[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 15.12.2005

KOM(2005) 648 endgültig

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT

zur Anwendbarkeit von Artikel 251 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf nach Artikel 65 EG-Vertrag im Bereich der Unterhaltspflichten erlassene Maßnahmen

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT

zur Anwendbarkeit von Artikel 251 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf nach Artikel 65 EG-Vertrag im Bereich der Unterhaltspflichten erlassene Maßnahmen

1. RECHTLICHER UND INSTITUTIONELLER HINTERGRUND

1.1. Das auf Unterhaltspflichten anwendbare Gemeinschaftsrecht

Unterhaltspflichten fallen in den Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 44/2001 des Rates vom 22. Dezember 2000 über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen („Verordnung Brüssel I“)[1]. Die Verordnung enthält in erster Linie Kollisionsnormen. Eine spezielle Kollisionsnorm für Unterhaltspflichten findet sich in Artikel 5 Absatz 2. Darüber hinaus regelt die Verordnung die Anerkennung und Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen, zu denen auch in den Mitgliedstaaten ergangene Unterhaltsentscheidungen zählen. In Artikel 57 Absatz 2 werden ausdrücklich „vor Verwaltungsbehörden geschlossene oder von ihnen beurkundete Unterhaltsvereinbarungen oder –verpflichtungen“ öffentlichen Urkunden gleichgestellt.

Die Verordnung (EG) Nr. 805/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 zur Einführung eines europäischen Vollstreckungstitels für unbestrittene Forderungen[2] ist ebenfalls auf Unterhaltspflichten anwendbar. Diese Verordnung gewährleistet in allen Mitgliedstaaten den freien Verkehr gerichtlicher Entscheidungen, die als europäische Vollstreckungstitel bestätigt worden sind. Hierzu zählen Unterhaltsentscheidungen und – ebenso wie in der Verordnung Brüssel I ausdrücklich erwähnt – vor einer Verwaltungsbehörde geschlossene oder von ihr beurkundete Unterhaltsvereinbarungen oder –verpflichtungen, die damit öffentlichen Urkunden gleichgestellt werden (Artikel 4 Nummer 3 Buchstabe b).

Nicht erfasst sind Unterhaltspflichten hingegen in der Verordnung (EG) Nr. 2201/2003 des Rates vom 27. November 2003 über die Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Ehesachen und in Verfahren betreffend die elterliche Verantwortung und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1347/2000 („neue Verordnung Brüssel II“)[3]. Dies folgt ausdrücklich aus Artikel 1 Absatz 3 Buchstabe e sowie aus Erwägung 11 dieser Verordnung.

1.2. Geplante Reform des Gemeinschaftsrechts im Bereich der Unterhaltspflichten

1.2.1. Kurzer Abriss des Verordnungsvorschlags

Entsprechend den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere (15./16. Oktober 1999) und Brüssel (4./5. November 2004) hat die Kommission dem Rat im Rahmen des Programms zur Umsetzung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung einen Verordnungsvorschlag vorgelegt, mit dem die Hindernisse beseitigt werden sollen, die der Geltendmachung von Unterhaltsansprüchen in der Europäischen Union nach wie vor entgegenstehen. Die neue Verordnung soll einen den legitimen Erwartungen der Unterhaltsgläubiger entsprechenden rechtlichen Rahmen schaffen, der es ihnen ermöglicht, einfach, schnell und in der Regel unentgeltlich einen Vollstreckungstitel zu erwirken, der im europäischen Rechtsraum ohne Weiteres geltend gemacht und mit dem konkret eine regelmäßige Zahlung des geschuldeten Unterhalts erreicht werden kann.

Dieser neue Rechtsrahmen erfordert Maßnahmen, die sich nicht auf eine Umgestaltung der bestehenden Verfahren beschränken, sondern alle Bereiche betreffen, die für die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen relevant sind: internationale Zuständigkeit, anwendbares Recht, Anerkennung und Vollstreckung, Zusammenarbeit und Beseitigung der Hindernisse für einen reibungslosen Verfahrensablauf, nicht zuletzt auch durch einen besseren Zugang zu Informationen über die Situation des Schuldners unabhängig von seinem Wohnsitz in der Europäischen Union. Soweit möglich, werden diese allgemeinen Maßnahmen in einer einzigen EG-Verordnung zusammengefasst.

Der Verordnungsvorschlag ist das Ergebnis eines langen Reflexions- und Konsultationsprozesses: Finanzierung einer rechtsvergleichenden Studie (2003), Ausarbeitung eines Grünbuchs und Follow-up (2004), Veranstaltung mehrerer Expertensitzungen (2003 bis 2005) und Erstellung einer Folgenabschätzung mit Hilfe eines externen Vertragspartners unter der Aufsicht einer dienststellenübergreifenden Lenkungsgruppe, die im Jahr 2005 viermal zusammengetreten ist.

1.2.2. Rechtsgrundlage des Verordnungsvorschlags

Rechtsgrundlage des Vorschlags für eine Verordnung des Rates über die Zuständigkeit, das anwendbare Recht, die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen und die Zusammenarbeit in Unterhaltssachen sind die Artikel 61 Buchstabe c und 67 Absatz 2 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft.

Es handelt sich somit um einen Vorschlag, der die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen im Sinne von Artikel 65 EG-Vertrag betrifft und „familienrechtliche Aspekte“ im Sinne von Artikel 67 Absatz 5 zweiter Gedankenstrich enthält. Das Mitentscheidungsverfahren ist hier somit nicht anwendbar, so dass der Rat den Vorschlag einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments annehmen muss.

2. PROBLEMSTELLUNG

Artikel 67 Absatz 5 zweiter Gedankenstrich EG-Vertrag in der durch den Vertrag von Nizza geänderten Fassung markiert insofern eine Zäsur innerhalb der justiziellen Zusammenarbeit in Zivilsachen, als er die in Artikel 65 vorgesehenen Maßnahmen „mit Ausnahme der familienrechtlichen Aspekte“ dem Mitentscheidungsverfahren des Artikels 251 unterwirft.

Seit Inkrafttreten des Vertrags von Nizza am 1. Februar 2003 gelten somit zwei verschiedene Verfahren: das Mitentscheidungsverfahren, das jetzt zur Regel geworden ist, und die einstimmige Annahme im Rat nach einfacher Anhörung des Europäischen Parlaments, das die Ausnahme darstellt und „Maßnahmen“ vorbehalten ist, die „familienrechtliche Aspekte“ enthalten.

Eine entsprechende Zuordnung ist in der Regel problemlos. Zum Familienrecht im Sinne des EG-Vertrags gehören beispielsweise unstreitig Ehesachen und die elterliche Verantwortung.

Als es in der neuen Verordnung Brüssel II darum ging, das Exequaturverfahren für Umgangsrechtsentscheidungen abzuschaffen, wurde ganz natürlich davon ausgegangen, dass sich diese Regelung auf die Funktionsweise der einzelstaatlichen Familienrechtssysteme auswirken würde. Mit der Beibehaltung des Einstimmigkeitserfordernisses über das Inkrafttreten des Vertrags von Nizza hinaus konnten die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass in allen Angelegenheiten, die die persönlichen Beziehungen innerhalb der Familie berühren, insbesondere nach einer Trennung, keine Gemeinschaftsrechtsnorm ohne ihre Zustimmung erlassen wird: Sorgerecht, Umgangsrecht, Folgen der unrechtmäßigen Verbringung eines Kindes usw.

Die Beibehaltung des Einstimmigkeitserfordernisses wird somit plausibler, wenn die Beziehungen innerhalb der Familie im engeren Sinne betroffen sind und der Gemeinschaftsgesetzgeber an die Familienorganisation selbst rührt. In der Tat besteht kein Zweifel daran, dass die Anerkennung oder Nichtanerkennung einer Entscheidung über das Sorge- oder Umgangsrecht das persönliche Verhältnis zwischen Eltern und Kindern direkt betrifft und mithin an das Gleichgewicht in der Familie rührt, ein Bereich, der stark von den unterschiedlichen Rechtstraditionen und Anschauungen der Mitgliedstaaten geprägt ist.

Im Gegensatz dazu gibt es Bereiche, die für die Beziehungen innerhalb der Familie von geringerer Bedeutung sind und wo die Anwendung des Artikels 67 Absatz 5 zweiter Gedankenstrich zu besonders unbefriedigenden Ergebnissen führt. Dies gilt beispielsweise für die Geltendmachung von Unterhaltspflichten.

Vor diesem Hintergrund ist die hybride Natur des Begriffs der Unterhaltspflicht zu berücksichtigen: familienrechtlich begründet, ist ihre Erfüllung wie jede Forderung finanzieller Natur.

Wie bereits eingangs erwähnt, hat der Gemeinschaftsgesetzgeber selbst bisher stets den Standpunkt vertreten, dass für Unterhaltspflichten wie für jede andere Forderung die allgemeinen Bestimmungen über die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen maßgebend sein können. Aus diesem Grund ist das Familienrecht im Unterschied zu den Unterhaltspflichten vom Anwendungsbereich der Verordnung Brüssel I ausgenommen, die darin dem Brüsseler Übereinkommen vom 27. September 1968 folgt. Umgekehrt regelt die neue Verordnung Brüssel II einen wesentlichen Teil des Familienrechts (Scheidung, elterliche Verantwortung), nicht aber die Unterhaltspflichten. Die Verordnung über den europäischen Vollstreckungstitel schließlich, die auch Unterhaltsansprüche umfasst, wurde im Mitentscheidungsverfahren erlassen.

Der neue Kommissionsvorschlag für Unterhaltspflichten ist selbstverständlich vor einem ganz anderen Hintergrund zu sehen. Entgegen der Verordnung Brüssel I und der Verordnung über den europäischen Vollstreckungstitel werden im neuen Vorschlag ausschließlich Unterhaltspflichten geregelt, die in den allgemeinen Bestimmungen über zivilrechtliche Forderungen der beiden vorgenannten Rechtsinstrumente nur am Rande berücksichtigt werden. Da sie einziger Gegenstand des Verordnungsvorschlags sind, bestimmen sie auch allein dessen Rechtsnatur.

Die Anknüpfung an das Familienverhältnis bei Unterhaltspflichten impliziert, dass eine Gemeinschaftsregelung, die sich speziell auf Unterhaltspflichten bezieht, „familienrechtliche Aspekte“ im Sinne von Artikel 67 Absatz 5 zweiter Gedankenstrich EG-Vertrag aufweist und sich deshalb den allgemeinen Bestimmungen über die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen entzieht, die dem Mitentscheidungsverfahren unterliegen.

Diese Schlussfolgerung, obwohl juristisch folgerichtig, ist nicht zufriedenstellend. Unterhaltspflichten weisen zwar „familienrechtliche Aspekte“ auf, sind aber ein ganz besonderer Bereich des Familienrechts. Die Unterhaltspflicht wird, sobald sie durch eine gerichtliche Entscheidung oder eine gleichwertige Urkunde anerkannt und bestätigt ist, zu einer Forderung, die einer Regelung unterliegt, die sich kaum von allgemeinen vermögensrechtlichen Bestimmungen unterscheidet. Aus diesem Grund wurden Unterhaltspflichten auch in den Anwendungsbereich der Verordnung Brüssel I einbezogen.

Solange sich das Gemeinschaftsrecht darauf beschränkt, die Erwirkung einer Unterhaltsentscheidung zu erleichtern und für den freien Verkehr und Vollstreckung solcher Entscheidungen im Gebiet der Europäischen Union zu sorgen, wird damit einem Gläubiger lediglich der Zugang zur Justiz und die tatsächliche Realisierung seiner Forderung gewährleistet. Hier regelt das Gemeinschaftsrecht im Wesentlichen vermögensrechtliche Belange. Eine Unterhaltsforderung weist gewisse Besonderheiten auf, aber sie bleibt dennoch eine Forderung, d. h. es gilt einen Geldbetrag einzuziehen mit Mitteln, die in gleicher Weise bei jeder anderen Entscheidung finanzieller Art zum Zuge kommen: Bezugnahme auf harmonisierte Vorschriften über die internationale Zuständigkeit, Erteilung eines EU-weit anerkannten Vollstreckungstitels, Konto- sowie Gehalts- und Lohnpfändungen, effiziente Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten, um die vorhandenen Rechtsinstrumente besser nutzen zu können.

3. LÖSUNGSMÖGLICHKEIT

Gemäß Artikel 67 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich EG-Vertrag kann der Rat einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments beschließen, dass auf alle Bereiche oder Teile der Bereiche, die unter den Dritten Teil Titel IV EG-Vertrag fallen, das Verfahren des Artikels 251 anzuwenden ist. Es ist somit rechtlich möglich, den Bereich der Unterhaltspflichten vom Einstimmigkeitserfordernis in das Mitentscheidungsverfahren zu überführen.

Ein entsprechender Beschluss des Rates, der einen Übergang von der Einstimmigkeit zur Mitentscheidung ermöglicht, hätte zweierlei Vorteile. Er entspräche zum einen der besonderen Natur von Unterhaltspflichten. Zwar lässt sich die enge Verbindung zwischen Unterhalt und Familienverhältnis nicht bestreiten, aber die Beitreibung einer Unterhaltsforderung betrifft nicht direkt den Kern dieses Verhältnisses. Im Unterschied zu einer Entscheidung über das Umgangsrecht ändert sich durch die Vollstreckung einer Unterhaltsentscheidung nichts an der Art und Weise, wie sich die persönlichen Beziehungen zwischen den Mitgliedern einer Familie gestalten. Das Einstimmigkeitserfordernis, das in erster Linie darauf abzielt, die Organisationsformen der Familie in den Mitgliedstaaten zu berücksichtigen, lässt sich somit für den Bereich der Unterhaltspflichten in keiner Weise rechtfertigen.

Zum anderen wäre es mit einem solchen Beschluss möglich, Vorschriften, die speziell Unterhaltspflichten regeln, im selben Legislativverfahren mit denselben Prärogativen des Europäischen Parlaments zu erlassen wie Rechtsakte (z. B. die Verordnung über unbestrittene Forderungen), mit denen eine allgemeine Regelung eingeführt wurde, die für die Geltendmachung von Unterhaltsforderungen wie für jede andere Forderung auch gilt.

Es erscheint mithin sowohl aufgrund der Natur von Unterhaltspflichten als auch im Hinblick auf den legislativen Bereich, in dem die Gemeinschaft bisher tätig geworden ist, rechtlich geboten und politisch wünschenswert, auf Unterhaltspflichten das Mitentscheidungsverfahren nach Artikel 251 EG-Vertrag anzuwenden.

4. ERGEBNIS

ANGESICHTS DER VORSTEHENDEN AUSFÜHRUNGEN fordert die Kommission den Rat gemäß Artikel 67 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf, das Verfahren nach Artikel 251 auf von Artikel 65 erfasste Maßnahmen im Bereich der Unterhaltspflichten anzuwenden.

ANHANG

BESCHLUSS DES RATES

zur Anwendbarkeit des Verfahrens gemäß Artikel 251 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf nach Artikel 65 EG-Vertrag im Bereich der Unterhaltspflichten erlassene Maßnahmen

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 67 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich,

nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments,

in Erwägung nachstehender Gründe:

1) Die Europäische Gemeinschaft ist seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam für den Erlass von Maßnahmen im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Zivilsachen, wie sie in Artikel 65 EG-Vertrag vorgesehen sind, zuständig.

2) Gemäß Artikel 67 Absatz 5 zweiter Gedankenstrich EG-Vertrag in der durch den Vertrag von Nizza geänderten Fassung werden die in Artikel 65 vorgesehenen Maßnahmen „mit Ausnahme der familienrechtlichen Aspekte“ vom Rat im Mitentscheidungsverfahren nach Artikel 251 beschlossen.

3) Gemäß Artikel 67 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich EG-Vertrag kann der Rat einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments beschließen, dass auf alle Bereiche oder Teile der Bereiche, die unter den Dritten Teil Titel IV EG-Vertrag fallen, das Verfahren des Artikels 251 anzuwenden ist und dass die Bestimmungen über die Zuständigkeit des Gerichtshofs anzupassen sind.

4) Seit Inkrafttreten des Vertrags von Nizza gelten für die zivilrechtliche justizielle Zusammenarbeit zwei verschiedene Rechtsetzungsverfahren: das Mitentscheidungsverfahren, das nunmehr zur Regel geworden ist, und die einstimmige Annahme im Rat nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments, das die Ausnahme darstellt und Maßnahmen vorbehalten ist, die familienrechtliche Aspekte enthalten.

5) Maßnahmen, die familienrechtliche Aspekte aufweisen, lassen sich mitunter nur schwer von anderen Maßnahmen abgrenzen. Dies gilt für den Bereich der Unterhaltspflichten, der hybrider Natur ist: Er ist familienrechtlicher Art, weil eine Unterhaltspflicht im Allgemeinen aus einem Familienverhältnis entsteht, aber auch finanzieller Natur, soweit die Unterhaltspflicht eine geldwerte Forderung darstellt.

6) Der Rat hat diese Besonderheit bereits bei der Verordnung (EG) Nr. 44/2001 vom 22. Dezember 2000 über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen berücksichtigt und Unterhaltspflichten in den Anwendungsbereich der Verordnung aufgenommen, das Familienrecht aber ausgeschlossen.

7) In gleicher Weise wurde die Verordnung (EG) Nr. 805/2004 vom 21. April 2004 zur Einführung eines europäischen Vollstreckungstitels für unbestrittene Forderungen nach Inkrafttreten des Vertrags von Nizza nach dem Verfahren des Artikels 251 EG-Vertrag erlassen, obwohl sie auch für Unterhaltsforderungen gilt.

8) Angesichts der Besonderheiten des Unterhaltsrechts bedarf es eines Beschlusses, wonach für den Bereich der Unterhaltspflichten nunmehr das Verfahren gemäß Artikel 251 EG-Vertrag maßgebend ist.

9) Dänemark beteiligt sich gemäß den Artikeln 1 und 2 des Protokolls über die Position Dänemarks im Anhang zum Vertrag über die Europäische Union und im Anhang zum Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft nicht an der Annahme dieses Beschlusses, der diesen Mitgliedstaat somit nicht bindet und auf ihn keine Anwendung findet.

10) Das Vereinigte Königreich und Irland haben gemäß Artikel 3 des Protokolls über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands im Anhang zum Vertrag über die Europäische Union und im Anhang zum Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft mitgeteilt, dass sie sich an der Annahme und Anwendung dieses Beschlusses beteiligen möchten -

BESCHLIESST:

Artikel 1

Der Rat beschließt ab 1. Juni 2006 gemäß dem für den Erlass von Maßnahmen nach Artikel 65 EG-Vertrag vorgesehenen Verfahren des Artikels 251 EG-Vertrag die Maßnahmen im Bereich der Unterhaltspflichten.

Artikel 2

Artikel 251 EG-Vertrag findet auf Stellungnahmen des Europäischen Parlaments Anwendung, die beim Rat vor dem 1. Juni 2006 zu Maßnahmenvorschlägen eingegangen sind, über die der Rat nach Maßgabe dieses Beschlusses gemäß dem Verfahren des Artikels 251 EG-Vertrag beschließt.

Geschehen zu Brüssel am .......

Im Namen des Rates

[1] ABl. L 12 vom 16. Januar 2001.

[2] ABl. L 143 vom 30. April 2004.

[3] ABl. L 338 vom 23. Dezember 2003.