Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem Thema "Für eine Charta der Grundrechte der Europäischen Union"

(2000/C 367/08)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss am 25. Februar 1999 gemäß Artikel 23 Absatz 3 der Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zu folgendem Thema zu erarbeiten:"Für eine Charta der Grundrechte der Europäischen Union".

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft nahm ihre Stellungnahme am 25. Juli 2000 an. Berichterstatterin war Frau Sigmund; Mitberichterstatter war Herr Briesch.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 375. Plenartagung vom 20. und 21. September 2000 (Sitzung vom 20. September) mit 122 Stimmen bei 19 Gegenstimmen und 9 Enthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der Europäische Rat von Köln vom 3. und 4. Juni 1999 fasste den Beschluss zur Erarbeitung einer Charta der Grundrechte der Europäischen Union. In den Schlussfolgerungen des Rates begründete der Europäische Rat dieses Erfordernis mit der Notwendigkeit, "die überragende Bedeutung der Grundrechte und ihre Tragweite für die Unionsbürger sichtbar zu verankern".

Nach Auffassung des Europäischen Rates von Köln soll

"diese Charta

1. die Freiheits- und Gleichheitsrechte sowie die Verfahrensgrundrechte umfassen (EMRK und allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts), weiters

2. jene Grundrechte enthalten, die nur den Unionsbürgern zustehen und schließlich

3. wirtschaftliche und soziale Rechte berücksichtigen, wie sie in der Europäischen Sozialcharta und in der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer enthalten sind, soweit sie nicht nur Ziele für das Handeln der Union begründen".

Der Europäische Rat legte weiters fest, dass "ein Gremium, das aus Beauftragten der Staats- und Regierungschefs und des Präsidenten der Europäischen Kommission sowie Mitgliedern des Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente besteht", diese Charta ausarbeiten sollte.

1.2. Der Europäische Rat von Tampere vom 15. und 16. Oktober 1999 legte schließlich die definitive Zusammensetzung des Gremium und sein Arbeitsverfahren fest. Für Letzteres fordert der Europäische Rat das Konsensprinzip, indem er den Vorsitzenden nur unter der Voraussetzung, dass er den "Charta-Entwurf als für alle Seiten zustimmungsfähig" hält, ermächtigt, den Entwurf an den Europäischen Rat weiterzuleiten.

1.3. Sowohl der deutsche als auch der finnische Vorsitz hatten mehrfach betont, dass diese Grundrechtscharta auch ein Instrument sein sollte, die Bürger Europas deutlicher "an Europa teilhaben" zu lassen, ihnen klarer vor Augen zu führen, welche Rechte sie besitzen. Selbstverständlich begrüßt der Ausschuss die Praxis der Anhörung von zivilgesellschaftlichen Organisationen durch das mittlerweile in Konvent umbenannte Gremium. Der Ausschuss als die europäische Institution, deren Mitglieder laut Vertrag berufen sind, die funktionalen Interessen der Bürger Europas zu vertreten(1), hätte es als angemessener erachtet, wenn er stärker integriert worden wäre.

1.4. Die Aufgaben des Konvents sind durch die Mandate von Köln und Tampere definiert, wobei vier Aspekte hervorzuheben sind:

- der Konvent ist keine Regierungskonferenz im Sinne des EUV

- er hat daher nicht die Kompetenz, die Zuständigkeiten der Union zu ändern

- er hat den Auftrag, den Entwurf einer Grundrechtscharta im Rahmen des Tätigwerdens der Union zu erarbeiten. Er muss also bei der Abfassung der Charta berücksichtigen, dass sie sowohl im Rahmen des Vertrages über die Europäische Union als auch im Rahmen der Gemeinschaftsverträge Anwendung findet. Mit anderen Worten: die Charta muss auch für die Titel V (GASP) und VI (JI) des Vertrages über die Europäische Union gelten. Diese umfassende Geltung der Charta erscheint dem Ausschuss sehr wesentlich, da nicht nur im EGV Freiheits- und Gleichheitsinteressen der Bürger berührt sind.

- die Grundrechtscharta richtet sich dementsprechend an die Organe der Europäischen Union und nicht an die Mitgliedstaaten im Rahmen deren eigener Befugnisse. Sehr wohl aber sind die Mitgliedstaaten an die Grundrechtscharta gebunden, wenn sie Gemeinschaftsrecht anwenden, vollziehen oder umsetzen.

1.5. Die Frage der Rechtsverbindlichkeit der Grundrechtscharta (GRC) ist vom Europäischen Rat in Köln nicht klar definiert worden. In seinen Schlussfolgerungen kündigt er lediglich an "dem Europäischen Parlament und der Kommission vorzuschlagen, gemeinsam mit dem Rat eine Charta der Grundrechte der Europäischen Union auf der Grundlage des Entwurfes feierlich zu proklamieren. Danach wird zu prüfen sein, ob und gegebenenfalls auf welche Weise die Charta in die Verträge aufgenommen werden sollte".

1.5.1. Der Vorsitzende des Konvents, Roman Herzog, stellte jedenfalls klar, dass der "Konvent die Charta unter der Annahme erarbeiten würde, dass sie als rechtlich bindend anerkannt wird". Das Europäische Parlament trat seit dem Spinelli-Entwurf für eine solche Verbindlichkeit ein und hat diesen Standpunkt in seiner Entschließung vom 16. März noch verdeutlicht, indem es u. a. die Absicht angekündigt hat, seine Zustimmung zur Grundrechtscharta von der Sicherstellung ihrer Rechtsverbindlichkeit abhängig zu machen.

1.6. Zur Frage des Inhalts der Grundrechtscharta hat der Europäische Rat von Köln lediglich Mindeststandards festgelegt, ist aber in seinem Auftrag explizit über die EMRK hinausgegangen. Roman Herzog hat das in seiner Einführungsrede im Konvent wie folgt präzisiert: "es ist an der Zeit, nach außen deutlich zu machen, dass die Europäische Union in ihrem Verhältnis zu den Bürgern keinen geringeren Bindungen unterliegen darf als die Mitgliedstaaten das aus ihrem eigenen Verfassungsrecht anerkennen".

1.6.1. Die "Architektur" der vom Konvent zu bearbeitenden Grundrechtsliste geht einerseits vom Konsens über eine europäische Trias der zentralen Rechte des Individuums (Menschenwürde, Selbstbestimmung und Gleichheit) und andererseits vom Gedanken der Unteilbarkeit der Grundrechte aus und gliedert in:

- Würde des Menschen,

- Freiheiten,

- Gleichheit,

- Solidarität,

- Bürgerrechte,

- Justizielle Rechte,

- Allgemeine Bestimmungen(2).

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der europäische Einigungsprozess wurde vor 50 Jahren durch Robert Schuman als Friedensinitiative eingeleitet, deren natürliche Folge zunächst Maßnahmen mit wirtschaftlichem Schwerpunkt waren, die später um den sozialen Aspekt erweitert wurden. Die Europäische Union wird heute auch als "Raum der Freiheit, Sicherheit und des Rechts" bezeichnet, in dem der Mensch, der Bürger im Mittelpunkt stehen soll. In diesem Zusammenhang stellt die Ausarbeitung einer Grundrechtscharta der EU einen Meilenstein im europäischen Integrationsprozess dar. Mit der Niederschrift einer Charta erhält der Gründungspakt dieser einzigartigen und neuen politischen Einheit einen formalen Rahmen. Sie ist Ausdruck einer auf freiwilliger kooperativer, demokratischer und gewaltfreier Basis geschaffenen Identität. Menschen mit gleichen Rechten und Pflichten entwickeln Zugehörigkeitsgefühle, eine gemeinsame Identität. Wenn darüber hinaus ein solcher Grundrechtskatalog unter maximaler Beteiligung der Zivilgesellschaft entsteht, wird diese Bürgernähe auch dazu beitragen, dass der Einzelne solche Rechtsnormen nicht als von oben aufgezwungen empfindet, deren Nichteinhaltung mit Strafe bedroht ist, sondern die Notwendigkeit deren Einhaltung als persönliche Verpflichtung akzeptiert.

2.2. Eine Grundrechtscharta, die auf den Begriffen der Ethik, Moral und Solidarität aufbaut, formuliert nicht nur Rechte und Pflichten, sondern stellt auch eine gemeinsame Werteordnung dar. Sie unterstützt damit den Weg der Europäischen Union von der Rechtsgemeinschaft zur Wertegemeinschaft, in deren Rahmen sich auch eine europäische Identität entwickeln kann. Sie kann damit dazu beitragen, dass die Unionsbürgerschaft nicht mehr nur abstrakt als Summe aller Staatsbürgerschaften gesehen wird, sondern als konkreter Mehrwert empfunden wird. Sie bedeutet ferner, dass jeder Bürger seine Rechte im Rahmen einer organisierten Zivilgesellschaft, die auf Dialog und gegenseitiger Achtung der Rechte und Freiheiten basiert, eigenverantwortlich wahrnimmt.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. Inhalt der GRC

3.1.1. Grundsätzlich setzt sich der Ausschuss dafür ein, dass bürgerliche und politische Rechte auf der einen Seite und soziale, wirtschaftliche und kulturelle Grundrechte auf der anderen nicht voneinander getrennt behandelt werden können. In Europa sind die Grundrechte, die ihrerseits wieder Abwehrrechte, Schutzrechte oder Leistungsrechte sein können, nach allgemeinem Verständnis unteilbar, zusammenhängend und interdependent. Nach Ansicht des Ausschusses ist jedenfalls eine moderne Charta der Grundrechte ohne die Aufnahme sozialer, wirtschaftlicher und kultureller Rechte nicht denkbar und widerspräche dem Mandat von Köln.

3.1.2. Gemäß dem Auftrag des Konvents darf aber die Erarbeitung der Grundrechtscharta die gegenwärtige Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Gemeinschaften bzw. der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten nicht verändern.

3.1.3. Andererseits sagen die sozialen Grundrechte in der Grundrechtscharta der Europäischen Union nichts über den Urheber des Rechtsakts - Organ der Europäischen Union oder staatliche Behörde -, gegenüber dem der Rechtsanspruch oder die Einhaltung des Grundsatzes geltend gemacht werden kann, aus. Die Aufnahme der sozialen Rechte und Grundsätze in die Grundrechtscharta der Europäischen Union führt - entsprechend dem Kölner Mandat - keinesfalls dazu, dass die Gemeinschaft oder die Europäische Union Befugnisse erhielte, die sie nicht bereits besitzt. Sie bedeutet einzig und allein, dass die Rechtsakte der Gemeinschaftsorgane oder die Rechtsakte, die von den Mitgliedstaaten in Anwendung des Gemeinschaftsrechts erlassen werden,

- im Einklang mit den sozialen Rechten, die in der Charta genannt sind, stehen müssen,

- keine Maßnahmen darstellen dürfen, die hinter die bereits erreichte Verwirklichung der Grundsätze zurückfallen, und

- insbesondere bei der Umsetzung der sozialen Rechte das Nichtdiskriminierungsgebot einhalten müssen.

3.1.4. Der Ausschuss warnt davor, dass die Erwartungen der Bürger dadurch enttäuscht werden, dass sie eine Grundrechtscharta vorgelegt bekommen, deren Rechte sie nicht durchsetzen können und deren Text sie demnach als rein rhetorisch empfinden müssten. Aber die Einklagbarkeit eines Rechts sagt, so wie sie hier vorgeschlagen wird, noch nichts über die Ebene - Gemeinschaft oder Mitgliedstaat - aus, auf der dieses Recht von den dazu ermächtigten Personen geltend gemacht werden kann. Insbesondere in den Bereichen, in denen die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten über konkurrierende Zuständigkeiten verfügen, müssen diese in den Grenzen des Subsidiaritätsprinzips (Art. 5 EGV) ausgeübt werden. An diesem Prinzip darf auch mit der Verabschiedung der Grundrechtscharta der Europäischen Union nicht gerüttelt werden.

3.2. Rechtsnatur der Grundrechtscharta (GRC): Eine Grundrechtscharta kann nur dann mit Leben erfuellt sein, wenn sie klar formuliert ist, und wenn Verfahren zu ihrer Durchsetzung bestehen. Nach Ansicht des Ausschusses sollte die Grundrechtscharta aus rechtlichen und politischen Gründen unter folgenden Bedingungen in den Unionsvertrag integriert werden:

- in Übereinstimmung mit dem Mandat von Köln dürfen durch die Charta die gemeinschaftlichen Kompetenzen nicht geändert werden;

- die Unterscheidung zwischen direkt anwendbaren und individuell einklagbaren Rechten einerseits und programmatischen Rechten andererseits muss eingehalten und damit die Rechtsnatur der bestehenden Kompetenzen erhalten bleiben(3);

- es muss folglich klargestellt sein, dass gewisse Grundsätze einer Verabschiedung von Durchführungsmaßnahmen bedürfen.

Es wird im Wesentlichen vom endgültigen Inhalt der Charta, der sich im Übrigen am Mandat von Köln orientieren muss, abhängen, ob sie bzw. welcher ihrer Teile in den Vertrag integriert werden. Die GRC darf sich nicht in einer feierlichen Proklamation erschöpfen, sondern muss ein echtes politisches, soziales und bürgerschaftliches Engagement verkörpern.

3.2.1. Mit der Ankündigung einer europäischen Grundrechtscharta wurden Erwartungen und Hoffnungen geweckt, die nicht enttäuscht werden dürfen. Die Menschen in Europa werden ein "Europa der Bürger" besser verstehen und annehmen, wenn sie wissen, dass sie in diesem Europa Rechte besitzen, die sie auch durchsetzen können und dass andererseits auch Pflichten bestehen, die einzuhalten sind. Damit erhält die GRC neben ihrer rechtlichen Bedeutung eine hohe politische und kulturelle Relevanz.

3.2.2. Die Europäische Union als "Raum der Freiheit, Sicherheit und des Rechts" erhält mit einer verbindlichen "Grundrechtscharta" eine zusätzliche Dimension im Sinne einer klaren Wertegemeinschaft, zu der sich die Europäische Union formell bekennt. Ein solches formelles Bekenntnis bekommt seine zusätzliche Bedeutung sowohl vor dem Hintergrund der bevorstehenden Erweiterung als auch im Rahmen der Globalisierung.

3.3. Umsetzung der GRC

3.3.1. Was die Umsetzung der Charta betrifft, besteht nach Ansicht des Ausschusses auch die Möglichkeit, jenen Teil der Grundrechte, über deren Aufnahme in integrationsfähiger Form Konsens im Konvent erzielt werden konnte, als rechtsverbindlich in den EUV (s. Art. 6) aufzunehmen. Dies hätte zur Folge, dass der Rat gemäß Artikel 7 Maßnahmen gegen einen Mitgliedstaat ergreifen kann, der in schwerwiegender Weise anhaltend gegen die in Artikel 6 Absatz 1 genannten Grundsätze verstößt; für diese Fälle bedarf es keiner Prüfung durch den Europäischen Gerichtshof. Für den zweiten Teil der Grundrechte könnte eine bindende Verfahrensvorschrift für deren Integration in Form eines Monitoring begründet werden. Ein solches Vorgehen steht auch nicht im Gegensatz zum Prinzip der Unteilbarkeit der Grundrechte, da der Definitions- und Revisionsprozess der Grundrechte auf europäischer Ebene nach Ansicht des Ausschusses ohnedies ein offener Prozess bleiben muss, der entsprechende Entwicklungen berücksichtigt. In diesem Zusammenhang sei z. B. auf die sog. "neuen" Grundrechte (Gentechnologie, Bioethik, Datenschutz usw.) verwiesen, die z. T. heute schon Bestandteil der EU-Verträge (Recht auf den Schutz personenbezogener Daten) sind.

3.3.2. Es wäre daher nach Ansicht des Ausschusses zwingend notwendig, gemeinsam mit dem in Punkt 3.3.1 angeführten Integrationsverfahren ("Monitoring") ein offenes Revisionsverfahren für die künftige Bearbeitung des Grundrechtskataloges vorzusehen. Zweckmäßigerweise sollte der Konvent das Mandat erhalten, das Konzept für ein solches Integrations- und Revisionsverfahren auszuarbeiten und dem Rat vorzulegen. Das Revisionsverfahren könnte auch in bestimmten Zeitabständen anzusetzende Evaluierungsprogramme vorsehen.

3.3.3. Da die Umsetzungsform der GRC noch nicht abschließend geklärt ist, kann sich der Ausschuss derzeit auch nicht zur Frage des effektiven Rechtsschutzes äußern. In diesen Bereich gehört die Diskussion allenfalls notwendiger zusätzlicher Klagemöglichkeiten (wie z. B. Grundrechtsklage, Klage im Allgemeinen Interesse, Verbandsklage; Stellungnahmerechte) neben den bereits bestehenden Formen. Der Ausschuss behält sich vor, zum geeigneten Zeitpunkt zu diesem Themenbereich eine ergänzende Stellungnahme abzugeben.

3.4. GRC und organisierte Zivilgesellschaft

3.4.1. Grundrechte entwickeln sich analog zur sozioökonomischen, aber auch wissenschaftlichen Evolution. Deshalb begrüßt es der Ausschuss auch nachdrücklich, dass der Konvent in seinen Vorschlag die sogenannten "neuen" Grundrechte aufgenommen hat und in seiner Formulierung über die EMRK hinausgegangen ist, was bei einem Beitritt der Union zur EMRK, wie er mehrfach vorgeschlagen wurde, nicht der Fall gewesen wäre. Im Übrigen hatte der EuGH bereits zu einem früheren Zeitpunkt angemerkt, dass eine solche Ratifikation eine Änderung des Unionsvertrages zur Voraussetzung hätte.

3.4.2. In diesem Zusammenhang und unter Hinweis auf das Kölner Mandat begrüßt es der Ausschuss mit besonderem Nachdruck, dass der Konvent den - in der EMRK noch nicht enthaltenen - Begriff der Menschenwürde in die GRC aufgenommen hat. Er folgt damit nicht nur dem komplexen Ansatz der allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen, sondern setzt auch das aus der Sicht des Ausschusses dringend notwendige Signal, dass die GRC neben ihrer rechtlichen Relevanz auch einen entsprechenden Stellenwert als gemeinsame Werteskala der EU erhalten soll.

3.4.3. Gerade für das Entstehen zivilgesellschaftlicher Strukturen ist es von grundlegender Bedeutung, dass neben gemeinsam zu verfolgenden Zielen auch von der Basis her bestehende Wertvorstellungen als schützenswert anerkannt und angenommen werden. Dafür bedarf es eines verantwortungsbewussten Dialogs zwischen den Akteuren der Zivilgesellschaft.

3.4.4. Nach Ansicht des Ausschusses ist daher das vorliegende Konzept einer GRC als rechtsphilosophischer und rechtssystematischer Ordnungsrahmen der Entwicklung der organisierten Zivilgesellschaft sehr geeignet.

3.4.5. Schon 1996 hat das Komitee der Weisen in seinem Bericht "Für ein Europa der politischen und sozialen Grundrechte"(4) hervorgehoben, dass ein bürgernahes Europa es erfordert, im Rahmen des Projektes, das die Europäische Union darstellt, ein "breitgefächertes Spektrum an Fachwissen" nicht nur im politischen, sondern auch im wirtschaftlichen und sozialen Bereich einzubeziehen.

In diesem Zusammenhang ist positiv hervorzuheben, dass im drittletzten Spiegelstrich der Präambel des Arbeitsdokuments 47 des Konvents u.a. neben der EMRK auch auf die von der Gemeinschaft und dem Europarat beschlossenen Sozialchartas Bezug genommen wird.

3.4.6. In den Erarbeitungsprozess der Grundrechtscharta waren die Vertreter der organisierten Zivilgesellschaft in einer sehr informellen Weise ad hoc eingebunden gewesen. Ihre zum Teil äußerst konstruktiven Stellungnahmen erfolgten unkoordiniert, was zu Lasten einer gewissen Übersichtlichkeit und möglicher Synergieeffekte ging. Im Interesse der Entwicklung eines "europäischen Demokratiemodells" muss die organisierte Zivilgesellschaft formell und institutionell in dieses Verfahren eingebunden werden. Es ist hervorzuheben, dass die eigentliche demokratische Herausforderung darin besteht, Einheit und Vielfalt miteinander in Einklang zu bringen. Der Ausschuss repräsentiert im institutionellen Rahmen die organisierte Zivilgesellschaft auf europäischer Ebene; seine Mitglieder stehen in unmittelbarem und ständigem Kontakt mit den Organisationen der Zivilgesellschaft(5) und sind daher in der Lage, mit ihrem Fachwissen ganz im Sinne partizipativer Demokratie einen entsprechenden Mehrwert zu diesem Projekt beizutragen. Der Ausschuss besteht aus Vertretern der verschiedenen Gruppen wirtschaftlicher und sozialer Ausrichtung der organisierten Zivilgesellschaft und sollte daher jedenfalls in einem solchen Integrations- und Revisionsverfahren formell Beraterstatus entsprechend seinen Aufgaben erhalten.

Brüssel, den 20. September 2000.

Die Präsidentin

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Art. 257 EGV: "Der Ausschuss besteht aus Vertretern der verschiedenen Gruppen des wirtschaftlichen und sozialen Lebens, insbesondere der Erzeuger, der Landwirte, der Verkehrsunternehmer, der Arbeitnehmer, der Kaufleute und Handwerker, der freien Berufe und der Allgemeinheit".

(2) Convent 47, Charte 4470/00 vom 14.9.2000.

(3) In diesem Zusammenhang verweist der Ausschuss auf seine Stellungnahme vom 22.2.1989, in welcher er festgehalten hat: "Dem Ausschuss zufolge müssen die im EWG-Vertrag vorgesehenen Instrumente und Verfahren eingesetzt werden, um die Wahrung der sozialen Grundrechtee in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten sicherzustellen."

(4) Europäische Kommission, GD V, ISBN 92-827-7697-2.

(5) Siehe Stellungnahme des Ausschusses vom 22.9.1999, ABl. C 329 vom 17.11.1999, S. 30.

ANHANG

Das aktuelle Diskussionsdokument im Konvent enthält folgende Titel(1):

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

(1) Convent 47 op.cit.