Die SWD enthält qualitative und quantitative Informationen zur Anwendung der Richtlinie 2011/16/EU. Die Arbeitsunterlage untersucht die zentralen Bestimmungen der Richtlinie, insbesondere die verschiedenen Formen des Informationsaustauschs, der auf Ersuchen, spontan oder automatisch erfolgen kann. Weiterhin deckt sie auch andere Formen der Zusammenarbeit ab, beispielsweise die Anwesenheit in den Amtsräumen der Behörden und die Teilnahme an behördlichen Ermittlungen, gleichzeitige Prüfungen, Zustellungsersuchen und die allgemeinen Bedingungen für die Regeln der Verwaltungszusammenarbeit im Bereich der direkten Steuern.

Laut Artikel 27 der Richtlinie ist ab dem 1. Januar 2013 alle fünf Jahre ein Bericht zu ihrer Anwendung vorzulegen. Dieser sollte gemeinsam mit der zugehörigen Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen (Staff Working Document, SWD) gelesen werden, die anhand der Informationen erstellt wurde, die die Mitgliedstaaten seit 2013 in Form von Fragebögen und statistischen Daten bereitgestellt haben. Die SWD beschreibt die zentralen Erkenntnisse des Berichts und skizziert die Grundzüge eines erneuerten europäischen Konzepts, das durch die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden eine gerechte Besteuerung in der EU erzielen will.

In diesem Rahmen spielt die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden eine entscheidende Rolle. 28 verschiedene, isoliert arbeitende Steuerbehörden können keine Lösung sein. Besteuerung ist zwar noch immer eine weitgehend nationale Angelegenheit, das wirtschaftliche Umfeld ist jedoch stark durch Globalisierung, Mobilität und Digitalisierung geprägt. Unternehmen können Gewinne in andere Länder transferieren, Steuerpflichtige können Einkünfte aus dem Ausland beziehen, ohne besteuert zu werden, und steuerliche Entscheidungen eines Mitgliedstaats können sich auf die Steuerbemessungsgrundlagen anderer Mitgliedstaaten auswirken. Um zu gewährleisten, dass alle Bürger und Unternehmen im richtigen Staat ihren angemessenen Anteil beitragen, benötigt Europa ein hohes Maß an Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten.

Die Analyse der von den Mitgliedstaaten erhaltenen Informationen ergibt in diesem Bericht drei zentrale Erkenntnisse:

-Die Bestimmungen der Richtlinie wurden umgesetzt, nicht alle jedoch wirksam genug;

-die Anwendung des Informationsaustauschs gemäß der Richtlinie hat zu einem starken Anstieg der von den Steuerbehörden zu bearbeitenden Datenmengen geführt, die durchschnittlich verfügbaren Kapazitäten für diese Arbeit sind jedoch nicht in gleichem Maße gestiegen;

-Die Bewertung des Nutzens der Richtlinie erfolgt in einem sehr frühen Stadium.

Die Bestimmungen der Richtlinie wurden umgesetzt, nicht alle jedoch wirksam genug

Auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten bereitgestellten Informationen wurde die Richtlinie allgemein korrekt angewandt. Dennoch wurden für die ordnungsgemäße Anwendung der Richtlinie folgende Verbesserungsmöglichkeiten ermittelt:

Trotz der Anstrengungen, die in der Richtlinie aufgeführten Fristen einzuhalten, erfolgte der Informationsaustausch auf Ersuchen nicht immer fristgerecht. Die Richtlinie legt Fristen für die Beantwortung von Informationsersuchen fest, erkennt jedoch an, dass es besonders gelagerte Fälle gibt, für die andere Fristen vereinbart werden können. Fristgerechte Antworten sind für eine effektive Zusammenarbeit jedoch von großer Bedeutung. Die diesbezüglichen Bestimmungen der Richtlinie sind eindeutig: Die Informationen müssen schnellstmöglich übermittelt werden, da eine späte Antwort für den ersuchenden Mitgliedstaat wahrscheinlich weniger nützlich ist. Wie in Abschnitt 5 der SWD ausgeführt, werden derzeit nicht alle Informationsersuchen unter Einhaltung der in der Richtlinie festgelegten Frist beantwortet.

Beim spontanen Informationsaustausch tauschen die Mitgliedstaaten Informationen aus, die für die Verwaltung eines anderen Mitgliedstaats und die Stärkung der nationalen Steuergesetze von Bedeutung sein könnten. Der spontane Informationsaustausch sollte effizient sein, da er von Steuerbeamten anhand ihrer eigenen praktischen Erfahrungen und Fachkenntnisse im Bereich Steuererhebung gewählt wird. Da jedoch keine regelmäßigen Rückmeldungen erfolgen, kann die Effizienz des Informationsaustauschs nicht bewertet werden. Wie in Abschnitt 7 der SWD berichtet, wurden einige Informationen über Jahre hinweg spontan ausgetauscht, der spontane Informationsaustausch war jedoch nicht so effizient, wie er hätte sein können, insbesondere was grenzüberschreitende steuerrechtliche Regelungen und Vorabvereinbarungen über die Verrechnungspreisgestaltung anbelangt. Der LuxLeaks-Finanzskandal hat gezeigt, dass die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden in diesem Bereich nicht funktionierte, und 2015 unterbreitete die Kommission den Richtlinienvorschlag DAC3, der die Mitgliedstaaten zum automatischen Austausch von Informationen über ihre steuerrechtlichen Regelungen verpflichtete.

Die Anwendung der ersten Bestimmungen (DAC1) zum verpflichtenden automatischen Informationsaustausch begann am 1. Januar 2015 für folgende fünf Einkommens- und Kapitalkategorien: Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit, Verwaltungsratsvergütungen, bestimmte Lebensversicherungsprodukte, Pensionen sowie Eigentum von und Erträge aus Grundbesitz. Doch aus den erhaltenen Informationen geht kein klarer Nachweis eines tatsächlichen Nutzens dieser Informationen hervor. Selbst wenn die Mitgliedstaaten mehrheitlich angaben, einen Großteil der erhaltenen Dateien bei ihrem Erhalt zu öffnen, scheinen mehrere Mitgliedstaaten Schwierigkeiten zu haben, solche Informationen zu verwerten. Dies hat verschiedene Gründe wie mangelnde personelle Ressourcen oder fehlende Verfahren zur automatischen Identifizierung der Steuerpflichtigen, die in Abschnitt 6 der SWD dargestellt sind.

Die Richtlinie bestimmt neben dem Informationsaustausch weitere Möglichkeiten der Zusammenarbeit. Für Steuerbehörden sieht sie die Möglichkeiten vor, bilateral die Anwesenheit ihrer Steuerbeamten auf dem Gebiet eines anderen Mitgliedstaates zu vereinbaren oder für Steuerpflichtige von gemeinsamem Interesse gleichzeitige Steuerprüfungen durch zwei Mitgliedstaaten durchzuführen. Zudem können Steuerbehörden die Mitarbeit der Steuerbehörden anderer Mitgliedstaaten anfordern, um sicherzustellen, dass Steuerpflichtige unabhängig von ihrem Standort über Beschlüsse und Instrumente informiert werden, die ihre Steuerverbindlichkeiten betreffen. Doch verglichen mit dem Ausmaß der grenzüberschreitenden Tätigkeiten in Europa oder der Gesamtzahl der von Steuerbehörden durchgeführten Steuerprüfungen bleibt die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden in diesem Rahmen begrenzt, wie in Abschnitt 8 und 9 der SWD dargestellt, und könnte intensiver sein. Eine umfassendere Zusammenarbeit hätte für grenzüberschreitende Steuerpflichtige auch mehr Rechtssicherheit in Steuerangelegenheiten zur Folge, wenn die Prüfungen durch die verschiedenen Steuerbehörden einheitlicher und berechenbarer wären.

Der Informationsaustausch gemäß der Richtlinie hat zu einem starken Anstieg der von den Steuerbehörden zu bearbeitenden Datenmengen geführt, die verfügbaren Kapazitäten für diese Arbeit sind jedoch nicht in gleichem Maße gestiegen;

Die Menge der gemäß der Richtlinie ausgetauschten Informationen ist erheblich und wird nach der derzeitigen Umsetzung der Zusatzbestimmungen zum automatischen Informationsaustausch weiter steigen. Doch die für die Verwaltung dieses Datenflusses vorgesehenen Ressourcen sind weiterhin begrenzt.

Nach Informationen der Steuerbehörden der Mitgliedstaaten beträgt die Anzahl der Steuerbeamten für die Verwaltungszusammenarbeit auf EU-Ebene im Zentralen Verbindungsbüro in den meisten Mitgliedstaaten 1 bis 5 Personen, wie in Abschnitt 4 der SWD dargestellt. Diese Zahl umfasst zwar nicht alle Mitarbeiter, die in der Verwaltungszusammenarbeit tätig sind, es wurde jedoch im Laufe der Zeit kein signifikanter Anstieg der Anzahl der Mitarbeiter des Verbindungsbüros gemeldet, obwohl die Tätigkeitsbereiche der Verwaltungszusammenarbeit ausgeweitet wurden und sich in sehr kurzer Zeit stark weiterentwickelt haben. Verglichen mit den Gesamtmitarbeiterzahlen der Steuerbehörden in den Mitgliedstaaten deuten diese Zahlen darauf hin, dass einige Mitgliedstaaten nur minimal in die EU-Verwaltungszusammenarbeit investieren.

Die in den Mitgliedstaaten eingesetzten Ressourcen aus dem Bereich der Informationstechnologien (IT) wurden hauptsächlich für den Aufbau eines stabilen Umfelds für den automatischen Austausch bereitgestellt. Die IT-Arbeiten, die die automatische Verarbeitung der erhaltenen Informationen ermöglichen sollen, beginnen erst allmählich. Gemäß Abschnitt 6 der SWD haben die Mitgliedstaaten angegeben, dass die Steuerbehörden weiterhin Schwierigkeiten haben, die über den automatischen Informationsaustausch erhaltenen Daten automatisch mit ihren eigenen Datenbanken abzugleichen.

Die Bewertung des Nutzens der Richtlinie erfolgt noch immer in einem sehr frühen Stadium

Die Richtlinie zielt darauf ab, grenzüberschreitenden Steuerbetrug sowie grenzüberschreitende Steuerumgehung und -hinterziehung durch verbesserte Datenverfügbarkeit und Zusammenarbeit einzudämmen. Doch nahezu fünf Jahre nach ihrem Inkrafttreten ist über die tatsächlichen diesbezüglichen Auswirkungen der Umsetzung der Richtlinie wenig bekannt.

Die Kommission fordert jährlich Daten zum Wert des durch die Verwaltungszusammenarbeit entstandenen steuerlichen Nutzens an, ohne eine bestimmte Form für diese Daten vorzugeben, doch nur wenige Steuerbehörden sind in der Lage, solche Informationen oder auch nur Schätzwerte bereitzustellen. Es herrschte allgemeiner Konsens darüber, dass solche Informationen sowohl im finanziellen Bereich als auch im Verhaltensbereich nützlich wären, wenn sie zuverlässig beziffert werden könnten. Doch die Mitgliedstaaten haben mehr Schwierigkeiten, diese Daten mit der Verwaltungszusammenarbeit zu verknüpfen als dies bei nationalen Compliance-Initiativen der Fall ist. Zudem ist die abschreckende Wirkung einer verstärkten Zusammenarbeit schwer zu beziffern.

4.DIE WEITERE VORGEHENSWEISE

Auf der Grundlage der eingeholten Informationen und der durchgeführten Analyse ist die Kommission der Ansicht, dass in der EU ein verbessertes, transparenteres Konzept erforderlich ist. Nur so kann gewährleistet werden, dass die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden zum globalen Ziel einer gerechten Besteuerung für alle beitragen und glaubwürdig sein kann. Die zukünftigen Maßnahmen zur Verbesserung des Konzepts beruhen auf drei Grundpfeilern:

Umfassende, transparente Umsetzung der Richtlinie durch die Mitgliedstaaten