BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Am 30. Juni 2020 hat der Rat auf Vorschlag der Kommission die Empfehlung (EU) 2020/912 des Rates zur vorübergehenden Beschränkung nicht unbedingt notwendiger Reisen in die EU und möglichen Aufhebung dieser Beschränkung (im Folgenden die „Empfehlung“) angenommen, mit der die schrittweise Aufhebung der zu Beginn der COVID-19-Pandemie erlassenen Beschränkungen für Reisen in die EU empfohlen wird.

Die Empfehlung enthielt eine Reihe von Kriterien zur Festlegung der Drittländer, aus denen nicht unbedingt notwendige Reisen in die Mitgliedstaaten und in andere Länder, auf die der Schengen-Besitzstand Anwendung findet, gestattet werden sollten. Die Drittländer, Sonderverwaltungsregionen und anderen Gebietskörperschaften (im Folgenden „Drittländer und Regionen außerhalb der EU/des EWR“), die die Kriterien erfüllen, waren in Anhang I der Empfehlung aufgeführt. Darüber hinaus enthielt die Empfehlung in Anhang II eine Liste der wichtigen Gründe und Funktionen, die Reisen aus Drittländern, die nicht in der Liste in Anhang I aufgeführt sind, rechtfertigen.

Die Empfehlung wurde am 2. Februar 2021 und am 20. Mai 2021 geändert, um insbesondere die Kriterien an die Entwicklung der epidemiologischen Lage anzupassen, der weltweiten Durchführung von Impfkampagnen Rechnung zu tragen und zur Eindämmung von besorgniserregenden oder unter Beobachtung stehenden Varianten geeignete Maßnahmen vorzusehen. Darüber hinaus hat der Rat seit der Annahme der Empfehlung zwölf Mal deren Anhang I geändert, um Länder aus der Liste der Drittländer und Regionen außerhalb der EU/des EWR, für die die Beschränkung nicht unbedingt notwendiger Reisen aufgehoben werden könnte, zu streichen oder welche hinzuzufügen.

Am 22. Februar 2022 wurde die Empfehlung durch die Empfehlung (EU) 2022/290 erneut geändert, um insbesondere der Einführung des digitalen COVID-Zertifikats der EU durch die Verordnungen (EU) 2021/953 und (EU) 2021/954 Rechnung zu tragen. In dieser Empfehlung wurde die Kommission zudem aufgefordert, zu prüfen, ob in Anbetracht der weltweit steigenden Impfquote Anhang I der Empfehlung gestrichen und von einem länderbasierten zu einem personenbasierten Risikobewertungsansatz übergegangen werden sollte. Sie wurde ersucht, dem Rat danach Bericht zu erstatten und gegebenenfalls einen Vorschlag zur Streichung des Anhangs I der Empfehlung vorzulegen.

Die Liste der Drittländer und Regionen außerhalb der EU/des EWR, die auf der Grundlage objektiver Kriterien von Beschränkungen ausgenommen sind (Anhang I), war ab Juni 2020 und solange die Impfstoffproduktion der weltweiten Nachfrage noch nicht entsprach, eine nützliche und verhältnismäßige Lösung, um die Außengrenzen sowohl für Personen, die aus zwingenden Gründen reisen mussten, als auch für solche, die nicht unbedingt notwendige Reisen unternahmen, offen zu halten. Die Lage hat sich inzwischen aber geändert. Seitdem haben die Europäische Arzneimittel-Agentur (EMA) und die Weltgesundheitsorganisation (WHO) eine wachsende Zahl von COVID-19-Impfstoffen zugelassen, und diese Impfstoffe werden seither hergestellt und in der EU und darüber hinaus verabreicht. Aus diesem Grund schlägt die Kommission erneut vor, den Anhang I aus der Empfehlung zu streichen.

Im Augenblick (Stand 6. Oktober 2022) steht die Erstimpfungsquote mit einem COVID-19-Impfstoff in der Gesamtbevölkerung der EU und des EWR bei 72,7 %, hat sich aber seit April 2022 nicht mehr geändert. Die erste Auffrischungsdosis/Zusatzdosis wurde 53,9 % der Gesamtbevölkerung verabreicht.

Die Impfkampagnen sind weltweit kontinuierlich fortgeschritten. Am 7. Oktober 2022 lag die Erstimpfungsquote (komplette Impfserie) der Weltbevölkerung bei 61,8 %. Allerdings bestehen von Land zu Land und Region zu Region erhebliche Unterschiede – mit einer deutlich geringeren Quote in Entwicklungsländern – und auch weltweit stagniert die Quote seit April 2022.

Außerdem genehmigte die Europäische Arzneimittel-Agentur (EMA) am 1. September 2022 zwei von Pfizer/BioNTech und Moderna entwickelte bivalente mRNA-Impfstoffe, die vor der Subvariante Omikron BA.1 und dem ursprünglichen Virus SARS-CoV-2 schützen, und am 12. September 2022 einen zusätzlichen von Pfizer/BioNTech entwickelten bivalenten mRNA-Impfstoff, der vor den Subvarianten Omikron BA.4 und BA.5 sowie vor dem ursprünglichen Virus schützt. Eine zweite Kategorie von proteinbasierten Impfstoffen, die im Herbst oder Winter erwartet wird, soll das breit gefächerte Impfstoffportfolio der EU noch weiter ergänzen.

Darüber hinaus erleichtern die Durchführungsbeschlüsse, nach denen COVID-19-Zertifikate, die Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen sowie Drittstaatsangehörigen mit rechtmäßigem Wohnsitz oder Aufenthalt in der EU von einem Drittland ausgestellt werden, als den von den Mitgliedstaaten gemäß der Verordnung (EU) 2021/953 über das digitale COVID-Zertifikat der EU ausgestellten Zertifikaten gleichwertig zu betrachten sind, („Gleichwertigkeitsbeschlüsse“) die Wiedereinreise in die EU, indem sie einen Rahmen für die Anerkennung von Test-, Impf- und Genesungszertifikaten aus Drittländern vorgeben.

Auch wenn die Gesamtzahl der gemeldeten COVID-19-Fälle in der EU und im EWR möglicherweise weiter fluktuieren wird, sollten wir uns auch nach den Belastungsindikatoren, wie den Belegungsquoten in Krankenhäusern und Intensivpflegeeinheiten, richten, die zwar ebenfalls weiterhin fluktuieren werden, denen zufolge die Lage aber derzeit unter Kontrolle ist. Die Sommerwelle 2022 hat gezeigt, dass eine hohe Viruszirkulation nach dem Auftreten einer neuen besorgniserregenden Variante nicht zwangsläufig zu einem erheblichen Druck auf die nationalen Gesundheitssysteme führt. Dies verdeutlicht die Notwendigkeit eines umsichtigen Ansatzes, wenn basierend auf der Zahl der Fälle oder aufgrund des Auftretens einer neuen Variante die Einführung von Reisebeschränkungen erwogen wird.

Am 15. September 2022 hat der Ratsvorsitz im Rahmen der integrierten Regelung für die politische Reaktion auf Krisen die Mitgliedstaaten aufgefordert, zu der koordinierten Vorgehensweise bei der Aufhebung von Beschränkungen an den Außengrenzen gemäß der Empfehlung Stellung zu nehmen. Alle Staaten, die an dem Raum kontrollfreier Binnengrenzen (im Folgenden „Schengen-Raum“) teilnehmen, darunter auch Norwegen, die Schweiz, Liechtenstein und Island, gaben an, dass sie derzeit keine Beschränkungen anwenden (oder diese derzeit beseitigen) und nicht beabsichtigen, diese wieder einzuführen, es sei denn, das Auftreten einer neuen besorgniserregenden oder unter Beobachtung stehenden Variante werfe besondere Bedenken auf. Alle Staaten, die sich geäußert haben, befürworteten die Streichung von Anhang I aus der Empfehlung sowie die Aufhebung der Reisebeschränkungen.

In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen und unter der Voraussetzung, dass die epidemiologische Lage, u. a. auch die Verbreitung bekannter SARS-CoV-2-Varianten, stabil bleibt, ist die Kommission der Auffassung, dass die Beschränkungen der Einreise in die Union aufgehoben werden sollten. Gleichzeitig teilt die Kommission jedoch die Auffassung der eindeutigen Mehrheit der teilnehmenden Staaten, dass die in der Empfehlung vorgesehene sogenannte Notbremse beibehalten werden sollte. Wie die Erfahrung zeigt, ist auch bei der Aufhebung der Notbremse eine gemeinsame Vorgehensweise erforderlich, um schwerfällige, unverhältnismäßige und unnötige Beschränkungen des internationalen Reiseverkehrs auszuschließen.

Letztlich ist das SARS-CoV-2-Virus trotz der oben dargelegten positiven Entwicklungen weiterhin aktiv und ist nach wie vor weltweit präsent, sodass die Pandemie noch nicht vorbei ist. Neue Infektionswellen, die unter anderem infolge des Auftretens einer neuen besorgniserregenden oder unter Beobachtung stehenden Variante zu einer Verschlechterung der epidemiologischen Lage führen könnten, sind nicht auszuschließen. Nach dem Bericht des Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) vom 7. Oktober 2022 deutet die epidemiologische Entwicklung darauf hin, dass die Zahl der Übertragungen in den meisten Mitgliedstaaten steigt, wobei es allerdings bezüglich der Verteilung zirkulierender Varianten keine Hinweise auf etwaige Veränderungen gibt. Deshalb sollten die Mitgliedstaaten und die assoziierten Schengen-Länder gerüstet und somit bereit sein, einige oder alle Beschränkungen in koordinierter Weise wieder einzuführen.