BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT über aus der Chloralkaliindustrie stammendes Quecksilber

1. Einleitung

1.1. Hintergrund

1.1.1. Chloralkaliproduktion unter Nutzung des Quecksilberverfahrens in der EU und den Beitrittsländern

1.1.2. Quecksilberproduktion und -verwendung

2. Rechtliche Aspekte

2.1. Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IVVU-Richtlinie)

2.2. Einschlägige gemeinschaftliche Rechtsvorschriften für Gewässer

2.3. Einschlägige gemeinschaftliche Rechtsvorschriften für Abfälle

2.3.1. Quecksilber aus stillgelegten Chloralkalianlagen

2.4. Rechtsvorschriften der Gemeinschaft über den Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz

2.5. Rotterdamer Übereinkommen über die Anwendung des PIC-Verfahrens

2.6. Übereinkommen von Oslo und Paris (OSPAR)

3. Folgen der schrittweisen Stilllegung von mit Quecksilberzellen betriebenen Anlagen

3.1. Wiederverwendung

3.2. Zwischenlagerung

3.3. Endlagerung

4. Globale Perspektive

4.1. Quecksilberstrategien in Nordamerika

4.2. Internationale Initiativen

5. Schlussfolgerung 17ANHANG 1: Auf der Basis der Quecksilberzellentechnologie betriebene Chloralkalianlagen und Chlorproduktionskapazitäten in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, den EFTA-Staaten und den Beitrittsländern (Stand: 2001)

1. EINLEITUNG

In den Schlussfolgerungen des Rates ,Umwelt" vom 7. Juni 2001 heißt es, der Rat werde die Kommission ersuchen, die rechtliche Lage im Zusammenhang mit der Umstellung der Chloralkaliindustrie zu klären und festzustellen, welche Auswirkungen die Verwendung von Quecksilber für alle betroffenen Seiten haben könnte. Ferner werde die Kommission ersucht, dem Rat möglichst bis Ende 2001 einen Bericht über eventuell erforderliche koordinierte Aktionen in der EU und den Beitrittsländern vorzulegen.

1.1. Hintergrund

In der Chloralkaliindustrie werden durch Elektrolyse einer Salzlösung Chlor und Alkalilauge hergestellt. Die wichtigsten Technologien, die bei der Chloralkaliproduktion in Elektrolysezellen zum Einsatz kommen, sind das Quecksilber-, das Asbestdiaphragma- und das Membranverfahren. Diese Verfahren wurden im Rahmen des Informationsaustauschs über die besten verfügbaren Techniken (BVT) untersucht, der gemäß IVVU-Richtlinie [1] vom Europäischen IVVU-Büro [2] durchgeführt wurde. Die Ergebnisse dieses Informationsaustauschs wurden im Referenzdokument über die BVT in der Chloralkali-produktion [3] dokumentiert. Im Zuge des Informationsaustauschs wurden die besten verfügbaren Produktionsverfahren ermittelt. Ferner wurde untersucht, welche ökologische Signifikanz in diesem Industriezweig anfallende Quecksilberrückstände erlangen, wenn die Produktion mittels Quecksilberzellentechnologie vollkommen eingestellt wird.

[1] Siehe Artikel 2 Absatz 1 der 2.1. Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IVVU-Richtlinie).

[2] Das Europäische IVVU-Büro ist dem zur GFS gehörenden Institut für technologische Zukunftsforschung in Sevilla angegliedert.

[3] Referenzdokument über die besten verfügbaren Techniken in der Chloralkaliindustrie (Oktober 2000), von der Kommission im Dezember 2001 angenommen (allgemein zugänglich im Internet unter http://eippcb.jrc.es).

Sowohl das Quecksilberverfahren als auch das Diaphragmaverfahren wurden Ende des 19. Jahrhunderts eingeführt. Die Membranzellentechnologie wurde hingegen in den 70er Jahren des 20. Jahrhunderts entwickelt. Weltweit gesehen bestehen erhebliche Unterschiede in der geografischen Verbreitung der verschiedenen Chloralkaliprozesse. Während in Westeuropa (2001: 54 % der weltweiten Chlorproduktionskapazität) vorwiegend das Quecksilberverfahren genutzt wird, steht in Mittel- und Osteuropa sowie den Vereinigten Staaten das Diaphragmaverfahren im Vordergrund. In Japan wiederum hat das Membranverfahren absolute Vorherrschaft.

Bei der Quecksilberzellentechnologie wird fluessiges Quecksilber als Kathode eingesetzt. Gegenwärtig enthalten die in der Europäischen Union genutzten Quecksilberzellen ca. 10 000 bis 12 000 t Quecksilber. Hinzu kommen 3 000 t aus Anlagen, Gebäuden und Abfällen. Es müssen mit dem Quecksilberverfahren betriebene Anlagen stillgelegt werden, in denen insgesamt ungefähr 12 000 bis 15 000 t Quecksilber anfallen. Etwa 2 000 t Quecksilber werden voraussichtlich aus den mit der Quecksilberzellentechnologie arbeitenden Chloralkalianlagen in den EFTA-Staaten und den Beitrittsländern stammen.

In den nächsten Jahren wird die europäische Chloralkaliindustrie schrittweise die Produktion auf der Basis des Quecksilberverfahrens einstellen, weil die Betriebsdauer von Altanlagen abgelaufen ist bzw. die Betriebserlaubnis entsprechend den Anforderungen der IVVU-Richtlinie erneuert werden muss. Der genaue Ablauf der stufenweisen Stilllegung wird davon abhängen, wie die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten die IVVU-Richtlinie auslegen und umsetzen und ob die Empfehlung befolgt wird, schrittweise auf Quecksilberzellen zu verzichten.

1.1.1. Chloralkaliproduktion unter Nutzung des Quecksilberverfahrens in der EU und den Beitrittsländern

In der Europäischen Union stellen Dänemark und Luxemburg kein Chloralkali her; Österreich und Irland nutzen andere Verfahren für die Chloralkaliproduktion. Mithin sind elf Mitgliedstaaten von der schrittweisen Einstellung der Produktion mittels Quecksilberzellentechnologie betroffen. Die westeuropäische Chloralkaliindustrie bietet etwa 40 000 Arbeitsplätze, und die Umstellungskosten beliefen sich nach den von Euro Chlor zur Verfügung gestellten Zahlen 2001 schätzungsweise auf 3,1 Mrd. EUR.

Unter den Beitrittsländern betreiben die Tschechische Republik, Ungarn, Polen, Rumänien und die Slowakei Chloralkali-Produktionsanlagen auf der Basis der Quecksilberzellentechnologie. Auch diese fünf Beitrittsländer werden von der Einstellung der Produktion betroffen sein.

In Anhang 1 wird die Lage bei unter Nutzung des Quecksilberverfahrens betriebenen Chloralkali-Anlagen und Chlor-Produktionskapazitäten in Europa im Jahr 2001 im Einzelnen dargestellt.

In den zurückliegenden 15 Jahren wurde in den Niederlanden, Deutschland, im Vereinigten Königreich, in Finnland, Frankreich, Schweden, Norwegen, Italien, Portugal, Belgien, Spanien, Österreich und Dänemark die Produktion mittels Quecksilberzellen bereits an mindestens 34 Standorten ganz oder teilweise eingestellt. Alle stillgelegten Anlagen haben das restliche Quecksilber in noch verbliebenen Chloralkali-Produktionsanlagen verwendet, die auf der Basis des Quecksilberverfahrens arbeiten, um während des Anlagenbetriebs auftretende Quecksilberverluste über die Luft, die Gewässer, Produkte und Abfälle auszugleichen, bzw. auf dem freien Quecksilbermarkt verkauft.

1.1.2. Quecksilberproduktion und -verwendung

Derzeit betreiben etwa 10 Länder Quecksilberbergbau, wobei Spanien und Kirgisistan die größten Mengen abbauen. In den vergangenen zehn Jahren belief sich die weltweite Produktion des Quecksilberbergbaus auf durchschnittlich geschätzte 2 500 t pro Jahr. Allerdings sind diese Angaben mit Vorsicht zu bewerten. Der weltweite Quecksilberbergbau geht zurück; in den Jahren 1999 und 2000 wurden Schätzungen zufolge [4] 1 630 bzw. 1 640 t gewonnen.

[4] U.S. Geological Survey, Minerals Yearbook 2000.

Das einzige europäische - und weltweit größte - Bergwerk, in dem ausschließlich Quecksilber abgebaut wird, befindet sich im spanischen Almadén südwestlich von Madrid. Eigentümer ist das Unternehmen Minas de Almadén y Arrayanes SA (MAYASA). Der spanische Staat subventioniert die Mine mit ,Zuschüssen wegen Unterauslastung", knüpft daran allerdings die Verpflichtungszusage, dass die Abbautätigkeit zurückgefahren wird. 1995 erhielt die Holding MAYASA, zu der auch das Quecksilberbergwerk Almadén gehört, Zuschüsse in Höhe von 5,222 Mio. EUR [5]. Im Jahr 1999 waren etwa 100 Personen in der Bergbausparte des Unternehmens beschäftigt.

[5] EUPHEMET Final Report (August 2000), finanziert von der GD Forschung, Vertrag Nr. ENV4-CT97-0614.

1995 wurden bei einer Fördermenge von 1 500 t Quecksilber [6] in der Mine Almadén laut Schätzung ca. 4 t Quecksilber [7] direkt in die Atmosphäre emittiert.

[6] Nach den Angaben im BREF-Dokument( über Nichteisenmetalle beläuft sich die Quecksilberemission aus der primären Quecksilberproduktion im Winter auf 5 - 10 und im Sommer auf 10 - 20 kg je Tonne Quecksilber. Dies würde bedeuten, dass 1995 durch die Abbautätigkeit in Almadén 7,5 bis 30 t Quecksilber emittiert wurden.

[7] Zahlen aus Ferrara et al. (1998), vorgelegt im Oktober 2001 auf der 6. Weltkonferenz über Quecksilber als globaler Umweltschadstoff in Minamata, Japan, von L. Hylander, Zentrum für Entwicklungsbiologie, Universität Uppsala, Schweden.

Quecksilber wird aber nicht nur im Bergbau gewonnen, sondern beispielsweise auch bei der Herstellung anderer Nichteisenmetalle (hauptsächlich Kupfer, Zink und Blei), aus in der Zahnmedizin verwendetem Amalgam und Silberoxidbatterien sowie bei der Reinigung von Erdgas zurückgewonnen. Detaillierte Informationen über die durch Rückgewinnung in Europa erzeugten Quecksilbermengen liegen nicht vor. Bekannt ist jedoch, dass in einer finnischen Zinkproduktionsanlage üblicherweise 50 bis 70 t Quecksilber pro Jahr als Nebenprodukt anfallen (1999: 50 t [8]). In den Niederlanden werden bei der Behandlung von Erdgas ungefähr 10 t [9] produziert.

[8] Information von M. Himmi, Outokumpu, Finnland, an das Europäische IVVU-Büro in Sevilla, Spanien.

[9] EUPHEMET Abschlussbericht (August 2000), finanziert von der GD Forschung, Vertrag Nr. ENV4-CT97-0614.

Aufgrund zahlreicher Auflagen in Bezug auf die Verwendung quecksilberhaltiger Produkte ist der Einsatz von Quecksilber in Westeuropa und Nordamerika zurückgegangen. Darüber hinaus wird auch die Chloralkaliindustrie allmählich nicht mehr zu den Großabnehmern gehören. Gleichzeitig ist ein aufgrund von Umweltvorschriften steigendes Angebot an sekundärem und rückgewonnenem Quecksilber zu verzeichnen. Dies führt dazu, dass die meisten entwickelten Länder bei Quecksilber weiter zum Kreis der Nettoexporteure gehören und die Quecksilberpreise ständig fallen. Seit 1990 werden nur noch sehr niedrige Marktpreise erzielt: Im Zeitraum 1997 bis 1999 waren es etwa 4 EUR/kg Quecksilber.

Das Quecksilberüberangebot sorgt für beständig niedrige Preise und könnte dazu führen, dass der Stoff für zusätzliche Zwecke genutzt wird und die weltweite Nachfrage, vor allem außerhalb der OECD, steigt. So wird Quecksilber beispielsweise in die Entwicklungsländer exportiert, wo es nicht nur für die auch in den OECD-Ländern üblichen Zwecke (beispielsweise Messinstrumente und Elektrogeräte), sondern auch beim Goldschürfen, bei der Herstellung von Kosmetika, Farben und Pestiziden wiederverwendet wird. In diesem Zusammenhang müssen die Folgen einer fortgesetzten Quecksilberausfuhr durch europäische Unternehmen in Entwicklungsländer, wo der Einsatz zur Umweltbelastung führen und Gesundheitsschäden verursachen kann, in vollem Maße bedacht werden. Zudem besteht die Möglichkeit, dass ein erheblicher Teil des Quecksilbers auf dem Weg über die weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung nach Europa zurückgelangt.

2. Rechtliche Aspekte

Zu den Rechtsinstrumenten, welche die Umstellung auf quecksilberfreie Verfahren in der Chloralkaliindustrie und den Umgang mit Quecksilber betreffen, gehören die IVVU-Richtlinie, die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften in Bezug auf Gewässer, Abfälle und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz, das Rotterdamer Übereinkommen und die OSPAR-Entscheidung 90/3.

2.1. Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IVVU-Richtlinie) [10]

[10] Richtlinie 96/61/EG des Rates über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IVVURL).

Die Chloralkaliindustrie unterliegt den Bestimmungen der IVVU-Richtlinie. Laut Artikel 9 Absatz 3 und 4 gelten für Anlagen Genehmigungsauflagen, die sich auf die besten verfügbaren Techniken (BVT) stützen. Das Quecksilberzellenverfahren wird nicht als BVT für den Chloralkalisektor betrachtet [11]. In Artikel 5 der Richtlinie heißt es, dass bestehende Anlagen, d. h. Anlagen, die vor dem 30. Oktober 1999 den Betrieb aufgenommen haben, ab 30. Oktober 2007 in Übereinstimmung mit den Anforderungen der Richtlinie zu betreiben sind.

[11] Referenzdokument über die besten verfügbaren Techniken in der Chloralkaliindustrie (Oktober 2000), von der Kommission im Dezember 2001 angenommen (allgemein zugänglich im Internet unter http://eippcb.jrc.es).

In Artikel 9 Absatz 4 wird jedoch ausgeführt, dass die zuständige Behörde bei der Festlegung der Genehmigungsauflagen für die jeweilige Anlage auf der Grundlage der BVT die technische Beschaffenheit der betreffenden Anlage, ihren Standort und die jeweiligen örtlichen Umweltbedingungen berücksichtigt. Mithin entscheidet die zuständige örtliche Behörde über die jeweiligen Genehmigungsauflagen.

2.2. Einschlägige gemeinschaftliche Rechtsvorschriften für Gewässer

Gestützt auf die Richtlinie 76/464/EWG betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft nahm der Rat die spezielle Richtlinie 82/176/EWG betreffend Grenzwerte und Qualitätsziele für Quecksilberableitungen aus dem Industriezweig Chloralkalielektrolyse an. Im Zuge der Umsetzung der genannten Richtlinie wie auch der Richtlinie 84/156/EWG betreffend Grenzwerte und Qualitätsziele für Quecksilberableitungen mit Ausnahme des Industriezweigs Chloralkalielektrolyse wurde die Verunreinigung der Gewässer durch Quecksilber erheblich verringert.

Im Zusammenhang mit der Richtlinie 2000/60/EG zur Schaffung eines Ordnungsrahmen für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik wurde allerdings vor kurzem beschlossen, Quecksilber als ,prioritären gefährlichen Stoff" einzustufen. Deswegen werden Maßnahmen zur schrittweisen Einstellung der Quecksilberableitungen, -emissionen und -verluste innerhalb von zwanzig Jahren nach Verabschiedung dieser Maßnahmen erarbeitet. In der Richtlinie wird darum unter anderem auch eine Überprüfung der oben genannten Richtlinie 83/176/EWG bis Ende 2003 als Voraussetzung für die schrittweise Einstellung von Ableitungen gefordert.

2.3. Einschlägige gemeinschaftliche Rechtsvorschriften für Abfälle

Im Sinne der geänderten Abfallrahmenrichtlinie [12] sind Abfälle ,alle Stoffe oder Gegenstände, [...] deren sich der Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss" [13].

[12] Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 zur Änderung der Richtlinie 75/442/EWG über Abfälle und Entscheidung der Kommission vom 24. Mai 1996 (96/350/EG).

[13] Nach Artikel 1 Buchstabe a der Richtlinie sind Abfall alle Stoffe oder Gegenstände, die ,unter die in Anhang I aufgeführten Gruppen fallen". In Anbetracht der Tatsache, dass die Abfallgruppe Q 16 ,Stoffe oder Produkte aller Art (betrifft), die nicht einer der oben erwähnten Gruppen angehören", ist darauf hinzuweisen, dass die Liste in Anhang I nicht vollständig ist. Demzufolge sind der Definition des Begriffs ,Abfall" keine Grenzen gesetzt, d. h., darunter sind alle Stoffe oder Gegenstände zu verstehen, deren sich der Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss.

Bei der Unterscheidung zwischen Abfall und Produkt handelt es sich um eine rechtliche Unterscheidung, mit der ein angemessenes Gleichgewicht zwischen Freiheit des Handels und verantwortungsbewusster, umweltgerechter Abfallpolitik hergestellt werden soll. Wiederholt ging es in Verfahren vor dem Gerichtshof um die Auslegung des Begriffs ,Abfall". Der Gerichtshof hat eine Reihe von Schlüsselkriterien festgelegt, anhand derer ermittelt werden kann, ob es sich tatsächlich um Abfall handelt. Insbesondere hat der Gerichtshof mehrfach bestätigt, dass der Begriff nicht eng ausgelegt werden kann, weil Artikel 174 Absatz 2 EG-Vertrag besagt, dass die gemeinschaftliche Umweltpolitik auf ein hohes Schutzniveau abzielt und namentlich auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung beruht [14]. Zudem hat der Gerichtshof ausdrücklich erklärt, dass es für die rechtliche Definition des Begriffs ,Abfall" unerheblich ist, ob ein Stoff oder Produkt einen kommerziellen Wert hat oder wirtschaftlich wiederverwertet werden kann [15].

[14] Siehe EuGH, ARCO Chemie Nederland Ltd, verbundene Rechtssachen C-418/97 und C-419/97, Slg. 2000, I-4475, Randnummer 39 und 40.

[15] EuGH, Zanetti, Rechtssache C-359/88, Slg. 1990, I-1509.

Der Gerichtshof hat auch unterstrichen, dass der Ausdruck ,sich entledigen" unter Berücksichtigung der Zielsetzung der Abfallrahmenrichtlinie auszulegen ist, und darauf verwiesen, dass nach dem dritten Erwägungsgrund ,jede Regelung der Abfallbeseitigung als wesentliche Zielsetzung den Schutz der menschlichen Gesundheit sowie der Umwelt gegen nachteilige Auswirkungen der Sammlung, Beförderung, Behandlung, Lagerung und Ablagerung von Abfällen haben (muss)" [16].

[16] EuGH, ARCO Chemie Nederland Ltd (siehe oben), verbundene Rechtssachen C-418/97 und C-419/97, Randnummer 37.

In Ermangelung einer gemeinschaftlichen Regelung können die Mitgliedstaaten frei wählen, in welcher Form der Beweis für das Vorliegen eines ,Sich Entledigens" zu erbringen ist, soweit dies die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts nicht beeinträchtigt. Der Gerichtshof vertrat ferner die Auffassung, dass die Verwendung von Beweisformen, die dazu führen würden, dass der Geltungsbereich der Richtlinie eingeschränkt würde und Stoffe oder Erzeugnisse, die der Bestimmung des Begriffs ,Abfall" im Sinne der Richtlinie entsprechen, nicht erfasst wären, die Wirksamkeit von Artikel 174 des Vertrages und der Abfallrahmenrichtlinie beeinträchtigen würde [17].

[17] EuGH, ARCO Chemie Nederland Ltd (siehe oben), Rechtssache C-418/97, Randnummer 42.

Darüber hinaus hat der Gerichtshof eine Reihe weiterer Kriterien festgelegt, mit deren Hilfe geklärt werden kann, ob es sich um Abfall handelt, wobei diese Frage hauptsächlich im Zusammenhang mit Erzeugungsrückständen diskutiert wird [18]. Insbesondere stellte der Europäische Gerichtshof klar, dass als Anhaltspunkt für ein ,Sich-Entledigen" der Umstand betrachtet werden kann, dass die Verwendung des Rückstands wegen der Gefährlichkeit seiner Zusammensetzung unter besonderen Vorsichtsmaßnahmen stattfinden muss [19].

[18] Siehe insbesondere EuGH, ARCO Chemie Nederland Ltd (siehe oben), Rechtssache C-418/97, Randnummer 44 bis 97, und EuGH 18. April 2002, Palin Granit Oy, Rechtssache C-9/00, (noch nicht in der Slg. veröffentlicht).

[19] EuGH, ARCO, verbundene Rechtssachen C-418/97 und C-419/97, Randnummer 86 und 87.

Aus der Anwendung des Abfallsbegriffs ergeben sich mehrere Konsequenzen. Wird ein Stoff als Abfall betrachtet, so unterliegt er nicht nur den im gemeinschaftlichen Rechtsrahmen für Abfälle enthaltenen Vorschriften und Kontrollen, namentlich der Abfallrahmenrichtlinie, der Richtlinie über gefährliche Abfälle [20] und der Verordnung über die Verbringung von Abfällen [21] zur Umsetzung des Basler Übereinkommens in der EU (einschließlich der Bestimmungen, denen zufolge die Ausfuhr von gefährlichen Stoffen in Nicht-OECD-Länder verboten ist). In diesem Fall greift auch eine Reihe spezifischer gemeinschaftlicher Rechtsinstrumente zu bestimmten Behandlungsverfahren [22] und Abfallströmen [23].

[20] Richtlinie 91/689/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 über gefährliche Abfälle.

[21] Verordnung (EWG) Nr. 259/93 vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft.

[22] Insbesondere Richtlinie 99/31/EG vom 26. April 1999 über Abfalldeponien und Richtlinie 2000/76/EG vom 4. Dezember 2000 über die Verbrennung von Abfällen.

[23] Insbesondere auch Richtlinie 75/439/EWG vom16. Juni 1975 über die Altölbeseitigung (in der geänderten Fassung), Richtlinie 94/62/EG vom 20. Dezember 1994 über Verpackungen und Verpackungsabfälle, Richtlinie 2000/53/EG vom 21. Oktober 2000 über Altfahrzeuge.

2.3.1. Quecksilber aus stillgelegten Chloralkalianlagen

Quecksilber wird aus nicht mehr genutzten Zellen gewonnen und fällt bei der Behandlung von quecksilberbelasteten Ausrüstungen und Abfällen an. Dabei handelt es sich um reines Quecksilber, das eine der Qualität des auf dem freien Markt verkauften Materials vergleichbare Güte aufweist.

Im Sinne der Definition des Begriffs ,Abfall" in der Abfallrahmenrichtlinie 75/442/EWG und der vorhandenen Rechtsprechung kann reines Quecksilber, das aus verbrauchten Elektrolysezellen abgehebert wird und auf dem freien Markt verkauft werden soll, nicht als Abfall betrachtet werden. Eine entsprechende Einstufung hängt davon ab, ob der Besitzer der stillgelegten Anlage sich des Quecksilbers entledigt oder entledigen will bzw. aufgrund nationaler gesetzlicher Vorschriften entledigen muss. Darüber ist anhand der jeweiligen Umstände im Einzelfall zu befinden.

Die in der IVVU-Richtlinie 96/61/EG geforderte schrittweise Einstellung der Nutzung des Quecksilberzellenverfahrens in der Chloralkaliindustrie allein reicht nicht aus, um generell zu unterstellen, dass man sich im Falle der Stilllegung einer Chloralkalianlage des Quecksilbers entledigt oder entledigen will bzw. dass die Pflicht besteht, sich des reinen Quecksilbers zu entledigen. Deswegen darf auch nicht gefolgert oder unterstellt werden, dass aus verbrauchten Elektrolysezellen in stillgelegten Chloralkalianlagen abgehebertes reines Quecksilber Abfall im Sinne der gemeinschaftlichen Abfallrechtsvorschriften ist.

Ausgehend davon unterliegt das aus stillgelegten Anlagen stammende Quecksilber nicht automatisch den Bestimmungen der gemeinschaftlichen Abfallrechtsvorschriften bzw. den Anforderungen des Basler Übereinkommens. Es gibt demnach weder spezielle Vorschriften für dessen Behandlung noch irgendwelche Anforderungen in Bezug auf den Handel innerhalb und außerhalb der EU.

2.4. Rechtsvorschriften der Gemeinschaft über den Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz

Beim Umgang mit Quecksilber sollten die Bestimmungen der Richtlinie 98/24/EG des Rates zum Schutz von Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer vor der Gefährdung durch chemische Arbeitsstoffe bei der Arbeit beachtet werden. In dieser Richtlinie sind Mindestvorschriften für den Schutz der Arbeitnehmer verankert. Sie sieht die Festlegung eines Arbeitsplatzgrenzwerts und eines biologischen Grenzwerts für Quecksilber vor.

Der Wissenschaftliche Ausschuss für Grenzwerte berufsbedingter Exposition (SCOEL) hat vor Kurzem eine Empfehlung zu Grenzwerten berufsbedingter Exposition gegenüber reinem Quecksilber und anorganischen zweiwertigen Quecksilberverbindungen angenommen (SCOEL/SUM/84 endg.). Nach externen Konsultationen über die Empfehlung kann die Kommission einen europäischen Grenzwert für die berufsbedingte Exposition gegenüber Quecksilber vorschlagen.

2.5. Rotterdamer Übereinkommen über die Anwendung des PIC-Verfahrens

Das Rotterdamer Übereinkommen über die Anwendung des Verfahrens der vorherigen Zustimmung nach Inkenntnissetzung (PIC-Verfahren) für den internationalen Handel mit bestimmten gefährlichen Chemikalien sowie Pflanzenschutz- und Schädlingsbekämpfungsmitteln wurde 1998 abgeschlossen. Die Europäische Gemeinschaft unterzeichnete das Übereinkommen am 11. September 1998. Das Übereinkommen tritt am neunzigsten Tag nach dem Zeitpunkt der Hinterlegung der fünfzigsten Ratifikations-, Annahme-, Genehmigungs- oder Beitrittsurkunde in Kraft [24].

[24] Im Juli 2002 hatten dreizehn Vertragsparteien das Übereinkommen ratifiziert.

Das Übereinkommen beruht auf dem Grundsatz, dass die Ausfuhr verbotener oder strengen Beschränkungen unterliegender Chemikalien, die in Anlage III zum Übereinkommen aufgenommen sind, nur mit vorheriger Zustimmung der einführenden Partei nach Inkenntnissetzung erfolgen darf. Im Übereinkommen ist ein Mechanismus für die Aufnahme weiterer Stoffe bei Erfuellung bestimmter Kriterien festgelegt.

Die Kommission hat einen Vorschlag für eine Verordnung des Rates über die Aus- und Einfuhr gefährlicher Chemikalien [25] unterbreitet. Ziel der vorgeschlagenen Verordnung ist es, den Bestimmungen des Übereinkommens innerhalb der Gemeinschaft Rechtskraft zu verleihen und das Übereinkommen umzusetzen. Die vorgeschlagene Verordnung soll an die Stelle der Verordnung (EWG) Nr. 2455/92 treten. Einer Ausfuhrnotifikation unterliegende Chemikalien und Chemikalien, die für eine PIC-Notifikation in Frage kommen und dem internationalen PIC-Verfahren unterliegen, werden in Anhang 1 zur vorgeschlagenen Verordnung aufgeführt.

[25] Vorschlag für eine Verordnung des Rates über die Aus- und Einfuhr gefährlicher Chemikalien - KOM(2001) 803 endg.

Metallisches Quecksilber ist weder in Anhang 1 der derzeit gültigen bzw. vorgeschlagenen Verordnung noch in der Anlage III zum Übereinkommen erfasst. Da metallisches Quecksilber aber die Kriterien für eine Aufnahme anscheinend erfuellt, sollte eine Aufnahme in Anhang 1 der neuen Verordnung und in Anlage III zum Übereinkommen möglich sein.

2.6. Übereinkommen von Oslo und Paris (OSPAR)

Die Europäische Gemeinschaft gehört zu den Vertragsparteien des Oslo-Paris-Übereinkommen zum Schutz der Meeresumwelt des Nordostatlantiks (OSPAR).

In der OSPAR-Entscheidung 90/3 vom 14. Juni 1990 wird empfohlen, bestehende, auf der Basis der Quecksilberzellentechnologie arbeitende Chloralkalianlagen baldmöglichst schrittweise stillzulegen und eine vollständige Stilllegung bis 2010 anzustreben. Die in der Entscheidung 90/3 gegebene Empfehlung zur schrittweisen Einstellung der Produktion mittels Quecksilberzellen wurde 1999 bis 2001 überprüft, doch es erfolgten keine Änderungen.

Da der Rat die OSPAR-Entscheidung 90/3 nicht förmlich angenommen hat, ist die Gemeinschaft nicht daran gebunden.

3. Folgen der schrittweisen Stilllegung von mit Quecksilberzellen betriebenen Anlagen

In der europäischen Chloralkaliindustrie ist bereits mit dem schrittweisen Verzicht auf die Quecksilberzellentechnologie begonnen worden. Bis zur endgültigen Stilllegung werden noch mindestens zehn Jahre vergehen. Der genaue Ablauf der stufenweisen Einstellung wird davon abhängen, wie die zuständigen nationalen Behörden die IVVU-Richtlinie auslegen und umsetzen und ob die in der OSPAR-Entscheidung 90/3 gegebene Empfehlung befolgt wird, bis 2010 schrittweise auf Quecksilberzellen zu verzichten. Einige Mitgliedstaaten sind offenbar entschlossen, den schrittweisen Verzicht so schnell wie möglich umzusetzen, während andere sich noch nicht dazu geäußert haben, wie sie vorgehen wollen.

Grundsätzlich wirkt sich die Stilllegung von auf der Basis des Quecksilberverfahrens betriebenen Chloralkalianlagen günstig auf die Umwelt aus. Dadurch werden die Quecksilberemissionen und der Energieverbrauch in der Industrie deutlich gesenkt. Allerdings fallen durch die Außerdienststellung von Quecksilberzellen in der EU in den kommenden Jahren 12 000 bis 15 000 t Quecksilber an. Bei unsachgemäßem Umgang könnte von diesem Quecksilber eine stärkere Gefährdung der Umwelt ausgehen als unter den derzeitigen Bedingungen eines begrenzten Einsatzes in der Chloralkaliindustrie. Von entscheidender Bedeutung für die Sicherung der aus der Einstellung resultierenden Vorteile ist demnach, was mit dem aus stillgelegten Anlagen stammenden Quecksilber geschieht.

Folgende drei Szenarien kommen für der Umgang mit Quecksilber aus der Chloralkaliindustrie in Frage:

1. Wiederverwendung

2. Zwischenlagerung

3. Endlagerung.

In der nachfolgenden Tabelle werden die verschiedenen Szenarien anhand von Schlüsselindikatoren im Überblick dargestellt.

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3.1. Wiederverwendung

Nicht mehr genutztes Quecksilber aus Chloralkalianlagen wird gegenwärtig auf unterschiedliche Art und Weise wiederverwendet. Es wird erneut in der Chloralkaliindustrie eingesetzt, auf dem Markt angeboten oder in die Quecksilbermine in Almadén verbracht.

Wiederverwendung durch die Chloralkaliindustrie

Ein Teil des Quecksilbers wird in den noch mit der Quecksilberzellentechnologie arbeitenden Chloralkalianlagen wiederverwendet, die zu einem späteren Zeitpunkt stillgelegt werden. Auch wenn dies heute noch durchaus üblich ist, wird in den kommenden Jahren aufgrund des rascheren Ausstiegs aus der Quecksilberzellentechnologie mehr Quecksilber zur Verfügung stehen, als die restlichen Einrichtungen in Europa einsetzen können. Durch die Wiederverwendung von Quecksilber in der Chloralkaliindustrie würde die Umwelt nicht wirklich entlastet. Vielmehr würde Quecksilber durch Abfälle und Nebenprodukte des Produktionsprozesses weiterhin in die Umwelt gelangen.

Sobald das Verfahren in Europa gar nicht mehr genutzt wird, bricht auch die Nachfrage der europäischen Chloralkaliindustrie nach Quecksilber weg. Dann bestuende immer noch die Möglichkeit, das Material an mit der Quecksilberzellentechnologie produzierende Anlagen außerhalb Europas zu verkaufen. Damit käme es zu einer Verlagerung des Problems. Die Nachfrage nach im Bergbau gewonnenem primärem Quecksilber würde sinken.

Verkauf auf dem Markt

Quecksilberrückstände werden von den einzelnen Unternehmen entsorgt, wobei sie von den örtlichen Behörden erteilte Auflagen einhalten müssen. Bislang haben alle stillgelegten Anlagen ihr überschüssiges Quecksilber uneingeschränkt auf dem freien Markt verkauft.

Die weltweite Quecksilbernachfrage schwankt, übersteigt aber keinesfalls 5 000 t/Jahr [26]. Schätzungen zufolge belief sich der weltweite Quecksilberverbrauch 1993 auf 3 800 t [27] und 1996 auf 3 400 t [28]. Während durch die Rückgewinnung steigende Quecksilbermengen anfallen, geht die gesetzlich zulässige Verwendung von Quecksilber zurück. Damit wird künftig ein wachsendes Quecksilberangebot einem schrumpfenden Markt gegenüberstehen.

[26] EUPHEMET Abschlussbericht (August 2000), finanziert von der GD Forschung, Vertrag Nr. ENV4-CT97-0614.

[27] EUPHEMET Abschlussbericht (August 2000), finanziert von der GD Forschung, Vertrag Nr. ENV4-CT97-0614.

[28] Bericht über Umweltressourcenmanagement (Dezember 1998) im Auftrag der GD III, Aktenzeichen 5260.

Der Verbleib des Quecksilbers aus stillgelegten Anlagen wäre ungewiss. Ein erheblicher Teil könnte letztlich ohne Auflagen eingesetzt werden, beispielsweise in kleinen Goldminen in China, auf den Philippinen, in Indonesien, Brasilien, Kolumbien und anderen Ländern.

Verbringung in die Quecksilbermine Almadén

Das Quecksilber wird verkauft und in die Quecksilbermine im spanischen Almadén verbracht. Auf diese Art und Weise würde der Quecksilberabbau verringert und stattdessen eine geeignete Lagermöglichkeit geschaffen.

Als Interessenvertreter der europäischen Chloralkaliindustrie hat Euro Chlor eine vertragliche Vereinbarung mit Minas de Almadén abgeschlossen, wonach das Unternehmen das überschüssige Quecksilber aus den westeuropäischen Chloralkalianlagen aufkaufen und anstelle von durch Abbau gewonnenem primärem Material auf dem Markt anbieten soll. Sämtliche EU-Mitgliedstaaten, die dem Verband Euro Chlor angehören, haben sich bereit erklärt, ihr überschüssiges Quecksilber an Minas de Almadén zu verkaufen. Euro Chlor vertritt die Auffassung, dass auch mit den mittel- und osteuropäischen Verbandsmitgliedern eine Einigung erzielt werden könnte. Dabei gilt es allerdings zu beachten, dass nicht alle Unternehmen in den Beitrittsländern, die Chloralkalianlagen auf der Basis der Quecksilberzellentechnologie betreiben, auch Mitglied von Euro Chlor sind.

Das spanische Bergwerk ist der weltweit größte Produzent, und die Absatzmengen belaufen sich bei Quecksilber den Angaben zufolge auf 700 bis 1300 t pro Jahr [29]. Euro Chlor und die Minas de Almadén gehen davon aus, dass der Markt in der Lage wäre, jährlich etwa 400 bis 500 t von der westeuropäischen Chloralkaliindustrie bereitgestelltes Quecksilber aufzunehmen. Diese Zahlen fußen auf dem Szenario, dass bis zur endgültigen Stilllegung insgesamt mehr als zwanzig Jahre vergehen werden, wie es in den Diskussionen über eine Überarbeitung der PARCOM-Empfehlung 90/3 im Rahmen des OSPAR-Übereinkommens vertreten wird.

[29] Gefahren für Mensch und Umwelt durch die Verwendung von Quecksilber haltigen Produkten, Abschlussbericht für die Europäische Kommission, GD Unternehmen, Juli 2002.

Bei einer zwangsweisen Stilllegung vor 2020 wäre der Markt nicht in der Lage, die nach Almadén verbrachten Jahresquecksilbermengen zu absorbieren. In diesem Fall müsste das Quecksilber gelagert werden. Die Vereinbarung zwischen Euro Chlor und den Minas de Almadén beläuft sich auf 1 000 t Quecksilber pro Jahr. Bei Anfall größerer Mengen müssen die Vertragsbedingungen überprüft werden.

Im Jahr 2000 verbrachten die westeuropäischen Chloralkalihersteller 354 t Quecksilber in die Minas de Almadén. 2001 waren es 506 t und für 2002 wird mit einer Größenordnung von 450 t gerechnet. In Almadén wurden im Jahr 2000 236 t [30] Quecksilber abgebaut und insgesamt 1095 t verkauft. Daraus ist ersichtlich, dass Almadén den Abbau zurückfährt und stattdessen Quecksilber aus Lagerbeständen und Chloralkalianlagen verkauft.

[30] Information des IGME (Instituto Geologico y Minero d'España) an das Europäische IVVU-Büro in Sevilla, Spanien.

Es sei darauf hingewiesen, dass die geschätzte Gesamtmenge an ausrangiertem Quecksilber aus der westeuropäischen Chloralkaliindustrie (12 000 - 15 000 t) auf der Basis der Weltproduktion von 1 650 t im Jahr 2000 einer weltweit produzierten Menge von etwa 7 bis 9 Jahren entsprechen würde.

Die Vereinbarung mit Minas de Almadén gehört zu den Bausteinen der von den westeuropäischen Chloralkaliproduzenten verfolgten Strategie einer gefahrlosen Entsorgung von metallischem Quecksilber aus stillgelegten Zellen.

Wiederverwendung

Vorteile // Nachteile

Nachfrage nach primärem, im Bergbau gewonnenem Quecksilber würde sinken.

Bei verringerter Abbautätigkeit wäre ein günstiger Einfluss auf die Umwelt in dem Gebiet um die Minen möglich.

Die weiträumigen grenzüber schreitenden Quecksilberemissionen würden zurückgehen.

Gute Akzeptanz in der Branche, weil durch die Stilllegung keine zusätzlichen Kosten entstehen würden. // Probleme mit Quecksilber restmengen würden nur vertagt bzw. in Länder außerhalb Europas verlagert.

Die durch den Einsatz von Quecksilber bedingten räumlich begrenzten und weiträumigen grenzüberschreitenden Emissionen würden weiter bestehen.

Der Verbleib des Quecksilbers aus stillgelegten Anlagen wäre ungewiss. Ein erheblicher Teil könnte letztlich in Länder gelangen, in denen keine Beschränkungen gelten bzw. Geltende Beschrän kungen nicht durchgesetzt werden. Daraus könnten in einigen Regionen der Welt erhebliche gesundheitliche Folgen und Folgen für die Umwelt erwachsen.

3.2. Zwischenlagerung

Das Quecksilber könnte auf unbestimmte Zeit sicher gelagert werden, bis eine Strategie für die Wiederverwendung und/oder gefahrlose Entsorgung vorliegt. Die Lagerung könnte auf dem Gelände der Produktionsstätte, in der Quecksilbermine im spanischen Almadén oder an einem anderen geeigneten Ort erfolgen. Zu einem späteren Zeitpunkt könnte das Quecksilber dann wiederverwendet oder entsorgt werden. Zu diesem Zweck müsste eine umweltgerechte Lagerkapazität geschaffen werden.

Da dies nur eine Zwischenlösung wäre, würden auf nicht absehbare Zeit zusätzliche Kosten anfallen. Während der Lagerung liegt die Verantwortung beim Eigentümer der Lagereinrichtung. Eingelagertes Quecksilber könnte wiederverwendet oder endgültig entsorgt werden, sobald geeignete Nutzer oder Entsorgungsanlagen vorhanden sind. Durch den Umgang mit dem Quecksilber können weitere Emissionen auftreten.

Zwischenlagerung

Vorteile // Nachteile

Bei Lagerung am Standort der Chloralkalianlagen läge die Verantwortung weiter bei den Anlagenbetreibern.

Sowohl die Wiederverwendung als auch die endgültige Entsorgung des Quecksilbers wäre möglich.

Der Verbleib des Quecksilbers könnte weiterhin von den staatlichen Stellen kontrolliert werden. // Da es sich um eine Zwischenlösung handelt, würden bis zur endgültigen Klärung des Verbleibs zusätzliche Kosten entstehen.

Es müssten entsprechende Kapazitäten geschaffen werden.

Es besteht die Möglichkeit von Emissionen in die Umwelt während des Umgangs und/oder bei der Wiederverwendung.

Der endgültige Verbleib des Quecksilbers bliebe weiterhin ungeklärt.

3.3. Endlagerung

Als optimale Lösung gilt die endgültige Entsorgung von überschüssigem Quecksilber, die aus ökologischer Sicht auch ein nachhaltiger Ansatz zur Verringerung der Quecksilberemissionen wäre. Die Vorteile der schrittweisen Einstellung der Quecksilberzellentechnologie für die Umwelt liegen auf der Hand. Bei einer Endlagerung des Quecksilbers aus stillgelegten Anlagen erfolgen aus dieser Quelle keine Quecksilberemissionen mehr, und der Energieverbrauch der Chloralkaliindustrie sinkt deutlich. Allerdings gibt es noch keine voll ausgereiften geeigneten Methoden, und der damit verbundene Kostenaufwand ist vergleichsweise hoch. Hier könnte das Verursacherprinzip angewandt werden, obwohl dies unter Umständen die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Chloralkaliindustrie gegenüber Wettbewerbern aus dem außereuropäischen Raum beeinträchtigt.

Beispielsweise könnte Quecksilber unter Einsatz von Sulfid zu unlöslichem Amalgam verarbeitet und anschließend auf Sondermüll- bzw. Schadstoffdeponien entsorgt werden. Es müssten Behandlungskapazitäten für die EU geschaffen und technische Lösungen entwickelt werden. Derzeit liegen keine Angaben über Behandlungskosten und verfügbare Kapazitäten in den Mitgliedstaaten vor.

Die schwedischen Behörden planen die Endlagerung aller Quecksilberbestände und quecksilberhaltigen Abfälle in Felsgestein tief unter der Erde. In ihren diesbezüglichen Kostenschätzungen setzen sie 15-22 EUR/kg Quecksilber an, wobei die Kosten für die Vorbehandlung darin nicht enthalten sind. Für die in Westeuropa anfallende Menge von 12 000-15 000 t Quecksilber aus stillgelegten Anlagen müssten demnach 180-330 Mio. EUR aufgewandt werden, die man den geschätzten Gesamtkosten von 3,1 Mrd. EUR [31] für die Umstellung gegenüberstellen könnte. Nach dieser Grobschätzung würde die endgültige Entsorgung von Quecksilber aus stillgelegten Anlagen in Westeuropa 6-10 % mehr kosten.

[31] Nach Angaben von Euro Chlor entstehen durch die Umstellung in der Regel Kosten von 530 EUR pro Tonne Chlorproduktionskapazität und belief sich die gesamte Chlorkapazität in Westeuropa 2001 auf 5 850 000 t, so dass die Umstellungskosten insgesamt 3,1 Mrd. EUR betragen.

Endlagerung

Vorteile // Nachteile

Nachhaltiger Ansatz zur Verringe rung der Quecksilberemissionen.

Aus der schrittweisen Einstellung der Quecksilberzellentechnologie ergeben sich eindeutige Vorteile für die Umwelt: völlige Beseitigung der entsprechenden Quecksilber emissionen und Senkung des Energieverbrauchs der Chloralkali industrie.

Europa könnte mit gutem Beispiel vorangehen und damit zur schnelleren weltweiten Verminde rung der Quecksilberemissionen beitragen. // Gegenwärtig sind keine Entsorgungskapazitäten vorhanden. Geeignete Methoden sind noch nicht voll ausgereift. Weiterer Forschungsbedarf.

Kosten für die endgültige Entsorgung sind zwar noch nicht bekannt, aber im Vergleich zu den anderen Szenarien würden auf die Industrie bzw. die Steuerzahler wesentlich höhere Kosten zukommen.

Mit Widerstand der Industrie ist zu rechnen, da dieser Ansatz zusätzliche Kosten für die Stilllegung verursachen würde.

4. Globale Perspektive

Quecksilber ist kein lokales Problem. Weltweit treten erhöhte natürliche Quecksilbergrundbelastungen auf. Die Energieerzeugung in Kohlekraftwerken gilt heute als größte globale Quelle von Quecksilberemissionen in die Atmosphäre. Auch die Verbrennung anderer fossiler Brennstoffe spielt eine wesentlich Rolle. Eine weitere globale Hauptquelle ist die Verwendung von Quecksilber in kleinen Goldbergwerken. Bei diesem Bergbauverfahren wird Quecksilber erhitzt, wodurch es verdampft. Dadurch gelangt das eingesetzte Quecksilber praktisch vollständig in die Atmosphäre. Obwohl die Chloralkaliindustrie zu den großen Quecksilberverbrauchern gehört, sind die direkten Emissionen aus den Anlagen vergleichsweise gering. Diese und andere Quellen tragen zur globalen Quecksilberanreicherung der Biosphäre bei.

Für die atmosphärische Quecksilberablagerung, d. h. das Eindringen von Quecksilber aus der Luft in den Boden und die Meere, gibt es sowohl lokale als auch globale Ursachen. Neben den lokalen Quellen, z. B. Kohleverbrennung, Industrie und Goldgewinnung in Kleinbergwerken, tragen auch die natürlichen globalen Grundbelastungen der Luft erheblich zur Quecksilberbelastung an jedem beliebigen Punkt auf der Erde bei. Die lokalen Quellen beeinflussen wiederum die globalen Grundbelastungen [32]. Dies ist dadurch bedingt, dass Quecksilber ein fluechtiges Schwermetall ist und seine Emissionen über weite Entfernungen in der Atmosphäre und den Ozeanen transportiert werden.

[32] Bergan et al (1999); Lindquist et al (1984), zitiert in ,Experiences from phasing out the use of mercury in Sweden"', K. von Rein und L.D. Hylander, Reg Environ Change (2000) 1:126-134.

Bereits in der vorindustriellen Zeit führten anthropogen verursachte Quecksilberemissionen rund um den Globus zu im Durchschnitt 0,5- bis 3fach höheren Ablagerungsraten [33]. In den Regionen mit der höchsten industriellen Dichte (Europa, Nordamerika, Südostchina) und ihrem Umfeld ist die Ablagerungsrate innerhalb der vergangenen 200 Jahre um das 2- bis 10fache gestiegen.

[33] Position Paper on Ambient Air Pollution by Mercury (Hg), 2001. Veröffentlicht von der Kommission und verfügbar auf der Website der GD Umwelt unter http://europa.eu.int/comm/environment/air/ambient.htm (gehe zu ,The fourth Daughter Directive" und ,Position paper on Mercury").

Inzwischen gelten die Auswirkungen der Quecksilberbelastung, die zunächst noch als akutes und lokales Problem betrachtet wurden, als globales und immer weiter um sich greifendes Dauerproblem. Quecksilber gehört zu den persistenten Schadstoffen und wird biologisch akkumuliert. Die Toxizität von Quecksilber ist allgemein bekannt und belegt: Es beeinträchtigt die Neuroentwicklung, hat toxische Wirkungen auf das Nervensystem, wirkt sich nachteilig auf das Herz-Kreislauf-, Immun- und Fortpflanzungssystem aus und schädigt die Nieren. Zu den kritischsten und am besten dokumentierten Effekten gehören die Defizite in der Neuroentwicklung und psychomotorische Störungen als Anzeichen für eine Schädigung des zentralen Nervensystems.

Durch natürliche Prozesse wird Quecksilber teilweise in Dimethylquecksilber umgewandelt und bioakkumuliert sich mit den bekannten Gefahren für Tiere und Menschen in der Nahrungskette. Populationen mit hohem Fischverzehr, aber auch Schalentiere und Meeressäuger, sind besonders stark gefährdet [34]. Dimethylquecksilber wird auf den Fötus übertragen; es passiert die Blut-Hirn-Schranke und beeinträchtigt wahrscheinlich selbst in niedrigen Konzentrationen die geistige Entwicklung, wobei die Mutter häufig keinerlei klinische Symptome aufweist. [35]

[34] UNEP Global Mercury Assessment, 1st draft report of 25 April 2002. Verfügbar auf der UNEP-GMA-Website unter http://www.chem.unep.ch/mercury/report/1stdraft-report.htm.

[35] Toxicological Effects of Methylmercury (2000), U.S. National Research Council. Der Bericht wurde von der US-amerikanischen Umweltschutzbehörde EPA in Auftrag gegeben und kann im Internet unter http://www.nap.edu eingesehen werden.

4.1. Quecksilberstrategien in Nordamerika

Seit mehreren Jahren sind die Folgen der Quecksilberbelastung Gegenstand des Interesses in Nordamerika. Kanada, die USA und Mexiko haben sich auf einen Quecksilber-Aktionsplan verständigt.

Die US-Regierung hat 1994 mehr als 5 000 t Quecksilber eingelagert. Seinerzeit wurden die möglichen Umweltfolgen einer Abstoßung dieser Bestände auf dem internationalen Gütermarkt hinterfragt, und es wurde die Einlagerung der Quecksilberbestände aus Umweltgründen als Zwischenlösung beschlossen. Derzeit läuft eine Umweltverträglichkeitsstudie, um die Öffentlichkeit zu befragen, was mit diesem Quecksilber geschehen soll.

Diese Fragen haben einen hohen Stellenwert und wurden anlässlich der Nordamerika-Konferenz zum Thema ,Breaking the Mercury Cycle: Long Term Management of Surplus & Recycled Mercury & Mercury-Bearing Waste" erörtert, die gemeinsam von der US-amerikanischen Umweltschutzbehörde EPA, Environment Canada und weiteren Organisationen ausgerichtet wurde und von 1. bis 3. Mai 2002 in Boston, Massachusetts, stattfand [36].

[36] http://www.newmoa.org/Newmoa/htdocs/prevention/mercury/breakingcycle/toc.cfm

4.2. Internationale Initiativen

Quecksilber ist ein internationales Problem, mit dem sich bereits internationale Initiativen befassen. Auf der Basis der Quecksilberzellentechnologie betriebene Chloralkalianlagen unterliegen nicht nur den Bestimmungen der OSPAR-Entscheidung 90/3, sondern fallen auch in den Geltungsbereich des UNECE-Schwermetall-Protokolls von 1998 zum 1979 abgeschlossenen Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung (CLRTAP).

Der Zweck des Schwermetall-Protokolls zum CLRTAP besteht darin, die anthropogen verursachten Schwermetallemissionen, bei denen ein weiträumiger grenzüberschreitender atmosphärischer Transport vorliegt und die wahrscheinlich die menschliche Gesundheit und die Umwelt erheblich beeinträchtigen, zu kontrollieren. Im Protokoll werden auch die Chloralkaliproduktion unter Einsatz der Quecksilberzellentechnologie sowie entsprechende Emissionswerte aufgeführt.

Quecksilber und seine Verbindungen sind zudem Gegenstand einer globalen Bewertung, die das UNEP in Zusammenarbeit mit anderen Mitgliedern des Inter-Organisation Programme for the Sound Management of Chemicals (IOMC) durchführt und die auf der Zuarbeit von Regierungen, zwischenstaatlichen Organisationen und Nichtregierungsorganisationen basieren wird. Der Bericht [37] soll dem UNEP-Verwaltungsrat auf seiner 22. Sitzung 2003 vorgelegt werden.

[37] Ein erster Entwurf des Global Mercury Assessment wurde am 25. April 2002 zwecks Abgabe von Kommentaren in Umlauf gebracht und ist im Internet unter http://www.chem.unep.ch/mercury/Report/1stdraft-report.htm für die Öffentlichkeit zugänglich.

5. Schlussfolgerung

Der Rat hat die Kommission ersucht, ,die rechtliche Lage im Zusammenhang mit der Umstellung der Chloralkaliindustrie zu klären und festzustellen, welche Auswirkungen die Verwendung von Quecksilber für alle betroffenen Seiten haben könnte". Ferner wurde die Kommission ersucht, dem Rat einen Bericht über eventuell erforderliche koordinierte Aktionen in der EU und den Beitrittsländern vorzulegen.

Die Kommission hat diesem Ersuchen entsprochen. Sie hat die derzeitige Lage in Bezug auf Quecksilber aus stillgelegten Chloralkalianlagen im Überblick dargestellt und führt nachfolgend eine Reihe von zentralen Überlegungen an:

-Die Quecksilberbelastung der Umwelt ist nachweislich immer noch sehr hoch und muss unbedingt weiter verringert werden.

-Quecksilber gehört zu den weiträumigen grenzüberschreitenden Luftschadstoffen. Gelangt weiteres Material auf den Markt, werden die ohnehin schon erhöhten lokalen und globalen Grundbelastungen der Umwelt mit Quecksilber weiter steigen.

-Bei der Stilllegung von 47 Chloralkalianlagen in der EU, die das Quecksilberverfahren nutzen, werden 12 000-15 000 t Quecksilber anfallen. Hinzu kommen voraussichtlich etwa 2 000 t aus mit der Quecksilberzellentechnologie betriebenen Chloralkalianlagen in den EFTA-Staaten und den Beitrittsländern.

-Quecksilber aus stillgelegten europäischen Chloralkalianlagen wird künftig eine wichtige Quelle sein, wobei aus dem endgültigen Verbleib dieses Quecksilbers bei nicht sachgerechtem und nachhaltigem Umgang erhebliche Umweltschäden in der Europäischen Union, künftigen Mitgliedstaaten und Drittländern resultieren könnten.

-Die Quecksilbernachfrage in der EU und Nordamerika ist schwach; weltweit ist jedoch Bedarf vorhanden. Durch das weiter vorhandene Quecksilberangebot bleibt der Preis niedrig und die Verwendung des Stoffs attraktiv.

Eine Überprüfung der rechtliche Lage in Bezug auf die Chloralkaliproduktion mittels Quecksilberzellentechnologie hat Folgendes ergeben:

-Die IVVU-Richtlinie ist das einzige rechtsverbindliche Instrument, in dem die schrittweise Einstellung des Quecksilberverfahrens geregelt ist. Die Quecksilberzellentechnologie gilt nicht als BVT für den Chloralkalisektor und es bleibt den zuständigen Behörden überlassen, fallweise auf Grundlage der BVT über die Genehmigungsauflagen für die jeweilige Anlage auf zu entscheiden. Alle bestehenden Anlagen sollten bis spätestens 30. Oktober 2007 die auf der Grundlage der BVT erteilten Genehmigungsauflagen erfuellen und in Übereinstimmung mit den Anforderungen der Richtlinie betrieben werden.

-Es kann nicht automatisch unterstellt werden, dass es sich bei dem aus den Zellen stillgelegter Chloralkalianlagen stammenden Quecksilber um Abfall im Sinne der Abfalldefinition handelt. Ob es sich bei Quecksilber aus stillgelegten Anlagen um Abfall handelt, kann nur anhand der konkreten Sachlage im Einzelfall entschieden werden, wobei es darauf ankommt, ob der Eigentümer der Anlage sich des Quecksilbers entledigt oder entledigen will bzw. aufgrund nationaler gesetzlicher Vorschriften entledigen muss.

Daher unterliegt das aus stillgelegten Anlagen stammende Quecksilber nicht automatisch den Bestimmungen des EU-Abfallrechtsvorschriften oder des Basler Übereinkommens. Dies bedeutet, dass die Regelungen der gemeinschaftlichen Abfallsrechtsvorschriften und das Basler Übereinkommen nicht generell auf die Behandlung und den Handel innerhalb und außerhalb der EU anwendbar sind.

Beim Umgang mit großen Quecksilbermengen aus stillgelegten Chloralkalianlagen geht es hauptsächlich darum, ein hohes Schutzniveau der Umwelt und der menschlichen Gesundheit zu gewährleisten. Vorrausetzung für eine wirksame und langfristig nachhaltige Lösung ist die Berücksichtigung der globalen Lage. Zudem muss die Gefahr von Binnenmarktverzerrungen beachtet werden.

Dieses Ziel kann durch einen verantwortungsbewussten Umgang mit dem Quecksilber und dadurch erreicht werden, dass es nur nach gebührender Abwägung der Gefahr negativer Umweltfolgen auf den Markt gebracht wird. Im Rahmen der bestehenden gesetzlichen Einschränkungen können Fortschritte auf dem Weg zu diesem Ziel in erster Linie auf folgenden zwei Wegen erzielt werden:

-Chloralkalianlagen in den Beitrittsländern und künftigen Bewerberländern, die das Quecksilberverfahren nutzen, könnten angehalten werden, genauso wie die westeuropäischen Euro-Chlor-Mitglieder zu verfahren, d. h. Quecksilber an die Quecksilbermine in Almadén zu verkaufen. Damit könnten die Quecksilberströme ohne weitere gesetzliche Beschränkungen besser überwacht werden.

-Vorausgesetzt, die notwendigen Kriterien werden erfuellt, könnte vorgeschlagen werden, metallisches Quecksilber in Anlage III des Rotterdamer Übereinkommens über die Anwendung des Verfahrens der vorherigen Zustimmung nach Inkenntnissetzung (PIC-Verfahren) für den internationalen Handel mit bestimmten gefährlichen Chemikalien sowie Pflanzenschutz- und Schädlingsbekämpfungsmitteln aufzunehmen; später könnte dann eine Aufnahme in Anhang I der vorgeschlagenen neuen Verordnung des Rates über die Aus- und Einfuhr gefährlicher Chemikalien [38] erfolgen. Damit soll erreicht werden, dass die im Handel mit metallischem Quecksilber tätigen Unternehmen besser über dessen mögliche Folgen informiert sind. Als Hindernis für eine entsprechende Ergänzung erweist sich der Umstand, dass eine andere Vertragspartei des Übereinkommens aus einer anderen geografischen Region metallisches Quecksilber ebenfalls notifizieren muss.

[38] KOM(2001) 803 endg.

Aus dem Blickwinkel des Umweltschutzes wäre allerdings die endgültige Entsorgung von überschüssigem Quecksilber die optimale Lösung, wobei allerdings zu bedenken ist, dass es bislang noch keine voll ausgereiften geeigneten Methoden gibt und diese Lösung relativ hohe Kosten verursachen würde. Hier könnte das Verursacherprinzip angewandt werden, obwohl dies unter Umständen die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Chloralkaliindustrie gegenüber Wettbewerbern aus dem außereuropäischen Raum beeinträchtigt.

Im Idealfall sollte eine kohärente und nachhaltige Strategie nicht nur eine Lösung für aus der Chloralkaliindustrie stammendes Quecksilber, sondern auch Maßnahmen im Hinblick auf die primäre Quecksilberproduktion in Europa beinhalten.

ANHANG I: Auf der Basis der Quecksilberzellentechnologie betriebene Chloralkalianlagen und Chlorproduktionskapazitäten in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, den EFTA-Staaten und den Beitrittsländern (Stand: 2001)

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Anzahl der auf der Basis der Quecksilberzellentechnologie betriebenen Chloralkalianlagen in der Europäischen Union, den EFTA-Staaten und den Beitrittsländern (Stand: 2001)

Legende:

Mitgliedstaaten mit Produktion auf der Basis des Quecksilberverfahrens

Beitrittsländer mit Produktion auf der Basis des Quecksilberverfahrens

Mitgliedstaaten ohne Produktion auf der Basis des Quecksilberverfahrens

Beitrittsländer ohne Produktion auf der Basis des Quecksilberverfahrens

EFTA

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