EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 20.5.2020 COM(2020) 538 final BERICHT DER KOMMISSION Frankreich



Bericht nach Artikel 126 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union



BERICHT DER KOMMISSION Frankreich



Bericht nach Artikel 126 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union 1. Einführung Am 20. März 2020 hat die Kommission eine Mitteilung über die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel des Stabilitäts- und Wachstumspakts angenommen. Die in Artikel 5 Absatz 1, Artikel 6 Absatz 3, Artikel 9 Absatz 1 und Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 sowie in Artikel 3 Absatz 5 und Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 enthaltene Klausel erleichtert die Koordinierung der Haushaltspolitik in Zeiten eines schweren Konjunkturabschwungs. In ihrer Mitteilung legte die Kommission dem Rat dar, dass die Bedingungen für die Aktivierung der Klausel angesichts des schweren Konjunkturabschwungs, der infolge des Ausbruchs von COVID-19 zu erwarten ist, ihrer Auffassung nach erfüllt seien. Am 23. März 2020 schlossen sich die Finanzminister der Mitgliedstaaten dieser Einschätzung der Kommission an. Die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel ermöglicht eine vorübergehende Abweichung vom Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel unter der Voraussetzung, dass die mittelfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen dadurch nicht gefährdet wird. Für Mitgliedstaaten, die der korrektiven Komponente unterliegen, kann der Rat auf Empfehlung der Kommission zudem einen überarbeiteten haushaltspolitischen Kurs festlegen. Die Verfahren des Stabilitäts- und Wachstumspakts werden durch die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel nicht ausgesetzt. Die Klausel gestattet es den Mitgliedstaaten, von den normalerweise geltenden Haushaltsvorgaben abzuweichen, ermöglicht der Kommission und dem Rat aber zugleich die erforderlichen Koordinierungsmaßnahmen im Rahmen des Pakts. Nach den von den französischen Behörden am 31. März 2020 gemeldeten und anschließend von Eurostat validierten Daten belief sich das gesamtstaatliche Defizit Frankreichs 2019 auf 3,0 % des BIP, während der gesamtstaatliche Bruttoschuldenstand wie im Jahr 2018 98,1 % des BIP betrug. Dem Stabilitätsprogramm 2020 zufolge plant Frankreich für 2020 ein Defizit von 9,0 % des BIP und eine Schuldenquote von 115,2 % des BIP. Angesichts des für 2020 geplanten Defizits ist davon auszugehen, dass allem Anschein nach ein übermäßiges Defizit im Sinne des Stabilitäts- und Wachstumspakts besteht. Die Daten für 2018 und 2019 deuten darauf hin, dass Frankreich keine ausreichenden Fortschritte im Hinblick auf die Einhaltung des Richtwerts für den Schuldenabbau macht und allem Anschein nach ein übermäßiges Defizit im Sinne des Stabilitäts- und Wachstumspakts aufweist. Vor diesem Hintergrund hat die Kommission daher diesen Bericht erstellt, in dem untersucht wird, ob Frankreich die Defizit- und Schuldenstandskriterien des Vertrags erfüllt. Bei dieser Analyse werden nicht nur alle einschlägigen Faktoren, sondern auch der schwere wirtschaftliche Schock im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie gebührend berücksichtigt. 2.Defizitkriterium Laut Stabilitätsprogramm 2020 plant Frankreich für 2020 ein gesamtstaatliches Defizit von 9,0 % des BIP, das über dem im Vertrag festgelegten Referenzwert von 3 % des BIP und nicht in dessen Nähe liegt. Die geplante Überschreitung des Referenzwerts entsteht im Jahr 2020 ausnahmsweise, da sie auf einen schwerwiegenden Wirtschaftsabschwung zurückzuführen ist. Während sich die zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie beschlossenen Maßnahmen auf 1,9 % des BIP belaufen, soll die Verschlechterung der gesamtwirtschaftlichen Lage 5,3 BIP-Prozentpunkte zum geplanten Defizit beitragen. Mit Blick auf die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie geht die Kommission in ihrer Frühjahrsprognose 2020 von einem Rückgang des realen BIP um 8,2 % im Jahr 2020 aus, was zu einem gesamtstaatlichen Defizit von 9,9 % des BIP führen würde. Die defiziterhöhende Wirkung der Maßnahmen zur Abfederung der Auswirkungen der Pandemie wird in der Regierungsplanung identisch veranschlagt. Ausgehend von der Frühjahrsprognose 2020 der Kommission, der zufolge das Defizit im Jahr 2021 weiterhin über 3 % des BIP liegen wird, würde der im Vertrag vorgesehene Referenzwert nicht nur vorübergehend überschritten. Im Ergebnis liegt das für 2020 geplante Defizit über dem im Vertrag vorgesehenen Referenzwert von 3 % des BIP und nicht in dessen Nähe. Die geplante Überschreitung des Referenzwerts wird als Ausnahme betrachtet, ist im Sinne des Vertrags und des Stabilitäts-und Wachstumspakts aber nicht vorübergehender Natur. Die Analyse legt damit nahe, dass das Defizitkriterium im Sinne des Vertrags und der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 allem Anschein nach nicht erfüllt ist. Tabelle 1. Defizit und Schuldenstand des Gesamtstaats (% des BIP) Anmerkung: MLSA bedeutet „lineare strukturelle Mindestanpassung“ Quelle: Eurostat, Frühjahrsprognose 2020 der Kommission. 3.Schuldenstandskriterium In den Jahren 2018 und 2019 pendelte sich die öffentliche Schuldenquote bei 98,1 % des BIP ein. Der schuldenstandserhöhende Effekt des gesamtstaatlichen Primärdefizits und der Zinsausgaben wurde vor allem durch das reale BIP-Wachstum und die Erhöhung des BIP-Deflators, beides durch den Nennereffekt, sowie durch den leicht schuldensenkenden Effekt der Bestandsanpassungen ausgeglichen. Im Anschluss an die Einstellung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit im Juni 2018 wurde Frankreich ein Übergangszeitraum von drei Jahren gewährt, um ausreichende Fortschritte im Hinblick auf die Einhaltung des Richtwerts für den Schuldenabbau zu erzielen. Dieser Übergangszeitraum begann 2018 und wird im Jahr 2020 enden. Um sicherzustellen, dass in der Übergangsphase kontinuierlich wirksame Fortschritte im Hinblick auf die Einhaltung des Richtwerts erzielt werden, sollte Frankreich gleichzeitig die beiden folgenden Bedingungen hinsichtlich der Anpassung des strukturellen Saldos erfüllen:

a.Erstens sollte die jährliche strukturelle Anpassung um nicht mehr als ¼ % des BIP von der linearen strukturellen Mindestanpassung (MLSA) abweichen, damit gewährleistet ist, dass der Richtwert für den Schuldenabbau am Ende des Übergangszeitraums eingehalten wird. b.Zweitens sollte die verbleibende jährliche strukturelle Anpassung während des Übergangszeitraums zu keinem Zeitpunkt mehr als ¾ % des BIP betragen (es sei denn, die erste Bedingung erfordert eine jährliche Anpassung von mehr als ¾ % des BIP). Aus den übermittelten Daten geht hervor, dass Frankreich 2019 keine ausreichenden Fortschritte im Hinblick auf die Einhaltung des Richtwerts für den Schuldenabbau erzielt hat (siehe Tabelle 1), da die MLSA um 2,0 % des BIP verfehlt wurde. Die Analyse lässt somit darauf schließen, dass ausgehend von den Haushaltsdaten für 2019 das Schuldenstandskriterium allem Anschein nach nicht erfüllt ist. 4. Einschlägige Faktoren Nach Artikel 126 Absatz 3 des Vertrags erstellt die Kommission einen Bericht, falls ein Mitgliedstaat keines oder nur eines dieser Kriterien erfüllt. In diesem Bericht wird auch „berücksichtigt, ob das öffentliche Defizit die öffentlichen Ausgaben für Investitionen übertrifft; berücksichtigt werden ferner alle sonstigen einschlägigen Faktoren, einschließlich der mittelfristigen Wirtschafts- und Haushaltslage des Mitgliedstaats“. Diese Faktoren werden in Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 näher erläutert; zudem heißt es darin, dass allen sonstigen Faktoren gebührende Beachtung zu schenken ist, die „aus Sicht des betreffenden Mitgliedstaats von Bedeutung sind, um die Einhaltung der Defizit- und Schuldenkriterien in umfassender Weise zu beurteilen, und die der Mitgliedstaat dem Rat und der Kommission vorgelegt hat.“ Bei der offensichtlichen Nichteinhaltung des Schuldenstandskriteriums ist eine Analyse der einschlägigen Faktoren umso so wichtiger, als die Schuldendynamik stärker als das Defizit durch Faktoren beeinflusst wird, die sich der staatlichen Kontrolle entziehen. Dies wird in Artikel 2 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates anerkannt, wonach bei der Bewertung der Einhaltung des Schuldenstandskriteriums die einschlägigen Faktoren ungeachtet des Umfangs der Nichteinhaltung zu berücksichtigen sind. Aufgrund ihrer Auswirkungen auf die Dynamik und die Tragfähigkeit der Verschuldung sind bei der Bewertung der Einhaltung des Schuldenstandskriteriums zumindest die folgenden drei zentralen Faktoren zu berücksichtigen: i) die Einhaltung des mittelfristigen Haushaltsziels oder des Anpassungspfads in Richtung auf dieses Ziel, ii) die Durchführung von Strukturreformen und iii) die vorherrschenden wirtschaftlichen Bedingungen. Was die Einhaltung des Defizitkriteriums im Jahr 2020 anbelangt, so können nach Artikel 2 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 die einschlägigen Faktoren in den Verfahrensschritten, die zur Feststellung eines übermäßigen Defizits führen, im Falle Frankreichs bei der Bewertung der Einhaltung des Defizitkriteriums nicht berücksichtigt werden, da die öffentliche Schuldenquote den Referenzwert von 60 % des BIP überschreitet und die doppelte Bedingung, dass das Defizit in der Nähe des Referenzwerts bleibt und der Referenzwert nur vorübergehend überschritten wird, nicht erfüllt ist. In der derzeitigen Situation sind die wirtschaftlichen Folgen der COVID-19-Pandemie, die sehr erhebliche Auswirkungen auf die Haushaltslage hat und zu äußerst unsicheren Aussichten führt, ein weiterer wichtiger Faktor, der in Bezug auf das Jahr 2020 zu berücksichtigen ist. Die Pandemie hatte auch die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel zur Folge. 4.1 COVID-19-Pandemie Die COVID-19-Pandemie hat einen schweren wirtschaftlichen Schock verursacht, dessen Folgen überall in der Europäischen Union stark spürbar sind. Die Folgen für das BIP-Wachstum werden von der Dauer sowohl der Pandemie als auch der Maßnahmen abhängen, die von den nationalen Behörden sowie auf europäischer und globaler Ebene getroffen werden, um die Ausbreitung der Pandemie zu verlangsamen, die Produktionskapazitäten zu schützen und die Gesamtnachfrage zu stützen. Die Mitgliedstaaten haben bereits Haushaltsmaßnahmen beschlossen oder auf den Weg gebracht, um die Kapazitäten ihrer Gesundheitssysteme auszubauen und die am stärksten betroffenen Menschen und Wirtschaftszweige zu entlasten. Außerdem wurden umfangreiche Liquiditätsstützungsmaßnahmen und sonstige Garantien beschlossen. Vorbehaltlich detaillierterer Informationen prüfen die zuständigen Statistikbehörden, ob diese Maßnahmen unmittelbare Auswirkungen auf den gesamtstaatlichen Haushaltssaldo haben werden. In Kombination mit dem Einbruch der Wirtschaftstätigkeit tragen diese Maßnahmen zu erheblich höheren gesamtstaatlichen Defiziten und Schuldenständen bei. 4.2 Mittelfristige Wirtschaftsentwicklung einschließlich Strukturreformen Seit 2016 ist das reale BIP in Frankreich durch dynamische Investitionen und eine Verbesserung der Nettoausfuhrposition über das Wachstumspotenzial hinaus gestiegen, während der private Verbrauch gedämpft blieb. Das nominale BIP-Wachstum erholte sich 2017 und blieb 2018 und 2019 trotz der Verlangsamung der Wirtschaftstätigkeit, unterstützt durch einen höheren BIP-Deflator, stabil. Daher können zur Erklärung dafür, dass Frankreich 2019 keine ausreichenden Fortschritte im Hinblick auf die Einhaltung des Richtwerts für den Schuldenabbau erzielt hat, nicht die makroökonomischen Bedingungen herangezogen werden. Die Wirtschaftstätigkeit dürfte durch den COVID-19-Ausbruch und die damit verbundenen Eindämmungsmaßnahmen stark beeinträchtigt werden. In ihrer Frühjahrsprognose 2020 geht die Kommission von einem Rückgang des BIP um 8,2 % im Jahr 2020 aus, mit einem negativen Beitrag der Inlandsnachfrage zum Wachstum von 7,4 Prozentpunkten aufgrund des drastischen Rückgangs des privaten Verbrauchs und der privaten Investitionen sowie eines negativen Beitrags der Vorratsveränderungen. Dagegen dürfte der Wachstumsbeitrag der Nettoausfuhren weitgehend neutral sein. Die makroökonomischen Aussichten sind mit außergewöhnlich hoher Unsicherheit hinsichtlich der Dauer der Pandemie und ihrer wirtschaftlichen Auswirkungen behaftet. Dies ist ein mildernder Faktor bei der Bewertung der Einhaltung des Defizitkriteriums durch Frankreich im Jahr 2020. In ihrem Länderbericht 2020 kam die Kommission zu dem Schluss, dass Frankreich bei der Erfüllung der länderspezifischen Empfehlungen für 2019 einige Fortschritte erzielt hatte. Insbesondere hat Frankreich substanzielle Fortschritte bei der Förderung des Wachstums von Unternehmen und einige Fortschritte bei der Behebung des Fachkräftemangels und des Missverhältnisses zwischen Qualifikationsangebot und -nachfrage, bei der Vereinfachung des Steuersystems, bei Investitionen zur Gewährleistung der Energiewende und bei der Verbesserung der digitalen Infrastruktur erzielt. Begrenzte Fortschritte wurden auch bei der Förderung der Integration in den Arbeitsmarkt und der Gewährleistung der Chancengleichheit, bei der Verbesserung der Forschungs- und Innovationsleistung und beim Abbau bürokratischer Beschränkungen erzielt. Was schließlich die haushaltspolitischen Strukturreformen anbelangt, so hat Frankreich zwar begrenzte Fortschritte bei der Reform des Rentensystems erzielt, jedoch keine Fortschritte bei der Weiterentwicklung und Umsetzung einer Ausgabenüberprüfung im Rahmen des Programms „Action Publique 2022“ verzeichnet. 4.3 Mittelfristige Entwicklung der Haushaltslage einschließlich öffentlicher Investitionen Der Anstieg des Gesamtdefizits von 2,3 % des BIP im Jahr 2018 auf 3,0 % im Jahr 2019 ergibt sich im Wesentlichen aus den statistischen Auswirkungen der Ablösung der Steuergutschriften für Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung (CICE) durch eine dauerhafte direkte Senkung der Sozialbeiträge der Arbeitgeber, die rund 0,9 % des BIP ausmachte. Schätzungen zufolge sind die öffentlichen Investitionen von 3,4 % des BIP im Jahr 2018 auf 3,6 % im Jahr 2019 gestiegen und liegen damit über dem gesamtstaatlichen Defizit für 2019. Am 13. Juli 2018 wurde Frankreich empfohlen, sicherzustellen, dass die nominale Wachstumsrate der gesamtstaatlichen Primärausgaben ohne Anrechnung diskretionärer einnahmenseitiger sowie einmaliger Maßnahmen im Jahr 2019 1,4 % nicht überschreitet (im Folgenden „Ausgabenrichtwert“), was einer strukturellen Anpassung von 0,6 % des BIP entspricht. Ausgehend von den vorliegenden Ist-Daten und der Prognose der Kommission überschritten die Ausgaben den Richtwert mit einer Abweichung vom empfohlenen Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel von 1,0 % des BIP im Jahr 2019‚ was auf eine erhebliche Abweichung hindeutet. Der strukturelle Saldo hat sich 2019 nicht verbessert, was auch auf eine erhebliche Abweichung von 0,6 % des BIP hindeutet. Eine ähnliche Bewertung ergibt sich aus der Gesamtbetrachtung der Jahre 2018 und 2019. Die Nichteinhaltung der Anforderungen der präventiven Komponente ist ein erschwerender Faktor bei der Bewertung des allen Anschein nach von Frankreich im Jahr 2019 nicht eingehaltenen Schuldenstandskriteriums. Das Stabilitätsprogramm enthält Angaben zu wesentlichen Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie und zur Unterstützung der Wirtschaft. Die defiziterhöhenden Auswirkungen dieser Unterstützungsmaßnahmen werden sich demnach 2020 auf schätzungsweise 1,9 % des BIP belaufen. Dazu zählen zusätzliche Gesundheitsausgaben in Höhe von 8 Mrd. EUR, Transferzahlungen zur Deckung von Kurzarbeitsprogrammen in Höhe von 24 Mrd. EUR, Subventionen im Rahmen des sektoralen Entschädigungsfonds für KMU in Höhe von 7 Mrd. EUR und die Einrichtung eines Nothilfefonds in Höhe von 2,5 Mrd. EUR. Darüber hinaus belaufen sich die Liquiditätsmaßnahmen und staatlichen Garantien zur Unterstützung von Unternehmen auf rund 385 Mrd. EUR (17,1 % des BIP). Vorbehaltlich detaillierterer Informationen prüfen die zuständigen Statistikbehörden, ob diese Maßnahmen unmittelbare Auswirkungen auf den Haushalt haben. Die mittelfristigen Haushaltsaussichten sind jedenfalls nach wie vor mit großer Unsicherheit behaftet.