betreffend die Sondersteuer „octroi de mer“ in den französischen Gebieten in äußerster Randlage (von der Kommission gemäß Artikel 3 des Beschlusses Nr. 940/2014/EU des Rates vom 17. Dezember 2014 vorgelegt)

Es wird betont, dass die im Rahmen der Sondersteuer „octroi de mer“ gewährten Steuervorteile einen wesentlichen Beitrag zum BIP der französischen Gebiete in äußerster Randlage darstellen. Schätzungen zufolge macht die Sondersteuer „octroi de mer“ insgesamt 3,3 % des BIP aller fünf französischen Gebiete in äußerster Randlage zusammen genommen aus. Auf dieser aggregierten Ebene sind die Unterschiede zwischen Gebieten zu unwesentlich, als dass man Schlussfolgerungen hinsichtlich tatsächlich vorhandener geografischer Unterschiede ziehen könnte.

Die französischen Behörden haben der Kommission den vorgesehenen Bericht am 12. Februar 2018 übermittelt. Spezifische Bewertungsberichte für jedes französische Gebiet in äußerster Randlage wurden zusammen mit Anträgen auf Anpassung der Liste der Erzeugnisse, die unterschiedlich besteuert werden dürfen, am 15. März 2018 für Französisch-Guayana, Martinique und Guadeloupe, am 4. Juni 2018 für Réunion und am 28. August 2018 (ohne Antrag auf Aktualisierung der Liste) für Mayotte übermittelt. Die Anträge auf Aktualisierung der Listen beziehen sich auf etwa 90 Erzeugnisse. Diese Anträge betreffen hauptsächlich die Aufnahme neuer Erzeugnisse in die Listen und die Einordnung bereits aufgeführter Erzeugnisse in eine andere Liste, um einen größeren Besteuerungsunterschied zu ermöglichen.

Artikel 3 des Beschlusses des Rates vom 17. Dezember 2014 sieht vor, dass die französischen Behörden der Kommission bis zum 31. Dezember 2017 einen Bericht über die Anwendung der vorgesehenen Steuerregelung vorlegen, in dem die Auswirkungen der getroffenen Maßnahmen sowie deren Beitrag zur Förderung oder Erhaltung der lokalen Wirtschaftstätigkeit unter Berücksichtigung der Schwierigkeiten, mit denen die Gebiete in äußerster Randlage konfrontiert sind, überprüft werden. Auf der Grundlage dieses Berichts unterbreitet die Kommission dem Rat einen Bericht mit einer umfassenden Analyse der wirtschaftlichen und sozialen Aspekte sowie gegebenenfalls einen Vorschlag für die Anpassung der Bestimmungen des Beschlusses vom 17. Dezember 2014.

In dem Beschluss des Rates vom 17. Dezember 2014 werden als Gründe für die Annahme der spezifischen Maßnahmen unter anderem genannt: Abgelegenheit, Einfuhrabhängigkeit in Bezug auf Rohstoffe und Energie, Zwang zu vermehrter Lagerhaltung, Enge des lokalen Marktes und eine nur schwach entwickelte Exporttätigkeit. All diese Nachteile haben einen Anstieg der Produktionskosten und damit des Selbstkostenpreises der einheimischen Erzeugnisse zur Folge, die ohne spezifische Maßnahmen selbst dann weniger wettbewerbsfähig wären als auswärtige Erzeugnisse, wenn die Kosten der Beförderung in die französischen Gebiete in äußerster Randlage berücksichtigt würden. Somit würde die Erhaltung einer einheimischen Produktion erschwert. Die spezifischen Maßnahmen des Beschlusses des Rates vom 17. Dezember 2014 dienen also dem Ziel, die einheimische Industrie zu stärken.

Die Einnahmen aus der Sondersteuer „octroi de mer“ fließen zum einen in die Haushalte der Gebietskörperschaften (Kommunen, Departement, Region) und zum anderen – unter bestimmten Voraussetzungen – in einen Regionalfonds für Entwicklung und Beschäftigung.

Die Steuersätze für die Sondersteuer „octroi de mer“ werden von den Regionalräten (Guadeloupe und Réunion), den Gebietskörperschaften (Französisch-Guayana und Martinique) oder vom Departementrat (Mayotte) per Beschluss festgelegt. Diese Festlegung erfolgt unabhängig für jedes französische Gebiet in äußerster Randlage.

Die Sondersteuer „octroi de mer“ ist eine der ältesten Steuern des französischen Steuersystems und die älteste in den französischen Gebieten in äußerster Randlage. Diese ausschließlich in den französischen Gebieten in äußerster Randlage erhobene Steuer gilt für Einfuhren von Waren ungeachtet deren Herkunft und für entgeltliche Lieferungen von Waren durch Personen, die Produktionstätigkeiten ausüben.

Die Bestimmungen des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), die für die Gebiete der Union in äußerster Randlage gelten, zu denen Réunion und Guadeloupe (bei beiden handelt es sich jeweils um ein Departement und eine Region), die beiden Gebietskörperschaften Martinique und Französisch-Guayana sowie das Departement Mayotte gehören (französische Gebiete in äußerster Randlage), lassen im Prinzip nicht zu, dass in den französischen Gebieten in äußerster Randlage einheimische Erzeugnisse und Erzeugnisse aus dem französischen Mutterland oder aus anderen Mitgliedstaaten unterschiedlich besteuert werden. Nach Artikel 349 AEUV können für diese Gebiete jedoch aufgrund dauerhafter Nachteile, die sich auf ihre soziale und wirtschaftliche Lage auswirken, spezifische Maßnahmen ergriffen werden.

BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT betreffend die Sondersteuer „octroi de mer“ in den französischen Gebieten in äußerster Randlage

b) Bezüglich der Nachteile der französischen Gebiete in äußerster Randlage, die zu den Mehrkosten der in diesen Gebieten niedergelassenen Unternehmen führen, legt der Bericht dar, dass diese sowohl auf die natürlichen Gegebenheiten dieser Gebiete – Größe, Zugänglichkeit und klimatische Bedingungen – als auch ihre geringe Integration in ihre regionale Umgebung zurückzuführen sind. Als Hauptursachen der Mehrkosten für die einheimischen Unternehmen nennt der Bericht das Verhältnis von Personalkosten zu Umsatz sowie den Einkauf von Rohstoffen, sonstige Einkäufe und externe Kosten.

Die in den französischen Gebieten in äußerster Randlage anfallenden Mehrkosten wurden auf Grundlage des Verhältnisses zwischen Finanzkosten und Betriebseinkommen auf 1,8 Mio. EUR zusätzliche Finanzkosten pro Unternehmen geschätzt, d. h. insgesamt 1,2 Mrd. EUR. Dies ist eine konservative Schätzung, da nicht berücksichtigt wird, dass die einheimischen Unternehmen keine Skaleneffekte nutzen können.

c) Bezüglich der Auswirkungen der Sondersteuer „octroi de mer“ auf die einheimischen Unternehmen wird in dem Bericht bedauert, dass keine Daten zur unterschiedlichen Besteuerung über einen Zeitraum von mehreren Jahren vorliegen, weshalb nicht analysiert werden kann, wie sich die Leistung der Unternehmen im Lauf der Zeit entwickelt hat. Es wurde lediglich eine Analyse der Auswirkungen auf die Leistung der Unternehmen im Jahr 2015 vorgenommen. Dieser Analyse zufolge besteht in Bezug auf Umsatz oder wirtschaftliche Rentabilität kein wesentlicher Unterschied zwischen den einheimischen Unternehmen, denen eine unterschiedliche Besteuerung zugutekommt, und solchen, bei denen dies nicht der Fall ist. Daraus folgt, dass die Sondersteuer „octroi de mer“ die mit ihr verfolgten Ziele erreicht, indem sie es den einheimischen Unternehmen der Zielsektoren – trotz grundsätzlich höherer Mehrkosten aufgrund der Randlage – ermöglicht, eine ähnliche Leistung wie die Unternehmen zu erzielen, die nicht von der Regelung profitieren. Der Umstand, dass die begünstigten Unternehmen keine bessere Leistung erzielen, beweist ebenfalls, dass keine Überkompensation vorliegt.

2.2.Spezifische Berichte für die französischen Gebiete in äußerster Randlage

Aufgrund der Einschränkungen des Berichts vom 12. Februar wurde dieser durch spezifische Berichte für jedes französische Gebiet in äußerster Randlage ergänzt. In diesen Berichten nehmen die Gebietskörperschaften von Martinique, Guadeloupe, Französisch-Guayana, Réunion und Mayotte eine Bewertung der Anwendung der Sondersteuer „octroi de mer“ vor. Diese ergänzenden Berichte geben einen Überblick über die regionale sozioökonomische Entwicklung im Zeitraum 2014-2016. Hierbei zeigen sich große Unterschiede zwischen den einzelnen französischen Gebieten in äußerster Randlage. Réunion ist die Gebietskörperschaft mit den besten ökonomischen Rahmenbedingungen, mit einer seit 2014 anhaltenden wirtschaftlichen Erholung (mehr als 3 % pro Jahr), einer stark rückläufigen Arbeitslosigkeit und einer moderaten Preisentwicklung. Im Gegensatz dazu stagniert die Wirtschaft von Guadeloupe und Französisch-Guayana weiter, mit einer anhaltend hohen oder sogar steigenden Arbeitslosenquote. Martinique verzeichnet eine insgesamt positive Entwicklung, wobei insbesondere die Verbesserung der Arbeitsmarktlage zu nennen ist. In Mayotte befindet sich die Wirtschaft in einer Phase des Abwartens, was vor allem auf die vorgenommenen institutionellen Veränderungen zurückzuführen ist (Mayotte hat nach seiner Umwandlung in ein Departement den Status eines Gebiets in äußerster Randlage erlangt); die Arbeitslosenquote ist auf 27,1 % angestiegen.

In Bezug auf die Preisentwicklung und den Außenhandel zeichnet der Überblick ein ähnliches Bild. Wenngleich die Preise in den französischen Gebieten in äußerster Randlage im Zeitraum 2014-2016 nur geringfügig angestiegen sind, so liegen sie doch deutlich über den Preisen im französischen Mutterland (laut Fisher-Index um 7 % bis 12 %), doch diese Differenz hat sich verglichen mit dem Jahr 2010 in allen französischen Gebieten in äußerster Randlage verringert (12 bis 14 %).

Was den Außenhandel betrifft, so geht aus diesen Berichten hervor, dass die französischen Gebieten in äußerster Randlage nach wie vor in hohem Maße von Einfuhren abhängig sind, die mehr als 30 % ihres BIP ausmachen und für ihr großes Handelsdefizit verantwortlich sind. Bei den Einfuhren (ohne Erdölerzeugnisse) war im Zeitraum 2014-2016 in allen französischen Gebieten in äußerster Randlage ein leichter Anstieg zu verzeichnen.

Die Analyse der Entwicklung der einheimischen Produktion gelisteter Erzeugnisse im Zeitraum 2014-2016 ergibt ein recht gegensätzliches Bild, denn obwohl die einheimische Produktion in den französischen Gebieten in äußerster Randlage allgemein zugenommen hat (ausgenommen Guadeloupe das einen Rückgang von 6,9 % verzeichnete), ist ihr Marktanteil im Verhältnis zum Gesamtverbrauch in den französischen Gebieten in äußerster Randlage zurückgegangen (ausgenommen Martinique, das einen Anstieg um 9,8 % verzeichnete).

Diese Berichte umfassen auch Analysen der Steuersätze und Besteuerungsunterschiede nach Sektoren. Sie zeigen insbesondere, dass die angewandte gewichtete durchschnittliche Abweichung des Steuersatzes in den französischen Gebieten in äußerster Randlage von 14 % (Réunion) bis 18 % (Martinique und Guadeloupe) variiert.

Die Berichte enthalten auch eine nach Sektoren gegliederte Analyse der wirtschaftlichen Entwicklung in den französischen Gebieten in äußerster Randlage angesichts der unterschiedlichen Besteuerung sowie für die Gebietskörperschaften Guadeloupe und Martinique eine Aufschlüsselung und Aktualisierung der für die einheimischen Unternehmen entstehenden Mehrkosten.

Schließlich enthalten die Berichte der Gebietskörperschaften Martinique, Guadeloupe, Französisch-Guayana und Réunion Begründungen für die Anträge auf Anpassung der Liste der Erzeugnisse, die unterschiedlich besteuert werden dürfen.

Die französischen Gebiete in äußerster Randlage bedauern zudem die zunehmend feinere Unterteilung der Nomenklatur der Erzeugnisse in der Liste (Umstellung auf NC8 oder sogar NC10), was es für die Unternehmen schwierig macht, die von ihnen hergestellten Erzeugnisse richtig einzuordnen. Sie bedauern ferner die Absenkung des Schwellenwerts auf 300 000 EUR, wodurch die Gebietskörperschaften keine nennenswerte Steigerung der Einnahmen erzielt haben. Diese beiden Maßnahmen haben zu einem erhöhten Verwaltungsaufwand für die Unternehmen geführt. Die französischen Gebiete in äußerster Randlage würden sich eine Steuerregelung wünschen, bei der die Abweichung zwischen den Steuersätzen regelmäßig aktualisiert wird, um dem Bedürfnis der Investoren nach Klarheit gerecht zu werden und um Anpassungen an die Entwicklung des Marktes und die lokalen wirtschaftlichen Gegebenheiten zu ermöglichen. Diese Anträge sollten anlässlich der Prüfung des Antrags auf Verlängerung der Steuerregelung geprüft werden.

Um die tatsächlichen Auswirkungen der unterschiedlichen Besteuerung auf die Wirtschaftstätigkeit der französischen Gebiete in äußerster Randlage beurteilen zu können, wurden den französischen Behörden per E-Mail (am 27. März, 14. April, 16. Mai und 4. Juli 2018) mehrere Ersuchen um Belege und zusätzliche Erläuterungen übermittelt. Des Weiteren wurden die französischen Behörden aufgefordert, für jedes französische Gebiet in äußerster Randlage und für jede im jeweiligen Gebiet betroffene Erzeugniskategorie einen abweichenden Satz für die Sondersteuer „octroi de mer“ sowie eine Bewertung der Regelung im Hinblick auf die Erhaltung bzw. Förderung der lokalen Wirtschaftstätigkeit und die Handelsbedingungen vorzulegen.

Die französischen Behörden haben der Kommission für jedes Erzeugnis, für das eine unterschiedliche Besteuerung gilt, eine Aufschlüsselung der Einfuhren und der einheimischen Produktion sowie verschiedene Klarstellungen übermittelt.

3.ANALYSE DER STEUERREGELUNG DURCH DIE KOMMISSION

In Anbetracht des Zeitpunkts der Vorlage des Berichts der französischen Behörden (Februar-März 2018) ist es schwierig, die Auswirkungen der unterschiedlichen Besteuerung gemäß dem Beschluss des Rates vom 17. Dezember 2014 über einen langen Zeitraum zu prüfen, zumal die neue Regelung erst im Juli 2015 in Kraft trat.

Was Mayotte anbelangt, konnten die französischen Behörden keine entsprechenden Analysen vornehmen, weil ihnen ausreichend stabile und verlässliche Daten fehlten; der Grund hierfür ist, dass die Steuerregelung dort erst seit kurzem angewandt wird und auf der Insel sehr widrige Klimabedingungen herrschen.

Insofern, als die Kommission weitgehend auf die von Frankreich übermittelten Informationen angewiesen ist und über keine andere Möglichkeit verfügt, weitere Informationen zu erlangen, stützt sich die Analyse der Kommission auf die von den französischen Behörden vorgelegten Angaben. Aus den vorgelegten Informationen ergeben sich die nachstehenden Schlussfolgerungen:

3.1.Die Nachteile für die französischen Gebiete in äußerster Randlage besteht fort

In ihrem ersten Bericht weisen die französischen Behörden erneut auf die Ursachen der Mehrkosten für die in den französischen Gebieten in äußerster Randlage niedergelassenen Unternehmen hin, die in den Nachteilen liegen, mit denen diese Gebiete konfrontiert sind. Für diese Gebiete bestehen in der Tat erhebliche Nachteile aufgrund ihrer geringen Größe, ihrer schlechten Zugänglichkeit und der dort herrschenden Klimabedingungen. Diese Nachteile, die struktureller Art sind, lassen sich in zwei Kategorien untergliedern: