Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Verbrennung von Abfällen"

(1999/C 116/10)

Der Rat beschloß am 30. November 1998, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 130 s des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Umweltschutz nahm ihre Stellungnahme am 4. Februar 1999 an. Berichterstatterin war Frau Sirkeinen.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 361. Plenartagung (Sitzung vom 25. Februar 1999) mit 85 gegen 17 Stimmen bei 12 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

Der Kommissionsvorschlag soll zwei vom Rat erlassene Richtlinien ersetzen:

- "Verhütung der Luftverunreinigung durch neue Verbrennungsanlagen für Siedlungsmüll" (89/368/EWG) vom 8. Juni 1989 und

- "Verringerung der Luftverunreinigung durch bestehende Verbrennungsanlagen für Siedlungsmüll" (89/429/EWG) vom 21. Juni 1989.

In seiner "Entschließung vom 24. Februar 1997 über eine Gemeinschaftsstrategie für die Abfallbewirtschaftung" (97/C 76/01) hat der Rat eine Neuorientierung der Gemeinschaftspolitik im Bereich der Abfallbewirtschaftung vorgeschlagen. Darin heißt es (Punkt 22):

"... [Der Rat] erkennt bezüglich der Verwertungsverfahren an, daß bei der Wahl einer Lösung in jedem Einzelfall die Auswirkungen auf die Umwelt sowie die wirtschaftlichen Auswirkungen berücksichtigt werden müssen, vertritt jedoch die Auffassung, daß einstweilen bis zur Erzielung weiterer wissenschaftlicher und technologischer Fortschritte und zur Weiterentwicklung von Lebenszyklusanalysen die Wiederverwendung und die stoffliche Verwertung vorzuziehen sind, wenn und sofern sie ökologisch gesehen die beste Lösung darstellen."

Die Richtlinie über die Abfallverbrennung ist im Zusammenhang mit den übrigen Rechtsvorschriften der Gemeinschaft zu sehen und im Lichte einer ganzen Reihe anderer Richtlinien(1) zu prüfen.

Der Kommission zufolge sollten die die Verbrennungsanlagen für Siedlungsmüll betreffenden Richtlinien durch neue ersetzt werden, da sie einige Mängel aufweisen:

- Die Rechtsvorschriften der EU gelten nur für einen Teil der zu verbrennenden Abfälle.

- Die Umweltvorschriften für die Mitverbrennung von Abfällen können weniger streng sein, weshalb immer größere Abfallmengen mitverbrannt werden.

- Die EU hat sich wiederholt für eine Beschränkung der Freisetzung von Dioxinen und Furanen sowie Schwermetallen eingesetzt. Nur in den Richtlinien, die die Verbrennung gefährlicher Abfälle betreffen, werden jedoch Emissionsgrenzwerte für Dioxine und Furane festgelegt.

- Die Verschärfung der Anforderungen für Verbrennungsanlagen kann zu einer Schadstoffübertragung von der Luft in das Wasser führen.

- Durch den Richtlinienvorschlag der Kommission sollen die Mängel der geltenden Rechtsvorschriften über die Abfallverbrennung u.a. durch eine Verschärfung der Luftbelastungsbestimmungen für Verbrennungsanlagen beseitigt werden. Ziel der Kommission ist es außerdem, für die Mitverbrennung einheitliche Bestimmungen für den gesamten EWR festzulegen.

- Die Kommission ist der Auffassung, daß die bestmögliche Rückgewinnung der durch Abfallverbrennung erzeugten Energie von größter Bedeutung ist.

- Die Kommission hat bereits wiederholt auf das besorgniserregende Anwachsen der Abfallmengen im Unionsgebiet hingewiesen. Eine Umkehr dieser Entwicklung, d.h. die Verringerung des Abfallaufkommens, ist somit wichtigstes Ziel der Abfallbewirtschaftungspolitik der EU.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Notwendigkeit einer Richtlinie über die Abfallverbrennung

2.1.1. Durch eine effiziente Vorsortierung der Abfälle an der Quelle kann die Verwirklichung der für die Abfallwirtschaft aufgestellten Rangordnung gefördert werden, dergemäß die Vermeidung der Abfallentstehung höchste Priorität hat. Erst wenn dies nicht möglich ist, sollte der Abfall in erster Linie als Material und in zweiter Linie als Energie verwertet werden. Auf der letzten Stufe der Rangordnung steht eine geeignete Behandlung in Mülldeponien. Abfälle müssen sortiert werden, so daß die verschiedenen Abfallsorten der am besten geeigneten Behandlung zugewiesen werden können.

2.1.2. Durch die Abfallverbrennung können die Belastung der Mülldeponien verringert und nach allgemein herrschender Auffassung die in diesen entstehenden, die Klimaänderung beschleunigenden Treibhausgasemissionen gesenkt sowie nicht erneuerbare fossile Brennstoffe eingespart werden. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß teilt die Meinung der Kommission, daß Beschränkungen für die Verbrennung von Abfällen ohne Energierückgewinnung über die Wärme- oder Stromerzeugung aufgestellt werden sollten.

2.1.3. Die Richtlinie über Verpackungen und Verpackungsabfälle(2) schreibt eine Verringerung, effiziente Rückgewinnung und Wiederverwertung von Verpackungsabfällen vor. Entsprechende Ziele sind von den kommenden produktspezifischen Abfallbewirtschaftungsrichtlinien zu erwarten. Der neuen Gemeinschaftsstrategie für die Abfallbewirtschaftung(3) zufolge ist das prioritäre Ziel die stoffliche Wiederverwertung der Abfälle. Tatsache ist jedoch, daß durch die Nutzung als Material aufgrund der begrenzten Nachfrage die Vorschriften der Richtlinie nur zum Teil erfuellt werden können. Ferner wächst im Zusammenhang mit der Rückgewinnung von Abfällen auch die Verwertung des Restmülls, der aus technischen Gründen nicht als Material wiederverwertet werden kann. Für diese Art von Abfällen existiert keine andere Verwertungsmöglichkeit als die sachgemäße Verbrennung.

2.1.4. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß begrüßt die Absicht der Kommission, die von der Abfallverbrennung ausgehenden Emissionen zu überwachen, und befürwortet den Kommissionsvorschlag im Sinne der Gewährleistung einer nachhaltigen Entwicklung. Die in diesem Bereich getroffenen Maßnahmen müssen sicherstellen, daß ein hohes Umweltschutz- und Gesundheitsniveau erreicht und die unerwünschte internationale Müllverfrachtung begrenzt wird. Der Vorschlag geht zwar in die richtige Richtung, weist jedoch einige Mängel auf. Zur Behebung dieser Mängel bringt der Ausschuß folgende Bemerkungen und Präzisierungen vor.

2.2. Angleichung der Bestimmungen und Verfahrensweisen im Hinblick auf die Stärkung des Binnenmarktes

2.2.1. Der Ausschuß ist mit der Kommission einer Meinung, daß die Freisetzung von Schadstoffen in die Umwelt zu verhindern ist, und hält daher die Festlegung einschlägiger Vorschriften betreffend den Schutz der Umwelt und der Gesundheit der Menschen für unerläßlich. Für eine Harmonisierung der Vorschriften und die Überwachung des Abfallverbrennungssektors und eine Vermeidung eines unlauteren Wettbewerbs im Europäischen Wirtschaftsraum sind einheitliche Bestimmungen erforderlich. Der Ausschuß stellt jedoch fest, daß neue Vorschriften allein nicht immer den gewünschten Harmonisierungseffekt zeitigen. Voraussetzung für die Einheitlichkeit der Verfahren ist die Überwachung der Umsetzung und Verwirklichung der betreffenden Vorschriften.

2.2.2. Die Auslegung der in der EU-Rahmenrichtlinie für Abfälle enthaltenen Definition für Abfälle(4) geschieht bedauerlicherweise sehr uneinheitlich, und Versuche zu ihrer Verdeutlichung haben nicht die gewünschten Ergebnisse gebracht. In die Leitlinien der OECD(5) wurden große Hoffnungen gesetzt, aber diese geben beim Großteil der unklaren Fälle keine eindeutige Antwort auf die Frage der Grenzziehung zwischen Produkten und Abfällen. Da es keine einheitlichen Vorschriften gibt, wenden die Mitgliedstaaten in Grenzfällen voneinander abweichende Kriterien für die Zuordnung eines Materials zur Kategorie "Abfall" an.

2.2.3. Der Ausschuß spricht sich entschieden für das von der Kommission vorgeschlagene umfassende Genehmigungssystem für Abfallverbrennungsanlagen aus, das eine behördliche Kontrolle sowohl der Verbrennungs- als auch der Mitverbrennungsanlagen ermöglicht.

2.3. Wahrung der Kohärenz zwischen der IPPC-Richtlinie und der Richtlinie über Großfeuerungsanlagen

2.3.1. Mit der IPPC-Richtlinie sollen entsprechend dem Fünften Umweltaktionsprogramm die Genehmigungsverfahren für durch industrielle Tätigkeit verursachte Schadstoffemissionen und deren Überwachung vereinheitlicht werden. Diese Vereinheitlichung, die spätestens am 30. Oktober 1999 in allen Mitgliedstaaten vollzogen sein muß, dient dem Ziel, ein hohes Umweltschutzniveau in der gesamten Gemeinschaft zu erreichen, indem die für eine Genehmigung zu erfuellenden Voraussetzungen auf dem Prinzip der besten verfügbaren Technik (BVT) basieren, dabei jedoch die technischen Eigenschaften der betreffenden Anlage, deren geographische Lage sowie die lokalen Umweltbedingungen berücksichtigt werden.

2.3.2. In der Richtlinie zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen in die Luft (88/609/EWG) werden für neue und bereits bestehende Anlagen unterschiedliche Emissionswerte vorgeschrieben. Dagegen werden in dem jetzigen Kommissionsvorschlag die technischen Unterschiede neuer und bereits bestehender, d.h. entsprechend der noch geltenden Richtlinie vor dem 1. Juli 1987 genehmigter Feuerungsanlagen in der Berechnungsformel für die Emissionswerte der Mitverbrennung nicht berücksichtigt. Der Ausschuß spricht sich dafür aus, die Luftreinhaltungstechniken bestehender älterer Anlagen so weiterzuentwickeln, daß sie die technischen Anforderungen für Neuanlagen möglichst bald erfuellen.

2.3.3. Die von der Kommission in ihrer Richtlinie vorgeschlagenen Emissionsgrenzwerte basieren offenbar nicht auf dem Prinzip der besten verfügbaren Technik, sondern auf einer Kosten/Nutzen-Analyse. Daher kommt der Tauglichkeit der Analyse hohe Bedeutung zu. Die Grundlage und der Geltungsbereich der Analyse kommen in der Beschreibung, die die Kommission in der Begründung gibt, nicht klar zum Ausdruck. So beziehen sich die angeführten Berechnungsbeispiele lediglich auf Anlagen, die in den europäischen Ballungsräumen, also dicht besiedelten Zonen, stehen.

2.4. Die Sortierung der Abfälle ermöglicht eine Entsorgung in den am besten geeigneten Anlagen

2.4.1. Der Ausschuß möchte betonen, daß zur Gewährleistung der Sicherheit der Abfallverbrennung sowie des Schutzes der Umwelt und der Gesundheit die zur Verbrennung bestimmten Abfälle bei Bedarf stets eine Sortierung und Vorbehandlung durchlaufen sollten. Soweit möglich sollten als ungefährlicher Abfall klassifizierte Materialien von ungefährlichen, aber wohl schädliche Emissionen abgebenden Abfällen und von Sondermüll getrennt werden. Insbesondere in der Industrie entstehender Abfall ist meist einfach zu sortieren. Der Produzent oder Besitzer des Abfalls müssen der Verbrennungsanlage, insbesondere wenn es sich um eine Mitverbrennungsanlage handelt, genaue Informationen über die Art und die Eigenschaften des Mülls geben, so daß die Betreiber der Anlage entsprechend die Eignung des Abfalls für die betreffende Anlage abzuschätzen vermögen. Strenge Emissionsgrenzwerte sind für die Verbrennung solcher ungefährlicher Abfälle zu setzen, bei deren Verbrennung die Entstehung schädlicher Emissionen, wie Dioxine, Furane und umweltschädlicher Schwermetalle, zu erwarten ist.

2.4.2. Land- und forstwirtschaftliche Abfälle und Holz, mit Ausnahme solcher Stoffe, die infolge der Bearbeitung organische Halogenverbindungen oder Schwermetalle enthalten können, sind vom Geltungsbereich des Richtlinienentwurfs ausgenommen. Der Ausschuß fordert die Kommission auf, die Frage zu prüfen, ob andere nicht recyclingfähige Stoffe, die als Abfall eingestuft sind, aber bei ihrer Verbrennung keine schädlichen Emissionen freisetzen, ebenfalls vom Geltungsbereich der vorgeschlagenen Richtlinie ausgenommen werden können. Solche Stoffe sind z. B. nichthalogenierte Kunststoffe, Papier, Pappe und Textilien.

2.5. Notwendigkeit einer Begrenzung der Dioxin- und Furanemissionen

2.5.1. Bei Dioxionen und Furanen handelt es sich um besonders schädliche Stoffe, die Untersuchungen zufolge insbesondere bei der Verbrennung ungefährlichen Siedlungsmülls entstehen. Da bereits geringe Dioxin- und Furanemissionen gesundheitliche und ökologische Risiken verursachen können, ist der Ausschuß der Auffassung, daß der Vermeidung dieser Emissionen besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden sollte. Am besten wäre dies durch die Förderung der Abfallvorsortierung an der Quelle zu verwirklichen. Nach Ansicht des Ausschusses sollte die Verbrennung von halogen- und insbesondere chlorhaltigen Abfällen in solchen Verbrennungsanlagen eingeschränkt werden, deren veraltete oder anderweitig unzureichende Technik die Emission von Dioxinen und Furanen in Rauchgasen in die Umgebung nicht ausreichend verhindert.

2.6. Die Mitverbrennung als Voraussetzung für die Erreichung der angestrebten Abfallverwertungsziele

2.6.1. Der Ausschuß vertritt die Meinung, daß das Potential der bestehenden Infrastruktur in einer Weise genutzt werden sollte, die eine rentable Abfallbewirtschaftung gewährleistet und die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen in der EU erhöht. Der Bau neuer Verbrennungsanlagen ist zu vermeiden, da die bestehenden Wärme- und Energieerzeugungsunternehmen und -anlagen praktische und sichere Möglichkeiten der Abfallverbrennung bieten.

2.6.2. Die Verbrennungsbedingungen sind in den modernen Zementöfen sowie in den Wärme- und Heizkraftwerken oftmals noch besser als in den neuesten Abfallverbrennungsanlagen. In Zementöfen beträgt die Temperatur des Materials ca. 1450° C. Auch sind viele neue Energie- und Wärmeproduktionsanlagen und -techniken qualitativ so gut, daß auch die für die Abfallverbrennung gesetzten hohen Anforderungen leicht erfuellt werden können.

2.6.3. Der Vorschlag der Kommission zur Genehmigung der Mitverbrennung ist nach Meinung des Ausschusses vom Ansatz her gut, geht aber nicht weit genug. Was chlorfreie Kunststoffe und Verpackungsabfälle auf Faserbasis, die zur Verwertung als Material ungeeignet sind, betrifft, so ist die Einhaltung der Bestimmungen der Verpackungsmüllrichtlinie wohl ohne eine Verbrennung nicht möglich. In den Mitgliedstaaten, in denen es kaum oder gar keine speziellen Abfallverbrennungsanlagen gibt, wie beispielsweise in Irland, Österreich, Griechenland, Portugal, Finnland und im Vereinigten Königreich, setzt die Erfuellung der Verwertungsziele der Verpackungsmüllrichtlinie ein beachtliches Ausmaß der Mitverbrennung von Verpackungsmüll voraus. Eine Alternative wäre die Deponierung derjenigen Abfälle, deren stoffliche Verwertung nicht möglich ist, oder ihre Verfrachtung zur Verbrennung in anderen Mitgliedstaaten. Der Ausschuß hält diese Möglichkeit unter dem Blickwinkel des ökologischen Lebensdauerprinzips (LCA - Life Cycle Assessment) nicht für empfehlenswert.

2.6.4. Heiz- und Wärmekraftwerke sowie Betreiber von geeigneten Industrieanlagen haben ihr grundsätzliches Interesse bekundet, als Abfall klassifizierte Materialien mitzuverbrennen. Der Ausschuß ist der Ansicht, daß die Vorschläge der Kommission bezüglich der Mitverbrennung diesem Interesse entgegenkommen, ohne daß dabei dem Umwelt- und Gesundheitsschutzgebot Abbruch getan wird.

2.6.5. Was die Mitverbrennung von unbedenklichen Abfällen unter Einhaltung der geltenden strengen Emissionsgrenzwerte für die Rauchgasentwicklung bei der Verwendung normaler Brennstoffe angeht, dürften noch weitere Arbeiten zur Auslotung der Möglichkeiten einer dahingehenden Weiterentwicklung der Richtlinienvorschläge über Mitverbrennung erforderlich sein, daß die Einhaltung strenger Gesundheits- und Umweltschutzniveaus gewährleistet wird und gleichzeitig eine optimale Nutzung der bestehenden Verbrennungskapazität gegeben ist.

2.6.6. Die wirtschaftliche Lebensdauer vieler Heiz- und Wärmekraftwerke sowie Zementöfen kann jedoch bis zu mehreren Jahrzehnten betragen, und deren Ersetzung durch neue Anlagen ist volkswirtschaftlich nicht zweckmäßig. Der Ausschuß schlägt vor, daß bei der Mitverbrennung von ungefährliche Emissionen abgebenden ungefährlichen Abfällen in den bestehenden, d.h. alten Mitverbrennungsanlagen während einer ausreichenden Übergangsphase als Cverfahren-Wert in der Berechnungsformel von Anhang II des Richtlinienvorschlags der Kommission die in den Genehmigungsbedingungen der fraglichen Anlage genannten Emissionsgrenzwerte verwendet werden. Dagegen ist es bei Neuanlagen gerechtfertigt, die von der Kommission für Neuanlagen vorgeschlagenen Emissionsgrenzwerte der Richtlinie zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen anzuwenden.

2.7. Prüfung der Überwachungsverpflichtungen zur Risikovermeidung

2.7.1. In vielen speziell der Abfallverbrennung dienenden Anlagen ist das verbrannte Material nicht homogen und hat in einigen Fällen eine unbestimmte Zusammensetzung. Der Ausschuß unterstützt daher den Vorschlag der Kommission über eine relativ ausgiebige Überwachungspflicht.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. Artikel 4 - Antrag und Genehmigung

Die Kontrolle der Abfallverbrennung setzt voraus, daß - wie die Kommission vorschlägt - ein Genehmigungsverfahren vorgeschrieben wird. Besonders wichtig dabei ist, daß in der erteilten Genehmigung gemäß Artikel 4 Absatz 4 a) explizit die Abfallkategorien festgelegt werden, die behandelt werden können.

3.2. Artikel 7 Anhang II - Grenzwerte für Emissionen in die Luft

Zur Erreichung der Ziele der gemeinschaftlichen Abfallbewirtschaftungsstrategie schlägt der Ausschuß vor, daß an die Verbrennung von ungefährliche Emissionen abgebenden ungefährlichen Abfällen in Kesseln oder Öfen, die als den Bestimmungen der Richtlinie über Großfeuerungsanlagen konform gelten, weniger strenge Anforderungen in bezug auf Emissionen gestellt werden, vergleichbar den Werten, die für Neuanlagen gelten, wie es in der obenerwähnten Richtlinie vorgesehen ist. Der zur Bestimmung des Grenzwertes dienende Cverfahren-Wert (siehe Anhang II des Vorschlags) kann in der Praxis beispielsweise für eine Übergangsphase von 10 Jahren durch den in der Genehmigung festgelegten Emissionsgrenzwert ersetzt werden.

3.3. Artikel 13 - Nicht normale Betriebsbedingungen

Außerordentliche Umstände können unerwünschte Auswirkungen auf die Emissionen aus der Abfallverbrennung haben. Der Ausschuß pflichtet der Kommission in ihrem Vorschlag bei, für die Abfallverbrennung striktere Grenzwerte vorzuschreiben, wenn die Bedingungen für eine ordnungsgemäße Verbrennung nicht gegeben sind.

4. Schlußfolgerungen

4.1. Die negativen Folgen der Abfallverbrennung auf Umwelt und Gesundheit müssen begrenzt werden, und die bei der Verbrennung gewonnene Energie muß so wirkungsvoll wie möglich genutzt werden. Dies kann durch ein einheitliches Genehmigungsverfahren und eine strikte Kontrolle durch die Behörden gewährleistet werden.

4.2. Die Abfallverbrennung hat begrüßenswerte Folgen für den Umweltschutz insofern, als das Volumen des Abfalls bei der Verbrennung stark abnimmt und die im Abfall enthaltene Energie nahezu vollständig genutzt werden kann. Den meisten Untersuchungen zufolge verhindert die Abfallverbrennung auch mittelbar die Emission von Treibhausgasen in die Luft, die schädlicher sind als Kohlendioxid, was zur Bekämpfung des Treibhauseffekts beiträgt.

4.3. Die Verbrennung von unsortierten Abfällen und mangelhaft geregelte Abfallverbrennung überhaupt können jedoch schädliche Emissionen in die Umwelt mit sich bringen und damit zu Umwelt- und Gesundheitsschäden führen. Daher hält der Wirtschafts- und Sozialausschuß es für überaus wichtig, eine harmonisierte und den in der IPPC-Richtlinie gesetzten Vorschriften entsprechende Kontrolle der Abfallverbrennung in der EU sicherzustellen, um eine nachhaltige Entwicklung zu gewährleisten und zum Umwelt- und Gesundheitsschutz beizutragen. Der Ausschuß betont erneut den Nutzen einer Vorsortierung an der Quelle. Eine unklare und somit unter den Mitgliedstaaten uneinheitliche Auslegung des Begriffs "Abfall" kann jedoch nachteilige Folgen für die Mitgliedstaaten haben.

4.4. Durch die Mitverbrennung von Abfällen in Wärme- und Energieerzeugungsanlagen sowie in Industriekesseln verringert sich der Bedarf an Neuinvestitionen für Abfallverbrennungsanlagen. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß möchte anregen, diesen Aspekt bei der weiteren Vorbereitung der Richtlinie zu berücksichtigen.

Brüssel, den 25. Februar 1999.

Die Präsidentin

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 zur Änderung der Richtlinie 75/442/EWG über Abfälle. Richtlinie 88/609/EWG des Rates vom 24. November 1988 zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen in die Luft und Vorschlag der Kommission zur Änderung dieser Richtlinie vom September 1998 (98/C 300/04). Richtlinie 94/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994 über Verpackungen und Verpackungsabfälle. Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IPPC-Richtlinie). Richtlinie 94/67/EG des Rates vom 16. Dezember 1994 über die Verbrennung gefährlicher Abfälle

(2) Richtlinie 94/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.12.1994 über Verpackungen und Verpackungsabfälle.

(3) Entschließung des Rates vom 24.2.1997 über eine Gemeinschaftsstrategie für die Abfallbewirtschaftung.

(4) Richtlinie des Rates vom 18.3.1991 zur Änderung der Richtlinie 75/442/EWG über Abfälle, Artikel 1 1(a).

(5) OECD Guidance document for distinguishing waste from non-waste, 1998.