MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT gemäâ Artikel 251 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG-Vertrag betreffend den vom Rat angenommenen gemeinsamen Standpunkt im Hinblick auf den Erlaß der Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Insider-Geschäfte und Marktmanipulation (Marktmissbrauch)

2001/0118 (COD)

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT gemäâ Artikel 251 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG-Vertrag betreffend den

vom Rat angenommenen gemeinsamen Standpunkt im Hinblick auf den Erlaß der Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Insider-Geschäfte und Marktmanipulation (Marktmissbrauch)

1- HINTERGRUND

Übermittlung des Vorschlags an das EP und den Rat (KOM(2001) 281 endg. - C5/2001/262 - 2001/0118(COD)) [1]: // 1. Juni 2001

[1] ABl. C 240 E vom 28.8.2001, S. 265.

Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses [2]: // 17. Januar 2002

[2] ABl. C 80 vom 3.4.2002, S. 61.

Stellungnahme des Europäischen Parlaments in erster Lesung [3]: // 14. März 2002

[3] ABl. ... vom ..., S. ...

Verabschiedung des Gemeinsamen Standpunkts [4]: // 19. Juli 2002

[4] ABl. ... vom ..., S. ...

2- ZIEL DES KOMMISSIONSVORSCHLAGS

Durch die geplante Richtlinie soll die Integrität der europäischen Finanzmärkte sichergestellt werden. Außerdem sollen europaweit gemeinsame Standards gegen den Marktmissbrauch etabliert und angewandt werden, so wie auch das Vertrauen der Anleger in diese Märkte gestärkt werden soll.

Die Wertpapiermärkte spielen in der EU eine immer wichtigere Rolle bei der Finanzierung von Unternehmen und der Wirtschaft insgesamt. Der Kurs von Wertpapieren spielt eine bedeutende Rolle bei der Bestimmung von Kosten und Volumen des Kreditmarkts und der angemessenen Besicherung von Bankkrediten. Wachstumsunternehmen sind bei der Kapitalaufnahme abhängig von der Effizienz und Transparenz der Finanzmärkte. Das reibungslose Funktionieren der Finanzmärkte und das Vertrauen der Öffentlichkeit in diese Märkte sind daher Voraussetzungen für nachhaltiges Wirtschaftswachstum und Wohlstand. Marktmissbrauch erhöht nicht nur die Finanzierungskosten für Unternehmen, sondern schadet auch der Integrität der Finanzmärkte und dem Vertrauen der Öffentlichkeit in den Wertpapier- und Derivatehandel. Solche Praktiken schrecken Neuanleger ab und können schwerwiegende Folgen haben. Sie untergraben daher das Wirtschaftswachstum und die europäische Wirtschaftspolitik. Die jüngsten Ereignisse in den Vereinigten Staaten haben gezeigt, wie wichtig diese Faktoren sind.

Der geltende europäische Rechtsrahmen zum Schutz der Marktintegrität ist unvollständig:

- Auf europäischer Ebene gibt es keine gemeinsamen Regelungen zur Verhinderung des Marktmissbrauchs. Die Richtlinie über Insidergeschäfte (89/592/EWG) [5] beschränkt sich darauf, den Missbrauch nicht öffentlich bekannter Informationen zu verhindern.

[5] ABl. L 334 vom 18.11.1989, S. 30-32.

- Auf der Ebene der Mitgliedstaaten gibt es eine Vielzahl von Vorschriften zur Verhinderung von Marktmissbrauch. Die gesetzlichen Anforderungen sind je nach Mitgliedstaat unterschiedlich.

Um einen ausreichenden Schutz der integrierten europäischen Finanzmärkte zu gewährleisten, ist ein gemeinsamer Rechtsrahmen zur Verhinderung, Aufdeckung, Untersuchung und Bestrafung des Marktmissbrauchs erforderlich. Ein solcher Rechtsrahmen muss bei den Marktteilnehmern Gewissheit über Konzepte und deren Durchsetzung gewährleisten und damit für alle Wirtschaftsteilnehmer in allen Mitgliedstaaten gleiche Wettbewerbsbedingungen schaffen.

Hauptziele der Richtlinie sind daher:

- Einführung einer europäischen breit angelegten Regelung zur Verhinderung des Marktmissbrauchs;

- Verpflichtung der professionellen Marktteilnehmer auf Transparenz und gleichberechtigte Behandlung;

- Schaffung einer einzigen zuständigen Verwaltungsbehörde in jedem Mitgliedstaat;

- Einführung von Mindestbefugnissen für die Verwaltungsbehörden;

- Einführung von Verwaltungsstrafen in allen Mitgliedstaaten;

- ein umfassender Rahmen für die Zusammenarbeit der zuständigen Behörden.

3- ANMERKUNGEN ZUM GEMEINSAMEN STANDPUNKT

3.1 Allgemeine Anmerkungen zum Gemeinsamen Standpunkt

Die belgische und die spanische Ratspräsidentschaft haben den Kommissionsvorschlag für eine Richtlinie über Insidergeschäfte und Marktmanipulation vorrangig behandelt. Nach dem Bericht des Europäischen Parlaments (Erste Lesung) vom 14. März 2002 hat der Rat Wirtschafts- und Finanzfragen am 19. Juli 2002 einen Gemeinsamen Standpunkt festgelegt. Die Europäische Kommission sieht sich in der Lage, den Gemeinsamen Standpunkt zu billigen. Auf der Tagung des Europäischen Rates in Barcelona haben die Staats- und Regierungschefs gefordert, dass diese Richtlinie bis Ende dieses Jahres verabschiedet wird.

3.2 Besondere Anmerkungen zu einzelnen Vorschriften

- Präambel

In den Erwägungsgründen 6, 9, 40 und 41 werden die Abänderungen des EP (Abänderungen 1, 2 teilweise, 16, 17 und 69) zum Ausschussverfahren berücksichtigt. Die Erwägungsgründe 34 und 35 entsprechen den Abänderungen des EP bezüglich einer einzigen zuständigen Behörde (Abänderungen 11 und 12). In den Erwägungsgründen 36 und 37 werden die Abänderungen des EP zu den Sanktionen (Abänderungen 13 und 14) einbezogen. Erwägungsgrund 38 berücksichtigt die Abänderung des EP zur Zusammenarbeit (Abänderung 15), Erwägungsgrund 42 die Abänderung des EP zur Wahrung der Menschenrechte (Abänderung 18). In Erwägungsgrund 14 wird die Auffassung des EP zu terroristischen Anschlägen dargelegt (Abänderung 3). In den Erwägungsgründen 22, 23, 24 und 25 werden die Abänderungen des EP zur Transparenz, zur gleichberechtigten Behandlung und zu Präventivmaßnahmen berücksichtigt (Abänderungen 5, 6 und 78). Die Erwägungsgründe 17, 19 und 29 entsprechen den Abänderungen des EP zu 'Insider-Geschäften' (Abänderungen 8, 9 und 77). Erwägungsgrund 27 entspricht den Abänderungen des EP zu Übernahmeangeboten (Abänderungen 7 und 30). In Erwägungsgrund 33 werden die Teile der Abänderung des EP zum geografischen Anwendungsbereich der Richtlinie übernommen (Abänderung 10). In Erwägungsgrund 18 schließlich wird dem Wunsch des EP, das "frontrunning" (Ausnutzen von Kundenaufträgen zwecks eigener Wertpapierspekulationen oder die Selbstzuteilung bei Emissionen) in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie einzubeziehen, Rechnung getragen (Abänderung 19 letzter Satz).

- Artikel 1 Absatz 1

Das Europäische Parlament hatte in erster Lesung (Abänderung 19) die Einfügung einer besonderen Definition der Warenderivate in die allgemeine Definition der 'Insider-Informationen' vorgeschlagen.

- Artikel 1 Absatz 2

Die Definition der 'Marktmanipulation' des Gemeinsamen Standpunkts trägt der Auffassung des Europäischen Parlaments (Abänderung 79/Rev.) Rechnung und schränkt den allgemeinen Anwendungsbereich einer auf die Wirkung ausgerichteten Definition durch die Hinzufügung von zwei kumulativen Einschränkungen (legitime Gründe und allgemein akzeptierte Marktpraxis) ein.

Das Europäische Parlament (Abänderung 79/Rev.) schlägt hinsichtlich der Teildefinition der 'Verbreitung falscher oder irreführender Informationen' vor, bei allen betreffenden Personen zu prüfen, ob sie davon Kenntnis haben oder davon profitieren. Der Rat hat eine Kenntnisprüfung in der für jeden geltenden Definition und einen Profittest nur für Journalisten hinzugefügt. Eine mögliche Befreiung für Journalisten durch die Mitgliedstaaten, wie ursprünglich in Artikel 5 vorgeschlagen, wurde daher gestrichen. Die Kommission ist überzeugt, dass dieser Kompromiss dem Ziel der Abänderung des Europäischen Parlaments in jeder Hinsicht gerecht wird.

Der Gemeinsame Standpunkt trägt auch Abänderungen des Europäischen Parlaments (Abänderungen 79/Rev. und 74) durch Übernahme der ursprünglich im Anhang beigefügten nicht erschöpfenden Liste der Beispiele von Marktmanipulationen in den Artikel selbst Rechnung.

- Artikel 1 Absatz 3

In der Definition der 'Finanzinstrumente' trägt der Gemeinsame Standpunkt der Auffassung des Europäischen Parlaments (Abänderungen 23 und 73) Rechnung und übernimmt die ursprünglich im Anhang beigefügte Liste der Finanzinstrumente in den Artikel selbst; auch weitet er diesen auf Instrumente aus, die künftig zum Handel auf einem geregelten Markt zugelassen werden.

- Artikel 1 Absatz 5

Der Gemeinsame Standpunkt trägt der Auffassung des Europäischen Parlaments zur Definition der 'Marktpraxis' weitgehend Rechnung (Abänderung 81).

- Artikel 1 Absatz 6 und 7

Der Gemeinsame Standpunkt berücksichtigt die Einführung einer Definition der Begriffe 'Person' und 'zuständige Behörde' (Abänderungen 24 und 25).

- Artikel 1 Letzter Satz

Der Gemeinsame Standpunkt entspricht den Wünschen des Europäischen Parlaments zum Ausschussverfahren in jeder Hinsicht (Abänderung 86).

- Artikel 2

Nach den Anschlägen vom 11. September bezieht der Gemeinsame Standpunkt wie vom Parlament in Erster Lesung vorgeschlagen (Abänderung 28) Personen mit kriminellen Aktivitäten in den Kreis der 'primären Insider' ein.

Der Gemeinsame Standpunkt entspricht den Abänderungen des Europäischen Parlaments (Abänderungen 27 und 29), bezieht den Versuch ein und sieht eine Ausnahme für Geschäfte vor, die auf Verpflichtungen aus Vereinbarungen zurückgehen, die geschlossen wurden, bevor die betreffende Person die Insider-Information erhalten hat. Die Kommission ist überzeugt davon, dass dieser Zusatz dazu beitragen wird, eindeutig rechtmäßige Geschäfte von verbotenen Insider-Geschäften zu unterscheiden.

- Artikel 3, 4 und 5

In den Artikeln 3, 4 und 5 werden Abänderungen des Europäischen Parlaments (die Abänderungen 31, 32, 33 und 34) einbezogen.

- Artikel 6 Absatz 1

Um den Umfang der von allen Emittenten von Finanzinstrumenten bekanntzugebenden Insider-Informationen einzuschränken, begrenzt der Gemeinsame Standpunkt die Verpflichtung auf Informationen, die diese Emittenten direkt betreffen (Abänderung 35).

Der Gemeinsame Standpunkt trägt auch der Abänderung des Europäischen Parlaments (Abänderung 36) zur Anzeige von Insider-Informationen auf der Internet-Site von Emittenten Rechnung.

- Artikel 6 Absatz 2

In der Frage des Aufschubs der Veröffentlichung von Insider-Informationen hat der Rat beschlossen, die Abänderung des Europäischen Parlaments (Abänderung 41) zur vorherigen Unterrichtung der zuständigen Behörden von diesem Aufschub durch den Emittenten teilweise zu übernehmen. Das Europäische Parlament hatte eine grundsätzliche Pflicht zur Unterrichtung der zuständigen Behörde von diesem Aufschub gefordert. Stattdessen überlässt es der Gemeinsame Standpunkt dem Ermessen der Mitgliedstaaten, eine solche vorherige Information vorzuschreiben. Nach Ansicht der Kommission ist dies ein sinnvoller Kompromiss zwischen den Wünschen des Europäischen Parlaments und dem ursprünglichen Vorschlag der Kommission (keine diesbezügliche Vorschrift).

- Artikel 6 Absatz 3

Der Gemeinsame Standpunkt entspricht den Abänderungen des Europäischen Parlaments (Abänderungen 37 und 38), stellt klar, in welchen Fällen die Regelung über die selektive Bekanntgabe nicht anwendbar ist, und streicht die ursprünglich vorgeschlagene Befreiung für Rating-Agenturen. Nach Ansicht der Kommission sind diese Abänderungen eine Verbesserung gegenüber dem ursprünglichen Vorschlag.

- Artikel 6 Absatz 4

Der Gemeinsame Standpunkt übernimmt weitgehend die Abänderung des Europäischen Parlaments zur Verpflichtung, Eigengeschäfte von Insidern eines Unternehmens bekannt zu geben (Abänderung 40).

- Artikel 6 Absatz 5

In Übereinstimmung mit dem Europäischen Parlament (Abänderung 85) sieht der Gemeinsame Standpunkt vor, dass die Mitgliedstaaten geeigneten Regelungen (wie der Selbstregulierung), die eine sachgerechte Darstellung der Forschung und die Bekanntgabe etwaiger Interessen oder Interessenkonflikte sicherstellen, Rechnung tragen können.

- Artikel 6 Absatz 6

Der Gemeinsame Standpunkt übernimmt das Grundprinzip einer Abänderung des Europäischen Parlaments (Abänderung 80), nach der die Betreiber von Märkten strukturelle Vorkehrungen gegen den Marktmissbrauch zu treffen haben. Es besteht jedoch keine Ergebnispflicht mehr (nur eine Leistungspflicht). Die Kommission hatte ursprünglich keine diesbezügliche Regelung vorgeschlagen. Sie hält dies jedoch für einen sinnvollen Kompromiss, da die Betreiber von Märkten nicht im voraus garantieren können, dass ein Marktmissbrauch nicht stattfindet.

- Artikel 6 Absatz 7

Der Gemeinsame Standpunkt trägt der Abänderung des Europäischen Parlaments (Abänderung 43) Rechnung, nach der eine allgemeine Vorschrift eingefügt wird, aufgrund deren die zuständigen Behörden Maßnahmen ergreifen können, um sicherzustellen, dass die Öffentlichkeit ordnungsgemäß informiert wird. Nach Ansicht der Kommission wird diese Bestimmung die Transparenzstandards für die Marktteilnehmer erhöhen.

- Artikel 6 Absatz 8

Der Gemeinsame Standpunkt übernimmt teilweise Abänderung 82 des Europäischen Parlaments durch die Einführung einer Verpflichtung für öffentliche Stellen, Statistiken auf sachgerechte Weise zu verbreiten. Die Forderung des Europäischen Parlaments nach einem gleichberechtigten Zugang zu diesen Statistiken wurde jedoch nicht ausdrücklich in den Gemeinsamen Standpunkt übernommen. Nach Ansicht der Kommission entspricht der Gemeinsame Standpunkt der Abänderung des Europäischen Parlaments zwar nicht wörtlich, aber der Inhalt wird im wesentlichen übernommen.

- Artikel 6 Absatz 9

Der Gemeinsame Standpunkt streicht den Vorschlag der Kommission, Finanzmittlern den Abschluss verdächtiger Geschäfte zu untersagen. Stattdessen trägt der Gemeinsame Standpunkt der Abänderung des Europäischen Parlaments (Abänderung 45) Rechnung, nach der Vermittler verdächtige Geschäfte der zuständigen Behörde melden müssen. Die Kommission ist jedoch überzeugt, dass ihr Ziel, die Marktteilnehmer in den Kampf gegen den Marktmissbrauch einzubeziehen, gewahrt wurde.

- Artikel 6 Absatz 10

Der Gemeinsame Standpunkt trägt der Abänderung des EP zum Ausschussverfahren Rechnung (Abänderung 46).

- Artikel 7

Der Gemeinsame Standpunkt übernimmt die Abänderung des Europäischen Parlaments, nach der der Anwendungsbereich der Richtlinie auf die Schuldenverwaltung lokaler Gebietskörperschaften ausgeweitet wird (Abänderung 47).

- Artikel 8

Der Gemeinsame Standpunkt trägt der Abänderung des Europäischen Parlaments zum Ausschussverfahren Rechnung und definiert den Anwendungsbereich von Ausklammerungen (Abänderung 48).

- Artikel 9

Gemäß dem Wunsch des Europäischen Parlaments (Abänderung 49) sieht der Gemeinsame Standpunkt die Befreiung von der öffentlichen Bekanntgabe von Insider-Informationen für Emittenten vor, die für ihre Finanzinstrumente keine Zulassung zum Handel auf einem geregelten Markt in einem Mitgliedstaat beantragt oder erhalten haben. Die Kommission räumt ein, dass es schwierig ist, von Emittenten, die aus freiem Entschluss nicht börsennotiert sind, zu verlangen, dass sie strenge Offenlegungsvorschriften einhalten.

- Artikel 10

In Übereinstimmung mit dem Europäischen Parlament (Abänderung 50) stellt der Gemeinsame Standpunkt den territorialen Anwendungsbereich der Befugnisse der zuständigen Behörden klar.

- Artikel 11

Der Gemeinsame Standpunkt trägt der Abänderung des Europäischen Parlaments (Abänderung 51) zur Konsultation der Marktteilnehmer durch die zuständige Behörde Rechnung.

Darüber hinaus stellt der Gemeinsame Standpunkt in Übereinstimmung mit der Abänderung des Europäischen Parlaments (Abänderung 51) fest, dass die Zuständigkeiten der Justizbehörden nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie einbezogen werden.

Nach Ansicht der Kommission entfernen sich diese Klarstellungen nicht wesentlich von ihrem ursprünglichen Vorschlag.

Der Gemeinsame Standpunkt übernimmt den Wortlaut der Abänderung des Europäischen Parlaments (Abänderung 51) zur ausreichenden Finanzierung der zuständigen Behörden nicht ausdrücklich. Nach Ansicht der Kommission wird der Inhalt dieser Abänderung jedoch durch eine Erklärung des Rates im Protokoll gewahrt. [6]

[6] Der Rat erklärt, dass die Schaffung eines wirksamen Börsenaufsichtssystems voraussetzt, dass die zuständigen Behörden mit ausreichenden finanziellen Mitteln ausgestattet werden, um ihre gesetzlichen Aufgaben wahrnehmen zu können".

- Artikel 12

In Übereinstimmung mit einer Abänderung des Europäischen Parlaments (Abänderung 52) sieht der Gemeinsame Standpunkt vor, dass die Aufsichts- und Ermittlungsbefugnisse der zuständigen Behörde auf andere Einrichtungen oder Behörden übertragen werden können.

Im Sinne des Europäischen Parlaments (Abänderung 53) fügt der Gemeinsame Standpunkt gegenüber dem ursprünglichen Vorschlag der Europäischen Kommission zwei Befugnisse hinzu: die Befugnis, Praktiken zu unterbinden und den Handel auszusetzen. Er entspricht auch den Abänderungen 54, 55, 56 und 57 des Europäischen Parlaments.

Nach Ansicht der Kommission stärken diese Zusätze ihren ursprünglichen Vorschlag.

- Artikel 13

Der Gemeinsame Standpunkt berücksichtigt den wesentlichen Inhalt der Abänderung 59 des Europäischen Parlaments.

- Artikel 14

In Übereinstimmung mit dem Europäischen Parlament (Abänderung 60) stellt der Gemeinsame Standpunkt klar, dass die Mitgliedstaaten nach wie vor strafrechtliche Sanktionen verhängen können, aber in dieser Richtlinie nicht auf diese eingegangen wird (Prinzip der Subsidiarität).

Im Sinne einer Abänderung des Europäischen Parlaments (Abänderung 61) sieht der Gemeinsame Standpunkt vor, dass die Kommission eine der Unterrichtung dienende Aufstellung der Verwaltungsmaßnahmen und Sanktionen erstellt. Nach Ansicht der Kommission könnte eine solche Liste dazu beitragen, einheitlichere europäische Standards zu erreichen.

In Übereinstimmung mit dem Europäischen Parlament (Abänderung 62) sieht der Gemeinsame Standpunkt eine Ausnahme von der Bekanntgabe der Verwaltungsmaßnahmen oder Sanktionen für den Fall vor, dass diese die Finanzmärkte erheblich gefährden würde. Nach Ansicht der Kommission ist diese Abänderung nicht mit einer wesentlichen inhaltlichen Änderung ihres ursprünglichen Vorschlags verbunden.

- Artikel 16

Falls eine zuständige Behörde sich weigert, mit der zuständigen Behörde eines anderen Mitgliedstaats zusammen zu arbeiten, sieht der Gemeinsame Standpunkt vor, dass dieser Fall im Europäischen Ausschuss der Wertpapierregulierungsbehörden (EAWRB) erörtert wird. Die Abänderung des Europäischen Parlaments (Abänderungen 83 und 84), ein Schlichtungssystem einzuführen, wurde nicht übernommen, aber nach Ansicht der Kommission wurde im Gemeinsamen Standpunkt ein sinnvoller Kompromiss gefunden, der den Druck auf die zuständigen Behörden, der Pflicht zur Zusammenarbeit nachzukommen, erhöht.

Im Sinne des Europäischen Parlaments (Abänderung 66) stellt der Gemeinsame Standpunkt die Beziehungen zwischen den zuständigen Behörden bei grenzübergreifenden Fällen klar. Nach Ansicht der Kommission dürfte diese Klarstellung die Effizienz der grenzübergreifenden Zusammenarbeit zwischen verschiedenen zuständigen Behörden verbessern.

- Artikel 17

In der Frage des Ausschussverfahrens hat der Gemeinsame Standpunkt die Abänderung des Europäischen Parlaments (Abänderung 69), nach der die Grundprinzipien der Richtlinie nicht im Ausschussverfahren geändert werden können, ebenso wie eine sogenannte Auslaufregelung nach Diskussionen mit allen drei Organen (Abänderung 70 des Europäischen Parlaments) übernommen.

- Artikel 19

Der Gemeinsame Standpunkt entspricht der Abänderung des Europäischen Parlaments (Abänderung 71) bezüglich der Regelungen für europäische Überseegebiete.

- Artikel 20

Der Gemeinsame Standpunkt berücksichtigt die Abänderung des Europäischen Parlaments zur Aufhebung bestimmter Vorschriften in vorhandenen Richtlinien (Abänderung 72).

3.3 Vom Rat hinzugefügte Vorschriften

- Artikel 18

Der Gemeinsame Standpunkt hat die Übergangszeit für die Mitgliedstaaten von zwölf auf achtzehn Monate verlängert. Die Kommission räumt ein, dass einige Mitgliedstaaten aufgrund ihrer Verfassung eine längere Übergangszeit benötigen.

4- SCHLUSSFOLGERUNG

Nach Ansicht der Kommission stimmt der vom Rat am 19. Juli 2002 festgelegte Gemeinsame Standpunkt mit den Zielen und dem Geist des Vorschlags der Kommission vom 30. Mai 2001 überein. Die Kommission ist außerdem der Auffassung, dass der Gemeinsame Standpunkt den wichtigsten Anliegen des Europäischen Parlaments Rechnung trägt und die wesentlichen Punkte der Abänderungen des Parlaments übernimmt. Die Kommission ist daher überzeugt, dass der Gemeinsame Standpunkt ausgewogen ist. Die Kommission hofft, dass die Richtlinie bis Ende des Jahres, und somit innerhalb der von den Staats- und Regierungschefs auf der Tagung des Europäischen Rates in BARCELONA festgelegten Frist, gebilligt werden kann. Wenn dies erreicht werden kann, und es muss erreicht werden, wird es Lücken im europäischen Finanzmarktrecht schließen und das Vertrauen der Anleger in die Finanzmärkte stärken. Dies war nie so wichtig wie heute.

Die Kommission empfiehlt diesen Gemeinsamen Standpunkt daher dem Europäischen Parlament.