1. Einführung

Die großen Skandale der letzten Jahre und Monate, angefangen bei den LuxLeaks über die Panama und die Paradise Papers bis hin zum Diesel-Skandal oder zu Cambridge Analytica, haben unsere Aufmerksamkeit darauf gelenkt, wie Fehlverhalten in Organisationen oder Unternehmen im öffentlichen oder im privaten Sektor das öffentliche Interesse schwer schädigen kann. In vielen Fällen sind diese Skandale und der Schaden an der Umwelt, der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit und an den finanziellen Interessen der Mitgliedstaaten oder der EU ans Licht gekommen, da bestimmte Personen Hinweise gegeben haben, als ihnen Fehlverhalten im Rahmen ihrer Arbeit aufgefallen ist. Diese Hinweisgeber riskieren häufig ihre Karriere und ihre Lebensgrundlage. In einigen Fällen sehen sie sich sogar schwerwiegenden und lang währenden Folgen für ihre Finanzen, ihre Gesundheit, ihren Ruf und ihr Privatleben ausgesetzt. Der Schutz von Hinweisgebern ist von zentraler Bedeutung für die Verhütung von Fehlverhalten und die Wahrung öffentlicher Interessen.

Hinweisgeber sind darüber hinaus eine sehr wichtige Quelle für den investigativen Journalismus. Hinweisgeber wenden sich häufig an Journalisten, wenn sie kein Gehör finden und ihnen nur die Möglichkeit bleibt, an die Öffentlichkeit zu gehen. Zur Wahrung der Wächterrolle des investigativen Journalismus in demokratischen Gesellschaften gilt es nicht nur die Vertraulichkeit seiner Quellen sicherzustellen, sondern auch Hinweisgeber für den Fall, dass ihre Identität offengelegt wird, vor Repressalien zu schützen.

In diesem Zusammenhang möchte die Kommission einen politischen Rahmen zur Stärkung des Hinweisgeberschutzes auf EU-Ebene schaffen und schlägt hierfür eine Richtlinie über den Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden, vor. Dabei stützt sie sich auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte über das Recht auf freie Meinungsäußerung und die Empfehlung des Europarates aus dem Jahr 2014 über den Schutz von Whistleblowern, in deren Rahmen für die Staaten Grundsätze für die Einführung und Überprüfung von Vorschriften für Hinweisgeber festgelegt wurden, die Informationen über Bedrohungen oder die Beschädigung des öffentlichen Interesses melden oder offenlegen. Diese Grundsätze umfassen wesentliche Bestandteile für wirksame und ausgewogene Vorschriften, die in guter Absicht handelnde Hinweisgeber schützen und gleichzeitig denjenigen Schutz und Rechtsbehelfe bieten, die durch falsche oder böswillige Meldungen geschädigt werden.

In den vergangenen Jahren wurden einige dieser Standards von einer Reihe von Mitgliedstaaten übernommen. Einige Mitgliedstaaten haben umfassende Rechtsvorschriften zu diesem Thema eingeführt. Andere Mitgliedstaaten wiederum bieten nur in bestimmten Bereichen Schutz, beispielsweise bei der Bekämpfung von Korruption oder nur für den öffentlichen Sektor. Einige Mitgliedstaaten ziehen derzeit in Erwägung, neue Rechtsvorschriften zur Einführung oder Stärkung des Hinweisgeberschutzes zu erlassen.

Bestimmte Elemente des Hinweisgeberschutzes wurden bereits in einschlägigen EU-Instrumenten in Bereichen wie Finanzdienstleistungen, Verkehrssicherheit und Umweltschutz eingeführt, in denen die dringende Notwendigkeit besteht, die ordnungsgemäße Umsetzung des Unionsrechts sicherzustellen. Im Rahmen der Richtlinie über Geschäftsgeheimnisse werden Hinweisgeber, die ein Geschäftsgeheimnis offenlegen, um das öffentliche Interesse zu schützen, geschützt, indem sie von der Haftung befreit werden.

Der aktuell in der EU bestehende Hinweisgeberschutz ist in den Mitgliedstaaten insgesamt fragmentiert und erstreckt sich ungleichmäßig auf die verschiedenen Politikbereiche. Die kürzlich von Hinweisgebern enthüllten Skandale mit grenzüberschreitenden Auswirkungen zeigen, wie ein unzureichender Schutz in einem Land nicht nur das Funktionieren der EU-Politik vor Ort beeinträchtigen, sondern sich auch auf andere Länder und die EU insgesamt auswirken kann.

Laut dem Eurobarometer Spezial über Korruption aus dem Jahr 2017 ist einer von drei Europäern (29 %) der Meinung, dass Menschen möglicherweise Korruption nicht melden, weil kein Schutz für Hinweisgeber besteht. In der öffentlichen Anhörung der Kommission im Jahr 2017 wurde Angst vor rechtlichen und finanziellen Konsequenzen am häufigsten als Grund dafür genannt, warum Arbeitnehmer Fehlverhalten nicht melden.

Die Angst vor Repressalien ist in vielen Fällen begründet. Die „Global Business Ethics Survey 2016“ bei über 10 000 Arbeitnehmern aus dem privaten, dem öffentlichen und dem gemeinnützigen Sektor in 13 Ländern hat ergeben, dass 33 % aller Arbeitnehmer bereits einmal Fehlverhalten beobachtet haben. Von den 59 % der Personen, die Meldung erstatteten, waren 36 % Repressalien ausgesetzt.

Die Ergebnisse des Eurobarometers Spezial 470 zeigen einen Mangel an Vertrauen in den Nutzen von Meldungen: die zwei am häufigsten genannten Gründe, Fehlverhalten nicht zu melden, waren (i) Beweisschwierigkeiten (45 %) und (ii) die Straffreiheit der Verantwortlichen selbst bei Vorlage von Beweisen (32 %).

Außerdem erstatten potenzielle Hinweisgeber, die illegale Tätigkeiten beobachten und sich bei einer Meldung sicher fühlen, möglicherweise keine Meldung, da sie die zuständige Stelle und das Meldeverfahren nicht kennen. Von den Personen, die auf das Eurobarometer Spezial 2017 über Korruption geantwortet haben, wussten 49 % nicht, bei welcher Stelle sie Korruption melden können, wenn sie korruptes Verhalten beobachten oder erleben. Lediglich 15 % aller Personen, die eine Antwort auf die Anhörung der Kommission einreichten, wussten, dass Vorschriften zum Hinweisgeberschutz in ihrem Land existieren.

Soziokulturelle Faktoren, vor allem die tief verwurzelte negative gesellschaftliche Wahrnehmung von Hinweisgebern, tragen ebenso dazu bei, dass Fehlverhalten häufig nicht gemeldet wird. Die Angst vor einem Rufverlust wurde am dritthäufigsten als Grund in der Anhörung der Kommission dafür angeführt, warum Arbeitnehmer keine Meldung über Fehlverhalten erstatten.

Die EU-Institutionen und viele weitere Interessenträger fordern einen stärkeren Hinweisgeberschutz auf EU-Ebene. Im Januar bzw. Oktober 2017 forderte das Europäische Parlament die Kommission auf, bis Ende 2017 einen horizontalen Gesetzgebungsvorschlag vorzulegen, der Hinweisgebern in der EU ein hohes Maß an Schutz im öffentlichen und privaten Sektor sowie in nationalen und europäischen Institutionen gewährleistet. Der Rat forderte die Kommission in seinen Schlussfolgerungen zur Steuertransparenz vom 11. Oktober 2016 auf, mögliche künftige Maßnahmen auf EU-Ebene zu prüfen. Zivilgesellschaftliche Organisationen und Gewerkschaften fordern einstimmig EU-weite Rechtsvorschriften, um Hinweisgeber zu schützen, die im öffentlichen Interesse handeln.

2. Der Mehrwert des Schutzes von Hinweisgebern auf EU-Ebene

Im Einklang mit der Absichtserklärung von Präsident Juncker in dessen Rede zur Lage der Union 2016 hat die Kommission die Möglichkeiten für weitere Maßnahmen zur Verstärkung des Schutzes von Hinweisgebern auf EU-Ebene ausgelotet.

Stärkung der Durchsetzung des EU-Rechts und Schutz der Meinungsfreiheit