STELLUNGNAHME DER KOMMISSION EZB-Empfehlung EZB/2003/1 vom 3. Februar 2003 für einen Beschluss des Rates zur Änderung von Artikel 10 Absatz 2 der Satzung des ESZB und der EZB (auf der Grundlage von Artikel 10 Absatz 6 der Satzung)

BEGRÜNDUNG

A. Allgemeines

Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung in Helsinki (10. und 11. Dezember 1999) beschlossen, eine Regierungskonferenz einzuberufen, um die institutionellen Probleme zu lösen, die vor der Erweiterung geklärt sein müssen, in Amsterdam jedoch offen geblieben waren. Die Regierungskonferenz nahm ihre Arbeit im Februar 2000 auf und wurde im Dezember 2000 in Nizza abgeschlossen.

Was die Europäische Zentralbank (EZB) anbelangt, fügte die in Nizza abgeschlossene Regierungskonferenz eine "Ermächtigungsklausel" in Form eines neuen Artikels 10 Absatz 6 in die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank (im folgenden 'die Satzung') ein, die den Rat in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs ermächtigt, Artikel 10 Absatz 2 der Satzung einstimmig zu ändern. In diesem Artikel sind die innerhalb des EZB-Rats geltenden Abstimmungsregeln festgelegt. Außerdem wies die Regierungskonferenz (vgl. Erklärung Nr. 19) darauf hin, man erwarte, dass so rasch wie möglich eine Empfehlung nach Artikel 10 Absatz 6 vorgelegt werde. Der Vertrag von Nizza trat am 1. Februar 2003 in Kraft und am 3. Februar 2003, legte die EZB eine formelle Empfehlung nach Artikel 10 Absatz 6 der Satzung für einen Beschluss des Rates vor. Nach diesem Artikel sollten sowohl das Europäische Parlament als auch die Kommission eine Stellungnahme zu dieser Empfehlung vorlegen.

Die Reform der Verwaltung der EZB sowie der Abstimmungsregeln insbesondere im EZB-Rat ist in Anbetracht der Erweiterung sowohl für die Zukunft der EZB als auch für das Eurogebiet ganz allgemein von entscheidender Bedeutung. Der EZB-Rat besteht aus den 6 Mitgliedern des Direktoriums sowie den Präsidenten der nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten des Eurogebiets (derzeit 12 Präsidenten). Bliebe die Reform des Systems aus, so würde sich die Anzahl der stimmberechtigten Mitglieder des EZB-Rats bei jeder Erweiterung des Eurogebiets erhöhen, wodurch die Effizienz der Entscheidungsfindung innerhalb des höchsten Beschlussorgans der EZB allmählich verringert, letztendlich jedoch erheblich beeinträchtigt würde.

B. Die Ermächtigungsklausel (Artikel 10 Absatz 6 der Satzung): Merkmale und Beschränkungen

Gemäß Artikel 10 Absatz 2 der Satzung trifft der EZB-Rat seine Entscheidungen generell mit einfacher Mehrheit. Jedes Mitglied, das an der Sitzung teilnimmt, verfügt über eine Stimme ("one member , one vote"). Bei Stimmengleichheit gibt die Stimme des Präsidenten den Ausschlag. In Artikel 10 Absatz 3 der ESZB/EZB-Satzung ist das Verfahren für Beschlüsse beschrieben, bei denen die Stimmen nach den Anteilen am gezeichneten Kapital gewogen werden.

Artikel 10 Absatz 6 der Satzung ermächtigt den Rat nur, das in Artikel 10 Absatz 2 der Satzung beschriebene Abstimmungsverfahren zu ändern, während Artikel 10 Absatz 3 außerhalb des Anwendungsbereichs der Ermächtigungsklausel bleibt. Entsprechend kann auch die Zusammensetzung des EZB-Rates und des Direktoriums, die in Artikel 10 Absatz 1 bzw. Artikel 11 Absatz 1 festgelegt ist, nicht auf dieser Grundlage geändert werden. Auch können die Aufgaben beider Beschlussorgane nicht geändert oder neu verteilt werden, da diese in Artikel 12 der Satzung festgelegt sind.

Die durch die Ermächtigungsklausel eingeführten Verfahrensregeln sind stringent. Es bedarf eines einstimmigen Beschlusses des Rates, der in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs zusammentritt. Stützt er sich auf eine Empfehlung der EZB, so bedarf es zuvor einer einstimmigen Genehmigung durch den EZB-Rat. Ist auf Ebene des Rates Einigung erzielt worden, so wird der Text allen Mitgliedstaaten zur Ratifikation zugesandt, bevor er in Kraft treten kann.

C. Darlegung der Stellungnahme der Kommission

C.1. Erfordernisse für eine gute Verwaltung

Bei der Vorbereitung ihrer Stellungnahme hat sich die Kommission von verschiedenen zentralen Grundsätzen für eine erfolgreiche Reform der internen Verwaltung der EZB leiten lassen:

- Beschlüsse sollten auch in Zukunft schnell und wirksam erfolgen.

- Die Beschlussorgane sollten unter Berücksichtigung der Interessen des gesamten Eurogebiets agieren.

- Das System muss von den derzeitigen und den zukünftigen Mitgliedstaaten als neutral und zuverlässig betrachtet werden.

- Die Märkte und die breite Öffentlichkeit sollten in der Lage sein, die Logik und die Funktionsweise des neuen Abstimmungssystems zu verstehen.

C.2. Mögliche Verbesserungen an dem vorgeschlagenen Drei-Gruppen-System

Gegenwärtig beträgt die Zahl der Stimmrechte im EZB-Rat insgesamt 18 Stimmrechte (6+12). In dem vorgeschlagenen Drei-Gruppen-Rotationssystem wird eine Hoechstzahl von 21 (6+15) Stimmrechten, die in einer Übergangsphase auf 24 (6+18) Stimmrechte erhöht werden könnte, eingeführt. Angesichts der mit dem System angestrebten Ziele könnte es sinnvoll sein, eine niedrigere Zahl ins Auge zu fassen, da dies zu einem rascheren und effizienteren Entscheidungsprozess innerhalb der EZB beitragen und so das System weiter stärken könnte.

In dem empfohlenen Rotationssystem erfolgt die Zuweisung der Zentralbankpräsidenten auf die einzelnen Gruppen nach Maßgabe eines neuen Indikators, der aus zwei Komponenten besteht: dem Anteil am aggregierten Bruttoinlandsprodukt zu Marktpreisen der Mitgliedstaaten, für die keine Ausnahmeregelung gilt, sowie dem Anteil an der gesamten aggregierten Bilanz der monetären Finanzinstitute der Mitgliedstaaten, für die keine Ausnahmeregelung gilt. Die Wahl der erstgenannten Komponente ist unangefochten. Im Rahmen einer erweiterten Europäischen Union mit einer großen Vielfalt von Ländern hätte die "Bevölkerung" eine zweite Komponente sein können. In ihrer Stellungnahme KOM(2000)34 [1], die am 26. Januar 2000 im Einklang mit Artikel 48 EG-Vertrag veröffentlicht wurde und in der es um die Einberufung einer Regierungskonferenz zur Vorbereitung des Vertrags von Nizza geht, empfahl die Kommission die "Bevölkerung" als ein für die Reform der Abstimmungsregeln in anderen Organen (insbesondere im Rat) besonders relevantes Kriterium. Als Kriterium könnte der Schlüssel der EZB für die Zeichnung des Kapitals der EZB gemäß Artikel 29 Absatz 1 der Satzung verwendet werden. Er basiert auf einer BIP-Komponente und einer Bevölkerungskomponente, die gleichermaßen mit 50% gewichtet werden, und gewährleistet eine repräsentative Zuweisung der Mitgliedstaaten des Eurogebiets auf die verschiedenen Gruppen.

[1] "Institutionelle Reform für eine erfolgreiche Erweiterung" - Stellungnahme der Kommission nach Artikel 48 des Vertrags über die Europäische Union zur Einberufung einer Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Änderung der Verträge (KOM(2000)34 endg.).

Außerdem könnte der neue Artikel 10 Absatz 2 der Satzung in verschiedenen Punkten klarer und deutlicher gefasst werden:

- Häufigkeit der Rotation: Die Empfehlung sieht vor, dass innerhalb jeder Gruppe die Präsidenten der nationalen Zentralbanken für gleich lange Zeiträume stimmberechtigt sind, doch ist die Dauer nicht ausdrücklich festgelegt. Außerdem ist nicht sichergestellt, dass die Rotationsfrequenz innerhalb jeder der drei Gruppen identisch sein wird.

- Verteilung der Stimmrechte auf die Zentralbankpräsidenten innerhalb der einzelnen Gruppen: Da jede Gruppe über weniger Stimmrechte als Zentralbankpräsidenten verfügt, muss festgelegt werden, wie häufig in jeder Gruppe abgestimmt wird. Es wäre unangemessen, in dem neuen Artikel 10 Absatz 2 der Satzung jedes einzelne Detail zu klären; dem EZB-Rat sollte ein gewisser Ermessensspielraum bleiben. Doch könnten bestimmte Grundsätze aus Gründen der Transparenz formalisiert werden. Beispielsweise könnte bei der Abstimmung innerhalb jeder Gruppe den Zentralbankpräsidenten, die am längsten keine Stimme abgegeben haben, oder den Ländern, die die erste Position einnehmen, Priorität eingeräumt werden.

- Klarheit und Transparenz gegenüber Märkten und der breiten Öffentlichkeit: Eine umfassende und rechtzeitige Information über die Identität der jeweiligen Entscheidungsträger werden für viele Außenstehende wichtig sein, insbesondere für Finanzmarktteilnehmer und die Medien. Angesichts der relativen Komplexität des Drei-Gruppen-Systems wird es wichtig sein, dass Beschlüsse bezüglich der Rotation sehr rechtzeitig und auf transparente Art und Weise getroffen und angekündigt werden.

- Beginn des Rotationssystems: Gegenwärtig ist noch nicht vollständig geklärt, wann das Rotationssystem wirklich einsetzt. Während die Zahl der Zentralbankpräsidenten mit Stimmrecht grundsätzlich auf 15 begrenzt ist, scheint diese Obergrenze nicht zwangsläufig zu gelten, sobald die Anzahl der Zentralbankpräsidenten 15 überschreitet: Der Beginn des Rotationssystems kann so lange hinausgeschoben werden, bis die Anzahl der Zentralbankpräsidenten 18 überschreitet. Die Funktionsweise des Systems wäre sehr viel deutlicher, wenn der Beginn des Rotationssystems und/oder eines möglichen Übergangssystems eindeutig festgelegt würde anstatt verschoben und in den Ermessungsspielraum des EZB-Rats gestellt zu werden.

D. Weitere Überlegungen zur Verwaltung der EZB

Der Vertrag von Nizza zielte darauf ab, die Gemeinschaft insbesondere durch Berücksichtigung der institutionellen Konsequenzen des Beitritts von 12 neuen Mitgliedstaaten auf die Erweiterung vorzubereiten. Im Zusammenhang mit der EZB zog es die Regierungskonferenz vor, eine "Ermächtigungsklausel" einzuführen, anstatt sich während der Konferenz auf detaillierte Vereinbarungen zu verständigen. Dadurch blieb mehr Zeit, um sich auf die Reform der Verwaltung der EZB vorzubereiten. Hingegen wurde dadurch der Spielraum für mögliche Änderungen verringert.

Das Drei-Gruppen-Rotationssystem, welches die EZB empfiehlt, entspricht voll und ganz dem in Nizza formulierten Mandat. Es bereitet die EZB auf ein beträchtlich erweitertes Eurogebiet vor. Trotz der durch die Ermächtigungsklausel eingeführten Beschränkungen sowohl hinsichtlich des Verfahrens als auch des Inhalts hat die EZB ein System vorgeschlagen, das die Anzahl der Stimmrechte innerhalb des EZB-Rates wirksam beschränkt. Dieses System wurde von allen Mitgliedern des EZB-Rates als akzeptabel beurteilt.

Der Vertrag von Nizza und der diesem vorausgehende Vertrag von Amsterdam sind Schritte in einem umfassenderen Prozess der Vorbereitung der Europäischen Union und ihrer Organe auf die Zukunft. Bereits in Nizza (siehe Erklärung Nr. 23) erklärten die Staats- und Regierungschefs, dass "... eine tiefere und umfassendere Diskussion notwendig sei ...", und kündeten für 2004 eine neue Regierungskonferenz an. Der Europäische Rat von Brüssel (14.-15. Dezember 2001) beschloss, einen Konvent zur Zukunft Europas zu errichten (Erklärung von Laeken). Für die EZB eröffnet dies die Möglichkeit für weitere Überlegungen zu den Abstimmungsmodalitäten im EZB-Rat und mögliche Änderungen, die über Artikel 10 Absatz 2 der Satzung hinausgehen. Ganz allgemein gilt, dass das von der EZB vorgeschlagene System nicht als mögliches Muster für die künftige Zusammensetzung und den Entscheidungsprozess anderer Gemeinschaftsorgane angesehen werden sollte.

Die Kommission ist insbesondere der Auffassung, dass es sinnvoll wäre, der geldpolitischen Entscheidungsfindung weitere Aufmerksamkeit zu schenken. In diesem Zusammenhang könnte es nützlich sein, die Errichtung eines "Rates für Geldpolitik" ins Auge zu fassen. Er würde unter der Gesamtleitung des EZB-Rates operieren, doch hätten nicht mehr alle Mitglieder des EZB-Rates das Recht, an den Sitzungen des "Rates für Geldpolitik" teilzunehmen. Dem - möglicherweise erweiterten - Direktorium würde eine zentrale Verantwortung in den geldpolitischen Entscheidungen zuerkannt. Außerdem wäre es angemessen, die derzeitigen Regeln für die Ernennung der Mitglieder des Direktoriums (Artikel 112 Absatz 2 Buchstabe b EG) zu ändern und die Einstimmigkeit durch eine qualifizierte Mehrheit zu ersetzen. In beiden Fällen können die erforderlichen Vertragsänderungen nur durch eine Regierungskonferenz eingeführt werden.

STELLUNGNAHME DER KOMMISSION zur EZB-Empfehlung EZB/2003/1 vom 3. Februar 2003 für einen Beschluss des Rates zur Änderung von Artikel 10 Absatz 2 der Satzung des ESZB und der EZB (auf der Grundlage von Artikel 10 Absatz 6 der Satzung)

Die Europäische Zentralbank (EZB) hat eine Empfehlung für einen Beschluss des Rates zur Änderung von Artikel 10 Absatz 2 der Satzung des ESZB und der EZB (im folgenden 'die Satzung') am 3. Februar 2003 auf der Grundlage von Artikel 10 Absatz 6 der Satzung angenommen. Mit Schreiben vom 11. Februar 2003 hat der Rat die Kommission um Stellungnahme zu dieser Empfehlung gebeten. Die Kommission hat daraufhin die folgende Stellungnahme abgegeben.

1. Die Kommission stellt fest, dass die Empfehlung darauf abzielt, die Entscheidungsstrukturen der EZB auf eine künftige erhebliche Erweiterung des Euro-Gebiets vorzubereiten. In dieser Hinsicht ist die Kommission der Auffassung, dass die folgenden Bedingungen erfuellt sein müssen, damit die EZB-Führungsstruktur erfolgreich reformiert werden kann:

- Entscheidungen müssen weiterhin rasch und wirksam getroffen werden;

- die Entscheidungsgremien sollten bei ihren Maßnahmen das Interesse des gesamten Euro-Gebiets berücksichtigen;

- das System muss sowohl von den jetzigen als auch von den künftigen Mitgliedstaaten als neutral und unparteiisch angesehen werden;

- die Märkte und die Medien sollten in der Lage sein, die Logik und Funktionsweise des neuen Abstimmungssystems zu verstehen.

2. Das vorgeschlagene Rotationsverfahren in drei Gruppen soll sicherstellen, dass der EZB-Rat, der das oberste Entscheidungsgremium der EZB ist, seine Entscheidungen im Hinblick auf eine erhebliche Ausweitung des Euro-Gebiets in den nächsten Jahren weiterhin rasch und wirksam treffen kann. Sobald die Anzahl der Präsidenten der verschiedenen nationalen Zentralbanken des Euro-Gebiets eine bestimmte Schwelle überschreitet, darf die Zahl der Stimmrechte im EZB-Rat nicht länger steigen, sondern wird auf eine Hoechstzahl beschränkt (21 Stimmrechte und möglicherweise 24 Stimmrechte in einer Übergangsphase). Nach Ansicht der Kommission könnte es ratsam sein, die Obergrenze für die Stimmrechte herabzusetzen, um die Geschwindigkeit und die Effizienz der Entscheidungsfindung weiter zu stärken.

3. Die Kommission stellt fest, dass innerhalb des vorgeschlagenen Rotationsverfahrens die Zuweisung der Zentralbankpräsidenten auf die einzelnen Gruppen einem neuen Indikator unterliegt, der aus zwei Komponenten besteht: dem Anteil am aggregierten Bruttoinlandsprodukt zu Marktpreisen der Mitgliedstaaten, für die keine Ausnahmeregelung gilt, sowie dem Anteil an der gesamten aggregierten Bilanz der monetären Finanzinstitute der Mitgliedstaaten, für die keine Ausnahmeregelung gilt. Während die Auswahl aufgrund der ersten Komponente gerechtfertigt ist, weist die Kommission darauf hin, dass sie zur Regierungskonferenz, die zum Vertrag von Nizza geführt hat, das Bevölkerungskriterium als besonders relevant für die Neufassung der Abstimmungsregeln in anderen Organen (insbesondere beim Rat) empfohlen hat. [2] Hierfür könnte der in Artikel 29 Absatz 1 der Satzung festgelegte EZB-Schlüssel für die Kapitalzeichnung verwendet werden, der auf einer BIP-Komponente und einer Bevölkerungskomponente mit einem Anteil von jeweils 50% beruht. Nach Ansicht der Kommission würde die Anwendung dieses Indikators zu einer Zuweisung der Mitgliedstaaten auf die einzelnen Gruppen führen, die dem dritten Kriterium in Absatz 1 stärker entspräche.

[2] "Institutionelle Reform für eine erfolgreiche Erweiterung" - Stellungnahme der Kommission nach Artikel 48 des Vertrags über die Europäische Union zur Einberufung einer Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedsstaaten im Hinblick auf die Änderung der Verträge (KOM(2000)34 endg.).

4. Die Empfehlung betreffend Artikel 10 Absatz 2 der Satzung sollte in einigen Kernpunkten noch klarer gefasst werden. Dies gilt insbesondere für die Häufigkeit der Rotation und die Reihenfolge der Zuweisung der Stimmrechte an die Zentralbankpräsidenten innerhalb einer Gruppe. Da diese Änderungen dem EZB-Rat weiterhin einen gewissen Ermessensspielraum gewähren, müssen seine Entscheidungen hinsichtlich der Rotation frühzeitig und transparent getroffen und bekanntgegeben werden. Auch der Beginn des Rotationssystems sollte eindeutig im Text genannt werden. Nach Ansicht der Kommission würden diese Ergänzungen dazu beitragen, die Funktionsweise des Modells deutlicher zu machen.

5. Die Kommission stellt fest, dass die "Ermächtigungsklausel" in Artikel 10 Absatz 6 der Satzung ausschließlich eine Änderung von Artikel 10 Absatz 2 gestattet und der einstimmigen Genehmigung durch den Rat bedarf, was die Reform der EZB-Führungsstrukturen erheblich beeinträchtigt. Dadurch wird verhindert, dass über Artikel 10 Absatz 2 hinausgehende umfassendere Änderungen gegenwärtig in Betracht gezogen werden.

6. Obwohl das von der EZB vorgeschlagene System die in Absatz 1 festgelegten Kriterien nur zum Teil erfuellt, ist es ein wichtiger Schritt für die Anpassung ihres Entscheidungsverfahrens mit Blick auf die Erweiterung. Gleichzeitig sollte anerkannt werden, dass umfassendere Anpassungen (z.B. der Entscheidungsprozesse im Bereich der Geldpolitik und der Rolle des Direktoriums in dieser Hinsicht) nicht auf der Grundlage der Ermächtigungsklausel sondern nur im größeren Rahmen des Konvents und der Regierungskonferenz vorgenommen werden können.