Sonderbericht Nr. 1/2002

über makrofinanzielle Hilfe (MFH) an Drittländer und Strukturanpassungsfazilitäten (SAF) in den Mittelmeerländern, zusammen mit den Antworten der Kommission

(Vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2002/C 121/01)

INHALT

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VERZEICHNIS DER ABKÜRZUNGEN

ABl. Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften

AKP Länder in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean

BSP Bruttosozialprodukt

BWI Bretton-Woods-Institutionen (Internationaler Währungsfonds und Weltbank)

ECOFIN Council Rat für Wirtschaft und Finanzen

EEF Europäische Entwicklungsfonds

EU Europäische Union

FYROM Ehemalige Jugoslawische Republik Mazedonien

GD Generaldirektion

GD ECFIN Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen

GD RELEX Generaldirektion Außenbeziehungen

IWF Internationaler Währungsfonds

MFH Makrofinanzielle Hilfe

SAF Strukturanpassungsfazilität

MwSt. Mehrwertsteuer

ZUSAMMENFASSUNG

Programmbeschreibung

I. Die Europäische Union leistet Hilfe an Drittländer nicht nur in Form spezifischer Programme und Projekte, sondern auch in Form von Hilfe auf makroökonomischer Ebene zur Unterstützung des allgemeinen wirtschaftlichen Übergangs und der Strukturanpassungsprozesse. Diese Hilfe bezeichnet man einerseits als makrofinanzielle Hilfe (MFH) für Drittländer, wie die EU-Beitrittsländer, die westlichen Balkanländer und die Neuen Unabhängigen Staaten(1), und andererseits als Strukturanpassungsfazilitäten (SAF)(2) zugunsten der Mittelmeerdrittländer (MEDA).

Rahmen und Rechtsgrundlage

II. Da es für die MFH-Operationen keine Rahmenverordnung gibt, stützen sich diese auf spezifische Ratsbeschlüsse. Die MFH wird in erster Linie in Form von Darlehen gewährt. Sie wird als Instrument mit außerordentlichem Charakter betrachtet, das von der GD Wirtschaft und Finanzen verwaltet wird. Rechtsgrundlage für die SAF ist die MEDA-Verordnung aus dem Jahre 1996. Die SAF werden in Form von Zuschüssen vergeben und nicht als Instrument mit außerordentlichem Charakter betrachtet. Sie wurden bis 2001 von der GD Außenbeziehungen verwaltet, danach ging die Zuständigkeit für ihre Verwaltung an EuropeAid über (siehe Ziffern 1 - 5).

Den Strukturanpassungsfazilitäten zugrunde liegendes Konzept

III. Die Kommission führt im Falle der SAF keine Unterlagen, aus denen hervorgeht, was die Grundlage für die Beschlüsse über den Gesamtbetrag des Programms sowie über den Zeitplan und die Höhe der Tranchen war. Es ist also nicht klar, auf welchen Überlegungen die Beschlüsse aufbauen. Im Allgemeinen bilden die spezifischen Kosten des jeweiligen Reformprogramms nicht die Grundlage für die Höhe des Mittelbetrags (siehe Ziffer 20). Die in den Programmen genannten Bedingungen betrafen in erster Linie die Annahme von Rechtsvorschriften, Aktionsplänen usw., bei denen es sich eher um Ziele handelt als um Ergebnisse. Überdies geht aus den Finanzierungsvereinbarungen zumeist nicht klar hervor, wann sich die Bedingungen mit denen der Bretton-Woods-Institutionen (BWI)(3) decken, und wann es sich ausschließlich um Bedingungen der Kommission handelt. Die spezifischen Bedingungen betreffen häufig den sozialen Sektor. Allerdings haben die für Strukturanpassung zuständigen Fachleute unter Umständen keinen umfassenden Überblick über die sozialen Sektoren, außerdem werden nicht systematisch Sachverständige für diese Bereiche konsultiert (siehe Ziffern 23 - 27).

Der MFH zugrunde liegendes Konzept

IV. Bei der Gewährung der MFH durch die EU kommen die fünf vom Rat für Wirtschaft und Finanzen im Jahr 1995 festgelegten Grundsätze(4) für MFH an Drittländer nicht immer zur Anwendung. So hat die Hilfe in einigen Fällen eher regelmäßigen als außerordentlichen Charakter. Die politischen Vorbedingungen(5) werden nicht immer erfuellt. Bislang entwickelte sich die MFH in erster Linie als wirtschaftliches Instrument (siehe Ziffern 34 - 35). Die Prüfung der gegenseitigen Ergänzung zwischen der makrofinanziellen Hilfe der EU und anderen Formen der EU-Unterstützung hat Koordinierungsprobleme innerhalb der Kommission deutlich gemacht (siehe Ziffern 36 - 41). Obwohl in allen Fällen der Grundsatz der Verknüpfung der Hilfe mit politischen und wirtschaftlichen Reformen beachtet wird, umfassen diese Bedingungen nicht immer klare und messbare Erfolgskriterien und sind nicht immer leicht überprüfbar. Noch dazu wurde der Grundsatz der makroökonomischen Auflagen nicht immer streng angewandt, falls die Zahlungsbeschlüsse vor dem Hintergrund von Dringlichkeitssituationen oder politischen Zwängen erfolgten (siehe Ziffern 42 - 45).

Beurteilung der Haushalts- und Rechnungsführungsverfahren der Partnerländer

V. Bei haushaltsstützenden Maßnahmen ist es - unabhängig davon, ob es sich um Darlehen oder Zuschüsse handelt - wichtig, dass die Empfängerländer über zuverlässige Haushalts- und Rechnungsführungsverfahren verfügen, da die Mittel direkt in die Haushaltssysteme dieser Länder fließen und nicht von den übrigen Haushaltsmitteln unterschieden werden können. Die Zuverlässigkeit dieser Verfahren in den Empfängerländern war nicht Gegenstand umfassender, spezifischer Bewertungen durch die Kommission (siehe Ziffern 47 - 50).

Überwachung

VI. Die für die Überwachung zuständigen Kommissionsdienste verfügen nicht über Aufgabenbeschreibungen, interne Regelungen und spezifische Instrumente, die ihnen eine Richtschnur dafür geben, wie die Angemessenheit des Reformprozesses in den Empfängerländern und die Erfuellung der spezifischen Bedingungen zu prüfen sind. Bei der Überwachung ihrer Hilfe arbeitet die Kommission eng mit dem IWF und der Weltbank zusammen und verlässt sich häufig weitgehend auf die von diesen Finanzinstituten geleistete Arbeit. In der Praxis verlangt die Kommission nicht, dass alle Bedingungen erfuellt werden, bevor ein Land eine positive Beurteilung seiner Reformen erhält und die Mittel ausgezahlt werden. Bei der Entscheidung über die Mittelauszahlung können auch viele andere Faktoren eine Rolle spielen; aus diesem Grund sollte die Kommission ihre diesbezügliche Entscheidung ausdrücklich begründen (siehe Ziffern 51 - 60).

Berichterstattung und Bewertung

VII. Der Jahresbericht über die MFH ist ausführlich, doch wird bei der Darstellung der makroökonomischen Ergebnisse und der Strukturreformen keine Verknüpfung und kein kausaler Zusammenhang mit der gewährten Hilfe hergestellt. Das Fehlen von Bewertungen (MFH) oder deren begrenzte Tragweite (SAF) zeigt, dass die Kommission ihre allgemeine Politik zur Bewertung der gemeinschaftlichen Ausgabenprogramme noch nicht voll umgesetzt hat (siehe Ziffern 61 - 65).

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

VIII. Die Instrumente haben sicherlich dazu beigetragen, den allgemeinen wirtschaftlichen Übergang und die Strukturreformen zu fördern, sind aber noch stark verbesserungsfähig. Folgende Empfehlungen werden vorgebracht (siehe Ziffern 66 - 78):

- Der zusätzliche Nutzen der Maßnahmen der Europäischen Union im Vergleich zu denen der Weltbank und des IWF sollte deutlicher aufgezeigt werden.

- Eine stärkere Harmonisierung des Ansatzes für die MFH zugunsten der EU-Beitrittsländer, der westlichen Balkanländer und der Neuen Unabhängigen Staaten einerseits und des Ansatzes für die SAF zugunsten von Mittelmeerdrittländern andererseits sollte erwogen werden, damit Länder in ähnlichen Situationen ähnlich behandelt werden. Ebenfalls berücksichtigt werden sollten die in der Zusammenarbeit mit den AKP-Staaten gewonnenen Erfahrungen.

- Die Kommission sollte ihre Beschlussfassung in den verschiedenen Phasen der Verwaltung der MFH transparenter gestalten; so sollte sie insbesondere deutlicher machen, welche Überlegungen und Kriterien für den Inhalt der Finanzierungsvereinbarungen und die Auszahlung der Tranchen ausschlaggebend waren.

- In den Fällen, in denen die Kommission auf die Erfuellung bestimmter Bedingungen verzichtet, sollte sie ihre Begründung dokumentieren.

- Die Kommission sollte ihre Überwachung der Qualität der Finanzverwaltung in den Empfängerländern deutlich verbessern und alle betroffenen GD an dieser Aufgabe beteiligen.

- Größere Priorität ist der Durchführung von Bewertungen einzuräumen.

EINLEITUNG

1. Die Europäische Union leistet Hilfe an Drittländer nicht nur in Form spezifischer Programme und Projekte sondern auch in Form von Hilfe auf makroökonomischer Ebene zur Unterstützung des allgemeinen wirtschaftlichen Übergangs und der Strukturreformprozesse. Diese Hilfe bezeichnet man einerseits als makrofinanzielle Hilfe (MFH) für Drittländer, wie die EU-Beitrittsländer, die westlichen Balkanländer und die Neuen Unabhängigen Staaten, und andererseits als Strukturanpassungsfazilitäten (SAF) zugunsten der Mittelmeerdrittländer.

2. Ursprüngliches Ziel des Instruments der MFH war die innergemeinschaftliche Zahlungsbilanzstützung. Seit 1990 wurde die MFH auch auf Drittstaaten ausgedehnt zwecks Förderung ihrer politischen und wirtschaftlichen Reformbemühungen. Über die MFH-Operationen beschließt der Rat auf der Grundlage eines Kommissionsvorschlags und nach Konsultation seines Wirtschafts- und Finanzausschusses sowie des Europäischen Parlaments (siehe Ziffer 28). Für die Durchführung dieser Form der Hilfe ist die Kommission (GD Wirtschaft und Finanzen) in Konsultation mit dem Wirtschafts- und Finanzausschuss des Rates zuständig.

3. Seit Mitte der achtziger Jahre führten zahlreiche südliche und östliche Mittelmeerländer in Absprache mit den BWI insbesondere auf den Abbau ihrer Haushalts- und Zahlungsbilanzdefizite abzielende Strukturanpassungsreformen durch. Da sich die makroökonomische Situation in den meisten Partnerländern des Mittelmeerraums verbessert hat, verlor das Ziel der makroökonomischen Stabilisierung an Bedeutung, weshalb sich die Programme in der Folge stärker auf die Strukturreformen konzentrierten. Diese Reformen wurden von der Kommission in Form von Strukturanpassungsfazilitäten unterstützt.

4. Die Instrumente haben eine Reihe ähnlicher Merkmale. In beiden Fällen werden die Mittel grundsätzlich in Tranchen an die Zentralbank des jeweiligen Empfängerlands ausgezahlt und sollen zur Zahlungsbilanzstützung oder zur Finanzierung der Haushalte beitragen. Die Hilfe wird nicht für spezifische Ausgabengruppen zugewiesen. Für die ausgezahlten Mittel gelten keine spezifischen Rechnungsführungsbestimmungen. Im Allgemeinen wird die Hilfe in Form aufeinander folgender Tranchen gewährt, deren Auszahlung gebunden ist an das Erreichen zuvor vereinbarter makroökonomischer und strukturpolitischer Ergebnisse, die sich auf die Programme der Empfängerländer stützen.

5. Wie der Hof feststellte, unterscheiden sich Aufbau und Durchführung der MFH für Drittländer und der SAF für Mittelmeerdrittländer in drei Hauptpunkten:

a) Die MFH wird nicht als reguläre Hilfe betrachtet, sondern als Instrument mit außerordentlichem Charakter, während die SAF als ein gängiges und sogar grundlegendes Instrument eingestuft wird. Für die MFH gibt es daher keine Rahmenverordnung(6), während die SAF durch die MEDA-Verordnung geregelt werden(7).

b) Während es sich bei den SAF immer um Zuschüsse handelt, hat die MFH im Allgemeinen die Form von Darlehen und nur in Sonderfällen die von Zuschüssen.

c) Die MFH wird in erster Linie von der GD Wirtschaft und Finanzen verwaltet. Die Zuständigkeit für die Verwaltung der SAF lag zunächst im Wesentlichen bei der GD Außenbeziehungen, wurde seit dem Jahr 2001 aber auf EuropeAid übertragen.

6. Um diesen Unterschieden Rechnung zu tragen, bringt der Hof - soweit erforderlich - getrennte Prüfungsfeststellungen zur MFH und zu den SAF vor. Ansonsten gelten die Feststellungen für beide Bereiche.

7. Aus den Europäischen Entwicklungsfonds gewährt die EU auch Strukturanpassungshilfen an die Länder in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean. Dies geschah bis vor kurzem in Form zweckgebundener Haushaltszuschüsse, die über so genannte Gegenwertmittel gebildet wurden. Die Verwendung dieser Gegenwertmittel wurde vom Hof untersucht, und die Ergebnisse dieser Prüfung wurden in einem vor kurzem veröffentlichten Sonderbericht(8) dargestellt.

FINANZIELLER UND HAUSHALTSMÄSSIGER UMFANG

SAF zugunsten der Mittelmeerländer

8. Zwischen 1992 und 2000 wurden für SAF in den Mittelmeerländern Mittel im Gesamtbetrag von 955 Millionen Euro gebunden, davon 600 Millionen Euro im Rahmen des MEDA-Programms 1996 - 2000(9) (siehe Tabellen in Anhang I). Aus dem MEDA-Programm wurden zwischen 1996 und 2000 Zahlungen im Gesamtbetrag von 470 Millionen Euro getätigt. Begünstigte dieser Programme waren fünf Länder, nämlich Algerien, Jordanien, Marokko, Tunesien und der Libanon. Die zugunsten dieser Länder aus dem MEDA-Programm insgesamt gebundenen Mittel betrafen zu 34 % die SAF. Hauptempfänger von SAF-Mitteln aus dem MEDA-Programm waren Jordanien und Tunesien.

MFH zugunsten von Drittländern

9. Für MFH wurden in den Jahren 1998, 1999 und 2000 Mittel im Gesamtbetrag von 822,0 Millionen Euro ausgezahlt, davon 704 Millionen Euro in Form von Darlehen (85,6 %) und 118 Millionen Euro in Form von Zuschüssen (14,4 %) (siehe Anhang II). Diese Mittel flossen an neun Länder bzw. Regionen, nämlich: Bulgarien und Rumänien (EU-Beitrittsländer), Bosnien und Herzegowina, Ehemalige Jugoslawische Republik Mazedonien (FYROM), Montenegro und Kosovo (westlicher Balkan) sowie Armenien, Georgien und Ukraine (Neue Unabhängige Staaten). Für Tadschikistan, Moldau und Albanien wurden zwar Beschlüsse getroffen, doch fanden im Zeitraum 1998 - 2000 keine Zahlungen statt.

10. Die in Form von Zuschüssen gewährte MFH an Drittländer wird aus spezifischen Haushaltslinien des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union(10) finanziert. Handelt es sich dagegen um Darlehen, so bestehen die Auswirkungen auf den Gesamthaushaltsplan(11) lediglich im Beitrag zu einem Garantiefonds(12). Dieser Fonds wird im Falle eines Schuldnerausfalls in Anspruch genommen (siehe Ziffer 46).

PRÜFUNG DES HOFES

11. Die Prüfung verfolgte insbesondere folgende Ziele:

a) Bewertung der dem Aufbau der Instrumente zugrunde liegenden Konzeption;

b) Bewertung der Qualität der Kommissionsverfahren zur Genehmigung und Überwachung der Zahlungen;

c) Überprüfung der Frage, inwieweit die Kommission ihrer Berichterstattungspflicht in angemessener Weise nachgekommen ist und umfassende Bewertungen erstellt hat.

12. Im Bereich der MFH überprüfte der Hof alle 23 zwischen 1998 und 2000 durchgeführten Auszahlungsoperationen, einschließlich der zugrunde liegenden Beschlüsse (siehe Anhang II). Darüber hinaus fanden Prüfbesuche in Bulgarien statt, dem hauptbegünstigten Land der als Darlehen gewährten Mittel. Im Zusammenhang mit einer Prüfung der Europäischen Agentur für Wiederaufbau besuchte der Hof außerdem die Übergangsverwaltung der Vereinten Nationen für den Kosovo.

13. Im Bereich der SAF führte der Hof Belegprüfungen in Brüssel zu den sechs Programmen für Libanon, Jordanien und Tunesien durch, die den Zeitraum 1996 - 2000 abdeckten(13) und Mittelbindungen im Gesamtbetrag von 450 Millionen Euro entsprachen (siehe Anhang I). Darüber hinaus fanden ausführlichere Prüfungen der Programme in Jordanien und Tunesien statt, die Besuche bei den Delegationen und bei Vertretern der nationalen Behörden einschlossen.

14. Informationen zur Durchführung der MFH und der SAF wurden auch bei der Weltbank und dem IWF eingeholt.

AUFBAU DER PROGRAMME

SAF zugunsten der Mittelmeerländer

Hintergrund

15. Ursprünglich wurden die SAF-Programme durch das Vierte Protokoll geregelt(14). Bei dieser Form der Gemeinschaftshilfe handelte es sich in erster Linie um Programme zur Stützung von Importen, wobei der Gegenwert in Landeswährung der in Devisen gewährten Mittel (die so genannten Gegenwertmittel) in Absprache mit der Kommission für bestimmte Bereiche oder Tätigkeiten innerhalb des Staatshaushalts verwendet wurde. Der Hof hat die Strukturanpassungsprogramme in den Mittelmeerdrittländern im Jahre 1994 geprüft(15).

16. Durch eine Entschließung des Rates vom Juni 1995(16) wurde die Verwaltung der Strukturanpassungsinstrumente flexibler gestaltet. Dies beinhaltete die Möglichkeit direkter Haushaltszuschüsse für Länder mit frei konvertierbarer Währung und eine geringere Zweckgebundenheit der Gegenwertmittel, sofern die betreffenden Länder positive Ergebnisse hinsichtlich ihrer Kontrollinstrumente und ihrer Haushaltsplanung bzw. ihres Haushaltsvollzugs vorweisen konnten. Da sich die makroökonomische Situation in den meisten Partnerländern im Mittelmeerraum verbessert hat, wurde die makroökonomische Stabilisierung weniger wichtig, und die Programme konzentrierten sich verstärkt auf die Strukturreformen.

Rahmen

17. Im Anschluss an die Erklärung von Barcelona aus dem Jahr 1995(17) konzentrierte sich die finanzielle Zusammenarbeit zwischen der EU und der Mittelmeerregion auf die Hauptziele des wirtschaftlichen Übergangs und der Schaffung einer Freihandelszone zwischen der EU und ihren Mittelmeerpartnern(18) sowie zwischen den Mittelmeerländern untereinander. Wichtigstes Finanzinstrument der Europäischen Union für die Umsetzung der Partnerschaft zwischen der EU und den Mittelmeerländern ist das MEDA-Programm, dessen Rechtsgrundlage die MEDA-Verordnung aus dem Jahr 1996 ist. Sie ermöglicht die Gewährung von Strukturanpassungshilfen in Form direkter Haushaltszuschüsse ohne spezifische Zweckbindung.

18. Gemäß der MEDA-Verordnung gelten bei den Maßnahmen der Strukturanpassungsprogramme folgende Kriterien für die Zuschussfähigkeit:

a) Das betreffende Land muss ein von den Institutionen von Bretton Woods gebilligtes Reformprogramm durchführen oder als gleichwertig anerkannte Programme im Benehmen mit diesen Institutionen anwenden...

b) Der wirtschaftlichen Situation des Landes wird Rechnung getragen, insbesondere dem Umfang der Verschuldung und der Belastungen durch den Schuldendienst, der Situation der Zahlungsbilanz und der Verfügbarkeit von Devisen, der Haushaltssituation, der Währungssituation, der Höhe des Bruttoinlandsprodukts je Einwohner und dem Umfang der Arbeitslosigkeit.

19. Die Kommission hat keine adäquate Schulung für die Bediensteten im Hinblick auf eine Bewertung dieser Kriterien und ihrer Auswirkungen auf die Programmkonzeption bereit gestellt. Angesichts der erheblichen organisatorischen Veränderungen innerhalb der Kommission während der letzten Jahre, insbesondere der Verlagerung der Zuständigkeit für die SAF-Durchführung von der GD Außenbeziehungen auf EuropeAid im Jahre 2001, beinhaltet dies spezifische Risiken. Der Hof stellt jedoch fest, dass die Kommission gegenwärtig mit der Ausarbeitung eines Verfahrenshandbuchs befasst ist.

Den Finanzierungsvereinbarungen zugrunde liegende Logik

20. Die im Rahmen der SAF an die Empfängerländer gewährten Beträge ergeben sich aufgrund einer Vielzahl von Faktoren und Erwägungen, wozu beispielsweise der spezifische Bedarf des jeweiligen Landes, die Verfügbarkeit von Haushaltsmitteln im EU-Haushalt und die Fähigkeit des Landes zur Durchführung von Reformen gehören. Allerdings führt die Kommission keine Unterlagen, aus denen hervorgeht, auf welcher Grundlage die Höhe des Gesamtbetrags für das Programm oder die Fristen und die Höhe der Tranchen zustande kamen. Es ist also nicht klar, welche Überlegungen diesen Beschlüssen zugrunde liegen. Die Höhe der bereitgestellten Finanzmittel wird auch nicht begründet, indem sie mit den sozialen oder sonstigen Kosten der Reformprogramme in Beziehung gesetzt wird. Beim Sektorprogramm Tunisia Santé gab es einige Fortschritte in diese Richtung, da der betreffende Finanzierungsvorschlag(19) einen Anhang mit einer Evaluierung der Reformkosten umfasst, die aber auch nicht mit der Höhe des Finanzrahmens für das Programm in Beziehung gesetzt wurden.

21. Obwohl die im Rahmen der SAF angestrebten Anpassungen oder Reformen im Allgemeinen nicht von kurzfristiger Natur sind, wurden die SAF bislang isoliert voneinander geplant und genehmigt, ohne langfristige Perspektive für eine kontinuierliche Programmierung.

Konditionalität

22. Für die SAF gilt der Grundsatz der Konditionalität, d. h. die Mittel werden nur ausgezahlt, wenn bestimmte, im gemeinsamen Einvernehmen festgelegte Kriterien erfuellt wurden.

23. Bislang betrafen diese Programmbedingungen in erster Linie die Vorlage von Rechtsvorschriften, Aktionsplänen, Haushaltsplänen usw., bei denen es sich eher um Ziele handelt als um konkrete Ergebnisvorgaben. Bei der Überwachung wird daher nicht weiterverfolgt, ob die Rechtsvorschriften tatsächlich angenommen und die Reformen letztlich durchgeführt wurden. So sah beispielsweise SAF I für Jordanien die Annahme eines Wettbewerbsgesetzes durch die Regierung vor. Dieses Gesetz wurde zwar von der Regierung angenommen, aber nicht vom Parlament genehmigt. Im Falle des Libanon betrafen zwei Bedingungen für die Auszahlung der zweiten Tranche die Aufnahme bestimmter Ziele in das Gesetz zur Annahme des Haushaltsplans für das Jahr 2000(20). Die Kommission müsste die Erfuellung der Bedingungen also auch nach der Auszahlung systematisch überwachen, damit sie bei der Ausarbeitung neuer Programme berücksichtigt werden können. Angesichts der von der Kommission für die Verwaltung der SAF gegenwärtig bereitgestellten Personalressourcen ist dies schwierig, was umso mehr gilt, als sich die Überwachung in erster Linie auf die Erfuellung der Bedingungen vor der Mittelauszahlung konzentriert (siehe Ziffer 53).

24. Im Falle des Libanon beschloss die Kommission, ihr Finanzierungsprogramm durchzuführen, während die Weltbank die Durchführung ihres Programms verschob, weil die makroökonomische Situation des Landes zum damaligen Zeitpunkt alarmierend war. Da es kein Finanzierungsprogramm der Weltbank gab und sich die Kommission daher nicht auf deren Bewertung stützen konnte, wurde in einer späten Phase die Bedingung hinzugefügt, wonach "bei der Auszahlung der ersten Tranche der IWF-Stabsbericht für die Konsultation nach Artikel IV für das Jahr 2000 berücksichtigt werden sollte"(21). Zu dem für die Auszahlung der ersten Tranche vorgesehenen Zeitpunkt lag jedoch noch kein IWF-Bericht vor. Nach einem Briefwechsel zwischen der Kommission und dem IWF wurden die Mittel schließlich ausgezahlt. Obwohl der IWF ein eher gemischtes Bild von der makroökonomischen Lage des Libanon gab, beschloss die Kommission die Auszahlung der Mittel, da sie der Ansicht war, die in der Finanzierungsvereinbarung festgelegten Bedingungen für die Auszahlung der ersten Tranche seien hinreichend erfuellt.

25. Gemäß Anhang II der MEDA-Verordnung setzt die Zuschussfähigkeit im Rahmen der SAF voraus, dass das betreffende Land ein von den Institutionen von Bretton Woods gebilligtes Reformprogramm durchführt oder ein als gleichwertig anerkanntes Programm im Benehmen mit diesen Institutionen anwendet. Aus den Finanzierungsvereinbarungen geht zumeist nicht klar hervor, wann es sich um gemeinsame Bedingungen der Bretton-Woods-Institutionen und der Kommission handelt, und wann ausschließlich um Bedingungen der Kommission.

26. Die Kommission hat spezifische sektorale Bedingungen eingeführt, die bei allgemeinen SAF zumeist den sozialen Sektor betreffen. So betrafen beim SAF II für Tunesien einige Bedingungen die Verringerung staatlicher Eingriffe und den makroökonomischen Rahmen, aber auch Reformen im Primär- und Sekundarschulsektor. Die im SAF I für Jordanien festgelegten Bedingungen betrafen u. a. die Bevölkerungspolitik und die Geburtenregelung. Die Wirksamkeit dieser Bedingungen wird jedoch nicht gewährleistet, da bei Ausarbeitung und Bewertung der Bedingungen für den sozialen Sektor die Sachverständigen in der Kommission nicht systematisch konsultiert werden und die Strukturanpassungsfachleute möglicherweise kein komplettes Bild von den sozialen Sektoren haben.

27. Bei den SAF I für Jordanien und Tunesien wurden bei Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarungen einige vor Auszahlung der zweiten Tranche zu erfuellenden Bedingungen nicht festgelegt. Natürlich ist es unter Umständen schwierig, bei Aushandlung einer SAF bereits alle für die Auszahlung der zweiten Tranche ausschlaggebenden Bedingungen zu kennen, da sich die Begleitumstände ändern können. Lässt man Bedingungen offen, so schafft dies jedoch Unsicherheit über den Spielraum für Verhandlungen. Verträge, wozu auch die Finanzierungsvereinbarungen zählen, sollten keine Lücken dieser Art aufweisen, oder zumindest sollten die Kriterien und Verfahren für die spätere Aushandlung der Bedingungen eindeutig feststehen.

MFH zugunsten von Drittländern

Rahmen

28. Rechtsgrundlage für die makrofinanzielle Unterstützung an Drittländer waren bislang einzelne Ratsbeschlüsse auf der Grundlage von Artikel 308 des EG-Vertrags(22) (früherer Artikel 235). Es gibt keine Rahmenverordnung mit einer Beschreibung der Gesamtstrategie und der übergeordneten Ziele, da die makrofinanzielle Hilfe nicht als Instrument der regulären Hilfe, sondern als Instrument mit außerordentlichem Charakter betrachtet wurde. Im Jahre 1995 legte der Rat für Wirtschaft und Finanzen(23) jedoch fünf Grundsätze fest als Orientierung für die Politik im Bereich der makrofinanziellen Hilfe. In ihrem Bericht über die Durchführung der makrofinanziellen Hilfen für das Jahr 2000(24) hob die Kommission hervor, dass diese Grundsätze weiterhin auf die Gemeinschaftsmaßnahmen Anwendung finden. Sie stellen auf Folgendes ab:

a) Außerordentlicher Charakter;

b) Erfuellung politischer Bedingungen;

c) Komplementärer Charakter;

d) Verknüpfung mit bestimmten Auflagen (Konditionalität);

e) Finanzdisziplin.

29. In den Ziffern 30 - 46 wird analysiert, inwiefern diese Grundsätze bei der Programmkonzeption Anwendung fanden.

Grundsatz des außerordentlichen Charakters

30. Der erste vereinbarte Grundsatz besagt, dass es sich bei der MFH für Drittländer um eine Hilfe mit außerordentlichem Charakter handeln sollte, da die Gemeinschaft kein internationales Finanzinstitut ist, wie etwa die Weltbank oder der IWF, die in erster Linie für Finanzierungen dieser Art zuständig sind. Auf der Grundlage von Kommissionsvorschlägen traf der Rat zehn Beschlüsse, die während des geprüften Dreijahreszeitraums (1998 - 2000) durchgeführt wurden. In allen Fällen legte die Kommission dem Wirtschafts- und Finanzausschuss einen Informationsvermerk mit einer Begründung und einem Finanzüberblick vor. Aus diesen vorbereitenden Dokumenten geht jedoch nicht immer klar hervor, weshalb die Hilfe einen außerordentlichen Charakter hat oder worin der zusätzliche Nutzen der von der Europäischen Union gewährten Hilfe im Vergleich zur Hilfe der internationalen Finanzinstitute besteht. So wird nicht präzisiert, ob die Europäische Union dieselben Ziele verfolgt wie die Weltbank und der IWF oder zusätzliche eigene Ziele.

31. Die Zahl der Länder bzw. Regionen, die Mittel im Rahmen der außerordentlichen Hilfe erhalten können (Ende 2000 waren es 19), nimmt ständig zu. Überdies hat sich der Begriff des außerordentlichen Charakters in den letzten Jahren weiterentwickelt, insbesondere im Zusammenhang mit der als "absolute Ausnahme" eingestuften MFH für Armenien, Georgien und Tadschikistan. Neben den üblichen Darlehen umfasst diese Hilfe nämlich einen Zuschuss. Diese Zuschüsse werden nur insofern bereitgestellt, als die Nettoschuldnerposition der Empfängerländer gegenüber der Kommission um einen mindestens gleichen Betrag abgebaut wurde(25).

32. Bei der MFH an den Kosovo und Montenegro handelt es sich aus anderen Gründen um eine Hilfe mit außerordentlichem Charakter. Da diese Regionen keine souveränen Staaten sind, können sie nicht Nutznießer konventioneller, vom IWF oder von der Weltbank unterstützter Programme sein.

33. In einigen Fällen wurde die makrofinanzielle Unterstützung zu einem regelmäßigen und dauerhaften Instrument und verlor ihren Ausnahmecharakter. So erhielten Bulgarien und Rumänien im November 1999 zum vierten Mal in Folge seit 1991 die Zusage über die Gewährung von MFH. Drei weitere Länder kamen bereits dreimal hintereinander in den Genuss dieser Unterstützung.

Erfuellung politischer Bedingungen

34. Gemäß dem zweiten Grundsatz wird die MFH an Drittländer nur gewährt, wenn diese bestimmte politische Bedingungen erfuellen, nämlich enge politische und wirtschaftliche Beziehungen zur Europäischen Union, geografische Nähe, umfassende Anwendung demokratischer Verfahren, einschließlich eines Mehrparteiensystems, Wahrung der Rechtsstaatlichkeit und der Menschenrechte.

35. In der Praxis erhalten jedoch auch Länder Unterstützung, die diese politischen Bedingungen nur teilweise erfuellen. Gemäß den Genter Kriterien (siehe Fußnote 4, Seite 8) waren Armenien, Georgien und Tadschikistan nicht förderfähig, da sie das Kriterium der geografischen Nähe nicht erfuellen. Hinsichtlich der Menschenrechtssituation, insbesondere hinsichtlich des Minderheitenschutzes, äußerten die Kommission und der Rat Bedenken(26) in Bezug auf einige Empfängerländer. Dessen ungeachtet kommt der MFH beim Dialog mit den betroffenen Ländern möglicherweise eine politische Hebelfunktion zu, da sie zur Stärkung demokratischer Verfahren und der Rechtsstaatlichkeit sowie zur Verbesserung der Menschenrechtssituation beitragen kann.

Komplementärer Charakter

36. Der dritte vereinbarte Grundsatz betrifft die gegenseitige Ergänzung der MFH der EU und der Hilfe anderer multilateraler oder bilateraler Geber (komplementärer Charakter). Die von der EU gewährte Hilfe sollte maximal 60 % (EU-Beitrittsländer) bzw. ein Drittel (sonstige Länder) der bilateralen Hilfe insgesamt(27) ausmachen, damit eine angemessene Verteilung der Finanzlast gewährleistet wird. Der Grundsatz des komplementären Charakters betrifft außerdem die gegenseitige Ergänzung der MFH der EU und der anderen EU-Hilfen, was eine interne Koordinierung erfordert.

37. Die EU gewährt im Allgemeinen nur dann MFH, wenn es eine erhebliche restliche externe Finanzierungslücke gibt(28), die nicht durch die Mittel des IWF und der Weltbank abgedeckt und gemeinsam mit diesen Institutionen festgestellt wird. Daher findet zumeist bereits in der Planungsphase eine enge Koordinierung mit dem IWF und der Weltbank statt. Allerdings kam es zu Problemen, falls ein längerer Zeitraum zwischen der Planung und der tatsächlichen Durchführung einer Maßnahme lag.

38. So lag beispielsweise bei dem im Jahr 1999 beschlossenen vierten Darlehen an Bulgarien (100 Millionen Euro) mehr als ein Jahr zwischen der ersten Schätzung des restlichen Finanzierungsbedarfs und der tatsächlichen Auszahlung der zur Deckung dieses Bedarfs gewährten Mittel. Bei der ursprünglichen Berechnung hatte sich die Kommission auf eine IWF-Schätzung des Finanzierungsbedarfs vom September 1998 gestützt. In der Folge verringerte sich jedoch der geschätzte restliche Finanzierungsbedarf für 1999 erheblich(29). Aus diesem Grund kamen die Kommissionsdienststellen zu dem Schluss, dass Bulgarien im Jahre 1999 keine Auszahlung benötigte. Unabhängig davon wurde die erste Darlehenstranche im Dezember 1999 ausgezahlt(30).

39. Im Zusammenhang mit der Auszahlung der zweiten Darlehenstranche an Bulgarien im September 2000 (60 Millionen Euro) fehlen Belege dafür, dass Absatz 9 des zwischen der Kommission und den bulgarischen Behörden geschlossenen Vereinbarungsprotokolls Anwendung fand, bevor die Auszahlung vorgeschlagen wurde. Dieser Absatz besagt, dass die Höhe der zweiten Tranche festgelegt werden soll, nachdem die Kommission den restlichen externen Finanzierungsbedarf Bulgariens unter angemessener Berücksichtigung der tatsächlichen Mobilisierung der von anderen bilateralen Gebern an Bulgarien gewährten Finanzhilfe erneut geprüft hat. Da zum damaligen Zeitpunkt keine erneute Prüfung stattgefunden hat, ließ sich nicht feststellen, ob es im Jahr 2000 noch einen restlichen Finanzierungsbedarf gab, und ob die Gemeinschaftshilfe an Bulgarien weniger als 60 % der gesamten bilateralen Hilfe an Bulgarien in den Jahren 1999 und 2000 ausmachte und somit innerhalb der für die EU-Beitrittsländer im Hinblick auf eine angemessene Lastenverteilung festgelegten Obergrenze blieb.

40. In Bezug auf den Kosovo ist zur Frage der gegenseitigen Ergänzung und der Koordinierung zwischen der MFH und der sonstigen EU-Hilfe festzuhalten, dass die Ansätze der verschiedenen Kommissionsdienste hinsichtlich des Kosovo nicht immer einheitlich waren. Die Europäische Agentur für Wiederaufbau in Pristina, die im Jahr 2000 für Mittelbindungen in Höhe von rund 400 Millionen Euro verantwortlich war, äußerte Vorbehalte hinsichtlich der Effizienz der Übergangsverwaltung der Vereinten Nationen für den Kosovo (UNMIK). Trotz wiederholter Aufforderungen, darunter ein Kommissionsschreiben mit dem Hinweis, dass die UNMIK mit ihrem Verhalten künftige Zahlungen gefährde, übermittelte die UNMIK der Agentur nicht die Berichte über die Verwendung der von der Agentur verwalteten EU-Mittel. Zum gleichen Zeitpunkt beschloss die für MFH zuständige Kommissionsdienststelle eine rasche Auszahlung der zweiten Mittelbindungstranche für den von der UNMIK verwalteten Haushalt für den Kosovo, der Mittel im Gesamtbetrag von 35 Millionen Euro umfasste (siehe Anhang III, Ziffer 1).

41. Im Falle Albaniens nahm der Rat im April 1999 einen Beschluss an über die Gewährung von MFH in Höhe von maximal 20 Millionen Euro in Form eines Darlehens. Zum Zeitpunkt der Prüfung durch den Hof (Februar 2001) hatte es aber noch keine Zahlung gegeben, da Albanien zahlreiche andere EU-Mittel, insbesondere in Form von Zuschüssen, erhielt (Soforthilfe aus dem Programm für Ernährungssicherheit zur Deckung der Kosten im Zusammenhang mit Flüchtlingen). Überdies scheint es, als ob Albanien nicht mehr damit einverstanden sei, Hilfe in Form von Darlehen zu erhalten, da andere Länder MFH in Form von Zuschüssen erhalten. Unter diesen Umständen erscheint eine Aufhebung der Darlehensvereinbarung angebracht.

Konditionalität

42. Der vierte Grundsatz betrifft die Erfuellung makroökonomischer Auflagen (Konditionalität). Im Allgemeinen soll die Auszahlung der Hilfe in aufeinander folgenden Tranchen erfolgen, und zwar in Abhängigkeit vom Erreichen bestimmter makroökonomischer und strukturpolitischer Ergebnisse; diese fußen auf den in den Unterstützungsvereinbarungen des IWF vereinbarten Wirtschaftsprogrammen der begünstigten Länder. Im Kontext der EU-Außenpolitik können diese Bedingungen auch Fortschritte im Hinblick auf den gegenseitigen Marktzugang betreffen.

43. Die Prüfung sämtlicher Maßnahmen für den Zeitraum 1998 - 2000 hat gezeigt, dass der Grundsatz der Konditionalität während des gesamten Zeitraums gewahrt wurde. Allerdings enthalten die Bedingungen teilweise keine klaren und messbaren Erfolgskriterien, sondern sind allgemein formuliert, weshalb sie sich nur schwer überprüfen lassen [so heißt es zum Beispiel in Bezug auf den Kosovo: "Es sind geeignete Maßnahmen zu treffen, um den erforderlichen rechtlichen Rahmen für die als vorrangig eingestuften Sektoren auszuarbeiten." In Bezug auf die Ehemalige Jugoslawische Republik Mazedonien (FYROM) heißt es: "Die Regierung muss deutliche Fortschritte beim Aufbau eines leistungsbezogenen Systems für Staatsbeamte vorweisen..."].

44. Die den Bedingungen zugrunde liegende Logik ist nicht immer ausreichend klar, da es keine Verknüpfung mit den übergeordneten Zielen gibt. So sind die für Rumänien formulierten Bedingungen nicht miteinander verknüpft und ihre Bedeutung für einen künftigen EU-Beitritt wird nicht erläutert.

45. Im Allgemeinen wird die Hilfe in zwei oder drei Tranchen ausgezahlt. In den meisten Fällen ist zwischen der ersten und der zweiten Tranche ein Mindestzeitraum von drei Monaten vorgesehen. Im Falle Montenegros betrug dieser Mindestzeitraum nur zwei Monate. Diese Art der Planung weckt in den Empfängerstaaten die Erwartung, dass der Gesamtbetrag der Hilfe rasch ausgezahlt werde. Innerhalb dieses kurzen Zeitraums werden jedoch normalerweise keine erkennbaren, messbaren Fortschritte erzielt. So wurden die Zahlungen für Montenegro im Januar 2001 getätigt (d. h. nach viereinhalb Monaten), und dies auch nur nach Abschwächung der Auszahlungsbedingungen (siehe Anhang III, Ziffer 6).

Finanzdisziplin

46. Der fünfte vom Rat für Wirtschaft und Finanzen festgelegte Grundsatz betrifft die Einhaltung der Finanzdisziplin. Dies bedeutet, dass die Höhe der Hilfe im Einklang stehen soll mit den jährlichen Obergrenzen der finanziellen Vorausschau der Gemeinschaft sowie mit den Regeln und Obergrenzen des Garantiefonds für Maßnahmen im Zusammenhang mit den Außenbeziehungen(31). Der Hof prüft alljährlich die Mechanismen des Garantiefonds(32). Bei dieser Prüfung hat er keine Verstöße gegen den Grundsatz der Finanzdisziplin festgestellt.

BEURTEILUNG DER HAUSHALTS- UND RECHNUNGSFÜHRUNGSVERFAHREN DER PARTNERLÄNDER

47. Angesichts der fungiblen Natur der im Rahmen von SAF gewährten Mittel, stellte die Kommission die SAF-Mittel in Form nicht zweckgebundener Haushaltszuschüsse zur Verfügung. Aus diesem Grund verschwanden alle Bestimmungen über die Prüfung von SAF-Ausgaben aus den Finanzierungsvereinbarungen, ohne dass jedoch eine globalere Form der Prüfung an ihre Stelle trat. Da die als Haushaltszuschüsse gewährten Mittel, unabhängig davon, ob es sich um Darlehen oder Zuschüsse handelt, direkt in die Haushaltssysteme der Partnerstaaten fließen und ihre Verwendung nicht vom restlichen Haushalt unterschieden werden kann, ist es wichtig, dass die begünstigten Länder über zuverlässige Haushalts- und Rechnungsführungsverfahren verfügen. Ein hohes Maß an Transparenz, Rechenschaftspflicht und externer Kontrolle bei der Verwaltung öffentlicher Mittel ist eine unverzichtbare Voraussetzung für eine verantwortungsvolle Regierungsführung (good governance) und die Bekämpfung von Betrug und Korruption. Die Kommission sollte die entsprechenden Verfahren in den Ländern der Mittelmeerregion selbst beurteilen und ihre Beurteilung dokumentieren, und zwar unter Angabe des Ausmaßes, in dem sie sich auf die von den internationalen Finanzinstituten geleistete Arbeit gestützt hat. Der Hof konnte jedoch bislang keinen Nachweis dafür finden, dass die Kommission eine Beurteilung dieser Art durchgeführt hat.

48. Im Zusammenhang mit den Finanzierungsvereinbarungen für die SAF im Bildungswesen in Tunesien versuchte die Kommission, die Frage der Zuverlässigkeit der öffentlichen Haushalts- und Rechnungsführungsverfahren anzusprechen. Da dies aber zu einem sehr späten Zeitpunkt innerhalb des Verfahrens geschah, wurde dieser Punkt schließlich nicht in die Finanzierungsvereinbarung aufgenommen. Die Einbeziehung dieser wichtigen Frage erfolgte eher auf Ad-hoc-Basis als auf der Grundlage eines allgemeinen, für alle Länder geltenden strategischen Beschlusses der Kommission.

49. Bei den mit MFH unterstützten Ländern wurde die Zuverlässigkeit der Verfahren zur Verwaltung öffentlicher Mittel ebenfalls kaum geprüft. Lediglich im Falle Montenegros fand eine sehr begrenzte spezifische Überwachung durch externe technische Berater statt (siehe Anhang III, Ziffer 6). Im Falle der AKP-Staaten wurden erste Schritte hin zu einer diesbezüglichen Koordinierung mit der Weltbank unternommen. In seinem vor kurzem ausgearbeiteten Bericht hat der Rechnungshof der Kommission empfohlen, sich auf die Überwachung der Qualität der öffentlichen Ausgabenverwaltung zu konzentrieren(33). Diese Empfehlung gilt für alle Länder, die Haushaltszuschüsse erhalten.

50. Die von der Kommission bei der Anwendung dieser Instrumente gesammelten Erfahrungen sollten von allen an haushaltsstützenden Maßnahmen beteiligten Generaldirektionen berücksichtigt werden. So führte der interne Auditdienst der Kommission kürzlich ebenfalls eine Analyse der Haushaltszuschüsse zugunsten der AKP-Staaten durch(34). Der betreffende interne Bericht enthält eine Reihe von auf alle mit Haushaltszuschüssen unterstützte Länder anwendbare Bemerkungen. So wird die Bedeutung von Finanzverwaltungsfragen hervorgehoben, wie etwa die Frage der Managementfähigkeiten und der Verfahren zur Gewährleistung der Rechenschaftspflicht in den Empfängerländern.

ÜBERWACHUNG VON MFH UND SAF

Bemerkungen allgemeiner Art

51. Die Kommission muss überprüfen, ob die Wirtschaftspolitiken in den Empfängerländern mit den allgemeinen Zielen der Hilfe in Einklang stehen und ob die vorgegebenen Bedingungen erfuellt werden. Die für diese Überwachung zuständigen Stellen verfügen jedoch weder über interne Regelungen mit einer Definition der Zuständigkeiten, noch über Aufgabenbeschreibungen oder Überwachungsinstrumente (wie Checklisten, operationelle Rahmen und Leitlinien).

52. Die Verwaltung und Überwachung der Programme erfolgt weitgehend in den zentralen Kommissionsdienststellen in Brüssel. Bevor Zahlungen getätigt werden, führt die Kommission normalerweise Besuche im betroffenen Land durch. Die Rolle der Delegationen ist gegenwärtig von Land zu Land unterschiedlich. In vielen Fällen verlässt sich die Kommission bei ihrer Überwachung weitgehend auf die vom IWF und von der Weltbank geleistete Arbeit (da diese Institutionen auch häufig dieselben Bedingungen vorgeben).

53. Wegen der begrenzten Humanressourcen ist die Überwachung durch die Kommission eher punktuell. Sie konzentriert sich mehr auf die Erfuellung der für die Genehmigung der Mittelauszahlung ausschlaggebenden Bedingungen als auf eine fortlaufende Überwachung der wirtschaftlichen und politischen Bedingungen in jedem einzelnen Land.

54. Ungeachtet ihrer Sachkenntnis ist die GD Wirtschaft und Finanzen nicht eng an diesem Überwachungsprozess in den Mittelmeerländern beteiligt, außerdem ist ihre Rolle nicht klar definiert.

55. Die Gesamtkoordinierung zwischen der Weltbank und der Kommission war im Allgemeinen sehr gut, insbesondere in der Konzeptionsphase. In der Überwachungsphase war die Qualität der Koordinierung dagegen von Land zu Land unterschiedlich, da eine enge Zusammenarbeit nicht systematisch vorgesehen war, sondern weitgehend von persönlichen Kontakten abhing.

Genehmigung der SAF-Zahlungen

56. Die SAF des ersten MEDA-Programms waren als Instrumente der raschen Auszahlung gedacht. Obwohl es der Kommission gelang, die Zahlungen rascher zu tätigen als bei den traditionellen Projekten, wurden bei der Genehmigung der Zahlungen und anschließenden Auszahlung nur selten die in den Finanzierungsvereinbarungen festgelegten Fristen eingehalten. Die Vorhersehbarkeit der Auszahlungen nach Erfuellung der Bedingungen ist jedoch von großer Wichtigkeit. Die Empfängerländer müssen wissen, wann sie die Mittel voraussichtlich erhalten, insbesondere falls diese ihren Haushalten zufließen sollen. Andernfalls können sich negative Auswirkungen für den Reformprozess ergeben. Auch der IWF hat darauf hingewiesen, dass die Koordinierung des Zeitplans für die Mittelauszahlung ein wichtiges Thema ist.

57. Bei den ersten im Rahmen des MEDA-Programms durchgeführten SAF waren Unklarheiten hinsichtlich der Zuständigkeiten der betroffenen Generaldirektionen Ursache für Verzögerungen bei der Genehmigung der Zahlungsverfahren. Die Koordinierung funktionierte nicht immer angemessen, weshalb die Planungen teilweise voneinander abwichen (beispielsweise bei der Durchführung von Kontrollbesuchen).

58. Im Falle des SAF I für Jordanien führte die Tatsache, dass das Wettbewerbsgesetz nicht angenommen wurde, zu Verzögerungen bei den Zahlungen. Die Verzögerung von Februar bis Juli 1997 kann weitgehend den jordanischen Behörden angelastet werden, welche die Kommission nicht mit den erforderlichen Informationen versorgten. Weitere Verzögerungen ergaben sich jedoch, weil die GD Wettbewerb erst sehr spät eingeschaltet wurde. Darüber hinaus wurde aus der Hinzuziehung der GD Wettbewerb nicht der bestmögliche Nutzen gezogen, da die GD Außenbeziehungen die Mittelauszahlung beschloss, nachdem sie von den jordanischen Behörden die Zusage erhalten hatte, dass die von der GD Wettbewerb vorgeschlagenen Änderungen in das Gesetz aufgenommen würden. Sie wartete also nicht die Ergebnisse des Besuchs der GD Wettbewerb in Jordanien ab, der zeitgleich mit der Bearbeitung der Mittelauszahlung stattfand. Letztendlich wurde das betreffende Gesetz nämlich nicht vom jordanischen Parlament angenommen.

Erfuellung von Bedingungen

59. Gemäß den Ratsbeschlüssen für die MFH bzw. den Finanzierungsvereinbarungen für die SAF müssen die vereinbarten Bedingungen erfuellt sein, bevor die Zahlungen getätigt werden können. Im Allgemeinen werden die Auszahlungen vorgenommen, wenn ein Konsens zwischen der Kommission, der Weltbank und dem IWF darüber besteht, dass das betreffende Land ausreichende Ergebnisse bei der Verwirklichung der Reformen erreicht hat. In den Fällen, in denen die Weltbank und der IWF keine Programme durchführen (z. B. im Libanon und in Montenegro) sowie in den Fällen, in denen die Kommission ihre eigenen spezifischen Bedingungen definiert hat, muss sie sich auf ihr eigenes Urteil stützen. In der Praxis nimmt die Kommission bei der Beurteilung der Erfuellung der wirtschaftspolitischen Bedingungen einen gewissen Spielraum in Anspruch. So berücksichtigt sie bei ihren Vorschlägen für die Auszahlung auch Dringlichkeitssituationen und politische Zwänge (siehe Anhang III).

60. Dieser Ansatz bedeutet, dass ein Land eine positive Beurteilung erhalten kann und die Mittel ausgezahlt werden, obwohl nicht alle vereinbarten Bedingungen erfuellt wurden(35). Sicherlich besteht bei Instrumenten wie der MFH und den SAF die Notwendigkeit eines gewissen Ermessensspielraums, doch hat die Kommission nicht immer klar genug festgestellt, ob bestimmte Bedingungen erfuellt worden waren oder nicht. In diesen Fällen wurden die Gründe für den Verzicht auf die Erfuellung bestimmter Bedingungen nicht ausreichend dokumentiert.

BERICHTERSTATTUNG UND BEWERTUNG

SAF zugunsten der Mittelmeerländer

61. Im Jahre 2000 veröffentlichte die Kommission eine Bewertung für die AKP-Staaten und Mittelmeerländer, die Gemeinschaftsmittel zur Förderung der Wirtschaftsreformprogramme und der Strukturanpassung erhalten(36). Im Hinblick auf die Verbesserung der gegenwärtigen Verfahren in den betroffenen Ländern werden bestimmte Empfehlungen vorgebracht, wie etwa die stärkere Internalisierung ("ownership") der Reformprogramme durch die Empfängerländer. Ferner wird empfohlen, dass es klare und überprüfbare Bedingungen geben sollte, die sich nicht zu stark auf die rein formale Zusage zur Durchführung von Reformen stützen. Die Tragweite der Studie ist jedoch deshalb begrenzt, weil sie zu einem Zeitpunkt stattfand, als lediglich die ersten Tranchen im Rahmen der ersten SAF des MEDA-Programms ausgezahlt worden waren. So wird in der Studie eingeräumt, dass keine gründliche Bewertung möglich war, da die SAF erst 1996 eingeführt wurden und für das Jahr 1997 nur vorläufige Daten vorlagen. Somit wurden lediglich die ersten Tranchen der ersten SAF im Rahmen des ersten MEDA-Programms einer unabhängigen Bewertung unterzogen. Obwohl die Auswirkungen der SAF in der Bewertung insgesamt positiv beurteilt wurden, stellt sich die Frage, ob auf dieser Grundlage überhaupt eine Beurteilung möglich war. So heißt es im Bericht selbst, dass einige Bedingungen für diese ersten Tranchen bereits bei Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarungen mehr oder weniger erfuellt waren.

62. Es gab keine systematischen und unabhängigen Bewertungen der einzelnen SAF als Ganzes(37). Die Finanzierungsvereinbarungen enthalten keine eindeutige Verpflichtung zur Bewertung der Programme. Ferner ist festzuhalten, dass die Finanzierungsvereinbarungen für die Mittelmeerländer zwar die Verpflichtung zur Ausarbeitung eines Berichts bei Abschluss des Projekts vorsehen, diese Bestimmung aber nie systematisch umgesetzt wurde.

MFH zugunsten von Drittländern

63. Die Ratsbeschlüsse zur MFH sehen vor, dass die Kommission dem Europäischen Parlament (zumeist mindestens einmal jährlich, bei einigen Beschlüssen bis zum 15. September) einen Bericht mit einer Bewertung der Beschlussdurchführung übermittelt. Um dieser Verpflichtung nachzukommen, arbeitete die Kommission jährliche Berichte aus. Die Berichte für 1997 und 1998 wurden beide erst im November 1999 veröffentlicht, und der Bericht für 1999 wurde erst Ende Oktober 2000 erstellt(38).

64. Der Bericht für 1999 vermittelt einen allgemeinen Überblick über die MFH (Hintergrund, Entwicklungen während des Jahres, Trends und Tendenzen, Lastenverteilung) und eine Beschreibung der Situation in jedem Empfängerland. Obwohl der Bericht als Ganzes ausführlich ist, wären die Erläuterungen zu den makroökonomischen Ergebnissen von größerem Wert, wenn Verknüpfungen und kausale Zusammenhänge zur gewährten Hilfe hergestellt worden wären. Die Absätze mit Erläuterungen zur Durchführung der Beschlüsse sind sehr kurz und können nicht als Bewertungen betrachtet werden. Die Kommission hat keine unabhängigen externen Bewertungen der Tätigkeit als Ganzes oder für einzelne Länder vorgesehen. Die MFH für die EU-Beitrittsländer, die Neuen Unabhängigen Staaten und die westlichen Balkanländer wurden nicht in derselben Weise evaluiert wie die in ähnlicher Form gewährte Hilfe für andere Länder (siehe Ziffer 61).

65. Die Tatsache, dass keine Bewertung der MFH stattfand, zeigt, dass die Kommission ihre allgemeine Politik zur Bewertung der gemeinschaftlichen Ausgabenprogramme noch nicht voll umgesetzt hat. Im Rahmen der Initiative SEM 2000 wurde eine generelle Strategie zur Bewertung der Ausgabenprogramme der Gemeinschaft eingeführt. Demnach sind die operationellen Generaldirektionen und Dienste verantwortlich für die regelmäßige Bewertung ihrer Programme und für die Bereitstellung der zur Planung und Bewertung in ihrem Politikbereich erforderlichen Kapazitäten(39). Überdies sind die operativen Abteilungen aufgerufen, in ihren Arbeitsprogrammen eine Programmierung der Bewertungen vorzusehen(40). Im Bereich der von der GD Wirtschaft und Finanzen verwalteten MFH wurden diese Bedingungen nicht erfuellt.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

Einleitung

66. Die beiden Instrumente eröffneten der Kommission die Möglichkeit, mit den Regierungen in einen intensiveren Dialog über den Reformprozess als Ganzes einzutreten, was bei traditionellen Entwicklungsprojekten normalerweise nicht möglich ist. Im Laufe der Jahre hat sich das Wesen dieser Instrumente verändert, und die Kommission sollte unter Einbeziehung aller betroffenen GD ihre Überlegungen über den bestmöglichen Einsatz dieser Instrumente im Rahmen ihrer Gesamtpolitik zugunsten der betroffenen Empfängerländer fortsetzen.

67. Die Kommission wird im Konzert mit anderen tätig. Im Zusammenhang mit der MFH hat der Europäische Rat unterstrichen, dass die Europäische Kommission kein internationales Finanzinstitut ist, wie etwa die Weltbank oder der Internationale Währungsfonds. In diesem Kontext wurde betont, dass es sich bei den makroökonomischen Operationen um Ausnahmen handeln sollte. Die Rolle der Europäischen Union als dritter internationaler Akteur in diesem Bereich wurde aber nicht genauer definiert, und es wird nicht klar, worin der zusätzliche Nutzen des EU-Beitrags liegen soll (siehe Ziffern 30 - 33).

Empfehlung 1

68. Die Kommission sollte in allen Fällen erläutern, warum eine gesonderte EU-Maßnahme und die damit verbundenen administrativen Konsequenzen erforderlich sind. Der erwartete zusätzliche Nutzen sollte nicht nur im Vergleich zu bereits bestehenden BWI-Programmen aufgezeigt werden. Bei der MFH sollte überdies Sorge dafür getragen werden, dass sie sich mit der traditionellen EU-Hilfe in Form von Projekten und Programmen ergänzt.

Kohärenter Ansatz bei ähnlichen Instrumenten

69. Die Instrumente der MFH und der SAF sind sehr ähnlich. In beiden Fällen sind die Mittel fungibel und werden in Tranchen ausgezahlt, falls die Kommission zu der Auffassung gelangt ist, dass die in erster Linie auf strukturelle Wirtschaftsreformen in den Empfängerländern abzielenden, in einer Vereinbarung zwischen der Kommission und der jeweiligen Regierung festgelegten Bedingungen erfuellt wurden. Die MFH an die EU-Beitrittsländer, die westlichen Balkanländer und die Neuen Unabhängigen Staaten wird als Instrument mit außerordentlichem Charakter betrachtet und hauptsächlich in Form von Darlehen gewährt, während die SAF zugunsten der Mittelmeerdrittländer als reguläres Instrument betrachtet und immer in Form von Zuschüssen gewährt wird (siehe Ziffern 1 - 5).

Empfehlung 2

70. Die Kommission sollte einen kohärenteren Ansatz für die Hilfe auf makroökonomischer Ebene definieren. Die Rolle der verschiedenen Kommissionsdienste und der Delegationen bei der Verwaltung dieser Instrumente ist zu überdenken. Ebenfalls berücksichtigt werden sollten die in der Zusammenarbeit mit den AKP-Staaten gesammelten Erfahrungen.

Konzeption, Bedingungen und Überwachung der Vereinbarungen

71. Der den Vereinbarungen mit den Empfängerländern vorausgehende Prozess wird nicht klar genug dokumentiert. In Bezug auf die MFH gilt dies für die Frage, inwieweit die Bedingungen für übergeordnete politische Ziele, wie etwa dem EU-Beitritt, relevant sind (siehe Ziffer 44). In Bezug auf die SAF gilt dies für die Frage, auf welcher Grundlage der Gesamtbetrag der Hilfe und die Aufteilung der Tranchen zustande kamen (siehe Ziffer 20).

72. Falls sich die Bedingungen in den Vereinbarungen mit denen des IWF und der Weltbank decken, stützt sich die Kommission bei ihrer Überwachung häufig auf die von diesen Institutionen geleistete Arbeit. Die Überwachung durch die Kommission selbst erfolgt punktuell und konzentriert sich eher auf die Notwendigkeit, die Erfuellung der Bedingungen vor Genehmigung der Mittelauszahlungen zu überprüfen als auf eine fortlaufende Überwachung der wirtschaftlichen und politischen Situation in den betroffenen Ländern (siehe Ziffern 52 - 55).

73. Auch wenn die spezifischen Programmbedingungen normalerweise erfuellt sein müssen, bevor es zu Mittelauszahlungen kommt, muss die Kommission über einen gewissen Ermessensspielraum bei der Beurteilung der tatsächlichen Anstrengungen des Empfängerlands im Hinblick auf das Erreichen makroökonomischer Ziele und Reformen verfügen. Zudem muss sie unvorhersehbaren Entwicklungen Rechnung tragen können. Dennoch ist festzuhalten, das es in Bezug auf die Nichterfuellung bestimmter Bedingungen und diesbezüglicher Probleme nicht immer genügend Transparenz gab und Berichtigungsmaßnahmen nicht immer mit genügend Nachdruck eingefordert wurden (siehe Ziffern 22 - 27 und 42 - 45).

Empfehlung 3

74. Die Kommission sollte ihre Beschlussfassung klarer gestalten, indem sie schriftliche Anleitungen für die verschiedenen Verwaltungsphasen der makroökonomischen Hilfe ausarbeitet. Ferner sollte sie deutlicher dokumentieren, auf welcher Grundlage der Inhalt der Finanzierungsvereinbarungen mit den Empfängerstaaten zustande kam bzw. die Mittelauszahlung nach Beurteilung der in den Vereinbarungen festgelegten Bedingungen erfolgte. Überdies sollte sie die Gründe für den Verzicht auf die Erfuellung bestimmter Bedingungen dokumentieren.

Beurteilung der Haushalts- und Rechnungsführungsverfahren der Partnerländer

75. Die Qualität der Haushaltsverfahren in den Empfängerländern ist für den gesamten Reformprozess von entscheidender Bedeutung und sollte eine der zentralen Bedingungen für die Gewährung nicht zweckgebundener Haushaltszuschüsse sein. Ein hohes Maß an Transparenz, Rechenschaftspflicht und externer Kontrolle bei der öffentlichen Finanzverwaltung ist eine unverzichtbare Voraussetzung für eine verantwortungsvolle Regierungsführung (good governance) und die Bekämpfung von Betrug und Korruption (siehe Ziffer 50).

Empfehlung 4

76. Die Kommission sollte die Überwachung der Qualität der Finanzverwaltung in den Empfängerländern deutlich verbessern und alle betroffenen Generaldirektionen an dieser Aufgabe beteiligen. In allen Fällen, in denen die Kommission beabsichtigt, sich auf Arbeiten der BWI zu stützen, sollte sie die Arbeiten der BWI zu den betreffenden Themen in vollem Umfang berücksichtigen.

Bewertungen

77. Das Fehlen von Bewertungen (MFH) oder deren begrenzte Tragweite (SAF) zeigt, dass die Kommission ihre allgemeine Politik zur Bewertung der Ausgabenprogramme der Gemeinschaft noch nicht voll umgesetzt hat mit der Folge, dass sie den sich aus einem strukturierten Lernprozess ergebenden Nutzen nicht systematisch ausschöpft (siehe Ziffern 61 - 65).

Empfehlung 5

78. Die Kommission sollte regelmäßig umfassende Bewertungen durchführen, damit sie Rückschlüsse für ihre weitere Vorgehensweise ziehen kann, insbesondere in Bezug auf die Angemessenheit der Reformprogramme, die Relevanz ihrer Bedingungen für den Reformprozess und die Abfederung der sozialen Kosten der Reformprogramme.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 7. März 2002 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Juan Manuel Fabra Vallés

Präsident

(1) Diese Regionen erhalten MFH. In der Vergangenheit gehörten auch Israel (1991) und Algerien (1991 und 1994) zu den Empfängerländern.

(2) Die EU leistet auch Strukturanpassungshilfe an Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP-Staaten) (siehe Ziffer 7).

(3) Internationaler Währungsfonds (IWF) und Weltbank.

(4) Außerordentlicher Charakter, Erfuellung politischer Vorbedingungen, komplementärer Charakter, Konditionalität und Finanzdisziplin.

(5) Geografische Nähe zur EU, Wahrung der Menschenrechte und der Rechtsstaatlichkeit.

(6) Aus dem Arbeitsprogramm der GD Wirtschaft und Finanzen geht jedoch hervor, dass sie beabsichtigt, einen Vorschlag für einen Ratsbeschluss über eine Rahmenvereinbarung zur MFH vorzulegen.

(7) Verordnung (EG) Nr. 1488/96 des Rates vom 23. Juli 1996 über finanzielle und technische Begleitmaßnahmen (MEDA 1) zur Reform der wirtschaftlichen und sozialen Strukturen im Rahmen der Partnerschaft Europa-Mittelmeer (ABl. L 189 vom 30.7.1996), geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 2698/2000 des Rates vom 27. November 2000 (MEDA 2) (ABl. L 311 vom 12.12.2000).

(8) Sonderbericht Nr. 5/2001, ABl. C 257 vom 14.9.2001.

(9) Haushaltslinie B7-4 1 0 MEDA (Begleitmaßnahmen zu den Reformen der Wirtschafts- und Sozialstrukturen in den Mittelmeerdrittländern).

(10) Zum ersten Mal gab es im Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 1998 eine Haushaltslinie für MFH in Form von Zuschüssen: Artikel B7-5 3 1 "Sonderfinanzhilfe für Armenien, Georgien und Tadschikistan". Im Rahmen des Haushaltsplans 1999 kam ein weiterer Artikel (B7-5 3 2) hinzu: "Finanzhilfe für die Länder des westlichen Balkanraums".

(11) In Form eines "pm" - Eintrags in Kapitel B0-2 1 (Garantie für Anleihen und Darlehen zur Förderung der Entwicklung in Drittländern).

(12) Der Garantiefonds für Maßnahmen im Zusammenhang mit den Außenbeziehungen wurde im Jahre 1994 eingerichtet. Aus diesem Fonds werden eventuelle Zahlungsausfälle im Rahmen der verfügbaren Mittel gedeckt.

(13) Sowohl in Jordanien als auch in Tunesien gab es eine abgeschlossene und eine noch laufende SAF. In Tunesien wurde außerdem ein Programm im Gesundheitssektor durchgeführt. Im Libanon gab es eine laufende SAF. Alle sechs geprüften SAF betrafen das MEDA-Programm.

(14) Dieses besteht aus (je nach Land) zwischen dem 20. Juni und dem 18. September 1991 unterzeichneten, den Zeitraum zwischen 1. November 1991 und 31. Oktober 1996 abdeckenden Länderprotokollen.

(15) Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1994, ABl. C 303 vom 14.11.1995, Ziffern 11.9 - 11.81.

(16) Sammlung, Band 2, 06/95 - 11/97.

(17) Konferenz der Außenminister aus der EU und den Mittelmeerländern, Barcelona, 27. - 28. November 1995.

(18) Bei den 12 Mittelmeerpartnern im südlichen und östlichen Mittelmeerraum handelt es sich um: Marokko, Algerien, Tunesien (Maghreb); Ägypten, Israel, Jordanien, Palästinenserbehörde, Libanon, Syrien (Maschrik); Türkei, Zypern und Malta.

(19) Im Rahmen von MEDA 1 wurden Finanzierungsvorschläge im Betrag von mehr als 2 Mio. Euro einem Ausschuss (dem MED-Ausschuss) aus Vertretern der EU-Mitgliedstaaten vorgelegt, der die Europäische Kommission bei der Durchführung des MEDA-Programms berät. Der Ausschuss hat eine Stellungnahme zu den betreffenden Vorschlägen abgegeben.

(20) Verringerung des Haushaltsdefizits und Erhöhung des auf die Löhne entfallenden Mittelanteils.

(21) Artikel IV des Übereinkommens über den IWF sieht vor, dass der IWF - gewöhnlich auf Jahresbasis - bilaterale Gespräche mit den jeweils betroffenen Mitgliedern führt. Ein Mitarbeiterteam besucht das betreffende Land, sammelt wirtschaftliche und finanzielle Informationen und erörtert mit öffentlichen Vertretern die wirtschaftliche Entwicklung sowie die politischen Strategien des Landes. Nach ihrer Rückkehr zur IWF-Zentrale arbeiten die IWF-Mitarbeiter einen Bericht aus, der als Grundlage für die Erörterung durch das Exekutivdirektorium dient.

(22) In Artikel 308 des EG-Vertrags heißt es: "Erscheint ein Tätigwerden der Gemeinschaft erforderlich, um im Rahmen des Gemeinsamen Marktes eines ihrer Ziele zu verwirklichen, und sind in diesem Vertrag die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht vorgesehen, so erlässt der Rat einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments die geeigneten Vorschriften".

(23) Schlussfolgerungen des Rates für Wirtschaft und Finanzen vom 20. März 1995 zu den Grundsätzen für die MFH an Drittländer, mit denen die Genter Schlussfolgerungen des Rates für Wirtschaft und Finanzen vom 9. Oktober 1993 zur MFH überarbeitet wurden (die so genannten überarbeiteten Genter Leitlinien).

(24) Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Durchführung der Finanzhilfen für Drittländer im Jahr 2000, KOM(2001) 288 endgültig vom 1. Juni 2001.

(25) Aus der 1992 von der Gemeinschaft gegenüber den Neuen Unabhängigen Staaten zwecks Einfuhr von Nahrungsmitteln und medizinischen Erzeugnissen eröffneten Kreditfazilität in Höhe von 1250 Millionen Euro erhielt Armenien 58 Millionen Euro und Georgien 113 Millionen Euro in Form von Darlehen. Die beiden Staaten konnten die Fristen für die Rückzahlung des Darlehenskapitals und der Zinsen nicht einhalten. Im Hinblick auf eine Lösung dieses Schuldenrückzahlungsproblems beschloss der Rat im November 1997 eine außergewöhnliche Finanzhilfe zugunsten Armeniens und Georgiens aus einer Kombination aus Darlehen und Zuschüssen. Im Jahre 2000 wurde der betreffende Ratsbeschluss durch eine Änderung auch auf Tadschikistan ausgeweitet.

(26) Jahresbericht der Europäischen Union zur Situation der Menschenrechte im Jahr 2001, Rat der Europäischen Union, 8. Oktober 2001.

Europäische Initiative für Demokratie und Menschenrechte, Kompendium 2000, von der Europäischen Kommission finanziertes Programm.

(27) Von einzelnen Ländern (und nicht von multilateralen Institutionen) gewährte Hilfe.

(28) Die Kommission unterscheidet zwischen dem verbleibenden Finanzierungsbedarf, bei dem die Finanzhilfe des IWF und der Weltbank nicht mitgerechnet wird, und dem restlichen Finanzierungsbedarf, bei dem der von diesen Institutionen gewährten Finanzhilfe Rechnung getragen wird.

(29) Von 205 Millionen USD im September 1998 auf 71 Millionen USD im September 1999.

(30) Diese Tranche wurde von 50 auf 40 Millionen Euro gekürzt.

(31) Der Garantiefonds wurde am 31. Oktober 1994 durch die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2728/94 des Rates eingerichtet. Der Fonds wird bei Schuldnerausfall im Rahmen eines von der Gemeinschaft gewährten oder garantierten Darlehens zugunsten eines Drittlands oder in einem Drittland in Anspruch genommen. Im Beschluss 94/729/EG des Rates zur Haushaltsdisziplin heißt es, dass alljährlich eine Reserve zur Sicherung von Darlehen und Darlehensgarantien in den Gesamthaushaltsplan eingesetzt wird, aus der der Garantiefonds gespeist wird. Falls die Kommission einen neuen Vorschlag für eine MFH in Form von Darlehen vorlegt, macht sie zugleich Angaben über die haushaltswirksamen Folgen der Maßnahmen, d. h. sie gibt sowohl den erforderlichen Beitrag zum Garantiefonds an als auch die Auswirkungen auf den Haushalt bei Inanspruchnahme der Haushaltsgarantie.

(32) Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 2000, Kapitel 8, ABl. C 359 vom 15.12.2001.

(33) Sonderbericht Nr. 5/2001, Ziffern 40 - 44.

(34) Bericht über die Verwaltungs-, Überwachungs- und Kontrollverfahren im Zusammenhang mit der Verwendung von Gegenwertmitteln und Haushaltszuschüssen in der Entwicklungshilfe, Internes Dokument, Brüssel, 4. Juli 2001.

(35) Im Zusammenhang mit den AKP-Staaten wurde auf ein ähnliches Problem hingewiesen. Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1999, Bericht über die Tätigkeiten im Rahmen des sechsten, siebten und achten Europäischen Entwicklungsfonds, Ziffer 35, ABl. C 342 vom 1.12.2000.

(36) Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament: Wirtschaftsreformprogramme und Strukturanpassungshilfen der Gemeinschaft, Bilanz und Perspektiven, KOM(2000) 58 endgültig vom 4. Februar 2000.

(37) Das MEDA Management-Team (aus externen Sachverständigen) führte eine Evaluierung des Programms für Marokko durch. Dabei handelt es sich um ein interessantes Dokument mit vielen wichtigen Punkten, das auch für SAF in anderen Ländern von Interesse sein könnte.

(38) Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Durchführung der Finanzhilfen für Drittländer im Jahr 1999, KOM(2000) 682 endgültig vom 27. Oktober 2000.

(39) Focus on results: Strengthening evaluation of Commission activities; Communication to the Commission from Mrs Schreyer in agreement with Mr Kinnock and the President, SEC(2000) 1051 vom 26. Juli 2000, S. 3 (Dokument liegt nicht in deutscher Sprache vor).

(40) Eine rationellere Ausgabengestaltung: Umsetzung der Evaluierungspolitik der Kommission, Mitteilung von Frau Gradin und Herrn Liikanen im Einvernehmen mit dem Präsidenten, SEK(1999) 69/4.

ANHANG I

FINANZIELLE ENTWICKLUNG SAF 1992 - 2000

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle:

Rechnungshof auf der Grundlage von Angaben der Kommission.

ANHANG II

MAKROFINANZIELLE HILFE AN DRITTLÄNDER

Einzelheiten zu den Auszahlungen 1998 - 2000

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle:

Rechnungshof auf der Grundlage von Angaben der Kommission.

ANHANG III

ERFÜLLUNG DER BEDINGUNGEN

Kosovo

1. Im Falle des Kosovo war die vollständige Erfuellung aller Bedingungen nicht Voraussetzung für den Kommissionsbeschluss, die Auszahlung der zweiten Zuschusstranche zugunsten des Haushalts der Region vorzuschlagen (15 Millionen Euro). Die UNMIK konnte die angestrebten Fortschritte auf dem Weg zur Haushaltskonsolidierung nicht wie geplant umsetzen. Im Bereich der Einnahmen betrafen die Hauptprobleme die gescheiterte Einführung der Lohnsteuer in Höhe von 15 %(1) und die verspätete Einführung der Gewinnsteuer. Im Bereich der Ausgaben traten die Hauptprobleme bei den öffentlichen Versorgungseinrichtungen auf (wie etwa Schaffung eines angemessenen Strom-Abrechungssystems)(2). Da die Haushaltseinnahmen nicht anstiegen, mussten weiterhin hohe Mittelbeträge zur Haushaltsstützung gewährt werden. Als im Juni 2000 die reale Gefahr eines Kassenmittelengpasses bestand, wurden die internationalen Geber gebeten, Barmittel zur Verfügung zu stellen. Um diesen dringenden Finanzbedarf zu decken, wurde die zweite Tranche freigegeben. Diese Form der raschen Auszahlung stand jedoch im Widerspruch zum Grundsatz der Verknüpfung mit makroökonomischen Auflagen, auch wenn die Kommission zur allgemeinen Schlussfolgerung gelangt war, dass die für die haushaltsstützenden Maßnahmen der EU aufgestellten spezifischen Bedingungen zu einem großen Teil erfuellt worden seien.

Bulgarien

2. Bei der Prüfung des Hofes in Bulgarien im April 2001 stellte sich im Bereich der Bankenprivatisierung heraus, dass der Verkauf der staatlichen Bank "Biochim" noch nicht stattgefunden hatte, obwohl dieser Verkauf eine der Bedingungen war. Nach Ansicht von Vertretern des Finanzministeriums, des IWF und der Weltbank handelte es sich dabei um eine unrealistische Bedingung. Die Weltbankvertreter vertraten außerdem die Ansicht, dass sich die Vorankündigung der Privatisierung namentlich genannter Unternehmen zu einem festgesetzten Termin nachteilig auf den Verkaufspreis auswirken könnte.

3. Im Umweltbereich war Bulgarien gehalten, alle im Hinblick auf die Erfuellung der EU-Richtlinie über Umweltverträglichkeitsstudien notwendigen Rechtsvorschriften anzunehmen. Die Delegation vertrat im April 2000 die Ansicht, dass diese Bedingung noch nicht erfuellt sei. Die GD Wirtschaft und Finanzen war im Juli 2000 der Auffassung, dass entscheidende Schritte in die richtige Richtung unternommen worden seien, auch wenn die Bedingung formal noch nicht erfuellt sei. Diese Einschätzung der GD Wirtschaft und Finanzen führte zur Freigabe der zweiten Tranche. Im April 2001 lag zwar ein neuer Gesetzesentwurf zu den Umweltverträglichkeitsstudien vor, doch war das betreffende Gesetz noch immer nicht vom bulgarischen Parlament angenommen worden.

4. In Bezug auf die an das Darlehen geknüpften umweltpolitischen Bedingungen (uneingeschränkte Umsetzung der EU-Richtlinie über Umweltverträglichkeitsstudien in den nationalen Rechtsvorschriften) vertrat die Kommission die Ansicht, dass diese erfuellt worden seien. In dem von der GD Erweiterung ausgearbeiteten regelmäßigen Bericht über die Fortschritte Bulgariens auf dem Weg zum Beitritt (November 2000) hob die Kommission jedoch andererseits hervor, dass zur uneingeschränkten Umsetzung der EU-Vorschriften über Umweltverträglichkeitsstudien weitere Änderungen der Rechtsvorschriften notwendig seien.

5. Im Zusammenhang mit dem im Jahre 1997 beschlossenen, früheren Darlehen an Bulgarien (250 Millionen Euro) hatte die Kommission eine Teilung der zweiten Tranche erwogen, da die Bedingungen im Zusammenhang mit dem Beitritt zur Europäischen Union nur teilweise erfuellt worden waren. Letztlich wurden die Ergebnisse der fortlaufenden Überwachung aber nicht berücksichtigt, und die gesamte Tranche wurde ausgezahlt.

Montenegro

6. Im November 2000 wurde ein erster Bericht einer Beraterfirma vorgelegt, der Hinweise auf erhebliche Probleme in Bezug auf Transparenz und Vollständigkeit des Haushaltsplans enthielt (so hieß es, dass die Kassenmittelangaben kein getreues Bild über die Ausführung des Haushaltsplans vermittelten). Im Abschlussbericht kam die Beraterfirma jedoch zu dem Schluss, dass Montenegro deutliche Fortschritte bei der Erfuellung der Bedingungen gemacht habe, die in einigen Bereichen größer seien als in anderen. In Bezug auf die Bedingung, die Transparenz in Steuer- und Haushaltsfragen zu erhöhen, hieß es in dem Bericht, dass Montenegro die Bedingungen hinsichtlich der Einstufung des Haushaltsplans voll erfuellt habe, aber noch einige Anstrengungen unternehmen müsse, um den internationalen Normen im Bereich der fiskalischen Transparenz zu genügen (so waren nur 3 der 20 Grundsätze des IWF-Verfahrenskodex zur fiskalischen Transparenz erfuellt worden). Die Beraterfirma sprach sich nicht eindeutig für oder gegen die Auszahlung der zweiten Tranche aus. Die Kommission hatte dem Ausschuss für Wirtschaft und Finanzen jedoch noch vor Fertigstellung des Abschlussberichts die Auszahlung der zweiten Tranche (unter bestimmten Bedingungen) vorgeschlagen. Anfang Dezember 2000 führte die Kommission selbst einen Prüfbesuch in Montenegro durch, wobei sie ebenfalls zu dem Schluss gelangte, dass es in einigen Bereichen deutliche, in anderen Bereichen dagegen noch nicht genügend Fortschritte gäbe (so hieß es, es gäbe unzureichende Fortschritte bei der Stärkung der Rolle des Finanzministeriums sowie bei der Reform der Einkommensbesteuerung, der Begleichung von Zahlungsrückständen und der Ausgabenkontrolle). Die Behörden Montenegros wurden aufgefordert, die entsprechenden Maßnahmen so rasch wie möglich zu treffen. Nachdem die Bedingungen teilweise neu ausgehandelt und abgeschwächt wurden, konnte Montenegro sie bereits im Dezember 2000 erfuellen, und die Kommission zahlte wie geplant im Januar 2001 einen Betrag in Höhe von 12,95 Millionen Euro aus.

Jordanien

7. In der Kommissionsanalyse im Hinblick auf die Freigabe der ersten Tranche der SAF II an Jordanien wurde festgestellt, dass die Einführung der MwSt. verspätet stattgefunden habe, die betreffende Bedingung aber erfuellt sei.

Tunesien

8. In einer Kommissionsanalyse im Zusammenhang mit der zweiten Tranche der SAF I an Tunesien hieß es, die Bedingung über die Einleitung von Maßnahmen zur Veräußerung von fünf Staatsunternehmen sei erfuellt, obwohl nur bei zwei dieser Unternehmen entsprechende Maßnahmen getroffen worden waren. Im Dezember 1997 gab die Kommission - nach Unterzeichnung durch den Finanzkontrolleur - die zweite Tranche der SAF I an Tunesien frei, obwohl feststand, dass fünf Bedingungen nur teilweise erfuellt worden waren. Die Mittel wurden in Euro an die tunesische Zentralbank überwiesen. Gemäß der Finanzierungsvereinbarung sollte der Gegenwert in Dinar nach Unterzeichnung durch den nationalen Koordinator und den Delegationsleiter(3) an den Haushalt überwiesen werden. Der Delegationsleiter leistete seine Unterschrift erst im Juli 1998, da die Kommission erst zu diesem Zeitpunkt die Erfuellung sämtlicher Bedingungen feststellte(4). Einzige Erklärung für die Überweisung der Mittel im Dezember 1997 ist wahrscheinlich die Absicht der Kommission, ein positiveres Bild von der Ausführung ihres Haushaltsplans zu zeichnen. Dieser mehr als sechs Monate auf dem Konto der tunesischen Zentralbank brachliegende Betrag wurde nicht verzinst.

(1) Es bestehen ernsthafte Bedenken hinsichtlich der Gleichbehandlung, da die von der UN eingestellten örtlichen Bediensteten gemäß der UN-Konvention von den Steuern befreit sind. Die UNMIK hat - bislang erfolglos - versucht (Schreiben von Herrn Kouchner vom 25. Mai 2000 an den UN-Generalsekretär), im spezifischen Fall des Kosovo die Nichtanwendung dieser Befreiungen zu erwirken.

(2) Sonderbericht über die Finanzausweise der Europäischen Agentur für Wiederaufbau und die Durchführung der Hilfe für den Kosovo im Jahr 2000, ABl. C 355 vom 13.12.2001.

(3) Bei von den zentralen Dienststellen in Brüssel verwalteten direkten Haushaltsbeihilfen macht die Bedingung der Unterzeichnung durch zwei Personen keinen Sinn. Die Entscheidung darüber, ob die Bedingungen erfuellt worden sind, sollte nur einmal im Namen der Gemeinschaft getroffen werden und nicht im Rahmen eines zweistufigen Verfahrens.

(4) Die Bedingung, wonach Maßnahmen zur Veräußerung von fünf Staatsunternehmen eingeleitet werden sollten, wurde als erfuellt betrachtet, weshalb es nicht zur Weiterverfolgung dieser Frage kam.

Antworten der kommission

ZUSAMMENFASSUNG

I - II. Obgleich sie sich in einer Reihe von Aspekten ähneln, sind die MFH (Makrofinanzielle Hilfe) und die SAF (Strukturanpassungsfazilitäten) verschieden konzipiert und zur Deckung eines unterschiedlichen Bedarfs gedacht.

Die MFH ist ein außerordentliches Instrument (auf der Grundlage von Ad-hoc-Beschlüssen des Rates), das den Empfängerländern mit schwerwiegenden, aber in der Regel kurzfristigen makroökonomischen Ungleichgewichten (ernste Zahlungsbilanzschwierigkeiten und Finanzprobleme) helfen soll.

Die SAF im Rahmen von MEDA sind reguläre Instrumente der finanziellen Zusammenarbeit mit den Empfängerländern. Sie sind zur Deckung des längerfristigen Finanzbedarfs im Zusammenhang mit dem Entwicklungsprozess dieser Länder gedacht und werden im Rahmen der normalen Programmierung für alle gemäß der MEDA-Verordnung durchgeführten Maßnahmen beschlossen.

III. Der einer SAF zugewiesene Betrag berücksichtigt die zulasten der jeweiligen Maßnahme gehenden Kosten der Reformen; seit 2001 werden sie vollständiger belegt. Die Kommission führt eingehende Gespräche mit dem jeweiligen Land und den internationalen Finanzinstitutionen (IFI), insbesondere dem Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank (WB), um sich abzustimmen und den tatsächlichen Bedarf des Landes zu beurteilen. Im Falle der SAF werden die Synergien mit der Weltbank als wichtig angesehen, entweder als parallel laufende Maßnahmen mit gleichen Auflagen (um die gemeinsame Hebelwirkung zu erhöhen und ein "Geber-Splitting" durch den Empfänger zu vermeiden) oder in Form selbständiger EU-Maßnahmen, die die Ziele der Assoziationsabkommen fördern, denen die Weltbank große Bedeutung beimisst.

Da die SAF die Reformprogramme der Mittelmeerpartner begleiten, ist ein genau festgelegter Zeitplan der Auszahlungen nicht erforderlich (die Tranchen werden erst bei Erfuellung der Bedingungen freigegeben). Grund hierfür ist, dass a) der Rhythmus der Reformen des Partnerlandes berücksichtigt werden sollte und b) die SAF nicht außerordentliche Instrumente sind, die zur sofortigen Finanzierung interner und externer Defizite eingesetzt werden sollen.

IV. Obgleich die vom Hof angeführten Schlussfolgerungen des Rates "Wirtschaft und Finanzen" inoffiziellen Charakter haben und nicht rechtsverbindlich sind, beachten die meisten MFH die Grundsätze. Es mag einige Ausnahmen geben, was angesichts der Art des Programms nicht unerwartet ist, doch sind diese bekannt und werden einer angemessenen Überprüfung unterzogen.

Die Koordinierung kann naturgemäß stets verbessert werden, aber in der Regel dürfte ein angemessenes Gleichgewicht zwischen der Koordinierung und den Aktionen bestehen.

V. Alle von diesen Hilfen betroffenen Länder werden regelmäßig der Überprüfung nach Artikel IV des IWF unterzogen, bei der der Haushaltsvollzug und die Qualität der Daten über die öffentlichen Finanzen geprüft und bewertet werden. Damit wird ein wesentlicher Beitrag zur Beurteilung der Qualität der Haushalts- und Rechnungsführungsverfahren geleistet.

VI. Für die Programme wird hoch qualifiziertes und erfahrenes Personal eingesetzt, das Kontakte zu Fachleuten und unabhängigen Sachverständigen unterhält. Es ist angebracht, dass die Kommission eng mit den IFI zusammenarbeitet und dieselben Informationen verwendet, da in vielen Fällen die Ziele die gleichen sind. Die Mittelauszahlung kann auf eine Gesamtbewertung der Erreichung der gesetzten Ziele gestützt werden, wenngleich alle einschlägigen verfügbaren Informationen geprüft werden sollten, um zu einer angemessenen Schlussfolgerung zu gelangen. Manche Maßnahmen, die in einer ursprünglichen Vereinbarung unter Umständen nicht vorgesehen worden sind, können bei der Erreichung des Gesamtziels wichtig sein.

VII. Die Kommission erstellt einen Bericht, der über die Mindestanforderungen hinausgeht. Sie ist jedoch um eine kontinuierliche Verbesserung bemüht; dadurch, dass der Schwerpunkt auf die Bewertungen gelegt wird, dürfte der Bericht künftig durch Einzelheiten dieser Ergebnisse weiter verbessert werden.

VIII. Es werden systematische Anstrengungen unternommen, um eine angemessene Komplementarität mit den IWF/WB-Programmen zu gewährleisten. In der Regel wird der Einsatz der MFH und der SAF mit zusätzlichen Reformbemühungen verknüpft, die den Empfänger-Partnerländern abverlangt werden. Im Rahmen des Reformprozesses, der auch Output-Kriterien mit einbezieht, sind mehr Bewertungen vorgesehen. Durch sie dürfte eine bessere Beurteilung des zusätzlichen Nutzens der EU-Interventionen möglich sein.

Obgleich diese beiden Instrumente verschieden konzipiert sind und recht unterschiedliche Ziele verfolgen, sind Bemühungen im Gang, um die Kohärenz ihrer Durchführungsverfahren zu gewährleisten. Die Bemerkung des Hofes wird dabei berücksichtigt werden.

Die Kommission wird in allen Fällen dafür Sorge tragen, dass die Gründe für die Genehmigung des Verzichts auf die Erfuellung bestimmter Bedingungen angemessen belegt werden.

Dies ist im Rahmen der allgemeinen Reform vorgesehen.

EINLEITUNG

4. Die makrofinanzielle Hilfe (MFH) ist ein außerordentliches Instrument (auf der Grundlage von Ad-hoc-Beschlüssen des Rates), das den Empfängerländern helfen soll, mit hauptsächlich kurzfristigen makroökonomischen Ungleichgewichten fertig zu werden.

Im Gegensatz dazu sind die Strukturanpassungsfazilitäten (SAF) ein Standardinstrument der wirtschaftlichen Zusammenarbeit, das die Empfängerländer während eines längeren Zeitraums bei ihren Reformbemühungen unterstützen soll.

AUFBAU DER PROGRAMME

19. Im Rahmen der Reform der Verwaltung der Außenhilfen plant die Kommission die Erstellung eines Verfahrenshandbuchs sowie eine spezifische Schulung zu diesem Handbuch.

Nach Ansicht der Kommission ist in den für die Verwaltung dieser Instrumente zuständigen Dienststellen ein angemessenes Fachwissen vorhanden, um eine wirksame Bewertung der mit ihrem Einsatz verbundenen Leistungskriterien zu gewährleisten.

20. Der einer SAF zugewiesene Betrag berücksichtigt die Kosten der zulasten der jeweiligen Maßnahme gehenden Reformen; seit 2001 werden sie vollständiger belegt.

21. Dank der Länderstrategiepapiere 2000 - 2006 und der Dreijahres-Richtprogramme 2000 - 2002 ist es den Kommissionsdienststellen gelungen, mittelfristig die Einführung der SAF-Maßnahmen zu strukturieren. Dadurch können Jahr für Jahr die für die Modernisierung des Landes erforderlichen Reformen in einem Rahmen, der die Kohärenz der EU-Unterstützungsmaßnahmen gewährleistet, vorangetrieben werden.

23. Siehe Antwort zu Ziffer 53.

24. Dass sich die Weltbank zurückgezogen hat, ist zum Teil auf die Wirtschaftslage im Libanon zurückzuführen. Die Aufrechterhaltung der SAF war Gegenstand einer sehr engen Abstimmung mit dem IWF und der WB. Der IWF und die WB wünschten nachdrücklich, dass die Kommission ihre Maßnahme aufrechterhält, damit über sie Druck auf die Reformpolitik im Libanon ausgeübt werden kann.

Die Konsultationen nach Artikel IV wurden zwar verzögert, doch konnte der IWF, der die Lage im Libanon laufend verfolgte, die Kommission über alle erforderlichen Entwicklungen informieren.

Da die Bedingungen der ersten Tranche erfuellt waren, konnten unter anderem die MwSt., das Kernstück der Steuerreform im Libanon, vorbereitet und sodann die Verhandlungen über das Assoziationsabkommen wieder in Gang gebracht werden. Daher war die Auszahlung der Tranche gerechtfertigt, auch wenn wir Wert darauf legten, mit Schreiben des zuständigen Kommissionsmitglieds an den Finanzminister vom 28.7.2000 unsere schwerwiegenden Bedenken wegen der makroökonomischen Situation zum Ausdruck bringen.

Die Kommission hat sich für eine unverbindliche Formulierung entschieden, um klar zu machen, dass sie ihre Beurteilungsfreiheit gegenüber dem IWF wahrt.

25. Im Falle der SAF werden die Synergien mit der Weltbank als wichtig angesehen, entweder a) in Form parallel laufender Maßnahmen mit gleichen Bedingungen, um die gemeinsame Hebelwirkung zu erhöhen und ein "Geber-Splitting" durch den Empfänger zu vermeiden oder b) in Form selbständiger EU-Maßnahmen, die mit denen der Weltbank nicht unvereinbar sind, aber die Ziele der Assoziationsabkommen fördern, denen die Weltbank große Bedeutung beimisst.

26. In jedem der vom Hof angesprochenen Fälle hat die Kommission durchaus die Sachverständigen der Weltbank konsultiert, die sie an ihrem gesamten Fachwissen in den sozialen Bereichen haben teilhaben lassen. Ganz allgemein konnten die Kommissionsdienststellen durch diesen Dialog die Art der unter die Programme fallenden Maßnahmen ausgewogen gestalten.

27. Nur in Sonderfällen wurden die Bedingungen der zweiten Tranche offen gelassen; seit Januar 2001 hat die Kommission jedoch in keiner SAF-Vereinbarung irgendwelche Bedingungen im Zusammenhang mit den zweiten Tranchen offen gelassen.

28. Die vom Hof angeführten Schlussfolgerungen des Rates "Wirtschaft und Finanzen" auf seiner informellen Tagung in Genval liefern eine allgemeine Orientierung für die Planung und Umsetzung der MFH. Wegen seines Ad-hoc-Charakters legt jedoch jeder Beschluss über makrofinanzielle Hilfe oder Sonderfinanzhilfe aufs Neue die Grundsätze und Bedingungen der Durchführung des entsprechenden Hilfepakets fest.

30. Die Gründe für den Vorschlag der Kommission, einschließlich einer Bewertung der Faktoren, die eine finanzielle Intervention der Gemeinschaft rechtfertigen, sind generell in der Begründung zu dem Vorschlag der Kommission niedergelegt. Das Bestehen einer restlichen Außenfinanzierungslücke in der Zahlungsbilanz des Empfängerlandes (nach Berücksichtigung der Finanzierung aus Mitteln der internationalen Finanzinstitutionen) ist eine wichtige, nicht aber hinreichende Bedingung, damit diese Art von Hilfe in die Wege geleitet wird.

Der erwartete zusätzliche Nutzen der Maßnahmen der Gemeinschaft ergibt sich aus der Art der makrofinanziellen Hilfe. Die Hilfe wird in der Regel den Partner-Drittländern zur Verfügung gestellt, die in geografisch dichter Nähe zur EU liegen und wichtige politische und wirtschaftliche Verbindungen zu ihr aufrechterhalten. Diese Art von Hilfe ergänzt die von den jeweiligen IFI gewährte Finanzierung; ihre Ziele stehen daher im Einklang mit den von diesen Institutionen und dem Empfängerland vereinbarten Zielen. Die wirtschaftspolitischen Bedingungen (insbesondere für die Strukturreform), die mit der Umsetzung der Hilfe verbunden sind, orientieren sich auch an dem in den Assoziations- bzw. Kooperationsabkommen festgelegten Zeitplan der wirtschaftlichen Zusammenarbeit zwischen der EU und dem Empfängerland.

31. Die Kommission hat Vorschläge für makrofinanzielle Hilfe vorgelegt, wenn ein restlicher Außenfinanzierungsbedarf bestand, der über den hinausging, der von den IFI gedeckt werden konnte.

Die Merkmale der Sonderfinanzhilfe für Armenien, Georgien und Tadschikistan ähnelten denen, die für andere Finanzhilfeprogramme gelten, insbesondere:

- Das jeweilige Land muss seinen externen finanziellen Verpflichtungen gegenüber der Gemeinschaft nachgekommen sein, bevor es in den Genuss eines neuen Finanzhilfepakets gelangen kann;

- ein Zuschusselement ist durch die außerordentlich schwierige wirtschaftliche und soziale Lage in diesen Ländern und ihre begrenzte Fähigkeit zur Erfuellung des Schuldendienstes wie in Albanien, Kosovo oder Bosnien und Herzegowina gerechtfertigt;

- die Zuschusszahlungen werden nur geleistet, sofern die Empfängerländer die makroökonomischen und die Strukturreformbedingungen erfuellt haben.

Der beantragte Abbau der Nettoschuldnerposition Armeniens, Georgiens und Tadschikistans sollte die Schuldendienstverpflichtungen dieser einkommensschwachen Länder erleichtern.

33. Die Durchführung der makrofinanziellen Hilfe muss in einen größeren Zusammenhang gestellt werden.

Anfang der 90er Jahre, in den ersten Jahren des Übergangs von einer zentralen Planwirtschaft zur Marktwirtschaft, der sich in den meisten mittel- und osteuropäischen Länder vollzog, gelangten viele dieser Länder in den Genuss eines einmaligen Hilfepakets (Ungarn, Tschechische Republik, Slowakische Republik, baltische Staaten). Die Tatsache, dass die makrofinanzielle Hilfe wiederholt einer begrenzten Zahl von ost- und südosteuropäischen Ländern gewährt wurde (insbesondere Rumänien, Bulgarien und Ukraine), beweist, dass der Übergangsprozess zur Marktwirtschaft in manchen Fällen komplex und diskontinuierlich war. Wegen der schwierigen politischen Verhältnisse wurden die notwendigen Strukturreformen in einigen Ländern mit Verzögerung oder unvollständig durchgeführt, und es sind außergewöhnliche Ereignisse wieder eingetreten.

35. Von der geografischen Nähe her können Armenien und Georgien in vieler Hinsicht als europäische NUS angesehen werden. Mit dem möglichen Beitritt der Türkei werden sie sogar unmittelbare Nachbarn der EU wie Belarus, Ukraine und Moldawien. Sie sind von strategischem Interesse für die Gemeinschaft, da ihre makroökonomische und politische Stabilität für eine angemessene Energieversorgung Europas über die Erdöl- und Erdgaskorridore, die es mit Zentralasien verbinden, entscheidend ist. Diese Länder sind über ihre Partnerschafts- und Kooperationsabkommen und wichtige Programme wie Traceca und Inogate durch besondere Beziehungen mit der Europäischen Union verbunden. Im Falle Tadschikistans liegen die Dinge etwas anders, aber die Stabilität des Landes ist für die Stabilität Zentralasiens und das ordnungsgemäße Funktionieren der Erdöl- und Erdgaskorridore ebenfalls von wesentlicher Bedeutung.

Obgleich es in manchen der betreffenden Länder anerkanntermaßen weiterer Fortschritte auf dem Gebiet der Menschenrechte bedarf, ist die Kommission der Ansicht, dass die politischen Bedingungen bisher eingehalten worden sind und kein Land mit einer zweifelhaften Bilanz in Bezug auf die demokratischen Grundsätze und die Menschenrechte derzeit von einem aktiven MFH-Programm profitiert.

38. Die Gemeinschaftshilfe wird in der Regel zu einem bestimmten Zeitpunkt beschlossen und auf der Grundlage des geschätzten durchschnittlichen Restfinanzierungsbedarfs der Zahlungsbilanz des Empfängerlandes im Rahmen eines IWF-gestützten Programms gebunden. Die Auszahlung erfolgt, wenn die Bedingungen dieser Hilfe erfuellt sind, im Prinzip während der Laufzeit des Programms, aber unabhängig vom tatsächlichen Zahlungsbilanzbedarf (der während des Zeitraums ständig schwankt) im Zeitpunkt der Auszahlung (es sei denn, es treten unerwartete Ereignisse ein, das Programm wird unterbrochen oder es wurde von Anfang an ausdrücklich eine Neubewertung der externen Finanzlage vorgesehen). Dies ist der einzige praktische Weg, um die Finanzhilfe dieser Art abzuwickeln, und dieser Ansatz wurde von allen größeren offiziellen Gebern übernommen.

39. Wie Anhang 2.1 zu dem Bericht der Kommission an das Parlament und den Rat über die Durchführung der Finanzhilfen im Jahr 2000 (KOM 2001) 288 endg.) zu entnehmen ist, macht die Gemeinschaftshilfe für Bulgarien in den Jahren 1999/2000 rund 50 % der insgesamt für dieses Land bereitgestellten bilateralen Hilfe aus (siehe auch die Antwort zu Ziffer 38).

40. Nach Auffassung der Kommission hat die UNMIK bei der Schaffung eines makroökonomischen Rahmens unter sehr schwierigen Umständen besonders gute Fortschritte erzielt. Dazu gehörte zum Beispiel die Errichtung einer zentralen Finanzbehörde, die die Steueraufsicht und die Schaffung einer Steuerbasis gewährleistet. Deshalb war nach Ansicht der Kommission die Freigabe der zweiten Zahlung gerechtfertigt.

Diese positive Einschätzung wurde untermauert durch die positive Bewertung des wirtschaftlichen Umbaus des Kosovo seitens der IFI und anderer internationaler Einrichtungen. Wie bei ihrer Beschlussfassung angemessen, berücksichtigte die Kommission auch den Außenfinanzierungsbedarf und die Dringlichkeit. Das Büro der Europäischen Agentur für Wiederaufbau in Pristina war nicht dafür zuständig zu ermitteln, ob die notwendigen Bedingungen für die Freigabe der zweiten Zahlung erfuellt worden waren. Es wurde für angemessen erachtet, die makrofinanzielle Hilfe abzuwickeln, wenn die speziell an sie geknüpften Bedingungen erfuellt waren, anstatt Quer-Konditionalitäten einzuführen und damit Gefahr zu laufen, dass die Fortschritte im Bereich des Wirtschaftsrahmens und der Basisversorgung für das Kosovo ins Stocken geraten.

41. Bei Ausbruch der Kosovo-Krise beschloss die Kommission, Albanien eine sofortige Budgethilfe (einen Zuschuss) von bis zu 67 Mio. Euro zu gewähren, um dem Land zu helfen, mit der Präsenz einer größeren Zahl von Flüchtlingen fertig zu werden. Obgleich letztlich nur 33 Mio. Euro ausgezahlt wurden, da die Flüchtlinge rascher als angenommen zurückkehrten, beschloss Albanien dann, von der bereits genehmigten Hilfe in Form von Darlehen nicht Gebrauch zu machen. Diese Hilfe ist nicht mehr geplant, und könnte, wie die Kommission einräumt, gestrichen werden.

43. Es kann sein, dass die MFH auf der Grundlage politischer Auflagen mitunter allgemein formuliert werden muss, damit komplexe Verhältnisse berücksichtigt werden können und ein Beurteilungsspielraum verbleibt.

Zu den beiden Beispielen möchte die Kommission Folgendes bemerken:

- Im Falle des Kosovo haben die UNMIK, die Europäische Kommission und die Weltbank auf der zweiten Geberkonferenz vom 17. November 1999 detaillierte Programme und Unterlagen vorgelegt. In diesen Dokumenten wurden prioritäre Bereiche aufgezeigt, für die Regelungsrahmen festgelegt werden mussten (z. B. Energie, Wasser- und Abfallwirtschaft, Verkehr, Telekommunikation usw.). Die Ergebnisse können anhand der vorbereitenden Dokumente (z. B. Weißbuch über die Entwicklung des Privatsektors), der Verordnungsentwürfe (die innerhalb der Gemeinsamen Interimsverwaltungsstruktur (JIAS) verteilt oder der Rechtsabteilung übermittelt wurden) oder der angenommenen Verordnungen beurteilt werden;

- die im Falle der Ehemaligen Jugoslawischen Republik Mazedonien erwähnte Bedingung orientierte sich am Aktionsplan der Weltbank zur Überprüfung der öffentlichen Ausgaben und der Institutionen. In diesem Aktionsplan werden gewisse Schritte aufgezeigt, die zu unternehmen sind, aber keine sehr spezifischen Angaben über den einzuhaltenden Zeitplan gemacht (da der größte Teil des Zeitplans sich auf die Schaffung der Beamtenagentur bezog). Daher wurde es für zweckmäßig erachtet, die Bedingung allgemein zu formulieren und den Aktionsplan der WB für die Beurteilung heranzuziehen, ob die Behörden "deutliche Fortschritte..." erzielt hatten.

44. Alle Bedingungen in Verbindung mit dem makrofinanziellen Darlehen von 1999 für Rumänien waren wesentliche Aspekte, die in den Stellungnahmen und regelmäßigen Berichten der Kommission von 1997, 1998 und 1999 herausgestellt wurden.

45. Im Zeitpunkt der Maßnahme sah sich Montenegro mit einem sehr komplexen und schwierigen externen Umfeld konfrontiert und stand am Beginn einer Übergangszeit, die den Aufbau der Institutionen und die Modernisierung der Verwaltung beinhaltete. Die Hilfe musste aus politischen, wirtschaftlichen und finanziellen Gründen umgehend abgewickelt werden. Vor diesem Hintergrund wurde beschlossen, die übliche Mindestzeitspanne zwischen den Auszahlungen von drei auf zwei Monate zu verkürzen. Die Strukturreformauflagen in Verbindung mit der Auszahlung konzentrierten sich auf den Haushaltsbereich, insbesondere eine größere Steuer- und Haushaltstransparenz, einen Bereich, in dem es für möglich erachtet wurde, dass die Behörden binnen zwei Monaten zufrieden stellende Fortschritte erzielen.

Wie in dem Ratsbeschluss klargestellt wurde, war der Zweimonatszeitraum jedoch ein Minimum, und die Hilfe konnte auf jeden Fall erst ausgezahlt werden, wenn die Bedingungen erfuellt waren. Die tatsächliche Auszahlung der zweiten Tranche erfolgte vier Monate nach der ersten Tranche, gerade weil die Bedingungen nicht zufrieden stellend erfuellt worden waren.

BEURTEILUNG DER HAUSHALTS- UND RECHNUNGSFÜHRUNGSVERFAHREN DER PARTNERLÄNDER

47. Die MEDA-Länder werden jährlich der Überprüfung nach Artikel IV des IWF unterzogen, bei der der Haushaltsvollzug und die Qualität der Daten über die öffentlichen Finanzen geprüft und bewertet werden. Wenn die Kommission keine spezifische Bewertung dieser Themen vorgenommen hat, so deshalb, weil sie sich eng mit der Weltbank, die Überprüfungen der öffentlichen Ausgaben in der Region durchführt, und mit dem IWF, einschließlich seiner Steuerabteilung, für alle steuerlichen Aspekte abstimmt. Damit wird ein wesentlicher Beitrag zur Beurteilung der Qualität der Haushalts- und Rechnungsführungsverfahren geleistet.

48. In dem zurzeit in Ausarbeitung befindlichen Leitfaden für Budgethilfeverfahren heißt es, dass die Beurteilung der öffentlichen Finanzen einer der wichtigsten Schritte bei der Vorbereitung einer Budgethilfemaßnahme ist.

49. Wenn die makrofinanzielle Hilfe für ihren üblichen Zweck der Verstärkung der externen Reserven des Landes verwendet wird, steht eine genaue Überwachung des nationalen Haushalts des Empfängerlandes nicht im Vordergrund. Es wird nicht erwartet, dass die Regierung das an die Zentralbank gezahlte Geld in Anspruch nimmt, da eine Erhöhung der externen Reserven nicht automatisch in eine Erhöhung des Zentralbankkredits für die Regierung umgesetzt wird. Die Überwachung der quantitativen Ziele des IWF ist in dieser Hinsicht eine ausreichende Garantie.

Wenn die makrofinanzielle Hilfe direkt an den nationalen Haushalt gezahlt wird (z. B. Kosovo, Montenegro), ist es angebracht, diesen Haushalt zu überwachen. In dieser Hinsicht haben die Kommissionsdienststellen von der globalen Haushaltsüberwachung profitiert, die von den IFI, vom EU-Pfeiler der UN-Verwaltung im Kosovo und von einem Berater in Montenegro durchgeführt wurde.

50. Die Kommission räumt ein, dass die gewonnenen Erkenntnisse gebührend berücksichtigt werden sollten. Sie räumt ferner ein, dass die Beurteilung der Qualität der Verwaltung der öffentlichen Finanzen in Ländern, denen eine Budgethilfe gewährt wird, wichtig ist - ein in dem IAD-Bericht hervorgehobener wesentlicher Punkt. Die Kommission spricht sich mit den Gebern, einschließlich der WB und des IWF, über die Beurteilung der Verwaltung der öffentlichen Finanzen ab.

ÜBERWACHUNG VON MFH UND SAF

51. Für die MFH gibt es interne Vorschriften und Verfahren, obgleich sie nicht immer streng formalisiert sind. Der informelle Charakter solcher Vorschriften und Verfahren ergibt sich aus dem Sondercharakter des Instruments.

Die Verantwortung für die Abwicklung der makrofinanziellen Hilfe liegt bei den geografischen Referaten, aber der für die Koordinierung der Finanzhilfe zuständige Berater überwacht alle Maßnahmen und gewährleistet die Gesamtkohärenz.

53. Die Kommissionsdienststellen, einschließlich der Delegationen, überwachen regelmäßig die wirtschaftliche und politische Entwicklung der Empfängerländer.

Die Kommission verstärkt im Zuge der Durchführung ihres Programms zur Verlagerung von Personal in die Delegationen ihre Fähigkeit, die politischen und wirtschaftlichen Bedingungen in den Empfängerländern zu überwachen.

55. Die Kommission stimmt sich nun unter Wahrung ihrer Beurteilungsfreiheit systematisch mit der Weltbank ab.

56. Die Begründung der SAF (die die Reformprogramme der Mittelmeerpartner begleiten) erfordert nicht die Festlegung eines Zeitplans für die Auszahlungen. Die Tranchen werden erst ausgezahlt, wenn die Bedingungen erfuellt sind. Der Rhythmus der Reformen des Partnerlandes sollte eingehalten werden. Es ist darauf hinzuweisen, dass die SAF nicht außerordentliche Instrumente zur Deckung eines kurzfristigen dringenden Außenfinanzierungsbedarfs sind.

58. Wie in der Vereinbarung (Memorandum of Understanding) zur Festlegung der Auszahlungsbedingungen vorgesehen, genehmigte die jordanische Regierung den Entwurf eines Wettbewerbsgesetzes, der den Bemerkungen der GD Wettbewerb Rechnung trägt. Dieser Entwurf wurde 1997 von der Regierung im Parlament eingebracht. Seither haben die parlamentarischen Ausschüsse den Entwurf erörtert und ihn mehrmals mit der Bitte um Änderungen an die Regierung zurückverwiesen. Leider lehnte das Parlament im April 2001 das Gesetz ab. Abschließend ist zu sagen, dass der Gesprächspartner der Kommission, die jordanische Regierung, die in der Vereinbarung festgelegten Bedingungen uneingeschränkt erfuellt hat.

59. Es trifft zu, dass in der Regel ein Konsens zwischen der Kommission und dem IWF/der WB über die Fortschritte beim Anpassungs- und Reformprozess der Empfängerländer besteht. Die Beschlüsse der Kommission über die Auszahlung der makrofinanziellen Hilfe und der SAF werden jedoch unabhängig gefasst.

60. Gemäß den Ratsbeschlüssen über die Genehmigung der makrofinanziellen Hilfe ist die Kommission im Benehmen mit dem WFA und in Abstimmung mit dem IWF dafür zuständig, die Bedingungen der makrofinanziellen Hilfe mit den Behörden der Empfängerländer zu vereinbaren und zu überprüfen, dass diese Bedingungen erfuellt worden sind. Die Kommission ist in allen Fällen bestrebt, die Gründe für den Verzicht auf die Erfuellung der Bedingungen uneingeschränkt zu belegen. Der gleiche Ansatz gilt für die SAF (siehe auch Ziffer 74).

BERICHTERSTATTUNG UND BEWERTUNG

61 - 62. Alle seit 2000 genehmigten SAF enthalten eine Finanzvorschrift für die Durchführung einer unabhängigen abschließenden Bewertung der Programme. Die Bemerkung des Hofes zu dem vom Empfängerland vorzulegenden Bericht wird bei den laufenden und künftigen Programmen berücksichtigt.

62. Eine Bewertung der U