Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über die Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 3932/92 der Kommission über die Anwendung von Artikel 81 Absatz 3 EWG-Vertrag (ex-Artikel 85 Absatz 3) auf bestimmte Gruppen von Vereinbarungen, Beschlüssen und aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen im Bereich der Versicherungswirtschaft"

(2000/C 51/24)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 8. Juli 1999 gemäß Artikel 23 Absatz 3 der Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zum vorgenannten Bericht zu erarbeiten.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 25. November 1999 an. Berichterstatter war Herr Ravoet.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 368. Plenartagung (Sitzung vom 9. Dezember 1999) einstimmig mit 68 Stimmen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Die Europäische Kommission hat unter der Referenznummer KOM(1999) 192 endg. einen Bericht an den Rat und das Europäische Parlament über die Anwendung der Verordnung vorgelegt, die Versicherungsunternehmen bei bestimmten Gruppen von Vereinbarungen von den wettbewerbsrechtlichen Bestimmungen des Vertrags (Artikel 81 Absatz 1) freistellt.

1.2. Die 1993 vom Rat erlassene Ermächtigungsverordnung verpflichtete die Kommission dazu, innerhalb von sechs Jahren einen Bericht über die Anwendung dieser Sonderregelung vorzulegen. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß teilt die Ansicht, daß der Bericht zum richtigen Zeitpunkt vorgelegt wird, so daß die Vorbereitungen für die Fortsetzung der Politik getroffen werden können, die mit dieser Freistellungsverordnung, die im März 2003 ausläuft, verfolgt wird.

1.3. Der Ausschuß begrüßt das Konsultationsverfahren, das die Kommission mit der Vorlage ihres Berichts eingeleitet hat. Dies gilt insbesondere für die Konsultation der nationalen Verwaltungs- und Rechtsprechungsorgane, die für das Versicherungswesen und den Wettbewerb zuständig sind. Seiner Ansicht nach sollte die Kommission darauf achten, daß die einzelstaatlichen Stellen die wettbewerbsrechtlichen Bestimmungen in eindeutiger Weise anwenden. Der Ausschuß meint, daß sich die Gefahr von Unterschieden insofern vergrößert, als sich die Entscheidungen dieser Stellen sowohl auf eine juristische als auch auf eine wirtschaftliche Analyse gründen. Infolgedessen ist es wichtig, sowohl die von ihnen angewandten Verfahrensweisen zu kennen als auch den Kontext, der ihnen als Bezugsgrundlage dient. Im Hinblick auf die Dezentralisierung der Zuständigkeiten für die Anwendung des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts, die in dem am 28. April 1999 von der Kommission vorgelegten Weißbuch erwogen wird, gewinnt dieses Anliegen zusätzliches Gewicht.

1.4. Der Ausschuß bezieht sich im folgenden auf die Stellungnahmen(1), die er seinerzeit zur Ermächtungsverordnung des Rates bzw. zur Freistellungsverordnung der Kommission abgegeben hat.

1.5. Mit der vorliegenden Stellungnahme will der Ausschuß

- den allgemeinen Kontext aufzeigen, in dem die einschlägigen Bestimmungen zu beurteilen sind,

- eine allgemeine Evaluierung des von der Kommission vorgelegten Berichts vornehmen und

- einige Überlegungen zu bestimmten Aspekten formulieren, die in dem Bericht der Kommission angesprochen werden.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der Ausschuß erinnert daran, daß er schon immer für einen freien und effektiven Wettbewerb eingetreten ist, den er als einen Faktor betrachtet, der dem wirtschaftlichen Fortschritt förderlich ist und dem Verbraucher Nutzen bringt. Er wird infolgedessen darauf achten, daß die für bestimmte Tätigkeiten gewährten Freistellungen Ausnahmen bleiben und nicht so interpretiert werden, als bestuende Anlaß, ihren Geltungsbereich auszudehnen.

2.2. Die Freistellungsverordnung, die Versicherungsunternehmen bei bestimmten Gruppen von Vereinbarungen in Anspruch nehmen können, entspricht dem in Artikel 81 Absatz 3 des Vertrags zum Ausdruck gebrachten Anliegen, Vereinbarungen zu ermöglichen, die zur Förderung des technischen oder wirtschaftlichen Fortschritts beitragen oder sich positiv auf die Erzeugung oder den Vertrieb von Gütern auswirken, wobei vorausgesetzt wird, daß die Verbraucher an dem sich daraus ergebenden Nutzen teilhaben.

2.3. Die Versicherungsunternehmen hatten den Kommissionsdienststellen eine sehr große Zahl derartiger Vereinbarungen gemeldet, bevor die Gruppenfreistellungsregelung in Kraft trat. Dabei wurden häufig Gründe angeführt, die für das Versicherungsgeschäft kennzeichnend sind. Der Ausschuß hatte die sich aus der Verabschiedung der Gruppenfreistellungsregelung ergebende Vereinfachung (Wegfall schwerfälliger administrativer Kontrollen) positiv bewertet. Er stellt nun fest, daß die Kommission über einen soliden Erfahrungsgrundstock verfügt, der die Aufrechterhaltung der Freistellungsverordnung ermöglicht.

2.4. Das Versicherungsgeschäft weist folgende charakteristische Merkmale auf:

- einen Preisbildungsmechanismus, der sich von dem der meisten anderen Wirtschaftsaktivitäten dadurch unterscheidet, daß die Bestandteile des Selbstkostenpreises zum Zeitpunkt der Prämien- und Beitragszahlungen noch nicht feststehen (Umkehrung des Produktionszyklus). Die Preisbildung im Versicherungswesen wird auch dadurch beeinflußt, daß die Mitgliedstaaten den Abschluß bestimmter Versicherungen vorschreiben (was eine unelastische Nachfragesituation zur Folge hat) und daß einige Versicherungsarten in mehreren Mitgliedstaaten Preiskontrollen unterliegen. Der Ausschuß stellt fest, daß diese Preisreglementierung die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen mindert;

- eine Schutzfunktion der Versicherungsunternehmen für die Versicherten und Leistungsberechtigten, weswegen dem Konkursrisiko dieser Unternehmen vorgebeugt werden muß. Dieses Anliegen gilt insbesondere für die langfristigen Verpflichtungen der Versicherungsunternehmen, namentlich im Bereich der Rentenversicherung, wo sie eine zunehmend wichtige Rolle spielen;

- komplizierte Zusammenhänge (sowohl in technischer als auch in juristischer Hinsicht), weswegen es für den Kunden häufig hilfreich ist, wenn er Anhaltspunkte vorfindet, die die Transparenz der Vertragsbedingungen verbessern und ihm deren Verständnis erleichtern;

- einen hohen Kapitalbedarf der Versicherungsunternehmen infolge der marktspezifischen Erfordernisse, welche die finanzielle Kapazität der einzelnen Unternehmen übersteigen.

2.5. Diese besonderen Merkmale sind wohl der Grund dafür, daß die Festlegung der versicherungsspezifischen Wettbewerbsregeln einige Zeit in Anspruch genommen hat. Da für ein Gleichgewicht zwischen den Bestrebungen, ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarkts zu gewährleisten, die Interessen der Verbraucher zu wahren und das administrative Instrumentarium der Kommission effizient anzuwenden, gesorgt wurde, rechtfertigen sie also eine Regelung, deren Ausnahmestatus der Ausschuß an dieser Stelle unterstreicht.

2.6. Völlig zu Recht weist die Kommission in ihrem Bericht darauf hin, daß der Zeitpunkt des Inkrafttretens der Freistellungsverordnung praktisch mit dem der Richtlinien "der dritten Generation" zusammengefallen ist, die die Verwirklichung eines Binnenmarkts im Versicherungssektor vollendet haben. Gleichzeitig ist die Kommission bestrebt, bei der Wahrnehmung ihrer Zuständigkeiten für einen Ausgleich gegenüber den Freiheiten zu sorgen, die der Binnenmarkt den Branchenakteuren bietet.

2.7. Seit dem Beginn dieses Jahrzehnts haben sich im europäischen Versicherungswesen einschneidende Veränderungen vollzogen. Dazu gehören insbesondere die Abschaffung der Systems der vorherigen Genehmigung von Tarifen und Bedingungen, der Ausbau des grenzüberschreitenden Wettbewerbs, die Bildung großer Zusammenschlüsse (auch mit anderen Finanzinstituten) und das Aufkommen neuer Akteure, Technologien und Vertriebskanäle.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. Gemeinsame versicherungsspezifische Statistiken

3.1.1. Der Ausschuß erkennt an, daß es im Sinne einer erfolgreichen Abwicklung von Versicherungsgeschäften gerechtfertigt ist, daß die Unternehmen Zugang zu statistischen Daten haben, die möglichst zuverlässig und marktrepräsentativ sein sollten. Er hält es für angebracht, die mit der Freistellungsverordnung eingeführte Regelung aufrechtzuerhalten, wobei jedoch darauf zu achten ist, daß die in Zusammenarbeit erstellten Statistiken ihren ausschließlich hinweisenden Charakter behalten. Er begrüßt wie die Kommission die Tatsache, daß diese Zusammenarbeit einer denkbar großen Zahl von Akteuren den Zugang zum Markt erleichtert. Daß große Unternehmen an diesen gemeinsamen Studien mitwirken, hält er für richtig, denn es kann deren Zuverlässigkeit verbessern.

3.1.2. Der Ausschuß ist der Ansicht, daß die Erstellung ausführlicherer gemeinsamer Statistiken den Akteuren die Möglichkeit bietet, die Vertragsabschlüsse noch präziser zu gestalten, was sowohl dem Wettbewerb als auch der Zuverlässigkeit der versicherungsmathematischen Berechnungen zugute kommt.

3.1.3. Der Ausschuß spricht sich dafür aus, den Akteuren, die dies wünschen, den Zugang zu diesen Studien zu angemessenen Bedingungen zu ermöglichen. Die Versicherungsnehmer sollten die Möglichkeit haben, sich beispielsweise anhand von Veröffentlichungen der Aufsichtsbehörden über die Rolle zu informieren, die die statistischen Daten bei der Prämienbildung spielen.

3.2. Muster allgemeiner Versicherungsbedingungen

3.2.1. Der Ausschuß hält es für wichtig, daß sich die Beteiligten - Versicherer, Versicherungsvermittler und Versicherungsnehmer - auf Bedingungen beziehen können, die ihnen als Richtschnur dienen. Derartige Klauseln sind Orientierungspunkte, die es ermöglichen, den Umfang des Versicherungsschutzes zu beurteilen. Die Kommission weist unter Punkt 23 ihres Berichts darauf hin, daß sie die in Artikel 7 Absatz 1 vorgesehene Regelung (bezüglich der Standard-Haftungsausschlüsse, der vorbehaltlich von Standardbedingungen gewährten Deckung und der für eine große Zahl von Versicherungsnehmern überfluessigen Erweiterungen der Standard-Deckung) überprüfen will.

3.2.2. Der Ausschuß nimmt den globalen Standpunkt, den die Kommission zu diesen Klauseln vertritt, zur Kenntnis. Er befürwortet ihre wachsame Haltung, ist allerdings der Meinung, daß in dem Bericht nicht aufgezeigt wird, aufgrund welcher konkreten Erfahrungen die Überprüfung erforderlich ist. Die Praxis lehrt, daß die Versicherungsunternehmen bei Verträgen über große Risiken oder bei Abschlüssen durch Versicherungsvermittler, die für ihre Kunden Sonderkonditionen ausgehandelt haben, regelmäßig von diesen Modellen abweichen, was deren unverbindlichen Charakter bestätigt. Es ist durchaus vertretbar, daß sowohl bei der Aufzählung der im Vertrag enthaltenen Risikodeckungen als auch bei der präzisen Festlegung ihrer Grenzen (durch Angabe der Haftungsausschlüsse oder der Maßnahmen, die der Versicherte ergreifen muß, um in den Genuß der Risikodeckung kommen zu können) auf hinweisende Standardbedingungen Bezug genommen wird. In welcher Form die Ausschlüsse aufgelistet werden, richtet sich im übrigen nach der Art der Abfassung der Verträge: Während letztere auf einigen Märkten Auflistungen der abgedeckten Risiken enthalten, kommt auf anderen Märkten der Vertragstyp "alles, außer..." zur Anwendung. Aus diesen Gründen wünscht der Ausschuß umfassender über die mit derartigen Vertragsbedingungen gemachten Erfahrungen informiert zu werden, bevor die derzeitige Regelung über die Freistellung von der Anmeldepflicht überprüft wird.

3.2.2.1. Im übrigen verweist der Ausschuß auf die Stellungnahmen, die er zum Thema "mißbräuchliche Klauseln" verabschiedet hat. Er muß dabei nicht weit ausholen und auf Studien oder Stellungnahmen zurückzugreifen, die sich auf Verhältnisse beziehen, die vor der Umsetzung der Richtlinie 93/13/EWG über mißbräuchliche Klauseln in Verbraucherverträgen herrschten. Vielmehr möchte er in diesem Zusammenhang auf die Arbeiten hinweisen, die seine Binnenmarktbeobachtungsstelle im Zeitraum 1997-1998 bei der Vorbereitung der Stellungnahme "Die Verbraucher auf dem Versicherungsmarkt" durchgeführt hat. Er hat bei dieser Gelegenheit

(1) den Grundsatz des zwischen Versicherer und Versichertem zu wahrenden vertraglichen Gleichgewichts betont,

(2) die Berechtigung der Freistellungsregelung, die Gegenstand des hier zu erörternden Berichts ist, anerkannt und

(3) die Kommission aufgefordert, die in Verbraucherverträgen enthaltenen Klauseln systematischer zu untersuchen, um ggf. mißbräuchliche Vertragsgestaltungen zu korrigieren.

3.3. Gemeinsame Deckung bestimmter Arten von Risiken

3.3.1. Der Ausschuß hatte in seiner Stellungnahme zu der Ermächtigungsverordnung festgestellt, daß die gemeinsame Deckung bestimmter Risikoarten insbesondere bei großen Versicherungsrisiken von unbestreitbarem Nutzen ist.

3.3.2. Der Ausschuß äußert seine Befriedigung über den pragmatischen Ansatz der Kommission bei der komplizierten Aufgabe, die Märkte zu definieren, die es bei der Beurteilung, ob eine gemeinsame Deckung bestimmter Risiken zulässig ist, zu berücksichtigen gilt. Die Überlegungen, die die Kommission unlängst der Luftfahrtversicherung widmete (Ziffer 30 des Berichts), stellen diese realistische Sichtweise unter Beweis. Es wäre von Nutzen, wenn die Kommission Mittel und Wege fände, um den Akteuren innerhalb einer angemessenen Zeitspanne wirkliche Rechtssicherheit in bezug auf die Zulässigkeit der gemeinsamen Deckung bestimmter Risikoarten zu verschaffen.

3.3.3. Der Ausschuß fordert die Kommission gleichwohl auf, sich hinsichtlich der Tätigkeit auf einem bestimmten Markt nicht strikt an den Aspekt der Größenordnung (s. Punkt 28 b) des Berichts) als Rechtfertigung für die Beteiligung an einem Pool zu klammern, sondern auch die Chancen zu berücksichtigen, die eine solche Beteiligung einem Unternehmen, das spezifische Erfahrungen sammeln möchte, bieten kann.

3.4. Sicherheitsvorrichtungen

3.4.1. Der Ausschuß stellt fest, daß die Mitwirkung der Versicherungsunternehmen an der Standardisierung von Sicherheits- und Schutzvorrichtungen letztlich die Zuverlässigkeit des für den Verbraucher verfügbaren Materials verbessern wird. In diesem Punkt decken sich die Interessen der Versicherer mit dem Allgemeininteresse.

3.4.2. Der Ausschuß nimmt die Zusammenhänge zur Kenntnis, die die Kommission bewogen haben, aufgrund der Aussagen der Hersteller von Sicherheitsvorrichtungen Kritik an den Maßnahmen zu üben, mit denen sich die Versicherer um eine Annäherung der technischen Vorschriften für Schutzsysteme - insbesondere gegen Brand und Diebstahl - bemüht haben. Er hält dem die Ergebnisse der Arbeiten entgegen, die auf die Initiative der Versicherer zurückgehen und von ihren Vertretern in den Konzertierungsgremien mit Fachleuten und Verbrauchern sowie in den Normungsausschüssen vorangetrieben wurden. Seiner Ansicht nach ist der schleppende Fortschritt bei der europaweiten Harmonisierung technischer Vorschriften auf Aspekte zurückzuführen, die häufig außerhalb des Einflußbereichs der Versicherer liegen. Auch wenn es legitim ist, diese Harmonisierung zu fördern, darf das Streben nach der Verwirklichung dieses Ziels nicht dazu führen, daß die Versicherungsunternehmen gezwungen werden, die berechtigten Qualitätsanforderungen an Sicherheitssysteme nach unten zu korrigieren. Im übrigen müssen die Versicherer die Möglichkeit haben, kurzfristig und flexibel Standards zu erarbeiten, wo und wann die Umstände dies erfordern.

Der Ausschuß fordert die Kommission auf, den freien Warenverkehr in diesem Sektor unter Beschreitung geeigneter Wege zu erleichtern, was größtenteils außerhalb des Rahmens dieses Berichts geschehen müßte.

3.5. Schadensabwicklung und Verzeichnisse

3.5.1. Der Ausschuß stellt fest, daß die betroffenen Parteien darauf verzichten, den Anwendungsbereich der Freistellungsverordnung auf die beiden vorstehend genannten Kategorien, die in der Ermächtigungsverordnung genannt waren, auszudehnen. Er schlägt deshalb vor, von der Ausweitung des Anwendungsbereichs abzusehen.

4. Schlußfolgerungen

Die Kommission hat einen zufriedenstellenden Bericht über die Durchführung der Freistellungsverordnung vorgelegt. Sie sieht die Dinge realistisch und stellt mit ihren Überlegungen unter Beweis, daß ihr der Marktzugang für potentielle Akteure und transparente Verhältnisse für die Kunden ernste Anliegen sind. Sie hat bei der Wahrnehmung ihrer Zuständigkeiten Fingerspitzengefühl bewiesen, indem sie die Zusammenarbeit in den durch die Freistellungsverordnung erfaßten fachspezifischen Bereichen genehmigt und sich nur dann eingeschaltet hat, wenn diese Zusammenarbeit die Handelsbedingungen über Gebühr beeinträchtigte. Der Ausschuß stellt fest, daß diese Regelung einem Bedarf gerecht wird und - wie die Vielfalt des Angebots an Versicherungsleistungen beweist - der Wettbewerbsintensität nicht geschadet hat. Der Bericht sollte daher Anlaß geben, den mit der (den) Verordnung(en) eröffneten Weg fortzusetzen, und den einzelstaatlichen Behörden, deren Rolle in den kommenden Jahren sicherlich an Gewicht gewinnen wird, als Anregung dienen.

Brüssel, den 9. Dezember 1999.

Die Präsidentin

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) ABl. C 182 vom 23.7.1990, S. 27, und ABl. C 19 vom 25.1.1993, S. 97.