BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Der Visakodex ist ein Kernbestandteil der gemeinsamen Visumpolitik: Er legt einheitliche Voraussetzungen und Verfahren für die Bearbeitung von Visumanträgen und die Erteilung von Visa fest. Der Visakodex trat am 5. April 2010 in Kraft. Er zielt insgesamt darauf ab, legales Reisen zu erleichtern, die irreguläre Einwanderung einzudämmen, Transparenz und Rechtssicherheit zu erhöhen, die Verfahrensgarantien zu stärken und die Gleichbehandlung der Visumantragsteller zu verbessern.

Dem Visakodex zufolge sollte die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat zwei Jahre nach Geltungsbeginn aller Verordnungsbestimmungen eine Gesamtbewertung ihrer Anwendung vorlegen. Die Kommission legte ihre Bewertung am 1. April 2014 in einem Bericht und einer begleitenden Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen vor. Auf der Grundlage dieser Bewertung nahm die Kommission am selben Tag einen Vorschlag für eine Neufassung des Visakodexes an mit dem Ziel, Reisen in die EU durch Visaerleichterungen zu fördern (und auf diese Weise einen Beitrag zu Tourismus, Handel, Wachstum und Beschäftigung in der EU zu leisten) und die Anwendung der gemeinsamen Vorschriften zu vereinheitlichen. Aufgrund der Divergenzen zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat sind die Verhandlungen jedoch nicht vorangekommen. Das 2014 verfolgte Konzept ist in Anbetracht der sich verschärfenden Sicherheits- und Migrationsproblematik nicht mehr aktuell. Dies hat die Kommission dazu veranlasst, in ihrem Arbeitsprogramm für 2018 die Rücknahme ihres Neufassungsvorschlags anzukündigen. Sie wird den Vorschlag im April 2018 förmlich zurückziehen.

Migrations- und sicherheitsbezogene Erwägungen haben zwar an Bedeutung gewonnen, doch darf man dabei nicht übersehen, dass die weitaus meisten Visumantragsteller kein Sicherheits- und/oder Migrationsrisiko für die EU darstellen, sondern der EU vielmehr erhebliche Vorteile bringen. Im Mittelpunkt dieses Vorschlags steht daher die Straffung und Optimierung der Verfahrensabläufe. Er trägt den Ergebnissen der Verhandlungen über den Vorschlag zur Neufassung des Visakodexes Rechnung. Es wurden neue Elemente aufgenommen, die in der Kommissionsmitteilung vom September 2017 zur Umsetzung der Europäischen Migrationsagenda und in den Konsultationen erörtert wurden, wie etwa die Notwendigkeit einer ausreichenden finanziellen Unterstützung für die Bearbeitung von Visumanträgen durch die Mitgliedstaaten, klarere Regeln für die Erteilung von Mehrfachvisa mit langer Gültigkeitsdauer und Beitrag der Visumpolitik zur Rückübernahmepolitik der EU.

Der Vorschlag der Kommission für die Reform des Visa-Informationssystems (Vorlage im Frühjahr 2018) wird die Sicherheit und Effizienz des Visumverfahrens weiter verbessern, insbesondere durch Berücksichtigung der technologischen Entwicklungen und ihre Nutzung im Interesse der Behörden der Mitgliedstaaten und der Bona-fide-Antragsteller‚ die Schließung von Informationslücken in bestimmten Bereichen, die Verbesserung der Personenkontrollen und die Verbesserung der Qualität und die Beschleunigung des Verfahrens.

•Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich

Die gemeinsame Visumpolitik ist ein Verbund einheitlicher Regeln, zu denen gehören:

–gemeinsame „Visumlisten“ der Länder, deren Staatsangehörige ein Visum für die Einreise in die EU benötigen, sowie der Länder, deren Staatsangehörige von der Visumpflicht befreit sind

–der Visakodex, der die Voraussetzungen und Verfahren für die Erteilung von Kurzzeitvisa festlegt

–das einheitliche Format für Visummarken

–das Visa-Informationssystem (VIS), in dem alle Visumanträge und Entscheidungen der Mitgliedstaaten registriert werden und das auch die personenbezogenen Daten, Lichtbilder und Fingerabdrücke der Antragsteller enthält.

Die Änderungsvorschläge sehen zwar die Aufnahme neuer Elemente vor, doch wird der Visakodex dadurch nicht grundlegend geändert. Die Grundsätze für die Bearbeitung von Visumanträgen bleiben bestehen.

•Kohärenz mit der Politik der Union in anderen Bereichen

Die Änderungsvorschläge machen das Reisen für legal Reisende einfacher und bieten den Mitgliedstaaten einfachere Regeln (z. B. durch flexiblere Vorschriften für die konsularische Zusammenarbeit), ohne Abstriche bei der Sicherheit an den Außengrenzen zu machen und ohne den Schengen-Raum in seiner Funktion zu beeinträchtigen. Die gemeinsame Visumpolitik soll auch weiterhin zum Wachstum beitragen, dabei aber mit der Politik der EU in anderen Bereichen – Außenbeziehungen, Handel, Bildung, Kultur und Tourismus – abgestimmt sein.

Infolge der veränderten Situation bei der Migration und der erhöhten Gefahr für die Sicherheit in den letzten Jahren hat sich die politische Debatte über den Schengen-Raum im Allgemeinen und die Visumpolitik im Besonderen auf eine Neubewertung des Verhältnisses zwischen Migration und Sicherheitsbedenken, wirtschaftlichen Erwägungen und den auswärtigen Beziehungen insgesamt zubewegt. Seit Veröffentlichung des Berichts 2014 sind die Ziele des Visakodexes, irregulärer Migration und Sicherheitsrisiken entgegenzuwirken, deutlich stärker in den Fokus gerückt. Der veränderte politische Kontext hat dazu geführt, dass sich das Augenmerk stärker auf die Visumpolitik als ein Instrument richtet, mit dem sich, wie die Erfahrung mit der Visaliberalisierung bereits gezeigt hat, Fortschritte in den Beziehungen zu Drittländern erzielen lassen.

Die EU wurde dementsprechend aufgefordert, die Visumpolitik bei ihrer Zusammenarbeit mit Drittländern, vor allem im Bereich der Migrationssteuerung, effektiver zu nutzen. Auch der Europäische Rat rief im Juni 2017 zu einer „Neubewertung der Visapolitik gegenüber Drittländern“ auf. Auf diese Weise könnten echte Fortschritte bei der Rückführung und Rückübernahme erzielt und gleichzeitig die Beziehungen der Union zu den betreffenden Drittländern insgesamt berücksichtigt werden. Von seiner Konzeption her ist der Visakodex allerdings für den neuen politischen Kontext nicht ganz geeignet, da er auf die Verfahrensvereinheitlichung bei der Antragstellung und Visaerteilung gerichtet ist und nicht als Steuerungsinstrument gegenüber einzelnen Drittländern gedacht ist. Die Kommission hat diesen neuen Gegebenheiten in ihrer Mitteilung zur Umsetzung der Europäischen Migrationsagenda vom September 2017 Rechnung getragen und festgestellt, dass „einige Vorschriften für die Ausstellung von Visa (z. B. für Visa mit einer langen Gültigkeitsdauer und Visumgebühren) überarbeitet werden (sollten), damit sie einen Beitrag zu unserer Rückübernahmepolitik leisten können“. Wie dies legislativ umgesetzt werden kann, wird ausführlich in der beigefügten Folgenabschätzung erörtert.

2.RECHTSGRUNDLAGE, SUBSIDIARITÄT UND VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT