Einleitung

Dieser Bericht enthält die Ergebnisse der von der Kommission durchgeführten Bewertung der Empfehlung des Rates vom 10. März 2014 zu einem Qualitätsrahmen für Praktika (2014/C 88/01) (im Folgenden „QRP“). Darin wird bewertet, inwieweit der QRP wirksam, effizient und kohärent ist, einen EU-Mehrwert erbringt und für die Deckung des derzeitigen Bedarfs nach wie vor relevant ist – wobei berücksichtigt wird, dass eine Empfehlung des Rates nicht bindend ist.

Der QRP zielt darauf ab, jungen Menschen durch hochwertige Praktika, bei denen sie ihre Kompetenzen weiterentwickeln, Berufserfahrung sammeln und dadurch ihre Beschäftigungsfähigkeit verbessern können, den Übergang von Ausbildung, Arbeitslosigkeit oder Nichterwerbstätigkeit in den Arbeitsmarkt zu erleichtern. Ein weiteres Ziel besteht darin, die Transparenz des Praktikumsmarkts zu verbessern, Praktikantinnen/Praktikanten und Praktikumsanbieter für ihre Rechte und Pflichten zu sensibilisieren, kohärentere Regulierungskonzepte in allen Mitgliedstaaten sicherzustellen und grenzüberschreitende Praktika zu erleichtern. Um diese Ziele zu erreichen, werden im QRP 21 Qualitätsgrundsätze für Praktika festgelegt. Der QRP gilt für Praktika im Rahmen aktiver arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen sowie für auf dem offenen Markt angebotene Praktika, jedoch nicht für Praktika, die Bestandteil von Lehrplänen der formalen Bildung oder der beruflichen Aus- und Weiterbildung sind. Auch Praktika, deren Inhalt in nationalen Rechtsvorschriften geregelt ist und die für die Ausübung eines bestimmten Berufs (z. B. Arzt, Architekt usw.) zwingend vorgeschrieben sind, werden vom QRP nicht erfasst.

Die Bewertung wird durch verschiedene Erhebungen und Analysen untermauert, die im Rahmen der Studie zur Unterstützung der Bewertung durchgeführt wurden (wie gezielte Konsultationen, öffentliche Konsultation, Bestandsaufnahme und Fallstudien). Eine wichtige Einschränkung der Bewertung ergibt sich daraus, dass keine systematischen Daten zu Praktika, insbesondere zu auf dem offenen Markt angebotenen Praktika, vorhanden sind und quantitative Daten über Kosten und Nutzen fehlen. Eine weitere Herausforderung besteht darin, zwischen den Auswirkungen des QRP auf die Jugendbeschäftigung und den Auswirkungen von Praktika allgemein zu unterscheiden.

Wichtigste Ergebnisse

Die zur Unterstützung dieser Bewertung durchgeführte Studie hat zwar nicht ermöglicht, einen Kausalzusammenhang zwischen dem QRP (einem nicht verbindlichen Instrument), dem Ausmaß seiner Übernahme in die nationalen Rechtsvorschriften oder Rahmen und der Qualität der Praktika herzustellen; es gab jedoch einige Anhaltspunkte für mögliche positive Auswirkungen des QRP auf die Qualität von Praktika und die Jugendbeschäftigung.

Praktika sind nach wie vor wichtig, um jungen Menschen den Zugang zum Arbeitsmarkt zu ermöglichen. Hochwertige Praktika, die den Grundsätzen des QRP entsprechen, tragen zur Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit junger Menschen bei und helfen Arbeitgebern, junge Talente anzuziehen, auszubilden und zu binden. Dies ist angesichts des ausgeprägten Missverhältnisses zwischen Qualifikationsangebot und -nachfrage und des derzeit vorhandenen Qualifikationsdefizits auf dem Arbeitsmarkt besonders wichtig.

Die Grundsätze des QRP, die in puncto Wirksamkeit die Integration junger Menschen in den Arbeitsmarkt am ehesten positiv beeinflussen, sind die Definition von Lern- und Ausbildungszielen und die schriftliche Vereinbarung, wenngleich bei der Übernahme der Qualitätsgrundsätze in die nationalen Rechtsvorschriften nur moderate Fortschritte erzielt wurden. Seit 2014 haben 14 Mitgliedstaaten ihre rechtlichen oder politischen Rahmen (für auf dem offenen Markt angebotene Praktika oder Praktika im Rahmen aktiver arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen oder beide) geändert und die Qualitätsgrundsätze des QRP aufgenommen. Diese Änderungen betrafen häufiger nationale Rechtsvorschriften über Praktika im Rahmen arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen (zwölf Mitgliedstaaten) als nationale Rechtsvorschriften über auf dem offenen Markt angebotene Praktika (fünf Mitgliedstaaten). Das Vorhandensein spezifischer Rechtsvorschriften sowie deren Übereinstimmung mit den Grundsätzen des QRP wurde bei Praktika im Rahmen arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen als wichtiger als bei auf dem offenen Markt angebotenen Praktika eingestuft. Insgesamt hat sich die Übereinstimmung bei auf dem offenen Markt angebotenen Praktika leicht verbessert (vollständige bzw. annähernde Übereinstimmung in vier Mitgliedstaaten im Jahr 2016 gegenüber sieben Mitgliedstaaten im Jahr 2021). Eine größere Verbesserung ist bei den Praktika im Rahmen arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen zu beobachten (vollständige bzw. annähernde Übereinstimmung in 18 Mitgliedstaaten im Jahr 2021 gegenüber 15 Mitgliedstaaten im Jahr 2016). Bei der tatsächlichen Anwendung des QRP vor Ort sowie seiner Überwachung und Durchsetzung ist allgemein noch Verbesserungspotenzial vorhanden. In Bezug auf die Erleichterung der grenzüberschreitenden Mobilität von Praktikantinnen/Praktikanten in der EU durch den QRP gibt es Anhaltspunkte dafür, dass die Zahl grenzüberschreitender Praktika zugenommen hat; aufgrund fehlender finanzieller Mittel und fehlender praktischer Informationen ist die Teilnahme an grenzüberschreitenden Praktika jedoch nach wie vor schwierig. EURES wird offensichtlich nur in begrenztem Umfang als Informationsquelle genutzt. Der QRP bietet einen Mehrwert als Bezugspunkt auf EU-Ebene für die Regulierungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten zur Qualität von Praktika; insbesondere in Mitgliedstaaten mit weniger entwickelten Praktikumssystemen hat der QRP zur Förderung politischer und legislativer Änderungen auf nationaler Ebene beigetragen.

In puncto Effizienz schätzen die Interessenträger das Kosten-Nutzen-Verhältnis der Umsetzung des QRP als angemessen ein, obwohl die Bewertung keine quantitativen Belege hierzu enthielt. Zu den Vorteilen für Arbeitgeber zählen ein besseres Verständnis der Faktoren, die die Qualität von Praktika beeinflussen, Reputationsvorteile, eine größere Attraktivität für junge Talente und eine kostengünstige Möglichkeit, in potenzielle künftige Arbeitnehmer/innen zu investieren. Die Umsetzung des QRP kann jedoch für Klein- und Kleinstunternehmen weniger kosteneffizient sein als für größere Unternehmen, da im Verhältnis zum Nutzen für diese Unternehmen (angesichts begrenzter personeller und finanzieller Ressourcen) höhere Kosten anfallen. Finanzielle Anreize können dazu beitragen, dass die Vorteile für Praktikumsanbieter die damit verbundenen Kosten übersteigen. Vorteile des QRP für Praktikantinnen/Praktikanten sind verbesserte Arbeitsbedingungen sowie bessere Lern- und Ausbildungsinhalte, die ihre Chancen auf eine feste Anstellung erhöhen.

Der QRP ist mit anderen Initiativen, Strategien, Programmen und Finanzierungsinstrumenten auf EU-Ebene kohärent. Auf nationaler und regionaler Ebene wurde ein höheres Maß an Kohärenz mit den Maßnahmen für Praktika im Rahmen aktiver arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen als bei Maßnahmen für auf dem offenen Markt angebotenen Praktika festgestellt. Obwohl der Europäische Rahmen für eine hochwertige und wirksame Lehrlingsausbildung viele ähnliche Qualitätsgrundsätze umfasst, wird die Einbeziehung der Interessenträger (z. B. durch spezielle Netzwerke) bei diesem Rahmen als intensiver wahrgenommen. Dem Europäischen Rahmen für eine hochwertige und wirksame Lehrlingsausbildung werden darüber hinaus ehrgeizigere und spezifischere Qualitätsziele sowie größere Vorteile zugeschrieben, da die entsprechende Empfehlung klarer formuliert ist und die Lehrlingsausbildung in den Mitgliedstaaten häufiger von der Regierung und den Sozialpartnern geregelt wird.

Obwohl einige der Befragten (insbesondere Arbeitgeber) der Ansicht waren, dass der QRP nicht geändert werden sollte, da er die Bedürfnisse der Praktikantinnen/Praktikanten hinreichend abdeckt, vertraten mehrere Interessenträger die Auffassung, dass die Relevanz des QRP weiter gestärkt werden könnte, insbesondere in puncto Vergütung und Sozialschutz der Praktikantinnen/Praktikanten sowie Ausrichtung auf und Zugang für benachteiligte Gruppen. Nach Ansicht einiger Interessenträger sollte der QRP zudem stärker auf die Herausforderungen der zunehmenden Telearbeit sowie den damit verbundenen Beratungs- und Unterstützungsbedarf eingehen. Einige Interessenträger schlagen vor, Praktika im Rahmen der formalen allgemeinen und beruflichen Bildung in den Anwendungsbereich des QRP aufzunehmen. Ferner sind einige Interessenträger der Ansicht, dass der QRP stärker auf die Unterstützung im Anschluss an das Praktikum eingehen sollte, um den Übergang der Praktikantinnen/Praktikanten zu einer Festanstellung zu erleichtern. Hinsichtlich des unverbindlichen Charakters des QRP gehen die Ansichten auseinander: Einige (insbesondere Jugendorganisationen und Gewerkschaften) plädieren für ein verbindliches Instrument, um die Wirksamkeit des QRP zu verbessern und die Ziele des QRP vollständig zu erreichen, während andere (insbesondere Arbeitgeber und nationale Behörden) argumentierten, dass der unverbindliche Charakter des QRP angesichts der Vielfalt der nationalen Gegebenheiten und rechtlichen Beschränkungen auf EU-Ebene einen angemessenen und flexiblen Bezugsrahmen für nationale Vorschriften bietet.

Gewonnene Erkenntnisse

Hochwertige Praktika im Einklang mit den Grundsätzen des QRP erhöhen die Beschäftigungsfähigkeit junger Menschen. Die Grundsätze des QRP werden nach wie vor als relevant angesehen; im Zuge der Bewertung wurden jedoch auch einige Verbesserungsmöglichkeiten aufgezeigt. Die Erhebung vergleichbarer Daten über Verbreitung, Qualität und Art von Praktika in den Mitgliedstaaten muss erheblich ausgebaut werden, um festzustellen, wo Verbesserungen notwendig sind, und einen EU-weiten Vergleich zu ermöglichen. In Anlehnung an den Europäischen Rahmen für eine hochwertige und wirksame Lehrlingsausbildung könnte die Umsetzung des QRP von einer stärkeren Einbeziehung der Interessenträger (z. B. durch spezielle Netzwerke) und einer weitreichenderen Abstimmung der nationalen Rechtsvorschriften auf die QRP-Grundsätze für auf dem offenen Markt angebotene Praktika profitieren. Eine stärkere Überwachung und Durchsetzung in Verbindung mit einer stärkeren Sensibilisierung wichtiger Interessenträger könnte die Umsetzung und Wirksamkeit vor Ort verbessern. Arbeitgeber könnten beim Zugang zu finanzieller Unterstützung durch Praxisleitfäden und die Verknüpfung solcher finanziellen Anreize mit der Anwendung der Qualitätsgrundsätze des QRP besser unterstützt werden. Darüber hinaus müssen jungen Menschen konkretere und praxisorientierte Informationen über grenzüberschreitende Praktika zur Verfügung gestellt werden.

Die Kohärenz des QRP mit der nationalen Beschäftigungs-, Bildungs- und Sozialpolitik könnte durch eine verstärkte Koordinierung in diesen Politikbereichen weiter verbessert werden. Ferner muss der Anwendungsbereich des QRP überdacht werden, insbesondere in Bezug auf seine Ausweitung auf Praktika im Rahmen der Lehrpläne der formalen Bildung oder der beruflichen Aus- und Weiterbildung.

Es sollte bewertet werden, ob die Relevanz des QRP durch qualitative Elemente wie faire Vergütung und Sozialschutz sowie Bestimmungen über Telearbeit/hybride Praktika, bessere Berücksichtigung der Bedürfnisse benachteiligter Gruppen und größere Unterstützung während und nach dem Praktikum (z. B. durch Mentoring und Unterstützung nach dem Praktikum) verbessert werden könnte.

Bei einer Änderung des Anwendungsbereichs oder Inhalts des QRP müssen die Chancen und Möglichkeiten der verschiedenen auf EU-Ebene verfügbaren Instrumente sowie das Subsidiaritätsprinzip gebührend berücksichtigt werden. Etwaige Änderungen müssten außerdem sorgfältig im Hinblick auf mögliche zusätzliche Vorteile und Kosten für die Interessenträger, insbesondere Klein- und Kleinstunternehmen, geprüft werden.