DE Amtsblatt der Europäischen Union C 218/69

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden“

KOM(2010) 791 endg. — 2011/0001 (COD)

2011/C 218/12

Berichterstatter: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

Der Rat und das Europäische Parlament beschlossen am 19. bzw. 18. Januar 2011, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 114 AEUV um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

„Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden“

KOM(2010) 791 endg. — 2011/0001 (COD).

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 5. April 2011 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 471. Plenartagung am 4./5. Mai 2011 (Sitzung vom 5. Mai) mit 104 gegen 13 Stimmen bei 4 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1 Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss befürwortet den Vorschlag der Kommission und begrüßt ihre Absicht, den Rechtsvorschriften der Europäischen Union größere Rechtsklarheit und Rechtssicherheit zu verleihen.

1.2 Der EWSA bedauert jedoch, dass die vorgeschlagene Revision inhaltlich so knapp gefasst ist und dass die Verordnung (EG) Nr. 2006/2004, deren Änderung sich aufgrund der Erfahrungen seit ihrem Inkrafttreten als erforderlich erwiesen hat, nicht in allen Aspekten angegangen wird.

1.3 Der EWSA ersucht die Kommission, bei der nächsten Revision der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 die in dieser Stellungnahme enthaltenen Vorschläge zu berücksichtigen, damit die Funktionsweise der derzeitigen Zusammenarbeit der zuständigen Behörden im Bereich des Verbrauchs verbessert werden kann.

2. Hintergrund

2.1 Der EWSA nahm zu dem Vorschlag für eine Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 befürwortend Stellung (1), monierte jedoch einige Unzulänglichkeiten, insbesondere in Bezug auf das System der gegenseitigen Amtshilfe und das System der Gegenseitigkeit, die zu Situationen führen könnten, die der Funktionsweise des Binnenmarkts zuwiderlaufen.

2.2 Am 27. Oktober 2004 wurde die Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 (2) über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden weitgehend entsprechend dem Kommissionsvorschlag erlassen.

3. Bericht über die Anwendung

3.1 Am 2. Juli 2009 legte die Kommission einen Bericht über die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 vor (3). Darin werden der institutionelle Rahmen für die Rechtsdurchsetzung im Zuge der Einrichtung des Netzes, die Funktionsweise des Netzes sowie der Rahmen für die Zusammenarbeit untersucht. Der EWSA bedauerte schon in seiner Stellungnahme (4), dass ihm der Bericht über die Anwendung von der Kommission nicht zur Stellungnahme übermittelt wurde.

3.2 Abschließend vertritt die Kommission die Ansicht, dass das Netz sein volles Potenzial noch nicht erreicht hat und seine Arbeitseffizienz durch eine Reihe von Maßnahmen verbessern muss. Diese würden zu gegebener Zeit auch Folgendes beinhalten: eine Überarbeitung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 bei den Aspekten in Bezug auf die Durchführungsbestimmungen, die alljährliche Festlegung eines Aktionsplans zur Durchsetzung des Verbraucherrechts, gemeinsame Maßnahmen wie die EU-weiten „Sweep“-Aktionen oder die Bemühung um eine einheitliche Auslegung bzw. Definition des EU-Verbraucherrechts, um den Bekanntheitsgrad des Netzes zu erhöhen.

4. Kommissionsvorschlag

4.1 Die Kommission legte am 3. Januar 2011 einen Vorschlag zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 vor, mit dem bezweckt wird, den jüngsten Entwicklungen im Verbraucherschutzrecht Rechnung zu tragen und hierfür den Anhang der Verordnung über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz auf den neuesten Stand zu bringen.

4.2 Die Aktualisierung des Anhangs besteht darin, dass Vorschriften gestrichen werden, die für die Zusammenarbeit der Durchsetzungsbehörden nicht relevant sind, und alte, nicht mehr gültige Vorschriften durch aktuelle Verbraucherschutzvorschriften ersetzt werden.

4.3 Dies impliziert u.a. die Streichung bestimmter Referenzen (wie der Richtlinie über irreführende und vergleichende Werbung) (5) bzw. ihre Ersetzung (wie bei den Richtlinien über den Verbraucherkredit, über audiovisuelle Mediendienste oder über Teilzeitnutzungsrechte in Immobilien).

5. Allgemeine Bemerkungen

5.1 Der EWSA begrüßt den Vorschlag der Kommission, da er die Meinung vertritt, dass Klarheit bei der Abfassung der Rechtsvorschriften der Union für alle Bürger größere Rechtssicherheit mit sich bringt. Er äußert sich allerdings besorgt über die Situation der Selbstständigen und Kleinunternehmen, die derjenigen von Verbrauchern ähnelt, wenn sie einen Vertrag mit Großunternehmen schließen, insbesondere in netzgebundenen Wirtschaftszweigen.

5.2 Der EWSA fordert die Kommission erneut auf, diese Verwaltungszusammenarbeit, die er für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts als notwendig erachtet, in kohärenter Weise zu unterstützen. Er anerkennt die Bemühungen der Kommission um Transparenz, die diese mit der Annahme der Empfehlung vom 1. März 2011 unternommen hat, in denen die „Leitlinien für die Anwendung der Datenschutzbestimmungen im System zur Zusammenarbeit im Verbraucherschutz“ (6) enthalten sind.

5.3 Der EWSA ist dennoch der Ansicht, dass der Vorschlag zu knapp gefasst ist und dass viele der im Rahmen der Zusammenarbeit zwischen Verbraucherschutzbehörden derzeit noch offenen Fragen außen vor bleiben. So geht die Kommission noch nicht einmal auf die Fragen ein, die sie in ihrem Bericht über die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 als „Unzulänglichkeiten“ bezeichnet.

5.3.1 Nach Auffassung des EWSA hätten in dem Änderungsvorschlag einige der folgenden Punkte angesprochen werden können:

5.4 Systematische Marktüberwachung

5.4.1 Die Wahrnehmung von Aufgaben zur Überwachung und Inspektion von unter EU-Vorschriften fallenden Waren und Dienstleistungen erfordert eine größtmögliche gemeinsame zeitliche wie inhaltliche Planung der Maßnahmen, die im Einzelfall von den Verbraucherschutzbehörden der Mitgliedstaaten durchzuführen sind. Es bietet sich an, gleichwertige Überprüfungsmechanismen einzuführen, um die Erfüllung der länderübergreifenden Bestimmungen über systematische Kampagnen zur Marktüberwachung zu gewährleisten, die es ermöglichen, jederzeit ein hohes und einheitliches Verbraucherschutzniveau auf dem Gebiet des Binnenmarktes aufrechtzuerhalten.

5.4.2 Diese jährliche Koordinierung der Inspektionstätigkeit könnte gerade auch bei horizontalen Vorschriften mit Marktaufklärungs- und -erforschungsinitiativen einhergehen, und zwar über die entsprechenden „Screenings“ zur Standardisierung der „Sweep-Aktionen“, die derzeit konjunkturbedingt durchgeführt werden.

5.5 Sanktionsverfahren

5.5.1 Um bei der Anwendung von Ausgleichsmaßnahmen im Falle einer Missachtung der geltenden EU-Vorschriften einen Grenzeffekt zu vermeiden, sollte eine Mindestharmonisierung der gemeinsamen Kriterien für das Sanktionsverfahren und die von den Verbraucherschutzbehörden zu verhängenden Sanktionen vorgesehen werden, um bei der Einleitung und Lösung von Fällen, in denen es um die gleichen Verstöße geht, Effizienz und gleichwertige Garantien zu erzielen.

5.6 Nach Ansicht des EWSA können die Unterschiede bei wesentlichen Aspekten der Sanktionsregelungen zur Missachtung der EU-Vorschriften führen, den Verbraucherschutz und die Marktintegrität ernsthaft gefährden, den Wettbewerb im Binnenmarkt verzerren und letztlich das Vertrauen der Verbraucher unterminieren.

5.7 Der EWSA vertritt die Auffassung, dass eine größere Konvergenz und mehr Stringenz bei den Sanktionsregelungen unerlässlich sind, um das Risiko einer Funktionsstörung des Binnenmarktes zu vermeiden. Daher schlägt er vor, einen Mindestsatz an gemeinsamen Kriterien für eine Mindestangleichung der einzelstaatlichen Sanktionsregelungen festzulegen, der Folgendes umfassen sollte:

— angemessene Verwaltungssanktionen bei der Verletzung grundlegender Bestimmungen;

— Bekanntmachung der schwerwiegenden Sanktionen;

— Geldbußen von ausreichender Höhe je nach Art des Verstoßes;

— Kriterien, die bei der Anwendung der Sanktionen zu berücksichtigen sind;

— Sanktionen für natürliche und juristischen Personen;

— mögliche Einführung von Strafsanktionen für schwerwiegendere Verstöße;

— angemessene Unterstützungsmechanismen für eine wirksame Anwendung der Sanktionen.

5.8 Überwachung der Qualität von Waren und Dienstleistungen

5.8.1 Ein Sonderfall im Rahmen der Entwicklung der vorstehend genannten Initiative „Systematische Marktüberwachung“ ist die Methodik zur Überwachung von Waren und Dienstleistungen und die dazugehörigen Analysen, mit denen die Erfüllung der einschlägigen Vorschriften und die Aussagekraft der damit einhergehenden Informationen überprüft werden sollen, insbesondere im Hinblick auf Prävention und die Gewährleistung der Qualität.

5.8.2 Es geht darum, für diese Überwachung ein gemeinsames Verfahren festzulegen, das zur methodischen Übereinstimmung bei diesem Vorgehen sowie zum Entwurf und zur Ausarbeitung einer grenzüberschreitenden Planung führt. Mit deren Hilfe soll das Überwachungsspektrum möglichst effizient auf die Verwendung der in jeder teilnehmenden Behörde zur Verfügung gestellten Mittel erweitert werden, und zwar dergestalt, dass Überschneidungen und Doppelungen vermieden werden, die ein unerwünschtes Aufwandsgefälle verursachen können.

5.8.3 Im Rahmen des gemeinsamen Verfahrens müssen nicht nur einheitliche Handlungskriterien für die Auswahl der zu überwachenden Produkte festgelegt werden, sondern auch Aspekte im Zusammenhang mit der Identifizierung der Proben, der amtlichen Dokumentation, der Durchführung einer Erstanalyse, Gegenanalyse und Schlussanalyse sowie aller sonstigen Punkte, die in den Qualitätsbestimmungen oder den sonstigen einschlägigen Rechtsvorschriften nicht berücksichtigt werden.

5.9 In einem globalen Markt, bei dem grenzüberschreitende Geschäfte im Zuge der Wunsch- und Bedürfnisbefriedigung der Verbraucher immer mehr den Normalfall darstellen, liegt die Notwendigkeit dieser Initiative klar auf der Hand.

5.10 Produktsicherheit. Dies ist zweifellos der Kooperationsbereich schlechthin, und er weist daher einen höheren Grad an harmonischer Entwicklung auf. Dennoch hat er nach wie vor einige Schwächen, die außerhalb des Systems für den raschen Informationsaustausch (dem „Frühwarnnetz“) liegen, ließe sich aber mit Hilfsmitteln und Instrumenten für die Feststellung, das Management und die Kommunikation von Risiken (entsprechend denen, die für Lebensmittelrisiken vorgesehen sind) weiter verbessern.

5.10.1 Konkret ist die regelmäßige Erarbeitung von Eurobarometer-Umfragen zur Analyse der Art und Weise, wie die Verbraucher die Risiken von Non-Food-Produkten wahrnehmen, sicherlich von Vorteil, wenn es darum geht, weitere damit zusammenhängende Fragen, darunter auch Aspekte im Zusammenhang mit der Information und Aufklärung der Bürger in Verbraucherfragen, anzugehen.

5.10.2 Eine weitere Maßnahme in diesem Bereich, die sich anbietet, um die heutigen Frühwarnnetze effizienter zu gestalten, wäre die Zusammenlegung aller Netze in einem einzigen Instrument, das die Interoperabilität, d.h. den Austausch von Daten unabhängig von Ursprung und Herkunft der Informationen wie auch der zuständigen Verwaltungsstellen (Gesundheitswesen, Landwirtschaft und Ernährung, Steuer usw.), ermöglicht.

5.11 Ethische und ökologische Aspekte der Genehmigung für die Vermarktung von Waren und Dienstleistungen. Sehr interessant und für die Umsetzung unerlässlich ist die Ausweitung der mit der Warnmitteilung zusammenhängenden Verfahren auf Produkte, die aus ökologischen, ethischen oder sonstigen Gründen im Zusammenhang mit Unternehmenspraktiken, die mit der Würde der Menschen unvereinbar sind oder dem Umfeld, in dem diese sich entwickeln, Schaden im Sinne der in den Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation genannten Verstöße zufügen, wegen Umweltzerstörung oder Erschöpfung der natürlichen Ressourcen vom Markt genommen werden müssen, und zwar sowohl in der Produktions- und Vertriebsphase als auch bei der Vermarktung und Bereitstellung der entsprechenden Waren und Dienstleistungen.

5.11.1 Besonders relevant ist im Kontext der ausgelagerten Herstellung und Produktion, dass es den Verbrauchern an entsprechenden Informationen über die Herkunft der Produkte fehlt, wie Herkunftsort, Produktions- und Vertriebsart sowie wirtschaftliche und soziale Auswirkungen auf die Gemeinschaft, die diese Produkte herstellt oder erzeugt. Daher müssen die Verbraucher nach Möglichkeit mittels Internet oder anderer Medien Informationen zu diesen Themen erhalten sowie über Informationen verfügen, die es ihnen ermöglichen, nicht wider besseres Wissen zum Konsum von Produkten beizutragen, die mit illegalen Praktiken verbunden sind. In die Pflichtkennzeichnung müssen Inhalte aufgenommen werden, die es den Verbrauchern ermöglichen, ihre Kaufentscheidungen auf der Grundlage anderer als der herkömmlichen Kriterien Qualität und Preis zu treffen. Dadurch soll sichergestellt werden, dass ihr Konsumverhalten nicht unfreiwillig zur Wiederholung illegitimer Praktiken beiträgt, die direkt oder indirekt in Verbindung mit dem fraglichen Produkt stehen, das sie in Kenntnis der relevanten Information gar nicht erst gewählt hätten.

5.11.2 Verknüpft mit dem Recht des Verbrauchers auf Zugang zu umfassender Information über die angebotenen Waren - die sog. „Rückverfolgbarkeit der Produkte“ - wären sowohl die Verteidigung des Wettbewerbs als auch die Stärkung der potenziellen Handlungskompetenz der Verbraucher und ihrer Marktfunktion, und zwar über die freie Auswahl, die sie bei ihrer Kaufentscheidung treffen („Dein Kauf ist Dein Ja“).

5.12 Förderung guter Unternehmenspraktiken im Bereich des verantwortungsvollen Verbrauchs

5.12.1 Die zunehmende Sichtbarkeit und Außenwirkung von Programmen für die soziale Verantwortung der Unternehmen machen es erforderlich, dass die einschlägigen Verbraucherschutzmaßnahmen in den Vordergrund gerückt und die Verbraucher beratend in die Berichterstattung über die soziale Verantwortung eingebunden werden.

5.12.2 Die Annahme gemeinsamer Förderkriterien und -maßnahmen, anhand derer die Auswirkungen der Programme der sozialen Verantwortung grenzüberschreitender Unternehmen auf die länderübergreifende Gruppe der Verbraucher und Nutzer überprüft werden sollen, muss zudem mit überzeugenden Mechanismen zur Anerkennung bewährter Praktiken wie Selbstregulierung, Verhaltenskodizes, Gütezeichen und sonstigen Initiativen, die auf die Konvergenz der jeweiligen Interessen abheben, einhergehen.

5.12.3 Zudem erhöhen diese Maßnahmen die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen im Rahmen eines Marktes des fairen Wettbewerbs, der positive Rückmeldungen erhalten kann, wenn er Vorteile für alle in ihm agierenden Marktteilnehmer (Erzeuger, Vertreiber, Verbraucher) einführt, und zwar über Synergien, die zeigen, dass Differenzen durchaus vermeidbar sind, vor allem wenn die Ausübung der verschiedenen Tätigkeiten im Zeichen der Gegenseitigkeit steht und ihr Mehrwert von Verbrauchern und Nutzern anerkannt wird.

5.12.4 Bei dieser Initiative sollten speziell auch die mit Agrarumweltmaßnahmen, fairem Handel, verantwortungsvollem Konsum, Lebensmittelsouveränität usw. verbundenen Fragen sowie andere Aspekte von aktueller Relevanz, wie etwa im Zusammenhang mit genetisch veränderten Organismen, berücksichtigt werden.

5.13 Kollektivklagen

5.14 Kollektive Unterlassungsklagen sind durch EU-Rechtsvorschriften geregelt, was bei kollektiven Wiedergutmachungs- oder Schadensersatzklagen derzeit nicht der Fall ist, bezüglich derer sich der EWSA wiederholt für einen harmonisierten Gemeinschaftsrahmen ausgesprochen hat, der auch die Möglichkeit zur Geltendmachung sogenannter „Bagatellschäden“ vorsieht.

5.15 Bei schweren Verstößen sollten ergänzend zu den von den Behörden zu verhängenden Sanktionen die Einziehung der illegalen Erträge aus Straftaten und Strafschadensersatz vorgesehen werden. Die entsprechenden Beträge müssen - wie der EWSA bereits betont hat (7) - einem „Hilfsfonds zur Förderung von Sammelklagen“ zugeführt werden, der die Erhebung dieser Art kollektiver Wiedergutmachungsklagen durch Verbraucherverbände erleichtern würde. Verbraucherorganisationen und Behörden sollten sich jedoch ebenfalls an der Verwaltung dieses Fonds beteiligen. In diesem Zusammenhang erinnert der EWSA die Kommission daran (8), dass eine supranationale Regelung zur Harmonisierung von Kollektivklagen geschaffen werden muss, um ein hohes Schutzniveau der wirtschaftlichen Verbraucherinteressen zu erreichen.

5.16 Der EWSA wiederholt seinen Standpunkt, dass die Verstärkung der Zusammenarbeit der Behörden mit den Verbraucherverbänden in den Verordnungstext aufgenommen werden könnte, sodass die entsprechende nationale Behörde „sonstige Stellen“ damit beauftragen kann, die Einstellung oder das Verbot von Verstößen in der EU durchzusetzen.

5.17 Alternative Streitbeilegungsverfahren

5.17.1 Die Kommission hat ein „Konsultationspapier zum Gebrauch alternativer Streitbeilegungsverfahren in Bezug auf Handelsgeschäfte und -praktiken in der Europäischen Union“ veröffentlicht, zu dem der Ausschuss nicht um Stellungnahme ersucht wurde. Der EWSA erwartet mit Interesse den Vorschlag der Kommission, um abermals zu solchen komplementären Systemen für den Zugang zu wirksamem Rechtsbehelf Stellung nehmen zu können.

5.17.2 Zur Stärkung des Vertrauens der Verbraucher sollte daher über die Möglichkeit der Einführung eines „EU-Gütezeichens“ für die Einrichtungen oder Unternehmen nachgedacht werden, die an diesen Systemen teilnehmen.

5.18 Ressourcennetze und -knoten

5.18.1 Mithilfe der Einsetzung von Maßnahmen zum Ausbau der derzeitigen Kooperationsnetze sollten europäische Knoten als Anreiz für die Information, Bildung und Aufklärung der Verbraucher gefördert werden (wie europäische Verbraucherzentren, Veröffentlichungen, Programme und Vorhaben usw.).

5.19 Rückverfolgbarkeit der Preise. In einem Binnenmarkt, in dem die Verbraucher die gleichen Sorgen und Probleme teilen und dessen Globalität einerseits den Zugang zu korrekten Informationen erschweren und andererseits die Gestaltung der Warenpreise verschleiern kann, ist es sicher zweckmäßig, eine Methode zur Rückverfolgbarkeit der Preise vergleichbarer Grundgüter festzulegen. Diese Methode würde dem Binnenmarkt mehr Zusammenhalt zugunsten der Verbraucher und Nutzer und insbesondere größere Transparenz verleihen. Dadurch würde das Vertrauen der Verbraucher wiederhergestellt, das ein starker Indikator für das wirtschaftliche Wohlergehen eines bestimmten Gebiets ist (in diesem Fall der Europäischen Union).

Brüssel, den 5. Mai 2011 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Staffan NILSSON

(1) ABl. C 108 vom 30.4.2004, S. 86.

(2) ABl. L 364 vom 9.12.2004, S. 1.

(3) KOM(2009) 336 endg.

(4) ABl. C 18 vom 19.1.2011, S. 100.

(5) Mit der Richtlinie 2006/114/EG sollen die Verbraucherinteressen lediglich im Hinblick auf die vergleichende Werbung geschützt werden. In den Anhang zur Verordnung wird nur eine Bezugnahme auf die einschlägigen Artikel dieser Richtlinie aufgenommen.

(6) ABl. L 57 vom 2.3.2011, S. 44.

(7) ABl. C 162 vom 25.6.2008, S. 1 und ABl. C 175 vom 28.7.2009, S. 20.

(8) ABl. C 324 vom 30.12.2006, S. 1.