1. Die Europäische Union (EU) rief 2014 die laut dem Vertrag von Lissabon vorgesehene EU-Freiwilligeninitiative für humanitäre Hilfe (nachstehend „die Initiative“) ins Leben. Für die Initiative sind drei Rechtsakte maßgeblich: die Verordnung (EU) Nr. 375/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. April 2014 (nachstehend „die Verordnung“), die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1244/2014 der Kommission vom 20. November 2014 sowie die Delegierte Verordnung (EU) Nr. 1398/2014 der Kommission vom 24. Oktober 2014. Die Initiative „soll dazu beitragen, dass die Union mehr bedarfsorientierte humanitäre Hilfe leisten kann, und die Handlungsfähigkeit und Resilienz schutzbedürftiger oder von Katastrophen betroffener Gemeinschaften in Drittländern stärken. Gleichzeitig bietet sie den Unionsbürgern die Möglichkeit, durch die Beteiligung an humanitären Maßnahmen in Drittländern ihre Solidarität mit den Menschen in Not zu beweisen.“

6. Die externe Bewertung fand zwischen Mai und November 2017 statt. Die Phase, in der umfassende Informationen zusammengetragen wurden, beinhaltete eine eingehende Prüfung der Unterlagen sowie ausführliche Konsultationen mit den Interessenträgern (auch auf Kommissionsebene und mit Vertretern von Mitgliedstaaten, Entsendeorganisationen, Aufnahmeorganisationen, EU-Freiwilligen für humanitäre Hilfe und weiteren wichtigen Akteuren). Dabei kamen verschiedene Instrumente zum Einsatz, u. a. Online-Umfragen und halbstrukturierte telefonische oder persönliche Befragungen. Es gab sechs gezielte Umfragen und es wurden drei Missionen vor Ort durchgeführt – in Lateinamerika und der Karibik, im Nahen und Mittleren Osten sowie in Südostasien. Über einen Zeitraum von drei Monaten (August bis Oktober 2017) fand online eine offene Konsultation statt, in deren Rahmen insgesamt 30 Antworten eingingen. Vervollständigt wurde dieser methodische Ansatz durch drei Fallstudien über verschiedene im Rahmen der Initiative durchgeführte Projekte (d. h. Zertifizierung, Entsendung und technische Hilfe sowie Kapazitätsaufbau).

5. Nach Artikel 27 Absatz 4 Buchstabe b) der Verordnung hat die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Zwischenbericht über die Bewertung zu unterbreiten. Der Hauptzweck dieser Zwischenbewertung liegt in der Lieferung einer unabhängigen Einschätzung der erzielten Ergebnisse sowie der qualitativen und quantitativen Aspekte der Durchführung der Verordnung innerhalb der ersten drei Jahre nach ihrem Erlass im Jahr 2014; diese soll auch eine Darstellung, wie sich der Beitrag der Initiative auf den humanitären Sektor auswirkt, und eine Beurteilung der Kosteneffizienz des Programms umfassen. Dementsprechend wird die Umsetzung der Initiative in dem Zeitraum von Mitte 2014 bis Mitte 2017 in der Bewertung untersucht.

4. In diesem Bericht werden die Ergebnisse der Zwischenbewertung (nachstehend „die Bewertung“) der EU-Freiwilligeninitiative für humanitäre Hilfe unter Beifügung einer Arbeitsunterlage mit den genauen Feststellungen der Bewertung erläutert. Zugrunde gelegt werden hierbei die im Rahmen der externen Bewertung vorgelegten Fakten sowie die in Gesprächen mit den Interessenträgern und im Wege einer offenen Konsultation erhaltenen Rückmeldungen. Zudem werden vor dem Hintergrund der Empfehlungen und der Notwendigkeit einer höheren Inanspruchnahme der Initiative mögliche Bereiche für eine Weiterentwicklung der Initiative in dem Bericht aufgezeigt.

3. Zur Umsetzung der Initiative wurde ein Betrag von 147 936 000 EUR für den Zeitraum vom 1. Januar 2014 bis 31. Dezember 2020 vorgesehen. Trotz zunehmender Erfolge im Rahmen der Initiative verfehlt ihre Umsetzung deutlich die in dem mehrjährigen Finanzrahmen für den Zeitraum 2014-2020 gesetzten Erwartungen an den Haushaltsvollzug und die Anzahl der geschulten und entsendeten Freiwilligen.

2. Im Rahmen der Initiative werden in Konsortien von zusammengeschlossenen Organisationen aus EU-Ländern und Nicht-EU-Ländern für die Entsendung und Vorbereitung auf die Entsendung (einschließlich der Lehrlingsausbildung) von EU-Freiwilligen für humanitäre Hilfe in Drittländer finanzielle Mittel bereitgestellt. Zudem erfolgt die Finanzierung von Projekten für die Befähigung von Organisationen aus EU-Ländern und Nicht-EU-Ländern zur Einhaltung der Standards und Verfahren, welche für die Teilnahme an der Initiative erforderlich sind, sowie zur Verbesserung ihres Kapazitätsaufbaus – auch im Bereich der Betreuung von Freiwilligen. Standards, Verfahren und ein Zertifizierungsverfahren, ein Schulungsprogramm zur Vorbereitung der EU-Freiwilligen für humanitäre Hilfe auf die Entsendung in Drittländer, eine Datenbank mit infrage kommenden EU-Freiwilligen für humanitäre Hilfe, ein Netzwerk und ein Kommunikationsplan werden ebenfalls im Zuge der Initiative geschaffen.

8. Die von dem externen Bewerter mit den verschiedenen Interessenträgern durchgeführten Befragungen ergaben, dass die fünf Ziele der Initiative laut der Verordnung für die Begünstigten der Initiative, die Entsende- und Aufnahmeorganisationen und Freiwilligen relevant sind. Die lokale Bevölkerung zieht insbesondere Nutzen aus Maßnahmen der Ermutigung zu lokaler Freiwilligenarbeit und zum Aufbau von Kapazitäten für die lokale Verbesserung der Fähigkeiten, Katastrophenvorsorge zu treffen. Grundsätzlich sind die verschiedenen, im Rahmen der Initiative durchgeführten Maßnahmen für die Ziele der Initiative relevant. Das Ziel der Verbreitung der Grundsätze der humanitären Hilfe der Union wird allerdings nur von einer kleinen Anzahl von Interessenträgern (hauptsächlich Freiwilligen) als relevant angesehen. Demnach ist diesem Punkt im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit der Initiative mehr Aufmerksamkeit zu widmen. Das Interesse etablierter humanitärer Partnerorganisationen mit einer Partnerschaftsrahmenvereinbarung ist durchweg sehr gering, was für eine Initiative, die dem Sektor für humanitäre Hilfe dienen soll, ein Problem darstellt. Die teilnehmenden Entsende- und Aufnahmeorganisationen halten die Initiative tendenziell für geeignet, ihre Bedürfnisse zu erfüllen, und im Einklang mit den Bedürfnissen der Aufnahmeorganisationen können Freiwillige mit den richtigen Profilen entsendet werden.

9. Was die Erreichung der fünf Ziele der Initiative anbelangt, ist eine mangelnde Wirksamkeit festzustellen und die Vorgaben des mehrjährigen Finanzrahmens für den Zeitraum 2014-2020 sind bei Weitem noch nicht erreicht. Obgleich die Zahlen für 2017 eine starke Inanspruchnahme der finanziellen Mittel für Kapazitätsaufbaumaßnahmen / technische Hilfe aufzeigen, wurden die Haushaltsmittel in den ersten drei Jahren nicht vollständig ausgeschöpft. Die zwar steigende Anzahl der Freiwilligen bleibt deutlich unter der Zielvorgabe. Über 200 EU-Freiwillige für humanitäre Hilfe wurden im Rahmen humanitärer Projekte in Drittländer entsendet. Dennoch liegt diese Zahl weit unter den anvisierten 4 000 EU-Freiwilligen für humanitäre Hilfe bis zum Jahr 2020. Als Hauptgrund hierfür sind die einer Teilnahme entgegenstehenden Hemmnisse zu nennen, wie etwa die Zertifizierung von Organisationen oder die Notwendigkeit, für die Beantragung von EU-Mitteln Partnerschaften mit anderen Organisationen einzugehen. Insbesondere für außerhalb etablierter Netzwerke tätige Organisationen stellt dies ein besonderes Problem dar. Die Suche nach Konsortialpartnern und die für die Steuerung eines Konsortiums zum Tragen kommenden Verwaltungsverfahren beeinträchtigen die Wirksamkeit. Die Wirksamkeit der Abläufe zur Schaffung des Freiwilligendienstes könnte durch Verfahrensbeschleunigungen weiter erhöht werden. Bisher leistete die Initiative aufgrund ihrer geringen Haushaltsmittelausstattung und zögerlichen Inanspruchnahme nur einen begrenzten Beitrag zur Stärkung der Fähigkeit der EU, humanitäre Hilfe zu leisten. Aus den für die Bewertung durchgeführten Umfragen lässt sich ableiten, dass die Freiwilligen eine Verbesserung ihrer Fähigkeiten durch die Entsendung erleben. Die wenigen in den Anfangsjahren der Initiative angebotenen Praktika schufen mehr Möglichkeiten für die Menschen, einen Beitrag zur humanitären Hilfe zu leisten. Bisher lassen sich keine Hinweise erkennen, dass die im Rahmen der Initiative festgelegten Standards für Freiwilligendienste positive Auswirkungen auf die nationalen Standards der EU-Mitgliedstaaten hatten. Einige Organisationen erachten die Bildung von Konsortien als schwierig, insbesondere, wenn sie außerhalb etablierter Netzwerke arbeiten.

10. Die Verfahren und Anforderungen mit beträchtlichen Auswirkungen auf die Wirksamkeit der Initiative werden im Einzelnen in drei Rechtsakten geregelt. Auch wenn dies auf der einen Seite einen gewissen Verwaltungsaufwand für die Organisationen mit sich bringt, wirkt es sich auf der anderen Seite auch positiv auf die Erfahrungen von den Freiwilligen aus, da so transparentere Abläufe für die Teilnahme geschaffen und das Lernen sowie die persönliche Weiterentwicklung während der Entsendung unterstützt werden. Insbesondere für Organisationen, die ihre nationalen Freiwilligenprogramme parallel zu der Initiative betreiben, können neue EU-Vorschriften und -Verfahren zur Betreuung der Freiwilligen eine Last darstellen. Einige Organisationen schreckt das Verfahren ab, denn es kann bis zu 18 Monate in Anspruch nehmen: von der Veröffentlichung einer Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen über das Auswahlverfahren, die öffentliche Bekanntgabe von freien Stellen für Freiwillige, die Schulung von Freiwilligen bis hin zur Entsendung von Freiwilligen. In dem Bestreben, die Attraktivität der Initiative in den Augen der Interessenträger zu steigern, bemüht sich die Kommission ständig, die Verfahren innerhalb des Rechtsrahmens zu vereinfachen und zu beschleunigen. Insbesondere für hauptsächlich im Bereich humanitärer Hilfsprojekte (Nothilfeprojekte) der EU tätige Organisationen, für die andere Verfahren bei der Verwaltung von Finanzhilfen gelten, stellen sich die Bewerbungs-, Auswahl- und Meldeverfahren sehr aufwendig dar. Es wurde ein wirksames Überwachungssystem eingeführt, welches entsprechend weiterentwickelt werden könnte, um neben den quantitativen Informationen auch qualitative Informationen und Ad-hoc-Berichte zu verarbeiten. Da im jetzigen Stadium weder Projektabschlussberichte noch einschlägige Finanzdaten zur Verfügung stehen, können Kosten-Nutzen-Analysen hier nur eine vorläufige Bewertung leisten. Die externe Bewertung bescheinigt der Kommission bei den auf der Anzahl der geschulten und versicherten Freiwilligen beruhenden Dienstleistungsaufträgen ein kostenbewusstes Verhalten. Für die Initiative werden einfachere Verfahren, eine intensivere Öffentlichkeitsarbeit und Kommunikation über ihre etwaigen positiven Auswirkungen auf Organisationen in und außerhalb der EU und ihre Arbeitsweise sowie ein engerer Bezug zu den humanitären und Entwicklungszielen bzw. der Finanzausstattung der EU benötigt.

11. Im Hinblick auf die Kohärenz der Initiative mit den Instrumenten für die humanitäre Hilfe, Entwicklung und Katastrophenschutz gibt es noch Verbesserungspotenzial. Als ein eigenständig eingeführtes Instrument war die Initiative nicht in die bestehenden EU-Instrumente zur humanitären Hilfe eingebunden worden. Da keine Freiwilligen in von bewaffneten Konflikten heimgesuchte Regionen entsendet werden dürfen, sind einige Drittländer, in die ein beträchtlicher Teil der humanitären Hilfe fließt, von dem Anwendungsbereich der Initiative ausgeschlossen. Was die Kohärenz mit der Politik im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit der EU anbelangt, so ermöglicht die weitgefasste Definition von humanitärer Hilfe in der Verordnung Synergien, da Freiwillige in unterschiedlichste Projekte entsendet werden können, u. a. Maßnahmen, die Soforthilfe, Rehabilitation und Entwicklung miteinander verknüpfen und die Widerstandsfähigkeit der lokalen Bevölkerung insgesamt fördern und stärken. Auch wenn keine formale Einbindung der Initiative in die Ziele für nachhaltige Entwicklung vorliegt, gibt die Mehrheit der teilnehmenden Aufnahmeorganisationen an, sowohl auf dem Gebiet der humanitären Hilfe als auch im Bereich Entwicklung tätig zu sein. Angesichts der Phase, in der sich die Initiative derzeit befindet, kann die interne Konsistenz der durchgeführten Maßnahmen zwar nicht abschließend bewertet werden, die Ausgestaltung Letzterer lässt aber auf eine solche schließen.

12. Durch gemeinsame Standards bei der Betreuung der Freiwilligen aus allen EU-Ländern, eine gemeinsame Aus- und Fortbildung und finanzielle Mittel für Kapazitätsaufbaumaßnahmen und technische Hilfe entsteht im Rahmen der Initiative Mehrwert auf EU-Ebene. Die Initiative ermöglicht die Zusammenarbeit von Organisationen unterschiedlicher Ausrichtung (z. B. im humanitären Bereich, der Entwicklungshilfe, im Zivilschutz, Freiwilligenorganisationen) und Größe. Sie steht nicht nur den Partnern offen, die eine Partnerschaftsrahmenvereinbarung unterzeichnet haben, sondern allen bereits im Bereich der humanitären Hilfe tätigen oder daran interessierten Organisationen aus der EU. Ein Beispiel: Nur 3 % der humanitären Partnerorganisationen, die eine Partnerschaftsrahmenvereinbarung unterzeichnet haben, sind Organisationen aus Mitgliedstaaten, die der EU 2004 oder später beigetreten sind. Doch ist der Anteil dieser Organisationen an der Gesamtzahl aller zertifizierten Organisationen sehr viel höher (20 %). Durch die Initiative konnte hier also ein breites Spektrum an Organisationen aus verschiedenen EU-Mitgliedstaaten eingebunden werden.

4. Schlussfolgerungen

13. Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der externen Bewertung und der eigenen Erfahrungen gelangt die Kommission auch in Anbetracht des Dialogs mit den Interessenträgern in dem ersten Durchführungszeitraum zu der allgemeinen Schlussfolgerung, dass die Initiative Mehrwert schafft und ihre Ziele für die Interessenträger relevant sind. Nichtsdestotrotz wirft die Bewertung das Schlaglicht auf eine Reihe von Herausforderungen, welche im Hinblick auf die Erhöhung der Wirksamkeit der Initiative und die Steigerung ihrer Attraktivität sowohl für die Organisationen als auch die Freiwilligen in Angriff genommen werden sollten. Die entsprechenden Punkte werden in der beigefügten Arbeitsunterlage herausgestellt und in den nachfolgenden Abschnitten zusammengefasst.

14. Die Maßnahmen im Rahmen der Initiative werden in drei Rechtsakten in allen Einzelheiten geregelt. In den ersten drei Jahren der Umsetzung erwies sich die Schaffung einer Basis von Interessenträgern unter Einbindung von Organisationen als eine langwierige Angelegenheit. Zusätzlich zogen sich die Verfahren sowie der Übergang von EU-finanzierten Kapazitäten und technischer Hilfe zu Entsendungsprojekten hin. Es wird davon ausgegangen, dass die Organisationen mehr Vertrauen in die eigenen Fähigkeiten und ein höheres Interesse an der Entsendung von EU-Freiwilligen für humanitäre Hilfe entwickeln, sobald eine ausreichende Anzahl von Organisationen das Zertifizierungsverfahren erfolgreich durchlaufen hat und infolge der technischen Hilfe und Unterstützung beim Kapazitätsaufbau die Standards erfüllt.

15. Um die Beteiligung von Organisationen an der Initiative zu steigern, müssen einfachere Prozesse und Verwaltungsverfahren umgesetzt werden. Die sowohl von den teilnehmenden Organisationen als auch den noch nicht in die Initiative eingebundenen Organisationen erhaltenen Rückmeldungen zeigen deutlich, dass die Verfahren einer Überprüfung unterzogen werden sollten. Aus Sicht der Entsendeorganisationen stellt beispielsweise der Zertifizierungsprozess eine Herausforderung dar. Daher sollten kurz- bis mittelfristig der Überprüfung des Zertifizierungsprozesses und der besseren Unterstützung von interessierten Organisationen Aufmerksamkeit gewidmet werden. Die technischen Hilfsprojekte zur Unterstützung der Organisationen bei der Erreichung der erwarteten Standards in den Bereichen Betreuung und Sicherheit sowie Gefahrenabwehr für die Freiwilligen sollten effektiver mit den Zertifizierungsverfahren für Organisationen aus der EU verknüpft werden.

16. Die Attraktivität der Initiative ließe sich durch eine Verkürzung des derzeitigen Zeitraums von eineinhalb Jahren bis zur Entsendung (von der Veröffentlichung der Aufforderungen bis zur tatsächlichen Entsendung) erreichen. Dadurch würden sich unter Umständen mehr Entsendungsmöglichkeiten für die EU-Bürger ergeben und die Abbruchrate sinken.