GLOSSAR

Absatzförderung : Unterstützung für Informations- und Absatzförderungsmaßnahmen für Gemeinschaftsweine. Die Maßnahmen betreffen Weine mit geschützter Ursprungsbezeichnung oder geografischer Angabe oder Weine mit Angabe der Keltertraubensorte und können nur Folgendes umfassen: a) Öffentlichkeitsarbeit, Absatzförderungs- und Werbemaßnahmen, b) Teilnahme an bedeutenden internationalen Veranstaltungen, Messen und Ausstellungen, c) Informationskampagnen, d) Studien über neue Märkte zwecks Verbesserung der Absatzmöglichkeiten und e) Studien zur Bewertung der Ergebnisse der Absatzförderungs- und Informationsmaßnahmen. Der Gemeinschaftsbeitrag zu den Absatzförderungsmaßnahmen beträgt bis zu 50 % der zuschussfähigen Ausgaben.

Anreicherung : Erhöhung des natürlichen Alkoholgehalts der frischen Weintrauben, des teilweise gegorenen Traubenmosts oder Jungweins durch Zugabe von Saccharose, konzentriertem Traubenmost oder rektifiziertem Traubenmostkonzentrat oder durch teilweise Konzentrierung.

Betriebsprämienregelung : Beihilferegelung, die den größten Teil der früheren Direktzahlungen ersetzt und bei der die betreffenden Zahlungen nicht an eine Erzeugungsverpflichtung gebunden sind. Vielmehr setzt die Auszahlung des vollen Beihilfebetrags voraus, dass die Betriebsinhaber ihr Land in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ) halten und die Grundanforderungen an die Betriebsführung – die anderweitigen Verpflichtungen (Cross-Compliance) – einhalten.

Destillation von Trinkalkohol : Für Wein, der zu Trinkalkohol destilliert wird, kann den Erzeugern bis 31. Juli 2012 eine Unterstützung in Form einer Beihilfe je Hektar gewährt werden.

Dringlichkeitsdestillationsmaßnahme : Für eine von den Mitgliedstaaten in begründeten Krisenfällen beschlossene freiwillige oder obligatorische Destillation von Weinüberschüssen, mit der diese Überschüsse verringert oder beseitigt werden sollen und zugleich die kontinuierliche Versorgung von einer Ernte zur anderen gewährleistet werden soll, kann bis zum 31. Juli 2012 eine Unterstützung gewährt werden.

Ernteversicherungsmaßnahme : Unterstützung zur Sicherung der Erzeugereinkommen, wenn diese durch Naturkatastrophen, widrige Witterungsverhältnisse, Krankheiten oder Schädlingsbefall beeinträchtigt werden.

Errichtung von Fonds auf Gegenseitigkeit : Fonds auf Gegenseitigkeit unterstützen Weinbauern, die sich gegen Marktschwankungen absichern wollen. Die Unterstützung der Gemeinschaft für die Errichtung von Fonds auf Gegenseitigkeit kann als befristete und degressiv gestaffelte Beihilfe zur Deckung der Verwaltungskosten der Fonds gewährt werden.

Investitionsmaßnahme : Unterstützung für materielle oder immaterielle Investitionen in Verarbeitungseinrichtungen, in Infrastrukturen von Weinbaubetrieben und in die Vermarktung von Wein, die die Gesamtleistung des Betriebes verbessern und einen oder mehrere der folgenden Aspekte betreffen: a) die Erzeugung oder die Vermarktung von Erzeugnissen im Sinne von Anhang XIb der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007; b) die Entwicklung neuer Erzeugnisse, Verfahren und Techniken im Zusammenhang mit den Erzeugnissen im Sinne von Anhang XIb.

Konzentrierter Traubenmost : Konzentrierter Traubenmost ist der nicht karamellisierte Traubenmost, der durch teilweisen Wasserentzug aus Traubenmost unter Anwendung beliebiger zugelassener Methoden außer der unmittelbaren Einwirkung von Feuerwärme hergestellt wird.

Maßnahme für die Destillation von Nebenerzeugnissen : Für die freiwillige oder obligatorische Destillation von Nebenerzeugnissen der Weinbereitung (Traubentrester und Weintrub), die unter den in Anhang XVb Abschnitt D der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 aufgeführten Bedingungen durchgeführt wird, kann eine Unterstützung gewährt werden.

Maßnahme zur Unterstützung der grünen Weinlese : Vollständige Vernichtung oder Entfernung noch unreifer Traubenbüschel, wodurch der Ertrag der betreffenden Fläche auf null gesenkt wird. Die Unterstützung der grünen Weinlese kann als Ausgleich in Form einer vom betreffenden Mitgliedstaat festzusetzenden Pauschalzahlung je Hektar gewährt werden.

Pflanzungsrechte : In der EU ist die Bepflanzung von Rebflächen mit Keltertraubensorten verboten, sofern für die jeweilige Bepflanzung kein Pflanzungsrecht – das in Hektar gewährte Pflanzungsrecht, das den Weinbauern die Anpflanzung von Reben gestattet – vorliegt. Diese Rechte können in i) einzelnen Wiederbepflanzungsrechten bestehen, die einem Weinbauern nach der Rodung von Rebflächen gewährt werden, oder in ii) Neuanpflanzungsrechten und Rechten aus einer vom Mitgliedstaat verwalteten nationalen oder regionalen Reserve, die noch keinem Weinbauern zugeteilt wurden. Weitere Forderungen des Pflanzungsrechtesystems werden in den Artikeln 85f bis 85n der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 genannt.

Rodungsprämie : Unterstützung, die Betriebsinhabern für die endgültige Aufgabe aller Rebflächen einer Parzelle oder des Betriebs gewährt wird.

Traubenmostkonzentrat (rektifiziert) : Rektifizierter konzentrierter Traubenmost ist das flüssige, nicht karamellisierte Erzeugnis, das durch teilweisen Wasserentzug aus Traubenmost unter Anwendung beliebiger zugelassener Methoden außer der unmittelbaren Einwirkung von Feuerwärme hergestellt wird und zugelassenen Behandlungen zur Entsäuerung und Entfernung anderer Bestandteile als Zucker unterzogen worden ist.

Trockenzuckerung : Prozess der Zugabe von Zucker zu ungegorenem Traubenmost zwecks Erhöhung des Alkoholgehalts nach der Gärung.

Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen : Die Unterstützung für die Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen darf nur eine oder mehrere der folgenden Tätigkeiten umfassen: a) Sortenumstellung, auch durch Umveredlung, b) Umbepflanzung von Rebflächen, c) Verbesserungen der Rebflächenbewirtschaftungstechniken. Die normale Erneuerung ausgedienter Altrebflächen gilt nicht als Umstrukturierungs- und Umstellungsmaßnahme. Die Unterstützung für die Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen darf nur in folgender Form erfolgen: a) Ausgleich für die Erzeuger für Einkommenseinbußen aufgrund der Durchführung der Maßnahme, b) Beteiligung an den Umstrukturierungs- und Umstellungskosten.

Verwendbare Erzeugung : Erzeugung von Most, der für die Weinherstellung bestimmt ist und der Gesamtproduktion, abzüglich der Verwendung für andere Erzeugnisse als Wein, insbesondere von Most, der ausschließlich für Traubensaft bestimmt ist, und der verdunstungsbedingten Verluste, entspricht.

Verwendung von konzentriertem Traubenmost : Weinerzeugern, die unter Einhaltung der in Anhang XVa der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates genannten Bedingungen konzentrierten Traubenmost einschließlich von rektifiziertem Traubenmostkonzentrat verwenden, um den natürlichen Alkoholgehalt der Erzeugnisse zu erhöhen, kann bis zum 31. Juli 2012 eine Unterstützung gewährt werden.

Weinbaukartei : Datenbank, die Informationen über das Produktionspotenzial eines jeden Mitgliedstaats enthält.

Weinwirtschaftsjahr : Wirtschaftsjahr für Weinerzeugnisse (gemäß Auflistung in Anhang I Teil XII der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007). Es beginnt am 1. August eines Jahres und endet am 31. Juli des darauffolgenden Jahres.

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

EGFL : Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft

ELER : Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums

EU-27 : Europäische Union mit 27 Mitgliedstaaten

GAP : Gemeinsame Agrarpolitik

GMO : Gemeinsame Marktorganisation

ha : Hektar

hl : Hektoliter

ZUSAMMENFASSUNG

I. Die Europäische Union (EU) ist der größte Weinerzeuger der Welt. Auf einer Rebfläche von 3,5 Millionen ha erzeugte die EU im Weinwirtschaftsjahr 2007/2008 rund 160 Millionen hl Wein. Damit hat Europa einen Anteil von rund 60 % an der Weltproduktion. Die Weinerzeugung macht etwa 5 % der gesamten Agrarproduktion der EU aus. Die größten europäischen Weinerzeugerländer sind Frankreich, Spanien und Italien.

II. Im Jahr 2008 führte der Rat eine Reform der gemeinsamen Marktorganisation für Wein ein, die im Wesentlichen der Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Weinerzeuger und – angesichts des schon lange bestehenden strukturellen Angebotsüberschusses und einer sinkenden Nachfrage – der Herstellung des Gleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage im Weinsektor dienen sollte. Zu den wichtigsten finanziellen Instrumenten dieser Reform gehörten die befristete Rodungsprämienregelung und die Einführung nationaler Stützungsprogramme – spezifischer Budgets für die einzelnen Mitgliedstaaten, die die Maßnahmen (unter elf verfügbaren) auswählen können, die ihren nationalen Besonderheiten am besten entsprechen.

III. Das Hauptziel der Prüfung war die Bewertung des Fortschritts beim Erreichen eines der wichtigsten Ziele der Reform, der Herstellung eines besseren Gleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage. Im Mittelpunkt der Prüfung standen dabei die "Rodungsprämie" sowie die "Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen", somit die beiden größten Ausgabenbereiche.

IV. Angesichts eines schon lange bestehenden strukturellen Angebotsüberschusses und des Verlusts der internationalen Wettbewerbsfähigkeit in allen Ländern (der EU-27) wurden im Zuge der Reform Instrumente für die Lösung der Hauptprobleme des Weinmarkts geschaffen oder neu konzipiert. Es ist noch zu früh, um die Wirksamkeit der Maßnahmen zu bewerten, die mit der Einführung der nationalen Rahmen, die den verschiedenen Marktbedingungen auf der Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten Rechnung tragen, ins Leben gerufen wurden. Eine Ausnahme bilden lediglich die Rodungsprämie und die Umstrukturierung.

V. Hinsichtlich der Rodungsprämie, einem wichtigen Instrument zur Herstellung des Gleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage, theoretisch durch Beseitigung oder zumindest deutlichen Abbau des Marktungleichgewichts, wurde bei der Prüfung festgestellt, dass die Beihilfesätze in den ersten beiden Jahren nach dem Inkrafttreten der Regelung auf zu hohem Niveau festgelegt wurden. In jedem Jahr überstieg die Nachfrage nach Unterstützung im Rahmen dieser Maßnahme die festgelegte Zielvorgabe, auch als die Sätze im dritten Jahr das Vorjahresniveau nicht überschritten. Der Hof vertritt die Auffassung, dass angesichts dieser Umstände eine höhere Wirtschaftlichkeit erreichbar gewesen wäre, da geringere Steigerungen oder selbst die Beibehaltung des vorherigen Niveaus wahrscheinlich zu besseren Ergebnissen mit den zur Verfügung gestellten Ressourcen oder zu den gleichen Ergebnissen mit weniger Ressourcen geführt hätten.

VI. Der erwartete mengenmäßige Rückgang stellte sich jedoch nicht ein, weil die sonstigen Maßnahmen nicht die geplante Wirkung zeigten. Das Rodungsziel von 175000 ha reichte nicht aus, um das bestehende Marktungleichgewicht zu beseitigen. Grundlage dafür waren Voraussetzungen, die nicht eingetreten sind, wie zum Beispiel die Einstellung der Anreicherung mit Saccharose oder auch die Wirkung sonstiger Maßnahmen wie die grüne Weinlese und die Absatzförderung.

VII. Die Maßnahme zur Unterstützung der Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen, die den Mitgliedstaaten nunmehr innerhalb der nationalen Finanzrahmen zur Verfügung steht, hat für große Teile der europäischen Weinanbaugebiete beachtliche Wirkung gezeigt. Durch diese Maßnahme werden der Prozess der qualitativen Anpassung des Angebots an die Nachfrage sowie die Modernisierung und Rationalisierung der Rebflächen gefördert und beschleunigt. Jedoch haben die Mitgliedstaaten die ihnen bei der Umsetzung der Maßnahme gewährte Flexibilität dafür genutzt, ein breites Spektrum von Tätigkeiten in den Maßnahmerahmen einzubinden und außerdem ganz unterschiedliche Beihilfesätze anzuwenden. Zudem haben Ertragssteigerungen infolge von Umstrukturierungen ohne erkennbare Auswirkungen auf den Gesamtverbrauch die Wirkung der Flächenrodung in Spanien und Italien teilweise zunichte gemacht.

VIII. Trotz der zum größten Teil umfangreichen und tiefgreifenden vorbereitenden Tätigkeit der Kommission sind einige ihrer anfänglichen Vorschläge nicht umgesetzt worden, und die geplante Liberalisierung der Pflanzungsrechte scheiterte an einer unzureichenden Analyse.

IX. Auf der Grundlage dieser Feststellungen spricht der Hof folgende Empfehlungen aus:

- Die Kommission sollte ausgehend von aktuellen Daten einschließlich der geplanten Liberalisierung der Pflanzungsrechte eine Schätzung des Gleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage im Weinsektor vornehmen und auf dieser Grundlage entscheiden, ob Maßnahmen zur Beseitigung etwaiger Ungleichgewichte erforderlich sind.

- Für den Fall, dass weitere Rodungsmaßnahmen für notwendig erachtet werden, sollte durch Festlegung weiterer, mit der Rebfläche selbst und nicht nur mit dem Betriebsinhaber im Zusammenhang stehender Förderkriterien die Rodung modernisierter Rebflächen vermieden werden.

- Angesichts der breiten Palette der Vorhaben der Mitgliedstaaten im Rahmen der Umstrukturierungsmaßnahme sollte die Kommission eine präzisere Definition der zuschussfähigen Umstrukturierungsvorhaben vornehmen, insbesondere derjenigen, die laut Verordnung als "Verbesserung der Rebflächenbewirtschaftungstechniken" gelten.

- Um zu vermeiden, dass ein überhöhter Ausgleich gewährt wird, sollte die Kommission in den Fällen, wo die Zahlung an die Begünstigten auf einem Pauschalsatz pro Hektar beruht, die Mitgliedstaaten verpflichten, zumindest Stichprobenkontrollen durchzuführen, um sicherzustellen, dass die EU-Beihilfe den zuschussfähigen Prozentsatz der tatsächlichen Kosten nicht übersteigt.

- Während die EU einerseits zum Abbau der überschüssigen Weinerzeugung die Rodungsmaßnahme finanziert, führen Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen andererseits zur Steigerung der Rebflächenerträge und somit des Produktionsvolumens, was dem Ziel der Erreichung eines Gleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage ohne Erschließung neuer Absatzmöglichkeiten zuwiderläuft. Die Kommission sollte daher sicherstellen, dass ein angemessener Maßnahmenmix vorgesehen ist, um dieser Widerspruchsproblematik zu begegnen.

- Hinsichtlich der statistischen Daten sollte die Kommission zentrale Leistungsindikatoren festlegen, die für die Ziele der Reform relevant sind und eine zeitnahe Beurteilung des Erfolgs ermöglichen.

EINLEITUNG

BESCHREIBUNG DES PRÜFUNGSBEREICHS

1. Die Europäische Union ist der größte Weinerzeuger der Welt. Auf einer Rebfläche von 3,5 Millionen ha erzeugte die EU im Weinwirtschaftsjahr 2007/2008 rund 160 Millionen hl Wein [1]. Damit hat Europa einen Anteil von rund 60 % an der Weltproduktion. Die Weinerzeugung macht etwa 5 % der gesamten Agrarproduktion der EU aus. Die größten europäischen Weinerzeugerländer sind Frankreich, Spanien und Italien.

ABBILDUNG 1

ERNTEFLÄCHE UND VERWENDBARE ERZEUGUNG (DURCHSCHNITT VON 2003/2004 BIS 2007/2008) [2]

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Quelle: Eurostat, Versorgungsbilanz und jährliche Statistik für pflanzliche Erzeugnisse.

2. Die Gemeinsame Marktorganisation (GMO) für Wein wurde im Jahr 1962 geschaffen. Zum damaligen Zeitpunkt standen für die Regulierung des Weinmarkts nur wenige Rechtsinstrumente zur Verfügung. Im Rahmen der GMO wurde die Produktion durch einen praktisch garantierten Absatz mit Hilfe von Interventionsmaßnahmen wie Destillationsbeihilfen und Ausfuhrerstattungen unterstützt, was zu einem strukturellen Überschuss führte. Im Jahr 1976 erging ein Verbot für Neupflanzungen, und die Pflicht zur Destillation der Überschussproduktion wurde eingeführt; Ende der 1980er Jahre wurden die finanziellen Anreize für die Rodung von Rebflächen verstärkt. Im Jahr 1999 sollte mit der Reform der GMO für den Weinsektor durch die Finanzierung der Umstrukturierung eines Großteils der Gesamtrebfläche der EU und verstärkte Interventionsmaßnahmen wie Ausfuhrerstattungen und Förderung von Destillation und Lagerhaltung ein besseres Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage auf dem Markt hergestellt werden. Trotz Verstärkung der Interventionsmaßnahmen konnte kein Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage erreicht werden, da durch diese Maßnahmen die subventionierten Absatzmöglichkeiten für Weinüberschüsse wirksam aufrechterhalten wurden.

ÜBERBLICK ÜBER DEN WEINSEKTOR DER EU ZUM ZEITPUNKT DER REFORM

3. Seit einigen Jahrzehnten ist der strukturelle Produktionsüberschuss ein dauerhaftes Merkmal des europäischen Weinmarkts und bei den einzelnen Reformen der GMO immer wieder ein Hauptanliegen gewesen. Im Jahr 2005, als die Kommission mit der Vorbereitung der jüngsten GMO-Reform begann, machten die vorhandenen Weinvorräte eine Jahresproduktion aus, und der strukturelle Überschuss wurde auf etwa 14,5 Millionen hl [3] oder 8,5 % der Gesamtproduktion geschätzt. Schätzungen der Kommission zufolge erhöhte die Beihilfe zur Destillation von Trinkalkohol diesen Überschuss um weitere 4 Millionen hl auf 18,5 Millionen hl. Dieser Angebotsüberschuss führte unweigerlich zu einer Preissenkung für Wein auf Erzeugerebene.

4. Auf der Nachfrageseite ist in den vergangenen 20 Jahren bis 2009 ein Rückgang des Gesamtweinkonsums in der EU zu verzeichnen. Das ist weitgehend auf den deutlich rückläufigen Konsum in den wichtigsten Erzeugermitgliedstaaten zurückzuführen (Abbildung 2). In einigen Mitgliedstaaten ist der Weinkonsum zwar gestiegen, aber diese steigende Nachfrage wird zumeist durch Importe abgedeckt, die bis 2007 zugenommen haben und seitdem stabil geblieben sind (Abbildung 3), was insgesamt auf einen Verlust der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Weinerzeugung schließen lässt. Wie die Kommission 2006 feststellte, hat sich die positive Entwicklung des Weinkonsums in den Nichterzeugermitgliedstaaten nicht umsatzsteigernd auf die EU-Weine ausgewirkt, da die zusätzlichen Konsummengen nahezu vollständig auf aus Drittländern eingeführte Weine entfielen. Zum Zeitpunkt der Reform waren die Ausfuhren zwar angestiegen, jedoch in geringerem Umfang als die Einfuhren.

ABBILDUNG 2

PRO-KOPF-WEINKONSUM IN AUSGEWÄHLTEN MITGLIEDSTAATEN

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1 Bei den Zahlen für das Weinwirtschaftsjahr 2010/11 handelt es sich um vorläufige Daten.

Quelle: Eurostat, Weinversorgungsbilanz.

ABBILDUNG 3

WEINHANDEL MIT NICHT-EU-LÄNDERN

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1 Bei den Zahlen für das Weinwirtschaftsjahr 2010/11 handelt es sich um vorläufige Daten.

Quelle: Eurostat, Weinversorgungsbilanz.

5. Der letzte Sonderbericht des Hofes über die GMO für Wein wurde 1987 veröffentlicht. Gegenstand dieses Berichts waren im Wesentlichen die Weindestillationsmaßnahmen der Gemeinschaft [4]. Bereits damals war aufgrund steigender Erträge (die den Maßnahmen zur Reduzierung der Rebfläche entgegenwirkten) bei gleichzeitig sinkender Nachfrage ein Angebotsüberschuss erkennbar. Der Hof stellte Mängel sowohl in den einschlägigen Verordnungen als auch bei deren Umsetzung auf der Ebene der Mitgliedstaaten fest und gelangte zu dem Schluss, dass die Destillationsmaßnahmen den strukturellen Überschuss sogar förderten, indem sie einen gesicherten Absatz zu übermäßig attraktiven Preisen boten. Das wichtigste Ergebnis der Destillationsmaßnahmen bestand tatsächlich darin, dass das Problem des strukturellen Überschusses vom Wein- auf den Alkoholmarkt verlagert wurde. Die nachteiligen Wirkungen der Destillationsmaßnahmen wie auch die umfassenderen Probleme der fortbestehenden Ungleichgewichte auf dem Weinmarkt und die relative Unwirksamkeit der Rodungsmaßnahme (was zum Teil auf die gegenläufige Wirkung der Regelungen für die Förderung von Wiederbepflanzungen zurückzuführen ist) wurden vom Hof in seinen Jahresberichten der Folgejahre aufgegriffen [5].

ZIELE DER REFORM

6. Der von der Kommission 2006 in ihrer Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament – "Auf dem Weg zur Nachhaltigkeit im europäischen Weinsektor" [6] – genannte Hauptgrund für die Reform war das wachsende Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage. Als weitere Gründe führte die Kommission die Komplexität des bestehenden Rechtsrahmens, die gestiegene Inanspruchnahme der Dringlichkeitsdestillationsmaßnahme, die zur gängigen Praxis geworden war, den sinkenden Konsum, den zunehmenden Wettbewerb seitens der Drittländer, den begrenzten Erfolg der Pflanzungsrechteregelung bei der Regulierung des Produktionspotenzials und die negativen Auswirkungen der Pflanzungsbeschränkungen im Prozess der Rationalisierung der Betriebsstruktur an.

7. Angesichts dieser Probleme sollte mit der Reform Folgendes erreicht werden [7]:

- Schaffung einer Weinregelung, die mit klaren, einfachen und wirksamen Bestimmungen ein Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage erreicht;

- Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Weinerzeuger in der EU;

- Stärkung des Rufs von EU-Qualitätswein als besten Weins der Welt;

- Rückeroberung alter und Erschließung neuer Märkte innerhalb und außerhalb der EU;

KASTEN 1

WESENTLICHE MERKMALE DER REFORMIERTEN GMO

Die wichtigsten Finanzinstrumente, für die ein Jahresbudget von 1,4 Milliarden Euro zur Verfügung steht, sind:

freiwillige Rodung von Rebflächen, begrenzt auf einen Zeitraum von drei Jahren;

nationale Finanzrahmen: Jeder Mitgliedstaat erhält ein spezifisches Budget, und er kann die für seine nationalen Besonderheiten am besten geeigneten Maßnahmen auswählen (es stehen elf zur Auswahl [8]);

ländliche Entwicklung und Umweltschutz in Weinbaugebieten.

Weitere Merkmale der Weinreform:

sofortige Rücknahme der Interventionsmaßnahmen wie Ausfuhrerstattungen und Lagerhaltung sowie schrittweise Rücknahme der sonstigen Interventionsmaßnahmen (z. B. Dringlichkeitsdestillation), die 2012 auslaufen sollten; die letztgenannten Maßnahmen sind in den nationalen Finanzrahmen enthalten;

Verlängerung der Pflanzungsrechteregelung bis Ende 2015 und den Mitgliedstaaten eingeräumte Möglichkeit, die Regelung bis Ende 2018 zu verlängern;

Anpassung der Weinbereitungsverfahren an die Vorschriften der Internationalen Organisation für Rebe und Wein (OIV);

neue Vorschriften für die Weinklassifizierung nach drei Kategorien ("geschützte Ursprungsbezeichnung", "geschützte geografische Angabe" und sonstige Weine einschließlich Rebsortenweine);

einfachere Kennzeichnungsvorschriften;

Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen (die Weinbauern haben nunmehr die in der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates definierten Verpflichtungen für einen guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand zu erfüllen).

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- Schaffung einer Weinregelung, die die besten Traditionen der Weinerzeugung in der EU bewahrt, das soziale Gefüge im ländlichen Raum stärkt und

- den Umweltschutz bei der Weinerzeugung gewährleistet.

8. Die Verordnung (EG) Nr. 479/2008 des Rates über die neue GMO trat am 1. August 2008 in Kraft und lieferte den Gesamtrahmen für eine Reform des Weinsektors. Im August 2009 erfolgte die Aufhebung dieser Verordnung [9], und die GMO für Wein wurde mit der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates in die einheitliche GMO integriert.

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UMSTRUKTURIERTE REBFLÄCHE IN SPANIEN

PRÜFUNGSZIEL, PRÜFUNGSUMFANG UND PRÜFUNGSANSATZ

9. Das vorrangige Ziel der Prüfung war die Bewertung des bis zum Prüfungszeitpunkt erreichten Fortschritts bei einem der wesentlichen Ziele der Reform, der Herstellung eines besseren Gleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage. Im Mittelpunkt der Prüfung standen dabei die Maßnahmen "Rodungsprämie" und "Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen", da sie zum einem die beiden größten Ausgabenbereiche bilden und zum anderen von maßgeblicher Bedeutung für das Erreichen des Ziels der Herstellung eines besseren Gleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage sind. Die Rodungsprämie soll das Angebot verringern, und ein Ziel der Maßnahme zur Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen ist die Anpassung des Angebots an die Nachfrage. Zwar wurde auch die Konzeption der anderen Maßnahmen einer allgemeinen Prüfung unterzogen, eine Bewertung ihrer Wirksamkeit ist jedoch nicht erfolgt, da sie ja erst seit 2009 angewendet werden. Eine solche Evaluierung wäre zum Zeitpunkt der Prüfung verfrüht gewesen.

10. Im Rahmen der Prüfung fanden Besuche in Deutschland, Spanien, Frankreich, Italien, Rumänien und bei der Kommission statt. Dabei befragte der Hof die jeweiligen für die Vorbereitung, Durchführung und Begleitung der Reform zuständigen Beamten. In den ausgewählten Mitgliedstaaten wurden im Rahmen der Prüfung die innerstaatlichen Rechtsvorschriften, statistischen Angaben und internen Verfahren anhand von Vorgangsstichproben geprüft und analysiert sowie Vor-Ort-Prüfungen bei den Begünstigten – den Weinbauern – durchgeführt. Die geprüften Vorgänge wurden unter den Ausgaben ausgewählt, die im Haushaltsjahr 2009 [10] – dem ersten Jahr der Umsetzung der Reform – getätigt wurden.

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UMSTRUKTURIERTE REBFLÄCHE IN RUMÄNIEN

BEMERKUNGEN

DAS REFORMKONZEPT

EINE IM ALLGEMEINEN UMFANGREICHE PRÜFUNG DURCH DIE KOMMISSION

11. Im Zuge der Vorbereitung der Reform nahm die Kommission eine umfassende Überprüfung des Weinsektors vor. Im Zeitraum 2005-2008 unterzog sie die bestehenden Regelungen einer Ex-post-Bewertung, führte Konsultationen mit den Beteiligten durch, nahm eine Folgenabschätzung vor und untersuchte spezifische Aspekte des Weinsektors.

KASTEN 2

NUTZUNG DER MAßNAHMEN "DRINGLICHKEITSDESTILLATION" UND "LAGERHALTUNG", DESTILLATIONSMENGEN UND AUSGABEN DER EU IM ZEITRAUM 2000-2008

Nutzung der Dringlichkeitsdestillation | | Lagerhaltung von Wein und Traubenmost |

Weinwirtschaftsjahr | Destillations- mengen (hl) | Ausgaben (Euro) | | Haushaltsjahr | Ausgaben (Euro) |

2000/01 | 5923000 | 120400000 | | 2001 | 61706018 |

2001/02 | 6679000 | 165160000 | | 2002 | 68534023 |

2002/03 | – | – | | 2003 | 53182036 |

2003/04 | – | – | | 2004 | 50206010 |

2004/05 | 7058000 | 175053000 | | 2005 | 69571712 |

2005/06 | 4880000 | 120300000 | | 2006 | 90332117 |

2006/07 | – | – | | 2007 | 85452311 |

2007/08 | – | – | | 2008 | 73821269 |

Insgesamt | 24540000 | 580913000 | | Insgesamt | 552805497 |

Quelle: Europäische Kommission, GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung. | | Quelle: Europäische Kommission, Gesamthaushaltsplan. |

12. Neben den Rodungs- und Umstrukturierungsmaßnahmen, die im Folgenden eingehend untersucht werden, umfasste die Reform die folgenden wesentlichen Elemente:

a) Schaffung nationaler Finanzrahmen, die es den Mitgliedstaaten angesichts der Vielfalt der unterschiedlichen Gegebenheiten im Weinsektor [11] ermöglichen, die für ihre nationalen Besonderheiten am besten geeigneten Maßnahmen auszuwählen, worunter auch die vorstehend genannten Umstrukturierungsmaßnahmen fallen können. Bei Wein handelt es sich nicht um eine undifferenzierte Ware – in den Mitgliedstaaten gibt es eine große Produktvielfalt und die Marktsituationen sind unterschiedlich. Die flexiblen nationalen Finanzrahmen können sich angesichts der unterschiedlichen nationalen Marktbedingungen als ein geeignetes Handlungsinstrument erweisen.

b) Durch die schrittweise Abschaffung der Interventionsmaßnahmen wie Lagerhaltung und Destillation, die, wie aus Kasten 2 ersichtlich ist, systematisch angewendet wurden, sollen die alternativen, nicht marktgerechten Absatzmöglichkeiten für Wein unterbunden werden.

DENNOCH WURDE EIN WESENTLICHER ASPEKT VON DER KOMMISSION NICHT AUSREICHEND UNTERSUCHT

DAS ENDE DER PFLANZUNGSRECHTEREGELUNG

13. Eines der zentralen Elemente der GMO für Wein ist die seit 1976 in Kraft befindliche Regelung der Pflanzungsrechte, die die Möglichkeiten für eine Bepflanzung neuer Rebflächen deutlich einschränkt. Obgleich die GMO im Jahr 1999 die Abschaffung dieser Regelung für 2010 vorsah, wurde dieser Schritt durch die Reform von 2008 auf Ende 2015 verschoben, und es wurde den Mitgliedstaaten gestattet, dies auf ihrem jeweiligen gesamten Territorium oder Teilen davon bis Ende 2018 umzusetzen [12].

14. In internen Vermerken nahm die Kommission eine Kurzanalyse der Auswirkungen der Abschaffung der Pflanzungsrechte vor und gelangte zu dem Schluss, dass nach Abschaffung der Pflanzungsrechteregelung keine Gefahr für die Zunahme von Anpflanzungen besteht, da nach dem Wegfall der Marktstützungsmaßnahmen die Produzenten nur dann Anpflanzungen vornehmen würden, wenn der kommerzielle Absatz sichergestellt ist. Die Kommission hat jedoch keine eingehende Abschätzung der möglichen Folgen – Risiken und Möglichkeiten – dieser Verlängerung der Pflanzungsrechteregelung vorgenommen [13].

EINIGE DER URSPRÜNGLICHEN VORSCHLÄGE DER KOMMISSION WURDEN NICHT ANGENOMMEN

BEIHILFE ZUR DESTILLATION VON TRINKALKOHOL

15. Frühere Versionen der GMO umfassten die Beihilfe zur Destillation von Wein zu Trinkalkohol, der dann für die Herstellung von Getränken wie Portwein oder Brandy verwendet werden kann. Die Berechnung dieser Beihilfe erfolgte auf der Grundlage der tatsächlich destillierten Weinmenge. Während der Erarbeitung der letzten GMO erwog die Kommission sowohl eine Reduzierung der Beihilfen für die Destillation als auch die Abschaffung dieser Regelung. Diesen Erwägungen lag die Erkenntnis zugrunde, dass die bisherigen Beihilfesätze für die Destillation im Vergleich zu den Marktpreisen für Wein zu attraktiv sind, wodurch sie die Herstellung von Wein minderwertiger Qualität künstlich fördern und die Umstrukturierung des Sektors verhindern. Schließlich beschloss der Rat die befristete Fortführung der Regelung während eines Übergangszeitraums von vier Jahren, dies jedoch in Form einer Beihilfezahlung pro Hektar (unabhängig von der destillierten Weinmenge) an die Erzeuger, deren Produktion für die Herstellung von Weindestillaten verwendet wird. Wenn diese Entscheidung auch kurzfristig eine positive Wirkung auf das Gleichgewicht auf dem Weinmarkt hat, so bleiben dabei doch die negativen Auswirkungen der Regelung unberücksichtigt.

ANREICHERUNG

16. In Jahren mit ungünstigen Witterungsbedingungen kann für die Herstellung von Wein, der den erforderlichen Alkoholgehalt aufweist, eine Anreicherung erforderlich sein. In Europa werden jährlich durchschnittlich 27 Millionen hl Wein unter Verwendung von konzentriertem Traubenmost oder rektifiziertem Traubenmostkonzentrat und weitere 28 Millionen hl unter Verwendung von Saccharose (das letztgenannte Verfahren wird auch als "Trockenzuckerung" bezeichnet) angereichert. Die Gesamtmenge von 55 Millionen hl entspricht 30 % der gesamten Weinerzeugung der EU. Für die Anreicherung dieser Menge sind 5 Millionen hl Traubenmost und 90000 Tonnen Saccharose erforderlich.

17. Ursprünglich schlug die Kommission die Abschaffung der Beihilferegelung für die Verwendung von konzentriertem Traubenmost und ein Verbot der Verwendung von Saccharose vor. Die Anreicherung mit rektifiziertem Traubenmostkonzentrat anstelle von Zucker dürfte keine größeren technischen Probleme mit sich bringen, gleichwohl würden die Produktionskosten steigen, beispielsweise durch den Transport des rektifizierten Traubenmostkonzentrats. Die Kommission ging davon aus, dass dieser Vorschlag Einsparungen in Höhe von 130 Millionen Euro pro Jahr mit sich bringen und zudem zur Herstellung des Gleichgewichts auf dem Markt beitragen würde (4,4 Millionen hl durch den Ersatz von Saccharose durch rektifiziertes Traubenmostkonzentrat). Der Vorschlag stieß jedoch bei einigen Mitgliedstaaten auf nachdrückliche Ablehnung mit dem Argument, dadurch sei die Wettbewerbsfähigkeit der betroffenen Erzeuger beeinträchtigt, und außerdem würden die traditionellen Herstellungsmethoden in Regionen, in denen es keinen strukturellen Überschuss gibt, umgestoßen. Der Rat entschied, die Beihilferegelung für die Verwendung von konzentriertem Traubenmost ab dem Weinwirtschaftsjahr 2012/2013 abzuschaffen und die Verwendung von Saccharose in einigen Regionen (gemäß den Definitionen in Anhang XVa der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007) weiterhin zu gestatten. Dies bedeutete, dass die theoretische Reduzierung um 4,4 Millionen hl nicht erreicht werden konnte.

BEGRENZTE MAßNAHMEN ZUM AUSGLEICH KURZFRISTIGER PRODUKTIONSSCHWANKUNGEN

18. Historische Aufzeichnungen haben gezeigt, dass die Gesamtweinerzeugung in zwei aufeinanderfolgenden Jahren um mehr als 15 % schwanken kann [14]. Mit der Reform wurden die Marktstützungsmechanismen (wie Lagerhaltung, Destillation oder Ausfuhrerstattungen) abgeschafft, die den Weinerzeugern einen Ausgleich für Produktionsschwankungen ermöglicht haben. Die beiden mit der Reform eingeführten Maßnahmen, deren Ziel die Minimierung der negativen Auswirkungen solcher Schwankungen ist (grüne Weinlese und Fonds auf Gegenseitigkeit), wurden entweder bisher kaum in Anspruch genommen oder sind in ihrem Umfang begrenzt [15]. Die Maßnahme zur Unterstützung der grünen Weinlese, die das größte Potenzial für den Ausgleich von Ertragsschwankungen bietet, weist jedoch zudem den wesenseigenen Nachteil auf, dass sie auf den Zeitraum von Juni bis Juli begrenzt ist [16], wenn die Weinbauern möglicherweise noch kein genaues Bild von der für das Jahr zu erwartenden Ernte haben. Aus diesem Grund können mit dieser neuen Maßnahme keine substanziellen Auswirkungen auf die Weinbilanz erreicht werden.

AUSWIRKUNGEN DER RODUNGS- UND UMSTRUKTURIERUNGSMAßNAHMEN

DIE RODUNGSREGELUNG

EIN GUT GEEIGNETES INSTRUMENT

19. Die Übergangsregelung der "Rodungsprämie" ist ein wichtiges Element der reformierten GMO. Sie stellt ein Instrument zum schnellen und dauerhaften Abbau des strukturellen Überschusses durch Verringerung der Produktion dar. Im Wesentlichen entschädigt sie die Betriebsinhaber, die sich dafür entscheiden, ihre Rebflächen endgültig zu roden, und somit die entsprechenden Pflanzungsrechte verlieren. Indem sie die endgültige Aufgabe von Rebflächen unterstützt, erweist sich die Rodungsregelung als ein wirksameres Instrument zum Abbau des strukturellen Überschusses von Wein als die vorherigen Interventionsmaßnahmen wie die Lagerhaltung und Destillation, die lediglich eine Übergangslösung für das strukturelle Problem darstellten. Deshalb ist der Erfolg der Rodungsregelung von entscheidender Bedeutung für die Herstellung eines strukturellen Gleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage auf dem Weinmarkt.

20. Zwar wiesen die Vorgängerversionen der GMO bereits eine ähnliche Regelung auf ("Prämie für die endgültige Aufgabe"), aber die neue Maßnahme zeichnet sich durch einen erweiterten Umfang aus, insbesondere dadurch, dass die frühere Option der Mitgliedstaaten, selbst zu entscheiden, ob sie die Maßnahme auf ihrem Territorium zur Anwendung bringen oder nicht, nunmehr entfällt. Im Zeitraum 1996-2008 hing der Zugang der Betriebsinhaber zu dieser Maßnahme von nationalen Bestimmungen ab, sodass im Ergebnis in dieser Periode in der Mehrzahl der Mitgliedstaaten nur eine unbedeutende Fläche tatsächlich gerodet wurde [17]. Nach der jüngsten Reform steht es jedem Betriebsinhaber frei, einen Antrag auf Beihilfe im Rahmen dieser Maßnahme zu stellen, sodass sie nunmehr von allen Weinbaubetrieben in der EU in Anspruch genommen werden kann [18].

21. Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 479/2008 stehen für die Rodungsmaßnahme Haushaltsmittel in Höhe von 1074 Millionen Euro zur Verfügung, die im Dreijahreszeitraum ihrer Anwendung wie folgt einzusetzen sind:

(in Millionen Euro) |

Weinwirtschaftsjahr | 2008/09 | 2009/10 | 2010/11 | Insgesamt |

Verfügbare Haushaltsmittel | 464 | 334 | 276 | 1074 |

JEDOCH ÜBERSTIEGEN DIE AUF ZU HOHEM NIVEAU FESTGELEGTEN BEIHILFESÄTZE UND DER BEDARF AN BEIHILFEN IM RAHMEN DIESER MAßNAHME DIE ZIELVORGABE – SELBST BEI BEIBEHALTUNG DER VORHERIGEN HÖHE DER BEIHILFESÄTZE

22. Die Kommission beschloss ohne offensichtlichen Grund eine Erhöhung des Beihilfesatzes um 20 % im ersten der drei Jahre, in denen die Beihilfe beantragt werden konnte, und um 10 % im zweiten Jahr, wohingegen der Beihilfesatz im dritten und letzten Jahr auf dem Vorjahresniveau blieb [19]. Bei dieser Entscheidung ging die Kommission davon aus, dass die Prämienhöhe mindestens die Gewinnspanne von fünf Jahren eines Weinbaubetriebs abdecken sollte. Jedoch wurde dieses Kriterium bereits vor der Reform in Bereichen der Weinbaukartei erfüllt, in denen ein Großteil der Rodungstätigkeit zu verzeichnen ist [20]. Der Hof schätzt, dass diese Erhöhungen der Beihilfesätze den EGFL rund 100 Millionen Euro kosten, das sind 10 % der Gesamtkosten der Rodungsregelung.

23. Nach Einführung der Reform der GMO im Jahr 2008 führte die kombinierte Wirkung höherer Beihilfesätze und eines größtenteils unbeschränkten Zugangs in vielen weinerzeugenden Mitgliedstaaten zu einer deutlichen Zunahme der Nachfrage nach den Beihilfen aus dieser Maßnahme, sodass der Bedarf in allen drei Jahren der Maßnahme die zur Verfügung stehenden Mittel überstieg. Aus diesem Grund sah sich die Kommission gezwungen, die Annahme der Anträge in den einzelnen Mitgliedstaaten auf einen bestimmten Prozentsatz des Betrages der eingegangenen Anträge zu begrenzen. Die Gesamtsituation ist aus Tabelle 1 ersichtlich.

24. Da die Nachfrage nach den Beihilfen der Rodungsmaßnahme in den drei Jahren ihrer Laufzeit die Höhe der verfügbaren Mittel bei weitem überschritt, mussten Prioritäten gesetzt werden, wobei deutlich wurde, dass angesichts der festgelegten Höhe der Beihilfesätze viel mehr Weinbauern bereit waren, Flächen zu roden, als der Kreis der Betriebsinhaber, der tatsächlich von der Regelung profitierte. Dies war sogar im dritten und letzten Jahr der Fall, als sich die Beihilfesätze auf dem vor der Reform geltenden Niveau befanden. Diese Tatsache stellt den Umfang der Erhöhung der Beihilfesätze und folglich die Wirtschaftlichkeit der Maßnahme in Frage: Die starke Nachfrage nach den Beihilfen der Maßnahme lässt darauf schließen, dass die gleiche Rodungsfläche mit weniger Mitteln, bei einer geringeren Erhöhung der Beihilfesätze oder sogar unter Beibehaltung des früheren Beihilfeniveaus erreichbar gewesen wäre.

TABELLE 1

RODUNGSREGELUNG – BEANTRAGTE FLÄCHE, DIE NACH ANWENDUNG DES PROZENTSATZES FÜR DIE ANNAHME DER ANTRÄGE AKZEPTIERTE FLÄCHE UND GERODETE FLÄCHE

Quelle: GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, Mitteilungen der Mitgliedstaaten.

Weinwirt-schaftsjahr | Beantragte Fläche (ha) | % Annahme | Akzeptierte Fläche (ha) | Gerodete Fläche (ha) | % Rodung |

2008/09 | 159949 | 45,9 | 73377 | 68903 | 93,9 |

2009/10 | 108064 | 50,1 | 54182 | 47613 | 87,9 |

2010/11 | 83210 | 59,6 | 49612 | 44033 | 88,8 |

Insgesamt | 351223 | 50,4 | 177171 | 160550 | 90,6 |

DER ERWARTETE MENGENMÄßIGE RÜCKGANG WURDE JEDOCH NICHT ERREICHT, WAS WEITGEHEND DARAUF ZURÜCKZUFÜHREN IST, DASS DIE SONSTIGEN MAßNAHMEN NICHT DIE GEPLANTE WIRKUNG ZEIGTEN

25. Zunächst schätzte die Kommission unter Berücksichtigung der vorgeschlagenen Aufhebung der Destillationsmaßnahmen den strukturellen Überschuss bei Wein auf 18,5 Millionen hl (siehe Ziffer 3) und berechnete, dass für eine Senkung des Angebots um diese Menge 400000 ha über einen Zeitraum von fünf Jahren gerodet werden müssten, wobei Kosten in Höhe von 2,4 Milliarden Euro entstünden. 2007 ging die Kommission dann davon aus, dass andere Reformmaßnahmen wie das Verbot der Verwendung von Saccharose, die grüne Weinlese, die ländliche Entwicklung, die Absatzförderung und die Kennzeichnungsregelung den Weinüberschuss um 10 Millionen hl verringern würden. Infolgedessen wurden die Zielvorgabe für die Rodung auf 175000 ha und die entsprechenden Haushaltsmittel auf rund 1,1 Milliarden Euro reduziert.

26. Einige dieser Annahmen haben sich jedoch nicht bewahrheitet: Das Saccharoseverbot wurde in die Endfassung des Reformtextes nicht aufgenommen, und die grüne Weinlese sowie die Absatzförderung haben bisher nur begrenzte Wirkung gezeigt. Der Hof ist zudem der Auffassung, dass es für den erwarteten Anstieg der Nachfrage infolge der Maßnahmen zur Absatzförderung, zur Kennzeichnung und zur ländlichen Entwicklung keinen quantitativen Anhaltspunkt gibt, der dies begründet erscheinen ließe. Da die geplante Wirkung der anderen Maßnahmen nicht eingetreten ist, reichte das Rodungsziel von 175000 ha allein nicht aus, um den zum Zeitpunkt der Reform von der Kommission geschätzten strukturellen Überschuss abzubauen.

27. Obwohl die Nachfrage nach Inanspruchnahme der Rodungsregelung mehr als 350000 ha betraf (Tabelle 1), hatte sie folglich wegen der festgesetzten Zielvorgabe von 175000 ha nur begrenzte Auswirkungen, und am Ende wurden nur 160550 ha gerodet. Der Hof schätzt, dass die Rodungsregelung letztendlich zu einer Verringerung der Rebflächen der Weinbaukartei um etwa 5 % führte [21]. Das entspricht einer Weinmindermenge von rund 10,2 Millionen hl oder 6 % der verwendbaren Erzeugung [22]. Wie aus Abbildung 4 hervorgeht, gingen die verwendbare Weinerzeugung und die Bestände in der EU-27 im Weinwirtschaftjahr 2010/11 leicht zurück, wobei der Weinkonsum jedoch ebenfalls rückläufig war. Selbst wenn sich ein solcher Rückgang bei Produktion und Beständen langfristig bestätigen sollte, wäre immer noch ein erheblicher Anstieg der Ausfuhren erforderlich, damit das verbleibende Marktungleichgewicht abgebaut werden kann.

28. Die Abbildungen 5 und 6 enthalten die jüngsten verfügbaren Weinerzeugungsdaten bis zum Weinwirtschaftsjahr 2011/2012, dem auf die drei Umsetzungsjahre der Rodungsmaßnahme folgenden Wirtschaftsjahr.

ABBILDUNG 4

JÜNGSTE ENTWICKLUNG BEI DER VERWENDBAREN ERZEUGUNG, BEIM KONSUM UND BEI DEN BESTÄNDEN

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1 Bei den Zahlen für das Weinwirtschaftsjahr 2010/11 handelt es sich um vorläufige Daten.

Quelle: Eurostat, Versorgungsbilanz.

ABBILDUNG 5 UND 6

WEINERZEUGUNG IN DER EU-27

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ENTWICKLUNG DER WEINERZEUGUNG IN EINIGEN MITGLIEDSTAATEN (2008/09 = 100)

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1 Bei den Zahlen für das Weinwirtschaftsjahr 2011/12 handelt es sich um vorläufige Daten.

Quelle: GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung.

29. Insgesamt ging die Weinerzeugung in der EU-27 im Weinwirtschaftsjahr 2010/11 zurück, jedoch nicht in den Mitgliedstaaten, die während der ersten beiden Jahre der Kampagne die größten Flächen gerodet hatten, nämlich Spanien (68447 ha), Italien (20532 ha) und Frankreich (16674 ha). Ohne neue Absatzmöglichkeiten wird der Abbau der Produktionskapazität womöglich zum Teil durch Ertragssteigerungen in bestimmten Regionen (wie in den Ziffern 36 und 37 näher beschrieben) ausgeglichen. Der Rückgang der Weinerzeugung der EU-27 im Weinwirtschaftsjahr 2010/11 ist hauptsächlich auf einen Rückgang in Deutschland und Rumänien zurückzuführen, wo in den ersten beiden Jahren der Umsetzung der Rodungsregelung Gesamtflächen von 56 ha bzw. 185 ha gerodet wurden. Im Weinwirtschaftsjahr 2011/12 stieg die Weinerzeugung im Vergleich zu 2010 an. Nach Ansicht des Hofes hat die Rodungsregelung unter Berücksichtigung der klimatischen Bedingungen bislang noch nicht zum erwarteten Rückgang der Weinerzeugung geführt.

RODUNGEN, DIE NICHT DER AUFGABE WENIGER RENTABLER REBFLÄCHEN DIENEN

30. Die Öffnung der Beihilfemaßnahme für nahezu alle Weinbauern wie auch die in Artikel 85s Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 formulierten Kriterien, wonach Weinbauern über 55 Jahre oder solchen, die sich dafür entscheiden, ihre gesamte Rebfläche zu roden, Vorrang eingeräumt wird, bedeutet, dass Rodungen nicht notwendigerweise nur auf den weniger wettbewerbsfähigen oder weniger rentablen Rebflächen vorgenommen werden. Das entspricht dem Ziel der Regelung, die es den Erzeugern überlässt zu entscheiden, ob ihre Rebanlagen rentabel sind [23]. Dies birgt jedoch die Gefahr, dass mit der Regelung die Rodung von Rebflächen finanziert wird, die bereits umstrukturiert wurden und eigentlich wettbewerbsfähig sind. So stellte der Hof Fälle von modernisierten Rebanlagen fest, die dennoch mit EU-Mitteln gerodet wurden (siehe Kasten 3). Damit ist ein innerer Konflikt zwischen der Rodungsregelung und den Umstrukturierungsmaßnahmen gegeben, der in manchen Fällen zu einer unwirtschaftlichen Verwendung von EU-Mitteln führt.

KASTEN 3

BEISPIEL FÜR DIE RODUNG EINER MODERNISIERTEN REBFLÄCHE

Einer der vom Hof aufgesuchten spanischen Weinbauern entschied sich für die Rodung einer Fläche von rund 55 ha, die erst vor elf Jahren mit einer Rotweinrebsorte (Tempranillo) in Spaliererziehung [espaldera] bepflanzt wurde – dies entspricht den Voraussetzungen, unter denen anderen Weinbauern Umstrukturierungsbeihilfe gewährt wurde. Aus dem EGFL wurde diese Maßnahme mit rund 420000 Euro bezuschusst. Dieser Sachverhalt macht deutlich, dass durch diese Regelung die Umstrukturierung älterer Rebflächen finanziert wird, während gleichzeitig die Rodung von Flächen gefördert wird, die bereits über eine moderne marktorientierte Struktur verfügen. Er zeigt außerdem, dass die Rodungsprämie eine übermäßig attraktive Förderung sein kann, sogar im Fall moderner wettbewerbsfähiger Rebflächen.

MÄNGEL BEI DEN NATIONALEN UMSETZUNGSMAßNAHMEN

31. Nach der Rodung müssen die Betriebsinhaber für einen Zeitraum von drei Jahren anderweitige Verpflichtungen [24] in ihrem Betrieb einhalten [25], laufen also im Fall der Nichteinhaltung bestimmter Anforderungen Gefahr, dass ihre Rodungsprämie gekürzt wird. In Frankreich entfällt diese Pflicht jedoch für Begünstigte, die ihre landwirtschaftliche Tätigkeit ganz einstellen, da diese in einem solchen Fall nicht mehr der Definition des "Betriebsinhabers" laut Verordnung entsprechen. Diese Interpretation untergräbt jedoch das Hauptziel der Verpflichtung, das darin besteht, "einen verantwortungsvollen Umgang mit den gerodeten Flächen zu gewährleisten". Deshalb behält nach Auffassung des Hofes die Bestimmung der Verordnung, wonach "der Prämienanspruch an die Einhaltung der einschlägigen Umweltvorschriften durch die Erzeuger geknüpft werden sollte" [26], auch dann ihre Gültigkeit, wenn die Betriebsinhaber die landwirtschaftliche Tätigkeit einstellen.

UMSTRUKTURIERUNG UND UMSTELLUNG VON REBFLÄCHEN

WICHTIGE MAßNAHME ZUR BESSEREN ANPASSUNG AN DIE NACHFRAGE

32. Die Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen ist seit der Reform von 1999 ein wesentlicher Bestandteil der GMO für Wein. Das Ziel der Maßnahme ist die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Weinerzeuger durch die Zahlung einer Entschädigung für Einkommenseinbußen während der Anpassung des Weinbaubetriebs und als Zuschuss zu den Umstrukturierungs- und Umstellungskosten.

33. Für diese Maßnahme wurden erhebliche Mittel aus dem EU-Haushalt bereitgestellt, nicht nur absolut betrachtet (4,2 Milliarden Euro in der Dekade 2001-2010, das sind durchschnittlich 420 Millionen Euro pro Jahr), sondern auch hinsichtlich des Anteils an den Gesamtmitteln der GMO (etwa 32 %). Diese Tendenz setzte sich nach Einführung der jüngsten Reform fort, da die Mitgliedstaaten diese Maßnahme weiterhin als eine Schwerpunktaufgabe betrachteten, die nunmehr in ihren nationalen Finanzrahmen eine Möglichkeit unter mehreren ist. Mit Gesamtkosten in Höhe von rund 326 Millionen Euro im Haushaltsjahr 2009 erwies sich diese Maßnahme als erste Wahl aller Mitgliedstaaten; eine Ausnahme bildeten lediglich Spanien (in diesem Land entfiel im Haushaltsjahr 2009 der größte Teil des Finanzrahmens auf die Destillation) und andere kleinere Erzeugermitgliedstaaten, die einen Großteil ihres nationalen Finanzrahmens für die Betriebsprämienregelung aufwandten [27].

34. Die Wirkung der Maßnahme ist beachtlich. In den beiden größten weinerzeugenden Regionen, Kastilien-La Mancha und Languedoc-Roussillon, wurden in den vergangenen zehn Jahren mit EU-Mitteln zwischen 16 % bzw. 21 % der Gesamtrebfläche umstrukturiert [28].

35. Einige Faktoren sind von entscheidender Bedeutung für die Wettbewerbsfähigkeit eines Weinbaubetriebs: Traubensorte (entspricht diese der Marktnachfrage oder nicht), Ertrag (Produktivität) und Kostenstruktur (Produktionskosten). In diesem Zusammenhang gilt die Umstrukturierungsmaßnahme, die die Unterstützung bei der Sortenumstellung [29], die Umbepflanzung von Rebflächen und Verbesserungen der Rebflächenbewirtschaftungstechniken umfasst, im Allgemeinen als entscheidendes Instrument zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit [30], da sie die Bemühungen der Betriebsinhaber um Anpassung der Produktion an die Nachfrage und Produktivitätssteigerungen und/oder Kosteneinsparungen [31] unterstützt.

TABELLE 2

AUSWIRKUNGEN DER VON DER EU FINANZIERTEN UMSTRUKTURIERUNGSMAßNAHME IN EINIGEN MITGLIEDSTAATEN UND REGIONEN

Quelle: Daten von Eurostat (Grunderhebung über Rebflächen und jährliche Daten) und den besuchten nationalen und regionalen Behörden.

| Italien | Spanien (Kastilien-La Mancha) | Frankreich (Languedoc-Roussillon) | Deutschland |

Gesamte Weinbaufläche 2000 (2002 für Languedoc-Roussillon) in ha | 724860 | 566380 | 295464 | 101541 |

Umstrukturierte Fläche (in ha) in den Weinwirtschaftsjahren 2000/01 bis 2008/09 | 127177 | 90000 | 63166 | 16016 |

Umstrukturierung in % | 18 | 16 | 21 | 16 |

OHNE NEUE ABSATZMÖGLICHKEITEN KANN DIE RODUNGSREGELUNG ZUM TEIL DURCH HÖHERE ERTRÄGE AUFGRUND DER UMSTRUKTURIERUNG UND UMSTELLUNG VON REBFLÄCHEN UNTERGRABEN WERDEN

36. Führt die Umstrukturierung zur Ertragssteigerung, kann dadurch die Wirkung der Rodungsmaßnahme hinsichtlich des Abbaus des Marktungleichgewichts teilweise aufgehoben werden, es sei denn, es werden neue Absatzmöglichkeiten erschlossen. Dies beruht insbesondere darauf, dass die neuen Umstrukturierungsregelungen der EU solche Steigerungen nicht mehr verbieten, wie es bei der Reform von 1999 der Fall war [32]. Wenn auch die Gesamtergebnisse der jüngsten Umstrukturierungsprojekte noch nicht vorliegen, sind in den letzten beiden Dekaden Ertragssteigerungen zu verzeichnen, insbesondere in Spanien, wo die historischen Erträge im Vergleich zu anderen Weinbauregionen im Allgemeinen niedrig ausfielen (siehe Abbildung 7).

37. Die Analyse der Weinbaukartei durch den Hof für die Region Kastilien-La Mancha hat gezeigt, dass die durchschnittlichen Erträge der umstrukturierten Flächen um nahezu 60 % über denen der nicht umstrukturierten Flächen liegen (siehe Abbildung 8). Aus Abbildung 9 ist ersichtlich, dass die Auswirkungen der Rodungsregelung auf die Weinerzeugung durch die Ertragssteigerung in Spanien und Italien teilweise zunichte gemacht werden. Sollten für diese gestiegenen Produktionsmengen keine Absatzmöglichkeiten gefunden werden, wird das seit Langem bestehende Problem des Überschusses noch gravierender.

ABBILDUNG 7

ENTWICKLUNG DES KELTERTRAUBENERTRAGS

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Quelle: Jährliche Eurostat-Statistik über pflanzliche Erzeugnisse.

ABBILDUNG 8

VERGLEICH DES DURCHSCHNITTLICHEN ERTRAGS UMSTRUKTURIERTER UND NICHT UMSTRUKTURIERTER FLÄCHEN IN DER REGION KASTILIEN-LA MANCHA IM ZEITRAUM 2007-2009

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Quelle: Weinbaukartei, Region Kastilien-La Mancha.

ABBILDUNG 9

VOM HOF GESCHÄTZTE AUSWIRKUNGEN DER RODUNGSREGELUNG UND DER ERTRAGSSTEIGERUNG AUF DIE WEINERZEUGUNG IN SPANIEN, FRANKREICH UND ITALIEN

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Quelle: Schätzung des Hofes, basierend auf der jährlichen Eurostat-Statistik für pflanzliche Erzeugnisse und den Daten der GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung.

38. Die Auswirkungen der Umstrukturierung auf die Erzeugung werden zudem durch die Tatsache verschärft, dass Projekte zuschussfähig sind, selbst wenn sie auf Pflanzungsrechten beruhen, die aus einer nationalen oder regionalen Reserve stammen. Der Hof stellte fest, dass die Umstrukturierungsmaßnahme in Rumänien eigentlich der Finanzierung der Erweiterung von Rebflächen dient und nicht der Umstrukturierung bestehender Betriebe, von denen viele den heutigen Marktanforderungen nicht gerecht werden. Der Hof schätzt, dass die Auswirkungen auf die Produktion einem zusätzlichen Volumen von bis zu 250000 hl oder 5 % der durchschnittlichen Produktion Rumäniens im Zeitraum 2000-2008 [33] entsprechen können. Das kann wiederum zum Weiterbestehen des Marktungleichgewichts auf europäischer Ebene beitragen, wenn diese Produktionssteigerung nicht mit einer steigenden Nachfrage einhergeht.

NICHT ZUSCHUSSFÄHIGE VORHABEN UND GROßE KOSTENVARIANZ BEI DER UMSTRUKTURIERUNG UND UMSTELLUNG

39. Gemäß Artikel 103q der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 darf die Unterstützung für die Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen nur in der Form eines Ausgleichs für die Erzeuger für Einkommenseinbußen aufgrund der Durchführung der Maßnahme und/oder einer Beteiligung an den Umstrukturierungs- und Umstellungskosten erfolgen, und die Gemeinschaftsbeteiligung darf 50 % der Kosten der Umstrukturierung und Umstellung bzw. 75 % in Konvergenzregionen nicht überschreiten. In der Verordnung ist auch festgelegt, dass lediglich die Sortenumstellung, die Umbepflanzung von Rebflächen und Verbesserungen der Rebflächenbewirtschaftungstechniken als förderfähige Tätigkeiten gelten.

KASTEN 4

NICHT ZUSCHUSSFÄHIGE VORHABEN, DIE AUS DER UMSTRUKTURIERUNGS- UND UMSTELLUNGSMAßNAHME IM WEINWIRTSCHAFTSJAHR 2008/2009 FINANZIERT WURDEN

In der Tschechischen Republik stellten die Auditstellen der Europäischen Kommission fest, dass ein aktiver und passiver Schutz zur Vogel- und Tierabwehr aus der Umstrukturierungs- und Umstellungsmaßnahme finanziert wurde, und zwar unter der Bedingung, dass der Schutz der Rebflächen einen Zeitaufwand von mindestens 300 Stunden umfasst.

Die Flurbereinigung – der Prozess der Neuordnung von Landparzellen und deren Eigentumsverhältnissen – ist als Vorhaben zur Entwicklung des ländlichen Raums gemäß Artikel 30 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates beihilfefähig. Der Hof stellte fest, dass in Deutschland bei Flurbereinigungsvorhaben ein zusätzlicher Betrag von 1500 Euro pro ha als Umstrukturierungsbeihilfe gezahlt wird.

Der Hof ist der Auffassung, dass keiner der vorstehend genannten Fälle im Rahmen der Maßnahme für die Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen gefördert werden sollte, da diese Fälle nicht die in Artikel 103q der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 genannten üblichen Tätigkeiten betreffen: Sortenumstellung, Umbepflanzung von Rebflächen und Verbesserungen der Rebflächenbewirtschaftungstechniken.

40. Unter die Kategorie "Verbesserungen der Rebflächenbewirtschaftungstechniken" fällt ein breites Spektrum von Vorhaben, was den Mitgliedstaaten, die letztendlich die Verantwortung für die Durchführung der Maßnahme tragen, einen erheblichen Interpretationsspielraum lässt. Das Fehlen weiterer Anleitungen, insbesondere in der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 555/2008, hat zwei signifikante Folgen für die Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der Maßnahme:

a) Die Mitgliedstaaten haben eine breite Palette von Tätigkeiten definiert, von denen einige kaum miteinander vergleichbar und andere wiederum unter keinen Umständen als Umstrukturierungsvorhaben einzustufen sind. Der Kasten 4 enthält diesbezügliche Beispiele, die bei der Prüfung des Hofes und auch von der Kommission festgestellt wurden.

b) Die Kostenschätzungen der Mitgliedstaaten für die einzelnen Vorhaben weichen ebenso wie die berechneten entsprechenden Beihilfesätze der EU deutlich voneinander ab. So wurden bei den geschätzten Kosten für vergleichbare Vorhaben Abweichungen von bis zu 200 % festgestellt, selbst bei einer ähnlichen Rebendichte pro Hektar.

41. Mit Ausnahme Spaniens werden die Beihilfezahlungen in den besuchten Mitgliedstaaten nach einer Hektarpauschale und nicht als prozentualer Anteil an den vom Begünstigten tatsächlich getragenen Kosten berechnet. Zwar ist dieses Verfahren in der Verordnung vorgesehen, aber ohne nachfolgende Kontrollen durch die Zahlstellen, dass die EU-Beihilfen im Einzelfall den vorgeschriebenen Grenzwert von 50 % bzw. 75 % der tatsächlichen Kosten nicht überschreiten, kann nicht sichergestellt werden, dass Betriebsinhabern kein überhöhter Ausgleich gewährt wird.

42. Zudem stellte der Hof fest, dass in einigen Fällen (gemeinschaftliche Umstrukturierungspläne in Frankreich) eine Entschädigung an Betriebsinhaber für Einkommenseinbußen zu Unrecht gezahlt wurde, da diese keine Wiederbepflanzung vornahmen, sondern ihre Rebflächen lediglich rodeten. Ebenso erhielten einige Betriebsinhaber, die Flächen sowohl rodeten als auch wiederbepflanzten, einen überhöhten Ausgleich (für Einkommenseinbußen von bis zu 6,5 Jahren; dieser Zeitraum liegt über der normalen unproduktiven Periode einer neuen Rebfläche).

43. Schließlich stellte der Hof in Frankreich (in der Region Bordeaux) fest, dass der Zugang zu Umstrukturierungsbeihilfen für Rebflächen mit geschützter Ursprungsbezeichnung von der Mitgliedschaft des jeweiligen Weinbauern in einer bestimmten regionalen Organisation und der Zahlung einer Abgabe an diese Einrichtung abhängig gemacht wurde – eine Bedingung, die für Betriebsinhaber, die sich für eine Umstrukturierung ohne EU-Beihilfe entschieden haben, nicht gilt. Der Hof betrachtet diese Abgabe als eine zu Unrecht vorgenommene Minderung der EU-Beihilfe, auf die diese Betriebsinhaber Anspruch haben, und vertritt folglich die Auffassung, dass eine solche Forderung weder mit Artikel 11 der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 [34] des Rates noch mit Artikel 96 der Verordnung (EG) Nr. 555/2008 in Einklang steht, wonach der volle Betrag an die Begünstigten auszuzahlen ist.

UMSETZUNG DER NATIONALEN FINANZRAHMEN UND KONTROLLSYSTEME AUF NATIONALER EBENE

NATIONALE ENTSCHEIDUNGEN MIT BESONDEREM AKZENT AUF DER UMSTRUKTURIERUNG

44. Die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, die für ihre jeweiligen Bedingungen am besten geeigneten Maßnahmen auszuwählen, ist ein wesentliches Merkmal der Reform der GMO für Wein. In den Haushaltsjahren 2009 und 2010 (Abbildung 10) haben die Mitgliedstaaten die Maßnahme der Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen in den Mittelpunkt gerückt, die in diesen Jahren 41 % der Gesamtausgaben der nationalen Finanzrahmen (714 Millionen Euro [35] von einer Gesamtsumme von 1737 Millionen Euro) und rund 27 % der Gesamthaushaltsmittel der GMO für Wein ausmachten.

ABBILDUNG 10

NATIONALE PROGRAMME – TATSÄCHLICHE AUSGABEN IN DEN JAHREN 2009 UND 2010 NACH MAßNAHME UND PROGNOSE FÜR DEN FÜNFJAHRESZEITRAUM 2009-2013

Ausgaben in den Haushaltsjahren 2009 und 2010 – Nationale Finanzrahmen

Prognose 2009-2013 – Nationale Finanzrahmen

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Quelle: Mitteilungen der Mitgliedstaaten gemäß Anhang IV der Verordnung (EG) Nr. 555/2008.

45. Obgleich die Umstrukturierung der Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit dient, entsprachen nicht alle von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Umsetzung ihrer nationalen Programme getroffenen Entscheidungen den Zielen der Reform. In einer Mitteilung an die Kommission vom 1. März 2011 kündigte Spanien an, rund 450 Millionen Euro oder 30 % seines nationalen Finanzrahmens für den Zeitraum 2009-2013 für die Betriebsprämienregelung, eine der in der Verordnung vorgesehenen Maßnahmen, bereitzustellen. Da in Spanien jedoch der größte Teil der erforderlichen Zahlungsansprüche im Rahmen der Betriebsprämienregelung auf der Basis historischer Beihilfen für die Destillation von Trinkalkohol berechnet wurde, kam somit eine bestimmte Gruppe von Weinbauern, deren Erzeugung nicht in den Verkehr gebracht, sondern destilliert wurde, in den Genuss eines dauerhaften wirtschaftlichen Vorteils. Im Gegensatz zu den Betriebsinhabern, die sich für die Rodung entschieden, können diese Weinbaubetriebe den Markt weiterhin mit Wein beliefern. Folglich widerspricht diese Mittelverwendung den Zielen der Reform, da sie weder das Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage fördert noch einen Anreiz für die Betriebsinhaber darstellt, ihre Wettbewerbsfähigkeit auf dem Markt zu verbessern.

DIE NATIONALEN KONTROLLSYSTEME FUNKTIONIEREN IM ALLGEMEINEN GUT

46. Der Hof stellte fest, dass die Kontrollsysteme zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge in den ausgewählten Mitgliedstaaten (siehe Ziffer 10) trotz der hohen Anforderungen, die einige Bestimmungen der Verordnungen an die Mitgliedstaaten stellen, im Allgemeinen recht gut funktionierten.

47. So basiert zum Beispiel die Vermessung der Flächen gemäß Artikel 75 der Verordnung (EG) Nr. 555/2008, die für die Berechnung der Zahlungen zur Unterstützung von Rodungs- und Umstrukturierungsvorhaben erforderlich ist, nunmehr auf der tatsächlichen Rebfläche und nicht mehr auf der Gesamtgröße der jeweiligen Parzellen, die in der Vergangenheit das maßgebliche Kriterium war und es für das Flächenidentifizierungssystem wie auch die Weinbaukartei nach wie vor ist. Dadurch waren einige Mitgliedstaaten gezwungen, neue Vermessungen der Parzellen an Ort und Stelle vorzunehmen und dann Datenbanken zu führen, die bis zu drei verschiedene Vermessungen für dieselbe Parzelle umfassen.

EINIGE BEREICHE WEISEN JEDOCH SCHWACHSTELLEN AUF

48. Trotz der in Ziffer 46 vorgenommenen positiven Bewertung der nationalen Kontrollsysteme durch den Hof erfordern die in der folgenden Ziffer genannten Umstände eine Überprüfung des den Mitgliedstaaten bei der Verwaltung der Maßnahmen gewährten Ermessensspielraums sowie eine zusätzliche Überwachung durch die Kommission.

49. Seit 1. Januar 2010 gelten alle Rebflächen, für die keine entsprechenden Pflanzungsrechte vorliegen, als rechtswidrig und sind auf Kosten des jeweiligen Betriebsinhabers zu roden. Trotz dieser Verpflichtung räumen einige Mitgliedstaaten das Weiterbestehen illegaler Rebflächen auf ihren Territorien ein und geben an, der Prozess der zwingenden Rodung sei noch nicht abgeschlossen.

ÜBERWACHUNGSFUNKTION DER KOMMISSION: INFORMATIONEN VORHANDEN, JEDOCH BEGRENZTE ANALYSE

50. Damit die Kommission ihrer Überwachungsfunktion gerecht werden kann, werden in der Verordnung (EG) Nr. 555/2008 die Angaben aufgeführt, die von den Mitgliedstaaten zu feststehenden Zeitpunkten zu übermitteln sind. Der Hof betrachtet die Informationsvorschriften als umfassend, weist jedoch insbesondere auf das Fehlen spezifischer Leistungsindikatoren hin, anhand deren die Analyse, inwieweit die Ziele der Reform erreicht werden, erleichtert würde. Einschlägige, auf zeitnahen Daten basierende Indikatoren hierfür wären insbesondere solche, die mit der Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Weinerzeuger (Einfuhren, Ausfuhren, Preise, Volumen) und mit dem Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage (Erzeugung, Konsum, Bestände) im Zusammenhang stehen.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

SCHLUSSFOLGERUNGEN

51. Angesichts des chronischen strukturellen Überschusses und des EU-weiten Verlusts der internationalen Wettbewerbsfähigkeit wurden mit der Reform Instrumente zur Überwindung der gravierendsten Probleme des Weinmarkts entwickelt bzw. neu konzipiert. Das betrifft insbesondere die bereits länger bestehenden Maßnahmen, auf die der Großteil der Ausgaben entfällt, die Rodungsregelung und die Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen.

52. Die Arbeit der Kommission bei der Vorbereitung der Reform ist im Wesentlichen in ihrer Bandbreite und Substanz als umfassend zu bewerten, jedoch mangelt es einigen ihrer Vorschläge an eingehender Untersuchung. Hierzu gehört nach Auffassung des Hofes insbesondere die geplante Liberalisierung des Systems der Pflanzungsrechte. Zudem beruhten die Zielvorgaben in bestimmten Bereichen auf Kriterien, die nicht eingetreten sind, wie zum Beispiel der Vorschlag zur Einstellung der Anreicherung mit Saccharose und auch die Wirkung ergänzender Maßnahmen wie die grüne Weinlese und die Absatzförderung.

53. Die Rodungsregelung ist eine schnelle und dauerhaft wirksame Methode zum Abbau des Produktionspotenzials. Somit kommt ihr im Zusammenhang mit dem von der Kommission verfolgten Ziel der Reduzierung des strukturellen Überschusses eine wesentliche Rolle zu. Obgleich die Regelung zu einem Rückgang des Angebots um rund 10,2 Millionen hl Wein führte, erwies sich die Zielvorgabe von 175000 ha als unzureichend, sodass der vor der Reform vorhandene strukturelle Überschuss nicht beseitigt werden konnte. Dies ist weitgehend darauf zurückführen, dass sich die Annahmen, auf denen die Zielvorgabe beruhte, nicht bewahrheitet haben. Die Erreichung eines der Hauptziele der Reform wird von einem erheblichen Anstieg der Ausfuhren abhängen, damit das verbleibende Marktungleichgewicht abgebaut werden kann.

54. Des Weiteren wurde mit der jüngsten Reform generell allen Weinbaubetrieben der Zugang zur Rodungsregelung ermöglicht, während in der Vergangenheit die Mitgliedstaaten die Möglichkeit hatten, den Zugang zu beschränken. Zusammen mit der Erhöhung der entsprechenden Beihilfesätze, die von der Kommission ohne rechtfertigenden Grund vorgenommen wurde, bewirkte diese Tatsache in der Mehrzahl der weinerzeugenden Mitgliedstaaten eine große Nachfrage nach den Beihilfen im Rahmen dieser Regelung, die sich auf das Zweifache der zur Verfügung gestellten Mittel belief. Der Hof vertritt die Auffassung, dass angesichts dieser Umstände eine höhere Wirtschaftlichkeit erreichbar gewesen wäre, da geringere Steigerungen oder selbst die Beibehaltung des vorherigen Beihilfeniveaus wahrscheinlich zu besseren Ergebnissen mit den verfügbaren Ressourcen oder zu den gleichen Ergebnissen mit weniger Ressourcen geführt hätten (der Hof schätzt, dass diese Erhöhungen der Beihilfesätze den EGFL 100 Millionen Euro kosteten).

55. Der angestrebte Abbau des Marktungleichgewichts kann außerdem durch die Wirkung der Umstrukturierungs- und Umstellungsmaßnahme, die in einigen Weinerzeugerregionen in den letzten beiden Jahrzehnten zu einem Anstieg im Ertrag pro Hektar geführt hat, behindert werden. In Spanien und Italien wurde die Wirkung der Rodungsregelung zum Teil durch die Ertragssteigerung aufgehoben. Eine Ertragssteigerung wäre an sich kein Problem, vorausgesetzt, der so erzeugte Wein ist wettbewerbsfähig und befriedigt eine zusätzliche Marktnachfrage, ohne andere EU-Erzeugnisse zu verdrängen. Hierzu bedarf es jedoch neuer Absatzmöglichkeiten außerhalb der EU, da der Weinkonsum innerhalb der EU rückläufig ist.

56. Dennoch hat die Umstrukturierungs- und Umstellungsmaßnahme zweifelsfrei eine signifikante und positive Wirkung auf die Weinerzeuger, indem sie den Prozess der Anpassung des Angebots an die Nachfrage für zahlreiche Rebflächen unterstützt und zur Verbesserung der Rebflächenbewirtschaftungstechniken beiträgt. Gleichwohl stellte der Hof fest, dass den Mitgliedstaaten bei der Durchführung der Maßnahme ein zu großer Ermessensspielraum eingeräumt wurde, der es ihnen erlaubt, Vorhaben zu finanzieren, die über den Geltungsbereich der Maßnahme hinausgehen, und erhebliche Unterschiede in den für die Berechnung der Zahlungsbeträge verwendeten Pauschalsätzen ermöglicht.

57. Trotz der umfangreichen Informationen, die die Kommission von den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Durchführung der einzelnen Maßnahmen erhält, ist ihre Überwachungsfunktion, die auch eine Bewertung umfassen sollte, ob die Ziele der Reform erreicht werden, angesichts des Fehlens zentraler Leistungsindikatoren eingeschränkt. Für eine zeitnahe Bewertung des Fortschritts der Reform sind solche Leistungsindikatoren unumgänglich.

EMPFEHLUNGEN

58. Hinsichtlich der Rodungsmaßnahme unter Berücksichtigung der Pflanzungsrechte:

- Die Kommission sollte ausgehend von aktuellen Daten einschließlich der geplanten Liberalisierung der Pflanzungsrechte eine Schätzung des Gleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage im Weinsektor vornehmen und auf dieser Grundlage entscheiden, ob Maßnahmen zur Beseitigung etwaiger Ungleichgewichte erforderlich sind.

- Für den Fall, dass weitere Rodungsmaßnahmen für notwendig erachtet werden, sollte durch Festlegung weiterer, mit der Rebfläche selbst und nicht nur mit dem Betriebsinhaber im Zusammenhang stehender Förderkriterien die Rodung modernisierter Rebflächen vermieden werden.

59. Hinsichtlich der Umstrukturierungsmaßnahme:

- Angesichts der breiten Palette der Vorhaben der Mitgliedstaaten im Rahmen der Umstrukturierungsmaßnahme sollte die Kommission eine präzisere Definition der zuschussfähigen Umstrukturierungsvorhaben vornehmen, insbesondere derjenigen, die laut Verordnung als "Verbesserungen der Rebflächenbewirtschaftungstechniken" gelten.

- Um zu vermeiden, dass ein überhöhter Ausgleich gewährt wird, sollte die Kommission in den Fällen, wo die Zahlung an die Begünstigten auf einem Pauschalsatz pro Hektar beruht, die Mitgliedstaaten verpflichten, zumindest Stichprobenkontrollen durchzuführen, um sicherzustellen, dass die EU-Beihilfe den zuschussfähigen Prozentsatz der tatsächlichen Kosten nicht übersteigt.

60. Hinsichtlich des wichtigsten Ziels der Reform, der Herstellung eines besseren Gleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage:

- Während die EU einerseits zum Abbau der überschüssigen Weinerzeugung die Rodungsmaßnahme finanziert, führen Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen andererseits zur Steigerung der Rebflächenerträge und somit des Produktionsvolumens, was dem Ziel der Erreichung eines Gleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage ohne Erschließung neuer Absatzmöglichkeiten zuwiderläuft. Die Kommission sollte daher sicherstellen, dass ein angemessener Maßnahmenmix vorgesehen ist, um dieser Widerspruchsproblematik zu begegnen.

61. Hinsichtlich der statistischen Daten sollte die Kommission zentrale Leistungsindikatoren festlegen, die für die Ziele der Reform maßgeblich sind und eine zeitnahe Beurteilung des Erfolgs ermöglichen.

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Michel CRETIN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 7. März 2012 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Präsident

[1] Europäische Kommission/GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, Weinbaukartei bzw. Eurostat-Versorgungsbilanz.

[2] In dieser Abbildung sind nur Mitgliedstaaten mit einer durchschnittlichen Erzeugung über 1 Million hl erfasst. Die Produktionsziffern beruhen auf einem geglätteten Durchschnittswert, bei dem die höchsten und niedrigsten Werte für die einzelnen Länder im jeweiligen Zeitraum unberücksichtigt blieben.

[3] Da die Gesamtproduktion aufgrund der klimatischen Bedingungen von einem Jahr zum anderen sehr unterschiedlich sein kann, lässt sich der strukturelle Überschuss am besten mit Hilfe von Durchschnittswerten für mehrere Jahre bestimmen. Der Schätzwert von 14,5 Millionen hl basiert auf einer Analyse der Kommission für den Zeitraum 1999-2003, und die eigene Analyse des Hofes weicht nur unerheblich von diesem Wert ab.

[4] Sonderbericht Nr. 4/87 (ABl. C 297 vom 6.11.1987, S. 14).

[5] Die Jahresberichte des Hofes für die Haushaltsjahre 1991 (ABl. C 330 vom 15.12.1992, S. 1), 1993 (ABl. C 327 vom 24.11.1994, S. 1), 1996 (ABl. C 348 vom 18.11.1997, S. 1) und 1999 (ABl. C 342 vom 1.12.2000, S. 1) nehmen gezielt Bezug auf diese Fragen.

[6] KOM(2006) 319 endgültig vom 22.6.2006.

[7] Fünfter Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 479/2008 des Rates vom 29. April 2008 über die gemeinsame Marktorganisation für Wein zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1493/1999, (EG) Nr. 1782/2003, (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 3/2008 und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 2392/86 und (EG) Nr. 1493/1999 (ABl. L 148 vom 6.6.2008, S. 1).

[8] In Artikel 103m der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates vom 22. Oktober 2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse (Verordnung über die einheitliche GMO) (ABl. L 299 vom 16.11.2007, S. 1) werden die den Mitgliedstaaten zur Verfügung stehenden Maßnahmen aufgeführt: Betriebsprämienregelung; Absatzförderung; Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen; grüne Weinlese; Fonds auf Gegenseitigkeit; Ernteversicherung; Investitionen; Destillation von Nebenerzeugnissen; Destillation von Trinkalkohol; Dringlichkeitsdestillation und Verwendung von konzentriertem Traubenmost.

[9] Verordnung (EG) Nr. 491/2009 des Rates vom 25. Mai 2009 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse (Verordnung über die einheitliche GMO) (ABl. L 154 vom 17.6.2009, S. 1).

[10] Das EGFL-Haushaltsjahr n beginnt am 16. Oktober n-1 und endet am 15. Oktober des darauffolgenden Jahres n.

[11] Die Weinsektoren der Mitgliedstaaten weisen signifikante Unterschiede auf, die nicht nur die Vielfalt der Erzeugnisse, sondern auch die Herstellungsstruktur und das Gleichgewicht bzw. Ungleichgewicht zwischen der nationalen Erzeugung und dem Konsum betreffen.

[12] Artikel 85g Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007.

[13] Dies stand im Gegensatz zur Verfahrensweise auf anderen Märkten, die signifikante Änderungen erfuhren, wie zum Beispiel der Milchmarkt nach der Abschaffung der Milchquotenregelung.

[14] Die verwendbare Erzeugung betrug 2003 168 Millionen hl und stieg 2004 auf 194 Millionen hl, d. h. um 26 Millionen hl Wein im Zeitraum 2003-2004.

[15] Im Haushaltsjahr 2009 nutzte lediglich Slowenien mit einer Beihilfe von 131000 Euro bzw. 3,7 % seines nationalen Finanzrahmens die Maßnahme zur Unterstützung der grünen Weinlese. Die Inanspruchnahme erhöhte sich 2010 (16,8 Millionen Euro), jedoch ist sie immer noch auf Italien, Slowenien und Zypern begrenzt. Bei den Fonds auf Gegenseitigkeit waren in den Haushaltsjahren 2009 und 2010 keine Ausgaben zu verzeichnen, und sind bis 2013, dem Ende des Programmzeitraums, auch nicht zu erwarten.

[16] Artikel 12 der Verordnung (EG) Nr. 555/2008 der Kommission vom 27. Juni 2008 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 479/2008 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Wein hinsichtlich der Stützungsprogramme, des Handels mit Drittländern, des Produktionspotenzials und der Kontrollen im Weinsektor (ABl. L 170 vom 30.6.2008, S. 1) – Anträge sind zwischen dem 15. April und dem 31. Mai einzureichen, während die eigentliche Ernte und Endkontrolle zwischen dem 15. Juni und 31. Juli erfolgen muss.

[17] Vor der jüngsten GMO-Reform, insbesondere im Zeitraum 1988-1996, wurde eine Rebfläche von mehr als 500000 ha gerodet, hauptsächlich in Spanien, Italien und Frankreich, den wichtigsten Erzeugermitgliedstaaten. Das entspricht einer Reduzierung um mehr als 1/8 der Rebfläche der EU-12 im Jahr 1988 – rund 4 Millionen ha. Nach 1996 hatten die Mitgliedstaaten jedoch die Möglichkeit, die Anwendung der Maßnahme auf ihren jeweiligen Territorien einzuschränken, was dazu führte, dass in diesem Zeitraum eine deutlich kleinere Fläche gerodet wurde (im Zeitraum 1997-2008 wurden weniger als 30000 ha gerodet, vor allem in Frankreich).

[18] Die Mitgliedstaaten hatten jedoch weiterhin die Möglichkeit, die Auswirkungen der Rodungsmaßnahme in bestimmten Regionen oder in dem Fall, dass die tatsächlich gerodete Fläche bestimmte festgelegte Grenzwerte erreicht, zu begrenzen.

[19] Die Pro-Hektar-Beihilfesätze der Rodungsregelung werden abhängig vom historischen Ertrag des jeweiligen Betriebs berechnet, wobei allerdings für den Fall, dass keine Daten zur Verfügung stehen, bestimmte abweichende Regelungen vorgesehen sind. Sie liegen zwischen 1450 Euro/ha und 12300 Euro/ha für die geringste bzw. höchste Ertragskategorie. Diese Beihilfesätze wurden jedoch im ersten Jahr der Anwendung der Regelung um 20 % und im zweiten Jahr um 10 % erhöht.

[20] Die eigene Analyse der Kommission ergab, dass für Kastilien-La Mancha (auf diese Region entfielen in den drei Jahren der Kampagne 44 % der Gesamtrodungen) die vorherigen Beihilfesätze bereits eine Gewinnspanne von 6,5 Jahren abdeckten, während Languedoc-Roussillon (auf diese Region entfielen in den drei Jahren der Kampagne 10 % der Gesamtrodungen) das Kriterium nahezu erfüllt (Gewinnspanne von 4,9 Jahren).

[21] 3,5 Millionen ha im Weinwirtschaftsjahr 2007/08.

[22] Die Schätzung des Gesamtbetrags der verwendbaren Erzeugung, der durch die Rodungsregelung dauerhaft entfällt, beruht auf den offiziellen Mitteilungen der Mitgliedstaaten an die Kommission über die gerodeten Flächen und deren Klassifikation in Ertragsklassen für den Dreijahreszeitraum 2008/09 bis 2010/11. Die von Eurostat veröffentlichte durchschnittliche verwendbare Erzeugung für den Zeitraum 2000-2008 betrug 176,3 Millionen hl.

[23] Im Erwägungsgrund 68 der Verordnung (EG) Nr. 479/2008 heißt es: "Erzeuger, die der Auffassung sind, dass die Bedingungen auf bestimmten Flächen für eine rentable Erzeugung nicht geeignet sind, sollten die Möglichkeit haben, ihre Kosten durch die endgültige Aufgabe der Weinerzeugung auf diesen Flächen zu senken (…)".

[24] Die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen bezieht sich auf die Anforderungen an die Betriebsführung und die Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand gemäß Artikel 3 bis 7 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/2001 (ABl. L 270 vom 21.10.2003, S. 1).

[25] Artikel 85t der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007.

[26] Erwägungsgrund 71 der Verordnung (EG) Nr. 479/2008.

[27] Griechenland, Luxemburg, Malta und das Vereinigte Königreich (2010) entschieden sich dafür, einen erheblichen Teil ihres nationalen Finanzrahmens unwiderruflich für die Betriebsprämienregelung zur Verfügung zu stellen.

[28] Einige Regionen wie Languedoc-Roussillon in Frankreich, wo die Umstrukturierungsmaßnahme bereits seit den 1980er Jahren angewandt wird, verzeichneten eine noch deutlichere Wirkung. Laut Angaben der französischen Zahlstelle FranceAgriMer wurden nahezu 40 % der im Jahr 1977 vorhandenen Rebflächen oder etwa 164000 ha umstrukturiert.

[29] Der Hof hat zum Beispiel eine wesentliche Veränderung im Sortenverhalten der Weinbauern festgestellt, die im Zeitraum 2000-2010 die Rotweinsorten zunehmend in den Mittelpunkt gerückt haben. So stieg die Anbaufläche für Rotwein in Spanien um 18 Prozentpunkte (auf 55 % der gesamten Weinbaufläche), in Deutschland um 8 Prozentpunkte auf 32 %, in Frankreich um 5 Prozentpunkte auf 75 % und in Italien um 5 Prozentpunkte auf 56 %.

[30] Artikel 103q Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 lautet: "Die Maßnahmen für die Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen zielen darauf ab, die Wettbewerbsfähigkeit der Weinerzeuger zu verbessern."

[31] Die Mechanisierung ist zum Beispiel ein potenziell kostensparender Faktor: Obgleich sie nicht unter die Umstrukturierungsmaßnahme fällt, ist die Mechanisierung bestimmter Vorgänge in einem Weinbaubetrieb nur möglich, wenn eine bestimmte Rebstruktur vorhanden ist (z. B. Spalierstruktur) – eine Umstellung, die wiederum direkt durch die Umstrukturierungs- und Umstellungsmaßnahme gefördert wird.

[32] Auf diese Problematik wurde bereits in der Vergangenheit hingewiesen, und die Schlussfolgerungen des Hofes im Sonderbericht Nr. 4/87 nehmen hierauf Bezug. Mit der Verordnung (EG) Nr. 1227/2000 der Kommission (ABl. L 143 vom 16.6.2000, S. 1) hinsichtlich des Produktionspotenzials sollen Ertragssteigerungen vermieden werden. Zu diesem Zweck ist darin Folgendes vorgesehen: "[Die zuständigen Behörden der] Mitgliedstaaten erlassen die Vorschriften über die Begrenzung der Verwendung der Wiederbepflanzungsrechte bei Durchführung eines Plans, die sich aus der im Plan vorgesehenen Rodung ergeben, wenn dies einen möglichen Anstieg des Ertrages der betreffenden Fläche nach sich ziehen würde". Diese Forderung ist in der neuen GMO nicht mehr enthalten.

[33] Diese Schätzung beruht auf den Pflanzungsrechten für 9169 ha aus den nationalen und regionalen Reserven Rumäniens und einem durchschnittlichen Ertrag von 27 hl/ha.

[34] ABl. L 209 vom 11.8.2005, S. 1.

[35] In den Haushaltsjahren 2009 und 2010 verzeichneten Italien (168,7 Millionen Euro), Frankreich (148,6 Millionen Euro), Spanien (134,7 Millionen Euro) und Rumänien (83,2 Millionen Euro) besonders hohe Ausgaben im Bereich der Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen.

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