1.Einleitung

Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 596/2014 über Marktmissbrauch (im Folgenden: „MAR“) nimmt Mitgliedstaaten, einschließlich Mitglieder des Bundes im Falle eines Mitgliedstaats mit der Form eines Bundesstaats, Mitglieder des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB), Ministerien und andere Einrichtungen oder Zweckgesellschaften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten oder einer in deren Auftrag handelnden Person von der Anwendung der MAR auf Geschäfte, Aufträge oder Handlungen, die aus geld- oder wechselkurspolitischen Gründen oder im Rahmen der Staatsschuldenverwaltung getätigt werden, von ihrem Anwendungsbereich aus.

Eine solche Ausnahme vom Anwendungsbereich der MAR kann im Einklang mit Artikel 6 Absatz 5 der MAR mittels eines delegierten Rechtsakts der Kommission gemäß Artikel 35 der MAR auf bestimmte öffentliche Stellen, die für die Staatsschuldenverwaltung zuständig oder daran beteiligt sind, und auf Zentralbanken von Drittstaaten ausgeweitet werden.

In diesem Bericht wird die internationale Behandlung öffentlicher Stellen, die für die Staatsschuldenverwaltung zuständig oder daran beteiligt sind, sowie von Zentralbanken in Drittstaaten im Hinblick auf die Beurteilung der Zweckmäßigkeit der Ausweitung der genannten Ausnahmeregelung bewertet.

2.Rechtsgrundlage des Berichts

Gemäß Artikel 6 Absatz 5 Unterabsatz 2 der MAR hat die Kommission bis zum 3. Januar 2016 einen Bericht zu erstellen, in dem beurteilt wird, wie öffentliche Einrichtungen, die für die Staatsschuldenverwaltung zuständig oder daran beteiligt sind, und die Zentralbanken von Drittstaaten international behandelt werden. Der Bericht ist dem Europäischen Parlament und dem Rat vorzulegen. In Artikel 6 Absatz 5 Unterabsatz 3 der MAR wird ausgeführt, dass der Bericht eine vergleichende Untersuchung der Behandlung dieser Stellen und Zentralbanken im Rechtsrahmen von Drittstaaten sowie die Risikomanagementstandards, die für die von diesen Stellen und den Zentralbanken in diesen Rechtsordnungen getätigten Geschäfte gelten, enthalten sollte. Darüber hinaus sieht Artikel 6 Absatz 5 Unterabsatz 3 der MAR vor, dass, wenn das Fazit dieses Berichts — vor allem angesichts der vergleichenden Untersuchung — lautet, dass es erforderlich ist, die Zentralbanken dieser Drittstaaten im Hinblick auf ihre währungspolitischen Verpflichtungen von den in dieser Verordnung festgelegten Verpflichtungen und Verboten auszunehmen, die Kommission die Ausnahme nach Absatz 1 auch auf die Zentralbanken dieser Drittstaaten ausweitet.

3.Technische Beiträge der ESMA und untersuchte Rechtsordnungen

Angesichts des globalen Charakters der Finanzmärkte und der Unterschiede im Rechtsrahmen von Drittstaaten sowie der Risikomanagementstandards, die für die Geschäfte in Drittstaaten gelten, hat die Kommission am 21. Oktober 2013 die ESMA ersucht, die wichtigsten diesbezüglich zu bewertenden relevanten Drittstaaten zu benennen. Bei der Erstellung dieser Drittstaatenlisten bat die Kommission die ESMA, gegebenenfalls Beiträge von zuständigen Behörden und Marktteilnehmern und bezüglich der Liste vorrangiger Drittstaaten nur diejenigen Staaten zu berücksichtigen, die im Sinne der MAR ein erhebliches Transaktionsvolumen aufweisen. Am 25. November 2013 übermittelte die ESMA der Kommission einen technischen Beitrag mit Kriterien für die Festlegung einer nach Prioritäten geordneten namentlichen Liste der Drittstaaten. Darüber hinaus hat die ESMA Empfehlungen für ein Auswahlverfahren und die bei der Durchführung der Drittstaatenbewertung zu berücksichtigenden Kriterien an die Kommission gerichtet.

In Bezug auf die Drittstaatenbewertung hielt es die ESMA für zweckmäßig, die Methode des Internationalen Währungsfonds (IWF) – Ermittlung der Rechtsordnungen mit einem systemisch wichtigen Finanzsektor und für die das IWF-Finanzsektor-Bewertungsprogramm (FSAP) zwingend vorgeschrieben ist - zu berücksichtigen und sich darauf zu stützen. Nach Auffassung der ESMA kombiniert die IWF-Methode den Umfang und die Vernetzung des Finanzsektors eines jeden Staates und trägt somit der Finanzmärktedimension Rechnung. Dem IWF zufolge umfasst diese Gruppe von Staaten fast 90 % des globalen Finanzsystems und 80 % der weltweiten Wirtschaftstätigkeit und deckt die Mehrzahl der G 20-Länder und des Rates für Finanzstabilität („Financial Stability Board“/ FSB) ab. Darüber hinaus hat die ESMA zwei zusätzliche Kriterien angewandt: erstens die Tatsache, auf der Liste der „Financial Action Task Force“/FATF der „nicht kooperativen Hochrisikoländer“ genannt zu sein, die die Staaten benennt, die strategische Mängel bei ihren Maßnahmen zur Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung aufweisen, und zweitens das Kriterium, kein Unterzeichner des „IOSCO Multilateral Memorandum of Understanding (MMoU)“ zu sein.

Unter der Ausnahme von Mitgliedern, die EU- und EWR-Staaten sind, und unter der Einbeziehung der Türkei in ihrer Eigenschaft als EU-Beitrittskandidat in die Studie legte die Kommission eine Liste mit 13 Staaten (Australien, Brasilien, Kanada, China, Sonderverwaltungsregion Hongkong, Japan, Indien, Mexiko, Singapur, Südkorea, Schweiz, Türkei und die Vereinigten Staaten) vor. Die Kommission hat beschlossen, diese Staaten in ihrem Bericht prioritär zu behandeln, um über die Zweckmäßigkeit der Erweiterung der Ausnahme von den Verpflichtungen und Verboten der MAR zu befinden.

4.Externe Studie

Zur Durchführung einer umfassenden Bewertung der internationalen Behandlung von öffentlichen Stellen von Drittstaaten wurden unabhängige Auftragnehmer, und zwar das Centre for European Policy Studies (CEPS) und die Universität Bologna (im Folgenden: „externe Auftragnehmer“), mit der Durchführung der Bewertung betraut. Am 12. Juni 2015 legten die externen Auftragnehmer der Kommission den Bericht mit dem Titel „Study on exemptions for third-country central banks and other entities under the Market Abuse Regulation and the Markets in Financial Instruments Regulation“ („Studie über Ausnahmen für Zentralbanken von Drittstaaten und andere Stellen nach der Verordnung über Marktmissbrauch und der Verordnung über Märkte für Finanzinstrumente“) (im Folgenden: „externe Studie“) vor. Für die Zwecke der Durchführung der externen Studie führten die externen Auftragnehmer eine Erhebung durch und erstellten einen Fragebogen für die Zentralbanken von Drittstaaten. Zudem betrieben sie rechtliche und wirtschaftliche Forschungsarbeiten und analysierten die jeweiligen Daten. Darüber hinaus stützte sich die externe Studie auf eine Wirtschaftsanalyse der Zentralbanken sowie die Mandate und operationellen Verfahren der Schuldenverwaltungsstellen („Debt Management Offices“) (im Folgenden: „DMO“) sowie auf eine juristische Analyse der Marktbedingungen sowie der operativen und rechtlichen Regelungen für Zentralbanken von Drittstaaten und ihrer DMO.

Um die Möglichkeit der Gewährung einer Ausnahme für Zentralbanken und DMO von den MAR-Anforderungen bewerten zu können, vergleichen die externen Auftragnehmer die geltenden Vorschriften in den betreffenden Staaten mit denen der MAR. Die externe Studie legte den Kontext und den Rahmen jeder Rechtsordnung fest und analysierte das Maß an Transparenz und Schutz des Systems. Zudem berücksichtigte sie unter anderem die Vorschriften zum Verbot und zur Ahndung von Insider-Geschäften, die von Zentralbanken oder DMO-Mitarbeitern getätigt wurden, Ausnahmen von der Marktmissbrauchsverordnung für geld- und wechselkurspolitische Zwecke oder Zwecke der öffentlichen Schuldenverwaltung durch die Zentralbanken oder DMO sowie Verhaltensregeln für Mitarbeiter bei der Verwendung vertraulicher Informationen, bei Geschäften mit Vermögenswerten für private Interessen, in Bezug auf die Unabhängigkeit und bei Interessenkonflikten.

5.Analyse der Rechtsprechung

Unter Berücksichtigung der Ermächtigung in Artikel 6 Absatz 5 der MAR über die Ausarbeitung des vorliegenden Berichts, ist die vergleichende Analyse der ermittelten Rechtsordnungen keinesfalls erschöpfend und beruht vor allem auf der Analyse der internen Verhaltens- und/oder Ethikregeln für die Zentralbanken und DMO, auf Regeln zur Beschränkung der persönlichen Verwendung vertraulicher Informationen, auf Eigenhandelsregeln für Mitarbeiter, Maßnahmen zur Förderung der Unabhängigkeit der Mitarbeiter sowie Risikomanagementstandards und Verhaltens- und/oder Ethikregeln für Mitarbeiter und die Verfügbarkeit wirksamer Durchsetzungsregeln für die interne Einhaltung (Compliance).

Australien

Reserve Bank of Australia (Australische Zentralbank): Insider-Geschäfte, eine unrechtmäßige Weitergabe von Insider-Informationen und Marktmanipulation in jeglicher Form sind verboten und stellen sowohl eine Ordnungswidrigkeit als auch eine Straftat dar. Die Reserve Bank of Australia (RBA) ist nicht offiziell von den Bestimmungen über Insider-Geschäfte, die unrechtmäßige Weitergabe von Insider-Informationen oder Marktmanipulation ausgenommen. Auch besteht keine Ausnahmeregelung für Zentralbanken von Drittstaaten. Bei der Durchführung ihrer Geschäfte wendet die RBA Risikomanagementstandards an. Die Mitarbeiter unterliegen dem Berufsgeheimnis im Rahmen mehrerer rechtlicher Bestimmungen und dem geltenden internen Verhaltenskodex und werden am aktiven Handel mit Finanzinstrumenten zu persönlichen Zwecken gehindert. Zudem müssen die Mitarbeiter ihre Unabhängigkeit gegenüber Interessen Dritter wahren und Interessenkonflikte vermeiden. Die Mitarbeiter werden über das Bestehen und die Anwendbarkeit eines internen Verhaltenskodex bei ihrer Einstellung informiert. Ihre einschlägigen Kenntnisse werden auf kontinuierlicher Basis geprüft. Je nach Schwere des Verschuldens können disziplinarische Maßnahmen bis zu einer Beendigung des Arbeitsverhältnisses ergriffen werden.

Australian Office of Financial Management (Australisches Amt für Finanzmanagement): Die DMO-Mitarbeiter unterliegen den einschlägigen Bestimmungen über Insider-Geschäfte, die unrechtmäßige Weitergabe von Insider-Informationen und Marktmanipulation. Weder die australische DMO noch DMO aus Drittstaaten sind offiziell von den Bestimmungen über Insider-Geschäfte, die unrechtmäßige Weitergabe von Insider-Informationen oder Marktmanipulation ausgenommen. Die Mitarbeiter sind an allgemeine Vorschriften gebunden, die staatliche Stellen Risikomanagementstandards unterwerfen. Zudem unterliegen sie dem Berufsgeheimnis. Zudem sind ihnen die Verwendung von Insider-Informationen und der Handel mit von der DMO ausgegebenen Finanzinstrumenten untersagt. Ferner müssen sie ihre Unabhängigkeit gegenüber Interessen Dritter wahren und Interessenkonflikte vermeiden. Eine interne Compliance-Abteilung überwacht die Anwendung der internen Verhaltensregeln, untersucht Verstöße und erstattet erforderlichenfalls externen Behörden Bericht. Je nach Schwere des Verschuldens können disziplinarische Maßnahmen von einer Rüge bis hin zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses reichen.

Brasilien