BEGRÜNDUNG

1. KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Im September 2018 erließen der Rat und das Europäische Parlament zwei Rechtsakte, eine Verordnung über die Einrichtung eines Europäischen Reiseinformations- und genehmigungssystems (ETIAS) und eine Verordnung zur Änderung der Europol-Verordnung für die Zwecke der Einrichtung des ETIAS.

Die Einrichtung des ETIAS gehört zu den Anstrengungen, die in den vergangenen Jahren auf EU-Ebene unternommen wurden, um die Sicherheit der Bürgerinnen und Bürger zu erhöhen und irreguläre Migration in einem offenen Europa zu verhindern und gleichzeitig für eine weitere Stärkung des Außengrenzenmanagements zu sorgen,. In der Rede zur Lage der Union von 2016 wurden die diesbezüglichen Zusammenhänge erläutert und die Einrichtung des Systems angekündigt. Präsident Juncker erklärte hierzu: „Schützen werden wir unsere Grenzen ... durch die strenge Kontrolle der Grenzübertritte. Jedes Mal, wenn eine Person in die EU einreist oder sie verlässt, werden Zeitpunkt, Ort und Grund der Reise aufgezeichnet. Im November [2016] werden wir den Vorschlag für ein Europäisches Reiseinformations- und genehmigungssystem vorlegen, ein automatisiertes System zur Erteilung von Einreisegenehmigungen in die EU. So werden wir wissen, wer nach Europa reist, noch bevor er oder sie in Europa ankommt.“

Mit dem ETIAS wird die Informationslücke in Bezug auf Reisende geschlossen, die von der Pflicht befreit sind, beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums zu sein. Anhand des Systems wird vor der Einreise eines von der Visumpflicht befreiten Drittstaatsangehörigen in den Schengen-Raum festgestellt, ob dieser dazu berechtigt ist und ob mit seiner Einreise ein Risiko für die Sicherheit, ein Risiko der irregulären Migration oder ein hohes Epidemierisiko verbunden ist. Außerdem können sich die Reisenden dank des ETIAS gewiss sein, dass ihr Grenzübertritt reibungslos erfolgen wird. Erforderlichenfalls könnte die ETIAS-Reisegenehmigung von den nationalen ETIAS-Stellen verweigert werden.

Um die entsprechenden Risiken bewerten zu können, wird die automatisierte Verarbeitung der personenbezogenen Daten in den Anträgen auf Erteilung einer Reisegenehmigung erforderlich sein. Die ETIAS-Verordnung sieht vor, dass die personenbezogenen Daten in den Anträgen mit den Daten in den Dossiers, Datensätzen oder Ausschreibungen, die in Informationssystemen bzw. Datenbanken der EU (ETIAS-Zentralsystem, Schengener Informationssystem (SIS), Visa-Informationssystem (VIS), Einreise-/Ausreisesystem (EES) oder Eurodac), den Europol-Daten oder den Interpol-Datenbanken (Interpol-Datenbank für gestohlene und verlorene Reisedokumente (SLTD) oder Interpol-Datenbank zur Erfassung von Ausschreibungen zugeordneten Reisedokumenten (TDAWN)) erfasst sind, abgeglichen werden.

In Artikel 20 der Verordnung ist zwar festgelegt, welche Daten aus den ETIAS-Antragsdatensätzen zur Abfrage der anderen Systeme verwendet werden können, allerdings werden nicht alle diese Daten in den anderen EU-Informationssystemen und den Europol-Daten in gleicher Weise erfasst oder gespeichert. Beispielsweise wird in einem der Systeme das „Ausstellungsland des Reisedokuments“ erfasst, während in einem anderen System dieselbe Angabe anders gespeichert wird, zum Beispiel als „aus drei Buchstaben bestehender Code des ausstellenden Staates“ des Reisedokuments. In anderen Fällen wird eine Datenkategorie in einem System erfasst, in einem anderen dagegen nicht. Beispielsweise werden die „Vornamen der Eltern des Antragstellers“ im ETIAS erfasst, nicht jedoch in den meisten anderen Systemen, die vom ETIAS abzufragen sind.

Außerdem unterschied sich zum Zeitpunkt der Annahme des ETIAS-Vorschlags die Ausgangslage in Bezug auf die verschiedenen EU-Informationssysteme, die vom ETIAS abzufragen sind, von der derzeitigen Situation. Zum Zeitpunkt der Annahme des ETIAS-Vorschlags war bereits die Einrichtung zwei weiterer IT-Systeme der EU vorgeschlagen worden: Die Beratungen über die EES-Verordnung waren im Gange, und der Vorschlag der Kommission über das Europäische Strafregisterinformationssystem für Drittstaatsangehörige (ECRIS-TCN) war bereits nahezu vorlagebereit. Was die bestehenden Informationssysteme anbelangt, so wurden die Rechtsvorschriften des SIS aufgrund der im Dezember 2016 vorgeschlagenen Änderungen am SIS-Rechtsrahmen, die schließlich im November 2018 von den beiden gesetzgebenden Organen angenommen wurden, weiterentwickelt. Die Neufassung der Eurodac-Verordnung war von der Kommission ebenfalls im Rahmen der Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems vorgeschlagen, von den gesetzgebenden Organen aber noch nicht angenommen worden. Die neu gefasste Eurodac-Verordnung ist immer noch nicht von den gesetzgebenden Organen erlassen worden.

In Anbetracht dessen sieht die ETIAS-Verordnung in Artikel 11 Absatz 2 Folgendes vor: „Die zur Herstellung der Interoperabilität mit ETIAS erforderlichen Änderungen an den Rechtsakten zur Einrichtung der EU-Informationssysteme sowie die Aufnahme der entsprechenden Bestimmungen in die vorliegende Verordnung sind Gegenstand eines eigenen Rechtsinstruments.“

Mit dem vorliegenden Vorschlag sollen daher die technischen Änderungen festgelegt werden, die zur vollständigen Einrichtung des ETIAS-Systems erforderlich sind, indem die Rechtsakte der IT-Systeme der EU, die über das ETIAS abgefragt werden, geändert werden. Ferner werden mit diesem Vorschlag die diesbezüglichen Bestimmungen festgelegt und die ETIAS-Verordnung entsprechend geändert.

Erstens enthält diese Initiative die Änderungen an der Verordnung über das ECRIS-TCN, über die die gesetzgebenden Organe kürzlich eine „grundsätzliche Einigung“ erzielt haben. Entsprechend der von den gesetzgebenden Organen in der ETIAS-Verordnung geäußerten Absicht ist es somit nun möglich, die erforderlichen Bestimmungen über die Beziehung zwischen dem ETIAS und dem ECRIS-TCN in die ETIAS-Verordnung aufzunehmen und das ECRIS-TCN entsprechend zu ändern.

Zweitens zielt diese Initiative darauf ab, die Beziehungen zwischen dem ETIAS und dem SIS zu regeln. Der überarbeitete SIS-Rechtsrahmen wurde im November 2018 angenommen. Der vorliegende Vorschlag enthält Folgeänderungen, die sich aus der Annahme der neuen SIS-Verordnungen ergeben. Im Einklang mit dem neuen SIS-Rechtsrahmen wird vorgeschlagen, die neue Ausschreibungskategorie für Ermittlungsanfragen im Hinblick auf die Prüfung von Anträgen aufzunehmen. Nicht vorgeschlagen wird, die Ausschreibungskategorie für Rückkehrentscheidungen aufzunehmen, da eine solche Ausschreibung bei Vollstreckung der Rückkehrentscheidung gelöscht wird. Das bedeutet, dass bei Personen, die eine ETIAS-Genehmigung beantragen, nachdem sie die EU verlassen haben, per definitionem kein Rückkehrvermerk im SIS erfasst wird. Drittens soll mit der vorliegenden Initiative die EES-Verordnung dahin gehend geändert werden, dass ihre Beziehung zum ETIAS in technischer Hinsicht festgelegt wird.

Viertens zielt die Initiative darauf ab, die VIS-Verordnung so zu ändern, dass die Entgegennahme, Bearbeitung und Beantwortung von ETIAS-Anfragen über das VIS möglich ist. Obwohl die Kommission im Mai 2018 einen Vorschlag zur Änderung der VIS-Verordnung zwecks Aktualisierung dieser Datenbank vorgelegt hat, werden mit der vorliegenden Initiative Änderungen an der derzeit geltenden VIS-Verordnung unterbreitet, da die Verhandlungen über den Vorschlag für das aktualisierte VIS nicht weit genug fortgeschritten sind. Sollte jedoch der Vorschlag zur Änderung der VIS-Verordnung zuerst angenommen werden, müssten möglicherweise einige technische Änderungen am vorliegenden Vorschlag vorgenommen werden, um ihn an die geänderte Fassung der VIS-Verordnung anzupassen. Sollte der vorliegende Vorschlag zuerst angenommen werden, müssten unter Umständen einige technische Änderungen am Vorschlag zur Änderung der VIS-Verordnung vor deren Annahme vorgenommen werden.

Darüber hinaus ist es nach der Annahme der EES-Verordnung und der ETIAS-Verordnung nun erforderlich, die Art und Weise der Zusammenarbeit von EES und ETIAS an die Art und Weise der Integration von EES und VIS für die Zwecke des Grenzkontrollverfahrens und die Erfassung von Grenzübertritten im EES anzupassen. So wird die Arbeit der Grenzschutzbeamten durch ein einheitlicheres Grenzkontrollverfahren für alle zu einem Kurzaufenthalt einreisenden Drittstaatsangehörigen rationalisiert und vereinfacht.

Die vorliegende Initiative umfasst jedoch nicht die Änderungen in Bezug auf Eurodac, die EU-Datenbank für Asyl und irreguläre Migration, da die Beratungen über den Legislativvorschlag zur Stärkung von Eurodac vom Mai 2016 noch nicht abgeschlossen sind. Außerdem reichen die in der gegenwärtigen Eurodac-Datenbank verfügbaren Daten für ETIAS-Zwecke nicht aus, da derzeit in Eurodac lediglich biometrische Daten und eine Kennnummer, aber keine anderen personenbezogenen Daten (zum Beispiel Name(n), Alter, Geburtsdatum), die zu den ETIAS-Zielen beitragen würden, gespeichert werden. Mit dem Legislativvorschlag für eine Neufassung der Eurodac-Verordnung vom Mai 2016 soll der Zweck der Datenbank auf die Identifizierung illegal aufhältiger und irregulär in die EU eingereister Drittstaatsangehöriger ausgeweitet werden. Der Vorschlag sieht insbesondere die Speicherung von personenbezogenen Daten wie Name(n), Alter, Geburtsdatum und Staatsangehörigkeit sowie von Ausweispapieren vor. Diese Identitätsdaten sind unerlässlich, um sicherzustellen, dass Eurodac zu den ETIAS-Zielen beitragen kann.

Sobald die gesetzgebenden Organe eine politische Einigung über die Neufassung der Eurodac-Verordnung erzielt haben, wird die neu gefasste Eurodac-Verordnung durch die für die Verbindung zwischen Eurodac und ETIAS notwendigen Änderungen ergänzt werden müssen. Des Weiteren wird die Kommission – sobald die gesetzgebenden Organe die Legislativvorschläge der Kommission zur Interoperabilität der Informationssysteme in den Bereichen Sicherheit, Grenzmanagement und Migrationssteuerung angenommen haben und nach einer politischen Einigung über den Vorschlag für eine Neufassung der Eurodac-Verordnung – denselben Ansatz in Bezug auf die Änderungen verfolgen, die erforderlich sind, um für Eurodac die Interoperabilität mit anderen Informationssystemen herzustellen.

Schließlich soll sich das ETIAS im Einklang mit der Mitteilung „Solidere und intelligentere Informationssysteme für das Grenzmanagement und mehr Sicherheit“ vom April 2016 auf die Wiederverwendung der für das EES entwickelten Hardware- und Softwarekomponenten stützen. Dieses Konzept liegt auch den Legislativvorschlägen zur Interoperabilität der Informationssysteme zugrunde. Die technische Entwicklung des gemeinsamen Speichers für Identitätsdaten und des Europäischen Suchportals gemäß den Legislativvorschlägen zur Interoperabilität der Informationssysteme würde auf der Grundlage der EES/ETIAS-Komponenten erfolgen.

In diesem Vorschlag wird daher vorgeschlagen, die ETIAS-Verordnung dahin gehend zu ändern, dass festgelegt wird, dass das ETIAS-Zentralsystem auf den Hardware- und Softwarekomponenten des EES-Zentralsystems basiert, um einen gemeinsam zu nutzenden Speicher für die Speicherung alphanumerischer Identitätsdaten von sowohl ETIAS-Antragstellern als auch von im EES erfassten Drittstaatsangehörigen einzurichten. Sobald die gesetzgebenden Organe die Legislativvorschläge zur Interoperabilität der Informationssysteme angenommen haben, würde dieser gemeinsam genutzte Speicher für Identitätsdaten die Grundlage für die Implementierung des gemeinsamen Speichers für Identitätsdaten bilden. Außerdem würde sich die automatisierte Bearbeitung von ETIAS-Anträgen vor der Verfügbarkeit des Europäischen Suchportals während eines Übergangszeitraums auf ein Instrument stützen, das als Grundlage für die Entwicklung und Implementierung des Europäischen Suchportals dienen würde.