DE    DE DE 
 
DE    DE  KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 16.7.2008 
SEK(2008) 2125  
  
ARBEITSPAPIER DER KO MMISSIONSDIENSTSTELLEN 
Begleitdokument zur  
 
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE 
PARLAMENT, DEN EUROPÄISCHEN WI RTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS 
UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN 
 
Umweltorientiertes öffentliches Beschaffungswesen 
  
Zusammenfassung der Folgenabschätzung  
{KOM(2008) 400 endgültig} 
{SEK(2008) 2124} {SEK(2008) 2126} 
 
DE 2   DE Zusammenfassung  
Unser Verbrauch in der EU verursacht derze it Umweltschäden in einem Maße, das nicht 
länger haltbar ist. Würde die gesamte Welt traditionellen Verbrauchsmustern folgen, dürfte sich die globale Ressourcennutzung innerhal b von 20 Jahren vervierfachen. Daher müssen 
Anreize zur rascheren Entw icklung und Verbreitung umweltf reundlicher Produkte gegeben 
werden. 
In Europa geben staatliche Stellen jährlich umgerechnet etwa 16 % des Bruttoinlandsprodukts 
insbesondere in Bereichen mit relativ starker Umweltbelastung aus, in denen gleichzeitig 
wesentliche Verbesserungen möglich sind (V erkehr, Gebäude, Gebäudeausstattungen…). So 
entfallen beispielsweise auf Gebäude etwa 40 % des Endenergieverbrauchs in Europa. Für die 
meisten Behörden machen Bau- und Renovierungs arbeiten sowie die Betriebskosten für 
Gebäude einen großen Anteil und in manchen Fällen sogar über 50 % ihrer jährlichen Ausgaben aus. Würden umweltorientierte „GPP” -Kriterien (Green P ublic Procurement = 
Umweltorientiertes Öffentliches Beschaffungs wesen) bei der Durchführung dieser Arbeiten 
beachtet, könnten strengere Umweltstandards angewendet und damit der Gesamtenergieverbrauch dieser öffentli chen Gebäude erheblich gesenkt werden. 
Umweltorientierte Beschaffung wurde als ein Pr ozess definiert, bei dem Behörden Produkte, 
Dienstleistungen oder Auftragsarbeiten erwe rben, die gemessen über ihren gesamten 
Lebenszyklus geringere Umweltb elastungen verursachen als verg leichbare, aber auf andere 
Weise beschaffte Produkte, Dienstleistungen und Auftragsarbeiten . Bei diesem Prozess, der 
die Beschaffung „grüner” Produkte fördert, aber nicht zwangsläufig auch impliziert, werden 
die EU-Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffung strikt eingehalten.  
Mit dem Erwerb ressourceneffizienterer Produk te können direkte Vorteile für den Käufer 
verbunden sein und die Kosten für die Anwender selbst bei zunächst höheren Ausgaben auf 
längere Sicht erheblich gesenkt werden. Beispiele dafür sind Büroausstattungen, 
Beleuchtungskörper, Fahrzeuge und Gebäude.  
Von umweltorientierter Beschaffung werden außerdem Unternehmen belohnt, die die 
entsprechenden Produkte entwickeln und Anreize für die künftige Entwicklung von Technologien durch Förderung von Innovationen geben, die wiederum der EU-Wirtschaft 
nutzen. Die wachsende Nachfrage erlaubt gr ößenbedingte Einsparungen und fördert die 
Akzeptanz bestimmter Produkte auf den führen den Märkten. Umweltori entierte Beschaffung 
kann Anreize zu umfassenderen und beschleunigt en technologischen Innovationen geben oder 
Durchbrüche ermöglichen, die letztlich zu niedrigeren Stückkosten und dem Marktangebot 
großer Mengen führen.  
Während die umweltorientierte Beschaffung zum Erwerb umweltfreundlicherer Produkte 
führt, trägt die von diesen Produkten ausgehende  niedrigere Umweltbelastung dazu bei, die 
vorgegebenen Umweltziele zu erreichen – und zwar  möglicherweise zu geringeren Kosten als 
mit anderen verfügbaren politischen Instrumenten.  
Angesichts dieses beträchtlichen Pote nzials ist die politische Bedeutung der 
umweltorientierten Beschaffung in den vergange nen Jahren immer mehr in den Vordergrund 
gerückt, was seinen ersten Niederschlag  in der Mitteilung von 2003 über Integrierte 
Produktpolitik fand, in der den Mitgliedstaaten nachdrücklich empfohlen wurde, nationale 
Aktionspläne für umweltorientierte Beschaffu ng anzunehmen. Auch außerhalb Europas 
wurden in den wichtigsten Handelspartnerstaat en der EU umweltorienti erte oder nachhaltige 
 
DE 3   DE Beschaffungspolitiken propagiert, wie in de n USA, Japan, Kanada, Australien, gefolgt von 
Staaten mit rascher Entwicklung wie China, Südkorea, Thailand und den Philippinen. Bereits im Jahr 2002 nahm die OECD eine Empfehlung zur Verbesserung der Umweltleistung im öffentlichen Beschaffungswesen an. Nach dem Weltgipfel von Johannesburg über nachhaltige Entwicklung (September 2002) wurde eine Marrakesch-Task Force für nachhaltige 
Beschaffung mit dem Ziel eingesetzt, die Prak tiken der nachhaltigen (umweltorientierten) 
öffentlichen Beschaffung insbesondere in  Entwicklungsländern zu verbreiten. 
In jüngerer Zeit haben die EU-Staats- und Regier ungschefs in ihrer erneuerten EU-Strategie 
für nachhaltige Entwicklung vom Juni 2006 das Ziel aufgestellt, bis 2010 das Durchschnittsniveau der umweltorientierten  Beschaffung in der EU auf das von den 
Mitgliedstaaten mit der besten Leistung im  Jahr 2006 erzielte Niveau zu bringen. 
Erhebungen von 2006 haben ergeben, dass nur sieb en Mitgliedstaaten umweltorientierte 
Beschaffung in signifikantem Ma ße praktizierten, während dera rtige Verfahren in den übrigen 
20 Mitgliedstaaten wenn überhaupt in weit geringerem Maße angewendet wurden.  
Die für Umwelt zuständige Generaldirektion der EU-Kommission hat ei ne Folgenabschätzung 
als Grundlage für die Annahme einer neuen GPP-In itiative mit dem Ziel vorbereitet, diese Art 
der Beschaffung quantitativ und qualitativ verstärkt in der EU durchzusetzen. Die 
verschiedenen Optionen wurden ausgeh end von der Folgenab schätzung mit den 
Interessenträgern auf einer Sitzung vom 25. Juni  2007 und anschließend sc hriftlich erörtert. 
Die Mitglieder des Beratenden Ausschusses fü r Öffentliche Beschaffung wurden ebenfalls 
aufgefordert, sich zu verschiedene n politischen Optionen zu äußern. 
Die folgenden Probleme erwiesen sich al s Hürde für die europaweite Umsetzung der 
umweltorientierten Beschaffung: 
(1) mangelnde Klarheit über die damit ver bundenen Vorteile, Fehleinschätzung der 
Kosten und mangelnde politische Unterstü tzung für umweltorientierte Beschaffung 
(2) Rechtsunsicherheit 
(3) mangelnde Informationen und GPP-Instrument e, unzureichende Sc hulungsstrukturen, 
fehlende Kenntnis der prioritären Bereiche  und Fehlen leicht anzuwendender GPP-
Kriterien  
(4) unterschiedliche GPP-Verfahren und Kriteri en in den einzelnen EU-Mitgliedstaaten, 
was zu erhöhten Verwaltungskosten insbesondere für KMU führt und den Binnenmarkt behindert.  
Die Kommissionsdienststellen haben eine Reihe von Maßnahmen benannt, mit denen 
Quantität und Qualität der umweltorientierten Beschaffung in den EU27 radikal gesteigert werden sollen. Diese Maßnahmen lassen sich zu  verschiedenen politis chen Optionen bündeln.  
Option 1  bedeutet „Business as usual“: dabei st ellt die Kommission weiterhin Leitlinien auf 
ihrer GPP-Website zur Verfügung, einschließlich relevanter Studien und des GPP-Handbuchs, 
und organisiert regelmäßige Sitzungen mit nationalen GPP-Experten zum Austausch 
bewährter Praktiken.  
Option 2 könnte in unterstützenden Maßnahmen  mit Leitlinien, Empfehlungen und 
Grundlagen für Maßnahmen zur vers tärkten Anwendung und Verbesserung der 
 
DE 4   DE umweltorientierten Beschaffung bestehen, die zu m Teil in eine Mitteilung einfließen könnten. 
Mit dieser Option könnten alle  vier Probleme mit unterschi edlichen Maßnahmen auf dem 
Gebiet der umweltorientierten Beschaffung angegangen werden: 
• Aufstellen eines EU-weiten freiwillig en GPP-Ziels ausgehend von einer 
Quantifizierung der nachhalt igen Entwicklungsstrategie 
• Hinweis auf bestehende und Aufstell ung zusätzlicher GPP-Leitlinien  
• Rechtssicherheit bei bestimmten Fragen 
• Identifizierung prioritärer Gruppen von Produkten und Di enstleistungen und 
Anstoß zu verstärkter Zusammenarbe it mit den Mitgliedstaaten und den 
Interessenträgern zur Aufstellung von GPP-Kern- und umfassenden Kriterien für 
diese Produktgruppen  
• Anreize zur Sensibilisierung und Ausbildung durch Verbreitung eines GPP-
Schulungs-Toolkits, Bildung von Foren für die regionale und lokale 
Zusammenarbeit und Empfehlung zur GPP-Anwendung bei aus EU-Mitteln finanzierten Projekten 
• Identifizierung von GPP-Indikatoren und davon ausgehend regelmäßige 
Durchführung von Monitoring und vergle ichender Leistungsbewertung. 
Option 3  könnte verbindliche GPP-Zi ele durch Einführen eines Rechtsinstrumentes vorsehen, 
wobei verschiedene alternative Unte roptionen für die Ziele denkbar sind: 
• verbindliche GPP-Mindestvorgaben  
• verbindliche Zielvorgaben für er gebnisorientierte Beschaffung  
• verbindliche Ziele für Lebenszykluskosten 
Option 4  sieht verschiedene Formen verbindlic h vorgeschriebener GPP-Verfahren über ein 
Rechtsinstrument oder die Änderung eines bestehenden Rechtsinstruments vor, wobei 
verschiedene alternative Unteroptionen denkbar sind: 
• verbindliche GPP-Verfahren für bestim mte Vergabebehörden (Zentralregierung) 
bei der Beschaffung bestimmter Produkt e oder Dienstleistungen (noch zu 
bestimmen) 
• verbindliche GPP-Verfahren für alle Aufträge, die die in den 
Beschaffungsrichtlinien genannten  Schwellenwerte überschreiten 
• verbindliche Umsetzung eines Umweltmanagementsystems bei sämtlichen 
Dienstleistungs- und Arbeitsverträge n, die bestimmte Schwellenwerte 
überschreiten, 
• gegebenenfalls verbindlich vorgeschr iebene Anwendung der umweltorientierten 
Beschaffung bei der Durchführung von aus EU-Mitteln finanzierten Projekten. 
 
DE 5   DE Option 5  sieht einen Vorschlag zur Änderung der GPP-Musterformulare über die Änderung 
eines Rechtsinstruments vor, um das GPP-M onitoring als wesentliches Element jeder 
freiwilligen oder verbindliche n GPP-Politik zu erleichtern. 
Die Folgenabschätzung hat folgendes erbracht: Von Option 1, dem „Business-as-usual”-Szenar io, sind nur geringfügige  Verbesserungen zu 
erwarten, da damit nur unzureichend auf di e bestehenden Probleme eingegangen würde. 
Außerdem dürften bei langsam zune hmender Anwendung umweltorientierter 
Beschaffungsverfahren die unter schiedlichen Praktiken in den Mitgliedstaaten zu größeren 
Marktverzerrungen und zusätzliche n Verwaltungskosten für die A nbieter führen und nur sehr 
schwache Impulse für umweltfre undliche Innovationen auslösen. 
Option 2 stellt zum jetzigen Zeitpunkt mit ihrer Mischung aus Unterstützung, Anleitung, 
Empfehlungen und Maßnahmen für eine verstä rkte Anwendung von GPP, die zum Teil in 
eine Mitteilung einfließen so llen, die bevorzugte Option da r. Damit können die Probleme 
aufgrund der fehlenden Informationen über Kosten und Nutzen, der Rechtsunsicherheit und des grundsätzlichen Fehlens harmonisierte r Informationen und GPP-Instrumente am 
erfolgreichsten behandelt werden.  
Selbst eine nur freiwillige, ab er klare Zielvorgabe wäre für di e Mitgliedstaaten ein Antrieb, 
ihre politischen Bemühungen auf diesem Gebi et zu verstärken. Damit könnten wenn nicht 
alle, so doch ausgewählte regionale und lokale  Behörden veranlasst werden, zentrale GPP-
Leitlinien zusammen mit internen Zielsetz ungen und/oder politischen oder rechtlichen 
Anleitungen aufzustellen und anzuwenden. Eine  politische Zielvorga be könnte auch der 
Wirtschaft ein Signal geben, in welche Richt ung sich die Nachfrage nach grüneren Produkten 
in den kommenden Jahrzehnten bewegt, so dass sie früh auf diese neue Nachfrage reagieren 
und Innovationen planen kann.  
Mit Anleitungen zur praktischen Anwendung de r umweltorientierten Beschaffung können die 
Mitgliedstaaten eigene GPP-Strategien en twickeln und die Anwendung der GPP-Verfahren 
verstärken. Dadurch ließen sich die nor malerweise mit der Aufstellung und Anwendung 
dieser Verfahren verbundenen Kosten erhe blich senken. Außerd em könnten damit die 
Behörden zu weiteren Kosteneins parungen veranlasst werden, wä hrend gleichzeitig die GPP-
Verfahren effizienter würden. So könnten ge meinsame Ausschreibungsverfahren (durch 
Zusammenlegen der Ausschreibungen zweier ode r mehrerer Behörden) zu größenbedingten 
Einsparungen führen, indem die Nachfrage gebündelt und die Verwaltungskosten durch 
Austausch der Erfahrungen mit GPP-Kriterien un d neuen auf anderen al s den lokalen Märkten 
vorhandenen Produkten gesenkt würden. M it Leitlinien über die Einbeziehung der 
Lebenszykluskosten in die Zusc hlagskriterien können Auftragge ber veranlasst werden, GPP-
Kriterien anzulegen, da damit demonstriert wird, dass umweltorientierte Beschaffung in 
vielen Fällen nichts anderes als effiziente  Beschaffung ist, mit der langfristig Kosten 
eingespart werden können. 
Aus Gesprächen mit Interessenträgern gi ng klar hervor, da ss trotz der neuen 
Beschaffungsrichtlinien von 2004, die ausdrücklich die Einbezi ehung von GPP-Kriterien in 
Ausschreibungsverfahren gestatte n, noch Rechtsunsicherheit besteh t. So sollte nach Meinung 
der Mitgliedstaaten und der Vergabebehörden geklärt werden, wie die ausgeschriebenen 
Produkte anhand von auf ihren Herstellungspro zess bezogenen GPP-Kr iterien definiert 
werden können. Außerdem ist nicht klar, wi e die Bieter die Einhaltung der technischen 
Leistungsbeschreibung oder der Auswahlkriterien nachweisen sollten. Mit der Aufstellung 
 
DE 6   DE von Kernkriterien könnte eine der größ ten Hürden für die Durchsetzung der 
umweltorientierten Beschaffung und  gleichzeitig eine der Ursachen für die höchsten Kosten 
und Probleme für die Beteiligten aus dem Weg  geräumt werden. Damit könnte die von den 
Behörden geforderte größere Übereinstimmung  der Produktmerkmale hergestellt und mehr 
Transparenz für die Hersteller geschaffen werde n, während gleichzeitig kl ar signalisiert wird, 
dass Innovationsmöglichkeiten belohnt werden; gleichzeitig könnten die Verwaltungskosten 
aufgrund der Auflage, in verschiedenen Be schaffungsverfahren Umweltproduktinformationen 
vorzulegen, gesenkt werden. 
Mit der Einrichtung von Kooperationsforen und der Empfehlung, GPP-Verfahren bei aus EU-
Mitteln finanzierten Projekte n anzuwenden, könnten GPP-Verfah ren besonders effektiv über 
GPP-Sensibilisierungsmaßnahmen sowie Initiat iven für politische Fö rderung, Anleitung und 
Schulung in lokalen Behörden zur Anwendung gebracht werden, die traditionell schwerer zu 
erreichen sind.  
Im Hinblick auf die bei der Umsetzung der GPP entstehenden Kosten ist zu beachten, dass 
dabei grundsätzlich die Lebenszykluskosten ei nes Produkts stärker be rücksichtigt werden. 
Insbesondere bei ressourceneffizienten Produkten gilt, dass „grüne” Pro dukte für den Käufer 
über ihre gesamte Lebensdauer be trachtet auch „billiger” sind. Eine  Studie aus jüngster Zeit 
über Kosten und Nutzen umweltorientierter Beschaffungsverfahren hat ergeben, dass die 
Verwaltungskosten für ihre Ein- und Durchführ ung in einer lokalen Behörde in Europa höher 
sind als die der herkömmlichen Verfahren. Gr ößter Kostenfaktor is t die kontinuierliche 
Sensibilisierung, Ausbildung und Un terstützung der Ve rgabestellen. Allerdings machen die 
Kosten für die Einführung der Politik nu r einen geringen Teil der gesamten 
Beschaffungskosten aus. Zusätzliche Kosten können bei der Suche nach Umweltkriterien bei 
der Beschaffung entstehen. Mit den von der Ko mmission vorgeschlagenen GPP-Kriterien und 
Leitlinien könnten sich diese zusätzlich en Kosten erheblich reduzieren lassen.  
Die Kosten für zusätzliche Anleitung zum Füllen der noch bestehenden Lücken wären 
gegenüber den Beträgen, um die es bei der GPP geht, vernachlässigbar und würden von der 
Kommission übernommen. Auch die Verbreitung durch regionale und lokale Netze würde 
hauptsächlich von der Kommission durch Unte rstützungsprogramme und Beihilfen für 
entsprechende Projekte finanz iert. Die Kommission würde eb enfalls die Kosten für die 
Entwicklung geeigneter Berechnungsmethoden und für das GPP-Monitoring tragen. Solange 
keine bindenden Regelungen vorliegen, besteht für die Mitgliedstaaten keine besondere 
Verpflichtung, ein Monitoring durchzuführen. 
Folglich können alle zu Option 2 gehörigen Unte roptionen ohne hohe zusätzliche Kosten für 
die Vergabebehörden oder für die Mi tgliedstaaten durchgeführt werden.  
Die Folgenabschätzung hat alle rdings auch ergeben, dass die maximale Ausschöpfung der 
gebündelten Vorteile aller er gänzenden Suboptionen unter Op tion 2 dringend verstärkte 
politische Unterstützung erford ert. Politische Unterstützung ist am effizientesten durch 
rechtsverbindliche Maßnahmen zu erreiche n. Bei der Folgenabschätzung wurden bereits 
einige bindende Optionen heraus gestellt, die in unterschied lichem Maße politische Förderung 
hervorrufen würden, von rechtsverbindlic hen GPP-Zielvorgaben zur rechtlich 
vorgeschriebenen Anwendung von GPP bei der Verg abe öffentlicher Aufträge, einschließlich 
einer Änderung der Musterformulare für ö ffentliche Beschaffung mit dem Ziel, das 
Monitoring zu erleichtern. Da alle bindenden Optionen die Annahme eines Rechtsinstruments 
oder eines Vorschlags zur Ände rung eines bestehenden Rechts instruments erfordern, wäre 
 
DE 7   DE eine gesonderte zusätzliche Folgenabschätzung vorzunehmen, um die beste(n) Lösung(en) zu 
ermitteln.  
Diese zusätzliche Folgenabschätzung wird zu  einem späteren Zeitpunkt vorgenommen, um 
dann möglichst das zweckmäßigste Rechts instrument zur Ergänzung der in der 
vorgeschlagenen Mitteilung enthal tenen Leitlinie anzunehmen.  
Für das Monitoring schlägt die Kommission Indika toren vor, wobei sie eine kontinuierliche 
Unterstützung zur Aufstellung  von Methoden für die Ber echnung dieser Indikatoren 
ankündigt.