Mehr als zwei Jahre nach Erklärung der Pandemie sind diese Entwicklungen noch immer spürbar, wenngleich ihre Auswirkungen aufgrund des gestiegenen Bewusstseins für diese kriminellen Bedrohungen geringer geworden sind, zumal die Bürgerinnen und Bürger im Großen und Ganzen zu ihrem Verhalten vor dem Ausbruch der Pandemie zurückgekehrt sind. Gleichwohl werden die Straftäter ihre Vorgehensweisen anpassen. In der Zwischenzeit können die in der EU operierenden kriminellen Strukturen noch von den durch die Pandemie ausgelösten Veränderungen profitieren und ihre Kapazitäten ausbauen.

Die Behörden innerhalb des Systems zur Bekämpfung von Geldwäsche, z. B. Aufsichtsbehörden, zentrale Meldestellen und Strafverfolgungsbehörden, mussten sich auf neue Formen der Ausübung ihrer Tätigkeiten einstellen, die ihre Mobilität und die persönliche Zusammenarbeit einschränkten. Dazu gehörten eingeschränkte oder eingestellte Vor-Ort-Kontrollen, Befragungen und Strafverfolgungsmissionen in anderen Ländern zur Bewertung von grenzüberschreitenden Transaktionen. In einigen Bereichen hat dies möglicherweise dazu geführt, dass die Aufgaben nicht mehr effizient erfüllt werden konnten. Durch die Einführung neuer Ermittlungsinstrumente und -verfahren, z. B. Online-Befragungen und -Prüfungen, wurden die Auswirkungen der staatlichen Maßnahmen auf die Aufsichts- und Ermittlungskapazitäten der zuständigen Behörden begrenzt.

Bei der Ausarbeitung des vorliegenden Berichts hat die Kommission eine breit angelegte Konsultation durchgeführt, an der möglichst viele relevante Interessenträger beteiligt wurden und bei der sie sich im Rahmen eines bilateralen und sektoralen Dialogs mit repräsentativen Organisationen auf EU-Ebene, nationalen Sachverständigen und Wissenschaftlern mit verschiedenen Sektoren befasst hat. Die von den Mitgliedstaaten erstellten nationalen Risikobewertungen und die neuesten Fachveröffentlichungen zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung wurden gebührend berücksichtigt. Die Kommission hat auch andere EU-Agenturen und nationale Behörden konsultiert, z. B. Europol, die Europäische Bankaufsichtsbehörde (EBA) und die zentralen Meldestellen (Financial Intelligence Units – FIU) im Rahmen der Plattform der zentralen Meldestellen der EU. Diese Konsultationen fanden zwischen 2020 und 2022 statt.

Nach Artikel 6 Absatz 1 der Geldwäscherichtlinie muss die Kommission ihren Bericht alle zwei Jahre (oder bei Bedarf auch öfter) aktualisieren. Bei der aktuellen Risikobewertung, die sich durch die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie leicht verzögert hat, werden alle in früheren Risikobewertungen erfassten Sektoren neu bewertet und, sofern sich die Umstände nicht geändert haben, die im Bericht von 2019 enthaltenen Informationen aktualisiert und präzisiert. Für die Sektoren oder Produkte, bei denen relevante Veränderungen festgestellt worden sind, wurde infolge der Bewertung zudem eine Neuberechnung der Höhe der entsprechenden Risiken vorgenommen (z. B. für Kryptowerte und Online-Glücksspiele – zwei Sektoren, in denen das Risiko jetzt höher ist).

In Anerkennung der Bedeutung eines länderübergreifenden Vorgehens bei der Risikoermittlung wird die Kommission in der Richtlinie (EU) 2015/849 (Vierte Geldwäscherichtlinie) in der durch die Richtlinie (EU) 2018/843 (Fünfte Geldwäscherichtlinie) geänderten Fassung (im Folgenden „Geldwäscherichtlinie“) beauftragt, eine Bewertung der spezifischen Risiken der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung (im Folgenden auch „GW/TF“) für den Binnenmarkt durchzuführen, die mit grenzüberschreitenden Tätigkeiten im Zusammenhang stehen.

Die Arbeitsgruppe „Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung“ (Financial Action Task Force – FATF) empfiehlt, dass Länder Risikobewertungen in jedem Sektor durchführen, der den Anforderungen zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung unterliegt. Sie sollten die Risiken der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung erkennen, bewerten und verstehen und entsprechende Präventivmaßnahmen ergreifen.

Diese 43 Produkte und Tätigkeiten wurden bereits in der zweiten supranationalen Risikobewertung von 2019 bewertet, die ihrerseits eine aktualisierte und erweiterte Fassung des ersten Berichts der Kommission von 2017 darstellt. Sie lassen sich in folgende Gruppen einteilen:

In dieser dritten Ausgabe der supranationalen Risikobewertung analysiert die Kommission die Risiken der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung, die 43 Produkte und Dienstleistungen, die in acht Kategorien eingeteilt sind, für den EU-Binnenmarkt darstellen können. Bei diesen Produkten und Dienstleistungen handelt es sich um diejenigen, die in der Geldwäscherichtlinie ermittelt wurden, neben einigen anderen, die für die Risikobewertung aufgrund ihres wahrgenommenen inhärenten Risikos relevant sind.

Die Erörterungen im Rahmen der Taskforce „Freeze and Seize“ machen deutlich, wie schwierig es ist, die Vermögenswerte zu ermitteln, die von Oligarchen als wirtschaftliche Eigentümer kontrolliert werden, da die Eigentumsverhältnisse oft durch komplexe Rechtsstrukturen über verschiedene Rechtsordnungen hinweg verschleiert werden. Für die Durchsetzung von Sanktionen und die Ermittlungsarbeit der Strafverfolgungsbehörden stellt dies eine große Herausforderung dar. Daher ist es von größter Bedeutung, dass die Verhandlungen über das Paket zur Bekämpfung der Geldwäsche zügig vorangetrieben werden, damit den zuständigen Behörden Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer zur Verfügung stehen. In Anbetracht der Bedeutung der Register für die wirksame Umsetzung gezielter finanzieller Sanktionen ist es außerdem wichtig, dass die Mitgliedstaaten die Annahme der darin vorgeschlagenen Maßnahmen so weit wie möglich vorwegnehmen, um sicherzustellen, dass die Register der wirtschaftlichen Eigentümer ausreichend Informationen enthalten.

Vor diesem Hintergrund trägt das Ziel des EU-Rahmens zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung, die Integrität des EU-Finanzsystems zu schützen, auch zum Schutz von Freiheit, Recht und Sicherheit in Europa insgesamt bei. Die ordnungsgemäße Umsetzung der restriktiven EU-Maßnahmen zum Einfrieren von Vermögenswerten erfordert auch die wirksame Durchsetzung der Vorschriften zum wirtschaftlichen Eigentum (d. h. Transparenz der Unternehmensregister und des Unternehmensbereichs), die Weiterentwicklung der Vernetzung verschiedener Register (Register der wirtschaftlichen Eigentümer, Unternehmensregister, Grundbücher), eine reibungslosere Zusammenarbeit zwischen den Behörden und einen besseren Informationsaustausch sowie die angemessene Aufdeckung und Überwachung von Vermögenswerten, die vor den Steuerbehörden verborgen werden. Die Gründung von Mantelgesellschaften bzw. Briefkastenfirmen ist relativ einfach, sodass diese weiterhin dazu genutzt werden, Hunderte von Millionen Euro durch undurchsichtige Transaktionen zu verschieben. Mithilfe von Briefkastenfirmen können Straftäter nicht nur Herkunft und Bestimmungsort von Geldern verbergen, sondern auch den tatsächlichen Nutznießer der Transaktion verschleiern. Die betreffenden Gelder können sowohl zur persönlichen Bereicherung als auch zur Destabilisierung ganzer Länder verwendet werden. Die Aufdeckung von Schwarzgeldströmen trägt also nicht nur zur Verteidigung der Demokratie und der Sicherheit der Bürgerinnen und Bürger der EU bei, sondern hilft auch, den Einfluss von Autokratien zu bekämpfen.

Laut einer kürzlich durchgeführten Studie, die mithilfe des vom Fonds für die innere Sicherheit (Polizei) finanzierten DATACROS-Tools durchgeführt wurde, gibt es in Europa fast 31 000 Unternehmen (vor allem in der Immobilien-, Bau- und Hotelbranche sowie im Finanz- und Energiesektor), bei denen die wirtschaftlichen Eigentümer aus Russland stammen. An 1400 dieser Unternehmen sind 33 Personen als wirtschaftliche Eigentümer (bis zu 5 %) beteiligt, gegen die unlängst Sanktionen verhängt wurden – die sogenannten Oligarchen. Einige Oligarchen können ihr Eigentum an oder ihre Kontrolle über Unternehmen durch in Drittländern eingetragene zwischengeschaltete Gesellschaften oder lokale nominelle Anteilseigner verschleiern.

In der Empfehlung der Kommission vom 28. März 2022 zu Sofortmaßnahmen im Zusammenhang mit der russischen Invasion in die Ukraine in Bezug auf Staatsbürgerschafts- und Aufenthaltsregelungen für Investoren werden die Mitgliedstaaten nachdrücklich aufgefordert, Einbürgerungen und Aufenthaltsgenehmigungen, die im Rahmen solcher Regelungen für russische und belarussische Staatsangehörige erteilt wurden, erneut zu prüfen, um sicherzustellen, dass diese Personen nicht auf der EU-Liste der Sanktionen im Zusammenhang mit dem Krieg in der Ukraine stehen. Die Kommission empfahl außerdem, die Erteilung von Aufenthaltsgenehmigungen im Rahmen von Investorenaufenthaltsregelungen für alle russischen und belarussischen Staatsangehörigen auszusetzen.

Um die wirksame Umsetzung der EU-Maßnahmen zum Einfrieren von Vermögenswerten gegen Personen und Unternehmen, die mit der russischen Aggression in Verbindung stehen, zu gewährleisten, hat die Kommission die Taskforce „Freeze and Seize“ eingerichtet. Ziel der Taskforce ist es, die Maßnahmen der Unionsorgane und der nationalen Behörden zu koordinieren und etwaige Probleme bei der Umsetzung der EU-Sanktionen zu lösen. Die Taskforce hat bereits deutliche Ergebnisse erzielt: Die Mitgliedstaaten haben Vermögenswerte in Höhe von fast 10 Mrd. EUR eingefroren, insgesamt 32 Mrd. EUR, wenn die Mittel der russischen Zentralbank einbezogen werden. Die umfassenden Auswirkungen der Sanktionen sind bereits in der russischen Wirtschaft spürbar. Die Taskforce soll auch den Austausch zwischen den Strafverfolgungsbehörden über Ermittlungen und Beschlagnahmungsmaßnahmen in Verbindung mit möglichen Straftaten im Zusammenhang mit den von den Sanktionen betroffenen Personen (einschließlich der Umgehung solcher Sanktionen) erleichtern. Ferner prüft die Taskforce Möglichkeiten zur Verwendung der beschlagnahmten Vermögenswerte zum Nutzen der ukrainischen Bevölkerung.

Ab März 2014 hat die EU schrittweise restriktive Maßnahmen (Sanktionen) gegen Russland verhängt, zunächst als Reaktion auf die rechtswidrige Annexion der Krim und Sewastopols und die vorsätzliche Destabilisierung der Ukraine. Am 23. Februar 2022 weitete die EU die Sanktionen als Reaktion auf die Anerkennung der nicht von der Regierung kontrollierten Gebiete der ukrainischen Oblaste Donezk und Luhansk und die Entsendung russischer Streitkräfte in diese Gebiete aus. Ab dem 24. Februar 2022 hat die EU als Reaktion auf die militärische Aggression Russlands gegen die Ukraine die Sanktionen massiv ausgeweitet. Die EU setzte zahlreiche Personen und Einrichtungen auf die Sanktionsliste und ergriff beispiellose Maßnahmen mit dem Ziel, die wirtschaftliche Basis Russlands erheblich zu schwächen, dem Land wichtige Technologien und Märkte zu entziehen und seine Fähigkeit zur Kriegsführung deutlich einzuschränken.

Diese Produkte und Dienstleistungen wurden vor dem Hintergrund des überarbeiteten EU-Rechtsrahmens zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung und gegebenenfalls der Auswirkungen der COVID-19-Pandemie und der Sanktionen gegen Russland und Belarus überprüft. Soweit sich die Umstände nicht geändert haben, wurden die Beschreibungen und Bewertungen der im Bericht von 2019 analysierten Produkte und Dienstleistungen nicht grundlegend geändert.

Daher werden in dieser Bewertung die Informationen des Berichts von 2019 aktualisiert, wobei mehrere Bereiche (wie virtuelle Währungen und Vermögenswerte sowie die Analyse des Finanzsektors und der Produkte außerhalb des Finanzsektors) verfeinert und gestrafft sowie Zahlen und Informationsquellen überarbeitet wurden.

2.1.Die wichtigsten in der supranationalen Risikobewertung untersuchten sektorbezogenen Risiken

2.1.1.Bargeld oder Bargeld gleichgestellte Mittel

Zwar sind Bargeldgeschäfte im Einzelhandel rückläufig, doch scheint die Nachfrage nach Euro-Banknoten zugenommen zu haben – eine Entwicklung, die als „Banknoten-Paradox“ bezeichnet wird und zeigt, dass Bargeld auch in Zeiten der COVID-19-Pandemie ein beliebtes Wertaufbewahrungsmittel bleibt. Die kriminelle Wirtschaft stützt sich trotz aller neuen Facetten der Kriminalität auch weiterhin größtenteils auf Bargeld, wodurch die EU aufgrund der Anonymität und der relativen Leichtigkeit, mit der Bargeld und Bargeld gleichgestellte Mittel bewegt werden, erheblichen GW/TF-Risiken ausgesetzt ist. Die Straftäter sind bemüht, ihre Bargelderlöse gezielt an Orte zu bringen, an denen die Verwendung von Bargeld oder die Einschleusung in das Finanzsystem einfacher ist, d. h. in der Regel an Orte, an denen überwiegend Bargeld verwendet wird oder das Finanzsystem nur unzureichend beaufsichtigt wird. Bargeld kann auch in anonyme Vermögenswerte wie Guthabenkarten umgewandelt werden, die derzeit an den Grenzen nicht kontrolliert werden. In diesem Zusammenhang werden nur sehr wenige Fälle gemeldet, vermutlich weil es so schwierig ist, Bargeldgeschäfte aufzudecken. Die Verbreitung von Geldautomaten in Privatbesitz erhöht die Möglichkeiten für kriminelle Vereinigungen, ihre Gelder unbemerkt in das Finanzsystem einzuschleusen.

Mit dem geltenden Rechtsrahmen in der EU wurden die Möglichkeiten, große Summen rechtswidrig erwirtschafteter Barmittel in das Finanzsystem einzuschleusen, stark eingeschränkt. Durch die überarbeitete Verordnung über die Überwachung von Barmitteln, die seit Juni 2021 anwendbar ist, wurden der Umfang der Barmittelkontrollen an den EU-Grenzen sowie die Befugnisse der Behörden erweitert.

Derzeit haben 19 Mitgliedstaaten Obergrenzen für Barzahlungen entweder bereits eingeführt oder planen die Einführung, allerdings verzerren die unterschiedlichen Regelungen den Wettbewerb und können zu einer Verlagerung von Unternehmen in Mitgliedstaaten mit weniger strengen Vorschriften führen. Im Aktionsplan der Kommission für eine umfassende Politik der Union zur Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung wird die Einführung von Obergrenzen für hohe Barzahlungen als ein mögliches Mittel zur Minderung der GW/TF-Risiken genannt. Zu diesem Zweck ist im Vorschlag der Kommission für eine Verordnung zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems für Zwecke der Geldwäsche oder der Terrorismusfinanzierung eine Obergrenze für hohe Barzahlungen vorgesehen.

2.1.2.Finanzsektor

Wie in den vorangegangenen Berichten werden in dieser supranationalen Risikobewertung im Rahmen dieser Kategorie verschiedene Produkte und Sektoren (insgesamt 17), die Finanzdienstleistungen für Geschäfts- und Privatkunden erbringen, behandelt. In diesem Kapitel wird ein breites Spektrum von Branchen beleuchtet, darunter der Bankensektor, Investitionen, Versicherungen, Crowdfunding, E-Geld, (legale oder sonstige) Geldtransfers, Kryptowerte und Zahlungsdienste.

Die meisten der ermittelten Bedrohungen und Gefährdungen wurden bereits in den vorangegangenen supranationalen Risikobewertungen aufgezeigt und sind nach wie vor relevant. Im Finanzsektor beeinträchtigen das Fehlen klarer und kohärenter Vorschriften, die uneinheitliche Überwachung im Rahmen der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung im gesamten Binnenmarkt sowie die unzureichende Koordinierung und der unzureichende Informationsaustausch zwischen den zentralen Meldestellen weiterhin die Fähigkeit der EU, die Risiken von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung richtig anzugehen. Zudem scheint es den für die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten oft schwerzufallen, den Sektor nach einem risikobasierten Ansatz zu beaufsichtigen.

Im Einklang mit der Stellungnahme der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde vom März 2021 wird in dieser supranationalen Risikobewertung davon ausgegangen, dass Kredit- und Zahlungsinstitute, Wechselstuben, E-Geld-Institute und Kreditanbieter (die keine Kreditinstitute sind) am stärksten durch Risiken gefährdet sind, die sich aus Schwachstellen in den Systemen und Kontrollen zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung ergeben.

Die mit Kryptowerten verbundenen Risiken erfordern nicht nur ein hohes Maß an Verbraucher- und Anlegerschutz und Marktintegrität, sondern auch Maßnahmen gegen Marktmanipulation und zur Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung. Die Risiken für die Finanzstabilität und die Geldpolitik, die sich aus einer breiten Nutzung von Kryptowerten und auf der Distributed Ledger Technology (DLT) basierenden Lösungen auf den Finanzmärkten ergeben könnten, müssen ebenfalls erfasst werden.

Aufgrund ihrer Merkmale und Besonderheiten sind Investmentfonds dem Risiko der Geldwäsche von Erträgen aus Betrug, Steuerdelikten, Korruption und Bestechung ausgesetzt. Hinzu kommt, dass in diesem Sektor Kunden mit hohem Risiko betreut werden und dass die Transaktionen umfangreich, komplex und grenzüberschreitend sind. Die Transparenz in Bezug auf die wirtschaftlichen Eigentümer ist in einer Branche, die ein beträchtliches Vermögen verwaltet, nach wie vor suboptimal.

2.1.3.Nicht-Finanzsektor und Produkte außerhalb des Finanzsektors

In diesem Kapitel werden die rechtlichen Strukturen nach einem neuen Ansatz bewertet, der von früheren Berichten abweicht. Im Mittelpunkt stehen nun die wichtigsten Gefährdungen im Zusammenhang mit der Verschleierung des wirtschaftlichen Eigentümers (Trusts, Nominees und Gesellschaften) und nicht mehr bestimmte Zeitpunkte im Bestehen von Rechtsträgern und Rechtsvereinbarungen (Gründung, Geschäftstätigkeit und Beendigung). Außerdem werden der Markt für hochwertige Güter, Investitionen in Immobilien und Dienstleistungen von Buchhaltern, Abschlussprüfern, Beratern und Steuerberatern sowie juristische Dienstleistungen von Notaren und anderen unabhängigen Rechtsberatern berücksichtigt.

2.1.3.1. Nicht-Finanzsektor und Produkte außerhalb des Finanzsektors – Rechtsträger und Rechtsvereinbarungen

Um die Spuren von Finanztransaktionen zu verwischen, können Straftäter komplexe Strukturen unter Beteiligung von Unternehmen und Rechtsträgern entwickeln, häufig auch mit Briefkasten- und Scheinfirmen. Durch die Verwendung dieser rechtlichen Strukturen werden Bewegungen von illegal erwirtschafteten Erträgen als legitime Geschäftsvorgänge getarnt. Trusts und ähnliche Gestaltungen sorgen für Intransparenz und verbergen Vermögenswerte vor Strafverfolgungsbehörden und Vermögensabschöpfungsstellen. Mangelnde Zusammenarbeit und mangelnder Informationsaustausch zwischen den Behörden verschiedener Länder führen zu Schwachstellen, die von Straftätern mühelos ausgenutzt werden können, wenn sie gezielt nach Ländern suchen, in denen die Kontrollen zur Bekämpfung der Geldwäsche weniger wirksam sind.

Ergänzend zu solchen Strukturen können die von nominellen Geschäftsführern und Anteilseignern erbrachten Dienstleistungen zur Verschleierung des wirtschaftlichen Eigentümers ausgenutzt werden. So nehmen beispielsweise Straftäter und Personen, die nicht berechtigt sind, bestimmte Positionen in einem Unternehmen zu bekleiden, die Dienste förmlich ernannter Nominees in Anspruch, um ihre Identität zu verschleiern, Verbote zu umgehen und in Unternehmensunterlagen und -registern nicht erfasst zu werden.

2.1.3.2. Nicht-Finanzsektor und Produkte außerhalb des Finanzsektors – Hochwertige Güter

Hochwertige Güter wie Kunstwerke, Antiquitäten, Edelmetalle und Edelsteine sind Waren, die eine Wertübertragung ermöglichen. So können Straftäter Erträge aus illegalen Geschäften in hochwertige Vermögenswerte umwandeln, die relativ einfach und nahezu ohne behördliche Kontrolle über Grenzen hinweg verbracht und gelagert werden können. Der Wert von Vermögenswerten wie Kunstwerken und Antiquitäten ist oft subjektiv und schwer zu überprüfen oder zu vergleichen. Günstige Kunstwerke können daher zu einem stark überhöhten Preis an Mittäter verkauft werden, wobei eine Rechnung erstellt wird, die den Geldtransfer legitimiert.