Vorschlag für eine VERORDNUNG DES RATES zur Erweiterung der Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 auf Staatsangehörige aus Drittländern, die ausschließlich wegen ihrer Nationalität nicht bereits von den Bestimmungen dieser Verordnung abgedeckt sind

(von der Kommission vorgelegt)

BEGRÜNDUNG

1. Allgemeiner Kommentar

1.1. Kontext

Dieser Vorschlag soll die Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 auf Staatsangehörige aus Drittländern ausweiten. Er ersetzt den Vorschlag der Kommission vom 12. November 1997 [1], der zurückgezogen wird. Die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 [2] legt die gemeinschaftliche Koordination der Systeme der sozialen Sicherheit in den Mitgliedstaaten fest. Diese Verordnung gilt derzeit für Staatsangehörige aus EU-Ländern und für bestimmte Kategorien von Staatsangehörigen aus Drittländern.

[1] ABl. C 6 vom 10.01.1998, S. 15.

[2] Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 über die Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, ABl. L 149 vom 5.7.1971, S. 2. Die Verordnung wurde durch Verordnung (EWG) Nr. 118/97 (ABl. L 28 vom 30.1.1997, S. 1) aktualisiert und zuletzt durch die Verordnung (EVG) Nr. 1386/2001 des Europäischen Parlaments und des Rats vom 5. Juni 2001 (ABl. L 187 vom 10.7.2001, S. 1) geändert.

Der Vorschlag der Kommission vom 12. November 1997 sollte dem Gebot der Gleichbehandlung zwischen Staatsangehörigen aus EU-Ländern und Staatsangehörigen aus Drittländern, die legal in der Gemeinschaft wohnhaft sind, entsprechen. Ferner war damit beabsichtigt, die Anzahl von nationalen und internationalen Rechtsinstrumenten für die Koordination der Systeme der sozialen Sicherheit für diese Kategorie von Personen zu verringern, so dass die Verwaltungskosten erheblich gesenkt werden können. Diese Motive sind nach wie vor gültig.

Im Übrigen wurde das Ziel der Gleichbehandlung von den europäischen Institutionen seit der Vorlegung dieses Vorschlags durch die Kommission bestätigt.

Auf seiner Sondersitzung in Tampere am 15. und 16. Oktober 1999 hat der Rat wiederholt betont, dass eine Gleichbehandlung von Staatsangehörigen aus Drittländern, die legal im Territorium von Mitgliedstaaten wohnen, gewährleistet werden muss. Er hat erklärt, dass eine straffere Politik im Bereich der Integration zum Ziel haben müsste, diesen Bürgern Rechte und Pflichten anzubieten, die denen von Bürgern der Europäischen Union gleichkommen. Diese Politik dürfte ferner die Nichtdiskriminierung im wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben fördern und die Einführung von Maßnahmen gegen Rassismus und Fremdenfeindlichkeit ermöglichen. Der Europäische Rat hat ferner anerkannt, dass der Rechtsstatus von Staatsangehörigen aus Drittländern dem Rechtsstatus von Staatsangehörigen aus den Mitgliedstaaten angepasst werden müsste [3].

[3] Schlussfolgerungen der Präsidentschaft, Ziffer 18 und 21.

Ferner enthält die Europäische Sozialagenda, die den Schlussfolgerungen des Europäischen Rats von Nizza vom Dezember 2000 beigefügt ist, eine Verpflichtung auf eine straffere Politik im Bereich der Integration von Staatsangehörigen aus Drittländern, die legal im Territorium der Union wohnen.

In seiner Entschließung vom 27. Oktober 1999 hat das Europäische Parlament eine schnelle und konkrete Umsetzung der versprochenen Gleichbehandlung von Staatsangehörigen aus Drittländern, die legal in den Mitgliedstaaten wohnen, sowie eine Definition ihres Rechtsstatus mit einheitlichen Rechten gefordert, die soweit wie möglich den Rechten von Bürgern der Europäischen Union entsprechen [4].

[4] ABl. C 154 vom 5. Juni 2000, S. 63.

Nach Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam und im Einklang mit den Schlussfolgerungen des Europäischen Rats von Tampere hat die Kommission insbesondere einen Richtlinienvorschlag des Rats über den Status von Staatsangehörigen aus Drittländern, die langfristig in der Union aufenthaltsberechtigt sind [5], vorgelegt; der zweite Teil des Vorschlags sieht die Bedingungen vor, unter denen sich langfristig aufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige in einem anderen Mitgliedstaat niederlassen und dort arbeiten, studieren oder andere Tätigkeiten ausüben können. Dieser Vorschlag impliziert die Erweiterung des Geltungsbereichs der Verordnung 1408/71 im Rahmen der Verpflichtung der Kommission zur Gewährleistung einer echten Integration von Drittstaatsangehörigen, die sich langfristig im Territorium von Mitgliedstaaten niedergelassen haben; ferner bietet der Vorschlag die Gleichbehandlung von langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen im Berech des sozialen Schutzes.

[5] ABl. C 240 E vom 28. August 2001, S. 79.

Überdies entspricht die Erweiterung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 der Förderung der Mobilität von Arbeitnehmern. In ihrer Mitteilung vom 28. Juni 2000 [6] über die Agenda für die Sozialpolitik hat die Kommission auf die Notwendigkeit verwiesen, die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 auf Staatsangehörige aus Drittländern zu erweitern, insbesondere zur Förderung der Mobilität von Arbeitnehmern. Zu diesem Zweck und insbesondere zur Unterstützung einer neuen Strategie zur Öffnung und Zugänglichkeit zu allen neuen europäischen Arbeitsmärkten ruft die Mitteilung der Kommission vom 28. Februar 2001 [7] dazu auf, die Mobilität auch für Staatsangehörige aus Drittländern zu unterstützen.

[6] KOM (2000)379 vom 28. Juni 2000.

[7] KOM(2001)116 vom 28. Februar 2001.

Schließlich gewährt die im Dezember 2000 in Nizza vom Europäischen Parlament, vom Rat der Europäischen Union und von der Europäischen Kommission feierlich proklamierte Grundrechtscharta der Europäischen Union eine Reihe von Rechten, die sowohl für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten als auch für die in den Mitgliedstaaten wohnhaften Staatsangehörigen aus Drittländern anerkannt sind.

1.2. Wahl der Rechtsgrundlage

Im Rat wurde die Wahl der für die Erweiterung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 auf Drittstaatangehörige zu verwendenden Rechtsgrundlage erörtert. Der Vorschlag der Kommission 12. November 1997 greift die Rechtsgrundlagen der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 auf, d. h. Artikel 51 und 235 (jetzt 42 und 308) des EG-Vertrags.

Nach Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam und der neuen Bestimmungen unter Titel IV des Vertrags und angesichts des neueren Fallrechts des Gerichtshof (vgl. insbesondere Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften vom 11. Oktober 2001 in der Rechtssache Khalil (C-95/99)), war eine erneute Überprüfung der juristischen Grundlagen, wie sie ursprünglich vorgesehen waren, erforderlich. Es hat sich gezeigt, dass im vorliegenden Fall Artikel 63 Absatz 4 über die Einreise- und Aufenthaltsbedingungen von Staatsangehörigen aus Drittländern in der Gemeinschaft eine angemessene Rechtsgrundlage wäre für die Anwendung der Koordination der Systeme der sozialen Sicherheit der Mitgliedstaaten auf alle Staatsangehörige aus Drittländern, die die materiellen Bedingungen der Verordnung 1408/71 erfuellen und die ausschließlich wegen ihrer Nationalität derzeit ausgeschlossen sind.

Der Rat (Beschäftigung uns Soziales) hat in seinen Schlussfolgerungen vom 3. Dezember 2001 vereinbart, dass Artikel 63 Absatz 4 des EG-Vertrags als Rechtsgrundlage für eine solche Erweiterung verwendet werden darf. Er hat ferner die Auffassung vertreten, dass die für Staatsangehörige aus Drittländern anwendbare Koordination zur Gewährung einer Reihe einheitlicher Rechte führen muss, die den Bürgern der Europäischen Union gewährten Rechte so nahe wie möglich kommen.

Auf dem Europäischen Rat von Laeken am 14. und 15. Dezember 2001 wurde die politische Zustimmung zur Erweiterung der Koordination der Systeme der sozialen Sicherheit auf Staatsangehörige aus Drittländern zur Kenntnis genommen und der Rat aufgefordert, möglichst rasch die erforderlichen Bestimmungen zu verabschieden [8].

[8] Ziffer 29 der Schlussfolgerungen der Präsidentschaft.

Hierbei ist die Kommission der Auffassung, dass ein neuer Vorschlag unter Anwendung von Artikel 63 Absatz 4 EG-V als Rechtsgrundlage vorgeschlagen werden sollte. Dieser Vorschlag dürfte die Fortführung der Arbeiten im Rat und eine neue Anhörung des Europäischen Parlaments ermöglichen.

Artikel 63 Absatz 4 wurde mit dem Vertrag von Amsterdam eingeführt. Er legt fest, dass der Rat die Maßnahmen zur Definition der Rechte von Staatsangehörigen aus Drittländern, die in einem Mitgliedstaat aufenthaltsberechtigt sind und sich in den anderen Mitgliedstaaten aufhalten dürfen, und die hierfür erforderlichen Bedingungen verabschieden muss. Die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit ermöglichen unbestreitbar, dass sich Staatsangehörige aus Drittländern legal in einem anderen Mitgliedstaat aufhalten und innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern können.

Der Vorschlag für eine Verordnung muss nach dem Verfahren gemäß Artikel 67 des Vertrags verabschiedet werden: Der Rat befindet einstimmig über den Vorschlag der Kommission oder auf Initiative der Mitgliedstaaten und nach Anhörung des Europäischen Parlaments. Titel IV des EG-Vertrags gilt nicht für das Vereinigte Königreich und Irland, sofern diese Staaten gemäß den im Protokoll über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands im Anhang zu den Verträgen festgelegten Bedingungen nicht anders entscheiden. Auf Grund des Protokolls über die Position Dänemarks im Anhang zu den Verträgen gilt Titel IV auch nicht für Dänemark.

1.3. Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit

Die Zuständigkeiten der Europäischen Gemeinschaft sind in Artikel 5 des EG-Vertrags geregelt, d. h. sofern die Ziele der geplanten Maßnahme von den Mitgliedstaaten nicht zufriedenstellend umgesetzt werden können und daher auf Grund der Auswirkungen der geplanten Maßnahme besser auf Gemeinschaftsebene umgesetzt werden können. Der vorliegende Vorschlag für eine Verordnung entspricht diesen Kriterien.

Eine rechtsverbindliche normative Maßnahme im Wege einer Verordnung ist auf das angestrebte Ziel abgestimmt. Daher sollte die Gleichbehandlung im Bereich der Koordination der Systeme der sozialen Sicherheit der Mitgliedstaaten zwischen Staatsangehörigen aus Gemeinschaftsländern und Staatsangehörigen aus Drittländern gewährleistet sowie die in diesem Bereich für diese Kategorie von Personen geltenden Vorschriften vereinfacht und geklärt werden, da diese noch nicht durch die Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 abgedeckt sind. Die Verordnung gilt als das zur Erreichung dieses Zieles geeignetste Rechtsinstrument.

2. Kommentare zu den Artikeln

Artikel eins

Mit diesem Artikel sollen die Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 auf Staatsangehörige aus Drittländern Anwendung finden, die gemäß Artikel 2 und 22a wegen ihrer Nationalität nicht bereits unter diese Verordnung fallen. Bestimmte Kategorien von Staatsangehörigen aus Drittländern fallen bereits unter ihren Anwendungsbereich. Es handelt sich um Staatenlose, Flüchtlinge sowie Familienmitglieder und Überlebende von Staatsangehörigen aus Gemeinschaftsländern entsprechend dieser Verordnung.

Die von diesem Rechtstext betroffenen Staatsangehörigen aus Drittländern dürfen legal im Territorium eines Mitgliedstaats wohnen und haben daher vorübergehendes oder ständiges Aufenthaltsrecht. Diese Vorschrift entspricht dem stets von der Kommission vertretenem Ziel illegale Einwanderung zu verhindern, wie es auch in ihrer letzten Mitteilung über eine gemeinsame Politik auf dem Gebiet der illegalen Einwanderung enthalten ist [9]. Um in den Genuss der Verordnung in einem zweiten Mitgliedstaat zu kommen, muss der Staatsangehörige aus einem Drittland allerdings nicht zwangsläufig die Wohnsitzbedingung erfuellen, sondern er kann unter Beachtung der nationalen Rechtsbestimmung für die Einreise und den Aufenthalt in diesem Mitgliedstaat lediglich auf Durchreise sein.

[9] KOM(2001)672 vom 15.11.2001.

Der Verweis auf die Rechtsbestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 ist dynamisch, damit die Bestimmungen in der zum gegebenen Zeitpunkt geltenden Fassung einschließlich evtl. späterer Änderungen auf die Zielpersonen anwendbar sind.

Artikel 2

Dieser Artikel enthält Übergangsbestimmungen zum Schutze der durch diese Verordnung betroffenen Personen, damit diese infolge des Inkrafttretens keine Ansprüche verlieren und insbesondere die Auszahlung, Wiedergewährung oder Änderung von Leistungen möglich ist.

2002/0039 (CNS)

Vorschlag für eine VERORDNUNG DES RATES zur Erweiterung der Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 auf Staatsangehörige aus Drittländern, die ausschließlich wegen ihrer Nationalität nicht bereits von den Bestimmungen dieser Verordnung abgedeckt sind

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -

gestützt durch den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 63, Ziffer 4,

auf Vorschlag der Kommission [10],

[10] ......

nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments [11],

[11] ......

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) Auf seiner außerordentlichen Tagung in Tampere am 15. und 16. Oktober 1999 hat der Europäische Rat verkündet, dass die Europäische Union eine Gleichbehandlung von Staatsangehörigen aus Drittländern, die legal auf dem Territorium von Mitgliedstaaten wohnen, zu gewährleisten, ihnen Rechte und Verpflichtungen einzuräumen, die mit denen der Bürger aus der Europäischen Union vergleichbar sind, die Nichtdiskriminierung im wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben zu fördern und ihren Rechtsstatus dem von Staatsangehörigen aus Mitgliedstaaten anzunähern.

(2) In seiner Entschließung vom 27. Oktober 1999 hat das Europäische Parlament eine rasche und konkrete Umsetzung der versprochenen Gleichbehandlung von Staatsangehörigen aus Drittländern, die legal in den Mitgliedstaaten wohnen und die Definition ihres Rechtsstatus, der möglichst gleiche Rechte wie den Bürgern der Europäischen Union gewährt, gefordert [12].

[12] ABl. C 154 vom 5. Juni 2000, S. 63.

(3) Der Wirtschafts- und Sozialausschuss hat ferner dazu aufgerufen, die Gleichbehandlung im sozialen Bereich zwischen Staatsangehörigen aus Gemeinschaftsländern und Staatsangehörigen aus Drittländern zu verwirklichen, insbesondere in seiner Stellungnahme vom 26. September 1991 über den rechtlichen Status der Wanderarbeitnehmer aus Drittländern [13].

[13] ABl.C 339 vom 31.12. 991, S. 82.

(4) Artikel 6 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union sieht vor, dass die Union die Grundrechte wahrt, wie sie in der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten garantiert sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten als allgemeine Prinzipien des Gemeinschaftsrechts ergeben.

(5) Diese Verordnung hält sich an die Grundrechte und die Prinzipien, die insbesondere in der EU-Grundrechtscharta anerkannt sind.

(6) Die Förderung eines höheren Sozialschutzniveaus und die Anhebung des Schutzniveaus und der Lebensqualität in den Mitgliedstaaten sind Ziele der Gemeinschaft.

(7) Da es um die Bedingungen für den sozialen Schutz von Staatsangehörigen aus Drittländern und insbesondere das für sie geltende System der sozialen Sicherheit geht, hat der Rat ,Beschäftigung und Soziales" in seinen Schlussfolgerungen vom 3. Dezember 2001 die Auffassung vertreten, dass die für Staatsangehörige aus Drittländern anwendbare Koordinierung diesen möglichst die gleichen einheitlichen Rechte einräumen muss, wie sie die Bürger der Europäischen Union genießen.

(8) Derzeit gilt die Verordnung (EWG) 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 über die Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige und deren Familienmitglieder, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, als Grundlage für die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit der verschiedenen Mitgliedstaaten nur für bestimmte Staatsangehörige aus Drittländern [14]. Die Anzahl und Verschiedenartigkeit der Rechtsinstrumente, mit denen die Probleme der Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit der Mitgliedstaaten, mit denen Staatsangehörige aus Drittländern ebenso wie Staatsangehörige aus Gemeinschaftsländern konfrontiert sein können, geregelt werden sollen, sind die Ursache für juristische und administrative Verwicklungen. Dadurch entstehen große Schwierigkeiten für die betroffenen Personen, die Arbeitgeber und die für die soziale Sicherheit zuständigen nationalen Organisationen.

[14] Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, ABl. L 149 vom 5.7.1971, S. 2 Verordnung (EG) Nr. 118/97 (ABl. L 28 vom 30.1.1997, S. 1) zur Änderung und Aktualisierung der Verordnung (EG) Nr. 1386/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juni 2001 (ABl. L 187 vom 10.7.2001, S. 1).

(9) Daher sollten künftig die Vorschriften für die Koordinierung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 auf legal in der Gemeinschaft ansässige Staatsangehörige aus Drittländern, die derzeit nicht durch die Bestimmungen dieser Verordnung aufgrund ihrer Nationalität abgedeckt sind und die die anderen durch diese Verordnung vorgesehenen Bedingungen erfuellen, angewandt werden.

(10) Die Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 auf diese Personen berechtigt diese in keiner Weise, in einen Mitgliedstaat einzureisen, sich dort aufzuhalten oder sich niederzulassen bzw. eine Arbeit aufzunehmen.

(11) Die zum Schutze der betroffenen Personen durch diese Verordnung erlassenen Übergangsbestimmungen sollen verabschiedet werden, wobei zu vermeiden ist, dass diese infolge des Inkrafttretens der Verordnung Ansprüche verlieren.

(12) Zur Erreichung dieser Ziele ist es notwendig und angemessen, den Geltungsbereich der Vorschriften für die Koordinierung der nationalen Systeme der sozialen Sicherheit durch ein verbindliches Gemeinschaftsrechtsinstrument direkt auf alle Mitgliedstaaten, in denen diese Verordnung verabschiedet worden ist, auszudehnen. Dieses Rechtsinstrument ist in allen Mitgliedstaaten, die die Verordnung verabschiedet haben, unmittelbar gültig.

(13) Da die Ziele der geplanten Maßnahme von den Mitgliedstaaten nicht zufriedenstellend erreicht werden können und daher wegen des Umfangs der Maßnahme besser auf Gemeinschaftsebene umgesetzt werden können, kann die Gemeinschaft gemäß dem Subsidiaritätsprinzip nach Artikel 5 des Vertrags entsprechende Maßnahmen ergreifen. Gemäß dem in diesem Artikel aufgeführten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Verordnung nicht über das zur Erreichung dieser Ziele Notwendige hinaus.

HAT FOLGENDE VERORDNUNG ERLASSEN:

Artikel eins

Die Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 gelten für Staatsangehörige aus Drittländern, die allein wegen ihrer Nationalität nicht bereits unter die Bestimmungen dieser Verordnung fallen, sobald sie sich legal auf dem Territorium eines Mitgliedstaats aufhalten und legal innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern.

Artikel 2: Übergangsbestimmungen

1. Diese Verordnung begründet keinen Anspruch für den Zeitraum vor ....*.

2. Für die Feststellung der Ansprüche auf Leistungen nach dieser Verordnung werden sämtliche Versicherungszeiten sowie gegebenenfalls auch alle Beschäftigungszeiten, Zeiten selbständiger Tätigkeit und Wohnzeiten berücksichtigt, die nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats vor dem ..... zurückgelegt worden sind.

3. Vorbehaltlich des Absatzes 1 wird ein Leistungsanspruch nach dieser Verordnung auch für Ereignisse begründet, die vor dem .... liegen

4. Leistungen jeder Art, die wegen der Staatsangehörigkeit oder des Wohnorts einer Person nicht festgestellt worden sind oder geruht haben, werden auf Antrag der betreffenden Person ab dem ... festgestellt oder wiedergewährt, es sei denn, dass früher festgestellte Ansprüche durch Kapitalabfindung abgegolten worden sind.

5. Die Ansprüche von Personen, deren Altersruhegehalt vor dem .... festgestellt worden ist, können auf deren Antrag unter Berücksichtigung der Bestimmungen dieser Verordnung neu festgestellt werden.

6. Wird der Antrag nach Absatz 4 oder Absatz 5 innerhalb von zwei Jahren nach dem ... gestellt, so werden die Ansprüche aufgrund dieser Verordnung mit Wirkung von dem Zeitpunkt an erworben, ohne dass der betreffenden Person Ausschluss- oder Verjährungsfristen eines Mitgliedstaats entgegengehalten werden können.

7. Wird der Antrag nach Absatz 4 oder Absatz 5 erst nach Ablauf der Frist nach Absatz 6 gestellt, so werden nicht ausgeschlossene oder nicht verjährte Ansprüche vorbehaltlich etwaiger günstigerer Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats - vom Tag der Antragstellung an erworben.

Artikel 3

Diese Verordnung tritt am ersten Tag des Monats nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften in Kraft.

Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.

Geschehen zu Brüssel, am

Im Namen des Rates

Der Präsident