DE Amtsblatt der Europäischen Union C 185/24

Stellungnahme des Europäischen Ausschusses der Regionen — Kollaborative Wirtschaft und Online-Plattformen: gemeinsamer Standpunkt der Städte und Regionen

(2017/C 185/04)

Berichterstatterin: Benedetta BRIGHENTI (IT/SPE), Stellvertretende Bürgermeisterin der Gemeinde Castelnuovo Rangone, Provinz Modena Referenzdokumente: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen — Online-Plattforme COM(2016) 288 final Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen — Europäische Agenda für die kollaborative Wirtschaft COM(2016) 356 final

I. ALLGEMEINE BEMERKUNGEN

DER EUROPÄISCHE AUSSCHUSS DER REGIONEN

1. stellt fest, dass die Europäische Kommission mit dem Titel der am 2. Juni 2016 veröffentlichten Mitteilung „Europäische Agenda für die kollaborative Wirtschaft“ ihre Präferenz für den Begriff „kollaborative Wirtschaft“ bekräftigt, anstatt den umfassenderen Begriff der „Sharing Economy“ zu verwenden;

2. hält den Verweis auf den nichtkommerziellen Aspekt der kollaborativen Wirtschaft in der genannten Mitteilung für unzureichend: „Transaktionen in der kollaborativen Wirtschaft sind im Allgemeinen nicht mit Eigentumsübertragung verbunden und können gewinnorientiert durchgeführt werden oder nicht auf Gewinn ausgerichtet“, da sich die von der kollaborativen Wirtschaft zu erwartenden Veränderungen und Innovationen nicht auf die Auswirkungen des Zusammenspiels von Angebot und Nachfrage bei Dienstleistungen beschränken;

3. begrüßt nachdrücklich die Offenheit der Kommission gegenüber der kollaborativen Wirtschaft, die in diesem Dokument zum Ausdruck kommt. Ein einheitlicher Regelungsrahmen zur Ausrichtung und Orientierung ist für die Mitgliedstaaten und für die kommunalen und regionalen Gebietskörperschaften notwendig;

4. unterstreicht angesichts der Auswirkungen der kollaborativen Wirtschaft auf so viele Bereiche die Bedeutung eines Mehrebenenansatzes, der mit einer engen und ständigen Interaktion und Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen institutionellen Ebenen einhergeht;

5. bedauert, dass das Arbeitsprogramm der Kommission für 2017 keine Vorschläge für die Weiterverfolgung der Europäischen Agenda für die kollaborative Wirtschaft enthält. Die einschlägigen europäischen Rechtsvorschriften scheinen nicht konsolidiert zu sein, und der Rahmen für die vertraglichen Beziehungen zwischen den Plattformen und ihren beitragenden Akteuren ist unklar;

6. ist in Anbetracht der Tatsache, dass diese neue Form der Wirtschaft in vielen Aspekten auf der gestärkten Stellung von Bürgern und Verbrauchern basiert, der Auffassung, dass ein Regelungsansatz auf der Grundlage der Multi-Level-Governance, der Teilhalbe, der Verhältnismäßigkeit und der Vermeidung von Bürokratieaufwand erforderlich ist;

II. EMPFEHLUNGEN

7. fordert die Kommission auf, die künftigen Initiativen in diesem Bereich einer gründlichen territorialen Folgenabschätzung zu unterziehen, deren Notwendigkeit in dem vom AdR organisierten Seminar mit Experten für Folgenabschätzungen für städtische Räume (1) zu diesem Thema unterstrichen wurde; verweist auf die vordringlich lokale und regionale Dimension des Phänomens, da zahlreiche Initiativen der kollaborativen Wirtschaft vor allem auf kommunaler Ebene erhebliche Auswirkungen haben und häufig auf lokaler und/oder regionaler Ebene erfasst, geregelt und mitunter besteuert werden;

8. teilt die Auffassung der Europäischen Kommission, dass die regulatorische Fragmentierung zu vermeiden ist, und fordert, dieses Ziel jedoch im Sinne der Gewährleistung zu verfolgen, dass die lokalen oder regionalen Wirtschaften in den Genuss der Vorteile der kollaborativen Wirtschaft kommen; fragt sich daher, ob die Kommission die lokale und regionale Dimension der „zwingenden Gründe des Allgemeininteresses“ laut Artikel 4 Absatz 8 der Dienstleistungsrichtlinie berücksichtigt;

9. betont, dass ein Querschnittsthema wie die kollaborative Wirtschaft im Rahmen der EU-Städteagenda angegangen werden muss, insbesondere in Bezug auf den digitalen Wandel, ein Schwerpunktthema des Pakts von Amsterdam;

10. erachtet einen ganzheitlichen Ansatz für unerlässlich, mit dem sich der ökonomische, soziale und ökologische Wert erfassen lässt, den diese bereits bestehenden Systeme für die gemeinsame Verwaltung und Nutzung und den Austausch von Waren und Dienstleistungen, die nun über die neuen Technologien erfolgen, erbringen;

11. weist darauf hin, dass frühzeitiges Handeln zur Verhinderung einer Fragmentierung zwar komplex, aber weitaus einfacher ist als die Harmonisierung von 28 nationalen sowie zahllosen lokalen und regionalen Regelungen;

12. stellt fest, dass übermäßige Regulierungsmaßnahmen Innovation ersticken können; weist andererseits darauf hin, dass das Fehlen von Regulierungsmaßnahmen zu Unsicherheit führt, die eventuell Investitionen und die Entwicklung des Sektors behindert;

13. hält diese Frage auch im Hinblick auf die notwendige Verringerung der digitalen Kluft für wichtig. Das Risiko einer unterschiedlichen Behandlung der genannten Wirtschaftssysteme könnte auch die Kluft zwischen ländlichen und städtischen Gebieten vertiefen;

14. stellt fest, dass US-Unternehmen in der kollaborativen Wirtschaft dominierend sind, und unterstreicht, dass die Einführung klarer Vorschriften auf EU-Ebene, die dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Subsidiaritätsprinzip Rechnung tragen, es den europäischen Start-ups gestatten würde, zu wachsen und auf dem Weltmarkt wettbewerbsfähiger zu sein; ist ferner der Auffassung, dass die Kosten des Nicht-Europas im Bereich der kollaborativen Wirtschaft oder der Sharing Economy berücksichtigt werden sollten (2);

Begriffsbestimmung

15. ist der Ansicht, dass die Stärken dieser neuen Verhaltensweisen auf der Grundlage der gemeinsamen Nutzung, Zusammenarbeit, Partizipation und Verbundenheit nicht nur in den neuen Technologien liegen, sondern auch auf Vertrauen und Verantwortlichkeit basieren, die sowohl einen wirtschaftlichen als auch einen sozialen und erfahrungsspezifischen Wert besitzen;

16. weist darauf hin, dass Unternehmensverbände der Sharing Economy/kollaborativen Wirtschaft mit einer langfristigen Vision bei der Konzipierung künftiger politischer Maßnahmen in diesem Bereich eine aktive Rolle spielen sollten;

17. misst der Ermittlung und Festlegung von Parametern und Werten — die unterstützt und verteidigt werden müssen — vordringliche Bedeutung bei, damit dieses neue Paradigma nicht eine als fremd empfundene Gestalt annimmt und damit die soziale Nachhaltigkeit gewährleistet wird. Diese Notwendigkeit wird z. B. im Hotel- und Gaststättengewerbe deutlich, wo die Gefahr eines unlauteren Wettbewerbs zwischen den Diensten der kollaborativen Wirtschaft und herkömmlichen Betrieben besteht. Es könnte auch den Immobilienmarkt durch steigende Preise oder Zweckentfremdung von Immobilien beeinflussen. Auf lokaler Ebene muss auf die Frage eingegangen werden, inwiefern Plattformen der kollaborativen Wirtschaft das bestehende Wohnungsangebot und das traditionelle Hotelgewerbe ergänzen;

18. erachtet es im Sinne des Rechtsschutzes für unerlässlich, sich weitestgehend und unter uneingeschränkter Achtung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit auf einheitliche Begriffe und Definitionen zu einigen, damit auf europäischer Ebene Einheitlichkeit und Sicherheit gewährleistet wird; hält es für notwendig, dass die EU die Begriffe „Dienstleistungserbringer“, „Arbeitgeber“ und „Arbeitnehmer“ klarer definiert und die Frage der Beziehungen zwischen Verbrauchern sowie zwischen Händlern auf Online-Plattformen löst, um dann festzulegen, welche Rechte und welche Vorschriften gelten;

19. bekräftigt seine bereits in der früheren Stellungnahme vertretene „Auffassung, dass die Regulierung bereits bestehender Märkte mit Blick auf ihre Fähigkeit, fortlaufende Innovationsprozesse zu ermöglichen, regelmäßig überprüft werden sollte. Die WdT [Sharing Economy] sollte u. a. in der Debatte über die Kreislaufwirtschaft und den digitalen Binnenmarkt berücksichtigt werden“ (3);

20. bedauert jedoch, dass es keinen Hinweis auf die Absicht gibt, die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften bei den künftigen Analysen einzubeziehen, und dass den Mitgliedstaaten viel zu viel Ermessensfreiheit eingeräumt wurde, was die Gefahr einer Fragmentierung (die es zu vermeiden gilt) birgt;

21. ist der Ansicht, dass die Kommissionsmitteilung Anhaltspunkte und Kriterien zur Bewertung enthält, ohne eine vollständige Antwort zu geben, und deshalb unweigerlich zu unterschiedlichen Auslegungen und einer weiteren Fragmentierung des Binnenmarkts führen wird; fordert die Kommission daher auf, einen klaren Rechtsrahmen vorzuschlagen, der die Wahrung der Grundsätze eines fairen Wettbewerbs sicherstellt; bedauert in diesem Zusammenhang, dass der Ansatz der Kommission offenbar darin besteht, lediglich eine Reihe gerichtlicher Entscheidungen durch den europäischen Gesetzgeber bestätigen zu lassen (4), einschließlich zur Frage, was der Ausschluss des Verkehrs aus dem Anwendungsbereich von Artikel 2 der Richtlinie 2006/123/EG über die Dienstleistungen konkret bedeutet;

22. begrüßt den Ansatz der Kommission, die auch dank der im Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen enthaltenen Daten das wirtschaftliche Potenzial der kollaborativen Wirtschaft aufgreift; fordert gleichzeitig aber dazu auf, nicht nur den geldwerten wirtschaftlichen Gewinn zu untersuchen und anzuerkennen, sondern auch die Vorteile und Einsparungen zu berücksichtigen, die die kollaborative Wirtschaft in puncto Umwelt und Gesellschaft mit sich bringt. Der AdR schlägt deshalb vor, die beste Methode zur Untersuchung und Überwachung des durch Sharing generierten „Reichtums“ auszumachen, das so als aktiver Teil der Kreislaufwirtschaft fungieren und anerkannt werden kann;

23. stellt fest, dass die Einrichtung von alle Unterstützungsdienste umfassenden zentralen Anlaufstellen für Unternehmer der Sharing Economy/kollaborativen Wirtschaft zur Ausweitung ihrer wirtschaftlichen Aktivitäten beitragen könnte;

Voraussetzungen für den Marktzugang

24. fragt sich, ob die Definition des Begriffs „Dienstleistungserbringer“ in der Dienstleistungsrichtlinie noch angemessen ist, da ihr gegenwärtiger Wortlaut sämtliche wirtschaftlichen Tätigkeiten umfasst, auch zahlreiche extrem seltene und nicht gewerbsmäßig „peer to peer“ erbrachte Tätigkeiten;

25. erachtet es für besonders sinnvoll, qualitative und quantitative Marktzugangsschwellen zu ermitteln, um zu bestimmen, wer den Marktzugangsanforderungen unterliegt, aber auch um die Ausbreitung von Aktivitäten zu vermeiden, die unter dem Deckmantel der kollaborativen Wirtschaft Rechtsvorschriften und Regelungen umgehen;

Schutz der Nutzer

26. ist der Ansicht, dass die Kommission die Leitlinien bezüglich der Definition von „Gewerbetreibenden“ klarstellen muss; ist der Auffassung, dass ein Dienstleistungserbringer bei fehlender Gewinnerzielungsabsicht nicht als „Gewerbetreibender“ eingestuft werden darf und dass vielmehr EU-weite Schwellen auf der Grundlage der Häufigkeit der angebotenen Dienstleistung angesetzt werden müssen;

27. bemerkt, dass Bewertungen und Erfahrungsberichte — neben den gesetzlichen Anforderungen — ein wichtiger Faktor sein können, um das Vertrauen und den Verbraucherschutz zu gewährleisten, und unterstreicht, dass die Plattformen mehr zur Bekämpfung gefälschter Bewertungen unternehmen müssen;

Beschäftigungspolitische und soziale Aspekte

28. stellt gleichwohl fest, dass viele Beschäftigungsformen in der kollaborativen Wirtschaft zwischen abhängiger und selbstständiger Beschäftigung einzuordnen sind; dies wirft wichtige Fragen auf in Bezug auf Arbeitsbedingungen, Gesundheit und Sicherheit, Krankenversicherungsleistungen, Lohnfortzahlung bei Krankheit, Leistungen bei Arbeitslosigkeit und Altersversorgung; unterstreicht, dass diese Situation zu einer neuen Kategorie prekärer Beschäftigungsverhältnisse führen könnte;

29. beobachtet, dass die Entwicklung einiger Geschäftsmodelle der kollaborativen Wirtschaft mit starken negativen externen Effekten auf sozialer und beschäftigungsspezifischer Ebene einhergeht, insbesondere durch missbräuchliche Verwendung des Begriffs der „selbstständigen Arbeit“, und je nach geltendem Recht des Landes, in dem die Dienstleistung erbracht wird, auf großen sozialen Unterschieden unter den Arbeitnehmern basiert; fordert die Kommission auf, einen konkreteren Rahmen zur Gewährleistung der Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten festzulegen;

30. legt den Mitgliedstaaten, den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften sowie der Kommission nahe, innovative Lösungen für die Herausforderungen im Bereich Soziales und Beschäftigung durch die kollaborative Wirtschaft zu fördern, wie z. B. Genossenschaften oder Gesellschaften auf Gegenseitigkeit, die den Status eines abhängig Beschäftigten für Personen gewähren, die andernfalls gezwungen wären, sich gegen ihren Willen für den Selbstständigenstatus zu entscheiden. Sie bieten daher Zugang zu umfassenden sozialen Leistungen;

Besteuerung

31. unterstreicht hingegen, dass jedwede über eine Online-Vermittlungsplattform abgewickelte Aktivität lückenlos nachvollziehbar ist und dass die kollaborative Wirtschaft mittels angemessener Maßnahmen ein Mittel zur Verbesserung der Steuermoral und zur Senkung der Verwaltungslasten sein kann;

32. hält die Plattformen der kollaborativen Wirtschaft dazu an, von allen aktiven Anbietern die Einhaltung der geltenden steuerrechtlichen Vorschriften zu fordern und mit den nationalen, regionalen und lokalen Behörden zusammenzuarbeiten, um Informationsaustauschverfahren zwecks Einhaltung dieser Vorschriften unter umfassender Achtung der einschlägigen Datenschutzvorschriften zu einzuführen; weist darauf hin, dass es bereits solche Systeme gibt, die allgemeine Verbreitung finden sollten;

33. verweist insbesondere auf die Aufenthaltsabgaben, die zahlreichen lokalen und regionalen Gebietskörperschaften ein wichtiges Anliegen sind, da diese in zahlreichen Ortschaften, wo solche Abgaben gelten, nicht für Aufenthalte erhoben werden, die über Plattformen der kollaborativen Wirtschaft gebucht wurden; fügt hinzu, dass dieser Rechtsverstoß nicht toleriert werden kann, dies unlauterer Wettbewerb gegenüber dem traditionellen Gastgewerbe ist und zudem die Steuereinnahmen der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften schmälert; begrüßt gleichzeitig, dass zwischen bestimmten Städten und Plattformen Vereinbarungen über den systematischen Einzug dieser Abgaben getroffen worden sind;

Die Plattformen

34. betont, dass die soziale Verantwortung der Online-Plattformen für die verschiedenen damit einhergehenden Konstellationen genauer definiert werden muss, insbesondere im Hinblick auf Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz sowie Aus- und Weiterbildung; betont, dass das Recht der Arbeitnehmer auf Unterrichtung und Anhörung im Unternehmen sowie das Recht auf Kollektivverhandlungen und Kollektivmaßnahmen, wie in Artikel 27 bzw. 28 der Charta der Grundrechte verankert, unbeschadet des Geschäftsmodells garantiert werden müssen;

35. misst der Rolle der Online-Plattformen als Multiplikatoren für dieses Wirtschaftsmodell enorme Bedeutung bei und erwartet von diesen, dass sie Verantwortung übernehmen bezüglich des Schutzes der Rechte der Nutzer, der Gesellschaft und des Territoriums, was kein Hemmnis oder Hindernis sein muss;

36. begrüßt den Hinweis der Kommission, dass ihre Initiative des „freien Datenflusses“ den Austausch und die Übertragbarkeit zwischen den verschiedenen Online-Plattformen erleichtern wird: Es handelt sich hierbei tatsächlich um einen zentralen Aspekt zur Gewährleistung des fairen Wettbewerbs und des Nutzerschutzes im Binnenmarkt;

37. fordert die Kommission auf, zu bewerten, ob den Plattformen die gesetzliche Verpflichtung auferlegt werden soll und kann, neben den üblichen Dokumenten eine einfache und klar zu verwendende zusammenfassende Beschreibung ihrer allgemeinen Geschäftsbedingungen bereitzulegen, da deren Ausführlichkeit und Komplexität die meisten Nutzer von der Lektüre abhält, was zu einer extrem ungleichen Geschäftsbeziehung führt;

38. begrüßt die Zusage der Kommission, mit den großen Online-Plattformen bei der Einführung eines Verhaltenskodexes gegen Hassreden im Internet zusammenzuarbeiten;

39. fordert die Kommission auf, möglichst rasch ein ganzheitliches Konzept für das Phänomen anzustreben, um zu vermeiden, dass Entwicklungen und Wirkungen der Sharing Economy in naher Zukunft blockiert werden;

40. unterstützt die Möglichkeit, mittelfristig ein spezifisches europäisches Statut für partizipative Plattformen zu schaffen, dem ein von den Plattformen selbst — oder falls dies nicht gelingt — von den Behörden initiierter Prozess zur Kennzeichnung vorausgehen könnte. Ein solcher Kennzeichnungsprozess sollte es den Plattformen gestatten, ihre Verantwortung zu klären und insbesondere Mindeststandard für die Vorschriften und Grundsätze festzulegen, die für die beteiligten Arbeitskräfte gelten (Arbeitsentgelt, Regeln über die Einstufung und Rückverweise, Streitbeilegung usw.);

41. unterstreicht, dass auf ordnungspolitischer Ebene ein ausgewogenes Gleichgewicht gefunden werden muss: Die politischen Entscheider dürfen Innovation nicht ersticken und die kollaborative Wirtschaft nicht durch Regulierung abwürgen, und gleichzeitig müssen sie gezielte Maßnahmen ergreifen, um die Fragmentierung zu verhindern und die sozioökonomischen Herausforderungen zu bewältigen;

42. fordert die Kommission auf, auf allen Ebenen zu berichten, zu informieren und Mitwirkung anzustreben, um das von ihr auf Vorschlag des Europäischen Parlaments angenommene Pilotprojekt bekannt zu machen, das auf Studien, Beobachtung und Ausbildungsprogramme bezüglich der kollaborativen Wirtschaft abzielt;

43. fordert, auf Unionsebene die Festlegung von Schwellenwerten zu sondieren und zu erwägen, unterhalb derer eine wirtschaftliche Tätigkeit als nicht gewerbsmäßig und als „peer to peer“ eingestuft wird und folglich keinerlei Marktzugangsanforderungen unterliegt;

44. ist der Auffassung, dass solche Schwellenwerte verhältnismäßig und zeitbezogen (z. B. Anzahl der Übernachtungen bei einer Beherbergung, Anzahl der Tage/Arbeitsstunden in anderen Branchen) anstatt absolut und geldwertbezogen sein müssen, um gleiche Bedingungen für alle zu gewährleisten; ist der Ansicht, dass diese Schwellenwerte zudem niedrig sein müssen, um Missbrauch zu verhindern und den sporadischen und nicht gewerbsmäßigen Charakter der betreffenden Tätigkeit sicherzustellen;

45. fordert, dass die Plattformen der kollaborativen Wirtschaft im Bereich der Beherbergung von den Leistungserbringern verlangen, den rechtlichen Vorschriften im Bereich der Aufenthaltsabgaben nachzukommen und diese Abgaben bei allen Übernachtungen, die über sie in den betreffenden Städten und Regionen abgewickelt werden, ordnungsgemäß zu erheben und an die zuständigen Behörden abzuführen; unterstreicht, dass es bereits verschiedene Beispiele für eine solche Zusammenarbeit zwischen den Behörden und den Plattformen gibt;

46. unterstützt die Einrichtung eines „Forums der Städte für die kollaborative Wirtschaft“ für den Austausch von Erfahrungen und bewährten Methoden, an dem außer dem AdR die auf der lokalen und regionalen Ebene der kollaborativen Wirtschaft aktiven europäischen Organisationen und Netze beteiligt sein sollten, und das mit den einschlägigen thematischen Partnerschaften der EU-Städteagenda in Verbindung stehen sollte; unterstreicht, dass ein solches Forum ein wichtiges Instrument und Partner bezüglich der erforderlichen territorialen Folgenabschätzungen in diesem Bereich wäre;

47. fordert alle politischen Ebenen eindringlich dazu auf, an der derzeitigen Situation zu arbeiten und dabei stets zu berücksichtigen, dass die eigentliche politische Herausforderung in der Gestaltung der Sharing Economy von morgen liegt.

Brüssel, den 7. Dezember 2016 Der Präsident des Europäischen Ausschusses der Regionen Markku MARKKULA

(1) Folgenabschätzungen für städtische Räume, „Sharing Economy“, Fachkommission ECON, 30. Juni 2016.

(2) Wissenschaftlicher Dienst des Europäischen Parlaments, Januar 2016: „The Cost of Non-Europe in the Sharing Economy“,

http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/558777/EPRS_STU%282016%29558777_EN.pdf.

(3) Stellungnahme zum Thema „Die lokale und regionale Dimension der Wirtschaft des Teilens“ (COR-2015-02698-00-00-AC-TRA, Dezember 2015).

(4) Siehe insbesondere die Rechtssache C 434/15, Vorabentscheidungsersuchen des Juzgado Mercantil no 3 de Barcelona (Spanien), eingereicht am 7. August 2015 (ABl. C 363 vom 3.11.2015, S. 21) — Asociación Profesional Elite Taxi/Uber Systems Spain, S.L.