Stellungnahme zu dem Vorschlag für einen Beschluß des Rates über den Abschluß des Übereinkommens zum Schutz und zur Nutzung grenzueberschreitender Wasserläufe und internationaler Seen in Namen der Gemeinschaft (1) (94/C 34/01)

Der Rat beschloß am 12. Juli 1993, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 130 s des EWG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Umweltschutz, Gesundheitswesen und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 9. November 1993 an. Berichterstatter war Herr Giacomelli.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 310. Plenartagung (Sitzung vom 24. November 1993) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Einführung

1.1. Das Übereinkommen zum Schutz und zur Nutzung grenzueberschreitender Wasserläufe und internationaler Seen (im folgenden "das Übereinkommen" genannt) wurde am 18. März 1992 in Helsinki abgeschlossen; Ziel des Vorschlags für einen Beschluß des Rates ist die Genehmigung des Übereinkommens im Namen der Europäischen Gemeinschaft. Das Übereinkommen wurde von einer Arbeitsgruppe vorbereitet, an der die Kommission im Namen der Gemeinschaft teilnahm, und ist bis dato von 24 Staaten, darunter 11 EG-Mitgliedstaaten, unterzeichnet worden. Bislang hat nur die Republik Irland das Übereinkommen noch nicht unterzeichnet.

1.2. Ziel dieses Übereinkommens ist die Festlegung von Rahmenbedingungen für die bi- oder multilaterale Zusammenarbeit bei der Vermeidung, Bewältigung und Verringerung der Verschmutzung grenzueberschreitender Gewässer und internationaler Seen und allgemein bei der Sicherstellung einer rationellen Bewirtschaftung der Wasserressourcen in den Ländern der UN-Wirtschaftskommission für Europa, unter deren Schirmherrschaft dieses Übereinkommen erarbeitet wurde.

1.3. Die Anwendungsbereiche des Übereinkommens fallen teilweise unter die Zuständigkeit der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Rechtsvorschriften für Gewässer; gemäß dem Urteil vom 31. März 1971 ist die Gemeinschaft für den Abschluß eines solchen Übereinkommens zuständig. Die Mitgliedstaaten sind zudem einzeln nicht in der Lage, sämtliche aus dem Übereinkommen erwachsenden Pflichten zu erfuellen; daher sind die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten gemäß Artikel 25 Absatz 3 und 4 des Übereinkommens gehalten, ihre jeweilige Verantwortlichkeit für die Erfuellung dieser Verpflichtungen festzusetzen.

1.4. Dementsprechend sollen die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten dieses Übereinkommen für ihren jeweiligen Zuständigkeitsbereich abschließen und die Genehmigungs- oder Ratifizierungsurkunden hinterlegen.

1.5. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß billigt angesichts der umweltpolitischen Ausrichtung der in dem Übereinkommen vorgesehenen Maßnahmen, daß der Ratsbeschluß auf Artikel 130 s des EWG-Vertrags gestützt wird. Er erkennt ferner in Übereinstimmung mit dem letzten Erwägungsgrund des Vorschlags an, daß der Abschluß des Übereinkommens zur Verwirklichung der in Artikel 130 r des EWG-Vertrags festgelegten Ziele beiträgt.

1.6. Gemäß Artikel 26 des Übereinkommens tritt dieses am neunzigsten Tag nach Hinterlegung der sechzehnten Ratifizierungsurkunde in Kraft. Vorbehaltlich seiner unter Ziffer 4 vorgetragenen Überlegungen unterstützt der Ausschuß den Wunsch der Kommission, daß die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten dieses Übereinkommen für ihren jeweiligen Zuständigkeitsbereich abschließen und ihre Genehmigungs- oder Ratifizierungsurkunden gleichzeitig hinterlegen, wodurch die Annahme von internationalen Vorschriften zum Schutz der Umwelt und grenzueberschreitender Wasserläufe und Seen beschleunigt würde.

2. Einleitende Bemerkungen

2.1. Der Bedarf an qualitativ hochwertigem Trinkwasser kann nur bei Vorhandensein relativ sauberer Wasservorräte befriedigt werden. In einigen Fällen kann dieses Ziel auf Gemeinschaftsebene nur erreicht werden, wenn auch ausserhalb der Gemeinschaftsgrenzen Maßnahmen ergriffen werden.

2.2. Der Ausschuß kann daher nicht umhin, die Kommission in ihrem Bestreben zu unterstützen, die Maßnahmen zum Schutz der Wasservorräte insbesondere durch Ausweitung ihres Geltungsbereichs auf Drittländer zu verstärken. Dieses Bestreben steht im Einklang mit der Erklärung der vom 26. bis 31. Januar 1992 in Dublin veranstalteten "International Conference on Water and the Environment", die im Hinblick auf die Erarbeitung von Empfehlungen für die Umweltschutzkonferenz in Rio de Janeiro stattfand. Sinngemäß hieß es darin u.a., eine der wesentlichen Prioritäten bestehe in der Erarbeitung und Umsetzung integrierter Bewirtschaftungsverfahren, die von allen betroffenen Regierungen angenommen und in internationalen Übereinkommen festgeschrieben würden.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Die Grundsätze des Übereinkommens (Teil I)

Ziel des Übereinkommens ist die Schaffung von Rahmenbedingungen für die Vermeidung, Kontrolle und Verringerung der Wasserverschmutzung. Die Grundsätze des Übereinkommens entsprechen der auf dem Vorsorgeprinzip, dem Verursacherprinzip usw. aufbauenden Ausrichtung der Gemeinschaftspolitik. Daher wird die innerhalb der Gemeinschaft auf diesem Gebiet verfolgte Politik durch das Übereinkommen in keiner Weise verändert, sondern im Gegenteil nutzbringend ergänzt. Die Ausweitung dieser Grundsätze auf Drittländer kann sich überdies nur positiv auswirken, da Vorschriften zum Schutz und über die Nutzung von grenzueberschreitenden Wasserläufen und internationalen Seen erst dann den gewünschten Erfolg haben können, wenn sie international gültig sind.

3.2. Durchführung der Maßnahmen (Teil II)

3.2.1. In Teil II werden bi- oder multilaterale Kooperationsmaßnahmen vorgesehen und die Durchführungsmodalitäten für die in Teil I vorgegebenen Prinzipien festgelegt.

3.2.2. Die Durchführung der auf diesen Prinzipien beruhenden Maßnahmen zur Bekämpfung der Verschmutzung auf Gemeinschaftsebene hat in vielen Bereichen positive Ergebnisse gezeitigt. Gleichzeitig traten jedoch auch die Grenzen deutlich zutage. Die auf Gemeinschaftsebene gemachten Erfahrungen müssen daher unbedingt berücksichtigt werden, um eine Wiederholung der Schwierigkeiten bei der Ausweitung der Maßnahmen auf die internationale Ebene zu vermeiden.

3.2.3. Überlegungen zu der Umsetzung der Prinzipien

3.2.3.1. Die Verstärkung des Umweltschutzes und insbesondere des Schutzes der Wasserressourcen ist eine allgemein anerkannte Notwendigkeit. Aus diesem Grund hat die Kommission in zahlreichen Einzelrichtlinien im Rahmen eines doppelten Ansatzes Emissionsnormen und Qualitätsziele festgelegt. Inzwischen ist es jedoch erforderlich geworden, noch weiter zu gehen und eine integrierte Bewirtschaftung auf Ebene des Grundwassergebietes unter Festlegung von prioritären Maßnahmen und Aufstellung eines realistischen, an die finanziellen Voraussetzungen angepassten Zeitplans anzustreben. Dieser Aspekt wurde in der Erklärung der Internationalen Konferenz von Dublin im Januar 1992 hervorgehoben, der zufolge die für die Planung und Bewirtschaftung der Wasservorräte am besten geeignete geographische Einheit das Grundwassergebiet unter Einbeziehung des ober- und unterirdischen Wassers ist. Auch Artikel 11 der Europäischen Wassercharta (Europarat, 1967) zufolge sollte sich die Bewirtschaftung der Wasservorräte an dem natürlichen Einzugsgebiet und nicht an administrativen und politischen Grenzen orientieren.

3.2.3.2. Um den unterschiedlichsten natürlichen und wirtschaftlichen Gegebenheiten besser Rechnung tragen zu können, wird innerhalb der Gemeinschaft das Subsidiaritätsprinzip angewendet. Es ist jedoch wünschenswert, daß dieses Prinzip nicht nur auf gemeinschaftsinterne Maßnahmen Anwendung findet, sondern auch bei grenzueberschreitenden Maßnahmen im Rahmen der Zusammenarbeit mit Drittländern.

Die Arbeiten der "Internationalen Kommission zum Schutz des Rheins gegen Verunreinigung" sollten bei entsprechenden Maßnahmen für Maas, Donau und Elbe sowie im Maritza-Delta in Griechenland berücksichtigt werden. Ferner sollte im Hinblick auf eine wirksame Zusammenarbeit mit den betroffenen Drittländern auf den Erfahrungen der Rhein-Kommission aufgebaut werden. Darüber hinaus ist es wichtig, den Begriff der "Anrainerstaaten" - laut Artikel 1 Absatz 4 des Übereinkommens "die Vertragsparteien, die an dasselbe grenzueberschreitende Gewässer angrenzen" - bei der Benennung der Vertreter für die jeweiligen Ausschüsse strikt einzuhalten. Dies dürfte eigentlich eine Selbstverständlichkeit sein.

3.2.3.3. Die Berücksichtigung lokaler Gegebenheiten ist um so wichtiger, als viele angrenzende Staaten vor wenigen Jahren noch dem Ostblock angehörten und derzeit mit wirtschaftlichen Schwierigkeiten zu kämpfen haben. Dem Übereinkommen zufolge muß der Schutz von sauberen, zur Trinkwasserherstellung geeigneten Wasservorräten in ganz Europa, d.h. EG- und Nicht-EG-Staaten, gewährleistet werden. In diesem Zusammenhang müssen die mittel- und osteuropäischen Staaten vorläufig weiterhin finanziell unterstützt und zu verstärkten Anstrengungen bezueglich des Schutzes ihrer Trinkwasserressourcen nach dem Vorbild der übrigen europäischen Staaten bzw. der Unterzeichnerstaaten angespornt werden, um horrenden Kosten vorzubeugen, die aus Schwächen oder Versäumnissen jener Staaten entstehen können.

3.2.3.4. Die Rolle der EG-Kommission im Zusammenhang mit dem Übereinkommen sollte in der Aufstellung flexibler Rahmenbedingungen für die Einsetzung und erfolgreiche Arbeit von Ausschüssen für multinationale Zusammenarbeit auf der Ebene des Grundwassergebiets bestehen, die die Erarbeitung detaillierter, optimaler und demzufolge wirksamer Maßnahmen zur Aufgabe haben.

3.3. Die Modalitäten für die Nutzung der Wasserressourcen

3.3.1. Bei der Nutzung von Wasserressourcen muß den spezifischen Eigenschaften Rechnung getragen werden, die sie z.B. von Bodenschätzen unterscheiden.

Bei der Definition einer "vernünftigen" Nutzung ist zu berücksichtigen, daß sich Wasserressourcen jedes Jahr zumindest teilweise erneuern. Beim Umgang mit Wasser muß Besonnenheit walten, damit nicht zuviel vom wertvollen Naß ungenutzt ins Meer fließt.

Eine Möglichkeit bestuende darin, die Wasservorräte wie eine Vermögensmasse zu verwalten und eine dauerhafte Entwicklung in Abhängigkeit von der Nachfrage und unter Vermeidung jedweder Verschwendung anzustreben.

Demzufolge ist das Ziel der Erhaltung bei Wasserressourcen anders zu definieren als bei fossilen Ressourcen; es geht eigentlich mehr um eine rationelle und ausgewogene Nutzung.

3.3.2. Die Besonderheit des Wasserverbrauchs

Ein weiterer wichtiger Gesichtspunkt ist die Tatsache, daß Wasser meistens nicht wirklich verbraucht wird. Es kann erneut gereinigt und für zahlreiche Zwecke weiterverwendet werden. Demnach geht es also weniger um den Verbrauch als vielmehr um den Reinheitsgrad von Wasser. Die Aspekte Qualität und Quantität stehen also in engem Zusammenhang.

3.3.3. Priorität dem Trinkwasser

Unter den verschiedenen Verwendungszwecken für Wasser kommt angesichts der Auswirkungen auf Hygiene und menschliche Gesundheit der Deckung des Trinkwasserbedarfs vorrangige Bedeutung zu.

Die qualitativ hochwertigsten Wasserressourcen sind daher vorrangig der Trinkwasserherstellung vorzubehalten, wobei die gegenwärtigen Qualitätsanforderungen an Leitungswasser und Tafelwässer gewährleistet bleiben müssen. Für die übrigen Verwendungszwecke kann auch Wasser von weniger guter Qualität dienen.

Die Vorrangigkeit des Trinkwasserbedarfs muß der Definition von vertretbaren Kompromissen im Rahmen der Kooperationsgremien zugrunde gelegt werden.

4. Überlegungen zu verschiedenen Bestimmungen des Übereinkommens

Diese Überlegungen zu diversen Bestimmungen des Übereinkommens werden selbstredend nicht mit Blick auf Änderungen der vorliegenden Fassung angestellt, die am 18. März 1992 angenommen und bislang von 24 Staaten, darunter 11 EG-Mitgliedstaaten, unterzeichnet worden ist und daher auch nicht mehr geändert werden kann. Diese Überlegungen werden im Hinblick auf eine mögliche Revision des Übereinkommens zu einem späteren Zeitpunkt angestellt. Möglicherweise könnten sie auch bei der Ausarbeitung spezifischer Übereinkommen zum Tragen kommen.

4.1. Zu Artikel 1 Punkt 1 des Übereinkommens

Bei der Festlegung von Maßnahmen zum Schutz sämtlicher Wasserressourcen dürfen Oberflächengewässer und Grundwasser nicht getrennt behandelt werden. In diesem Sinne ist zu begrüssen, daß die Definition von grenzueberschreitenden Gewässern gemäß Artikel 1 Punkt 1 des Übereinkommens auch Grundwasser einschließt.

4.2. Zu Artikel 1 Punkt 6

Wie Artikel 1 Punkt 6 zu entnehmen ist, bezieht sich das Übereinkommen auf gefährliche Stoffe im weiteren Sinne, namentlich Stoffe, die giftig, krebserregend, mutagen, teratogen oder bioakkumulativ wirken, insbesondere wenn sie beständig sind.

Die Wasserressourcen stehen jedoch in ständigem Austausch mit der Umwelt und stellen bestimmten Pflanzen- und Tierarten ihren Lebensraum. Charakteristische Merkmale können sich daher im Lauf der Zeit evolutiv verändern, und die Schutzmaßnahmen müssen diesen natürlichen Einfluessen Rechnung tragen.

Beispielsweise führt die Eutrophierung bestimmter Wasserläufe oder Seen aufgrund erhöhter Phosphatkonzentrationen zu verstärktem Algenwachstum. Dadurch wiederum können Stoffe freigesetzt werden, die die Trinkwasserproduktion erschweren (Stoffe, die die organoleptischen Eigenschaften des Trinkwassers ungeachtet der Aufbereitungsverfahren nachhaltig verschlechtern, und aus gesundheitlicher Sicht unerwünschte Metaboliten). Eine erhöhte Konzentration dieser Stoffe kann sogar zur Unbrauchbarkeit von Rohwasser für die Trinkwasserherstellung führen.

Sollte dieser Aspekt bei den in dem Übereinkommen vorgesehenen Maßnahmen zum Schutz der Wasserressourcen unberücksichtigt geblieben sein, dann müsste er bei einer der o.g. Gelegenheiten zum Tragen kommen. Jedoch besteht Grund zu der Annahme, daß dieser Aspekt implizit in Anhang III Buchstaben e) und f) des Übereinkommens berücksichtigt wurde, wo es heisst:

"Bei den Qualitätszielen und -kriterien für Gewässer ist bzw. sind

e) die Anwendung ökologischer Klassifizierungsmethoden und chemischer Verzeichnisse für die mittel- und langfristige Prüfung der Erhaltung und Verbesserung der Wasserqualität als Grundlage heranzuziehen;

f) das Maß, bis zu welchem die Ziele erreicht werden, und die zusätzlichen Schutzmaßnahmen auf der Grundlage von Emissionsgrenzwerten, die im Einzelfall notwendig sind, zu berücksichtigen."

4.3. Zu Artikel 13 - Austausch von Informationen zwischen Anrainerstaaten

Es ist ein Austausch von Informationen über die Qualität von Wasserläufen vorgesehen. Den Erfahrungen der Gemeinschaft zufolge ist es wesentlich, die Probenahme-, Analyse-und Auswertungsverfahren zu harmonisieren, um aus den Informationen auch Nutzen ziehen zu können. Es ist daher wichtig, für diesen Informationsaustausch auf lokaler Ebene präzise, zielgerichtete Rahmenbedingungen festzulegen - eine der Aufgaben der Kooperationsausschüsse.

Die Wasserversorgungsunternehmen können bei der Durchführung dieser Maßnahme vor Ort eine zentrale Rolle spielen. Aufgrund ihrer Verantwortung für die Qualität des aufbereiteten Wassers verfügen sie über eine eingehende Kenntnis des Rohwassers und insbesondere der kurzfristig auftretenden Veränderungen. In zahlreichen europäischen Staaten sind die Wasserversorgungsunternehmen zunehmend auch für die Überwachung bestimmter Umweltmerkmale zuständig.

Es wäre demnach wünschenswert, eventuell im Rahmen spezifischer Übereinkommen die wichtige Rolle der Wasserversorgungsunternehmen beim Informationsaustausch der Anrainerstaaten über die Qualität grenzueberschreitender Wasserläufe anzuerkennen.

4.4. Zu Artikel 14 - Warn- und Alarmsysteme

Der Ausschuß begrüsst, daß der für die bi- oder multilaterale Überwachung der Wasserressourcen unentbehrlichen Aufstellung von Warn- und Alarmsystemen in dem Übereinkommen ein so hoher Stellenwert eingeräumt wird.

Für die Wasserversorgungsunternehmen stellt Wasserverschmutzung infolge eines Unfalls eine grosse Gefahr dar, denn die Auswirkungen können so schwerwiegend sein, daß es zu einer vollständigen Unterbrechung der Wasserversorgung kommt. Daher haben zahlreiche Wasserversorgungsunternehmen Aktionspläne zur Eingrenzung der Auswirkungen solcher Vorfälle aufgestellt, deren Wirksamkeit jedoch von der Einführung und dem Funktionieren der Warn- und Alarmsysteme abhängt. Diese Systeme müssen auf die besonderen Gegebenheiten der Wasserversorgung in dem betroffenen Gebiet abgestimmt sein. Sie müssen daher auf einer geeigneten, praxisnahen Ebene ausgearbeitet und verwaltet werden.

Geschehen zu Brüssel am 24. November 1993.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Susanne TIEMANN

(1) ABl. Nr. C 212 vom 5. 8. 1993, S. 60.