1.Einleitung

Die rasche, koordinierte und einheitliche wirtschaftspolitische Reaktion auf die Pandemie hat sich ausgezahlt: Mit einem realen BIP-Wachstum von 5,4 % im Jahr 2021 war der Konjunkturaufschwung in der EU nach der COVID-19-Krise der schnellste seit dem Nachkriegsboom. Trotz des wirtschaftlichen Schocks durch den Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine blieb das BIP-Wachstum in der EU im ersten Halbjahr 2022 stabil und im dritten Quartal positiv, womit die Erwartungen übertroffen wurden. Die Arbeitsmärkte haben sich als besonders widerstandsfähig erwiesen, da sie von Kurzarbeitsregelungen profitiert haben und auch durch den SURE-Mechanismus der EU sowie die Reformen und politischen Maßnahmen der letzten zehn Jahre unterstützt wurden. Während die Arbeitslosigkeit auf einem Rekordtief ist, hat die Beschäftigung Rekordstände erreicht.

Die EU-Wirtschaft befindet sich derzeit jedoch an einem Wendepunkt. Der Druck aufgrund hoher Energiepreise, die schwindende Kaufkraft der privaten Haushalte, ein schwächeres außenwirtschaftliches Umfeld und restriktivere Finanzierungsbedingungen dürften für die EU in diesem Winter einen Konjunkturrückgang zur Folge haben. Nachdem die Inflation das Lohnwachstum überstiegen hat, nimmt die Kaufkraft der privaten Haushalte rasch ab, was sich negativ auf den Konsum auswirkt. Steigende Kosten, Lieferkettenprobleme und restriktivere Finanzierungsbedingungen belasten die Investitionstätigkeit. Da der starke Inflationsdruck die Nachfrage in vielen Schwellenländern und fortgeschrittenen Volkswirtschaften weiterhin dämpft, ist es unwahrscheinlich, dass das Wachstum in der EU durch das außenwirtschaftliche Umfeld gestützt wird. Auf Jahresbasis dürfte das reale BIP-Wachstum in der EU von 3,3 % im Jahr 2022 auf 0,3 % im Jahr 2023 einbrechen und anschließend 2024 auf 1,6 % ansteigen. Die Inflation dürfte weiterhin sehr hoch bleiben und im vierten Quartal 2022 mit 10,7 % ihren Höchststand erreichen. Da sich der Inflationsdruck auch auf essenzielle Güter und Dienstleistungen ausweitet, wird nur ein schrittweiser Rückgang der Inflation erwartet: 2023 auf 7 % und 2024 auf 3 %. Die Arbeitsmärkte werden voraussichtlich stabil bleiben, da der Arbeitskräftebedarf nach wie vor hoch ist, auch wenn er allmählich zurückgeht. Die Arbeitslosigkeit dürfte im Prognosezeitraum nur leicht ansteigen und mit rund 6½ % nahe ihres Rekordtiefs liegen. Den Projektionen zufolge wird die öffentliche Schuldenquote in der EU, die während der Pandemie deutlich gestiegen ist, im Jahr 2024 geringfügig auf 84,1 % des BIP zurückgehen. Die Konjunkturaussichten sind nach wie vor mit außergewöhnlich hoher Unsicherheit behaftet, wobei die Abwärtsrisiken überwiegen. Die größte Bedrohung geht von negativen Entwicklungen auf dem Gasmarkt und dem Risiko schwerwiegender Engpässe aus, insbesondere im Winter 2023/2024. Sollten diese Risiken eintreten, drohen laut Modellsimulationen hohe makroökonomische Kosten. Zusätzlich zum Gasmarkt ist die EU nach wie vor direkt und indirekt neuen Schocks auf den Rohstoffmärkten ausgesetzt, die auf geopolitische Spannungen zurückzuführen sind.

Angesichts dieser Vielzahl an Herausforderungen müssen die wirtschafts- und sozialpolitischen Maßnahmen koordiniert und flexibel bleiben und gleichzeitig unsere langfristigen Zielen weiterverfolgen. Angesichts des russischen Angriffskriegs steht die EU solidarisch an der Seite der Ukraine. Zu den unmittelbaren politischen Prioritäten, die koordinierte Maßnahmen auf EU- und nationaler Ebene erfordern, gehören die Sicherstellung einer angemessenen und erschwinglichen Energieversorgung, die Wahrung der wirtschaftlichen und finanziellen Stabilität sowie die Unterstützung schutzbedürftiger Haushalte und Unternehmen, während die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen und die Integrität des Binnenmarkts gewahrt werden müssen. Das ist Voraussetzung für Wachstum und Wohlstand in der EU. Gleichzeitig sind raschere Maßnahmen erforderlich, um das Potenzialwachstum und die Schaffung hochwertiger Arbeitsplätze zu fördern, den ökologischen und digitalen Wandel voranzutreiben, die Resilienz zu stärken und unsere Verteidigungsfähigkeiten in einem sich wandelnden globalen Kontext zu erhöhen. Zudem ist die kontinuierliche Umsetzung der europäischen Säule sozialer Rechte entscheidend, um die Kernziele der EU für 2030 in den Bereichen Beschäftigung, Kompetenzen und Armutsbekämpfung zu erreichen. Die Umsetzung der Gleichstellungsstrategien der Union ist ebenfalls von entscheidender Bedeutung, um die soziale und wirtschaftliche Resilienz zu stärken.

Die politische Reaktion auf die Energiekrise erfordert Maßnahmen sowohl auf nationaler als auch auf EU-Ebene, die sich auf NextGenerationEU und den mehrjährigen Finanzrahmen stützen. Die Wirksamkeit der „Building Back Better“-Strategien der EU wird davon abhängen, ob diese mit effektiven politischen Maßnahmen auf nationaler und regionaler Ebene einhergehen. Die Aufbau- und Resilienzfazilität, das Herzstück von NextGenerationEU, wird bis 2026 kontinuierlich Investitionen in europäische Unternehmen, Infrastruktur und Kompetenzen bereitstellen und gleichzeitig eine ehrgeizige Reformagenda unterstützen. Bislang belaufen sich die Auszahlungen im Rahmen der Fazilität auf mehr als 137 Mrd. EUR. Darüber hinaus wird REPowerEU zusätzliche Mittel zur Verfügung stellen, um die Resilienz der EU-Energiesysteme zu stärken und die Energiearmut durch gezielte Investitionen und Reformen zu bekämpfen. Dies geht Hand in Hand mit der Umsetzung der kohäsionspolitischen Programme, die seit dem Ausbruch der Pandemie mehr als 160 Mrd. EUR zur Stärkung der Resilienz und der sozialen und regionalen Konvergenz bereitgestellt haben, sowie mit den nationalen Energie- und Klimaplänen, die die Mitgliedstaaten bis Juni 2023 aktualisieren müssen.

Angesichts der gegenwärtigen Herausforderungen stellen das Europäische Semester und die Aufbau- und Resilienzfazilität weiterhin einen soliden Rahmen für eine wirksame strategische Koordinierung dar. Die unmittelbaren Prioritäten für wirtschafts- und sozialpolitische Maßnahmen der EU stehen im Einklang mit den bestehenden Prioritäten im Rahmen des Europäischen Semesters: Förderung von ökologischer Nachhaltigkeit, Produktivität, Gerechtigkeit und makroökonomischer Stabilität. Die Aufbau- und Resilienzfazilität, die in das Europäische Semester für die wirtschafts- und beschäftigungspolitische Koordinierung eingebettet ist, bleibt weiterhin entscheidend für die Unterstützung der Reform- und Investitionsagenden in den kommenden Jahren. Zusammen mit der Kohäsionspolitik, InvestEU und anderen Finanzierungsprogrammen wie Horizont Europa oder Digitales Europa beschleunigt sie den ökologischen und digitalen Wandel, fördert den sozialen und territorialen Zusammenhalt und stärkt damit die Resilienz der Mitgliedstaaten. Zusätzlich zu den Maßnahmen, die durch die Kohäsionspolitik und andere nationale oder EU-Fonds unterstützt werden, gehört dazu die bevorstehende Aufnahme spezifischer REPowerEU-Kapitel in die Aufbau- und Resilienzpläne, um die unmittelbaren energiebezogenen Prioritäten anzugehen.

Der diesjährige Jahreswachstumsbericht skizziert eine wirtschaftspolitische Agenda, mit der die negativen Auswirkungen von Energiepreisschocks kurzfristig abgefedert und die Förderung eines nachhaltigen und inklusiven Wachstums und die Stärkung der Resilienz auf mittlere Sicht fortgesetzt werden sollen. Gleichzeitig soll auf neue Herausforderungen weiterhin flexibel reagiert werden können. Das Modell ist wie in den Vorjahren auf die vier Dimensionen wettbewerbsfähiger Nachhaltigkeit ausgerichtet und steht im Einklang mit den Zielen der Vereinten Nationen für nachhaltige Entwicklung, die ein fester Bestandteil des Europäischen Semesters sind. Für die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets werden die politischen Prioritäten in einer Empfehlung für eine Empfehlung des Rates zur Wirtschaftspolitik des Euro-Währungsgebiets festgelegt. In der Mitteilung werden auch die Hauptmerkmale des Semesterzyklus 2023 skizziert und die Unterschiede gegenüber den vorherigen Zyklen erläutert, wobei den REPowerEU-Prioritäten und der notwendigen Anpassung an die sich wandelnden Rahmenbedingungen Rechnung getragen wird.

2.Die vier Dimensionen wettbewerbsfähiger Nachhaltigkeit: feste Anker für die grundlegenden Transformationen in schwierigen geopolitischen Zeiten

Die vier Dimensionen wettbewerbsfähiger Nachhaltigkeit sind im Hinblick auf die strukturellen Veränderungen feste Anker des EU-Rahmens für die Koordinierung der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik und gleichzeitig eine maßgebliche Richtschnur für die Bewältigung der kurzfristigen Herausforderungen in den derzeit turbulenten Zeiten. Die EU muss sich weiterhin um wettbewerbsfähige Nachhaltigkeit sowie soziale und wirtschaftliche Resilienz bemühen. In unmittelbarer Zukunft sind Unterstützungsmaßnahmen erforderlich, um die Auswirkungen der Aggression Russlands gegen die Ukraine auf europäische Bürgerinnen und Bürger und Unternehmen, insbesondere auf kleine und mittlere Unternehmen (KMU), abzufedern. Diese Maßnahmen müssen gezielt auf schutzbedürftige Haushalte und besonders exponierte Unternehmen ausgerichtet sein. Darüber hinaus sind öffentliche und private Investitionen in Verbindung mit Reformen von grundlegender Bedeutung, um die Energieversorgung sicherer und erschwinglicher sowie unsere Volkswirtschaften und Gesellschaften krisenfester zu machen und um die Chancen des ökologischen und digitalen Wandels zu nutzen. Dazu gehört auch, dass die verbindlichen Ziele des Europäischen Klimagesetzes erreicht werden. Damit dieser tiefgreifende Wandel der EU-Wirtschaft effizient, wirksam, fair, inklusiv und demokratisch vollzogen wird, ist ein koordiniertes Vorgehen der Mitgliedstaaten erforderlich.

Abbildung 1: Die vier Dimensionen für wettbewerbsfähige Nachhaltigkeit – Bewältigung kurz- und mittelfristiger Herausforderungen

2.1 Ökologische Nachhaltigkeit

Die derzeitige Energiekrise hat deutlich gezeigt, wie wichtig zuverlässige und saubere Energiequellen und gut funktionierende EU-Energiemärkte sind, wobei auch die Klimaziele der EU stärker in den Mittelpunkt gerückt sind. Die Kommission hat mehrere außerordentliche politische Initiativen vorgeschlagen, mit denen die unmittelbaren Auswirkungen der derzeitigen Energiekrise auf Haushalte und Unternehmen abgefedert und gleichzeitig ausreichend saubere, sichere und erschwingliche Energie sowie der Zugang zu kritischen Rohstoffen bereitgestellt werden sollen. Ein wesentlicher Teil dieser politischen Reaktion ist der REPowerEU-Plan, der die Abhängigkeit der EU von fossilen Brennstoffen aus Russland beenden und die Energiewende beschleunigen soll. REPowerEU beruht auf drei Säulen: Diversifizierung der Energieversorgung, Energieeinsparungen und Energieeffizienz sowie beschleunigter Ausbau erneuerbarer Energien. Im Hinblick auf die ehrgeizigen Ziele in den Bereichen Energieeffizienz und erneuerbare Energien steht der Plan im Einklang mit dem europäischen Grünen Deal und baut auf den Zielen „Fit für 55“ auf. Im Anschluss an die REPowerEU-Mitteilung haben die Kommission und die Mitgliedstaaten die EU-Energieplattform eingerichtet, um die Versorgungssicherheit zu erschwinglichen Preisen zu erhöhen. Auf der Grundlage von Vorschlägen der Kommission nahm der Rat rasch die Verordnung über die Gasspeicherung und Notfallmaßnahmen an, einschließlich eines neuen Rechtsinstruments und eines europäischen Plans zur Senkung der Gasnachfrage in der EU um 15 % bis zum nächsten Frühjahr. Am 6. Oktober 2022 folgte eine Einigung des Rates über Sofortmaßnahmen zur Senkung der Energiepreise (siehe unten). Am 18. Oktober legte die Kommission einen Vorschlag für einen Mechanismus für die gemeinsame Beschaffung von Gas, einen ergänzenden Referenzwert für die Lieferung von Flüssigerdgas (LNG), einen Marktkorrekturmechanismus und anwendbare Regelungen für Solidaritätsvereinbarungen vor.

Kurzfristig muss die EU ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Energieangebot und -nachfrage schaffen, den steigenden Energiekosten begegnen und gleichzeitig die Anreize für den ökologischen Wandel erhalten. Infolge der Vorschläge der Kommission hat der Rat am 5. August 2022 neue Vorschriften für koordinierte Maßnahmen zur Senkung der Gasnachfrage und am 6. Oktober 2022 Notfallmaßnahmen angenommen, um den Strombedarf nicht nur zu Spitzenzeiten, sondern auch allgemein zu reduzieren und somit den hohen Energiepreisen entgegenzuwirken. Die Maßnahmen umfassen auch eine befristete Erlösobergrenze für „inframarginale“ Stromerzeuger, d. h. für Technologien mit geringeren Kosten, und einen befristeten Solidaritätsbeitrag auf Grundlage von Überschussgewinnen aus Tätigkeiten im Öl-, Gas-, Kohle- und Raffineriesektor, die nicht unter die Einnahmenobergrenze fallen. Die Erlöse aus dem Solidaritätsbeitrag würden unter anderem Energieverbrauchern, insbesondere schutzbedürftigen Haushalten, stark betroffenen Unternehmen und kritischen Ökosystemen wie energieintensiven Industrien, zugutekommen; gleichzeitig sollen die Investitionsanreize für den ökologischen Wandel aufrechterhalten bleiben. Da die politischen Maßnahmen zur Abmilderung der wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen hoher Energiepreise in einem Mitgliedstaat auch andere Mitgliedstaaten betreffen, sollten die Maßnahmen auf EU-Ebene koordiniert werden, um ihre Wirksamkeit zu gewährleisten, und Investitionen in grenzüberschreitende Projekte berücksichtigen. Um den Binnenmarkt zu schützen, mögliche Synergien zu nutzen und eine Fragmentierung zu verhindern, sollten gemeinsame Lösungen auf EU-Ebene angestrebt werden. Die Unterstützung dient der Bewältigung der derzeitigen Krisensituationen und sollte daher befristet bleiben, allerdings im Einklang mit dem mittelfristigen Ziel stehen, Subventionen für fossile Brennstoffe und andere umweltschädlich wirkende Subventionen schrittweise abzuschaffen.

Die heutige Energiekrise zeigt auch, dass beim ökologischen Wandel rasch Fortschritte erzielt werden müssen, unter anderem durch einen umfassenden und schnelleren Ausbau erneuerbarer Energien. Dazu gehört ein Paradigmenwechsel bei der Erzeugung, dem Handel, der Sicherheit und der Nutzung von Energie – im Einklang mit den mittel- und langfristigen Zielen der EU. Seit 2015 orientiert sich die Energieunion an den Zielen Energieversorgungssicherheit, Erschwinglichkeit von Energie und saubere Energie, die auch der Weg aus der heutigen Krise sind. Die erforderlichen systemischen Übergänge sollen helfen, unsere Klima- und Umweltziele zu erreichen, und gleichzeitig Chancen für unsere Wirtschaft und langfristige Wettbewerbsfähigkeit schaffen. Die Verringerung der Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen aus Russland und eine schnellere Abkehr der EU von fossilen Brennstoffen erfordern bis Ende 2027 zusätzliche Investitionen über schätzungsweise 210 Mrd. EUR. Diese Mittel sind zusätzlich zu dem für das Paket „Fit für 55“ ermittelten jährlichen Investitionsbedarf. Diese Investitionen werden den EU-Industrien zugutekommen, die transformative Technologien und Innovationen entwickeln, und die Kapazitäten für dekarbonisierte, selbst erzeugte und erschwingliche Energie stärken, insbesondere in Verbindung mit Maßnahmen zur Vereinfachung und Beschleunigung der Genehmigungsverfahren und zur Beseitigung anderer administrativer Hürden, die den Einsatz erneuerbarer Energiequellen bremsen. Außerdem werden sie Arbeitsplätze und Möglichkeiten für einen Arbeitsplatzwechsel durch Weiterbildung und Umschulung der Erwerbspersonen schaffen und gleichzeitig die offene strategische Autonomie der EU stärken. Neben stärkeren Energieeffizienzmaßnahmen und einem schnelleren Ausbau erneuerbarer Energien fördert REPowerEU auch erneuerbaren Wasserstoff als Schlüsselkomponente, um Erdgas, Kohle und Öl in schwer zu dekarbonisierenden Industriezweigen und im Verkehrswesen zu ersetzen. Im REPowerEU-Plan ist das Ziel von 10 Millionen Tonnen für die heimische Erzeugung von erneuerbarem Wasserstoff und 10 Millionen Tonnen für die Einfuhr von erneuerbarem Wasserstoff bis 2030 festgelegt. Um die Erzeugung von erneuerbarem Wasserstoff zu fördern, kündigte die Kommission eine Europäische Wasserstoffbank an. Auch Strukturreformen könnten diese Investitionen begünstigen, z. B. durch die Angleichung der Steuersysteme an die Umweltziele und die Anwendung des Verursacherprinzips oder durch eine Straffung der Verfahren.

Da Klimawandel und Umweltzerstörung eine existenzielle Bedrohung darstellen und unsere Gesellschaften durch die Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen gefährdet sind, bleibt der europäische Grüne Deal unser Kompass, an dem wir uns orientieren. Europa hat in diesem Jahr schwere Hitzewellen und extreme Dürren erlebt, die zu schwereren Waldbränden geführt haben. Das zeigt deutlich, wie sich der Klimawandel auf unser Leben und unsere Lebensgrundlage auswirkt. Seit Dezember 2019 unterstützt der europäische Grüne Deal die Dekarbonisierung, den Übergang zu einer Kreislaufwirtschaft, den Schutz der biologischen Vielfalt und der Ökosysteme sowie einen gerechten Übergang. Insbesondere das Paket „Fit für 55“ wird einen tiefgreifenden Wandel der EU-Wirtschaft, einschließlich Energie, Verkehr und Industrie, vorantreiben – im Einklang mit den im Europäischen Klimagesetz verankerten Zielen der EU, die Emissionen bis 2030 um mindestens 55 % zu senken und bis 2050 zum ersten klimaneutralen Kontinent zu werden. Die Mitgliedstaaten sollten diese ehrgeizigeren Ziele als Grundlage nutzen und in ihren aktualisierten nationalen Energie- und Klimaplänen, die bis Juni 2023 als Entwurf und 2024 in endgültiger Form vorzulegen sind, strengere Maßnahmen festlegen. Die Mitgliedstaaten werden dazu aufgefordert, neben der Dekarbonisierung sich besser für den Klimawandel zu wappnen. Strategien in den Bereichen biologische Vielfalt, Kreislaufwirtschaft, Null-Schadstoff, nachhaltige Landwirtschaft und Lebensmittel, nachhaltige Mobilität und Anpassung an den Klimawandel sind zentrale politische Maßnahmen des europäischen Grünen Deals, die derzeit umgesetzt werden.

Ergänzend zu anderen EU-Fonds wie der Kohäsionspolitik und InvestEU wird die Aufbau- und Resilienzfazilität ein wesentliches Instrument für die Umsetzung von REPowerEU auf nationaler Ebene sein und gleichzeitig die Ziele des europäischen Grünen Deals unterstützen. Im Rahmen der gemeinsamen Reaktion der EU auf die aktuellen Herausforderungen werden die Mitgliedstaaten die bestehenden Aufbau- und Resilienzpläne im Einklang mit den REPowerEU-Zielen mit spezifischen REPowerEU-Kapiteln ergänzen. In diesen Kapiteln sollte der Schwerpunkt auf zweckmäßigen Reformen und Investitionen liegen, um den Einsatz erneuerbarer Energien und anderer sauberer Technologien sowie die notwendige Infrastruktur im Energiesektor zu fördern und die Energieeffizienz zur Verringerung des Energieverbrauchs zu steigern. Die REPowerEU-Maßnahmen werden durch Synergien mit Maßnahmen für den ökologischen Wandel gestärkt, die bereits durch die aktuelle Aufbau- und Resilienzfazilität sowie durch die kohäsionspolitischen Fonds und die InvestEU-Programme unterstützt werden, beispielsweise bei der Verringerung der Luftverschmutzung, der Förderung der Kreislaufwirtschaft und der Ressourceneffizienz oder der Wiederherstellung und dem Schutz der biologischen Vielfalt. Zusätzlich sollten sie von weiteren Bemühungen zur Förderung von Kompetenzen für den ökologischen und digitalen Wandel begleitet werden.

2.2 Produktivität