Wie Präsidentin von der Leyen in ihren politischen Leitlinien erklärt hat und in der Mitteilung mit dem Titel „Gestaltung der digitalen Zukunft Europas“ betont wurde, ist es für Europa von entscheidender Bedeutung, alle Vorteile des digitalen Zeitalters zu nutzen und die europäische Industrie und Innovationsfähigkeit innerhalb sicherer und ethischer Grenzen zu stärken.

Der vorliegende Vorschlag, der eine Pilotregelung für auf DLT basierende Marktinfrastrukturen in Form einer Verordnung vorsieht, verfolgt vier allgemeine und miteinander verbundene Ziele. Das erste Ziel ist Rechtssicherheit. Damit sich Sekundärmärkte für Kryptowerte, die als Finanzinstrumente gelten, innerhalb der EU entwickeln können, muss Klarheit darüber herrschen, in welchen Bereichen der Rahmen nicht mehr zweckmäßig ist. Das zweite Ziel besteht in der Förderung von Innovationen. Die Beseitigung von Hindernissen für die Anwendung neuer Technologien im Finanzsektor bildet die Grundlage der Strategie der Kommission für ein digitales Finanzwesen. Um den Einsatz von Technologie und verantwortungsbewusste Innovationen zu fördern, bedarf es einer Pilotregelung, um sicherzustellen, dass weitreichendere Änderungen an den bestehenden Rechtsvorschriften für Finanzdienstleistungen evidenzbasiert sind. Das dritte Ziel besteht darin, für Verbraucher- und Anlegerschutz sowie Marktintegrität zu sorgen; das vierte ist die Sicherung der Finanzstabilität. Im Rahmen der Pilotregelung werden angemessene Sicherheitsvorkehrungen getroffen, indem beispielsweise die Arten der handelbaren Finanzinstrumente begrenzt werden. Darüber hinaus werden Bestimmungen, die speziell der Gewährleistung der Finanzstabilität sowie des Verbraucher- und Anlegerschutzes dienen, nicht Teil derjenigen Bestimmungen sein, von denen eine DLT-Marktinfrastruktur ausgenommen werden könnte.

Um all diesen Themen Rechnung zu tragen und einen EU-Rahmen zu schaffen, der sowohl Märkte für Kryptowerte als auch die Tokenisierung herkömmlicher finanzieller Vermögenswerte sowie einen breiteren Einsatz von DLT bei Finanzdienstleistungen ermöglicht, wird der vorliegende Vorschlag von weiteren Legislativvorschlägen begleitet. Die Kommission schlägt eine Klarstellung dahin gehend vor, dass die bestehende Definition von „Finanzinstrumenten“ – durch die der Anwendungsbereich der Richtlinie über Märkte für Finanzinstrumente (Markets in Financial Instruments Directive, MiFID II) festgelegt wird – auch Finanzinstrumente auf der Grundlage von DLT einschließt; ferner schlägt die Kommission eine maßgeschneiderte Regelung für Kryptowerte, die nicht unter die bestehenden Rechtsvorschriften für Finanzdienstleistungen fallen, sowie für E-Geld-Tokens vor.

Vor dem Hintergrund dieser Entwicklungen und im Rahmen der umfassenderen digitalen Agenda der Kommission betonte Präsidentin Ursula von der Leyen die Notwendigkeit „eines gemeinsamen Ansatzes mit den Mitgliedstaaten in Bezug auf Kryptowährungen, damit wir verstehen, wie wir die damit verbundenen Chancen optimal nutzen und die neuen Risiken, die sie möglicherweise mit sich bringen, bewältigen können“. Die Kommission und der Rat sind sich der möglichen Risiken von Kryptowerten zwar bewusst, gaben jedoch im Dezember 2019 ebenfalls eine gemeinsame Erklärung ab, wonach sie „entschlossen sind, einen Rahmen zu schaffen, mit dem die potenziellen Möglichkeiten von Kryptowerten genutzt werden“. Seit einiger Zeit arbeitet das Europäische Parlament an einem Bericht über das digitale Finanzwesen, dessen Schwerpunkt vor allem auf Kryptowerten liegt.

Kryptowerte sind eine der wichtigsten Anwendungen der Blockchain-Technologie im Finanzwesen. Seit der Veröffentlichung ihres FinTech-Aktionsplans im März 2018 untersucht die Kommission die Chancen und Herausforderungen im Zusammenhang mit Kryptowerten. Im FinTech-Aktionsplan von 2018 beauftragte die Kommission die Europäische Bankaufsichtsbehörde (EBA) und die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA), zu bewerten, inwieweit der bestehende Rechtsrahmen für Finanzdienstleistungen auf Kryptowerte anwendbar und für diese geeignet ist. Den im Januar 2019 veröffentlichten Empfehlungen ist zu entnehmen, dass einige Kryptowerte zwar in den Geltungsbereich von EU-Rechtsvorschriften fallen könnten, diese Vorschriften jedoch nicht immer ohne Weiteres wirksam auf diese Vermögenswerte angewandt werden können. Darüber hinaus, so die Empfehlungen weiter, könnten Bestimmungen in geltenden EU-Rechtsvorschriften den Einsatz von DLT behindern. Gleichzeitig betonten die EBA und die ESMA, dass die meisten Kryptowerte nicht im Geltungsbereich der EU-Rechtsvorschriften über Finanzdienstleistungen liegen – abgesehen von den EU-Rechtsvorschriften zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung – und daher unter anderem nicht den Bestimmungen zum Verbraucher- und Anlegerschutz und zur Marktintegrität unterliegen, obwohl sie entsprechende Risiken bergen. Darüber hinaus haben einige Mitgliedstaaten unlängst Rechtsvorschriften zu Aspekten im Zusammenhang mit Kryptowerten erlassen, die zu einer Fragmentierung des Marktes führen.

Einer der in der Strategie genannten Schwerpunktbereiche besteht darin, dafür zu sorgen, dass der EU-Rechtsrahmen für Finanzdienstleistungen innovationsfreundlich ist und keine Hindernisse für die Anwendung neuer Technologien schafft. Zusammen mit dem Vorschlag für eine maßgeschneiderte Regelung für Kryptowerte stellt der vorliegende Vorschlag die erste konkrete Maßnahme in diesem Bereich dar; Ziel ist es, für ein angemessenes Niveau des Verbraucher- und Anlegerschutzes zu sorgen, Rechtssicherheit für Kryptowerte zu schaffen, innovativen Unternehmen zu ermöglichen, die Blockchain-Technologie, die Distributed-Ledger-Technologie („DLT“) und Kryptowerte zu nutzen, und die Finanzstabilität zu sichern.

Dieser Vorschlag ist Teil eines Maßnahmenpakets, mit dem das Potenzial des digitalen Finanzwesens in Sachen Innovation und Wettbewerb weiter erschlossen und gefördert und die damit verbundenen Risiken gemindert werden sollen. Er steht im Einklang mit den Prioritäten der Kommission, Europa für das digitale Zeitalter zu rüsten und eine zukunftsfähige Wirtschaft zu schaffen, die im Dienste der Menschen steht. Das Paket für ein digitales Finanzwesen umfasst eine neue Strategie für ein digitales Finanzwesen in der EU; mit ihr soll erreicht werden, dass sich die EU die digitale Revolution zunutze macht und sie mit innovativen europäischen Unternehmen an der Spitze weiter voranbringt, um die Vorteile des digitalen Finanzwesens für die europäischen Verbraucher und Unternehmen zu erschließen. Zusätzlich zum vorliegenden Vorschlag enthält das Paket überdies einen Vorschlag für eine Verordnung zum Aufbau von Märkten für Kryptowerte, einen Vorschlag zur Betriebsstabilität digitaler Systeme und einen Vorschlag zur Klärung oder Änderung bestimmter damit zusammenhängender EU-Vorschriften für Finanzdienstleistungen.

iii)Die Kommissionsdienststellen konsultierten zweimal (18. Mai 2020 und 16. Juli 2020) Experten der Mitgliedstaaten in der Expertengruppe für Bankwesen, Zahlungsverkehr und Versicherungswesen (Expert Group on Banking, Payments and Insurance, EGBPI).

Das Konzept einer Pilotregelung gilt derzeit als der für die angestrebten Ziele angemessenste Ansatz, da derzeit keine ausreichenden Belege vorliegen, die umfassendere und weitreichendere dauerhafte Änderungen des bestehenden Rahmens für Finanzdienstleistungen rechtfertigen würden, um den Einsatz von DLT zu ermöglichen. Dies wird auch in der beiliegenden Folgenabschätzung, beispielsweise in den Kapiteln 6 und 7, ausführlich dargelegt.

Durch die Einführung einer gemeinsamen EU-Pilotregelung für die Erprobung von DLT-Marktinfrastrukturen könnten Unternehmen innerhalb der EU das volle Potenzial des bestehenden Rahmens ausschöpfen; Aufsichtsbehörden und Gesetzgeber könnten rechtliche Hindernisse erkennen, und Regulierungsbehörden und die Unternehmen selbst könnten wertvolle Erkenntnisse über die Anwendung von DLT gewinnen. Dies könnte die Schaffung eines zuverlässigeren und sichereren Sekundärmarkts für als Finanzinstrumente geltende Kryptowerte erleichtern. Darüber hinaus könnten Finanzdienstleister in der EU ihre weltweite Wettbewerbsfähigkeit wahren, da in anderen Rechtsräumen bereits Maßnahmen umgesetzt wurden, um die Erprobung des Einsatzes von DLT bei Finanzdienstleistungen zu ermöglichen. Schließlich würden durch eine Pilotregelung reale Anwendungsfälle geschaffen und ein Beitrag dazu geleistet, die notwendigen Erfahrungen und Erkenntnisse zu sammeln, auf denen ein dauerhaftes EU-Regulierungssystem aufbauen könnte.

Derzeit wird die DLT, insbesondere durch Marktinfrastrukturen (Handelsplätze oder Zentralverwahrer), nur in begrenztem Umfang für Finanzdienstleistungen genutzt. Als Hauptgründe für den geringen Einsatz dieser potenziell transformativen Technologie in den Marktinfrastrukturen werden meist regulatorische Hindernisse und mangelnde Rechtssicherheit aufgeführt. Die EU folgt dem Grundsatz der technologischen Neutralität, doch Vorschriften werden noch immer auf der Grundlage der realen Gegebenheiten auf den Märkten aufgestellt, und bei der Ausgestaltung der bestehenden Rechtsvorschriften für Finanzdienstleistungen wurden DLT und Kryptowerte nicht berücksichtigt. Folglich enthält die Gesetzgebung Bestimmungen, die den Einsatz von DLT mitunter einschränken und sogar verhindern. Da es keinen auf DLT basierenden Sekundärmarkt gibt, sind Effizienzgewinne und die nachhaltige Entwicklung eines Primärmarktes für Finanzinstrumente in Form von Kryptowerten nur begrenzt möglich.

Zahlreiche Befragte vertreten die Ansicht, dass die Anwendung von DLT bei Finanzdienstleistungen im Allgemeinen zu Effizienzgewinnen führen und Auswirkungen auf die derzeitigen Finanzmarktinfrastrukturen haben könnte. Zudem herrschte allgemeines Einvernehmen darüber, dass, wenn es sich bei Kryptowerten um Finanzinstrumente handelt, die bestehenden Vorschriften für Finanzinstrumente gelten sollten. Schließlich wurde weithin eingeräumt, dass die Anwendung bestehender Vorschriften auf Kryptowerte sowie DLT-basierte Geschäftsmodelle komplexe rechtliche und aufsichtsrelevante Fragen aufwerfen kann.

Die Vertreter der Mitgliedstaaten brachten ihre generelle Unterstützung für den gewählten Ansatz zur Schaffung einer Pilotregelung zum Ausdruck, die die experimentelle Erprobung der Anwendung von DLT bei Finanzdienstleistungen ermöglicht. Sie betonten jedoch, dass diese Regelung nicht zu restriktiv sein sollte, gleichzeitig aber auch nicht zu einer Marktfragmentierung führen oder wichtige bestehende regulatorische Anforderungen aushöhlen dürfe.

Darüber hinaus werden in dem Vorschlag auch Rückmeldungen berücksichtigt, die bei Treffen mit Interessenträgern sowie Behörden und Institutionen der EU eingegangen sind.

•Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Bei der Ausarbeitung dieses Vorschlags hat sich die Kommission auf qualitative und quantitative Nachweise gestützt, die aus anerkannten Quellen, darunter den Berichten der EBA und der ESMA, zusammengetragen wurden. Diese Erkenntnisse wurden ergänzt durch vertrauliche Beiträge und öffentlich zugängliche Berichte von Aufsichtsbehörden, internationalen Normungsgremien und führenden Forschungsinstituten sowie durch quantitative und qualitative Beiträge der ermittelten Interessengruppen aus dem globalen Finanzsektor.

•Folgenabschätzung

Diesem Vorschlag liegt eine Folgenabschätzung bei, die dem Ausschuss für Regulierungskontrolle (Regulatory Scrutiny Board, RSB) am 29. April 2020 vorgelegt und von diesem am 29. Mai 2020 genehmigt wurde. Der RSB empfahl in einigen Bereichen Verbesserungen, um i) die Initiative besser in den Kontext der laufenden Regulierungsbemühungen auf EU- und internationaler Ebene zu stellen; ii) mehr Klarheit darüber zu schaffen, wie sich durch die Initiative Risiken von Betrug, Hackerangriffen und Marktmissbrauch verringern lassen, und um die Kohärenz mit der bevorstehenden Überarbeitung der Rechtsvorschriften über die Bekämpfung der Geldwäsche zu erläutern; iii) Bedenken hinsichtlich der Finanzstabilität im Zusammenhang mit „Stablecoins“ besser zu erläutern und zu klären, wie die Aufsichtsbehörden für Anleger- und Verbraucherschutz sorgen werden. Die Folgenabschätzung wurde entsprechend geändert, wobei auch auf die ausführlicheren Anmerkungen des RSB eingegangen wurde.

Die Kommission prüfte eine Reihe von politischen Optionen für Kryptowerte, die als Finanzinstrumente im Sinne der Richtlinie über Märkte für Finanzinstrumente (MiFID II) gelten; konkret handelt es sich um folgende Optionen:

–Option 1: Nichtlegislative Maßnahmen zur Bereitstellung von Leitlinien zur Anwendbarkeit des EU-Rahmens für Finanzdienstleistungen auf Kryptowerte, die als Finanzinstrumente gelten, und DLT

–Option 2: Gezielte Änderungen am EU-Rahmen für Finanzdienstleistungen

–Option 3: Pilotregelung – Schaffung einer DLT-Marktinfrastruktur

Durch Option 1 könnte Klarheit darüber geschaffen werden, wann Kryptowerte als Finanzinstrumente im Sinne der MiFID II gelten könnten. Zudem könnte durch Leitlinien eine Unterstützung des Primärmarkts (z. B. durch Klärung der Frage, wie die Prospektverordnung auf diese Art von Emissionen angewandt werden könnte) und in gewissem Umfang auch des Sekundärmarkts (durch Erläuterungen dazu, wie eine Handelsplattform für Kryptowerte im Rahmen der MiFID II/MiFIR funktionieren könnte) sowie der Entwicklung von Nachhandelsinfrastrukturen für Finanzinstrumente in Form von Kryptowerten ermöglicht werden. Allerdings ist es auch möglich, dass die nichtlegislativen Maßnahmen im Rahmen der Option 1 nur begrenzt Wirkung zeigen. Maßnahmen des nicht zwingenden Rechts („Soft Law“) sind ihrem Wesen nach nicht bindend, sodass ein Mitgliedstaat oder eine zuständige nationale Behörde beschließen könnten, die Leitlinien nicht anzuwenden. Die Leitlinien dazu, welche Kryptowerte „Finanzinstrumente“ im Sinne der MiFID II darstellen, könnten aufgrund der Unterschiede bei der Umsetzung des Begriffs „Finanzinstrumente“ in den nationalen Rechtsvorschriften nur begrenzt Wirkung zeigen.

Durch Option 2 könnte Marktteilnehmern und zuständigen nationalen Behörden umfassende Rechtssicherheit dahin gehend geboten werden, inwieweit die EU-Rechtsvorschriften über Finanzdienstleistungen für Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Ausgabe, dem Handel sowie der Abwicklung von Finanzinstrumenten in Form von Kryptowerten und der Verwendung von DLT gelten. Grundsätzlich könnten gezielte Änderungen in genau definierten Bereichen (z. B. an der Prospektverordnung, der Verordnung über Zentralverwahrer und der Richtlinie über die Wirksamkeit von Abrechnungen) wirksam dahin gehend sein, die Nutzung von DLT durch Marktteilnehmer zu ermöglichen. Für sich genommen könnten diese gezielten Änderungen jedoch nur begrenzte Auswirkungen haben, wenn es darum geht, die Einführung von Finanzinstrumenten in Form von Kryptowerten sowie DLT im Finanzsektor zu unterstützen. Bei Option 2 wäre die Zahl der Änderungen an bestehenden Rechtsvorschriften relativ begrenzt. Da DLT und Finanzinstrumente in Form von Kryptowerten gerade erst im Entstehen begriffen sind, ist es schwierig, alle regulatorischen Hindernisse zu ermitteln, die unverzüglich gesetzgeberische Maßnahmen erfordern würden.

Durch Option 3 schließlich könnten bestehende Wertpapierfirmen und Marktteilnehmer die Möglichkeit erhalten, den Einsatz von DLT in größerem Umfang zu erproben, indem sie Handels- und Abwicklungsdienstleistungen zur gleichen Zeit anbieten. Durch DLT kann eine Abwicklung in nahezu Echtzeit ermöglicht und somit das Gegenparteirisiko während des Abwicklungsprozesses verringert werden. Durch die dezentrale Struktur von DLT könnten auch einige Cyberrisiken gemindert werden, die zentralisierte Marktinfrastrukturen mit sich bringen, etwa das Risiko eines einzigen Ausfallpunktes („Single Point of Failure“). Durch den Einsatz von DLT könnten Kosten gesenkt werden, indem Kapital freigesetzt wird, da weniger Sicherheiten hinterlegt werden müssen und Prozesse (mithilfe intelligenter Verträge („Smart Contracts“)) automatisiert ablaufen, wodurch einige Back-Office-Verfahren (z. B. Abstimmungsprozesse) vereinfacht werden könnten.

Die drei Optionen wurden als vereinbar mit den bestehenden Rechtsvorschriften sowie den Zielen der Kommission in Bezug auf eine digitale Wirtschaft angesehen; gleichzeitig wurde befunden, dass sie einander nicht ausschließen und ein schrittweises Regelungskonzept, beginnend mit einer Pilotregelung, ergänzen.

•Grundrechte

Die EU hat sich hohen Standards für den Schutz der Grundrechte verschrieben und ist Unterzeichnerin zahlreicher Konventionen zum Schutz der Menschenrechte. Der Vorschlag dürfte keinerlei direkte Auswirkungen auf die Rechte haben, die in den wichtigsten Konventionen der Vereinten Nationen zum Schutz der Menschenrechte, der untrennbar zu den EU-Verträgen gehörenden Charta der Grundrechte der Europäischen Union und der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) niedergelegt sind.

4.AUSWIRKUNGEN AUF DEN HAUSHALT

Dieser Vorschlag hat Auswirkungen im Hinblick auf die Kosten und den Verwaltungsaufwand für die zuständigen nationalen Behörden und die ESMA. Die Größenordnung und Verteilung dieser Kosten hängen von den genauen Anforderungen an die DLT-Marktinfrastrukturen und den damit verbundenen Aufsichts- und Beobachtungstätigkeiten ab.

Schätzungen zufolge können die jährlichen Aufsichtskosten je Mitgliedstaat (einschließlich Personal, Schulung, IT-Infrastruktur) zwischen 150 000 und 250 000 EUR pro DLT-Marktinfrastruktur liegen. Diese Kosten würden jedoch teilweise durch die Aufsichtsgebühren ausgeglichen, die die zuständigen nationalen Behörden von DLT-Marktinfrastrukturen erheben würden.