DE Amtsblatt der Europäischen Union C 291/29

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema „Selbst- und Ko-Regulierung im EU-Rechtsrahmen“

(Initiativstellungnahme)

(2015/C 291/05)

Alleinberichterstatter: Jorge PEGADO LIZ

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss am 10. Juli 2014 gemäß Artikel 29 Absatz 2 der Geschäftsordnung, eine Initiativstellungnahme zu folgendem Thema zu erarbeiten:

„Selbst- und Ko-Regulierung im EU-Rechtsrahmen“ (Initiativstellungnahme).

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 31. März 2015 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 507. Plenartagung am 22./23. April 2015 (Sitzung vom 22. April 2015) mit 117 gegen 46 Stimmen bei 9 Enthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1. Selbst- und Ko-Regulierung sind in Eigeninitiative oder auf Veranlassung eingeführte Instrumente zur Regelung der wirtschaftlichen und sozialen Interessen bzw. der Handelsbeziehungen und -praktiken der verschiedenen Wirtschaftsteilnehmer (Stakeholder).

1.2. Sie sind als wichtige ergänzende und zusätzliche Instrumente, jedoch keinesfalls als Alternative zur Fremdregulierung (hard law) anzusehen, außer wenn in „Grundnormen“ hierfür eine entsprechende Ermächtigungsgrundlage vorliegt.

1.3. Eine derartige Ermächtigungsgrundlage ist weder in den EU-Verträgen noch in den Verfassungen der Mitgliedstaaten vorhanden.

1.4. Damit sie in jedem Rechtssystem als gültiges Regulierungsinstrument anerkannt werden können, müssen ihre Ausgestaltung und ihr Geltungsbereich durch ausdrückliche und unmissverständliche verbindliche sowie gerichtlich anwendbare Bestimmungen des zwingenden Rechts auf nationaler wie auch auf EU-Ebene definiert werden, wobei es gleichzeitig den Charakter dieser Instrumente und insbesondere die Freiwilligkeit der Vereinbarung zwischen den Parteien zu beachten gilt.

1.5. In diesen Bestimmungen müssen die Parameter für ihre Anerkennung, die einzuhaltenden Grundsätze wie auch ihre Grenzen als ergänzendes Regulierungsinstrument innerhalb des betreffenden Rechtssystems klar geregelt sein.

1.6. Im Rahmen dieser allgemeinen, sowohl für die Selbst- als auch für die Ko-Regulierung geltenden Grundsätze müssen — unabhängig von den betroffenen Bereichen und unbeschadet der Festlegung spezieller Anforderungen für Sonderfälle — insbesondere folgende Erfordernisse berücksichtigt werden: a) Übereinstimmung mit dem EU-Recht und dem internationalen Recht, einschließlich der internationalen Handelsabkommen; b) Transparenz und Öffentlichkeit; c) Repräsentativität der beteiligten Parteien; d) vorherige Konsultation der unmittelbar betroffenen Parteien; e) Mehrwert für das Gemeinwohl; f) Nichtanwendbarkeit: — wenn es um die Definition von Grundrechten geht; — oder in Situationen, in denen die Vorschriften in allen Mitgliedstaaten einheitlich angewendet werden müssen; g) Kontrolle durch die Rechtsprechungsorgane der EU und der Mitgliedstaaten; h) Überwachung des Grads und des Erfolgs der Umsetzung anhand objektiver Kriterien und verlässlicher Indikatoren, die vorab je nach Bereich und Ziel festgelegt werden; i) Kontrolle und Begleitung ihrer Anwendung durch Präventiv- bzw. Repressivmaßnahmen zur Gewährleistung ihrer Wirksamkeit; j) Einführung von Geldbußen und anderen Strafen wie beispielsweise Ausschließung oder Entzug der Zulassung der Beteiligten; k) Möglichkeit der regelmäßigen Überarbeitung je nach Entwicklung der Lage, Rechtsvorschriften und Erwartungen der Unterzeichner; l) eindeutige Angabe der Finanzierungsquellen.

1.7. Die Interinstitutionelle Vereinbarung (IIV) ist auf EU-Ebene ein wichtiger Schritt zur Absteckung des Raums der Selbst- und Ko-Regulierung.

1.8. Bei ihrer Überarbeitung sollte(n) a) eine verbindliche Rechtsgrundlage festgelegt werden; b) die IIV als spezifisches Instrument gemäß Artikel 295 AEUV strukturiert werden; c) die Grundkonzepte im Einklang mit den jüngsten richtungweisenden Lehrmeinungen neu definiert werden, welche die Selbst- von der Ko-Regulierung unterscheiden und Zwischenformen, wie die durch Empfehlungen und Mitteilungen der EU geförderten Formen der Regulierung, anerkennen; d) eindeutig die Möglichkeit einer Regelung eventueller Streitigkeiten durch alternative außergerichtliche Streitbeilegungsverfahren festgeschrieben werden.

1.9. Außerdem wäre es nach Ansicht des EWSA von Vorteil, wenn diese Vereinbarung durch eine an die Mitgliedstaaten gerichtete Empfehlung ergänzt würde, auf nationaler Ebene die gleichen Grundsätze und Parameter einzuführen.

1.10. Der EWSA ruft die Kommission, das Parlament, den Rat und die Mitgliedstaaten auf, der Überarbeitung der IIV gemäß den Empfehlungen dieser Stellungnahme Priorität einzuräumen und ihn um eine Stellungnahme zu dieser Überarbeitung zu ersuchen.

2. Einleitung: Zweck der Stellungnahme

2.1. Selbstregulierung und Ko-Regulierung werden seit Langem in vielen Bereichen und verschiedenen nationalen und internationalen Gremien als ergänzende Instrumente zusätzlich zur Fremdregulierung angesehen, die unbedingt erforderlich sind, um eine Reihe wirtschaftlicher und sozialer Aktivitäten angemessen zu regeln.

2.2. Auf EU-Ebene hat sich der EWSA, vor allem durch seine Binnenmarktbeobachtungsstelle, am stärksten für die Definierung und Aufwertung der Rolle der Selbst- und Ko-Regulierung eingesetzt. Darauf wird in einer Vielzahl von Stellungnahmen — insbesondere der Fachgruppe INT — Bezug genommen (1). Zur Unterstützung dieser Arbeiten wurde im März 2008 im Rahmen der Binnenmarktbeobachtungsstelle (BBS) eine Datenbank zur Selbst- und Ko-Regulierung eingerichtet, die der EWSA regelmäßig mit den verschiedenen einschlägigen Erfahrungen auf nationaler und europäischer Ebene aktualisiert.

2.3. Das Thema wurde inzwischen auf akademischer Ebene durch herausragende Professoren eingehend untersucht; dies gilt insbesondere für die Bereiche Vertragsrecht, Unternehmensführung, soziale Verantwortung, Internet, elektronischer Handel, Produktsicherheit, freiberufliche Dienstleistungen, Umwelt, Werbung und den audiovisuellen Bereich im Rahmen des Binnenmarkts.

2.4. Es mangelt allerdings zu diesem Thema klar an politisch-legislativen Überlegungen mit dem Ziel, die Bedingungen für den Einsatz dieser Instrumente auf EU-Ebene, ihre Rechtsnatur, die Bedingungen für ihre Gültigkeit, ihre Anwendungsbereiche, ihre Beziehungen zur Fremdregulierung und ihre Grenzen in einem konsistenten, kohärenten und harmonisierten Rechtsrahmen abzustecken, festzulegen und aufzuzeigen.

3. Zentrale Begriffe und Definitionen

3.1. Unter Fremdregulierung oder „straight regulation“ wird im Allgemeinen der Korpus der von den Staaten geschaffenen Vorschriften verstanden, d. h. die Normen, die auf Staat und Regierung zurückgehen und durch die traditionellen Systeme der nationalstaatlichen Demokratien und deren demokratisch gewählte supranationale Institutionen (z. B. die vom Kongress der USA verabschiedeten Gesetze oder die Verordnungen und Richtlinien der Europäischen Union) geschaffen werden. Damit werden im Allgemeinen die Gesetzesvorschriften im weiteren Sinne bezeichnet, die von der Legislative oder, bei entsprechender Befugnisübertragung, ggf. auch von der Exekutive erlassen werden. Sie gehen einher mit Mitteln zu ihrer Durchsetzung, notfalls auch mit Zwangsmaßnahmen, und mit zivil- und strafrechtlichen Maßnahmen zur Ahndung ihrer Verletzung (zwingendes Recht).

3.2. Der Begriff der Selbstregulierung, der seinen Ursprung in der Verhaltenspsychologie hat, wird auch auf die Wirtschaft angewandt und bezeichnet dann den Umstand, dass sich die Marktteilnehmer und Mitglieder der Gesellschaft freiwillig bez. ihrer Beziehungen untereinander oder Dritten gegenüber bestimmten Regeln unterwerfen, die sie ohne äußere Zwangsmittel selbst vereinbaren.

3.3. Die Rechtslehre kennt eine ganze Reihe verschiedener Arten von Selbstregulierung, die sich nach den verwendeten Einteilungskriterien, die mehr oder weniger wissenschaftlich sein können, unterscheiden lassen. Dazu gehören insbesondere: a) ursprüngliche oder delegierte Selbstregulierung: in Abhängigkeit von den jeweiligen Regeln können dies Selbstverpflichtungen der jeweiligen Akteure (auch „private Selbstregulierung“) sein, oder es gibt ein übergeordnetes Leitungsorgan (Staat, Regulierungsorgane und Branchenverbände, EU), das bestimmte verbindlich einzuhaltende Parameter vorgibt (auch als „öffentliche Selbstregulierung“ bekannt); b) durch Rechtsvorschriften, Bräuche oder Rechtsprechung induzierte Selbstregulierung: Diese geht zurück auf das Recht an sich, insbesondere auf das Verfassungsrecht und das supranationale Recht (z. B. das EU-Recht), auf die traditionellen Handelsbräuche (heute oft als „good practice“ bezeichnet) und auf die Sammlung der gerichtlichen Entscheidungen; c) nationale oder länderübergreifende Selbstregulierung (auch „transnationale private Selbstregulierung“), je nachdem, ob sie sich nur auf das Landesterritorium bezieht oder sich aus Vereinbarungen herleitet, die von privaten Akteuren, Unternehmen, NGO oder unabhängigen Sachverständigen, die technische Normen aufstellen, in Zusammenarbeit mit internationalen oder zwischenstaatlichen Organisationen geschlossen werden;

3.4. Ko-Regulierung schließlich bezieht sich im Allgemeinen auf einer Form der Regulierung der beteiligten Akteure, die von einer externen Einrichtung gefördert, gelenkt, gesteuert oder kontrolliert wird. Dies kann eine Behörde oder eine unabhängige Regulierungsstelle sein, die im Normalfall Befugnisse zur Aufsicht und Kontrolle und in einigen Fällen auch Sanktionsbefugnisse hat.

3.5. Berufsethische Kodizes und Good-Practice-Kodizes (oder Kodizes bewährter Vorgehensweisen) werden begrifflich oft gleichgesetzt, beinhalten jedoch zwei verschiedene Konzepte, die unterschieden werden müssen.

3.6. Beide Konzepte beziehen sich auf ein Bündel an Normen oder ein Regelwerk, das auf Selbstregulierungs- oder Ko-Regulierungsprozesse zurückgeht, und sind die ausgereifteste Form der von den beteiligten Akteuren über diese Normen getroffenen Vereinbarungen. Ziel und Zweck ist es, die vereinbarten Normen oder Regeln und die Form ihrer Anwendung für alle transparent und zugänglich zu machen.

3.7. Berufsethische Kodizes beziehen sich auf die deontologischen Normen bestimmter Berufe, denen es gesetzlich zusteht, ihre Tätigkeit im Rahmen der nationalen Gesetze und internationalen Vorschriften für die Ausübung ihrer freien Berufe (Ärzte, Anwälte, Journalisten usw.) selbst zu regulieren.

3.8. Good-Practice-Kodizes dagegen beinhalten die gesammelten Regeln der Selbst- und Ko-Regulierung in der in dieser Stellungnahme verwendeten Bedeutung.

4. Derzeitiger europäischer Rechtsrahmen für Selbst- und Ko-Regulierung

A) Die Konzepte der „besseren Rechtssetzung“, „intelligenten Regulierung“ und „Vereinfachung“

4.1. Auf EU-Ebene hat die Europäische Kommission erst mit dem Europäischen Rat von Lissabon im März 2002 die im Allgemeinen unter dem Schlagwort „bessere Rechtsetzung“ bekannte Initiative ergriffen, ausgehend von dem Aktionsplan für eine bessere Rechtsetzung auf EU-Ebene vom Juni 2002 (2) und gefolgt von der wichtigen Interinstitutionellen Vereinbarung „Bessere Rechtsetzung“ zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Europäischen Kommission (3).

4.2. Bessere und nach Möglichkeit weniger Rechtsetzung ist seit jeher eines der Ziele der Binnenmarktpolitik (4), welches vom EWSA in verschiedenen Stellungnahmen vorbehaltlos befürwortet wurde (5), um zu ermitteln, wie das rechtliche Umfeld für die Wirtschaft, die Arbeitnehmer, die Verbraucher und die Organisationen der Zivilgesellschaft nutzerfreundlicher und transparenter gestaltet werden kann.

4.3. Der EWSA hatte Gelegenheit, detailliert und eingehend zu diesen Themen Stellung zu nehmen, und zwar nicht nur als Reaktion auf Kommissionsvorschläge, sondern auch in Form eigener innovativer Initiativstellungnahmen, beispielsweise zum Thema „Proaktives Recht: ein weiterer Schritt zu einer besseren Rechtsetzung auf EU-Ebene“ (6).

B) Der Platz der Selbst- und Ko-Regulierung im derzeitigen EU-Rechtsrahmen

4.4. Mit Ausnahme der oben genannten Interinstitutionellen Vereinbarung „Bessere Rechtsetzung“ wurde die Frage der Selbst- und der Ko-Regulierung in den vorgenannten Initiativen und Arbeiten der Europäischen Kommission mehr oder weniger ausgeklammert (7).

4.5. Es gilt, einige wichtige Aspekte dieses Dokuments hervorzuheben: a) die erneute Überprüfung der Auslegung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, die aktuell in Artikel 5 EUV und Protokoll Nr. 2 geregelt sind und in deren Lichte die Zweckdienlichkeit von Selbst- und Ko-Regulierungsmechanismen überprüft werden muss; b) die Aufnahme dieser Mechanismen in das Programm „Bessere Rechtsetzung“ mit dem Ziel „weniger, aber bessere Rechtsetzung“; c) die klare Unterscheidung zwischen diesen Mechanismen und der „offenen Methode der Koordinierung“, deren Geltungsbereich in Artikel 6 AEUV festgelegt ist; d) desgleichen die klare Unterscheidung zwischen diesen Mechanismen und dem so genannten „soft law“ (8), beispielsweise Vorbereitungs- oder Informationsdokumente (z. B. Weißbücher, Grünbücher, Aktionspläne und Programme), Auslegungsdokumente (z. B. die De-minimis-Mitteilung im Wettbewerbsrecht) (9), Schlussfolgerungen, Erklärungen, Entschließungen sowie Empfehlungen und Stellungnahmen, wie sie in Artikel 288 AEUV vorgesehen sind (10).

4.6. Aufgrund ihrer Art ist diese „Vereinbarung“ allerdings kaum mehr als eine interinstitutionelle „Absichtserklärung“ und enthält an sich keinerlei rechtliche Verpflichtung für oder gegenüber Dritten (11). Indes ist die Europäische Kommission insbesondere in Bezug auf Selbstregulierung der Ansicht, dass sich die EU-Institutionen derartiger freiwilliger Initiativen (12) enthalten und darauf beschränken sollten, zu untersuchen, ob die darin enthaltenen Verfahren im Einklang mit den Bestimmungen des Vertrags stehen.

4.7. In Bezug auf die Ko-Regulierung, der in der IIV eindeutig der Vorzug gegeben wird, wollen die Institutionen erklärtermaßen Übereinkünfte zwischen den jeweiligen Parteien fördern, den Rahmen dafür in Rechtsakten abstecken sowie die Konformität dieser Übereinkünfte mit den grundlegenden Rechtstexten und den Vorschriften, die ihre Aufstellung ermöglichen, überprüfen und die Anwendung kontrollieren. Allerdings mündete diese erklärte Absicht nur in rund zehn Fällen in konkrete Vereinbarungen (13).

4.8. Auf jeden Fall wird jedoch in der IIV kein wirksamer Rechtsrahmen für die Nutzung dieser Mechanismen auf EU-Ebene festgelegt, abgesehen von: a) der Garantie ihrer Transparenz; b) ihrer Nichtanwendung, wenn Grundrechte oder wichtige politische Optionen auf dem Spiel stehen, c) oder wenn die Vorschriften in allen Mitgliedstaaten einheitlich angewendet werden müssen.

4.9. Das Europäische Parlament hat diese Thematik über den bereits genannten Bericht des EP-Ausschusses für konstitutionelle Fragen über den Abschluss der institutionellen Vereinbarung „Bessere Rechtsetzung“ zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission hinaus in einer Reihe von Entschließungen aufgegriffen (14).

4.10. Der EWSA hat in vielen Stellungnahmen nachdrücklich auf die Vorteile, aber auch auf die Beschränkungen und die genauen und klar abgesteckten Ziele der Nutzung von Selbst- und Ko-Regulierung (15) hingewiesen. Sein Standpunkt zu dieser Thematik kann wie folgt zusammengefasst werden: a) Die Selbstregulierung muss an den Gesetzen ausgerichtet sein und durch diese untermauert werden; sie muss durchsetzbar, überprüfbar und kontrollierbar sein; sie muss ferner wirksam sein und klar festgelegte Rechtsmittel vorsehen, vor allem im grenzüberschreitenden Bereich. b) Die Ko-Regulierung verbindet die Merkmale von Rechtsvorschriften, vor allem die Vorhersehbarkeit und Verbindlichkeit, mit den Merkmalen des flexibleren Systems der Selbstregulierung. Im Fall der Ko-Regulierung besteht die größte Schwierigkeit darin, politische Ziele festzulegen und daran festzuhalten und gleichzeitig im Regulierungsrahmen mehr Flexibilität zuzulassen. c) In einem demokratisch geprägten politischen Umfeld muss die private Regulierung im Allgemeinen eine Weiterentwicklung oder Anwendung der öffentlichen Regulierung sein und kann diese in manchen Bereichen u. U. sogar ersetzen. Dazu gehören auch schriftlich niedergelegte Gewohnheitsregeln oder interne Bestimmungen, die der Gesetzgeber und die Behörden explizit oder implizit eingehalten wissen wollen, z. B. Verhaltenskodizes bestimmter Berufe. d) Der Erfolg der Ko- und Selbstregulierung hängt von unterschiedlichen Faktoren ab: von der Berücksichtigung des Gemeinwohls, der Transparenz des Systems, der Repräsentativität und Kompetenz der involvierten Akteure, dem Vorhandensein von Bewertungs- und Kontrollverfahren, der Effizienz der Kontrollmaßnahmen, die im Bedarfsfall auch Sanktionen beinhalten können, sowie von einer partnerschaftlichen Einstellung seitens der Akteure und der Behörden sowie der Gesellschaft insgesamt. e) Ko- und Selbstregulierung bieten zahlreiche Vorteile: Sie räumen Hindernisse für die Vollendung des Binnenmarktes aus dem Weg, tragen zur Vereinfachung des Regelwerks bei, bieten Flexibilität und Schnelligkeit bei der Umsetzung, führen zur Durchforstung des Gesetzgebungsprozesses und nehmen alle Beteiligten in die Verantwortung. f) Sie stoßen jedoch auch an ihre Grenzen, die in erster Linie von der Effizienz der Kontrollmaßnahmen und der Sanktionen, von der Ungewissheit der Übernahme der vereinbarten Regeln durch alle Beteiligten, von der Vereinbarkeit mit der Gesamtheit der geltenden gesetzlichen Regelungen und, im Gesundheits- und Sicherheitsbereich sowie im Bereich Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, von den Anforderungen eines adäquaten Rechtsrahmens abhängen.

5. Die Rolle der Regulierung, der Selbst- und der Ko-Regulierung: Definition und Rechtsgrundlage

a) Die Notwendigkeit einer Rechtsgrundlage

5.1. Die Europäische Union definiert sich in ihren Vertragstexten als Rechtsgemeinschaft ähnlich dem bekannten Konzept der Rechtsstaatlichkeit. In einer Rechtsgemeinschaft hängt die Gültigkeit jedweder Rechtsvorschrift von einer Ermächtigungsgrundlage ab, die zunächst in der grundlegenden Norm und sukzessive in den verschiedenen Rechtsvorschriften der Normenhierarchie verankert sein muss.

5.2. Die grundlegenden Normen der EU sind heute der Vertrag über die Europäische Union (EUV) und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), die rechtlich gleichrangig sind (Artikel 1 Absatz 3 EUV), sowie die Charta der Grundrechte der Europäischen Union, die integraler Bestandteil dieser Verträge und ebenfalls rechtlich gleichrangig ist (Artikel 6 EUV). Sämtliche EU-Rechtsvorschriften müssen sich für die direkte Gesetzgebungszuständigkeit oder deren Übertragung (delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte gemäß Artikel 290 und 291 AEUV) auf eine Bestimmung dieser grundlegenden Norm als Rechtsgrundlage stützen.

5.3. Der EU werden im Vertrag ausschließlich die Zuständigkeiten zuerkannt, die ihr von den Mitgliedstaaten gemäß dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung (Artikel 4 Absatz 1 und Artikel 5 Absatz 2 EUV) als ausschließliche oder geteilte Zuständigkeiten (Artikel 2 Absatz 1 und 2 AEUV) übertragen wurden; sie sind außerdem in Auslegung und Anwendung durch die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit begrenzt (Artikel 5 Absatz 3 und 4 EUV).

5.4. Die EU kann die Ausübung ihrer Gesetzgebungszuständigkeiten nur dann übertragen, wenn sie ausdrücklich dazu ermächtigt wurde, und sie kann nur Zuständigkeiten delegieren, die ihr übertragen wurden (Artikel 13 Absatz 2 EUV).

5.5. Die Anerkennung eines „alternativen“ Raums zu ihrer Gesetzgebungszuständigkeit durch die EU-Institutionen (Rat, EP und Kommission) kann nur als „Übertragung“ zuerkannter Zuständigkeiten verstanden werden. Für die Anerkennung als „Gemeinschaftsrecht“ muss diese Möglichkeit der Übertragung daher eindeutig in den grundlegenden Vertragstexten verankert sein, wobei die Art ihrer Ausübung, die Modalitäten für ihre Anwendung und die damit verbundenen Anforderungen jedoch im Sekundärrecht geregelt werden können.

5.6. Allerdings ist in keinem der grundlegenden Texte, auch nicht in der Europäischen Charta der Grundrechte, ausdrücklich oder implizit eine derartige Rechtsgrundlage zu finden, selbst nicht bei einer sehr weitreichenden Auslegung von Artikel 11 EUV.

5.7. Zudem ist die IIV allein noch keine Quelle von EU-Recht. Sie ermöglicht auch nicht die Übertragung von Zuständigkeiten mit verbindlicher Wirkung für Dritte, wie sie sich aus dem in der IIV enthaltenen Verweis auf die Verwendung alternativer Regulierungsmechanismen „in geeigneten Fällen und sofern der EG-Vertrag nicht die Verwendung eines bestimmten Rechtsinstruments vorschreibt“ (Ziffer 16) ableiten ließe.

5.8. Ungeachtet der in verschiedenen Rechtsinstrumenten des Sekundärrechts angestrebten „Legitimierung“ und einer mehr oder weniger detaillierten Definition der Grundsätze und Bedingungen, die diese Mechanismen erfüllen müssen, um auf EU-Ebene von den Institutionen mit Gesetzgebungsbefugnis anerkannt zu werden, fehlt eine Ermächtigungsgrundlage, die es diesen Institutionen ermöglichen würde, ihre Gesetzgebungszuständigkeiten an diese Mechanismen als legitime Alternative zu den in den Verträgen verankerten regulatorischen Instrumenten der EU abzutreten bzw. zu übertragen.

b) Spezifisches Instrument für die Definition von Selbst- und Ko-Regulierung

5.9. Eine ganz andere Frage ist die Einstufung dieser Mechanismen nicht als Alternative zur Gesetzgebungsbefugnis der EU, sondern als Ergänzung oder Zusatz zu den Rechtsvorschriften in einem vorab völlig transparent aufgestellten und definierten Rechtsrahmen.

5.10. Der EWSA ist der Auffassung, dass dieser Rahmen auf der Grundlage der Verträge und der Grundrechtecharta allgemeingültig definiert werden muss und nicht dem fallspezifischen Ermessensspielraum für die einzelnen Rechtsakte des Sekundärrechts oder abgeleiteten Rechts überlassen werden darf.

5.11. Diese Definition muss in einer besonderen und verbindlichen interinstitutionellen Vereinbarung gemäß Artikel 295 AEUV verankert werden, deren Anwendung vom Europäischen Gerichtshof überprüft werden kann.

5.12. Da die EU im Rahmen ihrer Zuständigkeiten den Mitgliedstaaten „raten“ kann, das auf europäischer Ebene festgelegte Modell in ihren nationalen Rechtsordnungen für die Formen der Selbst- und Ko-Regulierung auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene zu übernehmen, ist der EWSA ferner der Meinung, dass eine Empfehlung das geeignete Instrument wäre, um die in der neuen IIV definierten Grundsätze und Anforderungen festzuhalten und den Mitgliedstaaten zu raten, diese auf den genannten Ebenen in ihrer Rechtsordnung anzunehmen und umzusetzen.

5.13. Überdies weist der EWSA darauf hin, dass er als Vertreter der organisierten Zivilgesellschaft (Artikel 304 AEUV) zu den Bestimmungen dieser neuen IIV im Vorfeld konsultiert werden sollte.

c) Neudefinierung der Grundkonzepte

5.14. In der neuen IIV müssen die Konzepte, Arten und Modalitäten der Selbst- und der Ko-Regulierung realitätsnäher neu definiert werden.

5.15. Die Konzepte der Ko- und der Selbstregulierung in der geltenden IIV entsprechen nicht den anerkannten Begriffen der Rechtslehre, noch werden dort die beiden Modalitäten korrekt nach den für sie geltenden rechtlichen Regelungen unterschieden.

5.16. Darüber hinaus beschränkt sich die tatsächliche Situation nicht auf die beiden in der IIV definierten Formen; so werden bestimmte Vereinbarungen nicht abgedeckt, die das Ergebnis einer Kombination aus soft law (z. B. Empfehlungen) und privaten Übereinkommen (z. B. Rundtischgespräche) sind. Das Gleiche gilt für transnationale private Regulierungsvereinbarungen.

5.17. Außerdem wird in der IIV die Rolle ausgeklammert, welche die Regulierungsbehörden der EU als unabhängige „Dritte“, die nicht an Ausarbeitung und Verhandlung von Ko-Regulierungs-Vereinbarungen beteiligt sind, nach dem Vorbild verschiedener nationaler Regulierungsbehörden in einigen Sektoren haben sollte.

d) Grundsätze und grundlegende Anforderungen

5.18. Ein großer Teil der künftigen IIV sollte der klaren, präzisen und allgemeingültigen Festlegung der Grundsätze und grundlegenden Anforderungen dienen, denen die Mechanismen der Selbst- und der Ko-Regulierung entsprechen müssen, um von der EU anerkannt und/oder empfohlen zu werden.

5.19. Es sollte darauf hingewiesen werden, dass durchaus Formen der Selbstregulierung auf europäischer Ebene außerhalb des Rahmens der IIV geschaffen werden können — auf der Grundlage der Vertragsfreiheit und der Vereinigungsfreiheit. Solche Formen sind völlig legitim, wenn sie den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts entsprechen, aber die nur dann im Rahmen der IIV anerkannt werden können, wenn sie im Einklang mit den darin festgelegten Anforderungen stehen.

5.20. In der geltenden IIV werden bereits einige Grundsätze genannt, auf die hier schon hingewiesen wurde und die beibehalten werden sollten, auch wenn sie möglicherweise besser definiert werden könnten; dazu gehören insbesondere die Fälle der Nichtanwendbarkeit, wenn Grundrechte auf dem Spiel stehen oder im Falle wichtiger politischer Optionen oder in Situationen, in denen die Vorschriften in allen Mitgliedstaaten einheitlich angewendet werden müssen.

5.21. Allerdings haben die Rechtslehre und die Erfahrungen der wirtschaftlichen Akteure eine Reihe weiterer Grundsätze und Anforderungen hervorgebracht, die wie folgt zusammengefasst werden können: a) Die Selbst- und Ko-Regulierung müssen dem Allgemeininteresse dienen und nicht nur dem der Regulierungsbehörden. b) Sie müssen stets mit sämtlichen in Europa geltenden gesetzlichen und rechtlichen Bestimmungen übereinstimmen, an erster Stelle mit den Zielen und Bestimmungen des EU-Vertrags, der EU-Grundrechtecharta und der Europäischen Menschenrechtskonvention. Sie müssen außerdem mit dem internationalen Recht und den internationalen Handelsabkommen, insbesondere den Vorschriften der WTO, im Einklang stehen. c) Sie müssen der Kontrolle der Rechtsprechungsorgane der EU und der Mitgliedstaaten unterliegen. d) Sie müssen transparent sein sowie praktische und für alle zugängliche Informationen bieten, ohne Hindernisse und zu erschwinglichen Kosten. Ihre Ziele müssen klar und eindeutig dargelegt werden. e) Die Verwirklichung der Ziele sollte mittels objektiver Kriterien und zuverlässiger Indikatoren bewertet werden, die vorab von der Europäischen Kommission im Wege von Ex-ante- oder Ex-post-Studien festgelegt werden. Diese können entweder direkt oder durch eine entsprechend zertifizierte unabhängige öffentliche oder private Evaluierungsstelle durchgeführt werden. f) Die Repräsentativität der jeweiligen Partner muss Garant für die wirksame Durchsetzung der vereinbarten Regeln und die Glaubwürdigkeit und Wirksamkeit der Bestimmungen sein. Die Repräsentativität sollte proportional zu der betreffenden Berufsgruppe, Branche oder Sektor sowie zu dem Umfang der vereinbarten Bestimmungen sein; sie kann sowohl auf quantitativer (Zahl und Verhältnis der Mitglieder der Organisation) als auch auf qualitativer Ebene (Fähigkeit, in diesem Bereich tätig zu werden, die vereinbarten Bestimmungen zu legitimieren und ihre Einhaltung sicherzustellen) geprüft werden. g) Die Konsultation der direkt betroffenen Parteien im Vorfeld ist ebenfalls ein wichtiger Faktor, um den Wert und die Qualität der Vorschriften sowie ihre Wirksamkeit zu untermauern. h) Die Überwachung, Bewertung und Begleitung der Anwendung der Selbst- und Ko-Regulierungsmechanismen sollte Präventiv- bzw. Repressivmaßnahmen (Sanktionen) zur Gewährleistung ihrer Wirksamkeit umfassen, und zwar: 1. Mechanismen für Selbstkontrolle und Selbstdisziplinierung, einschließlich Ex-ante-Folgenabschätzungen (16); 2. Datenbanken für ein wirksameres Monitoring (17); 3. Annahme einer Zertifizierungskennzeichnung oder eines Gütesiegels (18); 4. Vereinbarung nationaler Kodizes zur Umsetzung des europäischen Verhaltenskodex (19); 5. Festlegung von technischen Spezifikationen parallel zu Normen (20); 6. Ausarbeitung von praktischen Leitfäden für die Anwendung (21); 7. Einführung von Geldbußen und anderen Strafen wie beispielsweise Ausschließung oder Entzug der Zulassung. i) Letztlich sollten die Selbst- und Ko-Regulierungsmechanismen regelmäßig je nach Entwicklung der Lage, der Rechtsvorschriften und der Erwartungen der Unterzeichner überarbeitet und geändert werden.

5.22. Zur Sicherstellung eines Gleichgewichts zwischen Rechtssicherheit und Flexibilität wird die Europäische Kommission auch entscheiden müssen, ob diese für die Mechanismen strukturell wichtigen Elemente in der IIV festgelegt werden sollen oder in einem Anhang, der rechtlich gleichrangig, aber möglicherweise einfacher zu aktualisieren ist, wobei jedoch die Konsultation aller Interessenträger gewährleistet sein muss.

5.23. Diese allgemeingültige Festlegung sollte keinesfalls die Möglichkeit einschränken (und dies sollte ausdrücklich in der IIV verankert sein), dass in den Rechtsinstrumenten, die die Nutzung derartiger Mechanismen vorsehen, spezifische Bedingungen und Anforderungen für den betreffenden Sektor festgelegt werden, wie dies bereits in verschiedenen einschlägigen Verordnungen und Richtlinien der Fall ist.

e) Hauptanwendungsbereiche

5.24. Der EWSA hält es im Prinzip nicht für notwendig, bestimmte Sektoren grundsätzlich von der Anwendung auszuschließen.

5.25. Der EWSA ist sich jedoch bewusst, dass es einige Sektoren gibt, die aus Konjunkturgründen mit größerer Umsicht behandelt werden müssen oder genauere Bestimmungen und Bedingungen für die Anwendung von Selbst- und Ko-Regulierung erfordern. Dies gilt insbesondere für Finanzdienstleistungen, Daseinsvorsorge und Dienstleistungen von allgemeinem Interesse und in bestimmten Bereichen, die zwar nicht direkt die Grundrechte inhaltlich betreffen, sehr wohl jedoch die Art, wie diese Rechte ausgeübt werden, z. B. die Verbraucherrechte (wie in mehreren Stellungnahmen des EWSA dargelegt wird).

5.26. Die bevorzugten Anwendungsbereiche betreffen in erster Linie die Unternehmensführung, die soziale Verantwortung der Unternehmen und wirtschaftliche Beziehungen.

5.27. Der EWSA begrüßt einige der jüngsten Initiativen der Europäischen Kommission wie die CoP-Plattform „Community of Practice for better self and co-regulation“, deren Einrichtung auf die Mitteilung „Eine neue EU-Strategie (2011-2014) für die soziale Verantwortung von Unternehmen (CSR)“ (22) zurückgeht, und die Förderung des Abkommens zwischen den wichtigsten Internetunternehmen für ein sichereres Internet, aber auch die Initiativen in Verbindung mit der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr (23) und die Initiativen, die in einschlägigen Gemeinschaftsinstrumenten genannt werden.

f) Vor- und Nachteile

5.28. Die Vorteile der Nutzung von Selbst- und Ko-Regulierungsmechanismen wurden vom EWSA bereits in mehreren Stellungnahmen herausgearbeitet. Die wichtigsten Vorteile wurden in den Stellungnahmen des EWSA wie folgt zusammengefasst: „Sie [die Selbst- und Ko-Regulierung] räumt Hindernisse für die Vollendung des Binnenmarktes aus dem Weg, trägt zur Vereinfachung des Regelwerks bei, bietet Flexibilität und Schnelligkeit bei der Umsetzung, führt zur Durchforstung des Gesetzgebungsprozesses und nimmt alle Beteiligten in die Verantwortung.“

5.29. In diesen Stellungnahmen werden jedoch auch ihre Grenzen aufgezeigt, „die in erster Linie von der Effizienz der Kontrollmaßnahmen und der Sanktionen, von der Vereinbarkeit mit der Gesamtheit der geltenden gesetzlichen Regelungen und, im Gesundheits- und Sicherheitsbereich sowie im Bereich Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, von den Anforderungen eines adäquaten Rechtsrahmens abhängen“ (24).

g) Alternative Streitbeilegungsverfahren

5.30. Nach einem langen und komplizierten Reifungsprozess sind die außergerichtlichen Streitbeilegungsverfahren nun auf EU-Ebene im Rahmen der ODR-Verordnung (über die Streitbeilegung bei Online-Verkäufen) und der ADR-Richtlinie (über außergerichtliche Streitbeilegungsverfahren) geregelt (25), die in einigen Mitgliedstaaten noch in nationales Recht umgesetzt werden müssen.

5.31. Auch wenn dies für die Festlegung von Selbst- und Ko-Regulierungsmechanismen theoretisch nicht von grundlegender Bedeutung ist, empfiehlt der EWSA dennoch, dass in der künftigen IIV ganz klar festgeschrieben wird, dass diese Mechanismen stets mit dem Hinweis einhergehen müssen, das die Beteiligten ein außergerichtliches Streitbeilegungsverfahren im Einklang mit den genannten Gemeinschaftsinstrumenten in Anspruch nehmen können.

h) Rolle der EU-Institutionen, der Mitgliedstaaten und der Zivilgesellschaft

5.32. Alle Akteure im Gesetzgebungsverfahren haben spezifische Aufgaben bei der Umsetzung dieser Instrumente, denen sie auch nachkommen müssen.

5.33. Zunächst ist es an der Europäischen Kommission, die Initiative zu ergreifen und Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament und dem Rat mit Blick auf die Überarbeitung der geltenden IIV im Einklang mit den hier dargelegten Kriterien einzuleiten.

5.34. Die Zivilgesellschaft und insbesondere der EWSA müssen dann zu den Einzelheiten dieser Verhandlungen konsultiert werden; der EWSA sollte vor Annahme der endgültigen Fassung der Vereinbarung um Stellungnahme dazu ersucht werden.

5.35. Die Mitgliedstaaten sollten über ihre Parlamente und unter Nutzung der ihnen im Vertrag übertragenen Befugnisse für die Überprüfung der Wahrung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit ebenfalls Stellung beziehen. Die Regierungen sollten sich dazu verpflichten, diese Grundsätze in ihren Rechtsordnungen anzuwenden.

5.36. Abschließend müssen der Europäische Gerichtshof und die nationalen Gerichte mit den notwendigen Befugnissen und Mitteln für die Kontrolle der Rechtsmäßigkeit der angenommenen Maßnahmen ausgestattet werden.

Brüssel, den 22. April 2015. Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Henri MALOSSE

(1) http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions&itemCode=32858

(2) Weißbuch über Europäisches Regieren (KOM(2001) 428 endgültig, ABl. C 287 vom 12.10.2001) und Mitteilungen der Kommission vom 5.6.2002 zum Thema „Bessere Rechtsetzung“: KOM(2002) 275, 276, 277 und 278 endgültig.

(3) Siehe hierzu die sachdienlichen Artikel von Linda A. J. Senden, „Soft Law, Self Regulation and Co-regulation in European Law: Where do they meet“, Electronic Journal of Comparative Law, Band 9, 1. Januar 2005, und „Soft Law and its implications for institutional balance in the EC“, Utrecht Law Review, IGITUR, Band 1, Ausgabe 2, Dezember 2005, S. 79.

(4) Siehe das Projekt SLIM — Vereinfachung der Rechtsvorschriften im Binnenmarkt, (KOM(96) 559 endg. und KOM(2000) 104 endg.).

(5) http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions&itemCode=32858

(6) ABl. C 175 vom 28.7.2009, S. 26.

(7) Dies gilt insbesondere für die einzelnen Jahresberichte der Kommission über die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts, die verschiedenen Berichte über die Strategie für eine Vereinfachung des Rechtsrahmens und die regelmäßigen strategischen Analysen im Rahmen des Programms „Bessere Rechtsetzung“ in der EU. Lobenswerte Ausnahme sind die Verweise in dem Arbeitsdokument der Kommission „Erster Fortschrittsbericht über die Strategie für die Vereinfachung des ordnungspolitischen Umfelds“ (KOM(2006) 690 endgültig vom 14.11.2006).

(8) Siehe die Definition von Linda A. J. Senden, „Soft Law and its implications for institutional balance in the EC“ (Utrecht Law Review, IGITUR, Band 1, Nr. 2, Dezember 2005, S. 79).

(9) Dok. COM(2014) 4136 final vom 25.6.2014.

(10) So verweist die Europäische Kommission auf derartige Instrumente und nicht etwa auf Selbst- und Ko-Regulierung, beispielsweise in ihrer Mitteilung „Steuerpolitik in der Europäischen Union — Prioritäten für die nächsten Jahre“ (KOM(2001) 260 endgültig, ABl. C 284 vom 10.10.2001, S. 6), insbesondere in Ziffer 4.3.

(11) Siehe die ausgezeichnete Erklärung von Linda Senden in „Soft Law, Self Regulation and Co-regulation in European Law: Where do they meet“ (siehe oben), in der es heißt: „As regards the Interinstitutional Agreement on better law-making, its having at least binding force inter partes can be defended on the basis of two arguments. Firstly, it contains a number of rather compelling terms (‚agree‘, ‚will‘), which can be said to express the intention of the institutions to enter into a binding commitment. A confirmation of this intention can also be seen in its points 37 and 38 on the implementation and monitoring of the Agreement, providing, inter alia: ‚The three Institutions will take the necessary steps to ensure that their staff have the means and resources required for the proper implementation of the provisions of this Agreement‘ (point 38). Secondly, where ‚agreed acts‘ are specifically intended to reinforce interinstitutional cooperation such as the Interinstitutional Agreement at issue here, it can be argued that there is a specific duty of cooperation which in conjunction with the duty of sincere cooperation laid down in Article 10 EC may actually lead to the conclusion that such an agreed act must be considered binding upon the concluding parties.“

(12) Dies ist im Aktionsplan der Europäischen Kommission „Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfelds“ für 2002 ganz klar festgehalten: „Anders als die Koregulierung erfordert die Selbst-Regulierung (self-regulation) keinen Rechtsakt.“ (KOM(2002) 278 endgültig, S. 12).

(13) Siehe u. a.

a) die Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 1. Dezember 1997 über einen Verhaltenskodex für die Unternehmensbesteuerung;

b) die Verordnung (EG) Nr. 80/2009 über einen Verhaltenskodex in Bezug auf Computerreservierungssysteme, ABl. L 35 vom 4.2.2009, S. 47. Weitere Beispiele: http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions.32859

(14) Berichterstatterin: Monica Frassoni (A5-0313/2003 vom 25. September 2003).

(15) An dieser Stelle sind die Standpunkte des EWSA ausgehend insbesondere von folgenden Stellungnahmen hervorzuheben:

ABl. C 24 vom 31.1.2006, S. 52: „Möglichkeiten einer besseren Durchführung und Durchsetzung des EU-Rechts“;

und vor allem der Informationsbericht vom 24. Januar 2005.

(16) Hier seien folgende genannt:

der Mechanismus für Selbstkontrolle des Europäischen Verbands für ingenieurtechnische Beratungsleistungen (EFCA) zur Sicherstellung der Einhaltung des Verhaltenskodex aus dem Jahr 1992 für Ingenieurs- und Beratungsunternehmen;

die verbindlichen Vorschriften des 1988 vom Rat der Anwaltschaften der Europäischen Union (CCBE) angenommenen Verhaltenskodex für Rechtsanwälte der EU;

der mit einem Verhaltenskodex für Anlageverwalter eingerichtete Disziplinarausschuss, der die Anwendung des Verhaltenskodex sicherstellt und ggf. Sanktionen (wie Verwarnungen, Ermahnungen und Vorschläge für einen etwaigen Ausschluss) verhängt;

die 1992 eingerichtete Europäische Allianz der Werbeselbstkontrolle (EASA), die die Selbstregulierung in der Werbewirtschaft fördern und koordinieren soll;

die Kontrollfunktion des Bundesverbands der Deutschen Industrie (BDI) in Bezug auf die korrekte Anwendung der 1995 in Berlin zwischen der deutschen Bundesregierung und der deutschen Wirtschaft geschlossenen Vereinbarung zur Klimavorsorge (über die Bedingungen und das Monitoring der Minderung der CO2-Emissionen in Deutschland im Einklang mit dem Kyoto-Protokoll).

(17) Beispielsweise die Datenbank der Bildungseinrichtungen für Ingenieure, die 1987 vom Europäischen Verband nationaler Ingenieurvereinigungen (FEANI) in Anwendung eines europäischen Verhaltenskodex zur gegenseitigen Anerkennung von Ausbildung und Qualifikationen eingerichtet wurde (30 000 Mitglieder).

(18) Beispielsweise die von den Mitgliedern des Europäischen Versicherungsausschusses (CES) geschaffene Kennzeichnung zur Zertifizierung der Anwendung eines europäischen Kodex für bewährte Verfahren im Internet oder die beiden Sicherheitskennzeichnungen für den elektronischen Handel, die infolge des Verhaltenskodex für den Fernabsatz eingeführt wurden.

(19) Beispielsweise die Umsetzung eines 1995 vom Europaverband der Direktvertriebswirtschaft (FEDSA) angenommenen und 2004 überarbeiteten europäischen Verhaltenskodex.

(20) Beispielsweise die quantifizierbaren Anforderungen zur Verringerung des Stromverbrauchs von Waschmaschinen, die 1999 vom Europäischen Verband der Hersteller von Elektrohaushaltsgeräten (CECED) in Zusammenarbeit mit der Europäischen Kommission vereinbart wurden.

(21) Beispielsweise:

— die im Rahmen eines Kodex für Berufsvorschriften für europäische Restauratoren in einem Leitfaden festgelegten Bildungsnormen;

— eine Bedienungsanleitung für Internetdiensteanbieter, die 2001 von der Handelskammer Mailand zur Förderung bewährter Verfahren in diesem Bereich aufgelegt wurde.

(22) KOM(2011) 681 endgültig.

(23) Richtlinie 2000/31/EG (ABl. L 178 vom 17.7.2000, S. 1).

(24) Informationsbericht INT/204 zum Thema „Aktueller Stand der Koregulierung und der Selbstregulierung im Binnenmarkt“ vom 24.1.2005.

(25) Verordnung (EU) Nr. 524/2013 und Richtlinie 2013/11/EU, ABl. L 165 vom 18.6.2013, S. 1 und S. 63.