Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten"

(2001/C 357/02)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

gestützt auf den Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten [KOM (2000) 303 endg. - 2000/0127 (CNS)],

aufgrund des Beschlusses des Rates vom 25. Juli 2000, ihn gemäß Artikel 265 Absatz 1 und Artikel 137 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft um Stellungnahme zu diesem Thema zu ersuchen,

aufgrund des Beschlusses seines Präsidenten vom 19. Oktober 2000, die Fachkommission 5 "Sozialpolitik, Gesundheitswesen, Verbraucherschutz, Forschung, Fremdenverkehr" gemäß Artikel 39 der Geschäftsordnung mit der Erarbeitung dieser Stellungnahme zu beauftragen,

gestützt auf den von der Fachkommission 5 "Sozialpolitik, Gesundheitswesen, Verbraucherschutz, Forschung, Fremdenverkehr" am 19. April 2000 angenommenen Stellungnahmeentwurf (CdR 420/2000 rev. 2), [Berichterstatter: Herr von Plüskow (D/PSE)];

verabschiedete auf seiner 39. Plenartagung am 13. und 14. Juni 2001 (Sitzung vom 13. Juni) folgende Stellungnahme.

Der Ausschuss der Regionen,

1. unterstreicht, dass in der Frage der Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen rasch Einvernehmen zwischen den Mitgliedstaaten erzielt werden muss. Gerade weil eine so dramatische Entwicklung wie zuletzt in der Kosovo-Krise zur Zeit nicht absehbar ist, besteht jetzt die Chance auf durchdachte und ausgewogene Regeln;

2. ist der Auffassung, dass die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle des Massenzustroms von Vertriebenen wichtiges Ziel eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ist. Sie ist ein wichtiges Element eines gemeinsamen europäischen Asylsystems, das das Funktionieren der beiden Elemente "Rechtstellung der Flüchtlinge gemäss der Genfer Konvention" und "subsidiärer Schutz durch einzelstaatliche Asylsysteme" sicherstellen soll;

3. begrüßt die Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates von Tampere im Oktober 1999, wonach auf ein gemeinsames europäisches Asylsystem hingewirkt werden soll, das sich auf die uneingeschränkte und umfassende Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention sowie auf die Wahrung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung stützt;

4. verweist auf die zahlreichen Anstöße des deutschen Vorsitzes, des finnischen Vorsitzes und in den Schlussfolgerungen des Rates vom 27. Mai 1999 zu Fortschritten auf diesem Gebiet zu kommen;

5. erinnert daran, dass nach Art. 63 Abs. 2 a) und b) des EG-Vertrags der Rat Maßnahmen beschließt in Bezug auf Flüchtlinge und vertriebene Personen in folgenden Bereichen:

- Mindestnormen für den vorübergehenden Schutz von vertriebenen Personen aus dritten Ländern, die nicht in ihr Herkunftsland zurückkehren können, und

- Maßnahmen zu Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme von Flüchtlingen und vertriebenen Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten;

Die Erfahrungen aus dem Umgang der Europäischen Union mit den Krisen im ehemaligen Jugoslawien (Bosnien-Herzegowina, Kosovo) belegen eine erfreuliche Weiterentwicklung der Handlungs- und Verfahrensstrukturen in den Mitgliedstaaten und in der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten untereinander. Besonders während der Kosovo-Krise hat das in Anfängen abgestimmte Vorgehen der Mitgliedstaaten einen wichtigen Beitrag zur Begrenzung des Konflikts geleistet.

6. hebt hervor, dass im Falle eines Massenzustroms vor allem die Regionen und Kommunen vor großen praktischen Herausforderungen stehen. Es hat sich gezeigt, dass die Vielfalt der einzelstaatlichen Regelungen zur Gewährung vorübergehenden Schutzes Schwierigkeiten bei der Koordinierung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Aufnahme der betroffenen Personen im jeweiligen Hoheitsgebiet verursachten. Unterschiede bestehen insbesondere im Hinblick auf die Rechte und sozialen Vergünstigungen für die Aufgenommenen;

7. begrüßt vor diesem Hintergrund grundsätzlich den vorgelegten Richtlinienvorschlag, der die tatsächliche Entwicklung zu einem wirkungsvollen gemeinschaftlichen Vorgehen deutlich vorantreiben kann und unterstützt die Ziele, in den beschriebenen Situationen

- solidarisch und effizient Hilfe der Europäischen Union leisten zu können,

- die Funktionsfähigkeit nationaler Asylsysteme in den Mitgliedstaaten zu gewährleisten, indem sie vor einer Überlastung bewahrt werden,

- schnell und einfach betroffenen Personen Schutz gewähren zu können, sowie

- die Lasten der Aufnahme unter den Mitgliedstaaten gleichmäßig zu verteilen;

8. weist darauf hin, dass die Auswirkungen der vorgeschlagenen Richtlinie die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften unmittelbar betreffen werden - sei es in Gestalt

- gesellschaftlicher Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufnahme der Vertriebenen,

- praktischer Aufgaben im Zuge der Unterbringung oder

- finanzieller Anstrengungen bei der Versorgung und Leistungsgewährung;

Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften spielen nämlich durch ihre Maßnahmen im sozialen Bereich bei der Aufnahme von Vertriebenen eine wichtige Rolle. Die von ihnen auf lokaler Ebene gesammelten Erfahrungen können einen wichtigen Fundus an übertragbaren Projekten darstellen.

9. bemängelt, dass der Richtlinienvorschlag keine Regeln für eine unter den Mitgliedstaaten koordinierte Rückkehr der betroffenen Menschen enthält;

10. unterstreicht, dass der Richtlinienvorschlag zwar einen angemessenen Gesamtmaßnahmenrahmen beschreibt;

11. stellt fest, dass im Hinblick auf die besondere Betroffenheit der Regionen in einzelnen Bereichen jedoch Änderungsbedarf besteht. Dies gilt umso mehr, als die Richtlinie lediglich Mindestnormen festlegen soll (dazu auch Art. 3 Abs. 5).

Empfehlungen

Der Ausschuss der Regionen empfiehlt daher folgende Änderungen und Ergänzungen des Richtlinienvorschlags der Kommission, wobei er sich auf die Hauptelemente des Entwurfs konzentriert:

12. Zeitliche Begrenzung des vorübergehenden Schutzes (Art. 4)

Der Ausschuss der Regionen unterstützt die vorgesehene zeitliche Begrenzung der Gewährung vorübergehenden Schutzes auf ein Jahr mit der Möglichkeit der Verlängerung auf eine Gesamtdauer von bis zu zwei Jahren. Diese Festlegung verdeutlicht und unterstützt den vorübergehenden Charakter der Aufnahme von Flüchtlingen in der Situation des Massenzustroms.

13. Feststellung des Massenzustroms von Vertriebenen (Art. 5)

Der Ausschuss der Regionen begrüßt die vorgeschlagene Feststellung des Massenzustroms von Vertriebenen durch Ratsbeschluss mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission. Indem auf einstimmige Beschlussfassung verzichtet wird, wird dem Ziel schneller humanitärer Hilfestellung in dringender Notlage angemessen Rechnung getragen.

14. Zugang zum Arbeitsmarkt (Art. 10)

14.1. Der Ausschuss begrüßt das Bemühen, den Aufenthalt der begünstigten Personen sinnvoll zu gestalten.

14.2. Zudem hält es der Ausschuss für unverhältnismäßig, den arbeitsmarktpolitischen Erwägungen der Mitgliedstaaten bei der Regelung des Zugangs zum Arbeitsmarkt durch die vorgeschlagene sehr weit gehende Mindestnorm vorzugreifen.

15. Zugang zu allgemeiner Bildung und Berufsausbildung (Art. 12)

15.1. Der Ausschuss der Regionen unterstreicht, dass der Zugang zu allgemeiner Bildung sowie zur beruflichen Aus- und Weiterbildung oder Umschulung für die sinnvolle Gestaltung des Aufenthalts von Personen, denen vorübergehender Schutz gewährt wird, unverzichtbar ist.

15.2. Der Zugang für Minderjährige zum allgemeinen Bildungssystem in gleicher Weise wie für Staatsangehörige des Aufnahmemitgliedstaates wird begrüßt.

16. Mindestforderungen an Regelungen zur Familienzusammenführung (Art. 13, Art. 14 Abs. 3)

16.1. Der Ausschuss der Regionen betont die Notwendigkeit der Familienzusammenführung. Er begrüßt aber, dass anders als in dem Vorschlag für eine Richtlinie betreffend das Recht auf Familienzusammenführung vom 1.12.1999, in dem vorliegenden Vorschlag kein Recht auf Familienzusammenführung begründet werden soll. Dies geschieht insbesondere mit Rücksicht auf die Befristung des vorübergehenden Schutzes. Die Regelung gründet auf dem humanitären Ansatz zur Hilfeleistung, der seine weitere Begründung in den Fluchtursachen findet. Gerade in dem zugrunde gelegten Szenario einer Massenfluchtbewegung ist das Risiko einer Trennung von Familien sehr groß. Zu Recht wird die Familienzusammenführung daher auf im Herkunftsland gegründete Familien beschränkt. Damit entfällt sowohl eine Zusammenführung zum Zwecke der Familiengründung als auch die Zusammenführung mit Familienmitgliedern aus einem Drittland welches nicht das Herkunftsland ist (Erläuterungen zu Art. 13).

16.2. Er hält es ferner nicht für sinnvoll, ein uneingeschränktes Wahlrecht im Hinblick auf den zur Aufnahme der Familien zuständigen Mitgliedstaat einzuräumen. Die nach Art. 13 Abs. 5 vorgesehene freie Wahl der Familienmitglieder bezüglich des Aufnahmemitgliedstaates, in dem die familiäre Einheit hergestellt werden soll, begegnet Bedenken, weil mit der vorgeschlagenen Verfahrensweise nicht ausgeschlossen werden kann, dass die ausgewogene Verteilung der Belastungen bei der Aufnahme von Personen zum vorübergehenden Schutz in den Mitgliedstaaten im nachhinein aus dem Gleichgewicht gerät. Erfahrungsgemäß sind die Mitgliedstaaten für schutzsuchende Personen unterschiedlich attraktiv. Sekundäre Wanderungsbewegungen können daher zu einer unausgewogenen Lastenverteilung führen und würden darüber hinaus einen in der Sache nicht gerechtfertigten zusätzlichen Verwaltungsaufwand auslösen. Um sekundären Wanderungsbewegungen vorzubeugen sollten ferner Feststellungen zur Identität der Aufgenommenen getroffen werden, um sie einzelnen Aufnahmemitgliedstaaten zuordnen zu können.

16.3. Der Ausschuss ist daher der Ansicht, dass die Familienzusammenführung daher in der Regel in demjenigen Mitgliedstaat stattfinden sollte, in dem sich schon die Mehrzahl der Familienangehörigen aufhält; bei jeweils gleicher Personenzahl dort, wo sich die Familienangehörigen am längsten aufhalten.

17. Maßnahmen nach Ablauf des vorübergehenden Schutzes (Art. 19)

17.1. Der Ausschuss der Regionen begrüßt, dass nach Beendigung des vorübergehenden Schutzes die nationalen Regelungen der Mitgliedstaaten über Schutz, Einreise und Aufenthalt von Ausländern auf die aufgenommenen Personen Anwendung finden.

17.2. Er regt zugleich an, die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Unterstützung der Rückkehr untereinander zu koordinieren. Der Ausschuss bedauert, dass der Richtlinienvorschlag keine Abstimmung der Mitgliedstaaten über Maßnahmen nach Abschluss des vorübergehenden Schutzes vorsieht. Die Erfahrungen mit der Rückführung von Flüchtlingen aus Bosnien-Herzegowina und aus dem Kosovo legen jedoch ein abgestimmtes und koordiniertes Vorgehen der Mitgliedstaaten auch bei der Rückkehr nahe. Die Bündelung finanzieller Unterstützung und projektorientierter Wiederaufbauarbeit dürfte die Wirksamkeit der Förderung und Unterstützung freiwilliger Rückkehr deutlich erhöhen. Der Ausschuss ist daher der Ansicht, die Richtlinie sollte vorsehen, gemeinsame Anstrengungen der Mitgliedstaaten bei der Förderung von Wiederaufbau und Wiedereingliederung in dem Herkunftsland der ehemalig Schutzsuchenden als abgestimmte Rückkehrpolitik im Anschluss an die Gewährung vorläufigen Schutzes unter den Mitgliedstaaten zu vereinbaren.

Er verweist in diesem Zusammenhang auf seine Stellungnahme zum Thema "Wanderungsbewegungen in Europa"(1), insbesondere auf die dort unter Ziffer 3.5 genannten Initiativen zur Ergreifung aller Maßnahmen, die die nötigen Voraussetzungen für die Wirtschaftsentwicklung in den Auswanderungsgebieten schaffen. Darüber hinaus verweist der Ausschuss auf Ziffer 4 "Schlussfolgerungen" der genannten Stellungnahme zur Vorbereitung geeigneter Maßnahmen für die bestmögliche Wiedereingliederung im Herkunftsland.

17.3. Der Ausschuss der Regionen hält es ferner für erforderlich zu verhindern, dass in den Fällen des Art. 6 Abs. 1 a) die Mitgliedstaaten die Rückkehrmöglichkeit unterschiedlich einschätzen und abweichend voneinander entweder Rückführungen vornehmen oder den weiteren Aufenthalt zulassen. Nützlich für koordinierte Maßnahmen zur Unterstützung der Rückkehr wäre, dass der Rat auch in den Fällen des Art. 6 Abs. 1 a) entsprechend Art. 6 Abs. 2 einen Beschluss über die Rückkehrmöglichkeit fasst. Bei dem Umgang mit der Krise im Kosovo hat es sich in diesem Zusammenhang als besonders wertvoll erwiesen, zeitnah und verlässlich Informationen über die Lage in der Krisenregion zu erhalten. Die frühzeitige Einbindung von Nichtregierungsorganisationen war dazu unverzichtbar.

18. Keine Rückkehr bei laufender medizinischer Versorgung (Art. 22)

18.1. Der Ausschuss der Regionen unterstützt ausdrücklich die vorgeschlagene Regelung in Art. 11, nach der aufgenommenen Personen neben angemessener Unterkunft, Zugang zu Sozialleistungen sowie angemessener medizinischer und psychologischer Betreuung gewährt werden soll. Der Ausschuss verkennt insbesondere nicht die Notwendigkeit, Personen, die vorübergehenden Schutz genießen, eine notwendige medizinische Versorgung zu gewähren, die besonders etwaigen Folgen von Kriegserlebnissen Rechnung trägt.

19. Finanzierung aus Mitteln des Europäischen Flüchtlingsfonds (Art. 24)

19.1. Der Ausschuss der Regionen begrüßt die vorgeschlagene solidarische Finanzierung der in dem Richtlinienvorschlag vorgesehenen Maßnahmen aus Mitteln des Europäischen Flüchtlingsfonds. Er regt allerdings an, entweder eine Finanzreserve der Gemeinschaft für den Fall des Massenzustroms vorzuhalten, oder vorzusehen, dass zugleich mit dem Beschluss über die Feststellung des Massenzustroms über eine Aufstockung der Mittel des Europäischen Flüchtlingsfonds zu entscheiden ist.

19.2. Denn nach Einschätzung des Ausschusses dürfte die derzeitige Finanzausstattung des Europäischen Flüchtlingsfonds nicht annähernd ausreichen, um den mit der Gewährung vorübergehenden Schutzes in den Mitgliedstaaten erwachsenden Finanzierungsbedarf zu decken. Selbst wenn hier die Kofinanzierungsregeln gelten sollen, könnte der Fonds nur dann sinnvoll als Instrument der solidarischen Finanzierung eingesetzt werden, wenn zugleich mit dem in Art. 5 vorgeschlagenen Ratsbeschluss zur Feststellung des Massenzustroms von Vertriebenen ein Vorschlag zu einer weitgehenden und kurzfristigen Aufstockung der Mittel des Europäischen Flüchtlingsfonds einher geht.

20. Prinzip der doppelten Freiwilligkeit (Art. 25)

20.1. Der Ausschuss der Regionen begrüßt grundsätzlich den Vorschlag, die mit der Gewährung vorübergehenden Schutzes und den Folgen der Aufnahme entstehenden Belastungen solidarisch zu tragen. Der Ausschuss hält es aber für wünschenswert in der Richtlinie eine Verteilung auf die Mitgliedstaaten nach festgelegten Aufnahmekapazitäten vorzusehen. Eine quotenmäßige Verteilung mit festgelegter Aufnahmeverpflichtung definierter Aufnahmekontingente wäre einer effektiven Schutzgewährung dienlicher. Sie würde eine klare und transparente Lastenverteilung begünstigen.

20.2. Demgegenüber ist nach Ansicht des Ausschusses das vorgeschlagene Prinzip der doppelten Freiwilligkeit weniger wirkungsvoll. Schon das bereits bei der Aufnahme von Flüchtlingen aus dem Kosovo praktizierte pledging-Verfahren hat nur mit Einschränkungen schnelle und unbürokratische Hilfeleistung ermöglicht. Die Entscheidungen der Mitgliedstaaten, sich zur Aufnahme bereit zu erklären war dabei nicht nur von deren Leistungsfähigkeit und Leistungsbereitschaft, sondern auch von allgemeinen politischen Erwägungen und gesellschaftlichen Strömungen bestimmt. Solche Unwägbarkeiten dienen dem Ziel einer wirkungsvollen Schutzgewährung nicht.

21. Gemeinsame Auswahl begünstigter Personen im Falle von Evakuierungen

21.1. Der Ausschuss der Regionen ist der Ansicht, dass die Richtlinie vorsehen sollte, im Falle einer notwendig werdenden Evakuierung von schutzbedürftigen Personen ein von den Aufnahmemitgliedstaaten gemeinsam zu bildenden Stab zur Auswahl der begünstigten Personen im Herkunftsland einzusetzen.

21.2. Die Erfahrungen der Vergangenheit haben gezeigt, dass bei Evakuierungsszenarien aus den Krisenregionen - wie bei der Evakuierung kosovarischer Flüchtlinge aus mazedonischen Flüchtlingscamps - jeder Mitgliedstaat mit eigenen Auswahlgremien in die Krisenregion reist, um Aufzunehmende auszuwählen. Für den Fall von Evakuierungsmaßnahmen ist daher ein von den Mitgliedstaaten (ggf. unter Einbindung von Nichtregierungsorganisationen) gemeinsam zu bildender Stab vorzusehen, der die Auswahl der zu evakuierenden Personen nach einheitlichen Kriterien für die Mitgliedstaaten verbindlich trifft.

Brüssel, den 13. Juni 2001.

Der Präsident

des Ausschusses der Regionen

Jos Chabert

(1) CdR 227/1999 fin - ABl. C 57 vom 29.2.2000, S. 67.