BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

Zweiter Bewertungsbericht über die Umsetzung der Richtlinie zur Erhöhung der Gefahrenabwehr in Häfen

(Text von Bedeutung für den EWR)

1. Einleitung

Mit der Richtlinie 2005/65/EG[1] zur Erhöhung der Gefahrenabwehr in Häfen (nachstehend „die Richtlinie“) sollen vor allem die 2004 mit der Verordnung (EG) Nr. 725/2004[2] zur Erhöhung der Gefahrenabwehr auf Schiffen und in Hafenanlagen (nachstehend „die Verordnung“) verabschiedeten Maßnahmen ergänzt werden.

Der Anwendungsbereich der Verordnung beschränkt sich auf Maßnahmen zur Gefahrenabwehr an Bord von Schiffen und im unmittelbaren Bereich der Schnittstellen von Schiff und Hafen. Vor ihrer Zustimmung zu den weiterreichenden Auflagen der Richtlinie haben sich die Mitgliedstaaten bereit erklärt, vorrangig die sich im Wesentlichen aus dem ISPS-Code (International Ship and Port facility Security) ergebenden Verpflichtungen zu erfüllen. Die Richtlinie ergänzt die Verordnung, indem sie das System zur Gefahrenabwehr auf das gesamte Hafengebiet ausweitet und damit für alle europäischen Häfen ein hohes und einheitliches Sicherheitsniveau gewährleistet.[3]

Mit über 1 200 Handelshäfen entlang ihrer insgesamt 70 000 km langen Küsten zählt die Europäische Union zu den Gebieten mit den weltweit meisten Häfen. Etwa eintausend dieser Häfen (siehe Punkt 6.1) fallen unter den Geltungsbereich der Richtlinie. Das sind die Häfen, die über eine oder mehrere Hafenanlagen verfügen, für die ein Plan zur Gefahrenabwehr gemäß der Verordnung erstellt und genehmigt wurde.

Ziel der Richtlinie ist es, die Gefahrenabwehr in den nicht unter die Verordnung fallenden Hafenbereichen so zu verbessern, dass die Maßnahmen zur Gefahrenabwehr gestärkt werden, die in Anwendung der Verordnung bereits ergriffen wurden. Auch wenn für die Maßnahmen zur Gefahrenabwehr in den Hafenanlagen vor allem deren Betreiber zuständig sind, obliegt die Gefahrenabwehr auf Hafenebene vor allem der Hafenbehörde[4] und allen sonstigen Diensten, deren Aufgabe es ist, die Sicherheit und öffentliche Ordnung zu wahren.

Gemäß Artikel 19 bewertet die Kommission spätestens bis zum 15. Dezember 2008 und anschließend alle fünf Jahre die Einhaltung der Richtlinie und die Wirksamkeit der getroffenen Maßnahmen.

Der erste Bericht wurde am 20. Januar 2009 angenommen[5]. In diesem zweiten Bericht über den Stand der Umsetzung werden die Maßnahmen dargelegt, die ergriffen wurden, um eine unionsweit einheitliche Gefahrenabwehr in Häfen zu unterstützen, ferner werden die im letzten Referenzzeitraum von fünf Jahren erzielten Fortschritte erläutert ebenso wie noch bestehende Probleme, die im Laufe der Umsetzung aufgetreten sind[6].

Dieser Bericht stützt sich auf Folgendes:

– die Angaben der für die Gefahrenabwehr in der Schifffahrt zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten und anderer Akteure;

– die Ergebnisse der von der Kommission auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr in Häfen durchgeführten Untersuchungen;

– den ständigen Dialog mit den nationalen Behörden und den verschiedenen Akteuren aus dem Schifffahrts- und Hafenbereich.

Der Bericht erläutert, welche Schwierigkeiten im Hinblick auf die angestrebten Ziele aufgetreten sind, aber auch, wie sich die Umsetzung der Richtlinie insgesamt auswirkt.

2. Schlussfolgerungen des ersten Berichts

Der erste Bericht verwies darauf, dass die Richtlinie in erster Lesung zwar mit großer Unterstützung des Europäischen Parlaments und Einstimmigkeit im Rat verabschiedet wurde, die Umsetzung durch die meisten der betroffenen Mitgliedstaaten dann aber nur mit erheblicher Verzögerung erfolgte, weshalb Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet wurden, die in zwei Fällen zu Urteilen führten[7].

Am Ende des Bewertungszeitraums hat die große Mehrheit der Mitgliedstaaten schließlich die wichtigsten Bestimmungen der Richtlinie in nationales Recht umgesetzt. Leider stieß die praktische Anwendung in den Häfen selbst jedoch immer noch auf organisatorische und funktionale Probleme, da die Verwaltungen vor Ort noch nicht über die notwendigen Voraussetzungen verfügten, um die praktische Umsetzung der Richtlinie voranzutreiben. Das größte Problem stellte die Abgrenzung des für die Gefahrenabwehr relevanten Hafenbereichs dar.

3. Flankierende Massnahmen und Umsetzung seit dem letzten Bewertungszeitraum

Die Verzögerungen bei der Vorbereitung und Verabschiedung der nationalen Umsetzungsmaßnahmen hatten zur Folge, dass die für die Häfen zuständigen Behörden ihre Arbeit solange nicht aufnehmen konnten, wie die nationalen Maßnahmen noch nicht abschließend erlassen waren.

Insgesamt haben die Mitgliedstaaten die Richtlinie ordnungsgemäß umgesetzt, d. h. die Bestimmungen wurden korrekt in die Rechts- und Verwaltungsvorschriften übernommen. Ihre praktische Anwendung vor Ort ließ jedoch zu häufig noch zu wünschen übrig.

So sieht die Richtlinie entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip vor, dass die Mitgliedstaaten selbst die Grenzen jedes Hafens festlegen und entscheiden, ob die Richtlinie auch auf die angrenzenden Bereiche Anwendung findet. Auch sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass für ihre Häfen ordnungsgemäße Risikobewertungen durchgeführt und Pläne zur Gefahrenabwehr erstellt werden. 2009 war jedoch eine beachtliche Zahl von Häfen immer noch nicht in der Lage, den Verpflichtungen aus der Richtlinie nachzukommen.

Über den gesamten Zeitraum von 2009 bis 2013 hinweg galt daher das besondere Augenmerk der Kommission der besseren Umsetzung der Richtlinie. Hierzu haben ihre Dienststellen ganz konkret den Mitgliedstaaten einerseits Hilfestellungen angeboten und andererseits Kontrollen durchgeführt. Die Maßnahmen konzentrierten sich dabei auf die folgenden Schwerpunkte:

– Veranstaltung eines zweiten Seminars zur Umsetzung der Richtlinie;

– Beauftragung der Gemeinsamen Forschungsstelle (JRC-Ispra) mit einer Studie über die technischen Fragen der Gefahrenabwehr in Häfen (TAPS II);

– Zusammenstellung und Weitergabe bewährter Verfahren im Rahmen des MARSEC-Ausschusses;

– Einrichtung eines Systems für die regelmäßige Aktualisierung der Informationen über die Umsetzung und Weiterverfolgung der Aktionspläne der Mitgliedstaaten für die praktische Anwendung der Richtlinie;

– Durchführung von Inspektionen hinsichtlich der Anwendung der Richtlinie entsprechend der Verordnung (EG) Nr. 324/2008[8].

4. Hilfen für die Umsetzung der Richtlinie

4.1. Seminar vom 21. Oktober 2010

Im September 2006 wurde ein erstes Seminar veranstaltet, auf dem die Mitgliedstaaten und die Kommission Informationen über die Modalitäten der Umsetzung und Anwendung der Richtlinie austauschen konnten. Die Mitgliedstaaten, die sich mit größeren Problemen konfrontiert sahen, wünschten jedoch zusätzliche Informationen zu den in einigen Häfen der Europäischen Union bereits erfolgreich umgesetzten Vorkehrungen und praktischen Maßnahmen.

Diesem Wunsch ist die Kommission nachgekommen und hat am 21. Oktober 2010 ein zweites Seminar veranstaltet, auf dem anhand unterschiedlicher Beispiele dargestellt wurde, wie sich die Standards für die Gefahrenabwehr in Häfen verbessern lassen.

Auf diesem Seminar konnten unterschiedliche Ansätze aufgezeigt werden, wie sich der für die Gefahrenabwehr relevante Hafenbereich unter Berücksichtigung der geografischen Merkmale des Hafengebiets und seiner Einbettung in Wohn-, Geschäfts- oder Industriegebiete festlegen lässt. Hierfür wurde eine Reihe von Lösungen vorgestellt – für so unterschiedliche Fälle wie dem eines Hafens an einer Flussmündung (Bordeaux), eines historischen Hafens (La Vallette), eines in ein sehr dichtes Stadtgebiet eingebundenen Hafens (Salerno) oder eines der größten Häfen der Welt (Rotterdam).

Der Workshop bot Gelegenheit, die grundlegenden Ziele der Richtlinie nochmals in Erinnerung zu rufen und sämtliche Aspekte der Risikobewertung für Häfen – dem Eckpfeiler der Richtlinie – zu vertiefen. Die Schlussfolgerungen dieses Seminars wurden anschließend vom MARSEC-Ausschuss gebilligt.

4.2. Studie zu den technischen Fragen der Gefahrenabwehr in Häfen (TAPS II)

Angesichts der Probleme, die einige Mitgliedstaaten mit der Anwendung der Richtlinie in europäischen Häfen hatten, beauftragte die Kommission die Gemeinsame Forschungsstelle (JRC) mit einer entsprechenden Studie.

In der Studie wurde vor allem untersucht, welche Verfahren und technischen Mittel eine erfolgreiche Anwendung bzw. Umsetzung der Richtlinie begünstigen. Ziel der Studie war die Ausarbeitung von Mindestnormen, Empfehlungen, Leitlinien und bewährten Verfahren, um so gemeinsame Kriterien für die Umsetzung der Ziele der Richtlinie festlegen zu können. Angesichts der Probleme und Vorbehalte einiger Mitgliedstaaten hinsichtlich des Geltungsbereichs der Richtlinie und der Maßnahmen für die Gefahrenabwehr in Häfen im Allgemeinen gilt die besondere Aufmerksamkeit der Festlegung der Hafenabgrenzung. In dem Abschlussbericht zur Studie wurde eine zweistufige Methodik vorgeschlagen. Die erste Stufe besteht darin, für einen Hafen die Hafenanlagen und andere charakteristische Merkmale dieses Hafens festzulegen. In der zweiten Stufe werden anhand einer Risikoanalyse die Grenzen des Hafens so festgelegt, dass eine größtmögliche Effizienz bei der Gefahrenabwehr in diesem Hafen erzielt wird.

Bevor der Abschlussbericht zur Studie an die Kommission weitergeleitet wurde, hat das Institut für Schutz und Sicherheit des Bürgers der JRC am 9. und 10. März 2011 in Ispra (Italien) eine Sitzung mit allen Beteiligten, darunter 14 Vertretern der Mitgliedstaaten und der Hafenwirtschaft, veranstaltet, um die ersten Schlussfolgerungen und Empfehlungen der Studie vorzustellen, zu diskutieren und anschließend zu validieren.

Am 20. September 2011 wurden die Ergebnisse der TAPS-II-Studie an den MARSEC-Ausschuss weitergeleitet. Einige Vorschläge, vor allem die Ausarbeitung einer Methodik für die systematische Durchführung einer zweistufigen Risikoanalyse zur Festlegung der Hafenabgrenzung, wurden als besonders nützliche und wirksame Instrumente für die Analysearbeit vorgestellt, die der praktischen Umsetzung der Richtlinie vorangehen muss[9].

Am 24. Januar 2012 wurde den Mitgliedern des mit dem Kapitel über die Festlegung der Hafengrenzen befassten Ausschusses ein Arbeitsdokument vorgelegt. Zwar sind die Mitgliedstaaten im Allgemeinen der Auffassung, dass sich mit dem in der Studie vorgestellten Ansatz einige Probleme bei der Festlegung der Hafengrenzen beheben lassen, doch eine verbindliche Festlegung einer solchen Methodik wurde kategorisch abgelehnt. Mit Blick auf die nächste Fünfjahresbewertung der Gefahrenabwehr in Häfen könnten die in der Studie TAPS II formulierten Schlussfolgerungen allenfalls im Einzelfall und unverbindlich umgesetzt werden.

5. Überwachung der Richtlinienumsetzung

5.1. Überwachung der Aktionspläne zur erfolgreichen praktischen Umsetzung der Richtlinie

2009 hat die Kommission ein System eingerichtet, das es ihr seitdem ermöglicht, sich regelmäßig über den Stand der Umsetzung der Richtlinie in den Mitgliedstaaten zu informieren. Im Rahmen eines mit den Mitgliedstaaten intensiv geführten Dialogs werden regelmäßig zuverlässige Daten zum Stand der Durchführung von Risikobewertungen und zur Annahme der Pläne für die Gefahrenabwehr in Häfen erhoben.

Die Mitgliedstaaten, die erheblich mit der Erfüllung ihrer Verpflichtungen in Verzug sind, wurden aufgefordert, nationale Aktionspläne mit genauen Fristen für die Durchführung der Risikobewertungen und die Erstellung der Pläne vorzulegen. Außerdem sind sie gehalten, regelmäßig Fortschrittsberichte zu erstellen, damit die ordnungsgemäße Erfüllung ihrer Pflichten überprüft werden kann.

Bei den Mitgliedstaaten, die über weniger als 30 Häfen verfügen, hat sich die Situation rasch verbessert. Diese Gruppe von Mitgliedstaaten hat praktisch alle Risikobewertungen abgeschlossen und 96 % der Pläne zur Gefahrenabwehr in Häfen erstellt und genehmigt.

Bei den Mitgliedstaaten mit über 30 Häfen verlief die Entwicklung hingegen sehr viel langsamer. Zum jetzigen Zeitpunkt sind nur 92 % der Risikobewertungen abgeschlossen und kaum mehr als zwei Drittel (70 %) der Pläne zur Gefahrenabwehr in Häfen wurden erstellt und genehmigt. In Rückstand sind vor allem das Vereinigte Königreich, Spanien, Griechenland und Deutschland. Da diese Mitgliedstaaten nicht erkennen ließen, dass sie mit Nachdruck und Vorrang die Umsetzung der Richtlinie vorantreiben würden, hat die Kommission Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet (siehe Punkt 5.3).

5.2. Durchführung von Inspektionen durch die Kommission im Hinblick auf die Überwachung der Anwendung der Richtlinie

Die Kommission hat ihre Inspektionen gemäß den in der Verordnung (EG) Nr. 324/2008 festgelegten Verfahren zur Überwachung der Umsetzung der Richtlinie durchgeführt.

Seit 2009 beinhaltet das Arbeitsprogramm für den Ablauf der Kommissionsinspektionen zur Gefahrenabwehr in der Schifffahrt systematisch auch die Überprüfung der Verfahren, mit denen die korrekte Anwendung der Richtlinie überwacht wird.

Bis 2012 wurden die Inspektionen leider jedoch durch die Verzögerungen bei der praktischen Umsetzung behindert, da die Behörden vor Ort weder Anweisungen noch die notwendigen Mittel für die Durchführung der Risikobewertungen für den Hafen erhalten hatten.

Die seit 2012 sowohl bei den nationalen Behörden als auch stichprobenweise direkt bei den Häfen durchgeführten Inspektionen haben ergeben, dass es trotz eines aufgrund der Richtlinie mittlerweile ordnungsgemäß bestehenden Rechtsrahmens nach wie vor eine große Diskrepanz zwischen dem Ziel der Verbesserung der Gefahrenabwehr in Häfen und den immer noch unzureichenden Ergebnissen vor Ort gibt. Darüber hinaus stellen die Inspektoren regelmäßig fest, dass sich die Risikobewertungen auf ungeeignete Verfahren stützen, die Pläne mit den Ergebnissen der Risikobewertung nicht übereinstimmen, Beauftragte für die Gefahrenabwehr im Hafen immer noch nicht ernannt wurden, das System für die regelmäßige Überwachung der Pläne zur Gefahrenabwehr im Hafen nicht ordnungsgemäß eingerichtet ist und die Vorgaben für Qualifizierung und Übungen nicht erfüllt sind.

5.3. Vertragsverletzungsverfahren

Obwohl die Kommission mit allen Mitgliedstaaten fortlaufend im Dialog gestanden hatte, um zu einer einheitlichen und abgestimmten Umsetzung der Richtlinie zu gelangen, musste sie im Zeitraum 2009-2013 fünf Vertragsverletzungsverfahren einleiten.

In drei Fällen handelt es sich um eine unvollständige Umsetzung der Richtlinie infolge der Verzögerungen bei der Durchführung der Risikobewertungen und der Annahme der Pläne zur Gefahrenabwehr im Hafen. Hiervon sind Griechenland, Spanien und das Vereinigte Königreich betroffen, die sich daraufhin verpflichtet haben, neue Aktionspläne zu erstellen, um bis Anfang 2014 die Risikobewertungen und Pläne fertigstellen zu können.

Bei den beiden anderen Verfahren handelt es sich um eine bei den Inspektionen festgestellte nichtkonforme Anwendung der Richtlinie.

– Das erste Verfahren betraf den Hafen von Malmö (Schweden), bei dem die Inspektoren feststellten, dass die elf Hafenanlagen, aus denen der Hafen besteht, als einzelne Häfen deklariert worden waren, um die Umsetzung wesentlicher Bestimmungen der Richtlinie zu umgehen. Dieses Verfahren konnte eingestellt werden, nachdem die Risikobewertung für den Hafen mit dem Ergebnis überarbeitet wurde, dass ein einziger Hafen (der Hafen Malmö Hamn) festgelegt wurde, der aus elf Hafenanlagen besteht[10].

– Das zweite Verfahren bezieht sich auf die Häfen im Bundesland Mecklenburg-Vorpommern (Deutschland), wo festgestellt wurde, dass die Risikobewertungen noch vorgenommen und die Pläne zur Gefahrenabwehr im Hafen noch erstellt werden mussten. Nachdem Deutschland eine mit Gründen versehene Stellungnahme übermittelt wurde, haben die deutschen Behörden zugesagt, neue Risikobewertungen bei den Häfen durchzuführen, die über mehrere Hafenanlagen verfügen, und Pläne zur Gefahrenabwehr im Hafen zu erstellen, die den Vorgaben der Richtlinie genügen.

6. Bei den Risikobewertungen aufgetretene Fragen

6.1. Kritische Größe der Häfen, die unter die Richtlinie fallen

Bei den Gesprächen mit den verschiedenen Verantwortlichen haben diese häufig die Ansicht vertreten, dass sich die Richtlinie im Allgemeinen zwar gut für große Häfen mit intensiver Wirtschaftstätigkeit eignet, ihre Anwendung auf kleine Häfen jedoch problematisch ist.

Zur Erinnerung – die Richtlinie gilt für alle Häfen im Gebiet eines Mitgliedstaats, die eine oder mehrere unter einen genehmigten Plan zur Gefahrenabwehr in der Hafenanlage gemäß der Verordnung (EG) Nr. 725/2004 fallende Hafenanlage(n) umfassen (Artikel 2 Absatz 2). Ferner stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die Maßnahmen zur Gefahrenabwehr in Häfen eng mit den in Anwendung dieser Verordnung getroffenen Maßnahmen koordiniert werden (Artikel 4 und 7). In der Richtlinie ist vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten selbst die Grenzen jedes Hafens festlegen und entscheiden, ob die Richtlinie auch auf die angrenzenden Bereiche Anwendung findet.

Im Sinne der Ausgewogenheit und Verhältnismäßigkeit der zu ergreifenden Maßnahmen haben die Gesetzgeber in Artikel 2 Absatz 4 wohlweislich festgelegt, dass falls die Grenzen einer Hafenanlage im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 725/2004 so festgelegt wurden, dass sie tatsächlich den Hafen umfassen, die einschlägigen Bestimmungen dieser Verordnung Vorrang vor den Bestimmungen der Richtlinie haben.

Auf diese Bestimmung wurde von den Mitgliedstaaten vielfach zurückgegriffen, deren Häfen nur über eine einzige Hafenanlage im Sinne der Verordnung verfügen. Für die Risikobewertung wurden die Grenzen der Häfen sehr häufig (aber nicht immer) so festgelegt, dass sie mit den Grenzen der Hafenanlage zusammenfielen. So wurden von den 1052 Häfen[11] mit einer oder mehreren Hafenanlage(n), für die ein Plan zur Gefahrenabwehr aufgestellt und genehmigt wurde, 586 Häfen und damit 55 % der Häfen der Europäischen Union als unter Artikel 2 Absatz 4 der Richtlinie fallend eingestuft. Dies wurde insbesondere bei den Mitgliedstaaten festgestellt, die entlang ihrer Küsten und auf ihren Inseln über kleine, verstreut liegende Häfen verfügen[12].

6.2. Kenntnis der Gefährdungslage und Sensibilisierung der Akteure

Im Zuge der Risikobewertungen kann festgestellt werden, welche Güter und Infrastrukturen vor Gefährdungen und Risiken, die sich aus den Hafenaktivitäten ergeben, geschützt werden sollen. In einem nächsten Schritt gilt es, abgestuft nach Risiko – normal, erhöht oder hoch – mit Hilfe gezielter Verfahren und unter Einsatz der den Merkmalen der Häfen entsprechenden technischen Mittel geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um diesen Gefährdungen zu begegnen und auf die potenzielle Sensibilität der Infrastrukturen abgestimmte Vorkehrungen zu treffen.

Die Richtlinie hat die Möglichkeit eröffnet, für die Gefahrenabwehr im Hafen Ausschüsse einzusetzen, deren Aufgabe es ist, praktische Beratung anzubieten (Erwägungsgrund 9). In den Mitgliedstaaten, die solche Gremien eingesetzt haben, sind diese im Allgemeinen mit Vertretern der für Sicherheitsfragen zuständigen lokalen Behörden besetzt (Polizei, Küstenwache, Zoll, für maritime Angelegenheiten zuständige Dienste, usw.). Damit bestehen geeignete Foren für den unerlässlichen Informationsaustausch, so dass Erkenntnisse über Gefährdungslagen weitergegeben und alle betroffenen Akteure informiert werden können.

Die Sensibilisierung für den Schutz der Häfen ist Teil der allgemeinen Politik der Gefahrenabwehr, die es dem gesamten Hafenpersonal (d. h. dem Personal der Hafenbetriebe, aber auch dem Personal externer Unternehmen, die im Hafen tätig sind) sowie den unterschiedlichen Nutzern des Hafens zu vermitteln gilt. Die Sensibilisierungsmaßnahmen tragen entscheidend dazu bei, eine wirksame Verbreitung der Maßnahmen zur Gefahrenabwehr und einen erzieherischen Nutzen hinsichtlich der Befolgung dieser Maßnahmen zu gewährleisten. Die Maßnahmen zur Gefahrenabwehr müssen als Instrumente für die Durchführung und Weiterentwicklung der Wirtschaftsaktivitäten des Hafens wahrgenommen werden.

In den Inspektionsberichten wurde immer wieder darauf hingewiesen, wie wichtig die Frage der Anforderungen an die Ausbildung des Personals und die Durchführung von Übungen zur Gefahrenabwehr im Hafen ist[13], um den für den Schutz von Häfen allgemein notwendigen Kenntnisstand zu verbessern.

6.3. Kontrolle und Überprüfung der Pläne zur Gefahrenabwehr in Häfen

Gemäß Artikel 13 der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten eine angemessene und regelmäßige Überprüfung der Pläne zur Gefahrenabwehr in Häfen und ihrer Durchführung gewährleisten. Dieser durchaus wichtige Punkt wurde bisher in keinem der Mitgliedstaaten Routine, was auf Verzögerungen bei der Umsetzung, aber auch auf das Missverhältnis zwischen den gesetzten Zielen und den für die Durchführung dieser Kontrollen notwendigen Ressourcen zurückzuführen ist.

Jeder Mitgliedstaat hat sein eigenes Überprüfungssystem, abhängig von seinen internen Abläufen und den verfügbaren Ressourcen, eingerichtet. Die Kontrollaufgabe wurde entweder auf zentrale oder lokale Verwaltungen übertragen oder gar auf polyvalente Einheiten, in denen mehrere Zuständigkeitsbereiche vertreten sind (Verkehr, Polizei, Zoll, Hafenmeistereien usw.). Mit den Kontrollen soll überprüft werden, ob die Pläne mit den Vorgaben übereinstimmen, die Maßnahmen zur Gefahrenabwehr den Anforderungen des Plans entsprechen und ob sie ordnungsgemäß umgesetzt wurden.

Diese Aufgaben werden entsprechend einem regelmäßig aktualisierten Arbeitsprogramm wahrgenommen. Sobald ein Mangel festgestellt wird, wird ein Vorschlag zu dessen Behebung vorgelegt. Auf der Grundlage des der zuständigen Behörde vorgelegten Berichts kann eine Neubewertung der Risiken für den Hafen oder eine Aktualisierung des Plans gefordert werden. Ein wichtiges Anliegen der Inspektionsdienste ist die Überprüfung einer effizienten Koordinierung zwischen den auf Ebene der Hafenanlagen und den auf Ebene des Hafens ergriffenen Maßnahmen. Die Überprüfung der Abhilfemaßnahmen kann mitunter auch im Rahmen unangekündigter Kontrollen ihrer betrieblichen Qualität erfolgen.

Anhand der Berichte der Kontrolleure und der Inspektoren der Kommission können die nationalen Behörden den für die Häfen zuständigen Behörden Beratung und Hilfe anbieten, damit diese die festgestellten Mängel beheben können. Diese Praxis gilt es zu fördern und weiter auszubauen, zumal einige Mitgliedstaaten leider immer noch nicht die notwendigen Strukturen geschaffen haben, um diese Kontrollen regelmäßig und angemessen durchführen zu können[14]. Daher sollten umgehend die personellen und finanziellen Ressourcen für die Wahrnehmung dieser Überprüfungsaufgaben bereitgestellt werden. Diesem Punkt wird in Zukunft noch stärker Beachtung geschenkt, da die aktuellen Systeme zur Überprüfung der Pläne zur Gefahrenabwehr in Häfen im Allgemeinen noch verbesserungswürdig sind.

7. Schlussfolgerung

Die Bewertung der Umsetzung der Richtlinie 2005/65/EG zeigt, dass die für eine vollständige Anwendung sämtlicher Bestimmungen der Richtlinie notwendigen Maßnahmen in den meisten Mitgliedstaaten noch nicht in vollem Umfang getroffen wurden.

Die im Rahmen der Kontrolle der Umsetzung der Richtlinie gewonnenen Erkenntnisse lassen jedoch darauf schließen, dass große Fortschritte erzielt wurden. Es besteht kein Zweifel, dass das Niveau der Gefahrenabwehr in den europäischen Häfen gestiegen ist. Mit der zweigleisigen Vorgehensweise aus Durchführung der Verordnung und Umsetzung der Richtlinie konnte ein zuverlässiger Rahmen für die Gefahrenabwehr in Häfen geschaffen werden, so dass der Seeverkehr und die Hafenwirtschaft angemessen geschützt werden. Auch wenn es schwierig zu beurteilen ist, inwieweit diese Maßnahmen zur Abschreckung von Terroranschlägen beitragen, sind die Hafenbehörden jedoch einvernehmlich der Auffassung, dass die Auswirkungen im Hinblick auf Schmuggel, Diebstähle und feindselige Handlungen spürbar sind, da diese deutlich abgenommen haben. Darüber hinaus führte die Umsetzung der Maßnahmen zur Gefahrenabwehr häufig auch zu einer Umorganisation der Häfen – etwa beim Umschlag und der Lagerung der Waren, bei den Zugangskontrollen zu verschiedenen Teilen des Hafens oder bei der Festlegung von Bereichen mit beschränktem Zugang. Außerdem hat sich vor dem Hintergrund des scharfen Wettbewerbs gezeigt, dass diese Maßnahmen auch zur Steigerung der Effizienz der Hafenaktivitäten beigetragen haben.

Bereits in ihrer Mitteilung vom 23. Mai 2013[15] „Häfen als Wachstumsmotor“ hat die Kommission daran erinnert, dass die Europäische Union in hohem Maße von den Seehäfen abhängig ist – sowohl was den Handel mit Drittländern als auch den Handel auf dem Binnenmarkt betrifft. Die Gefahrenabwehr in Häfen und ihrer Umgebung ist somit für die Gefahrenabwehr im Seeverkehr insgesamt unerlässlich. Die Bedingungen für die Gefahrenabwehr in den Häfen erfordern von den Mitgliedstaaten ein hohes Maß an Wachsamkeit und Einsatzbereitschaft von allen Beteiligten, um ein für alle europäischen Häfen hohes und einheitliches Niveau in der Gefahrenabwehr zu gewährleisten. Aus diesem Grund müssen alle Beteiligten weiterhin an einer ständigen Verbesserung der Vorkehrungen für Prävention, Schutz und Einsatzbereitschaft arbeiten, um sich neuen Bedrohungen stellen zu können. Hierzu müssen sich die Systeme zur Gefahrenabwehr in den Hafenanlagen und in den Häfen perfekt ergänzen. Für die Betreiber und die Verwaltungen sind effiziente Beziehungen zwischen Hafen, Hafenanlagen und die sie anlaufenden Schiffe nach wie vor eine große Herausforderung.

In den nächsten Monaten werden die Mitgliedstaaten die Risikobewertungen und Pläne zur Gefahrenabwehr in Häfen gemäß Artikel 10 der Richtlinie, der eine Überprüfung alle fünf Jahre vorsieht, erneut überprüfen müssen. Im Hinblick darauf ist die Kommission der Auffassung, dass die im Rahmen der Studie TAPS II entwickelte Methodik bei Bedarf gut dafür eingesetzt werden kann, die Grenzen der Häfen zu bestimmen, wobei auch das jeweilige Gewässer gebührend zu berücksichtigen ist.

Darüber hinaus wird das Mehrjahresarbeitsprogramm der Kommission für die Inspektionen in eine Phase vertiefter Kontrollen eintreten. Dabei handelt es sich beispielsweise um die Überprüfung der Umsetzung und Anwendung der Verfahren, die in den Plänen zur Gefahrenabwehr im Hafen im Hinblick auf Personen und Fahrzeuge vorgesehen sind, die auf Ro-Ro-Fahrgastschiffen (die ihrem Wesen nach besonders gefährdet sind) befördert werden sollen, oder um die Prüfung der Frage, ob im Falle eines internationalen Seeverkehrsdienstes an beiden Enden eines Seeverkehrswegs die betreffenden Mitgliedstaaten bei der Bewertung der Gefahrenabwehr zusammenarbeiten.

Schließlich wird die Kommission auch in Zukunft mit den Mitgliedstaaten zusammenarbeiten, um die Umsetzung der Richtlinie zu verbessern und mit dem gemeinsamen Ziel, die Häfen der Europäischen Union besser zu schützen - zum Vorteil aller Hafennutzer, der Fahrgäste, der Seeverkehrswirtschaft und der Gesellschaft insgesamt. Sie wird weiterhin auf die ordnungsgemäße Anwendung dieser Richtlinie achten und entsprechend reagieren, wenn sie es für notwendig erachtet.

[1] Richtlinie 2005/65/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 2005 zur Erhöhung der Gefahrenabwehr in Häfen (ABl. L 310 vom 25.11.2005, S. 2).

[2] Verordnung (EG) Nr. 725/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 zur Erhöhung der Gefahrenabwehr auf Schiffen und in Hafenanlagen, ABl. L 129 vom 29.4.2004, S. 6.

[3] Da die Richtlinie nur Seehäfen betrifft, gelten die darin enthaltenen Verpflichtungen nicht für Österreich, die Tschechische Republik, Ungarn, Luxemburg und die Slowakei. Zudem achtet die EFTA-Überwachungsbehörde darauf, dass Island und Norwegen ihren Verpflichtungen aus dem Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum nachkommen.

[4] Die Behörde für die Gefahrenabwehr im Hafen wird vom Mitgliedstaat gemäß Artikel 5 der Richtlinie benannt.

[5] KOM(2009)2 endgültig.

[6] Die Umsetzung der Richtlinie in Kroatien war noch nicht Gegenstand einer Bewertung.

[7] Rechtssache C-464/08 Kommission vs. Estland vom 3. September 2009 und Rechtssache C-527/08 Kommission vs. Vereinigtes Königreich vom 3. September 2009.

[8] Verordnung (EG) Nr. 324/2008 der Kommission vom 9. April 2008 zur Festlegung geänderter Verfahren für die Durchführung von Kommissionsinspektionen zur Gefahrenabwehr in der Schifffahrt (ABl. L 98 vom 10.4.2008, S. 5).

[9] Auch wurde bei den Inspektionen mehrfach auf den erzieherischen Nutzen der Studie TAPS II und die darin angestellten Überlegungen hingewiesen.

[10] Bei einer Überwachungsinspektion konnte die korrekte Umsetzung der Richtlinie in Malmö überprüft und bestätigt werden.

[11] Die Differenz zu der im Bericht von 2009 (754 Häfen) genannten Zahl ergibt sich daraus, dass einige Mitgliedstaaten ursprünglich die von Artikel 2 Absatz 4 erfassten Häfen nicht in ihre Liste der unter die Richtlinie fallenden Häfen aufgenommen hatten. Dies wurde auf eine entsprechende Aufforderung der Kommission hin korrigiert (Stand 16.9.2013).

[12] Häfen mit nur einer Hafenanlage finden sich vor allem in Finnland (65/78, 83 %), Schweden (131/162, 81 %), Griechenland (82/119, 69 %), im Vereinigten Königreich (119/175, 68 %) und in Dänemark (51/82, 62 %).

[13] Am 4. Mai 2012 wurde im Hafen von Antwerpen (Belgien) eine Übung durchgeführt, für die ein Handbuch für Schulungen und Übungen zur Gefahrenabwehr im Hafen erstellt worden war. Diese Übung konnte von Beobachtern der Mitgliedstaaten und der Kommission verfolgt werden.

[14] Im Zuge des Informationsaustauschs mit den Mitgliedstaaten wurden diese ersucht, Auszüge aus ihren Programmen vorzulegen. Einige haben daraufhin genaue Zahlen zur Einstellung von Kontrolleuren und Aufstellungen über die Durchführung der Hafenkontrollen vorgelegt, andere konnten keine derart genauen Angaben machen.

[15] COM(2013)295 endgültig.