BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

AUSFÜHRUNGEN ZUR ZUVERLÄSSIGKEITSERKLÄRUNG

Einleitung

1.1. Gemäß Artikel 248 EG-Vertrag legt der Rechnungshof dem Europäischen Parlament und dem Rat eine Erklärung über die Zuverlässigkeit der Haushaltsführung sowie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge vor. Dem Vertrag zufolge kann der Hof seine Zuverlässigkeitserklärung durch spezifische Beurteilungen zu allen größeren Tätigkeitsbereichen der Gemeinschaft ergänzen.

1.2. Anhand der Arbeiten zur Ermittlung der Zuverlässigkeit der Rechnungsführung der Europäischen Gemeinschaften soll angemessene Gewähr dafür erlangt werden, dass sämtliche Einnahmen, Ausgaben, Vermögenswerte und Schulden erfasst wurden und der Jahresabschluss ein wirklichkeitsgetreues Bild der Finanzlage am Jahresende vermittelt (siehe Ziffern 1.6-1.45).

1.3. Anhand der Arbeiten zur Ermittlung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge sollen genügend beweiskräftige Anhaltspunkte direkter oder indirekter Art dafür gesammelt werden, dass die Vorgänge im Einklang mit den geltenden Rechtsvorschriften oder Vertragsbestimmungen gehandhabt und die entsprechenden Beträge richtig berechnet wurden (siehe Ziffern 1.46-1.86) (3).

1.4. Der Hof richtete erneut besonderes Augenmerk auf die von der Kommission unternommenen Anstrengungen zur Stärkung ihres internen Kontrollsystems sowie zur Weiterverfolgung der den Jährlichen Tätigkeitsberichten für das Haushaltsjahr 2003 und deren Synthese beigefügten Aktionspläne (siehe Ziffern 1.54-1.86).

1.5. Darüber hinaus liefert der Hof sowohl global als auch zu den einzelnen Einnahmen- und Ausgabenbereichen Indikatoren zur Überwachung des Fortschritts bei der Verbesserung der internen Kontrolle (siehe Anhänge zu diesem Kapitel sowie zu den Kapiteln 3-9).

Zuverlässigkeit der Rechnungsführung

1.6. Die Bemerkungen des Hofes erstrecken sich auf den von der Kommission gemäß den Bestimmungen der Haushaltsordnung vom 25. Juni 2002 (4) erstellten endgültigen konsolidierten Jahresabschluss für das Haushaltsjahr 2004 (5).

1.7. In Erwartung der vollständigen Umsetzung des Aktionsplans für die Modernisierung des Rechnungswesens ab dem Haushaltsjahr 2005 (siehe Ziffern 1.21-1.45) und in Ermangelung eines angemessenen Rechnungsführungssystems beruhte die Erstellung des Jahresabschlusses weiterhin weitgehend auf außerbuchhalterischen Aufzeichnungen. Die hierzu herangezogenen Angaben hatten nicht immer einen Bezug zu den zugrunde liegenden Haushaltsvorgängen, und die zentrale Rechnungsführungsabteilung war nicht immer in der Lage, ihre Genauigkeit und Vollständigkeit zu gewährleisten (siehe Ziffer 1.9). 1.7. Das neue Rechnungsführungssystem wurde im Januar 2005 eingeführt. Bei der Erstellung des Jahresabschlusses für das Haushaltsjahr 2004 wurden dieselben Regelungen und Systeme wie im vorangegangenen Haushaltsjahr angewandt, wie dies sowohl in der Haushaltsordnung als auch in der Mitteilung der Kommission vom Dezember 2002 über die Modernisierung des Rechnungswesens (KOM(2002) 755 endg. vom 17. Dezember 2002) vorgesehen ist.

1.8. Außerdem beruhte das Rechnungsführungssystem im Jahr 2004 noch weitgehend auf Grundsätzen der Kassenbuchhaltung und ermöglichte keine Unterscheidung zwischen Verwaltungs- und Investitionsausgaben sowie zwischen endgültigen Zahlungen und Vorfinanzierungen und nicht einmal die Ermittlung der Höhe der Forderungen und Verbindlichkeiten. Dadurch wurde die Berechnung des wirtschaftlichen Ergebnisses beeinträchtigt (siehe Ziffern 1.17-1.18 sowie Ziffern 1.28-1.45). 1.8. Eine der Verbesserungen, die sich aus der Einführung des neuen Rechnungsführungssystems ergeben, ist die Unterscheidung zwischen Investitionsausgaben und anderen Ausgaben. Diese Unterscheidung kommt derzeit bei der Erstellung der Eröffnungsbilanz für 2005 zur Anwendung.

1.9. Die Vorbehalte in der Erklärung des Generaldirektors der Generaldirektion Haushalt (unangemessene Darstellung der Vermögenswerte und Schulden sowie der Finanzlage der Gemeinschaften und des EEF sowie Sicherheitsaspekte (6) im Zusammenhang mit dem Rechnungsführungssystem) werden durch die Feststellungen des Hofes bestätigt. Die von der Kommission im Zuge der Modernisierung des Rechnungswesens unternommenen Anstrengungen haben allerdings bereits zu Verbesserungen in der Qualität der gelieferten Angaben geführt.

1.10. Tabelle 1.1 enthält Angaben zur Weiterverfolgung des Vorbehalts zur Zuverlässigkeit der Haushaltsführung, der in der Zuverlässigkeitserklärung zum Haushaltsjahr 2003 geltend gemacht wurde, sowie weitere vom Hof in jenem Jahresbericht angesprochene Sachverhalte, die der Kommission zufolge im Zusammenhang mit der Modernisierung des Rechnungsführungsrahmens der Gemeinschaft bereinigt werden sollten. 1.10. Wie bereits in den Antworten vom letzten Jahr dargelegt und vom Rechnungshof in seiner entsprechenden Bemerkung festgestellt, wird der vom Hof für das Haushaltsjahr 2003 geltend gemachte Vorbehalt betreffend die sonstigen Einnahmen und die Vorschüsse durch die Einführung des neuen Rechnungsführungssystems im Haushaltsjahr 2005 bereinigt. Das neue Rechnungsführungssystem erfasst auch alle anderen in Tabelle 1.1 angesprochenen Sachverhalte.

1.11. Trotz der beobachteten Fortschritte insbesondere bei der Darstellung des Jahresabschlusses sowie in Bezug auf Anzahl und Tragweite der Vorbehalte stellte der Hof bei seiner Prüfung Probleme fest, von denen die meisten bereits in früheren Berichten aufgezeigt wurden (siehe Ziffern 1.12-1.20). 1.11. Wie der Hof zur Kenntnis genommen hat, wurden in der Tat Fortschritte bei der Darstellung des Jahresabschlusses erzielt. Jedoch können viele Sachverhalte, auf die sich der Hof in seinen Bemerkungen bezieht, nur mit der Einführung der Periodenrechnung und des neuen Rechnungsführungssystems im Haushaltsjahr 2005 bereinigt werden.

Tabelle 1.1 — Verfolgung des in der Zuverlässigkeitserklärung für 2003 geltend gemachten Vorbehalts zur Zuverlässigkeit der Rechnungsführung und potenzielle Auswirkungen der Modernisierung des Rechnungswesens auf einige Bemerkungen im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2003 Vorbehalt in der Zuverlässigkeitserklärung für das Haushaltsjahr 2003 Antworten im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2003 Entwicklung des Sachstands In Ermangelung wirksamer interner Kontrollverfahren für die sonstigen Einnahmen und die geleisteten Vorschüsse kann der Hof sich nicht von der Richtigkeit und Vollständigkeit der Erfassung der Vorgänge bezüglich des Postens „Verschiedene Schuldner“ überzeugen. Die Kommission arbeitet weiter an der Verbesserung ihrer Methoden in diesem Bereich und geht dabei von den Instrumenten aus, die ihr zur Verfügung stehen (…) (z. B. regelmäßige Berichterstattung über die überfälligen Beträge seit Mitte 2003.) Wie sie allerdings (…) bereits erklärt hat, werden wesentliche Verbesserungen nur möglich sein, wenn 2005 die neuen Rechnungsführungsmethoden, insbesondere die Regeln zur Verbuchung von Vorfinanzierungsbeträgen, zum Einsatz kommen. Die Kommission hat darauf hingewiesen, dass mehrere Maßnahmen eingeleitet worden sind. Vierteljährlich werden den anweisungsbefugten Dienststellen nach Alter gestaffelte Aufstellungen der Verbindlichkeiten und Einziehungsanordnungen mit Angaben zum Stand der Eintreibung übermittelt, während des Einziehungsverfahrens besteht eine engere Zusammenarbeit mit den anweisungsbefugten Dienststellen, und im Falle von Einziehungsanordnungen werden systematisch Verzugszinsen erhoben. Außerdem ist die Kommission dabei, ein Verzeichnis der Vorfinanzierungsvorgänge zu erstellen, und hat angekündigt, dass ab 2005 angemessene Rechnungsführungsverfahren zum Einsatz kommen werden. Aufgrund der bis Ende 2004 eingeleiteten Maßnahmen konnte der Hof bis zu diesem Zeitpunkt allerdings noch nicht alle Probleme als gelöst ansehen (siehe Ziffern 1.17-1.19). Im Zuge der Modernisierung des Rechnungswesens der Gemeinschaften potenziell bereinigte Sachverhalte Antworten im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2003 Etwaige künftige Auswirkungen des Modernisierungsvorhabens auf den Rechnungsführungsrahmen der Gemeinschaften In Ermangelung eines angemessenen Rechnungsführungssystems beruht die Erstellung des Jahresabschlusses weitgehend auf außerbuchhalterischen Aufzeichnungen. Die hierbei vorgenommenen Bewertungen haben keinen direkten Bezug zu den zugrunde liegenden Haushaltsvorgängen. Außerdem ermöglicht das bisherige Rechnungsführungssystem, das weitgehend auf Grundsätzen der Kassenbuchführung beruht, keine Unterscheidung zwischen Verwaltungs- und Investitionsausgaben sowie zwischen endgültigen Zahlungen und Vorfinanzierungen und nicht einmal die Ermittlung der Höhe der Forderungen und Verbindlichkeiten. Dadurch wird die Berechnung des wirtschaftlichen Ergebnisses beeinträchtigt. Das Rechnungsführungssystem der Europäischen Gemeinschaften beruht, wie das der meisten Einrichtungen des öffentlichen Sektors in der Welt, auf der Kassenbuchführung. Weil die Kommission sich der Beschränkungen dieses Systems bewusst ist, hat sie die vom Rechnungshof erwähnte Modernisierung ihrer Rechnungsführung und den Übergang zur Periodenrechnung in die Wege geleitet. Die Kommission arbeitet darauf hin, ihre Rechungsführung bis 2005 in Einklang mit den internationalen Rechnungsführungsgrundsätzen für den öffentlichen Sektor (International Public Sector Accounting Standards — IPSAS) zu bringen, und geht die vom Rechnungshof festgestellten Probleme an. Am 10. Januar 2005 wurde das zentrale Rechnungsführungssystem zur Anwendung für den Gesamthaushaltsplan freigegeben. Der Kommission zufolge erfolgt die allgemeine Rechnungsführung nunmehr vollständig nach den Grundsätzen der Periodenrechnung mit Ausnahme der externen Delegationen und Pressebüros außerhalb des Hauptsitzes der Kommission, an die finanzielle Zuständigkeiten delegiert wurden und die ab 2005 schrittweise in das Zentralsystem integriert werden. Die Verfahren für den Rechnungsabschluss 2005 und die Erstellung der Finanzausweise für 2005 sind noch nicht endgültig ausgearbeitet. Einige Probleme im Zusammenhang mit der Bewertung der in einigen Posten der Vermögensübersicht ausgewiesenen Beträge betreffen von Finanzmittlern gehaltene Beträge (die unter den verschiedenen Schuldnern erfasst sind), ihre Ausschöpfungsquote und die entsprechenden Zinserträge oder aber bestimmte Investitionen und Darlehen aus Haushaltsmitteln (z. B. ECIP, Eurotech Capital, Venture Consort und Joint Venture Programme). Die Kommission hat im Bereich der Finanzmittler bereits erhebliche Verbesserungen vorgenommen. Doch wirklich gelöst werden die Probleme erst mit der Einführung der neuen Rechnungsführung 2005. Derzeit werden die Beträge auf der Grundlage der von den Finanzmittlern eingereichten Berichte manuell erfasst, und die Kommission hat weitere Maßnahmen zur Verbesserung der Erfassung der Zinserträge ergriffen. Im Zuge der Umstellung auf die Periodenrechnung werden derzeit alle offenen ECIP-Dossiers überprüft. Es wurden beträchtliche Anstrengungen zur Erfassung der Finanzmittler unternommen. Einige der Sachverhalte wurden im Rahmen der Rechnungsführungsregeln geklärt. Es bestehen weiterhin Schwachstellen in der Darstellung des Rechnungsabschlusses im Bereich einiger Ausgabenposten im Agrarbereich und sonstiger Vorschüsse, die noch nicht geleistet wurden, aber als geleistet ausgewiesen werden, der Ausweisung von Schätzbeträgen, die die Merkmale von Rückstellungen aufweisen und als Verbindlichkeiten ausgewiesen sind, sowie der Darstellung der Ruhegehaltsansprüche, durch die die Auswirkungen auf das wirtschaftliche Ergebnis neutralisiert werden. Mehrere dieser Sachverhalte wurden im Rahmen der Umstellung auf die Periodenrechnung im Jahr 2005 bereinigt, und die Kommission wird Änderungen erst im Jahresabschluss 2005 vornehmen, um die Vornahme zahlreicher Änderungen in der Zwischenzeit zu vermeiden. Mit der Anwendung der am 28. Dezember 2004 vom Rechnungsführer angenommenen Rechnungsführungsregeln dürften die meisten der angesprochenen Sachverhalte geklärt sein, die derzeitige Darstellung der Ruhegehaltsansprüche in der Vermögensrechnung wird allerdings beibehalten, bis eine einschlägige IPSAS-Norm vorliegt. Im Jahresabschluss wird noch immer nicht auf Vorgänge — mit ihrem potenziellen Volumen — hingewiesen, die möglicherweise zu einem späteren Zeitpunkt von den Kommissionsdienststellen oder den Mitgliedstaaten berichtigt werden (siehe Ziffer 1.12). Darüber hinaus kann der Jahresabschluss vorübergehend durch weitere Unsicherheitsfaktoren beeinträchtigt werden (siehe Ziffer 1.13). Die Jahresabschlüsse können nur die Finanzinformationen enthalten, die zum Zeitpunkt ihrer Aufstellung verfügbar sind. Wie zuverlässig diese Informationen sind, wird sich erst herausstellen, wenn die Prüfungen, die zum Zeitpunkt der Aufstellung der Jahresabschlüsse im Gange sind oder nachträglich durchgeführt werden, abgeschlossen sind. In den Jahresabschlüssen können die einzuziehenden Beträge nur identifiziert werden, wenn die Kommission ihre Entscheidungen im Rahmen von Rechnungsabschlussverfahren oder ähnlichen Verfahren fasst. Im Zuge der Modernisierung ihrer Rechnungsführung arbeitet die Kommission derzeit an Vorschriften für die Verbuchung derartiger Einziehungsbeträge sowie an der Verbesserung der Erläuterungen zu den Jahresabschlüssen. Die Sachlage bleibt für den Jahresabschluss 2004 unverändert und wird voraussichtlich im Rahmen der Modernisierung des Rechnungsführungssystems bereinigt.

Konsolidierte Übersichten über den Haushaltsvollzug (Einnahmen und Ausgaben)

Vorläufige Angaben zum Haushaltsvollzug

1.12. Trotz der Bemerkungen des Hofes in seinen Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 2002 (7) und 2003 (8) enthalten die Erläuterungen zum Jahresabschluss weiterhin keine hinreichenden, präzisen Hinweise darauf, dass einige Vorgänge möglicherweise zu einem späteren Zeitpunkt von den Kommissionsdienststellen oder den Mitgliedstaaten berichtigt werden (Rechnungsabschluss der Zahlstellen im Bereich des EAGFL-Garantie, Anpassung der vorläufigen Beträge im Falle des Abschlussverfahrens für Projekte und Programme in den internen Politikbereichen, den externen Politikbereichen oder im Rahmen der Strukturfonds). Darüber hinaus enthalten die Erläuterungen keinerlei Angaben zum potenziellen Volumen derartiger Berichtigungen (z. B. Größenordnung der in den vorangegangenen Haushaltsjahren vorgenommenen Berichtigungen oder Ausmaß, in dem Zahlungen zulasten des Haushalts künftigen Berichtigungen unterliegen könnten). 1.12. Im endgültigen Jahresabschluss für das Haushaltsjahr 2004 wurde darauf hingewiesen, dass es sich bei den meisten von der Kommission im Laufe des Haushaltsjahres getätigten Zahlungen um vorläufige Beträge handelt, die unterschiedlichen Bedingungen unterliegen. Nachdem die Kommission ihr Rechnungsführungssystem modernisiert hat, verfügt sie nun über neue Regeln für die Verbuchung eingezogener Beträge; diese Regeln decken auch die Erläuterungen im Jahresabschluss ab. Die Wirkungen der neuen Regeln dürften sich im Jahresabschluss für das Haushaltsjahr 2005 zeigen. Bei Strukturfonds-Zahlungen lassen sich die künftigen Berichtigungen nur schwer vorhersagen, da es in vielen Einzelfällen langwieriger Verfahren bedarf. Was die Agrarausgaben anbelangt, so können die Jahresabschlüsse nur die Finanzinformationen enthalten, die zum Zeitpunkt ihrer Aufstellung verfügbar sind. Wie zuverlässig diese Informationen sind, wird sich erst herausstellen, wenn die Prüfungen, die zum Zeitpunkt der Aufstellung der Jahresabschlüsse im Gange sind oder nachträglich durchgeführt werden, abgeschlossen sind. In den Jahresabschlüssen können die einzuziehenden Beträge nur dann identifiziert werden, wenn die Kommission ihre Entscheidungen im Rahmen von Rechnungsabschlussverfahren oder ähnlichen Verfahren gefasst hat. Die Kommission wird prüfen, inwieweit es möglich ist, die Informationen über die finanziellen Auswirkungen der Berichtigungen zu verbessern, die in Bezug auf die vorangegangenen Haushaltsjahre vorgenommen wurden.

1.13. Ferner kann der Jahresabschluss vorübergehend durch weitere Unsicherheitsfaktoren beeinträchtigt werden wie etwa die Tatsache, dass die bescheinigenden Stellen 20 Zahlstellen, die Agrarbeihilfen in Höhe von 11 000 Millionen Euro verwalten, bei der Abschlussprüfung einen eingeschränkten oder negativen Prüfungsvermerk erteilten (siehe Ziffer 4.19), oder die Tatsache, dass die Kommission ihre Rechnungsabschlussentscheidung für das Haushaltsjahr 2004 zu den Abschlüssen von Zahlstellen, die sich auf 9 % der für das Haushaltsjahr 2004 gemeldeten Ausgaben erstreckten, in Erwartung weiterer Angaben oder des Abschlusses bestimmter Prüfungsarbeiten aufschob (siehe Ziffer 4.20). 1.13. Wie unter Ziffer 4.19 festgestellt, beziehen sich die eingeschränkten und die negativen Prüfungsvermerke in der großen Mehrheit der Fälle nur auf besondere Angelegenheiten und Maßnahmen im Rahmen von spezifischen Aspekten der Tätigkeiten der betroffenen 20 Zahlstellen. Bei den betreffenden Ausgaben handelt es sich im Allgemeinen um begrenzte Ausgaben. Hervorzuheben ist, dass der Aufschub der Rechnungsabschlussentscheidung weder finanzielle Folgen für die betreffenden Mitgliedstaaten hat noch einen Ausschluss von den durch die Gemeinschaft finanzierten Ausgaben präjudiziert. Die Kommission hat bereits ein Verfahren zur Rückforderung der materiell zu viel gezahlten Beträge eingeleitet.

Zulasten nicht zutreffender Haushaltslinien gebuchte Ausgaben

1.14. Gemäß dem Beitrittsvertrag (9) gelten ISPA-Projekte, deren Durchführung am Beitrittstag nicht vollständig abgeschlossen war, als gemäß der Kohäsionsfonds-Verordnung genehmigt, während die ab diesem Termin an die betreffenden neuen Mitgliedstaaten geleisteten Zahlungen (345,5 Millionen Euro) weiterhin zulasten von Mitteln für Heranführungsmaßnahmen getätigt werden. Im Einklang mit dem Haushaltsgrundsatz der Transparenz (10) sollte diese Situation in den Finanzausweisen erklärt werden. 1.14. Nach der Haushaltsordnung kann eine Zahlung zulasten einer Haushaltslinie nur erfolgen, wenn für sie eine Mittelbindung vorgenommen wurde. Die Bezeichnung der Haushaltslinie wurde jetzt in „Rechnungsabschluss der Heranführungshilfen für die 8 Beitrittsländer“ geändert. Daher leistet die Kommission ihre Zahlungen nicht mehr zulasten von Mittelzuweisungen für Heranführungsmaßnahmen. Wie der Hof schon hervorgehoben hat, ist durch den Beitrittsvertrag festgelegt, dass die Verwaltung dieser Projekte gemäß den Kohäsionsfonds-Bestimmungen erfolgt.

1.15. Im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (11) haben die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, die den Landwirten aufgrund bestimmter Beihilferegelungen geschuldeten Zahlungen zu kürzen und die einbehaltenen Mittel zur Finanzierung zusätzlicher Maßnahmen zugunsten der Entwicklung des ländlichen Raums zu verwenden. Gemäß diesem (als „Modulation“ bekannten) System wurden Buchungseinträge zulasten einer Haushaltslinie vorgenommen, die letztendlich nicht diejenige sein wird, zu deren Lasten die betreffenden Ausgaben gehen werden (165,2 Millionen Euro im Jahr 2004), und noch nicht getätigte Zahlungen (263 Millionen Euro zum 31. Dezember 2004) wurden im Abschluss als bereits ausgeführt ausgewiesen (siehe Ziffern 1.13-1.14 des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 2002 und Ziffer 1.10 Buchstabe a des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 2003). 1.15. Was den Buchungseintrag in Höhe von 165,2 Mio. EUR im Jahr 2004 anbelangt, so sind die Modalitäten für die Verbuchung der in Anwendung der Artikel 3 und 4 der Verordnung (EG) Nr. 1259/1999 und des Artikels 1 der Verordnung (EG) Nr. 1655/2004 einbehaltenen Beträge gemäß Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 1017/2001 der Kommission (zur Änderung von Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 296/96) festgelegt. Was die durch die Mitgliedstaaten noch nicht getätigten Ausgaben (263 Mio. EUR im Jahr 2004) anbelangt, so haben die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, einen Teil der den Landwirten gewährten direkten Beihilfen auf der Grundlage der Modulation und der Bindung an Umweltschutzkriterien einzubehalten, um diese Mittel während eines festgelegten Zeitraums für flankierende Maßnahmen zugunsten der Entwicklung des ländlichen Raums zu verwenden (gemäß Artikel 3 bis 5 der Verordnung (EG) Nr. 1259/1999 sowie Artikel 153 Absatz 4 und Artikel 155 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003). Die einbehaltenen und nicht verwendeten Mittel müssen am Ende dieses Zeitraums zurückgezahlt werden. Das derzeitige System der Modulation befindet sich in der Auslaufphase, und es wird nicht erwogen, für die letzten Jahre seiner Anwendung beim Buchungseintrag in die „Haushaltsbuchführung“ eine Änderung vorzunehmen. Seine Verbuchung in der allgemeinen Buchführung wird im Zuge der Umstellung auf die „Periodenrechnung“ im Jahr 2005 einer Überprüfung unterzogen.

Konsolidierte Rechnung

Vermögensübersicht

Von den Mitgliedstaaten geschuldete Beträge

1.16. Mehrere bescheinigende Stellen haben Vorbehalte zur Vollständigkeit und Genauigkeit der der Kommission geschuldeten Beträge laut dem Debitorenbuch des EAGFL-Garantie (netto 665,5 Millionen Euro zum 31. Dezember 2004) geltend gemacht (siehe Ziffer 1.25 des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 2002 und Ziffer 1.10 Buchstabe d des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 2003). 1.16. Wie schon in den vorangegangenen Jahren beruht die Rückstellung für zweifelhafte Forderungen nach wie vor auf den besten Schätzwerten der jeweiligen beteiligten Zahlstelle. Es wird vermutet, dass die Zahlstellen am besten in der Lage sind, die Einziehungsmöglichkeiten zu bewerten. Die Kommission hat in den letzten Jahren mehrere Verbesserungen bei den Rechnungsführungsregelungen für GAP-Schuldner vorgenommen. Dazu gehören die Anforderungen an die Zahlstellen, Debitorenbücher zu führen, und an die bescheinigenden Stellen, diese Debitorenbücher auf Vollständigkeit hin zu überprüfen. Die bescheinigenden Stellen für 86 der 91 Zahlstellen waren in der Lage, eine Zuverlässigkeitserklärung abzugeben, dass die Debitorenbücher ordnungsgemäß geführt waren. Etwa ein Drittel des vom Rechnungshof angeführten Betrags entfällt auf eine Zahlstelle, für die die bescheinigende Stelle einen Vorbehalt geltend gemacht hat und für die der Rechnungsabschluss von der Kommission wieder aufgehoben wurde.

Verschiedene Schuldner

1.17. Die Erfassung der verschiedenen Schuldner (4 139,8 Millionen Euro zum 31. Dezember 2004) bereitet weiterhin Probleme (12). Noch immer werden vorläufige Zahlungen als endgültige Ausgaben gebucht und einzuziehende Beträge nicht sofort erfasst. In Ermangelung angemessener interner Kontrollverfahren für verschiedene Einnahmen in den Dienststellen der Anweisungsbefugten kann der Hof keine Gewähr dafür erlangen, dass die Aufzeichnungen über Forderungsbeträge vollständig und genau sind. 1.17. Wie bereits in den Antworten in den vorangegangenen Jahren dargelegt wurde, erkennt die Kommission diese Bemerkung des Hofes an, stellt aber fest, dass die aufgeworfenen Probleme mit der Einführung des neuen Rechnungsführungssystems im Jahr 2005 bereinigt werden.

1.18. Außerdem kann der Hof in Ermangelung eines geeigneten Rechnungsführungssystems keine Gewähr für die Genauigkeit und Vollständigkeit der Beträge liefern, die als von Finanzmittlern gehalten erfasst wurden (13) und die sich zum 31. Dezember 2004 auf 1 313,6 Millionen Euro (14) beliefen (siehe Ziffer 1.27 des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 2002 und Ziffer 1.10 Buchstabe f des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 2003). 1.18. Mit dem 2005 eingeführten neuen Rechnungsführungssystem, das auf den Regeln der Periodenrechnung beruht, wird die Kommission in der Lage sein, die Vorfinanzierungsbeträge (wie die für Finanzmittler) besser zu kontrollieren.

1.19. Ferner war die Grundlage, auf der die Kommission eine Wertminderung in Höhe von 29,6 Millionen Euro bei Vorschüssen für ECIP (13) (European Community Investment Partners) (51,5 Millionen Euro zum 31. Dezember 2004) vornahm, zweifelhaft, da die Bestandteile, auf die sie angewandt wurde, noch nicht vollständig ermittelt worden waren, da die Durchsicht der offenen Aktenvorgänge noch nicht abgeschlossen war (siehe Ziffer 1.18 des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 2002 und Ziffer 1.10 Buchstabe b des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 2003). 1.19. Die Durchsicht der offenen Aktenvorgänge wird auch 2005 fortgesetzt. Der in der Vermögensübersicht zum Jahresende 2004 ausgewiesene Betrag von 51,5 Mio. EUR setzt sich zusammen aus 41,2 Mio. EUR an Vorfinanzierungsbeträgen (Fazilität 2) und aus 10,3 Mio. EUR auf Konten, die von den verschiedenen Partnerfinanzinstituten des ECIP-Programms eröffnet wurden. Die Wertminderung in Höhe von 29,6 Mio. EUR trifft nur auf den Vorfinanzierungsbetrag zu. Die Wertminderung wurde geschätzt, indem der Betrag, dessen Einziehung nahezu sicher ist (11,5 Mio. EUR), vom Gesamtbetrag abgezogen wurde. Der Betrag von 10,3 Mio. EUR wurde mittels einer Erhebung im Umlaufverfahren festgestellt, die zur Erhärtung der Situation betreffend die Fazilitäten 3 und 4 durchgeführt wurde. Er wird der Kommission nach der Verschickung der erforderlichen Einziehungsanordnungen überwiesen.

Rückstellung für Ruhegehaltsansprüche

1.20. Bei der bisherigen Darstellung der Rückstellung für Ruhegehaltsansprüche in der Vermögensübersicht (15) (26 008 Millionen Euro zum 31. Dezember 2004 gemäß einer versicherungsmathematischen Studie für die Bediensteten (25 814 Millionen Euro) und für die Mitglieder der Kommission, die Richter und die Generalanwälte des Gerichtshofs und die Mitglieder des Rechnungshofs (194 Millionen Euro)) und der entsprechenden Forderung gegenüber den Mitgliedstaaten werden die Auswirkungen auf das wirtschaftliche Ergebnis neutralisiert, da die im Jahr 2004 eingetretene Veränderung der Verbindlichkeiten der Gemeinschaftsorgane und -einrichtungen im Zusammenhang mit den Ruhegehältern nicht ausgewiesen ist (siehe Ziffern 1.31-1.32 des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 2002 und Ziffer 1.10 Buchstabe h des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 2003). 1.20. Wie dies die Kommission bereits in den Antworten der vorangegangenen Jahre dargelegt hat, steht diese Verbuchung von Ruhegehaltsansprüchen in Einklang mit den Rechnungsführungsregeln, die vom Rechnungsführer der Kommission in der Folge der Erörterungen mit dem Ausschuss für Rechnungsführungsgrundsätze angenommen wurden. Die Angelegenheit wird erneut in Angriff genommen, wenn ein internationaler Rechnungsführungsgrundsatz für den öffentlichen Sektor (IPSAS) in Sachen Verbuchung von Ruhegehaltsansprüchen im öffentlichen Sektor zur Verfügung steht.

Aktionsplan für die Modernisierung des Rechnungswesens

Allgemeiner Hintergrund

1.21. Am 17. Dezember 2002 verabschiedete die Kommission den Aktionsplan für die Modernisierung des Rechnungswesens der Europäischen Gemeinschaften (16). Dies geschah als Reaktion auf eine Reihe früherer Bemerkungen des Hofes, und gleichzeitig werden die Bestimmungen der im Juni 2002 angenommenen Haushaltsordnung (17) berücksichtigt, in der u. a. die Einführung der Periodenrechnung verlangt wird (Artikel 125). Dieser Aktionsplan, der ab dem 1. Januar 2005 (18) vollständig umgesetzt hätte sein sollen, besteht aus zwei Teilen, von denen der eine sich auf die Einführung eines neuen Rechnungsführungsrahmens (19) und der andere auf die Entwicklung der für seine Umsetzung notwendigen IT-Systeme (20) bezieht. Zur Unterstützung des für die Durchführung des Projekts zuständigen Rechnungsführers der Kommission wurden ein Überwachungsausschuss und ein Beratender Ausschuss für Rechnungsführungsstandards eingesetzt.

Prüfungsumfang und -ansatz

1.22. Angesichts der grundlegenden Bedeutung des Modernisierungsvorhabens begann der Hof mit einer fortlaufenden Prüfung der verschiedenen Phasen der Vorhabensumsetzung seitens der Kommission. Der Hof legt an dieser Stelle seine vorläufigen Feststellungen dar und wird in den künftigen Jahresberichten die weiteren Stadien beleuchten. 1.22. Das neue Rechnungsführungssystem ist in Funktion, und die Erstellung des Jahresabschlusses für das Haushaltsjahr 2005 (einschließlich der Eröffnungsbilanz) kommt seit dem Abschluss der Prüfung des Hofes im Mai 2005 weiter voran.

1.23. In der ersten Phase, die sich auf den Übergangsprozess im Jahr 2004 erstreckt, befasste der Hof sich schwerpunktmäßig mit folgenden Aspekten: — Überprüfung, ob die neuen Rechnungsführungsregeln und -methoden mit der Haushaltsordnung und internationalen Grundsätzen vereinbar sind (siehe Ziffern 1.24-1.27); — Ermittlung zuvor nicht verfügbarer Angaben, die in das System eingegeben werden mussten (Vorfinanzierung und zugehörige Sicherheiten, Rechnungen/Zahlungsanträge, Rechtskörperschaften), anhand einer Systembewertung und vertiefter Prüfungen (21) (siehe Ziffern 1.28-1.37); — übergreifende Bewertung durch den Rechnungsführer und dessen Dienste des Stands der Vorbereitung der in einigen Generaldirektionen bestehenden lokalen Finanzmanagementsysteme zur Lieferung von Daten für das Rechnungsführungssystem der Kommission (lokale Systeme) im Hinblick auf die Einführung der Periodenrechnung (ABAC) (siehe Ziffern 1.38-1.42).

Neuer Rechnungsführungsrahmen

1.24. Am 28. Dezember 2004 legte der Rechnungsführer der Kommission gemäß Artikel 133 der Haushaltsordnung ein Bündel von 15 Regeln (22) fest. Diese Regeln decken die Hauptaspekte des Rechnungswesens und der Rechenschaftslegung ab und beruhen auf den international anerkannten Normen des öffentlichen Rechnungswesens (23), die an die spezifischen Anforderungen der Kommission und der Europäischen Gemeinschaften angepasst wurden (24). Diese Regeln wurden in der Folge rechtzeitig zur Erstellung des Rechnungsabschlusses für das Haushaltsjahr 2005 in Durchführungsbestimmungen und ein Rechnungsführungshandbuch umgesetzt, die in allen dem Konsolidierungskreis unterliegenden Organen und Einrichtungen gelten (25).

1.25. Im Hinblick auf seine bevorstehende Arbeit in Bezug auf die Eröffnungsbilanz für das Haushaltsjahr 2005, die bei Abschluss der Prüfungsarbeiten (Mai 2005) noch nicht fertig gestellt war, beschränkte der Hof seine erste Analyse auf vier Rechnungsführungsregeln mit maßgeblicher Bedeutung für den Übergang, nämlich diejenigen, die sich auf die Jahresrechnung, Aufwendungen und Verbindlichkeiten, Vorfinanzierung sowie Rückstellungen, Eventualschulden und Eventualforderungen beziehen. Die übrigen Regeln werden in späteren Phasen dieser Prüfung analysiert.

1.26. Es wurde festgestellt, dass diese vier Regeln in allen wesentlichen Aspekten sowohl mit der Haushaltsordnung als auch mit den internationalen Normen des öffentlichen Rechnungswesens (IPSAS) übereinstimmen, soweit diese die entsprechenden Sachverhalte abdecken (26). Wegen der Komplexität der verschiedenen abgedeckten Bereiche wird die Einhaltung allerdings gewissermaßen dadurch erreicht, dass sowohl die Grundregeln als auch das ausführlichere Rechnungsführungshandbuch eher allgemein gehalten sind und somit die Auslegung spezifischer Aspekte im Ermessen der verschiedenen Generaldirektionen verbleibt (siehe Ziffer 1.32). Darüber hinaus besteht Klärungsbedarf im Bereich der Sicherheiten und der Vorfinanzierungen (siehe Ziffer 1.33). 1.26. Die vom Rechnungsführer der Kommission angenommenen Rechungsführungsregeln waren im Ausschuss für Rechnungsführungsgrundsätze erörtert worden; sie sind von ihrer Eigenart her notwendigerweise eher allgemein als spezifisch. Dies trifft auch auf die internationalen Rechnungsführungsgrundsätze zu, auf denen sie beruhen, nämlich den internationalen Rechnungsführungsgrundsätzen/internationalen Rechnungslegungsgrundsätzen (IAS/IFRS) sowie den internationalen Rechnungsführungsgrundsätzen für den öffentlichen Sektor. Detailliertere Anweisungen und Leitlinien finden sich im Rechnungsführungshandbuch und in den Merkblättern, die im Intranet der Kommission abrufbar sind. Die Anwendung dieser Regeln ist für die Generaldirektionen zwingend vorgeschrieben.

1.27. Die Entwicklung und Genehmigung der Anweisungen war beim Abschluss der Prüfungsarbeiten (Mai 2005) noch nicht abgeschlossen; so ist derzeit beispielsweise das Periodenabgrenzungsverfahren in Ausarbeitung. Es ist wichtig festzulegen, welchem Haushaltsjahr haushaltswirksame Ereignisse zuzurechnen sind, da dies einen direkten Einfluss auf die Buchung der Vorgänge und die wirklichkeitsgetreue Darstellung der Finanzlage hat. 1.27. Bei der Entwicklung derartiger Anweisungen handelt es sich um einen laufenden Prozess, der seit Abschluss der Prüfung des Hofes gut vorangekommen ist. Die Anweisungen wurden rechtzeitig ausgearbeitet. Das Periodenabgrenzungsverfahren wurde den Generaldirektoren Ende Juli und Anfang August vorgestellt und mit ihnen erörtert. Schließlich wurden die Periodenabgrenzungsanweisungen wie geplant fertig gestellt und den Generaldirektionen bis Mitte August zugeleitet. Sie wurden auch auf der internen Website veröffentlicht.

Für die Eröffnungsbilanz werden zusätzliche Daten benötigt

1.28. Die Kommission hat den Rechnungsabschluss für das Haushaltsjahr 2005 nach den neuen Rechnungsführungsregeln zu erstellen. Dazu ist eine Neubearbeitung des Abschlusses für das Haushaltsjahr 2004 erforderlich, um die Eröffnungsbilanz für 2005 nach den neuen Rechnungsführungsregeln erstellen zu können. Einige für die Eröffnungsbilanz benötigte Angaben sind im Rechnungsabschluss zum Stand von Ende 2004 nicht ausgewiesen. Diese Angaben sind anhand spezifischer Verfahren zu ermitteln und für 2005 zu berücksichtigen.

1.29. In den nachstehenden Ziffern werden die wichtigsten Bestandteile beleuchtet: Vorfinanzierungen (Vorschüsse), die eine Forderung darstellen; am 31. Dezember 2004 nicht beglichene Rechnungen/Zahlungsanträge, die eine Verbindlichkeit darstellen; Sicherheiten, die im Anhang zur Vermögensübersicht erfasst werden; sowie die Rechtskörperschaften, die eine notwendige Voraussetzung für die Leistung von Zahlungen bilden.

1.30. Nach Schätzungen der Kommission beläuft sich die Summe der buchmäßig zu erfassenden Vorfinanzierungen auf rund 64 000 Millionen Euro. Mehr als 90 % dieses Betrags entfallen auf fünf Generaldirektionen: Generaldirektion Regionalpolitik, Generaldirektion Beschäftigung, soziale Angelegenheiten und Chancengleichheit, Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, Generaldirektion Forschung sowie das Amt für Zusammenarbeit EuropeAid. Deshalb wurde beschlossen, sich bei der Prüfung der Vorfinanzierungen und damit zusammenhängender Aspekte wie Sicherheiten auf diese fünf Generaldirektionen zu konzentrieren.

Vorfinanzierung

1.31. Bei Abschluss der Prüfungsarbeiten für diesen Jahresbericht im Mai 2005 waren noch nicht alle technischen und konzeptionellen Fragen geklärt worden (siehe Ziffern 1.25-1.27). Außerdem waren die in das System eingegebenen Beträge noch vorläufig, da sie von den Anweisungsbefugten noch nicht validiert worden waren, weshalb die endgültigen Eröffnungsbilanzen für das Haushaltsjahr 2005 noch nicht verfügbar waren. Korrekte Eröffnungsbilanzen sind eine Voraussetzung für die Erstellung von Jahresabschlüssen für das Jahr 2005, die ein wirklichkeitsgetreues Bild der Lage vermitteln. 1.31. Siehe Antworten 1.26-1.27. Das Verfahren der Erstellung der Eröffnungsbilanzen dürfte rechtzeitig abgeschlossen werden. Die erste Einspeisung von Daten in das neue System wurde in der ersten Januarwoche vorgenommen. Die Generaldirektionen haben die Zahlen überprüft und berichtigt und sind aufgefordert, die definitiven Eröffnungsbilanzen formell zu validieren.

1.32. Die Verfahren zur Anerkennung, Verrechnung und Bewertung der Vorfinanzierungen im Hauptbuch unterscheiden sich von einer Generaldirektion zur anderen. Dies könnte sich auf die Offenlegung und folglich auf die Angaben zum wirtschaftlichen Ergebnis des Rechnungslegungszeitraums auswirken (27). 1.32. Die vielen unterschiedlichen Arten von Vertragsbedingungen machen verschiedene Verfahren für die Verrechnung von Vorfinanzierungsbeträgen erforderlich. Die Darstellung der Vorfinanzierung in der Jahresrechnung wird Ausdruck der wirtschaftlichen Realität sein.

Sicherheiten

1.33. Derzeit behalten alle Generaldirektionen Sicherheiten zum ursprünglichen Nominalwert bei. Durch die Beibehaltung dieses Wertes unabhängig von dem Betrag, der im Falle der Inanspruchnahme der Sicherheit beansprucht werden kann, wird der durch Sicherheiten garantierte Gesamtbetrag überbewertet. In den Erläuterungen sollten deshalb zusätzliche Informationen zu den Eventualforderungen und den Eventualschulden gegeben werden. 1.33. Alle Sicherheiten werden zunächst mit dem Nominalwert erfasst. Dieser Betrag wird nur im Wert gemindert, wenn der Anweisungsbefugte einer Wertminderung für die gestellte Sicherheit zugestimmt hat. Sowohl der Wert der gehaltenen Sicherheit als auch der gesicherte Nettozeitwert werden unter Verwendung von Informationen aus dem Rechnungsführungssystem in den Erläuterungen zur Jahresrechnung dargestellt.

Rechnungen/Zahlungsanträge

1.34. Wie bei den Vorfinanzierungen (siehe Ziffer 1.31) waren auch die Buchungseinträge in das System für Rechnungen/Zahlungsanträge bei Abschluss der Arbeiten für diesen Jahresbericht im Mai 2005 noch vorläufig. 1.34. Siehe Antwort zu Ziffer 1.31.

1.35. Die Prüfung des Hofes ließ einige Risiken im Bereich der lokalen Systeme erkennen. So wurde (beispielsweise in der Generaldirektion Regionalpolitik) festgestellt, dass als Bestätigung eines erfolgreichen Datentransfers keine regelmäßigen Abstimmungen zwischen den lokalen Systemen und ABAC vorgenommen werden und (wie in der Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Chancengleichheit beobachtet) einige Beträge mehr als einmal erfasst und an das Zentralsystem übermittelt wurden. Außerdem wurden (wie in der Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Chancengleichheit beobachtet) Fehler aufgrund einer Fehlinterpretation von Daten festgestellt, bei denen die Ausgabenmeldung oder die noch abzuwickelnde Mittelbindung — je nachdem, welcher Betrag höher war — als Rechnung/Zahlungsantrag betrachtet und in das zentrale System übernommen wurde. 1.35. Die vom Hof festgestellten Unterschiede wurden überprüft und berichtigt. Seit der Prüfung des Hofes wurden von jeder Generaldirektion Abstimmungen vorgenommen, was Voraussetzung für die Validierung ihrer definitiven Eröffnungsbilanz ist. Die Bemerkungen in Bezug auf die Generaldirektion Beschäftigung, soziale Angelegenheiten und Chancengleichheit betreffen Fehler, die im Mai 2005 berichtigt wurden, wie auch die Bildung einer vorsorglichen Rückstellung für eingegangene Forderungen auf Erstattung zusätzlicher Aufwendungen. Durch die Entwicklungen der notwendigen IT-Systeme Anfang 2005 wurden die regelmäßigen Abstimmungen der Generaldirektion Regionalpolitik zwischen ihrem lokalen System und der Periodenrechnung (ABAC) unterbrochen.

Rechtspersönlichkeiten

1.36. Ab 2005 darf kein Haushaltsvorgang ohne Bezug auf eine Rechtspersönlichkeit ausgeführt werden, die zuvor in der Datei Rechtspersönlichkeiten (legal entity file — LEF) erfasst und validiert wurde. Die LEF stellt im Allgemeinen einen risikoarmen Bereich dar, da bei einem etwaigen diesbezüglichen Fehler jedwede Zahlung blockiert wird. Bevor der Zahlungsprozess fortgesetzt werden kann, müssen die LEF-Einträge korrigiert und validiert werden.

1.37. Von den fünf geprüften Generaldirektionen und Dienststellen hatte nur das Amt für Zusammenarbeit EuropeAid Probleme mit der Validierung von Rechtspersönlichkeiten, die mit der Art der Tätigkeit zusammenhängen, da die notwendige Dokumentation nicht immer beschafft werden konnte (Vertragspartner in aller Welt unterliegen unterschiedlichen Rechtssystemen, woraus sich Unterschiede in den Bankverfahren, der MwSt-Behandlung, der Registrierung von Firmen usw. ergeben). 1.37. Zur Lösung der besonderen Probleme, mit denen die betreffende Generaldirektion konfrontiert war, wurden spezifische Maßnahmen ergriffen. Folglich sollten diese Probleme nicht erneut auftreten.

Validierung der lokalen Systeme

1.38. Der Rechnungsführer hat zu überprüfen und zu validieren, dass die lokalen Systeme das zentrale System mit Daten beliefern können, die den neuen Rechnungsführungsregeln entsprechen (28). Nach Abschluss dieser Prozedur darf das zentrale System keine Daten von nicht validierten lokalen Systemen mehr annehmen.

1.39. Diese Validierung erfolgt in zwei Phasen. In der ersten Phase beruhten die Kontrollen ausschließlich auf Vollständigkeitserklärungen. Ein Synthesebericht war zwar ursprünglich für Ende Dezember 2004 vorgesehen, doch lagen erst im Februar 2005 40 Einzelberichte und ein endgültiger Synthesebericht vor. 1.39. Der endgültige Bericht wurde Ende Februar 2005 verabschiedet, nachdem die Generaldirektion Haushalt die Bemerkungen aus allen Generaldirektionen eingearbeitet hatte. Die endgültige Fassung enthielt auch eine Gesamtbewertung des Validierungsverfahrens im Jahr 2004 und zusätzliche Einzelbewertungen der 40 Generaldirektionen.

1.40. Bei der Überprüfung aller 40 Systeme durch den Rechnungsführer wurden in fünf Systemen (29) einige Risiken ermittelt, und bei drei weiteren (30) wurden schwerwiegende Mängel festgestellt. Da jedoch kurzfristig keine Änderungen vorgenommen werden konnten, waren diese Systeme im Jahr 2005 weiterhin in Gebrauch. 1.40. Wo Risiken im Bereich der fünf lokalen Systeme festgestellt wurden, kamen die Berichte zu dem Ergebnis, dass diese Risiken derzeit nicht deren Leistungsfähigkeit in Frage stellen, Daten an die Rechnungsführung des Organs oder solche zum Nachweis von Daten in dieser Rechnungsführung zu liefern. Als Bestandteil der 2005 stattfindenden Überwachungsmaßnahmen wird für die 13 Generaldirektionen und Ämter eine eingehende Untersuchung durchgeführt. Dazu gehören die vom Hof genannten Generaldirektionen wie auch fünf größere Generaldirektionen (31). Diese Arbeiten haben bereits begonnen und werden bis Jahresende fortgesetzt. Die vorläufigen Berichte über die Validierung der lokalen Systeme dieser 13 Generaldirektionen werden vor Jahresende 2005 herausgegeben.

1.41. Das derzeitige Validierungsverfahren umfasst keinen Mechanismus zur Benachrichtigung des Rechnungsführers von Änderungen an den lokalen Systemen, die eine neue Validierung gemäß Artikel 61 der Haushaltsordnung erforderlich machen würden. 1.41. Die Generaldirektion Haushalt wird noch vor Ende des Jahres 2005 ein Verfahren für die Notifizierung von Änderungen an den lokalen Systemen entwickeln, das auf den während dieses Validierungsverfahrens gewonnenen Erfahrungen beruht.

1.42. In der zweiten Validierungsphase (die noch im Jahr 2005 anlaufen soll) werden eingehende Kontrollen vorgenommen um sicherzustellen, dass die Datenqualität ausreichend ist, und um die Ergebnisse der ersten Phase zu erhärten. Die Anforderungen von Artikel 61 der Haushaltsordnung werden nur erfüllt, wenn der Rechnungsführer aufgrund der Ergebnisse dieser Kontrollen der endgültigen Validierung der lokalen Systeme zustimmt. 1.42. Im Laufe des Jahres 2005 ist zudem noch eine weitere Validierung der lokalen Systeme vorgesehen. Zunächst wurden den 40 Generaldirektionen und Dienststellen individuelle Fragebögen zu den Folgemaßnahmen zugeleitet, die diese innerhalb der vorgeschriebenen Frist, also bis Ende Juni 2005, beantworteten. Ein Fortschrittsbericht wurde erstellt, der 27 Generaldirektionen umfasst, für die keine bemerkenswerten Probleme festgestellt wurden. Dieser Fortschrittsbericht wurde zuerst dem Rechnungsführer übermittelt und wird dem Rechnungshof zu gegebener Zeit vorgelegt.

Bewertung des erzielten Fortschritts

1.43. Die Modernisierung des Rechnungsführungssystems musste innerhalb des von der Haushaltsordnung vorgegebenen Zeitrahmens geplant und umgesetzt werden. Die Erfahrung in öffentlichen Verwaltungen, die ähnliche Reformen durchführen (32), zeigt, dass bei Projekten dieser Größenordnung vielfältige Probleme auftreten, die eine reibungslose Umsetzung verzögern. Vor diesem Hintergrund hat die Kommission erhebliche Fortschritte auf dem Weg zur Einführung der Periodenrechnung erzielt.

1.44. Wie der Hof bereits in früheren Jahresberichten festgestellt hat (33), ist der aufgestellte Zeitplan für die notwendigen Anpassungen und Validierungen sehr ehrgeizig. So ist etwa die Eröffnungsbilanz für 2005, die ursprünglich bis Ende 2004 erstellt werden sollte, bis Mitte 2005 noch immer nicht vorgelegt worden. 1.44. Bei dem Modernisierungsvorhaben wurde die zeitliche Vorgabe, das neue System im Januar 2005 in Funktion zu haben, eingehalten — am 1. Januar 2005 stellte die Kommission die Berichterstattung und Rechnungslegung über den Vollzug des EU-Haushalts von der Kassenbuchhaltung auf die Periodenrechnung um. Die Kommission ist überzeugt davon, dass die Erstellung der Eröffnungsbilanzen rechtzeitig erfolgt.

1.45. Es bedarf weiterer Fortschritte, da die zur Erstellung der Eröffnungsbilanz für 2005 notwendigen Zahlenangaben von den Anweisungsbefugten der Kommission noch nicht validiert worden sind. Außerdem sind noch nicht alle Aspekte vollständig durch die bestehenden Regeln abgedeckt, und Anweisungen werden von den betreffenden Dienststellen nicht einheitlich ausgelegt. Der Rechnungsführer sollte die notwendigen Maßnahmen zur Gewährleistung der Kohärenz und Einheitlichkeit treffen, damit die Darstellung der Finanzdaten ein wirklichkeitsgetreues Bild vermittelt. Wenn die Kommission nicht rechtzeitig tätig wird, wird die Zuverlässigkeit des Rechnungsabschlusses für 2005 möglicherweise durch die vom Hof aufgezeigten Mängel beeinträchtigt. 1.45. Das auf der Periodenrechnung beruhende Rechnungsführungssystem wird auch 2005 und 2006 weiterentwickelt und verbessert. Bei diesem Modernisierungsvorhaben wurden die für die ersten acht Monate des Jahres 2005 gesetzten Ziele in hohem Maße erfüllt. Alle Dienststellen haben sich viel Mühe gegeben, um die für die Einführung der Periodenrechnung notwendigen Angaben zusammenzustellen und die erforderlichen Anpassungen in ihrem lokalen System vorzunehmen, damit im neuen Rechnungsführungssystem eine korrekte Buchführung über die Haushaltsvorgänge möglich ist. Die Kommission hat, wie sie überall in diesem Modernisierungsvorhaben gezeigt hat, die feste Absicht, die Maßnahmen zu ergreifen, die zur Sicherstellung der Vollendung der Arbeiten notwendig sind.

Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge

Ansatz des Hofes für die Zuverlässigkeitserklärung

1.46. Unter Berücksichtigung der Bestimmungen von Artikel 248 Absatz 1 EG-Vertrag, des im Wandel begriffenen Prüfungsumfelds (das äußerst komplex ist und sich im Zuge der Finanzreform der Kommission grundlegend geändert hat) sowie der Erwartungen der „Nutzer“ der Zuverlässigkeitserklärung (d. h. der Entlastungsbehörde) beschloss der Hof, dass sein Prüfungsgutachten das Ergebnis einer Konsolidierung der spezifischen Beurteilungen zu den Eigenmitteln und den sechs operativen Rubriken der Finanziellen Vorausschau für den Zeitraum 2000-2006 sein würde (34). Diese spezifischen Beurteilungen, die der Entlastungsbehörde die Möglichkeit geben sollen, die Qualität der Mittelverwaltung in den einzelnen Haupttätigkeitsbereichen der Gemeinschaft zu überwachen (35), beruhen auf vier verschiedenen Grundlagen: a) Untersuchung der Funktionsweise der in den Gemeinschaftsorganen und -einrichtungen sowie in den Mitgliedstaaten oder Drittländern eingerichteten Überwachungs- und Kontrollsysteme; b) Untersuchung von Stichproben von Vorgängen aus den einzelnen Haupttätigkeitsbereichen mit Kontrollen bis zum jeweiligen Endempfänger; c) Analyse der Jährlichen Tätigkeitsberichte und Erklärungen der Generaldirektoren sowie der zugehörigen Ausarbeitungsverfahren; d) nach Möglichkeit Untersuchung der Arbeiten anderer, vom gemeinschaftlichen Mittelbewirtschaftungsprozess unabhängiger Prüfer.

1.47. Ziel der Prüfung der Überwachungs- und Kontrollsysteme ist die Bewertung, inwieweit damit die Risiken in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge eingedämmt werden können. Anhand der Prüfung von Vorgängen sollen direkte Nachweise für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit sowie Anhaltspunkte für Ursache, Häufigkeit, Art und Auswirkungen der festgestellten Fehler erlangt werden. Die Ergebnisse der Prüfung von Vorgängen werden als Ergänzung und Beitrag zu den Schlussfolgerungen zu den Systemen herangezogen. Die Angaben aus diesen beiden Quellen werden zur Formulierung von Empfehlungen für Abhilfemaßnahmen genutzt. Gemäß internationalen Prüfungsgrundsätzen berücksichtigt der Hof auch die Vollständigkeitserklärungen in den Jährlichen Tätigkeitsberichten und Erklärungen der Generaldirektoren sowie in der von der Kommission angenommenen Synthese. Darüber hinaus werden die Arbeiten anderer Prüfer (36) untersucht, um ihre potenzielle Relevanz für die spezifischen Beurteilungen zu beurteilen. 1.47. Die Kommission begrüßt die Bewertung des Hofes, inwieweit die Risiken in Bezug auf Unregelmäßigkeiten bei den zugrunde liegenden Vorgängen mit den Überwachungs- und Kontrollsystemen eingedämmt werden können, und wird bestrebt sein, diese Systeme an den vom Hof aufgedeckten Schwachstellen zu verbessern. Auch dort, wo die Prüfungen der Vorgänge durch den Hof ergeben, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme nicht ordnungsgemäß funktionieren, wird die Kommission bestrebt sein, die Unzulänglichkeiten zu korrigieren und Beträge, die einen Schaden für den Gemeinschaftshaushalt darstellen, einzuziehen.

Ergebnisse der Prüfung im Hinblick auf die Zuverlässigkeitserklärung für das Haushaltsjahr 2004

Notwendigkeit der wirksamen Gestaltung der Überwachungs- und Kontrollsysteme

1.48. Die bezüglich der verschiedenen verfügbaren Grundlagen der Zuverlässigkeitserklärung zu ziehenden Schlussfolgerungen laufen weitgehend in dieselbe Richtung. In Bereichen, in denen der Prüfung des Hofes zufolge Überwachungs- und Kontrollsysteme bestehen, die ein angemessenes Risikomanagement ermöglichen, werden bei den vertieften Prüfungen des Hofes in den zugrunde liegenden Vorgängen tendenziell nur unwesentliche Rechtmäßigkeits- und Ordnungsmäßigkeitsfehler festgestellt, und die Bewertung der Erklärungen der Generaldirektoren und der nachgeordnet bevollmächtigten Anweisungsbefugten durch den Hof (37) hat bestätigt, dass keine oder nur geringfügige Vorbehalte geltend zu machen waren (siehe Ziffern 3.52-3.55, 8.31-8.32 und 8.36-8.37, 9.13 sowie 9.26-9.28).

1.49. In Bereichen, in denen der Bewertung des Hofes zufolge Überwachungs- und Kontrollsysteme bestehen, deren Wirksamkeit im Hinblick auf die Eindämmung einschlägiger Risiken jedoch verbesserungsbedürftig ist, werden bei den vertieften Prüfungen des Hofes in den zugrunde liegenden Vorgängen tendenziell eher wesentliche Rechtmäßigkeits- und Ordnungsmäßigkeitsfehler festgestellt (siehe Ziffern 4.55-4.62, 5.47-5.50, 6.46 und 7.39-7.40). Außerdem hat sich bei der Bewertung der Erklärungen der Generaldirektoren bestätigt, dass umfangreichere Vorbehalte geltend gemacht wurden oder nach Ansicht des Hofes hätten geltend gemacht werden müssen. Dies ist ein Indiz dafür, dass die Leitung selbst ihre Bemühungen um die Gewährleistung einer angemessenen Kontrolle des Risikos bezüglich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge fortsetzen muss (siehe Tabelle 1.2 ). 1.49. Wie in ihren Antworten auf die Absätze dargelegt, auf die der Hof verweist, ist die Kommission der Auffassung, dass die Generaldirektoren hinreichende Gewähr dafür besaßen, dass die vorhandenen Überwachungs- und Kontrollsysteme ausreichen, um das Risiko von Fehlern und Unregelmäßigkeiten in den zugrunde liegenden Vorgängen einzudämmen. Sollten bedeutende Risiken Gestalt annehmen, so ist der EG-Haushalt durch die Möglichkeit der Einziehung von den betreffenden Anspruchsstellern oder, im Falle der gemeinsamen Mittelverwaltung, durch die Einziehung vom betreffenden Mitgliedstaat geschützt. Die Kommission arbeitet ständig daran, diese Systeme zu verbessern, so in jüngster Zeit im Rahmen ihrer Analyse der Lücken zwischen ihren derzeitigen Systemen und denen, die vom Europäischen Rechnungshof in seiner Stellungnahme Nr. 2/2004 und in seinen Regelungsvorschlägen für die Finanzielle Vorausschau für den Zeitraum 2007-2013 empfohlen wurden.

Tabelle 1.2 — Verfolgung der in den Jahren 2003 und 2004 von den Generaldirektoren geltend gemachten Vorbehalte durch den Hof nach Rubriken der Finanziellen Vorausschau Bereich Wichtigste Vorbehalte der Generaldirektoren 2003 2004 Auswirkungen dieser wichtigsten Vorbehalte auf die Zuverlässigkeitsgewähr des Generaldirektors aus der Sicht des Hofes (38) Entwicklung (41) Sonstige Mängel, die sich aus der Prüfung des Hofes ergeben 2003 2004 Inhalt der Erklärungen (39) Entwicklung (41) Relevanz für die Prüfungsschlussfolgerungen des Hofes (40) Entwicklung (41) 2003 2004 2003 2004 2003 2004 Eigenmittel — Überwachung der Anwendung der Präferenzregelungen × B A + / A A = A A + — Einfuhr von Basmati-Reis × — „Hilton“-Rindfleisch × × Gemeinsame Agrarpolitik — Internationaler Olivenölrat × B B + — Unzureichende Berücksichtigung der Überwachungs- und Kontrollsysteme bei den Vorgängen des Haushaltsjahres 2003 × C B + C C + — InVeKoS in Griechenland × × — Zu geringe Reichweite der Überwachungstätigkeit der Kommission und Rückstand unvollständiger Kontrollen nach der Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 (siehe Ziff. 4.58) × Strukturmaßnahmen — EAGFL-Ausrichtung: Verwaltungs- und Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten (2000/2006) × × C B + — Risiken im Zusammenhang mit dem Abschluss des Programmplanungszeitraums 1994-1999 und/oder erhebliche Schwachstellen bei der Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 2064/97 (siehe Ziff. 5.45) × × C B + C C + — ESF: mehrere Verwaltungs- und Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten (2000/2006) × × — FIAF: Verwaltungs- und Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten (2000/2006) × × (Italien) — EFRE: Verwaltungs- und Kontrollsysteme (2000/2006) × (Griechenland und Spanien) × (Griechenland) — URBAN und INTERREG: Verwaltungs- und Kontrollsysteme (2000/2006) × — Kohäsionsfonds: Verwaltungs- und Kontrollsysteme (2000/2006) × (Griechenland, Spanien und Portugal) × (Griechenland) Interne Politikbereiche einschließlich Forschung — Vorherige Kontrollen im Rahmen der indirekten zentralen Verwaltung (Artikel 35 der Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung) × B B = — Risiken aufgrund der systematischen Überschreitung der Zahlungsfristen im Forschungsbereich × B B + B B + — Vor-Ort-Kontrollen × × — Vorherige Kontrollen im Rahmen der indirekten zentralen Verwaltung (Artikel 35 der Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung) (siehe Ziff. 6.39) × — Fehlerhäufigkeit (Förderwürdigkeit) in den Kostenaufstellungen zu Forschungsverträgen × × — Fehlerhäufigkeit im öffentlichen Gesundheitswesen (siehe Ziff. 6.39) × — Schwachstellen im Verwaltungssystem für den Europäischen Flüchtlingsfonds in Luxemburg und im Vereinigten Königreich × Externe Politikbereiche — Partnerschaft mit einer Nichtregierungsorganisation × B A + — Die Überwachungs- und Kontrollsysteme betreffend die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge auf der Ebene der Durchführungseinrichtungen müssen weiter verbessert werden, damit sie uneingeschränkt funktionsfähig sind (siehe Ziff. 7.40) × × C B + C C + — Nichteinhaltung von Vertragsvergabeverfahren seitens einer humanitären Einrichtung × Heranführungsstrategie — ISPA: Verwaltungs- und Kontrollsysteme × × (Rumänien) C B + — Risiko, dass einige Bewerberländer ihre Kofinanzierungsverpflichtungen nicht erfüllen können × C B + C B + — PHARE: Inhärente Risiken innerhalb der dezentralen Systeme; Lücken in der Prüfung von Systemen und Vorgängen × × (Rumänien und Bulgarien) Verwaltungs-ausgaben — Umsetzung der Normen für die interne Kontrolle in den Delegationen der Europäischen Union × × A A = / B A + B A +

Nach Auffassung der Kommission hätten keine zusätzlichen Vorbehalte geltend gemacht werden sollen, wie sie in der Spalte „andere bei der Prüfung des Hofes aufgedeckte Schwachstellen“ von Tabelle 1.2 dargelegt werden. Jeder einzelne Fall betrifft Probleme, die der zuständigen Dienststelle bekannt waren und für die bereits geeignete Maßnahmen zum Schutz des EG-Haushalts ergriffen worden waren oder die kein erhebliches finanzielles Risiko darstellten (siehe Antworten auf Absätze 4.58, 5.45, 6.39, 7.40). In Bezug auf die Bewertungen des Hofes in der Spalte „Relevanz für die Schlussfolgerungen des Hofes“ von Tabelle 1.2 ist die Kommission aufgrund ihrer Arbeiten zur Verbesserung des Inhalts der Erklärungen und der Überwachungsmaßnahmen zur Einhaltung der Rechnungsführungs- und Rechnungslegungsgrundsätze, auf die diese Erklärungen gestützt sind, der Auffassung, dass die Jährlichen Tätigkeitsberichte und die Jährlichen Erklärungen zu einem Instrument der effizienten Verwaltung und zu einem zuverlässigen Indikator für die von ihr erreichten Ergebnisse und für die von ihr verfolgte Strategie zur Eindämmung der festgestellten Risiken geworden sind, so dass der Hof sie als Prüfungsgrundlage seiner Zuverlässigkeitserklärung heranziehen kann. Indessen wird die Kommission die darin enthaltenen Angaben inhaltlich erweitern, damit der Hof sie von ihrer Zweckdienlichkeit her noch stärker berücksichtigen kann, um seine Zuverlässigkeitserklärung darauf zu stützen. Die Kommission würde Hinweise dazu begrüßen, welche weiterreichenden Angaben vom Hof erwünscht werden, damit er die Relevanz der Erklärungen für die drei Haushaltsbereiche Landwirtschaft, Strukturmaßnahmen und externe Politikbereiche für das Haushaltsjahr 2004 besser bewerten kann.

1.50. Der Hof hat in seinen Jahresberichten, insbesondere seit der Vorlage des Weißbuches über die Reform der Kommission im April 2000 (42), eingeräumt, dass hauptsächlich auf Kommissionsebene Fortschritte bei der Verbesserung der Konzeption, der Einrichtung und der Funktionsweise der Überwachungs- und Kontrollsysteme erzielt wurden (siehe Ziffern 1.71-1.83). Diese Entwicklung ist mit einem Wandel der Verwaltungskultur bei der Ausführung des EU-Haushalts einhergegangen. Während ursprünglich der Hauptschwerpunkt auf dem Haushaltsvollzug lag, haben mittlerweile Kontroll- und Prüfungsaspekte an Bedeutung gewonnen. Außerdem wird stärkeres Augenmerk auf Governance-Angelegenheiten gerichtet (siehe Ziffern 1.55-1.70). Die Prüfung des Hofes zeigt jedoch, dass in unterschiedlichem Ausmaß weitere Anstrengungen erforderlich sind um sicherzustellen, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme insbesondere in den Mitgliedstaaten wirksam funktionieren (siehe Ziffern 3.54-3.55, 4.55-4.62, 5.47-5.50, 6.42-6.45, 7.39-7.40, 8.37 und 9.26-9.28). 1.50. Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass der Hof die Fortschritte positiv gewürdigt hat, die seit dem Beginn der Reform in Bezug auf die Kontrollsysteme und die Verwaltungskultur erreicht wurden. Sie räumt ein, dass Verbesserungen im Bereich der internen Kontrolle immer möglich sind. Diese weiteren Anstrengungen werden unternommen, wie die Antworten der Kommission auf die Bemerkungen des Hofes in den betreffenden Kapiteln des Berichts zeigen, so insbesondere im Rahmen von Maßnahmen zur Sicherstellung, dass die Schlüsselkontrollen durch die Mitgliedstaaten ordnungsgemäß durchgeführt werden. Überdies stellt die Kommission ihr Engagement unter Beweis, indem sie sich bemüht, die Durchführung eines integrierten internen Kontrollsystems stärker voranzutreiben, das in Einklang mit den vom Hof in seiner Stellungnahme Nr. 2/2004 angeführten Grundsätzen über die „Einzige Prüfung“ steht.

Notwendigkeit der Entwicklung von Indikatoren zur Fortschrittsbewertung

1.51. Um beurteilen zu können, ob verstärkte Überwachungs- und Kontrollsysteme ein angemessenes Risikomanagement gewährleisten, ist eine sorgfältige Überwachung erforderlich. Dies ist von besonderer Bedeutung, wenn man alle einschlägigen Entwicklungen im Prüfungsumfeld berücksichtigt (u. a. Erweiterung, Reformen in verschiedenen Politikbereichen, Änderungen in den Verwaltungsstrukturen).

1.52. Für die Entwicklung der notwendigen Indikatoren ist die Leitung zuständig (43). Deshalb sollte die Kommission dafür sorgen, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme lückenlos zeitnahe, genaue und zweckmäßige Angaben zur Umsetzung und zur tatsächlichen Funktionsweise der Schlüsselkontrollen sowie zu Häufigkeit, Art und Auswirkungen von Fehlern in den zugrunde liegenden Vorgängen liefern, die nicht verhindert, aufgedeckt und berichtigt werden. Dann könnte der Hof die Genauigkeit der von der Kommission und den Mitgliedstaaten vorgelegten Angaben beurteilen und würdigen und die erzielten Fortschritte bewerten (44). 1.52. Eine Entwicklung von statischen Indikatoren wäre nicht unbedingt auf das sich wandelnde Verwaltungs- und Kontrollumfeld der Kommission abgestimmt. Zur Umsetzung des Fahrplans für einen integrierten internen Kontrollrahmen (KOM(2005) 252/4 vom 15. Juni 2005) wurde ein Evaluierungsbericht über die Unterschiede zwischen dem internen Kontrollrahmen in den Dienststellen der Kommission und den in der Stellungnahme Nr. 2/2004 des Hofes über einen internen Kontrollrahmen der Gemeinschaft aufgestellten Kontrollgrundsätzen ausgearbeitet. Dort wird festgestellt, dass allgemeine Fehlerquoten, die für die Politikbereiche festgelegt werden, angesichts der Verschiedenartigkeit der Fachpolitiken und der Eigenart der mehrjährigen Laufzeit der Programme, aus denen sie bestehen, nicht immer Sinn machten. Es dürfte eher angemessen sein, dass jede Generaldirektion ihre eigene Kontrollstrategie (insbesondere für die Ex-Post-Kontrolle), ihre Zielindikatoren und ihre in der jeweiligen Zeitspanne gewünschte Entwicklung der Arbeitsabläufe festlegt. Die Kommission räumt ein, dass dieser Prozess, der bereits 2003 eingeleitet wurde, in ihren Dienststellen stärker formalisiert werden könnte. Die Wirksamkeit der internen Kontrolle hängt ihrerseits weitgehend von qualitativen Bewertungen mit Hilfe von Instrumenten ab, die sich nicht immer auf einfache Indikatoren beschränken lassen.

1.53. Aus den Prüfungen des Hofes geht hervor, dass Konzeption und Gebrauch von Indikatoren seitens der Kommission noch nicht ausreichen (45), um eine durchgängige Überwachung der Qualität der internen Kontrollsysteme sowie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge zu gewährleisten (siehe Ziffer 1.61) (46). 1.53. Die Kommission verfügt bereits über ähnliche Überwachungs- und Kontrollindikatoren wie die vom Hof verwendeten (siehe Bemerkung 44): Monitoring der Umsetzung der Mindestanforderungen in Bezug auf die Normen für die interne Kontrolle im Übersichtsbericht über den Stand der internen Kontrolle, Weiterverfolgung der Reformmaßnahmen und der Vorbehalte der Generaldirektoren in den Berichten über den Stand der Reformfortschritte und in der Synthese der Jährlichen Tätigkeitsberichte und Weiterverfolgung der Bemerkungen im Rahmen der Zuverlässigkeitserklärung im Zusammenhang mit der Weiterverfolgung insbesondere der Entlastung. Sie räumt ein, dass es möglich wäre, noch weitere solche Indikatoren zu entwickeln, und schlägt vor, dies insbesondere im Rahmen ihres Konzeptes für das Risikomanagement zu tun. Auch in der Synthese hat es die Kommission unternommen, die vorhandenen Indikatoren zu analysieren, so insbesondere im Rahmen eines Peer Reviews nach „Familien“, um Möglichkeiten herauszufinden, wie aus diesen Indikatoren funktionsfähigere Instrumente für das Risikomanagement zu machen sind.

Internes Kontrollsystem der Kommission

Prüfungsumfang

1.54. Der Hof bewertete das interne Kontrollsystem der Kommission in unterschiedlichen Verwaltungsbereichen (siehe Artikel 53 der Haushaltsordnung) um zu ermitteln, welche Gewähr es für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge liefert. Zum einen untersuchte der Hof, inwieweit die Vollständigkeitserklärungen in den Jährlichen Tätigkeitsberichten und Erklärungen der Generaldirektoren und in der Synthese der Kommission durch die Prüfungsfeststellungen des Hofes bestätigt werden und erforderlichenfalls für die Zwecke der Zuverlässigkeitserklärung herangezogen werden könnten. Zum anderen untersuchte der Hof die erzielten Fortschritte bei der Umsetzung der Kernbestandteile der internen Kontrolle der Kommission (Normen für die interne Kontrolle und Aktionspläne im Anhang zu den Jährlichen Tätigkeitsberichten für 2003 und deren Synthese) und bewertete die Wirksamkeit der eingeführten Verfahren und der entwickelten Instrumente.

Vollständigkeitserklärungen der Kommission

Synthese 2004

1.55. Mit ihrer Synthese 2004 der Jährlichen Tätigkeitsberichte (47) setzte die Kommission ihre Bemühungen um erhöhte Transparenz im Rahmen ihrer Verpflichtung zur Rechenschaftslegung über ihre Haushaltsführung fort und beschloss geeignete Maßnahmen zur Bewältigung von Querschnittsaufgaben (48).

1.56. Die Beurteilung des internen Kontrollsystems der Kommission in der Synthese stimmt im Wesentlichen mit der Analyse des Hofes überein. In einigen Fällen lassen die Prüfungsfeststellungen des Hofes jedoch erkennen, dass weitere Maßnahmen erforderlich sind, um den in der Synthese 2004 dargelegten „im Großen und Ganzen zufrieden stellenden“ Zustand zu erreichen (Modernisierung des Rechnungswesens, siehe Ziffern 1.21-1.45; Indikatoren zur Fortschrittsbewertung, siehe Ziffern 1.51-1.53; Jährliche Tätigkeitsberichte und Erklärungen der Generaldirektoren, siehe Ziffern 1.59-1.70; Aktionspläne, siehe Ziffern 1.72-1.74). 1.56. In der Synthese 2004 hat die Kommission die Tatsache festgestellt, dass alle bevollmächtigten Anweisungsbefugten in der Lage waren, die erforderliche angemessene Gewähr zu liefern. Für den Prozess ständiger Verbesserungen hat sich die Kommission eine Reihe von Zielen bezüglich der Querschnittsaspekte gesetzt, die für die Qualität des Haushaltsvollzugs wesentlich sind. Insbesondere durch den integrierten Kontrollrahmen, die Bescheinigung der Vollständigkeit, der Kohärenz und der Zuverlässigkeit der Rechnungsführung, die Stärkung des Prozesses der Vorlage von Jährlichen Tätigkeitsberichten und eine gemeinsame Methode für das Risikomanagement hat sich die Kommission dafür eingesetzt, ihre Arbeitsweise um die durch die Reform ermöglichten Verbesserungen zu bereichern.

1.57. In seiner Entschließung zur Entlastung für das Haushaltsjahr 2003 ersuchte das Parlament die Kommission, die Synthese zu einer konsolidierten Zuverlässigkeitserklärung über das Finanzmanagement und die Kontrolltätigkeit als Ganzes weiterzuentwickeln. Die Kommission erklärte jedoch, die Synthese sei ein Akt der Ausübung politischer Verantwortung durch die Analyse der Jährlichen Tätigkeitsberichte. Entsprechend dem Dezentralisierungsansatz im Bereich der Managementaufgaben liefert die Kommission keinerlei weiterreichende Zuverlässigkeitsgewähr, da dies ihrer Ansicht nach in den Erklärungen der Generaldirektoren geschieht. Der Hof empfiehlt der Kommission, „vertragsgemäß (Artikel 274) als Organ die Verantwortung für die Ausführung des Haushaltsplans [zu übernehmen], indem sie sich die Vollständigkeitserklärungen der bevollmächtigten Anweisungsbefugten zu Eigen macht“ (siehe Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 2003, Ziffern 1.58-1.60). 1.57. So wie für die vorangegangenen Haushaltsjahre hat die Kommission mit der Verabschiedung ihrer Synthese 2004 der Jährlichen Tätigkeitsberichte Bilanz der Mittelbewirtschaftung ihrer Dienststellen gezogen und die von diesen in ihren Jährlichen Tätigkeitsberichten aufgeworfenen wichtigen Querschnittsfragen angesprochen. Eine konsolidierte Zuverlässigkeitserklärung auf der Ebene des Kollegiums zu verlangen stünde im Widerspruch zu der seit dem Jahr 2000 vorgenommenen Reform des Finanzmanagements, die darauf abzielt, die Zuständigkeit auf die bevollmächtigten Anweisungsbefugten zu übertragen. Durch die Vorlage der Synthese übt die Kommission gleichwohl ihre politische Verantwortung aus, indem sie die Jährlichen Tätigkeitsberichte analysiert und sich zu den wichtigen Querschnittsfragen wie auch zu Maßnahmen äußert, die sich auf Probleme beziehen, die auf der Ebene der Kommission zu lösen sind.

1.58. Mit der Synthese wird ein Bezugsrahmen geschaffen, mit dem die Kommission u. a. erreichen will, dass der der Hof mittelfristig eine mit nur geringfügigen Vorbehalten versehene Zuverlässigkeitserklärung abgibt. Der Hof stellt fest, dass die Kommissionsstrategie einen qualitativen Wandel voraussetzt, da weitere Verbesserungen notwendig sind, und zwar nicht durch die Einleitung einer neuen Reform, sondern durch den vollständigen Ausbau des Leistungspotenzials der bestehenden Systeme mit Schwerpunkt in folgenden Bereichen: a) Förderung der Rechenschaftslegung durch Zuverlässigkeitserklärungen der Generaldirektoren und vom Rechnungsführer unterzeichnete, auf der Periodenrechnung beruhende Jahresabschlüsse; b) Verbesserung des effektiven Leistungsmanagements durch wirksame Überwachungs- und Kontrollsysteme und solides Management im Tagesgeschehen unter Einbeziehung des Risikomanagements; c) Verstärkung der Verantwortung und der Monitoringkapazität mithilfe eines integrierten internen Kontrollrahmens (siehe Ziffern 1.84-1.86).

Jährliche Tätigkeitsberichte und Erklärungen der Generaldirektoren für das Haushaltsjahr 2004

Verbesserte Leitlinien

1.59. Auf der Grundlage der in den Vorjahren gesammelten Erfahrungen erstellten die zentralen Dienststellen der Kommission (Generalsekretariat, Generaldirektion Haushalt und Generaldirektion Personal und Verwaltung) allgemeine Leitlinien für die Jährlichen Tätigkeitsberichte und Erklärungen, die zum einen als Rundschreiben für das Haushaltsjahr 2004 (49) dienten und zum anderen als Bezugsgrundlage für künftige Haushaltsjahre herangezogen werden könnten.

1.60. Der Hof stellte eine Verbesserung in der Qualität der Leitlinien gegenüber dem Jahr 2003 fest, insbesondere in Bezug auf folgende Rechtmäßigkeits- und Ordnungsmäßigkeitsaspekte: a) Einbeziehung von Monitoringaspekten in den Rahmen des Risikomanagements und die Bewertung der internen Kontrolle; b) bei Politikbereichen mit geteilter Mittelbewirtschaftung Erläuterungen zu den Verknüpfungen zwischen den Systemen, für die die Kommission zuständig ist, und denjenigen, für die die Mitgliedstaaten zuständig sind; c) in Bezug auf sämtliche Formen der Mittelbewirtschaftung mit Ausnahme der zentralen Mittelverwaltung Angabe, ob die Mängel, die Gegenstand eines Vorbehalts sind, der Kommission und/oder einem Dritten anzulasten sind; d) Schlussfolgerungen zu den Gesamtauswirkungen der Vorbehalte auf die Erklärungen. 1.60. Die Kommission ist der Auffassung, dass die Bestimmungen des Rundschreibens zu Teil 3 der Jährlichen Tätigkeitsberichte („Mittelbewirtschaftung und interne Kontrollsysteme“) ebenfalls eine bemerkenswerte Verbesserung herbeiführen, indem sie die Analyse der Dienststellen über die Risiken, die den Rahmenbedingungen für ihre Mittelbewirtschaftung innewohnen, und die Wirksamkeit des internen Kontrollsystems wieder in den Mittelpunkt rücken, und zwar anstelle einer Evaluierung, ob sie mit den Mindestanforderungen der Normen für die interne Kontrolle übereinstimmt. Die Formulierung von Vorbehalten in der Zuverlässigkeitserklärung der Generaldirektoren stellt infolgedessen die logische Schlussfolgerung der Reflexion über die Stärken und Schwächen des internen Kontrollsystems dar und sorgt für die Kohärenz zwischen dem Jährlichen Tätigkeitsbericht, der Erklärung und den Vorbehalten, wie der Hof es in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2003 gefordert hatte.

1.61. Trotz der verzeichneten Fortschritte besteht weiterhin Verbesserungsbedarf. Es fehlen insbesondere Indikatoren mit direktem Bezug zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit (siehe Ziffern 1.51-1.53). 1.61. Obwohl die Jährlichen Tätigkeitsberichte nicht dem alleinigen Ziel dienen, die Durchführung der Kontrollsysteme zu überwachen, oder festzulegen, in welchem Umfang sie die Rechtmäßigkeit und die Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge gewährleisten, ist die Kommission bereit, die Systeme der Überwachung und Kontrolle und des Risikomanagements in den Jährlichen Tätigkeitsberichten noch stärker zu gewichten. Siehe auch die Antworten zu Ziffern 1.52 und 1.53.

1.62. Was die Wesentlichkeit von Systemmängeln und ihre Auswirkungen auf die von den Generaldirektoren gelieferte angemessene Zuverlässigkeitsgewähr betrifft, enthält das Rundschreiben für 2004 lediglich Verweise auf die bereits im Januar 2003 (50) verabschiedeten Grundprinzipien. Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Anwendung der vorgeschlagenen Kriterien wurden im Rahmen eines Peer Reviews behandelt, dessen Schwerpunkt auf der Analyse der potenziellen Vorbehalte der Generaldirektoren lag und das hauptsächlich folgende Aspekte betraf: a) Tragweite der Vorbehalte, Wesentlichkeit und Stetigkeit (51); b) Auswirkungen der Vorbehalte auf die angemessene Zuverlässigkeitsgewähr; c) Übertragung von Vorbehalten und beabsichtigte Maßnahmen. 1.63. Der Hof stellt fest, dass gewisse Fortschritte erzielt wurden, insbesondere hinsichtlich der Klarheit der Vorbehalte und ihrer Verknüpfung mit wesentlichen Mängeln. Bisher wurden jedoch keine gemeinsamen Wesentlichkeitsschwellen für die einzelnen Haushaltsbereiche unter Berücksichtigung der Art der betreffenden Vorgänge und des hinnehmbaren Risikos für den jeweiligen Bereich festgelegt (52). Zur Gewährleistung einer kohärenten und einheitlichen Auslegung durch die Generaldirektoren bedürfen die erstellten Leitlinien zur Bestimmung eines erheblichen Systemmangels und seiner potenziellen finanziellen Auswirkungen darüber hinaus einer weiteren Klarstellung. 1.62-1.63. Nach dem Peer Review der Vorbehalte, die geltend gemacht werden könnten, hat die Kommission eine Reflexion zur Untersuchung der Möglichkeiten in die Wege geleitet, ein gewisses Maß an Modulation in die Bestimmung der Wesentlichkeitsschwellen für die verschiedenen Verwaltungsbereiche einfließen zu lassen. Wie in dem Bericht über die Bewertung der Unterschiede zwischen dem Kontrollsystem der Kommissionsdienststellen und den in der Stellungnahme Nr. 2/2004 des Rechnungshofes dargelegten Kontrollgrundsätzen aufgezeigt wurde, ist es normal, dass die festgestellte Fehlerquote je nach der Eigenart der Programme wie auch nach der Zeit schwankt. Diese Arbeit ist Gegenstand einer der Maßnahmen, die im Rahmen der Synthese zu Wege gebracht wurden (Maßnahme 8). Für die Jährlichen Tätigkeitsberichte 2005 untersucht die Kommission die Möglichkeit, eine gemeinsame Methode auszuarbeiten, mit der die Wesentlichkeitsschwelle von Schwachstellen (vgl. Synthese 2004), einschließlich systemischer Art, bestimmt werden kann, um deren Relevanz im Hinblick auf eine angemessene Zuverlässigkeitsgewähr für die „Familien“ der geteilten Mittelbewirtschaftung, der Forschung und der internen Politikbereiche mit größerer Kohärenz bewerten zu können.

Erklärungen der Generaldirektoren

1.64. In ihren den Jährlichen Tätigkeitsberichten beigefügten Erklärungen behaupten die Generaldirektoren, dass die in ihren Dienststellen eingerichteten internen Kontrollen angemessene Gewähr für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge liefern. Bei wesentlichen Mängeln im Bereich der internen Kontrolle oder wesentlichen Unregelmäßigkeiten machen sie Vorbehalte geltend. Gemäß den Leitlinien für die Jährlichen Tätigkeitsberichte und der Charta für die bevollmächtigten Anweisungsbefugten dürfen die Vorbehalte die Erklärung nicht aushöhlen, und unter extremen Bedingungen (53) ist es theoretisch möglich, dass der Generaldirektor die erforderliche Gewährleistung nicht übernehmen kann. Zur Behebung von Mängeln sollten mit Durchführungsfristen versehene Aktionspläne erstellt werden.

1.65. Bei der Untersuchung der Erklärungen der Generaldirektoren durch den Hof hat sich bestätigt, dass die Wesentlichkeitskriterien uneinheitlich angewandt werden und ihr Gebrauch bei der Formulierung von Vorbehalten durch die Dienststellen der Kommission schwierig ist, insbesondere was Systemmängel betrifft (siehe Ziffer 1.63). So erläuterten beispielsweise einige Generaldirektionen die ausgewählten Kriterien nicht angemessen und/oder sie quantifizieren die finanziellen Auswirkungen nicht zufrieden stellend (54). 1.65. Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass der Hof in Absatz 1.63 selbst anerkennt, dass im Ganzen genommen Fortschritte bei der Formulierung von Vorbehalten in den Zuverlässigkeitserklärungen der Generaldirektoren erzielt wurden — ein schwieriger Fragenkomplex, mit dem die Kommission sich erst seit kurzem auseinandersetzt. Wie in Ziel 6 der Synthese 2004 der Jährlichen Tätigkeitsberichte angegeben, wird weiter an einer gemeinsamen Methode zur Bestimmung der Wesentlichkeit von Schwachstellen, einschließlich systemimmanenter Art, gearbeitet, die sich auf die Zuverlässigkeitserklärung der Generaldirektoren auswirken. Dabei wird nach „GD-Familien“ differenziert. Eine gewisse Heterogenität in der Bewertung der Wesentlichkeit ist jedoch angesichts der Spezifika und der besonderen Zusammenhänge in jedem Tätigkeitsbereich sowie der im Rahmen der Reform der Kommission eingeschlagenen Dezentralisation der Zuständigkeiten und der Berichterstattung (Reporting) unvermeidlich. Die Erklärungen sollen in Verbindung mit den Jährlichen Tätigkeitsberichten gelesen werden, denen sie als Anlage beigefügt sind. Diese Berichte enthalten zusätzliche Erläuterungen.

1.66. Alle Generaldirektoren behaupteten, angemessene Gewähr dafür erlangt zu haben, dass die ihnen zugewiesenen Ressourcen für die ausgewiesenen Zwecke eingesetzt wurden und dass mit den von ihnen eingeführten internen Kontrollen die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge sichergestellt wurde. 18 der 40 Erklärungen enthalten Vorbehalte. 1.66. Die Bestimmung der Auswirkungen von Vorbehalten auf die Zuverlässigkeitsgewähr wird in dem Maße besser, wie sich die Praxis festigt. Die Generaldirektoren und Leiter der Dienststellen haben im Rahmen einer klaren Beweisführung deutlich gemacht, welche Auswirkungen Vorbehalte haben, die zu Lasten der angemessenen Zuverlässigkeitsgewähr bezüglich der Verwendung von Haushaltsmitteln und der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge geltend gemacht werden. Sie sind alle zu dem Ergebnis gelangt, ihre Zuverlässigkeitsgewähr geben zu können.

1.67. Die wichtigsten Vorbehalte sind in Tabelle 1.2 dargestellt. Von den 32 im Jahr 2004 geltend gemachten Vorbehalten betreffen die meisten (26) Mängel, die bereits im Jahr 2003 aufgedeckt worden waren. Damit wird bestätigt, dass die meisten festgestellten Mängel nur mittelfristig behoben werden können (siehe Ziffer 1.67 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 2003). Der Rückgang der Anzahl der Vorbehalte von 49 im Jahr 2003 auf 32 (55) im Jahr 2004 ist in erster Linie dadurch bedingt, dass die Generaldirektoren die Darstellung der Erklärungen durch die Konzentration auf Mängel verbesserten, die erhebliche Risiken für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge bergen. 1.67. Mit ihren Arbeiten zur Verbesserung des Inhalts der Erklärungen und der Überwachung der Einhaltung der Grundsätze, auf die sich diese Erklärungen stützen, bemüht sich die Kommission, die Jährlichen Erklärungen zu einem Instrument der effizienten Verwaltung und zu einem zuverlässigen Indikator für die von ihr erreichten Ergebnisse und für die von ihr verfolgte Strategie zur Eindämmung der festgestellten Risiken zu machen, so dass der Hof sie als Prüfungsgrundlage seiner Zuverlässigkeitserklärung heranziehen kann. Was die Auswirkungen und die Tragweite von Vorbehalten anbelangt (siehe Tabelle 1.2 und Absatz 1.49), so nimmt die Kommission die Bemerkungen des Hofes zur Kenntnis und reichert ihre Angaben weiter an, damit der Hof sie zweckdienlicher berücksichtigen kann, um seine Zuverlässigkeitserklärung darauf zu stützen.

1.68. Wegen der verbesserten Situation (siehe Ziffern 1.60 und 1.63) waren die Gesamtauswirkungen der Vorbehalte auf die in den Erklärungen gelieferte Zuverlässigkeitsgewähr in der Regel klarer definiert als im Haushaltsjahr 2003. Das Ausmaß der von einigen Generaldirektionen geltend gemachten Vorbehalte ist jedoch nicht immer mit der gelieferten Zuverlässigkeitsgewähr vereinbar bzw. im Hinblick auf diese nicht hinreichend begründet (siehe Tabelle 1.2 sowie Ziffern 4.27-4.32 und 4.62 sowie 5.42). 1.68. Die Kommission stellt die Tatsache fest, dass alle bevollmächtigten Anweisungsbefugten in der Lage waren, die angemessene Zuverlässigkeitsgewähr zu liefern.

1.69. Die Arbeiten des Hofes zeigen, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme in mehreren Rubriken der Finanziellen Vorausschau noch immer kein zufrieden stellendes Niveau erreicht haben und weitere Anstrengungen zu ihrer Verstärkung notwendig sind. Infolgedessen hätten einige der vom Hof bei seinen Prüfungen beanstandeten Schwachstellen in die Erklärungen der Generaldirektoren einbezogen werden müssen (siehe Tabelle 1.2 sowie Ziffern 4.58, 5.46, 6.39 und 7.37). 1.69. Siehe Antworten zu den Ziffern 1.49, 4.58, 5.45, 6.39 und 7.37. Die Zuverlässigkeitsgewähr eines Generaldirektors für ein bestimmtes Jahr beruht nicht allein auf den Prüfungsarbeiten, die im Laufe des betreffenden Jahres durchgeführt werden, sondern auch auf der Gewähr, die sich im Rahmen der Prüfungsstrategie der Generaldirektion durch die Prüfungsarbeiten der vorangegangenen Jahre gefestigt hat, wie auch auf der Gewähr, die aus den Prüfungsarbeiten der Mitgliedstaaten stammt.

1.70. Dank der verstärkten Leitlinien und des Peer Review ist eine Verbesserung der Jährlichen Tätigkeitsberichte und Erklärungen der Generaldirektoren festzustellen. Nach Ansicht des Hofes können diese jedoch wegen der Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der kohärenten Anwendung einiger methodischer Grundsätze weiterhin nur bedingt als Quelle für seine Zuverlässigkeitserklärung herangezogen werden. 1.70. Die Kommission ist der Auffassung, dass die Jährlichen Tätigkeitsberichte und Erklärungen bereits heute eine solide Quelle der Gewähr und ein wirkungsvolles Instrument der Mittelverwaltung sind und dies in Zukunft noch mehr sein werden; sie ermöglichen es insbesondere, die festgestellten Schwachstellen nachzuweisen und wirksam für Abhilfe zu sorgen. Sie meint, dass 2004 bedeutende Verbesserungen bei diesen Berichten und den sie begleitenden Erklärungen vorgenommen wurden. Siehe auch Antwort zu Ziffer 1.49. Wie in der Synthese angeführt wurde, stärkt die Kommission auch weiterhin die Kohärenz bei der Anwendung der von ihr erlassenen Leitlinien durch ihre Dienststellen. Der Fahrplan für einen integrierten internen Kontrollrahmen (KOM(2005) 252/4 vom 15. Juni 2005) und die damit zusammenhängenden Anstrengungen aller betroffenen Finanzbeteiligten werden ebenfalls dazu beitragen, dem Rechnungshof eine noch stärkere Unterstützung für die Ausarbeitung seiner Bewertung zu geben.

Fortschritte bei der Stärkung des internen Kontrollsystems

Übersicht über den Stand der internen Kontrolle

1.71. Die Generaldirektion Haushalt legte zum zweiten Mal einen Bericht vor, der eine Übersicht über den Stand der internen Kontrolle in den Generaldirektionen und Dienststellen der Kommission im Jahr 2004 (56) liefert. Dieser Bericht enthält eine Bestandsaufnahme der erheblichen Fortschritte bei der Umsetzung der internen Kontrolle seit der Erstellung des Weißbuchs im März 2000. Darin wird auch eingeräumt, dass weitere Anstrengungen zur Unterstützung des Übergangs vom Prinzip der Normeneinhaltung zum Effektivitätsansatz erforderlich sind. Die Handlungsachsen betreffen die Verstärkung des Monitoring der Wirksamkeit der internen Kontrolle der Generaldirektionen, die Erhöhung der Wirksamkeit der Verfahren zur Überwachung des Finanzmanagements, die Verstärkung des Risikomanagements, die Überprüfung und Vereinfachung von Verträgen und Zuwendungen mit geringen Beträgen sowie die Schaffung eines integrierten internen Kontrollrahmens. Nach Ansicht des Hofes liefert diese Übersicht über das interne Kontrollsystem der Kommission eine ausgewogene Darstellung der erzielten Fortschritte und der Bereiche, in denen noch Verbesserungsbedarf besteht.

Aktionspläne

Allgemeiner Stand der Umsetzung

1.72. Der Hof untersuchte den Stand der Umsetzung der im konsolidierten Aktionsplan im Anhang zur Synthese 2003 vorgesehenen Maßnahmen mit direktem Bezug zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit (57) sowie die in Tabelle 1.3 seines Jahresberichts zum Haushaltsjahr 2003 aufgeführten Querschnittsmaßnahmen, auf die in der Synthese nicht eingegangen wird (58).

1.73. Die Überwachung der Umsetzung der horizontalen Aktionspläne (sowie der spezifischen Aktionspläne und der Prüfungsempfehlungen) ist zufrieden stellend in das Arbeitsumfeld der Kommission integriert worden, insbesondere im Zuge des maßnahmenbezogenen Managements der Generaldirektionen (Jährliche Managementpläne und Jährliche Tätigkeitsberichte).

1.74. Tabelle 1.3 liefert einen Überblick über den Stand der Umsetzung der 19 vom Hof geprüften Maßnahmen. Am Ende des Haushaltsjahres waren zu sechs grundsätzlich abgeschlossenen Maßnahmen weitere Anstrengungen zur Erreichung des vorgesehenen Ziels oder zur Einführung bestimmter Verbesserungen notwendig (59). Ende 2004 befanden sich fünf Maßnahmen noch in der Umsetzung (60). 1.74. Die Kommission ist der Auffassung, dass der größte Teil der vom Hof angesprochenen Maßnahmen bereits verwirklicht ist. Die Weiterverfolgung der Maßnahmen, die noch nicht abgeschlossen sind, wurde in die Reihe der Ziele aufgenommen, die in der Synthese 2004 mit folgender Typisierung festgelegt sind: mehrjährige Laufzeit und Querschnittsfragen mit wesentlicher Bedeutung für die Qualität des Finanzmanagements betreffend.

Verstärkung der internen Prüfungsfunktion

1.75. Im Rahmen der Maßnahme 87 des Weißbuchs hatte der Interne Auditdienst die am internen Kontrollsystem der Kommission vorgenommenen Verbesserungen zu überprüfen und einen vollständigen Zyklus von Prüfungen der Verwaltungs- und Kontrollsysteme in allen Generaldirektionen durchzuführen. Die Arbeiten im Rahmen dieser Maßnahme wurden weitgehend über einen Zweijahreszeitraum abgewickelt. Die in den verschiedenen Berichten (61) (Stärken und Fortschritte sowie Bereiche mit Verbesserungsbedarf) dargelegten Prüfungsergebnisse sind ausgewogen und bestätigen im Großen und Ganzen die Prüfungsfeststellungen des Hofes.

1.76. Um die Beziehungen zwischen dem internen Auditdienst und den im Februar 2004 in allen Generaldirektionen eingerichteten internen Auditstellen zu verstärken (62), verpflichtete die Kommission die internen Auditstellen dazu, ihre endgültigen Berichte systematisch dem internen Auditdienst zuzuleiten, und forderte letzteren auf, zweimal jährlich über seine wichtigsten Feststellungen Bericht zu erstatten. Außerdem werden Anstrengungen zur Koordinierung der Arbeitsprogramme und zur Harmonisierung der Prüfungsmethodik und der Berichtsstrukturen unternommen. Im Jahr 2004 fanden die ersten gemeinsamen Prüfungen statt. Nach Ansicht des Hofes dürften diese Schritte eine Verstärkung der internen Prüfungsfunktion innerhalb der Kommission ermöglichen.

Tabelle 1.3 — Analyse des Hofes hinsichtlich der wichtigsten nicht abgeschlossenen Querschnittsmaßnahmen (Stand zum 31. Dezember 2004) Bereich Maßnahme Art der Maßnahme Quelle des Aktionsplans Diagnose/noch einzuleitende Maßnahmen EXTERNE POLITIKBEREICHE „Interne Kontrollen in den Delegationen“ Interne Kontrolle Synthese 2002 (5.4.1) Maßnahme abgeschlossen/Umsetzung im Gange — Verbesserungen möglich In den kommenden Jahren bedarf es zusätzlicher Anstrengungen zur Förderung der Normeneinhaltung und der Wirksamkeit der internen Kontrollsysteme in den Delegationen (siehe Ziffer 7.41 Buchstabe c). „Bewertung des Dezentralisierungsprozesses“ Politische Querschnittsfragen Synthese 2001 (2) Laufende Maßnahme Weiterverfolgung in den kommenden Jahren erforderlich (siehe Ziffern 7.48-7.51). GETEILTE VERWALTUNG (STRUKTURMASSNAHMEN) „Geteilte Verwaltung“ Finanzmanagement Synthese 2002 (5.3.3A) Maßnahme abgeschlossen/Umsetzung im Gange — Verbesserungen möglich Weiterverfolgung im Jahr 2005 erforderlich zur Klarstellung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten und der Kommission in den verschiedenen Verwaltungsbereichen (siehe Ziffer 5.7). „Audit in der geteilten Verwaltung“ Audit Synthese 2002 (5.3.3B) Maßnahme abgeschlossen/Umsetzung im Gange — Verbesserungen möglich Für 2005 und 2006 sind die Konsolidierung der Methodik und die Entwicklung des Konzepts der Einzigen Prüfung vorgesehen (siehe Ziffer 5.54). INTERNE POLITIKBEREICHE (FORSCHUNG) „Kofinanzierung“ Finanzmanagement Synthese 2002 (5.3.4) Maßnahme abgeschlossen/Umsetzung im Gange — Verbesserungen möglich Einführung des Konzepts der Pauschalierung bei einigen Ausgabenarten in die Haushaltsordnung (siehe Ziffer 6.47). QUERSCHNITTSASPEKTE DER INTERNEN KONTROLLE „Methode für die Jährlichen Tätigkeitsberichte“ Methode für die Jährlichen Tätigkeitsberichte Synthese 2002 (4.4) Maßnahme abgeschlossen/Umsetzung im Gange — Verbesserungen möglich Zusätzliche Anstrengungen sind in folgenden Bereichen erforderlich: Wesentlichkeit (siehe Ziffer 1.63), Auswirkungen von Vorbehalten auf die angemessene Zuverlässigkeitsgewähr (siehe Ziffer 1.68) und Indikatoren (siehe Ziffer 1.61). „Managementrisikobewertung“ Maßnahmen-bezogenes Management/Strategie- und Programmplanung Synthese 2002 (3.3.2) Laufende Maßnahme In den kommenden Jahren sind zusätzliche Anstrengungen erforderlich (siehe Ziffern 1.78-1.79). QUERSCHNITTSASPEKTE DER RECHNUNGSFÜHRUNGS- UND IT-SYSTEME „Interoperabilität“ Durchführung der Reform Synthese 2001 (7) Maßnahme abgeschlossen/Umsetzung im Gange — Verbesserungen möglich In den kommenden Jahren sind zusätzliche Anstrengungen (seitens der neu geschaffenen Generaldirektion Informatik) erforderlich. „Einziehung“ Finanzmanagement Synthese 2002 (5.3.2A) Laufende Maßnahme Die Verwendung spezifischer Leistungsindikatoren im Bereich der Einziehung ist noch nicht obligatorisch (siehe Ziffer 1.61). „Rechnungsführungsrahmen“ Finanzmanagement Synthese 2002 (5.3.7) Laufende Maßnahme Zusätzliche Anstrengungen erforderlich (siehe Ziffern 1.21-1.45). „Zentralregister für Rechnungen und Vertragsdatenbank“ Kapitel II „Eine europäische Dienstleistungskultur“ und Kapitel V „Audit, Finanzmanagement und Kontrolle“ Weißbuch (11 und 74) Laufende Maßnahme Zusätzliche Anstrengungen erforderlich (siehe Ziffern 1.21-1.45).

1.77. Darüber hinaus ersucht der Hof die Kommission, Synergiemöglichkeiten zwischen dem internen Auditdienst und den internen Auditstellen durch die Einführung einer logischen Kettenstruktur (63) innerhalb der internen Prüfungsfunktion der Kommission auszuloten, so dass der interne Auditdienst die Arbeit der internen Auditstellen berücksichtigen kann. 1.77. Die Kommission teilt das Anliegen des Hofes, mögliche Synergien zwischen den verschiedenen internen Audit-Akteuren in der Kommission voll auszuschöpfen. Die Kommission unternimmt diesbezüglich bereits Maßnahmen: Eine klar präzisierte Informations- und Berichtsstruktur und ein gemeinsamer Berichtsrahmen, die im Frühjahr 2005 geschaffen wurden und insbesondere die Bewertung (Rating) von Bemerkungen und Empfehlungen der Rechnungsprüfung (Audit) umfassen, sind wichtige Schritte zur Stärkung der Wirksamkeit der internen Auditfunktion für die gesamte Kommission. Die Arbeitsprogramme des Internen Auditdienstes (IAS) und der Internen Auditstellen (IAC) werden zur Vermeidung von Überschneidungen miteinander koordiniert, und diese Koordinierung der Auditplanung wird für den nächsten Programmzeitraum noch verstärkt. Auch haben schon gemeinsame IAS- und IAC-Audits stattgefunden. Der Interne Auditdienst hat eine Qualitätsbewertung der Internen Auditstellen in die Wege geleitet, die 2005 mit einer Selbstbewertung beginnt und 2006 zu einer Bewertung durch den Internen Auditdienst führt. Dabei wird nicht nur das Ziel verfolgt, die Verfügbarkeit von qualitativ hochwertigen Auditdienstleistungen für die Generaldirektionen zu gewährleisten, sondern auch eine objektive Basis für andere Rechnungsprüfer zu schaffen, damit sie sich auf die Auditarbeiten verlassen können, die auf anderen Ebenen vorgenommen werden.

Risikobewertung

1.78. Laut der Maßnahme 3.3.2 der Synthese 2002 „Managementrisikobewertung“ soll das Risikomanagement zu einem operativen, strategischen Entscheidungsinstrument für die Zuweisung der Finanz- und Humanressourcen innerhalb der Kommissionsdienststellen werden. Zu diesem Zweck leitete der zentrale Finanzdienst der Generaldirektion Haushalt im Jahr 2004 ein Pilotprojekt in sieben Generaldirektionen ein, um die vorläufige Version des Risikomanagementrahmens und das zugehörige Anwenderhandbuch zu testen, während parallel dazu der Prozess der Aufgabenplanung und der Festlegung ihrer Hauptziele für 2005 vorbereitet wurde.

1.79. Trotz des allgemein positiven Ergebnisses sind weitere Anstrengungen zur Entwicklung methodischer Elemente und Instrumente für Risikoanalyse und -management erforderlich, die einen soliden strukturellen Rahmen zur wirksamen Anwendung in allen Kommissionsdienststellen bilden könnten. Ein dienststellenübergreifender Lenkungsausschuss verfolgt die Entwicklung eines gemeinsamen Rahmens, der von der Kommission in der zweiten Jahreshälfte 2005 angenommen und zur Vorbereitung des Strategie- und Programmplanungszyklus für 2006 herangezogen werden dürfte. Auf dieser Grundlage sollten geeignete Jährliche Managementpläne es den Generaldirektionen ermöglichen, für inakzeptabel befundene, jedoch unvermeidbare oder nicht verlagerbare Risiken zu vermindern. 1.79. Die Kommission stimmt der Einschätzung zu, dass zusätzliche Anstrengungen erforderlich sind und dass die Bemerkungen des Hofes ziemlich genau den Aktionsplan der Kommission widerspiegeln.

Normen für die interne Kontrolle

1.80. Der Hof prüfte die Anwendung der Normen für die interne Kontrolle (64) in 14 Generaldirektionen der Kommission (65). Ziel war nicht nur die Bewertung, inwieweit sie umgesetzt wurden, sondern auch die Beurteilung ihres tatsächlichen Funktionierens im Hinblick auf Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge (siehe Ziffern 1.58 und 1.71).

1.81. Die vom zentralen Finanzdienst herausgegebenen Leitlinien zur Definition der Normen für die interne Kontrolle (Mindestanforderungen) für das Haushaltsjahr 2004 enthielten keine wesentlichen Änderungen gegenüber 2003 (66).

1.82. In ihren Selbstbewertungen im Anhang zur „Übersicht über den Stand der internen Kontrolle in den Generaldirektionen und Dienststellen der Kommission 2004“ (siehe Ziffer 1.71) erklären die Generaldirektionen für das Haushaltsjahr 2004, dass die vom zentralen Finanzdienst festgelegten Mindestanforderungen zu 93 % erfüllt werden. Diese Aussage wird durch die Analyse des Hofes im Großen und Ganzen bestätigt. Angesichts der Tatsache, dass die Mindestanforderungen im Wesentlichen unverändert blieben, stellt der Hof einen leichten Anstieg der Erfüllung der Normen für die interne Kontrolle gegenüber 2003 (91 %) fest. Die Analyse des Hofes bezüglich der Umsetzung der Normen für die interne Kontrolle ist in Tabelle 1.4 dargelegt.

Tabelle 1.4 — Analyse des Hofes hinsichtlich der Umsetzung der Normen für die interne Kontrolle (mit direktem Bezug zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge in den wichtigsten Generaldirektionen) (Stand zum 31. Dezember 2004) Generaldirektion oder Dienststelle Ausführung der Zahlungsermächtigungen im Jahr 2004 (Millionen Euro) Norm 11 „Risikoanalyse und -management“ Norm 12 „Geeignete Management-information“ Norm 14 „Meldung von Unregelmäßigkeiten“ Norm 17 „Aufsicht“ Norm 18 „Erfassung von Ausnahmen“ Norm 20 „Ermittlung und Behebung von Unzulänglichkeiten im Bereich der internen Kontrolle“ Norm 21 „Audit-Berichte“ Norm 22 „Interne Auditstellen“ 2003 2004 2003 2004 2003 2004 2003 2004 2003 2004 2003 2004 2003 2004 2003 2004 Personal und Verwaltung 178 A A A A A B A A A A A A A A A A Landwirtschaft und ländliche Entwicklung 47 345 A A A A A A B A A A A A A A A A EuropeAid 3 683 A A A A A A A A A A A A A A A A Haushalt 1 420 A A A A A A A A A A A A A A A A Wirtschaft und Finanzen 301 B B B B A A A A A A A A A A A A Humanitäre Hilfe 497 A A A A A A A A A A A A A A A A Erweiterung 1 948 A A A A A A A B A A A A A A A A Beschäftigung, soziale Angelegenheiten und Chancengleichheit 9 208 A A A A A A A A A A A A A A A A Eurostat 30 B B B A A A B B B B B B A A A B Fischerei und maritime Angelegenheiten 784 A B A B A A B B A A A B A A B B Informationsgesellschaft und Medien 1 148 B A B A A A A A A A B A A A A A Regionalpolitik 21 816 A A A A A A A A A A A A A A A A Forschung 2 448 A A B B A A A A A A A A A A A A Gesundheit und Verbraucherschutz 365 B A B A A A A A B B A A A A A B Bewertung: A: Umsetzung der Mindestanforderungen. B: Teilweise Umsetzung der Mindestanforderungen.

1.83. Die mit den Leitlinien für die jährliche Überprüfung des internen Kontrollsystems für das Haushaltsjahr 2004 eingeführte Neuerung besteht darin, dass die Generaldirektionen die Wirksamkeit der Anwendung der Normen für die interne Kontrolle zu bewerten haben. Bei der Überprüfung der Jährlichen Tätigkeitsberichte durch den Hof zeigte sich jedoch, dass die Bewertung sehr allgemein gehalten ist und keine systematische Ermittlung der Bereiche mit Verbesserungsbedarf ermöglicht (siehe Ziffer 1.58). Eine Reihe von Generaldirektionen (67) führte keine ausreichende Bewertung der Wirksamkeit ihres internen Kontrollsystems durch. Von den Dienststellen, die eine ausreichende Selbstbewertung vorlegten, erklärten die meisten (68), für das wirksame Funktionieren der Normen für die interne Kontrolle 11 „Risikoanalyse und -management“ und/oder 17 „Aufsicht“ seien zusätzliche Anstrengungen erforderlich. 1.83. Seit Beginn der Reform wurden die Normen für die interne Kontrolle in den Generaldirektionen Schritt für Schritt angewandt. 2004 wurde der Schwerpunkt auf die Wirksamkeit der Durchführung verlagert. Auf diesem Gebiet wurden bereits wichtige Arbeiten vollendet, so insbesondere in Bezug auf zwei Schlüsselnormen, nämlich in den Bereichen Überwachung und Risikomanagement. Jedoch handelt es sich um einen fortlaufenden Prozess, und die Kommission räumt ein, dass in diesem Punkt noch Fortschritte verwirklicht werden müssen, der eine der wichtigen Innovationen des Rundschreibens über die Jährlichen Tätigkeitsberichte für das Haushaltsjahr 2004 darstellt, wie in der Antwort in Absatz 1.60 ausgeführt wird.

Der Weg zu einem internen Kontrollrahmen der Gemeinschaft

1.84. In seiner Stellungnahme Nr. 2/2004 schlug der Hof einen internen Kontrollrahmen der Gemeinschaft vor, in den die bestehenden Bestandteile integriert werden sollten und in dem sie ihre Wirkung stärker entfalten könnten; gleichzeitig sollten neue Aspekte zur Erhöhung der Effizienz und Wirksamkeit der Kontrollen eingeführt werden (Anwendung gemeinsamer Grundsätze auf allen Verwaltungsebenen in den Organen und Einrichtungen und in den Mitgliedstaaten, interne Kontrollen sollten eine hinreichende (keine absolute) Gewähr für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge liefern, die Kontrollkosten sollten in einem angemessenen Verhältnis zum monetären und politischen Nutzen stehen, die Systeme sollten auf einer logischen Kettenstruktur beruhen, in der die Kontrollen nach gemeinsamen Normen durchgeführt und aufgezeichnet werden und darüber Bericht erstattet wird, damit alle Beteiligten sich auf sie verlassen können).

1.85. Die Kommission verabschiedete als strategisches Ziel, dafür zu sorgen, dass der Hof angemessene Gewähr für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge erlangt (69). Außerdem verabschiedete die Kommission einen Fahrplan für einen integrierten internen Kontrollrahmen (70), mit dem ein Prozess eingeleitet werden soll, der bis Ende 2005 zu einer gemeinsamen Verständigung führt, die in eine zwischen de