ABKÜRZUNGEN

ABl. : Amtsblatt

AKP : Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean, die das Abkommen von Lomé unterzeichnet haben

CONFEMEN : Conférence des Ministres de l’Éducation des pays ayant le français en partage (Konferenz der Bildungsminister französischsprachiger Länder)

DCI : Development Cooperation Instrument (Finanzierungsinstrument für die Entwicklungszusammenarbeit)

ECSEL : European Community Support to Education in Liberia (EG-Unterstützung für das Bildungswesen in Liberia)

EEF : Europäischer Entwicklungsfonds

EFA : Education For All (Bildung für Alle)

ESP : Education Sector Programme (Programm für den Bildungssektor, Namibia)

EU : Europäische Union

EuropeAid : Amt für Zusammenarbeit EuropeAid (Europäische Kommission)

FTI : Fast-Track-Initiative (Initiative zur beschleunigten Finanzierung von Bildungsmaßnahmen)

GD : Generaldirektion der Europäischen Kommission

MDG : Millenniums-Entwicklungsziel

NRO : Nichtregierungsorganisation

PASEC : Programme d’Analyse des Systèmes Éducatifs de la CONFEMEN (Bildungsanalytisches Programm der Confemen)

PDDE : Plan Décennal de Développement de l’Éducation (Zehnjahresplan für den Ausbau des Bildungswesens, Niger)

PEFA : Public Expenditure and Financial Accountability (Rechenschaftspflicht bei den öffentlichen Ausgaben und Finanzen)

PETS : Public Expenditure Tracking Survey (Erhebung zur Rückverfolgung öffentlicher Ausgaben)

SACMEQ : Southern and Eastern Africa Consortium for Monitoring Educational Quality (Konsortium süd- und ostafrikanischer Staaten zur Überwachung der Bildungsqualität)

SMART : Specific (konkret), Measurable (messbar), Attainable (erreichbar), Relevant (sachdienlich), Time-bound (terminiert)

TVET : Technical and Vocational Education and Training (Fachliche und berufliche Aus- und Weiterbildung)

Unesco : United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation (Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur)

GLOSSAR

Bruttoaufnahmerate in die letzte Grundschulstufe : Die Bruttoaufnahmerate entspricht der Anzahl der Neuzugänge in der letzten Stufe der Grundschulbildung, unabhängig von der Zugehörigkeit zur entsprechenden Altersgruppe, in Prozent der Gesamtpopulation mit dem theoretischen Eintrittsalter in die letzte Stufe der Grundschulbildung. Die Bruttoaufnahmerate ist der am häufigsten verwendete "stellvertretende" Indikator zur Messung der Schulabschlussrate.

Bruttoeinschulungsrate : Die Bruttoeinschulungsrate entspricht der Anzahl der in einer bestimmten Schulstufe eingeschulten Schülerinnen und Schüler, unabhängig von der Zugehörigkeit zur entsprechenden Altersgruppe, in Prozent der Population der entsprechenden Altersgruppe. Die Bruttoeinschulungsrate kann durch Wiederholung einer Schulstufe und Einschulung von Kindern, die über oder unter der Altersnorm für die entsprechende Schulstufe liegen (Früh- oder Späteinschulung), über 100 % betragen.

Durchhaltequote (Survival Rate) bis zur letzten Grundschulstufe : Die Durchhaltequote entspricht dem Prozentsatz der in der ersten Schulstufe eingeschriebenen Schülerinnen und Schüler, die voraussichtlich die letzte Grundschulstufe erreichen werden. Dieser Wert sollte im Idealfall 100 % betragen.

Ergebnis : Bei sektorbezogenen Programmen wird der Begriff "Ergebnis" in diesem Bericht im Sinne der von der Kommission benutzten Terminologie "Input-Output-Resultat-Auswirkung" verwendet. Ein "Ergebnis" entspricht einem "Resultat" wie der Einschulungsrate in die Grundschule, und Leistungs-/Ergebnisindikatoren messen die Ergebnisse auf der Ebene der Begünstigten (z. B. die Nettoeinschulungsrate).

Ergebnisindikatoren : Ergebnisindikatoren beziehen sich auf den Zweck des Programms. Sie messen die Resultate oder Folgen von Outputs auf der Ebene der Begünstigten (z. B. Netto- oder Bruttoeinschulungsrate, Verbleibquote, Schulabschlussrate, Lernerfolge usw.).

Gender Parity Index (GPI) : Dieser Index gibt das zahlenmäßige Verhältnis von Frauen zu Männern bei einem bestimmten Indikator an. Ein GPI von 1 bedeutet ein ausgeglichenes Geschlechterverhältnis; bei einem GPI unter 1 liegt ein Ungleichgewicht zugunsten von Männern vor.

Grundbildung : Gemäß der internationalen Standardklassifikation für das Bildungswesen der Unesco setzt sich die Grundbildung aus der Grundschulbildung und den ersten drei Jahren Sekundarschulbildung zusammen.

Input-Indikatoren : Input-Indikatoren beziehen sich auf die Ressourcen. Sie messen die personellen, finanziellen, körperlichen und sonstigen (administrativen und regulatorischen) Ressourcen, die für die Durchführung des Programms bereitgestellt werden (z. B. Bildungsbudget, Kosten je Schüler, Erlass über Schulträger usw.).

Nachhaltigkeit : Bei Entwicklungshilfeprojekten ist darunter der Grad an Sicherheit zu verstehen, mit dem das Projekt bzw. die Projektergebnisse so lange wie nötig Bestand haben (d. h., sie sind gut genug etabliert, autark und/oder werden gefördert, sodass der Fortbestand gewährleistet ist).

Nettoeinschulungsrate : Die Nettoeinschulungsrate entspricht der Anzahl der in einer bestimmten Schulstufe eingeschulten Schülerinnen und Schüler der entsprechenden Altersgruppe, in Prozent der Population dieser Altersgruppe.

Output-Indikatoren (auch Prozessindikatoren genannt) : Output-Indikatoren beziehen sich auf die direkten Resultate von Tätigkeiten. Sie messen die unmittelbaren und konkreten Ergebnisse der verschiedenen durchgeführten Maßnahmen (Prozesse) und verwendeten Inputs (z. B. Anzahl der errichteten Schulen, Anzahl der ausgebildeten Lehrer, Verhältnis Schüler/Schulbücher usw.).

Wirkungsindikatoren : Wirkungsindikatoren beziehen sich auf das übergeordnete Ziel des Programms. Sie messen die langfristigen und aggregierten Ergebnisse oder Veränderungen auf der Ebene der Begünstigten (z. B. Gesamtalphabetisierungsgrad, Arbeitslosigkeit von Absolventen, Verhältnis von Bildungsniveau und Einkommen, Armutsrate usw.).

ZUSAMMENFASSUNG

I. Die Verbesserung des Bildungsangebots und der Bildungsqualität ist einer der wichtigsten Faktoren im weltweiten Kampf gegen die Armut. Dies kommt in den Millenniums-Entwicklungszielen (MDG) der Vereinten Nationen und der Initiative "Bildung für Alle" (EFA) zum Ausdruck. Im Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik werden die Prioritäten der EU auf diesem Gebiet – wie eine qualitativ hochwertige Grundschul- und Grundbildung sowie Berufsausbildung und die Beseitigung von Ungleichheiten – dargelegt.

II. Diese Prüfung diente der Bewertung, ob die EU-Entwicklungshilfe in afrikanischen Ländern südlich der Sahara und in Südasien wirksam dazu beigetragen hat, den Zugang zur Grundbildung zu erleichtern und deren Qualität zu verbessern. Zu acht ausgewählten Ländern werden die Resultate mit den in den Finanzierungsabkommen vorgegebenen Zielen verglichen, und es wird eingehend beleuchtet, wie die Kommission ihre Ausgaben plante und überwachte.

III. Alles in allem wurden beachtliche Fortschritte erzielt, auch wenn nur 45 % der in den geprüften Finanzierungsabkommen vorgegebenen Ziele vollständig erreicht wurden. Bei dem Ziel, allen Kindern eine Grundschulbildung zu ermöglichen (MDG 2), wurden lediglich einige der angestrebten Verbesserungen erzielt, und die Fortschritte waren generell zu langsam, um gewährleisten zu können, dass die für 2015 gesetzten Ziele erreicht werden. Bei der Durchsetzung der Gleichbehandlung der Geschlechter im Bereich der Bildung (Teil von MDG 3) fällt die Erfolgsbilanz besser aus, doch verschleiern die Gesamtzahlen erhebliche weiterhin bestehende Ungleichheiten in bestimmten Gebieten und sozialen Gruppen. Beim dritten vorrangigen Ziel, nämlich der Verbesserung der Bildungsqualität, wurden nur wenige der angestrebten Verbesserungen verwirklicht.

IV. Welches Instrument für die Bereitstellung der Hilfe gewählt wird, ist insofern wichtig, als davon abhängt, welche Mechanismen für die Überwachung der Ergebnisse zur Anwendung kommen. Wurden für die Bereitstellung der Hilfe sektorbezogene Budgethilfen gewählt, so entsprach diese Entscheidung in der Regel den Leitlinien der Kommission. Im Subsahara-Raum werden zunehmend allgemeine Budgethilfen verwendet, wodurch deutlich weniger präzise Ziele und Indikatoren für die Grundbildung vorgegeben werden; auch der sektorbezogene Dialog ist weniger intensiv. Die Kommission hat die Vorteile der bei Korbfinanzierungen eingesetzten Maßnahmen zur Eindämmung treuhänderischer Risiken nicht voll und ganz berücksichtigt.

V. Generell sind die von der Kommission verwendeten Indikatoren angemessen auf die Millenniums-Entwicklungsziele zugeschnitten, wobei Indikatoren für die Bildungsqualität jedoch kein ausreichender Stellenwert eingeräumt wird. Allerdings liefern die nationalen Managementinformationssysteme für den Bildungsbereich, auf die sich die Kommission stützt, nicht durchgängig ausreichende, zuverlässige und zeitnahe Informationen.

VI. Die Koordinierung mit anderen Gebern hat sich im Allgemeinen verbessert, erforderte jedoch auch Kompromisse, die sich bisweilen auf die Verwaltung oder die Prioritäten der Kommission auswirkten. Sachkenntnis in Bildungsfragen wird in den Delegationen nicht optimal eingesetzt und entwickelt. Dadurch kann die Kommission den Dialog mit dem Bildungssektor nur schwer aufrechterhalten. Die EU stellte Unterstützung für den Kapazitätenaufbau bereit; dies funktionierte in den meisten Fällen jedoch nicht wie geplant.

VII. Auf der Grundlage der vorstehenden Bemerkungen unterbreitet der Hof eine Reihe von Empfehlungen, die es der Kommission ermöglichen sollten, die EU-Entwicklungshilfe für das Bildungswesen besser zu verwalten.

EINLEITUNG

VERPFLICHTUNGEN DER INTERNATIONALEN GEBER

1. Die Europäische Union (EU) hat die Bildung als einen entscheidenden Faktor im weltweiten Kampf gegen die Armut anerkannt [1]. Durch die Initiative "Bildung für alle" (Education for All, EFA) [2] und die Millenniums-Entwicklungsziele [3] der Vereinten Nationen haben sich die EU und die gesamte internationale Gebergemeinschaft verpflichtet, die Entwicklungsländer bei der Erreichung einer Vielzahl von Zielen zu unterstützen. Zu diesen Zielen zählen die Sicherstellung der Grundschulbildung für alle Kinder, die Beseitigung geschlechtsspezifischer Ungleichheiten und die Verbesserung der Bildungsqualität.

2. Obwohl seit 2000 beträchtliche Fortschritte erzielt wurden, schätzt die Unesco in ihrem Weltbericht – Bildung für alle 2010 (Education for All – EFA Global Monitoring Report 2010), dass 72 Millionen Kinder nach wie vor keinen Zugang zu Grundbildung (siehe Glossar) haben. Nach einer erheblichen Aufstockung der externen Hilfe für die Grundbildung zwischen 1999 und 2004 hat sich der weltweite Trend umgekehrt. Die internationalen Hilfszusagen für Grundbildung waren im Jahr 2007 um 25 % niedriger als im Jahr 2004. Im Weltbildungsbericht 2010 wird die globale Finanzierungslücke zwischen den Hilfszusagen der Geber und dem tatsächlichen Finanzierungsfluss auf insgesamt etwa 20 Milliarden USD geschätzt. Einer weiteren Schätzung zufolge müssten jährlich insgesamt rund 16 Milliarden USD bereitgestellt werden, um den Entwicklungsländern die Verwirklichung der EFA-Ziele zu ermöglichen, wobei etwa zwei Drittel dieses Finanzierungsbedarfs auf die afrikanischen Länder südlich der Sahara entfallen.

3. Mit der Pariser Erklärung (2005) und dem Aktionsplan von Accra (2008) verständigten sich die EU und die internationale Gebergemeinschaft insgesamt auf eine Reihe von Grundsätzen für eine wirksamere Entwicklungszusammenarbeit (darunter insbesondere im Hinblick auf die Millenniums-Entwicklungsziele) durch bessere Abstimmung und Ausrichtung der Methoden und Verfahren für die Bereitstellung der Hilfe im Wege einer engeren Zusammenarbeit und stärkeren Nutzung der Systeme der Partnerländer.

POLITISCHE VERPFLICHTUNGEN DER EU

4. In einer Mitteilung aus dem Jahr 2002 [4] erklärte die Kommission, es gelte vor allem, die Grundbildung zu fördern.

5. Im entwicklungspolitischen Konzept des Jahres 2005 [5] wurde der Beitrag zu den Millenniums-Entwicklungszielen stärker in den Vordergrund gerückt und die "menschliche Entwicklung", einschließlich der Bildung, als einer der neun Bereiche ermittelt, in denen die Kommission vor allem tätig werden wollte. In diesem entwicklungspolitischen Konzept wurde ausgeführt, dass die Gemeinschaft einen Beitrag zum Programm "Bildung für alle" leisten wolle. Als Prioritäten im Bildungsbereich wurden eine qualitativ hochwertige Grundschul- und Grundbildung sowie Berufsausbildung und die Beseitigung von Ungleichheiten genannt. Besondere Aufmerksamkeit würde der Förderung der Bildung von Mädchen und der Sicherheit von Mädchen in der Schule gelten. Die Ausarbeitung und Umsetzung sektorbezogener, in den einzelnen Ländern verankerter Pläne sowie die Teilnahme an regionalen und globalen thematischen Initiativen im Bildungsbereich würde unterstützt werden.

6. Die Entwicklungshilfe der EU für die Bildung wird hauptsächlich aus dem Instrument für die Entwicklungszusammenarbeit (DCI) [6] und dem Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) [7] finanziert. Finanzmittel aus dem DCI werden auch nichtstaatlichen Akteuren bzw. zivilgesellschaftlichen Organisationen zur Verfügung gestellt, soweit sie als Fürsprecher oder Dienstleister im Bildungssektor tätig sind. Die Beiträge der Kommission zur EFA-Fast-Track-Initiative (FTI) [8] werden aus dem EEF und dem DCI finanziert. Im laufenden Planungszeitraum (2007-2013) wurden zur direkten Unterstützung des Bildungswesens in Südasien alles in allem 452,0 Millionen Euro bzw. 17,7 % der insgesamt programmierten Entwicklungshilfemittel veranschlagt. Auf die direkte Unterstützung des Bildungswesens in afrikanischen Ländern südlich der Sahara entfielen alles in allem 344,6 Millionen Euro bzw. 2,8 % der insgesamt programmierten Mittel. Die allgemeinen Budgethilfen, die indirekt der Bildung zugute kommen können, beliefen sich im Subsahara-Raum auf insgesamt 3388,8 Millionen Euro bzw. 27,6 % der für den Zeitraum 2008-2013 insgesamt programmierten Entwicklungshilfe (siehe Tabelle 1 und Anhang I).

7. Die Kommission unterstützt den Bildungssektor über Budgethilfen, Korbfinanzierungen und Projekte. Sie unterscheidet zwischen zwei Hauptarten von Budgethilfe, nämlich i) der allgemeinen Budgethilfe, bei der zur Unterstützung einer nationalen Entwicklungs- oder Reformpolitik und -strategie Mittel an die Staatskasse überwiesen werden, und ii) der sektorbezogenen Budgethilfe, bei der zur Unterstützung eines sektorspezifischen Programms Mittel an die Staatskasse überwiesen werden. Beide Arten der Budgethilfe bestehen in Überweisungen an die Staatskasse eines Partnerlandes, weshalb es keinen verfahrenstechnischen Unterschied zwischen allgemeiner und sektorbezogener Budgethilfe gibt. Dennoch unterscheiden sie sich insofern, als damit unterschiedliche Zielsetzungen verfolgt werden. Mit allgemeinen Budgethilfen soll eine nationale Entwicklungspolitik und -strategie unterstützt werden, wobei u. a. gewöhnlich an Gesundheits- und Bildungsindikatoren geknüpfte variable Tranchen vorgesehen sind, um zusätzliche Anreize für die Leistungserbringung in diesen kritischen Bereichen zu schaffen. Sektorbezogene Budgethilfen hingegen sollen ein rascheres Vorankommen bei der Erreichung der sektorbezogenen Ziele eines Partnerlandes ermöglichen. Die unterschiedlichen Zielsetzungen kommen in den Bedingungen und im Dialog zum Ausdruck. Bei Korbfinanzierungen zahlen verschiedene externe Agenturen, in einigen Fällen auch Regierungen, Beiträge zur Finanzierung einer Reihe von Haushaltslinien oder Maßnahmen, die zur Unterstützung eines Sektorprogramms als förderwürdig befunden wurden. Schließlich kann die Kommission zur Finanzierung bestimmter Tätigkeiten (Projekte) beschließen, die einschlägigen Verfahren für die Auftragsvergabe und die Gewährung von Finanzhilfen anzuwenden.

8. Aus Tabelle 1 sind die Direktzuweisungen für das Bildungswesen sowie die allgemeinen Budgethilfen in Südasien und im Subsahara-Raum ersichtlich. Daran wird deutlich, dass die im Subsahara-Raum direkt für den Bildungsbereich bereitgestellte EU-Entwicklungshilfe (über Projekte, Korbfinanzierungen und sektorbezogene Budgethilfe) abgenommen, die allgemeine Budgethilfe hingegen zugenommen hat. Die Bildung ist generell ein wichtiger Faktor bei den Fortschritten im Sozialsektor, die mit den allgemeinen Budgethilfen erzielt werden sollen. Die Fortschritte im Bildungsbereich kommen dann in den Leistungsindikatoren und den dazugehörigen Überwachungsmaßnahmen, etwa dem politischen Dialog, zum Ausdruck.

TABELLE 1

DIREKTZUWEISUNGEN FÜR DAS BILDUNGSWESEN SOWIE ALLGEMEINE BUDGETHILFEN IN SÜDASIEN UND IM SUBSAHARA-RAUM [9]

Quelle: Europäische Kommission, 2010.

Region | Planungs-zeitraum | Anzahl der Länder, in denen die Bildung speziell gefördert wird (Schwerpunkt-bereich) | EG-Finanzierung – Millionen Euro | Direktzuweisungen für das Bildungswesen bezogen auf die insgesamt programmierten Mittel | Allgemeine Budgethilfen bezogen auf die insgesamt programmierten Mittel |

Insgesamt program-mierte Mittel | Direktzu-weisung für das Bildungs-wesen [1001] | Allgemeine Budgethilfen |

Südasien | 2002–2006 | 2 von 8 | 1824,1 | 184,0 | 0 | 10,1 % | 0 % |

2007–2013 | 4 von 8 | 2555,0 | 452,0 | 0 | 17,7 % | 0 % |

Subsahara-Raum | 2003–2007 | 10 von 50 | 8804,8 | 396,2 | 2314,3 | 4,5 % | 26,3 % |

2008–2013 | 10 von 50 | 12294,0 | 344,6 | 3388,8 | 2,8 % | 27,6 % |

PRÜFUNGSUMFANG UND PRÜFUNGSANSATZ

9. Anhand der Prüfung sollte beurteilt werden, ob die EU-Entwicklungshilfe wirksam zu den politischen Prioritäten der Union für das Bildungswesen in afrikanischen Ländern südlich der Sahara und in Südasien beigetragen hat. Dazu wurden zwei zentrale Fragen gestellt:

a) Haben die Interventionen der EU wirksam zur Erzielung der angestrebten Verbesserungen im Bereich der Grundbildung beigetragen?

b) Verwaltet die Kommission ihre Interventionen im Bildungsbereich zufriedenstellend?

10. Der Prüfungsumfang beschränkte sich auf die Grundbildung in afrikanischen Ländern südlich der Sahara und in Südasien [11]. Diese Teilregionen werden die Bildungsziele bis 2015 aller Voraussicht nach nicht erreichen (siehe Karte).

KARTE

AFRIKANISCHE LÄNDER SÜDLICH DER SAHARA UND SÜDASIEN

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Quelle: Global Administrative Unit Layers (GAUL) der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen.

11. Die Prüfungshandlungen umfassten die Durchsicht von Unterlagen sowie Befragungen von Kommissionsbediensteten in den zentralen Dienststellen und in den Delegationen sowie eine ausführliche Überprüfung der Kommissionsmaßnahmen in acht begünstigten Ländern, wobei vier Ländern Prüfbesuche abgestattet wurden und zu den anderen vier Ländern die Prüfung nach Aktenlage vorgenommen wurde [12]. Kriterien für die Auswahl der Länder waren die geografische Streuung über den Subsahara-Raum und Südasien sowie die Einbeziehung instabiler Staaten. Die Prüfungskriterien sind direkt aus strategiepolitischen Dokumenten oder Leitlinien der Kommission hergeleitet. In der Prüfung erfasst waren vier der acht Länder, in denen in zwei Teilregionen sektorbezogene Budgethilfeprogramme durchgeführt werden. In Anhang II sind alle geprüften Projekte und Programme aufgelistet.

12. Trotz mancher offenkundiger Mängel in den Bildungsstatistiken verwendete der Hof für die Berichterstattung über die Erreichung der in den Finanzierungsabkommen festgelegten Ziele die in diesen Abkommen genannten nationalen Statistiken, da es in der Regel keine anderen gab. Zur Analyse der Entwicklung der Zahlen im Zeitverlauf wurden Unesco-Statistiken herangezogen, die unter dem Gesichtspunkt der Vergleichbarkeit aufbereitet werden. Zur Zuverlässigkeit all dieser Daten siehe auch Ziffern 58-60, aus denen klar hervorgeht, dass diese Zahlen mit Vorsicht zu betrachten sind.

13. Sowohl bei der allgemeinen als auch bei der sektorbezogenen Budgethilfe übertragen die Entwicklungspartner Eigentümerschaft und Verwaltungszuständigkeit für die Inputs und Tätigkeiten den Regierungen und konzentrieren sich selbst auf die Ergebnisse. Die Geber müssen auch eng zusammenarbeiten, weil sie dieselbe nationale Strategie/dasselbe nationale Programm unterstützen und dasselbe System verwenden. Die Kommission muss daher ihre Beiträge nach Möglichkeit mit denjenigen anderer Geber koordinieren, wodurch sich auch die Transaktionskosten für die Partnerländer verringern lassen dürften. Verloren geht dabei eine erkennbare Verknüpfung zwischen der von der Kommission bereitgestellten Hilfe und den auf dem Gebiet der Entwicklung erzielten Ergebnissen.

14. Der Hof räumt ein, dass der Zusammenhang zwischen bereitgestellter Hilfe und angestrebten Ergebnissen (Wirkungen) in den geprüften Finanzierungsabkommen kompliziert ist. Dies wird in Anhang III eingehender behandelt. Dennoch trägt die Kommission auch bei Befolgung der Grundsätze der Partnerschaft, der Ausrichtung auf nationale Strategien und der Geberkoordinierung weiterhin die alleinige Verantwortung für die Annahme von Finanzierungsbeschlüssen. Ebenso bleibt sie gegenüber der Entlastungsbehörde für die Verwendung der EU-Mittel rechenschaftspflichtig. Bei der Prüfung der über sektorbezogene Budgethilfen im Bildungsbereich durchgeführten EU-Interventionen geht der Hof – wie die Kommission selbst – davon aus, dass eine Verbindung zwischen der EU-Unterstützung und der Erreichung der Bildungsziele besteht, auch wenn die Kommission nicht allein für die Ergebnisse verantwortlich ist.

15. Die Prüfung knüpft an den Sonderbericht Nr. 10/2008 des Hofes über die Entwicklungshilfe der EG für die Gesundheitsversorgung in afrikanischen Ländern südlich der Sahara an. Ergänzend zu diesem Bericht, der die allgemeine Budgethilfe als wichtiges Instrument zur Bereitstellung der Hilfe behandelte, war die Prüfungstätigkeit zur Bildung hauptsächlich auf die Unterstützung sektorspezifischer Förderprogramme ausgerichtet, die gewöhnlich über sektorbezogene Budgethilfen oder Korbfinanzierungen bereitgestellt wird. Gleichzeitig hat der Hof geprüft, wie die Kommission allgemeine Budgethilfen in AKP-Staaten sowie in lateinamerikanischen und asiatischen Ländern verwaltet [13].

BEMERKUNGEN

HABEN DIE INTERVENTIONEN DER EU WIRKSAM ZUR ERZIELUNG DER ANGESTREBTEN VERBESSERUNGEN IM BEREICH DER GRUNDBILDUNG BEIGETRAGEN?

16. Der Hof hat untersucht, ob die EU-Hilfe zur Verwirklichung aller in Finanzierungsabkommen über Budgethilfen, Korbfinanzierungen und Projekte angegebenen Ziele geführt hat. Er hat – neben einer Analyse der Fortschritte im Zeitverlauf – die Ergebnisse genauer geprüft, die für die drei nachstehend genannten, international vereinbarten Prioritäten im Bildungsbereich unmittelbar relevant sind:

a) Sicherstellung der Grundschulbildung für alle Kinder;

b) Beseitigung geschlechtsspezifischer Ungleichheiten im Bildungsbereich;

c) Verbesserung der Bildungsqualität.

17. Der Hof prüfte Unterstützungsmaßnahmen für nationale Bildungsprogramme und konkrete Projekte. Die Unterstützung für die Programme wurde über sektorbezogene Budgethilfen oder Korbfinanzierungen bereitgestellt, während die eher traditionellen Projekte direkt gefördert wurden. Die Unterstützung der FTI durch die Kommission wurde auch vor dem Hintergrund der kürzlich vorgelegten Bewertung dieser Initiative [14] untersucht.

ALLES IN ALLEM WURDEN BEACHTLICHE FORTSCHRITTE ERZIELT, AUCH WENN NUR 45 % DER IN DEN GEPRÜFTEN FINANZIERUNGSABKOMMEN VORGEGEBENEN ZIELE VOLLSTÄNDIG ERREICHT WURDEN

18. Bei der Bewertung der geprüften EU-finanzierten Unterstützungsprogramme für den Bildungssektor (sektorbezogene Budgethilfen und Korbfinanzierungen) gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass bei 45 % der in den Finanzierungsabkommen enthaltenen Ergebnisindikatoren die Zielvorgaben vollständig erfüllt wurden [15]. Bei weiteren 30 % der Indikatoren waren Fortschritte zu verzeichnen.

19. Bezüglich der geprüften Projekte ist festzuhalten, dass in den meisten Fällen die geplanten Tätigkeiten und Ergebnisse größtenteils erbracht wurden [16]. Ihre Auswirkungen waren wegen ihres im Vergleich zu den Sektorprogrammen geringeren Umfangs jedoch zwangsläufig begrenzt. Bei der Hälfte der geprüften Projekte war außerdem entweder wegen fehlender Mittel nach Auslaufen des Projekts oder wegen ungeeigneter institutioneller Vereinbarungen die Nachhaltigkeit nicht gewährleistet [17]. Ein Beispiel findet sich in Kasten 1.

20. Anhang IV enthält eine Aufstellung aller geprüften Programme und Projekte mit einer zusammenfassenden Bewertung der Ergebnisse. In Anhang V sind die je Programm erzielten Ergebnisse im Einzelnen dargestellt. Die Feststellungen des Hofes zu den bei jedem der drei prioritären Ziele erreichten Ergebnissen werden nachstehend dargelegt.

KASTEN 1

BURKINA FASO: BEISPIEL FÜR EIN PROJEKT, BEI DEM DIE NACHHALTIGKEIT GEFÄHRDET IST

Das Projekt Unterstützung der Grundbildung trug vor allem zum Bau und zur Instandhaltung von Schulen und Lehrerunterkünften bei. Die im Zuge der Prüfung besuchten EU-finanzierten Schulkantinen waren jedoch entweder überhaupt nicht in Betrieb oder nicht in der Lage, täglich Essen an die Schüler auszugeben. Die Prüfung hat außerdem gezeigt, dass ein EU-finanziertes Lese- und Schreibzentrum (literacy center) in eine Grundschule umgewandelt wurde, weil es von den Menschen nicht angenommen wurde. Ferner wurde ein EU-finanzierter Lagerraum für Lehrmaterial in ein Berufsbildungszentrum umfunktioniert, weil für die Maßnahme keine ausreichende finanzielle und institutionelle Unterstützung bereitgestellt wurde.

SICHERSTELLUNG DER GRUNDSCHULBILDUNG FÜR ALLE KINDER: DIE ANGESTREBTEN VERBESSERUNGEN WURDEN TEILWEISE ERZIELT, DOCH DIE FORTSCHRITTE WAREN GENERELL ZU LANGSAM

21. Die Sicherstellung der Grundschulbildung für alle Kinder steht im Einklang mit dem MDG 2 und dem EFA-Ziel 2. Die Zielsetzung ist ehrgeizig, da nicht nur allen Kindern Zugang zu Schulen verschafft, sondern auch dafür gesorgt werden soll, dass sie nach ihrer Einschulung den gesamten Zyklus der Grundschulbildung tatsächlich abschließen. Zur Messung der Fortschritte bei dieser Zielvorgabe wird eine Vielzahl von Indikatoren verwendet, wobei die Nettoeinschulungsrate, die Bruttoaufnahmerate in die letzte Grundschulstufe (stellvertretender Indikator für die Schulabschlussrate – siehe Glossar) sowie der Alphabetisierungsgrad der 15- bis 24-jährigen Frauen und Männer die am häufigsten verwendeten Indikatoren sind.

22. In Tabelle 2 ist ausgehend von einem Vergleich der angestrebten mit den tatsächlichen Ergebnissen bei in den geprüften Finanzierungsabkommen festgelegten einschlägigen Indikatoren nach Ländern aufgeschlüsselt, inwieweit das Ziel der Sicherstellung der Grundschulbildung erreicht wurde. Die in den Finanzierungsabkommen verwendeten Indikatoren variieren beträchtlich je nach den landesspezifischen Gegebenheiten und Prioritäten. Insgesamt gesehen wurden bislang weniger als die Hälfte (44 %) der Ergebnisvorgaben der Finanzierungsabkommen vollständig erfüllt, bei weiteren 37 % waren Fortschritte zu verzeichnen.

23. Die angestrebten Ergebnisse bezüglich der Nettoeinschulungsrate wurden bei den in Bangladesch, Namibia und Tansania geprüften Finanzierungsabkommen erzielt, nicht jedoch in Nepal. Die Nettoeinschulungsrate zählte bei den in Burkina Faso und Niger geprüften Finanzierungsabkommen nicht zu den angestrebten Ergebnissen. Bei der Bruttoeinschulungsrate wurden in Bangladesch und Burkina Faso die angestrebten Ergebnisse erzielt, nicht jedoch in Nepal und Niger.

24. Für die Messung des Grundschulabschlusses wurde hauptsächlich einer von zwei Indikatoren herangezogen, und zwar die Grundschulabschlussrate oder die Durchhaltequote bis Stufe 5 [18]. Von den fünf Ländern, in denen in den geprüften Finanzierungsabkommen Zielvorgaben für diese Indikatoren festgelegt waren, hat nur Burkina Faso diese Zielvorgaben erfüllt.

25. Da sich beim Alphabetisierungsgrad Änderungen erst langfristig niederschlagen, hat die Kommission den Alphabetisierungsgrad der 15- bis 24-Jährigen im Allgemeinen nicht zur Überwachung der Fortschritte herangezogen. Bei den geprüften Programmen waren nur in Namibia und Nepal entsprechende Indikatoren festgelegt worden, wobei in Namibia jedoch noch keine Daten vorlagen.

TABELLE 2

INDIKATOREN FÜR DAS ZIEL DER SICHERSTELLUNG DER GRUNDSCHULBILDUNG GEMÄß DEN FINANZIERUNGSABKOMMEN – ERGEBNISERWARTUNG UND ERGEBNISERZIELUNG IM VERGLEICH [19]

Nicht verfügbar: Zielvorgabe festgelegt, jedoch keine Angaben vorhanden.

Quellen: Europäische Kommission und Europäischer Rechnungshof.

Sicherstellung der Grundschulbildung (Bezug zu MDG 2) | Land, Stand des Programms, Daten und Zielvorgaben |

Bangladesch (im Gange) | Burkina Faso (abge-schlossen, endgültige Daten) | Namibia (im Gange) | Nepal (im Gange, endgültige Daten) | Niger (abge-schlossen, endgültige Daten) | Tansania (im Gange) |

Neueinschreibungen in Stufe 1 mit frühkindlicher Erziehung | | | verfehlt | verfehlt | | |

Bruttoeinschulungsrate | vollständig erfüllt | vollständig erfüllt | | verfehlt | verfehlt | |

Bruttoeinschulungsrate in ländlichen Gebieten | | vollständig erfüllt | | | verfehlt | |

Nettoeinschulungsrate | vollständig erfüllt | | vollständig erfüllt | verfehlt | | vollständig erfüllt |

Abschlussrate | verfehlt | vollständig erfüllt | | | verfehlt | |

Durchhaltequote bis Stufe 5 | | | verfehlt | verfehlt | | |

Aufstiegsrate von Stufe 5 in Stufe 6 | vollständig erfüllt | | | | | vollständig erfüllt |

Nettoaufnahmerate in Stufe 1 | | | | verfehlt | | |

Abbau der Ungleichheiten bei der Nettoeinschulungsrate zwischen den Verwaltungseinheiten (Grundschule) | | | | | | vollständig erfüllt |

Stipendienempfänger (in Millionen) | vollständig erfüllt | | | | | |

Eingeschulte benachteiligte Kinder | vollständig erfüllt | | | | | |

Schulabbrecherquote (Grundschule) | verfehlt | | | | | |

Alphabetisierungsgrad 15+ | | | | verfehlt | | |

Alphabetisierungsgrad 15-24 | | | nicht verfügbar | verfehlt | | |

Alphabetisierungsgrad 6+ | | | | verfehlt | | |

26. Als Grundlage für die Bewertung der Gesamtfortschritte bei der Sicherstellung der allgemeinen Grundschulbildung im Zeitraum 2000-2008 in Bezug auf die geprüften Finanzierungsabkommen [20] wird in Anhang VI – nach geprüften Ländern – der Fortschritt anhand der Nettoeinschulungsrate und der Abschlussrate [21] dargestellt. Wie aus der Tabelle hervorgeht, haben die meisten der geprüften Länder seit 2000 Fortschritte bei der Einschulungsrate erzielt, der Abschluss eines vollständigen Grundschulzyklus stellt jedoch nach wie vor überall ein Problem dar. In Abbildung 1 wird die Kluft am Beispiel von Burkina Faso veranschaulicht: Zwar besuchen rund 60 % der Kinder die Schule, doch lediglich 38 % schließen die Grundschule auch ab. Am Abstand zwischen Einschulungs- und Abschlussraten lässt sich ermessen, wie schwierig es ist, nach der Einschulung der Kinder auch für einen regelmäßigen Schulbesuch zu sorgen. Diese unterschiedlichen Werte ergeben sich aus Faktoren, die ihren Ursprung außerhalb des Bildungssystems (etwa Armut der Familien, Gesundheit oder Unternährung der Kinder) und innerhalb des Bildungssystems (wie Hindernisse für die Gleichstellung der Geschlechter sowie unzulängliche Qualität und Effizienz des Bildungssystems mit entsprechend hohen Wiederholungs- und Abbruchquoten) haben.

ABBILDUNG 1

FORTSCHRITTE BEI DER VERWIRKLICHUNG DES ABSCHLUSSES DER ALLGEMEINEN GRUNDSCHULBILDUNG IN BURKINA FASO

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Die gestrichelten Linien zeigen die voraussichtliche Fortsetzung des gegenwärtigen Trends.

Quelle: Angaben des Statistischen Instituts der Unesco.

27. Da die Zielvorgaben für Einschulung und Abschluss in den geprüften Finanzierungsabkommen gewöhnlich auf den Millenniums-Entwicklungszielen oder den EFA-Zielen fußen, hängt die Erreichbarkeit der angestrebten Ziele unmittelbar von der Realitätsnähe dieser Ziele ab. Dieser Zusammenhang kommt auch in den aufgrund dieser Prüfung getroffenen Feststellungen zum Ausdruck, denen zufolge die meisten Ergebnisvorgaben mit Bezug zu den Millenniums-Entwicklungszielen nicht erfüllt werden. Wenn alle Länder bis 2015 Grundschulabschlussraten von 100 % vorweisen sollen, heißt das, dass alle Sechsjährigen 2009 oder 2010 hätten aufgenommen werden müssen. Davon sind alle Länder im Subsahara-Raum und in Südasien weit entfernt. Die Millenniums-Entwicklungsziele und die EFA-Ziele sind, kurz gesagt, für viele der ärmsten Länder der Welt unrealistische Vorgaben.

28. Der Hof stellte außerdem Fälle fest, in denen die Bevölkerungswachstumsrate die positive Entwicklung bei den Einschulungsraten gefährdet – etwa in Burkina Faso, Niger und Tansania. Ungeachtet der Schwierigkeiten, die für die Entwicklung, und im Besonderen die Bildung, aus dem Bevölkerungswachstum entstehen, fanden sich kaum Anhaltspunkte dafür, dass die Kommission diese Problematik berücksichtigte.

ABBILDUNG 2

ENTWICKLUNG DER NETTOEINSCHULUNGSRATE IN NAMIBIA (2000-2008)

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Die gestrichelten Linien zeigen die voraussichtliche Fortsetzung des gegenwärtigen Trends.

Quelle: Angaben des Statistischen Instituts der Unesco.

29. Es ist explizite Politik, dass die EU ihre Hilfe auf die ärmsten Bevölkerungsteile ausrichten sollte. Diese Vorgabe erweist sich bei der Unterstützung von Bildungsprogrammen, die mit umfassenden Reformen und vielen Prioritäten verbunden sind, häufig als schwieriges Unterfangen. Projekte hingegen lassen sich ausschließlich auf die Erreichung der Ärmsten ausrichten. Die Notwendigkeit, aber auch die Schwierigkeit, schlecht zu erreichenden Bevölkerungsteilen ebenfalls Möglichkeiten zu bieten, tritt in Ländern mit hohen Nettoeinschulungsraten (Bangladesch, Namibia und Tansania) deutlicher zutage. In Abbildung 2 und Kasten 2 wird der Fall von Namibia dargestellt, wo die Nettoeinschulungsrate seit 2000 bei unter 90 % stagniert, weil Bildungspolitik und -programme nicht ausreichend auf die Armen ausgerichtet sind. Der Kasten enthält auch ein gutes Beispiel für das Potenzial von Projekten, wenn es darum geht, schwer erreichbaren Kindern auf lokaler Ebene Bildungsmöglichkeiten zu eröffnen (Bangladesch).

30. Die Kommission beteiligt sich auch an der FTI, um Entwicklungsländern mit glaubwürdigen Bildungsprogrammen, aber unzulänglichen Ressourcen bei der Verwirklichung der Grundschulbildung für alle Kinder zu helfen (siehe auch Fußnote 8). Die vor Kurzem durchgeführte Bewertung der FTI hat allerdings ergeben, dass der von ihr insgesamt erbrachte Mehrwert auf globaler Ebene deutlich geringer ausfällt als erwartet. Unter einer Reihe problematischer Aspekte nennt der Bewertungsbericht etwa den begrenzten Beitrag der FTI zu einem verbesserten Zugang aller Kinder zur Grundschule und das inhärente Spannungsverhältnis zwischen dem FTI-Schwerpunkt auf der Grundschulbildung und den weiter gefassten EFA-Zielen [22].

GESCHLECHTSSPEZIFISCHE UNGLEICHHEITEN: DIE ANGESTREBTEN VERBESSERUNGEN WURDEN TEILWEISE ERREICHT, ERHEBLICHE UNGLEICHHEITEN BESTEHEN JEDOCH FORT

31. Zur Verwirklichung der allgemeinen Grundschulbildung müssen allen Mädchen und Jungen der Schulbesuch und der Abschluss einer vollständigen Grundschulbildung ermöglicht werden. Die Beseitigung des Geschlechtergefälles bis 2005 und die Verwirklichung der Geschlechtergleichstellung bis 2015 entspricht EFA-Ziel 5 sowie dem bildungsbezogenen Teil des MDG 3 und gilt für das gesamte Bildungssystem. Geschlechtsspezifische Ungleichheiten nehmen tendenziell zwar in den weiterführenden Bildungszyklen zu [23], der Hof beschränkt sich bei dieser Prüfung jedoch auf die Bewertung der Grundschulbildung, auf die die EU-Interventionen schwerpunktmäßig ausgerichtet waren.

KASTEN 2

NAMIBIA: DAS PROGRAMM FÜR DEN BILDUNGSSEKTOR IST NICHT AUSREICHEND AUF DIE ÄRMSTEN AUSGERICHTET

Die Vorgabe des MDG 2 für 2015 wird schwer zu erreichen sein. Wenngleich Namibia mit Einschulungsraten von knapp 90 % im Vergleich zu den meisten anderen afrikanischen Ländern ein gutes Ergebnis vorzuweisen hat, war während der letzten acht Jahre keine Zunahme mehr zu verzeichnen. Das Problem hängt mit sozioökonomischen Ungleichheiten sowie mit Bildungspolitik und -programmen, u. a. dem Programm für den Bildungssektor (Education Sector Programme, ESP) der EU, zusammen, die nicht ausreichend auf die Armen ausgelegt sind, um die am stärksten benachteiligten Kinder (namentlich Waisen und schutzbedürftige Kinder, Kinder der Minderheit der San und Kinder aus entlegenen Gebieten) zu erreichen. Das gegenwärtige Finanzierungsmodell, bei dem die Schulen für so grundlegende Ressourcen wie Schulbücher, Materialien, Renovierungen und sogar Lehrer von Elternbeiträgen zum Schulentwicklungsfonds abhängen, lässt Ungleichheiten fortbestehen. Dieses Problem wurde im ESP nicht angemessen berücksichtigt. Im ESP wurde dem Bildungsentwicklungsfonds, der Schulen für die Einschreibung von Kindern, die von Beiträgen zum Schulentwicklungsfonds befreit sind, entschädigen soll, geringe Priorität eingeräumt. Das Speisungsprogramm muss noch auf alle Schulen mit entsprechendem Bedarf ausgeweitet werden. Außerdem müssen die Schüler für Uniformen und Prüfungen zahlen. All diese Faktoren haben gravierende Auswirkungen in Gebieten mit armer Bevölkerung, in denen die Eltern vieler Schüler keine Beiträge zum Schulentwicklungsfonds leisten können. Die wichtigste Errungenschaft des ESP in dieser Hinsicht war die Annahme der Politik für Waisen und schutzbedürftige Kinder, die zum Zeitpunkt der Prüfung allerdings noch nicht umgesetzt wurde.

BANGLADESCH: DIE UNTERSTÜTZUNG DES PROJEKTS FÜR INFORMELLEN GRUNDSCHULUNTERRICHT BIETET SCHWER ERREICHBAREN KINDERN EINE QUALITATIV HOCHWERTIGE GRUNDSCHULBILDUNG

Trotz Nettoeinschulungsraten von knapp 90 % wird Bangladesch die Vorgabe des MDG 2 bezüglich des Abschlusses eines vollständigen Grundschulzyklus bis 2015 insgesamt wohl kaum erfüllen. Nach wie vor herrschen große regionale Unterschiede, und immer noch haben deutlich weniger arme als reiche Kinder Zugang zu Bildung. Dieses EU-finanzierte Projekt unterstützt den informellen Grundschulunterricht für schwer erreichbare Kinder (z. B. Kinder, die in städtischen Armenvierteln und entlegenen ländlichen Gebieten leben, sowie Kinder, die ethnischen Minderheiten angehören). Die drei NRO, die das Projekt erfolgreich durchführen, eröffneten und betrieben Schulen und erreichten auf diese Weise 330000 der am stärksten benachteiligten Kinder aus armen Haushalten und ethnischen Minderheiten und ermöglichten ihnen eine vollständige Grundschulbildung. Im Rahmen des Projekts wurden Verbindungen zum formalen Grundschulbildungssystem aufgebaut, u. a. Partnerschaften mit lokalen Bildungsbehörden und staatlichen Grundschulen, um die Nachhaltigkeit der erzielten Ergebnisse sicherzustellen.

32. In Tabelle 3 ist die Erreichung der Ergebnisse im Zusammenhang mit dem Ziel der Beseitigung der geschlechtsspezifischen Ungleichheiten im Bildungssektor nach Ländern und Unterstützungsprogrammen für den Bildungsbereich aufgeschlüsselt, wobei die entsprechenden Ergebnisindikatoren den Zielvorgaben gegenübergestellt werden. Die Kommission verwendet für dieses Ziel einige wenige Indikatoren. Für Bangladesch und Namibia wurden überhaupt keine Indikatoren verwendet, was darauf zurückzuführen war, dass diese Länder die Geschlechtergleichstellung bereits verwirklicht haben (siehe Ziffer 33). In drei Ländern wurden die Ergebnisse nicht oder größtenteils nicht erreicht, nur in Burkina Faso wurden die im Finanzierungsabkommen festgelegten Zielvorgaben erfüllt.

TABELLE 3

INDIKATOREN FÜR DAS ZIEL DER BESEITIGUNG GESCHLECHTSSPEZIFISCHER UNGLEICHHEITEN IM BILDUNGSBEREICH GEMÄß DEN FINANZIERUNGSABKOMMEN – ERGEBNISERWARTUNG UND ERGEBNISERZIELUNG IM VERGLEICH (siehe Tabelle 2, Fußnote 1)

Quellen: Europäische Kommission und Europäischer Rechnungshof.

Beseitigung geschlechtsspezifischer Ungleichheiten (Bezug zu MDG 3) | Land, Stand des Programms, Daten und Zielvorgaben |

Bangladesch (im Gange) | Burkina Faso (abge-schlossen, endgültige Daten) | Namibia (im Gange) | Nepal (im Gange, endgültige Daten) | Niger (abge-schlossen, endgültige Daten) | Tansania (im Gange) |

Geschlechtergleichstellung in den Stufen 1-5 | | | | vollständig erfüllt | | |

Bruttoeinschulungsrate (Mädchen) | | vollständig erfüllt | | | verfehlt | |

Bruttoaufnahmerate in Stufe 1 (Mädchen) | | vollständig erfüllt | | | | |

% des Lernerfolgs in der letzten Grundschulstufe (Mädchen) | | | | | | verfehlt |

Alphabetisierungsgrad 15-24 (Frauen) | | | | verfehlt | | |

Alphabetisierungsgrad 6+ (Mädchen) | | | | verfehlt | | |

Alphabetisierungsgrad - Gender Parity Index 15+ | | | | verfehlt | | |

33. In der Tabelle in Anhang VII sind die im Zeitraum 2000-2008 erzielten Fortschritte nach geprüften Ländern aufgeschlüsselt, und zwar ausgehend vom Gender Parity Index für die Nettoeinschulungsrate sowie von der Nettoeinschulungsrate und der Abschlussrate für Mädchen. Seit 2000 hat das Geschlechtergefälle in allen Ländern abgenommen, und drei Länder (Bangladesch, Namibia und Tansania) haben die Gleichstellung erreicht [24]. In den übrigen Ländern, vor allem in Burkina Faso, Niger und Pakistan, waren zaghafte Fortschritte zu verzeichnen.

34. Hinter diesen Durchschnittswerten verbergen sich jedoch erhebliche Ungleichheiten zwischen Mädchen aus ländlichen und aus städtischen Gebieten, aus armen und aus reichen Haushalten sowie aus benachteiligten und aus privilegierten Gruppen. In den 20 ärmsten Provinzen Burkina Fasos, die im Mittelpunkt der EU-Interventionen stehen, haben sich die Unterschiede bei der Einschulungsrate von Mädchen und Jungen seit 2001 sogar verschärft. In den ländlichen Gebieten brechen auch mehr Mädchen als Jungen die Schule ab. In Nepal ergab die Abschlussbewertung des Programms für Grund- und Grundschulbildung (Basic and Primary Education Programme) im Jahr 2005, dass die fehlende Geschlechtergleichstellung in Privatschulen Anlass zur Sorge gibt [25]. Anfang 2010 stellte der Hof bei seiner Prüfung des EU-geförderten Programms "Bildung für alle" fest, dass dieses Problem im Großen und Ganzen nach wie vor besteht.

35. Zu den mit den EU-Interventionen am häufigsten unterstützten Maßnahmen zählten finanzielle Anreize zur Ermöglichung des Schulbesuchs von Mädchen sowie die Einstellung von Lehrerinnen und die Einrichtung getrennter Latrinen. Der Hof stellte fest, dass der Anteil der Lehrerinnen in öffentlichen Grundschulen in Nepal gering ist (34,5 %) und im Vergleich mit dem Anteil in Privatschulen (55,7 %), die vom EU-geförderten Programm "Bildung für alle" nicht profitierten, recht bescheiden ausfällt. In Kasten 3 wird dargelegt, vor welchen Herausforderungen die EU-Entwicklungshilfe in Ländern steht, in denen die Geschlechtergleichstellung in den nationalen Bildungsprogrammen nicht ausreichend berücksichtigt ist. In diesem Kasten wird auch das Potenzial von Projekten im Hinblick auf die Förderung der Geschlechtergleichstellung auf lokaler Ebene aufgezeigt.

KASTEN 3

NIGER: UNZULÄNGLICHE FÖRDERUNG DER GESCHLECHTERGLEICHSTELLUNG IM BILDUNGSBEREICH

Niger wird die allgemeine Grundschulbildung bis 2015 nicht verwirklichen können. Mit ein Grund dafür ist das anhaltende tiefgreifende Geschlechtergefälle beim Zugang zur Grundschule. Die EU unterstützte die Durchführung des PDDE (Plan décennal de développement de l’éducation – Zehnjahresplan für den Ausbau des Bildungswesens) durch Bereitstellung allgemeiner (2003-2008) und sektorbezogener Budgethilfe (2006-2008). Dennoch war der Zeitraum durch zaghafte Fortschritte bei der Verringerung der Kluft beim Schulzugang von Mädchen und Jungen gekennzeichnet. Im Schuljahr 2007/2008 klaffte die Nettoeinschulungsrate bei Jungen und Mädchen immer noch um 12 Prozentpunkte auseinander. Die Indikatoren zur Messung des Schulzugangs sind nicht ausreichend aufgeschlüsselt, um das Gefälle zwischen Mädchen und Jungen in ländlichen Gebieten, in denen 83 % der Bevölkerung leben, erkennen zu lassen. Zudem werden die institutionellen und soziokulturellen Zwänge, die den Zugang der Mädchen zur Bildung gefährden, im PDDE nicht explizit angegangen. Die nach wie vor vorhandenen Hindernisse für die Gleichstellung der Geschlechter führen beispielsweise zu höheren Opportunitätskosten für ihre Bildung, wenn die Mädchen zu Hause zum Arbeiten benötigt werden, oder zu einem unzulänglichen und feindseligen schulischen Umfeld, in dem ihre Sicherheit nicht gewährleistet ist. Obwohl im PDDE einige Probleme korrekt erkannt werden, fehlt ein umfassender gleichstellungsorientierter Ansatz mit entsprechender finanzieller Ausstattung, und die Aktionspläne für Abhilfemaßnahmen sind erheblich unterfinanziert. So wurden beispielsweise lediglich 0,34 % der Komponente "Zugang" des PDDE für den Zeitraum 2003-2007 zur Förderung des Schulbesuchs von Mädchen vorgesehen.

PAKISTAN: VORBILDLICHE VORGEHENSWEISE BEI DER FÖRDERUNG DER GLEICHSTELLUNG DER GESCHLECHTER IM BILDUNGSBEREICH – DAS BILDUNGSPROGRAMM FÜR NORDPAKISTAN (NORTHERN PAKISTAN EDUCATION PROGRAMME)

Pakistan wird die Verwirklichung der allgemeinen Grundschulbildung bis 2015 vor allem wegen des anhaltenden tiefgreifenden Geschlechtergefälles nicht gelingen. Die EU hat ein Programm mit dem Ziel finanziert, zu einem besseren Zugang, einer höheren Qualität und einer stärkeren Nachhaltigkeit der Bildung beizutragen mit besonderem Schwerpunkt auf Fortschritten bei der Gleichstellung von Frauen und Männern in den nördlichen Gebieten und in Chitral. Ende 2007 lag die Einschulungsrate in Partnerschulen um 30 % höher als 2003, und der Anteil der Mädchen belief sich im Jahr 2007auf 64 % der insgesamt eingeschulten Kinder. Gemessen an den Einschulungen des Jahres 2003 stellte dies einen Zuwachs um 19 % dar. Ein weiteres wichtiges Resultat bestand darin, dass 3785 Schüler (94 % Mädchen) Zugang zur Sekundarstufe in Gegenden erhielten, in denen Frauen vor diesem EU-Programm keinen Zugang zu Schulbildung hatten. In dem Programm wurde auch die Benachteiligung von Lehrerinnen angegangen, indem sichergestellt wurde, dass 52 % der ausgebildeten Lehrkräfte Frauen waren. Sie wurden auch zur Wahrnehmung leitender Funktionen in den Schulen ermutigt, indem eine Quote von 35 % für Frauen in Führungspositionen festgelegt wurde.

BILDUNGSQUALITÄT: EINIGE WENIGE DER ANGESTREBTEN VERBESSERUNGEN WURDEN ERREICHT

36. Mit der Sicherstellung der allgemeinen Grundschulbildung soll nicht nur allen Kindern der Schulbesuch ermöglicht und dazu beigetragen werden, dass sie den gesamten Grundschulzyklus abschließen und in die Sekundarstufe aufsteigen können, sondern es sollen ihnen auch die für ihr späteres Leben notwendigen grundlegenden Kenntnisse und Fähigkeiten vermittelt werden.

37. Anders als für Einschulung und Abschluss gibt es keine international vereinbarten Indikatoren zur Überwachung der Ergebnisse bei der Verbesserung der Qualität. Es herrscht weithin Konsens darüber, dass die Überwachung der Qualität auf die Lernerfolge (d. h., was Schüler in den Bereichen Lesen und Rechnen und im Sachunterricht gelernt haben) ausgerichtet sein sollte (siehe auch Ziffer 57). Dies setzt aber voraus, dass nationale Bewertungen der Lernerfolge (national learning assessments) verfügbar sind, die nicht regelmäßig durchgeführt werden, weil sie kostenintensiv sind [26].

38. Da es keine systematischen Bewertungen der Lernerfolge gibt, beziehen sich die am häufigsten verwendeten Indikatoren auf die Erfolgsquoten bei Prüfungen sowie auf die für Qualität notwendigen Inputs und Outputs, wie etwa gut vorbereitete Lehrer (Anzahl und Anteil der ausgebildeten und qualifizierten Lehrer), ein gutes schulisches Umfeld (Schulen mit Toiletten, Trinkwasser, Strom, Kantinen, Bibliotheken, Büchern und Computer-Räumen), annehmbare Klassengrößen (Verhältnis Schüler/Lehrer), Bereitstellung von Schulbüchern (Verhältnis Schulbücher/Schüler) usw.

39. In Tabelle 4 ist die Erreichung der Ergebnisse bei der Verbesserung der Bildungsqualität nach Ländern und Unterstützungsprogrammen für den Bildungsbereich aufgeschlüsselt, wobei die entsprechenden Ergebnisindikatoren den Zielvorgaben gegenübergestellt werden. Auch bei der Bildungsqualität erreichten nur einige wenige Länder die in den Finanzierungsabkommen festgelegten Zielvorgaben vollständig. Die Zielvorgabe im Hinblick auf das Verhältnis Schüler/Schulbücher wurde in Burkina Faso, nicht jedoch in Tansania erreicht. Bei einem der zwei für die Bildungsqualität am häufigsten verwendeten stellvertretenden Indikatoren, dem Verhältnis Schüler/Lehrer, haben zwei Länder die Ergebniserwartung erfüllt (Bangladesch und Namibia), zwei haben sie verfehlt (Burkina Faso und Nepal). In Bangladesch und Nepal wurden die jeweiligen Zielvorgaben für Schülerfehlzeiten und den Anteil an qualifizierten Lehrern erfüllt. Die einzige für Niger zur Qualität festgelegte Zielvorgabe wurde verfehlt.

40. Bei der Beurteilung der Qualität anhand der verfügbaren nationalen Bewertungen der Lernerfolge (national learning assessments) fand der Hof kaum Anhaltspunkte dafür, dass die EU-Interventionen zu einer Verbesserung der Bildungsqualität geführt haben. Nur in Bangladesch hatten sich die Lernerfolge verbessert und wurden für zufriedenstellend befunden. In den meisten Ländern, zu denen Bewertungen der Lernerfolge vorlagen (Burkina Faso, Namibia, Nepal und Niger), fielen die Zahlen niedrig aus.

TABELLE 4

INDIKATOREN FÜR DAS ZIEL DER VERBESSERUNG DER BILDUNGSQUALITÄT GEMÄß DEN FINANZIERUNGSABKOMMEN - ERGEBNISERWARTUNG UND ERGEBNISERZIELUNG IM VERGLEICH (siehe Tabelle 2, Fußnote 1)

Source: Commission européenne et Cour des comptes européenne.

Verbesserung der Bildungsqualität | Land, Stand des Programms, Daten und Zielvorgaben |

Bangladesch (im Gange) | Burkina Faso (abge-schlossen, endgültige Daten) | Namibia (im Gange) | Nepal (im Gange, endgültige Daten) | Niger (abge-schlossen, endgültige Daten) | Tansania (im Gange) |

% des Lernerfolgs in der letzten Stufe der Grundschule | | | | verfehlt | | vollständig erfüllt |

Wiederholung von Schulstufen (Grundschule) | verfehlt | | nicht verfügbar | verfehlt | | |

Durchhaltequote bis Stufe 5 | | | verfehlt | verfehlt | | |

Verhältnis Schüler/Schulbücher (Grundschule) | | vollständig erfüllt | | | | verfehlt |

Verhältnis Schüler/Lehrer (Grundschule) | vollständig erfüllt | verfehlt | | verfehlt | | |

Schüler/qualifizierte Lehrer (Grundschule) | | | | | | verfehlt |

Verringerung der Ungleichheiten im Verhältnis Schüler/Lehrer zwischen den Verwaltungseinheiten (Grundschule) | | | | | | verfehlt |

% an qualifizierten/ausgebildeten Lehrern | | | | verfehlt | | |

% an Lehrern mit erforderlichen Befähigungsnachweisen | | | | vollständig erfüllt | | |

% Schüler/Tische | | verfehlt | | | verfehlt | |

Schülerfehlzeiten | vollständig erfüllt | | | | | |

41. Bei der Beurteilung der Qualität anhand der Input- und Output-Indikatoren fand der Hof ebenfalls kaum Anhaltspunkte für kontinuierliche Verbesserungen. Insbesondere ein Mangel an Lehrern und an ausreichend qualifizierten Lehrern wurde in allen geprüften Ländern festgestellt, obwohl im Wege der meisten untersuchten EU-Interventionen die nationalen Politiken im Bereich der Bereitstellung und Ausbildung von Lehrern unterstützt wurden. In Bangladesch wurden beispielsweise erhebliche Fortschritte bei der Erreichung der quantitativen Ziele für Ausbildungsmaßnahmen im zweiten Programm zur Entwicklung des Grundschulsystems (Second Primary Education Development Programme) erzielt. Dennoch verfügen die mithilfe des Programms unterstützten Institutionen weiterhin über begrenzte Kapazitäten (begrenzte Finanzmittel, Mangel an Personal mit entsprechender Erfahrung, ungeeignete Struktur), und die Ausbildung zeigt offenbar wenig Wirkung, weil es kaum Folgemaßnahmen zur Unterstützung der Lehrer bei der Entwicklung neuer Techniken gibt. Auch bei Fortbildungsanreizen für Lehrer in Form von Beförderungen oder Gehaltserhöhungen wurden kaum Fortschritte erzielt.

42. Die Bereitstellung einer qualitativ guten Bildung bereitete allen Entscheidungsträgern in den besuchten Ländern weiterhin große Sorge. Außerdem ist allgemein bekannt, dass sich Regierungen und Entwicklungspartner wegen der Priorität auf den Millenniums-Entwicklungszielen stärker auf höhere Einschulungsraten als auf eine bessere Bildungsqualität konzentriert haben. In Kasten 4 wird dargelegt, welche Probleme sich in der Praxis am häufigsten durch den Qualitätsmangel ergeben. Als Beispiel dient Tansania, das Land mit dem größten Zuwachs bei den Einschulungen unter den bei dieser Prüfung berücksichtigten Ländern.

KASTEN 4

TANSANIA: EIN BEISPIEL FÜR DAS STREBEN NACH QUALITÄT

In Tansania bescheinigen die verfügbaren Indikatoren nicht bei allen Messwerten eine Verbesserung der Bildungsqualität während der Durchführung des Programms zur Unterstützung der Reform des Bildungssektors (Support to Education Sector Reform Programme). Die Grundschul-Abschlussrate war während der letzten zwei Jahre rückläufig, und die Rate der Grundschulabbrecher blieb während der letzten zehn Jahre unverändert. Es gibt nicht genügend qualifizierte Lehrer, die Lehrergehälter wurden in den letzten Jahren nicht erhöht, und ihre Arbeitsbedingungen sind in vielerlei Hinsicht schwierig, u. a. in Bezug auf Unterbringung, Transport und Inempfangnahme des Gehalts. Es gibt zu wenig Bücher und generell zu wenig anderes Lernmaterial. Das Verhältnis Grundschüler/Schulbücher von 3:1 im Bereich der Grundbildung war 2008 noch genauso hoch wie 2003. Die finanzielle Zuwendung pro Schüler liegt bei lediglich 3,6 USD/Jahr.

43. Die FTI hat die Bedeutung der Lernergebnisse und der Bildungsqualität in dieser Phase des erweiterten Schulzugangs ebenfalls erkannt und die Partnerländer aufgefordert, die Lernerfolge der Schüler sowie die Qualität des Unterrichts zu messen. Im Jahr 2009 wurden zwei spezifische Indikatoren für Lernergebnisse [27] angenommen. Eine Überprüfung der Lesefortschritte in 20 FTI-Ländern hat gezeigt, dass die Leistungen insgesamt mäßig waren.

VERWALTET DIE KOMMISSION IHRE INTERVENTIONEN IM BILDUNGSBEREICH ZUFRIEDENSTELLEND?

44. Im Zuge der Prüfung wurde untersucht, inwieweit sich mangelhafte Ergebnisse auf Schwachstellen in der Verwaltung durch die Kommission zurückführen lassen. Dazu wurde sowohl die Planungs- als auch die Durchführungsphase analysiert. In Bezug auf die Planung prüfte der Hof, ob die Kommission nach Maßgabe ihrer eigenen Leitlinien [28]

- ihre Interventionen auf die drei im Europäischen Konsens genannten Hauptprioritäten, nämlich auf Grundschul- und Grundbildung, Geschlechtergleichstellung und Bildungsqualität, ausrichtete;

- vor der jeweiligen Entscheidung prüfte, welche Methode für die Bereitstellung der Hilfe – Budgethilfe oder eine andere Methode – zweckmäßig war.

In Bezug auf die Durchführung prüfte der Hof, ob die Kommission nach Maßgabe ihrer eigenen Leitlinien

- über geeignete Informationen für Überwachungszwecke verfügte;

- die Ergebnisse im Bereich Bildung aktiv und unter gebührender Beachtung ihrer internationalen Verpflichtungen im Zusammenhang mit der Koordinierung der Geber und der Abstimmung der Tätigkeiten überwachte;

- sicherstellte, dass in den Delegationen ausreichende Sachkenntnis zur wirksamen Überwachung und Aufrechterhaltung des Dialogs mit dem Bildungssektor vorhanden war;

- angemessene Unterstützung für den Aufbau von Kapazitäten bereitstellte.

Der Hof beleuchtete bei seiner Prüfung auch, inwieweit Abweichungen von den Leitlinien gerechtfertigt waren.

DIE ENTSCHEIDUNG ZUGUNSTEN SEKTORBEZOGENER BUDGETHILFE ALS METHODE ZUR BEREITSTELLUNG DER HILFE STAND IN DER REGEL IM EINKLANG MIT DEN LEITLINIEN DER KOMMISSION

45. Da die Leitlinien der Kommission im Planungsprozess eine wichtige Rolle spielen, untersuchte Hof, wie genau sie befolgt wurden und ob sie hilfreich waren.

46. Stellte die Bildung einen Schwerpunktbereich dar, erfolgte die Entscheidung zugunsten sektorbezogener Budgethilfe als Methode zur Bereitstellung der Hilfe gewöhnlich in völliger Übereinstimmung mit den Programmierungsleitlinien für den Bildungsbereich. Auch die Förderkriterien für die Budgethilfe waren erfüllt.

47. Im Fall der EU-Unterstützung für den Bildungsbereich in der nordwestlichen Grenzprovinz Pakistans stand die Entscheidung zugunsten sektorbezogener Budgethilfe für den laufenden Programmplanungszeitraum allerdings nicht im Einklang mit den Leitlinien, da zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Finanzierungsabkommens keine staatliche Strategie für den Bildungssektor existierte und die Förderkriterien somit nicht erfüllt waren.

48. Im Falle Tansanias analysierte der Hof, wie die Kommission die Glaubwürdigkeit des Programms zur Reform des öffentlichen Finanzmanagements bewertete. Auf diese Bewertungen stützten sich die Finanzierungsbeschlüsse über die Budgethilfen im vorangegangenen und im laufenden Programmplanungszeitraum. Die Tatsache, dass die Regierung sich für das Programm zur Reform des öffentlichen Finanzmanagements nur bedingt verantwortlich fühlte und bei dem Programm, wie sowohl in der PEFA-Wirkungsanalyse [29] aus dem Jahre 2008 als auch im Länderstrategiepapier 2008-2013 hervorgehoben wurde, nur zögerliche Fortschritte erzielt wurden, lässt Zweifel an der Klarheit und Kohärenz der von der Kommission verwendeten Bewertungskriterien aufkommen.

DIE KOMMISSION HAT DIE VORTEILE DER BEI KORBFINANZIERUNGEN EINGESETZTEN MAßNAHMEN ZUR EINDÄMMUNG TREUHÄNDERISCHER RISIKEN NICHT VOLL UND GANZ BERÜCKSICHTIGT

49. In ihren Programmierungsleitlinien nannte die Kommission einige Nachteile von Korbfinanzierungen und wies darauf hin, dass sie der Bereitstellung sektorbezogener Budgethilfen den Vorzug vor einer Beteiligung an einer Korbfinanzierung geben würde [30]. Dementsprechend beteiligte sich die Kommission außer in Bangladesch nicht an Korbfinanzierungen, und zwar auch nicht in den geprüften Ländern, in denen andere Entwicklungspartner sie für sektorspezifische Unterstützungsprogramme einsetzten. In dieser Frage waren die Leitlinien allerdings zu pauschal, da die Kommission in der Praxis damit auf einige potenzielle Vorteile verzichtete, darunter Maßnahmen zur Eindämmung treuhänderischer Risiken. Dies gilt ganz besonders für den Bildungssektor und für Länder, in denen das Risiko einer missbräuchlichen Verwendung von Mitteln groß ist [31].

50. Sicherheitsvorkehrungen gegen eine missbräuchliche Mittelverwendung werden routinemäßig getroffen, wenn die Geber bei ihrer Zusammenarbeit Korbfinanzierungen verwenden. Der betreffende Sektor wird im Vorfeld auf treuhänderische Risiken geprüft, und Mittel werden auf der Grundlage geprüfter Finanzausweise ausgezahlt. Ein Beispiel für eine wirksame Sicherheitsvorkehrung findet sich in Niger, wo durch eine von den an der Korbfinanzierung beteiligten Partnern im Jahr 2006 in Auftrag gegebene Prüfung ein unmittelbar mit der Durchführung des Plan décennal de développement de l’éducation in Zusammenhang stehender Betrug in der Größenordnung von 6 Millionen Euro aufgedeckt werden konnte. Aufgrund der darauffolgenden Untersuchung und des anschließenden Gerichtsverfahrens wurde ein früherer Bildungsminister verurteilt.

ZIELE UND INDIKATOREN FÜR DEN BILDUNGSBEREICH SIND BEI ALLGEMEINER BUDGETHILFE WENIGER UMFASSEND

51. Die bildungsbezogenen Aspekte werden in den allgemeinen Budgethilfeprogrammen durch Einbeziehung von Leistungsindikatoren berücksichtigt, deren Zielvorgaben mit den variablen Tranchen der allgemeinen Budgethilfe verknüpft werden. Die Anzahl der Indikatoren variiert allerdings beträchtlich, und gewöhnlich finden sich in den Finanzierungsabkommen über allgemeine Budgethilfe deutlich weniger bildungsbezogene Indikatoren (in der Regel 3 bis 4 Indikatoren) als in den Abkommen über sektorbezogene Budgethilfe. Außerdem geht es in den Auflagen für allgemeine Budgethilfe normalerweise um Fortschritte bei den übergeordneten nationalen Strategien (etwa Armutsbekämpfungsstrategien) und nicht um Sektorpolitik. Aus diesem Grund und wegen der wenigen Indikatoren ist der im Rahmen der allgemeinen Budgethilfe geführte Dialog zur Bildung weniger intensiv.

52. Die Prüfung des Hofes umfasste auch zwei allgemeine Budgethilfeprogramme des neunten EEF in Burkina Faso und Niger. Bei diesen beiden Programmen war der Schwerpunkt auf dem Bildungssektor deutlich stärker, als es sonst für die allgemeinen Budgethilfeprogramme der Kommission typisch ist. Dieser stärkere Schwerpunkt kam unter anderem durch präzisere Auflagen für die Überwachung und die Schaffung von Anreizen für Fortschritte im Bildungssektor zum Ausdruck. Ungeachtet der Vorteile dieser stärker sektorbezogenen Ausrichtung kehrte die Kommission bei im Rahmen des zehnten EEF aufgelegten allgemeinen Budgethilfeprogrammen jedoch zu ihrem traditionellen Ansatz zurück.

53. Der Hof erkennt an, dass allgemeine Budgethilfen dann einen sinnvollen Beitrag zur Unterstützung des Bildungssektors leisten können, wenn die Partnerregierungen den Bildungsausgaben Priorität einräumen und wenn sie über eine solide Bildungspolitik und entsprechende Systeme für das öffentliche Finanzmanagement verfügen. Die Kommission hat allerdings nicht eindeutig definiert, inwieweit sich der Einsatz der allgemeinen Budgethilfe von der Rolle sektorbezogener Budgethilfeprogramme im Bildungsbereich unterscheidet (siehe Ziffer 51).

DIE EFA-FAST-TRACK-INITIATIVE (FTI) HAT DEN ERWARTETEN BEITRAG ZUR SCHLIEßUNG DER GLOBALEN FINANZIERUNGSLÜCKE NICHT ERBRACHT

54. Da eines der Ziele der FTI darin besteht, den begünstigten Ländern, die sich den EFA-Zielen verpflichtet haben, bei der Sicherung der Finanzierung zu helfen, hat der Hof auch die kürzlich vorgelegte Bewertung der FTI analysiert, um zu beurteilen, inwieweit die FTI einen Beitrag geleistet hat. Obwohl einzelne Länder erhebliche finanzielle Beiträge erhalten haben, wurde in der Bewertung der Schluss gezogen, dass die Anhaltspunkte insgesamt nicht darauf hindeuten, dass der erwartete große Katalysatoreffekt der FTI hinsichtlich der Höhe der ausländischen Hilfe bzw. der inländischen Finanzierung für die Bildung oder Grundbildung eingetreten ist. Diese Einschätzung wird im Weltbildungsbericht 2010 (EFA Global Monitoring Report 2010) [32] geteilt (zur globalen Finanzierungslücke siehe auch Ziffer 2).

55. Was den Anteil der Bildung in den nationalen Haushalten generell betrifft, so sollten gemäß dem Richtwert der FTI 20 % der gesamten öffentlichen Ausgaben für Bildung veranschlagt werden. Von den acht geprüften Ländern haben im vergangenen Haushaltsjahr nur zwei (Burkina Faso und Namibia) 20 % oder mehr ihrer gesamten Haushaltsmittel für Bildung ausgegeben, in zwei anderen Ländern (Pakistan und Liberia) gab die Regierung weniger als 12 % für Bildung aus.

DIE INDIKATOREN DER KOMMISSION TRAGEN DEN MILLENNIUMS-ENTWICKLUNGSZIELEN ANGEMESSEN RECHNUNG, …

56. Die im Zuge der Ausarbeitung der Länderstrategiepapiere für den Zeitraum 2007/2008-2012/2013 (für das DCI bzw. den EEF) von der Kommission vorgenommene Analyse der Bildungssektoren war im Allgemeinen erschöpfend und trug den politischen Verpflichtungen der Kommission im Hinblick auf die Verwirklichung der Millenniums-Entwicklungsziele gebührend Rechnung. Die vorrangigen Ziele, nämlich allgemeine Grundschulbildung und Gleichstellung der Geschlechter, schlugen sich weitgehend auch in den zur Ergebnismessung und -bewertung herangezogenen Leistungsindikatoren, die in den geprüften Finanzierungsabkommen vorgesehen waren, nieder. Auf den Millenniums-Entwicklungszielen beruhende Indikatoren sind allerdings nicht für alle Länder – insbesondere die ärmsten unter ihnen – gleichermaßen realistisch, denn diese Ziele sind an sich ehrgeizige Vorgaben, und sie sind definitionsgemäß für alle gleich.

… INDIKATOREN FÜR DIE BILDUNGSQUALITÄT WURDE JEDOCH KEIN AUSREICHENDER STELLENWERT EINGERÄUMT

57. Eine zuverlässige und kohärente Messung der Bildungsqualität in den zwei von der Prüfung abgedeckten Weltregionen (siehe auch Ziffern 37-38) ist schwierig. Obwohl einige stellvertretende Indikatoren verfügbar sind, waren nur wenige davon in den geprüften Finanzierungsabkommen vorgesehen (vgl. Tabelle 4). Sie haben folglich nicht dazu beigetragen, dass die notwendige Verbesserung der Bildungsqualität wirksam angegangen wurde.

DIE MANAGEMENTINFORMATIONSSYSTEME FÜR DEN BILDUNGSBEREICH, AUF DIE DIE KOMMISSION SICH STÜTZT, LIEFERN NICHT IMMER AUSREICHENDE, ZUVERLÄSSIGE UND ZEITNAHE INFORMATIONEN

58. Die von der Kommission und anderen Entwicklungspartnern zur Messung der Erreichung der angestrebten Ergebnisse herangezogenen Bildungsindikatoren stützen sich auf die Statistiksysteme der Partnerregierungen für den Bildungsbereich. Diese Systeme müssen daher unbedingt zuverlässige Statistiken liefern können. Außerdem sollten die Partnerregierungen regelmäßige Berichte erstellen, damit die Kommission und andere Entwicklungspartner u. a. anhand von Ergebnisindikatoren die Fortschritte bei den geförderten Bildungsprogrammen messen können.

KASTEN 5

NEPAL: ZUVERLÄSSIGKEIT STATISTISCHER DATEN

Obwohl die Entwicklungspartner das Managementinformationssystem für den Bildungsbereich für solide halten, herrschen Bedenken bezüglich der Qualität und Zuverlässigkeit der den Statistiken zugrunde liegenden Daten. In einigen Bewertungen wurde über Anhaltspunkte für Unzulänglichkeiten bei der Prüfung der Genauigkeit der Schuldaten berichtet sowie darüber, dass den Schulen systemische Anreize für die Meldung überhöhter Schulbesuchszahlen (die Finanzierung der Schulen hängt von den Schülerzahlen ab) geboten wurden. Die Schulen meldeten auch die eingeschriebenen Schüler und nicht die Schüler, die tatsächlich am Unterricht teilnahmen. Darüber hinaus wurde bei den Haushaltserhebungen eine geringere Schulbeteiligung gemeldet. Das Ausmaß dieser Probleme ist nicht bekannt, und die Entwicklungspartner gaben drei Fachüberprüfungen der Schulbildung in Auftrag, die in den Jahren 2005 und 2006 durchgeführt wurden. Sie umfassten Erhebungen bei 1000 zufällig ausgewählten Schulen in 20 in der Stichprobe erfassten Distrikten. Im Großen und Ganzen standen die in diesen Überprüfungen vorgelegten Daten mit den amtlichen Daten im Einklang. Erhebliche Abweichungen waren allerdings bei der Bruttoeinschulungsrate in der Primarstufe (130 statt der amtlichen 144) und beim Anteil von Mädchen und Dalit [33], die ein Stipendium erhalten (33 % und 65 % statt der amtlichen 53 % und 81 %), gegeben. Die Entwicklungspartner unterstrichen die Notwendigkeit von mehr Gegenkontrollen und Datentriangulation und zogen die Möglichkeit regelmäßiger Stichprobenkontrollen in den Distrikten in Betracht.

Unabhängige statistische Langzeitdaten des Statistischen Amts der Unesco zur Nettoeinschulungs- und Abschlussrate liegen nicht vor, möglicherweise wegen fehlender zuverlässiger Bevölkerungsdaten, denn die letzte Volkszählung liegt nahezu zehn Jahre zurück.

59. Der Hof stellte in fünf der acht Länder fest, dass die Statistiksysteme der Partnerregierungen für den Bildungsbereich regelmäßig Daten liefern. In Bangladesch, Liberia und Pakistan werden die Statistiken jedoch durch mangelnde Datenverfügbarkeit beeinträchtigt, die dadurch bedingt ist, dass es den für die Erhebung und Aufbereitung zuständigen Einrichtungen an Kapazitäten fehlt [34]. Der Hof stellte außerdem fest, dass der Kommission in der Mehrzahl der geprüften Länder nicht immer ausreichende, zuverlässige und zeitnahe Regierungsberichte zur Überwachung der im Bildungsbereich erzielten Ergebnisse zur Verfügung stehen.

60. Bezüglich der Qualität der Statistiken stellte der Hof fest, dass die Kommission in den meisten der geprüften Länder Maßnahmen zur Verbesserung der Qualität amtlicher Statistiken unterstützt hat [35]. Nach den Erkenntnissen des Hofes trug diese Unterstützung zu einer Stärkung der Managementinformationssysteme für den Bildungsbereich bei, obwohl einige gemeinsame Mängel nach wie vor bestehen:

a) Die Zuverlässigkeit von Statistiken, die auf Volkszählungsdaten basieren (z. B. Nettoeinschulungsraten), stellen im Subsahara-Raum und in Südasien generell ein Problem dar [36].

b) Es bestanden Unstimmigkeiten zwischen den Verwaltungsdaten, die die Schulen den Bildungsministerien meldeten, und den Daten aus Erhebungen in Privathaushalten, bei denen in der Regel die Eltern angeben, ob ihre Kinder die Schule besuchen oder nicht [37].

c) Die statistischen Daten und Analysen waren nicht ausreichend aufgeschlüsselt, um Aspekte der Qualität und Gleichbehandlung (etwa Höhe der Zugangsraten und Erfolgsquoten von Lernenden aus Haushalten mit niedrigem Einkommen und aus benachteiligten Gruppen) zu erfassen.

DIE GEBERKOORDINIERUNG HAT SICH GENERELL VERBESSERT, KOMMT JEDOCH NICHT OHNE KOMPROMISSE AUS

61. Die Zusammenarbeit und Koordinierung der Delegationen mit den Partnerregierungen und anderen Entwicklungspartnern im Bildungssektor aufgrund der im Rahmen der Pariser Erklärung eingegangenen Verpflichtungen wurde für angemessen befunden. In Burkina Faso erwies sich dies im Rahmen des aus dem neunten EEF finanzierten Programms jedoch als schwieriger, da die Kommission als einziger Entwicklungspartner sektorbezogene Budgethilfe einsetzte, während die übrigen Partner zum Bildungssektor in Form einer Korbfinanzierung beitrugen. Eine entsprechende Koordinierung erfordert zwangsläufig gewisse Kompromisse, wobei der Hof allerdings einige Fälle festgestellt hat, in denen die Verwaltung oder aber die Prioritäten der Kommission doch recht gravierend beeinträchtigt wurden:

a) In Namibia wurde das EU-finanzierte Programm für den Bildungssektor vollkommen überarbeitet. Auslöser für diese Überarbeitung war eine umfassende Überprüfung des Sektors durch die Regierung mit Unterstützung der Weltbank, an der die Kommission und andere Entwicklungspartner nur geringen Anteil hatten. Das Programm dient nun der Kofinanzierung der ersten Phase des nationalen Bildungsprogramms, das für den gesamten Sektor gilt und der Grundschulbildung sowie den Millenniums-Entwicklungszielen und den EFA-Zielen nur bedingt Aufmerksamkeit zollt.

b) In Nepal konnte die Kommission das Prinzip der Freigabe von Zahlungstranchen auf der Grundlage von Ergebnisindikatoren nicht vollständig einführen, weil die anderen Entwicklungspartner diesen Mechanismus nicht verwenden und nicht gewillt waren, die mit der Regierung vereinbarten gemeinsamen Finanzierungsmodalitäten zu ändern.

c) In Pakistan wollte die Kommission den Bildungssektor in der Provinz Sindh mit einem Projekt unterstützen. Sie wurde von der Regierung jedoch ersucht, ihre Unterstützung auf die der Weltbank abzustimmen und im Rahmen sektorbezogener Budgethilfe bereitzustellen. Aufgrund dessen entspricht die Ergebnismatrix des Finanzierungsabkommens hinsichtlich ausreichender Output- und Ergebnisindikatoren für den Zugang zur Grundschulbildung nicht den Leitlinien für den Bildungsbereich. Dies ist auf die Tatsache zurückzuführen, dass die Weltbank nicht denselben Ansatz verfolgt wie die EU. Eine neue, überarbeitete Matrix enthält zwar mehr Indikatoren, doch ist die Zahl der Ergebnisindikatoren immer noch begrenzt.

62. Die Überwachung EU-finanzierter Interventionen, insbesondere sektorbezogener Budgethilfen, erfolgt hauptsächlich in Form gemeinsamer Überprüfungen, auf die sich die Entwicklungspartner für Überwachungszwecke kollektiv stützen. Der Hof stellte fest, dass der Schwerpunkt dieser Überprüfungen tendenziell auf Abläufen und finanziellen Aspekten im Zusammenhang mit konkreten Auszahlungsbedingungen und nicht auf den Ergebnissen im Bildungsbereich liegt.

DIE KOMMISSIONSBEDIENSTETEN VERFÜGEN IM BILDUNGSBEREICH NICHT ÜBER AUSREICHENDE SACHKENNTNIS UND WERDEN NICHT ZWECKMÄßIG EINGESETZT

63. Nach Ansicht des Hofes sollte die Delegation in jedem Land, in dem die Bildung einen Schwerpunktbereich darstellt oder unter allgemeine Budgethilfe fällt, zur Beteiligung am politischen Dialog und zur Überwachung des Sektors Bedienstete mit der notwendigen Sachkenntnis (oder der Möglichkeit, sie zu erwerben) einsetzen und gegebenenfalls Rat von Experten einholen. Zum Zeitpunkt der Prüfung war der Personaleinsatz insgesamt nicht optimal, und es war nicht dafür gesorgt, dass die Delegationen durchgängig über die nötige Sachkenntnis verfügten, um das Portfolio der Kommission in diesem Sektor verwalten zu können.

64. Ende des Jahres 2009 war in 16 – mehr als einem Drittel – der 44 Delegationen weltweit, in denen die Bildung einen Schwerpunktbereich darstellte, kein Mitarbeiter für Bildung [38] abgestellt. In den sieben Ländern mit einem MDG-Vertrag (alle im Subsahara-Raum gelegen) [39] waren insgesamt lediglich drei Personen in zwei Ländern im Bildungsbereich eingesetzt, während zwei Delegationen (Tansania und Ruanda) sich auf die Sachkenntnis von Mitgliedstaaten stützten. Kasten 6 enthält ein Beispiel für Verzögerungen bei der Zuweisung von Personal und die Folgen in Liberia.

65. Im Falle allgemeiner oder sektorbezogener Budgethilfe beeinträchtigt das Fehlen von Mitarbeitern mit dem notwendigen Fachwissen und dem entsprechenden Dienstrang den Dialog der Delegation mit dem begünstigten Land und ihre Mitwirkung an gemeinsamen Arbeitsgruppen mit anderen Gebern, die die Leistung überwachen. Dadurch wird eine wesentliche Voraussetzung dafür, dass die Budgethilfe ihre Ziele erreicht, eingeschränkt und möglicherweise sogar ganz ausgehebelt.

66. Die Tatsache, dass es der Kommission Schwierigkeiten bereitet, den Delegationen Mitarbeiter mit entsprechendem Profil zuzuweisen, was ein Zeichen für Probleme im Zusammenhang mit Einstellungsverfahren, Qualifikation der Mitarbeiter und Personalfluktuation ist, gibt generell Anlass zur Sorge und kann nicht durch Unterstützung seitens der zentralen Dienststellen oder durch Vertragsbedienstete kompensiert werden [40]. Der Hof stellte fest, dass Bildungsexperten in der Regel keine EU-Beamten sind und es große Unterschiede bezüglich ihrer Einweisung in die Verfahren der Kommission gibt. Andererseits war bei den Generalisten-Profilen der Delegationsbediensteten nicht immer die richtige Mischung aus Sachkunde, Kompetenz und Qualifikation für die Verwaltung sektorbezogener und allgemeiner Budgethilfen gegeben.

67. Bezüglich der Unterstützung des Personals seitens der zentralen Dienststellen stellte der Hof fest, dass es für die Beratungsleistungen, die von den thematischen Fachreferaten der GD Entwicklung bzw. von EuropeAid auf Anfrage erbracht werden, keine klaren Kriterien oder Mechanismen zur Bestimmung des Bedarfs oder der Prioritäten gibt.

KASTEN 6

LIBERIA: PERSONALPROBLEME IM BÜRO DER KOMMISSION IN MONROVIA

Zwischen August 2007 und September 2008 war es dem Büro der Kommission in Monrovia nicht möglich, das Programm zur Unterstützung für das Bildungswesen in Liberia durch die EG (EC Support to Education in Liberia, ECSEL) zu überwachen, weil für den Sektor kein Personal zugewiesen war. Das Fehlen einer zeitnahen und wirksamen Überwachung war einer der Hauptgründe für die erhebliche Verzögerung des Projekts und die Tatsache, dass jetzt viele Tätigkeiten und Ergebnisse gefährdet sind.

Selbst als die höchste politische Ebene, darunter das für Entwicklung zuständige Kommissionsmitglied, auf die Personalprobleme in Monrovia hinwies, reagierte die Kommission zu langsam, um sicherzustellen, dass das Projekt ECSEL planmäßig weiterlief.

Es verstrichen 25 Monate zwischen der Forderung der Leitung der GD Entwicklung nach Dringlichkeitsmaßnahmen zur Lösung der Personalprobleme in Monrovia (Februar 2007) und dem tatsächlichen Eintreffen der langfristigen technischen Hilfe für das Projekt ECSEL in Monrovia (März 2009).

DIE EU STELLTE UNTERSTÜTZUNG FÜR DEN KAPAZITÄTENAUFBAU BEREIT – DIESE MAßNAHME FUNKTIONIERTE IN DEN MEISTEN FÄLLEN JEDOCH NICHT WIE GEPLANT

68. Bei sektorbezogenen Programmen und Budgethilfen sind die Partnerregierungen eigenverantwortlich für die Programmverwaltung zuständig. Daher muss unbedingt dafür gesorgt werden, dass die Kapazität der zuständigen Einrichtungen und Personen zur Verwaltung und Durchführung dieser Programme angemessen ist.

69. Der Hof stellte fest, dass die Kommission zu allen geprüften Bildungsprogrammen Unterstützung für den Kapazitätenaufbau bereitstellen wollte, einschließlich der Stärkung der Managementinformationssysteme für den Bildungsbereich (siehe Ziffer 60). In den meisten der geprüften Länder (Burkina Faso, Liberia, Namibia, Nepal, Niger und Tansania) hat die EU-Unterstützung für den Kapazitätenaufbau jedoch nicht wie geplant funktioniert. Der Hof ermittelte in diesem Zusammenhang hauptsächlich die folgenden Schwachstellen:

a) Die Initiativen zum Kapazitätenaufbau wurden nicht ordnungsgemäß geplant und in den strategischen Kontext eingebettet, sodass die technische Hilfe ad hoc bereitgestellt wurde und die wirksame Wissensweitergabe scheiterte.

b) Da es der Kommission nicht gelang, personelle und technische Ressourcen rechtzeitig bereitzustellen, verzögerte sich ein Projekt erheblich.

c) Die technische Hilfe zur Unterstützung von Planung, Überwachung, Budgetierung und Finanzmanagement im Bildungsbereich wurde wegen Problemen im Zusammenhang mit Ausschreibungen und dem Unwillen der Regierung, um technische Hilfe zu bitten, nicht verwirklicht.

d) Die Qualität der zugrunde liegenden Studien war unzulänglich (siehe Kasten 7).

70. Im Einklang mit der Erklärung von Paris [41] und den Empfehlungen des Rechnungshofs [42] hat die Kommission im Juli 2008 eine Strategie angenommen, wonach sie bei der technischen Zusammenarbeit zum Kapazitätenaufbau auf der Grundlage des Bedarfs der Partnerregierungen zunehmend mit den Regierungen und Entwicklungspartnern zusammenarbeitet [43]. Für eine Bewertung der Wirksamkeit dieser Strategie war es im Zuge dieser Prüfung jedoch noch zu früh.

KASTEN 7

BURKINA FASO: IM RAHMEN DER BUDGETHILFE 2005-2008 KONNTE DIE KOMMISSION KEINE UNTERSTÜTZUNG FÜR DEN KAPAZITÄTENAUFBAU BEREITSTELLEN

Die Kommission finanzierte eine Bedarfserhebung im Hinblick auf die Ausarbeitung einer Strategie und eines Mehrjahresplans für den Kapazitätenaufbau in den Finanz- und Planungsabteilungen des Bildungsministeriums. Die Empfehlungen wurden aufgrund ihrer übergroßen Anzahl und Komplexität vom Ministerium nicht umgesetzt. Das Ministerium forderte darüber hinaus eine zweite Erhebung, um die Kohärenz zwischen den vorgeschlagenen Maßnahmen und der beginnenden Dezentralisierung zu gewährleisten. Diese zweite Erhebung wurde von der Delegation für von durchschnittlicher Qualität, voluminös und benutzerunfreundlich befunden. Die darin enthaltenen Empfehlungen wurden ebenfalls nicht umgesetzt. Unterdessen wurde vom Ministerium und der Weltbank ein mit der Ausarbeitung einer Mehrjahresplanung für das Bildungsministerium insgesamt beauftragter Fachausschuss eingesetzt. Wegen der durchschnittlichen Qualität dieser Berichte und weil das Ministerium sich später kaum verantwortlich fühlte, konnten die von der Kommission für den Kapazitätenaufbau des Ministeriums vorgesehenen Mittel (1 Million Euro) nicht gebunden und der Kapazitätenaufbau im Rahmen der Budgethilfe 2005-2008 letztlich nicht unterstützt werden.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

DURCH DIE EU-INTERVENTIONEN WURDEN EINIGE DER IN AFRIKANISCHEN LÄNDERN SÜDLICH DER SAHARA UND IN SÜDASIEN ANGESTREBTEN VERBESSERUNGEN IM BEREICH DER GRUNDBILDUNG ERZIELT, ALLERDINGS WENIGER ALS ERWARTET

71. Alles in allem wurden beachtliche Fortschritte erzielt, auch wenn nur 45 % der in den geprüften Finanzierungsabkommen vorgegebenen Ziele vollständig erreicht wurden.

72. Bei dem vorrangigen Ziel, allen Kinder eine Grundschulbildung zu ermöglichen (MDG 2), wurden lediglich einige der angestrebten Verbesserungen erzielt, und die Fortschritte waren generell zu langsam, um gewährleisten zu können, dass die für 2015 gesetzten Ziele erreicht werden. Die Ergebnisse bei der Verwirklichung der Grundschulbildung fielen im Allgemeinen bescheiden aus, bei den Einschulungsraten aber besser als bei den Abschlussraten.

73. Beim Ziel der Beseitigung geschlechtsspezifischer Ungleichheiten im Bildungsbereich konnten die begünstigten Länder dank der EU-Interventionen einige der angestrebten Verbesserungen verwirklichen. In bestimmten Regionen und sozialen Gruppen sind jedoch nach wie vor erhebliche Ungleichheiten gegeben.

74. Beim dritten und letzten geprüften vorrangigen Ziel, der Verbesserung der Bildungsqualität, ergibt die Prüfung abschließend, dass wenige der angestrebten Verbesserungen erzielt wurden. Auch wenn weithin anerkannt ist, dass sich die Qualität der Bildung schwer messen lässt, so hat es doch den Anschein, als habe die Priorität auf MDG 2 (das vorwiegend quantitativ ist) die Bewertung der Bildungsqualität in den Anfangsjahren in den Hintergrund gedrängt.

75. Auch wenn nur ein Teilerfolg zu verzeichnen ist, sollten die Ergebnisse nicht unterschätzt werden. Sie zeigen aber auch deutlich, dass sich nur durch ordnungsgemäße Verwaltung sicherstellen lässt, dass die EU-Mittel gezielt eingesetzt und überwacht werden, sodass ihre bestmögliche Nutzung gewährleistet ist.

DIE KOMMISSION SORGTE NICHT KONSEQUENT FÜR EINE ANGEMESSENE PLANUNG UND DURCHFÜHRUNG DER EU-INTERVENTIONEN

76. Wurden für die Bereitstellung der Hilfe sektorbezogene Budgethilfen gewählt, so entsprach diese Entscheidung in der Regel den Leitlinien der Kommission. Die Kommission hat die Vorteile der bei Korbfinanzierungen eingesetzten Maßnahmen zur Eindämmung treuhänderischer Risiken nicht voll und ganz berücksichtigt. Bei allgemeiner Budgethilfe wurden zahlenmäßig weniger detaillierte Ziele und Indikatoren für die Grundbildung vorgegeben, und der Dialog war weniger intensiv. Der Hof stellte zwei Fälle (Niger und Burkina Faso) fest, in denen die allgemeine Budgethilfe einen deutlichen Schwerpunkt auf dem Bildungssektor hatte, der später jedoch aufgegeben wurde.

77. Im Allgemeinen berücksichtigt die Kommission die Millenniums-Entwicklungsziele angemessen bei der Programmierung und Konzeption ihrer Hilfe für den Bildungsbereich. Bei den Millenniums-Entwicklungszielen und den EFA-Zielen handelt es sich nicht um Prioritäten, die sich ohne Weiteres verwirklichen lassen, insbesondere in Bezug auf die ärmsten Länder der Welt. Auf Indikatoren für die Bildungsqualität wird nicht ausreichend geachtet. Es fanden sich kaum Anhaltspunkte dafür, dass die Folgen des demografischen Wandels – hauptsächlich Bevölkerungswachstum – für die Trends und somit für die Indikatoren bedacht wurden.

78. Die Managementinformationssysteme der begünstigten Regierungen für den Bildungsbereich, auf die sich die Kommission stützt, liefern nicht immer ausreichende, zuverlässige und zeitnahe Informationen.

79. Die Koordinierung mit anderen Gebern hat sich im Allgemeinen verbessert, erforderte jedoch auch Kompromisse, die sich bisweilen auf die Verwaltung oder die Prioritäten der Kommission auswirkten, u. a. auf die Auswahl und Verwendung von Indikatoren.

80. Sachkenntnis in Bildungsfragen wird in den Delegationen nicht optimal eingesetzt und entwickelt. Dadurch ist es für die Kommission schwer, den Dialog mit dem Bildungssektor aufrechtzuerhalten und in Arbeitsgruppen mit anderen Gebern eine vollwertige Rolle zu spielen. Damit verzichtete die Kommission auf einen essenziellen Überwachungsmechanismus ebenso wie auf die besten Möglichkeiten, die Durchführung wirksam zu beeinflussen.

81. Die EU stellte Unterstützung für den Kapazitätenaufbau bereit; dies funktionierte in den meisten Fällen jedoch nicht wie geplant.

EMPFEHLUNGEN

82. In Anbetracht der Größenordnung und der Universalität der Ziele werden erhebliche Fortschritte im Bildungsbereich vornehmlich im Rahmen nationaler, von den Partnerregierungen durchgeführter Programme erzielt. In diesen Fällen ist der EU-Beitrag nur einer von vielen, und die Kommission hat keinen direkten Einfluss auf die Durchführung. Stellt Bildung einen Schwerpunktbereich dar oder kommt sie in den Genuss allgemeiner Budgethilfe, sind zwei Punkte entscheidend dafür, dass die Kommission ihrer Verantwortung für den Haushaltsvollzug gerecht werden und sicherstellen kann, dass die EU-Hilfe so wirksam wie möglich ist: Zum einen müssen sorgfältig ausgewählte sowie realistische Indikatoren und Zielvorgaben zur wirksamen Überwachung der Ergebnisse festgelegt werden; zum anderen muss sichergestellt werden, dass die Delegationen Mitarbeiter mit dem erforderlichen Fachwissen und Dienstgrad einsetzen, die zur Aufrechterhaltung des Dialogs mit Partnerregierungen und anderen Gebern notwendig sind, sodass insbesondere sichergestellt werden kann, dass die Programmdurchführung zu den mit der EU-Entwicklungshilfe angestrebten Ergebnissen führt.

83. Im Einzelnen empfiehlt der Hof der Kommission, folgende Maßnahmen zu ergreifen:

a) Angesichts des begrenzten Schwerpunkts auf den sozialen Sektoren sollte die Kommission überprüfen, wie sich die verstärkte Verwendung allgemeiner Budgethilfen im Subsahara-Raum auf die Entwicklungshilfe im Bildungsbereich auswirkt, und Überlegungen anstellen, ob die künftige Programmierung angepasst werden muss.

b) Sie sollte dafür sorgen, dass künftige Entwicklungshilfe für den Bildungsbereich stärker als bisher auf die Qualität der Bildung und die Kapazität der begünstigten Regierungen zur Bewältigung höherer Einschulungsraten ausgerichtet ist.

c) Sie sollte die einschlägigen Leitlinien für den Bildungsbereich aktualisieren und erweitern, sodass alle für den Sektor relevanten Methoden der Hilfebereitstellung abgedeckt sind, Korbfinanzierungen und allgemeine Budgethilfen inbegriffen. Diese Leitlinien sollten erschöpfend sein und explizit auf folgende Fragen eingehen:

i) In welchen Fällen ist die Verwendung allgemeiner Budgethilfe angezeigt, um die Erzielung von Ergebnissen im Bereich der Bildung zu unterstützen?

ii) Wie ist der Dialog mit dem Bildungssektor zu führen, wenn Hilfe für den Bildungssektor ausschließlich über allgemeine Budgethilfe bereitgestellt wird?

iii) Nach welchen Kriterien sind zweckdienliche Leistungsindikatoren für den Bildungsbereich bei allgemeiner Budgethilfe auszuwählen und zu konzipieren?

iv) Wie ist bei einer Überprüfung der Sektorleistung bei sektorbezogener Budgethilfe vorzugehen?

d) Die Kommission sollte die verschiedenen Methoden der Hilfebereitstellung systematisch mischen und vor allem erwägen, neben der Programmunterstützung auch einige Projekte durchzuführen, um lokales Wissen zu sichern, Gegenkontrollen bei der Überwachung vornehmen zu können und von der Fähigkeit nichtstaatlicher Akteure zur Innovation und zur Unterrichtung schwer erreichbarer Kinder zu profitieren.

e) Sie sollte sektorspezifische Überprüfungen des öffentlichen Finanzmanagements (und die Verwendung von PETS) fördern und in der Geberarbeitsgruppe zum Bildungswesen, in der die Überwachung abgestimmt werden kann, eine vollwertige Rolle spielen, gegebenenfalls ergänzt durch unabhängige Kontrollbesuche.

f) Sie sollte für eine bessere Abstimmung der Anforderungen der verschiedenen Geber bezüglich Berichtsformaten und Leistungskriterien sorgen, die im Bildungswesen für die Berichterstattung der Regierungen zu verwenden sind, wenn die Bildung ein Schwerpunktbereich ist oder allgemeine Budgethilfe gewährt wird.

Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Jan Kinšt, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 16. November 2010 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Präsident

[1] Erklärung des Rates und der Kommission, 10. November 2000 (Ratsdokument 12929/00).

[2] Bei EFA handelt es sich um eine globale Initiative unter Federführung der Unesco, deren Zielsetzung darin besteht, den Lernbedürfnissen aller Kinder, Jugendlichen und Erwachsenen bis zum Jahr 2015 gerecht zu werden. Die Initiative gründet auf der im Jahr 1990 angenommenen Erklärung von Jomtien (http://www.unesco.org/education/efa/ed_for_all/background/jomtien_declaration.shtml). Die EFA-Initiative verfolgt folgende sechs Ziele: 1. Ausbau der frühkindlichen Betreuung und Erziehung; 2. Einführung der kostenfreien Grundschulpflicht für alle; 3. Absicherung der Lernbedürfnisse von Jugendlichen und Erwachsenen durch Zugang zu Lernangeboten und Training von Basisqualifikationen (life skills); 4. Erhöhung der Alphabetisierungsrate der Erwachsenen um 50 %; 5. Überwindung des Geschlechtergefälles bis 2005, Erreichung der Gleichstellung der Geschlechter bis 2015; 6. Verbesserung der Bildungsqualität.

[3] MDG 2 – Verwirklichung der allgemeinen Grundschulbildung – soll bis zum Jahr 2015 sicherstellen, dass Kinder in der ganzen Welt, Jungen wie Mädchen, eine Grundschulbildung vollständig abschließen können. MDG 3 – Förderung der Gleichstellung der Geschlechter und Ermächtigung der Frauen – soll das Geschlechtergefälle in der Grund- und Sekundarschulbildung beseitigen, vorzugsweise bis 2005 und auf allen Bildungsebenen bis spätestens 2015.

[4] KOM(2002) 116 – Über die Rolle der allgemeinen und beruflichen Bildung im Rahmen der Armutsminderung in den Entwicklungsländern.

[5] Der Europäische Konsens über die Entwicklungspolitik (ABl. C 46 vom 24.2.2006, S. 1).

[6] Verordnung (EG) Nr. 1905/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2006 zur Schaffung eines Finanzierungsinstruments für die Entwicklungszusammenarbeit (ABl. L 378 vom 27.12.2006, S. 41). Für den Planungszeitraum 2007-2013 werden insgesamt 16897 Millionen Euro für Länder in Lateinamerika, Asien, Mittelasien, für den Nahen und Mittleren Osten sowie für Südafrika zugewiesen.

[7] Beschluss K(2007) 5223 der Kommission betreffend die vorläufigen Zuweisungen zu den Nationalen Richtprogrammen aufgrund des mehrjährigen Finanzrahmens für den Zeitraum 2008-2013 des AKP-EG-Partnerschaftsabkommens. Den Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean werden insgesamt 13201,7 Millionen Euro zugewiesen.

[8] Bei der "Bildung für alle - Fast-Track-Initiative" (EFA-FTI) handelt es sich um eine globale Partnerschaft zwischen Geber- und Entwicklungsländern zur Beschleunigung der Fortschritte auf dem Weg zur Verwirklichung des Millenniums-Entwicklungsziels der allgemeinen Grundschulbildung bis 2015. Alle Länder mit niedrigem Einkommen, die ernsthaft das Ziel verfolgen, allen den Abschluss einer Grundschulbildung zu ermöglichen, können über die FTI Unterstützung erhalten.

[9] Eine ausführliche Übersicht nach Ländern ist Anhang I zu entnehmen. Südafrika ist in den Zahlen zum Subsahara-Raum berücksichtigt, obwohl es nicht aus dem EEF, sondern wie die Länder Südasiens aus dem DCI Hilfen erhält (siehe Ziffer 6).

[1001] Die Zahlen umfassen die Grundbildung, die Sekundarstufe II und die TVET, da eine Aufschlüsselung nicht immer möglich war.

[11] Die Definition für Südasien folgt der Definition der Kommission und umfasst Afghanistan, Bangladesch, Bhutan, Indien, die Malediven, Nepal, Pakistan und Sri Lanka.

[12] Prüfbesuche fanden in Burkina Faso, Namibia, Nepal und Tansania statt, Prüfungen nach Aktenlage wurden zu Bangladesch, Liberia, Niger und Pakistan durchgeführt.

[13] Sonderbericht Nr. 11/2010 über die Verwaltung allgemeiner Budgethilfen in AKP-Staaten sowie in lateinamerikanischen und asiatischen Ländern durch die Kommission.

[14] Zwischenbewertung der EFA-Fast-Track-Initiative (Cambridge Education, Mokoro and Oxford Policy Management), November 2009.

[15] Die verwendeten Indikatoren und Zielvorgaben beziehen sich jeweils auf das letzte Jahr, zu dem Daten verfügbar waren.

[16] In einigen Fällen konnten die Ergebnisse nicht genau gemessen werden, da die Leistungsindikatoren keine ausreichenden SMART-Vorgaben [specific (konkret), measurable (messbar), attainable (erreichbar), relevant (sachdienlich) und time-bound (terminiert)] enthielten.

[17] Das Problem der Projektnachhaltigkeit wurde in mehreren Sonderberichten des Europäischen Rechnungshofs thematisiert. Siehe z. B. Sonderbericht Nr. 4/2009 des Europäischen Rechnungshofs über die Verwaltung der Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure in die Entwicklungszusammenarbeit der Gemeinschaft durch die Kommission, insbesondere die Ziffern 63-68 (http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/2722293.PDF).

[18] Die Durchhaltequote bis Stufe 5 dient als Hinweis für den Abschluss und die Bildungsqualität (eine hohe Abschlussrate ist über mehrere Jahre hinweg ohne ein gewisses Qualitätsniveau der Bildung schwer aufrechtzuerhalten). Aus diesem Grund wurde dieser Indikator auch in Tabelle 4 aufgenommen.

[19] Die Indikatoren wurden aus den Finanzierungsabkommen zu den geprüften Programmen nach Maßgabe ihrer Relevanz für den Schwerpunktbereich ausgewählt. Da bisher lediglich 19 % der geplanten Maßnahmen des Projekts EG-Unterstützung für das Bildungswesen in Liberia (EC Support to Education in Liberia, ECSEL) durchgeführt wurden, hat eine Bewertung der Auswirkungen des Projekts noch keine Aussagekraft. In Pakistan war keine der geprüften Interventionen mit entsprechenden Indikatoren auf nationaler Ebene verknüpft. Siehe Einzelheiten in Anhang V.

[20] Bei den noch laufenden Programmen war 2008 das letzte Jahr, zu dem Daten verfügbar waren.

[21] Der stellvertretende Indikator zur Messung der Abschlussrate ist die Bruttoaufnahmerate in die letzte Grundschulstufe (siehe Glossar).

[22] Viele Geber haben eine Ausweitung des Anwendungsbereichs der FTI – unter Beibehaltung des Schwerpunkts auf der allgemeinen Grundschulbildung – auf das gesamte Programm EFA und/oder den gesamten Bildungssektor gefordert. Eine Entscheidung wurde bisher allerdings vor allem wegen der finanziellen Folgen, die mit der Annahme eines sektorweiten Ansatzes verbunden sind, nicht getroffen.

[23] Rund 63 % der Länder, zu denen Daten verfügbar sind, haben auf der Ebene der Grundschulbildung die Gleichstellung der Geschlechter verwirklicht, gegenüber 37 % im Sekundarbereich und unter 3 % im Tertiärbereich (Statistisches Amt der Unesco – Gender Parity in Education: Not there yet, März 2008).

[24] Ein interessantes Detail in Namibia ist die Tatsache, dass die Geschlechtergleichstellung in der Bildung auch im Sekundarbereich gelungen ist. Die Sekundarstufe wird von mehr Mädchen als Jungen besucht, und die Mädchen bringen tendenziell bessere Leistungen als die Jungen, und ihre Durchhaltequote liegt höher. Außerdem können junge Frauen im Allgemeinen besser lesen und schreiben als junge Männer (außer in der Region Okavango). Bei der Gleichstellung der Geschlechter liegt der Nachteil zurzeit tatsächlich eher aufseiten der Jungen.

[25] Der Besuch einiger Privatschulen war weitgehend Jungen vorbehalten, da Mädchen von ihren Familien nur der Besuch öffentlicher Schulen (die nach gängiger Auffassung eine geringere Bildungsqualität bieten) gestattet wird. Dieses Phänomen ist häufiger in Gegenden zu beobachten, in denen die Schüler von Dörfern in städtische Privatschulen fahren müssen.

[26] Im Subsahara-Raum werden auch regionale Bewertungen der Unterrichtssysteme, etwa das Programme d’Analyse des Systèmes Éducatifs de la CONFEMEN (PASEC) für französischsprachige Länder sowie das Southern and Eastern Africa Consortium for Monitoring Educational Quality (SACMEQ) für englischsprachige Länder durchgeführt. Doch auch hier stellt der Aktualitätsfaktor ein Problem dar, da die Ergebnisse im Falle einiger Länder nur alle zehn Jahre bewertet werden.

[27] Der Anteil der Schüler, die nach zwei Schuljahren ausreichend fließend lesen können, sowie der Anteil der Schüler, die am Ende der Grundschule auch ein Leseverständnis entwickelt haben.

[28] Dazu zählen Programmierungsleitlinien für den Bildungsbereich, Januar 2006, Leitlinien für die Unterstützung sektorspezifischer Programme, Juli 2007, sowie Leitlinien für die Programmierung, Konzeption und Verwaltung allgemeiner Budgethilfen, Januar 2007.

[29] PEFA Impact Study – Final Report, Volume II – Country Impact Notes, Juni 2008.

[30] In den Programmierungsleitlinien für Länderstrategiepapiere – Bildung (ausführliche Fassung von Januar 2006) heißt es zu Korbfinanzierungen als möglichem Unterstützungsmechanismus, dass es sich dabei im Prinzip auch um eine mögliche Form der Unterstützung seitens der Kommission handele. Korbfinanzierungen seien aber oftmals ein komplexer und mühsamer Prozess und mit den Verfahren der Kommission womöglich unvereinbar. Wenn Korbfinanzierungen möglich seien, seien in der Regel auch die Voraussetzungen für sektorbezogene Budgethilfe erfüllt. Letztlich eigneten sich Korbfinanzierungen eher für Geber, die noch nicht zu sektorbezogener Budgethilfe übergegangen seien (häufig als Übergang zu echter Budgethilfe), als für die Europäische Kommission. Die Kommission werde daher sektorbezogener Budgethilfe den Vorzug gegenüber der Beteiligung an einer Korbfinanzierung geben.

[31] In einigen geprüften Ländern stellte der Hof zahlreiche Fälle missbräuchlicher Verwendung öffentlicher Mittel fest. Eine in Tansania im Jahr 2009 durchgeführte Erhebung zur Rückverfolgung öffentlicher Ausgaben (public expenditure tracking survey, PETS) ergab beispielsweise, dass durchschnittlich 13 % der Grundschullehrer nicht tatsächlich an der Schule unterrichteten, auf deren Gehaltsliste sie standen (Lehrerfehlzeiten und "Phantom"-Lehrer). Das Problem der Lehrerfehlzeiten wurde auch in mehreren anderen Ländern, darunter in Liberia, festgestellt, wo bei einer Prüfung des Bildungsministeriums eine Reihe grundlegender Verwaltungsprobleme, u. a. Unregelmäßigkeiten bei Gehaltslisten, ermittelt wurden.

[32] Darin heißt es, die Ergebnisse der FTI seien enttäuschend. Der FTI sei es nicht gelungen, die gemessen an der Größenordnung der Finanzierungslücke notwendigen Ressourcen in entsprechender Höhe zu mobilisieren. Eine grundlegende Reform sei daher nötig (Zusammenfassung, S. 18).

[33] Die niedrigste Kaste in Nepal.

[34] Diese Länder erhalten von der Kommission und anderen Entwicklungspartnern zur Verbesserung ihrer Statistiken Unterstützung.

[35] In Bangladesch wurde die Unterstützung von der Weltbank bereitgestellt.

[36] Im EFA-Weltbildungsbericht 2010 heißt es dazu, die Zahl der Kinder einer relevanten Altersgruppe, die die Grundschule nicht besuchen, sei eine ungenaue wissenschaftliche Größe. Die den Bildungsministerien von den Schulen gemeldeten Verwaltungsdaten sind eine wichtige Quelle, und die nationalen Berichtssysteme werden für zunehmend effizient erachtet. Ungewissheit bezüglich der demografischen Profile (und somit der Anzahl der Kinder in den einzelnen Altersgruppen) kann hier allerdings das Bild trüben.

[37] In 29 im EFA-Weltbildungsbericht 2010 untersuchten Ländern im Subsahara-Raum und in Süd- und Westasien besuchten gemäß den Daten der Haushaltserhebungen rund 50 % – insgesamt 22 Millionen – weniger Kinder die Schule als gemäß den Verwaltungsdaten.

[38] Vorläufige Ergebnisse einer Erhebung der Kommission mit Einzelheiten zur Zahl der Länder, die direkte Fördermittel für Bildung erhielten oder allgemeine Budgethilfen, MDG-Verträge inbegriffen, als Methoden der Bereitstellung der Hilfe verwendeten.

[39] Bei dem neuen MDG-Vertrag handelt es sich um eine Mittelbindung für die gesamte sechsjährige Laufzeit des zehnten EEF, wobei mindestens 70 % der gesamten Mittelbindung ausgezahlt werden, sofern kein eindeutiger Verstoß gegen die Förderkriterien für allgemeine Budgethilfen vorliegt.

[40] Schlussfolgerungen der Internen Auditstelle von EuropeAid im Anschluss an eine Prüfung der Personalentwicklung in den Delegationen im Jahr 2009.

[41] In der Erklärung von Paris heißt es "Die Verantwortung für den Kapazitätsaufbau liegt bei den Partnerländern, wobei den Gebern eine unterstützende Rolle zukommt."

[42] Sonderbericht Nr. 6/2007 des Europäischen Rechnungshofs über die Wirksamkeit der technischen Hilfe im Rahmen des Kapazitätsaufbaus (http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/673583.PDF).

[43] Reforming Technical Cooperation and Project Implementation Units for External Aid provided by the European Commission, A Backbone Strategy (Reform der Referate für technische Zusammenarbeit und Projektdurchführung im Bereich der Außenhilfe durch die Europäische Kommission, Eine Rahmenstrategie).

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