Abkürzungen

BP : Beitrittspartnerschaft

CFCU : Central Finance and Contracts Unit,zentrale Finanzierungs- und Vergabestelle

DIS : Decentralised Implementation System,dezentrales Durchführungssystem

EU : Europäische Union

EUSG : European Union Secretariat General,Generalsekretariat für EU-Angelegenheiten

IPA : Instrument for Pre-Accession Assistance,Instrument für Heranführungshilfe

MIPD : Multi-Annual Indicative Planning Document, mehrjähriges, als Hinweis dienendes Planungsdokument

RACER : Relevant, Accepted, Credible, Easy and Robust,zutreffend, akzeptiert, glaubwürdig, einfach und stabil

SMART : Specific, Measurable, Achievable, Relevant and Timely,konkret, messbar, erreichbar, sachgerecht und mit einem Datum versehen

Zusammenfassung

I. Seit 2002 wird aus der Heranführungshilfe für die Türkei die Durchführung von Projekten finanziert, die darauf abzielen, die Türkei bei ihren Bemühungen um Erfüllung der Bedingungen für einen Beitritt zur Europäischen Union zu unterstützen (Ziffern 1-7).

II. Die Prüfung wurde auf der Grundlage der folgenden drei Fragestellungen vorgenommen (Ziffer 8):

a) Gewährleistete die Europäische Kommission, dass die EU-Hilfe für die Projekte eingesetzt wurde, die mit dem größten zusätzlichen Nutzen im Hinblick auf das Erreichen der Prioritäten der EU-Beitrittspartnerschaft verbunden waren?

b) Gewährleistete die Europäische Kommission, dass das dezentrale Durchführungssystem ein zeitgerechtes und erfolgreiches Erreichen der Projektoutputs und der Projektziele ermöglichte?

c) Gewährleistete die Europäische Kommission, dass es ein wirksames System zur Leistungsüberwachung und zur Bewertung gab?

III. Die Prüfung des Hofes umfasste die Untersuchung einer Stichprobe von abgeschlossenen Projekten sowie des Systems zur Planung neuer Projekte und des Funktionierens des dezentralen Durchführungssystems (Ziffern 9-10).

IV. Der erste Durchführungszeitraum der Heranführungshilfe für die Türkei (2002-2006) war durch viele der Schwachstellen gekennzeichnet, die bereits bei vorangegangenen Heranführungsprogrammen aufgetreten waren: extreme Verzögerungen, Umsetzungsschwierigkeiten sowie unzulängliche Überwachung und Bewertung (Ziffern 36-42 und 53-61).

V. Dennoch wurden bei den geprüften Projekten die geplanten Outputs erbracht, und der Hof bewertet die Projektergebnisse als wahrscheinlich nachhaltig (Ziffern 48-52).

VI. Die Kommission hat – insbesondere seit Einführung des neuen Instruments für Heranführungshilfe (IPA 2007-2013) – Maßnahmen zur Behebung zahlreicher Schwachstellen des dezentralen Durchführungssystems getroffen. Obwohl das Projektauswahlverfahren in der Folge bereits verbessert wurde, kann die volle Auswirkung dieser Veränderungen erst im Zuge der Umsetzung der IPA-Projekte während der kommenden Jahre bewertet werden (siehe Ziffern 19, 30-34 und 43-47).

VII. Allerdings stellte der Hof fest, dass die Strategiepapiere des Rates und der Kommission nicht bewirkten, dass die EU-Finanzhilfe im Laufe des Heranführungsprozesses auf eine Auswahl erreichbarer Ziele ausgerichtet wurde. Außerdem waren die strategischen Ziele sowie die Projektziele nicht konkret genug, um eine Bewertung der Projektwirkung zu ermöglichen. Die Kommission verfügte nicht über die erforderlichen Informationen, um die Wirksamkeit der Heranführungshilfe nachzuweisen (siehe Ziffern 11-19 und 53-63).

VIII. Auf der Grundlage dieser Bemerkungen empfiehlt der Hof der Kommission, die verbleibenden Schwachstellen in der Programmplanung und im leistungsbezogenen Management als Ganzem zu beheben (siehe Ziffern 65-71).

Bild 1: Eines der geprüften Projekte trug zum übergeordneten Ziel bei, im Einklang mit den EU-Erfordernissen die Sicherheit im Seeverkehr und die Verhütung der Meeresverschmutzung in der Türkei zu verbessern.

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Quelle: Europäische Kommission.

Einleitung

1. Die Türkei ist derzeit gemeinsam mit Kroatien und der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien eines der drei Bewerberländer für eine EU-Mitgliedschaft. Mit jedem Bewerberland hat die EU eine Beitrittspartnerschaft geschlossen. Die Beitrittspartnerschaft mit der Türkei wurde im Jahr 2001 geschlossen und in den Jahren 2003, 2006 und 2008 überarbeitet. Im betreffenden Ratsbeschluss sind die Prioritäten der EU-Beitrittspartnerschaft, die von der Türkei beachtet werden müssen, damit Fortschritte bei den Beitrittsverhandlungen erzielt werden, festgelegt.

2. Die EU leistet finanzielle Hilfe mit dem Ziel, Bewerberländer dabei zu unterstützen, die mit der Europäischen Integration verbundenen Herausforderungen zu meistern und die zur Erfüllung der Beitrittskriterien erforderlichen Reformen durchzuführen. Alljährlich wird ein Länderprogramm erstellt, in dem die umzusetzenden Projekte aufgeführt sind.

3. Im Falle der Türkei wurden die Länderprogramme 2002-2006 aus der Heranführungshilfe für die Türkei finanziert (siehe Tabelle 1). Die Heranführungshilfe für die Türkei wurde ab 2007 durch das Instrument für Heranführungshilfe (IPA [1]) ersetzt.

Tabelle 1

Von der EU geförderte Projekte und jährliche Mittelausstattungen im Rahmen der Heranführungshilfe für die Türkei

Länderprogramm | Anzahl der Projekte | Mittelausstattung (Millionen Euro) |

2002 | 18 | 126 |

2003 | 26 | 145 |

2004 | 38 | 237 |

2005 | 38 | 278 |

2006 | 44 | 463 |

4. Die Mittelausstattung des IPA für die Türkei für den Zeitraum 2007-2013 belief sich auf 4837 Millionen Euro. Das Instrument umfasst fünf Komponenten, von denen die erste Komponente "Übergangshilfe und Aufbau von Institutionen" mit einer Mittelausstattung in Höhe von 1665 Millionen Euro die umfangreichste ist [2]. Sie ist eine der wichtigsten Komponenten der EU-Hilfe im Hinblick auf die Erfüllung der (anlässlich der Tagung des Rates im Juni 1993 in Kopenhagen festgelegten) [3] politischen und wirtschaftlichen Kriterien und die Übernahme des Besitzstands [4]; dabei handelt es sich um unverzichtbare Voraussetzungen für den EU-Beitritt.

5. Die Kommission trägt die Gesamtverantwortung für die Verwaltung der Heranführungshilfe, doch werden die Heranführungshilfe für die Türkei und das IPA im Rahmen eines dezentralen Durchführungssystems (DIS) durch die türkischen Behörden verwaltet. Der Hauptbegünstigte jedes Projekts (im Normalfall ein Ministerium oder eine andere öffentliche Behörde) ist dafür verantwortlich, Projektideen vorzuschlagen, die diesbezüglichen Erfordernisse zu definieren und schließlich die Projektaktivitäten zu verwalten. In diesem Zusammenhang wurden neue türkische Einrichtungen geschaffen, nämlich das Generalsekretariat für EU-Angelegenheiten (EUSG), das hauptsächlich für die Projektfindung und die Projektüberwachung verantwortlich ist, sowie die Zentrale Finanzierungs- und Vergabestelle (CFCU), die als Vergabestelle für alle von der EU geförderten Projekte fungiert.

6. Die DIS-Stellen und das Projektmanagementsystem müssen von der Kommission zugelassen werden, bevor sie tätig werden können. Außerdem genehmigt die Kommission das jährliche Länderprogramm mit den für eine EU-Förderung ausgewählten Projekten, und die in Ankara tätigen Kommissionsbediensteten erteilen die vorherige Zustimmung bei Ausschreibungen und der Auftragsvergabe.

7. Der Gemeinsame Monitoringausschuss für die Türkei überwacht das ordnungsgemäße Funktionieren des DIS. Den Vorsitz in diesem Ausschuss teilen sich die Kommission und die türkischen Behörden, außerdem sind hochrangige Vertreter aller bedeutenden Einrichtungen in ihm vertreten.

Prüfungsumfang und prüfungsansatz

8. Ziel der Prüfung war es zu bewerten, wie gut die Kommission die Heranführungshilfe für die Türkei in Bezug auf die folgenden Fragestellungen verwaltete:

a) Gewährleistete die Europäische Kommission, dass die EU-Hilfe für die Projekte eingesetzt wurde, die mit dem größten zusätzlichen Nutzen im Hinblick auf das Erreichen der Prioritäten der EU-Beitrittspartnerschaft verbunden waren?

b) Gewährleistete die Europäische Kommission, dass das dezentrale Durchführungssystem ein zeitgerechtes und erfolgreiches Erreichen der Projektoutputs und der Projektziele ermöglichte?

c) Gewährleistete die Europäische Kommission, dass es ein wirksames System zur Leistungsüberwachung und zur Bewertung gab?

9. Die Prüfung des Hofes umfasste eine Stichprobe von elf der 82 Projekte aus den Länderprogrammen 2002-2004 zur Heranführungshilfe für die Türkei, da die Projekte aus jüngerer Zeit zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht abgeschlossen waren. Die Projekte wurden mit dem Ziel untersucht, festzustellen, inwieweit die Outputs erbracht und die Ziele erreicht wurden. Dabei konnten auch Belege für die Arten von Schwachstellen gesammelt werden, welche die Programmplanung und -umsetzung sowie die Überwachungssysteme kennzeichneten. Die Stichprobe deckte in Bezug auf Art, Umfang und geografische Lage der Projekte eine große Bandbreite ab. Das einfachste Projekt innerhalb der Stichprobe bestand aus einem einzigen Vertrag, während für das größte Projekt 312 Zuschüsse gewährt wurden. Bei den zur Stichprobe gehörenden Projekten schwankte die Höhe der EU-Förderung zwischen 1,5 und 45 Millionen Euro (siehe Anhang I).

10. Die Prüfung umfasste auch die strategische Planung und die Verfahren zur Auswahl neuer Projekte für das erste Programmplanungsjahr (2007) der ersten Komponente des IPA bis Dezember 2008. Diese Komponente wurde ausgewählt, da sie die umfangreichste der fünf Komponenten ist (52 % der gesamten Mittelausstattung für die Türkei im Jahr 2007) und am ehesten einen Vergleich mit der Heranführungshilfe für die Türkei ermöglicht.

Landkarte der Türkei — mit den Orten, an denen Vor-Ort-Prüfungen stattfanden

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Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Bemerkungen

Strategische Planung

11. Die Prioritäten der Beitrittspartnerschaft sollen nicht nur mithilfe der EU-Mittel erreicht werden, sondern auch mithilfe nationaler Mittel und anderweitiger Geberhilfe sowie durch nationale Politiken und Rechtsvorschriften.

12. Der Hof untersuchte die Strategiepapiere und das für das Länderprogramm 2007 geschaffene Programmplanungssystem, um zu bewerten, ob die Kommission einen systematischen Ansatz hatte, damit die EU-Finanzhilfe so eingesetzt wurde, dass sie den größtmöglichen zusätzlichen Nutzen im Hinblick auf das Erreichen der Prioritäten erbrachte.

Die Strategiepapiere des Rates und der Kommission bewirkten nicht, dass die EU-Finanzhilfe im Laufe des Heranführungsprozesses auf eine auswahl erreichbarer Ziele ausgerichtet wurde

13. Gemäß der Haushaltsordnung [5] müssen für alle durch den EU-Haushalt abgedeckten politischen Maßnahmen SMART-Ziele (konkret, messbar, erreichbar, sachgerecht und mit einem Datum versehen) festgesetzt werden. Diese Ziele sollten im Rahmen der tätigkeitsbezogenen Budgetierung und des tätigkeitsbezogenen Managements in den Jährlichen Tätigkeitsübersichten [6] aufgeführt werden. Allerdings definierte die Kommission in den Tätigkeitsübersichten für die Ausgaben im Rahmen der Heranführungshilfe für die Türkei keine entsprechenden Ziele.

14. Die Beitrittspartnerschaft 2006 umfasste 236 Prioritäten für die Türkei, die zur Erfüllung der aus dem Besitzstand erwachsenden Anforderungen sowie der Kopenhagener Kriterien beitragen sollen. Allerdings fehlten Informationen bezüglich der jeweiligen Bedeutung der Prioritäten; eine Unterscheidung ergab sich lediglich aus ihrem Zeitplan. Die Beitrittspartnerschaft 2006 sah vor, dass kurzfristige Prioritäten innerhalb von ein bis zwei Jahren und mittelfristige Prioritäten innerhalb von drei bis vier Jahren umgesetzt werden sollten.

15. Die Prioritäten der Beitrittspartnerschaft waren nicht durchgängig konkret und messbar formuliert. Die Umsetzung aller Prioritäten innerhalb der im Ratsbeschluss festgelegten Zeiträume erwies sich als unrealistisch.

16. Im Jahr 2007 bewertete die Kommission, inwieweit die Türkei die in der Beitrittspartnerschaft genannten Prioritäten umgesetzt hatte. Die Bewertung ergab, dass die Türkei bereits etwa 60 Prioritäten umgesetzt hatte; dies entsprach 30 % der Prioritäten, die gemäß dem in der Beitrittspartnerschaft festgelegten Zeitplan erreicht werden sollten. Die Untersuchung des Hofes bestätigte diesen Sachverhalt. 67 % der kurzfristigen Prioritäten für das Jahr 2006 wurden auch in der Beitrittspartnerschaft 2008 aufgeführt mit dem Hinweis, dass sie innerhalb des geplanten Zeitrahmens nicht vollständig umgesetzt werden konnten (Tabelle 2).

17. Die Beitrittspartnerschaft 2001 zum Beispiel enthielt eine Priorität "Bekämpfung von organisierter Kriminalität, Drogen, Menschenhandel, Betrug, Korruption und Geldwäsche", die innerhalb von zwei Jahren umgesetzt werden sollte. Diese Priorität wurde in jeder darauffolgenden Beitrittspartnerschaft erneut aufgeführt. Der Zeitrahmen von zwei Jahren war für eine solch umfassende Priorität eindeutig zu kurz.

18. Als Reaktion auf jede Beitrittspartnerschaft soll die Türkei einen Plan mit den zu ergreifenden Maßnahmen ausarbeiten [7]. In diesen Plänen wird nicht spezifiziert, für welche Aktivitäten eine EU-Finanzhilfe erforderlich wäre.

Tabelle 2

Vergleich der in der BP 2006 und der BP 2008 genannten kurzfristigen Prioritäten

Die BP 2006 umfasste 155 kurzfristige Prioritäten, während die BP 2008 139 kurzfristige Prioritäten vorsah. |

Von den kurzfristigen Prioritäten der BP 2006 wurden: 80 (52 %) mit geringfügigen oder keinen Änderungen in der BP 2008 erneut aufgeführt,24 (15 %) mit genauerem oder verstärktem Wortlaut in der BP 2008 erneut aufgeführt,51 (33 %) nicht in der BP 2008 aufgeführt. |

35 der kurzfristigen Prioritäten der BP 2008 waren neu oder zuvor mittelfristige Prioritäten. |

19. Im Jahr 2007 führte die Kommission das mehrjährige, als Hinweis dienende Planungsdokument (MIPD) ein. Dabei handelt es sich um ein globales Strategiepapier, in dem die wichtigsten Prioritäten aufgeführt sind, die während der drei darauffolgenden Jahre mit IPA-Mitteln umgesetzt werden sollen. Das MIPD ist in diesem Zusammenhang ein wesentliches Instrument, das potenziell zu einer besseren Ausrichtung der EU-Mittel beitragen könnte. Der zusammenfassende Charakter dieses Planungsdokuments schränkte jedoch seine Spezifizität ein. Für einige Bereiche enthielt es wenig mehr als eine erneute Auflistung der wichtigsten Prioritäten der Beitrittspartnerschaft, und in einem Fall wurden sieben Prioritäten in einem einzigen Punkt, nämlich "Verstärkung des gesetzlichen und rechtlichen Schutzes der Religionsfreiheit", zusammengefasst. Im MIPD wurden die mit den EU-Mitteln zu erreichenden Ziele also nicht auf eine konkretere, besser messbare und besser erreichbare Weise als in der Beitrittspartnerschaft beschrieben.

Projektauswahl

20. Die für eine Auswahl in Betracht kommenden Projekte werden von den türkischen Behörden und der Kommission gemeinsam bestimmt und in eine von beiden Seiten unterzeichnete Finanzierungsvereinbarung aufgenommen, nachdem die Kommission das betreffende Länderprogramm angenommen hat.

21. Der Hof untersuchte, ob das Projektauswahlverfahren gewährleistete, dass die geförderten Projekte:

a) direkt auf die Prioritäten der Beitrittspartnerschaft Bezug nahmen;

b) konkrete Ziele aufwiesen und eine Leistungsüberwachung beinhalteten;

c) gut durchdacht und durchführbar waren.

Das Projektauswahl verwahren im Rahmen der Heranführungshilfe für die Türkei war nicht streng genug

Die Projektauswahl im Rahmen der Heranführungshilfe für die Türkei richtete sich nicht genügend an den Prioritäten der Beitrittspartnerschaft aus

22. Damit die mit dem DIS eingeführte Projektfindung nach dem "Bottom-up-Ansatz" dazu führt, dass auf die Umsetzung der Prioritäten der Beitrittspartnerschaft ausgerichtete Projekte ausgearbeitet und entwickelt werden, ist ein wirksames Verfahren notwendig.

23. Die Prüfung der Projekte im Rahmen der Länderprogramme 2002-2004 ergab, dass es zum gegebenen Zeitpunkt kein entsprechendes Verfahren gab und eines der elf Projekte keiner Beitrittspartnerschaftspriorität entsprach [8]. Zweifelsohne handelte es sich dabei um ein sinnvolles Projekt (siehe Ziffer 51 und Kasten 5), doch wurde in der Beitrittspartnerschaft keine entsprechende Notwendigkeit erwähnt. Gleichzeitig gab es über 100 weitere Prioritäten, für die keine Projekte ausgewählt wurden. Bei weiteren vier der geprüften Projekte [9] bezogen sich die Ziele und der Wirkungsbereich nicht direkt auf die Prioritäten der Beitrittspartnerschaft.

Die Projektziele und Indikatoren im Rahmen der Heranführungshilfe für die Türkei waren nicht für eine Leistungsüberwachung geeignet

24. Für jedes in ein Länderprogramm aufgenommene Projekt ist eine vollständige Projektbeschreibung („Projektbogen“) erforderlich. Der Projektbogen sollte die Ziele des Projekts, die angestrebten Ergebnisse und objektiv nachprüfbare Indikatoren sowie Etappenziele während der Durchführung enthalten.

25. Der Hof überprüfte Projektbögen, um festzustellen, ob die Projektziele und angestrebten Ergebnisse konkret, messbar, erreichbar, sachgerecht und mit einem Datum versehen waren (SMART-Ziele), und die Indikatoren zur Überwachung der Projektleistung den RACER-Kriterien (zutreffend, akzeptiert, glaubwürdig, einfach und stabil) entsprachen.

26. Obwohl die Projektbögen die Grundlage für ein System zur Leistungsüberwachung boten, stellte der Hof fest, dass nur zwei der elf Projekte (Verbraucherschutz und Bewährungshilfe des Länderprogramms 2004) SMART-Ziele und RACER-Leistungsindikatoren enthielten. Der Bogen für das Projekt Bewährungshilfe zum Beispiel wies sieben Indikatoren auf, um die Auswirkung der Bewährungshilfe als Alternative zum Strafvollzug in einem Gefängnis zu messen.

27. Wegen des Fehlens von Referenzdaten – als Ausgangspunkt zur Messung des Fortschritts – war es fast unmöglich, zu bewerten, inwieweit die Ziele eines Projekts erreicht wurden. Kasten 1 zeigt, dass die Ziele der Komponente Entwicklungsprogramm für Ostanatolien messbar gewesen wären. Allerdings enthielt der Projektbogen weder Indikatoren noch Referenzdaten, anhand deren die Errungenschaften aufgezeigt werden könnten; außerdem fehlte jegliche Zielsetzung.

Kasten 1

Entwicklungsprogramm für Ostanatolien

Das Entwicklungsprogramm für Ostanatolien, das mit Mitteln in Höhe von 45 Millionen Euro ausgestattet wurde, bestand aus vier Komponenten mit folgenden Zielen:

Landwirtschaft: Verbesserung der landwirtschaftlichen Kapazität, des Einkommensniveaus und der Lebensqualität von Menschen und Organisationen aus ländlichen Gegenden im Programmgebiet. (Es wurden keine Indikatoren oder Referenzdaten zur Kapazität der Landwirtschaft, den Einkommen usw. angegeben.)

KMU: Anregung der Aktivität kleiner und mittlerer Unternehmen durch Kapazitätsaufbau, sowohl auf zentraler als auch lokaler Ebene, zur Anwendung neuer Vorgehensweisen im Hinblick auf eine langfristige, innovative regionale Entwicklung. (Es wurden keine Indikatoren oder Referenzdaten zur Aktivität der KMU angegeben.)

Fremdenverkehr: Förderung der Region als nationales und internationales Reiseziel sowie Unterstützung bei der Erhaltung von Naturgebieten und historischen Stätten. (Es wurden keine Indikatoren oder Referenzdaten zur Anzahl nationaler und internationaler Touristen angegeben.)

Soziale Entwicklung: Schaffung eines ausgeglichenen Verhältnisses zugunsten des Zugangs von Frauen zu Alphabetisierungsprogrammen und Einkommen schaffenden Maßnahmen. (Es wurden keine Indikatoren oder Referenzdaten zur Integration von Frauen angegeben.)

Die Durchführbarkeit der Projekte Rahmen der Heranführungshilfe für die Türkei wurde nicht ausreichend berücksichtigt

28. Nach Festlegung der Projektziele müssen die Ausrüstung, die Einrichtungen sowie die im Rahmen des Projekts erforderlichen Maßnahmen und Tätigkeiten definiert werden. Nur bei zwei der elf geprüften Projekte wurde eine vollständige Aufstellung der konkreten Projektanforderungen erarbeitet; nämlich beim Projekt Sicherheit im Seeverkehr als Teil des Länderprogramms 2002 und beim Projekt Steuerverwaltung als Teil des Länderprogramms 2004. Die Erläuterungen zu den anderen neun Projekten waren in unterschiedlichem Ausmaß unzureichend.

29. Beim Projekt Besitzstand im Bereich Pflanzengesundheit/Pflanzenschutz [10] zum Beispiel wurde die von den türkischen Behörden zur Verfügung zu stellende Infrastruktur nicht angemessen berücksichtigt. Erst nach Projektbeginn stellte sich heraus, dass völlig neue Gebäude und eine ganz andere Arbeitsweise nötig sein würden. Der entsprechende Arbeitsaufwand war mit der für das Projekt vorgesehenen Mittelausstattung und dem vereinbarten Zeitrahmen nicht zu bewältigen. Infolgedessen konnte die geplante Laborzulassung nicht erreicht werden, obwohl die mit EU-Mitteln geförderte Ausrüstung und Schulung wie beabsichtigt geliefert bzw. durchgeführt wurde.

Mit Einführung des Instruments für Heranführungshilfe (IPA) wurde das Projektauswahlverfahren verbessert

30. Der Hof stellte bei seiner Prüfung des Projektauswahlverfahrens für das Länderprogramm 2007 fest, dass die Kommission systematische und dokumentierte Überprüfungen aller Projektvorschläge vor ihrer möglichen Aufnahme in das Programm eingeführt hatte.

31. So wurde zum Beispiel in einem frühen Stadium überprüft, ob das Projekt einer im MIPD und der Beitrittspartnerschaft aufgeführten Priorität entsprach. Projektvorschläge, bei denen kein Bezug hergestellt werden konnte, wurden abgelehnt.

32. Die Kommission war sich auch der Notwendigkeit besserer Indikatoren bewusst, um das Erreichen von Projektzielen genauer messen zu können, und führte in diesem Zusammenhang Qualitätskontrollen für die Indikatoren ein. Die Begünstigten erhielten Orientierungshilfen für die Festlegung von klaren Zielen und von Indikatoren zu deren Messung.

33. Außerdem verpflichtete die Kommission die türkischen Behörden zur Erstellung von Bedarfsermittlungen oder Durchführbarkeitsstudien für jedes Projekt und führte Kontrollen hinsichtlich der Erfüllung dieser Pflicht ein. Die Kommission empfahl die Beurteilung von Investitionsprojekten unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten (gewöhnlich in Form einer Kosten-Nutzen-Analyse). Überdies forderte sie die Ausarbeitung von Marktstudien im Zusammenhang mit den Lieferungen für die vorgeschlagenen Projekte, um den tatsächlichen Bedarf an Ausrüstung und die angemessene Mittelausstattung dafür beurteilen zu können. Die Kommission gab den türkischen Behörden Orientierungshilfen zur Erstellung solcher Studien an die Hand.

34. Die Analyse des Hofes zeigte, dass die neuen Maßnahmen im Falle des Länderprogramms 2007 befolgt wurden, es aber nach wie vor Raum für Verbesserungen hinsichtlich ihrer Anwendung gab. Projektvorschläge wurden nicht dahin gehend beurteilt, wie wirksam und effizient sie im Hinblick auf die Umsetzung einer Priorität sein würden. Eine derartige Beurteilung würde einen aussagekräftigen Vergleich von Alternativen sowie die Auswahl der Projekte mit der wahrscheinlich größten Wirkung ermöglichen.

35. Aufgrund der neuen Maßnahmen sollte die Projektauswahl durch die Kommission künftig mit weniger Schwierigkeiten verbunden sein, als sie der Hof bei der Prüfung der Projekte der Länderprogramme 2002-2004 festgestellt hat. Die Wirkung der Verbesserungen kann jedoch erst dann umfassend beurteilt werden, wenn die Projekte des Länderprogramms 2007 vollständig umgesetzt sind (2012).

Dezentrales durchführungssystem (DIS)

36. Das DIS stellt den rechtlichen und administrativen Rahmen für das Management von mit EU-Mitteln geförderten Projekten durch die türkischen Behörden unter der Aufsicht der Kommission dar. In diesem Zusammenhang werden geeignete und angemessen ausgestattete Verwaltungsstellen benötigt – wie das EUSG und die CFCU (siehe Ziffer 5) – sowie ausreichende Kapazitäten der Begünstigten zur Umsetzung der Projekte.

37. Der Hof untersuchte, ob die Projekte im Rahmen des DIS angemessen verwaltet wurden, indem er Folgendes prüfte:

a) die zeitgerechte Umsetzung der geprüften Projekte im Rahmen der Länderprogramme 2002-2004;

b) das Erzielen des angestrebten Outputs und das Potenzial für eine nachhaltige Wirkung.

Das dis führte nicht zu einer zeitgerechten Umsetzung der geprüften Projekte, doch wurden Mittlerweile verbesserungsmassnahmen getroffen

38. Im Jahr 2003 bewertete die Kommission die Kapazität und die Personalausstattung der DIS-Struktur als zufriedenstellend und genehmigte auf dieser Grundlage die Umsetzung der Heranführungshilfe für die Türkei im Rahmen des DIS. In der Praxis jedoch war das DIS nicht mit ausreichend qualifiziertem und angemessen geschultem Personal ausgestattet, um dem in den Länderprogrammen 2002-2004 genehmigten Volumen an Mitteln und Projekten (siehe Kasten 2) gerecht zu werden. Ungeachtet dessen stiegen das Volumen der Finanzbeträge und die Anzahl der Projekte in den von der Kommission genehmigten Länderprogrammen alljährlich weiter an (siehe Tabelle 1).

Kasten 2

Beispiele für Verzögerungen aufgrund unzureichender personeller Ausstattung und Erfahrung innerhalb des DIS

Projekt Straßenverkehr als Teil des Länderprogramms 2004

Die technischen Spezifikationen waren Ende des Jahres 2004 ausgearbeitet worden, jedoch benötigte die CFCU aufgrund von Personalmangel sieben Monate zur Abgabe ihrer Anmerkungen. Insgesamt nahm die Ausarbeitung und Genehmigung der Ausschreibungsunterlagen mehr als eineinhalb Jahre in Anspruch.

Projekt Besitzstand im Bereich Pflanzengesundheit/Pflanzenschutz als Teil des Länderprogramms 2002

Die Ausarbeitung des Vertrags über die technische Hilfe für das Projekt dauerte insgesamt ein Jahr, da wegen der Unerfahrenheit des Begünstigten bei der Ausarbeitung entsprechender Verträge zehn verschiedene Fassungen erstellt werden mussten. Dadurch verzögerte sich die technische Hilfe um etwa elf Monate.

39. Als Reaktion auf den Rückstand gab die CFCU den Ausschreibungen und der Vertragsvergabe für ältere Projekte Vorrang, damit die Fristen für die Vertragsvergabe eingehalten und die EU-Finanzhilfe ausgeschöpft werden konnten. Daher schritten die Projekte des laufenden Jahres nicht wie geplant voran, was zu systematischen Verzögerungen führte [11]. In der Folge musste der Durchführungszeitraum für jedes Länderprogramm 2002-2005 im Rahmen der Heranführungshilfe für die Türkei um ein Jahr verlängert werden. Auch das Länderprogramm 2006 musste teilweise verlängert werden.

40. Der Hof stellte fest, dass das DIS bei sieben der elf geprüften Projekte der Länderprogramme 2002-2004 keine zeitgerechte Umsetzung gewährleistete; bei den anderen vier Projekten wurde nur teilweise eine zeitgerechte Umsetzung erreicht.

41. Der erste Schritt bei der Umsetzung eines Projekts ist die Ausschreibung, die in die Wege geleitet werden kann, sobald die Kommission das Länderprogramm genehmigt hat. Dies konnte bei sieben der geprüften Projekte nicht geschehen, weil sie zum betreffenden Zeitpunkt nicht weit genug vorangeschritten waren. Da das begünstigte Ministerium die Projektspezifikation und weitere Unterlagen nicht ausreichend ausgearbeitet hatte, war es nicht der Lage, die für die Auswahl geeigneter Auftragnehmer notwendigen Ausschreibungsbekanntmachungen zu veröffentlichen. So vergingen z. B. bei den Projekten Modernisierung der Zolldienste und Kulturelle Rechte aus dem Länderprogramm 2004 17 Monate zwischen der Genehmigung des Projekts und der Ausschreibung.

Kasten 3

Projekt Modernisierung der Zolldienste als Teil des Länderprogramms 2004

Das Länderprogramm 2004 wurde im Januar 2005 genehmigt. Die Ausschreibungsbekanntmachung für Fahrzeuge und Ausrüstung (einschließlich Röntgen-Scanner) wurde erst am 31. August 2006 veröffentlicht, und der diesbezügliche Vertrag wurde am letztmöglichen Tag, dem 30. November 2006, abgeschlossen. Zwei zum Auftrag gehörende Lose mussten gestrichen werden, da die Angebote nicht den Spezifikationen entsprachen. Es war zeitlich nicht möglich, die Ausschreibung zu wiederholen; die Verzögerungen führten deshalb zu einer Mittelannullierung von etwa 3,7 Millionen Euro (21 % der gesamten Mittelausstattung für Ausrüstung in Höhe von 18 Millionen Euro). Die Kommission musste den Durchführungszeitraum für den Vertrag um ein Jahr (bis 30. November 2008) verlängern, um die Durchführung des verbleibenden Projektbestandteils zu ermöglichen.

42. Die Phase der Vertragsvergabe umfasst die Auswertung der eingegangenen Angebote, die Auswahl des Auftragnehmers sowie die Unterzeichnung des Vertrags. Für diese Schritte ist hauptsächlich die CFCU verantwortlich. Keiner der zur Prüfungsstichprobe gehörenden Lieferverträge wurde fristgemäß unterzeichnet. Verzögerungen bei der Ausschreibung oder der Vertragsvergabe führen zu einer entsprechenden Verkürzung der für die Durchführung der Projektaktivitäten verbleibenden Zeit; dies hatte für einige Projekte bedeutende Folgen (siehe Kasten 3).

Bild 2: Im Rahmen des Projekts Modernisierung der Zolldienste finanzierte die EU Scanner, die an Häfen und Grenzkontrollstellen zum Einsatz kamen, um Fahrzeuge auf illegalen Handel mit Menschen, Drogen und Waffen zu überprüfen.

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Quelle: Türkische Zollbehörde.

Bild 3: Verdächtige Waren, die mithilfe der aus EU-Mitteln finanzierten Scanner entdeckt wurden.

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Quelle: Türkische Zollbehörde.

43. Angesichts der Schwierigkeiten, die sich aus dem Personalmangel innerhalb der CFCU ergaben, machte die Kommission die Genehmigung der Länderprogramme 2005 und 2006 von einer Erhöhung der Mitarbeiterzahl der CFCU auf 80 Mitarbeiter für das Länderprogramm 2005 und auf 100 Mitarbeiter für das Länderprogramm 2006 abhängig.

44. Zur Verringerung der mit der Auftragsvergabe in letzter Minute zusammenhängenden Risiken führte die Kommission Zwischenfristen ein. Diese Zwischenfristen fanden erstmalig für das Länderprogramm 2005 Anwendung, kamen jedoch beim Länderprogramm 2006 stärker zum Tragen, dort allerdings im Kontext einer geringeren Anzahl an zu bearbeitenden Verträgen (siehe Tabelle 3).

45. Für die Projektauswahl im Rahmen des Länderprogramms 2007 wurden zudem neuartige Überprüfungen eingeführt (siehe Ziffer 30), mit denen Verzögerungen verringert werden sollten. Diese Überprüfungen beinhalteten eine Bewertung der Aufnahmekapazität des Begünstigten sowie eine Überprüfung der "Projektreife" im letzten Stadium des Projektauswahlverfahrens, um sicherzustellen, dass das Projekt für eine sofortige Umsetzung ausreichend vorbereitet war.

Tabelle 3

Daten zur Vertragsvergabe

Programm | Frist für die Vertragsvergabe | Gesamtzahl der Verträge | Vertragsvergabe im letzten Monat |

LP 2002 | 30.11.2004 | 351 | 287 | 82 % |

LP 2003 | 30.11.2005 | 501 | 454 | 91 % |

LP 2004 | 30.11.2006 | 752 | 688 | 91 % |

LP 2005 | 30.11.2007 | 604 | 470 | 78 % |

LP 2006 | 30.11.2008 | 378 | 85 | 22 % |

46. Des Weiteren führte die Kommission neue Verfahren ein, wonach der Leiter der CFCU die Verantwortung dafür erhält, zu gewährleisten, dass die begünstigten Ministerien über die notwendige Kapazität – einschließlich Personalkapazität – verfügen, um die Projekte umsetzen zu können. Mit Wirkung ab dem Länderprogramm 2007 werden vom Leiter der CFCU nach Selbstbewertung durch die begünstigten Ministerien sogenannte "Mini-Zulassungen" erteilt.

47. Da dieser Prozess zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht abgeschlossen war, kann die Wirkung der Maßnahme noch nicht bewertet werden. Allerdings stellte die Kommission bereits fest, dass die Begünstigten keine klaren Anleitungen erhielten und die CFCU nicht über ein zufriedenstellendes Verfahren verfügt, um die Selbstbewertungen zu überprüfen.

Die geplanten Outputs der geprüften Projekte wurden letztlich erbracht, und die Ergebnisse werden als wahrscheinlich nachhaltig bewertet

48. Projekte benötigen Ressourcen (Inputs), damit Outputs erbracht und Ziele erreicht werden können (erwartete Ergebnisse und Auswirkungen). Kasten 4 enthält eine Definition dieser Begriffe.

Kasten 4

Definition der Outputs und Ziele von Projekten

Output —

Was mithilfe der einem Projekt zugewiesenen Ressourcen direkt erzeugt oder erreicht wird.

Beispiele: Bereitstellung von Laborausrüstung (Besitzstand im Bereich Pflanzengesundheit/Pflanzenschutz); Durchführung von Fortbildungskursen (Entwicklungsprogramm für Ostanatolien).

Ergebnis —

Unmittelbare Veränderungen aufgrund der Durchführung eines Projekts.

Beispiele: Nutzung der Laborausrüstung, um Pflanzenkrankheiten zu erkennen; Frauen, die durch die Teilnahme an einem Fortbildungskurs neue Fähigkeiten erworben haben.

Auswirkungen —

Längerfristige Folgen, die nach Durchführung eines Projekts zu beobachten sind.

Beispiele: Verringertes Vorkommen von Pflanzenkrankheiten; verbesserter Zugang für Frauen zum Lohnerwerb.

Wirkung — Ergebnisse und Auswirkungen.

Ziel — Grundaussage zu den angestrebten Wirkungen.

49. Wie in den Ziffern 24-27 beschrieben, fehlte es sowohl an Projektzielen nach dem SMART-Ansatz als auch an Indikatoren; daher war die Kommission nicht in der Lage aufzuzeigen, inwieweit die Projektverwaltung erfolgreich zum Erreichen der Ziele beigetragen hat. Die Beurteilung des Hofes war folglich darauf beschränkt, zu untersuchen, ob es Belege dafür gab, dass die erwarteten Outputs der Projekte erbracht wurden. Grundlage dieser Beurteilung waren eine Überprüfung der Überwachungsberichte, Gespräche mit den elf wichtigsten begünstigten Ministerien sowie 19 Vor-Ort-Besuche der Prüfer des Hofes, um Belege für die erbrachten Outputs zu erlangen.

50. Bei der Prüfung des Hofes wurden keine wesentlichen Schwachstellen in Bezug auf die Erbringung der Projektoutputs festgestellt: Bei drei [12] der elf Projekte, die im Rahmen der geprüften Verträge durchgeführt wurden, wurden die Outputs vollständig und bei den anderen acht weitgehend erbracht (siehe Tabelle 4). Die wenigen festgestellten Schwierigkeiten waren auf Schwachstellen in der Projektkonzeption und in der Auswahlphase (siehe Ziffern 20-29) zurückzuführen sowie auf Verzögerungen bei der Ausschreibung und Vertragsvergabe.

Tabelle 4

Outputs und Nachhaltigkeit

Beurteilungskriterien:

Y = völlig erreicht; / = weitgehend erreicht; N = gar nicht erreicht.

| Projekte |

Sicherheit im Seeverkehr | Besitzstand im Bereich Pflanzengesundheit/ Pflanzenschutz | Wissenschaftliche Ermittlungen im Polizeibereich | Kulturelle Rechte | Verbraucherschutz | Biozide und Wasser | Zollmodernisierung | Steuerverwaltung | Straßenverkehr | Bewährungshilfe | Entwicklungsprogramm für Ostanatolien |

Outputs wurden erbracht und trugen zur Zielerreichung bei | Y | / | / | / | / | / | Y | / | / | Y | / |

Projekt wahrscheinlich nachhaltig | Y | N | Y | / | / | / | / | Y | / | Y | / |

51. Ein Projekt ist nachhaltig, wenn es nach Ende der EU-Förderung weiterhin Ergebnisse liefert und Auswirkungen erzielt. Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die Prüfung des Hofes durch den Reifegrad der Projekte begrenzt wurde, bewertete er die Ergebnisse von zehn der elf geprüften Projekte als wahrscheinlich nachhaltig (siehe Tabelle 4). Die einzige Ausnahme stellte das Projekt Besitzstand im Bereich Pflanzengesundheit/Pflanzenschutz aus dem Länderprogramm 2002 dar. Obwohl der geplante Output größtenteils erzielt wurde, war die Nachhaltigkeit dieses Projekts wegen der fehlenden Zulassung (siehe Ziffer 29), den Personalengpässen in den Laboren und der Tatsache, dass der Lieferant der Laborausrüstung nicht wie vertraglich vereinbart für die Instandhaltung sorgte, mit Risiken behaftet.

52. Die Wahrscheinlichkeit der Nachhaltigkeit des Projekts ist größer, wenn der Grad der Eigenverantwortung der Begünstigten hoch ist; Kasten 5 veranschaulicht dies. Eigenverantwortung entsteht, wenn der Begünstigte das Gefühl hat, aktiv in die Maßnahme miteinbezogen zu sein. Dies ist zum Beispiel der Fall, wenn er selbst für den Projektvorschlag verantwortlich war, Input zur Planung und Konzeption geleistet hat, die Durchführung selbst verwaltet hat und die Fortführung des Projekts für nützlich hält. Die Wahrscheinlichkeit, dass diese Bedingungen erfüllt werden, wird im Falle der Türkei durch Anwendung des DIS mit seiner Projektfindung nach dem "Bottom-up-Ansatz" und der Verwaltung der Projektumsetzung durch den Begünstigten erhöht. Zwar ist Eigenverantwortung nur ein Faktor von vielen, um die Nachhaltigkeit zu beeinflussen, jedoch gelangte der Hof zu dem Schluss, dass gute Bedingungen für Nachhaltigkeit – Eigenverantwortung für die Projekte verbunden mit der Erbringung der angestrebten Outputs – gegeben waren.

Kasten 5

Projekt Bewährungshilfe als Teil des Länderprogramms 2004

Die technische Hilfe – mit Abstand der wichtigste Bestandteil des Projekts – wurde effizient und zeitgerecht umgesetzt. Es gab jedoch Verzögerungen bei der Lieferung von Büroausstattung, da die Vergabebekanntmachung über 17 Monate später als vorgesehen im Projektbogen veröffentlicht wurde. Die negativen Folgen der Verzögerung konnten dadurch begrenzt werden, dass das Justizministerium aus nationalen Mitteln finanzierte Büroausstattung bereitstellte, sodass die betroffenen Dienststellen für Bewährungshilfe ihre Arbeit aufnehmen konnten.

Leistungsüberwachung und Leistungsbewertung

53. Die Überwachung und Bewertung der Leistung ist notwendig, um die Entscheidungsträger zu informieren und die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung aufzuzeigen. Der Hof prüfte, ob die Kommission über eine solide Grundlage verfügte, um die Projektdurchführung zu überprüfen und zu beurteilen, ob die Projektziele erreicht wurden und wie sich die aus EU-Mitteln finanzierten Projekte auf das Erreichen der in der Beitrittspartnerschaft festgelegten Prioritäten auswirkten.

Schwierigkeiten bei der Durchführung wurden nicht immer mitgeteilt

54. Im Rahmen des DIS wurde die ordnungsgemäße Abwicklung der Projekte mittels regelmäßiger Sitzungen und Überwachungsberichte überwacht.

55. Die Sitzungen wurden unter dem Vorsitz des Begünstigten jedes Projekts abgehalten und dienten der Überwachung der Projektfortschritte sowie der Lösung von während der Projektumsetzung aufgetretenen Problemen. Die Kommission, die CFCU und das EUSG waren zur Teilnahme an diesen Sitzungen verpflichtet, um aktuelle Informationen einzuholen und weiterzugeben. Es wurden zwar nicht immer Sitzungsprotokolle erstellt, dennoch untersuchte der Hof eine kleine Auswahl der für die geprüften Projekte verfügbaren Protokolle. Diese Protokolle bestätigten, dass allgemeine Durchführungsprobleme ermittelt und Entscheidungen über Folgemaßnahmen getroffen wurden, jedoch wurden einige wichtige Probleme nicht dokumentiert. Obwohl das EUSG dafür zuständig ist, die Fortschritte bei der Projektumsetzung zu überwachen und gegebenenfalls dem Gemeinsamen Monitoringausschuss Korrekturmaßnahmen zu empfehlen, stellte der Hof fest, dass das EUSG an keiner im Rahmen der Stichprobe geprüften Sitzungen teilgenommen hatte.

56. Innerhalb des DIS wurden zwei Arten von Projektüberwachungsberichten erstellt. Dabei handelte es sich zum einen um den monatlichen Bericht der CFCU über die Ausschreibungen, die Vertragsvergabe und die Zahlungen. Dieser Bericht wurde zur operationellen Prüfung an die Delegation der Europäischen Kommission sowie zur finanziellen Prüfung an das Finanzreferat der Kommission weitergeleitet. Die zweite Berichtsart war der an das EUSG gerichtete Halbjahresbericht der Begünstigten über die Ausführung der Projekttätigkeiten. Der Hof stellte jedoch fest, dass eine Reihe erheblicher Verzögerungen und Schwierigkeiten bei der Projektumsetzung in diesen Berichten keine Erwähnung fanden (siehe Tabelle 5).

57. Die Berichte eröffneten die Möglichkeit, die Fortschritte anhand der in den einzelnen Projektbögen für die verschiedenen Stadien der Projektumsetzung festgelegten Zwischenziele zu überwachen, was aber außer zu Projektbeginn und Projektende nicht geschah. Die Daten, an denen die Zwischenziele jeweils erreicht wurden, wurden in den Berichten nicht erwähnt. Somit lag bei Projektabschluss keine vollständige Übersicht darüber vor, inwieweit die Umsetzung planmäßig stattgefunden hatte.

Tabelle 5

In den Projektüberwachungsberichten der Begünstigten nicht erwähnte Schwachstellen und in der Folge ergriffene Maßnahmen

Biozide und Wasser | Die Schwachstellen bezüglich der zur Verfügung gestellten Laboreinrichtungen wurden im Überwachungsbericht des Begünstigten nicht erwähnt, im Vierteljahresbericht des EU-Beraters jedoch näher erläutert. Der Begünstigte ergriff (aus Mitteln der Türkei finanzierte) Abhilfemaßnahmen, und das Projekt wurde erfolgreich abgeschlossen. |

Besitzstand im Bereich Pflanzengesundheit/Pflanzenschutz | Die Prüfer stellten fest, dass die zur Verfügung gestellte Laborausrüstung und die Laboreinrichtungen nicht geeignet waren (siehe Ziffern 29 und 51, Kasten 2 und Tabelle 4). An einem Standort ergriff der Begünstigte nach dem Vor-Ort-Besuch der Kommission Abhilfemaßnahmen und verbesserte die Laboreinrichtungen dem Vorschlag entsprechend. |

Modernisierung der Zolldienste | Die Verzögerungen bei der Montage der Röntgen-Scanner wurden im Bericht des Begünstigten nicht erwähnt, da dieser die Anbringung eines zusätzlichen Sockels, auf dem der Scanner montiert werden sollte, nicht eingeplant hatte; er tat dies schließlich durch eine Finanzierung aus eigenen Mitteln. |

58. Jedes Jahr wurden für den Gemeinsamen Monitoringausschuss "Zwischenbewertungsberichte" durch ein externes von der Kommission beauftragtes Unternehmen erstellt. In diesen Berichten wurden alle Projekte zusammengefasst, die sich am Ende des durch den Bericht abgedeckten Zeitraums in der Durchführung befanden. Sie dienten dazu, die Umsetzung jedes Projekts unter dem Gesichtspunkt der Relevanz, Effizienz und wahrscheinlichen Wirksamkeit, Wirkung und Nachhaltigkeit zu überprüfen. Dies geschah in erster Linie auf der Grundlage des DIS-Überwachungsberichts sowie aufgrund von Gesprächen. Außerdem wurde ein Gesamtbericht erstellt, in dem Empfehlungen für Verbesserungen bezüglich der Funktionsweise des DIS und der Programmplanung formuliert wurden. Diese Empfehlungen führten zu verschiedenen Entscheidungen des Gemeinsamen Monitoringausschusses.

59. Da die Zwischenbewertungsberichte auf Jahresbasis erarbeitet wurden und keine Beurteilung der abgeschlossenen Projekte lieferten, waren die darin enthaltenen Informationen nicht ausreichend zeitgerecht und nicht vollständig genug, um eine leistungsbezogene Verwaltung zu erlauben. Aufgrund dieser Sachlage und der in den Projektüberwachungsberichten im Rahmen des DIS festgestellten Schwachstellen sowie dem Mangel an aggregierten Daten fehlten brauchbare Angaben darüber, in welchen Stadien und in welchem Umfang Verzögerungen auftraten. Es bestand daher ein Mangel an vollständigen, verlässlichen und zeitgerechten Managementinformationen, die erforderlich wären, um die jährliche Arbeitsbelastung der CFCU zu planen, Engpässe und Rückstände zu vermeiden und ein rasches Eingreifen bei Nichterreichung von Zwischenzielen zu ermöglichen.

Die Informationen zur Bewertung der Projektergebnisse waren insgesamt gesehen unzureichend

60. Zu den in den Ziffern 24-27 festgestellten Schwachstellen in der Formulierung von Projektzielen und Indikatoren kam hinzu, dass die in den Projektbögen definierten Leistungsindikatoren bei zehn der elf geprüften Projekte nicht in den Überwachungsberichten verwendet wurden. Dies traf auch auf die beiden Projekte zu, die einige gut ausgearbeitete Indikatoren beinhalteten (siehe Ziffer 26). Der Kommission fehlte es daher an Informationen darüber, wie erfolgreich die Projekte im Hinblick auf das Erreichen der Ziele waren.

61. In vielen Fällen werden die Ergebnisse und Auswirkungen der Projekte erst einige Zeit nach der abschließenden Zahlung für das Projekt zum Tragen kommen, obwohl es sich dabei um Schlüsselelemente für die Bewertung der Wirtschaftlichkeit der Ausgaben handelt. Da es keinen Abschlussbericht für die Projekte gab, verfügte die Kommission nicht über ein System, um beim Abschluss der Projekte Daten zu den im Projektbogen festgelegten Indikatoren zu erheben. Die Überwachung der Nachhaltigkeit der Projekte und des Erreichens der Projektziele nach der abschließenden Zahlung fehlte, ebenso wie eine diesbezügliche Berichterstattung.

62. In den sechs Jahren des Bestehens der Heranführungshilfe der EU für die Türkei wurde kein System geschaffen, das die Ex-post-Bewertung einzelner Projekte oder der Wirksamkeit des Programms insgesamt im Hinblick auf das Erreichen der Prioritäten der Beitrittspartnerschaft und die Fortschritte der Türkei auf dem Weg zum EU-Beitritt ermöglicht.

63. Die Tatsache, dass die meisten strategischen Ziele der Finanzhilfe für die Heranführung nicht konkret, messbar oder während des festgelegten Zeitrahmens erreichbar waren, bedeutet zudem, dass es keine ausreichende Grundlage für eine Überwachung der Wirtschaftlichkeit der Ausgaben – einschließlich des Kosten-Nutzen-Verhältnisses – gab.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

64. Die Prüfung des Hofes machte deutlich, dass die Verwaltung der Heranführungshilfe für die Türkei durch die Kommission Schwachstellen aufwies, bevor das Instrument für Heranführungshilfe eingeführt wurde. Mittlerweile hat die Kommission Maßnahmen ergriffen, um die Verfahren im Rahmen des IPA zu verbessern; die Wirksamkeit der Veränderungen kann allerdings erst in der Zukunft bewertet werden. Nach wie vor sind Verbesserungen hinsichtlich der Prioritätensetzung für die EU-Förderung und der Bewertung ihrer Wirksamkeit erforderlich.

Gewährleistete die Europäische Kommission, dass die EU-Hilfe für die Projekte eingesetzt wurde, die mit dem grössten zusätzlichen Nutzen im Hinblick auf das Erreichen der Prioritäten der EU-Beitrittspartnerschaft verbunden waren?

65. Es gab keinen Mechanismus, um sicherzustellen, dass es sich bei den vorgeschlagenen und ausgewählten Projekten um die Projekte handelte, die einen optimalen Einsatz der EU-Finanzmittel im Hinblick auf das Erreichen der Prioritäten der Beitrittspartnerschaft gewährleisteten.

66. Die Beitrittspartnerschaft umfasst eine Vielzahl von Prioritäten, die erreicht werden müssen, um die Türkei auf eine EU-Mitgliedschaft vorzubereiten. Dabei soll die EU-Hilfe die Bemühungen der Türkei zur Umsetzung dieser Prioritäten ergänzen. Es gab keine klare Rangfolge der Ziele von der Beitrittspartnerschaft über die jährlichen Länderprogramme und genehmigten Projekte bis zu den einzelnen Projektkomponenten und Projektaktivitäten. Ferner fehlten konkrete Kriterien und ein stabiler Rahmen zur Bestimmung der Prioritäten, auf welche die EU-Finanzhilfe konzentriert werden sollte. Es wurden keine konkreten, messbaren und erreichbaren Ziele für diese Finanzhilfe festgelegt, und die aufgestellten Zeitpläne waren nicht realistisch.

67. Infolgedessen fehlte eine angemessene Grundlage zur Leistungsüberwachung.

68. Obwohl die Projektauswahlverfahren mit Einführung des IPA eine erhebliche Verbesserung erfuhren, wurden die Vorschläge nach wie vor nicht dahin gehend bewertet, wie wirksam und effizient sie wahrscheinlich im Hinblick auf das Erreichen eines strategischen Ziels sein würden. Dies hätte einen aussagekräftigen Vergleich der verschiedenen Alternativen bzw. die Auswahl von Projekten mit der wahrscheinlich größten Wirkung ermöglicht.

Empfehlung zu den strategischen Zielen

Die Kommission sollte die Programmplanung verbessern, indem sie eine tragfähige Methodik zur Ermittlung der strategischen Ziele mit dem dringendsten Bedarf an EU-Finanzhilfe entwickelt. Bei dieser Methodik sollte die Logik der zum Erreichen der einzelnen strategischen Ziele durchgeführten EU-Maßnahmen eindeutig aufgezeigt werden.

Empfehlung zu den Tätigkeitsübersichten

Die Kommission sollte konkrete Ziele für die Finanzhilfe im Rahmen des Programms über Heranführung bestimmen und diese Ziele in die Tätigkeitsübersicht, die dem Vorentwurf des Haushaltsplans beigefügt ist, aufnehmen.

Empfehlung zu den Projektvorschlägen

Die Kommission sollte die türkischen Behörden zur Entwicklung von Projektvorschlägen ermutigen, die gewährleisten, dass die strategischen Ziele für die EU-Förderung innerhalb realistischer Fristen erreicht werden können.

Gewährleistete die Europäische Kommission, dass das dezentrale Durchführungssystem ein zeitgerechtes und erfolgreiches Erreichen der Projektoutputs und der Projektziele ermöglichte?

69. Obwohl die DIS-Stellen von der Kommission zugelassen wurden, waren sie für die Länderprogramme 2002-2004 personell unterbesetzt, weshalb die geprüften Projekte bzw. die Programme insgesamt nicht zeitgerecht umgesetzt werden konnten. Trotz Umsetzungsschwierigkeiten und Verzögerungen gewährleistete das DIS, dass die geprüften Projekte mehrheitlich die geplanten Outputs erbrachten und die Ergebnisse wahrscheinlich nachhaltig sein werden.

70. Die Kommission hat Maßnahmen zur Behebung zahlreicher Schwachstellen des DIS eingeführt. Die volle Wirkung dieser Verbesserungen kann aber erst dann bewertet werden, wenn die IPA-Projekte während der kommenden Jahre umgesetzt werden.

Empfehlung zur Projektkonzeption

Die Kommission sollte weitere Initiativen ergreifen, um die Projektkonzeption und Projektumsetzung durch die DIS-Stellen zu verbessern. Maßnahmen wie obligatorische Bedarfsanalysen und eine bessere Planung der Vertragsvergabe sollten angemessene Anwendung finden.

Gewährleistete die Europäische Kommission, dass ein wirksames System zur Leistungsüberwachung und zur Bewertung vorhanden war?

71. Die Kommission verfügte nicht über die notwendigen Angaben, um die Wirksamkeit der Heranführungshilfe aufzuzeigen. Nach Auffassung des Hofes lieferten die Projektbögen durch das Festsetzen von Projektzielen und erwarteten Ergebnissen anhand objektiv überprüfbarer Indikatoren die Grundlage für ein System zur Leistungsüberwachung. Jedoch waren die festgelegten Ziele häufig nicht konkret, messbar, erreichbar, sachgerecht und mit einem Datum versehen, und die Indikatoren reichten zur Überwachung des Erreichens der Ziele nicht aus.

Empfehlungen zur Projektleistung

Die Kommission sollte gewährleisten, dass die einzelnen Projektvorschläge konkrete, messbare, erreichbare, sachgerechte und mit einem Datum versehene Ziele aufweisen, damit ihr Beitrag zum Erreichen der strategischen Ziele aufgezeigt werden kann.

Die Kommission sollte die Verfahren für die Berichterstattung über die Projektumsetzung und über die im Rahmen dieser Projekte durchgeführten Aktivitäten und erbrachten Outputs verbessern und gewährleisten, dass die Projektleistung anhand von im Projektbogen definierten Indikatoren überwacht wird, damit das Erreichen der Projektziele nachgewiesen werden kann.

Die Kommission sollte gewährleisten, dass bei Abschluss jedes Projekts und in geeigneten Zeitabständen nach Projektende über die Wirkung des Projekts (Ergebnisse und Auswirkungen) Bericht erstattet wird, damit sie sich bei zukünftigen Planungen auf leistungsbezogene Informationen stützen kann.

Empfehlung zur Programmbewertung

Die Kommission sollte eine Bewertung des gesamten Programms der Heranführungshilfe für die Türkei einleiten.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 22. Oktober 2009 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Präsident

[1] Rechtsgrundlage des IPA ist die Verordnung (EG) Nr. 1085/2006 des Rates vom 17. Juli 2006 zur Schaffung eines Instruments für Heranführungshilfe (IPA) (ABl. L 210 vom 31.7.2006, S. 82).

[2] Bei den weiteren Komponenten handelt es sich um die Komponente "Grenzüberschreitende Zusammenarbeit", die für Begünstigte in Grenzregionen zwischen Bewerberländern und potenziellen Bewerberländern sowie zwischen diesen Ländern und den EU-Mitgliedstaaten gilt (IPA II), sowie die Komponenten "Regionale Entwicklung", "Entwicklung der Humanressourcen" und "Entwicklung des ländlichen Raums" (IPA III, IV und V).

[3] Zu den in Kopenhagen festgelegten politischen Kriterien gehört die Forderung nach institutioneller Stabilität als Garantie für demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, für die Wahrung der Menschenrechte und für den Schutz der Minderheiten. Zu den wirtschaftlichen Kriterien gehört die Forderung nach einer funktionsfähigen Marktwirtschaft sowie die Fähigkeit, dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften innerhalb der Union standzuhalten. Für weitere Informationen zu den Beitrittsverhandlungen siehe: http://europa.eu/scadplus/glossary/accession_criteria_copenhague_de.htm.

[4] Der gemeinschaftliche Besitzstand – nachstehend als Besitzstand bezeichnet – ist die Gesamtheit des EU-Rechts und besteht aus etwa 100000 Seiten Primärrecht und abgeleitetem Recht. Die Verwaltungs- und Justizbehörden der Türkei müssen für die Anwendung und Durchsetzung der neuen EU-Rechtsvorschriften geschult werden.

[5] Gemäß Artikel 33 der Haushaltsordnung (und Artikel 24 der Durchführungsbestimmungen) sind Tätigkeitsübersichten mit Informationen über die Verwirklichung aller zuvor festgelegten konkreten, messbaren, erreichbaren, sachgerechten und mit einem Datum versehenen Ziele erforderlich.

[6] Die aktuellste Tätigkeitsübersicht für die Generaldirektion Erweiterung ist auf Seite 667 des Dokumentes SEK(2008) 514 zu finden: Vorentwurf des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Kommission für das Haushaltsjahr 2009 – Arbeitsdokument Teil I.

[7] Nationales Programm für die Übernahme des Besitzstands.

[8] Das Projekt umfasste die Einführung einer Bewährungshilfe mit bestimmten Auflagen als Teil der Reform des türkischen Strafvollzugssystems, um den Justizbehörden und Strafvollzugsstellen eine Reihe von möglichen Hilfen an die Hand zu geben. Im Rahmen dieses neuen Systems wurde eine Alternative zum Strafvollzug eingeführt, die Straftätern die Möglichkeit gewährt, ihre Strafe innerhalb der Gemeinschaft abzubüßen.

[9] Wissenschaftliche Ermittlungen im Polizeibereich, Kulturelle Rechte, Straßenverkehr sowie das Entwicklungsprogramm für Ostanatolien.

[10] Das Projekt Besitzstand im Bereich Pflanzengesundheit/Pflanzenschutz zielte auf eine Vereinheitlichung mit den Rechtsvorschriften und Praktiken der EU im Bereich Pflanzengesundheit ab.

[11] Der Hof stellte in früheren Berichten ähnliche Probleme bei der Heranführungshilfe fest:

- Sonderbericht Nr. 12/2008 "Strukturpolitisches Instrument zur Vorbereitung auf den Beitritt (ISPA), 2000-2006";

- Sonderbericht Nr. 4/2006 über Phare-Investitionsprojekte in Bulgarien und Rumänien;

- Sonderbericht Nr. 5/2004 über die Hilfe aus dem Phare-Programm zur Vorbereitung der Bewerberländer auf die Verwaltung der Strukturfonds;

- Sonderbericht Nr. 6/2003 über Partnerschaften ("Twinning") als Hauptinstrument zur Unterstützung des Institutionenaufbaus in Bewerberländern.

[12] Sicherheit im Seeverkehr (LP 2002), Modernisierung der Zolldienste (LP 2004) und Bewährungshilfe (LP 2004).

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ANHANG I

VERZEICHNIS DER GEPRÜFTEN PROJEKTE

Projektname | Im EU-Haushalt veranschlagter Betrag (Millionen Euro) | Im Rahmen von Verträgen vergebener Betrag (Millionen Euro) | Von der EU gezahlter Betrag (Millionen Euro) |

Sicherheit im Seeverkehr | 2 | 2 | 2 |

Besitzstand im Bereich Pflanzengesundheit/ Pflanzenschutz | 4 | 3 | 3 |

Wissenschaftliche Ermittlungen im Polizeibereich | 5 | 4 | 4 |

Kulturelle Rechte | 3 | 2 | 1 |

Verbraucherschutz | 3 | 1 | 1 |

Biozide und Wasser | 5 | 4 | 4 |

Modernisierung der Zolldienste | 17 | 12 | 11 |

Steuerverwaltung | 5 | 5 | 5 |

Straßenverkehr | 5 | 4 | 3 |

Bewährungshilfe | 2 | 1 | 1 |

Entwicklungsprogramm für Ostanatolien | 45 | 43 | 43 |

Gesamtkosten für die EU | 95 | 82 | 78 |

| | | |

Gesamtkosten für die Türkei | 11 | 8 | 7 |

EU + nationale Beiträge | 106 | 90 | 85 |

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