DE Amtsblatt der Europäischen Union C 157/130

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Weißbuch zur Überprüfung der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 über die Anwendung der EG-Wettbewerbsregeln auf den Seeverkehr“

(KOM(2004) 675 endg.)

(2005/C 157/23)

Die Kommission beschloss am 13. Oktober 2004 gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen: „Weißbuch zur Überprüfung der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 über die Anwendung der EG-Wettbewerbsregeln auf den Seeverkehr“

Die Fachgruppe Verkehr, Energie, Infrastrukturen, Informationsgesellschaft wurde mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragt.

Aufgrund der Dringlichkeit der Arbeiten bestellte der Ausschuss auf seiner 413. Plenartagung am 15./16. Dezember 2004 (Sitzung vom 16. Dezember) Frau Bredima-Savopoulou zur Hauptberichterstatterin und verabschiedete mit 148 gegen 12 Stimmen bei 10 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Einleitung

1.1 Der Seeverkehr, eine der internationalen und globalisierten Tätigkeiten schlechthin, kann im Wesentlichen in zwei Arten von Diensten unterteilt werden: Linienfracht- und Trampdienste. Seit 1875 sind die Linienfrachtdienste in Linienkonferenzen organisiert, d.h. in Verbänden von Schifffahrtsunternehmen, die regelmäßige, einem im voraus veröffentlichten Fahrplan folgende Frachtbeförderungsdienste zu einheitlichen oder gemeinsamen Frachtraten für bestimmte Routen anbieten. Im Trampbereich erfolgt die Beförderung von Trocken- oder Flüssigschüttgut in nicht regelmäßigen und keinem im voraus veröffentlichten Fahrplan folgenden Fahrten, und die Frachtraten werden von Fall zu Fall nach Maßgabe von Angebot und Nachfrage frei ausgehandelt. Vereinfachend könnte man auch sagen, dass Liniendienste wie Busse und Trampdienste wie Taxis zu See sind, d.h. Linienkonferenzen bieten Linienverkehrsdienste mit festen Abfahrts- und Ankunftszeiten, wohingegen Trampdienste eng verbundene Dienste nach Maßgabe der spezifischen Nachfrage erbringen.

1.2 Im Jahr 1974 verabschiedete die Handels- und Entwicklungskonferenz der Vereinten Nationen (UNCTAD) den Verhaltenskodex für Linienkonferenzen, um dem Interesse der Entwicklungsländer an einer größeren Einbindung ihrer Frachtunternehmer in den Linienfrachtbeförderungsdienst Rechnung zu tragen. Dieser Kodex sah eine Aufteilungsformel 40 %-40 % für den Ladungsanteil zwischen Export- und Importland vor, während die restlichen 20 % des von Linienkonferenzen kontrollierten Linienfrachtverkehrs Frachtunternehmen aus Drittländern vorbehalten bleibt. Der Kodex wurde von einigen EU-Mitgliedstaaten sowie auch anderen Industriestaaten (OECD-Mitgliedstaaten) und Entwicklungsländern ratifiziert und trat am 6. Oktober 1983 in Kraft. Daher ist dieser Kodex das grundlegende Rechtsinstrument für Linienschifffahrtsdienstleistungen weltweit. Die EU verabschiedete die Verordnung (EWG) Nr. 954/79 des Rates (1), in der die Bedingungen für die EG-Vertragskonforme Anwendung des Verhaltenskodex für Linienkonferenzen festgelegt sind. Die Verordnung (EWG) 954/79 des Rates (2) (das „Brüssel-Paket“) schafft nach Ansicht der Kommission (zum Zeitpunkt der Verabschiedung) ein Gleichgewicht zwischen den Anliegen der Entwicklungsländer auf Zugang zu den Linienkonferenzen, wahrt aber gleichzeitig die Grundsätze des Handelsverkehrs zwischen OECD-Ländern und steht im Einklang mit den Grundsätzen des EG-Vertrags.

1.3 Im Jahr 1986 verabschiedete die Europäische Union die Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 über die Einzelheiten der Anwendung der Artikel 85 und 86 des Vertrages auf den Seeverkehr. In dieser Verordnung wird in den Erwägungsgründen auf die Verordnung (EWG) 954/79 und den Verhaltenskodex für Linienkonferenzen der Handels- und Entwicklungskonferenz der Vereinten Nationen (UNCTAD) ausdrücklich Bezug genommen. Bis dahin gab es offene und geschlossene Linienkonferenzen, je nachdem, ob neue Marktteilnehmer automatisch Zugang zu diesen Linienkonferenzen erhielten oder eine Zustimmung der Linienkonferenzmitglieder erforderlich war. Mit ihrer Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 legte die Europäische Gemeinschaft ein System der geschlossenen Linienkonferenzen ohne Routenzugangsbeschränkung fest, das heißt, dass effektive Konkurrenz durch Nichtmitglieder von Linienkonferenzen gewährleistet ist und keine sonstigen Wettbewerbseinschränkungen durch die Linienkonferenzen zulässig sind. Bei dieser Verordnung handelte es sich um eine Verordnung des Rates, was für eine Verordnung im Bereich Wettbewerb durchaus verwunderlich ist. Sie war im Grunde als Anerkennung für die besonderen Merkmale des Seeverkehrs und seinen internationalen Charakter gedacht.

1.4 Mit der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 wurde Linienkonferenzen zu bestimmten Bedingungen und mit gewissen Auflagen eine Gruppenfreistellung gewährt. Den Linienkonferenzen wurden Praktiken (beispielsweise Aufteilung der Ladungsmenge oder der Einnahmen unter den Mitgliedern, Abstimmung von Fahrplänen oder Aufteilung der Fahrten unter den Mitgliedern) eingeräumt, die mit dem Wettbewerbsrecht der EU vereinbar sind, sowie zwei stark wettbewerbseinschränkende Maßnahmen gestattet, und zwar die horizontale Festsetzung von Preisen und die Kapazitätsregulierung. Die Gruppenfreistellung bezüglich dieser einschneidenden Wettbewerbsbeschränkungen war insofern gerechtfertigt, als die Linienkonferenzen eine stabilisierende Wirkung auf Linienfrachtrate hatten, den Verladern unerlässliche und effiziente Dienste boten und dem echten Wettbewerb durch Dritte ausgesetzt waren. Die Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 stellt eine so großzügige Gruppenfreistellungsregelung dar, wie sie kein anderer Sektor in der Europäischen Union genießt. Keinem anderen Sektor wird eine Freistellung von den EU-Wettbewerbsregeln in Bezug auf die Preisfestsetzung gewährt. Die Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 ist auch insofern einzigartig, als sie eine zeitlich unbegrenzte Gruppenfreistellung vorsieht.

1.5 Seit 1986 haben die Europäische Kommission und der Europäische Gerichtshof erster Instanz in mehreren Rechtssachen (3) einige Aspekte der Tätigkeit der Linienkonferenzen untersucht. Der Gerichtshof hat zahlreiche Rechtsgrundsätze für die Anwendung von Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 verabschiedet, die von den Linienkonferenzen in der EU-Linienschifffahrt aufgriffen wurden. Im Laufe der Jahre hat die Tätigkeit der Linienkonferenzen sowohl in Bezug auf die Größe als auch das Ausmaß aufgrund sich ändernder Marktbedingungen beträchtlich abgenommen. Folgende Punkte sind insbesondere zu erwähnen: a) Die Linienkonferenzen können nicht länger die Preise für die Landseite eines multimodalen Verkehrs festsetzen. b) Die Raten müssen nicht nur zwischen allen Linienkonferenzmitgliedern einheitlich bzw. diesen gemeinsam sein, sondern auch in Bezug auf alle Verlader des gleichen Transportgutes. c) Die Linienkonferenzen können Mitgliedern, die individuelle Vereinbarungen mit Verladern treffen wollen, keine Beschränkungen auferlegen. d) Das Kapazitätsmanagement ist nur unter der Bedingung erlaubt, dass es zu keinen künstlichen Nachfragespitzenzeiten in Verbindung mit höheren Frachtraten führt.

1.6 Darüber hinaus wurde in der Verordnung (EWG) 4056/86 festgelegt, dass Tramp- und Kabotagedienste von ihr ausgenommen sind. Somit fanden Artikel 85 und 86 des EG-Vertrags aufgrund des Fehlens einer gesonderten Verordnung direkt Anwendung auf diese Dienste. Die Trampdienste wurden als eines der seltenen Beispiele eines perfekten weltweiten Wettbewerbs erachtet, von Kabotagedienste ging der allgemeinen Auffassung nach keine wesentliche Beeinträchtigung des innergemeinschaftlichen Wettbewerbs aus.

1.6.1 Die grundlegenden Merkmale der Trampdienste können in zehn wesentlichen Punkten zusammengefasst werden: — weltweit wettbewerbsfähige Märkte; — dem perfekten Wettbewerbsmodell nahe; — unterschiedliche Teilmärkte je nach Bedarf der Kunden; — Wettbewerb zwischen den Teilmärkten um die Fracht; — schwankende und unvorhersehbare Nachfrage; — viele Kleinunternehmen; — weltweite Handelsmuster; — einfacher Marktzugang und -ausstieg; — sehr kosteneffizient; — flexibel in Bezug auf die Entwicklung der Märkte und der Anforderungen der Verlader.

1.6.2 Ganz allgemein ist der Trampdienstleistungsmarkt sehr zersplittert (4). In den letzten 30 Jahren sind Bulkfrachtenpools und spezielle Marktsegmente zur Bedienung der besonderen Bedürfnisse der Verlader und Charterer entstanden. Daher hat dieser Markt in der großen Mehrheit aller Fälle zur Zufriedenheit der Charterer bzw. Verlader gearbeitet, ohne große Schwierigkeiten in Bezug auf die internationalen oder gemeinschaftsinternen Wettbewerbsbestimmungen nach sich zu ziehen.

1.7 Weltweit gibt es derzeit 150 Linienkonferenzen, von denen 28 Routen von der EU und in die EU bedienen. Diese Linienkonferenzen operieren im Wesentlichen auf drei Hauptrouten in die EU und von der EU aus, und zwar der Transatlantik-Route, der Europa-Ostasien-Route und der Europa/Australien-Neuseeland-Route. Zu ihren Mitgliedern zählen sowohl europäische als auch nichteuropäische Linienschifffahrtsunternehmen. Darüber hinaus sind weitere Linienkonferenzen auf der EU/Südamerika-Route, auf der EU/Westafrika-Route sowie auf sonstigen Routen tätig.

1.8 Die meisten OECD-Länder anerkennen das Linienkonferenzsystem und haben den Linienkonferenzen eine Art kartellrechtlicher Immunität eingeräumt. Die Vereinigten Staaten ihrerseits anerkennen das offene Konferenzsystem in ihrem Ocean Shipping Reform Act (OSRA) (5) von 1999. Australien gewährt Linienkonferenzen eine beschränkte Freistellung gemäß dem Trade Practices Act von 1974 (Kapitel X), der 1999 geändert wurde und derzeit erneut überarbeitet wird. Kanada, Japan und China erkennen ebenfalls das Linienkonferenzsystem an und gewähren den Linienkonferenzen eine kartellrechtliche Immunität oder Freistellungen mit bestimmten Auflagen.

1.9 Der Verhaltenskodex für Linienkonferenzen als grundlegendes internationales Instrument zur Regelung der Linienfrachtdienste zwischen den Industrie- und den Entwicklungsländern und das Linienkonferenzsystem als wesentliches internationales System zur Koordinierung der Linienfrachtdienste wurden mittlerweile in mehreren Rechtsinstrumenten der EU verankert. — Die Europa-Abkommen (von denen die meisten jedoch mit der Erweiterung 2004 überflüssig geworden sind) enthielten eine Standardklausel bezüglich der Grundsätze des Verhaltenskodex für Linienkonferenzen und der Linienkonferenzen, die als Grundregel für die Bedienung von Linienschifffahrtsrouten einzuhalten sind. — Das Abkommen zwischen EU und Russland (Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe a)) und das Abkommen zwischen der EU und der Ukraine enthalten ähnliche Klauseln. — Bei den laufenden WTO-Verhandlungen über Dienstleistungen wurde bei den „Angeboten“ zwischen der EU und Drittländern davon ausgegangen, dass dieser Verhaltenskodex als geltendes Instrument anzuwenden ist.

1.10 Die jüngsten rechtlichen Entwicklungen in diesem Bereich zeigen, dass die führenden Industrienationen (Vereinigte Staaten, Australien, Kanada und Japan) sich dem EU-System angenähert und ihr Linienkonferenzsystem ähnlich wie die EU geregelt haben. Der Markt hat sich im Lauf der Zeit stark gewandelt. Seit den 80er Jahren konnten unabhängige Linienreedereien (Außenseiter) ihren Marktanteil auf den Hauptrouten von und nach Europa zum Nachteil der Konferenzen ausbauen. Dies kann in einer routenbezogenen Analyse nachgewiesen werden, alles in allem galt für die Routen jedoch weiterhin ein offener Wettbewerb. Im Rahmen der Linienkonferenzen haben sich auch andere Praktiken entwickelt. So bieten beispielsweise Mitglieder von Linienkonferenzen ihre Dienste auf der Grundlage von Dienstleistungsverträgen mit Verladern an, bei denen der Verlader sich verpflichtet, eine bestimmte Frachtmenge während eines bestimmten Zeitraums zu individuell mit dem Reeder vereinbarten Frachtraten befördern zu lassen.

1.10.1 Diese Dienstleistungsverträge wurden sowohl in der Rechtsprechung der EU als auch der Gesetzgebung der Vereinigten Staaten (OSRA 1999) als Praxis der Dienstleistungserbringung gegenüber Verladern anerkannt. So erfolgen 90 % des transatlantischen und 75 bis 80 % des Linienfrachtverkehrs zwischen Europa und Australien/Neuseeland über Dienstleistungsverträge. Bei diesen Verträgen handelt es sich um streng vertrauliche vertragliche Vereinbarungen zwischen Reedereien und Verladern.

1.10.2 Die Containerisierung zog tiefgreifende Veränderungen in der Linienfrachtschifffahrt nach sich. Die Reedereien haben sich zunehmend zu Konsortien zusammengeschlossen, die zwar gemeinsam mehrere Liniendienste erbringen, in deren Rahmen aber keine Preisbildung stattfindet. Die Containerschifffahrt ist zwar ein sehr kapitalintensiver Wirtschaftszweig, bietet aber auch die Möglichkeit, Größenvorteile zu erzielen. Gemäß Verordnung (EWG) Nr. 479/92 (6) und Verordnung (EG) Nr. 870/95 (7) geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 823/2000 (8), die am 25. April 2005 ausläuft, werden auch Konsortien unter gewissen Bedingungen Gruppenfreistellungen gewährt. Linienkonsortien stellen eine im Linienfrachtverkehr weit verbreitete Form der Zusammenarbeit dar.

1.10.3 Eine weitere Form der Zusammenarbeit sind die so genannten „discussion agreements“, die in den 80er Jahren aufkamen und in anderen Rechtsordnungen anerkannt sind (Vereinigte Staaten, Asien, Australien und Südamerika).

1.11 Im Jahr 2003 setzte die Europäische Kommission die verfahrensrechtlichen Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 4056/86 aus und ersetzte sie durch die Verordnung (EG) Nr. 1/2003 (9), die nun als Durchführungsbestimmung für alle Wirtschaftssektoren gilt. Somit gelten die gleichen Bestimmungen für die Dezentralisierung der Wettbewerbsverfahren für die Linienschifffahrt in gleicher Weise wie für alle anderen Wirtschaftsbereiche. In Artikel 32 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 ist jedoch eine Ausnahmeregelung bezüglich des Anwendungsbereichs für Tramp- und Kabotagedienste von und zu den Häfen der Gemeinschaft festgeschrieben.

1.12 Das OECD-Sekretariat kam 2002 in einem Bericht (10) zu dem Schluss, dass kartellrechtliche Ausnahmeregelungen für Linienkonferenzen hinsichtlich Preisabsprachen mit dem Ziel überarbeitet werden sollten, sie vollständig aufzuheben mit Ausnahme der Fälle, in denen sie speziell und ausnahmsweise gerechtfertigt sind, überließ die Entscheidung jedoch den einzelnen Mitgliedstaaten. Die Richtigkeit der Darstellungen dieses Berichts war jedoch sehr umstritten, weshalb er auch nur in Form eines Berichts des OECD-Sekretariats veröffentlich wurde. Darüber hinaus haben Schlüsselakteure (Kanada, Vereinigte Staaten, Japan, Australien) erklärt, dass sie zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine Überarbeitung ihrer Regelungen beabsichtigen.

2. Das Weißbuch 2004 der Europäischen Kommission

2.1 Auf Aufforderung des Europäischen Rates von Lissabon 2000 überarbeitete die Europäische Kommission die Verordnung (EG) Nr. 4056/86. Der Europäische Rat von Lissabon forderte die Kommission auf, „die Liberalisierung in Bereichen wie Gas, Strom, Postdienste und Beförderung zu beschleunigen“. Die Europäische Kommission nahm die Überarbeitung im März 2003 mit der Veröffentlichung eines Konsultationspapiers und der 36 hierzu eingegangenen Kommentare maßgeblicher Akteure (Reedereien, Verlader, Mitgliedstaaten und Verbraucherverbände) in Angriff. Bei der Auswertung der Kommentare wurde die Europäische Kommission von der Erasmus Universität unterstützt. Anschließend fand im Dezember 2003 eine öffentliche Anhörung statt, im Mai 2004 erging ein Diskussionspapier an die Mitgliedstaaten. Am 13. Oktober 2004 schließlich legte die Europäische Kommission ihr Weißbuch vor, dem ein Anhang beigefügt ist, in dem sie in Erwägung zieht, die Gruppenfreistellung für Linienkonferenzen aufzuheben. Die Europäische Kommission untersuchte, ob die geltende Verordnung beibehalten, geändert oder aufgehoben und die Gruppenfreistellung durch eine fakultative Regelung ersetzt werden sollte, wie dies von der ELAA vorgeschlagen wurde. Für die Trampschifffahrt wurde eine Art Beratung vorgeschlagen. Die Kommission fordert darin u.a. den Ausschuss auf, seine Kommentare innerhalb von zwei Monaten zu übermitteln.

2.2 In dem Weißbuch werden mehrere grundlegende Fragen aufgegriffen: Ist die generelle Freistellung der Praxis der Preisfestsetzung und Kapazitätsregulierung im Rahmen von Linienkonferenzen gemäß Artikel 81 Absatz 3 EG-Vertrag immer noch berechtigt? Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass es unter den herrschenden Marktbedingungen keine Berechtigung für die Beibehaltung der Gruppenfreistellung für Linienkonferenzen gibt, da die Preisstabilität auch durch eine weniger restriktive Form der Zusammenarbeit erreicht werden kann, und dass die vier kumulativen Bedingungen von Artikel 81 Absatz 3 EG-Vertrag für die Rechtfertigung der Gruppenfreistellung nicht mehr erfüllt werden.

2.2.1 In dem Weißbuch wird ferner untersucht, ob andere Gemeinschaftsinstrumente für neue Formen der Zusammenarbeit zwischen Linienschifffahrtsbetreibern erforderlich sind. Die Kommission fordert die maßgeblichen Akteure zu Anregungen für ein angemessenes Rechtsinstrument und einen alternativen Kooperationsrahmen zwischen Linienschifffahrtsgesellschaften auf.

2.3 In dem Weißbuch wird außerdem die Frage bewertet, ob es immer noch gerechtfertigt ist, dass Trampdienste und Kabotage vom Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 ausgenommen werden. Laut dem Weißbuch wurde kein glaubhaftes Argument vorgebracht, weswegen für diese Dienste andere Durchführungsbestimmungen gelten sollten als für alle anderen Wirtschaftssektoren. Daher schlägt die Kommission vor, die verfahrensrechtlichen Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 auch auf diese Dienste anzuwenden. Zur Gewährleistung der Rechtssicherheit zieht die Kommission in Erwägung, die Industrie in angemessener Form zu beraten, um den Frachtunternehmen bei der Bewertung ihrer „pool agreements“ zu helfen.

2.4 Diesbezüglich ist festzuhalten, dass die erst vor kurzem (2003) zur Behandlung dieser Thematik eingerichtete ELAA einen Vorschlag für einen neuen Rahmen für eine Zusammenarbeit von Handelsschifffahrtsunternehmen unterbreitet hat, und zwar einen neuen Rahmen für die Zusammenarbeit von Handelsschifffahrtsunternehmen zur Erörterung folgender Punkte: Kapazitätsregulierung, Marktanteile, Frachtentwicklung je nach Route, öffentlich zugänglicher Preisindex, Festlegung von Aufschlägen und Nebenkosten.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1 Der Ausschuss verfolgt die Entwicklungen in diesen Fragen seit den 80er Jahren und hat bereits zwei Stellungnahmen, und zwar 1982 (11) und 1985 (12), dazu verabschiedet, die in wesentlichen Punkten in die Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 eingeflossen sind. Daher begrüßt der Ausschuss das Weißbuch und die von der Europäischen Kommission auf den Weg gebrachte Konsultation und bringt seine Hoffnung zum Ausdruck, einen erheblichen Beitrag zur Ausarbeitung einer zweckdienlichen Wettbewerbsregelung in der EU und weltweit leisten zu können.

3.1.1 Der Anhang zum Weißbuch enthält eine Analyse über die Vereinbarkeit von Linienkonferenzen mit den vier kumulativen Bedingungen von Artikel 81 Absatz 3 des EG-Vertrags. Da in den letzten Jahren jedoch die Kapazitätsregulierung nach dem EU-Recht nur unter der Bedingung gerechtfertigt ist, dass sie weder künstliche Nachfragespitzenzeiten in Verbindung mit einer Frachtratenerhöhung hervorruft, und die Linienkonferenzen kaum mehr die Macht haben, die Preise festzulegen, ist es zweifelhaft, ob die vier kumulativen Bedingungen von Artikel 81 Absatz 3 EG-Vertrag überhaupt noch erfüllt werden können.

3.1.2 Der Ausschuss erachtet eine tiefgreifendere Analyse der steigenden Bedeutung von Nicht-Linienkonferenzmitgliedern seit den 80er Jahren für erforderlich. Die vorhandenen Daten lassen darauf schließen, dass die Linienkonferenzen den Marktzugang für Nichtmitglieder nicht behindert haben, die bedeutende Marktanteile gewinnen konnten. Dies bedeutet, dass es sehr wohl einen Wettbewerb gibt und die vierte Bedingung von Artikel 81 Absatz 3 EG-Vertrag (keine Einschränkung des Wettbewerbs) erfüllt ist. Die Daten für die Beförderungskosten in Bezug auf den Regalpreis für Verbrauchsgüter zeigen, dass dieser nur geringfügig gestiegen ist. Daher lässt sich darüber streiten, ob die Preispolitik der Linienkonferenzen negative Folgen für die Verbraucher hat.

3.1.3 Die Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 war Ausdruck der in den 80er Jahren vorherrschenden Marktbedingungen. Sie ist Teil eines Pakets von vier 1986 erlassenen Verordnungen über den Seeverkehr, die die Eckpfeiler der gemeinsamen Schifffahrtspolitik der EU bilden. 18 Jahre lang kamen die Linienkonferenzen in den Genuss einer sehr großzügigen Behandlung im EU-Recht.

3.2 Der Ausschuss hält fest, dass die Kommission zwar auf die internationale Stellung der Linienkonferenzen und auf den Rechtsrahmen in den Vereinigten Staaten und Australien verweist, die sich daraus ergebenden Rechtsfolgen jedoch ausklammert. 14 EU-Mitgliedstaaten und Norwegen haben den Verhaltenskodex für Linienkonferenzen unterzeichnet bzw. sind diesem beigetreten. Wird Verordnung (EWG) Nr. 4056/85 ausgesetzt, müssten diese Länder den Verhaltenskodex aufkündigen. Nach Maßgabe von Artikel 50 dieses Verhaltenskodex tritt die Aufkündigung seiner Bestimmungen erst ein Jahr oder später nach Erhalt durch den Verwalter in Kraft. Die Verordnung (EWG) Nr. 954/79 muss ausgesetzt werden, und „Angebote“ an die WTO müssten ebenfalls dementsprechend geändert werden. In dem Weißbuch wird nicht auf die vertragsrechtlichen Probleme einer eventuellen Abschaffung des Linienkonferenzsystems eingegangen. Die EU muss außerdem in neue Verhandlungen über die Abkommen mit der Ukraine und Russland eintreten.

3.3 Linienkonferenzen könnten jedoch bestehen bleiben und gesetzlich geregelte Tätigkeiten entwickeln, anstatt abgeschafft zu werden. Eine Linienkonferenz organisiert den Linienverkehr zwischen den Industrie- und den Entwicklungsländern. Welche Folgen hat die Abschaffung einer Linienkonferenz in der EU für den Partner am anderen Ende der Route? So bestehen beispielsweise Linienkonferenzen zwischen der EU und Südamerika bzw. Westafrika, auf die der Verhaltenskodex Anwendung findet. All diese Probleme werden im Weißbuch nicht aufgegriffen.

3.4 Wenn eine Linienkonferenz Tätigkeiten ausüben darf, die nicht wettbewerbsbeschränkend sind, warum sollte das Linienkonferenzsystem dann abgeschafft werden? Diese Alternative wird im Weißbuch nicht untersucht. Tätigkeiten wie die Aufteilung der Ladungsmenge oder der Einnahmen, die Abstimmung von Fahrplänen oder die Aufteilung der Fahrten könnten die Hürde der vier kumulativen Bedingungen nehmen. Die niederländische und die deutsche Regierung untersuchen in einem vor kurzem veröffentlichten Diskussionspapier (13) mögliche Arten der Zusammenarbeit und geeignete Rechtsinstrumente. Diese Initiative sollte berücksichtigt werden. Darüber hinaus könnten auch einige andere von der ELAA und der deutschen und niederländischen Regierung in ihrem Diskussionspapier erörterten Tätigkeiten im Einklang mit den vier kumulativen Bedingungen stehen. Die Aufhebung der bestehenden Gruppenfreistellung ist daher nicht der Anlass zur Sorge, sondern vielmehr die einseitige Abschaffung des Linienkonferenzsystems durch die EU ohne Rücksprache mit den größten Industrienationen (im Rahmen der OECD) und der Entwicklungsländer.

3.5 Aus den obigen Ausführungen geht deutlich hervor, dass die Abschaffung der Gruppenfreistellung durchaus in Erwägung gezogen werden kann, dass jedoch die Abschaffung der Linienkonferenzen eine Reihe von rechtlichen Problemen nach sich zieht, die zuerst gelöst werden müssen. Darüber hinaus muss die neue EU-Regelung im Einklang mit dem internationalen Regelwerk stehen. Ein einseitiges Vorgehen seitens der EU ist undenkbar, da die Linienkonferenzen ein weltweit verbreitetes System darstellen. Weder die internationalen Auswirkungen auf Regulierungsebene (d.h. die internationalen Verpflichtungen der EU und ihrer Mitgliedstaaten) noch die aus der Abschaffung der Linienkonferenzen entstehenden vertragsrechtlichen Probleme werden in dem Weißbuch ausreichend untersucht.

3.6 Der Ausschuss bekräftigt, dass der Verhaltenskodex für Linienkonferenzen (und das darin verankerte Linienkonferenzsystem) ungeachtet der Tatsache, dass er Mängel aufweist und veraltet ist, der Eckpfeiler der 1986 angenommenen vier Verordnungen zum Seeverkehr ist, die die erste Stufe der gemeinsamen EU-Schifffahrtspolitik darstellen. Drei dieser vier Verordnungen beruhen auf dem Verhaltenskodex und enthalten direkte Verweise auf ihn, und zwar Verordnung (EWG) Nr. 4055/86, Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 und Verordnung (EWG) Nr. 4058/86 (14). Dieses Verordnungspaket war das Ergebnis mehrjähriger schwieriger Verhandlungen und führte zu einem zerbrechlichen Gleichgewicht gegenseitiger Zugeständnisse der Mitgliedstaaten. Ehe die Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 aufgehoben werden kann, müssten die Verordnungen (EWG) 4055/86 und 4056/86 ebenfalls geändert werden.

3.7 Da das Linienkonferenzsystem derzeit auch in anderen Rechtsordnungen überarbeitet wird, wäre es vernünftiger, dass die EU nicht einseitig vorgeht, sondern sich mit diesen Ländern in Verbindung setzt, um eine neue internationale Regelung zu finden, die weltweit Anwendung findet. Andernfalls würde die EU ihr System, das von den Vereinigten Staaten und Australien als Vorbild herangezogen wurde, ohne jegliche Konsultation und Koordination einfach abschaffen. Dies ist eine Frage, die auch im Rahmen des Internationalen Wettbewerbsnetzes (ICN), erörtert werden sollte, dem die Kommission als Gründungsmitglied seit 2001 angehört. Dieses Netz stellt das führende Diskussionsforum für internationale Wettbewerbspolitik auf multilateraler Ebene dar. Eine derartige Abschaffung würde den europäischen Handelsschifffahrtsunternehmen erheblichen Schaden zufügen und sie bestrafen — und das, wo diese trotz der starken Konkurrenz aus Drittländern (vor allem aus Asien) in der weltweiten Bewertung der Schifffahrtsunternehmen an der Spitze liegen (die ersten vier Unternehmen auf dieser Liste sind europäische Unternehmen). Aus den obigen Gründen sollte die Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 im ICN erörtert werden.

3.8 Der Ausschuss ist sich bewusst, dass ein derartiges Vorgehen zeitaufwändig ist. Daher schlägt er vor, die Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 durch eine neue Kommissionsverordnung zu ersetzen, bis ein anderes System auf internationaler Ebene vereinbart wurde, um den Verhaltenskodex für Linienkonferenzen zu ersetzen, und im Regulierungsbereich eine Koordinierung zwischen den verschiedenen Rechtsordnungen in Bezug auf die Ersetzung des Linienkonferenzsystems stattfindet. Diese neue Verordnung sollte eine Gruppenfreistellung unter strengen Auflagen beinhalten, die den spezifischen Grundsätzen des EU-Rechts Rechnung tragen (vgl. hierzu etwa die Rechtssache TACA und andere Rechtssachen).

3.9 Eine völlige Deregulierung ohne Einrichtung eines neuen Rechtsinstruments ist aus folgenden weiteren Gründen nicht ratsam: Im Rahmen des vor kurzem eingerichteten Europäischen Wettbewerbsnetzes (ECN) (15) erfolgt eine Dezentralisierung der Behandlung von Wettbewerbssachen durch die einzelstaatlichen Behörden. Mit der EU-Erweiterung werden möglicherweise die zehn neuen Mitgliedstaaten Beratung sowohl hinsichtlich inhaltlicher als auch verfahrenstechnischer Fragen benötigen. Es wird eine gewisse Zeit brauchen, um die neuen Mitgliedstaaten mit den Marktwirtschaften vertraut zu machen, wobei insbesondere der Tatsache Rechnung getragen werden muss, dass es in einigen dieser Länder keine Wettbewerbsbehörden gibt. Außerdem wird eine Verordnung erforderlich sein, in der spezielle Maßstäbe für mögliche wettbewerbsverzerrende Praktiken bei den verschiedenen Formen der Zusammenarbeit im Linienverkehr festgelegt werden. Andernfalls wäre dies ein gefundenes Fressen für Rechtsanwälte, was zu einer unterschiedlichen Anwendung von EU-Recht in den einzelnen Mitgliedstaaten führt.

3.10 Der Ausschuss vertritt die Auffassung, dass die Dezentralisierung der Wettbewerbsverfahren nicht mit der Deregulierung des Linienkonferenzsystems einhergehen darf. Aus all den oben genannten Gründen ist eine Deregulierung zum derzeitigen Zeitpunkt nicht zweckdienlich. Darüber hinaus könnte eine Deregulierung zu einer stärkeren Marktkonzentration und somit zu einer Verringerung der Anzahl an Schifffahrtsunternehmen auf dem Markt führen.

3.11 Der in dem Weißbuch enthaltene Vorschlag für die Behandlung von Trampdiensten und Kabotage kann unterstützt werden. Es wird davon ausgegangen, dass in der großen Mehrheit der Fälle keine Wettbewerbsprobleme auftreten werden (16). Zur Gewährleistung der Rechtssicherheit ist der Vorschlag der Kommission vernünftig, Bulkfrachtenpools und spezialisierte Frachtunternehmen rechtlich zu beraten, um sie bei ihrer Selbstbewertung in Bezug auf die Einhaltung von Artikel 81 EG-Vertrag zu unterstützen, es darf jedoch nicht vergessen werden, dass die Veröffentlichung von Vereinbarungen und das Einspruchsverfahren nicht mehr erlaubt sind.

4. Besondere Bemerkungen

4.1 Im Weißbuch wird auf Bestimmungen zur Sicherung der Position von Nichtmitgliedern von Linienkonferenzen nicht eingegangen. Das Weißbuch geht davon aus, dass der Marktanteil der Nichtmitglieder seit den 80er Jahren ständig zugenommen hat und dies in der Zukunft so weitergehen wird. Gleichwohl müssen die speziellen Sicherheitsklauseln der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 in jedweder neuen Verordnung beibehalten werden, um zu verhindern, dass die Tätigkeit dieser Marktteilnehmer beeinträchtigt wird, und den offenen Zugang zu Schifffahrtsrouten aufrechtzuerhalten.

4.2 Das Weißbuch räumt ein, dass die Abschaffung der kartellrechtlichen Immunität zu einer stärkeren Marktkonzentration führen könnte, sprich zu Fusionen und Übernahmen, die wiederum eine einseitige Marktmachtzunahme oder eine erhöhtes Risiko von Absprachen infolge einer Verkleinerung der Anzahl an Akteuren nach sich ziehen könnte (Seite 19, Absatz 73 und 74 des Anhangs zum Weißbuch). Wenn es wegen der hohen Kosten und der Volatilität des Marktes und der somit nicht gegebenen Erfolgsgarantie keine neuen Marktteilnehmer im Linienschifffahrtssektor gibt, wie will die geltende EU-Fusionskontrollverordnung den Routenzugang sichern? Es ist unrealistisch, davon auszugehen, dass existenzbedrohte kleine und mittelgroße Schifffahrtsunternehmen gemäß der Fusionskontrollverordnung langwierige und kostspielige Rechtsverfahren anstrengen werden, um Firmenzusammenschlüsse zur Bildung von Großunternehmen zu verhindern. Deswegen sollten in den Rechtsvorschriften diesbezügliche Sicherheitsgarantien verankert werden.

4.3 Die Kommission führt (auf Seite 17 unter Punkt 64 des Anhangs zum Weißbuch) aus, dass wenn der Containerschifffahrtsmarkt wegen seiner zyklusartigen Entwicklung von aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen verschont bleibt, ein kontinuierlicher Strom an neuen Marktteilnehmern und aus dem Markt ausscheidenden Akteuren entsteht. Leistungsschwache Carrier verkaufen ihre Schiffe und neue leistungsfähige Unternehmen treten auf dem Markt auf. Dies ist eine sehr vereinfachende Einschätzung des Marktgeschehens. Heutzutage gibt es kaum neue Marktteilnehmer im Linienschifffahrtsbereich, vor allem bei den Hochseeverkehren, und zwar wegen der hohen Kosten und der Unwägbarkeiten des Linienverkehrs und der deswegen nicht gegebenen Ertragsgewähr. Außerdem ist auch die Unterscheidung zwischen leistungsschwachen und leistungsfähigen Schifffahrtsunternehmen fehl am Platz. In dem stark umkämpften Linienverkehrsmarkt haben leistungsschwache Carrier keine Überlebenschance.

4.4 Aus den in Ziffer 3 dargelegten Gründen sollte die in der Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 enthaltene Bestimmung über Rechtskollision in der neuen Verordnung beibehalten werden.

5. Schlussfolgerungen

5.1 Der Ausschuss begrüßt die Initiative der Kommission, ein Weißbuch zu der hier in Rede stehenden Thematik zu veröffentlichen und ein Brainstorming in Gang zu setzen, unter dem Vorbehalt der nachstehenden Bemerkungen.

5.2 Jedweder künftige Rechtsrahmen sollte mit Artikel 81 des EG-Vertrags in Einklang stehen und ausgewogen sein, das heißt den Bedürfnissen sowohl der Verlader als auch der Seeverkehrsunternehmen gerecht werden. Er sollte der Angebots- und Nachfrageseite des Linienschifffahrtssektors gleichermaßen Rechnung tragen. Er sollte transparent angelegt sein und den offenen Zugang zu Linienverkehrsrouten vorsehen (d.h. auch für Nichtmitglieder von Linienkonferenzen).

5.3 Nach Meinung des Ausschusses sollte für ein neues Regelwerk nicht die Form einer Ratsverordnung gewählt, sondern eine Verordnung der Kommission vorgesehen werden, um dadurch Einheitlichkeit im Vergleich mit den sonstigen EU-Verordnungen zum Wettbewerbsrecht zu schaffen. Wenn diese Anregung Zustimmung finden sollte, dann müsste die Kommission beauftragt werden, die besonderen Wesensmerkmale des Seeverkehrs und die internationalen Auswirkungen des neuen Regelwerks eingehender zu prüfen. Der Ausschuss hält es für begrüßenswert, dass im Weißbuch zu Kommentaren bezüglich alternativer Lösungsmöglichkeiten aufgerufen wird.

5.4 In sämtlichen Rechtsordnungen wurde Linienkonferenzen in der Vergangenheit in irgendeiner Form Immunität bezüglich der Wettbewerbsregeln eingeräumt, und bisher hat keine der zuständigen Behörden im Zuge der Überprüfung der Rechtsvorschriften (etwa in den Vereinigten Staaten, Kanada, Australien, Japan) diese Immunität aufgehoben. Der Linienverkehrsmarkt befindet sich derzeit in einem tiefgreifenden Umbruch, der auch in der Zukunft weitergehen wird. Der Marktanteil der Linienkonferenzen ist erheblich zurückgegangen, und bei den meisten Vertragsabschlüssen handelt es sich um individuell ausgehandelte Dienstleistungsverträge, die von den Verladern bevorzugt und von anderen Rechtsordnungen anerkannt werden. Außerdem werden „discussion agreements“ abgestimmte Verhaltensweisen und Konsortien/Allianzen weltweit immer beliebter.

5.5 Wenn die Verordnung (EWG) Nr. 4056/86 aufgehoben wird, ohne dass sie durch eine neue Verordnung ersetzt wird, die eine Gruppenfreistellung gewährt, wird ein Riesenaufwand an Verhandlungen und Neuaushandlung von Abkommen mit einigen Drittländern getrieben und umfangreiche EU-Rechtsetzungsarbeit geleistet werden müssen, um den gemeinschaftlichen Besitzstand in diesem Bereich (sprich die Verordnungen (EWG) Nr. 954/79, 4055/86 und 4058/86) entsprechend zu ändern. Außerdem müssten die Mitgliedstaaten dann den Verhaltenskodex für Linienkonferenzen aufkündigen. Die Kommission sollte unbedingt erst einmal diesen rechtlichen Schwierigkeiten nachgehen, bevor sie Alternativen zu Linienkonferenzen prüft und die Aufhebung der derzeitigen Gruppenfreistellung in Erwägung zieht.

5.6 Angesichts der enormen rechtlichen Probleme, die die Abschaffung von Linienkonferenzen hervorriefe, sollte die Kommission unbedingt eine juristische Studie über den Bedarf an erforderlichen Rechtsänderungen im Falle einer Abschaffung der Linienkonferenzen seitens der EU bei gleichzeitiger Beibehaltung der Linienkonferenzen in der übrigen Welt durchführen. Bei einer solchen Untersuchung wird sich herausstellen, dass eine Deregulierung des Linienschifffahrtsmarktes aus heutiger Sicht möglicherweise keinen Mehrwert bringt, um so mehr als sie mit einer Dezentralisierung der Wettbewerbsbehörde unter Abtretung der Zuständigkeiten an die Mitgliedstaaten zusammenfiele. Anderenfalls wird die EU mit einem Rechtsvakuum und ohne spezifische Regeln für diesen Sektor dastehen.

5.7 Einstweilen ist es nach Meinung des EWSA nach wie vor gerechtfertigt, die Linienkonferenzen beizubehalten, bis weltweit ein neuer Regulierungsrahmen geschaffen worden ist. Das Konferenzsystem wird noch immer gebraucht, weil es weltweit die Grundlage für die Reglementierung der Linienschifffahrt darstellt. Die Aufhebung der EU-Gruppenfreistellung hätte für den internationalen Rahmen in Bezug auf die Entwicklungsländer und andere OECD-Länder vielschichtige und weitreichende Folgen.

5.8 Der Ausschuss ist der Ansicht, dass die Verordnung 4056/86 aufgehoben und durch eine neue Verordnung der Kommission ersetzt werden sollte, die eine Gruppenfreistellung vorsieht. Die neue Regelung sollte sich streng an den Standard halten, der mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erster Instanz und den Rechtsentscheidungen der Kommission (beispielsweise in der Rechtssache TACA) geschaffen wurde. Außerdem sollte das Konferenzsystem auch beibehalten werden, um die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Reeder weltweit zu schützen. Während für die Großreedereien Allianzen und andere Arten von Kooperationsvereinbarungen geeignet sein mögen, brauchen kleine und mittelgroße Seeverkehrsunternehmen nach wie vor Konferenzen, um ihren Marktanteil halten zu können, vor allem beim Seeverkehrsgeschäft mit Entwicklungsländern. Die Aufhebung der Freistellung könnte zu Lasten der Wettbewerbsfähigkeit dieser kleineren Reedereien gehen und die marktbeherrschende Stellung der größeren Unternehmen weiter erhöhen.

5.9 Diesen Übergangszeitraum sollte die Kommission zur Beobachtung der Entwicklungen auf dem Linienverkehrsmarkt bis hin zu Konsolidierungstendenzen nutzen. Außerdem sollte die Kommission sich mit anderen Rechtsprechungsinstanzen (OECD) ins Benehmen setzen, in dem Anliegen, zu einem geeigneten und weltweit anwendbaren Alternativsystem zu gelangen.

5.10 Der Ausschuss unterschreibt die im Weißbuch enthaltenen Vorschläge bezüglich der Behandlung von Trampschifffahrts- und Kabotagediensten, da die überwiegende Mehrheit der Fälle in diesem Sektor keine Wettbewerbsprobleme aufwerfen würden. Aus Gründen der Rechtssicherheit sollte die Kommission rechtliche Leitlinien für die Selbstbewertung von Bulkfrachtenpools und Sonderverkehren bezüglich ihrer Vereinbarkeit mit Artikel 81 des EG-Vertrags festlegen.

5.11 Der EWSA hofft, im Nachgang zu dem mit dem Weißbuch ausgelösten Brainstorming Hilfestellung geben zu können.

Brüssel, den 16. Dezember 2004 Die Präsidentin des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Anne-Marie SIGMUND

(1) 15. Mai 1979 in Bezug auf die Ratifizierung des Beitritts der Mitgliedstaaten zu dem Übereinkommen der Vereinten Nationen über einen Verhaltenskodex für Linienkonferenzen.

(2) Siehe Bredima-Savopoulou/Tzoannos „The Common Shipping Policy of the EC“, North Holland, Asser Institute 1990; L. Schmidt/O. Seiler „The Unctad Code of Conduct for Liner Conferences“, Hamburg 1979; A. McIntosh „Anti-trust implications of liner conferences“, Lloyds Maritime and Commercial Law Quarterly, Mai 1980, S.139; Clough/Randolph „Shipping and EC Competition Law“, Butterworths 1991; Bellamy/Child „Common Market Law of Competition“, Sweet & Maxwell, 1993, 2001; P. Ruttley „International Shipping and EEC Competition Law“ (1991) 2 ECLR, 5; Kreis „European Community Competition Policy and International Shipping“ (1989), Fordham International Law Journal, S. 411, Vol. 13; J. Erdmenger, Conference on EEC Shipping Law, 4./5. Februar 1988, Rotterdam; Bredima „The Common Shipping Policy of the EEC“, 18 Common Market Law Review, 1981, S. 9-32.

(3) Siehe TACA-Neufassung (Entscheidung der Kommission vom 14.11.2002 - ABl. L 26 vom 31.1.2003, S. 53); TAA, FEFC, EATA, Eurocorde; CEWAL, COWAC, UKWAL (ABl. L 34 vom 10.2.1993, S. 20); Französisch-Westafrikanische Reedereiausschüsse (ABl. L 134 vom 18.5.1992, S. 1).

(4) Gemäß den Forschungsarbeiten von Clarkson zum Thema „The Tramp Shipping Market“ (April 2004) gibt es rund 4.795 Reedereien, die Trampdienste anbieten, doch nur vier davon verfügen über mehr als 300 Schiffe (das entspricht einem Marktanteil von 2 %); im Durchschnitt verfügt eine derartige Reederei über fünf Schiffe.

(5) Zur Änderung des Gesetzes über die Handelsmarine von 1984.

(6) ABl. L 55 vom 29.2.1992, S. 3.

(7) ABl. L 89 vom 21.4.1995, S. 7.

(8) ABl. L 100 vom 20.4.2000, S. 24.

(9) ABl. L 1 vom 4.1.2003, S. 1.

(10) DSTI/DOT (2002) 2 vom 16.4.2002.

(11) ABl. C 77 vom 21.3.1983, S. 13.

(12) ABl. C 344 vom 31.12.1985, S. 31.

(13) Oktober 2004.

(14) Die Verordnung (EWG) Nr. 4055/86 zur Anwendung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs auf die Seeschifffahrt zwischen Mitgliedstaaten sowie zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern vom 22. Dezember 1986 beruht auf dem Verhaltenskodex für Linienkonferenzen der Handels- und Entwicklungskonferenz der Vereinten Nationen (UNCTAD). In Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b) ist das Auslaufen der bestehenden Ladungsanteilvereinbarungen durch den direkten Verweis auf den Verhaltenskodex festgeschrieben. Die Verordnung (EWG) Nr. 4058/86 für ein koordiniertes Vorgehen zum Schutz des freien Zugangs zu Ladungen in der Seeschifffahrt vom 22. Dezember 1986 beruht ebenfalls auf dem UNCTAD-Verhaltenskodex für Linienkonferenzen. In Artikel 1 sind Maßnahmen für die Beförderung von Linienladungen im Kodex-Verkehr und im Nicht-Kodex-Verkehr vorgesehen. ABl. L 378 vom 31.12.1986, S. 4.

(15) Verordnung (EG) Nr. 1/2003.

(16) Der Bereich der Trampdienste wurde als Modellsektor für den perfekten Wettbewerb beschrieben - siehe William Boyes, Michael Melvin, „Microeconomics“, 1999, Houghton Mifflin College, 4. Auflage.