[pic] | EUROPÄISCHE KOMMISSION |

Brüssel, den 23.3.2010

KOM(2010)112 endgültig

ZWISCHENBERICHT DER EUROPÄISCHEN KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

über Bulgariens Fortschritte im Rahmen des Kooperations- und Kontrollverfahrens

ZWISCHENBERICHT DER EUROPÄISCHEN KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

über Bulgariens Fortschritte im Rahmen des Kooperations- und Kontrollverfahrens

1. VORBEMERKUNG

Mit dem Beitritt Bulgariens zur EU am 1. Januar 2007 wurde ein Kooperations- und Kontrollverfahren[1] eingerichtet, um Bulgarien bei der Behebung bestimmter Mängel bei der Justizreform und der Bekämpfung von Korruption und organisiertem Verbrechen zu unterstützen und die dabei erzielten Fortschritte mittels regelmäßiger Berichte zu kontrollieren.

Bei dem gegenwärtigen Bericht handelt es sich um einen Zwischenbericht über wichtige aktuelle Entwicklungen in Bulgarien, die sich in den vergangenen sechs Monaten im Rahmen des Kooperations- und Kontrollverfahrens vollzogen haben. Der Bericht enthält keine Bewertung der erzielten Fortschritte,

Maßgebend für die Bewertung der Fortschritte bei der Erfüllung der Vorgaben und für die Identifizierung der noch verbleibenden Aufgaben sind der letzte, von der Kommission am 22. Juli 2009 angenommene Bericht und die darin enthaltenen Empfehlungen. Die nächste Bewertung der Kommission steht im Sommer 2010 an.

2. JUSTIZREFORM UND BEKÄMPFUNG VON KORRUPTION UND ORGANISIERTEM VERBRECHEN: AKTUELLER STAND

In den vergangenen sechs Monaten hat Bulgarien mehrere konkrete Reformvorhaben auf den Weg gebracht, in denen die Empfehlungen der Kommission aufgegriffen wurden: Derzeit läuft die parlamentarische Debatte über die teilweise Neufassung der Strafprozessordnung, und es wird an einer grundlegenden Reform des Gesetzes über die Einziehung von Erträgen aus Straftaten und einer Novelle des Gesetzes zur Vermeidung von Interessenkonflikten gearbeitet. Außerdem soll die Strafverfolgung im Bereich der Schwerkriminalität besser organisiert werden, und zwar durch Übernahme des Konzepts der gemischten Ermittlungskommissionen, die eklatante Fälle von Korruption auf höchster Ebene und organisiertem Verbrechen untersuchen sollen. Ferner hat Bulgarien parallel zur Arbeit an einer umfassenden Strategie zur Bekämpfung von Korruption und organisiertem Verbrechen mit dem Umbau der staatlichen Steuer- und Zollverwaltung begonnen.

Die dem Obersten Justizrat angeschlossene Justizaufsichtsbehörde konnte wieder mit einer guten Bilanz aufwarten und der Oberste Justizrat behält die Fälle, an denen ein großes öffentliches Interesse besteht, weiterhin im Blick.

Demgegenüber kann die Justiz bei der Bekämpfung von Korruption auf höchster Ebene und von organisiertem Verbrechen weiterhin nur mäßige Erfolge verbuchen; im Januar 2010 kam es zu einem weiteren Tötungsdelikt auf offener Straße. Die schweren Korruptionsvorwürfe im Zusammenhang mit der Besetzung hoher Ämter im Bereich der Justiz, die unter anderem auch Mitglieder des Obersten Justizrates betreffen, verlangen nach umfassender Aufklärung. Die von der Kommission beanstandeten Unregelmäßigkeiten, Interessenkonflikte und Betrugsfälle bei der Verwendung von EU-Mitteln müssen schneller und umfassender aufgearbeitet werden. Bis zur nächsten Bewertung werden diesbezüglich Fortschritte erwartet.

3. AUSBLICK

In den vergangenen sechs Monaten hat Bulgarien zahlreiche wichtige Initiativen auf den Weg gebracht, die Reformbereitschaft erkennen lassen.

Diese Anstrengungen sind lobenswert. In welchem Maße sie tatsächlich zur Bekämpfung von Korruption und organisiertem Verbrechen beitragen, wird sich jedoch erst nach dem Praxistest erweisen. Dennoch sind Bulgariens jüngste Bemühungen ein Beleg dafür, dass die Erkenntnis wächst, dass das Land einem tiefgreifenden Reformprozess unterzogen werden muss.

Um konkrete, messbare Erfolge in hinreichend großer Zahl zu erzielen, sollte Bulgarien seine Reformanstrengungen weiter intensivieren. Die von der Kommission im Juli 2009 empfohlenen Reformen sollten zu einer vordringlichen nationalen Aufgabe werden und müssen stärker in die Breite gehen, wenn das Justizwesen von Grund auf erneuert werden soll.

Die Kommission wird Bulgarien in seinen Bemühungen weiterhin unterstützen. Die nächste ausführliche Bewertung der Fortschritte steht im Sommer dieses Jahres an.

4. AKTUELLE ENTWICKLUNGEN ZU DEN EINZELNEN VORGABEN

4.1. Vorgabe 1: Annahme von Verfassungsänderungen, um jegliche Zweifel an der Unabhängigkeit und Rechenschaftspflicht des Justizwesens auszuräumen

Die dem Obersten Justizrat angeschlossene Justizaufsichtsbehörde kann mit einer guten Bilanz aufwarten. Die Behörde hat planmäßige Inspektionen im gesamten bulgarischen Justizwesen durchgeführt mit Ausnahme des Appellationsgerichts für Zivilsachen in Sofia. Sie berichtete, dass, obwohl ihre Empfehlungen von Gerichten und Staatsanwaltschaften nicht immer konsequent befolgt wurden, die Inspektionen auf die Richterschaft eine sichtlich abschreckende Wirkung ausgeübt hätten.

Die neu eingesetzte gemeinsame Arbeitsgruppe des Obersten Justizrates und des Justizaufsichtsamtes erhielt die Aufgabe, zu einem einheitlichen Vorgehen bei Disziplinarvergehen beizutragen und an der Planung der Inspektionen und der Übertragung der Ergebnisse durch den Obersten Justizrat auf die Beurteilungs- und Ernennungsverfahren mitzuwirken. Die gegenwärtige Praxis zeigt, dass die vom Obersten Justizrat verhängten Sanktionen häufig milde ausfallen. Einige Verfahren wurden wegen Verstreichens der gesetzlichen Fristen eingestellt.

4.2. Vorgabe 2: Gewährleistung von transparenten und effizienten Gerichtsverfahren durch Annahme und Umsetzung eines neuen Gerichtsverfassungsgesetzes und einer neuen Zivilprozessordnung, Bericht über die Auswirkungen dieser neuen Gesetze sowie der Strafprozess- und der Verwaltungsgerichtsordnung unter besonderer Beachtung der vorgerichtlichen Phase

Als Reaktion auf die Empfehlungen der Kommission schlug die Regierung Änderungen an der Strafprozessordnung vor, um die Wirksamkeit und Transparenz von Gerichtsverfahren zu verbessern. Die bisherige Debatte im Parlament zeigt, dass wohl nicht alle Änderungen auf Zustimmung stoßen[2].

Durch die von der Regierung vorgeschlagenen Änderungen zum Strafgesetzbuch soll das Strafmaß für Straftatbestände wie vorsätzliche Tötung, erpresserischen Menschenraub oder Kreditbetrug erhöht werden.

Bulgariens Bilanz hinsichtlich der Möglichkeit, Prozessabsprachen zu treffen, fällt positiv aus; die Arbeit der bulgarischen Justiz ist dadurch effektiver geworden. Das beschleunigte Verfahren hat hingegen in vielen Fällen trotz eindeutiger Beweislage zu unbotmäßer Nachsicht geführt. Bulgarien erwägt daher, bestimmte schwere Straftaten vom beschleunigten Verfahren auszunehmen und die Möglichkeiten der Gerichte, in ihren Urteilen das Mindeststrafmaß zu unterschreiten, einzuschränken[3].

Keine Fortschritte macht die Verabschiedung der neuen Durchführungsverordnung zum Gesetzgebungsverfahren, die für Transparenz und Öffentlichkeit des Verfahrens sorgen sowie die verschiedenen Stadien des Gesetzgebungsprozesses regeln soll.

4.3. Vorgabe 3: Fortsetzung der Justizreform und Steigerung der Professionalität, der Rechenschaftspflicht und der Leistungsfähigkeit des Justizwesens, Bewertung der Folgen dieser Reform und jährliche Veröffentlichung der Ergebnisse

Die Beurteilung von Richtern stand nach wie vor in der Kritik, da fast alle Richter die Höchstpunktzahl erreichen. Entsprechend der Empfehlung der Kommission erließ der Oberste Justizrat eine Anordnung, um die Fairness und Objektivität des jährlichen Beurteilungsverfahrens zu verbessern[4]. Er verfolgte unter dem Aspekt der Verfahrensdauer weiterhin die Fälle, die besonders im Fokus der Öffentlichkeit stehen. Neun von fünfzig solcher Fälle führten nach Auskunft Bulgariens zu einer Verurteilung[5]. Der Oberste Justizrat betrieb in einigen Fällen Ursachenforschung und sprach anschließend Empfehlungen aus, doch setzten sich die übermäßigen Verzögerungen in einigen Fällen fort[6].

Im zweiten Halbjahr 2009 wurde der Vorwurf der Einflussnahme und der Korruption im Zusammenhang mit der Besetzung hoher Ämter laut, der unter anderem auch Mitglieder des Obersten Justizrates betraf. Der Oberste Justizrat leitete daraufhin förmliche Disziplinarverfahren gegen mehrere Richter ein. Zwei Mitglieder des Obersten Justizrates traten unter dem Druck der Öffentlichkeit von ihrem Amt zurück, um wieder als Richter tätig zu werden. Zuvor hatte der Oberste Justizrat einen Verstoß beider Mitglieder gegen den berufsständischen Ehrenkodex festgestellt und daher ihren Rücktritt gefordert. Ein disziplinarisches Vorgehen war nicht möglich, weil es an einer entsprechenden Rechtsgrundlage fehlte. Deshalb schlug der Justizminister eine Änderung des Gerichtsverfassungsgesetzes vor, die strengere disziplinarische Maßnahmen bei Verfehlungen von Mitgliedern des Obersten Justizrates vorsieht[7].

Von den vermutlich mindestens 30 beteiligten Richtern traten 17 zurück, nachdem ihnen unerlaubte Einflussnahme vorgeworfen worden war. Den Berichten zufolge sollen gegen alle der Einflussnahme verdächtigen Richter, die sich auf einen Verwaltungsposten beworben haben, Disziplinarverfahren eingeleitet worden sein, gleichgültig, ob sie den Posten erhalten haben oder nicht. Die Disziplinarverfahren des Obersten Justizrates hatten bisher sechs Herabstufungen zur Folge. Da die Staatsanwaltschaft gegen keinen der beteiligten Richter ein Strafverfahren eingeleitet hat, konnten die Vorwürfe im Einzelnen nicht überprüft werden.

Nach mehreren Hinweisen aus der Öffentlichkeit ging der Oberste Justizrat den Unregelmäßigkeiten an einem Regionalgericht nach. Der Untersuchungsbericht des Obersten Justizrates vom Februar offenbarte eine Reihe ernsthafter Mängel in der Gerichtsverwaltung[8]. Welche disziplinarischen oder rechtlichen Schritte hierauf folgen, ist noch offen.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte bemängelte die fehlende Rechenschaftspflicht des ranghöchsten Staatsanwalts (Generalstaatsanwalt)[9]. Er forderte Bulgarien auf, geeignete wechselseitige Kontrollmechanismen zwischen den Justizorganen einzurichten.

4.4. Vorgabe 4: Durchführung fachmännischer und unparteiischer Untersuchungen bei Korruptionsverdacht auf höchster Ebene und Berichterstattung über interne Kontrollen öffentlicher Einrichtungen und über die Offenlegung der Vermögensverhältnisse hochrangiger Beamter

Auf Empfehlung der Kommission hat Bulgarien fünf weitere ständige gemischte Ermittlungskommissionen eingerichtet, die sich mit wichtigen Fällen von organisierter Kriminalität befassen (siehe auch Vorgabe 6). Die Kommissionen waren außerdem im Rahmen eines Pilotprojekts beauftragt, die Ermittlungen gegen drei ehemalige Minister und zwei Parlamentsabgeordnete zu führen, die des Betrugs und der Verletzung von Amtspflichten verdächtigt werden. Bis Anfang März wurden insgesamt sechs Personen, darunter zwei ehemalige Minister, zwei Parlamentsabgeordnete und ein früherer Direktor einer staatlichen Behörde unter Anklage gestellt.

Die Kapazitäten der Kommission zur Bekämpfung von EU-Finanzbetrug wurden aufgestockt. Bulgarien gibt an, dass von den 125 Fällen, die die Ermittlungskommission 2009 untersucht hat, 108 den Gerichten übergeben wurden.

Bulgarien griff außerdem eine weitere Empfehlung der Kommission auf und bereitete eine Novelle des Gesetzes zur Vermeidung von Interessenkonflikten vor, in der u.a. auch die Bildung einer Kommission vorgesehen ist, die das Gesetz unter parlamentarischer Kontrolle praktisch umsetzen soll. Man erhofft sich von der Bildung einer solchen Kommission, dass das Gesetz auf breiterer Basis angewandt wird und durch die Verhängung von Sanktionen oder Geldbußen besser greift.

Derzeit wird in einer Reihe von hochrangigen Korruptionsfällen ermittelt. Vor kurzem wurde in sieben Fällen Anklage erhoben, während die Verhandlungen in zwei Betrugsfällen größeren Ausmaßes vor Gericht nur sehr langsam vorankommen. Seit Juli 2009 gab es keine Verurteilung wegen Korruption in gehobener Position.

Berichtet wird weiterhin über unzulängliche Kontrollen auf administrativer Ebene, um Unregelmäßigkeiten vorzubeugen und Verwaltungsverstöße aufzudecken. Vielfach sind die Justizbehörden bereits alarmiert, noch bevor erste Verwaltungskontrollen stattfinden. Die Kontrollgremien sind selbst nicht aktiv genug, um Risiken zu erkennen und von sich aus auf mögliche Betrugs- und Korruptionsfälle aufmerksam zu werden. Ort erster Reformen, die die Verantwortlichkeit und Effizienz stärken sollen, war die staatliche Steuer- und Zollverwaltung.

In Anwendung des Gesetzes zur Prävention und Offenlegung von Interessenkonflikten wurden den Berichten zufolge seit Mitte 2009 in 47 Fällen Unregelmäßigkeiten festgestellt. Andererseits sind die Erklärungen von hochrangigen Beamten, Ministern und Parlamentariern zu ihren Einkommens- und Vermögensverhältnissen, die auf einer speziellen Website des Rechnungshofs veröffentlicht werden, nicht systematisch aktualisiert worden, und ein Follow-up durch die Stellen, die die Erklärungen überprüfen sollen, fand ebenfalls nicht statt. Der parlamentarische Untersuchungsausschuss, der eingesetzt wurde, um mutmaßlichen Interessenkonflikten bei hohen Beamten und Abgeordneten nachzugehen, hat ebenfalls seit Dezember 2009 keine weiteren Ergebnisse vorgelegt.

4.5. Vorgabe 5: Ergreifung weiterer Maßnahmen zur Prävention und Bekämpfung von Korruption, insbesondere an den Grenzen und in den Kommunalverwaltungen

Am 18. November 2009 verständigte sich der Ministerrat auf eine ehrgeizige Strategie zur Verhinderung und Bekämpfung von Korruption und organisiertem Verbrechen, die im gesamten öffentlichen Dienst mit Hilfe eines Aktionsplans und Unterstützung von außen umgesetzt werden soll.

Bulgarien muss auf administrativer Ebene aktiver werden, um Unregelmäßigkeiten bei der Vergabe öffentlicher Aufträge vorzubeugen und auf die Bedenken im Zusammenhang mit der Verwendung von EU-Mitteln zu reagieren. Es wird sehr darauf ankommen, dass die parlamentarische Debatte über Änderungen am Gesetz über das öffentliche Beschaffungswesen einen wirksamen Schutz vor Betrug und Korruption bei der Vergabe öffentlicher Aufträge bewirkt[10].

4.6. Vorgabe 6: Umsetzung einer Strategie zur Bekämpfung des organisierten Verbrechens mit den Schwerpunkten Schwerverbrechen und Geldwäsche sowie zur systematischen Einziehung des Vermögens von Straftätern, Berichterstattung über neu eingeleitete und laufende Untersuchungen sowie Anklageerhebungen und Verurteilungen in diesen Bereichen.

Wie von der Kommission empfohlen, setzte Bulgarien fünf ständige gemischte Ermittlungskommissionen ein, die der Staatsanwaltschaft am Obersten Kassationshof unterstellt sind. Geleitet werden die Kommissionen, denen polizeiliche Ermittler, Ermittlungsrichter und Vertreter der nationalen Sicherheitsbehörde angehören – letztere vor allem zur Sammlung von Erkenntnissen über Wirtschaftskriminalität –, von einem Staatsanwalt. Die fünf Kommissionen werden sich in der Hauptsache mit besonders schweren Fällen von organisiertem Verbrechen befassen[11].

Eine weitere Empfehlung der Kommission betraf das Gesetz über die Einziehung von Erträgen aus Straftaten, das so ausgestaltet werden soll, dass es besser greift; darüber hinaus will Bulgarien auch das Mandat der speziell für diesen Bereich eingesetzten Kommission stärken. So soll der Personenkreis, dessen Vermögen für eine Konfiszierung in Frage kommt, weiter gefasst werden (Ausdehnung des Begriffs der „beteiligten Personen“), die Kommission soll von Amts wegen tätig werden dürfen, die Vermögenswerte sollen nach ihrem Marktwert bestimmt werden, und es soll eine Umkehr der Beweislast bei Verdacht auf unrechtmäßig erworbenes Vermögen erfolgen. Die prozessrechtlichen Änderungen betreffen vor allem die Möglichkeit der Einziehung durch Zivilgerichte, die auch ohne eine Entscheidung in einer Strafsache möglich sein soll, wenn bestimmte andere Voraussetzungen wie etwa das Vorliegen einer bestimmten Vorstrafe gegeben sind. Die Gesetzesnovelle soll nach einer öffentlichen Anhörung im März im Parlament eingebracht werden.

Seit Mitte 2009 gab es eine Reihe von Verhaftungen und Ermittlungen im Zusammenhang mit mutmaßlichen Mitgliedern krimineller Vereinigungen.

Im gleichen Zeitraum wurde in zwei Aufsehen erregenden Fällen Anklage erhoben, einmal wegen Mordes und Bildung einer kriminellen Vereinigung, im anderen Fall wegen Steuerhinterziehung. Hier wurde auch in großem Umfang privates Vermögen eingefroren[12].

Am 5. Januar 2010 wurde in Sofia ein möglicher Zeuge in einem prominenten Fall von organisiertem Verbrechen auf offener Straße getötet. Die bereits laufenden Strafprozesse in Fällen von organisierter Kriminalität haben seit Mitte 2009 wenig Fortschritte gemacht, und Verurteilungen gab es in diesem Zeitraum gar nicht.

Bulgarien will die rechtlichen Hürden für Geldwäsche durch Änderungen am Notariatsgesetz, die Barzahlungen bei Immobiliengeschäften verbieten, verbessern. Der Vorschlag wird derzeit noch im Parlament beraten.

[1] Entscheidung 2006/929/EG der Kommission vom 13. Dezember 2006 zur Einrichtung eines Verfahrens für die Zusammenarbeit und die Überprüfung der Fortschritte Rumäniens bei der Erfüllung bestimmter Vorgaben in den Bereichen Justizreform und Bekämpfung der Korruption und des organisierten Verbrechens (ABl. L 354 vom 14.12.2006, S. 58).

[2] Die Änderungen lassen mehr Beweismittel vor Gericht zu und verringern die formalen Anforderungen an Gerichtsverfahren. So sollen künftig Aussagen von Polizeibeamten, amtliche Dokumente des OLAF (Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung) und mit Hilfe spezieller investigativer Methoden vor Einleitung des eigentlichen Ermittlungsverfahrens gesammelte Erkenntnisse vor Gericht verwertbar sein. Weitere Änderungen betreffen die Vereinfachung der Verfahren zur Registrierung von Strafanträgen, die Möglichkeit des Gerichts, einen Pflichtverteidiger zu bestellen, die Erleichterung der Verweisung eines Verfahrens an ein anderes Bezirksgericht und das Recht der Staatsanwaltschaft, gegen die Rückverweisung durch das Gericht Rechtsmittel einzulegen. Am 4. März lehnte das Parlament in zweiter Lesung die Möglichkeit der Vorlage von Beweismitteln vor Gericht durch polizeiliche Ermittlungsbeamte ab und vertagte die Aussprache über die Möglichkeit der Bestellung eines Pflichtverteidigers.

[3] Den Änderungsvorschlägen zur Strafprozessordnung zufolge soll das beschleunigte Verfahren nicht länger bei vorsätzlichen Tötungsdelikten, unter dem Einfluss von Drogen oder Alkohol sowie von oder an Richtern, Staatsanwälten oder Ermittlern begangenen Straftaten und nicht bei erpresserischem Menschenraub, Menschen- und Drogenhandel sowie der Herstellung und Zwischenlagerung von Drogen angewandt werden dürfen.

[4] Sie betraf in der Hauptsache den Übergang der Zuständigkeit für die Beurteilung von vorsitzenden Richtern auf den zentralen Beurteilungsausschuss beim Obersten Justizrat, die Einrichtung je eines Unterausschusses für Richter und Staatsanwälte sowie die Auflage, fünfzehn nach dem Zufallsprinzip ausgewählte Akten zu prüfen, die der zu beurteilende Beamte bearbeitet hat. Außerdem fließen in die Beurteilungen die Erkenntnisse des Justizaufsichtsamtes sowie etwaige Disziplinarmaßnahmen ein.

[5] Acht der neun Urteilssprüche erfolgten im ersten Halbjahr 2009; im Juli 2009 folgte dann der neunte. Über das Strafmaß und die Vollstreckung ist nichts bekannt.

[6] In einem Fall wurde beispielsweise das Verfahren mehrfach wegen Nichterscheinens des Beklagten (dreimal), Fernbleiben aus Krankheitsgründen und Nichterscheinen von Zeugen (zweimal) verschleppt.

[7] Künftig könnte Mitgliedern des Obersten Justizrates, die das Ansehen der Justiz beschädigen, der dauerhafte Ausschluss aus der Richterschaft drohen.

[8] Der Bericht bestätigt die Vorwürfe gegen den Gerichtspräsidenten, es hätte ein Interessenkonflikt vorgelegen und Unregelmäßigkeiten bei der Zuteilung der Dossiers gegeben, die nach dem Zufallsprinzip hätte erfolgen müssen.

[9] Kolevi gegen Bulgarien (Antrag Nr. 1108/02); siehe unter: www.echr.coe.int/ECHR/homepage_en.

[10] Einige Änderungsvorschläge sehen vor, dass vorschriftswidrige Ausschreibungen nicht mehr annulliert werden, sondern die Vergabebehörde mit einer Vertragsstrafe von 2 % des Auftragswerts belegt wird.

[11] Die Zuständigkeiten der nationalen Sicherheitsbehörde wurden Mitte 2009 beschnitten. Zwar sind Vertreter dieser Behörde in die kürzlich gebildeten Kommissionen eingebunden, doch wurde die Verantwortung für die Untersuchung von Fällen von organisierter Kriminalität an das Innenministerium zurückgegeben. Die nationale Sicherheitsbehörde wird jedoch nach Angaben Bulgariens die Zuständigkeit für die Sammlung von Erkenntnissen zu Korruption auf höchster Ebene behalten. Die Koordinierungsstelle für Betrugsbekämpfung ging in die Zuständigkeit des Innenministeriums über, nachdem sie zunächst dem Finanzministerium unterstellt war.

[12] Seite Mitte 2009 wurde in Bulgarien in insgesamt 29 Fällen organisierter Kriminalität Anklage erhoben.