KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 22.10.1996 
KOM(96) 500 cndg. 
MITTEILUNG DER KOMMISSION 
DURCHFÜHRUNG DES UMWELTRECHTS DER GEMEINSCHAFT 

MITTEILUNG ÜBER DIE DURCHFÜHRUNG DES UMWELTRECHTS DER 
GEMEINSCHAFT 
Teil I: Einleitung 
Hintergrund 
Derzeitiger Stand der Umsetzung des Umweltrechts der Gemeinschaft 
Die Besonderheit des Umweltrechts der Gemeinschaft 
Umsetzungsbefugnisse 
Tragweite und Ziele 
Aufbau der Mitteilung 
Teil II: Neue Handlungsbereiche 
Aufsichtsaufgaben der Mitgliedstaaten 
Umweltbeschwerdeverfahren und Untersuchungsverfahren der Mitgliedstaaten 
Zugang zu den Gerichten 
Teil III: Stärkung bestehender Systeme 
Qualität der Vorschriften der. Gemeinschaft 
Der Rechtsetzungsprozeß 
Sanktionen auf Ebene der Mitgliedstaaten 
Transparenz 
Konsultationen der Kommission 
Konsultationen der Mitgliedstaaten 
Jahresbericht über die Umweltpolitik und das Umweltrecht der Gemeinschaft 
Verbesserung der Zusammenarbeit 
Meldung, Überwachung und Beurteilung 
Beurteilung der Wirksamkeit von Maßnahmen 
Europäische Umweltagentur 
Förderung von Wissen über das Umweltrecht der Gemeinschaft 
Finanzhilfen der Gemeinschaft und die Anwendung des Umweltrechts der Gemeinschaft 
Teil IV: Schlußfolgerungen 
Anhang I: Definitionen 
Anhang II: Umsetzungsschwierigkeiten nach Sektoren 
TEIL I: EINLEITUNG 
Hintergrund 
1. Die Gemeinschaft ist an einem kritischen Punkt angelangt, was ihre Umweltpolitik betrifft. 
Die erste Phase, der Erlaß von Rechtsvorschriften für die vorrangigen Umweltprobleme der 
Gemeinschaft, wurde dank der Arbeit der Gemeinschaft in den letzten 20 Jahren wesentlich 
entwickelt. Sie hat eine Rechtsordnung geschaffen, mit der ein hohes Maß an 
Umweltschutz in sämtlichen Bereichen gewährleistet werden soll. Die Gemeinschaft hat 
über 200 Umweltnormen verabschiedet. Bei den meisten handelt es sich um Richtlinien. 
Daher stellte sich anfangs das Problem der Umsetzung2 und der Konformität. Da die 
meisten Richtlinien inzwischen umgesetzt wurden, stellt sich nun die Frage der praktischen 
Anwendung3 und der Durchsetzung4, während Verordnungen nur Fragen der praktischen 
Anwendung und Durchsetzung aufwerfen. 
2. Wir treten nun in eine zweite Phase, der Stärkung und Konsolidierung des 
gemeinschaftlichen Besitzstandes ein, indem Änderungen in die laufende Entwicklung, 
Praktiken und Verhaltensweisen eingebracht werden. Das Fünfte Aktionsprogramm der 
Europäischen Gemeinschaft fur Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine 
dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung, das kürzlich überprüft wurde und aufgrund 
dessen die Kommission einen Vorschlag zur Beschleunigung seiner Umsetzung gemacht 
hat5, setzt eine Anzahl von Prioritäten für diese Arbeit fest Die Umsetzung und 
Durchsetzung durch geteilter Verantwortung ist eine der Schlüsselelemente, zusammen mit 
der Überprüfung und/oder Vereinfachung von einigen bestehenden Gesetzen und der 
Erweiterung des Bündels von Instrumenten durch Gemeinschaftsinitiativen betreffend 
freiwillige Vereinbarungen sowie steuerliche und wirtschaftliche Instrumente. 
3. Dieses Ziel eines hohen Niveaus des Umweltschutzes kann nur erreicht werden, wenn 
unsere Rechtsordnung ordnungsgemäß angewandt wird. Wenn der umfassende Bestand an 
Rechtsnormen der Gemeinschaft, der gemeinschaftliche Besitzstand, im Umweltbereich 
nicht ordnungsgemäß beachtet und von allen Mitgliedstaaten in gleicher Weise durchgesetzt 
wird, bleibt die künftige Umweltpolitik der Gemeinschaft wirkungslos und ist eine 
vollständige und stete Erreichung der Ziele des Vertrags nicht gewährleistet. Damit wird 
die Umwelt entweder weiterhin nicht ausreichend geschützt werden oder der Umweltschutz 
wird in den verschiedenen Mitgliedstaaten und Regionen der Gemeinschaft in 
unterschiedlichem Maß sichergestellt und kann, unter anderem, zu Beeinträchtigungen des 
Wettbewerbs fuhren. 
siehe Definition im Anhang 
siehe Definition im Anhang 
siehe Definition im Anhang 
Fortschrittsbericht der Kommission zur Umsetzung des "Programms der Europäischen 
Gemeinschaft für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und 
umweltgerechte Entwicklung" (KOM (95) 624 endg.) und der Vorschlag für eine Entscheidung von 
Parlament und Rat zu seiner Überprüfung (KOM (95) 647 vom 24.01.1996) 
4. In dieser Hinsicht ist ebenfalls die Feststellung wichtig, daß in Vorbereitung der 
Erweiterung der Union die Kommission eng mit den Behörden der Beitrittsstaaten 
zusammenarbeitet, um sie bei der Annahme und Umsetzung des Gemeinschaftsrechtes auf 
dem Gebiet des Umweltschutzes zu unterstützen.6 
Derzeitiger Stand der Umsetzung des Umweltrechts der Gemeinschaft 
5. Bei der Durchführung des Umweltrechts der Gemeinschaft sind derzeit Schwachpunkte in 
den meisten Teilen der Gemeinschaft festzustellen. Es müssen verstärkt Maßnahmen 
ergriffen werden, um Abhilfe zu schaffen. Aus den Statistiken der Kommission über die 
Anwendung des Gemeinschaftsrechts geht folgendes hervor: 1995 hatten die 
Mitgliedstaaten für nur 91% der Gemeinschaftsrichtlinien im Umweltbereich die 
Durchführung gemeldet. Das bedeutet, daß 20 bis 22 Richtlinien in einigen Mitgliedstaaten 
nicht umgesetzt wurden7. Im gleichen Jahr hat die Kommission auf Beschwerden von 
Bürgern, Anfragen des Parlaments und Petitionen sowie aus Eigeninitiative 265 
vermutliche Verstöße gegen das Umweltrecht der Gemeinschaft festgestellt: das sind über 
20% der in diesem Jahr von der Kommission verzeichneten Verstöße8. Im Oktober 1996 
lagen der Kommission über 600 unerledigte Beschwerde- und Vertragsverletzungsfalle 
gegen Mitgliedstaaten vor, von denen 85 Fälle vor der endgültigen Entscheidung vor dem 
Europäischen Gerichtshof stehen. Soweit Verfahren nach Artikel 171 betroffen sind, wird 
erwartet, daß etwa 3 bis 5 solcher Fälle im Umweltbereich auftreten werden.9 
6. Die Verfahrensweisen der Kommission betreffend Vertragsverletzungen zeigen, in welcher 
Weise Probleme der Umsetzung innerhalb der Gemeinschaft auftreten. Teile der 
Gesetzgebung verursachen in den meisten Mitgliedstaaten ähnliche Probleme: Die 
Kommission war gezwungen, "horizontale" Maßnahmen gegen die meisten Mitgliedstaaten 
in Bezug auf die Mitteilung von Habitaten nach der Richtlinie 92/43/EWG10 und in Bezug 
auf die Richtlinie 91/676/EWG11 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch 
Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen ergreifen. Andere Vertragsverletzungsverfahren 
zeigen die Vielfalt der Umweltprobleme innerhalb der Gemeinschaft: obwohl die 
Abfallbeseitigung ein Hauptanliegen der Bürger der Europäischen Union ist und zu vielen 
Beschwerden bei der Kommission führt, ist die illegale Ablagerung von Abfall in einigen 
10 Durch das PHARE-Programm werden jährlich etwa 100 Mio ECU in Umweltprojekte investiert, 
die den nationalen und lokalen Behörden durch Trainingsprogramme und die Bereitstellung von 
Infrastruktur helfen, das Umweltrecht der Gemeinschaft zu übernehmen. Soweit Zypern und Malta 
betroffen, sind, setzt die Kommission ihre Unterstützung der Harmonisierungsmaßnahmen der 
Gesetzgebung im Umweltbereich im Rahmen des acquis communautaire und der Vorbereitungen 
ihres Beitritts zur Union fort. 
Dreizehnter Jahresbericht über die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts (1995), 
Brüssel, 29.5.1996, KOM(96) 600 endg. 
1994 wurden 359, 1993 383 vermeintliche Verstöße registriert. Das entspricht 25% bzw. 28,5% 
der gesamten registrierten vermeintlichen Verstöße. Quelle: Zwölfter Jahresbericht über die 
Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts (1994), Brüssel, 7.6.1995, KOM(95) 500 endg. 
Das Memorandum der Kommission über die Anwendung von Artikel 171, angenommen am 
05.06.1996, gibt detaillierte Informationen über Vorschläge zur Anwendung des Artikels 171 in 
der Praxis. 
ABl. L 206/7,22.07.1992 
ABl. L 375/1, 31.12.1991 
Mitgliedstaaten der wichtigste Streitpunkt; in anderen Mitgliedstaaten sind es die 
Emissionen aus Abfallverbrennungen. Vertragsverletzungsverfahren zeigen außerdem, wie 
verwickelt einige Umweltprobleme sein können: Viele laufende Fälle betreffen Richtlinien, 
die in den 70er Jahren angenommen wurden: die Richtlinie 76/160/EWG über die Qualität 
der Badegewässer12 und die Richtlinie 76/464/EWG über gefährliche Stoffe in 
Oberflächengewässern13 sind zwei Beispiele, in denen fortlaufende Probleme der 
Übereinstimmung in einigen Mitgliedstaaten auftreten. Detailliertere Informationen über 
Umsetzungsprobleme nach Sektoren aufgeteilt finden sich im Anhang II. 
Die Besonderheit des Umweltrechts der Gemeinschaft 
7. Der Charakter des Umweltschutzes bringt Herausforderungen mit sich, die das Umweltrecht 
von anderen rechtlichen Bereichen abhebt. Die Umweltschutzvorschriften müssen den 
komplexen Wechselbeziehungen und Abhängigkeiten zwischen den Umweltmedien (Luft, 
Wasser, Boden) und der biologischen Vielfalt Rechnung tragen :wenn keine Vorkehrungen 
getroffen werden, können sich Maßnahmen zum Schutz eines Umweltmediums negativ auf 
ein anderes auswirken. Sie müssen klimatische, jahreszeitliche und geographische 
Unterschiede in den Umweltbedingungen berücksichtigen14 (ein Konzept, das in einem Teil 
der Gemeinschaft sinnvoll ist, ist es anderswo möglicherweise nicht). Ferner muß der sich 
ständig ändernde Wissensstand eingebracht werden (was oft signifikante und dringende 
Änderungen, Anpassungen und neue Konzepte erfordert). Aufgrund der möglicherweise 
sehr ernsthaften Konsequenzen einer mangelnden Vorausschau müssen die Formulierung 
und Auslegung eher auf den Vorsorge- und Vorbeugungsprinzipien als auf dem 
problembehebenden Ansatz beruhen15. Weil diese Vorschriften jeden betreffen, müssen 
möglichst viele Ebenen, angefangen von der Verwaltung, über Industrie und Unternehmen 
bis hin zur Öffentlichkeit, bei der Ausarbeitung einbezogen werden. Dies ist häufig ein 
äußerst schwieriger Balanceakt. Da sie sich auf allgemeine Interessen beziehen und kein 
Eigentum berühren (saubere Luft und sauberes Wasser, eine gesunde biologische Vielfalt), 
muß sich der Umweltschutz anderer Methoden als sonstige Rechtssetzungsbereiche 
bedienen, um wirksam zu sein. 
8. Der Grund, warum die Umsetzung und Durchsetzung des Umweltschutzrechts so schwierig 
und oft unbefriedigend sind, ist u. a. in den Besonderheiten dieses Rechts zu suchen. Diese 
Besonderheiten finden sich auch in anderen Bereichen des Gemeinschaftsrechts, sind aber 
im Umweltrecht ganz besonders ausgepägt. Sie sind hauptsächlich auf die rechtliche und 
praxisbezogene Komplexität dieses Bereichs zurückzufuhren, was zahlreiche Fragen der 
Auslegung und der praktischen Anwendung und eine angemessene Koordinierung der 
15 ABl. L 31/1,05.02.1976 
ABI. L 129/23, 18.05.1976 
Siehe Artikel 130 r Absätze 2 und 3 des Vertrags: "Die Umweltpolitik der Gemeinschaft zielt unter 
Berücksichtigung der unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Regionen der 
Gemeinschaft auf ein hohes Schutzniveau ab." "Bei der Erarbeitung ihrer Umweltpolitik 
berücksichtigt die Gemeinschaft [...] die Umweltbedingungen in den einzelnen Regionen der 
Gemeinschaft." 
Siehe Artikel 130 r Absatz 2 des Vertrags. Diese Grundsätze entwickeln sich mit den Umständen 
und mit der Erlangung neuer multidisziplinärer Einsichten. 
verschiedenen nationalen Behörden, die an der Umsetzung, praktischen Anwendung und 
Durchsetzung beteiligt sind, aufwirft. 
9. Diese Umweltnormen der Gemeinschaft bestehen größtenteils aus Richtlinien, die in 
einzelstaatliches Recht umgesetzt werden müssen. Dabei können die Mitgliedstaaten die 
für sie jeweils geeignetste Form von Umsetzungsmaßnahmen wählen. Ferner sind die 
zuständigen Stellen und die einzelstaatliche Verwaltung in erster Linie für die eigentliche 
Anwendung sämtlicher Aspekte sowohl der unmittelbar anwendbaren 
Gemeinschaftsvorschriften (d. h. Verordnungen) als auch der innerstaatlichen 
Umsetzungsmaßnahmen in der täglichen Praxis zuständig, unabhängig davon, ob es sich 
um Richtlinien handelt oder nicht. In den Mitgliedstaaten, ob zentralistisch oder 
föderalistisch, teilen sich häufig verschiedene Ebenen der öffentlichen Verwaltung die 
Zuständigkeit für die praktische Anwendung und Durchsetzung des Umweltrechts der 
Gemeinschaft, bzw. die Zuständigkeit wird verschiedenen Ebenen übertragen. Diese 
Dezentralisierung des Umsetzungsprozesses trägt zu der Komplexität der Umweltpolitik 
der Gemeinschaft zusätzlich bei. Daher muß im Hinblick auf eine vollständige und 
ordnungsgemäße Umsetzung eine Koordinierung der "ordnungspolitischen Kette"16 
erfolgen, arüber hinaus erfordert die Komplexität der Überprüfungs- und 
Durchführungsaufgaben zum Beobachten der vielen Einzelfalle gut ausgebildete 
Spezialisten in ausreichender Zahl und die entsprechenden Ressourcen. Dies ist in den 
Mitgliedstaaten nicht immer der Fall. 
Umsetzungsbefugnisse 
10. Die Kommission ist als Hüterin des Vertrags der Europäischen Gemeinschaft dafür 
zuständig, die Anwendung des Gemeinschaftsrechts sicherzustellen17. Sie nimmt diese 
Aufgabe hauptsächlich dadurch wahr; daß sie nach Artikel 169 des Vertrags gegen 
Mitgliedstaaten gerichtlich vorgeht. Diese Befugnis ist ein sehr wichtiges und notwendiges 
Instruments für die Kommission im Hinblick auf die Durchsetzung, wie sich aus den oben 
erwähnten Statistiken zu Vertragsverletzungsverfahren ergibt. Die Kommission beabsichtigt, 
auch weiterhin vollen Gebrauch ihrer auf Artikel 169 beruhenden Durchsetzungsbefugnis 
zu machen. 
11. Ein Versuch, die Wirksamkeit des auf Artikel 169 beruhenden Verfahrens zu verbessern, 
war die Einführung von Strafgeldern gegen die Mitgliedstaaten durch Artikel 171 des 
Vertrags von Maastricht. Diese Maßnahme wird nun allmählich angewandt. Die 
Kommission wird Artikel 171 uneingeschränkt zur Anwendung bringen, um sicherzustellen, 
daß die Mitgliedstaaten ihren umweltpolitischen Verpflichtungen, die der Gerichtshof in 
seiner Rechtsprechung in bezug auf von Artikel 169 erfaßten Fälle definiert hat, voll 
nachkommen. Davon wird eine starke Abschreckungswirkung erwartet. Eine weitere 
Verbesserung in der Anwendung des Artikel 169 sollte von dem Vorschlag ausgehen, der 
17 siehe Definition im Anhang 
Artikel 155: "Um das ordnungsgemäße Funktionieren und die Entwicklung des Gemeinsamen 
Marktes zu gewährleisten, erfüllt die Kommission folgende Aufgaben: für die Anwendung dieses 
Vertrags sowie der von den Organen aufgrund dieses Vertrags getroffenen Bestimmungen Sorge 
zu tragen [...]". 
in dem letzten Bericht der Kommission über ihre internen Regeln, wie die Artikeln 169 
und 171 verwendet werden, enthaltenen ist. Dieser wichtige Bericht über die Praktiken und 
Verfahren der Kommission sollte die Geschwindigkeit und Effektivität erheblich erhöhen, 
mit der sie von ihrer Macht nach diesem Artikel Gebrauch machen kann. 
12. Allerdings ist zu beachten, daß das Verfahren nach Artikel 169 sowohl lang als auch 
formalistisch ausgestaltet ist, und es wurde nicht eigentlich für Fälle aus dem Umweltrecht 
gestaltet. Weil es auf Entscheidungen und Maßnahmen Anwendung findet, nachdem diese 
bereits getroffen worden sind, wird damit nicht immer der beste Weg beschritten, um eine 
Verschlechterung oder einen Schaden der Umwelt zu verhindern, selbst wenn im Ergebnis 
das Gemeinschaftsrecht angewendet wird. 
13. Die Anwendung von Artikel 169 und 171 als einzige Mittel zur Durchsetzung des 
Umweltrechts der Gemeinschaft ist jedoch nicht nur aufgrund der bereits erwähnten 
Schwachstellen grundsätzlich problematisch. Viele Umweltschutzvorschriften und -
richtlinien müssen täglich von zahlreichen Akteuren in sämtlichen Mitgliedstaaten 
angewandt werden. Eine Behandlung aller rechtlichen Verfahren im Zusammenhang mit 
diesen Fällen durch eine Durchführungsbehörde, die Kommission, und einen Gerichtshof, 
den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaft, wäre weder möglich noch zweckmäßig. 
Darüber hinaus wird durch den Artikel 169 ein "Durchsetzungsmechanismus" der 
Gemeinschaft geschaffen, der nur gegen die Zentralregierung der Mitgliedstaaten 
anwendbar ist: die Kommission ist nicht in der Lage, die Anwendung einzelner 
(freiwilliger oder verbindlicher) Entscheidungen in der Praxis zu beaufsichtigen, die zur 
Einhaltung des Gemeinschaftsrechts notwendig sind. 
14. Auch kann ein einziges gemeinschaftsweites gerichtliches Durchsetzungssystem unmöglich 
den rechtlichen und administrativen Systemen auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene 
in den Mitgliedstaaten Rechnung tragen, durch die die umweltrechtlichen Maßnahmen der 
Gemeinschaft angewandt werden. Die Nutzung dieser Systeme ist für die Übernahme des 
Umweltrechts der Gemeinschaft in nationale Systeme und für die praktische Anwendung 
von wesentlicher Bedeutung. Daher sind alternative Durchsetzungsmethoden erforderlich, 
die den für einen wirksamen Umweltschutz dringend erforderlichen einzelstaatlichen und 
lokalen Bedingungen Wirkung verleihen können. Insofern können ehrgeizigere Lösungen 
durch Änderungen im Vorgehen erreicht werden. Verfahren nach Artikel 169 und 171 sind 
daher erforderlich, um eine ordnungsgemäße Umsetzung von umweltpolitischen 
Maßnahmen der Gemeinschaft sicherzustellen. 
15. Schließlich gibt es derzeit beträchtliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten in 
bezug auf Mechanismen der Umweltaufsicht. Zwar hat die Kommission als Hüterin des 
Vertrags sicherzustellen, daß Mitgliedstaaten die Umweltschutzvorschriften der 
Gemeinschaft beachten. Es gibt aber keine grundsätzlich anwendbaren Mechanismen auf 
Ebene der Gemeinschaft für die Überprüfung der praktischen Anwendung dieser Gesetze 
in den Mitgliedstaaten. Daher sind die Befugnisse der Kommission beschränkt, was die 
Überwachung der ordnungsgemäßen Anwendung des Umweltrechts der Gemeinschaft 
angeht. Sie ist fast ausschließlich auf Informationen angewiesen, die sie durch 
Beschwerden, Petitionen sowie schriftliche und mündliche Anfragen des Parlaments, von 
Nichtregierungsorganisationen, den Medien und den Mitgliedstaaten selbst zu Einzelfallen 
erhält. Zwar sind diese Informationen für die Kommission zum gegenwärtigen Zeitpunkt 
sehr wichtig, wenn sie aber ausschließlich auf derartige nicht überprüfbare Ad-hoc-
Meldesysteme und Informationsquellen angewiesen ist, könnte dies langfristig negative 
Folgen für die Umwelt haben. 
Tragweite und Ziele 
16. Wie bereits beschrieben18 ergeben sich bei der Durchfuhrung des Umweltrechts der 
Gemeinschaft aufgrund seiner Besonderheiten bestimmte Schwierigkeiten und Probleme -
worauf die Teile II und III dieser Mitteilung im einzelnen eingehen -, so daß Lösungen, 
die auf diese Schwierigkeiten und Probleme zugeschnitten sind, besondere Beachtung 
geschenkt werden muß. Die Kommission ist der Meinung, daß eine wirkungsvolle 
Umsetzung hres Umweltrechts von wesentlicher Bedeutung ist, da sonst die 
Glaubwürdigkeit der Gemeinschaft, was die Formulierung und Einführung ihrer künftigen 
Umweltpolitik angeht, in Frage gestellt wird. 
17. Darüber hinaus wird die Umsetzung des Umweltrechts und der Umweltpolitik im Rahmen 
der Überprüfung der Agenda 21, die im Zuge der Folgemaßnahmen zum Erdgipfel von Rio 
1997 stattfinden wird, ein wichtiger Gesprächsgegenstand auf internationaler Ebene sein. 
Wenn die Gemeinschaft einen wirksamen Beitrag zu dieser Debatte leisten will, muß sie 
zu dieser Zeit über zuverlässige eigene Umsetzungsmechanismen verfugen. 
18. Diese Mitteilung ist der erste Schritt der Kommission im Hinblick auf die Ziele der 
Gemeinschaft in diesem Bereich. Sie möchte sicherstellen, daß die 
Umweltschutzvorschriften in der Gemeinschaft auf allen Ebenen vollständig und 
ordnungsgemäß umgesetzt und in der gesamten Gemeinschaft gleichmäßig angewandt und 
durchgesetzt werden, um einen Beitrag zum Umweltschutz in Europa zu leisten. Die 
Aufgabe der Kommission als Hüterin des Vertrags nach Artikel 155 ist es, - um es 
allgemein auszudrücken -, die Umsetzung und Durchsetzung der Vorschriften zu verbessern 
und Vorschläge für Verbesserungen auf sämtlichen geeigneten Ebenen zu machen. Mit 
dieser Mitteilung entspricht die Kommission den Anforderungen von politischen 
Entscheidungsträgern und der Öffentlichkeit, dies zu tun19. Insbesondere das Europäische 
Parlament hat der Verbesserung der Effektivität für Maßnahmen der Kommission in diesem 
Bereich stets unterstützt. Das kam erneut in der Gemeinsamen Anhörung über die 
"Herausforderungen des Umweltschutzes: Durchsetzung der Vorschriften", die gemeinsam 
von dem Parlament und der Kommission organisiert wurde, zum Ausdruck, die am 30. Mai 
1996 stattfand. Der Ansatz dieser Mitteilung ist breitgefächert. Sie gibt einen 
Gesamtüberblick über die Umsetzung, praktische Anwendung und Durchsetzung des 
Umweltrechts der Gemeinschaft. Dabei wird auch die Methode der Berücksichtigung der 
ordnungspolitischen Kette behandelt, nach der sämtliche Probleme der Durchführung 
Siehe Absätze 7 bis 9. 
Die Notwendigkeit der Durchführung des Gemeinschaftsrechts wurde von den Mitgliedstaaten in 
der 19. Erklärung zum Vertrag über die Europäische Union und von Präsident Santer in seiner 
Antrittsrede vor dem Europäischen Parlament wie auch im Vorschlag der Kommission für einen 
Beschluß des Europäischen Parlaments und des Rates über die Überprüfung des Programms der 
Europäischen Gemeinschaft für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte 
und umweltgerechte Entwicklung - "Für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung", 
KOM(95)647, hervorgehoben. 
nacheinander aufgeführt werden (Rechtsetzung, Umsetzung, praktische Anwendung, 
Durchsetzung und Überprüfung). 
19. Ziel ist es, die im Rahmen diese breiten Ansatzes behandelten Fragen genau zu analysieren 
und auf die Problematik hinzuweisen (das betrifft sämtliche Ebenen -Bürger, NGOs, 
Regionalbehörden, die Regierungen der Mitgliedstaaten und die Einrichtungen der 
Gemeinschaft). Mit Hilfe dieser Analyse sollen die Pflichten der verschiedenen Ebenen der 
ordnungspolitischen Kette (Kommission, Mitgliedstaaten, Regional- und 
Kommunalverwaltungen, Industrie, Bürger und Nichtregierungsorganisationen) im Rahmen 
der "geteilten Verantwortung"20 für die Anwendung des Umweltrechts der Gemeinschaft 
im Hinblick auf eine bessere Wirksamkeit und größere Effizienz der Umweltpolitik und 
des Umweltrechts und entsprechende Verbesserungen der Umwelt in Europa verstärkt 
werden. In dieser Mitteilung werden nachstehend Orientierungen zur Erreichung dieser 
Lösungen vorgelegt, die die Durchführung und Durchsetzung des Umweltrechts der 
Gemeinschaft auf allen Ebenen erheblich verbessern und zur Erreichung der im Vertrag 
definierten Umweltziele der Gemeinschaft beitragen werden. 
Aufbau der Mitteilung 
20. Die Umsetzung, Anwendung und Durchführung wurde im Rahmen der üblichen Abläufe 
überprüft. Diese Analyse hat gezeigt, daß es eine Notwendigkeit für ein breiteres Sortiment 
von Maßnahmen gibt, die Aspekt einschließen, die als innovativ angesehen werden können. 
Sie zielen darauf ab, die Erreichung spezifischer Ziele sicherzustellen, für die ÖJQ 
bestehenden Mechanismen nicht vollständig geeignet oder effizient erscheinen, als auch auf 
die bestehenden Mechanismen und Verfahren, um diese zu stärken und sie noch effektiver 
zu machen. Teile II und III der Mitteilung werden jeweils den "innovativen Ansatz" und 
den Ansatz zur "Stärkung" behandeln, wobei beide Ansätze eng verbunden sind bei der 
Erreichung des grundsätzlichen Zieles, nämlich der korrekten Umsetzung und Durchsetzung 
von gemeinschaftlichem Umweltrecht. 
21. Die neuen in Teil II enthaltenen Bereiche müssen geprüft und, wenn befürwortet, durch 
geeignete Verfahren wirksam gemacht werden, über die zu einem späteren Zeitpunkt zu 
entscheiden sein wird, weil sie folgendes behandeln: 
Die Entwicklung von gemeinschaftsweiten Minimalkriterien für die Ausfuhrung der 
Aufsichtsaufgaben durch die Behörden der Mitgliedstaaten, 
die Behandlung von Umweltbeschwerden und Aufsichtsverfahren innerhalb der 
Mitgliedstaaten, die Beschwerden der Öffentlichkeit über die Umsetzung von 
Gemeinschaftsrecht im Umweltbereich entgegennehmen und überprüfen. 
20 Programm der Europäischen Gemeinschaft für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf 
eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung - "Für eine dauerhafte und um weltgerechte 
Entwicklung", ABl. Nr. C 138/1 vom 17.5.1993. Siehe auch Bericht der Kommission über die 
Umsetzung des Fünften Umweltaktionsprogramms, KOM(95) 624 endg. vom 10.1.1996, sowie den 
Vorschlag für eine Überprüfung (ABl. Nr. C 140 vom 11.5.1996). 
die Möglichkeiten der Behandlung von Umweltverfahren vor nationalen Gerichten 
zu verbessern durch einen breiteren Zugang zu Gerichten in Sachen des 
Umweltrechts der Gemeinschaft. 
22. Maßnahmen in bezug auf diese drei Bereiche werden einen entscheidenden Fortschritt 
darstellen in Richtung auf eine gleichmäßige Anwendung von gemeinschaftlichem 
Umweltrecht in den Mitgliedstaaten und den europäischen Bürgern bessere 
Informationsquellen geben und Wege aufzeigen, aufweiche Weise sie ihre Besorgnisse im 
Bereich des Umweltschutzes besser zum Ausdruck bringen können. In diesem Sinne 
werden sich auch die Mitgliedstaaten ihrer Verantwortlichkeit bewußt, um den 
Umweltschutz durch eine wirksame Anwendung und Durchsetzung von Umweltrecht im 
konkreten Fall sicherzustellen. 
23. Die Stärkung des bestehenden Systems, insbesondere die in Teil III enthaltenen Bereiche, 
ist ebenso eine Priorität, weil es die grundlegende Basis für die zeitgereichte und korrekte 
Umsetzung und Durchsetzung darstellt. Ein großer Teil der Aktionen, die in diesem 
Zusammenhang notwendig sind, können durch die Kommission und/oder die 
Mitgliedstaaten durchgeführt werden, ohne daß formelle Maßnahmen angenommen werden 
müssen. Die Kommission wird alle geeigneten Initiativen ergreifen, um diese Maßnahmen 
möglichst schnell wirksam werden zu lassen. 
—00000O00000— 
10 
TEIL II: NEUE HANDLÜNGSBEREICHE 
24. Die Umsetzung ist eine äußerst wichtige Phase bei der Durcrifuhrung von Richtlinien. Bei 
den meisten EG-Umweltschutzvorschriften handelt es sich um Richtlinien, die im Prinzip 
in den Mitgliedstaaten nicht unmittelbar anwendbar sind und daher zusätzlicher 
Durchführungsmaßnahmen bedürfen. Diese sind nur als auf Gemeinschaftsrecht beruhende 
innerstaatliche Vorschriften anwendbar. Daher wird durch eine fristgerechte Umsetzung 
sichergestellt, daß die Gemeinschaftsvorschriften in allen Mitgliedstaaten ungefahr 
gleichzeitig gelten und daß sich die innerstaatlichen Vorschriften inliaitlich weitgehend den 
von den Gemeinschaftsrichtlinien geforderten Resultaten entsprechen. 
25. Die Kommission ist nach Artikel 155 verpflichtet, die fristgerechte und ordnungsgemäße 
Umsetzung der Vorscliriften durch die Mitgliedstaaten durch politische Mittel und 
gegebenenfalls durch ein Gerichtsverfahren gemäß Artikel 169 und 171 des Vertrags 
sicherzustellen. Gegebenenfalls muß sie auch die praktische Anwendung der 
Rechtsvorschriften und ihre Durchsetzung allgemein überwachen, um sicherzustellen, daß 
dies zufriedenstellend erfolgt. Dieser Durchsetzungsmechanismus der Gemeinschaft greift 
allerdings nur auf der Ebene der Regierungen der Mitgliedstaaten. Die Kommission kann 
einfach die Tausende von Einzelentscheidungen, die jährlich in verschiedenen Landesteilen 
und auf verschiedenen Verwaltungsebenen in den Mitgliedstaaten nach Maßgabe der 
umgesetzten oder direkt anwendbaren Umweltvorschriften getroffen werden, nicht 
überwachen. Die tägliche Anwendung und Durchsetzung dieser Vorschriften muß im 
Einzelfall von den Behörden der Mitgliedstaaten sichergestellt werden. Die tägliche 
Anwendung und Durchsetzung dieser Gesetze in Einzelfallen muß von den Behörden der 
Mitgliedstaaten durch Mechanismen, die die Durchsetzung stärken und gleichzeitig die 
Kontrolle der Mitgliedstaaten durch die Kommission erleichtern, sichergestellt werden. 
Àufsichtsaufgîrbcn der Mitgliedstaaten 
26. Artikel 5 des EG-Vertrags verpflichtet die Mitgliedstaaten, alles zu unternehmen, damit di,e 
Durchsetzung effektiv, geeignet und ausgewogen in der nationalen Gesetzgebungen erfolgt, 
wie der Europäische Gerichtshof im Fall 68/8821 festgestellt hat. Dieses generelle Prinzip 
des Gemeinschaftsrechts hat trotz seiner Grundsätzlichkeit zu sehr unterschiedlichen 
Durchsetzungsbehörden- und mechanismen in den Mitgliedstaaten geführt. Einige 
Mitgliedstaaten haben viele Ressourcen darauf aufgewendet, gut ausgestattete 
Aufsichtsbehörden zu schaffen, die die praktische Anwendung des Umweltrechts der 
Gemeinschaft überwachen, andere machten geringere Anstrengungen, manche gar keine. 
Wo Bestimmungen bestehen, können diese verschiedenes vorsehen: die 
Aufsichtskompetenzen werden nicht immer von einer einzigen nationalen Institution, 
sondern oft dezentralisiert oder mehreren Behörden (lokalen, regionalen, nationalen usw.) 
wahrgenommen. In zahlreichen Fällen bildet die Umweltaufsicht nur einen Teil der 
Aufgaben anderer zuständiger Behörden. In einigen Mitgliedstaaten, wie etwa in Dänemark 
oder im Vereinigten Königreich trifft die zuständige Behörde, zusätzlich zu ihren 
Aufsichtsaufgaben, die Entscheidung über die Gewährung von Bewilligungen oder die 
21 Urteil vom 21.09.1989, Fall 68/88, (1989) Slg. 2965, Punkte 23 und 24 
11 
Erhebung einer Durchsetzungklage vor Gericht, während in anderen Mitgliedstaaten (wie 
in den Niederlanden) diese Aufgaben getrennt sind. 
27. Die große Unterschiedlichkeit kann nicht als zufriedenstellend angesehen werden mit Blick 
auf die korrekte Durchsetzung auf Gemeinschaftsebene. Es besteht die Notwendigkeit, ein 
Minimum an Überprüfungen durchzuführen, wie etwa die Überprüfung, ob die 
Erfordernisse der gemeinschaftlichen Umweltgesetze in der Praxis erfüllt werden, 
insbesondere solche, die sich auf Emissionen der Industrie und auf 
Umweltqualitätsstandards beziehen. Es ist auch notwendig, sicherzustellen, daß dies in 
allen Mitgliedstaaten geschieht. 
28. Mit Blick auf die Unterschiedlichkeit der oben beschriebenen bestehenden Situationen 
zwischen den Mitgliedstaaten kann diese Zielsetzung durch die Definition von Leitlinien 
erreicht werden, die den Mitgliedstaaten die Wahl der Strukturen und Mechanismen 
überläßt, die sie zur Erreichung dieser Ziele einsetzen wollen. 
Die Kommission wäre in der Lage, zusammen mit den Mitgliedstaaten diese Leitlinien zu 
definieren und Empfehlungen zu diesem Zweck abzugeben. Das IMPEL Netzwerk (im Text 
weiter unten beschrieben) könnte bei der Definition solcher Minimalkriterien und bei der 
Schaffung der erforderlichen Kapazitäten helfen, etwa, wenn es um die notwendigen 
Kompetenzen zur Ausführung der Aufsichtsaufgaben geht. 
Auf dieser Grundlage ist es nicht nötig, bestehende Strukturen doch zu ändern, wo 
Behörden zur Überprüfung oder gleichwertige Stellen bestehen und bereits in der durch 
diese Leitlinien vorgesehenen Weise arbeiten. Wo solche Behörden nicht bestehen, würde 
die Kommission mögliche Mittel in Betracht ziehen, wenn verfügbar, um die Unterstützung 
zum Aufbau von entsprechenden Kapazitäten sicherzustellen. 
29. Solche Überprüfungsbehörden könnten jährliche Berichte über die gewonnene Erfahrung 
bei der Ausführung ihrer Aufgaben erstellen und veröffentlichen. Diese werden nützliche 
Informationen über die zu lösenden Probleme und die erreichten Verbesserungen geben und 
könnten eine sehr wichtige Grundlage für künftige Maßnahmen darstellen. 
In der Tat könnten solche jährlichen Berichte, über die die Kommission zu informieren 
wäre, durch die Kommission genutzt werden, um sicherzustellen, daß das Ziel der gleichen 
Anwendung erreicht wird und zu entscheiden, ob weitere Maßnahmen notwendig sind. Eine 
solche künftige Maßnahme könnte z. B. die Einsetzung einer begrenzten Stelle auf 
Gemeinschaftsebene sein, die Kompetenzen zur Beobachtung in bezug auf die Erfüllung 
der Überprüfungsaufgaben durch die nationalen Stellen durchführt. 
Die Kommission wird la Erwägung ziehen, Empfehlungen abzugeben^ um 
Mitgüedsfaaten bei der Ausführung ihrer Überpriifungsaufgaben zu unterstützen 
durch die Festlegung von Leitlinien und dadurch den bestehenden weiten Unterschied 
zwischen den Überprüfungen der Mitgliedstaateii zu verringern. Ferner würde in 
Erwägung gezogen, ob die Notwendigkeit für eine begrenzte Stelle auf 
Gemeinschaftsebene mit Überprüfungskompetenzen gegeben ist. 
Umweltbeschwerden imd Untersüchungsverfahren der Mitgliedstaaten 
12 
30. Auf Gemeinschaftsebene konnten zahlreiche Erfahrungen über die Anwendung und 
Durchsetzung von Gemeinschaftsrecht gesammelt werden. Eine große Zahl von 
Beschwerden wurden von Bürgern und UmWeltorganisationen an die Kommission 
herangetragen. Auch das Europäische Parlament ist in großem Maße in solche Probleme 
einbezogen: Petitionen an den Petitionsausschuß und zunehmend schriftliche und mündliche 
Fragen von Parlamentsabgeordneten betreffen Umweltfragen. Beschwerden werden auch 
an den Ombudsmann herangetragen, oft in Angelegenheiten, die schon bei der Kommission 
und beim Parlament anhängig waren. Viele der Umweltprobleme, die an die Institutionen 
herangetragen werden, werden aus Mangel an Information oder aus Mißverständnissen 
heraus (von Bürgern oder Behörden) über administrative Abläufe aufgebracht. Nicht immer 
sind die Mechanismen, di& den Gemeinschaftseinrichtungen zur Verfügung stehen, dk 
geeigneten Mittel zur Lösung dieser Probleme. In vielen Fällen könnten die Beschwerden 
besser auf mitgliedstaatlicher Ebene gelöst werden; d.h. auf der lokalen Ebene, auf der sie 
entstehen und wo Informationen leichter zu erhalten sind. 
31. Gerichtliche Maßnahmen zur Durchsetzung von Umweltgemeinschaftsrecht innerhalb der 
MitgHsdstaaten haben zahlreiche Nachteile, die wirksamen Umweltschutz verhindern. 
Einige dieser Probleme entstehen in Zusammenhang mit Fragen des Zugangs zu den 
Gerichten, die im nächsten Kapitel diskutiert werden. Unabhängig von Fragen des Zugangs, 
gibt es innerhalb des Gerichtssystems Probleme wie Kosten und Verzögerungen. Dadurch 
kann es für den einzelnen schwierig werden, Umweltgemeinschaftsrecht durchzusetzen: die 
gerichtliche Durchsetzung sollte daher der letzte gangbare Weg sein. Durch 
außergerichtliche Beschwerdebehandlungsverfahren könnten solche Nachteile vermieden 
werden: sie könnten zu einer raschen und kostengünstigen Regelung einer Frage beitragen, 
die für die Bürger einfacher zugänglich ist und wo sie keinen Rechtsbeistand brauchen. 
32. Die Vorteile der Lösung von Umweltfragen auf lokaler Ebene könnte in Kombination mit 
rascher Erledigung, Kostengünstigkeit und einfachem Zugang für Bürger und 
Umweltorganisationen und bei gemeinschaftsweiter Anwendung zu signifikanten 
Verbesserungen fuhren, die die korrekte Umsetzung des Umweltgemeinschaftsrechts 
garantiert. Aus diesem Grunde will die Kommission die Notwendigkeit zur Etablierung von 
Minimalkriterien für den prozeduralen Ablauf von Umweltbeschwerden und -
Untersuchungen erwägen (eine Funktion eventuell ähnlich der eines Ombudsmannes) in den 
Fällen, in denen Probleme in Zusammenhang mit der praktischen Anwendung und 
Durhfuhrung von Umweltgemeinschaftsrecht durch Behörden anstehen. Diese Aufgaben 
könnten innerhalb der bereits existierenden Strukturen der Mitgliestaaten oder durch 
Schaffung von ad-hoc Einrichtungen bewältigt werden. 
33 Leitlinien, die solche Mimmalkriterien aufstellen, müßten sorgfältig überlegt werden: sie 
könnten z. B. die Befugnis umfassen, Beschwerden entgegenzunehmen (z. B. von 
Einzelpersonen und Nichtregierungsorganisationen im Umweltbereich) unter Einhaltung der 
Regeln für Verwaltungsentscheidungen, die die Umwelt betreffen; Informationen von 
Behörden in Antwort auf solche Beschwerden zu erfragen; Empfehlungen zu geben (eher 
auf informeller als auf rechtlich bindender Ebene). Ein solcher Mechanismus würde keine 
substantiellen Fragen betreffen; diese werden besser von den Verwaltungsbehörden oder 
den Gerichten, entsprechend dem Verwaltungs- und Gerichtssystem des Mitgliedstaates, 
behandelt. 
13 
34. In zahlreichen Mitgliedstaaten existieren bereits solche oder ähnliche Konzepte, die sehr 
verschiedene Formen annehmen können. Die beiden hauptsächlichen Modelle, die in den 
Mitgliedstaaten existieren, sind der Ombudsmann und Systeme zur Überprüfung der 
Entscheidungen innerhalb der Verwaltungsstrukturen: Mitgliedstaaten, die solche Systeme 
bereits haben, müßten grundsätzlich keine Änderungen vornehmen. Nur in solchen 
Mitgliedstaaten, wo solche Mechanismen fehlen, würde es notwendig sein, gleichwertige 
Modelle festzulegen unter Beachtung der Minimalkriterien, die durch die Leitlinien 
aufgestellt werden, um diese Lücke zu schließen. 
3 5. Solche Beschwerde- und Untersuchungsmechanismen im Bereich der Umwelt müßten auch 
mit der Befugnis ausgestattet werden, Empfehlungen abzugeben, die darauf abzielen, 
Probleme zu lösen oder die Funktionsweise der Verwaltung in bezug auf die Anwendung 
von gemeinschaftlicher Umweltgesetzgebung zu verbessern. Diese Empfehlungen würden 
nicht bindend sein, sondern lediglich eine starke moralische Wirkung haben und daher 
grundsätzlich befolgt werden. 
Die Kommission wird in Erwägung ziehen, Empfehlungen für die Errichtung von 
Minimalkriterien aufzustellen, um Beschwerden zu behandeln und 
Umweltüberprüfungen in den Mitgliedstaaten auszuführen, wo solche 
Mechanismen/Verfahren fehlen. 
Zugang zu den Gerichten 
36. Gerichtsprozesse ist das letzte Mittel zur Lösung von Problemen. In jedem Fall muß eine 
Gemeinschaft, die auf Gesetzen beruht, sicherstellen, daß die Gesetze eingehalten und, 
wenn nötig, durchgesetzt werden. Die Rolle der Gerichte ist in dieser Hinsicht entscheidend 
für Umweltbelange, in denen Probleme oder Schäden geographisch beschränkt sind, aber 
deren Auswirkungen weitreichend sein können. Der Zugang zu den Gerichten ist im 
allgemeinen ausreichend gewährleistet, wenn Wirtschaftsinteressen auf dem Spiel stehen. 
Die Durchsetzung der Gesetze zur Schaffung eines Rahmens für erfolgreiches Wirtschaften, 
z. B. in der Industrie, dem Wirtschafts- oder Landwirtschaftsbereich, wird durch starke 
Unternehmen mit ausreichenden Ressourcen unterstützt, die für • ihre Durchsetzung 
kämpfen. Dies ist nicht unbedingt der Fall bei ökologischen Interessen. Unternehmen 
schenken der Wahrnehmung der Umweltbestimmungen in ihrem Bereich zu wenig 
Beachtung;. 
37. Die Durchsetzung der Umweltvorschriften ist daher im Gegensatz zu anderen Gebieten des 
Gemeinschaftsrechts, wie z. B. dem Binnenmarkt oder der Wettbewerbsfähigkeit, auch 
weiterhin hauptsächlich Sache der Behörden. Sie hängt also von deren Machtbefugnissen, 
Finanzmitteln und gutem Willen ab. Ihre Möglichkeiten, Umweltschutzbelange zu 
berücksichtigen, können durch jeden dieser Faktoren eingeschränkt sein. Daher ist es 
wichtig, daß zusätzliche Möglichkeiten zur Verbesserung der Durchsetzung des 
Umweltrechts der Gemeinschaft zur Verfügung stehen. Insbesondere könnten Beschwerden 
von Nichtregierungsorganisationen und/oder Bürgern hinsichtlich der Anwendung und 
Durchsetzung von Umweltvorschriften einen Beitrag zum Umweltschutz leisten. 
38. Wie bereits erwähnt, sind die Umweltvorschriften dadurch gekennzeichnet, daß häufig kein 
privates Interesse vorhanden ist, das eine treibende Kraft für die Durchsetzung sein könnte. 
Die Umwelt wird oft als "unser gemeinsames Erbe" bezeichnet. Das heißt auch, daß viele 
14 
Teile davon, wie die Luft, das Meer, die wildlebenden Tiere und Pflanzen keine private 
Zuordnung haben. Daher löst eine Verschlechterung der Umwelt in der Regel keine 
unmittelbare Reaktion aus, und auch wenn ein Problem auftritt, können Einzelpersonen sich 
nicht auf das Recht stützen oder es stehen keine geeigneten rechtlichen Mittel zur Lösung 
des Problems zur Verfügung. Selbst was das Umweltrecht der Gemeinschaft angeht, 
können wichtige allgemeine Grundsätze oft von Einzelpersonen nicht durchgesetzt werden 
(z. B. Verursacher-, Vorbeugungs- und Vorsorgeprinzip). 
39. Die Notwendigkeit einer weitergehenden Einbeziehung der Öffentlichkeit in die Gestaltung 
der Umweltpolitik wird insgesamt allgemein anerkannt22, und in sämtlichen Mitgliedstaaten 
gibt es Nichtregierungsorganisationen, die bestimmte Rechte zur Mitwirkung bei 
Umweltangelegenheiten haben. Inwieweit die Öffentlichkeit als solche die Möglichkeit hat, 
sich im Zusammenhang mit der Anwendung und Durchsetzung des Umweltrechts der 
Gemeinschaft an gerichtlichen Verfahren zu beteiligen, ist jedoch von Mitgliedstaat zu 
Mitgiiedstaat in der Gemeinschaft sehr unterschiedlich. Sie kann beispielsweise von der 
Einbeziehung in bestimmte Genehmigungsverfahren über die Berechtigung anerkannter 
Organisationen, gerichtlich die Aufhebung einer Verwaltungsentscheidung durchzusetzen, 
bis zur " actio popularis" zum Schutz der Umwelt gehen. Allgemein ist jedoch festzustellen, 
daß die Öffentlichkeit und die öffentlichen Interessengruppen in der Regel in Umweltfragen 
keinen ausreichenden Zugang zu den innerstaatlichen Gerichten der Mitgliedstaaten haben. 
40. Ein besserer Zugang zu den Gerichten für die Nichtregierungsorganisationen und 
Einzelpersonen wäre für die Anwendung des Umweltrechts der Gemeinschaft von Vorteil. 
Erstens könnten Einzelfalle im Zusammenhang mit Problemen der Anwendung des 
Gemeinschaftsrechts mit größerer Wahrscheinlichkeit im Sinne des Gemeinschaftsrechts 
entschieden werden. Zweitens wird dies - was wahrscheinlich noch wichtiger ist -
allgemein zu einer Verbesserung der praktischen Anwendung und Durchsetzung des 
Umweltrechts der Gemeinschaft führen, da sich die möglicherweise haftbaren Akteure 
* vermutlich an die Vorschriften halten werden, um das mit der dann größeren 
Wahrscheinlichkeit zu erwartende Verfahren zu vermeiden. 
41. Schließlich hätte der Zugang zu den Gerichtshöfen der Mitgliedstaaten den zu begrüßenden 
Effekt, daß die Streitfälle im Bereich der Durchsetzung des Umweltrechts der 
Gemeinschaft auf der geeignetsten - nämlich der regionalen und einzelstaatiichen - Ebene 
behandelt werden. Es ist aus verschiedenen Gründen wünschenswert, die Gerichtshöfe der 
Mitgliedstaaten mit Fragen des Umweltrechts der Gemeinschaft zu betrauen. Erstens 
können die Kommission und der Gerichtshof in Luxemburg unmöglich die nötige Zeit und 
das Personal aufbringen, um auch nur den Großteil der Umweltschutzfälle zu behandeln, 
die in den Mitgliedstaaten anfallen, wenn sie direkt von der Kommission vor den 
Gerichtshof gebracht werden müßten. Darüber hinaus ist es für die Gerichtshöfe der 
Mitgliedstaaten im Vergleich zum Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaft einfacher, 
in den Verfahren die besonderen Rechts-, Verwaltungs- und Umweltbedingungen eines 
jeden Mitgliedstaats zu berücksichtigen und sich durch Zeugenaussagen und 
22 In Grundsatz 10 der Erklärung von Rio zu Umwelt und Entwicklung heißt es u.a.: "Umweltfragen 
werden am besten unter Beteiligung aller betroffenen Bürger auf der jeweiligen Ebenen behandelt. 
[...] Wirksamer Zugang zu Rechts- und Verwaltungsverfahren, einschließlich der Abhilfe und des 
Rechtsbehelfs, wird gewährt." 
15 
Sachverständigengutachten einen umfassenderen Überblick über die Fakten zu verschaffen. 
Darüber hinaus sind sie geeigneter um einstweilige Maßnahmen verfügen, die zur 
Verhütung von Umweltschäden äußerst hilfreich sind. 
42. Eine Beschränkung des Zugangs zu Gerichten ergibt sich in doppelter Hinsicht. Erstens 
erschweren es die rechtlichen Verfahren der Mitgliedstaaten, gerichtliche Schritte im 
Zusammenhang mit der Durchsetzung von Umweltrecht einzuleiten. So muß beispielsweise 
erst ein besonderes Interesse nachgewiesen werden, um ein Verfahren einleiten zu können. 
Aus rechtsgeschichtlichen Gründen können Eigentümer oder Wirtschaftsakteure dieses 
besondere Interesse in der Regel problemlos geltend machen, während dies für 
Umweltinteressengruppen wesentlich schwieriger ist. Ein weiteres Beispiel ist, daß 
zuweilen keine geeigneten gerichtlichen Verfahren vorgesehen sind, mit denen 
Umweltbelange durchgesetzt werden könnten: gerichtliche Verfahren, dis für den Schutz 
wirtschaftlicher Interessen konzipiert wurden, sind wahrscheinlich nicht immer die 
geeigneten Handlungsformen und Abhilfeinstrumente für Umweltprobleme. Zweitens sind 
die Kosten der Einleitung eines Verfahrens zur Durchsetzung von Umweltbelangen häufig 
untragbar. 
43. Der Kommission stehen zahlreiche Möglichkeiten offen, um in diese Bereiche Fortschritte 
zu erzielen, einschließlich der Anwendung von "Soft Law" als ersten Schritt. Ähnliche 
Überlegungen bestehen für den Zugang zu den Gerichten für Verbraucher23. Die 
Kommission hat Bestimmungen über den Zugang zu Geriehen in verschiedenen 
Vorschlägen für Richtlinien berücksichtigt24. Bei der Frage der wirksameren Durchsetzung 
von Gemeinschaftsrecht25 ist ein weiteres Gesichtsfeld notwendig als bei bei direkt 
betroffenen Eizelpersonen und repräsentative Umweltschutzorganisationen müssen 
miteinbezogen werden. Ein gangbarer Weg wäre, von Mitgliedstaaten anerkannten 
UmWeltorganisationen mit dem erforderlichen locus standi auszustatten, um es ihnen zu 
ermöglichen, juristische Überprüfungsmaßnahmen gegen nationale Behörden einzuleiten. 
Sollte sich ein solcher Schritt als wünschenswert herausstellen, könnte eine Empfehlung, 
die die Mitgliedstaaten ermutigt, Nichtregierungsorganisationen einen breiteren Zugang zur 
Gerichtsbarkeit zu eröffnen, der erste Schritt in diese Richtung sein. 
Die Kommission wird die Notwendigkeit für Leitlinien über den Zugang 
repräsentativer Organisationen zu den nationalen Gerichtshöfen prüfen mit 
der Absicht, die Anwendung und Durchsetzung von gemeinschaftlicher 
Umweltgesetzgebung, unter Berücksichtigung der unterschiedlichen 
Rechtssysteme der Mitgliedstaaten, im Lichte des Subsidiaritätsprinzipes zu 
unterstützen. 
23 
24 
25 KOM(95) 712 endg. ABl. Nr. C 107 vom 13.04.1996, S. 3 
Siehe z. B. Artikel 4 der Richtlinie 90/313/EWG über den Zugang zu Umweltinformationen. (ABl. 
L 158/56,23.06.1990) 
Gemeinschaftsrecht stellt sicher, daß der einzelne, der direkt von einer Entscheidung einer 
Gemeinschaftsinstitution betroffen ist, seine Sache vor den Europäischen Gerichtshof bringen kann; 
im Umweltbereich ist es oft schwierig, solche Einzelpersonen zu benennen. 
16 
TEIL III: STÄRKUNG BESTEHENDER SYSTEME 
44. Die in diesem Teil der Mitteilung enthaltenen Vorschläge zielen auf eine Verbesserung 
verschiedener Bereiche des Umweltrechts und der Umweltpolitik der Gemeinschaft ab, in 
denen die derzeitige Praxis den hohen Anforderungen für einen wirksamen Umweltschutz 
nicht entspricht: Qualität der Vorschriften, Transparenz, Zusammenarbeit auf der Ebene der 
Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten, Überwachung und Beurteilung der Auswirkungen 
der Vorschriften, Kenntnisse der Anwender über die Umweltschutzvorschriften der 
Gemeinschaft in der Praxis sowie Verknüpfung der Finanzhilfen der Gemeinschaft mit der 
Anwendung des Umweltrechts. 
Qualität der Vorschriften der Gemeinschaft 
Der Rechtsetzungsprozeß 
45. Klarheit bei der Formulierung von Rechtsvorschriften ist eine wesentliche Voraussetzung 
für eine fristgerechte und ordnungsgemäße Umsetzung, da klare Verpflichtungen 
problemlos und korrekt umgesetzt werden können. Zweideutige, unklare oder komplizierte 
Bestimmungen fuhren zu Verzögerungen, Problemen bezüglich der Konformität und 
Problemen bei der praktischen Anwendung und somit zu einer unvollständigen oder 
uneinheitlichen Anwendung in der Gemeinschaft. Da die Kommission das ausschließliche 
Initiativrecht für Umweltschutzvorschriften der Gemeinschaft hat, ist sie in der Lage, 
mögliche Schwierigkeiten der Mitgliedstaaten bereits bei der Umsetzung der 
Gemeinschaftsvorschrift zu berücksichtigen. Wenn Umweltschutzvorschriften auf diese 
Weise vorbereitet werden und Transparenz gewährleistet wird, erleichtert dies den 
Umsetzungsprozeß in den Mitgliedstaaten. Dadurch kann beispielsweise sichergestellt 
werden, daß Bestimmungen, zu denen später technische Vorschriften erlassen werden 
müssen, so verfaßt werden, daß den Mitgliedstaaten bei etwaigen Verzögerungen bei der 
Verabschiedung dieser technischen Vorschriften keine unmöglichen Umsetzungsfristen 
zugemutet werden, wie dies vor kurzem bei technischen Vorschriften über genetisch 
veränderten Organismen26 der Fall war. Die neuen Allgemeinen Rechtssetzungsleitlinien, 
die im Januar 1996 von der Kommission verabschiedet wurden und die Bestimmungen 
über die Ausarbeitung von Rechtsvorschriften ("Règles de technique législative") ergänzen, 
dürften eine kohärente Ausarbeitung der Rechtsvorschriften in der Kommission 
sicherstellen. Eine konsequente Anwendung dieser Bestimmungen und Leitlinien ist von 
wesentlicher Bedeutung. 
46. Besonders wichtig ist, daß der erste Entwurf eines Vorschlags so klar wie möglich ist. 
Komplizierte und unklare Formulierungen erschweren die Debatten über den Vorschlag und 
tragen dazu bei, daß die endgültigen Vorschriften oft unklar sind und sich in den 
Mitgliedstaaten nur schwer umsetzen lassen. Das trifft sowohl für die Debatten im Rat als 
auch für die Änderungsvorschläge des Europäischen Parlaments zu. Obgleich die 
26 Einstufungsleitlinien der Kommission zur Richtlinie 94/51/EG über die Anwendung genetisch 
veränderter Organismen in geschlossenen Systemen. 
18 
Europäische Kommission für die Ausarbeitung und den Vorschlag neuer Richtlinien 
zuständig ist, ergeben sich Änderungen während des gesamten Rechtsetzungsprozesses im 
Rat der Europäischen Union und im Europäischen Parlament. Unklare und zweideutige 
Formulierungen der Umweltschutzvorschrift sind oft auf Kompromisse im Rat oder auf 
Lesungen im Europäischen Parlament27 zurückzuführen. Selbst in diesen späten Phasen 
sollte die Kommission für Kohärenz, Wirksamkeit und die Anwendbarkeit der Vorschläge 
sorgen, nötigenfalls durch eine Änderung ihres eigenen Vorschlags oder durch die 
Zurücknahme der Vorschläge, mit denen die angestrebten Ziele nicht mehr erreicht werden 
können. 
47. Ein letzter wichtiger Punkt ist, daß die Rechtstexte selbst zur Transparenz des 
Anwendungsprozesses beitragen sollten. Das kann dadurch erreicht werden, daß die 
Rechtstexte vorschreiben, daß Informationen über die Umsetzung entweder durch die 
Mitgliedstaaten oder die Kommission veröffentlicht werden. Einige solcher Bestimmungen 
sind bereits enthalten, beispielsweise über die Veröffentlichung von Berichten oder über 
die öffentliche Zugänglichkeit von Informationen über die Anwendung der Maßnahme28. 
Im Hinblick auf eine möglichst weitgehende Transparenz bei der Anwendung des 
Umweltrechts der Gemeinschaft könnte es jedoch angebracht sein, darin vorzusehen, daß 
die Mitgliedstaaten zusätzliche Informationen über die Anwendung veröffentlichen müssen, 
wie z. B. Umsetzungstabellen, aus denen die einzelstaatlichen Vorschriften zur Anwendung 
der entsprechenden Bestimmungen der Richtlinien hervorgehen. 
Die Kommission wird sicherstellen, daß sämtliche Vorschläge für neue 
Umweltschutzvorschriften der Gemeinschaft bzw. Änderungen geltender Maßnahmen 
gemäß den Grundsätzen der größtmöglichen Klarheit, Transparenz und Genauigkeit 
formuliert werden, um die Durchführung zu vereinfachen und zu beschleunigen. Im 
Rechtssetzungsprozeß wird sich die Kommission um eine Zusammenarbeit mit dem 
Rat der Europäischen Union und dem Europäischen Parlament bei der Ausarbeitung 
von Vorschriften bemühen und wird eigene Änderungsvorschläge zu den Entwürfen 
einbringen, wenn diese infolge von während der Verhandlungen festgestellten 
Problemen oder Änderungen am Ausgangstext nötig werden. 
Sanktionen auf Ebene der Mitgliedstaaten 
48. Nach der Auslegung des Gerichtshofs verlangt Artikel 5 EG-Vertrag, daß die 
Mitgliedstaaten wirksame, angemessene und abschreckende Sanktionen verhängen, um die 
Einhaltung des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten. Die Wahl der Sanktionen liegt somit 
im Ermessen der Mitgliedstaaten; sie müssen jedoch den Sanktionen entsprechen, die zur 
Verhinderung einer Verletzung des innerstaatlichen Rechts angewandt werden29. Wie die 
27 
28 
29 Diese Probleme entstehen aus der Notwendigkeit für die Verfügbarkeit von 
Gemeinschaftsgesetzgebung und sind in allen 11 Gemeinschaftssprachen vorhanden: Kompromisse, 
die in einer Sprache ausgehandelt wurden, sind nicht immer leicht in zufriedenstellender Weise in 
alle anderen Sprachen zu übersetzen. 
Beispielsweise der Bericht über die Umsetzung der Richtlinie 85/337/EWG, Artikel 11 Absatz 3. 
Urteil vom 21.9.1989, Rechtssache 68/88, [1989] Slg. 2965, Ziffern 23 und 24. 
19 
Kommission in ihrer Mitteilung an den Rat und das Parlament über die Bedeutung von 
Sanktionen für die Anwendung des Gemeinschaftsrechts im Binnenmarkt30 erklärt hat, 
müssen die nationalen Sanktionsregelungen für die Nichterfüllung von Verpflichtungen des 
Gemeinschaftsrechts transparent sein. Transparenz ist nicht nur ein wesentlicher Faktor für 
gegenseitiges Vertrauen, sie erlaubt es der Kommission auch, die Regelungen zu bewerten 
und nur die Maßnahmen zu ergreifen, die unbedingt notwendig sind. 
49. Die Kommission ist daher entschlossen, in ihren Legislativvorschläge für den Bimienmai ^ 
ausdrücklich vorzuschreiben, daß die Umsetzungsmaßnahmen Sanktionen VG sen *L, ÜC CL^ 
Mitgliedstaaten bei einem Verstoß gegen cî'e Richtlinie durch natürliche oaer JUI^UGC *. 
Fe sor)ir e»"peifer ".u^sen, und da£ die Vorschiften über diese hariw \^n ot.:* 
Yo-mvn'*mi" gemeldet werden müssen. S«J ,'IS Bestimmungen seilten ?i.% J. 
Ur^* T*ber5ich ausgedehnt werden. Ziel sollte oie Einführung geeigneter fcauKü »nei • 
:a «^ n"ti je nach 4V'M der nationalen R/ïgitruLje, J;TI Maßnahmen des \ erwuiuag. , 
7\\ ''- oder StratYechts oc'er um deren Kanbinaucn bändelt - in allen lvïitgheastaaten IL^ 
ihre tatsächliche Anwendung in der Praxis sein, damit die Umweltschutzvorsciaritten a^r 
Gemeinschaft einheitlich durchgesetzt werden. Eine öffentliche Bekanntgabe des Vollzugs 
solcher Sanktionen in den Mitgliedstaaten und auf der Ebene der Gemeinschaft hätte eine 
abschreckende Wirkung. 
50. In einigen Umweltschutzvorschriften der Gemeinschaft, wie den Bestimmungen zur 
Umsetzung des Übereinkommens über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten 
freilebender Tiere und Pflanzen (CITES) und des Übereinkommens von Basel über die 
Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von gefahrlichen Abfallen, sind bereits 
allgemeine Bestimmungen über Sanktionen enthalten. Speziellere Bestimmungen, 
beispielsweise die Verhängung von verwaltungsrechtlichen Sanktionen, wie der Entzug von 
Genehmigungen, sollten ebenfalls in den Umweltschutzvorschriften der Gemeinschaft 
vorgesehen sein. 
Die Kommission wird in ihren Vorschlägen für Umweltschutzmaßnahmen 
gegebenenfalls vorschreiben, daß in den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften zur 
Umsetzung angemessene abschreckende Sanktionen für den Fall der Verletzung der 
jeweiligen Richtlinie enthalten sein müssen. 
Transparenz 
Konsultationen der Kommission 
51. Die Kommission ist sich über die Notwendigkeit eines offenen Konsultationsprozesses in 
der Phase der Vorbereitung und Ausarbeitung von Vorschlägen im Vorfeld der 
, Formulierung von Umweltschutzvorschriften im klaren. Wege, um dies zu erreichen, sind 
u. a. Grünbücher, beispielsweise das Grünbuch über die Sanierung von Umweltschäden31; 
die Konsultation formeller und informeller Netze, beispielsweise des Beratenden 
30 KOM(95) 162 vom 3.5.1995. 
31 KOM(93) 47 endg. vom 14.5.1993. 
20 
Umweltforums32, der Gruppe zur Überprüfung der Umweltpolitik33, IMPEL34; 
Zusammenkünfte mit Sachverständigen der Mitgliedstaaten und NRO zur Erörterung von 
grundsätzlich politikrelevanten Entwicklungen; die Veröffentlichung des Arbeitsprogramms 
und öffentliche Anhörungen, die entweder von der Kommission (z. B. die Anhörung über 
die künftige Gewässerpolitik vom 28. und 29. Mai 1996) oder gemeinsam mit dem 
Parlament organisiert werden, z. B. die gemeinsame öffentliche Anhörung 
"Herausforderungen für den Umweltschutz: Die Rechtsvorschriften in der Praxis" vom Mai 
1996. Die Kommission muß sicherstellen, daß solche Konsultationen für sämtliche 
Einzelpersonen und Organisationen, die von einem bestimmten Vorschlag betroffen sind, 
systematischer stattfinden. Wichtig wird sein, daß die Kommission die Europäische 
Umweltagentur in die Konsultationen einbezieht, die ihr wertvolle Informationen und 
fachkundlichen Rat zum Zustand der Umwelt in Europa und Auswirkungen der 
Maßnahmen der Gemeinschaft zum Schutz der Umwelt zur Verfugung stellen kann. 
Die Kommission wird eine möglichst weitgehende Konsultation zu neuen Vorschlägen 
für Umweltschutzvorschriften der Gemeinschaft sicherstellen. -Dabei müssen 
sämtliche Akteure konsultiert werden, die von einer bestimmten Maßnahme betroffen 
sind. 
Konsultation in den Mitgliedstaaten 
52. Die Anwendung des Umweltrechts der Gemeinschaft wird mit großer Wahrscheinlichkeit 
ein breites Spektrum von Akteuren betreffen. Mangelnde Konsultation in den 
Mitgliedstaaten kann bedeuten, daß diejenigen, die von einem Vorschlag betroffen sind, 
entweder nicht im Bilde sind oder den Eindruck haben, daß ihre Bedürfnisse und Belange 
nicht berücksichtigt werden. Es ist daher zu erwarten, daß sie die ordnungsgemäße und 
fristgerechte Umsetzung und Anwendung der Maßnahme in den Mitgliedstaaten erschweren 
werden. Das kann zum Teil dadurch verhindert werden, daß die Mitgliedstaaten direkt im 
Anschluß an die Verabschiedung der Maßnahme der Gemeinschaft sobald wie möglich 
umfassend über die Maßnahmen informieren. Finden keine oder nur unzureichende 
Konsultationen statt, kann der Umsetzungsprozeß auf nationaler Ebenen durch Proteste 
behindert werden, die immer in einer späten Phase auftreten. Systematischere Kontakte der 
Kommission zu den Betroffenen (Mitgliedstaaten, IMPEL, NRO, Industrie, usw.) im 
Vorfeld der Vorschläge dürften die Umsetzung erleichtern, indem diese Probleme 
verringert werden. Konsultationen auf der Ebenen der Mitgliedstaaten sind aber wohl auch 
über den endgültig verabschiedeten Text noch notwendig. Die Ergänzung von Einzelheiten 
zur voraussichtlichen. Tragweite und den Auswirkungen eines Vorschlags in den 
erläuternden Bemerkunden, die bereits jetzt mit den Vorschlägen der Kommission für 
Rechtsvorschriften vorgelegt wird, dürfte den Mitgliedstaaten bei diesen späteren 
Konsultationen helfen. 
Die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, daß sie über Koordinierungsmechanismen 
verfügen, die ihnen eine umfassende Konsultation im Vorfeld der Verabschiedung 
innerstaatlicher Umsetzungsmaßnahmen erlauben. Zur Unterstützung der 
32 
33 
34 Siehe Kapitel 9 des Fünften Umweltaktionsprogramms (Fußnote 18). 
Siehe Fünftes Umweltaktionsprogramm Kapitel 9 (Fußnote 18). 
Siehe Absatz 51 unten. 
21 
Mitgliedstaaten bei dieser Aufgabe wird die Kommission in den erläuternde 
Bemerkungen zu den Vorschlägen für Rechtsakte die voraussichtliche Tragweite der 
vorgeschlagenen Maßnahme und ihre Auswirkungen in den Mitgliedstaaten 
bekanntgeben. 
Informationsstrategie flir die Umweltpolitik und das Umweltrecht der Gemeinschaft 
53. Mit dem Gesamtbericht über die Tätigkeit der Europäischen Union und dem Jahresbericht 
über die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts hat die Öffentlichkeit 
umfangreiches Informationsmaterial über die diplomatischen, politischen und 
ordnungspolitischen Aktivitäten der Gemeinschaft in der Hand. Über die 
Wettbewerbspolitik und den Binnenmarkt veröffentlicht die Kommission sektorbezogene 
Berichte. Der Bericht über den Binnenmarkt ist besonders wichtig, da er sich auch mit 
Umweltangelegenheiten befaßt, sofern sie mit der Verwirklichung des Binnenmarkts in 
engem Zusammenhang stehen. Im monatlich erscheinenden Bulletin sind unter anderem 
Informationen über neue Rechtsvorschriften und über Vertragsverletzungsverfahren in 
sämtlichen unter das Gemeinschaftsrecht fallenden Bereichen zu finden. Um die 
Information, die die Kommission in ihrem Jahresbericht zur Überprüfung der Anwendung 
des Gemeinschaftsrechts gibt, zu vervollständigen, würde dieser Bericht ab seiner 14. 
Ausgabe (bezogen auf 1996) folgende Angaben enthalten: 
Von den Mitgliedstaaten übermittelte Einzelheiten über die von den Mitgliedstaaten 
gemeldeten Rechtsvorschriften zur Umsetzung der Umweltrichtlinien der 
Gemeinschaft, einschließlich Tabellen, aus denen hervorgeht, wie die Vorschriften 
die Bestimmungen der Richtlinien umsetzen. 
Einzelheiten über Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Anwendung des 
Umweltrechts der Gemeinschaft, einschließlich Fragen der Benachrichtigung 
zuständiger Behörden, der Einrichtung und Meldung von Programmen, die im 
Hinblick auf Umweltschutzvorschriften der Gemeinschaft durchgeführt werden, und 
daraus hervorgehende Ergebnisse. 
Der Jahresbericht der Kommission zur Überprüfung der Anwendung von 
Gemeinschaftsrecht wird (ab seiner 14. Ausgabe in bezug auf 1996) erweitert, um 
Details zur Gesetzgebung, die die Mitgliedstaaten zur Umsetzung des 
gemeinschaftlichen Umweltrechtes notifiziert haben, und der Maßnahmen, die die 
Mitgliedstaaten zur Anwendung dieser Gesetze ergriffen haben, zu umfassen. Jene 
Punkte in diesem Bericht, die nicht die Überwachung von Gemeinschaftrecht und 
Vertragsverletzungen betreffen, wie etwa der in Frage stehende Punkt der Politik und 
der Verfahren, könnte Gegenstand einer neuen Ausgabe des Jahresberichtes. 
Verbesserung der Zusammenarbeit 
54. Eine gute Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten ist zur 
Erreichung der ehrgeizigen Ziele der Umweltpolitik der Gemeinschaft von entscheidender 
Bedeutung. Auf einzelstaatlicher Ebene sollten die Gesetzgeber eng mit den Anwendungs­
und Durchsetzungsbehörden zusammenarbeiten, damit das System insgesamt effizient 
funktioniert. Das gilt auch für die Kommission und die zuständigen Behörden in den 
22 
Mitgliedstaaten, die ihre Zusammenarbeit verbessern sollen, um die Effizienz in der 
Umsetzung, für die sie gemeinsam verantwortlich sind, zu erhöhen. Eine direkte 
Zusammenarbeit zwischen den nationalen Behörden verschiedener Mitgliedstaaten wäre 
auch im Hinblick auf grenzüberschreitende Probleme bei der Durchsetzung der 
Umweltvorschriften zu begrüßen, z. B. bei der Aufdeckung der illegalen Verbringung von 
gefährlichem Abfall oder bedrohten Tierarten. 
55. Aufgrund der Bedenken der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Vergleichbarkeit der 
Anwendungs-undDurchsetzungsstandardsvonUmweltschutzvorschriftender Gemeinschaft 
in den verschiedenen Staaten wurde 1992 auf einer Tagung der Umweltminister ein 
informelles Netz nationaler Umweltbehörden, genannt Chester-Netz, geschaffen. Parallel 
dazu wurde im Fünften Umweltaktionsprogramm durch die Ankündigung eines Netzes aus 
Vertretern der nationalen Behörden und der Kommission für den Bereich der praktischen 
Umsetzung der gemeinschaftlichen Maßnahmen auf die nach wie vor bestehende 
Notwendigkeit einer systematischen Überwachung der Anwendung des Umweltrechts der 
Gemeinschaft35 hingewiesen. Das Chester-Netz wurde daraufhin zum EU-Netz Anwendung 
und Durchsetzung des Umweltrechts (IMPEL) umgeformt. Das Netz setzt sich aus 
Vertretern der Mitgliedstaaten zusammen und steht unter dem gemeinsamen Vorsitz der 
Kommission und des Mitgliedstaats, der den Ratsvorsitz in der Europäischen Union führt. 
Die umfassende Aufgabe von IMPEL ist es, sich mit der Anwendung und Kontrolle des 
Umweltrechts der Gemeinschaft, darunter hauptsächlich mit der Frage zu befassen, wie 
sichergestellt werden kann, daß die Vorschriften von den nationalen, regionalen und 
lokalen Behörden besser durchgesetzt werden. Das derzeitige Aufgabenfeld, das sich auf 
die Durchführung konzentriert hat könnte auf Umsetzungsfragen und rechtliche Fragen 
ausgedehnt werden. Bisher konzentrierte sich die Arbeit auf folgende Angelegenheiten36: 
Vergleich der technischen Normen und der Technologie zur Kontrolle der 
Umweltbelastung für verschiedene Arten von Anlagen in jedem Mitgliedstaat, 
woraus technische Leitlinien für die Aufsichtsbehörden für verschiedene 
Industriezweige, beispielsweise Kraftwerke, Verbrennungsanlagen, Raffinerien, 
Zement-, Glas- und Spanplattenherstellung abgeleitet werden; 
Informations- und Erfahrungsaustausch über die Genehmigung industrieller Anlagen 
in den Mitgliedstaaten und Prüfung der Anwendung des Gemeinschaftsrechts in den 
Mitgliedstaaten sowie der praktischen Aspekte des ordnungspolitischen Verfahrens, 
beispielsweise Berichte über die Beurteilung der Umweltauswirkungen von 
Industrieanlagen in den verschiedenen Medien sowie über die Anwendung der EG-
Richtlinien über Verbrennungsanlagen für Siedlungsmüll und Großfeuerungsanlagen 
Vergleich der Durchsetzungsmechanismen der Mitgliedstaaten für die Bewertung 
der Vereinbarkeit und Inspektion. Beispielsweise ist in der zweiten Jahreshälfte 
1996 ein Bericht zu veröffentlichen, in dem die Rechtsvorschriften, Einrichtungen 
und Mechanismen der Mitgliedstaaten für die Inspektion, Überwachung und 
35 ABl. Nr. C 138 vom 17.5.1993, S. 80. 
36 Die von IMPEL ausgearbeiteten Unterlagen werden vom IMPEL-Sekretariat in der GD XÎ der 
Europäischen Kommission verteilt. 
23 
Durchsetzung dargelegt sind, einschließlich Statistiken, Inspektionsbesuchen und 
Durchsetzungsmaßnahmen; 
Austauschprogramme für Inspektoren, die zu einem umfassenden Verständnis der 
Rechtsordnung in jedem Land beitragen und einen künftigen Informationsaustausch 
zwischen Aufsichtsbehörden erleichtern, sowie das Verfassen von Handbüchern für 
Inspektoren über "Fachliche Fähigkeiten und Management", in denen sowohl die 
Rechtsetzungsverfahren als auch die Inspektionen von Einrichtungen beschrieben 
sind. 
Prüfung und Veröffentlichung eines Berichts über die Überwachungs- und 
Durchsetzungsmechanismen für die grenzüberschreitende Verbringung gefährlicher 
Abfalle innerhalb der EU. 
56. IMPEL kann bei der Verbesserung der Zusammenarbeit in Fragen der Anwendung 
zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten und unter den Mitgliedstaaten eine 
wichtige Rolle spielen, es kann aber auch die Koordinierung zwischen den verschiedenen 
Durchsetzungseinrichtungen in jedem Mitgliedstaat durch eine interne Koordinierung bei 
der Ausarbeitung der Stellungnahmen der Mitgliedstaaten für IMPEL verbessern. So wie 
eine Koordinierung auf der Ebene der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten nötig ist, 
bedarf es oft auch einer Koordinierung innerhalb der Mitgliedstaaten. Die Probleme, die 
sich aus der bereits erwähnten dezentralen Durchführung und Durchsetzung des 
Umweltrechts der Gemeinschaft37 ergeben, könnten durch Netze verringert werden. Wenn 
es in jedem Mitgliedstaat solche Netze38 gäbe bzw. wenn sie von den Regierungen in 
Zusammenarbeit mit den zuständigen nationalen und regionalen Behörden geschaffen 
würden, könnten die Netze der Mitgliedstaaten auf der Ebene der Gemeinschaft über 
IMPEL koordiniert werden. Eine solche Zusammenarbeit würde dazu beitragen, daß von 
die vorhandenen Resourcen auf allen Ebenen der Mitgliedstaaten bestmöglich genutzt 
werden. Davon ausgehend, daß die Behörden zur Durchsetzung des Umweltrechts nahezu 
ausschliesslich aus öffentlichen Geldern bezahlt werden, würde eine solchr Zusammenarbeit 
zu einem ökonomischen Wirtschaften und zu einem Maximum an Nutzen aus den 
Erfahrungen der Mitgliedstaaten führen. Darüber hinaus dürfte die Benennung von 
Zentralstellen die Kommunikation zwischen der Kommission und den verschiedenen 
nationalen Behörden verbessern. 
Die Kommission wird das IMPEL-Netz in seiner derzeitigen Form als nützliches 
Instrument der Zusammenarbeit und des Aufbaus von Kapazitäten prüfen und 
Vorschläge zur Verbesserung, Entwicklung und Umgestaltung seiner Aufgaben 
machen. Sie wird die Schaffung nationaler Koordinierungsnetze unterstützen, die über 
die nationalen Koordinatoren an IMPEL angebunden werden sollen. 
Meldung, Überwachung und Beurteilung 
Beurteilung der Wirksamkeit von Maßnahmen 
37 Siehe Absätze 13 und 14 oben 
38 In diesem Zusammenhang sollte erkundet werden, ob das Telematiknetz EIONET der Europäischen 
Umweltagentur bei der Anwendung nützlich sein könnte. 
24 
57. Trotz der großen Zahl von Umweltschutzvorschriften, die die Gemeinschaft verabschiedet 
hat, ist festzustellen, daß in manchen Bereichen Verbesserungen der Umwelt nicht im 
gewünschten Maß erzielt wurden und daß sich in anderen Bereichen die 
Umweltbedingungen sogar verschlechtert haben. Die bisherigen Maßnahmen zur 
Überwachung von Gemeinschaftsmaßnahmen wurden durch mangelnde Informationen über 
die ordnungsgemäße Anwendung behindert: es ist schwierig zu wissen, ob mangelnder 
Fortschritt auf einem bestimmten Gebiet auf die Unzulänglichkeit der Umsetzung im 
Mitgliedstaat oder auf die Unzulänglichkeit d?r Richtlinie selbst zurückzuführen ist. Bei 
der Beurteilung der Wirksamkeit einer Maßnahme kommt es daher in erster Linie auf 
Informationen über die Umsetzung der Maßnahme an. Liegen diese Informationen vor, 
kann festgestellt werden, ob vorhandene Bestimmungen wirksam sind oder ob sie verstärkt 
werden müssen bzw. ob ein anderer Ansatz nötig wäre. 
58. Immer häufiger ist in den Umweltschutzvorschriften der Gemeinschaft eine 
Überprüfungsklausel vorgesehen. Insofern könnten aufgrund dieser Beurteilung viele 
Erfahrungen gewonnen und eine Verbesserung der gesetzlichen Rahmenbedirigungen 
erreicht werden. Um feststellen zu können, ob die Durchführungsregelungen der 
Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Sammlung der einschlägigen Informationen 
funktionieren und ob die gesammelten Daten zuverlässig sind, sind die Berichte über die 
Anwendung der Meldeanforderungen abzuwarten. Der erste Bericht der Kommission gemäß 
der Richtlinie über die Berichterstattung für den Bereich der Gewässer wird beispielsweise 
erst im Juni 1997 erscheinen. Eine umfassende Bewertung der Auswirkungen einer 
Maßnahme setzt einschlägige Informationen, Daten und Erfahrungen voraus. Die 
Richtlinie39 über Berichte und das neue Netz für Umweltinformationen, das auf der Ebene 
der Gemeinschaft eingerichtet und von der Europäischen Umweltagentur40 koordiniert wird, 
könnte sich in dieser Hinsicht als sehr nützlich erweisen, besonders im Hinblick auf die 
Tatsache, daß eine wissenschaftliche und technische Bewertung zur Beurteilung der 
Wirksamkeit und Effizienz von Umweltvorschriften sehr wichtig ist. Auch andere Mittel 
der Rückmeldung aus den Mitgliedstaaten und von den durch die Vorschriften Betroffenen 
an die Kommission sollten erkundet werden. 
Durch eine optimale Nutzung der Richtlinie über Berichte und eine enge 
Zusammenarbeit mit der Europäische Umweltagentur wird die Kommission 
sicherstellen, daß möglichst umfassende Informationen über die Wirksamkeit der 
Umweltschutzvorschriften der Gemeinschaft vorliegen und bei der Gestaltung der 
Umweltpolitik genutzt werden. Die Kommission wird Fallstudien zur Beurteilung der 
Umsetzung, Anwendung und Durchsetzung ausgewählter Vorschriften des 
gemeinschaftlichen Umweltrechts in Auftrag geben und koordinieren. Sie wird für 
eine möglichst umfassende Verbreitung der Informationen aus diesen Fallstudien 
sorgen. 
Europäische Umweltagentur 
39 
40 Richtlinie 91/692/EWG des Rates vom 23. Dezember 1991 zur Vereinheitlichung und 
zweckmäßigen Gestaltung der Berichte über die Durchführung bestimmter Umweîtschutznohtîmien 
(ABl. Nr. L 377 vom 31.12.1993, S. 48). 
Verordnung (EWG) Nr. 1210/90 des Rates vom 7. Mai 1990 zur Errichtung einer Europäischen 
Umweltagentur und eines Europäischen Umweltinformations- und Umweltbeobachtuiigsnetzes 
(ABl. Nr. L 120 vom 11.5.1990, S. 1) 
25 
59. Die Europäische Umweltagentur wurde 1990 eingerichtet41. Sie soll der Gemeinschaft und 
den Mitgliedstaaten objektive, zuverlässige und auf europäischer Ebene vergleichbare 
Informationen zur Verfügung stellen, damit sie die notwendigen Maßnahmen zum Schutz 
der Umwelt, zur Bewertung der Ergebnisse solcher Maßnahmen und zur Sicherstellung 
einer angemessenen Information der Öffentlichkeit über den Zustand der Umwelt ergreifen 
können. Die Agentur hat daher eine wesentliche Rolle bei der Bereitstellung von 
Informationen zu spielen, die eine Beurteilung der Wirksamkeit der Umweltmaßnahmen 
der Gemeinschaft ermöglichen. Diese Aufgabe ist gleichermassen bedeutend für die 
Vorbereitung und Verabschiedung der Umweltschutzvorschriften der Gemeinschaft: 
Bereitstellung von Informationen und technischen Ratschlägen zu den Vorschlägen der 
Kommission für Umweltschutzvorschriften. Die Agentur ist daher insofern eine wesentliche 
ordnungspolitische Ebene, als sie aufgrund ihrer Aufgabe die Enden der 
ordnungspolitischen Kette verbindet. Sie verbindet somit Maßnahmen, die am Anfang 
dieser Kette verabschiedet und angewandt wurden, mit anderen Maßnahmen, die die 
Fortschreibung früherer Vorschriften sind, die gegebenenfalls geändert werden, um einen 
effizienten und wirksameren Umweltschutz zu gewährleisten. Die EUA könnte auch aktiver 
an der Bewertung von Berichten, die gemäß der Richtlinie über Berichte und anderer 
Richtlinien mit speziellen Meldevorschriften (z. B. die Vogelschutzrichtlinie) eingegangen 
sind, und an Folgemaßnahmen beteiligt werden. 
Die Kommission wird bei der Beurteilung der Auswirkungen von Maßnahmen der 
Gemeinschaft die Europäische Umweltagentur voll einbeziehen. Dadurch soll 
außerdem gewährleistet werden, daß die Informationen, Kenntnisse und Fähigkeiten 
der Agentur ausgeschöpft werden, um die Kommission bei der Formulierung von 
Vorschlägen für neue Umweltschutzvorschriften der Gemeinschaft und bei der 
Überprüfung vorhandener Vorschriften zu unterstützen. 
Förderung von Informationen über das Umweltrecht der Gemeinschaft 
60, Die Umsetzung beginnt beim Wissen über die umzusetzenden Vorschriften. Richtlinien der 
Gemeinschaft werden gewöhnlich durch innerstaatliche Umsetzungsrechtsakte angewandt, 
die den zuständigen nationalen Behörden in der Regel wohlbekannt sind und deren Form 
ihnen vertraut ist. Eine fristgerechte und ordnungsgemäße Umsetzung ist daher für die 
Anwendung der Richtlinie in der Praxis von wesentlicher Bedeutung. Darüber hinaus sollte 
sichergestellt werden, daß die nationalen Umsetzungsmaßnahmen eindeutig darauf 
verweisen, daß sie auf einen Rechtsakt der Gemeinschaft zurückgehen, damit die Richter 
der Mitgliedstaaten sie entsprechend auslegen und den Vorrang des Gemeinschaftsrechts 
vor entgegenstehenden innerstaatlichen Bestimmungen beachten können. Die Lage ist 
allerdings anders, wenn die Umsetzung nicht, nicht vollständig oder nicht ordnungsgemäß 
erfolgt ist. Wie der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache Costanzo/Mailand42 
geäußert hat, haben nicht nur nationale Gerichte, sondern auch sämtliche einzelstaatliche 
Behörden die geltenden Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts direkt anzuwenden und 
diejenigen Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts unangewendet zu lassen, die nicht 
im Einklang mit ihm stehen. Dies ist eine schwierige Aufgabe, wie der Generalanwalt in 
41 Verordnung (EWG) Nr. 1210/90 des Rates vom 7. Mai 1990 (Fußnote 42). 
42 Urteil vom 22.6.1989, C-103/88, [1989], Slg. 1839 (1870). 
26 
seinen Schlußanträgen in dieser Rechtssache erklärt hat. Selbst wenn die zuständige 
Behörden von den einschlägigen Bestimmungen Kenntnis haben, könnten sie dazu neigen, 
ihre Anwendung zu umgehen. Auch wenn das Europarecht Vorrang vor dem 
innerstaatlichen Recht hat und Teil der innerstaatlichen Rechtsordnung ist, kann es in der 
Praxis vorkommen, daß Anwender vor der Anwendung des Rechts zurückschrecken, weil 
sich die Form dieser Bestimmungen erheblich von den üblichen Bestimmungen in den 
Mitgliedstaaten unterscheiden kann. 
Die Kommission wird Initiativen zur finanziellen und technischen Unterstützung zur 
besseren Aufklärung insbesondere von Richtern, Anwälten und Beamten in den 
Mitgliedstaaten über das Umweltrecht der Gemeinschaft in Erwägung ziehen. Auch 
wären Finanzhilfen der Gemeinschaft im Rahmen von LIFE 2 für horizontale 
Maßnahmen wie Telematiknetze oder die Fortbildung zur Verbesserung der 
Anwendung und Durchsetzung des Umweltrechts möglich. 
Finanzhilfen der Gemeinschaft und die Anwendung des Umweltrechts der Gemeinschaft 
61. Es gibt verschiedene Finanzierungsquellen und -formen der Gemeinschaft. Die Finanzhilfen 
im Rahmen von LIFE43 dienen ausschließlich der Konzipierung und Umsetzung der 
Umweltpolitik. Über andere Finanzinstrumente werden jedoch auch umfangreiche Mittel 
für den Umweltschutz zur Verfügung gestellt, auch wenn sie nicht speziell auf die Umwelt 
ausgerichtet sind. Auch Projekte, die sich aus dem Umweltrecht der Gemeinschaft ergeben, 
können für eine Finanzierung im Rahmen des Kohäsionsfonds44 in Frage kommen, aus dem 
Mittel für Projekte zum Umweltschutz und für die Verkehrsinfrastruktur vergeben werden. 
Diese Projekte müssen auf völlige Übereinstimmung mit der Gemeinschaftsgesetzgebung 
im Umweltbereich abzielen, insbesondere in drei Sektoren: Wasserversorgung und -qualität, 
Abwasserbehandlung und feste Abfälle. In den Mitgliedstaaten, die berechtigt sind, Mittel 
aus diesem Fonds zu erhalten, kann die Finanzierung von Umweltschutzprojekten erheblich 
dazu beitragen, daß das Umweltrecht der Gemeinschaft angewandt und durchgesetzt wird. 
Darüber hinaus kann eine Finanzhilfe im Rahmen des Strukturfonds45, bei der es sich in 
erster Linie um eine Kofinanzierung von Operationellen Programmen und nationale 
Beihilferegelungen handelt, auch Projekten im Bereich des Umweltschutzes zugute 
kommen. 
62. Bei einer Gemeinschaftsfinanzierung46 sind gemäß dem Integrationsprinzip grundsätzlich 
die Umweltvorschriften der Gemeinschaft zu beachten.47 Die Kommission sollte auch 
43 
44 
45 
46 
47 Verordnung (EWG) Nr. 1973/92 des Rates vom 21. Mai 1992 zur Schaffung eines 
Finanzierungsinstruments für die Umwelt (LIFE), ABl. Nr. L 206 vom 22.7.1992). 
Verordnung (EG) Nr. 1164/94 des Rates vom 16. Mai 1994 zur Errichtung des Kohäsionsfonds 
(ABl. Nr. L 130 vom 25.5.1994). Nach der finanziellen Vorausschau betragen die Mittel für 
Umweltschutzprojekte 1996 rund 1,7 Mrd. ECU. 
Verordnung (EWG) Nr. 2081/93 des Rates vom 20. Juli 1993 zur Änderung der Verordnung 
(EWG) Nr. 2052/88 über Aufgaben und Effizienz der Strukturfonds und über die Koordinierung 
ihrer Interventionen untereinander sowie mit denen der Europäischen Investitionsbank und der 
anderen vorhandenen Finanzinstrumente (ABl. Nr. L 193 vom 31.7.1993). 
Diese Bezugnahme schließt auch solche EAGGF-Maßnahmen ein, die sich auf die Strukturfonds, 
d. h. den Leitabschnitt dieses Fonds beziehen. 
Z. B. sollte die Gemeinschaft grundsätzlich keine Kläranlagenprojekte fördern, wenn der 
27 
solche Projekte nicht unterstützen, die sich negativ auf Umweltbelange auswirken, die 
durch Gemeinschaftsvorschriften geschützt sind, wie Schutzgebiete nach der Habitat-
Richtlinie, es sei denn, das Projekt gewährleistet die Schutzanforderungen der Vorschrift 
im Prinzip und in der Praxis. Es ist ferner wichtig, daß alle Gemeinschaftsmittel in einem 
geeigneten Rahmen gewährt werden. Nicht nur das Umweltrecht der Gemeinschaft, sondern 
auch ihre Umweltpolitik muß bei der Bewilligung und Auszahlung von 
Gemeinschaftsmitteln berücksichtigt werden. Jeder Vorschlag für eine 
Gemeinschaftsfinanzierung sollte im Hinblick auf die gemeinschaftliche Umweltpolitik 
bewertet werden und mit ihnen grundsätzlich vereinbar sein. 
63. Wenn die Genehmigung für eine Gemeinschaftsfinanzierung erteilt worden ist, sind die 
Einhaltung des Umweltrechtes und der Umweltpoiitik der Gemeinschaft sicherzustellen. 
Die Gemeinschaftsbestimmungen über die Bewilligung einer Finanzhilfe an Mitgliedstaaten 
schreiben grundsätzlich vor, daß die zuständigen Behörden sicherzustellen haben, daß die 
Beihilfeempfanger die Anforderungen der Umweltpolitik und des Umweltrechts der 
Gemeinschaft einhalten. Dieser Grundsatz ist unabhängig davon anwendbar, ob Verfahren 
über eine Vertragsverletzung bei den mit Gemeinschaftsmitteln geförderten Projekten 
bestehen, da bereits die Genehmigung der Finanzmittel durch die Kommission die 
Einhaltung des Umweltrechts und der Umweltpolitik der Gemeinschaft voraussetzt. Die 
Möglichkeit einer Sperrung von Zahlungen bzw. von Rückerzahlungsforderungen ist ein 
wichtiges Instrument zur Gewährleistung der Einhaltung der Umweltpolitik sowie des 
Umweltrechts der Gemeinschaft, wenn es um Finanzhilfen geht. Die Kommission sollte 
die Überprüfung der Übereinstimmung und der Beobachtung von Projekten, die durch die 
Gemeinschaft unterstützt werden, erhöhen. 
Die Kommission wird zusätzliche Maßnahmen in Erwägung ziehen, um zu 
gewährleisten, daß die Umweltziele und das Umweltrecht der Europäischen 
Gemeinschaft in sämtliche Entscheidungen über die Gewährung einer Finanzhilfe an 
Mitgliedstaaten und in die Überwachung von mit Gemeinschaftsmitteln geforderten 
Projekten integriert werden. 
—oooooOooooo-
Mitgliedstaat, der die Förderung erhalten soll, die Richtlinie über die Behandlung städtischer 
Abwässer nicht umgesetzt hat, da in einem solchen Fall der rechtliche Rahmen fehlen würde, der 
für die Definition der praktischen Voraussetzungen für ein einzelnes Projekt notwendig werden. 
28 
TEIL IV: SCHLUSSFOLGERUNGEN 
64. Nach Ansicht der Kommission müssen jetzt, da die Gemeinschaft in der Umweltpolitik 
in die Phase der Konsolidierung des gemeinschaftlichen Besitzstandes eintritt, diejenigen 
Maßnahmen Vorrang haben, die die Anwendung des Gemeinschaftsrechts fördern. 
65. Darüber hinaus schließt die Kommission aus ihren Erfahrungen, daß die derzeit zur 
Verfügung stehenden Mittel zur Durchsetzung der Anwendung, die sich in erster Linie auf 
das Verfahren gemäß den Artikeln 169 und 171 des Vertrags stützen, zwar wichtig, 
wirksam und notwendig sind, daß sie aber bei einer Verletzung des Gemeinschaftsrechts 
den Schutz der Umwelt nicht schnell genug und angemessen gewährleisten können. Sicher 
können einige der Probleme, die auf die Besonderheiten des Umweltrechts zurückzuführen 
sind, durch eine Erweiterung des Spektrums von Umweltmaßnahmen reduziert werden. Es 
gibt jedoch auch eine Notwendigkeit für eine größere Vielfalt und Dezentralisierung der 
Kontrollmechanismen. 
66. Daher führt die Kommission in dieser Mitteilung ein neues umfassendes Konzept ein, das 
die gesamte ordnungspolitische Kette und betroffenen Akteure umfaßt. Es werden 
verschiedene neue Vorschläge eingebracht, die auf eine Verbesserung der Anwendung des 
Umweltrechts der Gemeinschaft auf sämtlichen Ebenen abzielen. 
67. Die Kommission erwartet, daß diese Mitteilung zu einer Bewußtseinsbildung in dem 
gesamten Bereich der Umsetzung und Durchsetzung auf allen Ebenen beiträgt, und daß sie 
daraufhin im Hinblick auf die Reaktionen auf die Mitteilung und die Debatte darüber, was 
die Betroffenen auf allen Ebenen zur Verbesserung der Lage tun können, uneingeschränkt 
von ihrem Initiativrecht Gebrauch machen kann. 
oooooOooooo 
29 
ANHANG 
Definitionen 
MitMordnungspolitischer Kette" ist der gesamte Prozeß der Ausgestaltung, Planung, Formulierung, 
Verabschiedung, Umsetzung und Durchsetzung von Rechtsvorschriften bis zur Bewertung der 
Effizienz gemeint. Es handelt sich um ein methodisches Instrument, das einen "ganzheitlichen" 
Ansatz für umweltpolitische Maßnahmen ermöglicht. 
"Umsetzung" bedeutet in dieser Mitteilung alle verbindlichen gesetzlichen, ordnungs- und 
verwaltungspolitischen Maßnahmen einer zuständigen Behörde in einem Mitgliedstaat zur 
Übernahme von Rechten und Pflichten aus Umweltschutzrichtlinien der Gemeinschaft in die 
innerstaatliche Rechtsordnung. Die Umsetzung besteht also nicht nur aus der reinen Wiedergabe 
des Wortlauts der Richtlinie in das innerstaatliche Recht, sondern auch aus zusätzlichen 
Bestimmungen, wie der Änderung oder der Aufhebung unvereinbarer innerstaatlicher Vorschriften, 
damit das innerstaatliche Recht insgesamt mit den Bestimmungen der Richtlinie vereinbar ist. In 
manchen Mitgliedstaaten sind Umsetzungsmaßnahmen ausschließlich auf 
nationaler/zentralstaatlicher Ebene zu treffen, wohingegen in anderen Staaten die 
Regionalverwaltungen die ausschließliche Zuständigkeit in bestimmten umweitpolitischen 
Bereichen haben (z. B. sind in Deutschland und in Österreich die Bundesländer für den 
Naturschutz zuständig). In Fällen gemeinsamer Zuständigkeit müssen zuweilen auch beide Ebenen 
Umsetzungsmaßnahmen durchfuhren. 
"Praktische Anwendung" ist definiert als die Berücksichtigung des Gemeinschaftsrechts bei 
Einzelentscheidungen zuständiger Behörden, beispielsweise bei der Erteilung einer Genehmigung 
oder beim Entwurf und bei der Durchführung eines Plans oder Programms. Das 
Gemeinschaftsrecht wird von innerstaatlichen Behörden unmittelbar angewandt, wenn es sich um 
Verordnungen und unmittelbar anwendbare Bestimmungen aus Richtlinien handelt. Ist eine 
Richtlinie jedoch ordnungsgemäß umgesetzt, wird sie durch innerstaatliche Umsetzungsmaßnahmen 
angewandt. Der Begriff umfaßt auch die nötigen Strukturen und Bestimmungen, die es den 
zuständigen Behörden ermöglichen, ihre Pflichten nach dem Gemeinschaftsrecht zu erfüllen und 
entsprechende Entscheidungen zu fallen. 
Unter dem Begriff "Durchsetzung" werden sämtliche Methoden gefaßt, mit denen zuständige 
Behörden andere zur Beachtung der gültigen Rechtsvorschriften anhalten oder zwingen (z. B. 
Überwachung, Kontrollen vor Ort, Sanktionen und Zwangsmaßnahmen), um eine bessere 
Umweltpolitik sicherzustellen, die die Verbesserung der Umweltqualität zum Ziel hat. 
30 
ANHANG II: UMSETZUNGSPROBLEME IN EINZELNEN SEKTOREN 
Umsetzungs- und Durchsetzungsprobleme sind in allen Sektoren mit Bezug auf Bereiche, in denen 
die Gemeinschaft Umweltgesetzgebung angenommen hat, vorhanden. Dieser Anhang gibt weitere 
Details dieser Art von Umsetzungs- und Durchsetzungsproblemen, die in vier Bereichen 
vorkommen: Wasser, Abfall, Naturschutz und Umweltverträglichkeitsprüfling. 
Wasser 
In Bezug auf die Verbesserung der Wasserqualität schafft die Größe und Komplexität der 
Verpflichtungen, die im wesentlichen auf der Festlegung von Qualitätszielen, der Aufstellung von 
Reinigungsprogrammen, der vorherigen Genehmigung und der Erstellung von Berichten beruht, 
beträchtliche Probleme für die Verwaltungen der Mitgliedstaaten. Einige der Mitgliedstaaten haben 
erhebliche Schwierigkeiten, um die Richtlinien der Gemeinschaft in diesem Bereich in 
zufriedenstellender Weise umzusetzen. 
Der Fall bezüglich der Richtlinie 76/464/EWG betreffend die Verschmutzung infolge der 
Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in Oberflächengewässer ist ein gutes Beispiel. Die 
Kommission ist dabei, Vertragsverletzungsverfahren gegen viele Mitgliedstaaten wegen fehlender 
Mitteilung von Programmen zur Verminderung der Verschmutzung durch Substanzen der Liste 
II des Anhangs dieser Richtlinie einzuleiten. Die Anwendung der Richtlinie 76/160/EWG über 
Badegewässer verursacht weiterhin Probleme in den Mitgliedstaaten. 
In Bezug auf die Richtlinie 91/676/EWG über Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen haben 
mehrere Mitgliedstaaten noch nicht ihre nationalen Umsetzungsmaßnahmen bekanntgegeben. Die 
meisten Mitgliedstaaten haben Probleme in Bezug auf die Anwendung der Richtlinie (fehlende 
Bezeichnung von gefährdeten Gebieten, fehlende Festlegung der Regeln der Guten Fachlichen 
Praxis in der Landwirtschaft, fehlende Überwachungsprogramme, fehlende Berichte, die der 
Kommission nach Artikel 10 der Richtlinie vorzulegen sind). Die Kommission verfolgt 
aufmerksam die Probleme der Anwendung dieser Richtlinie in den Mitgliedstaaten, und sie 
eröffnet in geeigneten Fällen Vertragsverletzungsverfahren. 
Die Kommission erhält ferner Beschwerden über die Qualität von Trinkwasser (Richtlinie 
80/778/EWG): Häufig ist das Fehlen einer geeigneten Infrastruktur der Grund für diese 
Beschwerden. Die Aufgabe der Kommission , die Übereinstimmung mit Gemeinschaftsstandards 
zu überprüfen, ist gelegentlich noch schwieriger durch die Methode, die in den Mitgliedstaaten zur 
Durchsetzung von Wasserqualitätszielen zur Anwendung kommen. 
Abfall 
31 
Gemeinschaftsgesetzgebung in Bezug auf Abfallbewirtschaftung kommt in einer großen Zahl von 
Verfahren zur Abfallverwertung und -beseitigung, die durch die Wirtschaft ausgeführt werden, zur 
Anwendung; jedes dieser Verfahren sollte normalerweise in Übereinstimmung mit der 
Gemeinschaftsgesetzgebung im Abfallbereich und der diese umsetzende nationale Gesetzgebung 
angewendet werden; Einrichtungen zur Abfallbeseitigung sind zu genehmigen, solche zur 
Verwertung zumindest anzumelden. Selbst Abfallverbringungen zwischen Mitgliedstaaten sind 
Gegenstand einer Gemeinschaftsverordnung. 
Das gesamte System beruht daher weitgehend auf der Leistungsfähigkeit von Behörden auf 
nationaler, regionaler und/oder lokaler Ebene in Bezug auf die unterschiedlichen Maßnahmen, die 
zur Bearbeitung der Genehmigungsverfahren und zur Erteilung der Genehmigungen unter den 
Bedingungen notwendig sind, die durch die Gesetze und Verordnungen vorgeschrieben sind. Dies 
gilt ebenso in Bezug auf die Überprüfung der Übereinstimmung der Wirtschaftstreibenden mit den 
Genehmigungen und den hierin enthaltenen Bedingungen, und, im Falle der 
Nichtübereinstimmmung, der Ergreifung von Korrekturmaßnahmen und Sanktionen. Ferner sind 
die zuständigen Behörden auch für die Durchsetzung der Abfallgesetzgebung in Bezuf auf illegale 
Tätigkeiten bei fehlender Genemhigung verantwortlich (z.B. die illegale Beseitigung von Abfall). 
Die meisten der schwierigsten Probleme der Umsetzung im Abfallsektor steht mit der fehlenden 
Anwendung in den Mitgliedstaaten in Zusammenhang: Illegale Beseitigung von Abfall, schlechte 
Ablagerungspraktiken, und die Wasserverschmutzung durch die direkte Einleitung von Abfall in 
das Wasser. Um wirksam zu sein, bedarf das ganze System eines dezentralen Netzwerkes von 
zuständigen Behörden, die ihre Aufgaben aktiv ausfüllen können; Dezentralisierung stellt eine 
kostenwirksamere Antwort auf die durch Abfall verursachte Herausforderung in Bezug auf die 
Umwelt dar, da eine sehr gute Kenntnis der aktuellen Situation vor Ort absolut notwendig ist, um 
die Gesetze den Umständen entsprechend wirksam anzuwenden. 
Natur 
Die wichtigsten Gemeinschaftsinstrumente im Bereich der Natur sind die Richtlinien 79/409/EWG 
über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten und Richtlinie 92/43/EWG zur Erhaltung der 
natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen. Die Umsetzung dieser 
Richtlinien stellt erhebliche Probleme dar. Jährlich werden zahlreiche Vertragsverletzungsverfahren 
aus dem Titel dieser beiden Richtlinien anhängig gemacht. 
Die Kommission ist sehr gut in der Lage, eine wichtige Rolle in der Sicherstellung der Umsetzung 
in nationales Recht sowie zur Benennung von Natura 2000 Gebieten (ein Netzwerk von 
geschützten Gebieten in der Gemeinschaft) zu spielen. Dennoch betreffen die meisten Beschwerden 
in Hinblick auf diese beiden Richtlinien einzelne Schutzgebiete, was die Kommission vor 
beträchtliche Probleme stellt. Beschwerden, die einzelne Schutzgebiete betreffen, verlangen oft die 
Berücksichtigung komplexer und lokaler Faktoren und beziehen sich häufig auf sich rasch 
ändernde Umstände (z.B. Projekte, die Schaden anrichten, aber bereits umgesetzt werden). Der 
zentrale Durchsetzungsmechanismus, wie er derzeit besteht, ist wenig geeignet, um solche 
Beschwerden zu behandeln, insbesondere in Bezug auf die Geschwindigkeit der Antwort, dem 
Einsatz lokaler Experten und dem Lokalaugenschein. 
32 
Umweltverträglichkeitsprüfung 
Die Richtlinie 85/337/EWG über die Umweltverträglichkeitsprüfung ist eine der am meisten 
herangezogenen rechtlichen Grundlagen für Beschwerden, Petitionen, parlamentarische Anfragen 
und Vertragsverletzungsverfahren. 
Vertragsverletzungsverfahren der Kommission beruhen meistens auf der unvollständigen 
Umsetzung in nationales Recht: Konformitätsprobleme bestehen immer noch in mehreren Staaten, 
meist betreffend die Umsetzung der im Anhang II der Richtlinie angeführten Projekte in 
nationales Recht. 
Beschwerden und Petitionen betreffen meistens die Qualität von Umweltverträglichkeitsstudien, 
die Überprüfung von Alternativen und das Unterbleiben der Behörden, die bei öffentlichen 
Anhörungren zum Ausdruck gebrachten Meinungen einzubeziehen. Es ist für die Kommission sehr 
schwierig, in solchen Fällen nachzuforschen oder einzuschreiten, da die Richtlinie vor allem das 
Verfahren betrifft und der Kommission keine Kompetenz zur Überprüfung der Qualität der 
durchgeführten Untersuchungen oder der Überwachung diese Prozesses gibt. 
33 
ISSN 0254-1467 
KOM(96) 500 endg. 
DOKUMENTE 
DE Î4 06 
Katalognummer : CB-CO-96-540-DH-C 
ISBN 92-78-10640-2 
Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften 
L-2985 Luxemburg