(7)In ihrer Mitteilung vom 3. März 2021 legte die Kommission zudem ihre Auffassung dar, dass der Beschluss über die Deaktivierung oder weitere Anwendung der allgemeinen Ausweichklausel auf einer Gesamtbewertung der Wirtschaftslage beruhen solle, wobei das Niveau der Wirtschaftstätigkeit in der EU oder im Euro-Währungsgebiet im Vergleich zum Vorkrisenniveau (Ende 2019) als zentrales quantitatives Kriterium zu betrachten sei. Auf der Grundlage ihrer Frühjahrsprognose 2021 gelangte die Kommission am 2. Juni zu der Einschätzung, dass die Voraussetzungen für die weitere Anwendung der allgemeinen Ausweichklausel im Jahr 2022 und ihre Deaktivierung im Jahr 2023 erfüllt seien. Länderspezifische Situationen werden auch nach der Deaktivierung der Klausel weiterhin berücksichtigt werden.

(6)Am 3. März 2021 nahm die Kommission eine Mitteilung mit weiteren politischen Leitlinien an, die die haushaltspolitische Koordinierung und die Ausarbeitung der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme der Mitgliedstaaten erleichtern sollen. Der fiskalische Gesamtkurs, der sich aus den nationalen Haushalten und der Aufbau- und Resilienzfazilität ergibt, sollte in den Jahren 2021 und 2022 stützend bleiben. Gleichzeitig sollten die haushaltspolitischen Maßnahmen der Mitgliedstaaten angesichts der für die zweite Jahreshälfte 2021 erwarteten allmählichen Normalisierung der Wirtschaftstätigkeit im Jahr 2022 differenzierter gestaltet werden und dem Stand der Erholung, der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen sowie der Notwendigkeit, wirtschaftliche, soziale und territoriale Unterschiede zu verringern, Rechnung tragen. Da in der EU eine nachhaltige Erholung gefördert werden muss, sollten Mitgliedstaaten mit geringen Tragfähigkeitsrisiken 2022 weiterhin einen stützenden haushaltspolitischen Kurs anstreben, wobei den Auswirkungen der Aufbau- und Resilienzfazilität Rechnung zu tragen ist. Mitgliedstaaten mit hohen Schuldenständen sollten eine vorsichtige Haushaltspolitik verfolgen, gleichzeitig aber an national finanzierten Investitionen festhalten und Zuschüsse aus der Aufbau- und Resilienzfazilität nutzen, um zusätzliche hochwertige Investitionsvorhaben und Strukturreformen zu finanzieren. Für die Zeit nach 2022 sollte bei den haushaltspolitischen Kursen weiter berücksichtigt werden, wie kräftig die Erholung ausfällt, wie sich die wirtschaftliche Unsicherheit entwickelt und wie tragfähig die öffentlichen Finanzen sind. Eine Neuausrichtung der Haushaltspolitik, mit der – unter anderem durch die Beendigung von Unterstützungsmaßnahmen zu gegebener Zeit – eine vorsichtige mittelfristige Haushaltsposition erreicht werden soll, wird dazu beitragen, mittelfristig die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu gewährleisten.

(5)Das Aufbauinstrument NextGenerationEU, einschließlich der Aufbau- und Resilienzfazilität, wird eine nachhaltige, inklusive und faire Erholung gewährleisten. Am 19. Februar 2021 trat die Verordnung (EU) 2021/241 zur Einrichtung der Aufbau- und Resilienzfazilität in Kraft. Im Rahmen dieser Fazilität wird finanzielle Unterstützung für die Durchführung von Reformen und Investitionen bereitgestellt und so für einen – durch die EU finanzierten – fiskalischen Impuls gesorgt. Ferner wird die Fazilität zur wirtschaftlichen Erholung, zur Durchführung nachhaltiger und wachstumsfördernder Reformen und Investitionen, insbesondere zur Förderung des ökologischen und des digitalen Wandels, beitragen und die Widerstandsfähigkeit und das Potenzialwachstum der Volkswirtschaften stärken. Dies wiederum wird auf kurze Sicht die Erholung der öffentlichen Finanzlage erleichtern und mittel- und langfristig zur Stärkung ihrer Tragfähigkeit sowie zum Wachstum und zur Schaffung von Arbeitsplätzen beitragen.

(4)Am 18. November 2020 nahm die Kommission Stellungnahmen zu den Übersichten über die Haushaltsplanung 2021 der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets an, die auf einer qualitativen Bewertung der haushaltspolitischen Maßnahmen beruhten. Darin vertrat sie die Auffassung, dass die Übersicht über die Haushaltsplanung Portugals den haushaltspolitischen Empfehlungen des Rates vom 20. Juli 2020 weitgehend Rechnung trug und dass die meisten der in dieser Übersicht enthaltenen Maßnahmen vor dem Hintergrund beträchtlicher Unsicherheit eine konjunkturstützende Wirkung haben würden.

(1)Am 20. März 2020 nahm die Kommission eine Mitteilung über die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel des Stabilitäts- und Wachstumspakts an. In dieser Mitteilung legte sie dar, dass die Bedingungen für die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel angesichts des durch den COVID-19-Ausbruch zu erwartenden schweren Konjunkturabschwungs aus ihrer Sicht erfüllt seien. Dieser Einschätzung schlossen sich die Finanzministerinnen und ‑minister der Mitgliedstaaten am 23. März 2020 an. Durch die Aktivierung dieser Klausel wurde den Mitgliedstaaten mehr Haushaltsflexibilität bei der Krisenbewältigung eingeräumt und die Koordinierung der Haushaltspolitik in Zeiten eines schweren Konjunkturabschwungs erleichtert. Die Aktivierung der Klausel ermöglicht eine vorübergehende Abweichung vom Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel, sofern die mittelfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen dadurch nicht gefährdet wird. Am 17. September 2020 kündigte die Kommission in ihrer Jährlichen Strategie für nachhaltiges Wachstum an, dass die allgemeine Ausweichklausel im Jahr 2021 weiterhin Anwendung finden würde.

(8)Am 30. April 2021 legte Portugal im Einklang mit Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 sein Stabilitätsprogramm 2021 vor.

(9)Gemäß von Eurostat validierten Daten belief sich das gesamtstaatliche Defizit Portugals im Jahr 2020 auf 5,7 % des BIP, während der gesamtstaatliche Schuldenstand in dem Jahr auf 133,6 % des BIP anstieg. Die jährliche Veränderung des Primärsaldos betrug -6 % des BIP, wobei diskretionäre haushaltspolitische Maßnahmen im Umfang von rund 3 % des BIP zur Stützung der Wirtschaft sowie die Wirkung automatischer Stabilisatoren berücksichtigt wurden. Außerdem stellte Portugal Liquiditätshilfen für Unternehmen und Haushalte (etwa in Form von Garantien und Steuerstundungen, die keine unmittelbaren und sofortigen Auswirkungen auf den Haushalt haben) bereit, deren Umfang auf knapp 4 % des BIP geschätzt wird.

Am 2. Juni 2021 veröffentlichte die Kommission einen Bericht nach Artikel 126 Absatz 3 AEUV. In diesem Bericht wird die Haushaltslage Portugals erörtert, da sein gesamtstaatliches Defizit im Jahr 2020 den im Vertrag festgelegten Referenzwert von 3 % des BIP überstieg, während sein gesamtstaatlicher Schuldenstand über dem vertraglichen Referenzwert von 60 % des BIP lag und nicht rasch genug zurückging. Laut Schlussfolgerung dieses Berichts wurde weder das Defizitkriterium noch das Schuldenstandskriterium erfüllt.

(10)Den Haushaltsprojektionen für 2021 und 2022 liegt ein realistisches makroökonomisches Szenario zugrunde. Dem Stabilitätsprogramm zufolge wird das reale BIP-Wachstum voraussichtlich 2021 bei 4 % und 2022 bei 4,9 % liegen. Diese Projektionen stehen im Einklang mit der Frühjahrsprognose 2021 der Kommission. Die makroökonomischen Aussichten bleiben aufgrund der starken Abhängigkeit Portugals vom ausländischen Tourismus, dessen Erholung nach wie vor sehr ungewiss ist, mit Abwärtsrisiken behaftet.

(11)In ihrem Stabilitätsprogramm 2021 sieht die Regierung einen Rückgang des gesamtstaatlichen Defizits von 5,7 % des BIP im Jahr 2020 auf 4,5 % des BIP im Jahr 2021 vor, während bei der öffentlichen Schuldenquote ein Rückgang auf 128 % des BIP geplant ist. Dem Programm zufolge dürfte die Veränderung des Primärsaldos 2021 im Vergleich zum Vorkrisenniveau (2019) -5 % des BIP betragen, was auf die diskretionären haushaltspolitischen Maßnahmen im Umfang von rund 3 % des BIP zur Stützung der Wirtschaft sowie auf die Wirkung automatischer Stabilisatoren zurückzuführen ist. Diese Projektionen stehen im Einklang mit der Frühjahrsprognose 2021 der Kommission.

(12)Als Reaktion auf die COVID-19-Pandemie und den damit verbundenen Konjunkturabschwung hat Portugal haushaltspolitische Maßnahmen verabschiedet, um die Kapazität seines Gesundheitssystems zu stärken, die Pandemie einzudämmen und besonders betroffene Menschen und Wirtschaftszweige zu unterstützen. Durch diese kraftvolle politische Reaktion konnte der BIP-Rückgang abgefedert werden, was wiederum dafür sorgte, dass sich der Anstieg des gesamtstaatlichen Defizits und des öffentlichen Schuldenstands in Grenzen hielt. Die Erholung sollte durch haushaltspolitische Maßnahmen maximal unterstützt werden, ohne künftige Fiskalpfade vorwegzunehmen. Die Maßnahmen sollten die öffentlichen Finanzen also nicht dauerhaft belasten. Bei der Einführung dauerhafter Maßnahmen sollten die Mitgliedstaaten deren angemessene Finanzierung sicherstellen, um mittelfristig Haushaltsneutralität zu gewährleisten. Die von Portugal in den Jahren 2020 und 2021 ergriffenen Maßnahmen stehen mit der Empfehlung des Rates vom 20. Juli 2020 in Einklang. Einige der von der Regierung in den Jahren 2020 und 2021 verabschiedeten diskretionären Maßnahmen scheinen weder befristet zu sein noch durch Ausgleichsmaßnahmen kompensiert zu werden. Im Jahr 2023, das nicht mehr in den Zeitraum der Kommissionsprognose fällt, dürften sich die Auswirkungen dieser unbefristeten Maßnahmen nach vorläufigen Schätzungen noch auf rund 1 % des BIP belaufen, wobei es sich vor allem um zusätzliche Ausgaben für Gehälter im öffentlichen Dienst handelt. Diese unbefristeten Maßnahmen beinhalten auch Investitionen in Höhe von etwa ⅒ % des BIP, die das mittelfristige Potenzialwachstum und somit die Nachhaltigkeit unterstützen dürften.

(13)Im Stabilitätsprogramm 2021 wird davon ausgegangen, dass sich die durch Zuschüsse aus der Aufbau- und Resilienzfazilität finanzierten Investitionen und Reformen im Jahr 2021 auf 0,3 %, im Jahr 2022 auf 1,3 %, im Jahr 2023 auf 1,5 %, im Jahr 2024 auf 1,3 % und im Jahr 2025 auf 1,1 % des BIP belaufen werden. Ferner wird im Programm davon ausgegangen, dass sich die Darlehen im Rahmen der Aufbau- und Resilienzfazilität im Jahr 2021 auf 0,7 %, im Jahr 2022 auf 0,2 % und im Zeitraum 2023-2025 jedes Jahr auf 0,1 % des BIP belaufen werden. In den Haushaltsprojektionen der Kommission im Rahmen ihrer Frühjahrsprognose sind diese Zuschüsse berücksichtigt.

(14)Die in der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 festgelegten Indikatoren für die Haushaltsanpassung müssen vor dem Hintergrund der derzeitigen Lage betrachtet werden. Erstens sind die Produktionslückenschätzungen mit erheblicher Unsicherheit behaftet. Zweitens bedarf es einer Haushaltspolitik, die rasche Anpassungen an die Pandemieentwicklung ermöglicht und von Sofortmaßnahmen zu gezielteren Maßnahmen übergeht, sobald die Gesundheitsrisiken nachlassen. Drittens ist die gegenwärtige Lage durch eine signifikante Politikreaktion zur Stützung der Wirtschaft gekennzeichnet. Angesichts umfangreicher Transfers aus dem EU-Haushalt (wie jener aus der Aufbau- und Resilienzfazilität) wird der Impuls, der von haushaltspolitischen Maßnahmen auf die Wirtschaft ausgeht, durch die festgelegten Indikatoren nicht in vollem Umfang erfasst. Vor diesem Hintergrund scheint der strukturelle Saldo unter den derzeitigen Umständen kein angemessener Indikator zu sein. Der Ausgabenrichtwert hingegen muss angepasst und um zusätzliche Informationen ergänzt werden, damit der haushaltspolitische Kurs umfassend beurteilt werden kann.

Erstens wurden – ähnlich wie bei der Bewertung der Übersichten über die Haushaltsplanung 2021 – befristete Sofortmaßnahmen bei der Berechnung der Gesamtausgaben unberücksichtigt gelassen. Im Rahmen solcher krisenbedingten befristeten Sofortmaßnahmen werden beispielsweise die Gesundheitssysteme unterstützt und Arbeitnehmer und Unternehmen für Einkommenseinbußen infolge von Ausgangsbeschränkungen und Störungen der Lieferkette entschädigt; diese Maßnahmen werden von den zuständigen Behörden beendigt, wenn sich die Lage im Bereich der öffentlichen Gesundheit und die Wirtschaftslage wieder normalisieren.

Zweitens sollten die umfangreichen Transfers aus dem EU-Haushalt (wie jene aus der Aufbau- und Resilienzfazilität) bei der Berechnung der entsprechenden Gesamtausgaben berücksichtigt werden, damit der fiskalische Gesamtkurs in der gegenwärtigen Situation beurteilt werden kann.

Der fiskalische Kurs wird dann an der Veränderung der Primärausgaben (ohne diskretionäre einnahmenseitige Maßnahmen und krisenbedingte befristete Sofortmaßnahmen), einschließlich der durch Zuschüsse aus der Aufbau- und Resilienzfazilität und aus anderen EU-Fonds finanzierten Ausgaben, gemessen.

Neben dem fiskalischen Gesamtkurs soll im Rahmen der Analyse auch bewertet werden, ob die nationalen Haushaltspolitiken vorsichtig sind und ihre Zusammensetzung eine nachhaltige Erholung begünstigt, die im Einklang mit dem ökologischen und digitalen Wandel steht. Ein Hauptaugenmerk liegt daher auf der Entwicklung der national finanzierten laufenden Primärausgaben und Investitionen.

(15)In seinem Stabilitätsprogramm 2021 projiziert Portugal für 2022 einen Rückgang des gesamtstaatlichen Defizits auf 3,2 % des BIP, was in erster Linie auf die Beendigung der in den Jahren 2020 und 2021 eingeführten befristeten Stützungsmaßnahmen sowie auf die erwartete wirtschaftliche Erholung zurückzuführen ist. Die gesamtstaatliche Schuldenquote soll 2022 auf 123 % des BIP sinken. Diese Projektionen stehen im Einklang mit der Frühjahrsprognose 2021 der Kommission.

Ausgehend von der Prognose der Kommission wird der fiskalische Gesamtkurs nach obiger Definition, bei dem auch berücksichtigt wird, wie sich aus dem nationalen und dem EU-Haushalt, insbesondere aus der Aufbau- und Resilienzfazilität, finanzierte Investitionen auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage im Jahr 2022 auswirken, auf -1,1 % des BIP geschätzt. Der positive Beitrag der durch Zuschüsse aus der Aufbau- und Resilienzfazilität und andere EU-Mittel finanzierten Ausgaben wird voraussichtlich um 0,1 BIP-Prozentpunkte steigen. In Bezug auf die national finanzierten Investitionen wird von einem expansiven Beitrag von 0,2 BIP-Prozentpunkten ausgegangen. Von den national finanzierten laufenden Primärausgaben (ohne diskretionäre einnahmenseitige Maßnahmen) wird ein expansiver Beitrag von 0,7 BIP-Prozentpunkten erwartet.

(16)Der Qualität der haushaltspolitischen Maßnahmen der Mitgliedstaaten kommt besondere Bedeutung zu. Haushaltspolitische Strukturreformen, die auf eine bessere Zusammensetzung der nationalen Haushalte abzielen, können das Potenzialwachstum fördern, den dringend benötigten haushaltspolitischen Spielraum schaffen und dazu beitragen, die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen sicherzustellen, auch im Hinblick auf die Herausforderungen im Zusammenhang mit dem Klimawandel und im Gesundheitsbereich. Auf der Einnahmenseite haben infolge der COVID-19-Krise Reformen, mit denen effizientere und gerechtere Systeme für öffentliche Einnahmen angestrebt werden, weiter an Bedeutung gewonnen. Auf der Ausgabenseite ist es umso wichtiger geworden, den Umfang und die Qualität nachhaltiger und wachstumsfördernder Investitionen, die auf die Stärkung des Wachstumspotenzials und der wirtschaftlichen und sozialen Resilienz sowie auf den ökologischen und digitalen Wandel ausgerichtet sind, zu erhöhen. Die Aufbau- und Resilienzpläne werden es ermöglichen, die Zusammensetzung der nationalen Haushalte zu verbessern.

(17)Gemäß den im Programm dargelegten mittelfristigen Haushaltsplänen soll das gesamtstaatliche Defizit von 2,2 % des BIP im Jahr 2023 auf 1,6 % im Jahr 2024 zurückgehen. Im Jahr 2023 soll das gesamtstaatliche Defizit die Marke von 3 % des BIP also nicht mehr überschreiten.

Ausgehend von dem Programm wird der fiskalische Gesamtkurs, bei dem auch berücksichtigt wird, wie sich aus dem nationalen und dem EU-Haushalt, insbesondere aus der Aufbau- und Resilienzfazilität, finanzierte Investitionen auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage auswirken, für die Jahre 2023 und 2024 durchschnittlich auf 0,3 % des BIP geschätzt. Der positive Beitrag der durch Zuschüsse aus der Aufbau- und Resilienzfazilität und andere EU-Mittel finanzierten Ausgaben wird voraussichtlich unverändert bleiben. In Bezug auf die national finanzierten Investitionen wird von einem expansiven Beitrag von 0,1 BIP-Prozentpunkten ausgegangen. Von den national finanzierten laufenden Primärausgaben (ohne diskretionäre einnahmenseitige Maßnahmen) wird ein kontraktiver Beitrag von 0,3 BIP-Prozentpunkten erwartet.

Der 10-Jahres-Durchschnitt des nominalen Potenzialwachstums wird aktuell auf 3 % geschätzt. Diese Schätzung lässt jedoch die Auswirkungen der im Aufbau- und Resilienzplan vorgesehenen Reformen unberücksichtigt, die dem Potenzialwachstum Portugals einen Schub verleihen könnten.

(18)Die gesamtstaatliche Schuldenquote soll von 120,7 % des BIP im Jahr 2023 auf 117,1 % des BIP im Jahr 2024 sinken. Angesichts der hohen Schuldenquote, die den Projektionen zufolge im Laufe der Zeit allmählich sinken wird, wird davon ausgegangen, dass in Portugal – wie auch aus der jüngsten Schuldentragfähigkeitsanalyse hervorgeht – mittelfristig hohe Risiken für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen bestehen.

(19)In Anbetracht der nach wie vor außerordentlich hohen Unsicherheit sollten die haushaltspolitischen Leitlinien weiterhin vornehmlich qualitativer Natur sein. Detailliertere quantitative Leitlinien für die Folgejahre sollten 2022 bereitgestellt werden, sofern der Grad an Unsicherheit bis dahin hinreichend zurückgegangen ist.