MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT Optionen für die Förderung des Anbaus von Pflanzeneiweiß in der EU

Einleitung

Anläßlich seiner Sondertagung am 4. Dezember 2000, auf der die neuesten Entwicklungen im Zusammenhang mit der BSE-Krise erörtert wurden, ersuchte der Rat die Kommission, Angebot und Nachfrage bei eiweißreichen Pflanzen eingehender zu analysieren und dabei Schlussfolgerungen für die derzeitige Politik in diesem Sektor und die Flächenstilllegung zu ziehen. Auf seiner Tagung am 26. Februar 2001 hat der Rat dann den Wunsch bekundet, dass ihm eine solche Analyse bei seiner Tagung im März vorgelegt wird.

Die jetzige Mitteilung konzentriert sich auf eine begrenzte Anzahl von Schlüsseloptionen für die Förderung des Anbaus von Pflanzeneiweiß in der EU, die in der politischen Debatte bereits wiederholt vorgetragen worden sind. Diese Optionen werden geprüft vor dem Hintergrund der Analyse, die im Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen über "Angebot und Nachfrage bei eiweißreichen Pflanzen in der EU angesichts der BSE-Krise" vorgenommen wurde.

Alle Berechnungen und Schätzungen haben einen mittelfristigen Zeithorizont und stützen sich auf die neuesten Mittelfristvorausschätzungen der Generaldirektion Landwirtschaft.

1. Ölsaaten

Ein Schlüsselelement in den Beschlüssen zur Agenda 2000 war die Anpassung der Ölsaatenprämien an diejenigen von Getreide auf 63 EUR/t, die ab 1. Juli 2002 in Kraft tritt. Der Beihilfesatz wird damit künftig endgültig festgesetzt sein und nicht mehr Kürzungen unterliegen, wie dies bislang im Rahmen der Blair-House-Verpflichtungen bei Überschreitung einer Gesamtanbaufläche von rund 4,93 Mio. ha geschah. Jegliche Änderungen an den Beschlüssen zur Agenda 2000 und ihre etwaigen kurzfristigen Vorteile sollten daher im Zusammenhang mit den Nachteilen gesehen werden, die sich langfristig ergeben würden.

Nachdem dies klargestellt ist, würde eine mögliche Lösung zur Steigerung der Pflanzeneiweißerzeugung auf kurz- und mittelfristige Sicht (in den nächsten 2-5 Jahren) darin bestehen, die kulturspezifische Beihilferegelung für Ölsaaten beizubehalten und den Beihilfesatz in einer Höhe festzusetzen, der für eine Ausweitung der Ölsaatenanbauflächen hinreichend attraktiv ist. Diese Lösung wäre jedoch relativ kostenaufwändig, und die Anbauflächen für Ölsaaten wären selbstverständlich durch die Blair-House-Vereinbarung auf rund 4,93 Mio. ha begrenzt, was um etwa 375 000 ha über den Anbauerwartungen der neuesten Mittelfristvorausschätzungen der Kommissionsdienststellen liegt. Ferner würde diese Lösung de facto ein Schlüsselelement der Agenda 2000 Reform hin zu einer stärkeren Marktorientierung wieder beseitigen. Die Obergrenze der Blair-House-Vereinbarung könnte dabei rasch zu einem hemmenden Faktor werden, wenn die Marktpreise für Ölsaaten infolge gestiegener Nachfrage langfristig anziehen.

Gemäß Simulationen der Kommissionsdienststellen, die sich auf die neuesten Mittelfristvorausschätzungen stützen, könnte ein ölsaatenspezifischer Beihilfesatz von rund 75 EUR/t möglicherweise zur Auswirkung haben, dass kurz- bis mittelfristig die Ölsaatenanbauflächen (für Nahrungs- und Futterzwecke) in der EU wieder bis zur Blair-House-Obergrenze zurückfinden, falls die Möglichkeit der Anwendung eines kulturspezifischen Ertrags für Ölsaaten beibehalten wird und die Preisentwicklung für Getreide und Ölsaaten nicht wesentlich von den Annahmen der Mittelfristvorausschätzungen abweicht. Die Zusatzkosten (d.h. Haushalts ausgaben) für die Einführung eines solchen Beihilfesatzes würden sich auf etwa 474 Mio. EUR pro Jahr belaufen. Dieser Schätzungsbetrag geht von einer vollen Umsetzung der in der Agenda 2000 vorgesehenen Reform aus und beruht auf dem Vergleich mit einem nicht kulturspezifischen Beihilfesatz von 63 EUR/t für Ackerkulturen. Nicht berücksichtigt sind Veränderungen bei den Ausgaben für die (Getreide-) Intervention und für Erstattungen. Allerdings dürften derartige Veränderungen nur geringfügig ausfallen.

Die Ölsaatenerzeugung auf den zusätzlichen 375 000 ha Anbaufläche würde rund 370 000 t Sojaschrotäquivalent entsprechen (wohingegen der Zusatzbedarf bei etwa 1-1,5 Mio. t. liegt). Setzt man die Mehrausgaben in Bezug zu den erzeugten Zusatzmengen ausgedrückt in Sojamehläquivalent, so würden die Opportunitäts kosten rund 1 270 EUR je zusätzliche Tonne Sojaschrot äquivalent betragen. Diesen Kosten steht ein Einfuhrpreis von etwa 220-230 EUR/t für importiertes Sojaschrot gegenüber.

Der bei weitem größte Teil der Zusatzausgaben käme den 4,56 Mio. ha Anbaufläche zugute, auf denen auch unter den Bedingungen der Agenda 2000 eine Aussaat, und zwar zu einem nicht kulturspezifischen Beihilfesatz von 63 EUR/t, stattfinden würde. Daher bestuende theoretisch eine effizientere Option darin, die erhöhte Ölsaatenzahlung auf die zusätzlichen Ölsaatenanbauflächen zu beschränken. Die Definition und Anwendung des Begriffs einer "zusätzlichen Anbaufläche" könnte jedoch eine Reihe ernster politischer, rechtlicher und verwaltungstechnischer Probleme aufwerfen.

2. Eiweißpflanzen

Eiweißpflanzen (Futtererbsen, Ackerbohnen, Süßlupinen) werden gewöhnlich im Frühjahr ausgesät. Hierfür wird ein kulturspezifischer Beihilfesatz gewährt, der im Zuge der in der Agenda 2000 vorgesehenen Reform gesenkt worden ist, aber wieder um 6 EUR/t auf 78,49 EUR/t angehoben werden könnte. Jede darüber hinausgehende Anhebung könnte dazu führen, dass diese Beihilfegewährung nicht mehr durch die Friedensklausel geschützt ist.

Gemäß Simulationen, die die Kommissionsdienststellen gestützt auf die neuesten Mittelfristvorausschätzungen der Marktentwicklung durchgeführt hat, dürften die Auswirkungen einer solchen Anhebung des Beihilfesatzes auf die Erzeugung recht begrenzt sein und einen Zuwachs von rund 10 000-20 000 ha Anbaufläche bewirken. Selbst eine Anhebung auf 100 EUR/t, wie sie von einigen berufsständischen Organisationen gefordert wird, würde den Simulationen zufolge nur etwa 30 000 bis 50 000 ha Anbaufläche mehr bringen. Die geringe Zunahme erklärt sich hauptsächlich durch die (erwartete) günstige Preisentwicklung für Getreide und die dadurch bedingte Attraktivität des Getreideanbaus. Zu bemerken ist allerdings, dass gemäß der Voraussage des Modells die Eiweißpflanzenanbauflächen nach voller Umsetzung der Agenda 2000 (und ohne zusätzliche Beihilfegewährung) mit rund 1,3 Mio. ha um etwa 200 000 ha über der heutigen Anbauflächenausdehnung liegen werden. Die Zusatzausgaben würden rund 47 Mio. EUR im Fall einer Anhebung des Beihilfesatzes um 6 EUR/t und mehr als 220 Mio. EUR im Fall einer Anhebung um 27,5 EUR/t auf einen Beihilfesatz von 100 EUR/t betragen.

Wenn mit einer Beihilfeanhebung um 6 EUR/t eine Zusatzfläche von 20 000 ha in die Produktion genommen würde, so entspräche die Mehrerzeugung rund 50 000 t Sojaschrotäquivalent. Für diese Gesamtmenge würden die zusätzlichen Stützungsausgaben sich auf etwa 990 EUR für jede zusätzliche Tonne Sojaschrotäquivalent belaufen.

Mit einer Beihilfeanhebung um 27,5 EUR/t und einer Zusatzfläche von 50 000 ha würde die Mehrerzeugung rund 120 000 t Sojaschrotäquivalent erreichen. Die zusätzlichen Stützungsausgaben für diese Gesamtmenge würden dann etwa 1 840 EUR für jede zusätzliche Tonne Sojaschrotäquivalent ausmachen.

Der Hauptnachteil einer Anhebung des Beihilfesatzes für Eiweißpflanzen ist die damit verbundene sehr begrenzte Effizienz (relativ hohe Kosten, sehr bescheidener Zuwachs beim Eiweißangebot). Vergegenwärtigen muss man sich allerdings, dass diese niedrige Effizienz auf der Grundlage von Modellergebnissen berechnet wurde. Beim von den Kommissionsdienststellen verwendeten Modell sind die Modellierungsbedingungen für Eiweißpflanzen begrenzter als für die übrigen Ackerkulturen.

Nimmt man lediglich zum Zweck der Veranschaulichung einmal an, dass eine Anhebung der Beihilfehöhe für Eiweißpflanzen auf 100 EUR/t eine zusätzliche Anbaufläche von 150 000 ha nach sich zieht und damit zum drei- bis fünffachen Ergebnis der Modellsimulation führt, so würde sich zwar das Gesamtergebnis im Vergleich zu dem mit der Agenda 2000 vorgegebenen Ausgangspunkt verbessern, die letztlichen Schlussfolgerungen wären jedoch im Großen und Ganzen dieselben:

-Erzeugungsanstieg in Sojaschrotäquivalent: + 360 000 t,

-Zusatzkosten: 242 Mio. EUR,

-Opportunitätskosten je zusätzliche Tonne Sojaschrotäquivalent: 675 EUR (gegenüber 220-230 EUR/t für importiertes Sojaschrot).

Wie im Fall von Ölsaaten käme der größte Teil der Mehrausgaben für einen höheren Beihilfesatz Anbauflächen zugute, auf denen auch unter den Bedingungen der Agenda 2000 eine Aussaat stattfinden würde. Mit anderen Worten: den Erzeugern von Eiweißpflanzen würde ein zusätzlicher wirtschaftlicher Vorteil für die von ihnen ohnehin bereits angebauten Erzeugnisse gewährt.

Der Anbau von Eiweißpflanzen wird sehr wahrscheinlich zu einer verstärkten Auswaschung von Nitrat aus landwirtschaftlichen Flächen und damit zu Wasserverunreinigung führen, sofern nicht besondere Umweltmaßnahmen getroffen werden. Dies ist ein weiteres Hindernis für die Förderung des Anbaus dieser Art von Pflanzen.

3. Eiweißreiche Pflanzen auf Stilllegungsflächen

Die Option, den Anbau von Eiweißpflanzen oder anderen eiweißreichen Futter pflanzen auf Stilllegungsflächen zuzulassen, erscheint auf den ersten Blick als sehr attraktiv, weil, ohne dass direkte Haushaltsausgaben entstehen, dennoch ein starker Anreiz für eine Ausweitung der Erzeugung von eiweißreichen Pflanzen gegeben sein könnte. Aber auch diese Lösung wirft eine Reihe von Fragen auf.

Zunächst einmal stellen sich hier zwei Grundsatzfragen:

-Die (obligatorische) Flächenstilllegung wurde als ein Marktregulierungs instrument eingeführt (Marktregulierung durch Erzeugungsbegrenzung hauptsächlich für Getreide). Dabei bestand die Absicht, die Flächenstilllegungs quote zu senken, wenn der Markt unter einer Angebotsverknappung leidet. Werden die Stilllegungsflächen nunmehr für den Anbau anderer Pflanzen genutzt, so würde sich die benötigte Flexibilität für die Marktregulierung verringern. Einige Experten erwarten auf dem Weizenmarkt in den nächsten Jahren wieder einen Boom, so dass gerade diese Flexibilität demnächst notwendig sein könnte.

-Die Flächenstilllegung als ein Bestandteil der gemeinschaftlichen Marktordnung für Ackerkulturen spielt eine wichtige Rolle wegen ihrer erzeugungsbegrenzenden Wirkung. Falls auf Stilllegungsflächen Erzeugnisse angebaut werden, die dann auf dem Markt im Wettbewerb mit Getreide und Ölsaaten stehen, so hätte dies zur Folge, dass die Politik der EU an Effizienz in diesem Bereich einbüßt. Angesichts der Bedeutung, die die EU der Blue Box als Beitrag zum Reformprozess in der Landwirtschaft beimisst, würde ein derartiger Schritt äußerst schwer fallen. Eine Grundbedingung für die Direktzahlungen im Sinne der Blue Box ist nämlich, dass diese im Rahmen von Programmen zur Produktionsbegrenzung gewährt werden.

Neben diesen Grundsatzfragen verdienen auch noch folgende andere Argumente Beachtung:

-Wenn der Anbau von Eiweißpflanzen (Futtererbsen, Ackerbohnen, Süßlupinen), für die bereits ein gegenüber der Beihilfe für Ackerkulturen um 9,5 EUR/t erhöhter Beihilfesatz gilt, auf Stilllegungsflächen gestattet wird, so bestuende das Risiko, dass die Landwirte die normale Erzeugung von Eiweißpflanzen (zugunsten des rentableren Getreideanbaus) verringern und für die Eiweißpflanzenerzeugung auf die Stilllegungsflächen ausweichen (um weiterhin die agronomischen Vorteile dieser Pflanzen in der Fruchtfolge zu nutzen).

-Wenn die EU den Anbau von eiweißreichen Futterpflanzen auf Stilllegungsflächen zulässt, die auch für die je Tonne gewährte Trockenfutterbeihilfe in Betracht kommen, so ergäbe sich ferner das Risiko, dass die Erzeuger beide Beihilfen in Anspruch nehmen. Dies könnte selbstverständlich durch eine entsprechende Formulierung der Rechtsvorschriften ausgeschlossen werden.

-Wenn der Anbau von eiweißreichen Futterpflanzen auf den obligatorisch und den freiwillig stillgelegten Flächen (oder nur auf den freiwillig stillgelegten Flächen) erlaubt wird, so würde dies wegen des großen Flächenanteils, mit dem die Landwirte dann an der freiwilligen Flächenstilllegung teilnehmen, darauf hinauslaufen, dass die Pflanzen de facto in die allgemeine Regelung für Ackerkulturen einbezogen werden.

Unter Berücksichtigung dieser verschiedenen Argumente hat die Kommission bislang vorgeschlagen, ausschließlich den Erzeugern des ökologischen Landbaus zu ermöglichen, Stickstoff bindende Futterpflanzen wie Kleegras auf Stilllegungs flächen anzubauen, um die ökologische Produktion zu fördern. Die Öko-Landwirte sind nämlich mehr als andere auf genau abgestimmte Fruchtfolgen angewiesen und bewirtschaften in vielen Fällen gemischte Betriebe, so dass sie die Futterpflanzen unmittelbar im eigenen Betrieb verwenden können.

4. Trockenfutter

Trockenfutter wird hauptsächlich an Wiederkäuer verfüttert, für die Tiermehl bereits seit einigen Jahren verboten ist. Trotzdem wird von verschiedener Seite die Auffassung vertreten, dass bei einer erhöhten Verfütterung von Trockenfutter an Wiederkäuer weniger andere Eiweiße verfüttert würden, die dann für andere Tiere zur Verfügung stuenden. Darüber hinaus gibt es Diskussionen über die Umweltfreundlichkeit der Trockenfutterherstellung. In den südlichen Mitgliedstaaten werden die Anbauflächen oft bewässert und für den Trocknungsprozess wird Energie (in der Regel Treibstoff) benötigt. Eine Ausnahme bildet die Erzeugung von sonnengetrocknetem Futter, die jedoch immer weiter zurückgeht.

Eine relativ einfache Lösung bestuende darin, die garantierte Hoechstmenge z.B. um 10% bzw. etwa 440 000 t zu erhöhen und die Beihilfe leicht zu senken (z.B. um 5%). Dies würde zu zusätzlichen Kosten von rund 13,7 Mio. EUR führen.

Eine zusätzliche Menge von 440 000 t Trockenfutter würde bei tatsächlicher Erzeugung etwa 150 000 t Sojaschrotäquivalent entsprechen. Für diese Gesamtmenge lägen die zusätzlichen Stützungsausgaben somit bei 93 EUR für jede zusätzliche Tonne Sojaschrotäquivalent. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass die derzeitige Trockenfuttererzeugung die garantierte Hoechstmenge im Wirtschaftsjahr 1999/2000 um etwa 200 000 t und im Wirtschaftsjahr 2000/01 um schätzungsweise 600 000 t überschreitet. Es ist daher nicht gesagt, dass eine Erhöhung der garantierten Hoechstmenge auch tatsächlich zu einer entsprechenden Steigerung der Erzeugung führen wird. Die Anhebung könnte auch einfach dazu genutzt werden, die vorhandenen Überschreitungsmengen abzudecken.

Schlussbemerkungen

1. Da die Verfütterung von Tiermehlen an Wiederkäuer in der EU bereits seit einigen Jahren verboten ist, betrifft das im Dezember vom Rat erlassene Verbot vor allem die Schweine- und Gefluegelfleischerzeugung.

Darüber hinaus wird erwartet, dass die Nachfrage nach und Erzeugung von Schweine- und Gefluegelfleisch aufgrund der BSE-Krise steigen werden. Es müssen also nicht nur 2 Mio. Tonnen Tiermehle ersetzt werden, sondern der Bedarf an Futtereiweißen in diesen beiden Sektoren wird zusätzlich noch weiter steigen.

2. Eiweiße aus Tiermehlen können ohne größere Probleme durch pflanzliche Einweiße ersetzt werden. Die beste Quelle für Pflanzeneiweiß ist in diesem Fall Sojaschrot. Im Rahmen des derzeitigen Preisverhältnisses zwischen Getreide und Sojaschrot (und anderen Ölsaatenschroten) werden die Futtermittelindustrie und die Landwirte nicht nur einfach mehr Sojaschrot verwenden, sondern wie folgt reagieren:

-Das Verfüttern von eiweißreichen Futterzutaten wird auf das tierzüchterisch erforderliche Mindestmaß reduziert. Dies dürfte zu einer leichten Senkung der Gesamtmenge der verwendeten Roheiweiße im Tierfutter verglichen mit 1998 und 1999 führen, als die Sojaschrotpreise extrem niedrig lagen.

-Die Verwendung von Getreide im Tierfutter wird zunehmen. Getreide ist natürlich hauptsächlich Energie- und weniger Eiweißlieferant. Mit einem durchschnittlichen Eiweißgehalt von 10-12% würde die zusätzliche Verwendung von schätzungsweise 5 Mio. t im Kalenderjahr 2001 jedoch auch 0,5-0,6 Mio. t Roheiweiß liefern.

-Die fehlende Menge wird hauptsächlich durch zusätzliche Sojaschroteinfuhren abgedeckt. Unter Berücksichtigung des leichten Rückgangs der Verwendung von Roheiweiß und der zusätzlich aus Getreide gewonnenen Eiweißmenge wäre die zusätzlich erforderliche Sojaschrotmenge auf 1-1,5 Mio. t beschränkt.

3. Sojaschrot ist auf dem Weltmarkt ausreichend verfügbar. Die notwendigen zusätzlichen Mengen können problemlos eingeführt werden. Die derzeitigen Einfuhren würden damit um rund 5% steigen.

4. Die in dieser Mitteilung dargelegten Möglichkeiten würden zu einer Steigerung der Erzeugung von Pflanzeneiweißen in der EU führen. Jede der Optionen würde jedoch die zusätzlichen Erfordernisse nur begrenzt und in einigen Fällen nur indirekt erfuellen, da sie hauptsächlich auf Wiederkäuer und weniger auf Schweine und Gefluegel abzielen. Einige der Optionen bringen zusätzliche Ausgaben mit sich und die Opportunitätskosten je zusätzlicher Tonne Sojaschrotäquivalent wären relativ hoch. In jedem Fall müssen mögliche Auswirkungen im Rahmen der WTO beachtet werden.

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