Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema "Asbest"

(1999/C 138/09)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 19. und 20. März 1997 gemäß Artikel 23 Absatz 3 der Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zu dem vorgenannten Thema zu erarbeiten.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft nahm ihre Stellungnahme am 4. März 1999 an. Berichterstatter war Herr Etty.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 362. Plenartagung (Sitzung vom 24. März 1999) mit 55 gegen 9 Stimmen bei 13 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Asbest wird in der EU schon seit vielen Jahren als beim Menschen nachweislich karzinogen eingestuft. Seit 1983 gibt es einschlägige EU-Rechtsvorschriften.

1.2. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß hat sich in zahlreichen früheren Stellungnahmen zum Thema Asbest und zu EU-Rechtsvorschriften, die Asbest betreffen, den von der Kommission vertretenen Standpunkt zu eigen gemacht, daß alle Arten von Asbest karzinogen sind. Es sei "nicht möglich, 'sichere' Grenzwerte in bezug auf die schädlichen Eigenschaften von Asbest festzulegen (...), denn schon eine ganz geringe Dosis kann Krebs verursachen. Eine völlig unbedenkliche Situation kann lediglich durch ein generelles Verbot der Verwendung von Asbest erreicht werden. Angegebene Grenzwerte für Asbest (...) können daher nicht als 'gesundheitlich unbedenkliche' Werte angesehen werden, die auf wissenschaftlichen Kenntnissen basieren. Sie sind vielmehr das Ergebnis von Überlegungen, bei denen andere als medizinische Gründe ausschlaggebend waren."(1) Neue wissenschaftliche Erkenntnisse haben sich systematisch in strengeren Grenzwerten niedergeschlagen.

1.3. Die meisten ernsten, zumeist tödlich verlaufenden Krankheiten, die durch Asbest verursacht werden (verschiedene Krebsarten, Asbestose) treten erst viele (5-10 oder mehr) Jahre nach der ersten Exposition auf. Trotz der in den letzten Jahrzehnten geltenden Schutzvorschriften sind die wissenschaftlich abgesicherten Vorhersagen in bezug auf asbestbedingte Krankheiten immer noch besorgniserregend. Einer jüngst vom niederländischen Ministerium für soziale und Arbeitsmarktfragen in Auftrag gegebenen Studie zufolge stehen in den Niederlanden über die nächsten 35 Jahre 40.000 asbestbedingte Krankheitsfälle zu erwarten. In dem Zeitraum 1945-1995 sind in den Niederlanden in Rohasbest verarbeitenden Fabriken schätzungsweise 10 000 Menschen gegenüber Asbest exponiert worden. Darüber hinaus waren ca. 330 000 Menschen bei dem Umgang mit und der Verarbeitung von asbesthaltigen Materialien und Erzeugnissen Asbest ausgesetzt. Es wird mit 19.000 Fällen pleuralem Mesotheliom und 19 000 Fällen asbestbedingtem Lungenkrebs gerechnet(2). Der führende Experte Dr. J. Peto schätzt in einer Veröffentlichung jüngsten Datums, daß in Westeuropa in den nächsten 35 Jahren 250 000 Menschen an asbestbedingtem Mesotheliom sterben werden. Die Studie erstreckt sich auf sechs Staaten: Deutschland, Großbritannien, Frankreich, Italien, die Niederlande und die Schweiz(3).

1.4. In der EU sind nur zwei der drei im Handel befindlichen Asbestarten (blauer und brauner Asbest) und die entsprechenden asbesthaltigen Erzeugnisse seit Januar 1986 vollständig verboten. Weißer Asbest (Chrysotil) ist in vierzehn Produktkategorien verboten, wird jedoch noch in Asbestzementprodukten (die Verwendung in Abwasserrohren, Bedachungen, Verkleidungen usw. macht an die 85 % aus), Reibwerkstoffen (9 %), Textilien und Dichtungen (6 %) und ein paar hochspezialisierten Anwendungen wie medizinischen Filtern eingesetzt.

1.5. Neun Mitgliedstaaten (Österreich, Belgien, Dänemark, Finnland, Frankreich, Deutschland, Italien, die Niederlande und Schweden) haben inzwischen ein Verbot (mit Ausnahmen) der erstmaligen Verwendung von Asbest (Herstellung, Verarbeitung, Verkauf, Import und Vermarktung) erlassen. Irland und Luxemburg befürworten den Grundsatz eines Verbots. Die Regierung des Vereinigten Königreichs führt derzeit Konsultationen betreffend die Einführung eines Verbots durch. Griechenland, Portugal und Spanien unterstützen mit Rücksicht auf ihre umfangreiche Asbestzementindustrie die Beibehaltung des Status quo. Sie lehnen die wissenschaftliche Begründung der Position der anderen Mitgliedstaaten ab und verweisen auf die negativen wirtschaftlichen Folgen eines Verbots.

1.6. Neben den sich aus der erstmaligen Verwendung von Asbest ergebenden Gefahren für Arbeitnehmer und Verbraucher sind Arbeitnehmer und die allgemeine Öffentlichkeit der Exposition gegenüber vor allem in Gebäuden vorhandenem Asbest bei Abriß-, Wartungs-, Reparatur-, Elektro- und Sanitärinstallationsarbeiten ausgesetzt. Es gibt einschlägige EU-Rechtsvorschriften für diese Bereiche und Tätigkeiten.

1.7. Schließlich besteht ein ernstzunehmendes Problem der Umweltverschmutzung (Luft, Wasser) durch asbesthaltigen Müll (von der Asbestindustrie und von Abrißarbeiten), der bei der Instandsetzung von (Land)Straßen eingesetzt wird, sowie durch die Korrosion von Asbestzementrohren. Auch hier gibt es einschlägige EU-Rechtsvorschriften.

2. Begründung dieser Initiativstellungnahme

2.1. Die Exposition gegenüber Asbest (einschl. weißem Asbest) hat nachgewiesenermaßen schädliche und häufig tödliche Auswirkungen.

2.2. Es steht zu befürchten, daß die Arbeitnehmer und die allgemeine Öffentlichkeit durch die Umsetzung des geltenden EU-Rechts nicht ausreichend geschützt werden. Zum einen ist es, wie bereits hervorgehoben, grundsätzlich nicht möglich, sichere Expositionsgrenzwerte für die schädlichen Eigenschaften von Asbest festzulegen. Zum anderen halten Experten es in vielen Fällen für schwierig, die Exposition von Arbeitnehmern und anderen beim Umgang mit bzw. bei der Verwendung von Asbest oder asbesthaltigen Erzeugnissen zu überwachen. Möglicherweise werden die in EU-Rechtsvorschriften festgesetzten Grenzwerte häufig überschritten.

2.3. Außerdem sind die derzeitig geltenden Ausnahmeregelungen nach Ansicht des Ausschusses viel zu großzügig angelegt und ermöglichen unnötigerweise die Einfuhr und Verwendung von weißem Asbest in Fällen, wo auf den Einsatz von Asbest verzichtet werden kann oder wo sicherere Ersatzstoffe zur Verfügung stehen. Häufig greifen nur wenige Mitgliedstaaten auf die Ausnahmeregelungen zurück, was darauf schließen läßt, daß sie einst zwar notwendig waren - einige Mitgliedstaaten wendeten sie zunächst an -, dies aber nicht länger sind.

2.3.1. Ausnahmeregelungen sollte es eigentlich nur dann geben, wenn keine vergleichbaren Alternativen offenstehen. Da jedoch in allen Fällen fast durchweg entsprechende Alternativen zur Verfügung stehen, entsteht die absurde Situation, daß die Ausnahmeregelungen eigentlich nicht benötigt werden, in der Praxis aber mehr oder weniger häufig angewendet werden (beispielsweise hat ein Mitgliedstaat eine spezifische Ausnahmeregelung erlassen, sie jedoch nur achtmal angewendet). Wo geeignete Alternativen vorhanden sind, sollten dem Ausschuß zufolge Ausnahmeregelungen als überfluessig abgeschafft werden.

2.3.2. Die wissenschaftlichen Berechnungen, die den Ausnahmeregelungen zugrunde liegen, sind unzuverlässig, da sie nur die Herstellung und die erstmalige Verwendung der asbesthaltigen Erzeugnisse berücksichtigen, nicht aber den weiteren Einsatz dieser Erzeugnisse bei der Weiterverarbeitung bzw. ihre Abnutzung. Überall in der EU nutzen sich - nicht unbedingt aufgrund willkürlicher Einwirkung - asbesthaltige Erzeugnisse ab, die in perfektem Zustand durchaus sicher sind, und setzen am Arbeitsplatz und im weiteren Umfeld Fasern frei.

2.4. Derzeit befürworten neun der EU-Mitgliedstaaten ein Verbot der erstmaligen Verwendung von Asbest, was bedeutet, daß es eindeutig eine qualifizierte Mehrheit für ein EU-Verbot für weißen Asbest gibt.

2.5. Die Industrie ihrerseits hat erhebliche Fortschritte bei der Entwicklung geregelter, als sicherer geltender Ersatzstoffe(4) für Asbest erzielt. Aus Studien, die für die Europäische Kommission erstellt wurden, geht hervor, daß es für praktisch alle Verwendungszwecke von weißem Asbest als weniger gefährlich eingestufte Ersatzstoffe gibt, beispielsweise Polyvinylalkohol-Fasern, Zellulose und p-Aramidfasern(5).

2.6. Aufgrund dieser Erwägungen nimmt der Ausschuß erfreut die Ankündigung der Kommission zur Kenntnis, daß sie demnächst ein Verbot der erstmaligen Verwendung von weißem Asbest plant. Es soll nur sehr wenige Ausnahmemöglichkeiten von diesem Verbot geben. Das Verbot wird in Form einer Änderung des Anhangs I der "Richtlinie 76/769/EWG des Rates zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen (Asbest)" Gestalt annehmen und Übergangsbestimmungen beinhalten.

2.6.1. Ein Verbot der erstmaligen Verwendung von weißem Asbest wird sich tiefgreifend auf die Asbestzementindustrie in Griechenland, Portugal und Spanien auswirken. Der Ausschuß möchte hierzu seinen Standpunkt vortragen.

2.7. Der Rat "Soziale Angelegenheiten" forderte auf seiner Tagung vom 7. April 1998 eine Verschärfung der bestehenden Überwachung der Exposition von Arbeitnehmern gegenüber Asbest. Eine Richtlinie, durch die die Vermarktung und Verwendung von Asbest gänzlich verboten oder streng eingeschränkt wird, ist ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung. Jedoch wird sie keine Abhilfe für die überwältigenden Probleme in Zusammenhang mit bereits vorhandenem Asbest in der EU schaffen, die noch Jahrzehnte anhalten werden. Der Ausschuß wiederholt nachdrücklich, daß diese Probleme angegangen werden müssen.

2.8. Ein weiterer Grund für diese Initiativstellungnahme des Ausschusses ist die Klage, die Kanada als weltgrößter Exporteur von weißem Asbest bei der Welthandelsorganisation (WTO) gegen Frankreich erhoben hat, nachdem Frankreich ein Verbot von Chrysotil erließ. Kanada klagt gegen von Frankreich erlassene Maßnahmen, insbesondere das Gesetz vom 24. Dezember 1996, betreffend ein Verbot von Asbest und asbesthaltigen Erzeugnissen sowie ein Importverbot für diese Erzeugnisse. In seiner Klage (WT/D5 135) vom 28. Mai 1998 macht Kanada geltend, daß diese Maßnahmen gegen die Artikel 2, 3 und 5 des Übereinkommens über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen, gegen Artikel 2 des Übereinkommens über technische Handelshemmnisse sowie gegen die Artikel II, XI und XIII des GATT 1994 verstoßen. Ferner behauptet Kanada, die ihm unter den genannten Übereinkommen zustehenden Vorteile seien beeinträchtigt bzw. annulliert worden. Falls Kanada mit seiner Klage Erfolg hätte, würde dies zu höchst unerwünschten Konsequenzen für einschlägige EU-Rechtsvorschriften führen.

2.9. Und schließlich und endlich liegt dieser Initiativstellungnahme die Besorgnis des Ausschusses über die Lage in einigen, wenn nicht gar allen Beitrittskandidatenstaaten zugrunde. Die gesundheitlichen Folgen einer Exposition von Arbeitnehmern gegenüber Asbest wurden in den mittel- und osteuropäischen Staaten lange Zeit vernachlässigt. Hoechstwahrscheinlich wurden große Mengen asbesthaltiger Erzeugnisse in Gebäuden und Konstruktionen verwendet. Viele der genannten Probleme dürften in diesen Ländern existieren - und das in großem Maßstab. Der Europäischen Kommission zufolge haben einige Beitrittskandidaten in letzter Zeit angefangen, Rechtsvorschriften in bezug auf den Schutz der Arbeitnehmer gegen die Gefährdung durch Asbestexposition zu erlassen.

3. Gegenwärtige Rechtslage in den EU-Mitgliedstaaten (insbesondere in bezug auf Ausnahmeregelungen)

3.1. Die wesentlichen Ausnahmeregelungen, die im EU-Recht vorgesehen sind, beziehen sich auf Asbestzementprodukte, Dichtungen und Reibwerkstoffe. In jedem Mitgliedstaat gibt es zahlreiche detaillierte Ausnahmeregelungen für spezifische Erzeugnisse, doch allgemein läßt sich folgendes Bild entwerfen: in den Mitgliedstaaten, die nicht gesondert aufgeführt werden, gilt eine allgemeine Ausnahmeregelung für Erzeugnisse, für die es keine passende, sicherere Alternative gibt - die nachfolgend aufgeführten Mitgliedstaaten haben den Einsatz von Asbest entweder völlig verboten oder lassen nur sehr begrenzte Ausnahmen zu.

3.2. Ausnahmeregelungen für Asbestzement liefen in Deutschland, Italien und Österreich (mit einer Ausnahme für Wasserrohre 1994/1995 aus. Der Einsatz von Asbestzement wurde in Dänemark, Finnland, den Niederlanden und Schweden (1976) schon wesentlich früher verboten. Frankreich erließ 1997 ein entsprechendes Verbot. In sieben Mitgliedstaaten gelten für Asbestzement noch Ausnahmeregelungen.

3.3. Einige Mitgliedstaaten lassen noch Ausnahmen für Dichtungen zu, so Dänemark (für kombinierte Hochdruck/Hochtemperaturdichtungen), Finnland, die Niederlande (wie Dänemark) und Schweden (auch wie Dänemark); in Österreich (1993) dagegen sind entsprechende Regelungen ausgelaufen, ebenso in Deutschland (ausgenommen Diaphragmen für bestehende Chloralkali-Elektrolyse-Anlagen) und in Italien. Trotz der genannten Ausnahmeregelungen muß in jedem Fall auf eventuell vorhandene Alternativen zurückgegriffen werden. Nur in acht Mitgliedstaaten gibt es eine allgemeine Ausnahmeregelung.

3.4. Ausnahmen für Reibwerkstoffe (die zum 1. Januar 1999 ausliefen) galten in Dänemark, (aber nur, wenn es keinen Ersatzwerkstoff gab, und nur für vor 1988 registrierte Fahrzeuge), in Finnland (nur, wenn es keinen entsprechenden Ersatzwerkstoff gab), in Frankreich, in den Niederlanden (für bestimmte Schwerlastfahrzeuge) und in Schweden (nur, wenn es keinen entsprechenden Ersatzwerkstoff gab); in Deutschland (wo Ausnahmen nur für Eisenbahn-Kupplungsbeläge galten) und Italien. In sieben Mitgliedstaaten gab es bis vor kurzem eine allgemeine Ausnahmeregelung.

3.5. Abgesehen von den in Ziffer 2.3 genannten Gründen für seine Initiativstellungnahme ist der Ausschuß außerdem über die Umsetzung bestehender europäischer Rechtsvorschriften in die Praxis besorgt. Er befürchtet, daß die Praxis in der EU lückenhaft ist und daß die Kapazitäten der Mitgliedstaaten zur Überwachung und Kontrolle der praktischen Durchführung häufig nicht ausreichen.

4. Ersatzstoffe für Asbest

4.1. Wenn sicherere Ersatzstoffe zur Verfügung stehen, besteht keine Notwendigkeit für die Beibehaltung von Ausnahmeregelungen (zumal viele Ausnahmeregelungen die schrittweise Einführung von Ersatzstoffen ermöglicht haben).

4.2. Die "Ersetzung" von Asbest läuft häufig darauf hinaus, daß das entsprechende Erzeugnis erst gar nicht verwendet oder asbestfrei hergestellt wird. Asbest wurde allzu bereitwillig als sichere Lösung für eine in der Praxis nicht vorhandene Gefahr (bspw. Brandgefahr) eingesetzt. Bei der Prüfung der Notwendigkeit des Einsatzes von Asbesterzeugnissen sollten auch die Risiken erörtert und richtig bewertet werden, die sich aus dem Nichteinsatz dieser Erzeugnisse ergeben.

4.3. Beispielsweise werden bei Bedachungen häufig asbesthaltige Erzeugnisse eingesetzt, ohne daß dafür oder für Ersatzstoffe eine Notwendigkeit bestuende. Desgleichen kann die bislang als notwendig erachtete Verwendung von Asbest oder gleichwertigen Ersatzstoffen in Gebäuden oder Verfahren durch technische Lösungen überfluessig gemacht werden.

4.4. Informationen des Ausschusses zufolge gibt es für nahezu alle Verwendungszwecke von weißem Asbest in der EU Ersatzprodukte auf dem Markt. Einige davon weisen geringfügig unterschiedliche Effizienzkriterien auf, und teilweise bestehen erhebliche Preisunterschiede (was u.a. durch bestehende Ausnahmeregelungen bedingt ist). So gut wie keine Ersatzstoffe gibt es für asbesthaltige kombinierte Hochdruck/Hochtemperaturdichtungen.

4.5. Für ein asbesthaltiges Erzeugnis gibt es oft mehrere Ersatzstoffe, bei denen es sich teilweise um natürliche Erzeugnisse (häufig aus pflanzlichen Ausgangsstoffen) anstatt um die im Zusammenhang mit Asbestsubstituten immer wieder zitierten künstlichen Mineralfasern (KMF) handelt.

4.6. Der Ausschuß ist sich darüber im klaren, daß einige Asbestersatzstoffe, insbesondere KMF, auch schädlich und sogar lebensgefährlich sein können, und nimmt diesbezüglich die Stellungnahme des Wissenschaftlichen Ausschusses der GD XXIV für Toxizität, Ökotoxizität und Umwelt zu diesem Thema zur Kenntnis. Diese Ersatzstoffe sollten stärker erforscht werden. Der WSA begrüßt die wesentliche Schlußfolgerung, daß die drei in Ziffer 2.5 aufgeführten Ersatzstoffe für Chrysotil in bezug auf Karzinogenese und Lungenfibrosis vermutlich ein geringeres Gefährdungspotential aufweisen. Der WSA befürwortet die Empfehlung des Wissenschaftlichen Ausschusses, die Forschungstätigkeit auf dem Gebiet der Toxikologie und Epidemiologie der Ersatzfasern sowie auf dem Gebiet der technologischen Entwicklung neuer Fasern mit größerem Durchmesser, die weniger leicht in die Atemwege eindringen können, zu verstärken. Er schließt sich ferner der Forderung des Wissenschaftlichen Ausschusses an, beim Einsatz von Ersatzfasern an der Umweltüberwachung der Arbeitsplätze festzuhalten.

4.7. Der Ausschuß ist gegen den Vorschlag einiger betroffener Parteien, Arbeitnehmer weiterhin den von weißem Asbest ausgehenden bekannten Gefahren auszusetzen, bis weitere Forschungsergebnisse vorliegen. Auf einer gemeinsamen Tagung am 30 Septembre 1997, auf der der kanadischen Seite Gelegenheit gegeben wurde, den Nachweis für die Begrenzung der von Chrysotil ausgehenden Gesundheitsgefährdung zu erbringen, bekräftigten Wissenschaftler aus Kanada und aus dem Vereinigten Königreich, daß weißer Asbest Lungenkrebs, Mesotheliom und Asbestose verursachen kann(6). Deshalb sollten zunächst die bekannten Risiken ausgeräumt werden, bevor eine Auseinandersetzung mit potentiellen Risiken der Ersatzstoffe stattfindet - allerdings schließt sich der Ausschuß der Auffassung an, daß diese noch nicht so gut bekannten Stoffe nur äußerst vorsichtig verwendet werden sollten.

5. Wichtige internationale Instrumente

5.1. Es gibt das IAO-Übereinkommen 162 über Sicherheit bei der Verwendung von Asbest und die Empfehlung 172 betreffend das gleiche Thema. Das Übereinkommen regelt den begrenzten Einsatz von Asbest einschließlich der in der EU bereits verbotenen Asbestarten und legt Ausnahmeregelungen fest. Verboten wird die Verwendung von Blauasbest und das Aufspritzen aller Arten von Asbest. Die Schutz- und Verhütungsmaßnahmen decken sich inhaltlich mit den relevanten EU-Rechtsvorschriften, sind jedoch eher verfahrensorientiert und weniger streng und ausführlich. Das gilt auch für die Bestimmungen über die Überwachung der Arbeitsumwelt und der Gesundheit der Arbeitnehmer, die Information und Bildung der Arbeitnehmer bezüglich der Gesundheitsgefährdung durch Exposition gegenüber Asbest sowie Verfahren zur Verhütung und Überwachung.

5.2. Das Übereinkommen ist inzwischen von 22 IAO-Mitgliedstaaten, darunter nur fünf EU-Mitgliedstaaten (Belgien, Deutschland, Finnland, Schweden und Spanien), ratifiziert worden. Portugal hat das Übereinkommen per Präsidialerlaß Nr. 56/98 vom 2. Dezember 1998 ratifiziert; die Ratifikationsurkunde ist jedoch noch nicht hinterlegt worden. Das niederländische Parlament stimmte dem Übereinkommen Anfang 1999 zu, so daß die Ratifizierung bald abgeschlossen sein dürfte.

5.3. Dies ist das einzige wirklich einschlägige internationale Übereinkommen, und es ist sehr wichtig, daß es von möglichst vielen Staaten getragen wird. Leider wurde es von den meisten EU-Mitgliedstaaten noch nicht ratifiziert. Der Grund hierfür liegt nicht etwa darin, daß das Übereinkommen mit bestehendem EU-Recht kollidieren würde, sondern vielmehr darin, daß die Europäische Kommission eine Zeitlang die ausschließliche Zuständigkeit für wesentliche Aspekte der von der IAO festgelegten Sicherheits- und Gesundheitsnormen sowie deren Umsetzung für sich in Anspruch genommen hat.

5.4. Eine Ratifizierung durch alle Mitgliedstaaten wäre nicht nur dem Ansehen des IAO-Übereinkommens als wesentliches Instrument für den weltweiten Schutz der Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer förderlich, sondern würde auch das von vielen Entwicklungsländern angeführte (falsche) Argument aus der Welt schaffen, allein durch die Tatsache, daß sich anscheinend nur wenige EU-Mitgliedstaaten in der Lage sähen, das Übereinkommen zu ratifizieren, werde der überzeugende Beweis erbracht, daß die darin aufgestellten Normen viel zu hoch seien und daher von den Entwicklungsländern keine Ratifizierung erwartet werden könne. Das stimmt jedoch keinesfalls. Wie schon erwähnt, sind die EU-Rechtsvorschriften viel ausführlicher und strenger als die Bestimmungen im Übereinkommen Nr. 162. (An dieser Stelle wäre darauf hinzuweisen, daß durch die IAO-Übereinkommen und -Empfehlungen allgemeine Mindestnormen festgelegt werden, die sich alle Länder, unabhängig von ihrem wirtschaftlichen Entwicklungsstand, zueigen machen können, und nicht bindende Verpflichtungen in Form von Hoechstnormen, die sich durch einzelstaatliche Rechtsvorschriften derjenigen Staaten, die das jeweilige Instrument ratifizieren, nicht weiter verbessern lassen.)

6. Vorschläge für Maßnahmen der EU

6.1. Der Ausschuß ist grundsätzlich der Auffassung, daß die erstmalige Verwendung von Asbest EU-weit generell verboten werden sollte. Er begrüßt daher die Absicht der Kommission, die Richtlinie 76/769/EWG des Rates zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen (Asbest) dahingehend anzupassen, daß die Vermarktung und Verwendung aller Asbestarten verboten wird.

6.2. Er sieht jedoch ein, daß ein Verbot ohne jedwede Ausnahmeregelung zum gegenwärtigen Zeitpunkt politisch unrealistisch ist. Daher empfiehlt er dringend, daß die EU eventuelle Ausnahmen in bezug auf den Geltungsbereich und die Geltungsdauer auf das Allernötigste beschränkt und die zugelassenen Ausnahmen nicht großzügiger als die derzeit strengste entsprechende Regelung innerhalb der EU sein dürfen.

6.3. Um die Vorratsansammlung gefährlicher Erzeugnisse zu unterbinden, sollte der Einsatz chrysotilhaltiger Produkte, die bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Verbots noch nicht verwendet worden sind, nach dem Erlaß des Verbots kurzfristig untersagt werden.

6.4. Der Ausschuß nimmt den Standpunkt zur Kenntnis, der in dem von der Europäischen Kommission in Auftrag gegebenen Bericht über Umweltressourcenmanagement (Environmental Resources Management (ERM) report) in bezug auf die wirtschaftlichen Folgen eines Chrysotilverbots für Griechenland, Portugal und Spanien und insbesondere ihre Asbestzementindustrie bezogen wird: Eine fünfjährige Übergangsfrist würde ausreichen, damit sich die Asbestzementindustrie anpassen und in asbestfreie Produktionstechnologien investieren kann (wobei Arbeitsplätze erhalten bleiben) und überzählige Arbeitnehmer in der lokalen Wirtschaft unterkommen können(7). Außerdem werden die drei Staaten seitens der EU aus den Strukturfonds finanzielle Unterstützung zur Überwindung der durch das Verbot verursachten Beschäftigungs- und wirtschaftlichen Umstrukturierungsprobleme erhalten, während die anderen Mitgliedstaaten, die weißen Asbest bereits verboten haben, die Umstellung aus eigener Kraft bewältigen mußten.

6.5. Ein generelles Verbot (bzw. ein Verbot mit streng begrenzten Ausnahmemöglichkeiten) wird zusätzliche Anstrengungen der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Überwachung und Kontrolle der Einhaltung der Vorschriften erfordern. Der Ausschuß fordert die Kommission auf, sehr bald die Einhaltung bereits geltender Vorschriften zu überprüfen und Vorschläge für Maßnahmen zur Förderung und Durchsetzung einer wirksamen Einhaltung vorzulegen.

6.6. In bezug auf Abbruch- und Wartungsarbeiten stellt der Ausschuß mit Sorge fest, daß derzeit diejenigen Berufsgruppen am stärksten gefährdet sind, die bei Reparatur-, Wartungs-, Renovierungs-, Abbruch- und Räumungsarbeiten mit Asbest in Berührung kommen. Ihre Exposition ist häufig eher zufallsbedingt als willkürlich, und im Gegensatz zu den mit der Herstellung und Installation von asbesthaltigen Erzeugnissen befaßten Berufsgruppen, die schon hohe Krankheits- und Sterblichkeitsraten aufweisen, sind die Arbeitnehmer bei Abbruch- und Aufräumungsarbeiten mit schadhaften Werkstoffen konfrontiert. Viele sind selbständig. Aufgrund der Mobilität ihrer Arbeit kommen sie kaum mit einem Arbeitsaufsichtsbeamten in Berührung. Gesundheit und Sicherheit dieser Arbeitnehmer machen praktische Vorschriften für ihre Arbeitgeber erforderlich (einschließlich wirksamer Zulassungs- und Qualitätsbewertungsverfahren), eine angemessene und detaillierte Regelung der Arbeitsbedingungen und eine wirksame Durchsetzung dieser Vorschriften einschließlich ausreichender Überprüfungen seitens der Behörden. Der Ausschuß hält die derzeitige Umsetzung der Sicherheitsbestimmungen im EU-Recht diesbezüglich für unzureichend. Die Kommission sollte eng mit den nationalen Behörden zusammenarbeiten, um diese Lage zu verbessern; sollte sich daraus aber in absehbarer Zeit keine merkliche Besserung ergeben, dann sollte die Kommission Vorschläge zur Ausräumung dieser Probleme unterbreiten.

6.7. Einige Mitgliedstaaten (Österreich, Frankreich, Deutschland, Niederlande) haben asbesthaltige Gebäude bereits in Registern erfaßt bzw. relevante Daten zusammengetragen. Die Kommission könnte zunächst in einer Studie die jeweiligen Beweggründe für diese einzelstaatlichen Maßnahmen und die daraus gewonnenen Erfahrungswerte zusammenstellen und eine Bewertung des praktischen Nutzens und Werts der Register vornehmen. Davon ausgehend sollte die Kommission unbedingt prüfen, inwieweit es praktisch machbar wäre, einen Vorschlag im Hinblick darauf auszuarbeiten, daß jeder Mitgliedstaat ein Register asbesthaltiger Gebäude und Einrichtungen anlegt.

6.8. Ferner sollten Gebäudeeigentümer durch einzelstaatliche Rechtsvorschriften dazu verpflichtet werden, in Zusammenarbeit mit den Bewohnern bzw. Mietern einen Plan zur Identifizierung von Asbest in ihren Gebäuden aufzustellen und beispielsweise entsprechende Untersuchungen durchzuführen, damit keine Arbeiten in Angriff genommen werden, ohne daß klar ist, ob Asbest vorhanden ist oder nicht.

6.9. In bezug auf die Beseitigung und Entsorgung ist sich der Ausschuß der riesigen Mengen von Asbest im Gebäudebereich - sowohl am Arbeitsplatz als auch im Wohnungsbereich in der EU bewußt. Zum Teil ist dieser Asbest wirksam eingeschlossen, so daß die Sorge zunächst anderen, in schlechtem Zustand befindlichen asbesthaltigen Werkstoffen gelten sollte, die eine potentielle Gefahr für Arbeitnehmer oder die Öffentlichkeit darstellen. Der absolute Vorrang muß daher der Beseitigung oder Reparatur schadhafter asbesthaltiger Materialien gelten, wobei an noch eingeschlossenen Asbest erst dann gerührt wird, wenn die größten Gefahrenquellen beseitigt sind. Allerdings sollte wirksam eingeschlossener Asbest vorläufig nicht beseitigt werden, da die mit der Beseitigung verbundenen Risiken möglicherweise höher sind als die von dem Asbest ausgehenden.

Wenn der Asbest jedoch beseitigt wird, dann ist es äußerst wichtig, dies unter sicheren Voraussetzungen zu tun und bei der Entsorgung auf den Schutz der Arbeitnehmer und der Umwelt zu achten. Bei der Beseitigung von Asbest sollte folgendes gewährleistet werden: Personal, das an den Renovierungsarbeiten nicht beteiligt ist, sollte von der Baustelle ferngehalten werden; vor, während und nach den Renovierungsarbeiten sind Arbeitsgenehmigungen zu erteilen; die Renovierungsfirmen müssen zugelassen und die Qualität ihrer Arbeit muß überwacht werden; und die die Renovierung durchführenden Arbeitnehmer müssen in der Praxis besser geschützt werden (s.o.).

6.10. Es sollten unbedingt wirksame Maßnahmen entwickelt werden, um den Wiederverkauf und die erneute Verwendung asbesthaltiger Materialien zu verhindern.

6.11. Über die in Ziffer 6.5 unterbreiteten Vorschläge hinaus sollte die Kommission neue Maßnahmen für die Verringerung der Gefährdung der Arbeitnehmer ergreifen, insbesondere auf folgenden Gebieten:

- Herabsetzung der Expositionsgrenzwerte;

- Bildungs-, Fortbildungs- und Informationsmaßnahmen zugunsten der Arbeitgeber, Arbeitnehmer und der breiten Öffentlichkeit (einschließlich der Jugendlichen);

- obligatorische Überprüfung des Vorhandenseins von Asbest seitens der Gebäudeeigentümer bei Abbruch- oder Wartungsarbeiten;

- Informationskampagnen über sicherere Ersatzstoffe und verschiedene aktive Fördermaßnahmen betreffend deren Einsatz;

- Informationskampagnen über die von Ersatzstoffen ausgehenden Gefahren.

Der Ausschuß baut darauf, daß die zuständigen Dienststellen der Kommission für diese Aufgaben angemessen ausgestattet sein werden.

6.12. Der Ausschuß hebt den besonderen Fall der Streitkräfte hervor. Er befürchtet, daß sie durch die geltenden EU-Rechtsvorschriften nicht ausreichend geschützt werden und fordert die Kommission dringend auf, Abhilfe zu schaffen.

6.13. Die Kommission sollte Forschungsmaßnahmen betreffend die von Asbestersatzstoffen ausgehenden Gefahren für die Gesundheit und Sicherheit von Arbeitnehmern und der breiten Öffentlichkeit aktiv unterstützen.

6.14. Einige Mitgliedstaaten verzeichnen interessante Entwicklungen in bezug auf die Anerkennung von durch Asbest verursachte Krankheiten als Berufskrankheiten sowie auf Entschädigungsregelungen zugunsten der Opfer bzw. ihrer Angehörigen. Mesotheliom wird von der EU, der WHO und den meisten Mitgliedstaaten als Berufskrankheit anerkannt. Andere durch Asbestexposition verursachte Krankheiten werden allgemein als Berufskrankheit anerkannt. Einige Länder erfassen Mesotheliom-Opfer in entsprechenden Registern, jedoch nur selten auch andere asbestbedingte Krebsfälle. Angesichts dessen sollte die Kommission ihre Empfehlung vom 22. Mai 1990 zur Erarbeitung eines europäischen Zeitplans betreffend Berufskrankheiten auf die Angemessenheit der Voraussetzungen überprüfen.(8)

6.15. In jüngster Zeit haben die Bemühungen der Mitgliedstaaten um eine Verbesserung der Gesundheits- und Sicherheitsvorschriften zugunsten der Arbeitnehmer nicht nur einer Verschärfung der Rechtsvorschriften geführt, sondern auch die Entwicklung von flankierenden außergesetzlichen Maßnahmen und Verhaltenskodizes bewirkt. Als Beispiel wären schrittweise Anleitungen für die Entfernung asbesthaltiger Werkstoffe aus Gebäuden zu nennen, die sowohl den technischen als auch den beruflichen Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen genügen und auf Branchenebene in Zusammenarbeit zwischen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden erstellt wurden. Der Ausschuß empfiehlt der Kommission, auf europäischer Ebene neben den notwendigen Rechtsvorschriften eine entsprechende Entwicklung zu fördern.

6.16. Der Ausschuß ist äußerst besorgt über die potentiellen Folgen der von Kanada bei der WTO eingereichten Klage gegen das von Frankreich erlassene Chrysotil-Verbot. Er findet es sehr befremdlich, daß bislang in der EU noch keinerlei öffentliche Debatte über dieses Thema stattgefunden hat. Der Ausschuß fordert die Kommission auf, diese Debatte einzuleiten und die kanadische Klage einer kritischen Prüfung zu unterziehen. Er fordert den Rat auf, sich nachdrücklich hinter Frankreich zu stellen.

6.17. Bezugnehmend auf die Stellungnahme des Ausschusses von 1995 zu den Beziehungen zwischen der EU und der IAO wäre es der Kommission dringend zu empfehlen, sich mit den Mitgliedstaaten ins Benehmen zu setzen, um auf eine baldige Ratifizierung des IAO-Übereinkommens Nr. 162 über die Sicherheit bei der Verwendung von Asbest durch die zehn Mitgliedstaaten hinzuwirken, die dies noch nicht getan haben. Teile der IAO-Empfehlung Nr. 172 könnten künftigen europäischen Rechtsvorschriften und/oder außergesetzlichen flankierenden Maßnahmen zugrundegelegt werden.

6.18. Es wäre nur folgerichtig, würde die Kommission zum aktuellen Zeitpunkt und mit Blick auf diese neue Entwicklung in der europäischen Rechtsetzung (das vorzuschlagende Verbot) die einschlägigen umweltpolitischen Instrumente einer erneuten Prüfung unterziehen.

6.18.1. Ein Thema wäre die Förderung von alternativen Technologien für die Behandlung asbesthaltigen Mülls. Die Beseitigung erfolgt zumeist in Form einer geordneten Ablagerung. In einigen Ländern werden Technologien angewendet oder erprobt, bei denen durch thermische oder chemische Behandlung die Asbestfaserstruktur zerstört werden soll. Diese Verfahrensweisen sind jedoch wesentlich kostspieliger als die Ablagerung. Einige Mitgliedstaaten subventionieren die Forschung und Entwicklung solcher Umwelttechnologien. Auch die Kommission sollte in diesem Bereich tätig werden.

6.18.2. Die Kommission sollte ihre Aufmerksamkeit auch den Problemen im Zusammenhang mit der Herstellung von granuliertem Abbruchmaterial, das in großen Mengen im Straßenunterbau verwendet wird, widmen. Ungeachtet strenger Vorschriften betreffend Abbrucharbeiten enthält dieser Schotter häufig Asbest. Der Ausschuß hofft, daß die Kommission die Erforschung der damit verbundenen Gefahren für die Gesundheit und die Entwicklung standardisierter und validierter Meßverfahren für die Asbestkonzentration in Abbruchmaterial und daraus hergestelltem Schotter unterstützen wird. Wenn sich daraufhin die Notwendigkeit für Maßnahmen auf europäischer Ebene abzeichnen würde, stuende zu erwarten, daß die Kommission entsprechende Vorschläge, auch betreffend importiertes Abbruchmaterial, vorlegen würde.

6.18.3. In zahlreichen EU-Mitgliedstaaten wurde asbesthaltiger Müll jahrelang bei Instandhaltungsarbeiten auf Landstraßen in der Umgebung von (ehemaligen) Asbestzementfabriken eingesetzt (und wird dies möglicherweise noch). Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten zur Überprüfung der Lage und Ergreifung geeigneter Maßnahmen anhalten.

6.19. Im Hinblick auf die Erweiterung der EU möchte der Ausschuß die Kommission schließlich noch auf Asbest-Probleme der Beitrittskandidaten und insbesondere auf die Lage in den mittel- und osteuropäischen Staaten aufmerksam machen. Die Kommission sollte mit den Regierungen dieser Staaten Diskussionen über die genannten Probleme und Strategien aufnehmen und eine Aufstellung der in diesen Staaten bestehenden Probleme und Vorschriften im Zusammenhang mit Asbest vornehmen. Auf der Grundlage einer solchen Aufstellung könnten dann bestimmte Formen der Zusammenarbeit zwischen der EU und den Beitrittskandidaten aufgenommen werden, beispielsweise in bezug auf die Erarbeitung neuer Rechtsvorschriften und insbesondere die praktische Umsetzung derselben.

Brüssel, den 24. März 1999.

Die Präsidentin

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Ziffer 1.9 der "Stellungnahme zu dem Vorschlag für eine zweite Richtlinie des Rates zum Schutz der Arbeitnehmer vor der Gefährdung durch Agenzien bei der Arbeit: Asbest": ABl. C 310 vom 30.11.1981, S. 44; wiederholt in der "Stellungnahme zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 83/477/EWG über den Schutz der Arbeitnehmer gegen Gefährdung durch Asbest am Arbeitsplatz": ABl. C 332 vom 31.12.1990, S.162.

(2) A. Burdorf et al, Schatting van asbest-gerelateerde ziekten in de periode 1996-2030 door beroepsmatige blootstelling in het verleden (Schätzungen asbestbedingter Krankheiten im Zeitraum 1996-2030 aufgrund berufsbedingter Exposition in der Vergangenheit), Den Haag, März 1997.

(3) British Journal of Cancer, vol. 79 (3/4). Die Anzahl der asbestbedingten Lungenkrebstoten ist der Anzahl der Mesotheliomfälle zumindest vergleichbar. Daher dürfte die Zahl der asbestbedingten Sterbefälle in Westeuropa in den nächsten 35 Jahren 1/2 Million übersteigen.

(4) Sämtliche Ersatzfasern werden durch die Richtlinie 87/1107/EWG des Rates vom 27.11.1980 zum Schutz der Arbeitnehmer vor der Gefährdung durch chemische, physikalische und biologische Arbeitsstoffe bei der Arbeit (ABl. L 327 vom 3.12.1980) sowie durch die Richtlinie 98/24/EG über chemische Arbeitsstoffe (ABl. L 131 vom 5.5.1998) geregelt.

(5) Studien über Umweltressourcenmanagement (ERM), auf denen die Stellungnahme des Wissenschaftlichen Ausschusses für Toxikologie, Ökotoxikologie und Umwelt vom 15.9.1998 aufbaut.

(6) Treffen von HSE-Vertretern (Health and Safety Executive - Amt für Gesundheit und Sicherheit) aus Kanada und dem Vereinigten Königreich am 30.9.1997; HSE-Bericht vom 12.12.1997.

(7) In den drei Staaten betreiben 13 Unternehmen 15 Asbestzementfabriken mit insgesamt 2 480 Beschäftigten. ERM zufolge belaufen sich die indirekten und induzierten Arbeitsplätze auf 5 695 (Statistik 1997). Bei den betroffenen Erzeugnissen handelt es sich um Bedachungsmaterialien und Druckrohrleitungen. Griechenland betreibt das letzte Asbestbergwerk in der EU, nachdem Italien seinen Asbestbergbau 1991 stillegte. Bei einer fünfjährigen Übergangsfrist in Griechenland, Portugal und Spanien dürften ERM zufolge etwas mehr als ein Drittel der direkten Arbeitsplätze erhalten bleiben. Die Arbeitsplatzverluste in der Asbestzementindustrie werden weitgehend durch den voraussichtlichen Beschäftigungszuwachs von bis zu 1 000 Arbeitsplätzen in den Unternehmen ausgeglichen, die PVC-Rohre und Stahlbleche herstellen.

(8) s. auch die Initiativstellungnahme des WSA zum Thema der "Arbeitsmedizin": Siehe ABl. C 307 vom 19.11.1984.