STELLUNGNAHME Nr. 7/2020

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 AEUV)

zum Bericht der Kommission über die Durchführung des Europäischen Fonds für nachhaltige Entwicklung (COM(2020) 224 final)

(2020/C 353/01)

INHALT

Ziffer Seite Einleitung 1-4 3 Gegenstand und Zeitrahmen der Stellungnahme des Hofes 1 3 Der Umsetzungsbericht 2 3 Stellungnahme des Hofes 3-4 3 Der Umsetzungsbericht wird einigen grundlegenden Anforderungen nicht gerecht 5-14 4 Kriterien 5-6 4 Der Umsetzungsbericht ist das Ergebnis einer eingeschränkten Bewertung und weniger einer vollumfänglichen Evaluierung 7-10 4 Eine Überprüfung der Geschäftsprozesse des EFSD steht noch aus 11-12 4 Der Umsetzungsbericht wurde spät veröffentlicht 13-14 5 Anfängliches Funktionieren, Verwaltung und Wirksamkeit des EFSD wurden nicht vollständig bewertet 15-49 5 Nur wenige Informationen verfügbar zur Zusätzlichkeit und zu Aspekten der Wirksamkeit 15-35 5 Kriterien 15-16 5 Die Fähigkeit des EFSD zur Mobilisierung zusätzlicher Investitionen wird womöglich zu hoch eingeschätzt 17-20 6 Der Umsetzungsbericht enthält keine Informationen über die Leistung des EFSD im Hinblick auf die Einbeziehung von Mitteln des Privatsektors 21-22 7 Die Schlussfolgerungen des Umsetzungsberichts zur Zusätzlichkeit in nichtfinanzieller Hinsicht und zur Leistung des EFSD im Hinblick auf die Bereitstellung innovativer Produkte basieren im Wesentlichen auf Prognosen 23-26 7 Da sich der EFSD in einer frühen Phase seiner Durchführung befindet, ist es nicht möglich den Beitrag zu bewerten, den er zur Verwirklichung der SDG oder zur Beseitigung der tieferen Ursachen der Migration geleistet hat 27-32 8 Im Umsetzungsbericht werden die Diskrepanzen zwischen den Fristen der EFSD-Verordnung und dem tatsächlichen Tempo der Umsetzung nicht erläutert 33-35 8 Einige Fragen im Zusammenhang mit dem Funktionieren und der Verwaltung des EFSD werden im Umsetzungsbericht nicht ausreichend berücksichtigt 36-49 9 Kriterien 36-37 9 Informelle strategische Ausrichtung untergräbt Transparenz 38-41 9 Das derzeitige Programmportfolio spiegelt nicht die Absicht wider, eine diversifizierte thematische Abdeckung zu gewährleisten 42-44 10 Risikobewertungsinstrumente für Preisgarantien müssen noch weiter entwickelt werden 45-49 10 Zusätzliche Überlegungen zum Überwachungs- und Bewertungsrahmen des EFSD 50-62 11 Kriterien 50-53 11 Dem Vorschlag zur Einrichtung des EFSD war keine Folgenabschätzung beigefügt 54-55 12 Einsatz und Funktionieren des EFSD-Garantiefonds wurden noch nicht bewertet 56-58 12 Mängel im Ergebnisrahmen 59-62 13 Schlussfolgerungen 63-68 13

DER RECHNUNGSHOF DER EUROPÄISCHEN UNION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2,

gestützt auf die Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juli 2018 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union (1),

gestützt auf die Verordnung (EU) 2017/1601 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. September 2017 zur Einrichtung des Europäischen Fonds für nachhaltige Entwicklung (EFSD), der EFSD-Garantie und des EFSD-Garantiefonds (2) („EFSD-Verordnung“), insbesondere auf Artikel 17 Absätze 1 und 2,

gestützt auf den Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Durchführung des Europäischen Fonds für nachhaltige Entwicklung (3) gemäß Artikel 17 Absatz 1 der EFSD-Verordnung,

in der Erwägung, dass dem Bericht, welcher die Kommission gemäß Artikel 17 Absätze 1 und 2 der EFSD-Verordnung dem Europäischen Parlament und dem Rat zur Bewertung des anfänglichen Funktionierens des EFSD, seiner Verwaltung und der Wirksamkeit seines Beitrags zum Zweck und zu den Zielen der EFSD-Verordnung vorlegen soll, sowie dem Bewertungsbericht der Kommission über den EFSD-Garantiefonds eine Stellungnahme des Rechnungshofs beigefügt wird —

HAT FOLGENDE STELLUNGNAHME ANGENOMMEN:

EINLEITUNG

Gegenstand und Zeitrahmen der Stellungnahme des Hofes

1. Am 28. Mai 2020 unterbreitete die Kommission einen Legislativvorschlag ( 4 ) zur Änderung der bestehenden EFSD-Verordnung, um ihre Laufzeit zu verlängern und ihren geografischen Geltungsbereich auszuweiten sowie den Betrag der im Rahmen der Verordnung gewährten EU-Garantie zu erhöhen. Am 2. Juni 2020 veröffentlichte die Kommission einen Bericht über die Durchführung des EFSD gemäß Artikel 17 Absatz 1 der EFSD-Verordnung („Umsetzungsbericht“) ( 5 ) . Diesem Bericht war ein unabhängiger Umsetzungsbericht („externer Bewertungsbericht“) über den EFSD und den EFSD-Garantiefonds vom 14. Januar 2020 beigefügt, den die Kommission am 4. Juni 2020 auf ihrer Website veröffentlicht hat ( 6 ) . Auf seiner außerordentlichen Tagung vom 17., 18., 19., 20. und 21. Juli 2020 beschloss der Europäische Rat, dass es gegenüber dem Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) 2014-2020 keine Änderungen geben werde ( 7 ) . Infolge dieser Entwicklungen beschloss der Hof, den Schwerpunkt seiner Stellungnahme auf den Umsetzungsbericht zu legen, ohne weiter auf den Legislativvorschlag der Kommission einzugehen.

Der Umsetzungsbericht

2. Gemäß Artikel 17 Absatz 1 der EFSD-Verordnung muss „die Kommission eine erste Bewertung des Funktionierens des EFSD, seiner Verwaltung und der Wirksamkeit seines Beitrags zum Zweck und zu den Zielen [der] Verordnung“ vornehmen. Unter Bezugnahme auf diese Bestimmung der Verordnung handelt es sich bei dem Umsetzungsbericht der Kommission laut Beschreibung im Bericht selbst um eine „erste Bewertung anhand der wichtigsten Kriterien Relevanz, Effizienz, Wirksamkeit, Kohärenz und Mehrwert“.

Stellungnahme des Hofes

3. Die Gliederung dieser Stellungnahme beruht auf folgenden Überlegungen: — Erfüllt der Umsetzungsbericht die Anforderungen von Artikel 17 Absatz 1 der EFSD-Verordnung? — Erfüllt der Umsetzungsbericht den Zweck der Bewertung des anfänglichen Funktionierens des EFSD, seiner Verwaltung und seiner Wirksamkeit? — Verfügt der EFSD über einen umfassenden Überwachungs- und Bewertungsrahmen?

4. Bei der Abfassung der Stellungnahme des Hofes sind nicht die Verfahren herangezogen worden, die bei der Erstellung eines Sonderberichts zur Anwendung kommen würden.

DER UMSETZUNGSBERICHT WIRD EINIGEN GRUNDLEGENDEN ANFORDERUNGEN NICHT GERECHT

Kriterien

5. Gemäß Artikel 17 Absatz 1 der EFSD-Verordnung nimmt die Kommission bis zum 31. Dezember 2019 eine Bewertung des anfänglichen Funktionierens des EFSD, seiner Verwaltung und der Wirksamkeit seines Beitrags zum Zweck und zu den Zielen der EFSD-Verordnung vor. Außerdem unterbreitet sie dem Europäischen Parlament und dem Rat ihren Bewertungsbericht, der eine unabhängige externe Bewertung der Anwendung der Verordnung enthält.

6. In den Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung ist vorgesehen, dass bei Evaluierungen eine klar definierte, robuste Methodik zugrunde zu legen ist, die es gestattet, zu objektiven Feststellungen zu gelangen. Im Zuge von Evaluierungen müssen zumindest Wirksamkeit, Wirtschaftlichkeit, Relevanz, Kohärenz und der EU-Mehrwert bewertet werden, oder es ist zu erläutern, warum anders vorgegangen wurde ( 8 )

Der Umsetzungsbericht ist das Ergebnis einer eingeschränkten Bewertung und weniger einer vollumfänglichen Evaluierung

7. Obwohl im Umsetzungsbericht auf Artikel 17 Absatz 1 der EFSD-Verordnung Bezug genommen wird, wird er von der Kommission nicht als Bewertungsbericht bezeichnet. Der Umsetzungsbericht enthält die Kommissionsbewertung des anfänglichen Funktionierens des EFSD, seiner Verwaltung und der Wirksamkeit seines Beitrags zum Zweck und zu den Zielen der EFSD-Verordnung. Er basiert auf einer unabhängigen Bewertung, die von externen Beratern durchgeführt wurde.

8. Der Unterschied zwischen einer Evaluierung und einer Bewertung wird in den Leitlinien der Kommission für eine bessere Rechtsetzung wie folgt beschrieben: Die Evaluierung geht über eine Bewertung des Geschehenen hinaus; sie berücksichtigt, warum etwas geschehen ist (die Rolle der Intervention der EU) und, wenn möglich, wie viel sich in der Folge verändert hat. Bei einer Evaluierung sollte die breitere Perspektive betrachtet und ein unabhängiges sowie objektives Urteil über die Situation auf der Grundlage der verfügbaren Beweise abgegeben werden ( 9 )

9. Im externen Bewertungsbericht wird erläutert, dass Methodik und Aufbau der Bewertung zwar auf dem für Evaluierungen verwendeten Ansatz beruhten, sie aber als Bewertung und nicht als Evaluierung des EFSD betrachtet werden sollte. Dies liege daran, dass einige EFSD-Aktivitäten kaum angelaufen seien und eine Bewertung gelegentlich einen eher ermessensbasierten und vorläufigen Charakter haben müsse, was normalerweise bei einer Evaluierung nicht der Fall ist ( 10 )

10. Neben diesem Aspekt wird im externen Bewertungsbericht der Berater darauf hingewiesen, dass ihre Arbeit mehreren Einschränkungen unterlag: — Der Auftrag wurde mit einem kleinen Team und einem begrenzten Budget durchgeführt. — Es fanden keine Besuche bei EU-Delegationen oder bei aus dem EFSD geförderten Projekten statt, sondern Telefonbefragungen und Konsultationen mit Bediensteten von EU-Delegationen. — Bei nur wenigen der Projekte, für die Mischfinanzierungen genehmigt wurden, waren bedeutende Fortschritte bei der Umsetzung erzielt worden, und am Ende des Auftrags waren 25 der 28 genehmigten Garantieprogramme nicht unterzeichnet worden und befanden sich noch in einem Frühstadium. Aufgrund dieser Einschränkungen war man stark auf Befragungen angewiesen und waren handfeste Beweise bisweilen Mangelware (11).

Eine Überprüfung der Geschäftsprozesse des EFSD steht noch aus

11. Laut dem externen Bewertungsbericht bedarf der Operationsplan des EFSD einer eingehenderen Überprüfung, als dies im Bewertungsbericht möglich war. Folglich wird im Bewertungsbericht die Durchführung einer Überprüfung empfohlen, die sich auf den Geschäftsprozess, die Rollen und Zuständigkeiten der zentralen Dienststellen sowie der EU-Delegationen, deren Kapazität, die Kompetenzen und die Ausbildung des Personals und dessen Wissensmanagement erstrecken sollte ( 12 ) . Im Umsetzungsbericht der Kommission wird die in der externen Bewertung ausgesprochene Empfehlung zur Durchführung einer Überprüfung der Geschäftsprozesse des EFSD begrüßt. Ferner wird vorgeschlagen, dass diese mit Blick auf die laufende Überprüfung der neuen Finanzarchitektur erfolgen sollte, die für den EFSD+ — den vorgeschlagenen Nachfolger des EFSD — eingerichtet werden soll ( 13 )

12. Der Hof ist der Ansicht, dass eine Überprüfung der Geschäftsprozesse des EFSD ein Schlüsselelement für die Bewertung des anfänglichen Funktionierens und der Verwaltung des EFSD ist, das im Umsetzungsbericht fehlt.

Der Umsetzungsbericht wurde spät veröffentlicht

13. Sowohl der Umsetzungsbericht ( 14 ) als auch die externe Bewertung betrafen den Zeitraum zwischen dem 1. Januar 2017 und Ende September 2019. Eine erste Version des externen Bewertungsberichts wurde der Kommission am 15. November 2019 vorgelegt ( 15 ) ; der Abschlussbericht vom 14. Januar 2020 wurde am 4. Juni 2020 veröffentlicht ( 16 )

14. Der Umsetzungsbericht der Kommission, der auf den Ergebnissen der externen Bewertung beruht, wurde am 2. Juni 2020 veröffentlicht, acht Monate nach Ablauf des Zeitraums, auf den sich die externe Bewertung erstreckte, und fünf Monate nach der in Artikel 17 Absatz 1 der EFSD-Verordnung festgelegten Frist für die Bewertung durch die Kommission.

ANFÄNGLICHES FUNKTIONIEREN, VERWALTUNG UND WIRKSAMKEIT DES EFSD WURDEN NICHT VOLLSTÄNDIG BEWERTET

Nur wenige Informationen verfügbar zur Zusätzlichkeit und zu Aspekten der Wirksamkeit

Kriterien

15. In der EFSD-Verordnung heißt es zu den Zielen des EFSD wie folgt: „Der Zweck des EFSD […] besteht in der Förderung von Investitionen und einem verbesserten Zugang zu Finanzierung, hauptsächlich in Afrika und der Europäischen Nachbarschaft, um eine nachhaltige und inklusive wirtschaftliche und soziale Entwicklung zu stärken und die sozioökonomische Resilienz der Partnerländer […] zu fördern, wobei ein besonderer Schwerpunkt auf nachhaltiges und inklusives Wachstum, auf die Schaffung menschenwürdiger Arbeitsplätze, auf die Gleichstellung der Geschlechter und die Stärkung der Position von Frauen und jungen Menschen, sowie auf sozioökonomische Sektoren und Kleinst-, kleine und mittlere Unternehmen zu legen ist und gleichzeitig die Zusätzlichkeit maximiert wird, innovative Produkte auf den Markt gebracht werden und Mittel der Privatwirtschaft verstärkt einbezogen werden“ (17). „‚Zusätzlichkeit‘ [bezeichnet] den Grundsatz, nach dem sichergestellt sein muss, dass die Unterstützung aus der EFSD-Garantie zu einer nachhaltigen Entwicklung beiträgt, durch Vorhaben, die ohne die EFSD-Garantie nicht hätten durchgeführt werden können, oder mit denen positive Ergebnisse erzielt werden, die über das hinausgehen, was ohne diese Unterstützung hätte erreicht werden können. Zusätzlichkeit bezeichnet zudem die verstärkte Einbeziehung (Crowding-in) von Mitteln des Privatsektors und die Behebung von Marktversagen oder suboptimalen Investitionsbedingungen sowie die Verbesserung von Qualität, Nachhaltigkeit, Wirkung oder Umfang einer Investition. Der Grundsatz stellt auch sicher, dass EFSD-Garantiegeschäfte nicht die Unterstützung eines Mitgliedstaats, private Mittel oder eine andere finanzielle Intervention der Union oder eine andere internationale finanzielle Intervention ersetzen und andere öffentliche oder private Investitionen nicht verdrängen. […]“ (18). „Der EFSD orientiert sich an den Zielen des auswärtigen Handelns der Union gemäß Artikel 21 EUV und der Politik der Union auf dem Gebiet der Entwicklungszusammenarbeit gemäß Artikel 208 AEUV sowie an den international vereinbarten Grundsätzen der wirksamen Entwicklungszusammenarbeit. Der EFSD trägt zur Verwirklichung der nachhaltigen Entwicklungsziele der Agenda 2030 bei, insbesondere zur Beseitigung der Armut, sowie gegebenenfalls zur Umsetzung der Europäischen Nachbarschaftspolitik, wodurch spezifische sozioökonomische Migrationsursachen bekämpft werden und eine nachhaltige Wiedereingliederung von Migranten, die in ihre Herkunftsländer zurückkehren, verstärkt wird, und Transit- und Aufnahmegemeinschaften gestärkt werden“ (19). „Darüber hinaus leistet der EFSD einen Beitrag zur Umsetzung des Übereinkommens von Paris, indem auch Investitionen in Sektoren geleitet werden, die den Klimaschutz und die Anpassung an den Klimawandel voranbringen“ (20).

16. Des Weiteren heißt es in den Erwägungsgründen der EFSD-Verordnung wie folgt: „Im Hinblick auf die Erfüllung der politischen Verpflichtungen der Union in den Bereichen Klimawandel, erneuerbare Energiequellen und Ressourceneffizienz sollte ein Mindestanteil von 28 % der Finanzierung aus der EFSD Garantie für Investitionen aufgewendet werden, die für diese Bereiche relevant sind“ (21).

Die Fähigkeit des EFSD zur Mobilisierung zusätzlicher Investitionen wird womöglich zu hoch eingeschätzt

17. In seiner Stellungnahme Nr. 2/2016 stellte der Hof fest, dass sich die Bestimmung der mithilfe öffentlicher Investitionen mobilisierten Beträge als problematisch erweist ( 22 ) . Der OECD-Ausschuss für Entwicklungshilfe hat eine Methode vorgeschlagen ( 23 ) ( 24 ) , um den Beitrag öffentlicher Investitionen zur Mobilisierung zusätzlicher Mittel gesondert zu bestimmen. Die wichtigsten Elemente sind nachstehend zusammengefasst: — Werden öffentliche Mittel verwendet, um ein Darlehen, das der Finanzierung eines Projekts dient, zu besichern, so gilt der Betrag des besicherten Darlehens als durch die Verwendung öffentlicher Mittel mobilisiert. Zusätzliche Finanzierungen neben dem Darlehen gelten nicht als durch die Bürgschaft mobilisiert. — Werden öffentliche Mittel im Rahmen eines von mehreren Parteien gewährten Darlehens — eines Konsortialkredits — verwendet, so werden die Beiträge der einzelnen Darlehensgeber anteilsmäßig berücksichtigt. Mit anderen Worten: Anstatt davon auszugehen, dass der gesamte mobilisierte Betrag auf die öffentlichen Mittel zurückzuführen ist, wird der Beitrag der anderen Parteien berücksichtigt. — Bei Beteiligungsinvestitionen werden von dem Betrag, der als durch die Verwendung öffentlicher Mittel mobilisiert gilt, vorherige Investitionen ausgeschlossen. Waren mehrere öffentliche Stellen an einer Investition beteiligt, sind die vom Privatsektor eingeworbenen Beträge jeder dieser Stellen anteilsmäßig zuzurechnen.

18. In der Haushaltsordnung ist die Hebelwirkung definiert als Quotient „aus dem Finanzbetrag für förderfähige Endempfänger und dem Betrag des Unionsbeitrags“ ( 25 ) . In seinem Sonderbericht Nr. 19/2016 stellte der Hof fest, dass bei der Berechnung der zusätzlichen durch Finanzinstrumente aufgebrachten Investitionen der Indikator zu hoch angesetzt sein kann, da nicht alle Finanzierungsquellen, die für ein Projekt mobilisiert werden können, das Ergebnis eines EU-Beitrags sind ( 26 ) . In seinem Sonderbericht Nr. 16/2014 stellte der Hof fest, dass „[f]ür 15 der 30 vom Hof geprüften Projekte [zur Mischfinanzierung] […] keine überzeugenden Analysen [vorlagen], welche die Notwendigkeit von Finanzhilfen für die Aufnahme der Darlehen belegen […]. In bestimmten Fällen gab es Hinweise darauf, dass die Investitionen auch ohne die Finanzhilfe getätigt worden wären“ ( 27 )

19. Der Umsetzungsbericht gelangt zu dem Schluss, dass der EFSD beträchtliche Summen anderer Finanzierungsquellen, einschließlich privater Kofinanzierung ( 28 ) , einbezieht und eine „Zusätzlichkeit hinsichtlich finanzieller Mittel“ sicherstellt ( 29 ) . Im Umsetzungsbericht wird beschrieben, inwieweit der EFSD zusätzliche Mittel mobilisiert, indem auf den „durchschnittlichen Hebelwirkungsfaktor“ des EFSD, der im externen Bewertungsbericht berechnet wurde, Bezug genommen wird. Dieser Faktor errechnet sich als Quotient aus dem Gesamtbetrag der im Rahmen des EFSD genehmigten Mischfinanzierungen und Garantien sowie dem Gesamtbetrag der Investitionen aus anderen Quellen, und zwar für alle aus dem EFSD geförderten Vorhaben. Auf der Grundlage der EFSD-Daten von September 2019 wurde der durchschnittliche Hebelwirkungsfaktor in der externen Bewertung auf einen Wert von 10,04 geschätzt ( 30 ) . Dem Umsetzungsbericht zufolge „zeigt [dies] die Wirksamkeit des EFSD-Modells für die Mobilisierung zusätzlicher Gelder“ ( 31 )

20. Der Hof vertritt die Ansicht, dass der Hebelwirkungsfaktor, der im Umsetzungsbericht als Indikator für die Fähigkeit des EFSD zur Mobilisierung zusätzlicher Investitionen genannt wird, nicht zuverlässig genug ist und womöglich zu hoch eingeschätzt wird. Insbesondere sieht der Hof in diesem Zusammenhang folgende Probleme: — Die Schätzung der Hebelwirkung des EFSD ergibt sich aus einer zu optimistischen Berechnung, bei der die Annahme zugrunde gelegt wird, dass es ohne den EFSD zu keinen Investitionen gekommen wäre (32). — Alle Daten für die Berechnung des durchschnittlichen Hebelwirkungsfaktors in der externen Bewertung wurden von der GD DEVCO (33) zur Verfügung gestellt; es ist unklar, inwieweit sie von dem mit der externen Bewertung betrauten Auftragnehmer unabhängig überprüft wurden. — Im externen Bewertungsbericht wird es zwar für „wahrscheinlich“ gehalten, dass die Unterstützung aus dem EFSD die geltend gemachte Hebelwirkung befördert hat, und zwar insofern, als die aus dem EFSD unterstützten Vorhaben ohne die Unterstützung aus dem EFSD nicht durchgeführt worden wären, gleichzeitig wird jedoch eingeräumt, dass das Gegenteil nicht bewiesen werden kann (34).

Der Umsetzungsbericht enthält keine Informationen über die Leistung des EFSD im Hinblick auf die Einbeziehung von Mitteln des Privatsektors

21. Die Mobilisierung zusätzlicher Mittel aus dem Privatsektor (Crowding-in) ist eines der wesentlichen Ziele des EFSD. Der Umsetzungsbericht gelangt zwar zu dem Schluss, dass der EFSD einen erheblichen Crowding-in-Effekt auf zusätzliche Mittel (einschließlich privater Kofinanzierungen) hat (siehe Ziffern 17-20), jedoch keine spezifischen Schlussfolgerungen oder Informationen über die konkrete Leistung des EFSD im Hinblick auf die Mobilisierung von Mitteln des Privatsektors enthält.

22. Der externe Bewertungsbericht bietet einen besseren Einblick in die Leistung des EFSD bei der Mobilisierung von Mitteln des Privatsektors. Er bezieht sich auf „rein“ private Gelder im Gegensatz zu Geldern von Finanzinstitutionen, die dem Bericht zufolge aufgrund der großen Anleiheemissionsprogramme dieser Institutionen auf den Kapitalmärkten als privat eingestuft werden könnten. Insbesondere wird darin festgestellt, dass der Anteil „rein“ privater Gelder im Zusammenhang mit Mischfinanzierungen tendenziell relativ gering war. In Subsahara-Afrika beispielsweise machte dieser Anteil etwa 5-10 % aller sonstigen Gelder aus ( 35 ) . Zudem wird in dem Bericht festgestellt, dass durch Bürgschaften potenziell deutlich mehr „rein“ private Gelder mobilisiert werden könnten, obwohl dies eine Vermutung bleibt ( 36 ) . In diesem Zusammenhang wird empfohlen, den Privatsektor weiter in Teilsegmente zu untergliedern und maßgeschneiderte Risikominderungspakete für bestimmte Investorengruppen zu entwickeln ( 37 ) . Im Umsetzungsbericht nimmt die Kommission diese Empfehlungen an ( 38 )

Die Schlussfolgerungen des Umsetzungsberichts zur Zusätzlichkeit in nichtfinanzieller Hinsicht und zur Leistung des EFSD im Hinblick auf die Bereitstellung innovativer Produkte basieren im Wesentlichen auf Prognosen

23. Unter Bezugnahme auf den externen Bewertungsbericht gelangt der Umsetzungsbericht zu dem Schluss, dass auf Projektebene eine hohe und qualitativ fundierte — jedoch selten quantifizierte — Zusätzlichkeit gegeben zu sein scheint ( 39 ) . Ausführlichere Informationen im externen Bewertungsbericht lassen jedoch darauf schließen, dass diese Schlussfolgerung tatsächlich aus einer Erhebung von Ex-ante-Informationen resultiert, die in einer Reihe von Projektblättern enthalten sind. Auf der Grundlage dieser Erhebung wird im externen Bewertungsbericht darauf hingewiesen, dass die meisten Projektblätter zwar günstige Auswirkungen auf viele Zusätzlichkeitskriterien vermerken, was überaus positiv erscheint, jedoch eine gewisse Unklarheit bei der Unterscheidung zwischen der Zusätzlichkeit der Projekte selbst und der Zusätzlichkeit des EU-Beitrags zu diesen Projekten zu bestehen scheint ( 40 )

24. Ebenfalls unter Bezugnahme auf den externen Bewertungsbericht wird im Umsetzungsbericht festgestellt, dass der EFSD auf politischer Ebene in einigen Fällen einen politischen Wandel unterstützt oder gestärkt hat ( 41 ) . Allerdings ist keine solide Faktengrundlage gegeben, die eine solche Schlussfolgerung stützt. Die Schlussfolgerung scheint auf einer im externen Bewertungsbericht verwendeten Formulierung zu beruhen, die diese Schlussfolgerung eigentlich nicht untermauert. Laut dem externen Bewertungsbericht gibt es einige Beispiele, bei denen auch auf politischer Ebene Zusätzlichkeit erreicht werden sollte, d. h., bei denen das Projekt zu einem politischen Wandel führen, diesen stärken oder Ausdruck verleihen wird ( 42 ) . Dies ist jedoch kein Beweis für politische Veränderungen, die sich in der Realität als Folge des EFSD ergeben haben.

25. Darüber hinaus enthält der Umsetzungsbericht ähnlich unbelegte Schlussfolgerungen zum Potenzial des EFSD und insbesondere seiner Garantien für die Erprobung und Entwicklung neuer Finanzprodukte ( 43 ) . Er enthält jedoch keine weitere Erläuterung oder Veranschaulichung, wie dies in der Praxis umgesetzt werden soll.

26. Im externen Bewertungsbericht wird festgestellt, dass der EFSD in der Lage ist, viele Formen der Innovation auf Projektebene zu fördern. Hierfür wird eine Reihe von Beispielen genannt ( 44 ) . Es wird jedoch auch darauf hingewiesen, dass all diese Beispiele auch durch den Einsatz von Mischfinanzierungsfazilitäten möglich gewesen wären, bevor es den EFSD gab ( 45 )

Da sich der EFSD in einer frühen Phase seiner Durchführung befindet, ist es nicht möglich den Beitrag zu bewerten, den er zur Verwirklichung der SDG oder zur Beseitigung der tieferen Ursachen der Migration geleistet hat

27. Sustainable Development Goals , SDG) beizutragen. Der Umsetzungsbericht gelangt zu dem Schluss, dass der EFSD-Ansatz äußerst relevant für das „neue Modell […] für die globale Entwicklungsfinanzierung im Rahmen der […] SDG“ und mit Blick auf den Investitionsbedarf der beiden betroffenen Regionen (Subsahara-Afrika und EU-Nachbarschaft) ist Eines der Ziele des EFSD besteht darin, zur Verwirklichung der Ziele für nachhaltige Entwicklung (, SDG) beizutragen. Der Umsetzungsbericht gelangt zu dem Schluss, dass der EFSD-Ansatz äußerst relevant für das „neue Modell […] für die globale Entwicklungsfinanzierung im Rahmen der […] SDG“ und mit Blick auf den Investitionsbedarf der beiden betroffenen Regionen (Subsahara-Afrika und EU-Nachbarschaft) ist ( 46 ) . Darüber hinaus gelangt er zu der Schlussfolgerung, dass der strategische Schwerpunkt und die Projekt-Pipeline des EFSD mit den Prioritäten und Zielen der SDG übereinstimmen ( 47 ) . Der Bericht enthält jedoch keine Informationen über den tatsächlichen Beitrag des EFSD zur Verwirklichung der SDG. Des Weiteren enthält der Bericht keinen konkreten Verweis auf die Beseitigung der Armut.

28. Ferner soll der EFSD zur Bekämpfung der spezifischen sozioökonomischen Migrationsursachen, zur Förderung einer nachhaltigen Wiedereingliederung von Migranten sowie zur Stärkung der Transit- und Aufnahmegemeinschaften beitragen. Im Umsetzungsbericht wird lediglich auf die erste unterzeichnete Garantievereinbarung als gutes Beispiel dafür verwiesen, wie die Ursachen der Migration angegangen werden (in diesem Fall durch die Auseinandersetzung mit den hohen Risiken, die mit der Kreditvergabe an Unternehmer in unterversorgten Gemeinschaften in Nachbarländern der EU und in Subsahara-Afrika verbunden sind). Abgesehen davon enthält der Bericht keine weitere Analyse oder Schlussfolgerung.

29. Darüber hinaus soll der EFSD einen Beitrag zur Umsetzung des Übereinkommens von Paris leisten, indem Investitionen gezielt in Sektoren geleitet werden, die den Klimaschutz und die Anpassung an den Klimawandel voranbringen. Der Umsetzungsbericht enthält diesbezüglich keine konkreten Informationen. Insbesondere liefert er keine Informationen über die Fortschritte bei der Verwirklichung des Ziels in Bezug auf den Mindestanteil der EFSD-Garantiefinanzierung, der zur Finanzierung von Projekten in den Bereichen Klimaschutz, erneuerbare Energiequellen und Ressourceneffizienz verwendet werden soll (siehe Ziffer 16).

30. Im externen Bewertungsbericht wird festgestellt, dass die aus dem EFSD unterstützten Projekte nicht weit genug fortgeschritten sind, als dass die Wirksamkeit des EFSD gemessen werden könnte, da sich die Mischfinanzierungsprojekte noch in einer frühen Umsetzungsphase befinden und die meisten Garantieprogramme noch nicht unterzeichnet sind ( 48 )

31. External Investment Plan , EIP) 28 Garantievorhaben ermittelt Der Hof stellte fest, dass die EFSD-Verordnung Ende September 2017 in Kraft getreten ist. Die erste Garantievereinbarung wurde 15 Monate später, im Dezember 2018, unterzeichnet. Im Jahr 2018 hatte der Exekutivausschuss der Investitionsoffensive für Drittländer (, EIP) 28 Garantievorhaben ermittelt ( 49 ) . Die in der EFSD-Verordnung genannte Frist für die Unterzeichnung von Garantievereinbarungen ist der 31. Dezember 2020 ( 50 ) . Doch bis April 2020 waren lediglich sieben Garantievereinbarungen mit Finanzinstitutionen unterzeichnet worden ( 51 ) . Gemäß der EFSD-Verordnung hat die förderfähige Partnereinrichtung nach Unterzeichnung einer Garantievereinbarung bis zu vier Jahre Zeit, um Vereinbarungen mit Kofinanzierungspartnern des Privatsektors, Finanzintermediären oder Endbegünstigten zu schließen ( 52 ) . In den meisten Fällen wird die Projektumsetzung dann voraussichtlich mehrere Jahre dauern.

32. Der EFSD befindet sich in einer zu frühen Phase seiner Durchführung, als dass die Kommission bewerten könnte, welchen Beitrag er zur Verwirklichung der SDG oder zur Bekämpfung der tieferen Ursachen der Migration geleistet hat.

Im Umsetzungsbericht werden die Diskrepanzen zwischen den Fristen der EFSD-Verordnung und dem tatsächlichen Tempo der Umsetzung nicht erläutert

33. Der Umsetzungsbericht gelangt zu dem Schluss dass die EIP und der EFSD [trotz einiger Herausforderungen] insgesamt auf gutem Weg ( 53 ) sind und dass „die Einrichtung eines derart umfassenden und innovativen Programms in einem solchen Zeitrahmen verglichen mit ähnlichen Mechanismen als schnell angesehen werden“ ( 54 ) kann.

34. Allerdings scheint das derzeitige Tempo der Umsetzung des EFSD im Hinblick auf den Abschluss von Garantievereinbarungen mit Finanzinstitutionen zu langsam zu sein, als dass die Kommission alle geplanten Garantievereinbarungen vor dem 31. Dezember 2020, der in der EFSD-Verordnung festgelegten Frist, unterzeichnen könnte (siehe Ziffer 31) ( 55 ) . Ferner besteht eine Diskrepanz zwischen der in der EFSD-Verordnung festgelegten Anforderung, dass bis zum 31. Dezember 2019 eine Bewertung erstellt werden muss, und der Tatsache, dass eine solche Bewertung aufgrund der frühen Phase der Durchführung des EFSD nicht vorgenommen werden konnte (siehe Ziffern 7-10).

35. Im externen Bewertungsbericht werden einige Probleme bezüglich der operativen Verwaltung genannt, die bei Befragungen der Bediensteten von EU-Delegationen und Finanzinstitutionen ( 56 ) angesprochen wurden und von denen mehrere zu Verzögerungen bei der Umsetzung geführt haben: — Aufgrund der „horizontalen Anforderungen“ (57) der Kommission verzögerte sich die Vergabe von vorgeschlagenen Investitionsprogrammen, die durch die EFSD-Garantie abgedeckt werden sollten, um bis zu 12 Monate. — Die Projektzyklen innerhalb der Partner-Finanzinstitutionen und der Kommission sind nicht immer synchronisiert, sodass bei Projekten, bevor sie fortgesetzt werden können, womöglich darauf gewartet werden muss, dass ein bestimmtes Etappenziel in der Partnerinstitution erreicht wird, was zu Verzögerungen führt. — Fünf der sieben befragten Finanzinstitutionen brachten Kapazitätsprobleme zur Sprache — demnach gebe es in der Kommission zu wenige Bank- und Vertragsspezialisten. In der Folge dauerten bestimmte Prozesse zu lange, insbesondere für die neuen Garantieprogramme.

Einige Fragen im Zusammenhang mit dem Funktionieren und der Verwaltung des EFSD werden im Umsetzungsbericht nicht ausreichend berücksichtigt

Kriterien

36. Gemäß Artikel 17 Absatz 1 der EFSD-Verordnung muss der Bewertungsbericht der Kommission eine unabhängige externe Bewertung der Anwendung der EFSD-Verordnung enthalten. Laut Beschreibung im Bericht selbst beruht der Umsetzungsbericht auf einer unabhängigen externen Bewertung, die in Auftrag gegeben wurde, um einen unabhängigen Überblick über die Anfangsphase der Durchführung des EFSD zu geben ( 58 )

37. Viele der Schlussfolgerungen des Umsetzungsberichts beruhen auf dem externen Bewertungsbericht. Der Hof ist jedoch der Ansicht, dass die folgenden im externen Bewertungsbericht aufgeworfenen Fragen, die für die Bewertung des anfänglichen Funktionierens und der Verwaltung des EFSD von Bedeutung sind, im Umsetzungsbericht nicht ausreichend berücksichtigt werden.

Informelle strategische Ausrichtung untergräbt Transparenz

38. Die Lenkungsstruktur des EFSD umfasst einen Strategieausschuss. Der Ausschuss wurde eingerichtet, um „die Kommission dabei [zu unterstützen], die strategische Ausrichtung und die übergeordneten Investitionsziele festzulegen und eine angemessene und diversifizierte geografische und thematische Abdeckung für die Investitionsfenster sicherzustellen“, und um „die allgemeine Koordinierung, Komplementarität und Kohärenz zwischen den regionalen Investitionsplattformen, zwischen den drei Säulen des EIP, zwischen dem EIP und den sonstigen Anstrengungen der Union im Bereich der Migration und der Umsetzung der Agenda 2030“ zu unterstützen“ ( 59 )

39. Gemäß Artikel 5 der EFSD-Verordnung setzt sich der Strategieausschuss aus Vertretern der Kommission und des Hohen Vertreters, aller Mitgliedstaaten und der EIB zusammen; der Vorsitz des Ausschusses wird von der Kommission und dem Hohen Vertreter gemeinsam geführt ( 60 ) . Er muss mindestens zwei Mal im Jahr zusammentreten und Stellungnahmen nach Möglichkeit im Konsens annehmen. Kann kein Konsens erzielt werden, so finden die Stimmrechte Anwendung. Die Stimmrechte sind in der Geschäftsordnung des Strategieausschusses festgelegt. Die Protokolle und Tagesordnungen der Sitzungen des Strategieausschusses müssen veröffentlicht werden ( 61 ) . Ferner heißt es in der EFSD-Verordnung: „Während der Durchführung des EFSD erlässt und veröffentlicht der Strategieausschuss so bald wie möglich Leitlinien dazu, wie die Konformität der EFSD-Vorhaben mit den Zielen und Förderfähigkeitskriterien gemäß Artikel 9 [der EFSD-Verordnung] sicherzustellen ist“ ( 62 ) . Diese werden im Folgenden als „Leitlinien für die Förderfähigkeit“ bezeichnet.

40. Obwohl der externe Bewertungsbericht zu dem Schluss gelangt, dass die Lenkungsstruktur des EFSD eine transparente Verwaltung und Partnerschaft fördert und im Einklang mit der EFSD-Verordnung steht ( 63 ) , wird dennoch darauf hingewiesen, dass den verfügbaren Protokollen zufolge nur eine Sitzung pro Jahr stattgefunden hat ( 64 )

41. Im Zuge seiner Arbeit stellte der Hof fest, dass die Annahme von Leitlinien zur Förderfähigkeit in keinem der Sitzungsprotokolle des Strategieausschusses erwähnt wurde ( 65 ) . Als der Hof die Bediensteten der Kommission zu diesen Leitlinien befragte, verwiesen sie auf die folgenden Referenzdokumente: — Leitfaden für die Investitionsoffensive für Drittländer, — strategische Orientierungen, die auf der ersten Sitzung des Strategieausschusses vorgestellt und erörtert wurden, — Präsentation und Annahme der Bereiche der Investitionsfenster auf der ersten Sitzung des Strategieausschusses, — Leitlinien zum Risiko der EFSD-Garantie, die dem ersten Exekutivausschuss mit einem schriftlichen Gutachten der EIB gemäß Artikel 9 Absatz 4 der EFSD-Verordnung vorgelegt wurden, — Entscheidung über die Investitionsfenster, — Protokolle der Exekutivausschüsse. Zwar enthalten einige dieser Dokumente tatsächlich eine Reihe von Leitlinien, um sicherzustellen, dass die Vorhaben des EFSD mit den in Artikel 9 der EFSD-Verordnung festgelegten Zielen und Förderfähigkeitskriterien in Einklang stehen, allerdings geht aus den Sitzungsprotokollen des Strategieausschusses nicht eindeutig hervor, ob diese Dokumente formell angenommen wurden. Darüber hinaus wurden mehrere dieser Dokumente nicht veröffentlicht.

Das derzeitige Programmportfolio spiegelt nicht die Absicht wider, eine diversifizierte thematische Abdeckung zu gewährleisten

42. Der Strategieausschuss des EFSD „unterstützt die Kommission außerdem bei der Festlegung der übergeordneten Investitionsziele bei der Verwendung der EFSD-Garantie und […] überwacht eine angemessene und diversifizierte geografische und thematische Abdeckung für die Investitionsfenster, wobei ein besonderes Augenmerk auf die fragilen oder von Konflikten betroffenen Länder, die am wenigsten entwickelten Länder und die schwer verschuldeten armen Länder gelegt wird“ ( 66 )

43. Aus dem externen Bewertungsbericht geht hervor, dass sich das Portfolio der aus dem EFSD unterstützten Programme auf eine begrenzte Anzahl von Sektoren und SDG konzentrierte. Im konkreten Beispiel der Afrikanischen Investitionsplattform wurden fast 80 % der Mischfinanzierungen in Subsahara-Afrika Infrastrukturprojekten zugewiesen, wohingegen nur geringe Beträge in andere Bereiche wie Entwicklung des Privatsektors, Informations- und Kommunikationstechnologie, Landwirtschaft, Forstwirtschaft und Stadtentwicklung flossen ( 67 ) . In der externen Bewertung wird empfohlen, dass das EFSD-Portfolio so verwaltet werden sollte, dass anderen SDG-Bereichen wie Digitalisierung, nachhaltige Städte und Landwirtschaft größere Bedeutung beigemessen wird ( 68 )

44. ( 70 ). Im Umsetzungsbericht wird diese Empfehlung angenommen, jedoch gleichzeitig darauf hingewiesen, dass die Kommission durch die Schaffung spezifischer Fenster für Landwirtschaft, Digitalisierung und nachhaltige Städte innerhalb der EFSD-Garantie einen wichtigen Schritt zur Förderung von Investitionen in diesen Bereichen unternommen hat. Ferner wird auf den Grundsatz „Policy first“ (Vorrang für Politikansätze) Bezug genommen, der im Rahmen des vorgeschlagenen EFSD+ zu befolgen ist ( 69 )

Risikobewertungsinstrumente für Preisgarantien müssen noch weiter entwickelt werden

45. Die in Artikel 10 Absatz 1 der EFSD-Verordnung aufgeführten Instrumente, die durch die EFSD-Garantie unterstützt werden können, weisen inhärente Risiken unterschiedlichsten Grades auf. So ist insbesondere mit Darlehen in Landeswährung und Eigenkapitalbeteiligungen ein sehr hohes inhärentes Risiko verbunden.

46. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2017 wies der Hof darauf hin, dass es sonstigen internationalen Organisationen und privatrechtlichen Einrichtungen im Rahmen des EFSD, anders als beim EFSI, wo die EIB de facto der einzige Intermediär ist, gestattet ist, die Vorteile der EU-Garantie weiterzugeben und letztendlich die Garantie in Anspruch zu nehmen. Damit stellt der EFSD das — unter dem Gesichtspunkt des Spektrums der Partner — bislang weitreichendste Beispiel für die Übertragung der Befugnis dar, Verbindlichkeiten zulasten des EU-Haushalts zu übernehmen ( 71 )

47. Im externen Bewertungsbericht wird festgestellt, dass bei den frühen Risikobewertungen der vorgeschlagenen Investitionsprogramme Daten verwendet wurden, die auf ein hohes Risiko und damit auf einen hohen Garantiepreis schließen ließen, der von den Finanzinstitutionen an die Kommission zu zahlen ist. Es wird empfohlen, die Auswahl der für die Risikobewertung verwendeten Datenbank zu überprüfen ( 72 )

48. Im Umsetzungsbericht wird darauf hingewiesen, dass die Kommission, was die Auswahl der Datenbank für die Risikobewertung betrifft‚ derzeit in Zusammenarbeit mit Experten eine spezielle Software entwickelt, um Risikomodelle im Rahmen der EFSD+-Garantie zu erstellen, wobei sie den besonderen Herausforderungen in Entwicklungs- und Übergangsländern Rechnung trägt und Daten aus der globalen Datenbank für neu entstehende Märkte zugrunde legt ( 73 )

49. Da bereits mehrere Garantievereinbarungen mit Finanzinstitutionen unterzeichnet wurden (siehe Ziffer 31), vertritt der Hof die Ansicht, dass die Sicherstellung robuster Instrumente, Methoden und Fachkenntnisse zur Risikobewertung ein kritischer Punkt ist.

ZUSÄTZLICHE ÜBERLEGUNGEN ZUM ÜBERWACHUNGS- UND BEWERTUNGSRAHMEN DES EFSD

Kriterien

50. Nach den Grundsätzen der besseren Rechtsetzung ( 74 ) ist die Kommission gehalten, die Auswirkungen von Rechtsvorschriften bereits im Entwurfsstadium rigoros zu bewerten — dazu gehören auch substanzielle Änderungen, die während des Gesetzgebungsprozesses vorgenommen werden —, damit fundierte und faktengestützte politische Entscheidungen getroffen werden können ( 75 ) . Zu diesem Zweck hat sich die Kommission ebenfalls verpflichtet, ihre Gesetzgebungsinitiativen und Initiativen ohne Gesetzgebungscharakter, delegierten Rechtsakte und Durchführungsmaßnahmen, bei denen mit erheblichen wirtschaftlichen, ökologischen oder sozialen Auswirkungen zu rechnen ist, einer Folgenabschätzung unterziehen. Insbesondere müssen Initiativen, die im Arbeitsprogramm der Kommission oder in der gemeinsamen Erklärung enthalten sind, von einer Folgenabschätzung begleitet werden ( 76 ) . Einige Ausnahmen von dieser Regel sind in den Leitlinien der Kommission für eine bessere Rechtsetzung festgelegt, darunter Fälle, in denen es politisch geboten ist, umgehend zu handeln, oder in einem Notfall, der eine rasche Reaktion erfordert ( 77 )

51. Im Rahmen der Evaluierungen sind alle erheblichen wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Auswirkungen von EU-Interventionen zu bewerten (unter besonderer Berücksichtigung der in vorangegangenen Folgenabschätzungen ermittelten Auswirkungen) ( 78 )

52. In seiner Analyse Nr. 2/2020 vertrat der Hof die Ansicht, dass die Kommission die Zahl der Ausnahmen von den allgemeinen Vorschriften über die Notwendigkeit einer öffentlichen Konsultation, einer Folgenabschätzung und einer Evaluierung verringern sollte ( 79 )

53. In seinem Sonderbericht Nr. 21/2015 vertrat der Hof die Auffassung, dass es im Interesse der Glaubwürdigkeit der Entwicklungshilfe — insbesondere im Hinblick auf die verwendeten Instrumente und Methoden zur Bereitstellung der Hilfe und die betroffenen Fonds — von entscheidender Bedeutung ist, dass die dank dieser Unterstützung erzielten Ergebnisse nachgewiesen werden können ( 80 )

Dem Vorschlag zur Einrichtung des EFSD war keine Folgenabschätzung beigefügt

54. Obwohl die Investitionsoffensive für Drittländer, einschließlich des EFSD, Teil der Gemeinsamen Erklärung über die gesetzgeberischen Prioritäten der EU für 2017 ( 81 ) war, wurde der Vorschlag der Kommission für eine Verordnung zum EFSD nicht von einer umfassenden Folgenabschätzung begleitet ( 82 ) . Den Bediensteten der Kommission zufolge war dies eine Ausnahme, die dadurch gerechtfertigt war, dass es politisch dringend geboten war, in Bezug auf den EFSD umgehend zu handeln, um auf die Migrationskrise zu reagieren.

55. Nach den Leitlinien der Kommission für eine bessere Rechtsetzung sind im Rahmen der Evaluierungen alle erheblichen wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Auswirkungen von EU-Interventionen zu bewerten (unter besonderer Berücksichtigung der in vorangegangenen Folgenabschätzungen ermittelten Auswirkungen). Nach Ansicht des Hofes erhöht das Fehlen einer Folgenabschätzung für die EFSD-Verordnung die Notwendigkeit, eine umfassende Evaluierung des EFSD vorzunehmen ( 83 )

Einsatz und Funktionieren des EFSD-Garantiefonds wurden noch nicht bewertet

56. Gemäß Artikel 17 Absatz 2 der EFSD-Verordnung muss die Kommission den Einsatz und das Funktionieren des EFSD-Garantiefonds bis zum 31. Dezember 2019 und anschließend alle drei Jahre bewerten. Bislang wurde noch keine solche Bewertung durchgeführt.

57. Auf Nachfrage des Hofes verwiesen ihn die Bediensteten der Kommission auf den Umsetzungsbericht, den externen Bewertungsbericht, einen Bericht der Kommission über die Verwaltung des Garantiefonds für den Europäischen Fonds für nachhaltige Entwicklung ( 84 ) sowie eine Mitteilung der Kommission zur Identität des Vermögensverwalters für den gemeinsamen Dotierungsfonds gemäß Artikel 212 der Haushaltsordnung 2018/1046 ( 85 ) . Allerdings enthält keines dieser Dokumente eine Bewertung des Einsatzes und des Funktionierens des EFSD-Garantiefonds. — Der Umsetzungsbericht enthält weder einen Verweis auf Artikel 17 Absatz 2 der EFSD-Verordnung noch Informationen über den Einsatz oder das Funktionieren des EFSD-Garantiefonds. — Obwohl der externe Bewertungsbericht zu dem Schluss kommt, dass der EFSD-Garantiefonds die Anforderungen der EFSD-Verordnung erfüllt, wurde er weder im Hinblick auf seinen Einsatz noch sein Funktionieren bewertet. — Der Bericht der Kommission über die Verwaltung des Garantiefonds für den Europäischen Fonds für nachhaltige Entwicklung wurde am 31. Juli 2020 veröffentlicht. Es handelt sich um einen Verwaltungsbericht, dessen Ziel in der Erfüllung der Anforderungen von Artikel 16 Absatz 3 der EFSD-Verordnung besteht. — Die Mitteilung der Kommission zur Identität des Vermögensverwalters für den gemeinsamen Dotierungsfonds gemäß Artikel 212 der Haushaltsordnung 2018/1046 enthält keine Bewertung des Einsatzes oder des Funktionierens des EFSD-Garantiefonds.

58. Nach Ansicht des Hofes hätten beispielsweise folgende Fragen in einer Bewertung des EFSD-Garantiefonds angesprochen werden müssen, die jedoch in den oben aufgeführten Dokumenten nicht behandelt wurden: — Angemessenheit der Höhe der dem Garantiefonds zugewiesenen EU-Mittel, um durch EFSD-Garantien gedeckte Vorhaben wirtschaftlich zu finanzieren, — Angemessenheit des Zielbetrags des Garantiefonds (der derzeit bei 50 % der gesamten Garantieverpflichtungen der EU liegt) gemessen am Risikoprofil des Fonds, — Angemessenheit des Mechanismus zur Dotierung des Garantiefonds im Hinblick auf Rechtzeitigkeit und Kosteneffizienz.

Mängel im Ergebnisrahmen

59. Der Ergebnisrahmen der EU für internationale Zusammenarbeit und Entwicklung, der 2015 eingeführt und 2018 überarbeitet wurde, ist ein Instrument der Kommission, mit dem sie erzielte Ergebnisse anhand strategischer Ziele erfasst und misst ( 86 ) . Er dient unter anderem als Grundlage für die Berichterstattung über die Ergebnisse der Indikatoren, die in den strategischen Plänen und Managementplänen der Generaldirektion Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung der Kommission enthalten sind ( 87 )

60. Der Umsetzungsbericht gelangt zu dem Schluss, dass der Überwachungsrahmen des EFSD zwar auf den Ergebnisrahmen der EU für die Entwicklungszusammenarbeit abgestimmt ist, doch seine Fähigkeit, Daten zu produzieren, die konsolidiert und aggregiert werden können, verbessert werden sollte, wobei Folgendes zu berücksichtigen ist ( 88 ) — Für einige der vorgeschlagenen Indikatoren muss noch eine Einigung über die Berechnungsmethodik erzielt werden. — Kernsektorindikatoren sind nicht ohne Weiteres vergleichbar und bieten nur geringen Mehrwert. — Konflikte zwischen den Berichterstattungserfordernissen der Kommission und den eigenen Überwachungssystemen und -konzepten der Finanzinstitutionen erhöhen die Kosten und befördern eine engere Fokussierung auf einen gemeinsamen Nenner (ähnliche oder vergleichbare Indikatoren).

61. Des Weiteren lässt der externe Bewertungsbericht darauf schließen, dass der EFSD womöglich nicht in der Lage ist, die Leistung in Bezug auf geschlechtsspezifische und andere Querschnittsindikatoren zu überwachen, da der Überwachungsrahmen begrenzt ist ( 89 )

62. In seinem Sonderbericht Nr. 21/2015 stellte der Hof fest, dass die mangelnde Harmonisierung der Instrumente zur Hilfeleistung, der Ergebnisrahmen und der Rechenschaftsstrukturen der Entwicklungspartner zu Effizienzeinbußen und Rechenschaftslücken führen könnte ( 90 ) . Nach Auffassung des Hofes ist dieses Risiko für den EFSD noch höher, da beim EFSD die Fähigkeit der Kommission, über die Verwendung von EU-Mitteln Rechenschaft abzulegen, hauptsächlich von Daten und Berichten abhängt, die von Finanzinstitutionen und deren Partnern aus dem Privatsektor zur Verfügung gestellt werden.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

63. Der Umsetzungsbericht wird einigen grundlegenden Anforderungen von Artikel 17 Absatz 1 der EFSD-Verordnung nicht gerecht. Er ist nicht das Ergebnis einer Evaluierung, sondern vielmehr einer eingeschränkten Bewertung des anfänglichen Funktionierens des EFSD, seiner Verwaltung und der Wirksamkeit seines Beitrags zum Zweck und zu den Zielen der EFSD-Verordnung. Eine Überprüfung der Geschäftsprozesse des EFSD steht noch aus. Der Umsetzungsbericht wurde acht Monate nach Ablauf des Zeitraums, auf den sich die externe Bewertung erstreckte, und fünf Monate nach der in der EFSD-Verordnung festgelegten Frist für die Bewertung durch die Kommission vorgelegt.

64. Der durchschnittliche Hebelwirkungsfaktor, der im Umsetzungsbericht als Indikator für die Fähigkeit des EFSD zur Mobilisierung zusätzlicher Investitionen genannt wird, ist nicht zuverlässig genug und wird womöglich zu hoch eingeschätzt. Der Umsetzungsbericht enthält keine spezifischen Informationen über die Leistung des EFSD im Hinblick auf die Einbeziehung von Mitteln des Privatsektors oder die Bereitstellung innovativer Produkte, und seine Schlussfolgerungen zur Zusätzlichkeit in nichtfinanzieller Hinsicht basieren auf Prognosen.

65. Der EFSD befindet sich in einer zu frühen Phase seiner Durchführung, als dass sein möglicher Beitrag zur Verwirklichung der SDG genau bewertet werden könnte. Der Umsetzungsbericht enthält keine Informationen dazu, wie im Rahmen des EFSD Investitionen gezielt in Sektoren geleitet werden, die den Klimaschutz und die Anpassung an den Klimawandel voranbringen. Ferner enthält er keine Informationen über die Fortschritte bei der Verwirklichung des Ziels in Bezug auf den Mindestanteil der EFSD-Garantiefinanzierung, der zur Finanzierung von Projekten in den Bereichen Klimaschutz, erneuerbare Energiequellen und Ressourceneffizienz verwendet werden soll.

66. Obwohl im Umsetzungsbericht das Tempo der Durchführung des EFSD positiv bewertet wird, werden die Diskrepanzen zwischen den regulatorischen Bestimmungen und dem tatsächlichen Tempo der Durchführung weder anerkannt noch erläutert.

67. Einige der Fragen, die im externen Bewertungsbericht aufgeworfen werden und für die Bewertung des anfänglichen Funktionierens und der Verwaltung des EFSD von Bedeutung sind, werden im Umsetzungsbericht nicht ausreichend berücksichtigt. Diese Fragen betreffen insbesondere die Funktionsweise des Strategieausschusses gemessen an den Anforderungen der EFSD-Verordnung, die Übereinstimmungen zwischen dem derzeitigen Programmportfolio und der Absicht, eine diversifizierte thematische Abdeckung zu gewährleisten, sowie die Notwendigkeit, robuste Instrumente, Methoden und Fachkenntnisse zur Risikobewertung für Preisgarantien sicherzustellen.

68. Neben der Bewertung des anfänglichen Funktionierens des EFSD, seiner Verwaltung und Wirksamkeit mangelt es dem Überwachungs- und Bewertungsrahmen des EFSD an einigen Schlüsselelementen. Insbesondere wurde die EFSD-Verordnung keiner Folgenabschätzung unterzogen; ferner steht eine Bewertung des EFSD-Garantiefonds noch aus und muss der Ergebnisrahmen des EFSD, wie im Umsetzungsbericht eingeräumt wird, verbessert werden.

Diese Stellungnahme wurde von Kammer III unter Vorsitz von Frau Bettina JAKOBSEN, Mitglied des Rechnungshofs, am 3. September 2020 im außerordentlichen Verfahren angenommen. Für den Rechnungshof Klaus-Heiner LEHNE Präsident

(1) ABl. L 193 vom 30.7.2018, S. 1.

(2) ABl. L 249 vom 27.9.2017, S. 1 (im Folgenden „EFSD-Verordnung“).

(3) COM(2020) 224 final vom 2.6.2020 (im Folgenden „Umsetzungsbericht“).

(4) COM(2020) 407 final vom 28.5.2020.

(5) Die Kommission legte dem Hof ihren Bericht am selben Tag vor.

(6) Externer Bewertungsbericht mit folgendem Titel: „Implementation report of the EFSD and the EFSD Guarantee Fund, final report, 14 January 2020“ (im Folgenden „externer Bewertungsbericht“).

(7) Außerordentliche Tagung des Europäischen Rates (17., 18., 19., 20. und 21. Juli 2020) — Schlussfolgerungen, EUCO 10/20, 21. Juli 2020, Punkt A.31.

(8) Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen „Better Regulation Guidelines“ (SWD(2017) 350), Juli 2017 — Better regulation: guidelines and toolbox, siehe „Guidelines on evaluation (including fitness checks)“, Kapitel VI.

(9) Better regulation: guidelines and toolbox, siehe „Guidelines on evaluation (including fitness checks) and key requirements“, Kapitel VI, Einleitung.

(10) Externer Bewertungsbericht, Zusammenfassung.

(11) Externer Bewertungsbericht, Einleitung.

(12) Externer Bewertungsbericht, Empfehlung 6.

(13) Im Juni 2018 unterbreitete die Kommission einen Vorschlag für eine Verordnung zur Schaffung des Instruments für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit (NDICI) (COM(2018) 460 final). Nach diesem Vorschlag würden die bestehenden Bestimmungen über den Europäischen Fonds für nachhaltige Entwicklung‚ das Mandat für die Darlehenstätigkeit in Drittländern und den Garantiefonds für Maßnahmen im Zusammenhang mit den Außenbeziehungen zusammengelegt und durch neue Bestimmungen über den EFSD+, die Haushaltsgarantien und die Finanzhilfen für Drittländer ersetzt.

(14) Umsetzungsbericht, Abschnitt 2.

(15) Externer Bewertungsbericht, Einleitung.

(16) Siehe Fußnote 5.

(17) Artikel 3 Absatz 1 der EFSD-Verordnung.

(18) Artikel 2 Absatz 5 der EFSD-Verordnung.

(19) Artikel 3 Absatz 2 der EFSD-Verordnung.

(20) Artikel 3 Absatz 3 der EFSD-Verordnung.

(21) Erwägungsgrund 10 der EFSD-Verordnung.

(22) Stellungnahme Nr. 2/2016: „Der Vorschlag zur Verlängerung und Aufstockung des EFSI ist verfrüht“, Ziffer 47 (ABl. C 465 vom 13.12.2016, S. 1).

(23) OECD, „Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions“, DCD/DAC/STAT(2015)8, 24. Februar 2015.

(24) Diese Methode wird derzeit von der OECD überprüft.

(25) Artikel 2 Nummer 38 der Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046 (ABl. L 193 vom 30.7.2018, S. 1).

(26) Sonderbericht Nr. 19/2016: „Vollzug des EU-Haushalts durch Finanzierungsinstrumente: aus dem Programmplanungszeitraum 2007-2013 zu ziehende Lehren“, Ziffer 70 (ABl. C 250 vom 9.7.2016, S. 2).

(27) Sonderbericht Nr. 16/2014: „Wirksamkeit der Kombination von Finanzhilfen aus regionalen Investitionsfazilitäten mit von Finanzinstitutionen gewährten Darlehen (Mischfinanzierung) zur Unterstützung der EU-Außenpolitik“, Ziffer 42 (ABl. C 381 vom 28.10.2014, S. 13).

(28) Umsetzungsbericht, Abschnitt 5.2.

(29) Umsetzungsbericht, Zusammenfassung.

(30) Externer Bewertungsbericht, Abschnitt 3.1.

(31) Umsetzungsbericht, Abschnitt 5.2.

(32) Externer Bewertungsbericht, Abschnitt 3.2.

(33) Externer Bewertungsbericht, Fußnote 29.

(34) Externer Bewertungsbericht, Abschnitt 3.1.

(35) In Ziffer 39 seines Sonderberichts Nr. 16/2014 Projekte stellte der Hof fest, dass die Finanzmittel für Projekte, die Unterstützung aus den regionalen Investitionsfazilitäten erhielten, überwiegend von institutionellen Entwicklungsbanken stammten, während der Anteil von Darlehen aus dem Privatsektor gering ausgefallen war.

(36) Externer Bewertungsbericht, Abschnitt 3.1.

(37) Externer Bewertungsbericht, Schlussfolgerungen und Empfehlungen.

(38) Umsetzungsbericht, Schlussfolgerungen und Empfehlungen, Relevanz.

(39) Umsetzungsbericht, Abschnitt 5.2.

(40) Externer Bewertungsbericht, Abschnitt 3.2.

(41) Umsetzungsbericht, Abschnitt 5.2.

(42) Externer Bewertungsbericht, Abschnitt 3.2.

(43) Umsetzungsbericht, Abschnitt 5.5.

(44) Externer Bewertungsbericht, Abschnitt 3.3.

(45) Externer Bewertungsbericht, Fußnote 43.

(46) Umsetzungsbericht, Zusammenfassung und Abschnitt 5.1.

(47) Umsetzungsbericht, Zusammenfassung und Abschnitt 5.2.

(48) Externer Bewertungsbericht, Fußnote 28.

(49) Externer Bewertungsbericht, Anhang 3: „Background on the EFSD and the EIP“.

(50) Artikel 8 Absatz 2 der EFSD-Verordnung.

(51) Umsetzungsbericht, Zusammenfassung.

(52) Artikel 8 Absatz 3 der EFSD-Verordnung.

(53) Umsetzungsbericht, Zusammenfassung.

(54) Umsetzungsbericht, Zusammenfassung.

(55) Artikel 8 Absatz 2 der EFSD-Verordnung.

(56) Externer Bewertungsbericht, Abschnitt 4.2.

(57) Bei diesen „horizontalen Anforderungen“ handelt es sich um eine Reihe von rechtlichen Verpflichtungen, die von den Finanzinstitutionen zu erfüllen sind. Sie beziehen sich beispielsweise auf das Recht des Rechnungshofs, der Kommission und des Europäischen Amts für Betrugsbekämpfung auf Zugang zu Informationen, die sich im Besitz von Empfängern von EU-Haushaltsmitteln befinden, Maßnahmen zur Bekämpfung der Geldwäsche, nicht kooperative Länder und Gebiete, restriktive Maßnahmen der EU, internationale Übereinkommen, Beschwerdemechanismen sowie Verpflichtungen zur Berichterstattung, Veröffentlichung, Überwachung und Bewertung. Siehe externer Bewertungsbericht, Fußnote 57.

(58) Umsetzungsbericht, Abschnitt 4.

(59) Erwägungsgründe 16 und 17 der EFSD-Verordnung.

(60) Artikel 5 Absatz 4 der EFSD-Verordnung.

(61) Artikel 5 Absatz 5 der EFSD-Verordnung.

(62) Artikel 5 Absatz 7 der EFSD-Verordnung.

(63) Externer Bewertungsbericht, Zusammenfassung.

(64) Externer Bewertungsbericht, Anhang 2.

(65) Der Hof prüfte die veröffentlichten Protokolle der vier Sitzungen des Strategieausschusses, die zwischen dem 28. September 2017 und dem 22. Januar 2020 stattfanden.

(66) Artikel 5 Absatz 2 der EFSD-Verordnung.

(67) Externer Bewertungsbericht, Abschnitt 3.2.

(68) Externer Bewertungsbericht, Zusammenfassung, Empfehlung 3.

(69) Umsetzungsbericht, Schlussfolgerungen und Empfehlungen.

(70) Siehe Fußnote 13 für weitere Informationen über den EFSD+.

(71) Jahresbericht des Rechnungshofs über die Ausführung des Haushaltsplans zum Haushaltsjahr 2017 zusammen mit den Antworten der Organe, Ziffer 2.41 (ABl. C 357 vom 4.10.2018, S. 1).

(72) Externer Bewertungsbericht, Abschnitt 4.3.

(73) Umsetzungsbericht, Abschnitt 6.

(74) Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: „Bessere Ergebnisse durch bessere Rechtsetzung — Eine Agenda der EU“ (COM(2015) 215 final vom 19.5.2015).

(75) Pressemitteilung der Kommission zur Agenda für bessere Rechtsetzung:Mehr Transparenz und Kontrolle für eine bessere EU-Gesetzgebung, 19. Mai 2015.

(76) Interinstitutionelle Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Europäischen Kommission über bessere Rechtsetzung, 13. April 2016 (ABl. L 123 vom 12.5.2016, S. 1).

(77) Better regulation: guidelines and toolbox, siehe „Better regulation guidelines — Better regulation in the Commission“, Kapitel I, Kasten 1.

(78) Better regulation: guidelines and toolbox, siehe „Guidelines on evaluation (including fitness checks) and key requirements“, Kapitel VI, Kasten „Key requirements“.

(79) Analyse Nr. 2/2020: „Gesetzgebung in der Europäischen Union nach fast 20 Jahren ‚besserer Rechtsetzung‘“, Ziffer 9.

(80) Sonderbericht Nr. 21/2015: „Analyse der Risiken im Zusammenhang mit einem ergebnisorientierten Ansatz für das Handeln der EU im Bereich Entwicklung und Zusammenarbeit“, Ziffer 4 (ABl. C 428 vom 19.12.2015, S. 9).

(81) Gemeinsame Erklärung der Europäischen Kommission, des Rates und des Parlaments: Gemeinsame Erklärung über die gesetzgeberischen Prioritäten der EU für 2017, 13.12.2016.

(82) Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Europäischen Fonds für nachhaltige Entwicklung (EFSD) und die Einrichtung der EFSD-Garantie und des EFSD-Garantiefonds (COM(2016) 586 final vom 14.9.2016).

(83) Better regulation: guidelines and toolbox, siehe „Guidelines on evaluation (including fitness checks) and key requirements“, Kapitel VI, Kasten „Key requirements“.

(84) Bericht der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat und den Rechnungshof über die Verwaltung des Garantiefonds für den Europäischen Fonds für nachhaltige Entwicklung (COM(2020) 346 final vom 31.7.2020).

(85) Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat zur Identität des Vermögensverwalters für den gemeinsamen Dotierungsfonds gemäß Artikel 212 der Haushaltsordnung 2018/1046 (COM(2020) 130 final vom 25.3.2020).

(86) Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, „A Revised EU International Cooperation and Development Results Framework in line with the Sustainable Development Goals of the 2030 Agenda for Sustainable Development and the New European Consensus on Development“ (SWD(2018) 444 final, 11.10.2018), Abschnitt 2.

(87) Ebd., Einleitung.

(88) Umsetzungsbericht, Abschnitt 5.3.

(89) Externer Bewertungsbericht, Zusammenfassung.

(90) Sonderbericht Nr. 21/2015, Ziffer 80.