[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 7.6.2006

KOM(2006) 279 endgültig

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT

Jahresbericht an die Entlastungsbehörde über die internen Prüfungen im Jahr 2005

(Artikel 86 Absatz 4 der Haushaltsordnung){SEK(2006) 725}

INHALTSVERZEICHNIS

1. Einleitung 3

2. Arbeitsumfeld und Arbeitsprogramm des IAS 3

2.1. Arbeitsumfeld 3

2.2. Entwicklungen beim Internen Auditdienst 4

2.3. Umsetzung des IAS-Arbeitsprogramms 5

2.4. Akzeptanz der internen Audittätigkeit 7

3. Feststellungen 7

3.1. Das äußere Umfeld 8

3.2. Planung, Prozesse und Systeme 9

3.3. Humanressourcen und deren Organisation 12

3.4. Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit 13

4. Schlussfolgerungen 14

1. EINLEITUNG

„Internes Audit“ ist die Bezeichnung für einen professionellen, objektiven und unabhängigen Testierungs- und Beratungsservice innerhalb einer Organisation. Ziel ist es, die Organisation durch eine kontinuierliche Verbesserung ihrer Arbeitsweise bei der Umsetzung ihrer Ziele zu unterstützen.

Dieser Bericht informiert die Entlastungsbehörde über die Tätigkeit des internen Auditdienstes der Kommission (IAS) im Jahr 2005, gemäß Artikel 86 Absatz 4 der Haushaltsordnung (HHO). Er basiert auf dem Bericht des Interne Auditdienstes nach Artikel 86 Absatz 3 der HHO über die wichtigsten Feststellungen seiner Prüftätigkeit und, in Übereinstimmung mit den Normen des Berufsstandes, über „wesentliche Risikopotenziale, Fragen der Kontrollen, der Führung und Überwachung ...“[1]. Der vorliegende Bericht betrifft die Audit- und Beratungstätigkeit des IAS im Jahr 2005 und bezieht die Ergebnisse der halbjährlichen Berichte des IAS über die Arbeit der Internen Auditstellen (IAC) der Generaldirektionen ein. Nicht berücksichtigt ist die Audittätigkeit des IAS für die Agenturen der Gemeinschaft[2].

Die Reaktion der Kommission auf die Feststellungen und Schlussfolgerungen des Internen Prüfers sind im Synthesebericht über die Jahresrechenschaftsberichte der Generaldirektionen enthalten. In diesem Synthesebericht, gleichzeitig verabschiedet, nimmt die Kommission Stellung zu den vom Internen Auditor, dem Europäischen Rechnungshof, der Entlastungsbehörde, dem Auditbegleitausschuss oder dem Generaldirektor für Haushalt (in seinem Übersichtsbericht) angeführten übergreifenden Punkten.

Dies heisst nicht notwendigerweise dass die Ansichten oder Meinungsäusserungen im vorliegenden Bericht in jedem Fall von der Kommission geteilt werden. Solche unterschiedlichen Ansichten sind ein Spiegelbild des normalen Austausches zwischen der Institution und ihrem Internen Prüfer.

2. ARBEITSUMFELD UND ARBEITSPROGRAMM DES IAS

Die internen Audits innerhalb der Kommission finden in einem Umfeld statt, das raschen Veränderungen unterworfen ist. Die 2005 zu verzeichnenden Entwicklungen im Management- und Kontrollsystem der Kommission gehen auch auf einige der Schlussfolgerungen zurück, die der Interne Prüfer in seinem Jahresbericht 2004 gezogen hat.

2.1. Arbeitsumfeld

Die Einführung des neuen Rechnungslegungssystems stellt für die Kommission, ihre Dienststellen und Kontrollgremien einen wichtigen Fortschritt dar[3]. Die geplante Abzeichnung der Rechnungsführung durch den Rechnungsführer schließt eine gravierende Lücke hinsichtlich der Rechenschaftspflicht. Der Rechnungsführer muss mit klaren Befugnissen ausgestattet werden, um diese Verantwortung wahrnehmen und insbesondere um Plausibilitätsprüfungen durchführen zu können (wodurch die primäre Verantwortung der Anweisungsbefugten für die Vorgänge nicht in Frage gestellt wird). Die Kommission errichtet derzeit die ersten Exekutivagenturen, die bestimmte Programme umsetzen sollen. Sie will dadurch die Kosten und Kontrollrisiken früherer Externalisierungsmethoden verringern und eine größere Spezialisierung erreichen. Nach Ansicht des IAS muss hier besonderes Augenmerk komplexen Delegations- und Berichterstattungswegen sowie Managementproblemen, z. B. den administrativen Verpflichtungen, der Einstellung von Mitarbeitern sowie der Fort- und Weiterbildung geschenkt werden. Die geteilte Anweisungsbefugnis macht die Aufgabe des Internen Audits besonders komplex.

Das Risikomanagement wird demnächst fester Bestandteil der Planung, Berichterstattung und Ressourcenzuteilung der Kommission sein[4]. Dabei darf es nicht auf Ebene der Generaldirektionen beschränkt bleiben. Vielmehr müssen Risikobewertung und Risikomanagement wie vorgesehen übergreifend auf „Familien“ von Dienststellen und, nach Ansicht des IAS, letztlich kommissionsweit ausgeweitet werden. So wäre es nach Ansicht des IAS dem Management von Risiko generell und somit der Planung, Ressourcenzuteilung und Politikumsetzung dienlich, wenn die Mitglieder der Kommission uneingeschränkt in die Bewertung politischer Risiken eingebunden würden.

Die interinstitutionelle Debatte über den Fahrplan zur Schaffung eines integrierten internen Kontrollrahmens konzentriert sich auf die zentrale Frage nach Rechenschaftspflicht und der Gewährleistung von Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit. Die Kommission muss unbedingt ihre politische Verantwortung durch eine entsprechende Gewährleistung von Seiten ihrer eigenen Dienststellen und den Partnern bei der Durchführung des Haushalts, insbesondere den Mitgliedstaaten, absichern können. Intern haben sich die bereits eingeführten Zuverlässigkeitserklärungen der einzelnen Generaldirektoren als äußerst wertvoll erwiesen, doch müssen nach Ansicht des Internen Auditors Fragen hinsichtlich kommissionsweiter Funktionen und der Konsistenz zwischen den Generaldirektionen weiter angegangen werden.

2.2. Interne Audit Entwicklungen

Anfang 2005 hat der IAS seine Regelungen hinsichtlich der Qualitätssicherung überprüft und eine spezielle Qualitätseinheit eingerichtet, die die Qualität der Audittätigkeit – v on der Auditplanung bis hin zum Abschlussbericht – systematisch überprüft. Mit den Internen Auditstellen wurden einheitliche Berichtsstandards (insbesondere bezüglich der Gewichtung der im Rahmen eines Audits ausgesprochenen Empfehlungen) vereinbart, was die Vergleichbarkeit der Feststellungen erleichtert.

Die Qualitätsüberprüfung der Internen Auditstellen, 2005 mit Selbstbewertungen gestartet, wird mit einer Validierung dieser Bewertungen durch den IAS 2006 abgeschlossen. Diese Maßnahme, die den Normen des Berufsstandes entspricht, will nicht nur die Verfügbarkeit qualitativ hochwertiger interner Auditdienste für die Generaldirektionen gewährleisten, sondern auch eine objektive Grundlage zur Bewertung der Verlässlichkeit interner Audittätigkeiten schaffen, die auf anderen Ebenen durchgeführt werden.

Im Allgemeinen hat sich die Zusammenarbeit zwischen dem IAS und den Internen Auditstellen im Jahr 2005 positiv entwickelt (z. B. Durchführung gemeinsamer Audits). Die Koordinierung der Pläne für die Prüfung des Rechnungslegungssystems und gemeinsame Schulungsmaßnahmen verdeutlichen, dass funktionierende Arbeitsbeziehungen mit dem Europäischen Rechnungshof bestehen.

2.3. Umsetzung des IAS-Arbeitsprogramms

Das Arbeitsprogramm des IAS für 2005, das auf dem strategischen Audit-Plan des Dienstes für die Jahre 2004–2006 beruht, wurde im Anschluss an die Audit-Arbeiten 2004 und durch umfassende Konsultationen aller Beteiligten (Auditbegleitausschuss, horizontale Dienste, Generaldirektoren, Interne Auditstellen und Koordinatoren für interne Kontrollen (ICC)), u. a. auch durch einen Meinungsaustausch mit dem Europäischen Rechnungshof, im Detail abgestimmt. Es wurde Ende 2004 vom Auditbegleitausschuss gebilligt.

Die Durchführung des Arbeitsprogramms war mit einer Abschlussquote von 90 % zufrieden stellend: 2005 wurden 36 Prüfberichte fertiggestellt (18 Audit-Berichte und 8 Berichte über den Follow-up von Audits in der Kommission sowie 10 Berichte über Audits in den Agenturen). Die übrigen Audits werden Anfang 2006 abgeschlossen werden. Einzelheiten zu den Audits in der Kommission finden sich im Anhang.

Zu Verzögerungen kam es vor allem aufgrund von Schwierigkeiten in der Abschlussphase. Folglich erachtetees der IAS als eindeutig notwendig die Zeit, die für den Abschluss eines Audits benötigt wird, zu verringern. Der IAS selbst wird die Audit-Berichte in noch stärkerem Maße kürzen und sich um eine klarere Ausdrucksweise bemühen.

Prüfarbeiten, die 2005 vom IAS abgeschlossen wurden:

Dienst | Audit | Abschlussbericht |

Horizontale, administrative und sonstige unterstützende Systeme |

OIB | Transaktionen | Feb. 2005 |

BUDG | Follow-up | Juli 2005 |

SG u. a. | Prüfung hinsichtlich der Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften | Juli 2005 |

BUDG/SG | Prüfung des ABM/SPP-Zyklus | Okt. 2005 |

DIGIT, ADMIN, BUDG, SG, TREN, COMP, ECFIN | Konsolidierte ITK | Nov. 2005 |

DIGIT | Follow-up | Nov. 2005 |

Interne Politiken |

ESTAT | Follow-up-Taskforce | März 2005 |

ECFIN | IT Kontrolle vor Ort (gemeinsames IAS/IAC-Audit) | Apr. 2005 |

TREN | IT Kontrolle vor Ort | Mai 2005 |

TREN | Finanzmanagement | Juli 2005 |

ESTAT | Finanzmanagement / Follow-up | Okt. 2005 |

RTD | Finanzmanagement | Okt. 2005 |

SANCO | Finanzmanagement | Nov 2005 |

INFSO | Follow-up | Dez. 2005 |

MARKT | Finanzmanagement | Dez. 2005 |

PRESS | Follow-up | Dez. 2005 |

EAC | Follow-up | Dez. 2005 |

Strukturmaßnahmen und Gemeinsame Agrarpolitik |

AGRI | Follow-up | März 2005 |

FISH | Eingehendes Audit | Juni 2005 |

EMPL | Strukturfonds (Ex-post-Kontrollen) | Okt. 2005 |

FISH | Strukturfonds (Ex-post-Kontrollen) | Nov. 2005 |

AGRI | Strukturfonds (Ex-post-Kontrollen) | Dez. 2005 |

Externe Politikbereiche |

ELARG | Follow-up | Jan. 2005 |

RELEX | Information & Kommunikation | Juli 2005 |

AIDCO | NRO | Juli 2005 |

ECHO | NRO | Okt. 2005 |

Follow-up

Die Audit-Management Software, die von den internen Prüfern in der Kommission verwendet wird, enthält nun eine Funktion zur Eingabe des Follow-ups durch die geprüften Stellen, die es Management, Prüfern und Auditbegleitausschuss gleichermaßen ermöglicht, die Fortschritte bei der Umsetzung der Audit-Empfehlungen direkt zu verfolgen. Um den Auditbegleitausschuss und die eigene Risikoanalyse in angemessener Weise informieren zu können, überprüft der IAS in regelmäßigen Abständen, ob die Empfehlungen rechtzeitig und im erforderlichen Umfang von den geprüften Stellen umgesetzt werden. Im März 2006 hat der IAS dem Auditbegleitausschuss seinen ersten Übersichtsbericht über den Follow-up in Bezug auf die Empfehlungen des IAS übermittelt.

Zwar finden die Empfehlungen bei den Generaldirektionen eine sehr hohe Akzeptanz, doch sind bei der Umsetzung der Aktionspläne oftmals erhebliche Verzögerungen zu verzeichnen, was besonderes Augenmerk von Seiten des Managements bedarf. Mehr als die Hälfte der noch nicht umgesetzten kritischen Empfehlungen und rund 17 % der noch nicht umgesetzten sehr wichtigen Empfehlungen sind – nach Einschätzung der geprüften Stellen – im Vergleich zu der ursprünglich festgelegten Frist um mehr als 12 Monate im Rückstand.

Dies könnte auf eine generelle Schwäche bei der Durchführung von Aktionsplänen hindeuten[5]. Zu den von den Generaldirektionen genannten Gründen gehören Umstrukturierungsmaßnahmen, Probleme bei den Ressourcen, Schwierigkeiten mit externen Dienstleistungsanbietern, fehlendes Mandat und Schwierigkeiten bei der Zusammenarbeit mit anderen Generaldirektionen. Mit der Erstellung kürzerer und gezielterer Auditberichte will der IAS den geprüften Stellen die Umsetzungsaufgaben erleichtern.

2.4. Akzeptanz der internen Audittätigkeit

2005 war die Akzeptanz der im Rahmen von Audits ausgesprochenen Empfehlungen (mehr als 97 % wurden angenommen) durch die geprüften Stellen sehr hoch[6].

Empfehlungen | Akzeptiert | Abgelehnt | Insg. | % |

Kritisch | 12 | 0 | 12 | 4,2 |

Sehr wichtig | 122 | 2 | 124 | 43,5 |

Wichtig | 129 | 4 | 133 | 46,7 |

Wünschenswert | 16 | 0 | 16 | 5,6 |

Insgesamt | 279 | 6 | 285 |

% | 97,9 | 2,1 | 100 |

Der IAS bittet die geprüften Stellen nach Beendigung eines Audits stets darum, eine Stellungnahme, auch zum Umfang und zur Durchführung der Prüfung, abzugeben. Das durchschnittliche Ergebnis dieser Befragungen lag bei 1,82 auf einer Skala von 1 (höchster Wert) bis 4 (niedrigster Wert).

Im Rahmen einer 2005 durchgeführten umfassenden Konsultation von Beteiligten (Generaldirektionen, die für Ressourcen zuständigen Direktoren, die Internen Auditstellen und die Vorbereitungsgruppe des Auditbegleitausschusses) wurde positiv herausgestellt: die klare Auditstrategie (79 %), die ehrliche, objektive und faire Durchführung der Audits (93 %) und die Anwendung geeigneter Auditmethoden (75 %). Allerdings wurde der IAS auch aufgefordert, verstärkt Synergien mit den Internen Auditstellen zu schaffen, das Verständnis für die Arbeit der geprüften Stellen und die Kommunikation während des Audits zu verbessern und weniger, aber gezieltere Empfehlungen auszusprechen. Der IAS würde nicht den Eindruck vermitteln, eine klare Vorstellung von Governance und interner Kontrolle zu haben.

3. FESTSTELLUNGEN

Die Feststellungen in diesem Bericht beruhen auf Audits, die der IAS 2005 durchgeführt hat, sowie auf anderen Auditarbeiten (einschließlich der IAS-Berichte über die Arbeit der Internen Auditstellen) und dem professionellen Urteil des Internen Prüfers. Es handelt sich um ausgewählte Feststellungen, dahingehend dass sie den für dieses Jahr auf der Grundlage des risikobasierten Auditplans 2004-2006 bestimmten Schwerpunkten entsprechen und – vor dem Hintergrund des Modells der „Einzigen Prüfung“ („Single Audit“) – sich nicht mit der Arbeit des Europäischen Rechnungshofs überschneiden. Die wichtigsten Bereiche, in denen der IAS 2005 Prüfungen bei der Kommission vorgenommen hat, waren:

- Finanzmanagement im Bereich interne Politiken;

- Verwaltung der Strukturfonds;

- IT-Management vor Ort (aufbauend auf früheren Audits im IT-Bereich);

- Sicherheit der Informationen;

- Kontrolle der Mittel, die Nichtregierungsorganisationen (NRO) gewährt wurden;

- wichtigste Elemente des SPP-Zyklus (werden 2006 fortgesetzt) und

- Überwachung der Kommission in Bezug auf die Einhaltung der EU-Rechtsvorschriften (Grundlage für ein eingehendes Audit 2006).

Der Überblick über die Feststellungen ist entsprechend der Risikotypologie aufgebaut, die von der Kommission im Oktober 2005 angenommen wurde.[7] Da enge Beziehungen zwischen den verschiedenen Risikobereichen bestehen, berühren die Auditfeststellungen häufig mehr als nur einen Risikotyp.

3.1. Das äußere Umfeld

Die Kommission trägt bei politischen Maßnahmen mit geteilter Mittelverwaltung ein hohes Delegationsrisiko: Der Vertrag überträgt ihr die volle Verantwortung für die Durchführung des Haushalts[8], doch werden in der Tat mehr als drei Viertel des Haushalts von Organen der Mitgliedstaaten an die Endbegünstigten vergeben.

Um ihrer Verantwortung gerecht zu werden, d. h. um angemessene Gewähr bescheinigen zu können, muss die Kommission ihrerseits eine entsprechende Gewährleistung für die unter geteilte Mittelverwaltung fallenden Mittel erhalten, über Recht- und Ordnungsmäßigkeit der von den Mitgliedstaaten abgewickelten Vorgänge.

Angemessene Gewähr

Bei der Vorbereitung des Programmplanungszeitraums 2007-2013 für die Strukturfonds[9] ist es nach Auffassung des IAS wichtig, dass die beteiligten Dienststellen ihre Bemühungen verstärken und auf bewährte Methoden zurückgreifen, um ihre jährlichen Zuverlässigkeitserklärungen hinreichend zu belegen:

- Der IAS begrüßt die gemeinsame Auditstrategie, die 2005 von den für die Strukturfonds zuständigen Generaldirektionen vereinbart wurde, als einen guten Ausgangspunkt. Allerdings empfahl der IAS eine Strategie zu entwickeln, mit deren Hilfe bessere Gewähr über gutes Finanzmanagement anhand der Audit- und Bewertungstätigkeit erlangt werden kann und dass Auditarbeit klare und präzise Stellungnahmen abgeben solle um die Gewährleistung der Generaldirektionen zu untermauern. Die Dienststellen sollten die Qualität des zugrunde liegenden Auditverfahrens erhöhen und die interne Berichterstattung und die Gewährleistungsanforderungen (Erfassungsbereich der Audits, Fehlerquoten, systembezogene Feststellungen) harmonisieren und besser definieren.

- Eine verstärkte Einbeziehung des Modells der „Einheitlichen Prüfung“, d. h. der verstärkte Rückgriff auf die Arbeit anderer Prüfer und das systematische Heranziehen von Berichten des Managements der Organe der Mitgliedstaaten, ermöglicht – vorbehaltlich entsprechender Überprüfung – einen effizienteren Einsatz der Kontrollressourcen, verringert die Gefahr von Doppelkontrollen und bietet einen vollständigeren Überblick über die Kontrollkette. Dies erfordert verstärkte Bemühungen, die Auditstrategien, die Auditplanung und die Risikobewertung mit den Organen der Mitgliedstaaten abzustimmen und eine Methode für die Überprüfung ihrer Auditarbeit zu erarbeiten. Für den IAS wäre es eine zusätzliche Hilfe, wenn die Mitgliedstaaten überzeugt werden könnten, die sogenannten „Vertrauenspakte“ zu schließen[10]. Der IAS empfiehlt der Kommission eine proaktivere Kommunikation mit den Mitgliedstaaten und vor allem die bewährten Methoden zu fördern, die auf den verschiedenen Ebenen der Kontrollkette ermittelt wurden.

- Der IAS weist erneut auf frühere Bedenken hinsichtlich der späten Verfügbarkeit von Auditinformationen über den Zeitraum 2000-2006 hin und empfiehlt für den folgenden Zeitraum einen proaktiveren und präventiven Ansatz. Dabei sollten die wichtigsten Schwachstellen, die im derzeit laufenden Zeitraum festgestellt wurden, beim Aufbau der Kontrollsysteme für die neuen Programme angegangen werden.

Angemessene Offenlegung von Gewährleistung

Nach Ansicht des Internen Prüfers sollten der Umfang und der Erfassungsbereich (Grenzen) der vorgelegten Zuverlässigkeitserklärungen von den Generaldirektionen in ihren Jahrestätigkeitsberichten in angemessener Weise offengelegt werden. Die Jahrestätigkeitsberichte sollten die kumulativen Beträge, die im Rahmen der Audits überprüft wurden, sowie die risikobehafteten Beträge ausweisen. Dies gilt auch für die Kriterien, die für die Ermittlung des erzielten Testierungsniveaus herangezogen wurden.

3.2. Planung, Prozesse und Systeme

Der Schwerpunkt des Arbeitsprogramms des IAS lag 2005 überwiegend auf der Prüfung des Finanzmanagements, der Sicherheit und der IT-Systeme. Weitere wichtige Bereiche waren Planung und Programmierung sowie die Überwachung der Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften.

Nach Ansicht des Internen Prüfers ist die Kommission trotz erheblicher Verbesserungen in diesen Bereichen weiterhin Risiken ausgesetzt, die die Wirksamkeit der Operationen und die Sicherheit der Vorgänge einschränken. Qualität und Umfang der Überwachungs- und Kontrolltätigkeiten müssen verbessert werden.

Überwachung und Wirksamkeit der Kontrollen

Die Testierungsarbeit in Bereichen mit geteilter Mittelverwaltung ist komplex und Prüfungen in Bezug auf das Finanzmanagement, dass die Überwachung auch innerhalb einiger Generaldirektionen sowie zwischen diesen weiterhin einen Problembereich darstellt. Die vom IAS und den Internen Auditstellen durchgeführten Prüfungen haben Schwächen bei der Einhaltung der Normen für die internen Kontrollen (Internal Control Standards – ICS) und der Haushaltsordnung aufgezeigt. Diese betreffen die Konzeption und den Aufbau der Kontrollsysteme: unzureichende Ex-ante-Bewertungen, Risikoanalysen und Aufgabentrennung, auch bei den Prüfern und im Management. Schwachstellen wurden auch bei der Genauigkeit und Vollständigkeit der Vorgangskontrollen, der Projekt- und Kontrolldaten und der Dokumentation der Verfahren festgestellt. Der Interne Prüfer ist der Auffassung dass die Bestätigung der Recht- und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge unter diesen Umständen erheblichen Risiken ausgesetzt ist. Der IAS und die Internen Auditstellen haben detaillierte Empfehlungen an die Dienststellen ausgesprochen, u. a. zu den Punkten Zahlungsströme, Vergabewesen, Vertragsabwicklung und Verwaltung der Finanzhilfen und Einziehungen, aber auch zu Sicherheits- und IT-Aspekten.

Die Follow-up-Audits haben in den zuvor geprüften Bereichen positive Entwicklungen festgestellt, bei denen allerdings erhebliche Verspätungen festzustellen sind, mit den damit verbundenen operationellen, finanziellen und Reputatonsrisiken. Was Eurostat betrifft, lassen die Follow-up-Audits den Schluss zu, dass nach umfangreichen Maßnahmen das Risikoniveau nun mit dem anderer Dienste vergleichbar ist. Ein Punkt, der sich in diesem Zusammenhang ergeben hat, betrifft die Bankkonten, die im Namen der Kommission geführt werden, aber nicht vom Rechnungsführer der Kommission eröffnet wurden. Dies wurde seitdem von der Generaldirektion Haushalt geklärt.

Ein spezifischer Bereich, der 2005 vom IAS geprüft wurde, war die Kontrolle der Mittel, die in der Entwicklungshilfe und in der humanitären Hilfe tätigen NRO bewilligt wurden. Die diesbezüglichen Verwaltungssysteme sind komplex und von Programm zu Programm und von Verwaltungsdienststelle zu Verwaltungsdienststelle unterschiedlich. Unregelmäßigkeiten, an denen NRO beteiligt waren, haben zu erhöhter Aufmerksamkeit und einer Reihe von Untersuchungen, auch in Bezug auf die Vergabeverfahren, geführt. Der IAS verzeichnete hier eine Reihe guter Praktiken, wie beispielsweise die Bemühungen um eine regelmäßigere und gezieltere Kommunikation mit den NROs und um eine Vereinfachung der Antragsverfahren, insbesondere im Zusammenhang mit Ausschreibungen. Ausgesprochene Empfehlungen betreffen die Notwendigkeit, kommissionsweite Kenntnisse über NRO aufzubauen (u. a. Entwicklung einer einheitlichen NRO-Typologie), den Austausch in Bezug auf bewährte Verfahren und Risikoanalysen sowie die Verstärkung der Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und anderen Gebern. Die Empfehlungen betreffen ferner auch eine Erhöhung der Überwachung und eine fortlaufende Bewertung von NRO, ein verstärktes Augenmerk auf die Einhaltung der Vergabestimmungen durch die NRO und die Verstärkung des Kenntnisaufbaus bei den Partnern mit dem Ziel, die Qualität der Projekte zu verbessern. Aus der breiten Akzeptanz der Empfehlungen bei den geprüften Stellen folgte, dass EuropeAid beabsichtigt, seinen Ansatz in Bezug auf das Management der Beziehungen zu den NRO teilweise zu revidieren.

Planung – Koordination und Kohärenz

Der im Jahr 2000 eingeleitete Reformprozess legte besonderes Gewicht auf Verantwortung und die verwaltungsmäßige Unabhängigkeit der Generaldirektionen der Kommission. Dennoch ist die Kommission weiterhin ein einziges Organ mit einer einzigen politischen Autorität. Aus diesem Grunde sind Koordination und Kohärenz wichtige Faktoren für den Erfolg der Kommission bei der Verwirklichung ihrer politischen Ziele.

Die Feststellungen, die sich aus einer Überprüfung der horizontalen Aspekte des Strategie- und Programmplanungszyklus (SPP) ergeben haben, lassen einen Bedarf an verstärkter Einbettung politischer Prioritäten und rechtlicher Verpflichtungen in eine koordinierte Planung und koordinierte Verfahren für die Zuteilung von Ressourcen erkennen. Audits von operationellen Verfahren (wie die Überwachung der Umsetzung der Rechtsvorschriften, IT) bestätigen, dass Koordination und strategische Planung unzureichend sind.

In Zusammenarbeit mit anderen horizontalen Diensten und den beteiligten Netzwerken ist das Generalsekretariat der Kommission bereits mit der Überprüfung der Effizienz des SPP-Zyklus befasst. Der IAS wird im Laufe des Jahres 2006 eine Reihe weiterer Audits in operativen Generaldirektionen durchführen. Diese werden in gewisser Weise auch mit einem Punkt in Zusammenhang stehen, der bereits in früheren Jahresberichten des Internen Prüfers wiederholt angesprochen wurde: die Notwendigkeit, die Zuständigkeiten auf zentraler und lokaler Ebene besser aufeinander abzustimmen, und für verstärkte horizontale Aufgabenbereiche in der Kommission, um Kohärenz und einen angemessenen Überblick sicherzustellen (interne Kontrolle, Risikomanagement, Rechnungslegung, Humanressourcen, IT).

IT-Kontrollen und Governance

Ein effizientes IT-Umfeld ist für die Kommission in Anbetracht dessen Gewicht für die Unterstützung politischer Maßnahmen und Operationen von essentieller Bedeutung. Die in Frage stehenden finanziellen, physischen und Human-Ressourcen wie auch die potenziellen externen Abhängigkeiten sind enorm. Der IAS empfiehlt, die Aufgaben und Zuständigkeiten der horizontalen und operationellen Dienststellen im IT-Bereich (beispielsweise in Fragen der Sicherheit, der Kontinuität der Vorgänge und die Planung, Entwicklung und Verwaltung von IT-Informationssystemen) weiter zu klären. Der IAS sieht einen eindeutigen Bedarf für eine zentrale Berichterstattung über den Stand der IT-Kontrollen und -Risiken sowie für eine verstärkte Rolle der horizontalen Dienststellen bei der strategischen Ausrichtung und methodischen Unterstützung.

Nach Ansicht des IAS sollten die Normen für die interne Kontrolle und das Risikomanagement auf Kommissionsebene und auf der Ebene der Generaldirektionen IT-Aspekten (beispielsweise durch Pläne für die Wiederherstellung der Systeme nach einem Zusammenbruch) Rechnung tragen. In Anerkennung der jüngsten wichtigen Verbesserungen im Bereich IT-Governance empfiehlt der IAS in Bezug auf die IT-Infrastruktur, das Potenzial für Skaleneffekte auszuschöpfen, was auch eine weitere Neudefinition der Aufgaben der zentralen und örtlichen IT-Systeme bedeuten könnte. Um eine optimale Nutzung der administrativen und operationellen Mittel sicherzustellen, empfiehlt der IAS, dass sich die Zuteilung von Ressourcen an die Entwicklung der IT-Architektur anlehnen sollte. Dies könnte auch ein Inrechnungstellen zentraler IT-Dienste umfassen. Eine Arbeitsgruppe (BUDG/DIGIT) hinsichtlich der Finanzierung der zentralen IT-Dienste ist in Vorbereitung.

3.3. Humanressourcen und deren Organisation

Der IAS sieht einen Bedarf für zahlreichere und gezieltere Schulungsmaßnahmen. Eine Klärung der Sicherheitsregeln und -verfahren sowie verstärkte Aufmerksamkeit für Vorkehrungen zur Gewährleistung der Arbeitskontinuität ist für die Kommission von essentieller Bedeutung, wenn sie die mögliche Gefährdung ihrer Systeme oder Operationen verhindern bzw. begrenzen will.

Schulung und Sensibilisierung

Die Normen der Kommission für die interne Kontrolle messen der Kontrollumgebung besondere Bedeutung bei. Ein gut entwickeltes und überwachtes Umfeld bewirkt „Empowerment“ und eine Fähigkeit zu proaktivem Handeln. Dadurch werden die Mitarbeiter in die Lage versetzt, flexible Lösungen zu finden und Arbeitsverfahren zu entwickeln, die dem politischen und administrativen Umfeld Genüge leisten und gleichzeitig die notwendige Kontrolle sicherstellen.

Im Rahmen von Audits wurde empfohlen, die Kommunikation innerhalb der Generaldirektionen zu verbessern und erforderliche Informationen leichter zugänglich zu machen (beispielsweise durch Datenbanken, Kanäle für einen regelmäßigen Austausch und häufige Updates). Schulungen sind die beste Möglichkeit, den häufigen Veränderungen effektiv zu begegnen. Die zahlreichen neuen, oftmals komplexen Vorschriften erfordern dringend weitere, verstärkte Anstrengungen bei den Schulungsmaßnahmen. In fast allen Bereichen, in denen Audits durchgeführt wurden, werden verstärkte und gezieltere Schulungsmaßnahmen empfohlen, vor allem in Bezug auf die Finanzverfahren, das Vergabewesen und die Audittätigkeit.

Sicherheit und Kontinuität der Geschäftsvorgänge

Im Rahmen einer Reihe von Audits des IAS und der Internen Auditstellen wurde festgestellt, dass die Vorschriften der Kommission in Bezug auf die Sicherheit von Büroräumen, Akten und IT-Systemen unzureichend eingehalten werden oder dass es Unzulänglichkeiten beim Zugang zu sensiblen Informationen und bei der Überwachung des Zugriffs auf Dateien gibt. Die Koordinierung von Sicherheitsaspekten kann aufgrund der komplexen Verfahren, an denen eine Vielzahl von Personen und möglicherweise mehrere Dienststellen beteiligt sind, schwierig sein.

Der IAS empfiehlt, die Sicherheitsbewertungen zu verbessern und eine bessere Verknüpfung mit den Risikobewertungen herzustellen, um kohärente Sicherheitsstrategien entwickeln zu können. Die Zuweisung eindeutiger Zuständigkeiten für Sicherheitsaspekte innerhalb der Abteilungen sowie die Verbesserung der internen fachlichen Beratung und der Sensibilisierung sollten zu einer Vereinfachung und Stärkung der Sicherheitsumgebung führen. In diesem Zusammenhang spielt die Frage der Notfall- und Krisenplanung eine wichtige Rolle, die immer noch unterschätzt wird. Der IAS hat zur Kenntnis genommen, dass die Kommission ihr Krisenmanagement und ihre Koordinationskapazitäten (Beispiel: Argus) verstärkt, und weist auch auf die Initiative des Generalsekretariats im Bereich der Notfallplanung hin.

3.4. Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit

Die Einhaltung interner und externer Vorschriften ist für die Begrenzung finanzieller, rechtlicher und reputationeller Risiken von zentraler Bedeutung. Fälle der Nichteinhaltung erfordern eine rasche Reaktion des Managements, die auch verbesserte Schulungs- und Planungsmaßnahmen umfasst. Eine möglichst weitgehende Vereinfachung des Regelungsumfelds verringert den Verwaltungsaufwand und erleichtert die Einhaltung der Vorschriften.

Einhaltung der Vorschriften

Der IAS und die Internen Auditstellen haben in verschiedenen Bereichen (Operationen, Vergabewesen, Sicherheit) Unzulänglichkeiten bei der Einhaltung finanzieller, operationeller oder vertraglicher Vorschriften festgestellt. Gründe hierfür können eine unzureichende interne Kommunikation und Dokumentation der Verfahren, mangelhafte Schulung oder fehlende Ressourcen in bestimmten Bereichen oder bestimmten Phasen des Programmzyklus sein. Die Mitarbeiter sind unter Umständen mit zu vielen und zu komplizierten Vorschriften konfrontiert.

Die möglichen Folgen können nach Ansicht des IAS ganz erheblich sein: Finanzielle Folgen – durch den möglichen Verlust von Mitteln oder durch Missmanagement; politische Folgen – wenn die Ziele nicht oder nur unzureichend erreicht werden; rechtliche Folgen – sofern es zu Gerichtsverfahren kommt; Folgen für das Ansehen – durch die Beschädigung des Images der Kommission in der Öffentlichkeit, insbesondere in den Augen ihrer Partner. Neben verstärkten und verbesserten Schulungsmaßnahmen empfiehlt der IAS eine Überprüfung der Zuteilung der Mitarbeiter und der Einsatzplanung (was einen erweiterten Einsatz von Risikoanalysen impliziert) sowie eine Vereinfachung und Straffung der Bestimmungen und Rechtsvorschriften.

Klarheit und Konsistenz – Vereinfachung

Neben der Frage der Einhaltung gibt es noch das Problem der Konsistenz bei der Anwendung der Vorschriften, das sowohl innerhalb der Generaldirektionen als auch zwischen diesen besteht. Auch wenn es – aus der Sicht des Managements und der Begünstigten – eine berechtigte Forderung nach Flexibilität gibt, so darf diese nicht eine Gefährdung der erforderlichen operationellen Stabilität und der Gleichbehandlung zur Folge haben.

Die unzureichende Dokumentation der Verfahren, die bei einer Reihe von Audits durch den IAS und die Internen Auditstellen festgestellt wurde, steht mit diesen Aspekten in engem Zusammenhang. Eine bessere Dokumentation der Verfahren sowie ein vereinfachter Zugang zu dieser sollte nicht als bürokratischer Verwaltungsaufwand, sondern als ein nützliches Instrument für die Analyse (und ggf. die Neukonzeption oder Umgestaltung) der Verfahren wie auch für das Risikomanagement und die Verbesserung der Mobilität betrachtet werden.

Zum einen haben die Audits aufgezeigt, dass in der Kommission die Notwendigkeit besteht, die vorhandenen Vorschriften besser einzuhalten und kohärenter anzuwenden. Zum anderen bleibt die Vereinfachung weiterhin eine wichtige Herausforderung. Im Jahr 2006 wird der IAS dem Thema Vereinfachung besondere Beachtung schenken, indem er es bei allen einschlägigen Auditarbeiten zu einem spezifischen Prüfungsschwerpunkt machen wird.

4. SCHLUSSFOLGERUNGEN

Auf der Basis seiner Tätigkeit im Jahr 2005 kommt der Interne Prüfer zu vier allgemeinen Schlussfolgerungen. Die Reaktion der Kommission auf die Feststellungen und Schlussfolgerungen des Internen Prüfers sind im Synthesebericht über die Jahresrechenschaftsberichte der Generaldirektionen enthalten.

Schlussfolgerung 1

IAS Schlussfolgerung: Die Audittätigkeit im Jahr 2005 zeigt, dass die Kommissionsdienststellen bei den internen Kontrollen erhebliche Fortschritte erzielen konnten. Allerdings haben die durchgeführten Audits auch noch immer vorhandene, gravierende Schwachpunkte in der Konzeption und im Aufbau der Kontrollsysteme wie auch bei der effektiven Umsetzung der Normen und Kontrollen aufgezeigt. Als Beispiele seien genannt: der Aufbau der Finanzkreisläufe, die Aufgabentrennung, die Risikoanalyse, die Überwachung und die Einhaltung der Anforderungen in Bezug auf die Kontrolle und Dokumentation bei der Vertragsabwicklung und der Verwaltung der Finanzhilfen, die Datensicherheit und die Kontinuität der Vorgänge sowie das IT-Management und die IT-Planung.

Die Dienststellen sollten ihre Bemühungen um eine Entwicklung weg von der formellen Einhaltung der Verfahren hin zu einer effizienten Nutzung der neuen Instrumente und Kontrollen fortsetzen, was zu einer Verringerung der (Verwaltungs-)Kosten und einer Steigerung der Effizienz des Managements führen wird.

Antwort der Kommission: Die Kommission wird Indikatoren für Kontrollziele entwickeln die insbesondere die Frage betreffen inwieweit interne Kontrollsysteme Risiken im Zusammenhang mit Recht- und Ordnungsmäßigkeit angehen. Die Berichtsführung über die Effektivität interner Kontrolle wird, wo notwendig, weiter gestärkt in den Jahresrechenschaftsberichten. Die Kommission bittet im Übrigen das Europäische Parlament und den Rat um Unterstützung bei Anstrengungen den rechtlichen Rahmen anzupassen um eine effektive Anwendung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und Kosten-Nutzeneffektivität von Kontrollen sicherzustellen.

Schlussfolgerung 2

IAS Schlussfolgerung: Die Generaldirektoren sollten sicherstellen, dass die Kontrollverfahren effektiv die hinreichende Gewähr untermauern, die sie in ihren Jahrestätigkeitsberichten abgeben. Die Verfahren sowie der Umfang und das Niveau der Gewährleistung sollten im Jahrestätigkeitsbericht angemessen präzisiert werden. Dies könnte beinhalten:

- Verbesserung und Harmonisierung der Kontroll-/Auditmethoden für „Familien“ von Generaldirektionen;

- Integration der verschiedenen Gewährleistungsebenen (z. B. Mitgliedstaaten, Kommission) in einen kohärenten Rahmen und eine integrierte Berichterstattung mit eindeutigen Indikatoren für die jeweilige Testierungsebene.

Antwort der Kommission: Die Kommission wird sicherstellen dass die bevollmächtigten Anweisungsbefugten in ihren Anstrengungen fortfahren zu garantieren dass die angemessene Gewährleistung in den die Jahresrechenschaftsberichte begleitenden Erklärungen tatsächlich durch angemessene interne Kontrollsysteme unterbaut ist. Bezüglich geteilter Mittelverwaltung wird die Kommission in ihrem Bemühen fortfahren die Gewährleistung von Seiten der Behörden der Mitgliedstaaten die EU Mittel verwalten zu erhöhen. Die Kommission ist entschlossen ein integriertes internes Kontrollkonzept zu verwirklichen.

Schlussfolgerung 3

IAS Schlussfolgerung: Unter der Führung des Generalsekretariats sollten die Generaldirektoren prüfen, inwieweit durch Nutzung „gemeinsamer Dienste“ die Effizienz und die Wirksamkeit des Managements verbessert und die Ressourcen wirtschaftlicher eingesetzt werden können. Dies könnte beinhalten:

- Überprüfung der Verteilung bestimmter Zuständigkeiten und des Ressourceneinsatzes auf horizontaler und operativer Ebene;

- Erprobung (und, sofern erfolgreich, Einführung) kommissionsweiter Instrumente, z.B. die so genannten „Service Level Agreements“ und/oder Finanzierungsübereinkommen zwischen operativen und horizontalen Dienststellen.

Potenzielle Beispiele sind: IT, Kommunikation und Finanz-/Humanressourcen-Management für kleine Dienststellen.

Antwort der Kommission: Die Kommission anerkennt den potentiellen Mehrwert von dienststellenübergreifenden Lösungen für kleine Dienststellen, vorausgesetzt diese Übereinkünfte beruhen auf Kosten-Nutzenanalysen, folgen geltenden Regeln und wahren die Verantwortlichkeiten eines jeden bevollmächtigten Anweidungsbefugten.

Schlussfolgerung 4

IAS Schlussfolgerung: Die Kommissionsdienststellen sollten eine effiziente „Follow-up-Kultur“ entwickeln. Follow-up-Maßnahmen zu Kontroll- und Auditberichten sollten in vollem Umfang in die normale Managementplanung und -praxis eingebunden werden. Die fristgerechte Umsetzung sollte auf höherer Managementebene regelmäßig überprüft werden.

Regelmäßige und volle Aufmerksamkeit für Schwachstellen im Management und bei den Kontrollen schafft eine Organisation, die lernfähig ist und die so mit der Zeit aufwändige und möglicherweise kontraproduktive Kontrolltätigkeiten deutlich verringern kann.

Antwort der Kommission: Die Kommission wird sicherstellen dass ihre Generaldirektionen präzise Aktionspläne erarbeiten, die zugeordnete Prioritäten und Ressourcenengpässe in Betracht ziehen, und dass sie auf diese Weise Auditempfehlungen rechtzeitig umsetzen.

[1] Leistungsnorm 2060 des Institute of Internal Auditors (www.theIIA.org).

[2] Artikel 185 Absatz 3 der Haushaltsordnung.

[3] Für 2006 sind umfassende Prüfarbeiten des IAS in Bezug auf das Rechnungsführungssystem ABAC geplant.

[4] SEK(2005) 1327.

[5] Internal Control Standard 21, Follow-up der Audit-Empfehlungen.

[6] Nur die oben genannten Audits in der Kommission.

[7] SEK(2005) 1327.

[8] Artikel 274 des EG-Vertrags.

[9] Von 1. Januar 2007 an wird der EAGFL-Garantie ersetzt durch den Europäischen Fonds für ländliche Entwicklung. Dessen Verwaltungs- und Kontrollregeln werden so weit wie möglich den Regeln des EAGFL-Ausrichtung angepasst werden (Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 1698/2005 des Rates).

[10] In Übereinstimmung mit dem Aktionsplan der Kommission für einen Integrierten Internen Kontrollrahmen - KOM(2006) 9.