BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT - Bericht über die Durchführung des Programms FISCALIS (1998 - 2002)

INHALTSVERZEICHNIS

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Bericht über die Durchführung des Programms FISCALIS (1998 - 2002)

Zusammenfassung

Teil 1: Bericht über die Durchführung der Gemeinsamen Massnahmen des Programms FISCALIS (1998 - 2002)

1. Einführung

1.1. Das Programm FISCALIS

1.1.1. Vorgeschichte

1.1.2. Organisationsstruktur des Programms

1.2. Art und Ziel des Berichts

1.2.1. Abgrenzung des Untersuchungsgegenstands

1.2.2. Vorgehensweise

1.2.3. Ziele des Programms

1.2.4. Datenbasis

2. Haushalt

3. Seminare

3.1. Liste der durchgeführten Maßnahmen

3.2. Feststellungen

3.3. Wünschenswerte Verbesserungen

4. Austauschmassnahmen

4.1. Liste der durchgeführten Maßnahmen

4.2. Feststellungen

4.3. Wünschenswerte Verbesserungen

5. Multilaterale Prüfungen

5.1. Durchgeführte Maßnahmen

5.2. Feststellungen

5.3. Wünschenswerte Verbesserungen

6. Fortbildungsmassnahmen

6.1. Liste der durchgeführten Maßnahmen

6.2. Feststellungen

6.3. Wünschenswerte Verbesserungen

7. Programmverwaltung und Effizienz

8. Öffnung des Programms für die Kandidatenländer

9. Ergebnisse und Auswirkungen der Gemeinsamen Massnahmen

9.1. Sicherstellung verbesserter Verwaltungsverfahren: Vereinfachung und Modernisierung der Rechtsvorschriften

9.1.1. Unmittelbare Ergebnisse

9.1.2. Mittel- und langfristige Auswirkungen

9.1.3. Feststellungen

9.2. Sicherstellung eines den Beamten gemeinsamen hohen Stands der Kenntnis des Gemeinschaftsrechts und einheitliche Anwendung der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft

9.2.1. Kurzfristige Auswirkungen

9.2.2. Mittel- und langfristige Auswirkungen

9.2.3. Feststellungen

9.3. Sicherstellung einer wirksamen, effizienten und umfassenden Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und Betrugsbekämpfung

9.3.1. Kurzfristige Auswirkungen

9.3.2. Mittel- und langfristige Auswirkungen

9.3.3. Feststellungen

10. Allgemeine Schlussfolgerungen und Empfehlungen in Bezug auf die Gemeinsamen Massnahmen

Teil 2 : Bericht über die Durchführung des EDV-Teils des Programms FISCALIS (1998 - 2002)

1. Einführung

1.1. Hintergrund

1.2. Datenquellen

1.3. Zwischenbewertung

1.4. Aufbau der Analyse

2. Haushalt

3. Gemeinsamer Teil der Programme FISCALIS und Zoll 2002

3.1. CCN/CSI (Gemeinsames Kommunikationsnetz/Gemeinsame Systemschnittstelle)

3.1.1. Beschreibung

3.1.2. Bewertung der Entwicklung und Einrichtung des Netzes CCN/CSI

3.1.3. Ergebnisse

3.1.3.1. Qualitative Bewertung durch die Benutzer

3.1.3.2. Quantitative Angaben

3.1.3.3. Studie der Gartner Group (2002)

3.1.4. Auswirkungen

3.2. Hilfsmittel für die Programmverwaltung

3.2.1. Büro für Projektunterstützung

3.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

3.2.2.1. Beschreibung

3.2.2.2. Anteil der Methode Tempo

4. Anwendungsprogramme im MwSt- und im Verbrauchsteuerbereich

4.1. Bewertung von Entwicklung, Einrichtung und Nutzung aller Anwendungsprogramme im Steuerbereich

4.1.1. Entwicklung und Einrichtung

4.1.2. Nutzung

4.2. Zweckmäßigkeit/Nachhaltigkeit

4.3. MwSt-Informationsaustauschsystem (MIAS)

4.3.1. Beschreibung

4.3.2. Ergebnisse

4.3.2.1. Qualitative Bewertung durch die Mitgliedstaaten

4.3.2.2. Quantitative Daten

4.3.3. Auswirkungen

4.4. Die elektronischen Formulare SCACform 2001

4.4.1. Beschreibung

4.4.2. Qualitative und quantitative Ergebnisse

4.5. Verbrauchsteuer-Datenaustauschsystem (SEED)

4.5.1. Beschreibung

4.5.2. Ergebnisse

4.5.3. Auswirkung

4.6. Verbrauchsteuer-Frühwarnsystem (EWSE)

4.6.1. Beschreibung

4.6.2. Ergebnisse

4.6.3. Auswirkungen

4.7. Die elektronischen Formulare des Beförderungskontrollsystems

4.7.1. Beschreibung

4.7.2. Ergebnisse

4.7.3. Auswirkungen

4.8. MwSt und elektronischer Geschäftsverkehr

4.9. Studie über die Machbarkeit des EDV-gestützten Systems zur Kontrolle der Beförderung verbrauchsteuerpflichtiger Waren (EMCS)

5. Schlussfolgerungen

5.1. Gemeinsamer Teil der Programme Zoll 2002 und FISCALIS

5.2. Anwendungsprogramme im MwSt- und im Verbrauchsteuerbereich

AKRONYME - GLOSSAR

LITERATUR

ANHANG

Anhang 1 :Seminare Fiscalis

Anhang 2: Antworten der Seminarteilnehmer der Jahre 2000 und 2001 auf die Fragen in den individuellen Bewertungsbogen:

Anhang 3: Antworten der Seminarteilnehmer der Jahre 2000 und 2001 auf die Fragen in den individuellen Bewertungsbogen:

Anhang 4 Austauschmaßnahmen im Rahmen des Programms Fiscalis

Anhang 5: Antworten der Teilnehmer an den Austauschmaßnahmen der Jahre 2000 und 2001 auf die Fragen in den individuellen Bewertungsbogen

Anhang 6: Austauschmaßnahmen nach Mitgliedstaaten:

Anhang 7 Multilaterale Prüfungen im Rahmen des Programms Fiscalis

Anhang 8: Anzahl multilateraler Prüfungen, 1998 und 1999

Anhang 9: Anzahl multilaterale Prüfungen, 2000 und 2001:

Anhang 10 : Anzahl vorgeschlagene multilaterale Prüfungen, 2002

Anhang 11 Fortbildungmassnahmen im Rahmen des Programms Fiscalis und externe Massnahmen

Anhang 12:Verbesserung der personenbezogenen verwaltungsverfahren:

Anhang 13 EDV-Haushalt des Programms Fiscalis

Anhang 14 Bewertung von Entwicklung, Einrichtung und Nutzung des Systems CCN/CSI durch die itgliedstaaten

Anhang 15 Bewertung von Einrichtung und Nutzung der nationalen Komponenten der im Rahmen des Programms Fiscalis entwickelten Systeme durch die Mitgliedstaaten

Anhang 16 Bewertung der Qualität der durch die Fiscalis-Systeme bereitgestellten Informationen durch die Mitgliedstaaten

Anhang 17 Bewertung der Vollständigkeit der durch die Fiscalis-Systeme bereitgestellten Informationen durch die Mitgliedstaaten

Anhang 18 Bewertung der Anwendungsprogramme im MwSt-Bereich durch die Verantwortlichen für die zentralen Verbindungsbüros (CL0)

Anhang 19 Bewertung der Anwendungsprogramme im Verbrauchsteuerbereich durch die Verantwortlichen für die Verbrauchsteuerverbindungsbüros (VVB)

Anhang 20 Bewertung der Nutzung der im Rahmen des Programms Fiscalis entwickelten Systeme durch die Mitgliedstaaten

Anhang 21: Bewertung der Zweckmäßigkeit der Kommunikations- und Informationsaustauschsysteme durch die Teilnehmer an den gemeinsamen Maßnahmen im Rahmen des Programms Fiscalis.

Zusammenfassung

Das Programm FISCALIS ist ein mehrjähriges Aktionsprogramm der Gemeinschaft zur Verbesserung der Funktionsweise der Systeme der indirekten Besteuerung im Binnenmarkt.

Der vorliegende Bericht wurde gemäß Artikel 12 Absatz 3 der Entscheidung Nr. 888/98/EG vom 30. März 1998 (FISCALIS-Entscheidung) erstellt. Gegenstand des Berichts ist die Durchführung des Programms. Der Bericht ist in zwei Teile gegliedert.

(1) Teil 1 betrifft die Durchführung der Gemeinsamen Maßnahmen (Seminare, Austauschmaßnahmen, multilaterale Prüfungen und Fortbildungsinitiativen).

(2) Teil 2 betrifft den EDV-Teil.

I) Der erste Teil stellt die Gemeinsamen Maßnahmen und die diesbezüglichen finanziellen Daten vor. Er umfasst eine Beschreibung der bei den einzelnen Instrumenten durchgeführten Maßnahmen. Unter dem Punkt "Feststellungen" wird der Nutzen der Maßnahmen für das Programm untersucht. Hieran schließt sich eine Aufzählung der wünschenswerten Verbesserungen an.

Gemäß Artikel 7 der FISCALIS-Entscheidung steht das Programm den assoziierten Ländern Mittel- und Osteuropas offen. Die Bedingungen sind in den Assoziationsabkommen oder den Zusatzprotokollen über die Beteiligung der Länder an dem Programm festgelegt. Die Finanzierung wurde im Rahmen der Strategie vor dem Beitritt aus anderen Programmen, nicht aus Mitteln des Programms FISCALIS sichergestellt.

In dem Bericht wird analysiert, in welcher Beziehung die durchgeführten Maßnahmen zu den förmlichen oder den strategischen Zielen des Programms stehen. Die förmlichen Ziele des Programms (Artikel 3 der FISCALIS-Entscheidung) lauten:

(1) Sicherstellung eines den Beamten gemeinsamen hohen Stands der Kenntnis des Gemeinschaftsrechts,

(2) Sicherstellung der Verbesserung der Verwaltungsverfahren,

(3) Sicherstellung einer wirksamen, effizienten und umfassenden Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten untereinander und mit der Kommission.

Die strategischen Ziele des Programms lauten :

- Vereinfachung und Modernisierung der Rechtsvorschrifte,

- Modernisierung der Verwaltung,

- Einheitliche Anwendung der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft,

- Verbesserung von Verwaltungszusammenarbeit und Betrugsbekämpfung.

- Haushalt

Das Programm FISCALIS wurde mit Haushaltsmitteln von 40 Millionen Euro ausgestattet. 35 % der jährlichen Mittelbindungen waren für die Gemeinsamen Maßnahmen vorgesehen.

- Bewertungsmethode

In dem Bericht werden bei den Auswirkungen drei verschiedene Abstufungen unterschieden: kurzfristige Auswirkungen oder unmittelbare Ergebnisse der Maßnahme, mittelfristige Auswirkungen, worunter der Einsatz der erworbenen Kenntnisse durch die Beamten, die direkte Zielgruppe der Maßnahme, in ihrer jeweiligen nationalen Verwaltung zu verstehen ist, und langfristige Auswirkungen, womit die Verbreitung der bei den Programmmaßnahmen erworbenen Kenntnisse in der nationalen Verwaltung und die Nutzung dieser Kenntnisse durch Beamte gemeint sind, die nicht direkt an den Maßnahmen teilgenommen haben.

Zur Bewertung der kurzfristigen Auswirkungen haben die Mitgliedstaaten anhand einer Skala von 1 (nutzlos) bis 4 (sehr nützlich) angegeben, welchen Anteil die einzelnen Maßnahmen an der Verwirklichung der Ziele des Programms hatten. Außerdem haben die Teilnehmer an den Maßnahmen den Grad ihrer Zufriedenheit mit der Verbesserung ihrer Kenntnis der Rechtsvorschriften der Gemeinschaften auf dem Gebiet der indirekten Steuer, mit der Ermittlung von Beispielen "bewährter Praktiken" und mit der Verbesserung der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden mitgeteilt.

Die Bewertung der mittelfristigen Auswirkungen stützt sich auf die Abschlussberichte der Mitgliedstaaten über die Veränderungen, die sich nach der Teilnahme ihrer Beamten an den Programmmaßnahmen in der nationalen Verwaltung ergeben haben.

Für die langfristigen Auswirkungen standen nur wenige Indikatoren zur Verfügung, die den Grad der Verbreitung messen können. Auf der Grundlage von Berichten der Mitgliedstaaten wurden diese Auswirkungen geschätzt. Aus den Berichten geht hervor, dass Maßnahmen zur Verbreitung (spezielle Konferenzen, Zusammenkünfte mit anderen Dienststellen, interne Veröffentlichungen, Vorstellungen im Intranet usw.) mit dem Ziel durchgeführt wurden, möglichst viele Personen über die Ergebnisse der Programmmaßnahmen, insbesondere der Seminare, zu informieren. Die Ergebnisse der übrigen Gemeinsamen Maßnahmen scheinen keine so große Verbreitung gefunden zu haben. Im Rahmen des neuen Programms FISCALIS 2003-2007 werden deshalb Indikatoren zur Bemessung von Ergebnissen und Auswirkungen entwickelt.

- Ergebnisse und Auswirkungen der Gemeinsamen Maßnahmen

In den abschließenden Schlussfolgerungen wird in Bezug auf die Gemeinsamen Maßnahmen zunächst hervorgehoben, wie die bei der Zwischenbewertung vom Juni 2001 vorgeschlagenen Verbesserungen umgesetzt und die Leitlinien der neuen Strategie im MwSt-Bereich in die Aktionspläne 2001 und 2002 einbezogen wurden.

Wie der Bericht zeigt, haben alle Gemeinsamen Maßnahmen dazu beigetragen, die Kenntnisse der Teilnehmer in spezifischen Themen aus dem Bereich der indirekten Besteuerung auszubauen und das diesbezügliche Verständnis der Teilnehmer zu verbessern. Mithilfe dieses Programms wurden Beispiele "bewährter Praktiken" bekannt gemacht, die eine Verbesserung der Betrugsbekämpfung ermöglichen (namentlich Verfahren zur Kontrolle von Betrug, Aufbau von Betrugsbekämpfungseinheiten, Methoden der Risikoanalyse, Erkennung von Betrugsarten). Durch das Programm erhielten die teilnehmenden Beamten die Möglichkeit, sich neue Arbeitsmethoden bei der Zusammenarbeit mit den anderen Finanzverwaltungen anzueignen. Es hat zur Vereinfachung der Hilfsmittel beigetragen, die den Wirtschaftsbeteiligten die Erfuellung ihrer steuerlichen Pflichten erleichtern.

Das Programm hat den Teilnehmern dabei geholfen, Anlaufstellen in anderen nationalen Verwaltungen zu bestimmen, wodurch der Informationsaustausch erleichtert und die Zusammenarbeit der Behörden verbessert werden konnten. Die Mitgliedstaaten sehen dies - trotz der Mängel der einschlägigen Regelungen - als das wichtigste Resultat der Programmmaßnahmen an. Mit der Vorlage eines Vorschlags der Kommission für eine Verordnung [1] über die Verwaltungszusammenarbeit im MwSt-Bereich wird eine Verbesserung des derzeitigen rechtlichen Rahmens angestrebt. Dieser Vorschlag sieht mit der Schaffung eines direkten und schnellen Systems für den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten einen einheitlichen und wirksamen rechtlichen Rahmen für die Betrugsbekämpfung vor.

[1] KOM (2001) 294 endg. vom 18. 6. 2001.

Insgesamt tragen die Gemeinsamen Maßnahmen des Programms zu einer besseren Funktionsweise der Steuersysteme im Binnenmarkt bei. Allerdings ist es zur Optimierung der Auswirkungen notwendig, die Komplementarität der Programmmaßnahmen zu verbessern. (Die Ergebnisse einer Prüfung könnten zum Thema eines Seminars gewählt werden, die Austauschmaßnahmen könnten unter ein Thema gestellt werden, das auf einem Seminar behandelt wurde, usw.) Mehrere in diesem Bericht genannte Empfehlungen haben bereits Eingang in das neue Programm FISCALIS 2003-2007 gefunden.

II) Der zweite Teil des Berichts ist den EDV-Maßnahmen gewidmet und vervollständigt den Bericht über die Gemeinsamen Maßnahmen des Programms. In diesem zweiten Teil werden die Ergebnisse und Auswirkungen der verschiedenen Anwendungsprogramme vorgestellt, die aus den Programmen finanziert wurden, sowie die Hilfsmittel für die Verwaltung der EDV-Projekte.

- Haushaltsmittel für den EDV-Teil

Insgesamt wurden in dem Zeitraum 1998 - 2002 19.622.659 EUR aus dem Programm FISCALIS verwendet. Da sich die Anwendungsprogramme aus Komponenten der Gemeinschaft und aus einzelstaatlichen Komponenten zusammensetzen, kommt das Programm Zoll 2002 lediglich für den Anteil der Gemeinschaft auf, während die Mitgliedstaaten die Kosten der einzelstaatlichen Komponenten tragen.

Für das Kommunikationsnetz CCN/CSI [2] musste eine Investition in Höhe von 23.801.472 EUR getätigt werden. Die Programme FISCALIS und Zoll 2002 teilten sich diesen Betrag jeweils zur Hälfte. Die Höhe der Aufwendungen für das Netz CCN/CSI erklärt sich aus der Tatsache, dass es sich um die Kosten für Entwicklung und Einrichtung handelt.

[2] Common Communication Network /Common System Interface.

5.547.267 EUR betrugen die Aufwendungen für das MIAS [3]. Dies ist der größte Einzelbetrag der für FISCALIS-Informationstechnologien vorgesehenen Haushaltsmittel, und somit ist das MIAS für den FISCALIS-Haushalt das bedeutendste Anwendungsprogramm. Die für MIAS eingesetzten Mittel decken die Kosten für Nutzung und Pflege des Systems ab. Entwicklung und Inbetriebnahme des Systems fielen in die Zeit vor Beginn des Programms FISCALIS.

[3] MwSt-Informationsaustauschsystem.

Entgegen der ursprünglichen Planung wurde das EMCS [4] nicht aus FISCALIS-Mitteln finanziert, da dies bei einem geschätzten Mittelbedarf für das EMCS von 35 Mio. EUR und einem Entwicklungszeitraum von sechs Jahren die Möglichkeiten des Programms hätte, das mit Mitteln in Höhe von 40 Mio. EUR ausgestattet ist.

[4] EDV-gestütztes System zur Überwachung der Beförderung und zur Kontrolle verbrauchsteuerpflichtiger Waren.

- Gemeinsamer Teil der Programme FISCALIS und Zoll 2002

Die beiden Programme haben die Entwicklung und Einrichtung des Gemeinsamen Kommunikationsnetzes/der Gemeinsamen Systemschnittstelle CCN/CSI ermöglicht.

Die über das Netz CCN/CSI angebotenen Dienste zeichnen sich durch eine große Vollständigkeit aus. Das Netz funktioniert gut und wird intensiv genutzt. Die Kosten für Entwicklung, Einrichtung und Nutzung ergeben sich aus der Notwendigkeit, das Netz mit den verschiedenen vorhandenen nationalen Systemen kompatibel zu machen. Auch bringt es seine dezentrale technische Architektur mit sich, dass für jede neue Verbindung eine spezielle Infrastruktur geschaffen werden muss und eventuell Entwicklungsarbeiten für die Anpassung an eine zusätzliche lokale Technologie anfallen.

Mit der Einführung der Methode TEMPO [5] konnten Wirksamkeit und Effizienz der Organisation der Verwaltung der EDV-Projekte der Kommission optimiert werden.

[5] Taxud Electronic Management of Projects Online.

Allerdings liegen den Vertretern der Mitgliedstaaten in den Ausschüssen, die mit der Durchführung der Projekte beauftragt sind, nicht alle Informationen über die Ressourcen (Haushaltsmittel und Personal) vor, die für die Durchführung der "nationalen" Projektkomponente jeweils zur Verfügung stehen. Dies behindert die Aufstellung realistischer Zeitpläne für die einzelnen Schritte der Projektdurchführung.

- Anwendungsprogramme für den MwSt-Bereich

Aus Mitteln des Programms wurden die Pflege des MIAS und die Gestaltung elektronischer Formulare für den Informationsaustausch (SCACform 2001) finanziert.

Das MIAS hat sich in Bezug auf die Schnelligkeit der Beantwortung, auf Umfang und Anzahl der ausgetauschten Meldungen als technisch leistungsfähig erwiesen. Während der Laufzeit des Programms wurden über 100 Millionen Ersuchen (um Informationen über MwSt-Nummern und Informationen der Ebenen 1 und 2 über innergemeinschaftlichen Erwerb von Gegenständen) gestellt. Die kürzlich erfolgte Einstellung des MIAS in das Internet dürfte eine Steigerung der Zahl der Ersuchen in der Zukunft zur Folge haben.

Die elektronischen Formulare für den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten befanden sich Ende 2002 in der Erprobungsphase, in der sich zeigte, dass das Nachrichtenübermittlungssystem und das Formular selbst in technischer Hinsicht verbesserungsfähig sind. Der Austausch dieser Formulare erleichtert den Mitgliedstaaten die Einhaltung von Beantwortungsfristen.

Die Mitgliedstaaten sehen das MIAS und die elektronischen Formulare als sehr gute Hilfsmittel für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden an. Sie verweisen darauf, dass Richtigkeit und Genauigkeit der ausgetauschten Informationen verbessert werden könnten. Es ist allerdings zu beachten, dass diese Verbesserungen den Rahmen des Programms FISCALIS, das nur eine Komponente der Verwaltungszusammenarbeit ist, übersteigen.

- Anwendungsprogramme für den Verbrauchsteuerbereich

Aus Mitteln des Programms konnten die Pflege des Verbrauchsteuer-Datenaustauschsystems (SEED) und des EWSE [6], die Gestaltung elektronischer Formulare für den Informationsaustausch und die Studie über die Machbarkeit des EDV-gestützten Systems zur Kontrolle der Beförderung verbrauchsteuerpflichtiger Waren (EMCS) finanziert werden.

[6] Verbrauchsteuer-Frühwarnsystem.

Die Verbesserung der Wirksamkeit des SEED und des Verbrauchsteuer-Frühwarnsystems gehörte nicht zu den vorrangigen Zielen des Programms FISCALIS, da es sich um provisorische Systeme handelt. Das EDV-gestützte System zur Kontrolle der Beförderung verbrauchsteuerpflichtiger Waren wird nach Fertigstellung die Aufgaben dieser beiden Systeme übernehmen. Die aus dem Programm FISCALIS finanzierte Studie zur Erkundung der Machbarkeit des EMCS hat sehr gute Ergebnisse geliefert, auf denen die Kommission ihre Vorschläge [7] zur Einführung der EDV im Verbrauchsteuerbereich aufgebaut hat.

[7] KOM (2001) 466.

Bei der Nutzung des SEED treten einige technische und organisatorische Schwierigkeiten auf, die insbesondere mit Verspätungen bei der Aktualisierung der Datenbank durch die nationalen Verwaltungen zusammenhängen, was Probleme hinsichtlich der Zuverlässigkeit der Daten mit sich bringt.

Die Mitgliedstaaten bewerten den Beitrag des EWSE zur Betrugsbekämpfung als positiv, allerdings beeinträchtigt die Tatsache, dass nicht zwischen Warnmeldungen und Informationen unterschieden wird, nach Meinung einiger Mitgliedstaaten die Wirksamkeit des Systems. Sie dringen darauf, die Meldung in Übereinstimmung mit der Benennung des Systems als "Frühwarnsystem" auch wirklich früh, das heißt vor dem Versand der Waren zu schicken, damit im Bestimmungsmitgliedstaat eine Kontrolle vorgenommen werden kann. Dies sind jedoch Verfahrensfragen und für das eigentliche Anwendungsprogramm ohne Bedeutung.

Die elektronischen Formulare für das Beförderungskontrollsystem (MVS) befanden sich Ende des Jahres 2002 in der Erprobung. Es ist daher schwierig, die Ergebnisse oder Auswirkungen dieses Anwendungsprogramms zu bemessen. Die Mitgliedstaaten zeigen jedoch einhellig Interesse an der Entwicklung dieses Systems.

TEIL 1: BERICHT ÜBER DIE DURCHFÜHRUNG DER GEMEINSAMEN MASSNAHMEN DES PROGRAMMS FISCALIS (1998 - 2002)

1. EINFÜHRUNG

Gemäß Artikel 12 Absatz 3 der Entscheidung Nr. 888/98/EG [8] vom 30. März 1998 (im Folgenden FISCALIS-Entscheidung) legt die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat zum 30. Juni 2003 einen Abschlussbericht über die Durchführung und die Auswirkungen des Programms FISCALIS vor.

[8] Entscheidung Nr. 888/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. März 1998, ABl. L 126 vom 28. 4. 1998, S. 1.

In Übereinstimmung mit Artikel 12 Absatz 2 der FISCALIS-Entscheidung wurde der Bericht von den Dienststellen der Kommission auf der Grundlage der Abschlussberichte der Mitgliedstaaten, der Bewertungsbogen für die Beurteilung der Maßnahmen durch die Teilnehmer (Anhang II der Durchführungsentscheidung), des Berichts über die Zwischenbewertung (2001) und sonstiger Texte über das Programm erstellt.

1.1. Das Programm FISCALIS

Mit diesem mehrjährigen Aktionsprogramm der Gemeinschaft zur Verbesserung der Funktionsweise der Systeme der indirekten Besteuerung im Binnenmarkt wird zwei in der FISCALIS-Entscheidung genannten Erfordernissen Rechnung getragen. Dies sind

erstens die Errichtung einer gemeinschaftlichen Infrastruktur und die Förderung bewährter Praktiken nach der Einführung einer so genannten MwSt-Übergangsregelung und einer endgültigen Verbrauchsteuerregelung im Jahre 1993, sowie

zweitens die Vorbereitung der Länder Mittel- und Osteuropas, Maltas und Zyperns auf die in den Bereichen MwSt und Verbrauchsteuer angewandten Systeme im Hinblick auf die Erweiterung.

1.1.1. Vorgeschichte

Mit der Abschaffung der Warenkontrollen an den Binnengrenzen am 1. Januar 1993 wurden nicht auch alle steuerlichen Hindernisse für den Binnenmarkt abgebaut. Zur Verbesserung der Wirkungsweise der neuen Rechtsvorschriften der Gemeinschaft wurden mehrere Maßnahmen gleichzeitig ergriffen: Einführung von Instrumenten für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden und für den Informationsaustausch sowie Auflegung des Programms "Matthäus-Tax" [9] für die berufliche Aus- und Fortbildung von Beamten, die im Bereich der indirekten Besteuerung tätig sind.

[9] Entscheidung 588/93/EWG des Rates vom 29. Oktober 1993, ABl. L 280 vom 13. 11. 1993.

Die Finanzierung dieser Maßnahmen wurde später in einem einzigen Instrument gebündelt, dem am 30. März 1998 angenommenen Programm FISCALIS, das vom 1. Januar 1998 bis zum 31. Dezember 2002 lief und mit 40 Millionen Euro ausgestattet war.

1.1.2. Organisationsstruktur des Programms

Das Programm FISCALIS wird von einem Ständigen Ausschuss für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden (SCAC) [10] gelenkt. Dieser mit der Verordnung Nr. 218/92 des Rates [11] über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der indirekten Besteuerung (MwSt) eingesetzte Ausschuss hat zwei Aufgaben. Zum einen dient er als Regelungsausschuss für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden und für die gegenseitige Amtshilfe, und zum anderen ist er der Verwaltungsausschuss für das Programm FISCALIS.

[10] Standing Committee on Administrative Cooperation.

[11] Verordnung Nr. 218/92, ABl. L 024 vom 1. 2. 1992.

Für die Behandlung spezieller Fragen wurden darüber hinaus verschiedene Unterausschüsse eingesetzt: Unterausschuss "Informationstechnologien" (SCIT), Unterausschuss "Betrugsbekämpfung" (SCAF) und Unterausschuss "Fortbildung im Verwaltungsbereich" (SCAT).

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1.2. Art und Ziel des Berichts

Dieser Bericht knüpft an die Arbeitsunterlage SEK (2001) 1328 (im Folgenden "Zwischenbericht") an, die die Dienststellen der Kommission auf der Grundlage der Zwischenberichte der Mitgliedstaaten nach der Hälfte der Laufzeit des Programms erstellt haben, und bewertet die Durchführung des Programms bis 2002.

In Übereinstimmung mit den Schlussfolgerungen des Zwischenberichts, wonach eine Verlängerung des Programms über das Jahr 2002 hinaus wünschenswert ist, wurde das Programm FISCALIS 2003 - 2007 vorgeschlagen. Gegenstand des vorliegenden Berichts sind die bei der Durchführung des Programms FISCALIS bis 2002 gemachten Fortschritte. Die Berichterstattung orientiert sich an der Methode MEANS [12], die bei der Bewertung von Programmen der Gemeinschaft angewandt wird und Auskunft über die Wirksamkeit und Effizienz der Maßnahmen, die Verwirklichung der angestrebten Ziele sowie die Nachhaltigkeit der Ergebnisse und Auswirkungen geben soll.

[12] Méthodes d'Evaluation des Actions de Nature Structurelle (Methoden für die Bewertung der im Rahmen der Gemeinschaftsprogramme durchgeführten Strukturmaßnahmen).

1.2.1. Abgrenzung des Untersuchungsgegenstands

Zeitraum: Der vorliegende Bericht behandelt die Durchführung des Gesamtprogramms vom 1. Januar 1998 bis zum 31. Dezember 2002. Er ergänzt den Zwischenbericht über den Zeitraum 1. Januar 1998 bis 30. Juni 2000 und über die Maßnahmen der Jahre 1998 und 1999 um die für die Jahre 2000, 2001 und 2002 vorliegenden Daten.

Akteure, Partnerschaft Mitgliedstaaten - Kommission: Die Verwirklichung der Programmziele hängt von der Nutzung der mit dem Programm gebotenen Chancen durch die nationalen Verwaltungen ab. Als Partner der Mitgliedstaaten fungiert die Kommission als unterstützende und koordinierende Stelle für die Programmmaßnahmen.

Kandidatenländer: Das Programm FISCALIS wurde für die Kandidatenländer geöffnet, um ihnen die Vorbereitung auf den Beitritt zu erleichtern. Die Finanzierung dieser Ausweitung des Teilnehmerkreises wird nicht aus dem Programm FISCALIS, sondern aus anderen Mitteln bestritten.

1.2.2. Vorgehensweise

Ausgangsbasis für den Bericht sind im Wesentlichen die Abschlussberichte der Mitgliedstaaten, die in Form von Antworten auf einen vorgegebenen Fragebogen vorgelegt wurden. Mit dem Fragebogen wurden die Mitgliedstaaten aufgefordert, ihre Meinung zu äußern und bei 29 der Fragen auf einer von 1 (nutzlos) bis 4 (sehr nützlich) reichenden Skala den Anteil anzugeben, den eine Maßnahmenart oder das Programm als Ganzes an der Verwirklichung eines bestimmten Ergebnisses oder einer bestimmten Auswirkung hat. Zusätzlich zu diesen Angaben wurden die während der fünfjährigen Laufzeit des Programms gesammelten Bewertungsbogen ausgewertet. Die Einschätzungen wurden anhand der festgestellten Fortschritte und der Kommentare der Teilnehmer interpretiert.

Bei jeder Komponente der Gemeinsamen Maßnahmen (Seminare, Austauschmaßnahmen, multilaterale Prüfungen, Fortbildungsinitiativen) wurden die verfügbaren Daten zur Beantwortung der folgenden Fragen herangezogen:

- Sind die Kosten der Durchführung der Maßnahme angemessen (Effizienz)?

- Welche unmittelbaren Ergebnisse [13] und welche längerfristigen Auswirkungen [14] brachte die Maßnahme für die begünstigten Verwaltungen?

[13] Nach einem Seminar wurden beispielsweise die Probleme mit der praktischen Anwendung der Vorschriften nach der Abschaffung des Verkaufs steuerfreier Waren an Reisende im innergemeinschaftlichen Verkehr festgestellt und diesbezügliche Lösungen vorgeschlagen.

[14] Nach einer multilateralen Prüfung wurde beispielsweise das System für die Analyse von Kontrollen geändert, und die betreffende nationale Verwaltung erzielt nun bessere Ergebnisse bei der Betrugsbekämpfung.

- Inwieweit hat die Maßnahme zur Erreichung der Ziele des Programms beigetragen (Wirksamkeit), und hat sich die Relevanz der Programmziele verbessert?

1.2.3. Ziele des Programms

Artikel 3 der FISCALIS-Entscheidung [15] sieht als Ziel des Programms die Unterstützung der Aktivitäten der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die nachfolgend genannten Ziele durch Gemeinschaftsmaßnahmen vor:

[15] Entscheidung Nr. 888/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.3.1998.

- Sicherstellung eines den Beamten gemeinsamen hohen Stands der Kenntnis des Gemeinschaftsrechts, insbesondere im Bereich der indirekten Steuern, und seiner Anwendung in den Mitgliedstaaten,

- Sicherstellung einer wirksamen, effizienten und umfassenden Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten untereinander und mit der Kommission,

- ständige Verbesserung der Verwaltungsverfahren, wobei die Bedürfnisse der Verwaltungen und der Steuerzahler beachtet werden sollen, durch Entwicklung und Verbreitung einer guter Verwaltungspraxis.

In dem Bericht über die Kriterien zur Bewertung des Erfolgs des Programms FISCALIS [16] war empfohlen worden, bestimmte Ziele zu verwirklichen, wohingegen in dem Zwischenbericht [17] aus dem Jahre 2001 die Notwendigkeit betont wurde, messbare Ziele an der Hand zu haben. Die allgemeinen Ziele des Programms waren in dem Aktionsplan 2002 aufgeführt:

[16] Arbeitsunterlage SCAC Nr. 279.

[17] SEK (2001) 1328 vom 31.7.2001.

- Vereinfachung und Modernisierung der Rechtsvorschriften,

- Modernisierung der Verwaltung,

- einheitliche Anwendung der Rechtsvorschriften,

- Verbesserung der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden und der Bekämpfung von Steuerbetrug.

1.2.4. Datenbasis

- Der vorliegende Bericht stützt sich im Wesentlichen auf die Zwischenbewertung 2001 und auf die in Artikel 12 Absatz 2 der FISCALIS-Entscheidung vorgesehenen Abschlussberichte der Mitgliedstaaten.

- In Bezug auf die Gemeinsamen Maßnahmen hat der Bericht über die Zwischenbewertung zwar gezeigt, dass jedes Instrument zweckmäßig ist. Es wurden aber auch Verbesserungen insbesondere bei folgenden Aspekten empfohlen:

- Genauigkeit der spezifischen Ziele der einzelnen Maßnahmen,

- Indikatoren für die Wirkung,

- Grad der Verbreitung innerhalb der nationalen Verwaltungen,

- Übermittlung der Bewertungsbogen an die Kommission.

- Zur Sicherstellung einer gewissen Homogenität der Abschlussberichte wurden den Mitgliedstaaten Fragebogen zugesandt, mit deren Hilfe die Gemeinsamen Maßnahmen an den zuvor festgelegten Ergebnissen und Auswirkungen gemessen werden sollten, der Nutzen eingeschätzt und Verbesserungen vorgeschlagen werden sollten.

- Als weitere Datenquellen fanden die Bewertungsbogen (mit einer durchschnittlichen Antwortquote von ungefähr 30 %) und die sonstigen im Zusammenhang mit dem Programm erarbeiteten Texte Verwendung (Aktionspläne, Unterlagen des Ausschusses SCAC, im Laufe der Durchführung der Gemeinsamen Maßnahmen entstandene Texte: Protokolle, Berichte und Arbeitsunterlagen).

2. HAUSHALT

Für die fünfjährige Laufzeit wurde das Programm FISCALIS mit 40 Millionen Euro ausgestattet. 35 % der jährlichen Mittelbindungen waren den Gemeinsamen Maßnahmen gewidmet.

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(Im Jahre 2002 wurden die Mittelbindungen für die Anwendungsprogramme am Jahresende ausgeführt. Die Zahlungen erfolgen im Jahre 2003.)

1998 wurde der Haushalt zu gleichen Teilen auf die Gemeinsamen Maßnahmen und auf den EDV-Teil aufgeteilt. Nach der Einrichtung des Netzes CCN/CSI, für das über 55 % der Mittel verwendet werden mussten, ergab sich jedoch im Laufe des Jahres 1999 eine Verschiebung zugunsten des EDV-Teils (67 %) und zu Lasten der Gemeinsamen Maßnahmen (33 %). Dieses Verhältnis wurde in der Folge beibehalten.

Bei der Betrachtung der Kosten der einzelnen Gemeinsamen Maßnahmen zeigt sich, dass die Austauschmaßnahmen mit ungefähr 60 % den größten Posten ausmachen, gefolgt von den Seminaren mit 28 %, den multilateralen Prüfungen mit 10 % und schließlich den Fortbildungsmaßnahmen mit 2 %. Diese Aufteilung wurde auf der Grundlage der Mittelbindungen vorgenommen. Es ist vorgesehen, ein System der EDV-gestützten Verwaltung (ART [18]) zu entwickeln, das eine größere Genauigkeit bei der Feststellung der tatsächlichen Kosten der einzelnen Maßnahmen des Programms FISCALIS 2003 - 2007 ermöglichen soll.

[18] Activity Reporting Tool.

Die Nichtinanspruchnahme von Haushaltsmitteln (von 40 Mio. Euro wurden 30.799 Mio. Euro gebunden) hängt zu einem großen Teil mit dem Beschluss zusammen, das EMCS [19] nicht aus dem FISCALIS-Haushalt zu finanzieren, da die geschätzten Kosten und der Zeitplan die Möglichkeiten des Programms überstiegen. Außerdem hat sich 2001 aufgrund der Änderung der MwSt-Strategie der Kommission die Ausarbeitung des Aktionsplans für die beiden letzten Jahre des Programms verzögert, weshalb einige Maßnahmen nicht realisiert wurden. Die Tatsache, dass das vorgesehene Ausgabenvolumen nicht erreicht wurde, lässt jedoch keinerlei Rückschluss auf die Effizienz des Programms zu.

[19] EDV-GESTÜTZTES SYSTEM ZUR ÜBERWACHUNG DER BEFÖRDERUNG UND ZUR KONTROLLE VERBRAUCHSTEUERPFLICHTIGER WAREN.

3. SEMINARE

Die FISCALIS-Entscheidung [20] sieht die Veranstaltung von höchstens 15 Seminaren pro Jahr vor, an denen jeweils zwei Vertreter pro Mitgliedstaat teilnehmen können. Im Hinblick auf die Erweiterung hatte jedes Kandidatenland die Möglichkeit, einen Vertreter zu entsenden. Die diesbezüglichen Bedingungen sind in den Assoziationsabkommen oder in den Zusatzprotokollen festgelegt.

[20] Artikel 8 der Entscheidung 98/467/EG.

Die Themen der Seminare werden im Ausschuss SCAC ausgewählt, wobei als Kriterium die Übereinstimmung dieser Themen mit den allgemeinen Zielen des Programms [21] angelegt wird. Die Seminare setzen sich aus Sitzungen für alle Teilnehmer und Workshops für Diskussionen in kleinen Gruppen zusammen. Diese Form der Organisation hat sich bereits bei dem Programm Matthäus-Tax in Bezug auf die Sicherstellung einer aktiven Einbeziehung aller Delegierten als sehr wirksam erwiesen.

[21] Artikel 3 der Entscheidung Nr. 888/98/EG.

3.1. Liste der durchgeführten Maßnahmen

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3.2. Feststellungen

- Die Zahl der Seminare hat sich von mindestens sieben im Jahre 1998 auf höchstens 14 im Jahre 2001 erhöht. Die Mitgliedstaaten haben dieses Instrument als sehr wirksam für die Vertiefung der Kenntnis spezieller Themen aus dem Bereich der indirekten Besteuerung, der Ermittlung "bewährter Praktiken" und der Verbesserung der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden bezeichnet. Diese Ansicht vertreten auch die Seminarteilnehmer nahezu einstimmig.

- Die statistische Auswertung der Berichte der Mitgliedstaaten zeigt, dass der Index der allgemeinen Zufriedenheit mit der Zweckmäßigkeit der Seminare mit der Note 3,29 [22] sehr positiv ist. Zehn Mitgliedstaaten sehen dieses Instrument als "nützlich" an, und vier Mitgliedstaaten bewerten es als "sehr nützlich" (Anhang 1). Die Seminarteilnehmer äußern sich noch positiver und benoten Themenauswahl und Ziele der Seminare mit "sehr gut" (53,9 %) oder "gut" (43,3%) (Anhang 2).

[22] Bewertungsskala: 1 (nutzlos), 2 (kaum nützlich), 3 (nützlich), 4 (sehr nützlich)

- Nach Einschätzung der teilnehmenden Beamten ist die Qualität der Beiträge zu den Seminaren "sehr gut" (44,9 %) oder "gut" (52,7 %). Der Qualität der Diskussionen bei den gemeinsamen Sitzungen und in den Arbeitsgruppen geben sie die Noten "sehr gut" (34 %) oder "gut" (60%) (Anhang 2), und die Arbeit der Vorsitzenden und Berichterstatter bewerten sie mit "sehr gut" (60,9 %) oder "gut" (38,8 %).

- Da alle Mitgliedstaaten an dieser Maßnahme teilgenommen haben, kann die geographische Verteilung sowohl in Bezug auf die Veranstaltungsorte als auch auf die Teilnehmer als ausgewogen betrachtet werden.

- Was die Chancengleichheit anbelangt, ist in den Jahren 2000 und 2001 eine geringfügige Zunahme des Anteils der Frauen an den Teilnehmern von Seminaren und Austauschmaßnahmen im Vergleich zu den vorangegangenen Jahren zu verzeichnen. Die Aufschlüsselung der Teilnehmer nach Geschlecht ergibt bei den Seminaren wie auch bei den Austauschmaßnahmen folgendes Bild: 1998 und 1999 - 69 % Männer und 31 % Frauen, 2000 und 2001 - 66 % Männer und 34 % Frauen.

- In Bezug auf die Planung ist festzustellen, dass in allen Jahren die meisten Seminare in der zweiten Jahreshälfte und nur sehr wenige Seminare in der ersten abgehalten werden. Einige Mitgliedstaaten gaben in ihrem Bericht an, dass die Teilnehmerzahl (mit durchschnittlich 38 Personen/Seminar) zu hoch sei. In dieser Hinsicht dürfte ein Europa mit 25 Mitgliedstaaten noch größere Probleme aufwerfen.

3.3. Wünschenswerte Verbesserungen

Generell beurteilen die Mitgliedstaaten und die Teilnehmer dieses Instrument als positiv, und seine Zweckmäßigkeit wird nicht in Zweifel gezogen. Dennoch erachten die Mitgliedstaaten unter anderem folgende Punkte für verbesserungsfähig:

- Planung der Seminare,

- Zeitpunkt der Zusendung der Dokumentation durch den veranstaltenden Mitgliedstaat,

- Auswahl und Anzahl der Teilnehmer,

- Austausch der Informationen nach den Seminaren.

Eine ausgewogenere Verteilung der Seminare über die einzelnen Jahre ist in der Tat wünschenswert. Hierfür müsste die Annahme des jährlichen Aktionsplans vorverlegt werden, damit die Seminare tatsächlich ab Beginn des Jahres stattfinden können. Als Alternative kommt ein kontinuierlicher Arbeitsplan in Betracht.

In Bezug auf die Vorbereitung der Seminare unterscheiden sich die Antworten der Mitgliedstaaten von denen der Teilnehmer, die hierzu keine Einwände äußern. Aus organisatorischer Sicht wäre es schwierig, die Termine für die Zusendung der Einladungen zu einem Seminar (zwei Monate) und für die Zusendung der Arbeitsunterlagen (zwei Wochen) früher anzusetzen. 60 % der Teilnehmer sind der Meinung, dass die Auswahl der Teilnehmer gut ist, jedoch davon abhängt, ob die ausgewählten Beamten in ihrer nationalen Verwaltung abkömmlich sind. Die auf den Seminaren gewonnenen Erkenntnisse schließlich scheinen eine recht gute Verbreitung zu finden. Zahlreiche Mitgliedstaaten gaben an, dass interne Konferenzen und Seminare veranstaltet und Berichte verbreitet werden, damit nicht nur die Seminarteilnehmer, sondern auch die übrigen Beamten an dem zusätzlichen Nutzen der Maßnahme teilhaben.

4. AUSTAUSCHMASSNAHMEN

Die Durchführungsentscheidung sieht die Entsendung von mindestens drei Beamten eines Mitgliedstaats während der Laufzeit des Programms für zwei Wochen in alle anderen Mitgliedstaaten vor.

4.1. Liste der durchgeführten Maßnahmen

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(*Insgesamt elf Mitgliedstaaten)

4.2. Feststellungen

- Die Zahl der Austauschmaßnahmen (ungefähr 400 pro Jahr) ist während der Laufzeit des Programms nahezu unverändert geblieben. Generell sind die Mitgliedstaaten der Meinung, dass die Austauschmaßnahmen dazu beigetragen haben, das Verständnis für spezielle Aspekte der indirekten Besteuerung zu verbessern (3,08) und Anlaufstellen in den Mitgliedstaaten zu bestimmen, wodurch die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Steuerbereich verbessert werden kann (3,14) (Anhang 4, Fragen 5.1. und 5.3).

- Die statistische Auswertung der Berichte der Mitgliedstaaten zeigt, dass der Index der allgemeinen Zufriedenheit mit der Zweckmäßigkeit der Austauschmaßnahmen mit 3,43 hoch ist. Sechs Mitgliedstaaten beurteilten die Austauschmaßnahmen als "sehr nützlich" und acht Mitgliedstaaten als "nützlich" (Anhang 4).

- Die Antworten der Teilnehmer an den Austauschmaßnahmen ergeben tendenziell das gleiche Bild: 53 % von ihnen geben an, die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft auf dem Gebiet der indirekten Besteuerung viel besser (deutlich besser, meinen 22 %) zu verstehen (Anhang 5). Bei der Betrachtung des Tätigkeitsfelds der Teilnehmer zeigt sich, dass 60 % der Austauschbeamten aus dem MwSt-Bereich und 9 % aus dem Verbrauchsteuerbereich kommen (Anhang 5).

- Die Untersuchung der geographischen Verteilung ergibt, dass beispielsweise Schweden, das Vereinigte Königreich oder die Niederlande sehr viel häufiger Austauschmaßnahmen organisierten als andere Länder (Anhang 6). Der in der Durchführungsrichtlinie geforderten Sicherstellung eines gewissen geographischen Gleichgewichts in Bezug auf die Gastländer stehen nicht nur sprachliche Probleme, sondern auch administrative Zwänge entgegen (Mindestdauer des Aufenthalts im Ausland, Anzahl verfügbarer Beamter, Schwierigkeit der vollständigen Einbindung in die Verwaltungen).

- In Bezug auf die Planung ist auch bei den Austauschmaßnahmen festzustellen, dass sie zumeist in der zweiten Jahreshälfte stattfinden. Dies trifft auf 90 % der Austauschmaßnahmen im Jahre 2000 und auf 81 % im Jahre 2001 zu (Anhang 6).

- Das allgemeine Urteil der Teilnehmer über die Organisation der Austauschmaßnahmen fällt sehr positiv aus. 79,6 % äußern sich sehr zufrieden über die Bemühungen der gastgebenden Verwaltung (Anhang 5). Mit dem Ziel der Verbesserung der Wirksamkeit dieses Instruments wurden Maßnahmen ergriffen und beispielsweise das Seminar in Snekkersten [23] in Dänemark durchgeführt, das sich vor allem mit der Verwaltung, den Ergebnissen und Auswirkungen der Austauschmaßnahmen auseinander setzte.

[23] Seminar von Snekkersten, 26. - 28. Juni 2000.

4.3. Wünschenswerte Verbesserungen

Im Allgemeinen haben sich die Mitgliedstaaten nicht zu der Zahl der durchgeführten Austauschmaßnahmen geäußert. Ein Land forderte eine Aufstockung der Zahl dieser Maßnahmen. Die Mitgliedstaaten haben Anregungen für mehrere Verbesserungen gemacht.

- Die Ziele der Austauschmaßnahmen müssen im Voraus festgelegt werden, klar sein und konkrete Aspekte betreffen.

- Die Dauer der Maßnahme sollte flexibler festgelegt werden können, und die ausgeführte Arbeit sollte sich stärker an der Praxis orientieren.

- Die Teilnehmer sollten in sprachlicher Hinsicht besser vorbereitet sein. Die Mitgliedstaaten müssen dafür sorgen, dass ihre Beamten sprachlich so weit geschult werden, dass deren Teilnahme an den Maßnahmen wirklich effizient ist.

- Die Nutzung dieses Instruments sollte ausgewogener sein. Es sollte darauf hingewirkt werden, dass alle Mitgliedstaaten dieses Instrument nutzen. Bei der Auswahl des Gastlandes sollten die Ziele der Austauschmaßnahme stärker im Vordergrund stehen als die Kriterien der geographischen Verteilung. Es müssten auch Lösungen für die verwaltungsspezifischen Probleme (Mindestdauer von zwei Wochen) und die rechtlichen Probleme (Beteiligung von Austauschbeamten an Untersuchungen auf dem Gebiet des Gastlandes) gesucht werden.

- Mehrere Mitgliedstaaten bündeln die Maßnahmen zum Austausch von Beamten in einem bestimmten Zeitraum des Jahres. Gründe hierfür sind die geforderte Mindestdauer von zwei Wochen pro Austauschmaßnahme und die Möglichkeit, die Organisationskosten für das Gastland zu begrenzen. Diese Vorgehensweise hat jedoch den Nachteil einer recht individuellen Ausgestaltung. Das Gastland müsste weiterhin die Möglichkeit haben, die Maßnahmen zu einem bestimmten Zeitpunkt des Jahres durchzuführen, allerdings unter der Voraussetzung einer individuellen Gestaltung der Programme für die Teilnehmer.

- Mit dem neuen Programm FISCALIS wurde die Flexibilität bei der Verwaltung der Austauschmaßnahmen vergrößert. Dies gilt insbesondere für die Forderung nach der Mindestdauer von zwei Wochen und für die geographische Verteilung.

5. MULTILATERALE PRÜFUNGEN

Bei den multilateralen Prüfungen handelt es sich um das Zusammenwirken von mindestens drei nationalen Verwaltungen mit dem Ziel der Koordinierung der Prüfungen von Steuerpflichtigen, die in mehreren Staaten steuerliche Verpflichtungen haben (Artikel 2 der FISCALIS-Entscheidung).

Die betreffenden Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission Vorschläge für multilaterale Prüfungen, deren Kosten von dem Programm übernommen werden könnten. Die Entscheidung über die Finanzierung einer multilateralen Prüfung trifft der Ausschuss SCAC und berücksichtigt hierbei die Ziele des Programms. Bei diesen Prüfungen werden die steuerlichen Verpflichtungen im Bereich MwSt und/oder Verbrauchsteuer untersucht.

5.1. Durchgeführte Maßnahmen

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Die ausgewählten Unternehmen decken ein breites Spektrum von Wirtschaftszweigen ab (Nahrungsmittelindustrie, Gefrierkostsektor, Gesundheits-, Schönheits- und Kosmetiksektor, Telekommunikation, Tabakwaren-, Elektronik-, Erdölverwertung usw.).

5.2. Feststellungen

Den Berichten der Mitgliedstaaten zufolge sind die multilateralen Prüfungen wirksame Instrumente für die Betrugsbekämpfung. Einerseits ermöglichen sie groß angelegte Prüfungen, die Gewissheit darüber bringen sollen, dass die im Staatsgebiet mehrerer Mitgliedstaaten tätigen Unternehmen ihren steuerlichen Verpflichtungen nachkommen. Andererseits tragen sie zur Verbesserung der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden der teilnehmenden Länder bei.

Was die Auswirkungen auf die einzelnen Beamten angeht, haben die Teilnehmer angegeben, dass sie bei den multilateralen Prüfungen ein besseres Verständnis dafür gewonnen haben, wie die indirekte Besteuerung innerhalb der Europäischen Union organisiert und praktiziert wird.

Auch in dem Zwischenbericht wurde erwähnt, dass diese Prüfungen sehr zufriedenstellende Ergebnisse geliefert hatten. Sie haben sich konkret als finanziell sehr einträglich erwiesen und außerdem sowohl der Verhütung von Betrug als auch der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden gedient.

- Die statistische Auswertung ergab, dass die Mitgliedstaaten die Zweckmäßigkeit dieses Instruments (mit der Durchschnittsnote 3,43) anerkennen. Sieben Mitgliedstaaten bewerten die multilateralen Prüfungen als "sehr nützlich" und sechs Mitgliedstaaten als "nützlich" (Anhang 7). Die Mitgliedstaaten nennen als Vorteile ein besseres Verständnis der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft, insbesondere der Prüfsysteme, und die Verbesserung der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden.

- Einige Länder nutzen dieses Instrument intensiver als andere. Vier Mitgliedstaaten haben noch nie die Initiative zur Durchführung einer Prüfung ergriffen. Andererseits kamen von einem Mitgliedstaat sechs Vorschläge der 16 im Jahre 2000 durchgeführten multilateralen Prüfungen. Der Einsatz dieses Instruments hängt mit der Begrenzung der Ressourcen zusammen, da für die multilateralen Prüfungen mehr Personal nötig ist als für eine Prüfung auf nationaler Ebene (Anhang 8, 10 und 11).

- In Bezug auf die Organisation ist festzuhalten, dass die Auswahl der zu kontrollierenden Unternehmen als für den Erfolg einer Prüfung entscheidende Phase von einigen Mitgliedstaaten auf der Grundlage von Ungereimtheiten zwischen den gemeldeten Vorgängen und den Vorgängen erfolgte, die anhand der über das MIAS gelieferten Informationen nachvollzogen wurden. Da aber das bei den multilateralen Prüfungen anzuwendende Verfahren schwerfällig ist und hohe Anforderungen stellt, wird dieses Instrument kaum genutzt. Dies gilt insbesondere für das letzte Jahr der Laufzeit des Programms (Anhang 10). In dem dem Ausschuss SCAC vorgelegten Bericht [24] wird darauf hingewiesen, dass bei den multilateralen Prüfungen nicht nur ein kompliziertes Verfahren vorgesehen ist (was die meisten Mitgliedstaaten erwähnen), sondern die Prüfungen außerdem zu kurz sind.

[24] Arbeitsunterlage SCAC Nr. 314 vom 24. Oktober 2001.

- Als ein großes Problem nennen die Mitgliedstaaten die Behinderung des raschen Austausches von Informationen. Die derzeit geltenden Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden und der gegenseitigen Amtshilfe im MwSt-Bereich stützen sich auf zwei Rechtsinstrumente: die Verordnung Nr. 218/92/EWG, die ein gemeinsames System für den Informationsaustausch vorsieht, und die Richtlinie 77/799/EWG [25] über die gegenseitige Amtshilfe zwischen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten im Bereich der indirekten Steuern. Diese Rechtsvorschriften sehen die Abwicklung des gesamten Informationsaustausches über die "zuständigen Behörden" vor, was das System deutlich verlangsamt. Eine direkte Verbindung ist möglich, wenn die beiden zuständigen Behörden ein entsprechendes bilaterales Abkommen geschlossen haben. Die Richtlinie gibt den Mitgliedstaaten darüber hinaus die Möglichkeit, die Anwesenheit von Beamten anderer Mitgliedstaaten für die Teilnahme an bestimmten Prüfungen zuzulassen, von der die Mitgliedstaaten jedoch in der Praxis nur selten Gebrauch gemacht haben.

[25] ABl. L 336 vom 27. 12. 1977.

5.3. Wünschenswerte Verbesserungen

Angesichts der Probleme mit diesem Instrument wurden zwei Seminare in Finnland [26] abgehalten, die der Ausarbeitung und Aktualisierung eines Handbuchs für multilaterale Prüfungen gewidmet waren. Dieses Handbuch sollte eine flexiblere und wirksamere Durchführung der multilateralen Prüfungen ermöglichen. Weitere Empfehlungen sind möglich. Mehrere dieser Empfehlungen haben Eingang in die Planung des Programms FISCALIS 2003 - 2007 gefunden.

[26] Helsinki 2000 und 2001.

Die Mitgliedstaaten haben in ihren Bewertungsberichten folgende Bemerkungen gemacht:

- Die Auswahlkriterien bei Prüfungen müssten sich auf eine Risikoanalyse der zu prüfenden Unternehmen stützen.

- Das Verfahren muss flexibler sein. Informelle, vor der multilateralen Prüfung anberaumte Vorbereitungssitzungen dürften zur Verbesserung der Wirksamkeit der Prüfung beitragen. Außerdem muss die Dauer der Prüfung in Abhängigkeit von der Komplexität der Prüfung flexibel bestimmt werden können.

- Der zurzeit gültige Rechtsrahmen muss geändert werden. Die Kommission hat kürzlich einen Vorschlag für eine Verordnung [27] über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der Mehrwertsteuer vorgelegt. Mit diesem Vorschlag wird ein System für den direkten und schnellen Informationsaustausch zwischen nationalen Verwaltungen eingeführt und damit ein einheitlicher Rechtsrahmen für die Betrugsbekämpfung geschaffen. Er sieht außerdem neue Verfahren vor, die die Anwesenheit von Beamten von Steuerverwaltungen anderer Mitgliedstaaten und die Anwesenheit dieser Beamten für gleichzeitige Prüfungen ermöglichen sollen. Diese Verordnung könnte im Jahre 2004 in Kraft treten.

[27] KOM (2001) 294 endg. vom 18. 6. 2001.

- Schließlich müssen die nationalen Verwaltungen ermutigt werden, mehr Personal für diese multilateralen Prüfungen bereitzustellen.

6. FORTBILDUNGSMASSNAHMEN

Artikel 6 der FISCALIS-Entscheidung sieht Fortbildungsinitiativen in Zusammenarbeit von Kommission und Mitgliedstaaten vor, um einen gemeinsamen Grundstock von Fortbildungsmaßnahmen für die im Bereich der indirekten Besteuerung tätigen Beamte zu schaffen. Die folgenden Ziele wurden für die Initiativen festgelegt:

- Weiterentwicklung bestehender Schulungsprogramme beziehungsweise Ausarbeitung neuer Schulungsprogramme,

- Öffnung der Fortbildungslehrgänge, die die Mitgliedstaaten den eigenen Beamten anbieten, für Beamte aus anderen Mitgliedstaaten,

- Entwicklung gemeinsamer Hilfsmittel, insbesondere Materialien für den Fremdsprachenunterricht, die für die Schulung im Bereich der indirekten Steuern erforderlich sind.

Die Mitgliedstaaten müssen dafür sorgen, dass ihre Beamten die Erstausbildung und Fortbildung erhalten, die erforderlich ist, um die gemeinsamen beruflichen Fähigkeiten und Kenntnisse zu erwerben. Diese Beamten müssen außerdem ausreichende Sprachkenntnisse erwerben.

Eine mit Fortbildungsfragen befasste Arbeitsgruppe (SCAT) tritt zwei bis drei Mal pro Jahr zusammen, legt Ziele fest und koordiniert die Verwirklichung dieser Ziele mithilfe Gemeinsamer Maßnahmen und Schulungsmaßnahmen.

6.1. Liste der durchgeführten Maßnahmen

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Im Jahre 2000 hat eine Gruppe von Verantwortlichen von Fortbildungsprojekten eine Erhebung über die Fortbildung im Bereich der indirekten Besteuerung in den Mitgliedstaaten mit dem Ziel durchgeführt, die nationalen Ausbilder bei der Optimierung ihrer jeweiligen Fortbildungssysteme zu unterstützen. Hieraus ist eine Datenbank mit Materialien und Ausrüstung für die Fortbildung hervorgegangen.

Während der letzten beiden Jahre der Laufzeit des Programms wurden Fortbildungsmodule (in Form von CD-ROMs) komplett entwickelt:

- Projekt "Rechnergestützte Fortbildung" - Hier werden die verschiedenen Möglichkeiten der Entwicklung eines rechnergestützten Hilfsmittels für den Fremdsprachenunterricht vorgestellt.

- Projekt "Schulung in rechnergestützten Prüfungsverfahren" - Die in den Teilnehmerländern angewandten Systeme für rechnergestützte Prüfungen werden analysiert und die besten Beispiele herausgestellt. Da es keine Schulung in diesem Bereich auf europäischer Ebene gibt, ist dieses Projekt besonders wichtig.

- VISAFIN ist ein Hilfsmittel für den Fremdsprachenunterricht mit der Terminologie der Steuern und der Verfahren bei Einkommensteuer und Mehrwertsteuer. Dieses Anwendungsprogramm zielt zum einen auf die Schulung auf dem Gebiet der Besteuerung (30 Stunden) und zum anderen auf die Vermittlung von Fremdsprachenkenntnissen ab. VISAFIN liegt in englischer, spanischer, französischer und deutscher Sprache vor.

- Ein Glossar mit über 1500 Fachausdrücken aus dem MwSt-Bereich und dem Bereich der indirekten Steuern wird auf einer CD-ROM zur Verfügung gestellt.

6.2. Feststellungen

- Was die Fortbildung anbelangt, waren die letzten Jahre der Laufzeit des Programms sehr produktiv. Die meisten Fortbildungsmaßnahmen wurden 2001 und 2002 abgeschlossen.

- Die statistische Auswertung ergab, dass die Mitgliedstaaten die Zweckmäßigkeit der Fortbildungsinitiativen als positiv bewerten (Note: 2,92) (Anhang 11). Allerdings liegen die Urteile sehr weit auseinander und reichen von der Note 1 bis zur Note 4, die einige Mitgliedstaaten gegeben haben. An den Kommentaren über die Zweckmäßigkeit werden die unterschiedlichen Leitbilder und unterschiedlichen Verwaltungskulturen deutlich. Einige Mitgliedstaaten halten die durchgeführten Maßnahmen für unzureichend, während andere das Programm für die Verbesserung ihrer eigenen Fortbildungsprogramme, und hier insbesondere des Fremdsprachenunterrichts, nutzen konnten.

- Eine große Mehrheit der teilnehmenden Beamten bewertet den in ihrer nationalen Verwaltung erteilten Fremdsprachenunterricht als unzureichend, andere äußerten sich lobend über die im Rahmen des Programms entwickelten Sprachschulungsprojekte, die zur Verbesserung der Situation beigetragen haben.

- Einige Mitgliedstaaten betonen Schwächen der Organisation und verweisen auf die Notwendigkeit, "zielgerichteter" vorzugehen oder die "Zusammenarbeit besser zu strukturieren", um ihre Nachhaltigkeit zu gewährleisten.

6.3. Wünschenswerte Verbesserungen

Als mögliche Verbesserungen führen die Mitgliedstaaten unter anderem an:

- Förderung der Ausarbeitung gemeinschaftlicher Normen zur Integration in die nationalen Fortbildungsprogramme,

- Förderung der Zusammenarbeit von Schulen oder nationalen Fortbildungszentren,

- Organisation der Fortbildungsmaßnahmen direkt aus dem Programmhaushalt mit Sachverständigen aus dem Fortbildungssektor der verschiedenen Mitgliedstaaten.

Als weitere Verbesserungsmöglichkeiten kommen die Entwicklung gemeinsamer Fortbildungsbausteine in den drei Arbeitssprachen durch dreisprachige Arbeitsgruppen und die Übersetzung des bereits vorliegenden Materials in Betracht.

7. PROGRAMMVERWALTUNG UND EFFIZIENZ

- Der Ausschuss SCAC war der Verwaltungsausschuss des Programms FISCALIS. Im Laufe der Zeit wurde die Organisation dieses Ausschusses sehr komplex, da immer mehr Unterausschüsse und Arbeitsgruppen eingerichtet wurden und sich der Arbeitsanfall auf diese Weise um ein Vielfaches erhöhte. Die vorgesehene Annahme einer neuen Verordnung über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden mit dem SCAC als Regelungsausschuss und die Auflösung einiger Unterausschüsse dürfte dazu beitragen, die neue Organisation effizienter zu machen.

- Die Programmmaßnahmen wurden in dem jährlichen Aktionsplan festgelegt. Die Aufmachung des Aktionsplans wurde 2001 geändert, um die Beziehungen zwischen den Maßnahmen eines Jahres und den anvisierten Zielen besser darstellen zu können. In dem Plan sind die vorgeschlagenen Maßnahmen den einzelnen Schwerpunktbereichen zugeordnet. Die Organisatoren von Gemeinsamen Maßnahmen werden ersucht, die Bereiche und die für jede Maßnahme gesteckten Ziele präzise anzugeben.

- In Bezug auf die Organisation beurteilen die Mitgliedstaaten und die Teilnehmer die Koordinierung der Maßnahmen als wirksam. Während der Laufzeit des Programms standen jedoch nur die Indikatoren für die Verwaltung zur Verfügung. Sie haben den Vorteil, einfach zu sein und fortlaufend gemessen werden zu können, beziehen sich allerdings nicht auf die tatsächliche Wirksamkeit der Maßnahmen. Es ist vorgesehen, im Rahmen des neuen Programms FISCALIS 2003 - 2007 Indikatoren für die Ergebnisse zu erarbeiten, die eine fortlaufende Bewertung der Auswirkungen ermöglichen. Bei der Gestaltung der Dokumente über die Gemeinsamen Maßnahmen muss eine gewisse Einheitlichkeit gewährleistet sein. Die Dienststellen der Kommission können den Mitgliedstaaten die Verwendung eines einzigen Dokuments vorschlagen, was die Analyse der Beiträge der Gemeinsamen Maßnahmen zu den Zielen des Programms erleichtern würde.

- Es scheint notwendig zu sein, die Nachbereitung der Maßnahmen zu intensivieren. Drei Arten von Resultaten werden erwartet: die Weitergabe von Informationen über die durchgeführten Arbeiten an die Länder, die nicht an der betreffenden Maßnahmen teilgenommen haben, die Aktualisierung der Ergebnisse von abgeschlossenen Maßnahmen, bei denen ansonsten die Gefahr besteht, dass sie ihre Relevanz einbüßen (beispielweise bei den Fortbildungsbausteinen), und vor allem die Unterrichtung über die Verbesserungen, die sich als Folge der Erreichung der Ziele der Gemeinsamen Maßnahmen konkret ergeben haben.

- Im Jahre 2002 wurde ein neues Hilfsmittel, CIRCA, in das Programm eingeführt. Es handelt sich um eine Website mit Zugangsbeschränkung. Die Programmverwalter haben über CIRCA direkten Zugriff auf die organisationsrelevanten Texte (Tagesordnungen, Arbeitsunterlagen, Protokolle usw.) sowie auf die nach Beendigung der Maßnahmen erstellten Berichte. Diese Website bringt eine deutliche Verbesserung gegenüber dem früheren System des Informationsaustausches zwischen den nationalen Delegationen und der Kommission. CIRCA könnte als Instrument für die Weitergabe von Informationen eingesetzt werden, weil es eine schnelle Bereitstellung der fertigen Dokumente im Internet gewährleistet und die Texte in klarer und kohärenter Weise sortiert.

8. ÖFFNUNG DES PROGRAMMS FÜR DIE KANDIDATENLÄNDER

Gemäß Artikel 7 der FISCALIS-Entscheidung wurde das Programm für die assoziierten Länder Mittel- und Osteuropas sowie Zypern geöffnet, wobei die Bedingungen in den Europa-Abkommen oder in Zusatzprotokollen über die Teilnahme der Länder an dem Programm festgelegt sind. Malta und die Türkei konnten nicht an dem Programm teilnehmen.

Die Einbeziehung der genannten Länder in die Programme der Gemeinschaft gehört zu der Strategie vor dem Beitritt, deren Ziel es ist, die Länder zu unterstützen und sie auf den Beitritt zur Europäischen Union vorzubereiten. Die Finanzierung erfolgte nicht aus dem Haushalt des Programms FISCALIS, sondern durch die Kandidatenländer selbst.

Erst im Jahre 2002 hatten acht der elf in Frage kommenden Länder die Rechtsinstrumente (Ratsbeschlüsse über die Assoziation), in denen die Bedingungen für die Teilnahme der Kandidatenländer an dem Programm festgelegt sind, angenommen. Zypern, Polen und Lettland hatten die notwendigen Rechtsinstrumente noch nicht umgesetzt.

Vor dieser offiziellen Beteiligung wurde im Rahmen einer Pilotaktion, die aus einer externen Haushaltslinie des Programms Zoll 2002 finanziert wurde und die in einem Kapitel des Berichts über die Durchführung des Programms Zoll 2002 evaluiert wird, die Teilnahme von nur einem Vertreter pro Land an einer begrenzten Anzahl von Seminaren und Austauschmaßnahmen ermöglicht (Anhang 11). Später haben die betreffenden Länder ihre Teilnahme aus ihren nationalen Haushalten bestritten.

Im Anschluss an diese Maßnahmen gaben die teilnehmenden Beamten an, ihre Kenntnis der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft verbessert und von dem Erfahrungsaustausch mit den Mitgliedstaaten profitiert zu haben.

9. ERGEBNISSE UND AUSWIRKUNGEN DER GEMEINSAMEN MASSNAHMEN

Ein vorgegebenes Ziel lässt sich mit einer isolierten Maßnahme, ganz gleich welcher Art, nicht erreichen. Erst die Kombination mehrerer Maßnahmen ergibt Auswirkungen, die zur Verwirklichung der Programmziele beitragen.

In dem vorliegenden Bericht werden drei Abstufungen von Auswirkungen unterschieden: kurzfristige Auswirkungen oder unmittelbare Ergebnisse der Maßnahme, mittelfristige Auswirkungen, die sich einstellen, wenn die Beamten als direkte Zielgruppen der Maßnahmen ihre erworbenen Kenntnisse in ihren nationalen Verwaltungen anwenden, und langfristige Auswirkungen, die eintreten, wenn die bei den Programmmaßnahmen gewonnenen Erkenntnisse in den nationalen Verwaltungen verbreitet und von Beamten genutzt werden, die nicht an den Maßnahmen teilgenommen haben. Diese letzte Art der Auswirkung wirft hinsichtlich ihrer Bemessung die größten Probleme auf.

Im Folgenden werden die Ergebnisse und Auswirkungen der Gemeinsamen Maßnahmen beschrieben und ihr jeweiliger Anteil an der Verwirklichung der Programmziele angegeben. Die Ziele lauten:

- Sicherstellung verbesserter Verwaltungsverfahren,

- Sicherstellung eines hohen Kenntnisstands der Beamten in Bezug auf das Gemeinschaftsrecht,

- Sicherstellung einer wirksamen, effizienten und umfassenden Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission.

Diese drei allgemeinen Ziele sind in spezifische Ziele unterteilt (schematische Darstellung der Programmziele).

9.1. Sicherstellung verbesserter Verwaltungsverfahren: Vereinfachung und Modernisierung der Rechtsvorschriften

9.1.1. Unmittelbare Ergebnisse

Es wurden drei unmittelbare Ergebnisse festgestellt:

- Vereinfachung der nationalen Rechtsvorschriften und der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft im Bereich der Steuer und der Verbrauchsteuer - Ergebnis des Seminars in Salzburg [28] war die Vereinfachung des begleitenden Verwaltungsdokuments (BVA) für verbrauchsteuerpflichtige Waren.

[28] Seminar in Salzburg vom 20. - 23. April 2000.

- Vereinfachung und Modernisierung der Instrumente, die es Steuerpflichtigen und Wirtschaftsbeteiligten erleichtern, ihre steuerlichen Pflichten zu erfuellen - Das Seminar in Madrid [29] war dem Einsatz des Internet zur Vereinfachung der Beziehungen zu den Steuerpflichtigen gewidmet. Bei dem Seminar in Chester [30] ging es um die Vereinfachung und die Verringerung des Arbeitsaufwands, der den Unternehmen im MwSt-Bereich aufgebürdet wird.

[29] Seminar in Madrid vom 15. - 17. November 2000.

[30] Seminar in Chester vom 3. - 5. Oktober 2001.

- Vereinfachung und Verbesserung der Verwaltungsverfahren - eine der, nach Meinung der Mitgliedstaaten, wichtigsten Auswirkungen des Programms. Die Verbesserung der Arbeitsverfahren und die Ermittlung "guter Verwaltungspraktiken", die auf die Teilnahme von Beamten an den Seminaren zurückgeführt werden, werden mit durchschnittlich 3,29 eingeschätzt (Anhang 1 Frage 2.3.). Fünf Mitgliedstaaten erwähnen diesen Punkt ausdrücklich in ihrem Bericht. Die Austauschmaßnahmen werden geringfügig schlechter bewertet, weil jede Änderung in diesem stark reglementierten Bereich äußerst langwierig ist. Elf Länder (Durchschnittsnote 2,79) sehen einen ursächlichen Zusammenhang zwischen den Austauschmaßnahmen und der Einführung neuer Arbeitsmethoden in der nationalen Verwaltung (Anhang 4 Frage 5.2.). Andere Länder haben hervorgehoben, dass sich die persönliche Arbeitsweise der Teilnehmer verbessert hat. In Bezug auf die multilateralen Prüfungen (Durchschnittsbewertung: 2,71) vertreten fünf Länder die Auffassung, dass mithilfe dieses Instruments die Kontrollverfahren verbessert werden konnten (Anhang 7 Frage 8.4.). Vier Länder schreiben den Fortbildungsmaßnahmen (Durchschnittsnote: 2,31) einen Beitrag zu den Verbesserungen der Arbeitsmethoden zu (Anhang 11 Frage 11.2.). 37 % der Teilnehmer an einer Austauschmaßnahme beziehungsweise 34 % der Teilnehmer an einem Seminar meinen schließlich, dass sich die Verfahren in ihrer nationalen Verwaltung nach der Teilnahme an einer dieser Maßnahmen deutlich verbessert haben (Anhang 12).

Die Auswirkungen der Gemeinsamen Maßnahmen auf die Modernisierung der Verwaltung lassen sich nicht so eindeutig feststellen wie die Auswirkungen der aus dem Programm finanzierten neuen Technologien. Mithilfe dieser EDV-Systeme konnte der Informationsaustausch zwischen den nationalen Verwaltungen auf der einen Seite und zwischen diesen Verwaltungen und der Kommission auf der anderen Seite intensiviert werden. Die Ergebnisse des Netzes CCN/CSI sowie die der Anwendungsprogramme für den MwSt-Bereich und den Verbrauchsteuerbereich werden in dem folgenden EDV-Teil analysiert.

9.1.2. Mittel- und langfristige Auswirkungen

- Mittelfristige Auswirkungen der Gemeinsamen Maßnahmen sind die Vereinfachung von Verwaltungsverfahren und die Einführung neuer Arbeitsmethoden in die nationalen Verwaltungen. Obwohl es in zwei Mitgliedstaaten im Anschluss an die Teilnahme von Beamten an Maßnahmen des Programms zur Einführung neuer Verwaltungsverfahren gekommen ist, sind die Teilnehmer nach wie vor nur in eingeschränktem Maße in der Lage, spürbare Veränderungen in den nationalen Rechtsvorschriften herbeizuführen (Durchschnittsnote bei den Seminaren: 2,73, Durchschnittsnote bei den Austauschmaßnahmen: 2,36) (Anhang 1 Frage 3.3). und (Anhang 4 Frage 6.2.).

- Es ist schwieriger, die langfristigen Auswirkungen zu bemessen. Die Mitgliedstaaten berichten, dass die Ergebnisse der Maßnahmen, namentlich der Seminare und der Austauschmaßnahmen, innerhalb der nationalen Verwaltungen (über Intranet, Seminare, Konferenzen, Verbreitung von Tätigkeitsberichten usw.) bekannt gemacht werden und die Beamten, die nicht an den Maßnahmen teilgenommen haben, diese Informationen empfangen und umgesetzt haben. (Anhang 1 und 5). Da keine spezielle Erhebung durchgeführt wurde, kann das Ausmaß dieser Auswirkungen nicht bemessen werden.

9.1.3. Feststellungen

- Die Gemeinsamen Maßnahmen haben über die verschiedenen bei diesen Maßnahmen vorgestellten Hilfsmittel (Modell der Risikoanalyse, rechnergestützte Prüfung usw.) zur Vereinfachung und Harmonisierung von Methoden und Verfahren der Prüfung beigetragen. Allerdings gibt es hier noch weiteren Verbesserungsbedarf.

- Die Mitgliedstaaten geben an, die Verbreitung der Informationen, die bei den verschiedenen Gemeinsamen Maßnahmen ausgetauscht wurden, innerhalb ihrer nationalen Verwaltung sicherzustellen.

9.2. Sicherstellung eines den Beamten gemeinsamen hohen Stands der Kenntnis des Gemeinschaftsrechts und einheitliche Anwendung der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft

In dem Zwischenbericht waren zwei Ergebnisse der Gemeinsamen Maßnahmen genannt, die zur einheitlichen Anwendung der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft beitragen: die Verbesserung des Verständnisses spezieller Aspekte der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft im Bereich der indirekten Besteuerung und die Verbesserung der Kenntnis der indirekten Besteuerung in den anderen Mitgliedstaaten.

9.2.1. Kurzfristige Auswirkungen

- Der Abschlussbericht bestätigt, dass die Gemeinsamen Maßnahmen zu einem besseren Verständnis spezieller Aspekte der indirekten Besteuerung beigetragen haben. Die Mitgliedstaaten bewerten die Umsetzung dieses Ziels durchschnittlich mit 3. Vier Mitgliedstaaten unterstreichen diesen Aspekt in ihrem Bewertungsbericht ganz besonders. Andere Mitgliedstaaten betonen, dass auch informelle Gespräche, die am Rande von Maßnahmen geführt werden, einen Anteil an diesem Ergebnis haben (Anhang 1 Frage 2.1.); (Anhang 4 Frage 5.1.) und (Anhang 7 Frage 8.2.).

- Darüber hinaus geben 45 % der Teilnehmer an Seminaren an, sich nun sehr viel besser in den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft auf dem Gebiet der indirekten Besteuerung auszukennen, und 12 % meinen, dass sich ihre diesbezügliche Kenntnis deutlich verbessert hat. Lediglich 3 % der Teilnehmer äußerten sich negativ. Die entsprechenden Prozentzahlen für die Austauschmaßnahmen sind 47 %, 25 % und 1 % (Anhang 5).

- In Bezug auf die Kenntnisse der Systeme der indirekten Besteuerung der anderen Mitgliedstaaten haben die meisten Mitgliedstaaten geantwortet, dass die Gemeinsamen Maßnahmen Verbesserungen ermöglicht haben. Der Index der Zufriedenheit der Mitgliedstaaten mit dem Anteil von Seminaren und Austauschmaßnahmen an diesem Ziel beträgt 3,08 (Anhang 1 und 5). Über die multilateralen Prüfungen sagen die Mitgliedstaaten aus, dass sie die Kenntnis der verschiedenen Prüfsysteme verbessert haben (Durchschnittsnote: 3,29) (Anhang 7 Frage 8.2.). Sieben Länder verwiesen ausdrücklich auf die Verbesserung der Kenntnis der Prüfer als Folge einer Teilnahme an einer multilateralen Prüfung. Auch die Fortbildungsmaßnahmen haben schließlich Anteil an diesem Ziel gehabt (Durchschnittsnote: 2,31) (Anhang 11). In diesem Zusammenhang ist das Projekt "Schulung in rechnergestützten Prüfungsverfahren" zu nennen, das im November 2002 auf dem Seminar in Luxemburg vorgestellt wurde. Hierbei ging es in einem ersten Schritt um die Analyse der verschiedenen Arten von Prüfungen in den Mitgliedstaaten und anschließend um die Entwicklung der Fortbildung in rechnergestützten Prüfungsverfahren.

- Auf dem in Breukelen abgehaltenen Seminar [31] wurde ein "internationaler Steuerleitfaden" mit Informationen über die Steuersysteme und die Prüfverfahren aller Mitgliedstaaten vorgestellt.

[31] Seminar in Breukelen vom 14. - 16. September 2000.

9.2.2. Mittel- und langfristige Auswirkungen

- Die Mitgliedstaaten haben die Verbreitung der von den Teilnehmern an den Seminaren und den Austauschmaßnahmen erworbenen Kenntnisse innerhalb der nationalen Verwaltung im Durchschnitt mit 2,93 beziehungsweise 2,92 bewertet. In fünf Mitgliedstaaten wurden die auf den Seminaren erhaltenen Informationen über das Intranet oder durch Referate und Konferenzen verbreitet. Einige Mitgliedstaaten sind allerdings der Meinung, dass die Auswirkungen der Austauschmaßnahmen auf die Teilnehmer beschränkt bleiben.

- Die Auswirkungen der multilateralen Prüfungen wurden mit der Note 2,58 bewertet, was erkennen lässt, dass die hierbei erzielten Ergebnisse nicht so weit verbreitet werden wie bei den anderen Maßnahmen.

9.2.3. Feststellungen

- Die im Rahmen des Programms durchgeführten Gemeinsamen Maßnahmen haben dazu geführt, dass die Kenntnis der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft bei den Teilnehmern verbessert wurde, was insbesondere für die auf den Seminaren behandelten speziellen Themen gilt.

- Mit dem Wissen über die anderen Steuersysteme konnte ein Vergleich der Behandlung bestimmter spezieller Aspekte der Besteuerung gezogen werden.

9.3. Sicherstellung einer wirksamen, effizienten und umfassenden Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und Betrugsbekämpfung

Die Verbesserung der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden sehen die Mitgliedstaaten als das wichtigste Ergebnis der Gemeinsamen Maßnahmen an. In diesem Zusammenhang wurden zwei kurzfristige Auswirkungen festgestellt: Ermittlung von Anlaufstellen in den nationalen Verwaltungen anderer Mitgliedstaaten und Verbesserung des Informationsaustausches auf dem Gebiet der Betrugsbekämpfung.

9.3.1. Kurzfristige Auswirkungen

- Ermittlung von Anlaufstellen - Der Anteil der Seminare an der Ermittlung von Anlaufstellen in den nationalen Verwaltungen anderer Mitgliedstaaten wird als sehr positiv bewertet (Durchschnittsnote: 3,26). Sechs Staaten haben ausdrücklich erwähnt, dass die Bestimmung von Anlaufstellen die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden verbessert hat. Das gleiche gilt für die Austauschmaßnahmen (Durchschnittsnote: 3,15). Fünf Länder bezeichneten dieses Ergebnis sogar als das wichtigste Resultat der Austauschmaßnahmen. Ferner erwarten 47 % der Austauschbeamten, dass sich die Zusammenarbeit mit den Beamten anderer Mitgliedstaaten deutlich wirksamer und gründlicher gestalten wird. 28 % der Austauschbeamten erhoffen sich sogar eine entschieden wirksamere und gründlichere Zusammenarbeit. Auch die multilateralen Prüfungen haben einen Beitrag zur Verwirklichung dieses Ziels geleistet (Durchschnittsnote: 3,23). Vier Mitgliedstaaten geben an, dass diese Kontakte den Teilnehmern die spätere Kontrolltätigkeit erleichtern und die europäische Dimension ihrer Arbeit bewusst machen.

- Informationsaustausch auf dem Gebiet der Betrugsbekämpfung - Die Bewertung des jeweiligen Anteils der Gemeinsamen Maßnahmen an der Verbesserung des Kontrollverfahrens fällt bei den Seminaren und multilateralen Prüfungen (mit einer Durchschnittsnote von 2,7) günstiger aus als bei den Austauschmaßnahmen (Durchschnittsnote: 2,38). Allerdings räumen die Mitgliedstaaten ein, dass hauptsächlich die restriktive Auslegung der Rechtsinstrumente und insbesondere die langsame Beantwortung den Austausch von Informationen zur Betrugsbekämpfung behindern. Die Seminarteilnehmer schätzen ihr Vermögen, Fälle von Steuerflucht und Steuerbetrug zu verhüten und zu erkennen, als viel besser (30 %) beziehungsweise als etwas besser (47 %) ein. Bei den Austauschbeamten lauten die entsprechenden Prozentzahlen 6 beziehungsweise 36 % .

Risikoanalyse - Die Mitgliedstaaten geben in ihren Kommentaren sehr konkrete Verbesserungen in Bezug auf die Risikoanalyse an. Sie halten dieses Instrument für die Auswahl von Prüfungen angesichts einer knappen Personalausstattung [32] für die beste Methode der wirksamen Betrugsbekämpfung. Bei den Seminaren wurde zum Einsatz dieses Instruments ermuntert. Das Seminar in Helsinki bot die Möglichkeit, das von Schweden entwickelte automatisierte Auswahlsystem PUMA [33] modellhaft vorzustellen. Mithilfe dieses Systems können Unternehmen, die in Bezug auf die Einfuhr und Ausfuhr von Waren risikobehaftet sind, kostengünstig ermittelt werden.

[32] Die Mitgliedstaaten setzen die meisten Ressourcen für Prüfung und Verwaltung von MwSt-Erklärungen ein.

[33] Seminar in Helsinki vom 15. - 16. Mai 2000.

Betrugsbekämpfung - Zahlreiche Seminare beschäftigten sich mit der Untersuchung von Betrug [34] und der Prüfung konkreter Betrugsfälle [35]. Ferner wurden im Rahmen des Ausschusses SCAF [36] mehrere Studien über die Erkennung von Betrugsarten und den zugrunde liegenden Mechanismen in Auftrag gegeben. Über 1000 Fälle wurden für diese Studien analysiert und die wichtigsten Methoden der Betrüger ermittelt. Arbeitsgruppen haben Berichte über Steuerkarusselle verfasst und Handbücher mit bewährten Praktiken zur Bekämpfung dieser Betrugsform erarbeitet.

[34] Seminar in Porto im November 2001, Seminar in Snekkersten im November 2001.

[35] Seminar in Irland vom 20. - 22. November 2002.

[36] Unterausschuss "Betrugsbekämpfung".

9.3.2. Mittel- und langfristige Auswirkungen

- Die Nutzung von Netzen, die bei den Gemeinsamen Maßnahmen geknüpft wurden, ermöglichte die Verbesserung der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden. Die Mitgliedstaaten schätzen den Anteil der Seminare an diesem Ergebnis sehr hoch ein (Durchschnittsnote: 3,21) (Anhang 1 Frage 3.2.). Die meisten Mitgliedstaaten geben an, dass die Vertreter der Verbrauchsteuer-Verbindungsbüros bzw. Zentralen Verbindungsbüros [37] zwar häufig Kontakt haben, dies jedoch nicht für andere Vertreter gilt. Der Beitrag der Austauschmaßnahmen wird etwas geringer bewertet (Durchschnittsnote: 2,92) (Anhang 4 Frage 6.3.). Mehrere Länder verweisen auf sporadische oder informelle Kontakte. Die Staaten, die an multilateralen Prüfungen teilgenommen haben, sind der Meinung, dass auf diese Weise eine deutliche Verbesserung der Zusammenarbeit zustande gekommen ist (Durchschnittsnote: 2,64) (Anhang 7 Frage 9.3.).

[37] Verbrauchsteuer-Verbindungsbüro bzw. Zentrales Verbindungsbüro.

- In den Antworten der Mitgliedstaaten wird die Verbreitung "bewährter Praktiken" innerhalb der nationalen Verwaltungen herausgestellt und insbesondere auf ein geschärftes Bewusstsein für die Bedeutung des Informationsaustausches bei der Betrugsbekämpfung hingewiesen. Mehrere Mitgliedstaaten haben Ende des Jahres 2002 ein Übereinkommen über den automatischen Austausch von Auskünften und Amtshilfe ohne vorheriges Ersuchen bei Verkäufen neuer Transportmittel unterzeichnet.

9.3.3. Feststellungen

- Die Verbesserung der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden und der Betrugsbekämpfung ist eine positive Auswirkung des Programms. Unter den derzeit geltenden Bedingungen für die gegenseitige Amtshilfe [38] können die Daten jedoch nicht so schnell ausgetauscht werden, wie dies für ein rechtzeitiges Eingreifen oder die Entdeckung der Betrugsfälle notwendig wäre. Der Vorschlag der Kommission für eine Verordnung [39] über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der Mehrwertsteuer zielt auf eine Verbesserung der Wirksamkeit der gegenseitigen Amtshilfe.

[38] RICHTLINIE 77/799/EWG (ABL. L 336 VOM 27. 12. 1977) UND VERORDNUNG 218/92/EWG (ABL. L 24 VOM 1. 2. 1992).

[39] KOM (2001) 294 ENDG. VOM 18. 6. 2001.

10. ALLGEMEINE SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN IN BEZUG AUF DIE GEMEINSAMEN MASSNAHMEN

1 Bei der Zwischenbewertung war angeregt worden, insbesondere auf der Grundlage der Leitlinien der neuen Strategie der Kommission im MwSt-Bereich eventuell Änderungen an den Programmzielen vorzunehmen, die Beziehungen zwischen den in Artikel 3 der FISCALIS-Entscheidung enthaltenen Zielen und den strategischen Zielen der Betrugsbekämpfung zu konkretisieren, Indikatoren für die Wirkung zu entwickeln, um die Verbreitung der Ergebnisse der Programmmaßnahmen innerhalb der nationalen Verwaltungen messen zu können, und vor Ort Erhebungen zu planen, um die benötigten Daten zu sammeln.

Dieser Weg wurde mit den Aktionsplänen für die Jahre 2001 und 2002, in die die Leitlinien der neuen Strategie im MwSt-Bereich bereits Eingang gefunden haben und in denen die vier Schwerpunktbereiche des Programms festgelegt wurden, eingeschlagen. Wegen fehlender Mittel wurde der Vorschlag, den Grad der Verbreitung in den nationalen Verwaltungen zu messen, nicht realisiert. Stattdessen wurden 2002 neue Fragebögen verwendet, die jedoch nicht ausgewertet werden konnten, da die Mitgliedstaaten kaum auf die Fragen antworteten. Die Entwicklung von Indikatoren für die Wirkung und die Erhebung diesbezüglicher Daten wurde auf das Programm FISCALIS 2007 verschoben.

2 Auf die Gemeinsamen Maßnahmen entfielen ungefähr 35 % aller Mittelbindungen des Haushalts, während zirka 65 % für die Anwendungsprogramme eingesetzt wurden. Dieses Ungleichgewicht zugunsten des EDV-Teils hängt mit den Kosten für Entwicklung und Nutzung des Netzes CCN/CSI zusammen. Ein weiterer Grund ist die ungenügende Inanspruchnahme von Haushaltsmitteln im Allgemeinen und der für Seminare und multilaterale Prüfungen eingesetzten Mittel im Besonderen. Da diese beiden Instrumente ihren besonderen Nutzen in Bezug auf die Verwirklichung der Programmziele bewiesen haben, ist ihr Einsatz zu verstärken und zu fördern.

3 Die Seminare haben vor allem dazu beigetragen, bei den Teilnehmern die Kenntnis spezieller Aspekte der indirekten Besteuerung zu vertiefen, "Beispiele bewährter Praxis" zu ermitteln und die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden zwischen den Mitgliedstaaten zu verbessern. Über 25 % der für die Gemeinsamen Maßnahmen verwendeten Mittel wurden für Seminare ausgegeben. Der zusätzliche Nutzen dieses Instruments könnte noch optimiert werden, und zwar durch

- eine Verbesserung der Zeitplanung der Seminare im Hinblick auf den rechtzeitigen Versand der Dokumentation und

- die Sicherstellung einer besseren Verbreitung der Ergebnisse.

4 Mithilfe der Austauschmaßnahmen konnten die Kenntnis der Systeme der indirekten Besteuerung der anderen Mitgliedstaaten verbessert und informelle Kontakte geknüpft werden, die zu einer Verbesserung der Zusammenarbeit der Steuerämter beitragen dürften. Die Austauschmaßnahmen machen mit ungefähr 60 % den größten Ausgabenposten unter den Gemeinsamen Maßnahmen aus. Zur Steigerung ihrer Wirksamkeit müssten folgende Schritte eingeleitet werden:

- Bestimmung der Ziele der Austauschmaßnahmen im Voraus, Klarstellung und Ausrichtung der Ziele auf konkrete Aspekte,

- Verstärkung der Flexibilität hinsichtlich der Dauer und der Praxisorientierung der ausgeführten Arbeit,

- Verbesserung des sprachlichen Niveaus der Teilnehmer,

- Individuelle Gestaltung der Programme für die teilnehmenden Beamten, vor allem bei der Konzentration der Austauschmaßnahmen auf einen bestimmten Zeitraum des Jahres.

5 Ungefähr 10 % des Haushalts für die Gemeinsamen Maßnahmen wurden für multilaterale Prüfungen ausgegeben. Sie sind das wirksamste Instrument des Programms, was die Betrugsbekämpfung angeht. Sie ermöglichen groß angelegte Prüfungen und stellen sicher, dass die Unternehmen, die im Staatsgebiet mehrerer Länder tätig sind, ihren steuerlichen Verpflichtungen nachkommen. Sie tragen zur Verbesserung der Verwaltungszusammenarbeit zwischen den teilnehmenden Staaten und zur Verbesserung des Verständnisses der verschiedenen Prüfsysteme in der Europäischen Union bei.

Allerdings ist die Zahl der multilateralen Prüfungen während der letzten Jahre der Laufzeit des Programms zurückgegangen. Deshalb sollte die Nutzung dieses Instruments gefördert werden, insbesondere bei den Mitgliedstaaten, die es nicht oder kaum nutzen. Folgende Verbesserungen sind wünschenswert:

- erhöhte Flexibilität bei dem Verfahren der Genehmigung der multilateralen Prüfungen und der Dauer der Prüfungen,

- Auswahl des Prüfungsziels anhand von Kriterien der Risikoanalyse.

6 Im Jahre 2000 wurden die Fortbildungsinitiativen eingeführt, und die meisten Projekte wurden 2001 und 2002 abgeschlossen. 2 % des Haushalts für die Gemeinsamen Maßnahmen sind in diese Initiativen geflossen. Sie haben dazu beigetragen, die Kenntnisse der Teilnehmer, insbesondere in Fremdsprachen und auf dem Gebiet der rechnergestützten Prüfungsverfahren zu verbessern. Von den möglichen Verbesserungen sind zu nennen:

- Förderung der Ausarbeitung gemeinschaftlicher Normen zur Integration in die nationalen Fortbildungssysteme,

- Ausbau der Zusammenarbeit zwischen den einzelstaatlichen Fortbildungsschulen oder -zentren,

- Organisation von Fortbildungsseminaren mit Sachverständigen der verschiedenen Mitgliedstaaten.

7 Die Teilnahme der Kandidatenländer am Programm wurde als Teil der Strategie vor dem Beitritt vorgesehen, die auf die Unterstützung der betreffenden Länder und auf ihre Vorbereitung auf die Aufnahme in die Europäische Union abzielt. Die Kandidatenländer haben an Seminaren und Austauschmaßnahmen teilgenommen. Die Beamten dieser Länder sind der Ansicht, dass sich dadurch ihr Wissen über die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft verbessert hat, dass sie von dem berufsbezogenen Erfahrungsaustausch mit den Mitgliedstaaten profitiert haben.

8 In dem Bericht werden die kurzfristigen und mittelfristigen Auswirkungen (Umsetzung der bei den Maßnahmen erworbenen Kenntnisse in der nationalen Verwaltung) auf der Grundlage der Abschlussberichte der Mitgliedstaaten, in denen die Veränderungen in der nationalen Verwaltung nach der Teilnahme von Beamten dieser Verwaltungen an Maßnahmen des Programms beschrieben werden, ermittelt und bemessen. Zur Bemessung der langfristigen Auswirkungen (Verbreitung der erworbenen Kenntnisse in der nationalen Verwaltung), das heißt des Grads der Verbreitung, standen kaum Indikatoren zur Verfügung. Sie wurden deshalb allein anhand der Aussagen in den Berichten der Mitgliedstaaten geschätzt. Die Mitgliedstaaten haben Maßnahmen zur Verbreitung ergriffen (spezielle Konferenzen, Zusammenkünfte mit anderen Dienststellen, interne Veröffentlichungen, Präsentationen im Intranet usw.), um einen möglichst großen Kreis der Angehörigen der Verwaltung über die Ergebnisse der Programmmaßnahmen, vor allem der Seminare, zu unterrichten. Die bei den übrigen Gemeinsamen Maßnahmen gewonnenen Informationen scheinen nicht so weit verbreitet worden zu sein. Indikatoren für den Erfolg und die Wirkung werden im Rahmen des neuen Programms FISCALIS 2003 - 2007 entwickelt.

9 Die Gemeinsamen Maßnahmen haben dazu beigetragen, die Verwaltungsverfahren, insbesondere die Verfahren zur Kontrolle und zur Aufdeckung von Betrug, zu verbessern, die Instrumente zu vereinfachen, die es den Wirtschaftsbeteiligten erleichtern, ihren steuerlichen Verpflichtungen nachzukommen, das Verständnis spezieller Aspekte der indirekten Besteuerung zu verbessern, die Anwendung der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft zu vereinheitlichen, "Beispiele bewährter Praxis" (Risikoanalyse und Ermittlung der schwersten Formen von Betrug, wie des Steuerkarussells) zu verbreiten und schließlich die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden zu verbessern. Die Mitgliedstaaten sehen die Verbesserung der Verwaltungszusammenarbeit ihrer Behörden als das wichtigste Ergebnis der Maßnahmen des Programms an. Mit einem weiteren Fortschritt ist nach der Annahme des Vorschlags für eine Verordnung [40] über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der Mehrwertsteuer zu rechnen. Dieser Vorschlag sieht ein direktes und schnelles System für den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten vor und schafft auf diese Weise einen einheitlichen und wirksamen Rechtsrahmen für die Betrugsbekämpfung. Er enthält außerdem neue Verfahren, die die Anwesenheit von Beamten anderer Mitgliedstaaten bei Prüfungen auf dem Gebiet eines Mitgliedstaates sowie gleichzeitige Prüfungen ermöglichen.

[40] KOM (2001) 294 endg. vom 18. 6. 2001.

10 Das Ziel der Verbesserung der Funktionsweise der Steuersysteme im Binnenmarkt und der Intensivierung der Zusammenarbeit von Beamten verschiedener nationaler Verwaltungen konnte mit den im Rahmen des Programms FISCALIS durchgeführten Gemeinsamen Maßnahmen erreicht werden. In dem Programm FISCALIS 2003 - 2007 sind bereits zahlreiche Empfehlungen der Mitgliedstaaten umgesetzt. Um allerdings noch weiter reichende Wirkungen erzielen zu können muss die Komplementarität der Programmmaßnahmen verbessert werden (So könnten die Ergebnisse einer Prüfung in einem Seminar behandelt werden, Austauschmaßnahmen zur Vertiefung eines Themas organisiert werden, das bei einem Seminar erörtert wurde, usw.).

11 Die Mitgliedstaaten sind sich der Wechselwirkungen nationaler und europäischer Maßnahmen bewusst geworden. Die operationelle Zuständigkeit liegt bei der Betrugsbekämpfung bei den Mitgliedstaaten. Die Kommission koordiniert und gibt Anregungen. Eine stärkere Einbindung der Mitgliedstaaten könnte die Wirksamkeit des Programms weiter steigern.

TEIL 2 : BERICHT ÜBER DIE DURCHFÜHRUNG DES EDV-TEILS DES PROGRAMMS FISCALIS (1998 - 2002)

1. EINFÜHRUNG

1.1. Hintergrund

Dieser zweite Teil des gemäß Artikel 12 Absatz 3 der Entscheidung Nr. 888/98/EG vom 30. März 1998 erstellten Berichts befasst sich mit der Durchführung der EDV-Maßnahmen im Rahmen des Programms FISCALIS und ergänzt den Bericht über die Gemeinsamen Maßnahmen des Programms.

1.2. Datenquellen

Für die Bewertung der EDV-Maßnahmen wurden folgende Quellen herangezogen:

- Stellungnahmen der Mitgliedstaaten, die anhand eines Fragebogens eingeholt wurden. Die Fragebogen sollten möglichst objektive Aussagen der Mitgliedstaaten über die im Rahmen des Programms eingeführten Anwendungsprogramme sicherstellen. Die Antwortquote lag bei ungefähr 75 %.

- quantitative Daten über die aus dem Programm finanzierten Anwendungen.

Bei der Befragung der Mitgliedstaaten zu den Anwendungsprogrammen ist zu beachten, dass sie sich jeweils auf das endgültige Programm bezieht, wie es sich dem Benutzer darstellt, das heißt sowohl auf die von der Europäischen Union finanzierte Komponente (gemeinschaftliche Komponente) als auch auf die von den Mitgliedstaaten selbst finanzierte Komponente (nationale Komponente).

1.3. Zwischenbewertung

Bei der Zwischenbewertung des Programms FISCALIS wurden folgende Schlussfolgerungen gezogen:

- Das Programm hat zur Förderung der Nutzung und der Verbreitung des MIAS [41] in den Mitgliedstaaten beigetragen.

[41] MwSt-Informationsaustauschsystem.

- Die Wirksamkeit des Informationsaustauschsystems im MwSt-Bereich ließe sich durch eine Änderung des Rechtsrahmens für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden optimieren.

In Bezug auf die Ex-post-Bewertung enthielt der Zwischenbericht folgende Empfehlungen:

- Klärung der Frage, ob die Einführung des MIAS ausreichte, um das Ziel der Betrugsbekämpfung verwirklichen zu können (Analyse der Wirksamkeit),

- Durchführung einer Bewertung der Wirksamkeit der Anwendungsprogramme, unter anderem des Netzes CCN/CSI [42],

[42] Common Communication Network/Common System Interface (Gemeinsames Kommunikationsnetz/Gemeinsame Systemschnittstelle).

- Überprüfung der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Hinblick auf die Frage, ob sich diese Zusammenarbeit durch den Einsatz von Systemen für den Informationsaustausch verbessert hat (was an einer Erhöhung der Zahl der Auskunftsersuchen der Mitgliedstaaten untereinander und der Qualität der Antworten gemessen wird).

1.4. Aufbau der Analyse

Die Anwendungsprogramme sind zum Teil für die beiden Programme Zoll 2002 und FISCALIS zusammen bestimmt und zum Teil für nur eines dieser Programme. Aus diesem Grund wurde die Finanzierung der gemeinsamen Software zu gleichen Teilen auf die beiden Programme aufgeteilt.

In der folgenden Übersicht sind diese verschiedenen Anwendungsprogramme aufgeführt.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Im Anschluss an die Haushaltsdaten werden zunächst die allgemeinen Anwendungsprogramme und anschließend die Anwendungsprogramme für das Programm FISCALIS behandelt.

2. HAUSHALT

Die Übersicht in Anhang 13 gibt Auskunft über die Beträge (in Euro), die für die Dienstleistungen im Zusammenhang mit den Anwendungsprogrammen aus dem Programm FISCALIS eingesetzt wurden. Die Mittelbindungen entsprechen den Zahlungen, zumindest für die Jahre 1998 bis 2000. Die Zahlungen für eine Mittelbindung richten sich nach den erbrachten Dienstleistungen und erstrecken sich daher über mehrere Jahre, während die Mittel zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Vertrags über die Erbringung von Dienstleistungen gebunden werden. Die Mittelbindungen für 2002 wurden zum Jahresende vorgenommen, sie betreffen während der 12 Monate erbrachte Leistungen, die zum größten Teil 2003 und in geringem Restumfang 2004 zu bezahlen sind.

Die Mittelbindungen für das Programm FISCALIS belaufen sich auf insgesamt 19.622.659 Euro. Dieser Betrag deckt das Netz CCN/CSI und die Hilfsmittel für die Programmverwaltung (gemeinsame, jeweils hälftige Finanzierung aus den Programmen FISCALIS und Zoll 2002) sowie die Anwendungsprogramme für den MwSt-Bereich und den Verbrauchsteuerbereich ab.

Es ist zu beachten, dass bei Anwendungsprogrammen mit einer gemeinschaftlichen und einer nationalen Komponente nur die gemeinschaftliche Komponente aus Mitteln des Programms finanziert wird und die Mitgliedstaaten jeweils für die nationale Komponente aufkommen müssen.

Für das Netz CCN/CSI mussten 23.801.472 Euro investiert werden. Hiervon steuerte das Programm FISCALIS die Hälfte bei. Die Höhe der Investition erklärt sich aus der Tatsache, dass Entwicklung und Einrichtung des Netzes CCN/CSI bezahlt werden mussten.

Auf die Anwendung MIAS entfällt der größte Teil des 5.547.267 Euro umfassenden Haushalts FITS (FISCALIS Information Technology System = Informationstechnologiesystem des Programms FISCALIS), womit sie unter finanziellen Gesichtspunkten das bedeutendste System des Programms ist. Die für das MIAS ausgegebenen Mittel decken die Kosten für Nutzung und Pflege des Systems ab. Entwicklung und Inbetriebnahme fielen in die Zeit vor Beginn des Programms FISCALIS.

Aus dem Programm FISCALIS konnten keine Mittel für das EMCS [43] bereitgestellt werden, da die Kostenschätzungen und der Zeitplan die Möglichkeiten des Programms überstiegen.

[43] EDV-GESTÜTZTES SYSTEM ZUR ÜBERWACHUNG DER BEFÖRDERUNG UND ZUR KONTROLLE VERBRAUCHSTEUERPFLICHTIGER WAREN.

3. GEMEINSAMER TEIL DER PROGRAMME FISCALIS UND ZOLL 2002

3.1. CCN/CSI (Gemeinsames Kommunikationsnetz/Gemeinsame Systemschnittstelle)

3.1.1. Beschreibung

Mit der im Dezember 1992 von den Generaldirektoren für die Bereiche Steuern und Zoll beschlossenen Entwicklung eines Kommunikationsnetzes und einer gemeinsamen Schnittstelle soll der innergemeinschaftliche Austausch von Dateien vereinheitlicht werden. Hiermit wird das Ziel verfolgt, ein Gateway zwischen den verschiedenen Anwendungsprogrammen von Mitgliedstaaten und Kommission innerhalb einer einheitlichen Infrastruktur zu schaffen, das die Interoperabilität aller Systeme ermöglicht.

Das Netz CCN/CSI ist seit dem 8. Mai 1999 in Betrieb. Die im Rahmen der Programme FISCALIS und Zoll 2002 in der Zeit vor 1999 im Zusammenhang mit dem Netz durchgeführten Aktivitäten betreffen die Entwicklung und Einrichtung. Bei den späteren Maßnahmen ging es um die Weiterentwicklung und die laufende Verbesserung des Netzes sowie seine Ausweitung auf weitere Anschlussstellen (namentlich für die Beitrittskandidaten).

Die Kommission verwaltet die Rechner und die Gateways des Netzes bis zu den Anschlussstellen der einzelnen Länder. Zu den Aufgaben der Mitgliedstaaten gehören die Fortbildung der Beamten und die Einrichtung von EDV-Hilfsmitteln für die nationalen Netze.

3.1.2. Bewertung der Entwicklung und Einrichtung des Netzes CCN/CSI

Die Mitgliedstaaten haben die Einrichtung des Netzes CCN/CSI anhand von Noten von 1 bis 5 (1 = sehr gut, 5 = sehr schlecht) bewertet [44]. Sowohl die Zollverwaltungen als auch die Steuerbehörden sind sich in der insgesamt positiven Beurteilung einig.

[44] Siehe Anhang 14.

Die für die Entwicklung und Einrichtung des Netzes CCN/CSI eingesetzten Haushaltsmittel und der Zeitplan für diese Arbeiten werden realistisch beurteilt. Das Gleiche gilt für die von der Kommission geleistete Unterstützungsarbeit in Form von Hilfestellung, Fortbildung und Dokumentation. Die Anschlussmöglichkeit der lokalen Anwendungen an das Netz CCN/CSI schließlich wird als zufriedenstellend beurteilt.

Diese Resultate bestätigen die entsprechenden Ergebnisse der im Jahre 2000 von der Gartner Group im Rahmen des Vertrags "ATOS origin Integration" [45] durchgeführten Studie über die Einrichtung des Systems. Technologie und Architektur des Netzes CCN/CSI funktionierten dieser Studie zufolge ordnungsgemäß. Außerdem hatte sich gezeigt, dass sie eine steigende Zahl von Anschlüssen bewältigen konnten. Allerdings wurde in der Studie betont, dass die Integration von Systemen in das Netz CCN/CSI auch auf Seiten der Mitgliedstaaten, die sich anschließen möchten, erhebliche Anstrengungen erfordert, was Organisation und Unterstützung anbelangt.

[45] Der zwischen der Kommission und der Firma ATOS geschlossene Vertrag ermöglichte dem Auftragnehmer die Weitervergabe der Studie über das Netz CCN/CSI an die Gartner Group.

3.1.3. Ergebnisse

Die Bewertung des Netzes CCN/CSI erfolgt:

- qualitativ (Zufriedenheit der das Netz nutzenden nationalen Verwaltungen mit der Funktionsweise des Systems),

- quantitativ

- und durch eine externe Studie (Gartner Group 2002).

3.1.3.1. Qualitative Bewertung durch die Benutzer [46]

[46] siehe Anhang 14.

Besonders zufrieden zeigen sich die nationalen Verwaltungen mit der Unterstützung durch die Kommission (allgemeine Unterstützung), der Nutzungssicherheit und der Verfügbarkeit des Netzes.

Auch die Leichtigkeit der Nutzung des Netzes CCN/CSI (Leichtigkeit der Handhabung und des Anschlusses mit den nationalen Systemen) bewerten die nationalen Verwaltungen als positiv.

Während jedoch die Zollbehörden der Meinung sind, dass das Netz CCN/CSI den Anforderungen an den Informationsaustausch gerecht wird und beträchtliche Ressourceneinsparungen ermöglicht, äußern sich die für die indirekte Besteuerung zuständigen Stellen zurückhaltender.

3.1.3.2. Quantitative Angaben

Die Verfügbarkeit des Netzes liegt bei über 99 % (98 % im Jahr der Inbetriebnahme).

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Die Statistik der Nutzung des Netzes CCN weist einen starken Anstieg aus. Hierbei kann nach der Zahl der Mitteilungen und der übertragenen Datenmenge unterschieden werden.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Das folgende Schaubild gibt Aufschluss über die Verteilung der Zahl der Mitteilungen auf die verschiedenen Anwendungsprogramme. Bei dem MwSt-Informationsaustauschsystem (MIAS), dem neuen EDV-gestützten Versandverfahren (Zoll) (NEVV) und dem Informationssystem zur Betrugsbekämpfung (AFIS) fallen naturgemäß viele Mitteilungen an, da sie für den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten bestimmt sind. Das neue EDV-gestützte Versandverfahren (Zoll) befindet sich zurzeit noch in der Phase der Einrichtung und wird in den kommenden Jahren deutlich mehr Mitteilungen zu bewältigen haben.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

3.1.3.3. Studie der Gartner Group [47] (2002)

[47] Der zwischen der Kommission und der Firma ATOS geschlossene Vertrag ermöglichte dem Auftragnehmer die Weitervergabe der Studie über das Netz CCN/CSI an die Gartner Group.

Die Studie hat ergeben, dass das Netz CCN/CSI gut funktioniert, häufig genutzt wird und die angebotenen Dienste umfassend sind. Dem stehen relativ hohe Kosten gegenüber, die mit der Ausweitung der Funktionen noch weiter ansteigen werden.

Angesichts der Unmöglichkeit, in allen Mitgliedstaaten einen gemeinsamen Standard durchzusetzen, hat die Kommission das Netz CCN/CSI angepasst, um es mit den verschiedenen nationalen Systemen kompatibel zu machen. Dies trieb die Entwicklungskosten zu Lasten der Haushalte der Programme FISCALIS und Zoll 2002 in die Höhe.

Das System ist technisch so ausgelegt, dass es eine sehr große Zahl zusätzlicher Anschlüsse problemlos bewältigen kann, allerdings erfordert ein solcher Zuwachs beträchtliche Investitionen. Wegen der dezentralen technischen Architektur des Netzes muss für jeden neuen Anschluss eine spezielle Infrastruktur eingerichtet werden und eventuell eine Anpassung an eine zusätzliche lokale Technologie entwickelt werden.

Außerdem kann jede neue Funktion bei dieser technischen Architektur hohe Kosten für die Aufrechterhaltung eines hohen Niveaus bei Qualität, Verfügbarkeit und Sicherheit nach sich ziehen.

3.1.4. Auswirkungen

Da die Einrichtung des Netzes CCN/CSI eine notwendige Voraussetzung für die Entwicklung mehrerer Anwendungsprogramme für den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten [namentlich des neuen EDV-gestützten Versandverfahrens (Zoll)] war, wird der Anteil des Netzes an der Erreichung der Programmziele anhand des entsprechenden Beitrags der übrigen Anwendungsprogramme geschätzt. Die Kosten für die Investition und für die Aufrechterhaltung der Qualität der Nutzung des Netzes CCN/CSI können daher mit dem Zugewinn an Produktivität gerechtfertigt werden, der sich aus der Entwicklung der Anwendungsprogramme ergibt.

3.2. Hilfsmittel für die Programmverwaltung

3.2.1. Büro für Projektunterstützung

Mit der Einrichtung eines Büros für Projektunterstützung (PSO = Project Support Office) soll die Wirksamkeit und Effizienz der Verwaltung von EDV-Projekten durch die Zentralisierung gemeinsamer Aufgaben bei diesen Projekten erhöht werden.

Die Erforschungsphase wurde 2002 abgeschlossen, und für 2003 ist eine Testphase vorgesehen.

3.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

3.2.2.1. Beschreibung

Die Abkürzung TEMPO steht für eine Methode für die Entwicklung und Verwaltung von EDV-Projekten, die anerkannte Standards, wie die Standards des Projekt Management Institute (PMI) und die der Internationalen Normenorganisation (ISO), einhält und mit deren Hilfe das mit diesen Projekten verbundene Risiko in Bezug auf Qualität, Einhaltung der Fristen und Einhaltung des Finanzrahmens verringert werden soll. Diese Methode deckt alle Phasen der Laufzeit eines Projekts ab, angefangen von den vorbereitenden Studien bis zur Vertragsabwicklung.

3.2.2.2. Anteil der Methode Tempo

Die Projekte wurden in drei Gruppen unterteilt: das neue EDV-gestützte Versandverfahren (Zoll), sonstige Anwendungsprog