Stellungnahme zu den Anlastungen durch die Europäische Kommission im Rahmen der Finanzkontrolle und der Rechnungsabschlußverfahren, dargestellt am Beispiel des EAGFL (95/C 210/18)

Am 27. September 1994 beschloß der Ausschuß der Regionen, gemäß Artikel 10 Absatz 1 der Geschäftsordnung und gemäß Artikel 198 c Absatz 4 des EG-Vertrags, eine Initiativstellungnahme zu vorgenanntem Thema auszuarbeiten.

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachkommission 2 "Raumordnung, Landwirtschaft, Jagd, Fischerei, Forstwirtschaft, Meer und Berggebiete" nahm ihre Stellungnahme am 18. Januar 1995 einstimmig an. Berichterstatter war Herr Bocklet.

Der Ausschuß der Regionen verabschiedete auf seiner 6. Plenartagung am 1./2. Februar 1995 (Sitzung vom 2. Februar) einstimmig folgende Stellungnahme.

1.1. Die sogenannten EG-Anlastungen gibt es seit Beginn der 80er Jahre. Seit dieser Zeit sind die Regionen in immer stärkerem Maße mit der Konzeption und/oder Umsetzung von Programmen, die teilweise oder ganz von der EU finanziert werden, betraut.

1.2. Die Reform der gemeinschaftlichen Agrarpolitik der EU hatte eine starke Zunahme von direkten Transferzahlungen in Form von Flächen- oder Tierprämien zur Folge. Die Zuständigkeit für die Abwicklung dieser Zahlungen einschließlich der Prüfung der Antragsvoraussetzungen und der Vollzugskontrolle liegt zwar bei den einzelstaatlichen Regierungen, wurde in einigen Mitgliedstaaten aber ganz oder teilweise den Regionalverwaltungen übertragen.

1.3. Mit dem Eintritt in die dritte Stufe der Agrarreform im kommenden Wirtschaftsjahr erreichen die direkten Transferzahlungen der Europäischen Union an die anspruchsberechtigten Landwirte in größeren Regionen eine Höhe von bis zu 700 Mio. ECU. Das Risiko von Anlastungen, die in Verbindung mit dem integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem im Rahmen des Rechnungsabschlußverfahrens festgesetzt werden können, wächst damit in Dimensionen, die die Möglichkeiten eines Regionalhaushaltes bei weitem sprengen. Die Mitgliedstaaten oder je nach Zuständigkeit die Regionen müssen gegenüber den Begünstigten quasi als Ausfallbürge für die mittels eines Hochrechnungsverfahrens aus den Prüfergebnissen bestimmten Anlastungsbeträge eintreten.

1.4. Alle an der Umsetzung der Zielpolitik der Strukturfonds und der Gemeinschaftsinitiativen als öffentliche Kofinanzierungspartner beteiligten Stellen müssen, soweit sie Bewilligungen für EU-Mittel ausstellen, damit rechnen, als Folge von Beanstandungen bei Prüfungen durch die Kommission im Rahmen des Rechnungsabschlusses des jeweiligen Fonds mittels Anlastungen in die Pflicht genommen zu werden. Das derzeit noch ausschließlich im Zuge von Rechnungsabschlußverfahren des Europäischen Ausgleichs- und Garantiefonds für Landwirtschaft - Abteilung Garantie - zum Tragen kommende Anlastungsverfahren könnte dann alle öffentlichen Kofinanzierungspartner treffen.

2. Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes als Grundlage der Prüfungspraxis

2.1. Nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH ist die Übernahme von objektiv gemeinschaftswidrigen Ausgaben von EU-Geldern ausgeschlossen. Dies gilt auch ungeachtet der subjektiven Vorwerfbarkeit einer fehlerhaften Rechtsanwendung durch behördliches Fehlverhalten.

2.2. Der Begriff der "gemäß den geltenden Vorschriften" gezahlten Beträge wird ebenfalls sehr eng verstanden. Fehlerhaft ist eine Ausgabe schon dann, wenn sie isoliert betrachtet mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang steht und demnach an sich zu finanzieren wäre, jedoch von einem im Vor- oder Umfeld der Ausgabe angesiedelten Verstoß beeinflußt wird.

2.3. Das Gemeinschaftsrecht überläßt es bisher grundsätzlich ausschließlich dem nationalen Verfassungsrecht der Mitgliedstaaten zu bestimmen, welche Stellen zur Ausführung von Gemeinschaftsrecht zuständig sind. Die Zuständigkeitsregelung wird also in den Mitgliedstaaten häufig unterschiedlich sein und muß der Kompetenzordnung der jeweiligen Verfassung entnommen werden.

2.4. Allerdings sah sich der EuGH in seinem Urteil vom 12. Juni 1990 zu einer Bemerkung veranlaßt, die er an alle Behörden der Mitgliedstaaten richtet: "Es ist Sache aller mitgliedstaatlichen Behörden, seien es solche der staatlichen Zentralgewalt, eines Gliedstaats oder sonstiger Gebietskörperschaften, im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten die Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften zu gewährleisten. Dagegen ist es nicht Aufgabe der Kommission, sich zur Verteilung der Zuständigkeiten aufgrund der organisationsrechtlichen Vorschriften der einzelnen Mitgliedstaaten und - im Falle eines Staats mit föderativem Aufbau - zu den jeweiligen Pflichten der Behörden des Zentralstaats und der Gliedstaaten zu äußern. Sie kann nur nachprüfen, ob das gemäß den Bedingungen der nationalen Rechtsordnung errichtete System von Überwachungs- und Kontrollmaßnahmen so wirksam ist, daß es eine richtige Anwendung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften erlaubt.

2.5. Der Ausschuß der Regionen befürwortet voll und ganz die in diesem Urteil zum Ausdruck gebrachten Grundsätze.

3. Finanzielle Verantwortung

3.1. Den Mitgliedstaaten und ihren regionalen und kommunalen Territorialkörperschaften kommt insoweit finanziell das volle Rechtsanwendungs- und Vollzugsrisiko zu.

3.2. Die nationalen Regierungen vertreten, soweit sie nicht selbst vollziehen, in der Regel die Auffassung, daß die Ausfälle derjenigen Ebene, ob Regionen oder Kommune, zur Last fallen, die innerstaatlich für die Durchführung der Aufgabe und damit für die Verausgabung der Mittel zuständig ist.

3.3. Dem gegenüber sind die Regionen und Kommunen gehalten, die Auffassung zu vertreten, daß der Rechtsverkehr zwischen der EU und dem Mitgliedstaat sich auf der Ebene der nationalen Stellen abspielt. Die EU unterhält keine direkten institutionalisierten Beziehungen zu den Regionen und Kommunen. An dieser im Völkerrecht verankerten Außenregelungslage vermag auch die Mitwirkung der Regionen und Kommunen "quasi" aus der zweiten Reihe nichts zu ändern.

4. Durchführung der Prüfung

4.1. Die Europäische Kommission prüft mit eigenen Einrichtungen im Rahmen des Rechnungsabschlusses den Vollzug der von Brüssel ganz oder teilweise finanzierten Maßnahmen. Die Prüfberichte heben immer wieder auf die Anwendung konkret definierter Methoden der Kontrolle oder anderer Bestandteile des Vollzugs ab und beschränken sich nicht auf eine Bewertung der Gesamtheit der im Mitgliedstaat getroffenen Maßnahmen.

4.2. Werden in den Mitgliedstaaten nach Auffassung der Prüfer die Mittel nicht in Übereinstimmung mit den maßgeblichen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen verausgabt, werden diese nicht von der EU übernommen, sondern sind vom jeweiligen nationalen Haushalt zu tragen. Nicht übernommene Ausgaben werden von den an die Mitgliedstaaten zu zahlenden Vorschüssen abgezogen.

4.3. Dabei werden bei Stichproben erkannte Vollzugsmängel und Mißbrauchsfälle hochgerechnet. Da aber die Regreßmöglichkeit allenfalls bei den konkret festgestellten Mißbrauchsfällen besteht, fällt der hochgerechnete Anlastungsteil derzeit in das Risiko des Haushaltes der für den Vollzug verantwortlichen Ebene.

4.4. Die Entscheidung, Anlastungen vorzunehmen, wird in hohem Maße von der subjektiven Auslegung der EU-Verordnungen durch die Prüfer bestimmt. Durch eine ungenügende Präzisierung der Kontrollvorschriften, vor allem älterer Verordnungen, wurden die Behörden der vollziehenden Territorialkörperschaften in der Vergangenheit immer wieder mit unvorhersehbaren Interpretationen konfrontiert. Diese Interpretationen wurden dann in den Prüfberichten als Vollzugsnormen eingeführt und ihre Anwendung durch Anlastungen erzwungen, ohne daß u.U. konkrete Rechtsgrundlagen gegeben waren.

4.5. Die vollziehenden Verwaltungen haben in der Regel ihr möglichstes getan, um die Maßnahmen korrekt abzuwickeln. Es hätte aber öfters hellseherischer Fähigkeiten bedurft, die in den einschlägigen Rechtsakten nicht vorgeschriebenen Verwaltungs- und Kontrolldetails ordnungsgemäß durchzuführen.

5. Künftiges Vorgehen bei Anlastungen

5.1. Neuerdings beabsichtigt die Kommission, bei einem wichtigen Mangel am Kontrollsystem 5%, bei größeren Mängeln von wesentlicher Bedeutung sogar 10% der Ausgaben anzulasten. Auch die Ablehnung des Gesamtbetrags ist möglich. Die diesbezüglichen Entscheidungen trifft die Kommission nach eigenem Ermessen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kommt dabei nicht ausreichend zur Anwendung. Nach der Rechtsauffassung der Kommission gilt das Prinzip der Verhältnismäßigkeit nur für die Beziehung zwischen der öffentlichen Hand und dem Bürger, nicht aber im Verhältnis der Gemeinschaft zu den Mitgliedstaaten und deren territorialen Gebietskörperschaften.

Ähnlich rigoros will die Kommission bei Überschreitung vorgegebener Auszahlungstermine vorgehen.

5.2. Nach einer Übergangsregelung sieht die Kommission künftig folgende Kürzungen bei Überschreitung der Zahlungsfristen vor:

- Nach Ausschöpfung einer Reserve von 4% (für Streitfälle oder zusätzliche Kontrollen) werden die im ersten Monat nach Fristablauf getätigten Ausgaben nur noch zu 90% übernommen.

- Ausgaben, die im zweiten Monat nach Fristablauf getätigt werden, werden zu 75% berücksichtigt.

- Ausgaben, die im dritten Monat nach Fristablauf getätigt werden, werden zu 55% berücksichtigt.

- Ausgaben, die im vierten Monat nach Fristablauf getätigt werden, werden zu 30% berücksichtigt.

- Mindestens fünf Monate nach Ablauf der Frist getätigte Ausgaben werden in Gänze zurückgewiesen und nicht übernommen.

5.3. Bei der von der Kommission eingeleiteten "Reform des Rechnungsabschlußverfahrens" soll nun durch eine Ratsverordnung die Kommission ausdrücklich ermächtigt werden, Anlastungen durchzuführen und den Umfang der Anlastungen festzulegen. Das gleichzeitig eingerichtete Schiedsorgan muß strikte Neutralität wahren. Es muß gewährleistet sein, daß es völlig unabhängig von Einfluessen Dritter, seien es die Verwaltung des Europäischen Ausgleichs- und Garantiefonds und andere Institutionen der Gemeinschaft oder die Mitgliedstaaten und Regionen, arbeiten und werten kann. Die Kommission sollte gehalten sein, den Spruch des Schiedsorgans bei den Folgeentscheidungen maßgeblich zu berücksichtigen.

Detaillierte Vorschriften über die Zulassung und Beschränkung von Zahlstellen, nationalen Hauptzahlstellen sowie über eine Innenrevision und Prüfbescheinigungen stellen unzulässige Eingriffe in die Verwaltungshoheit der Territorialkörperschaften dar, die durchaus in der Lage sind, ausreichend effiziente Prüf- und Zahlungssysteme selbst zu entwickeln.

Bei Anwendung des Subsidiaritätsprinzips nach Artikel 3 b des EU-Vertrages käme der Kommission hier bestenfalls eine Rahmenkompetenz zu, die den Regionen und Kommunen ausreichenden Organisationsspielraum beläßt, um unter Wahrung ihrer tradierten Strukturen und der jeweiligen Verfassungslage regionsspezifisch optimale Verwaltungsverfahren zu entwickeln.

6. Zusammenfassend ist festzustellen:

6.1. Es ist damit zu rechnen, daß das Instrument der Anlastungen der Kommission mehr und mehr dazu dienen wird, den Verwaltungsvollzug und - mittelbar - auch die Verwaltungsorganisation bei der Durchführung von Förderungsmaßnahmen nach ihren Vorstellungen einheitlich zu gestalten und gleichzuschalten. Bei den hohen Summen, die im Gefolge der neuen EU-Agrarpolitik und in der zweiten Finanzperiode der Strukturfonds in die Regionen und Kommunen transferiert werden, zwingt der finanzielle Druck einer Anlastung die betroffenen Territorialkörperschaften zur Anpassung. Da der Europäische Gerichtshof in Streitfällen in der Regel die Kommission unterstützt, können sich die nationalen und regionalen Verwaltungen den Vorgaben der Kommission nur sehr begrenzt entziehen. Nachdem die Kommission beabsichtigt, auch für die Strukturfonds ein "Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem" zu errichten, muß davon ausgegangen werden, daß langfristig in allen Bereichen, in denen die Europäische Union Programme, Gemeinschaftsinitiativen, Projekte oder Beihilfen kofinanziert, Anlastungen nach dem Vorbild des EAGFL - Abteilung Garantie - Platz greifen werden.

6.2. Die Kommunen und Regionen können auf die Dauer nicht hinnehmen, daß die Europäische Kommission in feinste Details des Verwaltungsvollzugs eingreifen und nach eigenem Ermessen Anlastungen vornehmen kann. Der daraus entstehende Verwaltungsaufwand lähmt die Aktivitäten der Mitgliedstaaten, vor allem aber auch die der Regionen und Kommunen. Diese Art von Verwaltungspolitik läuft den erheblichen Anstrengungen vieler Territorialköperschaften zu deregulieren, Methoden des "lean management" in staatliche Behörden zu integrieren und in erheblichem Umfang Personal abzubauen, diametral zuwider. Die Verwaltungskostenbelastungen durch derartige Systeme wie INVEKOS sind unverhältnismäßig hoch. Nach regionalen Berechnungen erreichen die Verwaltungskosten bei einzelnen Transferformen Größenordnungen von bis zu 20% der zur Auszahlung gebrachten Mittel. Derartige Raten liegen über dem 5fachen der sonst für vergleichbare Verwaltungsaufgaben üblichen Raten.

7. Der Ausschuß der Regionen

7.1. fordert die Kommission mit Nachdruck auf,

- beim Vollzug von Ausgleichszahlungen und anderen Förderungsmaßnahmen strikt den im Artikel 3 b des EU-Vertrages verankerten Grundsatz der Subsidiarität zu wahren;

- bei Anlastungen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auch im Verhältnis der Gemeinschaft zu den Territorialkörperschaften angemessen Rechnung zu tragen;

- Anlastungen auf Verstöße gegen vorher klar festgelegte, auf eine Ratsverordnung zurückgehende Regelung zu beschränken;

- Anlastungen nur nach Bestätigung durch ein Schiedsorgan, das von der Kommission eingerichtet wurde und das organisatorisch und personell von den Prüf-, Auszahlungs- und Bewilligungsstellen der Kommission völlig unabhängig ist, in Kraft zu setzen.

7.2. begrüßt das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem, das die regionalen Politiken in den Mitgliedstaaten nach Maßgabe der institutionellen Regeln und der Praxis der Mitgliedstaaten ergänzt.

7.3. bittet die Kommission, beim Vollzug der Reform des Rechnungsabschlußverfahrens des EAGFL - Abteilung Garantie - Maßnahmen, die einen Eingriff in die Verwaltungs- und Vollzugshoheit der betroffenen Territorialkörperschaften beinhalten, sorgfältig zu prüfen und ggf. auf sie zu verzichten.

7.4. bittet die Kommission, künftig alle die regionalen und kommunalen Vollzugsbehörden betreffenden Rechtsetzungsakte der Europäischen Union dem Ausschuß der Regionen zur Stellungnahme zuzuleiten.

7.5. bittet Rat, Europäisches Parlament und Kommission, die Unabhängigkeit des Schiedsorgans durch eine angemessene Ausstattung mit Verwaltungsmitteln und einer eigenen Budgetlinie abzusichern.

7.6. anerkennt, daß bei den Verhandlungen zwischen Rat und Kommission erhebliche Fortschritte zur Wahrung der Vollzugshoheit der Mitgliedstaaten und Regionen gemäß ihrer konstitutionellen Situation erzielt wurden.

7.7. anerkennt insbesondere die Bereitschaft der Kommission, den Intentionen des Artikels 3 b des Vertrages der Europäischen Gemeinschaft in der Verwaltungsrechtssetzung zum Durchbruch zu verhelfen.

7.8. fordert dazu auf, daß die Gestaltung der Verwaltungsvorschriften nicht als Hebel zu benutzt wird, die autonomen Rechte der verschiedenen Gebietskörperschaften zu schmälern.

7.9. bittet die Kommission, die Vorschriften in der noch ausstehenden Neufassung der Vollzugsbestimmungen im Lichte des Ergebnisses der Ratsverhandlungen auf das Notwendigste zu beschränken und so einfach wie möglich zu gestalten. Dabei müßte vor allem auf eine konkrete zahlenmäßige Festlegung von Obergrenzen je Mitgliedstaat für die Zahlstellen verzichtet werden.

Geschehen zu Brüssel am 2. Februar 1995.

Der Präsident

des Ausschusses der Regionen

Jacques BLANC