Vorschlag für eine ENTSCHEIDUNG DES RATES zur Ermächtigung Deutschlands zur Anwendung einer von Artikel 21 der Sechsten Richtlinie 77/388/EWG zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern abweichenden Regelung

(von der Kommission vorgelegt)

BEGRÜNDUNG

1. Nach Artikel 27 der Sechsten Richtlinie des Rates vom 17. Mai 1977 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern - Gemeinsames Mehrwertsteuersystem: einheitliche steuerpflichtige Bemessungsgrundlage [1] kann der Rat auf Vorschlag der Kommission einstimmig jeden Mitgliedstaat ermächtigen, von der Richtlinie abweichende Sondermaßnahmen einzuführen, um die Erhebung der Steuer zu vereinfachen oder Steuerhinterziehungen oder -umgehungen zu verhüten.

[1] ABl. L 145 vom 13.6.1977, S.1. Richtlinie zuletzt geändert durch die Richtlinie 2003/92/EG (ABl. L 260 vom 11.10.2003, S. 8).

2. Die deutsche Regierung hat mit zwei Schreiben an die Kommission, deren Eingang vom Generalsekretariat der Kommission am 01.09.2003 und 12.11.2003 registriert wurde, eine Ermächtigung zur Einführung von drei Regelungen beantragt, die von Artikel 21 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 77/388/EWG abweichen.

3. Gemäß Artikel 27 Absatz 3 der Sechsten MwSt-Richtlinie unterrichtete die Kommission die anderen Mitgliedstaaten mit Schreiben vom 09.12.2003 und 24.01.2004 über den Antrag der deutschen Regierung.

4. Artikel 21 Absatz 1 der Richtlinie 77/388/EWG in der Fassung des Artikels 28g jener Richtlinie bestimmt, dass die Mehrwertsteuer (MwSt) im inneren Anwendungsbereich in der Regel der Steuerpflichtige schuldet, der eine steuerpflichtige Lieferung von Gegenständen durchführt bzw. eine steuerpflichtige Dienstleistung erbringt.

5. Durch die von Deutschland beantragten Ausnahmeregelungen soll in folgenden drei Fällen die MwSt-Schuldnerschaft auf den Leistungsempfänger übergehen: bei Bauleistungen, sofern der Leistungsempfänger mehr als zwei Wohnungen vermietet, bei Leistungen der Reinigung von Gebäuden und Gebäudeteilen sowie bei Lieferungen von Grundstücken, wenn der Lieferer gemäß Artikel 13 Teil C der Sechsten MwSt-Richtlinie für eine Besteuerung optiert hat. Die beantragten Ausnahmeregelungen sind als Maßnahmen anzusehen, die in den genannten Bereichen Steuerhinterziehung oder -umgehung vermeiden.

6. Der Bundesrechnungshof hat im Baugewerbe und im Gewerbe der Gebäudereinigung beträchtliche MwSt-Ausfälle festgestellt. Sie traten in Fällen auf, in denen die MwSt zwar in der Rechnung offen ausgewiesen, aber nicht an den Fiskus abgeführt wurde, während der Empfänger sein Vorsteuerabzugsrecht ausübte. Dem Empfänger durfte in diesen Fällen der Vorsteuerabzug nicht versagt werden, während der Lieferer nicht zur Verantwortung gezogen werden konnte, da er insolvent oder verschwunden war. In zahlreichen Fällen handelte es sich bei den Lieferern um Scheinfirmen und wurden Verschleierungstaktiken eingesetzt, um die Steuerbehörden an der Rückforderung der MwSt zu hindern. Aus diesem Grund sind steuerliche und nichtsteuerliche Maßnahmen zur stärkeren Kontrolle dieser Gewerbe durch die Verwaltung erfolglos geblieben. Das Dilemma der deutschen Steuerverwaltung besteht darin, dass sie die steuerunehrlichen Wirtschaftsbeteiligten entweder nicht identifizieren kann oder dass es dann zur Rückforderung der MwSt bereits zu spät ist. Derartige Fälle treten inzwischen so häufig auf, dass rechtliche Maßnahmen ergriffen werden müssen. Die angestrebte Verlagerung der MwSt-Schuldnerschaft auf den Leistungsempfänger betrifft nur Steuerpflichtige mit Vorsteuerabzugsrecht, nicht Privatpersonen. Sie ist auf zwei bestimmte Gewerbe beschränkt, in denen die MwSt-Ausfälle unhaltbare Ausmaße angenommen haben. Österreich wurde bereits zur Anwendung einer ähnlichen Ausnahmeregelung ermächtigt [2].

[2] Entscheidung Nr. 2002/880/EG des Rates vom 5. November 2002 (ABl. L 306 vom 8.11.2002, S. 24).

7. Der Bundesrechnungshof hat außerdem einen Sonderbericht über Lieferungen von Grundstücken erstellt, aus dem hervorgeht, dass bei diesen Lieferungen in Bezug auf die MwSt ein besonders hohes Steuerbetrugs- und Steuerumgehungsrisiko besteht, wenn der Lieferer für eine Besteuerung optiert hat. Solche Umsätze sind gemäß Artikel 13 Teil B Buchstaben g und h der Sechsten MwSt-Richtlinie von der MwSt befreit und werden nur besteuert, wenn der Lieferer sich dafür entscheidet (Artikel 13 Teil C der Sechsten MwSt-Richtlinie). Es gibt zwei typische Fallkonstellationen: Entweder ist der Lieferer beinahe insolvent und wird daher von seinem Hauptgläubiger, in der Regel einer Bank, dahingehend beraten, seine Grundstücke zu verkaufen und für die Besteuerung des Verkaufs zu optieren. Der Verkaufspreis zuzüglich der MwSt wird dann an den Gläubiger übertragen, der auf diese Weise von seinem Schuldner mehr Geld zurück bekommt, als dies bei einem nicht besteuerten Verkauf der Fall gewesen wäre. Der Leistungsempfänger kann dabei sein Vorsteuerabzugsrecht ausüben, der Lieferer führt jedoch keine MwSt an den Fiskus ab. Der Fiskus kann die MwSt beim Lieferer nicht beitreiben, da dieser inzwischen die Zahlungsunfähigkeit erklärt hat. Die zweite Fallkonstellation sieht folgendermaßen aus: Eine neu gegründete Gesellschaft erwirbt ein Grundstück. Beim Verkauf wird auch die MwSt in Rechnung gestellt. Der Erwerber lässt sich die MwSt erstatten. Dann wird der gesamte Umsatz aufgrund von Klauseln, die im Vertrag zwischen Lieferer und Käufer enthalten sind, annulliert und rückabgewickelt. Der Lieferer ist aufgrund der Annullierung nicht verpflichtet, MwSt an den Fiskus abzuführen (Artikel 11 Teil C Absatz 1 der Sechsten MwSt-Richtlinie). Die dem Erwerber angerechnete oder erstattete MwSt ist für den Fiskus verloren, da die neu gegründete Gesellschaft inzwischen die Zahlungsunfähigkeit erklärt hat. Grundstücke haben in der Regel einen hohen Wert, so dass die Bemessungsgrundlage und die MwSt-Ausfälle schon bei einem einzigen Umsatz sehr hoch sind. Aufgrund der Zahl der aufgedeckten Fälle schätzt der Bundesrechnungshof, dass bereits Ausfälle in Millionenhöhe entstanden sind. Keine Lösung wäre es, die Möglichkeit abzuschaffen, für die Besteuerung von Grundstückslieferungen zu optieren. Der Wert eines Grundstücks umfasst in der Regel versteckte MwSt, so dass die Möglichkeit der Besteuerung beibehalten werden muss, um das MwSt-System neutral zu halten. Unter diesen Umständen und angesichts des besonders hohen Risikos scheint die angestrebte Verlagerung der MwSt-Schuldnerschaft auf den Leistungsempfänger die beste Lösung zu sein. Bei beiden beschriebenen Fallkonstellationen werden auf diese Weise MwSt-Ausfälle verhindert, da der Fiskus keinem der betroffenen Wirtschaftsbeteiligten MwSt erstattet oder anrechnet. Vermieden wird außerdem die doppelte steuerliche Haftung von Lieferer und Leistungsempfänger, die für den Empfänger mit einem höheren wirtschaftlichen Risiko und für den Fiskus mit aufwändigen Rückforderungsverfahren verbunden wäre, da sich der Fiskus nur dann an den Empfänger wenden könnte, wenn sich die Rückforderung vom Lieferer als unmöglich herausstellt. Auch die steuerliche Haftung eines Dritten (z. B. des Notars), die zu höheren Kosten für Lieferer und Leistungsempfänger führen würde, wird vermieden. Da die Ausnahmeregelung in der Praxis lediglich Umsätze zwischen Steuerpflichtigen betrifft, ist sie auf bestimmte Fälle begrenzt: Für die Besteuerung eines Umsatzes wird nur dann optiert, wenn der Leistungsempfänger sein Vorsteuerabzugsrecht ausüben kann.

8. Die Kommission ist daher der Auffassung, dass Deutschland zur Anwendung der beantragten Ausnahmeregelungen ermächtigt werden sollte.

Vorschlag für eine ENTSCHEIDUNG DES RATES zur Ermächtigung Deutschlands zur Anwendung einer von Artikel 21 der Sechsten Richtlinie 77/388/EWG zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern abweichenden Regelung

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -

gestützt auf die Sechste Richtlinie (77/388/EWG) des Rates vom 17. Mai 1977 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern - Gemeinsames Mehrwertsteuersystem: einheitliche steuerpflichtige Bemessungsgrundlage [3], insbesondere auf Artikel 27 Absatz 1,

[3] ABl. L 145 vom 13.6.1977, S.1. Richtlinie zuletzt geändert durch die Richtlinie 2003/92/EG (ABl. L 260 vom 11.10.2003, S. 8).

auf Vorschlag der Kommission [4],

[4] ABl. C [...] vom [...], S. [...].

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) Die deutsche Regierung hat mit zwei Schreiben an die Kommission, deren Eingang vom Generalsekretariat der Kommission am 01.09.2003 und 12.11.2003 registriert wurde, eine Ermächtigung zur Einführung von drei Regelungen beantragt, die von Artikel 21 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 77/388/EWG abweichen.

(2) Im Baugewerbe und im Gewerbe der Gebäudereinigung wurden beträchtliche MwSt-Ausfälle festgestellt, die dadurch entstanden sind, dass die MwSt in der Rechnung offen ausgewiesen, jedoch nicht an den Fiskus abgeführt wurde, während der Leistungsempfänger sein Vorsteuerabzugsrecht ausübte. Die steuerunehrlichen Wirtschaftsbeteiligten konnten nicht festgestellt werden, oder es war bei ihrer Feststellung zur Rückforderung der MwSt bereits zu spät. Derartige Fälle treten inzwischen so häufig auf, dass rechtliche Maßnahmen ergriffen werden müssen. Die angestrebte Verlagerung der Steuerschuldnerschaft auf den Empfänger betrifft nur Steuerpflichtige mit Vorsteuerabzugsrecht, nicht Privatpersonen. Sie ist auf zwei bestimmte Gewerbe beschränkt, in denen die MwSt-Ausfälle unhaltbare Ausmaße angenommen haben. Österreich wurde bereits zur Anwendung einer ähnlichen Ausnahmeregelung ermächtigt [5].

[5] Entscheidung Nr. 2002/880/EG des Rates vom 5. November 2002 (ABl. L 306 vom 8.11.2002, S. 24).

(3) Auch bei Lieferungen von Grundstücken gemäß Artikel 13 Teil B Buchstaben g und h, die in Bezug auf die MwSt mit einem besonders großen Steuerbetrugs- und Steuerumgehungsrisiko verbunden sind, wurden MwSt-Ausfälle festgestellt, wenn der Lieferer für die Besteuerung des Umsatzes optierte. Grundstücke haben in der Regel einen hohen Wert, so dass die Bemessungsgrundlage und die MwSt-Ausfälle schon bei einem einzigen Umsatz besonders hoch sind. Die Möglichkeit, für die Besteuerung von Grundstückslieferungen zu optieren, muss beibehalten werden, um das MwSt-System neutral zu halten. Angesichts der besonderen Umstände bei Lieferungen von Grundstücken scheint die angestrebte Verlagerung der MwSt-Schuldnerschaft auf den Leistungsempfänger die beste Lösung zu sein, um dem damit verbundenen besonders hohen Risiko zu begegnen. Vermieden werden dadurch außerdem eine doppelte steuerliche Haftung von Lieferer und Leistungsempfänger, die für den Empfänger mit einem höheren wirtschaftlichen Risiko und für den Fiskus mit aufwändigen Rückforderungsverfahren verbunden wäre, sowie die steuerliche Haftung eines Dritten wie z. B. eines Notars, die zu höheren Kosten für Lieferer und Leistungsempfänger führen würde. Die Ausnahmeregelung betrifft in der Praxis lediglich Umsätze zwischen Steuerpflichtigen und ist somit auf bestimmte Fälle begrenzt.

(4) Diese Ausnahmeregelung beeinflusst den im Stadium des Endverbrauchs fälligen Mehrwertsteuerbetrag nicht und hat keine Auswirkungen auf die Mehrwertsteuer-Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften -

HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:

Artikel 1

Abweichend von Artikel 21 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 77/388/EWG in der Fassung des Artikels 28g jener Richtlinie wird Deutschland mit Wirkung vom 1. Januar 2004 ermächtigt, bei den in Artikel 2 dieser Entscheidung bezeichneten Dienstleistungen den Empfänger der betreffenden Dienstleistung als Mehrwertsteuerschuldner zu bestimmen.

Artikel 2

In folgenden Fällen kann der Empfänger der Dienstleistungen als Mehrwertsteuerschuldner bestimmt werden:

1. bei der Erbringung von Bauleistungen und/oder Gebäudereinigungsleistungen an einen Steuerpflichtigen, sofern der Leistungsempfänger mehr als zwei Wohnungen vermietet;

2. bei der Lieferung von Grundstücken an einen Steuerpflichtigen gemäß Artikel 13 Teil B Buchstaben g und h, sofern der Lieferer für die Besteuerung des Umsatzes optiert hat.

Artikel 3

Die Geltungsdauer dieser Entscheidung endet am 31. Dezember 2008.

Artikel 4

Diese Entscheidung ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet.

Geschehen zu Brüssel, am

Im Namen des Rates

Der Präsident