In der Richtlinie sind keine quellenspezifischen Grenzwerte auf EU-Ebene vorgegeben. Die Mitgliedstaaten können jedoch nach Belieben nationale Grenzwerte festsetzen. 21 Mitgliedstaaten haben solche Werte festgesetzt; in vier weiteren gibt es nichtverbindliche Zielwerte. Bisher deutet jedoch wenig darauf hin, dass diese Werte auch durchgesetzt werden.

Bei der Angabe der Hauptverkehrsstraßen, Haupteisenbahnstrecken, Großflughäfen und Ballungsräume, die in den Geltungsbereich der Richtlinie fallen, wurden keine nennenswerten Probleme festgestellt. In einigen Mitgliedstaaten gibt es jedoch bei der Ausarbeitung von Lärmkarten praktische Probleme zwischen den nationalen Stellen und den lokalen Behörden.

Die Umsetzung in nationales Recht ist in allen 28 Mitgliedstaaten korrekt erfolgt, entweder durch Erlass neuer Durchführungsbestimmungen oder durch Anpassung bestehender Rechtsvorschriften.

Straßenverkehrslärm innerhalb und außerhalb von Ballungsräumen ist nach wie vor die wichtigste Quelle für eine Exposition des Menschen, die über den in der Richtlinie festgelegten Meldeschwellen liegt. So sind insgesamt schätzungsweise rund 100 Mio. Personen Straßenverkehrslärm von über 55 dB Lden ausgesetzt (knapp 70 Mio. innerhalb und 30 Mio. außerhalb von Ballungsräumen). Zweitwichtigste Lärmquelle ist der Schienenverkehr mit insgesamt über 18 Mio. Personen (etwa 10 Mio. innerhalb und 8 Mio. außerhalb von Ballungsräumen), die einem Lden von über 55 dB ausgesetzt sind, gefolgt von Fluglärm mit insgesamt knapp 4 Mio. Personen (knapp 3 Mio. innerhalb und 1 Mio. außerhalb von Ballungsräumen), bei denen die Exposition mehr als 55 Lden beträgt. Industrielärm in städtischen Gebieten ist für die Exposition von rund 1 Mio. Personen gegenüber Lärmpegeln von über 55 dB Lden verantwortlich.

Die EEA hat für die Mitgliedstaaten der Europäischen Union die Lärmexposition der Europäer in 467 Ballungsräumen (mit Straßen, Eisenbahnstrecken, Flughäfen und Industrieanlagen), an 86 Großflughäfen sowie auf 186 600 km Hauptverkehrsstraßen und 44 320 km Haupteisenbahnstrecken außerhalb von Ballungsräumen untersucht. Da die Berichterstattung der Mitgliedstaaten noch unvollständig ist, wurden Datenlücken nach einem speziellen Lückenfüllungsverfahren geschlossen. Abbildung 1 zeigt die Ergebnisse aufgeschlüsselt nach Bereichen (innerhalb und außerhalb von Ballungsräumen).

Lärmbelastung ist nach wie vor ein bedeutendes umweltbedingtes Gesundheitsproblem in Europa. Es ist wissenschaftlich erwiesen, dass eine längere Exposition gegenüber hohen Lärmpegeln schwerwiegende gesundheitliche Auswirkungen in Bereichen haben kann, die durch das menschliche endokrine System und das Gehirn gesteuert werden, wie Herz-Kreislauf-Erkrankungen, Schlafstörungen und Verstimmungen (ein Unwohlsein, welches das gesamte Wohlbefinden beeinträchtigt). Nach Angaben der Weltgesundheitsorganisation (WHO) ist die Lärmbelastung nach der Luftverschmutzung die zweitwichtigste umweltbedingte Krankheitsursache in Europa.

Gemäß Artikel 11 der Richtlinie über Umgebungslärm (im Folgenden die „Richtlinie“) erstellt die Europäische Kommission alle fünf Jahre einen Bericht über deren Durchführung. Neben der Bewertung der Durchführung sollte dieser Bericht auch eine Überprüfung der Qualität der akustischen Umgebung, der Ziele und der Maßnahmen zur Verringerung der Lärmbelastung (Rechtsvorschriften zur Regulierung von Lärmquellen) enthalten und die Notwendigkeit weiterer Maßnahmen der Gemeinschaft beurteilen. In diesem zweiten Durchführungsbericht wird die Situation seit der Veröffentlichung des ersten Berichts untersucht und der Aktionsplan dargelegt, der im Anschluss an die im Jahr 2016 im Rahmen des Programms der Kommission zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT) erfolgten Bewertung der Richtlinie erstellt wurde. Er sollte daher zusammen mit der betreffenden Begleitstudie und der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen betrachtet werden.

Die Richtlinie selbst und ihre beiden Ziele sind nach wie vor höchst relevant für die identifizierten politischen Erfordernisse auf EU-Ebene. Lärmbelastung ist nach wie vor ein bedeutendes umweltbedingtes Gesundheitsproblem in Europa. Aus den Rückmeldungen der Interessenträger geht hervor, dass für die Lärmbekämpfung nach wie vor ein gemeinsames Konzept erforderlich ist. Zudem müssen harmonisierte Daten auf EU-Ebene erhoben werden, um eine einwandfreie Faktengrundlage für die Weiterentwicklung von EU-Rechtsvorschriften zur Verringerung von Lärmemissionen an der Quelle zu schaffen. Diese sind notwendig, da lokale Lärmschutzmaßnahmen ohne zusätzliche Kontrollen des von den größten Lärmquellen ausgehenden Lärms wirkungslos sein könnten.

Viele Mitgliedstaaten haben bei der Ausarbeitung von Definitionen für ruhige Gebiete (in Ballungsräumen und auf dem Land) und der Festlegung von Auswahlkriterien zur Ausweisung solcher Gebiete zwar Fortschritte erzielt, doch haben bislang nur 13 Mitgliedstaaten ruhige Gebiete ausgewiesen. Ein möglicher Grund hierfür ist die wahrgenommene Ungewissheit, ob das Verfahren künftig wieder rückgängig gemacht werden könnte und auch ob für ein ausgewiesenes ruhiges Gebiet rechtliche Beschränkungen gelten könnten. In Mitgliedstaaten mit ausgewiesenen ruhigen Gebieten hat deren Zahl zwischen der ersten und der zweiten Berichterstattungsrunde (2007-2012) jedoch erheblich zugenommen. Die Mitgliedstaaten haben die Kommission aufgefordert, weitere praktische Leitlinien auszuarbeiten, um die Ausweisung von ruhigen Gebieten zu erleichtern.

Diese erheblichen Verzögerungen bei der Durchführung sind in erster Linie darauf zurückzuführen, dass der Lärmproblematik auf nationaler/lokaler Ebene bei der Entscheidung über die Zuweisung begrenzter personeller und finanzieller Ressourcen keine Priorität eingeräumt wird. Speziell bei der Ausarbeitung von Lärmkarten gab es Probleme wegen des Fehlens zentralisierter und kohärenter Inputdaten, des Fehlens einer wirksamen Koordinierung zwischen den verschiedenen für die Durchführung der Richtlinie zuständigen Behörden und der fehlenden gebietsübergreifenden Vergleichbarkeit der resultierenden Lärmkarten. Bei der Aktionsplanung kam es zu Verzögerungen aufgrund der Folgewirkung der Verzögerungen bei der Lärmkartierung (die Aktionspläne müssen auf den Lärmkarten basieren) und des kurzen Zeitraums (zwölf Monate) zwischen der Frist für die Erstellung der Lärmkarten und derjenigen für die Ausarbeitung der Aktionspläne. Generell zeigt sich, dass Mitgliedstaaten, in denen die Durchführung sehr dezentral erfolgt, besonders große Probleme damit hatten, dafür zu sorgen, dass die Behörden die in der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen rechtzeitig durchführen.

Qualität und Quantität der von den Mitgliedstaaten durchgeführten Konsultationen zu Entwürfen von Aktionsplänen sind ebenfalls unterschiedlich. NRO, die an Konsultationen beteiligt waren, stellten fest, dass die Aktionspläne zwar häufig eine Zusammenfassung der im Rahmen der Konsultation eingegangenen Antworten enthalten, aber oft nicht klar ist, wie diese Antworten in den Plänen berücksichtigt wurden.

Bei der Aktionsplanung gehen die Mitgliedstaaten unterschiedlich vor. Dies zeigt sich an den Arten von Lärmminderungsmaßnahmen, dem Verhältnis zwischen ausgabenwirksamen/nicht ausgabenwirksamen Maßnahmen und dem Ausmaß, in dem die Pläne nur strategischer Art sind oder auch eine operative Ausrichtung haben. Die Verzögerung bei der Ausarbeitung von Aktionsplänen zeigt zudem, dass viele Mitgliedstaaten noch keine Schritte zur Bekämpfung der Lärmbelastung unternommen haben. Die Gründe hierfür sind unterschiedlich: So haben in Ballungsräumen die für die Ausarbeitung der Aktionspläne zuständigen Behörden möglicherweise nicht die strategischen oder budgetären Entscheidungsbefugnisse, um bestimmen zu können, ob im Aktionsplan enthaltene Maßnahmen realistisch, durchführbar und finanzierbar sind.

Was die Kohärenz betrifft, so ist die Richtlinie in sich weitgehend schlüssig, wenngleich Interessenträger meinen, einige Unstimmigkeiten festgestellt zu haben. Es hat sich auch gezeigt, dass die Richtlinie mit anderen einschlägigen EU-Rechtsvorschriften (Umweltvorschriften und Vorschriften zur Verringerung von Lärmemissionen an der Quelle) im Einklang steht und sie ergänzt. Zu Beginn der Umsetzungsphase gab es zwar praktische Probleme, doch stellte sich heraus, dass die nationalen Lärmschutzvorschriften fast durchgehend mit der Richtlinie im Einklang stehen.

Es wurden bereits Fortschritte im Hinblick auf das erste Ziel der Richtlinie erreicht; wegen der starken Verzögerungen bei der Annahme gemeinsamer Methoden und bei der Durchführung in den Mitgliedstaaten zeigen sich aber noch keine Ergebnisse. Was die Fortschritte beim zweiten Ziel betrifft, so führt die Richtlinie auf EU-Ebene zunehmend dazu, dass die Bedeutung der schädlichen Auswirkungen von Lärm auf die Gesundheit zunehmend ins Bewusstsein rückt. Die aus der Richtlinie resultierenden Daten über die Lärmexposition der Bevölkerung wurden von der EU jedoch noch nicht für die Ausarbeitung von Rechtsvorschriften zur Lärmminderung an der Quelle verwendet. Zur allgemeinen Wirkung der Richtlinie bezüglich der Lärmbelastung ist festzustellen, dass sich der Nutzen der meisten Lärmbekämpfungsmaßnahmen erst langfristig herausstellen wird, da diese über eine lange Zeit durchgeführt werden (z. B. 20 Jahre); daher kann die Wirkung der Richtlinie zum jetzigen Zeitpunkt nicht in vollem Umfang bewertet werden.

Die Fünfjahreszyklen für die Lärmkartierung und Aktionsplanung scheinen angemessen, doch die Zeitspanne von einem Jahr zwischen der Fertigstellung der Karten und der Annahme der entsprechenden Aktionspläne wurde für zu kurz befunden. Der Berichterstattungsmechanismus der Richtlinie funktioniert gut und ermöglicht den Mitgliedstaaten die zeitnahe Übermittlung ihrer Daten, er könnte aber noch besser ausgestaltet werden.

In den Fällen, in denen Aktionspläne mit Maßnahmen zur Lärmbekämpfung angenommen wurden, hat die Richtlinie im Rahmen des wahrscheinlichsten Szenarios in der Kosten-Nutzen-Analyse zu einem günstigen Kosten-Nutzen-Verhältnis von 1: 29 geführt. Die Durchführung verursacht nur geringe Verwaltungskosten, die sich bei Lärmkarten auf 0,15 EUR und bei Aktionsplänen auf 0,03 EUR je Einwohner der Gesamtbevölkerung (Medianwerte) und Berichtszeitraum (d. h. alle fünf Jahre) belaufen. Unter Zugrundelegung der Gesamtbevölkerung der EU von 508 Millionen sind die Verwaltungskosten bei vollständiger Durchführung durch alle Mitgliedstaaten sehr niedrig und betragen nur etwa 91 Mio. EUR alle fünf Jahre oder etwa 18 Mio. EUR jährlich. Für eine weitere Senkung der mit der Durchführung der Richtlinie verbundenen Verwaltungskosten gibt es nur wenig Spielraum. Die Richtlinie hat auch keine Auswirkungen für KMU.

Die Richtlinie hat das Potenzial, einen Mehrwert auf EU-Ebene zu erzielen, indem sie in der gesamten EU gleiche Ausgangsbedingungen schafft, unter denen Verkehrsinfrastrukturbetreiber miteinander in Wettbewerb treten können, und indem sie für die Problematik der Lärmbelastung sensibilisiert und durch die Bereitstellung vergleichbarer Daten über die Lärmexposition auf EU-Ebene dazu beiträgt, dass politische Entscheidungen in der EU auf einer besser fundierten Grundlage getroffen werden. Wegen der Verzögerungen bei der Durchführung hat sich der potenzielle Mehrwert, den die Richtlinie auf EU-Ebene entfalten könnte, aber noch nicht realisiert.

Was das Potenzial für Vereinfachungen betrifft, so hat die Evaluierung ergeben, dass die Anforderungen der Richtlinie bereits recht einfach sind und Komplikationen meist daraus entstehen, wie die Mitgliedstaaten die Richtlinie im Rahmen der Subsidiarität umgesetzt haben (z. B. Übertragung der Verantwortung für die Durchführung auf unterschiedliche Verwaltungsebenen, was zu komplexen Kompetenzregelungen innerhalb des Mitgliedstaats führt). Daher besteht das Potenzial für Vereinfachungen eher auf der Ebene der Durchführung durch die Mitgliedstaaten als auf der Ebene des Rechtstextes der Richtlinie. Die jüngsten Überarbeitungen der nationalen Rechtsvorschriften einiger Mitgliedstaaten zur Umsetzung der Richtlinie deuten darauf hin, dass diese das Problem erkannt haben.

5. Rechtsvorschriften zur Regulierung der Lärmquellen

Seit dem ersten Durchführungsbericht von 2011 hat die EU vier Verordnungen erlassen: die Verordnung (EU) Nr. 540/2014 über den Geräuschpegel von Kraftfahrzeugen, die Verordnung (EU) Nr. 168/2013 über die Genehmigung und Marktüberwachung von zwei- oder dreirädrigen und vierrädrigen Fahrzeugen, die Verordnung (EU) Nr. 1304/2014 der Kommission über die technische Spezifikation für die Interoperabilität des Teilsystems „Fahrzeuge — Lärm“ und die Verordnung (EU) Nr. 598/2014 über Regeln und Verfahren für lärmbedingte Betriebsbeschränkungen auf Flughäfen der Union im Rahmen eines ausgewogenen Ansatzes. In Bezug auf den durch Bahnverkehr verursachten Lärm hat die Kommission auch eine Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen über die Reduzierung von Schienengüterverkehrslärm veröffentlicht, in der die Mitgliedstaaten aufgefordert werden, alle verfügbaren Instrumente und finanziellen Mittel möglichst umfassend zu nutzen. Die Kommission befasste sich auch mit einer möglichen Verschmelzung der Richtlinie 2000/14/EG über Lärm von im Freien verwendeten Maschinen und Geräten mit der Richtlinie 2006/42/EG über Maschinen, kam aber zu dem Schluss, dass diese getrennt bleiben sollten.

6. Empfehlungen und nächste Schritte

Die Evaluierung der Richtlinie und die Überprüfung ihrer Durchführung haben mehrere Bereiche aufgezeigt, in denen gehandelt werden muss, um Lärm, der sich auf die Gesundheit der Bevölkerung in der EU auswirkt, zu verringern, die Ziele der Richtlinie besser zu verwirklichen und damit den von der WHO empfohlenen Werten besser zu entsprechen.

(1) Die Verzögerung bei der Durchführung der Richtlinie wurde im Rahmen der Überprüfung der Umsetzung der EU-Umweltpolitik beleuchtet. Dabei wurde auch betont, dass die Mitgliedstaaten dafür verantwortlich sind, die Umsetzungslücken zu schließen. Um dies zu unterstützen, wird die Kommission nicht nur durch gezielte Durchsetzungsmaßnahmen die Durchführung weiterhin verbessern, sondern auch den Mitgliedstaaten wissenschaftlich fundierte Leitlinien an die Hand geben, die insbesondere die Bewertung schädlicher Auswirkungen anhand von Dosis-Wirkungs-Beziehungen betreffen. Außerdem wird sich die Kommission gemeinsam mit den Mitgliedstaaten bemühen, die Berichterstattung im Rahmen des Fitness-Checks der Überwachungs- und Berichtspflichten in der Umweltpolitik zu verbessern.

(2) Da sich die Komplikationen bei der Durchführung vor allem aus der Art und Weise ergeben, in der die Mitgliedstaaten die Richtlinie im Rahmen der Subsidiarität durchgeführt haben, fordert die Kommission die Mitgliedstaaten auf, ihre Durchführungsregelungen, einschließlich der Ausweisung von ruhigen Gebieten, zu überdenken.

(3) EU-Rechtsvorschriften zur Verringerung von Lärmemissionen an der Quelle sind das kostenwirksamste Mittel zur Lärmbekämpfung. Mit der verbesserten Durchführung der Richtlinie, die eine vollständige Datenbank über die Lärmbelastung in der Union schaffen wird, wird es möglich sein, die Politikoptionen für Lärmreduzierungsmaßnahmen im Verkehrsbereich besser zu untermauern. Die Kommission ist entschlossen, diese Möglichkeiten voll ausschöpfen, wenn sie über eine Überarbeitung der oben genannten Rechtsinstrumente entscheidet.

(4) Bei der Evaluierung wurden nur einige wenige Probleme festgestellt, die die Richtlinie selbst betreffen (Anwendung eines gemeinsamen Konzepts, um schädliche Auswirkungen von Lärm zu verhindern, ihnen vorzubeugen oder sie zu mindern, anstatt die gesundheitsschädlichen Auswirkungen von Umgebungslärm zu verringern). Außerdem sind geringfügige Präzisierungen einiger Begriffsbestimmungen vorzunehmen, und die Richtlinie muss an die jüngsten regulatorischen Entwicklungen angepasst werden, die auf EU-Ebene seit der Annahme der Richtlinie erfolgt sind (z. B. Vertrag von Lissabon). Darüber hinaus deuten neue wissenschaftliche Erkenntnisse darauf hin, dass gesundheitsschädliche Auswirkungen bereits bei niedrigeren Werten auftreten können als denjenigen, die bisher Gegenstand der Richtlinie sind. Die Kommission muss dies gemäß Artikel 11 Absatz 4 der Richtlinie prüfen. Die Kommission wird daher mit Interessenträgern beraten, wie diese Fragen am besten in Angriff genommen werden können, ohne dass die Flexibilität der Mitgliedstaaten bei der Festlegung ihres eigenen Ambitionsniveaus und bei der Wahl eines Ansatzes unnötig eingeschränkt wird.

(5) Übermäßige Lärmbelastung kann, wie im 7. Umweltaktionsprogramm vorgeschlagen, auch im Rahmen der Stadtplanung angegangen werden. Während die Zuständigkeit in diesem Bereich bei den Mitgliedstaaten liegt, wird die Kommission Maßnahmen zur Minderung übermäßigen Lärms in städtischen Gebieten anregen und fördern, indem sie z. B. den Austausch bewährter Verfahren erleichtert und Forschung und Innovation in diesem Bereich unterstützt.

(6) Die Evaluierung hat ergeben, dass Maßnahmen zur direkten Lärmbekämpfung mit hohen anfänglichen Kosten verbunden sind und die Amortisierung der finanziellen Investitionen einen langen Zeitraum erfordert. Sie sind aber hocheffizient, wenn ihre Kosten mit dem Nutzen für die Gesellschaft verglichen werden. Den Mitgliedstaaten wird daher nahegelegt, im Rahmen ihrer gemäß der Richtlinie erstellten Aktionspläne Lärmminderungsmaßnahmen durchzuführen und nach Möglichkeit auch private Investitionen zu mobilisieren.

(7) In bestimmten Fällen könnten die Mitgliedstaaten auch gezielt Kofinanzierungsmittel der EU (z. B. aus dem Kohäsionsfonds und dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung) zur Durchführung von Lärmminderungsmaßnahmen einsetzen, sofern diese Teil umfassender Bemühungen zur Verbesserung der städtischen Umwelt oder zur Entwicklung und Verbesserung umweltfreundlicher (einschließlich geräuscharmer) Verkehrssysteme sind. Aus der Fazilität „Connecting Europe“ stehen ebenfalls Fördermittel zur Verfügung.

(8) Die langfristigen gesundheitlichen Auswirkungen von übermäßigem Verkehrslärm sind nicht ausreichend im Bewusstsein verankert, sodass Lärmminderungsmaßnahmen keine Priorität erhalten und nicht die nötigen Mittel zur Verfügung gestellt werden. Die Mitgliedstaaten sollten daher die Bevölkerung sowie die lokalen und regionalen politischen Entscheidungsträger für diese schädlichen Auswirkungen sensibilisieren.