Stellungnahme Nr. 13/2002

zu dem Entwurf einer Verordnung der Kommission mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften

(vorgelegt gemäß Artikel 279 des EG-Vertrags)

(2003/C 12/03)

DER RECHNUNGSHOF DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 248 Absatz 4 und Artikel 279,

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft, insbesondere auf Artikel 160c Absatz 4 und Artikel 183,

gestützt auf den Entwurf einer Verordnung(1) der Kommission mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002(2) über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften,

gestützt auf das dem Rechnungshof am 25. Juli 2002 übermittelte Ersuchen der Kommission um Stellungnahme zum Entwurf der Verordnung -

HAT FOLGENDE STELLUNGNAHME ANGENOMMEN:

EINLEITUNG

1. Nach der Verabschiedung einer neuen Haushaltsordnung im Juni 2002 legte die Kommission im Juli 2002 einen Vorschlag für die Neufassung der Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung vor. Mit der Verabschiedung dieses Vorschlags wird die Neufassung der Haushaltsordnung abgeschlossen sein. Dieses Ziel hofft die Kommission bis Ende 2002 zu erreichen, denn sie beabsichtigt, die neuen Instrumente zur Verbesserung der Qualität des Finanzmanagements und der Rechnungslegung der Gemeinschaften ab Anfang 2003 anzuwenden.

2. Der Hof orientierte sich bei der Prüfung des Vorschlags an der neuen Haushaltsordnung, wobei er seiner Analyse folgende Prämissen zugrunde legte:

a) Die Durchführungsbestimmungen dürfen (sofern in der Haushaltsordnung nicht eigens vorgesehen) keine Ausnahmen zu den in der Haushaltsordnung verankerten Grundprinzipien enthalten.

b) Alle wichtigen Fragen und Bereiche müssen angemessen abgedeckt sein.

c) Die Bestimmungen müssen praktisch und durchführbar sein.

Der Hof überprüfte außerdem, inwieweit einige wichtige Fragen, die er in seiner Stellungnahme(3) zur Neufassung der Haushaltsordnung vorgebracht hatte - wie beispielsweise die Bestimmungen zur Rechnungsführung und den Jahresabschlüssen sowie zu den Ausgabenvorgängen - im Vorschlag berücksichtigt wurden.

3. Spezifische Anmerkungen zu einzelnen Artikeln, gegebenenfalls mit Vorschlägen zur Änderung des Textes, sind in Form einer zweispaltigen Tabelle beigefügt (außerdem wurden der Kommission weniger bedeutsame Fragen im Zusammenhang mit der verwendeten Terminologie übermittelt). Die für die Haushaltsordnung gewählte einfachere und klarere Gliederung, wonach darin nur Grundprinzipien enthalten sein sollten, macht sich in einer logischeren Struktur bemerkbar sowie in einem Zuwachs an Detailregelungen in den vorgeschlagenen Durchführungsbestimmungen. Dennoch lässt sich der beigefügten Tabelle entnehmen, dass auch andere als die in den Ziffern 4-12 genannten Bestimmungen unzweckmäßig, unvollständig oder aber nicht klar genug sind.

RECHNUNGSFÜHRUNG UND RECHNUNGSLEGUNG

4. Die in der Haushaltsordnung enthaltene weitere Präzisierung der bestehenden Forderung nach einer Übersicht über das wirtschaftliche Ergebnis (Artikel 126 Absatz 1 Buchstabe a)) und einer Haushaltsergebnisrechnung (Artikel 127 Buchstabe a)) stellt einen wesentlichen Schritt in der Weiterentwicklung der Praxis der Rechnungslegung der Gemeinschaften dar. In den Durchführungsbestimmungen sollte eine Tabelle im Anhang(4) zum Jahresabschluss zur Auflage gemacht werden, in der die Verknüpfung zwischen den beiden Ergebnissen deutlich wird.

5. Artikel 205 bezieht sich auf Artikel 132 der Haushaltsordnung, welcher gemeinsame Bestimmungen für die Finanzbuchführung und die Haushaltsbuchführung enthält. Einige Artikel des Vorschlags (Artikel 211, 212, 213 und 215 Absatz 2), die sich zurzeit auf Artikel 135 der Haushaltsordnung beziehen und somit lediglich für die Finanzbuchführung (auf der die Vermögensübersicht beruht) gelten, sind aber sowohl für die Finanz- wie auch die Haushaltsbuchführung von Belang und sollten daher in Artikel 205 miterfasst werden. Die wichtigste Bestimmung in diesem Zusammenhang stellt die Auflage dar, die doppelte Buchführung anzuwenden. Diese Forderung besteht gemäß Artikel 134 der Haushaltsordnung für die Finanzbuchführung. Nach Ansicht des Hofes sollte die Kommission die doppelte Buchführung in geeigneter Form aber auch für die Haushaltsbuchführung einführen. Auf diese Weise wäre ein voll integriertes Rechnungsführungssystem gegeben, das die Rechnungsführungsdisziplin gewährleisten würde, die bei der Lösung zahlreicher, aus dem derzeitigen unvollständigen und unzusammenhängenden Ansatz resultierender Probleme, von Nutzen wäre. Die Kommission wäre immerhin noch mit der Herausforderung konfrontiert, auch jene für die Erstellung des Jahresabschlusses erforderlichen Informationen zu integrieren, die Nebenbuchhaltungen entnommen werden.

ZWECKGEBUNDENE EINNAHMEN

6. Die Artikel 11 bis 13 enthalten Bestimmungen zu drei von zehn möglichen Fällen zweckgebundener Einnahmen gemäß Artikel 18 Absatz 1 der Haushaltsordnung. Es findet sich allerdings weder in der Haushaltsordnung noch in den Durchführungsbestimmungen ein Artikel, der eine generell auf alle Formen zweckgebundener Einnahmen anzuwendende haushaltstechnische Abwicklung vorgibt, und zwar in Bezug auf die Handhabung der entsprechenden Haushaltsausgaben sowie auch in Bezug auf die zweckgebundenen Einnahmen selbst. Ein entsprechender Artikel sollte in die Durchführungsbestimmungen aufgenommen werden.

MITTELBINDUNG

7. Damit die Vollständigkeit der Buchungsvorgänge und die angemessene Überwachung der Mittelbindungen gewährleistet ist, sollten in den Artikeln 88 und 92 folgende Vorgaben gemacht werden:

a) Verbuchung der Mittelbindungen im zentralen Rechnungsführungssystem;

b) Festlegung, ob im Falle von Finanzierungsvereinbarungen eine oder zwei Stufen der rechtlichen Verpflichtungen gebucht werden sollten;

c) das zentrale Rechnungsführungssystem sollte automatisch verhindern, dass der Gesamtbetrag der rechtlichen Verpflichtungen den Betrag der entsprechenden Mittelbindungen übersteigt.

ZAHLUNGEN

8. Gemäß Artikel 81 der Haushaltsordnung werden die verschiedenen Zahlungen (Vorfinanzierung, Zwischenzahlungen usw.) zu dem Zeitpunkt, zu dem sie getätigt werden, verbucht. In seiner Stellungnahme zur Neufassung der Haushaltsordnung(5) forderte der Hof nachdrücklich, dass auch nachträgliche Änderungen an der Art der verschiedenen Zahlungen (beispielsweise Vorfinanzierungen, die über Erstattungszahlungen ausgeschöpft werden) ebenfalls verbucht werden, damit sich den Rechnungen der Kommission entnehmen lässt, inwieweit es sich bei Haushaltszahlungen um Ausgaben auf Ebene der Empfänger handelt. Eine dahin gehende Bestimmung sollte in Artikel 102 der Durchführungsbestimmungen ausdrücklich aufgenommen werden.

9. In Artikel 178 Absatz 1 wäre es nach Ansicht des Hofes bei weitem zielführender, nicht von Erneuerung der Vorfinanzierungen zu reden, sondern den Grundsatz einzuführen, dass Vorfinanzierungen einmalig zu Beginn eines Vorgangs erfolgen und alle Folgezahlungen in Form einer Erstattung der Gemeinschaftsbeteiligung an den Ausgaben des Finanzhilfeempfängers getätigt werden. Zu gegebener Zeit wären die Vorfinanzierungen dann durch entstandene Ausgaben ausgeschöpft. Ein solcher Ansatz, den der Hof in seiner Stellungnahme zur Neufassung der Haushaltsordnung(6) vorgeschlagen hat, macht es relativ leicht, Vorfinanzierungszahlungen für Verwaltungs- und Überwachungszwecke herauszufiltern, die noch nicht durch entstandene Ausgaben ausgeschöpft sind. Außerdem wäre es relativ einfach darzustellen, inwieweit es sich bei Haushaltszahlungen um Ausgaben auf Ebene der Empfänger handelt (siehe Ziffer 8).

PRÜFUNG DER FINANZHILFEN

10. Prüfungen gemäß vom Anweisungsbefugten festgelegten Vorgaben sollten für Finanzhilfen, die die in Artikel 178 Absatz 2 festgelegten finanziellen Obergrenzen überschreiten, zwingend vorgeschrieben werden.

INTERNES AUDIT

11. Die Artikel 106 bis 111 mit Bestimmungen zum Internen Prüfer greifen zum Teil die Artikel 85 und 86 der Haushaltsordnung auf, enthalten aber auch widersprüchliche Elemente und Vorgaben, die die Verantwortung der Organe bezüglich der Funktion der internen Prüfung und der Sicherstellung ihrer Unabhängigkeit einschränken könnten. Sie stimmen zudem nicht völlig mit den geltenden internationalen Normen für das interne Audit überein und sollten daher gestrichen werden. Nach Ansicht des Hofes sollten die Durchführungsbestimmungen lediglich die Verantwortlichkeit des Internen Prüfers regeln, wie in Artikel 87 der Haushaltsordnung explizit vorgesehen. In jedem Fall behält sich der Hof für den Fall, dass die Artikel 106 bis 111 beibehalten werden, das Recht vor, sich bei der Ausarbeitung der Bestimmungen für seinen Internen Prüfer ausschließlich nach Artikel 85 und Artikel 86 zu richten.

GESCHÄFTSORDNUNGEN DER EINZELNEN ORGANE

12. Die Artikel 51 und 59 der Haushaltsordnung verweisen auf die Geschäftsordnungen der Organe. In den Durchführungsbestimmungen ist vorzuschreiben, dass jedes Organ sich im Hinblick auf die "reibungslose Ausführung seines Einzelplans" eine solche Geschäftsordnung geben muss, die neben der Zuordnung der Aufgabenbereiche auch die zu befolgenden Regeln und Verfahren enthält. Eine entsprechende Bestimmung findet sich in Artikel 9 der geltenden Durchführungsbestimmungen.

Diese Stellungnahme wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 24. Oktober 2002 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Juan Manuel Fabra Vallés

Präsident

(1) Kommissionsdokument, SEK(2002) 835 endg..

(2) ABl. L 248 vom 16.9.2002, S. 1.

(3) Stellungnahme Nr. 2/2001 (ABl. C 162 vom 5.6.2001).

(4) Im Allgemeinen "Erläuterungen zum Jahresabschluss".

(5) Stellungnahme Nr. 2/2001, Ziffer 32 (ABl. C 162 vom 5.6.2001).

(6) Stellungnahme Nr. 2/2001, Ziffer 33 (ABl. C 162 vom 5.6.2001).

ANHANG

ANMERKUNGEN DES HOFES ZUM VORSCHLAG DER KOMMISSION

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>