MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN über die praktische Durchführung der Bestimmungen der Richtlinien über Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz 89/391 (Rahmenrichtlinie), 89/654 (Arbeitsstätten), 89/655 (Arbeitsmittel), 89/656 (persönliche Schutzausrüstungen), 90/269 (manuelle Handhabung von Lasten) und 90/270 (Bildschirmgeräte)

INHALTSVERZEICHNIS

Zusammenfassung

1. Einführung

2. Rechtliche Auswirkungen in den Mitgliedstaaten

3. Kontrolle der Umsetzung

3.1. Rechtzeitigkeit der Umsetzung

3.2. Kontrolle der Konformität

3.2.1. Rahmenrichtlinie

3.2.2. Einzelrichtlinien

4. Maßnahmen vor Ort: die praktische Durchführung

4.1. Bekanntmachung und flankierende Unterstützung der neuen Vorschriften, mit denen die Richtlinien über Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz umgesetzt werden

4.2. Erhöhung der Sensibilisierung

4.3. Evaluierung, Dokumentation und Überwachung von Gefahren

4.4. Shchutz- und Präventionsdienste

4.5. Untherrichtung, Anhörung, Beteiligung und Unterweisung

4.6. Organisation und Management von Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz

4.7. Durchsetzung der Vorschriften

4.8. Zwei Sonderfälle

4.8.1 Kleine und mittlere Unternehmen (KMU)

4.8.2. Öffentlicher Sektor

5. Bewertung der Effektivität

5.1. Auswirkungen auf Arbeitsunfälle und berufsbedingte Erkrankungen

5.2. Kosten und Nutzen in den Unternehmen

5.3. Allgemeine wirtschaftliche Auswirkungen

5.4. Auswirkungen auf Beschäftigung und Wettbewerbsfähigkeit

6. Gesamtwürdigung der Umsetzung

6.1. Wesentliche positive Auswirkungen der einzelnen Richtlinien

6.2. Wesentliche Schwierigkeiten bei der Durchführung der einzelnen Richtlinien

6.3. Verbesserungsvorschläge

7. Schlussfolgerungen

ANHANG

Zusammenfassung

Gefahrenverhütung ist der Leitgrundsatz für Vorschriften über Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz in der Europäischen Union. Um Unfälle und berufsbedingte Krankheiten zu vermeiden, sind EU-weite Mindestanforderungen an Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz festgelegt worden.

In diesem Bericht wird untersucht, wie die Rahmenrichtlinie von 1989 und fünf ihrer Einzelrichtlinien in den Mitgliedstaaten umgesetzt worden sind und angewendet werden. Weiterhin werden Schlussfolgerungen aus der Anwendung - und in einigen Bereichen aus dem Fehlen einer ordnungsgemäßen Anwendung - auf die europäischen Vorschriften für Gesundheitsschutz und Sicherheit und ihre Auswirkungen auf Wirtschaft und Gesellschaft gezogen.

Die Richtlinie von 1989 legt Grundsätze für Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes von Arbeitnehmern fest und bietet einen Rahmen für spezifische Arbeitsumgebungen, auf die in Einzelrichtlinien eingegangen wird. Das Ziel, eine Präventionskultur zu schaffen, basiert einerseits darauf, durch Mindestvorschriften den in dem großen europäischen Binnenmarkt tätigen Unternehmen gleiche Wettbewerbsbedingungen zu bieten, und andererseits darauf, Arbeitnehmern einen hohen Schutz gegen Schmerzen und Leiden zu bieten und durch Verhütung von Arbeitsunfällen und berufsbedingten Erkrankungen Einkommensverluste von Unternehmen zu minimieren.

Die EU-Vorschriften haben den Berichten zufolge einen positiven Einfluss auf die einzelstaatlichen Standards für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz gehabt. Die Maßnahmen für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz hätten außerdem erheblich zu besseren Arbeitsbedingungen beigetragen, was der Produktivität, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung zugute gekommen sei.

Sowohl die statistische Evidenz als auch die einzelstaatlichen Berichte lassen auf wesentliche Verbesserungen in den Bereichen Sicherheit und Gesundheitsschutz schließen. Aus ihnen geht hervor, dass Durchführung und Anwendung der EU-Vorschriften erheblich zur Senkung der Unfall- und Ausfallzahlen beigetragen haben. Die Daten sind überzeugend: Es hat ein echter Strukturwandel stattgefunden.

Aus vorläufigen Schätzungen auf der Grundlage von Eurostat-Daten für 2000 geht hervor, dass Unfälle mit einer Fehlzeit von mehr als drei Arbeitstagen pro 100.000 Arbeitnehmer von 4.539 im Jahr 1994 auf 4.016 im Jahr 2000 gesunken sind. Dieser Planzielindikator zeigt eindeutig auf eine Verbesserung beim Rückgang der Unfallzahlen hin, auch unter Berücksichtigung von Wirtschaftsstruktur- und Arbeitsplatzänderungen sowie neu aufgekommener Risiken.

In absoluten Zahlen ausgedrückt sterben jedoch immer noch jedes Jahr fast 5.200 Arbeitnehmer durch einen Arbeitsunfall. Insgesamt gibt es immer noch etwa 4,8 Millionen Unfälle pro Jahr. Das bedeutet auch, dass etwa zwei Drittel der Unfälle zu einem Arbeitsausfall von mehr als drei Arbeitstagen führen. Fast 14 % der Arbeitnehmer erlitten mehr als einen Unfall im Jahr. Es gehen jährlich etwa 158 Millionen Arbeitstage verloren.

Die Hochrisikobereiche stimmen weitgehend überein mit denjenigen Sektoren und Arbeitsplätzen, die laut Bericht größere Mängel bei der ordnungsgemäßen Anwendung aufweisen; die Einhaltung der Vorschriften des geltenden Gemeinschaftsrechts über Gesundheitsschutz und Sicherheit wird zu einer weiteren Senkung der Unfallzahlen führen.

Dabei sind insbesondere kleine und mittlere Unternehmen zu nennen. Auch der öffentliche Sektor zeigt erhebliche Unzulänglichkeiten. Zu dem hoch gefährdeten Personenkreis gehören auch junge Arbeitnehmer, Arbeitnehmer mit Zeitverträgen und gering qualifizierte Arbeitnehmer. Das unterstreicht die Reichweite und Bedeutung, die der Qualität am Arbeitsplatz als Instrument für die Durchführung der EU-Sozialpolitik zukommt.

Die Tatsache, dass etwa 7 % der Arbeitnehmer, die einen Unfall erleiden, nicht an den gleichen Arbeitsplatz zurückkehren können, und etwa 4 % ihre Arbeitszeit reduzieren müssen oder arbeitsunfähig werden, ist ein größerer Rückschlag in dem Bemühen, das in Lissabon gesteckte Ziel der Vollbeschäftigung zu erreichen. Das belegt auch, dass ,mehr und bessere' Arbeitsplätze zwei Seiten derselben Medaille sind. Jedes Jahr werden nahezu 300.000 Arbeitnehmer durch einen Arbeitsunfall oder eine berufsbedingte Erkrankung in unterschiedlichem Grad arbeitsunfähig.

Die geschätzten Gesamtkosten für die Wirtschaft belaufen sich auf 2,6 % bis 3,8 % des Bruttosozialprodukts. Alle diese Daten belegen die hohen ökonomischen Kosten einer unzureichenden Sozialpolitik. Der noch immer hohe Unfall- und Krankenstand, bedingt durch eine Reihe von Lücken, die in diesem Bericht detailliert dargestellt werden, unterstreicht die Notwendigkeit, sich verstärkt mit den entsprechenden Sektoren und Arbeitnehmern zu befassen, um die erforderlichen Änderungen zu erreichen.

Das ist um so wichtiger, als durch die EU-Erweiterung Länder dazukommen werden, in denen die Präventionskultur noch nicht verwurzelt ist.

Es ist dringend erforderlich, bei der Durchführung der Vorschriften Missverständnisse festzustellen und zu klären und Unzulänglichkeiten zu beseitigen. Hier haben die Arbeitsaufsichtsbehörden eine entscheidende Rolle zu übernehmen: Arbeitsaufsichtsbeamte müssen darauf hinarbeiten, dass die Vorschriften in den KMU besser eingehalten werden, in erster Linie durch Schulung, Überzeugung und Unterstützung, aber auch, soweit erforderlich, durch verstärkte Durchsetzungsmaßnahmen.

Das vorrangige Ziel der Rahmenrichtlinie 89/391 und ihrer fünf ersten Einzelrichtlinien, nämlich hohe Sicherheit und hoher Gesundheitsschutz von Arbeitnehmern, kann nur erreicht werden, wenn alle Beteiligten - Arbeitgeber, Arbeitnehmer, Arbeitnehmervertreter, nationale Vollzugsbehörden - die erforderlichen Anstrengungen für eine wirksame und korrekte Durchführung unternehmen und kooperieren. Die ,Mitteilung der Kommission - Anpassung an den Wandel von Arbeitswelt und Gesellschaft: eine neue Gemeinschaftsstrategie für Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz 2002-2006" [1] enthält klare Angaben hierzu.

[1] KOM(2002) 118

Das verstärkte Engagement zur Beseitigung der verschiedenen in diesem Bericht aufgezeigten Mängel wird die Durchführung und Anwendung der Richtlinien verbessern und Sicherheit und Gesundheitsschutz zu einer greifbaren Realität für alle Arbeitnehmer werden lassen und so zur Erhöhung von Produktivität und Arbeitsqualität beitragen.

Diese Aktion wird nach den Ausführungen in der ,Halbzeitüberprüfung der sozialpolitischen Agenda" [2] für die kommenden Jahre den Kern der Konsolidierung des gemeinschaftlichen Besitzstands bilden, dem höchste Priorität gegeben wird.

[2] KOM(2003) 312

1. Einführung

Mit diesem Bericht erfuellt die Kommission die Forderung in den Schlussbestimmungen der Richtlinien 89/391, 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 und 90/270 [3]: ,Die Kommission legt dem Europäischen Parlament, dem Rat und dem Wirtschafts- und Sozialausschuss einen Bericht über die Anwendung dieser Richtlinie vor."

[3] Artikel 18 der Richtlinie 89/391/EWG des Rates vom 12. Juni 1989 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit; Artikel 10 der Richtlinie des Rates 89/654/EWG vom 30. November 1989 über Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz in Arbeitsstätten (Erste Einzelrichtlinie im Sinne des Artikels 16 Absatz 1 der Richtlinie 89/391/EWG); Artikel 10 der Richtlinie des Rates 89/655/EWG vom 30. November 1989 über Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz bei Benutzung von Arbeitsmitteln durch Arbeitnehmer bei der Arbeit (Zweite Einzelrichtlinie im Sinne des Artikels 16 Absatz 1 der Richtlinie 89/391/EWG); Artikel 10 der Richtlinie des Rates 89/656/EWG vom 30. November 1989 über Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz bei Benutzung persönlicher Schutzausrüstungen durch Arbeitnehmer bei der Arbeit (Dritte Einzelrichtlinie im Sinne des Artikels 16 Absatz 1 der Richtlinie 89/391/EWG); Artikel 9 der Richtlinie des Rates 90/269/EWG vom 29. Mai 1990 über die Mindestvorschriften bezüglich der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes bei der manuellen Handhabung von Lasten, die für die Arbeitnehmer insbesondere eine Gefährdung der Lendenwirbelsäule mit sich bringt (Vierte Einzelrichtlinie im Sinne von Artikel 16 Absatz 1 der Richtlinie 89/391/EWG); und Artikel 11 der Richtlinie des Rates 90/270/EWG vom 29. Mai 1990 über die Mindestvorschriften bezüglich der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes bei der Arbeit an Bildschirmgeräten (Fünfte Einzelrichtlinie im Sinne von Artikel 16 Absatz 1 der Richtlinie 89/391/EWG).

Einen erheblichen Beitrag zu dieser Mitteilung leisten die Berichte [4] der Mitgliedstaaten gemäß den Bestimmungen der Richtlinien, in denen es heißt: ,Die Mitgliedstaaten erstatten der Kommission alle fünf Jahre [alle vier Jahre für die Richtlinien 90/269 und 90/270] Bericht über die praktische Durchführung der Bestimmungen dieser Richtlinie und geben dabei die Standpunkte der Sozialpartner an." Für die Mitteilung wurde auch ein Bericht unabhängiger Sachverständiger herangezogen, in dem die Durchführung der Richtlinien in allen Bereichen, einschließlich im öffentlichen Sektor, analysiert wird. Schließlich sind in den Bericht auch die Erfahrungen der Kommission während der Überwachung der Umsetzung der Richtlinien in nationale Rechtsvorschriften und ihrer Anwendung in der Wirtschaft aufgenommen worden.

[4] Die einzelstaatlichen Berichte basieren auf einem gemeinsam vereinbarten Entwurf. Die Beteiligung der Sozialpartner an der Erstellung der Berichte ist in den Mitgliedstaaten, abhängig von den einzelstaatlichen Gepflogenheiten, sehr unterschiedlich. Alle Mitgliedstaaten lieferten ihre Berichte zur Rahmenrichtlinie 89/391 ab. Für die ersten fünf Einzelrichtlinien haben Frankreich und Irland nicht alle Berichte geliefert. Die einzelstaatlichen Berichte sind dem Rat und dem Europäischen Parlament übergeben worden.

Die Analyse bezieht sich auf die Umsetzung und Anwendung der Rahmenrichtlinie 89/391 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit sowie auf die ersten fünf Einzelrichtlinien, die sich mit speziellen Arbeitsumgebungen oder Risiken befassen. Die Einzelrichtlinien betreffen insbesondere:

* Mindestvorschriften für Arbeitsstätten (89/654)

* Benutzung von Arbeitsmitteln (89/655)

* persönliche Schutzausrüstung (89/656)

* manuelle Handhabung von Lasten (90/269)

* Bildschirmgeräte (90/270)

Der Bericht befasst sich zunächst mit den rechtlichen Auswirkungen der Rahmenrichtlinie und der Einzelrichtlinien in den Mitgliedstaaten. Anschließend wird die Kontrolle der Umsetzung der Vorschriften behandelt, und dabei besonders die Umsetzungsverzögerungen, sowie die Auswirkungen der Konformitätskontrolle auf die Qualität der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften.

Ein großer Abschnitt ist der Anwendung der Vorschriften in der Wirtschaft gewidmet. Für die Hauptmerkmale dieser Vorschriften wird der aktuelle Stand beschrieben. Der Situation in kleinen und mittleren Unternehmen und im öffentlichen Sektor wird besondere Aufmerksamkeit geschenkt.

Im nächsten Kapitel werden die wesentlichen positiven Elemente sowie die von den Mitgliedstaaten mitgeteilten Probleme bei der Anwendung zusammengefasst.

Dem aktuellen Stand und seiner Beurteilung werden Statistiken über die Vorschriften für Gesundheitsschutz und Sicherheit in der Europäischen Union gegenübergestellt.

Die Schlussbetrachtung enthält eine Übersicht über die in den Berichten aufgeführten Vorschläge der Mitgliedstaaten zur Verbesserung der korrekten Anwendung. Schließlich befasst sich der Bericht mit den nächsten Schritten für eine vollständige und korrekte Anwendung in einer erweiterten Europäischen Union.

2. Rechtliche Auswirkungen in den Mitgliedstaaten

Vor der Annahme der Rahmenrichtlinie und der ersten fünf Einzelrichtlinien gab es in den Mitgliedstaaten große Unterschiede bei der Sicherheit und dem Gesundheitsschutz von Arbeitnehmern am Arbeitsplatz. Die Richtlinie 89/391 hat den praktischen Ansatz für Sicherheit und Gesundheitsschutz von Arbeitnehmern in den Mitgliedstaaten geändert, indem sie eine integrierte Prävention festlegt, die eine kontinuierliche Verbesserung der Sicherheits- und Gesundheitsbedingungen erfordert. Die Verantwortung des Arbeitgebers, die Präventionsgrundsätze sowie die Unterrichtung, Unterweisung, Anhörung und ausgewogene Beteiligung der Arbeitnehmer sind die Eckpfeiler, auf denen der neue Ansatz für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz beruht. Die in der Rahmenrichtlinie festgelegten Grundsätze für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz sind nachfolgend in den Einzelrichtlinien definiert und ergänzt worden. Demzufolge müssen überall in Europa Mindestvorschriften sichergestellt werden, wobei es den Mitgliedstaaten freisteht, einen höheren Schutz aufrechtzuerhalten oder festzulegen [5].

[5] Siehe hierzu das Urteil des Gerichtshofes vom 12. November 1996, Vereinigtes Königreich gegen den Rat, Rechtssache C-84/94, Randnummer 17: ,Wenn Artikel 118a den Rat ermächtigt, Mindestvorschriften zu erlassen, so bestimmt er damit nicht die Intensität des Handelns, das dieser bei der Erfuellung der ihm in der fraglichen Bestimmung ausdrücklich übertragenen Aufgabe für erforderlich hält, auf die Verbesserung - bei gleichzeitigem Fortschritt - der Bedingungen für die Sicherheit und die Gesundheit der Arbeitnehmer hinzuwirken. Der Ausdruck ,Mindestvorschriften" in Artikel 118a bedeutet, wie sich auch aus Artikel 118a Absatz 3 ergibt, nur, dass die Mitgliedstaaten weitergehende Maßnahmen treffen können, als sie das Gemeinschaftsrecht vorsieht (vgl. insbesondere Gutachten 2/91, Randnr. 18)."

Die Auswirkungen der Rahmenrichtlinie 89/391 und ihrer fünf ersten Einzelrichtlinien auf die einzelstaatlichen Rechtssysteme können in drei Kategorien zusammengefasst werden.

* In einigen Ländern [6] hatte die Rahmenrichtlinie erhebliche rechtliche Auswirkungen, weil die einschlägigen Rechtsvorschriften bei Annahme der Richtlinie veraltet oder unzureichend waren.

[6] Griechenland, Irland, Portugal, Spanien, Italien, Luxemburg

* In anderen Mitgliedstaaten [7] diente die Richtlinie der Ergänzung oder Verfeinerung bestehender nationaler Rechtsvorschriften.

[7] Österreich, Frankreich, Deutschland, Vereinigtes Königreich, Niederlande, Belgien

Und schließlich erforderte die Umsetzung nach Meinung einiger weniger Mitgliedstaaten [8] keine größeren Anpassungen, weil die bereits bestehenden Vorschriften mit den Richtlinien übereinstimmten.

[8] Dänemark, Finnland, Schweden

Die Mitgliedstaaten, in denen die Richtlinie am meisten zur Modernisierung der nationalen Vorschriften über Gesundheitsschutz und Sicherheit beigetragen hat, heben die folgenden innovativen Aspekte der Rahmenrichtlinie hervor: den großen Anwendungsbereich einschließlich des öffentlichen Sektors, den Grundsatz der Verantwortung des Arbeitgebers, die Forderung nach Erstellung und Dokumentation einer Gefahrenevaluierung, die Verpflichtung zur Aufstellung eines Präventionsplans auf der Grundlage der Gefahrenevaluierung, die Inanspruchnahme von Schutz- und Präventionsdiensten und die Rechte der Arbeitnehmer auf Unterrichtung, Anhörung, Beteiligung und Unterweisung.

Weiterhin werden folgende positive Aspekte der Einzelrichtlinien aufgeführt:

* Richtlinie 89/654: Definition des Begriffs ,Arbeitsstätte", der Änderungen, Erweiterungen oder Umbauten einschließt, sowie spezifische Vorschriften für Türen von Notausgängen, Bereitstellung ausreichenden Raums, Umgebungsbedingungen, Pausenbereiche und Schutz schwangerer Arbeitnehmerinnen.

* Richtlinie 89/655: Die Richtlinie hat stark zur Vereinheitlichung nationaler Rechtsvorschriften beigetragen. Sie hat im Allgemeinen nicht zu großen Innovationen geführt, aber zur Rationalisierung und Generalisierung bestehender nationaler Vorschriften beigetragen. Die Mehrheit der Mitgliedstaaten gibt an, die Umsetzung der Mindestvorschriften über Arbeitsmittel habe den Anwendungsbereich nationaler Rechtsvorschriften auf alle Tätigkeitsbereiche ausgedehnt. Diese rechtlichen Auswirkungen sind in einigen Ländern größer, wie in Griechenland, wo die neue Richtlinie einen großen Schritt nach vorn bedeutete, während sie an anderen Ländern [9] weniger ausgeprägt sind.

[9] z. B. in Dänemark und in den Niederlanden

* Richtlinie 89/656: Festlegung bestimmter Pflichten des Arbeitgebers wie Beurteilung, Auswahl, Lieferung und Wartung persönlicher Schutzausrüstung für Arbeitnehmer. Die erweiterte Verantwortung des Arbeitgebers sowie seine Verpflichtung, bei der Auswahl persönlicher Schutzausrüstungen eine Gefahrenbewertung vorzunehmen, sind weitere wichtige Punkte. Grundsätzlich ist durch die Umsetzung der Richtlinie der Anwendungsbereich bestehender nationaler Rechtsvorschriften erweitert worden [10].

[10] z. B. persönliche Schutzausrüstung in Behältern in Dänemark

* Richtlinie 90/269: Vereinheitlichung bestehender Rechtsvorschriften durch Vereinfachung und Ergänzung bestehender Vorschriften über Verletzungen durch Handhabung von Lasten. In den meisten Mitgliedstaaten ist der Anwendungsbereich auf alle Tätigkeitsbereiche ausgeweitet worden, und die Pflicht zur Erfassung und Beurteilung von Gefahren bei der manuellen Handhabung von Lasten wird als Innovation anerkannt. Einige Länder unterstreichen die Bedeutung des Grundsatzes, manuelle Handhabung von Lasten zu vermeiden, und der Pflicht des Arbeitgebers zur Risikominderung durch Einsatz angemessener organisatorischer oder technischer Maßnahmen.

* Richtlinie 90/270: Einführung von Bestimmungen über Bildschirmarbeit und Berücksichtigung ergonomischer Aspekte. Die Mitgliedstaaten halten Unterbrechungen durch Pausen oder wechselnde Tätigkeiten der an Bildschirmgeräten arbeitenden Arbeitnehmer und das Recht auf Prüfung des Sehvermögens und gegebenenfalls die Zurverfügungstellung von Sehhilfen für größere Innovationen, die auf die Richtlinie zurückzuführen sind. Die Vorschriften über Emissionen, Geräte, Arbeitsumfeld und Mensch-Maschine-Schnittstellen tragen ebenfalls zur Modernisierung der nationalen Rechtsvorschriften bei.

Die einzelstaatlichen Berichte und die Analyse der Kommission führen zu dem Schluss, dass die Rahmenrichtlinie 89/391 und die Einzelrichtlinien 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 und 90/270 den Ausschlag für die Schaffung einer Präventionskultur in der EU gegeben haben, ebenso wie für eine Rationalisierung und Vereinfachung der nationalen Rechtsvorschriften über Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz. Die Auswirkungen sind naturgemäß größer in den Mitgliedstaaten, die entweder weniger entwickelte Vorschriften in diesem Bereich hatten, oder deren Vorschriften zur Verhütung berufsbedingter Gefahren auf Korrektur statt auf Prävention ausgerichtet waren.

Es wird allgemein anerkannt, dass der durch die EU-Vorschriften über Sicherheit und Gesundheitsschutz bedingte Paradigmenwechsel - das heißt der Wechsel von einem technologieorientierten Ansatz der Unfallverhütung zu einer Sicherheits- und Gesundheitspolitik, in deren Mittelpunkt das Verhalten von Personen sowie Organisationsstrukturen stehen - die größten Auswirkungen auf die nationalen Systeme der Mitgliedstaaten gehabt hat. Bei der Umsetzung mussten die Mitgliedstaaten statt präskriptiver zielgerichtete Rechtsvorschriften erlassen. Das hat sich nachfolgend auch auf die Auslegung vor Gericht und die rechtliche Durchsetzung ausgewirkt.

3. Kontrolle der Umsetzung

In diesem Kapitel wird die Kontrolle der Umsetzung der Richtlinien in einzelstaatliches Recht behandelt. Es wird besonders auf den langwierigen Prozess der Umsetzung eingegangen. Neben den in der Konformitätsanalyse festgestellten Unzulänglichkeiten innerhalb der Europäischen Union wird auch das positive Engagement der Mitgliedstaaten behandelt.

3.1. Rechtzeitigkeit der Umsetzung

Die Umsetzung der Rahmenrichtlinie 89/391 und der ersten fünf Einzelrichtlinien 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 und 90/270 in den nationalen Rechtsrahmen der Mitgliedstaaten war ein langwieriges Verfahren. Die verspäteten Umsetzungen hatten erhebliche Auswirkungen auf die praktische Durchführung der Vorschriften auf Arbeitsstättenebene.

Trotz der Tatsache, dass es zu allen Richtlinien zuvor umfassende Anhörungen der Sozialpartner auf europäischer und einzelstaatlicher Ebene gab, und trotz der Tatsache, dass alle Richtlinien einstimmig im Rat angenommen wurden, haben die meisten Mitgliedstaaten die Verpflichtungen über den Zeitpunkt der Umsetzung nicht eingehalten. Finnland, Österreich und Schweden nahmen die erforderlichen Änderungen teils vor ihrer Mitgliedschaft und teils kurz nach ihrem Eintritt in die Europäische Union vor [11].

[11] Siehe im Anhang eine Aufstellung der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten zur Umsetzung der Rahmenrichtlinie 89/391 und der ersten fünf Einzelrichtlinien 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 und 90/270.

Seit 1993 leitete die Kommission Vertragsverletzungsverfahren gegen die Mitgliedstaaten ein, die die Umsetzung der Richtlinien in nationales Recht nicht rechtzeitig mitgeteilt hatten. Aufgrund der Eröffnung dieser Verfahren beschleunigten die Mitgliedstaaten ihre Gesetzgebungsbemühungen und ergriffen die erforderlichen Maßnahmen, um die Richtlinien vor Erreichen der letzten Stufe des Verfahrens umzusetzen. In einem Fall - Spanien - führte das Vertragsverletzungsverfahren wegen fehlender Mitteilung der Umsetzung der Richtlinien 89/654, 87/655, 89/656, 90/269 und 90/270 zu einer Entscheidung des Gerichtshofes [12].

[12] Urteil des Gerichtshofes vom 26. September 1996, Kommission gegen Königreich von Spanien, Rechtssache C-79/95.

3.2. Kontrolle der Konformität

Nach der Umsetzung in nationales Recht führte die Kommission eine Konformitätskontrolle der nationalen Rechtsvorschriften durch. Es wurden jedoch nicht sofort Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet, die Kommission führte vielmehr Gespräche mit einzelstaatlichen Behörden, um Missverständnisse zu klären und zu lösen und Mängel zu beseitigen. Die bei der Kommission eingereichten Beschwerden waren sehr hilfreich bei der Feststellung von Schwachpunkten.

3.2.1. Rahmenrichtlinie

Die Konformitätsanalyse ergab zwar, dass effektive Verpflichtungen eingegangen worden waren, sie legte aber auch für praktisch alle Mitgliedstaaten Unzulänglichkeiten bei der Umsetzung der Rahmenrichtlinie 89/391 offen.

Die Kommission leitete gegen alle Mitgliedstaaten Vertragsverletzungsverfahren wegen nicht konformer Umsetzung der Rahmenrichtlinie 89/391 ein, ausgenommen gegen Griechenland (es wurde jedoch ein Verfahren wegen mangelhafter Durchführung und Durchsetzung der griechischen Umsetzung der Richtlinie 89/391 eingeleitet). Nach dem Versand förmlicher Mitteilungen und mit Gründen versehener Gutachten nahmen elf Mitgliedstaaten - Österreich, Belgien, Dänemark, Finnland, Frankreich, Irland, Luxemburg, Portugal, die Niederlande, Schweden und das Vereinigte Königreich - Änderungen ihrer Rechtsvorschriften vor, um die festgestellten Mängel zu beseitigen. Da jedoch nicht alle von der Kommission aufgeführten Mängel von den Mitgliedstaaten anerkannt wurden, verwies die Kommission verschiedene Fälle an den Gerichtshof [13].

[13] Kommission gegen Deutschland, Rechtssache C-5/00; Kommission gegen Italien, Rechtssache 49/00; Kommission gegen Portugal, Rechtssache C-425/01; Kommission gegen die Niederlande, Rechtssache C-441/01; Kommission gegen Luxemburg, Rechtssache C-335/02. Es ist festzustellen, dass noch immer Verfahren gegen bestimmte Mitgliedstaaten (Österreich, Frankreich, Finnland, Irland, Spanien, Schweden und das Vereinigte Königreich) anhängig sind.

Bei der Umsetzung der Rahmenrichtlinie 89/391 wurden vor allem bezüglich folgender Bestimmungen Konformitätsprobleme festgestellt:

* Anwendungsbereich (Artikel 2): Der Anwendungsbereich wurde von verschiedenen Mitgliedstaaten in den nationalen Rechtsvorschriften eingeschränkt. Hierzu ist festzustellen, dass der Gerichtshof in einem Urteil vom 3. Oktober 2000 in der Rechtssache C-303/98, Sindicato de Médicos de Asistencia Pública (Simap) und Conselleria de Sanidad y Consumo de la Generalidad Valenciana, den Anwendungsbereich der Rahmenrichtlinie 89/391 geprüft hat und zu folgendem Schluss gekommen ist: ,Sowohl aus dem Ziel der Richtlinie 89/391 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit als auch aus dem Wortlaut ihres Artikels 2 Absatz 1 ergibt sich, dass ihr Anwendungsbereich weit zu verstehen ist und dass die Ausnahmen von ihrem Anwendungsbereich einschließlich der in ihrem Artikel 2 Absatz 2 vorgesehenen Ausnahme ... eng auszulegen sind." [14]

[14] Siehe in diesem Sinne auch die Stellungnahme des Generalanwalts vom 6. Mai 2003 in den Rechtssachen C-397/01 - C-403/01, Bernhard Pfeiffer gegen Deutsches Rotes Kreuz Kreisverband Waldshut e.V., Nummer 22.

* Verantwortung des Arbeitgebers (Artikel 5).

* Umsetzung der allgemeinen Grundsätze der Gefahrenverhütung (Artikel 6 Absatz 2).

* Umfang der Verpflichtung, die Gefahren für Sicherheit und Gesundheitsschutz von Arbeitnehmern zu evaluieren (Artikel 6 Absatz 3 Buchstabe a): Diese Bestimmung warf ein Konformitätsproblem in der italienischen Umsetzung auf (die italienischen Rechtsvorschriften verlangten von den Arbeitgebern nur die Bewertung spezifischer Risiken), das vom Gerichtshof in seinem Urteil vom 15. November 2001 [15] erläutert wurde. Insbesondere unter der Randnummer 12 stellt der Gerichtshof Folgendes fest: ,Zunächst geht sowohl aus dem Zweck der Richtlinie, die nach ihrer fünfzehnten Begründungserwägung für alle Gefahren gilt, als auch aus dem Wortlaut ihres Artikels 6 Absatz 3 Buchstabe a hervor, dass der Arbeitgeber zur Beurteilung aller Gefahren für die Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer verpflichtet ist." Eine besondere Bedeutung kommt der Randnummer 13 des Urteils zu: ,Außerdem sind die vom Arbeitgeber zu beurteilenden Gefahren nicht ein für alle Mal festgelegt, sondern sie entwickeln sich fortlaufend insbesondere nach Maßgabe der fortschreitenden Entwicklung der Arbeitsbedingungen und der wissenschaftlichen Untersuchungen über berufsbedingte Gefahren."

[15] Rechtssache C-49/00, Kommission gegen Italien

* Mit Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Gefahrenverhütung beauftragte Dienste (Artikel 7): Hier gab es verschiedene strittige Punkte:

- Mehrere Länder bestritten, dass den innerbetrieblichen Diensten Vorrang zu geben ist. Die meisten Mitgliedstaaten korrigierten ihre nationalen Vorschriften, aber einen Fall übergab die Kommission an den Gerichtshof, der am 22. Mai 2003 [16] entschied: ,Folglich ist festzustellen, dass das Königreich der Niederlande dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie verstoßen hat, dass es die Subsidiarität des Rückgriffs auf außerbetriebliche Fachleute im Hinblick auf die Gewährleistung der Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Verhütung berufsbedingter Gefahren nicht in sein nationales Recht übernommen hat."

[16] Rechtssache C-441/00, Kommission gegen die Niederlande

- Dieser Artikel führte auch zu ernsthaften Konformitätsproblemen mit der französischen Umsetzung und der Behauptung Frankreichs, die ,médecine du travail" würde die Bestimmung korrekt umsetzen. Die Kommission akzeptierte diesen Standpunkt nicht. Nach Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens erließ Frankreich bei der Umsetzung von Artikel 7 nationale Rechtsvorschriften [17] unter Einbeziehung eines multidisziplinären Ansatzes.

[17] Siehe ,Loi de modernisation sociale' vom 17. Januar 2002

- Ein anderer Mangel betraf die Pflicht des Arbeitgebers, außerbetriebliche Dienste oder Personen hinzuzuziehen, wenn die Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Gefahrenverhütung wegen Fehlens von Fachpersonal nicht vom Unternehmen bzw. Betrieb selbst organisiert werden können (Artikel 7 Absatz 3). Der Gerichtshof führte in dem oben erwähnten Urteil vom 15. November 2001 [18] aus: ,Für die Erfuellung des Erfordernisses der Rechtssicherheit ist es besonders wichtig, dass die Rechtslage für den Einzelnen klar und bestimmt ist und ihn in die Lage versetzt, von allen seinen Rechten und Pflichten Kenntnis zu erlangen und sie gegebenenfalls vor den nationalen Gerichten geltend zu machen." (Randnummer 22). Und weiter: ,Artikel 7 Absätze 1 und 3 der Richtlinie enthält die Verpflichtung für den Arbeitgeber, einen mit der Verhütung berufsbedingter Gefahren und mit dem Schutz vor solchen Gefahren beauftragten Dienst im Unternehmen einzurichten oder, wenn die innerbetrieblichen Möglichkeiten nicht ausreichen, außerbetriebliche Fachleute hinzuzuziehen." (Randnummer 23).

[18] Rechtssache C-49/00

- Schließlich haben verschiedene Mitgliedstaaten Artikel 7 Absatz 8 Satz 1 unzulänglich umgesetzt, der lautet: ,Die Mitgliedstaaten legen fest, welche Fähigkeiten und Eignun gen im Sinne von Absatz 5 erforderlich sind." (Fähigkeiten und Eignungen der benannten Arbeitnehmer oder der außerbetrieblichen Dienste oder Personen, die für die Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Gefahrenverhütung zuständig sind). Der Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 15. November 2000 [19] ausgeführt: ,Die Erfuellung dieser Verpflichtungen impliziert, dass die Mitgliedstaaten Rechtsvorschriften erlassen, die den Anforderungen der Richtlinie genügen und den betroffenen Unternehmen mit geeigneten Mitteln zur Kenntnis gebracht werden, damit diese ihre Pflichten auf dem Gebiet in Erfahrung bringen und die zuständigen nationalen Behörden die Einhaltung dieser Maßnahmen feststellen können." (Randnummer 36). Diese Bestimmung der Richtlinie 89/391 war auch Gegenstand eines Urteils des Gerichtshofs vom 22. Mai 2003 [20].

[19] Rechtssache C-49/00

[20] Kommission gegen Luxemburg, Rechtssache C-335/02

* Umsetzung der Bestimmungen über Erste Hilfe, Brandbekämpfung und Evakuierung (Artikel 8): In einigen Fällen beruhten die Schwierigkeiten insbesondere darauf, dass die Zuständigkeit für die Durchführung bei verschiedenen Ministerien lag (Irland, Vereinigtes Königreich, Finnland).

* Verpflichtung zur Dokumentation der Gefahrenevaluierung in allen Unternehmensarten (Artikel 9): Der Gerichtshof führt in seinem Urteil vom 7. Februar 2000 [21] aus: ,Vorab ist darauf hinzuweisen, dass Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie den Arbeitgeber verpflichtet, über Dokumente zu verfügen, die eine Evaluierung der am Arbeitsplatz bestehenden Gefahren für die Sicherheit und die Gesundheit enthalten und zu denen die Arbeitnehmer oder die Arbeitnehmervertreter mit einer besonderen Funktion bei der Sicherheit und beim Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer nach Artikel 10 Absatz 3 Buchstabe a der Richtlinie Zugang haben müssen." (Randnummer 24). Und weiter heißt es: ,Hierzu ist festzustellen, dass eine Vorschrift, die dem zuständigen Bundesminister für bestimmte Betriebsarten insbesondere nach Maßgabe der Zahl der Beschäftigten die Befugnis gibt, die Betriebsärzte und die Fachkräfte für Arbeitssicherheit von der Erstellung von Berichten über die Beurteilung der Arbeitsbedingungen zu befreien, eindeutig gegen die Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a und 10 Absatz 3 Buchstabe a der Richtlinie verstößt, da die Betriebe mit zehn oder weniger Beschäftigten auf diese Weise von der Verpflichtung über eine Gefahrenevaluierung in Form von Dokumenten zu verfügen, freigestellt wären." (Randnummer 35).

[21] Kommission gegen Deutschland, Rechtssache C-5/00

* Unterrichtung der Arbeitnehmer (Artikel 10): Die Rechtsvorschriften einiger Mitgliedstaaten beschränkten dieses Recht ursprünglich auf eine bestimmte Mindestzahl von Arbeitnehmern oder auf einen bestimmten Grad der Unterrichtung.

* Anhörung, Beteiligung und Unterweisung von Arbeitnehmern (Artikel 11 und 12): In den meisten Fällen akzeptierten die Mitgliedstaaten die Standpunkte der Kommission und beseitigten die Mängel durch Änderung ihrer Rechtsvorschriften.

3.2.2. Einzelrichtlinien

Die Konformität bei der Umsetzung der ersten fünf Einzelrichtlinien 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 und 90/270 war von Anfang an ausgesprochen positiv; die Mitgliedstaaten übernahmen die Mindestvorschriften im Allgemeinen wortgetreu in ihre nationalen Rechtsvorschriften. Zudem konnten die meisten bei der Umsetzung festgestellten Mängel gelöst werden, ohne dass Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet werden mussten. Es darf jedoch nicht unerwähnt bleiben, dass die Kommission in einigen Fällen den Gerichtshof anrufen musste [22].

[22] Kommission gegen Italien, Rechtssache 65/01 (Umsetzung der Richtlinie 89/655); Kommission gegen Italien, Rechtssache C-455/00 (Richtlinie 90/270); Kommission gegen Spanien, Rechtssache C-168/03 (Richtlinie 89/655). Es sollte nicht unerwähnt bleiben, dass noch Vertragsverletzungsklagen gegen einige Mitgliedstaaten (Österreich, Deutschland und Schweden) anhängig sind.

Die meisten bei der Konformitätskontrolle festgestellten Mängel betrafen die Arbeitsstättenrichtlinie 89/654, die Arbeitsmittelrichtlinie 89/655 und die Bildschirmgeräterichtlinie 90/270 und bezogen sich auf die technischen Vorschriften der Anhänge. Bei der Umsetzung der Bildschirmgeräterichtlinie 90/270 gab es in einigen Mitgliedstaaten auch bezüglich der Vorschriften über die Unterbrechung der Tätigkeit und die Gesundheitsüberwachung Schwierigkeiten.

4. Maßnahmen vor Ort: die praktische Durchführung

Die Verzögerungen bei der Umsetzung sowie die Konformitätsprobleme hatten insbesondere im Fall der Rahmenrichtlinie erhebliche Auswirkungen auf die Praxis und Qualität der Durchführung, weil sich die notwendigen flankierenden Maßnahmen (Unterrichtung, Unterweisung, technische Unterstützung usw.) zur Schaffung der angestrebten Sicherheitskultur ebenfalls verzögerten.

Die Analyse auf Arbeitsstättenebene ergibt ein zweideutiges Bild: Teils eine weitgehende Umsetzung und Anwendung von Vorschriften, die in der Praxis zu einer Verringerung der Gefahren für Sicherheit und Gesundheit führen und Unfälle vermeiden helfen, und teils deutlich unzureichende Anstrengungen, um die Vorschriften zu erfuellen und alle Vorteile der Prävention zu nutzen.

Das bedeutet einerseits, dass die Hauptziele erreicht worden sind, nämlich den Arbeitnehmern der Europäischen Union durch die Harmonisierung der Vorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz einheitliche Mindeststandards der Gefahrenverhütung zu garantieren und die Zahl von Arbeitsunfällen und berufsbedingten Erkrankungen zu reduzieren. Andererseits hat die uneinheitliche Anwendung dieser Standards in bestimmten Tätigkeitsbereichen und bestimmten Betriebsgrößen eine noch weitere Abnahme von Unfällen und berufsbedingten Erkrankungen verhindert.

Eine Kombination verschiedener Faktoren hat die praktische Durchführung der Vorschriften auf Arbeitsstättenebene beeinflusst. Nachfolgend werden die entsprechenden Faktoren dargestellt, die folgende Schlüsselelemente umfassen: Bekanntmachung und flankierende Unterstützung der Vorschriften; Erhöhung der Sensibilisierung; Evaluierung, Dokumentation und Überwachung von Gefahren; Schutz- und Präventionsdienste; Unterrichtung, Anhörung, Beteiligung und Unterweisung; Organisation und Management von Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz; Durchsetzung der Rechtsvorschriften; KMU; öffentlicher Sektor.

4.1. Bekanntmachung und flankierende Unterstützung der neuen Vorschriften, mit denen die Richtlinien über Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz umgesetzt werden

Ab 1992 führten die Kommission und die Mitgliedstaaten eine Reihe von Aktionen durch, darunter insbesondere 1992 das Europäische Jahr für Sicherheit, Arbeitshygiene und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz und die nachfolgenden Europäischen Wochen für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz sowie Kampagnen auf einzelstaatlicher Ebene zur Förderung und Verbreitung der neuen Vorschriften über Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz und zur Beratung über die Durchführung der Richtlinien auf Arbeitsstättenebene. Seit ihrer Gründung im Jahr 1994 [23] übernahm die Europäische Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz diese Art der Information auf europäischer Ebene.

[23] Verordnung (EG) 2062/94 des Rates vom 18. Juli 1994 zur Errichtung einer Europäischen Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz, ABl. L 216 vom 20.08.1994, S. 1, geändert durch die Verordnung (EG) 1643/95 des Rates vom 29. Juni 1995, ABl. L 156 vom 07.07.1995, S. 1

Seit der Annahme der Richtlinien haben die Mitgliedstaaten umfassende Aktionspläne durchgeführt, um die aktive Gefahrenverhütung zu fördern, die Sensibilisierung für die integrierte Gefahrenverhütung zu festigen und praktische Leitlinien aufzustellen, um Arbeitgeber und Arbeitnehmer bei der Einhaltung ihrer Verpflichtungen nach den neuen Vorschriften zu unterstützen.

Im Allgemeinen berichten die Mitgliedstaaten, dass die getroffenen Maßnahmen ausreichend und zufriedenstellend sind, aber einige Mitgliedstaaten [24] halten weitere Informationen und Beratungen für notwendig, um kleine Unternehmen und Selbstständige zu bewegen, hohe Sicherheit- und Gesundheitsschutzstandards einzuführen und deren wirtschaftlichen und sozialen Nutzen anzuerkennen.

[24] Luxemburg, Vereinigtes Königreich, Irland

Auch wenn die Anstrengungen auf einzelstaatlicher und europäischer Ebene zu einem besseren Verständnis der neuen Vorschriften beigetragen und Arbeitgebern und Arbeitnehmern ihre Rechte und Pflichten bewusster gemacht haben, so sind die Auswirkungen dieser Maßnahmen innerhalb der Wirtschaft recht unterschiedlich. Zum Beispiel gibt es neben Erfolgen in größeren Unternehmen viele KMU innerhalb der EU, in denen ein qualitativer Fortschritt bei der Schärfung des Sicherheitsbewusstseins und bei der Bereitschaft zum Risikomanagement und zur erforderlichen Beteiligung derjenigen, die mit der Gefahrenverhütung am Arbeitsplatz zu tun haben, noch aussteht.

4.2. Erhöhung der Sensibilisierung

Trotz des umfangreichen zur Verfügung stehenden Informationsmaterials scheint der Informationsstand von Arbeitgebern und Arbeitnehmern, insbesondere in kleinen und mittleren Unternehmen, unzureichend zu sein, um alle Zielgruppen zu erreichen. Das kann an folgenden Beispielen verdeutlicht werden:

- Untersuchungen in den Niederlanden haben ergeben, dass der Informationsstand von Arbeitgebern besser werden muss. Von den Unternehmen, die ihrer Pflicht zur Gefahrenevaluierung nicht nachkamen, erklärten 9 %, sie wären mit dieser Verpflichtung nicht vertraut gewesen, und 8 % sagten, ihnen wäre von einer Analyse der Arbeitsbedingungen und einer Gefahrenevaluierung der Arbeitsstätten nichts bekannt gewesen. Diese Unternehmen gehören überwiegend zu den kleinen Unternehmen.

- Aus einer in Spanien durchgeführten Umfrage geht hervor, dass 68 % der Unternehmen angeben, die Pflichten der Arbeitgeber nicht zu verstehen. 16 % der Unternehmen geben an, die Informationen über Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz seien unzureichend. 59 % der Arbeitgeber erklären, die Pflicht zur Ausarbeitung und Durchführung von Maßnahmen für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz von Arbeitnehmern nicht zu kennen. 18 % der Arbeitgeber behaupten, nur eine vage Vorstellung über solche Maßnahmen zu haben, und 13 % der Arbeitgeber kennen zwar ihre Pflicht, hätten aber noch keine Maßnahmen getroffen.

- Aus Schweden melden kleine Unternehmen Probleme, die Vorschriften zu verstehen. Die Informationen scheinen nur zu Fachleuten und Verbänden für Sicherheit und Gesundheitsschutz zu gelangen und nicht zu den Hauptbeteiligten der Gefahrenverhütung, den Arbeitgebern und Arbeitnehmern.

- Im Vereinigten Königreich bestätigt eine empirische Untersuchung, dass Arbeitgeber kleiner Unternehmen Schwierigkeiten haben, die Informationen der für die Durchführung von Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz zuständigen Behörden zu verstehen.

Das unzureichende Verständnis erklärt sich aus der Art der Vorschriften - Festlegung eines Ziels -, ohne dass auf nationaler Ebene geeignete Informationen verfügbar sind, um Arbeitgebern Unterstützung bei der Aufstellung angemessener Präventionspläne der bei der Evaluierung festgestellten Gefahren zu bieten. Insbesondere Arbeitgeber kleiner Unternehmen berichten, dass die Aufstellung solcher Pläne eine sehr anspruchsvolle Aufgabe ist.

Die einzige empirische Untersuchung über die Motivation von Arbeitgebern bezüglich Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz wurde im Vereinigten Königreich durchgeführt. Sie kommt zu dem Schluss, dass Einhaltung von Vorschriften der wichtigste Grund für Arbeitgeber ist, um neue Maßnahmen zu ergreifen (80 % der Arbeitgeber). Die Untersuchung ermöglicht die Unterscheidung drei grundlegender Verhaltensmuster:

1. Weit verbreitet unter Arbeitgebern ist die Haltung, die gesetzlichen Forderungen zu erfuellen und dafür zu sorgen, dass bei Inspektionen keine Beanstandungen festgestellt werden, es wird jedoch kaum der Nutzen berücksichtigt, der aus einer Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes zu ziehen ist. Das so genannte ,legalistische Verhalten' zielt also darauf ab, die Kosten für die Durchführung der gesetzlichen Vorschriften so niedrig wie möglich zu halten.

2. Eine zweite Kategorie von Arbeitgebern ist wirklich an den Kosten und Nutzen von Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz interessiert, berücksichtigt sie bei der Optimierung von Fertigungsprozessen und integrierten Managementsystemen und führt sie auf der Grundlage dessen ein, was als ,innere Motivation' bezeichnet werden kann. Diese Gruppe ist allerdings ziemlich klein. Folglich haben Programme, die auf Beispielen ,bewährter Praxis" beruhen, nur eine sehr begrenzte Reichweite.

3. Eine dritte Gruppe von Unternehmen befasst sich mit Sicherheits- und Gesundheitsschutzstandards, weil sie in Verbindung mit Forderungen wichtiger Kunden, Ausschreibungsbedingungen, Sanktionen von Vollzugsbehörden usw. stehen. Anders ausgedrückt, es gibt auch einen ,externen Antrieb', sich für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz zu engagieren.

4.3. Evaluierung, Dokumentation und Überwachung von Gefahren

Eine der wichtigsten Neuerungen in den EU-Vorschriften über Sicherheit und Gesundheitsschutz war die Einführung der Gefahrenevaluierung und die Dokumentation der Ergebnisse als Grundlage für die Erstellung eines Programms technischer und/oder organisatorischer Maßnahmen zur Gefahrenverhütung. Dazu gehören auch - entsprechend den Bestimmungen der Rahmenrichtlinie 89/391 - die regelmäßige Überwachung der Wirksamkeit der Maßnahmen und die kontinuierliche Verbesserung der Lage. Die Durchführung muss dynamisch sein, und die Programme zur Gefahrenverhütung müssen kontinuierlich aktualisiert werden, solange Gefahrensituationen bestehen.

Aus den Berichten geht hervor, dass die Evaluierung, Dokumentation und Überwachung von Gefahren nicht allgemein verbreitet ist, auch nicht in Mitgliedstaaten mit einer Tradition der Gefahrenverhütung. Nachfolgend sind einige empirisch ermittelte Ergebnisse aufgeführt:

- Aus einer 1998 in Dänemark durchgeführten Untersuchung geht hervor, dass fast die Hälfte der Unternehmen keine Gefahrenevaluierung durchgeführt hat. In den Unternehmen mit 5 bis 19 Arbeitnehmern haben nur 27 % eine Evaluierung vorgenommen. In Unternehmen mit 20 bis 49 Arbeitnehmern lag dieser Prozentsatz bereits bei 61 % und in denen mit 50 bis 199 Arbeitnehmern bei 67 %. Große Unternehmen ab 200 Arbeitnehmern haben zu 95 % Untersuchungen über die Arbeitsbedingungen durchgeführt.

- Untersuchungen in Deutschland zeigen, dass ein Viertel bis ein Drittel der Unternehmen systematische und umfassende Gefahrenevaluierungen vorgenommen haben. Angesichts der Größe dieser Unternehmen werden damit jedoch 75 % aller Arbeitsstätten erfasst.

- In den Niederlanden erfuellen 58 % der Unternehmen die neu eingeführte Pflicht zur Analyse der Gefahren am Arbeitsplatz. In Unternehmen mit mehr als 20 Arbeitnehmern liegt der Satz bei über 80 % und in denen mit mehr als 100 Arbeitnehmern bei 96 %. Bei kleinen Unternehmen ist der Prozentsatz niedriger. Von den kleinsten Unternehmen mit 2 bis 9 Arbeitnehmern kommen nur 52 % ihren Pflichten nach. Für die unterlassene Gefahrenevaluierung werden folgende Gründe angeführt: 30 % der Arbeitgeber waren der Meinung, es sei nicht notwendig; 21 % haben noch keine Zeit gefunden; 9 % wussten nicht, dass sie dazu verpflichtet sind; 8 % haben noch nie etwas davon gehört; und 7 % meinten, es sei zu zeitaufwändig und zu teuer. Für die Niederlande sind auch Daten über eingeleitete Maßnahmen auf der Grundlage der Gefahrenevaluierung vorgelegt worden. Aus ihnen geht hervor, dass etwa zwei Drittel der Unternehmen, die eine Gefahrenevaluierung durchgeführt haben, mit der Ausarbeitung geeigneter Maßnahmen begonnen haben, und ebenfalls zwei Drittel der Unternehmen bereits konkrete Maßnahmen für Sicherheit und Gesundheitsschutz eingeführt haben.

- Im Vereinigten Königreich haben 30 % der Unternehmen, die die neuen Vorschriften kannten, die Bedingungen am Arbeitsplatz noch vor Einführung der europäischen Vorschriften analysiert. Etwa die Hälfte der Unternehmen hat eine Gefahrenevaluierung erstmalig nach der Umsetzung der europäischen Richtlinien vorgenommen. Insgesamt haben mehr als 80 % aller Unternehmen Gefahrenevaluierungen durchgeführt. 22 % der Unternehmen verfügen über keine Dokumentation der wichtigsten Evaluierungsergebnisse. Darunter sind sehr viele von der Dokumentationspflicht befreite Kleinstunternehmen mit weniger als 5 Arbeitnehmern. Aber auch 3 % der großen Unternehmen und 24 % der Unternehmen mit weniger als 50 Arbeitnehmern kommen ihrer Dokumentationspflicht nicht nach.

Die Qualität der Gefahrenevaluierung, die Beurteilung der Arbeitsbedingungen und deren Dokumentation sowie die Überwachung der Wirksamkeit von Maßnahmen sind auf Einhaltung der Rechtspflichten ausgerichtet.

Die Überwachung der Wirksamkeit von Maßnahmen in den Unternehmen ist recht unterschiedlich. Zum Beispiel ergibt sich aus den Ergebnissen für Deutschland, dass 84 % der Unternehmen mit mehr als 250 Arbeitnehmern die Wirksamkeit der Maßnahmen für Sicherheit und Gesundheitsschutz überwachen. Das trifft jedoch nur für weniger als 30 % der Unternehmen mit weniger als 10 Arbeitnehmern zu.

Zusammengefasst heißt das, bei der praktischen Durchführung der Vorschriften über Gefahrenevaluierung muss Folgendes verbessert werden:

- Im Verlauf oberflächlicher schematisierter Verfahren liegt der Schwerpunkt auf offensichtlichen Gefahren. Langfristige Auswirkungen (z. B. mentale Faktoren) sowie nicht einfach feststellbare Gefahren werden vernachlässigt, zum Beispiel Gefahren durch chemische Stoffe.

- Psychosoziale Risikofaktoren und arbeitsorganisatorische Faktoren werden kaum in Betracht gezogen.

- Gefahren werden nicht als Ganzes analysiert und beurteilt. Demzufolge werden separate Maßnahmen eingeführt, aber es fehlt ein integrativer Ansatz für die Analyse der Arbeitsbedingungen.

- Gefahrenevaluierung wird oft als einmalige Pflicht angesehen, es fehlt Kontinuität.

- Die Wirksamkeit von Maßnahmen wird von Arbeitgebern nicht ausreichend überwacht.

4.4. Shchutz- und Präventionsdienste

Die Rahmenrichtlinie 89/391 sieht vor, dass der Arbeitgeber einen oder mehrere Arbeitnehmer benennt, die er mit Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Verhütung berufsbedingter Gefahren im Unternehmen und/oder Betrieb beauftragt, und dass er, wenn die Möglichkeiten im Unternehmen oder Betrieb nicht ausreichen, außerbetriebliche Fachleute (Personen oder Dienste) hinzuziehen muss. Mit anderen Worten, die Gefahrenevaluierung und die Maßnahmen zur Gefahrenverhütung werden entweder von entsprechend geeigneten Mitarbeitern des Unternehmens oder von außerbetrieblichen Diensten durchgeführt.

Der Gesetzgeber wollte mit der Festlegung der Priorität innerbetrieblicher Präventionsdienste gegenüber außerbetrieblichen Präventionsdiensten [25] sicherstellen, dass Unternehmen, die über innerbetriebliche Schutz- und Präventionsdienste verfügen, diese weiterhin einsetzen können, während den anderen Unternehmen die Möglichkeit geboten werden sollte, entsprechende außerbetriebliche Fachdienste hinzuzuziehen.

[25] Siehe in diesem Sinne das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache C-441/01, Kommission gegen die Niederlande

Die Bereitstellung von Schutz- und Präventionsdiensten ist ein wichtiger Indikator für die Beurteilung der praktischen Durchführung. Die Bereitstellung bezieht sich auf Umfang, Reichweite und Qualität der Dienste.

Der Beratende Ausschuss für Sicherheit, Arbeitshygiene und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz hat am 15. Mai 2001 [26] eine Stellungnahme über multidisziplinäre Schutz- und Präventionsdienste sowie die medizinische Überwachung der Arbeitnehmer angenommen, in der von den Mitgliedstaaten verlangt wird, die Qualitätskontrolle sicherzustellen, und von den Arbeitgebern, die für die Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen verantwortlich sind, dass sie in der Lage sein müssen, die Teilnahme der Arbeitnehmer zu gewährleisten und für die Erledigung dieser Aufgaben kompetente externe Fachkräfte hinzuzuziehen.

[26] KOM(2003) 346 endg. vom 12.06.2003

Es gibt zwar immer noch signifikante Unzulänglichkeiten bei der Sicherstellung von Schutz- und Präventionsdiensten (Sicherheitstechnik, Gesundheitsaspekte am Arbeitsplatz, psychologische Aspekte bei der Arbeit), aber es sind doch erhebliche Verbesserungen durch die Einrichtung außerbetrieblicher Präventionsdienste erzielt worden.

Die nachfolgenden Angaben bieten ein Bild der Lage in einigen Mitgliedstaaten:

- Belgien: Etwa 91 % der Unternehmen haben Verträge mit außerbetrieblichen Anbietern von Präventionsdiensten geschlossen. Im Prinzip müssen alle Unternehmen, auch KMU, Verträge mit außerbetrieblichen Diensten schließen (es gibt 27 SEPR - Außerbetriebliche Schutz- und Präventionsdienste). Große Unternehmen organisieren solche Dienste üblicherweise innerbetrieblich.

- Dänemark: Der Dänische Betriebsärztliche Dienst hat eine Evaluierung durchgeführt, die besagt, dass 1994 nur 12 % der Unternehmen mit weniger als 10 Arbeitnehmern einen betriebsärztlichen Dienst hinzugezogen haben. Aus einer 1999 durchgeführten Studie geht hervor, dass 38 % der kleinen Unternehmen überhaupt keine Präventionsdienste in Anspruch nehmen und 21 % solche Dienste weniger als einmal im Jahr beanspruchen. [27]

[27] Tyberg, A. et al: Evaluation of experiences with the current Occupational Health Service-system (Evaluierung von Erfahrungen mit dem gegenwärtigen System der Dienste für Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz), Tastrup 2000.

- Deutschland: In etwa der Hälfte der deutschen KMU mit weniger als 20 Arbeitnehmern gibt es keinen Sicherheitsingenieur und/oder Sachverständigen für Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz. Die KMU bilden 90 % aller deutschen Unternehmen. Rund 20 % bis 25 % der privatwirtschaftlichen Arbeitnehmer sind in diesen Unternehmen beschäftigt.

- Für Griechenland geben Sachverständige an, dass die Präventionsdienste für Unternehmen mit mehr als 150 Arbeitnehmern als zufriedenstellend angesehen werden. Kleine und mittlere Unternehmen (mit bis zu 150 Arbeitnehmern) ziehen keine Präventionsdienste hinzu.

- Finnland: Für die überwiegende Mehrheit der Arbeitnehmer bestehen Schutz- und Präventionsdienste. Nur für 8 % gibt es keine medizinische Versorgung am Arbeitsplatz. Erhebliche Mängel gibt es insbesondere in Unternehmen mit weniger als 10 Arbeitnehmern; rund 44 % von ihnen verfügen über keine Dienste.

- Erst kürzlich hat Frankreich erklärt, dass die 1946 eingeführte Arbeitsmedizin den Vorschriften des Artikels 7 der Rahmenrichtlinie entspricht. Deshalb wurden hier nur betriebsärztliche Dienste für Arbeitnehmer berücksichtigt; sie sind offiziell für etwa 85 % der Arbeitskräfte gewährleistet.

- In Luxemburg bieten fast alle großen Unternehmen ihren Mitarbeitern Schutz- und Präventionsdienste. Andererseits schätzen Fachleute, dass etwa die Hälfte der Unternehmen mit 50 bis 249 Arbeitnehmern und die meisten kleinen Unternehmen mit weniger als 50 Arbeitnehmern Präventionsdienste nicht in dem gesetzlich vorgesehenen Umfang bereitstellen. Folglich gibt es für etwa 100.000 der insgesamt 190.000 Arbeitnehmer keine ausreichenden Schutz- und Präventionsdienste.

- In den Niederlanden haben 97 % der Unternehmen Verträge mit zertifizierten außerbetrieblichen Sicherheits- und Gesundheitsschutzdiensten geschlossen.

- Österreich: 70 % aller Arbeitnehmer haben Zugang zu Präventionsdiensten, wobei diese Leistungen in kleinen Unternehmen recht oberflächlich sind.

- Portugal: Präventionsfachdienste stehen nur einer Minderheit von Unternehmen zur Verfügung.

- Schweden berichtet, dass 72 % der Unternehmen und öffentlichen Institutionen Präventionsdienste bieten. In kleinen Unternehmen mit weniger als 10 Arbeitnehmern verfügen respektable 45 % über Schutz- und Präventionsdienste. Für Unternehmen mit mehr als 50 Arbeitnehmern beträgt der Anteil 88 %.

- In Spanien ist in der nationalen Arbeitskräfteerhebung von 1999 festgestellt worden, dass es in 24 % der Unternehmen keine Präventionsmaßnahmen gibt [28].

[28] Bericht: Resultados Estadísticos del Plan de Visitas a Empresas (Statistische Ergebnisse des Betriebsbesichtigungsplans)

- Im Vereinigten Königreich gibt es in 85 % der Unternehmen einen Fachbeauftragten für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz, der zum Unternehmen gehört oder dessen Dienste von einem entsprechenden Dienstleister auf vertraglicher Basis zur Verfügung gestellt werden.

Als vorläufige Schlussfolgerung ist festzustellen, dass nicht alle Unternehmen dieser Vorschrift genügen, indem sie entweder einen Arbeitnehmer benennen, der sich um die Verhütung von Gefahren am Arbeitsplatz kümmert, oder bei Fehlen von Fachpersonal einen außerbetrieblichen Schutz- und Präventionsdienst hinzuziehen. Es gibt in allen europäischen Ländern Probleme insbesondere in kleinen und mittleren Unternehmen.

Eines der Probleme bei der Organisation von Schutz- und Präventionsdiensten ist das Fehlen entsprechend qualifizierten Personals. Das gilt besonders für außerbetriebliche Dienste sowie für Aspekte des Gesundheitsschutzes am Arbeitsplatz. In der Rahmenrichtlinie sind die Eignungen und Kompetenzen von Präventionsdiensten nicht festgelegt, das ist den Mitgliedstaaten überlassen. Aus den Vorschriften der Rahmenrichtlinie ergibt sich jedoch, dass die Präventionsdienste multidisziplinär sein müssen.

Die Mitgliedstaaten legen Eignungen und Kompetenzen unterschiedlich fest, was zu unterschiedlicher Qualität der Dienste in den Mitgliedstaaten führt.

Die quantitative Erfassung von Unternehmen, öffentlichen Institutionen und Arbeitnehmern allein reicht nicht aus, um Schutz- und Präventionsdienste zu beurteilen. Es sind auch qualitative Aspekte einzubeziehen (Unterweisungspläne für Arbeitnehmer, Intensität der Dienste, erfolgreiche Verbesserungen). In diesem Umfeld gibt es signifikante Mängel, unter anderem eine einseitige Konzentration auf technische Aspekte, eine zu starke Konzentration auf Prävention bei der medizinischen Überwachung und die Tendenz seitens der Arbeitgeber, die Dienste auf ein Minimum zu reduzieren.

Die Beurteilung der Qualität der Präventionsdienste ist sehr schwierig. Es gibt keine allgemein anerkannte Norm für die Qualitätsevaluierung. Hier könnte die Frage gestellt werden, ob die in den Mitgliedstaaten festgelegten Mindestzeiten für die Bereitstellung effektiver Dienste wirklich ausreichend sind. Es ist zu berücksichtigen, dass Arbeitgeber fast immer nur die Mindestzeiten als generelle Regel für die Bereitstellung von Diensten für Arbeitnehmer ansehen und kaum gewillt sind, zusätzliche Dienste bereitzustellen.

Die Zertifizierung von Anbietern von Präventionsdiensten ist eine Möglichkeit, einen hohen Qualitätsstandard sicherzustellen. In manchen Ländern müssen alle außerbetrieblichen Diensteanbieter zertifiziert sein, um ihre Dienste zur Verfügung stellen zu können, zum Beispiel in Belgien (seit 2002), Griechenland, Portugal und den Niederlanden. In anderen Ländern gibt es keine Zertifizierung, es wird nur der Nachweis guter Qualifikation z. B. in Form von Referenzen und Zeugnissen verlangt. Eine freiwillige Zertifizierung, wie sie kürzlich in Deutschland eingeführt wurde, stellt einen Kompromiss dar.

Die Diskussion über die Zertifizierung als Instrument zur Sicherstellung eines hohen Qualitätsstandards ist noch nicht abgeschlossen. Es ist zu beachten, dass Zertifizierungen hilfreich für die Analyse von Strukturen sind, aber nicht als Grundlage für die Beurteilung der Qualität von Prozessen und Ergebnissen dienen.

Auf jeden Fall ist festzustellen, dass die Zertifizierung von Schutz- und Präventionsdiensten auch dazu beitragen könnte, die Freizügigkeit und den freien Dienstleistungsverkehr in diesem Bereich zu garantieren.

Zusammenfassung:

- Zurzeit verfügen nicht alle Unternehmen in Europa über systematische Schutz- und Präventionsdienste. Das Problem ist in ganz Europa besonders signifikant in kleinen und mittleren Unternehmen. Außerdem arbeiten viele Unternehmen, besonders in den südeuropäischen Ländern und in Irland, ohne jeden Präventionsdienst.

- Es gibt erhebliche Schwierigkeiten, weil es zu wenig Präventionsdienste gibt, um in einigen Ländern den Bedarf zu decken, zum Beispiel in Griechenland und Portugal, besonders in der Arbeitsmedizin.

- Praktisch alle Mitgliedstaaten haben Probleme mit der Qualität außerbetrieblicher Dienste. Einer der wichtigsten Gründe dafür ist die Neigung der Unternehmen, diese Dienste so preiswert wie möglich in Anspruch nehmen zu wollen. Die Qualität dieser Dienste wird nicht beurteilt.

- Es scheint, dass die bestehenden Schutz- und Präventionsdienste nur begrenzt in der Lage sind, mit einem ganzheitlichen Ansatz an die Gefahren am Arbeitsplatz heranzugehen (multidisziplinäre Dienste).

- Es erscheint notwendig, die Maßnahmen zur Sicherstellung der Qualität außerbetrieblicher Anbieter zu verstärken. Dabei könnten die Arbeitsaufsichtsbehörden eine wichtige Rolle übernehmen.

4.5. Untherrichtung, Anhörung, Beteiligung und Unterweisung

Die Unterrichtung, Anhörung, Beteiligung und Unterweisung von Arbeitnehmern ist einer der Eckpfeiler der Gefahrenverhütungsgrundsätze der EU-Vorschriften über Sicherheit und Gesundheitsschutz. Die Richtlinien enthalten ausführliche Regeln für Unterrichtung, Anhörung und Unterweisung. In diesem Zusammenhang ist die wichtige Rolle aller Bildungsebenen für die Information aller Menschen über Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz hervorzuheben.

Im Bereich Unterrichtung sind bisher nur wenige Daten erhoben worden. Es können jedoch zwei Beispiele dargestellt werden:

- In Finnland berichten Arbeitnehmerverbände und Vollzugsbehörden über signifikante Unterschiede zwischen den Unternehmen, und sie beanstanden Probleme bei der Unterrichtung von Arbeitnehmern. Es gibt auch Mängel an Arbeitsstätten mit Arbeitnehmern aus verschiedenen Unternehmen. Die Ansichten über die Qualität der Unterrichtung und Unterweisung der Arbeitnehmer gehen weit auseinander. Während Arbeitgeber und politische Verwaltungen der Meinung sind, das erreichte Niveau sei akzeptabel, sind Gewerkschaften und Vollzugsbehörden gegenteiliger Meinung.

- Drei Viertel der Unternehmen im Vereinigten Königreich geben an, dass sie nach der Umsetzung der neuen Vorschriften die Arbeitnehmer sehr viel umfassender unterrichten, und die Hälfte der Unternehmen führt Weiterbildungen durch. Für die ersten fünf Einzelrichtlinien war der Unterrichtungsbedarf zu den Vorschriften über die Benutzung persönlicher Schutzausrüstung und die manuelle Handhabung von Lasten am größten. Die Zahl der Unternehmen, die über Probleme mit Unterrichtung und Qualifikation berichtet haben, liegt unter 20 %. Probleme gibt es in erster Linie mit dem Zeitplan für die Zusammenstellung von Unterlagen und den Organisationsstrukturen für die Unterweisung.

- Italien und Portugal berichten über erhebliche Mängel bei der Unterrichtung und Unterweisung der Arbeitnehmer, einschließlich über unzureichende Einhaltung grundlegender Vorschriften.

Es ist schon schwierig, Angaben von den Arbeitgebern oder den mit der Durchführung der Vorschriften über Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz beauftragten Personen zu erhalten, die Schlussfolgerungen über das Niveau der Unterrichtung zulassen, aber es ist noch schwieriger, Angaben von Arbeitnehmern zu bekommen. Nur wenige Mitgliedstaaten verfügen über relevante Daten. Sie können wie folgt zusammengefasst werden:

- In Nordrhein-Westfalen (Deutschland) konnte nur ein Drittel der Arbeitnehmer die Frage bestätigen, ob an ihrer Arbeitsstätte eine Gefahrenevaluierung durchgeführt worden ist. Etwa ein Drittel verneinte dies, und fast ein Drittel konnte die Frage nicht beantworten. Es kann davon ausgegangen werden, dass die letzte Gruppe über ihre Rechte und Pflichten bezüglich der Vorschriften über Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz nicht informiert ist. Ein Viertel der deutschen Arbeitsmediziner waren nicht in der Lage, Angaben hierzu zu machen.

- In Spanien haben 90 % der Arbeitgeber in 1999 durchgeführten Befragungen angegeben, ihre Arbeitnehmer nicht unterrichtet zu haben. In einer spanischen Erhebung von 1999 wird bestätigt, dass nur 11 % der Arbeitgeber ihre Arbeitnehmer unterrichtet oder unterwiesen haben.

- Die Unterrichtung und Qualifizierung von Arbeitnehmern wurde auch in Fallstudien über Unternehmen als Problem angesehen. Finnische Fallstudien zeigen, dass Arbeitnehmer nur wenig Interesse an Unterrichtung und Unterweisung zeigen, weil sie keine offensichtlichen Anreize oder Vorteile erhalten.

Die Pflicht zur Unterrichtung von Arbeitnehmern umfasst auch Arbeitnehmer anderer Unternehmen, die in den gleichen Arbeitsstätten tätig sind. Die praktische Umsetzung dieser Vorschrift liegt weiter hinter der durchschnittlichen Durchführung anderer Pflichten der Arbeitgeber zurück. Dieses Problem besteht in praktisch allen Industriezweigen, in allen Mitgliedstaaten und in Unternehmen aller Größen, und es ist von besonderer Bedeutung für Leiharbeitnehmer.

Meistens werden Leiharbeitnehmer für weniger qualifizierte Arbeiten mit schwerer physischer Belastung eingesetzt. Da diese Leiharbeitnehmer für ihre Tätigkeit häufig die Unternehmen wechseln, sind sie nicht über mögliche Gefahren und Betriebsabläufe unterrichtet.

Viele Arbeitgeber halten es nicht für notwendig oder vergessen einfach, Leiharbeitnehmer zu unterrichten. Die Tatsache, dass diese Arbeitnehmer nur kurz für das Unternehmen tätig sind, der Aufwand für die Unterrichtung und Unterweisung dieser Arbeitnehmer, oder einfach die Tatsache, dass ,bisher alles gut gelaufen" ist, sind nur einige der Gründe, mit denen sich die Abneigung vieler Arbeitgeber gegen die Ergreifung erforderlicher Maßnahmen erklären lässt.

Die Beteiligung von Arbeitnehmern ist im Allgemeinen in den Unternehmen noch nicht zufriedenstellend organisiert.

Die Rahmenrichtlinie hat den Arbeitnehmern größere Beteiligungsmöglichkeiten eingeräumt. Sie sind gleichberechtigte Akteure bei der Gefahrenverhütungsstrategie und zur Zusammenarbeit mit dem Arbeitgeber für eine kontinuierliche Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes verpflichtet. Damit sind die Beteiligungsmöglichkeiten der Arbeitnehmerinteressenvertreter in einigen Mitgliedstaaten signifikant erweitert worden. Das gilt auch für Länder, in denen die Beteiligung von Arbeitnehmern traditionell eine hohe Priorität hatte, wie in Deutschland und in den Niederlanden.

Empirische Untersuchungen und Befragungen lassen erkennen, dass Betriebsräte diese neuen Möglichkeiten nur mit einem gewissen Widerstreben annehmen.

Die Gründe für die mangelnde Beteiligung der Arbeitnehmer sind sehr vielfältig. Sie lassen sich wie folgt zusammenfassen:

- Allgemeine Unkenntnis über die neuen Rechte der Beteiligung.

- Konzentration auf praktische Lösungen und auf das Tagesgeschehen: Die für die Vertretung von Arbeitnehmerinteressen zuständigen Personen in den Unternehmen sind sehr pragmatisch. Sie entwickeln keinen ganzheitlichen Ansatz und konzentrieren sich stattdessen auf offensichtliche Probleme.

- Zusätzliche Anstrengungen werden als zu zeitaufwändig angesehen, und es wird ein weiterer Verwaltungsaufwand befürchtet.

- Delegation der Verantwortung auf Arbeitnehmervertreter und/oder Ausschüsse für Sicherheit und Gesundheitsschutz. Das reduziert die Bereitschaft einzelner Arbeitnehmer, sich für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz zu interessieren und selbst Verantwortung zu übernehmen.

- Unausgewogenheit zwischen Fach- und Allgemeinwissen: Betriebsratsmitglieder müssen sich im Normalfall das Fachwissen mit erheblichem Aufwand aneignen, um auf gleicher Stufe mit ihren Arbeitgebern oder den für das Unternehmen tätigen Fachleuten für Sicherheit und Gesundheitsschutz zu stehen. Im Allgemeinen sind Arbeitnehmer oder ihre Vertreter für Sicherheit und Gesundheitsschutz für Erörterungen dieses Themas mit dem Arbeitgeber nicht vorbereitet.

- Mangelndes Interesse der Arbeitnehmer an Angelegenheiten, die ihre eigene Sicherheit betreffen.

An dieser Stelle ist auf die für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz zuständigen Institutionen zu verweisen. Das können Ausschüsse sein, in denen neben den Arbeitnehmern auch Arbeitgeber oder mit Sicherheit und Gesundheitsschutz beauftragte Personen vertreten sind, oder Institutionen, in denen nur Arbeitnehmer vertreten sind. Über die Aktivitäten dieser Organisationen ist für alle Länder der EU wenig bekannt. Französische Fachleute schätzen, dass sich nur ein Fünftel der bestehenden Ausschüsse für Gesundheitsschutz, Sicherheit und Arbeitsbedingungen effektiv um Gefahrenverhütung bemühen.

In Mitgliedstaaten mit klar umrissener Mitbestimmungskultur ist ein negativer Trend bei der institutionalisierten Interessenvertretung festgestellt worden. Je eindeutiger die Beschäftigungsverhältnisse festgelegt sind und je mehr Institutionen und Ausschüsse es gibt, die sich mit Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz befassen, umso weniger beteiligen sich die Arbeitnehmer selbst an der Festlegung der Gefahrenverhütungsgrundsätze im Unternehmen.

Schulung und Unterweisung werden in großen Unternehmen als angemessen angesehen. Aber Schulung und Unterweisung von Arbeitnehmern, Sicherheitsbeauftragten und Arbeitgebern über das Sicherheits- und Gesundheitsschutzmanagement in kleinen und mittleren Unternehmen ist im Allgemeinen unzureichend. Das beeinträchtigt eine effektive Anwendung der Vorschriften über Sicherheit und Gesundheitsschutz.

4.6. Organisation und Management von Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz

Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz ist eine kontinuierliche und komplexe Verpflichtung, die einen transparenten und systematischen Ansatz erfordert.

Zunehmend komplexe Arbeitsabläufe und sich verändernde Arbeitsbedingungen und die daraus resultierenden neuen oder veränderten Gefahren erfordern eine neue und umfassende Sicht der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes am Arbeitsplatz. Der Arbeitgeber braucht intelligente und methodische Lösungen, die es ihm ermöglichen, Grundsätze der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes auf allen betrieblichen Ebenen und für alle Tätigkeiten zu berücksichtigen und in geeignete Maßnahmen umzusetzen. Solche Maßnahmen müssen eine zunehmend größere Rolle bei der Gestaltung von Arbeitsbedingungen spielen, indem Prozesse und Verfahren optimiert und Verhaltensweisen so beeinflusst werden, dass arbeitsbedingte gesundheitliche Gefahren vermieden werden und der Gesundheitsschutz in den Organisationen weiterentwickelt wird.

Sicherheits- und Gesundheitsschutzmanagement am Arbeitsplatz muss in das Gesamtmanagement des Unternehmens integriert sein.

Sehr häufig begründen Unternehmen fehlendes Management von Sicherheit und Gesundheitsschutz mit den Durchführungskosten. Der Gesetzgeber verlangt jedoch keineswegs ausgeklügelte Managementsysteme, sondern fordert einfach nur auf, grundlegende Managementprinzipien auch auf Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz anzuwenden.

In Deutschland zum Beispiel wurde in der Textilindustrie eine Kampagne gestartet, um Unternehmen bei der Integration von Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz in das Gesamtmanagement zu unterstützen. Nach Abschluss der Kampagne hatten vier Fünftel der Unternehmen Sicherheit und Gesundheitsschutz vollständig in ihre betrieblichen Managementabläufe integriert. Im Durchschnitt ist das nur bei etwa einem Drittel der Unternehmen der Fall.

Nur bei großen Unternehmen gibt es angemessene Organisations- und Managementformen für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz, die im gesamten Unternehmen als integrierter Bestandteil angesehen werden. Das ist ein wesentliches Hindernis für eine angemessene Umsetzung der Sicherheits- und Gesundheitsschutzvorschriften.

4.7. Durchsetzung der Vorschriften

Nach Artikel 4 der Rahmenrichtlinie 89/391/EWG treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Vorkehrungen, um zu gewährleisten, dass die Arbeitgeber, die Arbeitnehmer und die Arbeitnehmervertreter den für die Anwendung dieser Richtlinie erforderlichen Rechtsvorschriften unterliegen, und sie tragen insbesondere für eine angemessene Kontrolle und Überwachung Sorge. Deshalb ist die effektive und gleichwertige Durchsetzung in allen Mitgliedstaaten unabdingbar, nicht nur zur Einhaltung der Pflichten nach Artikel 4 der Rahmenrichtlinie, sondern auch, um sicherzustellen, dass die Bestimmungen der Richtlinie einheitlich angewendet werden, so dass den Arbeitnehmern in der gesamten Europäischen Union der gleiche Schutz garantiert wird. Es ist daher wichtig, die Durchsetzungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten, die Auswirkungen der neuen EU-Vorschriften auf die Arbeitsaufsichtsbehörden sowie die Wirksamkeit der Durchsetzung zu analysieren.

Arbeitsaufsichtsbehörden sind die Hauptstelle für die Durchsetzung der Vorschriften über Sicherheit und Gesundheitsschutz. Es gibt weitere spezialisierte Aufsichtsbehörden, die für bestimmte Tätigkeitsbereiche zuständig sind oder deren Maßnahmen Sicherheit und Gesundheitsschutz ebenfalls beeinflussen (Bergbau-, Atomenergie- und Seefahrtsbehörden, Arbeitsmittel-Marktaufsicht usw.).

Die Zahl der Arbeitsaufsichtsbeamten in den Mitgliedstaaten und die Zahl der jährlich durchgeführten Inspektionen sind allgemein verwendete Indikatoren für die Messung des Durchsetzungsaufwands. In der Europäischen Union führen etwa 12.000 Aufsichtsbeamte 1.400.000 Inspektionen pro Jahr durch. Die verfügbaren Daten über den Inspektionsaufwand und über das Verhältnis zwischen Aufsichtsbeamten und erwerbstätiger Bevölkerung weichen in den einzelnen Ländern, je nach sozioökonomischer Struktur und Art der Durchsetzungssysteme, erheblich voneinander ab. Die relative Bedeutung bestimmter Wirtschaftssektoren und die besonderen Gefahren in diesen Sektoren haben in den meisten Ländern zur Schaffung spezialisierter Prüfstellen (Aufsichtsämter für Atomenergie, Bergbau, Seefahrt usw.) geführt, die für die Durchsetzung unterschiedlicher Aspekte der EU-Vorschriften über Gesundheitsschutz und Sicherheit sorgen.

Generalistische Inspektionen wiederum dienen nicht nur der Durchsetzung von Gesundheitsschutz- und Sicherheitsvorschriften, sondern auch anderer Aspekte der Arbeits- und Sozialgesetze. Oft sind verschiedene Prüfstellen für die Durchsetzung unterschiedlicher Bestimmungen derselben nationalen Vorschrift zuständig. Daher ist es extrem schwierig, den effektiven Inspektionsaufwand für Gesundheitsschutz und Sicherheit in den einzelnen Mitgliedstaaten zu ermitteln.

Das Inkrafttreten der neuen EU-Vorschriften über Sicherheit und Gesundheitsschutz scheint nicht zu einem höheren Inspektionsaufwand in den Mitgliedstaaten geführt zu haben. In den einzelstaatlichen Berichten wird folglich auch aufgeführt, dass die Arbeitsaufsichtsbehörden unter einem chronischen Mangel an Ressourcen leiden, um alle Aspekte der neuen Rechtsvorschriften, unter besonderer Berücksichtigung der KMU, erfuellen zu können.

Um auf unzureichende Ressourcen konstruktiv zu reagieren, haben Arbeitsaufsichtsbehörden innovative Inspektionsmethoden eingeführt, darunter Planung der Inspektionen in Abhängigkeit vom Gefahrenniveau und unter Berücksichtigung der Bereitschaft und Eignung der Unternehmen, die Vorschriften anzuwenden. In manchen Fällen ist eine strikte Trennung zwischen Inspektionen einerseits und Unterrichtung und Anhörung andererseits vorgenommen worden, wofür getrennte Institutionen geschaffen wurden und zuständig sind.

Mitgliedstaaten berichten über Investitionen in die Schulung von Aufsichtsbeamten, damit diese dem multidisziplinären Ansatz der Gefahrenverhütung gerecht werden können, der nach den EU-Vorschriften über Gesundheitsschutz und Sicherheit und zur Verhütung von Gefahren durch neue Technologien oder neue Formen der Arbeitsorganisation erforderlich ist.

In diesem Zusammenhang ist auf die Entwicklung in den beiden traditionellen Formen der Arbeitsaufsicht hinzuweisen: die ,generalistische Arbeitsaufsicht", die sich mit allen Aspekten des Arbeitsrechts befasst, und die ,spezialisierte Arbeitsaufsicht", die ausschließlich für die Durchsetzung der Sicherheit und des Arbeitsschutzes am Arbeitsplatz zuständig ist.

Die Notwendigkeit, auf der Grundlage einer Gefahrenevaluierung erstellte Präventionspläne zu überwachen, die sich nicht nur auf technologische Risiken (wie Arbeitsmittel) sondern auch auf andere durch Arbeitsverhältnisse oder Arbeitsorganisation bedingte Risiken beziehen, hat dazu geführt, dass bei ,spezialisierten Inspektionen" verstärkt Gefahren durch die Arbeitsorganisation überwacht werden, während bei ,generalistischen Inspektionen" die Überwachung technologischer Risiken verstärkt wird. Das wiederum hat eine Kompetenzausweitung der Aufsichtsbeamten erforderlich gemacht und Auswirkungen auf die Einstellung, den Ausbildungsstand und die Schulung von Aufsichtsbeamten gehabt.

Der Beitrag der Aufsichtsbehörden zur Senkung von Arbeitsunfällen und berufsbedingten Erkrankungen ist mathematisch schwer zu ermitteln. Nur die Auswirkungen konkreter Aktionen wie Inspektionskampagnen oder Spezialprogramme bieten Anhaltspunkte für die Wirksamkeit, obwohl selbst in solchen Fällen schwer zu unterscheiden ist, ob die höhere Sensibilisierung nicht doch auf amtliche Bescheide über durchzuführende Verbesserungen oder Sanktionen zurückzuführen ist.

Es scheint deshalb unerlässlich zu sein, dass eine geeignete Methodik mit zugehörigen Kriterien und Indikatoren für die Messung der Effizienz von Inspektionen auf europäischer Ebene festgelegt wird. Das würde auch Hinweise auf die effizientesten Methoden und Instrumente ergeben sowie eine zweckdienliche Begründung für den Bedarf an zusätzlichen Aufsichtsressourcen. Den Ergebnissen der vom Ausschuss Hoher Arbeitsaufsichtsbeamter (SLIC) eingeleiteten Arbeit kommt hierbei eine besondere Bedeutung zu.

Die Effizienz der Arbeitsaufsichtsbehörden muss nicht nur nach Quantität und Qualität von Inspektionen beurteilt werden, sondern auch nach ihren Auswirkungen auf die Erweiterung der Kenntnisse der Akteure und auf Änderungen des Verhaltens und der Organisation von Unternehmen zwecks Verbesserung des Arbeitsumfelds. Insbesondere ist es unabdingbar, das Recht der Arbeitnehmer und/oder ihrer Vertreter auf Einlegung von Rechtsmitteln bei Vollzugsbehörden und die Möglichkeit der Arbeitnehmervertreter, bei Inspektionen ihre Erläuterungen vorzutragen, in vollem Umfang anzuwenden.

Die Analyse zeigt, dass die Tätigkeit der Arbeitsaufsichtsämter in der EU aktiv zur Senkung von Fehlzeiten durch Arbeitsunfälle und berufsbedingte Erkrankungen beiträgt, aber auch zu verändertem Verhalten der Akteure für Gefahrenverhütung auf Arbeitsstättenebene.

Bei der Kommission eingegangene Beschwerden lassen darauf schließen, dass die Aufsicht von KMU und von Hochrisiko-Tätigkeitsbereichen verbessert und die Abschreckungswirkung durch amtliche Bescheide über durchzuführende Verbesserungen und durch Sanktionen verstärkt werden sollte. Es wäre ratsam, eine Analyse des Verhältnisses vorgeschlagener, auferlegter und gerichtlich bestätigter Sanktionen durchzuführen und Gründe für eine hohe Unverhältnismäßigkeit zu untersuchen.

Eine engere Zusammenarbeit zwischen Arbeitsaufsichtsbehörden und Justizbehörden würde den Anteil erfolgloser Verfahren senken oder die Anwendung von Sanktionen in grenzübergreifenden Fällen ermöglichen.

Die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Aufsichtsbehörden und den Arbeitsaufsichtsbehörden der Mitgliedstaaten muss verstärkt werden, um Mindeststandards innerhalb der EU sicherzustellen. Die von SLIC aufgestellten Gemeinsamen Grundsätze für die Aufsicht über Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz sollten als Grundlage dienen, um die EU-Vorschriften über Sicherheit und Gesundheitsschutz effizient und einheitlich durchzusetzen und Wettbewerbsvorteile für bestimmte Unternehmen zu vermeiden.

4.8. Zwei Sonderfälle

Die praktische Durchführung der Rahmenrichtlinie 89/391 und ihrer fünf ersten Einzelrichtlinien 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 und 90/270 in kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) und im öffentlichen Sektor verdient besondere Aufmerksamkeit.

Die EU-Richtlinien über Sicherheit und Gesundheitsschutz gelten auch für KMU; ihre spezifischen Erfordernisse wurden berücksichtigt, um die Anwendung zu erleichtern und administrativen Aufwand zu vermeiden.

Auch der öffentliche Sektor wird in den betreffenden Richtlinien ausdrücklich in den Anwendungsbereich einbezogen. Das ist eine Innovation mit weit reichenden Folgen für die betroffenen Arbeitnehmer sowie für die einzelstaatlichen Verwaltungen.

4.8.1 Kleine und mittlere Unternehmen (KMU)

Im letzten Jahrzehnt ist die Durchschnittsgröße der Unternehmen in der EU kleiner geworden; 90 % von ihnen haben weniger als 20 Arbeitnehmer. Nicht nur die Zahl der KMU ist gestiegen, es gibt in diesen Unternehmen auch eine sehr hohe Fluktuation und ein Phänomen, das als Instabilität der Arbeitsbedingungen charakterisiert werden kann.

In den meisten kleinen Firmen gibt es auch keine förmliche Organisationsstruktur. Oft leitet der Eigentümer/Geschäftsführer alle Betriebsbereiche und befasst sich mit Vertrieb, Marketing, Finanzen, Produktion, Personal, Lagerwirtschaft und vieles mehr - und ist auch verantwortlich für Sicherheit und Gesundheitsschutz. Sicherheit und Gesundheitsschutz werden oft als kostspieliges Extra angesehen und nicht als integrierter Bestandteil ordnungsgemäßer Betriebsleitung.

Der Schlüssel zur Senkung von Unfällen in kleinen Firmen muss daher darin bestehen, die Betreiber mit allen erforderlichen Informationen zu versorgen und sie zu überzeugen, dass Sicherheits- und Gesundheitsschutzmanagement integrierter Bestandteil der Geschäftsführung ist.

Anders als große Unternehmen blicken viele kleine Firmen nicht auf eine lange Geschichte zurück und haben vielleicht noch keine Unfälle erlebt. Wenn aber in einer kleinen Firma ein Unfall passiert, ist oftmals ein Mitarbeiter betroffen, der ein Freund oder Verwandter ist und angesichts der Firmengröße zum Schlüsselpersonal gehört. Unfälle können schwerwiegende Folgen nach sich ziehen - bis zur Einstellung der Geschäftstätigkeit.

Ein Vergleich kleiner mit großen Unternehmen im gleichen Wirtschaftszweig zeigt, dass die Risiken ähnlich sind. Die Analyse hat ergeben, dass Risiken stärker von der Art der Tätigkeit als von der Größe des Unternehmens abhängen. In anderen Worten, die Unternehmensgröße ist für das eigentliche Gefahrenrisiko irrelevant.

Es ist belegt, dass es in KMU größere Defizite bei der Einhaltung der EU-Vorschriften über Sicherheit und Gesundheitsschutz gibt; das gilt insbesondere für Gefahrenevaluierung und Beteiligung und Unterweisung von Arbeitnehmern sowie für die Hochrisikosektoren Landwirtschaft und Bauwesen.

Die geringe Einhaltung der Vorschriften wird folgenden Umständen zugeschrieben:

- dem Fehlen spezifischer und verständlicher Informationen und Anleitungen,

- den unzulänglichen Fähigkeiten und Kenntnissen für das Management von Sicherheit und Gesundheitsschutz,

- den fehlenden Ressourcen für eine geeignete grundlegende Unterweisung der Mitarbeiter und Manager,

- dem schwierigen Zugriff auf spezifische und spezialisierte kompetente technische Unterstützung.

Bei Anhörungen zu diesen Punkten gaben KMU an, sie könnten alle diese Standpunkte unterschreiben. Sie fügten folgende Punkte hinzu:

- Die gegenwärtigen Rechtsvorschriften über Sicherheit und Gesundheitsschutz gehen davon aus, dass alle Unternehmen eine ähnliche Managementstruktur wie in großen Unternehmen haben.

- Sicherheit und Gesundheitsschutz sollte alle Arbeitsstätten und alle dort tätigen Personen umfassen (d. h. es sollte keine Ausnahmeregelungen wegen kleiner Größen geben).

- Die Managementkenntnisse (zu denen auch Sicherheit und Gesundheitsschutz gehören) müssen erweitert werden.

- Alle Unterweisungen müssen vor Ort stattfinden.

- Unterweisung und Beratung sollten von Personen erteilt werden, die den Betrieb kennen, und nicht von Fachleuten im ,Elfenbeinturm".

- Zwischengeschaltete Stellen wie Handelsorganisationen, Banken, Versicherungsgesellschaften usw. sollten beim Anbieten von Informationen und Unterstützungen eine größere Rolle spielen.

- Informationen sind ausreichend verfügbar. Was benötigt wird, sind leicht zugängliche, sektorspezifische, zielgerichtete und frei von ,Fachchinesisch" verfasste Informationen.

Der Informations- und Wissensstand der Arbeitgeber ist von entscheidender Bedeutung für die Durchführung der neuen einzelstaatlichen Vorschriften, mit denen die EU-Richtlinien umgesetzt wurden. Empirische Untersuchungen und Fallstudien haben ergeben, dass die Anwendung in KMU äußerst schwach ist. In den meisten Mitgliedstaaten gibt es keine Probleme mit der Verfügbarkeit von Informationen, wohl aber mit der Fähigkeit der Arbeitgeber, die Informationen zu verstehen. Speziell für KMU bestimmtes Informationsmaterial ist oft durch einen hohen Abstraktionsgrad gekennzeichnet. Es wird vorgebracht, dass es deshalb von den Arbeitgebern der KMU nicht verstanden werden kann.

Aus den Berichten der Mitgliedstaaten geht hervor, dass eine der häufigsten Maßnahmen der Mitgliedstaaten bezüglich der KMU darin bestanden hat, spezifischere und verständlichere Informationen herauszugeben, um die Anwendung der Vorschriften zu erleichtern. Einige Mitgliedstaaten [29] haben außerdem für Unternehmen mit sehr wenigen Arbeitnehmern bestimmte Verwaltungsformalitäten abgeschafft oder bestimmte Pflichten reduziert, ohne den Schutz der Arbeitnehmer zu beeinträchtigen.

[29] Vereinigtes Königreich, Österreich, Griechenland, Portugal

Gleichzeitig verweisen verschiedene einzelstaatliche Berichte auf die ökonomischen Probleme der KMU bei der Anpassung vorhandener Arbeitsmittel an die Vorschriften der Richtlinie 89/655 bzw. bei ihrem Austausch, um die grundlegenden Sicherheitsanforderungen der Maschinenrichtlinie (früher Richtlinie 89/392, jetzt Richtlinie 98/37) einzuhalten.

Deshalb haben einige Mitgliedstaaten spezielle Maßnahmen ergriffen, um die Kosten für die Durchführung der Richtlinien zu reduzieren. Deutschland hat Programme für die Überholung alter Maschinen aufgestellt, und Frankreich und Belgien sind dabei, Vorschläge für Investitionspläne und Darlehen für die Anschaffung neuer Maschinen auszuarbeiten. Einige Mitgliedstaaten berichten auch über Schwierigkeiten, die von Handwerksbetrieben vorgebracht wurden, und die sich sowohl auf die Information als auch auf finanzielle Aspekte beziehen; es gibt eine Initiative [30] zur Erstellung gemeinsamer Pläne durch die Industrie.

[30] Frankreich

In der Mitteilung der Kommission über eine neue Strategie für Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz 2002-2006 [31] werden verschiedene Instrumente empfohlen, die beitragen sollen, eine hohe Einhaltung der Vorschriften über Gesundheitsschutz und Sicherheit durch KMU sicherzustellen:

[31] KOM(2002) 118

- Verbreitung von ,Best Practices" auf lokaler Ebene

- Unterweisung von Managern und Arbeitnehmern

- Entwicklung einfacher Instrumente für die Erstellung der Gefahrenevaluierung

- Bereitstellung von Informationen und Leitlinien, die einfach zu befolgen und zu behalten und klipp und klar geschrieben sind

- Bessere Publizität und besserer Zugang zu Beratungsquellen

- Sicherstellung außerbetrieblicher Schutz- und Präventionsdienste hoher Qualität zu erschwinglichen Kosten

- Einsatz von Arbeitsaufsichtsbeamten, um zu erreichen, dass die Einhaltung von Vorschriften in den KMU verbessert wird, in erster Linie durch Schulung, Überzeugung und Unterstützung, aber auch, soweit erforderlich, durch verstärkte Durchsetzungsmaßnahmen.

4.8.2. Öffentlicher Sektor

Die Einbeziehung des öffentlichen Sektors in die Vorschriften über Gesundheitsschutz und Sicherheit ist für die meisten Mitgliedstaaten eine Neuheit.

Trotz einiger Probleme in einigen Mitgliedstaaten (insbesondere im militärischen Bereich) [32], mit denen sich die Kommission noch befasst, kann die Umsetzung der EU-Vorschriften über Gesundheit und Sicherheit im öffentlichen Sektor im Allgemeinen als korrekt angesehen werden. Es gibt jedoch Probleme bei Vorschriftenanwendung, die sich oft als mangelhaft erweist.

[32] z. B. Spanien

Die im öffentlichen Dienst allgemein herrschende Meinung, dass das Risiko im Vergleich zur Industrie nicht signifikant ist, führt - zusammen mit einer sehr hierarchischen Arbeitsorganisation, in der die grundsätzliche Verantwortung des Arbeitgebers abgeschwächt ist - zu der paradoxen Situation, dass die Mitgliedstaaten auf ihre Verwaltungen nicht die Vorschriften anwenden, die sie selbst für das Wohlergehen der Arbeitnehmer vereinbart und beschlossen haben. Das gilt auch für die europäischen Institutionen und ihre Dienste.

Die Risiken, mit denen sich die Rahmenrichtlinie 89/391 und ihre fünf ersten Einzelrichtlinien 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 und 90/270 befassen, sind jedoch im öffentlichen Sektor genau so hoch wie in der Privatwirtschaft. Es ist unbestritten, dass Risiken im Zusammenhang mit ergonomischen Aspekten, Arbeitsplatzbedingungen, Handhabung von Lasten, Benutzung von Bildschirmgeräten oder organisatorischen Aspekten, einschließlich psychosozialer Risiken, im öffentlichen Sektor weit verbreitet sind. Bei der Kommission eingegangene Beschwerden von Arbeitnehmern aus dem öffentlichen Sektor bestätigen, dass es schlechte Arbeitsbedingungen gibt, die auf solche Risiken und die mangelhafte Durchführung der Vorschriften zurückzuführen sind.

In den meisten Mitgliedstaaten gibt es keine Sicherheitskultur, und die Arbeitnehmer und ihre Vorgesetzten sind nicht sensibilisiert und motiviert, die Gesundheitsschutz- und Sicherheitsbedingungen im öffentlichen Dienst zu verbessern. Außerdem sind angemessene Mittel für die Durchführung der Gesundheitsschutz- und Sicherheitsvorschriften häufig durch die staatlichen Haushalte beschränkt.

Es gibt nur wenige staatliche Verwaltungen, die Gefahrenevaluierungen durchführen, über Präventionsdienste verfügen oder systematische Instrumente für die Unterweisung, Unterrichtung und Beteiligung von Arbeitnehmern im Bereich Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz schaffen.

Auch die Durchsetzung der Vorschriften über Gesundheitsschutz und Sicherheit im öffentlichen Sektor ist ein Problem, wenn es darum geht, die Einhaltung dieser Vorschriften sicherzustellen. In den meisten Mitgliedstaaten sind die Arbeitsaufsichtsbehörden entweder nicht zuständig für die Durchsetzung der Gesundheitsschutz- und Sicherheitsvorschriften in den öffentlichen Verwaltungen, weil diese Funktion von einem internen Dienst wahrgenommen wird, dem aber die notwendige hierarchische Unabhängigkeit fehlt, oder ihre Durchsetzungsbefugnisse werden dadurch beschnitten, dass es schwierig ist, amtliche Bescheide über durchzuführende Verbesserungen oder auferlegte Sanktionen anwendbar und wirksam werden zu lassen.

Die hohe Zahl der Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst, die Tatsache, dass öffentliche Bedienstete ihr ganzes Arbeitsleben für den öffentlichen Sektor tätig und damit den immer gleichen Risiken ausgesetzt sind, die Bedeutung ihrer Arbeitsbedingungen und Arbeitsstätten (Schulen, Krankenhäuser, öffentliche Dienste) für die Gesundheit und Sicherheit anderer und die moralische Verpflichtung des öffentlichen Sektors, als Vorbild zu dienen, erfordern größere Anstrengungen der Mitgliedstaaten, damit die Einhaltung der Gesundheitsschutz- und Sicherheitsvorschriften verbessert wird.

5. Bewertung der Effektivität

Aus den einzelstaatlichen Berichten geht hervor, dass die meisten Mitgliedstaaten [33] der Meinung sind, es sei noch nicht genug Zeit vergangen, um eine ordnungsgemäße und vollständige Bewertung der Effektivität vorzunehmen. Auch wenn fast alle Mitgliedstaaten meinen, es habe positive Auswirkungen [34] gegeben, so verfügen sie noch nicht über Daten oder statistische Ergebnisse, um die praktischen Auswirkungen der Richtlinie direkt zu belegen. Die Beurteilung, dass die Vorschriften zu sichereren Arbeitsstätten beigetragen haben, wird aber durch allgemeine statistische Daten über Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz gestützt.

[33] Deutschland, Belgien, Dänemark, Vereinigtes Königreich, Irland usw.

[34] Besondere Auswirkungen in Griechenland

5.1. Auswirkungen auf Arbeitsunfälle und berufsbedingte Erkrankungen

Die jüngsten Zahlen [35] über Arbeitsunfälle sind für das Jahr 2000 [36] verfügbar. Demnach ist die Zahl von Unfällen pro 100.000 Arbeitnehmer (Unfallhäufigkeit) im Vergleich zu 1994 von 4.539 auf etwa 4.016 [37] gesunken.

[35] Es ist zu beachten, dass die Zahlen nicht vollständig vergleichbar sind, weil die Kriterien für die Datenerfassung nicht komplett kompatibel sind und weil in freiwilligen Systemen zur Erfassung von Arbeitsunfällen der tatsächliche Umfang des Problems unterschätzt wird.

[36] ESAW - Europäische Statistiken über Arbeitsunfälle. Für berufsbedingte Erkrankungen erstellt Eurostat die Europäischen Statistiken über berufsbedingte Erkrankungen (EODS).

[37] Persönliche Berechnungen auf der Grundlage der (vorläufigen) Daten der Eurostat-Datenbank NewCronos.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Incidence Rate of Occupational Accidents with = Häufigkeit von Arbeitsunfällen mit

more than 3 days absence = mehr als drei Fehltagen

Years = Jahre

Die Häufigkeit tödlicher Arbeitsunfälle ist auf europäischer Ebene im Zeitraum von 1994 bis 2000 eindeutig gefallen: Die tödlichen Arbeitsunfälle sind seit 1994 konstant gesunken und um 25 % zurückgegangen. Die absoluten Zahlen im gleichen Zeitraum sanken von 6.423 auf 5.237.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Incidence Rate of Occupational Fatal Accidents = Häufigkeit tödlicher Arbeitsunfälle

Years = Jahre

Dagegen ist bei Tätigkeiten mit hohen Frauenanteil eine, wenn auch kleine, Zunahme von Unfällen zu verzeichnen. Das ist der Fall in der Textil- und Bekleidungsindustrie, Handel und Instandsetzungen, Hotels und Restaurants und Finanz- und Geschäftstätigkeiten.

Eine andere Informationsquelle, die subjektive Daten (Wahrnehmungen von Arbeitnehmern und Arbeitgebern) über die Entwicklung von Arbeitsbedingungen liefert, ist die Arbeitskräfteerhebung von 1999 durch die Europäische Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen.

Im Gegensatz zu den statistischen Daten, die eine kontinuierliche Abnahme der Zahl und Schwere von Arbeitsunfällen belegen, hat die erwerbstätige Bevölkerung das Gefühl, dass die Arbeitsbedingungen im Allgemeinen nicht besser geworden sind. Nachfolgend sind die wichtigsten Ergebnisse dieser Erhebungen aufgeführt:

Immer mehr Arbeitnehmer erklären, an Rückenschmerzen zu leiden, auch wenn die Richtlinie 90/269 über manuelle Handhabung von Lasten und die Richtlinie 90/270 über Bildschirmgeräte eine präventive Wirkung gehabt haben mögen. Es wird auch berichtet, dass die Zahl von Arbeitnehmern, die manuell mit schweren Lasten umgehen müssen, zugenommen hat. Das scheint im Widerspruch zu einer effizienten Anwendung der Richtlinie 90/269 zu stehen, die eher eine Abnahme dieser Arbeitnehmer annehmen lässt. Jedenfalls betrachten die Mitgliedstaaten die manuelle Handhabung von Lasten noch immer als ein Besorgnis erregendes Problem. [38]

[38] Europäische Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz (European Agency for occupational health and safety at the workplace): Der Stand von Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Arbeit in der Europäischen Union - Pilotstudie (The state of occupational health and safety at the workplace in the European Union), Luxembourg 2000, summary report p. 29.

Alle diese Angaben könnten darauf hinweisen, dass die Richtlinien 90/269 und 90/270 nicht vollständig umgesetzt worden sind. Es lässt sich jedoch nicht eindeutig quantifizieren, inwieweit die Zunahme der berichteten Rückenschmerzen auf eine nicht ordnungsgemäße Umsetzung der Vorschriften oder auf außerberufliche Tätigkeiten oder nicht unter diese Richtlinien fallende Risiken zurückzuführen ist. Auf jeden Fall sollten die Beschwerden von Arbeitnehmern weiter untersucht werden, um die tatsächlichen Ursachen festzustellen.

Ein anderes ebenfalls schwerwiegendes Problem sind repetitive Bewegungen, was auch von den Mitgliedstaaten und der Europäischen Agentur bestätigt wird [39]. Die Erkrankungen durch solche Bewegungen haben zugenommen, wenn auch bessere Planung und Organisation sehr oft dazu beitragen könnten, diese Erkrankungen zu vermeiden.

[39] Ebenda, S. 30

Die Organisation betrieblicher Prozesse entspricht offensichtlich nicht den Anforderungen, die Zahl der Arbeitnehmer, die unter schlechten Arbeitsbedingungen leiden, signifikant zu senken. Unter bestimmten Arten von Anstrengungen, wie schmerzenden oder ermüdenden Stellungen, scheinen heute mehr Arbeitnehmer zu leiden als noch vor fünf oder zehn Jahren. Insbesondere Arbeitnehmer in atypischen oder sensiblen Beschäftigungen leiden darunter.

Weiterhin stellen die Mitgliedstaaten in ihren Berichten fest, dass die ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie 90/270 zu einer besseren Ergonomie dieser Arbeitsstätten führen dürfte. Bei Erkrankungen durch die Arbeit am Bildschirm gehen die Meinungen auseinander. Einige Mitgliedstaaten [40] halten die Risiken der Bildschirmarbeit für untergeordnet. Sie meinen, dass bestimmte Probleme des Sehvermögens zu Unrecht der Bildschirmarbeit zugeschrieben werden und resultierende Erkrankungen (Ermüdung der Augen und Haltungsschmerzen) durch Unterbrechungen der Bildschirmarbeit oder Anpassungen des Arbeitsumfelds leicht ausgeglichen werden können. Andere Mitgliedstaaten [41] erkennen an, dass bestimmte Symptome wie Stress, Kopfschmerzen, Augenreizungen und allgemeine Müdigkeit, sowie schwerwiegendere Probleme durch elektromagnetische Strahlung, Laserstrahlen und Magnetfelder, mit Terminalarbeit verbunden sind.

[40] Frankreich und das Vereinigte Königreich

[41] Finnland und die Niederlande

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die erwerbstätige Bevölkerung das Gefühl hat, bei der Arbeitskontrolle und der Arbeitsorganisation bleibe noch viel zu tun, um hohe Arbeitstakte und repetitive Arbeit sowie psychosoziale Risiken zu verhüten. Das lässt auf eine unzureichende Anwendung bestimmter allgemeiner Grundsätze der Gefahrenverhütung schließen, die in der Rahmenrichtlinie 89/391 und ihren ersten fünf Einzelrichtlinien aufgestellt sind.

5.2. Kosten und Nutzen in den Unternehmen

Den Unternehmen ist bewusst, dass Unfälle Geld kosten. Wenn Personen verletzt, Anlagen und Maschinen beschädigt oder Produkte vergeudet werden, verlieren die Organisationen Geld. Ein hohes Gesundheitsschutz- und Sicherheitsniveau am Arbeitsplatz bringt wirtschaftlichen Nutzen. Es gibt Modelle für die Quantifizierung der exakten Kosten und Nutzen für die Unternehmen. Aber diese Modelle sind sehr komplex und ermöglichen keine unmittelbare praktische Anwendung. Daher konnten die Unternehmen nur in wenigen Fällen eine Wirtschaftlichkeitsanalyse über Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz erstellen.

Die Mitgliedstaaten führen in ihren Berichten aus, dass sie wegen fehlender Indikatoren keine vollständige Beurteilung durchführen können; aber weniger Arbeitsunfälle und Fehlzeiten senken die Geschäftskosten deutlich, was wiederum zu einer Produktivitätserhöhung führen sollte.

Empirische Untersuchungen haben gezeigt, dass ökonomische Indikatoren fehlen, um den Unternehmen die Effizienz von Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz nachweisen zu können. Es ist auch herausgestellt worden, dass der Nutzen in den so genannten ,Softfaktoren" liegt:

- In Deutschland wurden Arbeitgeber nach ihren Anforderungen an ein modernes System für Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz befragt: 26 % erwarteten eine Kostensenkung für krank gemeldete Arbeitnehmer, und der gleiche Prozentsatz hoffte auf die Sicherstellung eines störungsfreien Betriebsablaufs, 25 % erwarteten eine höhere Motivation der Arbeitnehmer und 13 % eine Verbesserung des Produktionsprozesses und der Dienstleistungen des Unternehmens. Die restlichen 10 % hatten unterschiedliche andere Erwartungen.

- Eine 1996 in den Niederlanden durchgeführte Erhebung kommt zu dem Schluss, dass 36 % der befragten Unternehmen meinen, Investitionen in die Verbesserung der Arbeitsbedingungen hätten zu einer (signifikanten) Zunahme der Produktivität geführt. In bestimmten Bereichen, wie der Lebensmittelindustrie oder der verarbeitenden Industrie, liegt dieser Anteil sogar bei über 40 %. Gleichzeitig gaben 32 % der Befragten an, die Verbesserung der Arbeitsbedingungen ihrer Arbeitnehmer hätte (signifikant) zu höheren Einnahmen geführt.

- Das Vereinigte Königreich berichtet, dass nur 15 % der Arbeitgeber angaben, die Vorschriften hätten eine Auswirkung auf die Kosten/Nutzen-Indikatoren gehabt. Die meisten Arbeitgeber waren der Meinung, die Vorschriften hätten vor allem die Motivation der Arbeitnehmer positiv