Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Beseitigung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen" () (96/C 174/12)

Der Rat beschloß am 26. Oktober 1995, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 100 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Sozial- und Familienfragen, Bildungswesen und Kultur nahm ihre Stellungnahme am 14. März 1996 an. Berichterstatter war Herr Vinay.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 334. Plenartagung am 27. März 1996 mit 107 gegen 2 Stimmen bei 3 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Vorwort

1.1. Die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen und die sich daraus ergebende Freizügigkeit sind wesentliche Aspekte der Vollendung des Binnenmarktes. Sie gehören zu den wichtigen Bestandteilen des Vertrags von Rom in der durch die Einheitliche Europäische Akte geänderten und später durch den Maastrichter Vertrag bestätigten Fassung, in dem es darum geht, einen Raum zu schaffen, der mehr ist und mehr bietet als der "Gemeinsame Markt" und in dem zu den gleichen Bedingungen wie auf einem einzelstaatlichen Markt operiert werden kann. Die Freizügigkeit als treibende Kraft des Wirtschaftswachstums und wesentlicher Fortschritt im Integrationsprozeß der Mitgliedstaaten ist folglich ein zentrales Anliegen der Europäischen Union.

1.2. Zu diesem Thema hat sich der Wirtschafts- und Sozialausschuß schon früher und auch in jüngster Zeit, in seiner Stellungnahme zu dem "Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament - Der Binnenmarkt 1994", geäußert. In diesem Dokument wurde auf der einen Seite betont, daß die Personenkontrollen an den Binnengrenzen abgeschafft werden müssen und auf der anderen Seite, daß einige Begleitmaßnahmen, wie z. B. solche zur Harmonisierung der Kontrollen an den Außengrenzen, der Ergänzung bedürfen.

1.3. Die Kommission ist in dieser Angelegenheit mehrfach tätig geworden, u.a. mit den Mitteilungen vom 18. Dezember 1991 () bzw. 18. Mai 1992 ().

1.3.1. In der ersten der beiden Mitteilungen hob die Kommission hervor, daß es an den Binnengrenzen immer noch unterschiedliche Kontrollen und Formalitäten gebe und daß spezifische Maßnahmen zur Beseitigung dieser Unterschiede ergriffen werden müßten, damit Artikel 8 a des EG-Vertrags (heute Artikel 7 a) seine volle Wirksamkeit entfalten könne.

1.3.2. In der zweiten Mitteilung bemängelte die Kommission, daß sich die Aufhebung der materiellen Schranken für die Personen - gemessen an den Fortschritten im Bereich des freien Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehrs - bedenklich verzögert habe. Eben aufgrund dieser Verzögerung erhob das Europäische Parlament dann am 18. November 1993 beim Gerichtshof eine Untätigkeitsklage gegen die Kommission, weil sie nicht die erforderlichen Vorschläge für die Einführung des freien Personenverkehrs vorgelegt hatte. Außerdem hat das Parlament in verschiedenen Entschließungen mehrfach die obenerwähnten Grundsätze bekräftigt, entsprechende Maßnahmen verlangt und ist gegen jeden weiteren Aufschub eingetreten ().

1.4. Mit dem neuen Richtlinienvorschlag sollen diese Mängel behoben werden.

1.5. Es sei ferner darauf hingewiesen, daß die auch im Schengener Übereinkommen vorgesehene Abschaffung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen schon seit März 1995 von sieben Mitgliedstaaten () auf unwiderrufliche Weise und ihrem Urteil zufolge mit im allgemeinen befriedigenden Ergebnissen vorgenommen wurde. Zu erwähnen ist, daß einer der Signatarstaaten des Schengener Übereinkommens bereits auf die Ausnahmeregelung, die die Wiedereinführung der Kontrollen gestattet, zurückgegriffen hat, eine Möglichkeit, die auch in dem Richtlinienvorschlag vorgesehen ist.

2. Gründe und Ziele des Richtlinienvorschlags

2.1. Die Definition des Binnenmarktes als "Raum ohne Binnengrenzen" bedeutet, daß wie auf jedem einzelstaatlichen Markt Waren, Dienstleistungen, Kapital und Personen ausnahmslos frei verkehren bzw. erbracht werden können, ohne daß sie an den Grenzen der Mitgliedstaaten irgendwelchen Kontrollen unterzogen werden.

2.2. Der freie Personenverkehr (die Freizügigkeit) ist noch nicht verwirklicht, weil er von der gleichzeitigen Festlegung und Durchführung "wesentlicher Begleitmaßnahmen" abhängig ist. In diesem Zusammenhang wird auf das Übereinkommen von Dublin über die Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat gestellten Asylantrags, den Entwurf für ein Übereinkommen über die Personenkontrolle beim Überschreiten der Außengrenzen ("Außengrenzen-Übereinkommen"), auf den Verordnungsvorschlag zur Bestimmung der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen, auf die Verordnung des Rates über eine einheitliche Visagestaltung sowie auf den Entwurf eines Übereinkommens über ein gemeinsames europäisches Informationssystem hingewiesen.

2.2.1. Diese Maßnahmen, von denen einige in Kraft befindlich, andere erlassen aber noch nicht angewandt und wieder andere im Begriff sind, erlassen zu werden, sind dazu bestimmt, klare, sichere und verläßliche Rahmenbedingungen für die Freizügigkeit zu schaffen, die gemäß Artikel 7 a des Vertrags eine der Grundvoraussetzungen für das Funktionieren des Binnenmarktes darstellt ().

2.2.2. Es sei ferner darauf hingewiesen, daß in den Schlußfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates von Madrid () vom Dezember 1995 verlangt wurde, "die Ratifikation des Dubliner Übereinkommens abzuschließen" und der Rat ersucht wurde, "die noch offenen Fragen im Zusammenhang mit der Annahme des Übereinkommens über das Überschreiten der Außengrenzen (...) so bald wie möglich zu klären".

2.3. Das Ziel des Richtlinienvorschlags, der Gegenstand dieser Stellungnahme ist, besteht in der Beseitigung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen, die für jede Person, ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, gelten und nicht auf bestimmte Grenzübergangsstellen beschränkt sein soll.

2.4. Hieraus ergeben sich einige grundsätzliche Überlegungen zu:

- dem räumlichen Anwendungsbereich der Richtlinie, der sich mit den Gebieten deckt, in denen die in Artikel 8 a des EG-Vertrags vorgesehene Freizügigkeit gilt;

- der Definition der Binnengrenzen;

- der Kohärenz und der Vereinbarkeit des Verbots der Kontrollen an den Grenzen mit der Ausübung der polizeilichen Kontrollen und Befugnisse seitens der einzelnen Mitgliedstaaten auf ihrem eigenen Hoheitsgebiet; die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen bedeutet wohlgemerkt nicht, daß diese zu Zonen werden, in denen keine Polizeikontrollen durchgeführt werden dürfen; das Verbot betrifft lediglich die Grenzformalitäten; dagegen entbindet die Beseitigung der Kontrollen an den Binnengrenzen nicht von der Pflicht, die nach den innerstaatlichen Vorschriften eines Mitgliedstaats etwa erforderlichen Ausweise und Dokumente mit sich zu führen;

- den Ausnahmesituationen, in denen ein einzelner Mitgliedstaat die vorübergehende begrenzte Wiedereinführung der Kontrollen an den Grenzen verlangen kann;

- dem Verbot einer von Verkehrsunternehmen im Rahmen einer "Befugnisübertragung" vorgenommenen Kontrolle an den Binnengrenzen.

2.5. Das Kontrollverbot schließt natürlich auch die Abschaffung der Grenzformaliäten ein, wie z. B. das Ausfuellen von Einreiseformularen, was von Reisenden im Inlandsverkehr nicht verlangt wird und dem Konzept des Binnenmarktes widerspräche.

2.6. Die Inkraftsetzung der Richtlinie ist an die gleichzeitige Durchführung der wesentlichen Begleitmaßnahmen geknüpft. Die angegebene Frist, der 31. Dezember 1996, wurde gewählt, weil zum Zeitpunkt der Vorlage des Richtlinienvorschlags davon ausgegangen wurde, daß diese Begleitmaßnahmen im Laufe des Jahres 1996 in Kraft treten würden. Die Kommission hat sich jedoch ausdrücklich dazu verpflichtet, diesen Termin zu ändern, falls die Begleitmaßnahmen nicht bis zu dem genannten Termin durchgeführt werden könnten. Von diesen Begleitmaßnahmen hängt es nämlich ab, ob die Kontrollen an den Binnengrenzen ohne nachteilige Auswirkungen aufgehoben werden können.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Der Ausschuß weist zunächst darauf hin, daß der Begriff des freien Personenverkehrs (die Freizügigkeit) einen wichtigen Bedeutungswandel erfahren hat: So ging es in den ersten einschlägigen Rechtsvorschriften um den freien Verkehr von als Wirtschaftssubjekte betrachteten Einzelpersonen, wobei man sich eindeutig auf Arbeitnehmer und Dienstleistungserbringer bezog. Dieser ursprünglich wirtschaftliche Begriff hat nach und nach eine starke Bedeutungserweiterung im Sinne einer mit dem Begriff der Unionsbürgerschaft verknüpften Verallgemeinerung erfahren.

3.1.1. Diese Entwicklung hat sich im Zuge einer intensiven Rechtsetzungs- und Rechtsprechungstätigkeit ergeben. Die Kommission hat selbst erklärt, daß sich der Begriff "freier Verkehr von Personen" auf alle Personen, unabhängig davon, ob sie erwerbstätig sind und welche Staatsangehörigkeit sie besitzen, bezieht ().

3.2. Mit "Personen" sind folglich auch sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhaltende Staatsangehörige von Drittländern gemeint. Es könnte auch nicht anders sein, weil durch Kontrollen der Staatsangehörigkeit an den Binnengrenzen, womit geprüft würde, ob es sich bei einer im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates befindlichen Person um einen Ausländer/eine Ausländerin handelt, die Freizügigkeit aller behindert würde.

3.2.1. Dies bedeutet jedoch für Staatsangehörige von Drittländern mit einer Aufenthaltserlaubnis für einen ersten Mitgliedstaat nicht, daß sie aus der Richtlinie das Recht ableiten können, sich in einem zweiten Mitgliedstaat frei niederzulassen. Hierzu verweist der Ausschuß auf die von der Kommission bereits im Zusammenhang mit der Auslegung von Artikel 8 a (dem heutigen Artikel 7 a) des EG-Vertrags vertretene Auffassung, daß die Reisefreiheit im Binnenmarkt nicht mit den in den Artikeln 48 bis 66 des EG-Vertrags geregelten Rechten verwechselt werden darf, nämlich mit dem Recht auf Aufnahme einer nichtselbständigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit und mit dem damit verknüpften Aufenthalts- bzw. Niederlassungsrecht, alles Rechte, die abgesehen von Artikel 59 Absatz 2 für die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten gelten ().

3.3. Nach Auffassung des Ausschusses ist der Richtlinienvorschlag deshalb eine logische Konsequenz und ein Erfordernis des Binnenmarktes, weshalb jede Auslegung von Artikel 7a, die dessen Geltung auf die Bürger der Gemeinschaft beschränken würde, dieser Bestimmung ihren Nutzeffekt nähme.

3.4. Der Ausschuß stellt einen besorgniserregenden Verzug bei der Annahme und Durchführung der Begleitmaßnahmen fest, wodurch die Freizügigkeit innerhalb der EU objektiv hinausgezögert wird. Er würde es daher sehr begrüßen, wenn der Rat und die Mitgliedstaaten hier eine stärkere politische Entschlußkraft an den Tag legen würden.

3.5. Er stellt außerdem fest, daß die Verknüpfung mit den Begleitmaßnahmen zwar in den Erwägungsgründen, nicht aber im eigentlichen Text des Richtlinienvorschlags erwähnt wird. Tatsächlich wäre es nicht möglich, Maßnahmen, die aufgrund des EG-Vertrags ergriffen werden müssen, rechtlich von anderen Maßnahmen abhängig zu machen, die aufgrund des EU-Vertrags zu ergreifen sind.

3.6. Der Ausschuß sieht sich ferner zu dem Hinweis veranlaßt, daß ausgehend von den bereits erwähnten Begleitmaßnahmen eine weitergehende und intensivere Zusammenarbeit zwischen den Polizeikräften und anderen zuständigen Stellen der einzelnen Mitgliedstaaten vonnöten ist, die auch durch Harmonisierung der Gesetze und Verwaltungspraktiken (einschließlich derer betreffend die Auslieferung) gefördert werden könnte, um gemeinsam gegen illegale Tätigkeiten und kriminelle Machenschaften jeglicher Art vorgehen zu können. In diesem Rahmen gilt es, den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit auf diesem Gebiet zu intensivieren, die so eng werden muß wie zwischen den Polizeistellen jedes einzelnen Mitgliedstaates, damit die Beseitigung der Kontrollen an den Binnengrenzen nicht zu Sicherheitslücken führt.

3.7. Schließlich soll nicht unerwähnt bleiben, daß die in dem Richtlinienvorschlag behandelten Themen an die Probleme der Wanderungspolitik erinnern, wozu der Ausschuß schon früher Gelegenheit hatte, sich zu äußern (). Denn die Freiheit der Personen, sich von einem Mitgliedstaat in einen anderen zu begeben, wurde gerade auch durch die Vielfalt und Unterschiedlichkeit der einzelstaatlichen Wanderungspolitiken beeinträchtigt. Deshalb möchte der Ausschuß bei dieser Gelegenheit betonen, wie notwendig es ist, eine Gemeinschaftspolitik zu entwickeln, mit der es möglich sein wird, die Wanderungen zu kontrollieren und in den Griff zu bekommen und die illegale Einwanderung zu verhindern.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Die in dem Richtlinienvorschlag vorgesehenen Maßnahmen decken sich weitgehend mit den Maßnahmen im Rahmen des Schengener Übereinkommens, stehen also nicht in Widerspruch zu ihnen. Entsprechend sollen sie auch keine Probleme hinsichtlich anderer Übereinkommen zur Erleichterung der Grenzüberschreitung verursachen, die zwischen Mitgliedstaaten oder zwischen diesen und dem EWR angehörenden Drittstaaten geschlossen wurden.

4.2. Allerdings sind gegenüber dem Wortlaut des Schengener Übereinkommens einige Verbesserungen festzustellen, so u.a.:

- eine genauere Terminologie und das Bemühen um präzisere Begriffsbestimmungen;

- eine angemessenere Regelung der Möglichkeit der Mitgliedstaaten, im Falle einer ernsthaften Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit wieder Kontrollen an ihren Binnengrenzen einzuführen.

4.2.1. Was den letztgenannten Punkt anbelangt, wäre es jedoch angebracht, den Begriff "ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit" auf Gemeinschaftsebene genauer zu bestimmen, um zu verhindern, daß die Mitgliedstaaten diesem Problem auf allzu unterschiedliche Weise begegnen.

4.3. Außerdem bleibt es den Mitgliedstaaten trotz Aufhebung der Kontrollen bekanntlich unbenommen, im Interesse der öffentlichen Sicherheit Maßnahmen zu ergreifen, die bis zur Ausweisung gehen können, wie dies in der Richtlinie 64/221/EG und in dem Richtlinienvorschlag über die Reisefreiheit Staatsangehöriger von Drittländern innerhalb der Gemeinschaft vorgesehen ist. Auch hier weist der Ausschuß nachdrücklich auf die Notwendigkeit hin, die einschlägigen Rechtsvorschriften auf Gemeinschaftsebene zu harmonisieren.

4.4. Hervorzuheben ist ferner, daß der Richtlinienvorschlag sich nicht mit dem Gesundheitsschutz befaßt, weil dieser ggf. im Rahmen der Rechtsvorschriften über die Überschreitung der Außengrenzen zu behandeln wäre.

4.5. Obwohl der Richtlinienentwurf keinerlei diesbezügliche Auflagen enthält, könnte der Wegfall der Personenkontrollen an den Binnengrenzen zu einer Zunahme der Polizeikontrollen in den Mitgliedstaaten gemäß den jeweils geltenden einzelstaatlichen Gesetzen führen, da die Mitgliedstaaten andernfalls keinerlei Möglichkeit haben festzustellen, ob Angehörige von Drittstaaten, die über einen anderen EU-Mitgliedstaat eingereist sind, im Besitz einer gültigen Aufenthaltsgenehmigung und gültiger Reisepapiere entsprechend den Bestimmungen des Richtlinienvorschlags KOM(95) 346 endg. sind. Dies könnte in Mitgliedstaaten, in denen keine Verpflichtung zum Mitführen von Ausweispapieren besteht und deren Behörden nicht zur Durchführung solcher Identitätskontrollen befugt sind, erhebliche Probleme aufwerfen.

4.6. Der Ausschuß empfiehlt den zuständigen Behörden zu prüfen, wie dieses Problem am besten gelöst werden kann, ohne den EU-Bürgern neue Verpflichtungen aufzubürden, und ob es nicht vielleicht zweckmäßig wäre, die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften über Ausweiskontrollen, soweit vorhanden, stärker zu harmonisieren.

4.7. Außerdem sollte der Rat nach Ansicht des Ausschusses Harmonisierungsmaßnahmen zur Festlegung eines Standardformats für die von den Mitgliedstaaten erteilten Aufenthaltsgenehmigungen ergreifen.

4.8. Ferner sollte die Richtlinie Vorschriften über die Überwachung ihrer Anwendung nach der Umsetzung in einzelstaatliches Recht enthalten. Zudem würde der Ausschuß es begrüßen, wenn auch die Begleitmaßnahmen in geeigneter Weise überwacht würden.

4.9. Schließlich wünscht er, daß die Kommission und die Mitgliedstaaten, wenn die Richtlinie erlassen ist, eine Informationskampagne durchführen, um die Bürger über die an die Freizügigkeit geknüpften Rechte und Pflichten zu unterrichten.

5. Rechtsgrundlage

5.1. Der Ausschuß schließt sich der (schon in der Mitteilung vom 18. Mai 1992 bekundeten) Auffassung der Kommission an, daß in der vorgeschlagenen Richtlinie ein wesentliches Instrument zur Erreichung der Ziele von Artikel 7 a des EG-Vertrags zu sehen ist. Die Benutzung von Artikel 100 als Rechtsgrundlage für die Richtlinie ist die logische Konsequenz daraus.

5.2. Die Thematik der Freizügigkeit und damit der Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen hat deshalb mit der Vollendung des Binnenmarktes zu tun und unterliegt somit ausschließlich dem EG-Vertrag.

5.3. Wie bereits erwähnt, muß die Beseitigung der Personenkontrollen Hand in Hand mit der Durchführung der wesentlichen Begleitmaßnahmen erfolgen (Dubliner Übereinkommen, "Visa-Verordnung", "Außengrenzen-Übereinkommen" usw.); dennoch müssen die jeweiligen Rechtsgrundlagen auseinandergehalten werden.

6. Schlußfolgerungen

6.1. Ausgehend von den obigen Erwägungen und Betrachtungen befürwortet der Ausschuß den Richtlinienvorschlag.

6.2. Er weist darauf hin, daß die Aufhebung der Kontrollen an den Binnengrenzen in den Augen der europäischen wie auch der Weltöffentlichkeit einen hohen politischen Stellenwert und eine ungeheure Symbolkraft hat. Ein weiterer Aufschub dieser Maßnahme, zumal im Jahr des Beginns der Regierungskonferenz, hätte negative Auswirkungen, die weit über ihren eigentlichen Anwendungsbereich hinausgingen, weil die Umsetzung der Richtlinie für die Konkretisierung eines wahrhaftigen Binnenmarktes unerläßlich ist.

6.3. Schließlich hebt der Ausschuß erneut die grundlegende Bedeutung der Begleitmaßnahmen als s.E. unerläßliche Vorbedingung für die Durchführung der Richtlinie hervor. Er empfiehlt deshalb, die Richtlinie erst drei Monate, nachdem der Rat festgestellt hat, daß die Voraussetzungen für ihre zufriedenstellende Umsetzung erfuellt sind, in Kraft zu setzen. Bei besonders komplizierten Verhältnissen könnten jedoch Ausnahmen von der Umsetzungsfrist vorgesehen werden.

Geschehen zu Brüssel am 27. März 1996.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Carlos FERRER

() ABl. Nr. C 289 vom 31. 10. 1995, S. 16.

() Dok. KOM(91) 549 endg.

() Dok. SEK(92) 877 endg.

() Gemeinsame Entschließung zu den Dokumenten B3-291, 300 und 310/90; Unionsbürgerschaft A3-139/91; Freizügigkeit - Entschließung A3-0284/92.

() Belgien, Deutschland, Frankreich, Luxemburg, Niederlande, Portugal und Spanien.

() Das Dubliner Übereinkommen wurde bereits angenommen und muß nur noch von den Niederlanden und Österreich ratifiziert werden; auch müssen Finnland und Schweden ihm noch beitreten. Das "Außengrenzen-Übereinkommen" und das europäische Informationssystem werden zur Zeit vom Rat geprüft. Die "Visa-Verordnung" und die Verordnung über eine einheitliche Visagestaltung wurden bereits angenommen. Erstere tritt am 3. April 1996 in Kraft und letztere wird im September 1996 wirksam.

() SN 400/95.

() Dok. SEK(92) 877 endg.

() Dok. SEK(92) 877 endg.

() ABl. Nr. C 159 vom 17. 6. 1991, S. 12; ABl. Nr. C 339 vom 31. 12. 1991; ABl. Nr. C 148 vom 30. 5. 1994 und ABl. Nr. C 40 vom 17. 2. 1992.