Abkürzungen

BiH : Bosnien und Herzegowina

BiHCC : Constitutional Court of BiH Verfassungsgericht von Bosnien und Herzegowina

CARDS : Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation Gemeinschaftshilfe für Wiederaufbau, Entwicklung und Stabilisierung

EAR : European Agency for Reconstruction Europäische Agentur für Wiederaufbau

EBWE : Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung

EIB : Europäische Investitionsbank

EU : Europäische Union

EUPOL-Proxima : European Union Police Mission in the former Yugoslav Republic of Macedonia Polizeimission der Europäischen Union in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien

GDELARG : Generaldirektion Erweiterung

HQ : Head Quarters Zentrale

Pameca : Police Assistance Mission of the European Community to Albania EG-Mission zur Unterstützung der Polizei in Albanien

Zusammenfassung

I. Das strategische Interesse der Europäischen Union im westlichen Balkanraum besteht darin, Demokratie, Sicherheit und langfristige Stabilität zu gewährleisten. Der Balkanraum war in der Vergangenheit von Unsicherheit und Gewalt geprägt. Nach wie vor ist die politische und wirtschaftliche Lage instabil. Daher ist der Bereich Justiz und Inneres für die EU von großer Bedeutung. Die Aussicht auf EU-Mitgliedschaft trug dazu bei, dass sich die EU zum größten und einflussreichsten externen Akteur in der Region entwickelte. Im Zeitraum 2001-2006 hat die Kommission fast 500 Millionen Euro für Projekte im Bereich Justiz und Inneres im westlichen Balkan aufgewendet. Ziel der von der Kommission gewährten Unterstützung war es, die westlichen Balkanländer durch den Aufbau geeigneter Verwaltungs-, Justiz- und Rechtsvollzugsstrukturen an die EU-Standards anzugleichen.

II. Die Prüfung des Hofes beruhte auf folgenden Fragestellungen:

a) Inwieweit wurde der Bedarf im Bereich Justiz und Inneres ordnungsgemäß ermittelt und inwieweit waren die Projekte für den ermittelten Bedarf relevant?

b) Inwieweit wurden der angestrebte Output erbracht und die erwarteten Ergebnisse erzielt bzw. inwieweit waren diese Ergebnisse nachhaltig?

III. Die Prüfung des Hofes betraf sowohl Investitionsprojekte als auch Projekte zum Institutionenaufbau in den unter Justiz und Inneres fallenden vier Teilbereichen Asyl und Migration, integrierte Grenzverwaltung, Justizwesen sowie Polizei. Der Hof gelangte zu folgenden Feststellungen [1]:

a) Anders als bei früheren Heranführungsprogrammen räumte die Kommission dem Bereich Justiz und Inneres Priorität ein und versuchte, wichtige strukturelle Reformen früher im Erweiterungsprozess in die Wege zu leiten.

b) Die Verwaltung der Projekte im Bereich Justiz und Inneres durch die Kommission war in Anbetracht der schwierigen politischen und organisatorischen Gegebenheiten weitgehend wirksam, auch wenn der Hof einige Schwachstellen, insbesondere in Bezug auf die Nachhaltigkeit der Ergebnisse, festgestellt hat.

c) Die Bedarfsermittlungen waren zuweilen unzulänglich, und es gab keine ausreichende Geberkoordinierung.

d) Auch wenn die Ergebnisse nicht bei allen Investitionsprojekten zur vollen Zufriedenheit ausfielen und die Nachhaltigkeit ungewiss ist, stellte die von der Kommission finanzierte Förderung in Form von Investitionen einen relevanten und sinnvollen Beitrag zugunsten der nationalen Infrastruktur und der nationalen Institutionen dar.

e) Andererseits wurden mit den Projekten zum Institutionenaufbau nur teilweise zufriedenstellende Erfolge erzielt, deren Nachhaltigkeit zudem unwahrscheinlich ist. Ursache dafür waren anhaltende politische Schwäche und unzureichendes Engagement (Eigenverantwortung) auf der Ebene der Begünstigten, da die meisten Reformbemühungen nicht von der Region selbst ausgehen, sondern von der Europäischen Kommission oder anderen externen Interessengruppen.

f) Hinsichtlich des Erfolgs der Projekte gab es keinen wesentlichen Unterschied zwischen den von den Delegationen und den von der Europäischen Agentur für Wiederaufbau verwalteten Projekten.

Abbildung 1

Zusammenfassung der Feststellungen zu den geprüften Projekten

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IV. Auf der Grundlage der vorstehenden Bemerkungen formuliert der Hof Empfehlungen, die es der Kommission ermöglichen sollten, ihre Hilfe noch effizienter und wirksamer zu gestalten. Bessere Projektergebnisse ließen sich erzielen, wenn

a) die Konzeption der Projekte im Bereich Justiz und Inneres eine Verknüpfung der Gemeinschaftshilfe mit jährlichen Programmzielen vorsähe (so könnte beispielsweise den künftigen gemeinsamen Grenzübergangsstellen Priorität eingeräumt werden, um auf diese Weise die regionale Zusammenarbeit zu fördern);

b) die Investitionsprojekte enger mit Projekten zum Institutionenaufbau abgestimmt würden;

c) alle in diesem Bereich tätigen Geber, einschließlich der Kommission als wichtigster Geber, sich untereinander besser abstimmen würden (z. B. indem ein Geber ein von einem anderen Geber konzipiertes Projekt finanziert oder kofinanziert);

d) die Gebergemeinschaft das Beschaffungsverfahren für Ausrüstungsgegenstände überdenken würde; wann immer möglich sollten von den Empfängerländern verwaltete gemeinsame Investitionspools in Erwägung gezogen werden.

V. Die Nachhaltigkeit der Projekte ließe sich steigern, wenn

a) die Begünstigten stärker einbezogen würden,

b) die Projekte nicht ohne Instandhaltungs- plan gestartet würden,

c) die Kommission die Verteilung der aus EU-Mitteln finanzierten Ausrüstung und Infrastruktur enger überwachen und deren Verwendung bewerten würde,

d) die Bereitstellung technischer Hilfe angemessen ergänzt würde durch aktive Ermutigung zu institutionellen Veränderungen.

Einleitung

1. Erweiterungen geben der EU die Möglichkeit, ihr strategisches Interesse an der Gewährleistung von Stabilität und Sicherheit und der Vermeidung von Konflikten umzusetzen. Die aktuelle Erweiterungsagenda eröffnet den westlichen Balkanländern die Perspektive einer EU-Mitgliedschaft, sobald sie die erforderlichen Voraussetzungen erfüllen.

2. Die Prüfung im Bereich Justiz und Inneres in den westlichen Balkanländern betraf einen politisch äußerst relevanten Sektor. Der Bereich Justiz und Inneres ist einer der wichtigsten Bereiche der Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und den westlichen Balkanländern und lässt sich in vier Teilbereiche untergliedern: Asyl und Migration, integrierte Grenzverwaltung, Justizwesen und Polizei. Im Rahmen des Kommissionsprogramms für die westlichen Balkanländer (CARDS) [2] entfielen im Zeitraum 2001-2006 Verträge im Wert von rund 470 Millionen Euro auf den Bereich Justiz und Inneres [3].

3. Vor Beginn der Prüfungsarbeiten wurden folgende Hauptrisiken in Bezug auf die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung ermittelt:

a) Die Projekte im Bereich Justiz und Inneres werden in einem instabilen politischen und wirtschaftlichen Umfeld durchgeführt, weshalb die Gefahr besteht, dass die mit der Unterstützung der Kommission angestrebten politischen Ziele nicht erreicht werden und die betreffenden Projekte nicht nachhaltig sind.

b) Die Rolle des Empfängerlands und der Endbegünstigten ist für den Erfolg der Projekte von entscheidender Bedeutung, da die Kommission nur über begrenzte Möglichkeiten zur Stärkung von Kompetenz, Professionalität und Unabhängigkeit der im Bereich Justiz und Inneres tätigen Einrichtungen verfügt.

c) Da die Gemeinschaft unter dem Druck steht, eine hohe Vergaberate zu erreichen, werden die budgetären, verfahrenstechnischen und politischen Zwänge der Empfänger und Begünstigten unter Umständen nicht genügend beachtet, was sich nachteilig auf die Wirksamkeit des Outputs, insbesondere im Hinblick auf die Verbesserung der Verwaltungskapazitäten, auswirken kann.

d) Auf der Grundlage der früheren Erfahrungen lässt sich sagen, dass die Erfüllung der für den Bereich Justiz und Inneres festgelegten Kriterien eines der schwierigsten, wenn nicht das schwierigste Problem bei der Erweiterung darstellt [4].

4. Die Kommissionsprogramme hatten folgende Ziele:

a) Stärkung der Rechtsstaatlichkeit, der Menschenrechte und der Beziehungen zur Zivilgesellschaft;

b) Unterstützung der Justizreform und der Angleichung der nationalen Gesetzgebung an die EU-Vorgaben;

c) Reform der Polizei im Allgemeinen und der Grenzpolizei im Besonderen sowie Gewährleistung der öffentlichen Ordnung;

d) Bekämpfung von Korruption, illegaler Migration, organisiertem Verbrechen und Terrorismus;

e) Förderung von Entwicklung, Handel und Verkehr;

f) Stärkung der institutionellen und operationellen Kapazitäten, u. a. in den Bereichen Asyl und Migration sowie bei Visa-Angelegenheiten und Fragen der integrierten Grenzverwaltung.

5. Die Unterstützung der Gemeinschaft für den Bereich Justiz und Inneres erfolgt entweder durch Finanzierung von Investitionen in Infrastruktur und Ausrüstung oder durch Projekte zum Institutionenaufbau. Bei den Investitionen handelt es um Bau- oder Lieferaufträge. Im Rahmen des Institutionenaufbaus – durch Bereitstellung technischer Hilfe [5] oder in Form von Partnerschaften (Twinning) [6] – werden Normen und Grundregeln für den öffentlichen Dienst, wie Gesetze und Strategien sowie die erforderlichen Schulungsmaßnahmen, festgelegt.

Prüfungsumfang und prüfungsansatz

6. Die Hilfe der Europäischen Union für die westlichen Balkanländer wird hauptsächlich im Rahmen spezifischer Programme und Projekte gewährt. Mit der Prüfung des Hofes sollte die Wirksamkeit der Projekte der Europäischen Kommission im Bereich Justiz und Inneres in den westlichen Balkanländern bewertet werden. Die Prüfung umfasste eine Stichprobe von 33 Projekten im Bereich Justiz und Inneres (30 nationale und drei Regionalprojekte), welche die Jahresprogramme 2001-2005 betrafen [7]. Beide Arten der Hilfe, d. h. Investitionen und Institutionenaufbau, waren in die Stichprobe zu gleichen Teilen einbezogen. Die Liste der geprüften Projekte mit den Ergebnissen und Feststellungen des Hofes ist Anhang I zu entnehmen. Einzelheiten zur Prüfungsmethode und zur Stichprobe finden sich in Anhang II.

7. Hauptziel der Prüfung war es, zu bewerten, inwieweit

a) der Bedarf im Bereich Justiz und Inneres ordnungsgemäß ermittelt wurde und die Projekte für den ermittelten Bedarf [8] relevant waren;

b) der angestrebte Output erbracht und die erwarteten Ergebnisse erzielt wurden und diese Ergebnisse nachhaltig [9] waren.

8. Die Kommission wandte im westlichen Balkanraum zwei grundlegende Verwaltungsansätze an, nämlich dekonzentrierte und indirekte zentrale Verwaltung. Im Falle der dekonzentrierten Verwaltung sind die Kommissionsdelegationen in Albanien, Bosnien und Herzegowina (BiH) sowie in Kroatien für die Projektvorbereitung, die Auftragsvergabe sowie die finanzielle und technische Abwicklung zuständig. Im Falle der indirekten zentralen Verwaltung war bis Ende 2008 die Europäische Agentur für Wiederaufbau (EAR) für die Verwaltung der Programme in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien, im Kosovo (im Rahmen der Resolution 1244/99 des UN-Sicherheitsrates), in Montenegro und in Serbien zuständig. Der Hof untersuchte, ob es Anhaltspunkte dafür gab, dass einer dieser Verwaltungsansätze bei Projekten im Bereich Justiz und Inneres [10] wirksamer war.

9. Die Europäische Kommission ist unter finanziellen Gesichtspunkten der wichtigste Geber im westlichen Balkanraum. Mehr als die Hälfte der für diese Region bereitgestellten Finanzhilfen stammt aus dem EU-Haushaltsplan (Anhang III). Vor diesem Hintergrund prüfte der Hof, wie die Regierungen der Empfängerländer die aus der Geberkoordinierung erwachsenden Vorteile genutzt hatten.

10. In den ersten beiden Abschnitten dieses Berichts werden zunächst die beiden Formen der Unterstützung, nämlich Investitionsprojekte und Projekte zum Institutionenaufbau, sowie die damit jeweils verbundenen Stärken und Schwächen behandelt. In einem dritten Abschnitt werden als horizontale Themen der Verwaltungsansatz und die Geberkoordinierung behandelt.

Karte des westlichen Balkanraums

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Bemerkungen

EU-Förderung in form von investitionen grösstenteils erfolgreich, nachhaltigkeit jedoch ungewiss

11. In diesem Abschnitt wird zunächst die Relevanz der Investitionsprojekte und der diesen Projekten zugrunde liegenden Bedarfsermittlung analysiert. Anschließend werden die Feststellungen zur Ergebniserreichung und zur erforderlichen Abstimmung zwischen den EU-Prioritäten und den nationalen Prioritäten dargelegt. Danach wird die Frage der Nachhaltigkeit unter zwei Gesichtspunkten behandelt, nämlich zum einen hinsichtlich der Bedeutung der Instandhaltung und zum anderen hinsichtlich des Vorhandenseins ausreichender institutioneller Kapazitäten im Hinblick auf die Gewährleistung der Nachhaltigkeit.

Realer investitionsbedarf aufgrund der EU-Standards und des schlechten Zustands der Infrastruktur

12. Wegen der über Jahre zu geringen Investitionen und geopolitischer Veränderungen [11] muss im Westbalkanraum im Hinblick auf die Erfüllung der EU-Standards erheblich in die Infrastruktur investiert werden. In den meisten Fällen übersteigt dieser Investitionsbedarf die Möglichkeiten der nationalen Haushalte. Er ergibt sich aus zwei Hauptgründen:

Kasten 1

Beispiele für strategiekonforme und nicht strategiekonforme Investitionsprojekte

Fall 1: Im Einklang mit den strategischen Zielen stehendes Projekt

Albaniens Strafvollzugssystem entspricht nicht den internationalen Standards. Gefängnisse und Untersuchungsgefängnisse sind stark überfüllt. Zum Zeitpunkt der Prüfung saßen in albanischen Gefängnissen 3049 Häftlinge ein, obwohl die Kapazität bei 1510 Häftlingen lag. Es gab also eine Überbelegung um 102 %. Der Bau des Fushe-Kruja-Gefängnisses mit einer Unterbringungskapazität für 312 Häftlinge war somit von hoher Priorität und relevant.

Fall 2: Nicht im Einklang mit dem Jahresprogramm stehendes Projekt

In der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien wurden gemäß den Unterlagen für ein im Bereich Asyl genehmigtes Projekt 2 Millionen Euro für den Institutionenaufbau, wozu die Ausarbeitung von Gesetzesentwürfen und Strategien sowie eines nationalen Aktionsplans gehören, zur Verfügung gestellt. Diese Maßnahmen wurden aber nicht umgesetzt. Stattdessen wurde ein Aufnahmezentrum für Asylbewerber errichtet.

a) Neu entstandene Einrichtungen [12] müssen den EU-Standards, beispielsweise im Hinblick auf die Gewährleistung einer professionellen Grenzüberwachung, genügen. Dies stellt insofern eine Herausforderung dar, als die Grenzen bis vor Kurzem noch in erster Linie durch Wehrpflichtige [13] kontrolliert wurden. Zudem sollten die neuen Grenzen einerseits für den legalen Personen- und Warenverkehr offen, andererseits jedoch sicher sein und kontrolliert werden.

b) Die Infrastrukturen im Bereich Justiz und Inneres befinden sich in einem schlechten Zustand. Die in den Ländern des westlichen Balkans derzeit vorhandene Infrastruktur ist unzulänglich und ungeeignet. So war es für externe Bewerter [14], die in den Jahren 2004 und 2005 in Albanien 38 Gerichtsgebäude besuchten, in der Regel unmöglich, die Richter von den Verteidigern bzw. von den Zuhörern oder auch den Staatsanwälten zu unterscheiden; zudem wurden einige Fälle auf den Gängen verhandelt.

13. Die Prüfung hat gezeigt, dass sich die Investitionsprojekte im Bereich Justiz und Inneres in rund 70 % der Fälle innerhalb der weit gefassten Grenzen der strategischen Ziele [15], nämlich Schaffung von Stabilität und Sicherheit und stärkere Anbindung an die EU, bewegten. Die übrigen Projekte standen nicht oder nur teilweise im Einklang mit den Zielen des Jahresprogramms (Kasten 1).

14. Die Prüfung ergab, dass vor der Gewährung der Hilfe keine angemessenen Durchführbarkeitsstudien vorgenommen wurden, um Umfang und besondere Merkmale des Projekts zu ermitteln. Die Durchführung von Studien ist eine schwierige Aufgabe, da die begünstigten Einrichtungen nicht über eine sorgfältig formulierte nationale Strategie oder über nationale Aktionspläne, in denen Prioritäten festgelegt wurden, verfügten. Nur bei zwei der 17 geprüften Investitionsprojekte lagen sehr zufriedenstellende Studien vor, in denen vorab die Bedeutung des ausgewählten Projekts erläutert wurde (Kasten 2).

Kasten 2

Beispiel für eine sehr zufriedenstellende Bedarfsanalyse

In der Studie Master plan for judicial infrastructure wurde der Errichtung der zwei Berufungsgerichte in Korça und Vlora in Albanien oberste Priorität zugewiesen. In dieser Studie wurden Situation und Perspektiven sämtlicher Kreis- und Berufungsgerichte in Albanien analysiert. Dieser übergeordnete Plan war gut vorbereitet und ausführlich.

15. Schwachstellen in der Planungsphase auf der Ebene des Empfängerlands und in einigen Fällen auch auf Kommissionsebene führten dazu, dass die aus EU-Mitteln finanzierte Ausrüstung nicht wirtschaftlich und nicht wirksam verteilt und verwendet wurde (Kasten 3).

Gemischte Ergebnisse bei einer Hauptkategorie von Investitionsprojekten: Grenzverwaltung und Sicherheit

16. Auf dem EU-Gipfel zum westlichen Balkan in Thessaloniki im Juni 2003 wurde betont, dass unsichere Grenzen eines der Haupthindernisse für die Durchsetzung der Rechtsstaatlichkeit seien und eine Hauptprioriät für die EU darstellten. Die Kommission hat sich im Bereich integrierte Grenzverwaltung stark engagiert, und ein großer Teil der für Justiz und Inneres bereitgestellten Mittel (37 %) wurde dafür gebunden. Der Bereich integrierte Grenzverwaltung umfasst zwei Teilbereiche, nämlich Grenzverwaltung und Grenzsicherung. Der Hof prüfte acht Investitionsprojekte im Zusammenhang mit der integrierten Grenzverwaltung, einschließlich der Schaffung mehrerer Grenzübergangsstellen. Diese Investitionen erbrachten im Allgemeinen zufriedenstellendere Ergebnisse, wenn sie mit Maßnahmen zum Institutionenaufbau, wie der Ausarbeitung nationaler Strategien für die integrierte Grenzverwaltung [16], kombiniert wurden. Ein wirksames Grenzverwaltungssystem ist durch ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Offenheit und Sicherheit der Grenzen gekennzeichnet [17]. Diese Ausgewogenheit wurde z. B. in Serbien erreicht (Kasten 4).

Kasten 3

Beispiele für nicht wirtschaftliche und nicht wirksame Verteilung und Verwendung von aus EU-Mitteln finanzierter Ausrüstung

In der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien wurden einige der von der EU finanzierten und im Sommer 2005 an die Grenzpolizei gelieferten Motorräder in den ersten 18 Monaten kaum benutzt, weil die Regierung es versäumte, der Polizei wie vereinbart die erforderliche Schutzbekleidung bereitzustellen. Einige Ausrüstungsgegenstände fehlten im Jahr 2007 noch immer. Die Regierung leitete die ergänzende Ausschreibung im September 2008 ein, und der Vertrag sollte im ersten Quartal 2009 unterzeichnet werden.

Die Eröffnung des Asylzentrums in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien verzögerte sich ebenfalls um ein Jahr, weil die Regierung die erforderliche Ausrüstung nicht bereitstellte.

Der albanischen Polizei gelieferte Computer waren acht Monate nach Vertragsunterzeichnung noch originalverpackt, weil die Entscheidung der Behörden zu den Endempfängern noch ausstand.

Foto 1

Die aus EU-Mitteln finanzierte Grenzübergangsstelle Batrovici auf der Autobahn Belgrad-Zagreb führte zu einer deutlichen Verkürzung der Wartezeiten für Reisende.

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Kasten 4

Beispiel für die Verbesserung der Grenzkontrollen und die Verkürzung der Wartezeiten für Reisende durch Anwendung moderner Ausrüstung

In Serbien verbesserte sich die Lage bei der Grenzübergangsstelle Batrovici durch die Schaffung einer neuen Infrastruktur und die Anwendung neuer Ausrüstung (Foto 1). Dank dieses Projekts konnten mehr Personen bzw. Waren die Grenze passieren, während sich zugleich die Wartezeiten verringerten. Die Wartezeit für Lastwagen verkürzte sich von mehreren Stunden auf 30 Minuten. Die Wartezeit für Reisende während Stoßzeiten verkürzte sich von zwölf Stunden auf etwa 20 Minuten.

Die Grenzübergangsstelle wurde zudem mit moderner Ausrüstung ausgestattet, die es den Grenzpolizisten ermöglichte, (sogar gut) gefälschte Dokumente zu erkennen. Die "Dokubox" wurde durchschnittlich 100-mal pro Tag benutzt, und seit ihrer Inbetriebnahme entdeckten die Behörden beinahe täglich ein gefälschtes Dokument.

17. Für die moderne Grenzsicherung sind vier Aspekte ausschlaggebend: Mobilität, Kommunikation, Fahndungsdienste und Bewaffnung. Die Finanzhilfen der Kommission deckten alle Aspekte, mit Ausnahme der Waffen, ab. So konnte die Grenzpolizei in Shkodra, Albanien, ihre Patrouillen an den nördlichen Landgrenzen mit den Geländefahrzeugen natürlich besser bewerkstelligen als zu Fuß. Auch die Überwachung der Landgrenzen zwischen der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien und Griechenland und der Seegrenze zwischen Albanien und Italien funktioniert nun besser als früher (siehe Fotos 2 und 3). Die Zahl der versuchten illegalen Grenzübertritte aus der und in die ehemalige(n) jugoslawische(n) Republik Mazedonien ging zwischen 2005 (dem Jahr der Auslieferung der Fahrzeuge) und 2008 deutlich zurück.

18. Obwohl das Gesamtbild eher positiv ist, wurden in diesem Bereich einige Schwachstellen aufgedeckt, die nicht nur auf den mangelnden politischen Willen und unzulängliche rechtliche Möglichkeiten in den Empfängerländern zurückzuführen sind (siehe Ziffern 36-39), sondern auch auf bestimmte spezifische Schwachstellen in der Verwaltung der Kommission (Kasten 5).

Kasten 5

Beispiel für ein nicht durchgeführtes Projekt im Zusammenhang mit einer Grenzübergangsstelle

Die Grenzübergangsstelle Gorica in Bosnien und Herzegowina befindet sich auf der viel benutzten internationalen Straße von Mostar (BiH) nach Split (Kroatien). Die kroatischen Behörden hatten bereits eine eigene Grenzübergangsstelle gebaut, während es auf der bosnischen Seite keine angemessene Infrastruktur gab. Die Kommission unterzeichnete einen Bauauftrag im Wert von 3 Millionen Euro, ohne zuvor zu prüfen, ob die Landenteignung abgeschlossen war. Wegen Streitigkeiten über die Grundstücksbewertung wurde das Projekt nicht begonnen, und der Vertrag lief im Dezember 2006 aus [18].

Die Folge ist, dass auf bosnischer Seite eine private juristische Person einen sogenannten "Zollterminal" unterhält. Diese behält 70 % der (sich auf etwa 20 Euro pro Lastwagen belaufenden) Zugangsgebühren zum Zollterminal ein. Es gibt keinen Plan für eine Übernahme dieser Infrastruktur durch den Staat.

19. Durch den Zerfall des ehemaligen Jugoslawien entstanden in der Region mehr als 5000 Kilometer neue internationale Grenzen. Am kostenwirksamsten würden diese Grenzen durch Errichtung gemeinsamer Grenzübergangsstellen kontrolliert. Die Kommission finanziert die Projekte zum Bau von Grenzübergangsstellen aber weiterhin aus den nationalen und nicht aus dem regionalen Finanzrahmen. Dieser Ansatz ist für die Entwicklung einer regionalen Zusammenarbeit nicht förderlich.

Foto 2

Bis auf ein Projekt wurden alle Projekte an Ort und Stelle geprüft. Hier kontrollieren Bedienstete des Hofes ein aus EU-Mitteln finanziertes Geländefahrzeug in Gevgelija an der Grenze zwischen der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien und Griechenland.

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Foto 3

Ergebnis der verbesserten Kontrolle der Seegrenze in Albanien: Konfisziertes Schnellboot, das von organisierten Kriminellen für den Menschenschmuggel in die EU benutzt wurde.

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Abstimmung der EU-Prioritäten und der nationalen Prioritäten als Voraussetzung für Erfolg

20. Reformen im Bereich Justiz und Inneres sind ein umfassendes und komplexes Unterfangen, unabhängig davon, ob es um Investitionen oder Institutionenaufbau geht. Aus den nationalen Haushalten, insbesondere der wirtschaftlich schwächeren Länder des westlichen Balkans, werden aber nicht genügend Mittel für die Finanzierung der Prioritäten im Bereich Justiz und Inneres bereitgestellt [19].

21. Obwohl die Kommission der wichtigste Geber in den westlichen Balkanländern ist, reichen die EU-Mittel nicht aus, um den gesamten Investitionsbedarf abzudecken. Daher hat die Kommission in der Regel Pilotprojekte finanziert, die den Begünstigten die Vorteile einer verbesserten Infrastruktur verdeutlichten. Ein Beispiel für diese Art der Unterstützung ist der aus EU-Mitteln finanzierte hochmoderne Bau des Gerichts in Vlora, der zu mehr Transparenz im Gerichtswesen beigetragen hat (Kasten 6).

22. Der Anteil der nationalen Finanzierung war in den betroffenen Ländern sehr unterschiedlich. Bei der Prüfung zeigte sich, dass in einem Fall faktisch keine Geberabhängigkeit mehr bestand. In Serbien machten die Kosten der aus EU-Mitteln finanzierten Projekte zur Renovierung von Gerichtsgebäuden etwa 5 % der im Zeitraum 2003-2007 insgesamt für den Bereich Justiz und Inneres in Serbien bereitgestellten Mittel aus (Kasten 7).

Kasten 6

Beispiel für eine Investition zur Stärkung der Rechtsstaatlichkeit

Errichtung des Gebäudes für das Berufungsgericht in Vlora, Albanien

Die Kommission investierte 770000 Euro in den Bau des Gebäudes für das Berufungsgericht in Vlora, Albanien. Das mit dem Projekt kurzfristig erzielte Ergebnis war positiv. Im ersten Jahr der Inbetriebnahme des neuen Gebäudes (2007) war die durchschnittliche Anzahl der behandelten Fälle mehr als doppelt so hoch wie in den alten Räumlichkeiten. Außerdem verfügte das Berufungsgericht erstmals über richtige Gerichtssäle. Dadurch verbesserten sich die Transparenz der Verhandlungen und die "Realität des Gerichtswesens" im Allgemeinen.

Zum Zeitpunkt der Prüfung lieferte das nationale E-Werk jedoch keinen Strom, und das Budget zum Ankauf des für die Generatoren benötigten Schweröls war bereits vier Monate vor Jahresende aufgebraucht, sodass die Computer nicht benutzt werden konnten. Aus diesem Grund konnten weniger Fälle verhandelt werden, wodurch sich die Wirksamkeit der Investition insgesamt verringerte.

Foto 4

Das von der Europäischen Union finanzierte neue und besser gesicherte Gebäude des Berufungsgerichts in Vlora, Albanien. Die Arbeiten wurden 2006 abgeschlossen.

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Kasten 7

Beispiel für ausreichende Finanzmittel aus dem nationalen Haushalt

Renovierung des größten Gerichtsgebäudes in Serbien

Nach der Ermordung des serbischen Premierministers Zoran Djindjic im März 2003 verhafteten die Behörden zahlreiche Verdächtige. Die serbischen Behörden verfügten jedoch nicht über geeignete Räumlichkeiten, um bedeutende Prozesse in einem sicheren und würdigen Rahmen durchführen zu können. So wurden aus dem EU-Haushalt Mittel für Renovierungsarbeiten zur Verfügung gestellt, z. B. für einen modernen Gerichtssaal im Kreisgericht in Belgrad. Seit der Erstbenutzung des Gerichtssaals im Juni 2006 fanden dort im Jahr 2006 35 Prozesse und im Jahr 2007 40 Prozesse statt, bei denen es zumeist um groß angelegte, organisierte Verbrechen oder um Kriegsverbrechen ging. Seither hat die serbische Regierung beträchtliche Summen für die Renovierung von Gerichten im ganzen Land zur Verfügung gestellt.

23. Sind die EU-Prioritäten und die nationalen Prioritäten nicht aufeinander abgestimmt, bleibt die Unterstützung unwirksam. So hat die Kommission die westlichen Balkanländer im Rahmen der Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen zur Anwendung von Rückübernahmebestimmungen verpflichtet [20] . Diese Bestimmungen wurden aber nicht erfolgreich angewendet, weil die Empfängerländer in den nationalen Haushalten keine ausreichenden Mittel dafür vorgesehen haben. So konnte Albanien die im betreffenden Abkommen vorgesehenen Verpflichtungen nur teilweise einhalten, weil die zur Staatspolizei gehörende Direktion für Grenz-und Migrationsangelegenheiten nicht über genügend Personal verfügte. Obwohl die Kommission die nationale Migrations- und Rückübernahmestrategie Albaniens finanzierte und in der Sitzung des hochrangigen Ausschusses nachdrücklich auf die Bedingungen des Abkommens hinwies, wurden nur wenige Fortschritte erzielt.

Wirkung und Nachhaltigkeit der Investitionsprojekte ungewiss

24. Bei sechs der 16 geprüften Investitionsprojekte traten Probleme auf, welche die Nachhaltigkeit infrage stellten. Obwohl es in den besuchten Ländern einige Maßnahmen zur Instandhaltung der geschaffenen Infrastrukturen bzw. gelieferten Ausrüstung gab, reichte dies nicht aus, um die Nachhaltigkeit der Investitionen zu gewährleisten. Zum Zeitpunkt der Prüfung mussten die Begünstigten vor Erhalt der EU-Mittel keinen eigenen Instandhaltungsplan und -haushalt vorlegen.

Kasten 8

Beispiel für ein Infrastrukturprojekt ohne ausreichende Wirkung

Die Kommission investierte über 3 Millionen Euro, um die Grenzübergangsstelle Kamensko in Bosnien und Herzegowina zu einer Grenzübergangsstelle "ersten Grades" auszubauen, d. h. einer Grenzübergangsstelle, über die alle Arten von Waren in das Land gelangen bzw. es verlassen können. Nach Abschluss des EU-Projekts revidierte die Regierung jedoch ihre Entscheidung und stufte die Grenzübergangsstelle Kamensko zurück, was bedeutet, dass bestimmte Arten von Waren (wie z. B. Benzin) nicht mehr an dieser Grenze deklariert werden können. Dadurch hat der Grenzverkehr nachgelassen, obwohl die betreffende Straße die beste Verbindung vom kroatischen Split in den mittleren Westen und Norden von Bosnien und Herzegowina ist. Die Kommission war nicht über diese Veränderung informiert.

25. Die Delegationen waren nicht immer über die Situation an Ort und Stelle informiert, weil die Verwendung der Infrastruktur und der Ausrüstung nicht überwacht wird. Daher konnte die Kommission die Wirkung und Nachhaltigkeit der Investitionsprojekte nicht gewährleisten (Kasten 8).

26. Obwohl gemäß den Beschaffungsregeln auch nach dem Verkauf zu erbringende Dienstleistungen in das Beschaffungsverfahren einbezogen werden können, wird diese Bestimmung nicht häufig genug angewandt. So stattete die Delegation in Albanien die Grenzpolizei mit Geländefahrzeugen aus, obwohl sie wusste, dass sich die Instandhaltung der Ausrüstung problematisch gestalten würde [21]. Die für die Instandhaltung zuständigen Stellen auf der Ebene der Begünstigten wurden auch nicht systematisch aufgefordert, als stimmberechtigte Mitglieder in den Angebotsbewertungsausschüssen mitzuwirken; zudem wurden sie nicht ausreichend in die frühen Etappen des Ausschreibungsverfahrens einbezogen.

Investitionen nicht auf die benötigten institutionellen Kapazitäten abgestimmt

27. Die EU-Hilfen für Ausrüstung und Infrastruktur führten in vielen Fällen zu einer Verbesserung der Situation vor Ort. Allerdings reichen die Investitionen alleine nicht aus, um die für die jeweilige Einrichtung gesteckten übergeordneten Ziele zu erreichen. So genügt es z. B. nicht, eine moderne Grenzübergangsstelle zu bauen, auch die Arbeitsweise der Grenzpolizei muss sich entsprechend ändern.

28. Weitere Beispiele für nicht auf die erforderlichen institutionellen Kapazitäten abgestimmte Investitionen waren die geprüften IT-Projekte. Obwohl die gelieferte Ausrüstung für die Arbeit der Polizei oder der Gerichte relevant war und dem aktuellen bzw. künftigen Bedarf entsprach, konnte die potenzielle Wirksamkeit der Projekte aus folgenden Gründen noch nicht voll ausgeschöpft werden:

a) Nur wenige Grenzpolizeistationen und Gerichtsgebäude waren mit den betreffenden Netzen verbunden. In Montenegro etwa waren es nur drei von 26 Grenzübergangsstellen.

b) Die Projekte im Zusammenhang mit den Informationssystemen der öffentlichen Behörden müssen sich – damit sie nachhaltig sind – auf einen soliden rechtlichen Rahmen und angemessene Sicherheitsstrategien stützen, da es um den Austausch vertraulicher Daten geht. Zum Zeitpunkt der Prüfung gab es in keinem der betroffenen Länder ein ganz dem gemeinschaftlichen Besitzstand entsprechendes Datenschutzgesetz. In Bosnien und Herzegowina war 2006 ein Datenschutzgesetz in Kraft getreten, das jedoch aktualisiert werden muss, damit es den Gemeinschaftsanforderungen entspricht.

c) Bei keinem der drei geprüften Projekte im Bereich IT-Software gab es schriftliche Anweisungen für Zugangskontrollen. Diese stellen ein zentrales Verfahren dar, um den Zugang zu den in einem Computersystem gespeicherten Daten zu kontrollieren und einzugrenzen, und müssen so konzipiert sein, dass sie vor unbefugtem Zugang zu Daten bzw. deren Verwendung schützen.

Erheblicher Bedarf im Bereich Institutionenaufbau, aber nur begrenzte Veränderungen aufgrund der EU-Förderung

29. In diesem Abschnitt geht es zunächst um die Gründe für die begrenzten Erfolge der Projekte zum Institutionenaufbau und die unzureichende Messung der Erfolge. In den betreffenden Unterabschnitten werden die für die Gewährleistung der Nachhaltigkeit maßgeblichen Faktoren behandelt, nämlich stabile Personalsituation an zentralen Stellen, nicht korruptes Umfeld, spezifische Faktoren im Zusammenhang mit Schulungsprojekten sowie Eigenverantwortung auf der Ebene der Begünstigten.

Änderungsmanagement und Institutionenaufbau begrenzt und unzulänglich gemessen

30. Ein Projekt im Bereich Justiz und Inneres kann als potenziell wirksam eingestuft werden, wenn es den festgestellten Bedarf deckt bzw. ermittelte Schwachstellen betrifft, den erwarteten Nutzen erbringt, der Begünstigte sich zur Gewährleistung der Nachhaltigkeit verpflichtet und es in eine koordinierte Strategie zum Institutionenaufbau eingebettet ist.

31. Die mit den Kommissionsprojekten erreichten Ergebnisse bewirkten eine Verbesserung der Situation der Begünstigten. Am deutlichsten war dies bei den Liefer- und Bauaufträgen, während die Nachhaltigkeit der Projekte zum Institutionenaufbau die größte Herausforderung darstellte.

32. Im Zusammenhang mit den Fällen, in denen die Projekte zum Institutionenaufbau ihre Ziele nicht erreichten, ermittelte der Hof drei Hauptgründe für dieses Scheitern:

a) Die Region war durch Instabilität auf administrativer Ebene gekennzeichnet, z. B. wegen erheblicher Personalfluktuationen nach Wahlen.

b) Die Schulungen erbrachten weniger Ergebnisse als erwartet.

c) Die Länder übernahmen zu wenig Eigenverantwortung für die Reformen.

33. Bei der Prüfung fanden sich aber auch Anhaltspunkte für den umgekehrten Fall: Wenn der öffentliche Dienst stabil ist, die Schulungen zielgerichtet sind und die Leitungsebenen aufseiten der Begünstigten die Veränderungen unterstützen, dann werden Fortschritte erzielt. So hat sich die Regierung in Albanien dem Abschluss der Minenräumaktionen verschrieben; das Verfassungsgericht in Bosnien und Herzegowina hat den Rückstand bei den Menschenrechtsfällen aufgearbeitet, und das Gericht in Sremska Mitrovica (Serbien) hat sich durch Benutzung einer Software für die Verwaltung von Fällen zu einem Vorbild für andere Gerichte entwickelt.

34. Die Kommission hat in diesem Bereich nur wenige spezifische Indikatoren für das tätigkeitsbezogene Management eingeführt. In zahlreichen Tätigkeitsübersichten verweist die Kommission darauf, dass die westlichen Balkanländer in den Bereichen Recht, Freiheit und Sicherheit Fortschritte erreicht haben, da Richter und Staatsanwälte geschult wurden und Polizei und Staatsanwaltschaft besser zusammenarbeiten. Allerdings ist unklar, wie die Kommission die Wirkung dieser Maßnahmen misst.

35. Ursprünglich hat die Kommission den Erfolg ihrer Hilfe ausschließlich anhand der Vergabe- und Auszahlungsraten gemessen. Im Jahr 2002 begann sie damit, die nachhaltige Kapazitätsentwicklung der Einrichtungen als Ziel anzustreben, was schwieriger zu messen ist. Die westlichen Balkanländer bereiten sich darauf vor, ein dezentrales Durchführungssystem für die Hilfe einzuführen, was eine positive Entwicklung ist, da die Übertragung von Verwaltungszuständigkeiten ein Zeichen dafür ist, dass ein ausreichender Grad an Verwaltungskapazität erreicht wurde. Allerdings hat die Kommission die Messung der Kapazitätsentwicklung noch nicht vollständig in den Prozess zur Zulassung der begünstigten Behörden einbezogen [22].

Nachhaltigkeit des Institutionenaufbaus durch Fluktuation von Personal an zentralen Stellen und Korruption gefährdet

36. Nur bei zwei der 15 Projekte zum Institutionenaufbau war die Nachhaltigkeit zufriedenstellend. Den geprüften Projekten zum Institutionenaufbau gemein war die destabilisierende Wirkung von Personalwechseln auf der Ebene der begünstigten Stellen. Die positiven Ergebnisse der im Rahmen der Projekte zum Institutionenaufbau durchgeführten Schulungsmaßnahmen wurden fast immer durch den Wechsel von Personal an zentralen Stellen geschmälert (Kasten 9).

37. Im Rahmen der Prüfung wurden auch einige positive Beispiele für Kapazitätssteigerungen ermittelt, die Verbesserungen auf operativer Ebene nach sich zogen (Kasten 10). In diesen Fällen konnten die strategischen Ziele, nämlich Gewährleistung von Sicherheit und Stabilität sowie Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung, trotz hoher Personalfluktuation erreicht werden. Dies gelang nur mithilfe fortgesetzter EU-Unterstützung.

Kasten 9

Instabile Personalsituation bei den öffentlichen Verwaltungen in Albanien und der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien

In Albanien umfassten drei der acht geprüften Projekte im Bereich Justiz und Inneres Schulungsmaßnahmen: Zwar gab es einige positive Ergebnisse, doch wurden der Kapazitätsaufbau und die Beschlussfassung durch den Personalwechsel, beispielsweise im Bereich Migration, nach wie vor erschwert. Unmittelbar nach den Parlamentswahlen in Albanien im Jahr 2005 wurden in den regionalen Arbeitsämtern alle 20 mit Migrationsfragen befassten Bediensteten ausgetauscht.

Bei der Polizei in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien gab es 30 wichtige Managementposten, von denen 28 innerhalb weniger Monate nach den Wahlen von 2006 neu besetzt wurden, was einer Fluktuationsrate von 93 % entspricht.

38. Die Prüfung hat die unzulängliche Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Gesetze zuständigen Stellen deutlich gemacht, was Auswirkungen auf die Nachhaltigkeit der Projekte hat. So stellten die Überwachungsgeräte und das Fingerabdrucksystem zwar ein relevantes Instrument für die bosnische Polizei dar und sollten eine höhere Aufdeckungsrate von Verbrechen ermöglichen, doch wurde das damit verbundene Potenzial wegen der unzulänglichen Zusammenarbeit der Polizeidienste nicht voll ausgeschöpft [23].

39. Die Integrität der im Bereich Justiz und Inneres tätigen Einrichtungen kann durch Korruptionsbekämpfungsmaßnahmen erhöht werden. Es gibt Anzeichen dafür, dass sich die Lage in den geprüften Ländern etwas gebessert hat, auch wenn die Fortschritte noch gefestigt werden müssen. Ein möglicher Gesamtindikator für die Messung der Wirksamkeit der EU-Finanzierungen ist der von Transparency International veröffentlichte Korruptionswahrnehmungsindex. Die Angaben in Anhang IV zeigen, dass sich die Einstufung (Rang und erreichte Punktzahl) seit dem Jahr 2004 leicht verbessert hat.

Kasten 10

Beispiele für verbesserte operative Kapazitäten

In der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien wurde die im November 2007 durchgeführte Operation "Mountain Storm" von Spezialeinheiten der Polizei geplant, durchgeführt und abgeschlossen. Im Zuge dieser Operation wurde ein großes Waffenlager ausgehoben, in dem genügend Waffen für 650 Soldaten und sogar Luftabwehrwaffen versteckt waren. Zunächst ging man davon aus, dass es sich um ein Waffenlager einer "organisierten Bande von Kriminellen" handelte; später wurde diese aber als "terroristische Gruppierung" eingestuft. Bei der Operation gab es keine zivilen Opfer. Nach Angaben der vom Hof befragten internationalen Beobachter wäre eine Operation dieser Größenordnung einige Jahre zuvor unmöglich gewesen.

Im Juli 2008 wurden im "Mountain Storm"-Prozess 17 Personen zu insgesamt 192 Jahren Gefängnis verurteilt. In dem Urteil hieß es, Ziel der Gruppe sei es gewesen, die Bevölkerung zu verunsichern und die verfassungsmäßige Ordnung des Landes zu untergraben.

In Albanien unterstützt die EU die Polizei seit 1997 bei ihrer Aufgabe, den Behörden die Durchsetzung der Gesetze zu ermöglichen. Die Unterstützung für die Polizei soll mindestens bis 2011 weiterlaufen.

Schulung – mehr Output als Ergebnisse

40. Ein Schlüsselelement bei der Einführung von Reformen und Veränderungen ist die Durchführung von Schulungsmaßnahmen für Staatsbedienstete (Kasten 11). Dies stellte eine wichtige Priorität für die Kommission dar. So sahen alle drei regionalen Projekte [24], für die Mittel im Gesamtbetrag von 10 Millionen Euro zur Verfügung gestellt wurden, Schulungsmaßnahmen vor. Der Output der Schulungsmaßnahmen (Seminare, Workshops und Konferenzen) war zufriedenstellend, doch war ihre Wirkung begrenzt (Kasten 11).

41. Angesichts der jüngsten Geschichte der Region ist es natürlich bereits ein erstrebenswertes Ziel, Staatsbedienstete aus den verschiedenen westlichen Balkanländern in einem Schulungsraum zusammenzubringen, doch werden mit den Kommissionsprojekten ehrgeizigere Ziele verfolgt. Beispielsweise sollten auf der Grundlage allgemein anerkannter technischer EU-Standards und EU-Grundsätze regionale Strategien in den Bereichen Asyl, Migration und Visa-Angelegenheiten entwickelt werden.

Kasten 11

Beispiel Justizausbildungszentren

Der Hof führte Prüfungen bei zwei Justizausbildungszentren durch. Diese Zentren verfolgten alle dasselbe übergeordnete Ziel, nämlich sich als vollwertige Schulungszentren im Einklang mit den bewährten Verfahren in Europa zu etablieren, die qualitativ hochwertige und gezielte Schulungsmaßnahmen für Richter, Staatsanwälte, Gerichtsbedienstete und Anwälte anbieten.

In der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien wurden beim Aufbau des entsprechenden Zentrums die Ratschläge des EU-Experten nicht beachtet. Das Ministerium hat keinen der internationalen Experten eingeladen, an der Ausarbeitung des Gesetzes über das Justizausbildungszentrum mitzuwirken. Dies wurde später von den Gebern heftig kritisiert, da es nicht dem EU-Standard entsprach. Zudem wurde der Lehrplan für die erste Schulung von 24 auf 15 Monate verkürzt, was das Risiko mit sich brachte, dass sich die Wirkung dieser Schulung verringert.

Das Ausbildungszentrum für Richter in Serbien hatte keine klare Ausrichtung und keine eindeutige Rechtsgrundlage. Außerdem war geplant, die Schulung für angehende Kursleiter mit modernen Lehrmethoden, d. h. in kleinen Gruppen und mit viel Interaktion, durchzuführen; tatsächlich erfolgte sie jedoch "ex cathedra".

42. Da der Stand der Fortschritte in den einzelnen Ländern unterschiedlich ist, lassen sich naturgemäß nur schwer gemeinsame Ziele für regionale Schulungsprojekte entwickeln. In Kroatien war die Situation im Allgemeinen besser als in den anderen Ländern. Die Kommission war zu Recht der Ansicht, dass aus der regionalen Dimension Vorteile gezogen werden sollten, indem das mit dem am weitesten entwickelten nationalen System verbundene Wissen für die anderen Empfängerländer nutzbar gemacht wird. Allerdings hat die Kommission nur selten gemessen, welche Auswirkungen die Schulungen auf die Politik und die Arbeitsmethoden hatten, obwohl dies ein guter Ansatz wäre, um die Anpassung an die EU-Standards in die Praxis umzusetzen.

43. Die Kommission hat kein System geschaffen, um die mit dem Projekt über die regionale justizielle Zusammenarbeit erbrachte Leistung zu messen, auch nicht nach der Kritik der von ihr beauftragten Kontrolleure [25]. Die Indikatoren erlaubten keine Messung der Wirkung, da sie eher formaler Art waren und sich auf Tätigkeiten, statt auf die Bewertung bezogen (z. B. Anzahl der veranstalteten Sitzungen oder Konferenzen). Die Ziele waren ebenfalls vage und unklar, z. B. Stärkung des regionalen Dialogs oder Erleichterung der operativen Zusammenarbeit. Die Zielerreichung konnte nicht gemessen werden, da es keine direkte Verknüpfung mit Tätigkeiten gab.

44. Auch auf nationaler Ebene konnten die mit den Schulungsprojekten der Kommission verfolgten Ziele nicht ganz erreicht werden, da sie von der obersten Führungsebene nicht mitgetragen wurden. In diesem Zusammenhang können zwei Spezialkurse im Rahmen des Projekts zugunsten der albanischen Polizei (Pameca II) erwähnt werden. Im Zuge dieser Kurse wurden 60 Bedienstete im mittleren oder höheren Polizeidienst in strategischer Führung geschult (Strategic Command Courses). Als sie die erworbenen Kenntnisse anschließend umsetzen wollten, stießen sie auf den Widerstand ihrer Vorgesetzten. Um zu verhindern, dass die Maßnahme womöglich wirkungslos blieb, musste ein Programm für die höheren Führungskräfte (Senior Executive Programme) aufgelegt werden, das sich an die 34 obersten Polizeibediensteten richtete. Auch wenn diese Korrekturmaßnahme der Kommission zu begrüßen ist, wäre es besser gewesen, sich die Unterstützung der obersten Führungskräfte zu sichern, bevor die Kurse für den mittleren Polizeidienst durchgeführt wurden.

45. Wirksame Methoden für die Entwicklung einer modernen und effizienten Verwaltung sind Learning-by-doing und Schulung an Ort und Stelle. Die Übergabe von Verwaltungszuständigkeiten ist möglich, solange es keine zu starke Personalfluktuation gibt (Kasten 12). Seitdem das Programm CARDS nicht mehr in erster Linie auf den Wiederaufbau, sondern mehr auf Reformen abzielt, werden verstärkt Partnerschaftsprojekte mit Mitgliedstaaten und Finanzhilfeverträge mit internationalen Organisationen eingesetzt.

Kasten 12

Beispiele für Projekte nach dem Ansatz "Learning-by-Doing" in Bosnien und Herzegowina

Fall 1: Vollständige Übergabe von Verantwortlichkeiten an den Begünstigten – Ausschuss für Menschenrechte

Im Jahr 2004 unterzeichnete die Kommission einen Finanzhilfevertrag mit dem Verfassungsgericht von Bosnien und Herzegowina (BiHCC) zur Schaffung des Ausschusses für Menschenrechte (HRC), einer spezifischen Justizbehörde innerhalb des BiHCC, zwecks Aufarbeitung des Rückstands von fast 9000 Verfahren wegen Menschrechtsverletzungen [26]. Im ersten Jahr hat der Ausschuss für Menschenrechte mehr als 3000 Fälle aufgearbeitet. Er arbeitete zunächst mit internationalem Personal, seit 2005 gehören ihm jedoch ausschließlich nationale Bedienstete an. Während der Projektlaufzeit wendeten die nationalen Bediensteten täglich die Europäische Konvention für Menschenrechte und andere internationale Instrumente an. Das Projekt war erfolgreich, weil neun der zehn an zentralen Stellen tätigen Bediensteten beim Verfassungsgericht blieben. Im Juni 2007 war der gesamte Rückstand an Fällen aufgearbeitet worden. Nach Angaben des Begünstigten trug das Projekt wesentlich dazu bei, in Bosnien und Herzegowina ein stärkeres Bewusstsein für die im Bereich Menschenrechte geltenden Standards zu schaffen.

Fall 2: Nichtvollständige Übergabe von Verantwortlichkeiten auf den Begünstigten – Kriegsverbrecherkammer

Die Kriegsverbrecherkammer in Bosnien und Herzegowina ist das erste ständige spezialisierte Organ auf nationaler Ebene, dessen Aufgabe es ist, schwere Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht zu ahnden. Es ist Teil der Abschlussstrategie des Internationalen Strafgerichtshofs für das ehemalige Jugoslawien [27]. Schätzungen zufolge gibt es in Bosnien und Herzegowina mehrere Tausend mutmaßliche Kriegsverbrecher. Zum Zeitpunkt der Prüfung war die Übergabe von Verantwortlichkeiten von internationalen an nationale Experten verschoben worden. Die tatsächliche Zahl der laufenden Verfahren war höher als vorhergesehen, was positiv ist. Allerdings überstieg die Arbeitsbelastung des Strafgerichtshofs bei weitem seine Kapaziäten. Diese Situation wurde durch den häufigen Wechsel der internationalen Richter verschärft.

Lokale Eigenverantwortung als Schlüsselfaktor für die Stärkung der Rechtsstaatlichkeit

46. Eines der gängigsten strategischen Ziele der geprüften Projekte war die Stärkung der Rechtsstaatlichkeit in den westlichen Balkanländern. Im westeuropäischen Verständnis lässt Rechtsstaatlichkeit sich als der Grundsatz zusammenfassen, wonach niemand über dem Gesetz steht. Die Verankerung dieser Rechtsstaatlichkeit in den westlichen Balkanländern ist eine grundlegende Voraussetzung für Stabilität und Sicherheit in Europa. Obwohl einige Fortschritte erreicht wurden, ist die Rechtsstaatlichkeit in den westlichen Balkanländern noch immer schwach ausgeprägt (Kasten 13).

47. In zahlreichen Fortschrittsberichten beklagte die Kommission das langsame Tempo der Reformen. Der von der Kommission verfolgte projektbezogene Ansatz hat seine Grenzen und stellt kein "Allheilmittel" dar. Der Erfolg der Kommissionsprojekte im Bereich Justiz und Inneres setzt eine veränderte Einstellung der nationalen Behörden und Kontinuität der Regierungsstrukturen voraus. Diese Faktoren entziehen sich dem direkten Einfluss der Kommission, und ihre negativen Auswirkungen, insbesondere auf den Institutionenaufbau, sollten nicht unterschätzt werden.

Kasten 13

Das Konzept der Rechtsstaatlichkeit ist in den westlichen Balkanländern noch immer schwach ausgeprägt

Die "Rechtsstaatlichkeit" ist in der Region schwach ausgeprägt, und das Vertrauen in Regierung und Institutionen ist gering. Die Bürger misstrauen dem Rechtssystem und haben das Gefühl, dass es nur einigen Gruppen mit einem gewissen Status nutzt. Auf die Frage: "Glauben Sie, dass in ihrem Land manche Menschen über dem Gesetz stehen?", antworteten in bestimmten Teilen der Region mit "Ja" [28]:

in Montenegro: 69 %;

in Serbien: 81 %;

in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien: 85 %.

Bemerkenswert ist, dass das Gefühl, die Gesellschaft sei unfair und es gebe keine Gleicheit vor dem Gesetz, am stärksten bei den am besten ausgebildeten und politisch am besten informierten Personen ausgeprägt ist.

48. Die Kommission hat jedoch aus frühren Erfahrungen gelernt. Ein Vergleich mit ihrem früheren Heranführungsprogramm Phare ergibt, dass wichtige strukturelle Reformen im Bereich Justiz und Inneres nun früher im Erweiterungsprozess angegangen werden.

49. Bislang gingen die meisten Reformbemühungen nicht von der Region selbst aus, sondern von der Europäischen Kommission und anderen externen Akteuren [29]. Die daraus resultierende unzureichende Eigenverantwortung wirkt sich nachteilig auf die langfristigen Ergebnisse der Projekte aus. Die erste ernsthafte innerhalb der Region entstandene Initiative wurde im Februar 2008 ins Leben gerufen und betrifft den Regionalen Kooperationsrat als Nachfolgeorganisation des Stabilitätspakts für Südosteuropa. Die Arbeit des Kooperationsrats konzentriert sich auf sechs vorrangige Bereiche, zu denen auch der Bereich Justiz und Inneres gehört. Fast zwei Jahrzehnte nach dem Zusammenbruch des ehemaligen Systems der Sicherheit und Stabilität in Südosteuropa ist diese neue Einrichtung mit Sitz in Sarajewo dabei, sich auf der Grundlage eines von der Region getragenen und geleiteten Rahmens zum ersten regionalen Forum dieser Art zu entwickeln, das zudem für die europäische Integration eintritt.

Verwaltungsansätze und Geberkoordinierung

50. In diesem Abschnitt werden die Ergebnisse der Prüfung zweier horizontaler, beide Projektarten betreffender Themen behandelt: Es werden die beiden Verwaltungsansätze der Kommission verglichen und die Geberkoordinierung analysiert.

Keine wesentlichen Unterschiede zwischen den Verwaltungsansätzen

51. In den westlichen Balkanländern hat die Kommission zwei grundlegende Vewaltungsansätze angewendet (siehe Anhang V): Verwaltung durch die Europäische Agentur für Wiederaufbau (EAR) und Verwaltung durch die Kommissionsdelegationen. Auf der Grundlage der Ergebnisse der Projektprüfungen untersuchte der Hof, ob es Hinweise dafür gab, dass sich ein Verwaltungsansatz als wirksamer erwiesen hat als der andere.

52. Von den 30 Projekten im Bereich Justiz und Inneres, die der Hof in den Empfängerländern geprüft hat, wurden 18 von den Delegationen verwaltet und zwölf von der EAR (siehe Anhang I). Auch wenn der globale Erfolg der geprüften Projekte als gemischt bezeichnet werden kann, konnten keine wesentlichen Unterschiede in Bezug auf die Erfolgsquote der von den Delegationen und der von der EAR verwalteten Projekte festgestellt werden. Die dekonzentrierten Delegationen haben den Vorteil, dass es eine enge Verknüpfung zwischen dem politischen Dialog und dem jährlichen Programmierungsprozess gibt. Auf der anderen Seite förderte die Zentrale der EAR den Dialog in der gesamten Region, indem sie zusätzliches Fachwissen einbrachte.

Keine Verbesserung der von den Begünstigten gesteuerten Geberkoordinierung

53. Die Kommission hat sich verpflichtet, eine aktive Rolle bei der Förderung der Geberkoordinierung in den westlichen Balkanländern zu spielen. Die Geberkoordinierung ist einer der in der Pariser Erklärung von 2005 zur Wirksamkeit der Hilfe und im EU-Verhaltenskodex im Hinblick auf die Arbeitsteilung im Bereich der Entwicklungspolitik verankerten Grundsätze. Diese Grundsätze werden von der Kommission untersützt. Der Hof stellte fest, dass es für die Kommission schwierig war, die Geberkoordinierung vor Ort in die Praxis umzusetzen.

54. Der Bereich Justiz und Inneres ist ein Sektor, in dem es gemeinsame Interessen der Geber gibt. Im westlichen Balkanraum sind sowohl die Kommission als auch internationale Finanzinstitutionen sowie die Mitgliedstaaten und andere Geber als die EU aktiv (siehe Anhang VI). Der Grundsatz, wonach das Empfängerland die Geberkoordinierung leiten sollte, konnte nicht zur Anwendung kommen, da die operativen Kapazitäten der Empfängerländer noch nicht stark genug ausgebildet waren. Außerdem erhielten die Begünstigten nicht genügend Unterstützung bei der Stärkung ihrer Kapazität zur Leitung der Geberkoordinierung. Selbst wenn die Begünstigten eine klare Vorstellung hinsichtlich der Umsetzung der von ihnen bevorzugten Lösung hatten, waren sie mit unkoordinierten Aktivitäten der Geber konfrontiert (Kasten 14).

55. Die mangelnde Geberkoordinierung betraf nicht nur die Investitionsprojekte. Im Falle des Institutionenaufbaus wurden die Begünstigten zuweilen durch unterschiedliche Empfehlungen der verschiedenen EU-Akteure verwirrt. So erhielt insbesondere die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien eine Fülle von Ratschlägen mit unterschiedlichem Inhalt. Im Zeitraum 2004-2005 waren fünf verschiedene EU-Stellen (Kommissionsdelegation, EAR, EU-Sonderbeauftragter, EUPOL-Proxima und EU-Monitoring Mission) beim Aufbau der Polizei aktiv. Daneben liefen gleichzeitig Tätigkeiten der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, ein von den USA finanziertes Polizeiprojekt (Criminal Investigative Training Assistance Programme) sowie eine Reihe bilateraler Programme von EU-Mitgliedstaaten. Die mangelnde Koordinierung hatte insbesondere dann negative Auswirkungen, wenn sie mit widersprüchlichen Ratschlägen verbunden war.

Kasten 14

Beispiel für eine unkoordinierte Investitionstätigkeit mehrerer Geber

Ein Grundsatz der Harmonisierung betrifft die Abstimmung der Hilfen und die Aufhebung der Lieferbindungen für die Hilfen. Allerdings bewirkte die manglende Koordinierung der von mehreren Gebern durchgeführten Tätigkeit, bei der jeder Geber in seinem Land hergestellte Autos, Lastwagen und Lieferwagen zur Verfügung stellte, dass bei der Polizei in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien mehr als 40 verschiedene Fahrzeugtypen im Einsatz waren. Dies macht einen kostenwirksamen Einsatz des Fuhrparks unmöglich. Die Polizei möchte künftig nur noch zwölf verschiedene Fahrzeugtypen verwenden.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

56. Die Aussicht auf EU-Mitgliedschaft trug dazu bei, dass sich die EU zum größten und einflussreichsten Akteur in den westlichen Balkanländern entwickelte. Anders als bei früheren Heranführungsprogrammen räumte die Kommission dem Bereich Justiz und Inneres Priorität ein und versuchte, diese wichtigen strukturellen Reformen früher im Erweiterungsprozess in die Wege zu leiten. Die Verwaltung der Projekte im Bereich Justiz und Inneres durch die Kommission kann vor dem Hintergrund der schwierigen politischen und organisatorischen Gegebenheiten als weitgehend wirksam eingestuft werden. Dennoch hat die Prüfung des Hofes einige Schwachstellen bei der Verwaltung der Kommission deutlich gemacht, deren Behebung sogar noch eine höhere Erfolgsquote der Projekte, insbesondere in Bezug auf die Nachhaltigkeit der Ergebnisse, erlaubt hätte.

57. Der Hof gelangt zu dem Schluss, dass die Bedarfsermittlungen zuweilen unzulänglich waren und es keine ausreichende Geberkoordinierung gab. Auch wenn die Ergebnisse nicht bei allen Investitionsprojekten zur vollen Zufriedenheit ausfielen und die Nachhaltigkeit ungewiss ist, stellte die von der Kommission finanzierte Förderung in Form von Investitionen einen relevanten und sinnvollen Beitrag zugunsten der nationalen Infrastruktur und der nationalen Institutionen dar. Andererseits stellte der Hof fest, dass mit den Projekten zum Institutionenaufbau nur teilweise zufriedenstellende Ergebnisse erzielt wurden, deren Nachhhaltigkeit zudem unwahrscheinlich ist. Ursache dafür waren anhaltende politische Schwäche und unzureichendes Engagement (Eigenverantwortung) auf der Ebene der Begünstigten, da die meisten Reformbemühungen nicht von der Region selbst ausgehen, sondern von der Europäischen Kommission oder anderen externen Interessengruppen.

Tabelle 1

Wichtigste Schlussfolgerungen zu den Investitionsprojekten und den Projekten zum Institutionenaufbau

Bewertung: Z = zufriedenstellend, TZ = teilweise zufriedenstellend und NZ = nicht zufriedenstellend;

Z / TZ bedeutet, die Bewertung liegt zwischen zufriedenstellend und teilweise zufriedenstellend.

Prüfungsgegenstand | Bedarf | Projekt- Output | Ergebnisse |

Art der Unterstützung | Relevanz | Ermittlung | | Erreichung | Nachhaltigkeit |

Investitionen | Z | TZ | Z | Z / TZ | Z / TZ |

Institutionenaufbau | Z | Z | Z | TZ | NZ |

58. Auch wenn der Erfolg der geprüften Projekte insgesamt gemischt war, gab es hinsichtlich der Erfolgsquote keine wesentlichen Unterschiede zwischen den von den Delegationen und den von der Europäischen Agentur für Wiederaufbau verwalteten Projekten.

Empfehlung 1

Die Beweggründe der Kommission für das Tätigwerden im Bereich Justiz und Inneres in den westlichen Balkanländern sind klar, doch könnten noch bessere Projektergebnisse erzielt werden, wenn

a) die Kommission bei der Konzeption der Projekte für den Bereich Justiz und Inneres den Projektzielen angemessenes Gewicht geben und sicherstellen würde, dass tätigkeitsbezogene Wirkungsindikatoren für die Projekte definiert werden;

b) die Investitionsprojekte enger mit den Projekten zum Institutionenaufbau abgestimmt würden;

c) alle in diesem Bereich tätigen Geber, einschließlich der Kommission als wichtigster Geber, sich untereinander besser abstimmen würden, z. B. indem ein Geber ein von einem anderen Geber konzipiertes Projekt finanziert oder kofinanziert;

d) die Gebergemeinschaft das Beschaffungsverfahren für Ausrüstungsgegenstände überdenken würde. Wann immer möglich sollten von den Empfängerländern verwaltete gemeinsame Investitionspools in Erwägung gezogen werden, auch wenn weiterhin eine enge Überwachung des Beschaffungsprozesses durch die begünstigten Organisationen erforderlich sein wird.

Empfehlung 2

Die Nachhaltigkeit der Projekte ließe sich steigern, wenn

a) die Begünstigten (z. B. in den Beschaffungsprozess) stärker einbezogen würden;

b) die Projekte nicht ohne Instandhaltungsplan gestartet würden;

c) die Kommission die Verteilung der aus EU-Mitteln finanzierten Ausrüstung und Infrastruktur enger überwachen und deren Verwendung bewerten sowie erforderlichenfalls Korrekturmaßnahmen ergreifen würde;

d) die Kommission die Ergebnisse anhand von Wirkungsindikatoren messen würde;

e) die Bereitstellung technischer Hilfe angemessen ergänzt würde durch aktive Ermutigung zu institutionellen Veränderungen.

Empfehlung 3

Der regionale Aspekt würde verstärkt, wenn die regionale Kooperation bei der Konzeption und Durchführung der Infrastrukturmaßnahmen im Bereich der integrierten Grenzverwaltung stärker gefördert würde. So sollte z. B. gemeinsamen Grenzübergangsstellen, die aus dem regionalen Finanzrahmen finanziert werden, Priorität eingeräumt werden.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 15. und 16. Juli 2009 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Präsident

[1] In Abbildung 1 werden die Feststellungen zu den Projekten zusammengefasst.

[2] CARDS steht für Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation (Gemeinschaftshilfe für Wiederaufbau, Entwicklung und Stabilisierung); das Programm erstreckte sich auf den Zeitraum 2000-2006.

[3] Dies entsprach rund 10 % der gesamten Mittelausstattung für das Programm CARDS. Der größte Teil der CARDS-Ausgaben wurde in den ersten Jahren der Programmlaufzeit getätigt, um den dringendsten Bedarf der Bevölkerung im Westbalkanraum nach der Jugoslawien-Krise zu decken.

[4] Zur jüngsten Erweiterung im Jahr 2007 ist festzuhalten, dass in Bulgarien und Rumänien noch Verbesserungsbedarf im Bereich Justiz und Inneres besteht. Die EU hat beschlossen, ein spezielles Kooperations- und Kontrollverfahren einzurichten, um die zuletzt beigetretenen Mitgliedstaaten bei der Behebung der noch bestehenden Schwachstellen zu unterstützen.

[5] Technische Hilfe ist Teil vieler Entwicklungsprojekte und -programme unterschiedlicher Art. Sie lässt sich folgendermaßen definieren: "Experten, die im Rahmen von Verträgen damit beauftragt werden, für den Transfer von Know-how und Kenntnissen sowie den Auf- und Ausbau von Institutionen zu sorgen." Sonderbericht Nr. 6/2007 des Rechnungshofs über die Wirksamkeit der technischen Hilfe im Rahmen des Kapazitätsaufbaus (ABl. C 312 vom 21.12.2007, S. 3).

[6] Die Partnerschaften (Twinning) wurden im Jahr 1998 im Zusammenhang mit der Heranführungshilfe eingeführt und bilden einen Rahmen für die Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungsbehörden und halbstaatlichen Organisationen in den Empfängerländern und den entsprechenden Stellen in den EU-Mitgliedstaaten.

[7] Gemäß der CARDS-Verordnung muss jedes Land, das Gemeinschaftshilfe erhält, ein Jahresprogramm ausarbeiten, das ein Verzeichnis der zu finanzierenden Projekte unter Angabe der entsprechenden Beträge enthält. Der Verwaltungsausschuss, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten unter dem Vorsitz der Kommission zusammensetzt, gibt seine Stellungnahme zu den jährlichen Mitteln ab.

[8] Im Rahmen der Prüfung wurde untersucht, inwieweit die Projekte im Bereich Justiz und Inneres unter Berücksichtigung des Umfangs und der Besonderheiten des Bedarfs gerechtfertigt waren und ob alternative Vorgehensweisen in Betracht gezogen und angemessen überprüft worden waren. Ferner wurde geprüft, ob die Ziele mit den in den Kommissions- und Ratsdokumenten sowie in den nationalen Strategiedokumenten festgelegten Prioritäten in Einklang standen.

[9] Die Prüfung betraf die Frage, inwieweit die Begünstigten die aus EU-Mitteln finanzierte Unterstützung (z. B. in Form von Ausrüstung, Infrastruktur und Schulung) wirksam einsetzten und ob die finanzielle und operative Nachhaltigkeit der Projektergebnisse gewährleistet war.

[10] Diese zusätzliche Prüfungsfrage wurde auf Wunsch des Europäischen Parlaments einbezogen. Grundlage hierfür ist die Entschließung des Europäischen Parlaments vom 22. April 2008 mit den Bemerkungen, die integraler Bestandteil des Beschlusses betreffend die Entlastung zur Ausführung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 2006 – Einzelplan III, Kommission sind.

[11] Da aus dem ehemaligen Jugoslawien sechs neue Staaten hervorgegangen sind, müssen nun über 5000 Kilometer neu entstandene internationale Grenzen in der Region ordnungsgemäß überwacht werden.

[12] Beispielsweise ist in Bosnien und Herzegowina die Grenzpolizei die älteste gesamtstaatliche Einrichtung, obwohl sie im Jahr 2009 noch nicht einmal seit zehn Jahren bestand.

[13] So war in Serbien bis 2007 die Armee für die Grenzkontrolle zuständig.

[14] Master plan for judicial infrastructure – von externen Beratern zwischen Januar 2004 und April 2005 durchgeführte Studie.

[15] In seinem Sonderbericht Nr. 5/2007 über die Verwaltung des Programms CARDS durch die Kommission (ABl. C 285 vom 27.11.2007, S. 1) gelangte der Hof zu dem Schluss, dass die strategischen Anleitungen sehr allgemein gehalten waren. Sie waren geeignet für die Wiederaufbauphase, nicht jedoch für die anspruchsvolleren Zielsetzungen im Bereich des Institutionenaufbaus.

[16] In Albanien wurde die nationale Strategie für die integrierte Grenzverwaltung im November 2006 angenommen, in Bosnien und Herzegowina im Juli 2005, in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien im Oktober 2005, in Montenegro im Februar 2006 und in Serbien im Januar 2006.

[17] Es ist darauf hinzuweisen, dass im Besitzstand der EU, d. h. in den Schengen-Standards oder im Zollkodex der Gemeinschaft, kein einheitliches, auf alle Fälle anwendbares Modell der Grenzverwaltung vorgegeben wird. Allerdings schreiben die Standards ein wirksames und risikoorientiertes System vor.

[18] Da die Kommission den Vertrag nicht erfüllen konnte, hat der Auftragnehmer Schadenersatz in Höhe von 550000 Euro geltend gemacht, und ein Verfahren zur gütlichen Beilegung war zum Zeitpunkt der Prüfung noch im Gange.

[19] In der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien wird die Akademie für die Weiterbildung von Richtern und Staatsanwälten im Rahmen eines spezifischen Gesetzes teilweise aus dem Staatshaushalt finanziert. Dadurch wird die Unabhängigkeit der Ausbildung sichergestellt. Allerdings stammten im Jahr 2008 63 % der für diese Akademie insgesamt bereitgestellten Mittel von internationalen Gebern. Um die operative Unabhängigkeit dieser Einrichtung sicherzustellen, ist eine ausgewogenere Finanzierung erforderlich.

[20] Im Rahmen der Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen wurde von den westlichen Balkanländern und der Europäischen Union ein Rückübernahmeabkommen unterzeichnet. Gemäß diesem Abkommen akzeptieren die westlichen Balkanländer und die EU-Mitgliedstaaten die Rückführung von Bürgern, die illegal in das Gebiet eines der anderen Staaten eingewandert sind oder sich dort illegal aufgehalten haben, sowie illegale Einwanderer, die Bürger eines Drittlands oder staatenlos sind und über das Gebiet des Landes in eines der anderen Länder gelangt sind. Im Wesentlichen verpflichtet das Abkommen die westlichen Balkanländer dazu, die Verantwortung für die Sicherheit der EU gemeinsam mit der EU wahrzunehmen.

[21] Das Geländefahrzeug der Delegation selbst wird nicht in Tirana gewartet, sondern in einem Nachbarland.

[22] Der erste Schritt innerhalb des Prozesses der dezentralisierten Durchführung ist die Zulassung der begünstigten Behörden auf der Grundlage einer Kapazitätsanalyse. Der zweite Schritt ist die Übertragung von Verwaltungszuständigkeiten von der Kommission auf das Empfängerland.

[23] Dabei gilt es zu bedenken, dass es in Bosnien und Herzegowina 13 verschiedene Polizeikräfte gibt, zwei auf Entitäts-Ebene und zehn auf Kantonsebene sowie die unabhängige Polizei des Distrikts Brcko.

[24] Wegen der früheren Konflikte stellte die regionale Zusammenarbeit im westlichen Balkanraum eine Herausforderung dar. Ziel des Regionalprogramms der Kommission war daher in erster Linie die Verbesserung der Beziehungen zwischen den Ländern des westlichen Balkans. Die EU hat keinen Zweifel daran gelassen, dass die regionale Zusammenarbeit eine Voraussetzung für Fortschritte auf dem Weg zum EU-Beitritt ist. Rund 10 % der aus dem Programm CARDS gewährten Finanzmittel wurden für dieses Ziel bereitgestellt, und der Schwerpunkt des Regionalprogramms lag stets auf der Rechtsstaatlichkeit sowie auf dem Bereich Justiz und Inneres.

[25] Die Kommission hat externe Kontrolleure mit der Beurteilung der Projektdurchführung beauftragt.

[26] In Bosnien und Herzegowina gibt es vier Hauptarten von Verfahren wegen Menschenrechtsverletzungen, die Folgendes betreffen: Gleichheit vor dem Gesetz, Eigentumsrechte, Recht auf Arbeit und Bildung sowie vermisste Personen, "Srebrenica-Fälle".

[27] Verweis auf die Resolution 1503 des UN-Sicherheitsrats.

[28] Siehe Studie von Alina Mungiu-Pippidi: Deconstructing Balkan Particularism, The Ambiguous Social Capital of South Eastern Europe, 2005.

[29] Siehe Milica Delevic "Regional cooperation in the western Balkans", EU-ISS Chaillot Paper Nr. 104, Juli 2007.

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ANHANG I

GEPRÜFTE CARDS-PROJEKTE IM BEREICH JUSTIZ UND INNERES UND BEWERTUNG IHRER WIRKSAMKEIT

Prüfungskriterien für Relevanz: Die Projektziele standen mit den Prioriäten im Bereich Justiz und Inneres für das betreffende Land in Einklang.

Prüfungskriterien für Bedarfsermittlung: Die Projekte waren gerechtfertigt und alternative Ansätze wurden geprüft.

Prüfungskriterien für den Output: Mit den abgeschlossenen Tätigkeiten wurde der geplante Output erbracht.

Prüfungskriterien für die Erreichung der Ergebnisse: Die EU-Mittel wurden wirksam eingesetzt.

Prüfungskriterien für Nachhaltigkeit: Die finanzielle und operationelle Nachhaltigkeit der Projektergebnisse war gewährleistet.

k. A.: keine Angaben.

| BEDARF | OUTPUT ABGESCHLOSSEN | ERGEBNISSE |

| RELEVANZ | ERMITTLUNG | ERREICHUNG | NACHHALTIGKEIT |

| BESCHREIBUNG DES PROJEKTS | CARDS Jahres-programm | BETRAG IN EURO (Verträge) | | PROJEKTABSCHLUSS | VERWALTUNG DURCH | Zufriedenstellend (Z), teilweise zufriedenstellend (TZ), nicht zufriedenstellend (NZ) | Ja / Teilweise / Nein | Z, TZ, NZ k. A. | Zufriedenstellend / Nicht zufriedenstellend / k. A. |

Investitionen

Albanien | Büroausstattung für Polizeistationen | 2001 | 419093 | | September 2005 | Delegation | NZ | NZ | Ja | NZ | Nicht zufriedenstellend |

Albanien | Bau des Gefängnisses von Fushe Kruja | 2001 | 2874708 | | März 2007 | Delegation | Z | NZ | Teilweise | TZ | Nicht zufriedenstellend |

Albanien | Berufungsgerichte in Korça und Vlora | 2003 | 1636375 | | Mai 2006 | Delegation | Z | Z | Ja | Z | Nicht zufriedenstellend |

Albanien | Grenzkontrolle und Verwaltung grüner Grenzen | 2003 | 2127106 | | Februar 2006 | Delegation | Z | NZ | Ja | TZ | Nicht zufriedenstellend |

Bosnien und Herzegowina | Überwachung und Bau der Grenzübergangsstelle Kamensko | 2001 | 3349597 | | Oktober 2005 | Delegation | Z | Z | Ja | TZ | Nicht zufriedenstellend |

Bosnien und Herzegowina | Bau der Grenzübergangsstelle Gorica | 2002 | 2971834 | | Nie angelaufen | Delegation | Z | Z | Nein | k. A. | k. A. |

Bosnien und Herzegowina | Überwachung und Wiederaufbau von Gerichtsgebäuden in BiH | 2002 | 2310367 | | Dezember 2004 | Delegation | Z | TZ | Ja | Z | Zufriedenstellend |

Bosnien und Herzegowina | Ausrüstung für Polizeikräfte | 2003 | 1576604 | | Juli 2005 | Delegation | Z | Z | Ja | Z | Zufriedenstellend |

Bosnien und Herzegowina | Überwachung und Bau der Zentrale der Grenzpolizei von BiH | 2003 | 2589621 | | Juli 2008 | Delegation | TZ | TZ | Ja | TZ | Zufriedenstellend |

Bosnien und Herzegowina | Bereitstellung eines IT-Telekommunikationssystems | 2003 | 2597772 | | Dezember 2006 | Delegation | Z | Z | Ja | Z | Zufriedenstellend |

Ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien | Bereitstellung von Fahrzeugen für die Grenzpolizei | 2003 | 2799813 | | Juni 2005 | EAR | Z | TZ | Ja | TZ | Nicht zufriedenstellend |

Ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien | Bau eines Aufnahmezentrums für Asylbewerber | 2002 | 1419580 | | November 2006 | EAR | TZ | Z | Ja | Z | Zufriedenstellend |

Montenegro | Bau der Grenzübergangsstellen D. Brijeg und S. Polje | 2001 | 3685662 | | Juli 2005 | EAR | TZ | Z | Teilweise | TZ | Zufriedenstellend |

Montenegro | IT-Ausrüstung und Spezialausrüstung für die Grenzpolizei | 2003 | 1683038 | | März 2005 | EAR | Z | Z | Ja | Z | Zufriedenstellend |

Serbien | Bau und Überwachung der Grenzübergangsstelle Batrovici | 2002-2003 | 5134209 | | August 2006 | EAR | Z | Z | Teilweise | TZ | Zufriedenstellend |

Serbien | Renovierung und Instandhaltung des wichtigsten Gerichtssaals in Belgrad | 2003 | 1196963 | | Mai 2005 | EAR | TZ | Z | Ja | Z | Zufriedenstellend |

Serbien | Lieferungen für die Grenzpolizei | 2003 | 2782209 | | Mai 2005 | EAR | Z | NZ | Ja | Z | Zufriedenstellend |

| | Zwischensumme | 41154551 | | | | | | | | |

Institutionenaufbau

Albanien | Nationale Migrationsstrategie | 2001 | 1000000 | | Januar 2005 | Delegation | Z | Z | Ja | NZ | Nicht zufriedenstellend |

Albanien | Minenräumprogramm für Albanien | 2002 | 2000000 | | Mai 2006 | Delegation | Z | Z | Ja | Z | Zufriedenstellend |

Albanien | Vorabüberprüfung von Asylbewerbern und Migranten | 2003 | 2000000 | | Februar 2006 | Delegation | Z | Z | Ja | TZ | Nicht zufriedenstellend |

Albanien | Pameca II – Polizeimission | 2004-2005 | 6314404 | | Dezember 2007 | Delegation | Z | TZ | Ja | TZ | Nicht zufriedenstellend |

Bosnien und Herzegowina | Unterstützung für das Büro des Staatsanwalts in BiH | 2002 | 916668 | | Mai 2005 | Delegation | Z | TZ | Ja | TZ | Nicht zufriedenstellend |

Bosnien und Herzegowina | Unterstützung des Ausschusses für Menschenrechte | 2003 | 645705 | | März 2005 | Delegation | Z | Z | Ja | Z | Zufriedenstellend |

Bosnien und Herzegowina | Unterstützung für den hohen Rat für Justiz und Staatsanwaltschaft | 2004 | 3120986 | | Januar 2006 | Delegation | Z | Z | Ja | Z | Nicht zufriedenstellend |

Bosnien und Herzegowina | Unterstützung für die Erfassung von Kriegsverbrechen in BiH | 2004 | 3500000 | | Januar 2008 | Delegation | Z | Z | Ja | Z | Nicht zufriedenstellend |

Ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien | Justizausbildungszentrum | 2001 | 1188405 | | Oktober 2005 | EAR | Z | Z | Ja | Z | Nicht zufriedenstellend |

Ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien | Unterstützung der nationalen Strategie zur Polizeireform | 2001 | 1457533 | | September 2005 | EAR | Z | TZ | Ja | TZ | Nicht zufriedenstellend |

Serbien | Justizausbildungszentrum | 2004 | 2499175 | | Oktober 2007 | EAR | Z | TZ | Teilweise | NZ | Nicht zufriedenstellend |

Serbien | Kapazitätsaufbau im Justizministerium | 2004 | 1491029 | | September 2007 | EAR | Z | Z | Teilweise | TZ | Nicht zufriedenstellend |

Regional | Aufbau eines EU-kompatiblen Rahmens für Asyl, Migration und Visa-Angelegenheiten | 2002 | 2922700 | | Dezember 2005 | GD ELARG HQ | Z | Z | Ja | TZ | Nicht zufriedenstellend |

Regional | Unterstützung von Strategien für integrierte Grenzverwaltung und für deren Koordinierung im westlichen Balkanraum | 2002-2003 | 1999984 | | März 2007 | GD ELARG HQ | Z | Z | Ja | TZ | Nicht zufriedenstellend |

Regional | Aufbau eines unabhängigen, zuverlässigen und funktionierenden Justizwesens und Stärkung der justiziellen Zusammenarbeit | 2003 | 5499579 | | April 2007 | GD ELARG HQ | Z | NZ | Ja | TZ | Nicht zufriedenstellend |

| | Zwischensumme | 36556168 | | | | | | | | |

Investitionen und Institutionenaufbau

Serbien | IT-Unterstützung des Gerichtswesens bei der Verwaltung von Fällen | 2004 | 3232093 | | November 2005 | EAR | Z | Z | Ja | TZ | Zufriedenstellend |

| | INSGESAMT | 80942812 | | | | | | | | |

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ANHANG II

PRÜFUNGSMETHODE UND STICHPROBE

1. Die Prüfung umfasste eine Durchsicht der Strategie- und Planungsdokumente – wie z. B. der Länderstrategiepapiere, der mehrjährigen Richtprogramme und der Dokumente im Rahmen der Europäischen Partnerschaft – sowie von Monitoring- und Bewertungsberichten. Darüber hinaus wurde in folgenden westlichen Balkanländern eine Stichprobe von 30 Projekten, welche die Jahresprogramme für den Zeitraum 2001-2005 betrafen, geprüft: Albanien, Bosnien und Herzegowina, ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, Montenegro und Serbien. Dabei handelte es sich um Projekte, die entweder von der Europäischen Agentur für Wiederaufbau (EAR) oder von den Delegationen der Europäischen Kommission verwaltet wurden [30]. Zusätzlich dazu wurden drei von der Generaldirektion Erweiterung in Brüssel verwaltete, auf der Ebene der Region durchgeführte Projekte geprüft.

2. Insgesamt betraf die Prüfung Verträge im Betrag von rund 81 Millionen Euro, die 17 % der im Rahmen von CARDS für den Zeitraum 2001-2006 zugunsten des Bereichs Justiz und Inneres gebundenen Mittel abdeckten. Die Projektauswahl erfolgte auf der Grundlage folgender Kriterien: i) finanzielle Bedeutung, ii) Abdeckung aller Teilbereiche des Bereichs Justiz und Inneres und iii) Abdeckung aller Arten von Verträgen, d. h. Finanzhilfeverträge, Dienstleistungs-, Liefer- und Bauaufträge. Damit aussagekräftige Feststellungen zu Output, Ergebnissen und Nachhaltigkeit der Projekte getroffen werden konnten, wurden 29 der 30 nationalen Projekte an Ort und Stelle geprüft.

TABELLE 1: ANZAHL DER FÖRDERUNGSWÜRDIGEN PROJEKTE PRO LAND IM APRIL 2007

Land | Anzahl der Projekte | Betrag in Millionen Euro |

Albanien | 21 | 38 |

Bosnien und Herzegowina | 30 | 48 |

Ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien | 12 | 15 |

Regionalprogramme | 6 | 15 |

Serbien und Montenegro | 14 | 21 |

Insgesamt | 83 | 137 |

Geprüft | 33 | 81 |

Abdeckung | 40 % | 59 % |

3. Geprüft wurden Projekte, die bereits weit vorangeschritten waren, aber noch nicht zu lange zurücklagen, d. h. nur solche Projekte, die spätestens 48 Monate und frühestens 18 Monate vor Beginn der Prüfung angelaufen waren. Die diesen Kriterien entsprechenden Projekte in den geprüften Ländern betrafen einen Auftragswert in Höhe von 137 Millionen Euro, und die Prüfung deckte 59 % dieses Betrags ab. Bis auf ein Projekt (Grenzübegangsstelle Gorica, Bosnien und Herzegowina), das nicht angelaufen war, handelte es sich um abgeschlossene Projekte. Das Belegmaterial reichte aus, um die wichtigsten Probleme in Bezug auf die Wirksamkeit ermitteln und analysieren zu können.

[30] Die EAR stellte ihre Arbeit Ende 2008 ein. Sie unterhielt Einsatzzentralen in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien, in Montenegro und in Serbien. Die Kommissionsdelegationen führen Programme in Albanien und in Bosnien und Herzegowina durch. Die EAR verfügte auch über eine Einsatzzentrale im Kosovo, und es gibt eine Delegation in Kroatien; diese wurden jedoch nicht geprüft.

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ANHANG III

IM ZEITRAUM 2006-2008 GEWÄHRTE FINANZHILFEN IM GESAMTBETRAG VON 4240 MILLIONEN EURO NACH QUELLEN

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ANHANG IV

GRAD DER WAHRGENOMMENEN KORRUPTION IN DEN WESTLICHEN BALKANLÄNDERN

Der Korruptionswahrnehmungsindex (Corruption Perception Index, CPI) wird für 180 Länder ermittelt, wobei das als am wenigsten korrupt wahrgenommene Land Rang 1 belegt und das als am meisten korrupt wahrgenommene Land Rang 180.

Die CPI-Punktzahl bemisst den Grad der wahrgenommenen Korruption auf einer Skala von 0 bis 10, wobei der Grad der wahrgenommenen Korruption desto höher ist, je niedriger die Punktzahl ist.

Quelle: Transparency International (http://www.transparency.org).

| 2008 | 2007 | 2006 | 2005 | 2004 |

Rang | CPI-Punktzahl | Rang | CPI-Punktzahl | Rang | CPI-Punktzahl | Rang | CPI-Punktzahl | Rang | CPI-Punktzahl |

Albanien | 85 | 3,4 | 105 | 2,9 | 111 | 2,6 | 126 | 2,4 | 108 | 2,5 |

Bosnien und Herzegowina | 92 | 3,2 | 84 | 3,3 | 93 | 2,9 | 88 | 2,9 | 82 | 3,1 |

Ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien | 72 | 3,6 | 84 | 3,3 | 105 | 2,7 | 103 | 2,7 | 97 | 2,7 |

Montenegro | 85 | 3,4 | 84 | 3,3 | k. A. | 97 | 2,8 | 97 | 2,7 |

Serbien | 85 | 3,4 | 79 | 3,4 | 90 | 3,0 | | | | |

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ANHANG V

VERWALTUNGSSTRUKTUR DER KOMMISSION IN DEN WESTLICHEN BALKANLÄNDERN

Das Programm CARDS wird in erster Linie über zwei von insgesamt vier verschiedenen Verwaltungsstrukturen durchgeführt (siehe Schaubild 1):

a) Die Kommissionsdelegationen in Albanien, Bosnien und Herzegowina sowie in Kroatien verwalten die Projekte von der Findung und Planung bis zur Ausschreibung, Auftragsvergabe, Durchführung und Bewertung [31].

b) Die Europäische Agentur für Wiederaufbau (European Agency for Reconstruction, EAR) [32], eine eigenständige Agentur der EU, verwaltet das Programm in Serbien und Montenegro, einschließlich Kosovo, sowie in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien. Die EAR wurde gegründet, um den dringenden Bedarf der Bevölkerung des Kosovo unmittelbar nach der Krise von 1999 rasch und effizient decken zu können.

c) Die Generaldirektion Erweiterung (und früher das Amt für Zusammenarbeit EuropeAid) verwaltet die Regionalprogramme durch die zentralen Dienststellen in Brüssel.

d) Durchführungsagenturen in den Empfängerländern verwalten dezentral die Programme zur Entwicklung der örtlichen Gemeinschaften in Albanien und einen Teil des Programms CARDS für 2002 in Kroatien.

Schaubild 1: Verwaltungsstruktur des Programms CARDS

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[31] Der Dekonzentrationsprozess wurde in Bosnien und Herzegowina im Jahr 1998 mit dem Ziel eingeleitet, die Bereitstellung der Außenhillfe der Kommission zu beschleunigen und zu verbessern, aber zugleich stabile Finanzverfahren zu gewährleisten.

[32] Die EAR wurde im Februar 2000 geschaffen, während ihr Vorläufer, die Task Force für Kosovo, bereits im Jahr 1999 die Arbeit aufgenommen hatte. Im Jahr 2001 wurde das Mandat der Agentur auf Serbien und Montenegro ausgeweitet und im Jahr 2002 auf die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien.

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ANHANG VI

IM ZEITRAUM 2006-2008 GEWÄHRTE FINANZHILFEN UND DARLEHEN IM GESAMTBETRAG VON 10488 MILLIONEN EURO NACH QUELLEN

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