KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 30.04.1997 
KOM(97) 176 endg. 
ALLGEMEINE GRUNDSATZE 
DES LEBENSMITTELRECHTS 
IN DER EUROPÄISCHEN UNION 
Grünbuch der Kommission 

INHALTSÜBERSICHT 
Zusammenfassung v 
TEILI EINFÜHRUNG 1 
1. Allgemeine Vorbemerkungen 1 
2. Der wirtschaftliche Kontext 4 
3. Hintergründe der Entwicklung der gesetzgeberischen Tätigkeit der Gemeinschaft 
im Lebensmittelbereich 5 
3.1 Die Gemeinsame Agrarpolitik und das Lebensmittelrecht der Gemeinschaft.... 5 
3.2 Die Gemeinsame Fischereipolitik 7 
3.3 Die Entwicklung des Binnenmarkts für verarbeitete Lebensmittel 7 
4. Die industriepolitische Dimension 10 
5. Der Verbraucher - Lebensmittelsicherheit und Gesundheitsschutz 10 
TEILH VEREINFACHUNG UND RATIONALISIERUNG 13 
1. Einführung 13 
2. Allgemeine Erwägungen 13 
4. Die Rolle der Selbstregulierung im Lebensmittelsektor 16 
5. Horizontale und vertikale Konzepte im Lebensmittelrecht 18 
6. Subsidiarität und Vereinfachung der Gesetzgebung 19 
7. Einzelstaatliche Gesetzgebungsinitiativen 21 
8. Die Notwendigkeit weiterer Gemeinschaft^Vorschriften zur Vollendung des 
Binnenmarkts 23 
TEIL HI ÜBERPRÜFUNG DER BESTEHENDEN 
GEMEINSCHAFTSVORSCHREFTEN 24 
1. Allgemeine Erwägungen 24 
3. Verordnungen anstelle von Richtlinien 25 
4. Aktualisierung der Rechtsvorschriften zur Berücksichtigung des technischen und 
wissenschaftlichen Fortschritts 26 
5. Rationalisierung von im Lebensmittelrecht der Gemeinschaft verwendeten 
Begriffen 27 
5.1 Definition des Begriffs MLebensmittel\ 28 
5.2 Definition des Begriffs nVermarktung\ 29 
6. Lebensmittelhygiene 30 
7. Lebensmittelqualität 33 
8. Lebensmitteletikettierung 34 
TEIL IV SICHERUNG EINES HOHEN SCHUTZNIVEAUS 37 
1. Allgemeine Erwägungen 37 
2. Die Rolle der wissenschaftlichen Beratung bei der Erstellung der Vorschriften im 
Bereich der Lebensmittelsicherheit 38 
3. Die wissenschaftliche Zusammenarbeit im Lebensmittelbereich 41 
4. Der Umgang mit ernsthaften und dringenden Gesundheitsrisiken 42 
5. Radiologische Notfälle 44 
6. Zoonosen 45 
7. Einführung einer allgemeinen Verantwortlichkeit für die Sicherheit und 
Genußtauglichkeit von Lebensmitteln 47 
7.1 Die derzeit auf Gemeinschaftsebene gegebene Situation 48 
m 
7.2 Geltungsbereich einer allgemeinen Verpflichtung zur Gewährleistung von 
Sicherheit und Genußtauglichkeit 49 
8. Anwendung des Grundsatzes der Produkthaftung auf den Lebensmittelbereich 50 
9. Berücksichtigung der neuen Anliegen der Verbraucher 52 
TeüV SICHERSTELLUNG DER WIRKSAMEN ANWENDUNG DER 
BINNENMARKTBESTIMMUNGEN 54 
1. Allgemeine Erwägungen 54 
2. Umsetzung und Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften 54 
3. Überwachung und Durchsetzung 55 
3.1 Veterinärkontrollen 56 
3.2 Sonstige amtliche Lebensmittelkontrollen 57 
4. Sanktionen 58 
5. Management des Binnenmarktes in nicht harmonisierten Bereichen 59 
TEIL VI DIE AUSSENWIRTSCHAFTLICHE DIMENSION 61 
1. Allgemeine Erwägungen 61 
2. Die multilaterale Dimension 62 
2.1 Die WTO-Übereinkommen 62 
2.2 Entwicklungen im Rahmen des Codex Alimentarius 65 
2.3 Die Folgen dieser Entwicklung für die Gemeinschaft 66 
3. Die bilaterale Dimension 67 
6. Zoonosen 45 
IV 
Zusammenfassung 
Der allgemeine Kontext 
1. Das Lebensmittelrecht ist eine Angelegenheit starken öffentlichen Interesses. Ein 
hohes Maß an Sicherheit und wirksame öffentliche Kontrollen sind erforderlich, um 
zu gewährleisten, daß die Versorgung mit Lebensmitteln sicher und 
gesundheitsverträglich ist und daß auch die anderen Interessen der Verbraucher 
wirksam geschützt werden. 
2. Die europäischen Haushalte verwenden im Durchschnitt etwa 20% ihres verfügbaren 
Einkommens für Nahrungsmittel und Getränke; der Lebensmittelsektor ist also für die 
Gesamtheit der Europäischen Wirtschaft von sehr erheblicher Bedeutung. Die 
Nahrungsmittel- und Getränkeindustrie allein beschäftigt etwa 2,3 Millionen 
Menschen und der jährliche Verbrauch an Nahrungsmitteln und Getränken in der 
Gemeinschaft wird 1996 etwa 500 Mrd.ECU erreichen. 
3. Insbesondere im Zuge des Binnenmarktprogramms und der fortschreitenden 
Umsetzung der Gemeinsamen Agrarpolitik hat der Umfang der Gemeinschafts­
gesetzgebung auf dem Gebiet des Lebensmittelrechts erheblich zugenommen. Heute 
ist der weitaus größte Teil der einzelstaatlichen lebensmittelrechtlichen Vorschriften 
auf Gemeinschaftsebene harmonisiert. Auch in den nicht harmonisierten Bereichen ist 
durch Anwendung der allgemeinen Bestimmungen des EU-Vertrags und insbesondere 
der Artikel 30-36 die Grundlage für den freien Verkehr von Lebensmitteln gesichert. 
4. Das neue Konzept der Kommission im Zusammenhang mit wissenschaftlicher 
Beratung und Überwachung, wie es in der Mitteilung zu Verbrauchergesundheit und 
Lebensmittelsicherheit niedergelegt ist, die auf den Beschluß über die Trennung der 
Zuständigkeiten für die Verwaltung der wissenschaftlichen Ausschüsse und der 
Überwachungstätigkeit von den für die Rechtsvorschriften zuständigen Dienststellen 
folgte, werden in diesem Grünbuch nicht berücksichtigt, da dieses sich vor allem mit 
dem Lebensmittelrecht der Gemeinschaft inhaltlich auseinandersetzt. Wie in der 
obengenannten Mitteilung ausgeführt, hat die Kommission Maßnahmen ergriffen, um 
Leistung und Kompetenz ihrer Überwachungsstellen zu steigern, indem 
Unabhängigkeit, Transparenz und Effizienz gewährleistet werden. 
Der Zweck dieses Grünbuchs besteht darin, 
1. zu prüfen, inwieweit die bestehenden Rechtsvorschriften den Erfordernissen und 
Erwartungen der Verbraucher, Produzenten, Verarbeiter und Händler genügen; 
2. zu untersuchen, wie die Maßnahmen zur Stärkung der Unabhängigkeit, Objektivität, 
Gleichwertigkeit und Wirksamkeit der amtlichen Überwachungs- und Inspektions­
systeme ihren Hauptzweck erfüllen, die Versorgung mit unbedenklichen und 
genußtauglichen Lebensmitteln zu sichern und auch den Schutz der sonstigen 
Interessen der Verbraucher zu gewährleisten; 
3. eine öffentliche Debatte zum Stand des Lebensmittelrechts einzuleiten, die... 
4. ...die Kommission in die Lage versetzen soll, soweit notwendig, geeignete 
Maßnahmen für die zukünftige Weiterentwicklung des Lebensmittelrechts der 
Gemeinschaft vorzuschlagen. 
Als Ausgangspunkt für die Diskussion werden in diesem Grünbuch die folgenden sechs 
Hauptziele des Lebensmittelrechts der Gemeinschaft herausgestellt: 
1. ein hohes Maß an Schutz der allgemeinen Gesundheit sowie der Sicherheit und der 
Interessen der Verbraucher zu gewährleisten; 
2. den freien Warenverkehr innerhalb des Binnenmarkts zu sichern; 
3. zu gewährleisten, daß die Rechtsvorschriften in- erster Linie auf wissenschaftlichen 
Erkenntnissen und Risikobewertungen beruhen; 
4. die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie zu sichern und ihre 
Exportchancen zu verbessern; 
5. die Primärverantwortung für die Lebensmittelsicherheit den Erzeugern, Verarbeitem 
und Lieferanten zuzuweisen - unter Anwendung von Systemen nach dem HACCP-
Prinzip {Hazard Analysis and Critical Control Point - Gefahrenanalyse und kritische 
Kontrollpunkte), die durch wirksame amtliche Kontroll- und 
Durchsetzungsmaßnahmen unterstützt werden müssen; 
6. für Kohärenz, Rationalität und Anwenderfreundlichkeit der Gesetzgebung zu sorgen. 
Um diese Ziele erreichen zu können, muß dafür gesorgt werden, daß die regulierenden 
Maßnahmen nach dem Grundsatz "vom Feld bis auf den Tisch" die gesamte Nahrungskette 
umfassen. Daraus ergeben sich zwei Fragen: 
1. In welchem Maße sollten auf die landwirtschaftliche Primärproduktion und die 
lebensmittelverarbeitende Industrie die gleichen allgemeinen Regeln angewendet 
werden? 
vi 
2. Sollte der Grundsatz der Haftung der Produzenten für fehlerhafte Erzeugnisse für die 
landwirtschaftliche Primärerzeugung obligatorisch werden (s. Richtlinie 
85/374/EWG)? 
Vereinfachung und Rationalisierung des Lebensmittelrechts der Gemeinschaft 
1. Vereinfachung und Rationalisierung sind erstrebenswerte Ziele, dürfen aber nicht dazu 
fuhren, die Wirksamkeit des Gesundheitsschutzes und der Interessen der Verbraucher 
einzuschränken. Seit 1985 hat die Kommission ihre auf die Vollendung des 
Binnenmarkts gerichteten Vorschläge im Lebensmittelbereich im wesentlichen auf 
Maßnahmen beschränkt, die zum Schutz der allgemeinen Gesundheit und der Ver­
braucherinteressen notwendig sind. 
2. Es ist wichtig, darauf zu achten, daß im bestehenden Recht ein angemessenes das 
rechte Gleichgewicht gewahrt ist zwischen allgemeinen Rechtsvorschriften und mehr 
ins einzelne gehenden Bestimmungen, zwischen zwingenden Vorschriften und 
freiwilligen Maßnahmen, zwischen horizontalen Ansätzen und spezifischen 
Regelungen für einzelne Produktkategorien. 
3. Die Anwendung der Prinzipien der Subsidiarität und der Vereinfachung der 
Gesetzgebung auf dieses Gebiet hat zu gemischten Ergebnissen geführt. Ein 
besonderes Problem liegt in der Schwierigkeit, sicherzustellen, daß die praktische 
Umsetzung des Subsidiaritätsprinzips nicht auf dem Wege über neue einzelstaatliche 
Gesetzgebungsinitiativen zu einer Aushöhlung des einheitlichen Binnenmarkts führt. 
Außerdem könnte es sich als notwendig erweisen, die Zuständigkeit des 
Gemeinschaftsrechts auf gewisse Bereiche auszudehnen, in denen der Binnenmarkt 
anscheinend nicht wirkungsvoll funktioniert. 
Überprüfung der bestehenden Rechtsvorschriften 
1. Im vorbereitenden Stadium der Gesetzgebung ist eine umfassende Konsultation 
betroffenen Kreise ein wichtiges Mittel, um sicherzustellen, daß die vorgesehenen 
Maßnahmen die ihnen gesetzten Ziele erreichen. Die Betroffenen könnten ermutigt 
werden, aktiver an der Bewertung von Kosten und Nutzen vorgeschlagener neuer 
Rechtsvorschriften mitzuwirken. 
2. Eine häufigere Verwendung von Verordnungen anstelle von Richtlinien könnte die 
Transparenz der Vorschriften steigern und die Schwierigkeiten vermeiden, die sich 
aus verspäteter oder nicht korrekter Umsetzung ergeben können. Für die Rahmen­
gesetzgebung sollte aber in jedem Fall die Richtlinie das bevorzugte Instrument 
bleiben. 
vu 
3. Die bei der Anpassung der bestehenden Vorschriften an den technischen und wissen­
schaftlichen Fortschritt auftretenden erheblichen Schwierigkeiten könnten durch 
häufigere Anwendung vereinfachter Verfahren deutlich verringert werden. 
4. Die in den Rechtsinstrumenten enthaltenen Definitionen sollten überarbeitet und um 
neue Definitionen für die Begriffe "Lebensmitter und "Vermarktung" ergänzt 
werden. 
5. Im Hygienebereich existieren neben einer allgemeinen Lebensmittelhygiene-Richtlinie 
11 vertikale Veterinärhygienerichtlinien. Die Kommission hat bereits damit begonnen, 
diese vertikalen Richtlinien nach Möglichkeit zu vereinfachen, wobei aber stets auch 
die Querverbindungen zu der allgemeinen Richtlinie zu beachten sind. Vorrangig geht 
es darum, ein zusammenhängendes, konsequentes Paket gemeinschaftlicher 
Hygienevorschriften zu schaffen. Zu erreichen ist dies am ehesten durch 
verallgemeinerte Anwendung der HACCP-Prinzipien und durch Beschränkung 
spezifischer Vorschriften auf diejenigen Fälle, in denen sie als unbedingt notwendig 
erachtet werden. Andererseits ist der Wunsch nach Durchgängigkeit der Bestim­
mungen auch abzuwägen gegen die Notwendigkeit, in Gestaltung und Durchführung 
der Lebensmittelhygienevorschriften genügend Flexibilität zu wahren, um ein hohes 
Maß an Schutz gewährleisten zu können, ohne der Wirtschaft unnötige Lasten auf­
zubürden. 
6. Im Qualitätsbereich scheint es trotz unterschiedlicher Ansätze infolge der verschieden­
artigen Zielsetzungen der Binnenmarkt- und Agrargesetzgebung nicht zu Problemen 
aufgrund mangelnder Kohärenz und Kontinuität zu kommen. 
7. Im Bereich der Kennzeichnung/ Etikettierung sollten zwingende Vorschriften dafür 
sorgen, daß der Verbraucher die wesentlichen Informationen über das von ihm 
gewählte Lebensmittel erhält und daß dies in benutzerfreundlicher Weise geschieht. 
Hier ist einerseits sicherzustellen, daß der Verbraucher alle nützlichen Informationen 
erhält, während andererseits unnötig detaillierte Vorschriften zu vermeiden sind. Es 
sollte den Herstellern auch weiterhin freigestellt sein, zusätzliche Informationen zu 
liefern, soweit diese nicht irreführend wirken. In einigen Fällen wird es allerdings 
notwendig sein, diese zusätzliche Information zu reglementieren. In diesem Zusam­
menhang werden die Leser des Grünbuchs ausdrücklich aufgefordert, zu dem in den 
gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über Nährwertkennzeichnung und 
Werbebehauptungen verfolgten Ansatz Stellung zu nehmen. 
Sicherung eines hohen Schutzniveaus 
1. Im Vertrag ist festgelegt, daß die Gemeinschaft einen Beitrag zur Sicherung eines 
wirksamen Schutzes der allgemeinen Gesundheit, der Umwelt und der Ver­
braucherinteressen leistet. Um dieses hohe Schutzniveau und zugleich auch ein hohes 
Maß an Kohärenz zu gewährleisten, sollten die Schutzmaßnahmen auf einer 
Risikobewertung beruhen, die alle relevanten Risikofaktoren einbezieht - insbesondere 
vin 
technologische Aspekte, die neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse und die verfüg­
baren Inspektions-, Probenahme- und Testmethoden. Wenn eine umfassende Risiko­
bewertung nicht möglich ist, sollten die Maßnahmen dem Prinzip der Vorbeugung 
folgen. 
2. Von entscheidender Bedeutung sind unabhängige Berater, deren fachliche Qualität in 
der Öffentlichkeit allgemein anerkannt ist. Die Unabhängigkeit und Objektivität der 
wissenschaftlichen Berater und der wissenschaftlichen Ausschüsse muß auf allen 
Ebenen gewährleistet sein. Die Kommission hat Maßnahmen ergriffen, um für eine 
zentrale Koordinierung von Zahl, Umfang, Zusammensetzung und Aktivitäten dieser 
wissenschaftlichen Ausschüsse zu sorgen, um sicherzustellen, daß die wissenschaft­
liche Beratung der Kommission in hohem Maße kompetent und konsequent ist - und 
daß die erforderlichen Mittel bereitstehen. Mit besonderem Nachdruck ist darauf zu 
achten, daß die wissenschaftlichen Erkenntnisse in klarer und überzeugender Form 
dargelegt werden. 
3. Die wissenschaftliche Beratung ist von großer, aber nicht ausschließlicher Bedeutung. 
Die Gemeinschaft hat in ihrer Gesetzgebungspraxis mehrfach anerkannt, daß in dem 
Entscheidungsprozeß auch andere Faktoren und insbesondere die Wünsche und 
Anliegen der Verbraucher berücksichtigt werden müssen. 
4. Die Gemeinschaft muß über geeignete Mittel verfügen, um vorbeugende Maßnahmen 
zur Abwehr ernsthafter Gefahrdungen der allgemeinen Gesundheit treffen zu können. 
Die Kommission besitzt eine Reihe von Sicherungsbefugnissen, es erscheint aber 
wichtig, dieses System auf mögliche Lücken zu überprüfen. Außerdem könnte es sich 
als notwendig erweisen, die Benachrichtigung der Öffentlichkeit im Fall ernsthafter 
Risiken zu verbessern. 
5. Für das Management und die Kontrolle der Gefährdung durch Zoonosen (auf den 
Menschen übertragbaren Tierkrankheiten) stehen der Gemeinschaft eine Reihe von 
Strategien zur Verfügung (Ausrottung, Reduzierung, Beseitigung, Behandlung). Die 
Kommission bittet um Stellungnahmen zu möglichen Verbesserungen in den 
Vereinbarungen für das Management der Zoonosegefährdung. 
6. Die Rechtsvorschriften sollten klar herausstellen, in welchem Umfang die Erzeuger, 
Verarbeiter, Groß- und Einzelhändler dafür verantwortlich sind, daß den 
Verbrauchern unbedenkliche, genußtaugliche, für den menschlichen Verzehr 
geeignete und richtig gekennzeichnete Lebensmittel der jeweils spezifizierten Qualität 
geliefert werden, und auch die Aufgaben der zuständigen Überwachungsbehörden 
beschreiben. Vielleicht wäre es angebracht, eine allgemeine, für alle 
Wirtschaftsbeteiligten geltende Verpflichtung einzuführen, alles Nötige zu tun, um 
sicherzustellen, daß nur unbedenkliche und genußtaugliche Lebensmittel auf den 
Markt kommen. Eine solche Verpflichtung wäre unabhängig von den Schadens­
ersatzansprüchen der Verbraucher aufgrund der Richtlinie über die Haftung für 
fehlerhafte Produkte. 
ix 
7. Eine Ausweitung des Geltungsbereichs der Produkthaftungs-Richtlinie auf die 
landwirtschaftliche Primärerzeugung dürfte dazu beitragen, den Verbraucherschutz 
insgesamt zu verbessern, sollte aber nicht als Alternative zu angemessenen 
Produktsicherheitsvorschriften und wirksamen amtlichen Kontrollsystemen gesehen 
werden. 
8. Die Entwicklungen der letzten Zeit haben deutlich gezeigt, daß sich die Verbraucher 
sehr für die Methoden der Lebensmittelproduktion interessieren. Nach dem 
Lebensmittelrecht der Gemeinschaft ist eine Kennzeichnung der Produktionsmethoden 
nicht erforderlich, soweit diese keinen Einfluß auf die lebensmittelspezifischen 
Eigenschaften des Enderzeugnisses haben. In bestimmten Fällen können sich jedoch 
Etikettierungsvorschriften als notwendig erweisen, wie z.B. die kürzlich 
verabschiedeten Vorschriften über die Kennzeichnung von Rindfleisch. Ferner müßten 
gegebenenfalls geeignete Rahmenbestimmungen für freiwillige Kennzeichnungs­
programme erwogen werden, die diesem Informationsbedürfnis der Verbraucher 
entgegenkommen. 
Wirkungsvolle Umsetzung der Binnenmarktregeln 
1. Die rechtzeitige und richtige Durchführung der Gemeinschaftsvorschriften ist eine 
wesentliche Voraussetzung für ein wirkungsvolles Funktionieren des Binnenmarkts. 
Zur Beratung von Fragen der Auslegung der Gemeinschaftsvorschriften und zur 
Klärung von im Zuge der praktischen Umsetzung auftretenden unvorhergesehenen 
Schwierigkeiten sollte man vermehrt auf ständige Ausschüsse zurückgreifen. Es wäre 
zu überlegen, ob man ein spezielles Forum schaffen sollte, in dem Vertreter der 
Kommission, der Mitgliedstaaten und der interessierten Parteien allgemeine Fragen 
der Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften diskutieren könnten. 
2. Im Bereich der Überwachung besteht die primäre Rolle der Gemeinschaft nicht darin, 
an die Stelle der Mitgliedstaaten zu treten; ihre Aufgabe ist es vielmehr, darüber zu 
wachen, daß die notwendigen Kontrollen überall in der Gemeinschaft auf wirksame 
und gleichwertige Weise durchgeführt werden. Die Vorschriften müssen angemessene 
Durchführungs- und Kontrollmaßnahmen einschließen. Diese sollen darauf gerichtet 
sein, ein möglichst hohes Maß an Schutz zu gewährleisten; andererseits müssen sie 
aber auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen und darauf abzielen, 
vor allem Aktivitäten zu überwachen, von denen besonders große Risiken ausgehen. 
Es sollten geeignete Schritte unternommen werden, um die verwaltungstechnische und 
fachlich-wissenschaftliche Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten untereinander und mit 
der Kommission zu stärken, um sicherzustellen, daß die Durchsetzung der 
Gemeinschaftsvorschriften überall in vergleichbarer Weise erfolgt und daß wirksame 
Mechanismen existieren, um die Vermarktung unsicherer Lebensmittel zu verhindern 
und die Ursachen des Auftretens von durch Lebensmittel übertragenen Krankheiten 
und alle dabei mitwirkenden Faktoren zu erkennen. Dies wird auch eine der Aufgaben 
des fünften Forschungsrahmenprogramms sein. Um das Vertrauen der Verbraucher zu 
stärken, wurden in der Mitteilung über Verbrauchergesundheit und 
Lebensmittelsicherheit Schritte unternommen, um die Transparenz des 
Überwachungssystems auf Gemeinschaftsebene zu verbessern. Die Notwendigkeit 
größerer Transparenz auf einzelstaatlicher Ebene ist ebenfalls zu berücksichtigen. 
3. Die Strafen für Verletzungen der Gemeinschaftsvorschriften im Bereich des 
Binnenmarktes sollten den in im nationalen Recht vorgesehenen gleichwertig, 
wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein. 
4. Im Gemeinschaftsrecht gibt es insbesondere aufgrund der Richtlinie 83/189/EWG 
bestimmte Verfahren zur Überprüfung neuer nationaler Gesetzesvorlagen, soweit 
diese technische Vorschriften enthalten; außerdem überwacht die Kommission die 
Einhaltung der für den Lebensmittelsektor geltenden Rechtsvorschriften der 
Gemeinschaft durch die Prüfung von Beschwerden. Auch das neue Verfahren zur 
gegenseitigen Unterrichtung über vom Grundsatz des freien Warenverkehrs 
abweichende einzelstaatliche Maßnahmen sollte in dieser Hinsicht einen wichtigen 
Beitrag leisten. In den nichtharmonisierten Bereichen ist das Hauptinstrument zur 
Realisierung des Binnenmarkts weiterhin das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung, 
das die Mitgliedstaaten verpflichtet, Erzeugnisse, die in einem anderen Mitgliedstaat 
unter Einhaltung der dort geltenden Vorschriften, Tests oder Normen hergestellt oder 
vermarktet werden und einen den eigenen Vorschriften, Tests oder Normen 
gleichwertigen Schutz bieten, zum freien Verkehr in ihrem Hoheitsgebiet zuzulassen. 
Die externe Dimension 
1. Die Gemeinschaft ist ein wichtiger Importeur und auch Exporteur von Lebensmitteln. 
Als Importeur ist die Gemeinschaft verpflichtet, sicherzustellen, daß eingeführte 
Lebensmittel den gleichen hohen Ansprüchen genügen, die auch für die 
gemeinschaftsinterne Produktion gelten. Als Exporteur muß die Gemeinschaft in der 
Lage sein, den Regierungen und Verbrauchern der Drittländer die Gewähr dafür zu 
bieten, daß in der Gemeinschaft erzeugte Lebensmittel in ihren Landern unbedenklich 
vermarktet werden können. 
2. Die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft sollte mit ihren internationalen Ver­
pflichtungen vereinbar sein, insbesondere mit denen, die sich aus den WTO-
Übereinkommen ergeben. Im gleichen Sinne muß sich die Gemeinschaft in enger 
Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten, den Erzeugern und der Industrie darum 
bemühen, daß auch unsere Haupthandelspartner ihren Verpflichtungen nachkommen. 
Die Gemeinschaft sollte in der Lage sein, an der internationalen Normungstätigkeit im 
Lebensmittelsektor voll mitzuwirken. Soweit möglich, sollte die Gemeinschaft mit den 
Haupthandelspartnern Äquivalenzverträge oder Vereinbarungen im Sinne der 
gegenseitigen Anerkennung aushandeln, um in allen Fällen ein hohes 
Verbraucherschutzniveau sicherzustellen. 
XI 

TEIL I 
EINFÜHRUNG 
1. Allgemeine Vorbemerkungen 
Nach mehr als 30 Jahren gesetzgeberischer Tätigkeit ist der weitaus größte Teil des 
einzelstaatlichen Lebensmittelrechts heute auf Gemeinschaftsebene harmonisiert. 
Kürzlich durchgeführte Untersuchungen und insbesondere die Studie über Wirkung 
und Wirksamkeit des Binnenmarktprogramms im Bereich der verarbeiteten 
Nahrungsmittel haben gezeigt, daß das Gesetzgebungsprogramm der Gemeinschaft im 
Lebensmittelsektor im allgemeinen positive Wirkungen gehabt hat - trotz einiger 
Kritik über übermäßig detaillierte Vorschriften, Fragmentierung, Schwierigkeiten bei 
der Anpassung der Gesetzgebung an innovative Entwicklungen und Probleme mit dem 
täglichen Funktionieren des Binnenmarkts. Angesichts gewisser Ereignisse der letzten 
Zeit, insbesondere im Zusammenhang mit der BSE-Affäre, haben andere Beobachter 
Zweifel daran geäußert, daß es der Gesetzgebung gelingen wird, ihr Ziel eines 
wirkungsvollen Schutzes der Gesundheit der Bürger und der Verbraucherinteressen in 
vollem Maße zu erreichen. 
Im Gegensatz zu der Gesetzgebung der meisten Mitgliedstaaten hat sich das 
Lebensmittelrecht der Gemeinschaft stückweise über einen längeren Zeitraum 
entwickelt, und es gibt keinen verbindenden zentralen Text, in dem die grundlegenden 
Prinzipien des Lebensmittelrechts der Gemeinschaft dargelegt und die Pflichten der 
Beteiligten klar definiert wären. In den letzten Jahren häufen sich die Stimmen, 
insbesondere aus den Reihen des Europäischen Parlaments, die einen solchen 
gesetzlichen Rahmen fordern. Im Jahr 1992 hat die Kommission drei prominente 
Spezialisten des Lebensmittelrechts aufgefordert, die Notwendigkeit und den mögli­
chen Geltungsbereich einer solchen Rahmenrichtlinie zu untersuchen. Im Mai 1993 
hat das Europäische Hochschulinstitut in Florenz auf Veranlassung der Kommission 
eine Konferenz zu diesem Thema veranstaltet, an der neben den drei Sachverständigen 
Vertreter der Mitgliedstaaten und der Kommission, von Landwirtschaft, Industrie und 
Handel und von Verbrauchergruppen teilgenommen haben. 
Der Zweck dieses Grünbuchs besteht darin, 
zu prüfen, inwieweit die bestehenden Rechtsvorschriften den Erfordernissen und 
Erwartungen der Verbraucher, Produzenten, Verarbeiter und Händler genügen; 
zu untersuchen, wie die verschiedenen Maßnahmen zur Stärkung der 
Unabhängigkeit und Objektivität, Gleichwertigkeit und Wirksamkeit der 
amtlichen Lebensmittelüberwachungssysteme ihren Zweck erfüllen; 
eine öffentliche Debatte zum Stand des Lebensmittelrechts einzuleiten, die der 
Kommission Anregungen für zukünftige einschlägige Gesetzgebungsinitiativen 
vermitteln und.. 
...die Kommission damit in die Lage versetzen soll, geeignete Maßnahmen 
vorzuschlagen, um den Gesundheitsschutz zu verbessern, wie es in den 
Bestimmungen für den Binnenmarkt und die Gemeinsame Agrarpolitik 
niedergelegt ist, das Lebensmittelrecht der Gemeinschaft im Rahmen des 
Möglichen zu konsolidieren, zu vereinfachen und kohärenter zu gestalten, das 
Funktionieren des Binnenmarkts zu verbessern und dabei auch die zunehmend 
wichtige externe Dimension zu berücksichtigen, insbesondere die Politik unserer 
fortschrittlichsten Handelspartner und die sich aus den WTO-Vereinbarungen 
ergebenden Verpflichtungen. 
Das neue Konzept der Kommission im Zusammenhang mit wissenschaftlicher 
Beratung und Überwachung, wie es in der Mitteilung zu Verbrauchergesundheit und 
Lebensmittelsicherheit niedergelegt ist, die auf den Beschluß über die Trennung der 
Zuständigkeiten für die Verwaltung der wissenschaftlichen Ausschüsse und der 
Überwachungstätigkeit von den für die Rechtsvorschriften zuständigen Dienststellen 
folgte, werden in diesem Grünbuch nicht berücksichtigt, da dieses sich vor allem mit 
dem Lebensmittelrecht der Gemeinschaft inhaltlich auseinandersetzt. Wie in der 
obengenannten Mitteilung ausgeführt, hat die Kommission Maßnahmen ergriffen, um 
Leistung und Kompetenz ihrer Überwachungsstellen zu steigern, indem 
Unabhängigkeit, Transparenz und Effizienz gewährleistet werden. 
Vor einer Betrachtung der zur Diskussion gestellten politischen Optionen ist es 
wichtig und notwendig, die grundlegenden Ziele und Errungenschaften des 
Lebensmittelrechts der EU zu bekräftigen, die keineswegs in Frage gestellt werden 
sollten: 
ein hohes Maß an Schutz der allgemeinen Gesundheit und Sicherheit sowie an 
Verbraucherschutz zu gewährleisten; 
den freien Warenverkehr innerhalb des Binnenmarkts zu sichern; 
zu gewährleisten, daß die Rechtsvorschriften in erster Linie auf wissen­
schaftlichen Erkenntnissen und Risikobewertungen beruhen und daß die 
internationalen Verpflichtungen eingehalten werden; 
die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie zu sichern, eine flexible 
Anpassung der Vorschriften an neue technische Entwicklungen zu ermöglichen 
und die Exportchancen der Gemeinschaft zu verbessern; 
die Primärverantwortung für die Lebensmittelsicherheit den Erzeugern, Ver­
arbeitem und Lieferanten zuzuweisen - unter Anwendung von Systemen nach 
dem HACCP-Prinzip (Hazard Analysis and Critical Control Point -
Gefahrenanalyse und kritische Kontrollpunkte) und gestützt durch wirksame 
amtliche Kontroll- und Durchsetzungsmaßnahmen; 
dafür zu sorgen, daß die Gesetzgebung kohärent, rationell, folgerichtig, einfacher 
und anwenderfreundlich ist und daß ihre Fortentwicklung unter Konsultation aller 
interessierten Parteien erfolgt. 
Hier ist auch auf die Tatsache zu verweisen, daß die Lebensmittelkette mit zunehmen­
der Zahl der Eingriffe, vom ursprünglichen Erzeuger über die Agro- und Nahrungs­
mittelindustrie bis zum Groß- und Einzelhandel immer komplexer wird, sodaß es 
unbedingt notwendig ist, dafür zu sorgen, daß die regulierenden Maßnahmen alle 
potentiellen Gefahren für die Sicherheit und Gesundheitsverträglichkeit der Lebens­
mittel umfassen: die in den vorgeschalteten Bereichen oder bei der landwirt­
schaftlichen Produktion auftretenden Faktoren (z.B. potentiell gefährliche 
Betriebsstoffe oder schädliche Umwelteinflüsse) ebenso wie die Faktoren, die in den 
verbrauchsnäheren Bereichen der Be- und Verarbeitung, Lagerung und Verteilung 
wirksam sind. 
Aus diesem Grunde besteht ein weiteres Ziel dieses Grünbuchs darin, zu prüfen, ob 
und gegebenenfalls inwieweit die Lebensmittelverarbeitung und die landwirt­
schaftliche Primärerzeugung trotz der zwischen ihnen bestehenden Unterschiede 
gemeinsamen lebensmittelrechtlichen Grundregeln unterworfen werden können. 
Analog hierzu ist darauf hinzuweisen, daß die Produkthaftungs-Richtlinie es den 
Mitgliedstaaten überläßt zu entscheiden, ob die Produkthaftung auch für die 
Primärerzeugung gelten sollen. Demnach wäre also auch die Möglichkeit zu prüfen, 
die gemeinschaftsrechtlichen Produkthaftungsregeln auf alle an der Lebensmittelkette 
beteiligten Akteure einschließlich der Primärerzeuger auszudehnen. 
Die Kommission möchte sicherstellen, daß der mit diesem Grünbuch einzuleitende 
Konsultationsprozeß eine möglichst breite Basis findet. Sie wendet sich daher an alle 
interessierten Parteien mit der Bitte um Stellungnahmen und sonstige einschlägige 
Empfehlungen und Kommentare. Am Ende dieses Konsultationsverfahrens wird die 
Kommission zu erwägen haben, welche Veränderungen eventuell angebracht sind. 
Gedacht ist an Aktionen folgender Art: 
die Erstellung eines Vorschlags für eine allgemeine Richtlinie über das 
Lebensmittelrecht der Gemeinschaft; 
die Konsolidierung und Vereinfachung einiger Bestimmungen oder die 
Neuformulierung bestehender Rechtsvorschriften; 
Empfehlungen oder Vorschläge nicht-gesetzgeberischen Charakters, insbesondere 
Änderungen bei Verfahren und Arbeitsmethoden. 
Stellungnahmen usw. zu diesem Grünbuch sind bis zum 31. Juli 1997 an die folgende 
Anschrift zu richten: 
Europäische Kommission 
Generaldirektion für Industrie (Grünbuch zum Lebensmittelrecht) 
200, Rue de la Loi (RP 11 3/1) 
B-1049 Brüssel 
2. Der wirtschaftliche Kontext 
In der Europäischen Gemeinschaft verwenden die Haushalte im Durchschnitt etwa 
20% ihres verfügbaren Einkommens auf Nahrungsmittel und Getränke. Für 1996 
schätzt man, daß der Verbrauch an Nahrungsmitteln, Getränken und Tabakwaren etwa 
500 Mrd. ECU erreichen wird, während die Produktion auf 510 Mrd. ECU geschätzt 
wird. Die Gemeinschaft ist sowohl ein großer Importeur als auch ein großer 
Exporteur von Lebensmitteln. 1994 betrugen die Ausfuhren aus der Gemeinschaft 
34,25 Mrd. ECU, bei Einfuhren im Wert von 24,48 Mrd. ECU. Der Außenhandels­
überschuß lag mit 9,77 Mrd.ECU um mehr als 50% über dem für 1992 ermittelten 
Wert. In einigen Bereichen des Lebensmittelsektors ist die Außenhandelsbilanz 
allerdings negativ. So hat die Gemeinschaft z.B. bei Fischereierzeugnissen ein Defizit 
aufzuweisen, das sich 1994 auf 6,172 Mrd. ECU belief. In der Nahrungsmittel- und 
Getränkeindustrie sind mehr als 2,3 Millionen Personen beschäftigt, nahezu 50% 
davon in Unternehmen mit weniger als 100 Arbeitnehmern. Weitere 10 Millionen 
Menschen arbeiten in der landwirtschaftlichen Primärerzeugung. Der Nahrungsmittel-
und Getränkebereich ist also zweifellos für die Gesamtheit der europäischen 
Wirtschaft von erheblicher Bedeutung. 
In der Zeit von 1984 bis 1992 sind in der EG sowohl der Verbrauch als auch die 
Produktion von Nahrungsmitteln und Getränken konstant um real etwa 2-2Vi% 
angewachsen. 1992-93 hat sich dieses Wachstum allerdings auf weniger als 1% 
verlangsamt. Ein großer Teil dieses Zuwachses beruht auf höherer Wertschöpfung, 
die sich daraus ergibt, daß die Verbraucher vor allem im Norden Europas anstelle 
frischer Ware vermehrt zubereitete Lebensmittel kaufen. Die großen Anbieter 
reagieren auf diesen langfristigen Trend mit massiven Investitionen zur Aufstockung 
ihrer Kapazitäten und Modernisierung ihrer Anlagen sowie in neue Technologien. Die 
kleineren Produzenten hingegen sehen sich verstärktem Druck ausgesetzt - nicht allein 
wegen der sich ändernden Verbrauchsgewohnheiten, sondern auch als Folge starker 
Veränderungen im Vertriebsbereich: einer zunehmenden Konzentration im Lebens­
mitteleinzelhandel und steigender Marktanteile der unter den Eigenmarken der 
4 
Supermarktketten vertriebenen Produkte. Im Ergebnis bleibt vielen kleineren 
Produzenten nur die Wahl, sich entweder in einem Qualitätsmarkt eine Nische zu 
suchen oder Zulieferer für Eigenmarkenprodukte der Supermarktketten zu werden. 
Im Gesamtgebiet der Gemeinschaft findet man im Lebensmittelmarkt noch immer 
erhebliche regionale Unterschiede, insbesondere zwischen den nördlichen Ländern 
und dem Mittelmeerraum. In Südeuropa ist der Verbrauch von frischen Lebensmitteln 
nach wie vor relativ hoch und die Wertschöpfungsquote in der lebensmittelver­
arbeitenden Industrie entsprechend geringer. In allen Regionen ist jedoch eine starke 
Diversifizierung von Art und Vielfalt der angebotenen Erzeugnisse zu beobachten, 
und dieser Trend wird wahrscheinlich andauern, solange sich die Hersteller bemühen, 
die Regeln des Binnenmarkts zu nutzen, um ihren Produkten neue Absatzmärkte zu 
erschließen. 
In dieser Situation hat die Gemeinschaft insofern eine entscheidende Rolle zu spielen, 
als sie durch Schaffung eines transparenten und stabilen Regulierungsumfelds dazu 
beitragen kann, das Fundament für die weitere Entwicklung dieses äußerst wichtigen 
Wirtschaftszweigs zu bereiten. Transparenz und effizientes Funktionieren des Binnen­
markts sind vor allem wichtig für das Überleben der zahlreichen kleineren und 
mittleren Unternehmen der Branche, die einen zunehmend harten Wettbewerb mit den 
Giganten der multinationalen Agrar- und Lebensmittelindustrie zu bestehen haben. 
3. Hintergründe der Entwicklung der gesetzgeberischen Tätigkeit der Gemeinschaft 
im Lebensmittelbereich 
Die Haupteinflüsse auf die Entwicklung des Lebensmittelrechts der Gemeinschaft 
ergaben sich aus der Gemeinsamen Agrarpolitik und dem Programm zur Vollendung 
des Binnenmarkts. Daneben existiert eine spezielle Politik für Fischerei und 
Aquakultur, die Gemeinsame Fischereipolitik. 
Die künftigen Maßnahmen der Gemeinschaft in diesem Sektor werden ferner stark 
unter dem Einfluß der neuen Bestimmungen des Maastricht-Vertrags über den 
Gesundheitsschutz (Artikel 129), den Verbraucherschutz (Artikel 129 a) und den 
Umweltschutz (Artikel 130 r) stehen. 
3.1 Die Gemeinsame Agrarpolitik und das Lebensmittelrecht der Gemeinschaft 
Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) hatte wesentliche Auswirkungen auf die 
Entwicklung des Lebensmittelrechts in der Gemeinschaft. Die Maßnahmen, die 
getroffen wurden, um Ziele der GAP zu erreichen, haben notwendigerweise auch zur 
Entwicklung von Rechtsvorschriften geführt, die sich mit der Vermarktung von 
Lebensmitteln landwirtschaftlichen Ursprungs befassen. In diesem Zusammenhang 
sind insbesondere drei Punkte zu beachten: 
1. Eines der Hauptmerkmale der GAP liegt in der Entwicklung gemeinsamer 
Organisationen für die wesentlichen Agrarmärkte, kombiniert mit Stützungs- und 
Interventionsmaßnahmen, die über den Europäischen Ausrichtungs- und Garan­
tiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) finanziert werden. Im Interesse eines 
effizienten Funktionierens dieser Maßnahmen und zur Vermeidung von Betrüge­
reien hat es sich in einigen Fällen als notwendig erwiesen, zur Definition der 
stützungsberechtigten Produkte Qualitätsnormen festzulegen. In anderen Fällen 
hat man es aus Gründen der Marktstützung und z.T. auch bei fehlender 
Preisstützung für notwendig erachtet, die qualitativen Eigenschaften der Produkte 
zu spezifizieren. Art und Umfang dieser Regelungen variieren je nach der 
Organisation des betreffenden Markts. In einigen Fällen haben diese Regeln 
wenig Einfluß auf die Vermarktung der verbrauchsfertigen Nahrungsmittel, in 
anderen dagegen, z.B. in dem der gemeinsamen Marktorganisation für Wein, 
haben sie die Funktion eines umfassenden, eigenständigen Marketing-Kodex 
übernommen. 
2. Um den freien Verkehr landwirtschaftlicher Primärerzeugnisse innerhalb der 
Gemeinschaft zu gewährleisten, hat man es für notwendig erachtet, genaue 
Regeln festzulegen, um die zum Schutz der Gesundheit von Menschen, Tieren 
und Pflanzen bestehenden Rechtsvorschriften einander anzugleichen. So haben 
z.B. die veterinarhygienischen Vorschriften einen ganz wesentlichen Einfluß auf 
die Verwendung und Vermarktung von Nahrungsmitteln tierischen Ursprungs. 
Außerdem hat es sich als notwendig erwiesen, sicherzustellen, daß die in der 
landwirtschaftlichen Produktion selbst eingesetzten Techniken kein Risiko für die 
Volksgesundheit darstellen. So sind z.B. detaillierte Bestimmungen erlassen 
worden, in denen Grenzwerte für Rückstände von Pestiziden oder Tierarznei­
mitteln in Lebensmitteln festgelegt sind. 
3. In ihrer Mitteilung von 1989 über die Zukunft der ländlichen Wirtschaft hat die 
Kommission ihre Absicht geäußert, sich für eine auf Gemeinschaftsebene 
angelegte Produktqualitätspolitik einzusetzen. In der Folge sind von der Gemein­
schaft eine Reihe spezifischer Rechtsakte verabschiedet worden, bei denen es um 
die Verwendung von Qualitätszeichen zur Kennzeichnung von Produkten geht, 
die bestimmten Anforderungen an die Produktionsqualität unterliegen 
(Verordnung Nr. 2082/92), ihren Urspung in Gebieten haben, die für ihre 
traditionelle Produktion bekannt sind (VO Nr. 2081/92) oder bei deren 
Produktion nachweislich spezielle Methoden eingesetzt wurden (z.B. 
Lebensmittel aus dem ökologischen Landbau). 
In jüngster Zeit gab es weitere wichtige Entwicklungen für die Verbraucher. Der Rat 
verabschiedete kürzlich obligatorische Vorschriften betreffend die Rückverfolgbarkeit 
von Rindererzeugnissen. Es werden weitere Maßnahmen zur Verbesserung der 
Rückverfolgbarkeit anderer tierischer Erzeugnisse erwogen. Ferner sind Vorschläge in 
Vorbereitung, die Etikettierungsvorschriften für Erzeugnisse des ökologischen 
Landbaus auf Lebensmittel tierischen Ursprungs auszudehnen. 
3.2 Die Gemeinsame Fischereipolitik 
Während man im allgemeinen davon ausgeht, daß der Begriff der landwirtschaftlichen 
Primärproduktion auch Fischereiprodukte einschließt, gibt es in der Gemeinschaft für 
die Fischerei und die Aquakultur eine völlig getrennte Gemeinsame Fischereipolitik 
(GFP), aus der sich u.a. die zum Lebensmittelrecht der Gemeinschaft gehörenden 
speziellen Vorschriften für Fischereiprodukte ergeben. Die gemeinsame Markt­
organisation beruht auf einem eigenen System von Grundsätzen und Vorschriften, bei 
denen es um gemeinsame Marktnormen, Erzeugerorganisationen, Binnenmarkt-
Preisstützungsmechanismen und ein Verfahren für den Handel mit Drittstaaten geht. 
Strukturhilfemaßnahmen für den Fischerei- und Aquakultursektor werden über das 
Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF) abgewickelt, und dazu 
gehört u.a. auch die Finanzierung von Maßnahmen zur Verbesserung und Über­
wachung von Qualität und Hygiene. Im Rahmen des Programms zur Vereinfachung 
der Veterinärgesetzgebung für Erzeugnisse tierischen Ursprungs werden derzeit auch 
die für Fische und Schalentiere geltenden veterinärrechtlichen Vorschriften überprüft. 
3.3 Die Entwicklung des Binnenmarkts für verarbeitete Lebensmittel 
Der Lebensmittelsektor ist ein wesentlicher Teil des Binnenmarkts, sowohl vom 
Standpunkt der Verbraucher als auch von dem der Unternehmen. Somit müssen bei 
den in diesem Bereich auf Gemeinschafts- oder einzelstaatlicher Ebene getroffenen 
Maßnahmen stets auch die allgemeinen Grundsätze des Binnenmarkts voll 
berücksichtigt werden, und insbesondere gilt dies für das Prinzip des freien Waren­
verkehrs. 
Die Gemeinschaft verfugt für die Verwirklichung des Binnenmarkts über eine Reihe 
von Instrumenten: 
die Anwendung des allgemeinen Grundsatzes des freien Warenverkehrs, 
insbesondere des aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs abgeleiteten Prinzips 
der gegenseitigen Anerkennung (das die Mitgliedstaaten verpflichtet, 
Erzeugnisse, die in einem anderen Mitgliedstaat unter Einhaltung der dort 
geltenden und einen den eigenen Vorschriften, Tests oder Normen gleichwertigen 
Schutz bietenden Vorschriften, Tests oder Normen hergestellt oder vermarktet 
werden, zum freien Verkehr in ihrem Hoheitsgebiet zuzulassen); 
die detaillierte Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften in den Fällen, 
in denen die Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung keine 
ausreichende Grundlage für die Verwirklichung des Binnenmarkts ergibt; 
die Verwendung von Rahmenvorschriften, in denen bestimmte allgemeine 
Grundsätze festgelegt sind, die es aber den Mitgliedstaaten freistellen, strengere 
oder spezifischere Vorschriften zu erlassen, soweit diese das Funktionieren des 
Binnenmarkts nicht durch ungerechtfertigte Einschränkungen behindern; 
7 
freiwillige Instrumente, wie z.B. Normen oder Leitlinien für die Berufspraxis; 
Die detaillierte Harmonisierung der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften im Lebens­
mittelbereich zur Gewährleistung des freien Warenverkehrs begann in den ersten 
Jahren der Gemeinschaft. In der Zeit von 1962 bis 1985 gab es dabei zwei Ansätze: 
die für alle Lebensmittel geltende horizontale Harmonisierung, zum 
Gesundheitsschutz (z.B. im Fall von Zusatzstoffen) oder zum Schutz anderer 
Interessen der Verbraucher (insbesondere ihres Anspruchs auf Information und 
Verhinderung irreführender Handelspraktiken, z.B. bei der Kennzeichnung der 
Waren); 
die vertikale Harmonisierung, bei der es um die Festlegung detaillierter 
Spezifikationen für bestimmte Lebensmittelkategbrien ging. Insgesamt wurden 
acht derartige Richtlinien verabschiedet, und zwar für Kakao- und Schokoladen­
produkte, Zucker, Honig, Fruchtsäfte und ähnliche Produkte, Konfitüren, 
Marmeladen und Gelees, Milchkonserven, Kaffeekonzentrate und natürliche 
Mineralwässer. 
Ferner ist hier die Richtlinie des Rates 80/778/EWG über die Qualität von 
Trinkwasser für den menschlichen Verbrauch zu erwähnen. Diese Richtlinie ist 
insofern von fundamentaler Bedeutung für den Lebensmittelsektor, als alles Wasser, 
das in einem Lebensmittelunternehmen zur Herstellung, Verarbeitung, 
Haltbarmachung oder Vermarktung von für den menschlichen Verbrauch 
vorgesehenen Produkten oder Substanzen verwendet wird und die Genußtauglichkeit 
des fertigen Produkts beeinträchtigen kann, den in dieser Richtlinie niedergelegten 
Anforderungen entsprechen muß. 
Parallel zu der Entwicklung der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft hat sich der 
Gerichtshof mit der Interpretation der Artikel 30-36 des EG-Vertrags befaßt. Nach 
dem Urteil des Gerichtshofs im Fall Cassis de Dijon hat die Kommission ihre Politik 
auf dem Gebiet der Harmonisierung des Lebensmittelrechts vollständig revidiert. 1985 
legte sie dem Rat und dem Europäischen Parlament eine Mitteilung über die 
Vollendung des Binnenmarkts im Lebensmittelsektor vor (KOM(85) 603 endg.). 
Zugleich wurde auch der Geltungsbereich des Grundsatzes der gegenseitigen 
Anerkennung klargestellt. 
Nach dieser Mitteilung sollten sich die Gemeinschaftsvorschriften im Lebensmittel­
bereich fortan darauf beschränken, die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften in den 
Fällen zu harmonisieren, in denen dies aufgrund der vom Gerichtshof identifizierten 
zwingenden Erfordernisse gerechtfertigt ist. Dazu zählen... 
der Gesundheitsschutz; 
der Schutz sonstiger Interessen der Verbraucher, z.B. auf dem Gebiet der 
Verbraucherinformation; 
faire Wettbewerbsbedingungen; 
die Sicherung einer angemessenen amtlichen Überwachung. 
Ferner erklärte Kommission, daß sie Vorschläge für die Harmonisierung von 
Qualitätsnormen (z.B. von Vorschriften über die Zusammensetzung oder Herstellung 
von Lebensmitteln) nur noch vorlegen wolle, wenn es sich um Maßnahmen zum 
Gesundheitsschutz handelt. Andererseits zeigte sich die Kommission überzeugt, daß 
die gegenseitige Anerkennung durch den Ausbau der Kennzeichnungsvorschriften zur 
Sicherung einer angemessenen Information der Verbraucher und faire Wettbewerbs­
bedingungen erreicht werden kann. Außerdem forderte sie die Industrie auf, auf der 
Grundlage freiwilliger Maßnahmen eine eigene Qualitätspolitik zu entwickeln. 
In einer weiteren Mitteilung aus dem Jahr 1989 über den Freien Verkehr von Lebens­
mitteln innerhalb der Gemeinschaft faßte die Kommission die in diesem Bereich 
geltenden Grundsätze zusammen und berücksichtigte dabei auch die Rechtsprechung 
des Gerichtshofs. In ihrer Mitteilung zu Auslegungsfragen von 1991 über die 
Bezeichnungen, unter denen Erzeugnisse verkauft werden, bezog sich die Kommission 
ausdrücklich auf das in den nicht-harmonisierten Bereichen geltende Prinzip der 
gegenseitigen Anerkennung der Marktfahigkeit von Lebensmitteln, kombiniert mit der 
Möglichkeit, sektorspezifische Bestimmungen zu erlassen, die zur Umsetzung anderer 
gemeinschaftspolitischer Prinzipien für notwendig erachtet werden, z.B. Vorschriften 
für die Zusammensetzung von Lebensmitteln, die Définition des ökologischen 
Landbaus. Qualitätszeichen für traditionelle Produkte oder Herkunftsbezeichnungen. 
Praktisch alle im Programm der Kommission von 1985 vorgesehenen Rechtsakte sind 
inzwischen verabschiedet worden, mit Ausnahme der Entwürfe für neuartige 
Lebensmittel und die Bestrahlung von Lebensmitteln, die derzeit im Rat und im 
Europäischen Parlament zur Beratung anstehen. Außerdem wurden eine Reihe von 
Maßnahmen beschlossen, die Probleme behandeln, die 1985 nicht vorherzusehen 
waren - insbesondere auf den Gebieten der Lebensmittelhygiene, der Kontaminanten 
und der Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten bei der 
Prüfung lebensmittelbezogener wissenschaftlicher Fragen. 
Seit dem 1. Januar 1989 sind die Mitgliedstaaten nach dem in der Richtlinie 
Nr. 83/189/EWG festgelegten Informationsverfahren verpflichtet, der Kommission 
alle Entwürfe für auf Lebensmittel anwendbare technische Vorschriften mitzuteilen. 
Zusätzliche spezifische Notifizierungsregeln gelten für nationale Maßnahmen zur 
Kennzeichnung von Lebensmitteln, über verunreinigende Stoffe und zur Lebensmittel­
hygiene. Diese Verfahren sind in Teil II, Abschnitt 7 näher behandelt. 
Schließlich ist auch auf die laufende Rechtsprechung des Gerichtshofs hinzuweisen, 
die dem freien Verkehr von Lebensmitteln in den nicht durch spezifische Rechtsvor-
9 
Schriften der Gemeinschaft geregelten Bereichen eine beständige Grundlage 
vpxsf.hafft. verschafft. 
4. Die industriepolitische Dimension 
In dem vorstehenden Abschnitt 2 ist festgestellt worden, daß die landwirtschaftliche 
Primärerzeugung und die Lebensmittel- und Getränkeindustrie für die Europäische 
Wirtschaft von erheblicher Bedeutung sind. Zur Steigerung des Lebensstandards und 
des Wohlergehens der Bevölkerung in allen Teilen der Gemeinschaft ist es daher 
wichtig, die Wettbewerbsfähigkeit dieses Bereichs zu gewährleisten. In ihrer jüngsten 
Mitteilung über die Bewertung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie 
hat die Kommission darauf hingewiesen, daß die Verantwortung für die Wahrung der 
Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen nach wie vor in erster Linie bei den 
Unternehmen selbst liegt. Die Behörden auf staatlicher und Gemeinschaftsebene 
können die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen jedoch unterstützen, indem sie für 
deren Tätigkeit geeignete Rahmenbedingungen schaffen - insbesondere durch 
Bereitstellung der nötigen Infrastruktur und durch Schaffung eines angemessenen 
ordnungspolitischen Umfelds, vor allem auf dem Gebiet der Innovation, der Qualitäts­
sicherung, der Arbeitsbedingungen für kleine und mittlere Unternehmen und des 
wirtschaftlichen Zusammenhalts. In dieser Hinsicht hat die Kommission in letzter Zeit 
eine Reihe von Initiativen eingeleitet, so u.a. das Grünbuch über die Innovation, das 
Arbeitsprogramm zu Fragen der Qualitätssicherung und das mehrjährige KMU-
Programm, die alle auch den Lebensmitteksektor betreffen. Einige dieser Fragen, wie 
z.B. die Notwendigkeit der Gewährleistung eines angemessenen, 
innovationsfördernden ordnungspolitischen Umfelds, werden auch an verschiedenen 
Stellen in diesem Grünbuch angesprochen. Die Kommission hält es für wichtig, 
darauf zu achten, daß diese industriepolitischen Orientierungen bei der Regulierung 
des Lebensmittelsektors gebührend berücksichtigt werden, und sie bittet um 
Stellungnahmen zu diesem Thema und um Anregungen für möglicherweise auf diesem 
Gebiet erforderliche weitere Maßnahmen. 
5. Der Verbraucher - Lebensmittelsicherheit und Gesundheitsschutz 
Wie in den vorangegangenen Abschnitten erläutert, hat sich das auf den Lebensmittel­
bereich anwendbare Gemeinschaftsrecht aus der Vielfalt von Rechtsgrundlagen 
ergeben, die in Verfolgung verschiedener politischer Zielsetzungen im Vertrag 
niedergelegt sind. Ein weiterer bestimmender Faktor für diese Rechtsvorschriften ist 
die komplexe Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaft Und den 
Mitgliedstaaten. Die Rechtslage ist kompliziert und manchmal nicht nur für den 
Durchschnittsbürger, sondern auch für den Fachmann schwer zu verstehen. Dies hat 
zu der Kritik geführt, daß es der Gemeinschaft an einer zusammenhängenden Politik 
im Lebensmittelbereich fehlt und sie die anstehenden Probleme nur bruchstückweise 
angeht. In den diesem Teil vorangestellten allgemeinen Vorbemerkungen sind eine 
10 
Reihe gemeinsamer Zielsetzungen herausgestellt, die das ganze Lebensmittelrecht der 
Gemeinschaft durchziehen. 
Die BSE-Krise hat hervorgehoben, daß wir eine europäische Lebensmittelpolitik 
benötigen, die darauf beruht, daß nur unbedenkliche, genußtaugliche und für den 
menschlichen Verzehr geeignete Lebensmittel in Verkehr gebracht werden dürfen. 
Der Gesundheitsschutz ist im Zusammenhang mit Lebensmitteln jederzeit als absolute 
Priorität zu behandeln und nicht nur in Notfällen zu berücksichtigen. 
Die Kommission hat bereits Maßnahmen zur strukturellen Anpassung ihrer 
Dienststellen ergriffen, um dieses Ziel voll verwirklichen zu können. 
Die Kommission plant die Entwicklung einer vollgültigen Lebensmittelpolitik, die 
dem Schutz des Verbrauchers und seiner Gesundheit grundlegende Bedeutung 
zuerkennt. 
Im Hinblick auf eine effiziente Politik der Lebensmittelsicherheit werden bedeutende 
Anstrengungen mit folgenden Zielen unternommen: 
- Bei Entscheidungen über Rechtsvorschriften oder andere Maßnahmen werden 
die jüngsten Informationen zugrundegelegt, die so vollständig wie möglich sein 
müssen. 
- Sind die wissenschaftlichen Informationen unvollständig oder lassen sie keine 
eindeutige Entscheidung zu, was eine volle Risikobewertung unmöglich macht, 
gilt das Vorsorgeprinzip. 
Auf allen Stufen der Lebenmittelkette besteht eine eindeutige 
Verantwortlichkeit für die Unbedenklichkeit und Genußtauglichkeit der 
Lebensmittel. Dies bedeutet, daß entsprechende Haftungsbestimmungen für die 
Fälle gelten müssen, in denen durch Lebensmittel, die nicht unbedenklich oder 
nicht genußtauglich sind, die Gesundheit des Verbrauchers geschädigt wird. 
- Überwachungsmaßnahmen werden an allen kritischen Punkten der gesamten 
Lebensmittelkette getroffen (Primärproduktion, Verarbeitung, Transport, 
Behandlung, Vertrieb, Darbietung an der Endverkaufsstelle). Dies gilt auch für 
importierte Lebensmittel. 
- Es werden geeignete Maßnahmen zur angemessenen Unterrichtung der 
Verbraucher über Art und Inhalt der Lebensmittel getroffen. 
- Die Zuständigkeiten der verschiedenen Überwachungsstellen (Hersteller, 
Behörden der Mitgliedstaaten, Kommissionsdienststellen ...) sowie die Art der 
Kontrollen (Inspektionen vor Ort, Prüfung der Überwachungssysteme ...) 
werden eindeutig festgelegt. 
11 
In diesem Zusammenhang ist auch der Tatsache Rechnung zu tragen, daß die 
Kommission mit dem Inkrafttreten des Maastrichter Vertrags neue Zuständigkeiten 
erhalten hat, um dazu beizutragen, ein hohes Maß an Gesundheitsschutz (Artikel 129), 
Verbraucherschutz (Artikel 129a) und Umweltschutz (Artikel 130r) zu erreichen. In 
den letzen Jahren haben Themen wie Ernährung und Gesundheit verstärkte Auf­
merksamkeit gefunden. Im Rahmen der Regierungskonferenz wird derzeit die 
Überarbeitung des Artikels 129 des Vertrags erörtert. 
12 
TEIL H 
VEREINFACHUNG UND RATIONALISIERUNG 
DES LEBENSMITTELRECHTS DER GEMEINSCHAFT 
1. Einführung 
In den letzten Jahren ist mehrfach Kritik an der Komplexität, Bmchstückhafügkeit und 
mangelnden Kohärenz des Lebensmittelrechts der Gemeinschaft und der Schwierigkeit 
geäußert worden, die Gesetzgebung an innovative Entwicklungen anzupassen. 
Insbesondere wird angeführt, daß.. 
einige Bestimmungen unnötig detailliert sind und nicht berücksichtigen, daß die 
Industrie eigene Kontrollsysteme entwickelt hat, um die Qualität und Sicherheit 
der Lebensmittelprodukte zu gewährleisten; 
sich die Rechtsvorschriften in einigen Fällen überschneiden und es an anderen 
Stellen am Zusammenhang zwischen den für verschiedene Bereiche geltenden 
vertikalen Bestimmungen oder zwischen vertikalen und horizontalen Regeln 
mangelt; 
die Komplexität der Rechtsvorschriften und die Langsamkeit der Gesetzge­
bungsverfahren der Gemeinschaft die Aktualisierung der Bestimmungen und ihre 
Anpassung an den technischen und wissenschaftlichen Fortschritt erschweren. 
Auf politischer Ebene ist die Kommission auch von dem für Fragen des Binnenmarkts 
zuständigen Rat aufgefordert worden, die Möglichkeiten einer Vereinfachung der 
einschlägigen Gesetzgebung zu prüfen. 
Zweck dieses Teils ist es, die allgemeine Haltung der Gemeinschaft gegenüber dem 
Lebensmittelsektor im Lichte dieser Kritik zu betrachten und zu untersuchen, welche 
Möglichkeiten sich für eine Vereinfachung und Rationalisierung des 
Lebensmittelrechts der Gemeinschaft bieten. 
2. Allgemeine Erwägungen 
(...) Eine der wesentlichen Aufgaben obrigkeitlicher Einrichtungen besteht darin, für 
eine angemessene Versorgung der Verbraucher mit sicheren und gesunden 
Lebensmitteln zu sorgen. Heute gibt es in allen entwickelten Ländern umfangreiche 
Komplexe spezifischer Rechtsvorschriften, die gewährleisten sollen, daß die 
13 
Lebensmittel unbedenklich, genußtauglich und für den menschlichen Verzehr geeignet 
sind, daß der Handel nach den Regeln der Lauterkeit verläuft und daß die nötigen 
öffentlichen Überwachungs- und Inspektionssysteme vorhanden sind. 
In den letzten Jahren sind im Lebensmittelbereich eine Reihe neuer Fragen in den 
Vordergrund getreten. Zurückzuführen ist dies einerseits auf erweiterte wissen­
schaftliche Erkenntnisse und ein verstärktes Bewußtsein der Öffentlichkeit von den 
Zusammenhängen zwischen Ernährung und Gesundheit, andererseits aber auch auf 
neue Anliegen der Verbraucher, die sich heute nicht nur für die Unbedenklichkeit der 
Lebensmittel selbst interessieren, sondern auch für die der in Landwirtschaft und 
Nahrungsmittelproduktion eingesetzten Methoden. 
Mit fortschreitender Verwirklichung des Binnenmarkts und der Gemeinsamen 
Agrarpolitik sind die einzelstaatlichen Regelungen mehr und mehr durch Rechtsvor­
schriften der Gemeinschaft ersetzt worden. Heute ist der überwiegende Teil des 
Lebensmittelrechts auf Gemeinschaftsebene harmonisiert, und auf vielen Gebieten ist 
der Spielraum für einseitige Initiativen der Mitgliedstaaten stark eingeschränkt. 
Daraus folgt, daß die Gemeinschaft ihrerseits die nötigen Maßnahmen entwickeln 
muß, um ein hohes Maß an Schutz zu gewährleisten und den berechtigen Forderungen 
und Erwartungen der Verbraucher zu entsprechen, zugleich aber Vorschriften 
vermeiden muß, die den Produzenten und Verarbeitem unnötige Lasten aufbürden, 
deren Kosten letztlich über höhere Preise auf die Verbraucher abgewälzt werden. 
Wie bereits erwähnt, ist das Lebensmittelrecht der Gemeinschaft seit 1985 auf Maß­
nahmen beschränkt worden, die zum Gesundheitsschutz, zum Schutz der sonstigen 
Verbraucherinteressen und zur Schaffung der nötigen Überwachungsinstrumente 
erforderlich waren. (...) Ein wesentlicher Beitrag zur Vereinfachung des 
Lebensmittelrechts liegt schon in der Tatsache, daß es den gesetzgebenden Organen 
der Gemeinschaft gelungen ist, 15 verschiedene und z.T. einander widersprechende 
Regelungen durch einen einzigen Satz harmonisierter Rechtsvorschriften zu ersetzen. 
Vor diesem allgemeinen Hintergrund ist aber in aller Klarheit festzustellen, daß von 
einer breitangelegten Deregulierung oder einer Demontage des bisher geschaffenen 
Schutzsystems keine Rede sein kann. Das Ziel ist ein wirkungsvolles, übersichtliches, 
anwenderfreundliches und für die Hauptbetroffenen - für Erzeuger und Verarbeiter 
ebenso wie für den Lebensmittelhandel, die Aufsichtsbehörden und die Verbraucher -
leichter verständliches Lebensmittelrecht. 
3. Das allgemeine ordnungspolitische Konzept 
Lebensmittelrecht ist eine Angelegenheit starken öffentlichen Interesses. Nur durch 
ein hohes Maß an Sicherheit und wirksamer öffentlicher Kontrolle kann man die 
Anfälligkeit von Lebensmitteln für gesundheitliche Gefahren und deren mögliche 
Auswirkungen auf die Verbrauchernachfrage, die Gewinne der Unternehmen und die 
Beschäftigung auf ein Minimum reduzieren. Ein wirksamer ordnungspolitischer 
14 
Rahmen ist daher von entscheidender Bedeutung. Darüber hinaus muß angesichts der 
zunehmenden Komplexität der Lebensmittelerzeugung und -Vermarktung dafür gesorgt 
werden, daß die gesamte Lebensmittelkette abgedeckt ist. Es macht keinen Sinn, Teile 
dieser Kette streng zu überwachen, wenn an anderen Stellen eine Kontamination 
möglich ist. 
Dabei muß der ordnungspolitische Rahmen in seiner Konzeption und Durchführung 
aber auch der Tatsache Rechnung tragen, daß die Verantwortung für die Produktion 
sicherer und genußtauglicher Lebensmittel in erster Linie bei den Erzeugern und der 
Nahrungsmittelindustrie liegt. Er sollte daher soweit wie möglich darauf angelegt 
sein, der Branche selbst den nötigen Bewegungsspielraum zu geben, um geeignete 
eigene Kontrollverfahren zu entwickeln und in die Praxis umzusetzen, solange diese 
von wirksamen amtlichen Kontrollsystemen gestützt werden. 
(...) 
In manchen Fällen können sich spezifische, ins einzelne gehende Rechtsvorschriften 
als notwendig erweisen. Besonders wichtig ist dies, wenn schwer nachweisbare 
Verfahren dazu benutzt werden könnten, die Auswirkungen unhygienischer oder 
ungesunder Produktionsmethoden zu verdecken. 
In anderen Fällen genügt es, die Ziele der Vorschriften festzulegen, ohne im einzelnen 
vorzuschreiben, auf welche Weise diese Ergebnisse zu erreichen sind. Wenn die zu 
erreichenden Ziele in einem klaren gesetzlichen Rahmen vorgegeben sind, kann es den 
wirtschaftlichen Akteuren überlassen bleiben, diese unter wirksamer Kontrolle der 
Aufsichtsbehörden z.B. mit Systemen nach dem HACCP-Prinzip, Regeln für die 
Berufspraxis und anderen geeigneten Instrumenten selbst umzusetzen. 
Der Unterschied zwischen diesen beiden Ansätzen ist am deutlichsten im Beispiel der 
Lebensmittelhygiene zu erläutern, wo beide nebeneinander existieren. Für Nahrungs­
mittel tierischen Ursprungs, die vom Gesundheitsstandpunkt besonders anfällig sind, 
gibt es eine Reihe detaillierter vertikaler Richtlinien, in denen die einzuhaltenden 
Hygienevorschriften im einzelnen dargestellt sind. Die anderen Nahrungsmittel fallen 
unter die allgemeine Lebensmittelhygiene-Richtlinie. Letztere enthält zwar auch einige 
Detailvorschriften, folgt aber im wesentlichen einem allgemeineren Ansatz, indem sie 
lediglich die Ziele der Lebensmittelhygiene definiert und der Industrie bei der 
Umsetzung dieser Ziele ein großes Maß an Flexibilität einräumt. Eine nähere 
Betrachtung des Bereichs Lebensmittelhygiene findet sich in Teil HI2, Abschnitt 6. 
Beide Ansätze haben Vor- und Nachteile. Der erstere, mehr ins einzelne gehende 
Ansatz zwingt den Gesetzgeber, die Hauptrisikofaktoren und die Mittel zu ihrer 
Beherrschung im einzelnen aufzuzeigen, was es den Unternehmen oft leichter macht, 
ihre Verpflichtungen zu erkennen, und auch die Arbeit der Aufsichtsbehörden 
erleichtert. Der allgemeinere Ansatz dagegen läßt den Unternehmen mehr Flexibilität 
bei der Umsetzung der Vorschriften und ermöglicht somit in vielen Fällen eine 
Verringerung der mit der Erfüllung verbundenen Kosten, er muß jedoch sicherstellen, 
15 
daß der gewährleistete Schutz der menschlichen Gesundheit dem im Rahmen des 
detaillierteren Ansatzes entspricht. Bei dem allgemeineren Ansatz besteht zudem die 
Wahrscheinlichkeit, daß die Vorschriften weniger häufig aktualisiert werden müssen. 
Er verlangt aber sowohl von den in der Branche tätigen Unternehmen als auch von 
den Aufsichtsbehörden, daß sie sich aktiver darum bemühen, die mit den ver­
schiedenen Aktivitäten verbundenen Gefahren zu analysieren und dafür zu sorgen, daß 
wirksame Maßnahmen zu ihrer Kontrolle getroffen werden. Letzteres kann 
insbesondere für kleinere Unternehmen zu Schwierigkeiten führen, wobei sich dieses 
Problem aber möglicherweise durch Einführung branchenweit geltender Praxisregeln 
überwinden läßt. 
Außerdem ist darauf hinzuweisen, daß sich die beiden Ansätze nicht notwendiger­
weise ausschließen. Die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft über die Verwendung 
von Lebensmittelzusatzstoffen liefern ein Beispiel für einen Bereich, in dem beide 
erfolgreich kombiniert wurden. Die Regelung beruht auf einer strengen Bewertung der 
Sicherheit aller Zusatzstoffe, und grundsätzlich dürfen in der Gemeinschaft nur solche 
Zusatzstoffe benutzt werden, deren Verwendung in Lebensrnitteln als unbedenklich 
bewertet worden ist. Wenn die Sicherheitsbewertung ergeben hat, daß es im Hinblick 
auf den Gesundheitsschutz notwendig ist, eine höchstzulässige Tagesdosis (ADI -
acceptable daily intake) festzulegen, werden für die Verwendung der betreffenden 
Zusatzstoffe in den verschiedenen Lebensmitteln detaillierte Grenzwerte 
vorgeschrieben, um sicherzustellen, daß die tägliche Belastung der Menschen diese 
Dosis nicht übersteigt. Führt die Sicherheitsbewertung jedoch zu dem Ergebnis, daß 
die Festlegung einer solchen höchstzulässigen Dosis nicht erforderlich ist, dann gilt 
das Prinzip des "quantum satis", d.h., daß es der Industrie erlaubt ist, diesen 
Zusatzstoff im Rahmen guter industrieller Praxis anzuwenden, aber nur in den 
Mengen, die erforderlich sind, um den gewünschten Zweck zu erreichen, und auch 
nur unter der Bedingung, daß die Verbraucher nicht irregeführt werden. 
Eine solche Situation erfordert nach Ansicht der Kommission eine ausgewogene 
Lösung, die zwischen detaillierten Einzelvorschriften und einem allgemeineren Ansatz 
vermittelt. Die Kommission bittet um Kommentare zu der Frage, ob diese Ausgewo­
genheit in der derzeitigen Gesetzgebung der Gemeinschaft angemessen zur Geltung 
kommt. 
4. Die Rolle der Selbstregulierung im Lebensmittelsektor 
Wegen der Sensibilität des Lebensmittelsektors hat es stets eine gewisse Debatte 
darüber gegeben, inwieweit die Nutzung von Selbstregulierungsinstrumenten wie z.B. 
von Verhaltenskodizes oder Normen als Alternative oder Ergänzung von Vorschriften 
in diesem Bereich angemessen ist. 
Wo freiwillige-Instrumente genutzt werden, ist es wichtig, darauf zu achten, daß sie 
wirklich freiwillig bleiben und daß die nötigen Vorkehrungen getroffen sind, um 
sicherzustellen, daß die zu ihrer Erstellung führenden Verfahren transparent und für 
16 
alle Betroffenen offen sind, und daß bei dieser Arbeit auch für die nötige 
Qualitätskontrolle gesorgt ist. 
Bisher konzentriert sich die Anwendung freiwilliger Instrumente als Alternative zu 
Vorschriften hauptsächlich auf die folgenden Bereiche: 
die Spezifikation der Zusammensetzung von Lebensmitteln. In ihrer Mitteilung 
über die Vollendung des Binnenmarkts im Lebensmittelsektor aus dem Jahr 1985 
hat die Kommission angekündigt, daß sie keine weiteren Vorschläge für 
Rechtsakte zur Harmonisierung der Festlegung der Zusammensetzung von 
Lebensmitteln vorlegen werde, soweit diese nicht für die Zwecke der 
Gemeinsamen Agrarpolitik erforderlich sind, und daß sie stattdessen die 
Verwendung freiwilliger Normen fördern wolle. Die seither mit der europaweiten 
Normung auf diesem Gebiet gemachten Erfahrungen waren allerdings nicht 
besonders ermutigend, denn trotz mehrfacher Versuche ist tatsächlich keine 
einzige europäische Qualitätsnorm für Lebensmittel verabschiedet worden. Auf 
einzelstaatlicher Ebene werden dagegen Normen und vergleichbare Instrumente 
wie Leitlinien für die Berufspraxis verstärkt genutzt, was die Gefahr in sich birgt, 
im gemeinschaftsinternen Handel neue de-facto-Kemmnisse aufzubauen. 
den Bereich der Probenahme und der Analyseverfahren, in dem die Erfahrungen 
mit der Normung auf Gemeinschaftsebene insofern wesentlich positiver waren, 
als eine ganze Reihe solcher Normen verabschiedet wurden. 
Im Bereich der Lebensmittelhygiene dienen freiwillige Instrumente zur Ergänzung der 
bestehenden Rechtsvorschriften. Artikel 5 der Richtlinie 93/43/ÊWG befürwortet die 
Entwicklung von "Leitlinien für eine gute Hygienepraxis", die die Lebensmittelunter­
nehmen auf freiwilliger Basis einhalten können, und die als Anleitung für die 
praktische Umsetzung der in der Richtlinie dargelegten allgemeinen Grundsätze der 
Lebensmittelhygiene dienen können. Im Z usammenhang mit der Darstellung eines 
Verfahrens für die Anerkennung solcher Leitlinien auf Gemeinschaftsebene sind in der 
Richtlinie auch einige Garantien aufgeführt, die sicherstellen sollen, daß sie von 
Vertretern der einschlägigen Lebensmittelunternehmen und der anderen hauptsächlich 
betroffenen Kreise einschließlich der zuständigen Behörden und der Verbraucher­
organisationen entwickelt wurden, daß sie den in der Richtlinie niedergelegten 
Hygienevorschriften entsprechen und praktisch durchführbar sind und daß während 
ihrer Erstellung eine angemessene Konsultation stattfindet. Neben einer Anzahl 
einschlägiger nationaler Initiativen sind nach Kenntnis der Kommission derzeit auch 
auf europäischer Ebene mehrere solcher Leitlinien in Arbeit, insbesondere für die 
Bereiche Speiseeis und Feinbackwaren sowie für den Verkauf warmer und kalter 
Nahrungsmittel und Getränke mit Hilfe von Verkaufsautomaten. 
Die Kommission bittet um Stellungnahmen zur Anwendung freiwilliger Instrumente 
im Lebensmittelsektor und insbesondere zu der Frage, wie es möglich wäre, die 
Beteiligten zu stärkerer Nutzung solcher Instrumente auf Gemeinschafts- statt auf 
nationaler Ebene zu bewegen. 
17 
Die Kommission würde Bemerkungen zur Rolle freiwilliger Instrumente im 
Lebensmittelsektor begrüßen. Dies gilt auch für Äußerungen zur Möglichkeit der 
Ausweitung bestehender einzelstaatlicher Instrumente dieser Art auf die gesamte 
Gemeinschaft. 
5. Horizontale und vertikale Konzepte im Lebensmittelrecht 
Wegen der Vielgestaltigkeit des Lebensmittelsektors stellt sich manchmal die Frage, 
ob ein horizontaler Ansatz vorzuziehen ist, bei dem bestimmte, für alle Lebensmittel 
geltende allgemeine Regeln festgelegt werden, oder ob eher ein vertikaler Ansatz 
angebracht ist, der mit spezifischen Vorschriften für einzelne Teilbereiche arbeitet. 
Bei den im Rahmen des Weißbuchs von 1985 und des darin vorgelegten Programms 
für verarbeitete Lebensmittel verabschiedeten Rechtsvorschriften lag die Betonung im 
allgemeinen auf horizontalen, für alle Lebensmittelkategorien geltenden Maßnahmen 
(Zusatz- und Geschmacksstoffe, Extraktionslösungsmittel, Etikettierung, 
Nährwertkennzeichnung, Hygiene usw). Unbeschadet dessen hat man es aber in 
einigen Fällen und insbesondere bei Lebensmitteln für besondere Ernährungszwecke 
und für tiefgefroren Lebensmittel für notwendig erachtet, auf vertikale Bestimmungen 
zurückzugreifen. 
Bei den Vorschriften über die Primärerzeugung und über Produkte tierischen 
Ursprungs hat man sich im allgemeinen für einen stärker sektoriell ausgerichteten 
Ansatz entschieden, obwohl es auch hier einige allgemeine Rechtsvorschriften 
gegeben hat, insbesondere die Vorschriften über die Ursprungsbezeichnungen und 
Besonderheiten und über die Verwendung des Zeichens für Erzeugnisse des 
ökologischen Landbaus. 
Einige spezifische Fragen dieser Koexistenz horizontaler und vertikaler Bestimmungen 
im derzeitigen Lebensmittelrecht der Gemeinschaft sind im Teil HI behandelt. Im 
allgemeinen ist jedoch festzustellen, daß es nicht darum geht, den einen Ansatz 
gegenüber dem anderen in allen Fällen vorzuziehen, sondern eher darum, ein 
angemessenes Gleichgewicht zwischen den beiden Ansätzen zu finden, die beide ihre 
Vor- und Nachteile haben. Der horizontale Ansatz bietet die Möglichkeit, sich einen 
allgemeinen Überblick über die Situation in einem bestimmten Bereich zu verschaffen 
und erleichtert die Durchführung für Lebensmittelunternehmen, die in mehreren 
Sparten tätig sind - und das gilt natürlich nicht nur für die Verarbeiter, sondern auch 
für den Groß- und Einzelhandel. Der vertikale Ansatz dagegen bietet die Möglichkeit, 
die Rechtsvorschriften an die Erfordernisse einer bestimmten Branche anzupassen, 
insbesondere in Fällen, in denen ein gezielter gesetzgeberischer Ansatz angebracht 
erscheint. Er ermöglicht auch ein Streben nach einem stärker integrierten 
ordnungspolitischen Ansatz, der alle Aspekte eines bestimmten Teilsektors erfaßt. 
Die Kommission erbittet Kommentare zu diesem Punkt. 
18 
6. Subsidiarität und Vereinfachung der Gesetzgebung 
Artikel 3b des EG-Vertrags bestimmt, daß die Gemeinschaft in den Bereichen, die 
nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nach dem Subsidiaritätsprinzip nur 
tätig wird, "sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf 
Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen 
ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden 
können". 
Die Kommission hat es sich seit einigen Jahren zur Regel gemacht, alle ihre Gesetzge­
bungsvorschläge mit einer "Subsidiaritätserklärung" zu versehen, in der dargelegt 
wird, aus welchen Gründen die Kommission eine Aktion auf Gemeinschaftsebene für 
erforderlich hält. In dieser Erklärung werden die Ziele der vorgeschlagenen 
Maßnahme und die Frage geprüft, ob weniger bindende Maßnahmen ausreichen 
würden, die dem Vorschlag zugrundeliegenden Ziele zu erreichen. Außerdem hat die 
Kommission am 16. Januar 1996 allgemeine Leitlinien zur Ordnungspolitik 
verabschiedet, die dem Zweck dienen sollen, die Kohärenz der Aktivitäten der 
Kommission auf diesem Gebiet zu stärken, die Bewertung der Wirkungen ihrer 
Vorschläge zu rationalisieren und zu modernisieren und die externe Konsultation zu 
intensivieren. 
In Reaktion auf die Beschlüsse des Edinburgher Gipfels von Dezember 1992 hat die 
Kommission mehrere Initiativen eingeleitet, um die bestehende Gemeinschafts­
gesetzgebung im Lebensmittelbereich zu vereinfachen. Bei diesen Initiativen geht es 
u.a. um eine Nachprüfung der Notwendigkeit bestimmter Rechtsvorschriften und die 
Aufhebung unnötig einschränkender Bestimmungen in der bestehenden Gesetzgebung. 
Im April 1994 präsentierte die Kommission einen Vorschlag zur Änderung der 
Richtlinie 89/398/EWG über Lebensmittel für besondere Ernährungszwecke, um die 
Zahl der spezifischen Richtlimen für bestimmte Kategorien von Diätnahrung von 8 auf 
4 zu reduzieren. Tatsächlich lief der Vorschlag der Kommission darauf hinaus, die 
Arbeit an detaillierten Richtlinien für natriumarme Lebensmittel, glutenfreie 
Lebensmittel, Lebensmittel für Diabetiker und Lebensmittel für Sportler einzustellen. 
Während allgemeine Einigkeit darüber besteht, daß detaillierte Richtlimen für 
natriumarme und glutenfreie Lebensmittel nicht erforderlich sind und daß hier 
allgemeine Kennzeichnungsregeln ausreichen würden, hat die Frage der Notwendig­
keit von Richtlinien für Diabetikernahrung und Lebensmittel für Leistungssportler zu 
einer erheblichen Kontroverse geführt. Die Kommission hat ihren Vorschlag geändert, 
um einem Änderungswunsch des Parlaments zu entsprechen, in dem eine Richtlinie 
für Diabetikernahrung gefordert wird. Im Rat jedoch bestreitet die große Mehrzahl 
der Mitgliedstaaten die Notwendigkeit einer solchen Richtlinie, während andererseits 
eine beachtliche Zahl von Mitgliedstaaten auf der Notwendigkeit einer Richtlinie für 
Sportlernahrung besteht. 
19 
Ferner hat die Kommission am 17.April 1996 ein Paket von 7 Vorschlägen 
verabschiedet, um die aus den 70er Jahren stammenden alten Richtlinien über die 
Zusammensetzung von Honig, Zuckersorten, Milchkonserven, Kaffeextrakten, 
Fruchstsäften, Marmeladen und Gelees sowie von Schokolade und Schokolade­
produkten zu vereinfachen. Auch diese Initiative hat eine erhebliche Kontroverse 
ausgelöst, insbesondere hinsichtlich der Bestimmungen über die Zusammensetzung 
von Schokoladeprodukten. 
Diese beiden Beispiele zeigen deutlich, daß die Vereinfachung der Gesetzgebung 
keineswegs eine einfache Aufgabe ist. Bestimmungen, die den einen unnötig ein­
schränkend erscheinen, können andere für grundlegend wichtig halten. Die möglichen 
Vorteile einer Vereinfachung der Gesetzgebung müssen also sorgfältig abgewogen 
werden gegen das Risiko, alte Kontroversen wiederaufzureißen und damit möglicher­
weise die wirtschaftlichen Akteure in dem betreffenden Sektor mit einer lang 
dauernden Periode der Unsicherheit zu konfrontieren. 
Die Kommission hat auch Vorschläge zur Konsolidierung, Vereinfachung und 
Aktualisierung der Trinkwasserrichtlinie (KOM(94)612) vorgelegt. Eine weitere 
Initiative der Kommision zur Vereinfachung der Gesetzgebung im Bereich der 
Veterinärhygiene wird in Teil DI, Abschnitt 6 näher beleuchtet. 
Eines der für den Lebensmittelbereich typischen Probleme liegt in der Schwierigkeit, 
die praktischen Anliegen der Vereinfachung und der Subsidiarität in Einklang zu 
bringen mit der Wahrung eines hohen Schutzniveaus und mit dem effizienten 
Funktionieren des Binnenmarkts und der Gemeinsamen Agrarpolitik. Alljährlich 
beschließen die Mitgliedstaaten zum Gesundheitsschutz oder aus Gründen des 
Verbraucherschutzes eine Anzahl gesetzlicher Maßnahmen. Solche Maßnahmen 
können Handelshemmnisse innerhalb des Binnenmarkts oder Probleme für das 
Funktionieren der GAP schaffen und damit Forderungen nach entsprechenden 
Gemeinschaftsvorschriften begründen. Was aber der eine Mitgliedstaat für notwendig 
ansieht, erscheint möglicherweise anderen als Überreglementierung. In Teil EU wird 
dieses Thema weiter behandelt. Unabhängig davon ist aber festzustellen, daß die 
Prinzipien der Subsidiarität und der Vereinfachung der Gesetzgebung nur voll 
wirksam sein können, wenn sie sowohl auf nationaler als auch auf 
Gemeinschaftsebene befolgt werden. 
Abschließend sei nochmals betont, wie wichtig es ist, bei der Abwägung zwischen den 
Prinzipien der Subsidiarität und der Vereinfachung der Gesetzgebung einerseits und 
den Erfordernissen des Binnenmarkts andererseits das rechte Gleichgewicht zu finden. 
Um ein hohes Maß an Schutz der menschlichen Gesundheit und der Verbraucherinter­
essen zu gewährleisten, ist der Lebensmittelsektor hochgradig reguliert, und er wird 
es auch bleiben müssen. Wo es an gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften fehlt, 
werden die Mitgliedstaaten fortfahren, ihrerseits neue Rechtsvorschriften zu schaffen, 
die sie für den Gesundheits- und Verbraucherschutz für notwendig erachten. Wenn 
hierfür auf Gemeinschaftsebene keine angemessene Antwort gefunden werden kann, 
20 
erwächst daraus eine ständige Gefahr, daß der Binnenmarkt wieder in nationale 
Märkte zerfallen könnte. 
7. Einzelstaatliche Gesetzgebungsinitiativen 
Während der Umfang der Gemeinschaftsvorschriften für den Lebensmittelsektor 
erheblich zurückgegangen ist, zeigt der Strom neuer einzelstaatlicher Rechtsvor­
schriften auf diesem Gebiet keinerlei Zeichen einer Ab Schwächung. Nach dem in der 
Richtlinie 83/189/EWG festgelegten Verfahren prüfen die Dienststellen der Kommis­
sion alljährlich etwa 60-80 neue, den Lebensmittelsektor betreffende nationale 
Gesetzgebungsinitiativen. 
Nach diesem Verfahren sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, der Kommission die 
Entwürfe technischer Vorschriften zu notifizieren. Die Kommission ihrerseits leitet 
die Entwürfe den anderen Mitgliedstaaten zu. Das (nationale) Gesetzgebungsverfahren 
muß zunächst für drei Monate ruhen. Wenn die Kommission (oder ein Mitgliedstaat) 
glaubt, daß die neuen Maßnahmen Handelshemmnisse im Binnenmarkt schaffen, kann 
sie (oder der betreffende Mitgliedstaat) eine ausführliche Stellungnahme abgeben, mit 
der Folge, daß der die Rechtsvorschrift planende Mitgliedstaat deren Anwendung um 
sechs Monate aussetzen muß. Zugleich soll er erklären, was er in Reaktion auf die 
ausführliche Stellungnahme zu unternehmen vorschlägt. Das Verfahren ermöglicht es 
der Kommission auch, die Verabschiedung der nationalen Vorschriften um bis zu 
einem Jahr zu verschieben, um Zeit für die Vorbereitung von Vorschlägen für 
entsprechende Rechtsakte der Gemeinschaft oder für die Verabschiedung bereits in der 
Beratung befindlicher Vorschläge zu gewinnen. Die Unterlassung der Notifizierung 
gemäß Richtlinie 83/189/EWG durch einen Mitgliedstaat hat nach einem kürzlich 
ergangenen Urteil des Gerichtshofs im Fall CIA Security International zur Folge, daß 
die fragliche Vorschrift für Privatparteien nicht verbindlich ist. 
Das in der Richtlinie 83/189/EWG vorgesehene Verfahren ermöglicht es der 
Kommission, zu den Entwürfen für Rechtsvorschriften Stellung zu nehmen und die 
Mitgliedstaaten aufzufordern, Änderungen vorzunehmen, um die Auswirkungen auf 
den gemeinschaftsintemen Handel auf ein Mindestmaß zu reduzieren. Es ist der 
Kommission in mehreren Fällen gelungen, die Mitgliedstaaten zu überzeugen, 
Gesetzgebungsprojekte zu ändern, um sie in Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht zu 
bringen - z.B. durch eine in den nationalen Gesetzestext eingefügte Klausel der gegen­
seitigen Anerkennung. Dieses Verfahrens ist auch insofern wichtig, als es Bereiche 
aufzeigen kann, in denen möglicherweise weitere Gemeinschaftsvorschriften 
erforderlich sind. 
Daneben gibt es aber auch noch weitere spezifische, auf den Lebensmittelsektor 
anwendbare Notifizierungsverfahren. Die Gemeinschaftsvorschriften über die Kenn­
zeichnung/ Etikettierung von Lebensmitteln, über Kontaminanten und über 
Lebensmittelhygiene erlauben es den Mitgliedstaaten, spezifischere Vorschriften als 
die auf Gemeinschaftsebene bestehenden zu erlassen. Im Sinne des Subsidiaritäts-
21 
prinzips können die Mitgliedstaaten also detailliertere Vorschriften beschließen, um 
der besonderen Situation in ihren Ländern Rechnung zu tragen. Um jedoch die 
Interessen der Gemeinschaft und insbesondere das Funktionieren des Binnenmarkts zu 
schützen, hat die Kommission die Befugnis erhalten, darüber zu wachen, auf welche 
Weise die Mitgliedstaaten von dieser Möglichkeit Gebrauch machen. So sind die 
Mitgliedstaaten verpflichtet, der Kommission die Texte zu notifizieren und ihr dann 
drei Monate Zeit zu geben, die Entwürfe zu prüfen. Wenn die Kommission Zweifel 
hinsichtlich der Auswirkungen der geplanten Vorschriften auf den Binnenmarkt hat, 
kann sie eine negative Stellungnahme abgeben. Wenn die im Ständigen 
Lebensmittelausschuß vertretenen Mitgliedstaaten zustimmen, kann die Kommission 
den Mitgliedstaat sodann auffordern, den fraglichen Text zu ändern oder zurück­
zuziehen oder seine Verabschiedung um einen bestimmten Zeitraum (möglicherweise 
mehr als ein Jahr) zu verschieben, um die Vorbereitung einer entsprechenden 
Rechtsvorschriften auf Gemeinschaftsebene zu ermöglichen. 
Zur Vereinfachung der mit der Notifizierung verbundenen Verwaltungsverfahren hat 
die Kommission dafür gesorgt, daß alle Notifizierungen zunächst an eine einheitliche 
Annahmestelle zu senden sind. Die nachfolgenden Verfahrensphasen unterscheiden 
sich jedoch erheblich. Nach der Richtlinie 83/189/EWG kann ein Mitgliedstaat, der 
auf der Beibehaltung seines Entwurfs beharrt und behauptet, daß er nach Artikel 36 
des Vertrags gerechtfertigt ist, nach Ablauf der jeweils relevanten Wartezeiten die 
Verabschiedung seines nationalen Texts betreiben. In diesem Fall muß die Kommis­
sion entscheiden, ob sie den Fall vor den Gerichtshof bringen will, der dann endgülig 
entscheidet, ob die fragliche nationale Maßnahme mit dem Gemeinschaftsrecht 
vereinbar ist oder nicht. Nach den für Lebensmittel geltenden spezifischen Verfahren 
hat die Kommission im Rahmen eines Ausschusßverfahrens die Möglichkeit, einen 
Mitgliedstaat zu veranlassen, ein für unnötig oder unverhältnismäßig erachtetes 
Gesetzgebungsprojekt zu ändern oder aufzugeben. 
Die Kommission ist der Meinung, daß es im Interesse der verwaltungstechnischen 
Effizienz wichtig ist, das System einer einheitlichen Annahmestelle für alle 
Notifizierungen beizubehalten. Was jedoch die weiteren Phasen des Verfahrens 
anbetrifft, so könnte eine Ausweitung der ihr in den Etikettierungs-, Kontaminanten-
und Hygienevorschriften gegebenen Befugnisse auf den gesamten Lebensmittelsektor 
einen Weg eröffnen, das Problem der Vereinbarkeit der Grundsätze der Subsidiarität 
und Vereinfachung mit dem Funktionieren des Binnenmarkts zu lösen. Insbesondere 
würde sie die Kommission in die Lage versetzen, in enger Zusammenarbeit mit den 
Mitgliedstaaten klare Grundsätze zu entwickeln für die Bewertung neuer nationaler 
Gesetzgebungsinitiativen und für die Definition der Bedingungen, unter denen diese 
als Maßnahmen anzusehen wären, die Schwierigkeiten für den Binnenmarkt schaffen, 
und der Bedingungen, unter denen nationale Initiativen den Anlaß zu neuer Gemein­
schaftsvorschriften geben würden. 
Andererseits versteht es sich aber, daß die Entwicklung solcher Verfahren die 
Kommission in keiner Weise an der Erfüllung ihrer Aufgabe hindern darf, die 
22 
ordnungsgemäße Anwendung der Artikel 30-36 des Vertrags durch die Mitglied­
staaten zu gewährleisten. Die Kommission bittet um Kommentare zu diesem Thema. 
8. Die Notwendigkeit weiterer Gemeinschaftsvorschriften zur Vollendung des 
Binnenmarkts 
Die Mitgliedstaaten haben mehrfach darauf hingewiesen, daß es in einigen nicht-
harmonisierten Bereichen schwierig ist, Klauseln der gegenseitigen Anerkennung 
einzusetzen, um Probleme des freien Warenverkehrs zu lösen. In Bereichen, in denen 
es um den Schutz der Gesundheit der Menschen geht, können die Mitgliedstaaten u.U. 
den Standpunkt einnehmen, daß ihre vorgeschlagene oder bestehende nationale 
Gesetzgebung aus Gründen des Gesundheitsschutzes gemäß Artikel 36 gerechtfertigt 
ist und sich weigern, Klauseln der gegenseitigen Anerkennung vorzusehen. In solchen 
Fällen muß die Notwendigkeit weiterer Gemeinschaftsvorschriften im Lichte der 
betroffenen allgemeinen Gesundheitsinteressen und im Einklang mit den oben 
dargestellten Prinzipien geprüft werden. 
Aufgrund einer Analyse der in den letzten Jahren eingegangenen Beschwerden zu 
Fragen des freien Verkehrs von Lebensmitteln hat die Kommission drei Bereiche 
identifiziert, in denen das Prinzip der gegenseitigen Anerkennnung allein keine 
Lösung für negative Auswirkungen auf den Binnenmarkt sein kann. Die Kommission 
beabsichtigt daher, für die folgenden Bereiche so bald wie möglich technische 
Konsultationen über die Notwendigkeit und den möglichen Inhalt von Rechtsvor­
schriften der Gemeinschaft einzuleiten: technische Hilfssstoffe, Zusatz von Vitaminen 
und Mineralien zu Lebensmitteln und diätetische Nahrungsergänzungen. 
23 
TEIL m 
ÜBERPRÜFUNG DER BESTEHENDEN 
GEMEINSCHAFTSVORSCHREBTEN 
1. Allgemeine Erwägungen 
Der Zweck dieses Teils besteht darin, im Lichte der im vorigen Teil erläuterten 
allgemeinen Überlegungen eine Reihe möglicher Maßnahmen zu betrachten, die zur 
Rationalisierung bzw. Vereinfachung der bestehenden Gemeinschaftsvorschriften 
ergriffen werden könnten. Die Untersuchung beginnt mit einer Analyse bestimmter 
Aspekte der Arbeitsweise der Gemeinschaft, wie der Wahl der Rechtsinstrumente und 
der Möglichkeiten, die Rechtsvorschriften im Zuge des technischen und 
wissenschaftlichen Fortschritts zu aktualisieren. Sodann werden Überlegungen 
angestellt hinsichtlich der Chancen, die Geschlossenheit der Vorschriften durch 
Einführung einheitlicher Begriffe und Definitionen zu verbessern. Der Teil schließt 
mit einer kritischen Betrachtung der drei Hauptbereiche des Lebensmittelrechts der 
Gemeinschaft (Hygiene, Qualität und Kennzeichnung/Etikettierung). In diesen 
Bereichen wird u.a. kritisiert, daß manche Bestimmungen unnötig detailliert oder 
unnötig restriktiv sind, oder daß das Nebeneinanderbestehen horizontaler und 
vertikaler Vorschriften Probleme wegen mangelnden Zusammenhangs zwischen 
diesen Texten und sonstige Schwierigkeiten verursachen kann. Die Kommission 
erbittet aber auch Stellungnahmen zu anderen, hier nicht ausdrücklich erwähnten 
Bereichen. 
2. Transparenz des Gemeinschaftsrechts 
Angemessene Konsultation der von einer Gemeinschaftsvorschrift betroffenen sozio-
ökonomischen Kreise vor und während der Entscheidungsfindung ist die Grundlage 
der Transparenz. Um wirkungsvoll zu sein, sollte sich die Konsultation nicht auf die 
technischen Aspekte des jeweils anstehenden Vorschriftensprojekts beschränken; sie 
sollte den Betroffenen vielmehr auch die Möglichkeit geben, einschlägige Informatio­
nen und Kommentare aller Art zu dem vorgesehenen Konzept und zu Kosten und 
Nutzen der geplanten Maßnahme beizusteuern. 
Der Beratende Lebensmittelausschuß ist 1975 von der Kommission gebildet worden, 
um einen Rahmen für die Vertretung der im Lebensmittelsektor in erster Linie 
betroffenen sozio-ökonomischen Gruppen zu schaffen: Landwirtschaft, Handel, 
Verbraucher, Industrie und Arbeitnehmer. Er kann zu allen im Zusammenhang mit 
der Harmonisierung der Vorschriften im Lebensmittelsektor auftretenden Fragen 
24 
Stellung nehmen. Entsprechende Ausschüsse bestehen auch für den Veterinärsektor 
sowie für die verschiedenen landwirtschaftlichen Produktbereiche. Die Sitzungen 
dieser Ausschüsse bieten wertvolle Gelegenheit, die unterschiedlichen Standpunkte der 
verschiedenen Parteien zu den Vorschriftensprojekten miteinander in Einklang zu 
bringen. Damit dies effizient funktionieren kann, muß jedoch dafür gesorgt werden, 
daß die Unterlagen rechtzeitig vor den Sitzungen verteilt werden und daß die 
Ausschußmitglieder die Möglichkeit haben, sich umfassend mit den von ihnen 
vertretenen Interessengruppen zu beraten. 
Die Dienststellen der Kommission bemühen sich derzeit um eine Reihe von Schritten, 
um die Konsultation der sozio-ökonomischen Partner während der Vorbereitung von 
Rechtsakten der Gemeinschaft zu verbessern, u.a. durch Bekanntmachung ihrer 
Absicht, Rechtsakte zu erlassen, im Amtsblatt, die häufigere Verwendung von 
Grünbüchern und anderen Konsultationsdokumenten und den verstärkten Kontakt mit 
den Betroffenen. Schwierigkeiten ergeben sich aber immer noch, wenn andere 
Institutionen größere Veränderungen an den Vorschlägen der Kommission 
vorschlagen, deren Auswirkungen in der begrenzten verfügbaren Zeit oft nur schwer 
oder überhaupt nicht zu beurteilen sind. 
3. Verordnungen anstelle von Richtlinien 
In einigen Fällen hat die Gemeinschaft die Angleichung der nationalen Vorschriften in 
zwei Phasen unternommen. In der ersten Phase wird ein Rahmentext geschaffen, in 
dem die anwendbaren allgemeinen Kriterien und Grundsätze dargelegt sind. In der 
zweiten Phase folgt dann eine Reihe spezifischer Bestimmungen, die 
gemeinschaftsweit die volle und einheitliche Verwirklichung dieser Grundsätze 
gewährleisten sollen. Diese Durchführungsbestimmungen sind manchmal extrem 
detailliert, so daß den Mitgliedstaaten bei ihrer Umsetzung nur wenig oder überhaupt 
kein Spielraum bleibt. Beispiele hierfür sind die spezifischen 
Gemeinschaftsvorschriften für Zusatzstoffe, für die mit Lebensmitteln in Berührung 
kommenden Materialien und Gegenstände sowie für Extraktionslösungsmittel. 
In anderen Fällen sind auch die Bestimmungen von Einzelrichtlinien so stark 
detailliert, daß den Mitgliedstaaten kaum Ermessensspielraum bleibt. 
In solchen Situationen könnte die Verwendung von Verordnungen anstelle von 
Richtlinien mehrere Vorteile bieten: 
die Verwendung von Verordnungen erleichtert die einheitliche Anwendung der 
Rechtsvorschriften im gesamten Binnenmarkt; 
die Verwendung von Verordnungen erhöht die Transparenz des Gemeinschafts­
rechts; 
25 
da die einzelstaatlichen Umsetzungsbestimmungen entfallen, erleichtert die 
Verwendung von Verordnungen die schnelle Aktualisierung des Gemeinschafts­
rechts und seine Anpassung an den technischen und wissenschaftlichen Fort­
schritt. 
Aus diesen Gründen wird vorgeschlagen, die Möglichkeit zu prüfen, sowohl in der 
primären als auch in den sekundären Rechtsvorschriften der Gemeinschaft in 
geeigneten Fällen vermehrt Verordnungen einzusetzen. Rechtsakte, bei denen es allein 
um die Harmonisierung allgemeiner Grundsätze und Kriterien geht, wie 
Z.B.Vorschriften über die amtliche Lebensmittelüberwachung, würden jedoch auch 
weiterhin in der Form von Richtlinien verabschiedet werden. 
4. Aktualisierung der Rechtsvorschriften zur Berücksichtigung des technischen und 
wissenschaftlichen Fortschritts 
Die Fähigkeit, die bestehende Vorschriften schnell an den technischen und wissen­
schaftlichen Fortschritt anzupassen, ist von grundlegender Bedeutung. Vom 
Standpunkt der Innovation und der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie 
ist es wichtig, daß innovative Produkte schnell Zugang zu einem den ganzen 
Kontinent umfassenden Markt gewinnen können. Und im Interesse des 
Gesundheitsschutzes ist es wichtig, die Rechtsvorschriften schnell anpassen zu 
können, um neu erkannte Risiskofaktoren einzubeziehen. 
Die Erfahrung läßt aber darauf schließen, daß die Gemeinschaft nicht über die 
notwendigen Instrumente verfügt, um mit dem immer schnelleren Gang der 
Innovation und den immer weiter fortschreitenden wissenschaftlichen Erkenntnissen 
Schritt halten zu können. 
Ein Grund hierfür liegt in der mangelnden Bereitschaft von Rat und Parlament, der 
Kommission die nötigen Befugnisse für die technische Durchführung der Gemein­
schaftsvorschriften zu übertragen. In einigen Bereichen, wie z.B. denen der 
Kontaminanten, der allgemeinen Lebensmittelhygiene, der mit Lebensmitteln in 
Berührung kommenden Materialien, der Lebensmittel für besondere Ernäh­
rungszwecke und der Lebensmittelkennzeichnung/-etikettierung haben Rat und 
Parlament der Kommission beachtliche Befugnisse zugestanden, in anderen dagegen, 
wie etwa in denen der Lebensmittel-Zusatzstoffe, der Extraktionslösungsmittel und 
der Veterinärvorschriften sind die Zuständigkeiten der Kommission wesentlich enger 
begrenzt. 
So erfordert z.B. im Bereich der Lebensmittelzusatzstoffe jede Änderung, mit der ein 
Zusatzstoff der Positivliste hinzugefügt oder von dieser gestrichen oder die Bedingun­
gen seiner Anwendung erweitert oder eingeengt werden sollen, eine formale 
Verabschiedung nach dem Mitentscheidungsverfahren. Mit dem Zeitbedarf für die 
Bewertung der gesundheitlichen Aspekte im Wissenschaftlichen Lebensmittelaus­
schuß, für die Vorbereitung eines Vorschlags der Kommission und für die Durch-
26 
führung von zwei oder möglicherweise sogar drei Lesungen im Rat und im Parlament 
nach dem Mitentscheidungsverfahren ergibt sich für die Abwicklung dieses 
Verfahrens auf Gemeinschaftsebene allein eine durchschnittliche Dauer von etwa 5 
Jahren. Wenn man nun noch die für die Verabschiedung der nationalen 
Umsetzungsmaßnahmen erforderliche Zeit hinzurechnet, erhöht sich die 
Gesamtverfahrensdauer auf 6-7 Jahre. Im Gegensatz dazu würde eine ähnliche 
Entscheidung in den meisten oder gar allen Mitgliedstaaten innerhalb kurzer Zeit auf 
Empfehlung des zuständigen nationalen wissenschaftlichen Beratergremiums auf 
Ministerialebene getroffen, ohne daß es einer Primärgesetzgebung bedürfte. 
Auch dort, wo der Kommission Befugnisse übertragen wurden, sind diese oft an 
Verfahren gebunden, die unangemessen schwerfällig sind. So hat z.B. die Regierungs­
konferenz in einer der Einheitlichen Europäischen Akte beigefügten Erklärung zu den 
Durchführungsbefugnissen der Kommission den Rat ersucht, "für die Ausübung der 
der Kommission im Rahmen des Artikels 100 a des EWG-Vertrages übertragenen 
Durchführungsbefugnisse insbesondere dem Verfahren des Beratenden Ausschusses 
einen maßgeblichen Platz entsprechend der Schnelligkeit und Wirksamkeit des 
Entscheidungsprozesses einzuräumen."1. Dessen ungeachtet hat der Rat aber im 
Lebensmittelsektor Vorschläge der Kommission für einen beratenden Ausschuß 
(Verfahren I) systematisch abgelehnt, und stattdessen einen Regelausschuß 
(Verfahren IH) vorgesehen, was bedeutet, daß eine positive Stellungnahme einer 
qualifizierten Mehrheit der Mitgliedstaaten vorliegen muß, bevor die Kommission 
eine Entscheidung treffen kann. Im Bereich der Veterinärhygiene beharrt der Rat 
systematisch auf dem Verfahren mb, das es einer einfachen Mehrheit der 
Mitgliedstaaten ermöglicht, jegliche Aktion auf Gemeinschaftsebene zu blockieren. 
Die Kommission ist der Meinung, daß die Anpassung der Gemeinschaftsvorschriften 
an Innovation und technischen Fortschritt im Lebensmittelbereich ein ernsthaftes 
Problem darstellt, das sorgfaltige Prüfung erfordert. Zu diesem Thema von 
interessierter Seite eingehende Kommentare werden vor dem Hintergrund der 
Ergebnisse der derzeit auf Regierungs- und institutioneller Ebene laufenden 
Diskussionen zu betrachten sein. 
5. Rationalisierung von im Lebensmittelrecht der Gemeinschaft verwendeten 
Begriffen 
Das bestehende Lebensmittelrecht der Gemeinschaft enthält bereits eine Reihe von 
Definitionen, u.a. die Definitionen der Begriffe Lebensmittelzusatzstoffe, 
Lebensmittelaromen, Verarbeitungshilfen, Kontaminanten, Pestizid-Rückstände, 
Rückstände veterinärmedizinischer Produkte, Materialien und Gegenstände, die mit 
Lebensmitteln in Berührung kommen, Etikettierung, Nährwertkennzeichnung, 
nährwertbezogene Angaben, amtliche Lebensmittelüberwachung und Lebensmittel­
hygiene. 
27 
Auch die Veterinärgesetzgebung der Gemeinschaft enthält Definitionen von Begriffen 
wie Fleisch, rotes Fleisch, Geflügelfleisch, Kaninchenfleisch, Zuchtwild, Jagdwild, 
Fischereierzeugnisse, zweischalige Weichtiere, Milch, Milcherzeugnisse, Eier, 
Eiererzeugnisse, Schnecken, Froschschenkel, sonstige Erzeugnisse tierischen 
Ursprungs und verarbeitete Erzeugnisse. 
In der Vergangenheit ist mehrfach Zweifel aufgekommen, ob diese Definitionen nur 
für die betreffenden Rechtsvorschriften gelten, in denen sie erscheinen, oder ob sie 
allgemeiner anwendbar sind. Um weitere Zweifel auszuschalten schlägt die Kommis­
sion vor, festzustellen, daß diese Definitionen allgemein für das gesamte 
Lebensmittelrecht der Gemeinschaft gelten. 
5.1 Definition des Begriffs "Lebensmittel" 
Während die Vorschriften der meisten Mitgliedstaaten eine Definition des Begriffs 
"Lebensmittel" enthält, gibt es auf Gemeinschaftsebene noch keine solche Begriffs­
bestimmung. Das Europäische Parlament hat die Kommission offiziell aufgefordert, 
einen entsprechenden Vorschlag vorzulegen, da eine von der Gemeinschaft 
ausgehende Definition sicherstellen würde, daß das gesamte Lebensmittelrechts der 
Gemeinschaft tatsächlich in allen Mitgliedstaaten für die gleichen Erzeugnisse und 
Stoffe gut. 
Die folgende, auf der Definition des Codex Alimentarius beruhende Begriffs­
bestimmung wird hiermit zur Diskussion gestellt: 
Der Begriff "Lebensmittel" umfaßt alle zur Aufnahme durch den Menschen 
bestimmten verarbeiteten, teilverarbeiteten oder unverarbeiteten Stoffe oder 
Erzeugnisse, mit Ausnahme von Tabak gemäß der Definition der Richtlinie 
89/662/EWG, von Arzneimitteln gemäß der Definition der Richtlinie 65765'/EWG 
und der gemäß den einschlägigen internationalen Übereinkommen von den 
Mitgliedstaaten überwachten narkotischen oder psychotropischen Stoffe. 
Diese Definition ist bewußt breit angelegt; sie soll neben allen für den direkten 
menschlischen Verzehr bestimmten Produkten einschließlich Getränken und 
Kaugummi auch alle Stoffe umfassen, die bei der Erzeugung, Zubereitung und 
Verarbeitung von Lebensmitteln verwendet werden, also Rohmaterialien, Zutaten, 
Kontaminanten und Rückstände im weitesten Sinne. 
Der Begriff "Aufnahme durch den Menschen" wurde gewählt, um alle Erzeugnisse zu 
erfassen, die den Magen-Darmtrakt durchlaufen, einschließlich aller Stoffe, die durch 
Mund oder Nase eingenommen oder durch Magen-Intubation verabreicht werden. Auf 
parenteralem Wege direkt in den Blutkreislauf eingeführte Erzeugnisse wären dagegen 
mit dieser Definition nicht abgedeckt. 
28 
Eine weitere Frage betrifft die Anwendung dieser Definition auf eine Primär­
erzeugung, die entweder für den menschlichen Verzehr oder zur industriellen 
Verwendung bestimmt sein kann (z.B. Kartoffeln, die entweder als Nahrungsmittel 
verbraucht oder zur Herstellung von Industriestärke oder Chemikalien eingesetzt 
werden können, die ihrerseits entweder als Zusatzstoffe für Lebensmittel oder zu 
sonstigen industriellen Zwecken dienen können). Ihre Einbeziehung in den Geltungs­
bereich der Definition würde bedeuten, daß die Erzeuger alle einschlägigen 
Bestimmungen des Lebensmittelrechts der Gemeinschaft einhalten müßten, was mögli­
cherweise unangemessen einschränkend wäre. Andererseits muß aber natürlich dafür 
gesorgt werden, daß alle in Lebensmitteln verwendeten Stoffe die Anforderungen der 
Gemeinschaftsvorschriften erfüllen. Die Kommission bittet um Kommentare zu dieser 
Frage. 
5.2 Definition des Begriffs "Vermarktung" 
Der Begriff der "Vermarktung" oder des "Inverkehrbringens" ('placing on the 
market') wird in der Gemeinschaftsgesetzgebung an mehreren Stellen verwendet, ohne 
definiert zu sein. Die Richtlimen zur Veterinärhygiene enthalten eine Definition des 
Begriffs ("marketing"), der aber für die Zwecke der Lebensmittelgesetzgebung nicht 
voll verwendbar ist, da er den Einzelhandel ausschließt. Andere Definitionen finden 
sich in den Richtlinien nach dem neuen Konzept und in der Richtlinie 90/220/EWG 
über die absichtliche Freisetzung gentechnisch veränderter Organisamen in die 
Umwelt, aber auch diese sind für den Lebensmittelsektor nicht ganz geeignet. 
Eine mögliche Definition könnte wie folgt lauten: 
Der Begriff "Vermarktung" umfaßt alle Tätigkeiten, die dem Zweck dienen, 
Dritten Lebensmittel zu liefern, einschließlich der Lieferung zum Verkauf oder zu 
jeder anderen Form der entgeltlichen oder unentgeltlichen Übergabe an Dritte 
und der Lagerung zum Zweck der Lieferung an Dritte, mit Ausnahme von 
Lieferungen für Zwecke der unter Aufsicht der Mitgliedstaaten durchgeführten 
wissenschaftlichen Forschung. 
Um die volle Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen Gesundheitsschutzvorschriften 
zu gewährleisten*, umfaßt die vorgeschlagene Definition nicht nur kommerzielle 
Lieferungen, sondern auch Wohltätigkeitsaktionen und die Ausgabe kostenloser 
Muster. Die Definition würde auch alle Formen der Abgabe von Lebensmitteln 
abdecken, einschließlich der Leistungen von Restaurants, Kantinen, Krankenhäusern, 
der Streitkräfte usw. Andererseits ist der Ausdruck "an Dritte" absichtlich eingeführt 
worden, um die Lagerung und die Abgabe von Lebensmitteln an Familienangehörige 
oder Freunde im häuslichen Rahmen auszuschließen. 
29 
6. Lebensmittelhygiene 
Im Bereich der Lebensmittelhygiene stößt die Vereinfachung und Rationalisierung der 
Lebensmittelgesetzgebung der Gemeinschaft offenbar auf einige besonders schwierige 
Fragen. 
Für Lebensmittel tierischen Ursprungs gibt es 11 vertikale Richtlinien, die jeweils 
spezifische Hygienevorschriften für die betreffende Lebensmittelkategorie enthalten: 
Frischfleisch und Geflügelfleisch; Fleischerzeugnisse, Hackfleisch und 
Fleischzubereitungen; Kaninchenfleisch; Zucht- und Jagdwild; Fisch; Schalentiere; 
Eier und Eiererzeugnisse; Milch und Milcherzeugnisse; sonstige Produkte wie 
Froschschenkel, Schnecken und Honig. Weitere Rechtsakte betreffen die Einfuhr und 
Überwachung von Lebensmitteln aus Drittländern. Diese Richtlimen enthalten jeweils 
spezifische Vorschriften für die als besonders kritisch angesehenen Aspekte der 
betreffenden Erzeugnisse, während sie für alle anderen Aspekte einem auf dem 
HACCP-Prinzip beruhenden Ansatz folgen. 
Für die nicht unter diese spezifischen Bestimmungen fallenden Lebensmittel gilt die 
allgemeine Richtlinie über Lebensmittelhygiene (93/43/EWG). Diese Richtlinie ist 
Ausdruck eines stärker generalisierenden Risikomanagementkonzepts, gestützt auf die 
Anwendung des HACCP-Prinzips und die Entwicklung freiwilliger Leitlinien der 
guten Hygienepraxis. 
Dieses Nebeneinander unterschiedlicher Texte hat zu häufiger Kritik > wegen 
Inkonsequenz und mangelnden Zusammenhangs geführt. So wird die Kommission in 
Artikel 1 Absatz 2 der allgemeinen Hygienerichtlinie aufgefordert, die Beziehungen 
zwischen den spezifischen Hygienevorschriften aufzuzeigen und nötigenfalls geeignete 
Vorschläge vorzulegen. 
Als ersten Schritt auf diesem Wege hat die Kommission eine großangelegte Kon­
sultationsaktion über die Wechselbeziehungen- zwischen den verschiedenen, auf 
Lebensmittel tierischen Ursprungs anwendbaren vertikalen Veterinärhygienevor­
schriften gestartet. Die Dienststellen der Kommission haben zu diesem Zweck einen 
Leitfaden zu bestimmten Vorschriften für die Erzeugung, Einfuhr und Vermarktung 
von zum menschlichen Verzehr bestimmten Produkten tierischen Ursprungs erstellt. 
Ins Auge gefaßt ist die Konsolidierung der Bestimmungen von 14 Einzelrichtlinien zu 
Fragen der tierischen und menschlichen Gesundheit zu einem einzigen Text, der dann 
auch die Vorschriften für Einfuhren aus Drittländern enthalten würde. Bestimmte 
gemeinsame Grundsätze, wie z.B. HACCP, würden ausgeweitet und auf alle 
Richtlinien angewandt, während einige unnötig detaillierte Bestimmungen und 
widersprüchliche Textstellen beseitigt würden. 
Zugleich hat die Kommission auch eine Konsultationsaktion über die Möglichkeiten 
der Vereinfachung der Vorschriften eingeleitet. Dabei hat die Kommission die 
interessierten Kreise insbesondere um Kommentare zu folgenden Punkten gebeten: 
30 
die Rolle freiwilliger Instrumente wie Normen oder berufspraktischer Regeln in 
der Veterinärhygiene; 
Temperaturkontrollvorschriften; 
die Notwendigkeit und Angemessenheit von Ausnahmeregelungen für kleine und 
mittlere Unternehmen; 
die internationale Dimension veterinärhygienischer Vorschriften; 
die Rolle der Selbstkontrolle der Produzenten und die Rolle der Aufsichts­
behörden; 
Genehmigungsverfahren und Verfahren für die Zulasssung von Betrieben; 
Konformitäts-Kennzeichnung. 
Weitere Fragen betrafen die Einbeziehung von die Lebensmittelhygiene nicht direkt 
betreffenden Bestimmungen über Qualität und Kennzeichnung/Etikettierung in die 
Hygienegesetzgebung. 
Wenn die Beziehungen zwischen den spezifischen vertikalen Hygienerichtlinien 
klargestellt sind, muß deren Verhältnis zu der allgemeinen Lebensmittelhygienericht­
linie untersucht werden. In diesem Zusammenhang erscheint es angebracht, vorrangig 
darauf hinzuarbeiten, daß ein konsequenter und kohärenter Vorschriftenkomplex zur 
Lebensmittelhygiene ensteht. Zu erreichen ist dies am besten durch konsequente 
Anwendung der HACCP-Prinzipien und durch Beschränkung detaillierter Bestimmun­
gen auf Fälle, in denen sie für unbedingt notwendig erachtet werden. 
Man sollte aber bedenken, daß auch die HACCP-Prinzipien in Konzeption und 
Anwendung einigen Spielraum für Flexibilität bieten. Nach den im Codex Alimentari-
us enthaltenen Leitlinien für die Anwendung des Hazard Analysis and Critical Control 
Po/ztf-Systems (Gefahrenanalyse und kritische Kontrollpunkte) handelt es sich bei 
HACCP um ein System zur Identifizierung spezifischer Gefahren und vorbeugender 
Maßnahmen zu deren Beherrschung. Das System besteht aus sieben Grundregeln: 
1. Identifizierung der potentiellen Gefahren, die mit der Lebensmittelproduktion in 
allen ihren Phasen verbunden sind, von der Primärerzeugung über die Be- und 
Verarbeitung und den Handel bis zur Verbrauchsstelle. Bewertung der Wahr­
scheinlichkeit des Auftretens dieser Gefahren und Identifizierung vorbeugender 
Maßnahmen zu ihrer Kontrolle. 
2. Bestimmung der Stellen / Verfahren / Arbeitsschritte, die kontrolliert werden 
können, um die Gefahren auszuschalten oder die Wahrscheinlichkeit ihres 
Auftretens auf ein Minimum zu reduzieren (CCP - Critical Control Points -
Kritische Kontrollpunkte). 
31 
3. Festlegung kritischer Werte, die eingehalten werden müssen, um sicherzustellen, 
daß der CCP unter Kontrolle ist. 
4. Einrichtung eines Systems zur Steuerung der Kontrolle des CCP durch 
planmäßige Tests oder Messungen / Beobachtungen. 
5. Festlegung der korrigierenden Maßnahmen, die zu ergreifen sind, wenn die 
laufende Überwachung anzeigt, daß ein bestimmter CCP nicht unter Kontrolle 
ist. 
6. Festlegung von Verifizierungsverfahren, einschließlich ergänzender Tests und 
Verfahren, um zu bestätigen, daß das HACCP-System wirksam funktioniert. 
7. Erstellung einer Dokumentation über alle Verfahren und Unterlagen, die sich auf 
diese Regeln und ihre Anwendung beziehen. 
In der allgemeinen Hygienerichtlinie sind die ersten fünf dieser HACCP-Regeln in 
Gemeinschaftsgesetzgebung umgesetzt. Eine Spezifizierung der formalen Anforderun­
gen für die Verifikation und Dokumentation wurde dagegen nicht für notwendig 
erachtet. Den beteiligten Lebensmittelunternehmen ist freigestellt, über diese 
Anforderungen im Rahmen der Aufsichtsführung durch die zuständigen Behörden 
selbst zu entscheiden. Andererseits enthalten die in den veterinärhygienischen 
Richtlinien niedergelegten Grundregeln für die von den Unternehmen durch­
zuführenden Eigenkontrollen wegen der Art der hier zur Debatte stehenden 
Lebensmittel auch detaillierte Vorschriften für die Führung der den Aufsichtsbehörden 
vorzulegenden schriftlichen Nachweise. Dieses Beispiel illustriert die Notwendigkeit, 
in Konzeption und Durchführung von Lebensmittelhygienevorschriften ein gewisses 
Maß an Flexibilität zu wahren, um einerseits ein hohes Schutzniveau zu 
gewährleisten, andererseits aber die durch die Regulierung verursachte Belastung der 
Unternehmen so gering wie möglich zu halten. Das Streben nach Konsequenz und 
Kohärenz der Vorschriften sollte nicht dazu führen, ein Einheitssystem durchzusetzen, 
wo es nicht angebracht ist. 
Es ist allgemein anerkannt, daß ein System von Rechtsvorschriften für den Bereich 
der Lebensmittelhygiene nur dann wirksam sein kann, wenn es die gesamte Nahrungs­
mittelkette von der Primärerzeugung bis zum Endverbrauch abdeckt. Die allgemeine 
Lebensmittelhygienerichtlinie erfaßt alle Stadien der Lebensmittelproduktion und des 
Handels nach der landwirtschaftlichen Primärerzeugung. Über die Hygiene von 
Erzeugnissen nicht-tierischen Ursprungs auf der Stufe der landwirtschaftlichen 
Primärproduktion gibt es dagegen keine allgemeinen Gemeinschaftsvorschriften. Die 
Kommission bittet daher um Stellungnahmen zu der Frage, ob die bestehenden 
Vorschriften zur Gewährleistung von Sicherheit und Hygiene von Primärerzeugnissen 
nicht-tierischen Ursprungs, wie z.B. die Vorschriften über Pestizid-Rückstände und 
Verunreinigungen, als ausreichend anzusehen sind. 
32 
Bei Lebensmitteln tierischen Ursprungs ist die Primärerzeugungsstufe durch die 
veterinärhygienischen Vorschriften abgedeckt. Die diesbezüglichen Richtlinien 
umfassen alle Stufen, von der Primärerzeugung bis zum Handel. Die Einzel­
handelsstufe ist allerdings im allgemeinen vom Geltungsbereich der veterinärhy­
gienischen Vorschriften ausgenommen, so daß hier die allgemeine Hygienerichtlinie 
anzuwenden ist. Die Kommission bittet um Kommentare zu der Frage, ob der 
Einzelhandel mit Lebensmitteln tierischen Ursprungs weiterhin unter die allgemeine 
Richtlinie fallen soll, oder ob er in den Geltungsbereich der veterinärhygienischen 
Richtlinien einbezogen werden sollte. 
7. Lebensmittelqualität 
In ihrer Mitteilung zur Vollendung des Binnenmarkts im Lebensmittelsektor von 1985 
hatte die Kommission erklärt, daß sie keine weiteren Vorschläge für vertikale 
Rechtsakte vorlegen werde, mit denen für einzelne Produktkategorien zwingende 
qualitative Spezifikationen eingeführt würden. Stattdessen, so erklärte die 
Kommission, werde sie darauf vertrauen, daß die korrekte Etikettierung der 
Lebensmittel zusammen mit der Anwendung freiwilliger Instrumente die Grundlagen 
schafft für die gegenseitige Anerkennung der einzelstaatlichen Regelungen im Sinne 
der in der Rechtsprechung des Gerichtshofs begründeten Prinzipien. 
Diesem Ansatz entsprechend bleibt die Frage der Qualitätsnormen und der Zertifizie­
rung innerhalb des Binnenmarkts (für Erzeugnisse ebenso wie für Unternehmen und 
Betriebe) der freiwilligen Initiative der Marktakteure überlassen. Dabei ist natürlich 
darauf zu achten, daß diese Instrumente unter Einhaltung der Vorschriften gegen 
irreführende Information benutzt werden und daß sie keine Handelshemmnisse 
schaffen. Um die Zuverlässigkeit der Instrumente zu sichern, sollten die Akteure 
ermuntert werden, sich möglichst an die auf internationaler und europäischer Ebene 
anerkannten Normen zu halten, insbesondere an die Reihen ISO 9000 und EN 29 000. 
Im weiteren hat die Kommission eine Reihe allgemeiner Initiativen eingeleitet, um die 
Entwicklung einer europäischen Qualitätspolitik zu fördern. 
Im landwirtschaftlichen Bereich mußte man weitgehend einem anderen Konzept 
folgen. Angesichts der spezifischen Zielsetzungen der GAP wäre ein Verzicht auf die 
Möglichkeit der Festlegung qualitativer Spezifikationen der Produktzusammensetzung 
nicht realistisch. Wo z.B. im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisationen 
Stützungszahlungen aus dem Gemeinschaftshaushalt geleistet werden, sind qualitative 
Spezifikationen praktisch unumgänglich. 
Auf dem Gebiet der Qualitätsförderungs- und Zertifizierungspolitik sind eine Reihe 
spezifischer Maßnahmen gestartet worden, die vor allem der Entwicklung des 
ländlichen Raums dienen sollen. Bei diesen Instrumenten geht es um Erzeugnisse des 
ökologischen Landbaus, um die Bestätigung des besonderen Charakters traditioneller 
Produkte und um den Schutz geographischer Herkunftsbezeichnungen. 
33 
Im allgemeinen glaubt die Kommission nicht, daß, es wegen dieser ansatzmäßigen 
Unterschiede zwischen der Binnenmarkt- und der GAP-Vorschriften der Gemeinschaft 
zu Widersprüchlichkeiten oder Wettbewerbsverzerrungen kommt. Dessen ungeachtet 
könnte es sich aber im Zusammenhang mit der Vereinfachung der 
Veterinärhygienevorschriften als sinnvoll erweisen, die in diesen Vorschriften 
enthaltenen Qualitätsbestimmungen zu überprüfen. Grundsätzlich sollte man 
annehmen, daß qualitative Bestimmungen, soweit sie überhaupt notwendig sind, ihren 
Platz eher in spezifisch qualitätsbezogenen Vorschriften hätten und daher, wenn kein 
Gesundheitsbezug vorliegt, aus den Veterinärvorschriften herausgenommen werden 
sollten. Die Kommission bittet um Kommentare zu diesem Punkt. 
8. Lebensmitteletikettierung 
Die Richtlinie 79/112/EWG des Rates "... über die Etikettierung und Aufmachung 
von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür'' war ausdrücklich vorgesehen als 
einheitlicher gesetzgeberischer Rahmen für alle verbindlichen Vorschriften über die 
Kennzeichnung/Etikettierung von Lebensmitteln. Die Richtlinie ist seither mehrfach 
geändert worden. Die letzten, vom Rat und vom Europäischen Parlament 1996 
verabschiedeten Änderungen betreffen die Einführung des Prinzips der Angabe der 
Zutatenmengen (QUID) und geänderte Vorschriften über die Angabe der Verkehrs­
bezeichnung des Produkts in Anpassung an die neuere Rechtsprechung des Gerichts­
hofs. Die Kommission beabsichtigt, so bald wie möglich einen Vorschlag für die 
formale Konsolidierung dieser Richtlinie vorzulegen. 
Die Richtlinie 79/112/EWG beruht auf dem Grundsatz der funktionellen Kenn­
zeichnung. Der Zweck der Richtlinie besteht darin, sicherzustellen, daß die 
Verbraucher die wesentlichen Informationen über die Zusammensetzung des Produkts, 
den Hersteller sowie über die Lagerung und Zubereitung des Produkts erhalten, die 
notwendig sind, um die Sicherheit der Verbraucher und einen lauteren Wettbewerb zu 
gewährleisten. Den Erzeugern und Verarbeitem ist es freigestellt, nach Belieben 
weitere Angaben zu machen, soweit diese zutreffend sind und den Verbraucher nicht 
irreführen. 
Neben den in der Richtlinie 79/112/EWG niedergelegten Vorschriften existieren eine 
Reihe vertikaler Texte, die ebenfalls verbindliche Etikettierungsbestimmungen 
enthalten, so z.B. die Gemeinschaftsvorschriften für Wein, für Frischobst und -
gemüse und für Eier sowie die spezifischen Richtlimen für Lebensmittel für besondere 
Ernährungszwecke. Die Kommission bittet um Stellungnahmen zu der Frage, ob es 
wünschenswert wäre, diese getrennten Vorschriften in einem gemeinsamen Etikettie-
rungstext zusammenzufassen, oder ob es im Interesse der Flexibilität richtiger wäre, 
sie weiter in den spezifischen Texten zu belassen. 
In letzter Zeit sind Bedenken geäußert worden, daß die Kennzeichnungsvorschriften in 
mancher Hinsicht unnötig detailliert geworden sind. So sind in einigen Fällen sowohl 
auf Gemeinschaftsebene als auch im einzelstaatlichen Bereich Vorschriften ergangen, 
34 
wonach bestimmte, auf einem Etikett (z.B. in der Zutatenliste) bereits vorhandene 
Angaben an anderer Stelle des Etiketts in auffallenderer Form zu wiederholen sind. 
Im Fall Sauce Béarnaise hat der Gerichtshof jedoch anerkannt, daß entsprechende 
Angaben in der Liste der Zutaten in vielen Fällen als Information für den Verbraucher 
ausreichen. 
Andererseits sind aber auch Bedenken laut geworden, daß die Kennzeichnungs­
vorschriften in anderer Hinsicht möglicherweise nicht immer ausreichen, um dem 
Verbraucher genügend Information zu liefern. So ist die Kommission z.B. kürzlich 
aufgefordert worden, die Möglichkeit einer Änderung der bestehenden Kenn­
zeichnungsvorschriften in dem Sinne zu prüfen, daß die Etiketten mehr Angaben über 
den möglichen Gehalt der Lebensmittel an bekannten Allergenen enthalten sollen, und 
zwar auch bei sehr geringen oder nur spurenmäßigen Konzentrationen. Kritik wird 
auch geäußert an den derzeitigen Vorschriften für die Angabe zusammengesetzter 
Zutaten von Lebensmitteln. Nach der bestehenden Vorschriften ist es nicht notwendig, 
die Zusammensetzung einer zusammengesetzten Zutat einzeln aufzuführen, wenn der 
Anteil der zusammengesetzten Zutat am Enderzeugnis weniger als 25% ausmacht. 
Wenn z.B. eine Torte weniger als 25% Teig enthält, genügt es, in der Liste der 
Zutaten einen Posten "Teig" zu nennen, während die Bestandteile des Teigs nicht 
einzeln angegeben zu werden brauchen. Es wird die Meinung vertreten, daß diese 
Obergrenze von 25% zu hoch liegt und auf z.B. 5% gesenkt werden sollte. 
Neben diesem Kern verbindlicher Kennzeichnungsvorschriften gibt es in den Gemein­
schaftsvorschriften eine Reihe von Texten, in denen die freiwillige Angabe 
zusätzlicher Informationen durch die Erzeuger oder Verarbeiter geregelt ist. So ist 
z.B.die Nährwertkennzeichnung in der Gemeinschaft nicht zwingend vorgeschrieben. 
Wenn aber Hersteller nährwertbezogene Angaben machen oder diesbezügliche 
Informationen liefern wollen, müssen sie sich an ein genormtes Format halten. In 
ähnlichem Sinne enthält die Ratsverordnung (EWG) 2092/91 Vorschriften für die 
Verwendung der Bezeichnung aus ökologischem Landbau bei Gemüsen und 
Gemüseprodukten, und die Kommisssion hat kürzlich eine entsprechende Regelung 
für die Verwendung dieser Bezeichnung bei Erzeugnissen tierischen Ursprungs 
vorgeschlagen. 
Es ist wichtig, daß die Vorschriften der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Kenn­
zeichnung/Etikettierung das rechte Gleichgewicht zwischen einem Kern verbindlicher 
Kennzeichnungsvorschriften und der Nutzung freiwilliger Instmmente wahrt. Die 
Kommission bittet um Kommentare zu der Frage, ob die Gemeinschaftsvorschriften 
tatsächlich in diesem Sinne ausgewogen sind oder nicht. 
Wie oben erwähnt, ist es den Erzeugern und Verarbeitem derzeit freigestellt, auf der 
Verpackung oder den Etiketten etc. von Lebensmitteln jede beliebige Aussage oder 
Angabe anzubringen, solange diese Angaben richtig und nicht irreführend sind. Die 
Verantwortung für die Überprüfung solcher Angaben liegt bei den Mitgliedstaaten. In 
den letzten Jahren hat der Umfang der in der Etikettierung von Lebensmitteln und in 
der Lebensmittelwerbung gemachten Angaben bzw. Behauptungen dramatisch 
35 
zugenommen. Gesundheitsbezogene Angaben bereiten besondere Schwierigkeiten, 
zumal die angeblich gesundheitsfördernden Wirkungen eines bestimmten 
Lebensmittels möglicherweise Gegenstand einer wissenschaftlichen Diskussion sind 
und es dadurch für die zuständige Behörde schwierig wird, den Wahrheitsgehalt der 
Angaben zu überprüfen. Der Kommission sind einige Fälle bekannt, in denen die 
Mitgliedstaaten hinsichtlich der Zulässigkeit bestimmter Angaben zu unterschiedlichen 
Ergebnissen gekommen sind, was dann zu Problemen im freien Verkehr des 
betreffenden Lebensmittels geführt hat. Eine Zeitlang hat die Kommission den Plan 
verfolgt, spezifische Vorschriften für solche Aussagen bzw. Angaben bei Lebens­
mitteln vorzulegen, in denen klargestellt werden sollte, unter welchen Bedingungen 
bestimmte Aussagen gemacht werden könnten. Dieses Vorhaben stieß jedoch auf eine 
Anzahl technischer Schwierigkeiten und ist daher bis auf weiteres zurückgestellt 
worden. Stattdessen bemüht man sich um eine Verschärfung der Bestimmungen der 
Richtlinie über irreführende Werbung. Die Kommission bittet um Kommentare und 
Vorschläge zu dem auf Gemeinschaftsebene zu verfolgenden Konzept im 
Zusammenhang mit Vorschriften für Werbebehauptungen. Dabei geht es nicht nur um 
Behauptungen hinsichtlich der Zusammensetzung von Lebensmitteln (wie z.B. 
"leicht" oder "fettarm"), sondern auch um gesundheitsbezogene Aussagen und 
ähnliche Behauptungen, wie sie vor allem bei den sogenannten "funktionellen" 
Lebensmitteln in zunehmendem Maße anzutreffen sind. 
Außerdem beabsichtigt die Kommission, im Laufe des Jahres 1997 eine Revision der 
Richtlinie über die Nährwertkennzeichnung durchzuführen, insbesondere, um einige 
Bestimmungen dieser Richtlinie im Lichte neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse zu 
aktualisieren. In diesem Zusammenhang bittet die Kommission um Stellungnahmen zu 
der Frage, ob die Nährwertkennzeichnung obligatorisch gemacht werden sollte und ob 
die vorgeschriebenen Nährwertangaben ausreichen, eine angemessene Information der 
Verbraucher zu gewährleisten. Bei dieser Gelegenheit wird die Kommission auch 
sonstige Kommentare zu der genannten Richtlinie berücksichtigen. Auf internationaler 
Ebene werden derzeit auch die entsprechenden Normen des Codex Alimentarius einer 
Überprüfung unterzogen. 
Schließlich wurde kürzlich die Verordnung über neuartige Lebensmittel verabschiedet, 
die auch Lebensmittel umfaßt, die aus GVO gewonnen werden oder solche enthalten. 
Diese Verordnung enthält Etikettierungsvorschriften im Zusammenhang mit dem 
Vorhandensein bestimmter Materialien, u.a. GVO. Die Kommission mißt der 
ordnungsgemäßen Anwendung dieser Etikettierungsvorschriften große Bedeutung zu. 
36 
TEILIV 
SICHERUNG EINES HOHEN SCHÜTZNIVEAUS 
1. Allgemeine Erwägungen 
Artikel 100a Absatz 3 des Vertrags bestimmt, daß die Kommission bei ihren 
Vorschlägen zur Vollendung des Binnenmarkts "in den Bereichen Gesundheit, 
Sicherheit, Umweltschutz und Verbraucherschutz von einem hohen Schutzniveau" 
ausgeht. Nach Artikel 129 des Vertrags sind "die Erfordernisse im Bereich des 
Gesundheitsschutzes Bestandteil der übrigen Politiken der Gemeinschaft". Und nach 
Artikel 129a des Vertrags leistet die Gemeinschaft "einen Beitrag zur Erreichung eines 
hohen Verbraucherschutzniveaus durch Maßnahmen, die sie im Rahmen der 
Verwirklichung des Binnenmarkts nach Artikel 100a erläßt, und durch spezifische 
Aktionen, welche die Politik der Mitgliedstaaten zum Schutz der Gesundheit, der 
Sicherheit und der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher und zur Sicherstellung 
einer angemessenen Information der Verbraucher unterstützen und ergänzen". 
In seiner Rede vor dem Europäischen Parlament am 18. Februar 1997 äußerte sich der 
Präsident der Kommission zugunsten einer schrittweisen Festlegung einer eigenen 
Lebensmittelpolitik mit den Schwerpunkten Verbraucher- und Gesundheitsschutz Die 
Union müsse dringend die notwendigen Handlungsbefugnisse erhalten, wobei zwei 
Aspekte grundlegend seien: 
- eine engere Beteiligung des Parlaments am Entscheidungsprozeß. Zu diesem 
Zweck wird die Kommission bei Vorschlägen, deren Hauptziel die Gesundheit 
der Verbraucher ist, auf dem Gebiet der Tier-und Pflanzengesundheit von Artikel 
100a Gebrauch machen. Gleichzeitig wird sie versuchen, die 
Regierungskonferenz zu überzeugen, daß alle gesetzgeberischen Entscheidungen 
im Mitentscheidungsverfahren vorgenommen werden; 
- die Notwendigkeit, der Gemeinschaft im Gesundheitsbereich echte Befugnisse 
zu übertragen; die Kommission hat der Regierungskonferenz einen konkreten 
Vorschlag für eine grundlegende Überarbeitung des Artikels 129 vorgelegt, der 
drei wesentliche Verbesserungen enthält: 
- verbessertes Verfahren zur Koordinierung der Politik derMitgliedstaaten; 
- erforderlichenfalls die Möglichkeit der gemeinschaftsweiten Harmonisierung im 
Bereich des Schutzes der menschlichenGesundheit; 
37 
- Mitentscheidungsverfahren in Gesundheitsfragen. 
Im Bereich der Lebensmittelsicherheit gibt es also keinen Raum für Kompromisse. 
Der Vertrag verpflichtet die Kommission, bei ihren Vorschlägen von einem hohen 
Schutzniveau auszugehen und sicherzustellen, daß die Erfordernisse der Gesundheit 
der Bürger in vollem Maße in ihre Politik einbezogen werden. Dieses Schutzniveau 
muß ständig überprüft und, wenn nötig, angepaßt werden, um neuen Informationen 
oder neuen Bewertungen vorhandener Informationen Rechnung zu tragen. Der Zweck 
dieses Teil besteht darin, zu überprüfen, wie die genannten Zielsetzungen in die 
Politik und die Maßnahmen der Gemeinschaft zur Verwirklichung des Binnenmarkts 
und der Gemeinsamen Agrarpolitik integriert sind, und um Anregungen für mögliche 
Verbesserungen zu bitten. 
2. Die Rolle der wissenschaftlichen Beratung bei der Erstellung der Vorschriften im 
Bereich der Lebensmittelsicherheit 
Grundsätzlich vertritt die Kommission die Meinung, daß bei der Erstellung von 
Rechtsvorschriften, die Fragen des Gesundheitsschutzes betreffen, die vorherige 
Konsultation unabhängiger Sachverständiger das beste Mittel ist, um die wissen­
schaftliche Objektivität und Konsequenz der Gefahrenanalyse zu gewährleisten. Um 
aussagekräftig zu sein, muß die Risikobewertung die gesamte Nahrungskette 
einbeziehen. Wenn es z.B. dämm geht, die Sicherheit einer in Lebensmitteln 
gefundenen Chemikalie zu bewerten, müssen alle Quellen einer möglichen 
Einwirkung dieser Chemikalie auf den Menschen berücksichtigt werden, 
einschließlich ihres Auftretens als Kontaminante von Lebensmitteln oder Trinkwasser 
und der möglichen Belastung aufgmnd ihrer Verwendung als Lebensmittelzusatzstoff, 
als Pestizid oder in der Veterinärmedizin. Es gibt eine Anzahl wissenschaftlicher 
Ausschüsse mit Zuständigkeiten im Lebensmittelsektor und verwandten Bereichen, 
darunter insbesondere der Wissenschaftliche Lebensmittelausschuß (SCF), femer der 
Wissenschaftliche Veterinärausschuß, der Wissenschaftliche Ausschuß für 
Schädlingsbekämpfungsmittel, der Wissenschaftliche Futtermittelausschuß und der 
Wissenschaftliche Ausschuß für Toxizität und Ökotoxizität. Ein integrierter Ansatz 
der Risikoanalyse kann die Anhörung mehrerer dieser Ausschüsse erfordern, wobei 
dann die Risikobewertung der einzelnen Ausschüsse jeweils besondere Aspekte 
beleuchten sollen, die von den anderen Ausschüssen nicht abgedeckt werden, z.B. die 
Regeln guter Veterinär- oder Landwirtschaftspraxis. Die Einschaltung mehrerer Aus­
schüsse ist also in solchen Fällen notwendig; wichtig ist dabei eine gute 
Koordinierung, um Mehrfachanalysen des gleichen Risikos und damit unnötige 
Doppelarbeit zu vermeiden. 
Femer ist darauf hinzuweisen, daß der Ausschuß für Tierarzneimittel, der der 
Europäischen Agentur für die Beurteilung von Arzneimitteln in London angeschlossen 
ist, für die Bewertung der Sicherheit der Tierarzneimittelrückstände in Lebensmitteln 
tierischen Ursprungs verantwortlich ist. 
38 
In mehreren existierenden Rechtsvorschriften der Gemeinschaft ist die Anhömng des 
SCF als Vorbedingung für die Verabschiedung von Rechtsakten, die sich auf die 
allgemeine Gesundheit auswirken könnten, zwingend vorgeschrieben. U.a. gilt dies 
für die Bereiche Zusatzstoffe, Kontaminanten, Lebensmittelhygiene, mit 
Lebensmitteln in Berührung kommende Materialien und neuartige Lebensmittel. 
Damit der Prozeß der wissenschaftlichen Bewertung glaubwürdig ist und das 
Vertrauen der Öffentlichkeit genießt, müssen ausreichende Garantien für die 
Objektivität und Unabhängigkeit der geäußerten wissenschaftlichen Meinungen 
geschaffen werden. Im Hinblick auf dieses Ziel hat die Kommission ein neues 
Konzept im Zusammenhang mit der wissenschaftlichen Beratung entwickelt, das in 
der Mitteilung zu Verbrauchergesundheit und Lebensmittelsicherheit niedergelegt ist, 
die kürzlich dem Rat und dem Europäischen Parlament vorgelegt wurde. Dieses 
Konzept legt den Schwerpunkt auf die Prinzipien der wissenschaftlichen Kompetenz, 
der Unabhängigkeit und der Transparenz der Arbeit der wissenschaftlichen 
Ausschüsse, indem 
gewährleistet wird, daß wissenschaftliche Qualifikation und Kompetenz bei der 
Auswahl der Mitglieder der wissenschaftlichen Ausschüsse zugrundegelegt 
werden und die Auswahlverfahren für das Europäische Parlament, die 
Mitgliedstaaten, die Unternehmen und die Verbraucher transparent sind; 
gewährleistet wird, daß die Mitglieder der wissenschaftlichen Ausschüsse nicht an 
Interessen gebunden sind, die im Gegensatz zu der Fordemng nach unabhängiger 
Beratung stehen. In diesem Zusammenhang werden die Anfordemngen und 
Verfahren im Zusammenhang mit der Offenlegung von Interessen erweitert; 
im gesamten Bereich der wissenschaftlichen Beratung eine Politik der 
Transparenz angewendet wird. Insbesondere die europäischen Institutionen und 
die einzelstaatlichen Behörden, aber auch alle anderen Beteiligten wie die 
Verbraucher (Einzelpersonen und Organisationen) werden Zugang zu 
Informationen über die Arbeitsweise der Ausschüsse und deren 
wissenschaftlichem Rat haben. 
Femer wird die Zusammenfassung aller wissenschaftlichen Ausschüsse in einer 
Generaldirektion der Kommission zu größerer Synergie und besserer Koordmiemng 
der Arbeit führen. 
Die Kommission wird femer ihre Bemühungen im Hinblick auf 
die Konsolidierung des Grundsatzes, die wissenschaftlichen Berater der 
Gemeinschaft anzuhören, bevor Lebensmittelvorschriften der Gemeinschaft 
erstellt werden, die sich auf die Gesundheit der Bevölkerung auswirken könnten 
(hier werden allerdings Ausnahmen zugelassen werden müssen, insbesondere im 
Fall dringender Sicherheitsmaßnahmen); 
39 
die Anwendung eines einheitlichen Verfahrens zur Bewertung aller relevanten 
Risiken (den Grundsatz "one door, one key") 
fortsetzen. 
Andererseits ist es aber auch wichtig, die Grenzen der Rolle dieser wissenschaftlichen 
Ausschüsse zu erkennen. Sowohl auf Gemeinschaftsebene als auch im globalen 
Rahmen wird zwischen den Begriffen "Risikokontrolle" (risk assessment) und 
"Risikobeherrschung" (risk management) klar unterschieden. Nach den derzeit 
diskutierten Definitionen des Codex Alimentarius handelt es sich bei der Risikobewer­
tung um einen Vorgang auf wissenschaftlicher Grundlage, der darin besteht, die 
Gefahren zu identifizieren und zu bezeichnen, die Belastung abzuschätzen und das 
Risiko zu charakterisieren. Risikokontrolle dagegen ist der Vorgang, angesichts der 
Ergebnisse der Risikobewertung die politischen Alternativen gegeneinander 
abzuwägen und geeignete Kontrolloptionen (z.B.r ordnungspolitische Maßnahmen) zu 
wählen und durchzuführen. Während die Aufgabe der Risikobewertung an 
wissenschaftliche Beratergremien delegiert werden kann, bleibt die Risikokontrolle in 
der Verantwortung der vorschriftensetzenden Behörde auf Gemeinschaftsebene also in 
derVerantwortung des Rates, der Kommission und des Europäischen Parlaments. 
Besondere Schwierigkeiten können auftreten, wenn die wissenschaftlichen Ausschüsse 
wegen wissenschaftlicher Unklarheiten oder fehlender Daten nicht in der Lage sind, 
eine umfassende Risikobewertung vorzunehmen. In solchen Fällen erscheint es 
angesichts der Verpflichtung, ein hohes Schutzniveau zu gewährleisten, geboten, bei 
der Risikokontrolle einen vorsichtigen Ansatz zu wählen und dem Sicherheitsprinzip 
zu folgen. 
Ebenso sollten im Rahmen des Forschungsrahmenprogramms der Gemeinschaft 
besondere Anstrengungen im Bereich der Grundlagenforschung und der Anwendungen 
zur Verbesserung von Kenntnissen und Verfahren, die zu einer besseren Beurteilung 
der epidemiologischen und lebensmittelspezifischen Risiken führen, sowie im Bereich 
der Mittel zur Eindämmung solcher Gefahren unternommen werden. 
Ein weiteres Problem liegt in der Beschaffung der für die Risikobewertung erforderli­
chen Daten. Bei neuen Substanzen obliegt es eindeutig dem Antragsteller, die für die 
Prüfung erforderlichen Daten zu beschaffen und vorzulegen. Um den Antragstellern 
zu helfen, kann man ihnen anhand von Leitfaden oder ähnlichen Dokumenten 
erklären, welche Informationen für die Bewertung benötigt werden. Im Fall von 
Kontaminanten oder neu auftretenden Risikofaktoren bei bestehenden Stoffen kann die 
Beschaffung der nötigen Daten jedoch Schwierigkeiten bereiten. Angesichts dieses 
Problems hat die Kommission besondere Verfahren entwickelt für die 
wissenschaftliche Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission 
bei der der Behandlung von im Lebensmittelbereich auftretenden wissenschaftlichen 
Fragen. 
40 
3. Die wissenschaftliche Zusammenarbeit im Lebensmittelbereich 
Die Grundzüge der wissenschaftlichen Zusammenarbeit fanden ihren formalen 
Niederschlag in der am 25. Februar 1993 verabschiedeten Richtlinie 93/5/EWG über 
die Unterstützung der Kommission und die Mitwirkung der Mitgliedstaaten bei der 
wissenschaftlichen Prüfung von Lebensmittelfragen. 
Nach dem in dieser Richtlinie dargelegten Prinzip treffen die Mitgliedstaaten "die 
erforderlichen Maßnahmen, damit ihre zuständigen Behörden und Stellen mit der 
Kommission zusammenarbeiten und dieser bei der wissenschaftlichen Prüfung von 
Fragen von öffentlichem Interesse im Bereich der Lebensmittel, insbesondere auf dem 
Gebiet der öffentlichen Gesundheit, in Wissenschaftszweigen, die mit der Medizin, 
den Ernährungswissenschaften, der Toxikologie, der Biologie, der Hygiene, der 
Lebensmitteltechnologie, der Biotechnologie, neuartigen Lebensmitteln und 
Verfahren, den Methoden der Risikobewertung, der Physik und der Chemie 
verbunden sind, die erforderliche Unterstützung gewähren können". 
Damit diese Zusammenarbeit wirkungsvoll verlaufen kann, werden die 
Mitgliedstaaten aufgefordert, jeweils eine Behörde zu benennen, die für die 
Zusammenarbeit mit der Kommission und die Verteilung der Arbeit auf die 
einschlägigen Institute zuständig sein soll. Bei den im Rahmen der wissenschaftlichen 
Zusammenarbeit durchzuführenden Aufgaben geht es im wesentlichen um.. 
die Abfassung von Protokollen zur Bewertung der Risiken im Zusammenhang mit 
Lebensmittelbestandteilen und die Ausarbeitung von Methoden der Nähr­
wertbestimmung; 
die Bewertung der nährwertmäßigen Eignung der Nahrung; 
die Prüfung der der Gemeinschaft vorgelegten Testdaten und die Erstellung von 
Monographien zur Beurteilung durch den Wissenschaftlichen 
Lebensmittelausschuß ; 
die Durchführung von Erhebungen über Ernährungsgewohnheiten; 
die Durchführung von Untersuchungen über Bestandteile der Nahrung in den 
einzelnen Mitgliedstaaten oder der biologischen oder chemischen Lebensmittel-
kontaminanten 
die Unterstützung der Kommission bei der Wahrnehmung der internationalen 
Verpflichtungen der Gemeinschaft durch Übermittlung von Fachwissen über 
Fragen der Lebensmittelsicherheit. 
Die Kommission ist gehalten, ein Repertoire der Aufgaben der wissenschaftlichen 
Zusammenarbeit zu erstellen und aktualisiert zu halten, wobei sie neben den 
Vorschlägen der Mitgliedstaaten auch ihre eigenen Prioritäten berücksichtigen soll. 
41 
Neben einer zusammenfassenden Beschreibung der Aufgaben sollen darin die Namen 
der koordinierenden Länder und der anderen an den Arbeiten beteiligten Länder sowie 
die FertigsteUungstermine verzeichnet sein. Derzeit umfaßt diese Liste eine Reihe von 
Aufgaben im Zusammenhang mit der Beschaffung von Informationen über chemische 
und mikrobiologische Kontaminanten in Lebensmitteln, Aromastoffe, für 
Bewertungen der nahrungsbedingten Aufnahme und der sonstigen Belastung und die 
Erforschung wissenschaftlicher Aspekte der Ernährung. 
Die Verantwortung für das Management der einzelnen Aufgaben liegt bei den koor­
dinierenden Instituten. Die Kommission ist zuständig für die Gesamtleitung der 
wissenschaftlichen Zusammenarbeit. Die Kosten für die einzelnen Aufgaben werden 
in erster Linie von den betreffenden Mitgliedstaaten getragen. Daneben leistet die 
Kommission eine begrenzte finanzielle Unterstützung zur Deckung der zusätzlichen 
Kosten für die Koordmiemng und für Zusammenkünfte mit Fachleuten aus anderen 
Mitgliedstaaten. Es ist zwar noch zu früh, ein endgültiges Urteil abzugeben, die ersten 
Ergebnisse lassen aber darauf schließen, daß die wissenschaftliche Zusammenarbeit 
eine nützliche und sehr kostengünstige Methode der Zusammenfassung von 
Informationen und Ressourcen zu bestimmten Fragen ist. 
Andererseits ist es aber auch wichtig, den ergänzenden Charakter der Rolle zu 
erkennen, die die wissenschaftliche Zusammenarbeit im Verhältnis zu der Funktion 
des Wissenschaftlichen Lebensmittelausschusses spielt. Bei der Risikobewertung 
besteht die Aufgabe der wissenschaftlichen Zusammenarbeit darin, die den 
Mitgliedstaaten verfügbaren bestmöglichen Informationen zu einem bestimmten 
Problem zu sammeln und zusammenzustellen. Diese Information wird dann dem SCF 
übermittelt, um ihm eine solide Gmndlage für seine Bewertung des Risikos zu liefern. 
Auf diese Weise behält der SCF für die Kommission seine Rolle als primäre Quelle 
fachlichen Rats zu wissenschaftlichen Fragen im Lebensmittelbereich. Als 
unabhängiges wissenschaftliches Zentrum kann die Gemeinsame Forschungsstelle 
ebenfalls zu dieser Politik beitragen. 
4. Der Umgang mit ernsthaften und dringenden Gesundheitsrisiken 
In allen Rechtsvorschriften der Gemeinschaft finden sich Sicherungsklauseln für den 
Schutz der Gesundheit der Menschen. Diese Klauseln ermöglichen es den Mitglied­
staaten, Beschränkungen in der Vermarktung eines Erzeugnisses oder eines Stoffes zu 
verfügen, wenn gute Gründe für die Annahme vorliegen, daß das betreffende Produkt 
eine Gefahr darstellt, obwohl es den bestehenden gemeinschaftlichen Vorschriften 
entspricht. Für den Austausch von Informationen über ernsthafte und unmittelbare 
Gefahren für die Gesundheit und Sicherheit der Verbraucher ist 1984 offiziell ein 
Schnellwarnsystem geschaffen worden, das dann später in die Richtlinie 92/59/EWG 
einbezogen wurde. Wenn nötig, kann die Kommission sehr kurzfristig Sitzungen der 
jeweils zuständigen wissenschaftlichen Ausschüsse einbemfen, um über die 
aufgetretenen Gefahren zu beraten. 
42 
Darüber hinaus hat die Kommission mit Vollendung des Binnenmarkts und 
insbesondere aufgrund der Richtlinie 92/59/EWG über die allgemeine Produktsi­
cherheit insofern eine bedeutende Eingriffsmöglichkeit erhalten, als sie Erzeugnisse, 
von denen eine ernsthafte und unmittelbare Gefahrdung der Verbraucher ausgeht, aus 
dem Binnenmarkt nehmen kann. Allerdings kann die Kommission nach der Richtlinie 
92/59/EWG nur aufgrund von Informationen tätig werden, die sie von einem 
Mitgliedstaat erhalten hat. 
In ihrer Mitteilung über den Umgang mit dringenden Fragen im Zusammenhang mit 
der Durchführung der Gemeinschaftsvorschriften (KOM(93) 430 endg. vom 
16.Dezember 1993) beschreibt die Kommission die in den verschiedenen Bereichen 
bereits bestehenden Verfahren, verbunden mit Vorschlägen für Themen zur Beratung 
und Diskussion. 
Außerdem kann die Kommission, gestützt auf die Tiergesundheitsrichtlinie und die 
Hygienerichtlinie 93/43/EWG, in bestimmten Fällen vorläufige Notmaßnahmen 
beschließen, die bei sehr kurzfristiger Ratifizierung im Ausschußverfahren sofortige 
Wirkung haben. In seiner Entscheidung vom 12. Juli 1996 über die Klage des 
Vereinigten Königreichs auf einstweilige Aufhebung der von der Kommission 
verhängten Notmaßnahmen gegen BSE bestätigte der Gerichtshof, daß bei der 
Anwendung dieser Verfahren dem Schutz der Gesundheit der Bevölkemng oberste 
Priorität einzuräumen ist, und zwar auch auf Kosten einer ernsthaften und möglicher­
weise irreparablen Schädigung kommerzieller und sozialer Interessen. 
Allerdings gibt es einen wichtigen Unterschied zwischen dem Umfang der Befugnisse 
der Kommission nach den Sicherungsklauseln der Veterinämchüinien und den 
entsprechenden Bestimmungen der allgemeinen Hygienerichtlinie. Die Sicherungs­
klauseln der Veterinärrichtlimen gelten sowohl für Risiken, die bei aus Drittländern 
eingeführten Produkten auftreten als auch für Risiken im Zusammenhang mit 
Erzeugnissen im gemeinschaftsinternen Handel. Die in Artikel 10 der allgemeinen 
Hygienerichtlinie enthaltene Sicherungsklausel ist dagegen auf die Risiken beschränkt, 
die sich bei aus Drittländern eingeführten Produkten ergeben. Die Kommission bittet 
daher um Kommentare zu der Frage, ob es wünschenswert wäre, den Geltungsbereich 
der letztgenannten Sicherungsklausel auf Produkte im gemeinschaftsinternen Handel 
auszuweiten. 
Wenn eine ernsthafte Gefahr mehrere Produktkategorien betrifft und somit ver­
schiedene Notfallverfahren auslöst, muß für entsprechende Koordination gesorgt sein, 
um die Konsequenz der getroffenen Maßnahmen zu gewährleisten. Außerdem ist es 
wichtig, dafür zu sorgen, daß die Verfahren von allen von den Gefahrenkontroll-
maßnahmen betroffenen Parteien richtig verstanden werden, von den zuständigen 
Behörden der Mitgliedstaaten ebenso wie von der Industrie und den Verbrauchern. 
Schließlich lassen die gemachten Erfahrungen darauf schließen, daß es auch bei den 
Maßnahmen zur Information der Öffentlichkeit im Fall ernsthafter Risiken und den 
Zuständigkeiten für diese Aufgabe noch einigen Verbessemngsbedarf gibt. Die 
43 
Anwendung der Schnellwarn- und Sicherungsverfahren erfordert Zusammenarbeit und 
gegenseitiges Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten und die volle Berücksichtigung 
der Interessen von Verbrauchern und Industrie. Zweifellos muß die Öffentlichkeit bei 
von Lebensmitteln ausgehenden ernsthaften Gesundheitsrisiken so früh wie möglich 
mit zuverlässigen Informationen versorgt werden, zugleich aber ist es auch wichtig, 
Fehlalarme und Panikmache zu vermeiden. In der Vergangenheit sind in einigen 
Fällen Aktionen eingeleitet worden, die sich auf eine ganze Produktkategorie 
auswirkten, obwohl nur ein einzelnes Produkt betroffen war. Soweit möglich, sollte 
sich die Information und Warnung der Öffentlichkeit gezielt auf spezifische Produkte 
beziehen und der Art der Gefahr angemessen sein. 
Die Kommission bittet um Kommentare und Vorschläge für Maßnahmen, die zu 
ergreifen wären, um die Gemeinschaft zu befähigen, im Zusammenhang mit 
Lebensmitteln auftretende Fälle ernsthafter und unmittelbarer Gesundheitsrisiken 
besser zu handhaben. 
5. Radiologische Notfälle 
Unter normalen Umständen (d.h. außer in Unfallsituationen) beruht der Schutz von 
Lebensmitteln vor Verseuchung durch radioaktive Stoffe auf der Richtlinie des Rates 
80/836/EURATOM, die mit Wirkung vom 13. Mai 2000 außer Kraft tritt. Die 
Richtlinie wird ersetzt durch die Richtlinie 96/29/EURATOM. 
Nach dem Reaktorunfall von Tschernobyl sind eine Anzahl von Bestimmungen 
ergangen, die sich mit unfallbedingten Situationen befassen. Die nach dem 
Tschernobyl-Unfall derzeit geltenden Bestimmungen finden sich in der Verordnung 
des Rates 737/90 vom 22. März 1990, mit der die bis dahin verabschiedeten 
Vorschriften ergänzt und angepaßt wurden. Die Verordnung bleibt bis Ende März 
2000 in Kraft. 
Das im Fall zukünftiger Unfälle anzuwendende Verfahren ist in der Verordnung 
3954/87 vom 22.Dezember 1987 dargelegt. Die Verordnung sieht vor, daß die 
Kommission im Fall eines Unfalls vorher festgelegte Höchstwerte für die radioaktive 
Verseuchung anordnen kann. Diese Notfallmaßnahme kann dann nach Maßgabe der 
genauen Art und Reichweite des Unfalls angepaßt werden. 
Die Ratsverordnung 89/2219/EWG vom 18. Juli 1989 untersagt die Ausfuhr von 
Lebensmitteln, deren radioaktive Verseuchung die innerhalb der Gemeinschaft 
zulässigen Höchstwerte übersteigt. 
Am 14.Dezember 1987 verabschiedete der Rat die Entscheidung 87/600/EURATOM 
über Gemeinschaftsvereinbarungen für den beschleunigten Informationsaustausch im 
Fall einer radiologischen Notstandssituation. Nach dem darin erläuterten Verfahren 
betrifft der Informationsaustausch auch in Lebensmitteln und im Trinkwasser 
gemessene Radioaktivitätswerte. 
44 
6. Zoonosen 
Wie bereits im bestehenden Gemeinschaftsrecht festgelegt, sind Zoonosen alle 
Krankheiten und/oder Infektionen, deren Übertragung auf natürlichem Wege zwischen 
Menschen und Wirbeltieren wahrscheinlich ist. Zu den wichtigsten der über 
Lebensmittel übertragbaren Zoonosen gehören: 
- Vimskontaminationen (z.B. durch den Norwalk-Virus, Hepatitis A) bei Weichtieren; 
- bakterielle Infektionen wie Salmonellose, Kampylobakteriose, E. coli, 
Brucella melitensis, Rindertuberkulose; 
- bakterielle Vergiftungen wie Staphylokokken-Enterotoxikose, Botulismus; 
- Protozoonosen (z.B. Cryptosporidium, Toxoplasmose) 
Bandwurminfektionen (Cysticercus bovis, Cysticercus cellulosae); 
Fadenwurminfektionen wie Trichinellose, 
Zur Bekämpfung und Ausrottung einiger bakterieller Infektionen (u.a. 
Rindertuberkulose, Rinder-, Schafs- und Ziegenbrucellose) beim Tierbestand - und* 
somit ihrer Eliminierung beim Menschen - sind spezielle Gemeinschaftsvorschriften 
erlassen worden. Diese Programme beruhen auf dem Grundsatz der Untersuchung 
lebender Tiere; positiv reagierende Tiere werden zwangsgeschlachtet. In einigen 
Fällen wird die Impfung als Mittel der Verringerung des Auftretens von Infektionen 
in der Tierpopulation eingesetzt. Bei Rindertuberkulose und -brucellose sind 
beträchtliche Fortschritte zu verzeichnen, bei Schaf- und Ziegenbrucellose ist dies 
noch nicht der Fall. 
Die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft für die Hygiene von Erzeugnissen tierischen 
Urspmngs, die für den Verbrauch durch den Menschen bestimmt sind, umfassen 
Vorschriften für eine Kontrolle des Risikos der Verbreitung von Zoonosen vom Tier 
auf den Menschen. Dabei handelt es sich sowohl um spezifische Vorschriften 
(tierärztliche Inspektion der lebenden und toten Schlachttiere) als auch um allgemeine 
Vorschriften (Hygienevorschriften für Bau und Betrieb von Anlagen und 
Räumlichkeiten für die Produktion von Lebensmitteln sowie Mindestanforderungen an 
Verarbeitungsbedingungen und Lagerungs- bzw. Transporttemperaturen)." 
In Ergänzung dieser, direkt oder indirekt auf die Kontrolle von Zoonosen abzielenden 
vertikalen Richtlinien hat der Rat die Richtlinie 92/117/EGW verabschiedet, in der 
einige Maßnahmen zum Schutz vor bestimmten Zoonosen und Zoonoseerregem in 
Tieren und Erzeugnissen tierischen Urspmngs vorgesehen sind, die das Auftreten von 
45 
über Lebensmittel übertragbaren Infektionen und Vergiftungen verhindern sollen. Im 
wesentlichen geht es bei diesen Bestimmungen um die Beobachtung und Kontrolle 
einer Reihe von Zoonosen. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, alljährlich über das 
jeweils im Vorjahr registrierte Auftreten von Zoonoseinfektionen (in der Bevölkerung, 
bei Haustieren, im Tierfutter und bei wildlebenden Tieren), über deren Quellen und 
die dabei beobachteten Entwicklungstendenzen zu berichten. Außerdem enthält die 
Richtlinie Vorschriften für die Überwachung, Eindämmung und letztlich Ausrottung 
gewisser besonders agressiver serologischer Salmonellenarten in 
Brutgefhlgelbeständen. 
Die Erfahmng läßt darauf schließen, daß die den Mitgliedstaaten für bestimmte 
Maßnahmen gesetzten Fristen in einigen Fällen zu optimistisch angesetzt waren und 
daß auch einige technische Bestimmungen der Richtlinie einer Überprüfung bedürfen. 
Die Kommission bittet daher um Kommentare zu möglichen Verbesserungen dieser 
Richtlinie. 
Optionen zur Kontrolle von Zoonosen 
Naturgemäß können Zoonoseerreger in mindestens zwei Wirtsarten vorkommen. In 
vielen Fällen, wie bei Salmonellose, können zahlreiche unterschiedliche Wirte 
infiziert sein, wobei nicht alle betroffenen Tiere klinische Symptome zeigen. Daraus 
ergibt sich, daß Eindämmungs- und Ausrottungsprogramme an verschiedenen Punkten 
des Infektionszyklus eingreifen können, und daß es notwendig werden kann, mehr als 
eine Methode anzuwenden. Neben den an anderer Stelle behandelten allgemeinen 
Grundsätzen einer guten Hygiene in allen Stadien der Lebensmittelkette kommen die 
folgenden spezifischen Maßnahmen in Betracht: 
die Ausrottung des Erregers im Tierbestand oder der Umwelt, 
die Reduzierung des Auftretens des Erregers im Tierbestand, so daß er für die 
menschliche Gesundheit keine Gefahr mehr darstellt, z.B. durch die Behandlung 
von Futtermitteln, Impfprogramme, Behandlung infizierter Tiere und 
Vernichtung von Tieren mit klinischen Symptomen; 
die Beseitigung des Erregers aus der Lebensmittelkette, z.B. durch spezifische 
Behandlung bei der Verarbeitung des Gmndstoffes, so daß eventuelle Erreger 
vernichtet werden; 
Ausrottung ist eine kostspielige Alternative, nicht nur deshalb, weil die 
Untersuchungsprogramme bedeutende personelle und finanzielle Mittel erfordern, 
sondern auch, weil die infizierten Tiere vernichtet werden müssen. Diese Methode 
setzt voraus, daß eine ausreichend empfindliche und spezifische 
Untersuchungsmethode für das lebende Tier vorhanden ist und erfordert die 
Unterstützung der Landwirte. Sie verspricht nur Erfolg, wenn der Erreger sich auf 
einen begrenzten Bereich von Wirttieren beschränkt (ohne daß eine signifikante Zahl 
46 
wildlebender Tiere beteiligt ist). Sie ist gerechtfertigt, wenn eine ernsthafte Gefahr für 
die Gesundheit von Mensch und Tier oder wirtschaftliche Schwierigkeiten vorhanden 
sind, z.B. im Fall von Rindertuberkulose und Brucellose. 
Reduzierung: Es handelt sich um eine Reihe unterschiedlicher Maßnahmen in 
verschiedenen Stadien des Produktionszyklus bei lebenden Tieren, die häufig Vorstufe 
eines umfassenden Ausrottungsprogramms sind. Auch wenn dies nicht unmittelbar 
beabsichtigt wird, kann ein koordiniertes Programm zur Verringerung des Auftretens 
einer Krankheit im Tierbestand signifikante Auswirkungen darauf haben, wie* hoch das 
Infektionsrisiko für den Verbraucher ist. Diese Programme erfordern im allgemeinen 
eine intensive Zusammenarbeit zwischen Landwirten, Lieferanten, verarbeitenden 
Unternehmen und Behörden. 
Beseitigung: die Beseitigung des Erregers aus der Lebensmittelkette bedeutet, daß die 
Lebensmittel nach einem spezifischen Verfahren behandelt werden, gleichgültig, ob 
der Erreger nachgewiesen ist oder nicht. Diese Methode ist besonders nützlich, wenn 
der Nachweis des Erregers zu kostspielig oder unzuverlässig ist. Es kann sich um 
Hitzebehandlung, Trocknen, Pökeln, Beizen, Eingefrieren usw. handeln. Diese 
Verfahren sind zwar effizient, können jedoch eine erneute Infektion im allgemeinen 
nicht verhindern (zusammen mit rohem Fleisch gelagertes gekochtes Fleisch ist häufig 
die Ursache von Lebensmittelvergiftungen)." 
7. Einführung einer allgemeinen Verantwortlichkeit für die Sicherheit und Genuß­
tauglichkeit von Lebensmitteln 
Die bestehenden Rechtsvorschriften der Gemeinschaft enthalten eine Reihe 
spezifischer Verpflichtungen für die Erzeuger und Verarbeiter von Lebensmitteln, 
sicherzustellen, daß ihre Produkte den in den Gemeinschaftsvorschriften festgelegten 
Anforderungen genügen. Auf nationaler Ebene sind einige Mitgliedstaaten jedoch 
noch einen Schritt weitergegangen. Sie haben nicht nur die 
Gemeinschaftsgesetzgebung umgesetzt, sondern darüber hinaus in ihr nationales Recht 
auch eine allgemeine Verantwortlichkeit für die Lebensmittelsicherheit eingeführt. 
Danach sind die Lebensmitteluntemehmen verpflichtet, dafür zu sorgen, daß nur 
unbedenkliche, genußtaugliche und für den menschlichen Verzehr geeignete 
Lebensmittel auf den Markt kommen. Jedes Lebensmitteluntemehmen, das ein 
Lebensmittel auf den Markt bringt, das nicht sicher, genußtauglich und für den 
menschlichen Verzehr geeignet ist, verstößt gegen das Recht des betreffenden 
Mitgliedstaats und kann straf- und verwaltungsrechtlich belangt werden. 
Der Zweck dieses Abschnitts besteht darin, Kommentare zu der Frage zu erbitten, ob 
es angebracht wäre, auf Gemeinschaftsebene eine ähnliche allgemeine Verpflichtung 
einzuführen, wonach die Lebensmitteluntemehmen gewährleisten müssen, daß die 
Lebensmittel sicher, genußtauglich und für den menschlichen Verzehr geeignet sind. 
Es ist wichtig, darauf hinzuweisen, daß es sich bei einer solchen allgemeinen 
Verpflichtung zur Sorge für die Sicherheit und Genußtauglichkeit der Lebensmittel um 
47 
eine direkte Verantwortlichkeit der Lebensmitteluntemehmen gegenüber den 
zuständigen Behörden nach dem Straf- und Verwaltungsrecht des betreffenden 
Mitgliedstaats handeln würde. Sie wäre völlig getrennt von der Haftung der 
Produzenten gegenüber den Verbrauchern für fehlerhafte Produkte, die im 
nachfolgenden Abschnitt behandelt ist. Darüber hinaus würde die Einführung einer 
solchen allgemeinen Verpflichtung nicht die Einführung eines neuen Systems der 
vorherigen Zustimmung oder der Notifizierung durch die Mitgliedstaaten erfordern. 
7.1 Die derzeit auf Gemeinschaftsebene gegebene Situation 
Das Lebensmittelrecht der Gemeinschaft enthält zwar eine Reihe spezifischer Ver­
pflichtungen für die Lebensmitteluntemehmen, abgesehen von der allgemeinen 
Richtlinie über die Produktsicherheit gibt es aber keine allgemeingültige rechtliche 
Verpflichtung, wonach nur sichere, genußtaugliche und für den menschlichen Verzehr 
geeignete Lebensmittel auf den Markt gebracht werden dürfen. In den einzelnen 
Richtlinien wird diese Frage auf unterschiedliche Weise angegangen. In einigen der 
vertikalen Hygienerichtlinien findet sich die ausdrückliche Forderung, daß bestimmte 
Lebensmittel für den menschlichen Verzehr geeignet sein müssen, in anderen ergibt 
sich diese Forderung implizit aus dem Zusammenhang, und in der allgemeinen 
Hygienerichtlinie heißt es, daß ^Zubereitung, Verarbeitung, Herstellung, Verpackung, 
Lagerung, Beförderung, Verteilung, Behandlung und das Anbieten von Lebensmitteln 
zum Verkauf oder zur Liefemng (...) unter hygienisch einwandfreien Bedingungen" 
erfolgen müssen. 
Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 92/59/EWG über die allgemeine Produktsicherheit 
verpflichtet die Hersteller, nur sichere Produkte auf den Markt zu bringen. Es wird 
jedoch bezweifelt, ob der in der Richtlinie 92/59/EWG definierte Begriff der 
Produktsicherheit der Fordemng nach Sicherheit, Genußtauglichkeit und Eignung von 
Lebensmitteln für den menschlichen Verzehr entspricht. So können Lebensmittel z.B. 
durch Zusatz von Stoffen verfälscht werden, die selbst keine Gesundheitsgefahr 
darstellen und die auch das Lebensmittel nicht unsicher im Sinne der Richtlinie 
92/59/EWG machen, und dennoch würde man solche Lebensmittel normalerweise 
nicht als für den menschlichen Verzehr geeignet ansehen. 
Die Einführung einer allgemeinen Verpflichtung zur Sicherheit und Genußtauglichkeit 
von Lebensmitteln würde somit dazu beitragen, das allgemeine Niveau des Ver­
braucherschutzes in der Gemeinschaft anzuheben, indem sie die Lebensmittelunter­
nehmen veranlaßt, eigene interne Sicherheits- und Überwachungsverfahren 
einzuführen. Eine solche allgemeine Sicherheitsverpflichtung könnte insofern auch 
mithelfen, das Lebensmittelrecht der Gemeinschaft zu vereinfachen, als in den 
Bereichen, in denen die allgemeinen Bestimmungen ausreichen, um die 
Produktsicherheit zu gewährleisten, die Notwendigkeit spezifischer Regelungen 
entfallen könnte. Es müßte aber auch darauf geachtet werden, daß die Einführung 
einer solchen neuen Verpflichtung zur Sicherheit und Genußtauglichkeit nicht zur 
Schaffung von Handelshemmnissen im Binnenmarkt führt. Alle Maßnahmen müssen 
48 
mit den Grundsätzen des Binnenmarkts und insbesondere mit den im Vertrag 
niedergelegten Bestimmungen über den freien Warenverkehr vereinbar sein. 
7.2 Geltungsbereich einer allgemeinen Verpflichtung zur Gewährleistung von 
Sicherheit und Genußtauglichkeit 
Um wirksam zu sein, sollte eine neue allgemeine Verpflichtung zur Sicherheit und 
Genußtauglichkeit grundsätzlich für die gesamte Lebensmittelkette gelten, von der 
Primärerzeugung bis zum Verkauf der Lebensmittel an den Endverbraucher. Dabei ist 
auch die Tatsache zu berücksichtigen, daß die Wechselbeziehungen zwischen 
Erzeugern, Verarbeitem und Handelsunternehmen zunehmend komplexer werden. So 
sind die Primärerzeuger in vielen Fällen gegenüber Verarbeitem oder Händlern 
vertraglich verpflichtet, bestimmte Spezifikationen einzuhalten, in denen Fragen der 
Produktqualität oder -Sicherheit geregelt sind. Handelsunternehmen lassen in 
zunehmendem Maße Produkte unter ihrem eigenen Markennamen herstellen und 
spielen somit eine wesentliche Rolle in Konzeption und Gestaltung dieser Erzeugnisse. 
Diese neue Situation sollte zu einer stärkeren gemeinsamen Verantwortung der 
gesamten Lebensmittelkette fuhren, die an die Stelle verstreuter Einzelverpflichtungen 
treten sollte. Jedes Glied in der Lebensmittelkette sollte im Rahmen seiner spezifi­
schen Aktivitäten die zur Gewährleistung der Lebensmittelsicherheit erforderlichen 
Maßnahmen treffen, und dabei nach den HACCP-Prinzipien und ähnlichen Verfahren 
vorgehen. Wenn festgestellt wird, daß ein Produkt nicht den Normen entspricht, muß 
die Haftung aller Glieder der Lebensmittelkette daraufhin überprüft werden, ob sie 
ihre jeweilige spezifische Verantwortung erfüllt haben. So würde es z.B. im Prinzip 
unangemessen erscheinen, einen Einzelhändler für zu große Mengen an Zusatzstoffen 
in einem in Dosen verpackten Produkt verantwortlich zu halten, auf dessen 
Herstellung er keinen Einfluß hatte. Andererseits wäre in einem Fall, in dem bei 
gekühlten Scheiben gekochten Fleischs am Verkaufsort eine mikrobiologische Ver­
unreinigung festgestellt wird, im einzelnen nachzuprüfen, ob die Verunreinigung auf 
mangelhafte Hygiene in der Produktion, auf eine Unterbrechung der Kühlkette 
während des Transports oder auf unsachgemäße Behandlung und Lagerung beim 
Einzelhändler zurückzuführen ist. 
Damit stellt sich die Frage der sogenannten "Einrede der angemessenen Sorgfalt". 
Wenn ein Lebensmitteluntemehmen ein Lebensmittel auf den Markt bringt, das den 
Sicherheitsanforderungen des Gemeinschaftsrechts oder des jeweiligen 
einzelstaatlichen Rechts nicht entspricht, kann dieses Unternehmen nach dem Recht 
des betreffenden Mitgliedstaats straf- oder verwaltungsrechtlich belangt werden. In 
einigen Mitgliedstaaten ist das Unternehmen jedoch nicht haftbar, wenn es nachweisen 
kann, daß es alles getan hat, was vernünftigerweise von ihm zu erwarten war, um 
sicherzustellen, daß das Lebensmittel den gesetzlichen Bestimmungen entsprach 
("angemessene Sorgfalt"). Die Einhaltung der Verpflichtung zu angemessener Sorgfalt 
ist somit ein absolutes Verteidigungsmittel in allen weiteren Rechts- oder 
49 
Verwaltungsverfahren. In anderen Mitgliedstaaten bleibt das Unternehmen dagegen 
haftbar, wobei die Tatsache, daß das Unternehmen angemessene Sorgfalt nachweisen 
kann, jedoch strafmildernd wirken kann. 
Im Verlauf vorläufiger Konsultationen ist die Kommission mehrfach aufgefordert 
worden, die Einführung einer allgemeinen Verantwortlichkeit für die Sicherheit von 
Lebensmitteln zu verbinden mit der Einführung der Einrede der angemessenen 
Sorgfalt. 
Die Kommission ist sich der Tatsache bewußt, daß die Festlegung der Fakten und 
Umstände, aufgrund derer ein Wirtschaftssubjekt mit straf- oder verwaltungs­
rechtlichen Sanktionen belegt werden kann, eine sehr vielschichtiges Problem ist, das 
wesentlich von der Struktur der verschiedenen einzelstaatlichen Rechtssysteme 
bestimmt wird. 
Sie ist sich aber auch darüber im Klaren, daß die Verpflichtung, alles ver­
nünftigerweise mögliche zu tun, um die Lebensmittelsicherheit zu gewährleisten, und 
deren Berücksichtigung im Strafrecht ein wichtiges Mittel ist, um dem Grundsatz der 
Verantwortlichkeit der Unternehmen für ihre Produkte und die Einhaltung der 
einschlägigen Vorschriften Geltung zu verschaffen. Wenn also ein Unternehmen 
dieser Verpflichtung nicht nachkommt, sollte dies im Fall nicht vorschriftsgemäßer 
Produkte zu einer Strafverschärfung führen, während andererseits die Einhaltung 
dieser Verpflichtung die Einrede der angemessenen Sorgfalt ermöglichen, zumindest 
aber eine Strafmilderung bewirken sollte. 
Die Frage der Einrede der angemessenen Sorgfalt ist auch zu sehen im 
Zusammenhang mit einer möglichen Ausweitung des Geltungsbereichs der 
Sicherheitsverpflichtung auf die Primärerzeugung. 
Die Komission bittet um Stellungsnahmen zu diesen Themen. 
8. Anwendung des Grundsatzes der Produkthaftung auf den Lebensmittelbereich 
Die Richtlinie des Rates 85/374/EWG über die Haftung für fehlerhafte Erzeugnisse 
begründet das Prinzip, wonach ein Hersteller für Mängel seiner Produkte haftet. 
Diese Richtlinie gilt für Lebensmittel ebenso wie für andere Erzeugnisse. Allerdings 
sind in der in Artikel 2 der Richtlinie gegebenen Definition des Produktbegriffs 
landwirtschaftliche Primärerzeugnisse und Wildbret ausdrücklich ausgenommen. Als 
landwirtschaftliche Primärerzeugnisse im Sinne der Richtlinie gelten die Produkte des 
Bodens, der Viehhaltung und der Fischerei, soweit sie nicht Gegenstand einer ersten 
Verarbeitung waren. Grundsätzlich sind also alle nichtverarbeiteten landwirt­
schaftlichen Produkte und Wildbret vom Geltungsbereich der 
Produkthaftungsrichtlinie ausgenommen. Den Mitgliedstaaten ist es zwar freigestellt, 
zu verfügen, daß diese Produkte mit abgedeckt sind, von dieser Möglichkeit haben 
50 
aber bisher nur Griechenland, Luxemburg, Finnland und Schweden Gebrauch 
gemacht. 
In den letzten Jahren sind insbesondere seitens der Verbraucherorganisationen 
vermehrt Forderungen lautgeworden, unverarbeitete Agrarerzeugnisse in den 
Geltungsbereich der Produkthaftungsrichtlinie einzubeziehen. Im Zuge der BSE-Krise 
haben sich diese Forderungen in letzter Zeit noch weiter verstärkt. 
Grundsätzlich würde die Einbeziehung landwirtschaftlicher Primärerzeugnisse in den 
Geltungsbereich der Produkthaftungsrichtlinie einen wichtigen Schritt zur Ver­
wirklichung des Verbraucherschutzes im Gemeinschaftsrecht bedeuten. Man sollte 
aber auch nicht glauben, daß mit einer solchen Ausweitung alle möglicherweise 
auftretenden Probleme gelöst wären. Artikel 4 der Richtlinie bestirnt, daß der 
Geschädigte den Schaden, den Produktfehler und den Kausalzusammenhang zwischen 
Fehler und Schaden nachweisen muß. Die Erfahmng zeigt aber, daß es sehr schwierig 
ist, die genaue Ursache für das Auftreten einer durch Lebensmittel übertragenen 
Krankheit aufzuspüren. Diese Schwierigkeiten werden umso größer, je länger der 
Zeitraum ist, der zwischen der Belastung durch ein verunreinigtes Lebensmittel und 
dem Auftreten der Krankheitssymptome hegt. Im spezifischen Fall der BSE-Seuche 
wird es - auch wenn ein direkter Zusammenhang mit der neuen Variante der 
Creutzfeldt-Jakob-Krankheit nachgewiesen sein sollte - wegen der sehr langen 
Inkubationszeit praktisch unmöglich sein, zu beweisen, daß der eingetretene Schaden 
auf ein bestimmtes Produkt zurückzuführen ist. 
Eine weitere Frage betrifft die Schwierigkeit, die Herkunft eines Lebensmittels vom 
Punkt des Endverkaufs an den Verbraucher zurück bis an die Produktionsstelle zu 
verfolgen. Die Gemeinschaft hat kürzlich Maßnahmen verabschiedet, die 
sicherstellen sollen, daß die Herkunft von Rinderprodukten bis an den Produktionsort 
zurückverfolgt werden kann, und es hat Vorschläge gegeben, diese Regelung auf alle 
Produkte tierischen Urspungs auszuweiten. Hier ist auch zu überlegen, ob weitere 
Vorschriften über die Zurückverfolgbarkeit in rechtlich bindende Instrumente gehören 
oder ob diese Dinge besser in freiwilligen Instrumenten geregelt sind. Es ist bekannt, 
daß einige größere Lebensmittelgroß- und -einzelhandelsuntemehmen dabei sind, 
eigene Systeme zu entwickeln, um die Zurückverfolgbarkeit von Lebensmitteln zu 
verbessern. In diesem Zusammenhang ist anzumerken, daß Artikel 1 Absatz 3 der 
Produkthaftungsrichtlinie bestimmt, daß, "wenn der Hersteller des Produkts nicht 
identifiziert werden kann, alle (einschlägigen) Lieferanten als seine Hersteller zu 
behandeln sind". 
Diese Überlegungen führen zu der Schlußfolgerung, daß die Ausweitung des 
Geltungsbereichs der Produkthaftungsrichtlinie auf nichtverarbeitete landwirt­
schaftliche Primärerzeugnisse keinesfalls als Alternative zur Entwicklung 
angemessener Vorschriften für die Produktsicherheit und wirksamer amtlicher 
Kontrollsysteme gesehen werden sollte, sondern als eine eigenständige Zusatz­
maßnahme. Die Kommission erbittet Kommentare zu dieser Frage. 
51 
9. Berücksichtigung der neuen Anliegen der Verbraucher 
Das wichtigste Anliegen des Lebensmittelrechts der Gemeinschaft war bisher, den 
freien Verkehr der Lebensmittel in der Gemeinschaft zu gewährleisten, weitgehend 
durch harmonisierte Lebensmittelvorschriften. Im Lebensmittelrecht wurden jedoch 
nur in geringem Maße Ernährungsfragen behandelt und es wurde kaum auf Bedenken 
der Öffentlichkeit eingegangen. Dieses Grünbuch wird zu einem Zeitpunkt 
veröffentlicht, zu dem sich die Öffentlichkeit stark mit Lebensmittel- und 
Gesundheitsfragen beschäftigt; es bietet die Gelegenheit, eine Diskussion über neue 
Konzepte in diesem Bereich -einzuleiten, sowohl im Rahmen der allgemeinen 
Lebensmittelpolitik als auch bei Einzelvorschriften. 
Das Lebensmittelrecht ist einer der wichtigsten Bestandteile einer Lebensmittel- und 
Ernährungspolitik. Es könnte dabei helfen, das Bewußtsein der Bürger der 
Gemeinschaft im Zusammenhang mit dem Kauf von Lebensmitteln, ihrer Ernährung 
und der Zubereitung der Lebensmittel zu erhöhen und sie ermutigen, eine 
gesundheitsbewußte Wahl zu treffen; dies würde sich positiv auf die Gesundheit 
auswirken und die Krankheitsrate sowie die Anzahl der vorzeitig Verstorbenen 
würden zurückgehen. Dabei wäre die Zusammenarbeit des Gesundheitssektors, der 
Verbraucher, der Regiemngen, der Industrie und der Gemeinschaft selbst für alle von 
Nutzen. 
Die Kommission bittet um Bemerkungen dazu, welches Konzept in Fragen der 
Ernährung und der Gesundheit auf Gemeinschaftsebene zu verfolgen ist, welche 
Maßnahmen weiterzuführen sind und in welchen Fällen dies eine Anpassung des 
Lebensmittelrechts der Gemeinschaft erfordert. 
Femer zeigen sich die Verbraucher in zunehmendem Maße interessiert an den 
Methoden, mit denen ihre Lebensmittel produziert werden. Immer mehr Verbraucher 
wollen sicherstellen, daß die Lebensmittel, die sie verzehren, nicht nur auf umwelt­
freundliche Weise produziert werden, sondern auch unter Wahrung angemessener 
Lebensbedingungen für die Nutztiere. Die Ereignisse der letzten Zeit und 
insbesondere die Besorgnisse über eine mögliche Übertragung von BSE auf den 
Menschen haben Befürchtungen geweckt, daß bestimmte Produktionsmethoden auch 
Auswirkungen auf die Sicherheit der Lebensmittel haben können. 
Femer wurden die ethischen und ökologischen Folgen neuer wissenschaftlicher 
Entwicklungen (z.B. GVO in Lebensmitteln und Klonierungstechniken) erörtert. 
Die Vorschriften der Gemeinschaft umfaßt bereits zahlreiche Bestimmungen, deren 
Zweck darin besteht, diesen Besorgnissen Rechnung zu tragen. Strenge Vorschriften 
regulieren die Verwendung von Pestiziden und veterinärmedizinischen Produkten bei 
der Produktion von Lebensmitteln, um sicherzustellen, daß deren Anwendung auf ein 
nach guter landwirtschaftlicher und veterinärmedizinischer Praxis vertretbares 
Minimum begrenzt bleibt. Es sind Grenzwerte festgelegt worden, um zu verhindern, 
52 
daß Rückstände an Pestiziden und Tierarzneimitteln sowie an landwirtschaftlichen und 
umweltbedingten Kontaminanten eine Gefahr für die Gesundheit der Verbraucher 
darstellen. Die Gemeinschaft hat auch Vorschriften für die tiergerechte Haltung von 
Viehbeständen erlassen. Die Einzelheiten dieser Bestimmungen gehören nicht zum 
Thema dieses Grünbuchs. In diesem Zusammenhang stellen sich aber zwei wichtige 
Fragen, die für das Lebensmittelrecht unmittelbar relevant sind: die Frage der 
Lebensmittelsicherheit und die der Verbraucherinformation. 
Wenn es um die Lebensmittelsicherheit geht, kann es keine Kompromisse geben. In 
den vorangegangenen Abschnitten dieses Teils ist beschrieben, auf welche Weise die 
Verfahren der Riskobewertung und -kontrolle in die Politik der Gemeinschaft im 
Lebensmittelsektor integriert sind. Die Verpflichtung zur "Wahrung eines hohen 
Schutzniveaus" verbietet es, unsichere Lebensmittel oder Lebensmittelproduktions­
methoden zuzulassen und lediglich kennzeichnungsp flieh tig zu machen. Was nicht 
sicher ist, kann nicht erlaubt werden. 
Was nun die Kennzeichnung / Etikettiemng anbetrifft, so verlangt die Richtlinie 
79/112/EWG derzeit Angaben auf den Etiketten über Verfahren oder Behand-
lungsweisen lediglich in den Fällen, in denen das Fehlen dieser Informationen den 
Verbraucher mit einiger Wahrscheinlichkeit irreführen könnte, z.B. bei pulverisierten, 
gefriergetrockneten, tiefgefrorenen, konzentrierten oder geräucherten Produkten. 
Außerdem müssen bestrahlte Erzeugnisse stets gekennzeichnet sein. Produktions­
methoden oder -verfahren, die keine Auswirkungen auf die lebensmittelspezifischen 
Eigenschaften des Endprodukts haben, brauchen nach den Rechtsvorschriften der 
Gemeinschaft nicht gekennzeichnet zu werden. Kürzlich hat es im Zusammenhang mit 
der Prüfung von Kommissionsvorschlägen für eine Verordnung über neuartige 
Lebensmittel und neuartige Lebensmittelzutaten umfassende Diskussionen zwischen 
Parlament, Rat und Kommission zu der Frage gegeben, inwieweit für mit Hilfe der 
modernen Biotechnologie produzierte Lebensmittel eine systematische 
Kennzeichnungspflicht eingeführt werden sollte. 
Im allgemeinen zeigt die Erfahmng, daß die Hersteller oder Handelsunternehmen 
einem echten Anliegen der Verbraucher, über bestimmte Aspekte eines Lebensmittels 
mehr Informationen zu erhalten, häufig auf freiwilliger Basis entsprechen, u.a. durch 
Etikettiemng, Informationen per Telefon oder das Internet. Möglicherweise ist es 
angebracht, über neue Gemeinschaftsinitiativen nachzudenken, um die Entwicklung 
solcher freiwilliger Instrumente zu fördern. In bestimmten Fällen - wie bei der 
jüngsten Regelung zur Etikettiemng von Rindfleisch - können femer obligatorische 
Maßnahmen angebracht sein. Die Kommission bittet um Kommentare zu dieser 
Frage. 
53 
Teil V 
SICHERSTELLUNG DER WIRKSAMEN 
ANWENDUNG DER BINNENMARKTBESTIMMUNGEN 
1. Allgemeine Erwägungen 
Da nun die Lebensmittelvorschriften der Mitgliedstaaten weitgehend harmonisiert 
sind, muß sichergestellt werden, daß der Binnenmarkt ordnungsgemäß funktioniert, 
um die für Hersteller und Verbraucher erwarteten Vorteile zu erzielen. 
Im Sutherland-Bericht vom Oktober 1992 ("Der Binnenmarkt nach 1992 - Die 
Herausfordemng aufnehmen") und im Europäischen Rat wurde die Notwendigkeit 
einer effizienten Verwaltung des Binnenmarktes anerkannt. In einer Reihe von 
Mitteilungen der Kommission an den Rat wurde diese Notwendigkeit ebenfalls 
hervorgehoben: 
Handhabung der gegenseitigen Anerkennung einzelstaatlicher Vorschriften nach 
1992 (KOM(93) 669 endg., 15. Dezember 1993), 
Entwicklung der Zusammenarbeit der Verwaltungen bei der Anwendung und 
Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts für den Binnenmarkt (KOM(94) 29 endg., 
16. Februar 1994) 
Die optimale Gestaltung des Binnenmarktes (KOM(93) 632 endg., 
22. Dezember 1993) 
Aktionsplan für den Binnenmarkt (KOM(97) 184) 
Kürzlich verabschiedete der Rat "Binnenmarkt" eine Reihe von Entschließungen, die 
sicherstellen sollen, daß die Vorschriften für die Verwaltung des Binnenmarktes so 
einfach und verständlich wie möglich sind. Die Möglichkeiten der Vereinfachung der 
Lebensmittelvorschriften der Gemeinschaft wurden in Teil II ausführlich behandelt 
und werden hier nicht erneut aufgeführt. 
Ziel dieses Teils des Grünbuchs ist es, eine Übersicht über die derzeit geltenden 
Bestimmungen zur Sicherstellung einer effizienten Anwendung der Gemeinschafts­
vorschriften für den Binnenmarkt zu geben und Verbesserungsvorschläge anzuregen. 
2. Umsetzung und Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften 
Damit ein ordnungsgemäßes Funktionieren des Binnenmarktes sichergestellt ist, muß 
in jedem Fall die Umsetzung der Gemeinschaftsrichtlinien durch die Mitgliedstaaten 
und deren korrekte Anwendung kontrolliert werden. Die Kommission ließ eine Reihe 
54 
von Studien über die Anwendung der Lebensmittelrichtlinien durchführen, deren 
Ergebnisse derzeit analysiert werden. Fällen von nicht ordnungsgemäßer Anwendung 
in den Mitgliedstaaten wird nachgegangen. 
Neben den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften zur Umsetzung der Gemeinschafts­
vorschriften erlassen die Behörden der Mitgliedstaaten häufig Durchführungs­
bestimmungen oder -leitlimen für die Überwachungsbehörden, insbesondere, wenn die 
Vorschriften einen sehr weiten Geltungsbereich betreffen. Derartige Leitlinien sollen 
sicherstellen, daß die Vorschriften in dem gesamten Mitgliedstaat einheitlich 
angewendet werden, und praktische Anwendungsprobleme lösen. 
Solche Leitlinien können jedoch auch Probleme bei der Verwaltung des 
Binnenmarktes hervorrufen, wenn die Mitgliedstaaten die Gemeinschaftsvorschriften 
unterschiedlich auslegen und die Bestimmungen somit innerhalb des Binnenmarktes 
nicht einheitlich angewendet werden. Daher muß auf Gemeinschaftsebene Transparenz 
gegeben sein und Unterschiede müssen gegebenenfalls beseitigt werden. 
Seit mehreren Jahren wendet die Kommission nun ein informelles System an, indem 
sie den Ständigen Ausschüssen Fragen zur Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften 
vorlegt. Bei unvorhergesehenen Schwierigkeiten wurde ähnlich vorgegangen. Häufig 
einigten sich die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten und die Kommission in 
den Gesprächen über die Auslegung bzw. Anwendung der Vorschriften. Nach Ansicht 
der Kommission ist dies ein nützliches Verfahren, das weiter angewendet werden 
sollte; die Schlußfolgerungen des Ausschusses sollten den Betroffenen leichter 
zugänglich gemacht werden, wobei zu beachten ist, daß diese keinen offiziellen 
rechtlichen Status besitzen und bei Meinungsverschiedenheiten letztlich der 
Gerichtshof für die Auslegung der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft zuständig ist. 
Schließlich sollten im Interesse der Tranparenz alle Beteiligten ermutigt werden, die 
Umsetzung und Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften in einem Fomm offen zu 
erörtern, in dem die Mitgliedstaaten konsultiert werden können und in dem die 
unterschiedlichen sozioökonomischen Interessen zu Wort kommen. Daher bittet die 
Kommission um Stellungnahmen dazu, ob die Organisation regelmäßiger Treffen von 
Vertretern der Mitgliedstaaten, Erzeugern, Industrie, Handel und Verbrauchern zur 
Erörterung allgemeiner Fragen der Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften 
sinnvoll wäre. Fragen im Zusammenhang mit der Nichtübereinstimmung nationaler 
Vorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht würden jedoch auf solchen Treffen nicht 
behandelt; dies geschähe weiterhin gemäß den geltenden Kommissionsverfahren. 
3. Überwachung und Durchsetzung 
Gemäß dem Vertrag sind in erster Linie die Behörden der Mitgliedstaaten für 
Überwachung und Durchsetzung von Gemeinschaftsvorschriften zuständig. Diese sind 
der herkömmlichen Vorgehensweise der Mitgliedstaaten gefolgt, indem sie für die 
55 
Überwachung von Lebensmitteln tierischen Urspmngs detaillierte Vorschriften und 
für die Überwachung der anderen Lebensmittel allgemeinere Grundsätze festlegen. 
Die wichtigste Aufgabe der Gemeinschaft im Bereich der Überwachung besteht nicht 
darin, an die Stelle der Kontrollen und Durchsetzungsmaßnahmen der zuständigen 
Behörden der Mitgliedstaaten andere zu setzen, sondern zu überprüfen, in welcher 
Weise sie die einschlägigen Vorschriften in ihren Ländern anwenden. 
Zur Gewährleistung der Unabhängigkeit und Effizienz der Überwachungstätigkeit auf 
Gemeinschaftsebene überprüfte die Kommission die Organisation ihrer für 
Inspektionen und Überwachung zuständigen Dienststellen; sie legte dem Rat und dem 
Europäischen Parlament eine Mitteilung über ihre künftige Politik in diesem Bereich 
vor. Angesichts des bedeutenden Beitrags, den die Überwachungstätigkeit zur 
Durchfuhrung der Gemeinschaftsvorschriften leistet - hier handelt es sich um 
gemeinsame Bemühungen der Kommission und der einzelstaatlichen Behörden -
nimmt die Kommission Bemerkungen der Beteiligten zu ihrer neuen Politik entgegen. 
3.1 Veterinärkontrollen 
Die Vorschriften für Veterinärkontrollen bei Lebensmitteln tierischen Urspmngs sind 
auf Gemeinschaftsebene durch vertikale Richtlinien mit Bestimmungen für die 
Kontrolle der einzelnen Erzeugnisse bzw. Erzeugnisgruppen (Frischfleisch, Geflügel, 
Fleischerzeugnisse, Fisch und Fischereierzeugnisse, Milch und Milcherzeugnisse 
usw.) voll harmonisiert. Diese Vorschriften werden derzeit überarbeitet, um zu einer 
kodifizierten, vereinfachten Fassung zu gelangen (s. Teil H, 8.1). 
Im Rahmen der derzeitigen Hierarchie der Kontrollen ist zunächst der 
Erzeuger/Hersteller dafür verantwortlich, daß er Lebensmittel produziert, die für den 
menschlichen Verzehr geeignet sind; die Überwachungsbehörden der Mitgliedstaaten 
sind für die konkrete Durchsetzung der Gemeinschaftsvorschriften für die jeweiligen 
Erzeugnisse zuständig; und die Kommission hat zu überprüfen, ob die 
einzelstaatlichen Behörden die Gemeinschaftsvorschriften wirksam und einheitlich 
anwenden. Diese Aufteilung der Zuständigkeiten bei der Lebensmittelüberwachung ist 
im Rahmen der derzeit stattfindenden Vereinheitlichung der Veterinärvorschriften 
sowie angesichts der internen Prüfung ihrer für Inspektionen und Überwachung 
zuständigen Dienststellen durch die Kommission zu behandeln. 
Die Kommission unterstützt finanziell regelmäßig stattfindende Veranstaltungen für 
Veterinärinspektoren aus mehreren Mitgliedstaaten zur Koordinierung ihrer 
Vorgehensweise bei der Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften. 
Das Gemeinschaftliche Inspektionsbüro für Veterinär- und Pflanzenschutzkontrollen 
der Kommission ist für die Stichproben in den Mitgliedstaaten und in Drittländern, die 
Tiere bzw. tierische Erzeugnisse in die Gemeinschaft ausführen, zuständig. Das Büro 
wurde ist seit kurzem Teil der Generaldirektion XXIV "Verbraucherpolitik und 
56 
Gesundheitsschutz" und wurde angesichts seiner neuen Aufgaben in "EG-Büro für 
Produktqualitätskontrolle und -audit" (EC Office for Product Quality Control and 
Audit) umbenannt. Es soll die Überwachung der Anwendung der einschlägigen 
Gemeinschaftsvorschriften durch die nationalen Überwachungsbehörden prüfen und 
nicht an deren Stelle treten. Derzeit kann das Büro jedoch nur einen Teil seiner in den 
Gemeinschaftsvorschriften genannten Aufgaben erfüllen. 
Die Kommission hat Aufgabe, Zuständigkeiten und Funktionsweise dieses Büros 
überprüft und legte dem Rat und dem Europäischen Parlament eine diesbezügliche 
Mitteilung vor. 
3.2 Sonstige amtliche Lebensmittelkontrollen 
Die Gemeinschaftsvorschriften enthalten die allgemeinen Gmndsätze für die amtliche 
Lebensmittelüberwachung. Dazu gehören Inspektionen, Probenahmen und Analysen, 
die Hygieneuntersuchung des Personals, Prüfung der Schrift- und Datenträger und die 
Prüfung der von den Unternehmen eingeführten Kontrollsysteme. Die Überwachung 
erstreckt sich auf alle Stufen der Produktion, der Herstellung, der Einfuhr in die 
Gemeinschaft, der Verarbeitung, der Lagerung, der Beförderung, des Vertriebs und 
des Handels. Die für den Versand in andere Mitgliedstaaten bestimmten Erzeugnisse 
sind mit der gleichen Sorgfalt zu überwachen wie diejenigen, die für die Vermarktung 
im eigenen Mitgliedstaat bestimmt sind. Ein Erzeugnis darf nicht von der 
Überwachung ausgeschlossen werden, weil es für die Ausfuhr aus der Gemeinschaft 
bestimmt ist. 
Femer wurden Verfahren für die Zusammenarbeit der Behörden der Mitgliedstaaten 
in Fragen der Überwachung und Durchsetzung der Vorschriften entwickelt, um 
sicherzustellen, daß die erforderlichen Kontrollen in der gesamten Gemeinschaft 
effizient und einheitlich durchgeführt werden. So erstellt die Kommission jährlich ein 
koordiniertes Programm für die Lebensmittelüberwachung. Die Mitgliedstaaten 
tauschen statistische Daten über den Einsatz der Kontrollsysteme, die Anzahl der 
durchgeführten Inspektionen und die Art der festgestellten Verstöße aus. Die 
zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten müssen sich gegenseitig administrative 
Unterstützung bei allen Überwachungsverfahren gewähren, die Rechtsvorschriften und 
Qualitätsnormen für Lebensmittel betreffen, sowie bei allen Schritten im 
Zusammenhang mit Verstößen gegen die Lebensmittelvorschriften. Im Rahmen des 
Programms Karolus findet ein Austausch nationaler Lebensmittelinspektoren statt. 
Femer wurde auf EG-Ebene eine kleine, zentralisierte Einheit für die 
Lebensmittelüberwachung geschaffen, um die Gleichwertigkeit und Wirksamkeit der 
einzelstaatlichen Kontrollsysteme zu prüfen. Diese Inspektoren werden demnächst alle 
Mitgliedstaaten einmal besucht haben. 
Ziel dieser Maßnahmen ist ein besseres Funktionieren des Binnenmarktes durch die 
Schaffung gegenseitigen Vertrauens zwischen den Inspektoren, so daß die 
57 
Wiederholung von Kontrollen bei in anderen Mitgliedstaaten hergestellten 
Erzeugnissen wegfallen kann. 
Es ist jedoch darauf hinzuweisen, daß die Überwachungsbehörden der Mitgliedstaaten 
über begrenzte Mittel verfügen und nicht jedes Los jedes Erzeugnisses inspizieren 
können; es handelt sich immerhin um einen Markt, auf dem Lebensmittel im Wert 
von etwa 500 Mrd. ECU umgesetzt werden. 
Femer wären systematische amtliche Inspektionen angesichts der in den letzten Jahren 
von der Industrie entwickelten Qualitäts- und Sicherheitskontrollverfahren nicht 
angemessen. 
Daher wird bei der amtlichen Überwachung in allen Industrieländern der Schwerpunkt 
verstärkt auf die Eignung und Zuverlässigkeit der internen Kontrollverfahren der 
Unternehmen im Hinblick auf die Erreichung der Produktkonformität gelegt. So 
werden öffentliche Mittel wirksamer eingesetzt, da die Überwachungsbehörden ihre 
Bemühungen auf die Unternehmen beschränken können, bei denen Bedenken 
angebracht sind, und die Häufigkeit der Kontrollen bei Unternehmen einschränken 
können, die über geeignete und zuverlässige Kontrollsysteme verfügen. 
Daher scheint es angemessen, im Zusammenhang mit der Verpflichtung der 
Lebensmittelhersteller zur Erfüllung von Sicherheitsanforderungen in die 
Gemeinschaftsvorschriften eine allgemeine Bestimmung aufzunehmen, daß die 
Überwachungsbehörden die Genauigkeit und Häufigkeit von Inspektionen nicht nur 
anhand des mit den Lebensmitteln und Verfahren verbundenen Risikos, sonderen auch 
unter Berücksichtigung der Eignung und Zuverlässigkeit der unternehmensinternen 
Verfahren zur Sicherstellung und Überprüfung der Konformität der Lebensmittel mit 
den entsprechenden Normen festlegen sollten. Mit der Anwendung dieses Grundsatzes 
befänden sich die allgemeinen Bestimmungen für die Lebensmittelüberwachung im 
Einklang mit Artikel 8 der allgemeinen Richtlmie über Lebensmittelhygiene, wonach 
die Häufigkeit der Inspektion von Lebensmittelbereichen in Unternehmen unter 
Berücksichtigung des mit dem jeweiligen Bereich verbundenen Risikos festzulegen ist. 
Femer sollten bei den Kontrollsystemen neue von der Industrie entwickelte 
Instrumente berücksichtigt werden, z.B. Frischeindikatoren, die gegebenenfalls 
anzeigen können, ob beim Vertrieb eines Erzeugnisses die Kühlkette unterbrochen 
wurde. 
Schließlich wurden Bedenken bezüglich der mangelnden Transparenz bei einigen 
Aspekten der Lebensmittelüberwachung sowie der fehlenden 
Informationsmöglichkeiten der Verbraucher über die Überwachungssysteme laut. 
Diese Fragen wurden in der Mitteilung der Kommission über Verbrauchergesundheit 
und Lebensmittelsicherheit behandelt. 
4. Sanktionen 
58 
In ihrer Mitteilung über die Bedeutung von Sanktionen für die Anwendung des 
Gemeinschaftsrechts im Binnenmarkt (KOM(95) 162 endg.) kommt die Kommission 
zu dem Ergebnis, daß die von den Mitgliedstaaten eingeführten Sanktionen bei 
Verstößen gegen die Binnenmarktvorschriften denen in den entsprechenden nationalen 
Bestimmungen gleichwertig und wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein 
sollten. Diese allgemeinen Grundsätze wurden auf der Ratstagung "Binnenmarkt" am 
6. Juni 1996 in einer Entschließung bestätigt; sie sollten daher in die 
Lebensmittelvorschriften der Gemeinschaft aufgenommen werden. Die Kommission 
bittet um Bemerkungen zu dieser Frage. 
5. Management des Binnenmarktes in nicht harmonisierten Bereichen 
In Bereichen, die auf Gemeinschaftsebene nicht harmonisiert sind, bietet die 
Rechtsprechung des Gerichtshofes eine Gmndlage für die Sicherstellung des freien 
Verkehrs von Lebensmitteln. Das wichtigste Instrument für die Verwaltung des 
Binnenmarktes bleibt der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung, der sich aus der 
Rechtsprechung des Gerichtshofes (Urteil "Cassis de Dijon") ergibt. 
In ihren Mitteilungen zu Auslegungsfragen legte die Kommission ihre Auslegung der 
Gmndsätze für den freien Verkehr von Lebensmitteln unter Berücksichtigung der 
Rechtsprechung des Gerichtshofes dar. In ihrer Mitteilung aus dem Jahr 1989 über 
den freien Verkehr mit Lebensmitteln innerhalb der Gemeinschaft erläutert die 
Kommission ihre Ansicht zur der Frage, welche Vorschriften beim Fehlen 
gemeinschaftsrechtlicher Regelungen anwendbar sind. Die Mitgliedstaaten müssen in 
anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellte und in Verkehr gebrachte 
Lebensmittel auch auf ihrem Hoheitsgebiet zulassen. Die Einfuhr und Vermarktung 
solcher Lebensmittel kann beim Fehlen harmonisierter Vorschriften auf 
Gemeinschaftsebene nur dann Beschränkungen unterworfen werden, wenn die 
Maßnahme 
nachweislich notwendig ist, um zwingenden Erfordernissen zu entsprechen 
(Gesundheitsschutz, Verbraucherschutz, Lauterkeit des Handelsverkehrs, 
Umweltschutz), 
in angemessenem Verhältnis zu dem angestrebten Ziel steht und 
das am wenigsten handelshemmende Mittel zur Erreichung dieses Ziels darstellt. 
In diesen Mitteilungen nennt die Kommission femer die wichtigsten Einzelprobleme 
im Zusammenhang mit dem freien Verkehr von Lebensmitteln: 
die Verkehrsbezeichnung (d.h. die Bezeichnung, unter der ein eingeführtes 
Lebensmittel verkauft werden darf),, 
das Vorhandensein von Lebensmittelzusatzstoffen. 
59 
Die wichtigsten der in den Kommissionsmitteilungen genannten Probleme sind 
inzwischen weitgehend gelöst, entweder durch die Harmonisierung von Vorschriften 
oder durch neue Urteile des Gerichtshofes. Es sind jedoch neue Problembereiche 
zutage getreten, z.B. die in Teil n, Punkt 8 genannten. 
Bisher verfügte die Kommission über zwei Hauptmechanismen für die Verwaltung des 
Binnenmarktes in nicht harmonisierten Bereichen: 
die Prüfung der Entwürfe nationaler technischer Vorschriften, die gemäß der 
Richtlinie 83/189/EWG (s. Teil H, Punkt 7) notifiziert wurden, 
die Prüfung von Beschwerden, daß Mitgliedstaaten gegen die Vorschriften über 
den freien Warenverkehr gemäß den Artikeln 30-36 des Vertrags verstoßen. 
Trotz einer gewissen Zurückhaltung der Industrie, bei der Kommission offiziell 
Beschwerde einzulegen, gehen bei der Kommission immer noch die meisten 
Beschwerden gemäß Art. 30-36 des Vertrags im Lebensmittelsektor ein. Die 
Kommission hat eine Reihe von Maßnahmen ergriffen, um die 
Beschwerdeverfahren zu rationalisieren und zu beschleunigen. Femer stellt das 
Einlegen einer Beschwerde vor einem nationalen Gerichtshof und 
erforderlichenfalls das Erwirken einer Vorabentscheidung des Gerichtshofes 
gemäß Artikel 177 ein weiteres Rechtsmittel dar. 
Ab dem 1. Januar 1997 steht der Kommission in diesem Zusammenhang ein weiteres 
wichtiges Instrument zur Verfügung. Im Einklang mit dem Beschluß des Europäischen 
Parlaments und des Rates zur Einführung eines Verfahrens der gegenseitigen 
Information über nationale Maßnahmen, die vom Grundsatz des freien Warenverkehrs 
in der Gemeinschaft abweichen, müssen die Mitgliedstaaten die Kommission gemäß 
den in dem Beschluß genannten Bedingungen über jede Maßnahme unterrichten, die 
den freien Verkehr eines Produkttyps oder eines Produktes, der/das in einem anderen 
Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt bzw. vertrieben wird, verhindert. Mit der 
Einführung dieses neuen Verfahrens gewinnt die Kommission nach und nach einen 
wesentlich genaueren Überblick über die tatsächliche Lage auf dem Binnenmarkt und 
kann gegebenenfalls geeignete Gegenmaßnahmen ergreifen. 
Die Kommission bittet um Äußerungen zum Thema des freien Verkehrs von 
Lebensmitteln in nicht harmonisierten Bereichen und insbesondere zu der Frage, ob 
die genannten Gmndsätze auf der Ebene der Mitgliedstaaten voll umgesetzt wurden 
und noch gelten. 
60 
TEIL VI 
DIE AUSSENWIRTSCHAFTLICHE DIMENSION 
1. Allgemeine Erwägungen 
Die Lebensmittelvorschriften der Gemeinschaft wirken sich nicht nur in der 
Gemeinschaft aus. Im Einklang mit dem EWR-Abkommen werden die EG-
Lebensmittelvorschriften auch in Norwegen und Island angewendet und demnächst 
auch in Liechtenstein. Die beitrittswilligen mittel- und osteuropäischen Länder und 
Zypern sind dabei, im Hinblick auf ihren Beitritt ihre Rechtsvorschriften and die 
Gemeinschaftsvorschriften anzupassen. Das Abkommen über die Zollunion zwischen 
der Gemeinschaft und der Türkei sieht die Harmonisierung der Rechtsvorschriften 
vor. Die einschlägigen Rechtsvorschriften und die Verhandlungen mit der Schweiz 
befinden sich ebenfalls in einem fortgeschrittenen Stadium. Einige andere Drittländer 
legen ihren Rechtsvorschriften ebenfalls die Gemeinschaftsvorschriften zugmnde, die 
sich häufig an die vom Codex Alimentarius erstellten einschlägigen internationalen 
Normen anlehnen. 
Die Gmndsätze des Binnenmarktes gelten ebenfalls für Waren aus Nicht-
Mitgliedstaaten, die sich im freien Verkehr befinden. Diese Erzeugnisse müssen alle 
Anforderungen erfüllen, die in den Gemeinschaftsvorschriften für in der Gemeinschaft 
hergestellte Erzeugnisse niedergelegt sind. Bei Lebensmitteln tierischen und 
pflanzlichen Urspmngs werden an der Eingangszollstelle in die Gemeinschaft 
besondere Veterinär- und pflanzenschutzrechtliche Kontroll- und 
Zertifizierungsverfahren durchgeführt; femer werden im Zusammenhang mit 
Qualitätsnormen für unverarbeitetes Obst und Gemüse bei der Ein- und Ausfuhr 
spezifische Kontrollen durchgeführt. Das Gemeinschaftliche Inspektionsbüro für 
Veterinär- und Pflanzenschutzkontrollen, das einem Vorschlag der Kommission 
zufolge in ein Amt umgewandelt werden soll, führt auch Inspektionen in Drittländern 
durch. 
In allen anderen Fällen gibt es keine besonderen Verfahren für die Kontrolle und 
Zertifizierung von Importen und Exporten. Die Erzeugnisse werden stichprobenartig 
an der Eingangszollstelle oder am Bestimmungsort kontrolliert; die Tätigkeit der 
Importeure kann ebenfalls kontrolliert werden. Es könnte erforderlich sein, die 
Einfuhrkontrollen besser zu koordinieren. Femer ist darauf hinzuweisen, daß 
Lebensmittel zu den Erzeugnissen gehören, die im Rahmen der 
Verordnung 339/93/EWG des Rates über die Kontrolle der Übereinstimmung von aus 
Drittländern eingeführten Erzeugnissen mit den geltenden 
Produktsicherheitsvorschriften Kontrollen unterworfen sind. 
61 
Die Gemeinschaft führt zwar große Mengen an Lebensmitteln ein, ist jedoch auch ein 
bedeutender Lebensmittelexporteur. Es wird damit gerechnet, daß die Gemeinschaft 
für 1996 eine positive Handelsbilanz bei Lebensmitteln und Getränken erreichen wird 
(über 10 Billionen ECU). Es ist daher von Bedeutung, daß die internen Vorschriften 
der Gemeinschaft unseren wichtigen Handelspartnern ausreichende Sicherheit 
gewährleisten und unsere Ausfuhren nicht unberechtigterweise in ihrem Zugang zu 
Drittmärkten eingeschränkt werden. 
In den letzten Jahren haben wichtige Veränderungen im multilateralen Handel mit 
Lebensmitteln und in den bilateralen Beziehungen der Gemeinschaft mit ihren 
wichtigsten Handelspartnern stattgefunden. 
2. Die multilaterale Dimension 
Sowohl die jüngsten durch die WTO-Übereinkommen eingeführten Neuemngen als 
auch diejenigen im Rahmen des Codex Alimentarius wirken sich auf die 
Lebensmittelvorschriften aus. 
2.1 Die WTO-Ubereinkommen 
Mehrere der im Rahmen der Uruguay-Runde zustandegekommenen Übereinkommen 
hatten bedeutende Auswirkungen auf den Lebensmittelsektor. Das Übereinkommen 
über die Landwirtschaft wirkt sich stark auf den internationalen Handel mit 
Lebensmitteln aus. Die Durchführung des Übereinkommens über handelsbezogene 
Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums wird die internationale Anerkennung von 
Urspmngsbezeichnungen und Spezifitätsbescheinigungen, die im Einklang mit den 
entsprechenden Gemeinschaftsvorschriften gewährt wurden, erleichtem. Die 
bedeutendsten Folgen für die EG-Lebensmittelvorschriften werden jedoch die 
Ändemng des Übereinkommens über technische Handelshemmnisse und das neue 
Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und 
pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen mit sich bringen. 
Durch diese beiden Übereinkommen soll verhindert werden, daß technische 
Vorschriften zum Schutz der menschlichen Gesundheit und Sicherheit, der Gesundheit 
und des Lebens von Tieren und Pflanzen, des Verbrauchers gegen irreführende 
Praktiken und der Umwelt absichtlich oder unabsichtlich zu ungerechtfertigten 
Behinderungen des internationalen Handels führen. Die Gemeinschaft ist 
Vertragspartei bei beiden Übereinkommen, die daher sowohl auf die 
Gemeinschaftsvorschriften als auch auf die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten 
anwendbar sind. 
Im Rahmen der Übereinkommen sind die WTO-Mitglieder gebeten, sich voll an der 
Entwicklung harmonisierter internationaler Normen zu beteiligen, um die 
62 
Handelshemmnisse zu verringern, die sich aus unterschiedlichen einzelstaatlichen 
Vorschriften ergeben. Legt ein Mitglied bei der Verabschiedung einer Maßnahme die 
von der zuständigen internationalen Organisation erstellten Normen, Leitlinien und 
Empfehlungen zugrunde, wird davon ausgegangen, daß die betroffene Maßnahme den 
Bestimmungen der Übereinkommen entspricht. In beiden Übereinkommen wird 
jedoch auch das souveräne Recht der Vertragsparteien anerkannt, Maßnahmen zu 
erlassen, die einen größeren Schutz gewähren als den in den einschlägigen 
internationalen Normen enthaltenen, sofern diese Maßnahmen nicht ungerechtfertigte 
Beschränkungen des internationalen Handels zur Folge haben. 
Zur Fördemng der Transparenz ist in beiden Übereinkommen die vorherige 
Notifizierung geplanter Maßnahmen vorgeschrieben, die sich auf den internationalen 
Handel auswirken könnten, um so den anderen WTO-Mitgliedern Gelegenheit zur 
Stellungnahme zu geben. 
Das Übereinkommen über technische Handelshemmnisse (TBT) gilt für alle 
Erzeugnisse einschließlich der landwirtschaftlichen Erzeugnisse und alle Maßnahmen, 
die sich auf den internationalen Handel auswirken könnten. Es gilt nicht für die in 
dem entsprechenden Übereinkommen genannten gesundheitspolizeilichen und 
pflanzenschutzrechtlichen Maßnahmen. 
Im Hinblick auf diese Ziele werden in dem Übereinkommen einige Gmndsätze 
festgelegt: Die Maßnahmen der Vertragsparteien sollten ein legitimes Ziel verfolgen, 
sie sollten im Hinblick auf diese Ziele sinnvoll bzw. verhältnismäßig sein, es darf 
keine Alternativen geben, die den internationalen Handel weniger beeinträchtigen und 
sie dürfen nicht diskriminierend sein. 
Im Lebensmittelsektor können die nachstehenden Gründe im Rahmen des 
obengenannten Übereinkommens Maßnahmen einer Vertragspartei rechtfertigen, die 
von den einschlägigen internationalen Normen abweichen: Vermeidung von 
Praktiken, die irreführend sein können (irreführende Informationen), Schutz der 
menschlichen Gesundheit und Sicherheit, Schutz des Lebens und der Gesundheit von 
Tieren, Schutz der Umwelt. 
Die Begründung für Maßnahmen zur Erreichung dieser legitimen Ziele kann 
wissenschaftlich-technische Daten, Verarbeitungsverfahren und den endgültigen 
Verwendungszweck des Produktes zugrundelegen. 
Das Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und 
pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen (SPS) gilt für folgende Maßnahmen: 
Schutz des Lebens oder der Gesundheit von Tieren oder Pflanzen, die durch die 
Einschleppung, das Auftreten oder die Verbreitung von Schädlingen, 
Krankheiten, krankheitübertragenden oder krankheitsverursachenden Organismen 
entstehen; 
63 
Schutz des Lebens oder der Gesundheit von Menschen oder Tieren vor Gefahren, 
die durch Zusatzstoffe, Kontaminanten, Toxine oder krankheitsverursachende 
Organismen in Nahrungsmitteln entstehen, 
Schutz des Lebens oder der Gesundheit von Menschen vor Gefahren, die durch 
von Tieren, Pflanzen oder Waren daraus übertragene Krankheiten oder durch die 
Einschleppung, das Auftreten oder die Verbreitung von Schädlingen entstehen; 
Verhütung oder Begrenzung sonstiger Schäden, die durch die Einschleppung, das 
Auftreten oder die Verbreitung von Schädlingen entstehen. 
Hauptzweck des Übereinkommens ist es, das souveräne Recht der Mitglieder zu 
sichern, das Gesundheitsschutzniveau zu gewährleisten, das sie für angemessen halten, 
und gleichzeitig sicherzustellen, daß dieses Recht nicht für protektionistische Zwecke 
eingesetzt wird und zu unnötigen Behinderungen des internationalen Handels führt. 
Die Maßnahmen der Mitglieder zur Erreichung des gewählten 
Gesundheitsschutzniveaus müssen sich auf eine Bewertung der gesundheitlichen 
Gefahren stützen, wobei das verfügbare wissenschaftliche Material, Verfahren und 
Produktionsmethoden, Inspektiôns-, Probenahme- und Prüfverfahren sowie - beim 
Schutz des Lebens oder der Gesundheit von Tieren oder Pflanzen - die einschlägigen 
wirtschaftlichen Faktoren zu berücksichtigen sind. 
Die Maßnahmen dürfen keine willkürliche bzw. ungerechtfertigte Diskriminierung 
zwischen Mitgliedstaaten zur Folge haben, in denen gleiche oder ähnliche 
Bedingungen herrschen. Sie dürfen den Handel nicht stärker einschränken, als 
erforderlich, um das entsprechende Gesundheitsschutzniveau zu erreichen, wobei die 
technische und wirtschaftliche Durchführbarkeit zu berücksichtigen ist. Die Mitglieder 
können Maßnahmen einführen oder beibehalten, die ein höheres Schutzniveau 
bewirken, als durch Maßnahmen auf der Gmndlage der einschlägigen Normen, 
Richtlinien oder Empfehlungen erreicht würde, wenn eine wissenschaftliche 
Begründung vorliegt oder sich diese aus dem Schutzniveau ergeben, das der 
Mitgliedstaat als angemessen festgelegt hat. 
Im Unterschied zu dem Übereinkommen über technische Handelshemmnisse werden 
in dem Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und 
pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen einige internationale Organisationen 
ausdrücklich genannt, deren Normen, Richtlinien oder Empfehlungen als relevant 
angesehen werden. Es handelt sich hierbei um die Kommission des Codex 
Alimentarius (Lebensmittelsicherheit), das Internationale Tierseuchenamt 
(Tiergesundheit und Zoonosen) und die Internationale Pflanzenschutzkonvention 
(Pflanzengesundheit). 
Beachten WTO-Mitglieder die einschlägigen internationalen Normen nicht, können 
folgende Maßnahmen ergriffen werden: 
64 
WTO-Mitglieder, die der Ansicht sind, daß die ihnen im Rahmen der 
Notifizierungsverfahren mitgeteilten nationalen Maßnahmen im Widerspruch zu 
den genannten beiden Übereinkommen stehen, können eine Begründung fordern; 
die nationalen Maßnahmen können den für die Verwaltung der Übereinkommen 
zuständigen Ausschüssen vorgelegt werden. In dem SPS-Übereinkommen heißt es 
z.B., daß in Fällen, in denen eine Rechtsvorschrift erhebliche Auswirkungen auf 
den Handel hat - ein Verzeichnis solcher Vorschriften »ist vom 
Vcrrvaltungsausschuß zu erstellen -, ein Mitglied, daß eine internationale Norm 
nicht einhält, dem Ausschuß eine Begründung vorlegen muß; 
Streitigkeiten können durch im Rahmen der WTO eingesetzte Gremien geregelt 
werden. 
2.2 Entwicklungen im Rahmen des Codex Alimentarius 
1962 setzten die Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen 
FAO) und die Weltgesundheitsorganisation (WHO) einen gemeinsamen Codex-
Alimentarius-Ausschuß ein, der Normen, Empfehlungen und Leitlinien zum Schutz 
der Gesundheit des Verbrauchers, zur Sicherstellung fairer Handelspraktiken und zur 
Erleichterung des internationalen Handels erstellen sollte. 1994 waren 146 Staaten 
Mitglied des Codex. 237 Normen für Grundlebensmittel waren erstellt worden sowie 
41 Verhaltenskodizes in den Bereichen Hygiene und Lebensmitteltechnologie. 185 
Pestizide wurden bewertet, was zur Festlegung von 3.274 Rückstandshöchstwerten 
führte. Femer wurden 760 Lebensmittelzusatzstoffe, 25 Kontaminanten und 
54 Tierarzneimittel bewertet. 
Im März 1991 veranstalteten FAO und WHO (in Zusammenarbeit mit dem GATT) 
eine Konferenz über Lebensmittelnormen, Chemikalien in Lebensmitteln und den 
internationalen Handel; die Erfahrungen im Rahmen des GATT wurden bei der 
Planung weiterer Fortschritte im Rahmen des Codex Alimentarius und eines neuen 
SPS-Übereinkommens zugmndegelegt. 
Durch das SPS-Übereinkommen erhalten die im Rahmen des Codex verabschiedeteten 
Normen, Richtlimen, Empfehlungen und Kodizes für eine gute hygienische Praxis den 
Status internationaler Referenzen. 
Der Codex hat mit einer gründlichen Reform seiner Vorgehensweise und seiner 
Verfahren begonnen, um die ihm im Rahmen des SPS-Übereinkommen zugewiesene 
Aufgabe erfüllen zu können. Dies führte dazu, daß die Effizienz der Verfahren zur 
Entwicklung und Verabschiedung von Normen verbessert wurde. Femer wird eine 
große Anzahl der Codex-Normen inhaltlich dahingehend überprüft, daß diese die 
neuen WTO-Übereinkommen nun berücksichtigen. Das Verhältnis des Codex zum 
SPS-Übereinkommen muß jedoch geklärt und präzisiert werden. 
65 
Die Gemeinschaft ist entschlossen, sich an der Konzipiemng und Anwendung dieser 
neuen Vorgehensweisen konstruktiv zu beteiligen und ein hohes Niveau des 
Gesundheits- und Verbraucherschutzes anzustreben; sie muß sicherstellen, daß sie 
über die dafür erforderlichen Ressourcen verfugt. 
2.3 Die Folgen dieser Entwicklung für die Gemeinschaft 
Diese Entwicklungen wirken sich mehrfach auf die Tätigkeit der Gemeinschaft im 
Lebensmittelsektor aus: 
1. Die Gemeinschaft wird immer häufiger auf internationaler Ebene 
wissenschaftliche Begründungen ihrer Maßnahmen vorlegen müssen. Die obigen 
Vorschläge zur Konsultation wissenschaftlicher Ausschüsse im Vorfeld gelten 
auch im Zusammenhang mit Änderungen, die von der Gemeinschaft auf 
internationaler Ebene verlangt werden. 
2. Da die Gemeinschaft in der Lage sein muß, Maßnahmen zu rechtfertigen, die von 
den einschlägigen internationalen Normen abweichen, muß die internationale 
Dimension der wissenschaftlichen Beurteilungen auf Gemeinschaftsebene 
unbedingt berücksichtigt werden. Die Mitglieder der wissenschaftlichen 
Ausschüsse der Gemeinschaft müssen in der Lage sein, mit ihren Kollegen 
zusammenzuarbeiten, inbesondere im Rahmen internationaler Ausschüsse 
wissenschaftlicher Sachverständiger wie dem JECFA (gemeinsamer FAO/WHO-
Sachverständigenausschuß für Lebensmittelzusatzstoffe) und dem JMPR 
(gemeinsame FAO/WHO-Tagung über die Rückstände von 
Schädlingsbekämpfungsmitteln), die für die wissenschaftliche Bewertung von 
Gefahren als Gmndlage für die Erstellung der Codex-Normen zuständig sind. 
Internationale Beurteilungen bestimmter öefahren sollten, soweit vorhanden, 
soweit wie möglich berücksichtigt werden, ohne allerdings das Schutzniveau der 
Gemeinschaft in Frage zu stellen. 
3. Die neue Situation beinhaltet nicht nur zusätzliche Aufgaben für die 
Gemeinschaft, sondern auch die Möglichkeit sicherzustellen, daß die von unseren 
wichtigsten Handelspartnern verabschiedeten neuen Maßnahmen deren 
internationalen Verpflichtungen entsprechen. Um diese Möglichkeit voll nutzen 
zu können, muß die Gemeinschaft bereit sein, die erforderlichen Ressourcen zu 
mobilisieren, um die Maßnahmen unserer Handelspartner genau zu prüfen. Dies 
ist nur im Rahmen einer engen Partnerschaft zwischen Kommission, 
Mitgliedstaaten und denjenigen möglich, um deren unmittelbare Interessen es 
geht, d.h. den Erzeugern und Unternehmen der Gemeinschaft. 
4. Die Gemeinschaft muß femer in der Lage sein, an den Verhandlungen im 
Rahmen des Codex Alimentarius und anderer Foren, bei denen es um die 
Verabschiedung internationaler Normen geht, voll teilzunehmen. Dies ist 
66 
notwendig, um sicherzustellen, daß die Interessen der Gemeinschaft bei der 
Erstellung internationaler Normen berücksichtigt werden, die bei der Beurteilung 
der Legitimität der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft selbst als Referenz 
dienen werden. Die derzeitige Situation, in der die Gemeinschaft vollgültige 
Vertragspartei der WTO-Übereinkommen ist, bei der Erstellung internationaler 
Normen im Rahmen des Codex Alimentarius jedoch nur über Beobachterstatus 
verfügt, stellt eine nicht annehmbare Anomalie dar, die sobald wie möglich durch 
die volle Mitgliedschaft der Gemeinschaft im Codex-Alimentarius-Ausschuß zu 
beheben ist. Ein diesbezüglicher Vorschlag wurde dem Rat vorgelegt. Dieser 
erteilte der Kommission ein entsprechendes Mandat; die Verhandlungen mit dem 
Codex-Sekretariat haben bereits begonnen. 
Angesichts der Zuständigkeiten der Gemeinschaft im Bereich des 
Pflanzenschutzes und der Ziele des Internationalen 
Pflanzenschutzübereinkommens (IPPC) nimmt die Gemeinschaft an der 
Überprüfung des IPPC teil und plant, Mitglied zu werden. 
Gleichzeitig sollte sich die Gemeinschaft verstärkt an der internationalen 
wissenschaftlichen Bewertung bestehender Gefahren beteiligen. Die Richtlinie 
93/5/EWG über die wissenschaftliche Zusammenarbeit bietet bereits die 
Gmndlagen für eine Beteiligung .. von Gemeinschaftsgremien an der 
internationalen wissenschaftlichen Zusammenarbeit. In dem Vorschlag für das 
fünfte Rahmenprogramm ist eine solche verstärkte Beteiligung ebenfalls 
vorgesehen. 
3. Die bilaterale Dimension 
Die weltweiten Entwicklungen bieten auch einen allgemeinen Rahmen, innerhalb 
dessen einzelne Länder eigene bilaterale Äquivalenzabkommen abschließen können. In 
Artikel 4 des SPS-Übereinkommens werden bilaterale Übereinkünfte über die 
Anerkennung der Gleichwertigkeit von Maßnahmen gefördert. Das Codex-
Alimentarius-Komitee für Zertifizierungs- und Kontrollsysteme bei Lebensmittelein-
und ausfuhren erstellt derzeit ebenfalls Leitlinien zur Förderung bilateraler 
Übereinkünfte. Diese ermöglichen es, konkret festzustellen, in welchen Bereichen die 
Vorschriften und Garantien amtlicher Zertifizierungs- und Kontrollsysteme als 
gleichwertig anerkannt werden, d.h. bei welchen davon ausgegangen wird, daß sie das 
gleiche Schutzniveau bieten, auch wenn Unterschiede festzustellen sind. Die 
Anerkennung der Gleichwertigkeit erleichtert den Handel zwischen den 
Unterzeichnerstaaten durch die Vereinfachung der Voraussetzungen. 
Derartige Übereinkünfte sind insbesondere erforderlich, wenn in den 
Rechtsvorschriften Vorbeugungsmaßnahmen während der Herstellung bzw. 
Verarbeitung vorgesehen sind, z.B. Maßnahmen auf der Gmndlage der HACCP-
Prinzipien. Die Anwendung dieses Systems kann nur durch Inspektionen in den 
67 
Unternehmen und nicht allein durch die Kontrolle des Enderzeugnisses nachgewiesen 
werden. 
Aufgrund solcher Übereinkünfte können auch die staatlichen Mittel für die amtlichen 
Kontrollen effizienter eingesetzt werden, ohne den Schutz der Verbraucher zu 
verringern, indem unnötige Wiederholungen von Kontrollen vermieden werden, die 
im ausführenden Land bereits ordnungsgemäß durchgeführt wurden. Femer könnte 
die technische Zusammenarbeit in den Bereichen Forschung, Erstellung von 
Lebensmittelvorschriften, Überwachung und Zertifizierung erleichtert werden. 
In diesem Zusammenhang * ist darauf hinzuweisen, daß der Rat am 
21. September 1992 einen Beschluß verabschiedet hat, in dem die Kommission zur 
Aushandlung von Abkommen zwischen der Gemeinschaft und einigen Drittstaaten 
über die gegenseitige Anerkennung im Zusammenhang mit der 
Konformitätsbewertung ermächtigt wurde. Die Kommission leitete femer aufgmnd 
weiterer Mandate des Rates Verhandlungen über bilaterale tier- und 
pflanzenschutzrechtliche Äquivalenzabkommen ein. Der Rat stimmte einem 
Abkommen mit Neuseeland zu, das bereits unterzeichnet wurde. Ein Vorschlag für 
ein Abkommen mit der Tschechischen Republik wurde fertiggestellt und dem Rat 
vorgelegt. Verhandlungen mit anderen Handelspartnern (u.a. Australien, Kanada, den 
Vereinigten Staaten, südamerikanischen Ländern (Argentinien, Chile, Uruguay) und 
den assoziierten Ländern Mittel- und Osteuropas) werden fortgesetzt. 
Zur Erleichterung von Äquivalenzabkommen außerhalb des tier- und 
pflanzenschutzrechtlichen Sektors sollte erwogen werden, die bestehenden 
Vorschriften für die amtliche Überwachung durch nachstehende Maßnahmen zu 
ergänzen: 
Maßnahmen, die sicherstellen, daß die Kontrollen ein- und ausgeführter Waren 
den internationalen Vorschriften entsprechen, insbesondere unter 
Berücksichtigung der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf die jeweiligen 
Gefahren (s.o.) und mit der Möglichkeit, Äquivalenzabkommen zu 
berücksichtigen; 
Maßnahmen, die zulassen, daß die Gmppe der EG-Beamten, die für die 
Bewertung und Prüfung von Gleichwertigkeit und Effizienz amtlicher 
Lebensmittelüberwachungssysteme in den Mitgliedstaaten zuständig sind 
(s. Richtlinie 93/99/EWG) auch mit den Mitgliedstaaten bei der Bewertung und 
Prüfung amtlicher Überwachungssysteme in Nicht-Mitgliedstaaten zusammen­
arbeiten, wenn es um die Aushandlung und Verwaltung eines Abkommens über 
die Anerkennung der Gleichwertigkeit von Maßnahmen geht. 
Femer unterhält die Gemeinschaft zahlreiche bilaterale Kontakte mit ihren wichtigsten 
Handelspartnern im Zusammenhang mit ordnungspolitischen Fragen des 
Lebensmittelsektors (u.a. den transatlantischen Dialog) und der ordnungspolitischen 
Zusammenarbeit. 
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ISSN 0254-1467 
KOM(97) 176 endg. 
DOKUMENTE 
DE 03 06 01 10 
Katalognummer : CB-CO-97-196-DE-C 
ISBN 92-78-19507-3 
Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften 
L-2985 Luxemburg