Dem dritten Bericht war zu entnehmen, dass Brunei der Kommission mitgeteilt hatte, dass kroatischen Staatsangehörigen sowie Staatsangehörigen Liechtensteins Visumfreiheit von bis zu 90 Tagen gewährt worden ist. Diese Beschlüsse waren zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Berichts jedoch noch nicht umgesetzt. Seitdem haben die Kommission und der Europäische Auswärtige Dienst Brunei mehrfach ersucht, die Visumfreiheit anzuwenden, seine entsprechenden Websites zu aktualisieren und die IATA von der Änderung in Kenntnis zu setzen. Bei diesen Kontakten erhielt die Kommission positive Signale. Vor kurzem, nämlich am 6. April 2016, teilte die Mission von Brunei bei der EU der Kommission schriftlich mit, dass die Visumfreiheit in einigen Wochen konkret umgesetzt wird.

In der nächsten Phase des Verfahrens muss die Kommission in dem Fall, dass das Drittland die Visumpflicht nicht binnen 24 Monaten ab der Veröffentlichung der Mitteilungen aufgehoben hat, einen delegierten Rechtsakt erlassen, mit dem die Befreiung von der Visumpflicht für die Staatsangehörigen dieses Drittlands für einen Zeitraum von 12 Monaten vorübergehend ausgesetzt wird.

Die Kommission hat einen Rahmen für regelmäßige trilaterale Sitzungen zwischen dem Drittland, dem betroffenen Mitgliedstaat bzw. den betroffenen Mitgliedstaaten und der Kommission eingeführt. In Anbetracht des Einsatzes der Mitgliedstaaten und Drittländer in diesen Sitzungen, der voraussichtlichen negativen Auswirkungen einer Aussetzung der Befreiung von der Visumpflicht und des Umstands, dass keiner der betroffenen Mitgliedstaaten die Kommission ersucht hatte, Aussetzungsmaßnahmen zu erlassen, schlug die Kommission in der ersten Phase des Mechanismus keine derartigen Maßnahmen vor und nahm drei Berichte an.

Hat das betreffende Drittland die Visumpflicht nicht aufgehoben, muss die Kommission spätestens sechs Monate nach Veröffentlichung der Mitteilungen der Mitgliedstaaten und danach in regelmäßigen Abständen von höchstens sechs Monaten entweder einen Durchführungsrechtsakt erlassen, mit dem die Befreiung von der Visumpflicht für bestimmte Gruppen von Staatsangehörigen des betreffenden Drittlands für die Dauer von bis zu sechs Monaten vorübergehend ausgesetzt wird, oder einen Bericht unterbreiten, in dem sie die Lage bewertet und begründet, weshalb sie beschlossen hat, die Befreiung von der Visumpflicht nicht auszusetzen.

Um eine vollständige Beteiligung des Europäischen Parlaments und des Rates bei der Anwendung des Gegenseitigkeitsmechanismus sicherzustellen, und in Anbetracht dessen, dass eine Aussetzung der Befreiung von der Visumpflicht politisch besonders sensibel ist, werden in dieser Mitteilung die Folgen und Auswirkungen der Aussetzung der Befreiung von der Visumpflicht für die Staatsangehörigen der betreffenden Drittländer bewertet.

In dem jüngsten Bericht zur Bewertung von Fällen fehlender Gegenseitigkeit im Verhältnis zu Drittländern im Bereich der Visumpolitik, der im November 2015 von der Kommission angenommen wurde, werden vier Länder genannt, bei denen nach wie vor ein Mangel an Gegenseitigkeit besteht: Brunei in Bezug auf Kroatien, Kanada in Bezug auf Bulgarien und Rumänien, Japan in Bezug auf Rumänien und die Vereinigten Staaten von Amerika (USA) in Bezug auf Bulgarien, Kroatien, Polen, Rumänien und Zypern. Die vorliegende Mitteilung enthält eine Bestandsaufnahme der Entwicklungen seit November 2015.

Die Gegenseitigkeit bei der Visumfreiheit ist ein grundlegendes Prinzip der gemeinsamen Visumpolitik der EU und ein Ziel, das die Union in ihren Beziehungen zu Drittländern proaktiv verfolgen sollte, um damit zu einer größeren Glaubwürdigkeit und Stimmigkeit der Außenbeziehungen der Union beizutragen. Dieses Prinzip besagt, dass die EU bei der Entscheidung über die Aufhebung der Visumpflicht für die Bürger eines Drittlands berücksichtigt, ob dieses Drittland im Gegenzug den Staatsangehörigen aller Mitgliedstaaten Visumfreiheit gewährt. Diesbezüglich ist darauf hinzuweisen, dass das Vereinigte Königreich und Irland sich nicht an der Entwicklung der gemeinsamen Visumpolitik beteiligen. Seit 2001 sind verschiedene Mechanismen nach dem EG- bzw. EU-Recht eingerichtet worden mit Maßnahmen, die bei fehlender Gegenseitigkeit zu ergreifen sind. Mit aktiver Unterstützung der Kommission konnten die allermeisten der in Bezug auf acht Drittländer mitgeteilten Fälle fehlender Gegenseitigkeit geregelt werden.

c)Kanada (Mitteilungen von: Bulgarien und Rumänien)

Eine vierte trilaterale Sitzung fand am 6. April 2016 statt. In der Sitzung führte Kanada aus, dass die elektronische Reisegenehmigung (Electronic Travel Authorisation – eTA) ab 15. März 2016 für alle von der Visumpflicht befreiten Reisenden zwingend vorgeschrieben ist. Zur Erleichterung des reibungslosen Übergangs wurde jedoch eine Phase der „Nachsicht“ bis zum 29. September 2016 vorgesehen.

Kanada bekräftigte seinen Entschluss, die eTA auf bulgarische und rumänische Staatsangehörige auszudehnen, die in den vorangegangenen zehn Jahren mit einem Visum nach Kanada gereist sind oder im Besitz eines gültigen Nichteinwanderungsvisums der USA sind, sobald das eTA-System stabil und voll funktionsfähig ist. Für die Ausdehnung wurde jedoch noch kein Termin festgesetzt.

In der Sitzung legte Kanada auch aktualisierte Angaben zur Quote der Verstöße gegen die Einwanderungsbestimmungen und zur Quote der abgelehnten Visumanträge – den zwei maßgeblichen Indikatoren der Visumfreiheit im Rahmen der kanadischen Visumpolitik – vor. Sowohl für Bulgarien als auch für Rumänien liegt die Quote der abgelehnten Visumanträge weiterhin über der geforderten Schwelle von 4 % im Zeitraum der letzten drei Jahre (im Durchschnitt liegt sie für beide Länder im Zeitraum 2013-2015 bei 16 %). Was die Quote der Verstöße gegen die Einwanderungsbestimmungen – für die eine Schwelle von 3 % im Dreijahresdurchschnitt gilt – anbelangt, so haben beide Mitgliedstaaten vergleichsweise bessere Ergebnisse vorzuweisen: Bulgarien: 4,3 %; Rumänien: 2,5 % (2013-2015). Außerdem kündigte Kanada an, dass es zur Sammlung von mehr Informationen zu bestimmten Bereichen (wie Ausgabe von Reisedokumenten und Ausgangsdokumenten; Integration der Roma; Grenzmanagement und Bekämpfung der Korruption) beabsichtigt, in den kommenden Monaten Fach-/Expertenbesuche in beiden Mitgliedstaaten durchzuführen. Dies soll nicht als förmliche „Überprüfung der Visumregelung“ betrachtet werden, sondern vielmehr sollen die Expertenmissionen dazu beitragen, Vertrauen aufzubauen, und es kanadischen Experten ermöglichen, spezifische Risiken im Zusammenhang mit der Visumbefreiung und Möglichkeiten zu einer Minderung dieser Risiken zu ermitteln.

Die vollständige Gegenseitigkeit bei der Befreiung von der Visumpflicht im Verhältnis zu Kanada ist somit für bulgarische und rumänische Staatsangehörige nicht erreicht. Die Kommission wird die Entwicklungen weiter beobachten, insbesondere was die möglichst baldige Umsetzung der geplanten Ausdehnung des eTA-Systems durch Kanada auf bestimmte Gruppen von Reisenden und – als weiteren Schritt – die Erweiterung des Anwendungsbereichs des eTA-Systems auf einige Gruppen von erstmalig nach Kanada Reisenden mit „niedrigem Risikoprofil“ anbelangt.

d)Vereinigte Staaten von Amerika (Mitteilungen von: Bulgarien, Kroatien, Polen, Rumänien und Zypern)

Eine vierte trilaterale Sitzung mit den USA fand am 23. Februar 2016 statt. Die USA betonten ihre Entschlossenheit zur Ausdehnung des amerikanischen Programms für visumfreies Reisen (Visa Waiver Program – VWP), sobald die Mitgliedstaaten alle Anforderungen erfüllen. Die von den Mitgliedstaaten unternommenen Anstrengungen wurden von den USA anerkannt.

In der Sitzung legten die USA Statistiken zu den abgelehnten Visumanträgen für das Jahr 2015 vor: Bulgarien: 17,26 %; Kroatien 5,29 %; Polen: 6,37 %; Rumänien: 11,16 %; Zypern: 3,53 %. Keiner der fünf Mitgliedstaaten erreichte den vom amerikanischen Immigration and Nationality Act (Gesetz über Einwanderung und Staatsbürgerschaft) geforderten Schwellenwert von 3 %.

Hinsichtlich der von den Vereinigten Staaten gewünschten Abkommen im Bereich der Strafverfolgung ist festzuhalten, dass alle Mitgliedstaaten sich in einem bereits sehr weit fortgeschrittenen Bearbeitungsstadium befinden; fast sämtliche Abkommen wurden unterzeichnet. Das Melden abhanden gekommener/gestohlener Pässe an Interpol wurde nicht als Hindernis angesehen. Allerdings beginnen die USA erst dann mit den Vor-Ort-Besuchen in den Bewerberländern für das VWP – eine Voraussetzung für die Aufnahme in das VWP –, wenn alle im Immigration and Nationality Act niedergelegten Anforderungen vom Department of State (Außenministerium) und vom Department of Homeland Security (Ministerium für innere Sicherheit) als erfüllt angesehen werden.

Am 18. Dezember 2015 änderte der amerikanische Kongress die Rechtsvorschriften zum VWP. Nach den neuen Bestimmungen gilt ab 21. Januar 2016 als allgemeine Regel, dass Reisende aus VWP-Ländern, die die irakische, iranische, syrische oder sudanesische Staatsangehörigkeit (d. h. eine doppelte Staatsangehörigkeit) besitzen oder sich zu irgendeiner Zeit am oder nach dem 1. März 2011 in Irak, Iran, Syrien bzw. Sudan oder in Libyen, Somalia oder Jemen aufgehalten haben, ein Visum beantragen müssen und nicht länger mit einer elektronischen Reisegenehmigung (ESTA) im Rahmen des VWP einreisen können. Dieses Gesetz ist mit potenziellen Auswirkungen für alle in das VWP aufgenommenen Mitgliedstaaten verbunden. Keiner der in das VWP aufgenommenen Mitgliedstaaten hat nach Artikel 1 Absatz 4 Buchstabe a der Verordnung der Kommission binnen 30 Tagen nach der Anwendung über diese Änderungen des VWP schriftlich Mitteilung gemacht. Auch in Bezug auf Reisedokumente brachte das neue Gesetz Änderungen mit sich: Ab dem 1. April 2016 ist nur Reisenden mit biometrischen Pässen die visumfreie Einreise gestattet.

Die genannten Änderungen des VWP waren mit neuen Reisebeschränkungen für Staatsangehörige der VWP-Länder verbunden. Die Kommission und der Europäische Auswärtige Dienst haben die Anliegen der EU hinsichtlich der in den amerikanischen Rechtsvorschriften vorgesehenen neuen Maßnahmen mehrfach gegenüber dem Kongress und der amerikanischen Regierung vorgebracht und die USA nachdrücklich ersucht, das Gesetz in flexibler Weise anzuwenden, um nachteilige Folgen für Bona-Fide-Reisende aus der EU in Grenzen zu halten. Als Antwort hierauf beschloss die amerikanische Regierung unter Nutzung der gesetzlichen Bestimmungen, zusätzlich zu den in den Rechtsvorschriften ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmen (d. h. Militärpersonal und Regierungsmitarbeiter im Rahmen von Dienstreisen) bei bestimmten weiteren Gruppen von Personen von der Anwendung der Rechtsvorschriften von Fall zu Fall abzusehen. Das ESTA-Formular wurde entsprechend überarbeitet, so dass Antragsteller, die ihres Erachtens zu einer jener Gruppen gehören, nun zusätzliche Angaben vorlegen und die amerikanischen Behörden dann im Einzelfall entscheiden können, ob sie die ESTA in Anspruch nehmen dürfen.

Bulgarische, kroatische, polnische, rumänische und zyprische Staatsangehörige unterliegen weiterhin der Visumpflicht. Im Zusammenhang mit dem Erreichen einer vollständigen Gegenseitigkeit im Visumbereich im Verhältnis zu den betreffenden fünf Mitgliedstaaten vertritt die Kommission nach wie vor die Auffassung, dass die Gewährung der Visumfreiheit für Staatsangehörige dieser fünf Länder nicht mit einem erhöhten Migrations- oder Sicherheitsrisiko für die USA verbunden wäre. Die Kommission wird daher die USA ersuchen, als ersten sofortigen Schritt eine Maßnahme, die der Ausweitung der eTA durch Kanada auf bulgarische und rumänische Reisende mit „niedrigem Risikoprofil“ vergleichbar ist – d. h. eine Berechtigung zur Inanspruchnahme der ESTA durch Staatsangehörige dieser fünf Länder, die in der Vergangenheit, z. B. in den letzten 10 Jahren, Visa für die USA rechtmäßig genutzt haben –, zu erwägen und erforderlichenfalls den Erlass entsprechender Rechtsvorschriften in die Wege zu leiten. Außerdem wird die Kommission die Vereinigten Staaten ersuchen, die vorgelegten Gesetzesinitiativen, insbesondere den „Jobs Originating through Launching Travel Act of 2015“, einer Prüfung zu unterziehen.

Parallel zu den Erörterungen über eine vollständige Gegenseitigkeit im Visumbereich wird die Kommission die Anwendung der Änderungen des VWP, mit denen zusätzliche Reisebeschränkungen für Staatsangehörige der VWP-Länder eingeführt werden, weiterhin beobachten und Kontakt zu den USA halten, um sicherzustellen, dass diese Änderungen in einer Weise angewandt werden, die die nachteiligen Folgen für Bona-Fide-Reisende aus der EU begrenzt. In diesem Zusammenhang wird die Kommission die USA ersuchen, die vorgelegten Gesetzesinitiativen (z. B. den „Equal Protection in Travel Act of 2016“) einer Prüfung zu unterziehen, um die Personen mit doppelter Staatsangehörigkeit auferlegten Beschränkungen abzuschwächen.

IV. Bewertung der Auswirkungen einer Aussetzung der Befreiung von der Visumpflicht

Nach den Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung sollte die Kommission – auch wenn keine anderen politischen Alternativen zur Verfügung stehen (was derzeit der Fall ist), jedoch davon ausgegangen werden kann, dass die direkt erkennbaren Auswirkungen des Rechtsakts erheblich sind, – diese Auswirkungen den Gesetzgebern erläutern, damit diese eine faktengestützte Entscheidung in vollständiger Kenntnis der Sachlage treffen können.

a)Mögliche Auswirkungen für die EU-Bürger

Die USA vertraten in der jüngsten trilateralen Sitzung den Standpunkt, dass die Aussetzung der Befreiung von der Visumpflicht zu einer Wiedereinführung einer Visumpflicht für die Angehörigen aller Mitgliedstaaten führen würde. Der Grundsatz der Gegenseitigkeit ist im US-amerikanischen Immigration and Nationality Act (Gesetz über Einwanderung und Staatsbürgerschaft) (Sec. 217 (2)(A)) niedergelegt. Folglich würde sich die Lage für die fünf betroffenen Mitgliedstaaten höchstwahrscheinlich nicht verbessern, während für alle Mitgliedstaaten, für die derzeit die Befreiung von der Visumpflicht bei Reisen in die USA gilt, eine Verschlechterung eintreten würde.

Auf Grundlage der Statistiken der Weltorganisation für Tourismus (UNWTO) und des US-Handelsministeriums schätzt die Kommission, dass EU-Bürger, die derzeit visumfrei in die USA reisen können, (jährlich) mindestens 8 Millionen Visa für die Einreise in die USA beantragen müssten. Angesichts der Visumgebühr von 160 USD und der mit der Beantragung verbundenen Kosten (ca. 200 USD) würde dies rund 2,5 Mrd. EUR an Mehrkosten für EU-Bürger/Unternehmen verursachen.

Wenngleich der Grundsatz der Gegenseitigkeit nicht Bestandteil der Visumpolitik Kanadas ist, kann nicht ausgeschlossen werden, dass auch Kanada in ähnlicher Weise auf eine mögliche Aussetzung der Visumfreiheit für seine Bürger reagieren würde. Sollte dies der Fall sein, so müssten nach Schätzungen der Kommission mindestens 1,5 Millionen Visa von EU-Bürgern beantragt werden, was für sie bzw. für EU-Unternehmen zu Mehrkosten in Höhe von 375 Mio. EUR führen würde.

b)Kapazität für die Bearbeitung von Visumanträgen im Fall einer Aussetzung der Befreiung von der Visumpflicht