Das Schengener Informationssystems der zweiten Generation (SIS II) wurde am 9. April 2013 in Betrieb genommen. Der Betrieb und die Nutzung des SIS wird durch zwei Rechtsakte von übergeordneter Bedeutung geregelt: Die Verordnung(EG) Nr. 1987/2006 ist auf den Einsatz des SIS bei Kontrollen von Drittstaatsangehörigen bezogen, die die Bedingungen für die Einreise oder den Aufenthalt im Schengen-Raum nicht erfüllen, der Beschluss 2007/533/JI des Rates betrifft die Nutzung des SIS im Rahmen der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen.

Deshalb wurde das SIS eingeführt, in dem Ausschreibungen von gesuchten Personen und Sachen erfasst und gespeichert werden. Die in den Mitgliedstaaten jeweils zuständige Behörde hat direkten Zugriff auf das System (siehe Abschnitt 1.3), um Kontrollen vorzunehmen und Ausschreibungen zu erstellen. Dies beinhaltet auch Anweisungen über bestimmte Maßnahmen, die zu ergreifen sind, wenn eine Person oder Sache aufgefunden wurde, wie die Festnahme einer Person, den Schutz von schutzbedürftigen vermissten Personen, die Beschlagnahme von Gegenständen, z. B. eines ungültigen Reisepasses oder gestohlenen Kraftfahrzeugs. Das SIS hat sich über die Jahre weiterentwickelt. Die wichtigsten Entwicklungen, d. h. SIS 1+ und SISone4all, ermöglichten die Anbindung neuer Länder, die dem Schengen-System beitraten, sowie eine bessere technische Leistung.

Das SIS wurde 1995 in den sechs unterzeichnenden Mitgliedstaaten des Schengener Übereinkommens als wichtigste Ausgleichsmaßnahme nach Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen gemäß dem Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen eingeführt. In Ermangelung derartiger Kontrollen sahen sich die Mitgliedstaaten mit den Problemen der grenzüberschreitenden Kriminalität und der irregulären Migration konfrontiert. Um ein hohes Maß an Sicherheit aufrechtzuerhalten, mussten sich die Mitgliedstaaten vom herkömmlichen Konzept der bilateralen Verträge und auf bilateraler Basis durchgeführten Rechtshilfeverfahren zugunsten von passgenauen Lösungen verabschieden, um das Aufspüren folgender Personengruppen zu ermöglichen:

Auch in Zypern und Kroatien wird der Schengen-Besitzstand noch nicht im vollen Umfang umgesetzt und es wurde auch noch nicht überprüft, ob alle Bedingungen für die Anwendung seiner sämtlichen Komponenten erfüllt sind. Diese Länder führen zurzeit Vorbereitungsmaßnahmen für die Integration in das SIS durch.

Bulgarien und Rumänien bringen den Schengen-Besitzstand zurzeit noch nicht im vollen Umfang zur Anwendung, betreiben das SIS II allerdings für die Zusammenarbeit der Strafverfolgungsbehörden. Sie werden das SIS II zur Kontrolle der Außengrenzen einsetzen, sobald die Entscheidung zur Aufhebung der Kontrollen an den Binnengrenzen in Kraft getreten ist.

Obwohl das SIS II zurzeit in 29 Schengen-Staaten in Betrieb ist, verfügt es nicht über einen einheitlichen räumlichen Anwendungsbereich, da nicht alle am SIS teilnehmenden Mitgliedstaaten den Schengen-Besitzstand (die Gesamtheit der Rechtsvorschriften für den Schengen-Raum) im vollen Umfang umsetzen. In 26 Ländern gilt der Schengen-Besitzstand ohne Einschränkungen und wird das SIS II für alle Zwecke eingesetzt, die in den SIS-II-Rechtsakten niedergelegt wurden. Dabei handelt es sich um:

Die Mitgliedstaaten müssen den Zugriff ihrer Behörden auf die Daten des SIS rechtfertigen. Wie von den maßgeblichen Rechtsakten vorgesehen, übermitteln sie auf jährlicher Basis eine Liste der Behörden und der Ausschreibungskategorien, auf die diese Zugriff haben, zur Veröffentlichung an die eu-LISA. Schätzungen zufolge gibt es in den Mitgliedstaaten, die das SIS II nutzen, zurzeit ungefähr zwei Millionen Endnutzer.

Was die technischen Aspekte und das Betriebsmanagement des SIS II anbelangt, wurde der durch die eu-LISA gemäß Artikel 66 Absatz 4 des SIS-II-Beschlusses erstellte Bericht in die Gesamtevaluierung aufgenommen. Dieser Bericht beschreibt, wie das zentrale SIS II und das Netz von der Inbetriebnahme am 9. April 2013 bis zum 31. Dezember 2014 aus technischer Sicht funktioniert haben und legt dabei ein besonderes Augenmerk auf die Sicherheit dieser beiden Komponenten. Um für die Zukunft gewappnet zu sein und Lösungen für eine Reihe von technischen Fragen der Mitgliedstaaten zu finden, leitete die Kommission eine Studie über mögliche Verbesserungen an der Architektur des SIS II in die Wege, um Kosteneffizienzen zu identifizieren, die Fortführung des Betriebs bei Störungen zu verbessern, dem vermehrten Einsatz des Systems gerecht zu werden und die unterschiedlichen Arten an Geschäftsvorgängen, die erforderlich sein werden, zu handhaben, wobei es sich bei Letzterem v. a. um den Abgleich von Fingerabdrücken handeln dürfte.

Zusätzlich zu den statistischen Daten, die für die öffentliche Berichterstattung benötigt werden, sammelt eu-LISA Daten über die Nutzung des SIS II und die Leistungsfähigkeit des Systems. Die Mitgliedstaaten erheben Daten über den Austausch von Zusatzinformationen und die Treffer, die im Hinblick auf die Ausschreibungen erzielt wurden. Das SIS II ist von Anfang an in rechtlicher und technischer Hinsicht so konzipiert, dass es statistische Daten über seine Nutzung und Leistungsfähigkeit zur Verfügung stellen kann.

Die Evaluierung hat die Kollation und Überprüfung der Rechtsvorschriften, die in den einzelnen Mitgliedstaaten das Folgende regeln, zum Gegenstand: (a) Die Möglichkeit einer jeden Person, bei dem Gericht oder der Behörde, das bzw. die nach den Rechtsvorschriften des betreffenden Mitgliedstaats zuständig ist, wegen einer seine Person betreffenden Ausschreibung Klage auf Auskunft, Berichtigung und Löschung von Information sowie auf Schadensersatz einzureichen oder entsprechende Rechtsbehelfe einzulegen; und (b) die gegenseitige Vollstreckung von Entscheidungen in den Mitgliedstaaten.

Die Kommission hat drei Jahre nach der Inbetriebnahme des SIS II am 9. April 2013 in Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1987/2006 und des Beschlusses 2007/533/JI des Rates eine weitreichende Gesamtbewertung eines jeden Themenbereichs unter Berücksichtigung der folgenden Zielen vorgelegt:

Je nachdem, wie sie das SIS II auf nationaler Ebene technisch implementiert haben, können die Mitgliedstaaten entweder im zentralen SIS, in ihrer nationalen Kopie oder in beiden Datenbanken Abfragen vornehmen. In der Regel können die Endnutzer über ihre nationalen Systeme auf das SIS II zugreifen. So fahnden z. B. die Behörden, die für die Strafverfolgung oder Grenzkontrollen in einem Mitgliedstaat zuständig sind, in der jeweiligen nationalen Datenbank nach einer gesuchten Person oder Sache und parallel dazu auch im SIS II. In den meisten Mitgliedstaaten geschieht dies mithilfe einer einzigen Schnittstelle für Suchanfragen. Diese Integration in die täglichen Arbeitsabläufe der Endnutzer führt dazu, dass das SIS II sehr häufig zum Einsatz kommt. Dies begründet den herausragenden operativen Erfolg, der in den an das SIS II angebundenen Mitgliedstaaten erzielt wurde, einfach indem Informationen über nationale Grenzen hinweg zugänglich gemacht wurden.

Mehr als 83 000 Personen, die an einem gerichtlichen Strafverfahren teilnehmen sollten, wurden ausfindig gemacht. In diesem Zusammenhang kommt es noch zu Problemen, weil die von den Polizeibehörden im Auftrag der Justiz erstellten Ausschreibungen nach einem Treffer nicht zeitnah gelöscht werden.

Im SIS II bedeutet ein sogenannter Treffer, dass die gesuchte Person oder Sache in einem anderen Mitgliedstaat aufgefunden wurde und weitere Maßnahmen, die in der Ausschreibung angegeben sind, ergriffen werden müssen. Zwischen der Inbetriebnahme des SIS II am 9. April 2013 und Ende 2015 wurden mehr als 371 000 Treffer erzielt (durchschnittlich 370 Treffer am Tag).

In den SIS-II-Rechtsakten wurden die Prinzipien für den Betrieb des Systems niedergelegt und die diesbezüglichen Rahmenbedingungen verankert; die einzelnen Verfahren werden hingegen ausführlich in den Durchführungsbestimmungen für das SIS II geregelt. Dadurch wird ein flexibles Rahmenwerk zur Verfügung gestellt, das sowohl in rechtlicher als auch in technischer Hinsicht Korrekturen zur Verbesserung des Informationsaustauschs zulässt und auch bereits ermöglicht hat, insbesondere im Fall von Terrorverdächtigen und Sexualstraftätern. Schwierigkeiten treten hingegen bei Veränderungen an den Prozessen des Betriebsmanagements auf, da technische Änderungen oft auch in die nationalen Strafverfolgungs- und Einwanderungssysteme integriert werden müssen

Die Kommission hat detaillierte strategische Ergebnisse zur Aufrechterhaltung dieses Wirksamkeitsgrads ermittelt, mit denen es sich zu befassen gilt, um das System in technischer, organisatorischer und operativer Hinsicht zu verbessern. Damit der vorliegende Bericht nicht zu umfangreich wird, wurden diese Ergebnisse in die Abschnitte über die jeweiligen Themenbereiche integriert.

Das grundlegende Prinzip des SIS II besteht darin, dass den Endnutzern Informationen zugänglich gemacht werden, die mit klaren Anleitungen darüber verbunden sind, welche Schritte zu ergreifen sind und an welche Stelle sich der Endnutzer rund um die Uhr wenden kann, wenn er Unterstützung benötigt (an die SIRENE-Büros). Die Kommission ist der Auffassung, dass dieses Konzept äußerst wirksam ist.

Das SIS II erbringt einen erheblichen EU-weiten Mehrwert, da die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Strafverfolgungsbehörden in einem derartigen Umfang ohne diese Datenbank nicht möglich wäre. Kein anderes System der Zusammenarbeit im Bereich der Strafverfolgung erzielt so viele positive Ergebnisse oder kann einen vergleichbaren Informationsfluss in Echtzeit bewältigen, wobei das SIS über Jahre hinweg in allen Ausschreibungskategorien eine Zunahme der Trefferquote verzeichnen konnte.

Eine angemessene Personalausstattung und eine ausreichende technische Unterstützung sind unabdingbar, um die SIRENE-Büros in die Lage zu versetzen, den bi- und multilateralen Austausch von Zusatzinformationen zwischen den Mitgliedstaaten ordnungsgemäß durchzuführen, Treffer mitzuteilen und die erforderlichen Verfahren innerhalb der gesetzlich festgelegten Fristen abzuwickeln (d. h. im Normalfall binnen zwölf Stunden; allerdings muss die Meldung bei Ausschreibungen zur verdeckten und zur gezielten Kontrolle unmittelbar nach der Kontrolle vorgenommen werden). Bei der Evaluierung wurde ein signifikanter Anstieg des Austauschs von Formularen festgestellt, der auf höhere Trefferquoten und den weitreichenden Einsatz von verdeckten und gezielten Kontrollen zurückzuführen ist, insbesondere im Hinblick auf terrorismusbezogene Aktivitäten. Während die Anzahl der übermittelten Formulare 2015 beträchtlich wuchs, blieb die Personalausstattung der SIRENE-Büros unverändert. Deshalb sahen sich einige Mitgliedstaaten gezwungen, bei der Erfüllung ihrer Aufgaben Prioritäten zu setzen und die vorgeschriebene Reaktionsfrist von zwölf Stunden außer Acht zu lassen; durch diese Praxis sind mehrere SIRENE-Büros an die Grenzen einer wirksamen Arbeitsweise gelangt.

Von allen Formen der europäischen Zusammenarbeit im Bereich der Strafverfolgung entfällt mit Abstand der größte Anteil auf Mitteilungen, die auf SIS-II-Ausschreibungen bezogen sind. Im SIS II sind genügend Daten abgespeichert, um einen an der Grenze tätige Beamten in die Lage zu versetzen, eine Person oder Sache zu identifizieren, wenn infolge einer Ausschreibung ein entsprechender Treffer erzielt wurde. Allerdings müssen die Mitgliedstaaten den ausschreibenden Mitgliedstaat hinsichtlich der besonderen Umstände eines jeden Falles konsultieren, wobei die entsprechenden Informationen jeweils über die SIRENE-Büros ausgetauscht werden. Jedes Land, das am SIS II beteiligt ist, verfügt über ein SIRENE-Büro, das als alleinige nationale Kontaktstelle für den Informationsaustausch über SIS-II-Ausschreibungen errichtet wurde. Die SIRENE-Büros stellen alle erforderlichen Zusatzinformationen über die Ausschreibungen zur Verfügung und koordinieren die Maßnahmen, die aufgrund der Ausschreibungen ergriffen werden; dies geschieht in der Regel durch die Verwendung strukturierter elektronischer „Formulare“ unter Einhaltung genau geregelter Verfahren und mithilfe eines sicheren, dedizierten Netzes.

Auch wenn das SIS II mit 2,9 Milliarden Zugriffen im Jahr 2015 eine Milliarde Mal häufiger genutzt wurde als im Vorjahr, ist seine Verwendung uneinheitlich. Aus den Jahresstatistiken geht hervor, dass in bestimmten Mitgliedstaaten und einigen Behörden der Mitgliedstaaten, beim Aufruf ihrer nationalen Polizei- bzw. Immigrationsdatenbanken nicht systematisch eine Anfrage im SIS II durchgeführt wird, weshalb das SIS gesondert in einem zusätzlichen Arbeitsgang durchsucht werden muss; dies geschieht nicht immer.

Abschließend lässt sich sagen, dass die Mitgliedstaaten aufgrund der Tatsache, dass die Kriminalität immer mehr eine europäische Dimension gewinnt, sicherstellen müssen, dass bei jedem Aufruf ihrer nationalen Datenbanken gleichzeitig auch das SIS II konsultiert wird. Die Kommission wird Sorge dafür tragen, dass der Schengen-Evaluierungsmechanismus sich schwerpunktmäßig mit diesem Problem befasst.

4.3.4 Kontrollen mithilfe des SIS II an den Außengrenzen

Der Schengener Grenzkodex sieht vor, dass in den Schengen-Raum einreisende Drittstaatsangehörige insbesondere durch die Abfrage im SIS II zwingend dahingehend zu überprüfen sind, ob sie eine „Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines der Mitgliedstaaten darstellen“. In einigen Mitgliedstaaten überprüfen die Grenzschutzbeamten an den Flughäfen nicht die Reisedokumente von allen Drittstaatsangehörigen in den Datenbanken. So wurde festgestellt, dass die Grenzschutzbeamten in einigen Mitgliedstaaten nicht alle Drittstaatsangehörige systematisch kontrollierten, sondern Risikoeinschätzungen zum Tragen kommen lassen. Allerdings sollte ausschließlich die Überprüfung von in die EU einreisenden EU-Bürgern im SIS II auf einer Risikoabschätzung beruhen... In anderen Fällen können technische Ausfälle der von den Grenzschutzbeamten eingesetzten Anwendungen zu nicht zufriedenstellenden Ergebnissen der Überprüfungen im SIS II führen.

Abschließend lässt sich sagen, dass es dringend erforderlich ist, dass die Mitgliedstaaten das SIS II entsprechend den rechtlichen Erwartungen an den Außengrenzen im ausreichenden Maß konsultieren. Die Kommission wird Sorge dafür tragen, dass der Schengen-Evaluierungsmechanismus sich schwerpunktmäßig mit diesem Problem befasst.

4.3.5 Neue Ausschreibungskategorien und Funktionalitäten (Fingerabdrücke, Lichtbilder, Europäischer Haftbefehl, Verknüpfungen, Erweiterung zur Feststellung missbräuchlich verwendeter Identitäten) wurden entgegen den SIS-II-Rechtsakten noch nicht im vollen Umfang implementiert und werden dem Endnutzer noch nicht vollständig angezeigt

Durch dieses Defizit wird die Wirksamkeit des Systems eingeschränkt, da die Endnutzer nicht die gesamten Begleitumstände eines Falles in Erfahrung bringen können und ihnen unter Umständen sogar wesentliche Informationen entgehen. Da sich die Beamten wegen der fehlenden Informationen mit den SIRENE-Büros in Verbindung setzen müssen, verlieren sie Zeit. In vielen Fällen sind sie nicht berechtigt, die Person, die Gegenstand der Ausschreibung ist, festzunehmen und können sie deshalb nicht ordnungsgemäß identifizieren. In einigen Mitgliedstaaten ist es nicht möglich, an die von ihnen erstellten Ausschreibungen Lichtbilder und Fingerabdrücke anzuhängen..

Darüber hinaus sollte angesichts der Zunahme der Fälle, in denen eine falsche Identität verwendet wird, die geplante Funktionalität zur automatischen Identifizierung von Personen anhand von Fingerabdrücken umgehend in das SIS II integriert werden, um die derzeitige Praxis, wonach die Identität einer Person mithilfe von Fingerabdrücken lediglich bestätigt werden kann, dahingehend zu verbessern, dass die Fingerabdrücke ausreichen, um die Identität einer Person aufzudecken.

Abschließend sei darauf hingewiesen, dass die Kommission einen Vorschlag unterbreiten wird, um sicherzustellen, dass den Endnutzern alle zweckdienlichen Funktionen verfügbar gemacht werden.

4.3.6 Schlechte Datenqualität als eines der Hauptprobleme bei der Nutzung des SIS II

Bei der Erstellung von Ausschreibungen werden in den Mitgliedstaaten gelegentlich falsche oder unvollständige Daten (beispielsweise ein unvollständiger Name oder ein Name anstelle einer Dokumentennummer) eingegeben. Die Eingabe von Daten von schlechter Qualität hat zur Folge, dass bei Abfragen im System die betreffende Person oder Sache unter Umständen nicht ausfindig gemacht wird oder dass eine Person anhand derartiger Daten nicht ordnungsgemäß identifiziert werden kann. Die Eingabe von Daten von schlechter Qualität hat zur Folge, dass bei Abfragen im System die betreffende Person oder Sache unter Umständen nicht ausfindig gemacht wird oder dass eine Person anhand derartiger Daten nicht ordnungsgemäß identifiziert werden kann. Nach den SIS-II-Rechtsakten sind die Mitgliedstaaten für die Datenqualität verantwortlich. Deshalb sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, einen wirksamen Mechanismus zur Kontrolle der Datenqualität auf nationaler Ebene zu errichten, wobei noch nicht alle Mitgliedstaaten dieser Verpflichtung nachgekommen sind.

Die Kommission wird auch versuchen, die Aufgaben der eu-LISA zu formalisieren und dabei häufig auftretende Probleme bezüglich der Datenqualität zu berücksichtigen.

4.3.7 In vielen Mitgliedstaaten werden nicht alle zur Verfügung gestellten Abfragekombinationen des zentralen SIS II zur Anwendung gebracht

In vielen Mitgliedstaaten werden nur Abfragen durchgeführt, die eine genaue Übereinstimmung liefern sollen, und keine unscharfen Suchen oder Teilabfragen. In manchen Fällen ist dies den nationalen Datenschutzgesetzen geschuldet, aufgrund derer bei Personenabfragen stets zuerst der Vor- und Nachname sowie das Geburtsdatum einzugeben ist. (Dies ist in zwei Mitgliedstaaten der Fall). Deshalb können Ausschreibungen, bei denen der Vorname oder das Geburtsdatum fehlt oder nicht vollständig ist, in einigen Mitgliedstaaten im System nicht gefunden werden. Ein ähnliches Problem tritt auch bei einigen Sachabfragen auf. In einem Mitgliedstaat können die Endnutzer nur mithilfe von exakten Parametern Sachabfragen durchführen. Das führt dazu, dass Ausschreibungen, bei denen die Identifikationsnummer einer Sache nicht bekannt ist oder versucht wurde, diese Nummer unkenntlich zu machen, in diesen Ländern nicht angezeigt werden.

Die Kommission wird auch einen Vorschlag unterbreiten, der sicherstellen soll, dass alle Möglichkeiten des Abfragetools des zentralen SIS II auf nationaler Ebene ausgeschöpft werden.

4.3.8 In einigen Mitgliedstaaten können die Kapazitäten des SIS II von den Endnutzern nicht voll ausgeschöpft werden

Dieser Missstand kann eintreten, wenn mindestens eines der folgenden Kriterien nicht erfüllt ist:

Klare Anweisungen über die zu ergreifende Maßnahme, die auf dem Bildschirm der Endnutzer angezeigt werden;

obligatorische Verfahren, die im Anschluss an einen Treffer durchzuführen sind, insbesondere die Meldung von Treffern; und

ausreichende Schulungsmaßnahmen über die Nutzung des Systems.