Vorschlag für eine RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Änderung der Richtlinie 80/987/EWG des Rates zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers

(von der Kommission vorgelegt)

BEGRÜNDUNG

1. EINLEITUNG

In ihrem mittelfristigen sozialpolitischen Aktionsprogramm (1995-1997) kündigte die Kommission die Vorlage eines Berichts über die Umsetzung der Richtlinie 80/987/EWG in den fünfzehn Mitgliedstaaten an. Auf der Grundlage dieser Berichte [1] und von Studien, die im Anschluss daran durchgeführt werden sollten, wollte sie prüfen, ob - und in welchem Umfang - diese Richtlinie überarbeitet werden solle.

[1] KOM(95) 164 endg. und KOM(96) 696 endg.

1997 wurde die Frage der Überprüfung der Richtlinie insbesondere von den General direktoren für Arbeitsbeziehungen angeschnitten und diskutiert. Daraufhin wurde eine aus Regierungssachverständigen der fünfzehn Mitgliedstaaten bestehende Ad-hoc-Gruppe eingesetzt, die in Zusammenarbeit mit den Dienstsstellen der Kommission prüfen sollte, welche Hauptprobleme sich bei der Anwendung der Richtlinie 80/987/EWG [2] in der Praxis stellen.

[2] Richtlinie des Rates vom 20. Oktober 1980 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers, ABl. L 283 vom 28.10.1980, S. 23.

Diese Gruppe der Regierungssachverständigen traf im Juli 1997 und im April 1999 zusammen. Im Verlauf ihrer Arbeiten stellte sich heraus, dass die Richtlinie einer Über arbeitung bedurfte.

Die Kommission bekräftigte ihr entsprechendes Engagement in ihrer Mitteilung zur Strategie für den europäischen Binnenmarkt vom 24. November 1999 [3]. Darin kündigte sie an, als erstes Zielvorhaben zur Verwirklichung des operativen Zieles 1 (Bürger 1) einen Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richt linie 80/987/EWG vorzulegen.

[3] KOM(1999) 624 endg.

Die Kommission hat auch jüngst in ihrer Mitteilung über die sozialpolitische Agenda vom 28. Juni 2000 [4] wiederum ihre Absicht betont, die Richtlinie im Hinblick auf die Vornahme von Anpassungen und Verbesserungen zu überarbeiten, und zwar unter Berücksichtigung der Gemeinschaftsrechtsprechung und des Wandels in der Welt der Arbeit.

[4] KOM(2000) 379 endgültig.

Die Kommission hat sich bei der Ausrichtung und Konzeption des vorliegenden Vorschlags für Änderungen an der Richtlinie von 1980 weitgehend von den Ergebnissen der Arbeiten der Regierungssachverständigengruppe leiten lassen.

2. WARUM SOLL DIE RICHTLINIE GEÄNDERT WERDEN-

Zwanzig Jahre nach der Verabschiedung der Richtlinie 80/987/EWG durch den Rat ist es nach Auffassung der Kommission an der Zeit, aus den Diskussionen und Reflexionen über die Probleme, die bei der praktischen Anwendung einiger Bestimmungen aufgetreten sind, entsprechende Schlüsse zu ziehen und dem Rat eine Änderung der fraglichen Richtlinie vorzuschlagen.

Nach Ansicht der Kommission ist die Grundstruktur der Richtlinie beizubehalten: ihr Schutz zweck, ihre Funktionsweise und die erzielten Ergebnisse dürfen nicht in Frage gestellt werden. Allerdings zeigt sich nach so vielen Jahren, dass die neuen Gegebenheiten auf dem Arbeitsmarkt sowie die Umstrukturierungen und Umstellungen in den Unternehmen eine Überarbeitung der Richtlinie an bestimmten Punkten erforderlich machen, an denen sie den heutigen Anforderungen nicht mehr gerecht wird.

Die wesentlichen Entwicklungen, die Lücken oder Unzulänglichkeiten der Richtlinie haben zutage treten lassen, hängen mit der Fortentwicklung des Insolvenzrechts in den Mitgliedstaaten, mit dem Dynamismus des Binnenmarkts sowie mit dem Bemühen zusammen, die Richtlinie mit anderen, später erlassenen arbeitsrechtlichen Richtlinien der Gemeinschaft und mit der jüngsten Rechtsprechung des Gerichtshofes in Einklang zu bringen.

Es werden folgende Änderungen vorgeschlagen:

* Präzisierung des Geltungsbereichs in den Artikeln 1 und 2 der Richtlinie und Streichung des derzeitigen Anhangs;

* Einführung eines neuen Zahlungsunfähigkeitsbegriffs in Artikel 2: Grundlage soll die Definition in der Verordnung des Rates über Insolvenzverfahren sein;

* Vereinfachung der Artikel 3 und 4;

* Einführung eines neuen Artikels 8a, in dem festgelegt wird, welche Garantieeinrichtung in grenzübergreifenden Fällen zuständig ist;

* Einführung eines neuen Artikels 8b zur Regelung der Zusammenarbeit der Verwaltungen der Mitgliedstaaten im Hinblick auf eine erleichterte Anwendung von Artikel 8a.

3. DER WESENTLICHE REGELUNGSGEHALT DER RICHTLINIE 80/987/EWG

Die Richtlinie 80/987/EWG soll den Arbeitnehmern im Fall der Zahlungsunfähigkeit ihres Arbeitgebers einen gewissen gemeinschaftsrechtlichen Mindestschutz gewähren. Deshalb verpflichtet sie die Mitgliedstaaten zur Schaffung einer Stelle, die die nicht erfuellten Ansprüche dieser Arbeitnehmer, deren Arbeitgeber zahlungsunfähig geworden ist, befriedigt und ihnen das Arbeitsentgelt für einen bestimmten Zeitraum zahlt. Die Richtlinie räumt den Mitgliedstaaten das Recht ein, die Zahlungspflicht der Garantieeinrichtungen einzuschränken, und eröffnet ihnen deshalb die Möglichkeit, nach den Artikeln 3 und 4 zwischen verschiedenen Referenz-Zeitpunkten und -Zeiträumen zu wählen, um die Garantiepflicht zeitlich zu begrenzen. Die Mitgliedstaaten dürfen jedoch den in Artikel 4 festgelegten gemeinschaftsrechtlichen Mindestzeitraum nicht unterschreiten.

Die Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers wird in Artikel 2 der Richtlinie durch Bezugnahme auf in den Mitgliedstaaten vorgesehene Verfahren über das Vermögen des Arbeitgebers zur gemeinschaftlichen Befriedigung seiner Gläubiger definiert.

Die Einzelheiten des Aufbaus, der Mittelaufbringung und der Arbeitsweise der Garantieeinrichtungen werden von den Mitgliedstaaten festgelegt, die allerdings drei Grundsätze beachten müssen:

* Das Vermögen der Einrichtungen muss vom Betriebsvermögen der Arbeitgeber unabhängig sein.

* Die Arbeitgeber müssen zur Mittelaufbringung beitragen, es sei denn, dass diese in vollem Umfang durch die öffentliche Hand gewährleistet ist.

* Die Zahlungspflicht der Einrichtungen besteht unabhängig von der Erfuellung der Verpflichtungen, zur Mittelaufbringung beizutragen.

Die Richtlinie enthält ferner Bestimmungen, die es den Mitgliedstaaten erlauben, die zur Vermeidung von Missbräuchen notwendigen Maßnahmen zu treffen sowie die in der Richtlinie vorgesehenen Zahlungspflichten abzulehnen oder einzuschränken, wenn sich herausstellt, dass die Erfuellung der Verpflichtung nicht gerechtfertigt ist.

Die Richtlinie 80/987/EWG wurde zweimal geändert; diese Änderungen betrafen Anpassungen ihres Anhangs, die zunächst durch den Beitritt Spaniens und Portugals [5] und später durch den Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens [6] notwendig geworden waren.

[5] Richtlinie 87/164/EWG des Rates vom 2. März 1987, ABl. L 66 vom 11.3.1987, S. 11.

[6] Akte über die Bedingungen des Beitritts, Anhang I - Liste nach Artikel 29 der Beitrittsakte - IV. Sozialpolitik - D. Arbeitsrecht, ABl. C 241 vom 29.8.1994, S. 115.

4. ERÖRTERUNG DER PROBLEME UND LÖSUNGSVORSCHLAEGE

4.1. Geltungsbereich und Begriffsbestimmungen: Notwendigkeit einer Anpassung an die gewandelten Verhältnisse

4.1.1. Begriff der Zahlungsunfähigkeit: Dieser Begriff sollte weiter gefasst und gleichzeitig stärker in Einklang mit anderen Gemeinschaftsrichtlinien gebracht werden

Erweiterung des Begriffes

Die Richtlinie 80/987/EWG gilt für Ansprüche von Arbeitnehmern gegen Arbeitgeber, die zahlungsunfähig im Sinne der in der Richtlinie verwendeten Definition geworden sind.

Artikel 2 der Richtlinie in der zur Zeit geltenden Fassung definiert die Zahlungsunfähigkeit durch Bezugnahme auf die nach den Rechts- und Verwaltungsvorschriften des betreffenden Mitgliedstaats vorgesehenen Verfahren über das Vermögen des Arbeitgebers zur gemeinschaftlichen Befriedigung seiner Gläubiger.

In seinem Urteil vom 9. November 1995 in der Rechtssache C-479/93 [7] hat der Gerichtshof diesen Begriff wörtlich ausgelegt und entschieden, dass die Richtlinie für alle Arbeitnehmer gilt, deren Arbeitgeber nach dem für sie geltenden nationalen Recht einem Verfahren zur Liquidation ihres Vermögens unterliegen können.

[7] Urteil in der Rechtssache C- 479/93, Slg.1995, I-3843.

Nach Auffassung der Kommission ist angesichts dieser engen Auslegung eine Anpassung des gemeinschaftsrechtlichen Zahlungsunfähigkeitsbegriffs erforderlich, die zum einen dem sozialen Zweck der Richtlinie sowie den jüngsten Entwicklungen des Insolvenzrechts in den Mitgliedstaaten Rechnung trägt und die zum anderen für eine stärkere Kohärenz mit anderen Gemeinschaftsrichtlinien sorgt.

Der wesentliche soziale Zweck der Richtlinie besteht darin, im Fall der Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers die nicht erfuellten Lohn- und Gehaltsansprüche von Arbeitnehmern zu schützen; dieses Ziel würde verfehlt, wenn es zulässig wäre, von diesem Schutzbereich die nicht erfuellten Ansprüche von Arbeitnehmern auszunehmen, deren zahlungsunfähige Arbeitgeber keinem Verfahren zur gemeinschaftlichen Befriedigung ihrer Gläubiger (Liquidationsverfahren) unterzogen werden können oder die den verschiedensten sonstigen, immer häufiger anzutreffenden Insolvenzverfahren unterliegen, die aber keine Liquidationsverfahren sind (Vergleichsverfahren, Betriebssanierungsverfahren, Zahlungseinstellung oder ähnliche Verfahren, deren Zweck es ist, den Fortbestand des Unternehmens zu sichern).

Wenngleich in den nationalen Umsetzungsvorschriften ein weiterer als der in der Richt linie 80/987/EWG verwendete Zahlungsunfähigkeitsbegriff für den Eintritt des Garantiefalls zugrunde gelegt wird, sollte doch auch im Gemeinschaftsrecht eine Definition verankert werden, die dem sozialen Zweck der Richtlinie und der Entwicklung des Insolvenzrechts stärker entspricht.

Abstimmung auf andere Richtlinien

Die Frage der Entwicklung des Insolvenzrechts und ihrer Auswirkungen auf das Arbeitsrecht wurde bereits im Zuge der Überarbeitung der Richtlinie 77/187/EWG des Rates vom 14. Februar 1977 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Wahrung von Ansprüchen der Arbeitnehmer beim Übergang von Unternehmen, Betrieben oder Betriebsteilen [8] (im folgenden: ,Richtlinie Unternehmensübergang") angegangen.

[8] ABl. L 61 vom 5.3.1977, S. 26.

Mit der Richtlinie 98/50/EG [9] hat der Gemeinschaftsgesetzgeber in die Richtlinie Unternehmensübergang weniger starre Regelungen zugunsten der Unternehmen aufgenommen, die sich in wirtschaftlichen Schwierigkeiten befinden. Nach der geänderten Fassung der Richtlinie ist es den Mitgliedstaaten nach wie vor freigestellt, ob sie die Artikel 3 und 4 der Richtlinie (Wahrung der Ansprüche der Arbeitnehmer) auf Unternehmensüber gänge im Rahmen von Liquidations-Verfahren anwenden wollen. Gleichzeitig wurde eine neue, flexiblere Regelung eingeführt, die alle Unternehmen begünstigt, die sich in einem Insolvenzverfahren (sei es nun ein Liquidations- oder ein sonstiges Verfahren) befinden: Die Mitgliedstaaten können insbesondere vorsehen, dass die vor dem Übergang fälligen Verbindlichkeiten des Veräußerers aufgrund von Arbeitsverträgen oder Arbeitsverhältnissen insbesondere dann nicht auf den Erwerber übergehen, wenn das Zahlungsunfähig keitsverfahren den Arbeitnehmern nach dem Recht des betreffenden Mitgliedstaats einen Schutz gewährt, der dem von der Richtlinie 80/987/EWG vorgesehenen Schutz zumindest gleichwertig ist. Im Interesse der Kohärenz sollte die gemeinschaftsrechtliche Definition des Begriffs der Zahlungsunfähigkeit dieser neuen Sachlage angepasst werden. Es ist nämlich dafür zu sorgen, dass die zugunsten der Unternehmen, deren Unternehmenseinheit übergeht, eingeführte flexible Regelung durch den von der Richtlinie 80/987/EWG gewährleisteten Mindestschutz für die Arbeitnehmer ergänzt wird.

[9] Richtlinie des Rates vom 29. Juni 1998 zur Änderung der Richtlinie 77/187/EWG, ABl. L 201 vom 17.7.1998, S. 88.

Die Kommission schlägt vor, die neue Definition des Zahlungsunfähigkeitsbegriffs aus Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1346/2000 vom 29. Mai 2000 über Insolvenzverfahren zu übernehmen [10]. Diese Begriffsbestimmung erfasst Konkursverfahren (Liquidation) und sonstige kollektive Insolvenzverfahren.

[10] ABl. L 160 vom 30.6.2000, S. 1.

Im Interesse größerer Transparenz und Rechtssicherheit sollen die Mitgliedstaten künftig verpflichtet sein, der Kommission alle in den Geltungsbereich der Richtlinie fallenden Insolvenzverfahren - sowie jede Änderung dieser Verfahren - mitzuteilen, die eine Eintritts pflicht der Garantieeinrichtungen auslösen. Die Kommission wird diese Mitteilungen im Amtsblatt veröffentlichen.

4.1.2. Die erfassten Arbeitnehmer: Unerlässlichkeit einer Fortentwicklung des Arbeitnehmerbegriffs

Notwendigkeit der Abstimmung auf andere Richtlinien

Artikel 2 der Richtlinie 80/987/EWG verweist hinsichtlich der Definition des ,Arbeitnehmer"-Begriffes auf das Recht der einzelnen Mitgliedstaaten. Dadurch, dass statt eines gemeinschaftsrechtlichen Arbeitnehmerbegriffs ein einzelstaatlicher Arbeitnehmer begriff zugrunde gelegt wird, besteht die Gefahr einer Einschränkung des Schutzbereichs der Richtlinie. Dies ist unbefriedigend und bei bestimmten Arbeitnehmergruppen auch kaum mit den sozialpolitischen Zielen der Gemeinschaft zu vereinbaren, die auf ein Gleichgewicht zwischen flexibler Arbeitsmarktgestaltung und Absicherung der Arbeitnehmer ausgerichtet sind.

Die Kommission schlägt daher vor, nunmehr denselben Ansatz wie bei der Richt linie 98/50/EG zugrunde zu legen und in Artikel 2 (Geltungsbereich) der Richtlinie eine Bestimmung aufzunehmen, die vorsieht, dass die Mitgliedstaaten Teilzeitarbeitnehmer im Sinne der Richtlinie 97/81/EG [11], Arbeitnehmer mit befristetem Arbeitsvertrag im Sinne der Richtlinie 99/70/EG [12] und Arbeitnehmer mit Leiharbeitsverhältnis im Sinne der Richt linie 91/383/EWG [13] nicht vom Geltungsbereich der Richtlinie ausnehmen dürfen.

[11] Richtlinie des Rates vom 15. Dezember 1997 zu der von UNICE, CEEP and EGB geschlossenen Rahmenvereinigung über Teilzeitarbeit, ABl. L 14 vom 20.1.1998, S. 9.

[12] Richtlinie des Rates vom 28. Juni 1999 zu der EGB-UNICE-CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge, ABl. L 175 vom 10.7.1999, S. 43.

[13] Richtlinie des Rates vom 25. Juni 1991 zur Ergänzung der Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes, ABl. L 206 vom 29.7.1991, S. 19.

Diese Präzisierung des Geltungsbereichs der Richtlinie ist notwendig, um die Zahlungsunfähigkeits-Richtlinie mit den oben genannten anderen Richtlinien in Einklang zu bringen.

Notwendigkeit einer vollständigen Überprüfung des Anhangs

Das Bemühen um eine größere Kohärenz führt auch zu einer Überprüfung des Anhangs der Richtlinie 80/987/EWG, der den Mitgliedstaaten das Recht einräumt, bestimmte Arbeit nehmergruppen vom Geltungsbereich der Richtlinie auszuschließen.

Gemäß Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 80/987/EWG können die Mitgliedstaaten bestimmte Gruppen von Arbeitnehmern vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausnahmsweise ausschließen:

- wegen der besonderen Art des Arbeitsvertrags oder Arbeitsverhältnisses der Arbeitnehmer oder

- wegen des Bestehens anderer Garantieformen, die den Arbeitnehmern einen Schutz gewähren, der dem sich aus der Richtlinie ergebenden Schutz gleichwertig ist.

Die Liste der genannten Gruppen von Arbeitnehmern befindet sich im Anhang der Richtlinie.

Im ersten Teil des Anhangs sind diejenigen Gruppen von Arbeitnehmern aufgeführt, die vom Anwendungsbereich der Richtlinie selbst dann ausgeschlossen werden können, wenn die Voraussetzung des Bestehens anderer Garantieformen nicht erfuellt ist. In bestimmten Mitgliedstaaten sind so beispielsweise Heimarbeiter oder Teilzeitarbeitnehmer ausgeschlossen. Aus den oben erläuterten Gründen ist die Kommission der Ansicht, dass diese Ausschlussmöglichkeiten nicht mit den sozialpolitischen Zielen der Gemeinschaft vereinbar sind und dass vor allem Teilzeitarbeitnehmern und Heimarbeitern der Schutz der Richtlinie künftig nicht mehr entzogen werden darf.

Was die Möglichkeit des Ausschlusses von nahen Verwandten/Ehegatten der Arbeitgeber oder von Eigentümern eines wesentlichen Teils des Unternehmens anbelangt, so ist die Kommission der Auffassung, dass diese Ausschlussbefugnis nicht in einem Anhang aufgeführt werden sollte, sondern unmittelbar in den Anwendungsbereich des Artikels 10 fallen kann. Wenn dieser Ausschluss tatsächlich der Bekämpfung von Missbräuchen oder fiktiven Arbeitsverträgen dienen sollte, so sieht bereits Artikel 10 in der jetzigen Fassung der Richtlinie vor, dass die Mitgliedstaaten die Zahlungspflicht ablehnen oder einschränken können, wenn sich herausstellt, dass die Erfuellung der Verpflichtung wegen des Bestehens besonderer Bindungen zwischen Arbeitnehmer und Arbeitgeber und gemeinsamer Interessen, die sich in einer Kollusion zwischen dem Arbeitnehmer und dem Arbeitgeber ausdrücken, nicht gerechtfertigt ist.

Die im zweiten Teil des Anhangs vorgesehenen Ausschlussmöglichkeiten hängen mit dem Vorhandensein anderer Garantieformen zusammen, die einen gleichwertigen Schutz bieten. Soweit diese Ausschlussmöglichkeiten den in Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie (andere Garantieformen, die einen gleichwertigen Schutz gewährleisten) festgelegten Kriterien entsprechen, ist eine Aufzählung im Anhang nicht unbedingt erforderlich, da sich ihre Rechtfertigung bereits aus Artikel 1 Absatz 2 ergibt.

Die Kommission schlägt daher vor, den Anhang der Richtlinie 80/987/EWG zu streichen und den Geltungsbereich der neuen Zahlungsunfähigkeits-Richtlinie durch eine präzisere Neufassung des Artikels 1 festzulegen.

4.2. Die zeitliche Begrenzung der Garantie: Notwendigkeit einer Vereinfachung

Die Mitgliedstaaten sollten weiterhin die Möglichkeit haben, die Garantie der nicht erfuellten Ansprüche der Arbeitnehmer zeitlich zu begrenzen. Die Methode, die Mitgliedstaaten einen von drei alternativen Zeitpunkten wählen zu lassen, ab dem dann der Bezugszeitraum zu laufen beginnt, in dem der Mindestzeitraum für die Garantie der Entgeltansprüche liegen muss, wird jedoch als unnötig kompliziert angesehen. Da es lediglich darum geht, die Begrenzung der Eintrittspflicht der Garantieeinrichtungen auf einen bestimmten Mindestzeitraum zuzulassen, könnte der angestrebte Schutz der Arbeitnehmer durch eine einfachere Fassung der Bestimmung ebenso gut erreicht werden. Eine spürbare Verein fachung könnte darin bestehen, einen gemeinschaftsrechtlich garantierten Mindestzeitraum festzulegen und den Mitgliedstaaten die Festsetzung eines Bezugs-Zeitpunkts und -Zeitraums zu überlassen.

Eine solche Vereinfachung der Richtlinie würde nicht nur dem Subsidiaritätsprinzip besser gerecht, sondern könnte auch ein Problem lösen, das in der Richtlinie zur Zeit nicht geregelt ist. In der derzeitigen Richtlinie ist nur von den vor einem Bezugszeitpunkt geschuldeten Arbeitsentgelten die Rede. Die Praxis in den Mitgliedstaaten zeigt aber, dass die Garantie in bestimmten Fällen auch Ansprüche erfassen müsste, die erst nach diesem Zeitpunkt entstehen. Das einmal eröffnete Insolvenzverfahren selbst besteht nämlich aus verschiedenen Stufen: Das Unternehmen kann noch eine bestimmte Zeit lang weitergeführt werden, so dass den Arbeitnehmern in dieser Zeit auch noch Lohn- und Gehaltsansprüche zustehen.

4.3. Grenzübergreifende Fälle: Notwendigkeit eines stärkeren Arbeitnehmer schutzes

Die Verwirklichung des Binnenmarktes geht mit einem Trend zur Umstrukturierung der Unternehmen einher, die die Vorteile und Möglichkeiten, die diese Integration der Märkte bietet, in vollem Umfang nutzen wollen. Diese Umstrukturierungen finden zunehmend auf transnationaler Ebene statt, so dass die Unternehmen in immer mehr Ländern tätig sind.

Angesichts der Integration der Märkte müssen die geltenden Vorschriften den gewandelten Verhältnissen angepasst bzw. Lücken geschlossen werden, die sich mittlerweile ergeben haben. In ihrer Mitteilung zur Strategie für den europäischen Binnenmarkt hat die Kommission insbesondere unterstrichen, dass die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft erhöht und die Lebensqualität der Bürger verbessert werden muss. Nach dieser Strategie soll die kontinuierliche Fortentwicklung des Binnenmarkts der Motor für die Annäherung der EU an die Bürger sein, und zwar durch die Auswirkungen auf ihren Alltag als Arbeitnehmer, Arbeitgeber, Verbraucher, Rentner, Studenten, Darlehensnehmer, Sparer, Investoren und Steuerzahler. Als Arbeitnehmer müssen die Bürger darauf vertrauen können, dass der verstärkte Wettbewerb durch einen entsprechenden sozialen Schutz ergänzt wird.

Haben Unternehmen in mehreren Mitgliedstaaten Betriebe oder Geschäftsniederlassungen - mit der Entwicklung des Binnenmarkts werden solche Fälle immer häufiger -, so bleibt dies für die Arbeitnehmer dieser Unternehmen selbst dann nicht ohne Folgen, wenn sich die Arbeitnehmer nicht in einen anderen Mitgliedstaat begeben um dort zu arbeiten. Die Folgen können besonders hart sein, wenn ihr Arbeitgeber zahlungsunfähig im Sinne der Richt linie 80/987/EWG ist, weil in einem anderen Mitgliedstaat (in dem das Unternehmen beispielsweise seinen Hauptsitz hat) ein Insolvenzverfahren eröffnet wurde und die Garantieeinrichtung des Landes, in dem der Arbeitnehmer gewöhnlich seine Arbeit verrichtet, die Befriedigung der Lohn- und Gehaltsansprüche ablehnt, obgleich die entsprechenden Beiträge an sie entrichtet wurden.

Das Fehlen einer ausdrücklichen Bestimmung in der Richtlinie 80/987/EWG, der zu entnehmen wäre, welche Garantieeinrichtung in den Fällen für die Befriedigung der Ansprüche der Arbeitnehmer zuständig ist, in denen Unternehmen zahlungsunfähig werden, die Betriebe in mehreren Mitgliedstaaten haben, hat zu Rechtsunsicherheit und zu Streitigkeiten vor den nationalen Gerichten geführt. Mit der kontinuierlichen Entwicklung des Binnenmarkts und der zunehmenden Transnationalisierung der geschäftlichen Aktivitäten von Unternehmen wird die Zahl dieser Fälle, die eine gemeinschaftsweite Dimension aufweisen, unaufhaltsam zunehmen.

Der Gerichtshof ist bereits mit Fällen der Zahlungsunfähigkeit mit Auslandsbezug befasst worden und hat sinnvolle Kriterien für die Lösung der erwähnten Probleme entwickelt. Schließlich hat er jüngst auch über die Frage entschieden, welche Garantieeinrichtung die Lohn- und Gehaltsansprüche in den oben beschriebenen Fällen zu befriedigen hat.

Zunächst hatte der Gerichtshof in der Rechtssache C-117/96 ,Mosbaek" [14] zwei sinnvolle Kriterien für die Bestimmung der zuständigen Garantieeinrichtung im Sinne der Richt linie 80/987/EWG entwickelt; ein Kriterium bezieht sich auf die Finanzierung des Garantiesystems durch die Beiträge der Arbeitgeber, das andere Kriterium auf die Eröffnung des Konkursverfahrens. Der Gerichtshof stellte fest, dass die Eröffnung des Verfahrens in den meisten Fällen in dem Staat beantragt wird, in dem der Arbeitgeber auch zur Finanzierung der Garantieeinrichtung beiträgt. Da im Fall Mosbaek nach beiden einschlägigen Kriterien nur ein Mitgliedstaat in Frage kam, brauchte die Frage nicht geklärt zu werden, welche Garantieein richtung für die Befriedigung der Ansprüche zuständig ist, wenn das zahlungsunfähige Unternehmen Betriebe oder Geschäftsniederlassungen in mehreren Mitgliedstaaten hat.

[14] Urteil vom 17. September 1997, Slg. I-5017.

In seinem Urteil vom 16. Dezember 1999 in der Rechtssache C-198/98 [15] hatte der Gerichtshof erstmals über einen Fall mit transnationaler Dimension zu entscheiden. Dabei ging es um ein zahlungsunfähiges Unternehmen, das in mehreren Mitgliedstaaten Zweigniederlassungen hatte.

[15] Urteil in der Rechtssache G. Everson, T.J. Barras/Bell Lines Ltd, noch nicht veröffentlicht.

Der Gerichtshof weist in seinem Urteil zunächst darauf hin, dass die Richtlinie für den Fall, dass der Arbeitgeber in einem einzigen Mitgliedstaat niedergelassen ist, vorsieht, dass für die Befriedigung der nicht erfuellten Ansprüche der Arbeitnehmer die Garantieeinrichtung des Mitgliedstaats zuständig ist, in dem der Arbeitgeber seinen Sitz hat. Unterhält der Arbeitgeber aber - wie in der Rechtssache C-198/98 - mehrere Zweigniederlassungen in verschiedenen Mitgliedstaaten, so ist zur Bestimmung der zuständigen Garantieeinrichtung unter Berücksichtigung des sozialen Zweckes der Richtlinie auf das zusätzliche Kriterium des Ortes der Tätigkeit der Arbeitnehmer abzustellen. Der Gerichtshof fügt hinzu, dass dieser in den meisten Fällen der ihnen vertrauten sozialen und sprachlichen Umgebung entspricht.

Die Garantieeinrichtung des Landes, in dem der Arbeitnehmer gewöhnlich seine Arbeit verrichtet, ist in der Regel diejenige, die die Beiträge zur Finanzierung der Garantieregelung erhebt oder erheben müsste. Sie ist außerdem - wie der Gerichtshof ausgeführt hat - diejenige, die dem Arbeitnehmer am nächsten steht. Dieser kann dann seine Rechte in dem Land geltend machen, in dem er gewöhnlich arbeitet, und ist nicht mit sprachlichen oder anderen Problemen konfrontiert, die sich aus der Entfernung ergeben. Er braucht sich nicht an eine Stelle in einem anderen Mitgliedstaat zu wenden, zu dem er keinerlei Bezug hat und in dem er die vorgeschriebenen Verfahren nicht kennt. Diese Lösung entspricht auch dem Grundsatz der Gleichbehandlung, da alle diejenigen, die im selben Land arbeiten, gleichen Schutz genießen.

Im Interesse der Gewährleistung der Rechtssicherheit und zwecks Konsolidierung der Rechte der Arbeitnehmer in dem Sinne, wie es der Gerichtshof in seinem Urteil vom 16. Dezember 1999 dargelegt hat, schlägt die Kommission vor, in die künftige Richtlinie eine neue Bestimmung aufzunehmen, in der ausdrücklich festgelegt wird, welche Garantie einrichtung für die Befriedigung der Lohn- und Gehaltsansprüche in grenzübergreifenden Insolvenzfällen zuständig ist, in denen folgende Bedingungen erfuellt sind:

* Das Unternehmen/der Arbeitgeber ist im Hoheitsgebiet mehrerer Mitgliedstaaten tätig.

* Die Eröffnung des Insolvenzverfahrens wurde in einem Mitgliedstaat beantragt.

* Die Insolvenz dieses Unternehmens führt unmittelbar dazu, dass die Arbeitnehmer, die gewöhnlich im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats arbeiten, in dem ihr Arbeitgeber eine hinreichend dauerhafte kaufmännische Präsenz hat (Zahlung der Löhne und Gehälter in diesem Land, Kontakte zu den Behörden dieses Landes, Entrichtung der Sozialbeiträge), nicht erfuellte Lohn- und Gehaltsansprüche haben.

Die Einhaltung dieser neuen Bestimmung, die eine automatische Anerkennung der Eröffnung von Insolvenzverfahren in einem anderen Mitgliedstaat zur Folge hat, wird durch das Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 1346/2000 über Insolvenzverfahren noch erleichtert werden. Obgleich sich der Grundsatz der Anerkennung von Entscheidungen, die im Rahmen von in einem anderen Mitgliedstaat eröffneten Insolvenzverfahren ergangen sind, bereits aus dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache C-198/98 ergibt, wird diese Verordnung noch einige Punkte klarstellen.

Die Verordnung, die eine Verbesserung und Beschleunigung von Insolvenzverfahren mit grenzübergreifender Wirkungbezweckt, legt nämlich die internationalen Zuständigkeitsbe stimmungen (Artikel 3) fest, bestimmt das auf das Insolvenzverfahren und dessen Ablauf anwendbare Recht, aus dem sich die materiellrechtlichen Wirkungen ergeben (Artikel 4), und enthält den Grundsatz der unmittelbaren Anerkennung der Entscheidungen zur Verfahrens eröffnung (Artikel 16). Dieser Grundsatz bedeutet, dass eine solche Entscheidung ohne weitere Formalitäten in jedem anderen Mitgliedstaat dieselben Wirkungen entfaltet wie in dem Staat, in dem das Verfahren eröffnet wurde.

5. BEGRÜNDUNG DES VORSCHLAGS

5.1. Subsidiaritätsprinzip

Nur durch Änderung der Richtlinie 80/987/EWG kann ein neuer gemeinschaftsrechtlicher Begriff der Zahlungsunfähigkeit eingeführt werden, der unabdingbare Voraussetzung für eine bessere Abstimmung von Insolvenz- und Arbeitsrecht und für die Gewährleistung der Kohärenz mit der Richtlinie 98/50/EG des Rates ist.

Die Aufnahme einer ausdrücklichen Vorschrift, die bestimmt, welche Einrichtung in grenz übergreifenden Insolvenzfällen für die Befriedigung der Lohn- und Gehaltsansprüche zuständig ist, ist aus Gründen der Klarheit und Rechtssicherheit erforderlich und kann in Zukunft die Entstehung von Situationen verhindern, in denen es zu einem negativen Kompetenzkonflikt kommen könnte. Diese Bestimmung muss auf Gemeinschaftsebene ausgearbeitet werden und hat in einer künftigen Richtlinie über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers seinen Platz. Deshalb muss diese Anpassung durch eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 80/987/EWG erfolgen.

Die sonstigen Klarstellungen und Vereinfachungen des Wortlauts schlägt die Kommission im Interesse der Transparenz und der Kohärenz mit anderen Rechtsakten der Gemeinschaft vor.

Alle diese Anpassungen sind im Rahmen einer Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 80/987/EWG vorzunehmen.

5.2. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Der vorgeschlagene Rechtsakt entspricht inhaltlich auch dem Grundsatz der Verhältnismäßig keit, da damit ein gemeinschaftsrechtlicher Mindestschutz geschaffen wird. Die Festlegung der Einzelheiten sowie der zu berücksichtigenden Daten und Zeitspannen bleibt jedoch den Mitgliedstaaten überlassen.

Das Gemeinschaftsrecht schreibt keine verwaltungsmäßigen, finanziellen oder rechtlichen Auflagen vor, die der Gründung oder Entwicklung von kleinen und mittleren Unternehmen entgegenstehen könnten.

6. RECHTSGRUNDLAGE

Als die Richtlinie 80/987/EWG erlassen wurde, stützte der Gemeinschaftsgesetzgeber sie aufgrund der Verknüpfung, die der frühere Artikel 117 des Vertrages zwischen dem von den Mitgliedstaaten verfolgten Ziel der ,Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen" und der zur Verwirklichung dieses Zieles erforderlichen Angleichung der Rechts- und Verwal tungsvorschriften herstellte, auf den früheren Artikel 100 des Vertrages. Mangels einer speziellen Rechtsgrundlage für Maßnahmen zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen musste man in der Tat auf die allgemeine Rechtsgrundlage für die Angleichung der Rechts vorschriften zurückgreifen.

Nachdem nun der durch den Vertrag von Amsterdam geänderte EG-Vertrag in Kraft getreten ist, enthält der Titel XI ,Sozialpolitik, allgemeine und berufliche Bildung und Jugend" ein neues Kapitel ,Sozialvorschriften", das neue spezielle Rechtsgrundlagen für den Erlass sozialpolitischer Maßnahmen schafft.

Der neue Artikel 136 des Vertrages bestimmt nach wie vor, dass sich die Mitgliedstaaten für die Förderung verbesserter Lebens- und Arbeitsbedingungen einsetzen, und nach Artikel 137 unterstützt und ergänzt die Gemeinschaft die Tätigkeit der Mitgliedstaaten auf den in Absatz 1 genannten Gebieten, zu denen auch die Arbeitsbedingungen gehören. Absatz 2 sieht dementsprechend vor, dass der Rat durch Richtlinien Mindestvorschriften erlassen kann und dass er gemäß dem Verfahren des Artikels 251 beschließt.

Nach Ansicht der Kommission bildet Artikel 137 Absatz 2 daher nunmehr die geeignete spezielle Rechtsgrundlage für Rechtsakte zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen. Folglich ist die Richtlinie zur Änderung der Richtlinie 80/987/EWG auf diesen Artikel zu stützen.

7. ANHÖRUNG DER SOZIALPARTNER AUF GEMEINSCHAFTSEBENE

Gemäß Artikel 138 Absatz 2 EG-Vertrag hört die Kommission vor Unterbreitung von Vorschlägen im Bereich der Sozialpolitik die Sozialpartner zu der Frage, wie eine Gemeinschaftsaktion gegebenenfalls ausgerichtet werden sollte. Daher beschloss sie am 10. Februar 2000, eine erste Anhörungsphase einzuleiten und die Sozialpartner um eine Stellungnahme zur Notwendigkeit einer Änderung der Richtlinie 80/987/EWG sowie zum geplanten Konzept zu bitten.

Die meisten Sozialpartner, die in dieser ersten Anhörungsphase geantwortet haben, vertreten die Auffassung, dass sich eine Gemeinschaftsinitiative zur Überarbeitung der Richt linie 80/987/EWG des Rates mit dem Ziel, sie den gegenwärtigen Gegebenheiten anzupassen, als sinnvoll erweisen könne.

Nach Prüfung der Stellungnahmen der Sozialpartner hat die Kommission weitere interne Überlegungen angestellt und am 7. Juni 2000 eine zweite Anhörungsphase eingeleitet, in der die Sozialpartner zum Inhalt eines Vorschlags zur Änderung der Richtlinie Stellung nehmen konnten. Im Anhang (Punkt 6) findet sich eine Zusammenfassung der von den Sozialpartnern geäußerten Standpunkte.

8. ERLÄUTERUNG DER VORGESCHLAGENEN ÄNDERUNGEN AN DEN EINZELNEN ARTIKELN

Artikel 1

Artikel 1 enthält alle Vorschläge zur Änderung der Richtlinie 80/987/EWG.

1. Titel: der neue Titel wird vorgeschlagen, um die neue Rechtsgrundlage zu berücksichtigen

2. Artikel 1 bis 4 : Geltungsbereich und Begriffsbestimmungen

Der Wortlaut am Ende von Artikel 1 Absatz 2 stellt klar, dass die Mitgliedstaaten, die bestimmte Arbeitnehmergruppen wegen des Bestehens anderer Garantieformen ausschließen wollen, nachweisen müssen, dass sie den Arbeitnehmern einen Schutz gewähren, der dem der Richtlinie gleichwertig ist.

Der zweite Unterabsatz des Absatzes 2 alter Fassung, in dem auf das Verzeichnis im Anhang verwiesen wurde, wird gestrichen. Dementsprechend wird auch der Anhang der Richt linie 80/987/EWG gestrichen.

Der frühere Absatz 3, der Grönland betraf, wird gestrichen.

Ein neuer Absatz 3 sieht Ausschlussmöglichkeiten für die früher in Teil I des Anhangs aufgeführten Gruppen vor (Arbeitnehmer mit einem Arbeitsvertrag oder Arbeitsverhältnis besonderer Art).

Der Geltungsbereich der Richtlinie wird somit in der Richtlinie selbst festgelegt, so dass der Anhang gestrichen werden kann. Diese Fassung wird im Interesse der Transparenz und der Vereinfachung der Richtlinie vorgeschlagen.

Es wird vorgeschlagen, die auf Liquidationsverfahren beschränkte Begriffsbestimmung in Artikel 2 der Richtlinie von 1980 (Verfahren zur gemeinschaftlichen Befriedigung der Gläubiger, in dem die in Artikel 1 Absatz 1 genannten Ansprüche berücksichtigt werden können) durch eine neue Definition zu ersetzen und diese aus Artikel 1 der Verordnung über Insolvenzverfahren zu übernehmen.

Die Verweisungen auf das einzelstaatliche Recht in Absatz 2 werden beibehalten. Allerdings wird vorgeschlagen, den Begriff ,Arbeitnehmer" in Bezug auf Teilzeitarbeitnehmer, Arbeitnehmer mit befristetem Arbeitsvertrag und Leiharbeitnehmer klarzustellen, so dass diese nicht mehr vom Geltungsbereich der Richtlinie ausgeschlossen werden dürfen.

Ein neuer Absatz 3 mit einer Definition des in Artikel 8a verwendeten Begriffs ,Niederlassung" wird hinzugefügt. Diese Begriffsbestimmung basiert auf derjenigen des Artikels 2 Buchstabe h) der Verordnung (EG) Nr. 1346/2000 über Insolvenzverfahren.

Artikel 3 Absatz 1 begründet die allgemeine Verpflichtung, die Befriedigung der nicht erfuellten Ansprüche der Arbeitnehmer sicherzustellen, die das Arbeitsentgelt für einen bestimmten Zeitraum betreffen.

Statt drei alternative Zeitpunkte zur Wahl zu stellen, soll Absatz 2 nunmehr den Mitglied staaten die Festlegung des Zeitpunkts überlassen, der die Berechnung des Zeitraums ermög licht, für den die Garantieeinrichtung die Befriedigung der Entgeltansprüche übernimmt.

Nach Artikel 4 bleibt die Befugnis der Mitgliedstaaten gewahrt, die Zahlungspflicht der Garantieeinrichtungen für Lohn- und Gehaltsansprüche zeitlich zu begrenzen. Es wird allerdings vorgeschlagen, die auf mehreren alternativen Zeitpunkten und Zeiträumen beruhende Regelung der zeitlichen Begrenzung zu vereinfachen und nur eine gemeinschaftsrechtliche Mindestgarantie für das Arbeitsentgelt von drei Monaten vorzusehen.

Soweit die Mitgliedstaaten vorschreiben, dass dieser Mindestzeitraum von drei Monaten innerhalb eines Bezugszeitraums liegen muss, wird vorgeschlagen, hierfür einen Mindestzeitraum von sechs Monaten festzulegen.

3. Einfügung eines neuen Abschnitts III

Der neue Artikel 8a bestimmt, welche Garantieeinrichtung für die Befriedigung der Ansprüche der Arbeitnehmer zuständig ist.

Da es um grenzübergreifende Fälle geht, sieht der neue Artikel 8b vor, dass die Verwaltungen der Mitgliedstaaten mit dem Ziel zusammenarbeiten, die Abwicklung der Zahlungsverfahren zu erleichtern.

4. Einfügung eines neuen Artikels 10a

Der neue Artikel 10a sieht vor, dass die Mitgliedstaaten die Insolvenzverfahren festlegen und der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten diese Verfahren sowie sämtliche sie betreffenden Änderungen mitteilen.

Die Artikel 2, 3 und 4 enthalten die üblichen Bestimmungen über die Adressaten der Richtlinie sowie über die Durchführung und das Inkrafttreten.

2001/0008 (COD)

Vorschlag für eine RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Änderung der Richtlinie 80/987/EWG des Rates zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers

(Text von Bedeutung für den EWR)

DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 137 Absatz 2,

auf Vorschlag der Kommission [16],

[16] ABl. C ...

nach Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses [17],

[17] ABl. C ...

nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen [18],

[18] ABl. C ...

gemäß dem Verfahren des Artikels 251 EG-Vertrag [19],

[19] ABl. C ...

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) In Punkt 7 der am 9. Dezember 1989 angenommenen Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer heißt es: ,Die Verwirklichung des Binnen markts muss zu einer Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen der Arbeit nehmer in der Europäischen Gemeinschaft führen. (...) Diese Verbesserung muss, soweit nötig, dazu führen, dass bestimmte Bereiche des Arbeitsrechts wie die Verfahren bei Massenentlassungen oder bei Konkursen ausgestaltet werden."

(2) Die Richtlinie 80/987/EWG des Rates [20] soll den Arbeitnehmern im Fall der Zahlungsunfähigkeit ihres Arbeitgebers einen Mindestschutz gewähren. Deshalb verpflichtet sie die Mitgliedstaaten zur Schaffung einer Stelle, die die Befriedigung der nicht erfuellten Lohn- und Gehaltsansprüche der betroffenen Arbeitnehmer garantiert.

[20] ABl. L 283 vom 28.10.1980, S. 23. Richtlinie zuletzt geändert durch die Akte über den Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens.

(3) Infolge der Entwicklung des Insolvenzrechts in den Mitgliedstaaten und der Fortent wicklung des Binnenmarkts ist eine Anpassung einiger Bestimmungen der genannten Richtlinie erforderlich.

(4) Im Interesse der Rechtssicherheit und -klarheit sind ferner der Geltungsbereich und einige Begriffsbestimmungen der Richtlinie 80/987/EWG zu präzisieren. Insbesondere sollten die den Mitgliedstaaten hinsichtlich eines Ausschlusses vom Geltungsbereich ausnahmsweise eingeräumten Möglichkeiten präzisiert und der Anhang der genannten Richtlinie gestrichen werden.

(5) Zur Gewährleistung eines angemessenen Schutzes der betroffenen Arbeitnehmer ist es angebracht, die Definition der Zahlungsunfähigkeit der aktuellen Rechtsentwicklung in den Mitgliedstaaten auf diesem Sachgebiet anzupassen und mit diesem Begriff auch andere Insolvenzverfahren als Liquidationsverfahren zu erfassen. Diese Änderung ist außerdem notwendig, um diese Richtlinie mit der Richtlinie 77/187/EWG des Rates vom 14. Februar 1977 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Wahrung von Ansprüchen der Arbeitnehmer beim Übergang von Unter nehmen, Betrieben oder Unternehmens- oder Betriebsteilen [21] in Einklang zu bringen.

[21] ABl. L 61 vom 5.3.1977, S. 26; Richtlinie geändert durch die Richtlinie 98/50/EG (ABl. L 201 vom 17.7.1998, S. 88).

(6) Es ist sicherzustellen, dass Arbeitnehmer, die unter die Richtlinien des Rates 97/81/EG vom 15. Dezember 1997 zu der von UNICE, CEEP and EGB geschlossenen Rahmenvereinbarung über Teilzeitarbeit [22], 1999/70/EG vom 28. Juni 1999 zu der EGB-UNICE-CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge [23] und 91/383/EWG vom 25. Juni 1991 zur Ergänzung der Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes von Arbeitnehmern mit befristetem Arbeitsverhältnis oder Leiharbeitsverhältnis [24] fallen, nicht vom Geltungsbereich dieser Richtlinie ausgeschlossen werden.

[22] ABl. L 14 vom 20.1.1998, S. 9; Richtlinie geändert durch die Richtlinie 98/23/EG (ABl. L 131 vom 5.5.1998, S. 10).

[23] ABl. L 175 vom 10.7.1999, S. 43.

[24] ABl. L 206 vom 29.7.1991, S. 19.

(7) Zur Gewährleistung der Rechtssicherheit für die Arbeitnehmer von zahlungsunfähigen Unternehmen, die in mehreren Mitgliedstaaten tätig sind, und zur Festigung der Rechte dieser Arbeitnehmer im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften ist es notwendig eine Bestimmung einzuführen, die ausdrücklich festlegt, welche Einrichtung in solchen Fällen für die Befriedigung der Lohn- und Gehaltsansprüche zuständig ist und eine ordnungsgemäße Anwendung der einschlägigen Bestimmungen dadurch zu gewährleisten, dass eine Zusammenarbeit der zuständigen Verwaltungen der Mitgliedstaaten vorgesehen wird.

(8) Damit besonders in grenzübergreifenden Fällen leichter festgestellt werden kann, welches Insolvenzverfahren eröffnet wurde, sollte vorgesehen werden, dass die Mitgliedstaaten der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten mitteilen, welche Insolvenzverfahren eine Eintrittspflicht der Garantieeinrichtung auslösen.

(9) Die Richtlinie 80/987/EWG sollte entsprechend geändert werden.

(10) Entsprechend dem in Artikel 5 EG-Vertrag niedergelegten Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzip können die mit dieser Richtlinie verfolgten Ziele, nämlich die Anpassung einiger Bestimmungen der Richtlinie 80/987/EWG um die Entwicklung des Arbeitsmarktes zu berücksichtigen, auf der Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden; sie können daher besser auf Gemeinschaftsebene verwirklicht werden. Diese Richtlinie beschränkt sich auf das zur Erreichung dieser Ziele notwendige Mindestmaß und geht nicht über das hierfür Erforderliche hinaus -

HABEN FOLGENDE RICHTLINIE ERLASSEN:

Artikel 1

Die Richtlinie 80/987/EWG wird wie folgt geändert:

1. Der Titel erhält folgende Fassung:

,Richtlinie 80/987/EWG des Rates vom 20. Oktober 1980 über den Schutz der Arbeit nehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers".

2. Die Abschnitte I und II erhalten folgende Fassung:

,ABSCHNITT I

Geltungsbereich und Begriffsbestimmungen

Artikel 1

(1) Diese Richtlinie gilt für Ansprüche von Arbeitnehmern aus Arbeitsverträgen oder Arbeitsverhältnissen gegen Arbeitgeber, die zahlungsunfähig im Sinne des Artikels 2 Absatz 1 sind.

(2) Die Mitgliedstaaten können die Ansprüche bestimmter Gruppen von Arbeitnehmern wegen des Bestehens anderer Garantieformen ausnahmsweise vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie ausschließen, wenn diese den Betroffenen nachweislich einen Schutz gewährleisten, der dem sich aus dieser Richtlinie ergebenden Schutz gleichwertig ist.

(3) Die Mitgliedstaaten können vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie ausschließen

a) Hausangestellte, die von einer natürlichen Person beschäftigt werden,

b) Fischer, die in Form eines Erlösanteils entlohnt werden.

Artikel 2

(1) Im Sinne dieser Richtlinie gilt ein Arbeitgeber als zahlungsunfähig, wenn die Eröffnung eines nach den Rechts- und Verwaltungsvorschriften eines Mitgliedstaats vorgeschriebenen Gesamtverfahrens beantragt worden ist, das die Insolvenz des Arbeitgebers voraussetzt und den vollständigen oder teilweisen Vermögensbeschlag gegen diesen Arbeitgeber sowie die Bestellung eines Verwalters zur Folge hat, und wenn die aufgrund der genannten Rechts- und Verwaltungsvorschriften zuständige Behörde

a) die Eröffnung des Verfahrens beschlossen hat, oder

b) festgestellt hat, dass das Unternehmen oder der Betrieb des Arbeitgebers endgültig stillgelegt worden ist und die Vermögensmasse nicht ausreicht, um die Eröffnung des Verfahrens zu rechtfertigen.

(2) Diese Richtlinie lässt das einzelstaatliche Recht bezüglich der Begriffsbestimmung der Worte ,Arbeitnehmer", ,Arbeitgeber", ,Arbeitsentgelt", ,erworbenes Recht" und ,Anwartschaftsrecht" unberührt.

Die Mitgliedstaaten dürfen jedoch vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie nicht ausschließen

a) Teilzeitarbeitnehmer im Sinne der Richtlinie 97/81/EG,

b) Arbeitnehmer mit befristetem Arbeitsvertrag im Sinne der Richtlinie 1999/70/EG,

c) Arbeitnehmer mit Leiharbeitsverhältnis im Sinne von Artikel 1 Nummer 2 der Richtlinie 91/383/EWG.

(3) Im Sinne dieser Richtlinie ist ,Niederlassung" jeder Tätigkeitsort, an dem der Arbeitgeber einer wirtschaftlichen Aktivität von nicht vorübergehender Art nachgeht, die den Einsatz von Personal und Vermögenswerten voraussetzt.

ABSCHNITT II

Vorschriften über die Garantieeinrichtungen

Artikel 3

Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit vorbehaltlich des Artikels 4 Garantieeinrichtungen die Befriedigung der nicht erfuellten Ansprüche der Arbeitnehmer aus Arbeitsverträgen und Arbeitsverhältnissen sicherstellen.

Die Ansprüche, deren Befriedigung die Garantieeinrichtung übernimmt, sind die Ansprüche auf nicht gezahltes Arbeitsentgelt für einen Zeitraum, der vor und/oder gegebenenfalls nach einem von den Mitgliedstaaten festgelegten Zeitpunkt liegt.

Artikel 4

(1) Die Mitgliedstaaten können die in Artikel 3 vorgesehene Zahlungspflicht der Garantieeinrichtungen begrenzen.

(2) Machen die Mitgliedstaaten von der in Absatz 1 genannten Möglichkeit Gebrauch, so legen sie die Dauer des Zeitraums fest, für den die Garantie einrichtung die nicht erfuellten Ansprüche zu befriedigen hat. Diese Dauer darf jedoch einen Zeitraum, der die drei letzten Monate der Nichtzahlung des Arbeitsentgelts umfasst, nicht unterschreiten.

Die Mitgliedstaaten können festlegen, dass dieser Mindestzeitraum innerhalb eines Bezugszeitraums von mindestens sechs Monaten liegen muss.

(3) Die Mitgliedstaaten können für die Zahlungen der Garantieeinrichtung eine Hoechstgrenze vorsehen.

Machen die Mitgliedstaaten von dieser Befugnis Gebrauch, so teilen sie der Kommission mit, nach welcher Methode sie die Hoechstgrenze festsetzen."

3. Folgender Abschnitt IIIa wird eingefügt:

,ABSCHNITT IIIa

Vorschriften für grenzübergreifende Fälle

Artikel 8a

(1) Ist ein Unternehmen, das Niederlassungen im Hoheitsgebiet mindestens zweier Mitgliedstaaten hat, zahlungsunfähig im Sinne von Artikel 2 Absatz 1 und wurde die Eröffnung des Insolvenzverfahrens in einem anderen Mitgliedstaat als dem Mitgliedstaat beantragt, in dem der Arbeitnehmer gewöhnlich seine Arbeit verrichtet, so ist die Garantieeinrichtung des letzteren Mitgliedstaats zuständig.

(2) Der Umfang der Rechte der Arbeitnehmer richtet sich nach dem für die zuständige Garantieeinrichtung geltenden Recht.

(3) Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass Entscheidungen, die in den in Absatz 1 des vorliegenden Artikels genannten Fällen im Rahmen eines Insolvenzverfahrens gemäß Artikel 2 Absatz 1 ergehen, dessen Eröffnung in einem anderen Mitgliedstaat beantragt wurde, bei der Feststellung der Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers im Sinne dieser Richtlinie berücksichtigt werden.

Artikel 8b

Zur Durchführung von Artikel 8a sehen die Mitgliedstaaten eine Zusammenarbeit zwischen den zuständigen öffentlichen Verwaltungen vor."

4. Folgender Artikel 10a wird eingefügt:

,Artikel 10a

Die Mitgliedstaaten notifizieren der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten die nationalen Insolvenzverfahren, die in den Geltungsbereich dieser Richtlinie fallen, sowie sämtliche diese Verfahren betreffenden Änderungen mit.

Die Kommission veröffentlicht diese Notifikation im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften."

5. Der Anhang wird gestrichen.

Artikel 2

(1) Die Mitgliedstaaten erlassen die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, um dieser Richtlinie bis 31. Dezember 2003 nachzukommen. Sie setzen die Kommission unverzüglich hiervon in Kenntnis.

Sie wenden die in Unterabsatz 1 genannten Vorschriften auf jede Zahlungsunfähigkeit eines Arbeitgebers an, die nach dem Erlass dieser Vorschriften eintritt.

Bei Erlass dieser Vorschriften nehmen die Mitgliedstaaten in den Vorschriften selbst oder durch einen Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung auf diese Richtlinie Bezug. Die Mitgliedstaaten regeln die Einzelheiten dieser Bezugnahme.

(2) Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission den Wortlaut der Rechts- und Verwaltungsvorschriften mit, die sie auf dem unter diese Richtlinie fallenden Gebiet erlassen.

Artikel 3

Diese Richtlinie tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften in Kraft.

Artikel 4

Diese Richtlinie ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

Geschehen zu Brüssel am

In Namen des Europäischen Parlaments Im Namen des Rates

Die Präsidentin Der Präsident

FOLGENABSCHÄTZUNG

AUSWIRKUNGEN DES VORSCHLAGS AUF DIE UNTERNEHMEN UNTER BESONDERER BERÜCKSICHTIGUNG DER KLEINEN UND MITTLEREN UNTERNEHMEN (KMU)

Titel des Vorschlags:

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 80/987/EWG zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers

Dokumenten-Nr:

Vorschlag

1. Sind Rechtsvorschriften der Gemeinschaft auf diesem Gebiet in Anbetracht des Subsidiaritätsprinzips notwendig, und welche wesentlichen Ziele werden damit angestrebt-

Die Anpassung der Richtlinie 80/987/EWG an die Rechtsentwicklung und an die Gegeben heiten des Binnenmarkts muss durch einen Rechtsakt sichergestellt werden. Durch Konsolidierung der Rechtsprechung des Gerichtshofes soll dieser Rechtsakt gleichzeitig den Arbeitnehmern größere Rechtssicherheit bringen. Außerdem lässt sich nur durch eine Änderung der Richtlinie 80/987/EWG eine wirksame Anwendung ihrer Bestimmungen in grenzübergreifenden Insolvenzfällen gewährleisten.

Die Regelungen des vorgeschlagenen Rechtsakts entsprechen auch dem Verhältnismäßig keitsgrundsatz, da ein gemeinschaftsrechtlicher Mindestschutz geschaffen wird, den Mitgliedstaaten aber die Festlegung der Einzelheiten sowie der zu berücksichtigenden Zeitpunkte und Zeiträume überlassen bleibt.

Die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften schreiben keine verwaltungsmäßigen, finanziellen oder rechtlichen Auflagen vor, die der Gründung und Entwicklung von kleinen und mittleren Unternehmen entgegenstehen.

Auswirkungen auf die Unternehmen

2. Wer ist von dem Vorschlag betroffen-

Von der vorliegenden Richtlinie sind die Arbeitnehmer betroffen, denen nicht erfuellte Ansprüche gegen Arbeitgeber zustehen, die zahlungsunfähig im Sinne der Begriffsbe stimmung der Richtlinie sind.

Die vorliegende Änderung der Richtlinie soll die Rechte dieser Arbeitnehmer in dem bereits durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes vorgegebenen Sinne festigen.

3. Welche Verpflichtungen ergeben sich aus dem Vorschlag für die Unternehmen-

Keine.

4. Welche wirtschaftlichen Folgen wird der vorgeschlagene Rechtsakt voraussichtlich haben-

Dieser Vorschlag soll das Vertrauen der Arbeitnehmer stärken und sie davon überzeugen, dass die Entwicklung des Binnenmarkts und die wachsende Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen durch einen angemessenen Schutz der Arbeitnehmer ergänzt wird. Er kann sich daher positiv auf die Binnenmarktpolitik und den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt auswirken.

a) Welche Auswirkungen sind zu erwarten

- auf die Beschäftigungssituation-

Der Vorschlag wird zur Verbesserung der Beschäftigungsqualität und -stabilität beitragen, indem er den Arbeitnehmern, deren Arbeitgeber zahlungsunfähig wird, einen Mindestschutz insbesondere in den Fällen gewährt, in denen ein Unternehmen Niederlassungen in mindestens zwei Mitgliedstaaten hat.

- auf die Investitionen und die Gründung neuer Unternehmen-

Dieser Vorschlag gehört zu den gesetzgeberischen Maßnahmen, die dafür sorgen sollen, dass der Binnenmarkt zu einer dauerhaften und ausgewogenen Entwicklung beiträgt, die der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen und den beschäftigungspolitischen Anliegen Rechnung trägt. Der Vorschlag wird daher Investitionen und die Gründung neuer Unternehmen im Binnenmarkt erleichtern.

- auf die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen-

Da es sich hier um eine die Dynamik des Binnenmarkts ergänzende und begleitende Maßnahme handelt, ist mit positiven Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der in mindestens zwei Mitgliedstaaten operierenden Unternehmen zu rechnen.

b) Ist die Einführung neuer Verwaltungsverfahren erforderlich-

Nein. Sämtliche Strukturen und Verfahren wurden bereits im Zuge der Umsetzung der Richt linie 80/987/EWG geschaffen.

c) Kosten-Nutzen-Analyse unter quantitativen Gesichtspunkten

Nach Artikel 5 der Richtlinie 80/987/EWG legen die Mitgliedstaaten die Einzelheiten der Mittelaufbringung der Garantieeinrichtungen fest, wobei sie jedoch drei Grundsätze zu beachten haben. Einer dieser Grundsätze (Buchstabe b) sieht vor: ,Die Arbeitgeber müssen zur Mittelaufbringung beitragen, es sei denn, dass diese in vollem Umfang durch die öffentliche Hand gewährleistet ist."

Der vorliegende Vorschlag ändert nichts an diesem Grundsatz.

Für Unternehmen, die sich in wirtschaftlichen Schwierigkeiten befinden, bringt eine öffentliche Garantieeinrichtung erhebliche Vorteile mit sich.

d) Welche Kosten ergeben sich aus der Richtlinie-

Die vorgeschlagene Änderung dürfte sich weder auf die Art der Finanzierung der Garantieeinrichtungen auswirken noch auf die Höhe der Beiträge, die die Unternehmen in den Mitgliedstaaten entrichten müssen. Der Vorschlag ergibt sich aus der Entwicklung der Rechtsprechung.

e) Welche Verpflichtungen entstehen den Unternehmen in Bezug auf die Überwachung und Bewertung der Maßnahmen-

Die Richtlinie sieht keine Überwachungs- oder Bewertungsmaßnahmen vor, die die Unternehmen treffen müssten.

5. Enthält der vorgeschlagene Rechtsakt Bestimmungen, die der besonderen Lage kleiner und mittlerer Unternehmen Rechnung tragen (etwa reduzierte oder andersartige Anforderungen usw.)-

Die Richtlinie von 1980 unterscheidet nicht nach der Größe der Unternehmen. Sie sieht vor, dass im Fall der Zahlungsunfähigkeit des Unternehmens eine öffentliche Garantieeinrichtung eintritt. Der Änderungsvorschlag betrifft jedoch besonders die Unternehmen, die in mindestens zwei Mitgliedstaaten Betriebe haben.

6. Anhörungen

Gemäß Artikel 138 Absätze 2 und 3 des Vertrages hat die Kommission die Sozialpartner auf Gemeinschaftsebene angehört. Die Stellungnahmen, die bei der Kommission eingegangen sind, werden im folgenden zusammengefasst.

Die Europäische Union des Handwerks und der Klein- und Mittelbetriebe (UEAPME) hat ihre positive Einstellung gegenüber einer ausdrücklichen Festlegung der in grenzübergreifenden Fällen zuständigen Garantieeinrichtung bekräftigt und geht davon aus, dass es sich dabei um die Einrichtung des Landes handeln wird, in dem der Arbeitnehmer gewöhnlich seine Tätigkeit im Lohn- oder Gehaltsverhältnis ausübt und in dem der Arbeitgeber seine Beiträge zu zahlen hätte.

Hinsichtlich des Begriffs der Zahlungsunfähigkeit hält es die UEAPME für sinnvoll, einen allgemeinen Rahmen festzulegen und diesen durch ein Verzeichnis zu ergänzen, in dem auf die existierenden Verfahren in den Mitgliedstaaten Bezug genommen wird.

Was die Kohärenz mit anderen Richtlinien angeht, so weist die UEAPME vor allem auf die Besonderheit des Verhältnisses zwischen dem Leiharbeitnehmer, dem Zeitarbeitsunternehmen und dem entleihenden Unternehmen hin. Der Arbeitnehmer werde also von der Richtlinie nur geschützt, wenn das Zeitarbeitsunternehmen als sein Arbeitgeber zahlungsunfähig werde.

Schließlich spricht sich die UEAPME für eine Vereinfachung der Vorschriften über die zeitliche Begrenzung und die Festsetzung des gemeinschaftsrechtlich garantierten Mindestzeitraums aus, dies allerdings unter der Bedingung, dass der Mindestzeitraum bei dieser Gelegenheit nicht verlängert wird.

Der Europäische Gewerkschaftsbund (EGB) ist für eine Überarbeitung der Richt linie 80/987/EWG und kann den im Konsultationspapier dargestellten inhaltlichen Änderungen zustimmen.

Besonders nachdrücklich unterstützt der EGB den Vorschlag, in die Richtlinie eine neue Bestimmung zur ausdrücklichen Festlegung der in grenzübergreifenden Fällen zuständigen Garantieeinrichtung aufzunehmen.

Seiner Ansicht nach sollte die Überarbeitung auch den Begriff der Zahlungsunfähigkeit umfassen, obwohl in bestimmten ,Rekonstruktions"-Fällen die Gefahr eines ,Missbrauchs" des in der Richtlinie vorgesehenen Verfahrens denkbar sei. Die Überarbeitung solle außerdem für Kohärenz mit der Richtlinie ,Unternehmensübergang" sorgen und sicherstellen, dass Teilzeit-, Zeit- und Leiharbeitnehmer nicht vom Geltungsbereich der Richtlinie ausge schlossen werden.

Der EGB unterstützt den Gedanken, in der künftigen Richtlinie einen garantierten Mindest schutz festzulegen, den Mitgliedstaaten aber die Bestimmung der Bezugs-Zeitpunkte und Zeiträume freizustellen.

Im Zusammenhang mit dem Anhang und dem Geltungsbereich weist der EGB darauf hin, dass immer mehr Beschäftigte nicht als Arbeitnehmer des Arbeitgebers gelten, sondern einen Dienstleistungsvertrag haben. Er fordert, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, damit alle diese Personen, die nach dem Wortlaut der Richtlinie von den Mitgliedstaaten ausgeschlossen werden können, von der geänderten Richtlinie erfasst werden.

Der Europäische Bund der leitenden Angestellten (CEC) ist für die von der Kommission vorgeschlagene Lösung zur Festlegung der in grenzübergreifenden Fällen zuständigen Garantieeinrichtung.

Die vorgeschlagene Lösung zur Definition des Zahlungsunfähigkeitsbegriffs hält er für angemessen und flexibel. Das Verzeichnis der einzelstaatlichen Verfahren muss seiner Ansicht nach so flexibel sein, dass Änderungen der nationalen Regelungen automatisch Eingang finden können.

Die vorgeschlagenen Lösungen, die für größere Kohärenz mit anderen Gemeinschafts richtlinien sorgen sollen, werden vom CEC begrüßt. Seiner Ansicht nach sollte in die Richtlinie der Begriff des ,wirtschaftlich abhängigen Erwerbstätigen" eingeführt werden, da solche Erwerbstätige unter Umständen nicht unter die klassische Definition des ,Arbeitnehmers" fallen würden.

Zur Vereinfachung der Regelung über die zeitlichen Begrenzungen vertritt der CEC die Meinung, die Kommission müsse sicherstellen, dass der Bezugszeitraum nicht zu einer Verkürzung des garantierten Mindestzeitraums führen könne.

Die Union der europäischen Industrie- und Arbeitgeberverbände (UNICE) ist nach wie vor nicht ganz davon überzeugt, dass die Richtlinie geändert werden muss.

Sie ist insbesondere der Meinung, dass das von der Kommission aufgeworfene Problem der transnationalen Dimension bereits von der Rechtsprechung gelöst worden sei, so dass sich eine ausdrückliche Regelung erübrige. Wenn die Kommission aber eine derartige Über arbeitung vorschlagen will, so muss sie nach Ansicht der UNICE auch gewährleisten, dass die Garantieeinrichtung, die im Fall eines in einem anderen Mitgliedstaat eröffneten Verfahrens Vorauszahlungen leistet, die Erstattung dieser Zahlungen verlangen kann. Die Erstattungs frage sei in der neuen Verordnung des Rates über Insolvenzverfahren nicht zufriedenstellend geregelt.

Die UNICE ist der Auffassung, dass die Kohärenz mit der Richtlinie ,Unternehmensübergang" bereits durch die Bezugnahme der Richtlinie 80/987/EWG auf die Richtlinie 98/50/EG gesichert ist.

Zum Geltungsbereich vertritt die UNICE die Ansicht, dass sowohl Teilzeit- als auch Zeitarbeitnehmer von der Richtlinie 80/987/EWG erfasst würden. Leiharbeitnehmer würden bei Zahlungsunfähigkeit ihres Arbeitgebers (dem Zeitarbeitsunternehmen) erfasst.

Der Europäische Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft (CEEP) ist hinsichtlich der transnationalen Dimension der Meinung, die Richtlinie müsse aktualisiert werden, um die erforderliche Rechtssicherheit zu schaffen und die Rechte der Arbeitnehmer im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu festigen. Er spricht sich für den Vorschlag aus, eine neue Vorschrift in die Richtlinie aufzunehmen, in der ausdrücklich festgelegt ist, welche Garantieeinrichtung zuständig ist, wenn ein Unternehmen, das in mehreren Mitgliedstaaten Betriebe hat, zahlungsunfähig wird und die Eröffnung des Verfahrens in einem anderen Mitgliedstaat als dem beantragt worden ist, in dem der Arbeitnehmer gewöhnlich seine Arbeit verrichtet.

Der CEEP ist auch für eine Überarbeitung der Definition des Zahlungsunfähigkeitsbegriffs, der seiner Ansicht nach zur Zeit zu eng formuliert ist. Außerdem müsse die Kohärenz mit der Richtlinie 98/50/EG sichergestellt werden. Den Vorschlag, auf Gesamtverfahren Bezug zu nehmen, die den Vermögensbeschlag gegen den Schuldner sowie die Bestellung eines Verwalters zur Folge haben, könnte der CEEP mittragen.

Der europäische Reederverband European Community Shipowners' Association (ECSA) schließt sich dem Standpunkt der UNICE an. Im Fall einer Überarbeitung der Richtlinie möchte der ECSA den Anhang beibehalten, soweit er die Besatzungen von Hochseeschiffen betrifft.