Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über einen gemeinsamen Rahmen für Allgemein- und Einzelgenehmigungen für Telekommunikationsdienste" (96/C 204/06)

Der Rat beschloß am 14. März 1996, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr und Kommunikationsmittel nahm ihre Stellungnahme am 10. April 1996 an. Berichterstatter war Herr Hernández Bataller.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 335. Plenartagung (Sitzung vom 24. April 1996) mit 108 Ja-Stimmen bei 1 Gegenstimme und 3 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. In dem von der Kommission vorgelegten Grünbuch über die Liberalisierung der Telekommunikationsinfrastruktur und der Kabelfernsehnetze (Dok. KOM(94) 682 endg.) werden u.a. Lizenzvergabeverfahren, Auswahlkriterien und mit Infrastrukturlizenzen eventuell verknüpfte Auflagen behandelt.

1.2. In diesem Grünbuch wurde ein grundlegender Ansatz für die Erteilung von Infrastrukturlizenzen dargelegt; es behandelte die Vergabe von Infrastrukturlizenzen und die Position der Dienste, die Lizenzvergabeverfahren, die Auswahlkriterien für die Erteilung der Lizenzen und Genehmigungen sowie die an Infrastrukturlizenzen zu knüpfenden Auflagen einschließlich der Verpflichtungen für ein öffentliches Diensteangebot in Form von Handelsregulierungen. Darüber hinaus befaßte es sich mit anderen Aspekten von Infrastrukturlizenzen, wie Lizenzdauer und Lizenzgebühren, Eigentumsübergang, Freistellung der Telekommunikationsorganisationen von Verpflichtungen, die nicht mit Telekommunikation zu tun haben, sowie der Förderung der Erbringung wettbewerbsfähiger Dienstleistungen.

1.3. Am 3. Mai 1995 veröffentlichte die Kommission eine Mitteilung an das Parlament und den Rat betreffend den Anhörungszeitraum für die Lizenzvergabe, in der zwischen Lizenzen für die Infrastruktur und Lizenzen für die Erbringung von Diensten unterschieden wird.

1.4. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß verabschiedete eine Stellungnahme zu diesem Grünbuch (), in der er das Ziel der Kommission unterstützte, einen stabilen rechtlichen Rahmen zu schaffen, und gleichzeitig anerkannte, daß die Liberalisierung der Telekommunikationsinfrastruktur von größter Bedeutung für die weitere wirtschaftliche und soziale Modernisierung Europas ist.

1.5. In der Entschließung des Rates vom 18. September 1995 über die Errichtung des künftigen ordnungsrechtlichen Rahmens wird die Aufstellung von gemeinsamen Grundsätzen für die einzelstaatlichen Regelungen zur Erteilung von Allgemein- und Einzelgenehmigungen auf der Grundlage ausgewogener Kategorien von Rechten und Pflichten als eines der Schlüsselelemente für die Errichtung des künftigen ordnungspolitischen Rahmens bezeichnet. Des weiteren wird darin betont, daß es keinerlei ungerechtfertigte Marktzugangsbeschränkungen geben darf und daß objektive, transparente und nichtdiskriminierende Vergabekriterien und -verfahren anzuwenden sind; es ist für eine effiziente Nutzung der Grundressourcen zu sorgen, insbesondere der Frequenzen, der Rufnummern und der Wegerechte, so daß eine Gleichbehandlung der verschiedenen Marktteilnehmer unter der Aufsicht der zuständigen einzelstaatlichen Behörden gewährleistet ist.

2. Der Vorschlag der Kommission

2.1. Die von der Kommission vorgeschlagene Richtlinie soll eine gemeinsame Grundlage für einzelstaatliche Genehmigungsverfahren schaffen. Sie zielt vor allem auf folgendes ab:

a) Es soll verhindert werden, daß die Zahl der Genehmigungen für irgendeine Klasse von Telekommunikationsdiensten oder Infrastruktur von vornherein beschränkt wird, soweit dies nicht für die effiziente Zuteilung von Funkfrequenzen notwendig ist;

b) es soll unterschieden werden zwischen Allgemeingenehmigungen (d.h. Genehmigungen nach allgemeinen Regeln, bei denen für den Marktzugang keine vorherige Einzelgenehmigung erforderlich ist) und Einzelgenehmigungen (d.h. Genehmigungen in Verbindung mit einer solchen vorherigen Überprüfung). Zur Durchsetzung von Auflagen im öffentlichen Interesse ist den Allgemeingenehmigungen gegenüber den Einzelgenehmigungen der Vorzug zu geben.

c) Sowohl für die Genehmigungsverfahren als auch für die daran geknüpften Auflagen sind harmonisierte Grundsätze festzulegen und Harmonisierungsmechanismen zu schaffen. Darüber hinaus sollen Erleichterungen für grenzüberschreitende Dienste eingeführt werden.

d) Die Mitgliedstaaten sollen die Möglichkeit haben, den Marktzugang nicht an eine Genehmigung zu binden.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß begrüßt den Vorschlag der Kommission, ist allerdings nach wie vor der Auffassung, daß ein weniger bürokratisches und möglichst unkompliziertes Genehmigungsverfahren anzustreben ist.

3.2. Bei der Genehmigungsvergaberegelung - seien es Allgemein- oder Einzelgenehmigungen - müssen die Ziele des Allgemeinwohls und des öffentlichen Diensteangebots berücksichtigt werden.

3.2.1. Der Ausschuß billigt die Möglichkeit der Einführung spezifischer Auflagen, die an Genehmigungen für Betreiber geknüpft werden können, die den Zugang zu den öffentlichen Netzen beantragen.

3.3. Das Bündel der mit den Genehmigungen verknüpften Rechte und Pflichten muß ausgewogen sein. Betreibern, die den Marktzugang beantragen, dürfen keine unnötigen Verpflichtungen auferlegt werden.

3.4. Der Vorschlag müßte auf dem generellen Grundsatz basieren, daß eine (Allgemein- oder Einzel-) Genehmigung ein unerläßliches Erfordernis darstellt, denn es ist kaum sinnvoll, daß in einem Sektor von der strategischen Bedeutung der Telekommunikation die nicht genehmigungspflichtige Erbringung von Diensten zum Handlungsprinzip für die Mitgliedstaaten erhoben wird (außer in den Fällen, in denen dies angezeigt erscheint).

3.5. Es sollte klargestellt werden, daß Genehmigungen, auch wenn es sich um Allgemeingenehmigungen handelt, nicht ohne weiteres die Erbringung aller möglichen Telekommunikationsdienste einschließen, sondern sich nur auf ausdrücklich festgelegte Dienste erstrecken dürfen.

3.6. Aufgrund der Komplexität einiger der in den Bereich der Allgemeingenehmigungen fallenden Dienste kann die Zeit, die den nationalen Aufsichtsbehörden für die Prüfung der Einhaltung der Auflagen durch die Betreiber zur Verfügung steht, zu kurz bemessen sein. Daher müßten angemessene Fristen je nach dem betroffenen Dienst festgelegt werden.

3.7. Der Ausschuß bekräftigt darüber hinaus seinen Standpunkt, daß die Interessen der Bürger nicht hinter technischen Gegebenheiten und wirtschaftlichen Interessen zurückgestellt werden dürfen. Für die Arbeitnehmer bilden Arbeit und Ausbildung sowie humane Arbeitsbedingungen die Grundlage einer fortschrittlichen, dabei aber auch sozialen Informationsgesellschaft. Nur auf diese Weise können eine moderne, fortschrittliche Kommunikationspolitik und eine Stärkung der europäischen Wirtschaft eine breite Akzeptanz in Europa finden.

3.8. Der Ausschuß ist grundsätzlich mit dem von der Kommission angewandten Kriterium einverstanden, daß für Dienste, für deren Erbringung nur begrenzte Ressourcen zur Verfügung stehen, eine Einzelgenehmigung verlangt werden kann, während für die übrigen Dienste Allgemeingenehmigungen erteilt werden können.

3.8.1. Es muß jedoch unterschieden werden zwischen Diensten, die eine Anschaltung an das Telefonnetz erfordern, und Diensten, bei denen dies nicht nötig ist. Alle Dienste, die ein Recht auf Zusammenschaltung mit dem öffentlichen Netz beanspruchen können, können von Einzelgenehmigungsverfahren abhängig gemacht werden.

3.9. Nach Auffassung des Ausschusses müssen Verpflichtungen für ein öffentliches Diensteangebot in Form von Handelsregulierungen aufgestellt werden, sofern die an die Genehmigungen geknüpften Auflagen im Einklang mit den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften über die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr stehen, ein hohes Verbraucherschutzniveau gewährleistet ist und die Wettbewerbsregeln eingehalten werden.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Die Bestimmungen in Artikel 9 Absatz 2 erscheinen als nicht sinnvoll, denn wenn im Genehmigungsverfahren ein allgemeiner Grundsatz zur Veröffentlichung festgesetzt wird, sind die Mitgliedstaaten zur Genehmigungserteilung ohne Einhaltung des Verfahrens verpflichtet, es sei denn, daß gewichtige Gründe eine zeitlich beschränkte Ausnahme rechtfertigen. Außerdem ist die vorgesehene Frist angesichts der Vielschichtigkeit, die einige der betroffenen Dienste aufweisen können, zu kurz.

4.2. Dem Richtlinienentwurf zufolge sollen die Mitgliedstaaten die Begrenzung der Zahl der Genehmigungen überprüfen. Damit wird auf dem Markt sowohl für die Genehmigungsinhaber als auch für etwaige Neuanbieter ein Element der Unsicherheit eingeführt. Daher müssen für den Fall einer Änderung ihrer Anzahl verschiedene Bedingungen vorgesehen werden, um die Einhaltung bereits unter anderen Vorgaben erstellter unternehmerischer Planungen zu gewährleisten.

4.2.1. Auch wenn es ein allgemeines Prinzip des Vorschlags ist, die Zahl der Genehmigungen nicht von vornherein zu beschränken, sollte eine Begrenzung der Zahl der Genehmigungen erwogen werden, wenn insbesondere beim Aufbau der Infrastrukturen öffentliches Eigentum in Anspruch genommen werden muß, denn auch dieses kann ein knappes Gut sein; ebensowenig ist es gerechtfertigt, unangemessene Investitionen zuzulassen, die zum Konkurs der Unternehmen mit den daraus sich ergebenden sozialen und wirtschaftlichen Folgen führen könnten.

4.2.2. Der Ausschuß teilt das Kriterium der Kommission, in begründeten Fällen und im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit insbesondere an Einzelgenehmigungen Auflagen knüpfen zu können, die sich auf Anforderungen an die Qualität, die Verfügbarkeit und die Dauer des Dienstes bzw. Netzes erstrecken und auch die finanzielle, die technische und die Managementkompetenz sowie die Bedingungen einbeziehen, nach denen eine Mindestbetriebsdauer aufgestellt werden kann.

4.3. Gemäß dem Vorschlag müssen alle bestehenden Genehmigungen bis zum 1. Januar 1999 an diese Richtlinie angepaßt werden; dafür kann allerdings auch ein Übergangszeitraum eingeräumt werden. Es ist darauf zu dringen, daß dieser Übergangszeitraum nicht dazu benutzt werden darf, eine Reihe für bestimmte Betreiber geltender Verpflichtungen zu verlängern, die die unternehmerische Freiheit beeinträchtigen können und daher unvereinbar mit einem Markt sind, auf dem Wettbewerb herrscht.

4.4. Der Ausschuß weist erneut () darauf hin, daß die sozialen und gesellschaftlichen Auswirkungen bei weiteren Liberalisierungsschritten von sehr wesentlicher Bedeutung sind. Er äußerte sich bereits wie folgt:

"Der Ausschuß befürchtet, daß durch die Schaffung von Arbeitsplätzen in der Telekommunikationsbranche und möglicherweise auch in anderen Wirtschaftszweigen die bereits erlittenen und bevorstehenden Verluste, insbesondere bei den bislang öffentlichen Betreibern, nicht ausgeglichen werden können. Es soll nicht unerwähnt bleiben, daß es natürlich auch Arbeitsplatzverluste durch technischen Fortschritt und durch Einsatz neuer Technologien gegeben hat. Harmonisierung und Liberalisierung erfordern eine ausgewogene Balance, auch um im Interesse der Beschäftigten die sozialverträglichen Realisierungen weiterer Liberalisierungsschritte sicherzustellen."

4.5. Mit der vorgeschlagenen Richtlinie muß eine Gleichbehandlung der verschiedenen Marktteilnehmer gewährleistet werden. Dazu ist ein ausgewogenes Bündel von Rechten und Pflichten der künftigen Genehmigungsinhaber vorzusehen und allen Unternehmen Chancengleichheit zu gewähren, denn es kommt entscheidend darauf an, daß alle Unternehmen eine gleichartige unternehmerische Handlungsfreiheit haben.

4.5.1. Der vorgeschlagenen Richtlinie zufolge soll - genau wie im Vorschlag für eine Richtlinie über die Zusammenschaltung - als Kriterium für die Auferlegung von Verpflichtungen die "wesentliche Marktmacht" eines Unternehmens dienen.

4.5.1.1. Die Bezugnahme auf dieses Kriterium ist zu unterlassen. Statt dessen müssen die gesetzlichen Regelungen und die bestehende Rechtsprechung über Wettbewerb zugrunde gelegt werden.

4.5.1.2. Das Kriterium der "wesentlichen Marktmacht" stellt eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes dar, weil manchen Unternehmen je nach ihrem Marktanteil zusätzliche Verpflichtungen auferlegt werden könnten, was eine Einschränkung der Handlungsfreiheit und der Wettbewerbsfähigkeit derzeitiger Betreiber bedeuten würde. In einem wettbewerbsorientierten Umfeld muß eine solche Unterscheidung unterbleiben. Die Genehmigungen müssen für alle Betreiber ein ausgewogenes Bündel von Rechten und Pflichten vorsehen, so daß weder etablierte Betreiber noch Marktneueinsteiger begünstigt werden.

4.6. Es wird nicht klar festgelegt, wie der Universaldienst zu erbringen ist und welche Finanzierungsformen dafür vorgesehen sind.

4.7. In bezug auf das Recht auf Zusammenschaltung mit dem öffentlichen Telefonnetz ergibt sich bei der Festsetzung eines damit verknüpften Auflagenpakets ein Zirkelschluß von zentraler Bedeutung. Die Erlangung der Genehmigung ist dementsprechend nötig, um genau nachweisen zu können, daß die zugelassenen Unternehmen den allgemeinen Zweck erfuellen, der Gegenstand der Genehmigung ist, d.h. die Erfuellung der Auflagen, die mit dem Recht auf Anschaltung an das öffentliche Netz verknüpft sind.

4.7.1. Das Paket der mit dem Zusammenschaltungsrecht verbundenen Auflagen umfaßt in erster Linie folgende Verpflichtungen: Diensteangebot für die Allgemeinheit, Erfuellung der grundlegenden Anforderungen und Einhaltung verschiedener, den Wettbewerb gewährleistender Transparenz-Schutzklauseln im Hinblick auf die von den neuen, zugeschalteten Marktteilnehmern angebotenen Geschäftsbedingungen.

4.8. Auch wenn die Definition des Globalverfahrens in Artikel 2 bereits Hinweise in dieser Richtung enthält, muß klargestellt werden, daß dieses Verfahren nur für Dienste gilt, die in verschiedenen Mitgliedstaaten erbracht werden sollen.

4.8.1. Außerdem müssen die für das Globalverfahren vorgesehenen Fristen in angemessener Weise in Abhängigkeit von der Komplexität der Dienste, auf die sich das Verfahren bezieht, festgelegt werden.

4.9. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß hält eine europäische Regulierungsbehörde für notwendig, die mit vollen Befugnissen in dieser Frage ausgestattet ist, und fordert die Kommission auf, geeignete Vorschläge dazu vorzulegen.

4.10. Die Kommission beabsichtigt in ihrem Vorschlag die Einrichtung eines Telekommunikationsausschusses der Europäischen Union (TAEU) mit beratenden Aufgaben.

4.10.1. Die Kommission muß die Maßnahmen, die sie in Anwendung der Artikel 13 und 17 des Vorschlags ergreifen kann, klarer definieren, denn in bezug auf das Tätigwerden des Telekommunikationsausschusses der Europäischen Union ist die in Artikel 13 vorgeschlagene Lösung insofern nicht zufriedenstellend, als auf Artikel 17 verwiesen wird, in dem nur knapp dargelegt ist, daß die Kommission Maßnahmen ergreifen kann. Eine Angabe, um welche Maßnahmen es sich handelt und wie sie durchzuführen sind, fehlt.

4.10.2. Andererseits ist im Zusammenhang mit den Verfahren der Artikel 13 und 17 des Vorschlags zu fragen, warum angesichts der Tatsache, daß dem Telekommunikationsausschuß (TAEU) bereits ein Vertreter der Kommission angehört, der TAEU nicht unmittelbar mit der Festlegung der zu ergreifenden Maßnahmen betraut wird. Dies würde das Verfahren vereinfachen.

Geschehen zu Brüssel am 24. April 1996.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Carlos FERRER

() ABl. Nr. C 301 vom 13. 11. 1995, S. 24.

() ABl. Nr. C 301 vom 13. 11. 1995, S. 24.