In Artikel 212 der Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046 (im Folgenden „Haushaltsordnung“ oder „HO“ ) zur Einrichtung des gemeinsamen Dotierungsfonds ist eine Evaluierung vorgesehen, um festzustellen, ob die Verwaltung des Vermögens des gemeinsamen Dotierungsfonds an die Kommission, die EIB oder eine Kombination der beiden übertragen werden sollte. Zweck der vorliegenden Mitteilung ist es, die Schlussfolgerungen der Evaluierung darzulegen, zu erläutern, warum der gemeinsame Dotierungsfonds von der Kommission verwaltet werden sollte, und die nächsten Schritte zur Vorbereitung der Aufnahme der Tätigkeit des gemeinsamen Dotierungsfonds im Januar 2021 zu erörtern.

Der gemeinsame Dotierungsfonds ist daher nicht nur „ein weiteres“ Portfolio von Vermögenswerten im Besitz des EU-Haushalts. Das Vermögen des gemeinsamen Dotierungsfonds wird das System der Haushalts- und Darlehensgarantien stützen, das der EU-Haushalt im Rahmen des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) bereitstellen wird. Es ist von entscheidender Bedeutung, dass das Vermögen des gemeinsamen Dotierungsfonds mit den Verbindlichkeiten aus den Haushalts- und Darlehensgarantien in Einklang gebracht wird. Die Kommission ist am besten in der Lage, diese Aufgabe zu übernehmen, da sie die einzige Institution ist, die einen vollständigen Überblick über die Verbindlichkeiten hat, denen die zu verwaltenden Vermögenswerte gegenüberstehen. Gerade wegen der „systemischen“ Bedeutung des gemeinsamen Dotierungsfonds für den EU-Haushalt und ihren eigenen institutionellen Zuständigkeiten hat die Kommission beschlossen, das Vermögen des gemeinsamen Dotierungsfonds selbst zu verwalten.

Aufgrund dieses Erfolgs hat die Kommission vorgeschlagen, den Einsatz von Haushaltsgarantien als eine der wichtigsten Formen der Unterstützung aus öffentlichen Mitteln auf Investitionen aus dem EU-Haushalt auszuweiten. Im Rahmen des Programms „InvestEU“ wird vorgeschlagen, dass aus dem EU-Haushalt mehrere Milliarden an Mitteln als Letztsicherung für eine Garantie für die Europäische Investitionsbank (EIB) und andere Durchführungspartner bereitgestellt werden. Von der EIB und den Durchführungspartnern wird erwartet, dass sie öffentliche und private Investitionen mit einem Multiplikatoreffekt, der mit dem des EFSI vergleichbar ist, unterstützen. Der Einsatz von Garantien wird auch auf den Außenbereich ausgeweitet, für den eine Garantie für Außenmaßnahmen vorgeschlagen wird, die durch die Verordnung über das Instrument für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit (NDICI) eingerichtet werden soll und eine Kombination aus Garantien und Darlehensgarantien für Investitionen und Makrofinanzhilfen in Heranführungs-, Nachbarschafts- und anderen Ländern bereitstellt.

Haushaltsgarantien haben sich als praktikables Mittel erwiesen, um die politische Wirkung begrenzter öffentlicher Mittel zu vervielfachen. Durch den umfangreichen Einsatz von Haushaltsgarantien stand jeder Euro, der im EU-Haushalt für die Investitionsoffensive für Europa gebunden wurde, 15,70 EUR an privaten Investitionen in Projekte mit ökologischem, sozialem oder wirtschaftlichem Nutzen gegenüber.

Der EU-Haushalt erfährt einen grundlegenden Wandel. Er muss in einer Zeit, in der sich die Haushaltszwänge noch verschärfen, auf dringende neue ökologische, strategische und sozioökonomische Herausforderungen reagieren. Daher sind neue Ansätze gefordert, wie mit den im Rahmen des EU-Haushalts bereitstehenden Ressourcen noch mehr für die Bürgerinnen und Bürger der EU erreicht werden kann.

Durch die direkte Verwaltung des Vermögens des gemeinsamen Dotierungsfonds wird die Kommission einerseits sicherstellen können, dass der gemeinsame Dotierungsfonds an den Mittelbedarf angepasst ist, der sich aus den Vorhaben ergibt, sowie andererseits dem Parlament und dem Rat regelmäßig diesbezüglich Bericht erstatten können. Das Vermögen des gemeinsamen Dotierungsfonds wird das System der Haushalts- und Darlehensgarantien stützen, das die EU im Rahmen des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) bereitstellen wird. Gerade wegen der „systemischen“ Bedeutung des gemeinsamen Dotierungsfonds für den EU-Haushalt und ihren eigenen institutionellen Zuständigkeiten hat die Kommission beschlossen, das Vermögen des gemeinsamen Dotierungsfonds selbst zu verwalten. Aus der unabhängigen Evaluierung geht hervor, dass sowohl die Kommission als auch die EIB über die für die Verwaltung des gemeinsamen Dotierungsfonds erforderlichen Sachkenntnisse, Systeme und Governance-Modelle verfügen und dass die Kommission in der Vergangenheit bei geringeren Kosten zulasten des EU-Haushalts eine bessere Wertentwicklung erzielt hat. In der Mitteilung werden das Parlament und der Rat außerdem darüber informiert, durch welche Schritte die Kommission gewährleisten wird, dass der gemeinsame Dotierungsfonds Ende 2020 bereit ist, mit den Investitionen – sobald im Januar 2021 Haushaltsmittel verfügbar sind – zu beginnen.

Nachdem nun die Ergebnisse einer unabhängigen Evaluierung vorliegen, werden das Parlament und der Rat mit dieser Mitteilung darüber unterrichtet, dass die Kommission das Vermögen des gemeinsamen Dotierungsfonds (CPF) selbst verwalten wird, anstatt einen Gesetzgebungsvorschlag zu unterbreiten, der es der Kommission ermöglichen oder sie anweisen würde, diese Aufgabe der Europäischen Investitionsbank (EIB) zu übertragen. Der gemeinsame Dotierungsfonds wird innerhalb des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens (2021-2027) Mittel aus dem EU-Haushalt erhalten. Diese Vermögenswerte werden die Dotierungen bilden, die den Einsatz von Finanzierungsinstrumenten, Maßnahmen des finanziellen Beistands und Haushaltsgarantien zur Förderung von Investitionen in der EU sowie in Entwicklungs- und Nachbarschaftsländern sicherstellen‚ die von öffentlichen Finanzierungsinstitutionen wie der EIB und anderen Durchführungspartnern bereitgestellt werden. Mit diesen Vorhaben werden Investitionen gefördert, die zu den politischen Zielen der EU wie dem Aufbau einer nachhaltigen Wirtschaft beitragen.

2.1.Was ist der gemeinsame Dotierungsfonds?

Im gemeinsamen Dotierungsfonds werden Rückstellungen gebündelt, um die finanziellen Verbindlichkeiten zu decken, die sich aus einer Reihe verschiedener Haushaltsgarantien, finanziellem Beistand und Finanzierungsinstrumenten ergeben. Insbesondere werden in ihm die Rückstellungen für folgende Programme gebündelt: EFSI, InvestEU sowie die Garantie für Außenmaßnahmen (einschließlich ex-EFSD und des Mandats für Finanzierungen außerhalb der Europäischen Union). Darüber hinaus könnten im gemeinsamen Dotierungsfonds zusätzliche Dotierungen für einschlägige neue Haushaltsgarantien oder mit finanziellem Beistand finanzierte Programme sowie Finanzierungsinstrumente berücksichtigt werden. Auf den gemeinsamen Dotierungsfonds können auch zusätzliche Mittel aus Dotierungen bestehender Finanzierungsinstrumente oder aus anderen politischen Instrumenten der Kommission übertragen werden, die ein umfangreiches Portfolio ausstehender Vermögenswerte aufweisen und über dasselbe Anlageuniversum wie der gemeinsame Dotierungsfonds verfügen. Gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Teilvereinbarung der beiden gesetzgebenden Organe über den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Aufstellung des Programms „InvestEU“ können die Mitgliedstaaten die Verwaltung eines Teils ihrer Strukturfondsmittel, die die Dotierung für die Mitgliedstaaten-Komponente bilden, auf den gemeinsamen Dotierungsfonds übertragen.

In den (angenommenen oder vorgeschlagenen) Rechtsakten zur Schaffung des EFSI, des Programms „InvestEU“ und des Instruments für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit ist eine Mittelbindung in Höhe von mehreren Milliarden Euro aus dem EU-Haushalt für Dotierungen zur Stützung eines erheblichen Betrags an Garantien und Darlehen vorgesehen. In Anbetracht der Katalysatorwirkung von EU-Programmen führt dies zu komplexen politischen Auswirkungen, die in erster Linie die Förderung privater und öffentlicher Investitionen betreffen.

Kasten: Wie funktioniert der gemeinsame Dotierungsfonds? ·Im gemeinsamen Dotierungsfonds wird das Vermögen des EFSI, des Programms „InvestEU“ und des Instruments für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit gebündelt. Dieses Vermögen wird vom gemeinsamen Dotierungsfonds in Wertpapiere (zumeist Anleihen) investiert, bis diese verkauft werden müssen, um einem Abruf der Garantie durch einen Durchführungspartner nachzukommen, in dessen Portfolio an Investitionsprojekten, die durch ihn finanziert werden, es zu einem Ausfall gekommen ist. Gemäß Artikel 219 Absatz 1 HO sind die Garantien unbedingt und unwiderruflich und werden für alle der durch sie abgedeckten Vorhaben auf Abruf gewährt. ·Die Vielfalt der Garantien, von denen unterschiedliche Durchführungspartner profitieren, die unterschiedliche Arten von Investitionen in verschiedenen Gebieten fördern, impliziert ein komplexes und uneinheitliches Muster in Bezug auf die Abrufe von Vermögen des gemeinsamen Dotierungsfonds. Um die Robustheit des Systems der Haushaltsgarantien zu gewährleisten, ist es von entscheidender Bedeutung, dass Garantieprogramme einem kohärenten Risikomanagement und einer kohärenten Berichterstattung unterliegen; dadurch wird sichergestellt, dass die Verluste innerhalb der vorgeschriebenen Toleranzgrenzen bleiben. Der jeweilige Bedarf muss in vollem Umfang und unverzüglich durch ein gut diversifiziertes und ausreichend liquides Portfolio von Vermögenswerten im gemeinsamen Dotierungsfonds bedient werden. ·Neben der sorgfältigen Gestaltung und Überwachung der Garantieprogramme wird die Verwaltung des Vermögens des gemeinsamen Dotierungsfonds so organisiert, dass die verschiedenen Risikodimensionen (Zeithorizont, Korrelation der Risikofaktoren, Liquidität usw.) berücksichtigt werden, indem den Besonderheiten des gesamten Spektrums garantierter Finanzierungs- und Investitionsmaßnahmen Rechnung getragen wird. ·Im gemeinsamen Dotierungsfonds wird es nicht zu einer Querfinanzierung zwischen den verschiedenen Maßnahmen, durch die Vermögen auf ihn übertragen wird, kommen. Stattdessen werden einzelne beitragende politische Instrumente (wie InvestEU oder EFSD+) einen Teil des Vermögens des gemeinsamen Dotierungsfonds halten, der ihrem Haushaltsbeitrag entspricht. Dieses Vermögen wird nur zur Deckung der Verbindlichkeiten verwendet, die durch Garantien im Zusammenhang mit dem jeweiligen politischen Instrument entstanden sind, und wird nicht für die Deckung von Verbindlichkeiten aus anderen beitragenden politischen Instrumenten zur Verfügung stehen. Folglich wird der gemeinsame Dotierungsfonds die Vorteile einer einheitlichen Vermögensverwaltung bieten, ohne dass dabei jedoch ein politisches Instrument die Verluste eines anderen decken muss.

Nachstehend ist der gemeinsame Dotierungsfonds (CPF) schematisch dargestellt. Aus der Darstellung geht hervor, wie die veranschlagten Mittel der beitragenden politischen Instrumente als Kapitalunterstützung für die Garantien verwendet werden, die den Durchführungspartnern im Rahmen des Programms „InvestEU“ und des Instruments für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit (NDICI) gewährt werden.

2.2.Welche Vorteile verspricht der gemeinsame Dotierungsfonds?

Die Bündelung der Rückstellungen für verschiedene Arten von Haushaltsinstrumenten über den gemeinsamen Dotierungsfonds wird zu Effizienzgewinnen führen und eine dynamischere Verwaltung der Vermögenswerte auf dreierlei Art und Weise ermöglichen:

Erstens weist die Verwaltung finanzieller Vermögenswerte mit zunehmendem Volumen des verwalteten Vermögens Skaleneffekte mit erheblichen Effizienzgewinnen auf. Dies ist auf hohe Fixkosten beim Aufbau der organisatorischen Kapazität für eine sachgerechte Vermögensverwaltung zurückzuführen. Diese Kapazität umfasst zuverlässige Portfolioverwaltungssysteme, Dateneingabe- und Datenverarbeitungskapazitäten, qualifiziertes Personal zur Wahrnehmung aller Aufgaben vorbehaltlich der erforderlichen Aufgabentrennung, gute Governance-Systeme und Vorkehrungen zur Geschäftsfortführung. Sobald die Infrastruktur jedoch vorhanden ist, ist die Erhöhung des Volumens des verwalteten Vermögens mit geringeren Grenzkosten verbunden. Dies bedeutet folglich, dass die Kosten im Verhältnis zum Volumen des verwalteten Vermögens niedriger sind. Durch die Zentralisierung der Vermögensverwaltung im gemeinsamen Dotierungsfonds werden die Durchführungskosten für den EU-Haushalt entschieden gesenkt und somit die knappen öffentlichen Mittel effizienter eingesetzt.

Zweitens werden im gemeinsamen Dotierungsfonds die Rückstellungen für mehrere Haushaltsgarantien, Maßnahmen des finanziellen Beistands und Finanzierungsinstrumente gebündelt, die sich in ihren Eigenschaften sowie Risiko- und Zeitprofilen unterscheiden. Diese Unterschiede in den Risiko- und Zeitprofilen bedeuten, dass die Höhe der Mittel, die ein gebündeltes Portfolio benötigt, um in jedwedem gegebenen Jahr Garantieabrufen nachzukommen, geringer sein könnte, als wenn jedes individuell eingerichtete Instrument seine Garantieabrufe einzeln erfüllen würde. Dieser Vorteil spiegelt sich in der effektiven Dotierungsquote des gemeinsamen Dotierungsfonds gemäß Artikel 213 der Haushaltsordnung wider.

Drittens wird der gemeinsame Dotierungsfonds in einen Rahmen eingebettet, der die Verwaltung der Rückstellungen enger mit dem Profil und der Entwicklung der Eventualverbindlichkeiten des EU-Haushalts verknüpft. Angesichts der vermehrten Nutzung von Haushaltsgarantien und der zunehmenden Erfahrung damit wird der gemeinsame Dotierungsfonds dynamisch verwaltet, sodass das Portfolio an das sich ändernde Profil der Verbindlichkeiten angepasst wird. Auf diese Weise kann das Vermögen besser an die Veränderungen im Zusammenhang mit den Verbindlichkeiten angepasst werden, damit der gemeinsame Dotierungsfonds seiner Rolle als Liquiditätspuffer besser gerecht wird.

3.Methode, Kriterien und Optionen der Evaluierung:

3.1.Organisation der unabhängigen Evaluierung und Evaluierungskriterien:

Angesichts der Bedeutung, die dem gemeinsamen Dotierungsfonds in der Architektur der öffentlichen Finanzen der EU zukommen wird, sieht Artikel 212 der Haushaltsordnung eine unabhängige Evaluierung vor, die maßgeblich in die Entscheidung der Kommission darüber einfließt, wer das Vermögen des gemeinsamen Dotierungsfonds verwalten soll. In Artikel 212 der Haushaltsordnung ist festgelegt, welche Optionen hierbei in Betracht zu ziehen sind:

1.Verwaltung des gemeinsamen Dotierungsfonds ausschließlich durch die Kommission;

2.Verwaltung des gemeinsamen Dotierungsfonds ausschließlich durch die EIB;