1.Einleitung

Der Menschenhandel zerstört das Leben von Menschen, da er sie ihrer Würde, Freiheit und Grundrechte beraubt. Häufig handelt es sich dabei um ein Gewaltverbrechen, das von Netzwerken der organisierten Kriminalität begangen wird. Menschenhandel sollte in unserer heutigen Gesellschaft keinen Platz haben.

Dennoch ist der Menschenhandel ein globales Phänomen. Es zeigt sich in jedem Land und in jeder Region. Auch die Europäische Union ist davon nicht ausgenommen. Nach den neuesten verfügbaren Daten wurden zwischen 2017 und 2018 über 14 000 Opfer innerhalb der Europäischen Union registriert. Die tatsächliche Zahl dürfte deutlich höher liegen, da viele Opfer nicht erfasst werden. Fast die Hälfte der Opfer von Menschenhandel in der Europäischen Union sind EU-Bürger, und eine beträchtliche Anzahl von ihnen wird innerhalb ihres Mitgliedstaats verschleppt. Die Mehrheit der Opfer in der EU sind Frauen und Mädchen, die zum Zwecke der sexuellen Ausbeutung verschleppt werden. Bei fast jedem vierten Opfer des Menschenhandels in der EU handelt es sich um ein Kind. Die meisten Menschenhändler in der EU sind EU-Bürger und fast drei Viertel der Täter sind Männer. Dieses Verbrechen bringt Straftätern hohe Gewinne und geht mit enormen menschlichen, sozialen und wirtschaftlichen Kosten einher. Die wirtschaftlichen Kosten, die der Menschenhandel jährlich in der EU verursacht, werden auf 2,7 Mrd. EUR geschätzt.

Die Bekämpfung des Menschenhandels gehört seit Langem zu den Prioritäten der Europäischen Union. Im Laufe der Jahre wurden in vielerlei Hinsicht Fortschritte erzielt. Die Zusammenarbeit zwischen den wichtigsten Akteuren, auch auf politischer Ebene, und den Strafverfolgungs- und Justizbehörden sowohl im nationalen als auch internationalen Rahmen führte zu strafrechtlichen Verfolgungen und Verurteilungen sowie zu einer verbesserten Identifizierung, Unterstützung und Betreuung der Opfer. Es wurden Aufklärungskampagnen, Schulungsprogramme und Schulungsinitiativen durchgeführt, um das Risiko zu verringern, dass Menschen Opfer von Menschenhandel werden. Studien und Berichte führten zu besseren Kenntnissen über das Phänomen und trugen so zur Entwicklung angemessener Reaktionsstrategien bei.

Trotz der erzielten Fortschritte stellt der Menschenhandel in der Europäischen Union nach wie vor eine ernsthafte Bedrohung dar, die jedes Jahr Tausende von Menschen, insbesondere Frauen und Kinder, in Gefahr bringt. Menschenhändler nutzen Faktoren wie soziale Ungleichheiten sowie die wirtschaftliche und soziale Verwundbarkeit von Menschen aus, die durch die COVID-19-Pandemie noch verschärft wurden und es den Tätern leichter machen, Opfer zu finden. Die Pandemie behinderte auch den Zugang der Opfer zu Justiz, Unterstützung und Betreuung und erschwerte die strafrechtliche Reaktion auf die Straftat. Darüber hinaus sind die Menschenhändler zu einem neuen Geschäftsmodell der Online-Anwerbung und -Ausbeutung von Opfern übergegangen, wodurch eine Verfolgung durch Strafverfolgungsbehörden und Justiz zusätzlich erschwert wird.

In dieser Strategie werden die wichtigsten Prioritäten mit dem Ziel einer wirksameren Bekämpfung des Menschenhandels festgelegt. Im uneingeschränkten Einklang mit den Grundrechten werden konkrete Maßnahmen vorgeschlagen, um Menschenhandel frühzeitig zu erkennen und zu unterbinden, um gegen Straftäter vorzugehen, indem der Menschenhandel nicht länger ein Verbrechen mit geringem Risiko und hohem Gewinn ist, sondern zu einem Verbrechen mit hohem Risiko und geringem Gewinn gemacht wird, und um die Opfer zu schützen und ihnen dabei zu helfen, ihr Leben wiederaufzubauen.

Da der Menschenhandel eine besonders schwerwiegende Form der organisierten Kriminalität darstellt, ist diese Strategie eng mit der EU-Strategie zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität 2021–2025 verknüpft. Während die ganzheitlichen Prioritäten und wichtigsten Maßnahmen der Strategie gegen die organisierte Kriminalität auch für den Menschenhandel gelten, wird in der vorliegenden Strategie auf die spezifischen Aspekte des Verbrechens des Menschenhandels eingegangen.

2.Umfassende Maßnahmen zur Bekämpfung des Menschenhandels – von der Prävention über den Schutz der Opfer bis hin zur Verfolgung und Verurteilung von Menschenhändlern

Der Menschenhandel ist ein komplexes kriminelles Phänomen. Menschenhändler missbrauchen die prekäre Situation von Personen, um Profit zu machen. Auf der Nachfrageseite profitieren Unternehmen, Arbeitgeber, Nutzer und Verbraucher von der Ausbeutung der Opfer durch Dienste, Arbeit und Produkte. Während der gesamten Kette des Menschenhandels erleiden die Opfer schwere kurz- und langfristige Schäden, wodurch sie sofortiger Unterstützung, Betreuung und Schutz sowie einer Wiedereingliederungsperspektive für ein besseres Leben bedürfen.

Die Komplexität des Phänomens Menschenhandel macht umfassende Maßnahmen erforderlich. Für eine kohärente und weitreichende Bekämpfung des Menschenhandels bedarf es übergreifender rechtlicher, politischer und operativer Initiativen – von der Prävention bis zur Verurteilung von Straftätern, bei gleichzeitiger Betonung des Opferschutzes in allen Phasen und insbesondere unter Berücksichtigung von Frauen und Kindern als Opfer sowie des Handels zum Zwecke der sexuellen Ausbeutung.

Die Gesetzgebung ist eines der mächtigsten Werkzeuge, die uns zur Verfügung stehen, denn sie erlaubt es, Verbrechen zu definieren, Sanktionen und gemeinsame Ziele für die Verfolgung von Straftätern festzulegen und die Opfer zu schützen. Die EU-Richtlinie zur Bekämpfung des Menschenhandels bildet das Rückgrat der Anstrengungen der EU im Kampf gegen den Menschenhandel. Die Europäische Kommission hat die Umsetzung und Durchführung der Richtlinie in den durch die Richtlinie gebundenen Mitgliedstaaten überwacht und unterstützt. In ihrem Umsetzungsbericht 2016 kam die Kommission zu dem Schluss, dass die Mitgliedstaaten zwar erhebliche Bemühungen zur Umsetzung der Richtlinie unternommen haben, es aber noch Raum für Verbesserungen gibt, was die Maßnahmen zur Prävention, zum Schutz, zur Unterstützung und zur Betreuung von Opfern, einschließlich Opfern im Kindesalter, betrifft. Die Kommission forderte im Jahr 2019 von den Mitgliedstaaten weitere Informationen zu den Ergebnissen ihres Berichts von 2016 an. Parallel dazu hat die Kommission die Mitgliedstaaten bei der wirksamen Umsetzung der Richtlinie unterstützt. In diesem Zusammenhang baute die Kommission eine Wissensbasis auf, stellte Leitfäden bereit und finanzierte auch für grenzüberschreitende Kooperationsinitiativen gezielte Maßnahmen. Durch die Arbeit der Kommission mit dem EU-Netz nationaler Berichterstatter oder gleichwertiger Mechanismen sowie der EU-Plattform der Zivilgesellschaft gegen Menschenhandel wurde die Umsetzung der Richtlinie gleichfalls unterstützt. Die korrekte und vollständige Umsetzung und Durchführung der Richtlinie bleibt ein vorrangiges Ziel der Kommission, um sicherzustellen, dass Menschenhändler nicht von unterschiedlichen Ansätzen in Europa profitieren und dass Opfer innerhalb der EU angemessenen Schutz erhalten, unabhängig davon, wo sie sich befinden. Die Kommission wird die Mitgliedstaaten weiterhin bei der Umsetzung der Richtlinie unterstützen und – gegebenenfalls auch bei Verstößen – ihre durch die Verträge übertragenen Befugnisse nutzen.

Aus der Überwachung der Umsetzung der Richtlinie in den Mitgliedstaaten, die von der Kommission unter anderem durch zweijährliche Fortschrittsberichte durchgeführt wird sowie aus verschiedenen Berichten der Interessenträger geht hervor, dass das zehn Jahre alte Instrument möglicherweise nicht mehr für den Zweck geeignet ist. Trotz der ergriffenen Präventionsinitiativen ist die Nachfrage nach den Diensten ausgebeuteter Opfer nicht zurückgegangen. In der EU besteht die Kultur der Straflosigkeit für Täter fort, und die Zahl der Strafverfolgungen und Verurteilungen von Menschenhändlern ist nach wie vor gering. Die für die Opfer aufgestellten Mindestregelungen tragen ihren tatsächlichen Bedürfnissen möglicherweise nicht ausreichend Rechnung. Daher ist es erforderlich, die Umsetzung der Richtlinie zu bewerten und gegebenenfalls auf der Grundlage der Ergebnisse dieser Bewertung eine Überarbeitung vorzuschlagen, damit die Richtlinie für ihre Zwecke geeignet ist.

Auf politischer und operativer Ebene ist es von entscheidender Bedeutung, unter anderem durch die Entwicklung und den Austausch von Wissen und Informationen sowie durch die Interoperabilität von Informationssystemen eine grenzüberschreitende, regionale und internationale Zusammenarbeit sicherzustellen. Durch diese Praktiken werden Vollstreckungs- und Justizbehörden besser in der Lage sein, Straftäter dingfest zu machen und Opfer zu unterstützen. Während kriminelle Netzwerke grenzüberschreitend – quer durch Herkunfts-, Transit- und Zielländer – aktiv sind, fällt die Ermittlung und Verfolgung von Straftaten in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten innerhalb ihres Gebiets. Es ist schwierig, grenzüberschreitende Fälle von Menschenhandel zu untersuchen, da dies Ressourcen, Koordination und gute Kommunikation zwischen zuständigen Behörden erfordert. Die Strafverfolgungsbehörden benötigen außerdem Kapazitäten, Instrumente und eine strukturierte Zusammenarbeit, um gegen den digitalen Modus Operandi der Menschenhändler vorzugehen. EU-Agenturen wie Europol und Eurojust erleichtern die enge Zusammenarbeit und Koordination zwischen den nationalen Behörden, damit die Straftäter durch erfolgreiche operative Maßnahmen vor Gericht gebracht und die Opfer identifiziert und geschützt werden können.

Wenn Opfer aus dem Land, in dem sie ausgebeutet wurden, in ihre Herkunftsländer zurückgeführt werden oder freiwillig dorthin zurückkehren, ist eine rechtzeitige Zusammenarbeit der einschlägigen Akteure bei gezielten Unterstützungs-, Betreuungs- und Integrationsmaßnahmen sowohl bei der Ausreise als auch bei der Ankunft erforderlich. Diese Vorgänge, die Opfern Zugang zu ihren Rechten in grenzüberschreitenden Fällen schaffen sollen, lassen sich durch transnationale Verweismechanismen erleichtern, d. h. durch Plattformen für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der zuständigen Behörden und der Zivilgesellschaft, die an der Weiterverfolgung der Identifizierung, der Unterstützung und dem Schutz von Opfern des Menschenhandels beteiligt sind.