Brüssel, den 4.1.2005

KOM(2004) 849 endgültig

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BERICHT DER KOMMISSION

ÜBER DIE ÜBERWACHUNG DER UMSETZUNG DER GEMEINSAMEN FISCHEREIPOLITIK IN DEN MITGLIEDSTAATEN 2000 - 2002 {SEK(2004) 1718}

1. EINLEITUNG

Der vorliegende Bericht wurde gemäß Artikel 35 der Verordnung (EWG) Nr. 2847/93 des Rates vom 12. Oktober 1993 zur Einführung einer Kontrollregelung für die Gemeinsame Fischereipolitik[1] (nachstehend „Kontrollverordnung“) erstellt. Darin beurteilt die Kommission, wie die Mitgliedstaaten im Zeitraum 2000-2002 die Kontrollregelung der Gemeinschaft durchgeführt und die Kontrollverordnung angewendet haben. Der Bericht stützt sich hauptsächlich auf die jährlichen Kontrollberichte der Mitgliedstaaten an die Kommission sowie auf deren eigene Beobachtungen.

Der letzte Bericht der Kommission[2] für den Zeitraum 1996-1999 zeigte verschiedene Mängel bei der Durchführung der GFP in den Mitgliedstaaten auf. Die Probleme betrafen hauptsächlich die mangelnde Koordination und Zusammenarbeit auf nationaler und internationaler Ebene, das Fehlen kohärenter interner Kontrollstrategien, den unzulänglichen Einsatz von Kontrollmitteln und –maßnahmen und die Notwendigkeit geeigneter Sanktionsregelungen zur Abschreckung gegen rechtswidrige Fischereitätigkeiten. Der Inhalt des Berichts wurde im „Fahrplan“ und in der Rahmenverordnung für die Reform der GFP weitgehend berücksichtigt.

Es sei betont, dass der vorliegende Bericht den Zeitraum 2000-2002 betrifft und somit nur die Situation bis zur Reform der GFP wiedergibt. Dem Bericht liegen Arbeitsunterlagen über die Fischereiüberwachung in den Mitgliedstaaten bei, in denen die Kommission die faktische Situation der Fischereikontrolle in den einzelnen Mitgliedstaaten eingehend beschreibt und beurteilt.

2. EINZELSTAATLICHE ÜBERWACHUNGS- UND KONTROLLREGELUNGEN

Alle Mitgliedstaaten haben Rechts- und Verwaltungsregelungen zur Überwachung und Kontrolle der GFP eingeführt. In den einzelnen Staaten wurde jedoch unterschiedlich vorgegangen, nicht zuletzt aufgrund der jeweiligen Rechts- und Verwaltungstradition, wobei sich hauptsächlich zwei Konzepte unterscheiden lassen: Die Fischereikontrolle wird vollständig oder hauptsächlich von einer Inspektionsstelle unter direkter Zuständigkeit der Fischereiabteilung des betreffenden Ministeriums wahrgenommen, oder die Kontrollbefugnisse sind einer oder mehreren anderen Behörden übertragen, die nicht dem zuständigen Ministerium unterstehen. Im letzteren Fall ist die Fischereikontrolle nur eine von vielen Aufgaben.

Die interne Zusammenarbeit und Koordination bei der Durchführung einer umfassenden Kontrollstrategie zählen zu den größten Herausforderungen zahlreicher einzelstaatlicher Kontrollregelungen, und durch die Verteilung der Zuständigkeiten stellen sich in manchen Mitgliedstaaten erhebliche Probleme . Ferner müssen die Strukturen der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten verstärkt werden , insbesondere wegen des grenzüberschreitenden Charakters der Fischereitätigkeit und der zunehmenden Verbringung von Fisch zwischen den Mitgliedstaaten.

Die einzelstaatlichen Fischereiinspektoren verfügen nun insgesamt über ausreichende Befugnisse zur Erfüllung ihrer Kontrollaufgaben. Probleme können insbesondere dort auftreten, wo die Fischereiinspektion auf die Zusammenarbeit anderer Behörden mit untergeordneter Zuständigkeit angewiesen ist. Dies gilt insbesondere für Transportkontrollen und für die Verfolgung von Verstößen, wo die Ermittlungen in vielen Fällen ganz oder teilweise von der Polizei geführt werden. Auch bei der Kontrolle von Unternehmen im Fischereibereich bedarf es zweifellos weitergehender Befugnisse .

Alle Mitgliedstaaten haben Regelungen zur Verfolgung von Verstößen eingeführt, die zumindest theoretisch die Anforderungen der Kontrollverordnung erfüllen, d. h. abschreckend zu wirken und wirtschaftliche Vorteile aus rechtswidrigen Handlungen zu unterbinden. In den meisten Mitgliedstaaten werden Fischereiverstöße hauptsächlich strafrechtlich verfolgt, wobei in erster Linie Geldstrafen verhängt werden. Deren Höhe ist meist gesetzlich geregelt, und häufig ist eine Maximalstrafe festgesetzt. In mehreren Mitgliedstaaten gibt es - amtliche und öffentliche - Straftarife. Wichtigste Zusatzstrafe sind die Beschlagnahme bzw. Einziehung von Fängen und/oder Geräten. In allen Mitgliedstaaten besteht zumindest theoretisch die Möglichkeit der Entziehung von Fanglizenzen oder sonstigen Fischereigenehmigungen.

3. KONTROLLMITTEL

Die zunehmende Notwendigkeit einer proaktiven Kontrolle der Fischwirtschaft erfordert zusätzliche Mittel. Einige Mitgliedstaaten haben ihr Budget entsprechend aufgestockt, während andere versucht haben, diesen Bedürfnissen durch eine Anpassung der vorhandenen Mittel und Arbeitsmethoden nachzukommen.

Die Mitgliedstaaten haben erhebliche Anstrengungen bei der Beseitigung des Mangels an Mitteln für die Kontrolle auf See unternommen, teilweise mit finanzieller Unterstützung der Kommission. Zusammen mit der Einführung des Ortungssystems VMS dürfte sich so die Wirksamkeit der maritimen Überwachung erhöhen. Allerdings gibt es nach wie vor Inspektionsmittel, die nur unzulänglich für Kontrollzwecke geeignet sind, und es lässt sich nicht immer feststellen, in welchem Umfang diese Mittel bei der Fischereikontrolle eingesetzt werden .

In mehreren Mitgliedstaaten bleibt der Personalmangel ein schwerwiegendes Problem, insbesondere bei der Inspektion der Anlandungen , einem der wichtigsten Aspekte der Fischereikontrolle. Diese Situation wird noch verschlimmert, wenn die Kontrollbehörden auch andere Aufgaben wahrnehmen, wobei der Fischereikontrolle oft eine geringere Priorität eingeräumt wird. Ferner müssen Qualifikation und Sachkenntnis des Kontrollpersonals verbessert und die Fortbildung entsprechend intensiviert werden, insbesondere wenn die Fischereikontrolle nicht seine einzige Aufgabe ist.

4. ÜBERWACHUNGSSYSTEME

Alle Mitgliedstaaten haben VMS eingeführt und Fischereiüberwachungszentren eingerichtet, in denen die Positionen der Fischereifahrzeuge beobachtet werden. Doch wenngleich das System in den allermeisten Mitgliedstaaten voll einsatzfähig ist, gibt es noch Probleme in manchen Mitgliedstaaten, wo eine erhebliche Zahl von Schiffen noch nicht mit den entsprechenden Geräten ausgerüstet sind oder die Daten nicht korrekt übermittelt werden . Oft wird manuellen Meldepflichten nicht nachgekommen, und die Vorgänge werden von den zuständigen Behörden nicht weiterverfolgt. Die VMS-Daten werden generell noch nicht genügend für Kontrollzwecke verwendet, insbesondere zur Überwachung des Fischereiaufwands.

Viele einzelstaatliche Systeme zur Fang- und Aufwandsregistrierung können nicht als zufriedenstellend beurteilt werden , obgleich einige Mitgliedstaaten beträchtliche Fortschritte erzielt haben. Ferner bleibt eine befriedigende Integration der Überwachungssysteme mit systematischem Abgleich der Informationen aus dem VMS, dem Flottenregister, den Logbüchern und den Verkaufsabrechnungen eher die Ausnahme . Selbst wo integrierte Systeme vorhanden sind, werden deren Möglichkeiten nicht voll genutzt. Die Verfahren zur Gegenkontrolle sind oft unnötig komplex, vor allem wenn die Befugnisse auf verschiedene Behörden verteilt sind.

Auch Verkaufsabrechnungen und Transportpapiere werden in machen Mitgliedstaaten noch unzureichend genutzt, insbesondere in Bezug auf Gefrierfisch und Fischverkäufe außerhalb des Auktionssystems.

5. FLOTTEN- UND AUFWANDSKONTROLLE

Die Daten in den einzelstaatlichen Flottenregistern wurden insgesamt verbessert , doch es gibt nach wie vor Unstimmigkeiten. Insbesondere die Daten zur Maschinenleistung lassen sich schwer nachprüfen und beurteilen und können nicht als voll zuverlässig betrachtet werden . Manche Mitgliedstaaten haben ihre MAP-Höchstgrenzen nur dadurch eingehalten, dass sie Flottensegmente angepasst oder neu definiert haben, anstatt gegen Überkapazitäten vorzugehen. Zusätzliche einzelstaatliche Maßnahmen wie Stilllegung haben sich bei der Reduzierung der Flotten als erfolgreich erwiesen. Die wirksame Durchsetzung der Aufwandsbeschränkungen bleibt in den Westlichen Gewässern zweifelhaft und ist in der Ostsee insgesamt als unzulänglich zu beurteilen. Während es vielen Mitgliedstaaten gelungen ist, ihre Flotte weitgehend zu stabilisieren, bestehen in vielen Segmenten weiterhin Überkapazitäten , nicht zuletzt weil die reale Kapazität aufgrund technologischer Entwicklungen die nominale Kapazität, ausgedrückt in Maschinenleistung übersteigt. Dadurch gibt es nach wie vor Divergenzen zwischen der Fischereikapazität und den vorhandenen Fangmöglichkeiten.

6. KONTROLL- UND ÜBERWACHUNGSMAßNAHMEN

Verschiedene Mitgliedstaaten haben nationale und regionale Konzepte zur generellen Verstärkung der Kontrollen sowohl auf See wie auf Land entwickelt, doch gilt dies sicher nicht für alle Staaten und Gebiete . Allerdings wurden die Kontrolltätigkeiten auf See intensiver und effizienter, teilweise durch den Neuerwerb und die Modernisierung von Fahrzeugen und Geräten. Auch Qualität und Zahl der Inspektionen an Land haben sich im Berichtszeitraum etwas verbessert, obgleich nach wie vor zu beobachten ist, dass es an geeigneten Konzepten und Fachkenntnissen über Fischerei, Fangmethoden und die geltenden Vorschriften mangelt.

Insgesamt lassen sich die Kontrolltätigkeiten in den meisten Mitgliedstaaten nicht als wirklich effizient beurteilen. Zahlreiche Probleme gibt es vor allem bei der Kontrolle der Anlandungen vor und nach dem Erstverkauf, beim Transport der Fänge und bei der Überprüfung des Fanggebiets. Alle diese Vorgänge sollten mit den vorhandenen Kontroll- und Überwachungsdaten abgeglichen werden. In vielen Bereichen mangelt es den Mitgliedstaaten nicht an der Kapazität zur Verbesserung der Kontrollen, sondern an dem Willen, sie zu nutzen.

Wegen des grenzüberschreitenden Charakters der Fischereitätigkeit ist eine wirksame Zusammenarbeit und Koordination zwischen den Mitgliedstaaten unerlässlich. Gemeinsame Überwachungstätigkeiten haben trotz ihres bislang begrenzten Einsatzes viel versprechende Ergebnisse gezeigt und sollten intensiviert werden. Die vertikale Zusammenarbeit, d. h. über alle Stufen der Fischwirtschaft hinweg, muss erheblich verbessert werden, vor allem da Fisch zunehmend in verschiedenen Mitgliedstaaten angelandet und verkauft wird. Hier ist bei den betreffenden Mitgliedstaaten eindeutig ein Handlungsdefizit festzustellen.

In Bezug auf die Meldung der Fänge an die Kommission haben die Mitgliedstaaten die früher festgestellten Schwierigkeiten bei den Fristen und beim Datenformat zumeist überwunden. Obgleich einige Probleme im Datenfluss gelöst werden konnten, hat die Kommission jedoch weiterhin Vorbehalte hinsichtlich der Datenqualität . So zeigt die Analyse der Kommission, dass trotz Reduzierung bestimmter TAC in den Jahren 2000 und 2001 die Fangmengen in den betreffenden Fischereien nicht erheblich zurückgegangen sind. Die Überwachung der Tätigkeiten von Fischereifahrzeugen außerhalb der EU-Gewässer bedarf weiterhin besonderer Aufmerksamkeit. Bei manchen Tätigkeiten in Gewässern, in denen die EU Abkommen mit Drittländern geschlossen hat, fehlen viele Daten oft vollständig.

Die generell festgestellten Mängel bei den Anlandekontrollen und beim Abgleich zwischen Logbüchern, Anlandemeldungen und Verkaufsdaten haben zweifellos dazu beigetragen, dass Fangmengen unvollständig oder überhaupt nicht gemeldet werden, wenn die Quoten für die betreffenden Arten erschöpft sind. Der Mangel an koordinierten Kontrollen auf See und an Land führte in vielen Bereichen zu einer unannehmbar hohen fischereilichen Sterblichkeit empfindlicher Bestände, erheblichen Rückwurfraten auf See und vermehrten „Schwarzfängen“ auf pelagische Arten und Grundfischarten mit Quotenbeschränkungen. Die Fangüberwachung in vielen Mitgliedstaaten leidet an inhärenten Schwächen , die zum großen Teil durch einen effizienten und systematischen Abgleich der verfügbaren Daten beseitigt werden könnten.

7. AHNDUNG VON VERSTÖßEN

Obwohl die Maximalstrafen im einzelstaatlichen Recht mit wenigen Ausnahmen verhältnismäßig hoch angesetzt sind, bewegen sich die tatsächlich verhängten Geldstrafen bei den meisten Verstößen am unteren Ende des Strafmaßes. Die Möglichkeit der Beschlagnahme von Fanggerät und Fängen wird von den Mitgliedstaaten nicht voll genutzt. Untermaßiger Fisch und rechtswidriges Gerät werden zwar regelmäßig beschlagnahmt, doch generell könnten die Mitgliedstaaten von ihrer Einziehungsbefugnis zusätzlich zur Verhängung von Geldstrafen häufiger Gebrauch machen. Auch die in allen Mitgliedstaaten vorhandenen gesetzlichen Möglichkeiten zum Entzug von Lizenzen und anderen Fangerlaubnissen werden äußerst selten genutzt. Als Gründe werden formale Verfahrensbeschränkungen, unangemessene finanzielle Auswirkungen und die Folgen für nicht direkt verantwortliche Personen geltend gemacht.

Die Bearbeitungszeiten sind insgesamt zu lang, und die Sachkenntnis von Staatsanwälten und sonstigen Justizmitgliedern bei der Behandlung von Fällen im Bereich der Fischerei ist sehr unterschiedlich. Hier ist eine stärkere Spezialisierung zu erwägen, und die Bemühungen um Sensibilisierung der Justiz sollten intensiviert werden.

Bei der Behandlung von Verstößen und Zuwiderhandelnden im Fischereibereich bestehen noch beträchtliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten. Es gibt Hinweise darauf, dass ausländische Fischer bei der Höhe der Strafen und bei den angewandten Verfahren diskriminierend behandelt werden. Auch die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten bei der Ahndung von Verstößen ist noch erheblich unterentwickelt. Hier bedarf es dringend weiterer Verbesserungen, so dass alle Beteiligten der Fischwirtschaft wirksam von Rechtsbrüchen abgeschreckt werden und einheitliche Voraussetzungen in der gesamten EU gelten.

8. KONTROLL- UND ÜBERWACHUNGSPROBLEME NACH GEBIETEN, FISCHEREIEN UND BESTÄNDEN

Trotz gemeinsamer Kontrollprogramme im Rahmen der IBSFC blieb die fischereiliche Sterblichkeit bei den Kabeljaubeständen in der Ostsee bis 2002 sehr hoch. In der Region 2 wurden für die Anlandung von pelagischen Arten und Grundfischarten vorher festgelegte Häfen, die Anmeldung der Schiffe und zeitliche Beschränkungen eingeführt, um die Kontrolle zu verbessern. Die Bestandserholungspläne und Sofortmaßnahmen für Kabeljau und Seehecht enthalten gezielte Vorschriften zur Unterstützung und Verbesserung der Kontrollen auf See und an Land. Dennoch sind Bestände mit Quotenbeschränkungen weiterhin durch hohe Rückwurfraten und Schwarzanlandungen gefährdet. Trotz VMS bleiben falsche Logbuchaufzeichnungen aus ICES-Gebieten bei vielen Beständen problematisch im Hinblick auf eine genaue Einschätzung der Fänge. In der Region 3 werden die geltenden TAC insgesamt nicht als restriktiv empfunden, und deshalb gibt es hier keine größeren Probleme mit vorsätzlichen Falschmeldungen. Die Auswirkung der Sofortmaßnahmen für Seehecht im Golf von Biskaya lässt sich wegen der unzulänglichen Anlandekontrollen in den betreffenden Mitgliedstaaten schwer beurteilen.

Bei der Anwendung der technischen Maßnahmen in Region 1 und 2 werden die Vorschriften für Sperrgebiete im allgemeinen eingehalten, doch rechtswidrige Netzzubehöre und Maschenöffnungen bleiben weiterhin problematisch. Anlandungen von untermaßigem Fisch gibt es nach wie vor in der Ostseefischerei, durch Baumkurrentrawler in der Nordsee und bei der Schleppnetzfischerei auf Kaisergranat und Seehecht im Golf von Biscaya. In der Region 3 und im Mittelmeer besteht weiter eine hohe Marktnachfrage nach Kleinfischen, die einen Anreiz zur Benutzung von rechtswidrigem Fanggerät darstellt.

Im Mittelmeer gibt es immer noch Probleme durch den Einsatz von Treibnetzen, die die zulässige Höchstlänge überschreiten , und den Fang von Schwertfisch und Rotem Thun trotz des Treibnetzverbots in der Fischerei auf weit wandernde Arten seit Anfang 2002. Schleppnetzfischerei und bestimmte traditionelle Fangmethoden innerhalb der Drei-Meilen-Zone sind nach wie vor gängige Praxis im Mittelmeer, mit negativen Folgen für Laich- und Aufwuchsgebiete und für die biologische Vielfalt der Meeresumwelt. Die Bemühungen der betreffenden Mitgliedstaaten bei der Beseitigung dieser Probleme sind bisher erfolglos geblieben.

9. ZUSAMMENFASSUNG UND SCHLUSSFOLGERUNGEN

Im Zeitraum 2000-2002 gab es Verbesserungen bei der Anwendung und Überwachung der GFP durch die Mitgliedstaaten . Diese Verbesserungen entsprechen jedoch nicht immer den getätigten Investitionen in See- und Lufteinsatzmittel und neue Technologien. Weiterhin mangelt es häufig an einer einheitlichen Durchsetzung der getroffenen Maßnahmen , insbesondere mit Blick auf die verschiedenen Fischereien und Teile der Fischwirtschaft, die zu kontrollieren sind. Dieser Mangel ist besonders auffallend bei der Verfolgung von Verstößen, die wie die Behandlung der Zuwiderhandelnden in den verschiedenen Teilen und Mitgliedstaaten der EU und selbst innerhalb der Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich gehandhabt wird. Deshalb sind viele der früher festgestellten Unzulänglichkeiten nach wie vor vorhanden und haben die Verwirklichung der Ziele der GFP beeinträchtigt.

Fortschrittliche Technologien wie VMS sollten weiter eingesetzt und entwickelt werden , um Kontrollmethoden und –strategien zu verbessern. Als Teil eines umfassenden Überwachungskonzepts werden sie eine unschätzbare Ergänzung der physischen Kontrollpräsenz darstellen und erheblich zur Entwicklung gleichermaßen effizienter wie kostenwirksamer Kontrollsysteme beitragen. Sie sind auch unerlässliche Instrumente bei der Verbesserung der Zusammenarbeit und Koordination zwischen einzelstaatlichen Behörden, zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission.

Der Einsatz hoch entwickelter Kontrollmittel ist positiv zu bewerten, doch er kann nicht das einzige Kriterium bei der Beurteilung der Kontrollleistung der Mitgliedstaaten sein. In erster Linie kommt es darauf an, das Potenzial der zur Verfügung stehenden Mittel voll auszuschöpfen. Ihr optimaler Einsatz in einem Mitgliedstaat bedeutet nicht unbedingt, dass sie in der gesamten EU effizient genutzt werden. Um die erwünschten Ergebnisse zu erzielen, müssen weitere Kontrollstrategien auf EU-Ebene entwickelt werden . Dementsprechend ist die zwischenbehördliche Zusammenarbeit und Koordination auf allen Ebenen erheblich zu verstärken , wobei der vorgeschlagenen EU-Fischereiaufsichtsbehörde eine entscheidende Funktion zukommen wird.

[1] ABl. L 261 vom 20.10.1993.

[2] KOM(2001) 526 endg. vom 28.9.2001.