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Brüssel, den 9.10.2008

KOM(2008) 623 endgültig

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

Abschlussbewertung des Fiscalis-Programms 2003-2007 gemäß Artikel 15 der Entscheidung Nr. 2235/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. Dezember 2002 über ein gemeinschaftliches Aktionsprogramm zur Verbesserung der Funktionsweise der Steuersysteme im Binnenmarkt (Fiscalis-Programm 2003-2007)

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

Abschlussbewertung des Fiscalis-Programms 2003-2007 gemäß Artikel 15 der Entscheidung Nr. 2235/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. Dezember 2002 über ein gemeinschaftliches Aktionsprogramm zur Verbesserung der Funktionsweise der Steuersysteme im Binnenmarkt (Fiscalis-Programm 2003-2007)

1. DAS FISCALIS-PROGRAMM 2003-2007

Das Fiscalis-Programm 2003-2007 wurde durch die Entscheidung Nr. 2235/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. Dezember 2002 eingerichtet. Es war das dritte gemeinschaftliche Aktionsprogramm im Bereich des Steuerwesens und galt für den Zeitraum vom 1. Januar 2003 bis 31. Dezember 2007. Die Teilnahme an dem Programm stand den 27 EU-Mitgliedstaaten sowie Kroatien und der Türkei offen. Die Programmkosten wurden von der Europäischen Gemeinschaft gemeinsam mit den Teilnehmerländern getragen.

Das erklärte Ziel des Programms war die Verbesserung der Funktionsweise der Steuersysteme im Binnenmarkt durch Verstärkung der Zusammenarbeit zwischen den Teilnehmerländern, ihren Verwaltungen und Beamten. Im Bereich der indirekten Steuern, insbesondere der Mehrwertsteuer und der Verbrauchsteuern, wurden die folgenden Programmziele verfolgt: i) Schaffung der Voraussetzungen dafür, dass die Beamten einen gemeinsamen hohen Kenntnisstand in Bezug auf das Gemeinschaftsrecht und seine Anwendung in den Mitgliedstaaten erwerben; ii) Gewährleistung einer effizienten, wirksamen und umfassenden Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten; und iii) Verbesserung der Verwaltungsverfahren. Im Bereich der direkten Steuern sollte das Fiscalis-Programm der Unterstützung des Informationsaustauschs im Rahmen der gegenseitigen Amtshilfe und der Sensibilisierung für die Gemeinschaftsvorschriften dienen. Im Hinblick auf Steuern auf Versicherungsprämien wurde angestrebt, die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu verstärken, um eine bessere Anwendung der geltenden Vorschriften zu gewährleisten. Schließlich verfolgte das Programm noch das spezifische Ziel, die besonderen Erfordernisse der Bewerberländer zu berücksichtigen, um es diesen zu ermöglichen, die im Hinblick auf den Beitritt erforderlichen Maßnahmen im Bereich des Steuerrechts und der Verwaltungsstrukturen zu ergreifen.

Zur Verwirklichung seiner Ziele stützte sich das Programm vor allem auf

· gemeinsame Maßnahmen wie Seminare, Projektgruppen, den Austausch von Beamten, multilaterale Prüfungen, Fortbildungsmaßnahmen und andere Aktivitäten. Rund 36 % der für Fiscalis bereitgestellten Mittel wurden für gemeinsame Maßnahmen ausgegeben;

· Kommunikations- und Informationsaustauschsysteme zum Informationsaustausch mit Hilfe transeuropäischer Computernetze, etwa des Mehrwertsteuer-Informationsaustauschsystems (MIAS) sowie einer Reihe anderer Anwendungen, die im Bereich von Mehrwertsteuer, Verbrauchsteuern und direkten Steuern zum Einsatz kommen. Rund 64 % der Programmmittel waren für IT-Systeme vorgesehen, beispielsweise für die Teilfinanzierung der auch vom Programm „Zoll 2007“ genutzten gemeinsamen Netzwerkplattform (Gemeinsames Kommunikationsnetz/Gemeinsame Systemschnittstelle).

Der Finanzrahmen für die Durchführung des fünfjährigen Programms war auf 67,25 Mio. EUR festgesetzt.

2. ZWECK DER ABSCHLUSSBEWERTUNG

Artikel 15 der Entscheidung Nr. 2235/2002/EG enthält folgende Vorgabe: „Mit der Abschlussbewertung [des Fiscalis-Programms 2003-2007] werden Effizienz und Wirksamkeit der Programmaktivitäten beurteilt“, und zwar gemessen an den Programmzielen. Deren Relevanz war bereits bei der 2004/05 durchgeführten Zwischenbewertung untersucht worden.

Die im November 2007 angelaufene Abschlussbewertung wurde im Juni 2008 abgeschlossen. Sie betraf den gesamten Programmzeitraum (2003-2007).

Die Europäische Kommission beauftragte die Firma Deloitte mit der Abschlussbewertung des Fiscalis-Programms 2003-2007. Es wurden vier Kriterien untersucht:

· Wirksamkeit des Fiscalis-Programms in Bezug auf die Verwirklichung der Ziele;

· Effizienz, gemessen an den eingesetzten Mitteln und den Ergebnissen;

· Nutzwert der Programmergebnisse verglichen mit dem festgestellten Bedarf und der Lösung von Problemen;

· mittel- und langfristige Nachhaltigkeit der Programmergebnisse.

Zur Bewertung der Wirksamkeit wurden sieben Fragen eingesetzt, die auf die Ziele und Instrumente des Programms abgestellt waren. Für die drei restlichen Kriterien wurden drei weitere Fragen formuliert. Die Auswirkungen und die Wirksamkeit des Fiscalis-Programms wurden auf breiter Basis bewertet, nämlich unter Zuhilfenahme einer Mischung aus qualitativen und quantitativen Daten (sofern vorhanden).

3. METHODIK

Die Bewertung war sowohl auf qualitative wie auf quantitative Aspekte konzentriert:

· Als Quellen für die qualitativen Daten dienten die (von den Teilnehmerländern erstellten) Berichte über die Programmaktivitäten, Gespräche mit Kommissionsvertretern und Beamten in den Teilnehmerländern, Fallstudien zu drei ausgewählten Themen in drei Teilnehmerländern sowie zu einem gewissen Grad die Internetumfrage (siehe nachstehenden Punkt).

· Die quantitativen Daten stammten aus folgenden Quellen:

· einer breit angelegten Internetumfrage bei verschiedenen Nutzergruppen (Teilnehmer an Programmaktivitäten, Fiscalis-Managementteams sowie maßgebliche Steuerbeamte in den einzelnen Ländern);

· von der Kommission zur Verfügung gestellten Berichten und Daten.

Die Bewertungsergebnisse basieren vornehmlich auf Primärquellen, also auf direkten Angaben, die aus Gesprächen, von den Beteiligten beantworteten Fragebögen und Seminarbewertungsbögen stammen. [1]

4. ERGEBNISSE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN

Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit im Steuerbereich ist auf europäischer wie auf nationaler Ebene durch einen genau definierten Rechtsrahmen geregelt, der auch für die Zusammenarbeit der Teilnehmerländer im Rahmen von Fiscalis galt. Die Entwicklung bestimmter Fiscalis-Aktivitäten unterlag daher rechtlichen Beschränkungen (z. B. Richtlinien und Verordnungen zur Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden und zur gegenseitigen Amtshilfe).

Die Ziele des Fiscalis-Programms 2003-2007 waren weit gefasst, um es den Teilnehmerländern und der Kommission zu ermöglichen, vielfältige Aktivitäten und Themen vorzuschlagen. Aufgrund der Flexibilität des Programms war es möglich, die Entwicklung des Steuerrechts, die sich wandelnden Bedürfnisse der Teilnehmerländer und die Prioritäten aller Beteiligten zu berücksichtigen. Dadurch erwiesen sich die Aktivitäten für die Teilnehmer und die nationalen Verwaltungen als besonders nützlich. Nichtsdestotrotz wünschten sich die Steuerbeamten noch stärker zielgerichtete und maßgeschneiderte Aktivitäten.

Die Bewertung ergab, dass die Gesamtziele des Programms durch die verstärkte Kooperation zwischen Teilnehmerländern, Verwaltungen und Beamten erreicht wurden. Die Einrichtung und Nutzung von Kommunikations- und Informationsaustauschsystemen ermöglichte eine effektive und umfassende Zusammenarbeit unter den Beamten. Obwohl sich diese Systeme im Hinblick auf Geschwindigkeit, Datengenauigkeit und Verlässlichkeit noch verbessern lassen, waren sie wichtige, erfolgreiche Elemente bei der Vernetzung der nationalen Verwaltungen, besonders im Bereich der indirekten Steuern. Die gemeinsamen Maßnahmen (Seminare, Austausch von Beamten, multilaterale Prüfungen und Projektgruppen) förderten die „umfassende Zusammenarbeit“ auf vielen verschiedenen Gebieten und trugen vor allem zu Netzwerkaktivitäten unter den Steuerbeamten bei. Obwohl die Kommission die Teilnehmerländer zu einer stärkeren Zusammenarbeit ermutigte (etwa bei multilateralen Prüfungen), hängt das Ausmaß der Kooperation zum großen Teil von den Teilnehmern und ihrer Position in den nationalen Verwaltungen ab.

Der größte Teil des Programms betraf den Bereich der indirekten Steuern (Mehrwertsteuer und Verbrauchsteuern). Auf diesem Gebiet fanden zahlreiche Aktivitäten statt. Im Bereich der direkten Steuern wurden weniger Programmaktivitäten angeboten, allerdings werden solche Aktivitäten zunehmend als notwendig erachtet, weshalb künftig eine höhere Zahl zu erwarten ist. Es fanden keinerlei Aktivitäten zu Steuern auf Versicherungsprämien im Rahmen des Programms statt, da die Teilnehmerländer für diesen Bereich keine besondere Notwendigkeit sahen.

Die angebotenen Aktivitäten ergänzten sich gegenseitig, wobei der Einsatz bestimmter Instrumente zum Erreichen bestimmter Ziele durch eine klare Logik bestimmt war. Da eine strukturierte Berichterstattung über die Ergebnisse der Aktivitäten in den Teilnehmerländern fehlte, gab es kaum Daten zu den Programmergebnissen, wodurch die Gelegenheit verpasst wurde, Follow-ups zu den Veranstaltungen zu organisieren. Auf die fehlende Berichterstattung ist es auch zurückzuführen, dass das Programm in den Verwaltungen weniger gut zur Kenntnis genommen wurde, was erklären könnte, warum es auf höherer Ebene nur begrenzte Unterstützung fand.

Innerhalb der Länder waren die Teilnehmer zur Berichterstattung verpflichtet. Dadurch wurden verschiedene bewährte Verfahren zum Wissensaustausch bekannt. Allerdings war die Informationsweitergabe auf einen kleinen Kreis beschränkt, da ein strukturiertes Gesamtkonzept für den Wissensaustausch fehlte.

Die Länder, die der EU am 1. Mai 2004 bzw. am 1. Januar 2007 beitraten, nahmen bereits vor ihrem Beitritt gleichberechtigt an dem Programm teil. Dies wurde sowohl von den alten als auch den neuen Mitgliedstaaten positiv beurteilt.

Zusammenfassend ist zu sagen, dass sich das Fiscalis-Programm 2003-2007 als effizient erwies, da die entstandene formelle und informelle Zusammenarbeit die Programmkosten mehr als rechtfertigte. Das Programm sollte auch künftig die informelle Zusammenarbeit unterstützen, um die bestehenden Netze aufrechtzuerhalten und ihren Spielraum auszuweiten (auf neue Themenbereiche und auf zusätzliche Steuerbeamte in den einzelnen Ländern).

5. EMPFEHLUNGEN

· Die Bewertung enthält folgende Empfehlungen: Die Kommission (EK) und/oder die Teilnehmerländer (TL) sollten

· dafür sorgen, dass das Programm flexibel bleibt (EK);

· eine Taxonomie der Programmaktivitäten erstellen, in der jeder Aktivitätstyp einem Programmziel zugeordnet ist, und den Beteiligten einen besseren Zugang zu Informationen über die Aktivitäten und Ergebnisse des Programms gewähren (EK);

· zusätzlich zu den für die Kommunikations- und Informationsaustauschsysteme existierenden Leistungsindikatoren spezielle Leistungs- und Ergebnisindikatoren für das Programm entwickeln, um dessen Wirkung systematisch zu erfassen (EK);

· in strukturierter Weise Daten zu den tatsächlichen Ergebnissen zusammentragen und einen Prüfpfad für die verschiedenen Aktivitäten entwickeln. Der Einsatz internetgestützter Hilfsmittel zur Bewertung und Berichterstattung sollte geprüft werden. Die zusätzlichen Berichtspflichten sollten die vorhandenen Ressourcen möglichst wenig zusätzlich belasten (EK/TL);

· die Verbreitung der Programmergebnisse verbessern und stärker strukturieren (EK);

· durch besondere Maßnahmen zur Verbesserung der Informationsverbreitung und zur Förderung der Programmentwicklung die Führungskräfte in den nationalen Verwaltungsbehörden stärker auf das Programm aufmerksam machen. Die Führungskräfte sollten besser darüber informiert werden, auf welche Weise das Programm ihren Bedürfnissen gerecht werden kann (EK/TL);

· den Fortbestand der Beamtennetze über die Aktivitäten im Rahmen von Fiscalis hinaus sichern. Der Einsatz von Online-Hilfsmitteln zur Zusammenarbeit (z. B. Online-Sitzungen) sollte unter Berücksichtigung der rechtlichen Beschränkungen für den Informationsaustausch geprüft werden (EK);

· die Kommunikations- und Informationsaustauschsysteme weiter optimieren und die Beteiligten in den einzelnen Ländern dazu auffordern, die Datengenauigkeit zu verbessern und das Übermittlungstempo zu erhöhen. Der Bezug zu den gemeinsamen Maßnahmen sollte verstärkt werden, damit die Mitgliedstaaten ihre Bedürfnisse und Erwartungen an die Kommunikations- und Informationsaustauschsysteme auch förmlich äußern können (EK/TL);

· gemeinsame Fortbildungsmodule zu Steuerthemen entwickeln und auch weiterhin gemischte Lernformen unterstützen (EK/TL);

· alle Mitgliedstaaten zum Einsatz multilateraler Prüfungen ermutigen, wo dies zweckmäßig ist. Multilaterale Prüfungen sind ein wichtiges Instrument, das für die wirksame Kontrolle der korrekten Anwendung des Gemeinschaftsrechts, die Betrugsbekämpfung und die Bekämpfung der Steuervermeidung unerlässlich ist. Darüber hinaus haben sie eine stark abschreckende Wirkung auf Steuerzahler, die das Steuersystem missbrauchen möchten (EK/TL);

· Aktivitäten zu Steuern auf Versicherungsprämien in Betracht ziehen und die Aktivitäten im Bereich der direkten Steuern verstärken (EK/TL);

· das Programm weiter dazu verwenden, im Vorfeld von Gesetzgebungsverfahren ein Brainstorming über derzeitige und künftige Themen abzuhalten (EK/TL);

· die Programmidentität von Fiscalis stärken und Fiscalis zu einem Synonym für die steuerliche Zusammenarbeit in der EU machen. Dazu könnte auch der umfassendere Einsatz des Fiscalis-Logos als Erkennungszeichen für die Instrumente, Aktivitäten und Ergebnisse des Programms gehören (EK/TL).

[1] Die Sekundärquellen, etwa die Berichte der Mitgliedstaaten über die Ergebnisse der Programmaktivitäten (sofern erhoben), förderten nur beschränkte Informationen zutage.

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