Ein weiterer Bereich, der in der Vergangenheit umstritten war, betrifft Disziplinarverfahren. In diesem Bereich teilt der Rat die Verantwortung mit der unabhängigen Justizinspektion, die im Januar 2017 zusätzliche Befugnisse erhielt, die Integrität von Richtern zu prüfen – unter anderem durch Überprüfung von Erklärungen zu persönlichen Vermögenswerten – und eine wichtigere Rolle bei der Einleitung von Disziplinarverfahren zu spielen. Im Anschluss an die Empfehlung der Kommission, externes Fachwissen in Anspruch zu nehmen, wurde kürzlich ein Projekt gestartet, das mit Unterstützung des Dienstes der Kommission zur Unterstützung von Strukturreformen und mit Unterstützung des Europarats im Jahr 2019 abgeschlossen werden sollte.

Im vergangenen Jahr wurden mehrere Leiter von Justizorganen ernannt, und dabei ist es in der Regel offensichtlich nicht zu größeren Kontroversen gekommen. Im März verlief ein Verfahren zur Ernennung eines neuen Vorsitzenden beim Stadtgericht Sofia aufgrund eines Stimmenpatts innerhalb der Richterkammer des Rates ergebnislos. Das Stadtgericht Sofia war 2014 und 2015 Gegenstand großer Skandale; seither wurde unter einer neuen Leitung eine Generalüberholung durchgeführt. Da der Vorsitzende jedoch im Sommer 2017 aus persönlichen Gründen sein Amt niederlegte, verfügt das Gericht nicht über eine ständige Verwaltung. Der Rat muss dafür sorgen, dass diese Ernennung in einem offenen und transparenten Verfahren erfolgt, damit ein neuer Vorsitzender das Vertrauen sowohl der Öffentlichkeit als auch der Richter, die im Gericht tätig sind, genießen kann.Derzeit läuft ein Verfahren für die Ernennung eines neuen Vorsitzenden des Sondergerichtshofs für organisierte Kriminalität. Ferner werden, wie verlautet, derzeit Auswahlverfahren für die Ernennung von Richtern vorbereitet, die beim Obersten Kassationsgericht beginnen und schließlich nach und nach alle Ebenen der Justiz bis zur untersten umfassen sollen. Solche Auswahlverfahren stellen ein wesentliches Element der Transparenz dar, und es ist wichtig, dass der Oberste Justizrat ihre Wirksamkeit bei der regelmäßigen Besetzung freier Stellen gewährleistet.

Insgesamt scheint sich der neue Rat an seine Führungsrolle im Geiste der Professionalität und der guten Zusammenarbeit gewöhnt zu haben, und die stark polarisierte Atmosphäre, die den vorherigen Rat häufig kennzeichnete, scheint vermieden worden zu sein. In der Vergangenheit gaben Entscheidungen über die Besetzung von Stellen auf hoher Ebene in der Justiz aufgrund mangelnder Transparenz und mutmaßlicher ungebührlicher Einflussnahme politischer oder wirtschaftlicher Interessenvertreter Anlass zur Sorge, weshalb im Bericht vom Januar 2017 festgestellt wurde, dass der neue Oberste Justizrat eine Erfolgsbilanz in Bezug auf eine transparente und leistungsbezogene Beschlussfassung vorweisen muss.

Internationale Beobachter haben in den letzten Jahren eine erhebliche Verschlechterung der bulgarischen Medienlandschaft festgestellt, wobei der bulgarische Mediensektor durch intransparente Eigentumsverhältnisse und eine unzureichende Durchsetzung journalistischer Standards gekennzeichnet ist. Eine solche Situation beeinträchtigt die Qualität der öffentlichen Debatte und birgt damit die Gefahr, dass der Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen eingeschränkt wird, da nur eine begrenzte Anzahl unabhängiger Quellen vorhanden ist. Die Medienlandschaft wirkt sich besonders auf die Unabhängigkeit der Justiz aus: In einigen Medien kommt es im Zusammenhang mit unklaren Interessen zu gezielten Angriffen auf Richter, und der Zugang zu wirksamen Rechtsbehelfen ist schwierig. Der Oberste Justizrat spielt eine Schlüsselrolle bei der Verteidigung der Justiz und des Grundsatzes der Wahrung der Unabhängigkeit der Justiz gegen solche Angriffe.

Das Jahr seit November 2017 ist eine Zeit der staatlichen Stabilität in Bulgarien, was sich positiv auf den Reformprozess ausgewirkt hat. Der wichtigste Einzelschritt war die Verabschiedung der Reform des allgemeinen Rahmens zur Korruptionsbekämpfung im Januar 2018. Auch in anderen Bereichen wurde die Arbeit fortgesetzt, unter anderem bei der Umsetzung der zuvor beschlossenen Reformen. In einigen Bereichen sind die Reformen noch nicht abgeschlossen oder dauern die Diskussionen über die richtige Vorgehensweise an. Die legislativen Entwicklungen sind indessen in einigen Fällen nach wie vor umstritten. In einigen Fällen war das Gesetzgebungsverfahren offenbar flexibel und konnte angepasst werden, während in anderen Fällen die Kontroversen auch nach Annahme der Rechtsvorschriften bestehen bleiben. Insgesamt scheint das Rechtssystem jedoch für besser vorhersehbare und weniger umstrittene Reformen als in der Vergangenheit zu sorgen.

3.2 Zweite Vorgabe: Rechtsrahmen

Empfehlung 4: Annahme von Änderungen der Strafprozessordnung und des Strafgesetzbuchs zur Verbesserung des Rechtsrahmens für die strafrechtliche Verfolgung von Korruption auf hoher Ebene und schwerer organisierter Kriminalität.

Im Bericht vom Januar 2017 wurde als eine wichtige verbleibende Herausforderung die Notwendigkeit genannt, Mängel im bulgarischen Strafgesetzbuch und den Strafverfahren anzugehen, insbesondere mit dem Ziel, die Fähigkeit des bulgarischen Strafrechtssystems zu verbessern, auf Korruption auf hoher Ebene und organisierte Kriminalität wirksam zu reagieren.

Bulgarien hat im Laufe der Jahre eine Reihe konkreter gesetzgeberischer Maßnahmen ergriffen, um diesen Bedenken Rechnung zu tragen, und im Jahr 2017 wurden weitere Änderungen an der Strafprozessordnung vorgenommen. Zu den wichtigsten Änderungen gehörten die Übertragung von Korruptionsfällen auf hoher Ebene an den Sondergerichtshof für organisierte Kriminalität und strengere Vorschriften hinsichtlich der Möglichkeit von Gerichten, aus formalen Gründen Fälle an die Staatsanwaltschaft zurückzuverweisen. Eine solche Zurückverweisung aufgrund formaler und verfahrenstechnischer Fehler kann jetzt nur im Rahmen einer ersten Anhörung ganz zu Beginn des Gerichtsverfahrens erfolgen.

Diese Änderungen sind nun in Kraft. Die Sonderstaatsanwaltschaft erhielt ebenfalls weitere Ressourcen, um die zusätzliche Arbeitsbelastung zu bewältigen, und es laufen Verfahren, um dem Sondergerichtshof zusätzliche Ressourcen zur Verfügung zu stellen. Die Änderungen haben sich in Bezug auf die Geschwindigkeit von Gerichtsverfahren dahin gehend ausgewirkt, dass die Zahl der Verweisungen in der Frühphase von Verfahren zugenommen hat. Dies ist während einer Übergangsphase möglicherweise natürlich und geht teilweise auf einen vorsichtigen Ansatz der Richter im Zusammenhang mit den neuen Vorschriften zurück. Es sollte im Laufe der Zeit durch raschere Fortschritte ausgeglichen werden, sobald die Vorphase abgeschlossen ist.

Zusätzlich zu den bereits im Jahr 2017 an der Strafprozessordnung vorgenommenen Gesetzesänderungen wurden im vergangenen Jahr auch Gespräche über die Frage geführt, wie der sehr komplexe und formalistische Verfahrensrahmen für Strafverfahren in Bulgarien angegangen werden kann. Dies schließt an eine Reihe von Analysen an, die in den letzten Jahren von den bulgarischen Behörden selbst sowie von externen Sachverständigen durchgeführt wurden, und zwar sowohl im Rahmen der Strategie für die fortgesetzte Justizreform als auch insbesondere im Hinblick auf die Verbesserung des Rahmens für die Ermittlung und Verfolgung von Korruptionsfällen.

Diese Diskussionen wurden in Arbeitsgruppen unter Federführung des Justizministeriums und unter Beteiligung von Justizvertretern und wissenschaftlichen Sachverständigen geführt. Im Laufe des Jahres 2018 wurde eine Reihe von Punkten, hinsichtlich derer beschlossen wurde, dass sie keine legislativen Folgemaßnahmen rechtfertigen, abgeschlossen.Wenn beschlossen wurde, nicht gesetzgeberisch tätig zu werden, wird es wichtig sein, dass mögliche nichtlegislative Maßnahmen in Betracht gezogen werden, um die zugrunde liegenden Herausforderungen anzugehen.

Einige Fragen, die sich in den Analysen ergeben haben, werden noch im Hinblick auf mögliche legislative Folgemaßnahmen geprüft. Ein Beispiel, das im Mittelpunkt der Herausforderungen steht, bezieht sich auf die Frage, wie die Schwelle für die Einleitung von vorgerichtlichen Verfahren und die damit zusammenhängende Frage der Verwendung von „Voruntersuchungen“, die nicht in der Strafprozessordnung geregelt sind und für die die gesammelten Informationen nicht als Beweismittel vor Gericht verwendet werden können, festgelegt werden kann. Es gibt Effizienzargumente für und gegen die Durchführung von Voruntersuchungen, die auch mit sensiblen Themen im Zusammenhang mit den Verfahren zur gerichtlichen Prüfung von staatsanwaltlichen Entscheidungen verknüpft sind. Ein weiteres sensibles Thema, bei dem die Beratungen noch ergebnislos sind, betrifft die bestehenden Verfahren, nach denen Personen in hochrangigen Führungspositionen im Justizwesen, etwa ein amtierender Generalstaatsanwalt, im Falle schwerwiegender Anschuldigungen bezüglich eines Fehlverhaltens oder strafbarer Handlungen zur Rechenschaft gezogen werden können.

Was schließlich das Strafgesetzbuch betrifft, so hat die Regierung gezielte Änderungsanträge vorbereitet, um die Verfolgung von Korruptionsdelikten im öffentlichen Sektor zu erleichtern und die Anwendung des Strafrechts auf die Korruption im privaten Sektor auszuweiten. Diese Änderungen haben sich als kontrovers erwiesen, und die Beratungen sind in der bulgarischen Legislative noch nicht abgeschlossen.

Eine sorgfältige Prüfung und Konsultation der Interessenvertreter ist für die Entscheidung über das weitere Vorgehen wichtig, insbesondere angesichts der möglichen Auswirkungen auf das gesamte System der strafrechtlichen Ermittlung und das Gleichgewicht zwischen den wichtigsten Institutionen. Darüber hinaus konzentriert sich die Vorgabe zwei auf mögliche legislative Lösungen, doch stehen die zugrunde liegenden Herausforderungen in engem Zusammenhang mit Fragen im Zusammenhang mit der umfassenderen Strategie für die Justizreform und Korruptionsermittlungen, die Gegenstand der unten genannten Vorgaben drei und vier sind.

Ausgehend von der Analyse der zweiten Vorgabe hat Bulgarien erhebliche Fortschritte bei der Umsetzung der Empfehlung 4 gemacht und konkrete Maßnahmen zur Verbesserung des einschlägigen Rechtsrahmens ergriffen. Eine Reihe von Fragen, die auch im Rahmen der Vorgaben drei und vier relevant sind, werden von den bulgarischen Behörden noch geprüft. Die Vorgabe zwei kann vorläufig als abgeschlossen betrachtet werden, vorbehaltlich der weiteren Überwachung der Weiterverfolgung der Änderungen der Rechtsvorschriften.

3.3 Dritte Vorgabe: Fortführung der Justizreform

Empfehlung 5: Veröffentlichung eines Berichts für die öffentliche Konsultation, in dem die Fortschritte bei der Umsetzung der nationalen Strategie für die Justizreform und die noch zu ergreifenden Maßnahmen dargelegt werden. Einrichtung eines Verfahrens der kontinuierlichen öffentlichen Berichterstattung für die verbleibende Zeitdauer der Umsetzung der Strategie. Empfehlung 6: Bewältigung der Arbeitsbelastungsprobleme der am stärksten ausgelasteten Gerichte auf der Grundlage der neuen Arbeitsbelastungsstandards und parallel zur Entwicklung der E-Justiz Festlegung eines Fahrplans für die Reform des Justizwesens. Empfehlung 7: Aufstellung eines Fahrplans für die Umsetzung der Empfehlungen des Berichts des Dienstes zur Unterstützung von Strukturreformen zur Reform der Staatsanwaltschaft und zu ihrem Zusammenspiel mit anderen Institutionen, einschließlich eines Verfahrens der öffentlichen Berichterstattung über die Fortschritte. Empfehlung 8: Aufstellung eines Fahrplans für die Umsetzung der Empfehlungen der Studie zu Urteilen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, einschließlich eines Verfahrens der öffentlichen Berichterstattung über die Fortschritte.

Die Arbeiten an der Justizreform werden im Rahmen der verschiedenen, in der Strategie für die Justizreform von 2014 genannten Bereiche fortgesetzt. In diesem Zusammenhang hat die Regierung ihre Konsultationen mit den Interessenträgern im Rahmen des Beirats für die Justizreform fortgesetzt und es zur Praxis gemacht, regelmäßige Berichte zu den Fortschritten und weiteren Prioritäten im Reformprozess zu veröffentlichen. Angesichts des Auslaufens der derzeitigen Reformstrategie im Jahr 2020 könnten diese Verfahren als Ausgangspunkt für eine breitere gesellschaftliche Debatte über die Zukunft der bulgarischen Justiz und die Prioritäten für mögliche Reforminitiativen auch nach 2020 genutzt werden. Diese Debatte sollte auch den Obersten Justizrat einbeziehen, der über umfangreiche unabhängige Befugnisse in Bezug auf die Verwaltung der Justiz in Bulgarien verfügt.

Ein zentrales Thema in diesem Zusammenhang ist die Bewältigung der Arbeitsbelastung in den Gerichten und die damit zusammenhängende Frage einer möglichen künftigen Reform der räumlichen Zuständigkeiten der Gerichte. Die Strafverfolgung wird nun durch ein Pilotprojekt zur Konsolidierung einer kleinen Zahl lokaler Staatsanwaltschaften vorangetrieben, was einen ersten Schritt auf dem Weg zu einer umfassenderen Reform darstellt. Auf Seiten der Gerichte verfolgt der Oberste Justizrat jedoch einen vorsichtigen Ansatz und wartet auf die Ergebnisse eines laufenden Projekts; eine allgemeine Reform der räumlichen Zuständigkeiten der Gerichte in naher Zukunft scheint somit zunehmend unwahrscheinlich. Stattdessen wurden Initiativen ergriffen, um die Zuständigkeit in Zivilsachen durch eine Änderung der Rechtsvorschriften umzuverteilen, um einen Teil des Arbeitsaufkommens der am stärksten ausgelasteten Gerichte, die sich in der Regel in Sofia befinden, auf andere Gerichte umzuverteilen. Dieser Ansatz zur Lösung des Problems wird von der Regierung unterstützt und hat bereits zu konkreten, kürzlich in der Nationalversammlung angenommenen Änderungsanträgen geführt. Neben diesen Gesetzgebungsinitiativen hat der Oberste Justizrat unlängst auch mehrere Verfahren für die Übertragung von Richterstellen an die großen Gerichte in Sofia eingeleitet. Diese legislativen und verwaltungstechnischen Anstrengungen werden wichtig sein, um kurzfristig den Druck auf diese Gerichte zu verringern. Längerfristig werden Reformen struktureller Art erforderlich sein, um eine wirksame und effiziente Justiz zu gewährleisten.

Ein weiterer Schwerpunkt der Arbeiten im Zusammenhang mit der Strategie für die Justizreform ist die Verbesserung des Rahmens für die gerichtliche Weiterverfolgung von Fällen von Korruption und organisierter Kriminalität. Im Jahr 2016 erstellte ein Team erfahrener Staatsanwälte aus mehreren Mitgliedstaaten, unterstützt durch den Dienst der Kommission zur Unterstützung von Strukturreformen, einen Bericht über die bulgarische Staatsanwaltschaft und legte den bulgarischen Behörden eine Reihe von Empfehlungen vor. Die Empfehlungen des Berichts vom Dezember 2016 bildeten die Grundlage für einen von den bulgarischen Behörden im Jahr 2017 erstellten Fahrplan, und viele von ihnen wurden inzwischen mit konkreten Maßnahmen, wie der Stärkung der Sonderstaatsanwaltschaft für organisierte Kriminalität, die nun auch für Korruption auf hoher Ebene zuständig ist, weiterverfolgt. Einige Empfehlungen wurden von den Behörden nicht angenommen. Insbesondere wurden Empfehlungen für eine stärkere Einbeziehung der Leitungsebene der Staatsanwaltschaft in konkrete Fälle von den bulgarischen Behörden kritisch gesehen, da eine solche formelle Anerkennung der Rolle der Leitungsebene in Bezug auf einzelne Fälle als ein Rückfall in ein System gesehen werden kann, das in der Vergangenheit als problematisch angesehen wurde. Eine Reihe von Empfehlungen führte zu konkreten Maßnahmen der bulgarischen Behörden, unter anderem zu der Erwägung möglicher Gesetzesänderungen, von denen einige noch nicht abgeschlossen sind‚ sowie verschiedenen organisatorischen Maßnahmen, vor allem innerhalb der Staatsanwaltschaft. Es wird Zeit brauchen, bis sich diese Bemühungen auswirken, und es muss anhaltend und beständig Augenmerk auf den Teil der Verwaltung gelegt werden, der darauf ausgerichtet ist, den Erfolg der Staatsanwaltschaft im Zeitverlauf zu gewährleisten.

Bei der unabhängigen Analyse der Strafverfolgung 2016 handelte es sich um ein besonders umfassendes Projekt, das jedoch von ähnlichen, von den bulgarischen Behörden als Reaktion auf Empfehlungen in früheren CVM-Berichten selbst durchgeführten Bemühungen begleitet wurde. Insbesondere hat Bulgarien eine gesonderte Untersuchung von Fällen vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte durchgeführt, bei denen Mängel bei der wirksamen Ermittlung von Straftaten in Bulgarien festgestellt wurden, mit dem Ziel, wiederkehrende Probleme zu ermitteln, die durch legislative oder andere Maßnahmen gelöst werden könnten. Diese Arbeiten wurden 2017 mit einem Fahrplan für eine Reihe von Arbeitsbereichen weiterverfolgt, die zusätzlich zu verschiedenen Maßnahmen eher verwaltungstechnischer oder organisatorischer Art in die oben genannten Beratungen über Änderungen der Rechtsvorschriften eingeflossen sind.