BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

nach Artikel 85 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Juli 2012 über OTC-Derivate, zentrale Gegenparteien und Transaktionsregister, geändert durch die Verordnung (EU) 2019/834, zur Bewertung, ob gangbare technische Lösungen für die Übertragung barer und unbarer Sicherheiten als Nachschussleistungen durch Altersversorgungssysteme entwickelt wurden und ob Maßnahmen zur Erleichterung solcher gangbaren technischen Lösungen erforderlich sind

1.EINLEITUNG

Die Verordnung über europäische Marktinfrastrukturen (EMIR), mit der im Jahr 2012 die G20-Reformen zu außerbörslich gehandelten Derivatekontrakten (OTC-Derivate) in der EU umgesetzt wurden, sieht für Einrichtungen, die Altersversorgungssysteme betreiben, in Bezug auf bestimmte Kategorien von OTC-Derivaten eine befristete Befreiung von der zentralen Clearingpflicht vor.

Gemäß der Verordnung gelten als Altersversorgungssysteme Einrichtungen der betrieblichen Altersversorgung im Sinne von Artikel 6 Buchstabe a der Richtlinie 2003/41/EG, Geschäfte der betrieblichen Altersversorgung von Einrichtungen gemäß Artikel 3 derselben Richtlinie, unter die Richtlinie 2002/83/EG fallende Geschäfte der betrieblichen Altersversorgung von Lebensversicherungsunternehmen (sofern alle dem jeweiligen Geschäft entsprechenden Vermögenswerte und Verbindlichkeiten getrennt von den anderen Tätigkeiten des jeweiligen Versicherungsunternehmens verwaltet und organisiert werden), sowie sonstige zugelassene und beaufsichtigte Einrichtungen oder Systeme, die auf nationaler Ebene tätig sind, sofern ihr primärer Zweck in der Bereitstellung von Altersversorgungsleistungen besteht.

Die befristete Befreiung wurde gewährt, um die besonderen Merkmale des Geschäftsmodells dieser Einrichtungen und die möglichen Auswirkungen einer Clearingpflicht auf die Altersversorgung zu berücksichtigen: Wie in Erwägungsgrund 26 der EMIR-Verordnung dargelegt, halten Einrichtungen, die Altersversorgungssysteme betreiben, „in der Regel ihre Barmittel so niedrig wie möglich, um ihren Versicherungsnehmern ein Höchstmaß an Rentabilität und Ertrag zu verschaffen. Würde diesen Einrichtungen daher vorgeschrieben, ihre OTC-Derivatekontrakte zentral zu clearen, müssten sie einen erheblichen Teil ihrer Vermögenswerte in bar vorhalten, um die laufenden Einschussanforderungen von CCPs erfüllen zu können.“ Für das zentrale Clearing von OTC-Derivaten werden ausreichende Barmittel benötigt, um die Einschussanforderungen von zentralen Gegenparteien (im Folgenden „CCPs“) zu erfüllen. Wie im EMIR-Rahmen festgestellt wird, kann es sich nachteilig auf das Alterseinkommen von Rentenempfängern auswirken, wenn große Mengen an Barmitteln vorgehalten werden müssen, um potenzielle Nachschussforderungen zu erfüllen.

In einer unabhängigen Studie, die der Kommission im Jahr 2014 von Europe Economics and Bourse Consult vorgelegt wurde, wurden die potenziellen Nachschussleistungen geschätzt, die Pensionsfonds in der EU im Falle einer Zinssatzveränderung von 1 % zu zahlen hätten. Die Studie berücksichtigte noch das Vereinigte Königreich; lässt man die Daten für das Vereinigte Königreich jedoch außen vor, wird anhand der Ergebnisse deutlich, dass der betreffende Betrag zwischen 106 und 133 Mrd. EUR liegen und in stärker stressbelasteten Szenarien weiter ansteigen würde.

Vor Kurzem wurden vom Eurosystem und der dänischen Zentralbank weitere Studien durchgeführt. Laut diesen Studien würden die potenziellen Nachschussleistungen von niederländischen und dänischen Pensionsfonds – auf die ungefähr 52 % der Vermögenswerte der EU-Pensionsfonds (ohne Vereinigtes Königreich) entfallen – unter demselben Stressszenario (Zinssatzveränderung von 1 %) bei weniger als 53 Mrd. EUR bzw. 106 Mrd. DKK (oder etwa 14 Mrd. EUR) liegen, also leicht unter den betreffenden Beträgen nach der o.g. Studie. Unter Berücksichtigung der verfügbaren Barmittelbestände könnte sich das aggregierte Barmitteldefizit für alle Pensionsfonds im Euro-Währungsgebiet auf bis zu 17 Mrd. EUR belaufen.

Ähnliche Veränderungen bei Zinssätzen, Kosten und Risiken würden nicht nur Altersversorgungssysteme betreffen, sondern sich auch auf andere Finanzunternehmen mit zentralem Clearing (z. B. Investmentfonds, Versicherungsunternehmen) auswirken. Ausfallrisiken infolge eines Fehlens anrechenbarer Sicherheiten können auch beim bilateralen Derivatehandel entstehen, nicht nur in einem System mit zentralem Clearing. Wie die ESMA in ihrem ersten Bericht zu diesem Thema feststellt, scheinen jedoch die Möglichkeiten der Altersversorgungssysteme zur Abfederung dieser Risiken begrenzt zu sein, da es an flexiblen Anlagestrategien, an verfügbaren Anlagen, die zu ihren Verbindlichkeiten kongruent sind, sowie am Zugang zu Liquiditätsquellen mangelt, wie in den folgenden Abschnitten erläutert wird.

Mit der befristeten Befreiung sollte Aufschub für die Entwicklung einer angemessenen technischen Lösung gewährt werden, die Altersversorgungssystemen ein zentrales Clearing bei CCPs ermöglicht und gleichzeitig spürbar nachteilige Auswirkungen auf die Einkünfte von Rentenempfängern verhindert. Nach dem EMIR-Rahmen unterliegen OTC-Derivatgeschäfte von Altersversorgungssystemen bereits – entsprechend der einschlägigen Schwellen – Anforderungen zur Minderung des operationellen Risikos und Einschussanforderungen für nicht geclearte OTC-Geschäfte gemäß Artikel 11, welche im Rahmen der schrittweisen Umsetzung seit 2017 Anwendung finden. Diese Anforderungen zielen auf Risiken im Zusammenhang mit nicht zentral geclearten Derivaten ab, sollen aber auch Anreize für das zentrale Clearing schaffen. Altersversorgungssysteme unterliegen auch den Meldepflichten gemäß der EMIR-Verordnung.

Wenngleich in Gesprächen mit Altersversorgungssystemen und anderen Interessenträgern bestätigt wurde, dass Altersversorgungssysteme ein zentrales Clearing bei CCPs anstreben und dies in bestimmten Fällen tatsächlich bereits vornehmen, bestehen in puncto Clearingpflicht weiterhin Herausforderungen. Die Befreiung von der Pflicht zum zentralen Clearing wird daher seit Jahren verlängert, da bislang keine gangbare technische Lösung entwickelt wurde. In der im Juni 2019 in Kraft getretenen Verordnung zur Überarbeitung der europäischen Marktinfrastrukturverordnung (EMIR-Refit) wird die Ausnahme bis Juni 2021 verlängert, wobei die Kommission zwei Mal einen delegierten Rechtsakt erlassen kann, um die Frist um jeweils ein weiteres Jahr zu verlängern. Die Verordnung zielt jedoch letztendlich darauf ab, das zentrale Clearing für Altersversorgungssysteme so rasch wie möglich auf den Weg zu bringen, wobei davon ausgegangen wird, dass die Marktteilnehmer vor dem Hintergrund der aktuellen regulatorischen und marktbezogenen Entwicklungen in der Lage sein sollten, geeignete Lösungen zu erarbeiten (Erwägungsgrund 30 der EMIR-Verordnung). CCPs, Clearingmitglieder und Altersversorgungssysteme müssen sich nach Kräften bemühen, einen Beitrag zur Entwicklung einschlägiger Lösungen zu leisten.

Nach Artikel 85 der EMIR-Refit erstellt die Kommission alle zwölf Monate bis zur letzten Verlängerung der Befreiung einen Bericht, in dem bewertet wird, „ob gangbare technische Lösungen für die Übertragung barer und unbarer Sicherheiten als Nachschussleistungen durch Altersversorgungssysteme entwickelt wurden und ob Maßnahmen zur Erleichterung solcher gangbaren technischen Lösungen erforderlich sind.“

In der Verordnung wird ebenfalls festgelegt, dass die ESMA in Zusammenarbeit mit der EBA, der EIOPA und dem ESRB der Kommission alle zwölf Monate einen Bericht vorlegt, in dem die Sachlage bewertet wird. Der erste Bericht der ESMA ist im April 2020 bei der Kommission eingegangen. Gleichzeitig leitete die ESMA eine öffentliche Konsultation ein, um weitere Impulse von Interessenträgern zu erhalten und der Kommission bis Dezember 2020 einen zweiten ausführlicheren Bericht vorzulegen. Der ausführliche Bericht der ESMA liegt daher noch nicht vor und konnte somit auch nicht in diesen Bericht der Europäischen Kommission einfließen.

Nach Maßgabe der EMIR-Refit richtete die Kommission zudem eine Sachverständigengruppe ein, die aus Vertretern der einschlägigen Interessenträger besteht, die die Bemühungen überwacht und die Fortschritte bewertet, die bei der Entwicklung gangbarer technischer Lösungen erzielt werden. Die Sachverständigengruppe, die die Arbeit ihrer Vorgängergruppe (Hochrangige Sachverständigengruppe für Pensionsfonds) fortsetzt, besteht aus Vertretern von CCPs, Clearingmitgliedern, Altersversorgungssystemen und anderen einschlägigen Interessenvertretern. Sie trat bislang zwei Mal, im Oktober 2019 und (per Konferenzschaltung) im April 2020, zusammen und tagt auch weiterhin alle sechs Monate. Die Kommission stützt sich bei ihren Berichten an die gesetzgebenden Organe weiterhin auf die Arbeit der Gruppe.

2.ZWECK DES BERICHTS

Mit diesem Bericht erfüllt die Kommission ihre Verpflichtung gemäß Artikel 85 der EMIR-Verordnung.

Im vorliegenden Bericht werden der erste Bericht der ESMA sowie die Erörterungen im Rahmen der Sachverständigengruppe gebührend berücksichtigt. Wie bereits erläutert, fließen die Ergebnisse der von der ESMA eingeleiteten öffentlichen Konsultation in den zweiten Bericht der Kommission ein, der nächstes Jahr vorgelegt wird.

Dieser Bericht umfasst eine Analyse der von den Interessenträgern ermittelten zentralen Probleme in Bezug auf das zentrale Clearing von Altersversorgungssystemen sowie der bisher geprüften Lösungen. Wie vorstehend erläutert, findet die Befreiung der Altersversorgungssysteme vom zentralen Clearing bis Juni 2021 Anwendung. Da das Ende der Frist naht, sollen das Europäische Parlament und der Rat mit dem vorliegenden Bericht über die Fortschritte in diesem Bereich informiert werden, und zwar auch mit Blick auf die Ermittlung von Ansätzen, die einer machbaren und nachhaltigen Lösung für das zentrale Clearing förderlich sein können.