1.Einleitung

Die europäische Wirtschaft hat sich angesichts erheblicher Herausforderungen als widerstandsfähig erwiesen. 2016 konnten sowohl die EU als auch das Euro-Währungsgebiet ein Wirtschaftswachstum von annähernd 2 % verbuchen. Die Beschäftigtenzahl in der EU erreichte 232,9 Millionen Menschen und war damit höher als je zuvor. Nach der Frühjahrsprognose 2017 der Kommission setzt sich die Verbesserung der öffentlichen Finanzen fort: Das gesamtstaatliche Defizit im Euro-Währungsgebiet, das vor wenigen Jahren noch über 6 % des BIP ausmachte, dürfte in diesem Jahr bei 1,4 % liegen, während die Schuldenquote nach einem jahrelangen steilen Anstieg langsam sinken und im kommenden Jahr auf knapp unter 90 % zurückgehen dürfte. Das Wirtschaftswachstum profitiert von der Widerstandskraft inländischer Wachstumsfaktoren, einer konjunkturfreundlichen Wirtschaftspolitik, einschließlich einer akkommodierenden Geldpolitik und einer nichtrestriktiven Finanzpolitik, einem allmählich anziehenden Welthandel und dem vergleichsweise günstigen Euro-Wechselkurs. Allerdings wird die wirtschaftliche Entwicklung weiterhin durch die schwache zugrunde liegende Produktivität und die Nachwirkungen der Krise, darunter fortbestehende Ungleichheiten und Disparitäten zwischen den Ländern, belastet. Die hauptsächlich durch externe Faktoren bedingte Unsicherheit bleibt hoch und das Potenzialwachstum muss angeschoben werden.

Um die positiven Trends und die Konvergenz innerhalb der EU zu verstärken, müssen die Volkswirtschaften wettbewerbsfähiger, widerstandsfähiger, inklusiver und innovativer werden. Dies ist das Ziel der Empfehlungen im Rahmen des Europäischen Semesters der wirtschaftspolitischen Koordinierung. Reformen werden durch unterstützende Rahmenbedingungen erleichtert und sind dringend erforderlich, um die derzeitigen positiven wirtschaftlichen und sozialen Trends fortzuführen und die Modernisierung unserer Volkswirtschaften zu unterstützen. Gut konzipierte und richtig gestaffelte Reformen, die auch Verteilungseffekten Rechnung tragen, sollten die EU-Bürger und -Unternehmen in die Lage versetzen, zum Wachstum beizutragen und gleichzeitig davon zu profitieren, die Konvergenz fördern und etwaige nachteilige Auswirkungen von Veränderungen minimieren. Die Umsetzung dieser Reformen wird auch dazu beitragen, die Konvergenz in der EU und im Euro-Währungsgebiet zu verstärken, auch indem sie deren Widerstandsfähigkeit erhöht.

Reformen müssen den besonderen sozioökonomischen Gegebenheiten und Herausforderungen in den einzelnen Mitgliedstaaten gebührend Rechnung tragen. Seit 2010 wurden bedeutende Arbeitsmarktreformen beschlossen, insbesondere in einigen am stärksten von der Krise betroffenen Ländern. Diese Reformen haben dazu beigetragen, die Anpassungsfähigkeit der betreffenden Volkswirtschaften zu erhöhen, die Wettbewerbsfähigkeit wiederherzustellen und die Beschäftigung auszuweiten. Andere Reformen zielten darauf ab, die Rahmenbedingungen für Unternehmen und die Funktionsweise der Finanz- und Produktmärkte zu verbessern. Zuletzt wurde das Augenmerk zunehmend darauf gerichtet, Arbeit steuerlich zu entlasten und die Sozialpolitik sowie die Arbeitsmarktparameter zu modernisieren, um deren Funktionsweise zu verbessern und eine faire Verteilung der Früchte des Wachstums in der Gesellschaft sicherzustellen. Allerdings muss noch mehr getan werden, insbesondere bei der Reform der Produkt- und Dienstleistungsmärkte sowie der Modernisierung der öffentlichen Verwaltung, also in Bereichen, die für die Erleichterung von Investitionen und eine stärkere Handelsintegration und Wettbewerbsfähigkeit von zentraler Bedeutung sind.

Die Reformen müssen auch die längerfristige Nachhaltigkeit des Wirtschaftsaufschwungs sicherstellen und die Widerstandsfähigkeit gegenüber künftigen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Herausforderungen erhöhen. Dies erfordert eine stärkere Fokussierung auf Reformen, die Investitionen in die soziale Infrastruktur, in Bildung, in die frühkindliche Betreuung, Bildung und Erziehung sowie in lebenslanges Lernen erleichtern. Auch braucht es mehr Reformen zur Förderung der Forschungs- und Innovationskapazität und zur Steigerung der Produktivität. Solche Reformen könnten aufholenden Mitgliedstaaten zugutekommen, die zunehmend unter Druck stehen, sich stärker auf wissensintensive Branchen zu spezialisieren. Auch Länder mit chronisch niedrigem Produktivitätswachstum könnten davon profitieren. Besondere Aufmerksamkeit sollte darüber hinaus auf die Gesamteffizienz der Steuer- und Sozialleistungssysteme gerichtet werden. In Ländern mit Sparüberhang und niedrigen Investitionen sind zusätzliche Investitionen erforderlich, um den wirtschaftlichen Erfolg für die Zukunft, insbesondere vor dem Hintergrund der Bevölkerungsalterung, zu sichern.

Nach wie vor gibt es zahlreiche Beschränkungen, die die unternehmerische Tätigkeit erschweren. Die Zuflüsse an ausländischen Direktinvestitionen sind weiterhin gering und in einigen Teilen der EU-Wirtschaft sind Handelsintegration und diversifizierung noch schwach ausgeprägt. Nach wie vor gibt es Beschränkungen bei den freiberuflichen Dienstleistungen sowie unverhältnismäßige Regulierungsauflagen und schwerfällige Verwaltungsverfahren in einigen Dienstleistungsbranchen. Fragmentierung und Ineffizienzen der öffentlichen Beschaffungsmärkte bestehen fort. Diese Faktoren hemmen weiterhin die Handelsintegration im Binnenmarkt und bremsen die Integration der Unternehmen entlang der Wertschöpfungskette, indem sie ihnen zusätzliche Kosten aufbürden oder ihren Marktzugang einschränken. Indem Innovation und Produktivität angeschoben und Unterschiede in der wirtschaftlichen Leistungsstärke zwischen Unternehmen, Branchen und Regionen verringert werden, entsteht Raum für eine dynamische Lohnentwicklung und eine Verbesserung des verfügbaren Einkommens der Haushalte.

Soziale Prioritäten müssen zentraler Bestandteil der Reformanstrengungen sein. Wie im Weißbuch über die Zukunft Europas und im Reflexionspapier zur sozialen Dimension Europas bis 2025 bemerkt, ist die Erholung nach wie vor nicht gleichmäßig verteilt, weder innerhalb der Gesellschaft noch zwischen den Regionen. Es bleibt deshalb eine dringende Priorität, die Altlasten der Krise – von der Langzeitarbeitslosigkeit bis hin zur hohen öffentlichen und privaten Verschuldung – zu überwinden. Strukturreformen sind nötig, um soziale Gerechtigkeit zu fördern, Einkommensungleichheiten zu verringern und die Konvergenz hin zu besseren Ergebnissen zu unterstützen. Bei der Gestaltung und Umsetzung der Reformagenda sollten die sozialen Prioritäten und Folgen berücksichtigt werden.

Um zur Lösung einiger dieser Probleme beizutragen und eine Orientierung für den weiteren Konvergenzprozess vorzugeben, hat die Kommission ihren Vorschlag für eine europäische Säule sozialer Rechte vorgelegt. Ziel dieser Säule ist es, einige zentrale Grundsätze zur Unterstützung gut funktionierender und fairer Arbeitsmärkte und Sozialsysteme festzulegen. Die Säule ist als Kompass für einen erneuerten Konvergenzprozess angelegt. Die Analyse und die Empfehlungen des Europäischen Semesters werden die Grundsätze der Säule widerspiegeln und sie durch Bewertung, Monitoring und Vergleich der Fortschritte bei deren Umsetzung fördern. In einigen Bereichen werden ein Benchmarking und der Austausch bewährter Verfahren durchgeführt. Ein sozialpolitisches Scoreboard wird bei der Bewertung der Fortschritte helfen.

Das Europäische Semester und die länderspezifischen Empfehlungen bieten eine jährliche Orientierung für die Reformen der Mitgliedstaaten. Auch wenn die Empfehlungen an die Mitgliedstaaten jedes Jahr angepasst werden, um den erzielten Fortschritten und den sich wandelnden Rahmenbedingungen Rechnung zu tragen, sind sie doch fest in den übergeordneten Prioritäten verankert, die in der Rede des Kommissionspräsidenten zur Lage der Union und im Jahreswachstumsbericht skizziert wurden. Bei den Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets spiegeln sich darin auch die Empfehlungen für die Wirtschaftspolitik des Euro-Währungsgebiets wider. Kohärenz und Übereinstimmung zwischen den Empfehlungen für das Euro-Währungsgebiet und den länderspezifischen Empfehlungen sind unerlässlich, um sicherzustellen, dass der richtige Policy-Mix auf der Ebene des Euro-Währungsgebiets erreicht wird und Spillover-Effekte innerhalb des Euro-Währungsgebiets bei der Politikgestaltung angemessen berücksichtigt werden. Die in der Strategie Europa 2020 dargelegte umfassendere und längerfristige Vision und die Ziele für nachhaltige Entwicklung für den Zeitraum bis 2030 sind als jährliche Orientierung für entsprechende Maßnahmen von maßgeblicher Bedeutung und in vollem Umfang in das Europäische Semester integriert.

Die Kommission hat konkrete Schritte unternommen, um die Reformumsetzung durch die Mitgliedstaaten und deren Eigenverantwortung zu verbessern und zu unterstützen. Wie in den Vorjahren stützen sich die Empfehlungen auf einen umfassenden Dialog auf mehreren Ebenen mit dem Europäischen Parlament, den nationalen Parlamenten, den Behörden der Mitgliedstaaten, den Sozialpartnern, der Zivilgesellschaft und anderen wichtigen Interessenträgern. Erstmals hat die Kommission die Mitgliedstaaten zu den Entwürfen der im letzten Februar veröffentlichten Länderberichte konsultiert und so das gemeinsame Verständnis der wichtigsten wirtschaftlichen und sozialen Prioritäten gefestigt. Außerdem führt die Kommission regelmäßige Konsultationen mit den Sozialpartnern auf EU- und nationaler Ebene und hat die Mitgliedstaaten aufgerufen, dem Beitrag der nationalen Sozialpartner mehr Beachtung zu schenken. Dazu gehört auch, dass sie stärker in die Ausarbeitung der nationalen Reformprogramme eingebunden und zu den wichtigsten Etappen des Europäischen Semesters konsultiert werden. Auch in ihren Vorschlägen für die diesjährigen länderspezifischen Empfehlungen richtet die Kommission den Fokus auf die Themenkomplexe, denen man sich am dringendsten zuwenden muss.

2.Allgemeine Fortschritte bei den Reformen und der Korrektur von Ungleichgewichten

Die Erfahrungen der letzten Jahre bestätigen, dass die Mitgliedstaaten gewillt sind, Strukturreformen aktiv voranzutreiben. Am deutlichsten erkennbar werden die Fortschritte bei der Umsetzung der einzelnen länderspezifischen Empfehlungen, wenn man sie über den gesamten Zeitraum seit ihrer Annahme betrachtet. Bei der großen Mehrheit der Reformen waren wesentliche Fortschritte zu verzeichnen, während Tempo und Tiefe der Umsetzung von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich sind. Um die Eigenverantwortung der Mitgliedstaaten für die Reformen zu erleichtern und zu einer verbesserten Umsetzung beizutragen, hat die Kommission zentrale Prioritäten von gesamtwirtschaftlicher und sozialpolitischer Relevanz stärker in den Fokus gerückt. Bei den letzten Runden des Europäischen Semesters wurden die Empfehlungen zunehmend auf Reformschritte konzentriert, die innerhalb von 12 bis 18 Monaten umgesetzt werden können. Wenngleich dies maßgeblich dazu beiträgt, eine Dynamik zu erzeugen und erste Schritte in Gang zu setzen, lässt dieser Zeitrahmen doch nur eingeschränkt eine treffende Bewertung zu: Die Erfahrung zeigt, dass Reformen oft schrittweise über einen längeren Zeitraum erfolgen und ihre Auswirkungen über mehrere Jahre hinweg bewertet werden müssen.

Bei rund zwei Dritteln der bis 2016 ausgesprochenen länderspezifischen Empfehlungen wurden zumindest „einige Fortschritte“ bei der Umsetzung erzielt. Seit 2011 richtet der Rat alljährlich eine Reihe von Empfehlungen an jeden Mitgliedstaat. Die zielgerichteten Reformen sind oft weitreichend und nehmen Zeit in Anspruch, bis sie entsprechend den nationalen Gepflogenheiten ausgearbeitet und umgesetzt sind. Die Regierungen, nationalen Parlamente, Sozialpartner, andere Interessenträger und einzelnen Bürger müssen Zeit aufwenden, Diskussionen führen und Analysen anstellen, um bei den in den Empfehlungen angesprochenen Fragen zum bestmöglichen Ergebnis zu gelangen. Dies macht im Allgemeinen Kompromisslösungen erforderlich, die zwischen unterschiedlichen wirtschaftlichen, sozialen, institutionellen und politischen Erwägungen einen Ausgleich herstellen.

Bei den Empfehlungen früherer Jahre sind die Umsetzungsfortschritte beträchtlich größer als bei den Empfehlungen, die vor weniger als einem Jahr ausgesprochen wurden. Dies bestätigt, dass die Umsetzung von Reformen Zeit braucht und dass es wichtig ist, die Fortschritte nicht nur kurz- sondern mittelfristig zu bewerten. In mehrjähriger Betrachtung wurden die größten Reformfortschritte in den die Finanzpolitik und den finanzpolitischen Steuerungsrahmen betreffenden Politikbereichen sowie bei den Finanzdienstleistungen erzielt. Dies spiegelt großteils die unternommenen Anstrengungen zur Überwindung der Wirtschafts- und Finanzkrise wider, da es die hohen Schulden und Defizite anzugehen und den Finanzsektor zu stabilisieren galt. In vielen Ländern wurden bedeutende Maßnahmen ergriffen, um die langfristige Tragfähigkeit der Rentensysteme zu verbessern. Langsamere Fortschritte wurden im Gesundheitswesen und bei der Langzeitpflege, bei der Verbreiterung der Steuerbemessungsgrundlage, bei der Verbesserung der Rahmenbedingungen für Unternehmen, beim Zugang zu Finanzierungen und beim Wettbewerb im Dienstleistungssektor erzielt. Dies sind zum Teil längerfristige Prioritäten, die angesichts wachsender demografischer Herausforderungen in Zukunft noch drängender werden und bei einem weiterhin verhaltenen Wachstum noch akuter hervortreten könnten. Seit das Europäische Semester 2011 eingeführt wurde, haben sich die Fortschritte – bewertet jeweils ein Jahr nach Verabschiedung der Empfehlungen – etwas verlangsamt. Dies könnte zum Teil daran liegen, dass politisch einfachere Reformen zuerst durchgeführt wurden und der Handlungsbedarf während der Krise als dringender empfunden wurde. Allerdings wurde dieser Trend mit der Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen 2016 gestoppt.

Abbildung 1: Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen: Jährliche Bewertung in den Jahren seit 2011

Abbildung 2: Gesamtumsetzung der länderspezifischen Empfehlungen 2011-2016 bis heute (mehrjährige Bewertung)