Brüssel, den 2.2.2005

SEK(2005) 150 endgültig

Empfehlung für eine

STELLUNGNAHME DES RATES

gemäß Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 zum aktualisierten Stabilitätsprogramm Italiens für 2004-2008

(von der Kommission vorgelegt)

BEGRÜNDUNG

Nach der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken[1] hatten die teilnehmenden Mitgliedstaaten, d.h. die Mitgliedstaaten, die die einheitliche Währung eingeführt haben, dem Rat und der Kommission bis 1. März 1999 Stabilitätsprogramme vorzulegen. Nach Artikel 5 der Verordnung hatte der Rat jedes Stabilitätsprogramm auf der Grundlage von Bewertungen durch die Kommission und den Ausschuss nach Artikel 114 EG-Vertrag (Wirtschafts- und Finanzausschuss) zu prüfen. Auf der Grundlage einer Empfehlung der Kommission und nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses gab der Rat nach Prüfung des Programms eine Stellungnahme dazu ab. Gemäß der Verordnung müssen die Mitgliedstaaten alljährlich eine Aktualisierung ihres Stabilitätsprogramms vorlegen, die vom Rat nach demselben Verfahren geprüft werden kann.

Das erste Stabilitätsprogramm Italiens für den Zeitraum 1998-2001 wurde am 22. Dezember 1998 vorgelegt und am 8. Februar 1999 vom Rat bewertet. Anschließend wurden alljährlich Programmfortschreibungen vorgelegt. Italien hat die jüngste Aktualisierung seines Stabilitätsprogramms am 1. Dezember 2004 übermittelt. Die Kommissionsdienststellen haben das aktualisierte Programm einer technischen Beurteilung unterzogen, wobei sie die Herbstprognose 2004 der Kommissionsdienststellen, den Verhaltenskodex[2], die gemeinsame Methodik für die Schätzung des Produktionspotenzials und der konjunkturbereinigten Haushaltssalden, die in den Grundzügen der Wirtschaftspolitik 2003-2005 enthaltenen Empfehlungen und die in der Mitteilung der Kommission an den Rat vom 27. November 2002 über die Verstärkung der haushaltspolitischen Koordinierung festgelegten Grundsätze[3] berücksichtigt haben. Dabei sind sie zu nachstehender Bewertung gelangt:

- Das Programm erfüllt die Datenanforderungen des „Verhaltenskodexes für Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme“ teilweise. Für die Jahre 2006 und danach wird nur der Umfang der künftigen Finanzkorrektur angegeben, aber nicht, wie sie sich zusammensetzt, und die Aufschlüsselung des Haushalts entspricht nicht den im Programm dargelegten Haushaltszielen.

- Das im Programm vorgestellte makroökonomische Szenario spiegelt eine allmähliche und von der Inlandsnachfrage getragene Konjunkturbelebung bis zum Jahr 2006 wider, wo sich das reale BIP-Wachstum bei rund 2,3 % jährlich stabilisieren dürfte. Das Szenario trägt den etwa Mitte 2004 zur Verfügung gestellten Angaben Rechnung. Entwicklungen, die nach Vorlage der mittelfristigen Wirtschafts- und Finanzplanung ( Documento di programmazione economico-finanziaria – DPEF ) Ende Juli 2004 auftraten, bleiben unberücksichtigt. Infolgedessen dürften die kurzfristigen Wachstumsannahmen etwas günstiger als die Herbstprognose 2004 der Kommission ausfallen. Dasselbe gilt für die mittelfristigen Aussichten. In den Berechnungen der Kommission nach der gemeinsam vereinbarten Methodik wird von einem Potenzialwachstum von rund 1¾ % jährlich ausgegangen, gegenüber 1¼ % in der Herbstprognose 2004 der Kommission.

- Das Programm will das nominale Defizit von erwarteten 2,9 % des BIP in 2004 schrittweise auf 2,7 % des BIP in 2005 und schließlich auf 0,9 % des BIP in 2008 zurückführen. Daher wird im Programm nicht länger eine mittelfristig nahezu ausgeglichene oder einen Überschuss aufweisende Haushaltsposition angestrebt. Im Vergleich zur letzten Fortschreibung liegen die Defizitzahlen um mehr als einen Prozentpunkt höher, und die geplante Anpassung wird angesichts des etwas ungünstigeren makroökonomischen Szenarios zeitlich verschoben. Da die konjunkturellen Bedingungen, gemessen an der Produktionslücke, jedoch nahezu unverändert sind, kann der größte Teil der Korrektur des Defizits als strukturell angesehen werden.

- Konjunkturbereinigt dürfte sich der Haushaltssaldo im Programmzeitraum um 1,1 Prozentpunkte verbessern, wobei der Großteil der Anpassung (0,5 Prozentpunkte) voraussichtlich 2006 erfolgt. Eine Verbesserung in konjunkturbereinigter Hinsicht wird 2005 nicht erwartet.

- Die Bewertung des Stabilitätsprogramms verdeutlicht eindeutige Gefahren, dass das Haushaltsergebnis schlechter ausfallen könnte als im Programm vorgesehen. Die haushaltspolitischen Ziele stützen sich auf relativ günstige makroökonomische Erwartungen, insbesondere für 2005. Damit einhergehend gibt es mehrere Unsicherheiten im Zusammenhang mit der Ausführung des Haushalts 2005, wozu auch die Klassifizierung von ANAS, dem für die Straßeninstandhaltung zuständigen Unternehmen, sowie eine Reihe von vorübergehenden Maßnahmen zur Einnahmensteigerung gehören. Weitere Unsicherheiten betreffen 2006, wenn die größte Verbesserung in konjunkturbereinigter Hinsicht stattfinden soll, und die Regierung Einmalmaßnahmen vollständig durch ständige Maßnahmen ersetzen will. Das Programm enthält keine Angaben darüber, wie die Anpassung erreicht werden soll. Aufgrund der Erfahrung kann nicht ausgeschlossen werden, dass in den Jahren 2006 und danach die Lücke zwischen den unveränderten Mängeln bei den Rechtsvorschriften und dem im Programm dargelegten Defizitziel der erforderlichen Finanzkonsolidierung nicht ausreichend Rechnung trägt.

- Insgesamt bieten die im Programm vorgezeichneten Haushaltsziele keine ausreichende Sicherheitsmarge, damit das Defizit den Schwellenwert von 3 % des BIP bei normalen Konjunkturschwankungen zumindest bis 2006 nicht überschreitet. Im Hinblick auf Abwärtsrisiken im Zusammenhang mit dem makroökonomischen Szenario sowie auf die Risiken im Zusammenhang mit der Ausführung des Haushalts 2005 können zusätzliche Maßnahmen notwendig sein, um das nominale Defizitziel zu erreichen und insbesondere zu verhindern, dass das nominale Defizit 2005 den Referenzwert von 3 % des BIP überschreitet. Zusätzliche Maßnahmen können auch 2006 und danach erforderlich sein.

- In 2004 dürfte die Schuldenquote, die immer noch bei 106 % liegt, trotz erheblicher Privatisierungserlöse nur geringfügig sinken. Der Fast-Stillstand im Vergleich zu 2003 ist die Folge einer Abweichung des Primärsaldos und erheblicher schuldensteigernder Maßnahmen, die nichts mit dem Defizit zu tun haben. Das Tempo des Schuldenabbaus dürfte 2005-2008 angesichts der erwarteten Verbesserung des Primärsaldos, eines ehrgeizigen Privatisierungsprogramms und der allmählichen Belebung des Wirtschaftswachstums wieder steigen. Die positive Wirkung der geplanten Privatisierungserlöse wird jedoch weitgehend durch schuldenerhöhende Below-the-line-Maßnahmen, die im Einzelnen nicht genannt werden, aufgehoben. Die Schuldenquote soll erst 2007 unter den Schwellenwert von 100 % sinken, also vier Jahre nach der Frist 2003, zu der Italien sich selbst 1998 im Hinblick auf den Beitritt zur WWU verpflichtet hatte.

- Die haushaltspolitische Strategie des Programms wird bestimmt durch die Notwendigkeit, die laufenden Primärausgaben deutlich einzudämmen, um eine Haushaltskonsolidierung zu erreichen und gleichzeitig eine Senkung der Abgaben zu ermöglichen. Die Steuerreform von 2005 sollte zwar offiziell defizitneutral sein, könnte sich jedoch negativ auf den Haushaltssaldo auswirken. Gleichermaßen wird die 2 %-Obergrenze für den jährlichen Anstieg der Primärausgaben ebenso wie eine weitere Korrektur des internen Stabilitätspakts nicht voll und ganz durch glaubwürdige Durchsetzungsverfahren gestützt. Der 2004 verabschiedete Rahmen für die Rentenreform ist ein wichtiger Schritt zur Bewältigung der Haushaltskonsequenzen aufgrund der alternden Bevölkerung. Eine vollständige Umsetzung der Reform dürfte die Ausgaben zwischen 2011 und 2033 um rund 0,6-0,7 % des BIP gesenkt werden. Die strengeren Bedingungen für den Anspruch auf Leistungen sollen erst 2008 in Form einer plötzlichen und starken Anhebung des für Altersrenten erforderlichen Rentenalters gelten. Das Programm enthält ebenfalls einen Plan für die Veräußerung von Finanzanlagen in Höhe von durchschnittlich 1,6 % des BIP jährlich, ohne jedoch die entsprechenden Details zu erwähnen. Schließlich wirken sich verschiedene Haushaltsmaßnahmen kurzfristig günstig aus, wobei sich diese Auswirkungen in der Zukunft allmählich umkehren dürften.

- In Bezug auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen scheint Italien leicht gefährdet. Wenn die haushaltspolitischen Ziele und die vor kurzem verabschiedete Rentenreform vollständig umgesetzt werden, würde Italien einen nachhaltigen Pfad erreichen. Angesichts der Risiken für die haushaltspolitischen Ziele ist daher eine umgehende Korrektur der geringsten Abweichung von der Strategie, hohe Primärüberschüsse zu erzielen, von größter Bedeutung, um die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu gewährleisten.

- Die in der Fortschreibung dargelegte Wirtschaftspolitik entspricht teilweise den länderspezifischen Grundzügen der Wirtschaftspolitik im Bereich der öffentlichen Finanzen. Erstens wird im Programm keine mittelfristig nahezu ausgeglichene oder einen Überschuss aufweisende Haushaltsposition angestrebt. Zweitens gewährleisten die Haushaltsziele keine Verbesserung in konjunkturbereinigter Hinsicht von mindestens 0,5 Prozentpunkten jährlich. Drittens wird die geplante Steuersenkung in 2005 nicht vollständig durch strukturelle Kürzungen der laufenden Primärausgaben finanziert. Schließlich enthält das Programm keine ausreichenden Informationen darüber, wie das Verfahren zur Stärkung der Ausgabeneindämmung funktionieren soll und benennt auch keine eindeutige Quelle zur Finanzierung der Regionalausgaben.

- In Anbetracht der vorstehenden Bewertung sollte Italien (i) das Notwendige tun, um das Erreichen des Defizitziels 2005 zu gewährleisten, (ii) in 2006 und danach die notwendigen Strukturmaßnahmen ergreifen, um bis zum Ablauf des Programmzeitraums eine in etwa ausgeglichene Haushaltsposition zu erreichen, (iii) gewährleisten, dass die Schuldenquote schneller auf den im EG-Vertrag vorgesehenen Referenzwert von 60 % des BIP sinkt, und dabei andere Faktoren als die Nettokreditaufnahme, die zu einer Veränderung der Schuldenniveaus beitragen können, besonders in Betracht ziehen.

Aufgrund dieser Bewertung hat die Kommission die beigefügte Empfehlung für eine Stellungnahme des Rates zum aktualisierten Stabilitätsprogramm Italiens zwecks Weiterleitung an den Rat angenommen.

Empfehlung für eine

STELLUNGNAHME DES RATES

gemäß Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 zum aktualisierten Stabilitätsprogramm Italiens für 2004-2008

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,

gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken[4], insbesondere auf Artikel 5 Absatz 3,

auf Empfehlung der Kommission,

nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses -

GIBT FOLGENDE STELLUNGNAHME AB:

Am [17. Februar 2005] prüfte der Rat das aktualisierte Stabilitätsprogramm Italiens für den Zeitraum 2004 bis 2008. Das Programm erfüllt die Datenanforderungen des „Verhaltenskodexes für Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme“ teilweise. Für die Jahre 2006 und danach wird nur der Umfang der künftigen Finanzkorrektur angegeben, aber nicht, wie sie sich zusammensetzt, und die Aufschlüsselung des Haushalts entspricht nicht den im Programm dargelegten Haushaltszielen. Deshalb wird Italien aufgefordert, den Anforderungen des Verhaltenskodex zu entsprechen.

Das dem Programm zugrunde liegende makroökonomische Szenario trägt den etwa Mitte 2004 zur Verfügung gestellten Angaben Rechnung. Es wird davon ausgegangen, dass sich das reale BIP-Wachstum von 1,2 % in 2004 auf 2,1 % in 2005 belebt und sich im verbleibenden Programmzeitraum auf durchschnittlich rund 2,3 % belaufen wird. Nach derzeitigem Kenntnisstand scheint dieses Szenario recht günstige Wachstumsannahmen widerzuspiegeln, da sowohl (i) die für 2005 prognostizierte Wachstumsrate im oberen Bereich der momentanen Schätzwerte zu liegen scheint und (ii) die mittelfristige Wachstumsentwicklung relativ optimistisch zu sein scheint. Die Programmprojektionen im Hinblick auf die am BIP-Deflator gemessenen Preisentwicklungen scheinen realistisch[5].

Das Programm will das nominale Defizit von erwarteten 2,9 % des BIP in 2004 schrittweise auf 2,7 % des BIP in 2005 und schließlich auf 0,9 % des BIP in 2008 zurückführen. Daher wird im Programm nicht länger eine mittelfristig nahezu ausgeglichene oder einen Überschuss aufweisende Haushaltsposition angestrebt. Konjunkturbereinigt dürfte sich der Haushaltssaldo im Programmzeitraum um 1,1 Prozentpunkte verbessern, wobei der Großteil der Anpassung (0,5 Prozentpunkte) voraussichtlich 2006 erfolgt. Eine Verbesserung in konjunkturbereinigter Hinsicht wird 2005 nicht erwartet. Im Vergleich zur letzten Fortschreibung liegen die nominalen Defizitzahlen um mehr als einen Prozentpunkt höher, und die geplante Anpassung wird angesichts des etwas ungünstigeren makroökonomischen Szenarios zeitlich verschoben. Da die konjunkturellen Bedingungen, gemessen an der Produktionslücke, jedoch nahezu unverändert sind, kann der größte Teil der Korrektur des Defizits als strukturell angesehen werden.

Es bestehen eindeutige Gefahren, dass das Haushaltsergebnis schlechter ausfallen könnte als im Programm vorgesehen. Insbesondere bergen in Bezug auf 2005, wo der Spielraum sehr begrenzt ist, ein geringer als geplantes Wirtschaftswachstum, geringfügige Abweichungen von der geplanten Haushaltsanpassung von mehr als 2 % des BIP, Risiken im Zusammenhang mit verschiedenen einmaligen Maßnahmen und die mögliche Neuklassifizierung von ANAS, dem für die Straßeninstandhaltung zuständigen Unternehmen, die Gefahr, dass der Referenzwert von 3 % des BIP überschritten wird. Im Jahr 2006 und darüber hinaus ist eine vollständige Bewertung der Haushaltsentwicklung schwierig, da das Programm die Maßnahmen, die notwendig sind, um die haushaltspolitischen Ziele zu erreichen, nicht erläutert. Im gleichen Zeitraum kann aufgrund früherer Erfahrungen nicht ausgeschlossen werden, dass der zur Verwirklichung der im Programm dargelegten Ziele erforderliche Finanzanpassung nicht ausreichend Rechnung getragen wird.

In Anbetracht dieser Risikoeinschätzung scheint die haushaltspolitische Strategie des Programms keine ausreichende Sicherheitsmarge zu bieten, um zumindest bis 2006 bei normalen Konjunkturschwankungen ein Überschreiten des Defizitwerts von 3 % des BIP zu verhindern. Sie ist ebenfalls unzureichend, um zu gewährleisten, dass das im Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgesehene mittelfristige Ziel eines in etwa ausgeglichenen Haushalts bis zum Ende des Programmzeitraums erreicht wird.

Es wird davon ausgegangen, dass die Schuldenquote 2004 einen Stand von 106 % des BIP erreicht und somit nur geringfügig unter dem 2003 verzeichneten Wert und weit über dem im Vertrag vorgesehenen Referenzwert von 60 % des BIP liegt. Nach Aussage des Programms soll die Schuldenquote während des Programmzeitraums um über acht Prozentpunkte gesenkt werden, im Wesentlichen durch einen ehrgeizigen Privatisierungsplan, der mit einer Verbesserung des Primärsaldos und einer Belebung des Wirtschaftswachstums einhergeht. Ein rascheres Tempo beim Schuldenabbau wird durch schuldenerhöhende Below-the-line-Maßnahmen in Höhe von durchschnittlich über zwei Prozentpunkten des BIP jährlich erschwert. Die Schuldenentwicklung kann (i) in Anbetracht der vorerwähnten Risiken für die Haushaltsziele und (ii) wegen des sehr ehrgeizigen Privatisierungsprogramms ungünstiger als geplant verlaufen.

In Bezug auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen scheint Italien in einer relativ günstigen Position, sofern die haushaltspolitischen Ziele vollständig verwirklicht werden, und die erwarteten Einsparungen durch die vor kurzem verabschiedete Rentenreform erreicht werden. Angesichts der Risiken für die haushaltspolitischen Ziele ist daher eine umgehende Korrektur der geringsten Abweichung von der Strategie, hohe Primärüberschüsse zu erzielen, von größter Bedeutung, um einen tragfähigen Pfad zu gewährleisten.

Die im Programm dargelegte Wirtschaftspolitik entspricht teilweise den länderspezifischen Grundzügen der Wirtschaftspolitik im Bereich der öffentlichen Finanzen. Erstens wird im Programm keine mittelfristig nahezu ausgeglichene oder einen Überschuss aufweisende Haushaltsposition angestrebt. Zweitens gewährleisten die Haushaltsziele keine Verbesserung des konjunkturbereinigten Haushaltssaldos von mindestens 0,5 Prozentpunkten jährlich. Drittens wird die geplante Steuersenkung in 2005 nicht vollständig durch strukturelle Kürzungen der laufenden Primärausgaben finanziert. Schließlich enthält das Programm keine ausreichenden Informationen darüber, wie das Verfahren zur Stärkung der Ausgabeneindämmung funktionieren soll und benennt auch keine eindeutige Quelle zur Finanzierung der Regionalausgaben.

* * *

In Anbetracht der vorstehenden Bewertung ist der Rat der Auffassung, dass Italien:

(i) das Notwendige tun sollte, um das Erreichen des Defizitziels 2005 zu gewährleisten;

(ii) in 2006 und danach die notwendigen Strukturmaßnahmen ergreifen sollte, um bis zum Ablauf des Programmzeitraums eine in etwa ausgeglichene Haushaltsposition zu erreichen; und

(iii) gewährleisten sollte, dass die Schuldenquote schneller auf den im EG-Vertrag vorgesehenen Referenzwert von 60 % des BIP sinkt, und dabei andere Faktoren als die Nettokreditaufnahme, die zu einer Veränderung der Schuldenniveaus beitragen können, besonders in Betracht ziehen.

Gegenüberstellung zentraler makroökonomischer und budgetärer Projektionen

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Reales BIP (Veränderung in %) | SP 2004 | 1,2 | 2,1 | 2,2 | 2,3 | 2,3 |

KOM Okt. 2004 | 1,3 | 1,8 | 1,8 | - | - |

SP 2003 | 1,9 | 2,2 | 2,5 | 2,6 |

HVPI-Inflation (in %) | SP 20041 | 2,2 | 1,6 | 1,5 | 1,4 | 1,4 |

KOM Okt. 2004 | 2,3 | 2,3 | 2,0 | - | - |

SP 2003 | 1,8 | 1,5 | 1,4 | 1,4 | - |

Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo (in % des BIP) | SP 2004 | -2,9 | -2,7 | -2,0 | -1,4 | -0,9 |

KOM Okt. 2004 | -3,0 | -3,0 | -3,6 | - | - |

SP 2003 | -2,2 | -1,5 | -0,7 | 0,0 | - |

Primärsaldo (in % des BIP) | SP 2004 | 2,4 | 2,4 | 3,3 | 4,0 | 4,7 |

KOM Okt. 2004 | 2,0 | 2,1 | 1,5 | - | - |

SP 2003 | 2,9 | 3,5 | 4,4 | 5,1 | - |

Konjunkturbereinigter Saldo (in % des BIP) | SP 20042 | -2,1 | -2,1 | -1,6 | -1,2 | -1,0 |

KOM Okt. 2004 | -2,4 | -2,6 | -3,4 | - | - |

SP 20032 | -1,6 | -1,0 | -0,4 | 0,1 | - |

Öffentlicher Bruttoschuldenstand (in % des BIP) | SP 2004 | 106,0 | 104,1 | 101,9 | 99,2 | 98,0 |

KOM Okt. 2004 | 106,0 | 104,6 | 104,4 | - | - |

SP 2003 | 105,0 | 103,0 | 100,9 | 98,6 | - |

N.B.: 1 Voraussichtliche Inflation ab 2005. 2 Berechnungen der Kommissionsdienststellen aufgrund der im Programm enthaltenen Informationen. Quellen: Stabilitätsprogramm (SP); Herbstprognose 2004 der Kommissionsdienststellen (KOM). Berechnungen der Kommissionsdienststellen. |

[1] ABl. L 209 vom 2.8.1997. Die Dokumente, auf die in diesem Text verwiesen wird, finden sich auf folgender Website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Geänderte Stellungnahme des Wirtschafts- und Finanzausschusses zu Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme, vom Rat „Wirtschaft und Finanzen“ gebilligt am 10.7.2001.

[3] KOM(2002) 668 endgültig vom 27.11.2002.

[4] ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 1. Die Dokumente, auf die in diesem Text verwiesen wird, finden sich auf folgender Website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[5] Die im Programm dargelegten HVPI-Inflationsprojektionen sind keine Prognosen, sondern Referenzwerte, die in der Regel bei Tarifverhandlungen verwendet werden.