DE Amtsblatt der Europäischen Union C 177/9

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema Strategien zur Bekämpfung von Schattenwirtschaft und Schwarzarbeit (Initiativstellungnahme)

(2014/C 177/02)

Berichterstatter: Stefano PALMIERI

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss am 14. Februar 2013 gemäß Artikel 29 Absatz 2 der Geschäftsordnung, eine Initiativstellungnahme zu folgendem Thema zu erarbeiten:

Strategien zur Bekämpfung von Schattenwirtschaft und Schwarzarbeit.

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft nahm ihre Stellungnahme am 19. Dezember 2013 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 495. Plenartagung am 21./22. Januar 2014 (Sitzung vom 21. Januar) mit 129 Stimmen bei 4 Enthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1 Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) möchte — gleichzeitig und in Synergie mit der Europäischen Kommission und Facheinrichtungen wie Eurofound sowie anderen internationalen Organisationen, allen voran der Weltbank — bekräftigen, wie wichtig die Bekämpfung von Schattenwirtschaft und Schwarzarbeit ist.

1.2 Angesichts der anhaltenden schweren Wirtschaftskrise in Europa verweist der EWSA auf die negativen dynamischen Auswirkungen solcher Phänomene auf das Größenwachstum von Unternehmen und auf die Innovationsmöglichkeiten und Qualifizierungschancen der Humanressourcen. Die Regularisierung der in der Schattenwirtschaft tätigen Unternehmen und Schwarzarbeiter würde zum Wirtschaftsaufschwung beitragen und die Grundlagen für eine tragfähigere Entwicklung legen.

1.3 Obgleich dieser Politikbereich in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt, ist allgemein anerkannt, dass eine wirksame Bekämpfung nicht zuletzt im Wege eines systematischen Austauschs von Informationen, Daten und Bewertungen auf Unionsebene erfolgen muss, an dem die zuständigen Behörden und die betroffenen Sozialpartner beteiligt werden und zusammenarbeiten.

1.4 Naturgemäß ist der EWSA der ideale Ort zur Förderung und Unterstützung der gemeinsamen Nutzung von Instrumenten sowie des Austauschs von politischen Maßnahmen und bewährten Verfahren sowohl in Bezug auf wirtschaftliche als auch kulturelle und gesellschaftliche Faktoren, und zwar im Rahmen einer von der Europäischen Union festgelegten Strategie zur Bekämpfung von Schwarzarbeit und Steuerbetrug, die auf der Eingliederung in den ersten Arbeitsmarkt beruht.

1.5 Von entscheidender Bedeutung ist nach Auffassung des EWSA in erster Linie eine qualitative und quantitative Bewertung dieser von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat stark variierenden Phänomene sowie ihrer negativen wirtschaftlichen und sozialen Folgen, die sich angesichts der unterschiedlichen strukturellen und kontextuellen Bedingungen in den Mitgliedstaaten ebenfalls unterschiedlich auswirken. In Ermangelung kohärenter Daten und Informationen in den verschiedenen Mitgliedstaaten wird die Strategie an Schwung verlieren, da für deren Erfolg sowohl Maßnahmen zur Bewertung des Ausmaßes des Problems als auch eine Bewertung der Wirkung der ergriffenen politischen Maßnahmen erforderlich sind.

1.6 Folglich schlägt der EWSA vor, dem methodologischen Problem bei der bislang unvollständigen und auf keiner gemeinsamen Grundlage beruhenden Einschätzung der Dimension und der Entwicklung der Schattenwirtschaft und der Schwarzarbeit mit einer Methode zu begegnen, die auf der in allen Mitgliedstaaten einheitlich durchgeführten Arbeitskräfteerhebung beruht. Diese Methode wurde vom statistischen Amt Italiens entwickelt und folglich in einem Land erprobt, in dem diese Phänomene besonders verbreitet sind und das übrigens große regionale Unterschiede aufweist.

1.7 Der wichtigste Unterschied besteht im Ausmaß der Schattenwirtschaft, die in einigen Mitgliedstaaten und Regionen 30% des Gesamtprodukts ausmacht und somit kein marginales Problem, sondern vielmehr ein fester Bestandteil des jeweiligen Produktionssystems ist. Deshalb bekräftigt der EWSA, dass eine unterschiedliche Mischung politischer Bekämpfungsmaßnahmen erforderlich ist, die auf die verschiedenen Regionen und Produktionssektoren sowie die unterschiedlichen betroffenen Beschäftigungsformen zugeschnitten sind, damit die spezifischen, nicht nur wirtschaftlichen, sondern auch kulturellen und sozialen Faktoren, die zur Ausbreitung von Schattenwirtschaft und Schwarzarbeit beitragen, angemessen angegangen werden können.

1.8 Die Sozialpartner können zur „Aufdeckung“ der Schattenwirtschaft beitragen, und zwar insbesondere in jenen Bereichen, in denen sie nicht lediglich als Mittel zur Einsparung der Produktionskosten dient, sondern ein fester Bestandteil des Produktionsgefüges ist. Die Bekämpfungsmaßnahmen erfordern eine vernetzte Zusammenarbeit europäischer, nationaler und lokaler Akteure, die sich des Problems bewusst und in der Lage sind, Maßnahmen zu fördern, die die Schattenwirtschaft unattraktiv werden lassen. Erreichen lässt sich dies durch die Sanktionierung illegaler Wirtschaftsakteure mithilfe wirksamer Abschreckungsmethoden und durch Anreize zur Überwindung der Schwarzarbeit mit Präventiv- und Abhilfemaßnahmen, die angesichts der derzeitigen Wirtschaftskrise wahrscheinlich zweckmäßiger sind.

1.9 Der EWSA spricht sich dafür aus, vor Ort Beobachtungsgremien aus Vertretern der Arbeitgeber, der Gewerkschaften und der zuständigen Behörden einzurichten, die das Problem der Schattenwirtschaft auf regionaler Ebene sowie dessen Weiterentwicklung analysieren, die wichtigsten Merkmale ermitteln, die wirksamsten Bekämpfungsmaßnahmen bewerten und die konkrete Durchführung überwachen.

1.10 Der EWSA fordert, die Bekämpfung der Schattenwirtschaft nicht nur auf die EU zu beschränken, sondern die soziale Verantwortung der Unternehmen auch bei fehlenden Mindestnormen für menschenwürdige Arbeit in Drittländern anzuwenden, die die EU beliefern. Eine solche Praxis beeinträchtigt nicht nur den Wettbewerb zwischen den Unternehmen, sondern führt auch zu Kinderarbeit und stellt ein Risiko für die körperliche Unversehrtheit dieser Gruppen dar, wenn — wie unlängst in einer Fabrik in Bangladesch — die grundlegenden Sicherheitsvorschriften außer Acht gelassen werden.

2. Das Engagement der Europäischen Union in den Bereichen Schattenwirtschaft und Schwarzarbeit

2.1 Im Rahmen der Europa-2020-Strategie der Europäischen Union (EU), die auf ein intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum abzielt, werden die wirtschaftspolitischen Leitlinien der Mitgliedstaaten um beschäftigungspolitische Leitlinien ergänzt, die ebenfalls unter die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen und zu denen die Bekämpfung der Schattenwirtschaft und der damit zusammenhängenden nicht angemeldeten, illegalen oder informellen Arbeit gehört. (1) Der Begriff der Schattenwirtschaft umfasst im Allgemeinen verschiedene Aktivitäten und reicht von legalen Tätigkeiten, die rechtswidrig durchgeführt werden, bis hin zu illegalen Tätigkeiten. Nicht angemeldete Erwerbstätigkeit wird definiert als „jedwede Art von bezahlten Tätigkeiten, die von ihrem Wesen her keinen Gesetzesverstoß darstellen, den staatlichen Behörden aber nicht gemeldet werden, wobei in den einzelnen Mitgliedstaaten jedoch unterschiedliche gesetzliche Rahmenbedingungen gegeben sind. Bei dieser Begriffsbestimmung [...] [werden] verschiedene Aktivitäten von informellen Dienstleistungen im Haushalt bis zu Schwarzarbeit von Personen, die sich illegal aufhalten, erfasst, kriminelle Handlungen jedoch ausgeschlossen [...]“. (2)

2.1.1 Die Schwarzarbeit beeinträchtigt das ordnungsgemäße Funktionieren der Produktion und die Qualität der Arbeitskräfte. Sie konterkariert wachstumsorientierte wirtschafts-, sozial- und haushaltspolitische Maßnahmen und untergräbt das Engagement für die ehrgeizigen wirtschafts- und beschäftigungspolitischen Ziele der Europa-2020-Strategie. Die negativen Auswirkungen wurden durch die sozialen und beschäftigungsspezifischen Folgen der Wirtschaftskrise, die die Beschäftigungsmöglichkeiten mindert und die Gewinn- und Einnahmeaussichten für Unternehmen und Arbeitnehmer beeinträchtigt, noch verschärft.

2.1.2 Im Rahmen der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS) wird diesen Phänomenen in den letzten Jahren immer mehr Aufmerksamkeit geschenkt, (3) und zwar sowohl unmittelbar im Rahmen allgemeinerer Überlegungen zur Notwendigkeit von Reformen des Arbeitsmarkts als auch in Verbindung mit sonstigen relevanten Themen wie der illegalen Einwanderung in die EU und der menschenwürdigen Arbeit in Drittländern.

2.1.3 Die Schattenwirtschaft und die Schwarzarbeit sind auch Gegenstand des Beschäftigungspakets von April 2012, der Jahreswachstumsberichte 2012 und 2013 und der an zahlreiche Mitgliedstaaten gerichteten länderspezifischen Empfehlungen im Bereich der Bekämpfung der Schwarzarbeit und der Steuerhinterziehung. Zu den im Arbeitsprogramm der Kommission (4) aufgeführten Legislativinitiativen, die bis 2014 durchgeführt werden sollen, gehört die „Europäische Plattform zur Bekämpfung der Schwarzarbeit“, die auf eine verbesserte Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten, den Austausch bewährter Praktiken und die Festlegung gemeinsamer Grundsätze abzielt.

2.2 Als ein wesentliches Element wird die Beteiligung der Arbeitgeberverbände und der Gewerkschaften am Beschlussfassungsprozess herausgestellt: „Die Sozialpartner spielen auf einzelstaatlicher Ebene eine wichtige Rolle bei der Festlegung der Arbeitsmarktregelungen.“ (5) Parallel dazu hat auch der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) die Entwicklung der europäischen politischen Maßnahmen zur Bekämpfung der Schattenwirtschaft und Schwarzarbeit erörtert und befürwortet und in den Jahren 1999 und 2005 zwei einschlägige Stellungnahmen verabschiedet. (6)

2.2.1 In der ersten der beiden vorgenannten Stellungnahmen begrüßt der EWSA die Bekämpfungsstrategie, die auf der Eingliederung in den ersten Arbeitsmarkt und auf einer Mischung politischer Maßnahmen beruht, die an die unterschiedlichen rechtlichen und produktiven Gegebenheiten der Mitgliedstaaten angepasst werden können. Er stellt darin auch einige unklare und unterbewertete Elemente in Bezug auf folgende Aspekte heraus: Definition der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit, Unterscheidung zwischen jenen, die gezwungen sind, einer nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit nachzugehen, und jenen, die absichtlich auf eine Regularisierung verzichten, Verwaltungsaufwand und Steuerlasten für die kleinen und mittleren Unternehmen und für das Handwerk, Umgang mit illegalen Einwanderern, Regulierung neuer Formen der Erwerbstätigkeit, Heterogenität aller nicht angemeldeten Arbeitnehmer und mögliche Ineffizienz einiger vorgesehener Bekämpfungsmaßnahmen.

2.2.2 In seiner zweiten, 2005 verabschiedeten Initiativstellungnahme (7) bekräftigt der EWSA die in der vorhergehenden Stellungnahme bereits genannten Probleme und ergänzt sie um weitere Aspekte, so u. a.: Stärkung der Anreize für angemeldete Arbeitsverhältnisse, Abbau der Bürokratie bei Unternehmensgründungen, besondere Berücksichtigung von Niedriglohnbezieherinnen, Förderung von Informations- und Bildungskampagnen für Unternehmen und Arbeitnehmer, Errichtung eines wirksamen Kontroll- und Sanktionssystems als Abschreckung, Berücksichtigung der Arbeitsnormen in Drittländern und Zusammenhang mit der Arbeitslosigkeit.

3. Allgemeine Bemerkungen: Handlungsbedarf

3.1 Die Schattenwirtschaft ist nicht nur eine Folge als übermäßig empfundener Kosten (insbesondere der Arbeitskosten) und zielt somit nicht nur auf eine unerlaubte Senkung der Produktionskosten durch Steuerhinterziehung und Sozialversicherungsbetrug ab. Sie ist auch eine Folge der Bereitschaft, gegen die Arbeitsvorschriften und -normen zu verstoßen (Mindestlohn, Höchstarbeitszeit, Sicherheit, Bescheinigungen). Ausgeschlossen sind hiervon kriminelle Tätigkeiten sowie jene, die zwar erlaubt sind, aber von nicht zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten durchgeführt werden. Darunter fallen hingegen informelle Gelegenheitsarbeiten im familiären bzw. nachbarschaftlichen Umfeld, die im Allgemeinen gesellschaftlich eher akzeptiert sind.

3.1.1 Aufgrund der Komplexität des Phänomens sind sehr unterschiedliche Erwerbstätige betroffen: (8) Selbstständige, die auf eine Regularisierung verzichten, Arbeitnehmer ohne Sozialversicherung, ohne Arbeitsvertrag oder jene, die teilweise in bar entlohnt werden, Familienarbeitskräfte, Arbeitnehmer, die eine zweite oder dritte Beschäftigung nicht anmelden, illegale Einwanderer und Arbeitnehmer in die EU beliefernden Drittländer, die in Beschäftigungsverhältnissen ohne Mindestnormen für menschenwürdige Arbeit tätig sind.

3.2 Es ist unabdingbar, entschieden gegen Schattenwirtschaft und Schwarzarbeit vorzugehen, da sie vielfältige Auswirkungen sowohl auf die Unternehmen als auch die Arbeitnehmer und den öffentlichen Haushalt haben: — Die Konkurrenz zwischen den Unternehmen wird aufgrund des unlauteren Wettbewerbs zwischen Wirtschaftsbeteiligten verzerrt, die sich an die Vorschriften halten und jenen, die gegen sie verstoßen und Tätigkeiten nachgehen, die wahrscheinlich vom Markt verdrängt würden. Darüber hinaus entsteht eine dynamische Ineffizienz, wenn die Unternehmen nicht wachsen, um in der Schattenwirtschaft zu verbleiben, und nicht über einen angemessenen Zugang zu Finanzmitteln verfügen. — Die Arbeitnehmer sind unsicheren physischen sowie einkommens- und sozialversicherungsrelevanten Bedingungen ausgesetzt, was sich unter dem ethischen Gesichtspunkt nicht nur auf ihre Würde, sondern auch auf die Produktion an sich auswirkt, da jegliche Möglichkeiten in den Bereichen lebenslanges Lernen, berufliche Fortbildung sowie Weiterentwicklung der Aufgaben, der Produktionsverfahren und der Produkte fehlen. — Den öffentlichen Haushalten werden infolge des geringeren Aufkommens von Steuern und Sozialabgaben Mittel entzogen, was wiederum zu einer ungerechten Verteilung der Kosten für öffentliche Dienstleistungen und für den Wohlfahrtstaat führt (Trittbrettfahrer-Problem).

3.3 Der Prozess der wirtschaftlichen Globalisierung und der soziodemografische Wandel schaffen darüber hinaus — zumindest potenziell — mehr Spielraum für die Schattenwirtschaft und Schwarzarbeit. Deshalb sind die politischen Bekämpfungsmaßnahmen so zu gestalten, dass sie entsprechend weiterentwickelt und an sich verändernde Bedingungen und neu auftretende Probleme angepasst werden können. Es wird auf die größere Nachfrage nach Familien- und Pflegedienstleistungen, den Rückgang der traditionellen Beschäftigungsformen und die wachsende Flexibilität von Vertragsverhältnissen, die Zunahme der selbstständigen Erwerbstätigkeit und der Auslagerungen sowie die Zunahme multinationaler Konzerne verwiesen. Vor diesem Hintergrund muss der Festlegung des rechtlichen Rahmens, den Überwachungs- und Kontrollinstrumenten und den Formen internationaler Koordinierung mehr Aufmerksamkeit geschenkt werden.

3.4 Unter dem statistischen Gesichtspunkt ist die Schwarzarbeit integrativer Bestandteil des BIP und erfordert angemessene Berechnungsmethoden. Zuverlässige und vergleichbare Informationen über das EU-weite Ausmaß und die Struktur lassen sich jedoch aus mindestens drei Gründen nur schwer beschaffen: i) die Art der per definitionem nicht direkt wahrnehmbaren Phänomene, ii) die Vielfalt der Ansätze in den Mitgliedstaaten, die in unterschiedlichen nationalen Rechtsvorschriften resultieren, iii) die Verwendung unterschiedlicher Berechnungsmethoden. Unterschiedliche Ansätze führen selbstredend zu unterschiedlichen Quantifizierungen, die auch innerhalb eines Landes stark variieren können (Tabelle 1). In der Regel fallen die von offiziellen nationalen Quellen veröffentlichten Zahlen niedriger aus als die von Wissenschaftlern und internationalen Organisationen ermittelten Angaben.

3.4.1 Es gibt drei Methoden zur Schätzung des Umfangs der Schattenwirtschaft, die im Übrigen auf unterschiedliche Untersuchungsgegenstände angewandt werden können (Wertschöpfung oder Beschäftigung): — Direkte Umfragen auf mikroökonomischer Ebene (z. B. Eurobarometer und Europäische Sozialerhebung) mithilfe punktueller oder regelmäßiger Stichprobenerhebungen, bei denen die Teilnehmer nach einigen Merkmalen ihrer Beschäftigungsverhältnisse gefragt werden; (9) — indirekte Schätzungen auf makroökonomischer Ebene auf der Grundlage bekannter und eindeutig mit der Schattenwirtschaft korrelierender Größen wie z. B. volkswirtschaftliche Gesamtrechnung, Dynamik des Arbeitsmarkts, Verbrauch, Geldnachfrage; — ökonometrische Modelle, bei denen die Schattenwirtschaft als eine theoretische Variable auf der Grundlage der wichtigsten, sie begünstigenden Faktoren und Indikatoren für unregelmäßige Erwerbstätigkeit ermittelt wird.

3.5 Laut einer auf europäischer Ebene durchgeführten Untersuchung können die vom statistischen Amt Italiens entwickelten indirekten Messmethoden, die auf allgemein zugänglichen und zuverlässigen Daten zum Arbeitseinsatz (10) beruhen, eine nützliche Grundlage für einheitliche und vergleichbare Schätzungen der Mitgliedstaaten bilden. Mittelfristig könnte dies der EU als eine gemeinsame Grundlage für Analyse, Vergleich und Bewertung dienen, unabhängig von den Arbeiten wissenschaftlicher Zentren und auswärtiger Organisationen.

3.6 Derzeit stammen die vergleichbaren Informationen aller Mitgliedstaaten sowohl aus ökonometrischen Modellen zur Schattenwirtschaft als auch aus Stichprobenerhebungen zum Anteil der informell Erwerbstätigen (Beschäftigte und Selbstständige). Die Ergebnisse sind teilweise widersprüchlich, weil unterschiedliche Aspekte untersucht werden (Tabelle 2). Darüber hinaus werden nur in wenigen Mitgliedstaaten regelmäßig nationale Daten zur Schattenwirtschaft erhoben.

3.6.1 Ökonometrischen Untersuchungen zufolge ist der höchste Anteil in einigen mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten zu verzeichnen (mit über 30% in Bulgarien). Im Süden wird von einem hohen, in den restlichen mittel- und osteuropäischen sowie den nordeuropäischen Ländern von einem mittleren Anteil ausgegangen. Am niedrigsten ist der Anteil hingegen in den westlichen und angelsächsischen Mitgliedstaaten. (11)

3.6.2 Bei der direkten Methode ergibt sich hingegen ein differenzierteres Bild: Der höchste Anteil wird im Süden (insbesondere in Zypern und Griechenland), aber auch in Irland und Polen verzeichnet, während die niedrigsten Anteile in einigen Mitgliedstaaten in Mittel- und Osteuropa sowie in Nord- und Westeuropa ermittelt wurden. (12)

4. Besondere Bemerkungen: Auswirkungen der Krise und Leitlinien für politische Maßnahmen

4.1 Im Vorfeld ist nicht klar, welche Auswirkungen die Krise und die Sparpolitik haben werden. Mit Blick auf das Angebot sollte die Rezession in Anbetracht der größeren Bereitschaft von Arbeitslosen, eine illegale Arbeit anzunehmen, eigentlich zu einer (wenn auch rechtswidrigen) Senkung der Produktionskosten führen, um die Gewinn- und Einkommenseinbußen auszugleichen. Nachfrageseitig schwinden jedoch die Beschäftigungsmöglichkeiten für Geringqualifizierte, da in Sektoren wie Baugewerbe, Handel, Hotel- und Gaststättengewerbe oder haushaltsnahe Dienstleistungen weniger konsumiert und investiert wird.

4.1.1 Die empirischen Belege sind nicht eindeutig. (13) Die ökonometrischen Modelle zeigen für die letzten Jahre eine gleichmäßige Abnahme der Schattenwirtschaft, mit Ausnahme eines leichten Anstiegs während des Höhepunkts der Wirtschaftskrise 2009, jedoch gefolgt von einem raschen Rückgang zwischen 2010 und 2012 (Tabelle 3). Die direkten Umfragen ergeben jedoch ein etwas anderes Bild: Einige Mitgliedstaaten verzeichnen einen Rückgang der informellen Erwerbstätigkeit bei den Beschäftigten, andere wiederum einen Anstieg der Steuerumgehung unter Selbstständigen.

4.2 Neben dem Ausmaß variiert auch die Struktur der Schattenwirtschaft und der Schwarzarbeit von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat, da sowohl die Produktionsstruktur als auch die Wohlfahrtsstaatsysteme unterschiedlich sind. (14) Die wirtschaftlichen Bedingungen der von diesen Phänomenen am stärksten betroffenen Arbeitnehmerkategorien, die bereits zu normalen Zeiten unterdurchschnittlich sind, werden in Zeiten der Krise noch weiter verschärft und sie müssen mit weiteren Einkommenseinbußen rechnen. (15)

4.3 Die Dynamik der Schattenwirtschaft und der Schwarzarbeit wirkt sich also insbesondere infolge der Krise weder in den unterschiedlichen Mitgliedstaaten noch innerhalb der einzelnen Wirtschaftsräume gleichermaßen auf die Arbeitskräfte aus. Bei der Konzipierung der politischen Maßnahmen zur Bekämpfung der Schattenwirtschaft und bei der Durchführung antizyklischer sozialer Maßnahmen müssen diese unterschiedlichen Auswirkungen berücksichtigt werden.

4.4 Es ist unstrittig, dass angesichts der Komplexität und der Vielschichtigkeit der Schattenwirtschaft und Schwarzarbeit unterschiedliche Instrumente zur Bekämpfung erforderlich sind, die sowohl Kontrollen und Sanktionen zur Abschreckung als auch Anreize zur Einhaltung der Vorschriften umfassen. Der EWSA unterstützt die in den letzten Jahren wachsende Bedeutung von Präventiv- und Abhilfemaßnahmen zur Vorbeugung von Faktoren, die die Schattenwirtschaft begünstigen, sowie zur Förderung der Regularisierung, die als Beitrag zur Bewältigung der Wirtschaftskrise wahrscheinlich zweckmäßiger sind (16) (Tabelle 4).

4.5 Im Allgemeinen werden verschiedene Maßnahmen vorgeschlagen, die unterschiedliche Aspekte betreffen: — kostengünstigere und einfachere Einhaltung der Vorschriften durch die Unternehmen mithilfe einer Reform und Vereinfachung der Verwaltungs- und Steuerverfahren; — höheres Aufdeckungsrisiko durch schärfere Kontrollen (insbesondere durch Dreierinspektionen durch Vertreter der zuständigen Behörden, (17) der Arbeitgeber und der Gewerkschaften) und größere Wirksamkeit und Effizienz bereits existierender Sanktionen; — Förderung des Ausbaus kleiner und mittlerer Unternehmen und Durchführung von industriepolitischen Maßnahmen zur Förderung der Produktionssektoren mit einer hohen Intensität qualifizierter Arbeit; — Senkung der Attraktivität nicht angemeldeter Arbeit für Arbeitnehmer durch eine gezieltere Einkommensunterstützung und einen konkreteren Zusammenhang zwischen Sozialbeiträgen und -leistungen; — Regularisierung der neuen Arbeitsformen, damit sie nicht missbraucht werden, sondern dazu beitragen, die Bedürfnisse von Unternehmen und Arbeitnehmern miteinander zu vereinbaren; — Überwachung der Ordnungsmäßigkeit der Beitragszahlungen mithilfe von Indikatoren für angemessene Arbeitskosten, (18) auf die sich die Sozialpartner einigen (und die je nach Sektor, Unternehmenskategorie und Region variieren); — Abbau der sozialen Akzeptanz der Schattenwirtschaft und Förderung der Steuermoral durch Maßnahmen zur Sensibilisierung der Öffentlichkeit, die Suche nach mehr Gerechtigkeit in Bezug auf die Steuerlast und die Stärkung des Vertrauens in die öffentliche Verwaltung und die Politik. — Erstellung regelmäßiger Überwachungsberichte zur Bewertung der aktuellen Entwicklungen und der Wirksamkeit der durchgeführten Maßnahmen. — Stärkung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten im Bereich der multinationalen Unternehmen, auch mithilfe entsprechender Agenturen und institutioneller Strukturen. (19)

4.6 Mit all diesen Maßnahmen wird jedoch ein gemeinsames Ziel verfolgt: Für die Unternehmen sollen die Kosten im Zusammenhang mit den Strafmaßnahmen und dem Ansehensverlust höher ausfallen als die potenziellen Vorteile, die sich aus einem Betrug bzw. einer Unregelmäßigkeit ergeben, sodass sich das Risiko weniger lohnt. In Bezug auf die Arbeitnehmer soll hingegen gewährleistet werden, dass die legale Beschäftigung lukrativer ist als die Schwarzarbeit, sowohl in Bezug auf das Monatsgehalt als auch die Zukunftsperspektiven. Dies erfordert jedoch unbedingt entsprechende Maßnahmen zur Unterstützung der Umwandlung von Schwarzarbeit in reguläre Beschäftigung.

Brüssel, den 21. Januar 2014 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Henri MALOSSE

(1) „Einen arbeitsplatzintensiven Aufschwung gestalten“, COM(2012) 173 final, Ziffer 1.1; Beschluss des Rates (2010/707/EU) über Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten, Leitlinie 7.

(2) COM(2007) 628. Einer ähnlichen Definition bedient sich auch die OSZE. Die Weltbank schlägt hingegen vor, auch die Arbeitnehmer ohne Vertragsposition und die Selbstständigen mit höchstens fünf Beschäftigten, die keiner Erwerbstätigkeit nachgehen, einzubeziehen.

(3)

— Arbeitsdokument der ILO von 2013: „Labour Inspecition and Undeclared Work in the EU“;

— Eurofound-Datenbank und -Bericht von 2013 „Tackling undeclared work in 27 European Union Member States and Norway. Approaches and measures since 2008“;

— „Beschäftigungspaket 2012“: Mitteilung der Kommission „Einen arbeitsplatzintensiven Aufschwung gestalten“;

— Mitteilungen der Kommission von 2012 und 2013: „Jahreswachstumsbericht“;

— Spezifische Länderempfehlungen 2012 und 2013;

— PROGRESS-Programm „Voneinander lernen“ 2012 (Peer Review) „Combatting undeclared work as a growing challenge in the context of high unemployment“;

— Mitteilung der Kommission aus dem Jahr 2010 „Eine Agenda für neue Kompetenzen und Beschäftigungsmöglichkeiten: Europas Beitrag zur Vollbeschäftigung“, COM(2010) 682 final;

— Beschluss 2010/707/EU des Rates vom 21. Oktober über Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten;

— Mitteilung der Kommission aus dem Jahr 2007 „Die Bekämpfung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit verstärken“, COM(2007) 628 final;

— Eurobarometer-Sonderumfrage aus dem Jahr 2007 zum Thema nicht angemeldete Erwerbstätigkeit;

— Mitteilung der Kommission „Ergebnis der öffentlichen Anhörung zum Grünbuch der Kommission ‚Ein moderneres Arbeitsrecht für die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts‘“, COM (2007) 627;

— Grünbuch „Ein moderneres Arbeitsrecht für die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts“, COM (2006) 708;

— „Feasibility of establishing a European platform for cooperation between labour inspectorates, and other relevant monitoring and enforcement bodies with the aim of preventing and fighting undeclared work“ (Regioplan study), 2010.

(4) COM(2012) 629 final.

(5) COM(2012) 173 final, Ziffer 3.2.

(6) ABl. C 101 vom 12.4.1999, S. 30-37, im Zusammenhang mit COM(98) 219; ABl. C 255 vom 14.10. 2005, S. 61-66. Das Thema kommt jedoch auch in anderen Stellungnahmen zum Tragen, in denen der Arbeitsmarkt im Allgemeinen bzw. die Nebenerscheinungen der Schattenwirtschaft behandelt werden: ABl. C 175 vom 27.7.2007, S. 65-73 und ABl. C 204 vom 9.8.2008, S. 70-76.

(7) Auf der Grundlage der Entschließung über nicht angemeldete Erwerbstätigkeit (Nr. 13538/1/03) und des Beschlusses des Rates vom 22. Juli 2003 über Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten.

(8) ILO, Labour Inspection and Undeclared Work in the EU, Arbeitsdokument Nr. 29, Genf, 2013, Kapitel 1.

(9) Auch wenn das Ausmaß der Schattenwirtschaft aufgrund der nicht wahrheitsgemäßen Angaben verfälscht werden kann, besteht der Vorteil darin, dass dabei zahlreiche sozioökonomische Details ans Licht kommen.

(10) Ciccarone G. et al., Studie: „Indirekte Messmethoden zur Bestimmung der Schwarzarbeit in der EU“, GHK & Fondazione G. Brodolini, Abschlussbericht an die Europäische Kommission, GD Beschäftigung, Soziales und Chancengleichheit, Dezember 2009.

(11) Schneider F., The Shadow Economy and Work in the Shadow: What Do We (Not) Know?, IZA Discussion Paper, Nr. 6423, März 2012; Schneider F., Size and Development of the Shadow Economy of 31 European and 5 other OECD Countries from 2003 to 2012: Some New Facts, working paper, 2012.

(12) Hazans M., Informal Workers across Europe. Evidence from 30 European Countries, Policy Research Working Paper, Nr. 5912, World Bank, Dezember 2011; Packard T. — Koettl J. — Montenegro C.E., In From the Shadow. Integrating Europe's Informal Labor, Weltbank, 2012, Kap. 1.

(13) Schneider F., a.a.O.; Hazans M., ebenda, Packard T. — Koettl J. — Montenegro C.E., ebenda.

(14) Die nordeuropäischen Länder investieren mehr in politische Maßnahmen zur Förderung des Arbeitsmarktes, in den Sozialschutz und in die Umverteilung und verzeichnen folglich ein höheres Gleichheitsniveau bei den Einkommen. In diesen Ländern ist auch der Anteil der Schwarzarbeiter niedriger und betrifft in erster Linie Nebenbeschäftigungen zur Einkommensverbesserung. In Südeuropa gilt die Schattenwirtschaft als Ausgleich für die begrenzten politischen Maßnahmen zur aktiven Förderung des Arbeitsmarktes und des Wohlfahrtsstaates und spielt insbesondere für Arbeitslose und vom formalen Arbeitsmarkt ausgegrenzte Personen eine wichtige Rolle. Vgl. Eurofound-Bericht: „Tackling undeclared work in 27 European Union Member States and Norway. Eurofound, „Tackling undeclared work in 27 European Union Member States and Norway. Approaches and measures since 2008“, Juni 2013, Kapitel 1 und 4.

(15) Hazans M., S. 22-39.

(16) Eurofound, Kapitel 2 und 3.

(17) ILO, ebenda, Kap.3.

(18) Mithilfe dieser Indikatoren kann die eventuelle Beschäftigung von Schwarzarbeitern aufgedeckt werden, wenn die im Rahmen einer Rechnungsprüfung ermittelten Arbeitskosten (Gehalt plus Sozialversicherungsbeiträge) unter den geschätzten Mindestbeträgen liegen. Im COM(2007) 628 final werden sie als bewährte Verfahrensweise genannt.

(19) Dekker H. et al., Joining up the fight against undeclared work in Europe, Regioplan, Abschlussbericht an die Europäische Kommission, GD Beschäftigung, Soziales und Chancengleichheit, Dezember 2010, Kap. 5.