Nachdem der Schuldenstand Italiens während der Doppelrezession von 2008-2013 jährlich um rund 5 Prozentpunkte angewachsen war, erhöhte er sich 2014-2015 in einem langsameren Tempo von durchschnittlich 1 Prozentpunkt pro Jahr weiter, bevor er sich 2016-2017 bei rund 132 % des BIP stabilisierte. Ab 2018 dürfte die Schuldenquote vor allem dank des stärkeren nominalen Wachstums sinken und 2019 auf unter 130 % des BIP zurückgehen. Günstige Finanzierungsbedingungen tragen dazu bei, die wirtschaftliche Erholung zu stützen und den Schneeballeffekt zu verringern. Allerdings wird das Tempo des Schuldenabbaus nach wie vor durch die noch immer niedrige Inflation, eine begrenzte Erhöhung des Primärüberschusses und unterplanmäßige Privatisierungserlöse gebremst. Auch wenn sich die Risiken für die Schuldenrefinanzierung auf kurze Sicht in Grenzen halten, macht der hohe öffentliche Schuldenstand die italienische Wirtschaft doch nach wie vor sehr anfällig.

Für 2017 wurde das gesamtstaatliche Defizit Italiens mit 2,3 % des BIP angegeben. Sowohl nach dem Stabilitätsprogramm 2018 als auch nach der Frühjahrsprognose 2018 der Kommission soll das Defizit im Zeitraum 2018-2019 unter dem im Vertrag festgesetzten Referenzwert von 3 % des BIP bleiben. Nach der Kommissionsprognose wird das Defizit 2018 weiter auf 1,7 % des BIP sinken und 2019 unter der Annahme einer unveränderten Politik unverändert bleiben. Die Defizitprojektionen des Stabilitätsprogramms stimmen 2018 weitgehend mit der Kommissionsprognose überein (1,6 % des BIP), liegen 2019 jedoch merklich darunter (0,8 % gegenüber 1,7 %), da für 2019 ein höheres reales BIP-Wachstum (1,4 % gegenüber 1,2 %) und eine noch zu verabschiedende Mehrwertsteuererhöhung im Wert von rund 12,5 Mrd. EUR (bzw. 0,7 % des BIP) angenommen werden, die die Kommission aufgrund der wiederholten Rücknahme von Maßnahmen in den letzten Jahre nicht in ihre Annahme einer unveränderten Politik einbezogen hat. Im Jahr 2020 soll das Defizit dem Stabilitätsprogramm zufolge weiter zurückgehen und um null Prozent liegen.

Die Kommission hat daher den vorliegenden Bericht erstellt, um die Abweichung vom Richtwert für den Schuldenabbau in umfassender Weise zu beurteilen und zu prüfen, ob die Einleitung eines Defizitverfahrens angezeigt ist. In Abschnitt 2 wird das Defizitkriterium geprüft, in Abschnitt 3 das Schuldenstandskriterium. Abschnitt 4 behandelt die öffentlichen Investitionen und sonstige einschlägige Faktoren, wobei auch die Einhaltung des erforderlichen Anpassungspfads in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel bewertet wird. Der Bericht trägt der am 3. Mai 2018 veröffentlichten Frühjahrsprognose 2018 der Kommission Rechnung.

Dass Italien den Richtwert für den Schuldenabbau in den Jahren 2016 und 2017 nicht eingehalten hat, belegt in der Gesamtbetrachtung, dass allem Anschein nach ein übermäßiges Defizit im Sinne des SWP besteht, wobei jedoch alle im Folgenden aufgeführten Faktoren noch nicht berücksichtigt sind. Außerdem wird die Schuldenquote Italiens nach der Frühjahrsprognose 2018 der Kommission voraussichtlich sowohl 2018 als auch 2019 über dem Richtwert für den Schuldenabbau liegen (Lücke von je 5,1 % des BIP in beiden Jahren).

In diesem Bericht, der die erste Stufe des Defizitverfahrens darstellt, wird analysiert, ob Italien das im Vertrag vorgesehene Schuldenstandskriterium erfüllt, wobei den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und sonstigen einschlägigen Faktoren gebührend Rechnung getragen wird. Am 22. November 2017 richtete die Kommission ein Schreiben an die italienischen Behörden, in dem sie ihre Absicht bekundete, im Frühjahr 2018 erneut zu prüfen, ob Italien das Schuldenstandskriterium erfülle, und dabei Ist-Daten für 2017 sowie den vom italienischen Parlament verabschiedeten endgültigen Haushaltsplan für 2018 zugrunde zu legen.

In Artikel 126 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ist ein Verfahren bei einem übermäßigen Defizit („Defizitverfahren“) vorgesehen. Dessen Einzelheiten regelt die zum Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) gehörende Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit. Besondere Vorschriften für die dem Euro-Währungsgebiet angehörenden Mitgliedstaaten, die Gegenstand eines Defizitverfahrens sind, sind in der Verordnung (EU) Nr. 473/2013 festgelegt.

Im Lichte dieser Bestimmungen werden in den nächsten Teilabschnitten folgende Faktoren bewertet: 1) die mittelfristige Wirtschaftsentwicklung, einschließlich des Stands der Umsetzung von Strukturreformen; 2) die mittelfristige Entwicklung der öffentlichen Haushalte, einschließlich einer Bewertung der Einhaltung der erforderlichen Anpassung in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel und der öffentlichen Investitionen; 3) die mittelfristige Entwicklung der Schuldenstandsquote, einschließlich der Aussichten für ihre Tragfähigkeit; 4) sonstige Faktoren, die aus Sicht der Kommission von Bedeutung sind; und 5) sonstige Faktoren, die aus Sicht des betreffenden Mitgliedstaats von Bedeutung sind.

1.Einhaltung des mittelfristigen Haushaltsziels oder des dorthin führenden Anpassungspfads, was unter normalen makroökonomischen Bedingungen Tragfähigkeit gewährleisten oder zu raschen Fortschritten in Richtung Tragfähigkeit führen soll. Das länderspezifische mittelfristige Haushaltsziel ist so konzipiert, dass es dem Schuldenstand sowie impliziten Verbindlichkeiten Rechnung trägt. Die Einhaltung des mittelfristigen Haushaltsziels bzw. des dorthin führenden Anpassungspfads sollte zumindest mittelfristig gewährleisten, dass sich die Schuldenquote auf ein vertretbares Niveau zubewegt;

Bei einer dem Anschein nach bestehenden Nichteinhaltung des Schuldenstandskriteriums ist eine Analyse der einschlägigen Faktoren in besonderem Maße angezeigt, da die Schuldendynamik stärker als das Defizit durch Faktoren beeinflusst wird, die sich der Kontrolle des betreffenden Mitgliedstaates entziehen. Dies wird in Artikel 2 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates anerkannt, wonach bei der Bewertung der Einhaltung des Schuldenstandskriteriums die einschlägigen Faktoren ungeachtet des Umfangs der Nichteinhaltung zu berücksichtigen sind. Aufgrund ihrer Auswirkungen auf die Dynamik und die Tragfähigkeit der Verschuldung sind bei der Bewertung der Einhaltung des Schuldenstandskriteriums zumindest die folgenden drei zentralen Faktoren zu berücksichtigen (und in der Vergangenheit auch berücksichtigt worden):

Nach Artikel 126 Absatz 3 AEUV wird im Bericht der Kommission „berücksichtigt, ob das öffentliche Defizit die öffentlichen Ausgaben für Investitionen übertrifft; berücksichtigt werden ferner alle sonstigen einschlägigen Faktoren, einschließlich der mittelfristigen Wirtschafts- und Haushaltslage des Mitgliedstaats“. Diese Faktoren werden in Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates näher erläutert, in dem es heißt es, dass „allen sonstigen Faktoren gebührende … Beachtung [zu schenken ist], die aus Sicht des betreffenden Mitgliedstaats von Bedeutung sind, um die Einhaltung der Defizit- und Schuldenkriterien in umfassender Weise zu beurteilen, und die der Mitgliedstaat dem Rat und der Kommission vorgelegt hat“.

Wie Abbildung 1 zeigt, führten der allmähliche Rückgang der realen impliziten Schuldendienstkosten (gestrichelte schwarze Linie) und die Erholung des realen BIP-Wachstums (durchgezogene blaue Linie) bereits im Jahr 2017 zu einer beträchtlichen Schrumpfung des Zins-Wachstums-Differentials (gelb unterlegte Fläche), das im Jahr 2018 erstmals seit Ausbruch der weltweiten Finanzkrise sogar leicht negativ werden dürfte. Infolgedessen verringerte sich der schuldenstanderhöhende „Schneeballeffekt“ 2017 auf 1,1 % des BIP gegenüber einem Vorkrisendurchschnitt von 1,2 % im Zeitraum 2000–2007. Somit kann der „Schneeballeffekt“ nur in sehr eingeschränktem Maße als Erklärung dafür dienen, dass Italien den Richtwert für den Schuldenabbau im Jahr 2017 nicht einhält; in den kommenden Jahren ist seine Wirkung sogar noch geringer.

Für 2019 sieht das Stabilitätsprogramm einen weiteren erheblichen Rückgang der Schuldenquote auf 128,0 % des BIP vor, der hauptsächlich auf einen starken Anstieg des Primärsaldos (auf 2,7 % des BIP) und einen schuldenstandsenkenden „Schneeballeffekt“ (-0,5 % des BIP) zurückzuführen ist, welcher sich wiederum durch ein kräftigeres nominales BIP-Wachstum als im Jahr 2018 erklärt, auch wegen der MwSt-Anhebung, die nur zum Teil durch eine schuldenstanderhöhende Bestandsanpassung (0,6 % des BIP) aufgezehrt wird. Die Kommission prognostiziert für 2019 einen begrenzteren Rückgang der Schuldenquote auf 129,7 % des BIP. Die Differenz hängt auch damit zusammen, dass keine MwSt-Anhebung und ein geringeres reales BIP-Wachstum angenommen werden, was zu einem geringeren Primärüberschuss (1,7 % des BIP) führt. Hinzu kommt, dass der „Schneeballeffekt“ aufgrund eines geringeren nominalen BIP-Wachstum (2,5 % gegenüber 3,2 %) in der Kommissionsprognose wieder leicht schuldenstanderhöhend (0,3 %) wird. Schließlich berücksichtigt die Kommission die von der Regierung für das Jahr 2019 erwarteten Privatisierungserlöse von 0,3 % des BIP nur zur Hälfte. Die Risiken für die Schuldenprojektionen sowohl der Kommission als auch des Stabilitätsprogramms bestehen in einem schlechteren Wachstumsausblick, geringeren Privatisierungserlösen und niedrigerer Inflation als erwartet.

2018 soll die Schuldenquote dem Stabilitätsprogramm zufolge auf 130,8 % des BIP und damit gegenüber 2017 um 1 Prozentpunkt sinken. Diese erwartete günstige Dynamik ist vor allem das Ergebnis eines endlich doch schuldenstandsenkenden „Schneeballeffekts“ (-0,2 % des BIP) sowie einer leichten Verbesserung der Primärüberschusses (auf 1,9 % des BIP), durch den die schuldenstanderhöhende Bestandsanpassung (1,1 % des BIP) mehr als ausgeglichen wird. Nach der Prognose der Kommission wird die Schuldenquote 2018 auf 130,7 % des BIP sinken, was weitgehend mit dem Stabilitätsprogramm übereinstimmt. Die geringfügige Differenz ist auf eine etwas geringere Bestandsanpassung (0,9 % des BIP gegenüber 1,1 % im Stabilitätsprogramm) in Verbindung mit der geringeren Differenz zwischen Kassen- und Periodenrechnung zurückzuführen, während die Nettovermögensbildung in den Projektionen der italienischen Regierung auch deshalb niedriger ist, weil darin Privatisierungserlöse in Höhe von 0,3 % des BIP enthalten sind, die in der Kommissionsprognose angesichts der mit der Bildung einer neuen Regierung verbundenen zusätzlichen Unsicherheit und der in letzter Zeit unterplanmäßigen Privatisierungserlöse nicht berücksichtigt wurden.

Im Einzelnen lag die Schuldenquote im Jahr 2017 bei 131,8 % des BIP und damit 0,2 Prozentpunkte unter ihrem Wert von 2016. Der Rückgang war auch deshalb begrenzt, weil der „Schneeballeffekt“ noch immer schuldenstanderhöhend wirkte, denn die realen impliziten Schuldendienstkosten sanken zwar allmählich (von 2,7 % im Jahr 2013 auf 2,3 %), lagen aber dennoch weiterhin über dem realen BIP-Wachstum (1,5 %). Tatsächlich schlugen die im Zeitraum 2015-2017 um null liegenden realen Kassazinssätze auf neu begebene Staatsanleihen erst nach und nach auf die realen Schuldendienstkosten für Umlauftitel durch, was auf die Duration italienischer Staatsanleihen und die Rollover-Periode in Kombination mit der niedrigen Inflation (Wachstum des BIP-Deflators von 0,6 %) zurückzuführen ist – siehe auch Kasten 1 und Abbildung 1. Das positive Zins-Wachstums-Differential (0,8 Prozentpunkte gegenüber 1,3 im Zeitraum 2015-2016) implizierte eine noch immer große schuldenstanderhöhende Wirkung des „Schneeballeffekts“ (1,1 % des BIP gegenüber 1,7 % im Zeitraum 2015-2016 – siehe Tabelle 2). Andererseits trug ein weitgehend stabiler Primärüberschuss von 1,5 % des BIP dazu bei, die Schuldendynamik im Jahr 2017 einzudämmen. Die Bestandsanpassungen waren 2017 geringfügig schuldenstanderhöhend (0,2 %), was vor allem auf die Auswirkungen von Derivaten und auf die Unterstützung für den Bankensektor zurückzuführen war, die teilweise durch den Abbau des Liquiditätspuffers ausgeglichen wurden, während zugleich keine Privatisierungserlöse erzielt wurden.

Obwohl in wichtigen Reformbereichen (z. B. Arbeitsmarktreform und Reform der öffentlichen Verwaltung, Bekämpfung der Steuerhinterziehung, Sanierung der Bankbilanzen) Fortschritte erzielt wurden, wird das italienische Potenzialwachstum weiterhin durch die Nachwirkungen der Krise und die verbleibenden Strukturschwächen gebremst. Das italienische BIP liegt nach wie vor unter dem Vorkrisenniveau und ist seit 15 Jahren nicht gewachsen, während der übrige Euroraum jährliche Wachstumsraten von durchschnittlich 1,2 % verbuchen konnte. Dies liegt auch an strukturellen Faktoren, die eine effiziente Ressourcenallokation erschweren und die Produktivität bremsen. Der noch immer hohe Anteil, den Renten und Schuldendienstkosten an den gesamten öffentlichen Ausgaben Italiens ausmachen, schränkt den Spielraum für wachstumsfördernde Ausgaben in Bereichen wie Bildung und Infrastruktur ein. Die hohe steuerliche Belastung der Produktionsfaktoren und die noch immer geringe Steuerehrlichkeit hindern das Wirtschaftswachstum nach wie vor. Die Beschäftigung wächst zwar, was auch den Arbeitsmarktreformen und Einstellungsanreizen zu verdanken ist, doch geht dies vor allem auf Zeitverträge zurück, während die noch immer hohe Langzeit- und Jugendarbeitslosigkeit die künftigen Wachstumsaussichten trübt. Die Rahmenbedingungen für Unternehmen sind der unternehmerischen Initiative nach wir vor nicht förderlich, was auch an Schwachstellen in der öffentlichen Verwaltung und den überaus langwierigen Zivil- und Strafverfahren liegt. Investiert wird nach wie vor wenig, vor allem in immaterielle Vermögenswerte. Vor diesem Hintergrund bietet die derzeitige Erholung der italienischen Wirtschaft eine entscheidende Gelegenheit, die Reformanstrengungen fortzusetzen, um die mittelfristigen Wachstumsaussichten zu verbessern und die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen des Landes zu verbessern.

Nachdem die am harmonisierten Verbraucherpreisindex (HVPI) gemessene Inflation in den Jahren 2015 und 2016 nach wie vor sehr gedämpft war (0,1 % bzw. -0,1 %), was vor allem auf die geringe gesamtwirtschaftliche Nachfrage, den begrenzten Lohndruck und einen Rückgang der Energiepreise zurückzuführen war, zog die HVPI-Inflation im Jahr 2017 vor allem aufgrund höherer Energiepreise auf 1,3 % an. Allerdings wird erwartet, dass sie 2018 vor allem aufgrund negativer Basiseffekte im Zusammenhang mit unverarbeiteten Lebensmitteln wieder leicht auf 1,2 % zurückgehen wird, bevor sie 2019 vor dem Hintergrund des stetigen Preisanstiegs bei Industrieerzeugnissen (ohne Energie) und Dienstleistungen erneut auf 1,4 % ansteigen wird. Auch die Kerninflation dürfte im Prognosezeitraum – im Einklang mit dem moderaten Lohnwachstum – allmählich anziehen und 2019 bei 1,4 % liegen.

Bis vor Kurzem wurde es Italien durch die niedrige Inflation erschwert, die öffentlichen Ausgaben im Verhältnis zum BIP durch ein nominales Einfrieren der Löhne und Renten zu senken, während die niedrige Inflation zugleich auch niedrigere Steuereinnahmen als üblich implizierte. Zudem führten die ungünstigen makroökonomischen Bedingungen, insbesondere auch die angespannten Finanzierungsbedingungen, zu einer überdurchschnittlich starken Wirkung der Fiskalmultiplikatoren, die dadurch noch verstärkt wurde, dass die Geldpolitik durch die Nullzinsgrenze eingeschränkt war. Alles in allem wurden die Möglichkeiten Italiens, größere Haushaltsanpassungen vorzunehmen und seine Schuldenquote zu senken, bis zu einem gewissen Grade durch die makroökonomischen Bedingungen und durch die Gefahr eingeschränkt, dass fiskalpolitische Maßnahmen das Gegenteil des Gewünschten bewirken und sich die verhaltenen Preisentwicklungen negativ auf die Schuldenquote und den Primärsaldo niederschlagen könnten. Wenngleich sich übergroße Haushaltsanpassungen nach wie vor erheblich auf das Wachstum auswirken könnten, legt die seit 2017 eingetretene jüngste Beschleunigung des realen und des nominalen BIP-Wachstums doch nahe, dass sich die makroökonomischen Bedingungen bessern und nicht mehr als bedeutender Faktor geltend gemacht werden können, der erklären würde, warum Italien den zukunftsorientierten Richtwert für den Schuldenabbau deutlich verfehlt. Tatsächlich wird sowohl in der Kommissionsprognose als auch im Stabilitätsprogramm für 2018 ein nominales Wachstum von annähernd 3 % erwartet, das sich dem Stabilitätsprogramm zufolge in den Jahren 2019-2020 auf über 3 % beschleunigen wird.

Strukturreformen

Da die Gespräche über eine Regierungsbildung nach den Parlamentswahlen vom 4. März noch nicht abgeschlossen waren, nahm die geschäftsführende Regierung im April 2018 ein Nationales Reformprogramm an, das keine neuen Gesetzesinitiativen enthielt. Die bereits verabschiedeten Reformen – in verschiedenen Bereichen wie öffentliche Verwaltung und Justiz, Wettbewerbsfähigkeit, Arbeitsmarkt, Bildung und Wettbewerbsfähigkeit – sind darin allerdings schon berücksichtigt. Die Auswirkungen dieser Reformen werden gegenüber dem Basisszenario über fünf Jahre auf 2,9 % des BIP und über 10 Jahre auf 4,7 % des BIP veranschlagt. Die langfristigen Auswirkungen sollen sogar 10 % des BIP ausmachen.

Im Länderbericht 2018 gelangte die Kommission zu der Einschätzung, dass Italien bei der Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen von 2017 einige Fortschritte erzielt habe, sich die Reformdynamik jedoch deutlich abgeschwächt habe und in diversen Reformbereichen immer noch erhebliche Herausforderungen zu bewältigen seien. So hat Italien erhebliche Fortschritte bei der Verabschiedung von Maßnahmen erzielt, mit denen die Steuerehrlichkeit erhöht und Korruption bekämpft werden soll. Bei der Reform der öffentlichen Verwaltung, der Beseitigung von Wettbewerbsbeschränkungen, der Sanierung des Bankensystems und der Rationalisierung der Sozialausgaben wurden einige Fortschritte erzielt. Nur begrenzte Fortschritte gab es bei der Umschichtung der Steuerlast, der Verkürzung der Zivilverfahren und der Reform des Insolvenzrahmens. Lückenhaft bleiben auch die Reformen des Tarifverhandlungssystems, der aktiven Arbeitsmarktpolitik und der Erwerbsmöglichkeiten für Zweitverdiener. Die makroökonomischen Ungleichgewichte in Italien – die hauptsächlich mit einem sehr hohen öffentlichen Schuldenstand und einem schleppenden Produktivitätswachstum zusammenhängen – haben sich nicht weiter verschärft, sind aber nach wie vor erhöht. Infolgedessen ist die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass in Italien nach wie vor übermäßige Ungleichgewichte bestehen.

Insbesondere im Bereich der öffentlichen Finanzen hat die Regierung eine umfassende Reform des Haushaltsverfahrens beschlossen, die erstmals beim Haushaltsplan 2018 zur Anwendung kam. Außerdem wurden bedeutende Maßnahmen zur Bekämpfung der Steuerhinterziehung eingeführt, wie die Pflicht zur elektronischen Fakturierung. Unterdessen kamen die Umschichtung der Steuerlast von den Produktionsfaktoren auf Immobilien und Verbrauch sowie die Schaffung von Anreizen für obligatorische elektronische Zahlungen nur begrenzt voran, während frühere Privatisierungsziele verfehlt und frühere Rentenreformen durch Bestimmungen in den Haushaltsplänen für 2017 und 2018 teilweise wieder rückgängig gemacht wurden, wodurch sich die bereits vorhandene schwerpunktmäßige Ausrichtung der öffentlichen Ausgaben auf Altersrenten noch verstärkte.

Was die Rahmenbedingungen für Unternehmen angeht, so hat sich Italien 2017 um eine Reform der öffentlichen Verwaltung, des Justizsystems und des Anti-Korruptionsrahmens bemüht und schließlich auch das jährliche Wettbewerbsgesetz 2015 verabschiedet. Dennoch ist die öffentliche Verwaltung nach wie vor nicht so effizient wie in vergleichbaren Ländern. Bei der Verwaltung und Rationalisierung staatseigener Unternehmen stellen sich weitere Herausforderungen. Darüber hinaus ziehen sich zivilrechtliche Gerichtsverfahren nach wie vor überaus in die Länge, vor allem in den höheren Instanzen, was auch daran liegt, dass Verfahrensvorschriften nicht ausreichend durchgesetzt werden und der ausgedehnte Zugang zu Rechtsberatung unnötig viele Rechtsstreitigkeiten nach sich zieht. Die Reform der Verjährungsvorschriften hat den italienischen Rahmen für die Korruptionsbekämpfung zwar gestärkt, doch werden die Prävention und Bekämpfung von Korruption durch anhaltende Ineffizienzen in der Arbeitsweise der Strafjustiz und durch Herausforderungen bei der Umsetzung behindert. Schließlich bestehen nach wie vor erhebliche Wettbewerbshindernisse, und einige Bereiche sind nach wie vor überreguliert, insbesondere auch die freiberuflichen Dienstleistungen und die kommunalen öffentlichen Dienste.

Im Bankensektor beginnen die Anstrengungen zur Behebung akuter Probleme bei Banken und zur Verminderung des hohen Anteils an notleidenden Krediten (NPL) zu fruchten. So ist der Bestand an notleidenden Krediten von seinem Höchststand von 360 Mrd. EUR (bzw. 18,2 % der gesamten Kundenkredite) im Jahr 2015 auf 285 Mrd. EUR (bzw. 14,5 % der gesamten Kundenkredite) zum Ende des 4. Quartals 2017 gesunken. Trotz dieses merklichen Rückgangs ist der Bestand an notleidenden Krediten gegenüber vergleichbaren EU-Mitgliedstaaten immer noch hoch. Die Reform des Insolvenzrahmens ist noch nicht ganz unter Dach und Fach. Was den Arbeitsmarkt betrifft, so sind nachgelagerte Tarifverhandlungen nicht sehr verbreitet und die Umsetzung der Reform der aktiven Arbeitsmarktpolitik verzögert sich. Darüber hinaus erscheinen die geplanten Maßnahmen zur Förderung der Frauenerwerbsbeteiligung unzureichend. Ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung war die Einführung eines umfassenden Programms gegen Armut, auch wenn das Risiko der Armut und der sozialen Ausgrenzung in Italien nach wie vor hoch ist.

4.2.Mittelfristige Entwicklung der öffentlichen Haushalte

Die Ex-post-Bewertung der Einhaltung der präventiven Komponente weist bei Italien auf eine gewisse Abweichung vom Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel sowohl im Jahr 2016 als auch im Jahr 2017 hin, nachdem alle im Rahmen der Flexibilitätsklauseln bzw. für außergewöhnliche Ereignisse zugestandenen Abweichungen berücksichtigt wurden. Im Jahr 2018 hingegen dürfte die Haushaltsanpassung angesichts der Herausforderungen, denen Italien in Bezug auf die Tragfähigkeit gegenübersteht, nicht ausreichend sein. Dabei wird das Haushaltsgesetz 2018 berücksichtigt und werden keine weiteren Veränderungen der Politik angenommen.

Gesamtsaldo, struktureller Saldo und Anpassung in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel

Für das Jahr 2016 kam die Kommission im Mai 2017 zu dem Schluss, dass der italienische Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Ziel die Vorgaben der präventiven Komponente des SWP weitgehend erfülle. So wurde die Auffassung vertreten, dass die auf Basis der Frühjahrsprognose 2017 der Kommission festzustellende Verschlechterung des strukturellen Saldos um 0,7 % des BIP auf eine gewisse Abweichung von der für 2016 geforderten Anpassung von 0,5 % des BIP in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel hinweise, nachdem folgende Abweichungen zugestanden und berücksichtigt wurden: i) 0,5 % des BIP nach der Strukturreformklausel; ii) 0,21 % des BIP nach der Investitionsklausel; iii) 0,06 % des BIP für die zusätzlichen Ausgaben aufgrund des außergewöhnlichen Flüchtlingszustroms; iv) 0,06 % des BIP für Sicherheitsausgaben im Zusammenhang mit der terroristischen Bedrohung. Allerdings wurden die im Juli 2016 zugestandenen vorgenannten Abweichungen zum Teil, namentlich die 0,1 % des BIP nach der Strukturreformklausel und die 0,25 % des BIP nach der Investitionsklausel, an Bedingungen geknüpft, unter anderem an die Existenz glaubhafter Pläne für die Rückkehr zum Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel ab dem Jahr 2017.

Für das Jahr 2017 wurde Italien eine strukturelle Anpassung von mindestens 0,6 % des BIP empfohlen, um ausreichende Fortschritte in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel zu erzielen. Das Stabilitätsprogramm 2018 bestätigt jedoch, dass der Haushaltseffekt des außergewöhnlichen Flüchtlingszustroms und des Investitionsplans für den Erdbebenschutz 2017 mit rund 0,35 % des BIP, was nur geringfügig über der vorherigen Schätzung liegt, tatsächlich erheblich war. Aufgrund dessen vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Abweichung, die im Rahmen der Klausel für außergewöhnliche Ereignisse vorläufig zugestanden wurde, bestätigt werden kann. Um die betreffenden Aufwendungen zu berücksichtigen, wurde die erforderliche Anpassung in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel für 2017 somit nach unten korrigiert.

Nach der Frühjahrsprognose 2018 der Kommission hat sich der strukturelle Saldo Italiens im Jahr 2017 um 0,3 % des BIP auf -1,7 % des BIP verschlechtert. Auf Basis der Herbstprognose 2017 der Kommission war hingegen noch eine strukturelle Verschlechterung um 0,4 % des BIP erwartet worden. Dieser Unterschied erklärt sich vor allem dadurch, dass sich die in einigen Sektoren bereits vereinbarten Lohnerhöhungen für 2017 erst ab dem Jahr 2018 im Haushalt bemerkbar machen werden, während andere Ausgabeneinsparungen durch niedrigere Einnahmen kompensiert wurden (siehe auch Kasten 1).

Ausgehend von der Frühjahrsprognose 2018 der Kommission weist der Ausgabenrichtwert auf eine gewisse Abweichung sowohl in der Einjahresbetrachtung (Lücke von 0,3 % des BIP) als auch in den Jahren 2016 und 2017 zusammengenommen (Lücke von durchschnittlich 0,1 % des BIP pro Jahr) hin, da die Wachstumsrate der Staatsausgaben ohne Anrechnung diskretionärer einnahmenseitiger Maßnahmen und einmaliger Maßnahmen den anwendbaren Ausgabenrichtwert (real -0,6 %) im Jahr 2017 überschritten hat. Der strukturelle Saldo weist auf eine gewisse Abweichung in der Einjahresbetrachtung (Lücke von 0,5 % des BIP) und eine erhebliche Abweichung in den Jahren 2016 und 2017 zusammengenommen (Lücke von durchschnittlich 0,4 % des BIP pro Jahr) hin. Sowohl 2016 als auch 2017 wird der strukturelle Saldo durch beträchtliche unerwartete Mindereinnahmen sowie dadurch beeinträchtigt, dass der BIP-Deflator unter dem für den Ausgabenrichtwert zugrunde gelegten Wert liegt, was beides nur zum Teil durch niedrigere Zinsausgaben kompensiert wird. Unter Berücksichtigung dieser Faktoren weist die Gesamtbewertung auf eine gewisse Abweichung im Jahr 2017 hin.