BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

Durch die Richtlinie 2003/49/EG des Rates wird die gemeinsame Steuerregelung für Zahlungen von Zinsen und Lizenzgebühren zwischen verbundenen Unternehmen verschiedener Mitgliedstaaten geregelt. Da sie mehrfach geändert wurde, soll aus Gründen der Klarheit mit diesem Vorschlag eine Neufassung ausgearbeitet werden. In der Begründung werden die Gründe für jede vorgeschlagene inhaltliche Änderung angegeben und spezifiziert, welche Bestimmungen des früheren Rechtsakts unverändert bleiben.

Die in der Richtlinie angegangenen Probleme sind auf die Existenz bestimmter körperschaftsteuerlicher Hindernisse zurückzuführen, die das Funktionieren des Binnenmarktes behindern. So unterliegen grenzübergreifende Zahlungen von Zinsen und Lizenzgebühren einer höheren Besteuerung als innerstaatliche Transaktionen. Bei rein innerstaatlichen Zahlungen unterliegt der Empfänger der Zahlung als ansässiger Steuerpflichtiger in dem Mitgliedstaat der Körperschaftsteuer, in dem er steuerlich ansässig ist. Bei internationalen Zahlungen kann er zudem der Quellensteuer im Quellenmitgliedstaat unterliegen. Das Ziel der Richtlinie besteht darin, innerstaatliche und grenzübergreifende Zahlungen von Zinsen und Lizenzgebühren steuerlich gleichzustellen, indem die rechtliche Doppelbesteuerung, Belastungen durch Verwaltungsaufwand sowie Cashflow-Probleme für die betreffenden Unternehmen beseitigt werden.

Die Kommission und die internationalen Akteure im Steuerbereich sind seit jeher der Überzeugung, dass auf diesem Gebiet ein EU-Rechtsakt erforderlich ist, da bislang weder von den Mitgliedstaaten ergriffene unilaterale Maßnahmen noch bilaterale Steuerabkommen eine zufriedenstellende Lösung bieten konnten, die den Anforderungen des Binnenmarktes vollständig gerecht wird. Bilaterale Steuerabkommen decken nicht alle bilateralen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten ab, können die Doppelbesteuerung nicht vollständig abschaffen und bieten insbesondere keine einheitliche Lösung für Dreieckskonstellationen und multilaterale Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten.

In ihrer Mitteilung vom 5. November 1997 mit dem Titel „Maßnahmenpaket zur Bekämpfung des schädlichen Steuerwettbewerbs in der Europäischen Union“ unterstrich die Kommission, dass es auf EU-Ebene koordinierter Maßnahmen zur Bekämpfung des schädlichen Steuerwettbewerbs bedarf, um bestimmte Ziele wie etwa den Abbau der noch bestehenden Verzerrungen im Binnenmarkt, die Verhütung übermäßiger Steuerausfälle und die beschäftigungsfreundlichere Gestaltung der Steuersysteme zu erreichen. Auf der Tagung des Rates „Wirtschaft und Finanzen“ vom 1. Dezember 1997, in deren Rahmen eine umfassende Aussprache anhand der Mitteilung der Kommission stattfand, wurde unter anderem beschlossen, die Kommission aufzufordern, einen Vorschlag für die Harmonisierung der Besteuerung grenzübergreifender Zahlungen von Zinsen und Lizenzgebühren zu unterbreiten. Am 4. März 1998 hat die Kommission einen Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über eine gemeinsame Steuerregelung für Zahlungen von Zinsen und Lizenzgebühren zwischen verbundenen Unternehmen verschiedener Mitgliedstaaten (KOM(1998) 67 endgültig) angenommen. Am 3. Juni 2003 nahm der Rat „Wirtschaft und Finanzen“ die Richtlinie an. In Bezug auf den Anwendungsbereich der Richtlinie erschien ein schrittweises Vorgehen angemessen, um die Auswirkungen auf den Haushalt für diejenigen Mitgliedstaaten zu verringern, die Nettoimporteure von Kapital und Technologie sind und für die die auf solche Zahlungen erhobenen Steuern eine bedeutende Einnahmequelle darstellen.

Die Richtlinie wurde erstmals 2004 wegen des Beitritts der Tschechischen Republik, Estlands, Zyperns, Lettlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloweniens und der Slowakei durch die Richtlinien 2004/66/EG und 2004/76/EG geändert. Durch die zuerst genannte Richtlinie wurden die Steuern und die Unternehmensformen dieser neuen Mitgliedstaaten, auf die diese Richtlinie Anwendung findet, in den Richtlinientext aufgenommen. Durch die zuletzt genannte Richtlinie wurde der Text von Artikel 6 der Richtlinie geändert, um Übergangsregelungen für die Tschechische Republik, Lettland, Litauen, Polen und die Slowakei festzulegen.

Später wurden durch die Richtlinie 2006/98/EG des Rates die Steuern und die Unternehmensformen in Bulgarien und Rumänien hinzugefügt, auf die diese Richtlinie Anwendung findet. Die Anhänge IV.6 und VII.7 der Akte über den Beitritt der Republik Bulgarien und Rumäniens enthielten vorübergehende Ausnahmeregelungen.

In Artikel 8 der Richtlinie wird die Kommission aufgefordert, dem Rat einen Bericht über die Funktionsweise der Richtlinie, insbesondere mit Blick auf eine Ausdehnung ihres Anwendungsbereichs auf andere Unternehmen oder Betriebe als die in ihrem Anwendungsbereich genannten, vorzulegen. Um die für die Ausarbeitung eines solchen Berichts erforderlichen Informationen zu erhalten, beauftragte die Generaldirektion TAXUD das International Bureau of Fiscal Documentation (IBFD) damit, eine Studie über die Umsetzung der Richtlinie durchzuführen. Am 23. April 2009 legte die Kommission einen Bericht über das Funktionieren der Richtlinie vor. Darin wird festgestellt, dass die Umsetzung der Richtlinie insgesamt als zufriedenstellend bezeichnet werden kann. Zudem wird auf mögliche Änderungen zur Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Richtlinie eingegangen.

Durch diese Neufassung sollen einige der Probleme gelöst werden, die auf den begrenzten Anwendungsbereich der Richtlinie zurückzuführen sind. Es gibt grenzübergreifende Zahlungen, die nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen und Quellensteuern unterliegen. Daher wird vorgeschlagen, die Liste der unter die Richtlinie fallenden Gesellschaften zu erweitern und die Beteiligungsanforderungen, die von den Gesellschaften erfüllt werden müssen, um als verbundenes Unternehmen zu gelten, herabzusetzen. Zudem wird eine neue Anforderung für die Steuerbefreiung aufgenommen: Der Empfänger muss in Bezug auf die Erträge aus Zinsen oder Lizenzgebühren in dem Mitgliedstaat, in dem er ansässig ist, körperschaftsteuerpflichtig sein. Durch diese Bedingung soll sichergestellt werden, dass die Steuerbefreiung nicht gewährt wird, wenn die entsprechenden Einkünfte nicht der Steuer unterliegen. Durch diese Maßnahme soll ein Schlupfloch, das zur Steuerhinterziehung genutzt werden könnte, geschlossen werden. Schließlich wird eine technische Änderung vorgeschlagen, um Situationen zu vermeiden, in denen für von einer Betriebsstätte vorgenommene Zahlungen, die im Zusammenhang mit der Tätigkeit dieser Betriebsstätte stehen, keine Steuerbefreiung gewährt wird, weil diese Zahlungen keine steuerlich abzugsfähige Betriebsausgabe darstellen.

2.ERGEBNISSE DER ANHÖRUNGEN INTERESSIERTER KREISE UND DER FOLGENABSCHÄTZUNGEN

Vom 24. August bis zum 31. Oktober 2010 wurde auf dem Webportal „Ihre Stimme in Europa“ und auf der Website der GD TAXUD eine öffentliche Konsultation zu möglichen Änderungen an der Richtlinie durchgeführt. Es gingen 71 Antworten von verschiedenen Akteuren, darunter multinationale Konzerne (25 Antworten), große Unternehmen (3 Antworten), Wirtschafts- und Industrieverbände (18 Antworten), Steuerfachleute (16 Antworten), Berufsverbände (8 Antworten), und einem Beamten aus einem Mitgliedstaat ein. Den eingegangenen Antworten zufolge kann zunächst festgehalten werden, dass an den von der Kommission ergriffenen Initiativen Interesse besteht. Es ist deutlich zu erkennen, dass es für notwendig erachtet wird, Schritte zu unternehmen und die Richtlinie zu ändern. Aus lediglich 7 % der Antworten geht hervor, dass es nicht für erforderlich erachtet wird, die Liste der Gesellschaften, die unter die Richtlinie fallen, zu aktualisieren. 4 % zeigten sich nicht mit einer Änderung der Mindestbeteiligung einverstanden, über die ein Unternehmen verfügen muss, um als verbundenes Unternehmen zu gelten. In einem Großteil der Antworten (90 %) wird die Angleichung des persönlichen Anwendungsbereichs der Richtlinie an den der Mutter-/Tochter-Richtlinie befürwortet; 91 % sprachen sich dafür aus, die Richtlinie zu ändern, um die Berechnung einer mittelbaren Beteiligung zu ermöglichen, auf deren Grundlage festgelegt wird, ob ein Unternehmen als verbundenes Unternehmen erachtet werden kann; die Mindestbeteiligung von 25 %, die erforderlich ist, damit ein Unternehmen als verbundenes Unternehmen gilt, auf 10 % zu verringern, wurde in 87 % der Antworten positiv aufgenommen.

Die Folgenabschätzung der Kommission bezieht sich auf folgende Probleme, die sich aus der Erhebung von Quellensteuern auf grenzübergreifende Zahlungen von Zinsen und Lizenzgebühren ergeben: Verzerrungen beim Wirtschaftsverhalten der Unternehmen, Befolgungskosten durch übermäßigen Verwaltungsaufwand und Verzögerungen bis zum Inkrafttreten von Steuererleichterungen sowie die Gefahr der Doppelbesteuerung. Mehrere Optionen wurden in Erwägung gezogen. Überhaupt keine politischen Maßnahmen zu ergreifen wurde abgelehnt, da so die festgestellten Schwierigkeiten bestehen bleiben und weiterhin die grenzübergreifende Ressourcenallokation beeinträchtigen würden. Die Ausdehnung der Rechtsvorteile der Richtlinie auf alle Zahlungen zwischen nicht verbundenen Unternehmen würde die beschriebenen negativen Auswirkungen verringern, jedoch zu einer geringeren Effizienz führen und nicht mit anderen Zielen zur Verbesserung der Funktionsweise der Richtlinie in Einklang stehen. So würden Dividenden, Zinsen und Lizenzgebühren weiterhin unterschiedlich besteuert werden und die entsprechenden wirtschaftlichen Verzerrungen bestehen bleiben, die Steuereinnahmen der Mitgliedstaaten würde stärker reduziert und die Umsetzung der Richtlinie würde sich schwieriger gestalten, da auf keinerlei Erfahrung mit der Harmonisierung von grenzübergreifenden Zahlungen zwischen nicht verbundenen Unternehmen zurückgegriffen werden kann. Eine weitere Alternative wäre die Angleichung der Anforderungen der Richtlinie an die der Mutter-/Tochter-Richtlinie über die Besteuerung von Dividenden. In der Neufassung wurde diese Option gewählt, da sie zu einem ausgewogeneren Ergebnis führt. Diese Lösung hat eine wirksamere Verringerung der wirtschaftlichen Verzerrungen zur Folge und führt im Vergleich zu der vorangegangenen Option zu einem weniger starken Rückgang der Steuereinnahmen der Mitgliedstaaten, was angesichts der gegenwärtigen Lage der öffentlichen Finanzen ein wichtiger Punkt ist. Bei Zinszahlungen dürften die Ausfälle einen Betrag von 200 bis 300 Mio. EUR nicht übersteigen. Betroffen wären die 13 Mitgliedstaaten (Belgien, Bulgarien, die Tschechische Republik, Griechenland, Ungarn, Irland, Italien, Lettland, Polen, Portugal, Rumänien, Slowenien und das Vereinigte Königreich), die noch immer Quellensteuern auf ins Ausland überwiesene Zinszahlungen erheben. Bei den Zahlungen von Lizenzgebühren dürften die Ausfälle einen Betrag von 100 bis 200 Mio. EUR nicht übersteigen. Betroffen wären hier die sieben Mitgliedstaaten (Bulgarien, die Tschechische Republik, Griechenland, Polen, Portugal, Rumänien und die Slowakei) mit der – gemessen am BIP – größten Negativbilanz bei den Lizenzgebühren. Wie bereits erwähnt, wird diese Option von den Akteuren, die sich an der öffentlichen Konsultation beteiligt haben, bevorzugt.

Der Ausschluss von Zahlungen von den Rechtsvorteilen der Richtlinie, weil die Einkünfte im Mitgliedstaat des Empfängers keiner Besteuerung unterliegen, sowie die technische Änderung, um Situationen zu vermeiden, in denen für von einer Betriebsstätte vorgenommene Zahlungen, die im Zusammenhang mit der Tätigkeit dieser Betriebsstätte stehen, keine Steuerbefreiung gewährt wird, weil diese Zahlungen keine steuerlich abzugsfähige Betriebsausgabe darstellen, sind Maßnahmen, die rein technischen Charakter haben und deren Auswirkungen nicht messbar sind.

3.RECHTLICHE ASPEKTE

Subsidiaritätsprinzip

Das Subsidiaritätsprinzip gelangt zur Anwendung, da der Vorschlag nicht unter die ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Union fällt. Die Ziele des Vorschlags können von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden. Quellensteuersätze werden von jedem Mitgliedstaat in seinen nationalen Rechtsvorschriften gemäß den jeweiligen steuerpolitischen Optionen festgesetzt. Diese Sätze können durch bilaterale Abkommen über die Doppelbesteuerung verringert oder gänzlich aufgehoben werden. In jedem einzelnen Doppelbesteuerungsabkommen wird jedoch ein bestimmter Steuersatz festgelegt, der auf einem Kompromiss zwischen den beiden das Abkommen schließenden Staaten beruht. Daraus ergibt sich, dass die Quellensteuersätze je nach bilateraler Beziehung zwischen den Mitgliedstaaten variieren und es keine spontanen koordinierten Maßnahmen der Mitgliedstaaten geben wird.

Der zweite zu berücksichtigende Aspekt betrifft die Frage, ob und wie die Ziele durch Maßnahmen der EU besser erreicht werden könnten. Der Beweggrund für eine Maßnahme auf europäischer Ebene ist die grenzübergreifende Art des Problems. Daher wird eine Maßnahme auf EU-Ebene zur Gewährleistung harmonisierter und aufeinander abgestimmter Steuervorschriften in diesem spezifischen Steuerbereich führen. Die Mitgliedstaaten wären durch die Befreiung von der Quellensteuer gleichermaßen gebunden.

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit