DE Amtsblatt der Europäischen Union C 140/28

Stellungnahme des Europäischen Ausschusses der Regionen — Leitlinien für die Anwendung von Maßnahmen zur Schaffung einer Verbindung zwischen den europäischen Struktur- und Investitionsfonds und einer ordnungsgemäßen wirtschaftspolitischen Steuerung

(2015/C 140/06)

Berichterstatter : Bernard SOULAGE (FR/SPE), Vizepräsident des Regionalrates Rhône-Alpes Referenzdokument : Mitteilung der Europäischen Kommission „Leitlinien für die Anwendung von Maßnahmen zur Schaffung einer Verbindung zwischen der Wirksamkeit der europäischen Struktur- und Investitionsfonds und der ordnungsgemäßen wirtschaftspolitischen Steuerung gemäß Artikel 23 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013“ COM(2014) 494 final

I. POLITISCHE EMPFEHLUNGEN

DER EUROPÄISCHE AUSSCHUSS DER REGIONEN

1. weist darauf hin, dass die Kohäsionspolitik der Europäischen Union für den wirtschaftlichen Wiederaufschwung der europäischen Regionen auch weiterhin eine entscheidende Rolle spielen sollte;

2. bekräftigt den bereits in seiner Stellungnahme „Allgemeine Verordnung über die Fonds des Gemeinsamen Strategischen Rahmens“ (1) vorgebrachten grundsätzlichen Einwand gegen jegliche makroökonomische Konditionalität bei der Durchführung der Kohäsionspolitik und konkret gegen die Schaffung einer Verbindung zwischen der Wirksamkeit der europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI) und einer ordnungsgemäßen wirtschaftspolitischen Steuerung. Diese Verknüpfung beruht nämlich auf der falschen Annahme, dass die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften die gleiche Verantwortung für Haushaltsdefizite tragen wie die nationalen Behörden;

3. erinnert zudem an seine Forderung nach einem Weißbuch zur Kohäsionspolitik, mit dem insbesondere die Diskussion über die Messung der Lebensqualität und der Qualität des Wirtschaftswachstums über das bloße BIP-Kriterium hinaus neu belebt werden soll; regt an, neue, aussagekräftigere Indikatoren zu entwickeln, die besser die Erwartungen der Gesellschaft widerspiegeln;

4. hinterfragt neben seiner grundsätzlichen Ablehnung der makroökonomischen Konditionalität den Mehrwert dieser Leitlinien, die lediglich eine Paraphrasierung von Artikel 23 der Verordnung 1303/2013 beinhalten;

5. ist der Ansicht, dass die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften durch eine Anpassung der Fonds zu Unrecht bestraft würden, da sie nicht für ein übermäßiges staatliches Haushaltsdefizit verantwortlich und in den meisten Fällen verfassungsrechtlich zur Ausgeglichenheit ihrer eigenen Haushalt verpflichtet sind. Das Gesamthaushaltsdefizit der subnationalen Ebene aller 27 EU-Mitgliedstaten lag 2007 bei 0,1 % des BIP und betrug 2009 und 2010 etwa 0,8 % des BIP. Die Verschlechterung der Situation der öffentlichen Finanzen der subnationalen Ebenen war zwar in einigen Ländern, wo das Defizit zwischen 2007 und 2013 um mehr als 0,5 Prozentpunkte gestiegen ist, besonders deutlich, steht jedoch in keinem Verhältnis zu der Situation der nationalen Haushalte (2);

6. hebt hervor, dass die Verschuldung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften insofern sehr ähnlich ist, als der höhere Schuldenstand im Wesentlichen auf Aktivitäten der zentralen Verwaltung zurückzuführen ist (wie dies die Kommission im 6. Kohäsionsbericht einräumt). Die Gesamtverschuldung der lokalen Gebietskörperschaften und der Regionen ohne größere Gesetzgebungsbefugnisse liegt nach wie vor in allen Mitgliedstaaten unter 10 % des BIP. Dennoch ist die Verschuldung in einigen Ländern besorgniserregend;

7. ist der Auffassung, dass die Effizienz der öffentlichen Ausgaben in stärkerem Maße von Effizienz und verantwortungsvoller Regierungsführung (3) als von makroökonomische Faktoren abhängig ist, was auch zahlreiche Studien belegen. Ferner ist er der Meinung, dass die Qualität öffentlicher Maßnahmen für die Wirkung der Kohäsionspolitik als Wachstumsmotor eine entscheidende Rolle spielt; macht zudem darauf aufmerksam, dass mit den „Sixpack“-Verordnungen bereits schwere Sanktionen für den Fall der Nichteinhaltung der Bestimmungen über die makroökonomische Stabilität vorgesehen sind; bezweifelt dementsprechend die Wirksamkeit von Sanktionen in Form einer Aussetzung der finanziellen Unterstützung aus den Strukturfonds, die zudem eine zweifache Strafe für ein- und denselben Fehler darstellen würden;

8. ist zudem der Ansicht, dass im Rahmen des „Six-Pack“ die Methoden zur Berechnung des „strukturellen Defizits“ dahingehend überprüft werden sollten, dass den Spezifika der einzelnen Volkswirtschaften und den strukturellen Unterschieden bei den öffentlichen Ausgaben Rechnung getragen wird;

Die Kohäsionspolitik muss eine europäische Investitionspolitik bleiben

9. ist äußerst besorgt angesichts des Risikos, dass die für den Zeitraum 2014-2020 geplanten Maßnahmen das Wachstum in Europa und die Projekte zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung beeinträchtigen könnten, da sie Unsicherheit hinsichtlich der Planung des EFRE und des ESF ab 2015 erzeugen; diese Planung ist derzeit durch die Verzögerungen bei der Programmplanung aufgrund des verspäteten Abschlusses der Verhandlungen über den mehrjährigen Finanzrahmen sowie die Schwierigkeiten der Mitgliedstaaten und Gebietskörperschaften, die Ex-ante-Auflagen einzuhalten, bereits deutlich gefährdet;

10. hebt in diesem Zusammenhang die zunehmende Bedeutung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften hervor, die etwa 33 % der öffentlichen Ausgaben gewährleisten, wobei dieser Anteil in den vergangenen zwei Jahrzehnten (1995-2013) um 2 Prozentpunkte leicht angestiegen ist und insgesamt 16 % des BIP entspricht. Die Gebietskörperschaften haben in den einzelnen Ländern je nach institutioneller Organisation zwar unterschiedlich großes Gewicht haben, ihnen kommt jedoch bei der Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen und insbesondere bei den wachstumsfreundlichen Ausgaben, wie sie die Kommission selbst definiert hat (siehe 6. Kohäsionsbericht), eine ungleich größere Bedeutung zu als den zentralen Verwaltungen. Dies gilt für die Bereiche Bildung, Gesundheitswesen, Umweltschutz, Verkehr, Forschung und Entwicklung sowie Energie;

11. fordert in diesem Zusammenhang die Überarbeitung der Investitionsklausel dahingehend, dass die regionalen und nationalen Investitionen zur Kofinanzierung der EU-Fonds-Mittel (Struktur- und Investitionsfonds oder Fazilität „Connecting Europe“) im Rahmen des europäischen Semesters nicht in die Berechnung der Staatsverschuldung einbezogen werden;

12. hebt den Widerspruch zwischen den Bestimmungen bezüglich der makroökonomischen Konditionalität und den Bestimmungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts hervor, denn letzterer ermöglicht bei seiner Anwendung eine gewisse Flexibilität im Falle außergewöhnlicher, zeitlich begrenzter Umstände, wie sie in der Verordnung Nr. 1177/2011 festgelegt sind, und nach eigener Einschätzung der Kommission bietet der haushaltspolitische Rahmen der EU genügend Spielraum, um den Bedarf an produktiven öffentlichen Investitionen mit den Zielen der Haushaltsdisziplin in Einklang zu bringen (4);

13. äußert in diesem Zusammenhang erneut seine Besorgnis darüber, dass bei dem neuen, seit September 2014 geltenden EU-Regelwerk zur Rechnungslegung an Eurostat (ESVG 2010) nicht zwischen Ausgaben und Investitionen unterschieden wird. Für die Gebietskörperschaften bedeutet dies, dass sie Obergrenzen für Investitionen pro Jahr und pro Einwohner ansetzen müssen. Durch diese Obergrenzen werden lokale und regionale Gebietskörperschaften in einigen Mitgliedstaaten womöglich daran gehindert, die erforderliche Kofinanzierung für Projekte im Rahmen der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds bereitzustellen; fordert daher die Europäische Kommission auf, einen Bericht über die Umsetzung des ESVG 2010 vorzulegen;

14. weist erneut darauf hin, dass die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften von den Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen, die auf nationaler Ebene als Reaktion auf die Wirtschafts- und Finanzkrise ergriffen wurden, dreifach betroffen waren. Erstens beeinträchtigten diese Maßnahmen in starkem Maße die Fähigkeit der subnationalen Behörden, einen Beitrag zu den öffentlichen Investitionen zu leisten. Dieser Beitrag betrug in der EU im Zeitraum 2002-2007 durchschnittlich 2,3 % des BIP und ist auf 1,8 % des BIP gesunken, real ist er jedoch 2010 um 7,2 %, 2011 um 5,9 %, 2012 um 3,3 % und 2013 um 8,6 % gesunken.

15. Zweitens sind die Einnahmen der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften aus laufenden Übertragungen und Kapitalübertragungen von der zentralen Verwaltung, die in fast allen EU-Mitgliedstaten deren Haupteinnahmequelle darstellen, deutlich gesunken, was sich unmittelbar in unausgeglichenen Haushalten niederschlug. Noch gravierender ist der Fall der spanischen Regionen, deren Einnahmen real um 62 % gesunken sind. Dies ist zum einen zurückzuführen auf die deutliche Reduzierung der Übertragungen von der Zentralverwaltung (45 %) und zum anderen auf die deutliche Anhebung der Übertragungen aus den Regionen an die Zentralverwaltung (von knapp 1,4 Mrd. Euro auf 10,1 Mrd. Euro zu Preisen von 2005).

16. Drittens haben die Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung nach Angaben der OECD die Investitionskapazität der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften noch weiter gemindert und zudem haben sich auch ihre Kreditkonditionen verschlechtert;

17. hebt hervor, dass die ESI in Krisenzeiten einen bedeutenden Beitrag zu den öffentlichen Investitionen leisten; dieser Beitrag ist in der EU von 11,5 % der öffentlichen Investitionen (Bruttoanlageinvestitionen) im Jahr 2007 auf 18,1 % im Jahr 2013 angestiegen. In einigen Ländern beläuft sich ihr Beitrag auf mehr als 75 % der Investitionen der öffentlichen Hand. Im Zeitraum 2007-2013 betrugen die Mittelzuweisungen aus den Strukturfonds und dem Kohäsionsfonds sowie die damit einhergehende nationale Kofinanzierung pro Jahr durchschnittlich etwa 0,55 % des BIP der EU-27;

18. hält es daher für widersprüchlich, dass die Mittel aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und dem Europäischen Sozialfonds (ESF) in Frage gestellt werden sollen, wenn sich ein Mitgliedstaat in wirtschaftlichen Schwierigkeiten befindet. Eine Senkung der öffentlichen Ausgaben zieht nicht automatisch eine Verringerung des öffentlichen Defizits nach sich; zudem kann sie unliebsame soziale Folgen haben;

19. ist beunruhigt darüber, dass sich die Situation der öffentlichen Haushalte auf nationaler und subnationaler Ebene weiter verschlechtern könnte, wenn nicht nur die gebundenen Mittelzuweisungen, sondern auch die Zahlungen ausgesetzt werden; weist zudem darauf hin, dass die begrenzte Wirkung der Verknüpfung von Strukturfonds und ordnungsgemäßer wirtschaftspolitischer Steuerung bereits bei einer ersten Anwendung auf den Kohäsionsfonds deutlich geworden ist, da sich durch die wegen eines Defizits verhängten Sanktionen die wirtschaftliche Situation der betreffenden Länder tendenziell eher verschlechtert;

20. fordert die Europäische Kommission erneut auf, ein Weißbuch vorzulegen, in dem eine Klassifizierung auf EU-Ebene für die Qualität öffentlicher Investitionen bei den Berechnungen der öffentlichen Ausgaben in Abhängigkeit von ihrer langfristigen Wirkung umrissen wird. Eine solche Klassifizierung könnte schließlich zu einer gewichteten Betrachtung der Qualität öffentlicher Investitionen bei der Berechnung der Haushaltsdefizite oder einer besseren Berücksichtigung des tatsächlichen makroökonomischen Zyklus/Kontexts führen;

Die Anpassung der Fonds ist kontraproduktiv

21. bezweifelt, dass der Inhalt und die Modalitäten der Anpassungen durchweg positiv sind und zur Stärkung der langfristigen Wettbewerbsfähigkeit des Landes sowie zur Neuausrichtung der wirtschaftlichen Entwicklung auf zukunftsträchtige Branchen beitragen. Die Untersuchung der seit 2009 erzielten Ergebnisse zeigt, dass Kommission und Mitgliedstaaten unter Zeitdruck bereits angelaufenen Projekten den Vorzug gegeben haben, um so die Ausschöpfung der Mittel zu beschleunigen und für Liquidität zu sorgen. Die Mittel für FuE und Innovation, für die allgemeine Unterstützung der Unternehmen, die erneuerbaren Energien, den Straßenbau und den Arbeitsmarkt inklusive spezifischere Maßnahmen zur Jugendbeschäftigung konnten durch diese Entscheidungen angehoben werden. In einigen Fällen hatten sie jedoch auch zur Folge, dass wachstumsfreundliche Bereiche wie IKT-Dienstleistungen, Umweltinvestitionen, Schienenverkehr, Aus- und Weiterbildung sowie Aufbau von Kapazitäten vernachlässigt wurden;

22. zeigt sich besorgt über die kaum praxistauglichen rechtlichen Grenzen der Anpassung, wie sie sich aus der Pflicht zur Einhaltung der thematischen Leitlinien, eines Gleichgewichts zwischen ESF und EFRE usw. ergeben;

23. hält die Umsetzung eines Mechanismus, der erst im Zeitraum 2015-2019 greifen soll, für wenig realistisch;

24. ist der Ansicht, dass die Anpassung keinesfalls leicht und rasch durchführbar ist, sondern dass sie für die nationalen Verwaltungen sowie die lokalen Gebietskörperschaften sehr kostspielig und schwer umsetzbar sein wird, geht man von den Erfahrungen der vergangenen fünf Jahre (6. Kohäsionsbericht) aus, wo sie in den acht betroffenen Mitgliedstaaten und auch der Europäische Kommission beträchtliche personelle Ressourcen gebunden haben;

25. befürchtet im Zusammenhang mit der Anpassung eine Zunahme des Verwaltungsaufwands, da sie mit den gleichen Verpflichtungen einhergeht wie eine Partnerschaftsvereinbarung (Leistungsindikatoren, Bedingungen usw....) und den Einsatz neuer Sachverständiger ebenso wie neue Ausgaben erfordern dürfte. Wird das vorhandene Personal durch zusätzliche Aufgaben übermäßig belastet, so kann dies zu sinkender Arbeitseffizienz und damit zum Gegenteil dessen führen, was erwartet wurde;

26. bedauert den übermäßigen Verwaltungsaufwand in Zusammenhang mit der Anpassung, die nicht nur die europäischen und nationalen Verwaltungen, sondern vor allem auch die Regionen in ihrer Eigenschaft als Verwaltungsbehörden belastet; bedingt durch die kurze Frist für die Reaktion auf die Forderungen der Kommission und die Notwendigkeit weiteren Personals kann sich dieser zusätzliche Aufwand in beträchtlichen Zusatzkosten niederschlagen;

Die makroökonomische Konditionalität widerspricht dem europäischen Geist

27. bedauert die Rezentralisierung auf nationaler und europäischer Ebene, die dem geplanten, von starker Einflussnahme seitens der Kommission geprägten System zugrunde liegt. Durch die Kürze der Fristen für die Anpassung werden zweifellos das Partnerschaftsprinzip und die für die Kohäsionspolitik spezifische Multi-Level-Governance in Frage gestellt;

28. hebt hervor, welchen negativen Einfluss solche Sanktionen auf die Öffentlichkeit hätten, die sicherlich in ihrer ablehnenden Haltung gegenüber der EU bestärkt würde;

29. äußert sein Erstaunen darüber, dass die demokratische Kontrolle des Europäischen Parlaments über dieses neue System der makroökonomischen Konditionalität insbesondere im Falle der Anpassung der Fonds angesichts einer immer stärker technokratischen Tendenz nicht mehr vollständig gegeben ist; ruft die Europäische Kommission daher nachdrücklich dazu auf, das Europäische Parlament wieder in den Mittelpunkt der Beschlussfassung zu stellen, denn diesem obliegt, unter Einbindung des Europäischen Ausschusses der Regionen, die Entscheidung über eine Einführung der makroökonomischen Konditionalität.

Brüssel, den 12. Februar 2015 Der Präsident des Europäischen Ausschusses der Regionen Markku MARKKULA

(1) CdR 4/2012 fin.

(2) Eurostat — GD REGIO.

(3) Quality of Government and Returns of Investment, OECD Regional Development Working Papers, No 2013/12.

(4) Europäische Kommission, The Quality of Public Expenditures in the EU, S. 31.