1.Einführung

Anfang Juli 2020 verkündeten Europol, Frankreich und die Niederlande die Ergebnisse einer umfangreichen grenzüberschreitenden gemeinsamen Ermittlung gegen ein großes kriminelles Netz. Infolge dieser Maßnahme konnten Dutzende automatischer Feuerwaffen in den Niederlanden beschlagnahmt werden. Bei Unruhen in Dijon (Frankreich) Ende Juni filmten sich Jugendliche stolz mit Sturmwaffen und Pistolen. Gleichzeitig konnte im Rahmen einer Polizeioperation in Spanien ein großes illegales Handelsnetz für Feuerwaffen zerschlagen werden. Bei dieser Aktion wurden landesweit 730 Waffen beschlagnahmt und 21 Personen festgenommen. All diese Beispiele belegen, dass illegale Feuerwaffen eine reale Bedrohung darstellen. Die rechtsextreme Szene häuft Waffen an und wird immer mehr zu einem Brennpunkt. Dies zeigt, wie Feuerwaffen die Gefahr, die von schwerer und organisierter Kriminalität – einschließlich Terrorismus – ausgeht, erhöhen können. Schätzungen zufolge befanden sich 2017 in der EU 35 Millionen illegale Feuerwaffen in privater Hand (56 % der geschätzten Gesamtzahl an Feuerwaffen). Demzufolge übertrifft die Zahl illegaler Feuerwaffen in zwölf EU-Mitgliedstaaten die Zahl der Feuerwaffen, die sich in rechtmäßigem Besitz befinden.

Die EU – ein Raum ohne Binnengrenzen – hat Maßnahmen ergriffen, um sich gegen diese Bedrohung zu wappnen. Insbesondere hat sie die Rechtsvorschriften für Feuerwaffen verschärft, um zu verhindern, dass Waffen in falsche Hände gelangen. In der EU tätige kriminelle Organisationen erhalten Feuerwaffen hauptsächlich durch den illegalen Umbau nichtletaler Waffen und unerlaubten Handel, d. h. entweder mittels illegaler Verbringungen zwischen EU-Mitgliedstaaten oder mittels Schmuggel von außerhalb der Europäischen Union (zumeist aus Südosteuropa). In den vergangenen Jahren hat sich die EU für den Aufbau einer starken Koordinierung im Bereich der Strafverfolgung eingesetzt.

Wie insbesondere in der von der Kommission vorgenommenen „Bewertung des Aktionsplans über den unerlaubten Handel mit Feuerwaffen zwischen der EU und dem südosteuropäischen Raum (2015-2019)“ festgestellt wurde, bleiben viele Herausforderungen bestehen, und es sind neue Maßnahmen erforderlich, um mit diesen Herausforderungen Schritt zu halten. Die Europäische Union und ihre Partner, insbesondere in Südosteuropa, müssen diesen Herausforderungen gerecht werden, indem sie den unerlaubten Handel mit Feuerwaffen zu einer themenübergreifenden Sicherheitspriorität machen. Aufgrund des umfassenden und multidisziplinären Charakters der Bedrohung kann nur ein einheitlicher Aktionsplan einen kohärenten Rahmen für die Zusammenarbeit bieten, um die internationale Zusammenarbeit den spezifischen Bedürfnissen, Anforderungen und Leistungsindikatoren entsprechend zu intensivieren.

Die Kommission schlägt daher einen einzigen Aktionsplan sowohl für die EU als auch für die südosteuropäischen Partner (westlicher Balkan, Moldau und Ukraine) vor, der vier spezifische Prioritäten umfasst und dem Ziel dient, die verbleibenden Gesetzeslücken und Unstimmigkeiten bei der Kontrolle von Feuerwaffen anzugehen, die die polizeiliche Zusammenarbeit behindern. In diesem Aktionsplan werden Maßnahmen für ein gemeinsames Verständnis und ein gemeinsames Vorgehen bei der Bewältigung der von illegalen Feuerwaffen ausgehenden Bedrohung festgelegt.

2.Der Sachverhalt

Europol hat 2019 festgestellt, dass die Schlussfolgerungen seiner im Jahr 2017 durchgeführten Bewertung der Bedrohungslage im Bereich der schweren und organisierten Kriminalität („Serious and Organised Crime Threat Assessment“ – SOCTA) weiterhin Gültigkeit haben und die Verbreitung und Verfügbarkeit illegaler Feuerwaffen in den EU-Mitgliedstaaten das Risiko für deren Verwendung bei Terroranschlägen und Verbrechen durch die organisierte Kriminalität erhöhen. Jedoch könnten Europol zufolge „Verschiebungen in der Vorgehensweise, den Routen und den von bestimmten kriminellen Aktivitäten betroffenen geografischen Gebieten auf längerfristige Entwicklungen und Veränderungen hindeuten, die sich auf die Kriminalität auswirken“. Der unerlaubte Handel, Vertrieb und Gebrauch von Feuerwaffen „stellt nach wie vor eine große Bedrohung dar“. Insbesondere der „Verkauf deaktivierter, reaktivierter und umgebauter Feuerwaffen hat zugenommen.“ Illegale Feuerwaffen sind online (insbesondere im Darknet) leichter zugänglich geworden, wobei der Handel mit diesen Waffen nicht nur von Gruppen der organisierten Kriminalität sondern zunehmend von Einzeltätern betrieben wird. Illegale Feuerwaffen sind überwiegend Pistolen und Gewehre (34 % bzw. 27 % der Beschlagnahmen).

In einer aktuellen Studie wurden 23 Massenschießereien ermittelt, die im Zeitraum von 2009 bis 2018 im (halb-)öffentlichen Raum in Europa stattfanden und bei denen 341 Menschen ums Leben kamen. Im Jahr 2015 erfasste Europol 57 Terroranschläge, bei denen Feuerwaffen zum Einsatz kamen. 2017 wurden bei 41 % aller Terroranschläge Feuerwaffen benutzt, was einem leichten Anstieg gegenüber 2016 (38 %) entspricht. Die jüngsten Fallarbeiten von Eurojust bestätigen, dass bei Terroranschlägen mehrfach illegale Feuerwaffen verwendet wurden und dass illegale Handelsnetze mit einzelnen Terroristen oder terroristischen Organisationen interagierten. Die Koordinierung der grenzüberschreitenden Ermittlungen durch Eurojust führte in mehreren Fällen zur Beschlagnahme illegaler Feuerwaffen.

Das Büro der Vereinten Nationen für Drogen- und Verbrechensbekämpfung (UNODC) bestätigt diese Trends generell: In der EU entfielen im Zeitraum 2016-2017 durchschnittlich 30 % der Beschlagnahmen auf Schrotflinten, gefolgt von Pistolen (22 %), Gewehren (15 %) und Revolvern (8 %), wobei der verbleibende Teil (2 %) vor allem auf Maschinenpistolen und Maschinengewehre entfiel. In ganz Europa scheinen die Beschlagnahmen gleichmäßiger auf Pistolen (35 %), Gewehre (27 %) und Schrotflinten (22 %) verteilt zu sein. Europa gilt als einer der wichtigsten Ausgangspunkte für illegale Ströme, wobei diese Ströme zumeist innerhalb des Kontinents bleiben. Zu den beschlagnahmten Waffen gehört außerdem ein erheblicher Teil anderer Waffen als Feuerwaffen (wie Manöver- und Gaswaffen), was die Gefahr des Umbaus solcher Waffen in illegale Feuerwaffen unterstreicht.

Europol und Strafverfolgungsbehörden betonen, dass Motorradbanden („Outlaw Motorcycle Gangs“) in der gesamten EU unerlaubt mit Feuerwaffen handeln. Viele der Gruppen organisierter Kriminalität, die unerlaubten Handel mit Feuerwaffen treiben, sind polykriminell und auch in den Bereichen Drogenhandel, organisierte Eigentumskriminalität, Schleusung von Migranten, Geldwäsche und Gewaltverbrechen aktiv. In einigen Mitgliedstaaten (wie Schweden und Dänemark) ist die Zahl der Tötungsdelikte und anderer Gewaltverbrechen deutlich gestiegen, wobei Berichten zufolge der Einsatz potenziell tödlicher Waffen wie Feuerwaffen, Messer und Explosivstoffe zunimmt. In Schweden kam es im Jahr 2017 zu 40 Todesfällen im Zusammenhang mit Schusswaffen, 33,3 % mehr als im Vorjahr.

In mehreren Europol-Berichten zur Bewertung der Bedrohungslage wird bestätigt, dass die westlichen Balkanstaaten nach wie vor zu den wichtigsten Versorgungsregionen für den unerlaubten Waffenhandel in die EU zählen; auch wird darauf hingewiesen, dass der Fluss von Informationen und Erkenntnissen zwischen der EU und den Staaten des westlichen Balkans gesteigert werden muss. Die anhaltende Bedrohung in dieser Region wurde durch mehrere Studien bestätigt, wobei in der jüngsten dieser Studien hervorgehoben wurde, dass die bei Terroranschlägen in der EU benutzten Waffen „auf lokalen, illegalen Feuerwaffenmärkten beschafft wurden und nachweislich vom Balkan stammten“. In dieser Studie wurden die Balkanländer „als Hauptlieferanten für illegale Feuerwaffen in Europa ermittelt wurden“ bezeichnet; auch auf „die Verbindung zwischen dem Balkan und Kleinwaffen, die in den EU-Mitgliedstaaten bei verschiedenen Arten krimineller Aktivitäten eingesetzt werden“, wurde in der Studie eingegangen. Bestätigt wird dies durch die neueste globale UNODC-Studie über Feuerwaffen, laut der die Staaten des westlichen Balkans aufgrund erheblicher Preisunterschiede zu Westeuropa nach wie vor eine Quelle illegaler Feuerwaffen, insbesondere von Sturmgewehren, sind.

Eine Zusammenarbeit in der Strafverfolgung innerhalb der EU und auf internationaler Ebene bietet großes Potenzial, hier Verbesserungen zu erzielen. Die nationalen Rechtsrahmen und Definitionen sind nach wie vor unterschiedlich, was gemeinsame Ansätze behindert und von Straftätern weiterhin ausgenutzt werden kann. Die Mitgliedstaaten haben die Feuerwaffenrichtlinie noch längst nicht vollständig umgesetzt und durchgeführt. Am 24. Juli 2019 richtete die Kommission 20 mit Gründen versehene Stellungnahmen an diejenigen Mitgliedstaaten, die keine vollständige Umsetzung der Richtlinie mitgeteilt hatten. Zusätzlich veröffentlichte die Kommission im Dezember 2017 eine Bewertung der Anwendung der Verordnung (EU) Nr. 258/2012 über die Einfuhr, Ausfuhr und Durchfuhr ziviler Feuerwaffen, in der festgestellt wurde, dass aufgrund einer mangelnden einheitlichen Umsetzung Lücken bestehen. Im April 2018 folgte eine Empfehlung, in der eine Verschärfung der EU-Vorschriften zur Verbesserung der Rückverfolgbarkeit und der Sicherheit der Ausfuhr- und Einfuhrkontrollverfahren für Feuerwaffen und eine Stärkung der Zusammenarbeit zwischen den Behörden bei der Bekämpfung des unerlaubten Handels mit Feuerwaffen gefordert wurde.

Trotz der Bemühungen, insbesondere der von der Kommission finanzierten globalen Studie des UNODC über Feuerwaffen, ist das Informationsbild aufgrund des Fehlens umfassender und vergleichbarer Daten über die Beschlagnahme von Feuerwaffen auf dem gesamten Kontinent nach wie vor lückenhaft. Der Austausch von Informationen zu Intelligence- und Profiling-Zwecken wird durch nationale Rechtsvorschriften über den Austausch von Informationen (auch nicht personenbezogener Daten wie ballistischer Daten) außerhalb einer spezifischen Untersuchung eingeschränkt. Die mangelnde Kommunikation und Koordinierung zwischen den verschiedenen Verwaltungsbehörden innerhalb der Länder und auf länderübergreifender Ebene verschärft dieses Problem. In 20 EU-Mitgliedstaaten und vier Partnerländern im westlichen Balkan besteht in der einen oder anderen Form eine Europol-Kontaktstelle für Feuerwaffen. Allerdings sind diese Stellen nur selten mit angemessenen Kompetenzen (für Verwaltungskontrolle, Erhebung von Strafverfolgungsdaten, Zugang zu Datenbanken, Rückverfolgung, internationale Zusammenarbeit und Forensik) und dem entsprechenden Personal ausgestattet, wie dies in den von nationalen Feuerwaffenexperten entwickelten Leitlinien für bewährte Verfahren empfohlen wird.

Darüber hinaus wird der Handel mit Feuerwaffen ungleich unter Strafe gestellt. Nicht jede unerlaubte grenzüberschreitende Verbringung von Waffen gilt als illegaler Waffenhandel, was im Widerspruch zum Feuerwaffenprotokoll der Vereinten Nationen steht. Dies führt mitunter zu mangelnder Durchsetzung der Vorschriften und fehlenden Sanktionen. Auch die Einziehung von Erträgen aus Straftaten, die durch den unerlaubten Handel mit Feuerwaffen erzielt werden, wird auf diese Weise eingeschränkt. Unterschiedliche nationale Ansätze verhindern gemeinsame grenzüberschreitende Operationen wie kontrollierte Lieferungen.

Vor allem in Südosteuropa ist noch viel zu tun, um die nationalen Verwaltungen auf ein höchsten Standards entsprechendes Niveau zu bringen und eine effiziente Kontrolle von Feuerwaffen zu gewährleisten. Besonders dringlich ist die Einrichtung nationaler Datenbanken, die Schaffung ballistischer Ressourcen zur Sicherung der Lagerbedingungen und die Durchführung von Kampagnen für die freiwillige Abgabe von Waffen. In Bezug auf die Governance heißt es im Bewertungsbericht der Kommission zum Aktionsplan 2015-2019: „Die Zusammenarbeit zwischen der EU und dem südosteuropäischen Raum ist nach wie vor schwierig, da es eine Vielzahl häufig nicht untereinander koordinierter Interessenträger gibt“; auch werden „unnötige Doppelveranstaltungen“ und das „Fehlen eines integrierten und umfassenden Haushaltsansatzes auf EU-Ebene“ genannt.

Darüber hinaus zeichnen sich in der EU und unter den europäischen Nachbarn, die häufig vor ähnlichen Herausforderungen stehen, neue Trends ab. Zu diesen Trends gehören Änderungen bei den Techniken für den Umbau von Manöver-, Gas- oder Schreckschusswaffen in Feuerwaffen sowie neue Tarnverfahren. Kriminelle versuchen auch, die Rechtsvorschriften zu umgehen, indem sie den Lauf leicht verfügbarer Flobert-Waffen (Waffen eines kleinen Kalibers mit geringer Leistung, die auf das „Schießen im Wohnzimmer“ ausgelegt sind) auswechseln. Technologische Verbesserungen beim 3D-Druck könnten in Zukunft die illegale Herstellung von Feuerwaffen erleichtern. Es entstehen neue Vertriebsmuster, darunter der illegale Handel mit Schusswaffenteilen mittels Expresspaket- und Postdiensten, die insbesondere zu einer Verlagerung von Ausfuhren traditioneller in Konflikten eingesetzter Waffen aus Staaten des westlichen Balkans hin zu Einfuhren neuer Waffen aus Westeuropa in die Balkanländer oder nicht gekennzeichneter wesentlicher Bestandteile aus den Vereinigten Staaten geführt haben. Aus bewaffneten Konflikten in der östlichen Nachbarschaft der EU entstehen ebenfalls potenzielle Quellen für den Zustrom illegaler Waffen in die EU.

Die anhaltenden bewaffneten Konflikte mit weitreichenden regionalen Auswirkungen im Nahen Osten und in Nordafrika werden weiterhin durch die Umlenkung von und den unerlaubten Handel mit Feuerwaffen geschürt. Der unerlaubte Handel mit Feuerwaffen in dieser Region wird aus verschiedenen Gründen erleichtert, unter anderem durch schlecht gesicherte Lagerbestände und die Umlenkung legaler Feuerwaffen, die auch aus der legalen Herstellung und der genehmigten Ausfuhr in den EU-Mitgliedstaaten stammen. In Afrika trägt der unerlaubte Handel mit Feuerwaffen zur Instabilität der Region bei.