Einführung

In Zeiten, in denen die EU grundlegende Veränderungen durchmacht und erneut über ihre zukünftige Ausrichtung debattiert wird, ist klar, dass die Europäerinnen und Europäer eine EU verdienen und auch immer nachdrücklicher einfordern, die konkrete Ergebnisse liefert. Die Maßnahmen, die auf EU-Ebene ergriffen werden, sollten sich in Wirtschaftswachstum und Wettbewerbsfähigkeit, Nachhaltigkeit, Solidarität und Sicherheit niederschlagen. Wie in der Investitionsoffensive für Europa ausgeführt wird, ist eine Belebung der Investitionstätigkeit hierfür entscheidend, da sie zur Schaffung von mehr Arbeitsplätzen und nachhaltigem Wachstum auf dem Binnenmarkt führt.

Ein beträchtlicher Teil der Investitionen in unsere Wirtschaft erfolgt durch Ausgaben im Rahmen der Vergabe öffentlicher Aufträge, die mit einem Anteil von 14 % am BIP der EU ein grundlegendes Element des ‚Ökosystems‘ für Investitionen bilden. Die Behörden können diesen Hebel strategisch geschickter einsetzen, um für die eingesetzten öffentlichen Gelder bessere Erträge zu erhalten und um zu einer innovativeren, nachhaltigeren, inklusiveren und wettbewerbsfähigeren Wirtschaft beizutragen. Die Verbesserung des öffentlichen Auftragswesens ist überdies Bestandteil der von Präsident Juncker in seiner Rede zur Lage der Union geforderten Stärkung des Binnenmarktes.

In der Strategie für die Vergabe öffentlicher Aufträge, die die amtierende Kommission nun vorlegt, werden der politische Gesamtrahmen abgesteckt und klare Prioritäten für praktische Verbesserungen des öffentlichen Auftragswesens und zur Unterstützung der Investitionstätigkeit innerhalb der EU festgelegt. Zusammen mit dieser Strategie werden drei konkrete Initiativen vorgestellt. Die Kommission legt eine Mitteilung über einen Mechanismus für große Infrastrukturprojekte vor, der Klarheit schaffen und den Behörden Leitlinien für die Auftragsvergabe an die Hand geben soll. Die Kommission schlägt auch eine Empfehlung zur Professionalisierung öffentlicher Käufer vor, da qualifizierte Arbeitskräfte für eine wirksame Umsetzung unerlässlich sind. Parallel dazu wird eine zielgerichtete Konsultation über den Entwurf eines Leitfadens für eine Vergabe öffentlicher Innovationsaufträge gestartet, um neuen und nachhaltigeren Lösungen für unsere Gesellschaften den Durchbruch zu erleichtern.

1.Auf die öffentliche Auftragsvergabe kommt es mehr denn je an

Die europäischen Bürgerinnen und Bürger erwarten für ihre Steuern eine faire Gegenleistung in Form qualitativ hochwertiger öffentlicher Dienstleistungen. Eltern möchten, dass ihre Kinder in den Schulen gesundes Essen erhalten, Stadtbewohner erwarten verstärkte Investitionen in intelligente und nachhaltige Städte, in denen sich besser leben lässt, mit sicheren Fahrradwegen, Plätzen und Spielplätzen aus sicheren und innovativen Materialien, Verkehrsteilnehmer verlangen sichere Infrastrukturen von hoher Qualität, Patienten benötigen leichter zugängliche und bessere Gesundheitsfürsorge und erwarten medizinische Ausrüstung und Diagnosegeräte auf dem neuesten Stand der Innovation. Für eine hohe Qualität der öffentlichen Dienstleistungen ist ein strategisches Vorgehen bei Beschaffungen notwendig. Eine wichtige Voraussetzung dafür sind moderne und effiziente Vergabeverfahren.

Für Behörden stellt die Vergabe öffentlicher Aufträge speziell in Zeiten angespannter Haushalte in den Mitgliedstaaten ein wirksames Instrument zur effizienten, nachhaltigen und strategischen Verwendung öffentlicher Gelder dar. Ein besseres Management der öffentlichen Auftragsvergabe, in deren Rahmen jedes Jahr Ausgaben von 2000 Mrd. EUR getätigt werden, kann erhebliche Einsparungen in den öffentlichen Haushalten und eine Steigerung der Investitionen bewirken. Beispielsweise könnten mit einem Effizienzgewinn von 10 % Mittel in der beträchtlichen Höhe von 200 Mrd. EUR eingespart werden, ohne dass das Niveau der Dienstleistungen für die Bürgerinnen und Bürger Europas sinken würde. Die Vergabe öffentlicher Aufträge hat auch erhebliche direkte Auswirkungen auf die Struktur- und Investitionsfonds der EU, da fast die Hälfte der Mittel aus diesen Fonds über öffentliche Aufträge vergeben werden. Eine gute Auftragsvergabe trägt dazu bei, dass die Gelder der EU-Fonds mit dem bestmöglichen Kosten-Nutzen-Verhältnis eingesetzt werden können.

Die Vergabe öffentlicher Aufträge ist außerdem für die europäischen Unternehmen von Bedeutung, die vom Binnenmarkt profitieren, da sie sich sowohl im eigenen Land als auch in anderen EU-Mitgliedstaaten an Ausschreibungen beteiligen können. Die beschleunigte technische Entwicklung und die Digitalisierung, der demografische Wandel sowie die immer engere Verflechtung der Märkte üben einen starken Einfluss auf die Gesellschaft und die Wirtschaft der europäischen Länder aus. In einer globalisierten Welt bleibt die wirtschaftliche Integration, die der Binnenmarkt mit sich gebracht hat, ein entscheidender Motor für die Schaffung von Wohlstand und Wettbewerbsfähigkeit und somit unser bester Schutz.

Die 2014 verabschiedete neue Generation von Richtlinien zur Vergabe öffentlicher Aufträge stellt einen Rahmen für ein flexibleres öffentliches Auftragswesen bereit. Durch die Richtlinien werden die Verfahren vereinfacht und der Zugang von KMU zu öffentlichen Aufträgen verbessert. Das allgemeine Ziel besteht darin, bei öffentlichen Ausgaben ein besseres Kosten-Nutzen-Verhältnis und bessere Ergebnisse im Sinne der politischen Zielsetzungen auf gesellschaftlicher und sonstiger Ebene zu erzielen und gleichzeitig ihre Effizienz zu erhöhen. Schließlich enthalten die Richtlinien strengere Bestimmungen zu Integrität und Transparenz zur Bekämpfung von Korruption und Betrug.

Obwohl die Umsetzung der Richtlinien in nationales Recht sich lange hinzog, gilt der modernisierte Rechtsrahmen nun in der überwiegenden Mehrheit der Mitgliedstaaten. Gleichwohl ergab das Verfahren des Europäischen Semesters, dass auf zahlreichen Gebieten des öffentlichen Auftragswesens der Mitgliedstaaten Potenzial für Verbesserungen besteht, die entscheidende Gewinne an Wettbewerbsfähigkeit und Effizienz brächten. Außerdem werden die Möglichkeiten, die die Vergabe öffentlicher Aufträge als strategisches Werkzeug zur Erreichung der Ziele einer nachhaltigen, sozialen Politik und zur Förderung der Innovation bietet, von den Mitgliedstaaten nicht voll ausgeschöpft. Es ist daher an der Zeit, die intelligente Anwendung der neuen Regeln in der Praxis in den Mittelpunkt zu stellen.

In dieser Mitteilung zeigt die Kommission spezifische Bereiche auf, in denen es möglich ist, Veränderungen bei der Verwendung öffentlicher Gelder in den Mitgliedstaaten zu bewirken und so einen greifbaren Beitrag zu Wachstum und Beschäftigung in der EU zu leisten. Die Kommission umreißt darin ihre Vorstellung davon, wie in Europa in naher Zukunft öffentliche Aufträge vergeben werden könnten und sollten. Sie verpflichtet sich, eine Veränderung der Vergabekultur in den Mitgliedstaaten entschieden zu unterstützen, wobei sie die Befugnisse der Mitgliedstaaten und ihrer Behörden voll anerkennt. Dies erfordert eine starke politische Eigenverantwortung auf allen staatlichen Ebenen sowie eine grundlegende Veränderung der Art und Weise, wie öffentliche Aufträge vergeben werden. Die Kommission fordert daher eine umfassende Partnerschaft mit und zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten auf allen staatlichen Ebenen sowie sonstigen Interessenträgern mit klaren beiderseitigen Verpflichtungen.

2.Vergabe öffentlicher Aufträge heute: Der Wandel vollzieht sich, aber wir stehen vor weiteren Herausforderungen

Auf EU-Ebene tragen mehrere in den vergangenen Jahren gestartete Initiativen allmählich ihre Früchte. Der bestehende Rechtsrahmen hat dazu beigetragen, die Märkte für die Vergabe öffentlicher Aufträge zu verbessern und die Märkte weiterer Mitgliedstaaten zu integrieren. Die Schaffung eines EU-Binnenmarktes für öffentliche Aufträge stellt im Vergleich mit anderen Weltregionen eine große Errungenschaft dar. Die Daten zeigen, dass der Gesamtwert der (direkt und indirekt) grenzüberschreitenden Auftragsvergabe in den letzten Jahren auf etwa 23 % des Wertes sämtlicher öffentlichen Aufträge in der EU gestiegen ist, das jedoch immer noch Verbesserungspotenzial vorhanden ist. Wie in der Mitteilung „Bessere Governance für den Binnenmarkt“ angekündigt, hat die Kommission den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der neuen Richtlinien in nationales Recht umfangreiche Hilfen bereitgestellt. Im Rahmen der europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds) müssen die Mitgliedstaaten die Vorbedingungen hinsichtlich der Vergabe öffentlicher Aufträge erfüllen; dadurch soll sichergestellt werden, dass die grundlegenden Rahmenbedingungen für die Effizienz und Wirksamkeit der von den Fonds mitfinanzierten Investitionen vorhanden sind. Die Reformprozesse in den Mitgliedstaaten sollten mit voller Unterstützung der Kommission fortgesetzt werden.

In mehreren Mitgliedstaaten wurden in den letzten Jahren ermutigende Schritte zu einer radikalen Reform der Praktiken oder der Strukturen des öffentlichen Beschaffungswesens unternommen. So wurde beispielsweise in Frankreich im März 2016 die Direktion für staatliche Beschaffungen (Direction des achats de l‘État) gegründet, um die Beschaffungspolitik des Staates festzulegen und öffentliche Käufer zu schulen. In Irland wurde 2014 eine zentrale Beschaffungsstelle eingerichtet, die den klaren Auftrag hat, die Verwaltung der öffentlichen Ausgaben durch ausgiebige Verwendung marktbezogener und sonstiger Daten zum öffentlichen Auftragswesen zu verbessern. In Italien konnten durch die Schaffung eines koordinierten Systems zur Bedarfsermittlung und eines Verfahrens der kooperativen Beschaffung im Durchschnitt Einsparungen von 23 % erzielt werden. Im Rahmen des Projekts HAPPI wurden innovative Lösungen für gesundes Altern von den Vergabebehörden mehrerer Mitgliedstaaten gemeinsam beschafft. Die Slowakei hat ein Auftragsregister eingerichtet, über das alle von den Behörden des Landes vergebenen Aufträge einsehbar sind, und so die Transparenz erhöht und eine öffentliche Kontrolle ermöglicht. Nach den Berechnungen von vierzig Behörden aus acht EU-Mitgliedstaaten zeitigten die über 100 Ausschreibungen im Rahmen des EU-finanzierten Projekts GPP 2020 (GPP: green public procurement, umweltgerechte öffentliche Beschaffung) Einsparungen von über 900 000 Tonnen CO2-Äquivalent.

Veränderungen können auch von der Basis ausgehen. Der „Pakt von Amsterdam“, eine im Mai 2016 von zahlreichen Interessenträgern und Einrichtungen, darunter städtischen Behörden, vereinbarte umfassende Partnerschaft zielt darauf ab, Herausforderungen, vor denen die Städte stehen, mittels eines ausgewogenen, nachhaltigen und integrierten Ansatzes zu lösen. Die Vergabe öffentlicher Aufträge, auch durch ein innovatives, umweltgerechtes und verantwortliches öffentliches Auftragswesen, ist eines der wichtigsten Mittel dazu. Solche Beispiele können andere dazu anregen, unter Berücksichtigung ihrer Besonderheiten einen ähnlichen Weg einzuschlagen.

Diese positiven Entwicklungen bleiben jedoch immer noch oft isoliert und müssen in eine breitere Bewegung eingebettet werden, damit auch andere dazu ermutigt werden, sich anzuschließen und von diesen Erfahrungen zu lernen. Mehrere Indikatoren zeigen, dass es noch viel Spielraum für Verbesserungen gibt.

Die Möglichkeiten einer strategischen Auftragsvergabe werden nicht ausreichend genutzt. In 55 % der Ausschreibungen dient immer noch der niedrigste Preis als einziges Vergabekriterium. Nach den Richtlinien zur öffentlichen Auftragsvergabe sind die öffentlichen Käufer völlig frei, sich für eine Auftragsvergabe nach Kriterien auf der Grundlage des Kosten-Nutzen-Verhältnisses und der Qualität zu entscheiden. Ein auf dem Kosten-Nutzen-Verhältnis beruhender Ansatz, in dessen Rahmen bei der Auswahl des wirtschaftlich günstigsten Angebots auch soziale und ökologische Aspekte, die Förderung von Innovationen, die Barrierefreiheit sowie sonstige qualitative Kriterien berücksichtigt werden können, wird bei Ausschreibungen jedoch immer noch zu selten angewendet.

Was Innovationen betrifft, so zeigen Analysen, dass für eine innovationsfördernde öffentliche Auftragsvergabe zahlreiche Hemmnisse bestehen.Eine Möglichkeit zur Verbesserung der Lage könnte darin bestehen, das Verfahren der Innovationspartnerschaft stärker zu nutzen. Dieses Instrument, mit dem die Marktteilnehmer aufgefordert werden, innovative Lösungen anzubieten, wurde durch die Richtlinien von 2014 geschaffen, um den Besonderheiten einer innovationsfördernden Beschaffung gerecht zu werden, um die Rechtssicherheit zu erhöhen und innovationsinhärente Risiken zu mildern. Bislang wurden 17 derartige Verfahren eingeleitet.