Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates über die Fortentwicklung und Festigung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie die Wahrung der Menschenrechte und Grundfreiheiten (97/C 282/11) KOM(97) 357 endg. - 97/0191(SYN)

(Von der Kommission vorgelegt am 24. Juli 1997)

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 130w,

auf Vorschlag der Kommission,

nach dem Verfahren des Artikels 189c des Vertrags,

in Erwägung nachstehender Gründe:

Gemäß Artikel F Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union achtet die Union die Grundrechte, wie sie in der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten als allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts ergeben.

Gemäß Artikel 130u Absatz 2 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft trägt die Politik der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit dazu bei, das allgemeine Ziel einer Fortentwicklung und Festigung der Demokratie und des Rechtsstaats sowie das Ziel der Wahrung der Menschenrechte und Grundfreiheiten zu verfolgen.

Die Politik der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des Schutzes der Menschenrechte und der Förderung der Demokratie bewegt sich im Rahmen der Achtung der Grundsätze der Universalität und Unteilbarkeit der Menschenrechte, auf denen das internationale System zum Schutz der Menschenrechte beruht.

Die Politik der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des Schutzes der Menschenrechte und der Förderung der Demokratie läßt sich leiten von den allgemeinen Grundsätzen, wie sie sich aus der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte ergeben.

Die Achtung des humanitären Völkerrechts muß als Teil der Menschenrechte im Sinne dieser Verordnung gelten; hervorzuheben sind auch die Genfer Konventionen von 1949 nebst den Zusatzprotokollen von 1977, die Genfer Konvention von 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und die Konvention von 1948 über die Verhütung und Bestrafung des Völkermords sowie andere vertragliche oder gewohnheitsrechtliche Normen des Völkerrechts.

In der vom Rat und den im Rat vereinigten Vertretern der Mitgliedstaaten am 28. November 1991 gefaßten Entschließung über Menschenrechte, Demokratie und Entwicklung sind die Orientierungen, Verfahren und konkreten Aktionslinien definiert, die dazu dienen, neben den wirtschaftlichen und sozialen Rechten den bürgerlichen Freiheiten im Rahmen eines repräsentativen politischen Systems auf der Grundlage der Achtung der Menschenrechte Geltung zu verschaffen.

Der Politik der Europäischen Gemeinschaft zur Wahrung der Menschenrechte und der demokratischen Grundsätze liegt ein positives und konstruktives Konzept zugrunde, das die Menschenrechte und die demokratischen Grundsätze als Thema von gemeinsamem Interesse für die Gemeinschaft und ihre Partner sowie als Element des Dialogs begreift, aus dem Initiativen zur effektiven Achtung dieser Grundsätze hervorgehen können.

Dieses positive Konzept findet Ausdruck in Aktionen zur Unterstützung des Demokratisierungsprozesses, zur Festigung des Rechtsstaats und zur Entwicklung einer pluralistischen und demokratischen Zivilgesellschaft sowie in vertrauensbildenden Maßnahmen, die darauf abzielen, Konflikte zu verhüten, die Friedensbemühungen zu unterstützen und zu verhindern, daß Verbrechen ungeahndet bleiben.

Daher ist es unbedingt erforderlich, daß die zur Förderung der diesbezüglichen positiven Aktionen zugunsten der einzelnen Länder eingesetzten Finanzmittel entsprechend den geographischen Programmen und in Verbindung mit den anderen Entwicklungsinstrumenten verwendet werden, um so ihre Wirksamkeit zu erhöhen.

Zielgruppen dieser Aktionen sind vorzugsweise Kinder, Frauen, Migranten, Minderheiten, Vertriebene, indigene Völker, Gefangene und Folteropfer.

Die Förderung des Demokratisierungsprozesses sowie der Wahrung der rechtsstaatlichen Grundsätze im Rahmen eines die persönlichen Grundfreiheiten achtenden politischen Systems trägt zur Verwirklichung der Ziele der verschiedenen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und ihren Partnern geschlossenen Abkommen bei, aufgrund deren die Wahrung der Menschenrechte und der demokratischen Grundsätze ein wesentliches Element der Beziehungen zwischen den Vertragsparteien ist.

Die Staaten als die in erster Linie für die demokratische Ordnung und den Schutz der Menschenrechte Verantwortlichen sind die ersten Partner, an die sich die Politik der Gemeinschaft richtet.

Es ist notwendig, der Gemeinschaftsaktion zugunsten der Menschenrechte und der demokratischen Grundsätze mehr Identität zu verleihen.

Es kommt darauf an, die Qualität, die Inzidenz, die Sichtbarkeit und die Kontinuität der Interventionen zu verbessern. Zu diesem Zweck muß insbesondere die Möglichkeit vorgesehen werden, Mehrjahresprogramme zum Schutz der Menschenrechte und zur Förderung der Demokratie einzuleiten, die in Abstimmung mit den Regierungen der betreffenden Länder im Geist der Partnerschaft und unter Berücksichtigung der kulturellen Eigenheiten und der spezifischen Bedürfnisse dieser Länder vorzubereiten wären.

Die Durchführung einer wirksamen, kohärenten und sichtbaren Aktion setzt voraus, daß die besonderen Merkmale der Aktion zugunsten der Menschenrechte und der demokratischen Grundsätze insbesondere durch die Einführung flexibler, transparenter und zügiger Beschlußfassungsverfahren hinsichtlich der Finanzierung der Aktionen und Projekte in diesem Bereich berücksichtigt werden.

Es muß unbedingt gewährleistet werden, daß auf Notlagen oder Situationen von besonderer Tragweite rasch reagiert werden kann, um so die Glaubwürdigkeit und Wirksamkeit des Engagements der Gemeinschaft für Menschenrechte und Demokratie in den Ländern, in denen solche Situationen eintreten, zu stärken.

Insbesondere bei den für die Gewährung von Zuschüssen und die Evaluierung von Projekten geltenden Verfahren muß unter Beachtung der Haushaltsordnung und des Grundsatzes der Haushaltstransparenz den Besonderheiten der Empfänger der Gemeinschaftshilfe in diesem Bereich Rechnung getragen werden, vor allem dem Nichterwerbscharakter ihrer Arbeit, den Gefahren, denen sich die häufig freiwilligen Mitarbeiter in einer zuweilen feindlichen Umgebung aussetzen, sowie ihrem geringen Handlungsspielraum, was ihre Eigenmittel anbetrifft.

Die Beschlüsse über die Gewährung einer finanziellen Unterstützung für Projekte zum Schutz der Menschenrechte und zur Wahrung der demokratischen Grundsätze werden unparteiisch und ohne Ansehen der Rasse, der Religion, der Kultur, der sozialen Stellung oder der Nationalität der Empfängerorganisationen und der Personen oder Personengruppen gefaßt, an die sich die geförderten Projekte wenden; politische Erwägungen dürfen für die Beschlüsse nicht maßgeblich sein.

Es empfiehlt sich, die Modalitäten für die Durchführung und Verwaltung der aus dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften finanzierten Gemeinschaftshilfe für den Schutz der Menschenrechte und die Förderung der Demokratie festzulegen -

HAT FOLGENDE VERORDNUNG ERLASSEN:

KAPITEL I Allgemeine Ziele und Orientierungen der Aktion für Menschenrechte und Demokratie

Artikel 1

Die Gemeinschaft trägt zur Durchführung von Aktionen zur Fortentwicklung und zur Festigung der Demokratie und des Rechtsstaats, einschließlich einer verantwortungsvollen Staatsführung, sowie zur Wahrung der Menschenrechte und der Grundfreiheiten nach Maßgabe der in dieser Verordnung festgelegten allgemeinen Kriterien bei.

Artikel 2

Die Europäische Gemeinschaft unterstützt Aktionen, die insbesondere die nachstehenden Ziele verfolgen:

a) den Schutz der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte sowie der bürgerlichen Rechte, wie sie in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte proklamiert wurden;

b) die Förderung des Demokratisierungsprozesses, einschließlich der Abhaltung freier und geordneter Wahlen; die Ausbildung von Menschenrechts- und Wahlbeobachtern;

c) den Aufbau oder die Festigung des Rechtsstaats, insbesondere durch Maßnahmen zur Förderung der Unabhängigkeit der judikativen Gewalt (Rechtsprechung, Behandlung von Straftätern, Verbrechensvorbeugung) sowie zur Unterstützung der Arbeit der Parlamente und sonstigen demokratisch gewählten Organe; Förderung institutioneller und rechtlicher Reformen;

d) die Unterstützung lokaler, nationaler, regionaler oder internationaler Institutionen, deren Tätigkeit im Zusammenhang mit dem Schutz der Menschenrechte steht, insbesondere Unterstützung von "Ombudsmännern", "Anwälten der Menschenrechte" und internationalen Tribunalen; die Unterstützung von Initiativen zur Errichtung eines ständigen internationalen Tribunals;

e) die Förderung einer pluralistischen Zivilgesellschaft durch die Stärkung der zur Gewährleistung des pluralistischen Charakters der Gesellschaft erforderlichen Institutionen, einschließlich der nichtstaatlichen Organisationen (NRO); die Sensibilisierung der Zivilgesellschaft für demokratische Grundsätze und die Erziehung zur Demokratie;

f) die Förderung der Unabhängigkeit, der Meinungsvielfalt und der verantwortlichen Arbeit der Medien; die Unterstützung der Meinungs- und Pressefreiheit;

g) die Förderung der Erziehung und Ausbildung in Menschenrechtsfragen sowie die Sensibilisierung für solche Fragen;

h) die Durchsetzung der Chancengleichheit und der Gleichbehandlung;

i) die Förderung der Transparenz der Verwaltung und der verantwortungsvollen Staatsführung, die Unterstützung der Korruptionsbekämpfung;

j) die Förderung vertrauensbildender Maßnahmen im Hinblick auf die Wiederherstellung des zivilen Friedens; die Förderung von Konfliktverhütungsinitiativen; die Achtung der internationalen Menschenrechtsnormen durch die Konfliktparteien;

k) die Unterstützung staatlicher Bemühungen mit dem Ziel, zivile und militärische Zuständigkeiten voneinander zu trennen; Ausbildung der Angehörigen von Armee, Sicherheitskräften und Polizei in Menschenrechtsfragen und ihre Sensibilisierung für solche Fragen; Unterstützung von Maßnahmen zur Wiedereingliederung entlassener Soldaten in das Zivilleben;

l) den Schutz und die Wahrnehmung der Rechte bestimmter Zielgruppen, insbesondere von Kindern, Frauen, Migranten, Vertriebenen, Gefangenen und Opfern von Folter, Gewalt oder bewaffneten Auseinandersetzungen; Unterstützung von Initiativen, die sich gegen die verschiedenen Formen der Ausbeutung und des Menschenhandels wenden, insbesondere soweit Frauen und Kinder davon betroffen sind;

m) den Schutz der Angehörigen ethnischer, religiöser oder sprachlicher Minderheiten, insbesondere den Schutz ihrer Rechte und ihrer kulturellen Identität;

n) den Schutz der indigenen Völker sowie ihrer Rechte und ihrer Kultur.

Artikel 3

Ferner können im Rahmen der Gemeinschaftshilfe finanziert werden:

- Aktionen zur Sensibilisierung und Unterrichtung der Öffentlichkeit sowie Sachverständigensitzungen, Seminare, Konferenzen und Kongresse mit dem Ziel, die Kenntnis der Bedeutung von Menschenrechtsfragen in der Politik der Gemeinschaft zu vertiefen;

- Maßnahmen im Rahmen der technischen Hilfe, die für die Durchführung von aus Gemeinschaftsmitteln geförderten Projekten erforderlich sind, einschließlich des Austauschs technischer Kenntnisse und Erfahrungen zwischen europäischen Einrichtungen und Einrichtungen dritter Länder;

- vorbereitende Studien oder Seminare zur Durchführbarkeit, Überwachung und Evaluierung der Gemeinschaftsaktionen;

- im Zusammenhang mit der Auswertung von Angeboten und der Vorbereitung von Projekten entstehende Ausgaben;

- allgemeine Studien im Zusammenhang mit der Gemeinschaftsaktion in den in dieser Verordnung vorgesehenen Bereichen;

- Ankauf und/oder Lieferung des für die Durchführung der Aktionen erforderlichen Materials sowie ausländisches oder örtliches Personal, das eingestellt wird, um zur Durchführung dieser Aktionen beizutragen;

- alle sonstigen Ausgaben im Zusammenhang mit der Durchführung der Aktionen, einschließlich Ausgaben für die Sichtbarmachung der gewährten Hilfen.

KAPITEL II Modalitäten der Durchführung der Hilfe zum Schutz der Menschenrechte und zur Förderung der Demokratie

Artikel 4

(1) Die für eine finanzielle Hilfe aufgrund dieser Verordnung in Betracht kommenden Partner sind die regionalen und internationalen Organisationen, die nichtstaatlichen Organisationen, die nationalen, regionalen und lokalen Verwaltungen und öffentlichen Stellen sowie die in der Gemeinschaft ansässigen Organisationen, Einrichtungen und Personen des öffentlichen und privaten Rechts.

(2) Die von der Gemeinschaft aufgrund dieser Verordnung finanzierten Aktionen werden von der Europäischen Kommission auf Antrag der im vorstehenden Absatz genannten Partner oder aus eigener Initiative durchgeführt.

Artikel 5

Die Hilfe der Europäischen Gemeinschaft kann den in Artikel 4 Absatz 1 genannten Partnern gewährt werden, deren Hauptsitz sich in einem der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft oder in den begünstigten Drittländern befindet, wobei dieser Sitz das Zentrum aller Entscheidungen über die im Rahmen dieser Verordnung finanzierten Aktionen sein muß. Ausnahmsweise kann sich der Sitz in einem anderen Drittland befinden.

Artikel 6

Um festzustellen, ob eine Organisation für eine Finanzierung aus Gemeinschaftsmitteln in Betracht kommt, werden ungeachtet der institutionellen und politischen Gegebenheiten, unter denen die in Artikel 4 Absatz 1 genannten Partner tätig sind, insbesondere die nachstehenden Faktoren berücksichtigt:

a) ihre Erfahrung auf dem Gebiet des Schutzes der Menschenrechte und der Förderung der Demokratie,

b) ihre Kapazität im Bereich des Managements und der Finanzverwaltung,

c) ihre technische und logistische Kapazität im Verhältnis zu der in Aussicht genommenen Aktion,

d) gegebenenfalls die Ergebnisse der zuvor durchgeführten Aktionen, insbesondere derjenigen, die aus Gemeinschaftsmitteln finanziert wurden,

e) ihre Fähigkeit, die Zusammenarbeit mit anderen Akteuren der Zivilgesellschaft in den betreffenden Ländern zu entwickeln,

f) ihren unterschiedslosen Einsatz für Menschenrechte und Demokratie.

Artikel 7

(1) Die Hilfe wird den in Artikel 4 Absatz 1 genannten Partnern nur gewährt, wenn sie sich verpflichten, die von der Kommission festgelegten Bedingungen für die Zuteilung und die Durchführung, zu deren Einhaltung sie sich vertraglich verpflichtet haben, zu erfuellen.

(2) Jede Aktion, für die die Hilfe der Gemeinschaft gewährt wird, wird entsprechend den im Finanzierungsbeschluß der Kommission festgelegten Zielen durchgeführt.

(3) Die Hilfe der Gemeinschaft aufgrund dieser Verordnung wird in Form von Zuschüssen gewährt.

(4) Soweit im Zusammenhang mit den Aktionen zwischen der Gemeinschaft und den begünstigten Ländern Finanzierungsabkommen geschlossen werden, ist darin vorzusehen, daß Steuern, Zölle und sonstige Abgaben nicht von der Gemeinschaft finanziert werden.

Artikel 8

(1) Die Teilnahme an Ausschreibungen steht allen natürlichen und juristischen Personen der Mitgliedstaaten und des Empfängerlandes zu gleichen Bedingungen offen. Sie kann in begründeten Ausnahmefällen auf andere Länder ausgedehnt werden.

(2) Die Lieferungen stammen aus den Mitgliedstaaten oder dem Empfängerland. In begründeten Ausnahmefällen können sie aus anderen Ländern stammen.

Artikel 9

(1) Zur Erreichung der angestrebten Kohärenz und Komplementarität und um eine optimale Wirksamkeit der Aktionen insgesamt zu gewährleisten, kann die Kommission alle erforderlichen Koordinierungsmaßnahmen treffen, insbesondere:

a) ein System für den Austausch und die systematische Analyse von Informationen über die finanzierten Aktionen sowie die Aktionen, deren Finanzierung von der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten in Aussicht genommen wird, einrichten;

b) eine Koordinierung am Ort der Durchführung der Aktionen im Wege regelmäßiger Sitzungen zwecks Informationsaustausch zwischen den Vertretern der Kommission und der Mitgliedstaaten im Empfängerland veranlassen.

(2) Die Kommission kann alle zweckdienlichen Schritte unternehmen, damit die in Artikel 1 genannten Aktionen mit denen der internationalen und regionalen Organisationen und Einrichtungen koordiniert und in Übereinstimmung gebracht werden.

KAPITEL III Verfahren zur Durchführung der Aktionen für Menschenrechte und Demokratie

Artikel 10

Der Kommission obliegt die Prüfung, die Genehmigung und die Verwaltung, die Überwachung und die Evaluierung der in dieser Verordnung genannten Aktionen entsprechend den Haushalts- und sonstigen geltenden Verfahren, insbesondere den in der Haushaltsordnung der Europäischen Gemeinschaft vorgesehenen Verfahren. Sie legt die Bedingungen für die Zuteilung, Bereitstellung und Durchführung der in dieser Verordnung vorgesehenen Hilfen fest.

Artikel 11

(1) Nach dem Verfahren des Artikels 12 werden

- die Beschlüsse über Aktionen, die aufgrund dieser Verordnung mit jeweils mehr als 2 000 000 ECU finanziert werden, sowie jede Änderung, durch die der ursprünglich für die betreffende Aktion festgesetzte Betrag um mehr als 20 % überschritten wird;

- die Aktionsprogramme, die als kohärenter Aktionsrahmen für ein bestimmtes Land oder eine bestimmte Region oder zu einem speziellen Thema dienen, wenn der festgestellte Bedarf insbesondere wegen seines Umfangs und seiner Komplexität weiterbesteht, gefaßt bzw. festgelegt.

(2) Die Kommission unterrichtet den in Artikel 12 genannten Ausschuß davon, welche Finanzierungsbeschlüsse sie zu Projekten und Programmen über weniger als 2 Mio. ECU zu fassen beabsichtigt. Die Unterrichtung erfolgt spätestens eine Woche vor der Beschlußfassung.

Artikel 12

(1) Die Kommission wird von einem beratenden Ausschuß (im folgenden "Ausschuß" genannt) unterstützt, der aus Vertretern der Mitgliedstaaten besteht und in dem der Vertreter der Kommission den Vorsitz führt.

(2) Der Vertreter der Kommission unterbreitet dem Ausschuß einen Entwurf der zu treffenden Maßnahme. Der Ausschuß gibt seine Stellungnahme zu diesem Entwurf innerhalb einer Frist ab, die der Vorsitzende unter Berücksichtigung der Dringlichkeit der betreffenden Frage, gegebenenfalls nach einer Abstimmung, festsetzen kann.

Die Stellungnahme wird in das Protokoll aufgenommen; außerdem kann jeder Mitgliedstaat verlangen, daß seine Auffassung in das Protokoll aufgenommen wird. Die Kommission trägt der Stellungnahme des Ausschusses soweit wie möglich Rechnung. Sie unterrichtet den Ausschuß davon, wie sie dieser Stellungnahme Rechnung getragen hat.

Artikel 13

(1) Die Kommission beschließt Sofortmaßnahmen zur wirksamen Deckung eines plötzlichen und unvorhersehbaren Bedarfs, der sich ergibt

- aus der gewaltsamen Unterbrechung des Demokratisierungsprozesses oder einer Krisensituation oder im Fall einer außergewöhnlichen und unmittelbar drohenden Gefahr für die gesamte Bevölkerung oder einen Teil der Bevölkerung eines Landes, die eine ernste Bedrohung für die Grundrechte und -freiheiten des Einzelnen bedeutet;

- aus momentanen Situationen, in denen die Gefahr besteht, daß die Regeln der Demokratie, die rechtsstaatlichen Grundsätze und die Grundfreiheiten mißachtet werden.

(2) Unter diesen Bedingungen einzuleitende Aktionen

- beschließt die Kommission

- und unterrichtet die Mitgliedstaaten unverzüglich schriftlich.

Artikel 14

Einmal im Jahr findet im Ausschuß nach Artikel 12 auf der Grundlage einer Vorlage des Vertreters der Kommission sowie der allgemeinen Leitlinien ein Meinungsaustausch über die im kommenden Jahr durchzuführenden Aktionen nach Artikel 1 sowie über alle allgemeinen oder spezifischen Fragen im Zusammenhang mit der Gemeinschaftshilfe in diesem Bereich statt.

Artikel 15

Die Kommission nimmt regelmäßig Evaluierungen der von der Gemeinschaft aufgrund dieser Verordnung finanzierten Aktionen vor, um festzustellen, ob die mit diesen Aktionen verfolgten Ziele erreicht wurden, und um Leitlinien zur Erhöhung der Wirksamkeit künftiger Aktionen festzulegen. Die Kommission unterbreitet dem Ausschuß eine Zusammenfassung der Evaluierungen, die gegebenenfalls vom Ausschuß geprüft werden können. Die Evaluierungsberichte stehen den Mitgliedstaaten auf Wunsch zur Verfügung.

Artikel 16

In jedem aufgrund dieser Verordnung geschlossenen Finanzierungsvertrag oder -abkommen ist insbesondere vorgesehen, daß die Kommission und der Rechnungshof vor Ort und am Sitz der in Artikel 4 Absatz 1 genannten Partner nach den von der Kommission im Rahmen der geltenden Vorschriften festgelegten Verfahren, insbesondere den in der Haushaltsordnung der Europäischen Gemeinschaft vorgesehenen Verfahren, Kontrollen vornehmen können.

Artikel 17

(1) Nach Ablauf eines jeden Haushaltsjahres legt die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Jahresbericht vor, der eine Zusammenfassung der im Lauf des Haushaltsjahres finanzierten Aktionen enthält.

Die Zusammenfassung enthält insbesondere Angaben über die Partner, mit denen die in Artikel 1 genannten Aktionen durchgeführt wurden.

Ferner umfaßt der Bericht eine Synthese der von unabhängigen Sachverständigen vorgenommenen Evaluierungen und gegebenenfalls Vorschläge für spezifische Aktionen.

(2) Spätestens einen Monat, nachdem sie ihren Beschluß gefaßt hat, unterrichtet die Kommission die Mitgliedstaaten von den genehmigten Aktionen und Projekten, wobei sie die Höhe der Beträge, die Art der Aktionen/Projekte, das jeweilige Empfängerland und die Partner angibt.

Artikel 18

Drei Jahre nach Inkrafttreten dieser Verordnung legt die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat eine Gesamtevaluierung der von der Gemeinschaft im Rahmen dieser Verordnung finanzierten Aktionen zusammen mit Anregungen für die künftige Anwendung dieser Verordnung und gegebenenfalls Änderungsvorschlägen vor.

Artikel 19

Diese Verordnung tritt am dritten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften in Kraft.

Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.