[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 18.7.2006

SEK(2006) 976

ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft FOLGENABSCHÄTZUNG ZUSAMMENFASSUNG {KOM(2006) 396 endgültig}{SEK(2006) 943}

INHALTSVERZEICHNIS

1. Kontext und Begründung der Massnahme 3

2. Anhörung interessierter Kreise 4

3. Ziele 5

4. Politische Optionen 5

5. Soziale, wirtschaftliche und ökologische Auswirkungen der vorgeschlagen Maßnahmen 7

6. Vergleich zwischen den Optionen 8

1. KONTEXT UND BEGRÜNDUNG DER MASSNAHME

Am 23. Juli 1992 wurde mit der Annahme der drei Ratsverordnungen Nr. 2407/92, 2408/92 und 2409/92, dem so genannten „dritten Paket“, die letzte Stufe der Liberalisierung des Luftverkehrs in der Gemeinschaft erreicht. Vorausgegangen waren das „erste Paket“, das im Dezember 1987 verabschiedet wurde, und das „zweite Paket“ vom Juni 1990.

Mehr als zehn Jahre nach Inkrafttreten hat das dritte Paket seine Aufgabe weitgehend erfüllt und eine zuvor unerreichte Expansion des Luftverkehrs in Europa bei erschwinglichen Preisen ermöglicht. Trotz dieser Erfolge leiden die meisten Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft weiterhin an Überkapazitäten und einer übermäßigen Zersplitterung des Markts. Auch kommt den Fluggästen der Binnenmarkt nicht in vollem Umfang zugute, weil es keine Preistransparenz gibt oder auf der Basis des Wohnsitzlandes diskriminiert wird.

Die ungleiche Anwendung des dritten Pakets in den Mitgliedstaaten und die noch verbleibenden Beschränkungen für innergemeinschaftliche Luftverkehrsdienste verursachen Verzerrungen bei den Wettbewerbsbedingungen für die Luftfahrtunternehmen und Einschränkungen des Wettbewerbs in einigen Bereichen des Binnenmarktes.

Die Probleme aufgrund der uneinheitlichen Durchführung der Verordnungen des dritten Pakets dürften weiter anhalten, falls die Vorschriften unverändert bleiben:

- Ohne eine strengere und einheitlichere Anwendung der Verfahren für die Erteilung und den Widerruf von Betriebsgenehmigungen wird die Konkursrate unter den neuen Marktteilnehmern hoch bleiben, und es besteht die Gefahr, dass die Fluggäste in solchen Fällen zunächst festsitzen. Wird nichts unternommen, bleiben auch die derzeitigen Ungleichgewichte beim Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten für die Luftfahrtunternehmen bestehen (keine gleichen Bedingungen). Angesichts der oftmals instabilen Finanzlage vieler neuer Luftfahrtunternehmen werden die Arbeitsplätze im Luftverkehr unsicher bleiben.

- Obwohl nur eine begrenzte Zahl von Luftfahrtunternehmen Gebrauch von der Möglichkeit macht, Leasing-Abkommen mit Drittstaaten zu schließen, ist aufgrund der bisherigen Rechtslage von einer Zunahme dieser Fälle auszugehen, während die Sicherheitsaufsicht dabei nicht immer umfassend gewährleistet ist.

- Im Kontext liberalerer Luftfahrtaußenbeziehungen – nach den „Open Skies“-Urteilen – entstehen aufgrund der derzeitigen Rechtsvorschriften in Verbindung mit noch bestehenden Bestimmungen aus alten bilateralen Abkommen zwischen Mitgliedstaaten zusätzliche Hemmnisse durch unterschiedliche Praktiken in den Mitgliedstaaten, insbesondere im Hinblick auf Code-Sharing mit Luftfahrtunternehmen aus Drittstaaten und die Preisbildung bei Flügen der sechsten Freiheit. Damit verringern sich die wirtschaftlichen Vorteile, die Bürger aus der Liberalisierung der Luftfahrtaußenbeziehungen ziehen könnten, da die Preise und das Angebot an Verbindungen nach Drittstaaten von ihrem Abflugort in der Europäischen Union abhängen.

- Einige Mitgliedstaaten machen leichter von der Auferlegung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen Gebrauch als andere. Gleichzeitig ist die Zahl der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen im Laufe der Jahre gestiegen und ihr restriktiver Charakter hat sich verschärft. Dieser Trend birgt für Flugreisende das Risiko, mit Monopolen und folglich höheren Preisen und beschränkten Angeboten konfrontiert zu werden. Wenn andererseits gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen erforderlich sind, finden sich aufgrund der geltenden Vorschriften nicht immer ausreichend Bewerber für das Vergabeverfahren.

- Was die Flugpreise angeht, so dürfte die Preistransparenz aufgrund der möglichen Unsicherheit hinsichtlich der Einbeziehung aller Steuern und Abgaben in die Flugpreise und der Diskriminierung zwischen Angehörigen verschiedener Mitgliedstaaten weiterhin zu wünschen übrig lassen.

2. ANHÖRUNG INTERESSIERTER KREISE

Der Ausarbeitung dieses Vorschlags ging eine öffentliche Anhörung voraus, um so viele Stellungnahmen und Anregungen wie möglich von betroffenen Einzelpersonen und Organisationen einzuholen. Dabei wurden die Mindeststandards für die Konsultation betroffener Parteien eingehalten, wie in der Mitteilung der Kommission vom 11. Dezember 2002 festgelegt (KOM(2002) 704 endg.).

Eine offene Konsultation auf Internetbasis fand zwischen dem 17. März und dem 30. September 2003 statt. Obwohl die Konsultation nunmehr drei Jahre zurückliegt, behalten die Beiträge ihre Gültigkeit, da sich der Kontext nicht wesentlich verändert hat. Das Konsultationspapier, die Beiträge und die Zusammenfassung der Beiträge können von der Webseite der Kommission „Ihre Stimme in Europa“ abgerufen werden:

http://europa.eu.int/yourvoice/index_en.htm,

sowie unter folgender Internetadresse:

http://europa.eu.int/comm/transport/air/rules/package_3_en.htm.

Die Kommission erhielt 56 Beiträge von einzelstaatlichen Behörden, internationalen Organisationen und Verbänden von Luftfahrtunternehmen, Flughäfen, Touristikunternehmen sowie der Beschäftigten und Arbeitnehmer der Branche.

Am 26. Februar 2004 erfolgte eine Konsultationssitzung mit den beteiligten Kreisen in Brüssel. Anwesend waren Delegationen aus 11 Mitgliedstaaten und von 11 Organisationen, die die oben genannten interessierten Kreise vertreten.

Die Konsultationen bestätigten, dass der geltende Rechtsrahmen nicht tief greifend überarbeitet werden muss, dass jedoch eine Reihe von Anpassungen und Präzisierungen erforderlich sind, um die festgestellten Mängel zu beseitigen.

Alle Kommentatoren stimmen der Kommission hinsichtlich der positiven Auswirkungen des dritten Pakets auf die Liberalisierung des Luftverkehrs zu. Die Mehrheit beurteilt die derzeitigen Vorschriften als zufrieden stellend, vorbehaltlich einiger Anpassungen und Harmonisierungsanstrengungen, was durch die Hinzufügung weiterer Details oder die Ausarbeitung von Leitlinien geschehen könnte. Einige, vor allem die Luftfahrtunternehmen, halten eine Revision für unnötig oder zumindest für nicht dringend. Es gibt jedoch Unterstützung für die Aktualisierung und Vereinfachung der Bestimmungen und die Streichung von Bestimmungen, die 1992 notwendig waren, aber mittlerweile überholt sind.

Alle im Rahmen der Konsultation vorgebrachten Kommentare wurden bei der Ausarbeitung des Revisionsvorschlags sorgfältig geprüft. Die Ergebnisse der Konsultation sind in die Folgenabschätzung eingegangen.

3. ZIELE

Die allgemeinen Ziele der Revision des dritten Pakets sind die Steigerung der Markteffizienz sowie die Verbesserung der Sicherheit der Luftverkehrsdienste und des Schutzes der Fluggäste.

Daher wurden Maßnahmen mit folgender Intention geprüft:

- Gewährleistung einer stabilen und umfassenden finanziellen Gesundheit der Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft

- Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen

- Verhinderung von Sozialdumping

- Steigerung des Preiswettbewerbs und der Preistransparenz und

- Verhinderung der Diskriminierung zwischen EU-Luftfahrtunternehmen aufgrund der Staatszugehörigkeit.

4. POLITISCHE OPTIONEN

Der Charakter des erkannten Problems – uneinheitliche und ineffiziente Anwendung der Rechtsvorschriften – verlangt keine tief greifende Überarbeitung der bei Annahme des dritten Pakets über den Luftverkehrsbinnenmarkt gewählten Optionen.

Aus diesen Gründen werden bei der Revision des dritten Pakets vielmehr eine Reihe von Anpassungen ins Auge gefasst, um die erkannten Probleme zu beheben. Die Folgenabschätzung konzentrierte sich vor allem auf den Vergleich zwischen der Option „Veränderung“ und der Option „Status Quo“:

1. Bei der Option „Status Quo“ bleiben die derzeitigen drei Verordnungen des dritten Pakets zum Luftverkehrsbinnenmarkt unverändert (eine Konsolidierung des Textes ohne inhaltliche Änderungen entspräche dieser Option ebenfalls).

2. Bei der Option „Veränderung“ werden am dritten Paket eine Reihe von Änderungen vorgenommen, um eine einheitliche und effektive Anwendung seiner Vorschriften zu erreichen.

Eine Alternative wäre die Einsetzung einer Gemeinschaftsbehörde für die Erteilung von Betriebsgenehmigungen oder die Überwachung des Erteilungsverfahrens gewesen. Dies hätte die Garantie dafür geliefert, dass die Betriebsgenehmigungen für alle Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft absolut einheitlich erteilt und überwacht werden. In der öffentlichen Konsultation waren sich die einzelstaatlichen Behörden jedoch praktisch einig, dass dies unnötig oder verfrüht wäre. Der Gedanke wurde daher bei dieser Folgenabschätzung nicht weiter verfolgt.

Die Kommission untersuchte eingehend die wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Auswirkungen in folgenden Bereichen:

3. Anforderungen für die Betriebsgenehmigung:

4. strengere Anforderungen an die von den Luftfahrtunternehmen vorzulegenden Informationen

5. strengere Bedingungen für die Vorlage und Genehmigung der Geschäftsabschlüsse

6. regelmäßigere Überprüfungen der Luftfahrtunternehmen, die den Anforderungen für die Erteilung einer Betriebsgenehmigung entsprechen, insbesondere bei neuen Marktteilnehmern

7. Einführung eines klareren Verfahrens für den Widerruf einer Betriebsgenehmigung

8. Erweiterung der Kompetenzen der Kommission beim Widerruf einer Betriebsgenehmigung

9. Strengere Auflagen für Leasing-Vereinbarungen, insbesondere für Wet Lease (d.h. Leasing mit Besatzung)

10. Zusammenhang zwischen dem Luftverkehrsbinnenmarkt und Luftverkehrsdiensten nach Drittstaaten

11. Zugang zu innergemeinschaftlichen Strecken für Luftfahrtunternehmen von außerhalb der Gemeinschaft nur durch Abkommen, bei denen die Gemeinschaft Vertragspartei ist

12. Freiheit bei Code Sharing und Preisgestaltung auf Strecken nach Drittstaaten

13. Gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen:

14. klarere Rechtsvorschriften, bessere Beschreibung der mit gemeinschaftlichen Verpflichtungen verbundenen Bedingungen

15. längere Laufzeiten für Konzessionen: vier Jahre statt drei (fünf Jahre bei Regionen in äußerster Randlage)

16. bessere Unterrichtung der Kommission über den Kontext bei der Auferlegung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen

17. Verkehrsaufteilung zwischen Flughäfen:

18. eindeutige Definition des Begriffs Ballungsraum und Aufgabe des Begriffs Flughafensystem

19. Ausbau der diesbezüglichen Kompetenzen der Kommission: vorherige Genehmigung der Regeln für die Verkehrsaufteilung

20. Preistransparenz:

21. Transparenz der Preisinformationen

22. Bestimmungen zur Gewährleistung diskriminierungsfreier Preise im Hinblick auf das Wohnsitzland

23. Preisgestaltung durch die Marktkräfte auf der Grundlage allgemeiner Wettbewerbsvorschriften

5. Soziale, wirtschaftliche und ökologische Auswirkungen der vorgeschlagen Maßnahmen

Bei der Analyse wurden die Auswirkungen der Option „Veränderung“ untersucht, insbesondere in Bezug auf

- Auswirkungen auf die europäische Wirtschaft

- soziale Auswirkungen

- Umweltauswirkungen

Der folgende Abschnitt gibt einen Überblick über die wichtigsten Ergebnisse der Analyse.

Gesamtwirtschaftliche Auswirkungen

Die Maßnahmen sollen den Wettbewerb steigern und Marktverzerrungen verringern, wobei allerdings die erwartete Marktkonsolidierung streng nach den Wettbewerbsregeln erfolgen muss, um Missbrauch auf einigen Strecken zu vermeiden.

Den Luftfahrtunternehmen wird die Schaffung gleicher Bedingungen zugute kommen, auch wenn die Betriebskosten durch die strengeren Auflagen in Verbindung mit der Betriebsgenehmigung leicht steigen könnten.

Die Verbraucher können auf höhere Sicherheit und ein geringeres Konkursrisiko der Luftfahrtunternehmen rechnen. Insgesamt dürften der stärkere Wettbewerb und die höhere Preistransparenz zu geringeren Preisen und einem breiteren Dienstleistungsangebot führen.

Die Option „Veränderung“ führt in einigen Fällen zu höheren Verwaltungskosten für die einzelstaatlichen Behörden, z.B. für die Überwachung der Betriebsgenehmigungen, senkt aber wiederum andere Kosten, z.B. für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen.

Soziale Auswirkungen

Die Option „Veränderung“ hat vor allem zwei Effekte für die Beschäftigung.

Die stärkere Überwachung der Finanzlage der Luftfahrtunternehmen und die strengeren Auflagen für Wet Lease werden die Arbeitsplätze in der Branche sicherer machen.

Da einige der vorgeschlagenen Maßnahmen eventuell zu einem höheren Verkehrsaufkommen führen, könnten dadurch auch neue Arbeitsplätze entstehen, aber wohl nur in begrenztem Umfang.

Umweltauswirkungen

Die Umweltauswirkungen der Option „Veränderung“ sind begrenzt und betreffen in der Hauptsache die mögliche Zunahme des Verkehrs im Vergleich zur Option „Status Quo“.

Eine kleine Verringerung der Umweltauswirkungen kann sich aus der Vermeidung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen auf Kurzstrecken ergeben, die von effizienten Eisenbahndiensten bedient werden.

Mit der Revision des dritten Pakets werden Umweltziele nicht ausdrücklich verfolgt. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass die Umweltauswirkungen bereits durch gezielte Initiativen der Kommission[1] im Rahmen der Strategie für eine nachhaltige Entwicklung und des Europäischen Programms zur Klimaänderung berücksichtigt werden.

6. VERGLEICH ZWISCHEN DEN OPTIONEN

Die Auswirkungen der Option „Veränderung“ auf die Einzelziele wird in der folgenden Tabelle zusammengefasst.

Einzelziele | Auswirkung der Option „Veränderung“ auf das jeweilige Ziel | Bemerkungen |

Gewährleistung einer stabilen und umfassenden finanziellen Gesundheit der Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft, Verringerung des Konkursrisikos | ++ | Strengere Überwachung der Betriebsgenehmigung |

Verhinderung von Sozialdumping | + | Strengere Auflagen für Wet Lease |

Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen | ++ | Einheitliche Anwendung der Vorschriften für Betriebsgenehmigungen, gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen, Verkehrsaufteilung und Flüge der sechsten Freiheit |

Steigerung des Preiswettbewerbs und der Preistransparenz | ++ | Keine Diskriminierung aufgrund des Wohnsitzlandes und Veröffentlichung aller Inklusivpreise- und -tarife |

Verhinderung der Diskriminierung zwischen EU-Luftfahrtunternehmen aufgrund der Staatszugehörigkeit; | ++ | Die Option „Veränderung“ sieht die Beseitigung noch bestehender Beschränkungen im Binnenmarkt vor (vor allem Zugang zu Strecken in Drittstaaten) |

Die Option „Veränderung“ stellt sich als ausgewogenes Konzept dar, das klare wirtschaftliche und soziale Vorteile gegenüber der Option „Status Quo“ bietet. Sie stärkt den Binnenmarkt durch Beschleunigung der Marktkonsolidierung, wodurch ein stärker wettbewerblich orientiertes Umfeld für die europäischen Luftfahrtunternehmen geschaffen wird, die gegenüber ihren internationalen Wettbewerbern bestehen können. Die Option unterstützt auch die Ziele der Strategie von Lissabon.

Sie hat klare Vorteile für die Flugreisenden, indem sie die Marktkräfte stärkt, deren Einfluss zu niedrigeren Preisen, einem besseren Dienstleistungsangebot und höherer Sicherheit beiträgt.

Die negativen, jedoch sehr begrenzten Umweltauswirkungen der vorgeschlagenen Maßnahmen können durch andere Maßnahmen ausgeglichen werden, die zur Verringerung der Umweltbelastung durch den Luftverkehr getroffen werden.

Die Kommission unterbreitet daher einen Vorschlag auf der Grundlage der beschriebenen Option „Veränderung“.

[1] „Verringerung der Klimaauswirkungen des Luftverkehrs“, Mitteilung der Kommission an den Rat und an das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und an den Ausschuss der Regionen, KOM(2005) 459 vom 27. September 2005.