BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Die Union bildet einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, in dem sichergestellt wird, dass Personen an den Binnengrenzen nicht kontrolliert werden. Nach dem Schengen-Besitzstand dürfen die Binnengrenzen unabhängig von der Staatsangehörigkeit der betreffenden Personen an jeder Stelle ohne Personenkontrollen überschritten werden. Dies gilt auch für Drittstaatsangehörige, die sich rechtmäßig in der EU aufhalten, und für Drittstaatsangehörige, die rechtmäßig in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats eingereist sind und sich während 90 Tagen innerhalb eines Zeitraums von 180 Tagen frei im Hoheitsgebiet aller Mitgliedstaaten bewegen dürfen.

Als die COVID-19-Pandemie ausbrach, haben die Mitgliedstaaten verschiedene und häufig uneinheitliche Maßnahmen ergriffen, um die Ausbreitung des Virus einzudämmen; einige davon haben sich auch auf das Recht von sich rechtmäßig in der Union aufhaltenden oder dort wohnenden Drittstaatsangehörigen, sich frei zwischen den Hoheitsgebieten der Mitgliedstaaten zu bewegen, ausgewirkt, wie z. B. Einreisebeschränkungen oder eine SARS-CoV-2-Testpflicht für Reisende an der Grenze. Bei der Annahme und Anwendung von Beschränkungen der Freizügigkeit müssen die Mitgliedstaaten insbesondere die im Unionsrecht verankerten Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung achten.

Unilaterale Maßnahmen in diesem Bereich haben erhebliche Störungen verursacht, da Unternehmen, Bürger, Drittstaatsangehörige mit Wohnsitz in der EU und Besucher mit einer Vielzahl unterschiedlicher und sich rasch ändernder Maßnahmen konfrontiert wurden. In einer Situation, in der die europäische Wirtschaft bereits stark vom Virus beeinträchtigt wird, ist das besonders schädlich. Solche Unterschiede untergraben unter Umständen auch das Vertrauen der Öffentlichkeit in Gesundheitsmaßnahmen und insbesondere Impfungen, was wiederum die epidemiologische Lage verschärfen könnte.

Im Interesse einer stärkeren Abstimmung zwischen den Mitgliedstaaten nahm der Rat am 13. Oktober 2020 auf Vorschlag der Kommission die Empfehlung (EU) 2020/1475 für eine koordinierte Vorgehensweise bei der Beschränkung der Freizügigkeit aufgrund der COVID-19-Pandemie an. Darin legte der Rat ein koordiniertes Vorgehen in folgenden Schlüsselbereichen fest: Anwendung gemeinsamer Kriterien und Schwellenwerte bei der Beschlussfassung über die Einführung von Beschränkungen der Freizügigkeit, Kartierung des COVID-19-Übertragungsrisikos mithilfe vereinbarter Farbcodes sowie Annahme eines koordinierten Konzepts für die gegebenenfalls erforderlichen Maßnahmen, die in Abhängigkeit vom Übertragungsrisiko in angemessener Weise auf Personen angewandt werden können, die sich von einem Gebiet in ein anderes begeben. Diese Empfehlung des Rates wurde später vor dem Hintergrund der Entwicklung der epidemiologischen Lage aktualisiert.

Parallel dazu nahm der Rat in Bezug auf Drittstaatsangehörige, die sich rechtmäßig in der EU aufhalten oder dort wohnen, am 30. Oktober 2020 die Empfehlung (EU) 2020/1632 für eine koordinierte Vorgehensweise bei der Beschränkung der Freizügigkeit aufgrund der COVID-19-Pandemie im Schengen-Raum an.

Um die sichere Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit während der COVID-19-Pandemie zu erleichtern, erließen das Europäische Parlament und der Rat am 14. Juni 2021 die Verordnungen (EU) 2021/953 und (EU) 2021/954 über das digitale COVID-Zertifikat der EU. Das digitale COVID-Zertifikat der EU hat sich als wesentliches Instrument für die Wiederherstellung des Reiseverkehrs innerhalb der Union erwiesen. Um den Rahmen für das digitale COVID-Zertifikat der EU bestmöglich zu nutzen, änderte der Rat am selben Tag auch die Empfehlung (EU) 2020/1475. Gemäß den geänderten Vorschriften sollten Geimpfte und Genesene von den gemäß der Empfehlung angewandten Beschränkungen ausgenommen werden.

Seit Juni 2021 wurden bei der Einführung des digitalen COVID-Zertifikats der EU rasch Fortschritte erzielt. Bis zum 13. Oktober 2021 hatten die Mitgliedstaaten mehr als 591 Millionen digitale COVID-Zertifikate der EU ausgestellt, davon waren 437 Millionen Impfzertifikate, 144 Millionen Testzertifikate und 10 Millionen Genesungszertifikate. Das digitale COVID-Zertifikat der EU ist somit ein weithin verfügbares und zuverlässig anerkanntes Mittel zur Erleichterung der Freizügigkeit während der COVID-19-Pandemie. Einer im September 2021 veröffentlichten Eurobarometer-Umfrage zufolge waren etwa zwei Drittel (65 %) der Befragten der Meinung, dass das digitale COVID-Zertifikat der EU die sicherste Lösung für Reisefreiheit in Europa während der COVID-19-Pandemie darstellt. Fast alle Mitgliedstaaten nutzen das digitale COVID-Zertifikat der EU auch im Inland.

Der Rahmen für das digitale COVID-Zertifikat der EU wird nicht nur von den EU-Mitgliedstaaten, den drei nicht der EU angehörenden Ländern des Europäischen Wirtschaftsraums und der Schweiz erfolgreich genutzt, sondern auch von einer wachsenden Zahl von Drittländern, und voraussichtlich werden sich noch mehr Drittländer anschließen. Der Rahmen für das digitale COVID-Zertifikat der EU ist damit die einzige umfassende Regelung, die international angewandt wird.

Gleichzeitig ist die epidemiologische Lage in der Union, die sich durch eine insgesamt hohe und noch weiter steigende Melderate auszeichnet, weiterhin schwierig und rechtfertigt die Aufrechterhaltung von Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit. Das Europäische Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) empfiehlt, die COVID-19-Durchimpfungsrate in allen infrage kommenden Altersgruppen weiter zu erhöhen und an nicht-pharmazeutischen Maßnahmen wie dem Tragen von Gesichtsmasken, verbesserter Lüftung in geschlossenen Räumen und Abstandhalten als wirksamen Mitteln zur Eindämmung der weiteren Ausbreitung des Virus und seiner Varianten festzuhalten.

Am 25. November 2021 verabschiedete die Kommission einen Vorschlag für eine Empfehlung des Rates für eine koordinierte Vorgehensweise zur Erleichterung der sicheren Ausübung der Freizügigkeit während der COVID-19-Pandemie und zur Ersetzung der Empfehlung (EU) 2020/1475. Darin schlägt die Kommission vor, die koordinierte Vorgehensweise in Anbetracht von zwei wichtigen Entwicklungen mit Auswirkungen auf die epidemiologische Lage anzupassen. Erstens ist die Impfquote erheblich gestiegen, und zweitens ist die Einführung des digitalen COVID-Zertifikats der EU, das auch für Drittstaatsangehörige mit rechtmäßigem Aufenthalt oder Wohnsitz in der EU verfügbar ist, rasch vorangekommen. Die Gründe werden im Kommissionsvorschlag für eine Empfehlung des Rates für eine koordinierte Vorgehensweise zur Erleichterung der Freizügigkeit während der COVID-19-Pandemie und zur Ersetzung der Empfehlung (EU) 2020/1475 näher erläutert.

Daher sollte die Empfehlung (EU) 2020/1632 des Rates auch im Interesse der Kohärenz dahin gehend geändert werden, dass sie auf die neue Empfehlung Bezug nimmt, sobald sie angenommen ist.