DE Amtsblatt der Europäischen Union C 100/39

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema „Flugsicherheit für Passagiere“

2009/C 100/07

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss am 17. Januar 2008, gemäß Artikel 29 Absatz 2 der Geschäftsordnung eine Initiativstellungnahme zu folgendem Thema zu erarbeiten:

„Flugsicherheit für Passagiere“.

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr, Energie, Infrastrukturen, Informationsgesellschaft nahm ihre Stellungnahme am 24. September 2008 an. Berichterstatter war Herr McDONOGH.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 448. Plenartagung am 21. — 23. Oktober 2008 (Sitzung vom 23. Oktober) mit 94 Ja-Stimmen bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Empfehlungen

1.1. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) empfiehlt, zusätzlich zu den geltenden gemeinsamen Rechtsnormen für den gemeinschaftlichen Ansatz in Bezug auf die Sicherheit in der Zivilluftfahrt spezielle und möglichst einheitliche Normen für Sicherheitsdienste in der Luftfahrt zu schaffen.

1.2. Nach Ansicht des Ausschusses sollten Anbieter ua. dann von Sicherheitsdienstleistungen in der Luftfahrt ausgeschlossen werden, wenn: sie sich im Insolvenz- oder Liquidationsverfahren befinden, ein Konkursverfahren gegen sie eingeleitet worden ist, sie wegen einer ihre berufliche Zuverlässigkeit in Frage stellenden, strafbaren Handlung verurteilt worden sind, sie im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit eine schwere Verfehlung begangen haben, sie ihrer Pflicht zur Entrichtung von Sozialversicherungsbeiträgen oder Steuern nicht nachgekommen sind, sie bei der Erteilung der für die Ausschreibung erforderlichen Auskünfte falsche bzw. keine Erklärungen abgegeben haben oder nicht im einschlägigen Berufsregister eingetragen sind, obwohl die Rechtsvorschriften des betreffenden Landes dies vorschreiben. Darüber hinaus sollten Anbieter von Sicherheitsdienstleistungen in der Luftfahrt über ein Einstellungsverfahren verfügen, eine angemessene Schulung der Mitarbeiter vorsehen und einen Nachweis einer Versicherung vorweisen können, die potenzielle Haftungsansprüche, die sich aus der Vertragsausführung ergeben können, übernimmt.

1.3. Der EWSA empfiehlt die Einführung einer rechtlich verbindlichen Anzahl von Schulungsstunden sowie eines obligatorischen Schulungspakets für Sicherheitskräfte in allen 27 Mitgliedstaaten der Europäischen Union.

1.4. Nach Ansicht des Ausschusses sollten die Maßnahmen klar und präzise sein.

1.5 Der EWSA hält es für erforderlich, Fluggesellschaften, Flughäfen, und Anbieter von Sicherheitsdienstleistungen über die Anwendung von Rechtsvorschriften zu Sicherheitsmaßnahmen ausdrücklich zu informieren und ihnen unter strengen Auflagen direkten Zugang zu diesen Vorschriften zu gewähren.

1.6. Der Ausschuss vertritt die Auffassung, dass die Veröffentlichung nicht sensibler Teile der Durchführungsbestimmungen, die Sicherheitsmaßnahmen beinhalten, durch die den Fluggästen Pflichten auferlegt bzw. deren Rechte eingeschränkt werden, im Amtsblatt der Europäischen Union sowie eine alle sechs Monate stattfindende Überprüfung der Sicherheitsmaßnahmen wichtige Voraussetzungen für die gemeinschaftliche Rechtsordnung sind.

1.7. Der EWSA fordert die Europäische Kommission auf, im Luftfahrtbereich Maßnahmen für die Entschädigung von Opfern von Straftaten, wie etwa von Terroranschlägen, zu treffen.

1.8. Es sollten Maßnahmen für eine stärkere Anerkennung der Berufe sowie zur Förderung der Karriereaussichten im Sicherheitssektor ergriffen werden.

1.9. Durch Maßnahmen zur Umsetzung des Konzepts der einmaligen Sicherheitskontrolle in der gesamten EU sollten überflüssige Sicherheitskontrollen vermieden werden. Die Anerkennung von in Drittstaaten durchgeführten Sicherheitsmaßnahmen sollte gefördert werden.

1.10. Im Rahmen der Maßnahmen sollte ein maßgeschneiderter, innovativer Ansatz entwickelt werden, der eine Differenzierung zwischen den Sicherheitsmaßnahmen für die Besatzung und für die Fluggäste ermöglicht, ohne die Sicherheit zu beeinträchtigen.

1.11. Nach Ansicht des Ausschusses sollte die Luftsicherheit Vorrang bei der Zuweisung von Forschungsmitteln im Sicherheitsbereich erhalten.

1.12. Eine unabhängige Bewertung der Technologien und technischen Anforderungen durch die Europäische Kommission ist unerlässlich. Anhand dieser unabhängigen Bewertung sollten nach Auffassung des EWSA Normen für Technologien, die im Bereich der Luftfahrtsicherheit eingesetzt werden, aufgestellt und ein Zentralregister zugelassener Lieferanten eingerichtet werden.

1.13. Der EWSA hält ein besser koordiniertes Vorgehen der Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung von Terrorismus und organisiertem Verbrechen für erforderlich. Darüber hinaus sollten strengere, auf Ebene der Mitgliedstaaten ergriffene Maßnahmen, die Pflichten für die Fluggäste einführen und/oder ihre Rechte beschneiden, auf einer Risikobewertung basieren, die Menschenwürde achten, alle sechs Monate überprüft und den Reisenden ausdrücklich mitgeteilt werden.

2. Einleitung

2.1. Nach den tragischen Ereignissen des 11. Septembers 2001 wurde eine Rahmenverordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Luftsicherheit in der Zivilluftfahrt (1) angenommen. In dieser Verordnung sind die wesentlichen Bestimmungen und gemeinsamen Normen für den gemeinschaftlichen Ansatz im Bereich der Luftsicherheit in der Zivilluftfahrt festgelegt. Zwar werden durch die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften grundlegende gemeinsame Normen festgelegt, doch haben die Mitgliedstaaten (oder einzelne Flughäfen) auch die Möglichkeit, aufgrund des unterschiedlich hohen Risikos eines Terroranschlags für den jeweiligen Mitgliedstaat, Flughafen oder eine Fluggesellschaft, strengere Normen festzulegen.

2.2. Im Jahr 2005 begann die Europäische Kommission mit der Überarbeitung dieser Rahmenverordnung im Bereich der Luftsicherheit (2). Schließlich wurde am 11. Januar 2008 ein Konsens zwischen den Mitgliedern des Europäischen Parlaments und dem Rat der Europäischen Union erzielt, der am 11. März 2008 zur Annahme der neuen Rahmenverordnung Nr. 300/2008 (3) führte. Durch diese Überarbeitung sollten die rechtlichen Anforderungen klarer gefasst, vereinfacht und weiter harmonisiert werden, um so die Sicherheit in der Zivilluftfahrt insgesamt zu verbessern.

2.3. Die durch die Überarbeitung der Rahmenverordnung hervorgerufene Dynamik sollte genutzt werden, da sie eine grundlegende Änderung der Rechtsvorschriften für den Bereich der Luftsicherheit mit sich bringt. Eine gemeinsame Verkehrspolitik war eine der ersten gemeinsamen Politiken der Europäischen Gemeinschaft. In diesem Zusammenhang ist der Luftverkehr für den freien Personen- und Warenverkehr — zwei Ziele der Europäischen Gemeinschaft — von wesentlicher Bedeutung. Die Freiheit der Bürger eines Mitgliedstaats, frei in einen anderen Mitgliedstaat zu reisen, setzt voraus, dass diese Personen vor Gefahren geschützt werden. Darüber hinaus hätten Störungen im Luftverkehrssystem (zum Beispiel durch einen Terroranschlag) negative Auswirkungen auf die gesamte europäische Wirtschaft. Deshalb liegt es auf der Hand, dass die Sicherheit ein Schlüsselelement für den Erfolg des Luftverkehrs bleiben sollte.

2.4. Trotz der vielen Initiativen im Bereich der Luftsicherheit bleiben im derzeitigen Rechtsrahmen für diesen Bereich einige grundlegende Anliegen von Fluggästen, Fluggesellschaften, Flughäfen und privaten Sicherheitsdiensten unberücksichtigt. Im Luftverkehrssektor sind klarere, umfassende und harmonisierte Maßnahmen erforderlich. Das übergreifende Ziel der Luftsicherheitspolitik sollte deshalb darin bestehen, einen eindeutigen, effizienten und transparenten Rechtsrahmen zu schaffen und die Sicherheit „menschlich“ zu gestalten.

3. Notwendigkeit der Zertifizierung von Anbietern privater Sicherheitsdienste

3.1. Da die Luftsicherheit für das Funktionieren des Luftverkehrssystems von grundlegender Bedeutung ist, ist es erforderlich, zusätzlich zu den geltenden gemeinsamen rechtlichen Normen im Rahmen des gemeinschaftlichen Ansatzes für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt spezielle Rechtsvorschriften für Flugsicherheitsdienste zu erlassen. In der Praxis wird zur Auswahl von Anbietern privater Sicherheitsdienste trotz der Sensibilität ihrer Aufgabe oftmals der niedrigste Preis als einziges Kriterium herangezogen. Neue verbindliche Rechtsvorschriften, die solche spezifischen Normen umfassen, sollten auf der Grundlage von Qualitätskriterien zur Orientierung bei der Auswahl von Sicherheitsdiensten im Luftfahrtbereich dienen.

3.2. Die Auswahl- und Vergabekriterien für Anbieter von Sicherheitsdiensten sollten unter anderem deren finanzielle und wirtschaftliche Kapazitäten sowie ihre finanzielle Transparenz und technische Leistungsfähigkeit berücksichtigen, da hierdurch die Qualität der Dienstleistungen gesteigert wird.

3.3. Die Europäische Agentur für Flugsicherheit hat kürzlich über eine Qualitätscharta und deren Anhang zur Ausbildung privater Sicherheitskräfte eine Selbstregulierungsinitiative eingeleitet. Die in diesem Dokument enthaltenen Grundsätze könnten als Grundlage für die Zertifizierung aller privaten Flugsicherheitsunternehmen herangezogen werden und veranschaulichen das Engagement der Industrie für qualitativ hochwertige Lösungen.

3.4. Der EWSA empfiehlt die Aufstellung rechtlich verbindlicher Qualitätskriterien für Anbieter privater Luftsicherheitsdienste. Dienstleister könnten ua. dann von Sicherheitsdienstleistungen in der Luftfahrt ausgeschlossen werden, wenn: sie sich im Insolvenz- oder Liquidationsverfahren befinden, ein Konkursverfahren gegen sie eingeleitet worden ist, sie wegen einer ihre berufliche Zuverlässigkeit in Frage stellenden, strafbaren Handlung verurteilt worden sind, sie im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit eine schwere Verfehlung begangen haben, sie ihrer Pflicht zur Entrichtung von Sozialversicherungsbeiträgen oder Steuern nicht nachgekommen sind, sie bei der Erteilung der für die Ausschreibung erforderlichen Auskünfte falsche bzw. keine Erklärungen abgegeben haben oder nicht im einschlägigen Berufsregister eingetragen sind, obwohl die Rechtsvorschriften des betreffenden Landes dies vorschreiben. Darüber hinaus sollten Anbieter von Sicherheitsdienstleistungen in der Luftfahrt über ein Einstellungsverfahren verfügen, eine angemessene Schulung der Mitarbeiter vorsehen, und sie sollten einen Nachweis einer Versicherung vorweisen können, die potenzielle Haftungsansprüche, die sich aus der Vertragsausführung ergeben können, übernimmt.

3.5. Daneben schlägt der EWSA vor, eine rechtlich verbindliche Anzahl von Schulungsstunden sowie ein obligatorisches Schulungspaket für Sicherheitskräfte in allen 27 Mitgliedstaaten der Europäischen Union einzuführen.

4. Anerkennung der Zuverlässigkeitsüberprüfung von Sicherheitskräften

4.1. Vor ihrer Einstellung sollten Sicherheitskräfte gemäß der geltenden und künftigen Rahmenverordnung über die Sicherheit in der Zivilluftfahrt eine spezielle Schulung durchlaufen und einer Zuverlässigkeitsüberprüfung unterzogen werden. Es ist von entscheidender Bedeutung, dass künftige Sicherheitskräfte weder in Verbindung zu potenziellen terroristischen oder kriminellen Vereinigungen stehen noch vorbestraft sind, da ihre Arbeit ein Schlüsselelement für das Sicherheitssystem der Luftfahrt ist.

4.2. Derzeit werden Zuverlässigkeitsüberprüfungen von nationalen Behörden, in der Regel vom Justiz- oder Innenministerium, nur im Rahmen ihres jeweiligen Zuständigkeitsbereichs durchgeführt. Folglich wird diese Einstellungsvoraussetzung von den meisten Mitgliedstaaten nicht gegenseitig anerkannt. Dieses Thema ist insbesondere mit Blick auf die Mobilität der Arbeitnehmer, eine der im EWG-Vertrag festgelegten Grundfreiheiten, von Bedeutung.

4.3. Der EWSA fordert den Rat der Europäschen Union und die Europäische Kommission auf, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten im Bereich der justiziellen und polizeilichen Zusammenarbeit in der EU über dieses Thema nachzudenken.

5. Einmalige Sicherheitskontrolle

5.1. Das mit der Übertragung von Zuständigkeiten im Bereich der Luftfahrtsicherheit an die Europäische Union verfolgte Ziel war im Wesentlichen der Wunsch, einen gemeinsamen europäischen Rechtsrahmen zu schaffen, der in allen EU-Mitgliedstaaten einheitlich zur Anwendung kommen sollte. Da alle auf EU-Ebene entwickelten Rechtsvorschriften von allen Mitgliedstaaten umgesetzt werden sollen, wäre die gegenseitige Anerkennung der EU-Sicherheitsstandards unter den Mitgliedstaaten die logische Konsequenz, was mit dem Konzept der einmaligen Sicherheitskontrolle letztlich gemeint ist. Die Fluggäste, das Gepäck und die Fracht, die von einem EU-Mitgliedstaat in einen anderen reisen, sollten als sicher angesehen werden und somit keine zusätzlichen Sicherheitskontrollen am europäischen Umsteigeflughafen vor dem Zielort durchlaufen müssen.

5.2. Das Konzept der einmaligen Sicherheitskontrolle wurde auf EU-Ebene anerkannt und wird in der neuen Rahmenverordnung zur Sicherheit in der Zivilluftfahrt weiter gestärkt. Jedoch ist die gegenseitige Anerkennung der Sicherheitsstandards der einzelnen EU-Mitgliedstaaten bisher noch nicht völlig erreicht worden. Da das Ausmaß der Bedrohung nicht in allen Mitgliedstaaten gleich hoch war, haben manche Mitgliedstaaten strengere Sicherheitsmaßnahmen als andere ergriffen, um der speziellen Bedrohung, der sie ausgesetzt sind, begegnen zu können.

5.3. Da die Sicherheitsstandards nicht EU-weit anerkannt werden, werden viele überflüssige Kontrollen durchgeführt, die nicht nur zu zusätzlichen Verspätungen und Kosten für die Fluggesellschaften führen, sondern auch Ressourcen in Anspruch nehmen, die besser für den Schutz gefährdeterer Bereiche eingesetzt werden könnten.

5.4. Dieses Prinzip der einmaligen Sicherheitskontrolle, das EU-weit eingeführt werden sollte, sollte ebenfalls mit Blick auf andere Länder in Betracht gezogen werden. Es gibt keinen Grund zu der Annahme, dass Flugzeuge aus Ländern mit umfassenden Flugsicherheitsvorschriften, wie den Vereinigten Staaten oder Israel, als „unsicher“ angesehen werden sollten. Die gegenseitige Anerkennung von Sicherheitsstandards sollte auch mit „gleichgesinnten“ Drittstaaten möglich sein. Dies wiederum würde zur Schaffung eines ausgewogenen globalen Sicherheitssystems beitragen, in dem alle Bemühungen auf die wahre Bedrohung ausgerichtet sind.

5.5. Daher fordert der EWSA die Europäische Kommission auf, dafür zu sorgen, dass das Prinzip der einmaligen Sicherheitskontrolle in der EU ordnungsgemäß umgesetzt und jedes Flugzeug, das von einem EU-Mitgliedstaat in einen anderen fliegt, als „sicher“ angesehen wird. Die Europäische Kommission wird des Weiteren nachdrücklich ersucht, bei der Anerkennung der Sicherheitsstandards von Drittstaaten, deren Standards in etwa denen der EU entsprechen — insbesondere mit Blick auf die Vereinigten Staaten — rasche Fortschritte zu erzielen.

6. Differenzierung

6.1. In Anbetracht des erwarteten erheblichen Anstiegs der Fluggastzahlen in den kommenden Jahren stellen die derzeitigen Sicherheitskontrollen von Fluggästen und Gepäck kein nachhaltiges Modell dar. Derzeit werden alle Fluggäste auf ähnliche Weise durchsucht und denselben Sicherheitskontrollen unterzogen. Dieser beschwerliche Prozess ist der Hauptbeschwerdegrund von Fluggästen, wenn diese um eine Bewertung ihrer Reiseerfahrung gebeten werden. Ihre Unzufriedenheit wird durch das Wissen um die Tatsache verstärkt, dass von einem Großteil der Reisenden keinerlei Gefahr für den Flughafen oder das Flugzeug ausgeht.

6.2. Wie bereits erwähnt, sind die für die Sicherheit in der Luftfahrt verfügbaren Ressourcen äußerst knapp bemessen. Zunächst sollte unterschieden werden zwischen dem, was möglich und dem, was wahrscheinlich ist. Die Glaubwürdigkeit des gesamten Systems sollte auf der Fähigkeit beruhen, wahrscheinlichen Bedrohungen zu begegnen, anstatt zu versuchen, die Gesamtheit aller möglichen Risiken abzudecken. Die Ermittlung einer wahrscheinlichen Bedrohung sollte auf der Grundlage einer Einschätzung dieser Bedrohung sowie auf der Grundlage einer Bewertung des Risikos erfolgen, das durch das Ergreifen geeigneter Maßnahmen eingegangen wird.

6.3. Der EWSA fordert die Europäische Kommission auf, über ein Vorgehen nachzudenken, bei dem die systematischen Sicherheitskontrollen von Fluggästen durch eine proaktive Differenzierung der Fluggäste ersetzt würde, wobei die Informationserfassung mit der Durchführung von Stichproben als Abschreckungsmaßnahme kombiniert würde.

7. Mittelzuweisung für Forschung und Entwicklung im Bereich der Sicherheit

7.1. Der EWSA begrüßt, dass im Siebten Forschungsrahmenprogramm Mittel in Höhe von 1,2 Mrd. EUR für die Sicherheitsforschung vorgesehen sind. Die Sicherheit in der Luftfahrt sollte aufgrund der steigenden Kosten für den Luftfahrtsektor und aufgrund ihres Einflusses auf die Gesellschaft im Allgemeinen bei der Mittelvergabe Vorrang erhalten. Darüber hinaus müssen die ausgewählten Projekte unbedingt mit der Politik, die derzeit ausgestaltet wird, in Einklang stehen, und es müssen Mittel für die diesbezüglich erforderliche Forschung bereitgestellt werden, wie z B. für die Forschung an Technologien zur Erkennung von Flüssigsprengstoffen oder an anderen Detektionstechnologien, wie etwa der Einsatz biometrischer Daten.

7.2. Daher fordert der EWSA die Europäische Kommission auf, ihre Arbeit intern zu koordinieren, damit die aus Steuergeldern finanzierten Ressourcen möglichst optimal eingesetzt werden.

7.3. Des Weiteren empfiehlt der EWSA die Bereitstellung von Mitteln für eine unabhängige Bewertung der Technologien und technischen Anforderungen durch die Europäische Kommission. Anhand dieser unabhängigen Bewertung sollten Normen für Technologien, die im Bereich der Luftfahrtsicherheit eingesetzt werden, aufgestellt und ein Zentralregister zugelassener Lieferanten eingerichtet werden.

8. Schwierigkeiten bezüglich der Einstellung und Beschäftigung von Sicherheitskräften

8.1. In einigen Mitgliedstaaten stoßen Flughäfen oder Anbieter von Sicherheitsdiensten bei der Einstellung von Sicherheitskräften auf große Schwierigkeiten. Die Auswahlkriterien wurden aufgrund der wichtigen Rolle dieser Sicherheitsbediensteten selbstverständlich verschärft. So schränken die Voraussetzungen einer „einwandfreien“ Vergangenheit, der Beherrschung einer oder mehrerer Fremdsprachen und eines gewissen Bildungsniveaus, um die Verfahrensweisen verstehen und mit schwierigen Fluggästen umgehen zu können, die Zahl möglicher Bewerber stark ein.

8.2. Ein zusätzliches Problem besteht darin, dass es äußerst schwierig ist, die Mitarbeiter zu halten, nachdem sie eingestellt und ordnungsgemäß eingearbeitet wurden. Denn die für die Arbeitszeit erforderliche Flexibilität sowie der ständige Druck und die relativ geringe Vergütung machen den Beruf des Sicherheitsbediensteten für viele unattraktiv. Darüber hinaus versteht sich von selbst, dass der Mangel an gesellschaftlicher Anerkennung und die fehlenden Karriereaussichten zu einem Verlust an Fachkräften in diesem Sektor führen.

8.3. Der EWSA vertritt die Auffassung, dass die Europäische Kommission in diesem sozialen Bereich eine wichtige Rolle spielen kann, indem sie die Vorteile des Berufs des Sicherheitsbediensteten hervorhebt und konkret eine Aufwertung dieser wichtigen Arbeitsplätze in der gesamten Europäischen Union fördert.

9. Verantwortlichkeiten

9.1. Die Luftfahrtindustrie investiert in die Erbringung qualitativ hochwertiger Dienstleistungen, stößt jedoch auf Hindernisse, die eine klare Sicht auf die gesetzlichen Erfordernisse verhindern und somit eine qualitativ hochwertige Umsetzung beeinträchtigen.

9.2. Der EWSA ist der Ansicht, dass die Maßnahmen klar und so einfach wie praktisch möglich formuliert werden sollten. Das derzeitige Regelwerk besteht häufig aus einer ganzen Reihe von Vorschriften, die über verschiedene Rechtstexte verteilt sind und zahlreiche Ausnahmen enthalten. Das Ergebnis ist eine komplexe Palette von Anforderungen, die keineswegs zur Effizienz beitragen und den Stress für die Mitarbeiter sowie Verspätungen und Unannehmlichkeiten für die Reisenden erhöhen.

9.3. Darüber hinaus haben die „Endnutzer“ von Sicherheitsmaßnahmen, dh. Fluggesellschaften, Flughäfen und Anbieter von Sicherheitsdiensten, die diese Maßnahmen praktisch anwenden, keinen direkten Zugang zu diesen Vorschriften. Von wichtigen Dienstleistern, wie etwa den Fluggesellschaften, Flughäfen und Anbietern von Sicherheitsdiensten, wird zwar erwartet, dass sie die Vorschriften ordnungsgemäß befolgen, sie werden aber nicht direkt über diese Vorschriften informiert. Artikel 254 EG-Vertrag sieht jedoch vor, dass alle Verordnungen im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht werden müssen, und es ist absurd zu erwarten, dass die Dienstleister Vorschriften durchsetzen, die sie eigentlich gar nicht kennen dürften. In ihrem Schlussantrag zu der anhängigen Rechtssache C-345/06, auch bekannt als „Rechtssache HEINRICH“, schlägt Generalanwältin SHARPSTON vor, die Durchführungsverordnung über die Sicherheit in der Luftfahrt für inexistent zu erklären. Der Generalanwältin zufolge ist die beharrliche und absichtliche Nichtveröffentlichung des Anhangs zu der Verordnung Nr. 2320/2002, der u. a. die Liste der im Handgepäck verbotenen Gegenstände enthält, ein so schwerer Fehler, dass sie von der Gemeinschaftsrechtsordnung nicht geduldet werden kann (4).

9.4. Daher empfiehlt der EWSA, Fluggesellschaften, Flughäfen und Anbietern von Sicherheitsdiensten, die die entsprechenden Sicherheitsmaßnahmen durchsetzen müssen, klare und direkte Informationen über diese Maßnahmen zukommen zu lassen und ihnen unter strengen Auflagen direkten Zugang zu diesen Vorschriften zu ermöglichen. Der Umstand, dass private Anbieter von Sicherheitsdiensten Sicherheitsmaßnahmen durchsetzen sollen und in gewissem Maße für deren Umsetzung verantwortlich sind, obwohl sie nicht direkt über diese Vorschriften in Kenntnis gesetzt werden, trägt nicht unbedingt zur Qualität der Dienstleistungen bei. Da diese Vorschriften jedoch streng vertraulich sind, müssen bestimmte Bedingungen zur Gewährleistung der Vertraulichkeit festgelegt und durchgesetzt werden. Darüber hinaus empfiehlt der EWSA, die nicht sensiblen Teile der Durchführungsbestimmungen der Verordnung Nr. 2320/2002, durch die den Fluggästen bestimmte Pflichten auferlegt bzw. deren Rechte eingeschränkt werden, wie in Artikel 254 des EG-Vertrags gefordert, im Amtsblatt der Europäischen Union zu veröffentlichen und die entsprechenden Sicherheitsmaßnahmen alle sechs Monate zu überprüfen. Der EWSA erkennt die Notwendigkeit an, die Mitgliedstaaten dazu zu ermächtigen, angesichts des unterschiedlich hohen Risikos gegebenenfalls strengere Maßnahmen zu ergreifen. Nichtsdestotrotz hält der EWSA ein besser koordiniertes Vorgehen der Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung von Terrorismus und organisiertem Verbrechen für erforderlich. Darüber hinaus sollten strengere, auf Ebene der Mitgliedstaaten ergriffene Maßnahmen, die Pflichten für die Fluggäste einführen und/oder ihre Rechte beschneiden, auf einer Risikobewertung basieren, die Menschenwürde achten, alle sechs Monate überprüft und den Reisenden ausdrücklich mitgeteilt werden.

10. Folgen eines Terroranschlags

10.1. Ein Ziel der Europäischen Union ist der freie Personen- und Warenverkehr. Darüber hinaus hat sich die EU dazu verpflichtet, eine gemeinsame Verkehrspolitik zu schaffen und die Menschenrechte, wie etwa das Recht auf Leben und das Eigentumsrecht, zu schützen.

10.2. In der Rechtssache COWAN (5) urteilte der Europäische Gerichtshof, das wenn das Gemeinschaftsrecht einer natürlichen Person die Freiheit garantiert, sich in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben, zwingende Folge dieser Freizügigkeit ist, dass Leib und Leben dieser Person in dem betreffenden Mitgliedstaat in gleicher Weise geschützt sind, wie dies bei den eigenen Staatsangehörigen und den in diesem Staat wohnhaften Personen der Fall ist. Der Rat der Europäischen Union fügte in der Richtlinie 2004/80/EG des Rates hinzu, dass zur Verwirklichung dieses Ziels unter anderem Maßnahmen ergriffen werden sollten, um die Entschädigung der Opfer von Straftaten zu erleichtern. Diese Grundsätze sollten auf Opfer von Terroranschlägen im Bereich der Zivilluftfahrt angewandt werden.

10.3. Auf seiner Tagung am 15./16. Oktober 1999 in Tampere forderte der Rat der Europäischen Union die Einführung von Mindeststandards für den Schutz der Opfer von Verbrechen, insbesondere hinsichtlich deren Zugang zum Recht und ihrer Schadensersatzansprüche, einschließlich der Prozesskosten.

10.4. In Anbetracht der Tatsache, dass Fluggesellschaften, Flughäfen und die Sicherheitsindustrie über die Forschung in qualitativ hochwertige Dienstleistungen investieren und somit zur Sicherheit der Gesellschaft beitragen, sie letztlich jedoch nicht in der Lage sind, Terroranschläge völlig zu verhindern, muss sich die Europäische Union um Hilfe für Opfer von Terroranschlägen bemühen.

10.5. Derzeit gibt es keine europäischen Rechtsvorschriften für die Entschädigung von Terroropfern. Die Opfer sind vom Ausgang der Gerichtsverfahren und freiwilligen Leistungen der Mitgliedstaaten abhängig. Eine Folge der fehlenden gemeinsamen europäischen Rechtsvorschriften ist, dass nationale Haftungsregelungen zur Anwendung kommen würden, was nicht zufriedenstellend ist und die Bürger nicht vor den weit reichenden Folgen eines Terroranschlags schützt. Ein Beispiel dafür wäre, dass Opfer, die eine Entschädigung verlangen, langwierige Gerichtsverfahren gegen Terroristen führen müssten, die oftmals nicht leicht gefasst werden können oder evtl. nicht über die erforderlichen finanziellen Mittel verfügen, um den Opfern eine Entschädigung zu zahlen. Darüber hinaus könnten verschiedene Akteure, wie Fluggesellschaften, Flughäfen und private Anbieter von Sicherheitsdiensten, verklagt werden, da sie auf der Grundlage nationaler Haftungsregelungen uneingeschränkt haftbar gemacht werden können. Die bestehenden Versicherungslösungen sind nicht ausreichend, da Fluggesellschaften, Flughäfen und privaten Anbietern von Sicherheitsdiensten hohe Versicherungsprämien für einen nur begrenzten Versicherungsschutz aufgebürdet werden. Diese privaten Akteure sind eindeutig weder in der Lage, die erforderlichen Entschädigungen an die Opfer zu zahlen, noch ist es wünschenswert, dass private Akteure für die Folgen von Anschlägen aufkommen müssen, die gegen die nationale Politik gerichtet sind.

10.6. Der EWSA möchte auf Artikel 308 des EG-Vertrags hinweisen, der die Gemeinschaft zum Tätigwerden ermächtigt, sofern zwei Bedingungen erfüllt sind: Erstens muss das Tätigwerden der Gemeinschaft erforderlich sein, um eines ihrer Ziele zu verwirklichen, und zweitens dürfen in keiner anderen Bestimmung des EG-Vertrags die hierfür erforderlichen Befugnisse vorgesehen sein.

10.7. Vor diesem Hintergrund schlägt der EWSA als mögliche Lösung vor, im Hinblick auf die Entschädigung von Terroropfern auf der Grundlage von Artikel 308 des EG-Vertrags tätig zu werden. Denn das Tätigwerden der Europäischen Gemeinschaft ist erforderlich, um das Ziel des freien Personen- und Warenverkehrs zu verwirklichen und um das Funktionieren des Luftverkehrssystems sowie das Recht auf Leben und das Eigentumsrecht der Bürger zu schützen.

10.8. In dieser Stellungnahme schlägt der EWSA der Europäischen Kommission und dem Rat der Europäischen Union vor, Grundsätze anzuwenden, die bereits in anderen Bereichen zur Anwendung kommen (z.B. in der Kernindustrie und der Seeschifffahrt). Konkret bedeutet dies eine verschuldensunabhängige, beschränkte Haftung, die sich exklusiv auf einen Akteur bezieht und auf einer dreigliedrigen Haftungsregelung beruht, d.h. dass sie durch eine Versicherung, einen von allen beteiligten Akteuren finanzierten Fonds und einen staatlichen Beitrag gedeckt wird.

Brüssel, den 23. Oktober 2008 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Mario SEPI

(1) Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt, ABl. L 355 vom 30.12.2002, S. 1.

(2) KOM(2003) 566, Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Luftsicherheit in der Zivilluftfahrt, ABl. C/2004/96.

(3) Verordnung (EG) Nr. 300/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2008 über gemeinsame Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002, ABl. L 97 vom 9.4.2008, S. 72.

(4) Schlussantrag von Generalanwältin Eleanor Sharpston in der Rechtssache C-345/06, 10. April 2008, www.curia.europa.eu

(5) EuGH, Ian William Cowan gegen Trésor public, Rs. 186/87, www.curia.europa.eu