GLOSSAR

Breitband : Datenübertragung mit hoher Geschwindigkeit, wobei die Bandbreite zur simultanen Übertragung mehrerer Signale genutzt wird.

EFRE : Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

EIF : Europäischer Interoperabilitätsrahmen

GD INFSO : Generaldirektion Informationsgesellschaft und Medien der Europäischen Kommission

GD REGIO : Generaldirektion Regionalpolitik der Europäischen Kommission

IDA : Datenaustausch zwischen Verwaltungen; Ziel dieses Programms ist es, die Entwicklung und Anwendung transeuropäischer IKT-Netze für den Austausch von Daten zwischen Verwaltungen der Mitgliedstaaten und/oder EU-Organen und -Einrichtungen zu fördern.

IDABC : Interoperable Erbringung europaweiter elektronischer Behördendienste (eGovernment-Dienste) für öffentliche Verwaltungen, Unternehmen und Bürger; Folgeprogamm des Instruments IDA.

IKT : Informations- und Kommunikationstechnologie

Interoperabilität : Fähigkeit von Programmen, über gemeinsame Austauschformate Daten auszutauschen, dieselben Dateiformate zu lesen und zu erstellen und dieselben Protokolle zu verwenden

ISA : Neues Programm für den Zeitraum 2010-2015 über Interoperabilitätslösungen für europäische öffentliche Verwaltungen

Offener Standard : Jede Kommunikation, Zusammenschaltung oder jedes Austauschprotokoll und jedes interoperable Dateiformat mit öffentlichen Spezifizierungen und ohne Zugangs- oder Anwendungsbeschränkungen

OP : Operationelles Programm im Rahmen der Strukturfonds

Open Source Software : Breit gefasste, allgemeine Art von Software-Lizenz, wobei der Quellcode entweder mit gelockerten Copyright-Beschränkungen oder ganz ohne Copyright-Beschränkungen öffentlich zugänglich ist.

PMM : Die Projektmanagementmethodik ist eine prozessbasierte Methode für wirksames Projektmanagement, die einen klar definierten Rahmen für das Projektmanagement vorgibt. Sie umfasst eine Beschreibung der Verfahren zur Koordinierung der für ein Projekt eingesetzten Ressourcen und Tätigkeiten sowie Orientierungshilfen für die Konzeption und Überwachung des Projekts und die zur Anpassung des Projekts an veränderte Bedingungen gegebenenfalls zu treffenden Maßnahmen.

SMART : Specific, Measurable, Achievable, Realistic and Timely – konkret, messbar, erreichbar, realistisch und mit einem Datum versehen

ZUSAMMENFASSUNG

I. Die öffentlichen Verwaltungen sahen während des durch diesen Bericht abgedeckten Zeitraums im eGovernment (Bereitstellung elektronischer Behördendienste und Digitalisierung der Verwaltung) eine Möglichkeit, den Verwaltungsaufwand für Bürger, Unternehmen und andere Verwaltungen zu verringern. Zugleich kann eGovernment zur Verbesserung der von ihnen erbrachten Dienstleistungen beitragen. Dieses Bestreben steht mit den Zielen der Lissabon-Strategie (Förderung von Wettbewerbsfähigkeit und Innovation) in Einklang sowie mit dem Ziel, die auf dem Binnenmarkt bestehenden Beschränkungen abzubauen und die europaweite Mobilität der Bürger sowie die regionale Entwicklung zu fördern.

II. Im Mittelpunkt der Prüfung des Hofes standen die im Programmplanungszeitraum 2000-2006 in vier Mitgliedstaaten, nämlich Spanien, Frankreich, Italien und Polen, getätigten EFRE-Ausgaben. Der Hof analysierte die einschlägigen Strategie- und Planungsdokumente und prüfte 28 Projekte der öffentlichen Verwaltung zur Entwicklung von eGovernment an Ort und Stelle. Außerdem wurde an eine Stichprobe von Projektträgern ein Online-Fragebogen verschickt.

III. Ausgangspunkt für die Prüfung des Hofes waren folgende Fragen in Bezug auf diese eGovernment-Projekte:

a) Wurden die Projekte auf der Grundlage des ermittelten Bedarfs ausgewählt?

b) Waren die Projekte gut konzipiert und wurden sie plangemäß durchgeführt?

c) Waren die Projekte zweckdienlich und nachhaltig?

IV. Der Hof gelangte zu dem Schluss, dass die aus dem EFRE geförderten eGovernment-Projekte zur Weiterentwicklung der elektronischen Behördendienste und zur Digitalisierung der Verwaltung beigetragen haben. Die meisten Projekte sind technisch funktionsfähig, doch waren die Nutzeffekte wesentlich geringer als man hätte annehmen können, da der Schwerpunkt nicht genug auf den Projektergebnissen lag.

V. Der Hof stellte insbesondere Folgendes fest:

a) Die im Bereich eGovernment bestehende Planung auf nationaler Ebene hat sich im Verlauf des Programmplanungszeitraums allmählich verbessert, doch führten Schwachstellen in den anfänglichen Strategien dazu, dass die Projekte nicht auf den prioritären Bedarf im Zusammenhang mit der Entwicklung von eGovernment ausgerichtet waren.

b) Der mit den Projekten angestrebte Output wurde in der Regel erbracht, allerdings häufig verspätet und in geringerem Umfang als vorgesehen. Ursache dafür waren Mängel bei der Konzeption oder das Fehlen einer angemessenen Durchführungsmethode.

c) Die meisten geprüften Projekte waren technologisch einwandfrei und dienten der Entwicklung von IT-Anwendungen zur Bereitstellung elektronischer Dienste für öffentliche Einrichtungen, Unternehmen und Bürger. Im Allgemeinen wurden die aus dem EFRE kofinanzierten Systeme angemessen gewartet und waren finanziell nachhaltig. Da die tatsächlichen Nutzeffekte der Projekte nicht gemessen wurden, ist es aber nicht möglich, die Projekte zu bewerten oder einen Erfahrungsschatz im Hinblick auf künftige Programme aufzubauen.

VI. Der Hof unterbreitet daher die folgenden Empfehlungen:

a) Die Mitgliedstaaten sollten eGovernment-Strategien ausarbeiten, die sich auf den ermittelten Bedarf stützen und klare Ziele sowie eine klare Verteilung der Zuständigkeiten auf die für das Erreichen dieser Ziele verantwortlichen Stellen enthalten.

b) Die Verwaltungsbehörden sollten sich bei der Auswahl der aus dem EFRE geförderten eGovernment-Projekte auf eine Bewertung der damit voraussichtlich verbundenen Kosten und Nutzeffekte stützen.

c) Die Verwaltungsbehörden in den Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass bei aus dem EFRE geförderten eGovernment-Projekten nicht nur der Projektoutput im Vordergrund steht, sondern auch die bei den Abläufen oder der Organisation gegebenenfalls erforderlichen Veränderungen berücksichtigt werden, damit der volle Nutzen aus den entwickelten Systemen gezogen werden kann.

d) Die Verwaltungsbehörden sollten die praktische Anwendung vorbildlicher Verfahren fördern und sich nachdrücklich dafür einsetzen, dass bei aus dem EFRE geförderten eGovernment-Projekten eine angemessene Projektmanagementmethodik zur Anwendung kommt.

e) Die Kommission sollte dafür sorgen, dass bei aus dem EFRE kofinanzierten Projekten die EU-Grundsätze und -Empfehlungen in Bezug auf die transeuropäische Interoperabilität, insbesondere die EIF-Grundsätze, beachtet werden, um den europäischen Mehrwert der Projekte zu steigern und eine EU-weite Systemintegration zu fördern.

f) Bei der Auswahl der eGovernment-Projekte sollten die Verwaltungsbehörden sicherstellen, dass alle signifikanten Kosten, einschließlich der Wartungskosten, in der dem Finanzierungsbeschluss zugrunde zu legenden Kosten-Nutzen-Analyse ausreichend berücksichtigt wurden.

g) Die Kommission sollte dafür sorgen, dass die Verwaltungsbehörden die Projektergebnisse und -auswirkungen überwachen und bewerten, damit die wirksame Verwendung der EU-Finanzmittel nachgewiesen werden kann und wichtige Erkenntnisse im Hinblick auf die Konzeption künftiger Programme gesammelt werden können.

EINLEITUNG

DEFINITION UND ZIELE VON EGOVERNMENT

1. Als eGovernment bezeichnet man elektronische Geschäftsprozesse zwischen dem Staat und den Bürgern oder Unternehmen und zwischen verschiedenen öffentlichen Verwaltungen. eGovernment wird definiert als Einsatz der Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) in Verbindung mit organisatorischen Änderungen und neuen Fähigkeiten mit dem Ziel, die öffentlichen Dienstleistungen zu verbessern [1].

2. Die öffentlichen Verwaltungen sahen während des durch diesen Bericht abgedeckten Zeitraums im eGovernment einen Weg, den Verwaltungsaufwand sowie Wartezeiten zu verringern und sowohl die Kostenwirksamkeit als auch die Produktivität zu erhöhen. eGovernment entspricht den Zielen der Lissabon-Strategie in Bezug auf Wettbewerbsfähigkeit und Innovation und trägt zur regionalen Entwicklung und zum Abbau der auf dem Binnenmarkt bestehenden Beschränkungen bei. Außerdem kann eGovernment die europaweite Mobilität der Bürger erleichtern.

3. Die Kommission hat den öffentlichen Verwaltungen in Europa die Einhaltung bestimmter allgemeiner Grundsätze empfohlen, um das Entstehen sogenannter technologischer Schranken (E-Barriers) [2] zu verhindern. Diese Grundsätze werden im Europäischen Interoperabilitätsrahmen (EIF) [3], der im November 2004 veröffentlicht wurde, dargelegt.

LISSABON-STRATEGIE, EEUROPE UND I2010

4. Auf seiner Tagung in Lissabon im Jahr 2000 gab der Europäische Rat das ehrgeizige Ziel vor, Europa zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten Wirtschaftsraum der Welt auszubauen, und bekräftigte, dass Europa die Möglichkeiten der sogenannten neuen Wirtschaft und insbesondere des Internets nutzen müsse.

5. Die Europäische Kommission legte nacheinander zwei eEurope-Aktionspläne für den Zeitraum 2000-2005 vor, bei denen es darum ging, Dienstleistungen, Anwendungen und Internetinhalte sowohl im Bereich der elektronischen Behördendienste als auch im Bereich des elektronischen Geschäftsverkehrs zu stimulieren. Ein weiteres Ziel dieser Aktionspläne war die Beseitigung von Schwachstellen bei der Breitbandinfrastruktur und den Sicherheitsvorkehrungen. Die betreffenden Aktionen sollten durch die Verbreitung vorbildlicher Verfahren und die Vornahme vergleichender Bewertungen (Benchmarking) der IKT-Entwicklung in den Mitgliedstaaten [4] ergänzt werden.

6. Von Anfang an [5] räumte die Kommission dem eGovernment große Bedeutung ein, und der Umbau der öffentlichen Dienste wurde zu einem der Eckpfeiler der IKT-Politik. Im Anschluss an den Aktionsplan eEurope 2002 veröffentlichte die Kommission eine Mitteilung [6], in der die im Aktionsplan aufgeführten eGovernment-Maßnahmen weiterentwickelt und die für den Umbau der öffentlichen Dienste unter Einsatz der IKT erforderlichen Schritte genauer erläutert wurden.

7. Im Jahr 2005 wurden die eEurope-Aktionspläne durch einen neuen strategischen Rahmen mit der Bezeichnung i2010 – Europäische Informationsgesellschaft 2010 ersetzt, mit dem die grundlegende politische Richtung vorgegeben wurde [7]. In diesem neuen strategischen Rahmen wurde dem eGovernment ein noch höherer Stellenwert eingeräumt. Tatsächlich deuten neuere Studien [8] auf eine enge Verknüpfung zwischen einer modernen und effizienten öffentlichen Verwaltung und nationaler Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit hin. In einer Mitteilung der Kommission aus dem Jahr 2006 [9] wurden die im Bereich des eGovernment bereits erzielten Errungenschaften beschrieben und neue Ziele gesetzt. Maßnahmen dieser Art hängen stark vom politischen Engagement der Mitgliedstaaten und anderer Interessengruppen ab; dieses Engagement wurde von den Mitgliedstaaten unter Beweis gestellt, indem sie bei verschiedenen Konferenzen entsprechende Erklärungen unterzeichneten [10]. Der erste damit zusammenhängende wichtige Rechtsakt [11], die 2006 veröffentlichte und ab 2009 anzuwendende "Dienstleistungsrichtlinie" (siehe Kasten 1), sieht vor, dass Unternehmen die Möglichkeit erhalten müssen, bestimmte öffentliche Dienstleistungen elektronisch abzuwickeln.

8. Parallel zu diesen Aktionsplänen arbeitete die Kommission eine Reihe von Initiativen [12] in spezifischen Bereichen mit unterschiedlichen Zielen aus, wie etwa Beseitigung technologischer Engpässe oder Förderung des Austauschs vorbildlicher Verfahren. Unter den spezifischeren Programmen und Initiativen ist das IDABC-Programm [13] hervorzuheben, da es die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung interoperabler Standards erleichterte [14].

KASTEN 1

DIE DIENSTLEISTUNGSRICHTLINIE

In dieser Richtlinie werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, die von den Dienstleistungserbringern zu beachtenden Verfahren und Formalitäten zu vereinfachen. So sollen die Mitgliedstaaten ungerechtfertigte und unverhältnismäßige Hindernisse abbauen und dafür sorgen, dass Folgendes deutlich erleichtert wird:

die Niederlassung eines Unternehmens, beispielsweise wenn eine natürliche oder juristische Person in einem Mitgliedstaat eine feste Niederlassung gründen möchte,

die grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen, beispielsweise wenn ein Unternehmen grenzüberschreitende Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat anbieten möchte, ohne dort eine Niederlassung zu gründen.

Gemäß der Richtlinie sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, "einheitliche Ansprechpartner" zu schaffen, über welche die Dienstleistungserbringer alle relevanten Informationen erhalten und alle administrativen Formalitäten abwickeln können, ohne mehrere Behörden kontaktieren zu müssen. Die "einheitlichen Ansprechpartner" müssen aus der Ferne und elektronisch zugänglich sein.

EU-FINANZIERUNG

9. Die EU stellte im Programmplanungszeitraum 2000-2006 rund 11 Milliarden Euro [15] für die Förderung der Informationsgesellschaft zur Verfügung. Mithilfe dieser Mittel, von denen 6,7 Milliarden Euro (d. h. 61 %) aus dem EFRE stammten, sollten u. a. neue sichere Technologien entwickelt, Infrastrukturen ausgebaut und Regionen über Breitband verbunden werden. Zu im Bereich eGovernment finanzierten Maßnahmen liegen keine aggregierten Zahlen vor.

DIE GRUNDSÄTZE DER EFRE-VERWALTUNG IM PROGRAMMPLANUNGSZEITRAUM 2000-2006

10. Das EFRE-Verwaltungssystem beruht auf den Grundsätzen der Subsidiarität und der Partnerschaft [16], d. h., die Europäische Kommission und die Mitgliedstaaten sind gemeinsam zuständig und teilen sich die Verwaltung. Abbildung 1 enthält eine schematische Darstellung der Programmplanungs- und Durchführungsprozesse bei im geprüften Programmplanungszeitraum 2000-2006 aus dem EFRE kofinanzierten Maßnahmen.

11. Die Mehrjahresprogramme wurden von den Mitgliedstaaten auf der Grundlage eines Dialogs mit den zuständigen öffentlichen Behörden und den Wirtschafts- und Sozialpartnern ausgearbeitet. Die Mitgliedstaaten ermittelten die allgemeinen Programmprioritäten, und im Anschluss an Verhandlungen genehmigte die Kommission sämtliche Programmplanungsunterlagen. Die allgemeine Beschreibung der Maßnahmen war in den Operationellen Programmen enthalten, während die detaillierten Maßnahmen und die Projektauswahl von den Mitgliedstaaten festgelegt wurden.

12. Die Programme enthalten festgelegte, genehmigte Prioritäten, die während der Programmlaufzeit umzusetzen sind. Zu jedem Operationellen Programm oder Einheitlichen Programmplanungsdokument wird eine Ergänzung zur Programmplanung mit einer ausführlichen Beschreibung der Programmmaßnahmen ausgearbeitet. Die Maßnahmen können spezifische Aktionen zur Weiterentwicklung von eGovernment umfassen.

ABBILDUNG 1

SCHEMATISCHE DARSTELLUNG DES EFRE-VERWALTUNGSSYSTEMS IM PROGRAMMPLANUNGSZEITRAUM 2000-2006

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PRÜFUNGSUMFANG UND PRÜFUNGSANSATZ

13. Im Rahmen der Prüfung sollten insbesondere folgende Fragen im Zusammenhang mit den aus EFRE-Mitteln kofinanzierten eGovernment-Projekten der öffentlichen Verwaltung, die einer Prüfung unterzogen wurden, beantwortet werden:

a) Wurden die Projekte auf der Grundlage des ermittelten Bedarfs ausgewählt?

b) Waren die Projekte gut konzipiert und wurden sie plangemäß durchgeführt?

c) Waren die Projekte zweckdienlich und nachhaltig?

14. Die Prüfung des Hofes betraf in erster Linie den Programmplanungszeitraum 2000-2006 und die vier Mitgliedstaaten Spanien, Frankreich, Italien und Polen, auf die zusammen 3,0 Milliarden Euro (d. h. 45 %) der für die Förderung der Informationsgesellschaft getätigten EFRE-Ausgaben entfielen.

15. Die Prüfung umfasste Folgendes:

a) eine Überprüfung des strategischen Rahmens der Kommission für die Politik im Bereich eGovernment;

b) eine Analyse der in den besuchten Ländern im Zeitraum 2000-2006 geltenden nationalen und relevanten regionalen Strategiepapiere für den Bereich eGovernment, verbunden mit einer Analyse der nationalen Entwicklungspläne, einschlägigen Operationellen Programme und dazugehörigen Ergänzungen zur Programmplanung;

c) Prüfbesuche bei den nationalen und regionalen Behörden, die in den besuchten Mitgliedstaaten für die Entwicklung des eGovernment und die Auswahl der Projekte zuständig waren;

d) eine Überprüfung von 28 regionalen Projekten, für die Mittel im Gesamtbetrag von 216,9 Millionen Euro zur Verfügung gestellt worden waren, von denen rund 127,2 Millionen Euro aus dem EFRE stammten; der Durchschnittswert der vor Ort geprüften eGovernment-Projekte lag bei 7,8 Millionen Euro und die durchschnittliche EFRE-Beteiligung bei 4,5 Millionen Euro; zehn Projekte waren mit einem Wert von weniger als einer Million Euro verbunden, während der Wert der vier größten Projekte zwischen 27 und 50 Millionen Euro betrug; die Tabelle und Kasten 2 enthalten Beispiele für die geprüften Projektarten;

e) eine Online-Befragung von 363 Projektträgern für aus dem EFRE kofinanzierte eGovernment-Projekte in den geprüften Mitgliedstaaten, wobei 212 Projektträger (58,4 %) den Fragebogen beantworteten.

TABELLE

ARTEN VON eGOVERNMENT-PROJEKTEN, DIE VOR ORT GEPRÜFT WURDEN

Art des Projekts | Spanien | Frankreich | Italien | Polen | Insgesamt |

Geografische Informationssysteme | 1 | 3 | 3 | 1 | 8 |

Workflow-Systeme | 3 | 1 | 2 | 4 | 10 |

Dienstleistungen im Steuerwesen | 1 | 0 | 0 | 1 | 2 |

Referenzdatenbanken | 0 | 0 | 1 | 1 | 2 |

Sonstige | 2 | 3 | 1 | 0 | 6 |

Insgesamt | 7 | 7 | 7 | 7 | 28 |

KASTEN 2

BEISPIELE FÜR PROJEKTE ÜBER eGOVERNMENT-DIENSTLEISTUNGEN

Geografisches Informationssystem (GIS) – Toskana, Italien

Eines der Ziele der zum Einheitlichen Programmplanungsdokument für die Region Toskana gehörenden Projekte betraf die Entwicklung eines für Bürger, öffentliche Einrichtungen und Berufsgruppen online zugänglichen geografischen Informationssystems. In diesem Zusammenhang unterstützte die Verwaltung der Stadt Florenz die Schaffung einer mit hydrogeologischen Aspekten verknüpften Geodatenbank sowie die Entwicklung einer Software für die Bewirtschaftung des Grund- und Oberflächenwassers. Außerdem sollten alle Anträge auf Grundwasserbohrungen und alle Genehmigungen online abgewickelt werden.

Workflow-System – Warmia i Mazury, Polen

Hauptziel des Projekts war die Schaffung eines Internetportals für Online-Kontakte zwischen den Bürgern und 112 Behörden. Zu diesem Zweck wurden für drei Ebenen der lokalen Verwaltung Verfahren für den elektronischen Dokumentenumlauf entwickelt. Dabei ging es darum, die operative Effizienz zu steigern und zugleich die vollständige Interoperabilität der von der Verwaltung verarbeiteten Daten zu gewährleisten.

BEMERKUNGEN

WURDEN DIE PROJEKTE AUF DER GRUNDLAGE DES ERMITTELTEN BEDARFS AUSGEWÄHLT?

16. Mithilfe von eGovernment sollen der Zugang von Bürgern, Unternehmen und anderen Verwaltungen zu Behördendiensten verbessert, die Qualität der Dienstleistungen erhöht sowie die Wirksamkeit und Effizienz gesteigert werden.

17. Das Erreichen dieser Ziele setzt voraus, dass auf der Grundlage einer Bedarfsanalyse eine Gesamtstrategie ausgearbeitet, Prioritäten festgelegt und die mit der Strategie voraussichtlich verbundenen Kosten und Nutzeffekte ermittelt werden.

18. Der Hof prüfte, ob

a) der nationale oder regionale strategische Rahmen auf der Grundlage des ermittelten Bedarfs und von Erkenntnissen über die Leistungsfähigkeit der bereits vorhandenen IT-Systeme sowie unter Berücksichtigung der von der Europäischen Kommission gegebenen Orientierungshilfen ausgearbeitet wurde;

b) die Projektauswahlverfahren auf einheitlichen und kohärenten, am vorrangigen Bedarf ausgerichteten und mit einem Mehrwert für die Interessengruppen verbundenen Auswahlkriterien basierten und ob die Ziele der einzelnen Projekte mit den Prioritäten des strategischen Rahmens in Einklang standen.

DIE ANFÄNGLICHEN STRATEGIEN STÜTZTEN SICH NICHT AUF DEN ERMITTELTEN BEDARF

19. Im Zeitraum 2000-2006 verlagerte sich die Kommunikation weg von Telefon und Papier hin zur massiven Nutzung von Internet und Breitbandtechnik. Einige Länder begannen daher damit, ihre Verwaltungen entsprechend umzustellen.

20. Die Europäische Union räumte im Rahmen ihrer eEurope-Aktionspläne den Initiativen zur Entwicklung von eGovernment Vorrang ein, bei denen die Ziele der regionalen Wettbewerbsfähigkeit und einer wirksamen öffentlichen Verwaltung miteinander verknüpft wurden. Während des gesamten Zeitraums verpflichteten sich die Mitgliedstaaten im Rahmen von Ministererklärungen dazu, auf nationaler Ebene entsprechende Maßnahmen anzustoßen, was die Ausarbeitung nationaler Strategien im Einklang mit der eEurope-Initiative nach sich zog.

21. Zu Beginn des Programmplanungszeitraums hatten die Strategien der besuchten Mitgliedstaaten im Bereich eGovernment die Form allgemeiner Erklärungen und basierten nicht auf einer Ermittlung des tatsächlichen Bedarfs.

22. Der Hof analysierte die einschlägigen Strategiepapiere der besuchten Mitgliedstaaten, wobei er folgende Schwachstellen aufdeckte:

a) Der auf der Ebene der Bürger, Unternehmen und Verwaltungen bestehende Bedarf wurde nicht im Vorfeld ermittelt, und die strategischen Ziele waren zu allgemein formuliert und nicht mit spezifischen Vorgaben verbunden. Es wurde nicht ausreichend untersucht, welche Maßnahmen konkret erforderlich waren. So waren in einigen Ländern z. B. die Rechtsvorschriften, die elektronische Geschäftsprozesse zulassen, nicht vorhanden.

b) Die von den öffentlichen Stellen zur Erreichung der Ziele wahrzunehmenden Zuständigkeiten waren entweder nicht klar verteilt (siehe Kasten 3), oder die betreffenden Stellen verfügten nicht über die für eine wirksame Durchführung erforderlichen Befugnisse. Es gab keine Überwachungssysteme, sodass es nicht möglich war, rechtzeitig Korrekturmaßnahmen in die Wege zu leiten und im Hinblick auf künftige Verbesserungen Erfahrungen zu sammeln.

KASTEN 3

BEISPIEL FÜR DIE UNKLARE ZUWEISUNG VON ZUSTÄNDIGKEITEN

Strategie ePolen für den Zeitraum 2004-2006

Die Hauptschwachstelle der Strategie bestand im durchgehenden Fehlen einer klaren Definition der Zuständigkeitsbereiche. Die Strategie umfasste 83 spezifische Aufgaben, für die verschiedene Ministerien und sonstige Stellen verantwortlich waren. Für 30 dieser Aufgaben waren mehrere Stellen gleichzeitig zuständig, ohne dass klar war, welche Stelle die Koordinierung übernehmen sollte. In der abschließenden Bewertung der Strategie wurde die unzureichende Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Ministerien als einer der Gründe genannt, aus denen heraus die Ziele verfehlt wurden.

23. Ein Vergleich der ersten Strategien und der gegen Ende des durch die Prüfung abgedeckten Zeitraums ausgearbeiteten Strategien macht deutlich, dass sich die Qualität im Laufe der Zeit verbessert hat. Zudem haben einige Staaten dem eGovernment Priorität eingeräumt und es als Weg für die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung erkannt. Die für die Projektdurchführung zuständigen Stellen erhielten aber nur wenig Unterstützung auf der Ebene der Mitgliedstaaten, etwa in Form von Projektmanagementtechniken und technischen Leitlinien. Kasten 4 enthält ein Beispiel für tatsächlich geleistete methodische Unterstützung.

KASTEN 4

BEISPIEL FÜR METHODISCHE UNTERSTÜTZUNG

Im Juni 2003 wurde in Italien ein nationales Zentrum für Informationssysteme im öffentlichen Sektor (CNIPA) in Form einer staatlichen Agentur geschaffen und dem Ministerium für öffentliche Verwaltung und Innovation unterstellt.

Das CNIPA wurde mit der Umsetzung der vom Ministerium ausgearbeiteten eGovernment-Pläne beauftragt, und zwar insbesondere mit Folgendem:

a) Erlass von Vorschriften, Normen und technischen Leitlinien für die Einführung der IKT in der öffentlichen Verwaltung;

b) Bewertung und Überwachung der von lokalen, regionalen und nationalen Verwaltungen entwickelten Projekte;

c) Ausarbeitung von Stellungnahmen für die öffentliche Verwaltung zur strategischen Kohärenz der Projekte.

BEI DER PROJEKTAUSWAHL WURDE NUR SELTEN UNTERSUCHT, OB DIE AUSGEWÄHLTEN PROJEKTE AM EHESTEN DAZU GEEIGNET WAREN, EINEN OPTIMALEN MITTELEINSATZ ZU GEWÄHRLEISTEN

24. Die Projektauswahlverfahren wurden von den für die EFRE-Verwaltung zuständigen nationalen Behörden organisiert und verwaltet. Dabei kam in der Regel einer der nachfolgend aufgeführten Ansätze zur Anwendung:

a) Ansatz A: Die Projekte wurden vorab ausgewählt, mit einem Namen versehen und ihr Umfang wurde in den EFRE-Programmplanungsdokumenten (z. B. in der Ergänzung zur Programmplanung) dargelegt.

b) Ansatz B: Die Projekte wurden auf der Grundlage einer Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen im Wettbewerb ausgewählt; für die den jeweiligen Maßnahmenzielen – wie beispielsweise Entwicklung der elektronischen Behördendienste – am ehesten entsprechenden Projekte wurden Fördermittel gewährt und spezifische Beträge zur Verfügung gestellt.

25. Der Hof prüfte 28 nach einem dieser beiden Ansätze ausgewählte Projekte (11 unter Ansatz A und 17 unter Ansatz B fallende Projekte):

a) Beim zentralistischen Ansatz (Ansatz A) wurden die EFRE-Beihilfen von vorneherein für spezifische Projekte bereitgestellt. Kosten-Nutzen-Analysen spielten keine große Rolle, und recht häufig gab es kein förmliches Verfahren für die Beantragung von Fördermitteln.

b) Der zweite Ansatz (Ansatz B) war auf die Auswahl der am besten geeigneten Projekte ausgerichtet. Bei diesem Ansatz wurden auf der Grundlage einer vergleichenden Betrachtung der Projektinhalte durch unabhängige Experten die in den Programmplanungsdokumenten festgelegten Prioritäten angegangen. In Polen beinhaltete das Antragsverfahren die Verpflichtung zur Durchführung von Kosten-Nutzen-Analysen. Die für die Auswahl zuständigen Stellen legten nur die Frist für die Einreichung der Anträge fest, gaben aber keinen Zeitrahmen für das gesamte Verfahren vor. Wenn es viele Bewerber gab, verzögerte sich die Bewertung der Anträge erheblich. In Polen konnten vier der geprüften Projekte nicht zum ursprünglich vorgesehenen Zeitpunkt anlaufen, da das Auswahlverfahren länger dauerte als geplant.

26. Die zuständigen Stellen neigten bisweilen dazu, Projekte auszuwählen, die in Bezug auf die Ziele, den Umfang und die zahlenmäßige Schätzung potenzieller Nutzer sehr ehrgeizig formuliert waren, während sie andererseits nicht genügend darauf achteten, ob die Projektträger zur Verwaltung komplexer IT-Projekte in der Lage waren und über ausreichende und angemessen qualifizierte Mitarbeiter verfügten. Bei einem Projekt in Polen wurde der erste Projektträger im Jahr 2006, d. h. 17 Monate nach Bewilligung der Finanzierung, benannt. Während des Jahres 2007 gab es fünf verschiedene Projektträger, und die Zusammensetzung des zuständigen Projektlenkungsausschusses wurde viermal geändert. Diese mangelnde Kontinuität wurde in einem internen Prüfungsbericht als ein Grund für die bei dem Projekt aufgetretenen Verzögerungen genannt. Bei einem Projekt in Italien wurden die Veränderungen im Projektmanagement-Team und die mangelnde Koordinierung zwischen den beteiligten lokalen Stellen im abschließenden Bewertungsbericht als Ursache für die Verzögerungen bei der Projektdurchführung angeführt.

27. Wenn Projekte die ursprünglich angestrebten Ziele verfehlten, lag dies zumeist an der Anzahl der beteiligten Akteure und der Komplexität der angebotenen Dienstleistungen. Diese Gegebenheiten und die Notwendigkeit, die Projekte vor Beendigung des betreffenden Programms abzuschließen, führten dazu, dass der Umfang in einigen Fällen deutlich verringert werden musste (siehe Ziffer 39).

WAREN DIE PROJEKTE GUT KONZIPIERT UND WURDEN SIE PLANGEMÄß DURCHGEFÜHRT?

28. Wie alle IT-Projekte sollten auch eGovernment-Projekte eine detaillierte Planung vorsehen, um die reibungslose Durchführung zu gewährleisten. Diese Planung sollte klare Zielsetzungen, eine ausführliche Beschreibung der für die Projektumsetzung erforderlichen Maßnahmen und eine Schätzung der benötigten Ressourcen sowie der erforderlichen Zeit umfassen.

29. Im Rahmen der Prüfung sollte festgestellt werden, ob die Projekte wie ursprünglich geplant umgesetzt wurden und aus welchen Gründen es unter Umständen zu erheblichen Abweichungen von dieser Planung kam. Bei jedem geprüften Projekt wurden die zentralen Aspekte der Projekte geprüft, d. h.:

a) Planung und Konzeption: Geprüft wurde insbesondere, ob die Projektziele nach dem SMART-Ansatz festgelegt wurden und ob vorbildliche Vorgehensweisen, wie eine anerkannte Projektmanagementmethodik (PMM), Anwendung fanden.

b) Übereinstimmung mit den Grundsätzen des Europäischen Interoperabilitätsrahmens (EIF): Geprüft wurde insbesondere, ob die EIF-Grundsätze bei der Projektkonzeption berücksichtigt wurden.

c) Durchführung: Geprüft wurde insbesondere das Management in Bezug auf Zeit, Budget und Projektumfang.

d) Funktionsfähigkeit: Im Rahmen von Vor-Ort-Kontrollen wurde insbesondere geprüft, ob Projekt-Aktiva (z. B. IT-Software, Server, Plattformen) vorhanden waren und die geplanten Dienstleistungen erbracht wurden.

DIE PROJEKTZIELE WAREN ZU ALLGEMEIN FORMULIERT, UND BEI DER PROJEKTKONZEPTION WURDEN VON DER TECHNISCHEN UMSETZUNG UNABHÄNGIGE ASPEKTE ZU WENIG BEACHTET

30. Die öffentlichen Stellen waren aufgefordert, in ihren Anträgen auf EFRE-Fördermittel detaillierte Projektziele festzulegen. In der Regel wurden die Projekte aber eher allgemein beschrieben, wobei auf die nationalen oder regionalen Strategien und die in den EFRE-Programmplanungsdokumenten genannten Ziele verwiesen wurde. Der mit den Projekten zu erbringende Mehrwert wurde nur selten definiert, da – außer bei den Projekten in Polen – keine Kosten-Nutzen-Analysen vorgenommen wurden.

31. Die Qualität der Projektdokumentation war von Projekt zu Projekt sehr unterschiedlich, und in Extremfällen gab es gar keine Projektdokumentation. Die zuständigen Behörden hatten – u. a. für die Projektdokumentation – keine Mindestanforderungen festgelegt.

32. Bei den meisten geprüften Projekten waren die Ziele zu allgemein formuliert und nicht quantifiziert. So gab es beispielsweise so vage Zielvorgaben wie "Verbesserung der Qualität der Dienstleistung". Wenn es Zielvorgaben gab, betrafen diese in erster Linie den Output (z. B. Anzahl der gekauften Server) und nicht die Nutzeffekte für die betroffene Stelle oder den Endnutzer (z. B. Verringerung der laufenden Kosten der Abteilung um x %). Aus den Angaben der befragten Projektträger geht hervor, dass nur 42 % der Projekte Wirkungsindikatoren umfassten (Abbildung 2).

ABBILDUNG 2

WELCHE ARTEN VON PROJEKTZIELEN WURDEN FESTGELEGT?

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In den meisten Fällen wurden klare Ziele in Bezug auf den Output und die Ergebnisse festgelegt; Ziele in Bezug auf die Auswirkungen wurden dagegen weniger oft festgelegt.

Quelle: Umfrage des EuRH.

33. Bei der Projektplanung standen vor allem technische Aspekte im Vordergrund. Dagegen wurden andere wichtige Aspekte, wie Umstellung der Verwaltungsabläufe mit dem Ziel, größeren Nutzen aus den neuen Technologien zu ziehen, häufig vernachlässigt. Dies schmälerte die potenzielle Wirkung der Projekte.

34. Weil die notwendige Koordinierung zwischen den betroffenen Stellen und organisatorische Fragen, etwa die Neukonfigurierung der Abläufe und Workflows, vernachlässigt wurden, kam es bei einigen Projekten zu parallel existierenden Verfahren, Verzögerungen und Problemen beim Datenaustausch. Mitunter wurden die Projekte nicht plangemäß umgesetzt, nicht vollständig genutzt oder sogar aufgegeben (siehe Kästen 5, 7 und 9).

DIE EIF-GRUNDSÄTZE WURDEN IM RAHMEN DER PROJEKTE IM ALLGEMEINEN BEACHTET

35. Der Europäische Interoperabilitätsrahmen (EIF) wurde im November 2004 veröffentlicht. Er umfasst eine Reihe von Leitlinien für eGovernment-Dienste, die zu beachten sind, damit die öffentlichen Verwaltungen, Unternehmen und Bürger europaweit grenzüberschreitend agieren können. Bei den 15 an Ort und Stelle geprüften Projekten, die im Jahr 2005 oder später eingeleitet worden waren, wurde untersucht, inwieweit diese Leitlinien Berücksichtigung fanden.

KASTEN 5

BEISPIEL FÜR UNZULÄNGLICHE KOORDINIERUNG UND DAMIT VERBUNDENE AUSWIRKUNGEN

Integrierte Breitbandplattform für Sizilien, Italien

Eines der Projektziele war die Entwicklung eines Internetportals für Touristen mit interaktiven Anwendungen, beispielsweise für die Online-Buchung und -Bezahlung von Paketreisen.

Die unzulängliche Koordinierung zwischen verschiedenen Direktionen innerhalb der Regionalverwaltung führte zu erheblichen Verzögerungen und zur Verringerung des Projektumfangs. So wurden bestimmte ursprünglich vorgesehene Funktionen nicht entwickelt.

36. Bei den betreffenden Projekten wurde die Berücksichtigung folgender Grundsätze geprüft:

a) Zugänglichkeit: In den meisten Fällen erfolgte der Zugang über das Internet und in einigen wenigen Fällen über andere Kommunikationskanäle wie Mobiltelefon. Bei den meisten Projekten kamen für den Aufbau von Webseiten und Schnittstellen empfohlene Leitlinien [17] zur Anwendung.

b) Mehrsprachigkeit: Die Front-Office-Dienste wurden zumeist ausschließlich in der Landessprache (bzw. den Landessprachen) angeboten, und nur bei 17 % wurden Informationen in mehr als einer Sprache bereitgestellt.

c) Sicherheit und Schutz der Privatsphäre: Die Aspekte der Sicherheit und des Schutzes der Privatsphäre wurden gebührend beachtet; Sicherheit und Übereinstimmung mit den einschlägigen Rechtsvorschriften waren ausreichend gewährleistet.

d) Verwendung offener Standards und offener Software: Die Verwendung offener Standards war allgemein üblich, und bei vielen Projekten konnten Daten in unterschiedlichen offenen Formaten erstellt und ausgetauscht werden. Die Verwendung offener Software war sehr verbreitet, da sie den Auftragnehmern im IT-Bereich eine attraktivere Preisgestaltung ermöglicht. Die geprüften Systeme wurden anhand einer Mischung aus kommerziellen Lösungen und quelloffenen Lösungen entwickelt.

DIE MEISTEN PROJEKTE WURDEN NICHT PLANGEMÄß DURCHGEFÜHRT

37. Bei allen 28 an Ort und Stelle geprüften Projekten wurde die Projektdokumentation überprüft. Dabei wurden der Stand der Projektdurchführung bezogen auf die Projektplanung sowie die Durchführungsverfahren und die Qualität des Projektmanagements beurteilt.

38. Bei der überwiegenden Zahl der geprüften Projekte wurde zwar der Output wie geplant erbracht, 82 % der Projekte (23) wurden allerdings nicht gemäß dem im Finanzhilfeantrag enthaltenen Zeitplan umgesetzt (Abbildung 3). Diese Abweichungen hatten insbesondere folgende Gründe:

a) Planung und Konzeption: Aufgrund unzulänglicher oder ungenauer Planung mussten Fragen wie die Klarstellung von Zielen und Zuständigkeiten oder die Einstellung zusätzlicher Mitarbeiter während der Durchführung angegangen werden.

b) Probleme auf der Ebene der Verfahren: Manche Verfahren dauerten länger als ursprünglich geplant, was insbesondere die Auftragsvergabe und die Koordinierung betraf. Außerdem verursachten bürokratische Verfahren, unzureichende Befugnisse der für die Projekte verantwortlichen Teams oder Rechtsfragen administrative Verzögerungen.

ABBILDUNG 3

WURDEN DIE PROJEKTE TERMINGERECHT VERWIRKLICHT?

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Nur 35 % der Projekte wurden termingerecht verwirklicht; 17 % verzögerten sich um mehr als ein Jahr.

Quelle: Umfrage des EuRH.

c) Personalressourcen: Von den wenigen öffentlichen Verwaltungen, die sich entschieden hatten, selbst Systeme zu entwickeln, verfügten zwei nicht über genügend Mitarbeiter mit Erfahrung im Management von IT-Projekten, was zu Verzögerungen bei der Projektdurchführung und einer hohen Fluktuation bei Mitarbeitern in Schlüsselpositionen führte.

d) Externe Faktoren: Dabei handelte es sich um Faktoren mit Auswirkungen auf die Einhaltung der Fristen, die sich der Kontrolle der Projektträger entzogen (z. B. Verhalten der Auftragnehmer und deren Fähigkeit, Produkte zu liefern, oder Änderungen an den einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften).

39. In den meisten Fällen beliefen sich die Verzögerungen auf weniger als ein Jahr und hatten keine Auswirkungen auf die Projektleistungen bzw. führten nicht zu deutlichen Überschreitungen der Gesamtkosten, da die Verträge zumeist eine Festpreisklausel als Schutz vor Kostenüberschreitungen enthielten. Verzögerungen von mehr als einem Jahr sowie die Notwendigkeit, die Projekte vor Beendigung des betreffenden Programms abzuschließen, wirkten sich jedoch bei drei Projekten nachteilig aus und führten zur Verringerung ihres Umfangs (siehe Kasten 6).

40. Bei 10 (36 %) der 28 an Ort und Stelle geprüften Projekte wurde keine Projektmanagementmethodik genutzt. Aus den Ergebnissen der Umfrage geht hervor, dass nur bei 23 % der Projekte die PMM-Grundsätze angewendet wurden. Die Prüfung hat gezeigt, dass 50 % der an Ort und Stelle geprüften Projekte, bei denen eine anerkannte PMM zur Anwendung kam, fristgemäß abgeschlossen wurden und dass bei 90 % der betreffenden Projekte der Finanzrahmen nicht überschritten wurde. Von den 18 Projekten, bei denen keine PMM genutzt wurde, wurden nur 22 % fristgemäß abgeschlossen, und nur bei 56 % wurde der Finanzrahmen nicht überschritten.

KASTEN 6

BEISPIEL FÜR DIE VERRINGERUNG DES PROJEKTUMFANGS AUFGRUND VON VERZÖGERUNGEN

Electronic Office – Online-Verfahren auf den Kanarischen Inseln, Spanien

Gemäß den Vorschriften für den Programmplanungszeitraum 2000-2006 waren alle aus dem EFRE kofinanzierten Projekte vor Ende 2008 fertigzustellen. Das Projekt auf den Kanarischen Inseln verzögerte sich wegen der unzulänglichen Planung um fünf Jahre, was das Risiko beinhaltete, dass der EFRE-Zuschuss zurückgezahlt werden musste. Um zu verhindern, dass die EU-Kofinanzierungsmittel verloren gingen, musste der Projektumfang deutlich verändert werden. Während ursprünglich mehr als 50 Verfahren digitalisiert werden sollten, beschlossen die Projektträger später, sich auf die beiden wichtigsten Verfahren zu konzentrieren, die rund 75 % der insgesamt verarbeiteten Dokumente abdeckten.

41. In einem dieser Fälle konnte das entwickelte IT-System nicht angewendet werden, weil organisatorischen Fragen zu wenig Beachtung geschenkt worden war. Obwohl das betreffende System technisch funktionsfähig war, konnte es nicht eingesetzt werden, da die für die Lieferung des benötigten Systeminputs erforderlichen Verträge nicht rechtzeitig unterschrieben worden waren.

42. Ein weiterer Faktor, der sich auf die Nutzung der im Rahmen von eGovernment-Projekten entwickelten Systeme auswirkte, war die Bereitschaft des Managements, die neuen Lösungen und Dienste auch einzusetzen. Diese Systeme umfassten häufig neue Funktionen, die über die von öffentlichen Verwaltungen traditionellerweise angebotenen Funktionen hinausgingen, wie elektronische Ausschreibungen oder personalisierte Nutzerprofile für Nutzer aus der Bevölkerung. Diese stellen den wichtigsten Mehrwert der neuen elektronischen Systeme dar und ermöglichen die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung. Die mit den neuen Technologien verbundenen Möglichkeiten wurden aber nicht immer genutzt (siehe Kasten 7).

KASTEN 7

BEISPIEL FÜR NICHT GENUTZTE FUNKTIONEN VON IT-SYSTEMEN

Internetportal des Büros für maritime Angelegenheiten in Gdynia, Polen

Das Computersystem sollte den Online-Zugang zu Dienstleistungen des Büros für maritime Angelegenheiten ermöglichen. Das System umfasste ein Modul für elektronische Ausschreibungen. In einer Durchführbarkeitsstudie wurde davon ausgegangen, dass elektronische Ausschreibungen positive Auswirkungen hätten, und das Ziel gesetzt, pro Jahr 30 Online-Auktionen zu organisieren. Obwohl das System voll funktionsfähig war, hatten zum Zeitpunkt der Prüfung noch keine Internetauktionen stattgefunden.

WAREN DIE PROJEKTE ZWECKDIENLICH UND NACHHALTIG?

43. Die Wartung eines IT-Produkts betrifft die Prozesse, die erforderlich sind, um die Funktionsfähigkeit des Produkts während seiner gesamten Nutzungsdauer aufrechtzuerhalten. Dazu gehören die Schulung der wichtigsten Mitarbeiter sowie Maßnahmen zur Unterstützung der Nutzer, wie die Einrichtung eines Helpdesks.

44. In diesem Zusammenhang wurden insbesondere folgende Aspekte geprüft:

a) Zweckdienlichkeit: Die Prüfung bezog sich auf die letzte Projektphase, wobei in erster Linie untersucht wurde, wie zweckdienlich der Projekt-Output war, inwieweit die neuen Dienste tatsächlich in Anspruch genommen wurden und welcher wirtschaftliche Nutzen mit dem Projekt verbunden war.

b) Wartung: Es wurde untersucht, ob in absehbarer Zukunft auch ohne EU-Intervention eine angemessene Projektwartung gewährleistet ist; außerdem wurde die finanzielle und operationelle Nachhaltigkeit der Projekte unter Berücksichtigung der Projektwartung bewertet.

DIE ERWARTETEN NUTZEFFEKTE WURDEN TEILWEISE ERZIELT

45. Fast alle geprüften Projekte [18] wurden kurz nach ihrer Fertigstellung in Betrieb genommen, was die Digitalisierung zahlreicher bestehender interner Verfahren beinhaltete. Der Output wurde zwar erbracht, doch waren die Projekte weniger erfolgreich, wenn es darum ging, bessere Ergebnisse oder positive Auswirkungen zu erzielen (siehe Abbildung 4).

ABBILDUNG 4

WURDEN ALLE IM ANTRAG DARGELEGTEN PROJEKTZIELE ERREICHT?

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Die Projektziele in Bezug auf den Output wurden im Allgemeinen erreicht. Dagegen wurden die Projektziele in Bezug auf die Ergebnisse und insbesondere die Auswirkungen seltener erreicht.

Quelle: Umfrage des EuRH.

46. In den öffentlichen Verwaltungen besteht ein eindeutiges Interesse an der Entwicklung von eGovernment-Diensten, doch blieb das Interesse seitens der Unternehmen oder der Öffentlichkeit hinter den in den Projektanträgen enthaltenen Prognosen zurück. Nach Ansicht des Hofes hat dies verschiedene Ursachen, die auch von den befragten Projektträgern ins Feld geführt wurden:

a) Elektronische Identifizierung: Damit die Dienstleistungen der öffentlichen Verwaltungen in Anspruch genommen werden können, ist zumeist eine Identifizierung erforderlich. Für die Inanspruchnahme elektronischer Dienste ist normalerweise eine elektronische Identifizierung nötig, deren Anwendung jedoch von Land zu Land unterschiedlich ist. In einigen Mitgliedstaaten – wie z. B. in Spanien – ist die elektronische Unterschrift in den Personalausweis integriert. Ein Hindernis für die Nutzung kann daher der mangelnde Zugang zu Lesegeräten für Identifizierungskarten sein. In Polen kann man die elektronische Unterschrift dagegen als gesondertes Zertifikat erwerben. In diesem Fall können Kosten ein Hinderungsgrund für die Nutzung elektronischer Dienste sein.

b) Rechtlicher Rahmen: Papiergestützte Vorgänge sind ein fester Bestandteil unserer Verwaltungskultur. Noch immer existieren Vorschriften, welche die Vorlage der Originaldokumente auf Papier vorsehen, was eine rein elektronische Abwicklung von Anträgen unmöglich macht und dazu führt, dass die potenziellen Nutzeffekte der elektronischen Kommunikation nicht voll ausgeschöpft werden.

c) Zugang: Die Nutzung elektronischer Dienste wird noch immer durch den mangelnden Zugang zu Computern und Breitbandnetzen behindert, auch wenn bestimmte Länder und städtische Gebiete nicht von diesem Problem betroffen sind. Außerdem kann der Zugang zu elektronischen Diensten durch mangelnde Computerkenntnisse erschwert werden.

47. Gemäß den Angaben der befragten Projektträger ergeben sich dann besonders große Nutzeffekte, wenn die betreffenden Stellen einen erheblichen Teil ihrer Standardverfahren durch IT-Systeme ersetzen und diese Systeme von der Mehrheit der operativen Abteilungen genutzt werden. Folgende Vorteile wurden angeführt (Abbildung 5):

a) Vereinfachung der Verfahren: Durch die IT-Systeme wird ein zentraler Anlaufpunkt oder ein einheitlicher Ansprechpartner geschaffen, über den Anfragen automatisch an die zuständigen Mitarbeiter der Stelle weitergeleitet werden, wodurch dem Endnutzer der Zugang erleichtert wird.

b) Bessere Einzelfallüberwachung: Leistungsfähigere Back-Office-Systeme stellen für die öffentlichen Einrichtungen ein wirksames Überwachungsinstrument dar. Bessere Informationen über die Arbeitsbelastung und die verfügbaren Ressourcen ermöglichen eine genauere Planung und einen besseren Einsatz der Personalressourcen.

c) Zeitersparnis: Der Zugang zu zentralisierten Dateien und digitalisierten Dokumenten ermöglicht kürzere Antwortzeiten und verhindert durch den Dokumentenumlauf verursachte Verzögerungen. Außerdem wird ein besserer Zugang zu aktuellen und archivierten Dokumenten geschaffen (siehe Kasten 8).

d) Neue Kommunikationskanäle: Die durch Internet und E-Mail entstandenen neuen Kommunikationskanäle für den Informationsaustausch ermöglichten einen einfacheren und benutzerfreundlicheren Zugang der Öffentlichkeit zu Dienstleistungen.

KASTEN 8

BEISPIEL FÜR EFFIZIENZGEWINNE

Grundbuchportal der Stadt Łódź – Phase V, Polen

Das Projekt umfasste den Aufbau eines modernen Internetportals und eines Systems von Datenbanken mit geografischen Informationen, um Online-Informationen über Land und Grundbesitz in Łódź zur Verfügung zu stellen.

Den Berechnungen des Managements zufolge ermöglichte das Projekt erhebliche Effizienzgewinne (je nach Abteilung zwischen 20 % und 52 %), welche auf rund 4,5 Millionen PLN (ca. 1,1 Millionen Euro) im Jahr 2009 geschätzt wurden. Dieser Betrag lag über der in der Durchführbarkeitsstudie enthaltenen Schätzung von 3,2 Millionen PLN (ca. 0,8 Millionen Euro) für 2009.

48. Nach Ansicht des Hofes wurde allerdings nicht genügend auf die möglichen Nutzeffekte der Projekte geachtet, weshalb die Vorteile der neuen Technologien nicht voll ausgeschöpft wurden. Bei einem Projekt in Italien wurde die entwickelte Software nur für interne Verwaltungszwecke genutzt, obwohl ursprünglich geplant war, das Projekt dahin gehend auszuweiten, dass elektronische Dienste für die Endnutzer angeboten werden. Außerdem wurden bei einigen in Frankreich und Polen geprüften Projekten parallel zu den elektronischen Workflowsystemen papiergestützte Verfahren ohne festgelegte Frist für die Aufgabe dieser Verfahren beibehalten, was dazu führte, dass Verfahren nebeneinander existierten, wodurch der potenzielle Nutzen der IT-Entwicklung eingeschränkt wurde.

ABBILDUNG 5

WAS WAREN DIE NUTZEFFEKTE DER PROJEKTE UND WER WAREN DIE NUTZNIEßER?

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Nach Meinung der Projektträger waren die Projekte mit vielfältigen Nutzeffekten für die Nutzer verbunden.

Quelle: Umfrage des EuRH.

49. Da es keine Projektüberwachung gab und die tatsächlichen Nutzeffekte nicht gemessen wurden, lässt sich nicht feststellen, inwieweit die neuen Dienstleistungen tatsächlich zu einer besseren Qualität der öffentlichen Verwaltung beigetragen haben. Die Stichprobe enthielt nur ein Projekt, bei dem die konkreten Nutzeffekte, die sich aus der Förderung ergaben, quantifiziert werden konnten. Ohne eine entsprechende Messung können keine wertvollen Erkenntnisse für die Zukunft gesammelt werden, und die bei den Projekten gemachten Erfahrungen, die eine bessere Planung künftiger Projekte erlauben würden, gehen verloren.

DIE PROJEKTWARTUNG WAR IN DEN MEISTEN FÄLLEN SICHERGESTELLT

50. Bei der überwiegenden Mehrheit der Projekte war eine angemessene technische und organisatorische Wartung der entwickelten Systeme (z. B. durch einen Helpdesk) sichergestellt. Während der ein bis drei Jahre langen Gewährleistungsfrist wurden die Wartung und Aktualisierung normalerweise von den Auftragnehmern wahrgenommen. Danach übernahmen interne IT-Abteilungen oder – falls nicht genügend interne IT-Mitarbeiter zur Verfügung standen – externe Mitarbeiter die Betreuung der Systeme. Diese bei den Vor-Ort-Prüfungen der Projekte gemachten Feststellungen werden durch die Ergebnisse der Umfrage bestätigt (Abbildung 6).

ABBILDUNG 6

BESTEHT EIN WARTUNGSVERTRAG FÜR IHR IT-PRODUKT?

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Bei 86 % der Projekte wurde die Wartung duch interne IT-Dienste oder externe Experten gewährleistet.

Quelle: Umfrage des EuRH.

51. In den Fällen, in denen die Planung des gesamten Projektlebenszyklus durch eine Kosten-Nutzen-Analyse abgedeckt war, waren die Wartungskosten in der Planung veranschlagt. In diesen Fällen war das Risiko für das Fortbestehen des Projekts gering, da die Begünstigten die erforderlichen Ressourcen im Vorfeld eingeplant hatten. In drei Fällen hatte die zu niedrige Veranschlagung der Wartungskosten jedoch zur Folge, dass die Umsetzung der Projekte oder deren Fortbestehen gefährdet waren. Die Tatsache, dass die Wartungskosten nicht veranschlagt wurden, führte dazu, dass die Begünstigten einen Teil oder die Gesamtheit der Betriebskosten nicht finanzieren konnten. In einem Fall musste das Projekt aus diesem Grund nach Ablauf der Gewährleistungsfrist beendet werden (siehe Kasten 9).

KASTEN 9

AUSWIRKUNGEN DER WARTUNGSKOSTEN AUF DIE NACHHALTIGKEIT DER PROJEKTE

eGovernment: Dienstleistungszentrum für Bürger und Unternehmen sowie Infrastrukturdienste auf Sizilien, Italien

Ziel des Projekts war die Schaffung einer von 57 teilnehmenden Stellen zugleich genutzten technologischen Infrastruktur und die Einführung von IT-Anwendungen für die gemeinsame Verwaltung verschiedener eGovernment-Dienste.

Nach seiner Entwicklung wurde das System im April 2007 in Betrieb genommen. Da die Wartungskosten und deren Verteilung auf die beteiligten Stellen in der Planungsphase nicht berücksichtigt worden waren, musste das System im Mai 2008 aufgegeben werden.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

52. Der Hof gelangte zu dem Schluss, dass die aus dem EFRE geförderten eGovernment-Projekte in den vier zur Prüfung ausgewählten Mitgliedstaaten zur Weiterentwicklung elektronischer Behördendienste und zur Digitalisierung der Verwaltung beigetragen haben. Die meisten Projekte sind technisch funktionsfähig, doch waren die erzielten Nutzeffekte wesentlich geringer als man hätte annehmen können, da der Schwerpunkt nicht genug auf den Projektergebnissen lag.

53. Die nachstehenden Empfehlungen sind für die Europäische Kommission (als für die Ausführung des Haushaltsplans und die Anwendung des Grundsatzes der wirtschaftlichen Haushaltsführung verantwortliche Stelle) sowie für die Verwaltungsbehörden in den Mitgliedstaaten relevant im Hinblick auf die eGovernment-Maßnahmen während der noch verbleibenden Zeit des Programmplanungszeitraums 2007-2013, aber auch im Hinblick auf die Konzeption künftiger eGovernment-Regelungen.

54. Zu den einzelnen Prüfungsfragen formuliert der Hof die nachstehenden Schlussfolgerungen und Empfehlungen:

WURDEN DIE PROJEKTE AUF DER GRUNDLAGE DES ERMITTELTEN BEDARFS AUSGEWÄHLT?

55. Die im Bereich eGovernment bestehende Planung auf nationaler Ebene hat sich im Verlauf des Programmplanungszeitraums 2000-2006 allmählich verbessert, doch führten Schwachstellen in den anfänglichen Strategien dazu, dass die kofinanzierten Projekte nicht auf den prioritären Bedarf im Zusammenhang mit der Entwicklung von eGovernment ausgerichtet waren.

56. Dafür gab es insbesondere folgende Ursachen:

a) Die ersten eGovernment-Strategien wurden vor allem als Reaktion auf politische Erklärungen und nicht auf der Grundlage fundierter Bedarfsanalysen ausgearbeitet. Daher betrafen die Strategien und damit verbundenen Ziele nicht die Lösung der wichtigsten und dringendsten Probleme, was die Entwicklung des eGovernment vorangetrieben hätte (siehe Ziffer 20).

b) Wenn die Projekte zentral ausgewählt wurden, wurden die Kosten und Nutzeffekte der Projekte sowie ihre potenziellen Auswirkungen oder Ergebnisse gar nicht oder nur in begrenztem Umfang bewertet (siehe Ziffer 25).

c) In den Fällen, in denen nicht genügend darauf geachtet wurde, ob die für die Projektdurchführung verantwortlichen Teams über die erforderlichen Kenntnisse und Ressourcen verfügten, um die eGovernment-Systeme plangemäß verwirklichen zu können, musste der Projektumfang stark verringert werden (siehe Ziffer 26).

EMPFEHLUNG 1

a) Die Mitgliedstaaten sollten eGovernment-Strategien ausarbeiten, die sich auf den ermittelten Bedarf stützen und klare Ziele sowie eine klare Verteilung der Zuständigkeiten auf die für das Erreichen dieser Ziele verantwortlichen Stellen enthalten.

b) Die Verwaltungsbehörden sollten sich bei der Auswahl der aus dem EFRE geförderten eGovernment-Projekte auf eine Bewertung der damit voraussichtlich verbundenen Kosten und Nutzeffekte stützen.

WAREN DIE PROJEKTE GUT KONZIPIERT UND WURDEN SIE PLANGEMÄß DURCHGEFÜHRT?

57. Als Ergebnisse der geprüften Projekte sind die größere Verfügbarkeit elektronischer Behördendienste und die Entwicklung technischer Instrumente in den öffentlichen Verwaltungen zu nennen.

58. Der Projekt-Output wurde in der Regel erbracht, allerdings häufig verspätet oder in verringertem Umfang. Ursache dafür waren eine unzulängliche Konzeption oder das Fehlen einer Durchführungsmethodik. Hauptsächlich wurden folgende systematische Probleme festgestellt:

a) Die meisten Projektträger versäumten es, die mit den Projekten angestrebten Nutzeffekte zu definieren und zu quantifizieren, weshalb sich die Projektziele in erster Linie auf den Output bezogen. Dies hatte zur Folge, dass nur selten alle potenziellen Nutzeffekte der Projekte erzielt (siehe Ziffer 32) und alle mit den neuen Technologien verbundenen Möglichkeiten ausgeschöpft wurden. Dies schmälerte die potenziellen Vorteile der Projekte für die Endnutzer (siehe Ziffer 46). Sofern organisatorische und verfahrenstechnische Probleme angegangen wurden, waren sie häufig schwieriger zu überwinden als technische Probleme (siehe Ziffern 33 und 34).

b) Das Fehlen einer Projektmanagementmethodik und die unzulängliche Planung wirkten sich häufig negativ auf die Projektdurchführung aus und führten zu Verzögerungen oder Änderungen des Projektumfangs. Die geprüften Projekte, bei denen eine PMM zur Anwendung kam, waren insofern erfolgreicher, als sie fristgemäß und innerhalb des vorgesehenen Finanzrahmens fertiggestellt wurden (siehe Ziffer 40).

c) Die Grundsätze des Europäischen Interoperabilitätsrahmens wurden im Zuge der Projektkonzeption weitgehend berücksichtigt. Allerdings sollte erwogen werden, Dienste in mehr als einer Sprache anzubieten, wenn dies für größere Gruppen von Nutzern hilfreich ist (siehe Ziffer 36).

EMPFEHLUNG 2

a) Die Verwaltungsbehörden in den Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass bei aus dem EFRE geförderten eGovernment-Projekten nicht nur der Projektoutput im Vordergrund steht, sondern auch die bei den Abläufen oder der Organisation gegebenenfalls erforderlichen Veränderungen berücksichtigt werden, damit der volle Nutzen aus den entwickelten Systemen gezogen werden kann.

b) Die Verwaltungsbehörden sollten die praktische Anwendung vorbildlicher Verfahren fördern und sich nachdrücklich dafür einsetzen, dass bei aus dem EFRE geförderten eGovernment-Projekten eine angemessene Projektmanagementmethodik zur Anwendung kommt.

c) Die Kommission sollte dafür sorgen, dass bei aus dem EFRE kofinanzierten Projekten die EU-Grundsätze und -Empfehlungen in Bezug auf die transeuropäische Interoperabilität, insbesondere die EIF-Grundsätze, beachtet werden, um den europäischen Mehrwert der Projekte zu steigern und eine EU-weite Systemintegration zu fördern.

WAREN DIE PROJEKTE ZWECKDIENLICH UND NACHHALTIG?

59. Die meisten geprüften Projekte waren technologisch einwandfrei und dienten der Entwicklung von IT-Anwendungen zur Bereitstellung elektronischer Dienste für öffentliche Einrichtungen, Unternehmen und Bürger. Im Allgemeinen wurden die aus dem EFRE kofinanzierten Systeme angemessen gewartet und waren finanziell nachhaltig.

60. Bei vielen Projekten wurden aber nicht alle erwarteten Nutzeffekte für die Endnutzer erzielt, und im Allgemeinen war keine genaue Quantifizierung der Ergebnisse möglich, wofür es hauptsächlich folgende Ursachen gab:

a) Die betroffenen Stellen haben ihre Abläufe oder Strukturen selten überarbeitet, um die durch die neuen Systeme entstandenen Möglichkeiten optimal auszuschöpfen. In einigen Fällen entstand Doppelarbeit durch das Nebeneinander von papiergestützten und elektronischen Verfahren (siehe Ziffer 48).

b) Die Tatsache, dass die Wartungskosten zu niedrig veranschlagt oder ganz außer Acht gelassen wurden, führte zu finanziellen Problemen für die Projekte und gefährdete in drei Fällen deren Fortbestehen (siehe Ziffer 51).

c) Es gab nur eine begrenzte oder gar keine Weiterverfolgung der Projekte, welche Managementinformationen über die Projektergebnisse geliefert hätte. Das Fehlen entsprechender Informationen macht eine angemessene Bewertung der Projekte unmöglich und verhindert außerdem den Aufbau eines Erfahrungsschatzes, auf den bei der Konzeption künftiger eGovernment-Projekte zurückgegriffen werden könnte (siehe Ziffer 49).

EMPFEHLUNG 3

a) Bei der Auswahl der eGovernment-Projekte sollten die Verwaltungsbehörden sicherstellen, dass alle signifikanten Kosten, einschließlich der Wartungskosten, in der der Finanzierungsentscheidung zugrunde zu legenden Kosten-Nutzen-Analyse ausreichend berücksichtigt wurden.

b) Die Kommission sollte dafür sorgen, dass die Verwaltungsbehörden die Projektergebnisse und -auswirkungen überwachen und bewerten, damit die wirksame Verwendung der EU-Finanzmittel nachgewiesen werden kann und wichtige Erkenntnisse im Hinblick auf die Konzeption künftiger Programme gesammelt werden können.

Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Herrn Morten LEVYSOHN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 13. Juli 2011 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Präsident

[1] "Die Rolle elektronischer Behördendienste (E-Government) für die Zukunft Europas", KOM(2003) 567 endgültig vom 26.9.2003, S. 7.

[2] Beispielsweise könnte die mangelnde Interoperabilität von IT-Systemen eine Schranke für den Austausch von Verwaltungsinformationen darstellen.

[3] Im Juni 2002 schlossen sich die (damals) 15 Mitgliedstaaten dem Europäischen Interoperabilitätsrahmen an; dieser wird auch durch die Erklärungen von Manchester vom 24. November 2005 und von Lissabon vom 19. September 2007 bekräftigt.

[4] http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/benchmarking/index_en.htm

[5] eEurope 2002: Auswirkungen und Prioritäten, KOM(2001) 140 endgültig vom 13.3.2001.

[6] KOM(2003) 567 endgültig.

[7] i2010 - Eine europäische Informationsgesellschaft für Wachstum und Beschäftigung, KOM(2005) 229 endgültig vom 1.6.2005.

[8] World Economic Forum Global Competitiveness Reports – http://www.weforum.org/reports-results?fq=report%5Ereport_type%3A%22Competitiveness%22, Citizen Advantage: Enhancing economic competitiveness through e-government – http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/apcity/unpan022639.pdf

[9] E-Government-Aktionsplan im Rahmen der i2010-Initiative: Beschleunigte Einführung elektronischer Behördendienste in Europa zum Nutzen aller, KOM(2006) 173 endgültig vom 25.4.2006.

[10] In Brüssel (2001), Como (2003), Manchester (2005) und Lissabon (2007) einstimmig angenommene Ministererklärungen.

[11] Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. L 376 vom 27.12.2006, S. 36).

[12] Dabei handelte es sich um Programme wie Modinis, eTEN, IDABC, CIP-PSP, ePractice.eu.

[13] Beschluss 2004/387/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über die interoperable Erbringung europaweiter elektronischer Behördendienste (eGovernment-Dienste) für öffentliche Verwaltungen, Unternehmen und Bürger (IDABC) (ABl. L 181 vom 18.5.2004, S. 25). Das Programm lief 2009 aus.

[14] Während beim IDABC eher die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltungen im Vordergrund stand, ging es beim darauffolgenden ISA-Programm um die Entwicklung konkreter allgemeiner Instrumente und gemeinsamer Dienste, die von interessierten Mitgliedstaaten direkt angewendet werden können. Beschluss Nr. 922/2009/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 über Interoperabilitätslösungen für europäische öffentliche Verwaltungen (ISA).

[15] Die Berechnung des Hofes wurde auf der Grundlage der von Kommission unter www.europa.eu veröffentlichten Informationen vorgenommen.

[16] Die Bereitstellung von Strukturfondsmitteln im Allgemeinen und Mitteln des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) im Besonderen für Maßnahmen des Programmplanungszeitraums 2000-2006 erfolgte auf der Grundlage folgender Rechtsakte: Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds (ABl. L 161 vom 26.6.1999, S. 1) und Verordnung (EG) Nr. 1783/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juli 1999 über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (ABl. L 213 vom 13.8.1999, S. 1).

[17] Das World-Wide-Web- Konsortium (W3C) ist eine internationale Gemeinschaft, die Standards für das langfristige Wachstum des Web entwickelt (http://www.w3.org/standards/).

[18] Außer bei zwei Projekten, bei denen die Nutzung der Systeme wegen Koordinierungsproblemen oder mangelnder Übernahme von Eigenverantwortung für das Projekt auf unbestimmte Zeit verschoben oder völlig aufgegeben wurde.

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