ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN - VERSTÄRKTE ZUSAMMENARBEIT MIT DRITTLÄNDERN BEI DER STEUERUNG DER MIGRATIONSSTRÖME - Bericht der Kommissionsdienststellen über die Umsetzung der Schlussfolgerungen des Rates vom 18. November 2002 zur verstärkten Zusammenarbeit mit Drittstaaten bei der Steuerung der Migrationsströme

Inhalt

1. Einleitung

2. verstärkte zusammenarbeit mit drittländern bei der steuerung der migrationsströme

2.1. Marokko

2.2. Tunesien

2.3. Libyen

2.4. Türkei

2.5. lbanien

2.6. Serbien und Montenegro

2.7. Ukraine

2.8. Russische Föderation

2.9. China

3. Schlussbemerkungen

1. Einleitung

Der Europäische Rat sprach sich auf seiner Tagung in Tampere am 15. und 16. Oktober 1999 für eine Partnerschaft mit Herkunfts- und Transitländern und -regionen mit dem Ziel aus, ein integriertes, umfassendes und ausgewogenes Migrationskonzept zu entwickeln. Die Bekämpfung der Armut, die Verbesserung der Lebensbedingungen und der Beschäftigungs möglichkeiten, die Verhütung von Konflikten und die Festigung demokratischer Staaten sowie die Sicherstellung der Achtung der Menschenrechte wurden als zentrale Politikbereiche angeführt, die zur Bekämpfung der tieferen Ursachen der Migration angesprochen werden müssen. Der Europäische Rat von Sevilla am 21. und 22. Juni 2002 bestätigte dieses Konzept und betonte neuerlich, dass die Einbeziehung der Migration in die Beziehungen der Union zu diesen Ländern und Regionen notwendig und eine verstärkte Zusammenarbeit mit Drittländern zur Steuerung der Migration, einschließlich der Verhütung und Bekämpfung der illegalen Einwanderung und des Menschenhandels, wichtig sei. Die Intensivierung der wirtschaftlichen Zusammenarbeit, die Entwicklung des Handels, die Entwicklungshilfe sowie die Konfliktverhütung wurden als Politikbereiche genannt, die Teil des umfassenden Ansatzes sein müssen, da sie Mittel darstellen, die den wirtschaftlichen Wohlstand der betreffenden Länder fördern und dadurch zur Verringerung der den Migrationsströmen zugrunde liegenden Ursachen beitragen.

Unter Hinweis auf die Schlussfolgerungen des Rates vom 15. Oktober 2002 zur dringlichen Umsetzung der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Sevilla brachte der Rat am 18. November 2002 den Wunsch zum Ausdruck, die Zusammenarbeit im Rahmen der EU-Partnerschaft mit Ländern und Regionen von besonderer Relevanz zu intensivieren. Es wurde als wichtig erachtet, dass es zu einer verstärkten Zusammenarbeit in erster Linie mit Ländern kommt, mit denen bereits eine Kooperation besteht, auf der weiter aufgebaut werden kann. Die ersten Länder, mit denen verstärkt zusammengearbeitet werden sollte, waren Albanien, China, die Bundesrepublik Jugoslawien, Marokko, Russland, Tunesien und die Ukraine. Es wurde darauf hingewiesen, dass die Bedeutung der Migrationsfragen im Hinblick auf diese besonderen Länder impliziere, dass eine weiter gehende Zusammenarbeit nicht nur wünschenswert, sondern auch unbedingt erforderlich sei. Der Rat betrachtete es auch als wesentlich, eine Zusammenarbeit mit Libyen aufzunehmen und die Kooperation mit dem EU-Bewerberland Türkei unter anderem aufgrund seiner geografischen Lage fortzusetzen und weiter auszubauen. Mit diesem Arbeitsdokument kommen die Kommissionsdienststellen der Aufforderung des Rates nach, dass die Kommission einen Sachstandsbericht zur Umsetzung dieser Schlussfolgerungen erstellen solle.

Nach Annahme der Schlussfolgerungen des Rates am 18. November 2002 erörterten die Mitgliedstaaten und die Kommission Möglichkeiten für die Verstärkung des Dialogs und der Zusammenarbeit mit den neun genannten Ländern bei der Steuerung der Migrationsströme. Dies geschah im Rahmen des Rates, insbesondere in der Hochrangigen Gruppe ,Asyl und Migration" sowie in Arbeitsgruppen mit regionaler Zuständigkeit. Diese Sitzungen trugen dazu bei, den politischen Kontext abzustecken, in dem der Dialog und die Zusammenarbeit im Bereich der Migration weiterentwickelt werden sollten.

In den Schlussfolgerungen vom 18. November betonte der Rat außerdem, dass ein umfassender Dialog mit jedem einzelnen Land im Hinblick auf eine verstärkte Zusammenarbeit notwendig sei und dass eine Bewertung des länderspezifischen Bedarfs in Absprache mit den betreffenden Ländern durchgeführt werde. Im Einklang mit diesem Konzept hat die Gemeinschaft in den letzten Monaten erhebliche Bemühungen zur Förderung des Dialogs über Migrationsfragen mit diesen Ländern unternommen, wobei sie nach Möglichkeit auf bestehende formelle Dialogformen im Rahmen von Assoziierungs- oder Kooperationsabkommen zurückgriff. Durch ein solches Konzept kann man den institutionellen Rahmen zwischen der Gemeinschaft und den betreffenden Ländern nutzen und auf bisherigen Bemühungen aufbauen.

Obwohl relativ wenig Zeit zwischen der Annahme der Schlussfolgerungen des Rates am 18. November 2002 und der Abfassung dieses Sachstandsberichts verstrichen ist, hat die Gemeinschaft nach Ansicht der Kommission den Dialog mit den meisten der neun vom Rat genannten Länder verbessert und intensiviert. Mit allen dieser Staaten außer Serbien und Montenegro wurden Sitzungen abgehalten. Auf diesen Sitzungen erklärten sich die Drittländer bereit, in einer Partnerschaft mit der Europäischen Gemeinschaft zur Förderung der Migrationssteuerung umfassend zusammenzuarbeiten. Es scheint Einigkeit darüber zu herrschen, dass eine verstärkte Zusammenarbeit bei der Verringerung der Ursachen der Migration und eine konkrete Kooperation in Bereichen wie legale Migration, illegale Einwanderung und Durchgangsmigration notwendig ist. Im Folgenden werden für jedes vom Rat genannte Land die ergriffenen Initiativen, der derzeitige Stand der Zusammenarbeit und die wichtigsten Ergebnisse des verstärkten Dialogs vorgestellt. Auf Initiativen zur Förderung der regionalen Zusammenarbeit wird eigens hingewiesen, da der Rat dieses Konzept in seinen Schlussfolgerungen vom November befürwortete und auch die Kommission diesem Ansatz in ihren Maßnahmen Vorrang einräumt.

2. verstärkte zusammenarbeit mit drittländern bei der steuerung der migrationsströme

2.1. Marokko

Der Dialog und die Zusammenarbeit mit Marokko erfolgen im Rahmen des Assoziierungsabkommens zwischen der EG und Marokko. Seit seinem Inkrafttreten im März 2000 fanden mehrere Sitzungen auf Minister- und Expertenebene über Migration und verwandte Bereiche statt. Aufgrund der offenen und fruchtbaren Diskussionen konnte ein vertrauensbildender Prozess zu früheren Tabuthemen eingeleitet werden, und mehrere konkrete Kooperationsprojekte sind angelaufen.

Marokko und die EG haben vereinbart, neben den Sitzungen der Arbeitsgruppe für soziale Angelegenheiten und Migration auch so genannte thematische Sitzungen abzuhalten, auf denen sich beide Seiten auf ein einziges Anliegen konzentrieren. Mit der Wahl dieses thematischen Ansatzes beabsichtigen beide Seiten eine genaue und eingehende Analyse der verschiedenen Faktoren durchzuführen, die Teil des Migrationsphänomens sind.

Nach der Annahme der Schlussfolgerungen des Rates vom 18. November 2002 konnten weitere Fortschritte zu Fragen der Migration zwischen Marokko und der Europäischen Gemeinschaft verzeichnet werden. In einem konkreten Schritt zur Stärkung ihrer politischen Maßnahmen zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung legte die marokkanische Regierung im Januar 2003 Vorschläge zur Festigung ihrer Rechtsvorschriften vor. Der Gesetzesentwurf, mit dem die rechtlichen Möglichkeiten für wirkungsvolle Maßnahmen in diesem Bereich ausgebaut werden sollen, wird derzeit im Parlament erörtert.

Am 3. Februar fand eine Sitzung in Brüssel statt, um die Zusammenarbeit im Bereich der Migration zu überarbeiten. Abgesehen von der Anerkennung der Fortschritte beim Programm ,Grenzüberwachung" und beim Projekt ,Institutionelle Unterstützung des Personenverkehrs" wurde dem Thema der gemeinsamen Entwicklung auf dieser Sitzung besondere Aufmerksamkeit geschenkt. Außerdem kündigte Marokko an, dass es beabsichtige, Projektvorschläge in Bezug auf die Entwicklung anderer migrationsanfälliger Gebiete zusätzlich zu den bisher berücksichtigten (z. B. nördliche Provinzen) vorzulegen.

Auf dem dritten Assoziationsrat zwischen der Europäischen Union und Marokko am 24. Februar 2003 wurde der Migration besondere Beachtung geschenkt, wobei beide Seiten die bereits erzielten Fortschritte begrüßten. Marokko zeigte sich erfreut über die Bemühungen zur Verstärkung der Partnerschaft bei der Entwicklung einer kohärenten und umfassenden Migrationspolitik, zu der Bereiche wie legale Migration, Integration rechtmäßig in der Europäischen Union ansässiger Marokkaner, Gleichbehandlung, Familienzusammenführung und Harmonisierung von Sozialversicherungsregelungen gehören. Als ein besonderer Bereich, der ausreichend Aufmerksamkeit erhalten sollte, wurde die Achtung der kulturellen Identität hervorgehoben. Hinsichtlich der illegalen Einwanderung betonte Marokko, dass es sich seiner Verantwortung gegenüber den europäischen Partnern voll bewusst sei und sein Möglichstes tun werde, um die Bekämpfung der illegalen Einwanderung fortzusetzen. Die marokkanische Seite machte besonders darauf aufmerksam, dass die Durchgangsmigration durch Marokko in die Europäische Union zunimmt. Damit wurde an die Europäische Union appelliert, sich bei diesem Phänomen, das für Marokko immer problematischer wird, stärker zu engagieren. Als sofortige Reaktion vereinbarten die Kommission und Marokko die Einberufung einer thematischen Sitzung, damit marokkanische Experten und Fachleute aus den Mitgliedstaaten und der Kommission mit der Analyse dieses Phänomens beginnen können. Dieses Treffen, das am 8. April 2003 in Rabat stattfand, lieferte Informationen und Orientierungshilfen, die in den nächsten Jahren zur Vertiefung der Zusammenarbeit zwischen Marokko und der Europäischen Gemeinschaft beitragen werden.

Im Rahmen des Programms zur Grenzüberwachung arbeiten Sachverständige beider Seiten an der Ausgestaltung des Projekts zur Verbesserung der Grenzkontrollen und zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung durch die marokkanischen Behörden zusammen. Beide Seiten vereinbarten, diesem Projekt 40 Mio. EUR aus dem Gemeinschaftshaushalt zuzuweisen. Das Verfahren zur Sichtung der Möglichkeiten für eine Zusammenarbeit im Rahmen dieses Projekts zeigte, dass auf beiden Seiten schrittweise eine Vertrauensbildung einsetzt. Auch das Projekt zur besseren Abwicklung der legalen Einwanderung zwischen Marokko und der EG zeitigt gute Fortschritte.

Die Kommission wurde im September 2000 ermächtigt, Verhandlungen über ein Rückübernahmeabkommen zwischen der EG und Marokko einzuleiten. Im Mai 2001 wurde Marokko offiziell ein erster Entwurf übermittelt, und im Januar, März, Mai und November 2002 fanden informelle (vorbereitende) Sitzungen in Rabat und Brüssel statt. Am 24. Februar 2003 stimmte Marokko auf der Tagung des Assoziationsrats EU-Marokko in Brüssel offiziell zu, formelle Verhandlungen auf der Grundlage eines überarbeiteten Entwurfs aufzunehmen, in dem die Ergebnisse der informellen Erörterungen berücksichtigt sind. Die erste Verhandlungsrunde fand am 7. April 2003 in Rabat statt. Marokko kündigte danach an, dass es beabsichtige, einen Gegenvorschlag zum Entwurf vorzulegen.

Die umfassende Steuerung der Migrationsströme wird in den kommenden Jahren Gegenstand eines vertieften Dialogs und der Zusammenarbeit zwischen Marokko und der EG sein. Marokko gab zu erkennen, dass es das Quotensystem für Marokkaner, die legal in einen Mitgliedstaat der EG eingereist sind, auf andere Mitgliedstaten ausweiten möchte. Marokko wünscht sich ferner eine Erleichterung der Visapolitik für marokkanische Studenten, Wissenschaftler und Geschäftsleute. Dieses Thema wird neben anderen Fragen über die Steuerung der Migration im Rahmen des Dialogs aufgrund des Assoziierungsabkommens erörtert werden.

2.2. Tunesien

Der Dialog und die Zusammenarbeit mit Tunesien erfolgen im Rahmen des Assoziierungsabkommens zwischen der EG und Tunesien, das die Möglichkeit für einen Dialog über die Migration bietet.

In den letzten Jahren haben die tunesischen Behörden ihre Bemühungen zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung, insbesondere der illegalen Grenzübertritte auf See, intensiviert. In Bezug auf Fragen der Rückübernahme erklärt Tunesien, dass es die Rückübernahme tunesischer Staatsbürger als verfassungsrechtliche Verpflichtung betrachte, die bereits ohne spezifische bilaterale Abkommen umgesetzt werde. Wenn Probleme auftreten, so sind diese im Allgemeinen darauf zurückzuführen, dass die Dauer des Freiheitsentzugs für eine Identifizierung nicht ausreicht. Die Rückübernahme bringt für Tunesien auch in seinen Bemühungen in Bezug auf Staatsangehörige aus Drittländern (vor allem aus Afrika südlich der Sahara) erhebliche Kosten und administrative Belastungen mit sich. Im Falle von Angehörigen eines nicht an Tunesien angrenzenden Staates sind die Kosten der Rückübernahme (mit Flügen über Europa) sehr hoch. Kein afrikanisches Land (einschließlich Libyens) hat mit Tunesien ein Rückübernahmeabkommen abgeschlossen. Die tunesischen Rechtsvorschriften über Flüchtlinge und Asyl sind relativ schwach, was bedeutet, dass fast alle in Tunesien eintreffenden Asylbewerber versuchen, ein Land zu erreichen, das den gewünschten Status gewähren kann. Im Bereich der legalen Einwanderung besteht seit 1998 bilaterale Zusammenarbeit mit Italien, die Tunesien auf andere Mitgliedstaaten ausweiten will. Die tunesischen Behörden haben verschiedene Verfahren und Verwaltungsstrukturen eingerichtet, mit denen die Steuerung der Migration (Auswahl, Vorbereitung und Überwachung potenzieller Einwanderer) verbessert werden soll. Tunesien hat dabei interessante Kenntnisse in diesem Bereich erworben.

Tunesien und die Gemeinschaft sind sich einig, dass mehr getan werden muss, um diesen Dialog und die Zusammenarbeit bei der Steuerung der Migration zu fördern. In einer konkreten Folgemaßnahme zu den Schlussfolgerungen des Rates vom 18. November 2002 kontaktierte die Kommission Tunesien und schlug Möglichkeiten für die Intensivierung dieses Dialogs vor. Die tunesische Seite reagierte positiv darauf. Auf der Tagung einer informellen Arbeitsgruppe für Migration am 4. April 2003 und der Sitzung der Arbeitsgruppe für soziale Angelegenheiten und Migration am 13. Mai 2003 konnten verschiedene Themen ermittelt werden, die in diesem Dialog zu behandeln wären. Dazu gehörten unter anderem die illegale Einwanderung und die Integration von Tunesiern, die sich rechtmäßig in der EU aufhalten.

Tunesien misst der Aufnahme einer konkreten Zusammenarbeit mit der EG mit dem Ziel der Verhütung und Bekämpfung der illegalen Einwanderung Priorität bei, da das Land intern vor ähnlichen Herausforderungen wie europäische Länder steht. Mehrmals erklärte Tunesien, dass es beabsichtige, der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten konkrete Vorschläge für die Zusammenarbeit in diesem Bereich vorzulegen.

2.3. Libyen

In seinen Schlussfolgerungen vom 18. November 2002 erachtete es der Rat als wesentlich, eine Zusammenarbeit im Bereich der Migration mit Libyen aufzunehmen. Libyen stellt einen Sonderfall dar, da es keine formellen oder institutionellen Verbindungen zur Europäischen Gemeinschaft hat und nicht am Barcelona-Prozess teilnimmt. Sobald die Sanktionen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen aufgehoben worden sind und Libyen den gesamten Besitzstand von Barcelona übernommen hat, wird das Land in der Lage sein, uneingeschränkt am Barcelona-Prozess teilzunehmen. Dies ist allerdings eine langfristige Perspektive. Derzeit ist Italien das einzige Land, das mit Libyen bilaterale Aktivitäten im Bereich der Migration durchführt. Italien hat gefordert, das Waffenembargo gegen Libyen für den Kauf der notwendigen Ausrüstung zur Grenzüberwachung im Rahmen der Bekämpfung der illegalen Einwanderung teilweise aufzuheben.

Die Kommissionsdienststellen haben vom 11. bis zum 17. Mai 2003 eine Delegation nach Libyen entsandt, die sich entsprechend der Aufforderung der Ratsgruppe COMAG am 9. April auf Einwanderungsfragen konzentrierte. Es wurde betont, dass die Aufforderung an die Kommission zur Entsendung dieser Delegation auf der Basis der Schlussfolgerungen vom 18. November 2002 erfolgte und im Rahmen einer laufenden Diskussion zur Definition einer alternativen Strategie der EU gegenüber Libyen ausgehend von Empfehlungen der Missionsleiter in Tripolis zu sehen sei. Auf seiner Tagung vom 14. April 2003 beschäftigte sich der Rat neuerlich mit den Beziehungen zwischen der Europäischen Union und Libyen im Zusammenhang mit der illegalen Einwanderung. Das Hauptziel dieses Besuchs war eine Konsultation mit den libyschen Behörden in Bezug auf ihre Bereitschaft, mit der EU in verschiedenen Politikbereichen und insbesondere auf dem Gebiet der Migration zusammenzuarbeiten. Die Missionsleiter in Tripolis erstellten einen Bericht über die Migration, der gemeinsam mit den Kontakten der Kommission und der von ihr aus verschiedenen Quellen zusammengetragenen Informationen eine nützliche Grundlage für diesen Besuch bildete. Die Delegation hat das Interesse Libyens an einer Erkundung der Möglichkeiten für eine Zusammenarbeit mit der EU in Bezug auf die illegale Einwanderung zur Kenntnis genommen. Der Rat wurde von der Kommission über die Ergebnisse der Entsendung dieser Delegation unterrichtet und stimmte angesichts der Ergebnisse auf seiner Tagung am 16. Juni 2003 zu, dass die Ratsarbeitsgruppen die Entsendung einer weiteren Delegation vorbereiten sollten, die Verfahren zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung prüfen soll.

2.4. Türkei

Die Zusammenarbeit mit der Türkei erfolgt im Kontext ihrer Stellung als Beitrittsland. Am 26. März 2003 legte die Kommission dem Rat einen Vorschlag für eine überarbeitete Beitrittspartnerschaft mit der Türkei vor, die sich unter anderem auf Grenzschutz, Visa, Migration und Asyl erstreckt. Die Türkei überarbeitet derzeit ihr nationales Programm zur Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes, in dem diese Themen ebenfalls behandelt werden. Im Rahmen des Dialogs und der Zusammenarbeit zwischen der EG und der Türkei werden verschiedene Initiativen eingeleitet, die direkt oder indirekt dazu beitragen, die Fähigkeit der Türkei zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung zu stärken.

Im Rahmen des Assoziierungsabkommens führt der zuständige Unterausschuss eine ,Durchsicht der Rechtsvorschriften" für den Besitzstand im Bereich Justiz und Inneres durch, d. h. eine detaillierte Untersuchung des Besitzstandes und der relevanten türkischen Rechtsvorschriften sowie eine Analyse darüber, welche Schritte die Türkei setzen muss, um den Besitzstand in allen Bereichen zu übernehmen. Im März 2002 sah dieser Unterausschuss die Rechtsvorschriften für Visa und Grenzschutz durch. Die Türkei gab ihre Absicht bekannt, neue Strategien für den Grenzschutz, Asyl und Migration auszuarbeiten, die jeweils auf die Anpassung der türkischen Vorschriften und Verfahren an den Besitzstand ausgerichtet sind.

Als direkte Folgemaßnahme zum Europäischen Rat von Sevilla fand im Juli 2002 eine Sondersitzung dieses Unterausschusses über illegale Migration statt. Bei dieser Gelegenheit betonte die Kommission die Notwendigkeit einer aktiven Zusammenarbeit bei der Verhütung und Bekämpfung der illegalen Einwanderung und legte einen Entwurf für einen Aktionsplan zur illegalen Einwanderung vor, der in Verhandlungen zwischen der Türkei und der EU erörtert wurde. Auf der Sitzung des Assoziationsausschusses am 13. März 2003 stellte die Türkei eine überarbeitete Version vor, die die Kommission derzeit prüft. Es steht zu hoffen, dass sehr bald eine Sitzung zur Annahme der endgültigen Fassung stattfindet.

Ferner wurde im Innenministerium eine interministerielle Taskforce mit einer Arbeitsgruppe zu jedem Thema eingerichtet. Auf Wunsch der Türkei hielt die Kommission drei Treffen mit Sachverständigen der Mitgliedstaaten ab, um einige kurze Einsätze zur Unterstützung der Tätigkeit der drei Arbeitsgruppen dieser Taskforce durchzuführen. Die Kommission trug auch dadurch zur Tätigkeit der Taskforce bei, dass sie Besuche mehrerer türkischer Beamter aus verschiedenen Dienststellen an der deutschen und finnischen Grenze organisierte, damit sie den dortigen Grenzschutz in der Praxis kennen lernen.

Die Taskforce hat ihre Arbeit in Bezug auf eine Strategie zum Grenzschutz abgeschlossen, die nun zur Diskussion an den Ministerrat weitergeleitet wird. Es wird damit gerechnet, dass die Taskforce die Asyl- und Migrationsstrategien bis Ende April fertig stellen wird und dass alle Strategien in das überarbeitete nationale Programm zur Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes aufgenommen werden. Die drei Strategien werden mit Hilfe von Aktionsplänen umgesetzt werden, die den Zeitplan für die Reform der Rechtsvorschriften und Institutionen und den Ausbildungs- und Infrastrukturbedarf detailliert darlegen werden. Die Ausarbeitung und Durchführung dieser Aktionspläne wird von der Europäischen Union mit zwei Partnerschaftsprojekten unterstützt werden. Die Aktionspläne werden in diesen Bereichen den Rahmen für die Programmplanung der Heranführungshilfe der EU für die Türkei in den nächsten Jahren abstecken. Partner wurden ausgewählt, und die Partnerschaftsvereinbarungen werden derzeit ausgearbeitet, so dass zu hoffen ist, dass beide Projekte im September 2003 anlaufen werden. Außerdem plant die Kommission, bald ein TAIEX-Seminar in Ankara zum Thema Grenzschutz abzuhalten.

Im Bereich der Visa ergreift die Türkei derzeit Schritte zur Anpassung an die Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehöri ge beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörigen von dieser Visumpflicht befreit sind. Am 2. April 2003 führte die Türkei die Visumpflicht für weitere dreizehn Länder ein, deren Staatsangehörige gemäß dieser Verordnung im Besitz eines Visums sein müssen. Die Türkei plant, bis Ende 2004 die vollständige Harmonisierung mit der Negativliste für Visazwecke zu erreichen.

Unter der Leitung des Außenministeriums wurde im Oktober 2002 eine interministerielle Taskforce über den Menschenhandel eingerichtet. Die Türkei hat bereits ihr Strafrecht zur Übernahme der Protokolle zum Übereinkommen von Palermo über die Bekämpfung des Menschenhandels und der Einschleusung von Migranten geändert. Die Kommission und die türkischen Behörden haben auch Besprechungen über weitere Partnerschaftsprojekte in den Bereichen Visa und Menschenhandel für 2004 aufgenommen. Diese Besprechungen befinden sich in der Abschlussphase, so dass die Projekte 2003 in die Programmplanung der finanziellen Heranführungshilfe der EU aufgenommen werden.

Am 28. November 2002 ermächtigte der Rat die Kommission, Verhandlungen über ein Rückübernahmeabkommen der EG mit der Türkei aufzunehmen. Am 4. März 2003 wurde dem türkischen Außenministerium ein Entwurf für das Abkommen übergeben, der derzeit von den türkischen Behörden geprüft wird.

Regionales Konzept für den Mittelmeerraum

In seinen Schlussfolgerungen vom 18. November 2002 betonte der Rat die Notwendigkeit eines regionalen Konzepts bei der Steuerung der Migration in den externen Politikbereichen der Gemeinschaft. Auf den Sitzungen, die die Kommission mit den Experten der Mitgliedstaaten abhielt, und im Dialog mit den Drittländern zeigte sich deutlich, dass ein solches Konzept in der Tat erforderlich ist. Der Barcelona-Prozess bietet seit Jahren den erforderlichen Rahmen für solche Aktivitäten mit regionaler Ausrichtung. Die Fünfte Europa-Mittelmeer-Konferenz der Außenminister konnte am 22. und 23. April 2002 in Valencia mit der Billigung des regionalen Kooperationsprogramms in den Bereichen Justiz, Drogenbekämpfung, organisierte Kriminalität und Terrorismus sowie der Zusammenarbeit bei der Behandlung von Fragen in Verbindung mit der sozialen Integration der Migranten, der Migration und der Freizügigkeit bedeutende Fortschritte erzielen.

Gemeinsam mit den Partnern im Mittelmeerraum und den Mitgliedstaaten treibt die Kommission nun die Umsetzung dieses Kooperationsprogramms aktiv voran, indem sie in dieser Phase drei konkrete Initiativen im Rahmen der Migration sowie der justiziellen und polizeilichen Zusammenarbeit startet. Was die Migration anbelangt, sind sich die EU und ihre Partner im Mittelmeerraum einig, dass zur Förderung der künftigen Kooperation mehr getan werden muss, um die Migrationsphänomene in dieser Region besser zu verstehen. Der Aufbau eines Systems zur Erfassung von Daten und zur Förderung gemeinsamer Analysen des Migrationsphänomens im Mittelmeerraum scheint dafür äußerst nützlich zu sein. Ferner besteht Bedarf an mehr Einblick in die politischen Maßnahmen, die von den am Barcelona-Prozess teilnehmenden Ländern erarbeitet und durchgeführt werden.

2.5. lbanien

Der Dialog und die Zusammenarbeit mit Albanien erfolgen im Rahmen des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses. Seit dieser Prozess im November 2000 auf dem Gipfeltreffen von Zagreb begann, wurde ein intensiver Dialog mit Albanien auf Tagungen sowohl auf Ministerebene (die zur Erklärung von Sarajewo vom 23. März 2001 führten) als auch auf Expertenebene, insbesondere in der Hochrangigen Lenkungsgruppe und später in der Beratenden Taskforce, geführt. Eine konkrete Zusammenarbeit in den Bereichen Asyl und Einwanderung ist im Rahmen von CARDS, das nun in die Durchführungsphase tritt, und der Haushaltslinie für die Zusammenarbeit mit Drittländern im Bereich der Migration (B7-667) angelaufen.

Im Zusammenhang mit der Verstärkung des Dialogs und der Kooperation mit Albanien ist erwähnenswert, dass die Beziehungen zwischen der EU und Albanien mit der Aufnahme der Verhandlungen über ein Stabiliserungs- und Assoziierungsabkommen (SAA) am 31. Januar 2003 in eine neue Phase eingetreten sind. Dies wird an sich schon die Gelegenheit bieten, diese Kooperation durch die Einrichtung eines systematischeren Dialogs über Asyl- und Migrationsfragen umzusetzen. Besondere Aufmerksamkeit wird der Verhütung und Bekämpfung der illegalen Einwanderung gewidmet werden müssen. Auf der Sitzung der Beratenden Taskforce am 24. und 25. März 2003, die sich mit dem Bereich Justiz und Inneres beschäftigte, wurden Asyl- und Migrationsangelegenheiten erörtert. Beide Seiten betonten die Notwendigkeit einer verstärkten Partnerschaft zur effizienten Behandlung von Fragen in Bezug auf Justiz und Inneres, einschließlich der Einwanderung und des Asyls. Albanien bestätigte seine Absicht, die laufenden Bemühungen zur wirkungsvollen Abdeckung dieser Bereiche aufrecht zu erhalten.

In den letzten Monaten unternahm Albanien mehrere Schritte zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung. Die Umsetzung seiner Strategie zur Bekämpfung des illegalen Handels ist angelaufen, unter anderem mit der Strafverfolgung von Mitarbeitern der Strafverfolgungsbehörden, die in den Menschenhandel involviert sind. Die für die Durchführung der Strategie vorgesehenen Ressourcen sind jedoch beschränkt, und Albanien ist bei Maßnahmen gegen den Menschenhandel stark von internationaler Unterstützung abhängig. Was die Migration anbelangt, hat Albanien vor kurzem ein neues Migrationsgesetz verabschiedet, und die Annahme einer nationalen Migrationsstrategie und des anschließenden Aktionsplans soll mit Unterstützung durch die EG 2004 abgeschlossen werden. Der schrittweise Beitritt Albaniens zu den wichtigsten internationalen Abkommen in diesem Bereich ist ebenfalls für die nächsten Jahre geplant (2003-2006 -- die albanischen Behörden werden einen genaueren Zeitplan vorlegen). Im April 2003 hat das albanische Parlament die UN-Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen (1954) und zur Verminderung der Staatenlosigkeit (1961) ratifiziert. Hinsichtlich der Steuerung der Migrationsströme scheint das Quotensystem mit Italien gut zu funktionieren. Die albanische Regierung hat ihr Interesse bekundet, diesen Ansatz zur Förderung einer legalen und geordneten Migration zu verwenden. Im Asylbereich schließlich verfügt Albanien seit einiger Zeit über Rechtsvorschriften, die europäischen Standards entsprechen, und arbeitet am Aufbau der materiellen Strukturen für die Bearbeitung von Fällen, wobei das Land von der internationalen Gemeinschaft unterstützt wird. Die für Sommer 2003 erwartete Annahme des Nationalen Aktionsplans über Asyl sollte Albanien bei der Identifizierung von Lücken und der Einrichtung eines ordnungsgemäßen Asylsystems helfen. Der am 26. März 2003 veröffentlichte zweite Jahresbericht der Kommission über Albanien bietet eine detaillierte Übersicht über die Fortschritte Albaniens im Rahmen des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses.

Die Kommission wurde am 28. November 2002 ermächtigt, Verhandlungen für ein Rückübernahmeabkommen der EG mit Albanien aufzunehmen. Am 25. März 2003 wurde den albanischen Behörden auf der Sitzung der Beratenden Taskforce ein Entwurf für das Rückübernahmeabkommen mit der Gemeinschaft übergeben. Dieses Abkommen wird nicht nur Bestimmungen für albanische Staatsangehörige, sondern auch für Personen aus Drittländern und Staatenlose enthalten, die über Albanien in die EU illegal eingereist sind. Die albanischen Behörden gaben erste positive Kommentare zu diesem Entwurf ab, und die Verhandlungen wurden am 15. und 16. Mai aufgenommen.

2.6. Serbien und Montenegro

Der Dialog und die Zusammenarbeit mit dem Staat Serbien und Montenegro erfolgen im Rahmen des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses. In der Zeit vom Juli 2001 bis 2002 bildete die Beratende Taskforce EU-Bundesrepublik Jugoslawien die Basis für die Zusammenarbeit mit der Gemeinschaft in den Bereichen Einwanderung und Asyl. Obwohl man in diesem Rahmen deutlich vorangekommen ist, wirken sich die verfassungsrechtliche Unsicherheit und eine unklare Kompetenzverteilung nachteilig auf Fortschritte in diesem Bereich aus.

Im Hinblick auf die Verstärkung des Dialogs und der Kooperation mit Serbien und Montenegro wurde die Bereitschaft der neuen Regierung, die Reformagenda einzuhalten und die Umsetzung der Verfassungscharta rasch voranzutreiben, begrüßt. In der Verfassung ist vorgesehen, dass der Zentralstaat für die Annahme von Rechtsvorschriften in Visumangelegenheiten, Grenzschutz, Asyl und Migration zuständig ist, aber es besteht derzeit noch mangelnde Klarheit in Bezug auf die institutionellen Strukturen und Koordinierungsmechanismen sowie insbesondere die Verteilung dieser Kompetenzen. Diese Angelegenheiten müssen zuerst geregelt werden, um einen verstärkten Dialog über Asyl- und Migrationsfragen im Rahmen des verstärkten ständigen Dialogs zu ermöglichen.

Im Bereich der Visumpolitik herrscht weiterhin Bedarf an Harmonisierung. Bei der Erteilung von Einreisevisa an chinesische Staatsbürger werden jetzt allerdings strengere Kriterien angewandt, wodurch die illegale Einwanderung in Richtung Westeuropa zurückgegangen ist. Beruhigend ist, dass sich die Zusammenarbeit zwischen den für die öffentliche Ordnung zuständigen Stellen und Ämtern in verschiedenen Einrichtungen (einschließlich der UNMIK) zu verbessern scheint, aber die Koordinierung unter den staatlichen Stellen muss weiter ausgebaut werden. Im Rahmen der allgemeinen Polizeireform in beiden Republiken wurden Fortbildungsmaßnahmen für Beamte, unter anderem im Bereich des Grenzschutzes, eingeleitet. Das von der EG finanzierte Programm des Amts für zollamtliche und fiskalische Unterstützung (Customs and Fiscal Assistance Office -- CAFAO) für die Bundesrepublik Jugoslawien, das sowohl Beratung zu Rechtsvorschriften und Ausbildungskomponenten als auch Arbeiten an den Grenzübergängen Horgos und Batrovici umfasst, wird zur Verbesserung der integrierten Grenzverwaltung beitragen. Eine Reform der Rechtsvorschriften wurde eingeleitet, doch aufgrund der Verfassungskrise konnten die neuen föderalen Asyl- und Ausländergesetze, die im Rahmen der Migrations- und Asylinitiative (MAI) des Stabilitätspakts ausgearbeitet wurden, bisher nicht verabschiedet werden. Der am 26. März 2003 veröffentlichte zweite Jahresbericht der Kommission über Serbien und Montenegro bietet eine detaillierte Übersicht über die Fortschritte dieses Staates im Rahmen des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses.

Regionales Konzept für den Westbalkan

Die regionale Zusammenarbeit in den Bereichen Migration und Asyl gehört zu den Hauptelementen des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses. Seit der Erklärung von Sarajewo vom 23. März 2001 gibt es ein immer dichteres regionales Netz von Rückübernahmeabkommen und Kooperationen im Bereich des Grenzschutzes. Die Erklärung von Ohrid stellt in operativer Hinsicht einen wichtigen Schritt dar. Im Hinblick auf die Anhebung der Standards auf europäisches Niveau spielen der Stabilitätspakt und insbesondere die Migrations-, Asyl- und Flüchtlingsrückkehrinitiative eine bedeutende Rolle beim Zusammenführen der Länder aus dieser Region. Die Kommission beteiligt sich an den laufenden Aktivitäten im Rahmen dieser Initiative, um einen regionalen Fahrplan für die weitere Zusammenarbeit in den Bereichen Asyl, legale und illegale Einwanderung, Grenzschutz, Visum- und Einreisepolitik sowie Rückkehr/Ansiedlung von Flüchtlingen und Vertriebenen zu erzielen.

Auf der Tagung vom 14. April 2003 begrüßte der Rat ,Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen" das Ergebnis des Gipfeltreffens des Südosteuropäischen Kooperationsprozesses (SEECP) vom 9. April 2003 in Belgrad und äußerte sich anerkennend über das Engagement der SEECP-Mitglieder für die weitere Verbesserung der regionalen Zusammenarbeit durch konkrete Aktivitäten. Ein Vorstoß der Länder dieser Region im Bereich der Integration wird durch finanzielle und technische Unterstützung im Rahmen von CARDS in Bezug auf die Anpassung an den gemeinschaftlichen Besitzstand weiterverfolgt.

Das Treffen der Troika für Justiz und Inneres mit den westlichen Balkanländern, Bulgarien, Rumänien und der Türkei in Thessaloniki am 22. April 2003 erlaubte auch eine weitere Besprechung von verstärkten Bemühungen zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung. Die Balkanländer stimmten zu, ,Leistungsberichte" über die Erfuellung der Verpflichtungen vorzulegen, die auf der Londoner Konferenz über organisierte Kriminalität am 25. November 2002 eingegangen wurden. Ferner wurde vereinbart, die Zusammenarbeit mit den Verbindungsbeamten der EU-Mitgliedstaaten für Einwanderungsfragen im Rahmen des Netzes dieser Beamten auszuweiten, um die illegale Einwanderung und das organisierte Verbrechen wirkungsvoller zu bekämpfen. Gleichzeitig wurde festgestellt, dass die regionalen Bemühungen zur Grenzkontrolle und zur Liberalisierung der Visumbestimmungen innerhalb der Region im Rahmen des Stabilitätspakts weiter intensiviert werden sollten. Auf diese Weise würde die allgemeine Politik zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung gestärkt. Das Gipfeltreffen zwischen der EU und den westlichen Balkanländern am 21. Juni in Thessaloniki bot eine ausgezeichnete Gelegenheit dafür, auf höchster politischer Ebene volle Unterstützung für verstärkte Maßnahmen in diesen verschiedenen Bereichen zu erhalten.

2.7. Ukraine

Der Dialog über Migrationsfragen wird im Rahmen des 1994 abgeschlossenen Partnerschafts- und Kooperationsabkommens zwischen der Ukraine und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten, das am 1. März 1998 in Kraft trat, geführt. Auf der Grundlage dieses Abkommens nahm der Europäische Rat von Helsinki am 11. Dezember 1999 eine Gemeinsame Strategie für die Ukraine an, um die strategische Partnerschaft zwischen der EU und diesem Land auszubauen. Zu den Hauptzielen, die in diesem Dokument festgelegt wurden, gehören der Ausbau der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres, insbesondere in Hinblick auf die wirkungsvollere Bekämpfung der illegalen Einwanderung, des Menschenhandels und anderer Geißeln der organisierten Kriminalität, während gleichzeitig die uneingeschränkte Anwendung des Genfer Abkommens, einschließlich des Rechts auf Asyl und der Einhaltung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung, unterstützt werden soll. Das Partnerschafts- und Kooperationsabkommen (PKA) wird im Rahmen des Programms Tacis unterstützt. Das nationale Richtprogramm für 2004-2006, das das Länderstrategiepapier für 2002-2006 ergänzt, wird derzeit fertig gestellt und sieht eine verstärkte Unterstützung für ausgewählte Schwerpunktbereiche wie Migration und Grenzschutz vor.

Der Aktionsplan für die Ukraine im Bereich Justiz und Inneres, der im Dezember 2001 vom Rat angenommen wurde, sieht zur wirkungsvolleren Verhütung der illegalen Einwanderung auch eine verbesserte Steuerung der Migrationsströme, einschließlich geeigneter Maßnahmen im Bereich der Rückübernahme, vor. Die Kooperationsfelder, die im Aktionsplan angeführt werden, sind Migration und Asyl, Grenzverwaltung und Visa, organisierte Kriminalität, Terrorismus, justizielle Zusammenarbeit, Zusammenarbeit bei der Strafverfolgung sowie Stärkung des Justizwesens, der Rechtsstaatlichkeit und der verantwortungsvollen Staatsführung. Wie im Aktionsplan vorgesehen, wurde in Absprache mit den ukrainischen Behörden ein Anzeiger als Mittel für die Durchführung, Überwachung, Evaluierung und Festlegung der jährlichen Prioritäten eingeführt.

Die EU und die Ukraine trafen am 5. März 2003 in Kiew auf der Sitzung des PKA-Unterausschusses für Justiz und Inneres zusammen. Die Diskussion konzentrierte sich auf die Themen Migration und Asyl, Grenzschutz und Visa, organisierte Kriminalität, Justizreform und Korruption. Der illegalen Einwanderung, zu der die Ukraine wertvolle statistische Daten und Hintergrundinformationen vorlegte, wurde besondere Aufmerksamkeit geschenkt. Es wurde festgehalten, dass nun mehrere Projekte in den Bereichen Asyl und Einwanderung, Grenzen und Visa mit finanzieller Unterstützung durch die Gemeinschaft anlaufen. Am 9. April 2003 organisierte der griechische Vorsitz ein Treffen der Troika des SAEGA (des Strategischen Ausschusses für Einwanderungs-, Grenz- und Asylfragen) mit der Ukraine, auf dem unter anderem Fragen in Bezug auf Migration und Asyl, Visa, Grenzschutz und Rückübernahme erörtert wurden.

Ferner fanden in Kiew im November 2002 und in Brüssel im April 2003 zwei informelle Treffen im Rahmen des ,Visumdialogs" statt, auf dessen Einführung die Ukraine unter Berufung auf den Aktionsplan für Justiz und Inneres als Priorität für die künftigen formellen Tagungen im Rahmen des PKA wiederholt bestand. Dieser Dialog kann dazu beitragen, den Weg für die Erreichung ihres langfristigen Ziels zu ebnen, von der Visumliste der EG (Verordnung (EG) Nr. 539/2001) gestrichen zu werden. Die Ukraine erachtet Fortschritte bei Visumfragen als nützliches Hilfsmittel, um ein Rückübernahmeabkommen mit der Gemeinschaft ,für die ukrainischen Bürger akzeptabler" zu machen. In diesen Konsultationen legte die Ukraine besonderen Wert auf die Lösung der Frage der Aufhebung der Visumpflicht für Inhaber ukrainischer Diplomatenpässe bei der Einreise in die EU, insbesondere nach der Erweiterung, und auf den Austausch bewährter Verfahren in Bezug auf die Erteilung von Visa. Auf der Tagung der Arbeitsgruppe ,Visa" des Rates am 3. April 2003 konnten sich die Mitgliedstaaten nicht darauf einigen, dem ukrainischen Wunsch nach Abschaffung der Visumpflicht für Inhaber ukrainischer Diplomatenpässe nachzukommen.

In Bezug auf die Fortschritte, die die Ukraine bei ihren Bemühungen zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung erzielte, ist zu erwähnen, dass damit gerechnet wird, dass das Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität und seine beiden ergänzenden Protokolle zur Bekämpfung der Einschleusung von Migranten und des Menschenhandels in diesem Jahr in Kraft treten werden und nach der Ratifizierung durch die Ukraine, alle 15 Mitgliedstaaten der EU und die Gemeinschaft zweifellos eine nützliche ,gemeinsame Plattform" darstellen werden.

Nach einem ersten informellen Treffen auf fachlicher Ebene in Brüssel wurden auch bei den Verhandlungen über das Rückübernahmeabkommen der EG mit der Ukraine Fortschritte erzielt. Die Kommission wurde im Juni 2002 vom Rat ermächtigt, entsprechende Verhandlungen aufzunehmen. Nach Übermittlung eines Entwurfs an die Ukraine im August 2002 fand die erste Runde der formellen Verhandlungen am 18. November 2002 in Kiew statt. Bei der zweite Verhandlungsrunde, die am 19. und 20. Juni 2003 stattfand, konnten Fortschritte erzielt werden. Eine dritte Verhandlungsrunde wird voraussichtlich in der zweiten Jahreshälfte 2003 folgen.

2.8. Russische Föderation

Der Dialog über Migrationsfragen wird im Rahmen des 1994 abgeschlossenen Partnerschafts- und Kooperationsabkommens (PKA) zwischen der Russischen Föderation und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten, das am 1. Dezember 1997 in Kraft trat, geführt. Darin ist eine Zusammenarbeit bei der Verhütung der illegalen Einwanderung vorgesehen. In Artikel 84 dieses Abkommens werden die Vertragsparteien verpflichtet, eine Zusammenarbeit mit dem Ziel aufzunehmen, Straftaten wie die illegale Einwanderung und den illegalen Aufenthalt von natürlichen Personen ihrer Staatsangehörigkeit in ihrem Gebiet unter Berücksichtigung des Grundsatzes und der Praxis der Rückübernahme zu verhüten. Bei der Kooperation werden die allgemeinen Grundsätze des PKA, nämlich die Achtung der Demokratie und der Menschenrechte, eingehalten. Auf der Grundlage des PKA wird mit der Gemeinsamen Strategie der EU für die Russische Föderation vom 4. Juni 1999 das Ziel verfolgt, die strategische Partnerschaft mit diesem Land auszubauen. In der Gemeinsamen Strategie wird festgehalten, dass die Bekämpfung der illegalen Einwanderung ein wichtiges Anliegen ist. In ihren Bemühungen zur Lösung dieses gemeinsamen Problems sollten die EU und Russland daher ihre Zusammenarbeit in Bezug auf die Rückübernahme der eigenen Staatsbürger, Staatenloser und Staatsangehöriger aus Drittländern, unter anderem durch Abschluss eines Rückübernahmeabkommens, verbessern. Außerdem sollte diese Kooperation grundlegende und weiterführende Ausbildungskurse für Mitarbeiter der Grenz- und Einwanderungsbehörden umfassen. Im Rahmen der Gemeinsamen Strategie wurde im März 2000 der Gemeinsame Aktionsplan zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität angenommen, der sich auf die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Strafverfolgung, einschließlich der Bekämpfung des Menschenhandels und der illegalen Einwanderung, konzentriert.

Die EU traf am 5. November 2002 mit der russischen Seite auf einer Sondersitzung über Justiz und Inneres in Moskau zusammen. Die russischen Minister für Justiz und Inneres und die Troika der EU vereinbarten auf dieser Sitzung, die Zusammenarbeit in den Bereichen Grenzschutz und Migration zu verstärken, bekräftigten ihre anhaltende Unterstützung für den Aktionsplan zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität als gemeinsame Grundlage für die Kooperation und bestätigten, dass unter anderem der Bekämpfung des Menschenhandels Priorität eingeräumt werden sollte. Ferner wurde vereinbart, dass die Verbindungsbeamten der EU-Mitgliedstaaten für Fragen der Strafverfolgung, die in der Russischen Föderation stationiert sind, sowie ihre russischen Kollegen mindestens einmal jährlich zusammentreffen sollten, um die Durchführung des Aktionsplans regelmäßig zu erörtern und Vorschläge für die Stärkung des Umsetzungsprozesses zu machen. Die Teilnehmer begrüßten die Sitzung der Verbindungsbeamten am 31. Oktober 2002 in Moskau.

Es wurde betont, dass die Russische Föderation und die Europäische Union ihre enge Zusammenarbeit in Fragen der Strafverfolgung im Rahmen der Taskforce für das organisierte Verbrechen im Ostseeraum, die sich unter anderem mit dem Thema Menschenschmuggel beschäftigt, fortsetzen sollten. Was die Bekämpfung des Menschenhandels anbelangt, begrüßten die Teilnehmer, dass die Russische Föderation, die Europäische Union und die Vereinigten Staaten von Amerika ein gemeinsames Projekt angenommen haben, das sich mit dem gemeinsamen Problem der Verhütung und Bekämpfung des Frauenhandels in Russland beschäftigen wird.

Am 9. April 2003 hielt der griechische Vorsitz ein Treffen der Troika des SAEGA mit Russland ab, auf dem unter anderem Fragen in Bezug auf Kaliningrad, Migration, Grenzschutz und Rückübernahme erörtert wurden.

Im August 2002 hat Russland vorgeschlagen, Arbeiten mit Blick auf das langfristige Ziel eines visumfreien Reiseverkehrs mit der EU aufzunehmen. Es bestehen unterschiedliche Auffassungen über den Rahmen, in dem diese Erörterungen stattfinden sollten. Auf dem Ministertreffen der Troika zu Justiz und Inneres mit Russland am 20. Mai 2003 und dem Gipfeltreffen EU-Russland am 31. Mai 2003 betonte Russland neuerlich die Notwendigkeit der Einrichtung einer Ad-hoc-Arbeitsgruppe, während die Diskussionen über eine visumfreie Reiseregelung nach Ansicht der Kommission im Rahmen des PKA erfolgen sollten. Die Kommission vertritt zudem die Auffassung, dass diese Frage nicht von breiter gefassten Themen im Bereich Justiz und Inneres wie der illegalen Einwanderung, der Grenzkontrolle oder Sicherheitsfragen getrennt besprochen werden kann.

Nach einem ersten informellen Treffen auf fachlicher Ebene in Brüssel wurden auch bei den Verhandlungen über das Rückübernahmeabkommen der EG mit Russland Fortschritte erzielt, zu denen die Kommission im September 2000 vom Rat offiziell ermächtigt wurde. Aufgrund der politischen Einigung zur Frage des Transitverkehrs zwischen dem Kaliningrader Gebiet und dem russischen Kernland auf dem Gipfeltreffen der EU mit Russland im November 2002 war Russland bereit, formelle Verhandlungen aufzunehmen. Die erste Verhandlungsrunde fand am 23. Januar 2003 in Moskau und die zweite am 27. und 28. Februar 2003 in Brüssel statt. Der Termin für die nächste Verhandlungsrunde in Moskau wurde noch nicht endgültig festgelegt.

2.9. China

In der Mitteilung der Kommission ,Für eine umfassende Partnerschaft mit China" aus dem Jahr 1998 wurde der illegalen Einwanderung und der internationalen Kriminalität besondere Aufmerksamkeit gewidmet. Die Tragödie von Dover im Juni 2000, bei der viele illegale Einwanderer aus China den Tod fanden, unterstrich, wie wichtig die Aufnahme eines Dialogs zu Migrationsfragen mit China ist. Eindeutige politische Signale der chinesischen Seite zeigen, dass das Land zu einem Dialog mit der EU in diesem Bereich bereit ist. So sprach der chinesische Ministerpräsident Zhu Rongji bei seinem Treffen mit Präsident Prodi am 11. Juli 2000 die Frage der illegalen Einwanderung und die Notwendigkeit einer Zusammenarbeit zwischen China und der Europäischen Union an, und es wurde vereinbart, Konsultationen auf hoher Ebene mit China aufzunehmen, um Möglichkeiten für einen Dialog und eine konkrete Zusammenarbeit zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung und des Menschenhandels auszuloten. In den Jahren 2001 und 2002 fanden drei Konsultationen auf hoher Ebene statt, durch die die EU und China konkrete Bereiche von gemeinsamem Interesse ermitteln konnten.

Im Einklang mit dem Gipfeltreffen der EU mit China vom September 2000, auf dem beide Seiten eine Vertiefung der Kooperation zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung und des Menschenhandels vereinbarten, stellte die Kommission über das Nationale Richtprogramm 2002-2004 finanzielle Unterstützung für Maßnahmen zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung in China bereit.

Was die Verbesserung des gemeinsamen Dialogs zu Migrationsfragen anbelangt, ist erwähnenswert, dass im November 2002 ein Seminar in Peking stattfand, auf dem weitere Bereiche für eine konkrete Zusammenarbeit festgelegt werden konnten. Während dieses Seminars wurden unter anderem die Kooperation der Verwaltungsbehörden, Forschung und Informationsaustausch als zentrale Bereiche für das künftige Projekt über die illegale Einwanderung aufgezeigt. Die Kommission hat einen Vorschlag für einen Rahmen vorgelegt, der als Grundlage für dieses Kooperationsprogramm dienen kann. Der Start der ersten konkreten Kooperationsprojekte ist für Ende 2003 geplant. Zu diesen gehören vier Seminaren. und ein Studienaufenthalt chinesischer Beamter in Europa. Zwei Seminaren werden organisiert über gefälschte Dokumente. Ein bei Vereinigten Königreich in China und ein von den Niederländischen in Europa. Auch wurde ein Seminar über Biometrie (im Vereinigten Königreich) und über Rückkehr (in den Niederlanden) konzipiert. Auf der Grundlage dieser Aktivitäten und der erzielten Ergebnisse werden weitere Maßnahmen konzipiert und durchgeführt werden. Diese Zusammenarbeit wird nach Möglichkeit auf den Erfahrungen der Mitgliedstaaten bei der Kooperation mit China im Bereich der illegalen Einwanderung aufbauen.

Die Kommission wurde am 28. November 2002 ermächtigt, Verhandlungen über ein Rückübernahmeabkommen der EG mit China einzuleiten. Derzeit versucht sie, Sondierungsgespräche in Gang zu bringen, um möglichst rasch formelle Verhandlungen aufzunehmen. Zur Erleichterung der Überlegungen auf der chinesischen Seite plant die Kommission, China bald einen Entwurf für ein mögliches künftiges Rückübernahme abkommen zu übergeben. Im Rahmen der laufenden Verhandlungen über ein Abkommen zwischen der Gemeinschaft und China über den ,Authorised Destination Status" (ADS) versucht die Kommission, die Aufnahme einer Rückübernahmebestimmung in den Text des Abkommens zu erreichen.

Regionales Konzept für Asien

Die regionale Zusammenarbeit im Bereich der Migration gehört zu den Hauptpunkten des ASEM-Kooperationsrahmens. Auf der ASEM-Ministerkonferenz über Zusammenarbeit bei der Steuerung von Migrationsströmen im April 2002, aus der eine politische Erklärung über Migrationsströme (die ,Lanzarote-Erklärung") hervorging, vereinbarten die ASEM-Partner, weitere Kooperationsmöglichkeiten zu sondieren und den Austausch von Informationen über die Steuerung der Migrationsströme, die Bekämpfung krimineller Vereinigungen im Bereich des Menschenhandels und -schmuggels sowie Rückkehrfragen fortzusetzen. Zu diesem Zweck werde ein Netz von Kontaktpunkten zur Koordinierung und Vorbereitung von Zusammenkünften auf Expertenebene, von gemeinsamen Initiativen und künftigen ASEM-Sitzungen auf der Ebene der Generaldirektoren der Zuwanderungsbehörden eingerichtet.

Nach Annahme der Schlussfolgerungen des Rates vom 18. November 2002 wurden konkrete Folgemaßnahmen zur Lanzarote-Erklärung ergriffen. In Kopenhagen wurde am 11. und 12. Dezember 2002 eine Sitzung auf der Ebene der Generaldirektoren der Zuwanderungs behörden abgehalten, die den Aufbau eines Netzes von Kontaktpunkten und weitere Erörterungen über illegale Migrationsströme sowie Rückkehrfragen erlaubte. Darüber hinaus nahm die Kommission auf Einladung Japans am 24. und 25. Februar an einem Seminar über die Prüfung von Dokumenten in Tokio teil. China bot an, die nächste Zusammenkunft der Generaldirektoren im Jahr 2003 zu organisieren. Aufgrund der derzeitigen Lage im Bereich der öffentlichen Gesundheit wurde allerdings noch kein endgültiger Termin festgelegt. Vorarbeiten für weitere Folgemaßnahmen zu der Sitzung vom 11. und 12. Dezember 2002 in Kopenhagen werden derzeit durchgeführt. Dazu gehören unter anderem die Abhaltung von Expertensitzungen über Informationskampagnen, Migrationstrends und bewährte Verfahren für die Steuerung von Migrationsströmen und Rückkehrfragen. Ferner ist ein Seminar über die Erkennung falscher, nachgeahmter und gefälschter Dokumente geplant.

3. Schlussbemerkungen

Seit der Annahme der Schlussfolgerungen des Rates am 18. November 2002, in denen eine verstärkte Zusammenarbeit mit Drittstaaten bei der Steuerung der Migrationsströme gefordert wurde, hat die Gemeinschaft viel unternommen, um die Umsetzung dieser Schlussfolgerungen rasch voranzutreiben. Die Gemeinschaft vertiefte den Dialog mit allen vom Rat genannten Ländern, und es bestehen gute Aussichten auf eine weitere Verstärkung der konkreten Zusammenarbeit in der nahen Zukunft. Mit Libyen wurden erste Kontakte im Hinblick auf eine weitere Erörterung der Bekämpfung der illegalen Einwanderung aufgenommen.

Die Bemühungen zur Intensivierung des Dialogs und der Zusammenarbeit werden zweifellos nicht nur auf bilateraler, sondern auch auf regionaler Ebene fortgesetzt werden. Die Umsetzung des der Migration gewidmeten Teils des regionalen Kooperationsprogramms im Rahmen des Barcelona-Prozesses wird die Grundlage für die künftige Zusammenarbeit im Bereich der Migration im Mittelmeerraum stärken. Die weitere Vertiefung des Südosteuropäischen Kooperationsprozesses (SEECP) sowie die Aktivitäten im Rahmen des Stabilitätspakts und insbesondere die Migrations-, Asyl- und Flüchtlingsrückkehrinitiative werden zweifellos zur Förderung der regionalen Zusammenarbeit beitragen, an der sich Länder wie Albanien sowie Serbien und Montenegro beteiligen. Der ASEM-Prozess wird eine gute Basis für die Weiterentwicklung des Dialogs und der Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und den südostasiatischen Ländern, einschließlich Chinas, bieten.

Zu betonen ist allerdings, dass es viele Herkunfts- und Transitländer gibt, die in Hinblick auf die Migration wichtig sind und mit denen die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten eine umfassende Politik erarbeiten müssen. Die verstärkte Zusammenarbeit mit den neun vom Rat genannten Ländern muss Teil der umfassenden Bemühungen der Gemeinschaft zur Berücksichtigung der Migrationsfragen in ihrer Politik im Bereich der Außenbeziehungen entsprechend der Mitteilung der Kommission vom 3. Dezember 2002 über die Einbeziehung von Migrationsbelangen in die Beziehungen der EU zu Drittländern bleiben.

Darüber hinaus muss die Einbeziehung von Migrationsbelangen in die außenpolitischen Aktivitäten der Gemeinschaft Teil eines umfassenden Konzepts auf EU-Ebene sein, wobei insgesamt die Kohärenz der Politik und der Programme der Gemeinschaft im Bereich der Außenbeziehungen gewahrt bleiben sollte. Im Einklang mit den Absichten, die in der Mitteilung vom 3. Dezember 2002 dargelegt wurden, nutzt die Kommission die Gelegenheit der Halbzeitüberprüfung der Länderstrategiepapiere im Jahr 2003, um von Land zu Land im Rahmen des Dialogs für die Programmplanung zu untersuchen, inwieweit spezifischen Migrationsprogrammen größere Priorität eingeräumt werden sollte. Die Arbeiten schreiten gut voran, und es wird damit gerechnet, dass die Migration bis Ende des Jahres in die Strategiepapiere für alle in den Schlussfolgerungen des Rates vom November genannten Länder außer Libyen aufgenommen wird.

Im Rahmen der Umsetzung der Schlussfolgerungen vom November 2002 hielten die Kommissionsdienststellen Sachverständigentreffen mit dem Ziel ab, jene Bereiche ausfindig zu machen, die bei der Einbeziehung der Migration in die Außenbeziehungen der EU zu den betreffenden Drittstaaten berücksichtigt werden müssen. Bei diesen Treffen gelang ein bereichernder Informationsaustausch über die Lage in den betreffenden Staaten, die Zusammenarbeitsprojekte der Gemeinschaft, der Mitgliedstaaten und verschiedener internationaler Organisationen sowie die möglichen weiteren Schritte. Die Kommissions dienststellen beabsichtigen, diese Treffen fortzusetzen, die auch zu einer allgemeinen Koordinierung und Komplementarität zwischen den einzelnen Beteiligten beitragen könnten.