BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

EINLEITUNG

5.1. Dieses Kapitel behandelt die vom Hof durchgeführte Prüfung der Rubrik 1 (Landwirtschaft) der Finanziellen Vorausschau 2000-2006. Darunter fallen die Ausgaben für die Regulierung und Stützung der Agrarmärkte und für direkte Einkommensbeihilfen für Landwirte. Die Ausgaben im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) (1) beliefen sich im Jahr 2005 auf insgesamt 48 466 Millionen Euro (2004: 43 579 Millionen Euro) (Einzelheiten sind den Abbildungen 5.1 und 5.2 zu entnehmen).

5.2. Gemäß dem EG-Vertrag trägt die Europäische Kommission die Gesamtverantwortung für die Ausführung des EU-Haushaltsplans. Nahezu alle Agrarausgaben werden im Rahmen der geteilten Verwaltung (EAGFL-Garantie) getätigt. Dies bedeutet, dass Zahlungen an die Endbegünstigten (Landwirte, Privatunternehmen, Händler, Vereinigungen oder öffentliche Stellen) von Zahlstellen getätigt werden, die von den Mitgliedstaaten zugelassen wurden. Weniger als 1 % der Ausgaben wird direkt von der Kommission verwaltet.

5.3. Für die von den Mitgliedstaaten gemeldeten Ausgaben wurden mehrere Kontrollsysteme eingerichtet: a) Kontrolle der Richtigkeit der Anträge der Landwirte im Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS) (4); b) sektorspezifische Kontrollen, z. B. für Olivenöl und die Entwicklung des ländlichen Raums; c) Warenkontrollen bei bezuschussten Ausfuhren von landwirtschaftlichen Erzeugnissen (5); d) nachgängige Prüfungen der Geschäftsunterlagen in den Räumlichkeiten von Händlern und Verarbeitungsunternehmen landwirtschaftlicher Erzeugnisse (6); e) das Rechnungsabschlussverfahren, das sich hinsichtlich der Vollständigkeit und Richtigkeit der Jahresrechnungen auf alle gemeldeten Ausgaben (Rechnungsabschlussentscheidung) und auf Mehrjahresbasis auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben (Konformitätsentscheidungen) bezieht.

SPEZIFISCHE BEURTEILUNG IM RAHMEN DER ZUVERLÄSSIGKEITSERKLÄRUNG

Prüfungsumfang

5.4. Um Sicherheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der den Gemeinschaftsrechnungen zugrunde liegenden Vorgänge zu erlangen, prüfte der Hof die wichtigsten Überwachungs- und Kontrollsysteme (siehe Ziffer 5.3) und analysierte eine Zufallsstichprobe von Zahlungen, die aus den Ausgaben von 25 Zahlstellen der EU der 15 (zusammengenommen zuständig für 66 % der Agrarausgaben der Gemeinschaft) ausgewählt wurden (siehe Tabelle 5.1 ), sowie 20 Zahlungen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung (7) in den neuen Mitgliedstaaten.

Tabelle 5.1 — Zahlstellen in der Reihenfolge der von ihnen im Jahr 2005 gemeldeten Ausgaben Nr. Mitgliedstaat Zahlstelle Gemeldete Beträge in Millionen Euro (8) In % des Gesamtbetrags Eingeschränkte Bescheinigungen Abgetrennte Rechnungen (9) 1 Frankreich ONIC 4 535,37 9,36 × 2 Italien AGEA 3 832,32 7,91 × × 3 Vereinigtes Königreich RPA 2 952,11 6,09 4 Griechenland OPEKEPE 2 756,08 5,69 5 Frankreich OFIVAL 2 401,35 4,95 6 Spanien Andalucía 1 817,00 3,75 7 Irland DAF 1 805,72 3,72 8 Dänemark EU-direktoratet 1 223,61 2,52 9 Polen ARiMR 1 193,04 2,46 10 Österreich AMA 1 192,37 2,46 11 Frankreich ONIOL 967,48 2,00 12 Spanien Castilla-León 956,40 1,97 13 Schweden SJV 954,42 1,97 14 Finnland MMM 901,48 1,86 15 Spanien Castilla-La Mancha 882,45 1,82 16 Deutschland Niedersachsen 881,09 1,82 17 Portugal INGA 801,25 1,65 18 Ungarn ARDA 553,72 1,14 × 19 Belgien BIRB 525,63 1,08 20 Deutschland Nordrhein-Westfalen LWK 524,04 1,08 21 Tschechische Republik SAIF 424,82 0,88 22 Niederlande Dienst Regelingen 375,61 0,77 23 Spanien Cataluña 368,39 0,76 24 Deutschland BLE 307,41 0,63 25 Vereinigtes Königreich NAWAD 297,38 0,61 26 Frankreich ONIFLHOR 276,03 0,57 × 27 Belgien Région Wallonne 256,67 0,53 × 28 Litauen NMA 235,90 0,49 29 Slowakei APA 205,56 0,42 × 30 Polen ARR 166,46 0,34 31 Niederlande PT 74,33 0,15 Unter die DAS 2005 fallende Zahlstellen Zwischensumme (10) 34 645,52 71,47 32 Deutschland Bayern Landwirtschaft 1 176,61 2,43 × 33 Frankreich CNASEA 813,81 1,68 × 34 Vereinigtes Königreich SERAD 644,32 1,33 35 Spanien Extremadura 633,95 1,31 36 Italien AVEPA 560,02 1,16 37 Spanien Aragón 535,47 1,10 38 Deutschland Baden-Württemberg 474,29 0,98 × 39 Italien AGREA 444,56 0,92 40 Italien Region Lombardie 436,96 0,90 41 Deutschland Mecklenburg-Vorpommern 429,65 0,89 42 Niederlande PZ 416,27 0,86 43 Deutschland Brandenburg 412,50 0,85 44 Deutschland Sachsen-Anhalt 404,81 0,84 45 Spanien FEGA 389,87 0,80 46 Deutschland Schleswig-Holstein 382,16 0,79 47 Deutschland Hamburg-Jonas 374,01 0,77 48 Frankreich FIRS 355,04 0,73 49 Deutschland Sachsen 345,39 0,71 50 Frankreich ONILAIT 329,50 0,68 51 Vereinigtes Königreich DARD 323,06 0,67 × 52 Niederlande HPA 291,47 0,60 53 Deutschland Thüringen 291,31 0,60 54 Frankreich ONIVINS 270,71 0,56 55 Belgien ABKL 252,20 0,52 56 Italien ENR 248,50 0,51 57 Deutschland Hessen 242,77 0,50 58 Italien ARTEA 204,07 0,42 59 Deutschland Rheinland-Pfalz 194,53 0,40 60 Spanien Valencia 173,04 0,36 61 Spanien Galicia 151,41 0,31 62 Frankreich ODEADOM 129,73 0,27 × 63 Spanien Navarra 128,59 0,27 64 Spanien Canarias 121,23 0,25 65 Spanien Murcia 108,91 0,22 × 66 Slowenien AAMRD 106,65 0,22 67 Italien SAISA 99,10 0,20 68 Lettland RSS 98,86 0,20 69 Portugal IFADAP 91,52 0,19 × × 70 Spanien Asturias 81,25 0,17 71 Estland PRIA 67,32 0,14 72 Spanien País Vasco 61,34 0,13 73 Spanien Madrid 57,94 0,12 74 Niederlande PVE 52,83 0,11 75 Niederlande DLG 46,07 0,10 76 Luxemburg Ministère de l'Agriculture 45,07 0,09 × × 77 Spanien La Rioja 43,77 0,09 78 Österreich ZA Salzburg 43,31 0,09 79 Spanien Cantabria 39,45 0,08 × 80 Zypern CAPO 38,61 0,08 81 Spanien Baleares 32,51 0,07 82 Deutschland Bayern Umwelt 26,60 0,05 × × 83 Italien ARBEA 25,78 0,05 × 84 Deutschland Saarland 21,57 0,04 85 Vereinigtes Königreich FC 13,45 0,03 86 Frankreich OFIMER 8,98 0,02 87 Italien FINPIEMONTE 8,72 0,02 88 Deutschland Hamburg 7,41 0,02 89 Malta MRAE 7,33 0,02 × 90 Vereinigtes Königreich CCW 4,58 0,01 91 Deutschland Nordrhein-Westfalen LfEJ 4,35 0,01 92 Deutschland Bremen 2,28 0,00 93 Spanien FROM 1,91 0,00 × 94 Irland DCMNR 1,45 0,00 95 Frankreich SDE 0,22 0,00 Zwischensumme 13 830,96 28,53 INSGESAMT 48 476,48 100,00 Quelle: Zusammenfassender Bericht der Kommission über den Rechnungsabschluss für die Rechnungen des EAGFL-Garantie für das Haushaltsjahr 2005.

Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS)

5.5. Das InVeKoS ist das zentrale Instrument zur Verwaltung und Kontrolle der Flächenbeihilfen, der Tierprämien sowie der neuen Regelung für die einheitliche Flächenzahlung. Es umfasst eine informatisierte Datenbank zur Erfassung der Betriebe und Beihilfeanträge, ein System zur Identifizierung der landwirtschaftlich genutzten Parzellen und ein System zur Kennzeichnung und Registrierung von Tieren.

5.6. Der Hof hat für alle Mitgliedstaaten die InVeKoS-Kontrollstatistiken analysiert. Außerdem prüfte er die Umsetzung des InVeKoS in einer Reihe alter Mitgliedstaaten, in fünf (11) der acht neuen Mitgliedstaaten, die die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung gewählt haben, und in den zwei neuen Mitgliedstaaten (12), die sich für die traditionellen Direktbeihilferegelungen entschieden haben (siehe Anhänge 5. 2 und 5.3 ).

Flächenbeihilfen

5.7. Der Hof hat die InVeKoS-Kontrollergebnisse der Mitgliedstaaten bezüglich der Flächenerklärungen für 2004 (für Zahlungen im Jahr 2005) analysiert (siehe Tabelle 5.2 ). Für alle Mitgliedstaaten zusammengenommen enthielten 40 % der überprüften Anträge Fehler. Diese Fehler beziehen sich auf 2,1 % der von den Zahlstellen geprüften Flächen. Für die EU der 15 erhöhte sich dieser Prozentsatz von 1,8 % im Jahr 2003 auf 2,2 % im Jahr 2004, sodass die auf Kommissionsebene festgelegte Erheblichkeitsschwelle von 2 % (13) überschritten wurde. In den neuen Mitgliedstaaten war der Prozentsatz geringer: Er belief sich im Jahr 2004 auf 2,0 %. Die von den Zahlstellen bei ihren Kontrollen von mindestens 5 % der eingegangenen Anträge ermittelten Fehler werden korrigiert, ehe die Zahlung an den Landwirt getätigt wird. Bei den Zufallskontrollen der 14 Mitgliedstaaten, die das InVeKoS zufrieden stellend umgesetzt haben, wurde eine Fehlerquote von 1,95 % ermittelt. 5.7. Die Kommission hat keine Wesentlichkeitsschwelle von 2 % festgesetzt, die als vertretbare Fehlerquote für die Ausgaben betrachtet werden könnte. Die Vorbehalte im jährlichen Tätigkeitsbericht, auf den sich der Rechnungshof offensichtlich bezieht, betreffen im Wesentlichen das Vorhandensein beträchtlicher Mängel in den Verwaltungs- und Kontrollsystemen. Die Schwelle von 2 % (ausgedrückt in finanziellen Kategorien und nach ABB-Tätigkeit angewandt, ohne andere spezifische Schwellen auszuschließen) wird nur im Falle beträchtlicher Mängel verwendet, die nicht durch eine finanzielle Berichtigung ausgeglichen werden können. Nach Ansicht der Kommission ermöglichen die Ergebnisse der Zufallskontrollen eine angemessene Einschätzung der wahrscheinlichen Fehlerquote in den Anträgen, für die Zahlungen geleistet wurden, wie dies auch aus dem Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 2004 hervorgeht.

Tabelle 5.2 — Flächenbeihilfen, Futterflächen und andere Kulturen — Ergebnisse der im Jahr 2004 im Rahmen des InVeKoS durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen und Fernerkundungsmaßnahmen in Bezug auf Anträge, für die im Jahr 2005 Zahlungen geleistet wurden Mitgliedstaat Eingereichte Anträge Kontrollierte Anträge Anträge mit Fehlern Anzahl Fläche (ha) Durchschnittl. Fläche (ha) Anzahl % Fläche (ha) % Durchschnittl. Fläche (ha) Anzahl % Fläche (ha) % Belgien 39 821 1 000 289,72 25 3 815 9,6 133 656,40 13,4 35 1 584 41,5 1 273,33 1,0 Dänemark 47 391 2 329 078,35 49 2 506 5,3 136 454,12 5,9 54 852 34,0 1 185,91 0,9 Deutschland 298 771 14 050 886,00 47 17 798 6,0 1 093 602,00 7,8 61 7 873 44,2 6 278,00 0,6 Griechenland 318 947 3 995 969,16 13 39 169 12,3 1 018 459,45 25,5 26 9 379 23,9 25 872,12 2,5 Spanien 420 001 17 456 253,40 42 44 212 10,5 1 895 096,68 10,9 43 18 793 42,5 61 788,13 3,3 Frankreich 401 827 23 977 233,71 60 27 365 6,8 1 975 055,48 8,2 72 12 212 44,6 11 231,17 0,6 Irland 130 508 4 727 823,77 36 8 892 6,8 363 336,38 7,7 41 1 441 16,2 1 468,96 0,4 Italien 599 095 7 219 935,24 12 42 540 7,1 819 002,00 11,3 19 20 212 47,5 51 457,19 6,3 Luxemburg 1 935 121 623,00 63 113 5,8 7 200,00 5,9 64 118 104,4 251,66 3,5 Niederlande 44 996 657 563,25 15 3 154 7,0 50 283,43 7,6 16 1 160 36,8 2 450,47 4,9 Österreich 137 677 2 538 918,68 18 8 649 6,3 184 400,41 7,3 21 5 115 59,1 4 169,18 2,3 Portugal 130 854 1 825 638,94 14 7 641 5,8 431 406,95 23,6 56 5 904 77,3 22 391,65 5,2 Finnland 67 090 2 086 152,39 31 4 290 6,4 160 238,86 7,7 37 2 088 48,7 1 105,08 0,7 Schweden 59 058 2 763 403,94 47 3 793 6,4 206 888,21 7,5 55 2 429 64,0 6 550,03 3,2 Vereinigtes Königreich 131 410 14 101 732,67 107 7 091 5,4 907 565,00 6,4 128 4 335 61,1 6 898,37 0,8 Insgesamt 2004 EU-15 2 829 381 98 852 502,22 35 221 028 7,8 9 382 645,37 9,5 42 93 495 42,3 204 371,25 2,2 Insgesamt 2003 (14) 2 840 153 98 843 983,00 35 230 170 8,1 11 309 077,00 11,4 49 97 729 42,5 199 740,00 1,8 Insgesamt 2002 2 894 917 97 955 796,00 34 248 572 8,6 11 656 029,00 11,9 47 94 717 38,1 198 079,00 1,7 Insgesamt 2001 2 935 273 98 275 675,00 33 299 716 10,2 11 638 423,00 11,8 39 105 099 35,1 240 786,00 2,1 Tschechische Republik 18 759 3 529 134,84 188 1 344 7,2 454 565,96 12,9 338 831 61,8 3 765,64 0,8 Estland 18 954 818 453,31 43 1 068 5,6 259 394,41 31,7 243 548 51,3 1 855,02 0,7 Zypern 39 025 173 372,00 4 1 992 5,1 33 691,00 19,4 17 1 770 88,9 5 400,00 16,0 Lettland 69 847 1 338 352,28 19 5 220 7,5 366 043,87 27,4 70 2 667 51,1 11 539,71 3,2 Litauen 238 068 2 550 554,55 11 17 413 7,3 352 572,07 13,8 20 7 418 42,6 6 603,17 1,9 Ungarn 208 809 5 002 586,57 24 11 205 5,4 549 871,90 11,0 49 1 763 15,7 9 442,44 1,7 Malta 4 981 5 152,14 1 1 011 20,3 1 940,72 37,7 2 481 47,6 201,36 10,4 Polen 1 400 401 13 689 068,96 10 78 618 5,6 1 235 809,26 9,0 16 23 061 29,3 21 207,68 1,7 Slowenien 77 049 166 113,00 2 5 093 6,6 16 725,25 10,1 3 5 232 102,7 8 944,87 53,5 Slowakei 12 399 1 831 840,09 148 1 704 13,7 528 587,61 28,9 310 1 042 61,2 8 133,01 1,5 Insgesamt 2004 EU-10 2 088 292 29 104 627,74 14 124 668 6,0 3 799 202 13,1 30 44 813 35,9 77 092,90 2,0 INSGESAMT 4 917 673 127 957 129,96 26 345 696 7,0 13 181 847,42 10,3 38 138 308 40,0 281 464,15 2,1 NB 1: Im Rahmen der Fernerkundung werden zur Überprüfung der InVeKoS-Anträge Satelliten- oder Luftaufnahmen herangezogen. NB 2: Die im Jahr n durchgeführten Kontrollen beziehen sich auf die Zahlungen im Jahr n + 1. Quelle: Der Generaldirektion Landwirtschaft von den Mitgliedstaaten übermittelte InVeKoS-Statistiken.

5.8. Bei den Vor-Ort-Kontrollen fallen unter die bei den geprüften Anträgen nicht vorgefundenen Flächen (15) (siehe Abbildung 5.3 ) sowohl die Ergebnisse der Kontrollen der nach dem Zufallsprinzip ausgewählten Anträge als auch die Ergebnisse der Kontrollen der anhand einer Risikoanalyse ausgewählten Anträge. Wie in den vorangehenden Jahren erwies sich in einigen Mitgliedstaaten die Fehlerquote bei den risikobezogenen Vorgängen als niedriger als bei den per Zufall ausgewählten Vorgängen, was dem widerspricht, was man erwarten könnte. Die Kommission hat sich dieses Problems zwar angenommen, indem sie die Verordnung (EG) Nr. 118/2004 (16) verabschiedete, doch werden sich erst im Jahr 2006 entsprechende Auswirkungen zeigen. 5.8. Die Prüfungen der Kommission haben ergeben, dass einige Mitgliedstaaten Kontrollen per Fernerkundung zu den Zufallskontrollen rechnen, obgleich die Landwirte auf der Grundlage einer Risikoanalyse innerhalb des Gebiets ausgewählt worden sind. Hieraus ergibt sich ein verzerrtes Bild der Statistiken. Was die Unterschiede in den Ergebnissen der beiden Arten der Auswahl anbelangt, so ergibt die Analyse der Kommission, nachdem die verzerrten Angaben aufgrund fehlerhafter Berichterstattung ausgefiltert worden sind, dass nur in Dänemark und in geringerem Umfang in Irland die Ergebnisse der Zufallskontrollen höher sind als die Ergebnisse der Kontrollen auf der Grundlage einer Risikoanalyse (GR ist nicht berücksichtigt).

5.9. Wie im vergangenen Jahr wurde bei rund 40 % der vom Hof geprüften Zahlungen festgestellt, dass die für die vermessenen Felder gemachten Flächenangaben zu hoch waren. Bei etwa einem Drittel der Zahlungen wurden relativ geringfügige Vermessungsfehler festgestellt, und bei einer kleinen Zahl von Fällen waren gravierendere Fehler zu verzeichnen. 5.9. Die Kommission wurde erst vor kurzem über diese Fälle unterrichtet und ist daher nicht in der Lage, sich zu den Feststellungen zu äußern.

5.10. Die Feststellungen des Hofes in Griechenland lassen darauf schließen, dass seit dem letzten Jahr keine erheblichen Verbesserungen erzielt wurden: 5.10.

a) Die Qualität der Kontrollen ist schlecht, und die Feststellungen werden nur unzulänglich bzw. überhaupt nicht dokumentiert. Die Berichterstattung über die Ergebnisse ist unzuverlässig und beruht nicht immer auf tatsächlichen Kontrollbesuchen. b) In einigen lokalen Behörden in Griechenland kommen Parzellenvermessungstechniken zum Einsatz, die zu technischen Toleranzen führen, welche über der zulässigen Höchsttoleranz (5 %) liegen. Die finanziellen Auswirkungen dieser Vorgehensweise lassen sich nicht quantifizieren. a) und b) Die Kommission setzte 2005 ihr vertieftes Prüfungsprogramm und ihre anderen Überwachungsmaßnahmen für Griechenland fort. Acht von insgesamt 13 Prüfbesuchen fanden zum InVeKoS und damit zusammenhängenden Fragen statt. Festgestellte Mängel wurden im Rahmen der Rechnungsprüfung behandelt. Auf Initiative der Kommission haben die griechischen Behörden einen Aktionsplan zur Behebung der Mängel ausgearbeitet, um zu gewährleisten, dass die wichtigsten InVeKoS-Bestandteile verbessert und effizient genutzt werden. Dieser Aktionsplan erstreckt sich auf die vom Hof festgestellten Mängel. Die Kommission überwacht die ordnungsgemäße Umsetzung des Plans.

c) Die Bauernverbände kontrollieren die Eingabe sämtlicher Daten in das EDV-System. Die in das System eingegebenen Daten sind samt und sonders nicht gesichert: Die Bauernverbände können jederzeit vor der Zahlung Änderungen vornehmen und tun dies auch. Im EDV-System wird nicht aufgezeichnet, wann und warum die ursprünglichen Daten geändert wurden. Viele dieser Änderungen sind nicht ordnungsgemäß, doch kann keine genaue Quantifizierung vorgenommen werden. c) Die Kommission hat die Rolle der Bauernverbände beim Antragsverfahren wiederholt kritisiert und die griechischen Behörden im Juni 2004 förmlich aufgefordert, ein neues Antragsverfahren einzuführen. Die griechischen Behörden haben diesen Punkt in ihren Aktionsplan für 2006 aufgenommen. Die Bemerkung des Rechnungshofs gilt nur bis Ende des Antragsjahres 2004 (Haushaltsjahr 2005). Für das Antragsjahr 2005 haben die griechischen Behörden einen Prüfpfad eingeführt, der ermöglicht, alle Änderungen der ursprünglichen Daten zurückzuverfolgen.

d) Der Hof stellte weiterhin überhöhte Angaben in den von den Landwirten eingereichten Flächenerklärungen fest.

5.11. Die gemeldete Fläche, für die der Landwirt eine Zahlung erhält, darf größer oder kleiner sein als die während der Kontrolle vermessene Fläche, sofern eine bestimmte technische Toleranz nicht überschritten wird. In Slowenien wird jedoch die Toleranz von 4 % bei überhöhten Flächenangaben fehlerhaft angewendet, was zu überhöhten Zahlungen führt. 5.11. Die Dienststellen der Kommission haben diesen Punkt bereits bei ihrer Untersuchung im März 2005 festgestellt und die Mitgliedstaaten mit Schreiben vom September 2005 unterrichtet. Dieser Punkt und andere Feststellungen sind Gegenstand der Rechnungsabschlussverfahren.

Das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem in den neuen Mitgliedstaaten

5.12. Ein zentraler Bestandteil des InVeKoS ist das Flächenidentifizierungssystem, in dem alle landwirtschaftlichen Nutzflächen registriert sind. Von den sieben vom Hof besuchten neuen Mitgliedstaaten haben vier beschlossen, Produktionsblöcke als Referenzparzelle (17) des Flächenidentifizierungssystems zu verwenden. Die anderen drei Mitgliedstaaten haben die Katasterparzelle als Referenzparzelle festgelegt.

5.13. Die Prüfung des Hofes hat gezeigt, dass von den geprüften Mitgliedstaaten, die die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung anwenden und Produktionsblöcke als Referenzparzelle gewählt haben, nur in der Tschechischen Republik die Beihilfefähigkeitsdaten für landwirtschaftliche Parzellen im Flächenidentifizierungssystem enthalten sind. In den anderen Mitgliedstaaten enthält das System nur die Beihilfefähigkeitsdaten für die Referenzparzellen. Diese Mitgliedstaaten verlangten jedoch nicht, dass die Anträge Angaben enthielten und ihnen Unterlagen beigefügt waren, mit deren Hilfe sich die einzelnen landwirtschaftlichen Parzellen lokalisieren und vermessen ließen (18). So ließ sich auf der Grundlage der den Behörden zur Verfügung stehenden Angaben nicht gewährleisten, dass alle landwirtschaftlichen Parzellen zuverlässig identifiziert werden. Dieses Versäumnis beeinträchtigte die Durchführung und die Wirksamkeit der Kontrollen zur Aufdeckung und Verhinderung von Fehlern. 5.13. Insofern die landwirtschaftlichen Parzellen unter die Referenzparzellen oder den Produktionsblock fallen und die gesamte beihilfefähige Fläche der Referenzparzelle nicht überschritten wird, ist die landwirtschaftliche Parzelle im Prinzip beihilfefähig. Die Kommission hat im Zeitraum 2004-2005 Vor-Ort-Kontrollen in allen neuen Mitgliedstaaten durchgeführt und ist — auch wenn bei einigen Systemen für die Identifizierung landwirtschaftlich genutzter Parzellen (LPIS) Schwächen festzustellen waren — weitgehend zufrieden mit dem Grad der Umsetzung in den ersten Jahren. Die Funktionsweise der Gegenprüfungen hängt jedoch von der Qualität der Daten des Systems für die Identifizierung Landwirtschaftlicher Parzellen ab, und so hat die Kommission im Rahmen ihrer Prüfbesuche unterstrichen, dass die Blöcke verkleinert werden müssen, und aufgezeigt, wie dies geschehen kann. Bei den jüngsten Gesprächen wurde deutlich, dass es — dank dieser Empfehlungen — merkliche Verbesserungen gibt.

5.14. Infolgedessen bleiben überhöhte Flächenangaben und/oder doppelte Angaben landwirtschaftlicher Parzellen unentdeckt, solange die Referenzparzellenfläche nicht überschritten wird. Nicht gemeldete oder nur teilweise gemeldete Parzellen eines Landwirts können doppelte oder überhöhte Meldungen eines anderen Landwirts ausgleichen, sodass das tatsächliche Ausmaß der überhöhten und/oder doppelten Angaben innerhalb einer Referenzparzelle nicht korrekt ermittelt werden kann. Daher werden entweder gar keine oder zu geringe Beihilfekürzungen und Sanktionen verhängt (19). In Ungarn und in der Slowakei beispielsweise führte dies zu willkürlichen Kürzungen und Sanktionen in Fällen, in denen die Referenzparzellenfläche überschritten wurde, da die Verantwortung für die überhöhte Forderung keinem bestimmten Landwirt zugewiesen werden konnte. In keinem der besuchten Mitgliedstaaten war vorgeschrieben, dass alle beantragten Parzellen innerhalb des Produktionsblocks vor Ort kontrolliert werden mussten. 5.14. Die vom Rechnungshof beschriebenen Risiken sind dem LPIS, das sowohl in den neuen als auch in den alten Mitgliedstaaten auf physischen Blöcken beruht, inhärent und müssen dadurch angegangen werden, dass die Größe der Blöcke begrenzt wird. Durch die Verwendung von Kartenskizzen und anderem grafischen Material verringern sich die Risiken, aber in Zweifelsfällen müssen alle Parzellen innerhalb eines Blocks geprüft werden, was generell empfohlen wird. Nach Ansicht der Kommission ist das auf physischen Blöcken beruhende LPIS, sofern es korrekt angewandt wird, das geeignetste Instrument zur leichteren Identifizierung von Grenzen vor Ort (die Identifizierung ist so in der Regel leichter als beim Kataster gestützten LPIS).

5.15. Während der Vor-Ort-Kontrollen können zu hohe und zu niedrige Parzellenflächenangaben miteinander verrechnet werden, sofern die Katasterfläche nicht überschritten wird. In Polen wurden über die Katasterfläche hinausgehende Flächen einer Parzelle mit bei anderen Parzellen festgestellten Flächendefiziten verrechnet. Die finanziellen Auswirkungen dieses Fehlers lassen sich nicht quantifizieren. 5.15. Dieses Problem wurde von der Kommission festgestellt und wird derzeit geprüft. a) Die Kommission wird dies auf der bilateralen Sitzung mit den Mitgliedstaaten zur Sprache bringen. b) Dieser Punkt wird bei den Untersuchungen durch die Kommissionsdienststellen geprüft.

5.16. Außerdem wurden folgende weitere Probleme festgestellt: a) Ungarn: Die Kontrollergebnisse wurden bei der Berechnung der einheitlichen Flächenzahlung nicht oder nicht korrekt berücksichtigt (20). b) Polen: Die nationalen Ergänzungszahlungen (21) werden unter restriktiveren Bedingungen vorgenommen als die einheitlichen Flächenzahlungen. Bei Nichterfüllung der nationalen Kriterien wurden die einheitlichen Flächenzahlungen auf gleiche Art gekürzt wie die nationalen Zahlungen, obwohl die Kriterien der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung erfüllt waren. Dies steht nicht mit den EU-Rechtsvorschriften in Einklang. Außerdem wird bei den Verwaltungsgegenkontrollen eine Toleranz für etwaige Unterschiede zwischen den im Antrag angegebenen Flächen und den im Flächenidentifizierungssystem verzeichneten Flächen eingeräumt, was nur bei an Ort und Stelle kontrollierten Parzellen zulässig ist.

5.17. In fünf Mitgliedstaaten (22) wurde eine Bewertung der angewendeten Risikofaktoren für das Antragsjahr 2004 entweder nicht vorgenommen oder nicht dokumentiert; für das Antragsjahr 2005 (relevant für das Haushaltsjahr 2006) fand eine solche Bewertung nicht statt. 5.17. Im Rahmen des allgemeinen Plans zur Verbesserung der Statistiken und ihrer Verwendung drängen die Kommissionsdienststellen seit 2005 auf den Sitzungen mit den Mitgliedstaaten auf eine Evaluierung der Risikoanalyse durch die Mitgliedstaaten.

5.18. Im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung war für den Fall, dass die in einem Mitgliedstaat insgesamt zu zahlende Beihilfe den nationalen Finanzrahmen überstieg, eine proportionale Kürzung der Hektarbeihilfe vorgeschrieben. Die Mitgliedstaaten waren verpflichtet, die Kommission bis 30. November 2004 über die Kürzungsrate zu informieren. Die tschechischen Behörden konnten für die Angabe der insgesamt beantragten Fläche, auf deren Grundlage die Kürzung der Beihilfe um 1,63 % berechnet wurde, keine Belege beibringen. Ungarn und Litauen übermittelten den endgültigen Kürzungskoeffizienten nicht fristgerecht. 5.18.-5.19. Die Kommission wird den Bemerkungen des Rechnungshofs Folge leisten.

5.19. Gemäß den Verordnungen wird die einheitliche Flächenzahlung in einem Mal getätigt, und zwar zwischen dem 16. Oktober 2004 und dem 30. April 2005. Ungarn nahm zwei Zahlungen vor. Für diese Praxis gibt es keine Rechtsgrundlage.

5.20. In der vom Hof nach dem Zufallsprinzip ausgewählten Stichprobe von 20 Vorgängen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung wurden fünf überhöhte Zahlungen festgestellt, bei denen die Fehlerquote erheblich war. Vier dieser überhöhten Zahlungen beruhten auf überhöhten Angaben der Antragsteller, während die fünfte unter eine nach der Verordnungsfrist eingereichte Änderung des Antrags fiel. 5.20. Die Kommission wird die Feststellungen des Rechnungshofs prüfen.

Tierprämien

5.21. Die Kommissionsstatistiken über Tierprämien weisen die Zahl der Tiere aus, die in den Anträgen der Landwirte angegeben, von den Kontrolleuren aber nicht vorgefunden oder als nicht beihilfefähig betrachtet wurden. Bei der größten Regelung, der Mutterkuhprämie (siehe Tabelle 5.3 und Abbildung 5.4 ), kontrollierten die Mitgliedstaaten 14,9 % der gemeldeten Tiere und stellten fest, dass 1,8 % der Tiere fehlten oder nicht prämienberechtigt waren. Insgesamt gibt es beim Anteil der fehlenden bzw. nicht prämienberechtigten Rinder von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat nur geringfügige Unterschiede. Für Italien, Malta und Slowenien ist der Anteil jedoch sehr hoch (bei der Mutterkuhprämie in Italien 11,4 % und in Slowenien 48,2 %; bei der Sonderprämie für Rindfleisch in Malta 11,8 %, in Italien 21,8 % und in Slowenien 56,2 %). 5.21. Die italienischen Statistiken weisen tatsächlich einen relativ hohen Prozentsatz an Kürzungen auf, aber der Prozentsatz der betreffenden Landwirte ist 2004 stark gesunken, was darauf hindeutet, dass sich die Probleme auf weniger Landwirte konzentrieren. Diese Frage wird mit den italienischen Behörden weiter erörtert, um die Gründe für diesen hohen Prozentsatz herauszufinden. Kontrollen in Malta und Slowenien haben bereits ergeben, dass die Statistiken unzuverlässig sind, weshalb die Kommission eine Überarbeitung der Statistiken gefordert hat.

Tabelle 5.3 — InVeKoS-Kontrollen in Bezug auf die Mutterkuhprämie — Ergebnisse der Vor-Ort-Kontrollen im Jahr 2004, bezogen auf Anträge, für die im Jahr 2005 Zahlungen geleistet wurden Mitgliedstaat Kontrollierte Anträge Teilweise abgelehnte kontrollierte Anträge Vollkommen abgelehnte kontrollierte Anträge Kontrollierte Tiere Abgelehnte kontrollierte Tiere Gesamtzahl der eingereichten Anträge Anzahl % Anzahl % Anzahl % Gesamtzahl der gemeldeten Tiere Anzahl % Anzahl % Belgien 14 886 707 4,7 6 0,8 3 0,4 395 197 30 885 7,8 58 0,2 Dänemark 8 650 1 047 12,1 5 0,5 3 0,3 109 355 25 066 22,9 18 0,1 Deutschland 32 899 3 508 10,7 227 6,5 81 2,3 641 781 87 995 13,7 1 125 1,3 Griechenland 10 849 3 728 34,4 201 5,4 22 0,6 209 825 125 424 59,8 1 179 0,9 Spanien 59 800 5 195 8,7 293 5,6 44 0,8 1 758 858 311 213 17,7 4 188 1,3 Frankreich 117 249 13 958 11,9 1 024 7,3 217 1,6 4 214 721 548 148 13,0 2 181 0,4 Irland 61 840 4 698 7,6 421 9,0 19 0,4 1 104 521 132 916 12,0 603 0,5 Italien 55 850 8 443 15,1 212 2,5 288 3,4 763 119 122 665 16,1 13 954 11,4 Luxemburg 491 62 12,6 4 6,5 0 0,0 23 288 4 959 21,3 12 0,2 Niederlande 4 549 648 14,2 16 2,5 30 4,6 73 105 10 015 13,7 141 1,4 Österreich 92 616 6 563 7,1 408 6,2 79 1,2 403 022 69 724 17,3 876 1,3 Portugal 24 849 2 792 11,2 91 3,3 41 1,5 364 386 59 322 16,3 345 0,6 Finnland 1 666 225 13,5 29 12,9 4 1,8 41 499 6 714 16,2 126 1,9 Schweden 9 809 590 6,0 2 0,3 1 0,2 152 363 10 661 7,0 8 0,1 Vereinigtes Königreich 43 778 5 457 12,5 410 7,5 33 0,6 1 709 788 235 665 13,8 1 499 0,6 Insgesamt EU-15 539 781 57 621 10,7 3 349 5,8 865 1,5 11 964 828 1 781 372 14,9 26 313 1,5 Malta 0 0 0,0 0 0,0 0 0,0 0 0 0,0 0 0,0 Slowenien 27 813 2 832 10,2 825 29,1 45 1,6 98 537 13 556 13,8 6 534 48,2 Insgesamt EU-2 27 813 2 832 10,2 825 29,1 45 1,6 98 537 13 556 13,8 6 534 48,2 Insgesamt 2004 — EU-17 567 594 60 453 10,7 4 174 6,9 910 1,5 12 063 365 1 794 928 14,9 32 847 1,8 Insgesamt 2004 — EU-15 539 781 57 621 10,7 3 349 5,8 865 1,5 11 964 828 1 781 372 14,9 26 313 1,5 Insgesamt 2003 — EU-15 (23) 522 146 66 340 12,7 4 596 6,9 1 683 2,5 11 998 677 2 060 855 17,2 25 052 1,2 Insgesamt 2002 — EU-15 539 093 78 087 14,5 6 056 7,8 2 933 3,8 11 934 249 2 230 816 18,7 45 408 2,0 NB 1: Ein Antrag wird vollkommen abgelehnt, wenn die Zahl der gemeldeten Tiere um mehr als 20 % von der Zahl der prämienberechtigten Tiere abweicht oder wenn die Abweichung auf absichtliche Unregelmäßigkeiten zurückzuführen ist. NB 2: Die im Jahr n durchgeführten Kontrollen beziehen sich auf die Zahlungen im Jahr n + 1. Quelle: Der Generaldirektion Landwirtschaft von den Mitgliedstaaten übermittelte InVeKoS-Statistiken.

5.22. Bei den Schaf- und Ziegenprämien sank der Anteil der überdeklarierten Tiere von 8,2 % im Jahr 2003 auf 6,3 %. Italien und Slowenien melden bei den Schaf- und Ziegenprämien wesentlich höhere Fehlerquoten (10 % bzw. 24,1 %) als die anderen Mitgliedstaaten (1,2 %). Der Hof stellte in Griechenland, Spanien, Frankreich, den Niederlanden sowie im Vereinigten Königreich Probleme fest. Die Bestandsverzeichnisse werden schlecht geführt. Diese Verzeichnisse können keine zuverlässige Bestätigung dafür liefern, dass die Vorschriften in Bezug auf den Haltungszeitraum eingehalten wurden. Ebenso wenig eignen sie sich für den Abgleich der im Antrag angegebenen Zahl Schafe mit der bei der Kontrolle vorgefundenen Zahl. 5.22. Hinsichtlich der Feststellungen zu Italien und Slowenien wird auf die Antwort zu Nummer 5.20 verwiesen. Bei den Prüfbesuchen der Kommission in Griechenland, Spanien, Frankreich, den Niederlanden und anderen Mitgliedstaaten im Jahre 2005 wurde festgestellt, dass die Bestandsregister der Landwirte Schwachstellen aufweisen; diese Feststellungen werden derzeit im Rahmen der Rechnungsprüfungsverfahren geprüft.

5.23. In Malta wurden Beihilfekürzungen und Sanktionen im Zusammenhang mit Rinder- und Schafprämien systematisch falsch berechnet. 5.23. Dieser Punkt wird im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens geprüft, sobald die Kommission nähere Informationen zu den Feststellungen des Rechnungshofs erhalten hat.

5.24. Im Allgemeinen sind die nationalen Statistiken über Tierprämien immer noch weniger zuverlässig als die entsprechenden Statistiken über Flächenbeihilfeanträge. Wegen der häufigen Tierverbringungen und der komplexen Bedingungen der Tierprämienregelungen ist das Risiko überhöhter Zahlungen höher. Insgesamt haben die Überprüfungen des Hofes keine Nachweise erbracht, die wesentlich von den InVeKoS-Statistiken abweichen.

Olivenöl

5.25. Der Hof hat neun Erzeugungsbeihilfezahlungen für Olivenöl in Spanien, Griechenland und Italien geprüft (24). Diese Mitgliedstaaten meldeten Zahlungen von rund 2 000 Millionen Euro. Bei allen Vorgängen waren eine überhöhte Zahlung und/oder ein oder mehrere formale Fehler zu verzeichnen. Die beiden Fälle in Italien wurden für nicht ordnungsgemäß befunden. Die Ergebnisse deuten darauf hin, dass die Kontrolle der Erzeugungsbeihilferegelung erhebliche Schwachstellen aufweist und allgemeiner, dass auch die Zuverlässigkeit des geografischen Informationssystems (GIS) für den Olivenanbau erheblich beeinträchtigt ist. Dieses System, das mit Luftaufnahmen arbeitet, dient der Überprüfung des Vorhandenseins der mit Ölbäumen bepflanzten Parzellen. 5.25. Wie die Kontrollen der Ölmühlen ist auch das Oliven-GIS Bestandteil der Kontrollregelung für die Erzeugungsbeihilfe. Das Oliven-GIS ist erst seit dem Wirtschaftsjahr 2003/2004 obligatorisch. Bei den Prüfungen, die die Kommission seit 2003 im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens durchgeführt hat, wurden in den vom Rechnungshof geprüften Mitgliedstaaten gleichartige Mängel festgestellt, insbesondere bei der Aktualisierung des GIS für den Olivenanbau, der Anwendung von Sanktionen für Ölmühlen und der Verwendung des GIS für den Olivenanbau zur Kontrolle der Erträge bzw. zur Anwendung der vorgeschriebenen Sanktionen auf Erzeuger, die eine zu hohe Zahl von Olivenbäumen melden. Die Mitgliedstaaten wurden unterrichtet, das Rechnungsabschlussverfahren ist angelaufen. Finanzielle Berichtigungen werden vorgenommen, wenn sich ein tatsächliches Risiko für den EAGFL bestätigt.

5.26. Das GIS hätte ab dem Wirtschaftsjahr 2003/2004 vollständig einsatzbereit sein müssen. Ursprünglich war die Kommission dafür zuständig, seine Fertigstellung zu bescheinigen, änderte die Verordnung jedoch dahin gehend, dass die Mitgliedstaaten nach vollständiger Errichtung des Systems eine entsprechende Mitteilung machen mussten. Die Mitgliedstaaten bestätigten zwar die Fertigstellung des GIS, doch ist die in allen Mitgliedstaaten versäumte Aktualisierung der GIS-Daten (alphanumerische Datenbank, tatsächliche Anzahl der Ölbäume, Neuanpflanzungen und Produktionspotenzial) nach Auffassung des Hofes ein klares Zeichen dafür, dass das System noch immer nicht als vollständig einsatzfähig betrachtet werden kann. Dies hat erhebliche Auswirkungen, denn das GIS für den Olivenanbau wird mit dem InVeKoS fusioniert werden und als Grundlage für die Berechnung der Zahlungsansprüche und für die Verwaltung und Kontrolle der neuen Betriebsprämienregelung (25) (Leistung flächenbezogener Zahlungen an die Olivenbauern) dienen. 5.26. Die Mängel des GIS für den Olivenanbau sind auch der Kommission bekannt; sie teilt die Bedenken des Rechnungshofs zur Durchführung der Reform. Während des Rechnungsabschlussverfahrens wurden den Mitgliedstaaten Empfehlungen gegeben. Auf der Grundlage der Ausgaben für die neuen Regelungen wird das Risiko für den EAGFL bewertet und werden gegebenenfalls finanzielle Berichtigungen vorgenommen.

5.27. Der Durchschnittsertrag für das Anbaugebiet wird jedes Jahr von der Kommission festgelegt. Die Kommission kann nur schwer überprüfen, ob die Mitgliedstaaten anhand dieser Durchschnittserträge angemessen kontrollieren, ob die beantragten Erzeugungsmengen beihilfefähig sind, und dass sie keine vorschriftswidrigen Zahlungen leisten (siehe das Beispiel Italien in Ziffer 5.25). 5.27. Die Einhaltung des Durchschnittsertrags ist keine Voraussetzung für die Beihilfefähigkeit, aber ein Instrument zur Kontrolle der tatsächlichen Olivenölerzeugung. Ist die über dem Durchschnittsertrag liegende Erzeugung nicht gerechtfertigt, ist es möglich, dem Landwirt einen Teil der ihm normalerweise zustehenden Beihilfe nicht zu zahlen. Bei ihren Prüfungen hat die Kommission die Mitgliedstaaten aufgefordert, die Wirksamkeit ihrer Ertragskontrollen nachzuweisen, und hat für Italien finanzielle Berichtigungen vorgenommen, u.a. weil es eine solche Kontrolle in diesem Land nicht gibt. In Spanien und Griechenland hat die Kommission Folgendes kritisiert: — das Vorgehen auf der Grundlage eines einzigen Kriteriums, ohne gründliche Analyse; — die offensichtlich fehlende Wirksamkeit dieses Vorgehens, da der überwiegende Teil der geprüften Erzeugung letztendlich als beihilfefähig erklärt wurde.

Entwicklung des ländlichen Raums

EU der 15

5.28. Die im Rahmen des EAGFL-Garantie getätigten Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums beliefen sich im Jahr 2005 auf 6 311 Millionen Euro (13 % der GAP-Ausgaben). Darunter fallen die Ausgaben für Agrarumweltregelungen, Ausgleichszulagen für die Landwirtschaft in benachteiligten Gebieten, Ausgaben für die Forstwirtschaft, Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben und die Unterstützung für Junglandwirte und für Landwirte, die in den Ruhestand zu treten beabsichtigen.

5.29. In den meisten Fällen ist der Anspruch auf Unterstützung für die Entwicklung des ländlichen Raums an die Bedingung geknüpft, dass die Begünstigten bestimmte (oft komplexe) Verpflichtungen erfüllen, z. B. die Einhaltung der guten landwirtschaftlichen Praxis. Die Beihilfen werden auf der Grundlage der verwendeten Hektarflächen berechnet. Bei der Prüfung des Hofes wurde eine hohe Fehlerquote festgestellt, da die Landwirte ihre Verpflichtungen nicht einhielten oder die wichtigsten Beihilfefähigkeitsbedingungen von den Behörden nicht überprüft wurden. 5.29. Die Kommission wird die vom Rechnungshof genannten Probleme eingehend prüfen, sobald die Antworten der Mitgliedstaaten vorliegen.

Befristetes Instrument für die Entwicklung des ländlichen Raums in den neuen Mitgliedstaaten

5.30. Für die neuen Mitgliedstaaten gilt eine besondere Regelung für die Entwicklung des ländlichen Raums (26), mit der die vier so genannten „flankierenden Maßnahmen“ (27) und einige spezifische Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung (28) unterstützt werden (die Zahlungen im Jahr 2005 beliefen sich auf 1 069 Millionen Euro).

5.31. Die finanziell wichtigste Maßnahme in Polen ist die Maßnahme zugunsten benachteiligter Gebiete, für die im Jahr 2005 225,8 Millionen Euro gezahlt wurden. Eine der Förderbedingungen, die die Landwirte bei dieser Maßnahme erfüllen müssen, ist die Anwendung der guten landwirtschaftlichen Praxis im üblichen Sinne. Im polnischen Programm für die Entwicklung des ländlichen Raums werden diesbezüglich überprüfbare Standards festgelegt, die im Rahmen der 5 %-Kontrollen an Ort und Stelle kontrolliert werden. Bei diesen Überprüfungen wurde ein hohes Maß an Verstößen gegen die Standards festgestellt: ein oder mehrere Verstöße in 3 281 Betrieben (9,6 % der kontrollierten Betriebe).

5.32. Nach polnischem Recht wird ein Landwirt bei einem ersten Verstoß lediglich verwarnt und nicht mit Sanktionen belegt. Dies war bei allen Landwirten der Fall, sodass keine Wiedereinziehungen vorgenommen oder Sanktionen verhängt wurden. Dies stimmt nicht mit dem EU-Recht überein: Bei Verstößen gegen eine Förderbedingung der Ratsverordnung (29) sollten die zu zahlenden Beträge gekürzt werden. Der Gesamtwert der betroffenen Zahlungen belief sich auf 0,8 Millionen Euro. 5.32. Dieses Problem wurde von der Kommission bereits festgestellt; das Rechnungsabschlussverfahren wurde bereits eingeleitet, und es werden möglicherweise finanzielle Berichtigungen vorgenommen.

Ausfuhrerstattungen

5.33. Die an die Ausführer von landwirtschaftlichen Erzeugnissen der EU gezahlten Ausfuhrerstattungen gleichen die Differenz zwischen den EU-Binnenmarktpreisen und den Weltmarktpreisen aus und ermöglichen es, die überschüssige EU-Erzeugung auf dem Weltmarkt abzusetzen (30). Im Jahr 2005 beliefen sich die Erstattungen auf rund 3 Milliarden Euro, was 7,5 % der im Rahmen der GAP getätigten Ausgaben entsprach. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, bei 5 % der Ausfuhren Warenkontrollen vorzunehmen, um sicherzustellen, dass ordnungsgemäße Angaben gemacht wurden und ein Anspruch auf die beantragte Ausfuhrerstattung besteht. Außerdem müssen sie für den Fall, dass der Ort des Ausgangs der Waren aus dem EU-Gebiet nicht derselbe ist wie der Ort, an dem die Warenkontrolle durchgeführt wurde, Substitutionskontrollen vornehmen. Die Kommission überwacht die Qualität und die Anzahl dieser Kontrollen.

5.34. Da die Beendigung der Abschlussverfahren geraume Zeit in Anspruch nimmt, wurde in Bezug auf die von der Kommission im Jahr 2004 bei Prüfungen in den Mitgliedstaaten festgestellten Schwachstellen (31) noch keine endgültige Entscheidung für oder gegen eine Finanzkorrektur getroffen. Im Jahr 2005 wurden in Belgien Probleme im Zusammenhang mit vorherigen Ankündigungen festgestellt. 5.34. Inzwischen wurden zwei Prüfungen ohne finanzielle Berichtigungen (Polen, Litauen) abgeschlossen. Bei den übrigen Prüfungen, bei denen Mängel festgestellt worden sind, ist das Rechnungsabschlussverfahren im Gange (Irland, Italien, Niederlande, Frankreich, Spanien, Deutschland, Vereinigtes Königreich) und erfolgen möglicherweise finanzielle Berichtigungen.

5.35. Der Hof gelangte aufgrund seiner Prüfung der im Zeitraum 2004-2006 in elf Mitgliedstaaten durchgeführten Waren- und/oder Substitutionskontrollen zu folgendem Ergebnis: 5.35.

a) Die grundlegende Vorschrift, dass solche Kontrollen dem Ausführer am Beladeort nicht stillschweigend angekündigt werden dürfen, wurde nicht systematisch eingehalten (Belgien, Dänemark, Deutschland, Frankreich, Italien, Niederlande, Vereinigtes Königreich). a) Die Kommissionsdienststellen haben bei ihren Kontrollen vor Ort festgestellt, dass der Zeitpunkt der Warenkontrollen bisweilen zu leicht vorherzusagen ist. Deshalb wurden die Mitgliedstaaten auf der Sitzung des Verwaltungsausschusses für Handelsmechanismen vom März 2005 daran erinnert, dass sie bei Warenkontrollen in den Anlagen des Ausführers unterschiedliche Ankunftszeiten handhaben sollten; außerdem wurde eine diesbezügliche Arbeitsunterlage (D(2005) 12998) auf der Sitzung des Verwaltungsausschusses vom Juni 2005 erörtert. Es werden obligatorische Maßnahmen in Erwägung gezogen.

b) Es gab erhebliche Schwachstellen bei der Überprüfung der Zutaten für die Herstellung von nicht unter Anhang I fallenden Waren, wie z. B. Kekse, Süßwaren, Whisky usw., für die Erstattungen gezahlt werden (Belgien, Deutschland, Frankreich (32), Italien (32), Vereinigtes Königreich (32)). b) Die Kommissionsdienststellen werden die Feststellungen des Rechnungshofs und die Antworten der Mitgliedstaaten prüfen und geeignete Maßnahmen treffen.

c) Eine übermäßig hohe Zahl von Warenkontrollen bezog sich auf Sendungen, für die die beantragte Erstattung weniger als 200 Euro betrug (33). Den Bestimmungen zufolge sollten solche Vorgänge ausgenommen werden, wobei nur Fälle, in denen Betrug und Missbrauch verhindert werden sollen, eine Ausnahme bilden. c) Die Kommissionsdienststellen prüfen diesen Aspekt routinemäßig im Rahmen ihrer Warenkontrollen. Einige Mitgliedstaaten nehmen tatsächlich Kontrollen der Ausfuhren vor, deren Menge unter der Mindestschwelle liegt; die Kommissionsdienststellen haben keine Beweise dafür gefunden, dass dies auf Kosten der Mindestanforderungen der Kontrollen bei Ausfuhren oberhalb der Schwellen geschieht.

d) Bei einer erheblichen Zahl von Sendungen, die zollamtlich verschlossen wurden, werden am Ort der Ausfuhr aus der EU keine Substitutionskontrollen vorgenommen, obwohl die Sendungen am Beladeort keiner Warenkontrolle unterzogen wurden (34). Insbesondere Dänemark (35) und die Niederlande erlaubten es bevollmächtigten Ausführern, selbst Zollverschlüsse anzubringen. d) Gemäß Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 2090/2002 werden keine Substitutionskontrollen vorgenommen, wenn die Ausfuhrzollstelle das Transportmittel verschlossen hat. Auf der Sitzung des Verwaltungsausschusses für Handelsmechanismen vom März 2002 hat die Kommission jedoch betont, dass der Verschluss durch einen bevollmächtigten Händler nicht den Zollverschluss durch die Zollstelle ersetzen kann. Die Dienststellen der Kommission prüfen derzeit den Vorschlag des Rechnungshofs, von den Substitutionskontrollen nur Sendungen auszuschließen, die einer Warenkontrolle unterzogen wurden. Die Kommission wird die Feststellungen des Rechnungshofs zu Dänemark und den Niederlanden sowie die Antworten dieser Mitgliedstaaten prüfen und erforderlichenfalls weitere Untersuchungen durchführen.

e) Da im Vereinigten Königreich und in einigen französischen Häfen die Anwesenheit von Zollbediensteten bei der zollamtlichen Prüfung an der Ausgangszollstelle der EU durch computergestützte Aufzeichnungen ersetzt wurde, werden die notwendigen Kontrollen auf Unversehrtheit der Zollverschlüsse nicht mehr durchgeführt. e) Gemäß Artikel 10 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung (EG) Nr. 2090/2002 ist eine 100%ige Kontrolle der Zollverschlüsse nicht erforderlich. Nach Ansicht der Kommission sind systematische Kontrollen der Zollverschlüsse durch die Zollstellen am Zugang zu Seehäfen nützlich, können aber unterbleiben, wenn die Zollstellen über ausreichende Informationen und Zusicherungen anderer Quellen verfügen.

5.36. Der Hof gelangt zu der Schlussfolgerung, dass in diesen Bereichen erhebliche Verbesserungen erforderlich sind, ehe er Sicherheit gewinnen kann, dass das System der Warenkontrolle bei Ausfuhrerstattungssendungen zufrieden stellend funktioniert. Außerdem kann der Hof nicht bestätigen, dass für das EAGFL-Jahr 2005 die erforderliche Anzahl von Kontrollen durchgeführt und überprüft wurde und etwaige Berichtigungen vorgenommen wurden, da diese Angaben der Kommission erst nach dem 30. April 2006 übermittelt werden. 5.36. Nach Ansicht der Kommission funktioniert das System von Waren- und Substitutionskontrollen bereits in zufrieden stellendem Maße, so dass bei den zugrunde liegenden Vorgängen hinreichende Sicherheit gegeben ist. In dem Bemühen um eine weitere Verbesserung des Systems beabsichtigt die Kommission allerdings, die Rechtsvorschriften über Warenkontrollen zu ändern, damit die Prüfungen weniger vorhersehbar werden und das Substitutionsrisiko verringert wird. Was andere vom Rechnungshof festgestellte Schwächen anbelangt, so wird die Kommission die Feststellungen des Rechnungshofs und die Antworten der Mitgliedstaaten prüfen und erforderlichenfalls geeignete Maßnahmen treffen.

Nachgängige Prüfung der an Händler und Verarbeiter gezahlten Beihilfen

5.37. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet (36), hinsichtlich einer Reihe von GAP-Beihilfen, zu denen die Ausfuhrerstattungen, die Verarbeitungs- und Umwandlungsbeihilfen, die Beihilfen für die Verarbeitung von Baumwolle, Olivenöl und Tabak und einige Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums zählen, jährliche Programme nachgängiger Prüfungen der Geschäftsunterlagen durchzuführen. Die Mitgliedstaaten müssen sich von der tatsächlichen Durchführung und von der Ordnungsmäßigkeit der Transaktionen überzeugen und dafür sorgen, dass die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereingezogen werden.

5.38. Im Rahmen ihrer Begleitung nimmt die Kommission eine Überwachungs- und Koordinierungsaufgabe wahr, um sicherzustellen, dass die Risikoanalyse- und Kontrollprogramme der Mitgliedstaaten angemessen sind. Außerdem umfasst die Begleitung die Analyse der von den Mitgliedstaaten übermittelten einschlägigen Berichte und sonstigen Unterlagen und gegebenenfalls Besuche in den Mitgliedstaaten, um die Umsetzung der Verordnung an Ort und Stelle zu kontrollieren. Für das Jahr 2005 stellte der Hof Folgendes fest: 5.38.

a) Die Kommission hat bei der Begleitung und Analyse der übermittelten Unterlagen Fortschritte erzielt, ist jedoch noch immer nicht in der Lage, vollständige und vergleichbare Angaben über die kontrollierten Vorgänge und den Wert der aufgedeckten Unregelmäßigkeiten und der wiedereingezogenen Beträge vorzulegen. Sie hat Änderungen der Rechtsvorschriften vorgenommen, um die Berichterstattung über die Ergebnisse der nach der Zahlung durchgeführten Kontrollen zu verbessern, doch ist noch nicht bekannt, welche Wirkung diese Änderungen hatten. a) Die Kommission begrüßt, dass der Rechnungshof die Anstrengungen anerkennt, die unternommen wurden, um die Berichterstattung der Mitgliedstaaten über nach der Zahlung durchgeführte Kontrollen sowie die Begleitung und Analyse der übermittelten Unterlagen zu verbessern. Die Kommission ist der Auffassung, dass sie bereits hinreichende Informationen über die kontrollierten Vorgänge und die aufgedeckten Unregelmäßigkeiten erhält. Die Berichterstattung wurde mit der Verordnung (EG) Nr. 40/2006, die ermöglicht, den potenziellen Umfang der Unregelmäßigkeiten für alle Ausgabenkategorien einzuschätzen, weiter verbessert.

b) Die Kommission hat erneut spezifische Prüfbesuche in drei Mitgliedstaaten durchgeführt, um die Umsetzung der Verordnung zu untersuchen. Diese Prüfbesuche deckten nicht alle Risiken ab und bezogen sich nicht auf eine ausreichende Zahl von Kontrollen der Mitgliedstaaten, sodass sie keine Einschätzung der Einhaltung der Verordnungsvorschriften und der Qualität der durchgeführten Kontrollen ermöglichten. Im Rahmen von drei weiteren Prüfungen wurde die Bereitschaft der neuen Mitgliedstaaten zur Anwendung der Verordnung beurteilt, und bei der im Zusammenhang mit 19 Konformitätsprüfungen durchgeführten Arbeit wurde mindestens eine nach der Zahlung durchgeführte Kontrolle überprüft. Für diese Konformitätsprüfungen wird noch keine Standardmethode angewendet, und es wurde noch kein Standardformat für die Berichterstattung über die geprüften Kontrollen entwickelt, was die Vergleichbarkeit und eine aussagekräftige Analyse erschwert. b) Nach Ansicht der Kommission war die Zahl der im Jahr 2005 kontrollierten nachgängigen Prüfungen ausreichend und entsprach den Zielen der Prüfungen. Im Jahre 2006 hat die Kommission bereits drei spezifische Prüfbesuche zu nach der Zahlung vorgenommenen Kontrollen gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 durchgeführt, und zwar in Italien, Dänemark und den Niederlanden. Weitere Prüfbesuche sind für Herbst 2006 anberaumt. Die „Konformitätsreferate“ haben 2006 die Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 im Rahmen ihrer Prüfbesuche zu sektorspezifischen Fragen weiter geprüft.

c) Die Kommission hat begonnen, das Ausmaß der (vom Hof in seinen früheren Berichten monierten) Rückstände bei den geplanten Kontrollen in einigen Mitgliedstaaten zu beurteilen. Erste Ergebnisse haben bestätigt, dass vier Mitgliedstaaten die vorgeschriebene Mindestzahl von nach der Zahlung durchgeführten Kontrollen nicht erreicht haben. Bisher wurden jedoch noch keine Abhilfemaßnahmen getroffen. c) Die Kommission hat das Ausmaß der Rückstände bei den geplanten Kontrollen bereits evaluiert. Abhilfemaßnahmen wurden im Rahmen von Prüfbesuchen in zwei Mitgliedstaaten, in denen die Rückstände am größten sind, bereits eingeleitet. Die betreffenden beiden Mitgliedstaaten wurden aufgefordert, Aktionspläne zur Beseitigung der Rückstände auszuarbeiten. Diese Pläne, aus denen die Zahl der ausstehenden Kontrollen im Vergleich zu den verfügbaren Mitteln sowie die Fristen für die Durchführung der Kontrollen klar hervorgehen müssen, sind der Kommission mitzuteilen, die die Durchführung dieser Pläne genau überwacht.

d) Die Kommission ist nicht in der Lage, umfassend zu bewerten, inwieweit die Verordnung zur Aufdeckung und Wiedereinziehung von vorschriftswidrigen Zahlungen geführt hat (37) (38). d) Die Kommission ist der Auffassung, dass sie die Wirksamkeit der Verordnung zur Aufdeckung etwaiger vorschriftswidriger Zahlungen beurteilen kann.

5.39. Als Folgemaßnahme zu seiner Arbeit im Jahr 2003 führte der Hof erneut Prüfbesuche in sieben Mitgliedstaaten durch, um die erzielten Fortschritte zu beurteilen. Dabei stellte er zwar fest, dass sich die Gesamtqualität der geprüften Kontrollen verbessert hatte, entdeckte jedoch noch Mängel bei der Wiedereinziehung von Beträgen, wenn im Rahmen der Kontrollen Unregelmäßigkeiten aufgedeckt worden waren. Außerdem wurden die geplanten nach der Zahlung durchzuführenden Kontrollen nicht rechtzeitig abgewickelt. In zwei Mitgliedstaaten wurde die Mindestanzahl von Kontrollen weiterhin nicht eingehalten. 5.39. Die Kommission begrüßt, dass der Rechnungshof die erzielten Verbesserungen anerkennt. Für die Wiedereinziehung von vorschriftswidrig gezahlten Beträgen sind nicht die Dienststellen zuständig, die mit den nach der Zahlung durchzuführenden Kontrollen betraut sind, sondern die Zahlstellen. Im Zusammenhang mit den anhaltenden Verzögerungen bei der Durchführung der Kontrollen in zwei Mitgliedstaaten hat die Kommission Abhilfemaßnahmen eingeleitet, wie unter Nummer 5.38 Buchstabe c dargelegt.

5.40. Gemäß der Verordnung werden die nachgängigen Kontrollen in Bezug auf die Vorgänge des Jahrs 2005 im Zeitraum Juli 2006 bis Juli 2007 durchgeführt. Diese Kontrollen können sich auch auf andere Vorgänge als die des Jahrs 2005 beziehen. Die Ergebnisse sind der Kommission bis spätestens 1. Januar 2008 zu übermitteln, wonach die Kommission eine Überprüfung vornehmen wird und beschließen kann, Ausgaben auszuschließen. Aus diesem Grund bietet sich dem Hof für die EAGFL-Vorgänge des Jahrs 2005 keine Zuverlässigkeitsgewähr. 5.40. Nach Ansicht der Kommission ist eine Zuverlässigkeitsgewähr anhand der nachgängigen Kontrollen möglich, da das Kontrollsystem als solches operationell ist. Darüber hinaus sieht die Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 ein System von Ex-Post-Kontrollen innerhalb eines umfassenden Verwaltungs- und Kontrollsystems für die Agrarausgaben vor (siehe Antwort unter Nummer 5.59). Es handelt sich dabei um eine zusätzliche Kontrollebene zu den Kontrollen vor der Zahlung (durch die sich für die meisten Fällen bereits eine ausreichende Gewähr erlangen lässt).

5.41. Wie der Hof bei der Kommission und in den Mitgliedstaaten festgestellt hat, funktioniert das System der nach der Zahlung durchgeführten Kontrollen zwar immer besser, doch lässt sich aufgrund der Rückstände bei der Durchführung der Kontrollen in einigen Mitgliedstaaten nur eingeschränkte Sicherheit in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der in den vergangenen Jahren in diesen Mitgliedstaaten getätigten Zahlungen erlangen. 5.41. Die Kommission begrüßt, dass der Rechnungshof die erzielten Verbesserungen anerkennt, ist aber der Ansicht, dass eine Sicherheit in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der getätigten Zahlungen erlangt werden kann. Das in der Antwort unter Nummer 5.59 beschriebene umfassende Verwaltungs- und Kontrollsystem für die Agrarausgaben bietet eine angemessene Gewähr für die wirksame Handhabung des Fehlerrisikos in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge im Agrarbereich. Die Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 sieht eine Ex-Post-Kontrolle vor, die eine zusätzliche Kontrollebene zu den Kontrollen vor der Zahlung darstellt.

Rechnungsabschluss der Kommission

5.42. Eines der Elemente, das nach Ansicht der Kommission für eine angemessene Kontrolle der geteilten Verwaltung im Agrarbereich von großer Bedeutung ist, ist die Prüfungsarbeit der Rechnungsabschlussreferate. Auf der Grundlage dieser Arbeit erlässt die Kommission die Rechnungsabschluss- und Konformitätsentscheidungen.

5.43. Die jährliche Rechnungsabschlussentscheidung der Kommission stützt sich auf die Arbeit und die Bescheinigungen von bescheinigenden Stellen. Diese Bescheinigungen erteilen Auskunft darüber, ob die Rechnungen richtig, vollständig und genau sind und ob die Zahlstellen in der Lage sind, die Kontrolle der Übereinstimmung der Zahlungen mit den Gemeinschaftsvorschriften sicherzustellen. Die jährliche Rechnungsabschlussentscheidung der Kommission beschränkt sich auf die Rechnungen und wird in Kapitel 1 behandelt. Die Entscheidung über den Ausschluss von Ausgaben, die nicht im Einklang mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden, ergeht zu einem späteren Zeitpunkt (siehe Konformitätsentscheidungen). Bis zu diesem Zeitpunkt haben die Ausgaben vorläufigen Charakter (siehe auch Ziffern 1.57 und 1.64-1.66 dieses Berichts). 5.43. Ungeachtet des Rechnungsabschlussverfahrens ist die Kommission der Ansicht, dass die Ausgaben nicht vorläufig sind.

Bescheinigende Stellen

5.44. Die Berichte der bescheinigenden Stellen können Probleme in den Verwaltungs- und Kontrollsystemen der Zahlstellen an den Tag bringen, jedoch keine Gewähr für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen an Landwirte und Händler liefern (39), da die Anträge auf EU-Beihilfe von der bescheinigenden Stelle gewöhnlich nicht an Ort und Stelle überprüft werden. Wie in der Stellungnahme des Hofes zum Modell der „Einzigen Prüfung“ dargelegt, würde durch die Abdeckung dieses Aspekts die Kette der Rechenschaftslegung in Bezug auf die GAP-Ausgaben verstärkt und klarer definiert. Dies würde der Kommission eine bessere Zuverlässigkeitsgewähr hinsichtlich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge liefern. 5.44. Nach Auffassung der Kommission bietet das umfassende Verwaltungs- und Kontrollsystem für die Agrarausgaben (siehe Antwort unter Nummer 5.59) bereits eine ausreichende Gewähr für eine wirksame Handhabung des Fehlerrisikos in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge im Agrarbereich. Mit Blick auf die Verbesserung und Ausweitung dieses umfassenden Systems beabsichtigt die Kommission, die Empfehlung des Rechnungshofs umzusetzen, wonach sich die bescheinigenden Stellen stärker an der Überprüfung und Validierung der Statistiken über die Inspektionen und die nachgängigen Kontrollen beteiligen sollen. In diesem Zusammenhang sollen die bescheinigenden Stellen in den neuen Leitlinien zur Berichterstattung aufgefordert werden, die Verwaltungskapazität der Zahlstelle in Bezug auf die Vor-Ort-Kontrollen genauer zu prüfen. Sie müssen sicherstellen, dass das angewendete System (für Vor-Ort-Kontrollen) zufrieden stellend funktioniert hat, indem sie beispielsweise die Genauigkeit der Kontrollstatistiken, die Anweisungen und Handbücher, die Humanressourcen, die Fortbildungsmaßnahmen und die Fachkenntnisse der Prüfer, die Vereinbarungen mit nachgeordneten Stellen, die von der Zahlstelle eingeführten Begleit- und Kontrollsysteme, die Anwendung von Sanktionen usw. eingehend bewerten.

5.45. Hinsichtlich der internen Kontrollsysteme der Zahlstellen hat die vom Hof vorgenommene Analyse der Berichte über 31 Zahlstellen (40) ergeben, dass sich die meisten gravierenden Mängel, die von den bescheinigenden Stellen aufgedeckt wurden, auf die Zahlungskontrollen und -verfahren, die Buchführung (einschließlich der noch ausstehenden Forderungen) und die Übertragung von Aufgaben bezogen (41); bei vier Zahlstellen wurden vier oder mehr gravierende Mängel in Bezug auf verschiedene Zulassungskriterien festgestellt (42). Die Kommission stützt sich auf die Arbeit der bescheinigenden Stellen, indem sie deren Berichte und Bescheinigungen prüft. Sie bewertet ihre Arbeit jedoch nicht systematisch an Ort und Stelle (43). 5.45. In der neuen Kommissionsverordnung (EG) Nr. 885/2006 wurden die Anforderungen an die Kontrolle der Zahlstellen beträchtlich verschärft: Die Mitgliedstaaten werden verpflichtet, eine ständige Aufsicht über ihre Zahlstellen auszuüben und ein System für den Austausch von Informationen über Fälle aufzubauen, in denen die Vorschriften möglicherweise nicht eingehalten werden. Für die Behandlung dieser Fälle wurde ein Verfahren aufgebaut, das auch die Verpflichtung zur Erstellung eines Plans vorsieht, um vorgefundene Mängel innerhalb einer zu bestimmenden Frist abzustellen. Ausgaben, die von Zahlstellen getätigt wurden, denen der Mitgliedstaat die Zulassung nicht entzieht, obwohl sie in der vorgesehenen Frist keinen Plan für Abhilfemaßnahmen vorgelegt haben, werden einem Konformitätsabschlussverfahren gemäß Artikel 31 der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 unterzogen. Ende 2005 wurde zwar eine systematische Kontrolle der Arbeiten der bescheinigenden Stellen eingeführt, aber die Kommission führt Vor-Ort-Kontrollen durch und prüft die Tätigkeit dieser Stellen seit der Einführung des neuen Rechnungsabschlussverfahrens im Jahre 1996. Das Prüfprogramm 2006, das auf einer eingehenden Risikoanalyse beruht, sieht fünf Besuche bei bescheinigenden Stellen vor. Die Besuche gelten vor allem Stellen, bei denen Probleme festgestellt wurden. Des Weiteren werden sieben Zahlstellen besucht.

Konformitätsabschluss

5.46. Ziel von Konformitätsentscheidungen ist es, Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen, wenn die Kommission festgestellt hat, dass sie nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden. Die geltenden Verfahren sind nicht darauf ausgerichtet, sicherzustellen, dass dieses Ziel auf der Ebene der Zahlungen an die Endbegünstigten (Landwirte und Händler) erreicht wird. Mit den Konformitätsentscheidungen werden in den meisten Fällen nicht etwa die Auswirkungen der einzelnen vorschriftswidrigen Zahlungen eingeschätzt, sondern Pauschalberichtigungen für Schwachstellen in den Kontrollsystemen vorgenommen. Daher ist es unwahrscheinlich, dass vorschriftswidrige Zahlungen im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens wiedereingezogen werden. Um zuverlässige Informationen über die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen an die Endbegünstigten zu erhalten, müsste der Generaldirektor/die Generaldirektorin: a) entweder dafür sorgen, dass die bescheinigenden Stellen die Endbegünstigten in ihre Arbeit einbeziehen, indem sie ihre Stichprobenkontrollen auf die Ebene der Landwirte ausweiten oder stärker im Bereich der Überprüfung und Bestätigung der InVeKoS-Kontrollstatistiken und der Kontrollen nach der Zahlung tätig werden, b) oder veranlassen, dass seine/ihre eigenen Bediensteten auf der Grundlage einer angemessenen Stichprobenmethode die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge des Jahres auf der Ebene der Endbegünstigten überprüfen. Im Sinne der Stellungnahme des Hofes zum Modell der „Einzigen Prüfung“ sollte die Kommission die bereits bestehenden Verwaltungs- und Kontrollsysteme, wie z. B. das InVeKoS, nach Möglichkeit berücksichtigen. 5.46. und 5.47. Wie der Hof zu Recht feststellt, ist es Ziel des Konformitätsabschlusses, Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen, wenn diese nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden; so wird der Gemeinschaftshaushalt vor Ausgaben geschützt, die nicht aus Gemeinschaftsmitteln finanziert werden sollten. Allerdings ist der Konformitätsabschluss kein Mechanismus für die Wiedereinziehung von vorschriftswidrigen Zahlungen bei den Empfängern; hierfür sind nach dem Grundsatz der geteilten Mittelverwaltung ausschließlich die Mitgliedstaaten zuständig, wie dies in Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 klar festgelegt ist. Auf der Grundlage dieser Definition ist nach Auffassung der Kommission das Ziel des Konformitätsabschlusses mit dem derzeitig angewendeten Verfahren erreicht, das darin besteht, die Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten zu prüfen und im Falle von Mängeln finanzielle Berichtungen vorzunehmen, die in Form von Pauschalberichtigungen erfolgen können, wenn sich der Verlust für den EAGFL nicht beziffern lässt. Die Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit eines solchen Vorgehens wurde vom Hof selbst unter Nummer 6.35 seines Berichts anerkannt. Des Weiteren stellt der Rechnungshof unter Nummer 6.35 fest, dass finanzielle Berichtungen ein wichtiges Instrument für die Verbesserung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten sind und sich so vorschriftswidrige Zahlungen an die Endbegünstigten vermeiden oder aufdecken lassen und die entsprechenden Beträge wiedereingezogen werden können. Der Konformitätsabschluss trägt somit indirekt zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge auf Ebene der Endbegünstigten bei. Für bestimmte Ausgabenkategorien wurde der Umfang der Unregelmäßigkeiten bereits veranschlagt. Bei Flächenbeihilfen beispielsweise wird die angenommene Fehlerquote auf der Grundlage von rund 47 000 Stichprobenkontrollen der Mitgliedstaaten auf 1,95 % veranschlagt. Hierbei handelt es sich um eine sehr umfassende und repräsentative Stichprobe. Entsprechend dem Modell der „Einzigen Prüfung“ wäre es nicht kostenwirksam, wenn die Kommission einzelne Stichproben auswählen würde, um die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben zu prüfen. Die Kommission sollte hingegen den Arbeiten der Zahlstellen vertrauen und ihre Prüftätigkeit auf die Systeme der Mitgliedstaaten für die Ausgabenkontrolle konzentrieren. Damit das allgemeine System für eine ausreichende Zuverlässigkeitsgewähr verbessert und ausgeweitet werden kann, ist die Kommission bereit, die Empfehlung des Rechnungshofs umzusetzen, wonach sich die bescheinigenden Stellen stärker an der Überprüfung und Validierung der Statistiken über die Inspektionen und die nachgängigen Kontrollen beteiligen sollen (siehe Nummer 5.44). Je nachdem welchen Grund es für die finanzielle Berichtigung gibt, geht sie zu Lasten des Haushalts des Mitgliedstaats oder zu Lasten des Endbegünstigten.

5.47. Die Finanzkorrekturen dienen nicht dazu, vorschriftswidrige Zahlungen an die Begünstigten wiedereinzuziehen, was Sache der Mitgliedstaaten ist. Die Kosten der Korrekturen gehen zulasten der Mitgliedstaaten, und in den meisten Fällen ergeben sich für die Empfänger der Beihilfen (Landwirte und Händler) keine unmittelbaren Auswirkungen.

5.48. Die Konformitätsentscheidungen beziehen sich gewöhnlich auf mehrere Ausgabenjahre und werden einige Jahre später erlassen. Die Berichtigungen in den Konformitätsentscheidungen des Jahrs 2005 beziehen sich daher auf GAP-Zahlungen an die Endbegünstigten, die in den Jahren vor 2005 getätigt wurden. Die Entscheidung, welche Ausgaben für das Jahr 2005 auszuschließen sind, ergeht erst in den kommenden Jahren. Ende 2005 war der Rechnungsabschluss noch für kein Jahr nach 1998 vollständig vollzogen. 5.48. Die Kommission bemüht sich um Aufarbeitung der Altlast und hat daher bei der Aufstellung des Prüfungsprogramms 2006 für die Agrarausgaben die am längsten ausstehenden Fälle eingehend geprüft. Im Juni 2006 wurden 97 % der Prüfungen des Jahres 2001 (finanzielle Berichtigungen rückwirkend bis 1999 möglich) und 94 % der Prüfungen des Jahres 2002 (finanzielle Berichtigungen rückwirkend bis 2000 möglich) abgeschlossen. Die noch ausstehenden finanziellen Berichtigungen für die Jahre 1999 und 2000 werden auf höchstens 41 bzw. 126 Mio. EUR veranschlagt. Bei den Prüfungen in den Jahren 2003 und 2004 betrugen die Abschlussraten 83 % bzw. 84 %. Für die Haushaltsjahre 2001-2005 sind die in künftigen Konformitätsentscheidungen zu beschließenden Berichtigungen im jährlichen Tätigkeitsbericht 2005 eingehend dargelegt. Diese Information ist in der Rechnungsführung der Kommission unter Eventualschulden ausgewiesen. Dass sich Konformitätsentscheidungen — wie der Rechnungshof ausführt — auf mehrere Jahre beziehen, wirkt sich nicht auf die Zuverlässigkeitsgewähr aus, die sich aus diesem Verfahren für das Haushaltsjahr 2005 ableiten lässt. Da sich die Prüfungen der Kommission auf die Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten erstrecken, liefern sie nicht nur Informationen über die geprüften Ausgaben, sondern indirekt auch über die von den betreffenden Systemen gedeckten künftigen Ausgaben.

Prüfung der Rechnungsabschlussreferate der Kommission

5.49. Im Jahr 2005 nahm der Hof eine Prüfung der Rechnungsabschlussreferate der Kommission vor, die sich auch auf die Personalzuweisung bezog und eine Beurteilung einer Stichprobe von Konformitätsprüfungen umfasste, die im Jahr 2004 bzw. 2005 durchgeführt wurden (44).

5.50. Bei der Prüfung wurden die folgenden wichtigsten Schwachstellen aufgedeckt: 5.50.

a) Die Kommission konnte nicht den Nachweis erbringen, dass sie ihre zentrale Risikoanalyse systematisch berücksichtigt, wenn sie den verschiedenen zu prüfenden Maßnahmen Personal zuweist. a) Was die Konformitätsprüfungen (mit Ausnahme der direkten Ausgaben) anbelangt, so gibt die derzeitige Aufteilung in drei verschiedene Einheiten die wichtigsten Beihilfekategorien im Rahmen der GAP wieder: herkömmliche Marktmechanismen, direkte Einkommensstützung im Rahmen des InVeKoS und Maßnahmen für die ländliche Entwicklung. Mit den Personalzuweisungen an die verschiedenen Referate sollte gewährleistet werden, dass für jeden der drei Hauptbereiche der GAP-Beihilfemaßnahmen die Konformitätsprüfungen zufrieden stellend abgewickelt werden können. Die zentrale Risikoanalyse der Direktion dient in erster Linie dazu, die zu prüfenden Beihilfemaßnahmen auszuwählen. Darüber hinaus muss bei den Zuweisungen zahlreichen anderen Faktoren, die Gegenstand einer spezifischen Risikoanalyse sind, Rechnung getragen werden, beispielsweise Prüfungen im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 4045/89, Bescheinigung der Richtigkeit der Konten, SAPARD-Akkreditierung, Verwaltungs- und Überwachungstätigkeiten sowie Erfahrung und Verfügbarkeit des Personals. Die Analyse dieser Faktoren hat im Laufe der Jahre zu Ressourcenbewegungen zwischen Teams und Referaten geführt; die Evaluierung der Zuweisung von Humanressourcen ist ein fortlaufender Prozess.

b) Bei sechs geprüften Konformitätsprüfungen waren nicht alle wichtigen Risiken und Schlüsselkontrollen untersucht worden, was noch dazu nicht angemessen begründet wurde. b) Die Prüfungstätigkeiten der Kommission bei den Agrarausgaben, in deren Rahmen in den Jahren 2004 und 2005 177 bzw. 163 Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt wurden, beruhen auf den verfügbaren Humanressourcen und einer Risikoanalyse. Auf dieser Grundlage wählt die zuständige Direktion bestimmte zu prüfende Risiken und Schwerpunktkontrollen aus, die für die betreffende Untersuchung am geeignetsten erscheinen. Eine solche Begrenzung des Umfangs der Kontrolle ist eine durchaus übliche und akzeptierte Prüfungspraxis. In drei der sechs vom Rechnungshof angesprochenen Fällen wurde eine solche Begrenzung ausdrücklich im Prüfungsplan vorgesehen. In den übrigen Fällen war die Begrenzung auf Umstände zurückzuführen, auf die der Prüfer keinen Einfluss hatte.

c) Bei fünf der untersuchten Prüfungen wurden keine detaillierten Prüfungsprogramme angewendet oder war die Anwendung solcher Programme nicht angemessen belegt. c) Die Kommission ist der Ansicht, dass es in der Regel genügend Nachweise für ihre Prüfungsarbeit gibt und die vorgenommenen Kontrollen und damit zusammenhängenden Schlussfolgerungen genügend belegt sind. Die Kommission ist allerdings immer bestrebt, die Nachweise für ihre Prüfungstätigkeit zu verbessern. In diesem Zusammenhang sei auf die Umsetzung der Empfehlungen der internen Auditstelle aus dem Jahre 2005 verwiesen (siehe nächster Punkt).

5.51. Diese Feststellungen beschränken die möglichen Schlussfolgerungen hinsichtlich des ordnungsgemäßen Funktionierens der Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten und die Zuverlässigkeitsgewähr, die die Konformitätsprüfungen bieten können. Der Hof bestätigt die Schlussfolgerungen in dem im Jahr 2004 abgeschlossenen Bericht (45) der internen Auditstelle der Kommission für den Bereich Landwirtschaft. In dem endgültigen Bericht, der dem für die Landwirtschaft zuständigen Generaldirektor übermittelt wurde, waren diese Schlussfolgerungen unumstritten. 5.51. Die Kommission ist weiterhin davon überzeugt, dass die Konformitätsprüfungen ein Schlüsselelement des umfassenden Verwaltungs- und Kontrollsystems für die Agrarausgaben sind (wie in der Antwort auf Nummer 5.59 eingehend beschrieben) und die Qualität ihrer Prüfungstätigkeit zu der erforderlichen Zuverlässigkeitsgewähr beiträgt. Die Verbesserung der Verfahren ist jedoch ein fortlaufender Prozess und der Fortschrittsbericht im Anschluss an den Schlussbericht der internen Auditstellen, auf den sich der Rechnungshof bezieht, bestätigt, dass 2005 merkliche Verbesserungen erzielt wurden.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

5.52. Wie in den vergangenen Jahren stellte der Hof auf der Grundlage aller verfügbaren Nachweise fest, dass die Ausgaben im Rahmen der GAP insgesamt gesehen noch in erheblichem Maße mit Fehlern behaftet waren, die von den Überwachungs- und Kontrollsystemen nicht aufgedeckt oder verhindert wurden. Das Ausmaß der Risiken und Schwachstellen ist in den wichtigsten GAP-Ausgabenbereichen unterschiedlich hoch. 5.52. Nach Auffassung der Kommission ist die Situation bei den vom InVeKoS verwalteten und kontrollierten Ausgaben im Rahmen der GAP zufrieden stellend und betreffen die vom Rechnungshof festgestellten Risiken andere GAP-Maßnahmen. Derzeit deckt das InVeKoS rund 67 % der Ausgaben des EAGFL-Garantie. Die GAP-Reformen von 2003 und 2004 verringern das allgemeine Risiko weiter, so dass bis 2013 rund 89 % der Ausgaben unter das InVeKoS fallen werden. Die Kommission wird erforderlichenfalls in Zusammenarbeit mit den betreffenden Mitgliedstaaten die vom Rechnungshof festgestellten Fehler analysieren; einige Fehler werden möglicherweise zu einer finanziellen Berichtigung im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens führen. Die geltenden Systeme ermöglichen, das Fehlerrisiko in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge effizient zu behandeln. Werden diese Systeme nicht ordnungsgemäß angewendet, so nimmt die Kommission finanzielle Berichtigungen im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens vor. Dies geht aus den Feststellungen des Rechnungshofs zur Anwendung des InVeKoS hervor.

5.53. Die im Rahmen des InVeKoS verwalteten und kontrollierten GAP-Ausgaben belaufen sich in der EU der 15 auf 25 500 Millionen Euro und in den neuen Mitgliedstaaten auf 1 400 Millionen Euro. Das InVeKoS ist bei ordnungsgemäßer Anwendung ein wirksames Kontrollsystem, mit dem das Risiko von Fehlern oder vorschriftswidrigen Ausgaben verringert wird. In Griechenland ist dies jedoch nicht der Fall. In den vom Hof geprüften neuen Mitgliedstaaten funktionieren die Systeme noch nicht zuverlässig: Insbesondere wurde festgestellt, dass die im Flächenidentifizierungssystem verzeichneten Angaben zusammen mit den in den Beihilfeanträgen geforderten Angaben nicht ausreichten, um die korrekte Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen systematisch zu gewährleisten. Dieser Mangel beeinträchtigt die Wirksamkeit der Verwaltungskontrollen und der Kontrollen an Ort und Stelle. Zudem werden Messtoleranzen fehlerhaft angewendet. 5.53. Die Kommission teilt die Auffassung des Rechnungshofs, dass das InVeKoS ein wirksames Kontrollsystem ist, mit dem das Risiko von vorschriftswidrigen Ausgaben begrenzt wird. Die Kommission setzte 2005 ihr vertieftes Prüfungsprogramm und ihre anderen Überwachungsmaßnahmen in Griechenland fort; auf Initiative der Kommission haben die griechischen Behörden einen Aktionsplan zur Behebung der Mängel ausgearbeitet (siehe Antwort zu Nummer 5.10). Einige Bemerkungen des Rechnungshofs zu dem System für die Identifizierung landwirtschaftlich genutzter Parzellen (LPIS) in den neuen Mitgliedstaaten treffen zu, aber die Schwächen sind relativ unbedeutend in Anbetracht der insgesamt erfolgreichen Umsetzung des InVeKoS. Die vom Rechnungshof genannten Anlaufschwierigkeiten werden im Laufe der routinemäßigen Prüfungen der Agrarausgaben behandelt, bei denen alle neuen Mitgliedstaaten im Zeitraum 2004-2005 mindestens einmal einer Vor-Ort-Kontrolle unterzogen worden sind.

5.54. Die InVeKoS-Kontrollergebnisse beziehen sich auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen an die Landwirte. Diese Zahlungen unterliegen jedoch keiner ausreichenden Prüfung und Bestätigung durch eine unabhängige Stelle. Die Arbeit der bescheinigenden Stellen kann keine Zuverlässigkeitsgewähr für die Anträge von Landwirten und Händlern bieten, da die Anträge auf EU-Beihilfe gewöhnlich nicht an Ort und Stelle kontrolliert werden. 5.54. Nach Ansicht der Kommission bietet das umfassende System für die Verwaltung und Kontrolle der Agrarausgaben, wie in der Antwort zu Nummer 5.59 eingehend beschrieben, bereits eine ausreichende Gewähr für eine wirksame Handhabung des Fehlerrisikos in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge im Agrarbereich. Mit Blick auf die Verbesserung und Ausweitung dieses umfassenden Systems beabsichtigt die Kommission jedoch, die Empfehlung des Rechnungshofs umzusetzen, dass die bescheinigenden Stellen mehr Arbeiten übernehmen sollten (siehe Antwort zu Nummer 5.44).

5.55. Aufgrund immer noch vorhandener Kontrollmängel in den Bereichen Olivenöl, Entwicklung des ländlichen Raums und Ausfuhrerstattungen besteht das Risiko, dass die entsprechenden Zahlungen rechtswidrig/nicht ordnungsgemäß sind. Bei seinen eigenen Prüfungen hat der Hof den Nachweis erbracht, dass diese Risiken wirklich existieren. Dies ist im Sektor Olivenöl besonders augenfällig, wo die Grundlage für die künftige Betriebsprämienzahlung an die Olivenbauern durch die Unzuverlässigkeit des geografischen Informationssystems infrage gestellt wird. 5.55. Die Mängel des Olivenöl-GIS sind der Kommission bekannt; sie teilt die Bedenken des Rechnungshofs zur Umsetzung der Reform. Die Kommission hat den Mitgliedstaaten im Rahmen der Rechnungsabschlussverfahren Empfehlungen gegeben. Werden Ausgaben für die neuen Regelungen getätigt, so wird das Risiko für den EAGFL bewertet und können gegebenenfalls finanzielle Berichtigungen vorgenommen werden.

5.56. Obwohl mit den Rechnungsabschlusssystemen und den nach der Zahlung durchgeführten Kontrollen das Ziel verfolgt wird, nicht mit den Gemeinschaftsvorschriften in Einklang stehende Ausgaben auszuschließen, ist dies derzeit auf der Ebene der Zahlungen an die Endbegünstigten nicht der Fall. Der Kommission liegen keine Angaben oder eigene Schätzungen über das Ausmaß der im Rahmen der GAP finanzierten vorschriftswidrigen Zahlungen vor (46). Daher ist nicht klar, ob mithilfe dieser Systeme ein zufrieden stellender Anteil vorschriftswidriger Zahlungen wiedereingezogen wird. 5.56. Nach Ansicht der Kommission ist das Rechnungsabschlusssystem ein wirksames Instrument, um nicht mit den Gemeinschaftsvorschriften im Einklang stehende Ausgaben auszuschließen. Dies hat der Rechnungshof selbst unter Nummer 6.35 seines Berichts bekräftigt. Der Kommission zufolge kann anhand der gesamten finanziellen Berichtigungen für ein bestimmtes Jahr und der Sanktionen für die Endbegünstigten auf nationaler Ebene eingeschätzt werden, wie hoch die vorschriftswidrigen Zahlungen insgesamt sind.

5.57. Die Konformitätsentscheidungen der Kommission sind noch für kein Jahr nach 1998 vollständig. Da diese Entscheidungen für die Ausgaben des Jahrs 2005 erst in den nächsten Jahren ergehen werden, sind die Ausgaben noch vorläufig. Eine Gewähr für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der den Rechnungen der Gemeinschaft zugrunde liegenden Vorgänge kann erst dann gegeben werden, wenn ein vollständiges Abschlussverfahren eingerichtet ist und angewendet wird. 5.57. Die Kommission bemüht sich um Aufarbeitung der Altlast und hat daher bei der Aufstellung des Prüfungsprogramms 2006 für die Agrarausgaben die am längsten ausstehenden Fälle eingehend geprüft. Im Juni 2006 wurden 97 % der Prüfungen des Jahres 2001 (finanzielle Berichtigungen rückwirkend bis 1999 möglich) und 94 % der Prüfungen des Jahres 2002 (finanzielle Berichtigungen rückwirkend bis 2000 möglich) abgeschlossen. Die noch ausstehenden finanziellen Berichtigungen für die Jahre 1999 und 2000 werden auf höchstens 41 bzw. 126 Mio. EUR veranschlagt. Bei den Prüfungen in den Jahren 2003 und 2004 betrugen die Abschlussraten 83 % bzw. 84 %. Für die Haushaltsjahre 2001-2005 sind die in künftigen Konformitätsentscheidungen zu beschließenden Berichtigungen im jährlichen Tätigkeitsbericht 2005 eingehend dargelegt. Diese Information ist in der Rechnungsführung der Kommission unter Eventualschulden ausgewiesen. Obwohl die Verfahren für die finanziellen Berichtigungen für die Haushaltsjahre 2001 ff. noch nicht abgeschlossen sind, ist die Kommission der Ansicht, dass sie über ausreichende Informationen verfügt, die eine Gewähr für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der GAP-Ausgaben bieten (siehe Antwort zu Nummer 5.59). Dass sich Konformitätsentscheidungen — wie der Rechnungshof ausführt — auf mehrere Jahre beziehen, wirkt sich nicht auf die Zuverlässigkeitsgewähr aus, die sich aus diesem Verfahren für das Haushaltsjahr 2005 ableiten lässt. Da sich die Prüfungen der Kommission auf die Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten erstrecken, liefern sie nicht nur Informationen über die geprüften Ausgaben, sondern indirekt auch über die von den betreffenden Systemen gedeckten künftigen Ausgaben.

5.58. Die Kommission sollte die Behörden der jeweiligen Mitgliedstaaten weiterhin unterstützen, um sicherzustellen, dass das InVeKoS in Griechenland vollständig umgesetzt wird und die in den neuen Mitgliedstaaten festgestellten Schwachstellen beseitigt werden.

5.59. Die Kommission sollte sicherstellen, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme Gewähr für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge auf der Ebene der Endbegünstigten bieten und dafür sorgen, dass vorschriftswidrige Zahlungen wiedereingezogen werden. Sie sollte eine Schätzung des Wertes der vorschriftswidrigen Zahlungen vornehmen. Hierzu sollte sie: a) entweder veranlassen, dass die bescheinigenden Stellen die Endbegünstigten in ihre Arbeit einbeziehen, indem sie ihre Stichprobenkontrollen auf die Ebene der Landwirte ausweiten oder stärker im Bereich der Überprüfung und Bestätigung der InVeKoS-Kontrollstatistiken und der Kontrollen nach der Zahlung tätig werden, b) oder ihre eigenen Bediensteten anweisen, auf der Grundlage einer angemessenen Stichprobenmethode die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge des Jahres auf der Ebene der Endbegünstigten zu überprüfen. 5.59. Nach Ansicht der Kommission liegen ihr genügend Informationen dafür vor, dass die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der GAP-Ausgaben gewährleistet ist und unrechtmäßige Zahlungen wieder eingezogen werden. Es gibt ein umfassendes Verwaltungs- und Kontrollsystem mit vier Schwerpunkten: a) obligatorische Verwaltungsstruktur auf Ebene der Mitgliedstaaten, die die Einrichtung von Zahlstellen und einer Behörde auf hoher Ebene vorsehen, welche für die Erteilung und Rücknahme der Akkreditierung der Zahlstellen zuständig ist. Die Entscheidung über die Erteilung der Akkreditierung beruht auf einer eingehenden Prüfung durch ein externes Prüfungsgremium; b) detaillierte Systeme für Kontrollen und Sanktionen, die von den Zahlstellen anzuwenden sind, mit gemeinsamen Basismerkmalen und spezifischen Regeln, die den Besonderheiten jedes Beihilfesystems entsprechen; c) Ex-Post-Kontrollen durch anerkannte Prüfstellen und besondere Einrichtungen (Prüfungen im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 4045/89); d) Rechnungsabschluss durch die Kommission (sowohl jährlicher Rechnungsabschluss als auch mehrjähriger Konformitätsabschluss). Diese vier Schwerpunkte stellen ein umfassendes System für die Verwaltung und Kontrolle der GAP-Ausgaben dar und bieten der Kommission eine ausreichende Gewähr für eine wirksame Handhabung des Fehlerrisikos in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge im Agrarbereich. Der Umfang der Unregelmäßigkeiten kann bereits in Bezug auf die finanziell wichtigsten Maßnahmen, insbesondere das InVeKoS, geschätzt werden. Die Kommission arbeitet derzeit daran, die Qualität der Daten für andere Maßnahmen zu verbessern. Damit das allgemeine System für eine angemessene Zuverlässigkeitsgewähr verbessert und ausgeweitet werden kann, ist die Kommission bereit, die Empfehlung des Rechnungshofs umzusetzen, wonach sich die bescheinigenden Stellen stärker an der Überprüfung und Validierung der Statistiken über die Inspektionen und die nachgängigen Kontrollen beteiligen sollen (siehe Nummer 5.44).

5.60. Wie schon letztes Jahr angemerkt, sollte die Kommission dafür sorgen, dass die nach der Zahlung durchgeführten Kontrollen zu einem wertvolleren Instrument zur Ermittlung vorschriftswidriger GAP-Zahlungen werden. Hierzu sollte sie die Unzulänglichkeiten der von den Mitgliedstaaten vorzulegenden Angaben beseitigen und insbesondere für die Berichterstattung über den Wert der kontrollierten Vorgänge und die für die einzelnen Haushaltslinien ermittelten Unregelmäßigkeiten sorgen. 5.60. Die Kommission hat bereits Maßnahmen getroffen, um die Berichterstattung über nachgängige Kontrollen zu verbessern, und zwar durch Änderung der Rahmenvorschriften. Die Verbesserungen in Bezug auf den Wert der geprüften Vorgänge und die Unregelmäßigkeiten je Haushaltslinie wurden in den Änderungen zu der Verordnung (EG) Nr. 4/2004 berücksichtigt, die im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 40/2006 (veröffentlicht am 10. Januar 2006) vorgenommen wurden.

5.61. Die Kommission sollte die Gründe erkunden, aus denen bei den InVeKoS-Flächenkontrollen die nach dem Zufallsprinzip ausgewählten Kontrollen weiterhin eine höhere Fehlerquote ergeben als die auf der Grundlage einer Risikoanalyse ausgewählten Kontrollen. 5.61. Die Prüfungen der Kommission haben ergeben, dass einige Mitgliedstaaten Kontrollen per Fernerkundung zu den Zufallskontrollen rechnen, obgleich die Landwirte auf der Grundlage einer Risikoanalyse innerhalb des Gebiets ausgewählt worden sind. Hieraus ergibt sich ein verzerrtes Bild der Statistiken. Was die Unterschiede in den Ergebnissen zwischen den beiden Arten der Auswahl anbelangt, so ergibt die Analyse der Kommission, nachdem die verzerrten Angaben aufgrund fehlerhafter Berichterstattung ausgefiltert worden sind, dass nur in Dänemark die Ergebnisse der Zufallskontrollen höher sind als die Ergebnisse der Kontrollen auf der Grundlage einer Risikoanalyse (GR ist nicht berücksichtigt). Dies muss geprüft werden. Mit Blick auf eine bessere Berichterstattung hat die Kommission bereits weitere Maßnahmen getroffen (siehe Nummer 5.8).

5.62. Die Kommission sollte die Kontrollen der GAP-Ausgaben in den Bereichen verbessern, in denen noch erhebliche Unzulänglichkeiten zu verzeichnen sind. 5.62. Die Kommission setzt ihre Bemühungen fort, um noch bestehende Mängel, insbesondere bei der Anwendung des InVeKoS in Griechenland, zu beheben. Die GAP-Reformen von 2003 und — für Erzeugnisse aus dem Mittelmeerraum — von 2004 ermöglichen, das globale Risiko insofern zu verringern, als die durch das InVeKoS gedeckten Ausgaben bis 2013 auf 89 % erhöht werden sollen.

5.63. Wie vom Rat gefordert (47), sollte die Kommission unterscheiden zwischen Ausgaben, die überprüft wurden (und ggf. Gegenstand von Berichtigungen waren) und für die sie eine hinreichende (oder keine) Zuverlässigkeitsgewähr geben kann, und Ausgaben, die weiteren Überprüfungen (und möglicherweise späteren Berichtigungen) unterliegen (siehe auch Ziffern 1.57 und 1.64-1.66 dieses Berichts). 5.63. Nach Ansicht der Kommission ist es nicht angebracht, entsprechend dem Vorschlag des Rechnungshofs zwischen Ausgaben, die bereits überprüft wurden, und Ausgaben, die weiteren Überprüfungen unterliegen, zu unterscheiden. Da es sich bei dem Konformitätsabschlussverfahren um einen mehrjährigen Prozess handelt, wäre eine solche Unterscheidung recht willkürlich, und es würde auch dem Verteidigungsrecht der Mitgliedstaaten im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens vorgegriffen. Des Weiteren gibt die Kommission in ihren Jahresabschlüssen die Beträge bekannt, die sie im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens noch wiedereinziehen will.

WEITERVERFOLGUNG FRÜHERER BEMERKUNGEN

Ländliche Entwicklung: Förderung der benachteiligten Gebiete

5.64. Der Sonderbericht des Hofes Nr. 4/2003 zur ländlichen Entwicklung bezog sich auf die Förderung der benachteiligten Gebiete. Die wichtigsten Bemerkungen und Empfehlungen wurden im Entlastungsverfahren für den Haushaltsplan 2002 vom Europäischen Parlament aufgegriffen (48), wobei die Kommission insbesondere aufgefordert wurde, a) dem Parlament in Bezug auf diese Maßnahme einen zusammenfassenden Bewertungsbericht vorzulegen, b) die Definition „gute landwirtschaftliche Praxis“ anzupassen und zu präzisieren und dabei darauf zu achten, dass die Mitgliedstaaten diese Definition kohärent anwenden, c) eine umfassende und eingehende Prüfung der derzeitigen Klassifizierung aller benachteiligten Gebiete durchzuführen.

5.65. In ihrem Bericht über die Folgemaßnahmen zur Entlastung für den Haushaltsplan 2002 (49) teilte die Kommission mit, es liefen Vorbereitungen für eine spezifische Evaluierung dieser Förderregelung, deren Ergebnisse gegen Ende des Jahrs 2005 vorliegen würden. Der Auftrag für die Durchführung dieser Evaluierung wurde im Dezember 2005 unterzeichnet, und der entsprechende Bericht soll bis Ende 2006 fertig gestellt und Anfang 2007 veröffentlicht werden.

5.66. Die neue Verordnung über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums für den Zeitraum 2007-2013 (50) schließt die Maßnahmen zugunsten der benachteiligten Gebiete ein, und in diesem Zusammenhang wurde auf die beiden anderen Forderungen der Entlastungsbehörde eingegangen.

5.67. Die Auflage, dass Landwirte in benachteiligten Gebieten die gute landwirtschaftliche Praxis im üblichen Sinne anwenden müssen, um Ausgleichszulagen zu erhalten, ist kein Beihilfefähigkeitskriterium mehr. Stattdessen müssen die Landwirte im gesamten Betrieb die verbindlichen Anforderungen im Hinblick auf die Umwelt und den Tierschutz erfüllen, die seit der GAP-Reform des Jahrs 2003 als Cross-compliance-Anforderungen (Auflagenbindung) bekannt sind.

5.68. Die für Zahlungen in der Kategorie „Zahlungen zugunsten von Landwirten in benachteiligten Gebieten, die nicht Berggebiete sind“ in Betracht kommenden Flächen werden auf der Grundlage der Bodenproduktivität und der klimatischen Verhältnisse ermittelt, d. h., es werden keine sozioökonomischen Kriterien mehr zugrunde gelegt. Der Grundsatz von Ausgleichszahlungen für naturbedingte Nachteile zugunsten von Landwirten in Berggebieten (und Gebieten nördlich des 62. Breitengrads) wurde beibehalten. 5.68. Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates über den nächsten Programmplanungszeitraum müssen Gebiete, die für Zahlungen an Landwirte in benachteiligten Gebieten in Betracht kommen und die nicht Berggebiete sind, von anderen naturbedingten Nachteilen (insbesondere einer geringen Bodenproduktivität oder von schwierigen klimatischen Verhältnissen) oder von spezifischen Nachteilen betroffen sein und Gebiete sein, in denen die Landbewirtschaftung zur Erhaltung oder Verbesserung der Umwelt, zur Erhaltung des ländlichen Lebensraums und zur Erhaltung des Fremdenverkehrspotenzials oder aus Gründen des Küstenschutzes fortgeführt werden sollte.

5.69. Mit Ausnahme der Auflagenbindung wurde jedoch das Inkrafttreten aller anderen Änderungen der Maßnahme zugunsten der benachteiligten Gebiete bis 1. Januar 2010 verschoben und erfordert die Annahme einer Ratsverordnung auf der Grundlage eines Kommissionsvorschlags. Die derzeitigen Kriterien zur Bestimmung der als benachteiligt einzustufenden Gebiete werden folglich bis mindestens 2010 in Kraft bleiben. 5.69. Bezüglich der Begriffsbestimmung von benachteiligten Gebieten enthielt der Vorschlag der Kommission KOM(2004)490 endg. über den künftigen Rahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums einen Vorschlag für die Abgrenzung von „Zwischengebieten“. Allerdings ist dieser Vorschlag vor allem im Rat auf heftigen Widerstand gestoßen. Im Rahmen des endgültigen Kompromisses, der in Form der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 verabschiedet wurde, wurde vereinbart, dieses Problem eingehend zu analysieren, bevor eine endgültige Entscheidung über die Abgrenzung getroffen wird.

Umsetzung des Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern in der Europäischen Union

5.70. Im Sonderbericht Nr. 6/2004 des Hofes wurde das System zur Kennzeichnung von Rindern geprüft, das die Grundlage für die Herkunftssicherung von Rindfleisch bildet und mit dem die Berechtigung für den Bezug der verschiedenen Rinderprämien kontrolliert wird. Der Hof stellte in dem durch die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften eingeführten System einige Schwachstellen fest. Dazu gehörte insbesondere die Feststellung, dass die Rückverfolgbarkeit von Rindern, die Gegenstand innergemeinschaftlicher Verbringungen waren, nicht gewährleistet werden konnte, da in den Rechtsvorschriften keine Harmonisierung und kein Datenaustausch zwischen den Datenbanken den Mitgliedstaaten vorgesehen war. 5.70.-5.72. Die Kommission hat 2004 das TRACES-System eingeführt, mit dem Tierverbringungen innerhalb der EU und auch von außerhalb der EU kommend verfolgt werden können. TRACES konsolidiert und vereinfacht die bisherigen Herkunftssicherungssysteme im Handel mit Tieren. Dieses System ist seit dem 1. Januar 2005 für alle Mitgliedstaaten obligatorisch und entspricht weitgehend den Forderungen der Mitgliedstaaten und den Empfehlungen des Rechnungshofs in dem Sonderbericht 1/2000 betreffend die klassische Schweinepest. Im Anschluss an die Schlussfolgerungen des Rates zum Sonderbericht Nr. 6/2004 des Rechnungshofs hat die Kommission in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten weitere Leitlinien ausgearbeitet. Am 14. Februar 2005 hat die Kommission eine Arbeitsunterlage zum Benchmarking von Rinderdatenbanken abgeschlossen, die von den Mitgliedstaaten begrüßt wurde und derzeit dazu dient, die nationalen Datenbanken weiter auszubauen. Des Weiteren hat die Kommission am 26. Januar 2005 ihren Bericht an das Europäische Parlament und den Rat über die Möglichkeit der Einführung der elektronischen Kennzeichnung von Rindern (KOM(2005)9) vorgelegt. Dieser Bericht enthält verschiedene Optionen für Rechtsvorschriften, die der Rat im Unterausschuss für Landwirtschaft am 7. März 2005 erörtert hat. Mit der Ausarbeitung eines entsprechenden Legislativvorschlags will die Kommission auch den Informationsaustausch zwischen nationalen Datenbanken prüfen.

5.71. Im Rahmen des Entlastungsverfahrens für das Haushaltsjahr 2003 betonte der Rat (51) die Notwendigkeit einer stärkeren Harmonisierung zwischen den Datenbanken der Mitgliedstaaten. Das Europäische Parlament (52) forderte die Kommission auf, einen Gesetzgebungsvorschlag vorzulegen, um die Kompatibilität der nationalen Datenbanken zu gewährleisten und Orientierungshilfe für den Datenaustausch anzubieten.

5.72. Die Kommission akzeptierte die wichtigsten Feststellungen im Sonderbericht Nr. 6/2004 des Hofes. Sie nahm den Vorschlag an (53), einen Datenaustausch zu organisieren, und verfasste eine Arbeitsunterlage für den Leistungsvergleich der nationalen Datenbanken. Obwohl sie die Lage weiter beobachtet, hat die Kommission keine weiteren Rechtsvorschriften vorgeschlagen.

5.73. Der Hof prüfte im Rahmen der Weiterverfolgung seines Sonderberichts Nr. 6/2004 die Umsetzung der Schlachtprämienregelung. Die Schlachtprämienregelung ist eine der Prämienregelungen, die sich auf das System zur Kennzeichnung von Rindern stützt (54). Die Prämie wird bei der Schlachtung ausgewachsener Rinder und Kälber oder bei ihrer Ausfuhr aus der EU gezahlt.

5.74. Die Ausgestaltung der Regelung erleichtert eine angemessene Kontrolle der Zahlungen für Tiere, die in dem Mitgliedstaat geschlachtet werden, in dem die Zahlung erfolgt. Die Kontrollen in Bezug auf die wenigen Tiere (in den geprüften Regionen durchschnittlich 1,2 %), die in einem Mitgliedstaat geschlachtet werden und für die in einem anderen Mitgliedstaat eine Prämie gezahlt wird, sind jedoch nicht gleichermaßen streng. In diesen Fällen ist die Datenübermittlung zwischen den Mitgliedstaaten unvollständig und bietet keine Gewähr dafür, dass alle Kriterien für die Prämienberechtigung vor der Zahlung überprüft werden. Deutschland und die Niederlande zahlten die Prämie in einigen Fällen aus, ohne dass die Schlachtung vorher von anderen Mitgliedstaaten bestätigt worden war. Von den besuchten Mitgliedstaaten hatten nur Irland und das Vereinigte Königreich (für in Nordirland geschlachtete Tiere) für einen automatischen Datenaustausch zwischen den jeweiligen Datenbanken gesorgt. 5.74. Die Gemeinschaftsvorschriften enthalten die allgemeinen Grundsätze für die Schlachtprämienregelung für Tiere, die nach Ablauf des Haltungszeitraums innergemeinschaftlich gehandelt werden (Artikel 35 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 2342/1999). Der Schlachthof des Schlachtungsmitgliedstaats muss eine Bescheinigung ausstellen, die die im Antrag auf Zahlung einer Prämie aufzuführenden Informationen aufweist. Generell leisten die Mitgliedstaaten einander Amtshilfe, um eine wirksame Kontrolle der Echtheit der übermittelten Unterlagen und der Genauigkeit der Angaben zu gewährleisten. Der Mitgliedstaat, in dem die Zahlung erfolgt, übermittelt dem Schlachtungsmitgliedstaat regelmäßig eine Aufstellung der Schlachtbescheinigungen, die er von diesem erhalten hat. Die Anwendung dieser Grundsätze fällt unter die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Die mit der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates eingeführte Reform der Direktzahlungen, die seit 2005 Anwendung findet, hat die Voraussetzungen für die Anwendung der Prämienregelung für Tiere geändert, die innergemeinschaftlich gehandelt wurden. Die Tatsache, dass 17 Mitgliedstaaten beschlossen haben, die entkoppelte Betriebsbeihilferegelung anzuwenden, ohne die Schlachtprämie beizubehalten, hat dazu beigetragen, dass die Bedeutung der Informationen über innergemeinschaftlich gehandelte, zur Schlachtung bestimmte Tiere abnimmt.

5.75. Die vom Hof durchgeführte Prüfung der Schlachtprämienregelung zeigte, dass die im Sonderbericht angeführten Schwachstellen des Systems zur Kennzeichnung von Rindern — insbesondere in Bezug auf die zwischen den Mitgliedstaaten gehandelten Rinder — nach wie vor bestehen. 5.75. Sobald sich die Situation im Zusammenhang mit der Durchführung der Reform stabilisiert hat, müssen die Bedingungen für die Anwendung der Schlachtprämie im innergemeinschaftlichen Handel geprüft werden, und zwar sowohl im Hinblick auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten, die die „gekoppelte“ Schlachtprämie anwenden, als auch im Hinblick auf den Handel zwischen diesen Mitgliedstaaten und solchen, die die Prämie entkoppelt haben.

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