Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Aktionsplan für den Binnenmarkt" (98/C 157/12)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 30. September 1997 gemäß Artikel 23 Absatz 2 der Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zu dem vorgenannten Thema auszuarbeiten.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Industrie, Handel, Handwerk und Dienstleistungen nahm ihre Stellungnahme am 4. März 1998 an. Berichterstatter war Herr Pasotti.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 353. Plenartagung am 25. und 26. März 1998 (Sitzung vom 25. März) mit 76 gegen 5 Stimmen bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Allgemeine Bemerkungen

1.1. Die von der Kommission in der (auf dem Luxemburger Ratstreffen im Dezember 1997 vorgelegten) ersten Ausgabe des "Binnenmarktanzeigers" veröffentlichten Angaben zum Stand der Verwirklichung des Binnenmarktes wurden vom Wirtschafts- und Sozialausschuß mit großem Interesse, aber auch tiefer Besorgnis aufgenommen.

1.2. Bereits in seinen früheren einschlägigen Stellungnahmen () hat der Ausschuß darauf hingewiesen, daß eine pünktliche und korrekte Umsetzung aller vereinbarten Normen in innerstaatliches Recht, die Festlegung von Verfahren für dessen effiziente Anwendung, die allen Betroffenen einfache und wirksame Rechtsbehelfe gegen Regelverletzungen in die Hand geben, und eine möglichst umfassende Unterrichtung aller betroffenen Bürger wesentliche Voraussetzungen für den Binnenmarkt sind.

1.3. Die Bedeutung dieser Forderungen wurde von den Entscheidungen zu den strategischen Zielen des Aktionsplans unterstrichen und bei der Verabschiedung desselben auf dem Europäischen Rat von Amsterdam nochmals bestätigt.

1.4. Der Binnenmarktanzeiger, den die Kommission in halbjährlichen Abständen veröffentlichen will, enthält erstmals leicht verständliche und grundlegende Daten zur Überprüfung der Frage, inwieweit diese Forderungen erfuellt wurden und was folglich noch zu tun bleibt, damit der Binnenmarkt bis 1999 möglichst weitgehend verwirklicht werden kann.

1.5. Ein keineswegs untergeordneter Aspekt der Initiative, die Bemühungen jedes Mitgliedstaates zu überwachen und die einschlägigen Daten in regelmäßigen Abständen verfügbar zu machen, ist die Transparenz, die damit unter den europäischen Partnern hergestellt wird und die, wenn man geeignete Wege zur Veröffentlichung der Ergebnisse findet, dazu führen soll, daß die Staaten darin wetteifern, ihren Staatsbürgern so schnell wie möglich den uneingeschränkten Zugang zu den Vorteilen des Binnenmarktes zu verschaffen. Es wäre jedoch verfrüht, die Wirkung dieses möglichen Anreizes abschätzen zu wollen. Die Besorgnis, die die erste Ausgabe des Binnenmarktanzeigers der Kommission beim Ausschuß weckt, rührt von dem daraus ersichtlichen, unten ausgeführten Befund, wie weit die Mitgliedstaaten bei den Maßnahmen, mit denen sie die Vollendung des Binnenmarktes fördern sollen, hinterherhinken.

2. Der Binnenmarktanzeiger (BMA)

Diese Stellungnahme richtet ihr Hauptaugenmerk auf den BMA. Gleichwohl verfolgt der Ausschuß dank seiner Beobachtungsstelle für den Binnenmarkt und der Ausarbeitung spezifischer Stellungnahmen ohnehin den gesamten Maßnahmenkatalog im Zusammenhang mit der Vollendung des Binnenmarktes.

2.1. Umsetzung der Richtlinien

2.1.1. Der erste übergreifende Indikator zum Grad der Verwirklichung des Binnenmarktes, den der BMA anführt, ist die Zahl der den Binnenmarkt betreffenden Richtlinien, die von den Mitgliedstaaten umgesetzt wurden. Am 1. November 1997 war durchschnittlich ein Viertel aller binnenmarktrelevanten Maßnahmen noch nicht in der gesamten Union umgesetzt; wenn nur die Primärrichtlinien (d.h. diejenigen, die keine geänderten Fassungen früherer Richtlinien darstellen) berücksichtigt werden, ergibt sich kein erheblich anderes Bild. Wichtig ist andererseits aber auch der Umstand, daß der Grad der Umsetzung sehr unterschiedlich ausfällt und für die Vollendung des Binnenmarktes ausschlaggebende Faktoren maßgeblich für den Gesamtbefund verantwortlich sind. Dies gilt insbesondere für die Daten zum Verkehrssektor, wo 60 % der Richtlinien noch nicht umgesetzt wurden, sowie für die Bereiche öffentliche Aufträge und Rechte an geistigem Eigentum, wo 55 % bzw. 50 % der Maßnahmen noch ausstehen.

2.1.2. Zur Lösung dieses Problems sah der Aktionsplan vor, daß die Staaten bis zum 1. Oktober 1997 ihre eigenen Zeitpläne für die Umsetzung aller Richtlinien vorlegen. Laut BMA kann der rechtliche Rahmen für den Binnenmarkt bis zum Termin 1. Januar 1999 vollendet werden, sofern sich alle Staaten an ihre Vorgaben halten.

2.1.3. Zu diesen Prognosen möchte der Ausschuß allerdings bemerken, daß kein Mitgliedstaat einen vollständigen Zeitplan eingereicht hat (für mehr als 15 % der ausstehenden Maßnahmen wurde kein Termin festgesetzt) und daß die von den Staaten angegebenen Ziele gemessen an dem bisher angeschlagenen Umsetzungstempo - die von den Richtlinien gesetzten Fristen wurden in einigen Fällen um durchschnittlich zwei Jahre überschritten, so daß sich der gesamte Prozeß damit auf vier Jahre hinzog - äußerst ehrgeizig erscheinen. Terminüberschreitungen dieses Ausmaßes würden die Hoffnung auf eine befriedigende Vollendung des Binnenmarktes zunichte machen. Der Ausschuß erwartet von der Kommission, daß sie in ihrer zweiten Ausgabe des Binnenmarktanzeigers deutlich macht, ob sie bei den Mitgliedstaaten die Bereitschaft feststellen kann, ihren Verpflichtungen rechtzeitig nachzukommen.

2.2. Tatsächliche Rechtsdurchsetzung und Problemlösung

2.2.1. Dafür zu sorgen, daß die Bürger spürbare Vorteile vom Binnenmarkt haben, heißt jedoch nicht nur, daß die für die Umsetzung der Binnenmarktvorschriften in die nationale Gesetzgebung nötigen Gesetzesänderungen durchgeführt werden. Denn während fast alle Mitgliedstaaten die eigenen Koordinierungsstellen und Kontaktstellen zur Information der Bürger und Unternehmen über den Binnenmarkt bezeichnet und der Kommission gemeldet haben - und die Schwierigkeiten laut Kommission jetzt darin bestehen, diese Informationen den Zielgruppen flächendeckend zugänglich zu machen -, so ist, wie aus dem Kapitel des BMA, das der Rechtsdurchsetzung und der Problemlösung gewidmet ist, hervorgeht, die Zahl der Staaten, die auch Angaben über ihre Strukturen und Verfahren zur Durchsetzung der Binnenmarktregeln geliefert haben, noch gering.

2.2.2. Der Ausschuß mißt diesem letzten Umstand als Indiz für die noch unzureichenden Bemühungen der Staaten, die Probleme, auf die ihre Bürger und Unternehmen bei der Nutzung der Möglichkeiten des Binnenmarktes stoßen, große Bedeutung bei.

2.2.3. Ebenso teilt er die Ansicht der Kommission, daß es sehr wichtig ist, daß die Mitgliedstaaten ihre Aufklärungsmaßnahmen fortsetzen und ihre Anlaufstellen zu einem leistungsfähigen Netz zusammenschließen, um auftretende Probleme gleich im Ansatz bilateral zu lösen.

2.2.4. Im Zusammenhang mit den Fällen, die ein Eingreifen der Kommission nach Artikel 169 des Vertrags vorschreiben, gibt der Hinweis, daß die Staaten die im Vertragsverletzungsverfahren vorgesehene Frist von 60 Tagen durchschnittlich um das Doppelte überschreiten, bevor sie auf gegen sie gerichteten Beschwerden antworten, Anlaß zur Besorgnis. Die Einhaltung der vertraglich vereinbarten Fristen ist in diesem Zusammenhang unerläßlich.

2.2.5. Ob das politische Engagement der Staaten bei der Verwirklichung des Binnenmarktes in den Augen der Bürger und Unternehmen glaubwürdig ist, hängt auch davon ab, wie schnell diese konkrete Antworten in bezug auf die Hindernisse, auf die sie bei der Nutzung des Binnenmarktes gestoßen sind, erhalten. Hindernisse, die, wie der Ausschuß in seiner Stellungnahme zur Kommissionsmitteilung "Wirkung und Wirksamkeit der Binnenmarktmaßnahmen" aufgeführt hat, desto unüberwindlicher sind, je tiefer man in die betreffenden Strukturen des Binnenmarktes hinabsteigt.

2.2.6. In diesem Zusammenhang äußert der Ausschuß sein Erstaunen darüber, daß, wie der Erhebung zu entnehmen ist, rund die Hälfte der kleinen und mittleren Unternehmen, die Anlaß zu einer formalen Klageerhebung sahen, dies unterließen, weil sie die Verfahren nicht kannten oder sie für zu kostspielig und kompliziert hielten, während mehr als 80 % der Unternehmen den erforderlichen Aufwand angesichts der zu erwartenden Resultate für zu groß ansahen.

2.2.7. Diese Zahlen belegen, wie sinnvoll Anstrengungen für mehr Transparenz beim Aufbau des Binnenmarkts, also auch eine Verstärkung der von der Initiative "Vorrang für den Bürger" vorgesehenen Maßnahmen zur Aufklärung der Bürger sind, womit allein die Trägheit der staatlichen Verwaltungen bei der Umsetzung der Normen allerdings nicht überwunden werden kann.

2.2.8. Der Ausschuß nimmt den Vorschlag einer Verordnung des Rates () zur Kenntnis, die der Kommission gestatten würde, einen Mitgliedstaat, in dem klare Verletzungen des Rechts auf freien Warenverkehr festgestellt wurden, aufzufordern, die nötigen Gegenmaßnahmen zu ergreifen. Derartige Maßnahmen müssen dem Schutz der Rechte der Arbeitnehmer und Gewerkschaften Rechnung tragen.

2.3. Durchführung des Aktionsplans

2.3.1. Strategisches Ziel 1: Die Vorschriften wirksamer gestalten

2.3.1.1. Der Ausschuß stellt mit besonderer Sorge fest, daß bei wichtigen Maßnahmen, die notwendig erachtet werden, um den Binnenmarkt in zufriedenstellender Weise zu vollenden, wie dem öffentlichen Auftragswesen und dem europäischen Normierungswesen, keine Fortschritte erzielt wurden. Der Ausschuß erwartet von der Kommission in der zweiten Ausgabe des Binnenmarktanzeigers ausführlichere Hinweise auf die in diesen Bereichen zu verzeichnenden Fortschritte.

2.3.2. Strategisches Ziel 2: Die hauptsächlichen Marktverzerrungen beseitigen

2.3.2.1. Die mit der Steuerpolitik zusammenhängenden Fragen sind ein komplexes und heikles Thema, das jedoch bei den Marktverzerrungen eine wesentliche Rolle spielt. Zusammen mit den Wettbewerbsregeln sind sie das Gebiet, auf das die diesbezüglichen Maßnahmen des Aktionsplans vorrangig zielen.

2.3.2.2. Wenn sich in das natürlich gegebene Wettbewerbsverhältnis zwischen den Staaten ein unlauterer Steuerwettbewerb einschleicht, schrumpft deren Spielraum für die Umstrukturierung ihrer Steuersysteme, was wiederum erhebliche Folgen für die Koordinierung der Steuersysteme in der Union hat.

2.3.2.3. Der Ausschuß nimmt die in den Schlußfolgerungen des Ratstreffens der Wirtschafts- und Finanzminister vom 1. Dezember 1997 () enthaltenen Vorschläge zum Verhaltenskodex der Mitgliedstaaten für die Unterbindung des unlauteren Steuerwettbewerbs, zur Ermittlung einer gemeinschaftsweiten Minimallösung für die Besteuerung der Kapitalerträge und zur Quellensteuer auf Zinsen mit großem Interesse zur Kenntnis.

2.3.2.4. Die Bedeutung der im Aktionsplan enthaltenen Maßnahmen zu den indirekten Steuern wird von den diesbezüglichen Ergebnissen einer Stichprobenerhebung bestätigt; dort heißt es, die Unternehmen, unabhängig von ihrer Größe, bezeichneten die Kompliziertheit der Anwendungsregeln für die Mehrwertsteuer als eines der größten verbleibenden Hindernisse für den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr.

2.3.2.5. Wenn es stimmt, daß der Konsens der Binnenmarktteilnehmer einen entscheidenden Faktor für dessen Gelingen darstellt, kann der Ausschuß nicht umhin, nochmals darauf hinzuweisen, daß die Harmonisierung der Steuersysteme noch viele Möglichkeiten für die Mitgliedstaaten bietet, ihren Eifer mit nützlichen Taten zu beweisen.

2.3.2.6. Was die staatlichen Beihilfen angeht, wo laut Binnenmarktanzeiger das gesetzte Ziel praktisch erreicht ist, so nutzt der Ausschuß die Gelegenheit für die Bemerkung, daß nach Ansicht der Wirtschafts- und Sozialpartner die Tabelle über den Durchführungsgrad des Aktionsplans nicht ganz überzeugt, wenn der Befund allein nach den administrativen Stufen gegliedert ist und kein Bezug auf die folgenden Phasen genommen wird.

2.3.3. Strategisches Ziel 3: Die sektorspezifischen Schranken für die Marktintegration abbauen

2.3.3.1. In einigen Bereichen bestehen nach wie vor erhebliche Hindernisse, von denen einige seit langem spezifische Maßnahmen erfordern, wie etwa die Definition eines Statuts der europäischen Aktiengesellschaft. Vor allem mit Blick auf eine präzisere Definition der Regeln zum Schutz des Wettbewerbs im Binnenmarkt gibt es in so wichtigen Bereichen wie Telekommunikation und Flughäfen noch viel zu tun.

2.3.3.2. Die 1997 von der Kommission vorgelegte Mitteilung über den Zahlungsverzug, die zu dem im Binnenmarktanzeiger angekündigten Termin Dezember 1997 noch nicht zur Annahme eines Richtlinienvorschlags geführt hat, berücksichtigt das schwerwiegende Problem der Zahlungsfristen nicht in dem vom Ausschuß in seiner früheren Stellungnahme vom 30. Juni 1994 () angeregten Maße.

2.3.4. Strategisches Ziel 4: Den Binnenmarkt in den Dienst aller Bürger stellen

2.3.4.1. Im Zusammenhang mit der Vollendung der Freizügigkeit der Bürger kommt es noch zu erheblichen Verzögerungen bei der vollständigen Beseitigung der Grenzkontrollen, der Niederlassungsfreiheit in jedem Mitgliedstaat und dem Anspruch auf uneingeschränkte Ausübung einer beruflichen Tätigkeit.

2.3.4.2. Nach der Ratifizierung des Vertrags von Amsterdam müßten die im Aktionsplan diesbezüglich aufgeführten Maßnahmen überarbeitet werden.

2.3.4.3. Die Kommission wird aufgefordert, eine Mitteilung über die Freizügigkeit der Bürger und die ihr im Wege stehenden Hindernisse auszuarbeiten.

2.3.4.4. In die Reihe der Prioritäten müßte der im Aktionsplan zur Ergänzung der Rechtsvorschriften über die Ruhestandsregelungen vorgesehene Richtlinienvorschlag aufgenommen werden.

2.3.4.5. Wie der Ausschuß bereits in seiner einschlägigen Stellungnahme ausgeführt hat, hält er es für wünschenswert, daß die einzelnen EU-Institutionen prüfen, welchen Beitrag die Vereinigungen und Stiftungen in diesen und in den übrigen, in diesem Dokument behandelten Themenbereichen zur Umsetzung der Gemeinschaftspolitiken leisten können.

2.3.5. Die internationale Dimension des Binnenmarktes

2.3.5.1. Es liegt auf der Hand, daß der Binnenmarkt nicht abstrakt, losgelöst von dem weiteren wirtschaftlichen und politischen Umfeld, in dem sich die Europäische Union entwickelt, betrachtet werden kann. Die Verwirklichung des Binnenmarktes ist für den Prozeß der Erweiterung der Europäischen Union, für deren Beziehungen zum Europäischen Wirtschaftsraum und ganz allgemein für das Verhältnis zu den anderen Akteuren des Weltmarkts von zentraler Bedeutung.

2.3.5.2. Der Ausschuß regt daher an, diese Themen, die im übrigen im Aktionsplan explizit aufgeführt sind, in den künftigen Ausgaben des Binnenmarktanzeigers gesondert zu behandeln.

3. Ein Binnenmarktanzeiger mit erweitertem Untersuchungsbereich

3.1. Der Ausschuß bekräftigt sein Interesse an den vom Binnenmarktanzeiger gebotenen Informationen und wiederholt, daß er die Entscheidung der Kommission, zusammen mit dem Binnenmarktanzeiger eine Befragung und einen nach Branchen aufgefächerten Bericht zu veröffentlichen, begrüßt, da so in gewisser Hinsicht der Untersuchungsbereich um die Erwartungen und Bedürfnisse der Anwender erweitert wird. In diesem Zusammenhang hält er den Hinweis für angebracht, daß sich die Bewertung eines komplexen und verbindlichen Programms wie des Aktionsplans nicht auf die quantitativen Aspekte beschränken kann.

3.2. Denn die quantitativen Angaben sind zwar erforderlich, können aber nicht als ausreichend angesehen werden, wenn es darum geht, die Wirksamkeit der geplanten Maßnahmen zu bewerten. Denn es liegt auf der Hand - und die Daten zur Möglichkeit, die Anwendung der Regeln durchzusetzen, sprechen diesbezüglich eine deutliche Sprache -, daß sich zuverlässige Aussagen zum Engagement derer, die in unterschiedlichem Maße an der Verwirklichung des Binnenmarktes beteiligt sind - Rat, Kommission und Mitgliedstaaten - nur machen lassen, wenn die Untersuchung auf die Anwender des Binnenmarktes, die Unternehmen, Arbeitnehmer und Verbraucher ausgeweitet wird.

3.3. Der Ausschuß hat, seitdem seine Beobachtungsstelle für den Binnenmarkt mit zwei öffentlichen Anhörungen der Wirtschafts- und Sozialpartner in den Jahren 1994 und 1997 ihre Arbeit aufnahm, immer einen Ansatz bei der Bewertung bevorzugt, der zusammenfassend als von unten nach oben gerichtet definiert werden könnte und sich als Ergänzung zu dem von oben nach unten gerichteten Ansatz der Kommission versteht. Denn der Ausschuß nimmt von seinem Auftrag her eine ideale Position ein, von der aus er die Bedürfnisse der Nutznießer des Binnenmarktes ermitteln und die tatsächlichen Auswirkungen der politischen Maßnahmen überprüfen kann. Die Einbindung dieser beiden Blickwinkel trägt darüber hinaus zur Schaffung jenes allgemeinen Klimas des Vertrauens bei, das eine unverzichtbare Voraussetzung für die Vollendung des Integrationsprozesses ist. Dementsprechend heißt es in der Stellungnahme des Ausschusses zum Thema "Vermeidung neuer Hindernisse im Binnenmarkt" auch, daß die über die Anwendung der Richtlinien Aufschluß gebenden "Binnenmarktanzeiger" der Kommission einen Test umfassen sollten, der zeigt, "ob Hindernisse auch tatsächlich beseitigt wurden".

3.4. Der Ausschuß möchte diesen Ansatz mit einer unabhängigen Überprüfungstätigkeit zur Bewertung qualitativer Aspekte wie der Kohärenz der einschlägigen Maßnahmen der Mitgliedstaaten, des Rates und der Kommission, der Fortschritte bei der Vereinfachung und transparenteren Gestaltung der Regeln sowie der Auswirkungen auf Wirtschaftswachstum und Beschäftigung konsequent auch in Zukunft weiterverfolgen.

Zur Verbesserung der Bewertungsberichte der Kommission empfiehlt der Ausschuß u.a.:

- die Binnenmarktanzeiger dahingehend zu ergänzen, daß sie genauere Vergleichsangaben zur Entwicklung der technischen Vorschriften, Normierungen und Patente auf europäischer und nationaler Ebene umfassen und zudem präzisieren, wie hoch der Anteil der dem Wettbewerb offenstehenden öffentlichen Aufträge ist, die tatsächlich an ausländische Anbieter gehen;

- parallel zum Binnenmarktanzeiger Daten über die wirtschaftliche und soziale Entwicklung des Binnenmarktes zu veröffentlichen, und zwar insbesondere über die Entwicklung des Wirtschaftswachstums, der Beschäftigungslage, der Freizügigkeit, des inner- und außergemeinschaftlichen Handels sowie der transnationalen Investitionen.

Brüssel, den 25. März 1998.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() Stellungnahme zur Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat zum Aktionsplan für den Binnenmarkt : ABl. C 287 vom 22.9.1997, S. 89.

() "Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates zur Einführung eines Mechanismus für ein Einschreiten der Kommission zur Beseitigung bestimmter Handelsbehinderungen".

() ABl. C 2 vom 6.1.1998.

() ABl. C 249 vom 13.9.1993, S. 21.