Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Reisefreiheit Staatsangehöriger von Drittländern innerhalb der Gemeinschaft" () (96/C 153/08)

Der Rat beschloß am 4. Oktober 1995, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 100 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Sozial- und Familienfragen, Bildungswesen und Kultur nahm ihre Stellungnahme am 15. Februar 1996 an. Berichterstatter war Herr Vinay.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 333. Plenartagung (Sitzung vom 28. Februar 1996) mehrheitlich bei 3 Gegenstimmen und 10 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Vorgeschichte

1.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß hatte in seiner Stellungnahme vom 24. April 1991 zum Thema "Rechtlicher Status der Wanderarbeitnehmer aus Drittländern" () und in seiner diesbezüglichen ergänzenden Stellungnahme vom 26. September 1991 () die Forderung erhoben, den Staatsangehörigen von Drittländern (hauptsächlich den Wanderarbeitnehmern) das Recht auf Freizügigkeit innerhalb der Gemeinschaft zuzuerkennen.

1.2. Auch das Europäische Parlament erhob in seiner Entschließung zur Unionsbürgerschaft vom 14. Juni 1991 () eine konkrete Forderung in diesem Sinne.

1.3. Die Kommission wies ihrerseits in ihrer Mitteilung vom 23. Oktober 1991 über die Einwanderung () darauf hin, daß es zum Konzept des Binnenmarktes gehöre, einige rechtliche Hindernisse zu beseitigen, die die Ausübung bestimmter Rechte von der Staatsangehörigkeit abhängig machten, und äußerte einige Vorschläge, die ebenfalls in die von Ausschuß und Parlament angepeilte Richtung gingen.

1.4. Das Parlament bekannte sich danach in verschiedenen Entschließungen wiederholt zu der gleichen Linie, angefangen mit der Entschließung vom 19. November 1992 zur Beseitigung der Kontrollen an den Binnengrenzen und zum freien Personenverkehr innerhalb der Europäischen Gemeinschaft () und zuletzt in der Entschließung vom September 1995 zu der Mitteilung der Kommission über die Zuwanderungs- und Asylpolitik ().

1.5. In dieser Mitteilung vom 23. Februar 1994 () kündigte die Kommission die Absicht an, einen Vorschlag vorzulegen, der es rechtmäßig in einem Mitgliedstaat wohnhaften ausländischen Bürgern gestatten sollte, innerhalb der Gemeinschaft zu reisen, ohne im Besitz eines Visums sein zu müssen.

1.6. Schließlich bekräftigte der Ausschuß in seiner Stellungnahme vom 24. März 1994 zu dem "Grünbuch über die europäische Sozialpolitik: Weichenstellung für die Europäische Union" () die in seinen Stellungnahmen von 1991 geäußerten Empfehlungen.

1.7. Die in Ziffer 1.4 erwähnte Absicht der Kommission wird in dem Richtlinienvorschlag konkretisiert, der Gegenstand dieser Stellungnahme ist.

2. Gründe und Ziele des Richtlinienvorschlags

2.1. Ziel des Richtlinienvorschlag ist es, Staatsangehörigen von Drittländern "Reisefreiheit" innerhalb der Gemeinschaft zu gewähren. Bislang besteht diese Freiheit noch nicht. Die Reisen dieser Staatsangehörigen von einen Mitgliedstaat zum anderen können, auch wenn es sich um eine Durchreise oder einen Kurzaufenthalt handelt, nur auf der Grundlage der Gesetze der einzelnen Mitgliedstaaten genehmigt werden.

2.2. Alle Unionsbürger genießen diese Reisefreiheit nunmehr sowohl de jure () als auch de facto, obwohl die Kontrollen an den Binnengrenzen noch die uneingeschränkte Ausübung dieses Rechts behindern (außer in den Ländern, die dem Schengener Übereinkommen beigetreten sind). Für die Staatsangehörigen von Drittländern, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates aufhalten, gilt diese Reisefreiheit nicht. Ihre Möglichkeit, sich von einem Mitgliedstaat in einen anderen zu begeben, wird derzeit durch andere Auflagen der einzelnen Mitgliedstaaten (insbesondere die Visumspflicht) eingeschränkt. Diese, zudem unter den Mitgliedstaaten nicht harmonisierten, Auflagen stellen konkrete Hindernisse für die Reisen der Staatsangehörigen von Drittländern dar. Die Richtlinie soll die Beseitigung dieser Hindernisse ermöglichen.

2.3. Weshalb muß die Gemeinschaft die Reisefreiheit der Staatsangehörigen von Drittländern sicherstellen? Nach Ansicht des Wirtschafts- und Sozialausschusses gibt es hierfür zweierlei Gründe:

2.3.1. Erstens darf die allgemeine und grundsätzliche Bedeutung der Reisefreiheit nicht außer acht gelassen werden. Sie ist nicht nur ein allgemeines Menschenrecht, das sich u.a. in internationalen Übereinkommen niedergeschlagen hat (). Vielmehr ist das Recht der Personen, sich in einer zum "Dorf" gewordenen Welt und in einer sich immer "offener" gebenden Gesellschaft zu bewegen, zu einer Errungenschaft der Zivilisation geworden, die das heutige allgemeine Lebensgefühl mitbestimmt. Da die Wahrung der Menschenrechte und Grundfreiheiten zu den Grundprinzipien der Europäischen Union gehört, ist die Gemeinschaft einerseits dazu aufgerufen, sich für die Förderung dieser Rechte in der Welt einzusetzen, sie darf sich aber andererseits nicht der Verpflichtung entziehen, diese Rechte zu garantieren, wenn dies wie in dem vorliegenden Fall ihrer Gerichtsbarkeit unterliegt ().

2.3.2. Zweitens wirkt sich die Reisefreiheit der Staatsangehörigen von Drittländern innerhalb der Gemeinschaft erheblich auf das Funktionieren des Binnenmarktes aus. Die erwähnten gesetzlichen Auflagen der Mitgliedstaaten bedeuten für viele sich rechtmäßig in Mitgliedstaaten aufhaltende Staatsangehörige von Drittländern eine erhebliche Einschränkung ihrer Zugangsmöglichkeiten zum Binnenmarkt. Es liegt auf der Hand, daß diese Einschränkung zu einer Beeinträchtigung der Funktionstüchtigkeit und der Entwicklungsmöglichkeiten des Binnenmarktes führt.

3. Der Richtlinienvorschlag

3.1. Der Ausschuß stimmt dem Vorschlag der Kommission zu, die derzeitigen Hemmnisse für die Reisefreiheit der Staatsangehörigen von Drittländern dadurch zu beseitigen, daß an den Binnengrenzen die gleichen Kriterien angewandt werden wie für die Maßnahmen betreffend die Überschreitung der Außengrenzen der Mitgliedstaaten. In diesem Zusammenhang sei insbesondere auf die unlängst verabschiedete "Visa-Verordnung" () verwiesen, in der die Drittländer bestimmt werden, deren Staatsangehörige im Besitz eines Visums sein müssen, sowie auf das noch zu verabschiedende "Außengrenzen-Übereinkommen" (). Bekanntlich werden mit all diesen Maßnahmen zwei Grundsätze eingeführt:

a) Gleichwertigkeit der von den Mitgliedstaaten ausgestellten Aufenthaltstitel und der Visa;

b) gegenseitige Anerkennung des Visums auf der Grundlage einer Harmonisierung der Erteilungskriterien, wodurch die Visa für die Gesamtgemeinschaft Gültigkeit erhalten.

3.2. Gemäß den obenerwähnten Grundsätzen wird es die vorgeschlagene Richtlinie den rechtmäßig in einem Mitgliedstaat wohnhaften Staatsangehörigen von Drittländern, die im Besitz eines Aufenthaltstitels sind, gestatten, sich in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben, ohne noch ein Visum beantragen zu müssen. Außerdem brauchen die Staatsangehörigen von Drittländern, die mit einem von einem Mitgliedstaat erteilten Visum in die Gemeinschaft einreisen, das von den Mitgliedstaaten gegenseitig anerkannt wird und für die Überschreitung der Außengrenzen gültig ist, keine Visa der anderen Mitgliedstaaten mehr, deren Binnengrenzen sie überschreiten möchten.

3.3. Es sei darauf hingewiesen, daß das Schengener Übereinkommen eine ähnliche Bestimmung enthält, die in einigen Mitgliedstaaten gültig ist.

3.4. Wie die Kommission zu Recht bemerkt, macht das Inkrafttreten der obenerwähnten Maßnahmen betreffend die Überschreitung der Außengrenzen der Mitgliedstaaten eine entsprechende Regelung für die Binnengrenzen, wie sie vorgeschlagen wird, nicht überfluessig. Im Gegenteil: bei Inkrafttreten dieser Maßnahmen ohne die erwähnte analoge Regelung ergäbe sich die absurde Situation, daß ein Staatsangehöriger eines Drittlandes die Außengrenzen eines Mitgliedstaates mit einem von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Aufenthaltstitel oder Visum überschreiten könnte, während er, um in denselben Mitgliedstaat über eine Binnengrenze einzureisen, ein von diesem ausgestelltes Visum benötigen würde. Kurzum, es wäre leichter, in die Mitgliedstaaten von ihren Außengrenzen einzureisen als von ihren Binnengrenzen.

3.5. Der Ausschuß ist deshalb mit der Begriffsbestimmung der Reisefreiheit einverstanden, die in dem Richtlinienvorschlag für den gegebenen Zusammenhang als das Recht definiert wird, "die Binnengrenzen der Gemeinschaft zu überschreiten und für einen kurzen Zeitraum durch das Gebiet eines Mitgliedstaates zu reisen oder sich dort aufzuhalten, ohne daß der Begünstigte ein Visum des oder der Mitgliedstaaten benötigt, in deren Gebiet dieses Recht in Anspruch genommen wird".

3.6. Aus dieser Definition geht eindeutig hervor, daß von der vorgeschlagenen Richtlinie folgende Dinge in keiner Weise berührt oder beeinflußt werden:

- die Bedingungen der Einreise über die Außengrenzen der Mitgliedstaaten, die in anderen Rechtsakten behandelt werden: in der "Visa-Verordnung", im "Außengrenzen-Übereinkommen", im Dubliner Übereinkommen (Asylrecht) () und in dem Übereinkommen über ein europäisches Informationssystem ();

- die Daueraufenthalte, der Zugang Drittstaatsangehöriger zur Beschäftigung oder zu selbständigen Tätigkeiten noch die Wanderungspolitiken im allgemeinen, für die immer noch die Mitgliedstaaten zuständig sind; in diesem Zusammenhang sei daran erinnert, daß der Ausschuß mehrfach und mit Nachdruck auf die Notwendigkeit einer gemeinschaftlichen Zuwanderungspolitik hingewiesen hat und in seiner Stellungnahme vom September 1994 zu der Mitteilung der Kommission über die Zuwanderungs- und Asylpolitik gefordert hat, daß dieser Punkt bei der Revision des Vertrags auf der Regierungskonferenz von 1996 berücksichtigt wird ();

- die Personenkontrollen an den Binnengrenzen, denn die Richtlinie würde ihre volle Wirkung entfalten, gleichgültig ob diese Kontrollen abgeschafft oder beibehalten würden.

3.7. Der Ausschuß befürwortet die Tatsache, daß die Reisefreiheit - wie in dem Richtlinienvorschlag definiert, den Staatsangehörigen von Drittländern vorbehalten sein soll, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates aufhalten. Die Verwehrung der Reisefreiheit im Falle von Personen, die illegal in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates eingereist sind oder sich dort illegal aufhalten, sowie die in dem Kommissionsvorschlag vorgesehenen Ausweisungsbestimmungen entheben nicht nur der Sorge, die Richtlinie könnte die illegale Einwanderung womöglich fördern, sondern machen sie sogar zu einem weiteren Instrument zur Bekämpfung dieses Phänomens.

3.8. Schließlich braucht wohl kaum noch erwähnt zu werden, daß von der Richtlinie die Staatsangehörigen der Drittländer unberührt bleiben, die Vertragspartner des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum sind; sie genießen als Nutznießer des Gemeinschaftsrechts hinsichtlich der Einreise in einen und des Aufenthalts in einem Mitgliedstaat die gleichen Rechte wie die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten.

4. Die Reisefreiheit der sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhaltenden Staatsangehörigen von Drittländern

4.1. Bei der Auseinandersetzung mit den Problemen der "Drittausländer", die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, ist der Ausschuß stets von dem Grundsatz ausgegangen, daß sie die gleichen Rechte und Chancen wie die Bürger der Gemeinschaft haben sollten. Diese Gleichstellung ist natürlich als Tendenz einer schrittweisen aber konsequenten Entwicklung mit einigen festen Etappenzielen zu verstehen. Eines dieser Etappenziele ist die Gleichheit der Rechte, was die Freizügigkeit innerhalb der Gemeinschaft anbelangt. Hierzu hat der Ausschuß 1991 die Auffassung bekundet und 1994 bekräftigt, daß die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhaltenden Zuwanderer unter den gleichen Bedingungen innerhalb der Gemeinschaft reisen können sollten wie die Bürger der Gemeinschaft. Deshalb sollten Visa für innergemeinschaftliche Reisen nun abgeschafft werden.

4.2. Diese Auffassung wird nicht nur von Kommission und Parlament geteilt, vielmehr wurden dem Europäischen Rat von Cannes im Juni 1995 von dem vom Rat eingesetzten Beratenden Ausschuß "Rassismus und Fremdenfeindlichkeit" formelle Vorschläge unterbreitet, die in die gleiche Richtung gingen (). Diese Vorschläge wurden als im Zuge der Vollendung des Binnenmarktes erforderliche Maßnahmen und als Mittel zur Überwindung der rechtlichen Diskriminierung gegenüber den Unionsbürgern begründet ().

4.3. Andererseits wird der Grundsatz der gleichen Rechte heute durch die zunehmende Tendenz gebilligt, auf die Drittstaatsangehörigen mit rechtmäßigem Wohnsitz in einem Mitgliedstaat einige mit der Unionsbürgerschaft verknüpfte Rechte auszudehnen und folglich deren Anwendungsbereich zu erweitern. Beweise hierfür sind Artikel 138 d und 138 e des Maastrichter Vertrags, die das Recht, Petitionen an das Europäische Parlament zu richten und sich an den Bürgerbeauftragten zu wenden, auf "jede natürliche oder juristische Person mit Wohnort oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat" ausdehnen.

4.4. Die Ungleichheit in bezug auf die Reisefreiheit ist nicht nur grundsätzlich schlecht, sondern hat auch negative praktische Konsequenzen, denn sie führt zu Diskriminierungen auf verschiedenen Gebieten.

4.4.1. Dies ist in erster Linie im familiären Bereich der Fall. In zahllosen Fällen werden Familienangehörige von Unionsbürgern, die nicht im Besitz der Staatsbürgerschaft eines Mitgliedstaates sind, obwohl sie auf indirektem Wege über das gleiche Einreise- und Aufenthaltsrecht wie die Unionsbürger verfügen, in ihren Möglichkeiten, innerhalb der Gemeinschaft zu reisen, eingeschränkt, weil von ihnen jedesmal ein Visum verlangt wird.

4.4.2. Zweitens besteht eine Diskriminierung in bezug auf den Zugang zum Binnenmarkt. Die Visumspflicht schränkt die Möglichkeiten eines Drittstaatsangehörigen ein, sich in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben,

- um dort Waren zu erwerben, wie es dem Konzept des Binnenmarktes entspräche;

- um dort Dienstleistungen zu erbringen, wie es ihm Artikel 59 des EG-Vertrags ausdrücklich gestatten würde ();

- um dort Dienstleistungen in Anspruch zu nehmen, was der EG-Vertrag ebenfalls zuläßt, seit der Gerichtshof befunden hat, daß der freie Dienstleistungsverkehr die Freiheit der Leistungsempfänger einschließt, sich zur Inanspruchnahme einer Dienstleistung in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben, ohne durch Beschränkungen daran gehindert zu werden (). Bedenkt man, daß Touristen sowie Personen, die eine medizinische Behandlung in Anspruch nehmen, und solche, die Studien- oder Geschäftsreisen unternehmen, als Empfänger von Dienstleistungen anzusehen sind (), hat man eine Vorstellung von dem Ausmaß der Diskriminierung, von der diese Bürger betroffen sind, aber auch von dem wirtschaftlichen Schaden, den viele Kategorien europäischer Wirtschaftsakteure und Freiberufler erleiden, zumal sich inzwischen über 9 Millionen Staatsangehörige von Drittländern rechtmäßig in der Europäischen Union aufhalten.

4.4.3. Eine weitere Schwierigkeit besteht bei der Entsendung von Arbeitnehmern aus Drittländern mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen. Die praktischen Schwierigkeiten, die mit der Erlangung der (häufig innerhalb ganz kurzer Zeit benötigten) Visa verbunden sind, bringen einerseits die in einem anderen Mitgliedstaat tätigen Unternehmen gegenüber den einheimischen Unternehmen in Schwierigkeiten, wodurch sich Wettbewerbsverzerrungen ergeben, und bewirken andererseits, daß die entsandten Arbeitnehmer auch auf dem Arbeitsmarkt ihres Wohnsitzlandes in eine schwächere Position geraten. Ein Unternehmen, das häufig in einem anderen Mitgliedstaat tätig ist, könnte dazu neigen, vorzugsweise Arbeitnehmer - auch aus Drittländern - zu beschäftigen, die kein Visum benötigen.

5. Reisefreiheit für Staatsangehörige von Drittländern, die nicht in einem Mitgliedstaat wohnhaft sind

5.1. Ziel des Richtlinienvorschlags ist es auch, Staatsangehörigen von Drittländern, die mit oder ohne Visum zum Zweck eines Kurzaufenthalts rechtmäßig in einen Mitgliedstaat eingereist sind, Reisen innerhalb der Gemeinschaft zu ermöglichen.

5.1.1. Im ersten Fall (Einreise mit Visum) muß das Visum gemäß der "Visa-Verordnung" und dem "Außengrenzen-Übereinkommen" in der gesamten Gemeinschaft gültig sein, wenn sie sich innerhalb einer bei der Einreise genehmigten kurzen Frist (drei Monate) in andere Mitgliedstaaten begeben wollen.

5.1.1.1. Da die Harmonisierung der einzelstaatlichen Visapolitiken noch nicht abgeschlossen ist (), kann der Fall vorkommen, daß von dem Ersteinreisestaat ein Visum verlangt wird, nicht aber von allen anderen Mitgliedstaaten. In diesem Fall können ohne Visum nur die Mitgliedstaaten bereist werden, die kein Visum verlangen. So benötigt beispielsweise ein Australier für die Einreise nach Frankreich ein Visum, kann sich von dort aus aber ohne Visum in alle anderen Mitgliedstaaten (außer Spanien) begeben. Will er allerdings nach Spanien reisen, benötigt er hierfür ein von den spanischen Behörden ausgestelltes Visum.

5.1.2. Im zweiten Fall (Einreise ohne Visum) gibt es zwei Möglichkeiten:

5.1.2.1. Erstens: kein Mitgliedstaat verlangt ein Visum, so daß innerhalb der Dreimonatsfrist alle Mitgliedstaaten bereist werden können.

5.1.2.2. Zweitens: das Visum wird von dem Einreisemitgliedstaat nicht verlangt, von den anderen Mitgliedstaaten aber wohl. In diesem Falle können ohne Visum nur die Mitgliedstaaten bereist werden, die kein Visum verlangen.

5.1.3. Bei den in den Ziffern 5.1.1.1 und 5.1.2.2 beschriebenen Fällen werden, auch wenn die Richtlinie in Kraft tritt, erhebliche und in vielerlei Hinsicht unnötige Beschränkungen der Reisefreiheit fortbestehen. Der Ausschuß hofft, daß es sich hierbei um eine kurze Übergangsphase handelt und fordert Kommission und Rat auf, dafür zu sorgen, daß es so bald wie möglich zu einer vollständigen Harmonisierung der Visapolitiken kommt.

5.1.4. Der Ausschuß ist sich bewußt, daß mit der Richtlinie, die Gegenstand dieser Stellungnahme ist, die Staatsangehörigen von mehr Drittländern als im Schengener Übereinkommen vorgesehen sind, das Recht erhalten werden, alle Mitgliedstaaten mit einem einzigen für die Gesamtgemeinschaft gültigen Visum zu bereisen. Tatsächlich ist die Negativliste der "Visa-Verordnung" kürzer als die des Schengener Übereinkommens (so enthält sie beispielsweise viele Commonwealth-Länder nicht mehr, die in der Negativliste des Schengener Übereinkommens noch aufgeführt sind). Der Ausschuß sieht hierin einen Fortschritt.

5.1.5. Er weist darauf hin, wie wichtig die Reisefreiheit der in einem Mitgliedstaat nicht wohnhaften, aber sich dort rechtmäßig aufhaltenden Staatsangehörigen von Drittländern für die volle vorschriftsmäßige Funktionstüchtigkeit des Binnenmarktes ist. Denn es darf nicht vergessen werden, daß die meisten dieser Kurzaufenthalte dem Tourismus, Geschäften, Studien, der Gesundheit u.ä. dienen. Deshalb erscheint der Ansatz, die Frage der Reisefreiheit allein im Zusammenhang mit der Zuwanderung zu sehen, zumindest als eine zu enge Sichtweise. Dies gilt um so mehr als die "Visa-Verordnung" vielen Drittländern, die keine Auswanderungsländer sind (man denke nur an die Golfstaaten), die Visumspflicht auferlegt.

6. Rechtsgrundlage

6.1. Aus der bisherigen Argumentation dürfte klar hervorgehen, daß die Richtlinie auf die Verwirklichung der Ziele des Artikels 7a des EG-Vertrags hinzielt.

6.2. Der Ausschuß hält es daher für richtig, daß die Kommission Artikel 100 als Rechtsgrundlage für die Richtlinie vorschlägt.

6.3. Die Tatsache, daß in der Richtlinie den Lösungen im Rahmen der begleitenden Maßnahmen gemäß Titel VI des EU-Vertrags Rechnung getragen wird, darf nicht zu dem Fehler verleiten, der Richtlinie eine Bedeutung beizumessen, die über den Rahmen des EG-Vertrags und die Kompetenzen der Gemeinschaft hinausginge. Der Ausschuß lehnt deshalb jede etwaige Kombination der Instrumente (erster und dritter Pfeiler) ab.

7. Bemerkungen und Vorschläge

7.1. Der Richtlinienvorschlag sieht sowohl für die sich in einem Mitgliedstaat längerfristig aufhaltenden als auch für die anderen Staatsangehörigen von Drittländern als eine der für die Inanspruchnahme der Reisefreiheit erforderlichen Voraussetzungen vor, daß sie über ausreichende Mittel für den Lebensunterhalt sowohl für die Dauer des Aufenthalts oder der Durchreise als auch für die Rückkehr in den Mitgliedstaat, aus dem sie gekommen sind, oder für die Reise in ein Drittland verfügen. Der Ausschuß äußert nicht zuletzt wegen der praktischen Folgen sein Befremden über die Art und Weise, in der diese Frage in den Richtlinienvorschlägen behandelt wird.

7.1.1. Im Falle der sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhaltenden Staatsangehörigen sollte nach Ansicht des Ausschusses in Anlehnung an das Gemeinschaftsrecht der Aufenthaltstitel per se die Reisefreiheit beinhalten, ohne daß diese rechtlich an Bedingungen wie den Besitz von Mitteln für den Lebensunterhalt geknüpft wäre ().

7.1.2. Bei Staatsangehörigen von Drittländern ohne Wohnsitz in einem Mitgliedstaat wird das Vorhandensein der Mittel für den Lebensunterhalt bereits bei der ersten Einreise in die Gemeinschaft zusammen mit dem Visum verlangt: heute aufgrund einzelstaatlicher Gesetze und in Zukunft aufgrund des "Außengrenzen-Übereinkommens". Tatsächlich wird bei der Überschreitung der Außengrenzen neben der Angabe der Umstände des Aufenthalts der Nachweis verlangt, "über ausreichende Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts sowohl für die Dauer des beabsichtigten Aufenthalts oder der Durchreise als auch für die Rückreise in das Herkunftsland oder die Reise in einen Drittstaat (zu verfügen), in dem (die) Einreise gewährleistet wird, oder in der Lage (zu sein), diese Mittel auf legale Weise zu erwerben" (). Da dieses Erfordernis offensichtlich als bereits erfuellt gelten kann, ist es nicht notwendig, den Nachweis dafür bei den innergemeinschaftlichen Reisen später erneut zu verlangen.

7.1.3. Selbstverständlich kann es immer vorkommen, daß ein die Reisefreiheit in Anspruch nehmender Staatsangehöriger eines Drittlandes später aus irgendeinem Grunde nicht mehr über die Mittel für seinen Lebensunterhalt verfügt. Für diesen Fall müssen sich die Mitgliedstaaten dagegen absichern, daß die betreffende Person (inländische) Fürsorgeleistungen in Anspruch nehmen kann. Andererseits ist es nicht möglich, häufigere, die Reisefreiheit einschränkende Kontrollen lediglich auf den Verdacht hin durchzuführen, daß sich Personen, denen die Mittel für den Unterhalt ausgegangen sind, diese auf unrechtmäßige Weise beschaffen könnten.

7.1.4. Da außerdem für die meisten dem Schengener Übereinkommen beigetretenen Mitgliedstaaten die Kontrollen an den Binnengrenzen bereits abgeschafft wurden, und da die Aussicht besteht, daß sie eines Tages für alle Mitgliedstaaten aufgehoben sein werden, dürfte die Erfuellung der in dem Richtlinienvorschlag verlangten Voraussetzung für die Inanspruchnahme der Reisefreiheit durch die Staatsangehörigen von Drittländern (mit oder ohne Wohnsitz in einem Gemeinschaftsland) lediglich durch im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten durchgeführte Kontrollen nachgeprüft werden können. Dies bedeutet, daß den Polizeikräften die Aufgabe übertragen wird, die Personenkontrollen zu verstärken. Erstens wäre dies in einigen Mitgliedstaaten schwer möglich, in denen die Polizei bislang keine solchen Befugnisse hat und in denen der Vorschlag, ihnen diese zu übertragen, nicht generell akzeptiert würde. Auch wäre ein solches Vorgehen unlogisch, da die aufgehobenen Grenzkontrollen lediglich durch inländische Kontrollen ersetzt würden. Zweitens würden sich diese Kontrollen, da sie nicht nach objektiven Methoden durchgeführt werden könnten, unweigerlich auf Personen konzentrieren, deren Aussehen die Vermutung nahelegen könnte, daß sie keine Inländer sind. Die fragliche Bestimmung hätte also tatsächlich den häßlichen Beigeschmack der Rassendiskriminierung, was letzten Endes auf Kosten der Unionsbürger ginge, die ethnischen Minderheiten angehören oder deren Körpermerkmale sich von denen der Mehrheit der Bevölkerung unterscheiden. All dies stuende in hartem Gegensatz zu den jahrelangen Bemühungen der Gemeinschaft, auch in den öffentlichen Verwaltungen Verhaltungsweisen zu bekämpfen, die als Rassendiskriminierung betrachtet werden können (). Der Ausschuß möchte Kommission und Rat in diesem Zusammenhang darum ersuchen, im Rahmen der Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit das Umsichgreifen nicht immer angebrachter Formen der Kontrolle, die sich auf ethnische oder "rassische" Minderheiten und Zuwanderer konzentrieren, sorgfältig zu prüfen.

7.1.5. Den bisherigen Ausführungen des Ausschusses ist zu entnehmen, daß er grundsätzlich damit einverstanden ist, daß Staatsangehörige von Drittländern, die die Reisefreiheit in Anspruch nehmen, gehalten sind, über ausreichende Mittel für ihren Lebensunterhalt und ihre Reisen zu verfügen oder sich diese Mittel auf rechtmäßige Weise zu beschaffen. Er ist jedoch nicht der Auffassung, daß diese Auflage gleichbedeutend mit der Verpflichtung ist, ihre Erfuellung jederzeit nachzuweisen, da dies eine Verstärkung der Polizeikontrollen erfordern würde, was schließlich zum einen auf eine Einschränkung der Reisefreiheit hinausliefe und zum anderen unweigerlich Züge der Rassendiskriminierung annähme. Der Ausschuß schlägt deshalb vor, den zweiten Gedankenstrich von Artikel 3 Absatz 1 sowie die Verweise darauf in Artikel 4 Absätze 1 und 2 des Richtlinienvorschlags zu streichen und stattdessen einen neuen Artikel mit folgendem Wortlaut einzufügen: "Staatsangehörige von Drittländern, die die Reisefreiheit in Anspruch nehmen, müssen über ausreichende Mittel zur Bestreitung ihres Lebensunterhalts verfügen, sowohl für die Dauer des geplanten Aufenthalts oder der geplanten Durchreise als auch für die Rückreise in den Mitgliedstaat, der den Aufenthaltstitel ausgestellt hat, oder die Reise in ein Drittland, in dem ihre Einreise garantiert wird, oder aber in der Lage sein, sich diese Mittel auf rechtmäßige Weise zu beschaffen. Die Reisefreiheit begründet daher keinen Anspruch auf öffentliche Fürsorgeleistungen des Mitgliedstaates, dessen Hoheitsgebiet bereist wird."

7.2. Der Ausschuß heißt die Gründe gut, die die Kommission dazu veranlaßt haben, sich in dem Richtlinienvorschlag nicht wortwörtlich an die in dem Entwurf des "Außengrenzen-Übereinkommens" vorgesehene Bestimmung zu halten, der zufolge der Aufenthaltstitel zum Zeitpunkt der Einreise noch über vier Monate Gültigkeit haben muß ().

7.3. Der Ausschuß möchte Kommission und Rat auf den Fall der Staatsangehörigen von Drittländern aufmerksam machen, die sich in Staaten aufhalten, welche Vertragspartner des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum sind. Nach dem Konzept der Ausdehnung des Binnenmarktes auf den Europäischen Wirtschaftsraum müßte die Reisefreiheit innerhalb der Gemeinschaft auch auf diese Drittstaatsangehörigen ausgedehnt werden, zumal sie bereits das Recht haben, die Grenzen einiger Mitgliedstaaten zu überschreiten ().

7.4. Der Ausschuß ist damit einverstanden, daß die Regelung der Reisefreiheit der Staatsangehörigen von Drittländern die Ausweisung im Falle einer Unregelmäßigkeit hinsichtlich des erforderlichen Aufenthaltstitels oder des Visums, falls ein solches gefordert wird, vorsieht.

7.5. Der Ausschuß ist auch mit den Bestimmungen (Artikel 3 Absatz 3 und Artikel 4 Absatz 5) einverstanden, wonach Staatsangehörige von Drittländern ausgewiesen werden können, wenn sie eine Bedrohung für die öffentliche Ordnung darstellen. Er fordert jedoch, daß man sich bei der Annahme einer solchen Maßnahme an den Begriff "Gefährdung der öffentlichen Ordnung" hält, wie er von den Vorschriften der Richtlinie 64/221 gefaßt und vom Gerichtshof ausgelegt wurde ().

7.6. Der Ausschuß fordert ferner, daß in allen in der Richtlinie vorgesehenen Fällen der Ausweisung den von Ausweisungsmaßnahmen betroffenen Personen ausdrücklich das Recht garantiert wird, Rechtsmittel einzulegen und sich gerichtlich vertreten zu lassen, wie dies in den internationalen Übereinkommen () und analog dazu in der Richtlinie 64/221 vorgesehen ist. Die Einlegung von Rechtsmitteln durch den Betroffenen sollte aufschiebende Wirkung haben.

7.7. Der Ausschuß begrüßt die Tatsache, daß die Kommission in dem Richtlinienvorschlag - im Gegensatz zu dem Übereinkommen über die Durchführung des Schengener Übereinkommens - darauf verzichtet hat, die die Reisefreiheit in Anspruch nehmenden Personen dazu zu verpflichten, dem Mitgliedstaat, in dessen Gebiet sie sich begeben, ihre Anwesenheit zu melden. Im Zusammenhang mit Artikel 5 des Richtlinienvorschlags hofft der Ausschuß, daß es so bald wie möglich zu einer Vereinheitlichung der diesbezüglichen Bestimmungen innerhalb der Gemeinschaft einschließlich derer für die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten kommt.

8. Schlußfolgerungen

8.1. Die obigen Erwägungen und Bemerkungen veranlassen den Ausschuß zu einer befürwortenden Stellungnahme zu dem Richtlinienvorschlag. Dabei fordert er allerdings, die in der vorigen Ziffer angedeuteten Änderungen vorzunehmen.

8.2. Seines Erachtens sollte die hier erörterte Richtlinie unabhängig von der Richtlinie über die Beseitigung der Kontrollen an den Binnengrenzen erlassen werden. Wie bereits erwähnt, kann die Reisefreiheit sowohl im Falle der Abschaffung als auch im Falle der Aufrechterhaltung der Kontrollen verwirklicht werden. Außerdem gestattet das Schengener Übereinkommen gegenwärtig ein Nebeneinanderbestehen dieser beiden Fälle innerhalb der Gemeinschaft.

8.3. Der Ausschuß vertritt ferner die Auffassung, daß die Richtlinie angenommen werden kann, ohne die Annahme der flankierenden Maßnahmen betreffend die Überschreitung der Außengrenzen abzuwarten. Seines Erachtens kann der Richtlinienvorschlag unverzüglich in Kraft treten, soweit er Staatsangehörige von Drittländern betrifft, die rechtmäßig in der Gemeinschaft wohnhaft sind; die Anwendbarkeit der Richtlinie auf Besucher der EU sollte jedoch bis zu dem Zeitpunkt aufgeschoben werden, zu dem die verschiedenen Begleitmaßnahmen betreffend die Überschreitung der Außengrenzen angenommen und in Kraft getreten sind.

8.4. Der Ausschuß empfiehlt daher dem Rat, den Richtlinienvorschlag unter den obigen Vorbehalten hinsichtlich seines Inkrafttretens so rasch wie möglich anzunehmen, um die Verspätung nicht noch zu vergrößern, mit der sich die Gemeinschaft anschickt, eine folgenschwere Lücke bei der Vollendung des Binnenmarktes und bei der Sicherstellung eines unbestreitbaren Rechts, nämlich der Reisefreiheit, zu schließen.

Geschehen zu Brüssel am 28. Februar 1996.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Carlos FERRER

() ABl. Nr. C 306 vom 17. 11. 1995, S. 5.

() Dok. CES 560/91 - ABl. Nr. C 159 vom 17. 6. 1991, S. 12.

() Dok. CES 1122/91 - ABl. Nr. C 339 vom 31. 12. 1991.

() Entschließung A3-139/91 - ABl. Nr. C 183 vom 15. 7. 1991, S. 473.

() Dok. SEK (91) 1855 endg.

() Entschließung A3-0284/92 - ABl. Nr. C 337 vom 21. 12. 1992, S. 211.

() Entschließung A4-0169/95 - ABl. ... (noch nicht veröffentlicht)

Das Parlament, so heißt es dort zu Ziffer40: hält es für sehr wichtig, daß der Stärkung der Rechtsstellung von Bürgern aus Drittländern, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, Priorität zuerkannt wird; bekräftigt seine Auffassung, daß das Recht auf Freizügigkeit in der Union allen Personen, gleich welcher Herkunft, Nationalität, Religion oder Hautfarbe, zustehen muß, die sich rechtmäßig in den Mitgliedstaaten aufhalten; fordert die Kommission auf, bis zum 1. Januar 1996 den Vorschlag zur Verwirklichung der Freizügigkeit vorzulegen und eine Bestandsaufnahme der gesetzlichen Bestimmungen auszuarbeiten, die diese Personen gegenüber Unionsbürgern benachteiligen; fordert ferner eine Prüfung der Möglichkeiten, ihnen Zugang zu einer europäischen Staatsbürgerschaft zu gewähren.

() Dok. KOM (94) 23 endg.

() Dok. CES 387/94 - ABl. Nr. C 148 vom 30. 5. 1994.

() Laut den gegenwärtig geltenden Bestimmungen des EG-Vertrags zur Freizügigkeit von Personen müssen die dem Gemeinschaftsrecht unterliegenden Bürger, die das Recht auf Reisefreiheit in Anspruch nehmen, bei Überschreitung der Grenzen eines Mitgliedstaats ein gültiges Identitätsdokument vorweisen können. Diese Vorschriften schränken die Reisefreiheit allerdings nicht ein, da sie den Behörden des betreffenden Mitgliedstaates keinerlei Ermessensfreiheit lassen; anders stellt sich die Behandlung für zahlreiche Bürger aus Drittstaaten dar, denen ein Visum erteilt werden kann oder auch nicht.

() Die Erklärung der Menschenrechte von 1948, der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte von 1966 sowie das Protokoll Nr. 4 der Europäischen Menschenrechtskonvention enthalten das Recht, ein Land, einschließlich des eigenen, zu verlassen und in sein Land zurückzukehren. Die Pflicht, den Bürger eines anderen Staates aufzunehmen, gilt laut der Erklärung und den späteren Konventionen der Vereinten Nationen nur bei Asylsuchenden. Im Abschlußdokument der Wiener KSZE-Konferenz (Januar 1989) haben sich die Teilnehmerstaaten bei der Bestätigung der obengenannten Rechte verpflichtet, von ihrem Recht, die Bewegungsfreiheit einzuschränken, nur in Ausnahmefällen Gebrauch zu machen und dafür zu sorgen, daß durch ihre Einreisepolitik die sogenannte Kontakte zwischen Personen (Familienbegegnungen, Ehen usw.) gefördert werden. Auch wenn die rechtlich bindenden Vorschriften im Rahmen dieser Instrumente nicht ausreichen, um die Reisefreiheit umfassend zu regeln, zeigen sie deutlich, daß es sich hierbei um ein Menschenrecht handelt.

() Angesichts der Befugnisse der Gemeinschaft über das gesamte Territorium der Mitgliedstaaten kann die Reisefreiheit innerhalb der Gemeinschaft dem in den internationalen Konventionen (siehe oben, Fußnote 10) niedergelegten Freizügigkeitsrecht jeder Person, die sich rechtmäßig auf dem Territorium eines Staates befindet, zugeordnet werden.

() Verordnung (EG) Nr. 231/95 des Rates vom 25. 9. 1995 zur Bestimmung der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen (ABl. Nr. L 234 vom 3. 10. 1995, S. 1).

() Vorschlag für einen Beschluß auf der Grundlage von Artikel K.3 des Vertrages über die Europäische Union zum Abschluß eines Abkommens über das Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten (Dok. KOM (93) 684 endg., vorgelegt von der Kommission am 10. 12. 1993; ABl. Nr. C 11 vom 15. 1. 1994, S. 6).

() Übereinkommen über die Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung des in einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften gestellten Asylantrags (Dublin, 15. 6 . 1990). Siehe Bulletin EG 6-1990. Die letzten Ratifizierungsverfahren laufen.

() Nicht veröffentlichtes Dokument.

() Dok. CES 1008/94 - ABl. Nr. C 393 vom 13. 12. 1994.

() In dem Bericht des Beratenden Ausschusses "Rassismus und Fremdenfeindlichkeit", der dem Europäischen Rat von Cannes vorgelegt wurde, schlägt das Gremium dem Ministerrat vor, Nicht-EU-Bürgern, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates aufhalten und die im Besitz eines Dokuments sind, aus dem dieser Status hervorgeht, den freien Reiseverkehr innerhalb der Union zu gestatten.

() Bürger anderer Länder, die nicht die Staatsangehörigkeit eines der Mitgliedstaaten haben, aber ständig im Hoheitsgebiet eines der Mitgliedstaaten wohnen, in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts einzubeziehen, würde einen logischen Schritt zur Vollendung des Binnenmarkts darstellen. Es entbehrt der Logik, daß Teilnehmer am Wirtschaftsprozeß der Gemeinschaft, seien sie Verbraucher oder Erbringer von Dienstleistungen, nicht unter das Gemeinschaftsrecht fallen. Dies dürfte im Widerspruch zum Grundsatz der Freizügigkeit und des freien Verkehrs von Gütern stehen (Kapitel III, Ziffer 6 des in Fußnote 1 genannten Berichts).

() "Der Rat kann mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission beschließen, daß dieses Kapitel auch auf Erbringer von Dienstleistungen Anwendung findet, welche die Staatsangehörigkeit eines dritten Landes besitzen und innerhalb der Gemeinschaft ansässig sind." Zu erwähnen ist, daß dieser Artikel bisher noch keine praktische Anwendung gefunden hat.

() Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 31. 1. 1984, verbundene Rechtssachen 286/82 und 26/83, G. Luisi und G. Carlone gegen Finanzministerium, Urteil zu Recht erkannt, RN16 - Slg. 1984, S. 403.

() Die "Visa-Verordnung" enthält auf der einen Seite eine Negativliste (Drittländer, deren Bürger beim Überschreiten der Außengrenzen aller Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen) und stellt es auf der anderen Seite den Mitgliedstaaten frei, auch von Bürgern aus Drittstaaten, die nicht auf dieser Liste stehen, ein Visum zu verlangen.

() Es gibt Pläne, von manchen Kategorien von Gemeinschaftsbürgern (Rentnern und anderen nicht berufstätigen Personen) den Nachweis ausreichender Mittel für den Unterhalt zu verlangen, jedoch nur bei Ausübung des Aufenthaltsrechts und nicht bei Wahrnehmung der Reisefreiheit.

() Übereinkommen über die Personenkontrolle beim Überschreiten der Außengrenzen, Artikel 7 Buchstabe e) - ABl. Nr. C 11 vom 15. 1. 1994, S. 10.

() In seiner Entschließung zu Rassismus und Fremdenfeindlichkeit vom 27. 4. 1995 fordert das Europäische Parlament die Mitgliedstaaten auf, ihre Sozialarbeiter, Polizei und sonstige Justizbeamten so auszubilden, daß sie Minderheiten in der Europäischen Union in einer mit der Menschenwürde zu vereinbarenden Art und Weise behandeln, und Maßnahmen zur Bekämpfung von Verstößen zu verabschieden (B4-0731/95, Ziffer 10) - ABl. Nr. C 126 vom 22. 5. 1995, S. 76).

() Siehe Ziffer 33 der dem Richtlinienvorschlag (Dok. KOM (95) 346 endg.) vorangestellten Begründung der Kommission.

() Zwischen den skandinavischen Ländern bestehen bereits besondere Abkommen zum freien Personenverkehr.

() Richtlinie des Rates Nr. 64/221 vom 25. 2. 1964, ABl. Nr. L 56 vom 4. 4. 1964. Nach dem Urteil des Gerichtshofs darf die "Tragweite (des Begriffs der öffentlichen Ordnung) nicht von jedem Mitgliedstaat einseitig ohne Nachprüfung durch die Organe der Gemeinschaft bestimmt werden." Die Berufung einer nationalen Behörde auf den Begriff der "öffentlichen Ordnung" setzt (...) jedenfalls voraus, daß außer der Störung der öffentlichen Ordnung, die jede Gesetzesverletzung darstellt, eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt.

Ob eine tatsächliche, schwere Gefährdung vorliegt, sollten die Mitgliedstaaten anhand der Kriterien Angemessenheit und Verhältnismäßigkeit beurteilen; auszuschließen ist dabei, daß geringfügige Gesetzesverletzungen schwerwiegende Folgen, wie z. B. die Ausweisung, nach sich ziehen. (Urteil vom 4. 12. 1974 in der Rechtssache 41/74 (Van Duyn), Sammlung 1974, S. 1337; Urteil vom 26. 2. 1975 in der Rechtssache 67/74 (Bonsignore), Sammlung 1975, S. 297; Urteil vom 28. 10. 1975 in der Rechtssache 36/75 (Rutili) Sammlung 1975, S. 1219; Urteil vom 27. 10. 1977 in der Rechtssache 30/77 (Bouchereau), Sammlung 1977, S. 1999.

() Siehe Artikel 13 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte (Vereinte Nationen, 16. 12. 1966).