Gemeinsamer Beschäftigungsbericht 2000 - TEIL I: DIE EUROPÄISCHE UNION - TEIL II: DIE MITGLIEDSTAATEN

(von der Kommission vorgelegt)

Zusammenfassung

Dies ist der dritte Bericht, der gemäß Artikel 128 des Vertrags von Amsterdam vorgelegt wird. Er bietet eine vergleichende Bewertung der Art und Weise, wie die Mitgliedstaaten die Beschäftigungspolitischen Leitlinien 1999 durchgeführt und die überarbeiteten Leitlinien für 2000 in ihren Nationalen Aktionsplänen für Beschäftigung umgesetzt haben. Er enthält sowohl eine Gesamtanalyse für alle vier Säulen der Europäischen Beschäftigungsstrategie (Teil I) als auch für jeden Mitgliedstaat eine detaillierte Analyse der politischen Maßnahmen (Teil II), wobei besonders untersucht wird, wie die Empfehlungen des Rates vom 14. Februar berücksichtigt wurden.

1. Der politische Rahmen: die Beschäftigungslage in Europa

Die Beschäftigungssituation in der EU hat sich in den letzten Jahren stetig verbessert, Ausdruck des positiven gesamtwirtschaftlichen Klimas als auch der Fortschritte bei der Reform der Arbeitsmärkte. Bei langfristigen Problemen wie hoher Arbeitslosigkeit und geringer Erwerbsbeteiligung zeichnen sich wirksame Maßnahmen ab, gleichzeitig treten neue Herausforderungen wie Arbeitskräftemangel und Qualifikationslücken auf. Folgende Schlüsselentwicklungen verdeutlichen die stetige Verbesserung der Beschäftigungssituation:

* Seit 1997 wurden vier Millionen neue Arbeitsplätze geschaffen, hauptsächlich im Dienstleistungssektor. Die Steigerung war am deutlichsten bei hochqualifizierten Management- und Fachtätigkeiten, kam aber auch den allgemeinen Beschäftigungen im Dienstleistungs- und Handelsbereich zugute. Allerdings nahm 1999 die Zahl der Teilzeitstellen und befristeten Beschäftigungen weiter zu, diese machen nun nahezu 30 % der Gesamtzahl an Arbeitsplätzen in der EU aus.

* So stieg die Erwerbstätigenquote in der EU von 61,3 % im Jahre 1998 auf 62,2 % an, der Zuwachs in Vollzeitäquivalenten war jedoch weniger ausgeprägt. Hauptnutznießer des Beschäftigungswachstums waren die Frauen, deren Erwerbstätigenquote von 52,5 % jedoch nach wie vor einen deutlichen geschlechtsspezifischen Unterschied von 18,5 % zur Quote bei den Männern aufweist.

* Die Arbeitslosigkeit ist seit 1994 um vier Millionen gefallen und lag 1999 durchschnittlich bei 9,2 %. Die Langzeitarbeitslosigkeit hat zwar nach 1997 zu sinken begonnen, trifft aber immer noch 4,2 % der Erwerbsbevölkerung.

* Die Jugendarbeitslosigkeit hat mit 8,5 % in der Altersgruppe 15-24 einen Tiefststand in diesem Jahrzehnt erreicht. Die Erwerbsbeteiligung der älteren Arbeitnehmer (über 55) liegt jetzt bei 37 %, einem sehr niedrigen Niveau angesichts der zunehmenden Knappheit auf dem Arbeitsmarkt in einigen Mitgliedstaaten.

* Die meisten Mitgliedstaaten konnten von den verbesserten wirtschaftlichen Bedingungen 1999 profitieren und ihre Erwerbstätigenquote steigern. Einige Mitgliedstaaten übertreffen bereits jetzt die Zielvorgaben des Gipfels von Lissabon für die EU für 2010, einmal in Bezug auf die Gesamterwerbstätigenquote (Dänemark, Schweden, Niederlande und Vereinigtes Königreich), zum anderen in Bezug auf die Erwerbstätigenquote bei Frauen (Dänemark, Schweden, Finnland, Niederlande und Vereinigtes Königreich).

2. Die Einschätzung der Beschäftigungspolitik der Mitgliedstaaten 1999

Die Strukturreformen der Arbeitsmärkte machen Fortschritte, begleitet von wachsendem Optimismus:

* Ganz deutlich reformieren die Mitgliedstaaten ihre Arbeitsmärkte heute unter weitaus günstigeren makroökonomischen Bedingungen als 1997 beim Start des Luxemburg-Prozesses. Dies sollte zu weiteren politischen Anstrengungen ermutigen.

* Fortschritte in der Beschäftigungsleistung zeigen, dass ein sich selbst verstärkender Kreislauf in Gang kommt, bei dem stabilitätsorientierte makroökonomische Politik einerseits und laufende Strukturreformen der Arbeitsmärkte in den Mitgliedstaaten andererseits die Arbeitslosigkeit und soziale Ausgrenzung zurückdrängen und Arbeitsplätze schaffen.

* Auch ist zu sehen, dass die Elemente eines umfassenden Police-Mix sich an unterschiedlichen Zeithorizonten orientieren müssen: Zinssätze können über Nacht wechseln, Investitionen in Humanressourcen und institutionelle Reformen auf den Arbeitsmärkten wirken sich hingegen erst nach anhaltenden Anstrengungen aus und können sichtbare Ergebnisse erst über längere Zeiträume zeitigen.

* Der Gesamteffekt der Europäischen Beschäftigungsstrategie auf die sich verbessernde Beschäftigungssituation lässt sich nach wie vor schwer einschätzen. Die jüngsten Daten beziehen sich auf 1999, das Jahr in dem die meisten politischen Reformen im Rahmen der NAP erst anliefen. Ein positiver Effekt ist jedoch bei einigen neuen Maßnahmen für bestimmte Gruppen oder Sektoren zu erkennen.

* Die 52 Empfehlungen des Rates an die Mitgliedstaaten für 2000 haben sich als nützlich erwiesen, indem sie die Bemühungen der Mitgliedstaaten auf Schlüsselprobleme lenkten. Die meisten Mitgliedstaaten haben darauf reagiert, in manchen Bereichen sind jedoch verstärkte Anstrengungen erforderlich. Da bei manchen Maßnahmen die Wirkung Zeit braucht, ist es noch zu früh zu sagen, ob sie ausreichend waren, die Probleme langfristig zu lösen.

* In der Erarbeitung und Präsentation der politischen Maßnahmen der Mitgliedstaaten zeichnet sich ein Lernprozess ab. Die Durchführungsberichte werden gezielter, allerdings werden in manchen Mitgliedstaaten Einzelinitiativen nach wie vor überbetont, statt eines umfassenden Police-Mix mit sich gegenseitig stützenden Maßnahmen.

* Der Ansatz, messbare Ziele zu definieren, sollte ausgebaut werden. Bei den Leitlinien, die gemeinsame Ziele definieren, ist der politische Fortschritt deutlicher und eine objektive Bewertung der Auswirkungen auf der Grundlage gemeinsamer Indikatoren möglich, was wiederum die Weiterentwicklung der Politik erlaubt.

* Für viele andere Leitlinien gibt es derartige quantifizierbare Ziele nicht oder, soweit die Festlegung der Ziele den Mitgliedstaaten überlassen wurde, ist der Fortschritt nur mäßig; Bemühungen und Auswirkungen lassen sich anhand von Informationen, die sich auf isolierte Einzelmaßnahmen konzentrieren, nur schwer bewerten.

Eine nachdrückliche, aber ungleichmäßige Umsetzung der vier Säulen macht eine stärkere Betonung des Police-Mix erforderlich.

Zwar wurde viel erreicht, aber die Umsetzung ist für die vier Säulen sehr unterschiedlich, zumindest ist dies aus den Berichten der Mitgliedstaaten abzulesen. Dies gilt besonders für die Säulen Anpassungsfähigkeit und - in geringerem Maße - Unternehmergeist. Ein umfassender Police-Mix ist also in den Mitgliedstaaten noch nicht ausreichend realisiert. Bei den Maßnahmen zu den vier Säulen sind als herausragend zu nennen:

Beschäftigungsfähigkeit - Säule 1

* Deutliche Fortschritte sind bei präventiven und aktiven Maßnahmen zu verzeichnen. Die meisten Länder scheinen nunmehr in der Lage zu sein, die in den Leitlinien 1 und 2 festgelegten Ziele bis 2002 zu erreichen. Belgien, Griechenland und Italien müssen jedoch noch erhebliche Anstrengungen unternehmen, um diese Ziele bis 2002 zu erreichen. In Bezug auf Leitlinie 3 ist zu sagen, dass zwölf Mitgliedstaaten bereits die 20-%-Vorgabe für die Beteiligung von Arbeitslosen an aktiven Maßnahmen erfuellen.

* Die Überarbeitung der Steuer- und Leistungssysteme wird nicht konsequent weiterverfolgt (außer in Dänemark, dem Vereinigten Königreich und den Niederlanden), dies ist beunruhigend angesichts der großen Zahl von Menschen in einigen Mitgliedstaaten langfristig von Leistungen abhängig bleiben, und gerade in den Mitgliedstaaten, in denen sich eine Knappheit auf dem Arbeitsmarkt abzeichnet.

* Die Förderung des lebenslangen Lernens gewinnt in allen Mitgliedstaaten zunehmend an Fahrt, auch wenn ein umfassender Rahmen meistens fehlt und nur wenige Mitgliedstaaten nationale Ziele gemeldet haben, die zu setzen sie verpflichtet sind.

* Gegenüber 1998 bemühen sich alle Mitgliedstaaten stärker, benachteiligten Arbeitslosen bessere Möglichkeiten zur Rückkehr auf den Arbeitsmarkt zu schaffen. In vielen Mitgliedstaaten ist eine deutliche Verlagerung von Einzelprogrammen hin zu einem stärker integrierten Ansatz zugunsten von Behinderten festzustellen. Eine vergleichende Analyse ist jedoch aufgrund fehlender Grunddaten und unterschiedlicher Definitionen (insbesondere für ethnische Minderheiten) weiterhin schwierig.

Unternehmergeist - Säule II

* Zum Schwerpunkt Unternehmergeist sind weitere Anstrengungen erforderlich, um über die weitere Verbreitung von Einzelinitiativen hinauszukommen und zu einem umfassenden politischen Rahmen und einem positiven Umfeld für eine Unternehmerkultur in Europa zu gelangen.

* Nahezu das gesamte Beschäftigungswachstum 1999 war im Dienstleistungssektor zu verzeichnen, es ist jedoch nicht klar, inwieweit dies auf beschäftigungspolitische oder begleitende Maßnahmen zurückzuführen war (die meisten Mitgliedstaaten haben die Liberalisierung bislang staatlicher Dienstleistungen beschlossen). Die Entwicklung der Sozialwirtschaft mit Waren und Dienstleistungen, die von einer Vielzahl von nicht gewinnorientierten Einheiten bereitgestellt werden, bleibt jedoch enttäuschend.

* Trotz der zahlreichen Maßnahmen, die in den NAP angekündigt waren, entwickelt sich die Verringerung der steuerlichen Belastung der Arbeit langsam, und in einigen Mitgliedstaaten ist die durchschnittliche Steuerlast der Arbeit noch überhaupt nicht zurückgegangen.

Anpassungsfähigkeit - Säule III

* Im Bereich Anpassungsfähigkeit tragen die Sozialpartner, zusammen mit den Regierungen, eine wesentliche Verantwortung für die Erfuellung der Verpflichtungen aus den Leitlinien. In den meisten Mitgliedstaaten sind - oft dreiseitige - Partnerschaften entstanden, die sich mit Fragen der Anpassungsfähigkeit und insbesondere dem lebenslangen Lernen beschäftigen. Es gibt jedoch wenig Anzeichen für Fortschritte bei Aspekten im Zusammenhang mit der Modernisierung der Arbeitsorganisation. Einziger nennenswerter Schwerpunkt war der Themenbereich Arbeitszeit, anstelle einer umfassenderen Neugestaltung des Arbeitslebens.

* Fortschritte bei der Einbeziehung flexiblerer Vertragsformen in das Arbeitsrecht der Mitgliedstaaten sind gering geblieben.

Chancengleichheit - Säule IV

* Die Mitgliedstaaten können beim "Gender mainstreaming" bei allen vier Säulen Fortschritte verzeichnen. Viele Mitgliedstaaten haben zudem spezifische Maßnahmen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit bei Frauen, der geschlechtsbedingten Benachteiligung und der geschlechtsbedingten Lohnunterschiede gemeldet. Es bleibt jedoch noch viel zu tun, bis geschlechtsspezifische Aspekte bei allen politischen Maßnahmen berücksichtigt werden.

* Maßnahmen zur Vereinbarung von Arbeits- und Familienleben sind in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich. Ein positiver Aspekt ist die zunehmende Tendenz, Ziele für die Kinderbetreuung festzulegen, wie in den Schlussfolgerungen des Gipfels von Lissabon empfohlen.

Die Rolle der öffentlichen Arbeitsverwaltung

Im Zusammenhang mit der Reform der Arbeitsmarktinstitutionen sind die öffentlichen Arbeitsverwaltungen als Schlüsselinstanz für die Umsetzung der Beschäftigungspolitischen Leitlinien - insbesondere der Leitlinien 1, 2 und 3 - anerkannt. Die Entwicklung und/oder Modernisierung der öffentlichen Arbeitsverwaltung ist in einigen Mitgliedstaaten im Gange, jedoch müssen diese Bemühungen noch verstärkt werden, um der Arbeitsverwaltung die Kraft zu verleihen und die Instrumente an die Hand zu geben, die sie für eine wirksame Umsetzung der Strategie benötigen.

Umsetzung der Europäischen Beschäftigungsstrategie auf lokaler Ebene

Die Mitgliedstaaten erkennen die Bedeutung lokaler Aktionen für den Gesamterfolg der Europäischen Beschäftigungsstrategie an. Viel bleibt jedoch noch zu tun in den Bereichen Dezentralisierung, Schaffung der Voraussetzungen, Förderung von Partnerschaften zwischen Akteuren vor Ort und Entwicklung umfassender lokaler Beschäftigungsstrategien für die Bereitstellung von mehr und besseren Arbeitsplätzen.

Die Rolle der Strukturfonds

Dem Europäischen Sozialfonds wurde durch Vorschläge für neue Programme eine Schlüsselposition als Instrument zur Stützung der Europäischen Beschäftigungsstrategie in Übereinstimmung mit den einschlägigen Verordnungen zugewiesen. Dies findet auch in den Nationalen Aktíonsplänen seinen Niederschlag. Schwerpunkt ist die Strategie der Prävention vor allem im Bereich Beschäftigungsfähigkeit, aber auch der Chancengleichheit wird ein eindeutiger Platz in den Programmen zugewiesen. In Ländern mit Programmen von geringerem Umfang konzentrieren sich die Bemühungen stärker auf bestimmte innovative Aspekte der Politik für Arbeitsmarkt und Humanressourcen. Lebenslanges Lernen und die Anforderungen der Informationsgesellschaft finden sich in vielen Programmen wieder, in Übereinstimmung mit den Prioritäten des Europäischen Gipfels von Lissabon.

Die Rolle der anderen Strukturfonds (also mit Ausnahme des ESF) bei der Unterstützung der Europäischen Beschäftigungsstrategie wird jedoch unzureichend deutlich und nur von wenigen Ländern erwähnt. Auch die Beteiligung der für die Verwaltung der Fonds auf nationaler Ebene Verantwortlichen an der Durchführung der Nationalen Aktionspläne für Beschäftigung sollte zudem selbstverständlicher sein. Auch gilt es, die Verpflichtungen in den allgemeinen Programmplanungsdokumenten unter Berücksichtigung der Prioritäten der Nationalen Aktionspläne in die Operationellen Programme umzusetzen.

3. Institutionelle und politische Aspekte

* Wie in der Zwischenbewertung des Luxemburg-Prozesses zum Ausdruck kommt, sind verschiedene institutionelle und politische Faktoren im Spiel, die eine erfolgreiche Umsetzung der Europäischen Beschäftigungsstrategie beeinflussen und von sich aus zur Erreichung der Ziel der Beschäftigungspolitischen Leitlinien beitragen. Dazu gehören:

* die Entstehung neuer Strukturen und Institutionen für Entscheidungen und Bewertung in der Beschäftigungspolitik, die die Beschäftigung in den Mittelpunkt der europäischen und nationalen Politikgestaltung stellen und Synergien und Koordinierung zwischen den verschiedenen Politikbereichen verbessern;

* eine stärkere Beteiligung der verschiedenen Akteure am Prozess;

* eine deutliche Verpflichtung der Regierungen und aller anderen Akteure, innerhalb ihres Zuständigkeitsbereichs zur Beschäftigungsstrategie beizutragen;

* eine gesteigerte Transparenz bei der Definition von Zielen, Austausch bewährter Verfahren und "Peer-review", für sich genommen schon ein Element der Vertrauensbildung in der Wirtschaftspolitik. Die "Methode der offenen Koordinierung", die mit dem Luxemburg-Prozess eingeführt und vom Europäischen Rat in Lissabon bekräftigt wurde, gewinnt zunehmend an Dynamik.

Die Analyse in diesem Bericht stützt die Empfehlungen an die Mitgliedstaaten, die die Kommission in diesem Jahr zum zweiten Mal seit Inkrafttreten des neuen Vertrags am 1. Mai 1999 vorschlägt. Die Kommission war sich der Notwendigkeit bewusst, die Konsistenz zwischen diesen Empfehlungen und den gemäß Artikel 99 Absatz 2 des Vertrags vorgelegten Empfehlungen für die Grundzüge der Wirtschaftspolitik zu wahren. Weiter sind die Mitgliedstaaten aufgefordert, ihre Beschäftigungspolitik so zu gestalten, dass sie den Empfehlungen für die Grundzüge der Wirtschaftspolitik in Übereinstimmung mit Artikel 126 des Vertrags entspricht.

2000 und 2001 werden die Mitgliedstaaten die Reform ihrer Arbeitsmärkte nicht nur unter weiterhin günstigen wirtschaftlichen Aussichten fortsetzen, sondern auch in einem neuen politischen Rahmen, der durch die Schlussfolgerungen der Sondertagung des Europäischen Rates in Lissabon im März 2000 geschaffen wurde. Hier bildet sich ein neues Paradigma heraus, basierend auf einem stärkeren Engagement für Vollbeschäftigung durch beständige Bemühung um die Förderung von Wissen, Innovation und sozialem Zusammenhalt. Die Förderung des lebenslangen Lernens, der sozialen Integration und des gleichen Zugangs für alle zum Arbeitsmarkt stehen weit oben auf der europäischen Agenda, damit bis zum Ende des Jahrzehnts die wettbewerbsfähigste und dynamischste Wirtschaft entstehen kann. Dieses Engagement ist daher bei der Weiterentwicklung der Beschäftigungspolitischen Leitlinien und der individuellen Empfehlungen an die Mitgliedstaaten zu berücksichtigen, um so den Luxemburg-Prozess zu befähigen, einen wesentlichen Beitrag zur Erreichung der Ziele von Lissabon zu leisten.

Inhaltsverzeichnis

Teil I : DIE EUROPÄISCHE UNION

1. Einleitung

2. Die Beschäftigungslage

2.1. Makroökonomischer und beschäftigungspolitischer Kontext in der EU

2.2. Überblick über die Beschäftigungsleistung der Mitgliedstaaten

3. Beurteilung der Nationalen Aktionspläne

3.1. Pfeiler I: Beschäftigungsfähigkeit

3.1.1. Überblick über die politische Entwicklung

3.1.2. Prävention und Aktivierung - Verfolgung der gemeinsamen Ziele

3.1.3. Reform der Steuer- und Sozialleistungssysteme (Leitlinie 4)

3.1.4. Allgemeine und berufliche Bildung (Leitlinien 5 bis 8)

3.1.5. Eingliederung benachteiligter Gruppen in den Arbeitsmarkt (Leitlinie 9)

3.2.1. Überblick über die Entwicklung

3.2.2. Verbesserung der Rahmenbedingungen für Unternehmen (Leitlinien 10 und 11)

3.2.3. Arbeitsplatzschaffung in den Dienstleistungen und in der Solidarwirtschaft (Leitlinien 12-13)

3.2.4. Beschäftigung und Steuersysteme (Leitlinie 14)

3.3. Pfeiler III: Anpassungsfähigkeit

3.3.1. Überblick über die Entwicklung

3.3.2. Modernisierung der Arbeitsorganisation, Anpassungsfähigkeit in Unternehmen und innerbetriebliche Aus- und Weiterbildung

3.3.3. Anpassung des Arbeitsrechts

3.4. Pfeiler IV: Chancengleichheit

3.4.1. Überblick über die Entwicklung

3.4.2. Verringerung der geschlechtsspezifischen Unterschiede

3.4.3. Familienfreundliche Politik

4. Horizontale Aspekte der Umsetzung der NAP

4.1. Auf dem Weg zu einer auf Wissen und Information beruhenden Gesellschaft

4.2. Die Rolle der Strukturfonds

4.3. Die Rolle der Sozialpartner

4.4. Die Rolle der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften

4.5. Durchgehende Verwirklichung der Chancengleichheit in den NAP

5. Halbzeitbewertung des Luxemburg-Prozesses

TEIL II :IE MITGLIEDSTAATEN

BELGIEN 100

DÄNEMARK 107

DEUTSCHLAND 114

GRIECHENLAND 122

SPANIEN 129

FRANKREICH 136

IRLAND 142

ITALIEN 149

LUXEMBURG 157

NIEDERLANDE 163

ÖSTERREICH 170

PORTUGAL 177

FINNLAND 184

SCHWEDEN 191

VEREINIGTES KÖNIGREICH 198

Gemeinsamer Beschäftigungsbericht 2000 - Teil I

DIE EUROPÄISCHE UNION

1. Einleitung

In diesem gemäß Artikel 128 des Vertrags von Amsterdam erstellten Bericht legt die Kommission die Schlussfolgerungen vor, die sie aus der Überprüfung der von den Mitgliedstaaten zur Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien 2000 ergriffenen Maßnahmen gezogen hat. Dieser Bericht stellt die Grundlage für den Gemeinsamen Beschäftigungsbericht dar, den der Rat und die Kommission gemeinsam dem Europäischen Rat in Nizza im Dezember 2000 vorlegen werden. Darüber hinaus wird die Kommission ihre Schlussfolgerungen bei der Vorbereitung ihrer Vorschläge für einen Beschluss des Rates über die beschäftigungspolitischen Leitlinien 2001 sowie für Empfehlungen des Rates zur Durchführung der Beschäftigungspolitik der Mitgliedstaaten berücksichtigen.

Die Kommission war sich der Notwendigkeit bewusst, die Konsistenz zwischen diesen Empfehlungen und den gemäß Artikel 99 Absatz 2 des Vertrags vorgelegten Empfehlungen für die Grundzüge der Wirtschaftspolitik zu wahren. Weiter sind die Mitgliedstaaten aufgefordert, ihre Beschäftigungspolitik so zu gestalten, dass sie den Empfehlungen für die Grundzüge der Wirtschaftspolitik in Übereinstimmung mit Artikel 126 des Vertrags entspricht.

So wie die vorhergehenden Berichte für die Jahre 1998 und 1999 setzt sich auch der vorliegende Bericht aus zwei Teilen zusammen. Der erste Teil beinhaltet eine vergleichende Bewertung der Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien durch die Mitgliedstaaten, wobei in Bezug auf jeden der vier Pfeiler die unterschiedlichen Ausgangssituationen sowie die Fortschritte analysiert werden, die seit 1997 bei der Entwicklung des Arbeitsmarktes gemacht wurden. Im zweiten Teil werden die beschäftigungspolitischen Maßnahmen, die die einzelnen Mitgliedstaaten im Rahmen der Nationalen Aktionspläne durchgeführt oder angekündigt haben, unter Berücksichtigung ihrer wirtschaftlichen Situation und der jüngsten Entwicklungen auf ihren Arbeitsmärkten einer eingehenden Analyse unterzogen. Besonderes Augenmerk gilt dabei der Frage, wie die einzelnen Mitgliedstaaten die Empfehlungen der Kommission für das laufende Jahr umgesetzt haben.

Dieser Bericht beruht auf den Informationen aus den NAP, welche die Mitgliedstaaten bis 1. Mai 2000 vorgelegt haben. Diese Informationen beinhalten die statistischen Daten zu den Indikatoren, die herangezogen werden, um die Fortschritte sowohl auf gemeinschaftlicher als auch auf nationaler Ebene zu überwachen. In einigen Fällen werden ergänzende Informationen berücksichtigt, die im Juni und Juli von den nationalen Behörden in den bilateralen Treffen bereitgestellt wurden, deren Zweck darin bestand, die Richtigkeit der in diesem Bericht enthaltenen Analyse zu prüfen.

Im Jahr 1997 leitete der Europäische Rat in Luxemburg ein ehrgeiziges Programm zur Koordinierung der beschäftigungspolitischen Maßnahmen in der EU ein. In Anbetracht der strukturellen Natur der in diesem Bereich einzuleitenden Reformen sollten nicht überall unmittelbare und sichtbare Wirkungen erwartet werden. In diesem Bericht wird die Durchführung der beschäftigungspolitischen Leitlinien über einen Zeitraum von mehreren Jahren bewertet, wobei die Fortschritte an genau definierten Maßstäben gemessen werden. In einigen Fällen gibt es allerdings bereits ausreichende Belege für die vorteilhafte Wirkung umfassender Programme oder Reformen. Diese Fälle werden beleuchtet. Die Kommission beabsichtigt, die Wirkung der europäischen Beschäftigungsstrategie einer umfassenden Analyse zu unterziehen, deren Ergebnisse in die Auseinandersetzung mit der Strategie 2002 einfließen sollen.

Die wirtschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen, unter denen dieser Bericht vorgelegt wird, haben sich in den vergangenen Jahren geändert:

Auf der wirtschaftlichen Seite finden, auch dank verbesserter wirtschaftspolitischer Rahmenbedingungen die Strukturreformen, die sich auf die Arbeitsmärkte auswirken, mittlerweile vor dem Hintergrund einer vorteilhafteren wirtschaftlichen Entwicklung statt, die insbesondere eine größere Nachfrage nach Arbeitskräften bedingt. Diese Entwicklung stellt die politischen Entscheidungsträger vor neue Aufgaben, denn es werden weiter reichende Bemühungen um Strukturreformen erforderlich, um das Wirtschafts- und Beschäftigungswachstum unter Wahrung der finanziellen und Preisstabilität aufrechtzuerhalten und zu beschleunigen.

Wenn auch seit langem bestehende Strukturprobleme wie beispielsweise hohe Jugend- und Langzeitarbeitslosigkeit endlich in den meisten Ländern zurückgehen, bleibt das Niveau der Arbeitslosigkeit dennoch zu hoch. Strukturprobleme bleiben in den meisten Ländern bestehen, einschließlich einer Unausgewogenheit der Entwicklung zwischen sozialen Gruppen und Regionen, die sich im Phänomen des doppelten Arbeitsmarktes und hartnäckiger regionaler Diskrepanzen äußern. Hinzu kommt, dass einige Mitgliedstaaten (und nicht nur diejenigen mit geringer Arbeitslosigkeit) mit neuen Problemen wie Arbeitskräftemangel und Qualifikationslücken konfrontiert sind..

Auf der politischen Seite ist der Europäische Rat in Lissabon zu dem Schluss gekommen, dass in der sich abzeichnenden neuen Wirtschaft das Ziel der Vollbeschäftigung angestrebt werden muss. Die EU hat sich für das kommende Jahrzehnt ein neues strategisches Ziel gesetzt: Die Europäische Union will der wettbewerbsfähigste und dynamischste Wirtschaftsraum werden, der imstande ist, ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum aufrechtzuerhalten, mehr und bessere Arbeitsplätze zu schaffen und den sozialen Zusammenhalt zu erhöhen. Die EU hat eine umfassende Strategie vereinbart, um die mit dem Übergang zu einer wissensbasierten Wirtschaft und Gesellschaft einher gehenden Herausforderungen zu bewältigen, das europäische Sozialmodell durch Investitionen in Menschen und einen aktiven Wohlfahrtsstaat zu modernisieren und zu festigen und weiterhin einen makroökonomische Police-Mix zu verfolgen, der geeignet ist, die Wachstumsaussichten zu verbessern und die Europäische Union in die Lage versetzen, wieder zur Vollbeschäftigung zu gelangen und den regionalen Zusammenhalt zu stärken.

Die Schlussfolgerungen des Gipfels von Lissabon erkennen die zentrale und umfassende Bedeutung der "Lernenden Gesellschaft" für die Erreichung des Ziels der Vollbeschäftigung durch die Entwicklung einer wissensbasierten Gesellschaft an und betonen dabei erneut die Prioritäten in den Beschäftigungspolitischen Leitlinien 2000, nämlich die Entwicklung einer Politik des lebenslangen Lernens und die Förderung der IKT-Qualifikationen.

Wenn Lebenslanges Lernen als Grundelement des Europäischen Sozialmodells entwickelt werden soll, so muss es eine umfassende Strategie darstellen, die alle Aspekte und Phasen der allgemeinen und beruflichen Bildung einschließt. Das Konzept wurde denn auch von den Mitgliedstaaten und der Kommission definiert als: "alle gezielten Lerntätigkeiten formaler und informeller Art umfassend, die darauf gerichtet sind, Fähigkeiten, Wissen und Kompetenz zu verbessern". Somit ist lebenslanges Lernen umfassend und in alle vier Säulen integriert. Es umfasst die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Förderung der Beschäftigungsfähigkeit von Jugendlichen, älteren Arbeitnehmern und Arbeitslosen durch eine Verbesserung der Qualität und des Zugangs zu allgemeiner und beruflicher Erst- und Weiterbildung und durch die Entwicklung einer arbeitsbezogenen Ausbildung. Es schließt im Rahmen der Säule Anpassungsfähigkeit die Entwicklung von Partnerschaften, in den meisten Mitgliedstaaten, zwischen nationalen Behörden und Sozialpartnern ein, um Weiterbildung zu sichern und Qualifikationslücken anzugehen, außerdem Maßnahmen der Mitgliedstaaten und Unternehmen zur Überwindung der Hemmnisse für Investitionen in die berufliche Bildung. Die Initiativen der Mitgliedstaaten zur Integration der Vermittlung von Unternehmerqualifikationen in die Bildungspläne ist ein weiterer Aspekt des lebenslangen Lernens, wie auch Maßnahmen zur Verbesserung des Zugangs von Frauen, die in die Ausbildung zurückkehren, im Sinne einer Stärkung der Chancengleichheit.

Bei der Entwicklung der Beschäftigungsstrategien für eine Informationsgesellschaft für alle auf europäischer Ebene sind ein Schlüsselelement für die Mitgliedstaaten Maßnahmen und Programme, die gewährleisten, dass die Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung und die Bürger in allen Bereichen umfassend gerüstet für die Teilnahme an der Informationsgesellschaft und vorbereitet auf den Übergang zur wissensbasierten Wirtschaft sind. Die hohe Priorität für die Ermutigung zum lebenslangen Lernen und die Entwicklung von IKT-Kenntnissen ist dabei aus der nachdrücklichen Behandlung des Themas in den Schlussfolgerungen von Lissabon, aus den Beschäftigungspolitischen Leitlinien, dem Aktionsplan eEurope der Kommission und vor allem der eLearning-Initiative der Kommission abzulesen.

Um die Strategie von Lissabon umzusetzen, ist es nicht erforderlich, die mit den Leitlinien für die Wirtschaftspolitik sowie in Luxemburg, Cardiff und Köln eingeleiteten Prozesse durch neue zu ergänzen. Statt dessen wird zur Stärkung der Politik auf Ebene der EU in einer Reihe von Bereichen - Innovation, Wirtschaftsreform, allgemeine und berufliche Bildung, Sozialschutz - eine offene Koordinierungsmethode angewandt werden, die auf Leitlinien, Maßstäben und einer systematischen Überwachung beruht. Diese Methode ist bereits fest in der europäischen Beschäftigungsstrategie verankert, und so ist zu erwarten, dass die Analyse dieses Berichts entscheidende Beiträge für den Europäischen Gipfel im Frühjahr in Stockholm liefert, der Wirtschafts- und Sozialfragen und der Überwachung der Fortschritte in Richtung auf die neuen strategischen Ziele gewidmet ist.

Andererseits liegt es auf der Hand, dass die vom Rat in Lissabon und der neuen sozialpolitischen Agenda (die ebenfalls auf dem Gipfel in Nizza verabschiedet werden soll) ausgesandten neuen politischen Botschaften der Strategie neue und ehrgeizigere Ziele setzen werden. Die Kommission und die Mitgliedstaaten haben unter der Leitung des Beschäftigungsausschusses eine Halbzeitbewertung des Luxemburg-Prozesses vorgenommen, deren Ergebnisse in Kapitel 5 dieses Berichts zusammengefasst sind. Das Ziel besteht darin, die Ergebnisse der Sondertagung in Lissabon in neue Vorschläge zur Bereicherung der beschäftigungspolitischen Leitlinien 2001 umzusetzen, wobei es vor allem darum geht, konkretere Ziele zu definieren.

2. Die Beschäftigungslage [1]

[1] Zusätzliche Informationen und Analysen sind im Bericht der Kommission "Beschäftigung in Europa 2000" zu finden.

2.1. Makroökonomischer und beschäftigungspolitischer Kontext in der EU

Die guten Aussichten für Wachstum und Beschäftigung sollten entschlossenere Wirtschaftsreformen zur nachhaltigen Verbesserung der Situation auf den Arbeitsmärkten anregen

Seit Mitte des Jahres 1999 ist in der EU eine kräftige wirtschaftliche Erholung zu beobachten. Nachdem sich das durchschnittliche Wachstum des BIP im Jahr 1999 auf 2,5% belief, wird für das Jahr 2000 ein Zuwachs von 3,4% und für das Jahr 2001 eine Zuwachsrate von 3,1% prognostiziert. Die Erholung ist auf die positive Entwicklung der Ausfuhren zurückzuführen, die ihre Ursache zum Teil in der verbesserten internationalen Lage hat. Allerdings entwickelt sich auch die Binnennachfrage positiv. Es wird erwartet, dass in diesem und im kommenden Jahr dank des kräftigen Wachstums und der fortgesetzten Arbeitsmarktreformen eine beträchtliche Zahl neuer Arbeitsplätze geschaffen werden.

Die Arbeitslosigkeit ist zurückgegangen, wobei die Arbeitslosenquote von 9,2% im Jahr 1999 auf 8,7% Mitte 2000 gesunken ist und den Prognosen zu Folge im Jahr 2001 auf unter 8% fallen wird. Aber auch dieser Wert ist immer noch zu hoch. Dazu kommt, dass die Arbeitslosigkeit ungleich auf die geographischen Gebiete und sozialen Gruppen verteilt ist. Es darf nicht zugelassen werden, dass die mit einer Phase raschen Wirtschaftswachstums einher gehende Arbeitsplatzschaffung die beträchtlichen Strukturprobleme überdeckt, die weiterhin auf den Arbeitsmärkten vieler Mitgliedstaaten bestehen. Gleichzeitig kommt es in einigen Mitgliedstaaten und Regionen zunehmend zu Engpässen auf den Arbeitsmärkten. Aus einer Vielzahl von Wirtschaftsbereichen und Tätigkeiten werden Qualifikationsdefizite und Schwierigkeiten bei der Stellenbesetzung gemeldet, und in einigen Mitgliedstaaten kommen die Löhne unter Druck. Insgesamt bleibt die Lohnentwicklung allerdings gemäßigt.

Die von der EU geschaffenen günstigen politischen Grundlagen zeitigen erste Ergebnisse. Die Inflation bleibt relativ gering, die Defizite des öffentlichen Sektors konnten deutlich verringert werden, und in einigen Fällen sind Haushaltsüberschüsse an ihre Stelle getreten. Die langfristigen Zinsen sind gesunken, und die Staatsschulden sind gemessen am BIP rückläufig. Realistischen Schätzungen zu Folge darf in den kommenden Jahren mit einem stabilen Wirtschaftswachstum von rund 3% und einem deutlichen Anstieg der Beschäftigungsquote in Richtung des Wertes von 70% gerechnet werden, wenn die vorteilhaften makroökonomischen Bedingungen erhalten bleiben und wenn es gelingt, die Wirtschaftsreformen zu beschleunigen. Um die günstigen wirtschaftlichen Aussichten aufrechterhalten zu können, müssen die Mitgliedstaaten unbedingt die Situation nutzen, um die in Lissabon ins Auge gefassten Reformen durchzuführen und den Übergang zu einer wettbewerbsfähigen, dynamischen und wissensbasierten Wirtschaft vorzubereiten und das soziale Modell Europas zu modernisieren, indem sie in die Menschen investieren und einen aktiven Wohlfahrtsstaat errichten.

Kräftiger Beschäftigungszuwachs dank fortgesetzter wirtschaftlicher Erholung

Im Jahr 1999 wuchs das BIP in der Europäischen Union insgesamt um durchschnittlich 2,3%. Dies entspricht einem Rückgang von 0,4 Prozentpunkten gegenüber 1998. Hingegen stieg die Beschäftigung 1999 etwas mehr als im Jahr davor, nämlich um 1,4% gegenüber 1,3%. Damit stieg die Zahl der Erwerbstätigen im Jahr 1999 um fast 2,1 Millionen und in den beiden Jahren um 4 Millionen (siehe Schaubild 1 im Statistischen Anhang).

Der signifikante Beschäftigungszuwachs in den Jahren 1998 und 1999 hatte zur Folge, dass die Zahl der Erwerbstätigen in der Europäischen Union seit dem Beginn der Erholung im Jahr 1994 in fünf Jahren insgesamt um knapp 7 Millionen oder 4,5% stieg.

Insgesamt stieg die Beschäftigungsquote in der Europäischen Union [2] von 61,3% im Jahr 1998 auf 62,2% im Jahr 1999. Doch diese Verbesserung genügte gerade, um die Rate wieder auf das Niveau zu heben, das sie im Jahr 1990 erreicht hatte, bevor die Rezession im ersten Teil des Jahrzehnts begann.

[2] In diesem Bericht wird die Beschäftigungsquote als Anzahl der Erwerbstätigen bezogen auf die Bevölkerung im Alter zwischen 15 und 64 Jahren definiert.

Der Anstieg der Vollzeitbeschäftigungsquote fiel sehr viel weniger deutlich aus. Im Jahr 1999 belief sie sich durchschnittlich auf 56,5% der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter, was einem Anstieg von lediglich etwas mehr als 1 Prozentpunkt gegenüber 1994 entspricht.

Der Beschäftigungszuwachs betrifft sämtliche Arten von Tätigkeiten, wobei jedoch der Anteil von Teilzeitarbeit und Zeitarbeit weiterhin steigt

Zum ersten Mal seit 1990 überstieg die Zahl der neu geschaffenen Vollzeitarbeitsplätze jene der neuen Teilzeitarbeitsplätze. Rund 63% des Beschäftigungszuwachses im Jahr 1999 waren auf die Zunahme der Vollzeitarbeitsplätze zurückzuführen. Dennoch nahm die Teilzeitarbeit im Jahr 1999 weiter zu, nämlich um fast 3% gegenüber dem Vorjahr. Damit war die Zahl der Teilzeitarbeitsplätze um 19% höher als 5 Jahre zuvor. In den 5 Jahren zwischen 1994 und 1999 entfielen fast 64% der Nettoarbeitsplatzschaffung auf Teilzeitarbeitsplätze.

Die meisten neu geschaffenen Teilzeitarbeitsplätze wurden mit Frauen besetzt, die immer noch 80% aller Teilzeitarbeitskräfte stellen. Über 70% der in den fünf Jahren zwischen 1994 und 1999 netto für Frauen geschaffenen Arbeitsplätze waren Teilzeitarbeitsplätze. Die Zahl der teilzeitbeschäftigten Männer stieg ebenfalls. Zwischen 1994 und 1999 entfiel die Hälfte der Nettoarbeitsplatzschaffung für Männer auf Teilzeitarbeitsplätze. Im Jahr 1999 arbeiteten in der Europäischen Union 33% aller beschäftigten Frauen und 6% aller Männer in Teilzeit, während es zu Beginn des Jahrzehnts noch 28% beziehungsweise 4% gewesen waren (siehe Schaubild 2).

Die Zahl der neu geschaffenen Arbeitsplätze mit unbefristeten Arbeitsverträgen überstieg 1999 die Zahl der neu geschaffenen befristeten Arbeitsplätze (d.h. solcher mit befristeten Arbeitsverträgen). Im Jahr 1999 entfielen rund 57% der Nettoarbeitsplatzschaffung auf unbefristete Arbeitsverträge. Dieser Wert deckt sich mit der in der Erholungsphase zwischen 1994 und 1999 beobachteten Tendenz. Der Anteil der in befristeten Arbeitsverhältnissen tätigen Personen stieg in diesem Zeitraum von 11% auf 13%. Bei den Männern war eine höhere relative Zunahme der befristeten Erwerbstätigkeit zu beobachten als bei den Frauen (siehe Schaubild 2).

In der Folge stieg der Anteil der Arbeitnehmer, die in Teilzeit oder mit Zeitarbeitsverträgen arbeiten, in den letzten fünf Jahren stetig. Diese Gruppe stellt mittlerweile 28,4% aller Erwerbstätigen in der EU (siehe Schaubild 2). Der entsprechende Anteil bei den weiblichen Arbeitskräften beträgt 45,7%.

Die Mehrzahl der neu geschaffenen Arbeitsplätze wurde mit Frauen besetzt

Ein Großteil der Nettoarbeitsplatzschaffung im Jahr 1999 kam Frauen zugute, auf die 70% des Gesamtbeschäftigungszuwachses entfielen. Dies bedeutete einen Anstieg gegenüber dem 1998 verzeichneten Wert, deckte sich jedoch weitgehend mit dem langfristigen Trend hin zu einer zunehmenden Integration der Frauen in bezahlte Arbeitsverhältnisse. In den fünf Jahren von 1994 bis 1999 wurden fast zwei Drittel der 6,8 Millionen netto geschaffenen Arbeitsplätze mit Frauen besetzt.

Dadurch verringerten sich die geschlechtsspezifischen Unterschiede in der Beschäftigungsquote im Jahr 1999 weiter. Die Beschäftigungsquote bei den Frauen im Alter zwischen 15 und 64 Jahren stieg von 51% im Jahr 1998 auf 53% im Jahr 1999, während die Quote bei den Männern in dieser Altersgruppe von 71% auf 71,5%. stieg. Damit verringerte sich die geschlechtsspezifische Differenz, die zu Beginn der neunziger Jahre noch rund 27 Prozentpunkte betragen hatte, auf 18,5 Prozentpunkte (siehe Schaubild 3).

Der Großteil der Nettoarbeitsplatzschaffung in der EU entfällt auf den Dienstleistungssektor, obwohl auch in der Industrie Zuwächse verzeichnet werden

Der Großteil des Beschäftigungszuwachses seit 1997 kann auf die Schaffung neuer Arbeitsplätze im Dienstleistungssektor zurückgeführt werden, der den fortgesetzten Beschäftigungsrückgang in der Landwirtschaft mehr als wettgemacht hat. Im Gegensatz zu den ersten drei Jahren der Erholungsphase (1994 bis 1997), als in einigen Mitgliedstaaten, darunter insbesondere in Deutschland, in der Industrie Arbeitsplätze verloren gingen, stieg die Zahl der Arbeitsplätze seit 1997 auch in diesem Sektor.

Die Beschäftigungsquote im Dienstleistungssektor stieg von 1997 bis 1999 in der EU von 40,3% auf 41,6%. Da die entsprechende Quote im Dienstleistungssektor in diesem Zeitraum auch in den USA von 54,5% auf 55,5% stieg, blieb die Lücke von 14 Prozentpunkten zwischen der EU und den USA bestehen. Als Anteil an der Gesamtbeschäftigung waren dies 1998 für die USA 73,8% und für die EU 66,1% [3].

[3] Die Schätzung basiert auf der OECD-Beschäftigungsprognose 2000.

Während der Dienstleistungssektor als ganzer die größten Möglichkeiten zur Schaffung von Arbeitsplätzen in der EU bietet, bestehen gewaltige Unterschiede zwischen den einzelnen Teilsektoren des Dienstleistungsbereichs. Die meisten seit Beginn der Erholung geschaffenen neuen Arbeitsplätze entstanden in einigen wenigen Dienstleistungsbereichen - Datenverarbeitung, Erbringung von Dienstleistungen für Unternehmen, Reisen und Luftfahrt. Dazu kommen einige "kommunale" Dienstleistungen - im wesentlichen im Gesundheitswesen und in der allgemeinen Bildung, aber auch im Erholungs- und Kulturbereich - sowie persönliche Dienstleistungen. In einer Reihe traditionellerer Dienstleistungen fiel die Zunahme des Arbeitsplatzangebots sehr gering aus oder es gingen sogar Arbeitsplätze verloren: Dies gilt für den Einzelhandel, den Landverkehr und die Schifffahrt, die Postdienste, Banken und Versicherungen, F&E sowie die öffentliche Verwaltung.

Neue Beschäftigungsmöglichkeiten sind sehr ungleich über die Tätigkeiten verteilt

Während die Arbeitsplatzschaffung bei hoch qualifizierten fachlichen, technischen und Managementtätigkeiten sowie im Verkaufs- und Dienstleistungsbereich seit 1994 in der EU mehr als doppelt so hoch ausgefallen ist wie im Durchschnitt (0,9%), ist die Zahl der Arbeitsplätze sowohl in qualifizierten als auch in unqualifizierten manuellen Tätigkeiten im selben Zeitraum gesunken. Die Zahl der Büroarbeitsplätze ging ebenfalls zurück, wenn auch bei weitem nicht so deutlich.

Das geschlechtsspezifischen Wachstumsmuster sind fast identisch, und zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten sind kaum Unterschiede festzustellen. Abweichende Entwicklungen sind in Portugal [4] (wo die Zunahme des Arbeitsplatzangebots eher auf gering qualifizierte als auf hoch qualifizierte Tätigkeiten entfiel) sowie in Spanien, Frankreich, Irland und den Niederlanden zu beobachten, wo die Zahl der Arbeitsplätze in manuellen Tätigkeiten weiterhin steigt.

[4] Eine Unterbrechung der statistischen Reihen im Jahr 1998 schränkt die Zuverlässigkeit dieser Daten ein.

Ein ungemein hoher Beschäftigungszuwachs von über 5% im Jahr war in den letzten 5 Jahren in Tätigkeiten zu beobachten, deren Entwicklung mit dem Entstehen der Informationsgesellschaft (Datenverarbeitungsfachleute) zusammenhängt, von der globalen Wirtschaft und den fortschreitenden Veränderungen im Management (Wirtschaftsfachleute, Führungskräfte, Kunstschaffende) vorangetrieben wird oder einen neuen sozialen Bedarf befriedigt (Sozialarbeit, persönliche Betreuung und Gesundheitsfachkräfte).

Arbeitslosigkeit geht weiter zurück

Die Arbeitslosenquote in der Europäischen Union sank 1999 im dritten Jahr in Folge auf durchschnittlich 9,2%. Im Jahr 1994 hatte sie noch bei 11,1% gelegen (siehe Schaubild 4). Im März 2000 waren in der Europäischen Union 14,9 Millionen Menschen arbeitslos. Die höchste Arbeitslosenzahl war im Februar 1994 mit 18,7 Millionen verzeichnet worden. Seit dem Jahr 1997 hat der Rückgang der Arbeitslosigkeit im Gleichklang mit dem beschleunigten Beschäftigungszuwachs an Dynamik gewonnen. Dennoch waren 1999 immer noch 2 Millionen Personen mehr als 1991 ohne Arbeit.

Mit 10,8% war die Arbeitslosenquote bei den Frauen im Jahr 1999 immer noch deutlich höher als bei den Männern (7,9%), obwohl die Rate bei den Frauen in diesem Jahr etwas schneller sank als bei den Männern, was auf die höhere Nettoarbeitsplatzschaffung für Frauen im Jahresverlauf zurückzuführen war.

Niedrigste Jugendarbeitslosigkeit seit den achtziger Jahren, wobei die Rate jedoch weiterhin hoch ist

Die Arbeitslosenquote unter den Jugendlichen in der Gruppe der 15- bis 24-jährigen belief sich 1999 in der Europäischen Union auf durchschnittlich 8,5%. Dies bedeutete einen weiteren Rückgang gegenüber den Raten von 9,2% im Jahr 1998 und von 10,7% im Jahr 1994. Damit war die Jugendarbeitslosigkeit etwas geringer als zu Beginn des Jahrzehnts. Im Verlauf des Jahres 1999 ging die Arbeitslosenquote bei männlichen und weiblichen Jugendlichen in gleichem Maß zurück (jeweils um 0,8 Prozentpunkte). Das sollte jedoch nicht den Blick auf den Ernst der Lage für junge Arbeitsuchende verdecken. Die reguläre Jugendarbeitslosigkeit (als Prozentsatz der Erwerbsbevölkerung) lag 1999 bei 17,7%.

Jugendarbeitslosigkeit als Anteil an der Gesamtarbeitslosigkeit ist ebenfalls zurückgegangen, auch wenn dies zum Teil die Verringerung des Anteils der Gruppe der 15- bis 24-jährigen an der Gesamtbevölkerung widerspiegelt. Die Bevölkerung im Alter zwischen 15 und 24 Jahren nimmt seit Mitte der neunziger Jahre jährlich um 1,5% ab.

Langzeitarbeitslosigkeit sinkt ebenfalls, ist jedoch weiterhin ein gravierendes Problem

Im Einklang mit der allgemeinen Verbesserung der Lage auf dem Arbeitsmarkt ging auch die Langzeitarbeitslosigkeit - also die Zahl der Langzeitarbeitslosen im Verhältnis zur Erwerbsbevölkerung (Langzeitarbeitslosenquote) - im Jahr 1999 in der Europäischen Union auf 4,3% zurück, nachdem sie 1997 noch 5,2% und 1998 4,9% betragen hatte. Über 2,5% der Arbeitskräfte waren zumindest zwei Jahre arbeitslos, was einem Rückgang von einem halben Prozentpunkt gegenüber 1998 entspricht.

Trotz der Verbesserung der Lage bleibt die Langzeitarbeitslosigkeit in der EU ein gravierendes Problem. Die gegenwärtige Langzeitarbeitslosenquote ist immer noch viel zu hoch und übersteigt das zu Beginn der neunziger Jahre verzeichnete Niveau deutlich. Die Arbeitslosen, die seit mehr als 12 (24) Monaten ununterbrochen ohne Arbeitsplatz sind, stellen immer noch 45% (29%) aller Arbeitslosen. Diese Situation macht eine aktivere Arbeitsmarktpolitik erforderlich. Die Tatsache, dass die Langzeitarbeitslosenquote seit 1997 (als sie bei 49% lag) gesunken ist, zeigt, dass sich das Heer der Langzeitarbeitslosen schneller verringert als die Zahl der Arbeitslosen insgesamt. Dies deutet darauf hin, dass die aktivere Beschäftigungspolitik und die Arbeitsmarktreformen in einigen Mitgliedstaaten sichtbare Wirkungen zu zeitigen beginnen und die Beschäftigungschancen für Langzeitarbeitslose erhöhen.

2.2. Überblick über die Beschäftigungsleistung der Mitgliedstaaten

In diesem Abschnitt werden die Ergebnisse beurteilt, die die Mitgliedstaaten im Rahmen der europäischen Beschäftigungsstrategie erzielen. Zu diesem Zweck wird die Entwicklung der Beschäftigungslage in den Mitgliedstaaten seit 1997 einer vergleichenden Analyse unterzogen. Dieser Überblick stützt sich auf eine Reihe gemeinsamer Leistungsindikatoren, die unter Federführung des Beschäftigungsausschusses von der Kommission und den Mitgliedstaaten gemeinsam entwickelt wurden. Die gemeinsamen Indikatoren dienen dazu, in Anbetracht der bestehenden Beschränkungen die Vergleichbarkeit, Zuverlässigkeit und Aktualität der Daten zu erhöhen. [5]

[5] Für eine Beschreibung der Quellen und der Methodologie der in diesem Kapitel herangezogenen Indikatoren siehe Anhang.

Beschäftigungszuwachs in allen Mitgliedstaaten, wobei die Fortschritte allerdings unterschiedlich ausfallen

Im Jahr 1999 konnten sämtliche Mitgliedstaaten von den verbesserten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen profitieren und die Beschäftigung erhöhen. Allerdings entwickelten sich die Arbeitsmärkte in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich. Während Irland einen kräftigen Beschäftigungszuwachs von über 5% meldete und Luxemburg, Finnland, Spanien und die Niederlande 1999 allesamt Wachstumsraten von mehr als 2% verzeichneten, lagen die Wachstumsraten in der Mehrzahl der Mitgliedstaaten in der Nähe des EU-Durchschnitts von 1,4%. Deutschland meldete lediglich einen geringen Beschäftigungszuwachs von 0,3% (siehe Schaubild 5).

In der Mehrheit der Mitgliedstaaten entsprach der Beschäftigungszuwachs im Jahr 1999 der im vorangegangenen Jahr beobachteten Beschäftigungsleistung. Eine deutliche Abweichung von diesem Trend meldeten Schweden und Finnland, wo deutlich mehr Arbeitsplätze geschaffen werden konnten als 1998, sowie Dänemark, Griechenland und Portugal, wo sich das Beschäftigungswachstum verlangsamte.

In allen EU-Volkswirtschaften hat sich die Arbeitsplatzschaffung seit 1997 gegenüber dem zwischen 1990 und 1996 beobachteten Wachstum beschleunigt. In der überwiegenden Mehrheit der Mitgliedstaaten ist dies auf eine Kombination von beschleunigtem BIP-Wachstum und Wirkungen der Arbeitsmarktreformen zurückzuführen. In einigen Mitgliedstaaten können sich diese Reformen auf den durchschnittlichen Anstieg der Arbeitsproduktivität pro Arbeitnehmer (sichtbare Produktivität) auswirken, da sie die Zahl der Gesamtarbeitsstunden verringern, zu einer Ausweitung der Teilzeitarbeit führen oder die Entwicklung von Dienstleistungssektoren beschleunigen. Im Fall Dänemarks, Deutschlands, Italiens und des Vereinigten Königreichs kann der Nettobeschäftigungszuwachs in den letzten Jahren weitgehend auf eine Verringerung der Arbeitsproduktivität pro Arbeitnehmer zurückgeführt werden.

Beschäftigungsquoten steigen stetig und überschreiten in einigen Mitgliedstaaten bereits das Ziel von 70% ...

Da die Beschäftigung schneller wuchs als die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter, stieg die Beschäftigungsquote im Jahr 1999 in fast allen Mitgliedstaaten. Am höchsten war der Zuwachs in Irland, Spanien, Belgien und Finnland, wo jeweils ein Wachstum von mindestens 2 Prozentpunkten beobachtet wurde. Seit Einleitung der europäischen Beschäftigungsstrategie ist es zwei Gruppen von Mitgliedstaaten gelungen, ihre Beschäftigungsquoten beträchtlich - das heißt um mehr als 4 Prozentpunkte innerhalb von zwei Jahren - zu erhöhen (siehe Schaubild 6):

- Spanien und Irland, die aus einer schwierigen Ausgangslage starteten, konnten die Beschäftigungslage dank einer hohen Nachfrage nach Arbeitskräften verbessern;

- Schweden, Finnland und Portugal konnten die Beschäftigungslage ausgehend von bereits hohen Beschäftigungsniveaus weiter verbessern.

Die höchste Beschäftigungsquote in der Europäischen Union weist Dänemark mit 76,5% auf. Auch in Schweden, den Niederlanden und dem Vereinigten Königreich übersteigt die Beschäftigungsquote bereits das auf der Sondertagung in Lissabon für das Jahr 2010 festgelegte Ziel von 70% für die gesamte Europäische Union. Spanien, Italien und Griechenland müssen die größten Anstrengungen unternehmen, um Fortschritte auf dieses Ziel zu erreichen, da ihre Beschäftigungsquoten unter oder nahe bei 55% liegen. In Griechenland wies die Erwerbstätigenquote 1999 einen leichten Rückgang auf.

Da die Erwerbsbeteiligung der Männer im Haupterwerbsalter weitgehend einheitlich ist, sind die Gründe für die sehr unterschiedlichen Beschäftigungsquoten in den verschiedenen Mitgliedstaaten in erster Linie in der Beschäftigungslage von Frauen, Jugendlichen und älteren Arbeitskräften zu suchen. Die Erwerbstätigkeit der Frauen wird unter anderem durch flexible arbeitsrechtliche Bestimmungen begünstigt. Dies betrifft insbesondere die Bestimmungen über Teilzeitarbeit, Elternurlaub, Verfügbarkeit von Kinderbetreuungsdiensten und einen niedrigen Grenzsteuersatz für Paare mit zwei Einkommen.

Am höchsten ist die Erwerbsbeteiligung der Frauen in Dänemark (71,6%), Schweden, dem Vereinigten Königreich, Finnland und den Niederlanden. Diese Mitgliedstaaten übertreffen bereits das Ziel einer Quote von 60%, das sich die Europäische Union für 2010 gesteckt hat. Österreich und Portugal kommen dem Ziel sehr nahe. In Spanien, Italien, Griechenland, Belgien und Luxemburg liegt die Beschäftigungsquote der Frauen unter oder nahe bei 50% (siehe Schaubild 7).

... wobei der Zuwachs in Vollzeitäquivalenten sehr viel weniger deutlich ausfällt

Seit 1997 ist die Beschäftigungsquote ausgedrückt in Vollzeitäquivalent [6] in allen Mitgliedstaaten gestiegen, wenn auch langsamer als die absolute Zahl der Erwerbstätigen. Die geringsten Zuwächse (d.h. weniger als ein Prozentpunkt in zwei Jahren) wurden aus Deutschland, Frankreich, Luxemburg, Österreich und dem Vereinigten Königreich gemeldet, was darauf hindeutet, dass das Arbeitsvolumen in diesen Ländern nur geringfügig gestiegen ist.

[6] Die Vollzeitäquivalente der Erwerbstätigkeit entsprechen der Zahl der auf Normalarbeitszeit umgerechneten Beschäftigungsverhältnisse. Man erhält sie, indem man die Gesamtzahl der Arbeitsstunden durch die durchschnittliche Zahl der jährlich in einem Mitgliedstaat je Vollzeitarbeitsplatz gearbeiteten Stunden dividiert. Die Beschäftigungsquote in Vollzeitäquivalenten wird ermittelt, indem man die Vollzeitäquivalente der Erwerbstätigkeit durch die Gesamtbevölkerung in der jeweiligen Altersgruppe dividiert.

Die höchste vollzeitäquivalente Beschäftigungsquote weist Dänemark auf (68,6%), gefolgt von Portugal, Finnland, Schweden und Österreich, wo zuletzt Raten zwischen 65% und 63% verzeichnet wurden.

Jüngere Menschen drängen zunehmend auf den Arbeitsmarkt ...

Die Beschäftigungsquote unter den Jugendlichen ist in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich hoch, was auf die Durchschnittsdauer der formalen allgemeinen Bildung sowie auf die Bedeutung der innerbetrieblichen Komponenten der Berufsausbildung zurückzuführen ist. Zum Teil sind die Unterschiede auch mit der Lage auf den Arbeitsmärkten zu erklären, da eine hohe Nachfrage nach Arbeitskräften die Jugendlichen anspornt, ihre Ausbildung schneller abzuschließen.

Am höchsten ist die Beschäftigungsquote bei den Jugendlichen (im Alter zwischen 15 und 24 Jahren) in Dänemark (66%) sowie in den Niederlanden, Österreich und dem Vereinigten Königreich, (jeweils über 55%). In diesen Werten schlägt sich die hohe Zahl Jugendlicher nieder, die eine formale Lehrlingsausbildung absolvieren oder die allgemeine und berufliche Bildung mit einer Teilzeitarbeit verbinden. Am geringsten ist die Beschäftigungsquote in dieser Altersgruppe in Belgien, Frankreich, Spanien, Griechenland und Italien (jeweils unter 30%).

In den meisten Mitgliedstaaten drängen die Jugendlichen seit 1997 zunehmend auf den Arbeitsmarkt, was aus der (im Gegensatz zum in der ersten Hälfte der neunziger Jahre beobachteten Trend) steigenden Aktivierungsquote [7] in der Altersgruppe der 15- bis 24-jährigen hervorgeht. Besonders hohe Zuwächse werden aus Belgien, Finnland, Griechenland, Irland, den Niederlanden, Portugal und Schweden gemeldet.

[7] Summe der Jugendarbeitslosenquote und der Beschäftigungsquote für dieselbe Altersgruppe.

... während ältere Arbeitskräfte weiterhin zum frühzeitigen Ausstieg aus dem Erwerbsleben neigen

Politische Maßnahmen wie Vorruhestand, Leistungen für Menschen mit Behinderungen und Arbeitslosengeld, die nach Erreichen einer bestimmten Altersgrenze nicht mit einer aktiven Arbeitsplatzsuche verknüpft sind, fördern den frühen Ausstieg älterer Erwerbspersonen aus dem Arbeitsmarkt. Die Folge ist, dass die Beschäftigungsquote bei den 55- bis 64-jährigen sinkt und mittlerweile in der EU ein sehr niedriges Niveau von nur etwas über 37% (im Jahr 1999) erreicht hat (siehe Schaubild 8).

Diese Politiken erhöhen die Ausgaben für soziale Unterstützungsleistungen beträchtlich und bedrohen in Anbetracht der demographischen Prognosen, die auf eine schrittweise Zunahme des Anteils abhängiger Personen hindeuten, langfristig die Finanzierbarkeit der öffentlichen Rentensysteme. Darüber hinaus verringern sie das Potential an Arbeitskräften, das in Zukunft erforderlich sein muss, um die sinkende Zahl junger Arbeitskräfte auszugleichen.

In den einzelnen Mitgliedstaaten sind die Beschäftigungsquoten bei den älteren Arbeitskräften sehr unterschiedlich hoch, was mit Unterschieden in der Bevölkerungsstruktur sowie damit zu tun hat, in welchem Umfang die öffentliche Politik den frühzeitigen Ausstieg aus dem Arbeitsmarkt fördert, um in Anbetracht der langsamen Arbeitsplatzschaffung die Umstrukturierung der Industrie voranzutreiben. In Österreich, Belgien, Frankreich, Italien und Luxemburg ist nicht einmal ein Drittel der Bevölkerung im Alter zwischen 55 und 64 Jahren erwerbstätig, während dieser Anteil in Schweden (64,5%), Dänemark und Portugal über 50% liegt.

Seit 1997 sinkt die Beschäftigungsquote bei älteren Arbeitskräften in Frankreich und Deutschland stetig und bleibt in Italien unverändert, während in anderen Mitgliedstaaten - insbesondere in Belgien, Dänemark, Luxemburg, den Niederlanden und dem Vereinigten Königreich - Fortschritte zu beobachten sind.

Die Arbeitslosigkeit geht fast überall zurück, und auf einigen Arbeitsmärkten sind Anzeichen für eine Verknappung des Arbeitskräfteangebots zu erkennen.

Seit 1997 sinkt die Arbeitslosigkeit in fast allen Mitgliedstaaten stetig (siehe Schaubild 9). Unter jenen Mitgliedstaaten, die im Jahr 1997 zweistellige Arbeitslosenquoten aufwiesen, verzeichneten Spanien und Irland (mit 5 bzw. 4 Prozentpunkten) die deutlichsten Rückgänge. Eine wesentliche, wenn auch etwas geringere Verbesserung war auch in Finnland und Schweden (jeweils rund 2,5 Prozentpunkte) zu beobachten. Ein geringerer Rückgang der Arbeitslosigkeit wurde aus Deutschland, Frankreich und Italien gemeldet, während sie in Griechenland stieg.

Die höchste Arbeitslosenquote weist weiterhin Spanien mit 15,9% auf, gefolgt von Frankreich, Italien (jeweils 11,3%), Griechenland [8] (10,7%) und Finnland (10,2%).

[8] Daten für 1998.

In einigen Mitgliedstaaten ist mittlerweile eine Situation zu beobachten, die der klassischen Vollbeschäftigung nahe kommt, wobei die meisten Arbeitslosen zeitweilig ohne Arbeitsplatz sind, weil sie zwischen Arbeitsplätzen wechseln (Fluktuationsarbeitslosigkeit). Dies gilt für Österreich, Dänemark, Luxemburg, die Niederlande, Irland und Portugal (in all diesen Ländern liegt die Arbeitslosenquote unter oder nahe bei 5%). Zwar ringen diese Länder immer noch mit dem Problem der schwer zu vermittelnden Gruppen, die den Kern des schrumpfenden Heeres der Langzeitarbeitslosen bilden, doch ihre vorrangige Aufgabe besteht nunmehr darin, einem Arbeitskräftemangel und dem damit einher gehenden Anstieg der Lohnkosten zu begegnen. In einigen dieser Länder dürfte die Antwort zum Teil darin bestehen, jene Arbeitskräfte in das Erwerbsleben zu integrieren, die bisher unzureichende Anreize für eine Erwerbsbeteiligung hatten oder aufgrund hoher Lohnnebenkosten oder einer geringen Qualifikation nicht berücksichtigt und nicht als Arbeitslose gezählt wurden, obwohl sie möglicherweise einen Arbeitsplatz annehmen würden, wenn man ihnen eine Tätigkeit anböte - (die sogenannten "entmutigten Arbeitskräfte"). In anderen Ländern kann eine Erhöhung der Mobilität der Arbeitskräfte dazu beitragen, Engpässen auf dem Arbeitsmarkt zu begegnen.

Trotz jüngster Verbesserungen ist das Niveau der Langzeitarbeitslosigkeit in einigen Mitgliedstaaten immer noch Besorgnis erregend hoch ...

Seit 1997 ist in den Mitgliedstaaten ein im Großen und Ganzen gleichmäßiger Rückgang der Langzeitarbeitslosigkeit zu beobachten, wobei die bemerkenswertesten Fortschritte aus Spanien, Irland, Portugal, Schweden, dem Vereinigten Königreich und den Niederlanden gemeldet werden. Dennoch lag die Langzeitarbeitslosenquote in Belgien, Griechenland, Spanien und Italien im Jahr 1999 immer noch bei 5% oder mehr der Erwerbspersonen. In all diesen Mitgliedstaaten waren Frauen unter den Langzeitarbeitslosen deutlich überrepräsentiert.

... und dasselbe gilt für die Jugendarbeitslosigkeit

Im Jahr 1999 hatten in Italien, Finnland, Spanien und Griechenland mehr als 10% der Jugendlichen (in der Altersgruppe von 15 bis 24 Jahren) keinen Arbeitsplatz. Die geschlechtsspezifischen Unterschiede sind bei der Jugendarbeitslosigkeit generell sehr viel weniger ausgeprägt als bei den arbeitslosen Erwachsenen.

Aufgrund der Verringerung der Gesamtarbeitslosigkeit verbessern sich die Berufsaussichten der jungen Menschen weiter, und im Jahr 1999 ging die Jugendarbeitslosenquote in allen Mitgliedstaaten mit Ausnahme Belgiens und Dänemarks zurück. Besonders deutliche Fortschritte machten Spanien, Irland und Schweden.

Regionale Ungleichgewichte bei der Arbeitslosigkeit

In einigen Mitgliedstaaten schwankt die Arbeitslosenquote von Region zu Region beträchtlich, was auf seit langem bestehenden Unterschieden in der Fähigkeit beruht, Investitionen anzulocken. In einigen Fällen können solche Ungleichgewichte auch mit mangelnder Mobilität der Arbeitskräfte und/oder Diskrepanzen zwischen Entlohnung und Produktivität erklärt werden. Gemessen am Abweichungskoeffizienten [9] der Arbeitslosenquoten in den NUTS-2-Regionen der einzelnen Mitgliedstaaten trat dieses Problem im Jahr 1999 besonders deutlich in Italien zu Tage, gefolgt von Deutschland, Finnland, Belgien und den Niederlanden (siehe Schaubild 10).

[9] Standardabweichung dividiert durch durchschnittliche nationale Arbeitslosenquote.

Beunruhigend ist, dass die regionalen Ungleichgewichte in der Arbeitslosigkeit in der Mehrzahl der Länder seit 1997 weiter zugenommen haben. Dies deutet darauf hin, dass der Rückgang der Arbeitslosigkeit in jenen Regionen, welche die höchsten Arbeitslosenquoten aufweisen, weniger deutlich ausgefallen ist.

3. Beurteilung der Nationalen Aktionspläne

3.1. Pfeiler I: Beschäftigungsfähigkeit

3.1.1. Überblick über die politische Entwicklung

Im Gemeinsamen Beschäftigungsbericht 1999 wurde festgestellt, dass die Festlegung klarer Ziele und Fristen in den Leitlinien 1 bis 3 dazu beigetragen habe, den Maßnahmen Richtung zu geben und das Bemühen zur Umsetzung eines politischen Ansatzes, der sich mit der europäischen Beschäftigungsstrategie deckt, zu fördern. Es gab Hinweise auf eine aktivere Arbeitsmarktpolitik und darauf, dass sich der präventive Ansatz im Kampf gegen die Jugend- und Langzeitarbeitslosigkeit durchsetzt.

Die Analyse der NAP für 2000 zeigt, dass allgemein weitere Fortschritte in dieser Richtung gemacht wurden. Besonders deutliche Erfolge in dem Bemühen, einer Erfuellung der gemeinsamen Zielsetzungen in den Leitlinien 1 und 2 näher zu kommen und den Zugang zur Langzeitarbeitslosigkeit zu bremsen, feiern jene Mitgliedstaaten, die bereits in vollem Umfang die präventiven Maßnahmen für arbeitslose Jugendliche und Erwachsene ergriffen haben (Schweden, Vereinigtes Königreich, Österreich, Finnland, Luxemburg). Fortschritte von unterschiedlicher Tragweite sind in jenen Mitgliedstaaten festzustellen, die den Geltungsbereich und die Intensität neuer Präventivmaßnahmen auf der Grundlage einer auf die individuellen Bedürfnisse zugeschnittenen Unterstützung und frühzeitiger Eingriffe im Rahmen festgelegter Programme ausgeweitet haben (Niederlande, Dänemark, Deutschland, Irland, Portugal, Frankreich, Spanien). In einigen Fällen sind jedoch Verzögerungen oder bestimmte Schwierigkeiten bei der Umsetzung festzustellen.

Die Reaktion jener vier Mitgliedstaaten, denen im vergangenen Jahr diesbezügliche Empfehlungen gegeben wurden, fiel unterschiedlich aus. Deutschland hat die individuellen Maßnahmen zur Vermeidung von Langzeitarbeitslosigkeit bei Erwachsenen ausgeweitet, um allen Personen, die Unterstützung benötigen, effektive Maßnahmen anbieten zu können, bevor sie 12 Monate arbeitslos sind. Belgien hat für das Jahr 2000 neue Initiativen angekündigt, die den in Leitlinie 1 befürworteten präventiven Ansatz besser in den Arbeitsmarktmaßnahmen verankern sollen. Hingegen gibt es zusätzliche Gründe, an der Fähigkeit Griechenlands und Italiens zu zweifeln, innerhalb der vereinbarten Frist bis 2002 die gemeinsamen Ziele zu erreichen, sofern diese beiden Länder ihre Bemühungen nicht beträchtlich erhöhen.

Was die Erfuellung von Leitlinie 3 anbelangt, so haben die meisten Mitgliedstaaten ihre Anstrengungen erhöht, und 12 Mitgliedstaaten haben bereits das Ziel erreicht, 20% der Arbeitslosen in aktive Maßnahmen einzubinden. Allerdings interpretieren die Mitgliedstaaten den Zweck und den politischen Geltungsbereich dieser Leitlinie weiterhin unterschiedlich, weshalb es einer weiteren Klarstellung bedarf. Im Durchschnitt werden 47% aller Personen, die in aktive Maßnahmen eingebunden werden, Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen angeboten, während die übrigen 53% an sehr heterogenen Maßnahmen teilnehmen, die von öffentlichen Beschäftigungsprogrammen mit sehr geringem Ausbildungsgehalt bis zu subventionierten Arbeitsplätzen und Unterstützung bei der Existenzgründung reichen. Bestätigt wird die gegenwärtige Tendenz zu einer erhöhten Aktivierung auch durch den steigenden Anteil aktiver Maßnahmen an den Gesamtausgaben für die Arbeitsmarktpolitik.

Nur wenige Mitgliedstaaten haben bisher eine umfassende Überprüfung ihrer Steuer- und Sozialleistungssysteme vorgenommen (Dänemark, Vereinigtes Königreich und Niederlande). In den übrigen Mitgliedstaaten sind die Reformanstrengungen bisher gering geblieben. In einer Reihe von Mitgliedstaaten, zu denen auch einige mit niedrigen Arbeitslosenquoten zählen (Dänemark, Niederlande), hängt ein hoher Anteil der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter langfristig von sozialen Unterstützungsleistungen ab. Es bedarf unbedingt weiterer Fortschritte bei der Reform der Steuer- und Sozialleistungssysteme, um die strukturelle Arbeitslosigkeit zu verringern, die Beschäftigungsleistung zu verbessern und die Vollbeschäftigung wieder herzustellen.

Was das lebensbegleitende Lernen anbelangt, so wurden in den beschäftigungspolitischen Leitlinien 2000 zwar ehrgeizigere Ziele gesteckt, doch die Mehrheit der Mitgliedstaaten müssen die verschiedenen politischen Maßnahmen enger miteinander verknüpfen, so dass die Maßnahmen und Politiken für die allgemeine und berufliche Bildung im Rahmen eines umfassenden Konzepts für das lebensbegleitende Lernen gestaltet und umgesetzt werden können. Es müssen klare, quantifizierte Ziele und Maßstäbe festgelegt und respektiert werden. Bisher entspricht nur eine Minderheit der Mitgliedstaaten (Niederlande, Dänemark) in vollem Umfang den Zielsetzungen von Leitlinie 6. Jene Mitgliedstaaten, die sich mit Blick auf das durchschnittliche Bildungsniveau in einer schwierigeren Ausgangslage befinden, müssen größere Anstrengungen unternehmen, um die mit dem lebensbegleitenden Lernen einher gehenden Herausforderungen zu bewältigen.

Hinsichtlich der Umsetzung der Leitlinien 7 und 8 haben die meisten Mitgliedstaaten die Unterstützung für Jugendliche mit Lernschwierigkeiten ausgeweitet, um den frühzeitigen Schulausstieg zurückzudrängen und die hartnäckig hohen Analphabetismusraten in einzelnen Gruppen und Gebieten zu senken. Es werden auch beträchtliche Anstrengungen unternommen, um den Schülern Zugang zu Computern und zum Internet zu geben und deren Einsatz in der allgemeinen und beruflicher Bildung zu intensivieren. Es gibt nur wenige Anstrengungen, die Qualität der Bildung zu verbessern. Allerdings befinden sich die Mitgliedstaaten in sehr unterschiedlichen Ausgangssituationen, und die Fortschritte auf dem Weg zu den in den beschäftigungspolitischen Leitlinien 2000 festgelegten und durch die Schlussfolgerungen von Lissabon bestätigten gemeinsamen Zielen sollten überwacht werden.

In Bezug auf Leitlinie 9, die auf die Eingliederung benachteiligter Gruppen in den Arbeitsmarkt zielt, müssen weitere Anstrengungen unternommen werden, um die Zielgruppen sowie die politischen Ziele klarer zu definieren. Darüber hinaus muss der Überwachung und Bewertung der Ergebnisse verschiedener Maßnahmen für behinderte Menschen, ethnische Minderheiten und andere benachteiligte Gruppen sehr viel größere Aufmerksamkeit gewidmet werden. Dies sollte die Mitgliedstaaten in die Lage versetzen, die zur Umsetzung der Maßnahmen einzusetzenden Instrumente festzulegen. In den Schlussfolgerungen der Sondertagung in Lissabon wird die Notwendigkeit hervorgehoben, eine wirksame Eingliederung benachteiligter Gruppen in das Erwerbsleben zu fördern.

3.1.2. Prävention und Aktivierung - Verfolgung der gemeinsamen Ziele

Die Fakten:

* Im Jahr 1999 waren trotz der Verbesserung der Beschäftigungslage immer noch mehr als 2 Millionen Jugendliche - das heißt 50% der Arbeitslosen in der Altersgruppe der 15- bis 24-jährigen - 6 Monate oder länger ohne Arbeitsplatz.

* Besonders gravierend war das Problem in Italien, Spanien, Frankreich, Belgien und Griechenland, wo jeweils 10% oder mehr der Jugendlichen mindestens 6 Monate ohne Arbeitsplatz waren. Deutliche Fortschritte waren 1999 in Spanien und Frankreich zu beobachten, wo die Langzeitarbeitslosigkeit bei Jugendlichen von 23,1% auf 17,5% bzw. von 13,2% auf 9,6% verringert werden konnte. Hingegen wurden aus Belgien, Italien und Griechenland nur geringe Fortschritte gemeldet.

* Im Jahr 1999 gab es mehr als 6 Millionen erwachsene Langzeitarbeitslose, von denen mehr als die Hälfte Frauen waren. Am schwierigsten war die Ausgangslage in jenen 6 Mitgliedstaaten, in denen die Arbeitslosenquote bei den Erwachsenen 1997 nahe bei oder über 5% lag, nämlich in Spanien, Italien, Irland, Deutschland, Belgien und Frankreich. Bis 1999 waren in Spanien und Irland rasche Fortschritte zu beobachten, während die Verbesserung in den übrigen vier Ländern geringer ausfiel.

Gute Leistung:

* Die niedrigsten Zugangsquoten zur Langzeitarbeitslosigkeit (Jugendliche): Österreich, Schweden und Dänemark. Durchschnitt: 5,5%.

* Die niedrigsten Zugangsquoten zur Langzeitarbeitslosigkeit (Erwachsene): Österreich, Dänemark und Finnland. Durchschnitt: 5,2%.

Leitlinien 1 und 2

Zur Beurteilung der Umsetzung des präventiven Ansatzes (Leitlinien 1-2) werden drei Kriterien herangezogen:

- die Übereinstimmung der angekündigten Maßnahmen mit den politischen Zielsetzungen von individueller Unterstützung und frühzeitigen Eingriffen;

- die Fortschritte bei der Bereitstellung individueller Unterstützungsangebote für alle arbeitslosen Jugendlichen und Erwachsenen, bevor die Dauer der Arbeitslosigkeit 3 bzw. 6 Monate erreicht;

- die Verwirklichung der gemeinsamen quantitativen Ziele der EU gemessen an den vereinbarten Inputindikatoren.

Darüber hinaus wird der Beitrag des neuen präventiven Ansatzes zur Verringerung der Arbeitslosigkeit und insbesondere zur Senkung der Zugangsquote zur Langzeitarbeitslosigkeit berücksichtigt.

Was die Bereitstellung von Indikatoren anbelangt, so hat sich die Situation insgesamt wesentlich gebessert. Mittlerweile stellen 13 Mitgliedstaaten (gegenüber 5 im Jahr 1999) sämtliche gemeinsamen politischen Indikatoren zur Verfügung oder melden zumindest Daten, die eine Berechnung der Indikatoren auf der Grundlage der gemeinsamen Definitionen ermöglichen. Mehrere jener Mitgliedstaaten, an die 1999 diesbezügliche Empfehlungen ergangen waren, unternahmen entschlossene Anstrengungen, um Mängel zu beheben und die erforderlichen Daten in ihren NAP für das Jahr 2000 bereitzustellen (Deutschland, Spanien, Niederlande). Allerdings bleiben sowohl Genauigkeit als auch Zuverlässigkeit der zur Verfügung gestellten quantitativen Daten in einer Reihe von Fällen fraglich, wie aus Tabelle 1 hervorgeht. Es bedarf weiterer Anstrengungen zur Anpassung der nationalen Überwachungssysteme und zur Umwandlung der nationalen Daten in vereinbarte Definitionen, um bessere Vergleiche zwischen den Mitgliedstaaten zu ermöglichen.

Anhand der vorhandenen quantitativen und qualitativen Informationen kann ein klares Bild von den Fortschritten bei der Umsetzung der Leitlinien 1 und 2 gezeichnet werden. Auf der Grundlage einer Auswertung der oben erwähnten Kriterien kann zwischen drei Kategorien von Mitgliedstaaten unterschieden werden:

Mitgliedstaaten, die ein System eingerichtet haben, das es ermöglicht, allen arbeitslosen Jugendlichen und Erwachsenen individuelle Unterstützungsangebote zu unterbreiten, bevor die Dauer ihrer Arbeitslosigkeit 6 bzw. 12 Monate erreicht, und die die gemeinsamen Ziele der EU fast zur Gänze erreichen: Österreich, Schweden, das Vereinigte Königreich, Luxemburg und Finnland.

Mitgliedstaaten, die in Übereinstimmung mit den Leitlinien die Umsetzung des präventiven Ansatzes intensivieren und anscheinend in der Lage sind, die Leitlinien 1 und 2 bis zum Jahr 2002 oder vorher vollkommen zu erfuellen: Dänemark, Niederlande, Irland, Deutschland, Spanien, Portugal und Frankreich. In den drei zuerst genannten Ländern wurde der präventive Ansatz von Leitlinie 1 bereits zur Gänze umgesetzt, und mittlerweile konzentrieren sich die Bemühungen um die Ausweitung auf die arbeitslosen Erwachsenen.

Mitgliedstaaten, die bisher noch keine Maßnahmen festgelegt haben, um ein umfassendes Angebot individueller Unterstützung und frühzeitige Maßnahmen für arbeitslose Jugendliche und Erwachsene vor Erreichen der Schwelle von 6/12 Monaten zu gewährleisten, oder die bei der Umsetzung im Lauf des Jahres 1999 keine ausreichenden Fortschritte erzielt haben: Belgien, Griechenland und Italien.

Die wesentlichen Veränderungen im Jahr 1998 bestanden darin, dass Finnland und Luxemburg in die erste Gruppe aufrückten und dass Deutschland wesentliche Fortschritte bei der Umsetzung der Präventivmaßnahmen gemäß den Leitlinien erzielte.

Kategorie I

Österreich hat die Vorgaben in den Leitlinien 1 und 2 im Jahr 1999 sehr zufrieden stellend erfuellt, die Schulung für die Arbeitsplatzsuche mit der Einleitung neuer Maßnahmen (Job Coaching) intensiviert und den Erwerb von Qualifikationen im Bereich der IKT in den Mittelpunkt der Fortbildungsmaßnahmen für Arbeitslose gerückt. Österreich profitiert von einer vorteilhaften Arbeitsmarktlage und ist auf dem besten Weg, bis 2002 sein Ziel zu erreichen, die Neuzugänge zur Langzeitarbeitslosigkeit sowohl bei jugendlichen als auch bei erwachsenen Arbeitslosen zu halbieren, wobei die entsprechenden Raten von 3,4% bzw. 1% bereits zu den niedrigsten in der EU zählen.

Schweden verfügt über ein stabiles System, das auf frühzeitigen Maßnahmen und auf individueller Unterstützung beruht (die 3 Monate nach Beginn der Arbeitslosigkeit einsetzen). Schweden konnte im Jahr 1999 seine guten Ergebnisse im Bereich der Jugendarbeitslosigkeit aufrechterhalten, während es bei den Erwachsenen eine deutliche Zunahme der Zugänge zur Langzeitarbeitslosigkeit (von 5,4% auf 15%) hinnehmen musste. Doch im Jahr 2000 hat die Erhöhung der Effizienz des präventiven Ansatzes bei Erwachsenen Priorität, was zur Umkehrung dieser Entwicklung beitragen sollte.

Finnland konnte zum Jahresende 1999 die vollständige Umsetzung seines präventiven Ansatzes melden, der auf individuellen Aktionsplänen beruht. Dies hat sich noch nicht in den politischen Inputindikatoren niedergeschlagen, die bisher gering ausfallen, denn bei 48% der arbeitslosen Jugendlichen und 52% der arbeitslosen Erwachsenen überschreitet die Dauer der Arbeitslosigkeit die Schwelle von 6 bzw. 12 Monaten, ohne dass ihnen eine auf ihre individuellen Bedürfnisse zugeschnittene Unterstützung angeboten worden wäre (Nichterfuellungsquote). Was die Ergebnisse anbelangt, so schneidet Finnland einigermaßen gut ab, doch mit Blick auf die erreichte Prävention können noch bessere Ergebnisse erwartet werden.

In Luxemburg wurde die Umsetzung des präventiven Ansatzes auf der Grundlage des neuen Konzeptes der individuellen soziopsychologischen Nachbetreuung der Arbeitssuchenden verfolgt. Dieser präventive Ansatz ist ehrgeiziger als die Vorgaben der Leitlinien, da er darauf zielt, arbeitslosen Jugendlichen und Erwachsenen individuelle Hilfe anzubieten, bevor sie 3 bzw. 6 Monate arbeitslos sind. Die diesbezüglichen Anstrengungen wurden 1998 und 1999 insbesondere in Bezug auf arbeitslose Erwachsene deutlich erhöht, und die Nichterfuellungsquote ging entsprechend zurück. Dennoch gibt es immer noch Spielraum für Verbesserungen, was den Zugang zur Langzeitarbeitslosigkeit anbelangt.

Das Vereinigte Königreich verfolgt einen präventiven Ansatz mittels der Job-Seekers' Allowance (Beihilfe für Arbeitsplatzsuchende), wobei allen arbeitslosen Jugendlichen und Erwachsenen vor dem sechsten bzw. zwölften Monat der Arbeitslosigkeit Hilfe bei der Arbeitsplatzsuche angeboten wird, die von strikten Bestimmungen über die Kürzung der Leistungen bei Nichteinhaltung der Aktionspläne flankiert wird. Eine spezifischere und intensivere Unterstützung wird später im Rahmen des New Deal-Systems in Form von Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen, Berufserfahrung oder Arbeitsplatzprogrammen angeboten. Bei Erwachsenen im Alter zwischen 25 und 49 Jahren greift der New Deal eher spät (nach einer Arbeitslosigkeit von 24 Monaten), wobei bestimmte benachteiligte Arbeitslose jedoch früher Zugang zu einer intensiven Unterstützung erhalten können. Obwohl das Vereinigte Königreich die EU-Vorgaben zur Gänze erfuellt und die Zugangsquote zur Langzeitarbeitslosigkeit nach 6 bzw. 12 Monaten gesenkt hat, besteht noch Spielraum für weitere Verbesserungen. Die im Rahmen des NAP 2000 angekündigten Anstrengungen sollten eine stärkere Aktivierung Jugendlicher in der Frühphase des New Deal-Plans (für Juni 2000 vorgesehen) sowie eine Aktivierung Erwachsener bereits nach 18 Monaten ermöglichen (im Jahr 2001).

Kategorie II

Dänemark bietet in Einklang mit dem in den Reformen von 1994 verankerten Prinzip eines Rechts auf und einer Pflicht zur aktiven Arbeitsplatzsuche arbeitslosen Jugendlichen und Erwachsenen eine individuelle Unterstützung sowie Maßnahmen zur Erhöhung der Beschäftigungsfähigkeit an. Wie aus den Indikatoren hervorgeht, befand sich die Umsetzung 1999 noch in der Frühphase, doch um die EU-Ziele zu erreichen, wurden Ende 1999 neue Regeln zur verstärkten Aktivierung von Jugendlichen eingeführt, die bis zu 6 Monate arbeitslos sind. Die Ausweitung des Rechts und der Pflicht zur Aktivierung auf arbeitslose Erwachsene war für das Jahr 2000 vorgesehen, wurde jedoch auf den Beginn des Jahres 2001 verschoben. Dänemark weist eine akzeptable Zugangsquote zur Langzeitarbeitslosigkeit bei Jugendlichen (10%) und eine außerordentlich gute Quote bei Erwachsenen auf (4%). In Anbetracht des gegenwärtigen Arbeitskräftemangels wird der Erhöhung der Effizienz und Qualität der Aktivierung sowie dem Bemühen Vorrang eingeräumt, möglicherweise mit der frühzeitigen Aktivierung einher gehende Negativanreize für jene Arbeitslosen zu vermeiden, die gute Aussichten haben, selbst einen Arbeitsplatz zu finden.

Irland hat die Umsetzung des präventiven Ansatzes wie geplant auf die jüngeren Altersgruppen in der Gruppe der arbeitslosen Erwachsenen ausgeweitet. Die Fortschritte sind sowohl bei Jugendlichen als auch bei jungen Erwachsenen bisher gering, denn die Nichterfuellungsquoten liegen bei 58,8% bzw. 52,9%. In Anbetracht der rasch abnehmenden Zugänge zur Langzeitarbeitslosigkeit sollte den verwundbarsten Arbeitslosen größere Aufmerksamkeit gewidmet werden. Für das Jahr 2000 ist geplant, die Ausweitung des präventiven Ansatzes auf die verbleibende Altersgruppe der über 55-jährigen abzuschließen und den ersten Eingriff vorzuziehen und bereits nach 9 Monaten vorzunehmen. Eine laufende Bewertung der Wirkungen sollte es ermöglichen, die Effizienz zu erhöhen und den Arbeitslosen mit den größten Schwierigkeiten besser zu helfen.

Die Niederlande wenden einen zweiphasigen präventiven Ansatz für arbeitslose Jugendliche an, der einen auf die individuellen Bedürfnisse zugeschnittenen Aktionsplan für alle Arbeitslosen und subventionierte Arbeitsplätze für jene beinhaltet, die nicht imstande sind, innerhalb von 12 Monaten einen Arbeitsplatz zu finden. Dennoch bleibt die Zugangsquote zur Langzeitarbeitslosigkeit nach 12 Monaten unter den niederländischen Jugendlichen hoch, was darauf hindeutet, dass unter Umständen die Effizienz der ersten Phase erhöht und mögliche Negativanreize in der zweiten Phase untersucht werden sollten. Die Niederlande haben wie angekündigt mit der Umsetzung des "Ganzheitlichen Ansatzes" zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit bei Erwachsenen begonnen und streben im Jahr 2002 die vollständige Umsetzung an. Die zur Verfügung gestellten quantitativen Informationen ermöglichen jedoch keine angemessene Beurteilung der Fortschritte. Das Überwachungssystem sollte ab 2001 vollkommen funktionsfähig sein. Für das Jahr 2000 wurden ehrgeizige Ziele festgelegt, darunter die weitere Umsetzung des präventiven Ansatzes für Erwachsene, seine Ausweitung auf jene, die bereits langzeitarbeitslos sind, sowie verstärkte Bemühungen um die Aktivierung der am schwersten zu vermittelnden Arbeitslosen.

Portugal weitete die neuen präventiven Maßnahmen im Jahr 1999 auf weitere Gebiete aus und konnte auf diese Art die Zahl der arbeitslosen Jugendlichen und Erwachsenen, denen geholfen wurde, verdoppeln bzw. verdreifachen. Ergänzt wurde diese Maßnahme durch eine entsprechende politische Anstrengung, die für arbeitslose Jugendliche größere Bedeutung hatte als für arbeitslose Erwachsene (der Anteil der arbeitslosen Jugendlichen, die die Grenze zur Langzeitarbeitslosigkeit überschritten, ohne dass ihnen ein individueller Aktionsplan angeboten wurde, konnte von 33,4% auf 18,7% verringert werden, während er bei den arbeitslosen Erwachsenen von 11,1% auf 21,2% stieg). Allerdings ist die Zahl der Arbeitslosen, die nicht zu jenem einleitenden Gespräch erscheinen, das der Vorbereitung des individuellen Aktionsplans dient, ebenso wie die Zugangsquote zur Langzeitarbeitslosigkeit weiterhin hoch. Wie in Irland wird in Portugal eine Wirkungsbewertung durchgeführt werden. Es ist eine Ausweitung des präventiven Ansatzes auf weitere Gebiete geplant, um bis 2000 den gesamten portugiesischen Arbeitsmarkt zu erfassen. Bis 2002 soll schrittweise die individuelle Betreuung für Langzeitarbeitslose umgesetzt werden.

Spanien macht im Rahmen einer umfassenden Politik zur Verstärkung der Aktivierung unter beträchtlichem finanziellen Aufwand Fortschritte im Bemühen um frühzeitige Eingriffe zu Gunsten der beiden in den Leitlinien ins Auge gefassten Gruppen. Im Jahr 1999 wurde die Zielvorgabe in Bezug auf die Gesamtzahl der Maßnahmen für Arbeitslose um 19% übertroffen. Darüber hinaus wurden wie angekündigt weitere Fortschritte auf dem Weg zu einer besser auf die individuellen Bedürfnisse zugeschnittenen Unterstützung erzielt, darunter die Einführung von individuellen Tutoren- und Integrationsplänen in den Kommunen mit der höchsten Arbeitslosigkeit. Allerdings befinden sich diese Programme noch in der Pilotphase. In den Zielen für das Jahr 2000 ist vorgesehen, die Zahl der Aktionen beizubehalten, wobei besonderes Augenmerk auf die Eingriffe zu Gunsten arbeitsloser Erwachsener gelegt werden soll, bevor die Dauer ihrer Arbeitslosigkeit 12 Monate erreicht. Mit Nichterfuellungsquoten von 79% bei arbeitslosen Jugendlichen und 82% bei arbeitslosen Erwachsenen ist Spanien trotz eines beträchtlichen Rückgangs der Zugangsquoten zur Langzeitarbeitslosigkeit noch weit davon entfernt, das gemeinsame Ziel zu erreichen. [10]

[10] Die Grundlage für die Berechnung der Indikatoren bleibt fraglich, da Spanien erklärt, das neue Informationssystem, das die öffentliche Arbeitsverwaltung zur Verfolgung aller Registrierungen verwenden wird, werde erst im Jahr 2000 oder 2001 in Betrieb genommen.

In Frankreich wurden mit der Umsetzung des "Neustart"-Programms die nationalen Ziele in Bezug auf die Zahl der Begünstigten erreicht, wobei jedoch die Erwartungen bezüglich der beiden Zielgruppen des präventiven Zugangs nicht erfuellt wurden. Langzeitarbeitslose und von Ausgrenzung bedrohte Personen sind die Hauptbegünstigten des Programms, und 79% der arbeitslosen Jugendlichen sowie fast 75% der arbeitslosen Erwachsenen überschreiten die Schwelle von 6 bzw. 12 Monaten, ohne dass ihnen ein Neustart angeboten wurde. Während diese Ergebnisse den Prioritäten der nationalen Arbeitsmarktpolitik entsprechen (Bekämpfung der Ausgrenzung und Konzentration auf jene, denen der Zugang zum Arbeitsmarkt am schwersten fällt), verfehlen sie die gemeinsamen Präventionsziele der EU. Auch die Verringerung der Zugangsquote zur Langzeitarbeitslosigkeit kommt insbesondere bei arbeitslosen Jugendlichen nur langsam voran. Deutlichere Fortschritte sind im Jahr 2000 zu erwarten, da in den Zielsetzungen ein Gleichgewicht zwischen Prävention und Wiedereingliederung hergestellt wird (arbeitslose Jugendliche und Erwachsene, deren Arbeitslosigkeit weniger als 6 bzw. 12 Monate dauert, sollten 62% der "Neustart"-Begünstigten stellen, während diese Quote im Jahr 1999 bei 26,5% lag).

Deutschland hat mit der Umsetzung eines Ansatzes begonnen, in dessen Rahmen sowohl jugendlichen als auch erwachsenen Arbeitslosen ein individueller Eingliederungsweg angeboten wird, bevor ihre Arbeitslosigkeit eine Dauer von 6 bzw. 12 Monaten erreicht (nicht registrierte Arbeitsplatzsuchende eingeschlossen). Dieser Ansatz soll innerhalb von zwei Jahren von sämtlichen öffentlichen Arbeitsverwaltungen umgesetzt werden. Die zur Unterstützung früherer Eingriffe zu Gunsten erwachsener Arbeitsloser erforderlichen Maßnahmen wurden wie angekündigt durchgeführt, und es werden weitere Anstrengungen in Erwägung gezogen, um die Effizienz des neuen Ansatzes zu erhöhen. Die vorrangige Maßnahme besteht weiterhin darin, das Angebot an Ausbildungsplätzen, insbesondere für die Lehrlingsausbildung, zu erhöhen, um die Jugendarbeitslosigkeit einzudämmen. Die zur Verfügung gestellten Indikatoren erfassen nur den Beginn der Umsetzungsphase, und es bedarf weiterer Anstrengungen, um das Überwachungssystem zeitgerecht anzupassen. Das Ziel besteht darin, die Zugangsquote zur Langzeitarbeitslosigkeit sowohl bei jugendlichen als auch bei erwachsenen Arbeitslosen spätestens bis 2002 auf 10% zu senken.

Kategorie III

In dieser Kategorie lassen sich aus der Analyse der NAP zwei unterschiedliche Konstellationen ableiten.

In Belgien traten in der Umsetzung Unterschiede zwischen den Regionen (nur Flandern hatte 1999 frühzeitige individuelle Eingriffe eingeführt) und den Zielgruppen zu Tage (die präventiven Maßnahmen waren weiterhin im wesentlichen auf die Schulabbrecher mit der geringsten Qualifikation beschränkt). Bei 50% der Jugendlichen und bei 54% der Erwachsenen dauert die Arbeitslosigkeit 6 bzw. 12 Monate, ohne dass ihnen ein individueller Aktionsplan angeboten worden wäre. Die Folge ist, dass im Bemühen um eine Senkung der Zugangsquote zur Langzeitarbeitslosigkeit nur langsame Fortschritte gemacht werden. Im Jahr 2000 haben die Bundesregierung und die Regionalregierungen eine Ausweitung des präventiven Ansatzes auf jugendliche und erwachsene Arbeitslose (bis zum Alter von 45 Jahren) vereinbart. Bisher wurde nur mit der Ausweitung auf gering qualifizierte Jugendliche begonnen, für die ein "Einstiegsarbeitsplatz für Jugendliche" (convention premier emploi jeunes) eingeführt wurde: Unternehmen aus dem öffentlichen und privaten Sektor werden aufgefordert, für Jugendliche, deren Schulabgang nicht länger als 6 Monate zurückliegt, Arbeitsplätze anzubieten, deren Anteil an der Beschäftigung sich auf 3% beläuft. Ergänzt wird diese Maßnahme durch ein an alle arbeitslosen Jugendlichen gerichtetes Angebot individueller Eingliederungswege ab einer Arbeitslosigkeit von 3 Monaten Dauer.

In den beiden verbleibenden Mitgliedstaaten kommt die Reform langsamer voran als erwartet, und es bestehen begründete Zweifel daran, dass die gemeinsamen Ziele der EU in diesen Ländern bis 2002 erreicht werden können, sofern nicht in den kommenden Jahren entschlossenere Anstrengungen unternommen werden.

In Italien müssen unbedingt die öffentlichen Arbeitsverwaltungen dezentralisiert und ein neues Beschäftigungsinformationssystem eingerichtet werden, wenn die Umsetzung der individuellen und frühzeitigen Hilfsmaßnahmen gelingen soll. Es wurden Fortschritte bei der Durchführung der Reform erzielt, die jedoch nicht genügen und sich nicht schnell genug einstellen, um eine vollständige Umsetzung bis 2003 zu ermöglichen [11]. Die meisten der zur Umsetzung des präventiven Ansatzes geplanten Reformen des Arbeitsmarktes und der Sozialleistungssysteme verzögern sich ebenfalls. Die größten Schwierigkeiten bei der Einrichtung der Beschäftigungszentren sind in Süditalien zu beobachten, wo ein wirksamer präventiver Ansatz besonders dringend benötigt wird.

[11] Nur in der Hälfte der Regionen gibt es mittlerweile neue Beschäftigungszentren. Die für das Jahr 2000 vorgesehene Inbetriebnahme des neuen Informationssystems wurde auf das Jahresende 2000 verschoben. Bisher haben nur 8 Regionen das neue System in Betrieb genommen.

Griechenland hat Fortschritte bei der Modernisierung der öffentlichen Arbeitsverwaltungen gemacht, um die erforderlichen Voraussetzungen für die Umsetzung des präventiven Ansatzes zu schaffen. [12] Allerdings ist die Umsetzung bisher nur wenig vorangekommen, und es wurden keine entsprechenden Fristen festgelegt. Das neue Überwachungssystem ist noch nicht funktionsfähig. Die Eingriffe zu Gunsten der Arbeitslosen erfolgen weiterhin weitgehend auf Grund des herkömmlichen Zielgruppenansatzes in Form zahlreicher Programme und Maßnahmen, die im Jahr 1999 weitgehend unverändert blieben. Es wurden weitere Reformen der öffentlichen Arbeitsverwaltungen angekündigt, die jedoch den Abschluss der laufenden Reformen erschweren können. In Anbetracht dieser Komplikationen wird es Griechenland schwer fallen, den präventiven Ansatz bis 2002 wirksam umzusetzen, sofern nicht rasch entschlossene Maßnahmen ergriffen werden.

[12] Im Jahr 1999 wurden 24 neue Zentren zur Beschäftigungsförderung eingerichtet, gegenüber 4 im Jahr 1998. 24 weitere sollen im Jahr 2000 eröffnet werden.

Leitlinien 1 und 2 - Erfuellungstabelle

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Anmerkungen:

(1) Die Erfuellung ist definiert als Übereinstimmung der Maßnahmen mit der in den Leitlinien festgehaltenen Forderung, allen arbeitslosen Jugendlichen (Erwachsenen) eine individuelle Betreuung und frühzeitige Eingriffe anzubieten, bevor sie 6 (12) Monate arbeitslos sind, und Nachweise für die Fortschritte bei der Umsetzung zu erbringen.

(2) Italien hat sich zur vollen Umsetzung der Leitlinien 1 und 2 bis 2003 bekannt.

Leitlinie 3

Erfuellung des gemeinsamen Ziels

Die Mitgliedstaaten haben sich verpflichtet, die Quote der Arbeitslosen, die an Ausbildungsmaßnahmen und ähnlichen Maßnahmen teilnehmen, auf mindestens 20% zu erhöhen, um ihre Qualifikation zu verbessern und ihre Beschäftigungsfähigkeit zu erhöhen. Zieht man die in den diesjährigen NAP bereitgestellten Daten heran (siehe Tabelle 4 im Statistischen Anhang), so haben 12 Mitgliedstaaten das gemeinsame Ziel erreicht. [13] Frankreich, Italien, die Niederlande und Österreich konnten ihre Aktivierungsquoten gegenüber dem Jahr 1998 erhöhen und zum ersten Mal das Ziel erreichen.

[13] Der zur Überwachung von Leitlinie 3 verwendete Inputindikator (Aktivierungsquote) ist definiert als jährliche Durchschnittszahl der zuvor arbeitslosen Teilnehmer an aktiven Maßnahmen, dividiert durch die Zahl der gemeldeten Arbeitslosen. Die aktiven Maßnahmen umfassen Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen, systematischen Stellenwechsel und Arbeitsplatzwechsel, Beschäftigungsanreize, Eingliederung Behinderter, direkte Arbeitsplatzschaffung und Starthilfen.

Drei Mitgliedstaaten erreichten den Maßstab 1999 noch nicht:

Portugal hat die Aktivierungsquote erhöht und ist auf dem besten Weg, den Vorgaben dieser Leitlinie wie geplant im Jahr 2002 zu entsprechen.

Griechenland stellt nur nationale Daten zur Verfügung, in denen nicht zwischen gemeldeten Arbeitslosen und Schülern/Beschäftigten unter den Teilnehmern unterschieden wird. Daher kann die Aktivierungsquote nicht auf der Grundlage des vereinbarten Indikators berechnet werden.

Das Vereinigte Königreich bleibt deutlich hinter dem EU-Ziel zurück, wenn man die gegenwärtige Definition des Indikators heranzieht. Der NAP des Vereinigten Königreichs enthält ergänzende Daten über die Teilnahme an Maßnahmen zur "Unterstützung bei der Arbeitsplatzsuche" und an "intensiver Beratung", wobei darauf hingewiesen wird, dass diese Formen der Unterstützung 100% den gemeldeten Arbeitslosen zu Gute kommen.

Aktivere Arbeitsmarktmaßnahmen ...

Im Jahr 1999 wandten sich die meisten Mitgliedstaaten verstärkt aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen zu, während die Zahl der gemeldeten Arbeitslosen sank. Folglich erhöhte sich die Aktivierungsquote in der überwiegenden Mehrzahl der Mitgliedstaaten oder blieb stabil [14]. Eine Ausnahme bildete nur Schweden, das mit 87% dennoch weiterhin die höchste Quote in der EU aufweist.

[14] Für Griechenland, Italien, Frankreich (lediglich Quoten) und die Niederlande stehen keine Daten für diese beiden Jahre zur Verfügung.

Die Zahl der Teilnehmer an aktiven Maßnahmen stieg in den 11 Mitgliedstaaten, die absolute Zahlen für beide Jahre zur Verfügung stellten, zwischen 1998 und 1999 um etwas mehr als 10% (siehe Tabelle unten). [15]

[15] Ibidem.

Was die Ausgaben anbelangt, so deuten die vorläufigen Daten für 1999 darauf hin, dass der Anteil der aktiven Maßnahmen an den Gesamtausgaben für die Arbeitsmarktpolitik steigt [16]. In fünf Mitgliedstaaten (Österreich, Deutschland, Spanien, Italien und Niederlande) stiegen die Ausgaben für aktive Maßnahmen, während sie in drei Ländern (Finnland, Dänemark und Schweden) sanken, wenn auch langsamer als die Ausgaben für passive Maßnahmen. In allen acht Mitgliedstaaten, die Daten für das Jahr 1999 zur Verfügung stellten, gingen die Ausgaben für passive Maßnahmen zurück, was auf einen Rückgang der Arbeitslosigkeit zurückzuführen ist. Diese Trends können auch als Hinweis darauf gedeutet werden, dass die Mitgliedstaaten in ihrer Arbeitsmarktpolitik verstärkt einen aktiven und präventiven Ansatz wählen.

[16] OECD Beschäftigungsprognose 2000 (Employment Outlook), Juni 2000.

...während die herkömmliche Entwicklung der Humanressourcen bei Arbeitslosen in den Hintergrund rückt

Die Gesamtzahl der Teilnehmer an Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen ging um 16% zurück (siehe Tabelle). [17] Zurückzuführen ist diese Verringerung auf den scharfen Rückgang der Ausbildungsteilnehmer in Deutschland, Spanien und Schweden. In den anderen neun Mitgliedstaaten, die Daten bereitstellen, die einen Vergleich ermöglichen, blieb die Zahl der Teilnehmer an Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen zwischen 1998 und 1999 stabil oder stieg sogar, wenn auch nicht ganz proportional zum Anstieg der Gesamtaktivierungsquote (einschließlich Ausbildungs- und anderer äquivalenter Maßnahmen). Ausnahmen bildeten lediglich Belgien und Luxemburg.

[17] Ibidem.

Die höchsten Teilnehmerquoten an Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen wurde 1999 mit durchschnittlich 28,7% aus Schweden, Dänemark und Luxemburg gemeldet.

Die Tatsache, dass die Mehrheit der Mitgliedstaaten die Teilnahme an einer Vielzahl aktiver Maßnahmen anstatt an Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen erhöht, deutet auf eine Änderung der Wiedereingliederungspolitik hin. Das Angebot von Unterstützungsmaßnahmen wird vielfältiger, so dass Arbeitslosen Wege zur Wiedereingliederung eröffnet werden, die ihren individuellen Bedürfnissen besser entsprechen. In Einklang mit der fortschreitenden Umsetzung des präventiven Ansatzes wird die wirksamste Maßnahmenkombination zumeist auf Grund der individuellen Eigenschaften des Arbeitssuchenden ausgewählt werden. Darüber hinaus deuten die in einigen NAP enthaltenen Bewertungsergebnisse darauf hin, dass Maßnahmen, die ausschließlich der Ausbildung dienen, weniger wirksam sind als solche, die Arbeit und Ausbildung miteinander verknüpfen.

Gesamtzahl der Arbeitslosen in allen Maßnahmen und Ausbildungsmaßnahmen 1998 und 1999 (in Tausend)

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(a) Für Griechenland, Italien, Frankreich und die Niederlande sind für beide Jahre keine Daten verfügbar.

Wiedereingliederung

Nur vier Mitgliedstaaten (Dänemark, Schweden, das Vereinigte Königreich und Finnland) stellen Daten zur Verfügung, anhand deren ein Outputindikator für Leitlinie 3 berechnet werden kann. Dieser Indikator ist als Anteil der Teilnehmer an aktiven Maßnahmen definiert, die sich nach 3 bzw. 6 Monaten wieder arbeitslos melden. Aus diesen Daten kann geschlossen werden, dass sich rund 25% bis 40 % der Teilnehmer an aktiven Maßnahmen drei Monate nach Abschluss der Programme wieder als arbeitslos melden. Hohe Rückkehrquoten in die Arbeitslosigkeit im Anschluss an die Teilnahme an aktiven Programmen werfen die Frage nach der Qualität der gewährten Unterstützung sowie nach möglichen negativen Auswirkungen der langfristigen Abhängigkeit von der Einkommensförderung auf, die mit der aktiven Arbeitsplatzsuche einher geht.

Es müssen unbedingt mehr vergleichbare Daten über die Ergebnisse aktiver Arbeitsmarktmaßnahmen gesammelt werden. Die Mitgliedstaaten sollten ermutigt werden, ihre Überwachungssysteme weiterzuentwickeln, um die Erfolgsquote jeder größeren Wiedereingliederungsmaßnahme und ihre Kosteneffizienz einschätzen zu können.

Öffentliche Arbeitsverwaltungen

Mit Blick auf die Tatsache, dass der Erfolg von Maßnahmen zur Vermeidung und Eindämmung der Arbeitslosigkeit nicht zuletzt vom Vorhandensein eines wirksamen Systems zur Bereitstellung solcher Maßnahmen abhängt, werden die Mitgliedstaaten in den Leitlinien 2000 aufgefordert, die Modernisierung ihrer öffentlichen Arbeitsverwaltungen voranzutreiben, um die Strategie von Prävention und Aktivierung so effektiv wie möglich verfolgen zu können.

Alle Mitgliedstaaten unternehmen gegenwärtig ernsthafte Anstrengungen, um ihre Systeme im Bereich der Arbeitsverwaltung den Herausforderungen der europäischen Beschäftigungsstrategie anzupassen. Die NAP enthalten zwar selten eine systematische Beschreibung dieser Reformen, lassen jedoch den Schluss zu, dass in drei Bereichen eine Modernisierung stattfindet:

* Reformen der Organisationsstruktur der öffentlichen Arbeitsverwaltungen einschließlich ihrer Beziehungen zu anderen Akteuren. Diese Reformen sind Ausdruck des Bemühens um eine bessere Koordinierung von passiven und aktiven Maßnahmen (Niederlande, Vereinigtes Königreich), um eine Verbesserung der Infrastruktur für die berufliche Ausbildung (Italien, Portugal), um eine Abstimmung der von den öffentlichen Arbeitsverwaltungen angebotenen Dienste auf die regionalen und lokalen Bedürfnisse und Chancen (Italien, Spanien, Belgien, Frankreich, Niederlande) und um eine Verbesserung der organisatorischen und rechtlichen Rahmenbedingungen für eine landesweite Umsetzung der 'Neustart'-Strategie (Deutschland, Irland, Portugal, Griechenland).

* Erhöhung der Personalressourcen der öffentlichen Arbeitsverwaltungen. Dies beinhaltet sowohl eine Erhöhung des Personalstandes (Deutschland, Frankreich, Finnland, Spanien) als auch eine Erhöhung der Qualifikation der Mitarbeiter (Italien, Griechenland). Obwohl in einigen Ländern in Folge des Rückgangs der Arbeitslosigkeit eine Kürzung der Personalressourcen ins Auge gefasst werden dürfte, scheint sich die Zahl der Mitarbeiter pro gemeldetem arbeitslosen Arbeitssuchenden in den meisten Mitgliedstaaten zu erhöhen.

* Verbesserung der Arbeitsmethoden der öffentlichen Arbeitsverwaltungen. Die Arbeitsvermittlung wird mit der Entwicklung computergestützter Selbstbedienungssysteme, über die insbesondere Spanien, Italien und das Vereinigte Königreich berichten, die jedoch auch in den öffentlichen Arbeitsverwaltungen der meisten anderen Mitgliedstaaten voranschreitet, effizienter. Dies versetzt die öffentlichen Arbeitsverwaltungen in die Lage, mehr Personal für die intensive Betreuung jener Arbeitssuchenden abzustellen, deren Wiedereingliederung besonders schwierig ist. Die Methodik der Einzelfallbearbeitung wird in vielen öffentlichen Arbeitsverwaltungen (Deutschland, Irland, Finnland, Schweden, Frankreich, Vereinigtes Königreich, Niederlande) entwickelt, was auch eine Verbesserung der Diagnoseinstrumente, raschere Eingriffe, häufigere und intensivere Betreuungskontakte und eine Verlagerung des Augenmerks von der Unterbringung in Maßnahmen zur Unterbringung in regulären Arbeitsplätzen beinhaltet. In vielen Ländern (Schweden, Finnland) wird mit Blick auf das wachsende Arbeitsplatzangebot das Verhalten der Sozialleistungsempfänger bei der Arbeitsplatzsuche strikter überwacht.

3.1.3. Reform der Steuer- und Sozialleistungssysteme (Leitlinie 4)

Die Fortschritte bei der Reform der Steuer- und Sozialleistungssysteme sind bisher enttäuschend gewesen. Einige Mitgliedstaaten führen gegenwärtig eine umfassende Überprüfung ihrer Steuer- und Sozialleistungssysteme durch, um deren Anreizstruktur zu verbessern, die Kontrollsysteme zu verstärken und die Unterstützungskriterien enger zu fassen. Mehrere Mitgliedstaaten haben umfassende Kürzungen der Sozialversicherungsbeiträge und Einkommenssteuern vorgenommen, während einige wenige Länder Zuwendungen bei Aufnahme einer Erwerbstätigkeit eingeführt haben, die den Anreiz zur Annahme einer Beschäftigung erhöhen sollen. Doch in der Mehrheit der Mitgliedstaaten waren die Reformen bisher beschränkt, bruchstückhaft und auf gezielte Senkungen von Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen sowie auf Steuergutschriften beschränkt. Die Gestaltung umfassender Reformen, die auf die gemeinsame Anreizwirkung der Steuer- und Sozialleistungssysteme zielen, hat daher in den meisten Mitgliedstaaten weiterhin Priorität.

Im großen und ganzen differenzieren die NAP in Bezug auf die Steuer- und Sozialleistungssysteme nicht zwischen den Auswirkungen auf Frauen und Männer. Doch diese Systeme können beträchtlichen Einfluss auf die geschlechtsspezifischen Unterschiede im Allgemeinen und auf die Bereitschaft von Frauen haben, einen Arbeitsplatz zu suchen.

Reformen der Steuer- und Sozialleistungssysteme wirken sich auf die allgemeine Funktionsweise des Arbeitsmarktes aus, und es kann einige Jahre dauern, bis solche Reformen ihre volle Wirkung entfalten. Daher müssen bei der Beurteilung der Ergebnisse frühere Reformen in Betracht gezogen werden.

Einige wenige Mitgliedstaaten, darunter Dänemark, die Niederlande und das Vereinigte Königreich, haben in den vergangenen Jahren den erfolgreichen Reformansatz weiter ausgebaut, in jüngster Zeit mit gezielten Maßnahmen, um die Arbeit lohnend zu machen. Allerdings muss das Problem in Angriff genommen werden, dass weiterhin zahlreiche Leistungsempfänger in passive Sozialleistungssysteme eingebunden sind. Die Systeme der Arbeitslosenunterstützung müssen in einigen Mitgliedstaaten, insbesondere in Belgien und Deutschland, weiter überarbeitet werden, da dort eine unbegrenzte Dauer der Leistungen für einige