BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Ein gut funktionierender und wettbewerbsfähiger Luftfahrtbinnenmarkt ist für die Mobilität der europäischen Bürgerinnen und Bürger sowie für die europäische Wirtschaft insgesamt von entscheidender Bedeutung. Im Jahr 2018 waren in der EU schätzungsweise 0,4 Millionen Menschen unmittelbar im Luftfahrtsektor beschäftigt, auf den im Jahr 2017 rund 2,1 % des BIP der EU entfielen. Die Luftfahrt ist ein starker Motor für den gesellschaftlichen und regionalen Zusammenhalt, fördert den Tourismus, kurbelt die Wirtschaft an und verbindet Menschen. Im Jahr 2018 flogen von über 500 Flughäfen in Europa mehr als 1,2 Milliarden Fluggäste ab oder landeten dort. Der Luftfahrtsektor der EU trägt zur europäischen Integration bei und stärkt die geopolitische Führungsposition der EU.

Die Konnektivität im Luftverkehr ist für die Mobilität der Bürgerinnen und Bürger der EU, die Entwicklung der EU-Regionen und das Wachstum der Wirtschaft insgesamt unverzichtbar. Ein gut ausgebautes Luftverkehrsnetz innerhalb der EU mit guten Anbindungen an Drittländer lässt sich am besten realisieren, wenn auf dem EU-Luftverkehrsmarkt gleiche Wettbewerbsbedingungen herrschen und alle Marktteilnehmer gleiche Chancen haben. Marktverzerrungen bergen die Gefahr, dass Luftfahrzeugbetreiber oder Flughäfen gegenüber Wettbewerbern benachteiligt werden. Dies wiederum kann dazu führen, dass die Branche an Wettbewerbsfähigkeit verliert und Privatpersonen sowie Unternehmen weniger Flugverbindungen zur Verfügung stehen.

Insbesondere mit Blick auf die Verwendung von Flugkraftstoff muss für gleiche Wettbewerbsbedingungen auf dem Luftverkehrsmarkt der EU gesorgt werden. So entfällt ein erheblicher Anteil der Kosten von Luftfahrzeugbetreibern, d. h. bis zu 25 % ihrer Betriebskosten, auf Flugkraftstoffe. Preisschwankungen bei Flugkraftstoffen können enorme Auswirkungen auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Luftfahrzeugbetreiber haben. Zudem können unterschiedliche Preise für Flugkraftstoff an verschiedenen Orten, wie es derzeit bei EU-Flughäfen oder Flughäfen in und außerhalb der EU der Fall ist, dazu führen, dass Luftfahrzeugbetreiber ihre Betankungsstrategien aus wirtschaftlichen Gründen anpassen.

Zu Praktiken wie dem „Tankering“ von Kraftstoff kommt es, wenn Luftfahrzeugbetreiber an einem Flughafen mehr Flugkraftstoff als nötig tanken lassen, um eine vollständige oder teilweise Betankung am Zielflughafen, an dem der Flugkraftstoff teurer ist, zu vermeiden. Das „Tankering“ von Flugkraftstoff führt zu einem höheren Kraftstoffverbrauch als notwendig und somit zu höheren Emissionen und untergräbt den fairen Wettbewerb auf dem Luftverkehrsmarkt der Union. Es steht nicht nur im Widerspruch zu den Bemühungen der Union zur Dekarbonisierung des Luftverkehrs, sondern beeinträchtigt auch den gesunden Wettbewerb zwischen den Akteuren des Luftfahrtmarkts. Die Einführung und der zunehmende Einsatz nachhaltiger Flugkraftstoffe und die damit steigenden Kraftstoffkosten auf Flughäfen der Union können zu einer Zunahme von Praktiken wie dem „Tankering“ führen. Daher zielt die vorliegende Verordnung in Bezug auf das „Tankering“ von Kraftstoff darauf ab, gleiche Wettbewerbsbedingungen im Luftfahrtsektor wiederherzustellen und zu wahren und so nachteilige Auswirkungen auf die Umwelt zu vermeiden.

Im Dezember 2020 hat die Kommission die Strategie für nachhaltige und intelligente Mobilität angenommen. Diese Strategie enthält das Ziel, den Markthochlauf nachhaltiger Flugkraftstoffe zu fördern. Nachhaltige Flugkraftstoffe können einen wesentlichen Beitrag dazu leisten, dass die EU ihr erhöhtes Klimaziel für 2030 und ihr Ziel der Klimaneutralität erreicht. Für die Zwecke dieser Initiative bezeichnet der Ausdruck „nachhaltiger Flugkraftstoff“ flüssige, sogenannte „Drop-in-Kraftstoffe“, die konventionellen Flugkraftstoff ersetzen können. Um seine Emissionen erheblich zu senken, muss der Luftfahrtsektor seine derzeitige ausschließliche Abhängigkeit von fossilem Düsenkraftstoff verringern und seinen Übergang zu innovativen und nachhaltigen Arten von Kraftstoffen und Technologien beschleunigen. Alternative, beispielsweise auf Strom oder Wasserstoff beruhende Antriebstechnologien für Luftfahrzeuge machen zwar vielversprechende Fortschritte, doch ihre Einführung in die gewerbliche Nutzung erfordert noch erhebliche Anstrengungen und wird viel Vorbereitungszeit in Anspruch nehmen. Da der Luftverkehr seinen CO2-Fußabdruck auf allen Reichweiten bereits bis 2030 verbessern muss, werden nachhaltige flüssige Flugkraftstoffe eine entscheidende Rolle spielen. Aus diesem Grund sind auch Maßnahmen erforderlich, um das Angebot und die Verwendung nachhaltiger Flugkraftstoffe an Flughäfen der Union zu erhöhen.

Wenngleich mehrere Pfade für nachhaltige Flugkraftstoffe für die Luftfahrt zugelassen sind, ist deren Verwendung mangels einer Produktion zu erschwinglichen Kosten derzeit vernachlässigbar. Zur Unterstützung des Markthochlaufs möglichst innovativer und nachhaltiger Technologien für Kraftstoffe sind speziell auf den Luftfahrtsektor abzielende Vorgaben für die Mischung von Flugkraftstoffen erforderlich. Damit ließen sich im Laufe der Zeit die Produktionskapazitäten steigern und die Produktionskosten senken. Da nachhaltige Flugkraftstoffe bis 2030 mindestens einen Anteil von 5 % und bis 2050 von 63 % der Flugkraftstoffe erreichen sollen, ist es von entscheidender Bedeutung, dass die im Rahmen dieser Verordnung unterstützten Kraftstofftechnologien ein größtmögliches Potenzial in Bezug auf Innovation, Dekarbonisierung und Verfügbarkeit aufweisen. Dies ist eine unabdingbare Voraussetzung dafür, dass die künftige Nachfrage des Luftfahrtsektors gedeckt werden kann und die Dekarbonisierungsziele realisiert werden. Insbesondere fortschrittliche Biokraftstoffe und synthetische Flugkraftstoffe sollten hierunter fallen. So lassen sich im Vergleich zu fossilen Flugkraftstoffen vor allem mit synthetischen Flugkraftstoffen Emissionseinsparungen von 85 % und mehr erzielen. Werden diese Kraftstoffe mit Strom aus erneuerbaren Quellen und dem direkt aus der Luft gewonnenen Kohlendioxid erzeugt, können die potenziellen Emissionseinsparungen im Vergleich zu fossilen Flugkraftstoffen 100 % erreichen. Damit haben synthetische Flugkraftstoffe im Vergleich zu allen anderen im Rahmen dieser Initiative betrachteten Kraftstoffen das größte Dekarbonisierungspotenzial. Auch ihre Produktion ist im Vergleich zu den Pfaden für die Erzeugung anderer nachhaltiger Flugkraftstoffe, vor allem was den Einsatz von Wasser anbelangt, besonders ressourceneffizient. Synthetische Flugkraftstoffe könnten zwar erheblich zur Dekarbonisierung des Sektors beitragen, doch ist es unwahrscheinlich, dass sie ohne gezielte politische Unterstützung bis 2030 in nennenswerten Mengen auf den Markt kommen. Die Produktionskosten synthetischer Flugkraftstoffe werden derzeit auf das Drei- bis Sechsfache des derzeitigen Marktpreises für fossile Flugkraftstoffe geschätzt. Da synthetische Flugkraftstoffe bereits bis 2030 eine Rolle bei der Dekarbonisierung des Sektors spielen und bis 2050 zu mindestens 28 % zum Kraftstoffmix für den Luftverkehr beitragen sollen, müssen in dieser Verordnung auch speziell für diese Kraftstoffe geltende Verpflichtungen festgelegt werden, die diesen zum Marktdurchbruch verhelfen. Daran knüpft sich die Erwartung, dass sich dadurch die mit dem Aufbau von Produktionskapazitäten für synthetische Flugkraftstoffe verbundenen Investitionsrisiken zum Teil minimieren lassen und so die Produktionskapazitäten hochgefahren werden können.

Aus Gründen der Nachhaltigkeit sollten Biokraftstoffe der ersten Generation, wie aus Nahrungs- und Futtermittelpflanzen hergestellte Biokraftstoffe, deren Produktion nur begrenzt ausgeweitet werden kann und die Bedenken hinsichtlich der Nachhaltigkeit aufwerfen, nicht unterstützt werden. Verdrängt der Anbau von Pflanzen für Biokraftstoffe die traditionelle Erzeugung von Nahrungs- und Futtermittelpflanzen, liegt eine indirekte Landnutzungsänderung vor. Die dadurch entstehende zusätzliche Nachfrage erhöht den Druck auf die Flächen und kann dazu führen, dass landwirtschaftliche Nutzflächen auf Gebiete mit hohem Kohlenstoffbestand, wie Wälder, Feuchtgebiete und Torfmoorflächen, ausgedehnt und dadurch zusätzliche Treibhausgase freigesetzt werden. Untersuchungen haben gezeigt, dass das Ausmaß der Auswirkungen von einer Vielzahl von Faktoren abhängt, darunter die Art der für die Kraftstoffherstellung verwendeten Rohstoffe, der Umfang der zusätzlichen Nachfrage nach Rohstoffen, die durch die Verwendung von Biokraftstoffen ausgelöst wird, und das Ausmaß, in dem Flächen mit hohem Kohlenstoffbestand weltweit geschützt sind. Ein besonders hohes Risiko indirekter Landnutzungsänderungen wurde für aus Rohstoffen hergestellte Biokraftstoffe ermittelt, bei denen eine wesentliche Ausdehnung der Produktionsflächen auf Flächen mit hohem Kohlenstoffbestand zu beobachten ist. Indirekte Landnutzungsänderungen können nicht nur zu Treibhausgasemissionen führen, die die Emissionseinsparungen einzelner Biokraftstoffe ganz oder teilweise wieder zunichtemachen, sondern stellen auch Risiken für die biologische Vielfalt dar. Dieses Risiko ist dann besonders hoch, wenn es infolge eines deutlichen Anstiegs der Nachfrage möglicherweise zu einer starken Ausweitung der Produktion kommt. Daher sollten Kraftstoffe auf der Basis von Futter- und Nahrungsmittelpflanzen nicht gefördert werden. Dieser Ansatz steht im Einklang mit den einschlägigen politischen Vorgaben der Union, denen zufolge die Verwendung von Biokraftstoffen auf Pflanzenbasis aus Umweltgründen in der Regel eingeschränkt oder sogar schrittweise eingestellt werden soll. Dies gilt insbesondere für die Erneuerbare-Energien-Richtlinie, die die Verwendung von Biokraftstoffen auf Pflanzenbasis begrenzt, da deren Umweltnutzen und Treibhausgasminderungspotenzial gering sind und sie mit dem Nahrungs- und Futtermittelsektor in direktem Wettbewerb um den Zugang zu Rohstoffen stehen. Mit dem Ausschluss von Biokraftstoffen auf Pflanzenbasis soll auch das Risiko einer Verlagerung der Biokraftstoffe vom Straßenverkehr zum Luftverkehr vermieden werden, da dadurch die Dekarbonisierung des Straßenverkehrs, der derzeit nach wie vor der bei Weitem umweltschädlichste Verkehrssektor ist, verlangsamt werden könnte. Die Nachfrage des Luftfahrtsektors nach aus Nahrungs- und Futtermittelpflanzen hergestellten Biokraftstoffen ist derzeit vernachlässigbar, da über 99 % der derzeit verwendeten Flugkraftstoffe fossilen Ursprungs sind. Daher gilt es zu vermeiden, dass mit dieser Verordnung die Verwendung von aus Nahrungs- und Futtermittelpflanzen hergestellten Biokraftstoffen gefördert und eine potenziell große Nachfrage nach diesen Kraftstoffen geschaffen wird.

Gefördert werden sollten solche Technologien, die industriell möglichst ausgereift sind und gleichzeitig ein großes Nachhaltigkeitspotenzial aufweisen, wie beispielsweise nachhaltige Flugkraftstoffe, die aus Abfallfetten (in Anhang IX Teil B der Erneuerbare-Energien-Richtlinie II (RED II) aufgeführte Rohstoffe) hergestellt werden, damit die Vermarktung in Gang kommt und schon kurzfristig Emissionsreduzierungen erzielt werden können. Wenngleich durch eine solche Maßnahme die Emissionen des Verkehrssektors insgesamt betrachtet erheblich gesenkt werden dürften, werden derzeit flüssige Biokraftstoffe überwiegend für den Straßenverkehr produziert. Daher ist eine wenn auch nur geringfügige Verlagerung des Rohstoffeinsatzes für die Produktion von Biokraftstoffen für den Straßenverkehr hin zur Produktion für den Luftfahrtsektor nicht auszuschließen. So liegt das Potenzial, dass es bei den Biokraftstoffen, die aus den in Anhang IX Teil B der RED II genannten Rohstoffen hergestellt werden, zu einer Verlagerung hin zum Luftfahrtsektor kommt, bis 2030 bei schätzungsweise etwa 3,2 %.

Die schrittweise Einführung nachhaltiger Flugkraftstoffe auf dem Luftverkehrsmarkt dürfte zu höheren Kraftstoffkosten für die Luftfahrtunternehmen führen. Dies kann die bereits bestehenden wettbewerbsverzerrenden Praktiken von Luftfahrzeugbetreibern, wie das „Tankering“ von Flugkraftstoffen, verstärken. Der vorliegende Vorschlag für eine Verordnung zielt daher darauf ab, den Luftfahrtmarkt der EU mit robusten Vorschriften auszustatten, damit an EU-Flughäfen schrittweise steigende Anteile nachhaltiger Flugkraftstoffe eingeführt werden können, ohne dass sich dies nachteilig auf die Wettbewerbsfähigkeit des EU-Luftfahrtbinnenmarkts auswirkt.

Damit die Verpflichtung zur Bereitstellung nachhaltiger Flugkraftstoffe nicht zu Wettbewerbsverzerrungen auf dem Luftverkehrsmarkt führt, kommt es darauf an, dass für alle Anbieter von Flugkraftstoffen im EU-Binnenmarkt klare und einheitliche Bestimmungen gelten. Aufgrund der dem Luftverkehr inhärenten grenzüberschreitenden und globalen Dimension wird einer harmonisierten luftfahrtspezifischen Verordnung gegenüber national umzusetzenden Vorschriften der Vorzug gegeben, da andernfalls ein Flickenteppich nationaler Maßnahmen mit unterschiedlichen Anforderungen und Zielen entstehen könnte. Im Interesse eines klaren und wirksamen politischen Konzepts sollten die den Anbietern von Flugkraftstoffen in Bezug auf nachhaltige Flugkraftstoffe auferlegten Verpflichtungen ausschließlich in dieser Verordnung festgelegt werden, die ein Lex specialis zur Erneuerbare-Energien-Richtlinie darstellt. Da in der Verordnung Mindestanteile für nachhaltige Flugkraftstoffe festgelegt werden, hindert sie Luftfahrtunternehmen oder Kraftstoffanbieter nicht daran, ehrgeizigere Umweltziele zu verfolgen oder mit nachhaltigen Flugkraftstoffen andere wirtschaftliche bzw. finanzielle Vorteile durch die Vertankung oder Bereitstellung eines höheren Anteils nachhaltiger Flugkraftstoffe zu erschließen. Daher sollten die Luftfahrtunternehmen, um ihren Einsatz nachhaltiger Flugkraftstoffe weiter auszubauen, in die Lage versetzt werden, angemessene Vereinbarungen mit den Anbietern von Flugkraftstoffen anzustreben. Die Verordnung umfasst nicht die Handelbarkeit des verwendeten nachhaltigen Flugkraftstoffs (das sogenannte „Book and Claims“-System). Sollte der Handel zu irgendeinem Zeitpunkt in der Zukunft eingeführt werden, müsste er strengen Regeln unterliegen, die die Umweltintegrität des Systems gewährleisten.

Diese Verordnung sollte mit verstärkten Bemühungen der EU und ihrer Mitgliedstaaten bei der ICAO um die Festlegung verbindlicher Ziele für die Verwendung nachhaltiger Flugkraftstoffe in der internationalen Luftfahrt einhergehen. Auch sollte sie flankiert werden von einer strategischen Allianz der EU zur Stärkung der Wertschöpfungskette für die Produktion nachhaltiger Flugkraftstoffe in der EU, vor allem für besonders innovative Technologien wie fortschrittliche Biokraftstoffe und synthetische Flugkraftstoffe, die auch Finanzierungsmechanismen wie Differenzkontrakte und Maßnahmen zur Erleichterung der Zertifizierung innovativer Technologien für nachhaltige Flugkraftstoffe einschließt.

•Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich

Die vorgeschlagene Verordnung steht im Einklang mit der Luftverkehrspolitik der EU und insbesondere mit den einschlägigen Vorschriften, die den Rahmen des EU-Luftfahrtbinnenmarkts bilden. Sie verfolgt dieselben Ziele wie die Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. September 2008 über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft, nämlich sicherzustellen, dass in der EU tätige Luftfahrtunternehmen auf der Grundlage gleicher Chancen miteinander konkurrieren können. Die vorgeschlagene Verordnung steht auch im Einklang mit der Verordnung (EU) 2019/712 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. April 2019 zur Sicherstellung des Wettbewerbs im Luftverkehr, mit der gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Luftfahrtunternehmen gewährleistet werden sollen, die Flugbetrieb in die und aus der EU durchführen.

Auch besteht Kohärenz mit der Verordnung (EU) 2018/1139 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Juli 2018 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Zivilluftfahrt und zur Errichtung einer Agentur der Europäischen Union für Flugsicherheit (EASA) und vor allem der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 der Kommission vom 5. Oktober 2012 zur Festlegung technischer Vorschriften und von Verwaltungsverfahren in Bezug auf den Flugbetrieb. Der Verordnungsvorschlag sieht vor, dass die Luftfahrtunternehmen der EASA über die von ihnen vertankten Flugkraftstoffe Bericht erstatten. Die in der vorgeschlagenen Verordnung festgelegte Verpflichtung zur Vertankung von Flugkraftstoff sollte mit den Vorschriften für die Sicherheit von Flugkraftstoff nach der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 im Einklang stehen.

Die vorgeschlagene Verordnung steht im Einklang mit der Erneuerbare-Energien-Richtlinie (RED II), da sie zu einer verstärkten Nutzung erneuerbarer Energien im Luftverkehr führen dürfte. Sie stützt sich auf Komponenten der RED-II-Vorschriften, insbesondere auf deren Nachhaltigkeitsanforderungen. Die RED-II bildet einen sektorübergreifenden Rahmen für die Festlegung von übergeordneten Zielen. Aufgrund der Besonderheiten des Luftfahrtsektors, insbesondere des unionsweit und global starken Wettbewerbsdrucks in diesem Sektor sowie des hohen Integrationsgrads des äußerst wettbewerbsfähigen EU-Luftfahrtbinnenmarkts, aber auch aufgrund seiner globalen Dimension, reicht die Förderung des Markthochlaufs nachhaltiger Flugkraftstoffe nicht aus. Der Verordnungsvorschlag enthält vollständig harmonisierte Anforderungen, mit denen gleiche Wettbewerbsbedingungen für Luftfahrtunternehmen gewährleistet und Wettbewerbsnachteile zwischen EU-Flughäfen vermieden werden sollen.

Die vorgeschlagene Verordnung steht im Einklang mit dem für den Luftverkehr geltenden EU-Emissionshandelssystem (EHS). Es wird erwartet, dass sie sich reibungslos in das EU-EHS einfügen wird, das einen Anreiz für Luftfahrzeugbetreiber zur Verwendung nachhaltiger Flugkraftstoffe bietet, d. h. die Luftfahrtunternehmen müssen keine Zertifikate abgeben, wenn sie die Verwendung nachhaltiger Flugkraftstoffe melden. Das EU-EHS dürfte nach seiner anstehenden Überarbeitung eine noch größere Wirkung entfalten. Die vorgeschlagene Verordnung stützt sich auf das EU-EHS, indem sie Bezugnahmen auf die für die Überprüfung der Berichte der Luftfahrtunternehmen erforderlichen Verfahren enthält (Artikel 14 und 15 des EU-EHS).