Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema "Vermeidung neuer Hindernisse im Binnenmarkt" (Beobachtungsstelle für den Binnenmarkt) (98/C 157/11)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 10. Juli 1997 gemäß Artikel 23 Absatz 3 der Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zu dem vorgenannten Thema zu erarbeiten.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Industrie, Handel, Handwerk und Dienstleistungen nahm ihre Stellungnahme am 4. März 1998 an. Berichterstatter war Herr Vever.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 353. Plenartagung am 25. und 26. März 1998 (Sitzung vom 25. März) mit 76 gegen 7 Stimmen bei 6 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einführung

1.1. Die Europäische Union verwirklicht zur Zeit auf Initiative der Kommission einen Aktionsplan zur Vollendung des Binnenmarktes bis Ende 1998. Dieser Aktionsplan entspricht vom Inhalt und Zeitplan her den vom Ausschuß seit 1995 vorgetragenen Wünschen mit dem Ziel, ins Stocken geratenen Arbeiten neue Impulse zu geben und auf dem Binnenmarkt für die entscheidenden Fortschritte zu sorgen, die im Zusammenhang mit der Einführung des Euro erforderlich sind.

1.2. Nach einer am 5. März 1997 veranstalteten Anhörung unterstützte der Ausschuß nachdrücklich den Aktionsplan und erinnerte daran, daß es nicht damit getan ist, die letzten Gemeinschaftsrichtlinien zu verabschieden, die noch zur vollständigen Verwirklichung der Freizügigkeit sowie des freien Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehrs erforderlich sind. Der Binnenmarkt kann nur dann auf Dauer funktionieren, wenn Möglichkeiten gefunden werden, die Schaffung neuer Hindernisse infolge eines ständig zunehmenden Stroms neuer Regelungen auf der einzelstaatlichen Ebene schon im Ansatz zu vermeiden. Trotz der bereits verabschiedeten Richtlinien und ganz konkreter Fortschritte bei der Liberalisierung des innergemeinschaftlichen Handels ist es heute immer noch wesentlich einfacher, auf dem Binnenmarkt ein neues Hindernis zu schaffen, als sein Entstehen zu verhindern oder es im nachhinein auf der Gemeinschaftsebene abzubauen.

1.3. Mit der Vorlage einer Initiativstellungnahme zum Thema "Vermeidung neuer Hindernisse im Binnenmarkt" möchte der Ausschuß die Aufmerksamkeit der Gemeinschaftsorgane und Mitgliedstaaten auf diesen immer noch zu stark vernachlässigten, aber wesentlichen Aspekt der Vollendung des Binnenmarktes lenken. Der Erfolg des Aktionsplans wird größtenteils davon abhängen, welches Gewicht die Mittel erhalten, mit denen der übertriebenen Schaffung neuer Hindernisse bereits im Ansatz effizient und dauerhaft entgegengewirkt werden soll.

2. Rechtliche Lage bei einzelstaatlichen Regelungen

2.1. Der Binnenmarkt soll so funktionieren, daß ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der Niederlassungsfreiheit und der Freizügigkeit auf der einen Seite und dem Sozial-, Gesundheits-, Verbraucher- und Umweltschutz auf der anderen Seite herrscht, wobei auch die Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaftsebene und der einzelstaatlichen sowie ggf. der regionalen Ebene eine Rolle spielt. Das System ruht auf vier Grundpfeilern: der Verpflichtung, einzelstaatliche Handelshemmnisse grundsätzlich zu beseitigen, der Angleichung einzelstaatlicher Rechtsvorschriften in den für das Funktionieren des Binnenmarktes wesentlichen Bereichen, der gegenseitigen Anerkennung einzelstaatlicher Bestimmungen, um die Freizügigkeit sowie den freien Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr zu ermöglichen, und der vorherigen Meldung nationaler Regelungsentwürfe, die sich auf den Binnenmarkt auswirken können (was auch die Möglichkeit, später Kontrollen durchzuführen, einschließt).

2.2. Nach den Artikeln 30 bis 36 des Vertrags sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zu beseitigen, falls nicht das zwingende Erfordernis besteht, restriktive nationale Bestimmungen beizubehalten. Ein solches zwingendes Erfordernis, das sich namentlich aus dem Verbraucher- oder Umweltschutz ergeben kann, darf aber weder zu einer willkürlichen Diskriminierung noch zu verschleierten Beschränkungen im Handel zwischen den Mitgliedstaaten führen. Es muß begründet und angemessen sein, was von Kommission und Gerichtshof überwacht wird. So wurde mit dem Urteil in der Rechtssache "Cassis de Dijon" daran erinnert, daß der freie Warenverkehr die Regel sein muß und nationale Einschränkungen nur in Ausnahmefällen zulässig sind. Dessenungeachtet ist aber derzeit festzustellen, daß die Mitgliedstaaten dazu tendieren, namentlich im Bereich des Artikels 36 gesetzgeberisch besonders aktiv zu sein.

2.3. Um eine minimale Konvergenz der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten zu erreichen, kann die Europäische Union im Bedarfsfall spezifische Maßnahmen erlassen, die die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben (Artikel 100 a). Die Vorschriften über die binnenmarktbedingte Angleichung des einzelstaatlichen Rechts beruhen im wesentlichen auf dieser Bestimmung und werden vom Rat mehrheitlich verabschiedet, wobei das Europäische Parlament mitentscheidet (ausgenommen bei steuerlichen oder die Freizügigkeit betreffenden Bestimmungen). Mit dieser Gemeinschaftsregelung wird, wie es im Vertrag wörtlich heißt, ein "hohes Schutzniveau" in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Umweltschutz und Verbraucherschutz angestrebt, gleichzeitig jedoch den Mitgliedstaaten ein oft beträchtlicher Spielraum für zusätzliche Maßnahmen gelassen, was zu einer erneuten Aufsplitterung des Binnenmarktes führen kann, wenn eine entsprechende Kontrolle fehlt.

2.4. Außerdem ist die Europäische Union bemüht, Mechanismen zur Feststellung der Gleichwertigkeit der in den Mitgliedstaaten angewandten Maßnahmen zu entwickeln, um eine gegenseitige Anerkennung zu ermöglichen, durch die auch ohne oder nur mit einer teilweisen Harmonisierung der freie Verkehr im Binnenmarkt sichergestellt werden kann (Artikel 100 b). Diese Mechanismen werden aber noch lange nicht in allen Mitgliedstaaten wirksam und vereinfacht angewandt.

2.5. Mit der Richtlinie 83/189/EWG wurde ein Verfahren zur vorherigen Notifizierung eingeführt, das am 1. Januar 1997 (Entscheidung Nr. 3052/95/EG) durch eine Verpflichtung zur Meldung von die gegenseitige Anerkennung gefährdenden Einzelmaßnahmen ergänzt wurde und gegenwärtig sämtliche Agrar- und Industrieerzeugnisse abdeckt. Mit diesem Verfahren soll bei Initiativen der Mitgliedstaaten, die sich auf das Funktionieren des Binnenmarktes auswirken können, für Transparenz und eine Kontrolle gesorgt werden. Die Richtlinie verpflichtet jeden Mitgliedstaat, die Europäische Kommission und somit die anderen Mitgliedstaaten über Entwürfe für technische Vorschriften zu unterrichten, die sich auf das Funktionieren des Binnenmarktes auswirken können. Sie sieht vor, daß mit der Durchführung einer vorgesehenen Maßnahme drei Monate abgewartet wird, damit die Kommission, die die Bemerkungen der übrigen Mitgliedstaaten entgegennehmen und darüber hinaus die betroffenen Industriesektoren konsultieren kann, die Möglichkeit hat, diese Maßnahme zu prüfen und ggf. entsprechende Schritte zu unternehmen (Ersuchen auf Ausdehnung der Stillhaltefrist von drei auf sechs Monate, Ersuchen um Änderung der gemeldeten Entwürfe, ggf. ausführliche Stellungnahme, mit der ein Verstoßverfahren eingeleitet wird).

2.6. Die Kommission ist somit in der Lage, die Auswirkungen der gemeldeten Maßnahmen auf das Funktionieren des Binnenmarkts, ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht (d.h. mit dem Vertrag und den übrigen Rechtsvorschriften), ihre Wohlbegründetheit und - sofern sie neue Hindernisse errichten - ihre Verhältnismäßigkeit zu prüfen. Der Europäische Gerichtshof ist im übrigen zu dem Urteil gelangt, daß sich Unternehmen und Einzelpersonen auf das Fehlen einer vorherigen Notifizierung berufen können, um von der Anwendung einer neuen auf einzelstaatlicher Ebene erlassenen technischen Vorschrift abzusehen. Im großen und ganzen funktioniert dieses System der Vorabinformation und -kontrolle, allerdings wird aus der Zunahme der Meldungen deutlich, daß noch viel zu tun ist, um den Mitgliedstaaten mehr Disziplin aufzuerlegen. Zudem findet das Verfahren gegenwärtig nur auf Regelungsentwürfe für Güter (d.h. nicht auf Dienstleistungen) Anwendung, obgleich die Kommission Vorschläge für seine Ausweitung auf Dienstleistungen im Rahmen der Informationsgesellschaft vorgelegt hat. Diese Vorschläge, die der WSA befürwortet hat, sind bereits auf dem Wege der Verabschiedung.

2.7. Darüber hinaus sieht der Vertrag die Möglichkeit einer nachträglichen Kontrolle vor, die nicht nur die Kommission, sondern auch einzelne Mitgliedstaaten vornehmen können, und auf deren Grundlage ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet werden kann. Dieses Verfahren scheint allerdings in der Praxis kaum zur Ergreifung entsprechender Maßnahmen geführt zu haben.

2.8. Die Bestimmungen über die Freizügigkeit schließlich werden nur teilweise durch Gemeinschaftsverfahren abgedeckt. Hinsichtlich einiger, die Bereiche Politik, Sicherheit und Recht berührender Aspekte sowie bei Fragen im Zusammenhang mit Bürgern aus Nicht-EU-Staaten betreffen sie auch die durch den Maastrichter Vertrag geschaffene "dritte Säule", unterliegen also den besonderen Verfahren für die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten. Mit dem Vertrag von Amsterdam wird indessen angestrebt, den Zusammenhang zwischen den Zuständigkeiten der Gemeinschaft und den zwischenstaatlichen Zuständigkeiten in diesem Bereich unter ausbaufähigen Bedingungen zu stärken, die den Aspekt der Gemeinsamkeit stärker in den Mittelpunkt rücken. Wegen dieser Besonderheiten werden die Fragen, die die Freizügigkeit betreffen, in dieser Stellungnahme nur in Form von hinweisenden Bemerkungen behandelt. Sie müssen vom Ausschuß innerhalb eines erweiterten Rahmens eingehender erörtert werden.

3. Jüngste Entwicklung bei den einzelstaatlichen Regelungen

3.1. Zunächst einmal ist festzustellen, daß es immer mehr nationale Vorschriften gibt, die neue Hemmnisse schaffen können. Während es in den ersten Jahren der Anwendung des Verfahrens nach Richtlinie 83/189/EWG jährlich zu rund 350 Notifizierungen kam, lag diese Zahl in den folgenden Jahren bei rund 450 und erreichte 1997 die Rekordmarke von 900 Notifizierungen. Selbst wenn man berücksichtigt, daß diese Zahl den außergewöhnlichen Fall von 230 verspäteten Notifizierungen aus den Niederlanden einschließt, bleiben für 1997 noch 670 Notifizierungen, was gegenüber dem Vorjahr eine Steigerungsquote um 40 % bedeutet. Dies beweist zwar, daß das Verfahren funktioniert und die Mitgliedstaaten ihrer Meldepflicht nachkommen, aber es zeigt auch, daß die einzelstaatlichen Regelungsentwürfe überhandnehmen, was die Europäische Kommission zu einer umfangreichen Überwachungstätigkeit zwingt, an der neben der GD XV und der GD III entsprechend den fachlichen Zuständigkeiten auch die anderen Generaldirektionen beteiligt sind.

3.2. Die Lage sieht noch ernster aus, wenn man bedenkt, daß sich diese neuen Initiativen der Mitgliedstaaten in den letzten Jahren hauptsächlich (zu 90 %) auf theoretisch harmonisierte Bereiche konzentriert haben. Sektoral betrachtet sind in erster Linie die Telekommunikation, der Agrar- und Lebensmittelsektor, die Bauwirtschaft, der Maschinenbau sowie der Verkehr betroffen; bei den technischen Normen sind dies vor allem die Bereiche Hygiene, Gesundheit, Sicherheit sowie der Verbraucher- und Umweltschutz. Diese Situation ist auf mehrere Gründe zurückzuführen: Zum einen handelt es sich um Sektoren und Bereiche, in denen sowohl auf Gemeinschafts- als auch auf einzelstaatlicher Ebene relativ gesehen ein größerer öffentlicher Reglementierungsbedarf besteht, und zum anderen hat das Gemeinschaftsrecht insofern für einzelstaatliche Rechtsvorschriften Platz gelassen, als es vornehmlich auf "wesentliche Erfordernisse" ausgerichtet wurde. Während die Kommission nun aber darauf achtet, daß diese wesentlichen Erfordernisse in den Bereichen Gesundheit und Sicherheit gleichzeitig Mindest- und Hoechstvorschriften darstellen, sind die Mitgliedstaaten zuweilen versucht anzunehmen, daß sie den abgesteckten Rahmen trotzdem noch durch ergänzende Bestimmungen erweitern können, wobei sie sich gleichzeitig auf dem Gebiet des Verbraucher- oder Umweltschutzes wirkliche Freiräume offenhalten, die ihnen das Erlassen von Vorschriften, welche über die gemeinschaftlichen Vorschriften hinausgehen, ermöglichen.

3.3. In diesem Zusammenhang darf nicht unerwähnt bleiben, daß nicht nur das sich immer noch als widerstandsfähig erweisende Gewirr an einzelstaatlichen technischen Normen, sondern auch die Entwicklung nationaler oder gar regionaler Kennzeichnungen und Label - trotz deren nicht rechtsverbindlichen Charakters - zu Behinderungen des freien Vertriebs innerhalb des Binnenmarkts beitragen kann. Die wechselseitige Anerkennung einzelstaatlicher Bescheinigungen wird zuweilen auch dadurch behindert, daß einige Käufer in der Praxis weiterhin die Vorlage bestimmter einzelstaatlicher Bescheinigungen fordern.

3.4. Bei der Analyse der Notifizierungen hat die Kommission festgestellt, daß ein Drittel keinen Anlaß zu Bemerkungen gab, ein Drittel Bemerkungen geringfügiger Art und ein weiteres Drittel größere Bemerkungen erforderte. Dies veranlaßte die Kommission, um die Ausdehnung der Stillhaltefrist für die Durchführung des gemeldeten Entwurfs von drei auf sechs Monate zu ersuchen. Insgesamt gesehen warf jede zweite Notifizierung im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht ein mehr oder weniger großes Problem auf. In der überwiegenden Mehrheit dieser Fälle sind die Mitgliedstaaten den Bemerkungen der Kommission nachgekommen, die dazu aufforderte, den Entwurf zu ändern oder zumindest eine Klausel zur gegenseitigen Anerkennung von aus einem anderen Mitgliedstaat eingeführten Erzeugnissen einzufügen.

3.5. Den Mitgliedstaaten wurde durch das Notifizierungsverfahren auch die Möglichkeit eingeräumt, sich gegenseitig zu überwachen und der Kommission ausführliche Stellungnahmen zu Initiativen vorzulegen, die ihnen problematisch erscheinen. Sie sind somit aufgerufen, eine Art kollektiver, auf gemeinsamer Verantwortung beruhender Kontrolle durchzuführen, was sie auch tatsächlich tun, da sie in etwa genau so häufig tätig werden wie die Kommission selbst. Dies stellt den Nutzen des Verfahrens unter Beweis.

3.6. Aufmerksamkeit verdient schließlich auch die Tatsache, daß die Zunahme der einzelstaatlichen Vorschriften mit einer umgekehrten Entwicklung bei den Gemeinschaftsvorschriften zusammenfiel, deren Zahl in den letzten Jahren eindeutig zurückgegangen ist. Dieser Rückgang hat zwei Gründe: Zum einen wurde die Mehrzahl der für das Funktionieren des Binnenmarktes erforderlichen Richtlinien mit dem Programm von 1992 bereits vorher verabschiedet. Zum anderen wurde die Europäische Kommission dadurch, daß der Schwerpunkt der Zielsetzung in den letzten Jahren auf die Verschlankung der Gemeinschaftsvorschriften gelegt wurde (wozu insbesondere die Empfehlungen des Molitor-Berichts beitrugen), dazu veranlaßt, eine Neuausrichtung ihrer Vorschläge (im Rahmen des Konzepts zugunsten einer "besseren Regelsetzung") vorzunehmen und weniger neue Vorschläge als in der Vergangenheit vorzulegen.

3.7. Die derzeitige Lage ist deshalb in quantitativer Hinsicht durch ein deutliches Ungleichgewicht gekennzeichnet: So haben die Mitgliedstaaten zwischen 1992 und 1994 1 346 Maßnahmen für einzelstaatliche Regelungen verabschiedet, wogegen die Gemeinschaft selbst nur 116 Maßnahmen erlassen hat. Und gerade die Mitgliedstaaten, die am nachdrücklichsten für eine Begrenzung gemeinschaftlicher Vorschriften eingetreten sind (wie z. B. das Vereinigte Königreich, Deutschland und Frankreich), haben paradoxerweise den Löwenanteil der neuen einzelstaatlichen Vorhaben gemeldet. Darüber hinaus ist eine Gemeinschaftsregelung naturgemäß deregulierend, weil dadurch 15 unterschiedliche Vorschriften in eine einzige umgewandelt werden, wogegen durch die nationalen Regelungen grundsätzlich nur weitere Maßnahmen hinzugefügt werden, ohne daß dafür andere entfallen (selbst wenn diese Maßnahmen unter bestimmten Umständen auch ihre Berechtigung haben können, weil sie den Bürgern oder den Verbrauchern Nutzen bringen).

4. Gründe, die für die Wiederherstellung eines ausgewogenen Verhältnisses sprechen

4.1. Wenn nicht energischer gehandelt wird, um das Entstehen neuer Hindernisse schon im Ansatz zu vermeiden, wird die Vollendung des Binnenmarktes als Horizont erscheinen, der sich immer weiter entfernt, je näher man auf das Ziel zugeht (selbst wenn davon ausgegangen wird, daß nationale und/oder regionale Unterschiede auch in einem praktisch vollendeten Binnenmarkt fortbestehen). Das gute Funktionieren des Binnenmarktes wird deshalb auch nach der Verabschiedung der wichtigsten Richtlinien ein ständiges Problem bleiben, für das geeignete Lösungen zur "Selbstkorrektur" gefunden werden müssen.

4.2. Ebensowenig werden Maßnahmen zur Entschlackung, Vereinfachung und klareren Formulierung der Binnenmarktvorschriften zufriedenstellende Ergebnisse zeitigen, solange diese Frage nicht Gegenstand von Überlegungen und Aktionen wird, die auch die Vorschriften auf der einzelstaatlichen und regionalen Ebene einbeziehen.

4.3. Auch im Hinblick auf die Einführung des Euro sollten die Mitgliedstaaten ihr Verhalten ändern. So wie der Stabilitäts- und Wachstumspakt eine Konvergenz der Wirtschafts- und Währungspolitik voraussetzt, sollte auch das Funktionieren des Binnenmarktes mit einer einheitlichen Währung zu einer stärkeren Konvergenz der einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften führen und zumindest ein ständiges Bemühen um "Eurokompatibilität" beinhalten.

4.4. Außerdem sollte auch für mehr Transparenz hinsichtlich neuer einzelstaatlicher Maßnahmen gesorgt werden, damit nicht u.U. im Zuge von zwei Neuerungen, die durch den 1997 unterzeichneten Vertrag von Amsterdam eingeführt werden, negative Entwicklungen einsetzen könnten: Der neue Vertrag gibt den Mitgliedstaaten nämlich nicht nur die Möglichkeit, nationale Vorschriften beizubehalten, die strenger als das Gemeinschaftsrecht sind, sondern auch die Möglichkeit, solche Vorschriften neu einzuführen (Artikel 95 Absatz 5 - ex-Artikel 100 a Absatz 4), obwohl Artikel 95 Absatz 3 (ex-Artikel 100 a Absatz 3) den Mitgliedstaaten bereits ein hohes Schutzniveau für ihre Staatsbürger einräumt. Zwar behält die Europäische Kommission eine auf sechs Monate befristete Kontrollbefugnis über diese Maßnahmen, doch gilt ihre Zustimmung als stillschweigend erteilt, wenn sie innerhalb dieser Frist nicht tätig wird. Außerdem können die Mitgliedstaaten auf der Basis von Artikel 176 (ex-Artikel 130 t) die von der Europäischen Union aufgrund von Artikel 175 (ex-Artikel 130 s) verabschiedeten Umweltschutzmaßnahmen verstärken.

4.5. Diese Frage wird mit der Aussicht auf neue Erweiterungen, die den Mitgliedstaaten verstärkt neue Möglichkeiten für die Schaffung von Hindernissen an der Quelle eröffnen, immer wichtiger. Aus diesem Grund müssen vorher geeignete Lösungen gefunden und durchgeführt werden.

4.6. So muß ein enges, dauerhaftes und zufriedenstellendes Verhältnis zwischen den Erfordernissen für das Funktionieren des Binnenmarktes, dem Verbraucher- und Umweltschutz sowie dem Subsidiaritätsprinzip hergestellt werden, das auf Maßnahmen für einen fluessigeren Handelsverkehr, einfacheren Vorschriften, einer besseren Vereinbarkeit nationaler Vorschriften und insgesamt gesehen mehr Transparenz auf der Ebene des Binnenmarktes beruht.

5. Für die einzelstaatliche Ebene empfohlene Maßnahmen

5.1. Allgemein gesehen müssen die Mitgliedstaaten ihre Haltung zur Überregulierung ändern. Der Europäische Rat hat bereits eingeräumt, daß die Vorschriften in den Mitgliedstaaten abgebaut werden müssen, weshalb die im Molitor-Bericht an die Gemeinschaftsorgane gerichteten Empfehlungen auch für die Mitgliedstaaten selbst gelten sollten. Dabei geht es darum, die vorhandenen Vorschriften besser zu ordnen, weniger neue Vorschriften zu erlassen und die geltenden Regeln zu vereinfachen. Die Mitgliedstaaten sollten aufgefordert werden, der Kommission alljährlich einen Bericht über ihren Beitrag zur Reduzierung und Vereinfachung der Vorschriften in Europa vorzulegen. Die Kommission könnte dann für den Europäischen Rat eine Zusammenfassung dieser Berichte erstellen.

5.2. Insbesondere sollte erreicht werden, daß die Mitgliedstaaten in Bereichen, die Gegenstand gemeinsamer Harmonisierungsmaßnahmen sind, weniger einzelstaatliche Vorschriften erlassen. Dabei geht es in erster Linie um Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinien in einzelstaatliches Recht, bei denen die Mitgliedstaaten darauf achten sollten, keine überzogenen Verwaltungsvorschriften einzuführen, die über das Ziel der Richtlinie hinausgehen.

5.3. Bei der Verabschiedung einer nationalen Maßnahme, die sich auf den Binnenmarkt auswirken kann, sollte ein Mitgliedstaat grundsätzlich gehalten sein, in seine Vorschriften eine allen Mitgliedstaaten gemeinsame Standardklausel aufzunehmen, in der erklärt wird, daß der Mitgliedstaat im Rahmen eines kontrollierten europäischen Meldeverfahrens alle Mittel zu einer möglichst wirksamen Vermeidung von Hindernissen, die der Einfuhr von in einem anderen Mitgliedstaat frei hergestellten und vermarkteten Waren entgegenstehen könnten, berücksichtigt hat.

5.4. Des weiteren müßte Gewißheit darüber herrschen, daß die einzelstaatlichen Normungsorgane in der Praxis davon absehen, eine einzelstaatliche Norm in einem Bereich zu verabschieden, in dem bereits eine europäische Norm in Vorbereitung ist.

5.5. Ferner sollten die gewählten Mandatsträger sowie die Beamten, Richter, Staatsanwälte und sonstige Juristen, die in den einzelnen Mitgliedstaaten tätig sind, durch Schulungsmaßnahmen für die Erfordernisse des Binnenmarktes sensibilisiert werden. Der Ausschuß verweist in diesem Zusammenhang insbesondere auf den Grundsatz der "Inländerbehandlung" der EU-Staatsbürger, der noch nicht zur gängigen Verwaltungspraxis geworden ist (man denke an Sozialversicherungs- und Steuervorschriften, melderechtliche Fragen usw.). Dieser Schulungsbedarf besteht auch auf regionaler und lokaler Ebene, wo die Gemeinschaftsvorschriften häufig unbekannt sind. So ist es beispielsweise bei der konkreten Durchsetzung der Anerkennung gleichwertiger Befähigungsnachweise oder des Aufenthaltsrechts von Staatsbürgern der Gemeinschaft häufig erforderlich, sich direkt an die zuständige Stelle zu wenden.

5.6. Auch den aus anderen Mitgliedstaaten zugezogenen EU-Bürgern sollte mittels geeigneter Informationsmaßnahmen das Verständnis der häufigsten Rechtsgeschäfte und der Verwaltungsverfahren sowie die Wahrnehmung der EU-weiten Niederlassungsfreiheit erleichtert werden.

5.7. Die EFTA-Staaten, die bereits eng in Maßnahmen zur Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstands eingebunden sind, und möglichst auch die Beitrittskandidaten, die diesen Besitzstand schrittweise in ihre nationalen Vorschriften integrieren müssen, sollten ermutigt werden, analoge Maßnahmen zu ergreifen, die dann ebenfalls von der Europäischen Kommission in geeigneter Weise beobachtet würden.

6. Für die Gemeinschaftsebene empfohlene Maßnahmen

6.1. Die vorstehenden Empfehlungen an die Staaten könnten leichter in die Praxis umgesetzt werden, wenn sie Gegenstand einer gemeinsamen Verpflichtung, beispielsweise eines zwischenstaatlichen Verhaltenskodexes, würden. Ein solcher Verhaltenskodex könnte die Form einer Empfehlung des Rates annehmen, die dann von der Kommission überwacht würde.

6.2. In bezug auf die Gemeinschaftsvorschriften darf nicht vergessen werden, daß es namentlich aufgrund der ungebrochenen Tendenz der Mitgliedstaaten, selbst zu viele Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, Grenzen für einen Abbau gibt. Der Abbau und die Vereinfachung von Vorschriften in Europa kann u.a. dadurch gefördert werden, daß genügend Gemeinschaftsvorschriften beibehalten werden, um die nationalen Vorschriften einander anzugleichen. Vor allem geht es aber um die Verstärkung der Effizienz.

6.3. Zunächst einmal ist festzustellen, daß die Harmonisierung erheblich an Wirksamkeit einbüßt, wenn sie den Mitgliedstaaten nur ein Mindestniveau vorschreibt und ihnen die Möglichkeit läßt, darüber hinauszugehen. Das ist häufig der Fall bei Harmonisierungsmaßnahmen, die insbesondere die Bereiche Umwelt- und Verbraucherschutz betreffen, wo die Mitgliedstaaten nationale Vorschriften erlassen können, die über die auf der europäischen Ebene verabschiedeten Vorschriften hinausgehen. Dieses Ungleichgewicht kann die Harmonisierung erheblich beeinträchtigen. Die Ausnahmen verhindern eine einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts und beeinträchtigen den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr, die Freizügigkeit sowie die Niederlassungsfreiheit im Binnenmarkt. Es wäre angebracht, ein wirksameres Harmonisierungskonzept anzuwenden und in einigen Bereichen, die sich dafür anbieten, in stärkerem Maße auf Verordnungen (anstelle von Richtlinien) zurückzugreifen. Darüber hinaus würden solche Maßnahmen einen wichtigen Beitrag zum Abbau und zur Vereinfachung der Vorschriften in Europa leisten, weil sie die Möglichkeit zur Verabschiedung abweichender Ergänzungsvorschriften auf einzelstaatlicher Ebene einschränken. Die Zustimmung aller Mitgliedstaaten zu solchen Vorschriften neuer Art, die deren effektive Durchführung gewährleistet, würde erleichtert, wenn neben den Mitgliedstaaten alle von der jeweiligen Maßnahme betroffenen Gruppen im Vorfeld ausführlich und auf wirksame Weise konsultiert würden, wobei auch die geeignetste Art der Umsetzung zur Sprache kommen müßte.

6.4. Des weiteren sollte überprüft werden, unter welchen Umständen "offene" Richtlinien bzw. Richtlinien mit Optionsmöglichkeiten möglich sein sollen. Zuweilen kann die "Restzuständigkeit" der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung bestimmter Richtlinien eine wichtige Rolle spielen (ein Beispiel ist die Möglichkeit, unter den auf der europäischen Ebene aufgelisteten Erzeugnissen oder Substanzen diejenigen auszuwählen, die auf dem jeweiligen Hoheitsgebiet erlaubt oder verboten sein sollen). Zwar kann durchaus das Erfordernis bestehen, für die Anwendung der Richtlinien eine gewisse Flexibilität zu wahren, diese Flexibilität darf aber nicht auf Kosten des Harmonisierungsbedarfs gehen. Von Optionen vorsehenden Richtlinien sollte deshalb seltener Gebrauch gemacht werden.

6.5. Das Verfahren zur vorherigen Unterrichtung und Notifizierung bei Regelungsentwürfen sollte auf Dienstleistungen ausgeweitet werden, die gegenwärtig nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 83/189/EWG fallen. Ein erster Schritt in diese Richtung wäre getan, wenn Rat und Parlament die von der Kommission vorgeschlagene Erweiterung des Anwendungsbereichs der Richtlinie auf Dienstleistungen der Informationsgesellschaft kurzfristig verabschieden würden ().

6.6. Bei ihr gemeldeten Entwürfen für einzelstaatliche Regelungen sollte die Kommission die europäischen Vertreter der betroffenen Sektoren direkt konsultieren. Es sollte außerdem dafür gesorgt werden, daß Notifizierungen in bezug auf Regelungsentwürfe einzelner Staaten allen Betroffenen bekanntgegeben werden können. Zu diesem Zweck könnte eine über das Internet abrufbare Datenbank eingerichtet werden, die auch den Teilnehmern des Binnenmarktes einen Gesamtüberblick über in Kraft befindliche Vorschriften einzelner Staaten, die für den Binnenmarkt relevant sind, verschafft.

6.7. In bezug auf die gegenseitige Anerkennung ist festzustellen, daß diese in Bereichen, in denen es keine europäischen Normen gibt, nicht immer funktioniert, was dazu beiträgt, daß auf dem Binnenmarkt weiterhin Hindernisse bestehen. Namentlich bei den Lebensmitteln sind bestimmte Kontrollen noch nicht anerkannt. Da es für die Europäische Organisation für Zertifizierung und Prüfwesen (EOTC) schwierig ist, in den verschiedenen, die unternehmerischen Tätigkeiten berührenden Bereichen eine maßgebliche Rolle zu spielen (namentlich bei den Systemen zur Qualitätssicherung), sehen sich die nationalen Zertifizierungsgremien veranlaßt, bilaterale Abkommen zur gegenseitigen Anerkennung zu schließen. Die Frage der praktischen Anwendung des Grundsatzes der "gegenseitigen Anerkennung" sollte deshalb aus verschiedenen Blickwinkeln erneut geprüft werden:

6.7.1. Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten erneut eine breit angelegte Kampagne starten, mit der die Wirtschaftsteilnehmer über die Bedeutung des EG-Zeichens informiert werden.

6.7.2. Zur Verstärkung der Transparenz bei der gegenseitigen Anerkennung von Konformitätskontrollen für Waren sollte erneut auf europäischer Ebene vorgegangen werden, weil allzu häufig festgestellt wird, daß sowohl im reglementierten als auch im freiwilligen Bereich die Waren zwischen den Mitgliedstaaten mehrfach kontrolliert werden. Auf der europäischen Ebene sollten mit Entschlossenheit gemeinsame Bezugspunkte für die Art der Kontrollen verabschiedet werden.

6.7.3. Die Mitgliedstaaten sollten die Konformitätserklärungen der Hersteller in bezug auf die von der EU vorgeschriebenen wesentlichen Erfordernisse in der Regel als ausreichend betrachten und von zusätzlichen Kontrollen absehen, wenn gleichzeitig ein funktionierendes System für den zwischenstaatlichen Austausch von Informationen über nichtkonforme Produkte eingeführt werden kann. Was Erzeugnisse aus Drittländern betrifft, so sollte die Gewährung dieser Erleichterung vom Vorhandensein diesbezüglicher Gleichbehandlungsvereinbarungen abhängig gemacht werden.

6.7.4. In bezug auf die Konformitätszeichen selbst ist festzustellen, daß die Waren neben dem EG-Zeichen häufig auch einzelstaatliche oder technische Zeichen tragen. Diese Mehrfachkennzeichnung ist nicht mit dem Vereinfachungs- und Transparenzziel vereinbar, das bei technischen Handelshemmnissen als Leitlinie dienen sollte. Es wäre nützlich, wenn die Kommission, die Mitgliedstaaten und die verschiedenen Akteure im Bereich der Konformitätsbescheinigung ihre Überlegungen in diesem Bereich vertiefen würden.

6.7.5. Schließlich sollten auch die Kontrollen an den Außengrenzen der Europäischen Union und des EWR verstärkt werden, damit sichergestellt wird, daß namentlich bei Konsumartikeln das EG-Zeichen nicht unberechtigterweise auf importierten Waren angebracht wird.

6.8. Um festzustellen, ob die Harmonisierungsrichtlinien und die Bestimmungen für eine gegenseitige Anerkennung tatsächlich zur Beseitigung der Hindernisse führen, sollten die von der Europäischen Kommission im Rahmen der Durchführung ihres Aktionsplans vorgesehen "Binnenmarktanzeiger" auch einen Test umfassen, der zeigt, ob die Hindernisse über den rein rechtlichen Anwendungsbereich der Richtlinien hinaus auch tatsächlich beseitigt wurden.

6.9. Des weiteren ist es trotz der Fortschritte, die in den letzten Jahren bereits erzielt wurden, von wesentlicher Bedeutung, die Möglichkeiten der europäischen Normenausschüsse zu verbessern, um möglichst viele gemeinsame Bezugsgrößen zu schaffen.

6.10. In bezug auf die Freizügigkeit für Arbeitnehmer sollten Folgemaßnahmen zu dem "Flynn"-Aktionsplan (), der auf den Empfehlungen der Veil-Gruppe vom März 1997 basiert, ergriffen werden.

6.11. Man kann nicht umhin festzustellen, daß die kleinen und mittleren Unternehmen, die laut Gemeinschaftsdefinition 99,8 % aller Unternehmen in der Gemeinschaft ausmachen, in erster Linie von den Funktionsstörungen im Binnenmarkt betroffen sind. Besonders schwere Konsequenzen haben die Hindernisse für die ganz kleinen Unternehmen und die Handwerksbetriebe, die nicht über die nötigen rechtlichen, finanziellen und personellen Ressourcen verfügen. Diesen Tausenden und Abertausenden von Unternehmen wird so der vom Binnenmarkt erhoffte Mehrwert vorenthalten.

Der Ausschuß ruft daher die Europäische Kommission und die Mitgliedstaaten auf, eine an die kleinen Unternehmen gerichtete Informations- und Aufklärungskampagne über deren Rechte im Binnenmarkt einzuleiten und die Informationsstrukturen, namentlich die Euro-Info-Zentren, in diesem Sinne zu verstärken.

7. Schlußfolgerungen

Trotz der unbestreitbaren Fortschritte, die im Hinblick auf das Funktionieren des Binnenmarkts erzielt werden konnten, verabschieden die Mitgliedstaaten weiterhin zahlreiche nationale Vorschriften in Bereichen, die eigentlich Zielgebiete für gemeinschaftliche Harmonisierungsmaßnahmen sind. Diese Situation, die einen erheblichen Überwachungsaufwand für die Kommission mit sich bringt, erscheint dem Ausschuß aus zwei Gründen besorgniserregend: Sie läßt einerseits erkennen, daß sich die Staaten bei ihrem Tätigwerden kaum an dem Ziel einer Verschlankung der Vorschriften, das sie auf europäischer Ebene einfordern, orientieren. Zum anderen bereitet sie den Boden für einen Kreislauf vor, bei dem ständig neue Maßnahmen, die potentielle Handelshemmnisse darstellen, ergriffen werden, selbst wenn ein Großteil derartiger Vorhaben dank des Verfahrens der vorherigen Notifizierung korrigiert werden kann.

Es erscheint deshalb unerläßlich, diese Situation wachsam zu verfolgen und weiterhin zu analysieren (in bezug auf neue Entwicklungen, die betroffenen Sektoren und die Art und Weise, in der sich die neuen Hindernisse bemerkbar machen), da ein unverändertes Anhalten der derzeit zu beobachtenden Entwicklung das Funktionieren des Binnenmarkts in Frage stellen und seine Vollendung gefährden würde. Der Ausschuß weist schon jetzt darauf hin, daß sowohl die Mitgliedstaaten als auch die Gemeinschaft kurzfristig adäquate Abhilfemaßnahmen in Form neuer Initiativen ergreifen müssen.

7.1. Aufgaben für die einzelstaatliche Ebene:

7.1.1. Die Mitgliedstaaten sollten die Disziplin, die sie von der Union in bezug auf die Straffung und die eindeutigere Ausgestaltung der Vorschriften in Europa verlangen, auch selbst unter Beweis stellen und alljährlich einen Bericht über ihren diesbezüglichen Beitrag vorlegen.

7.1.2. Die Mitgliedstaaten sollten bei der Umsetzung der Richtlinien insbesondere darauf achten, daß sie keine überzogenen Verwaltungsvorschriften einführen, die über das Ziel der Richtlinien hinausgehen.

7.1.3. Einzelstaatliche Regelungsentwürfe, die sich auf den Binnenmarkt auswirken können, sollten eine Standardklausel enthalten, in der erklärt wird, daß der Mitgliedstaat im Rahmen eines kontrollierten europäischen Meldeverfahrens alle Mittel zu einer möglichst wirksamen Vermeidung von Hindernissen, die der Einfuhr von in einem anderen Mitgliedstaat frei hergestellten und vermarkteten Waren entgegenstehen könnten, berücksichtigt hat.

7.1.4. In den Mitgliedstaaten sollten gewählte Mandatsträger, Beamte und Juristen im Wege von Sensibilisierungs- und Schulungsmaßnahmen auf die Erfordernisse des Binnenmarkts vorbereitet werden.

7.1.5. Ausländischen EU-Bürgern sollten klarere Auskünfte über die geltenden Verfahren erteilt werden, damit ihnen insbesondere die Wahrnehmung des Niederlassungsrechts erleichtert wird.

7.1.6. Die dem Binnenmarkt angeschlossenen europäischen Staaten (EFTA- bzw. beitrittswillige Länder) sollten ermutigt werden, analoge Maßnahmen zu ergreifen.

7.2. Aufgaben für die Gemeinschaftsebene:

7.2.1. Die vorstehenden Empfehlungen an die Staaten könnten leichter in die Praxis umgesetzt werden, wenn sie Gegenstand einer gemeinsamen Verpflichtung, beispielsweise eines Verhaltenskodexes der Mitgliedstaaten, würden.

7.2.2. Die Gemeinschaftsvorschriften sollten auf einem Niveau gehalten werden, das eine wirkungsvolle Angleichung der nationalen Vorschriften ermöglicht.

7.2.3. In einigen als geeignet erachteten Bereichen sollten Verordnungen anstelle von Richtlinien erlassen werden.

7.2.4. Von "offenen" bzw. Optionen vorsehenden Richtlinien sollte nur in ganz bestimmten und wirklich gerechtfertigten Fällen Gebrauch gemacht werden.

7.2.5. Das Verfahren der vorherigen Notifizierung von Regelungsentwürfen sollte nicht nur für Waren gelten, sondern auch auf Dienstleistungen Anwendung finden, wobei zunächst die im Rahmen der Informationsgesellschaft erbrachten Dienstleistungen einbezogen werden sollten.

7.2.6. Die Vertreter der europäischen Wirtschafts- und Sozialpartner sollten zu diesen Notifizierungen gehört werden, für die im übrigen eine über das Internet abrufbare Datenbank eingerichtet werden sollte, die auch einen Gesamtüberblick über die für den Binnenmarkt relevanten Vorschriften der einzelnen Staaten bietet.

7.2.7. Der Ausschuß hält es für erforderlich, erneut eine Informationskampagne über das EG-Zeichen durchzuführen, bei der gegenseitigen Anerkennung von Konformitätskontrollen für mehr Transparenz zu sorgen und die Kontrollen an den Außengrenzen besser zu harmonisieren. Die Konformitätserklärungen der Hersteller sollten als ausreichend erachtet, allerdings durch ein wirkungsvolles System für den EU-weiten Austausch von Informationen über nichtkonforme Produkte ergänzt werden.

7.2.8. Die über die Anwendung der Richtlinien Aufschluß gebenden "Binnenmarktanzeiger" der Kommission sollten einen Test umfassen, der zeigt, ob die Hindernisse auch tatsächlich beseitigt wurden.

7.2.9. Die Möglichkeiten der europäischen Normenausschüsse sollten verbessert werden, damit möglichst viele gemeinsame Bezugsgrößen zur Verfügung stehen.

7.2.10. Hinsichtlich der Freizügigkeit der Arbeitnehmer sollten Folgemaßnahmen zu dem "Flynn"-Aktionsplan ergriffen werden.

7.2.11. Es sollten eine Informationskampagne für die kleinen und mittleren Unternehmen eingeleitet und die Mittel der Euro-Info-Zentren aufgestockt werden.

Brüssel, den 25. März 1998.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() ABl. C 158 vom 26.5.1997.

() KOM(97) 586 endg. vom 12. November 1997.

ANHANG I zur Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Folgende Passagen aus der Stellungnahme der Fachgruppe, deren Verbleib von mehr als einem Viertel der abgegebenen Stimmen gefordert wurde, wurden infolge der vom Plenum angenommenen Änderungsanträge gestrichen :

Ziffer 6.3

Es wäre angebracht, ein wirksameres Harmonisierungskonzept anzuwenden und in einigen technischen Bereichen, die sich dafür anbieten, in stärkerem Maße auf Verordnungen (anstelle von Richtlinien) zurückzugreifen oder ggf. verbindlichere Richtlinien zu erlassen, die nicht nur Mindest-, sondern auch Maximalanforderungen enthalten. Darüber hinaus würden solche Maßnahmen einen wichtigen Beitrag zum Abbau und zur Vereinfachung der Vorschriften in Europa leisten, weil sie die Möglichkeit zur Verabschiedung abweichender Ergänzungsvorschriften auf einzelstaatlicher Ebene einschränken. Die Zustimmung aller Mitgliedstaaten zu solchen Vorschriften neuer Art, die deren effektive Durchführung gewährleistet, würde erleichtert, wenn neben den Mitgliedstaaten alle von der jeweiligen Maßnahme betroffenen Gruppen im Vorfeld ausführlich und auf wirksame Weise konsultiert würden, wobei auch die geeignetste Art der Umsetzung zur Sprache kommen müßte.

Abstimmungsergebnis über die Streichung des kursiv gedruckten Satzteils

Ja-Stimmen: 45, Nein-Stimmen: 26, Stimmenthaltungen: 8.

Ziffer 7.2.1

Um die Umsetzung dieser Empfehlungen zu erleichtern, sollte der Rat eine Verpflichtungserklärung der Mitgliedstaaten (z. B. in Form einer Empfehlung mit einem Verhaltenskodex) abgeben, damit die Errichtung unerwünschter Hindernisse künftig bereits im Ansatz vermieden wird.

Abstimmungsergebnis über die Streichung dieses Absatzes

Ja-Stimmen: 52, Nein-Stimmen: 30, Stimmenthaltungen: 5.

ANHANG II zur Stelllungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses

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