STELLUNGNAHME Nr. 4/97 zu einem Vorschlag für eine Verordnung (Euratom, EGKS, EG) des Rates zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (98/C 57/01)

DER RECHNUNGSHOF DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft, insbesondere auf Artikel 183,

gestützt auf den Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, insbesondere auf Artikel 78h,

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 209,

gestützt auf die Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (1), zuletzt geändert durch die Verordnung (EG, Euratom, EGKS) Nr. 2335/95 des Rates vom 18. September 1995 (2), insbesondere auf Artikel 140,

gestützt auf den Vorschlag der Kommission vom 26. Juli 1996 (3),

gestützt auf das Ersuchen des Rates vom 19. September 1996 um Stellungnahme des Hofes zu diesem Vorschlag,

unter Berücksichtigung des Entwurfs einer Verordnung (Euratom, EGKS, EG) der Kommission vom 5. September 1996 (4) zur Änderung der Verordnung (Euratom, EGKS, EG) Nr. 3418/93 der Kommission vom 9. Dezember 1993 mit Durchführungsbestimmungen zu einigen Vorschriften der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 (5) -

HAT FOLGENDE STELLUNGNAHME ANGENOMMEN:

1. Seit seiner Einrichtung im Jahre 1977 hatte der Rechnungshof etwa zwanzig Stellungnahmen zu Änderungsvorschlägen der Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan - darunter bis zu vier im selben Jahr (1987) - abzugeben.

2. Tatsächlich ist die Haushaltsordnung in den Anfangsjahren der Gemeinschaft bereits vor der Gründung des Hofes und dann infolge seiner Stellungnahmen mehrfach und in häufig wechselnden Abständen abgeändert worden. Anstatt regelmäßig zu überprüfen, ob gewisse Vorschriften einer Überarbeitung bedürfen, handelte die Kommission mit Ausnahme der allgemeinen Revision von 1990 in der Regel von Fall zu Fall, um Einzelprobleme zu lösen, ohne dabei die Gesamtkohärenz des Regelwerks im Auge zu behalten.

3. Infolgedessen entwickelten sich die Finanzvorschriften, die bereits vor 1977 bedingt durch das Nebeneinander mehrerer verschiedener, zahlreiche Ausnahmen zulassender Regelungen verhältnismäßig zusammenhanglos erschienen, im Laufe der Jahre zu einem bunt zusammengewürfelten Ganzen, zu dem sich von Änderung zu Änderung Teile fügten, die sich immer weniger mit dem Rest des Regelwerks in Einklang bringen ließen.

4. Es ist folglich an der Zeit, daß die Kommission, anstatt in aller Eile eingebrachte, lediglich Teilaspekte betreffende Reformen vorzuschlagen, eine allgemeine Überarbeitung der Finanzvorschriften der Gemeinschaften in Angriff nimmt und die Grundprinzipien, auf die sich diese Finanzvorschriften stützen müssen, in aller Deutlichkeit neu definiert, um so die Grundlage für die Gesamtheit der Finanzvorschriften - Haushaltsordnung, Durchführungsbestimmungen, aber auch die internen Vorschriften für die Ausführung des Haushaltsplans und sämtliche sonstigen speziellen und nachrangigen Regelungen - zu schaffen.

5. Bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt bemühte sich der Rechnungshof, in seinen Stellungnahmen auf jede der von der Kommission vorgeschlagenen Änderungen Punkt für Punkt einzugehen. Der Hof zieht aus diesen aufeinanderfolgenden Änderungen das Fazit, daß diese augenscheinlich gewisse einzelne Lücken schließen, tatsächlich aber nach und nach die Zusammenhanglosigkeit des Ganzen fördern. Für die Zwecke dieser Stellungnahme unterzog der Hof das Gesamtwerk der Haushaltsordnung, so wie es sich nach der Verabschiedung des unrevidierten von der Kommission eingebrachten Vorschlags darstellen würde, einer kritischen Beurteilung und legte danach allgemeine Empfehlungen vor. Diese in Ziffer 16 lediglich skizzierten Empfehlungen werden im Anhang zu dieser Stellungnahme, in dem die Grundzüge eines möglichen Fundaments für eine Neufassung der Finanzvorschriften beschrieben werden, ausführlich erläutert.

6. Diese dem Rat vorzulegende Stellungnahme wird gemäß Artikel 209 des EG-Vertrags und den entsprechenden Artikeln der anderen Verträge abgegeben und bezieht sich somit ausschließlich auf den Vorschlag zur Haushaltsordnung. Dennoch konnte der Hof im Rahmen der von ihm vorgenommenen Gesamtuntersuchung in einem Bemühen um Kohärenz den Entwurf einer Verordnung zur Änderung der Durchführungsbestimmungen nicht außer acht lassen. Da Wechselbeziehungen zwischen den beiden Dokumenten auf der Hand liegen, war er gezwungen, auch diesem Entwurf Rechnung zu tragen.

7. Wenn nach Abschluß des laufenden Verfahrens der Rat eine Verordnung zur Änderung der Haushaltsordnung verabschiedet, wird der Hof seine Stellungnahme zu dem Entwurf einer Verordnung zur Änderung der Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung abgeben. Diese Stellungnahme wird er gemäß Artikel 139 der Haushaltsordnung der Kommission übermitteln.

8. An Gründen für eine allgemeine Neufassung der Haushaltsordnung fehlt es nicht. Gewisse Termini werden verwendet, ohne jemals definiert worden zu sein oder ohne Aufschluß über die Zuständigkeiten zu geben, die sich hieraus für die verschiedenen Handlungsträger des Haushaltsvollzugs ergeben. Eine Vielzahl an Wendungen ist vage oder läßt durch ihren Wortlaut Bereiche rechtlicher Unbestimmtheit entstehen. Es finden sich dutzendweise Ausdrücke wie "insbesondere", "eventuell", "gegebenenfalls", "in der Regel", "grundsätzlich", "in Betracht ziehen", "ausnahmsweise" und ähnliche Wendungen. Der wesentliche Mangel dieser Formulierungen liegt darin, daß sie eine Regel aufstellen und gleichzeitig damit die Möglichkeit einräumen, von dieser Regel abzuweichen, ohne daß die Fälle, in denen eine derartige Abweichung gestattet ist, genauer präzisiert werden. Dadurch haben viele Vorschriften so gut wie keine Rechtswirkung.

9. Darüber hinaus ist die Terminologie mitunter schwankend. Es lassen sich in der Haushaltsordnung, den Durchführungsbestimmungen und im Begründungsteil der beiden dem Hof zur Stellungnahme vorgelegten Dokumente nahezu zwanzig verschiedene Bezeichnungen für Mittelbindungen bzw. rechtliche Verpflichtungen (6*) finden, ohne daß die voneinander abzugrenzenden Konzepte mehr als fünf oder sechs Benennungen rechtfertigen (siehe Ziffern 2.21 und 2.22 des Anhangs). Ferner bestehen bei einer gewissen Anzahl von Bestimmungen der Haushaltsordnung inhaltliche Abweichungen unter den verschiedenen Sprachversionen. Der Hof wird dem Rat und der Kommission eine Aufstellung der festgestellten Abweichungen übermitteln. Die Terminologie muß auf das sorgfältigste vereinheitlicht werden.

10. Bei bestimmten Ausnahmeregelungen der Haushaltsordnung besteht eine gewisse Unsicherheit hinsichtlich der Grenzen der Anwendbarkeit der generellen Vorschriften. Dies gilt für Titel IX wegen der vorgeschlagenen Fassung von Artikel 112 (in dieser Hinsicht weniger eindeutig als die derzeitige Fassung), für Titel XI und den Teil II.

11. Der logische Zusammenhang zwischen Haushaltsordnung und ihren Durchführungsbestimmungen wird nicht immer deutlich. So wiederholen die Artikel 19 und 34 der Durchführungsbestimmungen unnötigerweise die Artikel 79 bzw. 24 der Haushaltsordnung. Die Bedeutung des Artikels 21 der Durchführungsbestimmungen würde seine Aufnahme in die Haushaltsordnung rechtfertigen. Das gleiche gilt für einen gut Teil der Artikel 133 bis 136, welche die Haushaltsrechnung und die allgemeine Rechnung unterscheiden und deren Kernaussagen sich in der Nähe des Artikels 70 der Haushaltsordnung in seiner voraussichtlich geänderten Fassung befinden müßten, der eine neue Unterscheidung zwischen Haushaltsausgaben und -einnahmen einerseits sowie nichtbudgetären Ausgaben und Einnahmen andererseits einführt.

12. Die für bestimmte Politiken oder Sondermaßnahmen (Strukturfonds, neue Finanzmechanismen für die Außenhilfen . . .) maßgeblichen Verordnungen enthalten grundlegende Finanzvorschriften bezüglich bestimmter Aspekte der Ausführung des Gesamthaushaltsplans. Während die Haushaltsordnung in bezug auf die Strukturfonds keinerlei Vorschriften enthält, befinden sich die mit der Haushaltsordnung nicht zu vereinbarenden, auf die Strukturfonds anwendbaren Haushaltsbestimmungen in den entsprechenden Grundverordnungen. Derartige Bestimmungen gehören in die Haushaltsordnung, nachdem ihre Kohärenz mit der Gesamtheit der Vorschriften der Haushaltsordnung sichergestellt wurde. Auf diese Art und Weise wäre der Vorrang der Haushaltsordnung in der Hierarchie der von den Verträgen abgeleiteten Rechtstexte wieder gewahrt, und die fraglichen Vorschriften könnten sich nicht mehr ohne Grund dem Verfahren des Artikels 209 des EG-Vertrags entziehen.

13. Wenn auch bestimmte Fragen nicht völlig unbeachtet bleiben, so werden sie doch äußerst unzureichend und unangemessen behandelt. Dies gilt für die Definition und die Modalitäten für den Eintritt der Fälle, in denen die Handlungsträger des Haushaltsvollzugs - Anweisungsbefugte, Finanzkontrolleure, Rechnungsführer und Zahlstellenverwalter - disziplinarisch belangt werden und zum Schadenersatz verpflichtet sind.

14. Im Zuge der aufeinanderfolgenden Vorschläge zur Änderung der Haushaltsordnung bildeten sich eine große Anzahl an "Erleichterungen" heraus oder wurden herbeigeführt, die - was in den einzelnen Fällen noch zu beweisen wäre - als zweckdienlich für den Mittelbewirtschafter erachtet wurden, der strikten Einhaltung der Haushaltsgrundsätze jedoch zuwiderlaufen und die Rechnungs- und Haushaltsführung in hohem Maße komplizieren, insbesondere was deren EDV-technische Aspekte betrifft. Im Anhang zu dieser Stellungnahme wurde eine Vielzahl dieser Erleichterungen analysiert und konkrete Empfehlungen dazu ausgesprochen.

15. Unter diesen nach Auffassung des Hofes nicht unbedingt notwendigen und mitunter sogar vorschriftswidrigen Erleichterungen sind insbesondere folgende erwähnenswert:

- das Zulassen und Bestehen negativer Einnahmen, bei denen es sich in Wirklichkeit um Ausgaben handelt; ferner negative Ausgaben, bei denen es sich in Wirklichkeit um Einnahmen handelt; negative Mittelreserven, die es gestatten, den Gesamthaushaltsbetrag künstlich unterhalb der Summe der den einzelnen Haushaltslinien zugewiesenen Mittelausstattungen zu halten; all diese Verfahren sind nicht transparent und stellen meist einen Verstoß gegen den Haushaltsgrundsatz der Vollständigkeit dar (siehe Ziffern 1.11 bis 1.14 des Anhangs);

- die mögliche Finanzierung ein und derselben Maßnahme oder gleichartiger Ausgaben aufgrund mehrerer Haushaltslinien, was gegen den Haushaltsgrundsatz der Spezialität verstößt (siehe Ziffer 1.17 des Anhangs);

- die zahlenmäßige Reduzierung von Haushaltslinien, die jedoch für mit rapide ansteigenden Beträgen dotierte Bereiche bestimmt waren, insbesondere im Zusammenhang mit den Strukturfonds und dem Kohäsionsfonds, so daß in bestimmte Artikel oder Posten Mittelbeträge in Höhe mehrerer Milliarden ECU eingestellt werden, was hier wiederum dazu führt, den Grundsatz der Spezialität zu verwässern (siehe Ziffer 1.20 des Anhangs);

- die Vielfalt und Komplexität der Fälle, in denen eine Übertragung von Mitteln auf das folgende Haushaltsjahr möglich ist oder sogar automatisch erfolgt und wo der Grundsatz der Jährlichkeit somit entgegen dem Vertrag selbst, in dem er ausdrücklich festgeschrieben ist (Artikel 199 des EG-Vertrags), außer acht gelassen wird; ferner die zur Rechtfertigung bestimmter Übertragungen geltend gemachten Gründe, die darauf abzielen, das die Übertragung beschließende Organ zu einer Berufungsinstanz der Haushaltsbehörde zu erheben (siehe Ziffern 1.25 und 1.26 des Anhangs);

- das Fehlen von Vorschriften in der Haushaltsordnung, in denen die für die Erstellung der Finanzausweise der Gemeinschaften maßgeblichen Rechnungsführungsgrundsätze niedergelegt sind, so daß einer der letzten Absätze der Durchführungsbestimmungen abgewartet werden muß, um einige diesbezügliche Vorschriften zu finden (siehe Ziffern 1.33 und 1.34 des Anhangs);

- ebenso die fehlende genaue Festlegung der an die Finanzausweise geknüpften Ziele und des zu verwendenden Buchungsrahmens, damit ein klares Bild über die Ausführung des Haushaltsplans sowie die Entwicklung des Vermögens und der Schulden, welche die Vermögensübersicht der Gemeinschaften bilden, vermittelt wird (siehe Ziffern 1.39 und 1.40 des Anhangs);

- die fehlenden allen Organen gemeinsamen Buchführungsmethoden ungeachtet der Vorschrift, die ihre Einrichtung ausdrücklich vorsieht (Artikel 21 der Durchführungsbestimmungen)(siehe Ziffer 1.41 des Anhangs);

- die - im Wege verschiedener formeller Änderungen - fortbestehenden Minibudgets, d. h. die Verwendung operationeller Mittel für Verwaltungsausgaben, die normalerweise unter Teil A des Haushaltsplans fallen, mit der Folge, daß die Grenze zwischen den beiden Teilen des Haushaltsplans verwischt wird (siehe Ziffer 2.4 des Anhangs);

- die Regelung für die Mittel der Gemeinsamen Forschungsstelle (GFS), die in Höhe von mehr als 80 % je nach Art der Ausgabe in den Haushaltsplan eingestellt werden, ohne daß ihre Zweckbindung an bestimmte Forschungsziele, d. h. Programme, transparent erscheint; dies ist darauf zurückzuführen, daß im Zuge der verschiedenen Reformen der Haushaltsordnung für die GFS immer wieder Ausnahmen vom Grundsatz der Festlegung der Forschungsmittel nach Zielen vorgesehen wurden (siehe Ziffer 2.5 des Anhangs);

- die Verwechslung der Konzepte der Abschlagszahlungen und Vorschüsse sowie die Verbuchung der Vorschüsse als Haushaltsausgaben, wenn diese nicht als Haushaltsausgaben betrachtet werden können, da es sich um einfache Kassenmittelzahlungen handelt, die Forderungen in der gleichen Höhe als Gegenbuchung zur Folge haben (siehe Ziffern 3.5 bis 3.14 des Anhangs);

- durch Anleihe- und Darlehenstätigkeiten entstandene Einnahmen, die anstatt unter einer einzigen Haushaltslinie verbucht zu werden, ohne eine entsprechende Ermächtigung im Haushaltsplan in einen Fonds fließen, dessen Bewirtschaftung bei der Ausgabenseite auch keinem Haushaltsverfahren unterliegt (siehe Ziffer 1.10 des Anhangs);

- die Vergabe von Aufträgen im Bereich der Außenhilfen, ohne daß bestimmte generelle Vorschriften beachtet werden, da die Kommission zu Unrecht der Auffassung ist, diese seien hier nicht anwendbar (siehe Ziffern 4.3 bis 4.7 des Anhangs);

- der Mißbrauch der Bevollmächtigung, was in den schwerwiegendsten Fällen eine regelrechte Zerstückelung der Aufgaben und Zuständigkeiten der öffentlichen Gewalt mit sich bringt (siehe Ziffern 4.8 bis 4.17 des Anhangs);

- der durch die Methode der vorherigen Stichprobenkontrolle de facto bereits weitgehend betriebene Verzicht auf den vorherigen Sichtvermerk des Finanzkontrolleurs, der laut Kommissionsvorschlag im Hinblick auf die mit einzelnen Verträgen und Aufträgen verbundenen Mittelbindungen (den sogenannten "spezifischen" Mittelbindungen) allgemeine Praxis werden soll (siehe Ziffer 5.5 des Anhangs);

- die lediglich angedeutete Absicht, dem Finanzkontrolleur die neue Funktion eines Innenrevisors zuzuweisen, was eine Erweiterung seines Aufgabenbereichs bedeutet, die der Hof grundsätzlich befürwortet, deren organisatorische und arbeitstechnische Konsequenzen im Kommissionsvorschlag jedoch nicht klar dargelegt sind und die folglich mangels genauer Festlegungen und Garantien keinen zuverlässigen Ersatz bieten können, um das Finanzsystem vor einem internen Kontrollmangel zu bewahren, der sich aus der an anderer Stelle vorgeschlagenen Abschaffung des vorherigen Sichtvermerks ergeben kann (siehe Ziffern 5.7 und 5.8 des Anhangs).

16. Der von der Kommission eingebrachte Vorschlag zur Änderung der Haushaltsordnung ist nicht geeignet, eine Lösung der oben aufgezeigten Probleme zu bieten. Die Finanzvorschriften sollten im wesentlichen darauf abzielen, die Gemeinschaften dabei zu unterstützen, ihre politischen Ziele effizient durch eine optimale Verwendung ihrer Haushaltsmittel zu erreichen, die Beachtung der Recht- und Ordnungsmäßigkeit ihrer Aktionen zu gewährleisten, ihre Vermögensinteressen zu schützen sowie die Öffentlichkeit und Klarheit ihrer Finanzoperationen sicherzustellen. Unter diesem Blickwinkel sollte eine neue Haushaltsordnung insbesondere die folgenden Prinzipien und Vorschriften enthalten:

a) in haushaltstechnischer Hinsicht:

- Es sollte zu einer rigorosen Anwendung der Haushaltsgrundsätze zurückgefunden werden, namentlich sollten die Unterscheidung zwischen getrennten und nichtgetrennten Mitteln aufgehoben, die verschiedenen Mechanismen der Übertragung und Verrechnung (beispielsweise die negativen Beträge) abgeschafft und die Einteilung der Ausgaben im Haushaltsplan vereinfacht und zweckmäßiger gestaltet werden.

- Der Begriff der Mittelbindung ist hinreichend eindeutig und allgemein zu fassen, um auf alle Haushaltsbereiche anwendbar zu sein.

- Alle Mittel - auch die Verwaltungsmittel - sollten einer bestimmten gemeinsamen Politik zugewiesen werden; dies wäre eine Lösung, die auf eine optimale Verwendung der verfügbaren Mittel und eine genaue Kenntnis der Gesamtkosten jeder Aktion abstellen würde. Eine Alternative hierzu wäre demgegenüber die Rückkehr zu einer deutlichen Unterscheidung zwischen Verwaltungsmitteln und operationellen Mitteln, die in jedem Fall mit der Abschaffung von Zwitterlösungen wie den "Minibudgets" einhergehen müßte.

- Es ist nachdrücklich darauf hinzuweisen, daß die Genehmigung von Einnahmen und Ausgaben ausschließlich im Rahmen des Haushaltsverfahrens zu erfolgen hat.

- Die Vorschüsse sind strikt auf den tatsächlichen Kassenbedarf zu begrenzen, und es ist vorzusehen, daß ihre haushaltsmäßige Verbuchung erst nach ihrer Inanspruchnahme zur Deckung der erstattungsfähigen Ausgaben erfolgen darf.

- Es sind allen Organen gemeinsame Regeln bezüglich der Übertragung von Verwaltungsmitteln innerhalb des Haushaltsplans zu erlassen.

b) im Hinblick auf die Erstellung der Finanzausweise:

- Der Kommission ist die Aufgabe zu übertragen - die sie im übrigen bereits wahrnimmt -, alljährlich eine konsolidierte Haushaltsrechnung, aus der die jährliche Ausführung des Haushaltsplans ersichtlich ist, sowie eine konsolidierte Übersicht der Aktiva und Passiva und die dazugehörigen Erläuterungen zu erstellen.

- Die obengenannten Erläuterungen sollten allerdings in der Haushaltsordnung erwähnt werden; ferner sollte die Haushaltsordnung vorschreiben, daß die Übersicht der Aktiva und Passiva und die dazugehörigen Erläuterungen im Einklang mit den Vorschriften der Vierten Richtlinie und den internationalen Buchführungsgrundsätzen zu erstellen sind, sowie eine Aufstellung vorsehen, welche die Verbindung zwischen der konsolidierten Haushaltsrechnung und der Übersicht der Aktiva und Passiva herstellt und aus der die Auswirkungen der sogenannten nichtbudgetären Einnahmen und Ausgaben (z. B. Abschreibungen) auf diese Übersicht zu ersehen sind.

- Die Kommission sollte den Auftrag erhalten, die Entwürfe der konsolidierten Finanzausweise dem Rechnungshof zu übermitteln, damit dieser sie vor ihrer endgültigen Verabschiedung überprüfen kann.

- Es sollte die formelle Verabschiedung der endgültigen konsolidierten Finanzausweise vorgesehen werden, womit das Kollegium der Mitglieder der Kommission zu betrauen ist.

- Die jährliche Veröffentlichung der geprüften konsolidierten Finanzausweise im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften sollte Pflicht sein.

c) im Hinblick auf die Ausübung der Funktion der internen Kontrolle des Organs:

- Stellung und Aufgaben des Finanzkontrolleurs sollten mit Blick darauf, daß er möglicherweise die Funktionen des Innenrevisors des Organs wahrnehmen wird, neu definiert werden.

- Es gilt, die Aufgaben der Anweisungsbefugten im Bereich der Haushaltsführung sowie der Finanzkontrolle inhaltlich klarer zu fassen. Denn in Anbetracht der erheblichen Einschränkung des Verfahrens des vorherigen Sichtvermerks, ja auf Zeit sogar seiner völligen Abschaffung, sind zusätzliche Bestimmungen erforderlich, um die Recht- und Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Gemeinschaftsaktionen zu gewährleisten sowie die finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu wahren, insbesondere zu vermeiden, daß sich Beamte in Situationen befinden, in denen die dienstlichen Interessen im Widerstreit zu Drittinteressen stehen.

- Die Aufgaben des Rechnungsführers sind in demselben Sinne zu verstärken.

17. Die Kommission kann ein solches Unterfangen zur Neufassung der Finanzvorschriften nur dann zum Erfolg führen, wenn sie von ihrer bisherigen Arbeitsorganisation und -methode weitgehend Abschied nimmt. Ohne ihre Vorrechte aufzugeben, könnte sie beispielsweise eine interne Arbeitsgruppe einrichten, zu der hochrangige Sachverständige hinzugezogen werden, die innerhalb der Organe und in den Mitgliedstaaten aus Kreisen kommen, die über umfassende praktische Erfahrungen im Zusammenhang mit diesen Fragen und über eine gründliche Lehrmeinung auf diesem Gebiet verfügen.

18. Das Ziel der aufeinanderfolgenden Kommissionsvorschläge zunächst zur Erstellung und später zur Änderung der Haushaltsordnung (und ihrer Durchführungsbestimmungen) bestand laut Kommission darin, die Finanzvorschriften den neuen Gegebenheiten anzupassen, sie zweckmäßiger zu gestalten und sogar strengere Maßstäbe zu setzen. Daher beruft sie sich heute auf die Forderungen der Initiative zur effizienteren Gestaltung des Finanzmanagements "SEM 2000".

19. In Wirklichkeit würde die Haushaltsordnung, selbst in der entsprechend dem Kommissionsvorschlag geänderten Fassung, noch zahlreiche Schwachstellen und Unstimmigkeiten enthalten, die ihre völlige Überarbeitung rechtfertigen.

20. Diese Schwachstellen und Unstimmigkeiten leisten der Zunahme an Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts tendenziell Vorschub. Diese Zunahme - Grund für Besorgnis bei sämtlichen Organen - läßt eindringlich wünschen, daß die Haushaltsordnung kohärenter und strikter gefaßt wird.

Diese Stellungnahme wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 10. Juli 1997 angenommen.

Für den Rechnungshof

Bernhard FRIEDMANN

Präsident

(1*) In einigen Sprachen, darunter Französisch und Englisch, wird ein und dasselbe Wort für rechtliche Verpflichtung und Mittelbindung verwendet: engagement; commitment.

(2) ABl. L 356 vom 31.12.1977, S. 1.

(3) ABl. L 240 vom 7.10.1995, S. 12.

(4) Dokument KOM(96) 351 endg. und ABl. C 296 vom 8.10.1996, S. 13.

(5) Dokument SEK(96) 1356 endg. (nicht im ABl. der EG veröffentlicht).

(6) ABl. L 315 vom 16.12.1993, S. 1.

ANHANG BEWERTUNGSMASS-STÄBE FÜR EINE NEUFASSUNG DER FINANZVORSCHRIFTEN

INHALT

Ziffern Seite

1. HAUSHALTS- UND RECHNUNGSFÜHRUNGSGRUNDSÄTZE 1.1 - 1.48 8

Einleitung 1.1 - 1.2 8

Grundsätze des Haushaltsrechts 1.3 - 1.32 8

Einleitung 1.3 - 1.4 8

Grundsätze der Einheit und der Vollständigkeit 1.5 - 1.14 8

Grundsatz der Spezialität 1.15 - 1.21 9

Grundsatz der Jährlichkeit 1.22 - 1.28 10

Grundsätze der Öffentlichkeit und der Klarheit 1.29 - 1.32 11

Rechnungsführungsgrundsätze 1.33 - 1.48 11

Allgemeiner Rahmen 1.33 - 1.34 11

Die verschiedenen Bestandteile dieses Rahmens 1.35 - 1.41 12

Wege einer Neufassung der Finanzvorschriften 1.42 - 1.48 12

2. SYSTEM DER HAUSHALTSMITTEL 2.1 - 2.41 13

Unterscheidung zwischen Verwaltungsmitteln und operationellen Mitteln 2.1 - 2.7 13

Grundsatz der Unterscheidung 2.1 - 2.2 13

Verlust der eindeutigen Unterscheidung 2.3 - 2.5 13

Orientierungshilfen 2.6 - 2.7 14

Getrennte Mittel und nichtgetrennte Mittel 2.8 - 2.18 14

Grundkonzeption des geltenden Systems 2.8 - 2.10 14

Funktionsmängel des Systems 2.11 - 2.17 14

Abhilfe: Trennung sämtlicher Mittel 2.18 16

Auf dem Weg zu zwei oder mehreren Ebenen der Mittelbindung 2.19 - 2.41 16

Grundzüge des geplanten Systems 2.19 - 2.20 16

Lücken in den geltenden und vorgeschlagenen Vorschriften 2.21 - 2.41 16

3. AUF DEM WEG ZU EINER PERIODENGERECHTEN BUCHFÜHRUNG 3.1 - 3.20 20

Erfassung der Aktiva und Erstellung der Vermögensübersicht 3.1 - 3.2 20

Bewertung der Aktiva 3.3 - 3.4 20

Buchmäßige Behandlung der Vorschüsse und Abschlagszahlungen 3.5 - 3.14 20

Behandlung der Zinsen 3.15 - 3.20 21

4. AUFTRAGSVERGABE 4.1 - 4.17 22

Beteiligung des Vergabebeirats 4.1 - 4.2 22

Fall der Außenhilfen 4.3 - 4.7 23

Mißbrauch der Bevollmächtigung 4.8 - 4.17 23

5. NEUGESTALTUNG DER KONTROLLFUNKTIONEN 5.1 - 5.27 24

Rolle der Kontrollinstanzen 5.1 - 5.17 24

Einleitung 5.1 24

Abweichungen des derzeitigen Systems 5.2 - 5.9 25

Neue Definition der Rolle der Handlungsträger des Haushaltsvollzugs 5.10 - 5.16 26

Zugangsrechte des Rechnungshofes 5.17 27

Wiedergutmachung der der Gemeinschaft zugefügten finanziellen Schäden 5.18 - 5.19 27

Disziplinar- und haftungsrechtliche Verantwortung der Handlungsträger des Haushaltsvollzugs jedes Organs 5.20 - 5.23 27

Behebung der mangelnden Anpassung an die EDV 5.24 - 5.27 28

Einleitung 5.24 28

Zugang zu Belegen 5.25 - 5.27 28

1. HAUSHALTS- UND RECHNUNGSFÜHRUNGSGRUNDSÄTZE

Einleitung

1.1. Wie der Hof in Ziffer 16 seiner Stellungnahme in Erinnerung ruft, bestehen die grundlegenden Ziele der Finanzvorschriften darin, die Gemeinschaften dabei zu unterstützen, ihre politischen Ziele effizient durch eine optimale Verwendung ihrer Haushaltsmittel zu erreichen, die Beachtung der Recht- und Ordnungsmäßigkeit ihrer Aktionen zu gewährleisten, ihre Vermögensinteressen zu schützen sowie die Öffentlichkeit und Klarheit ihrer Finanzoperationen sicherzustellen.

1.2. Die Verfolgung dieser Ziele findet ihren Ausdruck in der Definition und Umsetzung der für die Erhebung der Einnahmen und Ausführung der Ausgaben maßgeblichen Grundsätze des Haushaltsrechts einerseits sowie der Rechnungsführungsgrundsätze, die der Erfassung dieser Vorgänge und ihrer Darstellung im Wege der Finanzausweise zugrunde liegen, andererseits.

Grundsätze des Haushaltsrechts

Einleitung

1.3. Das Haushaltsrecht der Gemeinschaften unterliegt üblicherweise den folgenden fünf wesentlichen Grundsätzen:

- Einheit,

- Vollständigkeit,

- Spezialität,

- Jährlichkeit,

- Ausgleich zwischen Einnahmen und Ausgaben.

In einem demokratischen Kontext ist es unabdingbar, dieser Aufstellung die Grundsätze der Öffentlichkeit und Klarheit hinzuzufügen. Die "Transparenz des Beschlußverfahrens" fand im übrigen mit der Erklärung Nr. 17 im Anhang zum Vertrag von Maastricht, die das Recht auf Zugang zu Informationen betrifft, Eingang in das Gemeinschaftsrecht.

1.4. Die Grundsätze der Einheit und der Vollständigkeit werden vom Hof im folgenden gemeinsam betrachtet. Die Vollständigkeit ist eine logische Folge der Einheit. Der Grundsatz des Ausgleichs des Haushaltsplans, der im Gemeinschaftskontext kaum Probleme stellt, wird nicht behandelt. Demgegenüber werden die Grundsätze der Spezialität und Jährlichkeit jeweils eingehend erörtert, da sie ganz im Gegenteil unter den gegebenen Umständen Anlaß zu ernsthaften Problemen geben. Den Abschluß bilden einige Bemerkungen zu den Grundsätzen der Öffentlichkeit und der Klarheit.

Grundsätze der Einheit und der Vollständigkeit

1.5. Hinter bestimmten Ausnahmen vom Grundsatz der Einheit des Haushaltsplans stehen politische, über den Rahmen der Haushaltsordnung hinausgehende Erwägungen, welche vom Standpunkt der Haushaltsordnung als gegeben betrachtet werden müssen. Dies gilt für den Funktionshaushaltsplan der EGKS, die Euratom-Versorgungsagentur, die Europäischen Entwicklungsfonds und verschiedene Satellitenagenturen.

1.6. Ferner sind weitere Strukturen neueren Datums das Ergebnis einer politischen Entscheidung, die in einer Rechtsgrundlage als Verordnung oder Beschluß des Rates Gestalt angenommen hat. Vom Standpunkt der Haushaltsordnung wiederum sind diese Strukturen als gegeben zu betrachten, entsprechen jedoch einer Abstufung von Umständen, die in unterschiedlichem Grad dem Grundsatz der Einheit zuwiderlaufen. Es handelt sich insbesondere um den Garantiefonds betreffend die außenpolitischen Maßnahmen, den Europäischen Investitionsfonds und den Europäischen Garantiefonds für die Förderung der Film- und Fernsehproduktion, dessen baldige Einrichtung im Wege eines Ratsbeschlusses auf der Grundlage eines bereits bestehenden Kommissionsvorschlags geplant ist.

1.7. Diese neuen Strukturen bieten die Besonderheit, daß der Gesamthaushaltsplan aufgrund bestimmter in eine oder mehrere Haushaltslinien eingestellter Mittel die Bildung eines "Grundkapitals" bzw. einer Art Betriebskapital oder "Reserve" ermöglicht. Die Überweisungen zu Lasten des Gemeinschaftshaushaltsplans werden als "Haushaltsausgaben" verbucht, obwohl sie aus der Sicht einer Geschäftsbuchführung eigentlich keine "Aufwendungen" darstellen können, da sie auf der Gegenseite zur Bildung eines Aktivpostens der Gemeinschaften führen. Einmal eingerichtet, erzeugen diese Fonds eigene Ausgaben und Einnahmen, die in der Haushaltsrechnung der Gemeinschaften nicht ausgewiesen sind. Indem die Gemeinschaft gewissermaßen einen Reserve-Sicherheitspuffer zwischen die wechselnden Schwankungen unterworfene endgültige Ausgabe und die dank dieses Puffers bereinigte Haushaltsausgabe einbaut, verzichtet sie auf die unmittelbare Erfassung der dank ihrer Haushaltsintervention letztendlich getätigten Ausgaben und Einnahmen und läuft daher Gefahr, diese nicht mehr klar erkennen und mithin kontrollieren zu können.

1.8. Die Durchbrechung des Grundsatzes der Einheit des Haushaltsplans ist sicher dann unvermeidlich, wenn die Gemeinschaft lediglich ein Partner unter vielen ist. Sie ist nicht genauso selbstverständlich gegeben, wenn die Finanzmittel des Fonds ihren Gemeinschaftscharakter zu 100 % behalten (Fall des Garantiefonds betreffend die außenpolitischen Maßnahmen).

1.9. Die Gemeinschaftsorgane müssen sich vergegenwärtigen, daß diese komplexen, veränderlichen und tendenziell zunehmenden Finanzmechanismen einer wachsenden Aufsplitterung der Gemeinschaftsfinanzen und dem Verlust der Transparenz der Finanzoperationen Vorschub leisten. Es könnte sich als immer schwieriger erweisen, einen Gesamtüberblick über die Finanzaktivitäten der Gemeinschaften zu erhalten. Wie auch immer, in der Haushaltsordnung müßten geeignete Vorschriften bezüglich dieser Mechanismen enthalten sein.

1.10. Einen weiteren Verstoß gegen den Grundsatz der Einheit des Haushaltsplans, diesmal jedoch ohne eine höherrangige rechtliche Rechtfertigung, stellt die Tatsache dar, daß die Anleihe- und Darlehenstätigkeiten zu Einnahmen führen, die als solche nicht im Gesamthaushaltsplan erfaßt werden. Die Führung dieser Einnahmen "außerhalb des Haushaltsplans" läuft unter dem Vorwand, daß dies ja auch für die Anleihen und Darlehen selbst gilt, auf die Bildung einer ohne Rechtsgrundlage und außerhalb des Haushaltsverfahrens teilweise für Ausgabenzwecke verwendeten Kassenmittelrücklage hinaus. Die Haushaltsordnung hat daher eine Mußvorschrift zu enthalten, welche vorsieht, daß diese Einnahmen und Ausgaben in den Gesamthaushaltsplan einbezogen werden.

1.11. Der Haushaltsplan umfaßt eine Reihe negativer Beträge. Es handelt sich zunächst um negative Einnahmen, die in Wirklichkeit Ausgaben sind, sodann um negative Ausgaben, die in Wirklichkeit Einnahmen sind, und schließlich um negative Reserven, die formell eine negative Mittelausstattung im "Ausgaben"-Teil des Haushaltsplans bilden, wobei diese Mittelausstattung nicht durch Mittelbindungen und Zahlungen "auszuschöpfen" ist, sondern im Wege von Übertragungen nichtverwendeter positiver Mittel ausgeglichen und annulliert werden soll.

1.12. Einmal gestattet die Haushaltsordnung in ihrer gegenwärtigen Fassung diese negativen Beträge, so zum Beispiel im Fall der negativen Reserve (Artikel 19 Absatz 5) und im Fall des Rechnungsabschlusses des EAGFL-Garantie (Artikel 102 Absatz 3). Ein andermal wurden diese negativen Beträge im Rahmen des Haushaltsverfahrens eingerichtet ohne Hinweis auf ihre Aufnahme in die Haushaltsordnung, so beispielsweise im Fall der unter bestimmten Marktorganisationen erhobenen Mitverantwortungsabgaben oder auch im Fall der Kosten, die den Mitgliedstaaten bei der Erhebung der traditionellen Eigenmittel entstehen. Überdies gestattet der Artikel 19 Absatz 5 der Haushaltsordnung eine einzige negative Reserve. Dennoch hat man es erstmals im Haushaltsplan 1997 mit zwei voneinander getrennten, zweckgebundenen Reserven zu tun.

1.13. Jeder negative Betrag bringt einen Mangel an Transparenz, eine erschwerte Leserlichkeit und Verständlichkeit des Haushaltsplans mit sich. Wenn darüber hinaus diese negativen Beträge zweckgebunden sind und die Beträge positiver Rubriken verringern, kommt es zur Verrechnung bestimmter Einnahmen und Ausgaben und damit zum Verstoß gegen den Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans. Eine ähnliche Kritik muß angebracht werden, wenn zweckgebundene negative Reserven im Wege von Übertragungen innerhalb des Haushaltsplans mit einzelnen positiven Mittelausstattungen zu verrechnen sind.

1.14. Infolgedessen ist jedwede Ausweisung negativer Beträge im Haushaltsplan zu untersagen. Zu diesem Zweck genügt es nicht, die Vorschriften, die einige dieser negativen Beträge gestatten, abzuändern, da die Kommission dazu übergegangen ist, weitere negative Beträge einzuführen, die in der Haushaltsordnung nicht vorgesehen sind. Es ist somit darüber hinaus eine einzige einfache Vorschrift erforderlich, die vorschreibt, daß kein im Haushaltsplan ausgewiesener Betrag negativ sein darf.

Grundsatz der Spezialität

1.15. Die Spezialität besagt, daß die Ausführung der Haushaltsmittel den Organen lediglich für im Haushaltsplan vorgesehene genau bestimmte Gegenstände übertragen wird, die in einzelnen Haushaltslinien hinreichend ausführlich zu beschreiben sind. Diese Definition setzt die Einhaltung mehrerer Regeln voraus, die in den Finanzvorschriften nicht genügend dargelegt sind.

1.16. Eine Ausgabe kann nur dann getätigt werden, wenn die entsprechende Bewilligung hierzu in Form einer Haushaltslinie vorliegt. Daraus ergibt sich, daß eine in den Erläuterungen zu einer Haushaltslinie - grundsätzlich zusammen mit der entsprechenden Rechtsgrundlage - nicht erwähnte Maßnahme oder ein Programm aus den Mitteln dieser Linie nicht finanziert werden kann. Es ist allerdings insbesondere im Zusammenhang mit den Strukturfonds, so beispielsweise dem EAGFL-Ausrichtung, vorgekommen, daß die unter eine Haushaltslinie fallenden "Maßnahmen" so zahlreich sind, daß sie nicht alle einzeln aufgeführt wurden, so daß hinsichtlich der "richtigen" Verbuchungsstelle ein Zweifel bestehen bleiben konnte. In dieser Hinsicht ist der Artikel 20 Absatz 2 Buchstabe bb) im Hinblick auf die "angemessenen Erklärungen zur Art und Bestimmung der Mittel", die in den Erläuterungen zu jeder Haushaltslinie aufzuführen sind, nicht genügend präzise und fordernd. Ist beispielsweise kein "Basisrechtsakt" vorhanden, welches Dokument tritt dann an dessen Stelle?

1.17. Eine Ausgabe darf nur durch eine einzige Haushaltslinie ermächtigt werden. Dieser zweite Aspekt ist weit davon entfernt, in der Praxis befolgt zu werden, und die unklar gehaltenen Erläuterungen verschaffen der Kommission eine nur dem Anschein nach bestehende Rechtfertigung, um gleichartige Ausgaben einmal unter der einen Linie, ein andermal unter der anderen Linie, insbesondere je nach der jeweiligen Verfügbarkeit der Mittel zu verbuchen. In dieser Hinsicht sind die Artikel 5 Absatz 1, Artikel 19 Absatz 2 und Artikel 26 Absatz 1 zugleich redundant und zu wenig streng gehalten.

1.18. Es sollte genau festgelegt werden, welche Teile des Haushaltsplans für ihrer Art nach definierte Ausgaben vorgesehen sind, und welche Teile für Ausgaben, die sich aufgrund ihrer Bestimmung ergeben. Grundsätzlich sollte es nicht möglich sein, daß in eine gegebene Haushaltslinie sowohl von ihrer Art her definierte Ausgaben als auch von ihrer Bestimmung her definierte Ausgaben eingesetzt werden, wie dies beispielsweise bei Forschungsaktionen auf Kostenteilungsbasis und allgemeiner bei sämtlichen mit operationellen Mitteln dotierten Haushaltslinien, unter die Verwaltungsausgaben verbucht werden, der Fall ist.

1.19. Der jeweilige Grad der Zweckbestimmung der Titel, Kapitel, Artikel und Posten sollte einheitlich festgelegt werden. In dieser Hinsicht ist die Verwirrung am größten. Einerseits ist der Grad der Untergliederung an keiner Stelle niedergelegt. Andererseits stimmt die Hierarchie der Einteilungen und Unterteilungen von einem Rechtstext zum anderen nicht überein. Der Artikel 202 des EG-Vertrags sowie die Artikel 5 Absatz 1, 19 Absatz 2 und 26 Absatz 1 der Haushaltsordnung enthalten jeweils eine Liste von Unterteilungen für die Rubriken des Haushaltsplans, die sich jedoch alle voneinander unterscheiden. Schließlich ist die Skala der Unterteilungen für die Zwecke der Übertragung von Forschungsmitteln gegenüber der allgemein anwendbaren Skala verschoben. Diese verwirrenden Umstände und Unstimmigkeiten müssen beseitigt werden.

1.20. Es ist ein Leichtes, den Grundsatz der Spezialität durch die zahlenmäßige Reduzierung der Haushaltslinien zu umgehen, während der Gesamtbetrag der Haushaltsmittel von Jahr zu Jahr im Steigen begriffen ist, und bestimmte Linien mit äußerst hohen Mittelbeträgen auszustatten, die allein bereits regelrechte Haushaltspläne innerhalb des Haushaltsplans bilden. Dies kann insbesondere am Beispiel der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds veranschaulicht werden. Die bedeutendste Haushaltslinie des EFRE besteht aus einem einfachen Posten, in den 1997 ein Betrag in Höhe von 8,8 Milliarden ECU an Zahlungsermächtigungen (10,7 % des Gesamtbetrags des Haushaltsplans) eingestellt wurde. Angesichts von derart hoch dotierten Haushaltslinien verliert das Konzept der Spezialität jegliche Bedeutung. Paradoxerweise finden sich im Haushaltsplan daneben auch eine große Zahl an Haushaltslinien, die einem übertrieben niedrig angesetzten Bedarf entsprechen und folglich mit geringfügigen Beträgen dotiert wurden, die einige tausend ECU nicht überschreiten. Es müßte eine Bestimmung in die Haushaltsordnung aufgenommen werden, um diese Gegensätze abzubauen.

1.21. Wenn das Organ eine Mittelübertragung innerhalb des Haushaltsplans ohne Zustimmung der Haushaltsbehörde genehmigen kann, haben wir es hier wiederum mit einer Ausnahme vom Grundsatz der Spezialität zu tun, da der Gegenstand bestimmter Mittel geändert wird. Allgemeiner gesprochen können zu große Erleichterungen hinsichtlich der Mittelübertragung der Transparenz schaden, da dadurch der normative Wert des Haushaltsplans in seiner verabschiedeten Form sinkt. In dieser Hinsicht sind die Bestimmungen des Artikels 26 verbesserungsbedürftig. Während die Abweichung im Zusammenhang mit operationellen Mitteln schwerwiegende Folgen hat, da damit die Möglichkeit verbunden ist, Inhalt und relative Bedeutung der von dem Gesetzgeber und der Haushaltsbehörde beschlossenen Maßnahmen abzuändern, ist sie im Zusammenhang mit Verwaltungsmitteln weit weniger gravierend. Es kann sogar als förderlich für die Effizienz betrachtet werden, dem Organ einen größeren Spielraum einzuräumen, um die ihm zur Verfügung stehenden Verwaltungsmittel so optimal wie möglich einzusetzen. Dies ist im übrigen die Philosophie, die hinter dem der Kommission zugestandenen System der Mittelübertragungen steht, die in bezug auf ihre Verwaltungsmittel Mittelübertragungen von Kapitel zu Kapitel und in bezug auf ihre operationellen Mittel lediglich von Artikel zu Artikel vornehmen darf. Doch hat in diesem Zusammenhang das Argument für sämtliche Organe Gültigkeit, und es gibt keinen Grund, den Handlungsspielraum des Gerichtshofs, des Rechnungshofs, des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen auf Mittelübertragungen von Artikel zu Artikel zu begrenzen, während Kommission, Parlament und Rat Mittelübertragungen von Kapitel zu Kapitel vornehmen dürfen. Im Hinblick auf die Verwaltungsmittel sollten sämtliche Organe der gleichen Regelung unterworfen sein.

Grundsatz der Jährlichkeit

1.22. Der Grundsatz der Jährlichkeit kennt lediglich eine einzige Ausnahme, die aus offensichtlichen Gründen erforderlich ist. Dies betrifft die Notwendigkeit, die Gemeinschaftsmittel in Programmen oder Maßnahmen binden zu können, die von ihrer Natur her Mehrjahrescharakter haben. Wie weiter unten im Zusammenhang mit dem System der Haushaltsmittel noch ausgeführt wird, ist diese Notwendigkeit durch das Institut der getrennten Mittel sowie dadurch hinreichend abgedeckt, daß zwar nicht die eigentlichen Verpflichtungsermächtigungen, die, falls sie nicht verwendet werden, am Ende ihres Ursprungshaushaltsjahres in Abgang gestellt werden (Artikel 7 Absatz 2), wohl aber die aufgrund dieser Mittel vorgenommenen Mittelbindungen eventuell Mehrjahrescharakter haben.

1.23. Das Bemühen um Verkürzung der Fristen für die Abwicklung der Mittelbindungen kommt im Kommissionsvorschlag in der Verpflichtung zum Ausdruck, in sämtliche Mittelbindungsanträge einen Durchführungstermin aufzunehmen (Artikel 1 Absatz 7 erster Unterabsatz) und wohl für den Fall, daß der Anweisungsbefugte es versäumt haben sollte, eine Frist festzulegen, in der Einführung einer generell verbindlichen Frist, die mit dem Ende des auf das Jahr der Mittelbindung folgenden Haushaltsjahres zusammenfällt (Artikel 36 Absatz 2). Diese Bestimmungen sind zu begrüßen. Es wäre jedoch nötig gewesen festzulegen, daß der Artikel 36 Absatz 2 ausschließlich die aufgrund von getrennten Mitteln vorgenommenen Mittelbindungen betrifft, anderenfalls würde die neue Bestimmung statt einer laxen Handhabung Einhalt zu gebieten, diese gegenüber dem, was in Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b) festgelegt ist, in bezug auf die nichtgetrennten Mittel verstärken.

1.24. Der Vorschlag der Kommission, verbindlich in der Haushaltsordnung festzulegen, Mittelbindungen bzw. rechtliche Verpflichtungen, deren Gültigkeitsdauer abgelaufen ist, aufzuheben, ist an der Zeit. Es wäre in der Tat besser, wenn diese grundlegende Verpflichtung in der Haushaltsordnung und nicht in den Durchführungsbestimmungen, wie dies derzeit in ihrem Artikel 71 der Fall ist, festgeschrieben würde. Der Artikel 71 enthält jedoch eine weitere ebenso grundlegende Verpflichtung, die darauf abstellt, ruhende Mittelbindungen bzw. rechtliche Verpflichtungen zu vermeiden und die Anweisungsbefugten zu mehr Wachsamkeit in dieser Hinsicht aufzufordern. Hierbei handelt es sich darum, auch die Restbeträge der Mittelbindungen aufzuheben, bei denen nach Vornahme der Abschlußzahlung dieser Restbetrag bekannt ist. Auch diese Vorschrift müßte in die Haushaltsordnung übertragen werden.

1.25. Läßt man den Mehrjahrescharakter bestimmter Mittelbindungen als Ausnahme zu, so muß der Grundsatz der Jährlichkeit wieder seine volle Tragweite erhalten. Das in Artikel 7 der Haushaltsordnung verankerte komplexe "Arsenal" der automatischen oder als bloße Möglichkeit für die Kommission gedachten Übertragungen auf das folgende Haushaltsjahr müßte in seinen wesentlichen Teilen abgeschafft werden. Insbesondere ist es nicht annehmbar, die Nützlichkeit oder Notwendigkeit der Übertragung auf das folgende Haushaltsjahr anhand von Fällen zu begründen, in denen "die bei den betreffenden Linien im Haushaltsplan des folgenden Haushaltsjahres veranschlagten Mittel den Bedarf nicht decken können" (Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a) und Absatz 2 Buchstabe b)).

1.26. Freilich geht es der Kommission darum, die Kontinuität der Gemeinschaftstätigkeit zu gewährleisten. Aber es gilt, sich zu entscheiden:

- entweder hat die Haushaltsbehörde für das folgende Haushaltsjahr Mittel vorgesehen, die den gleichen Gegenstand haben wie die Mittel, die beim derzeitigen Stand der Regelung übertragen werden oder übertragen werden können; in diesem Fall hat das Organ die Möglichkeit, die laufenden Tätigkeiten ab dem 1. Januar dieses neuen Haushaltsjahres fortzusetzen;

- oder aber die Haushaltsbehörde hat keine Mittel desselben Gegenstands für das folgende Haushaltsjahr vorgesehen und bringt damit deutlich ihren Willen zum Ausdruck, die diesbezüglichen Tätigkeiten zu beenden.

1.27. Im Hinblick auf die Fälle, in denen sich die Kommission Dringlichkeitssituationen gegenübergestellt sieht, die eine umgehende finanzielle, nicht vorhersehbare Intervention (humanitäre Hilfen und Nahrungsmittelsoforthilfen) erforderlich machen, können und müssen die entsprechenden Vorkehrungen jedes Jahr im Rahmen des Haushaltsverfahrens getroffen werden. Schon jetzt bestehen hier Alternativlösungen zur Übertragung auf das folgende Haushaltsjahr, wie etwa die Soforthilfereserve (Kapitel B7-91 des Haushaltsplans).

1.28. Der ehemalige Artikel 99 der Haushaltsordnung (mittlerweile Artikel 102) sah in seinem Absatz 3 vor, daß "der etwaige Unterschied zwischen den Ausgaben, die (. . .) in der Rechnung eines Haushaltsjahres erfaßt werden, und den von der Kommission beim Abschluß der Rechnungen anerkannten Ausgaben (. . .) in der Rechnung des Haushaltsjahres ausgewiesen [wird], in dem der Rechnungsabschluß vorgenommen wird". Mit der Verordnung (EGKS, EWG, Euratom) Nr. 2049/88 vom 24. Juni 1988 wurde der letzte Teil des Satzes ("in der Rechnung des Haushaltsjahres (. . .), in dem der Rechnungsabschluß vorgenommen wird") gestrichen. Daraus ergibt sich, daß es der Kommission nunmehr freisteht, das Haushaltsjahr zu wählen, in dem dieser Unterschied im Haushaltsplan erfaßt wird. So konnte die Kommission sogar (siehe Stellungnahme Nr. 6/95 des Hofes, Ziffer 26 (1)) die Wiedereinziehungen bei Mitgliedstaaten auf vier Haushaltsjahre verteilen. Aus diesem Grund empfiehlt es sich, auf die alte Fassung des Artikels 102 zurückzukommen und den 1988 gestrichenen Satzteil wieder aufzunehmen. Es wäre jedoch annehmbar, wenn eine Bestimmung die Abweichung von diesem Grundsatz dahin gehend erlauben würde, daß die Einziehung auf mehrere Haushaltsjahre gestaffelt werden kann, wenn der einzuziehende Betrag die Haushaltsmittel eines gegebenen Mitgliedstaats überschreitet. Diese Staffelung sollte jedoch auf präzisen Bedingungen hinsichtlich Betrag und Dauer basieren, wobei diese Bedingungen selbst in der Haushaltsordnung verankert werden sollten.

Grundsätze der Öffentlichkeit und der Klarheit

1.29. Gegenwärtig ist die Gemeinschaft sehr weit davon entfernt, eine Rechnungslegung zu veröffentlichen, aus der die Ausführung des Haushaltsplans genauso detailliert und unter Wahrung derselben Rubriken wie im Haushaltsplan selbst ersichtlich ist. Es besteht hier also zugleich ein Mangel an Öffentlichkeit als auch an Klarheit, da für den Leser außerhalb des Gemeinschaftskontextes jeder Vergleich zwischen Soll- und Ist-Zustand äußerst schwierig, um nicht zu sagen unmöglich ist.

1.30. Darüber hinaus ist es nur zu verständlich, wenn ein Großteil der Haushalts- und Rechnungsführungsvorgänge der Gemeinsamen Forschungsstelle selbst von den meisten Gemeinschaftsdienststellen nicht verstanden wird. Der Grund dafür ist, daß die GFS ein neben dem Haushaltsplan laufendes Buchführungssystem für den internen Gebrauch einrichtete. Natürlich bringt dieses System Dokumente hervor, die auch in einem gewissen Umfang verteilt werden, jedoch so komplex sind, daß sie jeden sachunkundigen Leser entmutigen.

1.31. Ähnliche Praktiken lassen sich in zahlreichen weiteren Haushaltsbereichen feststellen, so beispielsweise im Bereich der Strukturfonds, wo grundlegende Dokumente über die Aufteilung der Mittelausstattung außerhalb des Haushaltsverfahrens erstellt werden.

1.32. Die Haushaltsordnung sollte daher einerseits untersagen, daß Verfahren rein verwaltungstechnischer Natur die Basis für die mehr oder weniger detaillierte Zweckbestimmung bestimmter Mittel bilden, und andererseits fordern, daß die Veröffentlichung über die Ausführung des Haushaltsplans unter Zuhilfenahme derselben Informationsträger sowie ebenso ausführlich und unter Wahrung derselben Rubriken wie der Haushaltsplan selbst erfolgt.

Rechnungsführungsgrundsätze

Allgemeiner Rahmen

1.33. Gemäß Artikel 54 Absatz 3 Buchstabe g) des EG-Vertrags ist die Europäische Kommission dafür verantwortlich, Vorschläge zur Vereinheitlichung der Rechnungsführungs- und Prüfungspraxis in den Mitgliedstaaten vorzulegen. Es lassen sich bereits einige auf dieser Grundlage erlassene Bestimmungen in den Finanzvorschriften finden, jedoch lediglich in den Durchführungsbestimmungen, deren Artikel 136 Absatz 10 vorsieht, daß "alle Finanzübersichten (. . .) nach den Rechnungsführungsgrundsätzen, die insbesondere die in den Richtlinien des Rates niedergelegten Grundsätze umfassen, aufgestellt [werden], es sei denn, daß in einer Verordnung etwas anderes bestimmt ist" (2).

1.34. Es ist unüblich, daß die für ein derart wichtiges Gebiet maßgeblichen Bestimmungen nicht ihren Platz in der Haushaltsordnung selbst finden und überdies derart kurz abgehandelt werden. Die Haushaltsordnung muß weit genauere Ausführungen enthalten.

Die verschiedenen Bestandteile dieses Rahmens

1.35. Die Rechnungsführungsgrundsätze sind Teil eines Ganzen, das drei Bestandteile umfaßt: den Basiskontenrahmen, die Grundsätze der ordnungsgemäßen Buchführung und schließlich die Regeln und Methoden der Rechnungsführung.

1.36. Der Basiskontenrahmen (Kassenbuchhaltung, periodengerechte Buchführung oder eine Zwischenform) bestimmt, zu welchem Zeitpunkt der Abwicklung eines Vorgangs die von ihm verursachten Auswirkungen in der Buchhaltung erfaßt werden. Die zu verwendende Basis muß je nach dem Umfeld, in dem die betreffende Einrichtung tätig ist, sowie je nach den Zielen der Finanzausweise ausgewählt werden. Für den öffentlichen Sektor hat INTOSAI (3) Richtlinien veröffentlicht, die auf den Gemeinschaftskontext Anwendung finden.

1.37. Die Grundsätze der ordnungsgemäßen Buchführung legen die Regeln fest, nach denen der Jahresabschluß zu erstellen ist. Die wesentlichen Grundsätze der ordnungsgemäßen Buchführung sind in Artikel 31 der Vierten Richtlinie des Rates niedergelegt.

1.38. Schließlich werden die Regeln und Methoden der Rechnungsführung innerhalb der Einrichtung selbst definiert und legen dann die detaillierten Regeln fest, nach denen die Einrichtung die Buchungs- und Finanzvorgänge erfaßt und die Finanzausweise unter Beachtung des Basiskontenrahmens und der Grundsätze der ordnungsgemäßen Buchführung erstellt.

1.39. Im Hinblick auf das für die Rechnungsführung und Erstellung der Finanzausweise geltende gemeinschaftliche System erfuellt die derzeitige Haushaltsordnung (sowie ihre Durchführungsbestimmungen) drei wesentliche Funktionen. Zunächst einmal ergänzt sie die im Vertrag niedergelegten Haushaltsgrundsätze. Ferner legt die Haushaltsordnung die Regeln und Methoden für die Rechnungsführung fest, die zu beachten sind, um die Anwendung der Haushalts- und Rechnungsführungsgrundsätze sicherzustellen. Die Haushaltsordnung legt auch den Aufbau des zur Erstellung der Finanzausweise zu verwendenden Rechnungsführungssystems fest. Schließlich räumt sie eine gewisse Anzahl an Ausnahmen ein, die darauf abzielen, die Rechnungslegung oder die ihr zugrundeliegenden Grundsätze der Rechnungsführung an bestimmte spezifische Bedürfnisse "anzupassen". Mit anderen Worten legalisiert die Haushaltsordnung Abweichungen von Haushalts- und Rechnungsführungsgrundsätzen und läßt damit eine gewisse "Kreativität" zu, die im allgemeinen im Bereich der Rechnungsführung bedauerlich ist.

1.40. Das Gemeinschaftssystem beruht auf einer Mischform zwischen einer Kassenbuchhaltung und einer periodengerechten Buchführung. Ein gut Teil der bedenklichen Unwägbarkeiten, die dieses System beeinträchtigen, - wie das Problem der Behandlung der Vorschüsse - ist darauf zurückzuführen, daß die Haushalts- und Rechnungsführungsgrundsätze der Gemeinschaft es ihr nicht ermöglichen, die unter die Aufwands- und Ertragsrechnung fallenden Tätigkeiten oder Ereignisse gebührend zu erfassen.

1.41. So wird im Sonderbericht zur DAS 1995 folgendes unterstrichen (4):

"Im Bereich der gemeinschaftlichen Rechnungslegung obliegt die Befugnis, Rechnungsführungsmethoden festzulegen (und die Erstellung der Finanzausweise zu vereinheitlichen), gemäß Artikel 21 der Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung der Kommission. Somit hat die Kommission, nachdem ihr eigener Rechnungsführer die Rechnungsführer der übrigen Organe gehört hat, die allen Organen gemeinsamen Rechnungsführungsmethoden zu erlassen.

Die in den Finanzausweisen enthaltenen Informationen sind jedoch nicht immer einheitlich (beispielsweise im Fall des WSA und AdR, was die Erfassung des EDV-Materials in der Vermögensübersicht betrifft, bzw. im Fall des Rates, was die Umrechnung des Wertes der Sachanlagen in Ecu betrifft)".

Diese Situation ist kein Normalzustand, und es ist somit erforderlich, daß Wortlaut und Tragweite des Artikels 21 der Durchführungsbestimmungen sowie der sich daraus ergebenden Verpflichtungen erforderlichenfalls im Rahmen einer interinstitutionellen Befragung verstärkt werden müssen.

Wege einer Neufassung der Finanzvorschriften

1.42. Eine der ersten Etappen einer Neufassung der Haushaltsordnung muß darin bestehen, den Basiskontenrahmen neu zu definieren. Dies läuft darauf hinaus, eine Reihe von Haushalts- und Rechnungsführungsgrundsätzen zu verabschieden, die das Nebeneinander der unter die Kassenbuchhaltung fallenden Aktivitäten und der eher einer periodengerechten Buchführung zuzurechnenden Aktivitäten widerspiegeln. Im wesentlichen gilt es, sich um eine zunehmend am Vermögen ausgerichteten Buchführung zu bemühen (INTOSAI erkennt die Vorteile dieser Art der Buchführung an, die den Vorzug hat, einen kohärenten und allgemein anerkannten Rahmen zu bilden).

1.43. Ferner soll die Haushaltsordnung die unmittelbar aus diesen Grundsätzen hervorgehenden Regeln und Methoden der Rechnungsführung darlegen. Die als nötig erachteten Ausnahmen müßten zugleich haushaltstechnisch als auch politisch begründet werden. Die Durchführungsbestimmungen würden die Vorschriften für die Anwendung dieser Regeln enthalten, erforderlichenfalls, indem die Einzelheiten in nachrangige Rechtstexte verwiesen werden (beispielsweise in interne Vorschriften im Zusammenhang mit der Führung der Bestandsverzeichnisse).

1.44. Dieser Ansatz würde die Transparenz erhöhen, die Gefahr der Herausbildung abweichender Formen der Buchführung und umstrittener Praktiken ausräumen und zu einer ordentlichen Lösung der derzeitigen Rechnungs- und Haushaltsführungsprobleme, wie die Behandlung der Vorschüsse, führen.

1.45. Im Hinblick auf die Finanzausweise muß die Kommission, wie sie es zur Zeit tut, alljährlich eine konsolidierte Haushaltsrechnung, aus der die Ausführung des Haushaltsplans ersichtlich ist, sowie eine konsolidierte Übersicht der Aktiva und Passiva und die dazugehörigen Erläuterungen erstellen.

1.46. Es ist jedoch erforderlich, die Finanzvorschriften dahin gehend zu verstärken, daß sie die Einbeziehung der obengenannten Erläuterungen nicht nur ausdrücklich vorsehen, sondern ferner vorschreiben, daß die Übersicht über das Vermögen und die Schulden sowie diese Erläuterungen im Einklang mit den Vorschriften der Vierten Richtlinie und den internationalen Buchführungsgrundsätzen zu erstellen ist. Ebenso würde es sich als zweckmäßig erweisen, wie die Kommission in ihrem Vorschlag zur Änderung von Artikel 70 zweiter Unterabsatz Buchstabe a) der Haushaltsordnung anregt, eine Aufstellung vorzusehen, welche die Verbindung zwischen der konsolidierten Haushaltsrechnung und der Übersicht der Aktiva und Passiva herstellt und aus der die Auswirkungen der sogenannten nichtbudgetären Einnahmen und Ausgaben (z. B. Abschreibungen) auf diese Übersicht zu ersehen sind. Eine sich nach diesen Grundsätzen richtende Darstellung der Finanzausweise müßte es der Kommission gestatten, Finanzinformationen zu liefern, deren Qualität der eines Unternehmens vergleichbarer Größe ebenbürtig wäre.

1.47. Diese Vorschriften würden durch die Verpflichtung der Kommission ergänzt, die Entwürfe der konsolidierten Finanzausweise dem Rechnungshof zu übermitteln, damit dieser sie vor ihrer endgültigen Verabschiedung überprüfen kann. Diese formelle Verabschiedung der endgültigen konsolidierten Finanzausweise sollte in den Finanzvorschriften vorgesehen werden, womit das Kollegium der Mitglieder der Kommission zu betrauen wäre. Schließlich muß die Forderung der Transparenz der öffentlichen Haushaltsführung dazu führen, daß die Finanzvorschriften - wie der Hof bereits weiter oben unterstrich - verbindlich festlegen, daß in jedem Jahr die geprüften konsolidierten Finanzausweise im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften zu veröffentlichen sind.

1.48. Der oben beschriebene sachgerechte Ansatz würde es ermöglichen, den absurden Zustand zu beenden, der dadurch gekennzeichnet ist, daß das mit der Vorbereitung des verordnungsrechtlichen Rahmens für den Berufsstand des Buchhalters in der Privatwirtschaft Europas betraute Organ sich nicht in die Lage versetzen kann, selbst die Beachtung der allgemein anerkannten Rechnungsführungsgrundsätze zu gewährleisten.

2. SYSTEM DER HAUSHALTSMITTEL

Unterscheidung zwischen Verwaltungsmitteln und operationellen Mitteln

Grundsatz der Unterscheidung

2.1. Schon seit langem besteht der Einzelhaushaltsplan der Kommission aus einem Teil A, welcher der Aufnahme der Verwaltungsmittel des Organs dient, und einem Teil B, der für die Aufnahme der "operationellen Mittel" bestimmt ist, d. h. der Mittel, die zunächst nach gemeinsamen Politikbereichen und innerhalb jedes einzelnen Bereichs nach Programmen und Maßnahmen untergliedert werden.

2.2. Nur die Kommission kennt die Unterscheidung dieser beiden Mittelkategorien, da sie das einzige Organ ist, das die Politiken der Gemeinschaft umsetzt. Die Einzelpläne der anderen Organe umfassen somit lediglich Verwaltungsmittel, die den Mitteln des Teils A des Einzelplans der Kommission vergleichbar sind.

Verlust der eindeutigen Unterscheidung

2.3. Diese von ihrem Grundsatz her eindeutige Unterscheidung hat sich mit der Zeit verwischt. Einerseits finden sich in Teil A des Einzelplans der Kommission Mittel, die in Wirklichkeit den Charakter operationeller Mittel haben. Dies gilt für den gesamten Titel A3 (Ausgaben für die Ausführung besonderer Aufgaben durch das Organ), zu dem ein Teil des Kapitels A-10 0 (vorläufig eingesetzte Mittel) hinzukommt. Überdies wurde bei einer ganzen Reihe von unter den Teil A fallenden Haushaltslinien eine - zwar sich auf einige wenige Rubriken beschränkende - Aufteilung in große Bereiche operationeller Zweckbestimmung vorgenommen. Dieser Gliederungsplan "sui generis" bei bestimmten Verwaltungsmitteln hat noch nicht einmal den Vorzug, den Rubriken der Finanziellen Vorausschau zu entsprechen, obwohl diese doch annähernd die gleiche Anzahl aufweisen.

2.4. Umgekehrt wird bei zahlreichen Haushaltslinien des Teils B, obwohl diese theoretisch eine operationelle Zweckbestimmung haben, ein Teil ihres Mittelbetrages für Ausgaben verwendet, die in Wirklichkeit Verwaltungsausgaben sind und von ihrer Art den Ausgaben entsprechen, die unter Teil A des Haushaltsplans verbucht werden. Es handelt sich hierbei um "Minibudgets", die sogar in zwei Jahren - 1991 und 1992 - gesondert in einem speziellen Teileinzelplan (B8) ausgewiesen wurden. Das Bemühen um Transparenz hatte die Handhabung des Haushaltsplans derart kompliziert, daß dieser spezielle Teileinzelplan 1993 aufgegeben wurde, doch entgegen dem, was häufig unrichtigerweise behauptet wurde, handelte es sich nicht darum, die Minibudgets "abzuschaffen", sondern diese vielmehr erneut mit den entsprechenden operationellen Haushaltslinien zu verschmelzen, womit man zu einer einfacheren, allerdings weniger transparenten Lösung zurückfand. Für die PHARE-, TACIS- und MEDA-Programme hat ein Berichtigungs- und Nachtragshaushaltplan des Jahres 1996 diese Möglichkeit ausdrücklich und innerhalb der Grenzen festgelegter Prozentsätze vorgesehen. Diese sicherlich etwas transparentere Lösung gleicht jedoch nicht die Nachteile des Systems der Minibudgets aus.

2.5. Der Sonderfall der Gemeinsamen Forschungsstelle (GFS) ist noch schwerwiegender. Trotz des auch weiterhin in der Haushaltsordnung verankerten Grundsatzes (Artikel 93 Absatz 1), nach dem der Eingliederungsplan der Forschungsmittel "gemäß der Zweckbestimmung der Ausgaben, wie sie sich aus der Verwirklichung der Ziele auf dem Gebiet der Forschung (. . .) ergibt", aufgestellt werden muß, d. h. wie ein echter Eingliederungsplan für operationelle Mittel, hat die Kommission im Zuge der einzelnen Reformen der Haushaltsordnung und ungeachtet der vom Hof zu dieser Frage wiederholt abgegebenen Stellungnahmen (5) den Grundsatz praktisch seines Wesensgehalts beraubt und den Großteil der Mittel nach der Art der einzusetzenden Mittel und nicht entsprechend den Forschungszielen definiert. So kommt es, daß im Haushaltsplan 1997 lediglich 16,8 % der Zahlungsermächtigungen der GFS noch "entsprechend den Zielen" definiert wurden.

Orientierungshilfen

2.6. Schlußendlich läßt sich die Grundfrage, die im Hinblick auf die nicht voneinander abgegrenzten Funktionen von Teil A und Teil B des Haushaltsplans gestellt werden muß, auf eine Frage der Haushaltsphilosophie zurückführen. Entweder vertritt man die Auffassung, daß unterschieden werden muß zwischen operationellen Mitteln, die der Verfolgung besonderer politischer Ziele dienen, und Verwaltungsmitteln, die mehr oder weniger ständige Handlungsmöglichkeiten eröffnen und zu jeder Zeit zugunsten der verschiedenen Politikbereiche und Maßnahmen umverteilt werden können. Oder aber man stellt sich auf den Standpunkt, daß letztendlich alle Mittel für eindeutig festgelegte Ziele bestimmt sein müssen, was hieße, daß sämtliche Mittel als operationell zu betrachten sind.

2.7. Die Gemeinschaften nahmen ihren Anfang mit der ersten Grundidee und machten dann einige Schritte in Richtung der zweiten, ohne sich jedoch jemals offen zu ihr zu bekennen. Dies erklärt, warum wir uns zur Zeit in dieser oben beschriebenen Zwitterstellung befinden. Wenn sich die Gemeinschaften nicht offen für die zweite Grundidee entscheiden, gilt es zu einer deutlichen Abgrenzung der Teile A und B zurückzukommen, wobei sämtliche Zwischenformen auszuschließen wären. Es ist Aufgabe der Haushaltsordnung, diese derzeit völlig verwischte Unterscheidung wieder deutlich zu machen.

Getrennte Mittel und nichtgetrennte Mittel

Grundkonzeption des geltenden Systems

2.8. Obgleich der Grundsatz der Jährlichkeit ein grundlegendes Prinzip des Haushaltsrechts der Gemeinschaft darstellt, ist es unmöglich, die Mehrjahresaspekte der Mittelbewirtschaftung außer acht zu lassen. Die Annahme eines Mehrjahresprogramms erfordert die umgehende Verbuchung des mit seiner Ausführung verbundenen Gesamtausgabenbetrags, die parallel zur Verbuchung der Zahlungen entsprechend ihrer Vornahme erfolgt. Daraus erklärt sich das Institut der getrennten Mittel, die es mit den Verpflichtungsermächtigungen möglich machen, umgehend alle vorhersehbaren Ausgaben zu verbuchen, und mit den Zahlungsermächtigungen, die tatsächlichen Ausgaben zu erfassen. Dieser Lösungsweg gestattet es in einem gewissen Sinne, selbst auf der Ebene der Verpflichtungsermächtigungen den Grundsatz der Jährlichkeit zu wahren, da am Ende des Haushaltsjahres die sowohl in Form von Verpflichtungsermächtigungen als auch in Form von Zahlungsermächtigungen nicht verwendeten Mittel außer in den von der Haushaltsordnung genau begrenzten Fällen in Abgang gestellt werden (Artikel 7 Absatz 2). Der Mehrjahrescharakter bezieht sich nicht auf die Mittel selbst, sondern auf die Mittelbindungen.

2.9. Im Zusammenhang mit den Vorgängen, bei denen Mittelbindung und Zahlung in ein und demselben Haushaltsjahr erfolgen, scheint der Jährlichkeitsgrundsatz strikt beachtet werden zu können, weshalb auch für diese Vorgänge das Konzept der nichtgetrennten Mittel eingeführt wurde, nach dem dieselben Mittel noch im Jahr ihrer Einsetzung in den Haushaltsplan dazu dienen, zunächst die Mittelbindung und dann die entsprechende(n) Zahlung(en) zu gestatten.

2.10. Wie auch immer der eingeschlagene Lösungsweg aussehen wird - Trennung der Mittel ja oder nein -, die vorstehenden Ausführungen verdeutlichen den Mechanismus der Mittelbindung. In seinem weitesten Sinne hat er zwei grundlegende Funktionen:

a) Bestimmung des Gesamtbetrags einer Ausgabe, unabhängig davon, ob sie sich auf mehrere Haushaltsjahre verteilt oder nicht, sowie Festlegung des Fälligkeitsplans der entsprechenden Zahlungen;

b) Festlegung des Verwendungszwecks eines bestimmten Mittelbetrags, der damit gleichzeitig gesperrt wird und für jede andere Verwendung nicht mehr zur Verfügung steht.

Funktionsmängel des Systems

Die durch die nichtgetrennten Mittel noch weniger als durch die getrennten Mittel gewahrte Jährlichkeit

2.11. Die theoretisch dem Jährlichkeitsgrundsatz eher als die getrennten Mittel entsprechenden nichtgetrennten Mittel werden ihm in Wirklichkeit vielleicht sogar noch weniger gerecht, wenn man sich die komplexen Ausnahmeregelungen vor Augen hält, die durch die Fälle der Übertragung auf das folgende Haushaltsjahr gebildet werden, durch welche die Lebensdauer der Mittel um ein zweites Haushaltsjahr verlängert wird. Die im Verlaufe des Ursprungshaushaltsjahres nicht verwendeten Verpflichtungsermächtigungen können nur unter einem ganz nebensächlichen Umstand übertragen werden, d. h. dann, wenn die Verpflichtung vor dem Ende des Haushaltsjahres fast hätte eingegangen werden können (Artikel 7 Absatz 2 Buchstabe a)). Demgegenüber können nichtgetrennte Mittel, die während ihres Ursprungshaushaltsjahres nicht gebunden wurden, namentlich aus einem weitergehenden Grund übertragen werden und zwar dann, wenn die für den gleichen Zweck im Haushaltsplan des folgenden Haushaltsjahres veranschlagten Mittel "den Bedarf nicht decken können" (Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a)).

2.12. Bei den Zahlungen gestaltet sich die Lage ähnlich paradox. Die Zahlungsermächtigungen können übertragen werden, wenn die für den gleichen Zweck im Haushaltsplan des folgenden Haushaltsjahres veranschlagten Mittel "den Bedarf nicht decken können" (Artikel 7 Absatz 2 Buchstabe b)). Dieser Grund ist ähnlich wie im letzten obengenannten Fall recht weit gefaßt. Noch weiter geht jedoch die Möglichkeit der Übertragung von nichtgetrennten Mitteln: Diese Mittel sind mit Ausnahme der vorläufig eingesetzten Mittel oder der Mittel für die Bezüge "(. . .) Gegenstand einer automatischen Übertragung", d. h. sie werden systematisch übertragen, sofern sie vor dem 15. Dezember des Jahres ihrer Einsetzung in den Haushaltsplan gebunden wurden (Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b)).

Als getrennte Mittel verwendete nichtgetrennte Mittel

2.13. Der Teil A des Einzelplans der Kommission und die Einzelpläne der anderen Organe umfassen lediglich nichtgetrennte Mittel, die grundsätzlich eine Mittelbindung im Verlauf des Ursprungshaushaltsjahres und eine spätestens im folgenden Haushaltsjahr vorzunehmende Zahlung voraussetzen. Dennoch befinden sich unter den aus Mitteln des Teils A des Einzelplans der Kommission und der Einzelpläne der anderen Organe finanzierten Maßnahmen mitunter sich über eine lange Zeit erstreckende Mehrjahresmaßnahmen, die denen aus getrennten Mitteln finanzierten Maßnahmen des Teils B voll und ganz vergleichbar sind. Es handelt sich insbesondere um den Bau oder Erwerb von Gebäuden. Wie kann eine derartige Maßnahme aufgrund von Mitteln "gebunden" werden, die von ihrer Natur her auf ein Jahr bezogen sind? Wie kann der Finanzkontrolleur gemäß Artikel 38 Absatz 1 vor der Mittelbindung die Verfügbarkeit der Mittel bestätigen, während die erforderlichen (mehrjährigen) Mittel - gehen wir mal davon aus - nicht existieren? In der Praxis besteht die vom Standpunkt der Haushaltsordnung vorschriftswidrige Lösung darin, daß ein derartiger Erwerb ohne Ermächtigung des Haushaltsplans und ohne Mittelbindungsantrag, folglich ohne Erteilung des Sichtvermerks, in die Wege geleitet werden darf.

Als nichtgetrennte Mittel verwendete getrennte Mittel

2.14. Im umgekehrten Sinne sind die Finanzvorschriften der Strukturfonds, obwohl dies in der Haushaltsordnung nicht erwähnt wird, in ihren einschlägigen Grundverordnungen enthalten. So verfügt insbesondere der Artikel 20 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates (6), geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 des Rates vom 20. Juli 1993 (7), welche die Verordnung zur Durchführung der für sämtliche Strukturfonds geltenden Grundverordnung darstellt (8), daß "Mittelbindungen für Aktionen, die innerhalb von zwei oder mehr Jahren durchgeführt werden sollen, (. . .) im allgemeinen in Jahrestranchen vorgenommen werden". Eine einzige Mittelbindung ist lediglich bei Aktionen vorgesehen, die innerhalb von weniger als zwei Jahren durchgeführt werden sollen, oder wenn die Gemeinschaftsbeteiligung 40 Mio ECU nicht überschreitet (Artikel 20 Absatz 3 derselben Verordnung).

2.15. Die Mittelbindung in Form von Jahrestranchen stellt eine Anomalie dar und läßt vergessen, daß es bei mit getrennten Mitteln dotierten Mehrjahresmaßnahmen die Zahlungsermächtigungen sind, welche die Wahrung der Jährlichkeit des Haushaltsplans und die Ordnungsmäßigkeit der verausgabten Beträge von Haushaltsjahr zu Haushaltsjahr sicherstellen.

2.16. Dieser falsche Grundsatz, der darin besteht, selbst die Mittelbindungen im Rahmen von Dotierungen mit getrennten Mitteln auf die einzelnen Jahre aufzusplittern, rührt zweifellos von der Philosophie der Finanziellen Vorausschau her, deren Ziel es ist, über einen Zeitraum von sieben Jahren (1993-99) nicht nur den Ausgabenfluß (Mittel für Zahlungen), sondern auch den Fluß der Mittelbindungen (Mittel für Verpflichtungen) zu begrenzen und zu kontrollieren, aber auch deren ausgewogene Entwicklung sicherzustellen. Darüber hinaus sind die Jahresbeträge in der Finanziellen Vorausschau deutlich zwingender bei den Mittelbindungen als bei den Zahlungen, da lediglich die Beträge der Mittel für Verpflichtungen nach Politikbereich oder Ausgabenart aufgefächert sind. Es stellt einen Widerspruch dar, 1993 die Basistexte und die Mittelbeträge, mit denen die Strukturfonds ausgestattet werden, für den gesamten Zeitraum von 1994-1999 (sechs Jahre) als Ganzes festzulegen und gleichzeitig die Mittelbindungen auf den gesamten Zeitraum zu verteilen, wobei der jährliche Betrag dieser Mittelbindungen sogar von Jahr zu Jahr ansteigen soll. Sinnvoller wäre es, wenn die Mitgliedstaaten vielmehr zu Beginn des Zeitraums ihre Programme vorlegen, die dann nach ihrer Annahme in ihrer Gesamtheit gebunden würden, was ganz im Gegenteil zu überaus degressiven Jahresbeträgen führen würde, da lediglich die Zahlungen gleichmäßig auf den gesamten Zeitraum verteilt würden. Allein die Gleichmäßigkeit des Zahlungsflusses erfordert eine dementsprechende Gleichmäßigkeit des Einnahmenflusses, und es ist nur diese letzte Gleichmäßigkeit im Auge zu behalten, wenn es darum geht, dem europäischen Steuerzahler einen gleichmäßigen Tribut abzuverlangen.

2.17. Die Kommission als Mitunterzeichnerin der aufeinanderfolgenden interinstitutionellen Vereinbarungen zur Haushaltsdisziplin sollte den beiden anderen mitunterzeichnenden Organen eine derartige Konzeption nahelegen. Sie sollte dementsprechend die Abschaffung oder gründliche Änderung des Artikels 20 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 im Sinne eines Verzichts auf die Bindung der Aktionen der Strukturfonds in Form von Jahrestranchen vorschlagen.

Abhilfe: Trennung sämtlicher Mittel

2.18. Angesichts dieser Unstimmigkeiten innerhalb des Mittelsystems und auch der Art und Weise der Verwendung der Mittel empfiehlt der Hof die Vereinheitlichung des Systems der Haushaltsmittel im Sinne einer Trennung aller Mittel. Diese allgemeine Trennung sollte nicht dazu führen, daß sich die Abweichungen vom Grundsatz der Jährlichkeit mehren. In der Tat sollte der Dotierung jeder Haushaltslinie mit Verpflichtungsermächtigungen in den Erläuterungen ein voraussichtlicher Fälligkeitsplan für die Zahlungsermächtigungen gegenüberstehen. Diese Lösung würde folgendes gestatten:

- Die Dauer des Fälligkeitsplans würde strikt auf die voraussichtliche und sachgerechte Dauer der Ausführung der Leistungen und somit der Zahlungen beschränkt werden. In vielen Fällen würde der Fälligkeitsplan der Zahlungen ein oder zwei Haushaltsjahre nicht überschreiten, wie dies derzeit der Normalfall in Teil A des Haushaltsplans ist, diesmal jedoch wäre keine Übertragung auf das folgende Haushaltsjahr möglich.

- Die Gültigkeitsdauer der Mittelbindungen würde festgelegt, denn nach dem letzten Jahr des Fälligkeitsplans würden eventuelle "noch abzuwickelnde" Mittelbindungen annulliert. Die in den Verträgen aufgeführten verbindlichen Durchführungsfristen könnten niemals die im Haushaltsplan festgelegten verbindlichen Fristen überschreiten.

- Die Haushaltsbehörde könnte in jedem Jahr den Betrag der vorzusehenden Zahlungsermächtigungen ohne Schwierigkeit festlegen.

- Die Verbuchung der Mittelbindungen, der Zahlungen und der "noch abzuwickelnden" Mittelbindungen würde sich einheitlicher und klarer gestalten, und die oben aufgezeigten Anomalien der jeweiligen Verwendung von nichtgetrennten und getrennten Mitteln, die im Widerspruch zu deren rechtlicher Definition steht, und damit eine Vielzahl an Unregelmäßigkeiten könnten vermieden werden.

- Der Grundsatz der Jährlichkeit könnte wieder seine volle Tragweite erhalten, wobei es gleichzeitig möglich wäre, Mehrjahresmaßnahmen durchzuführen.

Auf dem Weg zu zwei oder mehreren Ebenen der Mittelbindung

Grundzüge des geplanten Systems

2.19. Der Kommissionsvorschlag zielt darauf ab, ein System der Verbuchung der Mittelbindungen auf zwei Ebenen einzuführen, was die strenge buchmäßige Erfassung der Verbuchung "primärer" oder "globaler" Mittelbindungen aufgrund der verfügbaren Mittel, "sekundärer" oder "spezifischer" Mittelbindungen aufgrund der auf "primärer" Ebene gebundenen Beträge sowie der Zahlungen aufgrund der sekundären Mittelbindungen gestatten würde. Es wäre damit auf jeder Ebene möglich, den Betrag der auf der darunterliegenden Ebene verwendeten Mittel und den verfügbaren Restbetrag mitzuverfolgen. Nach Ablauf der Durchführungsfristen würden die verfügbaren Restbeträge sowohl auf der einen als auch auf der anderen Ebene annulliert, und diese Annullierung würde sich von einer Ebene zur anderen auswirken bis auf die höchste Ebene, die Ebene der verfügbaren Mittel, die in Höhe der innerhalb der Fristen nicht verwendeten Beträge in Abgang gestellt würden. Dieses System ergibt sich aus der Auswertung der Änderungsvorschläge zu den Artikeln 1 Absatz 7, 7 Absatz 6, 36 Absätze 1, 2 und 3 der Haushaltsordnung und der Artikel 52 und 53 Absätze 1, 4 und 5 der Durchführungsbestimmungen in ihrer gemäß den Vorstellungen der Kommission zu ändernden Fassung.

2.20. Von seinem Grundsatz her befürwortet der Hof einen derartigen Vorschlag. Unter anderem müßte damit gewährleistet sein, daß im Nachgang zu einer globalen Mittelbindung Anweisungsbefugter, Finanzkontrolleur und Rechnungsführer die Ausführung dieser Mittelbindung bei der Vergabe der einzelnen Aufträge und Verträge, und in der Folge bei der Ausführung der entsprechenden Zahlungen verläßlich und einzelfallbezogen überwachen können. Es wäre sogar wünschenswert, daß die Anzahl der Mittelbindungsebenen auf Zeit zwei Ebenen überschreiten wird, um sämtliche Stadien des Prozesses abzudecken, in dessen Verlauf das Organ die ihm zur Verfügung stehenden Mittel zunehmend detailliert und unwiderruflich ihrer Zweckbestimmung zuführt. So erfordert beispielsweise ein gegebenes im Rahmen der Entwicklungshilfe finanziertes Projekt einen Grundsatzbeschluß der Kommission, sodann die Unterzeichnung eines Finanzierungsabkommens und in der Folge eventuell die Vergabe von Verträgen und Aufträgen.

Lücken in den geltenden und vorgeschlagenen Vorschriften

Vorherige Klarstellungen

2.21. Die Haushaltsordnung ist selbst in ihrer nach den Vorstellungen der Kommission geänderten Fassung in bezug auf die Mittelbindungen bzw. rechtlichen Verpflichtungen (9*) ausgesprochen verwirrend. Es ist dennoch möglich, in diesen Rechtstexten zwei grundlegende Unterscheidungen auszumachen:

- zum einen die Unterscheidung zwischen dem Rechtsakt, der zu einer Ausgabe zu Lasten des Haushaltsplans führen kann (in Artikel 36 Absatz 1 als "Maßnahme" bezeichnet), und dem ihm eventuell entsprechenden Akt des Haushaltsverfahrens (vom Anweisungsbefugten ausgestellter Mittelbindungsantrag, zu dem der Finanzkontrolleur seinen Sichtvermerk erteilt); den Akt oder die Maßnahme nennen wir "rechtliche Verpflichtung" und den Akt des Haushaltsverfahrens "Mittelbindung";

- zum anderen die Unterscheidung zwischen Mittelbindungen bzw. rechtlichen Verpflichtungen auf einer globalen Ebene, bei denen die Empfänger der Gemeinschaftsmittel nicht namentlich feststellbar sind und auch kein bestimmter Betrag vorgesehen ist, und den Mittelbindungen bzw. rechtlichen Verpflichtungen zugunsten genau bezeichneter Empfänger über einen bestimmten Betrag innerhalb des durch die globale Mittelbindung bzw. rechtliche Verpflichtung festgesetzten Finanzierungsrahmens; nennen wir den ersten Typ "globale Mittelbindung bzw. globale rechtliche Verpflichtung" und den zweiten "spezifische Mittelbindung bzw. spezifische rechtliche Verpflichtung".

2.22. Die beiden oben aufgeführten Unterscheidungen überkreuzen sich, so daß man schließlich vier Arten von Mittelbindungen bzw. rechtlichen Verpflichtungen erhält:

- globale rechtliche Verpflichtungen,

- globale Mittelbindungen,

- spezifische rechtliche Verpflichtungen,

- spezifische Mittelbindungen.

Hielte man sich in der Haushaltsordnung (und ihren Durchführungsbestimmungen) und den von der Kommission geplanten Änderungstexten streng an diese vier Bezeichnungen und gäbe man jedesmal, wenn Mittelbindungen bzw. rechtliche Verpflichtungen zur Sprache kommen, genau an, welche Kategorie gemeint ist, würde bereits wieder ein wenig mehr Klarheit in dieser Angelegenheit herrschen. In dieser Hinsicht ist der Wortlaut von Artikel 36 der Haushaltsordnung sowohl in seiner derzeitigen als auch in der von der Kommission vorgeschlagenen Fassung nicht zufriedenstellend, da er nicht unmißverständlich die in ihm erwähnten Mittelbindungen bzw. rechtlichen Verpflichtungen nach ihrer Art - global oder spezifisch, rechtliche Verpflichtung oder Mittelbindung - voneinander unterscheidet.

Fragen zur Sache

2.23. Nachdem das terminologische Problem geklärt ist, bleiben die Fragen zur Sache. Der Hof ermittelte insbesondere sechs Fragen:

a) die Frage, ob ein interner Beschluß, der keinerlei Verpflichtung gegenüber einem bestimmbaren Dritten enthält, zu einer Mittelbindung führen muß;

b) die Rangfolge der rechtlichen Verpflichtungen und der entsprechenden Mittelbindungen;

c) die Möglichkeit, daß der Entwurf eines Beschlusses als rechtliche Verpflichtung gilt;

d) die Frage, ob es sich empfiehlt, mehrere aufeinanderfolgende Mittelbindungen vorzusehen, die den verschiedenen Ebenen, global und spezifisch, der entsprechenden rechtlichen Verpflichtungen gerecht werden, oder nicht;

e) die allgemein am meisten zu empfehlende Ebene, global oder spezifisch, für die Mittelbindung und somit insbesondere für den Sichtvermerk des Finanzkontrolleurs;

f) die Verbuchung der Mittelbindungen, je nachdem ob es sich um globale oder spezifische Mittelbindungen handelt, in gesonderten Übersichten, ja oder nein.

2.24. Die derzeit geltenden oder auch nach den Vorstellungen der Kommission abgeänderten Rechtstexte geben keine eindeutigen oder akzeptablen Antworten auf diese verschiedenen Fragen. Sie bieten vielmehr ein verwirrendes Bild, das zwar durch die Tatsache verschleiert wird, daß die Vorschriften, die eine Entscheidung zwischen den einzelnen vorgesehenen Lösungen möglich machen, auf die verschiedenen Teile der Haushaltsordnung und der Durchführungsbestimmungen verteilt sind, in Wirklichkeit dadurch aber noch verschlimmert wird. Es empfiehlt sich somit, die Antworten auf diese verschiedenen Fragestellungen auf das sorgfältigste klarzustellen.

Frage a: Muß ein interner Beschluß zu einer Mittelbindung führen?

2.25. Nach einer gewissen Konzeption der Mittelbindung bzw. rechtlichen Verpflichtung gelten Rechtsakte nur dann als rechtliche Verpflichtung (und erfordern eine Mittelbindung), wenn sie eine Verpflichtung gegenüber Dritten begründen oder auf unumkehrbare Art und Weise begründen können.

2.26. Diese Konzeption ist zu eng. Es ist in der Praxis weit zweckdienlicher und pragmatischer zu verfügen, daß jeder Rechtsakt, jeder Beschluß, der eine Haushaltsausgabe vorsieht, als rechtliche Verpflichtung behandelt werden und damit auf einer Mittelbindung beruhen muß. Das wesentliche Kriterium besteht darin festzustellen, ob der Rechtsakt, auch rein interner Natur, bedeutet, daß für seine Umsetzung ein gewisser Mittelbetrag, der für jede andere Verwendung nicht mehr zur Verfügung steht, vorgesehen wurde. In dieser Sichtweise muß ein interner Beschluß des Organs als rechtliche Verpflichtung betrachtet werden genauso wie die Unterzeichnung eines Finanzierungsabkommens, eines Auftrages oder Vertrages oder auch die Gewährung eines Zuschusses.

Frage b: Die Rangfolge der rechtlichen Verpflichtungen und der entsprechenden Mittelbindungen

2.27. In Artikel 36 Absatz 1 wird ein allgemeiner Grundsatz aufgestellt, der im zweiten Absatz unmittelbar außer Kraft gesetzt wird. Der allgemeine Grundsatz besteht darin, daß die Mittelbindung der rechtlichen Verpflichtung vorangeht. Der Artikel 36 Absatz 1 stellt in der Tat die Grundbestimmung in bezug auf Mittelbindungen dar und behandelt sämtliche in Ziffer 2.22 unterschiedenen Kategorien der Mittelbindung bzw. rechtlichen Verpflichtung.

2.28. In Artikel 36 Absatz 2 wird aber der Fall der von der Kommission getroffenen Entscheidungen (Grundsatzbeschlüsse, also globale rechtliche Verpflichtungen) erwähnt, und Artikel 53 der Durchführungsbestimmungen, der sich auf diese Grundsatzbeschlüsse bezieht, würde - wenn man dem Entwurf der Kommission folgt - vorsehen, daß der Mittelbindungsantrag dem Finanzkontrolleur zur Erteilung des "Sichtvermerks" unterbreitet wird, "sobald das Organ den Beschlußentwurf gebilligt hat".

2.29. In Wirklichkeit versucht die Kommission, im Wege dieser unbestimmten und widersprüchlichen Bestimmungen das System zu bestätigen, nach dem die globalen Mittelbindungen zumeist auf die globalen rechtlichen Verpflichtungen folgen, wohingegen die spezifischen Mittelbindungen in allen Fällen den spezifischen rechtlichen Verpflichtungen vorangehen. Im Begründungsteil zu ihrem Änderungsvorschlag zur Haushaltsordnung veranschaulicht die Kommission an mehreren Beispielen, daß die globale Mittelbindung in den meisten Fällen erst nach dem Grundsatzbeschluß des Organs erfolgt, erwähnt jedoch auch den Fall der Forschung, wo den Beschlußentwürfen des Organs ein Mittelbindungsantrag beigefügt ist, "für den der Finanzkontrolleur in der Regel [aber nicht immer] den Sichtvermerk erteilt".

2.30. Es muß in der Tat klargestellt werden, wie sich die Befugnisse der Kommission und der Anweisungsbefugten insbesondere vor dem Hintergrund der ständigen Praxis der Kommission gestalten. Von Grund auf hat die Kommission als Organ die Verantwortung für die Ausführung des Haushaltsplans (Artikel 205 des EG-Vertrags). Damit obliegen ihr auch die mit der Funktion des Anweisungsbefugten verbundenen Aufgaben. Die Kommission kann jedoch Beamten die Befugnis übertragen, die Ausgaben zu binden, und überträgt immer die Befugnis zur Anweisung der Ausgaben (interne Vorschriften über die Ausführung des Haushaltsplans, Artikel 3). In den Fällen aber, in denen die Kommission die Befugnis zur Bindung der Ausgaben nicht übertragen hat, muß sie vor der Entscheidung eine Reihe von Dienststellen konsultieren. Insbesondere muß der Finanzkontrolleur seine Stellungnahme abgeben (und noch nicht seinen Sichtvermerk erteilen), bevor der Antrag der Kommission zur Entscheidung unterbreitet wird (interne Vorschriften, Artikel 8). Es ist somit klar, daß die Mittelbindung und der Sichtvermerk des Finanzkontrolleurs den Grundsatzbeschlüssen der Kommission grundsätzlich nicht vorangehen, selbst wenn diese finanzielle Auswirkungen hätten.

2.31. Der Artikel 53 der Durchführungsbestimmungen resümiert eindeutig dieses System, indem er es auf alle Organe anwendet. Er bekräftigt, daß der vorherige Sichtvermerk des Finanzkontrolleurs erteilt wird, "sobald das Organ den Beschlußentwurf gebilligt hat". Der Sichtvermerk folgt somit auf den Beschluß, behält aber seinen "vorherigen Charakter" insofern, als die Mittelbindung erst nach Erteilung des Sichtvermerks erfolgt.

2.32. Ein derartiges System ist unter bestimmten Voraussetzungen, die in der Haushaltsordnung festzulegen sind, annehmbar. Da im Fall eines Grundsatzbeschlusses des Organs der Finanzkontrolleur seinen "Sichtvermerk" nach dem Beschluß erteilt, aber vor diesem Beschluß um Stellungnahme gebeten wird, führte die Kommission in ihrem Vorschlag eine neue Unterscheidung ein zwischen der - auf der Grundlage eines Beschlußentwurfs erteilten - "Genehmigung" des Finanzkontrolleurs und dem - nach dem Beschluß erteilten - Sichtvermerk (vorgeschlagener Artikel 53 der Durchführungsbestimmungen). Es bliebe noch anzugeben, welche Tragweite diese Genehmigung hat, unter welchen Bedingungen sie erteilt werden muß und wie sie sich in dieser Hinsicht vom vorherigen Sichtvermerk unterscheidet.

2.33. Überdies sollten angesichts der vorgeschlagenen Reform, die darauf abzielt, in expliziterer Weise zwei Mittelbindungsebenen einzuführen, aus Gründen der Klarheit die Artikel der Durchführungsbestimmungen, die den globalen Mittelbindungen gewidmet sind (Artikel 52 und 53), in die Haushaltsordnung übertragen werden.

Frage c: Kann ein Beschlußentwurf als rechtliche Verpflichtung gelten?

2.34. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen erscheint der Wortlaut des Artikels 52 der Durchführungsbestimmungen unerklärlich und unrichtig. Dieser Artikel verfügt in der Tat, daß "Entwürfe von Grundsatzbeschlüssen des Organs (. . .) als Maßnahmen, die zu Ausgaben führen können, (. . .) gelten" und somit gemäß Artikel 36 Absatz 2 der Haushaltsordnung "als Mittelbindungen (*) (. . .) gelten

(*) Nach Auffassung des Hofes wäre an dieser Stelle der Terminus "rechtliche Verpflichtung" angebracht.". Ein Beschlußentwurf ist kein Beschluß, somit keine "Maßnahme" und kann infolgedessen noch nicht als rechtliche Verpflichtung gelten. Diese befremdliche Vorschrift ist auf die Tatsache zurückzuführen, daß sich der Finanzkontrolleur in gewissen Fällen dazu veranlaßt sieht, entgegen der in den Ziffern 2.30 und 2.31 dargelegten generellen Vorschrift im voraus seinen Sichtvermerk zu einem Beschlußentwurf zu erteilen. Es liegt auf der Hand, daß diese Vorwegnahme an Bedingungen geknüpft ist und die darauffolgende Verabschiedung eines Beschlusses im Einklang mit dem entsprechenden Entwurf voraussetzt. Diese vorweggenommene Erteilung des Sichtvermerks kann selbstverständlich nicht die Kraft haben, dem Beschluß selbst vor seiner Verabschiedung durch das Organ Wirkung zu verleihen. Ursache dieser unzulänglichen Abfassung des Artikels 52 ist das Ineinanderübergreifen und die ungenügende Abgrenzung des Beschlußverfahrens einerseits und des Mittelbindungsverfahrens andererseits.

Frage d: Eine einzige Mittelbindung oder mehrere aufeinanderfolgende Mittelbindungen?

2.35. Es stellt sich die Frage nach der Aufrechterhaltung des Konzepts der einzigen Mittelbindung, gleich ob es sich um eine globale oder spezifische Mittelbindung handelt, oder der Einrichtung einer systematischen doppelten Mittelbindungsebene entsprechend einer analog zu der im Rahmen des achten EEF eingeführten Regelung. Die von der Kommission in ihrem Vorschlag zugrunde gelegte Lösung ist weiterhin die der einzigen Mittelbindung, die einmal einen globalen, ein andermal einen spezifischen Charakter aufweisen würde.

2.36. Diese Entscheidung ist jedoch angesichts des diesbezüglich nicht hinreichend eindeutigen Vorschlags nicht einfach. Ausgehend von Artikel 36 Absatz 1, der allgemeine Tragweite hat, könnte man zu der Schlußfolgerung gelangen, daß stets eine globale Mittelbindung gegeben ist, was nicht der Fall ist. Der Wortlaut des zweiten Absatzes desselben Artikels läßt einen Zweifel daran bestehen, ob die Entscheidungen der Kommission, die "als Mittelbindungen (. . .) gelten", auf der Ebene des Haushaltsverfahrens angesiedelt sind oder lediglich rechtliche Verpflichtungen darstellen. Was die im selben Absatz genannten "vertraglichen Verpflichtungen" betrifft, so geht aus dem Wortlaut nicht hervor, ob ihnen jeweils eine entsprechende Mittelbindung gegenübersteht, was nach Auffassung der Kommission nicht der Fall ist. Im Hinblick auf jene Fälle, in denen die Mittelbindung lediglich auf spezifischer Ebene erfolgt, wird in den neuen vorgeschlagenen Bestimmungen nichts geregelt. Es bestehen somit ernsthafte Lücken in der Abfassung der die Mittelbindungen regelnden Bestimmungen.

2.37. Was die Entscheidung für eine einzige Mittelbindung angeht, so läßt sich zu ihren Gunsten sagen, daß es sich um eine für die Haushaltsführung einfachere Lösung handelt. Die Einrichtung einer doppelten Mittelbindungsebene würde eine gewisse Schwerfälligkeit der Mittelbewirtschaftung mit sich bringen. Jedoch kann eine fundierte Antwort auf diese Frage erst dann gegeben werden, wenn man auch die Antworten auf die beiden folgenden Fragen mitberücksichtigt, welche, wie man sehen wird, ganz eindeutig dazu führen, den klareren Lösungsweg der doppelten Mittelbindung zu empfehlen.

Frage e: Wenn es sich um eine einzige Mittelbindung handelt, sollte diese eher auf globaler oder spezifischer Ebene erfolgen?

2.38. Es liegt auf der Hand, daß aus der Sicht der Kommission der häufigste Fall derjenige der globalen Mittelbindung sein wird, da sie sogar vergessen hat, den gegenteiligen Fall zu behandeln. Unter dieser Voraussetzung aber wird der Sichtvermerk des Finanzkontrolleurs nur auf globaler Ebene erfolgen. Hinweis, wenn nicht Beweis hierfür ist, daß weder der Vorschlag zur Haushaltsordnung (Artikel 36) noch der Entwurf zur Änderung der Durchführungsbestimmungen (Artikel 52 und vor allem Artikel 53) ein Mittelbindungsverfahren und Tätigwerden des Finanzkontrolleurs auf spezifischer Ebene erwähnen. Spätestens aber der Begründungsteil des Änderungsvorschlags zur Haushaltsordnung läßt keinen Zweifel bestehen: "Da der Finanzkontrolleur bereits seinen Sichtvermerk für die primäre Mittelbindung erteilt hat, ist es für die Zuverlässigkeit der Rechnungen nicht unbedingt erforderlich, daß ihm auch die sekundären Mittelbindungsanträge vorgelegt werden. Dies gilt um so mehr, als diese sekundären Mittelbindungen ihm in der Folge als Zahlungsbelege unterbreitet werden." (Ziffer 8.3 siebter Absatz).

2.39. Diese Lösung und die von der Kommission vorgebrachten Argumente sind nicht annehmbar. Damit würde es keine Kontrolle der Verträge und Aufträge im Vorfeld mehr geben. Auf dieser Ebene aber ist die Gefahr von Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten oder sogar Verstößen gegen die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung am größten und verständlicherweise nicht auf der Ebene der Mittelbindung eines Programms, die ein Stadium darstellt, in dem die Auftragnehmer oder Empfänger von Hilfen völlig unbekannt sind. Das "Wettmachen" über die Zahlungskontrolle ist keine zufriedenstellende Lösung, erstens, weil die Zahlungen im allgemeinen weitaus zahlreicher sind als die Verträge und Aufträge, zweitens, weil der vorherige Charakter der Kontrolle dann verloren ginge und drittens, weil die rechtliche Verpflichtung, auch wenn sie auf interner Ebene vorschriftswidrig wäre, die Gemeinschaft nach wie vor binden würde. Gewiß beabsichtigt der Hof die Abschaffung des vorherigen Sichtvermerks (Ziffern 5.5 und 5.12), doch kann dies lediglich in Verbindung mit der Einführung einer zuverlässigen Alternativlösung geschehen, die auf das sorgfältigste geprüft werden muß.

Frage f: Vollständigkeit der Verbuchung der Mittelbindungen

2.40. Unter der Annahme aufeinanderfolgender - globaler, sodann spezifischer - Mittelbindungen würde es sich als notwendig erweisen, gesonderte Aufstellungen über die globalen Mittelbindungen und die spezifischen Mittelbindungen anzufertigen, die ebenso voneinander getrennt sind, wie derzeit die Übersichten über die Mittelbindungen und die Übersichten über die Zahlungen. Aus der Rechnungslegung würden auf jeder Ebene die verwendeten Mittelbeträge und der verfügbare Restbetrag lückenlos hervorgehen.

2.41. In dem von der Kommission gewählten System einer einzigen, einmal globalen, ein andermal spezifischen Mittelbindung stellt sich die Frage nach den Modalitäten für die Erstellung der Übersichten über die Mittelverwendung und der Haushaltsrechnung. Die Kommission schlägt vor, in dieser Hinsicht nichts am derzeitigen System zu ändern: Die Übersichten über die Mittelbindungen würden sämtliche Mittelbindungen, seien es globale oder spezifische, unterschiedslos aneinanderreihen. Die Kommission würde die Verbuchung der Haushaltsvorgänge nicht horizontal, entsprechend der Verwendungsebene der Mittel, präzisieren und verbessern, sondern vertikal, entsprechend einem System der aufeinanderfolgenden Verbuchung zunächst der Zahlungen aufgrund einer spezifischen Mittelbindung, dann der spezifischen Mittelbindungen aufgrund der globalen Mittelbindung und schließlich der globalen Mittelbindung aufgrund der in die entsprechende Haushaltslinie eingestellten Mittel. Da jedoch die Verbuchung der spezifischen Mittelbindungen aufgrund der globalen Mittelbindung "durch den Anweisungsbefugten im zentralen Rechnungsführungssystem erfaßt" wird (Artikel 36 Absatz 2 zweiter Unterabsatz; siehe auch Artikel 53 der Durchführungsbestimmungen Absatz 4), und da in bestimmten Fällen die Verbuchung der spezifischen Mittelbindung mangels globaler Mittelbindung direkt zu Lasten der Mittelausstattung der Haushaltslinie erfolgen müßte, ist kaum zu erkennen, wie das zentrale Rechnungsführungssystem ohne die systematische Einrichtung von zwei Ebenen für die Erfassung der Mittelbindungen auskommen soll. Würde die Ebene der globalen Mittelbindung in bestimmten Fällen schlicht und einfach "übersprungen", könnten paradoxe Situationen entstehen, in denen die Summe der spezifischen Mittelbindungen die Summe der globalen Mittelbindungen bzw. rechtliche Verpflichtungen überschritte. Das zu verwendende Rechnungsführungssystem sollte ganz besonders präzisiert und das EDV-System entsprechend angeglichen werden.

3. AUF DEM WEG ZU EINER PERIODENGERECHTEN BUCHFÜHRUNG

Erfassung der Aktiva und Erstellung der Vermögensübersicht

3.1. Im Zusammenhang mit der Entwicklung der Buchführung der Gemeinschaft in Richtung auf eine periodengerechte Buchführung kommt der Erfassung der Aktiva und Passiva große Bedeutung zu. Diese Erfassung gestaltet sich besonders schwierig bei den Gegenständen des Anlagevermögens, was auf die Komplexität ihrer Ermittlung, ihre große Anzahl, ihre geographische Streuung, die unterschiedlichen für ihren Erwerb angewandten Methoden und eine mangelnde Vereinheitlichung unter den Organen, die es gestatten würde, einen konsolidierten Abschluß zu erstellen, zurückzuführen ist. Die Verbuchung der Aktiva setzt voraus, daß die Finanzvorschriften Verfahren enthalten, welche die Zuverlässigkeit der Erfassung der gesamten Aktiva und all ihrer Bewegungen gewährleisten. Das derzeit eingerichtete System (Artikel 65 bis 68) ist verbesserungsbedürftig.

3.2. Die Verfahren für die Sammlung der Daten und ihre Erfassung im System der Bestandsverzeichnisse der Vermögensgegenstände sollten einheitlich gestaltet sein und zu diesem Zweck im Rahmen einer interinstitutionellen Vereinbarung geregelt werden, was derzeit nicht der Fall ist. Die Verfahren müssen die Verkettung der Systeme untereinander bewirken, damit es möglich ist, einen Gegenstand ab seiner Beschaffung und Aufnahme in das Bestandsverzeichnis bis zu seinem Abgang zu verfolgen und gleichzeitig die angemessene Übertragung dieser Vorgänge in der Rechnungslegung und damit auch die Überprüfbarkeit der betroffenen Vorgänge zu gewährleisten. Die Verantwortung der an diesen Verfahren beteiligten Instanzen, sowohl die des Rechnungsführers als auch die der mit der Sammlung und Bearbeitung der Daten betrauten Verwaltungsstellen, ist in den Finanzvorschriften zu präzisieren.

Bewertung der Aktiva

3.3. Die Finanzausweise der Gemeinschaften machen in den Erläuterungen zur konsolidierten Vermögensübersicht (10) deutlich, daß die Sachanlagen und sonstigen Vermögensgegenstände in der Vermögensübersicht zu ihren historischen Anschaffungskosten ausgewiesen sind. Ihre Gegenbuchung erfolgt auf der Passivseite unter dem Posten "Eigenkapital", der sich von einem Haushaltsjahr zum anderen in derselben Art und Weise wie die ihm entsprechenden Gegenstände des Aktivvermögens fortentwickelt.

3.4. Insofern als die Kosten der Anschaffung der beweglichen und unbeweglichen Vermögensgegenstände in den Ausgaben des Haushaltsjahres ihrer Anschaffung enthalten sind und keine spätere Abschreibung nach sich ziehen, kann diese Verbuchungsmethode verwirrend sein, was noch dadurch verstärkt wird, daß Aufwertungen von Grundstücken und Gebäuden regelmäßig in der konsolidierten Vermögensübersicht verbucht werden. Die Kommission versuchte, diese Nachteile auszugleichen und sich den Zielen einer klassischen Aufwands- und Ertragsrechnung anzunähern, indem sie in Artikel 70a der Haushaltsordnung und Artikel 131a und b der Durchführungsbestimmungen die Möglichkeit vorsah, die Wertminderung der Aktiva im Wege von Abschreibungen oder Wertberichtigung, die ausschließlich in der Vermögensübersicht verbucht werden, und somit keine Auswirkung auf den Haushaltsplan haben, zu erfassen. Diese Initiative ist zweckmäßig, sofern die sich daraus ergebenden Mechanismen, d. h. die zugrundeliegenden Abschreibungs- oder Wertberichtigungsmethoden sowie deren Berechnungs- und Verbuchungsgrundlage eindeutig festgelegt werden. Was die Möglichkeit der Aufwertung bestimmter Aktiva angeht, so ist diese - obwohl in der Haushaltsordnung nicht vorgesehen - bereits in der Vergangenheit eingeräumt worden (11). Auf dem Weg der vorgeschlagenen Reform (Artikel 131a der Durchführungsbestimmungen) würde sie unter ungenügenden Sicherheitsvorkehrungen Eingang in die Finanzvorschriften finden, denn derartige Aufwertungen laufen in der Regel dem Buchführungsgrundsatz der Vorsicht zuwider.

Buchmäßige Behandlung der Vorschüsse und Abschlagszahlungen

3.5. Im Laufe seiner Untersuchung der Finanzausweise der Gemeinschaften und der für ihre Erstellung maßgeblichen Finanzvorschriften machte der Hof die Kommission wiederholt auf die notwendige Klarstellung der unterschiedlichen Rechtsnatur der verschiedenen Auszahlungen aufmerksam.

3.6. Die Zahlung stellt eine Auszahlung dar, der seitens des Empfängers eine erbrachte Leistung (Arbeiten, Dienstleistungen, Lieferungen) entsprechend einem Auftrag oder Vertrag oder im Fall der Zuschüsse eine Anspruchsberechtigung in bezug auf die Ausgabe gegenübersteht. Die verlorenen Zuschüsse begründen somit keine Forderung.

3.7. Im Gegensatz zur Zahlung ist die Leistung eines Vorschusses eine vorläufige Auszahlung (rückzahlbarer Vorschuß, z. B. Artikel 46 Absatz 2), oder aber sie erfolgt vor dem Eintritt der Gegenleistung, mit der zu einem späteren Zeitpunkt gerechnet wird. Der Vorschuß begründet infolgedessen zugunsten der Gemeinschaft eine Forderung in gleicher Höhe, die erst dann erlischt, wenn der Vorschuß zurückgezahlt, die vertraglich vorgesehene Leistung erbracht oder anhand von Belegen nachgewiesen wird, daß die Ausgabe nunmehr erstattungsfähig ist. Im Gegensatz zur Zahlung hat der Vorschuß somit die Wirkung, eine in der Vermögensübersicht auszuweisende Forderung zu begründen. Damit kann der Vorschuß, der keine Haushaltsausgabe darstellt, nicht als solche verbucht werden. Aus diesem Grund verfügt der Artikel 71 der Haushaltsordnung, daß bis zu ihrer Verrechnung "alle Vorschüsse auf einem Verwahrkonto verbucht [werden]".

3.8. Bleibt das Konzept der Abschlagszahlung, das in der Haushaltsordnung verank