KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 20.12.1995 
KOM(95)691 endg. 
FAIRE UND EFFIZIENTE PREISE IM 
VERKEHR 
POLITISCHE KONZEPTE ZUR INTERNALISIERÜNG DER EXTERNEN 
KOSTEN DES VERKEHRS IN DER EUROPÄISCHEN UNION 
Grünbuch 
(von der Kommission vorgelegt) 

Inhaltsverzeichnis 
Zusammenfassung i 
1. EINLEITUNG 1 
2. EXTERNE EFFEKTE DES VERKEHRS 5 
2.1 Was versteht man unter externen Effekten des Verkehrs? 5 
2.2 Welche Bedeutung haben die externen Effekte des Verkehrs? 6 
2.3 Wie können die externen Effekte des Verkehrs verringert werden? 6 
2.4 Wie können externe Effekte gemessen werden? 7 
2.5 Die wichtigsten externen Effekte des Verkehrs 8 
3. INSTRUMENTE ZUR BEGRENZUNG DER EXTERNEN EFFEKTE 9 
3.1 Kriterien für die Auswahl von Instrumenten 9 
3.2 Marktpolitische Instrumente und Reglementierungsmaßnahmen 9 
4. INFRASTRUKTURKOSTEN UND ÜBERLASTUNG 12 
4.1 Warum sind Infrastruktur- und Überlastungskosten wichtige Faktoren? 12 
4.2 Feststellung der Infrastrukturkosten und Gebührenerhebung 12 
4.2.1 Was sind Infrastrukturkosten? 12 
4.2.2 Wie sollte die Anlastung der Infrastrukturkosten erfolgen? .... 13 
4.3 Kosten der Überlastung: Art, Höhe und Gebühren 14 
4.4 Gebühren für Überlastungen, effiziente Infrastrukturpol itik und Deckung 
der Infrastrukturkosten 17 
4.5 Derzeitige Anlastung von Infrastruktur-und Überlastungskosten 18 
4.5.1 Gebuhrensysteme 18 
4.5.2 Deckung der Infrastrukturkosten Straße, Schiene und 
Binnenschiffahrtswege 20 
4.6 Anlastung der Kosten für Straßennetze und ihre Überlastung: Schlußfol­
gerungen für politische Konzepte 21 
A&-
5. VERKEHRSUNFÄLLE 24 
5.1 Einleitung 24 
5.2 Erhebliche Verringerung der Unfallzahlen aufgrund ordnungspolitischer 
Maßnahmen 25 
5.3 Kosten der Straßenverkehrsunfalle für die Union 25 
5.4 Wirtschaftspolitische Instrumente für eine stärkere Verlagerung der 
Kosten auf die Benutzer 26 
5.5 Straßenverkehrsunfallversicherungen in der Union 27 
5.6 Faire und effiziente Berechnung der Unfallkosten 28 
5.7 Schlußfolgerungen hinsichtlich der zu treffenden Maßnahmen 29 
6. VERKEHRSBEDINGTE LUFTVERSCHMUTZUNG 31 
6.1 Verkehrsbedingte Schadstoffemissionen: Höhe und Trends 31 
6.2 Die Kosten der Luftverschmutzung 32 
6.3 Das derzeitige jordnungspolitische Konzept: Spielraum und Grenzen ... 33 
6.3.1 Das derzeitige ordnungspolitische Konzept 33 
6.3.2 Grenzen des derzeitigen Konzepts: Unterschiedliche Ursachen 
und Auswirkungen der Luftverschmutzung in Europa 34 
6.4 Emissionsminderung im Verkehr: Ansatzpunkte * 35 
6.5 Wirtschaftspolitische Maßnahmen zur Ergänzung des bestehenden 
ordnungspolitischen Konzepts 35 
6.6 Schlußfolgerungen 38 
7. LÄRMBELÄSTIGUNG . . 40 
7.1 Einleitung 40 
7.2 Rechtsvorschriften waren bislang nur ein Teilerfolg 40 
7.3 Kosten des Verkehrslärms 41 
7.4 Wirtschaftspolitische Instrumente 41 
7.5 Schlußfolgerungen hinsichtlich der zu treffenden Maßnahmen 42 
/ 
8. EXTERNE EFFEKTE DES VERKEHRS: KOSTEN UND POLITISCHE 
OPTIONEN 44 
8.1 Zusammenfassung der vorliegenden Informationen über externe 
Kosten 44 
8.2 Intemalisierung der Kosten als wesentlicher Bestandteil einer 
Verkehrsstrategie 47 
8.3 Abstimmung politischer Instrumente: Prioritäten 52 
9. DIE GEMEINSCHAFTLICHE DIMENSION 55 
9.1 Wann und wo muß die EG tätig werden? 55 
9.2 Die nächsten Schritte : 57 
10. SCHLUSSBEMERKUNGEN 59 
LITERATURVERZEICHNIS 
ANHANG 
Die Wirksamkeit preisorientierter Strategien im Verkehr i 
Die monetäre Bewertung der externen Kosten iv Anhang 1: 
Anhang 2: 
Anhang 3: Kriterien für die Wahl politischer Instrumente zur Begrenzung externer Effekte 
im Verkehr vii 
Anhang 4: Elektronische Gebühreneinzugssysteme (EFC) ix 
Anhang 5: Straßenkosten, Besteuerung und Abnutzungskosten xii 
Anhang 6: Statistik der Straßenverkehrsunfälle für das Jahr 1993 xiv 
Anhang 7: Externe Unfallkosten xv 
Anhang 8: Schlüsselfaktoren für die Verringerung von Schadstoffen aus dem 
Straßenverkehr xvi 
Anhang 9: Prinzip der Intemalisierung bei NOx-Emissionen. Kostenwirksamkeit 
verschiedener steuerpolitischer Instrumente xvii 
Anhang 10: Geschätzte externe Kosten xix 
Anhang 11: In Auftrag zu gebende Studien xx 
Zusammenfassung ] 
1. Die Verkehrspolitik steht an einem Scheideweg. Die grundlegende Bedeutung 
leistungsfähiger Verkehrsinfrastrukturen fur moderne Gesellschaften und 
Volkswirtschaften ist allgemein anerkannt. Daneben wächst jedoch die Besorgnis über 
zunehmende Verkehrsüberlastung, Umweltauswirkungen und Unfälle. Es wird immer 
deutlicher, daß mit den derzeitigen politischen Konzepten keine auf Dauer tragbare 
Verkehrsentwicklung möglich ist. Ohne erhebliche Veränderungen der 
Verkehrsgewohnheiten und der Verkehrsinvestitionen sind immer größere Verzögerungen 
und höhere Kosten unvermeidbar. 
2. Diese Erkenntnis hat in vielen Mitgliedstaaten zu einem Umdenken in der 
Verkehrspolitik geführt. Der Ruf nach einer Diskussion auf europäischer Ebene wird 
lauter. Der Europäische Rat in Cannes (Juni 1995) hat die Kommission aufgefordert, 
Maßnahmen zu ergreifen, um ihre politischen Konzepte zu überarbeiten und für einen 
faireren Wettbewerb zwischen den Verkehrsträgern zu sorgen. 
3. Die Konturen einer umfassenderen Politik zur Lösung dieser untragbaren Situation 
zeichnen sich allmählich ab. Vernünftige Infrastrukturinvestitionen zur Beseitigung von 
Engpässen und Einbindung der einzelnen Verkehrsträger in ein intermodales System 
sind dabei von großer Bedeutung. Das Transeuropäische Verkehrsnetz ist ein Teil der 
Antwort der Kommission auf diese Herausforderung. Darüber hinaus muß der 
Binnenmarkt bei denjenigen Verkehrsträgern vollendet werden, die im allgemeinen 
umweltfreundlich und noch ausbaufähig sind. Der stärkere Wettbewerb sollte hier zu 
einer im Vergleich zum Straßenverkehr höheren Wettbewerbsfähigkeit führen. 
FTE-Tätigkeiten stellen eine weitere Möglichkeit zur schnelleren Einführung von 
effizienten und sicheren Technologien dar. 
4. Thema dieses Grünbuchs ist die Preisgestaltung. Der Schwerpunkt der Verkehrspolitik 
lag in der Vergangenheit vor allem auf direkten Reglementierungsmaßnahmen. 
Rechtsvorschriften haben zwar in einigen Bereichen deutliche Verbesserungen bewirkt, 
waren aber nicht in der Lage, das gesamte Potential an Lösungsmöglichkeiten 
freizusetzen, das durch Preissignale erschlossen werden kann. Auf den Preisen 
basierende Konzepte können bei Bürgern und Unternehmen Anreize für die Suche 
nach Problemlösungen schaffen. Das Ziel der Union - ein auf Dauer tragbarer 
Verkehr - setzt voraus, daß sich die Knappheit eines Gutes, die ansonsten nicht 
genügend berücksichtigt würde, in den Preisen widerspiegelt. Die Entscheidungen der 
Individuen über die Wahl des Verkehrsmittels, ihren Standort und ihre Investitionen 
basieren größtenteils auf den Preisen. Folglich müssen die Preise richtig gestaltet 
werden, um den Verkehr in die richtige Richtung zu lenken. 
5. In diesem Grünbuch wird aufgezeigt, daß bei vielen Fahrten' ein eklatantes 
Mißverhältnis zwischen dem von den einzelnen Verkehrsnutzern bezahlten Preisen und 
den verursachten Kosten - sowohl in der Zusammensetzung als auch in der 
Höhe - besteht. Die Kosten werden selten dort angelastet, wo sie anfallen; die für 
eine Fahrt bezahlten Preise spiegeln nur selten die tatsächlichen Kosten wider. Einige 
wie die durch Umweltprobleme, Unfälle und Verkehrsüberlastung verursachten Kosten 
werden nur teilweise oder gar nicht berücksichtigt. Der Deckungsgrad der 
Infrastrukturkosten ist sowohl innerhalb als auch zwischen den Verkehrsträgern 
äußerst unterschiedlich. Manche Verkehrsteilnehmer werden zu sehr, manche zu wenig 
zur Kasse gebeten. Diese Situation ist unfair und ineffizient. 
6. Der Umfang dieser Kosten, die den Verursachern nicht direkt angelastet werden, 
ist - selbst nach vorsichtigen Schätzungen - beträchtlich. Die Kosten der 
Verkehrsüberlastung in der Union werden auf ungefähr 2 % des BIP pro Jahr 
geschätzt; Unfälle schlagen mit weiteren 1,5 %, Luftverschmutzung und Lärm mit 
mindestens 0,6 % zu Buche. Unionsweit belaufen sich die Gesamtkosten alljährlich 
auf ungefähr 250 Mrd. ECU, wovon mehr als 90 % auf den Straßenverkehr entfallen. 
Dieses Grünbuch betrifft deshalb nur den Straßenverkehr. Allem Anschein nach deckt 
die derzeitige Besteuerung des Straßenverkehrs bei weitem nicht all diese Kosten ab. 
7. In diesem Grünbuch wird nach Möglichkeiten gesucht, die Preise im Verkehr fairer 
und effizienter zu gestalten, indem Anreize für eine Änderung des Verkehrsverhaltens 
von Nutzern und Betreibern geschaffen werden. Ziel ist die Verringerung von 
Verkehrsüberlastung, Unfällen und Umweltproblemen. Mit diesem Konzept sollen 
keinesfalls die Kosten des Verkehrs erhöht werden. Ganz im Gegenteil werden durch 
die Verringerung der nachteiligen Nebeneffekte des Verkehrs - und der bisweilen 
damit zusammenhängenden versteckten Kosten - die tatsächlichen Kosten des Verkehrs 
(die derzeit von den einzelnen Nutzern sowie von anderen bzw. der gesamten 
Gesellschaft bezahlt werden) abnehmen. 
8. Aus der Untersuchung lassen sich einige Schlüsselmerkmale eines effizienten und 
fairen Preissystems ableiten. Grundsätzlich sollten die Fahrpreise stärker an den 
tatsächlichen Kosten ausgerichtet werden. Da sich die Kosten je nach Zeit, Ort und 
Verkehrsträger unterscheiden, ist eine weitergehende Differenzierung notwendig. 
Transparenz ist wichtig; sinnvoll wäre die Veröffentlichung von Aufstellungen, in 
denen ein Zusammenhang zwischen Gebühren und Kosten hergestellt würde. Das 
Hauptziel einer solchen Politik bestünde nicht darin, die Steuereinnahmen zu erhöhen, 
sondern über Preissignale eine Verringerung der Verkehrsüberlastung, der Unfälle 
und der Umweltverschmutzung zu erreichen. Führt diese Politik zum Erfolg, so 
würden die Erlöse aus Gebühren zurückgehen. 
9. Langfristig kann mit der Telematik - z.B. für den elektronischen Einzug von 
Straßenbenutzungsgebühren - ein System bereitgestellt werden, das diesen 
Anforderungen genügt und gleichzeitig die Privatsphäre der europäischen Bürger 
schützt. Ein solches System würde die Verkehrsprobleme deutlich verringern. 
Inkompatible Systeme sollten unbedingt vermieden werden; zur Sicherstellung der 
Interoperabilität sind außerdem europaweite Vorschriften erforderlich. Allerdings 
werden bis zur flächendeckenden Einführung dieser Systeme wahrscheinlich noch zehn 
Jahre oder mehr vergehen. 
A 
\ 
10. Die Lösung dieser dringenden Probleme kann allerdings nicht so lange aufgeschoben 
werden. Außerdem gibt es auf nationaler oder Gemeinschaftsebene bereits 
vielversprechende Möglichkeiten, kurzfristig einige Probleme anzugehen. Hierzu 
zählen: 
Überarbeitung der derzeitigen Gemeinschaftsvorschriften für die Anlastung der 
Wegekosten schwerer Nutzfahrzeuge, um die Preise fairer und effizienter zu 
gestalten; 
Elektronische Erhebung von kilometerabhängigen Benutzungsgebühren, deren 
Höhe vom Verschleiß der Infrastrukturen und möglicherweise anderen 
Parametern abhängt (Güterverkehr); 
Straßenbenutzungsgebühren in überlasteten und/oder empfindlichen Gebieten; 
Abgestufte Mineralölsteuern je nach Kraftstoffqualität (z. B. Umweltmerkmale); 
Abgestufte Kraftfahrzeugsteuern je nach den vom Fahrzeug verursachten 
Umwelt- und Lärmbelastungen, eventuell in Verbindung mit elektronisch 
erhobenen kilometerabhängigen Benutzungsgebühren; 
Abgestufte Flughafen- (Luftverkehr) und Schienenbenutzungsgebühren 
(Eisenbahn); 
Veröffentlichung von Informationen über die Sicherheit der Fahrzeuge und der 
Verkehrsträger. 
11. Die Anpassung der derzeitigen Steuersysteme durch eine Festlegung der Gebühren 
in Abhängigkeit von den verursachten Kosten dürfte selbst ohne eine Erhöhung der 
Steuern deutliche Vorteile mit sich bringen. In diesem Grünbuch wird angeregt, der 
Korrektur der Steuer- und Gebührensysteme allererste Priorität .einzuräumen. 
Aufgrund der Unsicherheiten bei der Schätzung der externen Kosten kann in 
bestimmten Fällen auf die Erhebung von Gebühren nicht verzichtet werden; die Art 
und Größenordnung der notwendigen Änderungen ist oft bekannt. Parallel zur 
Zunahme der verfügbaren Informationen sollten gegebenenfalls schrittweise 
Instrumente und Gebühren eingeführt werden. 
12. Fortschritte im Hinblick auf faire und effiziente Preise dürften zu einer deutlichen 
Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit Europas fuhren. Die Verringerung von 
Verkehrsüberlastung, Luftverschmutzung und Unfällen bringt eine Verringerung der 
Folgekosten mit sich, die derzeit von der gesamten europäischen Volkswirtschaft 
getragen werden. So wird beispielsweise eine geringere Verkehrsüberlastung zu einem 
Rückgang der Zeitverluste von Unternehmen und Verbrauchern führen. Weniger Unfälle 
schlagen sich in niedrigeren Gesundheitskosten und damit niedrigeren Sozialabgaben 
nieder. Auch die Verringerung der Luftverschmutzung führt zum Rückgang der 
Gesundheitskosten und bringt darüber hinaus eine höhere landwirtschaftliche 
Produktivität mit sich (z.B. durch geringere Ozonkonzentrationen). Die Einnahmen aus 
höheren Verkehrsabgaben sollten zudem über die Senkung anderer Steuern und 
Gebühren in die Wirtschaft zurückfließen. Gemäß der Untersuchung im Weißbuch der 
Kommission über "Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung" birgt die 
Verringerung der Sozialversicherungsabgaben - vor allem bei weniger qualifizierten 
in A 
Arbeitskräften - ein immenses Potential. Die Auswirkungen der Politiken auf 
Privathaushalte und Industrie sind natürlich verschieden und müssen sorgfältig bewertet 
werden. 
13. Die vorgeschlagene Preisstrategie erfordert einen hohen Differenzierungsgrad und sollte 
die jeweiligen örtlichen Gegebenheiten umfassend berücksichtigen. Dies ist aus Gründen 
der Effizienz und Gerechtigkeit außerordentlich wichtig. Besonders in ländlichen 
Gebieten, die andersartige Verkehrsprobleme haben und somit anders behandelt werden 
müssen, sieht es nach dem heutigen Kenntnisstand so aus, als ob die Preise dort in 
etwa den verursachten Kosten entsprechen. Dasselbe gilt für Randgebiete. 
14. Die Bemühungen um die Vollendung des Verkehrsbinnenmarktes und den Aufbau eines 
intermodalen Verkehrssystems erfordern Fortschritte im Hinblick auf faire und effiziente 
Preise im Verkehr. Gleichberechtigte Wettbewerbsbedingungen sind eine Voraussetzung, 
um alle damit verbundenen Vorteile ausschöpfen zu können. 
15. Faire und effiziente Preise im Verkehr setzen voraus, daß Gebühren und Abgaben 
stärker an den Infrastrukturkosten ausgerichtet werden. Dadurch könnten nicht nur die 
Wartungs- und Instandhaltungskosten gesenkt, sondern auch privates Kapital für den 
Bau von Infrastrukturen mobilisiert werden. Effiziente Preise für die Nutzung von 
Infrastrukturen würden die Entstehung von Partnerschaften zwischen öffentlicher Hand 
und Privatwirtschaft erleichtern und so die strapazierten öffentlichen Haushalte 
entlasten. 
16. Da die Gemeinschaft- über eigene verkehrspolitische Konzepte verfügt (z.B. 
Fahrzeugnormen, Mindestsätze für Kraftfahrzeugsteuer usw.), die meisten Maßnahmen 
jedoch von den Mitgliedstaaten getroffen werden, ist es aus Gründen der Konsistenz 
notwendig, sich auf ein politisches Konzept zu einigen. Dies gilt auch für die 
Sicherstellung des reibungslosen Funktionierens des Binnenmarktes und die 
Berücksichtigung grenzüberschreitender Probleme (Ozon und Versauerung). 
17. Angesichts der entscheidenden Bedeutung des Verkehrs für unsere Volkwirtschaften und 
Gesellschaften hält die Kommission eine Diskussion über die Gestaltung der Preise im 
Verkehr für überaus wichtig. Die Kommission muß ferner 1996 Vorschläge über Preise 
im Verkehr, insbesondere zur Besteuerung von schweren Nutzfahrzeuge und über 
ökologische Rahmenbedingungen des Verkehrs, vorlegen. Die Anpassung des 
Verkehrssystems wird unabhängig von der Art der Entscheidungen Zeit in Anspruch 
nehmen: Standortentscheidungen haben Langzeitwirkung, die Entwicklung von 
Technologien zur Befriedigung der Verbraucherbedürfnisse erfordert eine gewisse Zeit, 
und für die Modernisierung des Fahrzeugbestands muß mit etwa zehn Jahren gerechnet 
werden. Da Unternehmen, Privatpersonen und Regierungen zum jetzigen Zeitpunkt ihre 
Planung für das nächste Jahrhundert in Angriff nehmen, ist es unbedingt erforderlich, 
klar und deutlich zu sagen, daß die von den einzelnen Verkehrsnutzern gezahlten Preise 
in Zukunft die gesamten Kosten des Verkehrs (sowohl was die Höhe als auch die Art 
anbelangt) exakter widerspiegeln müssen. Breite und intensive Gespräche und 
Konsultationen über die Umsetzung dieses Grundsatzes in die Praxis sind daher 
dringend erforderlich. 
A 
IV 
1. EINLEITUNG 
Die Notwendigkeit politischer Maßnahmen 
Verkehrsleistungen sind in jeder Gesellschaft von grundlegender Bedeutung. Durch den 
Güterverkehr wird sichergestellt, daß Erzeugnisse von den Fabriken zu den Märkten gelangen; 
der - private und öffentliche - Personenverkehr ermöglicht den Bürgern Europas Kontakte 
untereinander, Fahrten zu Arbeit und Schule sowie die Teilnahme an einer Vielzahl 
wirtschaftlicher und sozialer Tätigkeiten. Die Verbesserung der Leistungsfähigkeit des 
Verkehrs war eine unabdingbare Voraussetzung für die industrielle Revolution und ist immer 
noch die treibende Kraft im internationalen Handel und im Tourismus. Der Nutzen des 
Verkehrs ist vielfältig und umfangreich: ein effizientes Verkehrssystem trägt wesentlich zu 
Wirtschaftswachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung bei. 
All diese Gründe erklären, weshalb die wachsende Erkenntnis, daß unser derzeitiges 
Verkehrssystem Schwachpunkte aufweist, tiefe Besorgnis hervorruft. Immer größere 
Verzögerungen im Verkehr haben die Reisegeschwindigkeit in einigen großen europäischen 
Städten aufwerte gebracht, die zu Zeiten von Pferdefuhrwerken üblich waren. Aufgrund der 
Luftverschmutzung (z.B. durch Ozon) müssen Bürger in ganz Europa im Sommer immer öfter 
auf Aktivitäten an der frischen Luft verzichten. Schätzungen zufolge sterben Tausende 
europäischer Bürger alljährlich allein an den Folgen einer bestimmten Form der 
Luftverschmutzung (Partikelemissionen); nach einigen Studien fordert allein im Vereinigten 
Königreich die Luftverschmutzung durch den Verkehr jährlich mehr als 6000 Opfer. In der 
Union kommen bei Verkehrsunfällen alljährlich ungefähr 50 000 Menschen um; 
Verkehrsunfälle sind die Haupttodesursache bei den unter Vierzigjährigen. 
Es wird zwar davon ausgegangen, daß bereits getroffene Maßnahmen zum Rückgang 
bestimmter Verschmutzungsformen führen; die Verkehrsüberlastung wird jedoch ungeahnte 
Ausmaße annehmen, wenn darüber hinaus nichts geschieht. Der technische Fortschritt hat zwar 
den Verkehr sicherer gemacht und zu einem leichten Rückgang der Verkehrsunfälle geführt, 
die Gesellschaft wird sich aber zunehmend der Tatsache bewußt, daß die Kosten für 
menschliches Leid, Krankheit und Produktivitätsverluste unannehmbar hoch sind. 
In ganz Europa wird über das allgemein als "Verkehrsproblem" bekannte Thema diskutiert. 
Obwohl sich die Art des Problems von Region zu Region unterscheidet, wird überall der Ruf 
nach politischen Maßnahmen laut. Die Regierungen der Mitgliedstaaten haben Gespräche 
eingeleitet und Gutachten veröffentlicht, zahlreiche Einrichtungen wie das Europäische 
Parlament, der Wirtschafts- und Sozialausschuß und andere haben Maßnahmen gefordert1. 
Auch der Europäische Rat in Cannes hat in seinen Schlußfolgerungen gefordert, daß weitere 
Maßnahmen für einen faireren Wettbewerb zwischen den Verkehrsträgern getroffen werden. 
Siehe Literaturverzeichnis 
1 i 
Die Notwendigkeit einer ausgewogenen politischen Strategie 
Es wurden bereits zahlreiche Maßnahmen auf unterschiedlichen Ebenen eingeleitet; Städte, 
Regionen, Mitgliedstaaten und die Union leisten einen wichtigen Beitrag. 
So hat zum Beispiel die Kommission die Normen für Kraftfahrzeugemissionen schrittweise 
verschärft; die Abgasemissionen neuer Fahrzeuge sind dadurch gegenüber den frühen siebziger 
Jahren um 90 % zurückgegangen. Auch in anderen Bereichen - z.B. Sicherheit und 
Lärmbelastung - wurden über Normen Verbesserungen durchgesetzt. 
Zahlreiche Verkehrsprobleme hängen jedoch mit den Entscheidungen der Individuen über die 
Wahl des Verkehrsmittels, die Fahrstrecke und den Zeitpunkt der Fahrt zusammen. Die 
Verkehrsüberlastung beispielsweise geht auf die Tatsache zurück, daß zu viele Menschen 
gleichzeitig und am gleichen Ort Privatwagen benutzen. Die meisten politischen Konzepte 
haben bisher keinen direkten Einfluß auf diese Entscheidung und lassen somit einen wichtigen 
Faktor außer acht - das Verhalten der Menschen. Die Wahl des Verkehrsmittels wird von den 
Beförderungspreisen beeinflußt; es ist nicht zu übersehen, daß bei vielen Fahrten ein 
Mißverhältnis zwischen den vom einzelnen Benutzer bezahlten Preisen und den anfallenden 
Kosten besteht. Das Ergebnis sind Verzerrungen bei den Entscheidungen: Es entsteht zuviel 
Verkehr beim falschen Verkehrsträger zur falschen Zeit am falschen Ort. Diese Situation ist 
ganz offensichtlich ineffizient. Dasselbe gilt für die Tatsache, daß ein Großteil der Kosten, die 
von bestimmten Verkehrsnutzern verursacht werden, von der gesamten Gesellschaft getragen 
wird. Hier stellt sich die Frage nach der Gerechtigkeit. 
Nach Ansicht der Kommission muß das Potential der Preisinstrumente ausgeschöpft werden, 
um die wichtigsten Verkehrsprobleme - Überlastung, Unfälle, Luftverschmutzung und 
Lärm - zu lindern. All diesen Problemen gemeinsam ist die Tatsache, daß deutliche 
Unterschiede zwischen den vom Einzelnen bezahlten Gebühren und den auf andere 
Verkehrsnutzer und die Gesellschaft abgewälzten Kosten bestehen: auf der einen Seite wird zu 
viel, auf der andern zu wenig bezahlt. Dieser Sachverhalt wird im allgemeinen als "externe 
Effekte" bezeichnet - Kosten, die nicht vom Verursacher getragen werden - d'.h. Kosten, die 
nicht in den von den Verkehrsnutzern gezahlten Preisen enthalten sind. Den Ausgleich dieses 
Unterschieds nennt man "Intemalisierung der externen Kosten", was bedeutet, daß der Nutzer 
einer Verkehrsleistung auch deren tatsächliche Kosten bezahlen sollte. 
Bereits im Weißbuch über die künftige Entwicklung der Gemeinsamen Verkehrspolitik wurde 
darauf hingewiesen, daß die Preise die zugrunde liegenden Kosten widerspiegeln müssen. Mit 
der Vollendung des Verkehrsbinnenmarktes ist dies noch wichtiger geworden. Die Betreiber 
der verschiedenen Verkehrsträger in den Mitgliedstaaten können ihre Dienste unionsweit im 
gegenseitigen Wettbewerb anbieten. Um Verzerrungen zu vermeiden und faire 
Wettbewerbsbedingungen zu schaffen ist es wichtig, den Grundsatz systematischer 
anzuwenden, wonach jeder einzelne Betreiber und Benutzer für seine Wegekosten selbst 
aufkommt. Alles andere wäre nicht nur unfair, sondern auch ineffizient, da die Verkehrsnutzer 
bei der Wahl der Betreiber nicht die Ressourcenkosten berücksichtigen würden, die ihre Wahl 
verursacht. Die Kommission muß schon allein aufgrund ihrer Rolle als Hüterin des 
Binnenmarktes diese Frage ansprechen und Lösungsvorschläge machen. 
Die Erhebung von Gebühren sollte im allgemeinen als Ergänzung und nicht als Ersatz für 
ordnungspolitische und Binnenmarktpolitiken gesehen werden. In einigen Fällen können 
preisgestützte Konzepte den Verwaltungsaufwand verringern und zu einer gewissen 
Deregulierung beitragen; in anderen Fällen werden Rechtsvorschriften für das reibungslose 
Funktionieren des Binnenmarktes, die Gewährleistung grundlegender Gesundheits- und 
Sicherheitserfordernisse und den Verbraucherschutz2 weiterhin erforderlich sein. Andere 
Politikbereiche wie Information, Forschung und Entwicklung sowie die Förderung des 
öffentlichen Verkehrs (wie auch im Grünbuch über die Bürgernetze betont wird) können 
ebenfalls zur Verringerung der Verkehrsprobleme beitragen. Das vorgeschlagene Konzept 
propagiert daher mehr eine Korrektur denn eine Revolution der Verkehrspolitik. 
Weshalb es so wichtig ist, diese Korrekturen so schnell wie möglich voranzutreiben, kann 
vielleicht am anschaulichsten durch die Höhe der Kosten dargestellt werden, die einzelne 
Verkehrsnutzer anderen bzw. der gesamten Gesellschaft aufbürden: Die aggregierten externen 
Kosten des Landverkehrs wurden in verschiedenen Studien der OECD mit bis zu 5 % des BIP 
veranschlagt. Obwohl die Schätzungen der einzelnen externen Kosten mit zahlreichen 
Unsicherheiten behaftet sind, da die Kosten zwischen und innerhalb der Verkehrsträger sowie 
in bezug auf Zeit und Ort der Verkehrsnachfrage stark schwanken, erreichen die Gesamtkosten 
eine Größenordnung, die insgesamt mit dem direkten Beitrag des Binnenverkehrs zum 
BIP vergleichbar ist und politische Maßnahmen zu einem dringenden Gebot macht. 
Tabelle 1.1: Grobschätzung der externen Kosten des Verkehrs (in Prozent des BIP) 
Luftverschmutzung (,) 0,4 % 
Lärm 0,2 % 
Unfälle 1,5 % 
Verkehrsüberlastung 2,0 % 
a) Ohne Treibhauseffekte 
Quelle: Verschiedene Studien und OECD(1994) 
Schätzungen zufolge werden über 90 % dieser Kosten durch den Straßenverkehr verursacht. 
Eisenbahn und Binnenschiffahrt sind nur einen Bruchteil der gesamten externen Kosten 
verantwortlich, obwohl die Frage der Deckung der Infrastrukturkosten sehr kompliziert ist. Für 
den Seeverkehr und die Luftfahrt liegen bisher wenig Informationen vor; die verkehrspolitische 
Konzepte dürften sich aufgrund der meist interkontinentalen Handelsstruktur dieser Dienste 
wahrscheinlich von den Konzepten für den Binnenverkehr unterscheiden. 
Aus diesem Grund beschränkt sich dieses Grünbuch auf den Straßenverkehr, obwohl die hier 
ausgearbeiteten Grundsätze für alle Verkehrsträger gelten sollten; gegebenenfalls wird jedoch 
auch auf die anderen Verkehrsträger eingegangen. 
In Übereinstimmung mit Artikel 129 a des Vertrages. 
3 
Ziel und Inhalt dieses Grünbuchs 
Das Grünbuch soll eine Diskussion darüber anregen, wie Preisinstrumente im Rahmen einer 
vielseitigen Verkehrspolitik zur Lösung der dringlichsten Verkehrsprobleme beitragen können, 
mit denen die Union derzeit konfrontiert ist. Eine solche Strategie betrifft die verschiedenen 
- lokalen, einzelstaatlichen und gemeinschaftlichen - politischen Entscheidungsebenen, deren 
jeweilige Rolle noch festzulegen ist. 
In Kapitel 2 und 3 wird ganz allgemein die Frage der externen Effekte sowie die grundsätzlich 
für deren Bewältigung zur Verfügung stehenden Instrumente erörtert. In diesen beiden Kapiteln 
werden Konzepte erläutert und allgemeine Grundsätze dargelegt. In den folgenden Kapiteln des 
Grünbuchs (4 bis 7) werden diese Grundsätze auf die wichtigsten externen Effekte des 
Verkehrs angewandt: Verkehrsüberlastung, Unfälle, Luftverschmutzung und Lärm. Jedes 
Kapitel umfaßt eine Kurzdarstellung des Problems, Kostenschätzungen sowie politische 
Lösungsvorschläge für die zugrunde liegenden Probleme. Kapitel 8 faßt die Diskussion 
zusammen und untersucht, welche Rolle gemeinschaftliche Maßnahmen spielen können. In 
Kapitel 9 werden die Schritte beschrieben, die die Kommission in Übereinstimmung mit der 
Gemeinsamen Verkehrspolitik zu unternehmen beabsichtigt. Kapitel 10 schließlich faßt die 
Schlußfolgerungen des Grünbuchs zusammen. 
2. EXTERNE EFFEKTE DES VERKEHRS 
2.1 Was versteht man unter externen Effekten des Verkehrs? 
Von externen Effekten des Verkehrs spricht man, wenn ein Verkehrsnutzer entweder nicht 
die vollständigen Kosten (z.B. Kosten der Umweltbelastung, der Verkehrsüberlastung oder 
der Unfälle) der in Anspruch genommenen Verkehrsleistung bezahlt oder nicht in den Genuß 
des vollständigen Nutzens kommt 
Jede Verkehrsleistung umfaßt Nutzen (der das Motiv für die Tätigkeit ist) und Kosten. Diese 
Kosten bzw. der Nutzen schlagen allerdings nicht vollständig bei denjenigen zu Buche, die für 
die Verkehrsleistung bezahlen (z.B. Verkehrsnutzer). Einige dieser Kosten werden anderen 
Personen bzw. der gesamten Gesellschaft angelastet. Man kann daher zwischen den "internen" 
oder privaten Kosten, die von der an der Verkehrsleistung beteiligten Person getragen werden 
(z.B. Zeitaufwand, Fahrzeug- und Kraftstoffkosten), und den "externen Kosten" (z.B. den 
Kosten, die von anderen getragen werden) unterscheiden. Die Summe aus beiden Kostenarten 
wird als "soziale Kosten" bezeichnet. Allgemein gesagt entstehen externe Effekte immer dann, 
wenn das Wohlbefinden eines Individuums durch die Tätigkeiten eines anderen Individuums 
beeinträchtigt wird, das diese "Nebeneffekte" bei seinen Entscheidungen nicht berücksichtigt. 
Das Kriterium für die Unterscheidung der internen von den externen Kosten einer Fahrt ist der 
Kostenträger. Wenn Verkehrsnutzer für die Nutzung einer Ressource (z.B. Energie, 
Infrastruktur usw.) bezahlen müssen, können die damit verbundenen Kosten als interne Kosten 
bezeichnet werden. Wenn dagegen durch den Verkehrsnutzer das Wohlbefinden anderer 
Personen (z.B. durch Luftverschmutzung) beeinträchtigt wird, ohne daß^dafür bezahlt wird, 
so handelt es sich bei entstehenden Kosten um externe Kosten. Es besteht also ein klarer 
Zusammenhang mit dem "Verursacherprinzip", demzufolge der Verschmutzer die Kosten der 
Verschmutzung zu tragen hat. Dieses Prinzip ist im Vertrag verankert (Artikel 130 
r Absatz 2). 
In Tabelle 2.1 wird ein Überblick über die sozialen Kosten des Verkehrs, unterteilt in interne 
und externe Kosten, für eine Reihe von Kostenarten gegeben. 
Tabelle 2.1 Klassifizierung des Verkehrskosten 
Kostenarten Soziale Kosten 
Interne/private Kosten Externe Kosten 
Verkehrsausgaben - Kraftstoff- und Fahrzeugkosten; von anderen getragene Kosten (z.B. 
Fahrscheine/Tarife unentgeltliche Bereitstellung von 
Parkplätzen) 
Infrastrukturkosten - Benutzungsgebühren, Kraftfahrzeug- nicht gedeckte Infrastrukturkosten 
und Mineralölsteuern 
Unfallkosten - von der Versicherung getragene nicht gedeckte Unfallkosten (z.B. 
Kosten, eigene Unfallkosten Schmerzen und Leid Dritter) 
Umweltkosten - eigene Nachteile nicht gedeckte Umweltkosten (z.B. 
Lärmbelästigung Dritter) 
Kosten der 
Verkehrsüberlastung - eigene Zeitverluste Verzögerungen/Zeitverluste Dritter 
2.2 Welche Bedeutung haben die externen Effekte des Verkehrs? 
Die entscheidende Bedeutung der externen Effekte des Verkehrs geht darauf zurück, daß in 
einer Marktwirtschaft (wirtschaftliche) Entscheidungen maßgeblich von den Marktpreisen 
abhängen. Wenn aber die Marktpreise die Knappheit eines Gutes (saubere Luft, 
Aufnahmefähigkeit der Umwelt, Infrastruktur usw.) nicht reflektieren, führen die 
Einzelentscheidungen von Verbrauchern und Erzeugern nicht mehr zu einem 
Gesamtergebnis, das für die Gesellschaft als Ganzes den höchsten Nutzen mit sich bringt. 
Preise, die auf der Grundlage der gesamten sozialen Kosten berechnet werden, sind somit 
der Schlüssel zu einem effizienten und auf Dauer tragbaren Verkehrssystem. 
Externe Effekte beeinträchtigen die effiziente Verteilung von Ressourcen auf Wirtschaftszweige 
und Tätigkeiten. Wenn beispielsweise bei der Nutzung eines bestimmten Fahrzeugtyps die 
dadurch verursachte Luftverschmutzung und der Straßenverschleiß nicht im Preis enthalten 
sind, ist die Nachfrage nach diesem Fahrzeugtyp "zu" hoch und die Nachfrage nach saubereren 
und weniger schädlichen Fahrzeugen "zu" niedrig. Dies führt zu einer Fehlallokation von 
Ressourcen. Externe Effekte haben zur Folge, daß die Verkehrsentscheidungen Einzelner nicht 
mehr zu einem für die gesamte Gesellschaft wünschenswerten Ergebnis führen. Darüber hinaus 
werden die externen Kosten von Dritten getragen: Letzten Endes zahlt der Steuerzahler die 
Rechnung für die Instandhaltung der Straßen und die durch die Luftverschmutzung 
verursachten Gesundheitskosten, wohingegen die Schäden an Gebäuden und 
Kulturpflanzen - aufgrund von Versauerung und anderen Verschmutzungsformen - von den 
Hauseigentümern, den Unternehmen und den Landwirten getragen werden. Diese Situation ist 
ungerecht und ineffizient. 
Daher sind Korrekturmaßnahmen der Regierungen erforderlich. 
2.3 Wie können die externen Effekte des Verkehrs verringert werden? 
Die Maßnahmen der Regierungen sollten aus Gründen der Wirtschaftlichkeit und der 
Gerechtigkeit auf die Begrenzung dieser externen Effekte ausgerichtet sein. Ein auf den 
Preisen basierendes Konzept sorgt dafür, daß die von den Verkehrsnutzern gezahlten Preise 
die gesamten anfallenden Kosten besser widerspiegeln. Dies kann durch die Intemalisierung 
der externen Kosten, d.h. durch die Anlastung nach dem Verursacherprinzip, erreicht 
werden. Das Konzept der Intemalisierung ist eine Alternative zu den traditionellen 
ordnungspolitischen Maßnahmen der Vergangenheit. 
Beide politischen Konzepte sind auf die Reduzierung der externen Effekte (des Verkehrs) 
ausgerichtet (z.B. Umweltverschmutzung, Lärm). Das Konzept der Intemalisierung sucht dies 
dadurch zu erreichen, daß jeder Verkehrsnutzer die gesamten sozialen (d.h. privaten, Umwelt-
und sonstigen) Kosten jeder einzelnen Fahrt bezahlt und somit einen Anreiz hat, die zugrunde 
liegenden Probleme zu verringern. Wirtschaftliche Instrumente sind natürlich nur dann 
wirksam, wenn die Wahl des Verkehrsmittels sich in den Preisen niederschlägt. Gemäß 
Anhang 1 wird das Verkehrsverhalten zumindest längerfristig (5 Jahre) stark von den 
Beförderungskosten und den Preisen beeinflußt. Der ordnungspolitische Ansatz zielt auf eine 
Verringerung der externen Effekte ab, ohne im Hinblick auf die Änderung des 
Verkehrsverhaltens auf den Preismechanismus zurückzugreifen. Zu diesem Konzept gehören 
beispielsweise Rechtsvorschriften über Erzeugnisse, die die Umweltauswirkungen des Verkehrs 
vermindern. Diese beiden Konzepte werden in Kapitel 3 eingehender erörtert. 
Der Idealfall - das vollständige Fehlen externer Effekte - bedeutet jedoch keinesfalls, daß 
Umweltschäden, Unfälle oder Verkehrsüberlastungen ausbleiben. Müßten Lärm, Unfälle oder 
Emissionen auf ein Nullniveau gebracht werden, so wäre überhaupt kein Verkehr möglich. Die 
negativen Nebenwirkungen des Verkehrs sollten stattdessen auf einem Niveau gehalten werden, 
das für die Gesellschaft "optimal" ist: Die Grenzkosten3 der weiteren Verringerung dieser 
Nebenwirkungen entsprechen genau dem Grenznutzen dieser Verringerung. Eine stärkere 
Verringerung der Nebenwirkungen würde dazu führen, daß die Kosten höher als der Nutzen 
wären. 
Bevor politische Konzepte zur Intemalisierung der externen Effekte des Verkehrs entwickelt 
werden, müssen diese Effekte zunächst gemessen werden. 
2.4 Wie können externe Effekte gemessen werden? 
Externe Effekte können monetär ausgedrückt werden, indem ihnen der Wert der 
beobachteten Markttransaktionen (z.B. Ausgaben zur Vermeidung von Schäden, 
Gesundheitsausgaben, Wertverlust des Eigentums usw.) zugeordnet wird oder Personen 
befragt werden, welchen Betrag sie für die Verringerung eines bestimmten negativen 
externen Effekts des Verkehrs um einen bestimmten Wert zu zahlen bereit wären. 
Schätzungen über den Gesamtwert der derzeitigen externen Kosten des Verkehrs, ausgedrückt 
als Prozentsatz des BIP in den Mitgliedstaaten, sind hilfreich, um das Ausmaß des Problems 
zu veranschaulichen, jedoch nur von begrenztem Nutzen für die Umsetzung vernünftiger 
politischer Maßnahmen zur Lösung konkreter Einzelprobleme. Hierfür werden detaillierte 
Schätzungen benötigt, die nach Verkehrsträgem, Zeit, Ort sowie Art der externen Effekte 
unterscheiden. 
Unterschiedliche Methoden für die Messung der externen Effekte können zu sehr 
unterschiedlichen Ergebnissen führen. Ein Großteil dieser Unterschiede kann entweder dadurch 
erklärt werden, daß die zugrunde gelegten Hypothesen (die aufeinander abgestimmt werden 
können) unterschiedlich waren oder mehr bzw. weniger detailliert vorgegangen wurde. Vor 
allem marktorientierte Schätzungen tendieren generell zu einer Unterschätzung des 
Gesamtumfangs der externen Kosten, da sie nur die externen Kosten berücksichtigen, deren 
Auswirkungen auf den Markt leicht feststellbar sind. Auf der Zahlungs- oder 
Akzeptanzbereitschaft basierende Schätzungen erlauben umfangreichere Messungen 
(Einzelheiten hierzu siehe Anhang 2). Die in diesem Grünbuch verwendeten Schätzungen der 
Kosten individueller externer Effekte gehen im allgemeinen von vorsichtigen Bewertungen aus, 
die sich stark auf Methoden zur Evaluierung der Markttransaktionen stützen. Bei den externen 
Effekten von Unfällen wird jedoch die Bereitschaft der Menschen berücksichtigt, für ein 
geringeres Sterblichkeits- und Krankheitsrisiko zu zahlen, da dies ein entscheidender Faktor 
bei der Evaluierung der Unfallkosten ist (siehe Kapitel 5). 
Unter Grenzkosten versteht man die bei der Vergrößerung der Produktionsmenge für die 
Herstellung der letzten Produktionseinheit verursachten Mehrkosten. Die Grenzkosten der 
Verringerung der Luftverschmutzung sind beispielsweise gleich den zusätzlichen Kosten für die 
Verringerung der Luftverschmutzung bei bestimmten Luftqualitätswerten. Je strenger die 
angestrebten Luftqualitätswerte sind, desto höher sind die Grenzkosten für eine bestimmte 
Verbesserung, da die Verringerung der Emissionen zunehmend schwerer (und damit mit höheren 
Kosten) zu erreichen ist. 
7 
Die Forschungsarbeiten innerhalb des Vierten Rahmenprogramm der EU beschäftigen sich mit 
der Untersuchung verschiedener Methoden zur Messung der externen Effekte sowie zur 
Bewertung der Wirksamkeit einzelner Preisgestaltungsmöglichkeiten (siehe Anhang 10). 
2.5 Die wichtigsten externen Effekte des Verkehrs 
Das Ausmaß der externen Effekte des Verkehrs ist je nach Verkehrsträger, Zeit und Ort sehr 
unterschiedlich. Bei allgemeinen Aussagen ist somit Vorsicht geboten. Aus den vorhandenen 
Studien geht jedoch hervor, daß die Kosten der Verkehrsüberlastung im allgemeinen den 
größten Teil der externen Kosten ausmachen, gefolgt von Unfällen und Umweltproblemen 
(Luftverschmutzung und Lärm). 
Daher beschäftigt sich das Grünbuch in erster Linie mit diesen externen Effekten; die 
Infrastrukturkosten (die eng mit der Verkehrsüberlastung zusammenhängen), die 
selbstverständlich von einem umfassenden, genauen und fairen Preissystem ebenfalls 
berücksichtigt werden sollten, werden jedoch nicht außer acht gelassen. 
Bisweilen wird argumentiert, daß der Verkehr durch die Förderung von Produktivität und 
Wirtschaftswachstum beträchtliche positive externe Effekte mit sich bringt. Höhere 
Produktivität führt zu wirtschaftlichem Nutzen, der jedoch dem individuellen Nutzer zugute 
kommt und somit nicht als externer Effekt bezeichnet werden kann. Alle vorliegenden 
wissenschaftlichen Untersuchungen kommen zu dem Ergebnis, daß in modernen 
Industriegesellschaften die Zunahme der Leistungsfähigkeit des Verkehrs in der Regel mit 
geringeren Beförderungskosten einhergeht: Dies sind jedoch interne und keine externen Effekte 
des Marktmechanismus. Einige Studien, die dem Verkehr einen externen Nutzen zusprechen, 
beziehen sich offenbar nur auf den individuellen Nutzen. 
Darüber hinaus ist es wichtig, zwischen externen Effekten, die aus der Bereitstellung der 
Infrastruktur resultieren, und externen Effekten aufgrund der Nutzung der Infrastruktur zu 
unterscheiden: Bei der Planung von Infrastrukturvorhaben auf der Grundlage von 
Kosten-Nutzen-Analysen sollten mögliche positive Auswirkungen auf andere Teile des Netzes 
und eventuelle regionalpolitische Ziele umfassend berücksichtigt werden; dies bedeutet jedoch 
nicht, daß es sich bei den aus der Nutzung resultierenden Vorteilen um externe Effekte 
handelt. Die positiven externen Effekte werden daher in diesem Grünbuch nicht untersucht. 
3. INSTRUMENTE ZUR BEGRENZUNG DER EXTERNEN EFFEKTE 
Bei der Entwicklung eines politischen Instrumentariums zur Begrenzung der verschiedenen 
externen Effekte des Verkehrs - die in den folgenden Kapiteln angesprochen werden - müssen 
ausgehend von klar festgelegten Kriterien verschiedene Optionen geprüft werden. 
3.1 Kriterien für die Auswahl von Instrumenten 
Zu den wichtigsten Kriterien bei der Auswahl politischer Instrumente zur Begrenzung der 
externen Effekte des Verkehrs gehören Effizienz, Kostenwirksamkeit, Transparenz, Fairness 
(Verteilungsgerechtigkeit) sowie das Vorhandensein möglicher (positiver oder negativer) 
Nebenwirkungen auf andere externe Effekte des Verkehrs oder andere Politiken. Bei der 
Festlegung der Rolle der Europäischen Gemeinschaft ist das Subsidiaritätsprinzip anzuwenden. 
Auf diese Fragen wird in Anhang 3 näher eingegangen. 
Die Instrumente sollten wirksam zur Lösung der zugrunde liegenden Verkehrsprobleme 
beitragen. Immer wenn Politiken eine Vielzahl von Problemen betreffen, sollten diese 
Nebenwirkungen berücksichtigt werden. Femer sind die Kosten dieser Nebenwirkungen zu 
vergleichen. Kann beispielsweise eine differenzierte Kfz-Steuer (die sich auf die 
Emissionsmenge pro Kilometer und die Kilometerzahl pro Jahr stützt) die Fahrzeugemissionen 
zu ungefähr einem Zwanzigstel der Kosten einer Mineralölsteuer (siehe Kapitel 6 und Anhang 
9) reduzieren, so heißt das, daß das erste Instrument sehr viel kostenwirksamer als das letztere 
ist. Fairness ist bei der Bewertung der Instrumente von außerordentlich großer Bedeutung: Die 
Auswirkungen der Maßnahmen und deren Kosten und Nutzen für die verschiedenen 
Einkommensgruppen müssen bewertet und gegebenenfalls Korrekturmaßnahmen ergriffen 
werden. Bei der Festlegung politischer Konzepte muß femer entschieden werden, welche 
Maßnahmen auf welcher Ebene durchzuführen sind. Gemäß dem Subsidiaritätsprinzip sollte 
die Gemeinschaft nur dann tätig werden, wenn die Ziele besser auf Unionsebene erreicht 
werden können. 
3.2 Marktpolitische Instrumente und Reglementierungsmaßnahmen 
Wie bereits weiter oben angesprochen gibt es zwei grundlegende Konzepte zur Begrenzung der 
externen Effekte des Verkehrs: marktpolitische Instrumente (z.B. Preise) und direkte 
Reglementierungsmaßnahmen (bisweilen als "command and control") bezeichnet). 
Die Vorteile der beiden Konzepte müßten idealerweise von Fall zu Fall verglichen werden. Es 
können jedoch eine Reihe von allgemeinen Schlußfolgerungen gezogen werden. Gesetzt den 
Fall, daß wirtschaftspolitische Instrumente eine enge Verbindung zu dem jeweiligen Problem 
aufweisen, sind sie wahrscheinlich kostenwirksamer als direkte ordnungspolitische 
Maßnahmen, da die Bürger und Unternehmen eine Vielzahl von Reaktionsmöglichkeiten haben, 
um die externen Effekte zu verringern4. Die Kostenwirksamkeit dürfte dann besonders günstig 
sein, wenn sich die Probleme zeitlich und räumlich unterscheiden: durch Gebühren können 
diese Unterschiede reflektiert werden, wohingegen Vorschriften - insbesondere 
Gemeinschaftsvorschriften - in der Regel zu rechtlichen Hemmnissen führen. 
So könnte beispielsweise eine Emissionsabgabe die Entwicklung umweltfreundlicherer Fahrzeuge 
beschleunigen, zu Fortschritten bei der Struktur der Fahrzeugflotte, höherem Belegunggrad der 
Fahrzeuge, stärkere Nachfrage nach dem öffentlichen Verkehr usw. fuhren. Diese Frage wird in 
Kapitel 6 eingehender erörtert. 
Wirtschaftspolitische Instrumente fügen sich nahtlos in das Wirtschaftssystem ein und erfordern 
daher in der Regel weniger Verwaltungsaufwand als vergleichbare Rechtsvorschriften. 
Es muß jedoch deutlich gesagt werden, daß Marktversagen, hohe Transaktions- und 
Einführungskosten sowie Klassifizierungsprobleme die Kostenwirksamkeit wirtschaftspolitischer 
Instrumente beträchtlich schmälern können. Wenn die Märkte nicht reibungslos funktionieren, 
werden Preissignale nicht wirksam weitergeleitet und die Wirksamkeit wirtschaftspolitischer 
Instrumente wird eingeschränkt. 
Hohe Transaktionskosten - z.B. für fortgeschrittene und teure Meßtechnologien - verringern 
natürlich ebenfalls die Kostenwirksamkeit. Klassifizierungsschwierigkeiten können dazu führen, 
daß die direkte Zuordnung von Gebühren zu Problemen schwierig wird. Wie bereits gesagt: 
je weniger die Gebühren Ausdruck der Kosten für den individuellen Verkehrsnutzer sind, desto 
unattraktiver sind wirtschaftspolitische Instrumente. 
In diesem Fall können direkte Reglementierungsmaßnahmen sinnvoller sein, da sich 
Änderungen direkt auswirken und das Instrument daher nicht auf den Marktmechanismus 
angewiesen ist. Eine direkte Reglementierung ist auch dann erforderlich, wenn das Erreichen 
von Gesundheits- und Sicherheitsnormen entscheidend ist oder wenn physikalische Grenzwerte 
eingehalten werden müssen. Im Hinblick auf den Binnenmarkt ist es wünschenswert, für den 
freien Güterverkehr bestimmte Mindestnormen (z.B. Emissionsgrenzwerte) auf 
Gemeinschaftsebene festzulegen. Harmonisierte direkte Normen stellen vorhersagbare 
rechtliche Rahmenbedingungen für die Fahrzeughersteller dar und ermöglichen Größenvorteile. 
Das Vorgehen der Kommission zielt auf anspruchsvolle Normen ab, die auf fortgeschrittenen 
Technologien basieren. Rechtsvorschriften müssen darüber hinaus leicht umsetzbar sein. Die 
Vorteile harmonisierter technischer Vorschriften müssen steuerlichen Maßnahmen 
gegenübergestellt werden, die einheitlich und kohärent auf EU-Ebene angewandt werden. 
Die Diskussion zeigt, daß Politiken verschiedene Instrumente beider Konzepte umfassen sollten 
und Lösungen von Fall zu Fall entwickelt werden müssen. Die Verkehrspolitik - sowohl in der 
Union als auch in den Mitgliedstaaten - hat in der Vergangenheit vor allem auf 
Rechtsvorschriften gesetzt, um Verbesserungen bei der Sicherheit und der 
Umweltverträglichkeit des Verkehrs zu erreichen; wirtschaftspolitische Instrumente werden 
zwar vermehrt eingesetzt, ihre Verbreitung ist jedoch immer noch begrenzt (siehe Kapitel 4 
bis 7). 
Ein Überdenken dieses Konzeptes ist aus mehreren Gründen erwägenswert. Zunächst einmal 
hat das allgemeine Bewußtsein für dieses Problem zugenommen und der Ruf nach politischen 
Maßnahmen wird lauter. Mit den derzeitigen Politiken allein dürften sich eine Reihe von 
Problemen weiter deutlich verschlechtern und andere nicht ausreichend gebessert werden. 
Durch Rechtsvorschriften allein lassen sich offenbar nicht alle Mechanismen zur Lösung der 
Probleme in Gang setzen, da einige davon eng mit den menschlichen Verhaltensweisen 
zusammenhängen. Darüber hinaus sind in einigen Bereichen die Kosten für weitere 
Verbesserungen angestiegen und es besteht allgemein ein Bedarf an der Bewertung der 
Kostenwirksamkeit der Politiken. Sofern wirtschaftspolitische Instrumente direkte 
Rechtsvorschriften ersetzen können, würde - als Nebeneffekt - auch der Verwaltungsaufwand 
verringert. Als dritter Grund kann angeführt werden, daß die technischen Möglichkeiten (z.B. 
Telematik) für die Einführung wirksamer wirtschaftspolitischer Instrumente deutlich 
zugenommen haben. Die Liberalisierung des Binnenmarktes ist ein weiterer Grund dafür, die 
Verzerrungen zwischen den Verkehrsträgern und den Betreibern aus den verschiedenen 
10 
Mitgliedstaaten zu beseitigen. Es müssen verstärkt Maßnahmen getroffen werden, um den 
unterschiedlichen Grad der Intemalisierung der Kosten innerhalb der Union zu 
vereinheitlichen. Wie schon oben erwähnt, umfaßt das "Verkehrsdilemma" eine Reihe von 
Problemen, die miteinander zusammenhängen und zu deren Lösung ein integriertes Konzept 
erforderlich ist. Eine unter anderem auf wirtschaftspolitischen Instrumenten basierende 
politische Strategie ist in der Regel eher in der Lage, eine Antwort auf diese Probleme zu 
geben. 
In diesem Grünbuch wird daher das Potential für fairere und effizientere Preise als Bestandteil 
einer vielseitigen Verkehrspolitik untersucht. 
11 
4. INFRASTRUKTURKOSTEN UND ÜBERLASTUNG 
4.1 Warum sind Infrastruktur- und Überlastungskosten wichtige Faktoren? 
Der Aufbau und die Instandhaltung von Infrastrukturen verursacht Kosten. Damit stellt sich 
die Frage, wie diese Kosten den Nutzem der Infrastruktur angelastet werden können. Viele 
Gebühren entsprechen jedoch nicht oder nur teilweise den tatsächlichen Kosten der 
Bereitstellung bzw. Nutzung der Infrastruktur. Zwischen Überlastung und Infrastrukturkosten 
besteht ein enger Zusammenhang, denn die Überlastung macht deutlich, daß die Infrastruktur 
im Verhältnis zu ihrer Kapazität zu stark genutzt wird (d.h. das Gut Infrastruktur ist knapp). 
Die Überlastung der Infrastrukturnetze in der Union wird immer stärker. Das bedeutet, daß 
die Entscheidung eines Verkehrsteilnehmers für einen Verkehrsträger sich auf alle anderen 
Nutzer des Netzes auswirkt. Das kann z.B. bedeuten, daß eine Verspätung von 10 Minuten für 
einen Autofahrer sich zu einer Verspätung von 45 Minuten für andere Straßenbenutzer 
potenziert. Da Verkehrsteilnehmer nur ihre eigenen Zeitverluste berücksichtigen, unterschätzen 
sie die Gesamtkosten ihrer Entscheidungen. Folglich ist die Nachfrage zu Hauptverkehrszeiten 
zu hoch. Die Einführung einer Gebühr zum Ausgleich der Differenz zwischen Individual- und 
Gesamtkosten könnte daher sehr nützlich sein. Die Einführung einer Gebühr führt zu einem 
Rückgang des Verkehrsaufkommens und damit zu einer Erhöhung der Reisegeschwindigkeit. 
Dies stellt einen klaren Nutzen für die Gesellschaft dar. 
4.2 Feststellung der Infrastrukturkosten und Gebührenerhebung 
4.2.1 Was sind Infrastrukturkosten? 
Bei der Analyse der Infrastrukturkosten ist zwischen folgenden Kostenarten zu unterscheiden: 
i) Kapitalkosten: Straßen, Gleisanlagen und Binnenschiffahrtswege sowie Häfen und 
Flughäfen stellen bedeutende Aktiva dar. Ihre Bereitstellung ist mit Realkosten 
verbunden. 
Kapital, das in die Bereitstellung einer Verkehrsinfrastruktur investiert wurde, verursacht 
zwangsläufig Festkosten, die in keinem Verhältnis zur tatsächlichen Nutzung der Infrastruktur 
stehen. Der Kapitalwert der Verkehrsinfrastruktur steigt mit der Zeit aufgrund der 
Neuinvestitionen. Dabei ist zwischen jährlichen Investitionen (d.h. Aufwendungen) und 
jährlichen Kapitalkosten zu trennen, die nichts miteinander zu tun haben, und es besteht kein 
Grund, den Nutzem jährlich die Investitionskosten eines bestimmten Jahres anzulasten. 
Zur Feststellung des Buchwertes des Netzes sind genaue Angaben über Parameter wie den 
Wiederbeschaffungswert der Infrastruktur erforderlich. Bewertungen zu den Kapitalkosten von 
Straßen gibt es derzeit nur für einige Länder, z.B. Deutschland, Österreich, Vereinigtes 
Königreich und Finnland. In den anderen Mitgliedstaaten werden nur die jährlichen Auslagen 
berechnet. Es müssen weitere Informationen gesammelt werden, vorzugsweise nach einem 
einheitlichen Verfahren, so daß länderübergreifende Vergleiche möglich sind. 
ii) Betriebs- und Wartungskosten - Beispiele: 
(jährliche) Ausgaben für die Instandhaltung der Straßen; 
Ausgaben für das Ausbaggern von Kanälen oder Häfen. 
12 
Einige Betriebskosten sind vom Verkehrsaufkommen abhängig, aber auch andere Faktoren, 
z.B. das Wetter, spielen eine Rolle. Die Fahrbahndecke einer Straße wird z.B. durch die 
Achslast der Fahrzeuge abgenutzt, aber auch durch Temperaturschwankungen, Regen, Schnee 
und Hitze. Angaben über Betriebs- und Wartungskosten sind im allgemeinen verfügbar, 
obwohl es auf Ebene der Union kein einheitliches Verfahren für die Feststellung dieser Kosten 
gibt. 
Abbildung 4.1 zeigt die 
Verteilung der jährlichen 
Aufwendungen für Straßen 
im Vereinigten Königreich 
sowie eine Aufschlüsselung 
dieser Kosten. 
Quelle: David Newbery (1995) Gesamtkosten UK 10860 Mio UK£ 
Polizei und 
Ordnungskräfte 
4% 
Wartung 
30% 
Der Bau von Infra­
strukturen hat häufig 
Auswirkungen auf die 
Flächennutzung. Dies kann 
zur Störung der Ökosysteme 
führen und den sogenannten 
"Ablehnungseffekt" hervor­
rufen. Welche Kosten damit 
verbundenen sind, ist nicht 
ganz klar, sie können jedoch 
ein beträchtliches Ausmaß 
erreichen (UK Royal 
Commission on Environ­
mental Pollution) und sollten 
daher (neben anderen 
Kosten) schon in der 
Planungsphase berücksichtigt Abbildung 4.1 
werden. Kapitalzinsen 
66% 
Gesamtaufwendungen UK 6720 Mio. UK£ 
Polizei und 
Ordnung s kräfte 
6% 
Wartung 
48% Investi lionsaus 
gaben 
43% 
4.2.2 Wie sollte die Anlastung der Infrastrukturkosten erfolgen? 
Bei der Anlastung der Infrastrukturkosten sollten im Idealfall drei Voraussetzungen erfüllt 
werden : 
Die Gebühren für den einzelnen Nutzer sollten so weit wie möglich den Istkosten 
entsprechen (d.h.Grenzkostenpreise): 
Grenzkostenpreise spielen für die Effizienz des Verkehrsnetzes eine bedeutende Rolle, 
schaffen sie doch für den Einzelnen Anreize, die zugrunde liegenden Kosten zu 
verringern, da Kosteneinsparungen sich in Gebührensenkungen niederschlagen. Die 
Abnutzung der Straßen läßt sich zum Beispiel relativ leicht in Gebühren umsetzen, z.B. 
für LKW aufgrund der Achslast (die das Ausmaß der Abnutzung bestimmt) und der 
zurückgelegten Strecke. Ein solches Konzept würde Transportunternehmen anregen, 
Fahrzeuge mit geringerer Achslast einzusetzen, um die Zahl der Leerfahrten zu 
verringern, oder in bestimmten Fällen auf den kombinierten Verkehr zurückzugreifen. 
13 
Die Gebühren sollten die gesamten Infrastrukturkosten decken. 
Wenn wesentliche Anteile der Gesamtkosten nicht nutzungsabhängig sind - wie z.B. 
Kapitalkosten, können allein durch Grenzkostenpreise die Kosten nicht voll gedeckt 
werden. Kostendeckung ist jedoch aus verschiedenen Gründen wichtig. Erstens sind 
Privatbesitzer von Verkehrseinrichtungen gezwungen, ihre Kosten zu decken. Für alle 
privaten Häfen, Flughäfen und Mautstraßen wurden Gebührensysteme entwickelt, die 
auch andere Parameter einbeziehen (z.B. Zugang, Landerechte, Slots, usw.), um volle 
Kostendeckung zu gewährleisten. Zweitens müssen dem Sektor aus dem Staatshaushalt 
über anderweitige Steuern/Gebühren Mittel zufließen, solange im Verkehr insgesamt 
keine volle Kostendeckung möglich ist. Im allgemeinen sind große Transfers zwischen 
Sektoren unerwünscht, auch wenn Grenzkostenpreise aus Gründen der wirtschaftlichen 
Effizienz große Vorteile haben. Daher sollten auf lange Sicht eigentlich die gesamten 
Infrastrukturkosten gedeckt werden. Bei der Anwendung dieses Prinzips sind eine Reihe 
von Aspekten zu berücksichtigen. Erstens sind Investitionen in Verkehrsnetze auch aus 
"verkehrsfremden" Gründen durchaus üblich und legitim, z.B. im Interesse des 
regionalen Gleichgewichts. Es wäre nicht angemessen, den Verkehrsteilnehmern mit 
diesem Argument Kosten anzulasten. Dieses Beispiel zeigt die Notwendigkeit einer 
transparenten Rechnungslegung. Zweitens haben in der Vergangenheit beschlossene 
Infrastrukturprojekte, die den heutigen Anforderungen nicht mehr entsprechen, hohe 
Kosten verursacht, die nicht den Nutzern angelastet werden können. Infrastrukturen 
dieser Art müssen gesondert behandelt werden. 
Die Gebühren müssen transparent sein. 
Die Anlastung der Infrastrukturkosten sollte fur Bürger und Unternehmen 
durchschaubar sein. 
4.3 Kosten der Überlastung: Art» Höhe und Gebühren 
Überlastungen führen zu Zeitverlusten. Sie entstehen, wenn Verkehrsnetze, mehr Nutzer 
aufnehmen müssen als bei ihrer Planung vorgesehen. In solchen Situationen entstehen für jeden 
Nutzer Zeitverluste, die er seinerseits an die anderen Nutzer weitergibt. Diese Verspätungen 
verursachen wirtschaftliche Verluste, da Zeit kostbar ist und außerdem der Energieverbrauch 
steigt. Die Zeitverluste der anderen Nutzer sind als externe Kosten einzustufen, da sie nicht 
in den Kosten der einzelnen Straßenbenutzer enthalten sind. Die Zeitverluste steigen 
überproportional, wenn die Zahl der Verkehrsteilnehmer weiter zunimmt, bis der Verkehr zum 
Stillstand kommt. Darum kann in überlasteten Netzen bereits ein geringfügiger Abbau des 
Verkehrsaufkommens den Verkehrsfluß wesentlich verbessern. 
Aufgrund der Knappheit der Infrastrukturen führt eine Überlastung zu Staus (d.h. zu 
mengenmäßigen Beschränkungen): Wer im Verkehrsstau steckt, verliert selbst Zeit und 
verursacht außerdem Verspätungen bei anderen. Bei der Wahl des Verkehrsmittels 
berücksichtigt der einzelne Verkehrsnutzer (neben anderen Kosten) nur die Kosten für seine 
eigene Zeit und läßt die Kosten außer acht, der er bei anderen verursacht. Da alle Menschen 
nach demselben Schema handeln, ist das Verkehrsaufkommen zu hoch und alle 
Infrastrukturbenutzer verlieren Zeit. Auch wenn alle Infrastrukturnnutzer zusammen genommen 
für alle anfallenden Kosten aufkommen, kommt es noch zu externen Effekten und einer damit 
zusammenhängenden Verschwendung knapper Ressourcen (Zeit, Energie). Das Ergebnis ist 
ein "Marktversagen", da der einzelne Benutzer wie bereits gesagt den persönlichen Nutzen 
seiner Entscheidung nicht in Beziehung zu den Gesamtkosten setzt, die diese Entscheidung der 
14 
Gesellschaft als Ganzes auferlegt (die sogenannten marginalen Sozialkosten). Dieses 
"Marktversagen" aufgrund der Knappheit der Infrastrukturen könnte durch ein auf den Preisen 
basierendes Konzept korrigiert werden, durch das sichergestellt würde, daß die von den 
Benutzern gezahlten Gebühren die gesamten Kosten widerspiegeln, die die Wahl des 
Verkehrsmittels allen anderen Infrastrukturbenutzern auferlegt. In der Folge würden Fahrten 
vermieden, bei denen die Kosten den Nutzen übersteigen. Der damit zusammenhängende 
Rückgang des Verkehrsaufkommens würde zu einer höheren Reisegeschwindigkeit und 
Zeiteinsparungen führen, was allen zugute käme. 
Ein wichtiger zu beachtender Punkt ist hierbei, daß der Wert, den die verschiedenen Nutzer 
der Infrastruktur der Zeit beimessen, sehr unterschiedlich sein kann. Wartezeiten im Stau sind 
für einen Lastkraftwagen, der einen Betrieb beliefert, oder Geschäftsleute, die ein Flugzeug 
erreichen müssen, viel teurer als für jemanden, bei dem es nicht so sehr darauf ankommt, zu 
einem bestimmten Zeitpunkt sein Ziel zu erreichen. Da die Staukosten derzeit nicht 
angerechnet werden, besteht keine Möglichkeit, dafür zu sorgen, daß die knappen 
Infrastrukturkapazitäten von denjenigen genutzt werden, die den größten Nutzen daraus ziehen. 
Dadurch wird Geld verschwendet und die Gesellschaft als Ganzes nutzt ihre Infrastrukturnetze 
nicht optimal. 
Abbildung 4.2 zeigt, daß sich die 
Überlastung der niederländischen 
Autobahnen in den letzten zehn Jahren 
verdoppelt hat. Im Jahre 1994 
entstanden dadurch Kosten in Höhe von 
0,7 Mrd. ECU (0,25 % des BIP). Aus 
den Erfahrungen in den USA während 
der letzten zehn Jahre lassen sich 
Entwicklungen ableiten, die auch in 
Europa zu erwarten sind, da für die 
kommenden Jahrzehnte ein weiterer 
Anstieg der Kfz-Neuzulassungen 
erwartet wird und ein ähnliches Niveau Überlastung der niederländischen 
Autobahnen 
200 
150 + 
100 
50 Verkehr 
Q Überlastung 
1986 1994 
Abbildung 4.2 Überlastung 1986-1994, 1986=100 
wie in den USA erreicht werden dürfte. 1991 spielten 
sich 47,2 % des Autobahnverkehrs in Stadtbereichen unter Staubedingungen ab, im Jahre 1983 
hatte dieser Wert noch bei 30,6 % gelegen. Selbst außerhalb der Stadt nehmen die 
Überlastungen der Autobahnen bedenkliche Formen an und betreffen etwa 9 % des 
Gesamtverkehrs, was einer Verdreifachung in nur acht Jahren entspricht (Grämlich 1994). 
Es gibt nur in begrenztem Umfang Schätzungen über die Kosten der Überlastungen, und die 
meisten beziehen sich auf den Straßenverkehr. Eine aktuelle Studie der OECD (Quinet 1994) 
veranschlagt die Kosten für Verkehrsbehinderungen in den westlichen Industrieländern mit 
2 % des BIP. Das entspräche für die gesamte EU Kosten in Höhe von 120 Mrd. ECU. Die 
Schätzungen für andere Verkehrsträger fallen wesentlich niedriger aus. Zum Beispiel werden 
die Kosten für Verspätungen im europäischen Flugverkehr in einer vor kurzem veröffentlichten 
Studie mit 2,4 Mrd. ECU beziffert (ECAC 1995), wobei aber offensichtlich die Zeitverluste 
für die Passagiere unberücksichtigt bleiben. Eine Studie über den Schienenverkehr ermittelt 
für Frankreich Kosten von insgesamt etwa 0,15 Mrd. ECU. Wenn dieser Wert für Europa 
repräsentativ wäre, würden die Gesamtkosten sich auf etwa 0,85 Mrd. ECU belaufen. Die 
Kosten für Verzögerungen auf den Binnenwasserwegen sind unwesentlich, da reichlich 
Kapazitäten vorhanden sind. Für den Seeverkehr liegen keine Zahlen vor. 
15 
Die genannten Studien zeigen, daß die Überlastung erhebliche externe Kosten verursacht, und 
daß der Straßenverkehr am stärksten betroffen ist. 
Ein Hauptmerkmal der Überlastung besteht darin, daß sie stark orts- und zeitabhängig ist. 
Gründe dafür sind zweifellos die Siedlungsstruktur der westlichen Gesellschaften (80 % der 
Bevölkerung leben in Städten) sowie die relativ starre Verteilung von Arbeits- und Schulzeiten 
über Tag und Woche. 
In Tabelle 4.1 sind Ergebnisse aus einer aktuellen Studie über Straßenüberlastungen im 
Vereinigten Königreich dargestellt, die diese Tatsache untermauern. Die Überlastung 
konzentriert sich auf die Ballungsgebiete. Die Kosten sind zu Hauptverkehrszeiten wesentlich 
höher als zu verkehrsarmen Zeiten. Der Verkehr in ländlichen Gebieten macht zwar über 20 % 
des Gesamtverkehrs aus, sein Anteil an den Überlastungskosten wird jedoch mit unter 1 % 
veranschlagt. 
Tabelle 4.1: Kosten der Überlastung in Großbritannien, 1993 
Autobahn 
Stadtmitte Hauptverkehrszeiten 
Stadtmitte verkehrsarme Zeiten 
Peripherie Hauptverkehrszeiten 
Peripherie verkehrsarme Zeiten 
Kleinstadt Hauptverkehrszeiten 
Kleinstadt verkehrsarme Zeiten 
andere Straßen in Stadtgebieten 
ländliche Schnellstraßen 
andere Hauptstraßen 
sonstige Landstraßen 
gewogener Mittelwert « ANTEIL AN 
GESAMT­
KOSTEN 
% 
1 
13 
27 
17 
26 
6 
9 
0 
0 
1 
0 ÜBERLASTUNGS­
KOSTEN 
(Pence/km PKW) 
0,32 
44,74 
35,95 
19,51 
10,75 
8.47 
5,17 
0,08 
0,06 
0,23 
0,06 
4,18 ANTEIL AM 
VERKEHR % 
17 
1 
3 
4 
10 
3 
7 
14 
12 
18 
12 
Quelle: David Newbery (1995) 
Die Schlußfolgerung liegt auf der Hand: Konzepte zur Verringerung der Überlastung müssen 
nach Zeit und Ort differenziert werden. Pauschale Gebührenerhöhungen können wohl kaum 
effizient sein, da sie nicht die erforderliche Differenzierung ermöglichen. Sie wären außerdem 
ungerecht. Massive Anhebungen derartiger Gebühren würden ländliche Gebiete benachteiligen 
und dennoch in den überlasteten Ballungsräumen nicht die gewünschte Entlastung herbeiführen. 
Eine effiziente und faire Lösung wäre daher eine starke Differenzierung der Gebühren nach 
Zeit und Ort. Die Gebühren sollten die Kosten der Überlastung für alle Verkehrsnutzer 
reflektieren und einen Anreiz darstellen, bei der Wahl des Verkehrsmittels die gesamten 
sozialen Kosten des Verkehrs zu berücksichtigen5. Dadurch würden Verkehrsteilnehmer von 
Nachweislich sollten die Gebühren so festgelegt werden, daß sie den Grenzkosten entsprechen, 
da diese die steigenden Zeitverluste und sonstigen Kosten reflektieren, die für alle anderen 
Straßenbenutzer und die Allgemeinheit entstehen, wenn ein weiterer Verkehrsteilnehmer das Netz 
nutzt. 
16 
Fahrten abgehalten, deren Gesamtkosten den Nutzen übersteigen. Derartige Entscheidungen 
würden die Verkehrsnetze entlasten und kämen der Allgemeinheit zugute. 
Preise sind nur ein Teil einer umfassenden Strategie, um die Verkehrsüberlastung abzubauen. 
Anderen Maßnahmen kommt ebenfalls eine wichtige Rolle zu. So kann beispielsweise die 
Einführung von telematikgestützten Verkehrsleit-, -management- und -informationssystemen 
die "virtuelle" Kapazität der Infrastrukturnetze deutlich erhöhen. Gleichermaßen wird durch 
die Bereitstellung effizienter öffentlicher Verkehrsmittel - wie auch im Grünbuch über das 
Bürgernetz empfohlen - der Umstieg vom Privatauto auf Bus oder Bahn erleichtert. Die 
einzelnen Komponenten einer Strategie müssen natürlich ineinandergreifen, um optimale 
Wirkung zu zeigen. 
Zur flächendeckenden Einführung eines solchen Konzepts wären elektronische Gebührenein­
zugssysteme erforderlich, die den Vorteil der Flexibilität haben und den Verkehrsfluß nicht 
stören (die Verkehrsteilnehmer müssen nicht anhalten, um zu bezahlen). Dank der Smart-Card-
Technologie greifen die Systeme auch nicht in die' Privatsphäre der Autofahrer ein. Die 
Fortschritte bei diesen Telematiksystemen sind beachtlich, und in der Union laufen bereits 
zahlreiche Versuche (siehe Anhang 4). Die Marktnähe dieser Technologien zeigt sich im Falle 
Singapurs, das einen Auftrag in Höhe von 140 Mio. Dollar für ein derartiges System vergeben 
hat. Es soll ab Ende 1997 schrittweise eingeführt werden. Auch Österreich hat seine Absicht 
bekundet, elektronische Gebührensysteme möglichst bis zum Ende des Jahrhunderts 
einzuführen. In Deutschland und in den Niederlanden wird die Einführung von 
Straßenbenutzungsgebühren nach dem Jahre 2001 erwogen. 
4.4 Gebühren für Überlastungen, effiziente Infrastrukturpolitik und Deckung der 
Infrastrukturkosten 
Manchmal wird behauptet, daß die beste Lösung für das Problem der Überlastung im Ausbau 
der Infrastruktur besteht. Abgesehen davon, daß Europa aus anderen Gründen weitere 
Infrastrukturen benötigt, handelt es sich um eine Scheinlösung: wenn Autofahrer davon 
abgehalten werden, eine überlastete Straße zu benutzen, entsteht eine "latente" Nachfrage, die 
sich manifestiert, sobald neue Kapazitäten verfügbar werden. Langfristig bleibt die Überlastung 
bestehen. Zahlreiche Studien und praktische Beispiele haben dies belegt. Abgesehen von 
Verboten, die mit einer Vielzahl von Nachteilen verbunden sind, können Überlastungen 
langfristig nur dadurch beseitigt werden, daß Preise für die Infrastrukturkapazität festgesetzt 
werden. 
Die Einführung von Gebühren würde auch eine effizientere Infrastrukturpolitik ermöglichen. 
Eine solche Politik verlangt Entscheidungen über die Kapazität auf der Grundlage von 
Vergleichen zwischen dem Nutzen eines Kapazitätsausbaus (z.B. Zeitersparnis) und den Kosten 
(Bau und Unterhalt): ein Ausbau der Infrastruktur ist sinnvoll, solange der Nutzen größer ist 
als die Kosten. Wenn jedoch keine Gebühren für die Überlastung erhoben werden, wird der 
Verkehrsfluß auf lange Sicht beeinträchtigt bleiben, da die Überlastung fortbesteht und das 
Verkehrsaufkommen die Netzkapazität übersteigt. Solange keine Gebühren für die Überlastung 
eingeführt werden, bleibt es im großen und ganzen attraktiver, mehr Infrastrukturen zu 
schaffen, als im Interesse der Allgemeinheit wünschenswert ist. Gebühren für die Überlastung 
würden folglich auch zu erheblichen Einsparungen bei den Mittelaufwendungen für 
Infrastrukturen führen6. 
Effiziente Überlastungsgebühren erweisen sich außerdem als nützliche Hilfe bei Infrastruktur-
17 
Werden Infrastrukturen effizient angeboten und für die Kapazität mit Hilfe von Überlastungs­
gebühren Preise festgesetzt, halten sich Umfang und Nutzung der Infrastruktur nachweislich 
so die Waage, daß es im Verhältnis zum Nutzen zu teuer wird, die Netze weiter auszubauen, 
damit sie ein höheres Verkehrsaufkommen und höhere Geschwindigkeiten verkraften. Die 
gleichzeitige Einführung von Überlastungsgebühren und effizienten Investitionsvorschriften ist 
daher eine Grundvoraussetzung für ein ausgewogenes Verkehrssystem. Studien in den USA 
haben ergeben, daß derartige Maßnahmen jährliche Kosteneinsparungen in Höhe von 7,75 
Mrd. Dollar (fast 18 % der Gesamtaufwendungen für Autobahnen im Jahre 1982) ermöglichen 
könnten. 
Die Gebühren für Überlastungen würden außerdem eine bedeutende Einnahmequelle darstellen, 
aus der die Kapitalkosten des Netzes zum großen Teil - und bei Erfüllung bestimmter 
Voraussetzungen sogar voll gedeckt werden könnten (Winston 1985). Ein solches Konzept 
hätte mehrere Vorteile. Erstens würden die Einnahmen aus diesen Gebühren im 
(Straßen)Verkehrsbereich verbleiben und daher denjenigen zugute kommen, die sie entrichten. 
Zweitens könnten durch diese Einnahmen andere Steuern gesenkt werden, aus denen die 
öffentliche Hand derzeit Infrastrukturausgaben bestreitet, die jedoch weitgehend unabhängig 
von den Infrastrukturkosten sind. Drittens könnten mit diesen Einnahmen andere Maßnahmen 
zur Bekämpfung der Verkehrsüberlastung finanziert werden (z.B. Verkehrsleitsysteme, 
öffentliche Verkehrsmittel usw.). Langfristig lassen sich die Straßenbenutzungsgebühren durch 
Überlastungsgebühren so reformieren, daß das Verkehrssystem insgesamt effizienter und 
gerechter wird. 
Diese Schlußfolgerung ist auch für die betriebswirtschaftliche Rentabilität von Partnerschaften 
des öffentlichen und des privaten Sektors von fundamentaler Bedeutung: die Einführung von 
Gebühren würde eine stetige Einnahmequelle schaffen, über die ein Großteil der Kosten 
gedeckt werden kann. Die Absicht der Union, derartige Partnerschaften im Infrastrukturbereich 
zu fördern, ist ein weiterer Grund für die Einführung von Straßenbenutzungsgebühren. 
4.5 Derzeitige Anlastung von Infrastruktur- und Überlastungskosten 
4.5.1 Gebüh rens vsteme 
Kein Mitgliedstaat erhebt ausdrücklich Gebühren für Überlastung, obwohl einige Mautsysteme 
unterschiedliche Preise für Hauptverkehrszeiten und verkehrsarme Zeiten vorsehen. 
Maßnahmen zum Abbau der Überlastung sind hauptsächlich ordnungspolitischer Natur, und 
die lokalen Behörden bedienen sich einer Vielzahl von Mitteln (z.B. Parkverbote, Subventionen 
für öffentliche Verkehrsmittel und Flächennutzungsplanung). Zwar sind einige dieser 
Maßnahmen recht erfolgreich, doch die zunehmende Überlastung in der Union beweist, daß 
auf dem Gebiet der Preisgestaltung mehr Fortschritte notwendig sind. 
Die Mitgliedstaaten wenden zur Anlastung und Deckung der Straßen in frastrukturkosten 
unterschiedliche Systeme an, die jedoch ausnahmslos auf der Kraftfahrzeugsteuer und der 
Mineralölsteuer basieren. In sechs Mitgliedstaaten (Frankreich, Italien, Österreich, Spanien, 
Griechenland und Portugal) werden außerdem Straßenbenutzungsgebühren erhoben. Darüber 
hinaus wurden 1995 Straßenbenutzungsgebühren auf der Grundlage der Zeit, für die das 
Netz in Anspruch genommen wird, in Deutschland, Dänemark und den BENELUX-Ländern 
politischen Entscheidungen. Newbery (1988) zeigt auf, daß ein Ausbau der Netzkapazität sinnvoll 
ist, solange die Uberlastungsgebühren die Ausbaukosten übersteigen. 
für LKW eingeführt. In Schweden galt vor dem EU-Beitritt eine entfernungsgebundene Steuer 
für Dieselfahrzeuge, die nach Gewicht und Anzahl der Achsen gestaffelt war, die sogenannte 
Kilometersteuer. 
Die Kraftfahrzeugsteuer der Mitgliedstaaten richtet sich oft nach dem Gesamtgewicht, 
manchmal auch der Achslast der LKW. Der Zusammenhang zwischen den insgesamt gezahlten 
Steuern und der tatsächlichen Abnutzung ist jedoch im allgemeinen recht schwach, da die 
Kraftfahrzeugsteuersysteme keine Verbindung zu den gefahrenen Kilometern herstellen. Der 
Zusammenhang zwischen dem Kraftstoffverbrauch (über die Mineralölsteuer erfaßt) und der 
Straßenabnutzung ist ebenso vage, besonders bei großen Lastwagen. In Anhang 5 werden die 
Kosten der Straßenabnutzung für die verschiedenen Arten von schweren Nutzfahrzeugen 
aufgezeigt. Aus der Tabelle geht hervor, daß die Kosten stark von den Merkmalen des 
Fahrzeugs abhängen. Wenn außerdem klar ist, daß die Kosten ähnlicher Infrastrukturen in der 
Union ebenfalls stark von den örtlichen Gegebenheiten abhängen (z.B. geographischen), wird 
deutlich, daß ein effizientes Gebührensystem zur Deckung der Straßenabnutzungskosten stark 
differenziert sein muß. 
Im Gemeinschaftsrecht sind die Mindestsätze für jährlich zu entrichtende Kraftfahrzeugsteuern 
und die Höchstsätze für Straßenbenutzungsgebühren für Nutzfahrzeuge sowie die Mindestsätze 
für die Mineralölsteuer festgelegt. Zwischen den derzeitigen Sätzen gibt es jedoch immer noch 
große Unterschiede. Tabelle 4.2 gibt einen Überblick: 
Das derzeitige System ist eine Mischform von Steuern nach dem Nationalitätsprinzip (z.B. 
Kraftfahrzeugsteuer), die im Herkunftsland zu entrichten sind, und nach dem 
Territorialitätsprinzip, die in dem Land zu entrichten sind, in dem die Kosten anfallen (z.B. 
Zölle, Straßenbenutzungsgebühren und in gewissem Maße Mineralölsteuern). Die 
Notwendigkeit einer möglichst engen Koppelung von Gebühren und Kosten bedeutet, daß dem 
Territorialitätsprinzip der Vorzug zu geben ist7. 
Tabelle 4.2: Straßenbenutzungsgebühren in der Europäischen Union 
Mitgliedstaat 
Kraftfahrzeug­
steuer1 
Mineralöl­
steuer2 
Mitgliedstaat 
Kraftfahrzeug­
steuer1 
Mineralöl­
steuer2 Belgien 
9403 
298,3 
Luxe 
mburg 
779 
260,1 Däne­
mark 
1245 
289,6 
Nieder 
lande 
1038 
316,5 Deutsch­
land 
2676 
324,9 
Öster­
reich 
2825 
297,0 Grieche 
nland 
3074 
243,4 
Portu­
gal 
349 
315,0 Spanien 
464 
257,6 
Finn­
land 
3333 
284,5 Schwe 
-den 
2591 
316,2 Frank­
reich 
787 
328,2 
UK 
4100 
399,3 Irland 
1965 
301,8 Italien 
711 
375,8 
EU-Recht 
Mind.-(Wert) 
700 
245 
Quelle: Kommission, ' LKW 38 t (1994), 2 Diesel pro 1000 1 (1995), 3 LKW 40 t (1994),^rGriechenland, 
Spanien und Portugal dürfen bis Ende 1.1.1997 niedrigere Sätze anwenden. 
Dieser Lösung gab auch das Europäischen Parlament in seiner Stellungnahme zur Richtlinie über 
die Euro-Vignette (93/89/EG) den Vorzug (ABl. Nr. C 158, 1989; ABl. Nr. C 150, 1992; ABl. 
Nr. C 21, 1993). 
19 
Die großen Unterschiede in Tabelle 4.2 weisen auch auf mögliche Wettbewerbsverzerrungen 
zwischen den Transportunternehmen in den einzelnen Ländern hin, da diese, obwohl sie die 
gleichen Fahrzeuge einsetzen und die gleichen Lasten befördern, je nach Staatsangehörigkeit 
unterschiedliche Steuern zahlen müssen. Durch diesen Umstand wird auch der Binnenmarkt 
beeinträchtigt. Die Harmonisierung der Mindestsätze muß vorangetrieben werden, um für die 
Transportunternehmen der Mitgliedstaaten gleiche Bedingungen zu schaffen. 
Bei den Systemen zur Deckung der Infrastrukturkosten im Schienen- und Binnenschiffsverkehr 
gibt es ebenfalls erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten. Das liegt zum Teil an 
den stark regulierten Marktorganisationen dieser Verkehrsträger. In einigen Ländern werden 
Schienenbenutzungsgebühren erhoben, während in anderen Mitgliedstaaten Pauschalgebühren 
gelten oder der Zugang frei ist. Ein ähnliches Spektrum besteht bei den 
Binnenschiffahrtswegen. 
4.5.2 Deckung der Infrastrukturkosten : Straße. Schiene und Binnenschiffahrtswege 
Es erhebt sich die Frage, ob die einzelnen Verkehrsträger ihre Infrastrukturkosten decken und 
ob es nennenswerte Unterschiede zwischen den einzelnen Verkehrsträgern gibt. Aus Anhang 
5 geht hervor, daß die von den Straßenbenutzern gezahlten Steuern im allgemeinen wesentlich 
höher sind als die derzeitigen Infrastrukturausgaben. Diese betragen in der Union im 
Durchschnitt 1,0 % des BIP, die gesamten Steuereinnahmen von Straßenbenutzern 
(Benutzungsgebühren, Kraftfahrzeug- und Mineralölsteuer) belaufen sich auf 2,0 % des BIP. 
Der Unterschied beträgt in etwa 65 Mrd. ECU und sollte mit den externen Kosten im 
Straßenverkehr verglichen werden (siehe Kapitel 8). Aus den verfügbaren Studien geht hervor, 
daß die Straßenbenutzer auch für die Infrastrukturkosten aufkommen. Auf jeden Fall sind die 
Verzerrungen im Bereich des Straßenverkehrs offenbar groß. Studien über die Verteilung der 
Kosten auf die verschiedenen Straßenbenutzer zeigen, daß die LKW-Steuern in manchen 
Mitgliedstaaten die Infrastrukturkosten dieser Fahrzeuge nicht ganz decken. In diesen Fällen 
wird offenbar ein Teil der LKW-Kosten auf die PKW abgewälzt. 
Sowohl Schienenverkehr als auch Binnenschiffahrt haben offenbar eine wesentlich geringere 
Kostendeckungsrate als der Straßengüterverkehr. So ergab eine vor kurzem durchgeführte 
Studie für die europäischen Eisenbahnen eine durchschnittliche Infrastrukturkostendeckungsrate 
von 56 % (IWF/INFRAS 1995). Es muß jedoch darauf hingewiesen werden, daß in beiden 
Fällen erhebliche Mängel bei der Feststellung der Kosten bestehen und das Problem sich 
ebenso auf Rechnungsführung und Transparenz erstreckt wie auf die ungedeckten Kosten. Die 
Kostendeckungszahlen für Binnenschiffahrtswege scheinen zum Beispiel die Tatsache 
unberücksichtigt zu lassen, daß diese für die Wasserversorgung von Privathaushalten und 
Industrieunternehmen von Bedeutung sind, zur Aufrechterhaltung des Grundwasserspiegels 
beitragen und für viele Bereiche von Bedeutung sind, z.B. Überflutungsschutz, Tourismus, 
Fischerei, Bewässerung usw. Studien der Seine-Schiffahrtsverwaltung (Service de la navigation 
de la Seine), die den Versuch unternehmen, all diese Aspekte einzubeziehen, kommen zu dem 
Ergebnis, daß nur 18 % der gesamten Seine-Infrastrukturkosten dem Schiffsverkehr angelastet 
werden sollten. 
Auch beim Schienenverkehr können die Kostendeckungszahlen in Frage gestellt werden, da 
es unklar ist, in wieweit die Zahlen aufgrund des Infrastrukturauftrags korrigiert wurden, der 
nach wie vor für den Schienenverkehr gilt. Offenbar wird ein großer Teil der "ungedeckten" 
Infrastrukturkosten immer noch von den Mitgliedstaaten getragen, um bestimmte 
Dienstleistungen im öffentlichen Interesse zu gewährleisten. Offenbar herrscht großes 
Ungleichgewicht zwischen dem Infrastrukturangebot und den wirtschaftlichen Anforderungen 
20 
an den modernen Schienenverkehr. Die Gemeinschaft strebt eine schrittweise Liberalisierung 
des Schienenverkehrs an, wodurch die Betreiber zunehmend für die Marktkräfte sensibilisiert 
werden sollten: in dem Maße, wie die Betreiber ihre Dienstleistungen modernisieren, werden 
sich auch ihre Anforderungen an die Infrastruktur verändern. Wenn es den Mitgliedstaaten 
gelingt, die finanzielle Lage der Eisenbahnunternehmen zu sanieren, wie dies in der Richtlinie 
91/440 vorgesehen ist, und die öffentlichen Dienstleistungen künftig zu Marktpreisen 
angeboten werden, verbessern sich auch die Voraussetzungen der Eisenbahnunternehmen, ihre 
Infrastrukturkosten zu decken. 
4.6 Anlastung der Kosten für Straßennetze und ihre Überlastung: Schlußfolgerungen 
für politische Konzepte 
Langfristige Ziele 
Eine effiziente Gebührenpolitik setzt voraus, daß die Gebühren so eng wie möglich an die 
Kosten gekoppelt werden. Da Infrastruktur- und Überlastungskosten sehr stark von den 
Merkmalen der Fahrzeuge sowie von Zeit und Ort abhängen, müssen effiziente 
Gebührensysteme präzise und stark differenziert sein. Dies macht die Einführung von 
Telematiksystemen insbesondere im Straßenverkehr erforderlich. In Anbetracht der hohen und 
immer weiter steigenden Überlastungskosten und der Ineffizienz der derzeitigen Systeme zur 
Deckung der Infrastrukturkosten sollte die Union Problemlösungen in diesem Bereich hohe 
Priorität einräumen. 
Natürlich sollte keine europaweite Vereinheitlichung der Kosten angestrebt werden (da die 
Infrastrukturkosten für den gleichen Straßentyp nach lokalen/nationalen Gegebenheiten stark 
schwanken), sondern mehr Transparenz und Gerechtigkeit der Gebühren durch Einführung 
einheitlicher Kriterien und Verfahren. Dies ist umso wichtiger, als ein gerechtes und 
diskriminierungsfreies Gebührensystem für den Straßengüterverkehr unbedingt erforderlich ist, 
um Wettbewerbsverzerrungen innerhalb der Union abzubauen. Gerechte 
Kostendeckungssysteme sind erst recht von grundlegender Bedeutung, wenn die Liberalisierung 
des Straßengüterverkehrs abgeschlossen ist. 
Die Gebührenpolitik im Bereich der Infrastrukturen sollte grundsätzlich auf vollständige 
Kostendeckung ausgerichtet sein, das heißt Deckung der Kapitalkosten (nicht der laufenden 
Aufwendungen) und der Betriebskosten. Für die Berechnung der Kapitalgrundlage und der 
Rentabilität werden unter Umständen gemeinsame Grundsätze benötigt. Auch die Anlastung 
der Kosten an die verschiedenen Straßenbenutzer bedarf der Überprüfung. Durch Ausrichtung 
der Überlastungsgebühren und der Straßenabnutzungskosten an den Grenzkosten sollten im 
Idealfall die meisten Kosten gedeckt werden, aber die Einnahmen aus diesen Quellen müssen 
voraussichtlich durch Gebühren auf der Grundlage der Durchschnittskosten ergänzt werden, 
zumindest in der Anfangsphase. Das künftige System ist im Hinblick auf seine Gerechtigkeit 
gegenüber grenzüberschreitenden Nutzern und anderen Verkehrsträgern zu analysieren; 
innerhalb des Straßenverkehrs sind die Anforderungen ländlicher und städtischer Nutzer sowie 
der verschiedenen Fahrzeugklassen zu berücksichtigen. Ein derartiges Konzept würde 
langfristig die Notwendigkeit der bisherigen Gebührensysteme (wie Mineralölsteuer und 
Kraftfahrzeugsteuer) zur Deckung der Infrastrukturkosten verringern. Ein System mit 
kostenorientierten Gebühren wäre transparent und ließe außerdem erkennen, ob Steuern aus 
reinen Einnahmegründen erhoben werden. Die Kommission ist der Auffassung, daß 
Verkehrsgebühren prinzipiell nur zur Deckung der Infrastruktur- und der externen Kosten 
erhoben werden sollten. Sie würde daher die Veröffentlichung detaillierter Angaben über 
Steuern im Verkehr begrüßen. Steuern, die unter bzw. über dem Kostendeckungsgrad liegen, 
21 
könnten sowohl im Verkehr als auch in anderen Wirtschaftsbereichen zu Störungen führen und 
sollten daher nur zur allgemeinen Einnahmenerhöhung erhoben werden. Daher sollten 
diesbezügliche Entscheidungen im Idealfall die relativen Kosten der verschiedenen Optionen 
und die Auswirkungen auf den Binnenmarkt berücksichtigen. 
In der Binnenschiffahrt und im Schienenverkehr stellen Feststellung und Anlastung ein großes 
Problem dar. Da beide Sektoren aufgrund der Liberalisierung zur Zeit einen Strukturwandel 
durchmachen, wäre es nicht realistisch, kurzfristig volle Kostendeckung anzustreben. Die 
Kommission beabsichtigt jedoch, Studien über Kostenanlastungsverfahren im Schienen- und 
Binnenschiffsverkehr in Auftrag zu geben und wird später anhand der Ergebnisse Vorschläge 
für Leitlinien vorlegen (vgl. Anhang 11). 
Kurz- und mittelfristige Ziele 
Es versteht sich, daß die Telematik kurz- und mittelfristig nur in Ballungsgebieten 
flächendeckend eingeführt werden kann, die umfangreiche Möglichkeiten bestehen; in einigen 
europäischen Städten werden bereits derartige Systeme eingeführt. In den Sekundär- und 
Randbereichen des Netzes wird die Einführung dieser Technologien wahrscheinlich in den 
nächsten zehn Jahren noch nicht möglich sein. Darum erhebt sich die Frage nach kurz- und 
mittelfristigen Übergangsmaßnahmen. 
Neben Vorschlägen zur Interoperabilität von Gebühreneinzugssystemen für den Straßenverkehr 
und der Erarbeitung von Diskussionspapieren zu den Grundsätzen des künftigen Systems 
könnten folgenden drei Maßnahmen Priorität eingeräumt werden: 
• Die Kommission könnte Vorschläge unterbreiten, wie die Gebühren für den 
Straßengüterverkehr in den Mitgliedstaaten besser an den Infrastrukturkosten 
ausgerichtet werden können. Dazu müßten die verschiedenen derzeit in der 
Gemeinschaft geltenden Gebühren überprüft werden. 
• Es sollte geprüft werden, wie die Struktur des geltenden Systems verbessert werden 
kann, um die hohe Differenzierung der Kosten zu berücksichtigen. 
• Bei der derzeitigen Überprüfung der Kraftfahrzeugsteuern und der politischen Konzepte 
der Mitgliedstaaten in diesem Bereich wird die Kommission auf die Intemalisierung der 
externen Kosten von Personenfahrzeugen eingehen. 
Ein erster Schritt in dieser Richtung könnte darin bestehen, die in der Richtlinie über die Euro-
Vignette (93/89/EG) festgelegten Mindestsätze (für die Kraftfahrzeugsteuer und 
Benutzungsgebühren für schwere Nutzfahrzeuge) zu überprüfen und zu ermitteln, wie eine 
höhere Differenzierung und damit eine bessere Ausrichtung an den Kosten erreicht werden 
kann. Gute Möglichkeiten bieten sich wohl im Hinblick auf eine stärkere Berücksichtigung 
geographischer Unterschiede bei den Infrastrukturkosten und eine stärkere Staffelung der 
Gebühren nach den Fahrzeugmerkmalen. Diese Fragen werden auch bei der allgemeinen 
Überprüfung der Kraftfahrzeugsteuern sowie gegebenenfalls bei der für 1996 vorgesehenen 
Überprüfung der Mindestsätze der Mineralölsteuer angesprochen. 
Ferner sollte die Möglichkeit der Einführung einer sogenannten elektronischen 
Kilometergebühr für schwere Nutzfahrzeuge in Betracht gezogen werden, die sich nach 
Achslast und anderen Merkmalen richtet. Diese Gebühren ist streckenbezogen und kann sehr 
genau nach Fahrzeugtypen differenziert werden. 
22 
Eine Basisversion dieses Systems war in Schweden vor seinem EU-Beitritt in Kraft. Sie stützte 
sich auf eine bewährte Technologie, bei der ein elektronisches Odometer die Fahrkilometer 
zählt und die Gebühren mit einer Registrierkarte ermittelt werden, die vom Odometer 
abgestempelt wird8. Das Gerät hat den großen Vorteil, daß die Gebühren weitgehend der 
Straßenabnutzung und sonstigen Kosten entsprechen. Abbildung 4.3 zeigt, daß die Gebühren 
eng an den tatsächlichen Kosten der Straßenabnutzung ausgerichtet sind, was erhebliche 
Vorteile gegenüber der Mineralölsteuer bedeutet, die nicht sehr kostenorientiert ist. Die 
derzeitige Form des Systems läßt jedoch keine Differenzierung nach Zeit und Ort zu, weshalb 
geprüft werden sollte, ob derartige Verbesserungen möglich sind, um das Gerät noch 
attraktiver zu machen (es sollte auch geprüft werden, ob das Gerät an den elektronischen 
Fahrtenschreiber angeschlossen werden kann). Zwischen den Mitgliedstaaten muß ferner die 
Frage der Verteilung der Einnahmen aus dem grenzüberschreitenden Straßengüterverkehr 
angeschnitten werden. Dabei könnten wahrscheinlich Lehren aus den Erfahrungen mit dem 
System der Euro-Vignette gezogen werden; ferner plant die Kommission eine Studie zu den 
Möglichkeiten und Vorteilen der Umstellung auf eine elektronische Kilometergebühr für 
schwere Nutzfahrzeuge. 
Abb. 4.3:Kilometergebühren sind als Straßenabnutzungsgebühren besser geeignet als KraftstofTsteuern" 
Grenzkosten Infrastruktur- Schweden (ECU/10 km) 
18 19 26 
Fahrzeuggewicht 60 
I Tatsächliche Kosten 
I Gebühr Achslast/km 
-Optimale Straße na us lastung Mineralölsteuer a) Die Kosten der 
Straßenabnutzung hängen 
von den Achslasten ab. In 
diesem Schaubild beziehen 
sich die Straßenkosten auf 
die gebräuchlichen 
Fahrzeugeinheiten. 
Quelle: Lindberg (1994) 
In Schweden wurden zwei Odometertypen entwickelt. Das kabelbetriebene Gerät kostet etwa 800 
ECU, das elektronische Naben-Gerät, das nie eingesetzt wurde, kostete etwa 300 ECU. Die 
Verwaltungskosten der Gebühr lagen bei etwa 1 % der erzielten Einnahmen, was im Vergleich 
zu anderen Gebühren und Steuern sehr niedrig ist (siehe Hoornaert (1992)). 
23 
5. VERKEHRSUNFÄLLE 
5.1 Einleitung 
Verkehrsunfälle sind eine menschliche Tragödie, gleich ob sie sich auf der Straße, der Schiene, 
den Binnenwasserstraßen, im Luft- oder Seeverkehr ereignen. In der Gemeinschaft kommen 
jährlich ca. 50.000 Menschen bei Verkehrsunfällen ums Leben, wobei die größte Zahl der 
Opfer im Straßenverkehr zu verzeichnen ist. Die Folgen aller Verkehrsunfälle für die EU sind 
bislang stets unterbewertet worden; dies hängt hauptsächlich damit zusammen, daß die 
statistischen Daten, insbesondere über Verkehrsunfälle ohne Todesopfer, unzulänglich sind. 
Würden die Daten der Mitgliedstaaten an die Statistiken solcher Mitgliedstaaten angepaßt, die 
eine besonders gründliche statistische Erfassung vornehmen, beliefe sich die Zahl der Schwer-
und Leichtverletzten auf über 3 Millionen. Der Eisenbahnverkehr fordert jährlich ungefähr 600 
Todesopfer; in der kommerziellen Luftfahrt wurden 1994 18 Verkehrstote verzeichnet. 
Tabelle 5.1: Verkehrstote, Verletzte und Unfallrisiken in der Europäischen Union 
nach Verkehrsträgern 
Straße (1993) 
Schiene (Durch­
schnittswerte 88-92) 
Luftverkehr6 (1994) 
Binnenwasser­
straßen und 
Seeverkehr Tote 
47800 
600b 
18 
-Verletzte 
3300000* 
1300 
6 
-Tote pro Milliarde Fahrgastkilometer 
EU-
Durchschnitt 
13 
2 
0,5 
0.5 Mitgliedstaat 
mit dem 
geringsten 
Risiko 
6 
1 
-
. Mitgliedstaat 
mit dem 
höchsten 
Risiko 
118 
10 
-
-
Quelle: Kommissionsdienststellen 
a) Während des Berichtszeitraums angepaßt 
b) Ausgenommen Eisenbahnpersonal; 50 % der Unfälle an Bahnübergängen wurden berücksichtigt 
c) Ausschließlich kommerzielle Luftfahrt 
In der Gemeinschaft (Anhang 6) bestehen besorgniserregende Unterschiede zwischen der 
statistischen Erfassung von Verletzten und der Definition des Begriffs "Schwerverletzter". 
Diese Unterschiede sind so gravierend, daß die Angaben über Unfälle mit Verletzten bis um 
das vierfache voneinander abweichen (ausgehend von dem Verhältnis zwischen den Angaben 
der Mitgliedstaaten im Vergleich zu Schätzungen der Zahl der Unfälle mit Verletzten, aufgrund 
der gemeldeten Todesopfer). Damit ein aufschlußreicher Vergleich der Tendenzen möglich' 
wird, muß bei der Erhebung statistischer Unfalldaten ein akzeptables Maß an Konvergenz 
vorausgesetzt werden können. Die statistischen Gesamtangaben über Unfälle mit 
Personenschäden haben dramatische Auswirkungen auf die gesamten Unfallkosten und können 
somit möglicherweise die Einstellungen gegenüber sicherheitspolitischen Fragen in den 
Bereichen Straßenverkehr und Kfz beeinflussen. 
24 
5.2 Erhebliche Verringerung der Unfallzahlen aufgrund ordnungspolitischer Maßnahmen 
Die bislang erfolgten umfangreichen ordnungspolitischen Anstrengungen sollten auch in 
Zukunft fortgesetzt werden, so daß das Verkehrsunfallrisiko unabhängig vom jeweiligen 
Verkehrsträger gemindert werden kann. Allerdings stellen die Straßenverkehrsunfälle aufgrund 
ihrer relativ hohen Zahl im Vergleich zu anderen Verkehrsträgern das Hauptproblem dar. Im 
großen und ganzen haben die Mitgliedstaaten bei der Verbesserung der 
Straßenverkehrssicherheit gute Fortschritte erzielt; trotz des weiterhin schnell ansteigenden 
Verkehrsaufkommens konnte insbesondere die Zahl der Todesopfer und Schwerverletzten 
erheblich gesenkt werden. Diese Verbesserungen sind größtenteils das Ergebnis zahlreicher 
unterschiedlicher Maßnahmen, von denen die meisten nur einen relativ bescheidenen Beitrag 
zum Gesamtergebnis leisten, jedoch in ihrer Gesamtheit zu einer durchaus nennenswerten 
Verbesserung geführt haben. 
Zu den Maßnahmen, die zu einer positiven Entwicklung bei der Verringerung der 
Straßenverkehrsunfälle beigetragen haben, 'gehören die Durchsetzung von 
Geschwindigkeitsbeschränkungen, Rechtsvorschriften über das Fahren unter Alkoholeinfluß, 
Verkehrs- und Straßeninfrastrukturen sowie Normen für die Sicherheit von Kfz. Es ist wichtig, 
daß weitere Maßnahmen entwickelt und angewendet werden, damit der derzeit positive Trend 
unter dem Einfluß der Verkehrszunahme in der Zukunft nicht umschlägt. Durch neue 
Konstruktionsverfahren kann der Schutz der Fahrgäste erhöht, durch die entsprechende 
Gestaltung der Karosserien Verletzungen von Fußgängern verringert werden. Weitere 
Verbesserungen dürften durch die Einführung aktiver Sicherheitstechnologien erreicht werden, 
durch die Zusammenstöße von vornherein ausgeschlossen werden sollten. 
5.3 Kosten der Straßenverkehrsunfalle für die Union 
In der Altersgruppe bis zu 40 Jahren sind Straßenverkehrsunfälle die Haupttodesursache und 
insofern für den größten Verlust an Lebensjahren verantwortlich. Ein Straßenverkehrstoter 
bedeutet im Durchschnitt einen Verlust von 40 Lebensjahren, wohingegen sich dieser Verlust 
bei einem Krebstoten auf 10,5 und bei einem durch Herzkranzgefäßerkrankungen 
hervorgerufenen Todesfall auf 9,7 Jahre beläuft. 
Die Entwicklung eines Unfallkostenkonzepts ist kompliziert; dies gilt für die ihm zugrunde 
liegende Wirtschaftstheorie, die praktischen Schätzwerte sowie die ethischen Fragen, die es 
aufwirft. Schätzungen zufolge belaufen sich die in der Union durch Straßenverkehrsunfalle 
verursachten jährlichen Kosten auf annährend 50 Mrd. ECU allein für Ausgaben in den 
Bereichen medizinische Versorgung, Verwaltung und Schadensregelung. Die zukünftigen 
Verluste auf dem Gebiet der (Netto) Produktion werden auf weitere 30 Mrd. ECU9 geschätzt. 
Überdies wird davon ausgegangen, daß die Straßenverkehrsteilnehmer durchaus bereit sind, 
mehr als 100 Mrd. ECU beizusteuern, um die Gesamtunfallzahlen in der Union auf Null zu 
bringen. 
.Nicht all diese Kosten sind externe Kosten. Es wird geschätzt, daß von den Gesamtkosten in 
Höhe von 2,5 % des BIP ca. 1,5 % auf externe Kosten entfallen (siehe Anhang 7). Die 
Methode zur Bewertung der Unfallkosten, insbesondere die Verwendung des Konzepts der 
"Zahlungsbereitschaft" als Kostenbewertungsinstrument für den Faktor Mensch kann zu 
Berechnet als Nettobeitrag zur gesellschaftlichen Wohlfahrt (d.h., zukünftiges Einkommen 
abzüglich privater Verbrauch) 
25 
anderen Größenordnungsverhältnissen bei der Unfallkostenbewertung führen. Obwohl eine 
allgemeine Tendenz besteht, verstärkt auf dieses Konzept zurückzugreifen, verwenden die 
Mitgliedstaaten nach wie vor noch stark unterschiedliche Methoden verwendet. Wie schon in 
Kapitel 2 erörtert wurde, wird das Konzept der Zahlungsbereitschaft im allgemeinen anderen 
Methoden vorgezogen, da es eine umfassendere Bewertung sämtlicher Kosten ermöglicht. Der 
allmählich Umstieg auf die umfassendere Unfallkostenbewertung macht die Höhe der 
Unfallkostenrechnung deutlich und rechtfertigt ein verschärftes politisches Vorgehen. 
Die Kommission ist davon überzeugt, daß eine realistische Bewertung der 
Straßenverkehrsunfallkosten zu den nachstehenden Maßnahmen führen wird: 
i) die Behörden werden Mittel zur Verringerung der Straßenverkehrs-sicherheitsrisiken zur 
Verfügung stellen, damit u.a. die Einhaltung der Sicherheitsvorschriften strenger 
überwacht werden kann, bessere Infrastrukturen geschaffen und die Straßen besser 
instandgehalten werden können; 
ii) die Autoindustrie wird Fahrzeuge mit noch größerer passiver und aktiver Sicherheit auf 
den Markt bringen. Ein System zur Einstufung der Sicherheit von Fahrzeugen beim 
Aufprall wäre im Interesse der Automobilindustrie, der Versicherungsgesellschaften als 
auch der Autofahrer; 
iii) es bestünden bessere Chancen dafür, daß die Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der 
Rechtsvorschriften zur Verbesserung der Verkehrssicherheit eine gemeinsamen 
Standpunkt beziehen, da dies als eine Voraussetzung für die Kostenwirksamkeit dieser 
Maßnahmen gilt; 
iv) erhöhte Fahrsicherheit. 
5.4 Wirtschaftspolitische Instrumente für eine stärkere Verlagerung der Kosten auf die 
Benutzer 
Eine Berücksichtigung der Risiken zwischen verschiedenen Benutzergruppen, Fahrzeugtypen 
sowie Straßen mit unterschiedlichem Verkehrssicherheitsgrad wird zu einer größeren 
Kostennähe der Gebühren für den Einzelbenutzer beitragen, der sich für einen Verkehrsträger 
entscheidet. 
So könnte z.B. ein umsichtigeres Fahrverhalten mit Hilfe einer Differenzierung der 
Versicherungsprämie und einem größeren Bonus für sicheres Fahren erzielt werden. Fahrzeuge 
mit einer höheren Gesamtsicherheit für die Fahrgäste als auch für die ungeschützten 
Verkehrsteilnehmer außerhalb des Fahrzeugs sollten mit einer niedrigeren Prämie bedacht 
werden. Auch sollte die Benutzung von Straßen mit höheren Sicherheitsnormen, wie z.B. mit 
getrennten Fahrbahnen im allgemeinen zu einer niedrigeren Unfall rate als im übrigen 
Straßen Verkehrsnetz beitragen. 
Zu den in Betracht gezogenen wirtschaftspolitischen Instrumenten gehören Anpassungen der 
bestehenden Mineralöl-, Umsatz- und jährlichen Kraftfahrzeugsteuer. Allerdings sind mit dem 
Einsatz dieser wirtschaftspolitischen Instrumente erhebliche Unzulänglichkeiten verbunden, 
wenn mit ihnen ein positiver Einfluß auf die Straßenverkehrssicherheit ausgeübt werden soll. 
Obwohl sie mehr oder weniger in bezug zu den zurückgelegten Entfernungen steht, kann die 
Mineralölsteuer nicht die Risikounterschiede berücksichtigen, die zwischen den Benutzern und 
den Fahrzeugen oder den Netzen bestehen; Umsatz- und Kraftfahrzeugsteuer können, wenn 
26 
auch nicht ohne Schwierigkeiten, nach Fahrzeugtyp und gegebenenfalls entsprechend der 
Risikogruppe des Fahrzeughalters unterschiedlich gestaltet werden, sie werden jedoch nicht in 
Zusammenhang mit der zurückgelegten Entfernung oder dem Netz berechnet. Bei den 
Straßenbenutzungsgebühren ist das Gegenteil der Fall. 
Diese Diskussion belegt, daß effiziente Instrumente zur Intemalisierung der externen Kosten 
von Straßenverkehrsunfällen so gestaltet werden sollten, daß sie zu einer Risikoverringerung 
im weitesten Sinne des Wortes beitragen. Daher sollten sie für den einzelnen Kraftfahrer 
eingeführt werden. Dies legt eine ernsthafte Prüfung der Möglichkeit nahe, die bestehenden 
Versicherungssyteme hierfür zu nutzen und sicherzustellen, daß die Prämien von ihrer Höhe 
sowie der Struktur her das Risiko für die Gesellschaft insgesamt widerspiegeln. 
Versicherungsprämien bieten ferner den Vorteil, daß ein schon bestehendes Instrument genutzt 
werden kann. 
5.5 Straßenverkehrsunfallversicherungen in der Union 
Die Prämiengestaltungs- und Entschädigungspraktiken sind von Land zu Land stark 
unterschiedlich und hängen oft vom Umfang des Versicherungsschutzes ab. Zumindest im Falle 
von Personenschäden besteht in allen Ländern ein zivilrechtlicher Haftungsschutz; die 
Versicherungsgesellschaft tritt an die Stelle des Versicherungsnehmers, der für einen Unfall 
haftbar ist, um die nicht haftbaren Dritten zu entschädigen. 
Die meisten europäischen Versicherer haben entweder ein Bonus-System oder ein Bonus-
/Malus-System eingeführt. Beim ersteren System erhalten Fahrer für unfallfreies Fahren einen 
Schadenfreiheitsrabatt; beim letzteren wird unfallfreies Fahren mit einem Schadenfreiheitsrabatt 
belohnt und die Verursachung von Unfällen mit einer Prämienerhöhung bestraft. 
Zwischen den Mitgliedstaaten gelten unterschiedliche Prinzipien für die Finanzierung der 
Haftung und für die Umlage der Kosten auf die Straßen Verkehrsteilnehmer. In der Tat wurde 
der Gedanke der Einführung einer "Schmerzens- und Leidensskala" erwogen, die im 
gesamten Europa angewendet werden soll, so daß in allen Ländern Leitlinien festgelegt 
werden, anhand derer die Richter die Höhe der für Personenschäden zu zahlenden 
Entschädigungen festlegen können. Unterschiede bestehen in bezug auf die Entschädigung des 
Unfallopfers und die Schadendeckungsgrenzen: 
i) Der Schadensersatzanpruch ist unterschiedlich geregelt: In einigen Ländern werden nur 
Unfallopfer entschädigt, die keine Schuld trifft, wodurch die Haftung des Fahrers in 
Frage gestellt wird. In anderen Ländern kann der Haftpflichtversicherungsschutz unter 
bestimmten Bedingungen auch auf Unfallopfer ausgedehnt werden, die schuldig sind, 
auch wenn die Fahrer keine Schuld trifft. Allerdings gibt es kein Land, in dem 
Fahrzeugführer, die die alleinige Schuld für Unfälle tragen, von der 
Haftpflichtversicherung entschädigt werden. 
ii) Bei den Schadensdeckungsgrenzen gibt es erhebliche Unterschiede: In einigen Ländern 
werden die von den Unfallopfern erlittenen wirtschaftlichen Schäden nicht vollständig 
abgedeckt und für nichtmaterielle Schäden (Schmerzensgeld, seelische Schäden bei 
Unfällen mit tödlichem Ausgang, zeitlicher Fahrzeugnutzungsausfall usw.) wird wenig 
oder gar nichts gezahlt. Schadensdeckungsgrenzen und Schmerzensgeld in der Union 
unterscheiden sich noch immer beträchtlich. Innerhalb der Europäischen Union sind 
27 
diese Schadensdeckungsgrenzen Gegenstand einer Richtlinie10, die zu einer allmählichen 
Angleichung der Mindestbedingungen in allen Mitgliedstaaten führen wird. 
Die Sozialversicherungssysteme in den verschiedenen Mitgliedstaaten der Union behandeln 
Unfallkosten in unterschiedlicher Weise: 
i) Es gibt einige Länder, wie z.B. Schweden, deren Sozialversicherungssystem sämtliche 
Straßenverkehrsunfalle im Rahmen der Krankenversicherung abdeckt und in denen keine 
Ansprüche gegenüber der Versicherungsgesellschaft angemeldet werden können. Kosten 
für ärztliche Betreuung, Arzneimittel und Krankenhausaufenthalte werden von 
staatlichen Einrichtungen übernommen; 
ii) in Ländern wie Belgien, Frankreich oder Deutschland können Sozialeinrichtungen 
Forderungen gegenüber der Versicherungsgesellschaft des Fahrers stellen, der den 
Unfall verursacht hat. Als Folge hiervon steigen die Haftpflichtkosten der 
Versicherungsgesellschaften erheblich an. ' Die Bewertung der entstandenen 
wirtschaftlichen Schädigung wird nicht länger durch staatliche Stellen vorgenommen, 
sondern auf dem Rechtswege geregelt. 
Die Diskussion macht deutlich, daß die vom einzelnen Kraftfahrer bezahlten Prämien die der 
gesamten Gesellschaft entstehenden Gesamtkosten nicht korrekt wiedergegeben. Erstens wird 
ein großer Teil der Kosten von der Gesellschaft getragen (z.B. durch allgemeine Steuern oder 
Sozialabgaben), was bedeutet, daß die Straßenbenutzer nicht für sämtliche Unfallkosten 
aufkommen. Zweitens besteht die Prämie einerseits aus eine risikoorientierten oder "den 
tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Preisgestaltung" und andererseits einer 
generationenübergreifenden Quersubventionierung (die von älteren und weiblichen Fahrern bis 
zu den jungen männlichen Autofahrern alle Generationen abdeckt). Folglich beruht der 
derzeitige Prämiensatz nicht auf einer tatsächlichen Bewertung des auf den einzelnen 
entfallenden Risikos und aus diesem Grunde entsprechen die Gebühren nicht dem 
wahrscheinlichen (statistischen) Risiko, das mit einem einzelnen Straßenbenutzer verbunden 
ist (Mißverhältnis). Wenn beim "Verursacherprinzip" akzeptiert wird, daß der Einzelne für die 
von ihm verursachte Verschmutzung zahlt, dann sollte auch der Autofahrer einen finanziellen 
Beitrag leisten, der im Verhältnis zu dem Risiko steht, das er darstellt. 
5.6 Auf dem Weg zu einer neutralen und effizienten Berechnung der Unfallkosten 
Die derzeitige Politik der Union im Bereich der Versicherungen geht davon aus, daß der 
Binnenmarkt verbessert werden muß. Wenn beschlossen würde, im Bereich der 
Kosten intemalisierung über das Versicherungssystem größere Fortschritte zu erzielen, dann 
müßte diese Politik ausgeweitet werden. 
Ein solches Konzept müßte in erster Linie sicherzustellen, daß die Haftpflichtversicherung 
sämtliche Unfallkosten abdeckt und die Prämie so differenziert wie möglich gestaltet wird: 
i) Dieses Konzept würde voraussetzen, daß die derzeit von den Regierungen und der 
Gesellschaft übernommenen Kosten für Straßenverkehrsunfälle abgeschafft und die 
tatsächlichen Gesamtkosten von Kraftfahrern übernommen werden; 
10 72/166/EWG, geändert durch 84/5/EWG 
28 
ii) Im Idealfall sollten die Versicherungskosten je nach Risiko variieren. Die Beurteilung 
der Risikobereitschaft eines Fahrers könnte auch sein Fahrverhalten in der 
Vergangenheit berücksichtigen, wie : 
Ein verantwortungsvolles Verhalten sollte durch die Registrierung von 
Verstößen gegen die Straßenverkehrsordnung oder durch den Nachweis darüber 
gefördert werden, daß das Fahrverhalten über dem Durchschnitt liegt, d.h., ein 
sicherheitsbewußtes Fahrverhalten wird z.B. durch zusätzliche Prüfungen 
bewertet; 
eine nach Verstößen abgestufte und gegebenenfalls automatisch an ein 
Führerscheinpunktesystem angeschlossene Gebührenskala könnte eine gerechtere 
Form der Erfassung von risikofreudigen Fahrern sein als die Erhebung 
pauschaler Prämien für Hochrisikogruppen, wie z.B. jungen männlichen 
Fahrern. 
Dieses Konzept würde für die Verbraucher einen Anreiz bieten, sicherere Fahrzeuge zu 
kaufen, sicherer zu fahren, weniger zu fahren, sicherere Straßen zu benutzen, und 
gegebenenfalls auf andere Verkehrsträger umzusteigen oder eine Fahrgemeinschaft zu bilden. 
Insofern bliebe dem Einzelbenutzer die Entscheidung überlassen, eine ihm als geeignet 
erscheinende Form der Risikominderung zu wählen. 
Es gibt allerdings noch eine Reihe von Problemen, die gelöst werden müßten, bevor ein 
solches System eingeführt werden könnte. In einem solchen System würde der größte Teil der 
höheren Kosten auf den jüngeren, unerfahreren und männlichen Fahrer entfallen, wobei der 
erfahrene ältere Fahrer in den Genuß eines Rabatts käme (das Risiko bei jungen Fahrern liegt 
derzeit 2 bis 4 mal höher als das einer vergleichbaren Referenzgruppe von Erwachsenen). Eine 
solche Struktur könnte dazu führen, daß die Zahl der jungen Leute ansteigt, die ohne 
Versicherungsschutz fahren und Unfälle nicht oder teilweise melden. Eine Verschärfung der 
Rechtsvorschriften sowie eine verbesserte Ausbildung werden der ausschlaggebende Faktor 
dafür sein, daß eine auf dem Versicherungssystem beruhende Intemalisierung funktioniert. 
Die Wahl des Vorgehens darf das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts für 
Versicherungsdienste nicht beeinträchtigen. 
5.7 Schlußfolgerungen hinsichtlich der zu treffenden Maßnahmen 
• Die Kommission wird in der gesamten Union die Harmonisierung einer äußerst 
gründlichen Registrierung und Bewertung von Verkehrsunfallstatistiken fördern. 
• Die Kommission sollte die Annahme des Prinzips der Zahlungsbereitschaft als 
Instrument zur Berechnung der Kosten für Verkehrsunfallschäden fördern. 
• Die Versicherungsprämien sind das unmittelbarste und zielgerechteste Instrument, um 
den Fahrer im Verhältnis zu den eingegangenen Risiken haftbar zu machen. Die 
Kommission wird das Potential dieses Instruments analysieren und prüfen, ob 
Maßnahmen erforderlich sind. 
29 
Es besteht ein erheblicher Spielraum für die Harmonisierung der Praktiken und 
Kriterien der Schadensregelung. Die Kommission wird eine Arbeitsgruppe einsetzen und 
die Möglichkeit erwägen, eine Schmerzens- und Leidensskala aufzustellen, anhand derer 
die Höhe von Schadensersatzzahlungen im Falle von Personenschäden sowie die 
Zahlung von Entschädigungen im Falle von Körperverletzungen festgelegt werden kann. 
Die Veröffentlichung von Daten über die relative Sicherheit von Personenkraftwagen 
anhand der Unfallhäufigkeit und des Sicherheitsverhaltens in Straßenverkehrsunfällen 
oder mit Hilfe von Aufprall-Simulationsstudien hat sich als erfolgreich erwiesen, wenn 
es darum geht, die Kaufentscheidung zu beeinflussen und damit das Risiko des 
Benutzers zu verringern. Die Bewertung der relativen Sicherheit von 
Personenkraftwagen sollte auf EU-Ebene gefördert werden. Eine gezielte 
Kostenberechnung bietet ausreichende Anreize für eine Verringerung des Risikos und 
sollte überdies dazu dienen, den Kauf sicherer Fahrzeuge zu fördern. 
30 
6. VERKEHRSBEDINGTE LUFTVERSCHMUTZUNG 
6.1 Verkehrsbedinzte Schadstoffemissionen: Höhe und Trends 
In den meisten Mitgliedstaaten der Europäischen Union wird der größte Teil der 
Kohlenmonoxid- (CO) sowie Stickstoffemissionen (NOJ durch den Verkehr vemrsacht (zirka 
69 % bzw. 63 %). Auf diesen Sektor entfallt ebenfalls ein erheblicher Anteil (zirka 30 %) 
anderer flüchtiger organischer Verbindungen als Methan1 sowie ein kleinerer Anteil (1 %) an 
Schwefeldioxidemissionen (S02). Sekundärschadstoffe entstehen infolge komplexer chemischer 
Reaktionen von Primärschadstoffen in der Atmosphäre. Stickstoffdioxid (N02) und bodennahes 
Ozon sind die wichtigsten Sekundärschadstoffe, die durch den Verkehr verursacht werden. 
Schwefeloxide und Stickstoff tragen ebenfalls zur Versauerung bei. Andere besorgniserregende 
luftverunreinigende Stoffe sind in Kraftstoffen enthalten, wie z.B. Blei und Benzol im Benzin, 
werden unmittelbar von Dieselfahrzeugen ausgestoßen wie z.B. Festkörperteilchen, oder stehen 
in direkter Verbindung zum Kraftstoffverbrauch, wie beispielsweise die 
Kohlendioxidemissionen. 
Es muß darauf hingewiesen werden, daß der Anteil des Verkehrs an den Gesamtemissionen 
in der gesamten Union stark schwankt. So sind z.B. in Griechenland nur 26,9 % der gesamten 
NOx-Emissionen verkehrsbedingt, wohingegen sich dieser Anteil in Portugal auf 52, 9 % und 
in Frankreich auf 68,7 % beläuft. Der bei weitem größte Anteil dieser Emissionen entfällt auf 
den Straßenverkehr. Obwohl Emissionen stark technologieabhängig sind und entsprechend 
einer Reihe von Parametern schwanken, sind die straßenverkehrsbedingten Emissionen je 
Fahrgast-Tonnenkilometer oder Fracht-Tonnenkilometer häufig um ein vielfaches höher als die 
anderer Verkehrsträger, selbst wenn es sich hierbei um moderne Kraftfahrzeuge oder 
Lastkraftwagen handelt (Tabelle 6.1). Je nach Fahrzeugtyp sind PKWs in großem Maße für 
CO- und VOC-Emissionen verantwortlich, wohingegen ein erheblicher Anteil von NOx-
Emissionen sowie der größte Teil der S02-Emissionen auf die schweren Nutzfahrzeuge entfällt. 
Bislang wurde in Europa das Problem der verkehrsbedingten Luftverschmutzung durch 
Vorschriften über die Kraftstoffqualität, Emissionsnormen und technische Überprüfung von 
Kraftfahrzeugen sowie mit Hilfe von Wartungsprogrammen behandelt (siehe 6.3). 
Insgesamt haben diese Vorschriften zu einer Verringerung der Emissionen je 
Fahrzeugkilometer um ca. 90 % im Vergleich zu 1970 geführt. Als Ergebnis hiervon läßt sich 
bei den verkehrsbedingten Emissionen von Kohlenmonoxid, flüchtigen organischen 
Verbindungen und Stickstoffen ein Abwärtstrend feststellen; gleichzeitig werden die 
Bleiemissionen bei Benzin stufenweise abgebaut. Es wird davon ausgegangen, daß die NOx und 
VOC-Emissionen in der Zeit von 1990-2010 um 38 % bzw. 54 % zurückgehen werden. 
Allerdings steigen die Gesamtemissionen anderer luftverschmutzender Stoffe aufgrund der 
zunehmenden Motorisierung sowie der steigenden Nachfrage im Verkehrssektor weiterhin an. 
Dies gilt insbesondere für Festkörperteilchen und Kohlendioxid. 
Hauptbestandteil der flüchtigen organischen Verbindungen (VOC) ist der Kohlenwasserstoff (HC). 
Der leichteste Kohlenwasserstoff, Methan (CH4), wird häufig aus den Regelungen ausgeschlossen 
und aus diesem Grunde werden die Angaben hierzu bisweilen unter dem Oberbegriff flüchtige 
organische Verbindungen (andere als Methan) - VOC, NMVOC zusammengestellt. 
31 
Tabelle 6.1 : Verkehrsträgerspezifische Emissionen in Belgien 
C02 
CO 
NOx 
CxHy 
S02 
Aer1 
co2 
CO 
NOx 
S02 
Aer1 AUTO 
A | B | C FLUGZEUG 
1 B | C J A | B 1 EISENBAHN 
Personenverkehr (in Gramm/Fahrgast-km) 
180 
11 
2.1 
2.3 3.1 
1.4 
0.75 126.4 
1.038 
1.367 
0.168 
0.084 
0.046 160 
0.28 
0.71 
0.31 0.13 
0.88 
0.043 210.0 
1.266 
0.588 
0.198 
0.078 
0.028 78 
0.13 
0.46 
0.30 48.7 
0.008 
0.120 
0.003 
0.209 
0.074 
Güterverkehr (in Gramm/Tonnen-km) 
207 
2.40 
3.60 
1.10 2.10 
1.85 
0.92 
0.04 1160 
1.40 
5.30 
0.80 41 
0.05 
0.20 
0.08 0.6 
0.40 
0.02 
0.08 WASSER 
STRASSEN 
A I B I C 
0.20 
0.58 
0.08 
0.04 
Quelle : OECD (1994) und AECMA (1994) 
1 Aerosole A = Deutschland; B = Schweiz; C = Belgien 
2 Entsprechende Werte für Hochgeschwindigkeitszüge: 
28,9; 0,005; 0,071; 0,002; 0,124 und 0,044 
6.2 Die Kosten der Luftverschmutzung 
Die verkehrsbedingte Luftverschmutzung kann lokale, regionale oder globale Auswirkungen 
haben. Die lokale Luftverschmutzung hat Auswirkungen auf die Gesundheit (z.B. 
Erkrankungen der Atemwege) und verursacht Sachschäden an Gebäuden und in der 
Pflanzenwelt. Die lokale Luftverschmutzung wird von Primärschadstoffen, d.h. S02, Blei und 
Festkörperteilchen verursacht. Versauerung und bodennahes Ozon sind die Ursachen regionaler 
Auswirkungen. Die globalen Auswirkungen treten in der fortschreitenden Akkomulierung von 
Treibhausgasen sowie der bei der dadurch bedingten allmählichen Erwärmung der 
Erdatmosphäre zutage. Der Verkehr ist einer der größten Verursacher des sogenannten 
"Treibhauseffekts", der hauptsächlich durch C02- und FCKW2-Emissionen, jedoch auch durch 
Emissionen anderer luftverunreinigender Stoffe verursacht wird. Neben ihren Auswirkungen 
auf die lokale Luftverschmutzung tragen VOCs- und NOx-Emissionen zur Ozonbildung und 
somit indirekt zur globalen Erwärmung bei. Sowohl die NOx- als auch die VOC-Emissionen 
stellen ein lokales Problem dar und tragen aufgrund chemischer Reaktionen in bedeutendem 
Umfang zur regionalen Luftverschmutzung bei. Blei- und Festkörperteilchen-Emissionen sind 
in erster Linie ein lokales Problem. 
Der externe Effekt der verkehrsbedingten Luftverschmutzung entsteht durch Emissionen von 
Luftschadstoffen. Wären diese Emissionen für die Volksgesundheit, die Gebäude oder die 
Pflanzenwelt unschädlich, so würde es keine externen Effekte geben. So kann jedoch z.B. der 
Umstand, daß die Menschen hohen Konzentrationen lokaler Luftschadstoffe ausgesetzt sind, 
zu schweren Gesundheitsschäden, einschließlich Atemwegserkrankungen, Krebs und 
vorzeitigem Tod führen. In einer kürzlich von der OECD durchgeführten Studie werden die 
externen Kosten der (lokalen und regionalen) verkehrsbedingten Luftverschmutzung auf ca. 
FCKW = Fluorchlorkohlenwasserstoffe 
32 
0,4% des BSP geschätzt. Diese Angaben enthalten keine Schätzwerte für die Kosten 
verkehrsbedingter Treibhausgase. Bei den 0,4 % des BSP handelt es sich um einen 
Durchschnittswert, der in den verschiedenen Ländern und Städten unterschiedlich ist, da er 
vom Alter und den Fahrzeugklassen, klimatischen Bedingungen, der Expositionsrate der 
Bevölkerung usw. abhängt. Erste Forschungsergebnisse geben zu der Vermutung Anlaß, daß 
in den obengenannten Durchschnittswerten die Kosten der Luftverschmutzung noch bei weitem 
unterschätzt werden, da die Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit unberücksichtigt 
bleiben. Insbesondere die gesundheitlichen Auswirkungen von Festkörperteilchen wurden bis 
jetzt erheblich unterschätzt. 
6.3 Das derzeitige ordnungspolitische Konzept: Spielraum und Grenzen 
Die Kosten je Emissionsgramm hängen normalerweise nicht vom Verkehrsträger ab, der die 
Emissionen verursacht hat. Daher sollte eine benutzerorientiertere Umlage dieser Kosten auch 
keine Unterschiede zwischen den Verkehrsträgern machen. Da jedoch der Hauptanteil der 
Emissionen auf den Straßenverkehr entfällt, sollten Maßnahmen für diesen Verkehrsträger mit 
einer gewissen Dringlichkeit entwickelt werden. Andere Verkehrsträger dürfen jedoch nicht 
außer acht gelassen werden, besonders wenn sie für einen wesentlichen Teil der Emissionen 
verantwortlich sind. So sind die NOx- und S02- Emissionen aus dem Seeverkehr im 
Nordostatlantik genauso hoch wie die Gesamtemissionen in Frankreich. Die im Ärmelkanal 
und in der südlichen Nordsee gemessenen Werte sind in etwa mit den nationalen 
Emissionswerten Dänemarks vergleichbar . Bei der Umweltverträglichkeitsprüfung an der 
Öresundbrücke wurde z.B. festgestellt, daß trotz der Zunahme des Verkehrsaufkommens die 
NOx- und S02- Emissionen um 5 bis 15 % zurückgehen werden, da durch den Bau der Brücke 
der Fährverkehr zurückgehen würde (Im Fährverkehr wird Dieselöl mit hohem Schwefelgehalt 
benutzt, Katalysatoren sind nicht vorhanden). 
6.3.1 Das derzeitige ordnungspolitische Konzept 
Bislang lag der Kontrolle der verkehrsbedingten Luftverschmutzung in der EU weitestgehend 
ein ordnungspolitisches Konzept zugrunde, dessen Ziel darin bestand, die Emissionen mit Hilfe 
von Produktnormen sowie Vorschriften für Luftqualitätsnormen3 zu verringerrî. In den frühen 
70er Jahren wurden Abgasgrenzwerte für Benzin- und Dieselfahrzeuge sowie für schwere und 
leichte Nutzfahrzeuge eingeführt. 
Nach dem derzeitigen rechtlichen Rahmen für steuerliche Anreize gemäß den "Emissions-
"Richtlinien können die Mitgliedstaaten vor Inkrafttreten der Richtlinie finanzielle Anreize für 
Fahrzeuge schaffen, die die Grenzwerte der Richtlinie einhalten, um deren frühere Anwendung 
zu fördern. Der rechtliche Rahmen für steuerliche Anreize soll zum einen die Anwendung der 
strengen Grenzwerte beschleunigen und zum andern Störungen des reibungslosen 
Funktionierens des Binnenmarktes verhindern. 
Verunreinigung der Luft durch Abgase von Kraftfahrzeugmotoren, Richtlinie 70/220/EWG, 
ABl. Nr. L 76 vom 06.04.1970, geändert durch die Richtlinie 91/441/EWG, ABl. Nr. L242vom 
30.08.1991, zuletzt geändert durch die Richtlinie 94/12/EG, ABl. Nr. L 100 vom 19.04.94; 
Grenzwerte für die Emission gasförmiger Schadstoffe aus Dieselmotoren, ABl. Nr. L 190 vom 
20.08.72, zuletzt geändert ABl. Nr. L 238 vom 15.08.89 bzw. Richtlinie 88/77/EWG, 
ABl. Nr. L 36 vom 09.02.1988, zuletzt geändert durch die Richtlinie 91/542/EWG, 
ABl. Nr. L 295 vom 25.10.91. 
33 
Überdies werden durch Kraftstoffnormen der Schwefelgehalt von Dieseltreibstoff, der 
maximale Blei- sowie der maximale Benzolgehalt von Kraftstoff begrenzt. Auf EU-Ebene 
wurden Programme zur Fahrzeugüberprüfung und -Wartung eingeführt, um sicherzustellen, daß 
die bestehenden Emissionsnormen eingehalten werden. Bei der Mineralölsteuer wurden 
unterschiedliche Steuersätze für verbleites und unverbleites Benzin eingeführt. Der Anteil von 
unverbleitem Benzin ist von weniger als 1 % 1986 auf ca. 53 % 1993 angestiegen. 
Ferner hat die Kommission vor kurzem eine Reihe von FuE-Task-Forces für eine 
zielgerechtere Durchführung der FuE-Programme der Gemeinschaft eingesetzt, die diese 
Programme benutzerorientierter gestalten und hierdurch die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie 
fördern sollen. Die Task-Force "Auto von morgen" ist in dieser Hinsicht von besonderer 
Bedeutung, da sie sich mit Fahrzeugen mit extrem schadstoffarmen bzw. sogar schadstoffreien 
Fahrzeugen befaßt. 
6.3.2 Grenzen des derzeitigen Konzepts: Unterschiedliche Ursachen und 
Auswirkungen der Luftverschmutzung in Europa 
Zwischen den Regionen und Städten Europas gibt es bisweilen erhebliche Unterschiede 
hinsichtlich der Art und der Ursachen der Luftverschmutzung. Diese Unterschiede schlagen 
im Falle der regionalen Luftverschmutzung (z.B. saurer Regen) und der lokalen 
Luftverschmutzung in städtischen Gebieten besonders stark zu Buche. Bei der regionalen 
Luftverschmutzung gibt es beträchtliche Unterschiede zwischen dem Norden und dem Süden 
Europas und die Kosten der durch Versauerung verursachten Schäden sind in Nord- und 
Mitteleuropa weitaus höher als in Südeuropa. 
Auch im Bereich der lokalen Luftverschmutzung gibt es beträchtliche Unterschiede. So leidet 
z.B. Den Haag mehr unter Sommerozon als unter hohen N02-Konzentrationen, wohingegen 
für Mailand das Gegenteil der Fall ist. In Dänemark, Österreich, Finnland und Schweden gibt 
es aufgrund der hohen Erneuerungsrate der Fahrzeuge sowie der frühzeitigen Einführung 
relativ stark differenzierter Mineralölsteuersätze praktisch kein verbleites Benzin mehr, 
wohingegen der Verbrauch in Portugal und Spanien nach wie vor hoch ist (70 % bis 80 % 
verbleites Benzin). Auch beim Durchschnittsalter der Fahrzeuge sowie der Zusammensetzung 
des städtischen Fuhrparks für den privaten/öffentlichen Verkehr sowie hinsichtlich der 
Verwendung von Benzin- und Dieselfahrzeugen bestehen in Europa erhebliche Unterschiede. 
Diese Unterschiede legen die Vermutung nahe, daß europaweite Maßnahmen alleine nicht sehr 
kostenwirksam sind, da sie die in der Union bestehenden Unterschiede nicht berücksichtigen 
können. So haben z.B. kürzliche Untersuchungen der Kommissionsdienststellen ergeben, daß 
der Abbau der NOx-Emissionen, der zur Erreichung angestrebten Luftqualität für das Jahr 2010 
in Städten wie London, Lyon oder Den Haag erforderlich ist, nicht ausreichen wird, um die 
gleichen Ziele in Städten mit einer extrem starken verkehrsbedingten Luftverschmutzung wie 
Athen, Madrid oder Mailand zu erreichen. 
Darüber hinaus würde ein europaweiter Einsatz der besten verfügbaren Technologie zur 
Lösung der Probleme von Städten wie Athen, Madrid und Mailand nicht ausreichen, um deren 
NOx-Problem zu lösen und gleichzeitig zusätzliche Kosten für die Einhaltung der 
vorgeschriebenen Grenzwerte in Städten wie London, Lyon und Den Haag verursachen. 
34 
Es liegt auf der Hand, daß die Produktnormen für Fahrzeuge im Interesse des Binnenmarktes 
unionsweit festgesetzt werden sollten. Bei der Festsetzung dieser Normen sollten die Kosten 
für die Erreichung der Luftqualitätsziele für alle Bürger in der Gemeinschaft sowie der 
potentielle Beitrag, den alle Instrumente hierzu leisten können, untersucht werden. 
Da sich die Probleme innerhalb der Union stark voneinander unterscheiden, kommt 
Wirtschaftsinstrumenten innerhalb einer breit angelegten Strategie eindeutig eine Schlüsselrolle 
zu; diese Strategie muß ferner die erforderliche Flexibilität aufweisen, um den bedeutenden 
Unterschieden in der Union Rechnung zu tragen. 
6.4 Emissionsminderung im Verkehr: Ansatzpunkte 
Die Höhe der Schadstoffemissionen eines Motors hängt von einer Reihe von Faktoren ab. 
Hierzu gehören Bauart und Größe des Motors, die Eigenschaften des Kraftstoffs sowie die 
Bedingungen, unter denen das Fahrzeug eingesetzt wird: Fahrweise, Fahrzeugalter und 
Wartungszustand. So produziert z.B. ein Dieselmotor weitaus weniger CO und VOC als ein 
Benzinmotor, setzt jedoch mehr PM4 und NOx frei. Ein regelmäßig gewarteter und gut 
eingestellter Motor verursacht weniger Verschmutzung pro Fahrt als ein schlecht gewartetes 
Fahrzeug. Neue Fahrzeugtechnologien bergen ein großes Potential zur Emissionsminderung. 
Allerdings hängen die Abgasemissionen natürlich von den tatsächlichen Fahrbedingungen ab. 
Deshalb ist es wichtig, die Emissionswerte in Betrieb befindlicher Fahrzeuge zu überprüfen, 
um die anhaltende Wirksamkeit der Abgassysteme sicherzustellen. Anhang 8 enthält eine Liste 
der relevanten "Ansatzpunkte" für die Emissionsverringerung bei Kraftfahrzeugen. 
Ein wirksames Konzept würde sich in erster Linie auf kostengünstige Optionen stützen und 
darauf abzielen, die Zusatzkosten eines jeden einzelnen Ansatzpunktes auszugleichen, und 
hierdurch ein optimales Verhältnis zu erreichen. Unter solchen Voraussetzungen ist es 
belanglos, mit welcher Intensität die einzelnen Instrumente eingesetzt werden. So wären 
Gebühren, die im unmittelbaren Bezug zu den Emissionen stehen, als Instrument besonders 
attraktiv, da sie den Bürgern und der Geschäftswelt einen Anreiz bieten würden, die 
kostengünstigste Option zu wählen. 
Laufende Studien legen nahe, daß die Kosten technischer Verbesserungen von Fahrzeugen und 
Kraftstoffen verglichen mit den Gesamtkosten der Umweltverschmutzung für die gesamte 
Gesellschaft relativ gering sind. Daher sind die zukünftigen FuE-Arbeiten in diesem Bereich, 
vor allem die Task Forces "Auto von morgen" und "Intermodalität", besonders 
vielversprechend. 
6.5 Wirtschaftspolitische Maßnahmen zur Ergänzung des bestehenden ordnungspolitischen 
Konzepts 
Obwohl eine direkte Anlastung der Emissionskosten derzeit aufgrund der hohen 
Transaktionskosten nicht möglich ist, haben die Mitgliedstaaten in den vergangenen Jahren eine 
Reihe wirtschaftspolitischer Maßnahmen zur Ergänzung des bestehenden ordnungspolitischen 
Konzepts getestet. 
So hat Schweden beispielsweise schon seit langem die Vorteile erkannt, die darin bestehen, 
marktorientierte Anreize als umweltpoltische Instrumente zu nutzen (siehe Tafel 6.1). Andere 
Festkörperteilchen 
35 
Beispiele hierfür sind Kfz- oder Umsatzsteuern, die sich nach der Motorleistung (sie bestehen 
in einer Reihe von Ländern) oder nach den Emissionsnormen (Finnland, Schweden) richten. 
In der Vergangenheit haben zahlreiche Mitgliedstaaten befristete Steuerermäßigungen für 
Kraftfahrzeuge eingeführt, um die mit Katalysatoren ausgerüsteten Fahrzeuge zu fördern 
(Österreich, Finnland, Griechenland, die Niederlande, Deutschland). 
Weitere Fortschritte im Hinblick auf eine Umlage der Luftverschmutzungskosten auf die 
Benutzer 
In den vergangenen Jahren wurden zahlreiche Alternativen für die Intemalisierung der 
verkehrsbedingten Umweltkosten vorgeschlagen. Sie reichen von der Einführung 
fortschrittlicher Emissionsgebühren auf der Grundlage tatsächlicher Emissionen bis hin zur 
Anpassung der Höhe bestehender Mineralöl-, Kraftfahrzeug- oder Umsatzsteuersätze unter 
Berücksichtigung der Emissionskomponente. Kommerzialisierbare Zulassungen sind als Mittel 
zur Emissionskontrolle erörtert worden, sogar die Anlastung der Wegekosten sowie 
Verschrottungsgebühren wurden als mögliche Maßnahmen geprüft. Je näher die Gebühren an 
den tatsächlichen Emissionen ausgerichtet sind, desto wirksamer werden sie die verschiedenen 
Möglichkeiten der Emissionsminderung ausschöpfen. Allerdings wird den 
Durchführungsbeschlüssen immer ein Kompromiß zwischen der Emissionskomponente des 
Instruments und dessen Durchführungskosten zugrunde liegen müssen. Zusätzlich zu den 
Emissionsgebühren, die allerdings fortschrittliche Meßtechnologien erfordern, sollten die 
nachstehenden Instrumente in Erwägung gezogen werden: 
i) Für jeden Fahrzeugtyp können unterschiedliche Emissionskomponenten auf der Grundlage 
der Kilometerleistung und der Emissionshöhe je Kilometer entwickelt werden. In der 
Praxis könnte dies so aussehen, daß die bestehenden Kraftfahrzeugsteuern durch die 
Einbeziehung von Umweltgebühren geändert werden. Längerfristig könnte überlegt 
werden, inwieweit ein kilometerleistungsbezogenes Element in diese Gebühren mit 
aufgenommen werden könnte. Dies wäre entweder in Form jährlicher Überprüfungen 
(z.B. bei der Inspektion und Wartungskontrolle) oder mit Hilfe eines elektronischen 
Gerätes möglich. Überdies würden derartige Systeme den Fahrzeugeignern Anreize 
bieten, die Unkosten durch eine ordnungsgemäße Wartung ihres Fahrzeuges oder dessen 
geringerer Nutzung zu senken. Selbstverständlich müßten Fragen der Durchsetzung 
solcher Maßnahmen sorgfältig geprüft werden. 
ii) Oft wird eine Erhöhung der Mineralölsteuern als wirksame Lösung angepriesen, da 
zwischen dem Kraftstoffverbrauch und der zurückgelegten Entfernung eine direkte 
Beziehung besteht und die damit verbundenen Verwaltungskosten gering sind. Überdies 
besteht kaum eine Relation zwischen dem Kraftstoffverbrauch und den Emissionen (mit 
Ausnahme von C02). Infolgedessen würde eine Erhöhung der Mineralölpreise keine 
Veranlassung dazu bieten, einige der in Anhang 8 aufgeführten äußerst wirksamen 
Maßnahmen (insbesondere Emissionskontrollen) zu ergreifen. Darüber hinaus ist eine 
Erhöhung des Kraftstoffwirkungsgrades in der Regel mit Kosten verbunden. Daher 
handelt es sich hierbei weder um wirksame noch kostengünstige Formen der 
Emissionsminderung (außer C02) im Verkehr. Dies wird durch die in Anhang 9 
dargestellten Simulationsmodelle bestätigt, die belegen, daß die Kostenwirksamkeit einer 
emissionorientierten Kraftfahrzeugsteuer weitaus größer ist, insbesondere wenn sie von 
der Kilometerleistung ausgeht. 
36 
Unterschiedliche Mineralölsteuern können dazu verwendet werden, den Verbrauch 
sauberer Kraftstoffe zu fördern. Der Unterschied sollte auf der Grundlage des 
tatsächlichen Schadstoffausstoßes berechnet und für alle Kraftstoffe der gleiche Wert je 
Emissionseinheit zugrundegelegt werden. Beispiele hierfür sind die differenzierte 
Besteuerung von bleihaltigem und bleifreiem Benzin, die auf dem Schwefel­
ten werölgehalt von Diesel beruhenden Kraftstoffpreiszuschläge sowie die niedrigeren 
Steuersätze für reine Kraftstoffe, wie z.B. komprimiertes Erdgas. 
iii) Die in den meisten Mitgliedstaaten bestehende steuerliche Bevorzugung von 
Dieselkraftstoffen sollte im Hinblick auf ihre potentiellen Auswirkungen auf die Umwelt 
erneut geprüft werden. So hat beispielsweise die Vorzugsbesteuerung von Dieselkraftstoff 
in Europa zu einem erheblichen Wachstum des Marktes für Kfz mit Dieselmotoren 
geführt. Durch die immer größere Verbreitung des Dreiwegekatalysators werden die 
Vorteile von Dieselmotoren im Hinblick auf ihren CO-NOx- und HC-Ausstoß 
aufgehoben. Darüber hinaus verursachen mangelhaft eingestellte Dieselmotoren einen 
erheblichen Ausstoß von schwarzem Rauch und feinen Rußpartikeln. Überdies stehen die 
C02-Emissionen von Kraftfahrzeugen in direktem Verhältnis zu der Menge des 
verbrauchten Kraftstoffes und dessen Kohlenstoffgehalt. Zwar sind Dieselmotoren 
verbrauchsgünstiger als Benzinmotoren, der Kohlenstoffgehalt je Liter liegt jedoch bei 
Dieselkraftstoff höher als bei Benzin. Daraus ergibt sich die Schlußfolgerung, daß die 
steuerliche Vorzugsbehandelung von Dieselkraftstoff aus der Sicht der 
Umweltverträglichkeit nicht gerechtfertigt ist. Natürliche müssen bei einer endgültigen 
Bewertung auch andere Faktoren berücksichtigt werden, die diese steuerlichen 
Unterschiede rechtfertigen könnten. 
iv) Ältere Fahrzeuge sind für einen unverhältnismäßig hohen Anteil der Emissionen von 
Luftschadstoffen verantwortlich. Mit Hilfe von Fahrzeugverschrottungs-programmen 
sollen die Fahrzeuge aus dem Verkehr gezogen werden, die für die größte 
Luftverschmutzung verantwortlich sind, indem sie verschrottet und/oder durch weniger 
umweltbelastende Fahrzeuge ersetzt werden. Ein sorgfaltig konzipiertes Programm zur 
frühzeitigen Stillegung von Fahrzeugen, das auf Städte oder Regionen zugeschnitten ist, 
in denen die Luftqualitätsnormen nicht mehr eingehalten werden, könnte die 
Umweltbelastung zu gleichen oder niedrigeren Kosten anderer 
Emissionsminderungsoptionen verringern. Auch können solche Programme nebenbei noch 
zu Benzineinsparungen führen. Ein solches Programm wirft die Frage nach der 
Gerechtigkeit auf und sollte deshalb auf einer freiwilligen Beteiligung aufgrund von 
Anreizen und wirtschaftlichen Instrumenten basieren. Erfahrungen in einigen 
Mitgliedstaaten zeigen, daß differenzierte Kauf- oder Zulassungsgebühren als Anreiz für 
den Kauf neuer und sauberer Autos ebenfalls sehr wirksam sind, um Umweltziele zu 
erreichen. Dieser Anreiz ist für den Verbraucher stärker spürbar und könnte daher relativ 
große Auswirkungen haben. 
v) '- In ähnlicher Weise könnte untersucht werden, inwieweit Gebühren für andere 
Verkehrsträger die Umweltkosten widerspiegeln können. So könnten Schienenbenutzungs-
und Flughafengebühren differenziert festgelegt werden. Die unterschiedlichen 
Umweltkosten innerhalb der Union sollten möglichst exakt widergespiegelt werden. Ein 
weiterer noch zu prüfender Punkt in diesem Zusammenhang ist die Steuerbefreiung für 
Flugbenzin, die zu Verzerrungen bei der Wahl des Verkehrsmittels führen könnte. 
37 
6.6 Schlußfolgerungen 
Die Intemalisierung der Luftverschmutzungskosten bietet der Gemeinschaft eine Möglichkeit 
zur Intensivierung ihrer Luftqualitätspolitik. Die Wirksamkeit umweltpolitischer Maßnahmen 
ließe sich verbessern durch einen ausgewogenen Einsatz ordnungspolitischer Instrumente, die 
weiterhin für ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarktes und zum Schutz der 
öffentlichen Gesundheit erforderlich sein werden, und wirtschaftspolitischer Instrumente, mit 
denen die Kostenwirksamkeit der Maßnahmen gesichert sowie die stark unterschiedlichen 
Luftqualitätsprobleme in der Union behandelt werden können. Gleichzeitig lassen sich damit 
Kosten einsparen. 
Emissionsabgaben sind grundsätzlich das attraktivste Instrument zur Intemalisierung der Kosten 
der Luftverschmutzung im Verkehrssektor. Eine direkte Messung der Emissionen und 
Anlastung der Kosten entsprechend der regionalen Unterschiede bei den Umweltkosten ist 
derzeit nicht durchführbar, da die Umsetzung dieser Maßnahmen unverhältnismäßig teuer sein 
würde. Dies sollte jedoch kein Anlaß sein, von diesem Vorhaben abzusehen, da es eine Reihe 
attraktiver Instrumente gibt, durch die ein ausreichend hoher Differenzierungsgrad 
gewährleistet werden kann. 
Die nachstehend aufgeführten Instrumente sollten eingehender geprüft werden: 
• Anpassung der Steuersätze für Benzin und Dieselkraftstoff im Hinblick auf eine bessere 
Berücksichtigung der Umweltverträglichkeit dieser Kraftstoffe; 
• differenzierte Mineralölsteuern, die den unterschiedlichen Eigenschaften der Kraftstoffe 
Rechnung tragen; 
• differenzierte Kraftfahrzeugsteuern entsprechend der Umweltverträglichkeit der 
Fahrzeuge; 
• differenzierte Schienenbenutzungs- (Eisenbahn) und Flughafengebühren (Luftfahrt) 
• Kilometersteuer je nach Umwelteigenschaften des Fahrzeugs; 
• differenzierte "Benutzergebühr" und Straßenbenutzungsgebühren je nach 
Umweltverträglichkeit des zahlenden Fahrzeugs, die möglicherweise anhand einer 
gemeinsamen Umweltklassifizierung festgelegt werden können. 
Einigen dieser Maßnahmen würden Änderungen des bestehenden Gemeinschaftsrechts 
erfordern (z.B. eine Kilometersteuer für schwere Nutzfahrzeuge), während andere von den 
Mitgliedstaaten ohne Mitwirkung der Gemeinschaft eingeführt werden könnten. Allerdings ist 
ein gemeinschaftsweiter, breiter Konsens über die von den Mitgliedstaaten anzuwendenden 
Preisinstrumente wünschenswert, um sicherzustellen, daß diese sich in eine politische 
Gesamtstrategie einfügen und bei der Festlegung ordnungspolitischer Maßnahmen (z.B. 
Fahrzeugnormen) berücksichtigt werden, die aus Gründen des Binnenmarktes auf 
Gemeinschaftsebene festgelegt werden. 
38 
Tafel 6.1:Das schwedische Modell zur Verringerung der verkehrsbedingten 
Luftverschmutzung mit Hilfe marktorientierter Anreize 
Differenzierte Mineralölsteuern 
1994 wurde eine erneute Steuerdifferenzierung eingeführt, um die Einführung von Benzin mit neuer 
chemischer Formel zu erleichtern. Dieses Benzin enthält weniger krebserregende Stoffe, Schwefel 
usw. und erhöht den Wirkungsgrad des Katalysators. Der Steuerunterschied zwischen den zwei 
Arten von bleifreiem Benzin beträgt lediglich 0,06 SEK (0,006 ECU) pro Liter, hat jedoch 
ausgereicht, um das Benzin mit Standardqualität (Anhang 1) vollständig durch Benzin mit neuer 
chemischer Formel zu ersetzen. 
Auch für Dieselkraftstoff wurden seit 1991 unterschiedliche Steuersätze entsprechend der 
Umwelteigenschaften (z.B. Schwefelgehalt und karzinogene Verbindungen) eingeführt. Der reinste 
Kraftstoff, Klasse I, bietet gegenüber dem Standardkraftstoff einen Steuervorteil von 0,47 SEK (0,05 
ECU) pro Liter und enthält lediglich 0,001 % Schwefel im Vergleich zu 0,2 % beim 
Standardkraftstoff. Praktisch 100 % des verkauften Dieselkraftstoffs für gehört der Klasse I (Anhang 
1) an. 
Differenzierte Kraftfahrzeugsteuern 
Zur Verkaufsförderung von schadstoffarmen Fahrzeugen bestehen Steuerunterschiede zwischen 
Personenkraftwagen und leichten sowie schweren Nutzfahrzeugen. Die Fahrzeuge sind in drei 
Umweltklassen eingestuft, wobei Klasse III die grundlegenden Anforderungen in Übereinstimmung 
mit den geltenden EU-Normen erfüllt. Klasse II entspricht einer strengeren Norm, die grundsätzlich 
der zukünftigen EU-Norm entspricht, wohingegen in Klasse I noch strengere Normen erfüllt werden 
müssen. Ursprünglich bestanden unterschiedliche Umsatzsteuersätze, heute jedoch kommt die 
Differenzierung während der ersten fünf Jahre dei Lebenszeit eines Fahrzeugs auf die jährliche 
Kraftfahrzeugsteuer zum Tragen. Das Klassifizierungssystem wird häufig auch beim Verkauf von 
Fahrzeugen zugrunde gelegt und hat wahrscheinlich Einfluß auf die Fahrzeugtypen gehabt, die heute 
auf dem schwedischen Markt verkauft werden. Fahrzeuge der Klasse I haben einen geringen 
Marktanteil, Fahrzeuge der Klasse II kommen auf 33 %, die übrigen Fahrzeuge fallen unter Klasse 
III. 
Um weltsteuern auf Inlandsflüge 
1989 wurde eine Emissionssteuer für HC und NOx auf Inlandsflüge eingeführt. Die Steuer beträgt 12 
SEK (1,4 ECU) pro Kilogramm HC- oder NOx-Emissionen. Es ist schwierig, die genauen 
Auswirkungen dieser Steuer zu bemessen,. sicherlich jedoch hat sie dazu geführt, daß bei einer 
großen Zahl von Motoren mit hohen Emissionswerten frühzeitig die Verbrennungskammem 
ausgetauscht wurden. Hierdurch wurden die Kosten der inländischen Luftfahrtgesellschaft von 
60 Mio. SEK zum Zeitpunkt der Einführung dieser Steuer auf 45 Mio. SEK nach dem Einbau der 
umweltverträglicheren Motoren verringert. 
Verschrottungsgebühr 
1975 wurde eine Gebühr in Höhe von 250 SEK auf den Verkauf von Neufahrzeugen eingeführt: Das 
Ziel bestand darin, Vorkehrungen für die Entsorgung ausgedienter Fahrzeuge zu treffen. Die 
Einnahmen wurden für die Zahlung einer Prämie in Höhe von 300 SEK bei Vorlage einer von einer 
zugelassenen Verschrottungsfirma ausgestellten Verschrottungsbescheinigung verwendet. Als das 
System eingeführt wurde, nahm der Anteil verschrotteter Fahrzeuge gegenüber dem Anteil neu 
zugelassener Fahrzeuge zu. 1988 wurde die Gebühr auf 300 SEK und die Prämie auf 500 SEK 
erhöht; 1992 erfolgte eine weitere Erhöhung der Gebühr auf 850 SEK; gleichzeitig wurde eine 
differenzierte Verschrottungsprämie eingeführt, die für Fahrzeuge höher ist, die während der letzten 
14 Monate einer Sicherheitskontrolle unterzogen wurden. 
Marktpolitische Anreize müssen mit dem EU-Vertrag vereinbar sein und dürfen das reibungslose 
Funktionieren des Binnenmarktes nicht behindern. Da ihre Wirksamkeit hoch ist, müßten 
gegebenenfalls gemeinschaftliche Rahmenbedingungen geschaffen werden. 
39 
7. LÄRMBELÄSTIGUNG 
7.1 Einleitung 
Viele Europäer sehen in der durch Verkehr, Industrie und Freizeitbeschäftigung bedingten. 
Lärmbelästigung ihr wichtigstes Umweltproblem, insbesondere in Stadtgebieten und im 
Gebirge. Die zunehmenden Beschwerden über den Lärm, insbesondere seit Mitte der 80er 
Jahre (in England und Wales beispielsweise bis zu 66 % (CEST 1993)) zeugen von der 
wachsenden Besorgnis der Öffentlichkeit. Der Verkehrslärm belästigt mehr Menschen als jede 
andere Lärmquelle; das stetige Wachstum des Verkehrsaufkommens bei allen Trägern und 
seine zunehmende räumliche und zeitliche Präsenz blockieren die Auswirkungen der politischen 
Maßnahmen, die bislang zur Lösung dieses Problems getroffen wurden. 
Unlängst durchgeführte Studien enthalten Schätzungen, wonach über 20 % (annähernd 80 Mio. 
Bürger) der Bevölkerung der Union tagsüber einem-Verkehrslärm ausgesetzt sind, der über 
zumutbaren Werten (65 dB(A)) liegt. Weitere 170 Mio. Bürger müssen erheblich störende 
Lärmpegel ertragen (laut WHO - 55-65 dB(A)). Hauptquelle ist dabei der Straßenverkehrslärm 
- 19 % der Bevölkerung der Union sind einer unzumutbaren straßenverkehrsbedingten 
Lärmbelästigung ausgesetzt. Beim Schienenverkehr werden nur 1,7 % und beim Flugverkehr 
1 % der Bevölkerung von derart hohen Geräuscheinwirkungen belästigt. Die vorliegenden 
Daten über die geäußerte Unzufriedenheit sind unzureichend. Bei nationalen Erhebungen wird 
nicht immer der gleiche Wortlaut für die Fragen verwendet, um festzustellen, wie der Lärm 
empfunden wird (belästigt, gestört oder betroffen). Vergleichbare Daten liegen nur für vier 
Länder vor: Deutschland, Frankreich, die Niederlande und das Vereinigte Königreich. Daraus 
geht hervor, daß der Straßenverkehr offenbar von 20 bis 25 % und der Schienenverkehr von 
2 bis 4 % (INRETS 1994) der Bevölkerung als störend empfunden wird. 
Die Zahlen der letzten 15 Jahre zeigen keine deutliche Verbesserungen bei der Lärmexposition. 
Obwohl die Lärmpegel zu Anfang der 80er Jahre relativ stabil waren und Maßnahmen gegen 
Lärmbelästigungen über 70 dB (A) Erfolg zeigten, wurden Ende dieses Jahrzehnts 
Steigerungen im Bereich von 55-65 dB (A) in vielen westeuropäischen Ländern festgestellt, 
die offenbar auf die starke Zunahme des Straßenverkehrs zurückgehen (INRETS 1994). Die 
Zahlen zeigen, daß die Zahl der akut Betroffenen abnimmt, das Problem insgesamt jedoch 
schlimmer wird. In vielen Stadtgebieten nimmt der Lärmpegel zwar nicht zu, die Perioden mit 
starken Lärmbelastung werden jedoch länger. 
7.2 Rechtsvorschriften waren bislang nur ein Teilerfolg 
Die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft über Lärmemissionen von Fahrzeugen bestehen seit 
25 Jahren für PKW und schwere Nutzfahrzeuge und seit 15 Jahren für Zweiräder. Seit der 
Umsetzung der ersten Richtlinien konnten die spezifischen Lärmemissionen um 60 % bei 
Motorrädern, um 85 % bei PKW und um über 90 % bei schweren Nutzfahrzeugen verringert 
werden. Diese Vorschriften zählen zu den strengsten weltweit. Die Senkung der tatsächlichen 
Verkehrslärmpegel war jedoch weitaus geringer: nur 1-2 dB(A). Als Gründe für diese geringe 
Senkung wurden genannt: die Zunahme des Verkehrsaufkommens, die Verschlechterung des 
Verkehrsflusses sowie der Verkehrsbedingungen aligemein, ein gegenläufiger Trend zu 
größeren, leistungsstärkeren Fahrzeugen und eine durch den Kontakt zwischen Reifen und 
Straßenoberfläche bedingte niedrigere Obergrenze für realisierbare Lärmverringerungen 
(Sandberg 1993). Sich ausschließlich auf Rechtsvorschriften zu verlassen, bietet weitere 
Nachteile. So spiegelt z.B. das Prüfverfahren (ISO R 362) die Fahrbedingungen nicht 
realistisch wider und können die Geräuschpegel ohne regelmäßige Inspektion zur Beibehaltung 
40 
der akustischen Merkmale mit der Zeit ansteigen. Durch Manipulieren der Auspufftöpfe an 
Motorrädern kann beispielsweise der Lärmpegel um 10 dB(A) ansteigen. Die im fünften 
Um weit-Aktionsprogramm dargelegten Ziele der Europäischen Union bis zum Jahr 2000 sehen 
vor, daß die Lärmbelästigung nachts 65 dB(A) nicht überschreitet und daß zu keinem 
Zeitpunkt der Pegel von 85 dB(A) überschritten wird. Ferner soll sichergestellt werden, daß 
der Anteil der Bevölkerung, der Pegeln von 55-65 dB(A) und niedriger ausgesetzt ist, nicht 
zunimmt. 
Die Rechtsvorschriften zur Begrenzung der Lärmemissionen von Fahrzeugen werden sich 
künftig auf die gesamten Lärmpegel nur begrenzt auswirken; eine wirksame Lärm seh utzaktion 
erfordert den zunehmenden Einsatz der vorgenannten anderen Instrumente, wie 
Flächennutzungspläne und marktgerechte Instrumente in Verbindung mit strengeren Normen. 
Um dem Verursacherprinzip mehr Gewicht zu verleihen, sollten vor allem wirtschaftliche 
Instrumente eine größere Rolle spielen. 
7.3 Kosten des Verkehrslärms 
Ein Überblick über 1993 erstellte Studien (Quinet 1993) ergibt, daß die veranschlagten Kosten 
der Lärmbelästigung zwischen 0,1 % und 2 % des BIP liegen. In der Regel geben Studien, die 
von dem Konzept der Kostenvermeidung ausgehen, niedrigere Kosten für die Lärmbelästigung 
an - unter 0,1 % des BIP, während Studien, die das Konzept der Zahlungsbereitschaft 
zugrunde legen, die Werte höher ansetzen. Dies ist teilweise darauf zurückzuführen, daß sie 
in Ländern mit höherem Pro-Kopf-Einkommen durchgeführt werden. Den Absichten dieses 
Papiers entspricht vor allem die Methode der Zahlungsbereitschaft (siehe Anhang 2). 
7.4 Wirtschaftspolitische Instrumente 
Wirtschaftspolitische Instrumente werden in Europa nur begrenzt zur Verringerung des -
insbesondere durch den Straßenverkehr bedingten - Lärms eingesetzt, obwohl die OECD in 
ihrem Bericht "Fighting noise in the 90s" (OECD 1991) zu dem Schluß kam, daß sich 
wirtschaftliche Anreize zur Lärmverringerung in den wenigen Fällen, in denen sie geschaffen 
wurden, bei Straßenfahrzeugen als wirksam erwiesen haben. Auf Lärmgebühren wurde - mit 
Ausnahme des Flugzeuglärms - noch weniger zurückgegriffen als auf Anreize, und soweit dies 
der Fall war, wurden sie in der Regel zu niedrig angesetzt, um zur Lärmverringerung zu 
motivieren. Hauptziel dieser Maßnahme war es, Mittel für Lärmkontrollmaßnahmen wie 
Schalldämmung von Gebäuden zu schaffen. 
Die Auswirkungen von Landegebühren5 für Flugzeuge auf die Verringerung des Lärms sind 
nach wie vor unklar. Der Bewertung der OECD von 1990 zufolge erwies sich diese Maßnahme 
kaum als effizient und wirkte sich nicht auf die Wahl der Flugzeuge durch die 
Fluggesellschaften aus, während ein Bericht über die Lage in Deutschland (Walter et al. 1993) 
auf einen beachtlichen Erfolg schließen läßt. 
Zu den Möglichkeiten der Besteuerung lärmintensiver Fahrzeuge zählen u.a.: eine Steuer auf 
Neufahrzeuge, die sich nach ihrer Lärmkategorie richtet (diese kann von der Lärmmessung und 
der Nutzungsintensität, d.h. der durchschnittlichen jährlichen Kilometerzahl, bestimmt werden) 
oder eine jährliche Steuer nach Lärmkategorie. Diese Steuer kann in Verbindung mit 
Überblick über die verschiedenen wirtschaftspolitischen Instrumente nach einer im Auftrag der 
Kommission von INRETS (1994) durchgeführten Studie. 
41 
Prüfungen während des Betriebs erhoben werden, um sicherzustellen, daß das Fahrzeug noch 
der angegebenen Lärmkategorie angehört (was auch die Besitzer veranlassen könnte, ihre 
jährliche Steuer zu senken, indem sie schalldämmende Einrichtungen einbauen). Eine dritte 
Möglichkeit ist eine Abgabe für lärmintensive Fahrzeuge, wenn sie in einem für die Umwelt 
besonders empfindlichen Gebiet benutzt werden. 
Lärmsteuern für Hersteller veranlaßten diese, leisere Fahrzeuge zu produzieren. Wenn jedoch 
der Benutzer zahlt, ist er motiviert, den Lärm zu verringern, indem er das Fahrzeug 
instandhält, bessere schalldämmende Einrichtungen einbaut und das Fahrzeug weniger nutzt 
(vorausgesetzt, die Steuern richten sich nach dem Lärm im Betrieb und der zurückgelegten 
Entfernung). Österreich gedenkt beispielsweise eine Straßenbenutzungsgebühr einzuführen, die 
sich nach dem Lärm (und den Schadstoff-Emissionen) der Fahrzeuge im Jahr 1996 richtet. 
Straßengebühren dürften zu einer optimalen Nutzung des Straßennetzes führen; dies wiederum 
kann sowohl (z.B. bei höherer Geschwindigkeit) einen Anstieg als auch eine Reduzierung der 
Lärmbelästigung bewirken. Die Einbeziehung eines-Lärm-Kosten-Elements in die Gebühren 
dürfte jedoch einen Anreiz zur Verringerung des Lärms auf diesen Straßen bieten. 
Anreize in Form von Zuschüssen zum Kauf geräuscharmer Nutzfahrzeuge wurden in 
Deutschland und den Niederlanden geboten. Für die Dauer von annähernd 10 Jahren wurde 
Betreibern schwerer Nutzfahrzeuge in den Niederlanden ein zweistufiger Zuschuß gewährt, 
wenn sie Fahrzeuge mit Schalldämmung kauften und einsetzten. Die Zuschüsse betrugen 7,5 % 
und 5 % für Lärmverringerungen von 6 dB(A) bzw. 3 dB(A). Die Kosten der 
Schalldämpfungsmaßnahmen wurden von den Betreibern übernommen. Das Programm, das 
es mittlerweile nicht mehr gibt, führte zu spezifizierten niedrigeren Lärmpegeln; über 60 % 
der in den Niederlanden eingesetzten Nutzfahrzeuge weisen nun Lärmpegel von 5 dB(A) auf, 
die unter den derzeitigen Mindestwerten liegen. Ähnliche Pläne gibt es in Deutschland. Diese 
Initiative ist zwar zur Zeit noch begrenzt, könnte aber in Zukunft weitere Verbreitung finden 
und sich auf Anreize für Reifen und Straßenoberflächen erstrecken, die weniger Lärm 
erzeugen: das Problem des durch den Kontakt zwischen Reifen und Straße verursachten Lärms 
wird künftig wesentlicher Bestandteil der Lärmschutzpolitik werden. 
Statt die Reduzierung der Umweltbelästigung zu subventionieren, könnten auch die Betroffenen 
dafür entschädigt werden. Eine Kompensation für die durch Lärm oder andere Umwelteinflüsse 
bedingte Wertminderung von Häusern ist bereits eine gängige Politik. Ein wesentlicher Aspekt 
ist dabei, daß in manchen Fällen der Verursacher oder die Behörde, die die Entscheidungen 
über die Umweltbelastung trifft, die Entschädigung selber zahlen muß. Dies gilt vor allem für 
die Planung neuer Schienenwege, Flughäfen und Straßen, wo die veranschlagten 
Entschädigungszahlungen für die Behörde einen Anreiz darstellen können, die Umwelteinflüsse 
zu reduzieren bzw. abzuschwächen. 
7.5 Schlußfolgerungen hinsichtlich der zu treffenden Maßnahmen 
Wirtschaftspolitische Anreize in Form von Gebühren oder Zuschüssen wurden sowohl für 
Flugzeuge als auch für Straßenfahrzeuge geschaffen. Einiges spricht dafür, daß eine gewisse 
Senkung der Lärmpegel erreicht wurde. 
Die Weiterentwicklung von Anreizen für Straßenfahrzeuge durch jährliche Steuern oder 
Straßenbenutzungsgebühren können eine sinnvolle Möglichkeit darstellen. Für Eisenbahnen 
könnten die Infrastrukturgebühren auf die Merkmale der Züge, die regionalen und lokalen 
Bedingungen abgestimmt werden. 
42 
Die Dienststellen der Kommission prüfen derzeit das Umweltproblem unter dem breiteren 
Aspekt der Flughafengebühren. Es wurde ein Konsultationspapier vorgelegt, in dem 
gemeinsame Rahmenbedingungen für Flughafengebühren in der Europäischen Union skizziert 
sind. Das Papier stützt sich auf die drei Grundsätze der Kostenorientierung, 
Nichtdiskriminierung und Transparenz. Um die Intemalisierung externer Kosten, z.B. für 
Lärm und Verkehrsüberlastung, zu gewährleisten, wurde die Möglichkeit der Abstufung der 
Gebühren in diesem Papier vorgesehen; diese Frage wird auch im Rahmen der anstehenden 
umfassenden Überprüfung der Kraftfahrzeugsteuer von der Kommission berücksichtigt. 
Die Kommission hat ferner beschlossen, eine Mitteilung über die Lärmschutzpolitik zu 
erstellen, die 1996 verabschiedet werden soll und einen Aktionsplan zum Lärmschutz vorsieht. 
Die Mitteilung wird folgende Abschnitte enthalten: einen kurzen Überblick über die derzeitige 
Lage in der Gemeinschaft, eine Analyse der bisherigen Lärmschutzmaßnahmen der 
Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten und die bereits zugrunde gelegten Lärmqualitätskriterien. 
Es folgen Ausführungen über Wege, die Öffentlichkeit über den Stand der Lärmbelästigung, 
die Harmonisierung von Indizes der Lärmbelästigung sowie Kosten und Nutzen verschiedener 
Maßnahmen zur Senkung der Lärmpegel aufzuklären. Femer sollen die Aufgaben der 
verschiedenen Akteure (auf gemeinschafts-, nationaler und lokaler Ebene) erörtert werden. 
43 
8. EXTERNE EFFEKTE DES VERKEHRS: KOSTEN UND POLITISCHE 
OPTIONEN 
In diesem Kapitel werden die vorliegenden Informationen über externe Kosten zusammengefaßt 
und erste Schlußfolgerungen hinsichtlich ihres Umfangs, ihrer Verteilung auf die verschiedenen 
Verkehrsträger und sonstiger Merkmale gezogen (8.1). Anschließend werden allgemeine 
Grundsätze vorgeschlagen, um das derzeitige politische Konzept durch Instrumente zu 
ergänzen, die auf die Intemalisierung externer Kosten abzielen (8.2). Schließlich wird ein 
kurzer Überblick über konkrete Maßnahmen vermittelt, die kurz- bis mittelfristig getroffen 
werden können, um zu einem System der objektiven, effizienten Festsetzung der 
Verkehrspreise überzugehen. 
8.1 Zusammenfassung der vorliegenden Informationen über externe Kosten 
Obwohl sich die geschätzten Kosten je nach den lokalen Umständen und den zugrunde gelegten 
Bewertungsmethoden unterscheiden, scheint es sinnvoll, einen Eindruck von dem 
Gesamtumfang der externen Kosten und ihrer Aufschlüsselung nach Verkehrsträgern zu 
vermitteln. Die Ergebnisse einer im Auftrag der Kommission durchgeführten Prüfung der 
vorliegenden Literatur sind der Tabelle 8.1 zu entnehmen. Anhang 10 vermittelt einen 
Überblick über eine kürzliche Studie, die sich auch auf den Luft- und Schiffsverkehr erstreckt. 
Aus diesen Studien geht hervor, daß 
• die externen Kosten des Verkehrs hoch sind, selbst wenn man den Überlastungsfaktor 
nicht berücksichtigt; 
• sich die wichtigsten Probleme beim Straßen- und Luftverkehr stellen, wenngleich auch 
beim Schienen- und Schiffsverkehr externe Effekte auftreten. Der Anteil des 
Straßenverkehrs an den Gesamtkosten beträgt über 90 %; die Kosten pro Insasse und 
Fahrzeugkilometer liegen um eine Größenordnung über denen des Schienen- und 
Schiffsverkehrs; 
• abgesehen von der Verkehrsüberlastung, Unfälle und Luftverschmutzung die wichtigsten 
externen Effekte sind; 
• die externen Kosten des Straßenverkehrs wesentlich höher sind als die Differenz 
zwischen Verkehrssteuern und Infrastrukturkosten (schätzungsweise 65 Mrd. ECU, vgl. 
Kapitel 4). 
Angesichts des überwiegenden Anteils des Straßenverkehrs (Personen- und Güterverkehr) 
empfiehlt es sich, die diesbezüglichen Ergebnisse weiter zu differenzieren. Tabelle 8.2 enthält 
eine Aufschlüsselung der externen Kosten des Straßenverkehrs in Frankreich nach Kategorien 
von Straßenbenutzern und Standorten. Die qualitative Struktur ist mit der in Tabelle 8.1 und 
in anderen Berichten weitgehend vergleichbar. 
44 
Tabelle 8.1:Externe Kosten des Verkehrs (ECU/1000 Personen-km und Tonnen-km) - unter Ausschluß 
des Überlastungsfaktors 
Unfälle 
Lärm 
Luftverschmutzung und 
Klimaänderung 
Insgesamt 
% Straßenverkehr 
Insassen 
18 
2,5 
15 
35,5 Fracht 
13 
3,2 
17 
332 Schienenverkehr 
Insassen 
3 
2,5 
2,5 
8,0 Fracht 
2 
1,8 
1,5 
5,3 
Externe Gesamtkosten (Mrd. ECU pro Jahr) 
118,4 
77 % 32,1 
21 % X,9 
1 % 1,6 
1 % Insgesamt 
154 
100 % 
Quelle: Kommissionsdienststellen (1994) 
Aus diesem Material und ähnlichen Informationen lassen sich weitere Schlußfolgerungen ziehen: 
• Beim Personenverkehr verursachen PKW und Motorräder die höchsten externen Kosten (bei 
Bussen fallen hohe externe Kosten pro Fahrzeugkilometer, jedoch niedrige Kosten pro 
Personenkilometer an - sofern sie hinreichend ausgelastet sind. 
• Beim Stadtverkehr entstehen hohe externe Kosten, während diese beim Überlandverkehr 
relativ niedrig sind. Berücksichtigt man beim Überlandverkehr die Differenz zwischen 
Infrastrukturkosten und Steuern, so entsprechen die Verkehrspreise annähernd den 
Gesamtkosten. Motorräder und LKW bilden Ausnahmen von dieser Regel. 
• In einigen Mitgliedstaaten werden auf Dieselfahrzeuge und Lieferwagen erheblich weniger 
Steuern erhoben als auf Benzinfahrzeuge; infolgedessen ist die Differenz zwischen Steuern 
und volkswirtschaftlichen Kosten höher als bei Benzinfahrzeugen. 
• Die Unterschiede zwischen den externen Kosten in städtischen und ländlichen Gebieten 
zeigen, wie wichtig es ist, zu differenzieren. Dafür sprechen auch die erheblichen 
Unterschiede zwischen den Umwelt- und Lärmmerkmalen verschiedener Fahrzeugklassen 
(vgl. Kapitel 6 und 7). 
Wie in Kapitel 4 erläutert, stellen sich bei allen Verkehrsträgern wichtige Fragen hinsichtlich 
der Umlage der Infrastrukturkosten. Die Unterschiede zwischen den vorliegenden 
Informationen deuten darauf hin, daß zwar in einigen Mitgliedstaaten private Kraftfahrer für 
die von schweren Nutzfahrzeugen verursachten Straßenkosten aufzukommen scheinen, der 
Straßenverkehr insgesamt jedoch die Infrastrukturkosten mehr als deckt (siehe auch Anhang 
5). Beim Schienenverkehr und in der Binnenschiffahrt sind die Kostenumlagesätze wesentlich 
niedriger; dies scheint jedoch teilweise durch die Bemessungsgrundlage, die gemeinsame 
Nutzung der Infrastruktur für verschiedene Zwecke (Binnenwasserstraßen) und 
gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen (Schienenverkehr) bedingt zu sein. 
45 
Wenngleich keine genauen Schätzungen der externen Kosten vorliegen, ist dies kein Grund zur 
Untätigkeit: Die Zielrichtung und Größenordnung der erforderlichen Veränderungen sind 
häufig bekannt. Eine Politik der schrittweisen Abstimmung der Instrumente und Erhöhung der 
Intemalisierungsgebühren, wenn weitere Informationen vorliegen, ist der Untätigkeit 
vorzuziehen. In Verbindung mit diesem Konzept sollten Maßnahmen zur Verbessemng und 
Harmonisierung der Schätzungen der externen Kosten, aufgegliedert nach Verkehrsträgem, 
Fahrzeugtechnologien, Ländern, Regionen und Zeiträumen, getroffen werden. 
Tabelle 8.2:Straßengebühren und externe Kosten, Frankreich 1991 (Mrd. FF) 
Stadtverkehr 
- Steuereinnahmen 
- Ausgaben für Straßen 
- Differenz zwischen 
Steuereinnahmen und 
Ausgaben für Straßen 
- Lärm 
- Luftverschmutzung 
- Treibhauseffekt 
- Unfälle 
- Verkehrsüberlastung (,) 
- Externe Gesamtkosten 
- Differenz: Ausgaben der 
öffentlichen Hand/ 
Einnahmen minus externe 
Kosten 
Differenz/km (centimes) 
Überlandverkehr 
- Steuereinnahmen 
- Ausgaben für Straßen 
- Differenz zwischen 
Steuereinnahmen und 
Ausgaben für Straßen 
- Lärm 
- Luftverschmutzung 
- Treibhauseffekt 
- Unfälle 
- Verkehrsüberlastung <,) 
- Externe Gesamtkosten 
- Differenz: Ausgaben der 
öffentlichen Hand/ 
Einnahmen minus externe 
Kosten 
Differenz/km (centimes) 
Gesamter Verkehr Zwei­
räder 
1.5 
1.3 
0.2 
0.7 
2 
0.1 
4.7 
0 
7.5 
-7.3 
-73 
1.6 
0.9 
0.7 
0 
0.3 
0.1 
2.4 
2.8 
-2.1 
-30 
-55 PKW 
Bl 
37.5 
20.3 
17.2 
5.4 
7.7 
2.9 
11.8 
9.5 
37.2 
-20.0 
-23 
54 
23 
31 
1.0 
1.4 
3.2 
12.2 
17.8 
13.2 
+ 9 
-3 D2 
5.1 
5.8 ' 
-0.7 
1.5 
2 
0.7 
3.4 
2.8 
10.1 
-11.4 
-46 
11.8 
10 
1.8 
0.4 
0.3 
1.4 
5.3 
7.4 
-5.6 
-9 
-19 Lieferwagen 
B1 
4.6 
3.6 
1.0 
0.8 
0.3 
0.4 
0.2 
1.9 
4.6 
-3.6 
-30 
3.6 
2.3 
1.3 
0.1 
0.1 
0.3 
0.4 
0.9 
0.4 
+ 3 
-13 D2 
5.5 
8.0 
-2.5 
1.5 
2.3 
1.2 
0.5 
4.1 
9.6 
12.1 
-47 
3.8 
3.5 
0.3 
0.1 
0.1 
0.6 
0.6 
1.4 
-1.1 
-6 
-29 LKW 
2.1 
4.7 
-2.6 
0.4 
1.4 
0.4 
0.3 
0.7 
3.3 
-5.9 
-292 
22.5 
19.8 
2.7 
0.4 
3.1 
2.5 
2.7 
8.7 
-6.0 
-25 
-46 Busse 
0.7 
0.5 
0.2 
0.1 
0.6 
0.1 
0.1 
0 
0.9 
-0.7 
-108 
2.9 
1.7 
1.2 
0 
0.3 
0.2 
0.2 
0.7 
+ 0.4 
+ 18 
-9 Insge­
samt 
57 
44.2 
12.8 
10.4 
17.3 
5.7 
21.0 
19 
73.5 
-60.7 
-
100.2 
61.2 
39 
2.0 
5.6 
8.3 
23.8 
39.7 
-0.7 
-
-
Quelle: ECMT/OECD (1995) (a) mit Ausnahme der Überlastung für andere Kraftfahrer 
1 Benzin 
2 Diesel 
46 
8.2 Intemalisierung der Kosten als wesentlicher Bestandteil einer Verkehrsstrategie 
In der Vergangenheit bestand die Verkehrspolitik der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten 
im wesentlichen darin, technische Änderungen zu veranlassen und Normen aufzuerlegen, um 
die externen Effekte zu verringern. So wurden zwar einige bedeutende Erfolge erzielt; 
gleichzeitig haben sich jedoch mehrere Probleme verschärft. Überdies wurden selbst in den 
Fällen, in denen mit diesen Konzept Fortschritte erreicht wurden, die verbleibenden Kosten 
niemals den Verkehrsteilnehmern auferlegt. Daher sahen sie sich nicht veranlaßt, diese 
externen Effekte weiter zu reduzieren, indem sie nach neuen Möglichkeiten zur Senkung der 
externen Kosten suchten. Diese Lage führt auch zu einer Verzerrung des Wettbewerbs 
zwischen Verkehrsträgern und Betreibern, da innerhalb der Union die externen Kosten 
unterschiedlich stark angelastet werden. 
Das derzeitige politische Konzept stützt sich weitgehend auf Rechtsvorschriften und behandelt 
im wesentlichen einzelne Probleme. Daher ist es überaus schwierig, die Wechselbeziehungen 
zwischen externen Effekten zu berücksichtigen und Trade-offs in Einklang zu bringen. Ein 
ausgewogenes Verhältnis zwischen verschiedenen Problemen ließe sich leichter erreichen, 
wenn den verschiedenen externen Effekten Kosten zugewiesen werden könnten und es dem 
einzelnen Verkehrsteilnehmer überlassen bliebe, sich für die beste Lösung zur Behandlung 
einer Vielzahl von Problemen zu entscheiden. Fortschritte bei der Kosteninternalisierung 
würden daher die Schaffung kohärenterer politischer Rahmenbedingungen zur Lösung 
zahlreicher miteinander verknüpfter Verkehrsprobleme ermöglichen. Damit würde auch 
Ordnung in die derzeitige politische Landschaft gebracht und ein wesentlicher Beitrag zur 
derzeitigen Ordnungspolitik, zur Entwicklung eines intermodalen Infrastrukturnetzes, zu 
Forschungs- und Entwicklungsprogrammen sowie zu den Maßnahmen zur Vollendung des 
Binnenmarktes im Bereich des Schienenverkehrs und der Binnenwasserstraßen geleistet. Ohne 
vollständige Umlage der volkswirtschaftlichen Kosten aller Verkehrsträger könnte die 
intermodale politische Strategie der Gemeinschaft durchaus scheitern, da keine gleichwertigen 
Wettbewerbsbedingungen in der Union gewährleistet wären. 
Das Gleichgewicht zwischen ordnungspolitischen Maßnahmen und wirtschaftspolitischen 
Instrumenten muß sorgfältig von Fall zu Fall im Rahmen einer politischen Gesamtstrategie 
geprüft werden. Dies erfordert weitere Analysen und längerfristig eine sorgfältige Ausarbeitung 
der politischen Maßnahmen. In Tabelle 8.1 sind eine Reihe von Grundsätzen dargelegt, auf 
denen die Preise basieren sollte. Damit soll sowohl die Effizienz als auch die Fairness der 
Preise im Verkehr erhöht werden. 
Verschiedenen Studien ist zu entnehmen, daß eine effiziente, neutrale Preisbildung anhand der 
obigen Grundsätze wesentliche Vorteile bieten könnte, da sich mit diesem Konzept die 
zugrunde liegenden externen Kosten wirksam senken ließen. Tafel 8.2 enthält die 
Zusammenfassung einer Studie, die für die Stadt Brüssel (1 Million Einwohner) durchgeführt 
wurde und zu dem Schluß kommt, daß sich durch solch ein Vorgehen bei der Preisbildung das 
Gemeinwohl durch Intemalisierung der Kosten um rund 150 Mio. ECU pro Jahr anheben 
ließe. 
47 
Tafel 8.1: Neutrale, effiziente Preisbildung: Grundsätze 
Ziel einer Internalisierungsstrategie ist es, sowohl die Neutralität als auch die Effizienz im 
weitesten Sinne des europäischen Verkehrssystems zu verbessern. Diese Politik soll 
kostenorientierte Preise gewährleisten, damit Unternehmen und Bürger ihre Entscheidungen an 
den richtigen Preissignalen ausrichten. Für einige Benutzer bedeutet dies höhere Preise, fur 
andere niedrigere. Wenn die Politik erfolgreich ist und Verkehrsteilnehmer ihr Verhalten und 
ihre Technologie anpassen, könnten sich künftig die Einnahmen bei gleichzeitiger Abnahme 
der externen Effekte verringern. 
Die Grundsätze einer solchen Strategie lassen sich wie folgt zusammenfassen: 
• Gebühren sollten 50 weit wie möglich an den zugrunde liegenden Kosten ausgerichtet 
werden, um das System möglichst neutral und kostenefffizient zu gestalten. Je 
kostenorientierter die Gebühren, desto größer der Abbau der externen Effekte und die 
Steigerung des Gemeinwohls. 
• Die Gebühren sollten daher stark differenziert werden; eine Anpassung des Verhaltens 
durch Verringerung der externen Effekte sollte mit niedrigeren Gebühren belohnt 
werden: Natürlich sind beim Grad der Differenzierung die Transaktionskosten und die 
nötwendige Transparenz zu berücksichtigen. 
• DiePreisstruktur sollte fur den Verkehrsteilnehmer übersichtlich sein. Daher ist die 
Veröffentlichung detaillierter Abrechnungen der volkswirtschaftlichen Kosten und der 
Kosten des Verkehrssystems zu fördern. 
• Die Gebühren sollten unabhängig von Verkehrsträgern und Staatsbürgern der 
Mitgliedstaaten erhoben werden und die Einnahmen den Behörden in den Ländern 
zufließen, in denen die Kosten tatsächlich anfallen (Territorialitätsprinzip). 
• 
• Bei allen Verkehrsträgern sollten die Preise der Einzelfahrt besser an den Gesamtkosten 
ausgerichtet werden, die der Gesellschaft daraus entstehen (einschließlich Kosten für 
Unfälle, Umweltbelastung, Lärmbelästigung, Infrastruktur und Verkehrsüberlastung). 
Die gesamten Infrastrukturkosten aller Netze sollten langfristig auf die 
Verkehrsteilnehmer umgelegt werden, sofern nicht die Infrastruktur aus anderen 
politischen Gründen aufgebaut wurde. Das bedeutet, daß gegebenenfalls Zusatzgebühren 
zu erheben sind, wenn die auf den Grenzkosten der Infrastruktur und der 
Verkehrsüberlastung basierenden Gebühren die Infrastrukturkosten nicht vollständig 
abdecken. 
Zusatzgebühren, die lediglich erhoben werden, um Einnahmen zu erzielen (und die zur 
Kosteninternalisierung erforderliche Grenze überschreiten) würden voraussichtlich zu 
Verzerrungen fuhren, sowohl in der Gesamtwirtschaft als auch im Verkehrssystem. 
Diese Kosten sollten mit Alternativen zur Erzielung von Einnahmen verglichen werden. 
48 
Tafel 8.2: Faire, effiziente Verkehrsgebühren in Brüssel 
Die Vorteile fairer, effizienter Verkehrsgebühren lassen sich anhand einer Studie veranschaulichen, die aus 
dem Vierten FuE-Rahmenprogramm der Gemeinschaft finanziert wurde und die Folgen der Internalisierung 
der externen Verkehrskosten in mehreren europäischen Städten untersuchte. Hier wird über die Ergebnisse 
für die Stadt Brüssel berichtet. 
Die durchschnittlichen Höchstgeschwindigkeiten des Verkehrs in Brüssel werden Vorhersagen zufolge von 
38 km/h im Jahr 1991 auf 23 km/h im Jahr 2005 sinken, wenn keine weiteren politischen Maßnahmen 
getroffen werden. Obwohl die Luftverschmutzung durch verbesserte Fahrzeugtechnologien verringert wird, 
werden die Emissionen noch immer erhebliche Kosten verursachen. Gleiches gilt für Unfälle. 
Die Einführung einer effizienten Preisbildungsstrategie, die die Kosten verstärkt auf die Verkehrsteilnehmer 
umlegt, würde sich auf die zugrundeliegenden Verkehrsprobleme maßgebend auswirken. Diese Politik 
würde zu einer wesentlichen Verringerung des Stoßverkehrs (-21,8 %) und einer maßgebenden Zunahme 
der Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel zu den Stoßzeiten (19,5 %) führen. Probleme der 
Luftverschmutzung würden sich um 50 % verringern. Der jährliche Gewinn würde sich in der 
Größenordnung von 150 Mio. ECU bewegen. 
Diese Politik würde den elektronischen Einzug von Straßenbenutzungsgebühren und Emissionsgebühren 
umfassen. Die Instrumente werden 2005 vermutlich noch nicht in vollem Umfang zur Verfügung stehen. 
Wie dem Diagramm B.8.1 zu entnehmen ist, könnten auch mit herkömmlicheren Instrumenten beträchtliche 
Vorteile erzielt werden. 
Diagramm B.8.1: Alternative Instrumente zur Intemalisierung der externen Kosten in Brüssel 
- Nutzen in Prozent der vollständigen Kosteninternalisierung 
I 1 »Zuschüsse fur 
umweltfreundliche Kraftfahrzeuge 
I 2 - Höhere Zuschüsse fur 
öffentliche Verkehrsmittel 
I 3 - K/oftstoffsteuer (bei Aufhebung 
anderer Steuern) 
I A - Sto8zerigebuhr für Pendler 
I 5 • Gebühren innerhalb und 
außerhalb der Stoßzeiten für alle 
Verkehrsteilnehmer (bei 
Aufhebung sonstiger Steuern) 
I 6 - Intemalisierung der 
Gesomtkosten 
Die Ergebnisse dieser Studie stellen natürlich grobe Näherungswerte dar, die auf den bisherigen 
Erkenntnissen hinsichtlich der Kosten und der Anpassung der Verhaltensweisen an die Preise basieren. Sie 
sind nicht im engeren Sinne aufzufassen. Die Konsequenzen dieser und ähnlicher Studien sind jedoch 
eindeutig: durch faire, effiziente Preise können wesentliche Vorteile erzielt werden. 
Tabelle B.8.1: Externe Kosten in Brüssel, 2005 (Mio. ECU pro Tag) 
Ohne zusätzliche politische Faire und effiziente Preise 
Maßnahmen 
Lärm 0.131 0.126 
Unfälle 0.964 0.789 
Luftverschmutzung 0.196 0.094 
Fahrgeschwindigkeiten (km/h) 23 38 
Quelle: Ochelen und Proost (1995) 
49 
Gleichbehandlung 
Es wird zuweilen geltend gemacht, daß sich die Intemalisierung der Verkehrskosten negativ 
auf die Gleichberechtigung auswirken wird: die Armen werden am stärksten betroffen sein. 
Zwar läßt sich nicht ausschließen, daß 
einige Verkehrsteilnehmer mit nied­
rigerem Einkommen relativ hohe Ge­
bühren zahlen werden; doch läßt sich 
unschwer nachweisen, daß dies in der 
Regel nicht der Fall sein wird. Wie dem 
Diagramm 9.1 zu entnehmen ist, steigen 
in der Union die Ausgaben für private 
Verkehrsmittel (d.h. Besitz und Führen 
von Kraftfahrzeugen) mit zunehmendem 
Einkommen an: in einigen Ländern 
wenden die 25 % der höchsten 
Einkommensklasse hierfür doppelt so 
viel auf wie die 25 % der niedrigsten 
Gehaltsstufen. Soweit durch Prozentanteil der Gesamtausgaben für 
private Verkehrsmittel als 
Haushaltsausgaben nach 
Einkommenskategorie 
.\* 
Quartil IRL 
NL 
die Diagramm 8.1 
Intemalisierung der Kosten die Preise für das Führen von Kraftfahrzeugen angehoben werden -
was nicht immer der Fall sein wird -, werden die oberen Einkommensklassen stärker betroffen 
sein als die niedrigen. Es kann jedoch trotzdem vorkommen, daß die unteren 
Einkommensklassen von einer Zunahme härter getroffen werden. Diese allgemeine Erkenntnis 
bedeutet daher nicht, daß die Intemalisierung der Kosten sich niemals nachteilig auf 
einkommensschwächere Haushalte auswirken wird; in einigen Studien werden derartige Fälle 
aufgezeigt (vor allem ist ein "Mobilitätsausschluß" zu vermeiden). Bei der Entwicklung 
jedweder Strategie zur Kosteninternalisierung sind deren Auswirkungen auf die verschiedenen 
Verbrauchergruppen für die Gleichberechtigung uneingeschränkt zu berücksichtigen und der 
etwaige Bedarf an zusätzlichen politischen Maßnahmen sorgfältig zu prüfen, die gegebenenfalls 
aus den erzielten Einnahmen finanziert werden können (vgl. Kapitel 3). 
Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung 
Der Anteil der Transportkosten am Preis des Endprodukts beträgt in der Union im 
Durchschnitt nur 2.8 %, wobei ein Drittel (1 %) auf den Straßenverkehr entfällt. In den 
meisten Industriezweige betragen die Transportkosten 1-4% vom Umsatzwert (siehe Graphik 
9.2). Im allgemeinen fallen Transportkosten, wenn der Wert der Produkte steigt. Der Anteil 
der Transportkosten am Gesamtumsatzwert verhält sich umgekehrt proportional zum Wert pro 
Kilogramm eines Produktes. Die höchsten Kosten entstehen, wenn Waren mit einer geringem 
Wertschöpfung über große Entfernungen befördert werden (z.B. Interkontinentalhandel). Für 
Gußeisen z.B. kann der Anteil der Transportkosten am Gesamtumsatzwert bis zu 18 % 
betragen. Die Seeverkehrskosten und Hafengebühren sind in diesem Fall ziemlich hoch. 
Allerdings können auch die Kosten im Interkontinentaltransport ziemlich niedrig sein: 
Schätzungen zufolge betragen die Transportkosten für ein in Deutschland verkauftes T-Shirt 
aus pakistanischer Baumwolle, das in Tunesien gewebt und in Marokko genäht wurde, nur 2,7 
% des Verkaufspreises. Im innereuropäische Handel sind außerdem die Transportkosten selbst 
für landwirtschaftliche Erzeugnisse verhältnismäßig niedrig, deren Wert pro Kilogramm relativ 
niedrig ist (ungefähr 5 % des Gesamtumsatzwertes). 
50 
Transportkosten machen nur einen Teil der gesamten Logistikkosten aus, die außerdem 
Lagerführungs- und andere Lagerkosten enthalten. Die Industrie greift mehr und mehr auf neue 
Produktionsverfahren wie "just-in-time" zurück, um Lagerkosten zu verringern. Diese 
Verfahren hängen stark von zuverlässigen Transportvorgängen ab und machen die europäische 
Industrie sehr anfallig gegenüber mangelnder Effizienz im Verkehr und Verkehrsüberlastungen. 
Kosten und Nutzen effizienter Preise im Verkehr werden sich allerdings zwischen den 
Industriezweigen unterscheiden, und die Auswirkungen auf einzelne Branchen sollten daher bei 
der Festlegung politischer Konzepte berücksichtigt werden. Die Kommission wird hierzu eine 
Studie in Auftrag geben (siehe Anhang 11). 
Transportkosten in ausgewählten Industriezweigen 
o 0D0 
Abbildung 8.2 
Quelle: Input-Output Tabellen, Eurostat 
Insgesamt dürften Fortschritte bei der fairen und effizienten Preisbildung die 
Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie wesentlich steigern. Eine Verringerung der 
Verkehrsüberlastung, der Luftverschmutzung und der Unfälle bedeutet, daß die damit 
verbundenen Kosten, die derzeit die europäische Wirtschaft insgesamt trägt, gesenkt werden. 
Durch Eindämmung der Verkehrsüberlastung werden sich beispielsweise die Zeitverluste 
verringern, die Unternehmen und Verbrauchern entstehen. Der Abbau 'lediglich eines 
Bruchteils der derzeitigen Kosten der Verkehrsüberlastung - die mit 120 Mrd. ECU beziffert 
werden - würde bereits beträchtliche Vorteile bieten. Eine effiziente Produktionsplanung und 
Lagerwirtschaft sind für die moderne Wirtschaft von ausschlaggebender Bedeutung und 
erfordern zuverlässige Lieferungen. Weniger Unfälle bedeuten weniger Gesundheits­
fürsorgekosten, die sich in niedrigeren volkswirtschaftlichen Kosten niederschlagen. Eine 
Verringerung der Luftverschmutzung führt auch zu einer Abnahme der Krankheitskosten und 
darüber hinaus zu einer Steigerung der landwirtschaftlichen Produktivität (z.B. durch weniger 
Versauerung und geringere Ozonkonzentrationen). 
Durch effiziente, faire Preisbildung werden Einnahmen aus Gebühren für den Abbau der 
zugrundeliegenden Verkehrsprobleme angepaßt. In den vorangehenden Kapiteln wurden 
mehrere effiziente Instrumente vorgestellt, die sich durch Anpassung der Struktur der 
Steuersysteme einführen lassen, ohne sich auf die Gesamthöhe auszuwirken. Höhere Steuern 
sind keinesfalls das Ziel des vorgeschlagenen Konzepts. Außerdem könnten dort, wo 
gegebenenfalls höhere Gebühren anfallen, die entsprechenden Einnahmen durch Senkung 
anderer Steuern und Gebühren der Wirtschaft zugute kommen. Der Analyse des Weißbuchs 
über Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung entsprechend könnten Senkungen der 
Sozialversicherungsbeiträge - insbesondere für unqualifizierte Arbeitskräfte - äußerst 
vielversprechend sein und wesentlich zu einer höheren Beschäftigung beitragen. 
51 
8.3 Abstimmung politischer Instrumente: Prioritäten 
Wenngleich alle Verkehrsträger im Verhältnis zu den vemrsachten externen Kosten 
gleichermaßen ihren Beitrag leisten sollten, ist angesichts der hier vorgelegten Schätzungen 
dem Straßenverkehr - ohne andere Verkehrsträger außer Acht zu lassen - bei der Entwicklung 
politischer Maßnahmen Vorrang einzuräumen. Dabei sind so weit wie möglich die 
Schwankungen der externen Effekte je nach Fahrzeugtyp, zeitlichen und räumlichen 
Gegebenheiten zu berücksichtigen. Bei der Entwicklung einer Internalisierungsstrategie ist zu 
unterscheiden, was langfristig wünschenswert und was in absehbarer Zukunft erreichbar ist. 
Bei der Auswahl der in den Anfangsphasen dieses Konzepts einzuführenden Instrumente ist die 
langfristige Entwicklung zu berücksichtigen. Tabelle 8.3 vermittelt einen Überblick über die 
möglichen Instrumente zur Intemalisierung einer Vielzahl externer Kosten des Straßenverkehrs 
und anderer Verkehrsträger. Die Instrumente der langfristigen Politik bieten möglicherweise 
attraktive Optionen, da sie sich stark differenzieren lassen. Sie sind jedoch derzeit noch nicht 
einsatzfähig, und die Kosten der Einführung müssen geprüft werden, ehe eine Entscheidung 
getroffen wird. 
Das Prinzip der engen Verknüpfung der Kosten mit den zugrundeliegenden Verkehrsträgem 
erfordert im Idealfall die Einführung neuer Instrumente, die sich klar differenzieren lassen. In 
dieser Hinsicht gibt es bedeutende technische Fortschritte. Anhang 4 enthält einen Statusbericht 
über elektronische Gebühreneinzugssysteme, die langfristig effiziente Werkzeuge zur Umlage 
der Kosten der Infrastruktur und der Verkehrsüberlastung bieten. Die neuesten Systeme 
gewährleisten einen umfassenden Schutz der Privatsphäre der Autofahrer (durch 
Smart-Card-Technologien). Was andere externe Effekte betrifft, wäre ein intelligenter 
Fahrtenschreiber, der die Kostenfaktoren (z.B. Kilometerzahl, Fahrzeugmerkmale, Emissionen) 
aufzeichnet, ein effizientes Werkzeug zur Ermittlung der "Intemalisierungsgebühren", da sich 
so die Gebühren nach den tatsächlich anfallenden Kosten differenzieren lassen. Derartige 
Instrumente werden zur Zeit für andere Zwecke entwickelt (z.B. Fuhrparkmanagement); jedoch 
bedarf es eindeutig weiterer Forschungsarbeiten, um geeignete Einrichtungen zu erhalten, die 
den technischen, verkehrstechnischen und sonstigen Anforderungen gerecht werden. Auch ist 
das Verhältnis zu elektronischen Straßengebührensystemen zu prüfen. Sofern sich die 
Betriebskosten in angemessenen Grenzen bewegen, wäre dies eine attraktive langfristige 
Lösung. 
Eine stärkere Differenzierung der derzeitigen jährlichen Kraftfahrzeug- und Kraftstoff steuern, 
bei der die Kosten der Luftverschmutzung und gegebenenfalls des Lärms berücksichtigt 
werden, scheint eine vielversprechende Lösung für den Straßenverkehr zu bieten, die in naher 
Zukunft eingeführt werden könnte. Auch käme eine Überprüfung der Höhe dieser Gebühren 
in Betracht, wobei jedoch darauf zu achten ist, daß umweltfreundliche Fahrzeuge nicht 
benachteiligt werden. Daher sollten die durchschnittlichen Gebühren möglichst nur dann erhöht 
werden, wenn stärker differenziert wird. Auch dieses Problem sollte im Rahmen der 
derzeitigen Überprüfung der Kraftfahrzeugsteuern berücksichtigt werden. Gleichzeitig könnten 
ortsspezifische Gebühren - vorzugsweise auf elektronischem Wege - für Verkehrswege mit 
besonders hohen Kosten der Infrastruktur, der Verkehrsüberlastung oder Luftverschmutzung 
zugrunde gelegt werden. Derartige Systeme sind bereits einsatzfähig und könnten einen 
sinnvollen Übergang zu moderneren elektronischen Gebühreneinzugssystemen ermöglichen. 
Angesicht der Vorhersagen sollten die Maßnahmen zum Abbau der Verkehrsüberlastung 
umgehend intensiviert werden. 
52 
Die extemen Kosten von Unfällen ließen sich ohne wesentliche technologische Änderungen mit 
Hilfe eines risikoabhängigen (Bonus-Malus)-Versichemngssystems internalisieren, das die 
volkswirtschaftlichen Kosten voll decken würde. Wie jedoch aus Kapitel 5 hervorgeht, sind 
noch immer einige wichtige Fragen zu lösen, ehe konkrete Schritte in dieser Richtung 
unternommen werden können. Dabei sollte jedoch auf die Notwendigkeit paralleler Fortschritte 
an anderen Fronten wie Rechtsvorschriften über Fahrzeugsicherheit, Schulung, Vorschriften 
über Alkohol am Steuer u.a. nicht außer Acht gelassen werden. Darüber hinaus wäre die 
Kennzeichnung von Fahrzeugen nach Sicherheitsmerkmalen und die Veröffentlichung dieser 
Informationen eine sinnvolle Maßnahme, die beide Konzepte abrunden würde. 
Elektronische Gebühreneinzugssysteme sind zwar bereits einsatzfahig und dürften zu Beginn 
des nächsten Jahrhunderts auf breiter Basis eingeführt werden; dennoch steht fest, daß ein 
erheblicher Zeitraum verstreichen wird, ehe das gesamte Netz damit ausgerüstet ist 
(möglicherweise um 2015). Daher muß man ernsthaft an Übergängslösungen denken. 
Bei schweren Nutzfahrzeugen wäre die Einführung einer Kilometersteuer eine 
vielversprechende Option zur Überbrückung der Kluft zwischen dem derzeitigen 
Gebührensystem und einem ausgefeilteren langfristigen System. Bei einer Kilometersteuer 
werden die Fahrzeugmerkmale, die Lärm- und Schadstoffemissionen sowie Straßenschäden 
verursachen, präzise berücksichtigt und außerdem die zurückgelegten Entfernungen 
angerechnet. Obwohl die derzeitigen Systeme nicht zwischen räumlichen und zeitlichen 
Gegebenheiten differenzieren können, stellt eine Kilometersteuer aufgrund der Werte eines 
elektronischen Kilometerzählers oder in Verbindung mit dem elektronischen Fahrtenschreiber 
eine wesentliche Verbesserung der derzeitigen Systeme dar. Wenn sich die Kosten einer 
elektronischen Einrichtung - die zur Zeit mit rund 300 ECU beziffert werden - senken ließen, 
käme auch die Einführung dieser Systeme in Privatfahrzeugen in Betracht. Die technischen 
Mittel zur Erhebung einer Kilometersteuer könnten sich im Laufe der Zeit weiterentwickeln, 
bis sie den künftigen elektronischen Fahrten seh reibem zur Errechnung der Gebühren 
entsprechen. 
Femer sollte geprüft werden, inwieweit sich derzeitige Gebühren bei anderen Verkehrsträgem 
bei Bedarf auf die Unterschiede zwischen den externen Kosten abstimmen und an deren Höhe 
anpassen lassen. Beispielsweise könnten individuelle Zugreisen je nach Art des rollenden 
Materials und der gewählten Strecke (die sich auf die Schadstoff- und Lärmemissionen 
auswirken) besteuert werden. Obwohl in der Luftfahrt und Seeschiffahrt komplexe Aspekte des 
außergemeinschaftlichen Wettbewerbs eine Rolle spielen, ließen sich Lande- und 
Hafengebühren nach demselben Grundsatz variieren6. 
Schließlich wird gelegentlich geltend gemacht, daß eine Anhebung der Kraftstoffpreise eine 
effiziente Möglichkeit der Intemalisierung externer Kosten darstellt. Wenngleich diese leicht 
zu realisieren und der Kraftstoffverbrauch entfernungsabhängig ist, weist diese Lösung 
erhebliche Nachteile auf, die die Annahme nahelegen, daß es sich hier - mit Ausnahme der 
Vorbeugung gegen Risiken der globalen Klimaerwärmung - nicht um eine sinnvolle Option 
handelt: Es besteht kaum eine Wechselbeziehung zwischen dem Kraftstoffverbrauch und den 
Unfallrisiken, der Luftverschmutzung und der Verkehrsüberlastung. Verschiedene in dieser 
Unterlage erwähnte Studien haben ergeben, daß sich die zugrundeliegenden Probleme durch 
Einführung höherer Kraftstoffpreise nur begrenzt abbauen lassen. Überdies wird ein 
Ein Beispiel hierfür ist die Einführung differenzierter Hafengebühren für Tankschiffe mit Tanks 
für getrennten Ballast; vgl. EG 2978/94, ABl. Nr. L 319. 
53 
verantwortungsvolles Verhalten durch höhere Kraftstoffpreise nur teilweise belohnt; hingegen 
könnte der Überlandverkehr betroffen sein, der offenbar schon einen relativ hohen Preis zahlt. 
Deshalb sollen faire und effiziente Preise im Verkehr und die Kosten für deren Einführung -
sowie die Rolle der Mineralölsteuer als Einnahmequelle des Staates - bei Entscheidungen in 
diesem Bereich berücksichtigt werden. 
Bei der Überprüfung der derzeitigen Steuern und Steuerbefreiungen im Verkehrsbereich sollte 
femer geprüft werden, ob die derzeitigen Vorschriften zur Schaffung gleichberechtigter 
Wettbewerbsbedingungen innerhalb und zwischen den Verkehrsträgern auf dem 
Verkehrsbinnenmarkt beitragen. 
Tabelle 8.3: Mögliche politische Instrumente zur effizienten, neutralen Preisbildung 
Infrastruk­
turkosten 
und 
Verkehrs­
überlastung 
Unfälle 
Luftver­
schmutzung 
und Lärm­
belästigung Kurz-/mittelfristig 
Straßenverkehr 
- Mehr Differenzie­
rung nach 
Nutzungsintensität 
und verursachten 
Schäden bei der­
zeitigen Gebühren­
systemen 
- Kilometersteuer für 
schwere Nutzfahr­
zeuge 
(achsenbezogen) 
- Gebühren 
- Fortschritte bei der / 
Versicherungssysteme 
langfristige Struktur 
- Kennzeichnung 
- PKW: emissions-
(und ggf. entfer-
nungs-)abhängige 
jährliche Steuern 
- LKW: Aufschlag 
auf Kilometer­
steuern 
- Differenzierte 
Abgaben je nach 
Umweltmerkmalen 
des Kraftstoffs 
- C02-Steuer zur 
Vorbeugung gegen 
die globale Erwär­
mung - einheit­
licher Satz für alle 
Verkehrsträger Sonstige 
Verkehrsträger 
- Infrastrukturnut-
zungsabhängige 
Gebühren 
Anpassung der 
> an die gewünschte 
- Einführung 
emissionsabhäng­
iger Gebühren 
z.B. Landege­
bühren in der 
Luftfahrt, die 
sich nach den 
Lärmemissionen 
richten Langfristig 
Straßenverkehr 
- Elektronischer 
Einzug von 
Straßennutzungs­
gebühren für 
Kosten der Ver­
kehrsüberlastung 
und der 
Infrastruktur Sonstige 
Verkehrsträger 
- Streckengebühren 
und andere infra-
struktumutzungs-
abhängige 
Gebühren 
- Versicherungssysteme zur vollständigen 
Deckung der volkswirtschaftlichen 
Kosten und Differenzierung nach Risiko 
(z.B. Bonus-/Malus-System) 
- Gebühren, die sich nach den 
tatsächlichen Schadstoff-/Lärm-
emissionen richten, bei differenzierten 
Kosten je nach geographischen 
Bedingungen (und ggf. Tageszeit) 
54 
9. DIE GEMEINSCHAFTLICHE DIMENSION 
9.1 Wann und wo muß die EG tätig werden? 
Aufgrund der Standortbezogenheit vieler externer Effekte des Verkehrs sind politische 
Maßnahmen auf einzelstaatlicher oder sogar auf lokaler Ebene zumeist am sinnvollsten. Dies 
gilt für die lokale Verkehrspolitik, für regionale und städtische Infrastrukturen sowie für 
zahlreiche komplementäre Maßnahmen. Gemeinschaftliche Maßnahmen sollten jedoch in vier 
Fällen in Erwägung gezogen werden: bei grenzüberschreitenden externen Effekten, 
Auswirkungen auf den Binnenmarkt, möglichen Größenvorteilen und politischen 
Nebeneffekten. 
Die in einem bestimmten Gebiet auftretenden Probleme können oft am besten von den jeweils 
zuständigen Stellen angegangen werden. Die Gemeinschaft dagegen sollte überall dort, wo sich 
ein Problem grenzüberschreitend auf eine große Anzahl von Mitgliedstaaten auswirkt, 
politische Maßnahmen ergreifen. Bei externen Effekten, die nur lokal auftreten und deren 
Bedeutung innerhalb der EU stark schwankt, ist ein Einschreiten der Gemeinschaft wenig 
sinnvoll. Durch den Binnenmarkt erhält diese Problematik eine weitere Dimension. Selbst bei 
lokal begrenzten Problemen kann eine Beteiligung der Gemeinschaft gerechtfertigt sein, wenn 
die Lösungen voraussichtlich Produktnormen für Erzeugnisse betreffen oder das reibungslose 
Funktionieren des Binnenmarktes beeinflussen können. Aus ersterem Grund werden die 
Normen für die Abgasemissionen von Kraftfahrzeugen traditionsgemäß auf Gemeinschaftsebene 
festgesetzt. Letzterer Grund ist für die technischen Einrichtungen zum Einzug von 
Straßenbenutzungsgebühren von Bedeutung. Eine Beteiligung der Gemeinschaft könnte auch 
dadurch gerechtfertigt werden, daß gemeinschaftliche Maßnahmen unter Umständen erhebliche 
Größenvorteile mit sich bringen. Einschlägige Beispiele sind gemeinsame FuE-Maßnahmen, 
die im Vierten Rahmenprogramm aufgeführten Forschungsarbeiten zu Verkehr und 
Technologie sowie die vor kurzem eingesetzten FuE-Task Forces. Ein weiteres Ziel dieses 
Programms ist die Bereitstellung von Instrumenten sowie eines Berechnungssystems, mit dem 
die Auswirkungen politischer Maßnahmen auf die externen Kosten bewertet werden können. 
Überall dort, wo bestehende Gemeinschaftspolitiken Instrumente umfassen, die eventuell im 
Rahmen von Strategien zur Intemalisierung auf einzelstaatlicher oder lokaler Ebene eingesetzt 
werden könnten, spricht man von politischen Nebeneffekten. Dies setzt in der Regel einen 
gewissen gemeinschaftlichen Konsens über die Grundzüge des jeweiligen Konzeptes voraus. 
So bestehen beispielsweise Gemeinschaftsvorschriften über die Mindestsätze der jährlichen 
Kraftfahrzeug- und Mineralölsteuer und über die Höchstsätze der Straßenbenutzungsgebühren 
im Güterkraftverkehr. Außerdem enthalten die geltenden Rechtsvorschriften Bestimmungen 
über Mautgebühren. Diese zur Förderung fairer Wettbewerbsbedingungen innerhalb des 
Binnenmarktes eingeführten Vorschriften beschränken die Freiheit der Mitgliedstaaten bei der 
Festsetzung der Steuern bzw. Gebühren. Da es in großen Teilen der Gemeinschaft durchaus 
üblich ist, Kraftstoff in Nachbarstaaten zu kaufen, ist der Spielraum der Mitgliedstaaten für 
eine Anhebung der Mineralölsteuersätze begrenzt. Wenn also eine Anhebung der 
Kraftstoffpreise als wirksames Mittel zur Intemalisierung der Kosten angesehen wird, müssen 
auf Gemeinschaftsebene Maßnahmen getroffen werden. 
Ebenso hat die Diskussion über die Begrenzung des Schadstoffausstoßes von Kraftfahrzeugen 
in Kapitel 6 gezeigt, daß wirtschaftliche Instrumente und Normen unterschiedlich kombiniert 
werden können. Normen werden auf Gemeinschaftsebene festgesetzt, während die meisten 
wirtschaftspolitischen Instrumente von den Mitgliedstaaten beschlossen werden. Es ist deshalb 
unbedingt notwendig, das politische Gesamtkonzept sorgfältig zu koordinieren. Das bedeutet, 
55 
daß in vielen Fällen ein breiter Konsens der Mitgliedstaaten über gmndsätzliche Fragen erzielt 
werden muß, bevor in den Mitgliedstaaten und auf Gemeinschaftsebene wirksame politische 
Strategien ausgearbeitet werden können. 
Tabelle 9.1: Geplante politische Maßnahmen der EU, um größere Fortschritte bei der Intemalisierung 
der Kosten im Verkehrs zu erreichen 
Zeitplan Dokument Gegenstand 
1995 - Mitteilung über den C02-Ausstoß von - C02 
PKWs 
Erstes Halbjahr - Einleitung von Studien (vgl. Anhang 3) - Allgemeine Fragen 
1996 - Mitteilung zum "Auto-Oil"-Programm und - Luftverschmutzung durch 
begleitende Vorschläge für Kfz-Normen Kraftfahrzeuge (außer C02 ) 
usw. 
- Überarbeitung der Richtlinie 89/93/EWG - Preisgestaltung im 
("Euro-Vignetten-Richtlinie") ' Güterkraftverkehr 
- Umweltvorschriften im Verkehr - Umweltverschmutzung durch den 
Straßenverkehr 
Zweite Hälfte - Flughafengebühren - Preisgestaltung im Luftverkehr 
1996 - Streckengebühren und Finanzierung im - Preisgestaltung im 
Schienenverkehr Schienenverkehr 
- Studien für ausgewählte TEN-Korridore - Infrastrukturen 
- Erste Ergebnisse einer strategischen Studie - Infrastrukturen 
über die Bewertung der wirtschaftlichen 
und Umweltauswirkungen der TEN 
- Überprüfung'tler derzeitigen - Beseitigung von Hemmnissen für 
Gemeinschaftsvorschriften zur die Internal isierung der Kosten 
Preisgestaltung im Verkehr 
- Überprüfung der Mindestsätze der - Preisgestaltung im Straßenverkehr 
Mineralölsteuer 
- Überprüfung der Vorschriften über - Straße, Schiene, Binnenschiffahrt 
staatliche Beihilfen und und kombinierter Verkehr 
Steuervergünstigungen im Binnenverkehr 
- Mitteilung über Lärm Verkehrslärm 
- Umfassende Überprüfung der Kfz-Steuer - Preisbildung im 
Verkehrs-/Binnen markt 
- Überprüfung der Steuerbefreiung für - Preisbildung im Luftverkehr 
Flugbenzin 
- Ausarbeitung eines Berechnungssystems - Bewertung der externen Kosten 
für die externen Kosten im Verkehr 
1997 (und - Normen zur Erhebung von - Preisbildung im Straßenverkehr 
darüber hinaus) Straßenbenutzungsgebühren und für 
Verkehrsleitsysteme (?) 
Weißbuch über weitere Fortschritte bei - Preisbildung für alle 
der Einführung fairer und realistischer Verkehrsträger 
Preise im Verkehr 
Vorschlag zur Preisbildung im - Preisbildung im 
Straßengüterverkehr (1998) Straßengüterverkehr 
Die Untersuchungen im zweiten Teil dieses Grünbuches - Kapitel 4 bis 7 - zeigt, daß dies im 
allgemeinen für Strategien gilt, die weiterentwickelt werden könnten, um auch die 
Infrastruktur- sowie die durch die Verkehrsüberlastung bedingten Kosten abzudecken, 
Luftverschmutzung und Lärm zu reduzieren und die Zahl der Unfälle zu verringern. Die 
56 
Schaffung wirtschaftlicher Instrumente als Ergänzung - und in gewissen Fällen als Ersatz - für 
unmittelbare Verordnungen erfordert folglich eine umfassende Diskussion, die durch dieses 
Grünbuch ausgelöst werden soll. 
9.2 Die nächsten Schritte 
Fortschritte bei der Einfühmng fairer und realistischer Preise beleben die intermodale 
Verkehrspolitik der Gemeinschaft, die darauf abzielt, das Potential aller Verkehrsträger voll 
zu entfalten. Es handelt sich somit um eine wertvolle Ergänzung der Maßnahmen zur 
Förderung des kombinierten Verkehrs - wie zum Beispiel das PACT-Programm, (Pilot Actions 
for Combined Transport), des Bürgernetzes sowie der Tätigkeiten der Task-Force 
"Intermodalität". Fortschritte bei der Einfühmng fairer und realistischer Preise fördern auch 
die Partnerschaften zwischen Privatwirtschaft und öffentlicher Hand; diese Partnerschaften, die 
einen Beitrag zur schnelleren Vollendung der TEN-Projekte leisten, zählen zu den wichtigsten 
politischen Zielen der Gemeinschaft im Bereich Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und 
Beschäftigung. 
Fortschritte bei der Preisgestaltung sind also dringend notwendig, und die obige Diskussion 
zeigt bereits, daß sowohl den Mitgliedstaaten als auch der Gemeinschaft hierbei eine wichtige 
Rolle zukommt. Klar ist auch, daß diese Fortschritte nur schrittweise erzielt werden können, 
und daß ein stufenweises Konzept entwickelt werden muß, das den Informationszuwachs und 
die technische Entwicklung berücksichtigt. 
Femer muß gewährleistet werden, daß die Einfühmng von Strategien zur Intemalisierung der 
Kosten durch künftige gemeinschaftliche Rechtsvorschriften nicht behindert, sondern 
gegebenenfalls gefördert wird. Die Gemeinschaft beabsichtigt daher eine Überprüfung der 
derzeitigen Gemeinschaftsvorschriften auf eventuelle Hindemisse; sie empfiehlt den 
Mitgliedstaaten, ebenso zu verfahren. 
Tabelle 9.1 gibt einen Überblick über die geplanten Vorschläge der Kommission in diesem 
Bereich; das Verzeichnis erhebt keinen Anspmch auf Vollständigkeit. Die Kommission wird 
sorgfältig prüfen, ob es möglich bzw. sinnvoll ist, Bestandteile einer fairen und effizienten 
Preisbildungsstrategie in diese Vorschläge einzuarbeiten. Hierbei muß selbstverständlich auf 
ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarktes geachtet werden; gegebenenfalls sind 
ausgewogene, einander ergänzende Maßnahmen, einschließlich Rechtsvorschriften, festzulegen. 
Zusätzlich zu diesen Initiativen wird die Kommission eine Reihe von Studien in Auftrag geben, 
die in Anhang 11 genannt werden. Mit diesen Studien sollen bessere Informationen über Art 
und Umfang der externen Kosten unter bestimmten Rahmenbedingungen sowie über mögliche 
Instrumente zur Lösung der zugrunde liegenden Probleme gesammelt werden. Die Ergebnisse 
dieser Studien werden in die in Tabelle 9.1 erwähnten Vorschläge einfließen. 
Aus Tabelle 9.1 geht hervor, daß sich die Kommission zunächst gemäß den Ergebnissen dieses 
Grünbuchs auf den Straßenverkehr konzentrieren will. Eine Reihe von Maßnahmen innerhalb 
des sogenannten "Auto-Oil"-Programms spielen bei der Verringerung der vom Straßenverkehr 
verursachten Luftverschmutzung eine bedeutende Rolle. Nach der Nichtigerklärung der Euro-
Vignetten-Richtlinie (93/89/EWG) zur Festsetzung gemeinsamer Bestimmungen über die 
Besteuerung und Gebührenerhebung im Güterkraftverkehr durch den Europäischen Gerichtshof 
wird die Kommission Anfang 1996 einen überarbeiteten Vorschlag vorlegen. Dabei soll ein 
auf einige Jahre beschränktes System vorgeschlagen werden; es wird sich zeigen, in welchem 
Umfang eine engere Verknüpfung der Benutzungsgebühren mit den Kosten für den einzelnen 
57 
Güterkraftverkehrsunternehmer eingeführt werden kann. 1998 wird die Kommission einen 
Vorschlag für ein neues System vorlegen, das dem technischen Fortschritt Rechnung trägt. 
Die zweite Überprüfung der Mindestsätze für Mineralölsteuern (92/82/EWG) durch die 
Kommission steht für 1996 an. 1996 soll außerdem die Kraftfahrzeugsteuer einer eingehenden 
Prüfung unterzogen werden. Diese Überprüfung könnte als Grundlage für ein 
gemeinschaftliches Rahmenkonzept dienen, das sowohl das reibungslose Funktionieren des 
Binnenmarktes fördern als auch die Bemühungen um die Intemalisierung der Kosten 
vorantreiben soll. Im Hinblick auf die dringend erforderliche technische Kompatibilität der 
Anlagen zur Erhebung von Straßenbenutzungsgebühren für die ganze Union prüft die 
Kommission derzeit, ob es sinnvoll ist, 1996 Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen 
über die Interoperabilität derartiger Anlagen zu veröffentlichen. 
Tabelle 9.1 zeigt, daß auch bei anderen Verkehrsträgem Fortschritte erzielt werden können: 
1996 werden neue Maßnahmen im Bereich der Nutzungsgebühren in Schienen- und 
Flugverkehr eingeleitet. Die Kommission wird auch die Steuerbefreiung für Flugbenzin 
überprüfen. Schließlich führt die Kommission derzeit Umweltprüfungen bei einigen 
Infrastrukturkorridoren durch; diese Maßnahmen dienen der Vorbereitung einer umfassenderen 
strategischen Bewertung der wirtschaftlichen und Umweltauswirkungen der Transeuropäischen 
Verkehrsnetze. Natürlich werden die Fortschritte bei der Messung der externen Kosten auf das 
Gelingen dieser Aktion erhebliche Auswirkungen haben. 
58 
10. SCHLUSSBEMERKUNGEN 
Die Verkehrspolitik steht an einem Scheideweg. Obwohl die gmndlegende Bedeutung des 
Verkehrs für moderne Gesellschaften und Wirtschaftssysteme allgemein anerkannt ist, wächst 
die Besorgnis über zunehmende Verkehrsüberlastung, Umweltfolgen und Unfälle. Es wird 
immer deutlicher, daß die derzeitigen politischen Konzepte nicht ausreichen, um eine auf 
Dauer tragbare Verkehrsentwicklung sicherzustellen. Ohne gmndlegende Veränderungen - bei 
Art und Schwerpunkt der Investitionen in Verkehrssysteme und Verkehrsmittel sowie bei der 
Nutzung der verschiedenen Verkehrsträger - sind immer größere Verzögerungen und höhere 
Kosten unvermeidbar. Diese Erkenntnis hat in vielen Mitgliedstaaten zu einem Umdenken in 
der Verkehrspolitik geführt; zahlreiche Einzelpersonen und Einrichtungen, darunter das 
Europäische Parlament und der Wirtschafts- und Sozialausschuß, haben eine Diskussion dieses 
Themas auf europäischer Ebene gefordert. 
Die Konturen einer umfassenderen Politik zur Bewältigung dieser Situation zeichnen sich 
allmählich ab. Vernünftige Infrastrukturinvestitionerr zur Beseitigung von Engpässen und zur 
Einbindung der einzelnen Verkehrsträger in ein intermodales System sind dabei von großer 
Bedeutung. Dasselbe gilt für die Bestrebungen um die Vollendung des Binnenmarkts bei 
denjenigen Verkehrsträgem, die im allgemeinen umweltfreundlich und noch ausbaufähig sind. 
Der stärkere Wettbewerb sollte hier zu einer im Vergleich zum Straßenverkehr höheren 
Wettbewerbsfähigkeit führen. Durch gemeinsame FuE-Maßnahmen kann ebenfalls die 
Einfühmng effizienter, sicherer Technologien gefordert werden. 
Thema dieses Grünbuchs ist die Preisgestaltung. Der Schwerpunkt der Verkehrspolitik lag in 
der Vergangenheit vor allem auf direkten Reglementierungsmaßnahmen. Rechtsvorschriften 
haben zwar in einigen Bereichen deutliche Verbesserungen bewirkt, waren aber nicht in der 
Lage, das gesamte Potential an Lösungsmöglichkeiten freizusetzen, das durch Preise 
erschlossen werden kann. Auf den Preisen beruhende Konzepte können bei Bürgern und 
Unternehmen Anreize für die Suche nach Problemlösungen schaffen. Das Ziel der 
Gemeinschaft - ein auf Dauer tragbarer Verkehr - setzt voraus, daß sich die Knappheit eines 
Gutes, die ansonsten nicht genügend berücksichtigt würde, in den Preisen widerspiegelt. Die 
Entscheidungen der Individuen über die Wahl des Verkehrsmittels, ihren Standort und ihre 
Investitionen basieren auf den Preisen. Folglich müssen die Preise richtig gestaltet werden, um 
den Verkehr in die richtige Richtung zu lenken. 
In diesem Grünbuch wird aufgezeigt, daß im allgemeinen zwischen den von einzelnen 
Verkehrsteilnehmern bezahlten Preisen und den Kosten ein Mißverhältnis besteht. Einige 
Kosten - für die Infrastruktur, Umweltverschmutzung, Lärm, Unfälle und Verkehrsüberlastung 
- werden nur teilweise oder überhaupt nicht gedeckt. Manche Verkehrsteilnehmer werden zu 
sehr, andere zu wenig zur Kasse gebeten. Diese Situation ist unfair und ineffizient. 
Deshalb stellt sich die Frage, inwiefern faire und effiziente Preise zur Lösung einiger zugrunde 
liegender Probleme beitragen können, indem sie Anreize für die Verkehrsteilnehmer zur 
Anpassung ihrer Verhaltensweisen schaffen. Das Ziel einer solchen Politik bestünde nicht 
darin, die Steuereinnahmen zu erhöhen, sondern über die Gebühren eine Verringerung der 
Verkehrsüberlastung, der Unfälle und der Umweltverschmutzung zu erreichen. Bei einem 
Erfolg dieser Politik würde die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft gestärkt, da 
die derzeitige Verschwendung knapper Ressourcen - allein die durch die Verkehrsüberlastung 
verursachten Kosten schlagen mit etwa 120 Milliarden ECU jährlich zu Buche - verringert 
würde. 
59 
In diesem Grünbuch werden verschiedene Schlüsselmerkmale eines fairen und effizienten 
Preissystems herausgearbeitet. Grundsätzlich sollen die Fahrpreise besser an den tatsächlichen 
Kosten ausgerichtet werden. Da sich diese Kosten je nach Zeit, Ort und Verkehrsträger 
unterscheiden, ist eine weitergehende Differenzierung notwendig. Ziel dieser Politik ist es, 
einen Zusammenhang zwischen den Gebühren und den gesamten Kosten für die Gesellschaft 
und die anderen Verkehrsteilnehmer herzustellen. Transparenz ist wichtig; es wäre sinnvoll, 
Zahlen vorzulegen, aus denen der Zusammenhang zwischen Gebühren und Kosten deutlich 
hervorgeht. 
Das Grünbuch wirft Fragen auf und entwickelt Strategien; es gibt jedoch keine endgültigen 
Lösungen. Es plädiert allerdings für eine vorrangige Behandlung des Straßenverkehrs und legt 
dar, daß kurzfristig konkrete Fortschritte bei der Lösung von Umweltproblemen und 
insbesondere bei der Anlastung der Kosten der Infrastrukturen und der Verkehrsüberlastung 
erzielt werden können. 
Angesichts der entscheidenden Bedeutung des Verkehrs für unsere Volkswirtschaften und 
Gesellschaften hält die Kommission eine Diskussion über die Preisgestaltung im Verkehr für 
überaus wichtig. Die Anpassung des Verkehrssystems wird unabhängig von der Form der 
Entscheidungen Zeit in Anspruch nehmen: Standortentscheidungen haben 
Langzeitauswirkungen, die Entwicklung benutzergerechter Technologien erfordert eine gewisse 
Zeit, und für die Ersetzung des Fahrzeugbestands muß mit etwa 10 Jahren gerechnet werden. 
Da Unternehmen, Privatpersonen und Regierungen zum jetzigen Zeitpunkt ihre Planung für 
das nächste Jahrhundert in Angriff nehmen, ist es unbedingt erforderlich, klar und deutlich zu 
sagen, daß die von den einzelnen Verkehrsnutzem gezahlten Preise in Art und Höhe die 
gesamten Kosten des Verkehrs widerspiegeln müssen. Breite und intensive Gespräche und 
Konsultationen über die Umsetzung dieses Grundsatzes in die Praxis sind daher dringend 
erforderlich. 
Die Kommission ersucht alle Beteiligten, die Mitgliedstaaten der Europäischen Union und des 
Europäischen Wirtschaftsraums, die Staaten, die sich um den Beitritt zur Europäischen Union 
bewerben, den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuß und den 
Ausschuß der Regionen, zu diesem Grünbuch Stellung zu nehmen. Sie wird alle Beiträge 
sorgfaltig prüfen und bei der Entwicklung künftiger Maßnahmen in diesem Bereich 
berücksichtigen. Anmerkungen zu diesem Dokument sind an folgende Anschrift zu richten: 
Europäische Kommission 
Generaldirektion Verkehr 
"Grünbuch über faire und effiziente Preise im Verkehr" 
200, Rue de la Loi 
B-1049 Brüssel 
Belgien 
60 
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61 
Anhang 
Grünbuch über faire und effiziente Preise im Verkehr 
Çl. 
Anhang 1: Die Wirksamkeit preisorientierter Strategien im Verkehr 
Zusammenfassung: Die Wirksamkeit wirtschaftspolitischer Instrumente ist abhängig von der Reaktion 
der Bevölkerung (Bürger und Unternehmen) auf Preisänderungen. Diese Reaktion läßt sich mit Hilfe 
sogenannter Preiselastizitäten messen, die prozentuale Veränderungen des Verkehrsaufkommens infolge 
einer Preisänderung von 1% anzeigen. Substitutionselastizitäten sind ein Maß für die prozentualen 
Veränderungen des relativen Volumens zweier Verkehrskategorien (z.B. Diesel und Benzin) bei einer 
1-prozentigen Änderung der relativen Preise (z.B. Diesel- und Benzinpreis). 
Die wichtigsten Indikatoren für eine Diskussion über Veränderungen des Straßennutzungsverhaltens 
durch eine preisorientierte Politik sind einerseits die Substitutionselastizitäten zwischen verschiedenen 
Fahrzeug- bzw. Kraftstofftypen und andererseits interne Preiselastizitäten. Elastizitäten bei 
Kraftstoffpreisen und Mautgebühren (z.B. Straßenbenutzungsgebühren) erfassen nur einen Teil der 
Verkehrskosten und liegen deshalb im allgemeinen unter den internen Preiselastizitäten. Schließlich sind 
auch Substitutionselastizitäten hinsichtlich anderer Verkehrsträger von Bedeutung. 
Aus aktuellen Untersuchungen über Elastizitäten im Verkehr geht hervor, daß die Sensibilität gegenüber 
Preisänderungen wesentlich höher ist als bisher angenommen. "In der Praxis entsteht durch den 
Wettbewerb der Verkehrsträger, Strecken oder Unternehmen ein breites Spektrum von Preiselastizitäten, 
die wesentlich größer sind als gemeinhin angenommen." (Oum 1992). 
Die Substitutionselastizität zwischen verwandten Produkten kann fast unbegrenzt sein, wie im weiteren 
das Beispiel der Kraftstofftypen verdeutlicht. Ein geringer Preisunterschied kann die Verbrauchsmuster 
grundlegend verändern. Die totale Kostenelastizität, die für die Bewertung der Auswirkungen von 
Straßenbenutzungsgebühren relevant ist, wird im allgemeinen mit ungefähr -1,0 angesetzt, wobei je 
nach dem Zweck der Fahrt, der Zahlungsart usw. erhebliche Unterschiede bestehen. Schließlich ist die 
Kreuzelastizität zwischen Preisänderungen bei öffentlichen Verkehrsmitteln und der Nutzung privater 
PKW offenbar gering (nicht größer als 0,1). Dies ist jedoch vor allem darauf zurückzuführen, daß der 
Anteil öffentlicher Verkehrsmittel an der Gesamtmobilität relativ gering ist (etwa 15%); das bedeutet, 
daß bei den öffentlichen Verkehrsmitteln erhebliche prozentuale Zuwächse erforderlich sind, um die 
PKW-Nutzung um 1% zu senken. 
Die Schlußfolgerung liegt auf der Hand: Die Preiselastizitäten im Verkehr gestatten hocheffiziente 
preisorientierte Strategien - insbesondere, wenn diese mit einer Differenzierung verbunden sind. 
Preisdifferenzierungen und ihre Wirkung auf Verhaltensweisen: Die Substitutionselastizitäten zwischen 
Fahrzeugen bzw. Kraftstoffen, die sich nur nach ökologischen Gesichtspunkten unterscheiden, sind im 
allgemeinen sehr hoch: Schon geringe abgabenbedingte Preiserhöhungen bei umweltschädigenden 
Fahrzeugen bzw. Kraftstoffen können die Marktanteile umweltfreundlicher Fahrzeuge bzw. Kraftstoffe 
ganz erheblich steigern. Das wird durch zahlreiche Beispiele aus der Praxis belegt, etwa den 
Preisunterschied zwischen unterschiedlichen Kraftstofftypen. Die Logik, die diesem Sachverhalt 
zugrunde liegt, ist klar: Wenn sich zwei Produkte lediglich durch ihre Umweltfreundlichkeit unter­
scheiden, werden die Verbraucher besonders empfindlich auf Preisunterschiede reagieren. 
Die Abbildungen A.l und A.2 veranschaulichen die Substitution durch sauberere Kraftstoffe infolge 
einer steuerlichen Differenzierung in Schweden, wie in Kapitel 6, Tafel 6.1 dargelegt. Die steuerliche 
Differenzierung für Dieselkraftstoff wurde 1991 eingeführt und 1992 sowie 1993 ausgeweitet; Mitte 
1994 wurde sie für alle Bereiche mit Ausnahme des Verkehrs abgeschafft. Die Auswirkungen der 
Preisänderungen sind an den Reaktionen des Marktes klar ersichtlich. Die Steuersenkung um 0,03 
ECU/1 für Klasse II (relativ sauber) und 0,05 ECU/1 für Klasse I (sehr sauber) führte im November 
1995 gegenüber dem Standardkraftstoff zu einem Preisunterschied von -4,3% (Klasse II) und -7,6% 
(Klasse I). Fast 100% des im Verkehr verbrauchten Dieselkraftstoffs (66% des Gesamt-Kraft-
stoffverbrauchs im Verkehr) sind den Umweltkategorien I bzw. II zuzuordnen. Für verbleite und 
bleifreie Kraftstoffe gelten seit 1986 steuerliche Differenzierungen. Seit 1994 wird bei bleifreiem Benzin 
zwischen Umweltklasse II (sehr sauber) und Klasse III (sauber) unterschieden; die Steuerunterschiede 
liegen hier unter 1% des Gesamtpreises. Seit Einführung dieser steuerlichen Differenzierung im Jahre 
1994 sind sowohl verbleites Benzin als auch Kraftstoff der Klasse III vom Markt verdrängt worden. 
Abb. A.l: Die Substitution auf dem schwedischhen Dieselmarkt 1992-1995. 
Jahr 
Abb. A.2: Die Substitution auf dem schwedischhen Benzinmarkt 1986-1995. 
95:3 
Ähnliche Effekte sind bei der Substitution zwischen Fahrzeugtypen zu beobachten. Je geringer die 
Unterschiede zwischen den Fahrzeugkategorien, desto größer sind im allgemeinen die 
Substitutionselastizitäten. Die Ergebnisse ökonometrischer Untersuchungen deuten daraufhin, daß diese 
Elastizitäten bei den meisten Fahrzeugkategorien langfristig deutlich über 1 liegen. Dies läßt sich auch 
beobachten, wenn man die Marktanteile der einzelnen Größenkategorien in der Fahrzeugflotte mit den 
zugehörigen Steuersätzen vergleicht. So besteht ein deutlicher Zusammenhang zwischen dem relativ 
geringen Marktanteil von Fahrzeugen mit großem Hubraum in Italien und den im Vergleich zu anderen 
Kategorien sehr hohen Steuern, die auf diese Fahrzeuge erhoben werden. 
Kraftstoffpreiselastizitäten: Bei den PKW deutet alles auf eine allmählich steigende Elastizität hin. Die 
langfristige Elastizität ist ungefähr doppelt so groß wie die kurzfristige Nichtelastizität. Eine Anhebung 
des Kraftstoffpreises um 10% führt nach einigen Jahren zu einem Rückgang des Verkehrsaufkommens 
um 3%. Eine ausführliche Zusammenfassung der Kraftstoffpreiselastizitäten (Goodwin 1992) besagt, 
daß die Elastizitäten des Verkehrsaufkommens bezogen auf die Kraftstoffpreise kurzfristig -0,16 und 
langfristig -0,33 betragen. 
Die Elastizität des Benzinverbrauchs dürfte kurzfristig etwa -0,30 und langfristig etwa -0,70 betragen. 
Die Veränderungen beim Kraftstoffverbrauch sind einerseits durch das Verkehrsaufkommen und 
andererseits durch eine effizientere Kraftstoffnutzung der Fahrzeugflotte bedingt. Die Elastizitäten von 
Flottengröße und -typ in bezug auf die Kraftstoffkosten dürften einen Mittelwert von ungefähr -0,2 
haben. Die weiter oben zitierten Studien deuten darauf hin, daß sich kurz- und langfristige 
Verhaltensänderungen infolge geänderter Kraftstoffpreise stärker auf den Kraftstoffverbrauch auswirken 
als auf das Verkehrsaufkommen. Ein Beispiel für die dynamischen Auswirkungen eines höheren Kraft­
stoffpreises läßt sich mit Hilfe der folgenden Übersicht zu den Elastizitäten veranschaulichen (Jansson). 
Tab. l.A Kurz- und langfristige Kraftstoffpreiselastizitäten 
PKW-Bestand 
Fahrtenlänge 
Fahrzeugkilometer 
Kraftstoffverbrauch pro-Fahrzeug 
Gesamtkraftstoff-verb rauch Monat 
0,00 
-0,10 
-0,10 
-0,10 
-0,20 Jahr 
-0,05 
-0,15 
-0,20 
-o.io 
-0,30 5.Jahr 
-0,10 
-0,20 
-0,30 
-0,40 
-0,70 
Eine wichtige Schlußfolgerung aus den obigen Werten ist, daß Änderungen der Kraftstoffpreise zur 
Senkung des Kraftstoffverbrauchs wesentlich besser geeignet sind als zur Entlastung des Verkehrs. 
Straßenbenutzungsgebühren: Die Kraftstoffkosten sind nur ein kleiner Teil der den Verkehrsteilnehmern 
entstehenden Gesamtkosten, denen das Konzept der allgemeinen Kosten zugrunde liegt. Diese 
allgemeinen Kosten beinhalten in erster Linie die Kfz-Betriebskosten einschließlich Kraftstoffkosten 
sowie Zeitkosten. Die Kraftstoffkosten sind mit etwa 25% der dem Verkehrsteilnehmer entstehenden 
Gesamtkosten zu veranschlagen. Das bedeutet, daß das Elastizitätspotential bei Zugrundelegung der 
Gesamtkosten deutlich höher anzusetzen ist. Die Elastizität ist abhängig vom Zeitraum, vom Zweck der 
Fahrt, vom Gebührenerhebungsverfahren, vom absoluten Umfang der Preisänderungen und vom 
Einkommensniveau. Analysen der Fahrtzwecke lassen darauf schließen, daß die Elastizität bei 
Geschäftsfahrten am wenigsten ausgeprägt, bei der Fahrt zur Arbeit höher und bei Einkaufs- und 
Freizeitfahrten am höchsten ist. Empirische Daten von gebührenpflichtigen Straßen lassen eine 
geschätzte durchschnittliche Elastizität von etwa -1,0 realistisch erscheinen. 
Von einer norwegischen Studie (Tretwik, T. "Inferring variations in value of time from toll route 
diversion behaviour", TRR 1395, 1993) können einige Schlußfolgerungen über die Elastizität der 
Straßenbenutzungsgebühren in Norwegen gezogen werden. Wer oft fährt, verfügt über ein hohes Maß 
an Elastizität; sie beträgt -0,87 für Personen, die täglich unterwegs sind und -0,77 für Personen, die 
wöchentlich fahren, verglichen mit"-0,3 bei Gelegenheitsfahrern. Die Zahlungsart wirkt sich erheblich 
auf die Elastizität aus; bei Nutzern mit "Karte" ist die Elastizität nur halb so groß wie bei Barzahlern. 
Schließlich läßt sich die Elastizität je nach dem Zweck der Reise errechnen: Pendler: -1,1; Geschäfts­
fahrten: -0,6; sonstige Fahrten: -1,2. Die Durchschnittselastizität dürfte nach der Untersuchung bei etwa 
-0,8 liegen. 
Tab. A.l. Geschätze Auswirkungen verschiedener Preisstrukturen in Stockholm 
Preisstruktur 
Fl 
F2 
F3 
F4 
F5 Verkehrsauf­
kommen 
-25% 
-35% 
-35% 
-25% 
-7% Gebühreneinnahmen 
(tSEK/Stunde) 
200 
250 
350 
350 
100 Preisstruktur 
F2 doppelt 
F3 doppell 
F4 doppelt 
F6 Verkehrsaufkommen 
-45% 
-45% 
-35% 
- 40% Gebühreneinnahmen 
(tSEK/Stunde) 
450 
600 
600 
300 
Die Bedeutung der Preisstrukturen wurde in einer Untersuchung über die geplanten 
Straßenbenutzungsgebühren und die geplante Ringstraße in Stockholm unterstrichen. Der Bau der 
Ringstraße dürfte nach Schätzungen zu einem Rückgang des Verkehrs um 17% im Innenstadtbereich 
Stockholms führen. Für den Fall, daß sofort Straßenbenutzungsgebühren für Fahrten innerhalb des Rings 
(F 1) erhoben werden, dürfte der Verkehr um zusätzliche 10% zurückgehen. Ein größerer Rückgang 
kann erreicht werden, wenn eine Gebühr für Fahrten zwischen den Bezirken des Großraums Stockholm 
(F 2) vorgesehen ist. Wenn die Preisstruktur auch die Ringstraße erfaßt, werden die Kosten für die 
Straßenbenutzer zunehmen, wohingegen der Verkehr nur leicht zurückgehen dürfte (F 3). Falls die 
Benutzungsgebühr außerhalb des Ringes erhoben wird, könnten die gleichen Einnahmen erzielt werden, 
das Verkehrsaufkommen würde jedoch nicht so stark zurückgehen. Würden Gebühren nur auf dem neuen 
Straßenabschnitt (F 5) erhoben, so würde das Verkehrsaufkommen eher zu- als abnehmen. Eine 
Verdoppelung der Straßenbenutzungsgebühren würde zu einem Rückgang des Verkehrsaufkommens um 
30 bis 40 % führen. Das Verkehrsaufkommen würde durch ein differenzierteres Preissystem allerdings 
genauso stark zurückgehen wie durch eine Verdoppelung dei Gebühr, während die Einnahmen sowie 
die Kosten für die Nutzer um 50% geringer wären (Johannson, B. und Mattson, I.G., 1995). 
m 
Anhang 2: Die monetäre Bewertung der externen Kosten 
Die Umsetzung von Maßnahmen zur Intemalisierung der externen Kosten des Verkehrs erfordert, daß 
diesen externen Kosten ein Geldwert zugemessen wird. In der Vergangenheit wurden unterschiedliche 
Bewertungsmethoden verwendet, die eine Reihe empirischer Schätzungen der externen Kosten des 
Verkehrs ergaben. Es wäre daher sinnvoll, kurz auf die wichtigsten Möglichkeiten und deren jeweilige 
Vor- und Nachteile einzugehen. 
Vor einer Diskussion über die Bewertung der externen Kosten muß zunächst einmal festgelegt werden, 
was unter dem "wirtschaftlichen Wert" zu verstehen ist. In einer Marktwirtschaft werden Güter und 
Dienstleistungen im allgemeinen nach ihrem Marktwert bewertet. So entspricht beispielsweise der Wert 
eines PKW seinem Kaufpreis, (bzw. dem Verkaufspreis). Dieser Marktpreis spiegelt wider, wieviel die 
Verbraucher (oder die Hersteller) zu zahlen bereit sind, d.h. "welchen Wert sie dem PKW zumessen". 
Die Beobachtung der Marktpreise ist daher ein sehr praktisches Instrument zur Feststellung des 
wirtschaftlichen Wertes. Es gibt jedoch keinen Markt für sauberere Luft oder eine Verringerung der 
Lärmbelastung. Daher ist die monetäre Bewertung der externen Kosten so schwierig. Gerade weil sich 
die externen Kosten nicht hinreichend in den Marktpreisen widerspiegeln, ist es so schwierig, ihnen 
einen Geldwert zuzuordnen. 
In der Volkswirtschaft wurde eine Reihe unterschiedlicher Konzepte entwickelt, die häufig angewandt 
werden, um das Problem der fehlenden beobachtbaren Markttransaktionen zu überwinden. Dabei wurde 
entweder versucht, auf anderen Märkten gesammelte Informationen auf die jeweiligen externen Effekte 
zu übertragen oder alternative Methoden einzusetzen, um die Präferenzen der Menschen direkt 
festzustellen. Im folgenden wird ein Überblick über die wichtigsten in der Fachliteratur zur Messung 
der externen Kosten des Verkehrs genannten Verfahren gegeben. 
Schadensfunktion/Dosis-Wirkungs-Konzept: Bei dieser Methode wird nicht versucht, die Präferenzen 
der Menschen direkt zu messen. Als Grundlage dient stattdessen die Beziehung zwischen "Dosis und 
Wirkung"; ausgehend von wissenschaftlichen Erkenntnissen wird eine Verbindung zwischen der 
beobachtbaren Umweltbelastung (z.B. Partikelemissionen oder Lärm) und der beobachtbaren Wirkung 
(z.B. höhere Krankheits- oder Sterblichkeitsrate) hergestellt. Eine monetäre Bewertung wird nur bei den 
Wirkungen vorgenommen. Für die Zuverlässigkeit dieser Methode spricht, daß sie auf wissen­
schaftlichen Erkenntnissen beruht. Die monetäre Bewertung beschränkt sich allerdings auf dem Markt 
sichtbare Kosten (Krankenhauskosten, Arbeitsproduktivität usw.). Ein beträchtlicher Nachteil dieses 
Ansatzes besteht darin, daß dadurch keine Antwort auf die Frage gegeben werden kann, welchen 
Geldbetrag die Menschen für die Verringerung der Risiken ausgeben würden, wenn keine gesicherten 
wissenschaftlichen Kenntnisse vorliegen (vorsichtiger Ansatz). In der Praxis dürfte* der Ansatz der 
Schadensfunktion häufig zur Unterschätzung der Kosten eines bestimmten externen Effektes führen, der 
das Gemeinwohl beeinträchtigt. Andererseits könnte diese Methode besonders geeignet sein, wenn den 
Individuen die Beziehung zwischen "Dosis und Wirkung" nicht bewußt ist und sie ihre Präferenzen 
daher wahrscheinlich nicht klar vor Augen haben. 
Konzept der "Unterlassungskosten": Bei diesem häufig angewandten Verfahren werden die Kosten 
der Maßnahmen zur Verringerung der externen Effekte des Verkehrs herangezogen, um den Wert der 
externen Effekte zu schätzen. Hinter diesem Ansatz steht die Hypothese, daß Menschen in einer 
parlamentarischen Demokratie ihre Präferenzen nicht nur auf dem Markt, sondern auch durch ihr 
Wahlverhalten zum Ausdruck bringen. Die Festlegung strengerer Umweltnormen spiegelt somit die 
Tatsache wider, daß die Wähler durch die Wahl ihrer Abgeordneten ihre Präferenzen ausdrücken. 
Der wichtigste Vorteil dieses Ansatzes besteht darin, daß die Unterlassungskosten vergleichsweise 
einfach ermittelt werden können, da die Kosten für tertiäre Minderungstechniken (wie Katalysatoren) 
oder Schutzmaßnahmen (wie Doppelverglasung zur Schallisolierung) in der Regel bekannt sind. Dieser 
Ansatz birgt jedoch auch zwei große Nachteile. Zunächst einmal besteht die Gefahr eines 
Zirkelschlusses bei der Vorausfestlegung politischer Prioritäten. Eine ex ante Kosten-Nutzen-Analyse 
alternativer Maßnahmenvorschläge kann in der Tat nicht vorgenommen weiden, wenn der Nutzen 
solcher Maßnahmen erst ex post bewertet werden kann, d.h. nachdem die politische Entscheidung 
gefallen ist. Aufgrund der Natur politischer Entscheidungsverfahren in demokratischen Systemen kommt 
es ferner zu einer zeitlichen Verschiebung zwischen einer Änderung der Präferenzen der Menschen und 
iv 
einer Änderung der politischen Entscheidungen; außerdem werden in der Politik Präferenzen nur in 
aggregierter Form wahrgenommen ("mehr Umweltqualität" anstan "Verringerung der 
Partikelemissionen um 40 %"). 
Hedonistische Preiskonzepte: Bei diesem Ansatz wird ein Markt betrachtet, auf dem Güter oder 
Produktionsfaktoren gehandelt werden, und beobachtet, wie Umwelteigenschaften die Marktpreise 
beeinflussen (z.B. Ersatzmärkte). Der häufigsten Form der hedonistischen Preisgestaltung liegen 
beobachtete Eigentumswerte (z.B. Immobilienpreise) oder Arbeitslöhne zugrunde, um den Geldwert der 
externen Kosten zu schätzen. Diese Methode wurde aus naheliegenden Gründen häufig zur Abschätzung 
der Kosten des Verkehrslärms zugrunde gelegt. Da Menschen nicht gerne in der Nähe lauter Straßen 
oder Flughäfen wohnen, sind dort die Immobilienpreise niedriger als dies ohne Lärmbelästigung der 
Fall wäre. Der Vergleich der Immobilienpreise an einem lauten Ort und einem ansonsten identischen 
oder zumindest sehr ähnlichen Ort ohne Lärmbelästigung liefert daher einen impliziten Wert für die 
wirtschaftlichen Kosten des Lärms. Die hedonistische Preismethode kann natürlich nur die Kosten von 
Auswirkungen deutlich machen, derer sich die Menschen bewußt sind. Ferner wird davon ausgegangen, 
daß alle Merkmale vergleichsweise einfach ausgetauscht werden können. Diese und andere Gründe 
lassen daraufschließen, daß mit hedonistischen Preisgestaltungsmethoden das Ausmaß der fraglichen 
externen Kosten eher unterschätzt wird. Es gibt andere Methoden (wie die Methode der Reisekosten), 
denen ähnliche methodische Grundlagen zugrunde liegen, die aber für den konkreten Fall der externen 
Effekte des Verkehrs weniger geeignet sind. 
Konzept der relativen Bewertung/der geäußerten Präferenzen: Vom Ansatz her kommt dieses Konzept 
- aus wirtschaftlicher Sicht - dem am nächsten, was der einzelne gerne hätte - d.h. es handelt sich um 
in Geld ausgedrückte Präferenzen auf einem Markt. Kurz gesagt beruht diese Methode auf (auch 
schriftlichen) Befragungen der Bürger darüber, wie sehr ihr Wohlbefinden durch das Vorhandensein 
eines bestimmten Ausmaßes an externen Effekten beeinträchtigt wird. In solch umfassenden 
Untersuchungen über die Zahlungsbereitschaft werden Menschen gefragt, welchen Betrag sie bezahlen 
würden, um bestimmten externen Effekten nicht mehr so stark ausgesetzt zu sein (z.B. Lärmbelastung). 
Analog dazu wird in Untersuchungen über die Akzeptanzbereitschaft gefragt, welche finanzielle 
Entschädigung notwendig wäre, um eine Verschlechterung der Umweltqualität insoweit auszugleichen, 
daß der Zustand vor der Verschlechterung erreicht würde. Die beiden Konzepte kommen nicht 
unbedingt auf denselben Wert. Welche der beiden Methoden im Einzelfall angewandt werden sollte, 
hängt von den jeweils bestehenden Eigentumsrechten ab. Wenn man davon ausgeht, daß die Menschen 
ein Recht auf eine saubere, ruhige und sichere Umwelt haben, dann sollte die Beeinträchtigung dieser 
Werte durch eine auf das Verhalten Dritter zurückzuführende Verschlechterung der Umweltqualität 
kompensiert werden. Das Konzept der Akzeptanzbereitschaft wäre hier geeigneter. Wenn dagegen die 
Umwelt bereits geschädigt ist und es darum geht, wie sehr die Umweltbelastung verringert werden 
sollte, scheint ein auf der Zahlungsbereitschaft beruhender Ansatz sinnvoller. Dabei darf nicht vergessen 
werden, daß die Zahlungsbereitschaft von der Zahlungsfähigkeit (z.B. Einkommen) abhängt, die bei 
der Akzeptanzbereitschaft nicht so sehr ins Gewicht fällt. 
Die Wahl der Bewertungsmethode kann sich beträchtlich auf die Ergebnisse auswirken. Im allgemeinen 
tendieren Untersuchungen der relativen Bewertung/der geäußerten Präferenzen eher dazu, den Wert 
der externen Kosten höher als andere Ansätze anzusetzen. Das liegt daran, daß bei diesem Ansatz sehr 
viel mehr Bestandteile des wirtschaftlichen Werts als in anderen Konzepten berücksichtigt sind. Das 
kann am besten durch ein Beispiel veranschaulicht werden. Die meisten Länder messen einer 
statistischen Lebensdauer einen Geldwert zu, um Verkehrssicherheitsmaßnahmen unter wirtschaftlichen 
Gesichtspunkten zu bewerten. Die offiziellen Bewertungen unterscheiden sich von Land zu Land 
beträchtlich. Es fällt auf, daß Länder, die eine wirtschaftliche Bewertung nach dem umfassenden 
Konzept der Zahlungsbereitschaft vornehmen, das auch Krankheit und Leid der Familien berücksichtigt, 
Geldwerte erhalten, die mehr als doppelt so hoch sind wie die von Ländern, deren Konzepte nur leicht 
meßbare Faktoren wie physikalische Schäden und den Wert der Produktionsverluste berücksichtigen. 
Länder mit einem von der Zahlungsbereitschaft ausgehenden Konzept setzen für einen tödlichen 
Verkehrsunfall im Durchschnitt 1,3 Mio. ECU an. Gäbe es so etwas wie einen "Markt für 
Verkehrssicherheit", so läge der "Marktpreis" wahrscheinlich näher an diesem Wert, d.h. Faktoren wie 
Lebensqualität würden einfließen. 
Ein Nachteil der auf der Zahlungsbereitschaft oder Akzeptanzbereitschaft beruhenden Untersuchungen 
liegt darin, daß sie aufgrund der erforderlichen Feldarbeiten im Vergleich kostenaufwendiger sind als 
auf anderen Konzepten basierende Untersuchungen. Daher wird des öfteren versucht, 
Nutzenschätzungen von einer Studie bzw. einem Standort auf einen anderen zu übertragen. Darüber 
hinaus ist es wichtig, daß die Befragungen/Fragebögen sorgfaltig ausgearbeitet werden, um "ehrliche" 
Antworten zu erhalten und die Diskrepanz zwischen geäußerten und "wirklichen" Präferenzen zu 
verringern. 
Trotz all dieser Unzulänglichkeiten ist aus wirtschaftlicher Sicht die relative Bewertung häufig die 
geeignetste Methode zur Bewertung der externen Kosten oder Nutzen, da sie ein sehr umfassendes, 
direktes und auf Präferenzen basierendes Konzept darstellt. Es ist wahrscheinlich auch das einzige 
Konzept, mit dem es grundsätzlich möglich ist, den Wert in Geld auszudrücken, den die Menschen der 
bloßen Existenz eines knappen Umweltguts bzw. dessen möglicher Nutzung in der Zukunft beimessen. 
Die Gültigkeit dieses Konzepts ist inzwischen allgemein anerkannt (siehe die Schlußfolgerungen eines 
Sachverständigenausschusses aus prominenten Volkswirtschaftlern, der kürzlich von der National 
Oceanic and Atmospheric Administration, NOAA, der Vereinigten Staaten eingesetzt wurde); Leitlinien 
für die Anwendung diese Konzepts wurden aufgestellt. 
vi 
Anhang 3: Kriterien für die Wahl politischer Instrumente zur Begrenzung externer Effekte 
im Verkehr 
Wirksamkeit: Natürlich sollte die Begrenzung bestimmter externer Effekte im Verkehr mit jedem der 
zur Auswahl stehenden politischen Instrumente erreicht werden können. Die Erfolgschancen können 
dabei von Instrument zu Instrument sehr unterschiedlich sein. Darüber hinaus ist daraufhinzuweisen, 
daß die politischen Instrumente mit der größten Zielgenauigkeit nicht immer die geeignetsten sind. Vor 
allem bei Unklarheit über die Kosten, die die Erreichung dieses Ziels mit sich bringen wird, stellen 
effiziente Instrumente in wirtschaftlicher Hinsicht eine Bestrafung für die Wahl des falschen Ziels dar.In 
einer solchen Situation könnte es vorzuziehen sein, auf Kostendämpfung anstatt auf exakte Erreichung 
des Ziels hinzuarbeiten. 
Kosten-Wirksamkeits-Analyse: Die Kosten-Wirksamkeits-Analyse gibt den Ausschlag für die Wahl 
eines Instruments, d.h. gewählt werden sollte das Instrument, mit dem das vorgegebene Ziel bei 
geringstmöglichen Kosten erreicht werden kann. Zu diesem Zweck ist eine umfassende Definition des 
Kostenbegriffs von grundlegender Bedeutung. Häufig werden Kosten auf die reinen Kosten einer 
"Kosten" für das Wohlbefinden des Einzelnen 
Das hier beschriebene Prinzip ist denkbar einfach. Je mehr der Einzelne das Gefühl hat, nach seinem 
persönlichen Geschmack leben zu können, desto größer ist sein Wohlbefinden. Sobald die Regierung 
die individuelle Freiheit beschneidet (beispielsweise durch die Einführung von Fahrverboten) stellt 
dies "Kosten" für das Wohlbefinden des Einzelnen dar (die selbstverständlich dem Nutzen des 
politischen Eingriffs, z.B. einer verringerten TJnfallzahl, gegenübergestellt werden müssen). Diese 
Kosten entsprechen sozusagen der Entschädigung, die ein Einzelner für seinen Komfortverlust 
verlangen würde. Diese Überlegungen sind Ausgangspunkt für die in Kapitel 2.4 erörterte 
Zahlungsbereitschaft. 
Technologie (z.B. Katalysator) beschränkt. Doch sollte klar sein, daß in zahlreichen Politikbereichen 
die Technologiekosten einen geringen, wenn nicht gar unerheblichen Teil der tatsächlichen Kosten für 
die Gesellschaft ausmachen. Dies bedeutet, daß nur ein Konzept, das sämtliche Kosten fur das 
Wohlbefinden des Einzelnen einbezieht (siehe oben) als wirtschaftlich gültig anzusehen ist. Es versteht 
sich von selbst, daß dieser umfassende Kostenbegriff auch Verwaltungs- und Transaktionskosten 
beinhaltet. Vor allem letzteres kann von großer Bedeutung sein. Die Kosten für das Wohlbefinden des 
Einzelnen stellen die tatsächlichen Opportunitätskosten einer politischen Maßnahme dar. 
Statisches und dynamisches Kosten-Wirksamkeitsverhältnis: 
Der Unterschied zwischen statischem und dynamischem Kosten-Wirksamkeitsverhältnis läßt sich gut 
am Beispiel von Prbduktnormen illustrieren. Führt die Regierung Emissiönsnormen für 
Kraftfahrzeugrnotoren und Kraftwerke ein, so liegt ein statisches Kosten-Wirksamkeitsyerhältnis vor, 
wenn die Zusätzkosten für die Einsparung einer Emissionseinheit bei einem umweltfreundlicheren 
Kraftwerk den Kosten, die durch die Einsparung dieser Emissionseinheit bei einem 
umweltfreundlicheren Kraftfahrzeug verursacht werden, entsprechen. Ein dynamisches Kosten-
Wirksamkeitsverhältnis würde demgegenüber bedeuten, daß dies nicht nur zu dem Zeitpunkt der Fall 
ist, zu dem die Produktnorm beschlossen wird, sondern während der gesamten Geltungsdauer dieser 
Norm. Das setzt unter anderem voraus, daß beide Normen regelmäßig dem technischen Fortschritt 
angepaßt werden. In dem gewählten Beispiel sind wahrscheinlich weder statisches noch dynamisches 
Kosten-Wirksamkeitsverhältnis gegeben. Einer der Hauptvorteile marktgestützter politischer 
Instrumente liegt eben darin, daß sie in höherem Maße in der Lage sind, ein statisches und 
Transparenz: Externe Effekte scheinen einer der Bereiche zu sein, in denen Interventionen der 
Regierung nicht nur gerechtfertigt, sondern für die Leistungsfähigkeit der Wirtschaft unbedingt 
erforderlich sind. Um sicherzustellen, daß diese Eingriffe darüber hinaus auf Verständnis und 
Akzeptanz stoßen, müssen sie transparent sein. Aus diesem Grund sollten so weit wie möglich einfache 
Instrumente bevorzugt werden. 
vn 
Verteilungsgerechtigkeit: Fairness sollte bei der Planung effizienter und ausgewogener politischer 
Maßnahmen eine große Rolle spielen. Es sollte vermieden werden, daß diejenigen, die die 
Auswirkungen einer politischen Maßnahme am schlechtesten verkraften können, am härtesten getroffen 
werden. Doch wird das Argument der Verteilungseffekte in öffentlichen Politikdebatten zuweilen 
mißbraucht. So muß das Bemühen um Gerechtigkeit nicht unbedingt gegen die Einführung 
kostenwirksamer politischer Maßnahmen sprechen, sondern kann einfach auf die Notwendigkeit 
zusätzlicher Maßnahmen hindeuten. Denn die Effizienzgewinne, die durch die Wahl eines 
kostenwirksamen Instruments erzielt werden, können zur Entschädigung derjenigen verwendet werden, 
denen aus der politischen Maßnahme eine unfaire Belastung entsteht und somit die Situation der 
Gesellschaft insgesamt dennoch verbessern. Sollte sich z.B. herausstellen, daß eine bestimmte Politik 
arme Haushalte besonders stark belastet, könnte dies durch geringere Einkommenssteuern und 
Wohngeld ausgeglichen werden. Gestaltet sich die Ausarbeitung ausreichender zusätzlicher Maßnahmen 
zu schwierig, könnte die Verkehrspolitik selbst geändert werden, um negative Verteilungseffekte zu 
verringern. Darüber hinaus sollte bei jeder Beurteilung der Auswirkungen politischer Maßnahmen auch 
die Verteilung des Gesamtnutzens einzelner Maßnahmen berücksichtigt werden. Es sind häufig die 
armen Bevölkerungsschichten, die ganz besonders unter den externen Kosten des Verkehrs (schlechte 
Luftqualität, Lärm usw.) zu leiden haben. 
Subsidiarität: Die Forderung liegt nahe, daß sich in der Union nur diejenige Regierungsebene eines 
Themas annehmen sollte, die dazu am besten qualifiziert ist. Mit anderen Worten sollte die 
Rechtsetzungskompetenz nur dann einer "höheren" Regierungsebene übertragen werden, wenn diese 
die Probleme besser lösen kann als die ihr nachgeordneten Ebenen. In der Europäischen Union ist 
dieser Grundsatz, das sogenannte Subsidiaritätsprinzip, im Vertrag (Artikel 3 Buchstabe b) verankert. 
Besonders wichtig ist in diesem Zusammenhang, daß die Notwendigkeit des Handelns auf 
Gemeinschaftsebene nicht nur geltend gemacht, sondern überzeugend nachgewiesen werden muß. 
Spill-over-Effekte/Sekundärnutzen: Jede politische Maßnahme zur Korrektur bestimmter externer 
Effekte im Verkehr dürfte sich auch auf andere externe Effekte oder politische Maßnahmen auswirken. 
Diese sogenannten Spill-over-Effekte können sowohl positiv als auch negativ sein. So verringert ein 
Katalysator die herkömmlichen Kraftfahrzeugemissionen zwar beträchtlich, hat auf der anderen Seite 
aber einen Anstieg der Kohlendioxidemissionen zur Folge. Demgegenüber verringern C02-Steuern nicht 
nur die C02-Emissionen, sondern gleichzeitig auch die herkömmlichen Emissionen. Es versteht sich 
von selbst, daß derartige Zusammenhänge bei der Bewertung alternativer politischer Maßnahmen 
berücksichtigt werden müssen. 
Vlll 
Anhang 4: Elektronische Gebühreneinzugssysteme (EFC) 
In vielen europäischen Ländern wird derzeit die Einführung elektronischer Gebühreneinzugssysteme 
für Verkehrsdienstleistungen erwogen. Diese neue Technologie kommt in erster Linie für den Einzug 
von Straßenbenutzungsgebühren in Frage, ist aber auch im Hinblick auf Straßenbenutzungsgebühren 
in Ballungsgebieten (Überlastungsgebühren), den öffentlichen Personenverkehr und andere damit 
verbundene Dienstleistungen von Interesse. 
Einführung elektronischer Gebühreneinzugssysteme auf bereits gebührenpflichtigen Strecken fim 
wesentlichen auf eine Fahrspur begrenzt): Elektronische Gebühreneinzugssysteme sind in Europa derzeit 
unter bestimmten Bedingungen schon jetzt realisierbar. An bestehenden Autobahngebührenstationen 
werden für die automatische Gebührenentrichtung spezielle Fahrspuren reserviert, die von Fahrzeugen 
mit der erforderlichen elektronischen Ausstattung benutzt werden und ein Anhalten des Fahrzeugs 
überflüssig machen. Um genügend Zeit für die Abwicklung des Vorgangs zu gewährleisten, wird die 
Geschwindigkeit der Fahrzeuge durch physische Begrenzungen auf der Zufahrtsspur verringert. Die 
Systeme können so ausgelegt werden, daß die Fahrzeuge an der Gebührenstation angehalten werden 
können, wenn die Elektronik aus irgendeinem Grund versagt haben sollte. 
Einführung elektronischer Gebühreneinzugssysteme auf mehrspurigen Straßen: Einige europäische 
Länder sind an dieser Technologie interessiert, um Benutzungsgebühren für bestehende, derzeit 
gebührenfreie Straßen zu erheben. Zu diesem Zweck müssen die Anlagen fähig sein, Fahrzeuge mit 
hohen Geschwindigkeiten auf mehreren Spuren zu erfassen. Bei mehrspuriger Erfassung darf die 
Position der Fahrzeuge an den Gebührenstationen keinerlei Beschränkungen unterliegen. Zwar konnte 
bereits nachgewiesen werden, daß der Gebühreneinzug unter diesen Umständen funktioniert, doch 
müssen noch technische Probleme gelöst werden, bevor vollautomatische Hochgeschwindigkeits-
Gebühreneinzugssysteme im großen Maßstab eingesetzt werden können. Da sich in Europa zum jetzigen 
Zeitpunkt keine derartigen Systeme in Betrieb befinden, erweist sich die Einschätzung ihrer Kosten als 
äußerst schwierig. 
Vorgeschlagene Technologien: Für elektronische Gebühreneinzugssysteme werden im wesentlichen drei 
Technologien vorgeschlagen: Mikrowellen, Infrarot und GSM/GPS. Mikrowellen- und Infrarot-
Technologie funktionieren auf ähnliche Weise. Beide wurden von Deutschland und dem Vereinigten 
Königreich im Rahmen von Gebühreneinzugsversuchen getestet. Bei Mikrowellen handelt es sich um 
elektromagnetische Wellen mit einer Wellenlänge zwischen 1mm und Im, was Frequenzen zwischen 
0,3 und 100 Ghz entspricht. Für die straßenseitige Mikrowellenübertragung wurden 5,8 Ghz als Norm 
vorgeschlagen, nach der die meisten europäischen Systeme derzeit ausgelegt werden. Die künftigen 
Systeme dürften im Hinblick auf neue Normen entwickelt werden, die eine Frequenz von 63 Ghz 
zugrunde legen. Mikrowellen durchdringen nicht-metallische und opake Materialien, einschließlich 
Schmutz und Schnee bis zu 10 cm Dicke. Die Infrarot-Technologie verwendet höhere Frequenzen als 
die Mikrowellen. Bei schlechtem Wetter ist eine Absorption wahrscheinlicher und der 
Durchdringungsgrad liegt im allgemeinen unter* 1 cm. Auf der anderen Seite dürfte sich die Infrarot-
Technologie als kostengünstiger erweisen. 
Als dritte Technologie wurde GSM/GPS vorgeschlagen. Bei GSM handelt es sich um das europäische 
Zellulartelefonsystem, bei GPS (Global Positional System) um ein weltweites Funkortungssystem. Diese 
Systeme benötigen keine straßenseitige Infrastruktur. Der Standort eines Fahrzeugs wird über das GPS 
ermittelt. Der Standort kann dabei bis auf 100 m genau bestimmt werden, was wahrscheinlich 
ausreichen dürfte, obwohl mit zusätzlichen Kosten eine Genauigkeit von 10 m erreicht werden kann. 
Die Systeme mit größerer Genauigkeit werden als Differential-GPS (DGPS) bezeichnet. Die 
Bordausrüstung müßte dafür lediglich um eine digitale Landkarte erweitert werden, anhand derer 
bestimmt werden kann, ob das Fahrzeug eine gebührenpflichtige Zone passiert hat. Die entsprechenden 
Daten würden innerhalb des Fahrzeugs gespeichert und über GSM weitergeleitet, sobald sich eine 
zentrale Verarbeitung anbietet. Diese Technologie ist extrem flexibel und könnte sowohl zwischen 
einzelnen Ballungsgebieten wie innerhalb von Ballungsgebieten angewandt werden. Denkbar wäre auch 
ein System, wie es für die Schweiz vorgeschlagen wurde, das auf den gefahrenen Kilometern beruht. 
Einer solchen Entwicklung sehen die derzeitigen Betreiber jedoch mit Sorge entgegen, da sie 
Einnahmeverluste aufgrund von Fehlern oder Schwierigkeiten bei der Erhebung ohne straßenseitige 
Infrastruktur befürchten. Die Kostenstruktur bei GSM-/GPS-Systemen unterscheidet sich erheblich von 
ix 
allen anderen Systemen, so daß das Kosten-Wirksamkeits-Verhältnis in der Praxis erst noch überprüft 
werden muß. 
Feststellung von Fehlfunktionen: Die Feststellung von Fehlfunktionen stellt nach wie vor das größte 
technische Problem dar. Ermittlung (Lokalisierung) und Identifizierung von Fahrzeugen, bei denen die 
elektronische Gebührenentrichtung nicht einwandfrei funktioniert, sind nach wie vor schwierig. 
Einigkeit herrscht lediglich über den Einsatz von Videokameras, doch ist die Ermittlung der 
Kennzeichen noch nicht als zuverlässig anzusehen. 
Fahrzeugeinstufung: Im Zusammenhang damit steht auch die automatische Fahrzeugeinstufung. Da die 
Gebühren den Fahrzeugmerkmalen entsprechend festgelegt werden, müssen die Betreiber überprüfen, 
ob die angegebenen Fahrzeugmerkmale zutreffen. Dies ist unproblematisch, wenn die 
Gebührenstationen besetzt und manuelle Prüfungen möglich sind. Aus diesem Grund neigen die 
derzeitigen Betreiber dazu, sich auf äußerliche Merkmale, wie Höhe, Länge oder Zahl der Achsen, zu 
stützen. Diese Merkmale können an den Gebührenstationen durch Sensoren unter der Straßenoberfläche 
oder auf der Gebührenstation auch automatisch ermittelt werden. 
Bei den meisten Mehrspur-Hochgeschwindigkeitseinzugssystemen werden Signalbrücken über der 
Fahrbahn angebracht. Äußerliche Merkmale können auf diesem Wege unmöglich ermittelt und bestätigt 
werden, so daß andere Möglichkeiten gefunden werden müssen, die Einstufung zu überprüfen. Eine 
Möglichkeit stellen feste elektronische Identifizierungskennzeichen dar, die die Fahrzeugmerkmale 
enthalten und aus der Ferne abgefragt werden können. Sollten derartige Identifizierungskennzeichen 
eingesetzt werden, könnten die Fahrzeugmerkmale von rein äußerlichen Aspekten auf die zulässige 
Achslast oder die Kraftstoffart ausgeweitet werden. In Zukunft könnte es sogar möglich sein, 
dynamische Parameter, wie das Gewicht zu einem gegebenen Zeitpunkt, zu erfassen. Zwar wäre es 
wünschenswert, die tatsächlichen Emissionen messen zu können, doch dürfte dies in absehbarer Zukunft 
nicht realisierbar sein. Innerhalb Europas existiert kein allgemein anerkanntes 
Fahrzeugeinstufungssystem. 
Verarbeitung des Vorgangs: Eines- der Hauptprobleme der straßenseitigen Verbindung zum Fahrzeug 
besteht darin, daß für den Vorgang nur äußerst wenig Zeit zur Verfügung steht. Die derzeit bei 5,8 Ghz 
verfügbare Bandbreite (10MHz) ist zu gering, um bei hohem Verkehrsaufkommen auf mehreren Spuren 
absolute Genauigkeit zu gewährleisten. Da eine zentrale Verarbeitung innerhalb eines einzigen Vorgangs 
äußerst schwierig ist, müssen Kompromisse geschlossen werden. Eine mögliche Ausweitung der derzeit 
verfügbaren Bandbreite von 10 MHz sollte jedoch nicht ausgeschlossen werden. Dadurch würden einige 
der grundlegenden technischen Beschränkungen bei der Entwicklung von Mehrspur-
Gebühreneinzugssystemen entfallen. 
Rechtliche und administrative Probleme: Länder, die Straßenbenutzungsgebühren für derzeit 
gebührenfreie Straßen einführen wollen, sehen sich rechtlichen und administrativen Problemen 
gegenüber. Da die Anlagen und ihre Einführung technische Schwierigkeiten bereiten, sind Prognosen 
äußerst schwierig. Die erheblichen Unwägbarkeiten, die die Einführung elektronischer 
Gebühreneinzugssysteme mit sich bringt sowie die damit verbundenen Risiken für die Industrie lassen 
Vorhersagen in diesem Bereich nur schwer zu. 
Probleme im Zusammenhang mit Finanzinstituten: Finanzinstitute nutzen in zunehmendem Maße 
Technologien für den elektronischen Zahlungsverkehr. Die vertraglichen Vereinbarungen für Bezahlung 
und Verteilung von Einnahmen zwischen Betreibern werden in hohem Maße von der Rolle (dem Status) 
abhängen, die die Finanzinstitute dieser Zahlungsart zuweisen. 
Grenzüberschreitende Durchsetzung innerhalb der Europäischen Union: Zum jetzigen Zeitpunkt muß 
die Zahlung von Gebühren nicht grenzüberschreitend durchgesetzt werden. Mit der Einführung 
elektronischer Gebühreneinzugssysteme wäre dies jedoch der Fall, so daß Vereinbarungen getroffen 
werden müßten, die die Funktionsfähigkeit dieser Systeme auf europäischer Ebene gewährleisten. 
Sollten in diesem Zusammenhang elektronische europäische Nummernschilder verwendet werden, sind 
für diese technische Normen aufzustellen. 
Interoperabilität: Verursacht bzw. verschärft werden die oben genannten Probleme durch die 
Notwendigkeit, die Interoperabilität der Mehrspur-Gebühreneinzugssysteme zu gewährleisten, die auf 
den Autobahnen verschiedener EU-Staaten eingeführt werden sollen. Die Interoperabilität ist eine 
Grundvoraussetzung, die in den europäischen FTE-Arbeiten innerhalb des dritten und vierten 
Forschungsrahmenprogramms durch eine Reihe von Projekten (CARD-ME, MOVE-IT, VASCO usw.) 
umfassend berücksichtigt wird. Die Entwicklung elektronischer Gebühreneinzugssysteme für 
Ballungsgebiete (Festlegung von Überlastungsgebühren) wird als zweitrangig angesehen, da 
Interoperabilität zwischen solchen Systemen und den elektronischen Einzugssystemen auf Autobahnen 
zwar sehr wünschenswert ist, jedoch erst in Angriff genommen werden sollte, nachdem für. 
gemeinschaftsweite Interoperabilität der Autobahn-gebühreneinzugssysteme gesorgt ist. 
XI 
Anhang 5: Straßenkosten, Besteuerung und Abnutzungskosten 
Tabelle 5.1: Straßenkosten und Einnahmen aus Kraftfahrzeug- und Mineralölsteuern und 
Gebühren (in Mio. ECU) 
MITGLIEDSTAAT 
Belgien 
Dänemark 
Deutschland 
Griechenland 
Spanien 
Frankreich 
Irland 
Italien 
Luxemburg 
Niederlande 
Österreich 
Portugal 
Finnland 
Schweden 
Vereinigtes Königreich STRASSENKOSTEN 
1 290 (1994) 
806 (1989) 
15 000 (1994) 
423 (1988) 
3 380 (1989) 
11441 (1986) 
406 (1989) 
-
143 (1988) 
2 953 (1989) 
1 374 (1994) 
749 (1989) 
8 298 (1994) EINNAHMEN AUS DEM 
GÜTERVERKEHR 
Kraftfahrzeug- und 
Mineralölsteuer und 
Gebühren 
691 (1994) 
183 (1990) 
9 577 (1994) 
-
1 613 (1989) 
5 475* (1989) 
210 (1988) 
-
-
582 (1989) 
843 (1994) 
39 (1987) 
3 482 (1994) VERKEHRSEINNAHM 
EN INSGESAMT 
Kraftfahrzeug- und 
Mineralölsteuer und 
Gebühren 
3 916 (1994) 
1 434 (1990) 
38 304 (1994) 
1 331 (1989) 
4 824 (1989) 
18 642 (1989) 
953 (1988) 
146 (1989) 
3 417 (1989) 
3 506 (1994) 
902 (1989) 
23 152 (1994) 
Diese Angaben wurden der Kommission direkt von den Mitgliedstaaten übermittelt. 
Geht man davon aus, daß die in Tabelle 5.1 aufgeführten Straßenkosten und Steuereinnahmen stabil 
bleiben, dürften die Straßenkosten in den 13 EU-Staaten (außer Italien, Finnland und Schweden) zu 
Beginn der 90er Jahre etwa 1% des BIP, die Gesamtsteuereinnahmen von Straßenbenutzern etwa 2% 
des BIP ausmachen. 
Träfen diese Prozentsätze auch für Italien, Finnland und Schweden zu, überstiegen die 
Gesamtsteuereinnahmen die Infrastrukturausgaben unionsweit um 65 Mrd. ECU. 
xn 
Tabelle 5.2 : Berechnung relativer Abnutzungsfaktoren 
Zugrunde gelegt wurde die vorgeschriebene Achslast (10t) bei den üblichen Fahrzeugen und 
Fahrzeugkombinationen. Die Gewichtsverteilung über die Achsen entspricht der Richtlinie 85/3/EG 
in ihrer geänderten Fassung, wobei von einer idealen Gewichtsverteilung ausgegangen wird. In 
Wirklichkeit werden diese Bedingungen nicht immer erfüllt sein, sondern Achsen überladen und die 
Abnutzung dadurch verstärkt werden. 
Fahrzeugtyp Abnutzungs 
faktor pro 
Fahrzeug Abnutzungs 
faktor pro 
10 Tonnen 
Zweiachsige 
Kraftfahrzeuge mit 
dreiachsigem Anhänger 
(40t) *^F==CTicr^^ 2.94 0.74 
Dreiachsige 
Kraftfahrzeuge mit 
zweiachsigem Anhänger 
(40t) •'Gl, 
G :^===C^H cp—rö) 2.75 0.69 
Dreiachsige 
Kraftfahrzeuge mit 
dreiachsigem Anhänger 
(40t) &fr 1.21 0.30 
xW==W^W==W^r 
Dreiachsige 
Kraftfahrzeuge mit 
dreiachsigem Anhänger 
(44t) 2.08 0.47 
û:W=ffî^W=Wzr 
Vierachsige Lastzüge, 
bestehend aus einem 
zweiachsigen 
Kraftfahrzeug und einem 
zweiachsigen Anhänger 
(36t) 2.99 0.83 
<fc(of==ö=^o 
Zweiachsige 
Kraftfahrzeuge (18t) 1.70 0.94 
O 
Dreiachsige 
Kraftfahrzeuge (25t) 1.65 0.66 
Dreiachsige 
Kraftfahrzeuge mit 
Luftfederung (26t) 1.99 0.76 
:^Q)=&W 
Personenkraftwagen 0.0001 
Xill 
Anhang 6 : Statistik der Straßenverkehrsunfälle für das Jahr 1993 (mit Ausnahme der Fußnoten (1), (2), (3) und (4)) 
B 
DK 
D 
GR 
E 
F 
ERL 
I 
L 
NL 
A 
P 
FIN 
s 
UK Anzahl 
der 
Verkehrs­
tolen 
1660 
559 
9949 
2249 
6378 
9568 
431 
7110 
76 
1252 
1437 
2727 
484 
632 
3957 Verkehrs­
lote auf 
10' 
Kilometer/ 
Personen 
18 
8 
12 
118 
27 
14 
-
10 
8 
21 
31 
8 
6 
6 Verkehrs­
tote 
bezogen 
auf das 
BIP 
10 
5 
7 
37 
14 
9 
11 
8 
10 
5 
10 
37 
5 
3 
5 Verkehrs 
-tote auf 
10J ECU 
BIP pro 
Kopf 
11 
6 
7 
37 
20 
10 
12 
8 
10 
5 
12 
44 
6 
4 
6 VERKEHRSTOTE JE 100 000 EINWOHNER 
Gesamt 
16.5 
10.8 
12.3 
20.4 
16.3 
16.6 
12.1 
12.6 
19.2 
8.2 
16.2 
32.9(1) 
9.6 
7.3 
6.8 0-14 Jahre 
3.4 
3.6 
3.4 
3.8 
3.9 
3.7 
4.0 
2.3 
10.0 
3.2 
3.8 
9.5(1) 
3.1 
1.6 
2.5 15-24 
Jahre 
31.4 
15.8 
26.9 
32.2 
,•25.3 
31.3 
20.3 
20.50 
43.7 
13.9 
32.8 
51.8(1) 
15.3 
10.6 
11.8 25-64 
Jahre 
16.6 
8.8 
11.4 
20.6 
17.3 
16.9 
10.8 
10.9 
16.7 
6.5 
14.8 
32.8(1) 
8.7 
6.7 
5.9 über 65 
Jahre 
17.9 
21.2 
13.2 
26.0 
15.4 
18.7 
17.6 
15.7 
20.8 
16.0 
20.3 
39.0(1) 
17.0 
12.4 
10.8 außerhalb 
von 
Ballungs­
gebieten 
-
17.3 
-
-
-
-
13.2 
-
-
10.9 
v • 30.7(3) 
-
13.0 
-
10.0(1) Auto­
bahn 
9.4 
3.5 
6.4 
-
-
8.1 
-
11.9(2) 
-
3.1 
11.2 
39.3(4) 
1.7 
-
3.1 
Quelle : Statistiken der Mitgliedstaaten für die GD VII/EKVM/VN 
(1) Zahlen des Jahres 1992 
(3) Zahlen des Jahres 1988 (2) Zahlen des Jahres 199*1 
(4) Zahlen des Jahres 1989 
XIV 
Anhang 7: Externe Unfallkosten 
Studien haben ergeben, daß die Verkehrsteilnehmer eher bereit sind, höhere Kosten zu tragen, um die 
Gefahren im Verkehr zu verringern, als für die in Kapitel 5 genannten Folgekosten (d.h. 
Gesundheitsfürsorge, Konsumausfall usw.) aufzukommen. Einige Mitgliedstaaten haben die Komponente 
"Risikofaktoren" in ihre Unfallbewertungen aufgenommen, um eine Kosten-Wirksamkeits-Analyse 
durchfuhren zu können. Aus diesen Studien kann geschlossen werden, daß die Straßenbenutzer u.U. 
bereit wären, über 100 Mrd. ECU zu zahlen, um die Zahl der jährlichen Unfälle in der Union zu 
verringern. Berücksichtigt man die Kosten, die allein durch Unfälle mit Verletzten insgesamt verursacht 
werden, d.h. Arztkosten, Kosten für die Vertretung eines Arbeitnehmers am Arbeitsplatz, die 
Wiedereingliederung in sein soziales Umfeld und ins Arbeitsleben, Produktionsausfalle, die Bewertung 
der Risikobegrenzung usw. - scheint die Gesellschaft insgesamt bereit zu sein, etwa 150 Mrd. ECU 
jährlich zu zahlen, um die Unfallzahl in der Union zu verringern. 36% der Gesamtkosten entfallen auf 
tödliche Unfälle, 45% auf schwere Verletzungen, wobei nicht alle dieser Kosten externe Kosten sind. 
Es kann nicht eindeutig festgestellt werden, welche dieser Kosten von den einzelnen 
Verkehrsteilnehmern nicht berücksichtigt werden (damit "extern" sind) und ihnen daher angelastet 
werden sollten. Bestimmte Unfallkosten, wie Materialschäden, werden durch das Versicherungssystem 
gedeckt, spiegeln sich in Prämien wieder und sind deshalb bereits internal isiert. 
Ein beträchtlicher Teil der Folgekosten (z.B. Produktionsausfall) ist dagegen eindeutig als extern 
anzusehen. Den Studien kann weiter entnommen werden, daß die Unfallkosten bei Fußgängern und 
Radfahrern größtenteils extern sind. Um entscheiden zu können, welche der Kosten, die durch 
psychische Folgen von Personenschäden und tödlichen Unfällen entstehen, als externe Kosten 
einzustufen sind, muß ermittelt werden, inwieweit ein stärkeres Verkehrsaufkommen die Unfallgefahr 
erhöht. Je enger der Zusammenhang, desto höher die externen Kosten, da jeder weitere 
Verkehrsteilnehmer in diesem Fall fur alle anderen Straßenbenutzer das Unfallrisiko erheblich erhöhen 
würde. Solange keine ausführlichen Studien zu diesem Thema vorliegen, könnten für die externen 
Kosten mindestens 50% der Kosten veranschlagt werden, die der Verlust eines Menschenlebens 
volkswirtschaftlich mit sich bringt. Da sich die Gesamtkosten auf etwa 2,5% des BIP der Union 
belaufen, würde dies externe Kosten von rund 1,5% des BIP der Union bedeuten. Zu diesem Thema 
sind jedoch noch weitere Forschungsarbeiten nötig. 
xv 
Anhang 8 : Schlüsselfaktoren für die Verringerung von Schadstoffen aus dem Straßenverkehr 
Kraftfahrzeug- und Kraftstoffcharakteristika 
1. Kr aftstoffart 
2. Kraftstoff­
effizienz 
(Verbrauch pro 
Kilometer) 
3. Emissions­
begrenzer (Fahr­
zeugtechnologie) 
4. Alter Die Kraftstoffqualität beeinflußt den Schadstoffausstoß (Gramm/Liter), 
wie Blei oder Benzol in Benzin oder Schwefel in Dieselkraftstoff. 
Ein geringerer Kraftstoffverbrauch pro Kilometer verringert die globalen 
Klimaänderungen (COj) unmittelbar. Zwar verbrauchen Diesel fahrzeuge 
weniger Kraftstoff als Fahrzeuge mit Benzinmotor, doch hat 
Dieselkraftstoff einen höheren Kohlenstoffgehalt als Benzin. Unklar ist, 
inwieweit sich die Kraftstoffeffizienz pro Kilometer auf andere Formen 
der Umweltverschmutzung auswirkt, doch dürften diese Auswirkungen 
eher gering sein. 
Unter gleichen Bedingungen sind die Emissionsfaktoren bei Fahrzeugen, 
die mit emissionsbegrenzender Technologie ausgestattet sind 
(Katalysatoren, Partikelfilter, Abgasrückführung) erheblich geringer als 
bei Fahrzeugen ohne derartige Technologien. 
Ältere Fahrzeuge haben in der Regel höhere Emissionsfaktoren als 
Neuwagen unter gleichen Bedingungen, was auf die normale Abnutzung 
des Motors und der Emissionsbegrenzer zurückzuführen ist. 
FAHRZEUGZAHL UND -NUTZUNG 
5. Ort 
6. Tageszeit 
7. Geschwindig­
keit 
8. Ladung 
9. Durchschnitt­
liche Fahrtdauer 
und jährliche 
Fahrleistung 
10. Größe und 
Zusammensetzung der 
Fahrzeuge 
11. Fahrzeugwartung In Ballungsgebieten (einschließlich Einfallstraßen) verursacht die 
Umweltverschmutzung aufgrund größerer Bevölkerungsdichte und 
stärkerer Belastung höhere Kosten als außerhalb der Ballungsgebiete. 
Davon.,ausgenommen sind Emissionen, deren mögliche Auswirkungen 
ortsunabhängig sind (z.B. CO^. 
Das Fahren zu Hauptverkehrszeiten auf überlasteten Straßen erhöht die 
durchschnittlichen Emissionsfaktoren von Hauptschadstoffen und C02. 
Eine verringerte Geschwindigkeit senkt die Emissionsfaktoren bei CO und 
VOC, kann andererseits jedoch die Emissionsfaktoren bei «NOx erhöhen. 
Ein schwer beladenes Fahrzeug hat einen höheren Schadstoffausstoß pro 
Kilometer als ein geringer beladenes Fahrzeug unter gleichen 
Bedingungen. 
Kaltstartemissionen liegen pro Kilometer weitaus höher als Emissionen bei 
laufendem Motor oder Verdunstungsemissionen und machen bei 
Kurzstrecken einen hohen Anteil der Gesamtemissionen aus. Unter 
gleichen Voraussetzungen verursachen vier Fahrten von je fünf 
Kilometern verursachen mehr Emissionen als eine Fahrt von 20 km. Je 
größere Entfernungen ein Fahrzeug bewältigt, desto mehr Verschmutzung 
verursacht es. 
Ein Abbau der Fahrzeugzahl wird zu einer Verringerung der Emissionen 
führen. Ein größerer Anteil umweltfreundlicherer Fahrzeuge hat den 
gleichen Effekt. 
Ein ordnungsgemäß gewartetes Fahrzeug mit eingestelltem Motor stößt 
weniger Schadstoffe aus als ein schlecht gewartetes Fahrzeug oder ein 
Fahrzeug mit manipulierten Emissionsbegrenzern unter gleichen 
Bedingungen. 
xvi 
Anhang 9 Prinzip der Intemalisierung bei NOx-Emissionen. Kostenwirksamkeit verschiedener 
steuerpolitischer Instrumente 
Jeder Ansatz zur möglichst kostengünstigen Verringerung der NOx-Emissionen sollte möglichst viele der 
in Anhang 8 genannten Schlüsselfaktoren berücksichtigen. Eine kürzlich im Rahmen des sogenannten 
"Auto-Oil"-Programms durchgeführte Simulierung hat gezeigt, daß Anreize, die nur wenige der in 
Anhang 8 genannten 11 Bereiche einbeziehen, grundsätzlich nicht so kostenwirksam sind wie 
Maßnahmen mit einem breiten Wirkungsspektrum. 
Zur Verringerung externer Effekte im Verkehr wird in den meisten Fällen eine Erhöhung der 
Mineralölsteuer empfohlen. Unmittelbar wirkt sich eine solche Erhöhung nur auf die Kraftstoffeffizienz 
von Fahrzeugen aus (was im allgemeinen seinen Preis hat). Indirekte Folge ist, daß weniger Kilometer 
zurückgelegt werden. Eine Erhöhung der Mineralölsteuern ist kein geeignetes Instrument zur 
Verringerung der NOx-Emissionen, da so gut wie kein Zusammenhang zwischen dem 
Kraftstoffverbrauch eines Fahrzeugs und den NOx-Emissionen pro Kilometer besteht. Durch 
Mineralölsteuern werden die Emissionen nur aufgrund der verringerten Kilometerzahl geringfügig 
verringert. Eine Steuererhöhung wirkt sich auf keinen der in Anhang 8 genannten Faktoren unmittelbar 
aus, geringfügige Auswirkungen sind nur auf die Punkte 2, 9 und 10 festzustellen. Eine Erhöhung der 
Mineralölsteuer, die die NOx-Emissionen aus Kraftfahrzeugen um 1,5 Prozent verringert, ist unionsweit 
mit Komforteinbußen verbunden, die auf 25 Mrd. ECU beziffert werden könnten (diskontierte Kosten 
für den Zeitraum 2000-2010 ohne Berücksichtigung des ökologischen Nutzens). 
Ein weitaus probateres Mittel zur Verringerung der NOx-Emissionen ist die Erhöhung der jährlichen 
Kraftfahrzeugsteuer. Da diese für alte Fahrzeuge gemessen an deren geringem Wert proportional höher 
ist als für Neuwagen, dürfte sie für die Halter alter Fahrzeuge einen Anreiz darstellen, ihr 
umweltverschmutzendes Fahrzeug zu verschrotten. Da es sich um eine allgemeine Steuer handelt, trifft 
sie die Fahrzeughalter am härtesten, die für den größten Teil der Emissionen verantwortlich sind. Die 
Steuer wirkt sich daher erheblich auf den 4. Bereich der Liste aus und hat darüber hinaus geringfügige 
Auswirkungen auf Bereich 10. Der folgenden Tabelle kann entnommen werden, daß die NOx-Emissionen 
durch eine Erhöhung der Kraftfahrzeugsteuer bei gleichen Kosten um ein Dreifaches verringert werden 
können (abzüglich 4,9% für 25 Mrd. ECU). Der Nachteil der derzeitigen Kraftfahrzeugsteuern liegt 
darin, daß sie den Erwerb umweltfreundlicher Fahrzeuge in keiner Weise fördern. Eine Koppelung der 
Kraftfahrzeugsteuer an den Emissionsfaktor eines Fahrzeugs würde die Wirksamkeit der Steuer erheblich 
erhöhen. Die Folge wären technologische Veränderungen (für die Hersteller wird es attraktiv, ihre 
Fahrzeuge mit emissionsbegrenzender Technik auszustatten, da die Nachfrage nach derartigen 
Fahrzeugen steigt), die im vorliegenden Fall verhältnismäßig preisgünstig sind. Bei Kosten in Höhe von 
25 Mrd. ECU können die Emissionen um 21% verringert werden. 
Darüber hinaus hängen die Emissionen auch von der jährlich zurückgelegten Strecke ab. Eine 
Kraftfahrzeugsteuer, die neben den Emissionsfaktoren auch die zurückgelegten Kilometer berücksichtigt, 
läßt den Fahrzeughaltern eine größere Wahl, wie sie ihre Emissionen verringern können. Ein derartiges 
Steuersystem verursacht weniger Kosten, da es sowohl auf Fahrzeughalter, die ihr Fahrverhalten nicht 
ändern wollen, dafür aber umweltfreundlichere Fahrzeuge kaufen, und auf Halter, die ihr weniger 
umweltfreundliches Auto behalten wollen, dafür aber weniger fahren, angewandt werden kann. Im 
Rahmen eines derartigen Steuersystems können die Fahrzeughalter die für sie optimale Lösung aus den 
Bereichen 3, 4, 9 und 10 wählen. Durch den größeren Handlungsspielraum können die Emissionen bei 
gleichen Kosten um 26% verringert werden. Durchgesetzt werden könnte eine derartige Steuer 
beispielsweise durch ein jährliches Überprüfungsprogramm, bei dem die Emissionsfaktoren jedes 
Fahrzeugs überprüft und die zurückgelegten Kilometer anhand des Kilometerzählers festgestellt werden. 
Diese Steuer kann theoretisch nur noch durch eine Steuer auf tatsächliche Emissionen verbessert werden. 
Diese würde Fahrstil und Geschwindigkeit verändern und dadurch weitere Anpassungsmöglichkeiten 
eröffnen. Sie würde die Autofahrer veranlassen, emissionsarme Kraftstoffe zu verlangen und ihre Fahrten 
in verkehrsarme Zeiten zu verlegen und eventuell im Winter weniger zu fahren. Durch eine Steuer auf 
tatsächliche Emissionen würde die Liste der Möglichkeiten um die bislang noch unberücksichtigten 
Punkte 6 und 7 erweitert. Im genannten Beispiel sind die Steuern so angeordnet, daß die 
Steuerbemessungsgrundlage sich in immer stärkerem Maße den externen Kosten (NOx-Emissionen) 
annähert. Mit jedem Schritt erhalten die Verbraucher mehr Möglichkeiten,sich den steuerlichen Anreizen 
xvii 
anzupassen und die kostengünstigste Kombination auszuwählen. Das Beispiel zeigt deutlich, daß der 
Effizienzverlust bei einer falschen Bezugsgröße beträchtlich sein kann. In unserem Beispiel stellt eine 
Erhöhung der Mineralölsteuer eine 17-mal teurere Option dar als eine Kraftfahrzeugsteuer, die 
zurückgelegte Kilometer und Emissionsfaktoren einbezieht. 
Wie stark können NOx-Emissionen für 25 Mrd. 
ECU verringert werden (in diskontierten Kosten für 
den Zeitraum 2000-2010 - ohne ökologischen Nutzen) 
Erhöhung der Mineralölsteuer 
Erhöhung der jährlichen Kraftfahrzeugsteuer 
Umgestaltung und Erhöhung der jährlichen 
Kraftfahrzeugsteuer unter Einbeziehung der 
Emissionsfaktoren 
Umgestaltung und Erhöhung der jährlichen 
Kraftfahrzeugsteuer unter Einbeziehung von 
Emissionsfaktoren und zurückgelegten Kilometern 
Quelle : Kommissionsdienststellen, Unterlage 11/576/95 
xvm 
Anhang 10 : Geschätzte externe Kosten 
Externe Kosten im Verkehr in den 15 EU-Staaten'81 im Jahr 1991 aufgeschlüsselt nach Auswirkungen (in 1000 Mio. ECU/Jahr) 
AUSWIRKU 
NGEN 
Unfälle 
Lärm 
Luftverschm 
utzung & 
Klima,b> 
Gesamt STRASSE 
Autos 
106 
15 
44 
164 Busse 
4.2 
1.9 
3 
9.1 Motor­
räder 
16 
4.4 
0.9 
21 Güter 
21 
12 
23 
56 SCHIENE 
Pass. 
0.5 
0.9 
1.4 
2.8 Güter 
0.2 
1.2 
0.5 
1.8 LUFTVERKEHR 
Pass. 
« 
2.1 
10.3 
12 Güter 
• 
0.7 
3.3 
4.0 SCHIFF 
SVERK 
EHR 
Güter 
• 
• 
0.7 
0.7 Gesamt 
Pass. 
126 
24 
59 
209 Güter 
22 
14 
27 
63 
EFFEKT 
Unfälle 
Lärm 
Luftverschm 
utzung & 
Klima 
Gesamt Autos 
1 
32.3 
4.5 
13.2 
50.1 Busse1 
9.4 
4.2 
6.8 
20.4 Güter2 
22.2 
12.7 
23.6 
58.4 Pass.1 
1.9 
3.1 
5 
10 Güter2 
0.9 
4.7 
1.8 
7.3 Pass.1 
• 
3.0 
14.8 
17.8 Güter2 
« 
16.5 
76.8 
93.2 Güter2 
• 
• 
6.1 
6.1 lllflfffl: l^|l|||i;|||| 
Quelle : INFRAS/IWW (1995) 
* Statistiken liegen nicht vor 
,*1 Einschließlich Schweiz und Norwegen 
,w Einschließlich Klimaveränderungen 
1 ECU/1000pkm 
2 ECU/t km 
XIX 
Anhang 11: In Auftrag zu gebende Studien 
Folgende Studien sind von der Kommission zur Analyse der in diesem Grünbuch diskutierten Fragen 
vorgesehen: 
- Prüfung der bestehenden Gemeinschaftsvorschriften auf mögliche Hindernisse für eine 
Intemalisierung von Kosten. 
- Feststellung der Kapital- und Instandhaltungskosten der Straßeninfrastrukturen in der Europäischen 
Union: Methoden, Anhaltspunkte und Möglichkeiten der Kostenumlage. (Ferner: Grundsätze einer 
detaillierten Rechnungslegung über Steuern im Verkehr) 
- Anlastungsgrundsätze für Infrastrukturkosten bei Schienenverkehr und Binnenschiffahrt. 
- Elektronisch zu entrichtende Kilometergebühren für schwere Nutzfahrzeuge. 
- Möglichkeiten der direkteren Anlastung von Unfallkosten an den Einzelnen mit Hilfe von 
Versicherungsprämien. 
- Intemalisierung der externen Kosten im Verkehr: Auswirkungen auf die Wirtschaft. 
Zusätzlich dazu werden viele der in diesem Grünbuch angesprochenen Fragen im vierten 
Rahmenprogramms für Forschung und technologische Entwicklung (insbesondere durch Joule sowie die 
spezifischen Forschungsprogramme Umwelt und Verkehr) behandelt. Die Ergebnisse dieses Programms 
werden nach Abschluß der einzelnen Forschungsprojekte veröffentlicht. Folgende Aufgaben des 
Arbeitsprogramms zum spezifischen Programm "Verkehr" beziehen sich auf die Bepreisung: 
(a) Strategische Forschung 
Volkswirtschaftliche Aspekte der Yerkehrssysteme: 
Aufgabe 14: Methoden der Bewertung von Verkehrssystemen (erste Aufforderung zur Einreichung von 
Vorschlägen) 
Aufgabe 15: Bepreisung von Verkehrssystemen (Auswirkungen verschiedener preispolitischer 
Maßnahmen auf die Verkehrsnachfrage und den Modal-split); (erste Aufforderung zur 
Einreichung von Vorschlägen) 
Aufgabe 16: Finanzierung von Infrastrukturinvestitionen (zweite Aufforderung zur Einreichung von 
Vorschlägen) 
Aufgabe 17: Abschätzung der wirtschaftlichen Auswirkungen von Verkehrsaktivitäten auf die 
Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten (erste Aufforderung zur Einreichung von 
Vorschlägen) 
Stärkung der Intermodalität: 
Aufgabe 20: Methoden für die Entwicklung strategischer multimodaler/intermodaler Modelle 
Aufgabe 21: Politische Instrumente zur Verbesserung der Intermodal ität und zur Herbeiführung eines 
optimalen Modal-split (erste Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen) 
xx 
(b) Straßenverkehr 
Auf Dauer tragbare Mobilität: 
Aufgabe 1: Bewertung der sozio-ökonomischen und kulturellen Faktoren, die die 
Straßenverkehrsnachfrage, das Verkehrsverhalten, die Verkehrsgewohnheiten und die 
Kostenelastizität in den einzelnen Mitgliedstaaten beeinflussen (erste Aufforderung zur 
Einreichung von Vorschlägen) 
Aufgabe 2: Entwicklung von Strategien zur Vermeidung von Verkehrsbedarf (erste Aufforderung zur 
Einreichung von Vorschlägen) 
Aufgabe 3: Entwicklung von Instrumenten zur Bewertung der Auswirkungen von TDM-Strategien auf 
die Erreichbarkeit, die wirtschaftlichen Bedingungen und die Umwelt (erste Aufforderung 
zur Einreichung von Vorschlägen) 
Aufgabe 7: "Essentielle" Straßenbenutzer: Definition, Einschätzung des Umfangs der Nachfrage und 
Festlegung geeigneter Maßnahmen zur Deckung ihres Bedarfs (erste Aufforderung zur 
Einreichung von Vorschlägen) 
Preispolitische Maßnahmen und Finanzierung: 
Aufgabe 23: Gesamtdarstellung und Entwicklung politischer Instrumente zur Verlagerung des privaten 
Verkehrs auf den öffentlichen Verkehr (erste Aufforderung zur Einreichung von 
Vorschlägen) 
Aufgabe 24: Spezifizierung, Demonstration und Bewertung der Integration von preispolitischen 
Maßnahmen (städtisch und außerstädtisch) mit dem Ziel der Veränderung des Modal Split 
in städtischen Gebieten, einschließlich des Konzepts der Überlastungsgebühren und der 
Auswirkungen verschiedener Gebührenstrukturen (erste Aufforderung zur Einreichung von 
Vorschlägen) 
Aufgabe 25: Untersuchung von Finanzierungsmodellen für Stadtverkehrssysteme mit Schwerpunkt auf 
dem Verhältnis zwischen den realen Kosten und deren tatsächlicher finanzieller Behandlung 
(dritte Aufforderung.zur Einreichung von Vorschlägen) 
Aufgabe 26: Erstellung eines (methodischen) europäischen Leitfadens zur Bewertung der realen 
Verkehrskosten (dritte Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen) 
Aufgabe 27: Untersuchung der Möglichkeiten der Privatwirtschaft, zur Optimierung des ÖPNV 
beizutragen (zweite Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen). 
xxi 

ISSN 0256-2383 
KOM(95) 691 endg. 
DOKUMENTE 
DE 07 
Katalognummer : CB-CO-95-774-DE-C 
ISBN 92-77-99207-7 
Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften 
L-2985 Luxemburg