MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN zur Interoperabilität digitaler interaktiver Fernsehdienste [SEC(2004)1028]

ZUSAMMENFASSUNG

In dieser Mitteilung erläutert die Kommission gemäß Artikel 18 Absatz 3 der Richtlinie 2002/21/EG über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (Rahmenrichtlinie) ihren Standpunkt zur Interoperabilität digitaler interaktiver Fernsehdienste.

Die Kommission hat diese Prüfung in zwei Schritten vorgenommenen. Der erste Schritt war die Veröffentlichung eines Arbeitspapiers der Kommissionsdienststellen zur Interoperabilität digitaler interaktiver Fernsehdienste im März 2004 (SEK(2004) 346) zur Einholung von Stellungnahmen aus der Öffentlichkeit.

Diese Mitteilung baut auf diesen Stellungnahmen auf. Ergänzende Analysen zu dieser Mitteilung finden sich in der begleitenden ausführlichen Folgenabschätzung (SEK(2004)1028).

Gemäß Artikel 18 Absatz 3 der Rahmenrichtlinie muss die Kommission die Auswirkungen von Artikel 18 in Bezug auf interaktive Fernsehdienste untersuchen. Falls Interoperabilität und die Wahlfreiheit der Nutzer in einem oder mehreren Mitgliedstaaten nicht angemessen erzielt wurden, kann die Kommission Maßnahmen mit dem Ziel ergreifen, bestimmte Normen verbindlich vorzuschreiben.

Die Konsultierung der Öffentlichkeit ergab ein uneinheitliches Bild in Bezug auf die Frage, ob tatsächlich eine angemessene Interoperabilität erreicht wurde. Angesichts der Komplexität des technologischen und des Marktumfeldes, der bei den einzelnen Marktteilnehmern sehr unterschiedlichen Wahrnehmung der erreichten Interoperabilität und der späten Umsetzung der Rahmenrichtlinie in vielen Mitgliedstaaten sieht die Kommission das Ziel dieser Überprüfung vor allem darin, festzustellen, ob sie vorschlagen sollte, eine oder mehrere Normen verbindlich vorzuschreiben.

Die Kommission kommt zum Schluss, dass es für Letzteres derzeit keine zwingenden Gründe gibt. Die Frage sollte 2005 erneut untersucht werden. Bis dahin werden eine Reihe von Maßnahmen zur Förderung interaktiver digitaler Dienste unter Verwendung der MHP-Norm (multimediale Heimplattform) vorgeschlagen, die derzeit die einzige, von den EU-Normungsgremien befürwortete offene Norm für Anwendungsprogramm-Schnittstellen darstellt. Zu diesen Maßnahmen gehören die Einrichtung einer Gruppe der Mitgliedstaaten zur Implementierung der MHP, die Bestätigung, dass die Mitgliedstaaten den Verbrauchern Beihilfen zum Kauf interaktiver Fernsehempfänger anbieten können, sofern diese im Einklang mit den Regeln über staatliche Beihilfen stehen, und die Beobachtung des Zugangs zu herstellereigenen Technologien.

Die Kommission möchte dafür sorgen, dass Europas Bürgern ein immer breiteres Spektrum interaktiver Fernsehdienste angeboten wird, und ist der Ansicht, dass dem Markt derzeit am besten geholfen wird, wenn die vom Europäischen Parlament und dem Rat in der Rahmenrichtlinie bereits vereinbarten Bestimmungen weiter angewandt werden.

1. Hintergrund

Interaktives Fernsehen fügt dem Digitalfernsehen (DTV) eine weitere Funktionsschicht hinzu, die über Video hinausgeht. Es besteht aus Anwendungen, die neben dem Bild übertragen und von einem Softwaremodul im Empfänger verarbeitet werden, das Anwendungsprogramm-Schnittstelle (API) genannt wird. Heute sind in Europa bereits über 32 Millionen Digitalempfänger in Gebrauch [1], von denen mindestens 25 Millionen zur Interaktivität befähigt sind [2].

[1] ETSI TR 102 282, Februar 2004, S. 11.

[2] Standardisation in digital interactive television, Contest consultancy für CENELEC, April 2003, S. 13.

Der Markt für interaktives Fernsehen entwickelte sich ohne eine europäische API-Norm. Ursprünglich gab es in Europa fünf wichtige API, von denen keine von einem europäischen Normungsgremium als Norm angenommen wurde. Für eine API entwickelte Inhalte oder Anwendungen konnten von einem Empfänger mit einer anderen API nicht genutzt werden. [3]

[3] Beim herkömmlichen Digitalfernsehen ist im Empfänger keine API erforderlich. Eine API ist ein fakultativer Zusatz. Außerdem ist die DTV-Übertragung vollständig genormt, wobei in Europa nur ETSI-Normen angewandt werden.

Dies führte zu Besorgnissen über fehlende Interoperabilität (sowohl technisch als auch in Bezug auf den Zugang) und mögliche Beschränkungen der Wahlfreiheit der Verbraucher, wodurch der freie Informationsfluss, der Medienpluralismus und die kulturelle Vielfalt gefährdet werden könnten. Diese Besorgnisse lassen sich wie folgt zusammenfassen: Die Verbraucher hätten nicht die Möglichkeit, einen genormten Universalempfänger kaufen, der alle (kostenlosen und entgeltpflichtigen) interaktiven Fernsehdienste empfangen könnte, und wären dazu gezwungen, teurere Empfänger mit herstellereigenen API zu benutzen. Fernsehsender hätten Schwierigkeiten bei der Entwicklung und Verbreitung interaktiver Dienste, da sie mit vertikal integrierten Netzbetreibern verhandeln müssten, die die herstellereigenen API-Technologien kontrollierten.

Diese Besorgnisse führten zu Artikel 18 der Richtlinie 2002/21/EG (der ,Rahmenrichtlinie'), der den Titel ,Interoperabilität digitaler interaktiver Fernsehdienste' trägt.

Gemäß Artikel 18 Absatz 1 müssen sich die Mitgliedstaaten dafür einsetzen, dass die Anbieter digitaler interaktiver Fernsehdienste und die Geräteanbieter eine offene API verwenden.

Gemäß Artikel 18 Absatz 2 müssen sich die Mitgliedstaaten dafür einsetzen, dass die API-Eigentümer alle erforderlichen Informationen zur Verfügung stellen, damit die Betreiber digitaler interaktiver Fernsehdienste alle über ihre API laufenden Dienste voll funktionsfähig anbieten können.

Artikel 18 Absatz 1 steht im Einklang mit der allgemeinen EU-Politik, zur Anwendung offener Normen für den Binnenmarkt anzuregen. In Artikel 18 Absatz 2 wird die Tatsache anerkannt, dass es auf den Markt herstellereigene API gibt, und es wird versucht, die Transparenz der technischen Spezifikationen sicherzustellen, so dass Anbieter von Inhalten interaktive Anwendungen entwickeln können, die mit diesen herstellereigenen Standards funktionieren.

Gemäß Artikel 18 Absatz 3 muss die Kommission die Auswirkungen von Artikel 18 bis zum 24. Juli 2004 untersuchen und kann danach gemäß Artikel 17 der Rahmenrichtlinie Maßnahmen treffen, eine Norm verbindlich vor zu schreiben .

Auf der Plenartagung des Europäischen Parlaments vom Dezember 2001 gab die Kommission mündlich ihre Absicht bekannt, MHP in das im Amtsblatt der EU veröffentlichte Verzeichnis der von den Mitgliedstaaten zu unterstützenden Normen aufzunehmen, wie in Artikel 17 der Rahmenrichtlinie vorgesehen.

Verfahren

Die Kommission begann direkt nach Verabschiedung der Rahmenrichtlinie mit der Vorbereitung dieser Überprüfung. Dazu ließ sie von einem unabhängigen Beraterbüro eine Studie über strategische Optionen erstellen und gab den europäischen Normungsgremien den Auftrag zu untersuchen, wie eine weitere Normung die Interoperabilität unterstützen könnte. [4] Die MHP-Normen wurden in das veröffentlichte Verzeichnis aufgenommen. [5] Auch erklärte die Kommission, eine weit verbreitete Verwendung von MHP sei offensichtlich der geeignete Weg zur Erreichung der Interoperabilität. [6]

[4] Darauf wird in SEK(2004) 346 in den Fußnoten 31, 32 und 40 Bezug genommen.

[5] ABl. C 331 vom 31.12.2002, S. 32.

[6] Mündliche Anfrage O/2002/40 des EP.

Im März 2004 leiteten die Kommissionsdienststellen eine Konsultation der Öffentlichkeit ein, die sich auf ihr Arbeitspapier SEK(2004) 346 (,das Arbeitspapier') stützte. Teile der Konsultation waren eine öffentliche Anhörung sowie ein informelles, von Mitgliedern des Europäischen Parlaments veranstaltetes Seminar.

2. Stellungnahmen der Akteure

Während der Konsultation gingen zahlreiche Stellungnahmen ein - vor allem von Herstellern, Netzbetreibern, Sendeanstalten und API-Anbietern, aber auch von Verbraucherverbänden und von anderen, die gesonderte Standpunkte vertraten. Insgesamt erhielt die Kommission 51 Stellungnahmen mit über 350 Seiten voller Argumente. Dies zeigt die Wichtigkeit der Debatte für die Industrie. Die Antworten lassen sich in zwei wichtige Gruppen einteilen.

2.1. Befürworter verbindlicher Normen

Die Befürworter verbindlicher offener Normen - einschließlich MHP - sehen die Interoperabilität auf Verbraucherebene als nicht erreicht an. Diese Art der Interoperabilität ist ihrer Ansicht nach die wichtigste, da sie am stärksten zur Wahlfreiheit des Verbrauchers bei Diensten und Geräten beiträgt. Derzeit ist der Markt zersplittert und bietet keine Vorteile, wie sie mit einer einheitlichen Norm verbunden wären.

Ohne Eingriffe öffentlicher Stellen werden die Marktkräfte wahrscheinlich nicht für angemessene Interoperabilität sorgen. Um größenbedingte Vorteile zu erzielen, streben die Hersteller immer noch nach einer kritischen Menge an Verkäufen auf europäischer Ebene. Lösungen wie das vorgeschlagene Portable Content Format (PCF) - in dem Inhalte einmal geschrieben werden und dann auf vielen API-Plattformen laufen können - sind nützlich - aber nicht für das frei empfangbare Fernsehen. Für derartige Fernsehanstalten bilden Zugangsregeln einen Kompromiss in Bezug auf Pluralismus und Wahlfreiheit. Die Fernsehanstalten sind immer noch von den Netzbetreibern abhängig, die als ,Torwächter' entscheiden, ob ihre Dienste zu den Zuschauern gelangen oder nicht. Die Behörden sollten wie im Beispiel GSM stärker eingreifen.

Die Vorteile verbindlicher offener Normen einschließlich MHP wären unter anderem eine erhöhte Wahlfreiheit der Verbraucher und mehr Rechtssicherheit, was zu niedrigeren Preisen der Empfänger und zu einem beschleunigten Übergang vom Analog- zum Digitalfernsehen führen würde. Wenn die Fernsehanstalten nicht mit dem unnötigen Hindernis herstellereigener API konfrontiert wären, würde dies den Informationsfluss verbessern und so den Pluralismus erhöhen. Die Innovation bei Diensten sollte nicht länger von den API-Eigentümern abhängen. Einzelne Gruppen argumentieren, entweder sollten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, auf ihrem Hoheitsgebiet die Verwendung einer einzigen API vorzuschreiben, oder in der ganzen EU sollten lediglich offene genormte APIs zulässig sein. Verbindliche offene Normen sollten sich nicht nur auf frei empfangbares terrestrisches Fernsehen erstrecken, denn dies würde keine Lösung für das ,Torwächter'-Problem bieten, das durch herstellereigene APIs bei Kabel- und Satellitenübertragung entsteht. Weitere Normen sollten aufgeführt werden, wenn sie sich nicht mit bereits aufgeführten Normen überlappen.

Allgemeine Bemerkungen galten dem Potenzial des interaktiven Fernsehens als Beitrag zu den auf der Ratstagung von Sevilla bekräftigten Zielen von Lissabon. Auch wurde das Arbeitspapier kritisiert, weil es die soziale Rolle des frei empfangbaren Fernsehens nicht berücksichtigte. Vertreten wurde dieser Standpunkt vor allem von frei empfangbaren Fernsehsendern aus Mitgliedstaaten, in denen das digitale Fernsehen weniger verbreitet ist, und von einem großen Hersteller.

2.2. Gegner verbindlicher Normen

Diese Gruppe argumentierte, die Interoperabilität sei bereits erreicht. Für sie ist Interoperabilität etwas anderes, nämlich die Verfügbarkeit der gleichen interaktiven Dienste auf verschiedenen Verteilerplattformen. Kopfstellen- und Netztechnologien ermöglichen die Portierung von Inhalten zwischen unterschiedlichen API-Systemen. Dazu gehören Autorensysteme, die Anwendungen für mehrere API erzeugen können (multiple authoring), oder das vorgeschlagene PCF.

Für diese Gruppe hängt die Interoperabilität von der Marktnachfrage ab. Wo die Nachfrage vorhanden ist, werden interaktive Anwendungen auf unterschiedlichen Plattformen verfügbar. Beispiele dafür sind Glücksspiele, Videospiele und die Wettervorhersage. Ein Universalempfänger ist einerseits unwahrscheinlich wegen der hohen Kosten und andererseits unnötig wegen der gleichzeitigen Übertragung auf verschiedenen Netzen. Technisch gibt es allerdings keine Hindernisse. Hinsichtlich behördlicher Eingriffe argumentiert diese Gruppe, der europäische DTV-Markt sei wegen der Zurückhaltung der Behörden dynamischer als der US-amerikanische Markt. Was die Regulierung der Kommunikation betrifft, so reichten Zugangsregeln völlig aus, um den Pluralismus und die Wahlfreiheit der Nutzer zu wahren. Eine nachträgliche Auferlegung von Normen zum Nachteil umfangreicher Investitionen in frühere herstellereigene Systeme würde abschreckend gegenüber künftigen Investitionen in nachfolgende Generationen innovativer Technologien wirken.

Die allgemeinen Bemerkungen dieser Akteure folgten dem Tenor des Arbeitspapiers, die höhere Komplexität des DTV ändere viele Faktoren gegenüber dem einfacheren Analogfernsehen. Sie ziehen es vor, wie beim Vorbild des Internet auf einer genormten Schicht von Übertragungstechnologien zu innovieren. Keine einzige Technologie eignet sich für alle unterschiedlichen Gegebenheiten auf den Märkten der Mitgliedstaaten. Bei der Beurteilung der Angemessenheit der Umsetzung sollte die Kommission den derzeitigen Grad an Marktakzeptanz und Interoperabilität entlang der gesamten Wertschöpfungskette berücksichtigen. Eine endgültige Entscheidung über die Angemessenheit der Umsetzung sollte keinesfalls vor dem Ablauf weiterer 3-5 Jahre getroffen werden.

Für diese Gruppe würden die Kosten der Auferlegung offener Normen die Vorteile überwiegen. Das Vorschreiben von MHP würde dem Markt einen starken Anreiz liefern, Empfänger ohne interaktive Fähigkeiten anzubieten, da MHP-Empfänger teurer sind und keine starke Nachfrage nach interaktiven Fernsehdiensten besteht.

Dieser Standpunkt wird vor allem von Betreibern des Satelliten-Bezahlfernsehens und von den Kabelfernsehbetreibern vertreten, häufig aus Mitgliedstaaten, in denen das DTV gut entwickelt ist und in denen es relativ viele Empfänger mit herstellereigenen API gibt. Weiter sind auch Software- und IT-Unternehmen, einschließlich Eigentümern von herstellereigenen API, und ein großer Hersteller dieser Meinung.

2.3. Weitere Stellungnahmen

Die Stellungnahmen der Behörden spiegelten wider, ob die heimischen DTV-Märkte gut entwickelt waren und es dort daher relativ viele Empfänger mit herstellereigenen API gab, oder ob sie weniger weit entwickelt waren. Behörden aus Ländern, in denen das interaktive Fernsehen am weitesten fortgeschritten war, waren im Allgemeinen zufrieden und meinten, es sei ein angemessener Grad an Interoperabilität erreicht.

Nationale und europäische Verbraucherverbände befürworteten die Auferlegung offener Normen zur Erreichung der Interoperabilität.

Bei der öffentlichen Anhörung waren mehrere große italienische Akteure starke Befürworter von MHP, hatten aber gleichzeitig Vorbehalte dagegen, sie vorzuschreiben. Die italienischen Verbraucher erhalten beim Kauf eines MHP-Empfängers mit Rückkanalfunktionalität Beihilfen vom Staat, wodurch die Zusatzkosten von MHP sinken. Solche Empfänger kosten das Gleiche wie in anderen Märkten Empfänger, die billigere API-Technologien verwenden.

3. Analyse und Standpunkt der Kommission

3.1. Bisherige Auswirkungen von Artikel 18

Wegen Verzögerungen bei der Umsetzung der Rahmenrichtlinie [7] ist es noch zu früh zu einer Gesamtbeurteilung der Auswirkungen von Artikel 18 Absatz 3. Aus Diskussionen innerhalb der Rundfunk-Untergruppe des Kommunikationsausschusses (COCOM) ergab sich, dass in zahlreichen Mitgliedstaaten ein breites Spektrum an Aktivitäten in Bezug auf die praktische Interoperabilität im Gange ist, oft in Verbindung mit der Verwirklichung des terrestrischen Digitalfernsehens.

[7] Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens, am 24. Juli 2003, hatten 5 der 15 Mitgliedstaaten die Richtlinie in innerstaatliches Recht umgesetzt. Ende Mai 2004 war die Umsetzung in 9 der 25 Mitgliedstaaten noch nicht abgeschlossen.

Hinsichtlich Artikel 18 Absatz 2 haben relativ wenige Mitgliedstaaten API-Anbieter mit Sitz oder Vertretung auf ihrem Hoheitsgebiet; daher ist diese Bestimmung für die meisten nur von geringer Bedeutung. Die Kommission weiß von keiner Regulierungsbehörde, die eine förmliche Beschwerde dahingehend erhalten hätte, dass ein API-Eigentümer nicht alle Informationen zur Verfügung stelle, die die Anbieter interaktiver Fernsehdienste benötigten, um alle von der API unterstützten Dienste voll funktionsfähig anzubieten. Eigentümer herstellereigener API argumentieren, dass sie durchaus daran interessiert seien sicherzustellen, dass alle Nutzer zu gerechten, vernünftigen und diskriminierungsfreien Bedingungen größtmögliche Vorteile aus einem bestimmten System ziehen könnten - denn es gebe ja auch konkurrierende API.

Unter den Bestimmungen des Artikels 18 wirkte sich aus Sicht der Kommission am stärksten aus, dass die Interoperabilität und ihre Auswirkungen auf die Wahlfreiheit der Benutzer bis Juli 2004 untersucht werden musste. Dies hat die Marktakteure dazu veranlasst, sehr gründlich über die Interoperabilität zu diskutieren. Während der Erarbeitung ihrer beiden Berichte über die Interoperabilität erhielten die Normungsgremien wesentliche Unterstützung von Marktakteuren beider Seiten. Die Marktakteure haben dem Thema eine hohe Bedeutung zugemessen, auch wenn ihre Ansichten über die Art der rechtlichen Verpflichtung und den besten Weg, ihr nachzukommen, unterschiedlich sein mögen.

Aus der Konsultation ergab sich keine signifikante, substanzielle Bedrohung des freien Informationsflusses, des Medienpluralismus und der kulturellen Vielfalt. Die Kommission nimmt jedoch neue politische Bedenken zur Kenntnis, die im Europäischen Parlament geäußert wurden. [8]

[8] Entschließung P5_TA(2004)0373.

3.2. Zentrale Fragen

Die Antworten auf die Konsultation zeigen eine scharfe Trennlinie. Frei empfangbare Fernsehsender stehen Satelliten- und Kabelfernsehbetreibern sowie IT-Unternehmen gegenüber. Beide Seiten sehen sich durch einen großen Unterhaltungselektronikhersteller unterstützt.

Kernpunkt des Streites ist die Beziehung zwischen Interessen der Allgemeinheit und Marktkräften. Frei empfangbare Fernsehsender - insbesondere öffentliche Fernsehanstalten - haben den Auftrag, wichtige Ziele von allgemeinem Interesse zu erfuellen, wie Medienpluralismus und kulturelle Vielfalt, die durch Verpflichtungen in Bezug auf Programmgestaltung und -verbreitung gewährleistet werden. Netzbetreiber spielen durch die erforderlichen Investitionen zum Aufbau fortgeschrittener Kommunikationsnetze eine Schlüsselrolle bei der Erreichung der Ziele von Lissabon. Beide Seiten versuchen, ihre besondere Rolle bei diesen Konzepten hervorzuheben, wenn sie einen Aspekt des Verhaltens der anderen Seite als einschränkend empfinden.

Die vertikale Integration des Angebots von Rundfunkdiensten mit digitalen Infrastrukturen beunruhigt die frei empfangbaren öffentlichen Fernsehanstalten sehr. Vertikale Integration kann etwa Marktmacht übertragen oder die Möglichkeit schaffen, dass herstellereigene Technologien die Verbraucher auf eine bestimmte digitale Plattform festlegen. Die Verwendung herstellereigener Technologien muss stets aus Sicht des Wettbewerbsrechts überprüft werden. In einigen Fällen kann die vertikale Integration zu größerer wirtschaftlicher Effizienz führen. [9]

[9] z. B. durch die Ausschaltung doppelter Gewinnspannen.

Allgemeine Interessen wie kulturelle Vielfalt und Medienpluralismus haben im europäischen sozialen Modell zentrale Bedeutung, während der wirtschaftliche Erfolg entscheidend dafür ist, dass die Union ihre Wettbewerbsfähigkeit aufrechterhält und die Mittel aufbringt, die notwendig sind, um die Erreichung von Zielen von allgemeinem Interesse und den Übergang zum Digitalfernsehen zu finanzieren. In der EU wird diesen zweifachen politischen Zielen durch Trennung der Regulierung der Inhalte - zur Durchsetzung allgemeiner Interessen - von der Regulierung der Kommunikation Rechnung getragen, die auf die Förderung eines wettbewerbsfähigen Marktes als Instrument zur Schaffung von Innovationen und neuen Investitionen abzielt. Diese beiden politischen Konzepte treffen bei der API aufeinander, weshalb die Debatte so intensiv geführt wird.

3.3. Interoperabilität und Artikel 18 Absatz 3 der Rahmenrichtlinie

Gemäß Artikel 18 Absatz 3 der Rahmenrichtlinie muss die Kommission die Auswirkungen von Artikel 18 untersuchen. Falls angemessene Interoperabilität nicht erreicht worden ist, kann die Kommission das Verfahren in Artikel 17 anwenden und bestimmte Normen verbindlich vorschreiben.

Die Interoperabilität ist weder in der Rahmenrichtlinie noch in den damit verbundenen Richtlinien definiert. Die Interoperabilität wird nicht nur in Artikel 17 und 18 der Rahmenrichtlinie, sondern auch in Artikel 24 der Universaldienstrichtlinie [10] zitiert, in der der Ausdruck die Ausstattung mit einer offenen Schnittstellenbuchse für den Anschluss von Peripheriegeräten bezeichnet.

[10] Richtlinie 2002/22/EG, ABl. L 108 vom 24.4.2002, S. 51.

Der zur Erläuterung von Artikel 18 dienende Erwägungsgrund 31 spiegelt verschiedene Aspekte der Interoperabilität wider. Darin wird erklärt, dass

(1) die Interoperabilität von digitalen interaktiven Fernsehdiensten auf Ebene der Verbraucher gefördert werden sollte, um den freien Informationsfluss, Medienpluralismus und Zugang zu kultureller Vielfalt zu gewährleisten;

(2) offene API die Interoperabilität erleichtern, d. h. die Übertragbarkeit interaktiver Inhalte zwischen Übertragungsmechanismen und die volle Funktionalität dieser Inhalte.

Die Kommission stellt abschließend fest, angesichts des komplexen, im Arbeitspapier beschriebenen Umfeldes und der unterschiedlichen Auffassungen, die bei der öffentlichen Konsultation zu Tage getreten sind, sei es Aufgabe der Untersuchung festzustellen, ob jetzt ein oder mehrere API-Standards für ein oder mehrere Marktsegment(e) vorgeschrieben werden sollten.

Die Auswirkungen unterschiedlicher Szenarios, bei denen Normen verbindlich vorgeschrieben werden könnten, wurden in der begleitenden ausführlichen Folgenabschätzung untersucht. Vorschläge, einzelne Mitgliedstaaten sollten ein oder mehrere offene API-Normen verbindlich vorschreiben können, sind mit dem Binnenmarkt unvereinbar. Eine solche Politik würde Handelsschranken zwischen den Mitgliedstaaten errichten.

Ein verbindliches Vorschreiben der MHP-Norm auf EU-Ebene zu einem bestimmten Datum könnte die technische Interoperabilität von Geräten und Diensten sicherstellen, doch müssten die Anbieter von Inhalten immer noch, wie oben erwähnt, den Zugang zu Netzen und den damit verbundenen Diensten aushandeln. Die meisten Kommentatoren erkennen die Probleme an, die diese Politik für die schätzungsweise 25 Mio. bereits auf dem Markt befindlichen Set-Top-Boxen mit API-Funktionalität schaffen würde, und so schlägt tatsächlich kein wesentlicher Akteur Eingriffe in diesem Umfang vor. Angesichts der Verhandlungen, die der Rahmenrichtlinie vorausgingen, würde ein solcher Vorschlag sicher nicht die erforderliche Unterstützung bei den Mitgliedstaaten finden.

Die Kommission folgert daraus, dass es beim derzeitigen Stand der Entwicklung des Marktes keinen zwingenden Grund für verbindliche EU-weite Normen gibt und dass die Bestimmungen von Artikel 18 der Rahmenrichtlinie mehr Zeit brauchen, um ihre volle Wirkung zu zeitigen. Auch bleibt abzuwarten, ob die Sorgen in Bezug auf die ,Torwächter"-Rolle der Betreiber, die herstellereigene API verwenden, sich in förmlichen Beschwerden bei den Regulierungsbehörden niederschlagen.

Der bisher nur begrenzte wirtschaftliche Erfolg des interaktiven Fernsehens hat den Marktakteuren keine großen Anreize gegeben sicherzustellen, dass alle Dienste über alle Empfänger zur Verfügung stehen, obwohl dies möglicherweise erreicht werden könnte. Es ist zu erwarten, dass sich die Interoperabilität der Dienste parallel zum Anwachsen des Marktes entwickelt. Die Möglichkeit, interaktive Inhalte so zu entwickeln, dass sie an unterschiedliche API-Plattformen angepasst werden können, ist Grundvoraussetzung für die Interoperabilität der Dienste in einem wachsenden Markt. PCF und verbesserte Techniken zur Erstellung von Inhalten können die Portabilität von Inhalten zwischen verschiedenen API erleichtern. [11] Dies schließt andere Arten der Interoperabilität nicht aus, einschließlich des Übergangs von herstellereigenen Normen zu offenen Normen, wo dies geschäftlich gerechtfertigt ist. Unsicherheit hinsichtlich der Nachfrage würde dafür sprechen, dass einfachere, billigere Darstellungsmaschinen neben den fortgeschritteneren und teureren Ausführungsmaschinen erhalten bleiben sollten, damit der Verbraucher wählen kann.

[11] 80 % der interaktiven Fernseh-Anwendung könnten durch PCF abgedeckt werden, nicht aber die komplexesten wie elektronische Programmführer.

Die Kommission wird diese Frage im zweiten Halbjahr 2005 erneut prüfen. Inzwischen könnte die weitere Förderung der MHP-Norm für Europas Verbraucher von Nutzen sein.

3.4. Fördermaßnahmen

3.4.1. Verbesserte Koordinierung der Implementierung von MHP in den Mitgliedstaaten

Die Kommission wird eine Arbeitsgruppe von Mitgliedstaaten bilden, um eine bündelnde Wirkung zu erreichen. Wegen der Aufsplitterung - unter anderem aufgrund der sehr unterschiedlichen Marktentwicklung in den einzelnen Mitgliedstaaten - können die Hersteller nur sehr schwer Größenvorteile erzielen. Daher sollen Maßnahmen identifiziert werden, die zur Erreichung einer kritischen Masse für MHP und zur Erzielung von Größenvorteilen beitragen könnten, woraus Preissenkungen und bessere Aussichten für den Markterfolg resultieren. Derzeit stehen die Zusatzkosten von MHP einer verbreiteten Einführung im Wege. Diese Maßnahme soll besonders kleineren Mitgliedstaaten helfen.

3.4.2. Beihilfen für Verbraucher

Die mit dem Kauf von Geräten mit genormten Ausführungsmaschinen wie MHP verbundenen Zusatzkosten für den Verbraucher können durch Beihilfen zum Kauf solcher Geräte gesenkt werden. In Italien gibt es solche Beihilfen bereits, und MHP-Empfänger kosten durch die Beihilfe nun genauso viel wie Digitalempfänger mit einer früheren, billigeren API in anderen, reiferen nationalen Märkten. Auf diese Weise erhalten die Verbraucher auch einen Anreiz, einen Empfänger mit Interaktivität und Rückkanal statt eines einfacheren Empfängers ohne diese Funktionen zu erwerben. Daher können die Mitgliedstaaten den Verbrauchern Beihilfen anbieten. Solche Beihilfen zum Kauf müssen technologisch neutral sein, den Regeln für staatliche Beihilfen entsprechen und gemeldet werden. Sie sollten zeitlich begrenzt sein und entsprechend der sinkenden Kosten der Empfänger verringert werden, um eine Überkompensation zu vermeiden. Beihilfen an Unternehmen sind hierbei nicht eingeschlossen; sie müssten der Kommission nach dem normalen Verfahren gemeldet werden.

3.4.3. Im Amtsblatt veröffentlichtes Normenverzeichnis

Die Kommission gibt ihre Absicht bekannt, bei der nächsten Aktualisierung des Verzeichnisses zwei neue Darstellungsmaschinen hinzuzufügen, nämlich MHEG 5 und WTVML, sofern sie von ETSI angenommen werden. Die geänderte Liste würde gemäß Artikel 17 der Rahmenrichtlinie dem COCOM zur Stellungnahme vorgelegt.

Weitere Normen, die sich aus dem in Phase 1 des Auftrags M331 festgelegten Arbeitsprogramms zur Normung ergeben, kommen für die Aufnahme ins Normenverzeichnis in Frage, sobald sie verfügbar sind. Diese Ergebnisse können, wie im Arbeitspapier beschrieben, zur Verbesserung der Interoperabilität beitragen.

3.4.4. Beobachtung des Zugangs zu herstellereigenen Technologien

Die Kommission wird - gegebenenfalls mit Unterstützung der Mitgliedstaaten - weiterhin beobachten, inwieweit herstellereigene Technologien von den Herstellern zur Lizenzvergabe bereitgestellt werden. Ein Weg hin zu einem Universalempfänger in einem Gehäuse ist es, mehrere, sich ergänzende Technologien in einen Empfänger einzubauen. Werden diese Funktionen - z. B. Tuner - genormt, dann bilden nur noch die Kosten ein Hindernis. Es könnte jedoch mehr Klarheit in Bezug auf die Verfügbarkeit herstellereigener Technologien wie APIs herrschen. Artikel 6 und Anhang I der Zugangsrichtlinie [12] sehen bereits vor, dass Anbieter von Zugangsberechtigungssystemen bei der Lizenzvergabe an Hersteller von Verbrauchergeräten sicherstellen müssen, dass die Vergabe zu fairen, angemessenen und nicht diskriminierenden Bedingungen erfolgt.

[12] Richtlinie 2002/19/EG, ABl. L 108 vom 24.4.2002, S. 7.

Die Kommission wird dieses Thema in ihren regelmäßigen Umsetzungsberichten zum Reformpaket über die elektronische Kommunikation weiter verfolgen.

4. Fazit

Die Kommission möchte dafür sorgen, dass Europas Bürgern ein immer breiteres Spektrum interaktiver DTV-Dienste über immer mehr Übertragungsplattformen angeboten wird, und ist der Ansicht, dass dem Markt derzeit am besten geholfen wird, wenn die vom Europäischen Parlament und dem Rat in der Rahmenrichtlinie bereits vereinbarten Bestimmungen weiter angewandt werden. Außerdem wird die Verwendung herstellereigener Technologien einer Überprüfung durch das Wettbewerbsrecht unterworfen bleiben.

Die Kommission wird zusätzliche Maßnahmen treffen, um die freiwillige Implementierung der MHP-Norm zu fördern, die derzeit die am weitesten fortgeschrittene offene API-Norm in Europa bildet.

Die Kommission wird weiterhin die vollständige und wirkungsvolle Umsetzung von Artikel 18 durch alle Mitgliedstaaten anstreben. In Anbetracht des komplexen Umfeldes, der unterschiedlichen Auffassungen der Marktakteure und der späten Umsetzung der Rahmenrichtlinie in zahlreichen Mitgliedstaaten hält sie es jedoch nicht für angezeigt, gemäß Artikel 18 Absatz 3 festzustellen, ob die Interoperabilität angemessen erreicht wurde. Allerdings hat diese Überprüfung nicht die Ansicht erhärtet, Sorgen in Bezug auf die kulturelle Vielfalt und den Medienpluralismus könnten durch die Auferlegung einer einzigen API-Norm überwunden werden. Wichtigere Elemente in der Debatte um den Medienpluralismus fallen unter die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, insbesondere das Eigentum an Medien und die Kontrolle über sie.

Die Kommission wird die Lage im zweiten Halbjahr 2005 erneut prüfen.