BERICHT AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT über die zur Verhütung und Bekämpfung von Zoonosen in Kraft zu setzenden Massnahmen

(von der Kommission vorgelegt)

A. Zusammenfassung

In diesem Bericht werden die derzeitige Situation in Bezug auf Zoonosen (vom Tier auf den Menschen übertragbare Krankheiten) und Zoonoseerreger sowie die geltenden Rechtsvorschriften der Gemeinschaft zur Bekämpfung der Zoonosen beschrieben. Insbesondere wird auf Erfahrungen bei der Anwendung spezieller Rechtsvorschriften über Zoonosen eingegangen. Der Bericht kommt zu dem Schluss, dass zwar bei der Überwachung und Bekämpfung von Zoonosen gewisse Fortschritte erzielt wurden, diese Maßnahmen aber intensiviert werden müssen. Die Überprüfung der derzeit geltenden Rechtsvorschriften sollte dazu führen, dass mehr geeignete und vergleichbare Daten über das Auftreten von Zoonosen zur Verfügung stehen und beispielsweise für Risikobewertungen genutzt werden können. Die Strategie der Zoonosenbekämpfung sollte insbesondere im Hinblick auf Nutztierpopulationen dahingehend geändert werden, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, gemeinsame Ziele bei der Reduzierung von Zoonoseerregern zu erreichen. Die Maßnahmen zur Erreichung dieser Ziele sollten im Rahmen eines nationalen Bekämpfungsprogramms ausgewählt und festgelegt werden. Schließlich werden die Auswirkungen des vorgeschlagenen neuen Konzepts erörtert.

B. Einleitung

Gemäß Artikel 15a der Richtlinie 92/117/EWG des Rates vom 17. Dezember 1992 über Maßnahmen zum Schutz gegen bestimmte Zoonosen bzw. ihre Erreger bei Tieren und Erzeugnissen tierischen Ursprungs zur Verhütung lebensmittelbedingter Infektionen und Vergiftungen [1] in der durch die Richtlinie 97/22/EG [2] geänderten Fassung übermittelt die Kommission ,dem Rat einen Bericht über die Maßnahmen zur Bekämpfung und Verhütung von Zoonosen. Dieser Bericht bezieht sich vor allem auf

[1] ABl. L 62 vom 15.3.1993, S. 38.

[2] ABl. L 113 vom 30.4.1997, S. 9.

- die neuen Regeln des Systems zur Meldung der Zoonosen,

- die Probenahme- und Analyseverfahren in den zugelassenen einzelstaatlichen Labors,

- die Untersuchung von Legehennenbeständen auf Salmonellen,

- die Untersuchung von Zuchtgefluegelbeständen und Gefluegelmischfutter auf Salmonellen,

- etwaige vorgesehene Maßnahmen zur Bekämpfung anderer Zoonosen als der Salmonellose."

Dem Bericht sind ,Vorschläge betreffend Zoonosen beizufügen, insbesondere im Rahmen der Überprüfung dieser Richtlinie. Der Rat beschließt vor dem 1. Juni 1998 mit qualifizierter Mehrheit über diese Vorschläge." Später wurde die Richtlinie 92/117/EWG durch die Richtlinie 1999/72/EG [3] ein zweites Mal dahingehend geändert, dass die Kommission den genannten Bericht und die beizufügenden Vorschläge bis 30. März 2000 vorlegt.

[3] ABl. L 210 vom 10.8.1999, S. 12.

Dieser Bericht und die beiden ihm beigefügten Vorschläge sind Teil des Aktionsplans, der im von der Kommission am 12. Januar 2000 angenommenen Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit (KOM(1999) 719 endg.) vorgesehen ist. Bei den Vorschlägen zur Überwachung und Bekämpfung von Zoonosen sollen die Grundsätze des Weißbuchs eingehalten werden:

- Gewährleistung eines hohen Sicherheitsstandards für Lebensmittel,

- Übertragung der Hauptverantwortung für die Sicherheit von Lebensmitteln an die Lebensmittelunternehmen, einschließlich der Futtermittelerzeuger und Landwirte,

- Entwicklung einer integrierten Politik ,vom Erzeuger zum Verbraucher",

- Rückverfolgbarkeit,

- Gewährleistung von Transparenz sowie

- Zugrundelegung der Risikoanalyse mit der Möglichkeit, das Vorsorgeprinzip und weitere berechtigte Anliegen zu berücksichtigen.

Der Bericht und die dem Bericht beigefügten Vorschläge (Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Überwachung von Zoonosen und Zoonoseerregern und Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Bekämpfung spezifischer Zoonosen und Zoonoseerreger) werden etwas später vorgelegt, als in der Richtlinie 92/117/EWG gefordert. Gleichwohl war die Kommission dank der zusätzlichen Zeit in der Lage, die Stellungnahme zu lebensmittelbedingten Zoonosen zu berücksichtigen, die der Wissenschaftliche Ausschuss für veterinärmedizinische Maßnahmen im Zusammenhang mit der öffentlichen Gesundheit (SCVPH) am 12. April 2000 abgegeben hat, sowie den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Erfordernisse des Lebensmittelrechts, zur Einrichtung der Europäischen Lebensmittelbehörde und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (KOM(2000) 716 endg.).

C. Derzeitige Lage bei der Bekämpfung und Verhütung von Zoonosen

C.1. Epidemiologische Lage in der EU im Hinblick auf Zoonosen

In Zusammenarbeit mit dem gemeinschaftlichen Referenzlabor für Zoonosenepidemiologie hat die Kommission den jährlichen Bericht über die Entwicklungstendenzen und Quellen von Zoonoseerregern in Lebens- und Futtermitteln, bei Menschen und Tieren in der Europäischen Gemeinschaft (Annual Report on trends and sources of zoonotic agents in animals, feedingstuffs, food and man in the European Union) erstellt. Der erste Bericht betraf das Jahr 1994, der Bericht für das Jahr 1999 wurde im März 2001 vorgelegt. Die Erfassung epidemiologischer Daten hat sich von Jahr zu Jahr verbessert, und heute legen alle 15 Mitgliedstaaten einen Jahresbericht vor. Die Qualität der Daten leidet jedoch noch immer darunter, dass die Überwachungssysteme nicht harmonisiert sind, so dass aussagekräftige Schlussfolgerungen über die Entwicklungstendenzen von Zoonoseerregern in der EU zurzeit kaum möglich sind.

1999 haben alle Mitgliedstaaten gemäß Artikel 5 der Richtlinie 92/117/EG den jährlichen Trendbericht über den Verlauf und die Quellen von Zoonoseninfektionen übermittelt, der zumindest einige Informationen über die Zoonosensituation bei Mensch und Tier sowie in Lebens- und Futtermitteln enthielt. Gemeinschaftsvorschriften, die für eine vergleichbare Datengrundlage sorgten, galten damals für Rindertuberkulose, Rinder-, Schaf- und Ziegenbrucellose, Salmonella enteritidis und Salmonella typhimurium in Gefluegelzuchtbeständen, Trichinella und Echinococcus sp. (Fleischbeschau). Für weitere Zoonosen liefern die Daten über die nationalen Programme zur Zoonosenbekämpfung und ihre Ergebnisse einen wertvollen Überblick.

Für die Mehrzahl der gemeldeten Humanerkrankungen sind zwei Zoonoseerreger verantwortlich: Salmonella und Campylobacter, auf die im Jahr 1999 165 659 bzw. 126 981 Fälle zurückzuführen waren. Von den anderen Zoonosen, über die Daten erhoben werden, waren 8 309 Fälle auf Yersinia, 3 843 auf Brucella, 665 auf Listeria, 554 auf Echinococcus, 309 auf Toxoplasma, 155 auf Mycobacterium bovis und 48 auf Trichinella zurückzuführen. Tollwutfälle beim Menschen hat es 1999 nicht gegeben. Im Gemeinschaftsbericht für 1999 werden 1 892 Fälle von durch verotoxinbildende E.coli (VTEC) hervorgerufenen Humanerkrankungen erwähnt.

Diese Zahlen sind jedoch mit Vorsicht zu interpretieren, da vermutlich viele menschliche Erkrankungen nicht gemeldet werden, weil die Betroffenen keinen Arzt konsultieren oder kein Laborbefund vorliegt oder die Diagnosen nicht zentral erfasst werden. Die gemeldeten Erkrankungen betreffen wahrscheinlich nur die schwersten Fälle. Auch so ist das Ausmaß der gesundheitlichen Probleme jedoch erheblich.

Einzelheiten über den Schweregrad dieser Zoonosen sind nicht bekannt, da die Gesamtzahl der Todesfälle nicht erfasst ist. Bestimmte Daten liegen jedoch vor:

- Der Stellungnahme über lebensmittelbedingte Zoonosen zufolge, die der Wissenschaftliche Ausschuss für veterinärmedizinische Maßnahmen im Zusammenhang mit der öffentlichen Gesundheit (SCVPH) am 12. April 2000 abgegeben hat, treten in etwa 5 % aller Krankheitsfälle Komplikationen (wie beispielsweise reaktive Arthritis) auf. Etwa 2 % der Krankheitsfälle, in denen Komplikationen auftreten (d. h. einer von 1 000 Salmonellosefällen), enden tödlich. Daraus ergibt sich eine geschätzte Zahl von etwa 200 Todesfällen pro Jahr in der EU. Eine verringerte Empfindlichkeit bestimmter Salmonellenstämme gegenüber Antibiotika kann dazu führen, dass sich nicht nur die Dauer klinischer Erkrankungen verlängert, sondern auch Folgeerscheinungen oder Todesfälle häufiger auftreten.

- Des Weiteren wird in der genannten Stellungnahme berichtet, dass Campylobacter das Guillain-Barré-Syndrom auslösen kann, eine schwere Erkrankung, die zu akuter neuromuskulärer Lähmung führt. Diese Komplikation tritt in etwa einem von 1 000 Fällen von Campylobakteriose auf.

- Listeriose tritt sehr viel seltener auf als die beiden vorgenannten Zoonosen, doch die Letalität (Anteil der Fälle, die zum Tode führen) liegt den Meldungen zufolge zwischen 20 und 40 %. Bei immungeschwächten Personen kann die Letalität gemäß der genannten Stellungnahme bis zu 75 % betragen.

- Bei VTEC-Infektionen entwickelt sich in etwa 5 % der Fälle ein hämolytisch-urämisches Syndrom, das in 3 - 5 % der Fälle zum Tode führt; bei einem ähnlich hohen Prozentsatz treten schwere Komplikationen auf.

Hauptreservoir des gewöhnlichen Salmonella spp.-Erregers ist der Gastrointestinaltrakt von Säugetieren und Vögeln. In Humanisolaten sind in der EU S. enteritidis und S. typhimurium die bei weitem häufigsten Serotypen: Nach den 1998 von den Mitgliedstaaten im Rahmen des Zoonosenmeldesystems übermittelten Daten machten diese beiden Serotypen zwischen 60 und über 90 % aller gemeldeten Fälle beim Menschen aus (S. enteritidis stand in allen Mitgliedstaaten mit einer Ausnahme an erster Stelle). S. enteritidis und S. typhimurium sind die Serotypen, die am häufigsten im Zusammenhang mit Eiern oder Gefluegel bzw. anderen Nutztieren auftreten.

C.2. Gemeinschaftliche Rechtsvorschriften zur Zoonosenbekämpfung

C.2.1. Richtlinie 92/117/EWG

Mit der Richtlinie 92/117/EWG sollte ein zuverlässiges Meldesystem für Zoonosen im Allgemeinen errichtet sowie die Überwachung, Kontrolle und letztendliche Tilgung bestimmter invasiver Salmonellen-Serotypen in Gefluegelzuchtbeständen erreicht werden. Außerdem waren darin Bekämpfungsmaßnahmen für andere Zoonoseerreger vorgesehen.

Zurzeit sind die Bekämpfungsmaßnahmen auf Salmonellosen in Gefluegelzuchtbeständen beschränkt, da seit Ende der achtziger Jahre zunehmend und in alarmierendem Umfang Salmonella enteritidis in Konsumeiern für Salmonelleninfektionen beim Menschen verantwortlich sind. Nach einem Top-down-Konzept wurden zunächst Maßnahmen zur Tilgung von Salmonella enteritidis (und Salmonella typhimurium) aus Gefluegelzuchtbeständen eingeführt, um die vertikale Übertragung des Erregers in Mastbestände zu verringern. Maßnahmen für Mastbestände waren für später vorgesehen.

C.2.2. Weitere Rechtsvorschriften

Die Senkung der Inzidenz von Zoonosen und ihren Erregern zur Vorbeugung lebensmittelbedingter Infektionen erfordert ein konzertiertes, interdisziplinäres Konzept mit geeigneten Bekämpfungsmaßnahmen auf allen Stufen der Lebensmittelherstellungskette:

- bei der Verarbeitung von tierischen Abfällen und Futtermitteln,

- in den landwirtschaftlichen Betrieben,

- bei der Verarbeitung und Verteilung von Lebensmitteln tierischen Ursprungs und

- auf Verbraucherebene.

Die Bekämpfung von Zoonoseerregern bei der Verarbeitung von tierischen Abfällen und von Futtermitteln ist in den Richtlinien 90/667/EWG [4] und 92/118/EWG [5] sowie in einschlägigen Entscheidungen der Kommission geregelt. Diese Rechtsvorschriften beziehen sich auf Stoffe mit Ausgangserzeugnissen tierischen Ursprungs. Ein Vorschlag für eine grundlegende Neufassung dieser Rechtsvorschriften wurde von der Kommission angenommen (KOM(2000) 574 endg.). Gemeinschaftsvorschriften zur Bekämpfung von Zoonoseerregern in Futtermitteln rein pflanzlichen Ursprungs gibt es bislang nicht. Die Ausarbeitung solcher Vorschriften ist jedoch Bestandteil des Legislativprogramms des Weißbuchs zur Lebensmittelsicherheit, da natürlich auch Futtermittel pflanzlichen Ursprungs Überträger von Zoonoseerregern sein können.

[4] ABl. L 363 vom 27.12.1990, S. 51.

[5] ABl. L 62 vom 15.3.1993, S. 49.

Die Bekämpfung bestimmter Zoonosen in Haltungsbetrieben ist Gegenstand verschiedener Richtlinien zur Regelung tiergesundheitlicher Fragen im Handel mit lebenden Tieren, z. B. Richtlinie 64/432/EWG [6] mit Vorschriften in Bezug auf Rindertuberkulose und Rinderbrucellose. Außerdem enthalten bestimmte Hygienerichtlinien Vorschriften über die Zoonosenbekämpfung in landwirtschaftlichen Betrieben, z. B. Richtlinie 92/46/EWG [7] mit Vorschriften zu Milchviehbeständen.

[6] ABl. 121 vom 29.7.1964, S. 1977.

[7] ABl. L 268 vom 14.9.1992, S. 1.

Maßnahmen zur Bekämpfung von Zoonoseerregern bei der Herstellung und Verteilung von Lebensmitteln tierischen Ursprungs sind in den entsprechenden Hygienerichtlinien enthalten. Diese Vorschriften umfassen spezifische (z. B. Verfahren der Schlachttier- und Schlachtkörperbeschau in Schlachthöfen) bis hin zu allgemeinen Regelungen (z. B. Hygienevorschriften für den Bau und Betrieb von Lebensmittelherstellungsbetrieben und Mindestanforderungen an die Verarbeitungsbedingungen und die Beförderungs- bzw. Lagerungstemperaturen).

Maßnahmen zur Bekämpfung von Zoonosen auf Verbraucherebene gehen in der Regel über den gesetzlichen Rahmen hinaus. Fortschritte in diesem Bereich lassen sich durch eine bessere allgemeine Verbraucheraufklärung über den hygienischen Umgang mit Lebensmitteln und eine verstärkte Sensibilisierung bestimmter Risikogruppen, z. B. schwangerer Frauen, erreichen.

Die Gemeinschaftsvorschriften auf dem Gebiet der Lebensmittelhygiene werden zurzeit neu geordnet und überarbeitet, um auf der Grundlage eines einheitlichen Konzepts, das die gesamte Lebensmittelherstellungskette ,vom Erzeuger zum Verbraucher" abdeckt, ein kohärentes und einheitliches Hygienerecht zu schaffen. Um dieses Konzept zu verwirklichen, wird ein Rechtsinstrument für Lebensmittelhygiene vorgeschlagen, das die gesamte Herstellungskette von Lebensmitteln tierischen und pflanzlichen Ursprungs umfasst. Eines der Hauptziele des neuen Lebensmittelhygienerechts ist die Verhütung lebensmittelbedingter Infektionen. Die Anstrengungen gehen dahin, deutlich zu machen, dass hauptsächlich die Hersteller für die Sicherheit von Lebensmitteln und die Einführung von Kontrollen nach Art der HACCP-Prinzipien verantwortlich sind. Die Primärproduktion auf der Ebene der landwirtschaftlichen Betriebe soll durch risikobasierte Kontrollsysteme abgedeckt werden. Als allgemeine Verpflichtung wird vorgeschlagen, dass die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen müssen, dass in der Tierproduktion Leitlinien für eine gute Haltungspraxis (Good Animal Husbandry Practices - GAHP) befolgt werden. Aus Sicht der Zoonosenbekämpfung bedeutet dies, dass der einzelne Landwirt künftig für die erforderliche Zoonosenprophylaxe verantwortlich ist.

Am 24. September 1998 haben das Europäische Parlament und der Rat die Entscheidung Nr. 2119/98/EG über die Schaffung eines Netzes für die epidemiologische Überwachung und die Kontrolle übertragbarer Krankheiten in der Gemeinschaft [8] erlassen. Demnach fördert die Kommission die Zusammenarbeit zwischen den für die öffentliche Gesundheit zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten. Eine der wichtigsten in dieser Entscheidung vorgesehenen Maßnahmen ist die Errichtung eines Informationssystems für die Überwachung, Verhütung und Bekämpfung übertragbarer Krankheiten auf Gemeinschaftsebene. Hierzu hat die Kommission am 22. Dezember 1999 die Entscheidung 2000/96/EG betreffend die von dem Gemeinschaftsnetz nach und nach zu erfassenden übertragbaren Krankheiten [9] erlassen. Darin werden bestimmte, durch Lebensmittel und Wasser übertragbare Krankheiten und andere Zoonosen aufgelistet. Demnach sollen, wenn spezielle Überwachungsnetze für Zoonosen eingerichtet werden, die eine Überwachung von beim Menschen auftretenden Fällen gemäß der Richtlinie 92/117/EWG erfordern, diese Überwachung in Übereinstimmung mit der Entscheidung 2119/98/EG erfolgen und die zur Durchführung der Richtlinie 92/117/EWG erforderlichen Daten zu diesem Zweck uneingeschränkt zur Verfügung gestellt werden. Dazu werden Falldefinitionen und Überwachungsverfahren für beim Menschen auftretende Krankheiten so weit wie möglich so festgelegt, dass die erhobenen Daten auch für die Richtlinie 92/117/EWG verwendbar sind.

[8] ABl. L 282 vom 20.10.1998, S. 76.

[9] ABl. L 28 vom 3.2.2000, S. 50.

C.3. Erfahrungen mit der Durchführung der geltenden Rechtsvorschriften

Die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft über die Überwachung und Bekämpfung von Zoonosen wurden nach und nach entwickelt. Bald wurde jedoch klar, dass nicht alle Mitgliedstaaten das in der Zoonosenrichtlinie vorgesehene System umfassend umsetzen konnten. Nur von sechs Mitgliedstaaten ist bekannt, dass sie die Vorschriften für die Salmonellenbekämpfung in Gefluegelzuchtbeständen vollständig umgesetzt haben (siehe Tabelle 1). Gleichwohl wurde bis zur Überprüfung der Richtlinie 92/117/EWG die Verpflichtung, Pläne für die Salmonellenüberwachung in Gefluegelbeständen vorzulegen, für die Mitgliedstaaten, die noch keine derartigen Pläne vorgelegt haben, durch die Richtlinie 97/22/EG ausgesetzt. Obgleich bestimmte Fristen, die in der Richtlinie vorgegeben waren, mit der Richtlinie 97/22/EG verlängert wurden, haben verschiedene Mitgliedstaaten ihre nationalen Pläne zur Verwirklichung der Richtlinienziele noch immer nicht vorgelegt und auch die oben genannten Vorschriften noch nicht umgesetzt. Es sei jedoch angemerkt, dass die Behörden aller Mitgliedstaaten gezielt gegen Salmonellen und andere Zoonoseerreger vorgehen - entweder allein oder in Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft. Die Kommission wird auch weiterhin alle notwendigen Schritte unternehmen um sicherzustellen, dass die Zoonosenrichtlinie in allen Mitgliedstaaten umgesetzt wird, weil dies Vorbedingung für weitere Vorschläge zur Verbesserung der Zoonosenbekämpfung ist.

Tabelle 1: Nationale Pläne zur Salmonellenbekämpfung, die gemäß der Richtlinie 92/117/EWG vorgelegt und genehmigt worden sind

Mitgliedstaat // Bezugsnr. der Genehmigung

Dänemark // 94/507/EG, 96/692/EG

Irland // 96/389/EG

Finnland // 96/390/EG

Schweden // 96/502/EG

Österreich // 2000/60/EG

Frankreich // 2000/629/EG

Die Umsetzung der Richtlinie hat eine Reihe von Vorteilen gebracht. Erstens hat die Verpflichtung, bestimmte Zoonosen zu überwachen und die Ergebnisse an die nationalen Behörden und die Kommission zu melden, zu neuen Aktivitäten in diesem Bereich geführt. In vielen Mitgliedstaaten hat sich die Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden für Futtermittelkontrolle, Tiergesundheit, öffentliche Gesundheit und Humanmedizin positiv entwickelt, wodurch sich auch die Möglichkeiten zur Bekämpfung von Zoonosen verbesserten. Als Folge der Überwachungsmaßnahmen hat sich außerdem das Bewusstsein für das Vorhandensein von Zoonoseerregern an verschiedenen Punkten der Lebensmittelherstellungskette sowie bei Wild- und Heimtieren verstärkt, was zu Maßnahmen zu ihrer Verhütung und Bekämpfung führte.

Zudem hat sich die Zahl der Salmonelleninfektionen beim Menschen, auf die die in der Richtlinie 92/117/EWG festgelegten Bekämpfungsmaßnahmen hauptsächlich abzielten, in vielen Mitgliedstaaten offenbar stabilisiert oder sogar verringert. Es lässt sich zwar nur schwer feststellen, in welchem Maße die spezifischen Bekämpfungsmaßnahmen gegen Salmonella enteritidis und Salmonella typhimurium in einheimischen Gefluegelzuchtbeständen zu dieser Entwicklung beigetragen haben, doch insgesamt kann man feststellen, dass die Maßnahmen, die im Rahmen verbindlicher und freiwilliger Bekämpfungsprogramme in der Gemeinschaft durchgeführt worden sind, erfolgreich waren.

Ein wichtiger Aspekt der Umsetzung der in der Richtlinie 92/117/EWG vorgesehenen Bekämpfungsmaßnahmen ist die Möglichkeit der Kofinanzierung nationaler Bekämpfungsprogramme. Der Beitrag der Gemeinschaft beläuft sich auf 50 % der Kosten ,betreffend die Schlachtung und unschädliche Beseitigung sowie die amtlichen Probenahmen". Seit 1995 beteiligt sich die Gemeinschaft auch an den Kosten für die Salmonellenbekämpfung in Gefluegelbeständen (siehe Tabelle 2).

Tabelle 2: Finanzieller Beitrag der Gemeinschaft für Maßnahmen betreffend die Schlachtung und Beseitigung sowie die amtlichen Probenahmen gemäß Artikel 9 der Richtlinie 92/117/EWG

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Finanzhilfen werden den Mitgliedstaaten auch im Rahmen der Programme zur Tilgung und Überwachung von Tierseuchen gemäß der Entscheidung 90/424/EWG des Rates über bestimmte Ausgaben im Veterinärbereich [10] gewährt. Die Finanzhilfen der Gemeinschaft haben zur Bekämpfung und Überwachung verschiedener Zoonosen beigetragen, insbesondere der Rinder-, Schaf- und Ziegenbrucellose, der Rindertuberkulose und der Tollwut sowie zeitweise auch der Hydatitose (Echinokokkose) und der enterohämorrhagischen E. coli (EHEC). Die Beiträge der Gemeinschaft zur Finanzierung der Bekämpfung von Rinder-, Schaf- und Ziegenbrucellose, Rindertuberkulose und Tollwut wurden für das Jahr 2000 auf maximal 14 250 000 Euro, 14 000 000 Euro, 8 235 000 Euro bzw. 2 895 000 Euro festgelegt.

[10] ABl. L 224 vom 18.8.1990, S. 19. Entscheidung zuletzt geändert durch die Entscheidung 2001/12/EG des Rates (ABl. L 3 vom 6.1.2001, S. 27).

Die Kommission hat die Schwierigkeiten bei der Umsetzung der Richtlinie 92/117/EWG erkannt und deshalb Änderungsvorschläge vorgelegt, die zu zwei Änderungen (Richtlinien 97/22/EG und 1999/72/EG) geführt haben. Gemäß Richtlinie 97/22/EG sollten die Mitgliedstaaten seit dem 1. Januar 1998 Mindestvorschriften zur Bekämpfung von Salmonellosen in Gefluegelzuchtbeständen getroffen haben. Die meisten Mitgliedstaaten haben die wichtigsten Forderungen dieser Richtlinie offenbar seit 1999 umgesetzt. Das Lebensmittel- und Veterinäramt (FVO) der Kommission hat kürzlich eine Reihe von Inspektionsbesuchen zur Bewertung der Gefluegelfleisch-Erzeugung durchgeführt und in diesem Rahmen auch die Salmonellenbekämpfung evaluiert. Die Veröffentlichung eines allgemeinen Berichts ist vorgesehen.

Eine Reihe weiterer Faktoren machen eine Überprüfung der Richtlinie 92/117/EWG erforderlich. Die Entwicklungstendenzen auf dem Gebiet der lebensmittelbedingten Infektionen zeigen, dass die derzeitige Situation alles andere als befriedigend ist. Die Zahl der Infektionen mit ,traditionellen" Krankheitserregern wie Salmonellen ist weiterhin hoch, und es kommen immer wieder ,neue" Erreger (beispielsweise Campylobacter, VTEC) auf. Obwohl sich diese Entwicklungen teilweise auf die verbesserten diagnostischen Methoden und Meldesysteme zurückführen lassen, sind wirksame und strenge Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene ohne Frage erforderlich, um der wachsenden Bedrohung der menschlichen Gesundheit durch lebensmittelbedingte Infektionen zu begegnen.

Die Gemeinschaftsvorschriften auf dem Gebiet der Lebensmittelhygiene werden in Zukunft die gesamte Lebensmittelherstellungskette ,vom Erzeuger zum Verbraucher" abdecken und auch bestimmte Verpflichtungen auf der Ebene der landwirtschaftlichen Betriebe beinhalten. Eines der Hauptziele ist dabei der Schutz des Menschen vor lebensmittelbedingten Infektionen. In diesem neuen Rahmen muss die Kohärenz zwischen den speziellen Rechtsvorschriften über Zoonosen und den allgemeinen Vorschriften über Lebensmittelhygiene und Lebensmittelüberwachung gewährleistet werden.

Die in den verschiedenen Mitgliedstaaten unterschiedlichen Situationen und Einstellungen im Zusammenhang mit Krankheitserregern in Lebensmitteln könnten in Zukunft eine echte Gefahr für den innergemeinschaftlichen Markt darstellen. In Mitgliedstaaten mit einem hohen Sicherheitsstandard könnte darauf gedrängt werden, durch einseitige Maßnahmen das erreichte Schutzniveau zu halten. Um diese Gefahr abzuwenden, sollten auf Gemeinschaftsebene einheitlichere Maßnahmen ergriffen werden, um hinreichende Sicherheit für den Schutz von Tierpopulationen vor Zoonoseerregern zu bieten und so auch den Verbraucher vor lebensmittelbedingten Infektionen zu schützen.

Fragen der Lebensmittelsicherheit gewinnen im Welthandel zunehmend an Bedeutung. Die Gemeinschaft muss eine klare Strategie verfolgen, wenn diese Fragen bei Verhandlungen mit Drittstaaten behandelt werden.

D. Neues Konzept zur Bekämpfung und Verhütung von Zoonosen

D.1. Kernelemente des Konzepts

Um verbesserte Maßnahmen zur Überwachung und Bekämpfung von Zoonosen vorschlagen zu können, hat die Kommission zusammen mit den Sachverständigen der Mitgliedstaaten und andere Interessengruppen eine grundlegende Änderung ihrer derzeitigen Politik ins Auge gefasst und über die Zielsetzungen einer möglichen Zukunftsstrategie beraten. Dabei wurden folgende Ziele und Fragen herauskristallisiert:

- (erforderlichenfalls) Schaffung eines auf harmonisierten Vorschriften beruhenden Systems für die Zoonosenüberwachung,

- Entwicklung von Maßnahmen nach dem Prinzip ,vom Erzeuger zum Verbraucher", d. h. sichere Lebensmittel von gesunden Tieren,

- Berücksichtigung der Prävalenz von Zoonoseerregern in den Mitgliedstaaten,

- Garantien für einen besseren Verbraucherschutz durch Aufstellung und Durchführung von Plänen zur Erregerreduzierung auf Ebene der Mitgliedstaaten,

- mehr Flexibilität für die Mitgliedstaaten zur Erreichung gemeinsamer Ziele und

- Berücksichtigung von Fragen, die mit der Ausbreitung von Zoonoseerregern über den Tierhandel zusammenhängen.

Die Verfahren zur Erreichung dieser Ziele und insbesondere zur Erregerreduzierung müssen nach wissenschaftlich fundierten Risikobewertungen festgelegt werden. Es sind zwar noch nicht für alle Zoonosen und Zoonoseerreger Risikobewertungen durchgeführt worden, dies rechtfertigt jedoch nicht, dass überhaupt keine Maßnahmen ergriffen werden. Damit die Kommission sich über die Fortschritte auf diesem Gebiet einen Überblick verschaffen kann, müssen die Mitgliedstaaten nationale Programme vorlegen, in denen die Schritte zur Erreichung der Ziele festgelegt sind. Welche Instrumente die Mitgliedstaaten jedoch im Einzelnen zur Verfolgung und Erreichung der Ziele einsetzen wollen, können sie selbst entscheiden. Da Maßnahmen zur Bekämpfung von Zoonoseerregern bei der Primärproduktion ansetzen, spielt die Anwendung der Leitlinien für eine gute Haltungspraxis eine ausschlaggebende Rolle.

D.2. Intensivierung der Überwachung und Ausweitung der Bekämpfungsmaßnahmen

Zur optimalen Durchführung der Gemeinschaftsstrategie ist die kontinuierliche Erfassung epidemiologischer Daten maßgeblich: Die Maßnahmen zur Zoonosenbekämpfung sollen künftig an Risikobewertungen ausgerichtet werden, und umso wichtiger sind daher genaue Informationen über Zoonosen und ihre Erreger auf allen Stufen der Lebensmittelherstellungskette. Zum Einsatz kommt hierbei der neue Rahmen für wissenschaftliche Beratung und wissenschaftliche Unterstützung in Fragen der Lebensmittelsicherheit entsprechend dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Erfordernisse des Lebensmittelrechts, zur Einrichtung der Europäischen Lebensmittelbehörde und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (KOM(2000) 716 endg.) sowie die nachfolgende Erhebung und Analyse von Daten über biologische Risiken. Ferner sollten die Bemühungen dahin gehen, auf bestehende Überwachungsvorschriften in der aktuellen Richtlinie 92/117/EWG aufzubauen und ggf. das Meldesystem durch die Einführung bestimmter Kriterien, wie beispielsweise Falldefinitionen, zu harmonisieren. Da Zoonoseerreger immer wieder neue Merkmale, wie beispielsweise Antibiotikaresistenzen, entwickeln können, die sie gefährlicher machen, sollte ihre Überwachung besonders forciert werden. Für eine gezielte Überwachung, durch die beispielsweise eine Vergleichsbasis geschaffen werden könnte, die wiederum als Ausgangsprävalenz für die Erregerreduzierung dienen könnte, sind möglicherweise koordinierte Überwachungsprogramme erforderlich.

Während die Richtlinie 92/117/EWG nur für bestimmte Salmonellentypen Bekämpfungsmaßnahmen vorsieht, könnten nach dem neuen Konzept auch für andere durch Lebensmittel übertragbare Krankheitserreger Bekämpfungsziele festgesetzt werden. Im Interesse der menschlichen Gesundheit und der Durchführbarkeit von Bekämpfungsmaßnahmen auf Ebene der landwirtschaftlichen Betriebe könnten beispielsweise Campylobacter- und verotoxinbildende E. Coli-Bakterien angegangen werden, sobald die erforderliche wissenschaftliche Grundlage für ihre Bekämpfung geschaffen ist.

Das neue Konzept bedeutet einen besseren Verbraucherschutz, insbesondere gegen die am stärksten gesundheitsgefährdenden Erreger. Bei den Salmonellen lassen die Daten darauf schließen, dass für Infektionen beim Menschen in den meisten Fällen die Serotypen S. enteritidis und S. typhimurium verantwortlich sind. Bei den Quellen stehen Gefluegelprodukte an erster Stelle, gefolgt von anderen Fleischerzeugnissen, insbesondere vom Schwein. Um das Sicherheitsniveau für die Verbraucher zu erhöhen und die gemäß der Richtlinie 92/117/EWG bereits eingeleiteten Aktionen fortzuführen, sind geeignete Maßnahmen erforderlich, die bei der Erzeugung von Eiern und Gefluegelfleisch ansetzen müssen.

D.3. Auswirkungen des Konzepts

Als wichtigste Auswirkung des vorgeschlagenen Konzepts wird ein verbesserter Schutz der öffentlichen Gesundheit durch eine Verringerung der Zoonosen beim Menschen, insbesondere der Salmonellose, erwartet.

Obwohl die vorgesehenen Maßnahmen zur Reduzierung der Prävalenz von Zoonoseerregern sowohl für die Behörden als auch für die Lebensmittelunternehmen mit Kosten verbunden sind, würde sich das Konzept für die Unternehmen auszahlen. Der zu erwartende Nutzen ergibt sich daraus, dass das Vertrauen der Verbraucher in die durch die Überwachungsprogramme abgedeckten Tiere und Lebensmittel tierischen Ursprungs gestärkt würde. Die Lebensmittelwirtschaft in der EU würde zudem davon profitieren, dass ein klareres und umfassenderes Vorgehen bei der Bekämpfung von Zoonosen sowie hochwertige lebende Tiere und Lebensmittel zu Exportsteigerungen führen dürften. Außerdem werden die Eindämmung der Krankheitserreger und ein vorbeugender Ansatz mittelfristig auch dazu führen, dass weniger Erzeugnisse zurückgerufen und weniger Antibiotika eingesetzt werden müssen.

In diesem Kapitel sollen Nutzen und Kosten des vorgeschlagenen Konzepts beschrieben werden. Besonders die Auswirkungen auf den Handel werden erörtert.

D.3.1. Gesundheitskosten

In einigen Mitgliedstaaten und Drittstaaten wurden für bestimmte Bekämpfungsprogramme, insbesondere in Bezug auf Salmonellen, Kosten-Nutzen-Analysen durchgeführt. Diese Analysen haben gezeigt, dass Salmonellenerkrankungen erhebliche volkswirtschaftliche Folgen haben. In einer kürzlich in den USA veröffentlichten Studie (Frentzen, P.D. et al. Food Review, 22 (2), 1999, 10-15) werden die Kosten für einen einzelnen Salmonellosefall auf einen Betrag zwischen 24 Euro (Genesung ohne ärztliche Versorgung) und 3,8 Mio. Euro (Todesfall bei Berechnung nach dem so genannten Arbeitsmarktansatz) veranschlagt. Geht man davon aus, dass die Inzidenz und der Anteil der verschiedenen Schweregrade in Europa in etwa gleich sind, lassen sich die Kosten der Salmonellose beim Menschen in der EU auf jährlich 620 - 3 160 Mio. Euro veranschlagen. Nach allgemeiner Auffassung sind 90 % aller Salmonellosefälle lebensmittelbedingt. Die Kosten der lebensmittelbedingten Salmonellosen belaufen sich demnach auf jährlich 560 - 2 840 Mio. Euro.

D.3.2. Kosten der Überwachung und der Bekämpfungsmaßnahmen

In Anbetracht der sehr hohen Kosten, die den privatwirtschaftlichen Akteuren und der Gesellschaft insgesamt durch Zoonosen entstehen, ist der Einsatz öffentlicher Mittel zur Eindämmung oder Tilgung dieser Krankheiten gerechtfertigt. Dazu kommt, dass Fortschritte in dieser Richtung zwar in sehr uneinheitlichem und zu begrenztem Umfang erzielt wurden, die diesbezüglichen Maßnahmen aber bisher in vielen Fällen erfolgreich waren und gezeigt haben, dass sie bei entsprechender Durchführung erhebliche Verbesserungen bewirken können. Die Notwendigkeit einer europäischen Komponente bei der finanziellen Unterstützung liegt ebenfalls auf der Hand. Die Wirksamkeit der Programme in einem Mitgliedstaat kann verringert oder unterminiert werden, wenn in anderen Mitgliedstaaten weiterhin ein höheres Infektionsniveau besteht. Dies kann direkt durch grenzüberschreitende Kontamination oder indirekt durch wirtschaftliche Belastungen geschehen, die durch unausgewogene finanzielle Anstrengungen von Behörden und Akteuren in den verschiedenen Staaten entstehen. Außerdem werden in den einzelnen Mitgliedstaaten je nach geografischen und historischen Gegebenheiten unterschiedliche Prioritäten gesetzt. Die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft kann dazu beitragen, dass alle von einer bestimmten Krankheit betroffenen Mitgliedstaaten koordinierte Anstrengungen unternehmen und dass die Gefahr dadurch gemeinschaftsweit sehr viel wirksamer eingedämmt oder sogar gebannt werden kann, und dass die einzelnen Staaten gleichzeitig weiterhin die Möglichkeit haben, auch die speziellen Probleme anzugehen, die in ihrem Hoheitsgebiet von besonderer Bedeutung sind. Beteiligt sich die Gemeinschaft nicht, sind sie eher geneigt, nur ihre eigenen vorrangigen Ziele zu verfolgen.

Gleichzeitig ist die Frage, wie die begrenzten Mittel der Gemeinschaft am effektivsten eingesetzt werden können, alles andere als leicht zu beantworten. Es müssen große Anstrengungen unternommen werden, damit sich die Investitionen in eine effektive Krankheitsbekämpfung im größtmöglichen Umfang auszahlen. Es müssen also nicht nur Prioritäten für konzertierte gemeinsame Anstrengungen festgelegt werden, sondern auch Anreize für Behörden und privatwirtschaftliche Akteure geschaffen werden, die Programme so konsequent wie möglich durchzuführen. Möglich wäre beispielsweise eine Erhöhung des Gemeinschaftsanteils, wenn die Programme nachweisbar eine effektive Verringerung des Infektionsniveaus bewirken oder wenn Mitgliedstaaten eine gewisse finanzielle Beteiligung der Privatwirtschaft, etwa in Form von Versicherungsregelungen bei akuten Krankheitsausbrüchen, sichergestellt haben.

Solche Möglichkeiten müssen weiter untersucht und mit allen Betroffenen diskutiert werden; die Kommission wird demnächst einen entsprechenden Konsultationsprozess zu Zoonosen und anderen Tierseuchen einleiten. Im Anschluss beabsichtigt sie, die einschlägigen Regelungen zu ändern, wenn sich, was wahrscheinlich ist, Möglichkeiten zur Verbesserung der Wirksamkeit des gemeinschaftlichen Mitteleinsatzes ergeben.

Zwischenzeitlich wird vorgeschlagen, die Gelder auf der Grundlage der bestehenden Regelungen zu vergeben; dies nicht zuletzt, damit die bereits angelaufenen Programme die erwartete Finanzierung erhalten. Die diesbezüglichen Bestimmungen in der Entscheidung 90/424/EWG des Rates über bestimmte Ausgaben im Veterinärbereich müssen geändert werden.

D.3.3. Auswirkungen auf den Handel

Eines der Hauptziele des Vorschlags zur Zoonosenbekämpfung besteht darin, eine Kontamination oder erneute Kontamination durch lebende Tiere oder Bruteier, die von einem Betrieb in einen anderen transportiert werden, auszuschließen. Auch Informationen über Schlachttiere werden notwendig sein. Im Hinblick auf den Ankauf von Tieren im Inland sollten die Mitgliedstaaten die notwendigen Instrumente im Rahmen ihrer nationalen Bekämpfungsprogramme schaffen. Um sicherzustellen, dass aus anderen Mitgliedstaaten oder Drittstaaten zugekaufte lebende Tiere oder Bruteier den Vorgaben des einschlägigen nationalen Programms entsprechen, wird vorgeschlagen, in der tierärztlichen Bescheinigung jeweils den Status der Herkunftsherde bzw. des Herkunftsbestandes anzugeben. Entsprechende Änderungen der betreffenden tierärztlichen Bescheinigungen werden zu gegebener Zeit durch Entscheidungen der Kommission veranlasst. Im Fall von Gallus-gallus-Zuchtbeständen, die mit Salmonella enteritidis und Salmonella typhimurium infiziert sind, dürfen keine Eier oder Tiere den Betrieb verlassen, es sie denn, sie werden zur Schlachtung, besonderen Behandlung oder Vernichtung abtransportiert. Wenn die Verbreitung einer bestimmten Zoonose in einer Tierpopulation relativ gering ist, muss letztendlich nichtsdestoweniger verlangt werden, dass für Produktionszwecke zugekaufte Tiere oder Bruteier aus nachweislich krankheitsfreien Herden oder Beständen stammen. Deshalb wird vorgeschlagen, dass ein Mitgliedstaat mit Genehmigung der Kommission verlangen kann, dass bestimmte anhand von Testergebnissen überprüfbare Kriterien eingehalten werden, um das erreichte niedrige Prävalenzniveau zu halten.

Da eine solche Bestimmung den freien Warenverkehr beeinträchtigen könnte, muss die Kommission ermächtigt sein, über gemeinsame Kriterien zu entscheiden, die die Mitgliedstaaten anwenden könnten. Zudem werden voraussichtlich, wenn die Ergebnisse der verbesserten Überwachungsmaßnahmen verfügbar sind, Prävalenzunterschiede dazu führen, dass verstärkt Forderungen nach einer Verbesserung der Lage laut werden.

Auch bei den Konsumeiern wird nach Ablauf der Übergangsfrist vor der vollständigen Umsetzung der Bekämpfungsmaßnahmen in Bezug auf Legehennen eine Vermarktung von Eiern zum direkten menschlichen Konsum nicht mehr zulässig sein, sofern diese nicht aus einem Bestand stammen, der entsprechend getestet und für frei von S. enteritidis und S. typhimurium befunden wurde. Für Gefluegelfleisch wird nach einer Übergangsphase als Kriterium gelten, dass ,in 25 g keine Salmonellen vorhanden sind".

Solange im Hinblick auf Legehennen und Masthähnchen die Übergangsfrist bis zur vollständigen Durchführung der Bekämpfungsmaßnahmen noch nicht abgelaufen ist, hat der Vorschlag keine Auswirkungen auf die zusätzlichen Zusicherungen, die Finnland und Schweden bei ihrem Beitritt bezüglich der Salmonellen in diesen Produktkategorien gegeben wurden.

Im Handel mit Drittländern kommt dem Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen (SPS-Übereinkommen) eine zentrale Rolle zu. Darin ist festgelegt, dass die Vertragsparteien dafür Sorge tragen, dass eine gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahme

- nur insoweit angewendet wird, wie dies zum Schutz des Lebens oder der Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen notwendig ist,

- auf wissenschaftlichen Grundsätzen beruht und

- nicht ohne hinreichenden wissenschaftlichen Nachweis beibehalten wird.

Bei Maßnahmen, die sich auf internationale Normen, Leitlinien und Empfehlungen - soweit vorhanden - stützen, wird davon ausgegangen, dass sie den einschlägigen Bestimmungen des Übereinkommens entsprechen.

Da solche internationalen Normen nicht existieren, sollen die gesundheitspolizeilichen oder pflanzenschutzrechtlichen Maßnahmen auf einer den Umständen angepassten Bewertung der Gefahren für das Leben oder die Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen beruhen. Bei der Bewertung spezifischer Gefahren berücksichtigen die Mitgliedstaaten im Einklang mit dem SPS-Übereinkommen die gesicherten wissenschaftlichen Erkenntnisse, die einschlägigen Verfahren und Produktionsmethoden, die einschlägigen Inspektions-, Probenahme- und Prüfverfahren, das Vorkommen bestimmter Krankheiten oder Seuchen, das Bestehen seuchen- oder krankheitsfreier Gebiete, die einschlägigen ökologischen und Umweltbedingungen sowie Quarantäne oder sonstige Behandlungen. Im Bericht der Berufungsinstanz im Hormonfall wurde festgestellt, dass das bei einer Risikoanalyse abzuschätzende Risiko nicht gänzlich in einem unter streng kontrollierten Bedingungen arbeitenden wissenschaftlichen Labor festgestellt werden kann, sondern auch Faktoren eine Rolle spielen, die sich der quantitativen Analyse entziehen. Gerade Risikoanalysen in Bezug auf die Übertragbarkeit von Bakterien innerhalb der Lebensmittelherstellungskette gehören zu jener Kategorie der Risikoanalysen, die eher qualitativer als quantitativer Natur sind.

Um das im Vertrag für die Gemeinschaft verlangte hohe Schutzniveau zu erhalten, sollten auch exportierende Drittländer verpflichtet sein, entsprechende Maßnahmen durchzuführen, wozu auch ggf. der Nachweis von Bekämpfungsprogrammen und die Ausstellung von tierärztlichen Bescheinigungen gehört. Die Bewertung der von Drittstaaten dokumentierten Programme bedeutet zwar einen großen Arbeitsaufwand für die Dienststellen der Kommission, doch die Erfahrungen im Zusammenhang mit ähnlichen Mechanismen haben gezeigt, dass dies möglich ist.

E. Schlussfolgerungen

Die Richtlinie 92/117/EWG muss anhand der Erfahrungen mit ihrer Durchführung überprüft werden. Gefluegelerzeugnisse sind nach wie vor eine der Hauptquellen für Salmonellosen beim Menschen. Künftig können Ergebnisse von Risikobewertungen vielleicht jedoch auch andere wichtige Erregerquellen aufzeigen, oder es können sich neue Krankheitserregertypen entwickeln. Eine globale Rahmenregelung für die Zoonosenbekämpfung ist deshalb unerlässlich.

Die Zoonosenbekämpfung muss an Risikoanalysen ausgerichtet werden und folgenden Elementen Rechnung tragen: Risikobewertung, Risikomanagement und Risikokommunikation. Die Kommission legt zwei Vorschläge für eine neue Rahmenregelung vor:

- den Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Überwachung von Zoonosen und Zoonoseerregern und zur Änderung der Entscheidung 90/424/EWG des Rates sowie zur Aufhebung der Richtlinie 92/117/EWG des Rates und

- den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Bekämpfung von Salmonellen und anderen durch Lebensmittel übertragbaren Zoonoseerregern und zur Änderung der Richtlinien 64/432/EWG, 72/462/EWG und 90/539/EWG des Rates.

Der erste Vorschlag betrifft die Bereiche der Datenerhebung bezüglich Inzidenz und Prävalenz biologischer Risiken sowie die Transparenz dieser Daten, der zweite behandelt vor allem die Aspekte des Risikomanagements. Die Trennung in zwei separate Rechtstexte dürfte die Umsetzung in der Praxis erleichtern. Es sei jedoch angemerkt, dass beide Vorschläge eine untrennbare Einheit bilden. Die Europäische Lebensmittelbehörde wird eine zentrale Rolle bei der Datenerhebung bezüglich der Lebensmittelsicherheit sowie bei der Verbreitung dieser Daten spielen.