Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zu der "Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über die Vorlage eines Vorschlags für eine Richtlinie und zwei Vorschläge für eine Empfehlung zur Erleichterung der Zulassung von Drittstaatsangehörigen in die Europäische Gemeinschaft zum Zwecke der wissenschaftlichen Forschung"

(2005/C 71/02)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN

gestützt auf die Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über die Vorlage eines Vorschlags für eine Richtlinie und zwei Vorschläge für eine Empfehlung zur Erleichterung der Zulassung von Drittstaatsangehörigen in die Europäische Gemeinschaft zum Zwecke der wissenschaftlichen Forschung (KOM(2004) 178 endg. - 2004/0061 (CNS) - 2004/0062 (CNS) - 2004/0063 (CNS));

aufgrund des Beschlusses der Kommission vom 29. Juni 2004, ihn gemäß Artikel 265 Absatz 1 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft um Stellungnahme zu ersuchen;

aufgrund des Beschlusses seines Präsidiums vom 15. Juni 2004, die Fachkommission für Außenbeziehungen mit der Ausarbeitung einer diesbezüglichen Stellungnahme zu beauftragen;

gestützt auf seine Stellungnahme zur Einwanderungspolitik (Mitteilung der Kommission über eine gemeinsame Politik auf dem Gebiet der illegalen Einwanderung (KOM(2001) 672 endg.)) und zur Asylpolitik (Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen (KOM(2001) 510 endg. - 2001/0207 (CNS)) vom 16. Mai 2002 (CdR 93/2002 fin) [1];

gestützt auf seine Stellungnahme zu dem Grünbuch über eine Gemeinschaftspolitik zur Rückkehr illegal aufhältiger Personen (KOM(2002) 175 endg.) vom 20. November 2002 (CdR 242/2002 fin) [2];

gestützt auf seine Stellungnahme zu dem geänderten Vorschlag für eine Richtlinie des Rates betreffend das Recht auf Familienzusammenführung (KOM(2002) 225 endg. - 1999/0258 (CNS)) vom 20. November 2002 (CdR 243/2002 fin) [3];

gestützt auf seine Stellungnahme zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Aufnahme eines Studiums, einer Berufsbildung oder eines Freiwilligendienstes (KOM(2002) 548 endg. - 2002/0242 (CNS)) vom 9. April 2003 (CdR 2/2003 fin) [4];

gestützt auf seine Stellungnahme zu dem Vorschlag für eine Entscheidung des Rates über die Errichtung des Europäischen Flüchtlingsfonds für den Zeitraum 2005-2010 (KOM(2004) 102 endg. 2004/0032 (CNS)) vom 17. Juni 2004 (CdR 80/2004 fin);

gestützt auf den von der Fachkommission für Außenbeziehungen in ihrer Sitzung am 17. September 2004 angenommenen Entwurf einer Stellungnahme (CdR 168/2004 rev. 1), Berichterstatter: Herr Gustav SKUTHÄLLA (FI/ELDR), Bürgermeister von Närpes;

in Erwägung folgender Gründe:

verabschiedete auf seiner 57. Plenartagung am 17./ 18. November 2004 (Sitzung vom 17. November) einstimmig folgende Stellungnahme:

"VORSCHLAG FÜR EINE RICHTLINIE DES RATES ÜBER EIN BESONDERES ZULASSUNGSVERFAHREN FÜR DRITTSTAATSANGEHÖRIGE IN DIE EUROPÄISCHE GEMEINSCHAFT ZUM ZWECKE DER WISSENSCHAFTLICHEN FORSCHUNG"

1. Standpunkt des Ausschusses der Regionen

Beurteilung des Ausschusses

Richtlinienvorschlag

1.1 Der Ausschuss der Regionen begrüßt den Richtlinienvorschlag der Kommission und schlägt nachstehende Änderungen vor.

1.2 Der Ausschuss der Regionen weist darauf hin, wie wichtig es ist, dass neben den Maßnahmen in Bezug auf die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zum Zwecke der wissenschaftlichen Forschung auch andere einschlägige Maßnahmen ergriffen werden, um das Ziel, 3 % des BIP der Mitgliedstaaten bis zum Ende des Jahrzehnts für Forschungswecke aufzuwenden, zu erreichen. In diesem Sinne ist beispielsweise das Interesse der Jugendlichen an einer wissenschaftlichen Laufbahn zu wecken, sind die Möglichkeiten zur Fortbildung und Mobilität in der Forschung zu erweitern sowie die Karrieremöglichkeiten für Forscher in der Gemeinschaft zu verbessern (Erwägungsgrund 4).

1.3 Der AdR unterstreicht, dass die Umsetzung der Richtlinie nicht zu einer Abwanderung von Wissenschaftlern in den Schwellen- und Entwicklungsländern führen darf. Flankierende Maßnahmen zur Förderung der Rückkehr der Forscher in ihre Herkunftsländer und zur Steigerung ihrer Mobilität sind in Partnerschaft mit den Herkunftsländern zu ergreifen, um eine globale Migrationspolitik zu schaffen. Der AdR hält es für vordringlich, 2004 konkrete Vorschläge entsprechend der Aufforderung des Rates vom 19. Mai 2003 vorzulegen (Erwägungsgrund 6).

1.4 Der AdR sieht es als sachdienlich an, für die Einreise und den Aufenthalt der Forscher über die Aufenthaltsgenehmigung hinaus keine Arbeitserlaubnis zu verlangen. Die herkömmlichen Einreise- und Aufenthaltsverfahren haben jedoch unbeschadet des in der Richtlinie vorgeschriebenen Verfahrens Bedeutung, unter anderem für Doktoranden, die Forschung betreiben, dabei aber Studenten-Status haben, da die Richtlinie auf sie nicht Anwendung findet (Erwägungsgrund 7).

1.5 Der Ausschuss der Regionen begrüßt, dass der Vorschlag der Forschungseinrichtung eine zentrale Rolle im Einreise- und Aufenthaltsverfahren für Forscher einräumt. Hierbei ist aber die Zuständigkeits- und Aufgabenverteilung zwischen der Forschungseinrichtung und den Behörden eindeutig zu regeln, unter anderem, um unnötige Überschneidungen und unzweckmäßige bürokratische Lösungen zu vermeiden. Der Ausschuss macht darauf aufmerksam, dass es unter dem Aspekt der Rechtssicherheit wichtig ist, klare Bestimmungen über die Zuständigkeiten der jeweiligen Beteiligten zu erlassen. Die Zusammenarbeit zwischen der Forschungseinrichtung und den Behörden darf auch die gesetzliche Verpflichtung der Behörden zur Ausübung ihrer Überwachungs- und Kontrollaufgaben nicht verletzen (Erwägungsgrund 8).

1.6 Der Ausschuss der Regionen unterstreicht die entscheidende Bedeutung der Aufnahmevereinbarung innerhalb des Verfahrens für die Einreise und den Aufenthalt. In der Aufnahmevereinbarung verpflichtet sich der Forscher, das betreffende Forschungsprojekt durchzuführen, während die Forschungseinrichtung ihrerseits die Aufnahme des Forschers unter der Voraussetzung, dass diesem ein Aufenthaltstitel erteilt wird, gewährleistet. Da die Aufnahmevereinbarung Voraussetzung für die Einreise und den Aufenthalt des Forschers ist, muss sie alle Angaben enthalten, die für die Entscheidung relevant sind. Auch die Angaben über das Forschungsprojekt sollten ausführlich sein, damit die Forschungseinrichtung - im Ausnahmefall auch die zuständige Behörde - eine Bewertung vornehmen kann. Nach Ansicht des Ausschusses werden diese Aspekte in der Richtlinie auf sachdienliche Weise behandelt. (Erwägungsgrund 9).

1.7 Der AdR stellt fest, dass die umfassende wirtschaftliche Verantwortung für die Kosten, die der Forscher eventuell während seines Aufenthaltes im Mitgliedstaat verursacht, zu einer Änderung in der Einreise- und Aufenthaltspraxis führen kann. Der Ausschuss hält es für unerlässlich, mit ausreichender Genauigkeit die Ausgabenposten, die unter die Kosten für den Aufenthalt des Forschers, für seine medizinische Versorgung und für seine Rückreise fallen, sowie den Zeitpunkt, ab dem die wirtschaftliche Verantwortung eintritt, zu definieren (Erwägungsgrund 10).

1.8 Der Ausschuss der Regionen hält die Definition des Begriffs "Forscher" für zweckmäßig: Eine weit gefasste Auslegung des Begriffes ermöglicht die extensive Anwendung der Richtlinie. So wird nicht expressis verbis vorausgesetzt, dass die betreffende Person als Forscher im Herkunftsland tätig gewesen sein muss. Einreise und Aufenthalt sollen indes der Durchführung eines Forschungsprojekts dienen, wobei auch der Unterricht an einer Hochschuleinrichtung erlaubt ist (Erwägungsgrund 11).

1.9 Der Ausschuss der Regionen stellt fest, dass der Begriff "Forschungseinrichtung" angemessen definiert wird. Um dem Ziel, 3 % des BNP in die Forschung zu investieren, gerecht zu werden, müssen auch Einrichtungen und Unternehmen der Privatwirtschaft in die Definition mit aufgenommen werden. Wesentlich ist, dass das Organ als Forschungseinrichtung betrachtet werden kann und dass es von dem Mitgliedstaat, auf dessen Gebiet es sich befindet, zugelassen ist (Artikel 2).

1.10 Der Ausschuss der Regionen betont die Bedeutung der Berücksichtigung des Standpunkts der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften bei der Vorabzulassung einer Forschungseinrichtung, die Forscher aus Drittländern aufzunehmen beabsichtigt (Artikel 4).

1.11 Der Ausschuss der Regionen begrüßt, dass die Mitgliedstaaten die Zulassung der Forschungseinrichtung zurückziehen bzw. ihre Verlängerung verweigern können. Dies kann erfolgen, wenn die Forschungseinrichtung nicht länger die Bedingungen nach Artikel 4 Absatz 2 - 4.7 erfüllt, wenn der Forscher die Bedingungen nach Artikel 5 - 6 nicht erfüllt und wenn die Forschungseinrichtung eine Aufnahmevereinbarung mit einem Drittstaatsangehörigen eingegangen ist, auf den der Mitgliedstaat Artikel 8 Absatz 1 angewendet hat. Der AdR vertritt die Auffassung, dass diese Sanktionsmöglichkeiten die Bereitschaft fördern, den Bestimmungen der Richtlinie nachzukommen – sie haben auch eine präventive Funktion (Artikel 4).

1.12 Der Ausschuss weist auf den wesentlichen Umstand hin, dass der im Besitz eines gültigen Aufenthaltstitels und gültiger Reisedokumente befindliche Forscher einen Teil des Forschungsprojektes auf dem Gebiet eines anderen Mitgliedstaates durchführen kann, vorausgesetzt, dass hierdurch die öffentliche Ordnung, Sicherheit und Gesundheit nicht gefährdet werden. Je nach Dauer eines solchen Abschnitts innerhalb eines Forschungsprojektes kann eine neue Aufnahmevereinbarung erforderlich werden. Aufgrund der betreffenden Aufnahmevereinbarung soll dem Forscher eine Aufenthaltgenehmigung in dem anderen Mitgliedstaat bewilligt werden. Der AdR hält es für zielführend, die Mobilität auch innerhalb der EU zu erleichtern und zu erhöhen; dies dürfte die Wettbewerbsfähigkeit auf internationaler Ebene verbessern (Artikel 13).

1.13 Der Ausschuss der Regionen erachtet die der zuständigen Behörde auferlegte Verpflichtung, binnen 30 Tagen nach Stellung des Antrags auf Einreise- bzw. Aufenthalt oder auf Verlängerung des Aufenthaltstitels eine Entscheidung zu treffen, als notwendige Garantie für ein schnelles Verfahren. Ist darüber zu befinden, ob ein Antrag als komplex einzustufen ist, sollte nach Ansicht des AdR aus Gründen der Rechtssicherheit eine einheitliche und voraussehbare Behandlung angestrebt werden, da die vorgeschriebene Frist in solchen Fällen überschritten werden kann (Artikel 15).

Vorschlag für eine Empfehlung des Rates zur Erleichterung der Zulassung von Drittstaatsangehörigen in die Europäische Gemeinschaft zum Zwecke der wissenschaftlichen Forschung

1.14 Der Ausschuss der Regionen ist der Ansicht, dass die in der Empfehlung erwähnten Maßnahmen eine wichtige Funktion bei der Frage der sukzessiven Anpassung der Verpflichtungen und Regeln erfüllen, die im Zuge der Umsetzung der Richtlinie zu beachten sind.

1.15 Der Ausschuss nimmt zur Kenntnis, dass empfohlen wird, Forscher von der Forderung nach einer Arbeitserlaubnis zu befreien bzw. ihnen alternativ diese Erlaubnis automatisch auszustellen. Dies dürfte zu kürzeren Bearbeitungszeiten beitragen. Ferner ist es in Anbetracht des langfristigen und zahlenmäßig großen Bedarfs an Forschern in der Europäischen Union nur dann begründet, Arbeits- und Aufenthaltgenehmigung zeitbegrenzt auszustellen, wenn dies durch Rücksicht auf die Bedürfnisse des Herkunftslandes des Forschers erforderlich ist (Empfehlung 1a, 1c, 2b).

1.16 Der Ausschuss der Regionen weist auf die Bedeutung der frühzeitigen Einbeziehung der Forschungseinrichtung in das Einreise- und Aufenthaltsverfahren des Forschers hin, um ein Klima des gegenseitigen Vertrauens zu schaffen und eine optimale Zusammenarbeit zwischen der Forschungseinrichtung und der zuständigen Behörde (Empfehlung 2 c) herbeizuführen.

1.17 Der Ausschuss der Regionen begrüßt die Empfehlung, die Familienzusammenführung zu fördern, unter anderem durch die Zulassung der Antragstellung auf Familienzusammenführung nach Ankunft in dem jeweiligen Mitgliedsstaat; dies wurde in der Richtlinie über Familienzusammenführungen nicht zur Auflage gemacht. Ferner weist der AdR darauf hin, dass die Anträge der Familienmitglieder auf Einreise und Aufenthalt zügig bearbeitet werden müssen. Es besteht durchaus Grund zur Annahme, dass Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Einreise bzw. dem Aufenthalt der Familienmitglieder einen Forscher davon abhalten können, sich für einen Aufenthalt in den Mitgliedstaaten zu entscheiden (Empfehlung 3a, 3b, 3d).

Vorschlag für eine Empfehlung des Rates zur Erleichterung der Ausstellung einheitlicher Visa der Mitgliedstaaten für den kurzfristigen Aufenthalt an Forscher aus Drittstaaten, die sich für Forschungszwecke innerhalb der Europäischen Union bewegen

1.18 Der Ausschuss der Regionen hält es für wichtig, dass die Mitgliedstaaten weitestgehend von der Möglichkeit, Visa für eine mehrfache Ein- und Ausreise auszustellen, Gebrauch machen. Aus Wettbewerbserwägungen heraus sollte die Dauer des Forschungsprojekts bei der Festsetzung der Gültigkeitsdauer des Visums berücksichtigt werden. Derartige pragmatische Lösungen können in einer globalen Wettbewerbssituation die eigene Attraktivität erhöhen (Empfehlung 2).

1.19 Der Ausschuss der Regionen erachtet die Einhaltung der Prinzipien der Empfehlung durch die Mitgliedstaaten als wesentlich, um die Mobilität der Forscher, die sich oft zum Zwecke kürzerer Forschungsaufenthalte anderweitig niederlassen müssen, zu erhöhen. In diesem Sinne darf von der Annahme ausgegangen werden, dass Forscher, die einen Aufenthalt in der Europäischen Union anstreben, ehrliche Absichten hegen, was auch in Bezug auf die Vorlage von Nachweisen beim Einreichen des Visumsantrags zu berücksichtigen ist (Empfehlung 3).

2. Empfehlung des Ausschusses der Regionen (Änderungsanträge)

Empfehlung 1 zum Richtlinienvorschlag

Erwägungsgrund 8

Vorschlag der Kommission | Änderungsvorschlag des AdR |

Das besondere Verfahren für Forscher beruht auf der Zusammenarbeit der Forschungseinrichtungen mit den Einwanderungsbehörden der Mitgliedstaaten. Den Forschungseinrichtungen wird im Zulassungsverfahren eine wesentliche Rolle zugewiesen, damit die Einreise und der Aufenthalt von Forschern aus Drittstaaten in die bzw. in der Gemeinschaft unter Wahrung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten im Bereich der Fremdenpolizei erleichtert und beschleunigt wird. | Das besondere Verfahren für Forscher beruht auf der Zusammenarbeit der Forschungseinrichtungen mit den Einwanderungsbehörden der Mitgliedstaaten. Den Forschungseinrichtungen wird im Zulassungsverfahren eine wesentliche Rolle zugewiesen, damit die Einreise und der Aufenthalt von Forschern aus Drittstaaten in die bzw. in der Gemeinschaft unter Wahrung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten im Bereich der Fremdenpolizei und der übrigen zuständigen Behörden erleichtert und beschleunigt wird. |

Begründung

Die Beteiligung der Forschungseinrichtung sollte nicht das Recht der zuständigen Behörden untergraben, ihren Pflichten im Bereich der Ausländerkontrolle nachzukommen. Da nicht nur die Polizei mit derartigen Aufgaben befasst ist, erscheint es angebracht, dass auch die Überwachungstätigkeit der übrigen Behörden im Ausländerbereich Erwährung findet. Eine erschöpfende Auflistung dieser Behörden in der Gemeinschaft dürfte nicht notwendig sein.

Empfehlung 2 zum Richtlinienvorschlag

Artikel 4 Absatz 1

Vorschlag der Kommission | Änderungsvorschlag des AdR |

Jede Forschungseinrichtung, die einen Forscher im Rahmen des in dieser Richtlinie vorgesehenen Zulassungsverfahrens aufnehmen möchte, muss zuvor von dem Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet sie sich befindet, zu diesem Zweck zugelassen worden sein. | Jede Forschungseinrichtung, die einen Forscher im Rahmen des in dieser Richtlinie vorgesehenen Zulassungsverfahrens aufnehmen möchte, muss zuvor von dem Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet sie sich befindet, zu diesem Zweck zugelassen worden sein. Bei der Zulassung sind regionale und lokale Aspekte zu berücksichtigen, indem eine zweckdienliche geografische Standortverteilung derartiger Forschungseinrichtungen angestrebt wird. |

Begründung

Der Zusatz erscheint notwendig, damit auch die regionalen und lokalen Gesichtspunkte bei der ganzheitlichen Beurteilung der in die Beschlussfassung einfließenden Faktoren gebührend berücksichtigt werden.

Empfehlung 3 zum Richtlinienvorschlag

Artikel 15 Absatz 2

Vorschlag der Kommission | Änderungsvorschlag des AdR |

Entscheidungen über die Ablehnung, Änderung, Nichtverlängerung oder Entziehung von Aufenthaltstiteln sind hinreichend zu begründen. Der Antragsteller wird in der Mitteilung auf die möglichen Rechtsbehelfe und die entsprechenden Fristen hingewiesen. | Entscheidungen über die Ablehnung, Änderung, Nichtverlängerung oder Entziehung von Aufenthaltstiteln sind hinreichend zu begründen. Der Antragsteller wird in der Mitteilung auf die möglichen Rechtsbehelfe und die entsprechenden Fristen hingewiesen. Die Mitteilung muss Hinweise auf mögliche Rechtsbehelfe samt Informationen über Inhalt und Anlagen der Beschwerdeschrift, die Frist für den Rechtsbehelf und die Beschwerdestelle enthalten. |

Begründung

Aus Gründen der Rechtssicherheit müssen Entscheidungen, die die Rechte und Pflichten einer Person betreffen, mit größtmöglicher Klarheit darlegen, wie die betreffende Person die Überprüfung der Entscheidung erwirken kann.

Brüssel, den 17. November 2004

Der Präsident

des Ausschusses der Regionen

Peter Straub

[1] ABl. C 278 vom 14.11.2002, S. 44.

[2] ABl. C 73 vom 26.3.2003, S. 13.

[3] ABl. C 73 vom 26.3.2003, S. 16.

[4] ABl. C 244 vom 10.10.2003, S. 5.

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