MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT - Die Reform staatlicher Unternehmen in Entwicklungsländern mit Schwerpunkt auf öffentlichen Versorgungseinrichtungen: Prüfung aller Optionen

1. Zusammenfassung

1. Armutsverringerung ist das übergeordnete Ziel der Entwicklungsarbeit der EU [1], das mittelfristig an den Fortschritten im Hinblick auf die Millenniums-Entwicklungsziele gemessen wird. Die Verbesserung der Leistungsfähigkeit staatlicher Unternehmen und die Reform staatlicher Unternehmen können sich stark auf die Aussichten der Entwicklungsländer auf Verwirklichung dieser Ziele auswirken. Darüber hinaus verfolgt die EU das Ziel der Einbeziehung der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft und dabei spielt die Entwicklung der Wirtschaft/des Privatsektors eine zentrale Rolle.

[1] Gemeinsame Erklärung der Kommission und des Rates über die Entwicklungspolitik, November 2000; Resolution der VN-Generalversammlung Nr. 55/2 "Millenniums-Erklärung der Vereinten Nationen", September 2000.

2. Seit einigen Jahren stehen die Entwicklungsländer unter starkem Druck, staatliche Unternehmen zu reformieren. Dieser Druck ging auf die schwere Belastung durch Verluste staatlicher Unternehmen und wirtschaftliche Ineffizienz im Hinblick auf die Leistungs- und Zahlungsbilanz sowie das Wachstum zurück. Obwohl die Kommission ihre Haushaltshilfeprogramme häufig an die Anpassungskonditionalitäten der Bretton-Woods-Institutionen [2] (BWI) geknüpft und enge und konstruktive Gespräche mit den BWI geführt hat, hat sie die in den Anpassungsprogrammen enthaltenen Einzelheiten der Reform staatlicher Unternehmen nicht immer deutlich gemacht.

[2] Der Internationale Währungsfonds und die Weltbank.

3. Die Ziele der Reform staatlicher Unternehmen sind nicht immer in ausreichenden Maße klargestellt worden. Einige mögliche Ziele, z. B. die Verringerung der Haushaltsdefizite durch Kürzung der Subventionen für staatliche Unternehmen oder die Einziehung von Privatisierungserlösen, können mit anderen in Konflikt geraten, z. B. mit dem billigen Zugang zu Leistungen der Daseinsvorsorge. Die vorliegende Mitteilung soll diesbezüglich wichtige Fragen klarstellen und spricht sich dafür aus, dass die Ziele der Reform ausdrücklich genannt und klar gemacht werden müssen. Nur so lassen sich Nachteile transparent machen und die Errungenschaften von Reform bewerten.

4. Diese Ziele lassen sich in der Regel auf verschiedene Weise verwirklichen. Die Mitteilung versucht nicht, die Debatte über die Vorteile verschiedener Eigentumsformen von Unternehmen - öffentliche, private oder öffentlich-private Partnerschaften - zu entscheiden. Stattdessen geht es ihr darum, dass unbedingt alle Optionen und ihre Reihenfolge objektiv geprüft werden müssen und diejenige ausgewählt wird, die auf den Bedarf des jeweiligen Landes oder Bereichs zugeschnitten ist. Dabei muss der Kapazität und den begrenzten Ressourcen des betreffenden Landes sorgfältig Rechnung getragen werden.

5. Nach der Festlegung der Ziele und der Auswahl der Reformoption kommt es wesentlich darauf an, dass der Fortschritt überwacht wird. Der Mangel an geeigneter Überwachung in der Vergangenheit gibt vielfach Aufschluss darüber, was allgemein funktioniert hat und was nicht. Eine zentrale Lehre lässt sich bereits jetzt aus all den bisherigen Erfahrungen ziehen: Ein geeigneter ordnungspolitischer Rahmen ist eine wesentliche Voraussetzung für eine erfolgreiche Reform. Darüber hinaus ist es schwer, fundierte Schlussfolgerungen über Wachstum, Beschäftigung, Leistungserbringung und die Auswirkungen einer Reform auf den Haushalt zu ziehen.

6. Öffentliche Versorgungseinrichtungen [3] sind in gewisser Weise einen Sonderfall, der in der Debatte zunehmend an Bedeutung gewinnt. Ihr Kennzeichen sind häufig natürliche Monopole und jedes Feld weist spezifische Merkmale (und eine spezialisierte Sprache) auf, welche die Komplexität der Debatte fördern. Die Bedeutung des ordnungspolitischen Rahmens ist jedoch für alle öffentlichen Versorgungseinrichtungen besonders offensichtlich. Die zentrale Fragen sind im Allgemeinen Zugang, Erschwinglichkeit und Qualität von Leistungen der Daseinsvorsorge [4] - wobei die realistischen Ziele je nach den Merkmalen eines Landes, besonders nach Entwicklungsgrad und sowie nach Qualität und Effizienz der Verwaltung, stark voneinander abweichen.

[3] Damit sind hier im engeren Sinne die Wasser-, die Stromversorgung, Post- und Telekommunikationsdienste sowie die Verkehrsinfrastruktur gemeint.

[4] Diese Begriffe sind in ihrer geläufigen Bedeutung und nicht im technischen Sinne zu verstehen, den sie in der Fachdiskussion über die öffentlichen Leistungen der Daseinsvorsorge erlangt haben z.B. KOM(1996) 281/03; KOM(2000) 580.

7. Ziel der vorliegende Mitteilung ist es somit, für die EG eine aktivere Rolle in der Debatte um und in die Formulierung von Reformen staatlicher Unternehmen in Entwicklungsländern vorzuschlagen, wobei der Schwerpunkt besonders auf öffentliche Versorgungseinrichtungen gelegt wird, um sicherzustellen, dass alle möglichen Optionen bewertet werden, bevor die Entscheidung für eine fällt, und dass Reformen transparent, in angemessener Reihenfolge, in einem geeigneten ordnungspolitischen Rahmen und mit passenden Überwachungs mechanismen umgesetzt werden. Diese Mitteilung ergänzt die zeitgleich ausgearbeitete Mitteilung über die Entwicklung des Privatsektors in Entwicklungsländern.

2. Einführung und Hintergrund der Mitteilung

8. In den letzten zwanzig Jahren stand das Scheitern staatlicher Unternehmen und die sich daraus ergebende Belastung für die Haushaltsbilanz, die wirtschaftliche Effizienz sowie für den Zugang zu grundlegenden Leistungen der Daseinsvorsorge im Zentrum von Strukturreformprogrammen weltweit. [5] Die wichtigsten Antworten auf diese Probleme waren sowohl in Industrieländern als auch in Entwicklungsländern Marktöffnung und Änderungen der bei den Anreizen und Kontrollen, häufig im Wege einer geänderten Eigentumsordnung. Obwohl sich die Auswirkungen der Einführung von Wettbewerb und eines Wechsels in der Eigentumsordnung in der Praxis nicht vollständig trennen lassen, beschäftigt sich die Mitteilung hauptsächlich mit letzterem.

[5] Sunita Kikeri und John Nellis: "Privatisation in competitive sectors: the record to date".

9. Bei den Änderungen der Anreize und Kontrollen reichten die Optionen von der Kommerzialisierung durch alternative Verwaltungsformen wie öffentlich-private Partnerschaften bis hin zur teilweisen oder vollständigen Privatisierung. Darauf wird in den Abschnitten 5 - 7 näher eingegangen. In der 1980er und 90er Jahren wurden in nahezu allen Regionen der Welt merklich mehr staatliche Unternehmen veräußert. Präzise Zahlen vorzulegen ist schwierig, zurückhaltenden Schätzungen zufolge jedoch liegen die Erlöse aus diesen Verkäufen zwischen 1990 und 1999 bei 850 Mrd. US-Dollar. Den Entwicklungsländern brachte das in diesem Zeitraum 250 Mrd. US-Dollar ein und der Mehrwert staatlicher Unternehmen am BIP [6] ging infolge von Privatisierungsmaßnahmen und der langsamen Wachstumsrate des öffentlichen Sektors um 15 % zurück.

[6] Global Development Finance 2001 - Weltbank

10. Aus der steigenden Anzahl an Studien über die Reform staatlicher Unternehmen geht hervor, dass unmöglich gesagt werden kann, diese oder jene Optionen sei vorbehaltlos "die beste" [7]. Ziel dieser Mitteilung ist es daher nicht, einem bestimmten Muster der Reform staatlicher Unternehmen - Privatisierung, Umstrukturierung, öffentlich-private Partnerschaft oder einem anderen - den Vorzug zu geben. Ein vorbehaltlos den öffentlichen oder den privatwirtschaftlichen Ansatz hervorhebendes Konzept stuende nicht vollständig in Einklang mit dem Standpunkt der EU, der in Art. 295 EG-Vertrag im Zusammenhang mit dem Binnenmarkt zum Ausdruck kommt, wo die Neutralität der EU im Hinblick auf die Eigentumsordnung von Unternehmen festgeschrieben ist. In diesem Zusammenhang sollte die Bedeutung des Privatsektors als "Wachstumsmotor und Beschäftigungs- und Einkommensquelle" sollte nicht ausgehöhlt werden. (KOM(2000)212 endgültig: Die Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft)

[7] Mary Shirley und Partick Walsh: "Public versus Private Ownership: the current state of the debate".

11. In der vorliegende Mitteilung wird eine aktivere Einbeziehung der EG in dieser Frage vorgeschlagen. Dafür gibt es triftige Gründe. Erstens können die Auswirkungen der Reform staatlicher Unternehmen auf die Wirtschaft von Entwicklungsländern die Verwirklichung der Millenniums-Entwicklungsziele beeinflussen, auf die sich die EU fest verpflichtet hat. Ist die Reform wirksam, könnten diese Auswirkungen vorteilhaft sein und zu geringeren Haushaltsdefiziten, größerem Wirtschaftswachstum, besseren grundlegenden Versorgungs leistungen und zum Aufbau von Verwaltungskapazitäten führen; scheitert sie jedoch, könnte sie sich nachteilig auswirken und höhere Arbeitslosigkeit, weniger Zugang zu grundlegenden Versorgungsleistungen, Verlust an Know-how im Bereich Management und Verwaltung und Korruption nach sich ziehen.

12. Zweitens verfügen die Mitgliedstaaten über umfassende Expertise bei der Reform staatlicher Unternehmen. Die EU verfügt über eine einzigartige Erfahrung, wirtschaftliche Liberalisierung mit gemeinsamen "Spielregeln" zu verknüpfen und hat einen unvergleichlichen Erfolg vorzuweisen, wenn es darum geht, wettbewerbsfähige Märkte mit der Bereitstellung von Leistungen der Daseinsvorsorge in Einklang zu bringen [8]. Indem die EU den Entwicklungsländern Beispiele nahe legt, die auf ihrer eigenen Erfahrung beruhen, zeigt sie, dass sie nicht mit zweierlei Maß misst.

[8] Z. B. im Schienen-, Straßen-, und Luftverkehr, bei Telekommunikation, Post, öffentlichem Rundfunk, Wasserversorgung, Abwasserentsorgung, Gas- und Stromversorgung usw.

13. Drittens unterstützt die EG bereits unmittelbar oder noch häufiger mittelbar im Rahmen der Anpassungsprogramme unter Leitung der Bretton-Woods-Institutionen (BWI) viele Programme zur Reform staatlicher Unternehmen - sei es durch Privatisierung oder andere Formen des Wandels.

14. Mit den BWI wurde in den letzten Jahren in zahlreichen Fragen ein immer stärkerer Dialog geführt. Wenn die EG jedoch mit den BWI eine Diskussion über die Formulierung der Reform staatlicher Unternehmen intensivieren will, muss sie zuerst ihre eigene Analyse stärken und Leitlinien festlegen. Die Mitteilung untersucht deshalb die Gründe für den Aufbau eines breiten öffentlichen Sektors in den Entwicklungsländern. Sie stellt fest, dass einige der wichtigsten Entscheidungen dabei politischer Natur sind. Sie hebt die Gründe für eine Reform der staatlichen Unternehmen hervor, erörtert Risiken und Vorteile verschiedene Arten der Reform und schlägt vor, wie die Empfängerregierungen und die Geber in der Praxis am besten vorgehen sollten. Schließlich gibt sie einige praktische Empfehlungen für eine verstärkte Einbeziehung der EG in den Reformprozess ab, insbesondere die Notwendigkeit, Reformziele festzulegen und zu überwachen und alle Optionen (auch Privatisierung) zu prüfen.

15. Im Interesse der Klarheit legt die Analyse einen besonderen Schwerpunkt auf die öffentlichen Versorgungseinrichtungen. Da jedoch ein großes Spektrum an Sektoren betroffen ist, zieht sie breitere Schlussfolgerungen, die allgemeiner angewandt werden können (insbesondere im Finanz- und Wettbewerbssektor). Die Liberalisierung der Landwirtschaft und die Reform der Absatzorganisationen für Agrarerzeugnisse wurden bei der Analyse nicht berücksichtigt, und zwar nicht weil sie unwichtig wären, sondern weil sie zu viele spezifische Merkmale aufweisen. Die öffentlichen Versorgungseinrichtungen dagegen verdienen eine besondere Aufmerksamkeit, einerseits wegen der Marktstruktur (die meisten sind natürliche Monopole) und andererseits weil die Bereitstellung grundlegender Leistungen wie Verkehr, Strom und Wasser auf die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft und die öffentliche Gesundheit und somit auf die Armutsverringerung erhebliche Auswirkungen hat. In ihrem eigenen Binnenmarkt kennt die EU den Begriff des Gemeinwohls im Zusammenhang mit der universellen Bereitstellung solcher Leistungen der Daseinsvorsorge und sieht auf zahlreichen Gebieten spezifische Verpflichtungen vor, die jeder öffentliche oder private Anbieter einhalten muss. Zwar können in Entwicklungsländern die Mindeststandards sehr unterschiedlich sein, doch können viele der Grundsätze wertvolle politische Einsichten vermitteln.

3. Der Aufbau eines breiten öffentlichen Sektors

16. In vielen Entwicklungsländern geht der Aufbau eines starken öffentlichen Sektors auf die Kolonialzeit und auf die ersten Jahre der darauf folgenden Unabhängigkeit zurück. Mit dem Beginn der Entkolonialisierung strebten die politischen Führer eine stärkere staatliche Kontrolle der Wirtschaft und besonders der Aktivitäten an, auf die das Land im Hinblick auf Außenhandelsgewinne am meisten angewiesen war. Dies führte in den 1960er und 70er Jahren zur Verstaatlichung vieler ausländischer Unternehmen und zum Erwerb von Unternehmen in strategischen Sektoren wie Erdöl und Bergbau, um die Produktions-, Preis- und Investitionspolitik der Unternehmen zu beeinflussen. Einfuhrsubstitution und beschleunigte Industrialisierung waren häufig die Rechtfertigung für die Schaffung staatlicher Unternehmen in der verarbeitenden Industrie. Ähnlich wurden auch Banken verstaatlicht oder staatliche Banken eingerichtet, um zu einer schnellen, staatlich gelenkten Entwicklung beizutragen oder die Aufgaben zu lösen, die der Privatsektor augenscheinlich vernachlässigte, z. B. die Bereitstellung ländlicher Darlehen.

17. In den Industrieländern und insbesondere in Europa war Staatseigentum ebenfalls populär, und zwar kurz nach dem Zweiten Weltkrieg und später in den 60er und 70er Jahren, als darin eine Möglichkeit zur Sicherung von Arbeitsplätzen (besonders in Europa) gesehen wurde. Noch in den 80er Jahren kam es in Frankreich zu einer Verstaatlichungswelle und anderenorts häufig zum Ruf nach dem Staat, angeschlagene Industrien zu retten. Außerdem wurde Staatseigentum in Sektoren mit natürlichen Monopolen als Lösung für Marktversagen betrachtet. Indem in diesen Sektoren staatlichen Unternehmen die Aufgabe übertragen wurde, Ziele im Interesse der Allgemeinheit zu verfolgen und nicht nach Gewinn zu streben, wurde erwartet, dass diese in der Lage sind, Preise, Qualität und Ergebnisse sozialverträglich zu gestalten.

18. In den 1970er Jahren gewann die Kritik dieses staatswirtschaftlichen Modells insbesondere in den Entwicklungsländern an Dynamik. Zwar haben einige Staatsunternehmen in den Entwicklungsländern gut funktioniert, viele jedoch sahen sich schwerwiegenden Problemen gegenüber und belasteten die Haushalte erheblich. Die geringe Produktivität von Investitionen in staatliche Unternehmen war eine Belastung für die gesamte Wirtschaft. Anderen fehlte es an Mitteln für wesentliche Investitionen. Die unzureichende Bereitstellung grundlegender Leistungen behinderte die Wettbewerbsfähigkeit und schädigte besonders die Ärmsten. Wesentliche politische Entscheidungen über das Volumen der Subventionen für grundlegende Leistungen verstrickten sich in technischen Debatten über die Qualität der Verwaltung staatlicher Unternehmen.

4. Notwendigkeit einer Reform staatlicher Unternehmen

19. Die Leistungsbilanz staatlicher Unternehmen in Entwicklungsländern fiel häufig äußerst schwach aus. Viele Unternehmen arbeiteten mit Verlusten, wodurch die Volkswirtschaft große Chancen verspielte und der Staatshaushalt durch ausdrückliche Subventionen, Ausgleich von Geschäftsverlusten oder Rekapitalisierungskosten, die durch die ständig bröckelte Kapitalstruktur von Unternehmen notwendig wurden, belastet wurde.

20. Auch im nicht finanziellen Bereich lieferten staatliche Unternehmen in Entwicklungsländern häufig enttäuschende Ergebnisse. Die Bereitstellung von Waren und Leistungen erfolgte oft mangelhaft. Insbesondere Wasser- und Stromversorgung sind häufig begrenzt und unzuverlässig, behindern die Wettbewerbsfähigkeit des Landes und schaden der öffentlichen Gesundheit und nur wenige Staatsunternehmen im verarbeitenden Gewerbe können im internationalen Wettbewerb bestehen [9].

[9] Roger Tangri: "The politics of patronage in Africa, parastatals, privatization & private enterprises".

21. Die wichtigsten Bestimmungsfaktoren für die Leistungsfähigkeit von Unternehmen im privaten oder im öffentlichen Sektor lassen sich unter den Oberbegriffen Anreize und Kapazitäten fassen. Die Leistungsfähigkeit staatlicher Unternehmen wurde unter anderem von zwei wichtigen Anreizen beeinflusst, nämlich politische Einflussnahme und unklare Ziele (was sich häufig im Fehlen echter Budgetgrenzen ausdrückte). Auch die Kapazität war durch zwei wichtige Faktoren eingeschränkt, nämlich Qualifikationen (einschließlich Technologie) und Mittel (für Investitionen oder für Arbeitskapital), die ihre Leistungsfähigkeit ebenfalls begrenzten.

22. Die Politik spielte bei der Ausweitung des öffentlichen Sektors in Entwicklungsländern eine wichtige Rolle und ist die Wurzel dieser Verwaltungsprobleme. In Bereichen wie Investitionen, Ausschreibungen, Preisfestsetzung, Beschäftigungszahlen und Ernennungen hat die Politik starken Einfluss auf die Verwaltung staatlicher Unternehmen genommen. Es gibt viele Beispiele für öffentliche Versorgungseinrichtungen, die zur Deckung geringer Kosten hauptsächlich aus politischen Erwägungen heraus keine Beiträge erheben durften ohne einen ausdrücklichen politischen Beschluss über Intensität und Häufigkeit solcher versteckter Subventionen. Ein weiteres weit verbreitetes Problem war die personelle Überbesetzung, die oft im Zusammenhang mit politische Klientelwirtschaft stand.

23. Die Kapazitäten und die finanziellen Zwänge trugen ebenfalls erheblich zur Schwäche der Verwaltung bei und spielten für die schwachen Leistungen vieler staatlicher Unternehmen eine entscheidende Rolle. Durch mangelnden Wettbewerb, besonders in den am wenigsten entwickelten Ländern, wo Rechtsvorschriften und Rechtsstaatlichkeit schwächer ausgeprägt sind, haben sich all diese Probleme weiter verschärft. Das Fehlen eines geeigneten Rechtsrahmens erschwerte diesen Ländern die Mobilisierung ausländischer und lokaler Ressourcen, die ihnen erlaubt hätten, Investitionen in angemessenem Umfang aufrechtzuerhalten.

24. Das bedeutet nicht, dass staatliche Unternehmen notwendigerweise schlecht verwaltet werden. Auch sind es nicht die einzigen, die Probleme haben: Der Privatsektors in den meisten Entwicklungsländern war gegen politische Einflussnahme nicht immer gefeit (wenngleich bei staatlichen Unternehmen die Einflusskanäle unmittelbarer waren). Auch private Unternehmen hatten einige Probleme mit der Unternehmensführung und Managementdefizite, die allmählich überall zum Verlust von Wettbewerbsfähigkeit führten. Die Debatte wurde jedoch ausschließlich von Verwaltungsproblemen im öffentlichen Sektor in Entwicklungsländern bestimmt. Die Reform staatlicher Unternehmen wurde nach der Schuldenkrise der 80er Jahre zu einem vorrangigen Problem. Die Aufmerksamkeit dabei jedoch konzentrierte sich tendenziell auf die Mittel - in der Regel eine Änderung der Eigentumsordnung - und weniger auf die Ziele - geringe Haushaltsdefizite, höhere Qualität und bessere Ergebnisse zu geringeren Kosten, Schaffung von Arbeitsplätzen, sogar Wirtschaftswachstum. Dadurch gerieten in "technischen" Debatten über die Eigentumsstruktur von Unternehmen [10] die zentralen politischen Fragen wie etwa der Umfang und die Verteilung von Subventionen aus dem Blickfeld.

[10] Exploration of the Impact of Privatisation: Overview and Case Studies by Oxford Analytica.

5. Optionen für die Reform staatlicher Unternehmen im öffentlichen Sektor

25. In den Industrieländern und in den Entwicklungsländern wurden die Antworten auf diese Probleme in der Regel in der Liberalisierung der Märkte und in Änderungen der Eigentumsordnung gesucht. Beide lassen sich in ihren Auswirkungen nur schwer voneinander trennen, da die Freigabe von Preisen oder die Beseitigung von Hindernissen für die Zulassung privater Wettbewerber häufig mit einer Änderung der Eigentumsordnung einhergeht. Andererseits waren die Ergebnisse von Privatisierungen ohne Liberalisierung in mehreren Fällen für die Unternehmen durchwachsen. Dennoch konzentriert sich die vorliegende Mitteilung hauptsächlich auf die Frage der Reform staatlicher Unternehmen und erörtert die Ziele der Reform und die Optionen, die Regierungen zu deren Verwirklichung zur Verfügung stehen.

26. Vorzugsweise entschieden sich viele Regierungen für die Kommerzialisierung, d. h. die Unterwerfung der Führung staatlicher Unternehmen unter marktbezogene Verwaltungsdisziplinen durch eine Reihe verschiedener vertraglicher Formen, harte Haushaltszwänge und, wo dies möglich ist, Wettbewerb, wobei der Staat der Eigentümer bleibt. Die Absicht dahinter war die Nutzung der Vorteile von Privateigentum ohne Aufgabe staatlichen Besitzes.

Reform des Wassersektors in Burkina Faso: Beispiel erfolgreicher Kommerzialisierung

In den 90er Jahren wurde das größte staatliche Wasserversorgungsunternehmen, ONEA, einer umfassenden technischen und administrativen Umstrukturierung unterzogen, bei der auch die ländliche und städtische Wasserversorgung voneinander getrennt wurden. Damit sollte das öffentliche Versorgungsunternehmen wirtschaftlich tragfähig gemacht werden und der Zugang zur Wasserversorgung und Abwasserentsorgung für Gegenden mit geringem Einkommen zu erschwinglichen Preisen ausgeweitet werden. Die Regierung hat ihre Ziele in einigen Maßnahmenpapieren klar festgelegt und zeitlich gebundene Reformziele festgelegt. Am Ende des Prozesses hatte ONEA 1999 einen Kostendeckungsgrad von 95 % erreicht und 80-85 % der Bevölkerung wurden unabhängig von ihrem Einkommen mit sauberem Wasser versorgt, das besser war als in den meisten anderen Teilen Afrikas.

Für die Nachhaltigkeit der Versorgungsleistungen und die Erschwinglichkeit sorgten höhere Gebühren für Großverbraucher, mit denen sozialverträgliche Gebühren für den lebenswichtigen Verbrauch quersubventioniert wurden, so dass das Gebührenaufkommen operative Kosten und Kapitalkosten abdeckte. Der verbesserte Wasserzugang wurde hauptsächlich dadurch erreicht, dass bestehende kleinräumige Systeme an das Netz angeschlossen und gewerblich betriebene Kioske mittels informeller Regelungen eingebunden wurden. Dies ermöglichte eine für alle erschwingliche Mindestversorgung und löste das Problem der fliegenden Händler, die keiner Regelung unterlagen. Die Qualität wurde durch staatliche Investitionsprogramme und Subventionen für die Einrichtung von Abwasseranlagen verbessert.

Es gab starken Druck in Richtung Privatisierung, doch das große politische Engagement der Regierung von Burkina Faso und die Unterstützung durch einige EU-Mitgliedstaaten sowie die Bereitstellung technischer und finanzieller Hilfe durch die gesamte Gebergemeinschaft führten die Reform im Rahmen des öffentlichen Sektors zum Erfolg.

27. Zum Spektrum der Optionen für Verwaltungsreformen innerhalb des öffentlichen Sektors gehört auch die Freigabe von Preisen, die Beseitigung von Hindernissen für die Zulassung privater Wettbewerber, die Einführung von Leistungsverträgen und eine größere Autonomie für die Manager staatlicher Unternehmen bei der Festlegung von Preisen, der Einstellung und Entlassung von Beschäftigten und bei Investitionsentscheidungen. Zur Verbesserung der internen Effizienz wurden auch besondere Funktionen auf ihre Markttauglichkeit hin getestet, um sicherzustellen, dass im Vergleich zur privatwirtschaftlichen Optionen das Preis-Leistungs-Verhältnis stimmt. Hinderlich ist dabei allerdings, dass die Regierung in vielen Fällen mit diesen Mechanismen nicht umgehen kann.

28. Andererseits wird oft argumentiert, staatliche Unternehmen blieben weiterhin anfällig für politische Einflussnahme auf die Entscheidungsfindung und unterlägen einer schwachen Haushaltsdisziplin (teilweise wegen staatlicher oder politisch beeinflusster Vergabe von Bankdarlehen) [11]. Diese Einflussnahme traf auch in Personalangelegenheiten zu. Viele Ernennungen auf leitende Managementposten erfolgten nach wie vor auf Grundlage politischer Beziehungen. Manchmal trug die Reform staatlicher Unternehmen innerhalb des öffentlichen Sektors angesichts sinkender internationaler Hilfen häufig wenig zur Entlastung des Staatshaushalts bei. In diesen Fällen würde die Privatisierung staatlicher Unternehmen wirtschaftliche Entscheidungen entpolitisieren, der für staatliche Unternehmen als charakteristisch erachteten Misswirtschaft und Korruption ein Ende setzen und zu Verbesserungen der Produktivität, des Steueraufkommens, der Versorgungsleistung und der Rentabilität führen. In der Tat wurden die Regierungen in Entwicklungsländern von bilateralen und multilateralen Gebern aus vielen Gründen angestoßen, einen Privatisierungskurs einzuschlagen, ohne dass die damit zusammenhängenden Ziele ausreichend geprüft wurden.

[11] Roger Tangri, a.a.O.

29. Unlängst bot sich für die besondere Marktstruktur öffentlicher Versorgungseinrichtungen (z.B. natürliche Monopole, hohe irreversible Kosten) eine neue Reformvariante an: öffentlich-private Partnerschaften - eine Übertragung der operativen Kontrolle an private Anbieter unter Beibehaltung einer (mehrheitlich) staatlichen Anteilseignerschaft. Mit Verträgen, deren Dauer und Verpflichtungen für beide Beteiligten stark voneinander abweichen können, soll in der Regel nicht im Rahmen des Marktes, sondern für den Markt Wettbewerb eingeführt werden. In Abschnitt 7 werden die öffentlich-privaten Partnerschaften eingehender beschrieben und danach wird das Spektrum an Fragen im Zusammenhang mit den Besonderheiten öffentlicher Versorgungseinrichtungen erörtert (Abschnitt 8). Diese neuen Instrumente stehen in vielen Fällen noch in der Entwicklung, so dass es für eine Bewertung ihrer Wirksamkeit zu früh ist.

30. In Industrieländern schließlich führten vor Kurzem die schlechte Leistungsbilanz einiger Privatunternehmen und deren schlechte Ergebnisse (vor allem öffentlicher Versorgungseinrichtungen) im operativen Bereich sowie in punkto Sicherheit zu Experimenten mit anderen Eigentumsformen wie etwa auf dem Gegenseitigkeitsprinzip beruhenden Lösungen. In diesem Fall werden die Vermögenswerte einem nicht gewinnorientierten Unternehmen übertragen, das sich auf Anleihen und nicht auf Anteile stützt, und alle etwaigen Gewinne werden in das Unternehmen reinvestiert. Das Unternehmen wird gewöhnlich von den beteiligten Interessenträgern kontrolliert - häufig sind die Leistungsnutzer, die Gemeinde, die nationale Regierung, die Beschäftigten des Unternehmens und der gewerbliche Privatsektor vertreten. Vorteil ist erstens, dass das Unternehmen gewerblich geführt wird, aber nicht Eigentum privater Anteilseigner ist, und zweitens, dass es weiterhin, dem öffentlichen Interesse dienen kann. Noch ist unklar, ob sich dieses Konzept in Entwicklungsländern anwenden lässt, da es auf passende rechtliche, administrative und finanzielle Infrastrukturen vertraut sowie auf zahlungsfähige Verbraucher und auf ausreichende Anreize für wirksame Verwaltung und Schutz gegen Vereinnahmung. Da hier nur begrenzte Ergebnisse vorliegen, geht die Mitteilung auf diesen Bereich nicht genauer ein. Er scheint jedoch mehr Aufmerksamkeit zu verdienen, als ihm bisher zuteil wurde.

6. Erfolg und Scheitern von Privatisierungsmaßnahmen

31. Auch wenn keine genauen Zahlen vorliegen, zeigt sich empirisch, dass die Anzahl der Privatisierungen in Entwicklungsländern steigt. Die Erlöse sind besonders in den 1990er Jahren angestiegen und erreichten 1999 das vierfache Niveau von 1990, nach einem Spitzenwert des sechsfachen Niveaus 1997.

Diagramm 1. Privatisierungserlöse der Entwicklungsländer 1990-2001

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

32. In den letzten Jahren wurden viele Studien und Berichte über die Ergebnisse der Privatisierung angefertigt. Von der umfangreichen Literatur, die zur Verfügung steht, geht eine durchwachsene Botschaft aus.

33. In gewerblichen Sektoren zeigen sich in der Praxis große Effizienzgewinne infolge der gemeinsamen Durchführung von Privatisierungsmaßnahmen und der Liberalisierung des Marktes [12]. Es ist unstrittig, dass sich die Rentabilität, die Produktivität und das Ergebnis von Unternehmen nach Reformen erheblich verbessern. Manchmal werden zur Modernisierung der Ausrüstung neue Kapitalinvestitionen vorgenommen [13]. Diese Gewinne treten besonders deutlich bei Ländern mit hohem und mittlerem Einkommen zutage, Volkswirtschaften mit geringem Einkommen hingegen weisen durchwachsenere Ergebnisse auf. So entsprach die Effizienz von Privatisierung und Liberalisierung im Afrika südlich der Sahara und in den Transformationsländern der ehemaligen Sowjetunion beispielsweise nicht immer den Erwartungen. In diesen Fällen scheinen ineffiziente öffentliche Verwaltungen, brüchige Rechtssysteme, schwache ordnungspolitische Kapazitäten und spärlich entwickelte Finanzmarktsysteme die Ursache für den begrenzten Erfolg zu sein.

[12] Birdsall N. und Nellis J. (2002): "Winners and Losers: Assessing the distributional impact of privatisation". WP n.6 Center for Global Development; Kikeri S. und Nellis J. (2002) a.a.O.

[13] Die Veräußerung der polnischen Zementfabriken in den 1990ern mit der vertraglichen Verpflichtung für ihre neuen Eigentümer, in deren Entwicklung zu investieren ist so ein Fall.

Beispiele für Privatisierungen mit vorteilhaften Auswirkungen [14]

[14] Aus: Oliver Campbell und Anita Bhatia: "Privatisation in Africa".

Privatisierungsmaßnahmen können sich vorteilhaft auf die Ertragslage von Unternehmen auswirken. In Kenia stiegen die Gewinne der 1992 privatisierten Housing Financing Company zwischen 1992 und 1993 um über 100 %. Privatisierungsmaßnahmen ermöglichten Unternehmen auch die Diversifizierung ihrer Produktlinien und die Modernisierung und Sanierung ihrer Anlagen. In Uganda vermeldet Shell International, dass das Unternehmen dank der Privatisierung in der Lage war, sich auf seine Kerntätigkeiten zu konzentrieren und für Bereiche außerhalb der Kerntätigkeiten wie Kantinenbewirtschaftung und Gartenpflege externe Unternehmen unter Vertrag nahm. Die Investitionen lagen bei Weitem über den im Rahmen des Privatisierungsgeschäfts erforderlichen Investitionen von 10 Mio. Dollar in drei Jahren: In gerade einmal zwei Jahren wurden 13 Mio. Dollar in neue und sanierte Tankstellen investiert.

Veränderungen bei Management und neue Investitionen im Zusammenhang mit der Privatisierung haben zu Verbesserungen bei der Leistungsfähigkeit geführt. Im danach hat der Werte eines Mehrheitsanteils ab Unilever Ghana Limited durch Lever International, durch den dessen Aktienanteil von 45% auf 70% Anstieg, indem Unternehmen einen erheblichen Bande herbeigeführt. Der Investor erhielt die notwendige Flexibilität im Zusammenhang mit der strategischen Leitungen, Kapitalinvestitionen, Fusionen und Akquisitionen. Dank der erfolgten Kapitalinvestitionen konnte das Unternehmen Einheitskosten senkten und eine 50-prozentige Steigerung der Produktion ohne Steigerung des Energieverbrauchs vermelden.

34. Die Reform des Finanzsektors verdient mehr Aufmerksamkeit, da sie nicht nur an sich für die Schaffung eines wettbewerbsfähigen und gewerblich ausgerichteten Bankensystems wichtig ist, sondern auch den Erfolg der Reform staatlicher Unternehmen in allen Sektoren fördert. Die Veräußerung von Banken ermöglichte umfangreiche Einsparungen (z.B. in Argentinien) und in Transformationsländern wie Estland, Ungarn und Polen führte die Privatisierung wegen der Umstrukturierung des Bankenwesens in einem frühen Stadium des Transformationsprozesses zu besseren Ergebnissen. Staatliche Unternehmen neigen dazu, die Börsenaktivität zu bremsen, ihre Verwaltungskosten sind im Vergleich zu den Einnahmen hoch und vor allem konzentrieren sie ihre Darlehensvergabe auf andere staatliche Unternehmen und erlauben diesen so einen laxen Umgang mit Geldern. In Chile (70er Jahre) und Mexiko (90er Jahre) sowie Südostasien (späte 90er Jahre) jedoch ging die Privatisierung der Banken wegen eines schwachen ordnungspolitischen Rahmens und mangelnder Überwachungs- und Durchsetzungsverfahren mit schweren Finanzkrisen einher.

35. Das Ergebnis der Privatisierung war je nach Land und Sektor sehr unterschiedlich und förderte infolge des Verkaufsprozesses eher die Effizienz als Fairness. Viele staatliche Unternehmen hatten zu viel Personal und die Kürzungen wirkten sich erheblich auf die Einkommensverteilung aus. Abfindungsregelungen waren, wo sie zum Tragen kamen, teuer, doch ohne sie trieb der Verlust des Arbeitsplatzes viele ehemalige Beschäftigte in die Armut. Es liegen keine gesicherten Beweise für Gewinne beim Wirtschaftswachstum insgesamt vor und Studien aus jüngerer Zeit weisen darauf hin, dass unzureichende Regulierung und fehlende umfassende institutionelle Reformen für die Aushöhlung der vorteilhaften Auswirkungen der Privatisierung auf das Wachstum verantwortlich sein könnten [15]. Die Erlöse für die Staatskasse und die Einstellung der Subventionen für Unternehmen mit starken Verlusten trugen erheblich zur Verringerung der staatlichen Defizite in Entwicklungsländern bei. Allerdings sind weiterhin Verbesserungen möglich, da die Erlöse häufig nicht den erwarteten Umfang erreichten, unter anderem wegen verzögerter Zahlungen, mangelnder Transparenz und einer beschränkten Fähigkeit der Regierung, Verträge zu überwachen und durchzusetzen.

[15] Sachs J. (2000): "The gains of privatisation in transition economies: is change of ownership enough?", CAER Discussion Paper 63, Harvard.

Die "Zambia Consolidated Copper Mines (ZCCM)": Die traurige Saga eines fehlerhaften Reformprozesses

Die ZCCM war mit ihren eigenen Farmen, Schulen und Krankenhäusern mehr als ein Unternehmen und erwirtschaftete über 10 % des BIP Sambias und zu einem bestimmten Zeitpunkt 90 % der gesamten Ausfuhren und 70 % der Deviseneinnahmen. Nach der Verstaatlichung 1972 ließen mangelnde Wartung und Kapitalreinvestitionen sowie weit verbreitete Misswirtschaft die Kupferproduktion der ZCCM von einem Spitzenwert von 720 000 t 1969 auf knapp über 286 000 t 1999 sinken. Zum Zeitpunkt ihrer Privatisierung lagen die Verluste bei 1 - 1,5 Mio. USD täglich (9% des BIP im Jahr 2000) und die Gesamtverschuldung erreichte eine Milliarde USD.

Durch das Privatisierungsgesetz wurde die Zambia Privatisation Agency mit der Veräußerung betraut, eine Aufgabe, derer sie sich anerkanntermaßen transparent und ehrlich entledigt hat. Die Privatisierung der ZCCM dagegen erfolgte auf undurchsichtige Art und Weise durch einen vom Präsidenten ernannten besonderen Verhandlungsausschuss, mit angeblich weit verbreiteter Korruption und einem Stripping der Vermögenswerte. Attraktive Angebote wurden ausgeschlagen und der Prozess kam über Jahre hinweg zum Erliegen während die Asienkrise zu einem starken Verfall der Kupferpreise führte. Potenzielle Käufer verloren entweder ihr Interesse oder strebten Neuverhandlungen über das Geschäft an.

Im Jahr 2000 schließlich hielt die Weltbank einen Kredit über 530 Mio. USD zurück bis zum Verkauf der ZCCM und zum Abschluss des Veräußerungsprozesses. Viele Analysten behaupteten, dass das Geschäft weitaus ungünstiger ausfiel als das Gebot des Kafue-Konsortiums vom Juni 1997 - besonders, wenn die Anreize für Anglo wie eine niedrigere Unternehmenssteuer, eine 20-jährige Befreiung von der Gewinnsteuer und ein niedrigerer Stromtarif berücksichtigt werden. Diese recht großzügige Behandlung jedoch hinderte Anglo nicht, im Jahr 2002, nachdem 350 Mio. USD ausgegeben waren, die Einstellung seiner Tätigkeiten in Sambia zu beschließen und der Regierung die undankbare Aufgabe zu überlassen, einen neuen Betreiber zu finden.

36. Am häufigsten wird an den Privatisierungsprozessen ihre mangelnde Transparenz kritisiert. Staatliche Vermögenswerte gehen ohne Wettbewerb in Privathand über und das verschafft der Klientelwirtschaft Auftrieb. Dadurch entsteht der Verdacht von Korruption. Mangelnde Transparenz und in der Folge Korruption verringern auch häufig die Privatisierungserlöse. Ein gutes Beispiel liefert das russische Privatisierungssystem "Darlehen gegen Anteile" [16] zwischen 1995 und 1997. Die Privatisierung des Kupferbergbaus in Sambia ist ein weiteres Beispiel dafür, wie mangelnde Transparenz und ungünstige Marktentwicklung zu erheblichen Abstrichen bei den Veräußerungserlösen führen können (siehe Kasten oben).

[16] Sachs J. (2000): "The gains of privatisation in transition economies: is change of ownership enough?", CAER Discussion Paper 63, Harvard.

37. Zu Abstrichen bei den Verkaufseinnahmen kann es außerdem kommen, wenn beim Bieten echter Wettbewerb fehlt oder die Regierung über zu wenig Verhandlungsmacht verfügt. In wichtigen Sektoren wie den Netzindustrien können wegen der hohen Investitionen und der technischen Expertise, die vom Betreiber verlangt werden, nur wenige Unternehmen bieten. Die Wahrscheinlichkeit von Kartellvereinbarungen ist hoch. Lokale Unternehmen spielen bei diesen Reformen staatlicher Unternehmen eine sehr geringe Rolle. Darüber hinaus hindern begrenzte Kapazitäten die Regierung daran, komplexe Bewertungen des Preises staatlicher Unternehmen vorzunehmen und den Auswahl- und Verhandlungsprozess ordentlich abzuwickeln. Das führt häufig zu unangemessenen Preisen und ungünstigen Bedingungen im Zusammenhang mit dem Verkauf.

SENELEC - zwei erfolglose Privatisierungsanläufe

Zur Privatisierung der senegalesischen Stromgesellschaft SENELEC wurden zwei erfolglose Anläufe unternommen.

Beim ersten Anlauf im März 1999 kaufte ein Konsortium 34 % der SENELEC-Anteile mit vertraglichen Verpflichtungen unter anderem im Hinblick auf Leistungen und Investitionen. 18 Monate nach Übergabe des Betriebs jedoch beschloss die senegalesische Regierung, den Vertrag zu beenden, was im Januar 2001 zu einer Übereinkunft führte, mit der die Regierung alle Anteile des Konsortiums zurückkaufte. Sie wollte ein umfangreicheres Investitionsprogramm und warf dem Konsortium vor, seinen Investitionsverpflichtungen nicht nachzukommen, das Konsortium hingegen war der Auffassung, der Zustand von SENELEC sei schlechter als ihm mitgeteilt wurde.

Im Juli 2001 wurde ein zweiter Privatisierungsanlauf unternommen. Es wurde beschlossen, 51 % der Anteile einem "strategischen Partner" auf Grundlage des Kaufs der bisherigen Anteile und einer Kapitalerhöhung zu überantworten und so Mittel für Investitionen freizumachen sowie die Fähigkeit des Unternehmens zur Aufnahme weiterer Schulden zu erhöhen. Darüber hinaus sollte die Verpflichtung zur Durchführung von Investitionen klarer festgelegt werden. Auch dieser Prozess führte nicht zum Erfolg: Zwei Angebote gingen ein, doch keiner der Bieter schloss das Geschäft ab. Nun prüft die Regierung erneut die Optionen einer Privatisierung.

38. Privatisierungsmaßnahmen können auch scheitern, wenn ein geeigneter Rechtsrahmen fehlt. Das trifft besonders in Sektoren zu, in denen die Einführung von Wettbewerb praktisch unmöglich ist und das Risiko besteht, ein staatliches Monopol gegen ein privates einzutauschen, was ernsthafte sozialpolitische Konsequenzen hat. In Entwicklungsländern ist das Fehlen eines Rechtsrahmens häufig verbunden mit Druck in Richtung eines schnellen Verkaufs staatlicher Unternehmen, damit Mittel frei werden, mit denen das Haushaltsdefizit verringert werden kann oder Geberauflagen eingehalten werden können, sowie mit einem Mangel an technischen und finanziellen Ressourcen, die dazu nötig sind. Ursache des Fehlens kann auch die Tatsache sein, dass es weitaus einträglicher ist, nicht regulierte Monopole zu veräußern. So wird es sehr schwer, im Nachhinein Regeln zur Gewährleistung von Wettbewerb oder zur Kontrolle marktbeherrschender Stellungen durchzusetzen.

39. Schließlich hatten viele Privatisierungsprozesse während und nach der Überführung staatlicher Unternehmen in Privateigentum unter unzureichenden Überwachungs mechanismen zu leiden. Eindeutige Verträge, die transparent überwacht und durchgesetzt werden, sowie Kontrolle und Berichterstattung, ob die Unternehmen selbst reibungslos arbeiten, sind bei der Übertragung von Eigentum entscheidend, damit gewährleistet ist, dass die neuen privaten Eigentümer ihren Verpflichtungen nachkommen, dass der Staat seine Verpflichtungen gegenüber der Lokalbevölkerung erfuellt und dass keine Arbeitnehmer entlassen werden.

7. Öffentlich-private Partnerschaften als Alternative zum Ausverkauf öffentlicher Vermögenswerte

40. Die Schwierigkeiten, auf die Privatisierungsmaßnahmen in Entwicklungsländern gestoßen sind, haben oft das Tempo ganzer Programme gebremst und die Gebergemeinschaft veranlasst, für ihre Unterstützung von Reformen im öffentlichen Sektor alternative Optionen zum Ausverkauf zu prüfen. Eine dieser Optionen war die Schaffung öffentlich-privater Partnerschaften, die es ermöglichten, private Mittel und Expertise in staatliche Unternehmen einzuspeisen.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

41. Im Grunde handelt es sich bei öffentlich-privaten Partnerschaften um einen Vertrag zwischen einem privaten Investor und dem Staat zum Zweck der Erbringung einer Leistung. Es gibt verschieden Arten von Verträgen, von denen einige Beispiele oben in der Tabelle wiedergegeben sind [17]. Als Gegenleistung erhält der private Betreiber je nach Art der Übereinkunft ein Entgeld, Rechte oder Einnahmen.

[17] Quelle: Afrikanische Entwicklungsbank, 2002

42. Jede dieser Formen kann sich auf vielfältige Ziele beziehen. Deren Auswahl erfolgt nach politischen Erwägungen und selbstverständlich innerhalb eines gegebenen Rahmens, der etwa durch die Verfügbarkeit von Ressourcen sowie andere Anforderungen bestimmt ist. So kann der Schwerpunkt auf Zugang, Erschwinglichkeit und Qualität der Leistung, auf den größtmöglichen Steuereinnahmen, der Arbeitsplatzsicherung oder einer anderen politischen Priorität liegen. Wichtig ist, dass die Ziele im Vertrag genau festgelegt sind und dann die Einhaltung überwacht wird. Im Idealfall sollte transparent sein, wie hoch die Subventionen sind, so dass die politischen Entscheidungen im Zusammenhang mit verschiedenen Subventionen - die entscheidende Frage, wer wie hohe Subventionen bekommt - ausdrücklich erfasst werden können.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

43. Investitionen in private Infrastrukturprojekte haben in den frühen 1990er Jahren auf relativ niedrigem Niveau begonnen, 1997 einen Spitzenwert von 123,3 Mrd. USD erreicht, sind 1998 und 1999 als Reaktion auf die Krise der Schwellenländer zurückgegangen und haben 2000 ihren Aufwärtstrend fortgesetzt (siehe Diagramm 2)

44. Bis zum Jahr 2000 hatten 154 Entwicklungsländer Geschäfte dieser Art abgeschlossen, um ihre Infrastruktur auszubauen. Zwischen 1990 und 1998 belief sich der Wert öffentlich-privater Partnerschaften auf schätzungsweise 496 Mrd. USD. Davon entfallen auf Afrika 14 Mrd., auf Lateinamerika und die Karibik 237 Mrd., auf Ostasien und den pazifischen Raum 147 Mrd. und auf Südasien 38 Mrd. USD.

45. Die meisten Investitionen erfolgten im Telekommunikationssektor, in den 1990-2000 rund 292 Mio. USD flossen. Im Stromsektor waren es 197 Mrd. USD, im Verkehrssektor 125 Mrd. USD, bei der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung 37 Mrd. USD und bei der Übertragung und Verteilung von Erdgas 33 Mrd. USD.

46. Die öffentlich-privaten Partnerschaften werden von der Politik zunehmend kritisiert, teils wegen des Verlustes staatlicher Kontrolle, wenn ausländische multinationale Unternehmen wesentliche Versorgungseinrichtungen betreiben, und teils wegen des Verlusts von Arbeitsplätzen, der häufig mit den Reformen einherging. Auch der Prozess der Vertragsabschlüsse hat dieselben Kritiken hervorgerufen wie die Privatisierung und Sorgen im Hinblick auf Transparenz und Korruptionsgefahr ausgelöst.

47. Die Entwicklung des lokalen Privatsektors ist insbesondere für das Wirtschaftswachstum ein wichtiges Ziel der Zusammenarbeit. Ferner kann der Privatsektor abhängig von den jeweiligen nationalen Regelungen auf staatliches Geheiß bei der Bereitstellung öffentlicher Leistungen eine wichtige Rolle spielen. Marktversagen führt jedoch dazu, dass noch viel Raum für staatliches Handeln in diesen Bereichen bleibt. Öffentliche Versorgungseinrichtungen sind, wie oben festgestellt, die vielleicht geläufigste Form öffentlich-privater Partnerschaften. Unabhängig von der Eigentumsform, unter der sie betrieben werden, weisen sie einige besondere Merkmale auf [18] und verdienen daher eine tiefgreifendere Analyse.

[18] Besonders der Umfang ihrer Auswirkungen auf den Haushalt, ihre Marktstruktur - häufig ein natürliches Monopol - und ihre unmittelbaren Auswirkungen auf die Armut. Außerdem machen sie einen Großteil der nach früheren Reformrunden verbleibenden staatlichen Unternehmen aus.

8. Öffentliche Versorgungseinrichtungen

48. Öffentliche Versorgungseinrichtungen sind eine Unterkategorie der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse. Im Mittelpunkt der vorliegenden Mitteilung steht die entwicklungspolitisch bedeutendste Unterkategorie, die immer die Wasserversorgung und die Abwasserentsorgung, die grundlegende Verkehrsinfrastruktur, die allgemeine Stromver sorgung sowie den Postdienst umfasst. Auch die Telekommunikation fällt in nahezu den meisten Entwicklungsländern unter diese Kategorie und in den meisten Fällen sind auch einige öffentliche Verkehrsdienste eingeschlossen. Das Bestreben, einen Universaldienst bereitzustellen, das innerhalb der EU gilt, ist jedoch in vielen Entwicklungsländern kurzfristig nicht erreichbar.

49. In der Frage der Eigentumsordnung für öffentliche Versorgungseinrichtungen nimmt die Europäische Union einen neutralen Standpunkt ein und sie erkennt an, dass mit der universellen Bereitstellung grundlegender Leistungen der Daseinsvorsorge durch diese Einrichtungen Fragen des Allgemeininteresses verbunden sein können. Das Konzept des Universaldienstes bezeichnet eine Reihe gemeinwohlorientierter Voraussetzungen, durch die der Zugang aller Bürger zu qualitativ hochwertigen Grundversorgungsleistungen gegen ein vertretbares Entgelt gesichert werden soll und bezieht sich auf Industrien, die diese Leistungen im Rahmen eines Netzwerks erbringen [19]. In Entwicklungsländern mit bestehenden Netzen von äußerst geringer Reichweite, einem niedrigen Marktpotenzial und unausgereiften Märkten in bestimmten Gebieten (z.B. auf dem Land) und Sektoren (z.B. Abwasserentsorgung) und einer schlechten Qualität der Versorgungsleistungen, insbesondere in Gegenden mit niedrigem Einkommen, ist die Lösung von Fragen wie Zugang, Erschwinglichkeit und Qualität besonders wichtig, Somit hat die Reform wahrscheinlich weitreichende Auswirkungen auf die Armut.

[19] "Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa". Mitteilung der Europäischen Kommission AB1. C 281 vom 26.9.1996, S. 3.

50. Der Begriff "Grundbedürfnisse" wurde im entwicklungspolitischen Schrifttum verschieden ausgelegt und wieder anders in der Debatte über die Leistungen der Daseinsvorsorge innerhalb der EU. Ähnlich wurde der Begriff "Zugang" im entwicklungspolitischen Schrifttum im Rahmen der Debatte über den öffentlichen Dienst auf ein breites Fragenspektrum bezogen (Zugang, Reichweite usw.), während der Begriff "Qualität" auch Fragen wie fehlende oder unterbrochene Leistungen umfasst und in der Debatte über den öffentlichen Dienst im technischen Sinne verwendet wird.

Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse in der EU

Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sind ein zentraler Bestandteil des europäischen Gesellschaftsmodells und der neue Artikel 16 EG-Vertrag bestätigt ihren Rang in den Reihen der gemeinsamen Werte der Union. Die staatlichen Behörden halten die Bereitstellung dieser Dienste (z.B. Wasser- und Stromversorgung, Postdienst) an die Bevölkerung für notwendig.

Es ist den Staaten freigestellt, ob sie diese Dienste selber bereitstellen oder einen privaten Anbieter damit betrauen.

Wenn die Marktkräfte allein keine zufriedenstellende Bereitstellung dieser Dienste gewährleisten können, können die staatlichen Behörden eine Reihe besonderer Leistungsverpflichtungen festlegen, bei denen es hauptsächlich um Fragen des Zugangs, der Erschwinglichkeit und der Qualität geht. Werden diese Verpflichtungen erfuellt, können private oder staatliche Anbieter ausschließliche Rechte erhalten sowie Ausgleichszahlungen für die bei der Bereitstellung dieser Dienste entstandenen Defizite (innerhalb eines Hoechstbetrags, um keine Handels- und Wettbewerbsverzerrungen aufkommen zu lassen).

Im Zentrum dieser Politik steht das Interesse der europäischen Bürger, die qualitativ hochwertige Leistungen zu erschwinglichen Preisen erwarten.

51. Es wurden Bedenken laut, dass die Reformen in staatlichen Versorgungseinrichtungen die Tarife und die Anschlussgebühren erhöhen und dadurch Haushalte mit niedrigem Einkommen schlechter stellen. Unabhängig von der Einschätzung dieser Bedenken muss anerkannt werden, dass Haushalte mit niedrigem Einkommen in Entwicklungsländern von staatlich betriebenen Versorgungseinrichtungen in den meisten Fällen nicht angemessen bedient wurden. In vielen Fällen hat die überwiegende Mehrheit der armen Bevölkerungsgruppen überhaupt keinen Zugang zu den bestehenden subventionierten oder preisgebundenen Diensten, sondern muss weit höhere Preise (die häufig sogar weit über nicht subventionierten Verbraucherpreisen liegen) für eine "informelle" Versorgung von zweifelhafter Qualität zahlen. Preise unter dem Niveau der Kostendeckung und Nachsicht gegenüber denjenigen, die nicht bezahlen, haben außerdem oft die Fähigkeit der Versorgungseinrichtungen zur Ausweitung ihrer Netze und zur Aufrechterhaltung einer akzeptablen Leistungsqualität ausgehöhlt. Im Wasser- und Abwassersektor gibt es umfassende Belege [20] für die Auswirkung solcher Situationen auf die Ausbreitung wasserbezogener Krankheiten und Kabelbrände sind wegen illegalen Anschlüssen in Haushalten mit niedrigem Einkommen in Entwicklungsländern an der Tagesordnung.

[20] z.B. Ghana, siehe Vaz L. and Jha P. (2001). "Note on the Health Impact of Water and Sanitation Services". CMH Working Paper Series n. WG5:23. Weltgesundheitsorganisation.

52. Öffentlich-private Partnerschaften haben bislang zur Verringerung der finanziellen Belastung defizitär arbeitender staatlicher Unternehmen beigetragen und dem Staat Mittel eingebracht. Zwischen 1990 und 1998 betrugen die Investitionen in öffentlich-private Partnerschaften schätzungsweise 500 Mrd. USD.

53. Beim Zugang zu Wasser und Strom fallen die Ergebnisse privatisierter Staatsunternehmen durchwachsen aus. Zu den positiven Beispielen zählen die Privatisierung der Stromversorgung in Chile und Guatemala, sowie die Privatisierung der Wasserversorgung in Côte d'Ivoire, Bolivien (La Paz) und auf den Philippinen (Manila). Andererseits gelang es hauptsächlich wegen überhöhter Anschlussgebühren in Guinea, Argentinien (Buenos Aires) und Bolivien (Cochabamba) im Zuge der Privatisierung der Wasserversorgung nicht, die Zahl der Anschlüsse erheblich zu erhöhen. Eine Verbesserung des Zugangs trat besonders offensichtlich im Telekommunikationsbereich ein. So hat sich etwa in Ländern Afrikas und Lateinamerikas der Dienstleistungsbereich stark ausgeweitet. In diesem Fall scheint der durch die Mobilfunktechnologie ermöglichte Wettbewerb ein entscheidender Faktor zu sein. Im Allgemeinen gibt es beim Zugang in allen Sektoren nach wie vor bedeutende Unterschiede zwischen den Städten, dem Land und den Vorstädten.

Öffentlich-private Partnerschaften bei der Wasserversorgung in Bolivien : Das Beispiel zweier Städte

1997 erteilte die bolivianische Regierung eine 30-jährige Konzession für die Wasserversorgung und Abwasserentsorgung aus privater Hand in La Paz und El Alto. Grundlage für die Bewertung der konkurrierenden Angebote war die zu einem vorher festgelegten Tarif angebotene Anzahl an Neuanschlüssen. Der Gewinner wurde für nahezu 100 % der Wasserversorgung und 90 % der Abwasserentsorgung unter Vertrag genommen. Dieses Niveau konnte auch dank ergänzender Unterstützung durch Mikrofinanzierung und Leistungen der Lokalbevölkerung erreicht werden. Daneben fand eine erhebliche Quersubventionierung statt und die Gebühren im Land wurden bei der Hälfte der Bereitstellungskosten festgesetzt.

In Cochabamba dagegen wurde das Wasserversorgungsunternehmen ohne Wettbewerb privatisiert. Der neue Eigentümer beschloss, das Wasser anderweitig zu beziehen als in den von der öffentlichen Versorgungseinrichtungen erstellten Plänen festgelegt. Die Tarife wurden verdreifacht, doch zur Verbesserung der Qualität oder zur Ausweitung des Zugangs für Haushalte mit niedrigem Einkommen wurde nichts unternommen. Auf Proteste der Öffentlichkeit hin wurde das Unternehmen erneut verstaatlicht und die Vermögenswerte der Stadtverwaltung zum Betrieb überantwortet.

54. Über die Erschwinglichkeit von Diensten entscheidet letztendlich die Politik, denn die Regierung kann anhand anderer Verpflichtungen und der vorhandenen Mittel den Umfang der Subventionen beschließen, die sie bereitstellen will. In der Regel traf es zu, dass die Tarife nach einer Reform anstiegen, da sie vorher niedriger lagen als zur Kostendeckung nötig. Das war beispielsweise in Peru, Argentinien, Bolivien und Guinea der Fall. Kostensenkungen aufgrund höherer Effizienz jedoch können auch zu niedrigeren Verbraucherpreisen führen, wie die Wasserversorgung in Côte d'Ivoire, die Stromversorgung in Chile oder der Telekommunikationssektor im Vereinigten Königreich zeigen. Die besten Ergebnisse im Hinblick auf die Erschwinglichkeit zeigen Sektoren, in denen es gelungen ist, in begrenztem Maße Wettbewerb einzuführen, wie etwa bei der Stromerzeugung oder bei der Telekommunikation.

55. Wie die Erfahrungen bei einer Reihe an Versorgungseinrichtungen und Ländern gezeigt haben, verbessert sich nach einer Reform in der Regel die Qualität. Die Abkehr von dem sehr niedrigen Qualitätsniveau, das viele staatliche Unternehmen liefern, ist ein wichtiger Gewinn, besonders für Sektoren, bei denen die öffentliche Gesundheit auf dem Spiel steht. Das Problem der Qualitätssteigerung bleibt jedoch auch nach der Reform bestehen. Auf Märkten mit optimalem Wettbewerb kann es sein, dass kein Bedarf zur Regelung der Qualität der Dienste besteht, doch in Sektoren, die sich durch ein natürliches Monopol auszeichnen, hat es sich gezeigt, dass die Betreiber im Verhältnis zum Preis in der Regel niedrige Standards setzen (besonders in Sektoren mit niedriger Preiselastizität wie bei Wasser und Strom).

Telekommunikation in Marokko: Eine lukrative öffentlich-private Partnerschaft in Form einer Konzession

Im Jahr 1999 beispielsweise vergab Marokko für 15 Jahre eine Mobilfunklizenz im Wert von 1,1 Mrd. USD an Medi Telecom, ein Konsortium der spanischen Telefónica, der Portugal Telecom und marokkanischer Investoren. Die Regierung nutzte die Erlöse, die die Hälfte ihrer jährlichen Kapitaleinkünfte ausmachten, um rund 6 % der Schulden des Landes zurückzuzahlen und neue Investitionen im öffentlichen Sektor vorzunehmen (Quelle: Afrikanische Entwicklungsbank). Dieses Beispiel illustriert die möglichen positiven Auswirkungen ausländischer Direktinvestitionen auf die Verbesserung der Qualität von Diensten und die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit von Entwicklungsländern sowie auf die Bereitstellung lokaler und regionaler Finanzmittel.

56. Ob und in welchem Umfang diese Auswirkungen eintreten, hängt von drei wichtigen Faktoren ab: Wettbewerb, rechtlicher Rahmen sowie Überwachungs- und Durchsetzungs mechanismen.

57. Die Einführung von Wettbewerb wirkt sich positiv auf die Preise, die Ausweitung der Leistungen und die Qualität aus (das zeigen die Reformen der Telekommunikationssektor in zahlreichen Ländern) und das kommt den Verbrauchern zugute. Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass technische Zwänge bei den meisten Infrastruktursektoren, besonders bei der Stromversorgung, der Wasserversorgung und der Abwasserentsorgung den Wettbewerb behindern.

58. Ein solider rechtlicher Rahmen ist von wesentlicher Bedeutung. Ist Wettbewerb keine gangbare Option, ersetzt die Regulierung den Markt, übernimmt einige Aufgaben eines Konkurrenten und stellt sich gegen die Monopolmacht des Anbieters. Offensichtlich gibt es für die Regulierung öffentlicher Versorgungseinrichtung kein einheitliches Konzept und das Ergebnis hängt von dem gewählten rechtlichen Rahmen ab.

59. Bei der Wasser- und Stromversorgung sind nachgewiesenermaßen häufig die armen Bevölkerungsgruppen die Verlierer, es sei denn die Reformen wurden sorgfältig ausgearbeitet. Wenn jedoch armutsbezogene Auflagen in eine Übereinkunft aufgenommen werden, kann sich das positiv auf die Bereitstellung einer Versorgungsleistung auswirken. Im Falle der Wasserversorgung in Bolivien (La Paz) konnten die Dienste durch eine in der Übereinkunft mit dem privaten Investor als Ziel festgelegte Zahl an Anschlüssen ausgeweitet werden. In Guatemala sowie in Bolivien wurden die Nettoerlöse aus dem Verkauf der Stromgesellschaften in die Ausweitung des Netzes investiert. Gezielte Subventionierung in Chile ermöglichte es der Regierung, die Auswirkungen von Tariferhöhungen abzufedern und machten Kunden mit niedrigerem Einkommen für den Betreiber attraktiver. Wo derartige Auflagen gemacht wurden, sanken wegen der Umsetzungskosten und der von den neuen Betreibern angebotenen niedrigeren Preisen häufig die steuerlichen Gewinne aus der Reform. Somit lassen sich Einbußen für den Fiskus und den Verbraucherschutz schwer umgehen. Letzten Endes ist eine politische Entscheidung gefragt.

60. Ebenso entscheidend sind die Überwachungs- und Durchsetzungsmechanismen nach einer Reform. Es liegen wenige Hinweise darauf vor, inwiefern die Verpflichtungen, die die neuen Verwalter im Hinblick auf Investitionen, Arbeitsbedingungen oder Leistungs erbringung eingegangen sind, eingehalten wurden. Auch lässt sich kaum nachweisen, dass die Regierungen die Auswirkungen von Privatisierungsmaßnahmen oder öffentlich-privaten Partnerschaften überwachen. Die meisten Berichte kommen aus den Reihen der Universitäten, der Geber oder der Zivilgesellschaft. Hauptgründe für diese mangelnde Kontrolle sind ein schwacher rechtlicher Rahmen und mangelnde Ressourcen seitens der Regulierungsbehörden. Da es der Regierung an Verhandlungsmacht und Durchsetzungsfähigkeit fehlt, werden Verträge zu Gunsten des Betreibers konzipiert und opportunistisches Verhalten wie Verzug bei Zahlungen und Instandhaltung sowie niedrige Qualitätsstandards möglich.

9. Leitlinien und zentrale Fragen einer erfolgreiche Reform staatlicher Unternehmen

61 Die Regierungen müssen ihre Ziele klar festlegen, so dass sie transparent überwacht werden können. Sie müssen entscheiden, welche Frage für ihre Bürger am wichtigsten ist: Qualität des Dienstes oder Zugang, Steuereinnahmen oder Arbeitsplatzschaffung und dabei die Gewinne, die Kosten, die Ressourcen und alternative Nutzungsmöglichkeiten berücksichtigen. Einbußen kann es geben zwischen der Produktivität und dem Beschäftigungsniveau, den Steuereinnahmen und dem Verbraucherschutz oder der Qualität und den Preisen sowie zwischen dem Bedarf und den Ressourcen. Deshalb ist es für die Regierungen entscheidend, Prioritäten zu setzen. Entscheidungen wie diese oder über die Gewährung und Höhe von Subventionen sind durch und durch politische Entscheidungen und müssen klar und transparent gemacht werden, wenn die Regierungen ordnungsgemäß zur Verantwortung gezogen werden sollen.

62. Vor einer Entscheidung über die Art der Reform müssten die Regierungen alle Optionen prüfen, darunter eine Umstrukturierung innerhalb des öffentlichen Sektors, öffentlich-private Partnerschaften, Privatisierung oder auf dem Gegenseitigkeitsprinzip beruhende Lösungen, und untersuchen, wie sie sich auf den Zugang, die Erschwinglichkeit und die Qualität von Leistungen und Waren, auf die Staatsfinanzen und auf die Wirtschaft des Landes auswirken. Bei dieser Bewertung sollten auch die beschäftigungspolitischen und sozialen Konsequenzen berücksichtigt werden. Die Durchführung der Reformen sollte im Rahmen eines offenen und transparenten Prozesses erfolgen, der alle wichtigen Interessenträger mit einbezieht, besonders, da für deren Akzeptanz Beschäftigungsfragen häufig von zentraler Bedeutung sind.

63.Transparenz ist bei der Konzipierung und bei der Umsetzung von Reformen von entscheidender Bedeutung. Dafür gibt es zwei Hauptgründe: Erstens bedeutet mangelnde Transparenz ein höheres Korruptionsrisiko und zweitens können zu wenige Informationen während des Prozesses das Vertrauen der Öffentlichkeit aushöhlen und die Regierung in ihrem Reformkurs zur Umkehr zwingen. Die Unterstützung der Geber für die Verbesserung der Transparenz kann entscheidend sein und deren Maßnahmen sind unbedingt eindeutig von den gewerblichen Interessen von Bietern aus Geberländern zu trennen. Daher sollten regelmäßig eingehende Informationskampagnen an die gesamte Bevölkerung gerichtet werden, die helfen sollen, die Akzeptanz der Art der geplanten Reformen und ihrer Konsequenzen sicherzustellen.

64. Die Konzipierung des rechtlichen Rahmens und der Überwachung der Leistungsfähigkeit nach Reformen sind zentrale Fragen, die alle bisher analysierten Auswirkungen beeinflussen. Es gibt keinen ordnungspolitischen Ansatz, der auf alle Versorgungseinrichtungen passt, doch das Zugangsrecht, die Erschwinglichkeit und eine Mindestqualität der Versorgungsleistung sollten unter Berücksichtigung der verfügbaren Ressourcen im Interesse der Öffentlichkeit gewährleistet werden. Aus einer ordentlichen Regulierung und Kontrolle ergeben sich Vorteile, die von der unmittelbaren Verringerung der Armut über den Verbraucherschutz und eine bessere Qualität der Versorgung bis hin zu weniger Korruption reichen. Da es den Entwicklungsländern möglicherweise an Kapazitäten fehlt, um diese Probleme erfolgreich lösen zu können, sollten die Geber sorgfältig darauf achten, dass dies auch wirklich geschieht. Eventuell muss technische Hilfe bereitgestellt werden, um den Rechtsrahmen zu entwerfen und die neuen Verwalter auszuwählen und mit ihnen zu verhandeln. Auch kann Bedarf an finanzieller Hilfe bestehen, zumindest in der Phase unmittelbar nach der Reform.

65. Zur Reform der staatlichen Unternehmen in Entwicklungsländern ist eine merkliche Aufstockung der ausländischen Investitionen erforderlich. Dazu müssen die Regierungen günstige Rahmenbedingungen schaffen, deren Grundlage Frieden, Demokratie und Stabilität, gesamtwirtschaftliche Stabilität, ein transparentes und vorhersehbares Steuersystem, Durchsetzung der Rechtsstaatlichkeit durch eine unabhängige Justiz und die Achtung der Menschenrechte bilden. Ausländische Direktinvestitionen gehen hauptsächlich in Länder mit günstigem Wirtschaftsklima und die Entwicklungsländer müssen mit Hilfe der Geber danach streben, das ihrige zu verbessern. Ähnliche Bedingungen sind auch zur Förderung inländischer Privatinvestitionen gefragt. Das gilt für jede Eigentumsform - Privatisierung, öffentlich-private Partnerschaften oder auf dem Gegenseitigkeitsprinzip beruhende - und trifft in der Tat für eine erfolgreiche Kommerzialisierung und Reformen innerhalb des öffentlichen Sektors ebenfalls zu.

66. Im Zusammenhang mit der Regulierung wurde bereits darauf hingewiesen, dass es entscheidend auf die Reihenfolge ankommt. Eine wichtige Frage der Reihenfolge ist die Einbeziehung der Reform des Finanzsektors, denn wenn die Bankinstitute nicht reformiert sind, kann sich das auf die Anreize für die Unternehmen während des Reformprozesses auswirken, Darüber hinaus bietet die Reform des Finanzsektors eigene Vorteile, nämlich die Verringerung der Korruptionsgefahr, des Amtsmissbrauchs und die Steigerung der wirtschaftlichen Effizienz insgesamt.

67. Gewinne beim Zugang, der Erschwinglichkeit, der Qualität, größere Effizienz und eine Verbesserung der Haushaltsposition sind die mittel- und langfristig erwarteten Ergebnisse richtig konzipierter Reformen. Nachteilige Auswirkungen wie Arbeitsplatzverluste, geringerer Zugang zu Versorgungsdiensten oder ein Anstieg der Armut mit nachteiligen Folgen für Stabilität und Wachstum, die zumindest kurzfristig auftreten können, sollten jedoch nicht unterschätzt werden. Daher sollte zu jeder Reform eine geeignete Strategie zur sozialen Abfederung gehören, nicht nur, um diese nachteiligen Auswirkungen abzufangen, sondern vor allem, um den Gesamterfolg sicherzustellen. Isolierte Reformanstrengungen werden kaum ihr Ziel erreichen, wenn sie nicht in ein schlüssiges Paket sich gegenseitig verstärkender beschäftigungs- und sozialpolitischer Maßnahmen eingebettet sind.

10. Die Rolle der EG bei der Reform staatlicher Unternehmen in Entwicklungsländern: Empfehlungen und Auswirkungen

68. Als einer der wichtigsten Geber von Entwicklungshilfe widmet sich die EG seit Langem der Finanzierung und Reform staatlicher Unternehmen in Entwicklungs- und Schwellenländern der ehemaligen Sowjetunion und in Mittel- und Osteuropa. Dies geschieht auf unterschiedliche Art und Weise. Über die EIB und die EBWE hat sie diesen Sektor mit Darlehen versorgt und manchmal im Zuge der Umstrukturierung von Industriebetrieben die Abfindungskosten erstattet. In zahlreichen Fällen finanzierte sie die Einfuhr von Ersatzteilen, um angeschlagenen Industrien die Wiederaufnahme der Produktion zu ermöglichen, und stellte technische Hilfe zur Formulierung von Umstrukturierungsprogrammen bereit.

69. Ferner hat die EG in einigen Mittelmeer- und TACIS-Ländern die Reform öffentlicher Unternehmen unmittelbar unterstützt. Außerdem hat sie diese Maßnahmen etwa in der AKP-Region durch gesamtwirtschaftliche Förderprogramme mittelbar unterstützt. In letzterem Fall verknüpfte sie die Haushaltshilfe für die von den BWI geförderten Strukturanpassungsprogramme mit der Umsetzung des Prozesses der Reform staatlicher Unternehmen. Obwohl die EG in vielen Bereichen konstruktiv mit den BWI zusammenarbeitet, war sie nicht durchwegs in die Einzelheiten dieser Reformen eingebunden. beteiligt, deren Leitung in der Regel den BWI und besonders der Weltbank oblag. Angesichts der Bedeutung einer erfolgreichen Reform staatlicher Unternehmen für die Verwirklichung der Milleniums-Entwicklungsziele, sollte die EG mit den Regierungen und den BWI nun einen engeren Dialog zu diesem Thema führen. Die vorangegangenen politischen Erörterungen bilden die Grundlage für diesen Standpunkt.

70. Gegenüber den betreffenden Ländern muss sie gegebenenfalls ihre Bedenken bezüglich der Mängel der derzeitigen Konzepte zur Sprache bringen und ihren Dialog mit den BWI in dieser Hinsicht intensivieren. Unter Rückgriff auf die umfangreiche Expertise in den Reihen ihrer Mitgliedstaaten sollte sich die EG zu einem aktiveren Partner wandeln und versuchen, diese Reformen so zu konzipieren, dass ihre Ziele der Armutsverringerung und der Durchsetzung solider makroökonomischer Rahmenbedingungen in Entwicklungsländern stärker berücksichtigt werden.

Vor jeder Reform staatlicher Unternehmen in Ländern, in denen die EU tätig ist, sollten Gespräche mit den betreffenden Entwicklungsländern und mit den BWI stattfinden. Die Delegationen der Europäischen Kommission, denen im Zuge der Dekonzentration größere Verantwortung übertragen wurde, hätten in den Gesprächen, die auf Länderebene während des PRSP-Prozesses stattfinden sollen, oder während BWI-Missionen eine zentrale Rolle zu spielen und sich dabei zu konzentrieren auf die Ziele der Reform, die Benennung und Bewertung von Reformoptionen, darunter auch Fragen der Reihenfolge, auf den Regulierungs- und Überwachungsbedarf nach der Reform sowie auf die Notwendigkeit, eines schlüssigen und ganzheitlichen Herangehens an die beschäftigungspolitischen und sozialen Auswirkungen. In diese Gespräche sollten auch die Mitgliedstaaten einbezogen werden.

71. Wird ein Beschluss auf dieser Grundlage gefällt, sollte die EG zur Abstützung seiner Umsetzung die geeigneten entwicklungspolitischen Instrumente bereitstellen. Wurde als beste Option (z.B. bei der Privatisierung oder im Rahmen öffentlich-privater Partnerschaften) eine Rolle für den Privatsektor/die Wirtschaft gewählt, sollte sie ihre Instrumente für die Entwicklung des Privatsektors in Drittländern mit aufnehmen. Ferner könnte sie möglicherweise durch ihre makroökonomischen Unterstützungsprogramme helfen. Für die Entwicklung des Privatsektors können insbesondere über die Europäische Investitionsbank Mittel und Investitionsgarantien zur Verfügung gestellt werden. Beides kann helfen, ein günstiges Wirtschaftsklima zu fördern, das für die Einwerbung ausländischer und inländischer Privatinvestitionen wesentlich ist, und es kann helfen, die Kapazitäten zur Umsetzung der sozialen Absicherungsstrategien aufzubauen.

72. Andererseits soll durch dieses Konzept vermieden werden, dass sich die EG unmittelbar an der Umsetzung eines Reformprogramms für staatliche Unternehmen beteiligt, wenn nicht der Bedarf und die Voraussetzungen für seinen Erfolg geprüft wurden. Zur Bewertung von Reformen staatlicher Unternehmen, die bereits genehmigt wurden oder derzeit umgesetzt werden, sollten Sonderregelungen getroffen werden.

73. Ist die Reform staatlicher Unternehmen bereits im Gange, sollte die EG, wo immer möglich prüfen, unter welchen Voraussetzungen sie erfolgreich zum Gesamtziel der Armutsverringerung und ihren besonderen Anliegen bezüglich Zugang, Erschwinglichkeit, Qualität, Wirtschaftswachstum, Beschäftigung und Folgen für den Haushalt beitragen. Es ist offensichtlich, dass das Zeit in Anspruch nimmt. Gerät ein Land inzwischen in Schwierigkeiten mit den BWI, weil es ein Reformprogramm für staatliche Unternehmen nicht erfolgreich umsetzt, sollte die Kommission den betreffenden Fall und die Auswirkungen für seine weitere Förderung selber prüfen - am Anfang jedoch recht informell, bis eine strukturiertere Methode entwickelt und mit Ressourcen ausgestattet wurde.

74. Die Kommission sollte ihre Kapazitäten stärken, um den Regierungen in den wichtigsten Phasen der Reform staatlicher Unternehmen qualitativ hochwertige und rechtzeitige technische Hilfe zu leisten. Darunter sollten der oben genannte Dialog über die Reformziele, die Benennung und Bewertung von Reformoptionen, darunter auch Fragen der Reihenfolge, der Regulierungs- und Überwachungsbedarf nach der Reform sowie die Abfassung der Verträge und die Auswahl der neuen Verwalter sowie die Verhandlungen mit ihnen fallen (sei es innerhalb des öffentlichen Sektors oder im Zuge einer geänderten Eigentumsordnung).

75. Einige zusätzliche Hilfe könnte für internationale Werbekampagnen bereitgestellt werden, um Investoren, die an der Übernahme von Unternehmen oder am Aufbau von Partnerschaften mit dem Staat interessiert sind, dort anzuziehen, wo dies als die optimalen Optionen erkannt wurden. Wollen Regierungen ein Unternehmen nach einer Umstrukturierung veräußern, könnten sie in den Genuss der Expertise hochrangiger Beamter aus den Mitgliedstaaten kommen, die in ihren eigenen Ländern ähnlich Aufgaben wahrgenommen haben.

76. Dieses neue Engagement soll dazu beitragen, dass die Reform staatlicher Unternehmen bei der Armutsverringerung hilft, die das zentrale Ziel der Entwicklungspolitik darstellt.