Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema "Binnenmarkt und Umweltschutz: Kohärenz oder Konflikt" (98/C 19/26)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 11. Juli 1996 gemäß Artikel 23 Absatz 3 der Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zu dem vorgenannten Thema auszuarbeiten.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Industrie, Handel, Handwerk und Dienstleistungen nahm ihre Stellungnahme am 8. Oktober 1997 an. Berichterstatter war Herr Gafo Fernández.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 349. Plenartagung am 29. und 30. Oktober 1997 (Sitzung vom 30. Oktober) mit 72 gegen 8 Stimmen bei 1 Stimmenthaltung folgende Stellungnahme.

1. Rechtsgrundlagen

1.1. Der potentielle Interessenkonflikt zwischen dem Umweltschutz und der Vollendung des Binnenmarkts kommt in verschiedenen Artikeln des EG-Vertrags zum Ausdruck, so u.a. in den Artikeln 130 r, s und t über den Umweltschutz, in Artikel 100 a und 102 über den Binnenmarkt, Artikel 129 a über den Verbraucherschutz, Artikel 92 und 93 über staatliche Beihilfen, Artikel 99 über die Steuerharmonisierung, Artikel 30 über die nichttarifären Handelshemmnisse und Artikel 36 über Beschränkungen des freien Warenverkehrs aus Gründen der öffentlichen Sicherheit. Die Liste könnte noch ergänzt werden.

1.2. Während es in Artikel 130 r heißt: "Die Umweltpolitik der Gemeinschaft zielt unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Regionen der Gemeinschaft auf ein hohes Schutzniveau ab", gestattet Artikel 130 s vorübergehende Ausnahmeregelungen und/oder eine finanzielle Unterstützung aus dem Kohäsionsfonds, sofern Maßnahmen gemeinschaftlicher Art für einen Mitgliedstaat oder eine Region mit unverhältnismäßig hohen Kosten verbunden sind. Artikel 130 t wiederum läßt die Beibehaltung oder Ergreifung verstärkter Schutzmaßnahmen durch die einzelnen Mitgliedstaaten zu.

1.3. Daneben kann ein Mitgliedstaat gemäß Artikel 100 a Absatz 4 verstärkte Schutzmaßnahmen ergreifen, die durch den Umweltschutz gerechtfertigt sind, muß diese aber vorher durch die Kommission genehmigen lassen. Diese vergewissert sich, daß die Maßnahmen angemessen sind und keine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen. Eine ähnliche Bestimmung ist in Artikel 129 a Absatz 3 über den Verbraucherschutz zu finden.

1.4. Die praktische Anwendung dieser Artikel führt nun zu einem Wechselspiel von Angleichung und Abweichung. Es wird die ständige Anpassung der Umweltstandards an ein hohes Schutzniveau erzwungen, das zu einem gegebenen Zeitpunkt von dem Mitgliedstaat festgelegt wird, der durch die Einführung eines höheren Schutzniveaus von der Angleichung abweicht; dadurch entstehen vorübergehend technische Handelshemmnisse, auch wenn diese dem höchsten zu wahrenden Ziel, dem Umweltschutz, angemessen sein mögen.

1.5. In diesem Sinne sind auch die steuerlichen Bestimmungen, insbesondere Artikel 99 und indirekt auch Artikel 102 zu betrachten. In Artikel 99 wird in der Tat bei der Harmonisierung der Steuern, wie der Mehrwertsteuer, der Verbrauchsabgaben und sonstiger indirekter Steuern, Einstimmigkeit gefordert. Artikel 102 gestattet im Rahmen der Vollendung des Binnenmarktes jedoch den Erlaß oder die Änderung bestimmter Verwaltungsvorschriften im Anschluß an eine von der Kommission vorab durchgeführte Überprüfung der Vereinbarkeit.

1.6. Durch diese Bestimmungen ist es den Mitgliedstaaten gestattet, bestimmte steuerliche Vergünstigungen oder Anreize vorzusehen, um die Einführung von Umweltschutzmaßnahmen voranzutreiben, die von den Fristen oder von den Anforderungen her über das vereinheitlichte Schutzniveau der Gemeinschaft hinausgehen. Entsprechend den Kriterien der Kommission müssen sie unter den Gesamtkosten für die Annahme der Gemeinschaftsmaßnahmen liegen, ohne Diskriminierung auf Erzeugnisse aus jedwedem Mitgliedstaat Anwendung finden und auslaufen, bevor die Gemeinschaftsnorm bindenden Charakter erhält.

1.7. Ähnliche Kriterien werden für die Genehmigung der einzelstaatlichen Beihilfen angelegt. In einer kürzlich veröffentlichten Mitteilung der Kommission ist, neben den üblichen Kriterien - Beihilfen für weniger entwickelte oder im Niedergang begriffene Regionen, sektorbezogene Beihilfen in konkreten Fällen - die Möglichkeit vorgesehen, daß die Mitgliedstaaten Beihilfen an Unternehmen vergeben, die Umweltschutzmaßnahmen ergreifen, welche über die jeweiligen gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften hinausgehen. Diese Beihilfen müssen natürlich im Verhältnis zu den höheren Kosten stehen und dürfen den freien Wettbewerb nicht verzerren.

1.8. Während es in Artikel 30 heißt: "Mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung sind ... zwischen den Mitgliedstaaten verboten", d.h. insbesondere künstliche verwaltungstechnische Hemmnisse oder protektionistische technische Spezifikationen, sieht Artikel 36 Abweichungen von den Grundsätzen des freien Warenverkehrs vor, die u.a. aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren und Pflanzen sowie des nationalen Kulturguts von künstlerischem oder geschichtlichen Wert gerechtfertigt sind; von diesen Bereichen haben viele direkt oder indirekt mit der Umwelt zu tun.

1.9. Nun hat die praktische Umsetzung dieser Grundsätze der Europäischen Union naturgemäß zu großen Widersprüchen geführt, deren Klärung dem Europäischen Gerichtshof oblag. Dessen Urteile, die von einer Rangfolge der gemeinschaftlichen Ziele ausgehen, haben zur Schlichtung dieses potentiellen Konfliktes zwischen Interessen und Rechtsvorschriften beträchtlich beigetragen, auch wenn weiterhin zahlreiche Unklarheiten bestehen.

1.10. Als Anhaltspunkte für die Bewertung der Vereinbarkeit nationaler Rechtsvorschriften mit den einzelnen Vertragsartikeln durch die Europäische Kommission und den Gerichtshof könnten folgende Grundsatzkriterien dienen:

1.10.1. Die Maßnahmen - egal ob Rechtsvorschrift oder sonstige Regelung - müssen auf jeden Fall öffentlichen Charakter haben. Dies trifft auf jede öffentliche Körperschaft zu oder auch ein privates Unternehmen, sofern der öffentlich-rechtliche Einfluß für dessen Geschäftsgebaren ausschlaggebend ist.

1.10.2. Jeder Einzelfall muß rechtlich ausschließlich anhand eines einzigen Vertragsartikels geprüft werden. Das Heranziehen von zwei oder mehreren Artikeln zur Prüfung der Konformität einer einzelstaatlichen Maßnahme mit dem gemeinschaftlichen Besitzstand ist nicht möglich.

1.10.3. War ein Produkt Gegenstand einer Richtlinie (oder ggf. einer Verordnung) zur Angleichung der Rechtsvorschriften, dann ist zur Bewertung der Vereinbarkeit der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht ganz allgemein Artikel 100 a als Rechtsgrundlage heranzuziehen.

1.10.4. Jede steuerliche Vorschrift muß nur dann anhand von Artikel 95 geprüft werden, wenn die inländische Herstellung des Produkts abgabepflichtig ist.

1.10.5. Abgesehen von den vorgenannten Kriterien greift Artikel 30 als Kriterium zur Kompatibilitätsbewertung in den Fällen, in denen keine Harmonisierung des betreffenden Produkts auf Unionsebene bzw. eine steuerliche Vorschrift besteht, die mangels einer inländischen Produktion dieser Ware nur für Einfuhrerzeugnisse gilt.

2. Wichtigste diesbezügliche Urteile des Europäischen Gerichtshofs

2.1. Als Pioniertat mit weitreichenden Folgen ist hier zweifellos das Urteil in der Rechtssache Cassis de Dijon (C-120/78) zu werten, dem zufolge es den Mitgliedstaaten obliegt, innerhalb ihres Staatsgebiets alle Aspekte der Erzeugung, Vermarktung und Etikettierung von Erzeugnissen zu regeln, sofern diese Bestimmungen in gleichem Maße für einheimische und eingeführte Erzeugnisse gelten und in der Praxis kein verschleiertes Hemmnis für den innergemeinschaftlichen Handel darstellen.

2.2. Ein weiteres, erst kürzlich ergangenes wichtiges Urteil ist das in der Rechtssache Pentachlorphenol (C-41/93): Auch wenn die Klage auf das einseitig von deutscher Seite erlassene Verbot der Verwendung dieser Substanz gestützt auf Artikel 100 a Absatz 4 zurückgeht, wird in dem Urteil darauf hingewiesen, daß die Kommission vor und während des Streitverfahrens die Unvereinbarkeit der deutschen Maßnahme mit diesem Artikel nicht ausreichend begründet hat. Das Gericht unterstreicht, daß die tatsächlichen und rechtlichen Gründe, wegen derer die Kommission eine einzelstaatliche Maßnahme als mit Artikel 100 a unvereinbar ansieht, ausreichend erläutert werden müssen.

2.3. Urteile Sandoz, Van Beenekom, Reinheitsgebot für Bier in Deutschland (C-178/84) und Centrafarm (C-104/75): In diesen Urteilen geht es darum, Umwelt- und Verbraucherschutz mit den Anforderungen des freien Warenverkehrs in Einklang zu bringen. Während es dem Mitgliedstaat obliegt, den gewünschten Umfang des Gesundheitsschutzes für seine Bürger zu definieren, kann er - mit Ausnahme von Sonderfällen, in denen Vorsicht geboten ist - bei rechtmäßig in einem anderen Mitgliedstaat vermarkteten Erzeugnisse keine strengeren Bestimmungen anlegen, wie z. B. die Verwendung von Zusatzstoffen und Konservierungsmitteln. Außerdem müssen die angewandten Mittel im Verhältnis zu dem zu schützenden Ziel, der öffentlichen Gesundheit, stehen.

2.4. Urteil zu Verpackungen in Dänemark (C-302/86): Hier entschied der Gerichtshof, daß der Umweltschutz die Einschränkung des im Vertrag verankerten freien Warenverkehrs durchaus rechtfertige. Deshalb billigte er zwar die Errichtung eines Pfand- und Rücknahmesystems für Leergut, stellte gleichzeitig jedoch fest, daß eine der vorgesehenen Auflagen gegen das Kriterium der Verhältnismäßigkeit und demzufolge gegen den freien Warenverkehr verstieß. Konkret ging es dabei um die Auflage für Importeure, ausschließlich Verpackungen zu verwenden, die von den dänischen Behörden genehmigt waren, oder die Vermarktung eines Produktes, das nicht in staatlich genehmigten Verpackungen gehandelt wurde, mengenmäßig zu beschränken.

2.5. Urteil Titandioxid (C-300/89) und Urteil Abfälle, Kommission gegen Rat (C-155/91): In beiden Fällen ging es darum, ob in einem gemeinschaftlichen Rechtsakt Artikel 100 a oder Artikel 130 r des EG-Vertrags Vorrang hat. Die Urteile sind etwas ambivalent. Im ersten Urteil wurde entschieden, daß beim Zusammentreffen von der für den Binnenmarkt notwendigen Harmonisierung und dem Umweltschutz Artikel 100 a angewendet werden muß, da in seinem dritten Absatz ein hohes Schutzniveau im Umweltbereich als zusätzliche Rechtsgrundlage für die Richtlinie vorzusehen ist. In dem zweiten Urteil entschied der Gerichtshof jedoch, daß Artikel 130 r die korrekte Rechtsgrundlage sei, da der freie Handelsverkehr mit Abfällen dem Hauptziel Umweltschutz untergeordnet sei.

2.6. Urteil zu Abfällen in Deutschland (C-422/92): In dem Urteil wird festgestellt, daß der Begriff Abfall nicht die wirtschaftlich wiederverwendbaren Abfälle ausschließen darf und daß die Auflage einer vorherigen Genehmigung für die Verbringung dieser Abfälle die Anforderungen des im Gemeinschaftsrecht vorgesehenen Kontrollsystems überschreitet.

2.7. Urteil zum Ablagern von Abfällen in Wallonien (C-2/90): In diesem Urteil zum Verbot der Behörden dieser Region, nicht vor Ort angefallene Abfälle einzuführen und zu lagern, wird die Beziehung zwischen den Artikeln 30 und 36 des EG-Vertrags untersucht. In dem betreffenden Fall billigte der Gerichtshof das Verbot unter Berufung auf die Grundsätze, Umweltbeeinträchtigungen an ihrem Ursprung zu bekämpfen und die Entstehung von Abfällen einzuschränken; diese Grundsätze sind in der gemeinschaftlichen Umweltpolitik und in der Basler Konvention, in der der grenzüberschreitende Verkehr mit Sonderabfällen geregelt ist, enthalten.

2.8. Urteil Inter-Huiles (C-172/82) und Lesage (C-37/92): In diesen Urteilen zur Vergabe einer behördlichen Genehmigung für die Sammlung von Altöl wird festgestellt, daß die Erteilung einer diesbezüglichen behördlichen Genehmigung an ein Unternehmen, das in dem die Genehmigung erteilenden Mitgliedstaat ansässig ist, und das Verbot der Ausfuhr dieser Altöle zwecks Aufbereitung in einen anderen Mitgliedstaat unvereinbar sind.

2.9. Die Urteile betreffend Dieselmotorfahrzeuge in Italien (C-200/85), Bananen in Italien (C-184/85) und Weine in Frankreich (C-196/85): Diese Urteile betreffen die Einführung einer innerstaatlichen diskriminierenden Steuer, die eingeführte Erzeugnisse trifft. Konkret wird Steuerneutralität für ähnliche Erzeugnisse gefordert, wobei unter Ähnlichkeit zu verstehen ist, daß die Erzeugnisse dieselben Eigenschaften haben und denselben Zweck erfuellen. In dem erstgenannten Urteil wird jedoch die Vereinbarkeit einer steuerrechtlichen Bestimmung, die sich auf objektive Kriterien stützt (höhere Steuer für Kraftfahrzeuge, die eine bestimmte Hubraumgröße übersteigen) festgestellt, auch wenn dies in der Praxis stärker, fast ausschließlich, die eingeführten Kraftfahrzeuge betrifft.

2.10. Urteil Lornoy en Zonen (C-17/91): "In diesem Urteil wird festgestellt, daß eine parafiskalische Abgabe, die unter den gleichen Voraussetzungen auf inländische und auf eingeführte Erzeugnisse erhoben wird, deren Aufkommen aber nur zugunsten der inländischen Erzeugnisse verwandt wird, einen nach Artikel 12 verbotenen Zoll darstellt, wenn dadurch die Belastung der inländischen Erzeugnisse vollständig ausgeglichen wird, oder daß sie eine mit Artikel 95 unvereinbare staatliche Beihilfe darstellt, wenn nur ein Teil der Belastung der inländischen Erzeugnisse ausgeglichen wird."

2.11. Urteil VAG Schweden (C-3289/95): Dieses Urteil betrifft die (von einer nationalen Stelle ausgefertigte) Kraftfahrzeugabgasbescheinigung, die die schwedischen Behörden bei der Einfuhr eines Kraftfahrzeuges zusätzlich zu jeder in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Konformitätsbescheinigung verlangen. Der Gerichtshof erklärte diese Forderung nach einer doppelten Bescheinigung - seitens der nationalen Behörde und seitens eines anderen Mitgliedstaates - mit dem Hinweis für unzulässig, daß eine einzige Bescheinigung aus einem beliebigen Mitgliedstaat ausreichend sei.

3. Etwaige, im Interesse des Gesundheits- oder Umweltschutzes erfolgte Verstöße gegen den freien Warenverkehr, denen die Europäische Kommission infolge einer entsprechenden Anzeige nachgeht

3.1. In den Kommissionsdienststellen sind eine Reihe von Klagen über eventuelle Verzerrungen des Binnenmarktes eingegangen, die direkt oder indirekt mit Gesundheits- und Umweltschutzbestimmungen zusammenhängen. Die entsprechenden Dienststellen gehen derzeit vielen dieser Klagen nach, die jedoch in den meisten Fällen nicht zur Einleitung eines offiziellen Verstoßverfahrens gegen den oder die verantwortlichen Mitgliedstaaten führen. Gleichwohl lassen sich die untersuchten Fälle klassifizieren, so daß die Bereiche ermittelt werden können, in denen die potentiellen Reibungspunkte größer oder häufiger sind. Dies sind:

3.2. Paralleleinfuhren von Pflanzenschutzmitteln: Diese Anzeigen im Zusammenhang mit verschiedenen Pflanzenschutzmitteln und Pestiziden betreffen verschiedene Mitgliedstaaten. Gerügt wird im wesentlichen, daß der Importeur trotz des Bestehens eines vereinfachten Genehmigungsverfahrens im Vorfeld jeder Einfuhr eine Produktprobe einschicken (und die entsprechenden Kosten für die Konformitätsanalyse und die damit einhergehenden Verzögerungen tragen) muß und somit die Gefahr besteht, daß das Geschäftsgeheimnis Schaden nimmt. Ersten Gutachten der Kommission zufolge sind derartige Auflagen unverhältnismäßig, da gemäß dem Urteil Primacrown (Rechtssache 201/94) kein Mitgliedstaat verlangen darf, daß ein Einfuhrprodukt aus einem anderen Mitgliedstaat, in dem eine Konformitätsbescheinigung erteilt wurde, mit dem entsprechenden nationalen Referenzprodukt identisch sein muß. Außerdem wären die systematischen Nämlichkeitskontrollen nur für die erste Warensendung gerechtfertigt und nicht mehr für die darauffolgenden, bei denen statt dessen kostengünstigere Stichproben durchgeführt werden können. In einem dieser Fälle kam es zu einer Vorabentscheidung, für die ein endgültiges Urteil des Europäischen Gerichtshofs in Luxemburg noch aussteht. Diese Schwierigkeiten bei der gegenseitigen Anerkennung von in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig vermarkteten Produkten ergeben sich - unter Hinweis auf den Gesundheits- oder Umweltschutz - auch in anderen Fällen wie etwa Lösungsmittel oder Trinkwasserfilter.

3.3. Vermarktungsverbot für Einweggrills: Dies ist insofern ein interessantes Beispiel für die Verhältnismäßigkeit, als ein Mitgliedstaat die Einfuhr dieser Produkte mit dem Hinweis darauf vollständig verboten hat, daß sie oder ihre unsachgemäße Benutzung Waldbrände verursachen könnten. Eine Lösung scheint dahingehend gefunden worden zu sein, als die Stabilität dieser Grills verbessert wurde (mit entsprechender Bescheinigung des Normungsinstituts des Empfängerlandes) und die Vermarktung lediglich in den Regionen des besagten Landes beschränkt oder verboten wurde, in denen die Brandgefahr besonders hoch ist.

3.4. Ökosteuer auf Einwegrasierer: Dieser Fall, von dem lediglich ein Mitgliedstaat betroffen war, wurde durch ein Steuergesetz verursacht, das für alle Einwegprodukte galt. Die Einwegrasierer wurden mit einer derart hohen Steuerabgabe belegt, daß sie praktisch vom Markt verbannt wurden. Nachdem die Kommission entsprechende Schritte unternommen hat, hat die Regierung des Mitgliedstaates nun die Änderung der besagten Steuerregelung in Angriff genommen. Zu demselben Mitgliedstaat wurde ferner ein Informationsverfahren eingeleitet, mit dem geprüft werden soll, ob die Auflagen für die Etikettierung von Einwegprodukten im Interesse ihrer Umwelt- und Steuerüberwachung als dem Ziel des Umweltschutzes angemessen erachtet werden können.

3.5. Umweltschutzbestimmungen in öffentlichen Ausschreibungen: Derartige Hindernisse basieren auf unangemessenen oder ungerechtfertigten Umweltschutzauflagen. Dies hat theoretisch wie praktisch zur Folge, daß die Teilnahme von Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten beschränkt wird. Diese Hindernisse treten - wie der Ausschuß bereits in früheren Stellungnahmen () betonte - in den meisten Mitgliedstaaten auf.

3.6. Aus dieser Untersuchung lassen sie zusammenfassend folgende einstweilige Schlußfolgerungen ziehen:

3.6.1. Das gewöhnliche Procedere - Bekanntgabe an die Kommission, Vorabbenachrichtigung ihrerseits, Sitzungen mit den nationalen Behörden des betroffenen Mitgliedstaates, ggf. "Verwarnungsschreiben", anschließend "mit Gründen versehene Stellungnahme" gemäß Artikel 169 EG-Vertrag und schließlich Einschreiten und Urteil des Europäischen Gerichtshofs in Luxemburg - kann bis zu zwei bis drei Jahren ab der Bekanntgabe bis zur Übermittlung der "mit Gründen versehenen Stellungnahme" und zwei weitere Jahre für das Urteil des Gerichtshofs in Anspruch nehmen. Die Fristen für die Möglichkeit zur Äußerung des Mitgliedstaates und für die endgültige Entscheidung sind selbstverständlich sehr lang.

3.6.2. Es ist erstaunlich, daß die Europäische Kommission mit verhältnismäßig wenig einschlägigen Fällen befaßt wird, während aus zahlreichen Veröffentlichungen verschiedener Mitgliedstaaten zur Funktionsweise des Binnenmarktes und auch aus den Einschätzungen der Beobachtungsstelle Binnenmarkt des WSA hervorgeht, daß dies ein ernstes Problem im Zusammenhang mit der Funktionsweise des Binnenmarktes ist. Diese Diskrepanz könnte u.U. damit zusammenhängen, daß allgemein nicht genügend bekannt ist, wie Klagen vor die Europäische Kommission gebracht werden können, oder daß man skeptisch ist, ob diese die Probleme überhaupt lösen kann.

3.6.3. Die Tatsache, daß die Europäische Kommission eine Vielzahl von Fällen gelöst hat, ohne daß sie sie vor Gericht bringen mußte, ist ein Beweis für ihre gute Verhandlungsfähigkeit und allgemein für die große Bereitschaft der Mitgliedstaaten, Lösungen auf der Grundlage der Verhältnismäßigkeit zu suchen.

4. Bemerkungen aus den vom Wirtschafts- und Sozialausschuß veranstalteten Anhörungen

4.1. Die Studiengruppe des Wirtschafts- und Sozialausschusses veranstaltete im Rahmen ihrer Arbeiten zwei Anhörungen, nämlich im Mai 1997 in Malmö (Schweden) und im Juni 1997 in Sevilla (Spanien). Eingeladen wurden wirtschaftliche und soziale Verbände aus Nord- und Südeuropa. Sie erhielten im Vorfeld einen Fragebogen, der auf breites Echo stieß. Auf diese Weise konnten zum einen die besagten Organisationen auf die Anhörungen aufmerksam gemacht und zum anderen die Diskussionen im Rahmen dieser Veranstaltungen vorbereitet werden. Die Ergebnisse dieser Fragebögen und Anhörungen haben maßgeblich zur Erarbeitung dieser Stellungnahme beigetragen und sind im Anhang aufgeführt.

4.2. Im Verlauf dieser Anhörungen konnten dank der eingegangenen Fragebögen und der mündlichen Beiträge der Teilnehmer, die eine Vielzahl von Arbeitgeberverbänden, Gewerkschaften, KMU sowie Verbraucher- und Umweltschutzverbänden vertraten, einige Überlegungen angestellt werden, namentlich:

Zwischen dem Umweltschutz und dem reibungslosen Funktionieren des Binnenmarktes muß es nicht grundsätzlich Interessenkonflikte geben.

Die größten Probleme ergeben sich aus den Verzögerungen und der unvollständigen Umsetzung der Gemeinschaftsbestimmungen in nationales Recht. In einigen Fällen kommt es zusätzlich zu Schwierigkeiten bei der Auslegung der gemeinschaftlichen bzw. einzelstaatlichen Bestimmungen.

Beide Zielsetzungen - Binnenmarkt und Umweltschutz - müssen im Wege einer stärkeren Harmonisierung der Produkteigenschaften auf Unionsebene (am besten sogar weltweit) und einer strengeren Überwachung der Anwendung dieser Bestimmungen miteinander in Einklang gebracht werden.

In puncto Produktionsbedingungen gab es keine Übereinstimmung darüber, ob diese unionsweit einheitlich sein müssen oder ob sie den spezifischen Gegebenheiten (Luft, Wasser, Boden) jeder einzelnen Region Rechnung tragen sollen. Einig war man sich hingegen darin, daß in bestimmten Regionen höhere Umweltschutzbestimmungen gelten dürfen, sofern es die besonderen Umstände erforderten und sie gebührend begründet seien.

Die Umweltschutzpolitik muß ein zusätzliches Element der Außenhandelspolitik der Europäischen Union sein.

Die Anwendung der Binnenmarkt- und Umweltschutzvorschriften erweist sich für die Großunternehmen als einfacher, während die KMU größere Informations- und Auslegungsschwierigkeiten haben.

Die in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlichen Recyclingsysteme erweisen sich - kombiniert mit den verschiedenen Interpretationsmöglichkeiten des Begriffs Abfälle - als großes Hindernis für den Binnenmarkt.

Es müssen genauere Bestimmungen für die Umweltschutzauflagen in öffentlichen Aufträgen festgelegt werden, um Mißbrauch und etwaigen Diskriminierungen vorzubeugen.

Anwendung und Überwachung der an Umweltschutzauflagen geknüpften staatlichen Beihilfen ist von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlich und kann zu Wettbewerbsverzerrungen führen.

Die Einführung von Ökosteuern kann sinnvoll sein, sofern diese gerechtfertigt sind und inner- wie außerhalb der Europäischen Union keine Wettbewerbsverzerrungen verursachen.

Sowohl im öffentlichen wie im privaten Sektor sollte der Einsatz des Systems zur Analyse des Lebenszyklus eines Produkts (Ökobilanz) neben einer flächendeckenderen und einheitlicheren Anwendung der ISO-Norm 14000 gefördert werden, insbesondere durch die Beteiligung am gemeinschaftlichen System des Öko-Management und des Öko-Audit.

4.3. In den Anhörungen wurde die Notwendigkeit bekräftigt, künftig ein höheres Umweltschutzniveau im Gleichlauf mit der Wahrung des Binnenmarktes zu fördern.

4.4. Die mit der Ausarbeitung der Stellungnahme beauftragte Studiengruppe des WSA erhielt im Rahmen dieser Anhörungen ferner einige anschauliche Beispiele für potentielle Interessenkonflikte zwischen dem Umweltschutz und der Vollendung des Binnenmarktes. In diesem Zusammenhang sollen folgende drei Fälle nicht unerwähnt bleiben:

4.4.1. Ausfuhr von Getränken in Pfandflaschen aus Dänemark nach Deutschland: Die in Deutschland geltende Pflicht zur Rücknahme von Verpackungen, ihr Sortieren und ihre Rücksendung nach Dänemark stellt ein praktisch unlösbares wirtschaftliches Hindernis für die dänischen Ausfuhrunternehmen dar. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang, daß gerade das Königreich Dänemark durch den Erlaß seines Verpackungsgesetzes das Urteil des EuGH in Luxemburg auslöste, dem zufolge die Auflage zur Wiederverwertung der Verpackungen unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit als mit dem Umweltschutz vereinbar gilt.

4.4.2. Ausfuhr von in Portugal hergestellten Möbeln ins Vereinigte Königreich: Hier fordern einige britische Behörden von den portugiesischen Möbelherstellern eine Konformitätsgarantie darüber, daß das Holz zertifiziert worden ist (d.h., daß der Ursprungswald des Holzes die Bedingungen der umweltgerechten Nutzung erfuellt). Da es keine Harmonisierung auf Unionsebene gibt, könnte in diesem Fall Artikel 30 des EG-Vertrags greifen.

4.4.3. Verbot der Verwendung von Klärschlamm als landwirtschaftliches Düngemittel in Dänemark: Das dänische Umweltschutzamt hat für die Verwendung von Klärschlamm sehr strenge Grenzwerte mit im Vergleich zu den übrigen EU-Ländern weitaus niedrigeren Werten für die Konzentration an geradkettigen Alkylbenzolsulfonaten (LAS) im Wasser festgelegt. LAS wird allgemein bei der Herstellung von Waschmitteln verwendet. Eine derart niedrige Konzentrationsschwelle wirkt sich in der Praxis insofern als Handelshemmnis aus, als sie die Vermarktung eines Großteils an Waschmitteln vereitelt und anschließend die kontrollierte Analyse des in der ersten Aufbereitungsphase biologisch nicht abgebauten Anteils der Rückstände verhindert wird, die sich im Klär- und Aufbereitungsverfahren von Trinkwasser oder industriellem Brauchwasser ansammeln. Dem Ausschuß wurden verschiedene wissenschaftliche Untersuchungen zur Verfügung gestellt, aus denen hervorgeht, daß die LAS nicht als giftige oder gefährlicher Stoffe gelten und somit auch nicht auf der entsprechenden unionsinternen und internationalen Liste aufgeführt sind. Ferner würde die LAS-Konzentration im Klärschlamm - zwischen 0,1 und 0,5 g/kg des Produkts - keine derartige Maßnahme seitens des dänischen Umweltamtes rechtfertigen. Im Anschluß an diese Anhörung und der Darlegung des Falls hat die Europäische Kommission die Untersuchung der Situation in Angriff genommen, um ihre Vereinbarkeit mit den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften zu prüfen.

5. Schlußfolgerungen

5.1. Der Umweltschutz und die Vollendung des Binnenmarktes sind in ihrer Bedeutung auf Unionsebene gleichrangig, und beide Zielsetzungen sollten im Interesse einer harmonischen und ausgewogenen Entwicklung und eines umweltverträglichen Wachstums gemäß Artikel 2 des EG-Vertrags stehen.

5.2. Es gibt zahlreiche Beispiele, in denen Binnenmarkt und Umweltschutz ineinandergreifen und positive Synergieeffekte entwickeln. Gleichwohl sollte die Union in den Fällen, in denen dieses Zusammenspiel in potentielle Konflikte münden kann, ihr Handeln an folgenden Grundsätzen orientieren:

- eindeutiger und unanfechtbarer Vorrang der öffentlichen Gesundheit oder Sicherheit (definiert nach Maßgabe von Artikel 36) vor anderen Aspekten;

- umsichtiges Handeln;

- Verhältnismäßigkeit;

- die geplanten Maßnahmen müssen nach dem Vorsorgeprinzip objektiv gerechtfertigt sein.

Die Europäische Kommission muß als Hüterin der Verträge für die Anwendung der vorgenannten Prinzipien Sorge tragen. Dasselbe gilt für den Europäischen Gerichtshof in Luxemburg, dessen Urteile zu einer klaren und eindeutigen "gefestigten Rechtsprechung" auf diesem Gebiet heranreifen sollten, die die anschließende Auslegung vergleichbarer Fälle erleichtert.

5.3. Die vermehrte Anwendung des Subsidiaritätsprinzips bei gleichzeitig rückläufiger Anzahl der Harmonisierungsaktionen auf Gemeinschaftsebene kann in zunehmendem Maße zu Konflikten führen, die durch die Wechselbeziehungen zwischen dem Binnenmarkt auf Unionsebene und den Umweltschutzbestimmungen auf zunehmend einzelstaatlicher, ja sogar kommunaler Ebene entstehen.

5.4. Die nationalen und kommunalen Behörden der Mitgliedstaaten sind offensichtlich nicht genau darüber informiert, wie die Umweltschutzbestimmungen weiterentwickelt und gleichzeitig die - insbesondere seit 1985 erzielten - Errungenschaften des Binnenmarktes gewahrt werden können.

5.5. Die Unternehmen, vor allem die KMU, aber auch die Arbeitnehmer, Verbraucher und sonstigen Verbände scheinen nur unzureichend über die diesbezüglichen Informationsmechanismen der Europäischen Kommission und die Möglichkeit unterrichtet zu sein, Beschwerden bei der Kommission vorzubringen.

5.6. Die materiellen Mittel und vor allem die verfügbaren Verfahren und Fristen der Kommissionsdienststellen könnten sich als unzulänglich erweisen, um alle Fälle ordnungsgemäß zu bearbeiten. Dies dürfte besonders dann problematisch werden, wenn sich die Reibungsflächen zwischen beiden Zielen vermehren sollten.

6. Empfehlungen

6.1. Die Europäische Kommission sollte unbedingt nacheinander ein Grünbuch, ein Weißbuch und eine Mitteilung zum Stand der Lage und zu den Möglichkeiten des Zusammenspiels zwischen Binnenmarkt und Umweltschutz sowie zu den möglichen Reibungspunkten vorbereiten. Dieser Maßnahmenkatalog würde die Mitwirkung sämtlicher betroffener Organisationen und Sektoren sowie die Ausarbeitung einer Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament ermöglichen, die ihrerseits Anstoß sein könnte für eine offizielle diesbezügliche Entschließung der Räte Binnenmarkt und Umwelt. Kommissionsmitteilung und Ratsentschließung sollten mit der Fortschreibung des Fünften Aktionsprogramms zum Umweltschutz verbunden werden.

6.2. Ziel dieser Mitteilung wäre es, für sämtliche Mitgliedstaaten die genauen Kriterien festzulegen, auf denen die Kompatibilität zwischen Binnenmarkt und Umweltschutz basieren muß. Gleichzeitig würden die einschlägigen Urteile des Gerichtshofs in Luxemburg und die Maßnahmen zusammengefaßt, die die Europäische Kommission im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten ergriffen hat. Der didaktische Charakter dieser Mitteilung würde ferner verstärkt durch die politische Verpflichtung, die in der Ratsentschließung zum Ausdruck käme.

6.3. Die Europäische Kommission müßte in ihrer Arbeit durch einen Ausschuß unterstützt werden, dem Umwelt- und Binnenmarktexperten aus den einzelnen Mitgliedstaaten angehören. Dieser Ausschuß würde mit der Kommission bei der Auslegung von Konfliktfällen zur Seite stehen. Der Ausschuß gibt sich in Übereinstimmung der Kommission eine Geschäftsordnung; diese Geschäftsordnung soll gewährleisten, daß unterschiedliche Standpunkte der Ausschußmitglieder berücksichtigt werden.

6.4. Die Mitgliedstaaten sollten verpflichtet werden, Vorhaben, die das Funktionieren des Binnenmarktes berühren könnten, spätestens drei Monate vor Beschlußfassung der Kommission zuzuleiten. Daneben sollte so rasch wie möglich eine Analyse des Lebenszyklus des Produkts (Ökobilanz) oder eine Studie der positiven Umweltauswirkungen und der Verhältnismäßigkeit der geplanten Maßnahmen angefertigt werden. Die Kommission kann dann Maßnahmen im Rahmen des EG-Vertrags einleiten.

6.5. Sollte die Kommission der Ansicht sein, daß die genannte Vorlage eine ungerechtfertigte Verzerrung des Binnenmarktes nach sich ziehen würde, dann könnte sie den beratenden Ausschuß anrufen. Sollte dieser in seinem Gutachten die Auffassung der Kommission teilen, dann wäre letztere befugt, den betreffenden Mitgliedstaat zu ersuchen, seine Gesetzesvorlage von sich aus vorübergehend auszusetzen. In diesem Fall könnte der Mitgliedstaat die Stellungnahme des Europäischen Gerichtshofs zur Vereinbarkeit seiner Rechtsvorschrift mit dem gemeinschaftlichen Besitzstand einholen. Die Kommission kann ein Verfahren beim Europäischen Gerichtshof einleiten, um eine definitive Klärung zu erreichen.

6.6. Entsprechend den Bestimmungen der Verträge darf kein Mitgliedstaat die Vermarktung eines bereits rechtmäßig in einem anderen Mitgliedstaat vermarkteten Produkts verhindern. Die Gemeinschaftsvorschriften über den freien Warenverkehr im Binnenmarkt bleiben durch das vorgeschlagene Verfahren unberührt. Die Kommission kann auch insoweit den unter Ziffer 6.3 vorgesehenen beratenden Ausschuß einschalten.

6.7. Die Vertretungsbüros der Europäischen Union in den einzelnen Mitgliedstaaten und in den EWR-Ländern sollten eine Stelle einrichten, die ausschließlich für Informationen über den Binnenmarkt zuständig ist und die möglichen Hindernisse zusammenträgt und katalogisiert, die sich aus den nationalen Umweltvorschriften oder aus anderen öffentlichen oder privaten Maßnahmen ergeben. Gleichzeitig sollte der Aktionsrahmen der Euroschalter ausgebaut werden.

6.8. Die Europäische Kommission sollte ihrerseits in den einzelnen Mitgliedstaaten sowie in den beitrittswilligen Staaten Informationsseminare und Aufklärungskampagnen durchführen, die sich in erster Linie an für diese Fragen zuständige Beamte, aber auch an sämtliche repräsentativen Verbände richten. An dieser Initiative sollten sich auch das Europäische Parlament, der Ausschuß der Regionen und selbstverständlich der Wirtschafts- und Sozialausschuß beteiligen.

6.9. Die für diese Fragen zuständigen Dienststellen der Europäischen Kommission müssen mit Personal, Logistik und Finanzmitteln ausgestattet werden, die der Bedeutung und dem Umfang dieser Aufgabe angemessen sind.

Brüssel, den 30. Oktober 1997.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() ABl. C 212 vom 22. 7. 1996.

ANHANG zur Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Die folgenden Änderungsanträge, die mehr als ein Viertel der abgegebenen Stimmen erhielten, wurden im Plenum abgelehnt:

Ziffer 3.5

Diese Ziffer sollte gestrichen werden.

Begründung

Es trifft nicht zu, daß Umweltschutzauflagen darauf abzielen, die Teilnahme von Unternehmen zu beschränken.

Abstimmungsergebnis

Ja-Stimmen: 24, Nein-Stimmen: 34, Stimmenthaltungen: 6.

Ziffern 4.4, 4.4.1, 4.4.2, 4.4.3

Diese Ziffern sollten gestrichen werden.

Begründung

Auf Behauptungen, die in einer von der Studiengruppe veranstalteten Anhörung vorgebracht wurden, kann sich das Plenum nicht berufen, zumal wenn sie rundweg falsch sind.

Abstimmungsergebnis

Ja-Stimmen: 24, Nein-Stimmen: 44, Stimmenthaltungen: 2.