Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem"Vorschlag für einen Beschluß des Rates zur Einrichtung eines europäischen Garantiefonds zur Förderung der Film- und Fernsehproduktion" () (96/C 204/03)

Der Rat beschloß am 30. Januar 1996, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 130 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Industrie, Handel, Handwerk und Dienstleistungen nahm ihre Stellungnahme am 3. April 1996 an. Berichterstatter war Herr Pellarini.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 335. Plenartagung (Sitzung vom 24. April 1996) mit 94 Ja-Stimmen bei 3 Gegenstimmen und 8 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Vorgeschichte

1.1. In dem Grünbuch der Kommission "Strategische Optionen für die Stärkung der Programmindustrie im Rahmen der audiovisuellen Politik der Europäischen Union" von 1994 und auf der anschließenden "Europäischen Konferenz über audiovisuelle Medien" (Brüssel, 30. Juni-2. Juli 1994) wurde die Notwendigkeit bekräftigt, die Unterstützungsmaßnahmen für diese hochspezialisierte "Industrie" mit ihrer besonderen Bedeutung für die Kultur zu verstärken.

1.2. Aus den Bemühungen gingen die beiden folgenden, vom Rat verabschiedeten Maßnahmen hervor: das Fortbildungsprogramm für die Fachkreise der europäischen audiovisuellen Programmindustrie [95/0026 (SYN)] und das Programm zur Förderung der Projektentwicklung und des Vertriebs europäischer audiovisueller Werke [95/0027 (CNS)], bekannter unter dem Namen MEDIA II.

Die Mittelausstattung beläuft sich auf insgesamt 310 Millionen ECU für einen Zeitraum von fünf Jahren, die in Form von Darlehen zur Deckung von höchstens 50 % der Projektkosten (ausnahmsweise auch bis zu 75 % für Ausbildungsmaßnahmen) oder von verlorenen Zuschüssen gewährt werden.

1.3. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß begrüßte zwar die Initiative der Kommission in der von ihm hierzu auf seiner 327. Plenartagung am 5. Juli 1995 verabschiedeten Stellungnahme, doch übte er Kritik an den Modalitäten und Instrumenten von MEDIA II. Er rügte Mängel und Verzögerungen bei der Analyse, das Fehlen einer umfassenden Strategie sowie unzureichende Mittel.

1.3.1. So heißt es in den Schlußfolgerungen der Stellungnahme, daß der Ausschuß "enttäuscht über die Mängel in der allgemeinen Analyse der Probleme der audiovisuellen Industrie ist und weiterhin die Ansicht vertritt, daß die Vorschläge aufgrund der spärlichen Mittelausstattung und ihrer Beschränkung auf bestimmte Sektoren nicht ausreichen, um strukturelle Veränderungen herbeiführen zu können".

1.4. Außerdem ist die Kommission selbst der Auffassung, daß das Programm MEDIA "durch weitere, unmittelbar auf dem Markt zu mobilisierende Mittel" ergänzt werden muß. Denn "die öffentlichen Mittel zur Schaffung von Anreizen genügen nicht mehr, um die kritische Masse von Investitionen zu erreichen, die für die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der audiovisuellen Industrie erforderlich ist".

1.5. Zu diesem Zwecke konsultierte die Kommission Geldinstitute und ließ eine Durchführbarkeitsstudie für ein gemeinschaftliches Finanzierungsinstrument erstellen, die das Interesse der Finanzkreise an Maßnahmen zur Förderung der audiovisuellen Industrie bestätigte.

1.6. Der Rat "Audiovisuelle Medien/Kultur" vom 21. Juni 1995 ersuchte die Kommission, einen Vorschlag für einen Beschluß zu erarbeiten, den diese am 14. November 1995 vorlegte.

2. Ziele und Instrumente des Garantiefonds

2.1. Bei der Konzipierung des Fonds wurden zwei Faktoren bedacht:

- die Schwierigkeit der - großenteils aus kleinen und mittleren Unternehmen bestehenden - europäischen audiovisuellen Industrie, Kredite von den Banken zu erhalten, und

- die Notwendigkeit für die Finanzunternehmen, angesichts der Risiken bei Investitionen in diesem Bereich ausreichende Sicherheiten zu erhalten.

2.2. Der Fonds ist daher als Garantiefonds konzipiert, der die Mittelbeschaffung erleichtern und die Banken und Finanzinstitute zu Investitionen im audiovisuellen Bereich veranlassen soll. In Ländern wie Frankreich, Italien und Spanien, die bereits vergleichbare Mechanismen kennen, waren die Ergebnisse bislang sehr ermutigend und führten zu bedeutenden Investitionen in diese Industrie. Der europäische Fonds müßte daher mit den einzelstaatlichen Förderfonds und den in verschiedenen Ländern bereits bestehenden Versicherungssystemen zusammenarbeiten.

2.3. Der Fonds ist "vorrangig auf die europäische Produktion audiovisueller Werke, d.h. Kino- und Fernsehfilme, ausgerichtet". Das ist die Sparte, in der Europa die größten Defizite aufweist.

2.4. Die förderungsfähigen Projekte müssen für den innereuropäischen und internationalen Austausch geeignet sein; ausschließlich auf den nationalen Markt ausgerichtete Produktionen können somit nicht gefördert werden.

2.5. Adressaten des Fonds sind europäische Produktionsgesellschaften und Verleih/Vertriebsunternehmen, die über Finanzmittler (Banken und Versicherungen) in den Genuß der Gelder kommen können.

2.6. Die Deckungsobergrenze liegt bei 50 % im Falle kurzfristiger Kredite (für die Produktion) und mittel- und langfristiger Darlehen (für Produktionsvorhaben, die Erstellung von Programmkatalogen und zur finanziellen Unterstützung der Unternehmen).

2.7. Die Kommission schlägt vor, mit der Einrichtung, Leitung und Verwaltung des Fonds den Europäischen Investitionsfonds (EIF) zu beauftragen, der bereits allgemeine Erfahrungen mit Garantiemaßnahmen auf Gemeinschaftsebene und auch besondere Erfahrungen im audiovisuellen Bereich vorweisen kann, da sich dort manche der am EIF beteiligten Finanzinstitute schon engagieren.

2.8. Das im Kommissionsvorschlag vorgesehene Garantiekapital soll ein Volumen von 200 Millionen ECU erreichen, zu dem die Union 90 Millionen ECU beisteuern soll. Diese Mittelausstattung dürfte die Verfügbarkeit von wenigstens 1 Milliarden ECU zugunsten der audiovisuellen Produktion sicherstellen.

2.9. Die 90 Millionen ECU werden von den für MEDIA II programmierten Mitteln abgezogen und über den Vierjahreszeitraum 1997-2000 verteilt.

3. Positive Aspekte

3.1. Der audiovisuelle Bereich ist angesichts der fortschreitenden Internationalisierung und Globalisierung der Märkte für den kulturellen Einfluß auf der Welt von strategischer Bedeutung.

3.2. Die Verbreitung der neuen audiovisuellen Techniken in allen Ländern der Union hat die Nachfrage nach Fernsehspielen in den letzten Jahren stark anwachsen lassen, aber auch das Kino scheint sich nach Jahren der Krise genau ein Jahrhundert nach seiner Erfindung wieder im Aufwind zu befinden.

3.2.1. 1994 verzeichnete der Markt für Kinofilmproduktionen und audiovisuelle Erzeugnisse weltweit einen Zuwachs von 9,7 %, der sich für Europa aber auf 15,8 % belief. Nach Angaben der Europäischen Kommission ist die Nachfrage nach Programmstunden von 200 000 im Jahre 1981 auf 650 000 im Jahre 1992 gestiegen. Schätzungen zufolge wird die Nachfrage nach audiovisuellen Erzeugnissen, die sich gegenwärtig bei 23 Milliarden ECU eingependelt hat, bis auf 45 Milliarden ECU im Jahre 2000 anwachsen.

3.3. Die Angebotsseite weist jedoch ein immer größeres Defizit auf, d.h. während die US-amerikanische Film- und Fernsehindustrie Produktion und Absatz ihrer Erzeugnisse immer weiter ausbaut und ihre Position festigt, klagt die Branche in Europa weiter über Mittelknappheit, eine kontinuierliche "materielle" und zeitliche Einengung, also immer weniger Kinosäle in vielen Ländern und den weiteren Vormarsch US-amerikanischer Spielfilme und Serien in den Fernsehprogrammen.

3.3.1. Die US-Produzenten haben 1994 Einnahmen von insgesamt 20 Milliarden Dollar erzielt und trugen mit 4 Milliarden Dollar zum amerikanischen Zahlungsbilanzüberschuß bei.

Die europäische Union bezieht 60 % der Filme aus den USA und weist bei einem sehr geringen Anteil am Weltmarkt ein Handelsdefizit von 4,2 Milliarden Dollar auf.

3.4. Die Strukturschwäche der europäischen audiovisuellen Industrie macht sich vor allem in den Bereichen Verleih und Vertrieb bemerkbar. Der Anteil der Ausgaben für Werbung und Vertrieb ist bei den amerikanischen Filmen im Schnitt erheblich höher als bei den europäischen und erreicht in manchen Fällen gar 50 %.

3.5. Es reicht also nicht, qualitativ hochwertige Werke zu schaffen, die den Erwartungen des Publikums entsprechen, vielmehr müssen diese auch auf geeignete Weise bekannt gemacht, lanciert und vermarktet werden. Oft müssen Produzenten viele Monate oder Jahre mit ihren Filmen warten, bis sie Fimtheater finden, die bereit sind, sie auch nur für wenige Tage aufs Programm zu setzen.

3.6. In Europa befinden sich die Filmproduktion, der Filmverleih, aber auch die Kinoketten immer mehr in den Händen einiger weniger großer Unternehmen, die teilweise auch noch große Fernsehanstalten besitzen, so daß kleine Produzenten bei der Vermarktung ihrer Erzeugnisse immer häufiger vor unüberwindlichen Hindernissen stehen und in diesem Falle keine Chance haben, ihre Produktionskosten wieder hereinzuspielen. Das bringt weitere Schwierigkeiten für die betreffenden Produzenten und Autoren mit sich, da sie bei ihren späteren Projekten dann noch größere Finanzierungsprobleme haben. So entsteht ein Teufelskreis von wachsender Konzentration auf der einen und zunehmender Schwäche auf der anderen Seite.

3.7. Die Schaffung eines Garantiefonds kann daher nicht genug begrüßt werden, zumal auf diese Weise die Kulturindustrie im allgemeinen und die audiovisuelle Produktion im besonderen ins Blickfeld der Politik zurückkehrt.

3.8. Der Erfolg der Filmproduktion ist abhängig von der Kreativität, aber auch von dem Gesamtinvestitionsaufwand, zu dem ein Unternehmen bereit ist.

3.9. Eine wirksame europäische audiovisuelle Politik muß sich nicht nur auf kulturell hochwertige Produkte stützen können, sondern auch die Rentabilität der Investitionen und damit neue Investitionen gewährleisten. Dies läßt sich durch Verbesserung der kommerziellen Durchsetzungsfähigkeit europäischer audiovisueller Produkte auf den verschiedenen Märkten erreichen - von den Filmtheatern über die Fernsehsender bis hin zum Heimvideo. Gelingt dies nicht, dann wird sich die europäische Filmindustrie in zunehmendem Maße mit ständig schrumpfenden Marktnischen abfinden müssen. Dabei eröffnet die wachsende Nachfrage nach Programmen der gesamten audiovisuellen Industrie aussichtsreiche Perspektiven.

3.9.1. In diesem Zusammenhang kann durch den Garantiefonds mit seinen Auswahlkriterien erreicht werden, daß die Autoren und Produzenten den Erwartungen des Publikums stärker Rechnung tragen und damit kommerzielle Erfolge gewährleisten.

3.10. Positiv sind auch die Anreize zu neuen Privatinvestitionen im audiovisuellen Bereich und zur Konsolidierung der Unternehmen des Sektors zu bewerten, die vom Fonds ausgelöst werden können. Dadurch können einer europäischen audiovisuellen Industrie Wachstumsimpulse gegeben werden, die sie in die Lage versetzen, mit dem Nachfrageschub innerhalb der EU Schritt zu halten und sich auf dem Weltmarkt mit den führenden US-Unternehmen zu messen.

3.11. Signifikant ist auch die Einschränkung, daß für eine Förderung durch den Fonds nur Projekte in Frage kommen, die für den innereuropäischen und den internationalen Austausch geeignet sind. Diese Bedingung kann zur Überwindung von kulturellen Barrieren beitragen und die Produktion von großzügiger angelegten Werken fördern.

4. Schlußfolgerungen

4.1. Befremdlich erscheint vor allem die vorgeschlagene Finanzierungsquelle: die 90 Millionen ECU sollen von der für das Programm MEDIA II vorgesehenen, bereits auf 310 Millionen ECU gekürzten Mittelausstattung abgezweigt werden. Der Ausschuß regt deshalb an, sich im Rahmen des Gemeinschaftshaushalts um eine eigenständige Finanzierung des Fonds zu bemühen.

4.2. Auch die Angemessenheit der Mittelausstattung im Verhältnis zu den Zielsetzungen des Fonds ist zu hinterfragen. Dabei geht es nicht primär darum zu prüfen, ob 90 Millionen ECU ausreichend sind. Vielmehr ist zu erkunden, ob nicht die ohnehin begrenzten Mittel dadurch vergeudet werden, daß sie nicht nur für die Kinofilmproduktion, sondern auch für die Produktion von Fernsehfilmen bereitgestellt werden.

Die Begründung der Kommission enthält ja eine Behauptung (Teil C Ziffer 1 Absatz 3), die mit dem Hinweis auf "Fernsehfilme" geradezu den Eindruck erweckt, als ob Fernsehproduktionen "vorrangig" gefördert werden sollen ().

4.3. Es müßte die Gruppe der Begünstigten des Fonds präzisiert, d.h. festgelegt werden, ob Großproduktionen gefördert werden sollen, die auf internationaler Ebene mit amerikanischen Großproduktionen konkurrieren können, oder ob unabhängige Produzenten und Autoren unterstützt werden sollen, die die europäische Kultur am besten repräsentieren, die sich in den vergangenen zehn Jahren auch auf dem Weltmarkt mit absoluten Meisterwerken hervorgetan hat.

4.4. Daher sollten kleine und mittlere Produktionsunternehmen begünstigt und Projekte, die mehrere Filme umfassen, gefördert werden, so daß ggf. ein Ausgleich zwischen Erfolgen und Mißerfolgen und damit eine Risikobegrenzung möglich ist.

4.5. In diesem Zusammenhang ist zu bedenken, daß es nicht zwangsläufig die aufwendigen Großproduktionen sind, die sich auf dem Weltmarkt durchsetzen. Dies belegen einerseits die großen, mit zig Millionen Dollar realisierten "Flops" der letzten Filmjahre (in der Regel amerikanische Produktionen) und andererseits die durchschlagenden Erfolge herausragender europäischer Werke, die mit äußerst knappem Budget realisiert wurden.

4.6. Darüber hinaus sollte der Aspekt der Kulturförderung und des wirtschaftlichen Nutzens der Programmproduktion zur Abwehr einer "kommerziellen Invasion" stärker in den Vordergrund gestellt werden. Auch unter diesem Blickwinkel wäre es sinnvoll, wenn mit dem Fonds nur Kinofilmproduktionen und keine audiovisuellen Produkte, Serien und Spielfilme, die ausschließlich für das Fernsehen bestimmt sind, gefördert würden.

4.7. Da auch das Verleih- und Vertriebssystem der europäischen Filmindustrie alles andere als funktionstüchtig ist, könnte es zweckmäßig sein, einen erheblichen Anteil der Mittel für die Förderung der Gründung europäischer Vertriebsgesellschaften vorzusehen.

4.8. Besondere Aufmerksamkeit sollte dem "jungen Film" geschenkt werden, für dessen Finanzierungsbedarf eine Deckungsquote vorgesehen werden könnte.

4.9. Da die verfügbaren Mittel, wie bereits erwähnt, begrenzt sind, könnte man die Möglichkeit prüfen, für die Kredite und Darlehen einen Deckungsrahmen zwischen 20 % und 50 % festzulegen; auf diese Weise könnten mehr Produktionen von den Fördermitteln des Fonds profitieren; gleichzeitig würden die Investitionsrisiken begrenzt, was die Banken dazu anregen würde, sich finanziell stärker zu engagieren.

4.10. Eine etwa erforderliche Rückversicherung des Finanzierungsrisikos darf nicht den Empfängern der Fondsmittel aufgebürdet werden, sondern muß vom Fonds selbst getragen werden. Ansonsten verliert nämlich die Finanzierung durch den Fonds weitgehend ihre Attraktivität.

4.11. Schließlich ist dafür zu sorgen, daß die Rückzahlung der Fondsmittel nicht vor, sondern nach der Deckung aller anderen Ausgabenposten erfolgt.

Geschehen zu Brüssel am 24. April 1996.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Carlos FERRER

() ABl. Nr. C 41 vom 13. 2. 1996, S. 8.

() Anm.d.Übers.: In der italienischen Fassung des Kommissionsdokuments werden "Fernsehfilme" an erster Stelle erwähnt, im Gegensatz zu den anderen Sprachfassungen.