Stellungnahme zu dem Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates über Vorkehrungen gegenüber bestimmten Begünstigten der von der Abteilung Garantie des EAGFL finanzierten Maßnahmen () (94/C 393/16)

Der Rat beschloß am 14. Juli 1994, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 43 und 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Landwirtschaft und Fischerei nahm ihre Stellungnahme am 1. September 1994 an. Berichterstatter war Herr Bastian.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 318. Plenartagung (Sitzung vom 14. September 1994) einstimmig folgende Stellungnahme.

ZUSAMMENFASSUNG

Vorbehaltlich der vorgeschlagenen Änderungen und Ergänzungen befürwortet der Wirtschafts- und Sozialausschuß den vorliegenden Verordnungsvorschlag.

Der WSA bedauert, daß bei der Bekämpfung von Betrügereien, die ein diskretes Vorgehen erfordert, eine informelle Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten nicht ausreichend ist, um die Zahl der den Marktbeteiligten angelasteten Betrugsfälle spürbar zu senken.

Der Ausschuß hofft, daß der von der Kommission vorgeschlagene zwingendere Verordnungsrahmen für das Vorgehen gegen diese Art von Betrug geeignet sein wird.

Die Verordnung, die ihm unterbreitet wurde, hat in erster Linie zum Ziel, über ein zwischen den Mitgliedstaaten errichtetes "Vorwarnsystem" Betrügereien vorzubeugen und konkrete Maßnahmen einzuleiten, sobald die Vorwarnung erfolgt ist. Der Ausschuß empfiehlt insbesondere, daß die Mitgliedstaaten und ihre Betrugsbekämpfungsstellen verstärkt vorbeugende Maßnahmen ergreifen (z.B. durch verstärkte Warenkontrollen), um Betrugsversuche zu unterbinden.

Der Ausschuß betont, daß die Effizienz dieses Systems zu einem grossen Teil von der Entschlossenheit der einzelnen Mitgliedstaaten abhängen wird, einen unzuverlässigen Marktbeteiligten schnell zu identifizieren und wichtige Angaben zu seiner Person gleich nach administrativer Feststellung der Unregelmässigkeit zu übermitteln, damit in den anderen Mitgliedstaaten vorbeugende Maßnahmen ergriffen werden können.

1. Vorbemerkungen

1.1. Den allgemeinen gemeinschaftlichen Rechtsrahmen für das Vorgehen gegen Betrügereien zum Nachteil des EAGFL-Garantie bildet die Verordnung (EWG) Nr. 595/91 des Rates vom 4. März 1991 "betreffend Unregelmässigkeiten und die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge im Rahmen der Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik sowie die Einrichtung eines einschlägigen Informationssystems".

1.2. Der Ausschuß möchte eine unnütze Häufung der Rechtsvorschriften vermeiden und bedauert in diesem Sinne, daß die obige Rechtsgrundlage, insbesondere Artikel 4 der Verordnung, das Zustandekommen einer effizienteren administrativen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten bei der Meldung von Betrügereien und Unregelmässigkeiten nicht gestattet hat.

1.2.1. Der Ausschuß räumt allerdings ein, daß der Verordnungstext der Lage nicht ganz gerecht wird (er enthält beispielsweise keinerlei Vorschriften über die Regelmässigkeit des einschlägigen Informationsaustauschs zwischen den Mitgliedstaaten). Erschwert wird die Aufgabe der Mitgliedstaaten auch durch die Vollendung des Binnenmarktes, die Verwirklichung des Europäischen Wirtschaftsraums und die Vielfalt der Präferenzabkommen, die von der Europäischen Union unterzeichnet wurden.

1.2.1.1. Der WSA ist ausserdem der Ansicht, daß die Komplexität der gemeinschaftlichen Regelungen zu vermehrten Betrügereien verleitet, und empfiehlt den Gemeinschaftsinstitutionen, die Regelungen möglichst einfach zu halten und bei ihrer Ausarbeitung zu bedenken, daß die künftige Überwachung der Anwendung dieser Regelungen durch die Gemeinschaftsinstitutionen in Zusammenarbeit mit den zuständigen Stellen in den Mitgliedstaaten gewährleistet sein muß.

1.3. Auch wenn die vorgeschlagene Verordnung nur bestimmte Arten von Betrügereien zum Nachteil des EAGFL-Garantie behandelt, ergänzt sie doch die bereits vorhandenen Betrugsbekämpfungsmechanismen und stellt einen Beitrag zur allgemeinen Verstärkung der Betrugsbekämpfung dar, an der die Gemeinschaftsinstitutionen zusammen mit den Mitgliedstaaten arbeiten.

1.3.1. Der Ausschuß weist darauf hin, daß die Betrügereien nicht nur die aus dem EAGFL-Garantie finanzierten Maßnahmen, sondern alle mit Gemeinschaftsmitteln finanzierten Maßnahmen betreffen.

1.4. Die vorgeschlagene Verordnung wird vom Ausschuß für zweckmässig und notwendig erachtet, um entsprechend der Empfehlung des Europäischen Rates von Kopenhagen am 21. und 22. Juni 1993 die Bekämpfung von Betrügereien und Unregelmässigkeiten zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts fortzuführen, und zwar insbesondere die Bekämpfung von Betrügereien der Marktbeteiligten bei Ausschreibungen, Ausfuhrerstattungen und verbilligten Verkäufen von Interventionsprodukten.

1.5. Der Ausschuß begrüsst die Initiative der Kommission, die im Rahmen ihrer Strategie zur Bekämpfung von Betrügereien 1994 das Vorgehen gegen die (volumenmässig) wichtigsten Betrüger des EAGFL-Garantie, d.h. die Marktbeteiligten, zu einem der vorrangigen Ziele erklärt hat. So geht aus dem Bericht 1993 der Kommission hervor, daß die Betrügereien bei Erstattungen 22 % der ihr in diesem Jahr gemeldeten Betrugsfälle und 68 % der strittigen Gelder (d.h. 168 Mio. ECU von 248 Mio. ECU) ausmachten.

1.6. Der Ausschuß stellt generell fest, daß die Betrügereien zum Nachteil des EAGFL-Garantie der Transparenz der Gemeinsamen Agrarpolitik und damit dem Bild der Landwirte in der Öffentlichkeit schaden und dies in einer Zeit der Krise und der Haushaltseinsparungen. Deshalb befürwortet er das Ziel der vorgeschlagenen Verordnung, nämlich die Erleichterung der Zusammenarbeit der zuständigen Behörden bei der Bekämpfung der von den Marktbeteiligten begangenen Unregelmässigkeiten.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1.

Wahrung des Subsidiaritätsprinzips

2.1.1. Für das Vorgehen gegen Betrügereien sind in erster Linie die Mitgliedstaaten selber zuständig, die über die wesentlichen Aktionsmittel und -befugnisse verfügen. Gemäß Artikel 209 a des EG-Vertrags haben die Kommission und die Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung von Betrügereien Verpflichtungen und klare Aufgaben zu erfuellen.

2.1.2. Die Mitgliedstaaten müssen mit der Unterstützung der Kommission für eine enge, regelmässige Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Dienststellen ihrer Behörden sorgen. Die vorgeschlagene Verordnung fügt sich in diesen Rechtsrahmen gut ein, denn ihr Ziel besteht in der Stärkung der Partnerschaft und der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung von Betrügereien.

2.1.3. Die Kommission respektiert offenbar das Subsidiaritätsprinzip, denn sie hält sich aus dem Geltungsbereich der vorgeschlagenen Verordnung heraus: allein die "zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten" erhalten die im Rahmen des neuen Identifizierungssystems verfügbare Information. Die politische Bedeutung der vorgeschlagenen Verordnung ist sehr groß, denn sie sieht die Schaffung eines für die Mitgliedstaaten verbindlichen gemeinschaftlichen Systems des Informationsaustauschs über bestimmte Marktbeteiligte und die obligatorische Einleitung vorbeugender Maßnahmen vor.

2.1.4. Die Kommission erachtet offenbar eine zentrale Verwaltung des empfohlenen Identifizierungssystems nicht für notwendig, weist jedoch darauf hin, daß die ordnungsgemässe Durchführung der Verordnung ggf. über das Rechnungsabschlußverfahren erfolgen wird.

2.2.

Garantien für die Marktbeteiligten

2.2.1. Nach Meinung des Wirtschafts- und Sozialausschusses handelt es sich hierbei um den kritischsten Aspekt des Verordnungsvorschlags, sofern die Mitgliedstaaten das Prinzip eines systematisierten Informationsaustauschs über die Marktbeteiligten akzeptieren.

2.2.2. Der Ausschuß möchte nachdrücklich darauf hinweisen, daß zwischen einem Marktbeteiligten, der ein "nachweislicher Betrüger" ist, und einem Marktbeteiligten, der lediglich ein "mutmaßlicher Betrüger" ist, unterschieden werden muß.

2.2.3. Im ersten Fall, auf den sich Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a) bezieht, dürfte die Identifizierung des Marktbeteiligten auf Gemeinschaftsebene keine nennenswerten Rechtsschwierigkeiten aufwerfen. In einem Gerichts- oder Verwaltungsverfahren wurde der Marktbeteiligte des Betrugs ja bereits überführt: Der Ausschuß hält die Übermittlung dieser Information an die Mitgliedstaaten und die Einleitung behördlicher Vorbeugungsmaßnahmen gegen den betroffenen Marktbeteiligten für unbedingt erforderlich.

2.2.4. Im zweiten Falle, auf den sich Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b) bezieht, sieht sich der Marktbeteiligte einem "begründeten Verdacht" ausgesetzt. Der Verordnungsvorschlag enthält keine Bewertungskriterien für diesen Verdacht, von dem ja so schwerwiegende Rechtsfolgen abhängen wie etwa die Entscheidung, ob der Marktbeteiligte in sämtlichen Mitgliedstaaten zu identifizieren ist oder die in Artikel 3 genannten Maßnahmen gegen ihn einzuleiten sind. Der Ausschuß fordert den Rat auf, diese Bewertungskriterien in der Verordnung möglichst genau zu definieren.

2.2.5. Der Ausschuß hebt hervor, daß ein Marktbeteiligter schweren Schaden erleidet, wenn ein Mitgliedstaat zu Unrecht über ihn meldet, daß bei ihm das Risiko der Unzuverlässigkeit besteht. Deshalb muß die Verordnung den Begriff "begründeter Verdacht" präzisieren und die vorgeschlagene Regelung auch tatsächlich ein "Hoechstmaß an Garantien und Schutzmaßnahmen" für die Marktbeteiligten enthalten, wie es die Begründung zu der vorgeschlagenen Verordnung vorsieht.

3. Besondere Bemerkungen

3.1.

Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b)

3.1.1. Der Begriff "begründeter Verdacht" ist nach Ansicht des Wirtschafts- und Sozialausschusses juristisch zu vage. Die Kommission beabsichtigt, diesen Begriff unter Berücksichtigung der Rechtsetzung der einzelnen Mitgliedstaaten in der Durchführungsverordnung konkret auszugestalten. Damit will sie vermeiden, daß die Verordnung durch technische Einzelheiten kompliziert wird, die aus der unterschiedlichen Rechtslage der Mitgliedstaaten resultieren.

3.1.2. Der Ausschuß fordert den Rat jedoch auf, diesen Begriff in der Verordnung selbst klarer zu definieren. Unter Bezugnahme auf Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 595/91 des Rates schlägt er ihm z.B. folgende Fassung vor:

"die Marktbeteiligten, gegen die diesbezueglich ein begründeter Verdacht besteht, d.h. die Unregelmässigkeiten begangen haben, die Gegenstand einer ersten amtlichen Feststellung gewesen sind."

3.1.3. Die Durchführungsverordnung wird die Kriterien der "ersten amtlichen Feststellungen" enthalten, die die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bei den Marktbeteiligten vornehmen und die es gestatten werden, das in der Rahmenverordnung vorgesehene Identifizierungs- und Informationssystem in den einzelnen Mitgliedstaaten zum Einsatz zu bringen.

3.1.4. Auf diese Weise wird nach Ansicht des Ausschusses das Rechtsrisiko ausgeschaltet, daß der "begründete Verdacht" von einer einfachen "Bewertung" des Unzuverlässigkeitsrisikos durch die zuständige Behörde eines Mitgliedstaates abhängig gemacht wird. Der Begriff wird vielmehr eindeutig auf der Grundlage eines präzisen Verwaltungsakts festgelegt.

3.2.

Artikel 2

3.2.1. Nach Ansicht des Wirtschafts- und Sozialausschusses steht der letzte Satzteil ("oder gegebenenfalls auf Initiative der Kommission") im Widerspruch zu der Regelung betreffend die Identifizierung eines unzuverlässigen Marktbeteiligten und die Übermittlung der Information allein an die Mitgliedstaaten, wie sie in Artikel 1 Absatz 1 vorgesehen ist.

3.2.2. Die vorgeschlagene Fassung lässt vermuten, daß die Kommission einen Mitgliedstaat verpflichten könnte, ein Identifizierungs- und Mitteilungsverfahren einzuleiten. Nach der Auslegung des Textes durch die Kommission betrifft dieser Satzteil in Wirklichkeit aber nur die in Artikel 3 Absatz 3 genannten Fälle.

3.2.3. Um Fehlinterpretationen auszuschalten und den Grundsatz der Subsidiarität zu wahren, auf den sich die Verordnung stützt, schlägt der Ausschuß folgende Klarstellung vor:

"... oder gegebenenfalls in dem in Artikel 3 Absatz 3 vorgesehenen Fall auf Initiative der Kommission durchgeführt."

3.3.

Artikel 3

3.3.1. Die in diesem Artikel vorgesehenen Maßnahmen sind ausschlaggebend für die Effizienz der Regelung zur Bekämpfung von Betrügereien, die mit der Verordnung eingeführt werden soll.

3.3.2. Der Ausschuß verweist darauf, daß die Regelung im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik bereits Vorschriften enthält, die im Falle schwerwiegender Unregelmässigkeiten den vorübergehenden oder endgültigen Ausschluß der Begünstigten von den verschiedenen direkten Beihilfen für die Landwirte bewirken. Im Falle der Marktbeteiligten fehlen jedoch entsprechende Gemeinschaftsregeln.

3.3.2.1. Die vorgeschlagene Verordnung schließt diese Rechtslücke und dürfte es gestatten, den vorbeugenden Aspekt der Bekämpfung von Betrügereien zu verstärken.

3.3.3. Nach Ansicht des Ausschusses sollten die unter Buchstabe a) und b) vorgesehenen Maßnahmen jedoch kumultativ angewandt werden können, um den Mitgliedstaaten mehr Sanktionsmöglichkeiten in die Hand zu geben. Deshalb schlägt er vor, die Präposition "oder" zwischen Buchstabe a) und b) durch "und/oder" zu erweitern.

3.3.4. In dem Bestreben, die Rechte der Marktbeteiligten zu schützen, schlägt der Ausschuß ferner vor, Buchstabe b) durch folgenden Wortlaut zu ergänzen:

"Aussetzung der Zahlungen für noch zu bestimmende laufende Geschäfte desselben sowie gegebenenfalls Aussetzung der Freigabe der diesbezueglichen Sicherheit bis zur Feststellung (oder Nichtfeststellung) einer Unregelmässigkeit gemäß Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a)."

3.4.

Artikel 4

3.4.1.

Absatz 1

3.4.1.1. In dem Bestreben, die Grundrechte der von der Verordnung erfassten Marktbeteiligten zu schützen, schlägt der Ausschuß vor, die ersten Zeile wie folgt zu formulieren:

"Bei den Maßnahmen gemäß Artikel 3 sind namentlich folgende Grundsätze zu beachten."

3.4.1.2. Ausserdem sollte ein Buchstabe d) mit folgendem Wortlaut angefügt werden:

"d) Einhaltung einer angemessenen Frist zwischen Einleitung und Abschluß der Maßnahmen gemäß Artikel 3 Absatz 1 Buchstaben a) und b)."

3.4.1.3. Diese Ergänzung trägt dazu bei, daß die wirtschaftlichen Interessen der von der Verordnung betroffenen Marktbeteiligten gewahrt bleiben. Die Durchführungsverordnung sollte im einzelnen darlegen, was die einzelnen Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung der nationalen Verfahren jeweils unter "angemessener Frist" verstehen.

3.4.2.

Absatz 3

3.4.2.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß kann die jetzige Fassung dieses Absatzes nicht akzeptieren, da sie das Rechtsempfinden der Mitgliedstaaten nur verletzen kann: es erscheint schwierig, wenn nicht gar unmöglich, von den Mitgliedstaaten unter Berufung auf das Subsidiaritätsprinzip zu verlangen, ihre nationale Rechtsetzung zur Geheimhaltung von Ermittlungen lediglich für die Anwendung dieser einen Verordnung anzupassen.

3.4.2.1.1. In der Verordnung (EWG) Nr. 595/91 des Rates heisst es dagegen in einem der Erwägungsgründe: "Die einzelstaatlichen Vorschriften über das Strafverfahren und die gegenseitige Rechtshilfe der Mitgliedstaaten in Strafsachen werden durch diese Verordnung nicht berührt".

3.4.2.2. Der Ausschuß weiß die Gründe zu schätzen, die die Kommission veranlasst haben, diesen Absatz einzufügen. Die Kommission wird oft damit konfrontiert, daß die Ermittlungen geheim sind, wenn sie Auskünfte über einen Marktbeteiligten einholen will, gegen den ein Untersuchungsverfahren eingeleitet wurde.

3.4.2.3. Nach Lektüre der vorgeschlagenen Verordnung hält der Ausschuß diese Besorgnis im vorliegenden Falle jedoch für unbegründet, denn

- die Information gemäß Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b) erfolgt in einer Verwaltungsphase, für die die Ermittlungsgeheimhaltung nicht gilt;

- die Information gemäß Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a) setzt voraus, daß der Marktbeteiligte

* entweder einen Betrug begangen oder sich bereit erklärt hat, eine Geldbusse an die zuständige Behörde des Mitgliedstaats zu zahlen, der beschlossen haben mag, kein Gerichtsverfahren einzuleiten bzw. ein solches einzustellen; in diesem Falle gelangt die Geheimhaltungspflicht nicht oder nicht mehr zu Anwendung;

* gerichtlich verurteilt wurde und die Ermittlungsgeheimhaltung nicht mehr gilt.

3.4.2.4. Der Ausschuß schlägt folgenden Wortlaut für Absatz 3 vor:

"In bezug auf die Marktbeteiligten gemäß Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b) treffen die Mitgliedstaaten alle erforderlichen Maßnahmen, um zu gewährleisten, daß die zuständigen nationalen Verwaltungsstellen sich die Informationen, die sie im Rahmen des Verwaltungsverfahrens zur Feststellung von Betrugsfällen oder Fällen versuchten Betrugs ermittelt haben, möglichst schnell gegenseitig zuleiten."

3.4.2.4.1. Aus dem gleichen Grunde schlägt der Ausschuß auch vor, daß der vorletzte Erwägungsgrund wie folgt geändert wird:

"Die Verordnung ist in der Weise anzuwenden, daß den Marktbeteiligten ein Hoechstmaß an Garantien gegeben wird, damit sie für die Betroffenen keine ungerechtfertigten oder unverhältnismässigen Nachteile bewirkt."

3.4.2.5. Nach Ansicht des Ausschusses sollte ausserdem Absatz 4 durch folgenden Wortlaut ergänzt werden:

"Diese Verordnung wird gemäß den geltenden gemeinschaftlichen und einzelstaatlichen Vorschriften über den persönlichen Datenschutz durchgeführt."

3.4.2.5.1. Diese Klarstellung ist nach Auffassung des Ausschusses notwendig, um den Marktbeteiligten sämtliche Grundrechte zu garantieren.

Geschehen zu Brüssel am 14. September 1994.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Susanne TIEMANN

() ABl. Nr. C 151 vom 2. 6. 1994, S. 13.