Die europäische Flugsicherheitspolitik ist die Gesamtheit der in der Europäischen Union bestehenden Rechtsvorschriften und Verfahren, mit denen ein hohes Maß an Sicherheit gewährleistet werden soll. Sie fördert Vorschriften, die harmonisiert sind und den freien Verkehr von Gütern und Dienstleistungen für die Zivilluftfahrt und die Freizügigkeit der in der Zivilluftfahrt tätigen Personen erleichtern.

Ziel des europäischen Flugsicherheitsprogramms ist es sicherzustellen, dass das System für das Management der Flugsicherheit in der Europäischen Union das höchste Sicherheitsniveau bietet, das in gleicher Weise in der gesamten Union gilt und fortlaufend verbessert wird, wobei gleichzeitig andere relevante Ziele wie der Umweltschutz berücksichtigt werden.

Das Dokument zum europäischen Flugsicherheitsprogramm ist in seinem Format und seinem Aufbau an der Beschreibung eines staatlichen Sicherheitsprogramms gemäß Anhang 19 des Abkommens von Chicago ausgerichtet.

Das Dokument zum europäischen Flugsicherheitsprogramm erläutert, wie die Flugsicherheit aus einer europäischen Perspektive gewährleistet wird. Da viele Vorschriften und Aktivitäten im Zusammenhang mit der Flugsicherheit heutzutage auf EU-Ebene angenommen und koordiniert werden, sollte von den Mitgliedstaaten in ihren eigenen Dokumenten zu den staatlichen Sicherheitsprogrammen auf das Dokument zum europäischen Flugsicherheitsprogramm zwecks umfassender Darlegung, wie die Flugsicherheit in ihrem Hoheitsgebiet gewährleistet wird, verwiesen werden. Die EU hat Rechtsvorschriften für bestimmte Bereiche der Flugsicherheit erlassen und die Mitgliedstaaten sind nicht in der Lage darzulegen, wie sie die Sicherheit in ihrem Staat gewährleisten, ohne die EU-Dimension einzubeziehen. Zudem wurde die Zuständigkeit in bestimmten Bereichen, die im Rahmen des Abkommens von Chicago den Staaten obliegt, auf die Ebene der Union übertragen. Das Dokument zum europäischen Flugsicherheitsprogramm erläutert, wie die EU die internationalen Verpflichtungen, die sich aus dieser Übertragung von Zuständigkeiten ergibt, handhabt.

In Anwendung der Verordnung Nr. 216/2008 hat die Europäische Kommission Durchführungsverordnungen erlassen, einschließlich der in der Abbildung in Abschnitt 1.2.1 aufgeführten Vorschriften.

Die Verordnung Nr. 216/2008 definiert „grundlegende Anforderungen“, die hochrangige Ziele sowie Verpflichtungen für Behörden, Personen und Organisationen zur Erreichung des Ziels der Verordnung Nr. 216/2008 festlegen. Die grundlegenden Anforderungen setzen die Standards und Richtlinien (Standards and Recommended Practices) der Anhänge des Abkommens von Chicago um. Sie betreffen luftfahrttechnische Erzeugnisse, Teile und Ausrüstungen sowie am Luftverkehr beteiligte Betreiber ebenso wie Piloten und Personen, Erzeugnisse und Organisationen, die an deren Ausbildung und flugmedizinischen Untersuchung beteiligt sind, und Flugplätze sowie das Flugverkehrsmanagement und Flugsicherungsdienste (ATM/ANS) im Luftraum des Gebiets, auf das der EU-Vertrag Anwendung findet.

Die Verordnung (EG) Nr. 216/2008 (im Folgenden „Verordnung Nr. 216/2008“) bildet das Kernstück des EU-Systems für die Flugsicherheit. Sie bezweckt die Schaffung und Aufrechterhaltung eines einheitlichen, hohen Niveaus der Flugsicherheit in der Zivilluftfahrt in Europa durch die Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Zivilluftfahrt. Außerdem ermöglicht sie die gegenseitige Anerkennung von Zeugnissen, führt ein Verfahren für die Inspektion zur Kontrolle der Normung ein, um die Anwendung durch die Mitgliedstaaten zu überwachen, und errichtet die Europäische Agentur für Flugsicherheit.

Der europäische Rechtsrahmen für die Flugsicherheit in der Zivilluftfahrt besteht aus Verordnungen des Europäischen Parlaments und des Rates, die gegebenenfalls durch Durchführungsverordnungen der Kommission ergänzt werden. Mechanismen für die Bewertung der Durchführung und Wirksamkeit der Rechtsvorschriften, die möglicherweise zu ihrer Überarbeitung führen, sind in den einschlägigen Rechtsakten enthalten.

Ziel der europäischen Flugsicherheitspolitik ist es sicherzustellen, dass die Vorschriften und Verfahren, die zum Management der Flugsicherheit in der Europäischen Union beitragen, das höchste Sicherheitsniveau bieten, das in gleicher Weise in der gesamten Union gilt und fortlaufend verbessert wird, wobei gleichzeitig andere relevante Ziele wie der Umweltschutz berücksichtigt werden. Bei der Gewährleistung eines solchen hohen Sicherheitsniveaus wird die Europäische Union von den Mitgliedstaaten unterstützt, deren nationale Politik auf dem Gebiet der Flugsicherheit zur Erreichung des übergeordneten Ziels der europäischen Flugsicherheitspolitik beiträgt.

Die meisten rechtlichen Anforderungen in der Verordnung Nr. 216/2008 und ihrer Durchführungsverordnungen sind in Form präskriptiver Vorschriften gefasst, d. h. Vorschriften, bei denen der Schwerpunkt auf bestimmten Maßnahmen zur Erreichung eines gegebenen Ziels liegt. Dieser präskriptive Ansatz, der bislang einem internationalen Standard entsprach, hat es der EU ermöglicht, ihre derzeit gute Sicherheitsbilanz zu erzielen. Vorschriften mit Vorgabecharakter sorgen außerdem für Rechtssicherheit und ermöglichen eine einfache Prüfung der Einhaltung.

Die von den Mitgliedstaaten auf der Grundlage der Flexibilitätsbestimmungen ergriffenen oder vorgeschlagenen Flexibilitätsmaßnahmen werden nicht nur in Bezug auf die Gleichwertigkeit ihrer Sicherheit oder der Sicherheit der mit ihnen verknüpften Bedingungen bewertet, sondern auch in Bezug auf die dargelegten Gründe für die Notwendigkeit einer Abweichung.

Je nach Art der getroffenen Maßnahmen sind diese der EASA, der Europäischen Kommission und den anderen Mitgliedstaaten mitzuteilen. In den meisten Fällen ist die EASA zuständig für die Beurteilung der Mitteilungen und die daraus resultierende Empfehlung an die Europäische Kommission, die den abschließenden Beschluss fasst, um ein hohes und einheitliches Niveau der Sicherheit und das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarktes zu gewährleisten.

In der Europäischen Union sind für die Anwendung des europäischen Rechts in erster Linie die Mitgliedstaaten zuständig. Die meisten Zertifizierungs- und Überwachungsaufgaben gemäß der Verordnung Nr. 216/2008 und den zu ihrer Durchführung erlassenen Vorschriften werden daher auf nationaler Ebene von den zuständigen nationalen Behörden wahrgenommen. In bestimmten, eindeutig festgelegten Fällen ist jedoch die EASA die zuständige Behörde und zur Ausstellung von Zeugnissen und Durchführung der entsprechenden Durchsetzungsmaßnahmen befugt.

Verordnungen sind in der gesamten EU ab dem Zeitpunkt, der in der im Amtsblatt veröffentlichen Fassung angegeben ist, unmittelbar verbindlich.

Zum Zweck der Aktualisierung der Liste wird die Kommission vom Flugsicherheitsausschuss unterstützt, der sich aus technischen Sachverständigen aus allen EU-Mitgliedstaaten (sowie aus Island, Norwegen und der Schweiz) zusammensetzt und in dem die Kommission den Vorsitz führt. Auf Vorschlag der Kommission nimmt der Flugsicherheitsausschuss seine Stellungnahme mit qualifizierter Mehrheit an .

Die Verordnung (EG) Nr. 2111/2005 (im Folgenden „Verordnung Nr. 2111/2005“) legt Bestimmungen fest zur Erstellung und Veröffentlichung einer auf gemeinsamen Kriterien beruhenden EU-Liste von Luftfahrtunternehmen, gegen die aus Sicherheitsgründen eine Betriebsuntersagung in der Union erlassen wurde. Bei dieser Liste der betroffenen Luftfahrtunternehmen , die auf der Grundlage der Verordnung angenommen wurde, handelt es sich selbst wiederum um eine Verordnung, die daher in den Mitgliedstaaten der EU Rechtswirkung hat. Die Liste der Luftfahrtunternehmen mit einer Betriebsuntersagung ist durch die Verordnung (EG) Nr. 474/2006 der Kommission eingeführt. Sie wird regelmäßig aktualisiert.

Die Vorschriften für die Untersuchung von Unfällen und Störungen sind auf europäischer Ebene festgelegt, in der Verordnung (EU) Nr. 996/2010 (im Folgenden „Verordnung Nr. 996/2010)“. Sie gewährleistet ein hohes Niveau hinsichtlich Effizienz, Zügigkeit und Qualität europäischer Untersuchungen zur Sicherheit in der Zivilluftfahrt. Ihr ausschließlicher Zweck ist die Verhütung künftiger Unfälle und Störungen ohne Klärung der Schuld- oder Haftungsfrage. Sie stärkt die Zusammenarbeit zwischen den Sicherheitsuntersuchungsstellen durch das Europäische Netz der Untersuchungsstellen für die Sicherheit der Zivilluftfahrt (ENCASIA) und führt Bestimmungen für die Speicherung von Sicherheitsempfehlungen und dazugehörigen Reaktionen in einer EU-Datenbank ein.

ii) für gewerblichen Luftverkehr genutzt;

iii) Betrieb mit Instrumentenanflug- oder -abflugverfahren und

a. mit einer befestigten Start- und Landebahn von einer Länge von 800 Metern oder mehr; oder

b. ausschließlich von Hubschraubern genutzt;

f) auf Beschluss des Mitgliedstaats Flugplätze, die alle Kriterien von Buchstabe e erfüllen, aber unterhalb einer bestimmten Größe liegen.

Während der größte Teil der Flugsicherheitsvorschriften auf europäischer Ebene angenommen wird, sind die Mitgliedstaaten nach wie vor verantwortlich für die Gewährleistung der Flugsicherheit in ihrem Hoheitsgebiet und Luftraum. Die meisten durch die Verordnung Nr. 216/2008 und ihre Durchführungsvorschriften vorgeschriebenen Zertifizierungsaufgaben werden auf nationaler Ebene durchgeführt, wie z. B. Genehmigungen von nationalen Organisationen und die Lizenzierung von Personal. Die Mitgliedstaaten überwachen dieses Personal und diese Organisationen, führen Audits, Bewertungen und Inspektionen durch und ergreifen Maßnahmen zur Verhinderung von Verstößen.

In einigen Bereichen werden Zeugnisse und Zulassungen jedoch auf europäischer Ebene erteilt. In diesen Bereichen haben die Mitgliedstaaten Zuständigkeiten, die sie nach dem Abkommen von Chicago haben, der EU übertragen (siehe im Einzelnen Abbildung 2).

Die Mitgliedstaaten sind auch gemäß ICAO-Standards für die Ausarbeitung eines staatlichen Sicherheitsprogramms verantwortlich, das auf das europäische Flugsicherheitsprogramm abgestimmt ist und die Verwirklichung der europäischen Flugsicherheitspolitik unterstützt.

1.3.2.3Die Europäische Agentur für Flugsicherheit (EASA)

Die Europäische Agentur für Flugsicherheit wurde 2002 errichtet, um in allen von der Verordnung Nr. 216/2008 erfassten Bereichen für bessere Vorkehrungen zu sorgen, so dass bestimmte auf EU-Ebene durchgeführte Aufgaben von einer einzigen spezialisierten Fachinstanz wahrgenommen werden. Das Personal der EASA umfasst mehr als 700 Luftfahrtexperten und Verwaltungsfachleute aus allen EU-Mitgliedstaaten. Der Hauptsitz befindet sich in Köln mit einem Büro in Brüssel und drei weiteren Büros in Washington (USA), Montreal (Kanada) und Beijing (China).

Die EASA ist in technischen Fragen unabhängig und verfügt über rechtliche, verwaltungstechnische und finanzielle Autonomie. Sie hat Rechtspersönlichkeit und übt die ihr durch die Verordnung Nr. 216/2008 übertragenen Aufgaben und Zuständigkeiten aus.

Der Verwaltungsrat der EASA, der Vertreter der Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission umfasst, legt das Arbeitsprogramm der EASA fest, stellt ihren Haushaltsplan auf und überwacht die Arbeitsweise der Agentur.

Die EASA fungiert als zuständige Behörde in den in Abbildung 2 aufgeführten Luftfahrtbereichen. In diesem Zusammenhang ist die EASA seit 2003 für die Musterzulassung von Luftfahrzeugen in der EU zuständig. Die von der EASA erteilte Zulassung bezeugt, dass das Luftfahrzeugmuster die in europäischen Rechtsvorschriften festgelegten Sicherheitsanforderungen erfüllt. Die EASA überwacht die Leistung der in Betrieb befindlichen Luftfahrzeugmuster während des gesamten Lebenszyklus der auf der Grundlage des Konstruktionsmusters hergestellten Luftfahrzeuge. Sie kann in diesem Zusammenhang Maßnahmen vorschreiben, wenn sie einen unsicheren Zustand festgestellt hat. Zu diesem Zweck gibt sie „Lufttüchtigkeitsanweisungen“ (Airworthiness Directives – AD) heraus, die an den Inhaber der Musterzulassung gerichtet sind und von den Betreibern im Rahmen der Instandhaltung ihrer jeweiligen Luftfahrzeuge befolgt werden müssen.

Die EASA nimmt darüber hinaus die in Abbildung 3 aufgeführten verschiedenen Aufgaben und Verantwortlichkeiten wahr. Dies schließt insbesondere die Vorbereitung und Annahme von Stellungnahmen ein, mit denen die Kommission bei der Ausarbeitung der fachlichen Teile von Durchführungsverordnungen unterstützt wird.

Die Ausarbeitung dieser EASA-Stellungnahmen wird durch beratende Gremien unterstützt, die hinsichtlich des Inhalts, der Prioritäten und der Durchführung des Programms zum Erlass von Vorschriften (Rulemaking) der EASA zu Rate gezogen werden. Die Agentur erstellt und verabschiedet außerdem die Maßnahmen (CS, AMC und GM) zur Unterstützung der Umsetzung dieser gemeinsamen technischen Vorschriften.

Darüber hinaus führt die EASA Inspektionen zur Kontrolle der Normung in den Mitgliedstaaten durch, um die Anwendung der Bestimmungen der Verordnung Nr. 216/2008 sowie ihrer Durchführungsvorschriften durch die Mitgliedstaaten zu überwachen (siehe auch Abschnitt 3.1.1). Sie erstattet der Kommission Bericht.

Sie gewährleistet zudem im Namen der Kommission die Aufsicht über den Netzmanager für die ATM-Netzfunktionen des einheitlichen europäischen Luftraums (Single European Sky – SES). Ferner kann sie Organisationen überprüfen.

Die EASA hat außerdem die Befugnis zur Genehmigung gewerblicher Luftfahrtunternehmen aus Drittländern, die Flüge in die, aus der oder innerhalb der 28 EU-Mitgliedstaaten und der EFTA-Staaten (Island, Norwegen, Liechtenstein und die Schweiz) durchführen. Die EASA übernimmt nur den sicherheitsrelevanten Teil der Bewertung ausländischer Betreiber. Betriebsgenehmigungen werden weiterhin von den nationalen Behörden erteilt. Darüber hinaus koordiniert die EASA das europäische SAFA-Programm für Vorfeldkontrollen (Safety Assessment of Foreign Aircraft) in Bezug auf die Sicherheit von Luftfahrzeugen aus Drittländern, die Flughäfen in der Union anfliegen.

Generell leistet die EASA eine fachliche Beratung der Europäischen Kommission und der Mitgliedstaaten, wo dies angezeigt ist.

Sie nimmt auch Aufgaben im Bereich der Datensammlung, Analyse und Forschung zur Verbesserung der Flugsicherheit wahr. Dabei wird sie durch das Netz von Flugsicherheitsanalysten (Network of Aviation Safety Analysts – NoA), das europäische Sicherheitsteam für den gewerblichen Luftverkehr (European Commercial Aviation Safety Team – ECAST), das europäische Sicherheitsteam für Hubschrauber (European Helicopter Safety Team – EHEST) und das europäische Sicherheitsteam für die allgemeine Luftfahrt (European General Aviation Safety Team – EGAST) unterstützt.