Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der "Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat: Schutz der Fluggäste in der Europäischen Union"

(2001/C 155/02)

Die Europäische Kommission beschloss am 26. Juni 2000, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 262 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft um Stellungnahme zu der vorgenannten Mitteilung zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr, Energie, Infrastrukturen, Informationsgesellschaft nahm ihre Stellungnahme am 6. März 2001 an. Berichterstatter war Herr von Schwerin.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 380. Plenartagung am 28. und 29. März 2001 (Sitzung vom 28. März) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

Die Kommission beabsichtigt mit ihrer Mitteilung "Schutz der Fluggäste in der Europäischen Union", die Interessen der Fluggäste besser zu schützen.

Die Kommission hat einerseits eine Kampagne gestartet, um die Fluggäste über ihre Rechte aufzuklären, die sie aufgrund der Vorschriften der Gemeinschaft besitzen. Andererseits will die Kommission Rechtsvorschriften erlassen, um die Interessen der Fluggäste besser zu schützen. Sie strebt aber auch freiwillige Verpflichtungen der Fluggesellschaften an, will einen Leistungsvergleich der Fluggesellschaften ermöglichen und die Interessenvertretung der Fluggäste verstärken.

2. Wesentlicher Inhalt des Kommissionsvorschlags

2.1. Die Kommission beabsichtigt, Rechtsvorschriften mit folgenden Zielen zu erlassen:

- Fluggäste verspäteter Flüge sollen in die Lage versetzt werden, ihre Reise unter möglichst guten Bedingungen fortzusetzen, und zu diesem Zweck das Recht erhalten, die Erstattung des Flugscheins zu verlangen oder auf den nächsten Flug umzubuchen.

- Den Fluggästen sollen bei Überbuchungen (denied boarding) und durch Festlegung von Mindestanforderungen an Beförderungsverträge neue Rechte eingeräumt werden.

- Die Fluggäste sollen die notwendigen Informationen erhalten, damit sie eine fundierte Wahl zwischen den Fluggesellschaften treffen können.

2.2. Die Kommission will die Vorbereitung und Annahme von freiwilligen Verpflichtungen der europäischen Fluggesellschaften unterstützen.

2.2.1. Die Fluggesellschaften sollen sich nach Auffassung der Kommission freiwillig zur möglichst weitgehenden Verbesserung ihrer Dienstleistungsqualität verpflichten.

2.2.2. Die Fluggesellschaften sollen eine angemessene Hilfe für Fluggäste verspäteter Flüge leisten.

2.2.3. Die Fluggesellschaften sollen sich zur Einführung einfacher Beschwerdeverfahren und eines Verfahrens zur außergerichtlichen Streitbeilegung verpflichten.

2.3. Die Kommission will auch freiwillige Verpflichtungen von Flughäfen unterstützen, für ihre Dienstleistungen Qualitätsnormen festzulegen und für die Terminals bestimmte Gestaltungsstandards in Erwägung zu ziehen. Die Kommission wird weiterhin äußerst bemüht sein, für die Mitwirkung aller Beteiligter und für die Koordination zu sorgen, wenn sich die Verantwortungsbereiche der Luftverkehrsgesellschaften und der Flughäfen überschneiden.

2.4. Die Kommission will außerdem in folgenden Punkten die Initiative ergreifen:

- Die Kommission will erörtern, wie sich die Vertretung der Fluggäste zusammen mit den Mitgliedstaaten und den Interessenverbänden der Passagiere (Verbraucherverbände) am besten stärken lässt.

- Sie will prüfen, welche Auswirkungen sich aus dem Verkauf und der Reservierung über das Internet auf den Markt ergeben und ob die Übereinstimmung mit den Wettbewerbsregeln und dem Zugangscode für computergestützte Reservierungssysteme gegeben ist.

- Sie will prüfen, wie sich Code-sharing im Zusammenhang mit individuellen Wettbewerbsmaßnahmen und die Tarifkoordination beim Interlining bei Überprüfung der Gruppenfreistellung für das Interlining insgesamt auf den Wettbewerb auswirken.

- Die Kommission will feststellen, wie sich die Bedingungen in der Kabine auf die Gesundheit der Fluggäste auswirken, indem sie Sachverständigengruppen einsetzt, die vorhandene Forschungsergebnisse überprüfen und Schlüsse im Hinblick auf Gesundheitsrisiken ziehen sollen.

3. Bemerkungen des Ausschusses

3.1. Der Ausschuss begrüßt den von der Kommission beabsichtigten besseren Schutz der Fluggäste in der Europäischen Union und stimmt der Kommission zu, dass die richtige Balance zwischen Gemeinschaftsgesetzgebung und freiwilligen Verpflichtungen der Luftverkehrsgesellschaften und der Flughäfen gefunden werden muss. Er ist der Auffassung, dass ein notwendiger Mindeststandard an unabdingbaren Rechten der Fluggäste gesetzlich geregelt und dies durch freiwillige Vereinbarungen der Fluggesellschaften und der Flughäfen ergänzt werden sollte. Die freiwillige Vereinbarung der Luftverkehrsgesellschaften sollte aus Sicht des Ausschusses allerdings bis Mai 2001 vorliegen. Der Ausschuss schließt sich insofern der Forderung des Europäischen Rates(1) an. Falls die freiwillige Vereinbarung der Fluggesellschaften und der Flughäfen die Verbraucherrechte nur unzureichend regelt, befürwortet der Ausschuss eine vollständige gesetzliche Regelung. Soweit die vertraglichen Rechte der Fluggäste durch die Beförderungsbedingungen der Fluggesellschaften geregelt sind, müssen die Fluggäste umfassend über ihre Rechte informiert werden.

3.2. Das Fehlen der vorgeschlagenen "Vertragskette" zwischen Flughäfen, Fluggesellschaften und anderen Dienstleistungsunternehmen stellt eines der zentralen Probleme des Luftverkehrs dar. Normalerweise haftet ein Unternehmen für die fehlerhafte Leistung seiner Sub-Unternehmer oder Lieferanten, da es diese nach eigenen Kriterien auswählen kann. Genau diese Situation ist im Luftverkehr nicht gegeben. Eine Fluggesellschaft hat keinen Einfluss auf den Flughafen als Anbieter von Start- und Landebahnen und auf die Flugsicherung. Nach Auffassung des Ausschusses wäre es unbillig, die Luftverkehrsunternehmen für diese Mängel verantwortlich zu machen. Insbesondere bei der Flugsicherung wird die Kommission aufgefordert, geeignete Vorschläge zur Verbesserung der gegenwärtigen Situation zu machen und diese auch umzusetzen.

3.3. Bereits jetzt gibt es in anderen Rechtsvorschriften eine Vielzahl von Regelungen, die den Flugreisenden vor Übervorteilung schützen [Richtlinie 93/13/EWG über missbräuchliche Klauseln in Verbraucherverträgen(2)]. Die Durchsetzung dieser Schutzbestimmungen ist nicht mehr Aufgabe der Kommission, sondern fällt in die Zuständigkeit ordentlicher Gerichte und in letzter Konsequenz des EuGH. Prüft man die einzelnen von der Kommission angeführten Problemfälle, so ist festzustellen, dass sie sich vielfach unter Zuhilfenahme der Richtlinie 93/13/EWG beurteilen lassen. Es muss aber für eine Transparenz der Verbraucherrechte und der Preise, soweit darstellbar, gesorgt werden. Die Verbraucherrechte bei Überbuchungen (denied boarding) und bei Streichung von Flügen müssen verbessert werden. Der Ausschuss verweist auf seine Stellungnahme zur Richtlinie 93/13/EWG(3).

3.4. Die Überlegung, dass etwaige Gemeinschaftsvorschriften die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen nicht beeinträchtigen sollten, kann nur unterstützt werden. Die Sicherheit des Luftverkehrs muss aber immer oberste Priorität haben und ein angemessener Schutz der Fluggäste gewährleistet sein.

3.5. Buchungen und Flugscheinausstellungen sind 365 Tage im voraus möglich. Sofern lediglich eine unverbindliche Willenserklärung durch den möglichen Passagier vorliegt, erscheint dem Ausschuss eine Preiserhöhung durch die Fluggesellschaft nicht unangemessen. Sobald aber ein verbindlicher Vertrag zwischen Passagier und Fluggesellschaft vorliegt oder das Ticket bezahlt wurde, darf nach Auffassung des Ausschusses keine Preiserhöhung durch die Fluggesellschaft mehr erfolgen.

3.6. Wie die Kommission selbst ausführt, sind Fluggesellschaften gem. gültigen CRS-Kodex (Computer Reservation System) verpflichtet, den Reisenden über die durchführende Fluggesellschaft zu informieren. Soweit dennoch eine Regelungslücke besteht, befürwortet der Ausschuss eine gesetzliche Regelung.

3.7. Die Frage, welche Vertragsbedingungen im Fall des Code-Sharing anwendbar sind, wird üblicherweise bereits in den Beförderungsbedingungen der jeweiligen Fluggesellschaft geregelt. Aber auch aufgrund bereits geltender Normen des Vertragsrechts haftet in jedem Falle der vertragsschließende Carrier, gegebenenfalls neben dem operierenden Carrier, sodass der Fluggast bereits jetzt mithin einen eindeutig definierten (den vertragsschließenden Carrier), häufig aber sogar zwei Forderungsgegner haben wird. Aus Gründen der Rechtssicherheit hält der Ausschuss trotzdem eine freiwillige oder gesetzliche Regelung der Haftung bei Code-Share-Flügen für notwendig.

3.8. Der Ausschuss unterstützt eine generelle Übertragbarkeit von Flugscheinen. Dabei muss sichergestellt sein, dass die Bedingungen für Sondertarife nicht systematisch durch Leerbuchungen unterlaufen werden können und diese dann an Spätbucher weitervermittelt werden. Außerdem könnte es dann zu einer Zunahme der sog. No-Show-Rate kommen, da die Agenten nicht alle prophylaktisch gebuchten Flugpassagen auch absetzen werden. Dies könnte diejenigen Passagiere benachteiligen, die auf der Warteliste für einen bestimmten Flug stehen. Der Ausschuss begrüßt in diesem Zusammenhang die neuen IATA-Beförderungsbedingungen (period of validity of a ticket, free baggage allowance, refunds, liability for damage).

3.9. Die Regel der Flugcoupon-Nutzung in einer vorgegebenen Reihenfolge ist Teil der Produkt- und Preisgestaltung. Dadurch kann den unterschiedlichen Marktbedingungen und Währungsräumen Rechnung getragen werden. Zeitaufwendigere Umsteigeverbindungen können durch einen Preisabschlag gegenüber Non-Stop-Diensten attraktiv gemacht werden. Bei Verzicht auf diese Regel hätte ein Unternehmen die Preisgestaltung nicht mehr in seiner Hand. Dies gilt auch für den Fall einer umgekehrten Nutzung der Hin- und Rückflugcoupons. Im übrigen ist dies auch durch die IATA-Beförderungsbedingungen gesichert.

3.10. Die Forderung nach durchgängigen Normen für die Beförderung Behinderter für die gesamte Beförderungskette wird vom Ausschuss voll unterstützt. Wichtig ist nach Auffassung des Ausschusses, dass die Durchgängigkeit auch bei internationalen Reisen gewährleistet wird. Im Rahmen einer Konvergenz der verkehrspolitischen Bedingungen im Nordatlantikverkehr sollten diese Normen einbezogen werden.

3.11. Der Ausschuss unterstützt die Kommission darin, die Rechte Behinderter zu verbessern und ihnen beispielsweise kostenlose Hilfe auf dem Weg zum und vom Flugzeug anzubieten bzw. die Kosten hierfür zu tragen. Eine einheitliche und transparente Regelung der aus Sicherheitsgründen erforderlichen Beschränkungen für die Beförderung Behinderter wird vom Ausschuss begrüßt.

3.12. Hinsichtlich der von der Kommission vorgeschlagenen Information der Fluggäste ist der Ausschuss der Ansicht, dass die Fluggäste so umfassend wie möglich informiert werden sollten.

3.13. Bei der vorgeschlagenen Selbstverpflichtung zur Einhaltung bestimmter Zeitgrenzen bei der Gepäckauslieferung muss danach differenziert werden, wer diese Dienstleistung erbringt. Zum einen sind es teilweise die Flughäfen, die insbesondere für die Infrastruktur verantwortlich sind, aber auch teilweise die Fluggesellschaften. Die Kommission wird daher aufgefordert, mit den für die Gepäckauslieferung wirklich Verantwortlichen eine freiwillige Regelung zu finden, die eine Verbesserung auf diesem Gebiet bewirkt. Hinsichtlich der Haftungsgrenzen für Gepäck ist der Forderung nach Erhöhung entgegenzuhalten, dass das Montrealer Protokoll hier Abhilfe schaffen wird. Im Hinblick auf die zu erwartende Ratifizierung des Montrealer Abkommens hält der Ausschuss eine freiwillige Verpflichtung, dass das Montrealer Abkommen schon jetzt Anwendung findet, im Interesse der Verbraucher für sinnvoll.

3.14. Die Erarbeitung von Standards für die europäischen Flughäfen durch ACI (Airport Council International) wird vom Ausschuss begrüßt. Wie bei allen Verkehrsbetrieben ist eine Einhaltung dieser Standards in den absoluten Spitzenzeiten, wie zu Ferienbeginn, jedoch realistischerweise nicht zu erwarten. Gestaltungsstandards für Flughäfen wie Transferzeiten, Wegeentfernungen usw. sind ohnehin durch die örtlichen Gegebenheiten bedingt und nicht willkürlich festlegbar. Kapazitäten sind nicht beliebig aufstockbar. Der Ausschuss hält es für sinnvoll, wenn jeder Flughafen auf die von ihm angebotenen freiwilligen Dienste hinweisen würde.

3.15. Der Ausschuss ist der Ansicht, dass Unannehmlichkeiten bei Verspätungen nicht gleichzusetzen sind mit Problemen, die durch Streichung von Flügen oder durch Nichtbeförderung entstehen. Grundsätzlich sollten leichte Verspätungen keine Ausgleichszahlungen auslösen. Dagegen ist eine Minderung des Flugpreises in nachweisbaren Fällen bei Verschulden der Fluggesellschaft für eine große Verspätung zu überdenken. Bei Überbuchungen muss der nichtbeförderte Fluggast dagegen entschädigt werden. Eine Betreuung des Passagiers während der Wartezeit ist absolut notwendig und sollte als Verpflichtung der Fluggesellschaften festgeschrieben werden. Ein Flugpreis-Erstattungsanspruch sollte auf die Fälle beschränkt bleiben, in denen die Beförderung unterblieb.

3.16. Der Ausschuss stimmt der Kommission zu, dass im Fall von Verspätungen eine Weiterbelastung von Kosten an den Verursacher schwierig ist. Soweit nachweisbar sollte aber nach dem Verursacherprinzip der Verursacher der Verspätung für Schadensersatz in Anspruch genommen werden können. Bei betrieblichen Entscheidungen im Luftverkehr müssen Sicherheitsüberlegungen aber immer ausschlaggebend sein.

3.17. Die von der Kommission angestrebte Vereinheitlichung bei der Betreuung der Passagiere müsste durch Mindeststandards gesetzlich gesichert werden. Der Ausschuss ist der Auffassung, dass die Kommission aber ein hohes Niveau bei der Betreuung der Fluggäste anstreben und Flughäfen und Fluggesellschaften auffordern sollte, auch durch freiwillige Vereinbarungen für Verbesserungen auf diesem Gebiet zu sorgen.

3.18. Durch Verbraucherberichte soll die Transparenz der Leistungsqualität der Luftverkehrsgesellschaften und der Flughäfen erhöht werden. Als Beispiel werden die USA angeführt, die einen homogenen Markt darstellen. In der EU ist dagegen die Marktvergleichbarkeit weit weniger gegeben. Daher können nur vergleichbare Dienstleistungen der Luftverkehrsgesellschaften und der Flughäfen gegenübergestellt werden, die in eigener Verantwortung erbracht werden. Die Kommission müsste für ein faires Verfahren sorgen, wenn sie die Transparenz der Leistungsqualität erhöhen und den Fluggästen möglichst umfangreiche Informationen anbieten will.

3.19. Eine Angabe des Anteils der Niedrigsttarif-Flugscheine erscheint wenig aussagekräftig. Neben dem normalen Economy-Tarif gibt es eine Vielzahl von Sondertarifen, die nur saisonal angeboten werden. Auf jeder Strecke ist der Anteil der niedrigsttarifierten Flugscheine unterschiedlich und variabel, da es sich um ein Verkaufssteuerungsinstrument zur Verwertung von Restkapazitäten handelt. Die geforderte Transparenz der Preise auch aussagekräftig umzusetzen ist schwierig, weil sich bei den Preisen fast täglich Änderungen ergeben. Dennoch ist der Ausschuss der Auffassung, dass die Passagiere trotz dieser Problematik auf möglichst einfache, aber auch transparente Art und Weise soviel Informationen wie möglich erhalten sollten.

3.20. Der Ausschuss unterstützt das von der Kommission vorgeschlagene Streitschlichtungsverfahren, wenn hierfür ein praktikables Verfahren gefunden wird.

3.21. Voraussetzung für jede Interessenvertretung der Fluggäste ist eine Legitimation im Sinne einer repräsentativen Vertretung der Verbraucher. Hier fehlt bislang ein geeigneter Vorschlag. Deshalb sollten die Verbraucherverbände einbezogen werden, um ein geeignetes Verfahren zu finden, wie eine Interessenvertretung der Fluggäste gebildet werden könnte.

4. Schlussbemerkungen

4.1. Der Ausschuss unterstützt die Kommission in ihrer Intention, die Interessen der Fluggäste besser zu schützen.

4.2. Er ist der Auffassung, dass ein notwendiger Mindeststandard an unabdingbaren Rechten der Fluggäste gesetzlich geregelt und dies durch freiwillige Vereinbarungen der Fluggesellschaften und Flughäfen ergänzt werden sollte. Die freiwillige Vereinbarung der Luftverkehrsgesellschaften müsste allerdings bis Mai 2001 vorliegen. Falls die freiwillige Vereinbarung der Fluggesellschaften und Flughäfen die Verbraucherrechte nur unzureichend regelt, befürwortet der Ausschuss eine vollständige gesetzliche Lösung.

4.3. Sowohl eine freiwillige als auch eine gesetzliche Regelung müsste für eine größere Transparenz der Verbraucherrechte und der Preise sorgen. Die Verbraucherrechte bei Überbuchungen (denied boarding) müssten verbessert werden.

4.4. Der Ausschuss unterstützt eine generelle Übertragbarkeit von Flugscheinen. Dabei muss sichergestellt sein, dass die Bedingungen für Sondertarife nicht durch Leerbuchungen unterlaufen werden können und diese dann an Spätbucher weitervermittelt werden. Der Ausschuss begrüßt im Übrigen die neuen IATA-Beförderungsbedingungen (period of validity of a ticket, free baggage allowance, refunds, liability for damage).

4.5. Der Ausschuss unterstützt die Kommission darin, die Rechte Behinderter zu verbessern und ihnen beispielsweise kostenlose Hilfe auf dem Weg zum und vom Flugzeug anzubieten bzw. die Kosten hierfür zu tragen.

4.6. Die Kommission müsste nach Auffassung des Ausschusses bei den von ihr geplanten Verbraucherberichten, mit denen die Transparenz der Leistungsqualität der Fluggesellschaften und der Flughäfen erhöht werden soll, für ein faires Verfahren sorgen und vergleichbare Leistungen gegenüberstellen.

4.7. Der Ausschuss befürwortet das von der Kommission vorgeschlagene Streit-schlichtungsverfahren, wenn hierfür ein praktikables Verfahren gefunden wird.

4.8. Der Ausschuss hält die Einbeziehung der Verbraucherverbände zur Etablierung einer repräsentativen Vertretung der Fluggäste für sinnvoll.

4.9. Damit wäre nach Auffassung des Ausschusses sowohl der Zielsetzung der Kommission als auch den Interessen der Verbraucher, der Arbeitnehmer und Arbeitgeber in Europa gedient.

Brüssel, den 28. März 2001.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) Entschließung des Rates vom 2. Oktober 2000 zu den Rechten der Fluggäste, ABl. C 293 vom 14.10.2000, S. 1.

(2) Richtlinie 93/13/EWG des Rates vom 5. April 1993 über missbräuchliche Klauseln in Verbraucherverträgen (ABl. L 95 vom 21.4.1993, S. 29).

(3) Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über missbräuchliche Klauseln in Verbraucherverträgen (ABl. C 159 vom 17.6.1991, S. 34).