1. EINLEITUNG

Das Kooperations- und Kontrollverfahren (Cooperation and Verification Mechanism – CVM) wurde beim Beitritt Rumäniens zur Europäischen Union im Jahr 2007 eingeführt, um Unzulänglichkeiten bei der Justizreform und der Korruptionsbekämpfung zu beseitigen. Seither haben die CVM-Berichte die Fortschritte der rumänischen Behörden nachgezeichnet und ihnen mittels spezifischer Empfehlungen Hilfestellung bei der Schwerpunktsetzung ihrer Reformen geleistet. Im zehnten Jahr der CVM-Umsetzung legt die Kommission nun eine Bilanz vor, in der sie auf die erzielten Erfolge, die anstehenden Herausforderungen und die für die Verwirklichung der Ziele des Kooperations- und Überprüfungsverfahrens noch erforderlichen Maßnahmen eingeht.

Wie der Rat mehrfach betont hat, wird das Kooperations- und Kontrollverfahren beendet, wenn Rumänien alle vier Vorgaben erfüllt hat. Diese Vorgaben wurden beim Beitritt Rumäniens festgelegt und beziehen sich auf Aspekte, die für die Funktionsfähigkeit der Mitgliedstaaten unerlässlich sind: Unabhängigkeit und Effizienz der Justiz, Integrität und Korruptionsbekämpfung. Die Erfüllung dieser Vorgaben erfordert eine Kombination legislativer und institutioneller Maßnahmen. Außerdem ist eine vollständige Bewertung dieser Maßnahmen nur dann gegeben, wenn geprüft wird, ob sie auch in der Praxis ihre beabsichtigte Wirkung zeigen und als im rechtlichen und institutionellen Rahmen Rumäniens verankert und unumkehrbar angesehen werden können. Unter diesen Voraussetzungen können die Bürger davon ausgehen, dass die Entscheidungen und Praktiken, die in Rumänien gefasst bzw. angewandt werden, rechtsstaatlichen Grundsätzen uneingeschränkt entsprechen, was das für die wirksame Umsetzung des EU-Rechts nötige gegenseitige Vertrauen schafft.

Für die rumänische Gesellschaft waren Justizreform und Korruptionsbekämpfung in den letzten zehn Jahren zentrale Themen. Das Kooperations- und Kontrollverfahren spielt in Rumänien eine wichtige Rolle als Triebkraft für Reformen und als Instrument, mit dem die Fortschritte verfolgt werden können. Die Schlussfolgerungen der Kommission und die CVM-Methode wurden vom Rat kontinuierlich unterstützt; zahlreiche Mitgliedstaaten haben sich an den Arbeiten beteiligt und einen Beitrag dazu geleistet. Außerdem konnte die Zusammenarbeit mit Rumänien dank gezielter Unterstützung aus EU-Fonds ausgebaut werden.

In den seit 2014 vorgelegten CVM-Berichten wurden nicht nur die Fortschritte der letzten zehn Jahre verfolgt, sondern es konnten auch anhaltende Fortschritte nachgewiesen werden, die auf größere Nachhaltigkeit hindeuten. Die legislativen und institutionellen Maßnahmen haben dank des Engagements zahlreicher Richter und Staatsanwälte, der Umsetzungsmaßnahmen des Justizministeriums und der guten Zusammenarbeit zwischen den rumänischen Behörden und der Kommission zu Erfolgen geführt. Die intensive Beteiligung der Zivilgesellschaft war ebenfalls von entscheidender Bedeutung für die Förderung von Justizreformen und die Umsetzung konkreter Maßnahmen zur Bekämpfung der Korruption auf allen Ebenen. Gleichzeitig wurde in den CVM-Berichten darauf hingewiesen, dass sich in einigen Bereichen weitere Reformen als schwierig erwiesen haben bzw. dass mitunter Reformwiderstände bestanden. Grundsätzliche Probleme wie die Infragestellung der Unabhängigkeit der Justiz und der Rechtskraft von Gerichtsentscheidungen sowie in einigen Fällen gezielte Versuche, Reformen wieder rückgängig zu machen, haben zwangsläufig die Fortschritte bei der Verwirklichung der CVM-Ziele gebremst.

Dieser Bericht bietet einen Überblick über die Entwicklungen in Rumänien seit dem Jahr 2007. Wie die Vorjahresberichte ist er das Ergebnis eines sorgfältigen Analyseprozesses, bei dem sich die Kommission auf die enge Zusammenarbeit mit rumänischen Institutionen sowie auf Informationen vonseiten der Zivilgesellschaft und sonstiger Beteiligter sowie anderer Mitgliedstaaten gestützt hat.

In diesem Zusammenhang ist es wichtig, den Anwendungsbereich des Kooperations- und Kontrollverfahrens klarzustellen. In den Entscheidungen zur Einrichtung des Verfahrens für die Zusammenarbeit und die Überprüfung sind Parameter für den Anwendungsbereich des Kooperations- und Kontrollverfahrens in Bezug auf die Justizreform und die Korruptionsbekämpfung festgelegt. Der Zeitpunkt der Erfüllung der Vorgaben hängt daher von den Maßnahmen im Rahmen dieser Parameter ab. Einfluss auf Tempo und Reichweite der Reformen und die Fortschritte bei den vom Kooperations- und Kontrollverfahren erfassten Aspekten haben jedoch zwangsläufig auch die allgemeinen gesellschaftlichen, rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen in Rumänien. So sind beispielsweise die von Rumänien in den letzten Jahren unternommenen Bemühungen um den Ausbau der Verwaltungskapazitäten noch nicht abgeschlossen, was Folgen für den Reformprozess hat. Rechtlich ist es möglich, dass Vorlagen für Gesetzesänderungen im Parlament ohne Vorlauf, d. h. unter Umgehung von Konsultationen und im Widerspruch zu den Grundsätzen einer besseren Rechtsetzung, eingebracht werden, was in Bereichen wie dem der Korruption den Nachweis der Nachhaltigkeit des Rechtsrahmens erschwert. Es muss dafür gesorgt werden, dass der Grundsatz der loyalen interinstitutionellen Zusammenarbeit und der Grundsatz der Wahrung der Unabhängigkeit der Justiz verstärkt eingehalten werden, wie die in rumänischen Medien lancierten Attacken gegen Richter und Staatsanwälte zeigen, die auch die Notwendigkeit stärkerer Rechtsbehelfverfahren verdeutlichen. Diese Aspekte fallen zwar nicht unter das Kooperations- und Kontrollverfahren, sie sind jedoch von direkter Bedeutung für die Fähigkeit, Reformfortschritte zu erzielen. Insbesondere erschwert diese Sachlage Rumänien den Nachweis, dass die Reformen dauerhaft verankert sind.

Eine positive Entwicklung des allgemeinen Umfelds ist in Bezug auf die Transparenz festzustellen. In vielen Bereichen der CVM-Arbeit war auch im vergangenen Jahr deutlich erkennbar, dass zunehmend qualitativ hochwertigere Informationen über das Justizwesen und die Korruption vorgelegt werden und größere Offenheit bei der Verfügbarmachung solcher Informationen besteht. Weitere Schritte in diese Richtung seitens einer größeren Zahl rumänischer Institutionen würden dazu beitragen, diesen Wandel fest in der Praxis zu verankern, wodurch Fortschritte besser nachgewiesen werden könnten. Im Hinblick auf die CVM-Arbeit enthält dieser Bericht daher Empfehlungen, die auf eine intensivere Berichterstattung und größere Transparenz abzielen. Auf kurze Sicht würde dies der Kommission ein abschließendes Urteil erleichtern; nach Abschluss des CVM käme eine verstärkte Rechenschaftspflicht auch der Nachhaltigkeit der Reformen zugute.

Hervorzuheben ist auch, dass das Kooperations- und Kontrollverfahren einen eigenständigen Anwendungsbereich hat, sodass keine Rückschlüsse auf andere Politikbereiche gezogen werden sollten. Die Kommission hält es daher nicht für angebracht, das Kooperations- und Kontrollverfahren mit Entscheidungen in anderen Bereichen zu verknüpfen, wie etwa hinsichtlich der Förderfähigkeit im Rahmen europäischer Struktur- und Investitionsfonds oder des Beitritts zum Schengen-Raum.

In diesem Bericht werden auf der Grundlage einer längerfristigen Perspektive die wichtigsten zur Verwirklichung der CVM-Ziele noch erforderlichen Maßnahmen benannt. Dank der inzwischen erreichten Dynamik kann der Fokus auf die wichtigsten verbleibenden Schritte gelegt werden. Sofern die im Zusammenhang mit den Vorgaben in diesem Bericht genannten Maßnahmen ergriffen wurden, gilt die jeweilige Vorgabe als vorläufig erfüllt. Bei Erfüllung aller Vorgaben wird das Kooperations- und Kontrollverfahren beendet. Dieses Ziel gilt als erreicht, wenn die abgegebenen Empfehlungen erfüllt wurden – es sei denn, es sind Entwicklungen eingetreten, die die Fortschritte eindeutig gefährden. Die Kommission ist überzeugt, dass damit auch eine Beschleunigung des Prozesses seitens der rumänischen Behörden und der EU als Ganzes erreicht werden könnte. Die Kommission geht davon aus, dass durch eine entschlossene Umsetzung und durch die Beibehaltung sowohl des Tempos als auch einer kohärenten Zielrichtung der Reformen die Erfüllung jener Vorgaben, bei denen nach ihrer Auffassung bereits erhebliche Fortschritte erzielt wurden, rasch zum Abschluss gebracht werden könnte – bei anderen Vorgaben könnte sich dies als schwieriger erweisen. Die Kommission beabsichtigt daher, den nächsten Bericht Ende des Jahres 2017 vorzulegen und ist bereit, weitere Unterstützung zu leisten, um zur Unumkehrbarkeit der Fortschritte beizutragen und auf diese Weise das Verfahren zum Abschluss zu bringen.

2. BEWERTUNG DER FORTSCHRITTE BEI DER ERFÜLLUNG DER VORGABEN SEIT EINFÜHRUNG DES KOOPERATIONS- UND KONTROLLVERFAHRENS

Dieser Abschnitt ist nicht nur den Fortschritten bei der Erfüllung der Empfehlungen des CVM-Berichts 2016 gewidmet, sondern er enthält auch eine Gesamtbewertung der Reformen der letzten zehn Jahre. Auf die wichtigsten Entwicklungen und Ergebnisse wird im Detail in dem beigefügten technischen Bericht eingegangen. Obwohl die Vorgaben an und für sich eigenständig sind, bestehen zwischen ihnen auch Zusammenhänge, die sich auf die Erfüllung der Vorgaben auswirken. Bei der Bewertung der Fortschritte wurden die strukturellen Gegebenheiten (wie Gesetze, Institutionen und Ressourcen), die Ergebnisse und die Erfolgsbilanz geprüft, und es wurde der Frage nachgegangen, ob die Fortschritte als unumkehrbar angesehen werden können. Es sei außerdem darauf hingewiesen, dass sich seit Festlegung der CVM-Vorgaben die Rechtsprechung des EGMR, die internationalen Standards und die gute Praxis in wichtigen Punkten weiterentwickelt haben und dass nun auch vergleichende Informationen über die Justizsysteme der EU-Mitgliedstaaten vorliegen. Beides diente den rumänischen Behörden als Richtschnur für die Reformen und erleichterte zudem die Aufstellung eines objektiven Vergleichsmaßstabs für die Bewertung der Entwicklung des rumänischen Justizsystems und der Korruptionsbekämpfung im Rahmen der vier Vorgaben.

2.1 Gerichtsverfahren

Die erste Vorgabe bezieht sich auf die Justiz und konzentriert sich auf die Schaffung eines unabhängigen, unparteiischen und effizienten Justizsystems, die Stärkung der Kohärenz der Gerichtsverfahren und die Verbesserung von Transparenz und Rechenschaftspflicht. In diesem Bereich wurden beträchtliche Fortschritte auf institutioneller und legislativer Ebene erzielt. Seit 2012 hat sich der Oberste Richterrat als zentrale Instanz der Justizverwaltung bewährt und zunehmende Bereitschaft gezeigt, seine verfassungsmäßige Rolle zu erfüllen, insbesondere was die Verteidigung der Unabhängigkeit der Justiz anbelangt. Dieser wichtigen Rolle muss nun der auch kürzlich neu gewählte Obersten Richterrat gerecht werden. Auch aus im Jahr 2016 durchgeführten Umfragen geht hervor, dass in der breiten Öffentlichkeit das Vertrauen in die Justiz und deren Unabhängigkeit weiterhin stark ist. Wie bereits in früheren CVM-Berichten erläutert wurde, gab es allerdings auch Reaktionen auf diese Entwicklung in Form von Attacken gegen Richter, Staatsanwälte und Justizorgane von politischer Seite und in den Medien. Besonders heftigen Attacken war 2016 die Nationale Antikorruptionsdirektion ausgesetzt.

Die Strukturreformen in bestimmten Bereichen, die sich auf die Effizienz, die Ressourcen und die Arbeitsbelastung auswirken, kamen zu langsam voran, als dass bedeutenden Änderungen hätten erzielt werden können. Allerdings zeigt die Qualität der Informationen, die das Justizministerium der Kommission in den letzten Jahren vorgelegt hat, dass das Ministerium und der Oberste Richterrat nun auf stichhaltigere Informationen über die Funktionsweise der Justiz zurückgreifen können. In den vergangenen drei Jahren haben das Justizministerium, der Oberste Richterrat und die Justiz bewiesen, dass sie fähig und bereit sind, zusammenzuarbeiten und Lösungen zu finden, die den Reformprozess voranbringen. Positiv wirkte sich hier aus, dass die Mittelzuweisungen für die Justiz insbesondere von den letzten beiden Regierungen aufgestockt wurden. Bei anderen Aspekten hingegen wurden nur langsame Fortschritte erzielt; dies gilt beispielsweise für die Arbeitsverteilung zwischen den Gerichten und innerhalb der Gerichte, die ungleiche Arbeitsbelastung von größeren und kleineren Gerichten und die Aufgabenverteilung zwischen Richtern und Gerichtsbediensteten. Bei den Rechtsvorschriften zur Bewältigung dieser Probleme ist Rumänien 2016 nicht vorangekommen und reine Verwaltungsmaßnahmen erwiesen sich als unzureichend, um die Probleme in den Griff zu bekommen. Der Hauptfortschritt besteht darin, dass nun alle Instrumente vorhanden sind, um das Funktionieren der Gerichte und die Personallage zu überwachen und dass eine umfassende Strategie für die Entwicklung des Justizwesens (2015-2020) vorliegt.

Die strengen Einstellungsverfahren für Richter- und Staatsanwälte, die durch eine obligatorische Schulung an der Nationalen Akademie für Richter und Staatsanwälte ergänzt werden, gelten ebenfalls als Faktor für die Festigung der Professionalität und Unabhängigkeit der Richter und Staatsanwälte. Im letzten CVM-Bericht wurde das Jahr 2016 als Testjahr für die Handhabung von Ernennungen gewertet. Dies galt insbesondere für die Ernennung leitender Staatsanwälte und ihrer Stellvertreter. Hier ist als Ergebnis festzuhalten, dass keiner der ernannten Kandidaten hinsichtlich seiner Integrität und Professionalität Anlass zu Bedenken gab oder Kontroversen innerhalb der Richter- und Staatsanwaltschaft oder der Zivilgesellschaft auslöste. Einige von ihnen können bereits eine sehr solide Erfolgsbilanz vorweisen. Allerdings ermöglichte der Ablauf es nicht, ein klares, offenes und transparentes Verfahren für die gesamte Kandidatenauswahl zu schaffen und dieses als stabiles und dauerhaftes System zu etablieren.

Der Oberste Richterrat ist auch dafür zuständig, berufliches Fehlverhalten und Disziplinarverstöße von Richtern und Staatsanwälten zu sanktionieren. Die Untersuchung derartiger Fälle ist Aufgabe der Justizinspektion. Dank einer größeren Reform im Jahr 2012 ist die Justizinspektion zu einer unabhängigen, professionell arbeitenden Einrichtung geworden. Wie die Erfolgsbilanz des Jahres 2016 erneut zeigt, arbeitet die Justizinspektion dadurch effizienter und hat an Autorität gewonnen. Gegen Disziplinarentscheidungen des Obersten Richterrats kann beim Obersten Gerichts- und Kassationshof Berufung eingelegt werden. Im CVM-Bericht 2016 wurde festgestellt, dass die Entscheidungskette inzwischen offenbar vorhersehbarer und kohärenter ist.

Rumänien hat Neufassungen der Zivil- und der Strafgesetzbücher verabschiedet und umgesetzt, um das materielle Recht zu modernisieren und die Gerichtsverfahren effizienter und kohärenter zu gestalten. 2011 trat das neue Zivilgesetzbuch in Kraft und 2013 die Zivilprozessordnung. Das neue Strafgesetzbuch und die neue Strafprozessordnung gelten seit 2014. Der Übergang zum neuen Zivilgesetzbuch und zur neuen Zivilprozessordnung erfolgte schrittweise; heute finden beide auf nahezu alle Fälle Anwendung. Bei den neuen Strafgesetzbücher galten sämtliche Bestimmungen ab dem Tag des Inkrafttretens, sodass die Jahre 2014, 2015 und 2016 darauf verwandt wurden, ihre kohärente Anwendung durch alle Gerichte und Staatsanwaltschaften sicherzustellen und ihre gesetzlichen Vorschriften zu stabilisieren. Durch die Anpassung an diese umfassende Reform hat die Justiz als Ganzes ihre Professionalität unter Beweis gestellt. Auf der Ergebnisebene gibt es Anzeichen dafür, dass die Gerichtsverfahren etwas schneller abgewickelt werden und dass sich die Kohärenz von Gerichtsentscheidungen verbessert hat. Diese umfassenden Reformen sind nun nahezu abgeschlossen. Der im CVM-Bericht 2016 empfohlene Abschluss der wichtigen Reformen der Gesetzbücher hat sich jedoch als schwierig erwiesen und es bestehen weiterhin Defizite. Im Falle des Zivilgesetzbuchs musste die Umsetzung von Bestimmungen, die neue Infrastrukturen erfordern, mehrfach verschoben werden, was auf Planungsdefizite hindeutet. Im Falle der Strafgesetzbücher wurde der unvermeidliche Prozess der Ausgestaltung durch Urteile des Verfassungsgerichts durch eine überraschend im Parlament eingebrachte Gesetzesvorlage verkompliziert. Wichtige von der Regierung vorgelegte Änderungsvorschläge, durch die die Strafgesetzbücher an Urteile des Verfassungsgerichts angepasst werden sollten, waren zum Ende der Legislaturperiode im Dezember 2016 immer noch nicht verabschiedet worden. Hingegen wurden im Parlament Änderungsvorschläge behandelt – letztlich aber nicht verabschiedet –, die eine Kontroverse auslösten, da sie mit einer Schwächung des Rechtsrahmen für die Korruptionsbekämpfung einhergegangen wären. Am 18. Januar 2017 legte die Regierung im Entwurf zwei Dringlichkeitsanordnungen zur Konsultation vor, eine zum Thema „Begnadigungen“ und die andere zur Änderung des Strafgesetzbuchs und der Strafprozessordnung.