MITTEILUNG DER KOMMISSION

Ausschöpfung des Potenzials des digitalen COVID-Zertifikats der EU –

mehr Freizügigkeit für Bürgerinnen und Bürger und Unterstützung der Erholung des Luftverkehrssektors durch Leitlinien und Empfehlungen für die EU-Mitgliedstaaten

(2021/C 313/02)

1. Einleitung

Das digitale COVID-Zertifikat der EU (1) (EU Digital COVID Certificate, EU DCC) ist am 1. Juli 2021 in allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union in Kraft getreten. Damit wurde erfolgreich ein digitales EU-System für eine kostenlose Ausstellung, Überprüfung und Anerkennung von Impfbescheinigungen und Nachweisen über ein negatives SARS-CoV-2-Testergebnis oder über die Genesung von einer COVID-19-Infektion eingeführt. In einer gemeinsamen Anstrengung haben die Europäische Kommission, das Europäische Parlament und der Rat sowie die nationalen Behörden ein völlig neues System aufgebaut, das in Rekordzeit einsatzfähig war und zur Wiederherstellung der Freizügigkeit innerhalb der Union beitragen wird. Mit der erfolgreichen Impfkampagne, die einen Meilenstein im Kampf gegen die Pandemie darstellt, wird das digitale COVID-Zertifikat der EU im Alltag der EU-Bürgerinnen und -Bürger und der Drittstaatsangehörigen mit Wohnsitz in der EU deutlich spürbare positive Auswirkungen haben. Ergänzt wird das Zertifikat durch andere Initiativen, die den Bürgerinnen und Bürgern die Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit erleichtern sollen, etwa die in der Empfehlung (EU) 2020/1475 des Rates (2) vereinbarte koordinierte Vorgehensweise bei der Beschränkung der Freizügigkeit aufgrund der COVID-19-Pandemie und die vom Europäischen Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten wöchentlich im Ampelfarben veröffentlichte Karte (3), die Informationsplattform „Re-Open EU“ (4) und das europäische COVID-19-Sicherheitssiegel für Tourismusbetriebe (5).

Zwischen dem Legislativvorschlag der Europäischen Kommission und der Einführung des digitalen COVID-Zertifikats der EU sind kaum vier Monate vergangen, was erneut zeigt, wie real der Zusatznutzen der europäischen Zusammenarbeit ist. Möglich war dies aufgrund der Entschlossenheit und des Engagements sowohl der EU-Gesetzgeber als auch der technischen Sachverständigen auf europäischer und nationaler Ebene – in allen Mitgliedstaaten – und in den einschlägigen Unternehmen. Auch bezüglich der Verbreitung des digitalen COVID-Zertifikats der EU werden neue Rekorde aufgestellt: Mehr als 270 Millionen digitale Zertifikate wurden bereits ausgestellt, was zeigt, wie groß das Interesse ist, das digitale COVID-Zertifikat der EU zu nutzen. Die Interoperabilität des Zertifikats ist bereits in mehr als 30 Ländern sichergestellt. Das den Verordnungen über das digitale COVID-Zertifikat der EU zugrunde liegende Ziel der Erleichterung der Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit innerhalb der Union während der COVID-19-Pandemie ist nun – aufgrund der Einführung des digitalen COVID-Zertifikats der EU – seiner Verwirklichung ein gutes Stück näher.

Das digitale COVID-Zertifikat der EU kommt zu einer Zeit, da fast zwei Drittel der erwachsenen Bevölkerung der Union mindestens einmal mit einem COVID-19-Impfstoff geimpft wurden und die Union über ausreichend Impfdosen für ihr Ziel verfügt, vor Ende des Sommers 2021 mindestens 70 % der erwachsenen Bevölkerung vollständig zu impfen.

Der Luftverkehr ist einer der ersten Bereiche, in dem das digitale COVID-Zertifikat der EU in großem Umfang genutzt wird. Bis Anfang Juli 2021 hatte der Luftverkehr um 20 % zugenommen und dürfte im Juli mehr als 60 % des Verkehrsaufkommens von 2019 erreichen (6). Der Luftverkehr wird im Laufe des Sommers weiter zunehmen, da EU-Bürgerinnen und -Bürger und Drittstaatsangehörige mit Wohnsitz in der EU ihr Recht auf Freizügigkeit wieder in Anspruch nehmen wollen, sei es zu Urlaubsreisen, zum Besuch von Freunden und Verwandten oder aus beruflichen Gründen. Die Reise- und Tourismusbranche dürfte erheblich von der Einführung des digitalen COVID-Zertifikats der EU profitieren. Das rasche Wachstum des Luftverkehrs zeigt, in welchem Maße das digitale COVID-Zertifikat der EU dazu beitragen kann, die Erholung zu stärken, während die Pandemie unter Kontrolle bleibt. Gleichzeitig machen es die höheren Fluggastzahlen erforderlich, dass alle beteiligten Akteure für eine reibungslose Umsetzung der Regelung sorgen, insbesondere bei der Überprüfung der Zertifikate. Wie unten erläutert, hat eine Umfrage der Kommission ergeben, dass die Überprüfung des digitalen COVID-Zertifikats der EU derzeit in 15 verschiedenen Konstellationen erfolgt, von denen einige offenbar vermeidbare Doppelarbeit mit sich bringen. Wie im COVID-19-Protokoll für den Gesundheitsschutz im Luftverkehr der Agentur der Europäischen Union für Flugsicherheit (European Union Aviation Safety Agency, EASA) und des Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (European Centre for Disease Prevention and Control, ECDC) dargelegt, gibt es bei einer zuverlässigen Überprüfung des Zertifikats vor Abflug keinen medizinischen Grund für eine erneute Kontrolle desselben Zertifikats zu einem späteren Zeitpunkt der Reise. Eine koordinierte Vorgehensweise würde dazu beitragen, einer etwaigen Überlastung der Luftverkehrssysteme vorzubeugen, und es ermöglichen, die Vorteile des digitalen COVID-Zertifikats der EU voll auszuschöpfen – sowohl in Hinblick auf die gesundheitspolitischen Maßnahmen als auch in Bezug auf die Vermeidung von Unannehmlichkeiten für die Reisenden und deren Gesundheit.

Das Luftverkehrsaufkommen nach und aus Drittländern ist nach wie vor gering. Das digitale COVID-Zertifikat der EU wurde zwar hauptsächlich entwickelt, um Reisen innerhalb der Union zu erleichtern, es hat aber auch das Potenzial, zum globalen Standard für den internationalen Reiseverkehr zu werden. Von Beginn an war das System als Open-Source-Lösung konzipiert, damit es zur gemeinsamen Anstrengung der Pandemiebekämpfung beitragen kann.

Alle Partner im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) und die Schweiz sind bereits in das System des digitalen COVID-Zertifikats der EU integriert. (7) Wie in der Verordnung vorgesehen, ist die Kommission auch aktiv an multilateralen Arbeiten im Bereich der digitalen Zertifikate – insbesondere im Rahmen der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (International Civil Aviation Organization, ICAO) und der Weltgesundheitsorganisation (World Health Organization, WHO) – beteiligt. Ziel dabei ist, hohe Standards und Interoperabilität zu gewährleisten. Auch haben sich viele internationale Partner bilateral an die EU gewandt, um Informationen über das System des digitalen COVID-Zertifikats der EU erhalten. Alle technischen Spezifikationen sind öffentlich zugänglich (8). Die Europäische Kommission arbeitet bereits mit interessierten internationalen Partnern zusammen, die ein sicheres Prüfsystem für digitale COVID-Zertifikate einführen bzw. das System des digitalen COVID-Zertifikats der EU nutzen möchten.

2. Überprüfung des digitalen COVID-Zertifikats der EU im Luftverkehr

Das digitale COVID-Zertifikat der EU soll den Inhaberinnen und Inhabern des Zertifikats die Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit (9) während der COVID-19-Pandemie erleichtern. Es stellt für die Mitgliedstaaten ein zuverlässiges Instrument zur Überwachung der Einhaltung der als Reaktion auf die COVID-19-Pandemie eingeführten Beschränkungen der Freizügigkeit (10) dar.

Die sichere Überprüfung ist ein Schlüsselelement, das das digitale COVID-Zertifikat der EU gewährleistet. Die EU-Mitgliedstaaten entscheiden innerhalb des Rahmens, der durch die Verordnung (EU) 2021/953 (11) gesteckt ist, ob, wann und wie die digitalen COVID-Zertifikate der EU überprüft werden sollen. Eine koordinierte Vorgehensweise könnte zur Straffung des Verfahrens beitragen. Die EU-Mitgliedstaaten führen solche Überprüfungen im Hinblick auf bestimmte Maßnahmen im Bereich der öffentlichen Gesundheit wie Einreisebestimmungen bei grenzüberschreitenden Reisen in unterschiedlicher Art und Weise durch. Nach Artikel 3 Absatz 9 der Verordnung (EU) 2021/953 haben grenzüberschreitend tätige Personenverkehrsdienstleister, die mit der Überprüfung beauftragt sind, sicherzustellen, dass die Überprüfung des digitalen COVID-Zertifikats der EU gegebenenfalls in den Betrieb grenzüberschreitender Verkehrsinfrastruktur, z. B. von Flughäfen, Häfen, Bahnhöfen und Busbahnhöfe, integriert ist.

Es ist von größter Bedeutung, dass die Mitgliedstaaten die Bürgerinnen und Bürger und die Verkehrsunternehmen rasch über Maßnahmen zur Einführung oder Aufhebung von Reisebeschränkungen informieren. Im Netzwerk für elektronische Gesundheitsdienste (eHealth Network) haben sich die Mitgliedstaaten mit Unterstützung der Kommission auf eine Reihe von Leitlinien (12) zur Kodifizierung der Validierungsvorschriften geeinigt, die für das Verfahren der Überprüfung sehr hilfreich sein werden.

Zusammen mit der obligatorischen Ausfüllung der von den EU-Mitgliedstaaten eingeführten Einreiseformulare (Passenger Locator Forms, PLF) sollen mit der digitalen Überprüfung der Zertifikate Engpässe vermieden und damit Menschenmengen und Wartezeiten auf Flughäfen insbesondere zu Spitzenzeiten verringert werden. Menschenansammlungen sollen vermieden werden, um das Risiko einer COVID-19-Infektion zu verringern. Wie und wann die Überprüfung der Zertifikate konkret erfolgt, wirkt sich darauf aus, in welchem Maße derartige Engpässe vermieden werden können. Flughäfen und Luftfahrtunternehmen haben ihrerseits Schritte unternommen, um die wachsenden Fluggastmengen zu bewältigen, beispielsweise durch die Wiedereröffnung geschlossener Terminals und durch Erhöhung der Zahl der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter an Abfertigungsstellen oder Informationsschaltern. Dies hat dabei geholfen, den ersten Anstieg bei den Fluggastzahlen zu bewältigen, droht aber dem Bedarf an Kapazitäten im weiteren Verlauf des Sommers 2021 nicht gerecht zu werden. Flughäfen, die bereits 2019 überlastet waren, dürften ihre Kapazitätsgrenze bei 50-60 % des Verkehrsaufkommens von 2019 erreichen. Zwar ist es noch nicht zu einer erheblichen Überlastung gekommen, aber die EU-Flughäfen verzeichneten bereits Anfang Juli 2021 rund 45 % des Fluggastaufkommens von 2019. Bei einer störungsfreien Abfertigung der Fluggäste werden die Luftfahrtunternehmen in den kommenden Wochen mit einem Anstieg des Fluggastaufkommens zurechtkommen können.

In einigen EU-Mitgliedstaaten überprüfen die Luftfahrtunternehmen die digitalen COVID-Zertifikate der EU, weshalb es wichtig ist, dass ihnen die erforderliche Prüfsoftware zur Verfügung gestellt wird. Nach einer unlängst durchgeführten Umfrage des Flughafenverbands Airports Council International Europe (ACI Europe) sind die wichtigsten Probleme für die Betreiber die Zunahme der Kontrollen (64 %) und die Überprüfung auf dem Flughafengelände (54 %). In derselben Umfrage gaben 82 % der Betreiber an, dass das digitale COVID-Zertifikat der EU nicht vor dem Abflug außerhalb des Flughafens überprüft wird (13). In einigen EU-Mitgliedstaaten weichen bestimmte Vorschriften nach wie vor von den für die gesamte EU angenommenen Leitlinien des Netzwerks für elektronische Gesundheitsdienste ab.

Eine Umfrage unter den EU-Mitgliedstaaten zur Überprüfung des digitalen COVID-Zertifikats der EU im Luftverkehr hat ergeben, dass es derzeit 15 unterschiedliche Varianten der Organisation des Prüfverfahrens gibt. Einige EU-Mitgliedstaaten haben die Verantwortung für die Überprüfung des digitalen COVID-Zertifikats der EU den Flughäfen übertragen, andere den Luftfahrtunternehmen und wieder andere beiden. Viele EU-Mitgliedstaaten haben ferner die Überprüfung des digitalen COVID-Zertifikats der EU bei der Einreise den Behörden übertragen. Auch wenn das digitale COVID-Zertifikat der EU u. a. als Instrument zur Erleichterung des Reisens ohne Hindernisse, insbesondere innerhalb des Schengen-Raums, entwickelt wurde, muss hervorgehoben werden, dass es weder ein Reisedokument noch eine Voraussetzung für Reisen ist (14).

Im EU-Luftverkehrsmarkt wird das digitale COVID-Zertifikat der EU als Instrument zur Bewältigung des in den Sommermonaten 2021 und in der Phase der wirtschaftlichen Erholung steigenden Fluggastaufkommens benötigt. Nach dem gemeinsamen Erfolg der Einführung des digitalen COVID-Zertifikats der EU muss der nächste Schritt darin bestehen, das sichere und störungsfreie Reisen während der Pandemie weiter zu erleichtern.

Die Dienststellen der Europäischen Kommission haben am 28. Juni 2021 in einem Informationsvermerk unter dem Titel „Optimale Nutzung des digitalen COVID-Zertifikats der EU im Luftverkehr: Empfehlungen und Leitlinien für die Mitgliedstaaten“ (Making the most of the EU Digital COVID Certificates in aviation: Recommendations and guidance for Member States (15)) Empfehlungen für die Praxis veröffentlicht. Am 30. Juni 2021 nahm das Netzwerk für elektronische Gesundheitsdienste, das sich aus nationalen Gesundheitssachverständigen zusammensetzt, einen Leitfaden (16) mit technischen und operativen Aspekten der Nutzung der digitalen COVID-Zertifikate der EU im Luftverkehr an. In dem Dokument werden mehrere Optionen für die Überprüfung vorgestellt, die sowohl in rechtlicher Hinsicht (unter dem Gesichtspunkt des EU-Datenschutzes in voller Übereinstimmung mit der EU-Datenschutzgrundversordnung (17)) als auch in technischer Hinsicht anwendbar sind.

Diese Mitteilung enthält – im Hinblick auf die Hauptreisesaison im Sommer und darüber hinaus – übergeordnete Grundsätze, bewährte Verfahren, Empfehlungen und Leitlinien zur Erleichterung der Überprüfung der digitalen COVID-Zertifikate der EU im Luftverkehr durch die Mitgliedstaaten. Diese werden in erster Linie für den Luftverkehr von großer Bedeutung sein, sollten jedoch schrittweise von anderen Verkehrsträgern (etwa auf Fähren, Kreuzfahrtschiffen, im Schienen- und im Straßenverkehr) übernommen werden – soweit möglich und unter Berücksichtigung der jeweiligen Besonderheiten.

3. Empfohlene Vorgehensweise

Dieser Abschnitt enthält eine Reihe von Leitlinien und Empfehlungen, die sich an die EU-Mitgliedstaaten richten. Luftfahrtunternehmen und Flughäfen haben den engsten Kontakt zu den Fluggästen, weswegen ihnen eine wichtige Rolle und Verantwortung dafür zufällt, den Nutzen des digitalen COVID-Zertifikats der EU im Luftverkehr voll auszuschöpfen.

Die Verordnung (EU) 2021/953 schreibt vor, dass die Mitgliedstaaten, wenn sie Impfzertifikate, Testzertifikate mit negativem Testergebnis oder Genesungszertifikate akzeptieren, unbeschadet ihrer Befugnis, Beschränkungen aus Gründen der öffentlichen Gesundheit zu verhängen, davon absehen, zusätzliche Beschränkungen der Rechts auf Freizügigkeit wie zusätzliche reisebezogene Tests auf SARS-CoV-2-Infektionen oder Quarantäne oder Selbstisolierung im Zusammenhang mit einer Reise zu verhängen, es sei denn, sie sind notwendig und verhältnismäßig, um die öffentliche Gesundheit als Reaktion auf die COVID-19-Pandemie zu schützen, wobei auch verfügbare wissenschaftliche Erkenntnisse, einschließlich epidemiologischer Daten, die vom ECDC auf der Grundlage der Empfehlung (EU) 2020/1475 veröffentlicht wurden, berücksichtigt werden. In der Empfehlung 2020/1475 heißt es, dass die EU-Mitgliedstaaten bei Erlass und Durchführung von Beschränkungen der Freizügigkeit im Einklang mit den Grundsätzen des EU-Rechts, insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung, und in koordinierter Weise vorgehen sollten.

Um für die Fluggäste für Klarheit zu sorgen und ein ungestörtes Reiseerlebnis zu gewährleisten, müssen alle am Verfahren der Überprüfung beteiligten Akteure ihre Aufgaben und die erforderlichen Maßnahmen genau kennen. Für eine reibungslose Nutzung des digitalen COVID-Zertifikats der EU kommt es darauf an, dass alle EU-Mitgliedstaaten die einschlägigen Interessenträger und die Öffentlichkeit zeitnah, klar und umfassend über etwaige Beschränkungen der Freizügigkeit informieren. Die EU-Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass die auf der Website „Re-Open EU“ veröffentlichten Informationen vollständig, aktuell und leicht zu verstehen sind, und zwar sowohl in Bezug auf die EU-Mitgliedstaaten als auch auf Drittländer.

Die Mitgliedstaaten sollten zudem die geltenden Validierungsvorschriften veröffentlichen bzw. aktualisieren und dabei volle Transparenz gewährleisten. Die Vorschriften sollten auf dem Portal für das digitale COVID-Zertifikat der EU veröffentlicht werden, das diese Funktion unterstützt und Informationen für Prüf- und Brieftaschen-Apps bereitstellt. Die Vorschriften sollten auch auf „Re-Open EU“ zugänglich gemacht werden. Aus Transparenzgründen sollten in den Vorschriften alle relevanten Informationen eindeutig angegeben sein, etwa die Liste der für Impfzertifikate anerkannten Impfstoffe. Die derzeit von den Mitgliedstaaten veröffentlichten Informationen sind für die Fluggäste nicht immer klar.

Die EU-Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass das Personal von Luftfahrtunternehmen und Flughäfen oder andere Stellen, die befugt sind, die digitalen COVID-Zertifikate der EU zu überprüfen, umfassend über ihre jeweiligen Aufgaben und erforderlichen Maßnahmen informiert werden. Diese Informationen sollten öffentlich zugänglich gemacht werden, damit die Fluggäste darüber informiert sind, an welchen Orten sie entsprechende Kontrollen erwarten können.

— Empfehlung 1: Die EU-Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass Betreiber und Reisende zeitnah, erschöpfend und in verständlicher Form über die Anforderungen und Verfahren der Überprüfung informiert werden.

— Empfehlung 2: Die EU-Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass die auf der Website „Re-Open EU“ veröffentlichten Informationen vollständig, aktuell und leicht zu verstehen sind.

Die Entwicklung interoperabler digitaler COVID-Zertifikate der EU ist ein beispielloser Schritt, der einen Flickenteppich von individuellen digitalen Zertifikaten mit unterschiedlichen technischen Spezifikationen in den einzelnen EU-Mitgliedstaaten verhindert. Die EU-Mitgliedstaaten haben über das Netzwerk für elektronische Gesundheitsdienste einen Leitfaden zu den Validierungsvorschriften für das digitale COVID-Zertifikat der EU angenommen, anhand deren nicht nur die Echtheit des Zertifikats überprüft, sondern auch festgestellt werden kann, ob die entsprechenden Reisevorschriften eingehalten wurden. Wenn die Luftfahrtunternehmen oder die Flughafenbetreiber verpflichtet sind, die digitalen COVID-Zertifikate der EU zu überprüfen, sollten die EU-Mitgliedstaaten die Validierungsvorschriften veröffentlichen und auf dem neuesten Stand halten. Wenngleich es möglich sein muss, das digitale COVID-Zertifikat der EU am Abflughafen persönlich vorzuzeigen und eine manuelle Überprüfung auf der Grundlage der geltenden Geschäftsregeln durchzuführen, sollten Betreiber und Behörden geschäftsregelkonforme elektronische Verfahren der Überprüfung unterstützen. Dadurch wird die Überprüfung beschleunigt.

— Empfehlung 3: Die EU-Mitgliedstaaten sollten die geltenden Reisevorschriften in das Verfahren der Überprüfung integrieren und für die Betreiber eine Prüfsoftware bereitstellen, die die jeweiligen Vorschriften im Einklang mit den im Netzwerk für elektronische Gesundheitsdienste vereinbarten Leitlinien für Validierungsvorschriften überprüft (18).

— Empfehlung 4: Die EU-Mitgliedstaaten sollten die Validierungsvorschriften für Reisen auf dem Portal für das digitale COVID-Zertifikat der EU veröffentlichen und stets auf dem neuesten Stand halten.

— Empfehlung 5: Die EU-Mitgliedstaaten sollten, soweit möglich, im Einklang mit den einschlägigen Leitlinien des Netzwerks für elektronische Gesundheitsdienste elektronische Mittel der Überprüfung nutzen.

Den digitalen COVID-Zertifikaten der EU liegt ein von der Kommission und den Mitgliedstaaten vereinbarter und geschaffener Rahmen gegenseitigen Vertrauens zugrunde, der gemäß den geltenden Vorschriften der Verordnung (EU) 2021/953 gepflegt wird. Dieser Rahmen gegenseitigen Vertrauens gewährleistet die zuverlässige und sichere Ausstellung und Überprüfung der Zertifikate. Wie im COVID-19-Protokoll für den Gesundheitsschutz im Luftverkehr (19) der Agentur der Europäischen Union für Flugsicherheit (European Union Aviation Safety Agency, EASA) und des Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (European Centre for Disease Prevention and Control, ECDC) dargelegt, ist bei einer zuverlässigen Überprüfung des Zertifikats vor Abflug eine erneute Kontrolle desselben Zertifikats zu einem späteren Zeitpunkt der Reise aus epidemiologischer Sicht kaum zu rechtfertigen. Eine doppelte Überprüfung sollte vermieden werden. Die Mitgliedstaaten sollten das digitale COVID-Zertifikat der EU daher vorrangig vor dem Abflug überprüfen. Unter dem Gesichtspunkt des Gesundheitsschutzes würde sich damit auch das Risiko verringern, dass erkrankte Fluggäste befördert werden. Die Überprüfung bei Ankunft könnte nach einem risikobasierten Ansatz erfolgen.

Um Mehrfachkontrollen durch verschiedene Akteure (z. B. Luftfahrtunternehmen und Behörden) zu vermeiden, sollten zwischen Behörden, Flughäfen und Luftfahrtunternehmen so weit wie möglich Regelungen über einzige Anlaufstellen bei Abflug getroffen werden. Die EU-Mitgliedstaaten sollten daher keine mehr als einmalige Überprüfung des digitalen COVID-Zertifikats der EU während der Flugreise (z. B. bei der Abfertigung am Flughafen und erneut an Bord) vorschreiben. Es sei darauf hingewiesen, dass die Notwendigkeit der Überprüfung der durch die Verordnung (EU) 2021/953 eingeführten Zertifikate an sich keine Rechtfertigung für eine vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen darstellt.

Nach dem oben erwähnten COVID-19-Protokoll der EASA und des ECDC für den Gesundheitsschutz im Luftverkehr ist es aus medizinischer Sicht die wirksamste Option, das digitale COVID-Zertifikat der EU vor dem Eintreffen am Abflughafen zu überprüfen. Derzeit berichten jedoch 82 % der Flughafenbetreiber, dass die digitalen COVID-Zertifikate der EU vor dem Abflug nicht außerhalb des Flughafens überprüft werden (20). Die EU-Mitgliedstaaten und die Verkehrsunternehmen werden nachdrücklich aufgefordert sicherzustellen, dass die Überprüfung so früh wie möglich erfolgt, vorzugsweise im Rahmen der Online-Abfertigung des jeweiligen Luftfahrtunternehmens oder über ein Webportal/einen Webdienst eines EU-Mitgliedstaats, sofern dies im Einklang mit Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung (EU) 2021/953 geschieht.

Hebt der Ankunftsmitgliedstaat bestimmte gesundheitsbezogene Reisebeschränkungen für Reisende im Besitz eines digitalen COVID-Zertifikats der EU oder eines anderen Nachweises auf, sollte der Abgangsmitgliedstaat dafür sorgen, dass alle Fluggäste ihre digitalen COVID-Zertifikate der EU vor dem Betreten des Flugzeugs vorgezeigt haben. Während Kontrollen außerhalb des Flughafens stets zu bevorzugen sind, sollten die Zertifikate aller Fluggäste, die diese nicht außerhalb des Flughafens vorgezeigt haben, am Abflughafen überprüft werden. Bei Kontrollen innerhalb des Flughafens sollten dem Umfang der Kontrollen entsprechende Ressourcen eingesetzt werden, um jederzeit einen reibungslosen Fluggastverkehr zu gewährleisten.

Die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und den Verkehrsunternehmen ist für die Umsetzung dieser Lösungen entscheidend, da es weiterer Arbeiten bedarf, um sicherzustellen, dass sie auf erprobten Lösungen beruhen. Dadurch wäre sichergestellt, dass die positiven Auswirkungen des digitalen COVID-Zertifikats der EU im Hinblick auf die Vermeidung von Unannehmlichkeiten für Reisende und deren Abfertigung nicht durch das Verfahren der Überprüfung am Flughafen geschmälert werden, womit das potenzielle Risiko für die Gesundheit begrenzt würde. Dem Netzwerk für elektronische Gesundheitsdienste zufolge erfordert diese Option jedoch möglicherweise beträchtliche Entwicklungs- und Erprobungszeiten, was zu einer Umsetzung nach dem Sommer 2021 führen könnte (21).

Das digitale COVID-Zertifikat der EU und Datenschutz Der Vertrauensrahmen des digitalen COVID-Zertifikats der EU gewährleistet ein Höchstmaß an Datenschutz im Einklang mit der Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates (22) (Datenschutzgrundverordnung). Verkehrsunternehmen wie Luftfahrtunternehmen dürfen die Informationen verarbeiten, die zur Erfüllung der Überprüfungspflichten nach geltendem nationalem Recht erforderlich sind, sofern keine der in den QR-Codes enthaltenen personenbezogenen Daten gespeichert werden, wie dies in der Verordnung ausdrücklich festgelegt ist. Das bedeutet, dass die Rechtsgrundlage, die für die Überprüfung der digitalen COVID-Zertifikate der EU durch die Luftfahrtunternehmen erforderlich ist, bereits während der Online-Abfertigung greift, wodurch Engpässe und Menschenmengen an Flughäfen vermieden werden können.

— Empfehlung 6: Die EU-Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass die Überprüfung des digitalen COVID-Zertifikats der EU so früh wie möglich erfolgt, vorzugsweise vor dem Eintreffen des Fluggastes am Abflughafen.

— Empfehlung 7: Die EU-Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass die Betreiber befugt sind, das digitale COVID-Zertifikat der EU zu überprüfen, und mit den Luftfahrtunternehmen zusammenarbeiten, um im Einklang mit den Bestimmungen der Verordnung über das digitale COVID-Zertifikat der EU die Integration des Verfahrens der Überprüfung in die Verfahren der Abfertigung zu erleichtern.

Reisespezifische Maßnahmen wie das Einreiseformular (Passenger Locator Form, PLF) oder das digitale COVID-Zertifikat der EU sind einander ergänzende Instrumente, die zur sicheren Wiederaufnahme von Reisetätigkeiten beitragen und gleichzeitig die Fähigkeiten der EU-Mitgliedstaaten zur Kontaktnachverfolgung stärken und Übertragungsrisiken verringern sollen. Im Idealfall bereiten sie den Reisenden so wenig Unannehmlichkeiten wie möglich und beeinträchtigen das Reiseerlebnis nicht. Das Ausfüllen des Einreiseformulars und die Überprüfung des digitalen COVID-Zertifikats der EU sollten so früh wie möglich erfolgen, vorzugsweise vor dem Eintreffen des Fluggastes am Abflughafen, damit Mehrfachverfahren für die Fluggäste vermieden werden.

Mögliche Szenarien Für die Überprüfung des digitalen COVID-Zertifikats der EU vor dem Eintreffen am Abflughafen kommen zwei mögliche Szenarien in Betracht: 1) Überprüfung während der Online-Abfertigung durch das Luftfahrtunternehmen: Dies hätte den Vorteil, dass die gesundheitsbezogenen Unterlagen des Fluggastes vor dem Eintreffen am Abflughafen an ein und demselben Ort überprüft werden, wobei die Umsetzung technisch nicht übermäßig komplex ist. Zudem sei daran erinnert, dass die Verordnung (EU) 2021/953 und die Datenschutzgrundverordnung den Verkehrsunternehmen erlauben, Gesundheitsdaten zu verarbeiten, solange keine Speicherung erfolgt und sofern eine solche Nutzung im nationalen Recht vorgesehen ist. 2) Überprüfung von Reisedokumenten durch spezifische Anwendungen und einen im Einklang mit der Verordnung (EU) 2021/953 entwickelten Webdienst. In diesem Szenario kommt eine kombinierte Überprüfung des digitalen COVID-Zertifikats der EU und des Reiseformulars des Mitgliedstaats (in digitaler Form) sowie anderer gesundheitsbezogener Anforderungen in Betracht. Dies hätte ebenfalls den Vorteil, dass die Gesundheitsunterlagen des Fluggastes vor dem Eintreffen am Abflughafen an ein und demselben Ort überprüft werden. Da die zweite Option in den meisten Mitgliedstaaten nicht verfügbar ist und Entwicklungs- und Erprobungszeiten erfordert, sollten die Mitgliedstaaten und die Kommission zusammenarbeiten, damit sie so bald wie möglich nach dem Sommer 2021 umgesetzt werden kann (siehe Abschnitt 6.1 der Leitlinien des Netzwerks für elektronische Gesundheitsdienste für die Validierung des digitalen COVID-Zertifikats der EU im Luftverkehr (23)).

— Empfehlung 8: Die EU-Mitgliedstaaten sollten darauf hinarbeiten, die Überprüfung des Einreiseformulars und des digitalen COVID-Zertifikats der EU besser zu koordinieren. Die EU-Mitgliedstaaten sollten für eine enge Zusammenarbeit mit den Verkehrsunternehmen sorgen, damit die Überprüfung der digitalen COVID-Zertifikate der EU zeitgleich mit der Erhebung anderer Reiseinformationen, etwa durch Ausfüllen des Einreiseformulars, erfolgen kann.

— Empfehlung 9: Die EU-Mitgliedstaaten sollten auf Lösungen hinarbeiten, die die Überprüfung des digitalen COVID-Zertifikats der EU und die Erhebung der Daten im Einreiseformular unterstützen, damit diese Funktionalität im Herbst dieses Jahres eingeführt werden kann.

4. Schlussfolgerung

Die rasche Entwicklung und Einführung des digitalen COVID-Zertifikats der EU stellt einen Meilenstein dar und ist ein wichtiger Beitrag zur Bekämpfung der Pandemie. Es hat sich gezeigt, wie Europa in Rekordzeit konkrete Ergebnisse erzielen kann, die sich positiv auf das Leben von Hunderten Millionen von EU-Bürgerinnen und -Bürgern, Drittstaatsangehörigen mit Wohnsitz in der EU sowie Besucherinnen und Besuchern auswirken. Dank seiner Zuverlässigkeit und leichten Handhabbarkeit trägt das digitale COVID-Zertifikat der EU dazu bei, die Freizügigkeit in Europa wiederherzustellen und gleichzeitig eine strenge Pandemiekontrolle zu gewährleisten. Zudem ist es ein Schlüsselelement für die Wiederbelebung der Reise- und Tourismusbranche, die zu den am stärksten von der Pandemie betroffenen Sektoren zählt. Die Europäische Kommission, das Europäische Parlament und der Rat sowie die EU-Mitgliedstaaten sind gemeinsam aktiv geworden und haben enorme Anstrengungen unternommen, um mit dem digitalen COVID-Zertifikat der EU rechtzeitig bis zur Reisesaison im Sommer 2021 das notwendige Instrument zu entwickeln. Mit weiteren Anstrengungen soll die Anerkennung des digitalen COVID-Zertifikats der EU in Drittländern und ähnlicher Gesundheitsdokumente aus Drittländern in der EU als Grundlage für die Wiederaufnahme des internationalen Reiseverkehrs erreicht werden, sobald die epidemiologische Lage dies zulässt.

Die Harmonisierung und Digitalisierung der Prüfprotokolle ist für ein störungsfreies Reisen in der EU von entscheidender Bedeutung. Die in dieser Mitteilung vorgestellten Leitlinien und übergeordneten Grundsätze sollen zu einem solchen störungsfreien Reisen beitragen. Die Kommission fordert die Mitgliedstaaten und alle Akteure im Luftverkehrssektor auf, auf der Grundlage der in dieser Mitteilung dargelegten Empfehlungen gemeinsam auf eine besser koordinierte Nutzung des digitalen COVID-Zertifikats der EU hinzuarbeiten. Dieser für den Luftverkehr empfohlene Ansatz könnte schrittweise auch auf andere Verkehrsträger übertragen werden.

(1) Verordnung (EU) 2021/953 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2021 über einen Rahmen für die Ausstellung, Überprüfung und Anerkennung interoperabler Zertifikate zur Bescheinigung von COVID-19-Impfungen und -Tests sowie der Genesung von einer COVID-19-Infektion (digitales COVID-Zertifikat der EU) mit der Zielsetzung der Erleichterung der Freizügigkeit während der COVID-19-Pandemie (ABl. L 211 vom 15.6.2021, S. 1) sowie Verordnung (EU) 2021/954 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2021 über einen Rahmen für die Ausstellung, Überprüfung und Anerkennung interoperabler Zertifikate zur Bescheinigung von COVID-19-Impfungen und -Tests sowie der Genesung von einer COVID-19-Infektion (digitales COVID-Zertifikat der EU) für Drittstaatsangehörige mit rechtmäßigem Aufenthalt oder Wohnsitz im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten während der COVID-19-Pandemie (ABl. L 211 vom 15.6.2021, S. 24).

(2) Empfehlung (EU) 2020/1475 des Rates vom 13. Oktober 2020 für eine koordinierte Vorgehensweise bei der Beschränkung der Freizügigkeit aufgrund der COVID-19-Pandemie (ABl. L 337 vom 14.10.2020, S. 3).

(3) https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19/situation-updates/weekly-maps-coordinated-restriction-free-movement

(4) https://reopen.europa.eu/

(5) https://ec.europa.eu/growth/content/new-european-tourism-covid-19-safety-seal-available_de

(6) Eurocontrol, Daily Traffic Variation, Network Manager Area (Tägliche Verkehrsschwankungen, Netzmanagerbereich), 8. Juli 2021(https://www.eurocontrol.int/Economics/DailyTrafficVariation-States.html?ectl-public).

(7) Gemäß dem Durchführungsbeschluss (EU) 2021/1126 der Kommission vom 8. Juli 2021 zur Feststellung der Gleichwertigkeit der von der Schweiz ausgestellten COVID-19-Zertifikate mit den gemäß der Verordnung (EU) 2021/953 des Europäischen Parlaments und des Rates ausgestellten Zertifikaten sind die von der Schweiz gemäß der schweizerischen COVID-19-Zertifikate-Verordnung ausgestellten COVID-19-Impf-, Test- und Genesungszertifikate als den gemäß der Verordnung (EU) 2021/953 ausgestellten Zertifikaten gleichgestellt zu behandeln (ABl. L 243 vom 9.7.2021, S. 49).

(8) Die Spezifikationen des digitalen COVID-Zertifikats der EU für Datenstruktur und Kodierungsmechanismen, einschließlich des QR-Codes, der gewährleistet, dass alle Zertifikate – ob in elektronischer oder Papierform – gelesen und überprüft werden können, sind abrufbar unter: https://ec.europa.eu/health/ehealth/covid-19_de

(9) Gemäß Artikel 21 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, umgesetzt durch die Richtlinie 2004/38/EG.

(10) Erwägungsgrund 6 der Verordnung (EU) 2021/953.

(11) Nach Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung (EU) 2021/953 werden die personenbezogenen Daten, die in den digitalen COVID-Zertifikaten der EU enthalten sind, von den zuständigen Behörden des Bestimmungs- oder Transitmitgliedstaats oder von den grenzüberschreitend tätigen Personenverkehrsdienstleistern, die nach nationalem Recht verpflichtet sind, bestimmte Maßnahmen im Bereich der öffentlichen Gesundheit während der COVID-19-Pandemie durchzuführen, ausschließlich verarbeitet, um den Impfstatus, ein Testergebnis oder den Genesungsstatus des Inhabers zu überprüfen und zu bestätigen. Zu diesem Zweck beschränken sich die personenbezogenen Daten auf das absolut Notwendige. Die personenbezogenen Daten, auf die gemäß diesem Absatz zugegriffen wird, werden nicht gespeichert. Nach Erwägungsgrund 30 der Verordnung sollte Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen, die nicht im Besitz eines Impfzertifikats sind, das den Anforderungen der Verordnung entspricht, jede angemessene Möglichkeit gegeben werden, auf andere Weise zu bestätigen oder nachzuweisen, dass sie von der von einem Mitgliedstaat für Inhaberinnen und Inhaber von Impfzertifikaten gewährten Aufhebung der einschlägigen Beschränkungen der Freizügigkeit profitieren sollten.

(12) https://ec.europa.eu/health/sites/default/files/ehealth/docs/eu-dcc_validation-rules_en.pdf

(13) Unter Beteiligung von 27 Betreibern mit 92 Flughäfen in 19 europäischen Ländern (Belgien, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Lettland, Litauen, Niederlande, Österreich, Polen, Portugal, Rumänien, Schweden, Schweiz, Spanien, Ungarn). Auf diese Flughäfen entfallen 58 % des Fluggastaufkommens in der EU, im EWR und in der Schweiz.

(14) Mit dem digitalen COVID-Zertifikat der EU soll die Ausübung des Rechts, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, erleichtert werden, indem ein gemeinsamer Rahmen geschaffen wird, der in allen Mitgliedstaaten verbindlich ist und unmittelbar gilt. Dieser gemeinsame Rahmen trägt dazu bei, die schrittweise und koordinierte Aufhebung der Beschränkungen, die im Einklang mit dem Unionsrecht durch die Mitgliedstaaten zur Begrenzung der Ausbreitung von SARS-CoV-2 verhängt wurden, zu erleichtern. In jedem Fall sollten die Mitgliedstaaten gemäß Nummer 12 der Empfehlung (EU) 2020/1475 des Rates die Freizügigkeit von Personen, die in als „grün“ eingestufte Gebiete eines anderen Mitgliedstaats reisen oder aus solchen Gebieten einreisen, nicht beschränken. Diese Personen sollten daher nicht zur Vorlage des digitalen COVID-Zertifikats der EU verpflichtet sein.

(15) https://ec.europa.eu/transport/modes/air/news/2021-06-28-eu-digital-covid-certificates-in-aviation_en

(16) https://ec.europa.eu/health/sites/default/files/ehealth/docs/covid-certificate_air-transport_en.pdf

(17) Datenschutzgrundverordnung (EU) 2016/679.

(18) https://ec.europa.eu/health/sites/default/files/ehealth/docs/eu-dcc_validation-rules_en.pdf

(19) COVID-19-Protokoll für den Gesundheitsschutz im Luftverkehr der EASA und des ECDC: Operational Guidelines for the management of air passengers and aviation personnel in relation to the COVID-19 pandemic (Operative Leitlinien für das Management von Fluggästen und Luftfahrtpersonal im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie), 17. Juni 2021, abrufbar unter https://www.easa.europa.eu/sites/default/files/dfu/Joint%20EASA-ECDC%20Aviation%20Health%20Safety%20Protocol%20issue%203.pdf

(20) ACI Europe, Survey on Digital COVID Certificates Implementation (Umfrage zur Einführung der digitalen COVID-Zertifikate der EU), 8. Juli 2021.

(21) Siehe Abschnitt 6.1 in: eHealth Network, Guidelines on Validation of EU Digital COVID Certificates in the context of air transport (Netzwerk für elektronische Gesundheitsdienste, Leitlinien für die Validierung der digitalen COVID-Zertifikate der EU im Luftverkehr), 30. Juni 2021.

(22) Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (Datenschutzgrundverordnung) (ABl. L 119 vom 4.5.2016, S. 1).

(23) eHealth Network, Guidelines on Validation of EU Digital COVID Certificates in the context of air transport, 30. Juni 2021.