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*** KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 17.03.1999 
KOM(1999)127 endg. 
BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT 
UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT 
BETREFFEND DIE DURCHFÜHRUNG DER RICHTLINIEN 
90/364,90/365 et 93/96 
(AUFENTHALTSRECHT) 
ZUSAMMENFASSUNG 
Das Recht auf Freizügigkeit war ursprünglich auf erwerbstätige Personen beschränkt. Am 
Ende eines langen Prozesses wurde dieses Recht auf sämtliche Angehörigen der 
Mitgliedstaaten ausgedehnt, auch wenn diese keine Erwerbstätigkeit ausüben. Dies geht aus 
den drei Richtlinien über das Aufenthaltsrecht von Studenten, Rentner und sonstigen 
Nichterwerbstätigen vom 28. Juni 1990 hervor. 
Diese an bestimmte Voraussetzungen geknüpfte Erweiterung des Aufenthaltsrechts wurde im 
Vertrag von Maastricht formell bekräftigt: Die Aufnahme von Artikel 8 A in den EG-Vertrag 
bedeutet, daß es persönliches Grundrecht jedes Bürgers ist, sich auf dem Hoheitsgebiet der 
Mitgliedstaaten frei zu bewegen und niederzulassen. Die sich aus dem abgeleiteten 
Gemeinschaftsrecht ergebenden Bedingungen und Modalitäten für die Ausübung dieses Rechts 
haben jedoch weiterhin Geltung. 
In diesem Bericht wird der Versuch unternommen, die Anwendung der drei Richtlinien 
bezüglich des Aufenthaltsrechts für Studenten, Rentner und andere Nichterwerbstätige in der 
Praxis unter die Lupe zu nehmen. 
Als erstes wird die Umsetzung der Richtlinien bewertet. 
Vorab ist in diesem Zusammenhang festzustellen, daß die Umsetzung selbst sehr 
arbeitsintensiv war. Lediglich drei Mitgliedstaaten haben die Fristen eingehalten und die 
Richtlinien fristgerecht zum vorgesehenen Datum 30. Juni 1992 umgesetzt. Die von der 
Kommission gegen die anderen Mitgliedstaaten eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren 
wegen NichtUmsetzung wurden eingestellt, sobald die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur 
Umsetzung der Richtlinien verabschiedet hatten. Gegen einen Mitgliedstaat wurde letztlich 
Klage vor dem EuGH erhoben, was 1997 zu einer Verurteilung dieses Staates führte. 
Bezüglich der inhaltlichen Aspekte der Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinien mußte die 
Kommission gegen 14 Mitgliedstaaten Vertragsverletzungsverfahren wegen nicht den 
Richtlinien entsprechender Umsetzung einleiten, was in Hinblick auf die betreffenden 
Bestimmungen eine anomal hohe Streitigkeitsrate ausmacht. Aufgrund der Änderungen, die 
die Mitgliedstaaten in ihrer Gesetzgebung vornahmen, konnten jedoch die meisten Verfahren 
eingestellt werden, allerdings in unterschiedlichem Tempo. Mit zwei Mitgliedstaaten mußte die 
Kommission jedoch 1998 vor den EuGH ziehen. 
Als zweites wird die Erfahrung der Bürger und Behörden der Mitgliedstaaten im 
Zusammenhang mit der Durchführung dieser Richtlinien bewertet. 
Die bei der Kommission eingegangenen Beschwerden und die dem Europäischen Parlament 
zugeleiteten Eingaben zeugen von den Schwierigkeiten, die die Bürger bei der Durchführung 
dieser Richtlinien erfahren haben: Unsicherheit in Verfahrensfragen, langwierige und 
komplizierte Behördengänge bis zur Ausstellung der Aufenthaltserlaubnis, Schwierigkeiten bei 
der Erfüllung der Auflagen in bezug auf die Nachweise über Krankenversicherung und 
Existenzmittel. 
Die Behörden sind bei der Anwendung der Bestimmungen häufig selbst unsicher und haben 
Schwierigkeiten insbesondere mit der Bewertung, ob die Auflagen bezüglich der Nachweise 
über Krankenversicherung und Existenzmittel erfüllt sind. 
Was die Anwendung der drei Richtlinien angeht, zieht die Kommission erste 
Schlußfolgerungen in vierfacher Hinsicht: 
- Verbesserung der Bürgerinformation; 
- Beharren auf der Einhaltung des bestehenden Gemeinschaftsrechts; 
- bessere Verständlichkeit des Gemeinschaftsrechts im Bereich der Freizügigkeit 
von Personen und dessen Neuordnung um den zentralen Begriff der 
Unionsbürgerschaft; 
- Überlegungen hinsichtlich grundlegender Änderungen des bestehenden Recht. 
Einleitung 
Freizügigkeit beinhaltet des Recht des Unionsbürgers in einen anderen Mitgliedstaat, dessen 
Staatsangehörigkeit er nicht besitzt, einzureisen, sich dort frei zu bewegen bzw. aufzuhalten 
und sich dort ggf. niederzulassen. In der Ausübung dieses Rechtes ist jede Diskriminierung 
aufgrund der Staatsangehörigkeit untersagt. Ursprünglich war das Recht eines 
Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, sich auf dem Hoheitsgebiet eines anderen 
Mitgliedstaates der europäischen Gemeinschaft aufzuhalten, (im wesentlichen) an die 
Ausübung einer Erwerbstätigkeit in dem betreffenden Staat gebunden. Das Aufenthaltsrecht 
war somit ein abgeleitetes Recht des Rechtes auf Ausübung einer Erwerbstätigkeit1. 
Dieser Zustand war jedoch unbefriedigend, da er nicht völlig im Einklang mit den in Art. 3 c) 
des Vertrags von Rom ausgewiesenen Zielen war (Abschaffung der Hindernisse für die 
Freizügigkeit von Personen in den Mitgliedstaaten...) und ebenfalls nicht dem auf dem Gipfel 
des Jahres 1974 in Paris zum Ausdruck gebrachten politischen Willen entsprach, Fortschritte 
hin zum "Europa der Bürger"2 zu erzielen. 
Als Echo auf dieses neue Verständnis des freien Personenverkehrs schlug die Kommission 
seit 1979 vor3, das Aufenthaltsrecht auf weitere Personengruppen, die keiner 
Erwerbstätigkeit nachgehen, auszudehnen, da sie der Auffassung war, daß dies ein wichtiger 
Schritt hin zur Vollendung des Binnenmarkts sei. Aber erst die im Zuge der Vorbereitung 
und Annahme der Einheitlichen Europäischen Akte in Gang gesetzte Dynamik sollte ein 
Jahrzehnt später die Voraussetzungen für die Vollendung dieses Prozesses schaffen. 
Nachdem die Kommission ihren Vorschlag von 1979 zurückgezogen hatte, teilte sie die Akte 
auf und präsentierte 1989 drei neue Vorschläge4 für Studenten, Rentner und sonstige 
Nichterwerbstätige5. Dies führte dazu, daß der Rat am 28. Juni 1990 die Richtlinie 90/364 
über das Aufenthaltsrecht6, 90/365 über das Aufenthaltsrecht der aus dem Erwerbsleben 
ausgeschiedenen Arbeitnehmer und selbständig Erwerbstätigen7 sowie 90/366 über das 
Aufenthaltsrecht der Studenten8 verabschiedete. 
Diese Erweiterung des persönlichen Geltungsbereichs des Aufenthaltsrechts im abgeleiteten 
Gemeinschaftsrecht wurde später im EG-Vertrag durch den im Vertrag von Maastricht 
eingefügten Artikel 8A formell bekräftigt: «Jeder Unionsbürger hat das Recht, sich ... 
vorbehaltlich der in diesem Vertrag und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen 
Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten». 
' Vgl. Z. B. Artikel 48 Abatz 3 des EWG-Vertrages. 
2 Vgl. Bericht der Kommission über die Unionsbürgerschaft vom 21.12.1993 COM(93)702 endg. 
Ziffer II. 
3 COM(79)215 endg. ABl. C 207 vom 17.8.1979, S. 14. 
4 ABl. C 191 vom 28.7.1989. 
5 Zum besseren sprachlichen Verständnis wird der Begriff "sonstige Nichterwerbstätige" in diesem 
Bericht zur Bezeichnung der Begünstigten der Richtlinie 90/364 verwendet. 
6 ABl. L 180 vom 13.7.1990, S.. 26. 
7 ABl. L 180 vom 13.7.1990, S. 28. 
8 ABl. L 180 du 13.7.1990, S. 30. 
Artikel 8A erhebt somit das Aufenthaltsrecht zum persönliches Grundrecht9, ohne jedoch die 
bisherigen Instrumentarien des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts abzuschaffen, insbesondere 
die Richtlinien 90/364, 90/365 sowie 93/9610, wobei letztere an die Stelle der Richtlinie 
90/366 trat, nachdem diese durch den EuGH aufgehoben worden war11. 
Abgesehen vom eigentlichen Aufenthaltsrecht, muß ganz allgemein auf die Bedeutung der 
Unionsbürgerschaft gemäß Art. 8 Absatz 2 hingewiesen werden, der auch durch den 
Maastrichter Vertrag in den EG-Vertrag eingefügt wurde, demzufolge «die Unionsbürger die 
in diesem Vertrag vorgesehenen Rechte und Pflichten haben». Eines der wesentlichen Rechte 
in diesem Zusammenhang ist, wie der EuGH kürzlich festgestellt hat12, «das Recht laut Art. 6 
des Vertrages, keine Diskriminierung im Bereich der Anwendung der einschlägigen 
Vertragsbestimmungen aufgrund der Staatsangehörigkeit hinnehmen zu müssen». 
Das Ziel des vorliegenden, von der Kommission erarbeiteten, Berichts ist, der ihr auferlegten 
Verpflichtung nachzukommen, dem Europäischen Parlament und dem Rat über die 
Durchführung dieser drei Richtlinien Bericht zu erstatten, in denen das Aufenthaltsrecht auf 
sämtliche Staatsangehörige der Mitgliedstaaten ausgedehnt wird, auch wenn diese keiner 
Erwerbstätigkeit nachgehen, sofern ein Krankenversicherungsschutz besteht und 
ausreichende Existenzmittel vorhanden sind, damit sie dem Sozialhilfesystem des 
Aufnahmestaates nicht zur Last fallen. 
Dabei muß bemerkt werden, daß diese drei Richtlinien ebenfalls im Rahmen des 
Europäischen Wirtschaftsraums zur Anwendung kommen, und daß die EFTA-
Überwachungsbehörde derzeit einen Bericht über die Durchführung dieser Richtlinien in 
Norwegen, Island und Liechtenstein erstellt. 
Dieser Bericht der Kommission über die Anwendung der obengenannten Richtlinien gliedert 
sich in vier Abschnitte: 
1. Eine kurze inhaltliche Zusammenfassung der Richtlinien. 
2. Eine Prüfung der Umsetzung der Richtlinien in einzelstaatliches Recht, bezogen auf die 
Fristen und auf den Inhalt der einzelstaatlich beschlossenen Maßnahmen. 
3. Eine Analyse der von den Betroffenen, Unionsbürgern und für die Erteilung der 
Aufenthaltserlaubnis zuständigen Behörden, erteilten Informationen über das Funktionieren 
der Richtlinien. 
4. Eine Bilanz bezüglich der Anwendung der Richtlinien, unter Aufzeigen von Denk- und 
Handlungsansätzen und für ein besseres Funktionieren des Aufenthaltsrechts. 
9 Vgl. Den Zweiten Bericht der Kommission über die Unionsbürgerschaft, 27.5.1997, COM(97) 230 
endg., S. 15. 
10 ABl L 317 vom 18.12.1993, S. 59. 
11 Urteil des EuGH vom 7.7.1992, Rechtssache C-295/90, Rechtssammlung 1992, S. 14193. 
12 Urteil vom 12.5.1998, Rechtssache C-85/96, Rechtssammlung 1998, S. 12691. 
1. Inhalt der Richtlinien 
1.1. Rentner und sonstige Nichterwerbstätige: 
Gemäß den Richtlinien 90/365 und 90/364 wird Rentnern und sonstigen Nichterwerbstätigen 
unter zwei Voraussetzungen ein Aufenthaltsrecht gewährt: Nachweis ausreichender 
Existenzmittel, um während des Aufenthalts dem Sozialhilfesystems des Aufhahmestaates 
nicht zur Last zu fallen, sowie ein Krankenversicherungsnachweis über die Abdeckung 
sämtlicher Risiken im Aufnahmestaat (Art. 1 Abs. 1). Die Existenzmittel werden als 
ausreichend erachtet, wenn sie den im Rahmen der Sozialgesetzgebung des Aufnahmestaates 
geltenden Mindestsätzen entsprechen.(Art. 1 Unterabs. 2). 
Familienangehörige, die den Inhaber des Aufenthaltsrechts begleiten können, sind: der 
Ehegatte sowie Verwandte in aufsteigender und absteigender Linie, denen der Berechtigte 
Unterhalt gewährt (Art. 1 Abs. 2). 
Die Gültigkeitsdauer der Aufenthaltserlaubnis kann auf fünf Jahre beschränkt werden, 
weiterhin kann der Mitgliedstaat, falls er es für notwendig hält, eine Erneuerung der 
Aufenthaltserlaubnis nach Ablauf der ersten beiden Aufenthaltsjahre verlangen (Art. 2). Aus 
Verweisen (s. Art. 2) auf verschiedene Bestimmungen der Richtlinie 68/36013 läßt sich 
folgern, daß die Aufenthaltserlaubnis für das gesamte Hoheitsgebiet gilt und ihre Gültigkeit 
durch Unterbrechungen des Aufenthalts von weniger als sechs aufeinanderfolgenden 
Monaten nicht in Frage gestellt wird. Darüber hinaus ist sie kostenlos bzw. gegen eine 
Gebühr auszustellen, die nicht höher als die Ausstellungsgebühr für den Personalausweis von 
Angehörigen des betreffenden Aufnahmestaates sein darf. Einem Familienangehörigen, der 
nicht Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats der Union ist, wird ein gegebenenfalls 
erforderliches Visum kostenlos und mit allen Erleichterungen zur seiner Erlangung, 
ausgestellt. 
Der Ehegatte und die Kinder, denen Unterhalt gewährt wird, haben unabhängig von ihrer 
Staatsangehörigkeit das Recht, jedwede entlohnte oder selbständige Tätigkeit auf dem 
gesamten Hoheitsgebiet dieses Aufnahmestaates auszuüben (Art.2). 
Das Aufenthaltsrecht währt so lange, wie der Berechtigte die Voraussetzungen in bezug auf 
die Nachweise über Krankenversicherung und Existenzmittel erfüllt sind (Art. 3). 
1.2. Studenten: 
Die Erläuterung der Vorschriften der Richtlinie 93/96 bedarf eines einleitenden kurzen 
Überblicks über die Rechtsprechung des EuGH in Sachen Grundlagen des Aufenthaltsrechts 
der Studenten. 
Die Grundlagen des Aufenthaltsrechts der Studenten: 
Die vom Rat in der Richtlinie 90/366 gewählte Formulierung («die Mitgliedstaaten ... 
gewähren das Aufenthaltsrecht Studenten ... ») unterscheidet sich von der Formulierung im 
Entwurf der Kommission von 1989 («... wird ein Aufenthaltsrecht in den Mitgliedstaaten 
13 Richtlinie des Rates vom 15. Oktober 1968 über den Wegfall der Beschränkungen für die 
Freizügigkeit und das Recht der Arbeitnehmer und deren Familienangehörigen auf Aufenthalt in den 
Mitgliedstaaten innerhalb der Gemeinschaft, ABl. L 257 vom 19.10.1968. 
anerkannt»). Seit dem Urteil Gravier14 ist die Kommission in der Tat der Auffassung, daß 
sich das Aufenthaltsrecht der Studenten vom Verbot einer unterschiedlichen Behandlung des 
Zugangs zur beruflichen Bildung zwischen Angehörigen der Mitgliedstaaten herleite. Die 
Kommission hatte überdies ihren Richtlinienentwurf aufgrund besagten Urteils abgeändert, 
um die Studenten aus ihrem Anwendungsbereich herauszunehmen15. Nachdem die 
Richtlinie 90/366 vom EuGH aufgehoben worden war16, griff die Kommission in ihrem 
Entwurf von 199317 die Formulierung ihres Entwurfs von 1989 wieder auf (das 
Aufenthaltsrecht wird in den Mitgliedstaaten «anerkannt»). In der Wahl dieser 
Formulierung wurde die Kommission durch das Urteil Raulin vom 26.2.199218 bestätigt, in 
dem der EuGH darauf erkannte, daß ein Angehöriger eines Mitgliedstaats, der in einem 
anderen Mitgliedstaat Zugang zur beruflichen Bildung hat, aus dem Gemeinschaftsrecht ein 
Aufenthaltsrecht in dem betreffenden Mitgliedstaat herleiten kann, das es ihm ermöglicht, 
dort während der gesamten Dauer der Bildungsmaßnahme seiner Ausbildung nachzugehen. 
Der Text der vom Rat verabschiedeten Richtlinie 93/96 greift die Formulierung wieder auf, 
daß in den Mitgliedstaaten ein Aufenthaltsrecht «anerkannt» wird. 
Die Modalitäten des Aufenthaltsrechts gemäß Richtlinie 93/96: 
Das Aufenthaltsrecht ist an die Bedingung geknüpft, daß der Student bei einer anerkannten 
Lehranstalt zum Erwerb einer beruflichen Bildung als Hauptzweck eingeschrieben ist und er 
einen Krankenversicherungsschutz genießt (Art. 1). Bezüglich der Existenzmittel kann der 
Student wahlweise eine einfache Erklärung abgeben (Art. 1). 
Das Aufenthaltsrecht erstreckt sich auch auf den Ehegatten und was die anderen 
Familienangehörigen angeht, nur auf die Kinder, denen Unterhalt gewährt wird (Art. 1). 
Die Dauer der Aufenthaltserlaubnis kann auf den Zeitraum der Ausbildung bzw., wenn die 
Dauer der Ausbildung mehr als ein Jahr beträgt, auf ein Jahr beschränkt werden (Art. 2 
Abs. 1). Bezüglich der Gebühren für die Aufenthaltserlaubnis sowie der Modalitäten für die 
Ausstellung der Visa für Familienangehörige wird auf die Vorschriften der Richtlinie 68/360 
verwiesen (Art. 2 Abs. 2). 
Der Ehegatte sowie Kinder dieses Staatsangehörigen, denen er Unterhalt gewährt, haben das 
Recht, auf dem gesamten Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats jedwede entlohnte oder 
selbständige Tätigkeit auszuüben (Art. 2 Abs. 2). 
Es wird durch implizite Berufung auf die Rechtsprechung des EuGH darauf hingewiesen, 
daß aufenthaltsberechtigte Studenten nach Maßgabe der Richtlinie keinen Anspruch auf 
Unterhaltsbeihilfen seitens des Aufnahmestaates geltend machen können (Art. 3). 
Das Aufenthaltsrecht besteht, solange die Berechtigten die Bedingungen des Artikels 1 
erfüllen (Art. 4). 
14 Urteil vom 13.2.1985, Streitsache 293/83, Rechtssammlung 1985, S. 593. 
15 COM(85)292 endg., ABl. C 171 vom 10.7.1985, S. 8. 
16 Der EuGH gelangte zu der Auffassung, der sich auch das Europäische Parlament in seiner Klage 
sowie die Kommission in ihrem Streithilfeschriftsatz angeschlossen hatten, daß sich nämlich die 
Richtlinie auf Artikel 7 Absatz 2 des Vertrages hätte stützen müssen und nicht auf Artikel 235, der 
Rechtsgrundlage, auf der der Rat sie tatsächlich angenommen hatte. Vgl. Anmerkung 11, vorstehend. 
17 COM(93) 209 endg. 
18 Rechtssache C-357/89, Rechtssammlung 1992 1-1207. 
2. Umsetzung der Richtlinien in einzelstaatliches Recht 
Die Prüfung der von den Mitgliedstaaten beschlossenen Umsetzungsmaßnahmen durch die 
Kommissionsdienststellen hat dazu geführt, daß die Kommission 
Vertragsverletzungsverfahren wegen unkorrekter Umsetzung einer oder mehrerer 
Bestimmungen der Richtlinien 90/364, 90/365 und 93/96 gegen fast sämtliche 
Mitgliedstaaten einleitete. 
2.1. Einhaltung der in den Richtlinien gesetzten Fristen für die Umsetzung 
Gemäß Art. 5 der Richtlinien 90/364, 90/365 und 90/366 hatten die Mitgliedstaaten die zur 
Umsetzung der Richtlinien erforderlichen Rechtsvorschriften, Durchführungsbestimmungen 
und Verwaltungsregelungen spätestens bis zum 30. Juni 1992 in Kraft zu setzen. 
Lediglich drei Mitgliedstaaten (Niederlande, Dänemark und Spanien) haben diese in den 
Richtlinien festgelegte Frist eingehalten und die Maßnahmen zur Umsetzung im Laufe des 
Monats Juni 1992 ergriffen. 
Gegen die übrigen Mitgliedstaaten strengte die Kommission Vertragsverletzungsverfahren 
wegen NichtUmsetzung an; das Fristsetzungsschreiben erging im Laufe des Monats 
Oktober 1992. 
Diese Vertragsverletzungsverfahren beschränkten sich auf die Richtlinien 90/364 und 90/365. 
da das Europäische Parlament am 28. September 1990 eine Aufhebungsklage gegen die 
Richtlinie 90/366 eingereicht hatte. 
Nach Zustellung der Fristsetzungsschreiben nahmen die Vertragsverletzungsverfahren wegen 
NichtUmsetzung der Richtlinien 90/364 und 90/365 einen in den einzelnen Mitgliedstaaten 
unterschiedlichen Verlauf. Die Kommission beschloß, das Verfahren jeweils einzustellen, 
nachdem die betreffenden Mitgliedstaaten die entsprechenden Umsetzungsmaßnahmen 
verabschiedet hatten19. 
Das Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland lief jedoch weiter. Da auf die im 
September 1993 zugestellte begründete Stellungnahme hin keine zufriedenstellende Antwort 
einging, erhob die Kommission am 24. März 1995 Klage vor dem EuGH. Die deutsche 
Regierung hielt die Klage für unbegründet. Sie machte geltend, daß, wie bereits in Art. 2 
Abs. 2 des Ausländergesetzes formuliert, das Gemeinschaftsrecht Vorrang gegenüber dem 
einzelstaatlichen Recht genieße, und wandte darüber hinaus ein, die zuständigen 
Länderbehörden seien von der Notwendigkeit in Kenntnis gesetzt worden, die Richtlinien 
voll umzusetzen. 
Im Urteil vom 20. März 199720 verurteilte der EuGH Deutschland wegen des 
Versäumnisses, die Rechtsvorschriften, Durchführungsbestimmungen und 
Verwaltungsregelungen zu erlassen, die zur fristgerechten Umsetzung der Richtlinien 90/364 
und 90/365 in einzelstaatliches Recht erforderlich gewesen wären. Die von der Kommission 
19 Die Daten, an denen die Umsetzungsmaßnahmen jeweils angenommen wurden,, gehen aus der 
Tabelle in Anhang 1 zu diesem Bericht hervor. 
20 Rechtssache C-96/95, Europäische Kommission gegen Deutschland, Rechtssammlung 1997,1-
1653. 
im Verlauf des Rechtsstreits aufgebaute Beweisführung wurde vom EuGH voll bestätigt. Er 
stellte nämlich fest, "die bloße allgemeine Verweisung auf das Gemeinschaftsrecht, die Art. 2 
Abs. 2 des Ausländergesetzes vorsieht, keine Umsetzung darstellt, die die vollständige 
Anwendung der beiden Richtlinien 90/364 und 90/365, die darauf abzielen, den Angehörigen 
anderer Mitgliedstaaten Rechte zu verleihen, tatsächlich in hinreichend klarer und bestimmter 
Weise gewährleistet." (Erwägungsgrund Nr. 36). Das Gericht merkte ferner an, die 
Information der zuständigen staatlichen Behörden über die zwei in Frage kommenden 
Richtlinien allein, genüge der Erfordernis der Öffentlichkeit, Klarheit und Rechtssicherheit, 
hinsichtlich der von den beiden Richtlinien geschaffenen Rechtsverhältnissen, nicht 
(Erwägungsgrund Nr. 39). 
Was Österreich, Finnland und Schweden angeht, so mußten diese Länder aufgrund der ihnen 
aus dem am 1. Januar 1994 in Kraft getretenen EWR-Abkommen (Europäischer 
Wirtschaftsraum) erwachsenden Verpflichtungen die betreffenden Richtlinien bereits vor 
ihrem Beitritt zur Europäischen Union (1. Januar 1995) umsetzen. 
Bezüglich des Aufenthaltsrechts der Studenten sah sich die Kommission durch das Urteil 
vom 7. Juli 199221, mit dem der EuGH die Richtlinie 90/366 aufhob, dazu veranlaßt, die 
Frage, ob eventuell Vertragsverletzungsverfahren wegen Nichtumsetzung einzuleiten wären, 
erneut zu prüfen. 
Da der EuGH in seinem Urteil präzisiert hatte, die Richtlinie 90/366 sei in ihrer Wirkung 
vorläufig so lange aufrechtzuerhalten, bis eine Richtlinie auf geeigneter Rechtsgrundlage an 
ihre Stelle trete, stellte sich die Kommission auf den Standpunkt, die Pflicht zur Umsetzung 
der Richtlinie bestehe trotz ihrer formellen Aufhebung weiter fort. Die Kommission 
versandte daher Anfang April 1993 an diejenigen Mitgliedstaaten, die die Richtlinie 90/366 
noch nicht in einzelstaatliches Recht umgesetzt hatten, entsprechende Schreiben, in denen sie 
über ihre Absicht informierte, Vertragsverletzungsverfahren gegen diese Staaten einzuleiten. 
Die Verabschiedung der Richtlinie 93/96 am 29. Oktober 1993 durch den Rat, die sich 
inhaltlich fast mit der Richtlinie 90/366 über das Aufenthaltsrecht der Studenten22 deckt und 
diese ersetzt, führte zu einer neuen Lage bezüglich der Einleitung von 
Vertragsverletzungsverfahren wegen Nichtumsetzung der Richtlinien". Die Kommission 
mußte sich nunmehr auf die neue Richtlinie 93/96 stützen, die laut Artikel 6 spätestens bis 
zum 31. Dezember 1993 in einzelstaatliches Recht umzusetzen war. 
Im Februar 1994 stellte die Kommission Deutschland, Belgien und Frankreich, den einzigen 
Mitgliedstaaten, die die Richtlinie über das Aufenthaltsrecht der Studenten noch nicht in 
einzelstaatliches Recht umgesetzt hatten, ein Fristsetzungsschreiben zu. Die gegen Belgien 
und Frankreich eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren wurden 1994 bzw. 1995 
eingestellt. Deutschland ging im Juli 1995 eine begründete und im Oktober 1996 eine 
ergänzende begründete Stellungnahme zu. Eine Einstellung des 
Vertragsverletzungsverfahrens erfolgte erst 1997, als Folge des Inkrafttretens der 
Freizügigkeitsverordnung/EG vom 17. Juli 1997. 
21 Vgl. Anmerkung 11. 
22 Vgl. Anmerkung 10. 
Außer Dänemark, Spanien und den Niederlanden, die ihren Verpflichtungen 
fristgerecht nachgekommen waren, befanden sich sämtliche Mitgliedstaaten mit der 
Umsetzung der Richtlinien 90/364, 90/365 und 90/366-93/96 mehr oder weniger im 
Rückstand, obwohl es nur eine beschränkte Anzahl von Vorschriften umzusetzen galt 
und bei der Umsetzung in einzelstaatliches Recht keine größeren Schwierigkeiten 
rechtlicher Art auftraten. Die schleppende Umsetzung dieser Richtlinien in den 
Mitgliedstaaten in bezug auf das Aufenthaltsrecht für diese neu hinzugekommenen 
Personengruppen ist vermutlich ein Erbe der Vergangenheit. Dreißig Jahre lang 
waren für die Freizügigkeit wirtschaftliche Gesichtspunkte maßgeblich gewesen, und 
diese funktionelle Auffassung von Mobilität belastete das Aufkommen eines neuen 
persönlichen Rechts der Freizügigkeit, das unabhängig von jedweder wirtschaftlichen 
Zweckbestimmtheit ist. 
2. 2. Die richtlinienkonforme Umsetzung 
2.2.2. Die Vorschriften, die im Zusammenhang mit der unkorrekten Umsetzung der 
Richtlinien stehen: 
- Die Beschaffenheit sowie die Nachweise der Existenzmittel von Rentnern und 
Nichterwerbstätigen: 
Nach Art. 1 Abs. 1 der Richtlinien 90/365 und 90/364 Absatz 1 wird das Aufenthaltsrecht 
den Betreffenden (Rentner und sonstigen Nichterwerbstätigen) unter der Bedingung 
gewährt, «daß sie über ausreichende Existenzmittel verfugen, um zu verhindern, daß sie 
während ihres Aufenthalts der Sozialhilfe des Aufhahmestaates zur Last fallen». In Abs. 2 
und 3 ist festgelegt, wie die Höhe ausreichender Existenzmittel zu bestimmen ist. Aus den 
Richtlinien geht nicht hervor, welche Art von Existenzmitteln hier zugrunde zu legen ist, 
ebensowenig, welche Art von Nachweisen die zuständigen Behörden fordern können. 
Der Wortlaut von Art. 1 Abs. 1 der Richtlinien 90/365 und 90/364 sowie die Tatsache, daß 
sie es den Aufnahmestaaten gestatten, wirksame Kontrollen bezüglich des Nachweises über 
Existenzmittel durchzuführen und, falls ausreichende Existenzmittel nicht mehr gegeben sind, 
entsprechende Maßnahmen zu treffen, lassen die Kommission davon ausgehen, daß Art. 1 
Abs. 1 der Richtlinien nicht korrekt umgesetzt wurde, wenn in den einzelstaatlichen 
Vorschriften willkürliche Einschränkungen hinsichtlich der Art der in Frage kommenden 
Nachweise über Existenzmittel gemacht bzw. übertriebene Forderungen betreffend der Art 
des Nachweises über Existenzmittel gestellt werden. 
Die Kommission leitete gegen Mitgliedstaaten ein Vertragsverletzungsverfahren ein, die ihrer 
Meinung nach -jeweils in unterschiedlichem Maße - Art. 1 Abs. 1 der Richtlinien 90/365 und 
90/364 unkorrekt umgesetzt hatten (Frankreich, Italien). 
- Erneuerung der Aufenthaltserlaubnis für Rentner und sonstige Nichterwerbstätige: 
Nach Art. 2 Abs. 1 der Richtlinien 90/364 und 90/365 wird das Aufenthaltsrecht in Form 
einer Aufenthaltserlaubnis festgestellt, deren Gültigkeitsdauer auf fünf Jahre beschränkt 
werden kann. «Die Mitgliedstaaten können jedoch die Erneuerung der Aufenthaltserlaubnis 
nach den ersten zwei Aufenthaltsjahren verlangen, wenn sie dies für erforderlich halten». 
23 Dabei handelt es sich um die «alten» Mitgliedstaaten der Zwölfergemeinschaft. 
10 
Die Kommission stützt sich auf die Vorarbeiten zu den Richtlinien, wenn sie die Erneuerung 
der Genehmigung in dem Sinne auslegt, daß die zuständigen Behörden des Aufhahmestaates 
bestimmte Personen im Auge behalten können, bei denen zum Zeitpunkt des Erstantrags auf 
Ausstellung einer Aufenthaltserlaubnis Zweifel bestehen, ob sie die Bedingungen bezüglich 
des Krankenkassenschutzes und der Existenzmittel nach Art. 1 der Richtlinien auf Dauer 
erfüllen. Angesichts dieser Umstände ist die Kommission der Auffassung, daß eine 
systematische Erneuerung der Genehmigung nach zwei Jahren bzw. eine generelle 
Begrenzung der Gültigkeitsdauer der Aufenthaltserlaubnis für Rentner und 
Nichterwerbstätige auf zwei Jahre, auch weiterhin eine unkorrekte Umsetzung der 
Richtlinien darstellt. Die Begrenzung der Gültigkeitsdauer der Aufenthaltserlaubnis auf zwei 
Jahre, an sich schon einen Verstoß gegen die Richtlinien, hat darüber hinaus in den 
Rechtsvorschriften einiger Länder das Merkmal, den zuständigen Behörden freie Hand zu 
lassen, ohne daß sichergestellt ist, daß nur in den Fällen, in denen die Lage in bezug auf den 
Krankenversicherungsnachweis und die Existenzmittel, zum Zeitpunkt der erstmaligen 
Beantragung der Aufenthaltserlaubnis, schwer einzuschätzen ist. 
Die Kommission leitete gegen einige Mitgliedstaaten (Spanien, Griechenland, Italien, 
Portugal und Vereinigtes Königreich) Vertragsverletzungsverfahren aufgrund von Fall zu 
Fall unterschiedlich gelagerter Nichtumsetzung des Artikels 2, Abs. 1 der Richtlinien 90/364 
und 90/365 ein. 
- Krankenversicherungsnachweise für Rentner, sonstige Nichterwerbstätige und Studenten: 
Das Aufenthaltsrecht wird jeweils in Art. 1 der drei Richtlinien an die Bedingung geknüpft, 
«daß eine Krankenversicherung zur Abdeckung sämtlicher Risiken im Aufnahmestaat» 
abgeschlossen wurde. Wegen dieser sehr allgemein gehaltenen Formulierung ist die 
Kommission der Meinung, daß mehrere Möglichkeiten offenstehen, den 
Krankenversicherungsnachweis zu erbringen, natürlich unter der Voraussetzung, daß 
sämtliche Risiken abgedeckt sind. So ist die Bedingung z.B. erfüllt, wenn der Betreffende 
leistungsberechtigtes Mitglied einer Sozialversicherung ist oder in seinem Heimatland, im 
Aufhahmestaat oder in einem anderen Mitgliedstaat usw. eine private Krankenversicherung 
abgeschlossen hat. 
Die Umsetzung der Bestimmungen der Richtlinie bezogen auf den 
Krankenversicherungsschutz war Gegenstand von Vertragsverletzungsverfahren'. 
- gegen Frankreich, da die Rechts- und Verwaltungsvorschriften Studenten aus anderen 
Mitgliedstaaten, die keinem Sozialversicherungssystem angeschlossen und auch nicht in der 
Lage waren, eine Bescheinigung nach Maßgabe der Verordnungen (EWG) Nr. 1408/71 und 
574/72 vorzulegen, den Beitritt zum System der französischen studentischen 
Sozialversicherung abverlangten. 
- gegen Luxemburg, deren Rechtsvorschriften zu restriktiv erschienen, bezüglich der Art des 
Krankenversicherungsschutzes, für den sonstige Nichterwerbstätige den Nachweis zu 
erbringen hatten. 
- Erklärung über die Existenzmittel bei Studenten: 
Gemäß Art. 1 der Richtlinie 93/96 erkennen die Mitgliedstaaten das Aufenthaltsrecht «jedem 
Studenten zu, der Angehöriger eines Mitgliedstaates ist ..., sofern er durch eine Erklärung 
oder durch andere, zumindest gleichwertige Mittel, die er selbst wählt, der einzelstaatlichen 
Behörde glaubhaft macht, daß er über Existenzmittel verfügt, um zu verhindern, daß er im 
11 
Laufe seines Aufenthalts dem Aufnahmestaat zur Last fällt ... »24. Vor dem Hintergrund, daß 
der Wortlaut dieser Bestimmung eindeutig ist und unter Berücksichtigung seiner 
Entstehungsgeschichte, ist die Kommission der Auffassung, daß einzelstaatliche 
Umsetzungsmaßnahmen immer dann im Widerspruch zu dieser Vorschrift stehen, wenn der 
Student z. B. nicht mehr wahlweise eine Erklärung über seine Existenzmittel abgeben kann 
und ihm auferlegt wird, einen Nachweis über die Existenzmittel zu erbringen bzw. wenn 
Existenzmittel in einer bestimmten Mindesthöhe gefordert werden, auf die sich die 
Nachweise oder die Erklärung beziehen müssen. 
Die Kommission leitete ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Mitgliedstaaten ein 
(Dänemark, Spanien, Finnland, Frankreich, Irland, Italien, Luxemburg, Niederlande und 
Vereinigtes Königreich), die ihrer Meinung nach Art. 1 der Richtlinie 93/96 in jeweils 
unterschiedlichem Maße unkorrekt umgesetzt haben. 
- Formalitäten bezogen auf den Aufenthalt: 
In den Richtlinien 90/364, 90/365 und 93/96 wird auf Artikel 3 der Richtlinie 68/360 Bezug 
genommen, demzufolge bei der Einreise lediglich ein gültiger Personalausweis bzw. Reisepaß 
erforderlich ist und im Prinzip von den Behörden keinerlei Fragen beispielsweise über den 
Bestimmungsort oder den Zweck der Reise bzw. die vorhandenen Existenzmittel gestellt 
werden dürfen25. 
In Finnland war es den Behörden aufgrund eines Erlasses des Innenministeriums generell 
möglich, zu prüfen, ob Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten, die nach Finnland einreisen 
wollten, die für den Aufenthalt erforderlichen Voraussetzungen erfüllten. 
Bezogen auf den Kreis der Nutznießer der drei Richtlinien, war die Kommission der 
Meinung, daß eine solche Bestimmung gegen die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts 
verstößt. 
- Aufenthaltserlaubnis: 
Laut Art. 2 der drei Richtlinien wird das Aufenthaltsrecht durch die Ausstellung eines 
Dokumentes, die Aufenthaltserlaubnis, festgestellt. Es handelt sich dabei um ein 
eigenständiges Dokument und nicht um einen Stempel im Reisepaß. 
Gegen Schweden, wo die Gesetzgebung einen Stempel zur Feststellung des 
Aufenthaltsrechts zuließ, wurde ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet. 
2.2.3. Abwicklung und Ergebnisse der Vertragsverletzungsverfahren wegen unkorrekter 
Umsetzung: 
Wenn die Europäische Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen einen 
Mitgliedstaat einleitete, so tat sie dies im Prinzip mit einem einheitlichen Verfahren, das sich 
auf einen oder mehrere Klagepunkte, bezogen auf eine oder mehrere der Richtlinien 90/364, 
90/365 und 93/96, stützte. Diese Verfahren, deren zeitlicher Ablauf - Mitgliedstaat für 
Mitgliedstaat - der Übersichtstabelle in Anhang II dieses Berichts zu entnehmen ist, führte zu 
folgenden Ergebnissen: 
24 Diese Formulierung ist identisch mit derjenigen von Artikel 1 der Richtlinie 90/366. 
Urteil vom 30.5.1991, Rechts 
Rechtssammlung 19911-2637. 25 Urteil vom 30.5.1991, Rechtssache C-68/89, Kommission gegen Niederlande, 
12 
- Niederlande: Das Vertragsverletzungsverfahren konnte eingestellt werden. Aufgrund des 
neuen Ausländererlasses vom 30. Dezember 1993 und der geänderten Fassung des 
Ausländerrunderlasses von 1996 haben Studenten inzwischen die Wahl, eine Erklärung zu 
ihren Existenzmitteln abzugeben. 
- Griechenland: Nach Klarstellungen in der Antwort auf das Fristsetzungsschreiben wurde 
das Verfahren eingestellt. Die griechischen Behörden bestätigten, daß die Rentnern und 
Nichterwerbstätigen ausgestellte Aufenthaltserlaubnis mit einer Geltungsdauer von fünf 
Jahren nur in besonderen Fällen erneuert werden muß, und daß dies dem Inhalt der 
entsprechende Anweisungen an die zuständigen Behörden entspricht. 
- Dänemark : Das Vertragsverletzungsverfahren wurde aufgrund der Änderungen, die der 
Erlaß des Innenministers Nr. 684 vom 12. Juli 1996 gegenüber dem Erlaß Nr. 761 vom 
22. August 1994 aufweist, eingestellt. Die geänderten Bestimmungen besagen, daß die 
Aufenthaltserlaubnis für Rentner und sonstige Nichterwerbstätige für eine Dauer von fünf 
Jahren ausgestellt wird und eine Erneuerung nur im Bedarfsfall gefordert wird. 
- Spanien: Das Vertragsverletzungsverfahren konnte aufgrund des Decreto Real (Königlicher 
Erlaß) Nr. 1710/1997 vom 14. November 1997 zur Änderung des Decreto Real 
Nr. 766/1992 eingestellt werden: Die Neufassung sieht vor, daß die Aufenthaltserlaubnis für 
Rentner und sonstige Nichterwerbstätige für eine Dauer von fünf Jahren ausgestellt wird und 
Studenten die Wahl haben, eine Erklärung zu ihren Existenzmitteln abzugeben. 
- Italien: Da auf das Fristsetzungsschreiben sowie die begründete Stellungnahme hin keine 
befriedigende Antwort einging, hat die Kommission Klage beim EuGH erhoben. 
- Frankreich: Da auf das Fristsetzungsschreiben sowie die begründete Stellungnahme hin 
keine befriedigende Antwort einging, hat die Kommission Klage vor dem EuGH erhoben26. 
Das spezifische Verfahren bezüglich des Krankenversicherungsnachweises der Studenten27 
befindet sich im Stadium der begründeten Stellungnahme. 
- Irland: Das Vertragsverletzungsverfahren konnte dank Inkrafttreten der European 
Communities Regulations (Right of Residence for Non-Economically Active Persons) 1997 
eingestellt werden. Aufgrund der neuen Rechtsvorschriften werden den Studenten keine 
Nachweise über Existenzmittel mehr abverlangt. 
- Vereinigtes Königreich: Das Verfahren wurde nach Erlaß der Änderungen durch die 
Immigration Order (European Economic Area) (Amendment) 1997 eingestellt. Diesen 
Änderungen zufolge können Studenten wahlweise eine Erklärung über ihre Existenzmittel 
abgeben, zum anderen gilt, daß für die Rentner und sonstige Nichterwerbstätige die 
Erneuerung der Aufenthaltserlaubnis, die auf den Bedarfsfall beschränkt ist, keinen Einfluß 
auf die anfängliche Geltungsdauer von fünf Jahren hat. 
- Portugal: Das Vertragsverletzungsverfahren konnte aufgrund des Ermächtigungsgesetzes 
Nr. 8/98 vom 13.2.1998 sowie des Gesetzesdekrets 250/98 eingestellt werden. Aufgrund der 
durch das letztgenannte Rechtsinstrument am Gesetzesdekret Nr. 60/93 vom 3.3.1993 
angebrachten Änderungen wird die Aufenthaltserlaubnis für Rentner und sonstige 
Nichterwerbstätige für eine Dauer von fünf Jahren ausgestellt. 
- Luxemburg: Das Vertragsverletzungsverfahren konnte aufgrund der Änderungen, die die 
Großherzogliche Verordnung vom 3. Juni 1996 an der Großherzoglichen Verordnung vom 
28. März 1972 vornimmt, eingestellt werden: Zum einen können Studenten nunmehr 
26 Während des Verfahrens vor dem Gerichtshof erhielt die Kommission Kenntnis von einem Urteil 
des Staatsrats vom 3. Oktober 1997 -GISTI- mit dem einige Bestimmungen des Urteils vom 
6. April 1995, die ebenfalls Gegenstand der Klage der Kommission waren, aufgehoben wurden. 
27 Vgl. oben Ziffer 2.2.2. 
13 
wahlweise eine Erklärung zu ihren Existenzmitteln abgeben und müssen nicht mehr, wie es 
nach der vorherigen Gesetzeslage der Fall war, einen Nachweis führen, zum anderen wurden 
die Möglichkeiten für sonstige Nichterwerbstätige, eine Krankenversicherung abzuschließen, 
erweitert. 
- Finnland: Das Vertragsverletzungsverfahren konnte dank der Anpassung der 
Rechtsvorschriften über die Einreisekontrolle sowie die Prüfung der Existenzmittel bei 
Studenten eingestellt werden. 
- Schweden: Das Vertragsverletzungsverfahren konnte dank der Änderungen an der 
Ausländerverordnung eingestellt werden: Der geänderte Wortlaut beendet die 
unterschiedliche Behandlung von Familienangehörigen, nach ihrer Herkunft aus einem EWR-
Staat oder nicht und stellt klar, daß die Aufenthaltserlaubnis in Form eines eigenständigen 
Dokuments ausgestellt wird. 
- Deutschland und Österreich: Zwei Vertragsverletzungsverfahren wegen unkorrekter 
Umsetzung der Richtlinien 90/364, 90/365 und 93/96 wurde gegen diese beiden 
Mitgliedsstaaten eingeleitet. Das Verfahren ist im Stadium des Fristsetzungsschreibens. 
Was Belgien betrifft, ergab die Prüfung der Umsetzungsmaßnahmen keine 
Konformitätsprobleme mit den Bestimmungen der Richtlinien 90/364, 90/365 und 93/96 als 
solchen. Dennoch hatte ein anderes Vertragsverletzungsverfahren im Zusammenhang mit der 
Konformität der belgischen Rechtsvorschriften mit der Richtlinie 68/360 bezüglich des 
Aufenthaltsrechts von Arbeitnehmern28 insofern auch Auswirkungen auf Studenten, Rentner 
und sonstige Nichterwerbstätigen, als es dabei auch um Art. 4 der Richtlinie 68/360 
(Modalitäten und Fristen der Ausstellung einer Aufenthaltserlaubnis für Arbeitnehmer), die 
inhaltlich ähnlich Art. 2 Abs. 1 der Richtlinien 90/364, 90/365 und 93/96 ist, sowie um Art. 9 
der Richtlinie 68/360 (Gebühren für die Aufenthaltserlaubnis) geht; auf den die 
Richtlinien 90/364, 90/365 und 93/96 ausdrücklich Bezug nehmen. 
Dieses Vertragsverletzungsverfahren endete mit der Verurteilung Belgiens durch das Urteil 
des EuGH vom 20. Februar 199729. Die Feststellungen des EuGH bezüglich der Verstöße 
gegen die Richtlinie 68/360, betreffend die Modalitäten der Ausstellung der 
Aufenthaltserlaubnis (Verfahren der Vorlage aufeinanderfolgender 
Immatrikulationsbescheinigungen) sowie die Gebühren für die Aufenthaltserlaubnis, sind so 
auszulegen, daß die Vorschriften sinngemäß auch für Studenten, Rentner und andere gelten. 
Belgien hatte seine Rechtsvorschriften30 abgeändert, um diesem Urteil Rechnung zu tragen. 
Derzeit wird geprüft, ob die neuen Rechtsvorschriften mit der Richtlinie 68/360 bzw. auch 
mit den Richtlinien 90/364, 90/365 und 90/366 übereinstimmen. 
Die Umsetzung der Richtlinien 90/364, 90/365 und 90/366-93/96 gab Anlaß dazu, gegen 
fast alle Mitgliedstaaten Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten. Dennoch stellt die 
Kommission erfreulicherweise fest, daß die Vertragsverletzungsverfahren größtenteils 
einen positiven Ausgang nahmen. Die Mitgliedstaaten erkannten die Begründetheit 
der Argumente der Kommission an, und «korrigierten» ihre Umsetzungsmaßnahmen 
unterschiedlich schnell. Die Vertragsverletzungsverfahren wegen unkorrekter 
28 Vgl. oben, Anmerkung 13. 
29 Rechtssache C-344/95, Kommission gegen Belgien. 
30 Königlicher Erlaß vom 8. Mai 1998 zur Änderung des Königlichen Erlasses vom 8. Oktober 1981 
über die Einreise, den Aufenthalt, die Niederlassung und die Rückführung von Ausländern. 
14 
Umsetzung konnten daher in zehn Fällen eingestellt werden, zwei Verfahren laufen 
noch, sie befinden sich im Stadium des Fristsetzungsschreibens und lediglich in zwei 
Fällen reichte die Kommission Klage vor dem EuGH ein. 
Dennoch räumt die Kommission ein, daß die Vertragsverletzungsverfahren einen 
relativ schleppenden Verlauf nahmen, und ist sich der Nachteile dessen bewußt: 
Während eines zu langen Zeitraumes sahen sich die Unionsbürger wegen der 
unzulänglichen Umsetzung der Richtlinien bestimmter Rechte beraubt oder nicht zu 
rechtfertigenden administrativen Schwierigkeiten ausgesetzt. Der Beschluß der 
Kommission, ihre internen Verfahren zu beschleunigen, müßte künftig dazu beitragen, 
Verletzungen von Rechtsvorschriften der Gemeinschaft rascher zu beenden. 
3. Bewertung der konkreten Durchführung der Richtlinien 
3.1. Die Erfahrung der Bürger: 
Durch Briefe, Beschwerden und Petitionen, die beim Europäischen Parlament eingegangen 
sind, verfugt die Kommission über Informationen, die zwar bruchstückhaft sind, aber 
dennoch viel über die praktische Durchfuhrung der Richtlinien aussagen. Die Dienststellen 
der Kommission haben sich zudem an Institutionen gewandt, die sich aufgrund ihrer 
Funktionen besonders eignen, Informationen über die Erfahrungen von Studenten3 und 
Rentnern32 zusammenzutragen. Ferner wurde eine Umfrage bei den ehemaligen Beamten der 
Kommission durchgeführt, die sich nach ihrer Versetzung in den Ruhestand in einem anderen 
Mitgliedstaat als dem Herkunftsland bzw. dem Land ihrer letzten dienstlichen Verwendung 
vor ihrem Eintritt in den Ruhestand niedergelassen haben. Diese verschiedenen 
Informationsquellen, denen noch die Feststellungen der Eurojus Berater und der 
"Wegweiserdienste für Bürger"33 hinzugefügt wurden, konnten folgende Problembereiche 
umrissen werden: 
- Existenzmittel von Rentnern und sonstigen Nichterwerbstätigen: 
Rentner und sonstige Nichterwerbstätige haben eine erste Hürde zu überwinden, wenn es 
darum geht, die Höhe der Mittel in Erfahrung zu bringen, die ihnen zum Lebensunterhalt zur 
Verfügung stehen müssen. 
Die Richtlinien 90/364 und 90/365 setzen keine Mindesthöhe dieser Mittel fest, sie 
beinhalten nur einen Grundsatz, aufgrund dessen bestimmt werden kann, ob die Mittel 
ausreichend sind oder nicht. So obliegt es den Mitgliedstaaten, den einschlägigen 
Mechanismus auszuformen. Anscheinend wurde in den meisten Rechtsvorschriften über die 
Umsetzung lediglich die Formulierung der Richtlinien ohne irgendwelche Präzisierungen 
übernommen, oder es wird auf eine Bestimmung in der Sozialgesetzgebung verwiesen, in der 
von einer Mindesthöhe der Existenzmittel bzw. Mindestleistung die Rede ist, die 
herangezogen wird, um festzustellen, ob der Rentner bzw. der sonstige Nichterwerbstätige 
die Voraussetzungen bezüglich der Existenzmittel erfüllt. 
Eine zweite Hürde sind die Nachweise, die Rentner und sonstige Nichterwerbstätige 
bezüglich ihrer Existenzmittel zu erbringen haben. 
31 Nationale Erasmus-Zentren. 
32 Eurolink Age. 
33 Vgl. oben, Punkt 4.1 
15 
Unabhängig von den Fällen, in denen unverhältnismäßig hohe Anforderungen gestellt 
werden, die ihren Ursprung in einer unkorrekten Umsetzung der Richtlinien haben , zeigen 
die Informationen, die die Dienststellen der Kommission von den Bürgern erhalten, daß die 
Behörden sehr häufig Nachweise über die Existenzmittel verlangen (Bankauszüge der letzten 
Monate, Bescheinigungen über den Kontenstand, Steuerbescheinigungen usw.), die im Sinne 
der Richtlinien als überzogen einzustufen sind. 
Bezugnehmend auf die Richtlinien, in denen das Aufenthaltsrecht an die Voraussetzung 
ausreichender Existenzmittel gebunden ist, damit die betreffenden Personen der Sozialhilfe 
im Aufnahmestaat nicht zur Last fallen, sowie aufgrund der Tatsache, daß ausreichende 
Existenzmittel bezogen auf eine objektive Höhe definiert werden müssen, ist die Kommission 
der Auffassung, daß die staatlichen Behörden sich auf Nachweise über Existenzmittel in 
dieser Höhe beschränken müssen. Unter diesen Umständen erscheint es übertrieben, wenn 
die zuständigen Aufenthaltsbehörden Nachforschungen über die gesamte Finanz- bzw. 
Vermögenslage (z. B. Bankauszüge aus den letzten Monaten) der Rentner bzw. sonstigen 
Nichterwerbstätigen, die eine Aufenthaltserlaubnis beantragen, anstellen. Die Kommission 
merkt darüber hinaus an, daß bestimmte Nachweise (z. B.: Bestätigungen der Bank über den 
Kontenstand) nur eine Momentaufnahme darstellen und bezüglich der zukünftigen Lage 
kaum Beweiskraft haben. 
Da es sich dabei um den Sonderfall von Nutznießern der Richtlinie 90/365 handelt, merkt die 
Kommission an, daß Pensionen und Ruhegehälter Einkommensquellen darstellen, die sich 
gerade durch ihre Dauerhaftigkeit auszeichnen. Die Forderung nach breitgefächerten 
Nachweisen über Existenzmittel sind nach Ansicht der Kommission besonders bei Rentnern 
und Ruheständlern unangemessen. 
- Die Frage der Dauer des Aufenthalts für Rentner und sonstige Nichterwerbstätige: 
Viele Rentner und Nichterwerbstätige verweilen mehrere Monate lang im Jahr in einem 
bestimmten Mitgliedstaat, und dies mit jährlicher Regelmäßigkeit (z. B. während der 
Wintermonate). Anscheinend versäumen es zahlreiche Vertreter dieser Personengruppen, 
selbst bei Aufenthalten, die länger als drei Monate dauern, eine Aufenthaltsgenehmigung zu 
beantragen. Dies erklärt sich oft durch das Bestreben, Behördengänge und «Papierkram» zu 
vermeiden. Darüber hinaus scheint es gängige Verwaltungspraxis zu sein, dem einschlägigen 
Personenkreis Aufenthaltsgenehmigungen nur für die Dauer des voraussichtlichen 
Aufenthalts zu gewähren, während aus Art. 2 der Richtlinien 90/364 und 90/365 hervorgeht, 
daß die Gültigkeitsdauer der Aufenthaltsgenehmigung nicht weniger als fünf Jahre betragen 
kann. 
- Probleme im Zusammenhang mit der Voraussetzung der Krankenversicherung: 
Anscheinend stoßen Rentner und sonstige Nichterwerbstätige häufig auf Schwierigkeiten bei 
der Anerkennung ihrer Krankenkasse durch die Behörden des Aufnahmestaates. Mit 
derartigen Problemen konfrontiert waren häufig Beamte35 oder Privatversicherte. 
34 
35 Vg. Einschlägige Vertragsverletzungsverfahren Ziffer 2.2 oben 
Das einschlägige Problem der Beamten dürfte nunmehr geregelt sein, da die Verordnung (EG) 
Nr. 1606/98 des Rates vom 29. Juni 1998 die Verordnungen (EWG) Nr. 1408/71 und (EWG) 
Nr. 574/72 dahingehend geändert hat, daß die Anwendung auch auf die Sondersysteme für Beamte 
ausgedehnt wird. 
16 
Aufgrund der den Dienststellen der Kommission in jüngster Zeit zugegangenen 
Informationen waren Rentner und sonstige Nichterwerbstätige in zwei Mitgliedstaaten sogar 
gezwungen, im Aufnahmestaat Krankenkassenbeiträge zu entrichten, obwohl sie bereits 
krankenversichert waren. Dabei handelt es sich um ein analoges Problem zu dem der 
Studenten in Frankreich36. 
- Umfang des Krankenversicherungsschutzes: 
Die Dienststellen der Kommission wurden auf eine Hürde aufmerksam gemacht, die 
bestimmte Rentner überwinden müssen, die sich in einem anderen Mitgliedstaat 
niedergelassen haben und dann feststellen, daß die Leistungen ihrer Krankenkasse geringer 
als in ihrem Herkunftsland ausfallen. Dies spiegelt die generelle Regel wieder, daß die 
Sachleistungen im Krankheitsfalle gemäß der rechtlichen Bestimmungen des 
Aufenthaltsstaates gewährt werden. Hinzu kommt, daß es häufig unmöglich ist, eine zuvor 
im Ursprungsland abgeschlossene Zusatzversicherung aufrechtzuerhalten (der Versicherer 
furchtet eine Ausweitung seines Risikos aufgrund des Umstandes, daß er den 
Leistungsumfang in einem anderen Mitgliedstaat nicht abzuschätzen vermag) bzw. eine 
derartige Versicherung in dem Mitgliedstaat abzuschließen, in dem sich der Rentner 
niederließ (Hinderungsgrund zu hohen Alters für den Abschluß einer Zusatzversicherung). 
- Die steuerlichen Auswirkungen: 
Viele Rentner und sonstige Nichterwerbstätige stoßen auf Schwierigkeiten, die steuerlichen 
Auswirkungen des Umzuges in einen anderen Mitgliedsstaat einzuschätzen und sich mit den 
steuerlichen Bestimmungen des Aufnahmestaates vertraut zu machen. Viele Beschwerden 
wurden diesbezüglich an die Kommission gerichtet. 
- Die "ungewollten" Auswirkungen der Richtlinien 90/364 und 90/365: 
Die Kommission hat Kenntnis von einer Reihe von Fällen erhalten, in denen die für die 
Abwicklung der Anträge auf Aufenthaltsgenehmigung zuständigen Behörden Nachweise 
über Eigenmittel von Personen verlangten, die sich weder im Ruhestand befanden, noch zum 
Kreis der Nichterwerbstätigen zählten, sondern als Arbeitnehmer oder Selbständige tätig 
waren oder sich weiterhin in dem Mitgliedstaat aufhielten, in dem sie zuvor arbeiteten. 
Aus den auf diese Personengruppen anwendbaren Rechtsinstrumenten37 geht hervor, daß sie 
keine Nachweise bezüglich der ihnen zur Verfügung stehenden Existenzmittel zu erbringen 
haben. Hinsichtlich der ihnen unterbreiteten Fälle haben die Dienststellen der Kommission die 
Mitgliedstaaten auf diese Art von "Ansteckung" durch die Richtlinien 90/364 und 90/365 
aufmerksam gemacht. 
Ein weiterer Fehleffekt ist typisch für die Richtlinie 90/364. In der Vergangenheit, d. h. in der 
Zeit vor dem Erlaß der Richtlinie 90/364, war die Lage der Angehörigen von EU-
Mitgliedstaaten, die mit Angehörigen des Aufenthaltsstaates verheiratet waren, nicht durch 
Rechtsvorschriften der Gemeinschaft geregelt, sofern diese keiner eigenen Erwerbstätigkeit 
nachgingen; ihr Aufenthaltsrecht war in den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften für 
Ausländer festgelegt. In einigen Fällen sah die einschlägige Gesetzgebung 
36 Vgl. oben Ziffer 2.2.2. 
37 Richtlinien 68/360 und 73/148 für Arbeitnehmer und Selbständige, Verordnung Nr. 1251/70 und 
Richtlinie 75/34 für Personen, die nach Beendigung ihrer vorhergehenden Wirtschaftstätigkeit in dem 
betreffenden Staat verbleiben. 
17 
Sonderbestimmungen für Ehegatten von Angehörigen des betreffenden Staates vor. Seitdem 
die Richtlinie 90/364 in einzelstaatliches Recht umgesetzt wurde, besitzen Angehörige eines 
Mitgliedstaates der Gemeinschaft, die mit Angehörigen des jeweiligen Aufnahmestaates 
verheiratet sind und in diesem Staat keiner Erwerbstätigkeit nachgehen, auf der Grundlage 
dieser Richtlinie ein eigenständiges Aufenthaltsrecht. In der Praxis wenden die zuständigen 
Behörden diese Richtlinie in den entsprechenden Fällen an und prüfen die Voraussetzungen 
in bezug auf die Existenzmittel gleichermaßen wie im «Regelfall», in dem eine Einzelperson, 
die keiner Erwerbstätigkeit nachgeht, eine Aufenthaltserlaubnis beantragt. 
Der Kommission wurden Fälle zugetragen, in denen die zuständige Behörde auf dem 
Nachweis der Existenzmittel bestand und sich weigerte, den Umstand zu berücksichtigen, 
daß die Mittel vom Ehegatten stammten. In anderen Fällen forderte die Behörde von den 
Betroffenen eine Kaution bzw. Kostenübernahmegarantie vom Ehegatten. Eine solche 
Überprüfung der Voraussetzungen der Existenzmittel, wie in den beiden genannten Fällen, 
läßt sich schwer mit den Bestimmungen der Richtlinie 90/364 vereinbaren und ist mit der den 
Mitgliedstaaten nach Art. 9 der Richtlinie 68/36038 obliegenden allgemeinen Pflicht kaum 
vereinbar, derzufolge die Formalitäten und Verfahren für das Ausstellen einer 
Aufenthaltserlaubnis maximal zu vereinfachen sind. 
- Das Aufenthaltsrecht bestimmter Studentengruppen: 
Studenten, die an Programmen wie Erasmus, Socrates und Leonardo teilnehmen, verbleiben 
einige Monate in den Aufnahmeländern, meistens für eine Dauer zwischen drei Monaten und 
einem Jahr (übersteigt der Aufenthalt die Dauer von drei Monaten, sind die Unionsbürger 
aufgrund der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften gehalten, eine Aufenthaltsgenehmigung 
zu beantragen). Die Erfahrung zeigt, daß die Formalitäten sich längere Zeit hinziehen 
können. Nicht selten erhalten die Studenten ihre Aufenthaltserlaubnis überhaupt nicht oder 
erst am Ende ihres Aufenthalts, kurz bevor sie in ihr Heimatland zurückkehren. Auch wenn 
das Aufenthaltsrecht nicht an die Ausstellung dieses Dokuments, das lediglich 
deklaratorischen Wert hat, gebunden ist, kommt es einem Mißstand gleich, wenn eine solche 
Situation fortdauert. Die Studenten sind, wenn sie von ihren Kollegen bzw. Vorgängern in 
diesen Programmen diese Informationen erhalten, wenig geneigt, einen Behördengang zu 
unternehmen, dessen Sinn sich ihnen entzieht. Die zuständigen Behörden haben ihrerseits 
offensichtlich kein Interesse, das Ausstellen einer Aufenthaltserlaubnis an Studenten zu 
beschleunigen. 
- Die Aufenthaltserlaubnis der Studenten: 
Die Studenten beschweren sich darüber, daß sie in bestimmten Mitgliedstaaten bei jeder 
Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis eine Gebühr entrichten müssen. 
3.2. Die Verwaltungspraxis in den Mitgliedstaaten 
Ein vollständiger Überblick über die tatsächliche Durchführung der Richtlinien setzt voraus, 
daß im übrigen auch Informationen von seiten derjenigen eingeholt werden, die von Amts 
wegen mit den Richtlinien 90/364, 90/365 und 93/96 zu tun haben, d. h. den zuständigen 
Behörden in den Mitgliedstaaten. Zu diesem Zweck versandte die Kommission einen 
Fragebogen an die Mitgliedstaaten, in dem verschiedene Angaben hinsichtlich der 
Anwendung der Richtlinien erfragt wurden. Die wichtigsten Teile dieses Fragebogens sind 
38 Auf die in Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 90/364 verwiesen wird. 
zusammen mit einer kurzen Zusammenfassung der Anworten aus den Mitgliedstaaten 
(Griechenland, Irland und Luxemburg haben den Fragebogen nicht beantwortet) nachstehend 
ausgewiesen. 
3.2.1. Die Existenzmittel von Rentnern und Nichterwerbstätigen: 
- Welche Art von Eigenmitteln werden von den zuständigen Behörden berücksichtigt: 
Kapitaleinkünfte? Mieteinnahmen? Urheberrechte? Sonstige Einkünfte? Wurde die 
Herkunft dieser Eigenmittel (Aufnahmestaat, Herkunftsland, sonstiger Mitgliedstaat, 
Drittstaat) Einfluß auf deren Berücksichtigung? 
Die Auswertung der Antworten auf den Fragebogen ergibt, daß fast sämtliche 
Mitgliedstaaten eine breite Skala von Eigenmitteln berücksichtigen, und daß die Herkunft 
dieser Mittel an sich nicht ausschlaggebend darüber sind, ob die Mittel als ausreichend 
anzusehen sind. In mehreren Mitgliedstaaten ist der entscheidende Faktor, daß die 
betreffende Person tatsächlich frei über die betreffenden Mittel verfugen kann. 
- Welche anderen Mittel außer Eigenmitteln werden berücksichtigt: Finanzielle 
Zuwendungen der Eltern? Finanzielle Leistungen des Lebensgefährten? Finanzielle 
Leistungen Dritter? Sonstige finanzielle Leistungen? 
Bezüglich der Berücksichtigung anderer Mittel außer Eigenmitteln geben die Mitgliedstaaten 
differenzierte Anworten. 
Belgien berücksichtigt solche Mittel im Zusammenhang mit der Richtlinie 90/364 nicht. 
Schweden nimmt grundsätzlich dieselbe Haltung ein und akzeptiert finanzielle Leistungen der 
Eltern nur dann, wenn diese auf ein Bankkonto eingezahlt werden, über das der Betreffende 
frei verfügen kann. Spanien beschränkt sich darauf, finanzielle Leistungen der Eltern zu 
berücksichtigen. Unterstrichen werden muß, daß die Niederlande Verpflichtungserklärungen 
des Lebensgefährten nicht als Existenzmittel gelten lassen. 
Zur Berücksichtigung von Mitteln, die seitens der Eltern oder Dritter gestellt werden, 
fordern die Mitgliedstaaten unterschiedliche Nachweise. 
- Berücksichtigen die Behörden im Zusammenhang mit der Frage, ob ausreichende 
Existenzmittel vorhanden sind, auch Mittel, die nicht als Existenzmittel im engeren Sinn zu 
betrachten sind (z. B. Wohneigentum oder Wohnrecht), sondern materielle Vergünstigungen 
darstellen, die es den betroffenen Personen erleichtern, für ihren Lebensunterhalt 
aufzukommen? Wenn ja, in welcher Form? 
Österreich, Finnland, Frankreich, Portugal, das Vereinigte Königreich, Schweden und - in 
gewissem Maße - auch Dänemark, berücksichtigen bei der Bewertung der Existenzmittel 
auch den Umstand, daß der Betreffende z. B. Eigentümer seiner Wohnung ist bzw. dort ein 
Wohnrecht genießt. Spanien berücksichtigt die im Fragebogen angesprochenen materiellen 
Vergünstigungen nicht. 
3.2.2. Existenzmittel der Studenten 
Wieviele Studenten sind seit Inkrafttreten der Maßnahmen zur Umsetzung der 
Richtlinien 90/366-93/96 der Allgemeinheit im Aufnahmestaat zur Last gefallen und welche 
Maßnahmen wurden in diesem Zusammenhang ergriffen? 
Kein Mitgliedstaat hat Angaben über die Zahl der Studenten geliefert, die im Laufe ihres 
Aufenthalts der Allgemeinheit zur Last fielen. 
19 
3.2.3. Gebühren für die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis der Studenten: 
Wie hoch sind die Gebühren für die Ausstellung einer Aufenthaltserlaubnis? Wird diese 
Gebühr bei jeder Verlängerung erhoben? 
Deutschland, Dänemark, Frankreich, Italien und das Vereinigte Königreich stellen die 
Aufenthaltserlaubnis kostenlos aus. Unter den übrigen Mitgliedstaaten gibt es einige, die bei 
der erstmaligen Ausstellung und bei jeder Verlängerung gleich hohe Gebühren erheben 
(Belgien, Spanien, Finnland, Portugal), während Österreich bei der Verlängerung weit 
niedrigere Gebühren erhebt und in den Niederlanden nur die Erstausstellung 
gebührenpflichtig ist. 
4. Schlußfolgerungen: 
Über den im Zusammenhang mit der Durchführung der Richtlinien dargelegten 
Beobachtungen darf nicht vergessen werden, welch große Bedeutung der Freizügigkeit 
dieser neuen Personengruppen, d. h. Studenten, Rentnern und sonstigen 
Nichterwerbstätigen, beizumessen ist. Auch wenn die meisten Mitgliedstaaten nicht in der 
Lage waren, diesbezüglich statistische Angaben zu machen, handelt es sich doch um eine 
reale Errungenschaft, die, in sicherlich unvollständiger Weise, in Ziffern nachzuweisen ist. 
Die Kommission zieht als Beitrag zum Ausbau der Freizügigkeit von Studenten, Rentnern 
und sonstigen Nichterwerbstätigen nachstehende Schlußfolgerungen, wobei sie sich auf die 
konkrete Durchfuhrung der Richtlinien 90/364, 90/365 und 90/366-93/96 stützt, wie sie sich 
im Lichte der Erfahrungen sowohl der Bürger als auch der zuständigen Behörden darstellt. 
4.1. Verstärkte Bemühungen um Information der Bürger: 
Die an die Kommission gerichteten Briefe und Beschwerden deuten auf unzureichende 
Informationen darüber hin, welche Rechte die Bürger in Sachen Freizügigkeit genießen. Dies 
hat Folgen in zweifacher Hinsicht: Die Bürger kennen die ihnen tatsächlich zustehenden 
Rechte oft nicht, und daneben kommt es vor, daß sie glauben, Rechte zu besitzen, die ihnen 
in Wirklichkeit - zumindest in dem Umfang - nicht zustehen. 
Von der Qualität der Information der Bürger hängt unter anderem auch das reibungslose 
Funktionieren des Binnenmarkts im Bereich der Freizügigkeit der Personen ab. Die 
Kommission ist sich der Rolle bewußt, die sie in dieser Beziehung spielt und hat bereits in 
der Vergangenheit entsprechende Initiativen ergriffen. 
Im Rahmen der Initiative «Bürger Europas», die im November 1996 gemeinsam mit dem 
Europäischen Parlament gestartet wurde, um den Bürgern ihre Rechte in Europa und 
insbesondere im Rahmen des Binnenmarkts vor Augen zu halten, hat die Kommission einen 
Leitfaden mit dem Titel «Wohnen in einem anderen Land der Europäischen Union» 
erarbeitet, in dem das Aufenthaltsrecht der Bürger der Europäischen Union in knapper Form 
dargestellt ist. Informationen über das Aufenthaltsrecht der Studenten enthält auch der 
Leitfaden «Studium, Ausbildung und Forschung in einem anderen Land der Europäischen 
Union». Zusätzlich zu diesen Leitfäden hat die Kommission in Zusammenarbeit mit den 
Mitgliedstaaten Merkblätter für jedes Land erstellt. Diese Leitfäden und Ländermerkblätter 
20 
wurden einem breiten Publikum39 zugänglich gemacht, um das Informationsdefizit der 
Unionsbürger abzubauen. Daher enthält jedes Merkblatt Angaben über die Mindesthöhe der 
in diesem Mitgliedstaat geforderten Existenzmittel40. Die Informationskampagne der 
Kommission umfaßt darüber hinaus die Einrichtung einer Bürgerberatung 1, bei dem 
Experten ihr Fachwissen anbieten, um Sachverhalte in Bezug auf ihre Rechte, insbesondere 
im Bereich des Aufenthaltsrechts, zu klären. 
Jeder Fünfte, der die Beratung in Anspruch nimmt, stellt Fragen bezogen auf das 
Aufenthaltsrecht und die praktischen Schwierigkeiten im Umgang mit den staatlichen 
Behörden. 
Auf dem Europäischen Rat von Cardiff wurde ein Nachfolgeprogramm für die Initiative 
«Bürger Europas» gestartet, um einen permanenten Dialog zwischen Bürgern und 
Unternehmen in Gang zu setzen. Im Rahmen dieses Dialogs fließen auch die Fortschritte im 
Zuge der Initiative «Bürger Europas» in einen ständigen Informationsmechanismus mit ein. 
Das Ziel ist, einen leichten und direkten Zugang zu Informationen bezogen auf die Rechte, 
die sich aus dem Binnenmarkt ableiten und gleichzeitig jedem die Möglichkeit zu eröffnen, 
Fragen zu stellen, über die eigenen Erfahrungen zu berichten und Vorschläge zu unterbreiten. 
Über die einschlägigen Informationskampagnen hinaus müssen noch andere Wege 
beschritten werden. Die Antworten, die die Kommission auf parlamentarische Anfragen 
erteilt, gelangen beispielsweise kaum an die Öffentlichkeit, obwohl sie im Amtsblatt der 
Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht werden. Eine zügige Verbreitung der Antworten 
auf die parlamentarischen Anfragen in den interessierten Kreisen (Mitgliedstaaten, Verbände 
usw.) könnte in Erwägung gezogen werden. 
4.2. Bestehen auf der Einhaltung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften: 
Während die Kommission die Vertragsverletzungsverfahren wegen unkorrekter Umsetzung 
der Richtlinien weiter vorantreibt, behält sie Verwaltungspraktiken im Auge, die ggf. Anlaß 
zu neuen Vertragsverletzungsverfahren bieten könnten. 
Derzeit untersucht die Kommission z. B. aufmerksam verschiedene Praktiken im 
Zusammenhang mit den geforderten Nachweisen bezüglich der Existenzmittel42 sowie eine 
Reihe von Beschwerden von Studenten, die darauf hindeuten, daß die Möglichkeit in der 
Praxis nicht respektiert wird, die in der einzelstaatlichen Gesetzgebung ausdrücklich 
vorgesehene43 Erklärung zu den Existenzmitteln abzugeben. 
Die in den 11 Amtssprachen der Union herausgegebenen Leitfäden und Beschreibungsbogen sind 
in den einzelnen Ländern der Union unter einer Nummer des Grüntelefons kostenlos erhältlich. Sie 
sind auch über Internet verfügbar (http://europa.eu.int/citizens). 
40 Vgl. oben, Ziffer 3.1. 
Über Internet und die Grüntelefonnummern, vgl. Anmerkung 39 oben. 
Vgl. oben, Ziffer 3.1. 
In einigen Fällen wurde diese Möglichkeit aufgrund der von der Kommission angestrengten 
Vertragsverletzungsverfahren in die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften aufgenommen. 
21 
Die Kommission wird ihre Arbeit in Zukunft fortsetzen, um sicherzustellen, daß die 
Rechtsvorschriften der Gemeinschaft nicht nur auf gesetzgeberischer Ebene, sondern auch in 
der täglichen Verwaltungspraxis, mit der die Bürger konfrontiert sind, eingehalten werden. 
Abgesehen von den Verfahren und Formalitäten im Zusammenhang mit dem eigentlichen 
Aufenthalt wird die Europäische Kommission auch darauf achten, daß Studenten, Rentner 
und sonstige Nichterwerbstätigen voll in den Genuß der Unionsbürgerschaft44 kommen. In 
diesem Kontext wäre auch zu prüfen, ob Art. 6 des Vertrages, der eine Diskriminierung 
aufgrund der Staatsangehörigkeit untersagt, auch tatsächlich auf diese Personengruppen 
Anwendung findet, natürlich unbeschadet der Ausschlußtatbestände, die sich aufgrund der 
Richtlinien für diese Personengruppen im Bereich des Krankenversicherungsschutzes und der 
Existenzmittel ergeben. 
4.3. Die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft im Bereich der Freizügigkeit müssen 
verständlicher gemacht und um den Begriff der Unionsbürgerschaft herum neu 
geordnet werden: 
Die Tatsache, daß das bestehende abgeleitete Gemeinschaftsrecht um drei Richtlinien 
erweitert wurde, die auf neue Personengruppen Anwendung finden, hat die Zahl der 
Rechtsinstrumente im Bereich der Freizügigkeit vergrößert, gleichzeitig aber auch eine 
größere Undurchsichtigkeit der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften sowohl für den 
Bürger als auch die Behörden nach sich gezogen. 
Die Kommission hat bereits festgestellt45, daß die Vervielfältigung dieser Rechtsinstrumente, 
über die praktischen Probleme hinaus, wegen der Einführung des Begriffs der 
Unionsbürgerschaft durch Artikel 8 A des EG-Vertrags, eine Überprüfung notwendig macht, 
die zu einer "Neuordnung des Rechts des freien Personenverkehrs und des Aufenthalts im 
Rahmen der Bestimmungen der Unionsbürgerschaft" führen müßte46. Im Zuge dieser 
Überarbeitung, gegenüber welcher sich auch das Europäische Parlament positiv geäußert 
hat47, müssen grundlegende Änderungen vorgenommen werden. Nachstehend werden einige 
der Änderungen, welche die hier untersuchten drei Richtlinien betreffen, skizziert. 
4.4. Überlegungen zu einer grundsätzlichen Änderung des bestehenden Rechts: 
- Existenzmittel von Rentnern und sonstigen Nichterwerbstätigen: 
Die in den Richtlinien 90/364 und 90/365 vorgeschriebene Voraussetzung der Existenzmittel 
ist in der Praxis eine Vorabkontrolle (Erfordernis von verschiedenen Nachweisen), die oft 
unverhältnismäßig erscheint, vor allem, wenn man sich vor Augen hält, daß Art. 1 Abs. 2 die 
Möglichkeit einer zwischenzeitlichen Erneuerung vorsieht und Art. 3 eindeutig eine 
Verbindung zwischen Fortdauer des Aufenthaltsrechts und den Voraussetzungen, der 
Existenzmittel sowie des Krankenversicherungsschutzes, herstellt. Diese Vorabprüfung kann 
in bestimmten Fällen sogar eine Verletzung des Schutzes der Privatsphäre darstellen. 
45 Mitteilung der Kommission bezüglich der Weiterverfolung der Empfehlungen der hochrangigen 
Expertengruppe über die Freizügigkeit von Personen an das Europäischen Parlament und den Rat, 1.7.1998, 
COM( 1998)403 endg. 
46 Vgl. Oben zitierte Mitteilung, S. 2. 
47 Vgl. Ziffer 3 und 4 der Entschließung vom 2.7.98 zum Zweiten Bericht der Kommission über die 
Unionsbürgerschaft. 
22 
Im übrigen geht auch aus der von der Kommission durchgeführten Umfrage hervor, daß die 
Behörden in mehreren Mitgliedstaaten berichten, daß es schwer zu bestimmen sei, wann 
Existenzmittel als ausreichend anzusehen sind. 
Unter Berücksichtigung all dieser verschiedenen Elemente beabsichtigt die Kommission, zu 
prüfen, ob das Prinzip einer Erklärung bezüglich der Existenzmittel, wie sie für Studenten 
gilt, nicht auch auf Rentner und sonstige Nichterwerbstätige angewandt werden kann48. 
- Aufenthaltserlaubnis für Rentner und sonstige Nichterwerbstätige; 
In der Praxis hat sich gezeigt, daß viele Rentner (in geringerem Maße auch sonstige 
Nichterwerbstätige) sich abwechselnd an mehrere Wohnorten aufhalten, und sie teils im 
Herkunftsland, teils in anderen Mitgliedstaaten verweilen. Aus den Rechtsvorschriften der 
Gemeinschaft49 geht jedoch hervor, daß eine mehr als sechsmonatige Unterbrechung des 
Aufenthalts die Gültigkeit der Aufenthaltserlaubnis aufhebt. 
Angesichts der Schwierigkeiten, mit denen insbesondere Rentner und sonstige 
Nichterwerbstätige zu kämpfen haben, wird sich die Kommission erneut mit der Frage 
auseinandersetzen, welche Auswirkungen längere Abwesenheitszeiten auf die Gültigkeit der 
Aufenthaltserlaubnis haben. 
- Gebühren für die Aufenthaltserlaubnis der Studenten: 
Aus der aktuellen Fassung der Richtlinie 93/96 ergibt sich, daß von einem Studenten eines 
Mitgliedstaats, der seine gesamte Hochschulausbildung in einem anderen Mitgliedstaat 
absolviert, bei jeder jährlichen Erneuerung der Aufenthaltserlaubnis eine Gebühr erhoben 
werden kann, die der Höhe der Erstausstellung dieser Aufenthaltserlaubnis entspricht. 
Umgekehrt muß der Student, der sich nur kurze Zeit im Land aufhält, jedoch der Aufenthalt 
länger als drei Monate dauert, ebenfalls eine Aufenthaltserlaubnis beantragen, für die ggf. 
eine Gebühr in gleicher Höhe zu entrichten ist, wie im Falle einer Regelaufenthaltserlaubnis 
mit fünfjähriger Geltungsdauer. 
Die Kommission wird, im Bewußtsein, daß die Mobilität der Studenten von den ihnen 
entstehenden Kosten abhängig ist, die Zweckmäßigkeit eines Vorschlages bezogen auf die 
kostenlose Erteilung der Aufenthaltserlaubnis für Studenten, sowohl bei der Erstausstellung 
als auch bei jeder Verlängerung, prüfen. 
- Geltungsbereich der Richtlinie 93/96: 
Die derzeitige Formulierung in Art. 1 bezieht sich auf anerkannte Lehranstalten und schließt 
somit Personen vom Geltungsbereich der Richtlinie aus, die in anderen "als anerkannten 
Lehranstalten ihrer Ausbildung nachgehen. 
Um die Mobilität der Personen nicht an Hindernissen im Bereich des Aufenthaltsrechts 
scheitern zu lassen, wird die Kommission die Möglichkeit prüfen, bezüglich des 
Geltungsbereichs des Aufenthaltsrechts für Studenten Klarheit zu schaffen, wobei den 
Problemen, mit denen Praktikanten und auf freiwilliger Basis an Projekten mitarbeitende 
Der Bericht der hochrangingen Expertengruppe über die Freizügigkeit von Personen (Veil-Bericht), welcher 
der Kommission am 18.3.1997 vorgelegt wurde, schlägt eine solche Lösung vor (S.26 Ziffer d) 
49 Vgl. Ziffer 1 1. 
23 
personen, derzeit im administrativen Bereich zu kämpfen haben, besondere Aufmerksamkeit 
gewidmet werden soll. 
24 
ANHANG 1 
EINZELSTAATLICHE MASSNAHMEN ZUR UMSETZUNG DER RICHTLINIEN 90/364, 90/365 
UND 90/366-93/96 
Mitglied 
Staaten 
Belgien 
Dänemark Umsetzungsmaßnahmen 
Umsetzung der Richtlinien 90/364 und 90/365: 
- Arrete roval du 7 decembre 1992 modifiant la loi du 15 decembre 1980 sur l'acces au 
territoire, le sejour, l'etablissement et l'eloignement des etrangers, Moniteur beige du 22.1.1 
p. 1052; 
- Koninklijk besluit van 7 december 1992 tot wiiziging van de wet van 15 december 1980 
betreffende de toegang to het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering 
van vreemdelingen, Belgisch Staatsblad 22.1.1993, p.1052. 
- Arrete roval du 22 decembre 1992 modifiant 1'Arrete roval du 8 octobre 1981 sur 
l'acces au territoire, le sejour, l'etablissement et l'eloignement des etrangers, 
Moniteur beige du 22.1.1993, p. 1053; 
- Koninklijk besluit van 22 december 1992 tot wiiziging van het Koninkliik besluit van 
8 Oktober 1981 betreffende de toegang to het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de 
verwijdering van vreemdelingen, Belgisch Staatsblad 22.1.1993, p. 1053. 
Umsetzung der Richtlinie 93/96: 
- Arrete roval du 22 fevrier 1995 modifiant la loi du 15 decembre 1980 sur l'acces au 
territoire, le sejour, l'etablissement et l'eloignement des etrangers, Moniteur beige du 15.3.1 
p. 5784; 
- Koninklijk besluit van 22 februari 1995 tot wiiziging van de wet van 15 december 1980 
betreffende de toegang to het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering 
van vreemdelingen, Belgisch Staatsblad 15.3.1995, p. 5784; 
- Arrete roval du 22 fevrier 1995 modifiant 1'Arrete roval du 8 octobre 1981 sur l'acces 
au territoire, le sejour, l'etablissement et l'eloignement des etrangers, Moniteur beige du 
15.3.1995, p. 5784; 
- Koninklijk besluit van 22 februari 1995 tot wijzieine van het Koninkliik besluit van 8 okt) 
1981 betreffende de toegang to het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering 
vreemdelingen, Belgisch Staatsblad 15.3.1995, p. 5785. 
- Justitsministeriets bekendtgorelse nr. 575 af 26. Juni 1992; 
- Indenrigsministeriets bekendtgorelse nr. 761 af 22. August 1994: 
- Indenrissministeriets bekendtgorelse nr. 684 af 12. Juli 1996 (*). 
25 
Deutschland 
Griechenland 
Spanien 
Irland 
Italien - Verordnung vom 17/07/1997 über die allgemeine Freizügigkeit von Staatsangehörigen 
der Mitgliedstaaten der Europäischen Union 
(Freizügigkeitsverordnung/EG - FreizügV/EG), Bundesgesetzblatt Teil I vom 22/07/1997 J 
1810. 
üpoeSpucö Siäxayu.a 278/92, EiaoSog Kai 5iauovf| o-xnv EkXäda WIT|K6COV Kpaxcbv uetaov -
EOK, 7iou 8ev exouv xo öucakoua auxö ßäaei aklxov 8iaxa£ea>v xou KOIVOXIKOÜ Sucaiou f| 
a7tou8a£ow r\ iypvv nabaei xnv £7iayyeX,uaxucr| xou<; 8paoxr|pi6xT|xa co<; uioGcoxoi f| \n\ 
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Koivoxfixcov wc'apiflji. 90/364/EOK, 90/366/EOK Kai 90/365/EOK (<DEK A' 144 xn<; 
28t|<; Auyoücnxru 1992, aek. 5). 
- Real Decreto 766/92. de 26 de junio. sobre entrada v permanencia en Espana de 
nacionales de Estados miembros de las Comunidades Europeas, BOE Num. 156, 
30.6.1992, Pagina 22275. 
- Real Decreto nümero 737/95 de 05/05/1995, por el que se modifica el Real Decreto 
766/92, de 26 de junio, sobre entrada y permanencia en Espana de nacionales de Estados 
miembros de las Comunidades Europeas, Boletin Oficial del Estado nümero 133 de 
05/06/1995 Pägina 16547 (Marginal 13536) (*) 
- European Communities (Right of Residence for Non-Economically Active Persons) 
Regulation 1993. S.I. 109 of 1993: 
- European Communities (Right of Residence for Non-Economically Active Persons) 
Regulation 1997. S.I. 57 of 1997 (*). 
- Legge 19 febbraio 1992, n. 142. Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti 
daü'appartenenza dell'Italia alle Comunitä europee (legge comunitaria per il 1991). 
- Decreto legislativo 26 novembre 1992. n. 470 . Attuazione delle direttive 90/364/CEE, 
90/365/CEE e 90/366/CEE in materia di diritto di soggiorno dei cittadini comunitari, dei la 
salariati e non salariati che hanno cessato la propria attivitä professionale e degli studenti, 
Gazzetta Ufficiale n. 286, 4 Dicembre 1992, Pag. 12. 
- Legge 24 aprile 1998, n. 128, Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti 
daü'appartenenza dell'Italia alle Comunitä europee (Legge comunitaria per 1995-1997), 
Gazzetta Ufficiale n. 104, 7 maggio 1998, (**) 
26 
Luxemburg 
Niederlande 
Osterreich 
Frankreich - Reglement srand-ducal du 12 fevrier 1993 portant modification du reelement erand-
ducal modifie du 28 mars 1972 relatif aux conditions d'entree et de sejour de certaines cate£ 
d'etrangers faisant l'objet de Conventions internationales, 
Memorial Grand-Ducal A Numero 21 du 24 mars 1993, p.382; 
- Reelement erand-ducal du 03 juin 1996 portant modification du reelement erand-
ducal du 28 mars 1972 relatif aux conditions d'entree et de sejour de certaines categories 
d'etrangers faisant l'objet de Conventions internationales, Memorial Grand-Ducal A 
Numero 39 du 14 juin 1996 Page 1268 (*). 
- Besluit van 23/06/1992 tot wijzieine van het vreemdelingenbesluit, 
Staatsblad nummer 329 van 29/06/1992 
- Besluit van 30/12/1993 houdende wijzieine van de vreemdelingenwet 
Staatsblad nummer 8 van 06/01/1994 
- Besluit van 07/07/1994. houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit (sewijzigde 
indiening aanvragen om toelating als vluchteling), 
Staatsblad nummer 526 van 19/07/1994 
- Bundeseesetz über die Einreise und den Aufenthalt von Fremden 
(Fremdengesetz - FrG), Bundesgesetzblatt für die Republik Österreich, Nr. 286/1992; 
- Fremdengesetz 1992, Bundesgesetzblatt für die Republik Österreich, Nr. 839/1992; 
- Fremdengesetz 1997, Bundesgesetzblatt für die Republik Österreich, Nr. 75/1997 
- Decret n° 94-211 du 11 mars 1994 reglementant les conditions d'entree et de sejour en Fn 
des ressortissants des Etats membres de la Communaute europeenne beneficiaires 
de la libre circulation des personnes, J.O. du 13 mars 1994, p. 3989. 
- Arrete du 6 avril 1995 fixant les modalites d'application du decret n° 94-211 du 11 mars 
transposant les directives du Conseil des Communautes europeennes des 
28 juin 1990 et 29 octobre 1993 relatives au droit de sejour en France, 
J.O. du 15 avril 1995, p. 5993. 
- Decret n° 98-864 du 23 septembre 1998 modifiant le decret n° 94-211 du 11 mars 1994 
reglementant les conditions d'entree et de sejour en France des ressortissants des Etats mem ) 
de la Communaute europeenne beneficiaires de la libre circulation 
des personnes, J.O. du 27 septembre 1998, p. 14743 (*). 
27 
Portugal 
Finnland 
Schweden 
Vereinigtes 
Königreich - Decreto-Lei n.° 60/93 de 3 de Marco. Diärio da Repüblica I Serie A N° 52 de 
03/03/1993 Pägina 943; 
- Lei n° 8/98 de 13 de Fevereiro, que concede ao Governo autorizacäo para alterar o 
regime legal de entrada, permanencia, saida e expulsäo de estrangeiros do territorio 
nacional, Diärio da Repüblica I Serie A N° 37 de 13.2.1998 Pägina 570 (**); 
- Decreto-Lei n° 250/98 de 11 de Aeosto. Diärio da Repüblica I Serie A N° 184 de 
11.8.1998 Pägina 3891 (*); 
- Ulkomaalaislaki/Utlänningslagen (378/91) 22/02/1991 
- Laki ulkomaalaislain muuttamisesta/Lag om ändring av utlänningslagen (640/93) 
28/06/1993 
- Asetus ulkomaalaislain muuttamisesta annetun lain voimaanpanosta/Förordning om 
ikraftträdande av lagen om ändring av utlänningslagen (1393/93) 22/12/1993 
- Ulkomaalaisasetus/Utlänningsförordningen (142/94) 18/2/1994 
- Sisäasiainministeriön määräys/Inrikesministeriets föreskrift 30.12.1993 Dno. 8/010/93 
(*) 
- Sisäasiainministeriön ohje/Inrikesministeriets föreskrift 18.5.1994 Dno. 10/010/94 (*) 
- Utlänningslagen (1989:529) 
- Lagen (1992:1165) om ändring i utlänningslagen (1989:547) 
- Utlänningsförordningen (1989:547). De viktigaste ändringarna: SFS 1992:1166, 
1993:1369 och 1994:1698 
- Förordning (1998:153) om ändring i utlänningsförordningen (1989:547) (*) 
- The Immigration (European Economic Area) Order 1994, S.I. 1994/1895; 
- The Immigration (European Economic Area) Amendment Order 1997, S.I. 1997/2981 
(*) Änderung der Umsetzungsmaßnahme im Zuge des von der Kommission angestrengten 
Vertragsverletzungsverfahrens. 
(**) Bevollmächtigungsgesetz für die Regierung, die Ausländergesetzgebung zu ändern. 
28 
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(Zusammenfassung 
bei-der Vertrags­
verletzungs-
verfahren) 
1.99 3.96 (93/96) 
5.98 9.95 (Richtl. 93/96) 
2.96 (Richtl. 90/364,365) 
8.97 (Richtl. 93/96, 
Krankenversicherung) 
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ISSN 0254-1467 
KOM(99) 127 endg. 
DOKUMENTE 
DE 06 16 11 17 
Katalognummer : CB-CO-99-127-DE-£ 
Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften 
L-2985 Luxemburg