Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zu:

- der "Mitteilung der Kommission über Gewalt gegen Kinder, Jugendliche und Frauen", und

- dem "Geänderten Vorschlag für einen Beschluß des Europäischen Parlaments und des Rates zur Annahme eines Aktionsprogramms der Gemeinschaft (DAPHNE-Programm) (2000-2004) zur Verhütung von Gewalt gegen Kinder, Jugendliche und Frauen"

(1999/C 198/12)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

gestützt auf die Mitteilung der Kommission über Gewalt gegen Kinder, Jugendliche und Frauen und den "Geänderten Vorschlag für einen Beschluß des Europäischen Parlaments und des Rates zur Annahme eines Aktionsprogramms der Gemeinschaft (DAPHNE-Programm) (2000-2004) zur Verhütung von Gewalt gegen Kinder, Jugendliche und Frauen" [KOM(1998) 335 endg.- 98/0192 (CNS) und KOM(1999) 82 endg.- 98/0192 (COD)](1),

aufgrund des Beschlusses der Europäischen Kommission vom 18. Februar 1999, den Ausschuß der Regionen gemäß Artikel 129 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft um Stellungnahme zu diesem Thema zu ersuchen,

aufgrund des Beschlusses seines Präsidiums vom 16. September 1998, die Fachkommission 7 "Bildung, Berufsbildung, Kultur, Jugend, Sport, Bürgerrechte" mit der Ausarbeitung einer Stellungnahme zu diesem Thema zu beauftragen,

gestützt auf den von der Fachkommission 7 am 10. März 1999 angenommenen Stellungnahmeentwurf (CdR 300/98 rev. 1) (Berichterstatterinnen: Frau Onkelinx und Frau van den Brink),

gestützt auf die Empfehlungen für Maßnahmen der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in der ganzen EU zur Bekämpung des Mißbrauchs von Kindern, wie sie aus dem Seminar über "Regionale und lokale Zusammenarbeit zum Schutz der Kinder gegen Mißbrauch" hervorgingen, das von der Fachkommission 7 in Zusammenarbeit mit der National Society for the Prevention of Cruelty to Children (UK) und der Irish Society for Prevention of Cruelty to Children am 4. Dezember 1998 (mit Unterstützung der Daphne-Initiative) in Brüssel durchgeführt wurde;

verabschiedete auf seiner 28. Plenartagung am 10. und 11. März 1999 (Sitzung vom 11. März) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Gewalt gegen Kinder und Jugendliche

1.1.1. Gewalt gegen Kinder und Jugendliche ist ein ernstes gesellschaftliches Problem, das leider in sämtlichen sozialen Schichten unabhängig von ihrer sozioökonomischen Lage und ihrem Bildungsniveau zu beobachten ist.

1.1.2. Unter Kindesmißhandlung ist eine Handlung oder Unterlassung eines Einzelnen, einer Institution oder der Gesellschaft in ihrer Gesamtheit sowie alle Zustände zu verstehen, die sich aus diesen Handlungen oder Unterlassungen ergeben und mit denen Kinder ihrer Freiheit oder ihrer Rechte beraubt werden und/oder die ihre optimale Entwicklung behindern.

1.1.3. Es läßt sich jedoch feststellen, daß bescheidene wirtschaftliche und soziale Verhältnisse und ein niedriger Sozialstatus, familiäre Zerrüttung oder fehlende Eingliederung in die Gesellschaft sowie auch die mit Alkohol- und Suchtkrankheiten verbundenen Probleme Faktoren sind, die die Gefahren gewalttätiger Handlungen und mithin die Verwundbarkeit von Kindern erheblich steigern. Diese Gewalt kann ihre Ausprägung in physischer, sexueller oder psychischer Mißhandlung finden sowie in bestimmten Formen der Ausbeutung von Minderjährigen und der Verwahrlosung von Minderjährigen oder Neugeborenen. Diese Erscheinungen treten weltweit und somit auch in Europa auf. Ferner betont der Ausschuß insbesondere, wie wichtig es ist, die Auswirkungen von Drogen- und Alkoholmißbrauch auf das familiäre Umfeld zu erforschen.

1.1.4. Im Zusammenhang mit Gewalt gegen Kinder stellen die Netze von Internet-Anwendern, die auf diesem Wege Kinderpornographie verbreiten, ein schwerwiegendes Problem dar. Durch seine dezentrale Struktur und seine weltumspannende Ausdehnung kann das Internet die Bildung und Entfaltung solcher Netze ganz klar begünstigen.

1.1.5. Andererseits kann die Offenheit des Internet auch bei der Identifizierung und Festnahme der an solchen Netzen beteiligten Personen helfen, wie es vor kurzem der umfangreiche internationale Einsatz gezeigt hat, der zur Zerschlagung des "Wonderland"-Netzes führte. Ohne verkennen zu wollen, wie schwer das Vorgehen pädophiler Netze im Internet wiegt, sollte sich der Blick nicht ausschließlich auf dieses eine Problem konzentrieren, da diese Erscheinung zum einen nur eine der zahlreichen Facetten von Gewalt gegenüber Kindern ist und zum anderen illegale Verhaltensweisen auf den Kommunikationsnetzen nur einen sehr geringen Teil des Datenverkehrs auf dem Internet ausmachen.

1.1.6. Auch wenn die sexuelle Ausbeutung von Kindern und Gewalt in städtischen Ballungsräumen und vor allen Dingen in der Schule immer stärker die Aufmerksamkeit der breiten Öffentlichkeit erregen, findet die Mehrzahl von Gewaltakten und Fällen der Verwahrlosung und Mißhandlungen überwiegend in der Familie statt. Im Rahmen ihrer Zuständigkeit können bestimmte lokale und regionale Gebietskörperschaften sich veranlaßt sehen, spezifische Maßnahmen zum Schutz von Kindern zu treffen, wie etwa Unterbringung in Pflegefamilien oder speziellen Einrichtungen, Betreuung von Problemfamilien, finanzielle Unterstützung.

1.1.7. Im übrigen wurde festgestellt, daß mißbrauchte und mißhandelte Kinder Gefahr laufen, selbst zu Personen mit der Neigung zu Gewalt und Mißhandlung zu werden.

1.1.8. Jeder Gewaltakt wirkt sich nicht nur auf das Opfer selbst, sondern auch auf seine Familie und die Gesellschaft insgesamt aus. Gewaltakte, die Kinder am eigenen Leibe verspüren, in ihrem Familienkreis miterleben oder über die Medien nähergebracht bekommen, hinterlassen immer körperliche, gefühlsmäßige und geistige Schäden, die eine medizinische, psychische und soziale Betreuung benötigen.

1.1.9. Die vorstehenden Sachverhalte lassen ganz besondere Aufmerksamkeit und eine Neuausrichtung der Aktionen und von der Europäischen Union zu treffenden Maßnahmen geboten erscheinen.

1.1.10. Es ist unmöglich, die tatsächlichen Kosten zu beziffern, die der Gesellschaft durch die Auswirkungen von Gewalt entstehen. Allerdings ist nicht zu übersehen, daß die Mitgliedstaaten der Europäischen Union beträchtliche Mittel aufwenden für die medizinische Behandlung, die psychologische und soziale Betreuung und die juristischen Konsequenzen dieses Übels.

1.1.11. Der finanzielle Aspekt ist zwar nicht unerheblich, aber es ist der menschliche Aspekt, der für alle im Vordergrund stehen muß, und in diesem Sinne muß jede Maßnahme zur Verringerung der Gefahren und der Verhütung von Akten der Gewalt und Mißhandlung sowie der Verwahrlosung von Kindern unterstützt werden. Diesbezüglich kommt bestimmten lokalen und regionalen Gebietskörperschaften eine wichtige Rolle im Bereich der Fürsorge für Mutter und Kind und im Bereich der Jugendfürsorge zu. Diese Gebietskörperschaften verfügen nämlich über spezielle Zuständigkeiten auf dem Gebiet der präventiven medizinischen und sozialen Betreuung und dabei zumal bezüglich Kindesmißhandlungen.

1.1.12. In diesem Zusammenhang unterstreicht der Ausschuß die Bedeutung von Aufklärungskampagnen für die Sicherheit der Kinder nicht nur in der Schule sondern auch bei außerschulischen Aktivitäten.

1.2. Der internationale und europäische Kontext

1.2.1. Die Notwendigkeit weltweit abgestimmter Anstrengungen zur Wahrung der Menschenrechte und zur Abschaffung von Gewalt wird seit langem auf verschiedenen Ebenen und in unterschiedlicher Form anerkannt.

1.2.2. Auf internationaler Ebene stellen die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte von 1948, das Übereinkommen über die Rechte des Kindes von 1989, in dessen Artikel 19 das Recht der Unter-18jährigen auf Schutz "gegen alle Formen der Mißhandlung oder Ausbeutung einschließlich sexueller Gewalt" verankert ist, der Weltkindergipfel von 1990, die auf dem ersten Weltkongreß gegen die sexuelle Ausbeutung von Kindern zu kommerziellen Zwecken verabschiedete Stockholmer Erklärung von 1996 und das dazugehörige Aktionsprogramm eine wichtige Etappe dar und bilden heute die Grundlage für einzelstaatliche und internationale Maßnahmen in diesem Bereich.

1.2.3. Auf europäischer Ebene wurde in der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten das Recht aller Menschen, einschließlich Frauen und Kindern, verankert, wonach diese keiner "unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung" ausgesetzt werden dürfen.

1.2.4. Des weiteren forderte der Gipfel der Ostseestaaten in Riga von 1998 die Mitgliedstaaten dazu auf, sich an gemeinsamen Maßnahmen der Europäischen Union zur Bekämpfung des Menschenhandels und jeglicher Art der Ausbeutung von Kindern zu beteiligen.

1.3. Die Antworten der Europäischen Union

1.3.1. Die Europäische Union, ihre Mitgliedstaaten und Institutionen haben alle eine maßgebliche Rolle bei der Bekämpfung der Gewalt zu übernehmen.

1.3.2. Die Aktionen der Gemeinschaft auf diesem Gebiet müssen - unter Wahrung des Subsidiaritätsgrundsatzes und Komplementaritätsprinzips - unbedingt intensiviert und ausgebaut werden.

1.3.3. Entsprechend einer Aufforderung des Europäischen Parlaments haben Rat und Kommission bereits eine Reihe von Maßnahmen ergriffen, insbesondere im Bereich der allgemeinen Bildung, der audiovisuellen Medien und der neuen Technologien. So hat der Europäische Rat im Mai 1998 eine Empfehlung über den Schutz der Jugendlichen und der Menschenwürde bei audiovisuellen und Informationsdiensten verabschiedet, außerdem steht ein Aktionsplan zur Förderung der sicheren Nutzung des Internet zur Verabschiedung an.

1.4. Gewalt gegen Frauen

1.4.1. An der Schwelle zum Jahr 2000 ist Gewalt gegen Frauen noch immer eine weltweite Erscheinung. 50 % aller Frauen sind mindestens einmal in ihrem Leben geschlechtsspezifischer Gewalt ausgesetzt. Wie im nachstehenden noch näher ausgeführt wird, gibt es viele Erscheinungsformen geschlechtsspezifischer Gewalt. Es ist enttäuschend, daß trotz aller Aufmerksamkeit und Aktivitäten, die sich mit diesem Phänomen beschäftigen, noch immer Programme zur Verhütung geschlechtsspezifischer Gewalttaten benötigt werden. Die Bedeutung von derartigen Programmen ist unumstritten.

1.4.2. Unter Gewalt gegen Frauen sind alle gewalttätigen Handlungen zu verstehen, die aufgrund des Geschlechtsunterschieds an Frauen verübt werden.

1.4.3. Hierzu zählt sexuelle Gewalt, die definiert wird als jede Interaktion, bei der jemand unter Zwang dazu gebracht wird, sexuelle Annäherung zu dulden oder sexuelle Handlungen auszuführen oder über sich ergehen zu lassen(2). Hierzu zählt auch Zwangsprostitution und Frauenhandel mit dem Ziel der sexuellen Ausbeutung.

1.4.4. Unter geschlechtsspezifische Gewalt fällt häuslich Gewalt. Darunter ist die Androhung und Ausübung physischer und psychischer Gewalt in den eigenen vier Wänden seitens des männlichen gegen den weiblichen (Ex-)Partner zu verstehen(3).

1.4.5. Wir teilen die Ansicht, daß besonders empfindliche Gruppen von Frauen wie etwa Behinderte, Angehörige einer Minderheit, Migrantinnen und Inhaftierte einem größeren Gewaltrisiko ausgesetzt sind.

1.4.6. Geschlechtsspezifische Gewalt gegen Frauen führt zu körperlichen und seelischen Schäden. Darüber hinaus ist Gewalt gegen Frauen auch ein für die Gesellschaft mit hohen Kosten verbundenes Phänomen. Einer niederländischen Studie zufolge betragen die infolge schwerer und schwerster Gewalthandlungen gegen ca. 50000 Frauen im privaten Bereich verbundenen Kosten 332,6 Millionen hfl pro Jahr. Hierzu zählen Gerichts- und Polizeieinsatzkosten, Kosten für medizinische Behandlung, psychologische und soziale Betreuung sowie Kosten für sonstige soziale Hilfeleistungen(4). Es müssen Präventivmaßnahmen ergriffen werden, und Hinweise auf Gewalthandlungen gegen Frauen und Kinder müssen in einem frühen Stadium erfolgen. Beides ist machbar. Die Einrichtung einer unbürokratischen Meldestelle ist in diesem Zusammenhang eine wichtige Vorbedingung. Es muß gewährleistet sein, daß diese Stelle allen Frauen - unabhängig von ihrer Ethnie, Kultur und gemeinschaftlichen oder außergemeinschaftlichen Staatsangehörigkeit - offensteht.

1.4.7. Eine weitere Vorbedingung besteht darin, daß Beamte, die in regelmäßigem Kontakt mit der Bevölkerung stehen (z. B. die für Daseinsvorsorge zuständigen Stellen) in der Lage sein müssen, Anzeichen für Gewalt in der Familie bzw. im familiären Umfeld rechtzeitig zu erkennen.

1.4.8. In den letzten Jahren wurden u.a. in Großbritannien und in den Niederlanden Untersuchungen über Erscheinungsformen und Ausmaß von Gewalt gegen Frauen angestellt. Dabei ergab sich, daß versteckte Gewalt einen wesentlichen Anteil des Gesamtprozentsatzes an Gewalthandlungen ausmacht. Gewalt gegen Frauen findet überwiegend in den eigenen vier Wänden statt und entzieht sich daher der Beobachtung(5). Die Täter sind vielfach Bekannte des Opfers. Dies beeinflußt auch die Bereitschaft des Opfers, solche Handlungen zur Anzeige zu bringen. Viktimologische Untersuchungen haben ergeben, daß Gewalt gegen Frauen und Kinder die verhältnismäßig häufigste Verbrechensart ist. In den Kriminalitätsstatistiken hingegen werden diese Delikte nicht erfaßt.

1.5. Der internationale und europäische Kontext

1.5.1. Neben den im Kommissionsdokument angeführten Erklärungen und Verträgen, auf die sich das DAPHNE-Programm stützt, ist auf zwei internationale Übereinkommen hinzuweisen, die sich ausdrücklich mit der Gleichheit von Männern und Frauen befassen. Das internationale (UNO)-Übereinkommen gegen die Diskriminierung von Frauen äußert sich ausführlich zu geschlechtsspezifischer Gewalt. Das Übereinkommen enthält Empfehlungen für geeignete legislative Maßnahmen, politische Konzepte sowie zur Abschaffung von Gewohnheiten, die Gewalt gegen Frauen aufrechterhalten. Außerdem müssen Regelungen zugunsten der Opfer von Gewalt getroffen werden. Die Maßnahmen dürfen nicht nur auf den Staat ausgerichtet sein, sondern auch den einzelnen Menschen, Organisationen und Unternehmen ins Visier nehmen(6).

1.5.2. Im Vertrag von Amsterdam wurde festgeschrieben, daß die Gleichstellung von Männern und Frauen ein grundlegendes Prinzip der Europäischen Gemeinschaft ist(7).

1.5.3. Damit spricht sich der Vertrag implizit aus gegen die Folgen der Diskriminierung, wie z. B. Gewalt gegen Frauen aufgrund des Geschlechtsunterschiedes. Die Umsetzung des Vertrags soll nicht nur durch gesetzgeberische Maßnahmen, sondern auch im Wege von Aktionsprogrammen erfolgen. Das DAPHNE-Programm im Nachgang zu einem Aktionsprogramm betreffend Gewalt gegen Kinder, Jugendliche und Frauen orientiert sich an den Bestimmungen des genannten UN-Übereinkommens und den im Amsterdamer Vertrag verankerten Gleichheitsgrundsatz von Mann und Frau.

1.6. Die Antwort der Europäischen Union

1.6.1. Das Europäische Parlament hat sich in der Vergangenheit wiederholt zu Fragen geäußert, die sexuelle Gewalt zum Gegenstand hatten. Soweit es um eine Einflußnahme auf die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und die erforderliche Prioritätensetzung im Bereich der gerichtlichen Ermittlungen geht, könnten nach Ansicht des Ausschusses der Regionen Rat und Kommission eine aktive und nach außen sichtbare Politik verfolgen, bei der die Eindämmung geschlechtsspezifischer Gewalt mit der Schaffung einer größeren Sicherheit für Frauen einhergeht. Vor diesem Hintergrund ist die Initiative zur Auflegung des DAPHNE-Programms zu sehen, eines leistungsfähigen Instruments zur Bekämpfung geschlechtsspezifischer Gewalthandlungen. Unter dem Blickwinkel der Förderung der regionalen und lokalen politischen Ansätze zur Begegnung der Gewalt gegen Frauen sollten die Bemerkungen des Ausschusses bei der Aufstellung der Ziele und der Ausgestaltung des Programms berücksichtigt werden.

2. Besondere Bemerkungen

Entstehung des DAPHNE-Programms

2.1. Zielsetzungen

2.1.1. Die DAPHNE-Initiative wurde in den Haushaltsplan 1997 des Europäischen Parlaments aufgenommen, um Maßnahmen zur Bekämpfung von Gewalt gegen Kinder, Jugendliche und Frauen zu finanzieren.

2.1.2. Nach Einschätzung des Ausschusses der Regionen sind für die Bekämpfung von Gewalt gegen Kinder, Jugendliche und Frauen vor allem Aktionen im unmittelbaren Umfeld der potentiell Gefährdeten und geeignete Maßnahmen erforderlich, die der in den einzelnen Ländern der Europäischen Union bestehenden gesellschaftlichen und kulturellen Vielfalt Rechnung tragen. Aufgrund ihrer Kenntnis der Verhältnisse vor Ort beteiligen sich die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften aktiv an diesem Auftrag, sowohl im ländlichen Raum als auch in den Städten.

2.1.3. Somit liegt auf der Hand, daß in diesem Bereich die entsprechenden Aktionen von der lokalen und regionalen Ebene ausgehen müssen; der zusätzliche Nutzen, den die Europäische Union in diesem Zusammenhang herbeiführen kann, liegt auf der Ebene der Koordination, der Kooperation und des Informationsaustauschs zwischen den verschiedenen Aktionen dergestalt, daß die Akteure vor Ort und die Behörden bei der Verfolgung des gemeinsamen Programmziels die diversen Erkenntnisse nutzen können. Die regionalen und lokalen Gebietskörperschaften, die über tagtägliche Erfahrungen auf dem Gebiet des Jugendschutzes verfügen, sollten an den Aktionen beteiligt werden, die im Rahmen des DAPHNE-Programms durchgeführt werden.

2.1.4. Der Ausschuß der Regionen hält es im übrigen für notwendig, die Aktionslinien des DAPHNE-Programms in Zusammenarbeit mit den regionalen und lokalen Gebietskörperschaften zu fördern und umzusetzen, da diese Institutionen den Bürgern am nächsten sind und schon jetzt in großem Umfang vorbeugende Aktionen und Dienstleistungen bei Familienproblemen und für die schwächsten Glieder der Kommunen anbieten.

2.1.5. So gesehen folgt das Programm dieser Argumentationslinie, denn seine Hauptzielsetzung besteht darin, die im Bereich der Bekämpfung von Gewalt aktiv tätigen NRO und gemeinnützigen Organisationen zu unterstützen und zu fördern. Diese Einrichtungen sind dank ihrer einschlägigen Erfahrungen äußerst wichtige und unverzichtbare Mittler.

2.1.6. Deswegen befürwortet der Ausschuß der Regionen auch, daß das Programm eine Aktionslinie zur Förderung der Einrichtung von Netzen, des Informationsaustauschs und der Koordination und Zusammenarbeit auf Gemeinschaftsebene enthält. So haben beispielsweise einige Gebietskörperschaften Telefonbereitschaften eingerichtet, die ein rascheres helfendes Eingreifen bei den Opfern von Mißhandlungen ermöglichen. Da jeder einzelne Fall ein spezifisches Vorgehen erfordert, könnte nach Einschätzung des Ausschusses der Regionen die netzmäßige Erfassung der konkreten Erfahrungen in den einzelnen Mitgliedstaaten für die tägliche Arbeit der betreffenden Akteure einen wertvollen Beitrag leisten.

2.1.7. Fach- und Freiwilligenorganisationen, die im Bereich der Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen eine Rolle spielen, agieren oft auf lokaler und regionaler Ebene. In vielen Fällen haben diese Organisationen die Zusammenarbeit mit den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften gesucht. Das kann ein erfolgversprechender Ansatz sein; daher plädiert der Ausschuß dafür, Projekte zu diesem Themenbereich, die derartige Zusammenarbeit vorsehen, zu fördern und zu unterstützen. Diese Zusammenarbeit kann sich auf die Tätigkeit und/oder die Finanzen erstrecken. Diese Organisationen werden oft mit der Durchführung von Diensten und Tätigkeiten betraut, die die lokalen Behörden fördern. In diesem Sinn ist das Bestehen eines ständigen städtischen Büros zur Betreuung von Frauen und Minderjährigen, das die für die Daseinsvorsorge zuständigen Stellen darstellen würden, von großer Bedeutung.

2.1.8. Das Ziel des DAPHNE-Programms, den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit zu stimulieren und die Bewußtseinsbildung und den Austausch erfolgreicher Konzepte zu fördern, wird vom AdR befürwortet. Ergänzend ist hierzu jedoch anzumerken, daß das unmittelbare Angehen der Gewaltproblematik nah am Ort des Geschehens stattfinden muß.

2.1.9. Die Erfahrung zeigt, daß die lokale und regionale Ebene sich für präventive und zeichensetzende Maßnahmen zur Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen eignet. Auch die Betreuung von Opfern findet immer häufiger im lokalen und regionalen Kontext statt. Der Informationsaustausch muß denn auch ausgerichtet sein auf lokale und regionale Zusammenarbeitsformen und lokal und regional durchzuführende Aktivitäten.

2.1.10. Bei dem DAPHNE-Programm sollte der Schwerpunkt vor allem auf dem Austausch erfolgreicher Vorhaben und Aktivitäten zur Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen sowie der Initiierung und Unterstützung von Netzen von Betroffenen liegen.

2.1.11. Aktuelle Informationen auf der Basis von Untersuchungen über Formen, Umfang und Auswirkungen geschlechtsspezifischer Gewalt sind wichtig für ein effizientes Angehen dieses Problems. Ein zu großes Schwergewicht auf Forschungsarbeit könnte jedoch der Unterstützung eines konkreten und zielgerichteten Ansatzes zur Begegnung geschlechtsspezifischer Gewalt Abbruch tun.

2.1.12. Von der Größenordnung her eignen sich öffentliche Kampagnen am ehesten für die nationale und die europäische Ebene. Kampagnen dieser Art haben vor allem die Funktion, ein Thema ins Rampenlicht zu rücken. Große Erwartungen in bezug auf Aufklärung und Sensibilisierung dürfen angesichts früherer Erfahrungen mit einer öffentlichen Kampagne über sexuelle Gewalt in ein solches Instrument nicht gesetzt werden.

2.1.13. Der AdR hält es für sehr wichtig, daß in dem Programm auch gedacht wird an die Verbesserung des Wissensstandes über Gewalt gegen Frauen bei Mittelspersonen und Beratern, etwa in Wohnungsbauvereinigungen und Sozialdiensten, sowie bei Ärzten und Polizeibeamten. Der entsprechende Sachverstand in diesem Bereich kann für die frühzeitige Feststellung derartiger Erscheinungen günstig sein.

2.1.14. Gewalt gegen Frauen ist u.a. die Folge ungleicher Machtverhältnisse zwischen Männern und Frauen. Deswegen kommt es darauf an, vorbeugende und Abhilfe schaffende Programme zu entwickeln, die bei den auslösenden Momenten von (potentiellen) Gewalttätern gegenüber Frauen ansetzen.

2.2. Mittelausstattung des Programms (Artikel 3)

2.2.1. Die budgetmäßige Gliederung des Programms sollte klarer definiert sein. Es sollte eine Aufschlüsselung der Mittel in der Kommissionsvorlage enthalten sein, aus der der Mittelbedarf für die verschiedenen Aktionen detaillierter hervorgeht.

2.2.2. Der Ausschuß der Regionen konnte bei der Durchsicht der Kommissionsmitteilung feststellen, daß mit der Auflegung dieses Programms einer sehr starken Erwartung seitens der im Bereich der Bekämpfung von Gewalt und Mißhandlung aktiven NRO entsprochen wird. So wurden im Jahr 1997 428 Vorhaben eingereicht, für die Zuschüsse in Höhe von insgesamt 35 Millionen ECU aus der betreffenden Haushaltslinie beantragt wurden.

2.2.3. Deswegen bedauert der Ausschuß, daß die finanzielle Ausstattung des Programms lediglich 25 Millionen ECU für einen Zeitraum von fünf Jahren beträgt, um so mehr, als das Programm künftig neben den 15 derzeitigen Mitgliedstaaten auch den elf Bewerberstaaten offenstehen wird.

Programmstruktur

2.3. Durchführung des Programms (Artikel 2)

2.3.1. Der Ausschuß der Regionen nimmt mit Zufriedenheit zur Kenntnis, daß die Durchführung der vorgesehenen Maßnahmen des Programms in direkter Zusammenarbeit sowohl mit den Mitgliedstaaten als auch mit den in diesem Bereich aktiven Einrichtungen und Organisationen erfolgen soll. Dies steht im übrigen auch in vollem Einklang mit dem Tenor der in Artikel 1 des Programms beschriebenen Aktionslinien.

2.3.2. In diesem Zusammenhang möchte der Ausschuß auf die wichtige Rolle aufmerksam machen, die die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in diesem Bereich spielen könnten. Sie sind ja - zumindest einige - als Institution in der Sache zuständig, und sie sind aufgrund ihrer Tätigkeit in den Bereichen Vorbeugung, Orientierung und Hilfe für Minderjährige, gefährdete Jugendliche und Risikofamilien mit der Lebenswirklichkeit vor Ort am besten vertraut. Über den in Ziffer 2.5 der vorliegenden Stellungnahme beschriebenen beratenden Ausschuß könnten die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften während verschiedener Phasen der Umsetzung des Programms eine führende Rolle bei der Zusammenarbeit mit der Kommission übernehmen:

- in der Antragsphase z. B. Unterstützung jener Organismen, die bekannterweise in bezug auf die Achtung der Rechte der Minderheiten und der Frauen offenkundige Verpflichtungen eingegangen sind;

- Bewertung der Anträge, wobei jene Programme untersucht werden sollten, die der Lebenswirklichkeit des Ortes, an dem sie durchgeführt werden sollen, am besten entsprechen;

- Überwachung der Durchführung der gebilligten Programme;

- Bewertung der durchgeführten Projekte.

2.3.3. Der Ausschuß stellt mit Genugtuung fest, daß im neunten Erwägungsgrund des geänderten Kommissionsvorschlags (17.2.1999) auf die Notwendigkeit hingewiesen wird, die Zusammenarbeit zwischen nichtstaatlichen Organisationen und den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften zu fördern, wie dies vom Europäischen Parlament im Entwurf seines Berichts zu diesem Thema vorgeschlagen wurde. Er bedauert jedoch, daß dieser wichtige Punkt in Artikel 2 des Vorschlags für einen Beschluß nicht wiederaufgenommen wird.

2.4. Kohärenz und Komplementarität (Artikel 4)

2.4.1. Der Ausschuß der Regionen unterstreicht die Absicht der Kommission, dafür zu sorgen, daß zwischen den im Rahmen des Programms durchzuführenden Gemeinschaftsmaßnahmen und den im Rahmen anderer einschlägiger Gemeinschaftsprogramme und Aktionen durchgeführten Maßnahmen Kohärenz und Komplementarität besteht. In diesem Zusammenhang ist insbesondere an Maßnahmen im Rahmen des Aktionsplans zur Förderung einer sicheren Nutzung des Internet und zumal auch an die Aktionslinie zur Schaffung eines europäischen Netzes von Direktverbindungen ("hot-lines") zu denken.

2.5. Beratender Ausschuß (Artikel 5 und 6)

2.5.1. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen ist die Mitwirkung der Mitgliedstaaten an dem Verfahren für die Auswahl und Finanzierung, die Überwachung und Bewertung des Programms eine logische Umsetzung der in Artikel 2 Absatz 1 des Beschlußvorschlags enthaltenen Grundidee.

2.5.2. Wenngleich es auch andere Mechanismen gibt, die eine stärkere Einbindung der Mitgliedstaaten in den Prozeß der Umsetzung des Programms gewährleisten, kann der Ausschuß der Regionen der Einsetzung eines Ausschusses mit rein beratender Funktion insoweit zustimmen, als das Programm in erster Linie zur Unterstützung von Maßnahmen dienen soll, die bereits auf den verschiedenen Ebenen in den Mitgliedstaaten durchgeführt werden.

2.6. Internationale Zusammenarbeit (Artikel 7)

2.6.1. Der AdR begrüßt die Absicht der Kommission, die Zusammenarbeit mit Drittländern und mit im Bereich des Gesundheitswesens zuständigen internationalen Organisationen zu fördern. Er befürwortet auch die Öffnung des Programms für die assoziierten Länder Mittel- und Osteuropas, für Zypern sowie die EFTA-Staaten, obgleich er seine bereits unter vorstehender Ziffer 2.2 geäußerte Besorgnis bezüglich einer entsprechenden Mittelausstattung wiederholen möchte, die für eine solche Programmöffnung erforderlich ist.

2.6.2. Der Ausschuß möchte in diesem Zusammenhang betonen, daß zumal bei dem Thema Frauenhandel ein internationaler Ansatz hergestellt werden sollte.

2.7. Überwachung und Bewertung (Artikel 8)

2.7.1. Der AdR unterstreicht die Notwendigkeit einer effizienten Überwachung und Umsetzung des Programms und betont die Notwendigkeit einer Beteiligung aller maßgeblichen Akteure am Bewertungsprozeß, einschließlich der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften, deren zuständige Dienststellen an der Durchführung der Aktionslinien beteiligt sein werden.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Spezifische Maßnahmen für einen besseren Schutz von Kindern vor Gewalt

3.1.1. Der Ausschuß der Regionen befürwortet den Vorschlag, Eurostat damit zu beauftragen, alle nicht vertraulichen Statistiken über die sexuelle Ausbeutung, Aussetzung und den sexuellen Mißbrauch von Kindern in den Mitgliedstaaten und in den elf Beitrittsstaaten, an die sich neben den Mitgliedstaaten das DAPHNE-Programm richtet, zu sammeln und zu analysieren, sowie auch den Vorschlag, den Mitgliedstaaten nahezulegen, sowohl für die Suche nach vermißten Kindern als auch für ein gerichtliches Vorgehen gegen die beteiligten kriminellen Personen oder Vereinigungen soweit möglich Europol in Anspruch zu nehmen.

3.1.2. Diese Vorschläge gehen in Richtung einer stärkeren Zusammenarbeit zwischen Justiz und Polizeibehörden, wie sie im Rahmen des dritten Pfeilers erfolgen soll.

3.1.3. Diese Maßnahmen, die sich in erster Linie auf vermißte oder sexuell ausgebeutete Kinder beziehen, dürfen jedoch nicht den Blick vor der Tatsache verstellen, daß der größte Teil von Mißhandlungen im familiären Rahmen stattfindet.

3.1.4. Dieses Phänomen findet zwar in den Medien weniger Aufmerksamkeit, ist aber in unseren Gesellschaften sehr viel stärker verbreitet.

3.1.5. In letzter Zeit ist zu beobachten, daß sich Bürger und Politiker dieser Problematik bewußt geworden sind.

3.1.6. Der Ausschuß der Regionen regt an, daß auch konkrete Maßnahmen zur Verhütung von Mißhandlungen innerhalb der Familie unterstützt werden sollen, wobei den Erfahrungen zahlreicher gemeinnütziger Organisationen Beachtung geschenkt werden sollte, die in diesem Bereich in aller Stille bereits seit vielen Jahren tätig sind.

3.2. Spezifische Maßnahmen zugunsten von Frauen

Empfehlungen

3.2.1. Angesichts der Erscheinungsformen von Gewalt gegen Frauen (häufig zuhause und durch ihnen vertraute Personen) ist die Verhütung und Betreuung auf Stadtviertel- und Gemeindeebene geboten. Deswegen möchte der AdR folgende Empfehlungen aussprechen. Die polizeiliche Ermittlungsarbeit sollte stärker auf den Täterkreis ausgerichtet werden, der Gewaltdelikte an Frauen und Kindern begeht. Die Staatsanwaltschaft muß die Polizeibehörden entsprechend instruieren.

Außerdem müssen spezifische Vorhaben auf den Weg gebracht werden, in deren Rahmen denjenigen, die Frauen Gewalt antun, psychologische Betreuung angeboten wird.

1. Untersuchungen über die Effizienz von Maßnahmen sollten sich vor allen Dingen auf den lokalen und regionalen Ansatz konzentrieren.

2. Auf politischer Ebene und bei bestehenden Einrichtungen sollten Möglichkeiten ermittelt werden, um das Problem der Gewalt gegenüber Frauen am wirkungsvollsten in Angriff zu nehmen, u.a. im Wege einer Sensibilisierungskampagne in den Massenmedien.

3. In dem Programm sollte der Nachdruck weniger auf Forschung als auf innovative und erfolgreiche konkrete Vorhaben gelegt werden.

4. Das Augenmerk sollte nicht nur den Opfern, sondern auch den Tätern gelten. Diesbezüglich sei hervorgehoben, was im Bericht des Ausschusses für die Rechte der Frau des Europäischen Parlaments über die Notwendigkeit einer Kampagne in der EU zur vollständigen Ächtung der Gewalt gegen Frauen gesagt wird. In diesem Zusammenhang sollte auch berücksichtigt werden, daß die Kommission die Organisation von Informationskampagnen und Erziehungs- und Ausbildungsprogrammen für Kinder über die Auswirkungen von Gewalt vorschlägt.

5. Es sollte versucht werden, Erkenntnisse in bezug auf die Kosten zu gewinnen, die in den einzelnen europäischen Staaten mit dem Problem der Gewalt gegen Frauen verbunden sind.

3.2.2. Nachstehend einige Beispiele regionaler und lokaler Initiativen(8) zur Verdeutlichung der vorstehenden Empfehlungen:

Die lokale Sicherheitspolitik bietet einen Ansatzpunkt für die Prävention von geschlechtsspezifischen Gewalthandlungen und die diesbezügliche Sensibilisierung. Das Problem der Gewalt gegen Frauen ist nicht nur eine Frage der Hilfeleistung. In einer Gemeinde wurde eine Projektgruppe "Gewalt in der Familie" eingerichtet, an der u.a. das kommunale Sicherheitsbüro, eine Stiftung für die Betreuung von Frauen und die Staatsanwaltschaft beteiligt sind. Die Arbeitsgruppe hat inzwischen einen Aktionsplan aufgestellt, der vier Ziele umfaßt: Verbesserung der Erfassung, Verbesserung der Hilfeleistung, der Sensibilisierung und des strafrechtlichen Vorgehens gegen Gewalttäter. Derzeit werden diese Pläne in die Tat umgesetzt.

3.2.3. In einer der Regionen haben acht Gemeinden beschlossen, lokale Netze zum Thema Gewalt gegen Frauen einzurichten. Diese Netze fungieren als multidisziplinäre Teams. Bei geschlechtsspezifischer Gewalt gegen Frauen kann schnell und auf professionelle Weise eingegriffen werden.

3.2.4. Bei einer örtlichen Polizeieinheit haben Mitarbeiter aus eigener Initiative gemeinsam mit von häuslicher Gewalt Betroffenen ein entsprechendes Netz eingerichtet. Sowohl Polizeibeamte als auch Sozialarbeiter arbeiten in diesem Netz mit. Zweck dieses Netzes ist der Erfahrungsaustausch, Verbesserung des Wissensstandes zu diesem Thema und die Verbesserung der polizeilichen Aufsicht in der Praxis.

4. Schlußfolgerungen

4.1. Der Ausschuß der Regionen begrüßt das mit der Kommissionsmitteilung und dem Vorschlag für einen Beschluß des Rates über ein gemeinschaftliches Aktionsprogramm im Bereich der Gewalt gegen Kinder, Jugendliche und Frauen gegebene politische Signal insoweit, als es um ein ernstes Problem geht, das sehr weit verbreitet ist und eine erhebliche Verletzung der grundlegenden Menschenrechte darstellt.

4.2. Da die Bekämpfung der Gewalt gegen Kinder, Jugendliche und Frauen vor allem ein Handeln in deren unmittelbarem Umfeld und Antworten auf lokaler und regionaler Ebene erfordert, ist der AdR der Auffassung, daß das vorgeschlagene Programm von zusätzlichem Nutzen ist, indem es Maßnahmen der Zusammenarbeit, der Koordination und des Informationsaustauschs bezüglich der verschiedenen auf diesem Gebiet gemachten Erfahrungen auf den Weg bringt und intensiviert.

4.3. Der Ausschuß konnte feststellen, daß dieses Programm einem sehr starken Bedürfnis seitens der im Bereich der Bekämpfung von Mißhandlungen tätigen nichtstaatlichen Organisationen entgegenkommt. Deswegen bedauert er denn auch, daß die finanzielle Ausstattung dieses Programms lediglich 25 Millionen ECU für einen Zeitraum von fünf Jahren beträgt.

4.4. Er begrüßt das Anliegen der Kommission, die Aktionen dieses Programms in enger Zusammenarbeit sowohl mit den Mitgliedstaaten und den Beitrittsländern als auch mit den in diesem Bereich tätigen Einrichtungen und Organisationen durchzuführen. In diesem Zusammenhang macht er auf die institutionelle Rolle aufmerksam, die die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften auf diesem Gebiet spielen können.

4.5. Er unterstützt den Vorschlag, Eurostat damit zu beauftragen, alle nicht vertraulichen Statistiken über die sexuelle Ausbeutung von Kindern und sexuelle Gewalt an Kindern in den Mitgliedstaaten zu sammeln und zu analysieren, sowie den Vorschlag an die Adresse der Mitgliedstaaten, Europol optimal zu nutzen.

4.6. Des weiteren regt er an, den gesamten Bereich der Mißhandlungen in der Familie nicht aus dem Blick zu verlieren, ein Phänomen, das auf Kosten des Wohles der Kinder zu lange tabu geblieben ist. Deswegen hält es der Ausschuß der Regionen auch für erforderlich, daß jedwede Aktion zur Bekämpfung und Verhütung von Kindesmißhandlungen in der Familie unterstützt wird.

4.7. Der Ausschuß nimmt die von der Europäischen Kommission kürzlich getroffene Entscheidung zur Kenntnis, die Rechtsgrundlage des Vorschlags für einen Beschluß zur Annahme des DAPHNE-Programms von Artikel 235 auf Artikel 129 (Gesundheitswesen) zu ändern. Er fordert die Europäische Kommission diesbezüglich auf, in den Erwägungsgründen zu dem Vorschlag explizit darauf hinzuweisen, daß die Definition von "Gesundheitswesen" im Lichte der neuen Bestimmungen des Vertrags von Amsterdam eine großzügigere Auslegung erfährt, so daß das Programm Maßnahmen zur Bekämpfung aller Arten von Gewalt gegen Frauen, Jugendliche und Kinder abdeckt, die deren physische oder psychische Gesundheit gefährden.

4.8. Nach Ansicht des Ausschusses muß daher unmißverständlich festgehalten werden, daß Ziel des DAPHNE-Programms die Verhütung von Gewalt einschließlich körperlicher, sexueller oder seelischer Mißhandlung ist und daß Maßnahmen zur Verhütung von sexueller Belästigung, sexuellem Mißbrauch, Menschenhandel zu sexuellen Zwecken und der Verwahrlosung von Kindern keinesfalls vom Geltungsbereich des Programms ausgeschlossen sind.

Brüssel, den 11. März 1999.

Der Präsident

des Ausschusses der Regionen

Manfred DAMMEYER

(1) ABl. C 259 vom 18.8.1998, S. 2; ABl. C 89 vom 30.4.1998, S. 42.

(2) Vgl. Bolan, 1988.

(3) J. Korf e.a., Economische kosten van thuisgeweld tegen vrouwen. Stichting Vrouwenopvang, Utrecht, 1997.

(4) J. Korf e.a., Economische kosten van thuisgeweld tegen vrouwen. Stichting Vrouwenopvang, Utrecht, 1997, S. 71 ff.

(5) T. van Dijk e.a., Huiselijk Geweld, aard omvang en hulpverlening, Ministerie van Justitie, 1997.

(6) Het Vrouwenverdrag in Nederland anno 1997, Verslag von de commissie Groenman, VUGA, Den Haag, 1997, S. 125.

(7) R. Keith, EU equality policies post-Amsterdam, European Information Service Issue 191, Juli 1998.

(8) Aus Zeitmangel können gegenwärtig nur Beispiele aus den Niederlanden zitiert werden.