Updating the 2007 Joint EU Strategy on Aid for Trade

Wohlstand durch Handel und Investitionen

Aktualisierung der gemeinsamen EU-Strategie für Handelshilfe von 2007

1Einleitung

Mit der Handelshilfe sollen die Partnerländer dabei unterstützt werden, ihre wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zu verbessern und ihren Handel so auszubauen, dass das Wachstum angekurbelt und die Armut verringert wird. Seit Einführung dieses Konzepts durch die Welthandelsorganisation (WTO) im Jahr 2005 ist das Anliegen, die Entwicklungsländer bei der Nutzung der Vorteile des Handels zu unterstützen, zu einem festen Bestandteil der Entwicklungszusammenarbeit geworden. Das Handelshilfe-Konzept betrifft ein breites Spektrum von Bereichen, u. a. Gestaltung der Handelspolitik, handelsrelevante Vorschriften und Normen, wirtschaftliche Infrastruktur (z. B. in den Bereichen Energie, Verkehr oder Telekommunikation) und Aufbau von Produktionskapazitäten in exportorientierten Wirtschaftszweigen wie Landwirtschaft, Fischerei und Industrie.

Als gemeinsame Antwort der EU und ihrer Mitgliedstaaten auf die WTO-Initiative formulierte die EU im Jahr 2007 ihre Strategie für Handelshilfe unter der Überschrift „Verstärkung der EU-Unterstützung für handelsbezogene Bedürfnisse in Entwicklungsländern“, um die Entwicklungsländer und vor allem die am wenigsten entwickelten Länder (Least Developed Countries – LDC) bei der Integration in das auf Regeln beruhende globale Handelssystem und der wirksameren Nutzung des Handels zur Ankurbelung des Wachstums und zur Armutsminderung zu unterstützen.

In den zehn Jahren, die seither vergangen sind, haben sich die wirtschaftlichen Gegebenheiten stark verändert und sind die globalen Wertschöpfungsketten immer komplexer geworden. Auch der politische Kontext hat sich grundlegend gewandelt, und zwar sowohl auf globaler Ebene – insbesondere mit der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung – als auch auf EU-Ebene mit der Globalen Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU, dem neuen Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik und der Strategie „Handel für alle“.

Zweck dieser Mitteilung ist die Aktualisierung der bisherigen Strategie für Handelshilfe vor dem Hintergrund dieser Entwicklungen. Daher wird ein ergebnisorientierter und integrierter Ansatz für Handelshilfe und handelsfördernde Investitionen vorgeschlagen, damit das breite Spektrum der verfügbaren politischen Instrumente der EU optimal genutzt wird und so die Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum und die Armutsminderung insgesamt gesteigert werden. Der Schwerpunkt liegt auf der Schaffung von mehr und besseren Arbeitsplätzen sowie auf den Ländern mit dem größten Unterstützungsbedarf, insbesondere den am wenigsten entwickelten Ländern.

2Die EU-Handelshilfe in den vergangenen zehn Jahren

In den letzten zehn Jahren waren die EU und ihre Mitgliedstaaten die weltweit größten Geber von Handelshilfe: Auf sie entfällt ein Drittel des bereitgestellten Gesamtbetrags. Alles in allem haben sich die Mittelbindungen der EU im Bereich Handelshilfe zwischen 2007 und 2015 um mehr als 85 % auf 96,79 Mrd. EUR erhöht. Allein im Jahr 2015 wurden hierfür Mittel in Rekordhöhe von 13,16 Mrd. EUR gebunden. Ein wichtiges Element des Handelshilfe-Konzepts ist die „handelsbezogene Hilfe“, deren Zielmarke von 2 Mrd. EUR bereits im Jahr 2008, d. h. zwei Jahre früher als geplant, erreicht wurde. Im Jahr 2015 erreichte die handelsbezogene Hilfe einen Wert von stattlichen 2,8 Mrd. EUR und damit im Zeitraum 2007-2015 einen Gesamtbetrag von 21,5 Mrd. EUR. 37 % davon gingen an Länder in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean („AKP-Staaten“). Der Umfang der Unterstützung der am wenigsten entwickelten Länder blieb in absoluten Zahlen stabil und lag im Zeitraum 2007-2015 bei fast 18 Mrd. EUR (19 % der gesamten EU-Handelshilfe), während relativ gesehen ein Rückgang zu verzeichnen war, da das Gesamtvolumen der EU-Handelshilfe zunahm.

In qualitativer Hinsicht wurden mit der handelsbezogenen Hilfe der EU in den meisten vorrangigen Bereichen beachtliche Ergebnisse erzielt. In den am wenigsten entwickelten Ländern und in fragilen Situationen gelang es häufig, durch die Unterstützung das Handelsvolumen zu stabilisieren oder gar zu erhöhen. Außerdem wurden mit der EU-Handelshilfe positive Ergebnisse durch breiter angelegte regionale oder thematische Mehrjahresinitiativen erzielt, z. B. durch die EU-Förderung für den Aufbau von AKP-Kapazitäten zur Integration in das multilaterale Handelssystem und zur Vorbereitung auf die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen.

Allerdings war die Handelshilfe bei der Förderung und Diversifizierung des Handels in den ärmsten Ländern und in fragilen Situationen nur begrenzt erfolgreich. Trotz umfangreicher Unterstützung und des zollfreien Zugangs zum EU-Markt für nahezu alle ihre Erzeugnisse blieben die am wenigsten entwickelten Länder und Länder in fragilen Situationen am Rande der Weltwirtschaft. Im Jahr 2015 lag in den am wenigsten entwickelten Ländern der Anteil des verarbeitenden Gewerbes bei 12 % und damit immer noch weit unter dem Durchschnitt der Entwicklungsländer von 20 %. Das Handelsdefizit der am wenigsten entwickelten Länder bei Waren und Dienstleistungen stieg zwischen 2006 und 2015 massiv an (von 7,3 Mrd. USD auf 104,2 Mrd. USD) und ihr Anteil an den weltweiten Ausfuhren lag weiterhin unter 1 %, obwohl sie 12,8 % der Weltbevölkerung ausmachen.

3Weltwirtschaft und politischer Kontext im Wandel

Die Globalisierung der Wirtschaft ist kein neues Phänomen, aber die Triebkräfte und Trends der Globalisierung ändern sich rasch.

Ein wichtiger aktueller Trend ist die wachsende Bedeutung globaler und regionaler Wertschöpfungsketten in Verbindung mit internationalen Produktionsnetzwerken, die sich zunehmend auf den Handel zwischen und innerhalb von Unternehmen stützen. Dienstleistungen nehmen im internationalen Handel einen immer größeren Stellenwert ein und die Digitalisierung bringt Veränderungen in der Weltwirtschaft mit sich, von denen viele noch nicht absehbar sind. Allerdings haben zahlreiche Entwicklungsländer an den globalen Wertschöpfungsketten und der Digitalisierung weiterhin kaum teil, sodass hier großer Handlungsbedarf besteht. Die Industrialisierung, die Produktivität und die Diversifizierung der Volkswirtschaften sind in vielen Entwicklungsländer nach wie vor begrenzt, da sie immer noch von Niedriglohnarbeit, der Ausfuhr von Rohstoffen und der Herstellung von Grundstoffen im unteren Marktsegment abhängen. Daher bedarf es umfangreicher Reformen und Investitionen, die nicht allein mit Finanzmitteln aus öffentlichen Quellen bestritten werden können.

Der politische Kontext hat sich ebenfalls verändert. Mit der Aktionsagenda von Addis Abeba aus dem Jahr 2015 wurde die Frage der für die Umsetzung der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung benötigten Mittel angegangen, welche kurz darauf verabschiedet wurde. Der Schwerpunkt liegt auf der Bedeutung des internationalen Handels und von Investitionen des Privatsektors als weitere Umsetzungsmittel neben der öffentlichen Entwicklungshilfe (ODA). Die Agenda 2030 enthält das neue und universelle Entwicklungsparadigma für die kommenden Jahre, das auf der Integration und Interdependenz aller 17 Ziele für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals – SDG) und der 169 Zielvorgaben auf der Grundlage der drei Dimensionen der nachhaltigen Entwicklung beruht: der wirtschaftlichen, der sozialen und der ökologischen Dimension.

Gemäß dem Pariser Klimaschutzübereinkommen müssen bei den Produktions- und Handelssystemen strukturelle Veränderungen vorgenommen werden, sodass eine neue, kohlenstoffarme und klimaresistente Wirtschaft entsteht, die eine Eindämmung des Klimawandels und die Anpassung an seine Folgen ermöglicht. Der Übergang zur Kreislaufwirtschaft birgt neue Chancen für Innovation und Wirtschaft, die die Entwicklungsländer stärker nutzen sollten.

Diesem sich wandelnden Umfeld hat die EU mit zwei grundlegenden politischen Initiativen Rechnung getragen. Erstens wird in der Globalen Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU eine reaktionsfähige, koordiniert handelnde EU gefordert, die die breite Palette der ihr zur Verfügung stehenden politischen Instrumente optimal nutzt, wobei die entwicklungs- und die handelspolitischen Instrumente im Vordergrund stehen.

Zweitens wird mit dem neuen Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik der mit der Agenda 2030 vollzogene Paradigmenwechsel auf die Entwicklungszusammenarbeit der EU übertragen. Im Mittelpunkt steht dabei die Armutsminderung unter Berücksichtigung der Grundsätze einer wirksamen Entwicklungszusammenarbeit. Angestrebt werden Synergien zwischen den einzelnen Politikbereichen, eine bessere Koordinierung und mehr Kohärenz zwischen den EU-Akteuren und ‑Instrumenten sowie die Förderung von Handel und verantwortungsvollen Investitionen in Entwicklungsländern im Hinblick auf eine nachhaltige Entwicklung. Dies greift die Ausrichtung auf, die in der Mitteilung „Handel, Wachstum und Entwicklung“, welche 2015 durch die Mitteilung „Handel für alle“ aktualisiert wurde, bereits angelegt war.

Aus diesem neuen politischen Kontext ergeben sich zwei wesentliche Aspekte. Erstens sollten die Mittel der öffentlichen Entwicklungshilfe gezielt dort eingesetzt werden, wo der Bedarf am größten ist, insbesondere für die am wenigsten entwickelten Länder und in fragilen Situationen. Zweitens verlagert sich der Schwerpunkt nun hin zu einer stärker strategischen Ausrichtung der öffentlichen Entwicklungshilfe als Katalysator für die Mobilisierung weiterer öffentlicher und privater Finanzmittel, etwa durch die neue EU-Investitionsoffensive für Drittländer, den sogenannten Externen Investitionsplan (EIP). Künftig sollen öffentliche und private Investitionen in verstärktem Maße zu einem integralen Bestandteil der EU-Unterstützung für den Ausbau der Handels- und Produktionskapazitäten werden.