MITTEILUNG DER KOMMISSION —

Leitfaden für eine innovationsfördernde öffentliche Auftragsvergabe

(2021/C 267/01)

HAFTUNGSAUSSCHLUSS: Diese Mitteilung versteht sich als praktischer Leitfaden für eine innovationsfördernde öffentliche Auftragsvergabe. Sie ist nicht rechtsverbindlich. Teilweise werden Bestimmungen aus EU-Rechtsvorschriften paraphrasiert. Es ist jedoch nicht beabsichtigt, die Rechte und Pflichten nach diesen Rechtsvorschriften zu erweitern oder einzuschränken. Um Missverständnissen vorzubeugen, wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass für eine verbindliche Auslegung des EU-Rechts ausschließlich der Gerichtshof der Europäischen Union zuständig ist. Obwohl die Informationen in diesem Leitfaden sorgfältig geprüft wurden, übernimmt die Europäische Kommission keine Haftung für die in diesem Leitfaden erwähnten Fälle.

INHALT

ZUSAMMENFASSUNG 5

1 GRUNDLAGEN EINER INNOVATIONSFÖRDERNDEN AUFTRAGSVERGABE 6

1.1 Was ist innovationsfördernde Auftragsvergabe? 6

1.2 Warum wird eine innovationsfördernde Auftragsvergabe angestrebt? 7

1.2.1 Stärkung der wirtschaftlichen Erholung, der grünen und digitalen Wende und der Resilienz der EU 7

1.2.2 Hochwertigere öffentliche Dienstleistungen zum bestmöglichen Preis-Leistungs-Verhältnis 8

1.2.3 Reaktion auf einen steigenden Bedarf 8

1.2.4 Modernisierung öffentlicher Dienstleistungen 9

1.2.5 Unterstützung des Markteintritts und der Expansion von Start-ups und innovativen KMU 10

1.2.6 Fördern der Innovationsbereitschaft von Märkten 10

1.3 Warum ein Leitfaden zur innovationsfördernden Auftragsvergabe? 11

2 SCHAFFUNG EINES POLITISCHEN RAHMENS FÜR EINE INNOVATIONSFÖRDERNDE AUFTRAGSVERGABE 11

2.1 Eindeutiges politisches Mandat 11

2.2 Innovation als Mittel zur Verwirklichung verschiedener politischer Ziele 14

2.3 Festlegung des Anspruchsniveaus 15

2.4 Umsetzung von Zielvorgaben in Maßnahmen und Verpflichtungen 16

2.5 Kapazitätsaufbau 17

2.5.1 Schulungen und Hilfestellung 17

2.5.2 Erwägungen zur kooperativen Auftragsvergabe 18

2.6 Überwindung risikoaversen Verhaltens durch Schaffung von Innovationsanreizen 22

3 GEWINNUNG VON INNOVATOREN 24

3.1 Zugang zur öffentlichen Auftragsvergabe auch für kleinere Innovatoren ermöglichen 24

3.1.1 Kommunikation mit dem Markt 24

3.1.2 Verringerung des Verwaltungsaufwands 26

3.1.3 Anpassung der Auswahlkriterien 26

3.1.4 Nutzung von Losen 28

3.1.5 Nutzung von Standards, offenen Daten, offenen Schnittstellen und Open-Source-Software 29

3.1.6 Entwicklung KMU-freundlicher Zahlungssysteme 30

3.2 Entwicklung eines Ökosystem-Ansatzes für Innovationen 30

3.3 Mobilisierung von Innovationsmaklern 31

4 GESTALTUNG ATTRAKTIVER BEDINGUNGEN FÜR INNOVATOREN 33

4.1 Innovationsfreundliche Instrumente für alle Verfahrenstypen 33

4.1.1 Bedarfsermittlung 33

4.1.2 Vorherige Marktkonsultation 35

4.1.3 Fakultative Felder in den Standardformularen 38

4.1.4 Technische Spezifikationen 38

4.1.4.1 Beschreibende Spezifikationen 38

4.1.4.2 Funktionelle Anforderungen 39

4.1.5 Varianten 40

4.1.6 Zuschlagskriterien 41

4.1.6.1 Preis 41

4.1.6.2 Kosten 41

4.1.6.3 Qualität 42

4.1.7 Management von Rechten des geistigen Eigentums 43

4.1.8 Auftragsausführung 46

4.2 Spezifische innovationsfreundliche Vergabeverfahren 47

4.2.1 Verhandlungen über die Anpassung einsatzbereiter Innovationen 47

4.2.1.1 Verhandlungsverfahren 48

4.2.1.2 Wettbewerblicher Dialog 48

4.2.2 Wettbewerbe 48

4.2.3 Anstoßen von Innovationen durch Aufträge im FuE-Bereich 49

4.2.3.1 Vergabe von Aufträgen über FuE-Dienstleistungen und Zuweisung von Rechten des geistigen Eigentums 49

4.2.3.2 Vorkommerzielle Auftragsvergabe 50

4.2.3.3 Aufträge über FuE-Dienstleistungen 51

4.2.3.4 Innovationspartnerschaften 52

5 STAATLICHE BEIHILFEN 56

ANHANG I: RECHTE DES GEISTIGEN EIGENTUMS 58

Teil I — Allgemeine Aspekte in Bezug auf die Rechte des geistigen Eigentums 58

Teil II — Arten von Leistungen und Zusammenhang mit Rechten des geistigen Eigentums 60

ANHANG II: VORLAGEN FÜR EINLADUNGEN AN ANBIETER 65

ANHANG III: MUSTERFRAGEBOGEN FÜR TREFFEN MIT ANBIETERN 67

ZUSAMMENFASSUNG

Die innovationsfördernde öffentliche Auftragsvergabe kann die wirtschaftliche Erholung der EU nach der COVID-19-Krise durch bessere öffentliche Investitionen beschleunigen. Sie ist ein wichtiges Instrument für den Übergang zu einer grünen und digitalen Wirtschaft. Dieser Leitfaden wurde am 16. Mai 2018 in Sofia vor dem Hintergrund der Mitteilung „Eine erneuerte Europäische Agenda für Forschung und Innovation — Europas Chance, seine Zukunft zu gestalten“ und der Gespräche im Rahmen des informellen Abendessens der Staats- und Regierungschefs angenommen und nach der Annahme der europäischen KMU- und Industriestrategien (1) und der Aufbau- und Resilienzfazilität (2) überarbeitet. Mit diesem Leitfaden wird darauf abgezielt, öffentliche Auftraggeber zu unterstützen, damit sie einen besseren Beitrag zur wirtschaftlichen Erholung, zur grünen und digitalen Wende und zur Resilienz der EU leisten können.

In diesem Leitfaden werden in knapper Form die wesentlichen Aspekte einer innovationsfördernden Auftragsvergabe behandelt: Warum ist sie wichtig, wer ist daran interessiert, und wie kann innovationsfördernde Auftragsvergabe gestaltet werden?

Das vorliegende Dokument spiegelt die Antworten wider, die im Rahmen einer vorherigen öffentlichen Konsultation eingegangen sind. Der Detaillierungsgrad wurde so gewählt, dass in der mit gewerblicher Auftragsvergabe befassten Öffentlichkeit (Einkäufer, politische Entscheidungsträger und Anbieter) möglichst viele Personen angesprochen werden und dass Interesse auch bei denen geweckt wird, die sich bisher nie mit diesem Thema beschäftigt oder sich nie betroffen gefühlt haben, sich damit auseinanderzusetzen. Auch die versiertesten Leser werden noch hilfreiche Anregungen aus den jüngsten Initiativen und Beispielen beziehen.

Mit den Richtlinien zur öffentlichen Auftragsvergabe von 2014 wurde der Rahmen für die öffentliche Auftragsvergabe an die Bedürfnisse von öffentlichen Auftraggebern und von Wirtschaftsteilnehmern angepasst, die aus technologischen Entwicklungen, wirtschaftlichen Trends und der stärkeren Gewichtung der Nachhaltigkeit öffentlicher Ausgaben in der öffentlichen Wahrnehmung resultierten.

Die innovationsfördernde Auftragsvergabe bietet ungenutzte Möglichkeiten für Start-ups und die Entwicklung innovativer Lösungen, wie die Kommission in ihrer kürzlich angenommenen KMU-Strategie und ihrem Aktionsplan für geistige Eigentumsrechte betont (3).

Gegenstand der Vorschriften zur öffentlichen Auftragsvergabe ist nicht mehr nur die Frage „wie etwas zu beschaffen ist“. Vielmehr belassen die Vorschriften nun auch Spielraum für Anreize dafür, „was zu beschaffen ist“, ohne dies jedoch im Einzelnen festzulegen. Für das Ziel einer verantwortlichen Verwendung des Geldes der Steuerzahler ergeben sich neue Aspekte, die über die bloße Erfüllung der primären Anforderungen öffentlicher Stellen hinausgehen. Bei jeder öffentlichen Auftragsvergabe hat die Öffentlichkeit ein berechtigtes Interesse zu erfahren, ob die gewählte Lösung nicht nur die förmlichen Anforderungen erfüllt, sondern auch mit dem größtmöglichen Mehrwert im Hinblick auf die Qualität und die Kostenwirksamkeit sowie die ökologischen und sozialen Auswirkungen einhergeht und ob sie Chancen für den Anbietermarkt bietet.

Eine innovationsfördernde Auftragsvergabe berücksichtigt alle oben genannten Aspekte. Sie ermöglicht höherwertige und effizientere Lösungen mit ökologischem und gesellschaftlichem Nutzen und größerer Kostenwirksamkeit und eröffnet Unternehmen neue Geschäftsmöglichkeiten. Darüber hinaus sollte dieser Leitfaden in Verbindung mit den Leitlinien der Kommission zur Teilnahme von Bietern und Waren aus Drittländern am EU-Beschaffungsmarkt (4) aus dem Jahr 2019 gelesen werden, worin auch die strategische und innovationsfördernde Auftragsvergabe behandelt werden und praktische Ratschläge für öffentliche Auftraggeber für die Teilnahme von Drittländern an ihren öffentlichen Ausschreibungen enthalten sind.

Dieser Leitfaden wurde daher wie folgt gegliedert:

In Kapitel 1 werden der Begriff der innovationsfördernden Auftragsvergabe sowie die übergreifenden Aspekte und der damit verbundene Mehrwert erläutert.

In Kapitel 2 wird der für eine strategische innovationsfördernde Auftragsvergabe erforderliche politische Rahmen beschrieben.

In Kapitel 3 wird erklärt, wie Innovatoren (u. a. Start-ups und innovativen kleinen und mittleren Unternehmen (KMU)) Zugang zur öffentlichen Auftragsvergabe ermöglicht werden kann.

Kapitel 4 gibt darüber Aufschluss, wie Verfahren der öffentlichen Auftragsvergabe durchgeführt werden können, um zum einen öffentliche Dienste durch innovative Lösungen zu modernisieren und zum anderen Wachstum zu generieren und Arbeitsplätze zu schaffen, insbesondere im Hinblick auf das Management von Rechten des geistigen Eigentums.

In Kapitel 5 wird auf bestimmte Kriterien hingewiesen, die die innovationsfördernde Auftragsvergabe erfüllen sollte, um die Gewährung staatlicher Beihilfen an Anbieter zu verhindern.

Anhänge In den Anhängen sollen Auftraggebern praktische Informationen über die innovationsfördernde Auftragsvergabe sowie Werkzeuge, die Auftraggebern bei der Organisation von Treffen mit Anbietern helfen, gegeben werden.

Dieser Leitfaden versteht sich als Anregung für alle Akteure im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe:

— mit der Vergabe öffentlicher Aufträge befasste Beamte;

— diejenigen, die letztlich die beschafften Lösungen anwenden;

— politische und sonstige Entscheidungsträger, die maßgeblich zur Schaffung eines günstigen Umfelds beitragen,

— und Anbieter, die sich mithilfe des Leitfadens im Wettbewerb um öffentliche Aufträge besser positionieren können.

1. GRUNDLAGEN EINER INNOVATIONSFÖRDERNDEN AUFTRAGSVERGABE

1.1. Was ist innovationsfördernde Auftragsvergabe?

Innovation kann unterschiedlich definiert werden (5). Dieser Leitfaden geht von einem umfassenden Begriff aus. Der Begriff „innovationsfördernde Auftragsvergabe“ bezieht sich auf alle Auftragsvergaben, bei denen mindestens eines der beiden folgenden Kriterien erfüllt ist:

— Gegenstand der Auftragsvergabe ist ein Innovationsprozess — Dienstleistungen im Bereich Forschung und Entwicklung (FuE) — mit (partiellen) Ergebnissen;

— Gegenstand der Auftragsvergabe sind die Ergebnisse von Innovationsprozessen.

Der öffentliche Auftraggeber beschreibt seinen Bedarf und fordert Unternehmen und Forscher zur Entwicklung innovativer Produkte, Dienstleistungen oder Prozesse auf, die noch nicht auf dem Markt vorhanden sind und mit denen dieser Bedarf gedeckt werden soll.

Im zweiten Fall kauft der öffentliche Auftraggeber kein Standardprodukt und nimmt keine Standard-Dienstleistung in Anspruch, sondern beschafft als Early Adopter (frühzeitiger Anwender) Produkte, Dienstleistungen oder Prozesse, die auf dem Markt noch neu sind und die wesentliche neue Merkmale beinhalten (6).

Diese Innovationen sind mit Leistungsverbesserungen und mit einem Mehrwert für mehrere Interessenträger verbunden, fügen sich manchmal in bestehende Gegebenheiten ein (inkrementelle Innovation), greifen häufig aber auch in ein bestehendes System ein, indem neue Akteure, Ströme und Werte eingeführt werden (disruptive Innovation), oder erfordern sogar eine umfassendere Transformation, da sie zuvor noch nicht berücksichtigte Bedürfnisse erfüllen und strukturelle oder organisatorische Reformen voraussetzen (transformative Innovation). In diesem Leitfaden wird der Nutzen verschiedener Formen von Innovation beschrieben und erläutert, wie diese Formen von Innovation im Prozess der öffentlichen Auftragsvergabe zu behandeln sind.

1.2. Warum wird eine innovationsfördernde Auftragsvergabe angestrebt?

1.2.1. Stärkung der wirtschaftlichen Erholung, der grünen und digitalen Wende und der Resilienz der EU

Öffentliche Investitionen und Innovationen können wesentlich dazu beitragen, den Herausforderungen im Zusammenhang mit der Erholung, der grünen und digitalen Wende und einer stärkeren Resilienz der Wirtschaft in der EU zu begegnen. Die neue Aufbau- und Resilienzfazilität (7) wird die öffentlichen Investitionen nach der COVID-19-Krise vorantreiben, und ein großer Teil dieser Investitionen wird über öffentliche Auftragsvergabe abgewickelt werden. Mittels Benchmarking in der EU wurde nachgewiesen, dass in Europa nur die Hälfte des Potenzials der innovationsfördernden Auftragsvergabe genutzt wird, um die wirtschaftliche Erholung voranzutreiben, und dass insbesondere bei der Auftragsvergabe im Bereich digitale Lösungen und FuE (die beide für die Stärkung der strategischen Unabhängigkeit und der Wettbewerbsfähigkeit der EU von zentraler Bedeutung sind) erhebliche Unterinvestitionen zu verzeichnen sind. (8) Öffentliche Auftraggeber müssen die innovationsfördernde Auftragsvergabe ankurbeln und Unternehmen bei der Entwicklung innovativer Lösungen in wichtigen industriellen Ökosystemen und dabei insbesondere in Bereichen unterstützen, in denen öffentliche Auftraggeber entscheidende Investoren sind. Außerdem müssen öffentliche Auftraggeber auch die Resilienz der europäischen Wirtschaft stärken, indem sie die Bezugsquellen für wesentliche Rohstoffe (z. B. für pharmazeutische Wirkstoffe, wie die COVID-19-Pandemie gezeigt hat) diversifizieren und neue Lösungen fördern.

Die Nutzung der innovationsfördernden Auftragsvergabe in Bezug auf weltraumgestützte EU-Anwendungen durch Behörden auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene kann einen umfassenden Beitrag zur Umsetzung des grünen Deals und zur Digitalisierung der Interaktion zwischen Unternehmen/Bürgerinnen und Bürgern und öffentlichen Behörden leisten. Sie birgt auch erhebliches Potenzial für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit. Es gibt viele Anwendungsbereiche für weltraumgestützte Daten und Dienste, die durch das EU-Weltraumprogramm bereitgestellt werden, in denen die Beschaffung innovativer Lösungen der wirksamste Ansatz zur Förderung des digitalen und grünen Übergangs ist, da die Marktkräfte allein nicht ausreichen.

BEISPIEL WELTRAUMDIENSTE Warum wurde eine innovative Lösung in Betracht gezogen? Öffentliche Verwaltungen sind ein wichtiger Nutzer weltraumgestützter Technologien, insbesondere in Bereichen wie: — öffentlicher Sicherheit (Notdienste und Katastrophenhilfe, Suche und Rettung, Brandbekämpfung, Grenzmanagement); — Schutz kritischer Infrastrukturen; — öffentlichen Verkehrsmitteln (Verwaltung des öffentlichen Verkehrs, Verkehrsmittel, selbstfahrende Pendelfahrzeuge, intelligente Städte); — öffentlich betriebener oder beaufsichtigter See-, Luft- oder Schienenverkehr. Was wurde anders gemacht? Die innovationsfördernde Auftragsvergabe kann daher ein vielversprechendes Instrument sein, um die Nutzung fortschrittlicher weltraumgestützter Technologien und Dienstleistungen zu fördern, indem sie den öffentlichen Behörden Anreize bietet, innovative Unternehmen als „Erstkunden“ zu engagieren. Im Oktober 2019 startete die Europäische Kommission die H2020-SPACE-EGNSS-2020-Pilotausschreibung „Vorkommerzielle Auftragsvergabe von EGNSS (EGNOS & Galileo)-Anwendungen für Behörden“ mit dem Ziel, innovative Lösungen unter Verwendung der globalen Satellitennavigationssystem-Technologie der EU zu entwickeln, um Aspekte von öffentlichem Interesse anzugehen, deren Angebot am Markt unzureichend ist (typisches Marktversagen aufgrund von ausgeprägter Technologie-/Marktrisikowahrnehmung und Nachfragemonopol/begrenzter Nachfrage). Was wurde damit erreicht? Das ausgewählte Projekt „BROADGNSS“ wird die einzigartigen und modernen Eigenschaften der EGNOS- und Galileo-Signale in nachgelagerten Anwendungen für die öffentliche Sicherheit nutzen, um die Dienste der Organisationen für öffentliche Sicherheit und Katastrophenhilfe für die Bürgerinnen und Bürger Europas zu verbessern. Nähere Informationen: https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/opportunities/portal/screen/opportunities/topic-details/space-egnss-5-2020

1.2.2. Hochwertigere öffentliche Dienstleistungen zum bestmöglichen Preis-Leistungs-Verhältnis

Innovative Lösungen werden selten allein aufgrund ihres Innovationscharakters ausgewählt. Für öffentliche Auftraggeber werden innovative Lösungen gewöhnlich dann interessant, wenn sie bei optimierten Kosten vergleichbare oder sogar bessere Ergebnisse ermöglichen.

BEISPIEL GRÜNERE UND GÜNSTIGERE ENERGIE FÜR BÜRGERINNEN UND BÜRGER DURCH INNOVATION: Kraft-Wärme-Kopplungsanlage in Vilnius Warum wurde eine innovative Lösung in Betracht gezogen? Gaseinfuhren führten für die Bürgerinnen und Bürger von Vilnius zu hohen Heizkosten. Darüber hinaus wirkten sich die vom hohen Gasverbrauch der Stadt verursachten CO2-Emissionen negativ auf die Umwelt aus. Was wurde anders gemacht? Im Jahr 2018 beschloss die Stadt, in eine innovative einheimische Anlage zur Erzeugung von grüner Energie zu investieren und ihre Abhängigkeit von Gaseinfuhren und ihren CO2-Fußabdruck zu reduzieren. Das gesamte Vergabevorhaben wurde innerhalb eines Jahres abgeschlossen. Die Kraft-Wärme-Kopplungsanlage besteht aus einer Abfallverbrennungs- und zwei Biobrennstoffeinrichtungen. Der größte Teil der Investition wurde aus den Strukturfonds der EU und durch ein Darlehen der Europäischen Investitionsbank (EIB) finanziert. Was wurde damit erreicht? Fast 40 % der Bürgerinnen und Bürger können nun ihren Energiebedarf mit niedrigeren CO2-Emissionen decken. Wenn die Anlage Mitte 2020 mit voller Kapazität arbeitet, werden die Preise für die Bürgerinnen und Bürger voraussichtlich um 20 % sinken. Die CO2-Emissionen können um ca. 436 000 Tonnen pro Jahr deutlich reduziert werden. Die Innovation trägt dank der reibungslosen Umwandlung von Abfall in Energie zur Kreislaufwirtschaft bei. Nähere Informationen: https://renewablesnow.com/news/lietuvos-energija-breaks-ground-on-vilnius-chp-scheme-601749 https://www.euroheat.org/news/vilnius-chp-project-gets-green-light-ec/ https://ec.europa.eu/regional_policy/en/projects/major/lithuania/new-power-plant-boosts-renewable-energy-use-in-vilnius-lithuania https://www.eib.org/attachments/registers/74370788.pdf

1.2.3. Reaktion auf einen steigenden Bedarf

Manchmal ist eine innovationsfördernde Auftragsvergabe erforderlich, um einem erhöhten Bedarf oder neuen Erwartungen Rechnung zu tragen, die mit den auf dem Markt vorhandenen Lösungen nicht angemessen erfüllt werden.

BEISPIEL INNOVATION ALS REAKTION AUF DEN SOZIALEN WANDEL: Erhöhen der Lernbereitschaft von Schülerinnen und Schülern durch technische Hilfsmittel Warum wurde eine innovative Lösung in Betracht gezogen? Heute interessieren sich viele Kinder mehr für Computer-Spiele als für Mathematik oder für Naturwissenschaften. Die Abbrecherquoten in Schulen und Universitäten steigen, und die Begeisterung für diese „schwierigen“ Fächer nimmt ab. Dadurch werden in einem zunehmend wissensorientierten wirtschaftlichen Umfeld die Chancen der nächsten Generation europäischer Bürgerinnen und Bürger auf dem Arbeitsmarkt beeinträchtigt. Was wurde anders gemacht? Schulen aus Halmstad (Schweden), Viladecans (Spanien), Magdeburg (Deutschland) und Konnevesi (Finnland) entschieden sich für eine gemeinsame Auftragsvergabe zur Bewältigung dieser Herausforderung. Sie gaben Forschungs- und Entwicklungsdienstleistungen bei sieben innovativen Anbietern in Auftrag. Anschließend prüften und verglichen sie die Lösungen dieser Anbieter. Von den sieben Anbietern gelangten vier bis in das Prototyp-Stadium, und zwei begannen mit der Entwicklung innovativer Tools, die in den Schulen eingeführt wurden. Die Tools ermöglichen eine stärker personalisierte, an Spielen orientierte Lernerfahrung für Kinder im Primar- und im Sekundarschulbereich, wobei mithilfe künstlicher Intelligenz kontinuierlich Verhaltensmuster analysiert werden. Was wurde damit erreicht? Mehr als 600 Schülerinnen und Schülern und 45 Lehrkräfte in den vier Ländern zeigten, dass die neuen Lösungen die Schülerinnen und Schüler um 55-75 % stärker motivieren, zu größeren Lernerfolgen in den Fächern Mathematik, Technologie, Physik und Chemie führen und die Wahrscheinlichkeit einer einschlägigen Berufswahl erhöhen. Die Lösungen wurden inzwischen an mehrere Schulen verkauft. Die Schule „Kuulammen koulu“ in Finnland zum Beispiel bestätigte, dass die innovativen Lösungen auch dazu beitragen, den Zeitaufwand der Lehrkräfte für Planungen und Bewertungen um 30-40 % zu reduzieren und für die Schulen Einsparungen bei den Aufwendungen für Lernmittel zu erzielen. (Der Preis für eine Lizenz beträgt ein Zehntel der Kosten für Schulbücher für die gesamte Schule). Das Unternehmen, das die Lösung in Finnland bereitgestellt hat und in das inzwischen auch Risikokapital investiert wurde, hat sein Geschäft auch auf andere Marktsegmente ausgeweitet (für die Schulung von Mitarbeitern in Unternehmen). Nähere Informationen: http://www.imaile.eu (kofinanziert aus dem Siebten Forschungsrahmenprogramm)

1.2.4. Modernisierung öffentlicher Dienstleistungen

Eine innovationsfördernde Auftragsvergabe kann darauf ausgerichtet sein, öffentliche Dienstleistungen so zu erbringen bzw. erbringen zu lassen, dass zum einen die Erwartungen zunehmend technikaffiner, umweltbewusster und sozial eingestellter Bürgerinnen und Bürger erfüllt werden und zum anderen die Wahrnehmung öffentlicher Dienstleistungen verbessert wird.

BEISPIEL INNOVATION REDUZIERT DIE NUTZUNG VON FAHRZEUGEN DURCH ÖFFENTLICHE STELLEN: Die gemeinsame Plattform zum Management der Fahrzeugflotte des portugiesischen Gesundheitsministeriums Warum wurde eine innovative Lösung in Betracht gezogen? Das portugiesische Gesundheitsministerium hatte sich zum Ziel gesetzt, das Streckenmanagement zu optimieren, die Umweltauswirkungen zu reduzieren und die Gesamtkosten der Fahrzeuge zu senken, die von den dem Ministerium unterstellten Diensten und von den Einrichtungen des staatlichen portugiesischen Gesundheitswesens genutzt wurden. Was wurde anders gemacht? Statt einfach neue Fahrzeuge zu kaufen, machte sich das Gesundheitsministerium Gedanken darüber, wie die Fahrzeugflotte eingesetzt werden könnte. Das Ministerium strebte die Einrichtung einer elektronischen Plattform an, auf der alle Informationen zur Nutzung der Fahrzeugflotte zentral gesammelt werden sollten. Im Jahr 2017 übergab ein externer Auftragnehmer die gemeinsame Plattform des Gesundheitsministeriums zum Management der Fahrzeugflotte (Shared Management of the Car Fleet Platform of the Ministry of Health (GPFMS)). Der Auftragnehmer war in einem öffentlichen Vergabeverfahren ausgewählt worden, in dem die funktionellen Anforderungen spezifiziert worden waren. Was wurde damit erreicht? Die Plattform wird den Nutzerinnen und Nutzern ermöglichen, Informationen über alle verfügbaren Ressourcen (Fahrzeuge und Strecken) zu teilen. Dadurch werden der Fahrzeugbestand verkleinert und die damit verbundenen Kosten (Versicherungen, Kraftstoff, Wartung usw.) und Umweltauswirkungen verringert werden. Über die Plattform werden in Echtzeit Berichte über die Auslastung der Ressourcen mit Indikatoren ausgegeben, die zu einer effizienten, transparenten und bewussten Planung, Verwaltung, Nutzung und Steuerung der Fahrzeugflotte beitragen werden. Dies steht im Einklang mit den Zielen der digitalen und grünen Wende der Kommission. Nähere Informationen: http://spms.min-saude.pt/2016/05/spms-desenvolve-gestao-partilhada-frota-do-ministerio-da-saude

BEISPIEL INNOVATION INFOLGE ÖKOLOGISCHER ERWÄGUNGEN: Schutz der Wasserversorgung Warum wurde eine innovative Lösung in Betracht gezogen? In Österreich enthielt das bei der Herstellung von Münzen anfallende Wasser Chemikalien in Konzentrationen oberhalb der rechtlich zulässigen Grenzwerte. Was wurde anders gemacht? Die österreichische nationale Beschaffungsbehörde (Bundesbeschaffung GmbH) führte ein in drei Schritte gegliedertes öffentliches Ausschreibungsverfahren durch, um eine innovative Lösung für die österreichische Münzprägestätte (Münze Österreich) zu finden. Potenzielle Anbieter wurden aufgefordert, Informationen über ihre bisherigen Innovationsleistungen vorzulegen. In den Vertragsbedingungen wurden genaue Ziele für die Wasserbehandlung beschrieben. Was wurde damit erreicht? Der ausgewählte einbaufreundliche Mechanismus zur Vakuumverdampfung trennt ein breites Spektrum an Partikeln ab (u. a. Metalle sowie sonstige Rückstände und Verunreinigungen aus Galvanisierungs-, Foto- und Druckverfahren und aus pharmazeutischen und lebensmitteltechnischen Prozessen), was ihn für den Einsatz in einer Vielzahl von Branchen geeignet macht. Außerdem konnte der Frischwasserverbrauch der Münze Österreich um 97 % bzw. 4 Mio. l Wasser jährlich reduziert werden. Nähere Informationen: http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/news_alert/Issue58_Case_Study117_BBG_Austria.pdf

1.2.5. Unterstützung des Markteintritts und der Expansion von Start-ups und innovativen KMU

EU-weit beläuft sich die Kaufkraft öffentlicher Auftraggeber etwa auf 14 % des BIP (9), und in vielen Teilen Europas entfällt ein erheblicher Anteil der lokalen Volkswirtschaften auf öffentliche Auftraggeber. Daher können öffentliche Auftraggeber zum einen Innovationen bei etablierten Marktteilnehmern unterstützen, zum anderen aber auch KMU und neuen innovativen Unternehmen wesentliche Chancen eröffnen, die zwar vielleicht über Lösungen für einen bisher noch nicht gedeckten Bedarf verfügen, aber noch Schwierigkeiten haben, ihre Lösungen auf den Markt zu bringen.

Als Lead Customer (trendführender Kunde) können öffentliche Auftraggeber innovativen Unternehmen eine Möglichkeit eröffnen, ihre neuen Lösungen unter Praxisbedingungen zu prüfen. Indem sie Kunden dieser Unternehmen werden und die Umsätze dieser Unternehmen erhöhen, können öffentliche Auftraggeber außerdem andere (öffentliche und private) Geldgeber zu Investitionen in die betreffenden Geschäftstätigkeiten ermutigen. Schließlich können öffentliche Auftraggeber durch die breite Nutzung digitaler Plattformen Wirtschaftsteilnehmern (KMU, Start-ups) mehr Möglichkeiten geben, innovative Lösungen zu entwickeln oder vorzuschlagen, und den grenzüberschreitenden Zugang zu den öffentlichen Beschaffungsmärkten erleichtern (10).

1.2.6. Fördern der Innovationsbereitschaft von Märkten

Wenn ein Produkt auf dem Markt nicht ohne Weiteres verfügbar ist oder wenn nur minderwertige Produkte angeboten werden, kann die Kaufkraft öffentlicher Auftraggeber auf dem Markt als Triebfeder für Innovationen wirken.

BEISPIEL INNOVATION ALS REAKTION AUF BEDENKEN DER ÖFFENTLICHKEIT: Besserer Gesundheitsschutz bei Untersuchungen im Krankenhaus Warum wurde eine innovative Lösung in Betracht gezogen? Die schwedische Stadt Örebro wollte Katheter beschaffen, die keine gesundheitsschädlichen PVC-Verbindungen enthielten. Auf dem Markt waren entsprechende Produkte nicht in größerem Umfang verfügbar. Daher beschloss die Stadt, in jedem Fall eine Ausschreibung durchzuführen. Im Ausschreibungsverfahren meldete sich damals nur ein einziger Bieter. Was wurde anders gemacht? Ungeachtet der Schwierigkeiten gelang der Stadt die Beschaffung der gewünschten Katheter. Was wurde damit erreicht? Acht Jahre später boten alle Lieferanten ein PVC-freies Produkt an.

1.3. Warum ein Leitfaden zur innovationsfördernden Auftragsvergabe?

Das wesentliche Ziel der öffentlichen Auftraggeber besteht darin, bei der Auftragsvergabe zu möglichst stabilen und zuverlässigen Ergebnissen zu gelangen. Gewöhnlich reduzieren sie Risiken durch folgende Maßnahmen:

i. Ermitteln etablierter Wirtschaftsteilnehmer mit guter Reputation, nachweislicher steuerlicher Unbedenklichkeit und erheblichen Umsätzen;

ii. Ausschreibung bewährter Standardlösungen.

Unter diesen Bedingungen kann es schwierig sein, mit innovativen Produkten und Dienstleistungen zu überzeugen, die mit einem erhöhten Risiko verbunden sind, obwohl die Entscheidung für eine Innovation öffentlichen Auftraggebern klare Vorteile bringt. Dieser Nutzen (Einsparungen, Lösungen für neue Bedürfnisse oder bessere Lösungen für bereits bestehende Bedürfnisse) muss klar ermittelt, detailliert und transparent beschrieben, als Ziel definiert und objektiv gemessen werden. Rechtliche und finanzielle Risiken sowie Reputationsrisiken sollten im Vorfeld erkannt und abgeschwächt werden. Dieser Leitfaden soll den ersten Anstoß bieten und Anregungen für Entscheidungsträger im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe vermitteln, damit sie diese Herausforderung annehmen.

Gemeinsam mit verschiedenen Partnern hat die Europäische Kommission bereits mehrere Leitliniendokumente zu diesem Thema herausgegeben, die auch weiterhin zu berücksichtigen sind (11). Angesichts der bisherigen Erfahrungen sowie nach wiederholten Ersuchen seitens unterschiedlicher Interessenträger wird in diesem Leitfaden nun näher auf praktische Aspekte eingegangen. Der Leitfaden konzentriert sich auf bestimmte noch nicht untersuchte Aspekte der mit den Rechtsvorschriften der EU vorgeschlagenen Instrumente und ordnet diese Aspekte in einen umfassenderen Kontext ein (einschließlich der EU-weiten Unterstützung für Start-ups und für innovative KMU).

Daher soll dieser Leitfaden:

— Argumente für die Entwicklung eines Business Case für innovationsfördernde Auftragsvergabe vermitteln;

— Maßnahmen vorschlagen, mit denen die erforderliche Unterstützung für innovative Vorhaben gewährleistet werden kann;

— zur Überwindung von Unsicherheiten beitragen, indem der EU-Rechtsrahmen für die öffentliche Auftragsvergabe im Zusammenhang mit innovationsfördernden Verfahren beschrieben und anhand praktischer Beispiele erläutert wird.

Die in diesem Leitfaden beschriebenen Beispiele belegen, dass die erläuterten Ansätze auf alle Mitgliedstaaten übertragbar sein dürften, da die zentralen Regeln für die öffentliche Auftragsvergabe alle auf denselben Vorschriften zur Vergabe öffentlicher Aufträge beruhen.

2. SCHAFFUNG EINES POLITISCHEN RAHMENS FÜR EINE INNOVATIONSFÖRDERNDE AUFTRAGSVERGABE

Eine innovationsfördernde Auftragsvergabe beinhaltet Chancen für öffentliche Auftraggeber, Bürgerinnen und Bürger und Unternehmen. Ein umfassender politischer Rahmen, der eine Vision, eine Strategie und geeignete Mittel beinhaltet, ist von wesentlicher Bedeutung dafür, dass diese Chancen auch genutzt werden können. In den folgenden Absätzen werden die wichtigsten Bestandteile eines politischen Rahmens für eine innovationsfördernde Auftragsvergabe beschrieben.

2.1. Eindeutiges politisches Mandat

Eine klare politische Vision auf politischer Ebene für die an einer strategischen Auftragsvergabe beteiligten Einrichtungen und Fachkräfte ist insoweit entscheidend, als diese Vision den erforderlichen Auftrag für ihr Handeln begründet. Eine klare Informationskampagne und langfristige Mittelzuweisungen erhöhen die Erfolgsaussichten.

BEISPIEL DER SCHWEDISCHE NATIONALE INNOVATIONSRAT Im schwedischen Nationalen Innovationsrat (National Innovation Council) setzen sich die Minister der schwedischen Regierung mit innovationsbezogenen Portfolios auseinander und werden mit einschlägigen Fachleuten zusammengebracht. Den Vorsitz des Rates hat der Ministerpräsident. Dieses Forum ermöglicht Gespräche über Innovation auf der höchsten Ebene und fördert damit die Konsolidierung des staatlichen Ansatzes. Der Nationale Innovationsrat hat unter anderem dazu beigetragen, Klarheit über die Zugrundelegung funktioneller Kriterien bei der öffentlichen Auftragsvergabe zu schaffen. Nähere Informationen: http://www.government.se/government-policy/national-innovation-council/

Das strategische Potenzial einer innovationsfördernden Auftragsvergabe ist von unschätzbarer Bedeutung, insbesondere im Hinblick auf die Unterstützung der technologischen Entwicklung innerhalb des öffentlichen Sektors und durch den öffentlichen Sektor. Durch die öffentliche Nachfrage können Wirtschaftszweige, die auf Umsätze im öffentlichen Sektor angewiesen sind, zu Innovationen und zur Einführung neuer Technologien bewegt werden. Der Sozialsektor (etwa mit den Bereichen Gesundheitsversorgung, Wasseraufbereitung, Fernwärme und Straßen- und Schienennetze) hängt nahezu vollständig davon ab, dass der öffentliche Bedarf deutlich gemacht wird. In diesen Fällen ist die öffentliche Auftragsvergabe ein Instrument, mit dem dieser Bedarf eindeutig zum Ausdruck gebracht und der technologische Fortschritt vorangetrieben werden kann.

BEISPIEL INNOVATION TRÄGT ZUR ERFÜLLUNG VON UMWELTZIELEN AUF KOMMUNALER EBENE BEI: Innovative Technologien zur Erfüllung der Umweltziele von Kopenhagen Warum wurde eine innovative Lösung in Betracht gezogen? Kopenhagen strebt bis 2025 CO2-Neutralität an und gestaltet angesichts dieses ambitionierten Ziels gegenwärtig sein Energiemanagement um. Eine wesentliche Voraussetzung, um dieses Ziels zu erreichen, ist eine erhebliche Senkung des Energieverbrauchs durch die Straßenbeleuchtung. Aus diesem Grund mussten fast 20 000 Straßenlaternen ersetzt werden. Die Stadtverwaltung von Kopenhagen definierte ihre Beleuchtungsanforderungen wie folgt: — Ersetzen der Natriumdampf-Hochdrucklampen in den Kopenhagener Wohngebieten sowie auf größeren Straßen und auf Schnellstraßen bzw. Autobahnen durch effiziente speziell gefertigte LED-Lampen; — Erzielung erheblicher Einsparungen an Energie und CO2, um die Stadt dabei zu unterstützen, wie angestrebt bis 2025 CO2-neutral zu werden; — Modernisierung der Straßenbeleuchtung, um das Sicherheitsgefühl zu erhöhen und für eine angenehme Ausleuchtung zu sorgen; — Verknüpfung der Beleuchtungssteuerung mit den Daten zur Verkehrsdichte, um die Beleuchtung künftig an die Auslastung der Straßen anpassen zu können; — Einrichtung eines zentralen Systems für ein wirksames Management und eine wirksame Steuerung der Straßenbeleuchtung. Was wurde anders gemacht? Der öffentliche Auftraggeber entschied sich für ein Verfahren des wettbewerblichen Dialogs. Dabei wurden ausgewogene Bewertungskriterien angenommen: Preis 25 %, Ausführung und Organisation 25 %, Beleuchtungslösung 20 %, Energieversorgung und Umweltnutzen 30 %. Die Verfahrensdauer bis zur Auftragsunterzeichnung betrug 16 Monate. Was wurde damit erreicht? Durch die Umstellung auf die LED-Lampen wurde der Energieverbrauch um 57 % verringert. Gleichzeitig wurden die CO2-Bilanz verbessert und die Wartungskosten gesenkt (1,6 Mio. EUR p. a. bei Investitionskosten von 26 Mio. EUR). Nähere Informationen: http://spice-project.eu http://spice-project.eu/wp-content/uploads/sites/14/2017/08/Copenhagen_Street_Light.pdf

Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass eine innovationsfördernde Auftragsvergabe ungeachtet der zahlreichen Vorteile auch mit Risiken und Kosten verbunden ist. Voraussetzung ist eine kulturelle Verlagerung nicht nur bei den öffentlichen Auftraggebern selbst, sondern auch im gesamten Umfeld: unter den Wirtschaftsteilnehmern, politischen Behörden, Überprüfungsstellen und sogar der Wissenschaft. In diesem Zusammenhang muss in einer eindeutigen politischen Erklärung auf die Gefahr einer Risikoaversion und die Kostensteigerungen eingegangen werden, die sich aufgrund des Ausschlusses von Innovationen ergeben können.

BEISPIEL EINBEZIEHUNG GEWÄHLTER BEDIENSTETER: Paris — Beirat für öffentliche Auftragsvergabe Warum wurde eine innovative Lösung in Betracht gezogen? Die Stadt Paris wollte ihren strategischen Ansatz für die öffentliche Auftragsvergabe stärken und effizienter umsetzen. Außerdem sollten die (gewählten) Mitglieder des zuständigen Beirats stärker einbezogen werden. Was wurde anders gemacht? Im Jahr 2016 setzte der Pariser Gemeinderat den Beirat für öffentliche Auftragsvergabe (Commission d’anticipation des achats) ein. Der Beirat hat zehn Mitglieder, die alle politischen Gruppierungen des Pariser Gemeinderats vertreten. Im Beirat werden anstehende Vorhaben im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe sowie Wege zur Umsetzung des strategischen Ansatzes bei bestimmten Verfahren erörtert. Dabei erhalten die gewählten Vertreter Informationen, tauschen sich aus und können gegebenenfalls bereits frühzeitig (noch deutlich vor Einleitung der betreffenden Verfahren) eingreifen. Was wurde damit erreicht? Die stärkere und frühzeitige Einbeziehung aller politischen Gruppierungen hat dazu beigetragen, die Legitimität des strategischen Ansatzes für die öffentliche Auftragsvergabe zu erhöhen. Aufgrund des intensiven Austauschs in den Sitzungen des Beirats wird dieser Ansatz kontinuierlich optimiert. In spezifischen Verfahren zur öffentlichen Auftragsvergabe werden strategische Erwägungen stärker berücksichtigt. Dieser inklusive Ansatz und die stärkere Einbeziehung der Politiker haben zudem zu einer Verkürzung der Verfahren zur öffentlichen Auftragsvergabe (um einen bis drei Monate) geführt.

Durch die Beschreibung von Zielen, d. h. durch die Festlegung des Prozentanteils der öffentlichen Auftragsvergabe, der zur Innovationsförderung dienen soll, kann ein starkes politisches Mandat wirkungsvoll zum Ausdruck gebracht werden. Wenngleich dieser Ansatz vielleicht nicht unter allen Bedingungen funktioniert und mit einigen Schwierigkeiten behaftet ist, insbesondere im Hinblick auf die Beschreibung von Zielen, die Messung von Ergebnissen und die Rechenschaftslegung, kann er doch ausgeprägte institutionelle Anreize zur Überwindung schwerfälliger Prozesse in der Verwaltung und zur Bekämpfung risikoaverser Haltungen darstellen.

ZIELSETZUNGEN AUF WELTWEITER UND AUF EUROPÄISCHER EBENE Weltweit haben Behörden Ziele festgelegt, um einen bestimmten Prozentanteil ihrer Mittel für öffentliche Aufträge in den Bereich Forschung, Entwicklung und Innovation zu lenken. Die Vereinigten Staaten beispielsweise sind bestrebt, mindestens 500 Mio. USD (ca. 2,5 % des BIP) für Aufträge im Bereich Forschung und Entwicklung (FuE) zu verwenden. Südkorea hat einen Anteil von 5 % seiner Mittel für die öffentliche Auftragsvergabe für Entwicklungsvorhaben und 20 % für die Einführung innovativer Lösungen vorgesehen. In Europa bestehen nationale und regionale Ziele. In der Regel sind 2-5 % der Mittel für die öffentliche Auftragsvergabe für Innovationen vorgesehen. Auf lokaler Ebene haben einige Behörden höhere Anteile festgelegt. Die Stadt Gent beispielsweise hat 10 % ihrer Mittel für die öffentliche Auftragsvergabe im Bereich Informations- und Kommunikationstechnologie für Forschung, Entwicklung und Innovation reserviert. Im „Scale-up Europe Manifesto“ wird ein Mindestanteil von 3 % für vorkommerzielle Auftragsvergabe und von 20 % für die öffentliche Beschaffung innovativer Lösungen empfohlen. Ziel der Stadt Gent: https://www.digipolis.be/sites/default/files/20140929_DO_charter pdf.pdf Nationale/regionale Ziele in der EU: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/innovation-procurement-initiatives-around-europe Scale-up Europe Manifesto: http://scaleupeuropemanifesto.eu Stellungnahme des Ausschusses für den Europäischen Raum für Forschung und Innovation (ERAC): http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-1209-2015-INIT/en/pdf Studie zum Benchmarking der nationalen politischen Rahmenbedingungen und Aufwendungen für eine innovationsfördernde Auftragsvergabe (mit Überblick über die Ziele in Europa): https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/study-benchmarking-strategic-use-public-procurement-stimulating-innovation-digital-economy

INNOVATIONSFREUNDLICHKEIT IN NATIONALEN POLITISCHEN RAHMEN — STUDIE

Benchmarking-Ergebnisse zeigen, wie weit Europa bei der Ausarbeitung nationaler politischer Rahmenbedingungen für die innovationsfördernde Auftragsvergabe bereits fortgeschritten ist. Der gesamte innovationspolitische Rahmen in Europa operiert lediglich mit etwas mehr als einem Viertel seiner potenziellen Leistung.

Weltweit ist zu beobachten, dass die innovationsfördernde Auftragsvergabe in vielen Ländern noch keine strategische Priorität darstellt. Anreize und Strukturen zum Aufbau von Kapazitäten reichen ebenfalls nicht aus, um öffentliche Auftraggeber bei der Durchführung der innovationsfördernden Auftragsvergabe zu unterstützen.

Es wurde jedoch festgestellt, dass die Mitgliedstaaten, die im Bereich Innovationen im Allgemeinen führend sind, auch einen politischen Rahmen für die innovationsfördernde Auftragsvergabe eingeführt haben. Daher könnten verstärkte Investitionen in die Entwicklung eines strategischeren politischen Rahmens für die innovationsfördernde Auftragsvergabe in Europa dazu beitragen, die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft zu erhöhen.

Abbildung 1

Europaweites Benchmarking der nationalen Rahmenbedingungen für die innovationsfördernde Auftragsvergabe

Quelle: Untersuchung zum Benchmarking nationaler politischer Rahmen und Aufwendungen für eine innovationsfördernde Auftragsvergabe (siehe Textfeld)

2.2. Innovation als Mittel zur Verwirklichung verschiedener politischer Ziele

Innovation ist sowohl eine wesentliche Triebfeder für nachhaltiges Wachstum, Erholung und Resilienz (zu dem die öffentliche Kaufkraft erheblich beitragen kann) als auch ein wichtiges Mittel zur Verbesserung des Preis-Leistungs-Verhältnisses öffentlicher Dienste, die der Verantwortung des Staates unterliegen.

Außerdem muss die politische Vision den Zusammenhang zwischen anderen politischen Zielen und einer innovationsfördernden Auftragsvergabe klar beschreiben (z. B. Stärkung der Resilienz der Wirtschaft, Reduzierung des Umweltfußabdrucks, Erhöhung der Energieeffizienz, Bewältigung des Klimawandels, nachhaltige Gesundheitsversorgung für die alternde Bevölkerung, Erleichterung des Marktzugangs für Start-ups und KMU, Senkung der Lebenszykluskosten und Modernisierung der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen).

BEISPIEL INNOVATION UNTERSTÜTZT DIE UMSETZUNG DER UMWELT- UND GESUNDHEITSPOLITIK: Ein neuer Ansatz für die Kühlung eines polnischen Krankenhauses Warum wurde eine innovative Lösung in Betracht gezogen? Infolge des Klimawandels kommt es auch in Polen häufiger zu Hitzewellen. Das Krankenhaus in Sucha Beskidzka war eines von vielen polnischen Krankenhäusern, in denen die hohen Temperaturen in den Krankenzimmern das Wohlbefinden des Personals und der Patientinnen und Patienten und die Funktionsfähigkeit der medizinischen Geräte zunehmend beeinträchtigten. Das Ministerium für öffentliche Gesundheit verpflichtete alle Anbieter von Gesundheitsfürsorgeleistungen, alle übermäßig exponierten Krankenzimmer mit „Einrichtungen zum Schutz vor Sonneneinstrahlung“ auszustatten. Der Betrieb von Klimaanlagen in allen Krankenzimmern während der Sommermonate hätte jedoch eine erhebliche finanzielle Belastung für das Krankenhaus in Sucha Beskidzka dargestellt. Was wurde anders gemacht? Statt immer mehr Mittel für die Beschaffung weiterer herkömmlicher Anlagen zu verwenden, forderte das Krankenhaus in einem technischen Dialog die Marktteilnehmer zur Empfehlung alternativer Lösungen auf. Dank der Vorgabe von Funktionskriterien (Temperatursenkung um 2 °C) statt der Spezifizierung einer bestimmten Lösung in einem offenen Verfahren, gelangte das Krankenhaus zu einer gesundheitsverträglicheren und nachhaltigeren Lösung: Die Fassade des Gebäudes wurde mit Solarpaneelen versehen, die eine Verschattung bewirken, ohne die Räume abzudunkeln. Die Zugrundelegung eines Kostenmodells auf Lebenszyklusbasis war entscheidend für ein Ergebnis des Vergabeverfahrens, das für die Patientinnen und Patienten, das Personal und die Leitung des Krankenhauses gleichermaßen von Vorteil war. Was wurde damit erreicht? Die Temperatur im Krankenhaus ging um 10 % zurück, selbst bei einem Anstieg der Außentemperaturen um 20 %. Die Solarpaneele decken zudem 5 % des Strombedarfs des Krankenhaues. Dadurch amortisieren sich die Investitionskosten. Dieses Beispiel zeigt die bedeutende Rolle, die öffentliche Auftragsvergabe und Innovation bei der Bewältigung der Herausforderungen im Zusammenhang mit der Erholung und dem grünen Übergang spielen können. Nähere Informationen: http://www.ecoquip.eu/procurement-projects/cost-effective-and-low-carbon-solutions-to-maintain-the-thermal-comfort-of-patients.html http://eafip.eu/wp-content/uploads/2016/11/2_M.Kautsch.pdf

2.3. Festlegung des Anspruchsniveaus

„Klein anfangen und rasch wachsen“ ist das Motto einer innovationsfördernden Auftragsvergabe. Dieser Anspruch kann eine Herausforderung darstellen und ist am besten in einem schrittweisen Lernprozess zu verwirklichen. Mit anderen Worten: Die mit einer innovationsfördernden Auftragsvergabe verbundenen zahlreichen Änderungen — sowohl in kultureller als auch in verfahrensbezogener Hinsicht — müssen nicht alle gleichzeitig vollzogen werden. Ein erfolgreiches Vorhaben zur Innovationsförderung könnte sogar mit einem Bottom-up-Ansatz entwickelt werden, bei dem zunächst von einfachen, praktischen Problemen ausgegangen wird.

Ein Ausgangspunkt könnte die Festlegung einer Reihe von Themen sein (z. B. Umweltschutz/Klimawandel oder Gesundheit), die im Vordergrund stehen sollten und bei denen ein innovativer Ansatz zum Tragen kommen sollte. Im Mittelpunkt könnten zunächst die Sektoren und Vorhaben stehen, bei denen Innovationen leichter umzusetzen und die deutlichsten Wirkungen zu erzielen sind. Indem in kleinem Maßstab begonnen wird, kann Vertrauen hergestellt und Zuversicht entwickelt werden, um so die Grundlage für umfangreichere Vorhaben zu schaffen.

Die Rechtsvorschriften der EU bieten öffentlichen Auftraggebern ein Instrumentarium, das allen denkbaren Anspruchsniveaus gerecht wird. Dieses Instrumentarium wird in Kapitel 4 vorgestellt.

BEISPIEL LÖSUNGEN FÜR ALLE ANSPRUCHSNIVEAUS: Modellkriterien der schwedischen Behörde für öffentliche Auftragsvergabe zur Förderung des Umweltschutzes Warum wurde eine innovative Lösung in Betracht gezogen? In Schweden wird die innovationsfördernde Auftragsvergabe im Rahmen der nationalen Politiken im Bereich Umwelt, Energie und Verkehr als strategische Priorität anerkannt. Die praktische Umsetzung dieser politischen Bestrebungen erfordert jedoch spezifische Anleitungen, Modellkriterien und Vorlagedokumente. Allerdings gibt es keinen einheitlichen Ansatz für alle Aufgabenstellungen. Was wurde anders gemacht? Die schwedische Behörde für öffentliche Auftragsvergabe hat innovationsbezogene Umweltkriterien für Verfahren zur öffentlichen Auftragsvergabe auf drei Ebenen festgelegt: Basis, fortgeschritten und Speerspitze (Kraftfahrzeuge mit Wasserstoffantrieb beispielsweise werden zurzeit der Kategorie Speerspitze zugerechnet). Diese Kriterien und Ebenen werden in mehreren Sitzungen unter Einbeziehung aller maßgeblichen Interessenträger vereinbart: öffentliche Auftraggeber auf lokaler, regionaler und nationaler Ebene, Hersteller, Kraftfahrzeughändler, Taxiunternehmen und Kurierdienste usw. Unter Berücksichtigung der technologischen Fortschritte in den einzelnen Bereichen werden die Vereinbarungen regelmäßig aktualisiert. Wenn eine Vereinbarung über ein Kriterium erzielt wurde, entwickelt die Behörde einen entsprechenden gerichtsverwertbaren Rechtstext, den die verschiedenen öffentlichen Auftraggeber bei Vergabeverfahren kopieren und in ihre Unterlagen übernehmen können. Die Kriterien werden auf freiwilliger Basis übernommen und können kostenlos verwendet werden. Was wurde damit erreicht? Mit diesem Ansatz wurden die Einführung und die Verbreitung innovativer Lösungen in energieintensiven Sektoren auf dem Markt initiiert (u. a. bei Weißwaren, im öffentlichen Verkehr oder im Heizungssektor). Außerdem wurde die Abhängigkeit Schwedens von der Kernenergie um 15 % reduziert. Nähere Informationen: https://www.upphandlingsmyndigheten.se/en/sustainable-public-procurement/sustainable-procurement-criteria/ Eine Fallstudie ist über den folgenden Link abrufbar: http://www.ecomotion.us/results/pdfs/108es.pdf

2.4. Umsetzung von Zielvorgaben in Maßnahmen und Verpflichtungen

Um sicherzustellen, dass Zielvorgaben auch tatsächlich zu konkreten Maßnahmen führen, müssen ein strategischer politischer Rahmen und ein Aktionsplan für eine innovationsfördernde Auftragsvergabe geschaffen werden. Der politische Rahmen beschreibt gewöhnlich die politischen Ziele und Schwerpunkte und enthält Begriffsbestimmungen und Indikatoren sowie Beschreibungen der jeweiligen Funktionen und Zuständigkeiten. In einem Aktionsplan werden klar definierte Maßnahmen sowie Akteure, Instrumente, Ressourcen, Mittel, erwartete Ergebnisse und Zeitpläne für die Umsetzung beschrieben. Die Einbeziehung von Interessenträgern ist ein wesentlicher Aspekt, wenn ein Aktionsplan entwickelt werden soll, dem sich alle beteiligten Parteien verpflichtet fühlen.

In Europa haben, wie aus der oben erwähnten Benchmarking-Studie hervorgeht, vier Mitgliedstaaten (Österreich, Belgien, Finnland und die Niederlande) einen eigenen Aktionsplan für innovationsfördernde Auftragsvergabe angenommen, und fünf weitere (Dänemark, Estland, Griechenland, Frankreich und Schweden) haben spezifische Ziele und konkrete Maßnahmen zur innovationsfördernden Auftragsvergabe in umfassendere nationale Strategien oder Programme aufgenommen, häufig mit eigenem Budget und mit deutlichem Engagement aufseiten der Hauptakteure.

BEISPIEL PRAKTISCHE UMSETZUNG EINER VISION: Die Strategie der österreichischen Bundesregierung für Forschung, Technologie und Innovation Warum wurde eine innovative Lösung in Betracht gezogen? Seit 2011 war eine „innovationsfördernde öffentliche Beschaffung“ ein Schwerpunkt der Strategie der österreichischen Bundesregierung für Forschung, Technologie und Innovation. Was wurde anders gemacht? Um die Strategie in die Praxis umzusetzen und Synergien mit anderen Politikbereichen zu stärken, wurde ein Aktionsplan angenommen. Die österreichische nationale Beschaffungsbehörde (Bundesbeschaffung GmbH) fungiert als zentrales österreichisches Kompetenzzentrum für innovationsfördernde öffentliche Beschaffung, das öffentlichen Auftraggebern in Österreich Schulungen, Dokumentation, Unterstützung und kleine Zuschüsse für die Entwicklung einer vorkommerziellen Auftragsvergabe oder für die öffentliche Auftragsvergabe innovativer Lösungen anbietet. Für KMU kann eine finanzielle Garantie übernommen werden, die den Zugang zu Vergabeverfahren erleichtert. Im Jahr 2014 wurde ein Überwachungssystem eingerichtet, um die jährlichen Ausgaben für innovationsfördernde Auftragsvergabe in Österreich zu erfassen. Nähere Informationen: http://www.ioeb.at https://era.gv.at/object/document/2177

Eine innovationsfördernde Auftragsvergabe erfolgt nicht isoliert von anderen Politikbereichen. Sie kann erfolgreicher umgesetzt werden, wenn sie von anderen sektorbezogenen und horizontalen politischen Maßnahmen flankiert wird, die Innovationen begünstigen. In politischen Rahmen und in Aktionsplänen können spezifische Maßnahmen zur innovationsfördernden Auftragsvergabe für bestimmte Wirtschaftszweige (Sicherheit, Gesundheit, Klimawandel usw.) und zur horizontalen Unterstützung in anderen Politikbereichen (z. B. Forschung und Innovation oder Steuern) vorgesehen werden.

2.5. Kapazitätsaufbau

Eine innovationsfördernde Auftragsvergabe erfordert einige spezifische Maßnahmen, die nicht einfach improvisiert werden können. Unabhängig vom Anspruchsniveau werden für diese Maßnahmen Zeit, Geld und Erfahrung benötigt. Spezielle Schulungen (Abschnitt 2.5.1), eine kooperative Auftragsvergabe (Abschnitt 2.5.2) und die Förderung einer allgemeinen Unternehmerkultur können dazu beitragen, die erforderliche Kapazität für eine innovationsfördernde Auftragsvergabe zu vertretbaren Kosten aufzubauen.

Zwölf Mitgliedstaaten haben nationale Kompetenzzentren für innovationsfördernde Auftragsvergabe eingerichtet, die als zentrale Anlaufstellen sensibilisieren, Maßnahmen zum Kapazitätsaufbau koordinieren und öffentliche Auftraggeber bei der Durchführung von Verfahren zur innovationsfördernden Auftragsvergabe unterstützen (12).

KOMPETENZZENTREN Die Europäische Kommission finanziert Maßnahmen zur Vernetzung nationaler Kompetenzzentren über das europäische Netz nationaler Kompetenzzentren für innovationsfördernde Auftragsvergabe — „Procure2Innovate“ project. https://procure2innovate.eu https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/eu-funded-projects

Berufs- und Handelsverbände können ähnliche Unterstützung durch Handbücher, Leitliniendokumente, Musterdokumente, Entwürfe für Bewertungskriterien oder Bewertungsmethoden leisten. Angesichts ihrer umfassenden Marktkenntnis ermöglicht eine Weitergabe ihrer Erfahrungen an öffentliche Auftraggeber Letzteren, den bestehenden Bedarf zu ermitteln und die technischen Spezifikationen entsprechend dem Stand der Technik zu beschreiben (13).

2.5.1. Schulungen und Hilfestellung

Die einschlägige Professionalisierung (14) ist einer der entscheidenden Erfolgsfaktoren. Bei einigen der erfolgreichsten Beispiele für eine innovationsfördernde Auftragsvergabe (etwa in Barcelona, in der Lombardei, in Österreich oder in Schweden) wurde mit hoch motivierten fachlich qualifizierten Mitarbeitern ein klares politisches Mandat umgesetzt, das die Innovationsförderung ins Zentrum der lokalen Wirtschaftspolitik rückt.

Für eine erfolgreiche innovationsfördernde Auftragsvergabe sollten sich öffentliche Auftraggeber Kenntnisse und Kompetenzen in verschiedenen Bereichen zunutze machen:

— Kenntnisse: — Einbeziehung des Marktes und Beteiligung von Interessenträgern; — relevante Produkte oder Dienstleistungen;

— Grundkompetenzen: — relevanter Rechtsrahmen; — Verhandlungen; — Vertragsverwaltung;

— innovationsspezifische Kompetenzen: — Risikobewertung; — Management von Rechten des geistigen Eigentums; — politisches Unternehmertum.

Diese Kenntnisse und Kompetenzen können durch interne Schulungen, die gezielte Einstellung qualifizierten Personals, Hinzuziehung externer Fachleute und Berater oder Bündelung von Erfahrungen mit anderen öffentlichen Auftraggebern aufgebaut werden. Auch bei geringeren Anspruchsniveaus sind eine gute Marktkenntnis und die Fähigkeit zur Nutzung der grundlegenden Instrumente, die im Rahmen der EU-Rechtsvorschriften bereitgestellt werden (beispielsweise das Kriterium des wirtschaftlich günstigsten Angebots), oder funktionelle Anforderungen hilfreich.

Dieser Lernprozess betrifft jedoch nicht nur die öffentlichen Auftraggeber. Unternehmen, insbesondere Start-ups und innovative KMU, müssen sich ebenfalls schrittweise mit innovationsbezogenen Geschäftsprozessen im öffentlichen Sektor auseinandersetzen und sich mit spezifischen Verwaltungsverfahren vertraut machen.

BEISPIEL PROFESSIONALISIERUNG DER ÖFFENTLICHEN AUFTRAGSVERGABE: Schulung der Mitarbeiter des Gemeinderats von Barcelona Warum wurde eine innovative Lösung in Betracht gezogen? Innovationsfördernde Auftragsvergabe erfordert Kompetenzen und Kenntnisse. Was wird anders gemacht? In Zusammenarbeit mit dem Europäischen Institut für öffentliche Verwaltung (EIPA) organisiert der Gemeinderat von Barcelona ein Schulungsprogramm zur innovationsfördernden Auftragsvergabe für City Manager, Beamte, Beratungsgesellschaften, Unternehmen und Rechtsberater. Dieses Programm „Öffentliche Auftragsvergabe für Innovation und vorkommerzielle Auftragsvergabe in Städten“ vermittelt praktische Informationen dazu, wie Städte einen Spitzenplatz bei der wirksamen Förderung von Innovationen über die Nachfrage erreichen. Nähere Informationen: http://seminars.eipa.eu/en/activities09/show/&tid=6141 http://formacio.eapc.gencat.cat/infoactivitats/AppJava/DetalleActividad.do?codi=10251&ambit=1&edicio=1&any=2017

BEISPIEL INTERNATIONALER ERFAHRUNGSAUSTAUSCH Die Europäische Kommission hat die Einrichtung einer Online-Plattform zur Weitergabe von Erfahrungen im Bereich der innovationsfördernden Auftragsvergabe kofinanziert. Die Plattform wird von ICLEI — Lokale Gebietskörperschaften für Nachhaltigkeit betrieben. Mit einem Vergabeforum und einem Ressourcenzentrum hilft die Plattform öffentlichen Auftraggebern, politischen Entscheidungsträgern, Forschern und anderen Interessenträgern, sich die Möglichkeiten einer innovationsfördernden Auftragsvergabe zunutze zu machen. Nähere Informationen: http://www.innovation-procurement.org

2.5.2. Erwägungen zur kooperativen Auftragsvergabe

Der Begriff der kooperativen Auftragsvergabe beinhaltet unterschiedliche Formen der Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Auftraggebern.

Kooperationen werden am wirkungsvollsten durch die Schaffung oder die Beauftragung spezieller Einrichtungen (beispielsweise zentraler Beschaffungsstellen, Zusammenschlüsse von Städten, Konsortien für eine europäische Forschungsinfrastruktur (ERIC) (15), gemeinsamer Unternehmen (16) oder Europäischer Verbünde für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) (17)) für eine regelmäßige kooperative Auftragsvergabe unterstützt. Zentrale Beschaffungsstellen sind Einrichtungen zur Verwaltung öffentlicher Vergabeverfahren für andere öffentliche Auftraggeber. Sie können auf nationaler Ebene von Zentralregierungen und auf lokaler Ebene von lokalen Behörden eingerichtet werden. Außerdem können sie von öffentlichen Auftraggebern innerhalb von bestimmten Wirtschaftszweigen eingerichtet werden.

ZENTRALE BESCHAFFUNGSSTELLEN Zentrale Beschaffungsstellen entwickeln sich zu einem Schlüsselelement bei der Organisation der öffentlichen Auftragsvergabe in den EU-Mitgliedstaaten. In ganz Europa wurden zahlreiche zentrale Beschaffungsstellen auf unterschiedlichen Ebenen (zentral (18), regional (19) und sektorbezogen (20)) eingerichtet. Etwa 50 zentrale Beschaffungsstellen vergeben jährlich mehr als 15 Aufträge, und 200 zentrale Beschaffungsstellen vergeben zwischen 5 und 15 Aufträge jährlich. Weitere Informationen finden Sie unter: https://ec.europa.eu/growth/content/public-buyers-save-money-cooperative-procurement-0_de

Bei der kooperativen Auftragsvergabe im Allgemeinen und insbesondere bei der Nutzung permanenter Strukturen für eine kooperative Auftragsvergabe sind verschiedene Merkmale zu beachten, die eine innovationsfördernde Auftragsvergabe erleichtern:

— Sie vereinfachen die Gewinnung fachlich qualifizierter Mitarbeiter, die über die nötige Erfahrung zur Beschreibung spezieller und komplexer Anforderungen, zur strukturierten Kommunikation mit dem Markt und zur Entwicklung innovationsfördernder Verfahren verfügen.

— Sie ermöglichen Größenvorteile, die benötigt werden, um für innovative Produkte und Dienstleistungen die ersten Märkte zu erschließen.

— Sie können dazu beitragen, dass sich innovative Lösungen stärker auswirken, da jede einzelne Lösung von mehreren öffentlichen Auftraggebern eingeführt werden kann.

Wichtig ist allerdings sicherzustellen, dass eine kooperative Auftragsvergabe als solche nicht durch übermäßige Standardisierung zu einer Abschottung des Marktes für die öffentliche Auftragsvergabe gegenüber individuellen oder kundenspezifischen Produkten führt.

Eine kooperative Auftragsvergabe kann auch in weniger strukturierten Formen erfolgen, beispielsweise über Netze und Vereinigungen öffentlicher Auftraggeber, die ihre Möglichkeiten von Fall zu Fall bündeln, um bestimmte innovationsfördernde Aufträge gemeinsam zu vergeben, sich über bewährte Verfahren auszutauschen und voneinander zu lernen.

BEISPIEL BÜNDELUNG VON KRÄFTEN BEI DER AUFTRAGSVERGABE FÜR HOCHLEISTUNGSRECHNERANWENDUNGEN: Von einer Ad-hoc-Gruppe von Auftraggebern zur spezialisierten Beschaffungsstelle Warum wurde eine innovative Lösung in Betracht gezogen? Hochleistungsrechnerprozesse (High Performance Computing, HPC) werden im öffentlichen Sektor in verschiedenen Bereichen genutzt (Cybersicherheit, Energieversorgung, Abschwächung des Klimawandels, Gesundheitsversorgung usw.), da mit diesen Prozessen besonders komplexe Anwendungen entwickelt, geprüft und umgesetzt werden können. Was wurde anders gemacht? Im Jahr 2017 schlossen sich führende Hochleistungsrechenzentren in Frankreich, Italien, Spanien und Deutschland zu einer Ad-hoc-Gruppe von Auftraggebern zur Durchführung eines gemeinsamen Verfahrens zur innovationsfördernden öffentlichen Auftragsvergabe innovativer Lösungen zusammen. Die öffentlichen Auftraggeber stimmten ihre Fahrpläne für die Bereitstellung von energieeffizienteren HPC-Kapazitäten in ganz Europa untereinander ab. Was soll erreicht werden? Für diese erste gemeinsame Beschaffung innovativer HPC-Lösungen wurde ein Gesamthaushalt von 73 Mio. EUR veranschlagt. Die ersten Anwendungen dieser Lösungen haben zu einer deutlichen Verbesserung der HPC-Infrastruktur geführt. Die gute Zusammenarbeit ebnete den Weg für weitere gemeinsame Investitionen in Höhe von 1 Mrd. EUR in Europa über das Gemeinschaftsunternehmen EUROHPC, eine spezielle Beschaffungsstelle, die von der EU und den Mitgliedstaaten im Januar 2018 gegründet wurde, um die Auftragsvergabe für HPC in Zukunft europaweit koordiniert durchzuführen. Nähere Informationen: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/european-procurement-cooperation-delivers-more-powerful-and-energy-efficient-supercomputers https://www.ppi4hpc.eu https://eurohpc-ju.europa.eu/

BEISPIEL DIE „BIG-BUYERS-INITIATIVE“: Öffentliche Auftragsvergabe von innovativen Waren und Dienstleistungen in bestimmten Bereichen Den Bedürfnissen großer Auftraggeber gerecht werden Warum wurde eine innovative Lösung in Betracht gezogen? Das Hauptziel dieser Pilotinitiative war es, die innovationsfördernde Auftragsvergabe in Europa durch Partnerschaften mit öffentlichen Auftraggebern zu fördern. ICLEI führte die Pilotinitiative zusammen mit EUROCITIES im Auftrag der Generaldirektion Binnenmarkt, Industrie, Unternehmertum und KMU (GD GROW) der Europäischen Kommission durch, da diese das Sekretariat des Projekts leitete. Im Pilotprojekt wurden von großen öffentlichen Auftraggebern (Big Buyers, hauptsächlich Großstädte, aber auch Versorgungsunternehmen oder zentrale Beschaffungsstellen) drei Schwerpunktbereiche ermittelt: emissionsfreie Baustellen, schwere Elektro-Nutzfahrzeuge und kreislauforientierte Baumaterialien. Was wurde anders gemacht? Als Beispiel haben die Teilnehmer im Bereich schwerer Elektro-Nutzfahrzeuge (Amsterdam, Budapest, Helsinki, Lissabon, Malmö, Oslo, Paris, Porto, Rotterdam, die belgische Post und Stavanger): i) ihre Kräfte gebündelt, um ihre Zusammenarbeit mit Anbietern gemeinsam vorzubereiten und ii) Informationen für die Vorbereitung der Ausschreibung ausgetauscht (Planung, Ausschreibungsunterlagen, Zuschlagskriterien, Ergebnisse von Pilotinitiativen bezüglich emissionsfreier Fahrzeuge usw.). Was soll erreicht werden? Ziel ist es, den Bedarf gemeinsam auszuführen und sich auf eine Reihe von Fragen und technischen/rechtlichen Kriterien für die öffentliche Ausschreibung zu einigen. Diese Ausschreibung bezieht sich auf die Entwicklung von schweren Elektro-Nutzfahrzeugen (Müll-, Straßenreinigungs- und schwere Lieferfahrzeuge), die derzeit nicht auf dem Markt erhältlich sind. Es wird erwartet, dass die Zusammenarbeit zwischen großen öffentlichen Auftraggebern dazu beitragen wird, die Nachfrage nach innovativen Produkten auf dem Markt anzukurbeln. Ein ähnlicher Ansatz wird in den anderen Schwerpunktbereichen verfolgt. Nähere Informationen: http://www.bigbuyers.eu/

Zudem können die Vorteile einer kooperativen Auftragsvergabe auch einzelnen öffentlichen Auftraggebern mit hinreichender Kaufkraft zugutekommen (beispielsweise größeren Städten oder großen Energieversorgern). Diese öffentlichen Auftraggeber sind typische Kandidaten für eine innovationsfördernde Auftragsvergabe, da sie über die nötige Kapazität zur Ermittlung und Erprobung innovativer Waren und Dienstleistungen verfügen, bevor diese auf dem breiten Markt angeboten werden.

BEISPIEL EUROPEAN HEALTH PUBLIC PROCUREMENT ALLIANCE (EHPPA, EUROPÄISCHER VERBAND FÜR DIE ÖFFENTLICHE AUFTRAGSVERGABE IM GESUNDHEITSWESEN) Was ist EHPPA? EHPPA ist ein Verband von nicht gewinnorientierten Beschaffungsorganisationen. Ziel des Verbandes ist es, Fachwissen zu bündeln, die Leistung zu verbessern und seinen Mitgliedern eine strategische Position auf dem europäischen Beschaffungsmarkt im Gesundheitswesen zu verschaffen. EHPPA wurde 2012 gegründet und ist ein eingetragener Verein nach französischem Recht mit Sitz in Paris. Was hat EHPPA unternommen, um die Innovationsbeschaffung zu beschleunigen? Am 28. und 29. September 2017 veranstalteten CCI France International und EHPPA in Paris die ersten „EHPPA Days“, ein europäisches Forum für die Beschaffung von Innovationen im Gesundheitswesen. Ziel dieser Veranstaltung war es, öffentliche Auftraggeber des Gesundheitswesens (z. B. zentrale Beschaffungsstellen, Krankenhäuser usw.) mit innovativen französischen und europäischen Anbietern in Kontakt zu bringen und Informationen über die unterschiedlichen Beschaffungsverfahren in den einzelnen europäischen Ländern zu erhalten. Wer nahm teil? An der Veranstaltung nahmen Start-ups, KMU, mittelständische Unternehmen sowie französische und europäische Anbieter teil, die innovative Lösungen in allen Branchen des Gesundheitssektors bereitstellen. Zu diesen Branchen gehörten: Pharmazie, Pathologie, Biomedizintechnik, Patientenmanagement, medizinische Geräte, Biotechnologie, elektronische Gesundheitsdienste und digitale Unterstützung, Unterbringung, Infrastruktur und technische Dienstleistungen, Energie und nachhaltige Entwicklung sowie Telekommunikation und IT-Dienstleistungen. Für den Bericht über die „EHPPA Days“ 2017 siehe: http://www.ehppa.com/Ressources/FCK/files/EHPPA%20Days%202017%20-%20Web%20REPORT.pdf Ähnliche Initiativen: https://beneluxa.org/ https://www.euractiv.com/section/health-consumers/news/southern-eu-states-present-unified-front-in-drug-talks/

BEISPIEL BÜNDELUNG VON KRÄFTEN FÜR EINE STRUKTURIERTE INNOVATIONSBEZOGENE MAßNAHME: Das norwegische staatliche Programm zur Lieferantenförderung Warum wurde eine innovative Lösung in Betracht gezogen? Mit vielen Prozessen einzelner öffentlicher Auftraggeber zur innovationsfördernden öffentlichen Auftragsvergabe werden gute Lösungen erzielt. Nach der Pilot- oder Prototypphase kommen die betreffenden Entwicklungen aber zum Erliegen, weil von einem einzelnen Auftraggeber keine hinreichende Nachfrage ausgeht. Was wurde anders gemacht? Das norwegische staatliche Programm zur Lieferantenförderung arbeitet systematisch darauf hin, öffentliche Auftraggeber mit ähnlichen Interessen (z. B. die Erreichung eines bestimmten politischen Ziels im Bereich Klimaschutz oder Gesundheitsversorgung) und mit ähnlichen Anforderungen zu bewegen, sich von Anfang an zusammenzuschließen und gemeinsam auf den Markt zuzugehen, um eine Lösung zur Verwirklichung ihres gemeinsamen Ziels zu finden. Die gemeinsamen Vorhaben haben für potenzielle Auftragnehmer den Vorteil der Berechenbarkeit, der Klarheit und — vor allen Dingen — des erforderlichen Umfangs für eine Kommerzialisierung ihrer Lösung und für die Serienfertigung ihrer Produkte. Was wurde damit erreicht? Bei einem gemeinsamen Vorhaben wurde im Rahmen des Entwicklungsprogramms mit den größten öffentlichen Auftraggebern des Landes zusammengearbeitet, die Bauvorhaben initiieren und beaufsichtigen (u. a. neue Schulen, Kindergärten, Universitäten, Krankenhäuser und Verwaltungsgebäude). Die gemeinsame Herausforderung bestand darin, nachhaltigere Bauprozesse zu entwickeln und damit zur Erfüllung der Verpflichtungen Norwegens nach dem Übereinkommen von Paris beizutragen. Mit Unterstützung durch das Entwicklungsprogramm führten sie ein gemeinsames Verfahren durch, in dem auf den Baustellen der Einsatz emissionsfreier Maschinen gefordert wurde. Sie legten ihren gemeinsamen Haushalt für Bauvorhaben für die nächsten fünf Jahre offen, um potenziellen Auftragnehmern einen Eindruck vom potenziellen Umfang des Marktes zu vermitteln. Inzwischen wird eine technologische Entwicklung betrieben, die ohne dieses Marktvolumen nicht möglich gewesen wäre. Nähere Informationen: http://innovativeanskaffelser.no/about

2.6. Überwindung risikoaversen Verhaltens durch Schaffung von Innovationsanreizen

Wichtig ist die Erkenntnis, dass eine innovationsfördernde Auftragsvergabe mit Risiken einhergeht (beispielsweise dass ein Produkt oder eine Dienstleistung überhaupt nicht oder nur mit Mängeln geliefert bzw. erbracht wird, oder dass die gelieferte Lösung die Erwartungen nicht erfüllt). Öffentliche Auftraggeber sind hinsichtlich des zusätzlichen Risikos ihrer Vergabeverfahren häufig skeptisch, weil sie für öffentliche Gelder verantwortlich sind. Zudem ist das mit der Beschaffung innovativer Lösungen verbundene Risiko für öffentliche Auftraggeber, die als Wirtschaftsteilnehmer nicht dem Druck des Marktes ausgesetzt sind, schwieriger zu rechtfertigen. Daher sollten die betreffenden Bedenken bei der Gestaltung innovationsfördernder Vergabevorhaben berücksichtigt werden. Die Überwindung eines risikoaversen Verhaltens erfordert eine Änderung der Motivation öffentlicher Auftraggeber mit finanziellen und nicht finanziellen Anreizen.

Nicht finanzielle, verhaltensbezogene Anreize sind beispielsweise Auszeichnungen bewährter Verfahren (etwa mit nationalen Preisen für innovationsfördernde Auftragsvergabe), die Festlegung einer innovationsfördernden Auftragsvergabe als Ziel in den Jahreszielen für die Laufbahnentwicklung von Bediensteten oder Führungskräften mit Zuständigkeit für die Auftragsvergabe (z. B. durch die Vorgabe wichtiger Leistungsindikatoren) oder die Verbesserung der Beförderungsmöglichkeiten für öffentliche Auftraggeber, die innovationsfördernde Aufträge zur rascheren Modernisierung öffentlicher Dienste erfolgreich durchgeführt haben. Eine weitere Möglichkeit besteht darin, sich auf die Wirkung einer innovationsfördernden Auftragsvergabe in den jeweiligen Wahlkreisen zu konzentrieren.

PREISE FÜR EINE INNOVATIONSFÖRDERNDE AUFTRAGSVERGABE KOINNO (das deutsche Kompetenzzentrum innovative Beschaffung) prämiert beispielhafte Vergabevorhaben deutscher öffentlicher Auftraggeber mit dem Preis „Innovation schafft Vorsprung“. Dieser Preis wird unter der Schirmherrschaft des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie verliehen. Auch das Procura+ European Sustainable Procurement Network vergibt jährlich Preise für nachhaltige und innovationsfördernde Auftragsvergabe. Eine Kurzbeschreibung aller prämierten Vorhaben mit Erläuterungen der wichtigsten Merkmale des innovativen Ansatzes ist auf der Website des Netzes verfügbar. Nähere Informationen: https://www.koinno-bmwi.de/koinno/innovationspreis/ http://www.procuraplus.org/awards/

Die Finanzierung ist häufig ein wesentlicher Aspekt bei der Entscheidung über die Einleitung einer innovationsfördernden Auftragsvergabe, insbesondere dann, wenn an die betreffenden Innovationen hohe Erwartungen gestellt werden. Um die Entscheidung über die Verwendung von Mitteln im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe für Innovationen rechtfertigen zu können, müssen öffentliche Auftraggeber einen überzeugenden Business Case darstellen, in dem eindeutig nachgewiesen wird, dass der erwartete Nutzen der innovativen Lösungen (z. B. Qualitäts- oder Effizienzsteigerungen oder Kosteneinsparungen im Lebenszyklus) die erforderlichen Investitionskosten übertrifft. Beim Beschreiben der Business Cases als Grundlage für Investitionsentscheidungen sind Belege für den potenziellen Nutzen neuer Technologien also wichtig für öffentliche Auftraggeber. Die Zertifizierung innovativer Lösungen trägt dazu bei, öffentlichen Auftraggebern die Sicherheit zu vermitteln, dass die mit neuen Technologien verbundenen Versprechen auch eingelöst werden.

Einige Finanzierungsquellen bieten finanzielle Anreize, um öffentliche Auftraggeber zur innovationsfördernden Auftragsvergabe zu bewegen. Mit spezifischen Finanzmitteln können viele der zusätzlichen Kosten gedeckt werden, die mit einer innovationsfördernden Auftragsvergabe einhergehen, beispielsweise die Kosten der Vorbereitung und der Verwaltung der Vergabeverfahren, vorherige Marktkonsultationen, Verhandlungen, Forschung und Entwicklung (z. B. Herstellen von Prototypen und Durchführung von Tests sowie Zertifizierungen) oder die Kosten der Einholung spezifischer technischer oder rechtlicher Beratung oder der Anpassung von Verwaltungsverfahren. Außerdem können diese Finanzmittel zur Deckung der immateriellen Kosten eines kulturellen Wandels oder der Änderung von Gewohnheiten verwendet werden.

NATIONALE UND REGIONALE PROGRAMME ZUR UNTERSTÜTZUNG EINER INNOVATIONSFÖRDERNDEN AUFTRAGSVERGABE 14 EU-Länder haben nationale oder regionale Programme zur Unterstützung einer innovationsfördernden Auftragsvergabe eingerichtet. Um einige der mit innovativen Lösungen verbundenen Risiken auszugleichen, werden öffentlichen Auftraggebern im Rahmen dieser Programme in der Regel gewisse Finanzmittel für die Vorbereitung und/oder Durchführung von Verfahren zur innovationsfördernden Auftragsvergabe bereitgestellt. Aus dem finnischen Programm zur Unterstützung einer innovationsfördernden Auftragsvergabe beispielsweise wurden bereits über 70 innovationsfördernde Vorhaben finanziert. In der Lombardei (Italien) wurden die vorkommerzielle Auftragsvergabe und die öffentliche Auftragsvergabe innovativer Lösungen im regionalen Recht als politisches Ziel verankert und Finanzmittel zur Durchführung regelmäßiger Aufrufe für die Erfassung des Innovationsbedarfs öffentlicher Auftraggeber in der Region bereitgestellt, für die anschließend neue Vergabeverfahren eingeleitet wurden. Nähere Informationen: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/innovation-procurement-initiatives-around-europe http://www.regione.lombardia.it/wps/portal/istituzionale/HP/DettaglioRedazionale/servizi-e-informazioni/imprese/ricerca-e-innovazione-per-le-imprese/appalti-pre-commerciali

FÖRDERPROGRAMME AUF EU-EBENE Die EU unterstützt eine innovationsfördernde Auftragsvergabe mit verschiedenen Förderprogrammen. Im Rahmen des wichtigsten Programms der EU im Bereich Forschung und Innovation (Horizont 2020) werden regelmäßig Aufrufe zu Koordinierungs- und Fördermaßnahmen (über die Koordinierungs- und Vernetzungsmaßnahmen zur Vorbereitung künftiger Verfahren für eine innovationsfördernde Auftragsvergabe finanziert werden) sowie Aufrufe für eine vorkommerzielle Auftragsvergabe (bei denen auch Maßnahmen im Bereich Forschung, Entwicklung und Prüfung innovativer Lösungen kofinanziert werden) und Aufrufe für die öffentliche Auftragsvergabe von Innovationslösungen unterstützt (mit denen auch die Kosten der Vergabe und der Einführung innovativer Lösungen kofinanziert werden). Über die folgende Seite kann eine Übersicht über alle bislang finanzierten Maßnahmen zur innovationsfördernden Auftragsvergabe abgerufen werden: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/eu-funded-projects Weitere Informationen zur Förderung einer innovationsfördernden Auftragsvergabe durch Horizont 2020 sind hier verfügbar: http://ec.europa.eu/research/participants/docs/h2020-funding-guide/cross-cutting-issues/innovation-procurement_en.htm https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/innovation-procurement Über COSME, das EU-Programm für die Unterstützung von KMU (https://ec.europa.eu/easme/en/cosme), werden innovative Vorhaben unter Beteiligung von KMU gefördert. Die EU-Mitgliedstaaten und ihre Regionen können eine innovationsfördernde Auftragsvergabe (einschließlich der vorkommerziellen Auftragsvergabe) durch Kofinanzierungen im Zusammenhang mit ihren Strategien für eine intelligente Spezialisierung aus den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds) unterstützen. Dazu ist der gesonderte Leitfaden zu beachten, in dem erläutert wird, wie eine innovationsfördernde Auftragsvergabe im Rahmen der ESI-Fonds auch unter Nutzung von Synergieeffekten mit Finanzierungen über Horizont 2020 genutzt werden kann: https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/synergy/synergies_de.pdf Auf der folgenden Seite wurden Beispiele für Maßnahmen zur innovationsfördernden Auftragsvergabe zusammengestellt, die aus den ESI-Fonds unterstützt wurden: dhttp://ec.europa.eu/regional_policy/sources/good_practices/GP_fiche_30.pdf

BEISPIEL LITAUEN — AUS DEN ESI-FONDS GEFÖRDERTES PROGRAMM ZUR UNTERSTÜTZUNG EINER INNOVATIONSFÖRDERNDEN AUFTRAGSVERGABE In Litauen wurden bereits 21 vorkommerzielle Vergabeverfahren eingeleitet, während im Jahr 2020 — nach regelmäßigen Ausschreibungen im Rahmen des 2016 ins Leben gerufenen staatlichen Förderprogramms für die vorkommerzielle Auftragsvergabe — 13 Vergabeverfahren beginnen. Das Förderprogramm wird aus den ESI-Fonds kofinanziert. Im Rahmen regelmäßiger Aufrufe werden litauische öffentliche Auftraggeber aufgefordert, neue Vorschläge für weitere Vorhaben zur vorkommerziellen Auftragsvergabe einzureichen. Nähere Informationen: https://www.interregeurope.eu/ecoris3/news/news-article/1607/the-start-of-pre-commercial-procurement-in-lithuania/

Künftig könnten auch Mechanismen zum Risikomanagement (Darlehen, Versicherungen, Bürgschaftsregelungen usw.) untersucht werden. In der Tat wurden bereits Versicherungs- oder Garantiemechanismen zum Ausgleich innovationsbedingter Risiken für öffentliche Auftraggeber erprobt, insbesondere zur Deckung potenzieller Schäden bei der fehlgeschlagenen Umsetzung der Lösung. Dieses System trägt dazu bei, das vom Auftraggeber zu tragende Risiko zu verringern, wodurch ein Klima des Vertrauens zwischen den Beteiligten geschaffen wird.

EINSATZ VON FINANZIERUNGSINSTRUMENTEN ZUR RISIKOMINDERUNG Die Europäische Investitionsbank (EIB) und der Europäische Investitionsfonds (EIF) stellen mit Unterstützung aus dem Arbeitsprogramm „Access to Risk Finance“ (Zugang zu Risikofinanzierung) von Horizont 2020 zwei Finanzierungsinstrumente bereit, um das Risiko der innovationsfördernden Auftragsvergabe sowohl für öffentliche Auftraggeber als auch für Unternehmen (insbesondere auch für Start-ups und KMU) zu reduzieren. Im Rahmen von Innovfin — Großprojekte/Wissenschaft stellt die EIB Darlehen für einzelne oder Gruppen von öffentlichen Auftraggebern zur Verfügung, um vorkommerzielle Vergabeverfahren und öffentliche Vergabeverfahren für innovative Lösungen zu starten. Dies ermöglicht es Auftraggebern, die finanzielle Hürde bei Investitionen in Vorhaben, die sich erst später amortisieren, zu überwinden. Die Rückzahlungsdauer des Darlehens kann so festgelegt werden, dass der öffentliche Auftraggeber erst mit der Rückzahlung des Darlehens beginnen muss, wenn die Innovation tatsächliche Qualitäts- und Kostenverbesserungen für den Käufer bringt. Mit dem Darlehen können auch Schwierigkeiten bei der Synchronisierung von für kooperative Beschaffungsvorhaben bereitgestellten finanziellen Ressourcen gelöst werden, da hiermit allen Mitgliedern der Gruppe ermöglicht werden kann, sofort gemeinsam mit der Auftragsvergabe zu beginnen, während jeder von ihnen seinen Anteil nach jeweils unterschiedlichen individuellen Zeitplänen zurückzahlen kann. Vor dem Hintergrund von Innovfin — EU-Mittel für Innovationen können die EIB und der EIF Unternehmen, die an vorkommerziellen Vergabeverfahren und öffentlichen Vergabeverfahren für innovative Lösungen beteiligt sind, dabei unterstützen, einfacheren Zugang zu Darlehen, Garantien, Rückgarantien, Hybrid-, Mezzanine- und Eigenkapitalfinanzierungen zu erhalten, um ihr Unternehmen während einer innovationsfördernden Auftragsvergabe im Hinblick auf eine breitere Vermarktung der Lösungen auszubauen. Nähere Informationen: Innovfin — Großprojekte/Wissenschaft: https://www.eib.org/de/products/mandates-partnerships/innovfin/products/science.htm Innovfin — EU-Mittel für Innovationen: https://www.eib.org/de/products/mandates-partnerships/innovfin/index.htm

3. GEWINNUNG VON INNOVATOREN

Die Gewinnung von Innovatoren, insbesondere von Start-ups im Hightech-Bereich und von innovativen KMU, zählt zu den größten Herausforderungen einer innovationsfördernden Auftragsvergabe. In einigen Wirtschaftszweigen sind diese Unternehmen im Hinblick auf die Einführung ihrer innovativen Lösungen (21) in erheblichem Umfang von öffentlichen Auftraggebern abhängig; andererseits sind die öffentlichen Auftraggeber im Bemühen um öffentliche Dienstleistungsangebote nach dem Stand der Technik vielleicht aber auch auf das Innovationspotenzial dieser Unternehmen angewiesen. Start-ups und KMU verfügen häufig nicht über die robusten Kapazitäten und können nicht die Erfolgsbilanz vorweisen, die von öffentlichen Auftraggebern gewöhnlich verlangt wird.

Für öffentliche Auftraggeber kommen zwei Möglichkeiten in Betracht: die Durchführung des Vergabeverfahrens zur Beauftragung dieser Innovatoren (Abschnitt 3.1) und die Mobilisierung von Innovationsmaklern (Abschnitt 3.3).

3.1. Zugang zur öffentlichen Auftragsvergabe auch für kleinere Innovatoren ermöglichen

Nach den Grundsätzen des AEUV müssen sämtliche Verfahren zur innovationsfördernden Auftragsvergabe über bzw. unter den Schwellenwerten für die öffentliche Auftragsvergabe allen Wirtschaftsteilnehmern unabhängig von der Größe des jeweiligen Unternehmens offenstehen. Für kleine, innovative Unternehmen sind Verfahren zur innovationsfördernden Auftragsvergabe allerdings attraktiver als Standardverfahren zur Beschaffung von Standardprodukten. Die EU-Vorschriften zur öffentlichen Auftragsvergabe aus dem Jahr 2014 haben öffentlichen Auftraggebern die Möglichkeit zur Entwicklung von Verfahren eröffnet, die nicht nur auf große Unternehmen, sondern auch auf kleinere innovative Anbieter ausgerichtet sind.

3.1.1. Kommunikation mit dem Markt

Der erste Schritt, um ein Angebot eines Innovators zu erhalten, ist einfach und besteht in der Kontaktaufnahme. Dieser verblüffend einfache Ansatz birgt zwei Probleme: ein mangelndes Bewusstsein der Unternehmen für öffentliche Aufträge und ein Mangel an Vertrauen. Die direkte Kontaktaufnahme mit einem Wirtschaftsteilnehmer kann beide Probleme lösen. Wie bei einem Verkaufsgespräch kann die direkte Kontaktaufnahme sogar ein ansonsten skeptisches Unternehmen davon überzeugen, eine Geschäftsbeziehung mit öffentlichen Auftraggebern aufzunehmen.

Die Kontaktaufnahme könnte per E-Mail oder Telefon bei vorab ausgewählten Unternehmen oder durch Networking und das Verteilen von Informationen auf Messen erfolgen. Die Kommunikation kann minimalistisch und mit geringem Aufwand (z. B. Versenden eines Weblinks zu einer Auftragsbekanntmachung an Unternehmen oder Branchenverbände) oder aufwendig sein (z. B. Präsentation der Vergabeunterlagen auf einer Messe, Webinar oder Social-Media-Kampagne). In Ländern mit geringem Vertrauen in die öffentliche Auftragsvergabe spielen solche Kontakte auch eine wichtige Rolle, um einem Verfahren ein menschliches Gesicht zu geben und Unternehmen davon zu überzeugen, dass der Auftrag auf der Grundlage eines fairen Wettbewerbs vergeben wird.

Um Diskriminierung und Ungleichbehandlung zu vermeiden, unterliegen öffentliche Auftraggeber jedoch auch Beschränkungen hinsichtlich der Mittel, über die sie Informationen mit Anbietern austauschen. Um einen offenen und wirksamen Wettbewerb zu gewährleisten, darf keinem potenziellen Anbieter ein ausschließlicher oder bevorzugter Zugang zu Unterlagen oder Informationen gewährt werden. Öffentliche Auftraggeber müssen auch jede mündliche Kommunikation mit Unternehmen ausreichend dokumentieren (22).

BEISPIEL EIN PROAKTIVER ANSATZ FÜR DIE AUFTRAGSVERGABE: Lebensrettende Telemedizin in den Intensivstationen europäischer Krankenhäuser Warum wurde eine innovative Lösung in Betracht gezogen? Krankenhäuser in den Niederlanden, Spanien, Belgien und Finnland wollten eine in hohem Maße interoperable Telemedizin-Plattform für die telemedizinische Untersuchung und Versorgung von Patientinnen und Patienten auf Intensivstationen mit erhöhtem Sepsis-Risiko zu entwickeln. Was wurde anders gemacht? Die Krankenhäuser begannen so früh wie möglich mit der Werbung für die bevorstehende Auftragsvergabe, indem sie eine Vorabinformation (prior information notice, PIN) auf dem Veröffentlichungsportal TED (Tenders Electronic Daily) veröffentlichten und Informationen von potenziellen Bietern durch eine vorherige Marktkonsultation erhoben, die in Form einer Reihe von Präsenzsitzungen in Verbindung mit einem Online-Fragebogen durchgeführt wurde. Dieser Ansatz ermöglichte den öffentlichen Auftraggebern einen umfassenden Überblick über den Stand der Technik. Dabei stellte sich heraus, dass die für den Auftrag vorgesehenen Mittel angemessen waren. Außerdem verschafften die Auftraggeber sich Klarheit über zu bewältigende zusätzliche Herausforderungen. Die Werbung für die Auftragsvergabe begann über die THALEA-Website (23) und über Beiträge auf anderen Websites, Foren und Newslettern zur Auftragsvergabe im Bereich Gesundheit, IT und Innovation. Die Auftraggeber bewarben die PIN und die Auftragsbekanntmachung auch auf Messen im Gesundheits- und IT-Sektor. Durch gezielte Rundschreiben wurden Industrieverbände, Handelskammern, nationale Kontaktstellen für Horizont 2020 für den Gesundheits- und IT-Sektor sowie Unternehmen informiert, die bekanntermaßen in diesem Bereich tätig sind. Die Werbung wurde über soziale Medien verstärkt, um insbesondere auch KMU zu erreichen, z. B. über die Plattform „Start-up Europe Partnership“, das KMU-Instrument der EU, den digitalen Binnenmarkt der EU und die EU-Twitter-Accounts im Bereich Gesundheit. Was wurde damit erreicht? Die vorkommerzielle Auftragsvergabe zog nicht nur Angebote von großen Unternehmen, sondern auch von kleineren Innovatoren, einschließlich Start-ups, an. Im Rahmen dieses Auftrags entwickelten zwei Start-ups und ein großes Unternehmen erfolgreich neue Algorithmen sowie Lösungen zur besseren Risikoerkennung. Durch diese Lösungen wird eine frühere Diagnose ermöglicht und die Effizienz auf den Intensivstationen beträchtlich erhöht. Dadurch konnte die sepsisbedingte Mortalität um 25 % verringert werden. Außerdem wurde die Verweildauer im Krankenhaus um 20-50 % verkürzt. Die Krankenhäuser haben die Gruppe der Auftraggeber für eine im Anschluss durchgeführte Vergabemaßnahme erweitert, um für eine stärkere Verbreitung dieser innovativen Lösungen in ganz Europa zu sorgen. Für diese Vergabemaßnahme leiteten sie eine weitere offene Marktkonsultation ein, um die geplante neue Ausschreibung bei Innovatoren zu bewerben und über die nach dem Stand der Technik neuesten Entwicklungen auf dem Laufenden zu bleiben. Nähere Informationen: http://www.thalea-pcp.eu/market-consultation http://www.thalea-pcp.eu/thalea-2-ppi-overview https://ted.europa.eu/TED/notice/udl?uri=TED:NOTICE:69348-2018:TEXT:DE:HTML

3.1.2. Verringerung des Verwaltungsaufwands

KMU und Start-ups lassen sich häufig durch bürokratische Hürden von einer Beteiligung an Verfahren zur öffentlichen Auftragsvergabe abhalten. Je nach Mitgliedstaat und öffentlichem Auftraggeber müssen sie zusammen mit ihrem Angebot Nachweise für ihre rechtliche Stellung und ihre wirtschaftliche und finanzielle Leistungsfähigkeit vorlegen, damit eine Bewertung anhand der Ausschluss- und Auswahlkriterien vorgenommen werden kann.

Mit den aktualisierten EU-Vorschriften wurden diese Anforderungen vereinfacht. Inzwischen können die Bieter in einer Eigenerklärung angeben, ob sie sämtliche verwaltungstechnische Anforderungen erfüllen. Nachweise zur Bestätigung ihrer Eigenerklärungen müssen sie nur dann vorlegen, wenn sie für einen Zuschlag in Betracht kommen. Bescheinigungen erst unmittelbar vor Auftragsunterzeichnung vorzulegen, ist wirtschaftlich sinnvoller als die Vorlage bereits zu Beginn eines Verfahrens.

Mit der elektronischen Fassung dieser Eigenerklärung — d. h. mit der Einheitlichen Europäischen Eigenerklärung (EEE) (24) — wird dieser Prozess nochmals vereinfacht. Die EEE ermöglicht die Wiederverwendung von Daten, um die Bearbeitung der Angebotsunterlagen für die Bieter zu beschleunigen. Dadurch wird das Verfahren sowohl für die öffentlichen Auftraggeber als auch für die Bieter erheblich erleichtert.

In den meisten Mitgliedstaaten gibt es EEE-Dienste. (25) Die EEE ist eine benutzerfreundliche Liste möglicher Elemente der Eigenerklärung, die zur Teilnahme an Verfahren zur öffentlichen Auftragsvergabe verlangt werden können. Bei jedem Verfahren legen die öffentlichen Auftraggeber fest, auf welche Fragen die Bieter antworten müssen.

Bei stärker integrierten Systemen für die elektronische Vergabe öffentlicher Aufträge und die elektronische Verwaltung (26) sollte dem Grundsatz der einmaligen Erfassung durch elektronische Verknüpfungen zwischen der EEE und den staatlichen elektronischen Registern, die die erforderlichen Bescheinigungen ausstellen, Rechnung getragen werden. Nach diesem Grundsatz können öffentliche Auftraggeber unmittelbar auf die benötigten Nachweise zugreifen. Dadurch kann den Bietern die Vorlage von Informationen erspart werden, die in den Systemen der Mitgliedstaaten ohnehin bereits erfasst sind. Die grenzüberschreitende Berücksichtigung wird in Verbindung mit dem Dienst eCertis (27) zur Erfassung von Nachweisen aus allen europäischen Ländern ermöglicht.

DIE EEE-DIENSTE: Finnland macht das bestehende Vereinfachungspotenzial deutlich EEE-Dienste wurden inzwischen in ganz Europa eingerichtet. Einige bieten Grundfunktionen wie etwa Nachweise des Nichtvorliegens von Ausschlusskriterien (Bestätigungen der Entrichtung von Steuern und Sozialabgaben usw.) an. Zunehmend werden aber auch Mehrwertdienste wie beispielsweise Angebote zur Verzahnung von EEE-Diensten mit nationalen Datenbanken entwickelt. In diesen Diensten können beispielsweise Unternehmensprofile gespeichert werden, um den Verwaltungsaufwand für Behörden und Bieter zu reduzieren. In Finnland wurde der zentrale Dienst zur elektronischen Vergabe bei der Einrichtung des EEE-Dienstes mit acht nationalen Datenbanken verbunden. Die Behörden haben nun unmittelbaren Zugang zu Informationen, die von Bietern bereitgestellt wurden und zur leichteren Wiederverwendung in Unternehmensprofilen gespeichert werden. Außerdem kann ein federführender Bieter gestatten, dass Mitglieder eines Konsortiums und Unterauftragnehmer ihre EEE über die Plattform zur elektronischen Vergabe selbst erstellen. Dadurch wird die Beteiligung von KMU an Verfahren zur Vergabe umfangreicherer öffentlicher Aufträge erheblich vereinfacht. Nähere Informationen: https://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/digital/espd_de https://www.hanki-palvelu.fi/en/

3.1.3. Anpassung der Auswahlkriterien

Wirtschaftsteilnehmer werden häufig von den öffentlichen Auftraggebern verpflichtet, einen Nachweis ihrer finanziellen und/oder wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu erbringen, um einen Auftrag auszuführen. Dies ist in der Regel Teil der Sorgfaltsprüfung, um das Risiko zu mindern, dass ein Auftragnehmer während der Vertragslaufzeit abgewickelt wird und Leistungen für den öffentlichen Dienst beeinträchtigt werden. Üblicherweise verlangen öffentliche Auftraggeber zu diesem Zweck Informationen über Jahresabschlüsse und Umsätze.

Zeitweise wurden hohe finanzielle Anforderungen an Wirtschaftsteilnehmer gestellt, um diese Fähigkeit nachzuweisen. Beispielsweise überschreitet das geforderte Mindestumsatzniveau den Auftragswert häufig um ein Vielfaches. Allerdings gewährleistet die geforderte Garantie nicht zwangsläufig auch eine gute Auftragserfüllung. Außerdem werden alle potenziellen Bieter mit geringeren Umsätzen ausgeschlossen, die vielleicht über die erforderliche Kapazität verfügen würden und — vor allen Dingen — eine bessere Lösung anbieten könnten.

Nach den neuen Vorschriften können öffentliche Auftraggeber keinen Umsatz mehr verlangen, der das Zweifache des geschätzten Auftragswerts übersteigt, außer in hinreichend begründeten Fällen. (28) Diese Vorschrift erleichtert die Beteiligung von Start-ups und von innovativen KMU, die häufig noch nicht sehr lange bestehen und noch verhältnismäßig geringe Umsätze erzielen.

BEISPIEL SCHAFFUNG VON MÖGLICHKEITEN FÜR KMU: Drohnen und persönliche Schutzausrüstungen zur Bekämpfung von Waldbränden in Bulgarien und in Serbien Warum wurde eine innovative Lösung in Betracht gezogen? Die Städte Kula (Bulgarien) und Boljevac (Serbien) wollten Spezialfahrzeuge sowie Aufklärungsdrohnen und persönliche Schutzausrüstungen zur Bekämpfung von Waldbränden beschaffen. Da KMU in diesem Bereich hochwertige Lösungen anbieten können, wollten die öffentlichen Auftraggeber sicherstellen, dass die Vergabeverfahren auch KMU offenstehen. Was wurde anders gemacht? Beide Städte veröffentlichten ähnliche Ausschreibungen. Der vorgeschriebene Mindestumsatz nach dem Kriterium der finanziellen Leistungsfähigkeit wurde auf die Höhe des Auftragswerts begrenzt. Allerdings musste der durchschnittliche Jahresumsatz der Bieter in den letzten drei Jahren, für die Jahresabschlüsse vorlagen, den Wert ihres Gebotes überschreiten. Da die Auftraggeber den Auftrag zudem in drei Lose aufgeteilt hatten (und sich der Gesamtwert ebenfalls auf drei Lose — Fahrzeuge, Drohnen und Schutzausrüstungen — verteilte), konnten auch KMU die geforderte Kapazität nachweisen. Was wurde damit erreicht? Dank dieses Ansatzes erhielten KMU Zuschläge für die Lieferung innovativer Ausrüstungen. Nähere Informationen: http://obshtina-kula.com/bg/?p=1915 https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:222939-2017:TEXT:DE:HTML&src=0 (für Kula) http://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:433112-2017:TEXT:DE:HTML&src=0&ticket=ST-28215527-OcEvhL2HhcgUNWcpu88X7fxW924VOOHEzNzxKwtt9AEmKozNQ9Ffi8e7wyLKl0NjYuXOTNYeuacOZtTzn5lzVzXG-PHslUMVSXYC6iO06UxAkYy-4J10I8LIWSzTszVd8YtfzXCoSHCMGZ8cHeoDwhWfIqLC https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:99979-2018:TEXT:DE:HTML&src=0 (für Boljevac) (kofinanziert über das grenzübergreifende Interreg-Programm (Interreg-IPA) Bulgarien-Serbien)

Um ihre technischen Fähigkeiten zur Ausführung des betreffenden öffentlichen Auftrags nachzuweisen, müssen die Wirtschaftsteilnehmer häufig eine Liste der in der Vergangenheit ausgeführten Arbeiten, gelieferten Waren oder erbrachten Dienstleistungen vorlegen. Dieser Liste müssen oft Bescheinigungen über die zufriedenstellende Ausführung oder andere Belege beigefügt werden. Diese Anforderung stellt eine Herausforderung für Start-ups dar, die gerade erst gegründet wurden und noch keine Möglichkeit hatten, Referenzen anzusammeln. Dieser Ansatz könnte sie daher von der Teilnahme an einigen öffentlichen Ausschreibungen ausschließen, obwohl diese Start-ups durchaus über die notwendigen Fähigkeiten verfügen könnten, um den Auftrag auszuführen — vielleicht sogar mit einer innovativeren technischen Lösung.

Öffentliche Auftraggeber haben die Möglichkeit, von den Unternehmen weitere Belege als Nachweis zu verlangen. (29) Je nach Auftrag kann der Wirtschaftsteilnehmer die Ausbildungs- und Berufsqualifikationen des Dienstleisters oder Auftragnehmers oder die der Führungskräfte des Unternehmens oder Angaben zu den Systemen für Lieferkettenmanagement und Rückverfolgung, die der Wirtschaftsteilnehmer bei der Ausführung des Auftrags verwenden kann, vorlegen. Nachweisverfahren, die nicht voraussetzen, dass ein Bieter bereits seit vielen Jahren im Geschäft ist, ermöglichen auch Start-ups die Teilnahme an Ausschreibungen.

3.1.4. Nutzung von Losen

Die Aufteilung öffentlicher Aufträge in Lose ist eine weitere Möglichkeit, Verfahren attraktiver für Innovatoren zu gestalten. Der Umfang der einzelnen Lose kann auf die operativen Kapazitäten von Start-ups und von innovativen KMU abgestimmt sein. Außerdem kann durch die Aufteilung in Lose die Bindung an eine bestimmte Technik reduziert werden, selbst in Fällen, in denen Aufträge überwiegend an große Anbieter vergeben werden. In diesen Fällen kann der öffentliche Auftraggeber interoperable Lösungen und/oder offene Standards vorschreiben, um unterschiedliche Blöcke eines Systems miteinander verbinden zu können, die jeweils in getrennten Losen geliefert werden. Daher sollte der mit einem Anbieter geschlossene Vertrag Regeln für die künftige Nutzung sämtlicher neuer Rechte des geistigen Eigentums vorsehen, die in Verbindung mit dem betreffenden Vorhaben begründet werden könnten.

Nach den neuen EU-Vorschriften sollen öffentliche Auftraggeber bei allen öffentlichen Aufträgen die Möglichkeit einer Aufteilung in Lose berücksichtigen (30). In der Praxis müssen sie dabei die richtige Balance zwischen zwei Aspekten finden: Einerseits begünstigt eine Aufteilung in Lose die Beteiligung kleinerer innovativer Anbieter und fördert die Verlagerung hin zu offeneren, interoperableren Lösungen; andererseits minimiert eine Vergabe an einen einzigen Auftragnehmer, der sämtliche Aufgaben übernimmt, jedoch den Verwaltungsaufwand.

BEISPIEL CHANCEN FÜR KMU BEI UMFANGREICHEREN VORHABEN: Zukunftssichere Verkehrsmanagementzentren in England und in den Niederlanden Warum wurde eine innovative Lösung in Betracht gezogen? Die niederländische und die britische Straßenverkehrsbehörde (Rijkswaterstaat und Highways England) wollten für Verkehrsmanagementzentren der nächsten Generation eine Plattform mit einer offenen modularen Software einrichten. Ziel war, sich aus der Bindung an eine bestimmte Technik zu befreien, und dafür zu sorgen, dass kleinere innovative Unternehmen neue innovative Dienste anbieten konnten. Was wurde anders gemacht? Um ihr Ziel zu erreichen, führten die öffentlichen Auftraggeber zwei Vergabeverfahren nicht parallel, sondern gemeinsam durch: 1) eine öffentliche Auftragsvergabe, um die jeweils vorhandene kundenspezifische Software-Plattform durch eine neue Plattform mit offenen Schnittstellen zu ersetzen, und 2) eine vorkommerzielle Auftragsvergabe, um neue innovative Verkehrsmanagementmodule zu entwickeln, die auf der neuen offenen Plattform betrieben werden sollten. Um einen hinreichenden Bieterwettbewerb und die nötige Interoperabilität der einzelnen Module sicherzustellen, teilten die öffentlichen Auftraggeber das Verfahren zur vorkommerziellen Auftragsvergabe entsprechend den benötigten Modulen in Einzellose auf. Was wurde damit erreicht? Beim ersten Vergabeverfahren wurde ein gesunder Wettbewerb zwischen etablierten größeren Anbietern zur Öffnung der zugrunde liegenden Software-Plattform hergestellt. Beim zweiten Verfahren (für den FuE-Bereich) wurde weiteren KMU ein Marktzugang ermöglicht, darunter auch KMU, die sich zuvor noch nicht mit dem Bereich Verkehrsmanagement befasst hatten. Aus den Verfahren gingen hervorragende neue Module i) für ein leistungsfähiges verteiltes Netzmanagement zur Reduzierung von Verkehrsstaus und zur Senkung von CO2-Emissionen, ii) für die Prognose und Vermeidung von Verkehrsunfällen zur Erhöhung der Verkehrssicherheit und iii) für kooperative intelligente Verkehrssysteme hervor, die die Einführung intelligenter Fahrzeuge und anderer technischer Innovationen begünstigen. Außerdem ergaben Benchmark-Bewertungen, dass mit dem auf dieser offenen modularen Architektur beruhenden Ansatz Kosteneinsparungen um 20 % erzielt werden konnten. Nähere Informationen: http://charmprogramme.com

3.1.5. Nutzung von Standards, offenen Daten, offenen Schnittstellen und Open-Source-Software

Standards, offene Daten, offene Schnittstellen und Open-Source-Software sind eine weitere Möglichkeit zur Öffnung von Märkten. Sie können dafür sorgen, dass kleinere Innovatoren auch bei umfangreicheren Vorhaben eine Rolle spielen, sich als eigenständige Bieter durchsetzen und als Unternehmen wachsen können. In den Aufträgen sollte jedoch der Zugang zu bereits vorhandenen Rechten des geistigen Eigentums, die zum Abschluss des Innovationsprozesses benötigt werden, und zu den neuen Rechten des geistigen Eigentums geregelt werden, die erst im Laufe des Innovationsprozesses begründet werden.

BEISPIEL VERGABE EINES AUFTRAGS FÜR EINEN OFFENEN INNOVATIONSPROZESS: Ein intelligentes Netz für die „Stadt des Lichts“ Warum wurde eine innovative Lösung in Betracht gezogen? Eindhoven in den Niederlanden wollte die Lebensqualität in der Stadt verbessern und seinen Ruf als „Stadt des Lichts“ unterstreichen. Was wurde anders gemacht? Statt ein spezifisches Produkt oder eine spezifische Lösung zu beschaffen, vergab die Gemeinde einen Auftrag für einen offenen Innovationsprozess. Dieser neue Ansatz beruhte auf einem „Fahrplan“, in dem die Ziele der Stadt bis 2030 beschrieben wurden. Der Ansatz ergab sich aus der ständigen Zusammenarbeit zwischen einem Dienstleister, den Bürgerinnen und Bürgern, Forschungseinrichtungen und der Gemeinde. Dabei ging es vor allem darum, die N