I.Einleitung

Die Rückkehr irregulärer Migranten, die nicht zum Aufenthalt in der EU berechtigt sind, in ihre Herkunftsländer, unter uneingeschränkter Wahrung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung, ist ein wesentlicher Bestandteil der umfassenden Anstrengungen der EU zur Bewältigung der Migration und insbesondere zur Verringerung der irregulären Migration. Wie in der am 13. Mai 2015 von der Europäischen Kommission angenommenen Europäischen Migrationsagenda hervorgehoben wird, liegt einer der Anreize für die irreguläre Migration darin begründet, dass das EU-System zur Rückführung irregulärer Migranten Schwachstellen aufweist.

Im Jahr 2014 haben weniger als 40 % der ausgewiesenen irregulären Migranten die EU tatsächlich verlassen. Eine der wirksamsten Methoden zur Bekämpfung der irregulären Migration ist die systematische – freiwillige oder erzwungene – Rückkehr von Personen, die nicht oder nicht mehr berechtigt sind, in Europa zu bleiben. Möglicherweise würden weniger Menschen, die keinen internationalen Schutz benötigen, Geld und Leben riskieren, um in die EU zu kommen, wenn sie wüssten, dass sie rasch wieder in ihre Heimatländer zurückgeführt werden.

Die Wirksamkeit des EU-Systems zur Förderung der Rückkehr irregulärer Migranten muss verbessert werden. Dies ist von entscheidender Bedeutung für die Aufrechterhaltung des Vertrauens der Öffentlichkeit in das Asylsystem der EU und die Unterstützung von Personen, die internationalen Schutz benötigen. Die Erhöhung der Rückkehrerquote irregulärer Migranten muss Hand in Hand gehen mit den erneuten Anstrengungen der EU, Menschen in Not zu schützen, auch durch Umsiedlung und Neuansiedlung.

Der Europäische Rat hat die Kommission aufgefordert, „ein gezieltes europäisches Rückkehrprogramm auszuarbeiten“. Mit dem vorliegenden EU-Aktionsplan für die Rückkehr wird dieser Aufforderung nachgekommen, indem die kurz- und mittelfristigen Maßnahmen festgelegt werden, durch die die Wirksamkeit des EU-Rückkehrsystems verbessert werden soll. Er dient dazu, die Wirkung der Maßnahmen, die bereits durchgeführt werden, zu maximieren sowie neue Initiativen vorzuschlagen, um die Rechtsvorschriften der EU in vollem Umfang zu nutzen und, sofern erforderlich, zu stärken. Ziel ist ein kohärenter Rahmen für Maßnahmen, der durch eine intensive operative Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten, EU-Agenturen und den Herkunftsländern der Migranten unterstützt wird. Im Aktionsplan werden die Schlüsselrolle und die Verantwortung der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der EU-Rückkehrpolitik bekräftigt und ein Konzept entwickelt für eine stärkere diesbezügliche Interaktion zwischen den Mitgliedstaaten und den EU-Agenturen, die wesentliche Unterstützung leisten.

Die Durchführung aller in dieser Mitteilung aufgeführten Maßnahmen muss mit den internationalen Menschenrechtsstandards vereinbar sein, vor allem mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, der UN-Flüchtlingskonvention von 1951 und deren Protokoll von 1967 sowie dem Grundsatz der Nichtzurückweisung, so wie er im EU-Recht geregelt ist. Die EU-Rückführungsrichtlinie enthält spezielle rechtliche Garantien für den wirksamen Schutz der Rechte von Rückkehrern während des gesamten Rückkehrverfahrens. Wenn personenbezogene Daten betroffen sind, sollte besonders darauf geachtet werden, dass die geltenden Vorschriften vollumfänglich angewandt werden.

Ausreichende Mittel müssen bereitgestellt werden, um die Wirksamkeit der EU-Rückkehrpolitik entsprechend der Forderung des Europäischen Rates vom 25./26. Juni 2015 zu erhöhen. Aufbauend auf dem Europäischen Rückkehrfonds (2008-2013) wird der Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF) die Rückkehrmaßnahmen der Mitgliedstaaten wesentlich unterstützen, die wiederum beabsichtigen, im Rahmen ihrer nationalen Programme im Zeitraum 2014-2020 mehr als 800 Mio. EUR bereitzustellen. Die Kommission wird sorgfältig prüfen, ob die für Rückkehrmaßnahmen auf EU-Ebene zugewiesenen Mittel erhöht werden müssen, insbesondere im Hinblick auf die Finanzierung einschlägiger Frontex-Maßnahmen, und wird in den kommenden Jahren gegebenenfalls entsprechende Vorschläge unterbreiten.

II.Steigerung der Wirksamkeit des EU-Systems zur Förderung der Rückkehr irregulärer Migranten

1.Förderung der freiwilligen Rückkehr

Die freiwillige Rückkehr irregulärer Migranten in ihre Heimatländer, bleibt, wann immer möglich, weiterhin die bevorzugte Option. Die freiwillige Rückkehr und flankierende Wiedereingliederungsmaßnahmen tragen dazu bei, die Position von Rückkehrern in ihren Herkunftsländern zu stärken und andere so von irregulärer Migration abzuhalten. Sie gelten allgemein als kostenwirksamer als die zwangsweise Rückführung. Die freiwillige Rückkehr kann dazu beitragen, die Vorbehalte bestimmter Drittländer in Bezug auf die Zusammenarbeit bei der Rückkehr ihrer Staatsangehörigen zu überwinden. Der Anteil Freiwilliger an der Gesamtzahl der Rückkehrer hat in den letzten Jahren in der EU allmählich zugenommen. 2013 entschieden sich schätzungsweise rund 40 % für eine freiwillige Rückkehr, während es im Jahr 2009 lediglich 14 % waren.

Zwar sind in erster Linie die Mitgliedstaaten für die Gestaltung und Durchführung von Programmen zur freiwilligen Rückkehr verantwortlich, die EU leistet jedoch finanzielle Unterstützung für solche Programme und bietet ein Forum für den Austausch bewährter Verfahren sowie die Stärkung der operativen Zusammenarbeit im Hinblick auf die freiwillige Rückkehr. Im Rahmen der nationalen Programme des AMIF für den Zeitraum 2014-2020 planen die Mitgliedstaaten, mehr als doppelt so viele irreguläre Migranten zur freiwilligen Rückkehr zu bewegen, als rückgeführt werden. Die Kommission ermutigt die Mitgliedstaaten, einen wirksamen Rahmen zu entwickeln, der irregulären Migranten leichten Zugang zu Programmen für die freiwillige Rückkehr ermöglicht. Programme zur Unterstützung der freiwilligen Rückkehr sollten so gestaltet sein, dass ein „Sogfaktor“ vermieden wird, d. h. es sollten keine Anreize für weitere irreguläre Migranten geschaffen werden, nach Europa zu kommen, um von diesen Programmen zu profitieren.

Die Kommission wird mithilfe des Europäischen Migrationsnetzes (EMN) überwachen und bewerten, ob Unterschiede zwischen den Programmen der Mitgliedstaaten für die freiwillige Rückkehr und die Wiedereingliederung bestehen, die dazu führen könnten, dass Migranten sich gezielt in diejenigen Mitgliedstaaten begeben, die die lukrativsten „Pakete“ anbieten. Sie legt den Mitgliedstaaten nahe, gemeinsame Wiedereingliederungsprojekte zu entwickeln, durch die sowohl die Qualität der Unterstützung von Migranten als auch ihre Kosteneffizienz verbessert werden könnte (durch Größenvorteile bei den Verwaltungskosten).

Um den Anteil freiwilliger Rückkehrer weiter zu erhöhen, finanziert die Kommission im Rahmen des AMIF Programme zur Unterstützung der freiwilligen Rückkehr in Zusammenarbeit mit staatlichen und nichtstaatlichen Partnern, beispielsweise der Internationalen Organisation für Migration (IOM). Sie unterstützt ferner das europäische Netz zur Wiedereingliederung (European Reintegration Instrument Network, ERIN), das Rückkehrer bei der Wiedereingliederung sowie im sozialen Bereich und bei der Arbeitsplatzsuche unterstützt. Über die finanziellen Möglichkeiten des AMIF hinaus wird die Bereitstellung von Mitteln für eine nachhaltige Rückkehr- und Wiedereingliederungspolitik eine klare Priorität im Rahmen der EU-Finanzierungsprogramme in den Bereichen Entwicklungszusammenarbeit und Nachbarschaftspolitik darstellen. Vor allem aus dem Treuhandfonds, der beim Migrationsgipfel EU-Afrika (11. und 12. November 2015) in Valletta auf den Weg gebracht werden wird, dürften erhebliche Mittel für die Rückkehr und die Wiedereingliederung von Migranten in ihren Herkunftsländern bereitgestellt werden.

Der Erfolg von Maßnahmen für die freiwillige Rückkehr hängt jedoch auch davon ab, wie glaubhaft die Möglichkeit einer zwangsweisen Rückführung ist. Migranten, die häufig ihre gesamten Ersparnisse an Schleuser gezahlt haben, die sie nach Europa bringen sollen, werden möglicherweise nur dann zur Teilnahme an Programmen zur Unterstützung der freiwilligen Rückkehr bereit sein, wenn klar ist, dass sie auf jeden Fall zurückkehren müssen. Wenn Migranten nicht freiwillig zurückkehren, muss eine zwangsweise Rückführung erfolgen.

Sofortmaßnahmen Überwachung der Auswirkungen von Unterschieden zwischen den nationalen Regelungen für die freiwillige Rückkehr Förderung von Programmen zur Unterstützung der freiwilligen Rückkehr durch den AMIF Mittelfristige Maßnahmen Förderung bewährter Verfahren für Programme zur freiwilligen Rückkehr und Wiedereingliederung über das EMN Unterstützung gemeinsamer Wiedereingliederungsprogramme

2.Stärkere Durchsetzung der EU-Vorschriften

Die gründliche und systematische Anwendung der EU-Rückkehrvorschriften ist von grundlegender Bedeutung für die Steigerung der Wirksamkeit des Systems. Nach der Rückführungsrichtlinie der EU sind die Mitgliedstaaten verpflichtet , gegenüber jedem Staatsangehörigen eines Drittstaats, der sich irregulär in ihrem Hoheitsgebiet aufhält, eine Rückkehrentscheidung zu erlassen und erforderlichenfalls Maßnahmen zu deren Durchsetzung zu ergreifen . Die Richtlinie enthält ferner Garantien, um die Rechte von Rückkehrern zu schützen und ihnen eine Rückkehr auf menschenwürdige und angemessene Weise zu ermöglichen.

Als letztes legitimes Mittel zur Erfüllung ihrer Verpflichtung zur Durchsetzung der Rückkehr sollten die Mitgliedstaaten von der Inhaftnahme Gebrauch machen, sofern dies erforderlich ist, um zu verhindern, dass sich irreguläre Migranten durch Flucht entziehen und in andere Mitgliedstaaten begeben (Sekundärmigration). Solange eine reelle Chance auf Abschiebung besteht, sollte diese mögliche Abschiebung nicht durch eine vorzeitige Beendigung der Inhaftierung gefährdet werden. Die maximale Haftdauer nach nationalem Recht sollte es den Behörden der Mitgliedstaaten ermöglichen, die zur Identifizierung eines irregulären Migranten und zur Ausstellung der Reisedokumente durch das Herkunftsland notwendigen Maßnahmen zu treffen. Die Mitgliedstaaten sollten, wo dies angezeigt ist, neue Alternativen zur Inhaftnahme und den Einsatz von weniger intensiven Zwangsmaßnahmen prüfen. In diesem Zusammenhang könnten irreguläre Migranten unter anderem elektronisch überwacht oder in halbgeschlossenen Einrichtungen untergebracht werden.