KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 14.2.1996 
KOM(96) 13 endg. 
MITTEILUNG DER KOMMISSION 
„AKTIONSPLAN für den Zugang der Verbraucher zum Recht und die Beilegung von 
Rechtsstreitigkeiten der Verbraucher im Binnenmarkt " 

Vorbemerkungen 
1. Teil: Problemstellung 
1. VERBRAUCH IERSTREITSACIIBN 
IL AUSSERGERICHTLICHE VERFAHREN IN DEN MITGLIEDSTAATEN 
III. NATIONALE INITIATIVEN IN SACHEN AUBERGERICHTLICHER VERFAHREN 
2. Teil: gemeinschaftliche Dimension der Problematik 
I. KOSTEN DER GRENZEN DES „GERICHTSWESENS" 
IL ERGEBNISSE DER KONSULTATION ZUM GRÜNBUCH 
3. Teil: Vorgeschlagene Initiativen 
I. FÖRDERUNG AUSSERGERICHTLICHER VERFAHREN 
IL VEREINFACHUNG DES ZUGANGS ZU GERICHTSVERFAHREN 
III. REFLEXIONS-ANSÄTZE 
Anhänge : 
I: Zeitplan für die geplanten Initiativen 
II: Arbeitsschema für eine Empfehlung zur Festlegung von Beurteilungskriterien für 
außergerichtliche Verfahren bei Verbraucherstreitsachen 
III: Entwurf eines Formblatts für die Beilegung innergemeinschaftlicher 
Verbraucherstreitsachen (vorläufige Fassung) 
VORBEMERKUNGEN 
Diese Mitteilung ist eine Folgemaßnahme zum Grünbuch über den „Zugang der 
Verbraucher zum Recht und Beilegung von Rechtsstreitigkeiten der Verbraucher im 
Binnenmarkt" (KOM(93)576 vom 16. November 1993). 
Die Probleme des Zugangs zum Recht lassen eine •untereinander abgestimmte Reaktion 
mehrerer Organe auf lokaler, nationaler und europäischer Ebene geboten erscheinen. 
Speziell angesichts der Bestimmungen in Artikel 129a und des Subsidiaritätsprinzips sind 
einem gemeinschaftlichen Vorgehen allerdings zwangsläufig Grenzen gesetzt. Dennoch 
lassen sich aufgrund der grenzübergreifenden Tragweite der Problematik bestimmte Ziele 
nur auf Gemeinschaftsebene verwirklichen. So impliziert insbesondere die Schaffung eines 
Umfeldes, das der Beilegung innergemeinschaftlicher Verbraucherstreitsachen forderlich 
ist, angesichts der Tragweite der geplanten Maßnahme zwangsläufig Initiativen zur 
Koordinierung bestimmter Aspekte nationaler und lokaler Politiken. 
Insgesamt sind bislang folgende Maßnahmen vorgeschlagen worden oder bereits 
angelaufen: 
- Von der Kommission am 24. Januar 1996 angenommener Vorschlag für eine 
Richtlinie zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsbestimmungen der 
Mitgliedstaaten über Unterlassungsklagen; 
- in dem vorliegenden Aktionsplan vorgesehene Initiativen; 
- sonstige bereits in der Durchführung befindliche oder kurz vor der Ingangsetzung 
stehende Aktionen und Pilotprojekte. 
Die in diesem Aktionsplan in Übereinstimmung mit Artikel 3 b dritter Absatz EG-Vertrag 
vorgestellten Initiativen beschränken sich de facto auf das für die Erreichung der Ziele 
gemäß Artikel 129a EG-Vertrag erforderliche Maß, sind aber nicht erschöpfend: 
- Zum einen sind sie komplementär zu dem von der Kommission am 24.1.1996 
angenommenen Richtlinienvorschlag in Sachen Unterlassungsklagen. 
- Zum anderen bedürfen sie der Ergänzung in Form verstärkter Unterstützung der 
Pilotprojekte zur Gewährleistung des Zugangs der Verbraucher zum Recht und zu 
den Gerichten1 sowie durch eine verbesserte Verbreitung der für den Zugang zu 
den in anderen Mitgliedstaaten bestehenden nationalen Verfahren erforderlichen 
Informationen2. 
Wie im Grünbuch, insbesondere Kapitel I.B1 und IV.E, beschrieben und seither nach den gleichen 
Ausrichtungen fortgeführt. 
Entschließung des Rates vom 9. November 1989 über die künftige Prioritäten der 
Verbraucherpolitik (ABl. Nr. C 294 vom 22. 11.1989, S. 1): Anhang, §4 letzter Spiegelstrich. 
In bezug auf die letztgenannte Vorgabe hat sich eine vorrangige Aktion als zwingend 
erwiesen, um eine bessere Kenntnisse über die nationalen Rechtshilfesysteme 
sicherzustellen. Die Anhörungen zum Grünbuch haben nämlich bestätigt, daß der 
Rechtshilfe eine grundlegende Bedeutung für die mittelosesten Rechtssubjekte zukommt 
- vor allem, wenn diese mit innergemeinschaftlichen Streitsachen zu tun haben. Um das 
Fehlen von auf europäischer Ebene zur Verfügung stehenden Informationen zu beheben, 
beabsichtigt die Kommission, in den elf Gemeinschaftssprachen einen „Leitfaden für 
Rechtshilfe in der Europäischen Union" zu veröffentlichen. Der Leitfaden, der inhaltlich 
in Zusammenarbeit mit dem Rat der Anwaltschaften der Europäischen Gemeinschaft 
ausgearbeitet worden ist, wird den Stellen kostenlos zugestellt werden, die die 
Informationen an die betroffenenen Bürger weiterleiten können (Anwaltskammern, 
örtliche oder regionale Informationsstellen, Verbraucherverbände). 
Weitere ähnliche Veröffentlichungen könnten in Zusammenarbeit mit den betroffenen 
Einrichtungen erstellt werden, so daß auf diese Weise im Dienste des Bürgers eine Politik 
der Partnerschaft zwischen den Gemeinschaftsorganen und dem Berufsstand der 
Rechtspflege zustande kommen könnte. 
1. TEIL: PROBLEMSTELLUNG 
I: VERBRAUCHERSTREITSACHEN 
Kennzeichnendes Merkmal einer Verbraucherstreitsache ist allgemein das Mißverhältnis 
zwischen dem, was wirtschaftliche in der Sache auf dem Spiel steht, und den Kosten für 
die gerichtliche Beilegung. 
Dieses Mißverhältnis stellt jeden Rechtsstaat vor die Frage, wie die Verpflichtung, ohne 
Diskriminierung Recht zu sprechen3, einerseits, und die Haushaltszwänge der für die 
Justizbehörden vorgesehenen Etats andererseits, die vielfach nicht ausreichen, um dem 
Bedarf auf Seiten der Rechtssubjekte nachzukommen, in Einklang gebracht werden 
können. 
Von der Lösung dieser Frage hängt im übrigen ab, wie groß die Kluft zwischen dem vom 
Gesetzgeber vorgezeichneten theoretischen Rahmen und der Realität im Alltag der Wähler 
ist. An den alltäglichen Bagatellsachen mißt nämlich der Durchschnittsbürger die 
Wirksamkeit des Rechts, und nicht an den großen Rechtstallen, da diese ihn in den 
seltensten Fällen betreffen. 
In den meisten Industriestaaten ist Verbraucherstreitsachen4 deshalb besondere 
Europäische Menschenrechtskonvention, Art. 6: „Jedermann hat Anspruch darauf, daß seine Sache 
in billiger Weise öffentlich und innerhalb einer angemessenen Frist gehört wird, und zwar vor 
einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht, das über zivilrechtliche 
Ansprüche und Verpflichtungen (...) zu entscheiden hat." 
Dieses Prinzip sieht keinerlei Ausnahme nach dem Kriterium des Streitwerts vor und findet in 
gleicher Weise Anwendung auf Streitfälle, die (von den Justizbehörden, jedoch nicht von den 
betroffenen Bürgern) für Bagatellsachen erachtet werden. 
Als "Verbraucherstreitsache" gilt im Sinne dieser Mitteilung jede Rechtsstreitigkeit zwischen einer 
natürlichen Person, die außerhalb ihrer beruflichen Tätigkeit handelt, und einer natürlichen oder 
juristischen Person, die im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit handelt. 
Aufmerksamkeit geschenkt worden, und zwar auch im Zusammenhang mit dem Grundsatz 
der „Gleichheit der Verteidigungsmöglichkeiten"5. Niedergeschlagen hat sich dies in der 
Einfuhrung bestimmter Sonderregelungen. Hierzu seien als Beispiele Artikel 5 des 
Übereinkommens von Rom über das auf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende 
Recht6 und Artikel II Abschnitt 4 des Brüsseler Übereinkommens über die gerichtliche 
Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und 
Handelssachen7 genannt. Insbesondere haben Artikel 13 bis 15 des Brüsseler 
Übereinkommmens eine Sonderregelung für vertragliche Schuldverhältnisse von 
Verbrauchern eingeführt: unter bestimmten Voraussetzungen kann gegen den Verbraucher 
nur in dem Land, in dem er seinen Wohnsitz hat, gerichtlich vorgegangen werden8. In der 
Rechtssache Shearson Lehman Hutton9 hat der Europäische Gerichtshof für Recht erkannt, 
daß diese „Sonderregelung (...) von dem Bestreben getragen ist, den Verbraucher als den 
wirtschaftlich schwächeren und rechtlich weniger erfahrenen Vertragspartner zu schützen." 
Ausgehend von einer kurzgefaßten Darstellung der in den Mitgliedstaaten zu dieser 
Problemstellung eingegangenen Antworten betreffend Verbraucherstreitsachen lassen sich 
diese Antworten in zwei Vorgehensweisen zusammenfassen10: 
- Einrichtung außergerichtlicher Verfahren, die sich spezifisch mit 
Verbraucherstreitsachen befassen; 
— Schaffung vereinfachter Verfahren und/oder vereinfachter Modalitäten für die 
Anrufung der zuständigen Instanz bei Streitsachen bis zu einem bestimmten 
Streitwert. 
II: AUSSERGERICHTLICHE "VERFAHREN IN DEN MITGLIEDSTAATEN 
In Dänemark, Schweden und Finnland werden die meisten Verbraucherstreitsachen in 
sogenannten Verbraucherbeschwerdeausschüssen behandelt, die in den 70er Jahren 
eingerichtet worden sind. 
Diese Ausschüsse11, die den Status einer Verwaltungsbehörde haben, entscheiden in 
Zum Begriff „Verbraucher": siehe § 153-155, Bericht zu dem Übereinkommen des Königreichs 
Dänemarks, Irlands und des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland über den 
Beitritt zum Brüsseler Übereinkommen über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung 
gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen (Bericht veröffentlicht in ABl. Nr. C59 
vom 5.3.1979, S. 71 ff.) 
Zum Prinzip der „Gleichheit der Verteidigungsmöglichkeiten" vor Gericht: vgl. auch 
Rechtssprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, insbesondere Rechtssachen 
Neumeister / Österreich (1968), Bönisch / Österreich (1985) und Feldbrugge / Niederlande (1986). 
6 ABl. Nr. L 266 vom 9.10.1980, S.l. 
7 Kodifizierte Fassung: ABl. Nr. C 189 vom 28.7.1990, S. 2. 
Sind die Voraussetzungen nach Artikel 13 erfüllt, verfügt Artikel 14 zudem, daß eine Klage des 
Verbrauchers gegen die andere Vertragspartei wahlweise vor einem Gericht im Wohnsitzland 
dieser Vertragspartei oder im Wohnsitzland des Verbrauchers eingereicht werden kann. 
9 Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 19. Januar 1993 in der Rechtssache C 89/91 (S.lg. !-
139) 
Beide Vorgehensweisen sind in den meisten Mitgliedstaaten übrigens komplementär zueinander. 
So hat beispielsweise das Vereinigte Königreich gleichzeitig beide Ansätze verfolgt. 
Den Vorsitz führt ein Jurist; zusammengesetzt sind sie aus Vertretern der Verbraucher und der 10 
Vcrbraucherstreitsachcn in einem schriftlichen Verfahren, dessen 
Durchführungsmodalitäten gesetzlich festgelegt sind. 
liine vergleichbare Funktion erfüllen in den Niederlanden die „Geschillencommissies" 
(Streitsachen-Kommissionen)12; sie behandeln die ihnen unterbreiteten Fälle vorwiegend 
auf dem Schriftweg. Ein von ihnen erstelltes Gutachten ist für die Parteien, die einem 
solchen Verfahren zugestimmt haben, bindend („bindend advies"). Die 
„Geschillencommissies" unterliegen einem Zulassungsverfahren mit dem festgestellt wird, 
daß sie bestimmte Voraussetzungen erfüllen. Sie sind in einer 1970 ins Leben gerufenen 
Stiftung zusammengefaßt. 
Seit kurzem gibt es solche Geschillencommissies/Commissions des litiges auch in Belgien. 
In Portugal ist im Rahmen eines von der Kommission und den portugiesischen Behörden 
geförderten Pilotprojekts in Lissabon ein Schlichtungs- und Schiedsverfahren für 
Verbraucherstreitsachen eingerichtet worden, das kostenlos in Anspruch genommen 
werden kann. Aufgrund der äußerst positiven Ergebnisse13 sind inzwischen weitere Stellen 
dieser Art eingerichtet worden. 
In Spanien ist durch „Königliches Dekret" vom 30. April 1993 ein „sistema arbitral del 
consumo" (Schiedsverfahren für Verbraucherangelegenheiten) eingerichtet worden. Die 
im Rahmen dieses Verfahrens fungierenden Schiedsstellen setzen sich zusammen aus 
einem Vorsitzenden (Vertreter der Verwaltung), einem Vertreter der Verbraucher und 
einem Vertreter der Gewerbetreibenden14. 
Im Vereinigten Königreich und in Irland ist für bestimmte Wirtschaftszweige (gängigstes 
Beispiel: Banken und Versicherungen) ein „private Ombudsman" genannter Schlichter 
eingesetzt worden15. Die „British and Irish Ombudsman Association" hat unlängst 
Mindestkriterien festgelegt, die einzuhalten sich die Mitglieder verpflichten. Die für die 
Ombudsmänner für bestimmte öffentliche Dienste geltenden Kriterien sind in der Regel 
gesetzlich vorgeschrieben. 
In anderen Mitgliedstaaten haben die Handelskammern eine ähnliche Funktion 
(Deutschland und seit kurzem Italien). 
III: NATIONALE INITIATIVEN IN SACHEN AUSSERGERICHTLICHER VERFAHREN 
jeweiligen Branchen. Im Wirtschaftsjahr 1993-94 beispielsweise sind die schwedischen Ausschüsse 
mit 6 327 Beschwerden befaßt worden. 
Zusammensetzung: je ein Vertreter der Verbraucher und des Berufsverbandes der vom Streitfall 
betroffenen Branche sowie ein unabhängiger Vorsitzender. 1994 sind die Geschillencommissies mit 
7 167 Fällen befaßt worden (gegenüber 6 594 Fällen 1993 bzw. 6 027 Fällen 1992, was einer 
jährlichen Zunahme von über 8% entspricht). 
An die 2 000 innerhalb von weniger als 40 Tagen geregelte Angelegenheiten. 
Seit es die „Juntas arbitrales" gibt, sind diese mit 14 992 Beschwerden befaßt worden. 
Aufgabe dieser Schlichter ist die Herbeiführung einer Beilegung von Streitfällen in 
Verbraucherangelegeriheiten durch Vermittlung, Schlichtung oder Schiedsspruch; letzterer ist (in 
bestimmten Fällen) für den Gewerbetreibenden bindend. 1993 wurden z. B. im Vereinigten 
Königreich 8 133 Beschwedern vom „Insurance Ombudsman" und 9 578 Beschwerden vom 
„Banking Ombundsman" entgegengenommen. 
In Frankreich ist durch das Dekret Nr. 88-209 ein vereinfachtes Verfahren für Klagen 
in Rechtssachen mit einem Streitwert von bis zu 13 000 FF beim „Tribunal d'Instance" 
eingeführt worden. Dabei erfolgt die „déclaration au greffe" (Hinterlegung einer Erklärung 
bei der Gerichtskanzlei) mit den Angaben zu den Personalien der Parteien zum 
Gegenstand der Klage und einer zusammenfassenden Darstellung der Rechtsmittel, mittels 
eines vereinfachten Formblattes, das der beklagten Partei von der Gerichtskanzlei 
zugestellt wird und als Ladung gilt. Die beklagte Partei ihrerseits kann sich ebenfalls eines 
vereinfachten Formblatts bedienen, um Stellung zu nehmen. 
In England kann in Rechtsstreitigkeiten mit einem Streitwert von bis zu 3 000 UKL im 
Wege der „simplified summons*' Klage bei den „County Courts" eingereicht werden. 
Dabei wird vom Kläger ein kurzgefaßtes, leicht verständliches Formblatt ausgefüllt. Ein 
Exemplar dieses Formblatts wird der beklagten Partei zusammen mit einem Antwort-
Formblatt vom Gericht zugestellt. 
Erteilt die beklagte Partei nicht innerhalb von 14 Tagen eine Antwort, so kann die 
beklagte Partei ein Mahnverfahren erwirken. Ficht die beklagte Partei die Zulässigkeit des 
Gesuchs an, so kommt es zur Gerichtsverhandlung. Nach den „County Court Ruies" 
(1981) ist „die Verhandlung informell, und die Beweisregelung im eigentlichen Sinne 
nicht anwendbar." 
In Irland gilt sei drei Jahren für „small claims" von Verbrauchern ein ähnliches 
Verfahren. Zunächst auf einen Streitwert bis 500 IRL beschränkt, wird dieses Verfahren 
heute bei Streitwerten bis 600 IRL angewandt; eine Anhebung auf 1000 IRL ist 
vorgesehen. Der „Registrar" (Gerichtsbeamte) hilft dem Verbraucher beim Ausfüllen des 
Formblatts, das der beklagten Partei zugestellt wird. Möchte die beklagte Partei das 
Gesuch anfechten, so braucht sie hierzu lediglich ein besonderes Formblatt auszufüllen. 
Im Falle einer solchen Anfechtung versucht der Gerichtsbeamte einen gütlichen Ausgleich 
zwischen den Parteien anzustreben. Hierzu kann er die Parteien hören und/oder sie 
auffordern, untereinander im Verhandlungsweg eine Lösung herbeizuführen. 
Auch in anderen Mitgliedstaaten, unter anderem in Deutschland, gibt es solche Vordrucke 
für bestimmte Arten von Rechtsstreitigkeiten. In Belgien sind entsprechende Vordrucke 
eingeführt worden, um die Befassung der Friedensgerichte zu vereinfachen. 
In Schweden und in Finnland sind vereinfachte Vordrucke zur Befassung der 
„Verbraucherbeschwerdeausschüsse" eingeführt worden. 
All diese Vordrucke gibt es nur in der jeweiligen Landessprache der betreffenden 
Gerichtsbarkeit. 
2. TEIL: GEMEINSCHAFTLICHE DIMENSION DER PROBLEMATIK 
I: KOSTEN DER GRENZEN DES „GERICHTSWESENS" 
Im Zusammenhang mit einem Binnenmarkt, der auf der Grundlage unterschiedlicher 
juristischer Traditionen und kaufmännischer Gepflogenheiten geschaffen wurde, ist es 
normal, daß es bei einigen Transaktionen zu bestimmten Ausleguhgsschwierigkeiten bzw. 
zu Schwierigkeiten bei der Ausführung der Verpflichtungen in Verbindung mit der 
Transaktion kommen kann, die sich aus Differenzen zwischen den Beteiligten ergeben. 
Die Möglichkeit einer raschen Beilegung dieser Differenzen zu annehmbaren Kosten und 
auf gerechte Art und Weise ist von allen betroffenen Beteiligten im Verlauf der 
Konsultation zum Grünbuch als grundlegende Bedingung für die Entwicklung der 
innergemeinschaftlichen Transaktionen und somit für das Gelingen des Binnenmarktes 
angeführt worden. 
Die Einführung geeigneter Verfahren ist unerläßlich, da nicht allen betroffenen Akteuren 
für so komplexe Materien wie die Beilegung von Rechtsstreitigkeiten zwischen Parteien 
aus verschiedenen Ländern eine spezialisierte "Rechtsabteilung" zur Verfügung steht. Nur 
wenige Unternehmen (bis zu einer bestimmten Größe) und noch weniger Verbraucher 
finden sich nämlich in dem Dickicht des internationalen Privatrechts (dessen Anwendung 
in einer Union aus 15 Mitgliedstaaten mindestens 210 verschiedene Kombinationen 
ergibt), der bestehenden Übereinkommen und der innerstaatlichen verfahrensrechtlichen 
Bestimmungen zurecht. 
Die Angst vor „Komplikationen" und dem Kostenaufwand, um sich in diesem 
Vorschriften-Labyrinth zurechtzufinden, hat speziell bei Verbrauchertransaktionen eine 
abschreckende Wirkung. Da es sich dabei (einzeln betrachtet) in der Regel um 
Transaktionen mit relativ bescheidenem Geldwert handelt, stehen die Anwaltskosten 
vielfach in keinem Verhältnis zum Streitwert. Verstärkt wird diese abschreckende 
Wirkung in manchen Ländern noch grundsätzlich durch schwerfallige gerichtliche 
Verfahren bzw. in wiederum anderen Ländern durch die geltenden Vorschriften zur 
Eintreibung der Anwaltskosten. In mehreren Mitgliedstaaten wird der obsiegenden Partei 
nämlich nur ein Bruchteil der verauslagten Kosten zugesprochen. In einem Rechtsstreit 
in Verbraucherfragen bedeutet dies nämlich, daß auf jeden Fall - zuzüglich zum erlittenen 
Schaden - Kosten anfallen, auch wenn der Ausgang des Verfahrens noch völlig unsicher 
ist und die zugesprochene Summe durchaus niedriger sein kann als die verauslagten 
Prozeßkosten. 
Die besonderen Hemmnisse, die die Beilegung innergemeinschaftlicher 
Rechtsstreitigkeiten in Verbraucherangelegenheiten zusätzlich erschweren, behindern 
mithin das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarktes in gleicher Weise wie die 
technischen oder steuerlichen Hemmnisse. 
Um die Berechtigung dieser Hypothese zu überprüfen, hat die Kommission ein 
unabhängiges Forschungsinstitut mit der Durchführung einer gründlichen Studie über die 
„Kosten der Grenzen des Gerichtswesens für die Verbraucher im Binnenmarkt" beauftragt. 
Die Ergebnisse der Studie, die die 15 Mitgliedstaaten abdeckt und die 1995 durchgeführt 
wurde, können wie folgt zusammengefaßt werden: 
1. Die Durchschnittskosten16 für die gerichtliche Beilegung einer 
innergemeinschaftlichen17 Streitsache über eine Summe in Höhe von 2 000 ECU 
entsprechen im günstigsten Falle für die antragstellende Partei einem Betrag von 
etwa 2 500 ECU. 
Diese Kosten (die somit den durchschnittlichen „Mindesf'-Kosten entsprechen) 
umfassen noch nicht: 
Gerichtskosten + Anwaltskosten. 
Für die Studie ist der bereits im Grünbuch verwendete Begriff der „Streitsache zwischen zwei 
Parteien, die ihren Wohnsitz in verschiedenen Mitgliedstaaten haben", berücksichtigt worden. 
8 
- die MwSt. auf die Anwaltskosten (die Einzelpersonen im Unterschied zu 
Unternehmen nicht beitreiben können); 
- die Sachverständigenkosten; 
- die Kosten für Reisen ins Ausland (im Falle des persönlichen Erscheinens 
der Parteien) sowie die Erstattung der Kosten für die Zeugen; 
- die Kosten für die Notifizierung und die Zustellung der Akte. 
Die durchschnittliche Dauer eines Verfahrens der ersten Instanz beträgt für 
dieselbe innergemeinschaftliche Streitsache zwischen 23,518 und 29,219 Monaten 
für die gesamte Europäische Union. Für bestimmte Länderkombinationen beträgt 
sie mehr als 40 Monate, wogegen sie auf nationaler Ebene normalerweise weniger 
als 20 Monate beträgt. 
Anders gesagt übt der in bestimmten Mitgliedstaaten bestehende rechtliche 
Rückstand bei innergemeinschaftlichen Streitigkeiten eine „kumulative" Wirkung 
aus, und diese Wirkung beeinträchtigt die Einwohner anderer Mitgliedstaaten, auch 
wenn diese auf nationaler Ebene vor diesem Problem geschützt scheinen20. 
Es ist hervorzuheben, daß die oben genannten Fristen Gerichte erster Instanz 
betreffen und sich auf den möglichen Fall einer Streitsache ohne technische 
„Komplikationen" (weder Gutachten noch Rechtshilfeersuchen) oder 
verfahrenstechnische „Komplikationen" (keine Widerklage) beziehen und 
voraussetzen, das weder eine Berufung, noch ein Revisionsbegehren (die Fristen 
beziehen sich auf erstinstanzliche Gerichte) noch Vorabentscheidungsverfahren an 
den Europäischen Gerichtshof erfolgen. Nach Art der Kostenabschätzung handelt 
es sich somit in gewisser Weise um den „günstigsten" der möglichen Fälle. 
Werden die Perspektiven des „typischen" Rechtssubjekts unter Kosten/Nutzen­
aspekten zusammengefaßt, zeigt die Studie, daß sich bei einer „einfachen" 
innergemeinschaftlichen Streitigkeit folgende Lage ergibt: 
- Die Partei, die einen Schaden von 2 000 ECU erlitten hat, muß - um 
„Zugang zum Recht" zu erhalten - zuerst eine „Eintrittsabgabe" von 
2 500 ECU leisten (Gerichtskosten + Anwaltskosten ohne MwSt.), und 
zwar mit der (ungewissen) Aussicht, ihre Auslagen innerhalb einer Frist 
zurückzuerhalten, die (je nach Land) zwischen 12 und 64 Monaten beträgt; 
vorausgesetzt wird hierbei, daß die beklagte Partei zum Zeitpunkt des 
Urteils (noch) zahlungsfähig ist. 
20 Für ein im Wohnsitzland der beklagten Partei eingeleitetes Verfahren. 
Für ein im Wohnsitzland der klagenden Partei eingeleitetes Verfahren, gefolgt vom Anerkennungs­
und Vollstreckbarkeitsverfahren im Land des Beklagten. Es ist jedoch daraufhinzuweisen, daß in 
zwei Mitgliedstaaten allein die Dauer dieser zweiten Phase 20 Monate übersteigt und daß sie in 
vier anderen Mitgliedstaaten 10 Monate oder mehr beträgt. 
Ergebnis der Studie: die durchschnittliche Dauer eines in einem Mitgliedstaat angestrebten 
Verfahrens, gefolgt von der Vollstreckung des Beschlusses in einem zweiten Mitgliedstaat gemäß 
dem Brüsseler Übereinkommen, kann in einigen Ländern 72 Monate betragen. 
- Wird die letzte Bedingung zum Zeitpunkt des Urteils nicht (oder nicht 
mehr) erfüllt, hat die klagende Partei (obwohl sie den Prozeß „gewinnt") 
4 500 ECU eingebüßt (ursprünglicher Schaden + Unkosten). 
- Wird die Bedingung erfüllt und fällt das Urteil für sie günstig aus, erhält 
die klagende Partei Schadenersatz. In den meisten Mitgliedstaaten (11 von 
15 gemäß der Studie) kann sie dennoch nur einen Teil der Unkosten 
wieder eintreiben). Zusätzlich wird in bestimmten Gesetzgebungen die 
Beitreibung der Unkosten für „ausländische" Anwälte einfach 
ausgeschlossen. 
Da diese Unkosten im Durchschnitt 2 500 ECU betragen liegt das „Saldo" 
der Klage (Schadenersatz abzüglich der nicht zurückerstatteten Unkosten) 
häufig bei Null bzw. im Minus. 
4. Unter Berücksichtigung des zuvor gesagten ist die vierte Schlußfolgerung der 
Studie keinesfalls überraschend: nur sehr wenige innergemeinschaftliche 
Streitigkeiten werden gegenwärtig durch die Verbraucher vor Gericht gebracht. 
Ohne den unumgänglichen Fragen vorzugreifen, die sich in einer solchen Situation 
für jeden Staat oder jede Rechtsgemeinschaft2 ' ergeben (prinzipielle Fragen, die 
sich nicht auf eine konkrete Anzahl von Fällen beziehen), bleibt festzustellen, ob 
(außerhalb der Gerichte) die Ausmaße des Problems unter einem quantitativen 
Gesichtspunkt eingegrenzt werden können. Hierzu hat die Kommission zwei 
Initiativen eingeleitet, deren Ergebnisse eine erste Antwort auf diese Frage bieten: 
I) In den Schlußfolgerungen zum Grünbuch ist unter anderem die „Errichtung eines 
Beobachtungsmechanismus für grenzüberschreitende Beschwerden, der die in der Praxis 
auftretenden Probleme erfassen soll", genannt worden. In den Reaktionen zum Grünbuch 
ist diese Schlußfolgerung einhellig befürwortet worden. 
Versuchsweise haben die Kommissionsdienststellen deshalb auf der Grundlage einer 
beschränkten Stichprobenauswahl von Standorten in Grenzregionen damit begonnen, 
zweckdienliche Auskünfte und Angaben einzuholen (Zahl, Herkunft und Typologie der 
eingereichten Beschwerden), um genaueren Einblick in die Tragweite der Problematik zu 
gewinnen. So haben in acht Grenzregionen Organisationen und/oder Einrichtungen, deren 
Aufgabe die Unterrichtung der Verbraucher ist, die eingegangenen Beschwerden erfaßt, 
die sich an Gewerbetreibende aus einem anderen Mitgliedstaat als dem Mitgliedstaat 
richten, in dem der Verbraucher ansässig ist („innergemeinschaftliche" Beschwerden). Im 
Zeitraum von Dezember 1994 bis September 1995 wurden 2 615 derartige Beschwerden 
mit einem Gesamtstreitwert von 39 492 315 ECU erfaßt. 
II) Die im Frühjahr 1995 durchgeführte Eurobarometer-Umfrage 43.0 bietet zwei 
signifikante Aufschlüsse: 
24% der Befragten (d. h. 3 799 Personen von 15 800) haben in den davor 
liegenden zwölf Monaten mindestens einen innergemeinschaftlichen 
Geschäftsabschluß getätigt. Von diesen haben jedoch nur 3,2% langlebige Güter 
erworben (im Verhältnis zu den Angaben von 1992 war der letztgenannte 
Prozentsatz sogar rückläufig); 
Grundsatzfragen unabhängig von der Zahl konkreter Fälle. 
10 
- 8,7% der Befragten, die einen solchen Geschäftsabschluß getätigt haben (332 
Personen von insgesamt 3 799), hatten Probleme mit ihrer Transaktion. 
Im zweiten Teil der oben aufgeführten Studie sind die Autoren der Ansicht, daß die zuvor 
genannten, das Gerichtswesen betreffenden Hemmnisse ein Gefühl der Unsicherheit 
schaffen, dessen makro-ökonomische Kosten zum Teil den „Verdienstausfall" im Rahmen 
des Binnenmarktes erklären (anders gesagt die Differenz zwischen den Voraussagen des 
Cecchini-Berichts und dem derzeitigen Nutzen des Binnenmarktes). 
In den Schlußfolgerungen der Studie wird folgendes festgestellt: 
„That legal uncercertainty (oder judicial barriers) impede economic growth and stability 
in an economy is a central hypothesis in development economics as well as in the 
political economy of transformation in Eastern European reform countries. On the 
contrary, this aspect has hardly been recognised in the research on European integration. 
It has not been considered in the planning of the European Union that economic 
integration induces an increase in legal uncertainty (...) that can destroy or at least reduce 
the expected positive effects of an internal market programme and also of a European 
economic and monetary Union". 
Im Zusammenhang mit den Auswirkungen der Rechtsunsicherheit wird in der Studie 
insbesondere aufgeführt: 
„Even expected transaction costs let consumers shy away from buying abroad. The reason 
is that, when regarding the higher transaction costs, foreign goods have lower utility for 
the potential buyers even at the same or at a lower market price for those goods compared 
with home goods. The same is valid for" producers. The risk of having to use higher 
transaction costs to get payment for delivered goods reduces the profit or incentive for 
selling abroad" (...) „Another static effect refers to a concentration process that is 
produced by transborder legal uncertainty. As transborder legal uncertainty is relatively 
more important for small enterprises than for big ones, small enterprises tend to be 
outcompeted". 
Die Autoren der Studie betonen, daß eine quantitative Abschätzung der makro­
ökonomischen Kosten sehr schwierig sei. In ihren Schlußfolgerungen sind sie dennoch der 
Ansicht daß: 
„By far the highest costs are caused by consumers not making use of price differentials 
within the European Union due to legal uncertainty (...) Adding up the direct static costs 
leads to costs in the range of 7 230 to 73 790 million ECU. The sum of the hypothetical 
average scenarios we regarded as plausible is 27 530 million ECU." 
II: ERGEBNISSE DER KONSULTATION ZUM GRÜNBUCH 
Zu diesem Grünbuch hat eine auf breiter Ebene geführte Konsultation stattgefunden, deren 
Ergebnisse die Notwendigkeit sowie die Dringlichkeit einer Gemeinschaftsinitiative 
bestätigt haben. 
11 
In diesem Sinne haben das Europäische Parlament (Entschließung vom 22. April Î994)22, 
der Ausschuß der Regionen (Stellungnahme vom 17. Mai 1994)23, der Wirtschafts- und 
Sozialausschuß (Stellungnahme vom 1. Juni 1994)24 sowie eine große Mehrheit der die 
betroffenen Interessen vertretenden Organisationen (Verbraucher, Unternehmen und 
Berufe des Rechtswesens) deutlich Stellung bezogen. 
Insgesamt sind bei der Kommission 110 schriftliche Stellungnahmen eingegangen, die alle 
betroffenen Interessen repräsentieren und die gesamte Europäische Union abdecken; alle 
betroffenen Kreise, die ihre Kommentare innerhalb der festgelegten Frist (31. Mai 1994) 
mitgeteilt haben, wurden zu einer Anhörung eingeladen, die am 22. Juli 1994 
stattgefunden hat. Eine Reihe von Optionen, die aus den bei der Kommission 
eingegangenen Antworten entwickelt wurden, sind außerdem anläßlich des ersten 
europäischen Verbraucherforums erörtert worden, auf dem (am 4. Oktober 1994) fast 350 
Teilnehmer aus 19 Ländern in Vertretung aller betroffenen Kreise zusammengetroffen 
sind. 
In ihrem Kurzbericht über den Binnenmarkt, der am 9. Dezember 1994 anläßlich der 
Tagung des Europäischen Rates in Essen vorgelegt wurde, hat die Kommission bestätigt, 
daß „ihre Maßnahmen auf den Konsultationen im Zusammenhang mit dem Grünbuch 
aufbauen würden". 
Am 22. Dezember 1994 hat die französische Regierung dem Rat ein „Memorandum für 
eine aktive Verbraucherpolitik" vorgelegt, worin betont wird, daß: „die Probleme des 
Zugangs zum Recht nicht gelöst sind und die Schaffung eines wirklichen europäischen 
Raumes in Frage stellen. Somit entspricht das Grünbuch über den Zugang zum Recht (...) 
einem grundlegenden und prioritären Bedürfnis". Andere Mitgliedstaaten wie auch die 
EFTA-Länder haben die Kommission ersucht, zum Bereich Verbraucherstreitsachen 
konkrete Initiativen zu ergreifen. 
Was die Ziele der Gemeinschaftsinitiative anbelangt, ist im Verlauf der Konsultation ein 
bedeutsamer Konsens im Zusammenhang mit bestimmten Überlegungen des Grünbuchs 
und insbesondere mit folgenden Punkten gebildet worden: 
I) die Koordinierung der nationalen Bestimmungen im Zusammenhang mit 
Unterlassungsklagen, die gegenüber bestimmten Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht25 
erhoben werden können; 
II) die Förderung eines günstigen Umfeldes für die außergerichtliche Regelung von 
Verbraucherstreitigkeiten26; 
III) die Verstärkung des Systems für Folgemaßnahmen im Zusammenhang mit 
innergemeinschaftlichen Rechtsstreitigkeiten sowie, als Pilotprojekt, die Schaffung 
koordinierter Mechanismen für die grenzübergreifende Anrufung der Gerichte27. 
23 
24 
25 
26 
27 ABl. Nr. C 128 vom 9.5.94, S. 459. 
ABl. Nr. C 217 vom 6.8.94, S. 29. 
ABl. Nr. C 295 vom 22.10.94, S. 1. 
Schlußfolgerung Nr. 1 des Grünbuchs, Absatz 13 und 14 der Entschließung des Europäischen 
Parlaments. 
Schlußfolgerungen Nr. 4 und 5 des Grünbuchs; Absatz 22 der Entschließung des Europäischen 
Parlaments. 
Schlußfolgerungen Nr. 3 und 6 des Grünbuchs; Absatz 7 und 9 der Entschließung des Parlaments, 
12 
Zum ersten Punkt (Unterlassungsklagen) hat die Kommission am 24. Januar 1996 einen 
Richtlinienvorschlag vorgelegt. Es handelt sich hierbei um ein Problem, das nur durch 
Annahme eines Rechtsinstruments auf Gemeinschaftsebene geregelt werden kann. 
Was die anderen Punkte (Beilegung von Streitigigkeiten) anbelangt) beabsichtigt die 
Kommission, den freiwilligen Ansatz vorzuziehen und Bedingungen für eine bessere 
grenzüberschreitende Zusammenarbeit zu schaffen. Zu diesem Zweck werden im dritten 
Teil des vorliegenden Plans gezielte Aktionen vorgeschlagen, die aufgrund ihrer 
europäischen Dimension zur Verwirklichung der verfolgten Ziele beitragen können. Diese 
Ziele betreffen sowohl das korrekte Funktionieren des Binnenmarktes (Artikel 100a des 
Vertrags) als auch den Schutz der Verbraucherinteressen (Artikel 129a). 
Das Vorhandensein geeigneter Verfahren zur Beilegung der Verbraucherstreitigkeiten 
bevorzugt in der Tat die „freiwillige" Einhaltung der Verpflichtungen, die sich aus dem 
Vertrag und/oder den einschlägigen Rechtsbestimmungen ergeben; dagegen stellt das 
Fehlen von Verfahren, die eine rasche Beilegung der innergemeinschaftlichen 
Streitigkeiten ermöglichen, einen Unsicherheitsfaktor für die Entscheidungsträger der 
Wirtschaft dar. Unter mikro-ökonomischen Gesichtspunkten wird durch diesen Faktor die 
Partei bevorzugt, die ihre Verpflichtungen nicht erfüllt, da sie von ihrem Versäumnis 
profitieren kann, während die andere Partei den Schaden hat. 
Auf makro-ökonomischer Ebene hat dieser Faktor eine abschreckende Wirkung, da er 
(durch schrittweise „Untergrabung" des Vertrauens der Wirtschaftsbeteiligten in die 
Zuverläßigkeit der innergemeinschaftlichen Transaktionen) die Vorteile schmälert, die 
vom Binnenmarkt für die gesamte Wirtschaft erwartet werden. 
Wie in den Vorbemerkungen angegeben, sind die im 3. Teil in Aussicht gestellten 
Maßnahmen nicht erschöpfend. Wie vom Europäischen Parlament angeregt, geht es 
vielmehr darum, einen „Zwischenbericht mit einem Zeitplan für die zu ergreifenden 
Maßnahmen"28 zu erstellen. Dieser Zeitplan ist in Anhang I zur vorliegenden Mitteilung 
wiedergegeben. 
3. TEIL; VORGESCHLAGENE INITIATIVEN 
I: FÖRDERUNG AUSSERGERICHTLICHER VERFAHREN 
Nach Auffassung der Kommission drängt sich auf Gemeinschaftsebene eine prioritäre 
Überlegung im Zusammenhang mit der Frage außergerichtlicher Verfahren aus folgenden 
Gründen auf: 
- Die Märkte entwickeln sich viel schneller weiter als die Rechtsvorschriften und 
wesentlich schneller als die Verhandlungen zwischen 15 Mitgliedstaaten; 
- die außergewöhnliche Zunahme außergerichtlicher Verfahren in Verbraucher­
streitsachen kann als Reaktion auf den schleppenden Gang (und die Schwierigkeiten) 
bei der Anpassung bestimmter Rechtsvorschriften (die aus einer Zeit stammen, in der 
es weitaus weniger Rechtsstreitigkeiten gab und es dabei nicht um die typischen 
28 die jedoch im Verhältnis zu den in dieser Mitteilung geplanten Perspektiven wesentlich 
weitreichender ist. 
Entschließung vom 22.04.1994, s. o. 
13 
Probleme der heutigen Gesellschaft ging), oder als eine Art „Filter" betrachtet 
werden, der verstärkt genutzt werden sollte, um den Nachholbedarf der Justiz 
aufzuarbeiten, oder um den Grundsatz der Einheitlichkeit der Rechtssprechung in 
Frage zu stellen. Wie die Vor- und Nachteile auch immer beurteilt werden mögen, 
handelt es sich hierbei um eine Entwicklung, die die meisten Mitgliedstaaten betrifft; 
- die Erfahrung verschiedener Mitgliedstaaten zeigt, daß eine „selektive" Förderung 
bestimmter Modalitäten zur außergerichtlichen Beilegung von Rechtsstreitigkeiten, 
sofern bestimmte essentielle Kriterien gewahrt sind, sowohl für den Verbraucher als 
auch für die Unternehmen (durch Reduzierung der Kosten und der Verfahrensdauer 
für Verbraucherstreitsachen) ein günstigeres Umfeld geschaffen hat und heute von 
allen betroffenen Kreisen befürwortet wird. 
Im Rahmen des Binnenmarktes können die aus diesen Erfahrungen gewonnenen 
Erkenntnisse sehr wertvoll sein. Da es heute immer mehr „außergerichtliche" 
Einrichtungen jeder Art (Ombudsmänner, Schlichter, Schiedsleute) auf allen Ebenen (auf 
sektoraler, nationaler, regionaler und sogar lokaler Ebene) gibt, bieten sich somit zwei 
Möglichkeiten an: entweder das Phänomen schlichtweg ignorieren - aus der Erkenntnis 
heraus, daß ip den meisten Fällen bei innergemeinschaftlichen Verbraucherstreitsachen die 
Verfahrenskosten wahrscheinlich in keiner Relation zur Streitsache stehen -, oder den 
Versuch unternehmen, bestimmte „Anhaltspunkte" festzulegen, an denen sich 
„ausländische" Verbraucher orientieren könnten; dies würde dem entsprechen, was (auf 
nationaler Ebene) bereits in den Ländern unternommen worden ist, die heute über 
gesicherte Erfahrungen verfügen (siehe 1. Teil Kapitel II). 
Diese Länder haben die Erfahrung gemacht, daß bestimmte außergerichtliche Verfahren 
eine wichtige Funktion zur Beilegung von Streitfallen in Verbraucherangelegenheiten 
erfüllen können, sofern bestimmte Mindestkriterien festgelegt sind, nach denen die 
Transparenz des Verfahrens und die Unabhängigkeit der mit dem Streitfall befaßten Stelle 
gewährleistet sind. Andererseits liefert das Fehlen solcher Kriterien zum Teil eine 
Erklärung für das geringe Maß an Vertrauen, das in einigen Ländern jedwede Art 
außergerichtlicher Verfahren zur Beilegung von Streitfällen genießt. Erkenntnisreich sind 
in dieser Hinsicht die Ergebnisse der im Anschluß an das Grünbuch geführten 
Konsultationen: die überwiegende Mehrheit der Betroffenen, wozu auch die betroffenen 
Branchen und das Europäische Parlament sowie der Wirtschafts- und Sozialausschuß 
gehören, plädieren für die Festlegung von Mindestkriterien auf europäischer Ebene. 
Gestützt auf die eingegangenen Stellungnahmen und Anregungen sollte die Kommission 
also eine Liste von Mindestkriterien für innergemeinschaftliche Verbraucherstreitsachen 
festlegen und/oder in Vorschlag bringen, um auf diese Weise die Schaffung und/oder 
„Vernetzung" außergerichtlicher Verfahren auf Binnenmarktebene zu vereinfachen. 
Mit solchen auf europäischer Ebene festgelegten Kriterien ließe sich die Politik der 
Mitgliedstaaten unterstützen und vervollständigen, die sich für die Förderung einer „Kultur 
der Schlichtung" bei Verbraucherstreitigkeiten entschieden haben; selbstverständlich 
müßten diese Kriterien in Anlehnung an die auf nationaler Ebene bereits bestehenden 
Kriterien erstellt werden. 
Dieser Mitteilung liegt ein Arbeitsschema mit sechs Mindestkriterien (als Anlage II) bei. 
Um deren Anwendung zu fördern, sind drei Phasen gemäß Zeitplan in Anhang I 
vorgesehen. 
14 
Phase I: Das Arbeitsschema sieht eine Konsultation der betroffenen Kreise vor, mit dem 
Ziel, die vorgeschlagenen Kriterien endgültig abzustimmen. 
Phase II: Die gewälten Kriterien sind in ihrer endgültigen Fassung Gegenstand einer 
Empfehlung der Kommission. 
Darin ist eine Beobachtungsphase (drei Jahre) vorzusehen, in deren Verlauf das Bestehen 
gemeinsamer Kriterien die Einrichtung - auf freiwilliger Basis - "zugelassener Stellen" 
in jedem Mitgliedstaat erleichtern dürfte. 
Das Vorhandensein nationaler Einrichtungen, die ähnliche Kriterien anwenden, könnte im 
übrigen die Schaffung - auf freiwilliger Basis - von Mechanismen zur Behandlung 
innergemeinschaftlicher Klagen erleichtern (z. B. die Einrichtung eines einheitlichen 
"Briefkastens", an den Verbraucher ihre Beschwerden richten könnten; dadurch würden 
Nachforschungen vermieden, die sich als schwierig herausstellen könnten, sofern der 
Gewerbetreibende zu einem "ausländischen System gehört. 
Phase III: Nach Ablauf der Beaobachtungsphase wird die Umsetzung der Empfehlung 
Gegenstand eines Bewertungsberichts sein, der im Bedarfsfall einen entsprechenden 
Vorschlag dazu enthält, wie die Einhaltung der Kriterien gewährleistet werden kann. Die 
Modalitäten hierfür wären durch zusätzliche Konsultationen festzulegen. 
Die Einhaltung der Kriterien könnte beispielsweise durch ein System gewährleistet 
werden, das vergleichbar wäre mit den Systemen, wie sie in einigen Mitgliedstaaten 
bestehen (z. B. im Vereinigten Königreich, in Irland, in Schweden, Finnland, Dänemark 
und in den Niederlanden). 
Zweck eines solchen Systems wäre nicht, innergemeinschaftliche Rechtsstreitigkeiten 
„beizulegen", sondern vielmehr - analog etwa zur Tätigkeit des „Office of Fair Trading" 
im Vereinigten Königreich29 - den betroffenen Kreisen bei der Inanspruchnahme der 
zuzuwendenden Verfahren behilflich zu sein. 
II: VEREINFACHUNG DES ZUGANGS ZU GERICHTSVERFAHREN 
Außergerichtliche Verfahren, für deren verstärkte Inanspruchnahme in Kapitel II plädiert 
wird, sind ausschließlich auf rein freiwilliger Basis denkbar, da sie weder den 
Gewerbetreibenden noch den Verbrauchern aufoktroyiert werden können. 
Diesen Sachverhalt hat das Europäische Parlament sehr treffend in seiner Entschließung 
vom 22. April 1994 zum Grünbuch dargestellt: „(...) wenn alle außergerichtlichen 
Verfahren gescheitert sind, müssen die Parteien die Möglichkeit haben, eine gerichtliche 
Lösung zu finden, deren Kosten für den einzelnen den geringen wirtschaftlichen Streitwert 
berücksichtigen". 
Daher hält das Europäische Parlament „eine gewisse Harmonisierung der 
Verfahrensnormen der Mitgliedstaaten zwecks Schaffung eines gemeinschaftlichen 
Verfahrens für Rechtsstreitigkeiten bis zu einem bestimmten Streitwert für zweckmäßig, 
29 Gemäß „Fair Trading Act" hat das „Office of Fair Trading" zur Aufgabe, „die betroffenen 
Berufsverbände zu ermutigen, Verhaltensregeln zum Schutz und zur Förderung der 
Verbraucherinteressen im Vereinigten Königreich auszuarbeiten und an ihre Mitglieder 
weiterzuleiten". In diesem Sinne ist für die Bearbeitung von Beschwerden ein Standardverfahren 
ausgearbeitet worden. 
15 
um eine zügige Behandlung grenzüberschreitender Rechtsstreitigkeiten der Verbraucher 
im Binnenmarkt zu gewährleisten" (Entschließung, Ziffer 9). 
Dieser Standpunkt wird auch von vielen Verbraucherorganisationen und 
Bürgervereinigungen vertreten, die sich für eine Harmonisierung des oberen 
Kompetenzlimits der auf unterster Ebene angesiedelten Gerichte (Friedensgerichte, County 
Courts, Amtsgericht) und für die allgemeine Einführung eines vereinfachten Verfahrens 
(Antragsverfahren, bei der Geschäftsstelle des Gerichts hinterlegte Erklärung) aussprechen, 
damit eine gewisse „Gleichwertigkeit der Behandlung" von Bagatellsachen in sämtlichen 
Mitgliedstaaten30 gewährleistet werden kann. 
Beim derzeitigen Stand des Gemeinschaftsrechts ist hinsichtlich der im vorherigen 
Abschnitt kurz dargestellten Anregungen Vorsicht geboten. Dennoch ist ein 
„gemeinschaftlicher" Beitrag zur Lösung des Problems denkbar - vorausgesetzt, die 
Rechtstraditionen und Besonderheiten jedes einzelnen Mitgliedstaates werden in vollem 
Umfang gewahrt. Dieser Beitrag könnte in der Form geleistet werden, daß auch die in den 
Mitgliedstaaten bestehenden Strukturen aufgebaut und der Zugang zu den in den 
Mitgliedstaaten angewandten Verfahren (die bei einer innergemeinschaftlichen 
Rechtsstreitigkeit nach heutigem Stand immer für wenigstens eine der beteiligten Parteien 
„unzugänglich" sind) verbessert werden würde. Verdeutlichen läßt sich das anvisierte Ziel 
anhand der als Beispiele zitierten Formblätter im 1. Teil, Kapitel III. 
In Anlehnung an diese Beispiele könnten sich die Mitgliedstaaten auf ein vereinfachtes 
„europäisches" Formblatt für innergemeinschaftliche Rechtsstreitigkeiten31, deren 
Streitwert unterhalb eines bestimmten Betrags liegt, festlegen, um so den Zugang zu den 
Gerichten des jeweiligen Staates zu erleichtern. 
Damit sollen keineswegs die Verfahren harmonisiert werden; vielmehr könnten diese mit 
einer solchen Initiative benutzerfreundlicher gestaltet werden, indem der allererste Schritt, 
den jedes Rechtssubjekt tun muß, um Zugang zu einem „öffentlichen Dienst" von 
essentieller Bedeutung zu erhalten, transparenter würde. 
Auch für andere Lebensbereiche des Bürgers gibt es bereits europäische (oder europaweit 
vereinheitlichte) Vordrucke, wie etwa das E-l 11-Formular (Auslandskrankenschein) und 
andere Formblätter für den Bereich Sozialversicherungen. Erfahrungsgemäß sind derartige 
Vordrucke, die es in allen Gemeinschaftssprachen gibt, eine Erleichterung sowohl für den 
Bürger als auch für die jeweilige Stelle, die den entsprechenden Vorgang zu bearbeiten 
hat. 
30 In den meisten Mitgliedstaaten gibt es für Streitigkeiten bis zu einem bestimmten Streitwert, der 
allerdings von Land zu Land stark unterschiedlich ist, ein „vereinfachtes" Verfahren. So gilt 
beispielsweise (damit das vereinfachte Verfahren zur Anwendung gelangen kann) in Frankreich und 
in Deutschland, nicht aber in Spanien oder im Vereinigten Königreich, eine Rechtssache mit einem 
Streitwert in Höhe des Gegenwerts von 1 500 ECU als „Bagatellsache". Für die gleiche 
Rechtssache sind also der Zeit- und Kostenaufwand der „Behandlung" je nach dem Land, dessen 
Gericht angerufen wird, unterschiedlich. 
Unter einem „europäischen" Formblatt ist hier ein Formular zu verstehen, dessen Grundstruktur 
„harmonisiert" wäre (um die Übersetzung sowie die Behandlung der Klage zu erleichtern). Es 
könnte jedoch durchaus in Betracht gezogen werden, daß das Formblatt in den einzelnen 
Mitgliedstaaten an die nationalen Rechtstraditionen und -système angepaßt wird. 
16 
Nach der gleichen Vorgehensweise könnte mithin auf dem Gebiet der Behandlung von 
Rechtsstreitigkeiten der Zugang zu den in den jeweiligen Ländern geltenden Verfahren 
in der heutigen Form verbessert und damit die Zusammen führung der Parteien begünstigt 
werden, die manche spezifische Barriere bislang bei innergemeinschaftlichen 
Rechtsstreitigkeiten noch trennt32. 
Nach Ausarbeiten des Formblatts in den elf EG-Amtssprachen könnten die 
„Gebrauchsanweisungen" wie folgt festgelegt werden: 
I. Die beschwerdenführende Partei füllt in einer der EG-Amtssprachen, die im 
Wohnsitzland dieser Partei Amtssprache ist, den Vordruck aus. Anschließend wird 
die Beschwerde in den entsprechenden Vordruck in der im Wohnsitzland des 
Adressaten als Amtssprache geltenden EG-Amtssprache übertragen und letzterem zur 
weiteren Veranlassung durch die von den Mitgliedstaaten angegebenen Instanzen 
zugestellt. 
IL In dem Teil des Formblatts, das für den Adressaten vorgesehen ist, unterbreitet dieser 
entweder einen Lösungsvorschlag zu Sache oder er setzt die klageführende Partei 
davon in Kenntnis, daß es eine Instanz gibt, die eine gütliche Einigung herbeiführen 
könnte (Ombudsman, Schlichtungsstelle usw.). 
III. Bleibt innerhalb einer bestimmten Frist eine Reaktion von Seiten des Adressaten aus 
oder findet der angebotene Lösungsvorschlag keine Zustimmung, wird der Vordruck 
an die zuständige Stelle weitergeleitet (die somit in zwei Sprachen über alle Angaben 
zum Sachverhalt, zum Gegenstand der Beschwerde und zu den Personalien der 
Parteien verfügt). 
Eine vorläufige Fassung eines solchen Formblattes liegt dieser Mitteilung bei 
(Anhang III). Die endgültige Fassung des Formblatts wird dann auf der Grundlage einer 
breit angelegten Konsultation der Mitgliedstaaten, der Berufsangehörigen der Rechtspflege 
und der die potentiellen Nutzer vertretenden Verbände erstellt werden. Die Verwendung 
dieses Formblatts wäre selbstverständlich den Benutzern (Verbraucher und Unternehmen) 
freigestellt und würde die Inanspruchnahme anderer Möglichkeiten zur Beilegung von 
Rechtsstreitigkeiten nicht ausschließen. Für die praktische Anwendung des Formblatts sind 
nämlich zwei Phasen vorgesehen, wobei sich die zweite Phase nach den Ergebnissen der 
ersten Phase richtet. 
1. Phase: Das Formblatt wird in einigen ausgewählten Grenzregionen erprobt. 
Zur Wahrung der juristischen und kulturellen Eigenheiten auf nationaler wie auch 
regionaler Ebene werden die Vermittlungsstellen anhand einer Konsultierung der 
Mitgliedstaaten und der betroffenen Kreise ermittelt. 
Betreut wird die Initiative von einer Sachverständigengruppe als Vertreterin der 
Mitgliedstaaten, die das Pilotprojekt unterstützen. Diese Gruppe gewährleistet die 
Folgemaßnahmen und legt am Ende einer angemessenen Versuchsphase ihre 
Empfehlungen vor. 
32 Grünbuch, Kap. III A. 2 (S. 72). 
17 
Der Zeitplan für die vorherigen Konsultationen, die für die Ingangsetzung der Initiative 
vorgesehen sind, ist Anhang I dieser Mitteilung zu entnehmen. 
2. Phase: Die Kommission legt die endgültige Fassung des Formblattes als Teil eines 
Vorschlags für eine Verordnung vor, die gleichzeitig auf der Grundlage der Ergebnisse 
der Versuchsphase die „Gebrauchsanweisungen" festlegt. 
In diesem Zusammenhang müßte der „Anwendungsbereich" für das Formblatt vorab im 
Rahmen einer Konsultation erörtert werden, um den Streitwert ( ) einer „Bagatellsache" 
in den einzelnen Mitgliedstaaten zu ermitteln. 
III: REFLEXIONSANSÄTZE 
Solange keine Gemeinschftsinitiativen zur Verbesserung des Zugangs des einzelnen zum 
Recht ergriffen werden, schlagen die Verbraucherverbände und einige Mitgliedstaaten vor, 
daß die durch die Handlungsweise eines Gewerbetreibenden geschädigten Personen die 
Möglichkeit haben sollten, kollektiv klagen zu können. Dies könnte in Form der „class 
action" geschehen, wie sie bereits in den meisten Ländern des „Common Law" praktiziert 
wird, oder im Wege einzelner aufeinanderfolgender Mandate, die einer repräsentativen 
Organisation nach dem Muster der in Frankreich durch das Gesetz vom 18. Januar 1992 
geschaffenen „action en représentation conjointe" (Gesamtvertretungsklage) erteilt werden. 
Eine solche Klagemöglichkeit findet allerdings nach heutigem Stand offensichtlich bei 
weitem nicht die Zustimmung aller Mitgliedstaaten. 
Es sollten daher andere Wege erkundet und Überlegungen über Möglichkeiten der 
Zusammenlegung verbundener Rechtsgeschäfte zugestellt werden, z. b. in Fällen, in denen 
derselbe Gewerbetreibende mehreren Verbrauchern Schaden zugefügt hat. 
Hierzu sei daran erinnert, daß die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften bereits 
Bestimmungen enthalten, die bei Klagen Anwendung finden, die „im Zusammenhang 
(stehen) wenn zwischen ihnen eine so enge Beziehung gegeben ist, daß eine gemeinsame 
Verhandlung und Entscheidung geboten erscheint, um zu vermeiden, daß in getrennten 
Verfahren widersprechende Entscheidungen ergehen könnten" (Artikel 22, 3. Absatz des 
Brüsseler Übereinkommens über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung 
gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen). 
Bislang wird die Anwendung dieser Bestimmungen durch den Umstand erschwert, daß 
die „Herstellung des Zusammenhangs" bei mehreren nacheinander eingereichten Klagen 
„ex post" (und nicht zeitgleich) bei unterschiedlichen Gerichten erfolgt, was bei 
innergemeinschaftlichen Rechtsstreitigkeiten erhebliche, wenn nicht sogar unüberwindbare 
Probleme mit sich bringt34. Für Verfahren, die in Zusammenhang stehen, wird im 
Brüsseler Übereinkommen in der Frage der Zuständigkeit auf das „zuerst angerufene 
Gericht" verwiesen, ohne daß dies allerdings in den Übereinkommen näher ausgeführt 
Grünbuch. S. 76 ff. 
wird; dies führt zu Lösungen, die mit den innerstaatlichen Rechtsordnungen unvereinbar 
sind.35 
Zur Lösung derartiger Probleme könnte die Kommission vorschlagen, daß die 
Verbraucher, die Geschädigte des ein und desselben Gewerbetreibenden sind, die sie 
vertretenden Organisationen bevollmächtigen, die Beschwerden „ex ante" zu bündeln, was 
die Herstellung von in Zusammenhang stehenden Rechtssachen zu verbundenen 
Rechtssachen erleichtern würde. Obwohl sie Einzelklagen bleiben würden (es würde sich 
also auf keinen Fall um eine "Class Action" handeln), könnten sie gleichzeitig bei ein und 
demselben Gericht eingereicht werden (in der Regel das Gericht des Ortes, an dem die 
beklagte Partei ansässig ist). 
Die für die Personen, die ihrer Organisation eine solche Vertretungsvollmacht erteilten, 
bestimmten Zustellungen und Notifizierungen könnten damit an die beauftragte 
Organisation ergehen (erhebliche Kosteneinsparung für die Justizverwaltung), so daß (für 
die Verbraucher, die gemeinsam klagen, wie auch für den betroffenen Gewerbetreibenden) 
geringere Anwaltskosten anfallen würden, als bei gesonderten Verfahren36. 
Auf längere Sicht könnte die Lösung der "verbundenen Rechtssachen" ergänzend zu 
Maßnahmen zur Förderung außergerichtlicher Verfahren vorgeschlagen werden. In diesem 
Fall würde sie also nur für Rechtsstreitigkeiten gelten, für die nicht auf eine 
außergerichtliche Regelung zurückgegriffen werden kann (weil es eine solche nicht gibt 
oder weil die beklagte Partei einer solchen Regelung nicht zustimmt). In diesem Falle 
würde sich folgender Lösungsansatz anbieten: 
- Es wird eine Übergangsfrist vorgesehen, während der außergerichtliche Verfahren zur 
Beilegung innergemeinschaftlicher Rechtsstreitigkeiten (von den betroffenen 
Gewerbetreibenden) entwickelt werden, die im Einklang mit den auf europäischer 
Ebene festgelegten Mindestkriterien (s. Kapitel I) stehen. 
nach Ablauf der Übergangsfrist könnten konkrete Vorschläge über „verbundene 
Rechtssachen" vorgelegt werden, die bei Rechtsstreitigkeiten Anwendung finden, die 
sich nicht im Wege eines der zuvor genannten Verfahren beilegen lassen. 
36 35 Siehe Bericht der „Arbeitsgruppe zur Angleichung des Zivilverfahrensrechts": in manchen 
Mitgliedstaaten gilt ein Rechtsstreit als „anhängig", sobald die beklagte Partei von der Einreichung 
der Klage in Kenntnis gesetzt worden ist. In anderen Mitgliedstaaten dagegen muß die Rechtssache 
bei der Gerichtskanzlei registriert worden sein. In wiederum anderen Ländern beginnt die 
„Rechtshängigkeit" mit der Zulassung der Klage oder ihrer Zustellung an die beklagte Partei. 
Statt es mit einer Vielzahl bei verschiedenen Gerichten anhängiger Verfahren zu tun zu haben (womit 
sich zwangsläufig das Risiko untereinander unvereinbarer Urteile stellt und damit eine 
Rechtsunsicherheit entsteht), würde dem Gewerbetreibenden damit auch ein einheitliches Verfahren 
zur Verfügung stehen, so daß er die entsprechenden Kosten besser einschätzen und, falls er daran 
interessiert wäre, auf eine gütliche Einigung mit einem von den betroffenen Verbrauchern 
bevollmächtigten Vermittler hin verhandeln könnte. 
19 
ANHANG I 
Indikativer Zeitplan für die Maßnahmen zur Durchführung der geplanten 
Initiativen 
FÖRDERUNG AUSSERGERICHTLICHER VERFAHREN 
(3. Teil, Kapitel I, dieser Mitteilung) 
- Konsultierung der betroffenen Kreise zum Arbeitsschema gemäß Anhang II: März-
September 1996. 
Annahme der Empfehlung: Ende 1996 
Beobachtungsphase: Dezember 1996-November 1999 
- Erstellung und Vorlage des Bewertungsberichts über das Funktionieren des Systems: 
Dezember 1999-Mai 2000 
ZUGANG ZU GERICHTSVERFAHREN (3. Teil, Kap. II) 
- Konsultierung der betroffenen Kreise zum Formblatt-Entwurf gem. Anhang III: 
März-September 1996 (Mitgliedstaaten, Europäische Richtervereinigung, Rat der 
Anwaltschaften der Europäischen Gemeinschaft, repräsentative Nutzerverbände: 
Verbraucher und Unternehmen) 
- Festlegung eines Arbeitsschemas zu den „Gebrauchsansweisungen" für das Formblatt 
und räumliche Definierung der Grenzregionen, in denen das Formblatt erprobt 
werden soll: Oktober-Dezember 1996 (erneute Konsultierung der Mitgliedstaaten) 
Benennung der Mitglieder der Sachverständigengruppe für die Betreuung der 
Initiative: März-April 1997 
Versuchsphase: Juni 1997-Mai 2000 
- Empfehlungen der Sachverständigengruppe über Folgemaßnahmen zur 
versuchsweisen Erprobung: Juni-September 2000 
20 
ANHANG II 
ARBEITSSCHEMA FÜR EINE EMPFEHLUNG ZUR FESTLEGUNG VON BEURTEILUNGSKRITERIEN FÜR 
AUSSERGERICHTLICHE VERFAHREN BEI VERBRAUCHERSTREITSACHEN 
ERSTES KRITERIUM 
Die Unparteilichkeit des mit dem Rechtsstreit befaßten Organs ist mit allen gebotenen 
Mitteln zu gewährleisten, u. a.: 
- bei Ombudsmännern dadurch, daß diesen angemessene Garantien für die 
Unabhängigkeit bei der Ausübung ihrer Tätigkeit gewährt werden; 
bei Organen, die als Kollegium fungieren, indem eine paritätische Besetzung mit 
Vertretern der Verbraucher und Vertretern der Gewerbetreibenden in dem mit der 
Rechtsstreitigkeit befaßtem Kollegium sowie die Unabhängigkeit der Drittperson, die 
diesem Kollegium vorsteht - sofern dies vorgesehen ist - gewährleistet werden. 
ZWEITES KRITERIUM 
Die Effizienz des Verfahrens muß durch Maßnahmen gewährleistet werden, die folgendes 
sicherstellen: 
- Möglichkeit zur Verwendung einfach zu handhabender, leicht verständlicher, in den 
elf Gemeinschaftssprachen verfügbarer Formblätter für die Anbringung der 
Beschwerde; 
- Festlegung der Verfahrensdauer und Einhaltung dieser Frist; hierzu gehören auch 
dem Verbraucher möglicherweise vorgeschriebene vorherige Schritte (z. B. 
Ausschöpfung aller unternehmensinternen Rückgriffsmöglichkeiten); 
- Zuerkennung angemessener Ermittlungsbefugnisse zugunsten des Organs, das 
entscheiden soll. 
DRITTES KRITERIUM 
Zur Sicherstellung der Transparenz der nachstehend aufgeführten Elemente muß eine 
angemessene Bekanntmachung durch alle gebotenen Mittel sichergestellt werden: 
Möglichkeit, das Verfahren in Anspruch zu nehmen, und Geltungsbereich; 
- Höchstdauer und etwaige Kosten des Verfahrens für den Verbraucher; 
für die „Entscheidung" des zur Regelung des Streitfalls angerufenen Organs 
maßgebende Kriterien; 
21 
rechtliche Wirkung dieser „Entscheidung" mit genauer Angabe darüber, ob sie für 
den Gewerbetreibenden bindend oder lediglich eine Empfehlung ist. Falls sie bindend 
ist, Angabe der Strafmaßnahmen bei Verstößen gegen diese Entscheidung. 
Diese Angaben sind in jedem Falle dem Verbraucher, der seine Absicht bekundet hat, von 
dem Verfahren Gebrauch zu machen, in Schriftform zuzustellen. 
Die ergangenen Entscheidungen werden - zumindest in einer Kurzfassung - in einem 
jährlichen Bericht niedergelegt, der öffentlich einsehbar ist. 
Jede Entscheidung erfordert eine schriftliche Begründung und ist den betroffenen Parteien 
innerhalb kürzester Frist zuzustellen. 
VIERTES KRITERIUM 
Sind die Parteien in verschiedenen Ländern ansässig, wird jede Partei in einer 
EG-Amtssprache, die in ihrem Wohnsitzland Amtssprache ist, von dem ergangenen 
Beschluß zur Beilegung der Rechtsstreitigkeit und der Begründung dieser Entscheidung 
in Kenntnis gesetzt. 
FÜNFTES KRITERIUM 
Die Anwendung von Verhaltensregeln darf in keinem Fall zur Folge haben, daß dem 
Verbraucher der Schutz vorenthalten wird, den er nach den zwingenden gesetzlichen 
Bestimmungen des Landes genießt, in dem er seinen gewöhnlichen Wohnsitz hat, und 
zwar entsprechend dem Übereinkommen von Rom über das auf vertragliche 
Schuldverhältnisse anzuwendende Recht. 
SECHSTES KRITERIUM 
Keinesfalls darf eine Klausel eines Vertrags, der nicht individuell ausgehandelt worden 
ist, den Verbraucher davon abhalten, das für die gerichtliche Beilegung des Rechtsstreits 
zuständige Gericht anrufen zu können. 
22 
ANHANG III 
•fr1** 
•tr * 
•tr * - BESCHWERDE -
(Gegebenenfalls kann dieses Dokument eine Mahnung ersetzen) 
E MPFANGER ABSENDER 
Name: Name: ... 
Vorname: Vorname: 
Anschrift: Anschrift: 
VORGESCHICHTE UV 
GEGENSTAND DES ANTRAGS W (1) Geben Sie so genau wie 
möglich an: 
(a) die Daten, die Orte und die 
Bedingungen für den Kauf, 
den Verkauf oder die 
Unterzeichnung des Vertrages 
(b): die im Zusammenhang 
mit dem Erzeugnis oder der 
Dienstleistung aufgetretenen 
Probleme 
(2) Geben Sie genau an, 
welcher Art Ihr Antrag ist 
(beispielsweise: Rückerstat­
tungsbetrag, Reparatur oder 
Ersatz des Erzeugnisses). 
[ANHÄNGE1*7" 
(3) Machen Sei in diesem 
Kästchen alle für 
zweckdienlich erachtete 
Angaben und legen Sie alle 
Dokumente bei, die Ihren 
Antrag unterstützen. 
Geschehen zu 
Unterschrift am WICHTIG: 
Ab dem Empfang dieses Dokuments verbleiben dem 
Empfänger 15 Tage für eine Antwort. Erhält der Absender 
innerhalb dieses Zeitraums keine Antwort, kann er die 
Kopie der Mahnung bei der Kanzlei des zuständigen 
Gerichts hinterlegen. Diese Hinterlegung gilt als Mitteilung 
an die Kanzlei. 
23 
Hinweis für den Absender: 
Ist der Empfänger im Ausland ansässig, wenden Sie sich in jedem Falle an einen Anwalt 
oder an eine Verbraucherorganisation. Diese können Sie über das bei diesem Streitfall 
anwendbare Gesetz unterrichten; sie können Ihnen mitteilen, wer der zuständige Richter ist 
und sie können Sie bei allen Phasen des Verfahrens entsprechend den Vorschriften der 
einzelnen Länder unterstützen. Ist der Empfänger in einem Mitgliedstaat der Europäischen 
Union ansässig, kann Ihre Beschwerde in ein diesem Formblatt gleichwertiges Formblatt 
übertragen werden, das in allen Amtssprachen der Union vorliegt. 
24 
ANTWORT 
(ergeht keine Antwort innerhalb der vorgesehenen Fristen, kann dies zu einer Inanspruchnahme der 
zuständigen Gerichte führen) 
Ich gebe Ihrer Beschwerde statt und verpflichte mich, 
innerhalb einer Frist von 
Ich gebe Ihrer Beschwerde aus folgenden Gründe nicht statt 
und stelle außerdem den folgenden Antrag 
Ich bestätige den Eingang Ihrer Beschwerde und schlage Ihnen folgendes vor: 
A) Wir stimmen folgender Lösung zu(I) 
B) Die Streitsache wird der hier angegebenen Instanz unterbreitet® 
Geschehen zu , am 
Unterschrift 
Antwort des Absenders zu den gemachten Vorschlägen: (1) Beispiel: teilweise oder 
volltändige Rückerstattung des 
Kaufpreises, Reparatur oder 
Austausch des Erzeugnisses. 
(2) Beispeil: Schlichter, 
Schiedsstelle, Vermittlungszentrum, 
genaue Angaben über: 
- Kosten und Dauer des Verfahrens. 
- rechtlicher Wert der von dieser 
Instanz getroffenen Entscheidung (ist 
sie für beide Parteien oder nur für 
den Gewerbetreibenden bindend oder 
handelt es sich um eine einfache 
Empfehlung?) 
Zu Vorschlag A) 
Zu Vorschlag B) 
am.. 
Unterschrift. 
25 

ISSN025Ü-2383 
KOM(96) 13 ends. 
DOKUMENTE 
DE 10 
Katalognummer : CB-CO-96-070-DE-C 
BBN92-78-00586-X 
Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften 
L-2985 Luxemburg 
oL(û