Es ist von entscheidender Bedeutung, dass die zentralen Meldestellen für Geldwäsche-Verdachtsanzeigen hochwertige Informationen über Transaktionen oder versuchte Transaktionen erhalten, die mit Erträgen aus Straftaten oder mit Terrorismusfinanzierung in Verbindung gebracht werden könnten. Gemäß der Geldwäscherichtlinie müssen Verpflichtete die zentrale Meldestelle desjenigen Mitgliedstaats, in dem sie niedergelassen sind, von sich aus informieren, wenn sie Kenntnis davon erhalten oder den Verdacht oder berechtigten Grund zu der Annahme haben, dass die mit einer Transaktion im Zusammenhang stehenden Gelder aus kriminellen Tätigkeiten stammen oder mit Terrorismusfinanzierung in Verbindung stehen, und etwaigen Aufforderungen der zentralen Meldestelle zur Übermittlung zusätzlicher Auskünfte umgehend Folge leisten. Zu den übermittelten Informationen sollten auch Rückmeldungen und Folgemaßnahmen zu den Meldungen zählen. Diese Rückmeldungen sollten zeitnah erfolgen und die Wirksamkeit der Meldungen sowie die daraufhin getroffenen Maßnahmen zum Gegenstand haben.

Die zentralen Meldestellen müssen ferner mit anderen Behörden, wie z. B. Strafverfolgungsbehörden, Zoll- und Steuerbehörden, mit dem Amt für Betrugsbekämpfung und mit Vermögensabschöpfungsstellen, zusammenarbeiten und Informationen mit ihnen austauschen. In einigen Fällen wurden Probleme bei einer solchen Zusammenarbeit festgestellt, beispielsweise werden Meldungen über verdächtige Transaktionen und andere Informationen im Zusammenhang mit der Bekämpfung der Geldwäsche nicht an alle Steuerverwaltungen in der EU weitergeleitet, da die meisten von ihnen von den zentralen Meldestellen nicht als zuständige Behörden angesehen werden‚ was für die wirksame Bekämpfung von Steuerstraftaten ein Hindernis darstellt. Was die Zusammenarbeit mit dem Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) anbelangt, so hat die Kommission vorgeschlagen, dass das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung die Möglichkeit haben sollte, für seine Untersuchungstätigkeit relevante Bankinformationen über die zentralen Meldestellen in den Mitgliedstaaten einzuholen.

In diesem Bericht werden einige Probleme aufgezeigt, die darauf zurückgeführt werden könnten, dass die Geldwäscherichtlinie von den Mitgliedstaaten nicht vollständig bzw. nicht korrekt umgesetzt wurde. Da die Richtlinie bis zum 26. Juni 2017 in nationales Recht hätte umgesetzt werden müssen, berührt dieser Bericht nicht das Recht der Kommission, Vertragsverletzungsverfahren wegen Verstößen gegen die Richtlinie einzuleiten.

Bei der Ausarbeitung dieses Berichts leitete die Kommission gezielte Konsultationen mit Schwerpunkt auf den zentralen Meldestellen in der EU und den zuständigen nationalen Behörden ein . Darüber hinaus konsultierte die Kommission die Verpflichteten und Europol in Form von gezielten Fragebogen und Sitzungen.

Einige Aspekte der Zusammenarbeit zwischen den zentralen Meldestellen der Mitgliedstaaten beim Informationsaustausch sind in der Richtlinie 2019/1153 über den Zugang zu Finanz- und sonstigen Informationen geregelt, die am 20. Juni 2019 angenommen wurde. Entgegen dem ursprünglichen Vorschlag der Kommission enthält die Richtlinie jedoch keine Vorschriften über genaue Fristen und IT-Kanäle für den Informationsaustausch zwischen den zentralen Meldestellen verschiedener Mitgliedstaaten. Außerdem ist der Anwendungsbereich der einschlägigen Bestimmung auf Fälle von Terrorismus und organisierter Kriminalität im Zusammenhang mit Terrorakten beschränkt und erstreckt sich nicht auf alle Arten von schweren Straftaten, wie ursprünglich vorgeschlagen. Daher verpflichtete sich die Kommission zu weiteren Überlegungen über die Zusammenarbeit zwischen den einzelnen zentralen Meldestellen, auch im Rahmen dieses Berichts.

Auf internationaler Ebene entwickeln die Arbeitsgruppe „Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung“ und die Egmont-Gruppe der zentralen Meldestellen (Egmont-Gruppe) Standards für die Tätigkeit der FIU. Die Hauptaufgaben der zentralen Meldestellen bestehen darin, Meldungen über verdächtige Transaktionen und Informationen, die für die Bekämpfung von Geldwäsche, damit verbundenen Vortaten und der Terrorismusfinanzierung relevant sind, entgegenzunehmen und zu analysieren und die Ergebnisse ihrer Analyse sowie alle sonstigen Informationen an die zuständigen nationalen Behörden und an ihre Pendants in anderen Ländern weiterzugeben. Als solche bilden sie die Knotenpunkte für Finanzinformationen. Vor dem Hintergrund der Freiheit des Kapitalverkehrs und der Finanzdienstleistungsfreiheit, die der integrierte Finanzraum der Union bietet, geht die Geldwäscherichtlinie über diese internationalen Standards hinaus und sieht spezifischere Verpflichtungen und eine engere Zusammenarbeit innerhalb der EU vor.

Die zentralen Meldestellen (Financial Intelligence Units – FIU) sind bedeutende Akteure bei der Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung in der Union. Sie bilden eine wertvolle Schnittstelle zwischen der Privatwirtschaft und den zuständigen Behörden; sie steuern die Arbeit der Wirtschaftsteilnehmer, um Transaktionen aufzudecken, bei denen der Verdacht besteht, dass sie mit Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung in Verbindung stehen. Aufgrund des grenzüberschreitenden Charakters der organisierten Kriminalität und terroristischer Aktivitäten ist die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen den zentralen Meldestellen von größter Bedeutung. Terroristen operieren über Grenzen hinweg – wodurch ein Finanzinformationsweg in verschiedenen Ländern verbleibt –, und Geldwäscher und organisierte kriminelle Gruppen gehen verstärkt dazu über, aus Straftaten stammende Vermögenswerte in anderen Mitgliedstaaten als dem, in dem die jeweilige Straftat begangen wurde, zu verstecken und zu reinvestieren.

Nach Artikel 65 Absatz 2 der 5. Geldwäscherichtlinie ist die Kommission verpflichtet, die Rahmenbedingungen für die Zusammenarbeit der zentralen Meldestellen mit Drittländern sowie Hindernisse und Möglichkeiten zur Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den zentralen Meldestellen in der Union, einschließlich der Möglichkeit, einen Koordinierungs- und Unterstützungsmechanismus einzurichten, zu bewerten . Diese Verpflichtung wird in der neuen Verordnung über die Überwachung von Barmitteln sowie in der Richtlinie über den Zugang zu finanziellen und anderen Informationen wiederholt. In diesem Bericht werden die in Artikel 65 Absatz 2 der Geldwäscherichtlinie aufgeführten Aspekte bewertet.

Neben der Meldepflicht der Verpflichteten gegenüber der zentralen Meldestelle des Mitgliedstaats, in dem sie niedergelassen sind, besteht auch für die einzelnen zentralen Meldestellen die Pflicht, Informationen und Meldungen mit den zentralen Meldestellen anderer Mitgliedstaaten, in denen ein grenzüberschreitender Bezug vorliegt, auszutauschen.

1.Zusammenarbeit zwischen den zentralen Meldestellen und den meldenden Stellen

Gemäß der Geldwäscherichtlinie müssen die Mitgliedstaaten den Verpflichteten vorschreiben, mit den nationalen zentralen Meldestellen zusammenzuarbeiten, indem sie diese umgehend über verdächtige Transaktionen oder Tätigkeiten in Kenntnis setzen, unter anderem durch Einreichen von Verdachtsmeldungen. Inzwischen gehen bei vielen zentralen Meldestellen die jeweiligen Meldungen der Verpflichteten über spezielle elektronische nationale Meldesysteme ein. In der Bestandsaufnahme 2016 wurde auf Fälle hingewiesen, in denen der Mangel an IT-Tools – bei einigen zentralen Meldestellen kommen papiergestützte Arbeitsprozesse zur Anwendung – für die zentralen Meldestellen bei der effektiven Verarbeitung und Analyse von Informationen eine Schwierigkeit darstellt, da in jüngster Zeit große Mengen von Verdachtsmeldungen eingegangen sind.

Nur wenige zentrale Meldestellen verwenden standardisierte Meldebogen, die dann in der Regel speziell auf das Bankwesen ausgerichtet sind und sich nicht für andere Verpflichtete eignen. Zwar ist die Anzahl der Meldungen durch die Verpflichteten an die zentralen Meldestellen bisher noch gering, in den letzten Jahren ist der Umfang jedoch stetig gestiegen . Die meisten dieser Meldungen werden von Kreditinstituten eingereicht, während nur ein geringer Prozentsatz von anderen Verpflichteten stammt. Die Plattform der EU-FIU arbeitet an einem 2016 begonnenen Projekt mit Europol, in dessen Rahmen ein gemeinsames Muster für Meldungen über verdächtige Transaktionen erarbeitet wird, das in der gesamten EU einheitlich verwendet werden soll. Mit einem einheitlichen Muster würde zum einen der Meldevorgang für die Verpflichteten und zum anderen die Weitergabe von Meldungen an andere zentrale Meldestellen erleichtert.

Nach der Verordnung über die Überwachung von Barmitteln sind die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten (Zollverwaltungen) verpflichtet, den nationalen zentralen Meldestellen alle Anmeldungen von Barmitteln und alle aufgedeckten Verstöße gegen die Anmeldepflicht für Barmittel von 10 000 EUR oder mehr, die bei der Einreise in die EU und bei der Ausreise aus der EU gilt, zur Verfügung zu stellen. Die Verordnung (EU) Nr. 2018/1672, mit der die Verordnung (EG) Nr. 1889/2005 im Juni 2021 aufgehoben wird, sieht vor, dass Informationen innerhalb einer Frist von 15 Arbeitstagen über das Zollinformationssystem, das von allen zu verwenden ist, übermittelt werden.

Viele Meldungen betreffen Transaktionen oder Tätigkeiten, die mit zwei oder mehr Mitgliedstaaten im Zusammenhang stehen. Im Zusammenhang mit der Belastung derjenigen Verpflichteten, die in mehreren Mitgliedstaaten ihre Dienste anbieten, wurde angesprochen, ob alle Meldungen über verdächtige Transaktionen an eine einzige Kontaktstelle innerhalb der EU gehen sollen. Mit einer solchen einzigen Kontaktstelle würde zudem bei den einzelnen zentralen Meldestellen ein hohes Aufkommen an Meldungen mit grenzüberschreitendem Bezug und Weiterleitungen an andere zentrale Meldestellen vermieden, da die einzige Kontaktstelle die Weitergabe der Meldungen an die betreffenden FIU übernehmen würde.

Aus den Antworten auf die Fragebogen geht hervor, dass die Verpflichteten unterschiedliche Ansichten hatten, aber offen für ein künftiges System waren, in dem Informationen oder Erkenntnisse einer einzigen Kontaktstelle gemeldet würden, die Teil eines Koordinierungs- und Unterstützungsmechanismus wäre. Demgegenüber sprachen sich die zentralen Meldestellen und die Regulierungsbehörden gegen ein zentrales System für Verdachtsmeldungen aus, bei dem alle Fälle einer einzigen Kontaktstelle gemeldet würden. Die Hauptgründe für diesen Widerspruch waren: (i) Sprachbarrieren und die Gefahr von Verzögerungen, insbesondere bei dringendem Handlungsbedarf, z. B. „Einfrieren“ von Geldern, (ii) rechtliche Gründe im Zusammenhang mit dem Subsidiaritätsprinzip, dem möglichen Widerspruch zu den Standards der Arbeitsgruppe „Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung“ in Bezug auf die für die Verpflichteten geltende Pflicht zur Einreichung von Meldungen an die zentrale Meldestelle desjenigen Mitgliedstaats, in dem sie niedergelassen sind , und dem Grundsatz der Autonomie und Unabhängigkeit der zentralen Meldestellen, und (iii) die mögliche Untergrabung des bestehenden Vertrauens, das die zentralen Meldestellen mit in ihrem Hoheitsgebiet niedergelassenen Verpflichteten aufgebaut haben, und die Zusammenarbeit zwischen den zentralen Meldestellen der Mitgliedstaaten.

Die zentralen Meldestellen führen an, dass die gleichen Ziele dadurch erreicht werden könnten, dass Muster für Meldungen und Verfahren für die Weiterleitung von Meldungen vereinbart werden. Ferner wurde vorgeschlagen, dass, anders als derzeit der Fall, die elektronische Einreichung von Meldungen durch die Verpflichteten an die zentralen Meldestellen auf nationaler Ebene verbindlich vorgeschrieben werden sollte, um sicherzustellen, dass die zentralen Meldestellen sie auf elektronischem Wege und daher effizienter verarbeiten können. Dies würde eine Änderung des geltenden Rechtsrahmens erfordern.

2.Mechanismen für Rückmeldungen

Gemäß der Geldwäscherichtlinie müssen die zentralen Meldestellen den Verpflichteten Rückmeldung über die Wirksamkeit von Meldungen und die daraufhin getroffenen Maßnahmen geben, soweit dies praktikabel ist.

Den Antworten auf die Fragebogen konnten die zentralen Meldestellen entnehmen, dass es in Bezug auf die Bereitstellung von Rückmeldungen gängige Praxis ist, die Klassifizierungsunterlagen und Leitfäden der FATF weiterzuleiten, sobald diese freigegeben werden. Nur wenige zentrale Meldestellen gaben an, im Rahmen nationaler Risikobewertungen auch eigene Berichte und Leitfäden weiterzugeben. Weitere Arten von Rückmeldungen sind öffentlich-private Partnerschaften, regelmäßige Treffen mit Interessengruppen und Schulungen. Da die Antworten auf den Fragebogen jedoch keine ausführlichen Informationen enthielten, konnten keine Schlussfolgerungen zu Umfang und Häufigkeit von Treffen und Schulungen gezogen werden.

Bei zwei Dritteln der von den zentralen Meldestellen beantworteten Fragebogen wurde angegeben, dass in Bezug auf die Rückmeldungen Verbesserungsbedarf besteht. Auch in den von den Verpflichteten beantworteten Fragebogen wurde deutlich, dass ein intensiverer Dialog mit den zentralen Meldestellen und mehr Rückmeldungen zu einzelnen Meldungen gewünscht sind. Viele zentrale Meldestellen haben nach wie vor Zweifel am Nutzen strukturierter Dialoge, waren jedoch bereit, sich damit näher zu beschäftigen.

Was Rückmeldungen zu einzelnen Meldungen über verdächtige Transaktionen betrifft, so gaben nur sehr wenige FIU an, eine solche Rückmeldung zu geben, wobei diese in der Regel mit denjenigen Meldungen im Zusammenhang stehen, die zur Strafverfolgung übermittelt werden. Es hat den Anschein, als gäbe es keinerlei grenzüberschreitende Rückmeldungen an Verpflichtete hinsichtlich Verdachtsmeldungen, die von einer zentralen Meldestelle an eine andere FIU, die ebenfalls von der jeweiligen Meldung betroffen ist, weitergeleitet wurden. Unter Umständen sind Rückmeldungen zu einzelnen Meldungen nicht möglich, wenn dadurch die Wahrung des Untersuchungsgeheimnisses gefährdet würde. Dennoch scheinen Formulierungen wie „soweit dies praktikabel ist“ von den zentralen Meldestellen in unterschiedlicher Weise angewandt zu werden, was einen breiten Ermessensspielraum lässt.

Was die Daten zu Barmitteln anbelangt, so geben nur sehr wenige Zollverwaltungen an, von den zentralen Meldestellen Rückmeldungen zu Anmeldungen von Barmitteln oder zu Verstößen zu erhalten. Diese Rückmeldungen sind besonders in den Fällen wichtig, in denen nicht angemeldete Barmittel entdeckt werden.

Da Rückmeldungen zur Qualität von Verdachtsmeldungen, allgemeine Leitlinien und der Austausch von Typologien wichtig sind, um die Qualität und die Relevanz von Meldungen über verdächtige Transaktionen zu verbessern‚ sollten sich die zentralen Meldestellen stärker an dieser Verpflichtung beteiligen.

III. ZUSAMMENARBEIT DER ZENTRALEN MELDESTELLEN IN DER EU

Die Verpflichteten müssen der zentralen Meldestelle desjenigen Mitgliedstaats, in dem sie niedergelassen sind, Meldung geben. Ergänzend zu diesem Territorialitätsprinzip sind die zentralen Meldestellen zudem verpflichtet, Informationen und Meldungen an die zentralen Meldestellen anderer Mitgliedstaaten weiterzuleiten, ihre Daten mit den Daten anderer FIU abzugleichen und gemeinsame Analysen durchzuführen. Im Rahmen der Durchführung dieser Maßnahmen müssen die zentralen Meldestellen gesicherte Kommunikationskanäle für ihre Kontakte untereinander verwenden und die Nutzung des FIU.net oder seines Nachfolgers fördern.

1. Austausch von Informationen

Gemäß Artikel 53 Absatz 1 der Geldwäscherichtlinie sind die zentralen Meldestellen verpflichtet, i) eine Meldung, „die einen anderen Mitgliedstaat betrifft“, „umgehend“ an die zentrale Meldestelle des betreffenden Mitgliedstaats weiterzuleiten, was in der Regel zur Anwendung kommt, wenn eine Meldung wegen des Territorialitätsprinzips bei der zentralen Meldestelle eines Mitgliedstaats eingereicht wird, den die Meldung nicht betrifft, ii) spontan und nach eigenem Ermessen die für einen anderen Mitgliedstaat relevanten Informationen oder Analysen weiterzugeben, was in der Regel bei Meldungen mit grenzüberschreitendem Bezug zur Anwendung kommt, und iii) Auskunftsersuchen einer anderen zentralen Meldestelle zu beantworten. Diese Verpflichtung wird in der neuen Verordnung über die Überwachung von Barmitteln wiederholt.

-Meldungen, die einen anderen Mitgliedstaat betreffen