Sonderbericht Nr. 11/2003

über das Finanzierungsinstrument für die Umwelt (LIFE), zusammen mit den Antworten der Kommission

(gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2003/C 292/01)

INHALT

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ABKÜRZUNGEN

5. UAP Fünftes Umweltaktionsprogramm

6. UAP Sechstes Umweltaktionsprogramm

GUA Gemeinschaftliche Umweltaktion

GANAT Gemeinschaftliche Aktion zum Naturschutz

BTH Büro für Technische Hilfe

LIFE Finanzierungsinstrument für die Umwelt

Medspa Gemeinschaftsaktion zum Schutz der Umwelt im Mittelmeerraum

Norspa Gemeinschaftsaktion zum Schutz der Umwelt in den Küstenregionen und Küstengewässern der Irischen See, der Nordsee, des Ärmelkanals, der Ostsee und des Nordost-Atlantiks

OLAF Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung

NRO Nichtregierungsorganisation

ZUSAMMENFASSUNG

I. Der Hof hat das Finanzierungsinstrument für die Umwelt (LIFE) geprüft, das von der Kommission direkt verwaltet und in mehreren Phasen durchgeführt wird. Das Programm umfasst drei Teilbereiche - LIFE-Natur, LIFE-Umwelt und LIFE-Drittländer - sowie Begleitmaßnahmen. Schwerpunktmäßig wurde die zweite Phase (1996-1999, LIFE II) geprüft.

II. Das allgemeine Ziel von LIFE, nämlich zur Entwicklung und gegebenenfalls zur Durchführung der Umweltpolitik und des Umweltschutzrechts der Gemeinschaft beizutragen, ist sehr weit gefasst und nicht genau genug definiert. Unter den spezifischen Teilbereichen ist LIFE-Natur hingegen insofern präziser, als die entsprechenden Maßnahmen von der Umsetzung der Richtlinie zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen und der Richtlinie über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten abhängen (Ziffern 16-17).

III. Von den spezifischen Maßnahmen unter dem Titel "Umwelt" des Haushaltsplans stellt LIFE das umfangreichste Programm dar. Von der Gemeinschaftsbeteiligung in Höhe von 450 Millionen Euro für die zweite Phase (LIFE II) wurden im Zuweisungszeitraum 435 Millionen Euro in Anspruch genommen (Ziffern 23-27).

IV. Die Kommission bewertet die Vorschläge in den einzelnen Teilbereichen des Programms nach unterschiedlichen Kriterien und zieht unabhängige Sachverständige nur in den Bereichen "Umwelt" und "Drittländer" heran. Einige der von diesen Sachverständigen erstellten Bewertungsunterlagen wurden nicht aufbewahrt (Ziffern 29-33).

V. Die aus Mitteln von LIFE finanzierten Umweltprojekte sind nach wie vor nicht hinreichend komplementär zu den aus anderen Gemeinschaftsmitteln (Strukturfonds, Forschung) finanzierten Umweltprojekten. Mit dem dienststellenübergreifenden Konsultationsverfahren wird das Risiko einer Doppelfinanzierung nicht vollends ausgeschaltet (Ziffern 41-45).

VI. Der Hof ermittelte zahlreiche Probleme bei der Durchführung der zweiten Phase von LIFE (LIFE II). Die Prüfung einer Stichprobe von Projekten an Ort und Stelle ergab insbesondere folgende Feststellungen:

a) Es wurden Personalausgaben übernommen, die nicht durch zuverlässige Buchungen gestützt wurden und Beamtengehälter enthielten, die in der Regel bereits von den öffentlichen Haushalten gezahlt wurden (Ziffern 47-49).

b) Viele Zahlungen der Kommission wurden mit erheblichen Verzögerungen geleistet (Ziffern 52-55).

c) Das Finanzierungskonzept der Projekte wies Lücken auf, und die Buchführung der Empfänger war weder transparent noch detailliert genug, um sämtliche Finanzvorgänge nachvollziehen zu können (Ziffern 56-62).

d) Für den Erwerb von Grundstücken für Maßnahmen des Teilbereichs "Natur" fielen beträchtliche Ausgaben an; für die weitere Nutzung dieser Grundstücke für Naturschutzzwecke über den Durchführungszeitraum der Maßnahmen hinaus waren keine ausreichenden Garantien vorhanden (Ziffern 63-65).

VII. Im Zusammenhang mit der Überwachung und Kontrolle der Projekte prüfte die Kommission verstärkt vor Ort. Die Ergebnisse dieser Prüfungen ließen verschiedene Fehlerarten auf Ebene der Empfänger erkennen. Die Aufgaben der Büros für Technische Hilfe (BTH), die als externe Projektüberwachungsteams fungieren, waren nicht genau definiert. Dies wirkte sich auf die Überwachung der Maßnahmen nachteilig aus (Ziffern 67-75).

VIII. Die zur Behebung der Mängel bei der Verwaltung des Programms LIFE unternommenen Anstrengungen müssen fortgesetzt werden. Die diesbezüglichen Empfehlungen des Hofes lauten wie folgt:

a) Die Rolle von LIFE sollte im Rahmen der mehrjährigen Umweltaktionsprogramme klar zum Ausdruck gebracht, seine Ziele genauer dargelegt und, wenn möglich, quantifiziert werden.

b) Die Kommission sollte prüfen, ob es zweckmäßig wäre, die Teilbereiche "Natur" und "Umwelt" getrennt zu verwalten.

c) Die Bewertung der Vorschläge sollte in allen Teilbereichen des Programms von externen Sachverständigen vorgenommen werden; die Auswahl dieser Sachverständigen sollte im Wege einer öffentlichen Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen erfolgen.

d) Die Verwaltungsvorschriften für die Durchführung der Maßnahmen sollten im Hinblick auf eine genauere Definition der zuschussfähigen Kosten überprüft werden, und zwar insbesondere in Bezug auf die Projektbuchführung, die Personalausgaben, die Abschreibungen und den Erwerb von Grundstücken im Rahmen von Projekten des Teilbereichs LIFE-Natur.

e) Die Vor-Ort-Kontrollen der Kommission sollten - gegebenenfalls durch Rückgriff auf externe Prüfer - verstärkt werden.

f) Die Verbreitung der Projektergebnisse sollte in die Praxis umgesetzt werden.

EINLEITUNG

1. Das Finanzierungsinstrument LIFE wird von der Kommission direkt verwaltet und ist ausschließlich der Umwelt gewidmet. Das allgemeine Ziel von LIFE besteht darin, zur Entwicklung und gegebenenfalls zur Durchführung der Umweltpolitik und des Umweltschutzrechts der Gemeinschaft beizutragen. Auf Gemeinschaftsebene kommen für eine finanzielle Unterstützung im Rahmen von LIFE die folgenden Maßnahmenbereiche in Betracht: Maßnahmen zur Erhaltung der Natur (LIFE-Natur) sowie Maßnahmen zur Durchführung der Umweltpolitik und des Umweltschutzrechts der Gemeinschaft (Maßnahmen mit innovativem und Demonstrationscharakter sowie vorbereitende Maßnahmen) (LIFE-Umwelt). In Bezug auf die Drittländer besteht das Hauptziel darin, finanzielle Unterstützung in Form technischer Hilfe zu leisten (LIFE-Drittländer). Schließlich soll LIFE die für die Überwachung oder die Förderung von Maßnahmen erforderlichen Begleitmaßnahmen sowie die Verbreitung von Informationen über die mit den Maßnahmen gesammelten Erfahrungen und über deren Ergebnisse abdecken.

PRÜFUNGSZIEL UND PRÜFUNGSANSATZ

2. Die Prüfung des Hofes erstreckte sich auf den Aufbau, die Verwaltung und die Durchführung des Finanzierungsinstruments LIFE (vor allem LIFE II) unter besonderer Berücksichtigung der folgenden Fragestellungen:

a) Sind die Ziele mit Blick auf die Strategie klar festgelegt, messbar und relevant?

b) Hat die Kommission

- ein geeignetes Verwaltungssystem eingerichtet?

- für eine angemessene Kontrolle der Projekte gesorgt?

- ein effizientes System für die Nutzung der Ergebnisse eingerichtet?

3. Geprüft wurde zwischen März 2001 und Juni 2002 bei der Generaldirektion Umwelt der Kommission, den nationalen Behörden und den BTH. Die Prüfung war schwerpunktmäßig auf die Durchführung von LIFE II ausgerichtet. Zum 31. Dezember 2002 war nahezu die Hälfte der zwischen 1996 und 1999 beschlossenen und auf einen Zeitraum von zwei bis fünf Jahren ausgelegten Projekte noch nicht abgeschlossen. Projektunterlagen zu allen drei Teilbereichen des Programms wurden bei der Kommission geprüft. Eine Stichprobe von 46 aus insgesamt 810 Projekten aus den Teilbereichen "Natur" und "Umwelt" wurde in den acht betroffenen Mitgliedstaaten (Deutschland, Spanien, Frankreich, Irland, Italien, Portugal, Schweden, Vereinigtes Königreich) an Ort und Stelle geprüft.

4. Die Stichprobe der an Ort und Stelle geprüften Projekte wurde auf der Grundlage folgender Kriterien zusammengestellt: förderungswürdiger Maßnahmenbereich, Empfängerkategorie, Art des Projekts, Finanzvolumen und Stand der Durchführung. Die Stichprobe sollte einen Überblick über die aufgetretenen Probleme vermitteln, wobei in die finanzierten Maßnahmen möglichst viele unterschiedliche Aktivitäten einbezogen wurden.

GEMEINSCHAFTSBEIHILFEN ZUGUNSTEN DES UMWELTSCHUTZES

Allgemeines

5. Die finanzielle Beteiligung der EU im Umweltbereich erfolgt in vielerlei Formen und wird von den jeweils für die Strukturfonds, den Kohäsionsfonds, die Forschung, die Landwirtschaft, die Außenhilfeprogramme und das Heranführungsinstrument zuständigen Generaldirektionen verwaltet. Hinzu kommen spezifische Maßnahmen der Generaldirektion Umwelt. Diese finanzielle Beteiligung beläuft sich im Jahresdurchschnitt auf schätzungsweise 11,1 Milliarden Euro, wobei 5,3 Milliarden Euro aus Mitteln des Gesamthaushaltsplans und 5,8 Milliarden Euro in Form von Darlehen der Europäischen Investitionsbank (EIB) finanziert werden (siehe Tabelle 1). Diese Gemeinschaftsausgaben werden im Rahmen der vom Europäischen Parlament und dem Rat verabschiedeten Umweltaktionsprogramme (UAP) getätigt(1).

6. Die UAP spielen bei der Ausarbeitung der Umweltpolitik der Gemeinschaft eine große Rolle. Sie bestehen aus mehrere Jahre umfassenden Strategiepapieren und zielen darauf ab, die größten Herausforderungen für die EU herauszufiltern, Ziele festzulegen und Leitlinien vorzugeben. Das erste UAP der EU geht auf das Jahr 1973 zurück.

7. Im Jahr 1993 trat das fünfte Gemeinschaftsprogramm für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung (5. UAP) in Kraft(2). Darin wurden die großen umweltpolitischen Leitlinien für den Zeitraum 1993-1999 festgelegt, und das Finanzierungsinstrument der Gemeinschaft für die Umwelt (LIFE) wurde erstmals als Fördermechanismus erwähnt. Die Aktionsbereiche des 5. UAP werden - bis auf den Tourismussektor, der später in die LIFE-Leitlinien aufgenommen wurde - in der Verordnung für LIFE II aufgeführt.

Tabelle 1

Finanzinterventionen der Europäischen Union im Umweltbereich

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8. In dem 2002 angenommenen 6. UAP werden die Instrumente zur Umsetzung der geplanten Maßnahmen mit Ausnahme eines expliziten Hinweises auf LIFE im Zusammenhang mit der besseren Verbreitung der Ergebnisse (im Allgemeinen) nicht genannt(3). Wie beim 5. UAP wurden die entsprechenden Aktionsbereiche in den LIFE-Leitlinien genauer beschrieben.

9. Bei den UAP handelt es sich zwar um eine Bekundung des politischen Willens, Umweltstrategien zur Sicherstellung einer nachhaltigen Entwicklung zu berücksichtigen, doch die Aufsplitterung der Instrumente auf verschiedene Generaldirektionen, die sich horizontal nicht abstimmen, erschwert die operative Umsetzung dieser Programme. Was nun im Besonderen LIFE angeht, ließ sich in der Praxis keine Komplementarität der in Form von Projekten finanzierten Maßnahmen zu anderen Interventionsformen, insbesondere den Strukturfonds, feststellen.

10. Wie der Hof bereits 1992 in seinem Sonderbericht zur Umwelt(4) empfohlen hatte, sollte die Aufgabe der Generaldirektion Umwelt präzisiert werden; diese wäre dann eher in der Lage, eine bessere Komplementarität und Wirksamkeit umweltspezifischer Maßnahmen zu gewährleisten, die von mehreren Generaldirektionen finanziert werden. Die aus den Strukturfonds kofinanzierten Maßnahmen müssen beispielsweise einer Ex-ante-Bewertung im Hinblick auf ihre Vereinbarkeit mit den Umweltvorschriften unterzogen werden. Dem 13. Jahresbericht über die Strukturfonds (2001)(5) zufolge hat sich bei diesen Bewertungen als allgemeiner Schwachpunkt das Fehlen harmonisierter Basisumweltdaten und einschlägiger Indikatoren herauskristallisiert. Die Generaldirektion Umwelt könnte zu dieser Harmonisierung insbesondere anhand der Ergebnisse speziell auf die Sammlung und Vereinheitlichung dieser Indikatoren ausgelegter LIFE-Projekte beitragen.

Beitrag zur Ausweisung der Natura 2000-Gebiete

11. LIFE bietet den Mitgliedstaaten Unterstützung bei der Ausweisung von Naturschutzgebieten, wie in der Habitat- und der Vogelschutzrichtlinie vorgesehen. Dennoch haben die Mitgliedstaaten die genannten Richtlinien erst spät umgesetzt.

12. Erst Ende 2000 - d. h. sechseinhalb Jahre nach dem auf Juni 1994 festgesetzten Zeitpunkt - wurde die Umsetzung der Richtlinie betreffend den Schutz der natürlichen Lebensräume in nationales Recht in allen Mitgliedstaaten wirksam. Auch bei der Umsetzung der Richtlinie betreffend den Schutz wild lebender Vogelarten in nationales Recht gibt es Verzögerungen(6). In einigen Fällen sind diese Verzögerungen darauf zurückzuführen, dass Mitgliedstaaten den Richtlinien zuwiderlaufende Gesetzestexte (z. B. in Bezug auf Dauer sowie Eröffnung und Schließung der Jagdsaison, die eine Bedrohung für geschützte Arten darstellt) erlassen haben(7). Gemäß dieser Richtlinie muss die Kommission alle drei Jahre einen Durchführungsbericht vorlegen. Der zuletzt erstellte Bericht bezieht sich auf den Zeitraum 1996-1998, wurde von der Kommission aber erst 2002 angenommen, da die Mitgliedstaaten nicht alle erforderlichen Informationen rechtzeitig übermittelt hatten(8).

13. Darüber hinaus sind auch bei der Festlegung der sechs biogeografischen (und zwar der alpinen, atlantischen, borealen, kontinentalen, makaronesischen und mediterranen) Regionen, die nach Maßgabe der Eigenschaften der darin lebenden Arten bestimmt werden, Verzögerungen festzustellen. Die Ausweisung dieser Regionen ist jedoch von grundlegender Bedeutung für den Schutz der natürlichen Lebensräume von gemeinschaftlichem Interesse. Die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung, in der die Gebiete mit einem oder mehreren prioritären natürlichen Lebensraumtyp(en) oder einer oder mehreren prioritären Art(en) auszuweisen waren, wäre binnen sechs Jahren nach Bekanntgabe der Richtlinie 92/43/EWG zu erstellen gewesen. Die erste biogeografische Region (Makaronesien) wurde offiziell aber erst im Dezember 2001 festgelegt(9). Diese Region umfasst die Inselgruppen der Azoren und Madeiras sowie der Kanaren.

14. Die Maßnahmen der Projekte des Teilbereichs "Natur" sollten in Gebieten durchgeführt werden, zu denen bereits eine förmliche Entscheidung der Kommission vorliegt, denn dadurch würde - ungeachtet der in diesem Zusammenhang vom Gerichtshof ausgeführten wichtigen Grundsätze(10) - die Nachhaltigkeit dieser Maßnahmen verstärkt.

MERKMALE DES PROGRAMMS LIFE

Programmstruktur und Maßnahmenbereiche

15. Das im Jahr 1992 verabschiedete Programm LIFE(11) ersetzte die Finanzierungsinstrumente GUA(12), GANAT(13), Medspa(14) und Norspa(15). LIFE ist langfristig konzipiert und soll - gegliedert in die drei Teilbereiche "Natur", "Umwelt" und "Drittländer" - in mehreren Phasen ablaufen. Zunächst wurde das Programm für den Zeitraum 1991-1995 (LIFE I) mit Haushaltsmitteln in Höhe von 400 Millionen Euro ausgestattet. LIFE II(16) bezog sich auf den Zeitraum 1996-1999 und war mit 450 Millionen Euro dotiert. Für LIFE III(17) schließlich, das den Zeitraum 2000-2004 abdeckt, wurden Finanzmittel in Höhe von 640 Millionen Euro bereitgestellt.

16. Der nachstehenden Tabelle ist die Verteilung der Maßnahmen auf die drei Teilbereiche des Finanzierungsinstruments zu entnehmen:

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Quelle:

LIFE II-Verordnung.

17. In der LIFE-Verordnung werden lediglich die vier früheren Verordnungen, die jeweils für einen spezifischen Maßnahmenbereich galten, mit dem Ziel zusammengefasst, ein einheitliches Finanzierungsinstrument für die Umwelt zu schaffen, das "zur Entwicklung und Durchführung der Umweltpolitik und des Umweltschutzrechtes der Gemeinschaft" beiträgt. Sie liefert jedoch weder eine klare Darstellung der zu erreichenden Ziele noch eine kohärente Gliederung der Maßnahmenbereiche.

18. Die drei Teilbereiche von LIFE - Natur, Umwelt und Drittländer - wurden bis Anfang 2001 von drei für die Verwaltung zuständigen Referaten sowie einem gemeinsamen Finanzreferat der Generaldirektion Umwelt abgewickelt.

19. Wie der Hof im Verlauf der Prüfung feststellte, sind die Teilbereiche "Natur" und "Umwelt" auf zwei sehr unterschiedliche Interventionsfelder ausgerichtet. Jeder dieser Teilbereiche ist durch spezifische Verwaltungsmerkmale gekennzeichnet, wodurch die Trennung dieser beiden Referate gerechtfertigt war. LIFE-Drittländer hingegen wies Ähnlichkeiten mit LIFE-Umwelt auf.

20. Die Dienststellen der Generaldirektion Umwelt wurden jedoch mit dem Ziel einer Vereinheitlichung und Klarstellung der Verwaltungsverfahren der drei Teilbereiche von LIFE im Hinblick auf eine effizientere Verwaltung umstrukturiert(18). Die drei für die Verwaltung von LIFE zuständigen Referate wurden in ein einziges Referat zusammengeführt, das um ein für die finanzielle Abwicklung zuständiges Team ergänzt wurde. Aufgrund der komplexen Aufgabe und der hohen Personalfluktuation zogen sich die Verfahrensänderungen bis Ende 2002 hin.

Verwaltung und Finanzierung

21. Das Programm LIFE wird von der Kommission zentral verwaltet. Sie wird dabei von den Mitgliedstaaten und den nationalen Behörden der Drittländer unterstützt und greift auf BTH(19) zurück. Zwei aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammengesetzte Ausschüsse - einer für den Teilbereich "Natur", einer für die Teilbereiche "Umwelt" und "Drittländer" - unterstützen die Kommission bei der Auswahl der zu finanzierenden Projekte.

22. Die finanzielle Unterstützung im Rahmen von LIFE beträgt in der Regel höchstens 50 % der zuschussfähigen Projektkosten. Der Satz wird im Falle von Projekten mit erheblichem Einnahmeneffekt auf 30 % herabgesetzt und im Falle von Maßnahmen, die in der EU prioritären natürlichen Lebensräumen oder prioritären Arten im Sinne der Richtlinie 92/43/EWG oder den in der Richtlinie 79/409/EWG genannten vom Aussterben bedrohten Vogelarten zugute kommen, auf 75 % angehoben. Ausgaben für technische Hilfe und Begleitmaßnahmen werden zu 100 % erstattet.

Finanzielle Abwicklung

23. Aus Tabelle 2 sind die Entwicklung und Verwendung der in den Haushaltsjahren 1995-2002 in die von der Generaldirektion Umwelt verwalteten spezifischen Haushaltslinien eingesetzten Haushaltsmittel ersichtlich(20). Die Mittel für LIFE-Umwelt und LIFE-Natur sind unter der Haushaltslinie B4-3 2 0(21), die Mittel für LIFE-Drittländer unter der Haushaltslinie B7-8 1 0 veranschlagt. Alles in allem entfallen rund 70 % der von der Generaldirektion Umwelt verwalteten Mittel auf LIFE.

24. Die in den einzelnen Haushaltsjahren verfügbaren Verpflichtungsermächtigungen wurden mit Ausnahme jener für das Jahr 2000 nahezu vollständig in Anspruch genommen. Die Verpflichtungsermächtigungen des Haushaltsjahres 2000 wurden - insbesondere wegen der geringen Ausschöpfung der für LIFE verfügbaren Mittel (4 %) - in Höhe von 32 % in Anspruch genommen. Die Verordnung für die dritte Phase des Programms LIFE wurde im Juli 2000 angenommen, im Verlauf des betreffenden Jahres wurden keine Projekte mehr genehmigt.

25. Von der in der Verordnung vorgesehenen Mittelausstattung in Höhe von 450 Millionen Euro wurden letztlich 435 Millionen Euro in die Haushaltspläne 1996-1999 eingesetzt. Beim Vergleich der Teilbereiche "Natur" und "Umwelt" im Rahmen von LIFE II wird deutlich, dass die Verpflichtungsermächtigungen (207,9 Millionen Euro für "Natur" gegenüber 207,8 Millionen Euro für "Umwelt") und Zahlungsermächtigungen (160,7 Millionen Euro für "Natur" gegenüber 157,6 Millionen Euro für "Umwelt") ausgewogen verteilt waren (siehe Tabelle 3). Rumänien hat sich als erstes der neuen Bewerberländer an diesen Teilbereichen des Programms LIFE beteiligt. Tabelle 4 sind die den Projekten des Teilbereichs "Drittländer" im Rahmen von LIFE II zugewiesenen Mittel zu entnehmen(22).

26. Der gemäß der Verordnung für Begleitmaßnahmen wie Überwachung und Bewertung bereitzustellende Betrag beläuft sich auf 3 % der gesamten Mittelausstattung. Dieser Satz wurde überschritten und belief sich auf 3,17 % der Mittelbindungen bzw. insgesamt 13,81 Millionen Euro. Bei LIFE-Natur liegt dieser Satz höher (4 % bzw. 8,2 Millionen Euro) (siehe Tabelle 5).

27. Anzahl und Betrag der noch abzuwickelnden Mittelbindungen sind nach wie vor sehr hoch. Im Dezember 2002 beliefen sich die betreffenden 380 Mittelbindungen in Bezug auf LIFE II auf 47,2 Millionen Euro für LIFE-Natur, 50,3 Millionen Euro für LIFE-Umwelt und 3,9 Millionen Euro für LIFE-Drittländer. Bei 26 dieser Mittelbindungen (4,8 Millionen Euro) ist die Abwicklungsfrist überschritten.

Tabelle 2

Unter dem Titel "Umwelt" des Haushaltsplans eingesetzte Mittel und ihre Verwendung im Zeitraum 1995-2002 (getrennte Mittel)

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Quelle:

Haushaltsrechnung (Band II) zu den genannten Jahren.

Tabelle 3

LIFE II Natur und Umwelt - B4-3 2 0 0 und B4-3 2 0 1 sowie ab 2000 teilweise B4-3 2 0 9 - Vergleich der Beträge für Mittelbindungen und Zahlungen

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Quelle:

Haushaltsrechnung Band II, SINCOM 1 (1996-1997) und SINCOM 2 (ab 1998).

Tabelle 4

LIFE II-Drittländer - B7-8 1 0 0 - Vergleich der Beträge für Mittelbindungen und Zahlungen

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Quelle:

Haushaltsrechnung Band II, SINCOM 1 (1996-1997) und SINCOM 2 (ab 1998).

Tabelle 5

LIFE II - Durchführung - Vergleich des in der Verordnung (EG) Nr. 1404/96, Anhang I Artikel 8 Absatz 1, angegebenen Hoechstbetrags mit dem tatsächlich gebundenen Betrag

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Quelle:

Haushaltsrechnung Band II, SINCOM 1 (1996-1997) und SINCOM 2 (ab 1998).

AUSWAHL DER PROJEKTE

Auswahlverfahren

28. Das Verfahren für die Auswahl soll die wirtschaftliche Verwendung der Gemeinschaftsmittel gewährleisten. Es beruht auf Auswahlkriterien, die die Zielsetzungen des Programms widerspiegeln, und setzt auf den Vergleich der verschiedenen Vorschläge um sicherzustellen, dass die Projekte ausgewählt werden, die am meisten zur Verwirklichung der Zielsetzungen beitragen.

29. Gemäß Artikel 9 der LIFE-Verordnung übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission die Vorschläge für zu finanzierende Maßnahmen vor dem 31. Januar eines jeden Jahres. Die Anträge von Drittländern werden von den zuständigen nationalen Behörden bei der Kommission eingereicht. In unregelmäßigen Abständen werden für die potenziellen Empfänger in den Mitgliedstaaten Informationsveranstaltungen mit Vertretern der Kommission abgehalten. Die eingegangenen Vorschläge werden im Hinblick auf einen etwaigen Finanzierungsbeschluss bewertet. Diese Verfahren für die Auswahl der Vorschläge sind für die drei Teilbereiche von LIFE unterschiedlich.

30. Im Rahmen von LIFE-Umwelt überträgt die Kommission die Bewertung der Projektvorschläge externen Sachverständigen, die ohne öffentliche Aufforderung zur Einreichung von Bewerbungen ausgewählt werden. Im Zusammenhang mit den geprüften Projekten waren die Lebensläufe dieser Sachverständigen in der Regel nicht aufbewahrt worden; folglich konnte nicht überprüft werden, ob sie einer nationalen Einrichtung angehören, die selbst - direkt oder indirekt - Projekte im Rahmen von LIFE(23) verwaltet.

31. Während der Laufzeit von LIFE II wurden die Bewertungsberichte der Sachverständigen in den Akten der Kommission nicht systematisch aufbewahrt oder vermerkt, weshalb sich die Ergebnisse der Bewertung nicht belegen lassen. Diese Unterlagen, die zur Untermauerung und Begründung der getroffenen Auswahl von grundlegender Bedeutung sind, wurden nicht aufbewahrt. Wenn die vergebene Punktzahl einer elektronischen Datenbank zu entnehmen ist, kann wegen des Fehlens der Originalunterlagen nur selten überprüft werden, ob sie authentisch ist und mit der Ausgangsbewertung übereinstimmt.

Verfahren für die Auswahl in den drei Teilbereichen von LIFE II

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32. Bei Projekten des Teilbereichs LIFE-Natur wird die Bewertung der Projektvorschläge von den zuständigen Gebietsreferenten der Kommission vorgenommen, die abgeordnete nationale Sachverständige sein können. Im weiteren Ablauf werden sie mit der Überwachung der Durchführung eben dieser Projekte betraut. Im Hinblick auf Unabhängigkeit, Transparenz und Harmonisierung der Verfahren sollte die Kommission erwägen, die Bewertung externen Sachverständigen zu übertragen.

33. Bei Projektvorschlägen im Rahmen von LIFE-Drittländer nimmt der zuständige Gebietsreferent eine Vorauswahl in Form einer ersten Liste von Projekten vor, die er einer Gruppe externer Bewertungssachverständiger unterbreitet. Die von den externen Sachverständigen festgehaltenen Projekte werden anschließend dem Regelungsausschuss für LIFE-Umwelt zur Stellungnahme vorgelegt. Bei allen geprüften Akten wurde festgestellt, dass die von den externen Sachverständigen erstellten Ausgangsbewertungsunterlagen nicht aufbewahrt wurden, da diesbezüglich keine genauen Anweisungen vorhanden waren.

Bewertungskriterien

34. In Artikel 9 Buchstabe a) der LIFE-Verordnung werden die allgemeinen Kriterien, die besonderen Kriterien für Naturerhaltungsmaßnahmen gemäß Artikel 2 Nummer 1 Buchstabe a), Maßnahmen im Zusammenhang mit einer industriellen Tätigkeit bzw. Maßnahmen zugunsten örtlicher Gebietskörperschaften und vorbereitende Maßnahmen sowie die Kriterien für Maßnahmen in Drittländern aufgelistet.

35. Die Einstufung der für eine Finanzierung vorgeschlagenen Projekte erfolgt für die Teilbereiche "Umwelt" und "Drittländer" anhand einer Punktzahl, für den Teilbereich "Natur" anhand einer qualitativen Beurteilung.

36. Bei den Projekten im Rahmen von LIFE-Umwelt wurden einige der den Bewertungssachverständigen vorgegebenen Kriterien für LIFE III gegenüber LIFE II vereinfacht(24). Dennoch bleibt es für die Bewertungssachverständigen schwierig, sich eine konkrete Meinung zu bilden, da die Kriterien zusammengefasst wurden und dadurch weniger eindeutig und schwieriger anzuwenden sind.

37. Die Bewertungskriterien für alle Teilbereiche von LIFE III sind nun den auf der Website von LIFE abrufbaren Antragsleitfäden zu entnehmen, allerdings in unterschiedlicher Klarheit: In Bezug auf LIFE-Natur und LIFE-Umwelt werden sie definiert, in Bezug auf LIFE-Drittländer hingegen werden sie - ohne weitere Erklärungen - in Form einer einfachen, nicht detaillierten Liste dargestellt.

Rolle der Mitgliedstaaten

38. Gemäß der LIFE-Verordnung übermitteln die Mitgliedstaaten die Vorschläge für Projekte im Rahmen von LIFE-Umwelt und LIFE-Natur der Kommission zur Auswahl. Einige Mitgliedstaaten bewerten die Vorschläge auf der Grundlage der Kriterien der Kommission oder eigener Kriterien und ordnen ihnen eine Rangfolge zu. Die Ergebnisse dieser nicht in der Verordnung vorgesehenen Vorgangsweisen sollten vergleichbar sein, um die Herstellung einer Prioritätsrangfolge auf europäischer Ebene zu ermöglichen.

39. Ehe die Entwürfe für Entscheidungen über die Gewährung einer finanziellen Unterstützung von der Kommission verabschiedet werden, muss einer der beiden Regelungsausschüsse - einer ist für LIFE-Natur, der andere für LIFE-Umwelt und LIFE-Drittländer zuständig - eine befürwortende Stellungnahme abgeben. Die Kommission übermittelt den Ausschüssen in Form einer in zwei Teile untergliederten Liste eine Rangfolge auf der Grundlage der vorgenommenen Bewertung: der erste Teil der Liste entspricht den verfügbaren Mitteln, der zweite Teil stellt eine Reserveliste dar. Bei Projekten im Rahmen von LIFE-Umwelt wird die Bewertung der Mitgliedstaaten dem Bewertungsbogen der dem Ausschuss vorgelegten Projekte beigefügt. Dies ist bei LIFE-Natur nicht der Fall(25).

40. Im Rahmen der Arbeiten der Ausschüsse wirken die Vertreter der Mitgliedstaaten an der Auswahl der Projekte mit. Mitunter wurde die Kommission aufgrund der Beratungen veranlasst, auf Ersuchen der Vertreter der Mitgliedstaaten und bei Nachweis der finanziellen Neutralität, Projekte durch gleichwertige, aber weniger vorrangige Projekte zu ersetzen. Die Prüfung ließ keine fachlichen Gründe für diese Änderungen erkennen. Wird ein Projekt von der Liste der vorrangigen Projekte zurückgezogen, dann sollte es eigentlich durch das erste Projekt auf der Reserveliste ersetzt werden, und zwar unabhängig von der "Nationalität" des zurückgezogenen Projekts. In der Praxis wird es aber durch ein Projekt des betroffenen Mitgliedstaates ersetzt. Dies steht im Widerspruch zum Ergebnis der vorherigen Bewertung und vermindert die Wirksamkeit des Einsatzes der Gemeinschaftsmittel.

Risiko von Doppelfinanzierungen

41. Maßnahmen, die aus den Strukturfonds oder anderen Finanzierungsinstrumenten gefördert werden, kommen für eine Unterstützung im Rahmen von LIFE nicht in Betracht(26). Deshalb sind die Antragsteller zur Angabe der Finanzierungsquellen für die vorgeschlagenen Projekte verpflichtet, doch die Einhaltung dieser Bedingungen ist nicht ausreichend gewährleistet. Da für Umweltbelange verschiedene Arten von Gemeinschaftsförderungen infrage kommen, ist die Gefahr von Doppelfinanzierungen besonders groß, vor allem im Rahmen von LIFE-Umwelt.

42. Vor Annahme des Finanzierungsbeschlusses stellt die Generaldirektion anhand der Rechnungsführungssoftware SINCOM 2 der Kommission die tatsächliche Anspruchsberechtigung der Empfänger fest. Diese Software enthält aber nicht genügend Informationen um überprüfen zu können, ob diese Empfänger bereits andere Gemeinschaftsmittel erhalten haben (Strukturfonds, Kohäsionsfonds oder Forschungsmaßnahmen). Diese Daten, die großenteils in den Strukturfondsprogrammen enthalten sind, werden in SINCOM nicht im Einzelnen erfasst, wodurch keine effektive Kontrolle möglich ist.

43. Die einzelnen Projektvorschläge werden im Zuge des dienststellenübergreifenden Konsultationsverfahrens auf Ebene der Kommission geprüft, um die Komplementarität der Beihilfen zu anderen Gemeinschaftsmitteln zu ermitteln und insbesondere um sicherzugehen, dass keine Doppelfinanzierungen vorliegen. Im Rahmen von LIFE II wurden neben den horizontalen Dienststellen die Generaldirektionen Landwirtschaft, Forschung, Fischerei und Regionalpolitik zu LIFE-Natur konsultiert, zu LIFE-Umwelt lediglich die Generaldirektion Regionalpolitik. Die Generaldirektion Forschung wurde im Zusammenhang mit dem Teilbereich "Umwelt" selbst bei Projektvorschlägen von Einrichtungen, die, wie der Hof feststellte, mehrere Forschungsaufträge erhalten hatten, nicht konsultiert. Da grundlegende Daten, insbesondere in Bezug auf die Strukturfonds, fehlen, sind die Ergebnisse der Konsultation vielfach sehr oberflächlich und die Gefahr von Doppelfinanzierungen bleibt bestehen.

44. Handelt es sich bei den Mittelempfängern um Einrichtungen, die von der Gemeinschaft regelmäßig Forschungsaufträge erhalten, sind die Aktivitäten nur schwer trennbar. Die Prüfung hat gezeigt, dass diese Einrichtungen die Vorschriften für die Gewährung von Gemeinschaftsmitteln in Bezug auf die Projektbuchführung (siehe Ziffer 60) vielfach nicht einhalten, denn sie verfügen über keine hinreichend detaillierten Buchführungs- oder Arbeitszeiterfassungssysteme für die einzelnen Projekte. Folglich ist es nicht möglich, die spezifischen Beiträge zu den Projekten aufzuzeigen oder eine etwaige Doppelfinanzierung festzustellen.

45. Diese Prüfungsfeststellung lässt sich an einem Projekt des Teilbereichs "Umwelt" veranschaulichen, das für drei Abschnitte Fördermittel aus LIFE erhielt: die Projektstudie, die Ausrüstung und die Maßnahmen zur Verbreitung der Ergebnisse. Zudem erhielt das Projekt eine Beihilfe der Region zulasten des aus den Strukturfonds finanzierten operationellen Regionalprogramms, die ebenfalls die beiden erstgenannten Abschnitte sowie den Bau der Anlagen umfasste. Unter diesen Umständen kommt das Projekt für eine Finanzierung im Rahmen von LIFE nicht in Betracht. Da die Maßnahme im Wege des operationellen Programms indirekt aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung gefördert wurde, blieb die Überschneidung der Beihilfen unentdeckt, und der Empfänger ließ gegenüber der Kommission die Gemeinschaftsbeihilfe unerwähnt.

DURCHFÜHRUNG DER PROJEKTE

Ungenaue Verwaltungsvorschriften in Bezug auf die zuschussfähigen Kosten

46. In Artikel 9 Buchstabe b) der LIFE-Verordnung werden die nicht zuschussfähigen Ausgaben aufgelistet. Die Standardverwaltungsvorschriften(27) hingegen waren bezüglich der zuschussfähigen Ausgaben für die einzelnen Teilbereiche des Programms weder genau noch einheitlich. Bei der Ausarbeitung der neuen Verordnung für LIFE III nahm die Kommission eine Harmonisierung dieser Vorschriften und zahlreiche Änderungen daran vor, ohne jedoch alle durch die Prüfung aufgezeigten Schwachstellen zu beheben (siehe Ziffern 47-51).

47. Unter den zuschussfähigen Ausgaben bilden die Personalausgaben den Hauptanteil der Projektkosten. Die Personalausgaben umfassen die Bezüge nationaler Beamter, die vor allem im Rahmen von LIFE-Natur einen erheblichen Anteil der Ausgaben ausmachen. Der Hof weist darauf hin, dass diese Bezüge bereits aus den Haushalten der öffentlichen Einrichtungen gezahlt werden und es sich daher nicht um Zusatzbezüge handelt, die Zusatzkosten für das Programm darstellen.

48. Der Beitrag der begünstigten öffentlichen Einrichtung stellt unter diesen Umständen keinen nationalen Aufwand dar, da mit LIFE-Mitteln vielmehr Ausgaben erstattet werden, die in jedem Fall von den Mitgliedstaaten zu tragen gewesen wären. Die Verwaltungsvorschriften sollten dahin gehend geändert werden, dass die Finanzierung der Bezüge von Beamten ausgeschlossen ist, und zwar auch dann, wenn die öffentlichen Einrichtungen sich als Partner des Empfängers an der Durchführung der Projekte beteiligen.

49. Bei den geprüften Projekten machten die Personalausgaben 41 % der bescheinigten Gesamtkosten aus. Aufgrund seiner Prüfungen gelangte der Hof zu folgenden Feststellungen:

a) In einigen Fällen wird die Mitwirkung von Personal an Gemeinschaftsmaßnahmen - unbegründet - zu einem Stundensatz veranschlagt, der über dem des tatsächlichen Gehalts liegt.

b) Einige Empfänger verfügen über keinerlei Zeiterfassungssystem, dem sich die für das Projekt tatsächlich aufgewendeten und berechneten Stunden entnehmen ließen.

c) Entsprechende Ausgabenmeldungen enthalten

i) von Dritten durchgeführte Arbeiten, die als Ausgaben für Leistungen Dritter auszuweisen wären;

ii) Gesamtgehälter von Arbeitnehmern, die Funktionen im Rahmen der allgemeinen Tätigkeit des Empfängers wahrnehmen.

50. Verträge mit Unterauftragnehmern machen 25 % der Ausgaben der geprüften Projekte aus. Die Verwaltungsvorschriften enthalten keine genauen Vorgaben bezüglich der erforderlichen Belege für die Leistungen der Unterauftragnehmer. Somit lässt sich nicht feststellen, ob die Leistungen tatsächlich erbracht wurden. Der Hof konnte in einem Extremfall die in Rechnung gestellten Kosten nicht im Einzelnen nachvollziehen, da der Unterauftragnehmer ihm den Zugang zu den Belegen mit der Begründung verweigert hatte, sein Vertrag enthalte keine Klausel, die den Hof zum Zugang zu diesen Unterlagen berechtige. Aufgrund dieses Vorfalls passte die Kommission die Vorschriften so an, dass sich anhand der Rechnungen des Unterauftragnehmers jedes Element der erbrachten Leistung ermitteln lässt.

51. In Bezug auf die Abschreibungskosten für langlebige Gebrauchsgüter akzeptierte die Kommission das Prinzip der linearen Abschreibung über die Projektlaufzeit. Da die Standardverwaltungsvorschriften ungenau sind, wurden die Abschreibungssätze nicht anteilig nach der Nutzungsdauer dieser Güter berechnet. Die Kommission änderte in der Folge die Regeln für die Ausweisung dieser Kosten und erkennt nun, unabhängig von der Projektlaufzeit, 50 % der entsprechenden tatsächlichen Kosten als zuschussfähige Ausgaben an. Im Rahmen dieser neuen Bestimmungen wird weiterhin nicht die tatsächliche Nutzung der Güter für die Projekte berücksichtigt.

Zahlungsverzögerungen

52. Im Rahmen von LIFE II erfolgen die Zahlungen in Form eines Vorschusses in Höhe von 40 % der Gemeinschaftsbeteiligung, der nach Annahme der Kommissionsentscheidung über die Gewährung der finanziellen Unterstützung gezahlt wird. Danach folgt eine Zwischenzahlung, die ebenfalls bis zu 40 % ausmachen kann und aufgrund eines Antrags des Empfängers nach Billigung der Ausgabenerklärung und des Tätigkeitsberichts geleistet wird. Nach Billigung des Abschlussberichts durch die Kommission wird schließlich eine Abschlusszahlung geleistet. Gemäß den administrativen, finanziellen und technischen Bedingungen für das Programm LIFE ist die Zahlung der Kommission in der Regel innerhalb von 60 Tagen nach Eingang der Ausgabenerklärungen zu leisten. Diese Frist kann nur dann ausgesetzt werden, wenn der Antrag der Empfänger unvollständig ist oder weitere Informationen erforderlich sind.

53. Aufgrund des Umfangs der verspäteten Zahlungen hat die Generaldirektion Haushalt Maßnahmen getroffen, damit 95 % der Zahlungen innerhalb der vorgesehenen Frist, die verbleibenden 5 % spätestens innerhalb von 90 Tagen geleistet werden(28). Gemäß den bei der Kommission verfügbaren Informationen wurde diese Frist von höchstens 90 Tagen in Bezug auf 43 % der im Rahmen des Programms LIFE in den Haushaltsjahren 1999-2002 getätigten Zahlungen nicht eingehalten (siehe Abbildung 1). Die Kommission leistete 19 % der Zahlungen mehr als sechs Monate nach Eingang der Ausgabenerklärungen. Der Hof stellt für 2002 eine Verbesserung gegenüber den vorangegangen Jahren fest (siehe Abbildung 1).

54. Die im Rechnungsführungssystem der Kommission verfügbaren Informationen gaben keinen Aufschluss über die Ursache der Verzögerungen. Anhand der Prüfung einer Stichprobe von Akten ließen sich die Hauptursachen für die Verzögerungen bei den Zahlungen ermitteln. Eine erste Ursache ist in den verspäteten Antworten der Empfänger auf die ihnen von der Kommission übermittelten Ersuchen um Zusatzinformationen zu sehen. Hierfür sind Kommission und Empfänger gleichermaßen verantwortlich (Fehlen eines Systems für eine automatische Erinnerung der Empfänger im Rahmen von LIFE II). In drei von 46 Fällen waren die Auskünfte nötig, weil der Empfänger den Finanzierungsplan geändert hatte, ohne die Kommission davon in Kenntnis zu setzen.

55. Weitere Ursachen sind in der Gemeinschaftsverwaltung zu suchen:

- Unterbrechungen bei den Verträgen über technische Hilfe. So musste beispielsweise das in einem Mitgliedstaat mit Projekten im Bereich LIFE-Umwelt beauftragte BTH seine Tätigkeit zwischen November 1999 und Januar 2001 in Ermangelung eines Vertrags aussetzen (siehe Ziffer 68). In diesem Zeitraum gab es kein externes Team, das die Durchführungsberichte vor Ausstellung der Auszahlungsanordnungen hätte auswerten können. Dadurch kam es zu Verzögerungen.

- Verteilung des Personals; übermäßige Belastung der Gebietsreferenten durch die Vielzahl der ihnen übertragenen Aufgaben. Folglich konnten einige Akten in den Dienststellen der Kommission nicht fristgerecht bearbeitet werden.

Es fehlte ein leistungsfähiges System für die Überwachung der Zahlungsanträge.

Abbildung 1

Zahlungsfristen

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Quelle:

Generaldirektion Umwelt.

Praktische Probleme bei der Projektdurchführung

Probleme bei der Mitfinanzierung der Projekte

56. Die eingereichten Vorschläge enthalten mitunter fehlerhafte oder unvollständige Angaben zu den Finanzierungsmodalitäten der Projekte. Es werden nicht immer alle vorgesehenen Finanzbeiträge sowie die Einnahmeneffekte der Projekte berücksichtigt. Diese Angaben stellen aber einen wesentlichen Faktor in der Bewertungsphase und bei der Annahme der Entscheidung zur Festsetzung der Höhe der Gemeinschaftsbeteiligung dar.

57. Die Prüfung ergab, dass eine NRO - nachdem die Zuwendungsentscheidung der Kommission ergangen war - durch im Antrag nicht ausgewiesene nationale Zuschüsse einen Betrag in Höhe von mehr als 100 % der Projektkosten erhalten hatte. Diese im ursprünglichen Vorschlag nicht vorgesehenen nationalen Mittel machen die Mängel im Projektfinanzierungskonzept deutlich. Die Antragsteller sind zwar zur Angabe der Finanzierungsquellen verpflichtet (siehe Ziffer 41), die Kommission muss sich aber von der Stichhaltigkeit dieser Angaben überzeugen. Die Gemeinschaftshilfe muss folglich neu berechnet, und der entsprechende überhöhte Betrag müsste von der Kommission wieder eingezogen werden.

58. Des Weiteren gab diese große NRO, die zahlreiche Zuwendungen im Rahmen von LIFE erhält, in ihrem Projektvorschlag einen LIFE-Zuschuss in Höhe der maximal zulässigen 50 % an. Bei der Prüfung stellte sich allerdings heraus, dass die betreffende NRO ihren eigenen Beitrag nahezu zur Gänze aus verschiedenen privaten und öffentlichen Quellen finanziert hatte. Diese der NRO bekannten Informationen wurden im Vorschlag aber nicht erwähnt und lagen mithin der Kommission bei ihrer Kofinanzierungsentscheidung nicht vor.

59. Ein Projekt im Rahmen von LIFE-Umwelt geriet in finanzielle Schwierigkeiten, insbesondere weil die Eigenmittel des Empfängers sich als ungenügend erwiesen. Aufgrund von Erklärungen über nicht getätigte Ausgaben erhielt der Empfänger einen überhöhten Gemeinschaftszuschuss, mit dem er den Großteil seines im Vertrag festgelegten Beitrags zum Projekt abdecken konnte. Nach der Vor-Ort-Prüfung des Hofes ist nun ein Verfahren zur Wiedereinziehung der Mittel im Gange.

Unzureichend detaillierte Buchführung der Empfänger

60. In den Verwaltungsvorschriften für LIFE II werden - anders als bei anderen Gemeinschaftsbeihilfen wie z. B. jenen im Rahmen der Strukturfonds - die Empfänger nicht zur Führung einer projektbezogenen Buchhaltung verpflichtet. Die Prüfung hat gezeigt, dass weder die privaten Einrichtungen, die über eine Finanzbuchführung verfügen, noch die öffentlichen Verwaltungen die Finanzvorgänge im Zusammenhang mit den Projekten in ihren Büchern genau genug erfassen. Infolgedessen ist es nicht möglich, alle diesbezüglichen Einnahmen- und Ausgabenströme nachzuvollziehen. Zwischen einer spezifischen Ausgabe und dem dazugehörigen Projekt kann keinerlei Verbindung hergestellt werden, da in den beigebrachten Belegen die Bestimmung des jeweiligen Materials oder der jeweiligen Leistungen nicht ausdrücklich angegeben ist.

61. Außerdem hat sich bei der Prüfung herausgestellt, dass in einem Fall Ausgaben außerbuchhalterisch erfasst wurden, um den im Vertrag vorgesehenen maximalen Gemeinschaftszuschuss zu erhalten, obwohl dies aufgrund der tatsächlichen Sachlage nicht gerechtfertigt war. Es ist nicht auszuschließen, dass eine Ausgabe unter mehreren Projekten gebucht werden könnte, da sich anhand der Prüfung der Buchführung das Projekt, zulasten dessen Verwirklichung die Ausgabe zu buchen ist, nicht ermitteln lässt. Die durchgeführten Kontrollen bestätigen dieses Risiko.

62. Eine der wichtigsten NRO, die eine große Anzahl von der Kommission unterstützter Projekte verwaltet, hat ein entsprechendes Buchungssystem erst nach fünfzehn Jahren Gemeinschaftsförderung eingeführt. In einem weiteren Fall hatte die Kommission dieser Einrichtung nach einer Kontrolle an Ort und Stelle zu Recht den Gemeinschaftsbeitrag mit der Begründung verweigert, sie verfüge nicht über eine Finanzbuchführung, anhand deren sich die im Schlussbericht angegebenen Kosten belegen ließen.

Ungewissheit bezüglich der künftigen Nutzung der Grundstücke

63. Der Erwerb von Grundstücken macht mit 131,7 Millionen Euro ein Drittel der Gesamtausgaben für Projekte im Rahmen von LIFE-Natur aus. Der Anteil an der Mittelausstattung variiert von Projekt zu Projekt, in einigen Fällen entfallen die gesamten Projektausgaben auf den Grundstückserwerb. Dieser erhebliche Finanzbeitrag sollte demnach von der Kommission in der Bewertungsphase eingehend geprüft werden, damit sichergestellt ist, dass die erworbenen Grundstücke tatsächlich und langfristig für Naturschutzzwecke genutzt werden.

64. Der Erwerb von Grundstücken gilt nur bei Projekten im Rahmen von LIFE-Natur als zuschussfähige Ausgabe. Im Falle von Projekten zur Erhaltung und Bewahrung der Natur hängt die Zuschussfähigkeit des Grundstückerwerbs davon ab, ob der Empfänger sich verpflichtet, die Maßnahmen zur Erhaltung der Natur über die in der Entscheidung über die Gewährung der finanziellen Unterstützung für die LIFE-Projekte vorgesehene Laufzeit hinaus fortzuführen.

65. Die Gemeinschaft verfügt bis auf eine allgemeine Klausel in den Standardverwaltungsvorschriften über keinerlei Garantie bezüglich der weiteren Nutzung eines solchen Grundstücks, über die somit ausschließlich die Empfänger entscheiden. Im Rahmen von LIFE I enthielten die Kaufverträge eine Klausel, wonach eine Veräußerung oder Nutzungsänderung der Grundstücke nur mit Zustimmung der Kommission vorgenommen werden konnte. Diese Klausel wurde im Rahmen von LIFE II und LIFE III gestrichen. Der Hof weist darauf hin, dass dieses Risiko dadurch verringert werden könnte, dass die Kommission ähnliche Regeln wie für die Strukturfonds anwendet(29): Die Zuschussfähigkeit des Grundstückserwerbs hängt u. a. davon ab, dass "der Kauf (...) von oder im Auftrag einer öffentlichen Einrichtung bzw. einer Körperschaft des öffentlichen Rechts getätigt" wird.

ÜBERWACHUNG, KONTROLLE UND BEWERTUNG

66. Die Überwachung und Kontrolle der Projekte sowie die Bewertung der Ergebnisse des Programms sind wichtig für die Sicherstellung eines angemessenen Einsatzes des Finanzierungsinstruments, die rechtzeitige Erkennung punktueller Mängel und die Entscheidung über die für den Erfolg der Programms notwendigen Korrekturmaßnahmen.

Ungenaue Aufgabenstellung der Büros für Technische Hilfe im Rahmen von LIFE II

67. Die Ausgaben für die Begleitmaßnahmen sind großteils für die Büros für Technische Hilfe (BTH) bestimmt, die das technische Bindeglied zwischen der Kommission und den Empfängern bilden. Diese externen Teams informieren die Empfänger über die der Kommission vorzulegenden Unterlagen und stellen die Überwachung der Projekte sicher. Ihre Hauptaufgabe besteht in der Überwachung und Bewertung des Projektfortschritts, u. a. durch Besuche an Ort und Stelle und die Bewertung der Durchführungsberichte.

68. Im Zusammenhang mit der im April 1999 bekannt gegebenen Ausschreibung im Hinblick auf die Auswahl der BTH für LIFE-Umwelt hatten potenzielle Bewerber Probleme bei der Auslegung der Aufgabenbeschreibung(30), wodurch sich die Auswahl der neuen BTH verzögerte. In zwei Mitgliedstaaten gab es für Projekte im Rahmen von LIFE-Umwelt fast 13 Monate lang keine Ansprechpartner. Die Aufgaben des BTH für LIFE-Drittländer sind im Vertrag nicht genau spezifiziert.

69. Aufgrund der unterschiedlichen Verfahren, die von den drei für die Verwaltung der drei Teilbereiche von LIFE zuständigen Referaten angewandt wurden, verwendeten die BTH keine einheitlichen Arbeitsmethoden. Zudem waren überhaupt keine Kriterien für die Bewertung der Leistungen der BTH vorgegeben. Seit 2001 gibt es Instrumente zur Weiterverfolgung, und die Arbeiten werden einzeln bewertet. Es wäre allerdings von Nutzen, wenn die Kommission eine Gesamtbewertung der BTH vornähme.

70. Im technischen Anhang zu dem mit den BTH abgeschlossenen Vertrag setzt die Kommission die erforderlichen Humanressourcen fest (Gesamtkosten und die in jedem Land für die Überwachung der Projekte erforderliche Zeit). Da die Zahl der zu überwachenden Projekte veränderlich und somit zum Zeitpunkt der Ausschreibungsvorbereitung noch nicht genau absehbar ist, besteht kein direkter Zusammenhang zwischen den Honoraren und der tatsächlichen Arbeitsbelastung. So wurden beispielsweise in einem Mitgliedstaat für ein BTH fast dreimal so hohe Honorare wie in der vorhergehenden Ausschreibung festgesetzt, obwohl die Anzahl der zu überwachenden Projekte sich in Wirklichkeit halbierte.

71. Die BTH haben eine umfangreiche Dokumentation über die Begünstigten der LIFE-Projekte zusammengetragen. Die Kommission hat den für die technische Hilfe Zuständigen keinerlei Anweisung bezüglich der Aufbewahrungsdauer dieser Dokumente gegeben. Auch hat sie die Bedingungen nicht festgelegt, unter denen diese Unterlagen bei Auslaufen des Vertrags über technische Hilfe an die Kommission bzw. an den neuen Auftragnehmer weiterzugeben sind.

72. Folglich hatten zwei BTH keinen Zugang - weder auf elektronischem Wege noch auf Papier - zu den Daten des vorherigen Auftragnehmers. Sie stellten die Akten mit Hilfe des Gebietsreferenten der Kommission und der Projektbegünstigten, die um Übermittlung ihrer gesamten Unterlagen ersucht wurden, neu zusammen. Als der Vertrag eines dieser BTH auslief, übergab es seinerseits die Akten nicht seinem Nachfolger. Es sei darauf hingewiesen, dass die neuen Verträge mit den BTH diese Aktenübergabe ausdrücklich vorsehen.

Bemerkungen zu den Kontrollen der Kommission

73. Das Finanzreferat der Generaldirektion Umwelt bestimmt - entweder in Eigeninitiative oder auf Ersuchen der für LIFE II zuständigen Fachreferate -, welche LIFE-Projekte kontrolliert werden sollen. Das auch für die Vor-Ort-Prüfung zuständige Finanzreferat legt die Anzahl der an Ort und Stelle zu prüfenden Projekte nicht anhand genauer Kriterien und Zielsetzungen fest. Im Jahr 2001 wurden 29 LIFE-Projekte geprüft, im Jahr 2002 waren es 32.

74. Auf die 2001 geprüften Projekte entfallen Mittelbindungen in einer Gesamthöhe von 15,9 Millionen Euro. Für zehn dieser Projekte wurde die Ausstellung einer Einziehungsanordnung beantragt, und zwar über Beträge zwischen 4243 und 393746 Euro bzw. über insgesamt 675592 Euro (4,2 % der für die geprüften Projekte insgesamt gebundenen Mittel). Im Fall weiterer fünf Projekte wurde vorgeschlagen, sie ohne weitere Zahlung abzuschließen, die Akten zu zwei Projekten wurden an das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) weitergeleitet, da Ausgaben doppelt geltend gemacht worden waren(31).

75. Obwohl klare Anweisungen vorhanden sind, erweisen sich die Prüfberichte bei der Analyse des Inhalts im Aufbau uneinheitlich und von sehr unterschiedlicher Qualität. Die Hälfte der geprüften Berichte weist einen vagen oder äußerst knappen Inhalt auf und ist somit als unzulänglich einzustufen. Fünf Berichte gingen über das Vorbereitungsstadium nicht hinaus. Da die Berichte vom Finanzreferat erstellt werden, betreffen die Bemerkungen in erster Linie die finanziellen Aspekte und gehen nicht auf die Durchführung und die Ergebnisse der verwirklichten Maßnahmen ein. Trotz verbesserter Verfahren konnten die Dienststellen der Kommission für die Jahre vor 2000 keine genauen Angaben zur Anzahl der tatsächlich vorgenommenen Prüfungen liefern, obwohl Programme für Vor-Ort-Kontrollen vorhanden waren.

Externe Bescheinigung der Ausgabenaufstellungen

76. Die Standardverwaltungsvorschriften für LIFE II enthielten für den Teilbereich "Natur" eine Klausel, in der den Empfängern nahegelegt wurde, eine von einem zugelassenen Wirtschaftsprüfer ausgestellte Bescheinigung der Ausgabenaufstellungen beizulegen. In Bezug auf LIFE-Umwelt fand sich in einer Klausel der Hinweis, dass die vor der Abschlusszahlung vorgenommene Bescheinigung dem Empfänger eine raschere Auszahlung sichern und potenzielle Auseinandersetzungen vermeiden helfen solle. Da die Kommission aber keine genauen Vorgaben zu den vorzunehmenden Prüfungsarbeiten geliefert hat, variieren diese in Umfang und Qualität beträchtlich. Der Hof ermittelte Fälle, in denen die Bescheinigungen unzulänglich waren, weil keine detaillierte Aufschlüsselung der Ausgaben beigefügt war. Die Bescheinigungen beziehen sich in erster Linie auf die Übereinstimmung der Ausgaben mit den nationalen Rechtsvorschriften.

77. Seit 2001 ist gemäß den Vorschriften eine unabhängige Finanzkontrolle in allen Teilbereichen des Programms vorgesehen, und der Empfänger muss einen Prüfer für die Kontrolle der Ausgabenaufstellungen benennen. Dieser Prüfer "hat nicht nur die Einhaltung der innerstaatlichen Vorschriften und Buchhaltungsregeln zu überwachen, sondern auch zu bescheinigen, dass sämtliche getätigten Ausgaben in Einklang mit den Standardverwaltungsvorschriften von LIFE stehen". Zu Form und Inhalt der Prüfberichte gibt es aber nach wie vor keine genauen Vorgaben.

Bericht über die Programmdurchführung

78. Anhand einer Bewertung soll auf der Grundlage klarer, relevanter und messbarer Kriterien beurteilt werden, ob das Projekt den Zielsetzungen gerecht wurde. Der Tätigkeitsbericht zu LIFE II(32) wurde in Übereinstimmung mit Artikel 14 der Verordnung und nach Durchführung der Bewertung durch den externen Berater erstellt. Dieser Bericht zeichnet ein allgemeines Bild der Durchführung des Programms, enthält aber keine Angaben zur Verwirklichung der spezifischen Zielsetzungen. Vor allem lässt sich dem Bericht nicht entnehmen, inwieweit die im Rahmen von LIFE-Natur finanzierten Projekte beispielsweise dem Verschwinden vom Aussterben bedrohter Arten erfolgreich entgegengewirkt bzw. inwiefern die im Rahmen von LIFE-Umwelt finanzierten Projekte zur Entwicklung und Durchführung von Umweltpolitiken beigetragen haben. Im letztgenannten Fall hat die Kommission keinerlei eingehende Bewertung der erzielten Ergebnisse in Bezug auf den innovativen Charakter der Projekte vorgenommen. Dies steht im Widerspruch zu den Bestimmungen der für diesen Bereich maßgeblichen Verordnung.

79. Auch der Beitrag von LIFE II zur Verwirklichung der Ziele des 5. UAP wurde noch nicht analysiert. Wegen der fehlenden Zielfestlegung wird das Instrument lediglich folgendermaßen erwähnt: "LIFE, das einzige reine Umweltprogramm, hat einige gute Beispiele für innovative Technologien, bewährte Praktiken und Integration auf lokaler Ebene hervorgebracht"(33).

80. In ihrer Mitteilung zum 6. UAP erklärt die Kommission, dass die Durchführung des Programms LIFE "wesentlich zu den (...) Verbesserungen" der Umweltqualität beigetragen hat und dass LIFE weiterhin "einen wertvollen Beitrag leisten wird, indem es Möglichkeiten und Vorteile einer besseren Umweltleistung der Unternehmen und der lokalen Verwaltungen aufzeigt".(34) Diese Aussage wird nicht weiter ausgeführt.

Jüngste Initiativen zur besseren Verbreitung der Projektergebnisse

81. Da aus Mitteln von LIFE u. a. innovative und Demonstrationsprojekte finanziert werden, ist die Verbreitung der Ergebnisse dieser Projekte von entscheidender Bedeutung. Fehlt eine klare Strategie für die Verbreitung, in der die Ziele, Zielgruppen, Methoden und Träger im Einzelnen festgelegt sind, ist die Verbreitung womöglich nicht effizient, was die Wirkung solcher Projekte einschränkt. In ihren Antworten auf den Sonderbericht Nr. 3/98(35) hat die Kommission ganz allgemein die Notwendigkeit einer Strategie für die Verbreitung der Ergebnisse der LIFE-Projekte eingeräumt.

82. Im Rahmen von LIFE II war zu jedem Projekt im Teilbereich "Umwelt" ein Plan für die Verbreitung vorzusehen und ein Bericht auf Papier und in elektronischer Form zu veröffentlichen. Eines der erklärten Ziele von LIFE besteht nämlich darin, zur Entwicklung und Durchführung der Umweltpolitik und des Umweltschutzrechts beizutragen. Die Kommission hatte allerdings keine genauen Vorgaben für diese Aktivitäten gemacht und die diesbezüglichen Ergebnisse selbst auch nicht genutzt. Eine effiziente Programmverwaltung ist aber nur möglich, wenn die Kommission die Ergebnisse dazu heranzieht, die Strategie und die Anwendung der Umweltpolitik der Gemeinschaft zu verbessern.

83. Die Ergebnisse von LIFE werden hauptsächlich in Berichten der Kommission veröffentlicht sowie in von den BTH erstellten Informationsblättern, in denen die Ergebnisse ausgewählter Projekte im Einzelnen dargelegt werden. So gibt es beispielsweise für den Teilbereich LIFE-Natur einen Bericht über die langfristigen Auswirkungen von neun Projekten aus der ersten Durchführungsphase (LIFE I) und ein Informationsblatt, das dreimal jährlich erscheint. Für den Teilbereich LIFE-Umwelt gibt es zwei Berichte, in denen die erfolgreichsten Projekte ("success stories") veröffentlicht wurden(36). Die Ergebnisse der Projekte wurden nicht systematisch weiterverfolgt, und auf der Website zu LIFE war lediglich eine Zusammenfassung der Vorschläge zu den finanzierten Projekten abrufbar.

84. Im März 2002 legte das für LIFE zuständige Referat eine Strategie für die Verbreitung der Projektergebnisse vor, in der es einräumte, dass eine solche Strategie bislang gefehlt habe. In diesem Dokument wird der Schwerpunkt insbesondere auf den gemeinschaftlichen Charakter der Projekte, die Bürgernähe und die Vernetzung der im Umweltbereich tätigen Akteure gelegt und erläutert, wie die im Zuge der externen Bewertung festgestellten Lücken behoben werden könnten. Einer der Kernpunkte besteht in einer stärkeren Verknüpfung des für LIFE zuständigen Referats mit den Fachreferaten der Generaldirektion Umwelt.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

Allgemeine Schlussfolgerung

85. Ab 2001 wurden im Rahmen der Umstrukturierung der Dienststellen der Generaldirektion Umwelt große Anstrengungen zur Behebung der Mängel bei der Verwaltung des Programms LIFE unternommen, und zwar auf Ebene des organisatorischen Aufbaus der Dienste und der von der Kommission und den Empfängern eingerichteten Verfahren. Damit die seitdem ergriffenen Maßnahmen Wirkung zeigen können, müssten diese Anstrengungen fortgesetzt werden.

Zielsetzungen des Programms und Verknüpfung mit der Umweltstrategie der Gemeinschaft

86. Mithilfe von LIFE soll zur Entwicklung und Durchführung der Umweltpolitik und des Umweltschutzrechts der Gemeinschaft beigetragen werden. Aus der Konzeption des Teilbereichs LIFE-Umwelt wird aber nicht klar ersichtlich, auf welche Weise er zur Verwirklichung der in den strategischen Leitlinien des Umweltaktionsprogramms genannten allgemeinen und spezifischen Ziele beitragen soll (siehe Ziffern 5-10).

87. Die Festlegung klarer und messbarer Ziele stellt ein wesentliches Element im Hinblick auf eine wirksame Bewertung der Durchführung dieses Gemeinschaftsprogramms dar. Im Fall von LIFE wurden Ziele zum einen wegen der Schwierigkeit, Vorgaben in Bezug auf den innovativen Charakter der Projekte festzulegen, zum anderen wegen fehlender einheitlicher Umweltparameter nicht definiert. Die Komplementarität zu den anderen Umweltschutzmaßnahmen der Gemeinschaft ist nicht hinlänglich gewährleistet, und die Gefahr von Doppelfinanzierungen besteht fort (siehe Ziffern 16-17 und 41-45).

Empfehlungen

- Der Hof empfiehlt, die Funktion des Programms LIFE klarer zu fassen, insbesondere in den in Zukunft anzunehmenden Umweltaktionsprogrammen. Genaue, wenn möglich quantifizierte Ziele sollten vorgegeben werden, damit die Wirksamkeit des Instruments LIFE bewertet werden kann. Die Kommission sollte das dienststellenübergreifende Konsultationsverfahren verbessern, um die Komplementarität der Beihilfen sicherzustellen.

Verwaltungssystem

88. Die Gliederung des Finanzierungsinstruments LIFE in drei spezifische Teilbereiche entspricht de facto einer Zusammenfassung und nicht einer Verschmelzung der früheren Instrumente. Im Hinblick auf eine Verbesserung dieser Situation fasste die Kommission die drei zuständigen Referate in einem einzigen zusammen, das für die Verwaltung des gesamten Finanzierungsinstruments zuständig ist (siehe Ziffern 15-20).

89. Bei der Prüfung des Hofes wurden die strukturellen Unterschiede zwischen den drei Teilbereichen des Programms deutlich, die im Verfahren zur Projektauswahl zum Ausdruck kommen, einschließlich der Rolle der Mitgliedstaaten und der externen Sachverständigen. Die Standardverwaltungsvorschriften betreffend die Zuschussfähigkeit der Ausgaben wurden insbesondere in Bezug auf die finanziellen Aspekte für LIFE III harmonisiert (siehe Ziffern 28-40).

Empfehlungen

- Der Hof empfiehlt der Kommission zu prüfen, ob die Teilbereiche "Natur" und "Umwelt" wegen deren inhärenter Unterschiede in Zukunft nicht getrennt verwaltet werden sollten. Dies sollte langfristig eine kohärente Verwaltung des Instruments gewährleisten. Der Teilbereich "Drittländer" sollte wegen der Ähnlichkeit der Verwaltungsabläufe und seiner relativen Bedeutung enger an den Teilbereich "Umwelt" angebunden werden.

- Bei der Bewertung der Vorschläge sollten aber - und zwar in der selben Weise wie bei bestimmten anderen Gemeinschaftsprogrammen - für alle drei Teilbereiche von LIFE externe Sachverständige herangezogen werden, um die Transparenz der Verfahren zu gewährleisten, wenn der Bewertungssachverständige gleichzeitig der für die Überwachung der Projektdurchführung zuständige Referent ist. Überdies wäre es wünschenswert, regelmäßig Ausschreibungen zur Rekrutierung externer Sachverständiger vorzunehmen, wobei die Kommission die Lebensläufe und die Bewertungsbogen in ihren Akten aufbewahren sollte.

- In den Standardverwaltungsvorschriften sollten die zuschussfähigen Kosten genauer definiert werden, um unterschiedliche Auslegungen zu vermeiden. Der Hof empfiehlt der Kommission, die sich aus der Prüfung ergebenden Vorschläge in Bezug auf eine projektspezifische Buchführung, die Personalausgaben, die Abschreibungen und den Erwerb von Grundstücken aufzugreifen.

- Vor allem bei Projekten zur Erhaltung der Natur, bei denen der Mittelempfänger eine öffentliche Einrichtung ist, sollten die Gehälter der Beamten - wie bei anderen Fonds auch - einen spezifischen Beitrag der Mitgliedstaaten darstellen. Als spezifische und zuschussfähige Projektkosten sollten lediglich die zusätzlichen Ausgaben gelten.

- Nach Auffassung des Hofes sollte die Kommission für den Erwerb von Grundstücken nur öffentlichen oder dem öffentlichen Recht unterliegenden Einrichtungen einen Zuschuss gewähren. Anderen Empfängern gewährte Zuschüsse sollten gegebenenfalls nur die Kosten für die Erhaltung der erworbenen Grundstücke decken. Sollte die Förderung des Grundstückerwerbs zugunsten nicht öffentlicher Stellen beibehalten werden, müsste die Kommission ein System einrichten, anhand dessen sich kontrollieren lässt, ob die Grundstücke auch zweckentsprechend genutzt werden.

Überwachung, Kontrolle und Bewertung

90. Die Arbeiten der BTH bilden den Hauptanteil der Begleitmaßnahmen. Bei Neuausschreibungen erschwerte die unzulängliche Definition der den BTH übertragenen Aufgaben die Bewertung der eingereichten Vorschläge (siehe Ziffern 67-72).

91. Mehrere Jahre hindurch waren die Vor-Ort-Kontrollen der Kommission unzureichend. Diesbezüglich wurden Anstrengungen unternommen, und die in erster Linie auf finanzielle Aspekte ausgerichteten Vor-Ort-Kontrollen weisen jetzt mehr Regelmäßigkeit und Kohärenz auf, die Ergebnisse lassen weitreichende Probleme erkennen (siehe Ziffern 73-75).

92. Die für die wirksame Projektüberwachung unerlässliche Qualität der externen Bescheinigungsberichte variiert stark und ist nicht immer zuverlässig gegeben. Diese Berichte sind vielfach sehr knapp gefasst, und bis zum Inkrafttreten der neuen Vorschriften für LIFE III lag das Hauptaugenmerk auf der Zuschussfähigkeit der Ausgaben gemäß den innerstaatlichen Rechtsvorschriften (siehe Ziffern 76-77).

93. Das Programm wurde zwar einer Bewertung in Bezug auf die Durchführung der Maßnahmen unterzogen, eine Gesamtanalyse seiner Wirkung unterblieb jedoch. Insbesondere bei Projekten des Teilbereichs "Umwelt" ist die optimale Verbreitung der Projektergebnisse von entscheidender Bedeutung für den Erfolg dieses Instruments (siehe Ziffern 78-84).

Empfehlungen

- Der Hof fordert die Kommission auf, die Anzahl der Kontrollbesuche vor Ort beizubehalten und, wenn möglich, zu erhöhen sowie deren Qualität zu verbessern. Die Kontrollen sollten stärker auf die praktische Durchführung der Projekte ausgerichtet sein und deren Erfolgsquote im Verhältnis zu den getätigten Ausgaben analysieren. Durch Übertragung von Wirtschaftlichkeitsprüfungen an externe Prüfer hätte die Kommission ein weiteres geeignetes Mittel zur Verstärkung ihrer Kontrolltätigkeit an der Hand.

- Der Hof misst der externen Projektprüfung große Bedeutung bei, da nur auf diesem Wege sämtliche Haushaltsausgaben kontrolliert werden können. Er empfiehlt der Kommission daher, dieses Instrument durch die Sicherung der Qualität der Prüfungen auszubauen und zu verbessern.

- Der Hof begrüßt die Maßnahmen der Kommission, die 2002 eine Strategie zur Verbreitung der Projektergebnisse festgelegt hat. Der Hof fordert die Kommission auf, Instrumente zur Analyse der Wirksamkeit und zur Messung der Wirkung der Projekte im Hinblick auf die Einrichtung des Systems zur Verbreitung der Ergebnisse gemäß den Vorschlägen zu schaffen.

94. LIFE bildet seit vielen Jahren ein bedeutendes Instrument im Rahmen der Umweltpolitik der Kommission. Im Bericht des Hofes wird hervorgehoben, dass die bestehenden Verwaltungsverfahren im Hinblick auf eine höhere Wirksamkeit des Instruments verbesserungsbedürftig sind. Der Hof ermutigt die Kommission, die zur Verbesserung unternommenen Anstrengungen fortzuführen. Die Kommission sollte auch der Nutzung der Ergebnisse der aus Mitteln des Instruments LIFE finanzierten Projekte größeres Augenmerk widmen, um die Finanzierung und die Zielsetzung der Umweltpolitik möglichst ausgewogen aufeinander abzustimmen. Mit Blick auf 2004 sollte die LIFE-Verordnung den Besonderheiten der einzelnen Teilbereiche des Finanzierungsinstruments angepasst und vorzugsweise unterteilt werden, damit den Zielen dieser Teilbereiche individueller Rechnung getragen werden kann.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 11. September 2003 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Juan Manuel Fabra Vallés

Präsident

(1) Siehe "Rückblick" in Kapitel 6 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 1994, ABl. C 303 vom 14.11.1995, S. 161.

(2) Entschließung des Rates vom 1. Februar 1993, ABl. C 138 vom 17.5.1993, S. 1.

(3) Beschluss 1600/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Rates, Artikel 3 Absatz 5 Unterabsatz 5, ABl. L 242 vom 10.9.2002, S. 1.

(4) Sonderbericht zur Umwelt, ABl. C 245 vom 23.9.1992, S. 1.

(5) KOM(2002) 591 endg. vom 30. Oktober 2002.

(6) Infolge der Änderung von Anhang 1 wären gemäß der neuen Richtlinie 97/49/EG der Kommission (ABl. L 223 vom 13.8.1997, S. 9) zum Beispiel die entsprechenden Bestimmungen bis spätestens zum 30. September 1998 in nationales Recht umzusetzen gewesen. Bislang wurde diese Richtlinie nur von fünf Mitgliedstaaten umgesetzt.

(7) Im Zusammenhang mit der Anwendung des Gemeinschaftsrechts ist festzuhalten, dass nahezu 40 % der vom Europäischen Gerichtshof im Zeitraum 1987-2001 behandelten Rechtssachen die Umwelt betreffen. Viele davon beziehen sich auf die zwei Naturschutzrichtlinien. 19. Jahresbericht über die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts, KOM(2002) 324 endg. vom 28. Juni 2002.

Vertragsverletzungen wegen mangelhafter Anwendung der einzelstaatlichen Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinien:

- Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen: 32;

- Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten: 31.

Vertragsverletzungen wegen Nichtübereinstimmung der einzelstaatlichen Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinien:

- Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten: 6;

- Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen: 7.

(8) Bericht der Kommission über die Anwendung der Richtlinie 79/409/EWG über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten, KOM(2002) 146 endg. vom 25. März 2002.

(9) Entscheidung 2002/11/EG der Kommission vom 28. Dezember 2001, ABl. L 5 vom 9.1.2002.

(10) Urteil des Gerichtshofes vom 2. August 1993 in der Rechtssache C-355/90.

(11) Verordnung (EWG) Nr. 1973/92 des Rates vom 21. Mai 1992 zur Schaffung eines Finanzierungsinstruments für die Umwelt (LIFE), ABl. L 206 vom 22.7.1992, S. 1.

(12) GUA: Verordnung (EWG) Nr. 1872/84 des Rates vom 28. Juni 1984 über gemeinschaftliche Umweltaktionen, ABl. L 176 vom 3.7.1984, S. 1.

(13) GANAT: Verordnung (EWG) Nr. 3907/91 des Rates vom 19. Dezember 1991 über gemeinschaftliche Aktionen zum Naturschutz, ABl. L 370 vom 31.12.1991, S. 17.

(14) Medspa: Verordnung (EWG) Nr. 563/91 des Rates vom 4. März 1991 über eine Gemeinschaftsaktion zum Schutz der Umwelt im Mittelmeerraum, ABl. L 63 vom 9.3.1991, S. 1.

(15) Norspa: Verordnung (EWG) Nr. 3908/91 des Rates vom 19. Dezember 1991 über eine Gemeinschaftsaktion zum Schutz der Umwelt in den Küstenregionen und Küstengewässern der Irischen See, der Nordsee, des Ärmelkanals, der Ostsee und des Nordost-Atlantiks, ABl. L 370 vom 31.12.1991.

(16) Verordnung (EG) Nr. 1404/96 des Rates vom 15. Juli 1996 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1973/92 zur Schaffung eines Finanzierungsinstruments für die Umwelt (LIFE), ABl. L 181 vom 20.7.1996, S. 1.

(17) Verordnung (EG) Nr. 1655/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juli 2000 über das Finanzierungsinstrument für die Umwelt (LIFE), ABl. L 192 vom 28.7.2000, S. 1.

(18) Grundlage: "L'Évaluation de l'instrument financier pour l'environnement LIFE", Arthur Andersen, Abschlussbericht, Juni 1998.

(19) Die BTH laufen nunmehr unter der Bezeichnung "ATA" (technische und administrative Hilfe).

(20) Zu den vorhergehenden Jahren vgl. Kapitel 6 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 1994, ABl. C 303 vom 14.11.1995, S. 161.

(21) Im Jahr 1995 waren die Mittel für LIFE-Umwelt unter der Haushaltslinie B4-350 eingesetzt.

(22) Der Teilbereich "Drittländer" steht offen für: Albanien, Algerien, Bosnien und Herzegowina, Kroatien, Zypern, Ägypten, Israel, Jordanien, Libanon, Malta, Marokko, Syrien, Tunesien, Türkei, Westjordanland und Gazastreifen, Kaliningrad, Region St. Petersburg.

(23) Siehe dazu auch Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 2001, Ziffer 4.22, ABl. C 295 vom 28.11.2002.

(24) Verschiedene Kriterien wie das "gemeinschaftliche Interesse" und "die Förderung der Zusammenarbeit" oder auch der "innovative Charakter" und der "exemplarische Charakter" wurden 2000-2001 sowie "gemeinschaftliches Interesse" und "Umweltproblem" oder "Innovation" und "Fortschritt" im Jahr 2002 zusammengefasst.

(25) Die betreffenden Ausschüsse, in denen die Kommission den Vorsitz führt und das Sekretariat stellt, bestehen aus Vertretern der Mitgliedstaaten.

(26) Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1973/92.

(27) Die Standardverwaltungsvorschriften werden der den Empfängern übermittelten Entscheidung über die Gewährung der Finanzhilfe beigefügt; sie enthalten spezifische Bestimmungen zur Durchführung der Projekte.

(28) SEK(95) 1122 und kürzlich Aktionsplan des Weißbuchs über die Reform - KOM(2000) 200 - in dem das Ziel von 1995 auf 2002 verschoben wird.

(29) Verordnung (EG) Nr. 1685/2000 der Kommission vom 28. Juli 2000 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates hinsichtlich der Zuschussfähigkeit der Ausgaben für von den Strukturfonds kofinanzierte Operationen, ABl. L 193 vom 29.7.2000, S. 39. (Vgl. insbesondere Regel Nr. 5 - Erwerb von Grundstücken, S. 43).

(30) Vgl. "Replies to tenderers queries at the information session held in Brussels on 29 April 1999" (Antworten auf die Fragen der Bieter im Rahmen der Informationsveranstaltung vom 29. April 1999 in Brüssel), 5. Mai 1999, "Open invitation to tender" (offene Ausschreibung) XI/B2/ASS/990015 TO 990022, Punkt 3.3, z. B.: Die Kommission erwartet vom Auftragnehmer, dass er Methoden für die Festlegung von Indikatoren vorschlägt und sich einen dynamischen Ansatz zu Eigen macht. An anderer Stelle wird der Auftragnehmer um Anregungen zu den Bedürfnissen der Benutzer, zum konzeptuellen Datenmodell und zur Beschreibung der wichtigsten Ergebnisse ersucht, die sich mit dem vorgeschlagenen System erzielen lassen.

(31) Der Hof hat auch die Prüfungsergebnisse zu zwei anderen Projekten an OLAF weitergeleitet.

(32) KOM(1998) 721 endg. vom 4. Dezember 1998.

(33) Vgl. Gesamtbewertung, "Die Umwelt Europas - Orientierungen für die Zukunft", Ziffer 6.2 Absatz 2, S. 20, KOM(1999) 543 endg. vom 24. November 1999.

(34) KOM(2001) 31 endg. vom 24. Januar 2001.

(35) Sonderbericht zur Gewässerverschmutzung, Ziffer 127, ABl. C 191 vom 18.6.1998.

(36) Die Berichte sind auf der Website der Generaldirektion Umwelt abrufbar: http://www.europa.eu.int/comm/ environment/index_fr.htm.

Antworten der Kommission

ZUSAMMENFASSUNG

I. Die Kommission nimmt die vom Rechnungshof insbesondere zu LIFE II formulierten Bemerkungen zur Kenntnis.

II. Die Kommission stimmt zu, dass es in Bezug auf Ziele und Geltungsbereich der Verordnung noch Spielraum für Verbesserungen gibt; sie wird sich also weiterhin bemühen, die Ziele von LIFE-Umwelt im Rahmen der Umweltpolitik und des Umweltschutzrechts der Gemeinschaft zu präzisieren.

IV. Die Kommission hat Maßnahmen zur Aufbewahrung aller Bewertungsunterlagen getroffen.

V. Die Kommission setzt alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel ein, um das von dem Rechnungshof genannte Risiko der Doppelfinanzierung zu reduzieren. Da sie sich dieser Gefahr bewusst ist, wird sie angesichts der Bemerkungen des Rechnungshofs prüfen, ob weitere Maßnahmen ins Auge gefasst werden könnten, um sie soweit wie möglich auszuschalten.

Die Komplementarität zwischen LIFE und anderen Finanzierungsquellen der Gemeinschaft ist in zahlreichen Fällen bewiesen. Es wird sorgfältig geprüft werden, wie diese Komplementarität noch verbessert werden kann.

VI. Die Kommission vertritt die Ansicht, dass sie bei LIFE III die vom Rechnungshof nach seinen Feststellungen zu den LIFE-II-Projekten empfohlenen Verbesserungen vorgenommen hat.

Bei LIFE III sind folgende Verbesserungen zu verzeichnen:

a) Seit LIFE III ist die Erfassung der vom Personal für LIFE-Projekte aufgewandten Arbeitszeit (Zeiterfassungsbögen) zwingend vorgeschrieben. Die Kommission wird sich mit der Frage der Berücksichtigung der Bezüge der Beamten befassen.

b) Seit der Neuorganisation der Verwaltung des LIFE-Programms wurden immer weniger Zahlungen mit Verzögerung geleistet.

c) Im Rahmen von LIFE III wurden Anstrengungen unternommen, um für die Projekte ein besseres Finanzierungskonzept zu gewährleisten.

d) Was die von anderen Empfängern als öffentlichen Institutionen erworbenen Grundstücke anbelangt (9 %), so ist die Kommission bereit, die einschlägigen Vorschriften und Bedingungen zu überprüfen.

VII. Die Aufgaben und Zuständigkeiten der ATA (Fazilitäten für technische und administrative Hilfe) wurden von der Kommission für LIFE III festgelegt und in einem Vorschriftenrahmen verankert.

VIII. Die Kommission ist der Ansicht, dass seit der Neuorganisation der Verwaltung des LIFE-Programms wesentliche Verbesserungen zu verzeichnen sind.

a) Die Kommission beabsichtigt, die Rolle von LIFE-Umwelt im Zusammenhang mit dem sechsten Umweltaktionsprogramm (6. UAP) genau zu definieren.

b) Die integrierte Verwaltung des Instruments hat sich bisher als wirksam erwiesen.

c) Wann immer die Kommission die Heranziehung externer Sachverständige für notwendig hielt, erfolgte deren Auswahl im Wege einer öffentlichen Ausschreibung.

d) Die Kommission vertritt die Meinung, dass die vor kurzem angepassten Standardverwaltungsvorschriften mit der neuen Haushaltsordnung vollständig in Einklang stehen und auch angemessen sind. Gleichwohl ist sie bereit, die Empfehlungen des Rechnungshofs bei einer künftigen Überarbeitung der Standardverwaltungsvorschriften eingehend zu prüfen.

e) Abgesehen von regelmäßigen Besuchen zur Überwachung technischer und finanzieller Aspekte (durch mit technischen und finanziellen Fragen betraute Stellen und externe Teams) und Rechnungsprüfungen des Finanzreferats der GD Umwelt ist für alle im Rahmen von LIFE III finanzierten Vorhaben eine externe Prüfung der endgültigen Ausgabenaufstellung zwingend vorgeschrieben.

f) Die Kommunikationsstrategie wird umgesetzt und hat bereits zu konkreten Ergebnissen geführt.

EINLEITUNG

1. LIFE ist ein Instrument, auf das ein geringer Anteil der gemeinschaftlichen Haushaltsmittel (circa 0,15 %) entfällt und das sich in zehn Jahren kontinuierlich entwickelt hat. Dank LIFE konnten zahlreiche positive Erfahrungen gemacht werden.

GEMEINSCHAFTSBEIHILFEN ZUGUNSTEN DES UMWELTSCHUTZES

9. Es wurde immer ein besonderes Augenmerk darauf gerichtet, die Überschneidung mit anderen Finanzierungsinstrumenten der Gemeinschaft weitgehend zu vermeiden und die Komplementarität zwischen LIFE und anderen Gemeinschaftsinstrumenten zu gewährleisten.

Bei LIFE-Natur gibt es mehrere Vorhaben, bei denen sich Synergieeffekte aufgrund der Komplementarität mit anderen Fonds ergeben haben.

10. Gegenwärtig konzentriert sich LIFE vor allem auf Demonstrationsvorhaben. Die Kommission nimmt die Bemerkungen des Rechnungshofs zur Kenntnis.

MERKMALE DES PROGRAMMS LIFE

17. Die Kohärenz der jeweiligen LIFE-Maßnahmenbereiche ist sichergestellt, da das allgemeine Verordnungsziel respektiert werden muss. In jedem Maßnahmenbereich müssen die LIFE-Projekte zur Verbesserung des Umweltschutzes auf der Grundlage der Richtlinien der Gemeinschaft beitragen. Damit dieses Ziel eingehalten wird, wählt die Kommission die Projekte nach Maßgabe ihres Beitrags zur Umsetzung des Gemeinschaftsrechts in den jeweiligen Maßnahmenbereichen aus. Dabei handelt es sich um ein wesentliches (Ausschluss-) Kriterium, das bei der Auswahl der LIFE-Projekte herangezogen wird.

20. Nach Ansicht der Kommission sind seit 2001 Verbesserungen erzielt worden, die es durchaus rechtfertigen, dass die Verwaltung des gesamten LIFE-Programms, einschließlich der finanziellen Abwicklung der Vorhaben, neuorganisiert und in einem einzigen Referat zusammengelegt wurde. Denn für verschiedene Projektthemen und -inhalte sind nicht unbedingt unterschiedliche Managementmethoden oder diverse Follow-up-Verfahren notwendig.

Die Kommission hat spezifische Maßnahmen getroffen, um eine enge Zusammenarbeit zwischen dem für LIFE zuständigen Referat und den für die LIFE-Maßnahmenbereiche zuständigen thematischen Referaten der Generaldirektion Umwelt zu gewährleisten.

Nach der in den Jahren 2001/2002 erfolgten Neuorganisation sind seit 2003 stabile Verwaltungsverfahren vorhanden.

24. Da die LIFE-III-Verordnung spät angenommen wurde, war es nicht möglich, eine Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen zu organisieren und ein Auswahlverfahren vor Ende des Jahres 2000 abzuschließen.

Die nicht verwendeten Verpflichtungsermächtigungen des Jahres 2000 wurden folglich auf 2001 übertragen und zu 90 % in Anspruch genommen.

26. Der Satz liegt unter der 3%-Schwelle im Fall von LIFE-Umwelt (2,4 %) und LIFE-Drittländer (2,6 %).

Aufgrund der bei der Verwaltung des LIFE-II-Programms gewonnenen Erfahrung gelangte die Kommission zu der Schlussfolgerung, dass der 3- %-Satz für Begleitmaßnahmen nicht ausreicht. Folglich wurde der Satz in der LIFE-III-Verordnung auf 5 % angehoben.

27. Bis Mai 2003 ist die Zahl der offenen Dossiers mit Mittelbindungen, deren Abwicklungsfrist abgelaufen ist, auf 21 gesunken. Für 15 dieser Mittelbindungen wird es entweder eine automatische Aufhebung geben (innerhalb eines Sechs-Monats-Zeitraums nach der Abschlusszahlung) oder es läuft ein Einziehungsverfahren. Bei den übrigen sechs Mittelbindungen handelt es sich um problematische Projekte; in diesen Fällen hat die Kommission entweder beim Empfänger weitere Informationen angefordert oder eine Rechnungsprüfung beantragt oder es wird gegenwärtig eine abschließende Untersuchung der Fälle durchgeführt.

AUSWAHL DER PROJEKTE

30. Seit 2003 wählt die Kommission Sachverständige über Ausschreibungen aus. Das für LIFE zuständige Referat bereitet zur Zeit eine Aufforderung zur Einreichung von Bewerbungen vor. Für die gesamte LIFE-III-Laufzeit sind die Lebensläufe sicherlich systematisch aufbewahrt worden.

Die Lebensläufe der externen Sachverständigen werden von dem für LIFE zuständigen Referat sorgfältig geprüft; in den mit den externen Sachverständigen abgeschlossenen Verträgen ist zudem eine sogenannte Unabhängigkeitserklärung eingeschlossen, die von den Sachverständigen zu unterzeichnen ist.

31. Die Kommission hat die notwendigen Maßnahmen getroffen, um im Rahmen von LIFE III diese Schwachstellen zu beseitigen. Im Jahr 2001 führte sie ein transparentes computergestütztes Bewertungssystem ("ESAP") ein, um bei den LIFE-Umwelt-Vorschlägen die Phase im Vorfeld der Entscheidungen abzudecken. "ESAP" deckt das gesamte Bewertungs-, Auswahl- und Vergabeverfahren ab, angefangen von der Online-Registrierung des ersten Vorschlags bis hin zur Entscheidung.

32. Die Kommission nimmt die Bemerkungen des Rechnungshofs zur Kenntnis. Im Rahmen von LIFE III führen mindestens zwei Personen, die unabhängig voneinander arbeiten, die Bewertungen durch. Die Entscheidungen werden auf einer Sitzung, an der die für LIFE zuständigen Referate und das für Natur zuständige Referat teilnehmen und auf der jeder einzelne Vorschlag geprüft und kommentiert wird, gemeinsam getroffen.

36. Aus den Bemerkungen des Rechnungshofs ist abzuleiten, wie schwer Einfachheit und Präzision miteinander in Einklang zu bringen sind. Kontinuierliche pragmatische Anstrengungen wurden unternommen, um das Bewertungssystem zu verbessern. Der LIFE-Ausschuss akzeptierte es, dass ein goldener Mittelweg gefunden wurde zwischen der notwendigen Transparenz/Objektivität zum einen und der Qualität der Projekte zum anderen unter Berücksichtigung der Ziele der LIFE-Verordnung.

37. Für die nächste Bewertungsrunde (im Jahr 2004 zu finanzierende Vorhaben) wird die Kommission die detaillierten Bewertungskriterien auch für LIFE-Drittländer veröffentlichen.

38. Im Rahmen von LIFE III wurden die Mitgliedstaaten über die detaillierten Kriterien, auf die sich die Kommission bei der Auswahl stützte, informiert.

39. Die von den Mitgliedstaaten abgegebene Bewertung zu den drei LIFE-Teilbereichen kann künftig in dem computergestützten Bewertungssystem (ESAP) abgerufen werden.

40. Die Kommission vertritt die Ansicht, dass ein Projekt, das - aus welchen Gründen auch immer - von der Prioritätenliste zurückgezogen werden muss, durch das erste verfügbare Projekt auf der Reserveliste ersetzt werden sollte.

Bei Natur-Projekten im Rahmen von LIFE II und bei dem gesamten LIFE-III-Programm reagiert die Kommission also nicht länger auf die Intervention von Mitgliedstaaten, indem sie ein Projekt auf einer neutraler Basis ersetzt; sie ersetzt es jetzt durch das erste verfügbare Projekt auf der Reserveliste.

41. Da vermieden werden soll, dass ein gleiches Vorhaben sowohl im Rahmen von LIFE als auch aus anderen EU-Finanzierungsquellen finanziert wird, prüft die Kommission die Angaben über die Finanzierung aus anderen EU-Finanzierungsquellen bei LIFE-Anträgen und bei Anträgen auf eine Finanzierung aus sonstigen direkt verwalteten Haushaltslinien. Bei den Strukturfonds wird die Kommission in die Projektauswahl nicht einbezogen, es sei denn, es handelt sich um Großprojekte, für welche die EU-Finanzierung 50 Mio. EUR übersteigt. Die Überprüfung von Projektanträgen im Zusammenhang mit den Strukturfonds, einschließlich der Frage der Doppelfinanzierung, ist wesentlicher Bestandteil der Verwaltungs- und Kontrollsysteme, zu deren Einrichtung die Mitgliedstaaten verpflichtet sind. Es zählt zu den wichtigsten Zielen der Prüfungstätigkeit der Mitgliedstaaten und der Kommission, die Effizienz dieser Systeme zu überprüfen.

Die Kommission setzt alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel ein, um das von dem Rechnungshof genannte Risiko der Doppelfinanzierung zu reduzieren. Da sie sich dieser Gefahr bewusst ist, wird sie angesichts der Bemerkungen des Rechnungshofs prüfen, ob weitere Maßnahmen ins Auge gefasst werden könnten, um sie soweit wie möglich auszuschalten.

42. Um die Zahlungsfähigkeit der Empfänger zu kontrollieren, wird den Generaldirektionen eine Verknüpfung ("link") zu den externen Datenbanken zur Verfügung gestellt. Mit EWX, einem Instrument in SINCOM 2, kann die finanzielle Zuverlässigkeit eines potenziellen Empfängers bis zu einem gewissen Ausmaße geprüft werden, da es Angaben über risikobehaftete Empfänger enthält. In jeder GD gibt es eine sogenannte Frühwarnsystem-Kontaktstelle, die Zugang zu der umfassenden Zahlungsdatenbank und zu der vollständigen Datei der Kommission "Zahlungsempfänger" hat und folglich nachprüfen kann, ob in der Vergangenheit an einen bestimmten Empfänger Zahlungen geleistet wurden.

Im Rahmen der Modernisierung der Buchführung wird die Lieferantendatei geändert, damit direkt nachgeprüft werden kann, ob dieselben Vertragsparteien der Kommission bereits andere Gemeinschaftsmittel erhalten haben.

43. Die Verfahren wurden für LIFE III-Umwelt geändert und die Generaldirektionen RTD, REGIO, TREN, AGRI, ENTR, ELARG werden in ein dienststellenübergreifendes Konsultationsverfahren zu den Vorschlägen einbezogen. So kann eine umfassendere Überprüfung der finanziellen und technischen Zuverlässigkeit der Teilnehmer gewährleistet und die Gefahr einer Doppelfinanzierung verringert werden.

Sollte das für LIFE zuständige Referat Elemente aufdecken, die auf eine Doppelfinanzierung schließen lassen, wird der Fall eingehender untersucht und das Dossier erforderlichenfalls an OLAF weitergeleitet.

44. Seit Inkrafttreten des Programms LIFE III wurden die Verpflichtungen der Empfänger zur Führung einer projektbezogenen Buchführung (siehe Antwort auf Ziffer 61) und zur Arbeitszeiterfassung (siehe Antwort auf Ziffer 49 Buchstabe b) verschärft.

45. Da die Kommission von dem Empfänger nicht unterrichtet wurde, war es für die GD Umwelt praktisch unmöglich, diese Doppelfinanzierung aufzudecken. Eventuell zu ergreifende Maßnahmen werden nun untersucht.

DURCHFÜHRUNG DER PROJEKTE

46. Für Projekte im Rahmen von LIFE II-Natur existieren seit 1996 detaillierte Standardverwaltungsvorschriften; diese dienten als Grundlage für die harmonisierten Standardverwaltungsvorschriften für LIFE III. Die Kommission ist davon überzeugt, dass dieses eine Vorschriftenpaket für Verwaltung und Management von LIFE-Projekten eine signifikante Verbesserung darstellt und dazu beitragen wird, die Leistungsfähigkeit der mit der Verwaltung des LIFE-Programms betrauten Kommissionsdienststellen wesentlich zu erhöhen. Die Vorschriften für die Projektempfänger wurden vereinfacht und klarer formuliert. Auf der Grundlage der vom Rechnungshof während der Prüfungsphase formulierten Bemerkungen überarbeitete die Kommission im Jahr 2002 nochmals die Standardverwaltungsvorschriften.

47 und 48. In den Standardverwaltungsvorschriften wird nicht zwischen privatem Unternehmen/privater Einrichtung und öffentlicher Institution unterschieden, wenn es darum geht, die Zuschussfähigkeit/Erstattungsfähigkeit von Ausgaben zu bestimmen. Gegenwärtig gibt es keinen Grund, angefallene Kosten nicht anzuerkennen, wenn die Ausgaben in dem projektbezogenen Haushaltsplan veranschlagt sind, die fragliche Person an dem Projekt gearbeitet hat und die Arbeitszeit in einem Zeiterfassungssystem ausreichend belegt ist. Der Teil der von der öffentlichen Institution übernommenen Bezüge kann als Kofinanzierung betrachtet werden.

Gleichwohl wird die Kommission die Bedingungen prüfen, an die ein Gemeinschaftsbeitrag für die Beteiligung von öffentlichen Beamten an den LIFE-Natur-Projekten geknüpft ist.

49. In der Tat können nur Prüfungen in den Räumlichkeiten der Empfänger, die von der Kommission nunmehr in verstärktem Ausmaße durchgeführt werden, zu den vom Rechnungshof beschriebenen Ergebnissen führen.

Erforderlichenfalls wurden bzw. werden die spezifischen Bemerkungen des Rechnungshofs bei der Verwaltung der einzelnen projektbezogenen Dossiers berücksichtigt.

a) Die korrekte Anwendung dieser Vorschrift wird überwacht. Die Kommission weigert sich nun, Ausgaben zu erstatten, die mit den tatsächlichen Bezügen nicht in direktem Zusammenhang stehen.

b) Bei LIFE III muss die für das Projekt aufgewandte Arbeitszeit eines jeden Bediensteten erfasst werden.

c) i) Seitdem dieses Problem in der Vergangenheit festgestellt worden ist, wurden in die Standardverwaltungsvorschriften für LIFE III neue Definitionen der zuschussfähigen/erstattungsfähigen Personalkosten und Ausgaben für externe Unterstützung aufgenommen (Artikel 6, 21 Ziffer 2 und 21 Ziffer 4).

ii) Die Kommission ist der Meinung, dass nur der Teil der Bezüge, welcher der tatsächlich für das Projekt aufgewandten Arbeitszeit entspricht, zuschussfähig/erstattungsfähig ist. Zumindest für die LIFE-II-Natur-Projekte wurde in den damals geltenden Standardverwaltungsvorschriften (Artikel 9) eindeutig festgelegt, dass "Personalkosten für die tatsächlich für das Projekt aufgewandte Zeit in Rechnung gestellt werden."

50. Auf der Grundlage der vom Rechnungshof während der Prüfungsphase formulierten Bemerkungen wurde dieses Problem von der Kommission bereits gelöst, indem sie die Standardverwaltungsvorschriften im Jahr 2002 änderte. Es wurde der folgende Artikel 6.5 redigiert: "Sämtliche Rechnungen von Subunternehmern müssen einen eindeutigen Verweis auf das LIFE-Projekt (d. h. Nummer und Titel oder Kurztitel) und auf den Auftrag/Unterauftrag des Fördernehmers/Partners enthalten. Sämtliche Rechnungen müssen so detailliert sein, dass eine Bestimmung einzelner Posten der erbrachten Leistung möglich ist (d. h. genaue Beschreibung und Kosten jedes Postens)."

51. Nach Ansicht der Kommission sind die geänderten Abschreibungskosten, die im Rahmen von LIFE III zur Anwendung kommen (Infrastrukturkosten sind zu 25 % und Ausrüstungskosten zu 50 % ihrer tatsächlichen Kosten erstattungsfähig), angesichts der Besonderheiten dieses Programms angemessen. Damit wird die Tatsache berücksichtigt, dass bei LIFE-Projekten einige Empfänger öffentliche Institutionen sind, die bei langlebigen Gütern oft keine Abschreibung vornehmen, sondern den vollen Kaufpreis als Ausgabe zum Zeitpunkt des Erwerbs registrieren. Die Kommission ist der Ansicht, dass mit der nunmehr geltenden Vorschrift der Notwenigkeit Rechnung getragen wird, die Methode, wie langlebige Güter sowohl bei der Bewertung und Auswahl des Projektvorschlags als auch zum Zeitpunkt der Zwischenzahlung und Abschlusszahlung zu berücksichtigen sind, zu vereinfachen.

Gleichwohl möchte die Kommission prüfen, ob eine präzisere, aber dennoch einfache Methode für die Berechnung der zuschussfähigen Kosten für langlebige Güter eingeführt werden kann, wenn das LIFE-Programm fortgesetzt wird.

53. Auf der Grundlage einer Analyse der Zahlenangaben ist festzustellen, dass sich die positive Entwicklung, die sich bereits im Jahr 2001 seit der Schaffung des für LIFE zuständigen Referats abzeichnete, auch im Jahr 2002 fortgesetzt hat.

54. Angemessene Maßnahmen wurden zur Lösung dieses Problems getroffen. Ist eine ausstehende Antwort überfällig, wird der zuständige Bedienstete über ein computergestütztes Überwachungs- und Kontrollinstrument (siehe Ziffer 55 "Butler" - System) davon in Kenntnis gesetzt und automatisch aufgefordert, die erforderlichen Follow-up-Maßnahmen zu treffen.

55. - Das von dem Rechnungshof angesprochene Problem war darauf zurückzuführen, dass das Ausschreibungsverfahren nicht zu dem gewünschten Ergebnis geführt hat.

- Da die Arbeitsbelastung hoch ist und zudem nicht abgesehen werden kann, wann Berichte mit Zahlungsanträgen eingehen, ist es fast nicht zu vermeiden, dass zu bestimmten Zeiten einige kurzfristige Verzögerungen bei der Bearbeitung von Dossiers auftreten. Seit der Schaffung des für LIFE zuständigen Referats sind derartige Verzögerungen jedoch nicht mehr so häufig aufgetreten.

- Die Kommission hat ein computergestütztes Überwachungs- und Kontrollinstrument ("BUTLER") für die Überwachung und das Follow-up der drei Teilbereiche des LIFE-Programms, inklusive Zahlungsanträge, eingerichtet.

56. Seit 2002 prüft das für LIFE zuständige Referat die Vorschläge unter finanziellen Aspekten. Im Rahmen der dem Finanzierungsbeschluss vorangehenden finanziellen Analyse sollte unbedingt bewertet werden, ob die von den Partnern/Kofinanzierern gestellten Bedingungen realistisch sind; erst danach sollte man sich für ein Projekt engagieren. Eine solche Risikoanalyse sollte die Kommission in die Lage versetzen, ihre Entscheidungen und Beschlüsse in genauer Kenntnis der Sachlage zu treffen.

57 und 58. Die Kommission hat die Bemerkungen des Rechnungshofs zur Kenntnis genommen und wird die notwendigen Maßnahmen treffen. Außerdem wurden die Standardverwaltungsvorschriften 2003 geändert (Artikel 13 Ziffer 2), um die Verpflichtung des Empfängers aufzunehmen, wonach die schriftliche Genehmigung der Kommission vor jeder wesentlichen Änderung am Entwurf des Finanzplans einzuholen ist.

59. Auf der Grundlage der vom Rechnungshof während der Prüfungsphase übermittelten Informationen hat die Kommission auch Maßnahmen getroffen, um den Fall eingehender zu untersuchen.

60. Gemäß den für das LIFE-III-Programm geltenden Standardverwaltungsvorschriften müssen die Empfänger eine projektspezifische Buchführung führen.

61. Um den Bemerkungen des Rechnungshofs zu diesem Projekt Rechnung zu tragen, wurden adäquate Maßnahmen getroffen.

62. In dem zweiten vom Rechnungshof angesprochenen Fall wurde der Gemeinschaftsbeitrag teilweise eingezogen und der Empfänger auf die Liste der Organisationen gesetzt, die von einer Finanzierung im Rahmen von LIFE solange ausgeschlossen sind, bis eindeutige Beweise dafür vorliegen, dass administrative Schwachstellen behoben sind und ein zuverlässiges Buchführungssystem eingerichtet wurde. Bei einer zusätzlichen Überprüfung der Finanzvorgänge konnte die Kommission feststellen, dass der Empfänger inzwischen ein neues und effizientes Buchführungssystem, einschließlich der notwendigen Instrumente für analytische und somit projektbezogene Buchführung, eingeführt hat.

63. Die gründliche Untersuchung vorgeschlagener Kosten für den Grundstückserwerb gemäß eindeutig formulierten und veröffentlichten Vorschriften gilt als wesentlicher Bestandteil des Bewertungsverfahrens für LIFE-Natur-Projektvorschläge. Es gibt immer eine notarielle Klausel über die Veräußerung von Grundstücken für Natur-Projekte, und 91 % der Grundstücke werden von öffentlichen Institutionen erworben.

65. Für die wenigen Grundstücke (9 %), die nicht von öffentlichen Institutionen, sondern in erster Linie von NRO, die sich dem Naturschutz verschrieben haben, erworben werden, wird die Kommission Vorkehrungen prüfen, die noch mehr Sicherheit bieten als ihre gegenwärtigen Maßnahmen (notarielle Klausel über Veräußerung).

ÜBERWACHUNG, KONTROLLE UND BEWERTUNG

66. Die Kommission bemüht sich weiterhin, die bereits existierenden Verfahren ständig zu verbessern.

68. Die Beschreibung der Aufgaben der externen Teams für LIFE-Drittländer ist ziemlich allgemein gehalten; doch wurde auf zwei Sitzungen zu Beginn der Vertragslaufzeit ausführlich über eine detaillierte Beschreibung ihrer Aufgaben diskutiert. Außerdem findet das vereinbarte Vademekum auf sie Anwendung.

69. Im Rahmen von LIFE III wurden die ATA-Arbeitsmethoden vereinheitlicht. Im Zusammenhang mit der Gesamtbewertung der ATA-Fazilitäten nimmt die Kommission die Bemerkungen des Rechnungshofs zur Kenntnis.

70. Die Bemerkungen des Rechnungshofs beziehen sich auf den Zeitraum 2000-2001, der insofern außergewöhnlich war, als die Erwartungen der Kommission nicht erfuellt worden sind und wegen der späten Annahme der LIFE-III-Verordnung eine Auswahlrunde verschoben wurde.

Seitdem hat die Kommission einen neuen globalen Vertrag mit einem einzigen externen Team im Jahr 2001 ausgehandelt. Die Berechnung der Aufteilung des Personals erfolgte unter Berücksichtigung der Zahl der voraussichtlichen Projekte (anhand von Schätzungen der Kommission, da im Voraus nicht bekannt ist, wie viele Projekte pro Mitgliedstaat ausgewählt werden) und angesichts der Tatsache, dass von dem externen Team im Kommunikationsbereich mehr Leistungen erwartet werden (Durchführung der neuen LIFE-Kommunikationsstrategie). Die Aushandlung eines einzigen Vertrags für alle externen Teams ermöglicht es, nach Maßgabe der Zahl der in den einzelnen Ländern tatsächlich angenommenen Projekte das externe Personal flexibler einzusetzen.

71 und 72. In den früheren Verträgen mit den Überwachungsteams war nicht vorgesehen, einem neuen Team die projektbezogenen Dossiers zu übergeben. Allerdings wurden die Dossiers in den meisten Fällen auf freiwilliger Basis übergeben. In die neuen Verträgen ab 2001 wurde diese Verpflichtung aufgenommen.

73 bis 75. Das gegenwärtige Konzept im Zusammenhang mit Vor-Ort-Prüfungen wurde in der Zeit bis 2001 ausgearbeitet und stützt sich auf den von der Kommission ermittelten Bedarf, damit sollen die von anderen Dienststellen getroffenen Maßnahmen ergänzt werden.

Vom Finanzreferat verlangt die Kommission in erster Linie, sich auf die finanziellen Aspekte der Projekte und insbesondere auf die Zuschussfähigkeit/Erstattungsfähigkeit der Kosten zu konzentrieren. Hingegen sollten Projektleistung und Projektergebnisse unter die Zuständigkeit der betreffenden operativen Referate fallen.

Seit 2002 gibt es klarere und schriftlich niedergelegte Kriterien, die bei der Auswahl der für eine Prüfung in Frage kommenden Projekte herangezogen werden, außerdem sind Prüfungsberichte standardisiert worden. Zudem wird gegenwärtig auf der Grundlage der gewonnenen Erfahrungen ein Musterprüfungsprogramm ausgearbeitet und die Risikoanalyse verfeinert, damit die für eine Prüfung in Frage kommenden Projekte gezielter ausgewählt werden können.

76. Für LIFE-II-Umwelt-Projekte enthielten die "administrativen und finanziellen Informationen", die den Empfängern übermittelt wurden, ein detailliertes "Standardarbeitsprogramm für die Ausgabenprüfung", das in zwei Fassungen - für den öffentlichen Sektor und für den privaten Sektor - vorlag.

Die Qualität der Prüfbescheinigungen ist unterschiedlich, neben sehr detaillierten und gründlich ausgearbeiteten Berichten gibt es auch nur einfache Erklärungen über die Richtigkeit der Jahresabschlüsse. Da eine unzulängliche externe Ausgabenbescheinigung alleine nicht ausreicht, um einen Jahresabschluss zurückzuweisen, führte die mit finanziellen Fragen betraute Stelle der Kommission eine gründliche Untersuchung durch.

77. Die Kommission nimmt die Bemerkungen des Rechnungshofs zur Kenntnis, wonach es keine präzisen Vorschriften über Form und Inhalt der Prüfungsberichte gibt; sie beabsichtigt nun, ein neues aktualisiertes Paket an Leitlinien für externe Prüfungen auszuarbeiten.

78 bis 80. Die Kommission hat Maßnahmen getroffen, um ihre LIFE-III-Aktivitäten präziser und vollständiger zu erfassen (Schaffung von Datenbanken, Ausarbeitung endgültiger Informationsbögen pro Projekt mit Schlüsselworten, LIFE-Natur-Studie, grenzüberschreitende Gewässer-Studien, Umweltmaßnahmen in der Landwirtschaft). Die Kommission hat außerdem die Durchführung einer externen Bewertung veranlasst.

81 bis 84. Unter Berücksichtigung der Forderung des Rechnungshofs nach einer besseren Verbreitung der Projektergebnisse haben die Kommissionsdienststellen im Jahr 2002 eine Kommunikationsstrategie ausgearbeitet.

Die in dieser Strategie enthaltenen einzelnen Maßnahmen, einschließlich der LIFE-Website, ergänzen die vielen lokalen, nationalen und internationalen Kommunikationsstrategien im Zusammenhang mit den LIFE-Projekten.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

85. Die seit 2001 erzielten Ergebnisse beweisen, dass die getroffenen Maßnahmen wirksam waren. Die Kommission bezieht sich insbesondere auf ihre Antworten auf die Ziffern 30, 31, 46, 53, 54, 55, 84.

86. Die Kommission räumt ein, dass es für LIFE-Umwelt Verbesserungsmöglichkeiten gibt.

87. Die Kommission befasst sich mit der Frage, wie diese Verbesserungen durchgeführt werden können.

Empfehlungen

Die Kommission wird die erforderlichen Maßnahmen treffen, um in künftigen Aktionsprogrammen präzisere Ziele zu definieren.

Sie ist bereit, Mittel und Wege zu prüfen, um die Wirksamkeit der dienststellenübergreifenden Konsultationsverfahren zu verbessern.

Empfehlungen

- Die Kommission ist der Ansicht, dass das Programm seit Bestehen der zentralisierten Verwaltung wirksamer verwaltet wird und sich die sektorbezogenen Ergebnisse allmählich besser abzeichnen.

Sie möchte die für die Überwachung der thematischen Aktivitäten zuständigen Referate stärker in das Follow-up von LIFE einbeziehen, damit dieses Instrument einen sichtbaren Beitra