ANHANG III

Die Umsetzung von Artikel 12 der FFH-Richtlinie am Beispiel des Wolfes

1. Hintergrund — Einleitung

Der Wolf gehört zur einheimischen Fauna Europas und ist ein fester Bestandteil unserer biologischen Vielfalt und unseres Naturerbes. Als Spitzenprädator spielt der Wolf eine bedeutende Rolle für die Umwelt und trägt zum Gleichgewicht und Funktionieren der Ökosysteme bei. Er hilft insbesondere, die Dichte seiner Beutetiere zu regulieren (1) (typischerweise Schalenwild wie Rehe, Rotwild und Wildschweine sowie in einigen Regionen auch Gemsen und Elche) und den Gesundheitszustand dieser Arten durch selektive Prädation zu verbessern. Der Wolf kam einst in ganz Kontinentaleuropa vor, war aber bis zur ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts in den meisten Regionen und Ländern ausgerottet.

In dem Bericht „State of Nature in the EU“ von 2020 über den Zustand der Natur in der EU (2), der sich auf von den Mitgliedstaaten gemeldete Daten stützt, wird bestätigt, dass sich die Wolfspopulationen in der EU generell erholen (d. h. konstant bleiben oder wachsen) und in Teilen ihrer ursprünglichen Lebensräume wieder ansiedeln, wenngleich sie nur in einigen Mitgliedstaaten einen günstigen Erhaltungszustand erreicht haben (3). Die Rückkehr des Wolfes ist ein großer Erfolg des Artenschutzes (4) und wurde durch rechtliche Schutzmaßnahmen, eine positivere Einstellung der Öffentlichkeit sowie die Erholung der Bestände seiner Beutetierarten (z. B. Rehe und Wildschweine) und der Bewaldung (nach der Stilllegung landwirtschaftlicher Flächen) ermöglicht.

Zugleich stellt die Rückkehr des Wolfes die Mitgliedstaaten in Regionen, in denen er jahrzehntelang oder länger nicht mehr vorgekommen war, vor große Herausforderungen, weil Wölfe oftmals mit verschiedenen Konflikten in Verbindung stehen und daher heftige soziale Proteste und Reaktionen bei der betroffenen Landbevölkerung auslösen können.

Wie andere Großraubtiere brauchen auch Wölfe sehr viel Raum, da Individuen und Rudel Hunderttausende Quadratkilometer für ihre Territorien beanspruchen. Dementsprechend treten sie in sehr geringer Dichte auf, und ihre Populationen breiten sich über sehr große Gebiete aus, die sich meist über viele Verwaltungsgrenzen hinweg sowohl innerhalb eines Landes als auch länderübergreifend erstrecken. Aus biologischer Sicht wird daher empfohlen, Erhaltungs- und Managementmaßnahmen so koordiniert und kohärent wie möglich zu gestalten. Es bedarf also einer grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, beispielsweise durch die Anwendung kohärenter und koordinierter Konzepte auf der Ebene der Wolfspopulationen. Weitere Orientierung bieten die für die Europäische Kommission entwickelten „Guidelines for Population Level Management Plans for Large Carnivores“ (Leitlinien für auf Populationsebene basierende Managementpläne für Großraubtiere in Europa, Linnell et al., 2008). (5)

Der Wolf ist in Anhang IV der FFH-Richtlinie für die meisten Mitgliedstaaten und Regionen aufgeführt und unterliegt daher den strengen Schutzvorschriften des Artikels 12 der FFH-Richtlinie, einschließlich des Verbots aller absichtlichen Formen des Fangs oder der Tötung von aus der Natur entnommenen Einzeltieren.

Für bestimmte Mitgliedstaaten und Regionen ist der Wolf in Anhang V als Art, „deren Entnahme aus der Natur und Nutzung Gegenstand von Verwaltungsmaßnahmen sein können“, aufgeführt. Für die meisten Mitgliedstaaten und Regionen ist der Wolf auch in Anhang II als prioritäre Art gelistet, für deren Erhaltung besondere Schutzgebiete ausgewiesen und geeignete Schutzmaßnahmen ergriffen werden müssen. Tabelle 1 zeigt auf, welche Populationen in welchem Anhang der FFH-Richtlinie aufgeführt sind.

Tabelle

Nennung des Wolfes in den Anhängen der FFH-Richtlinie

Anhang II (Ausweisung besonderer Schutzgebiete erforderlich): „* Canis lupus (ausgenommen die estnischen, lettischen, litauischen und finnischen Populationen, die griechischen Populationen nördlich des 39. Breitengrades und die spanischen Populationen nördlich des Duero)“ Anhang IV (strenges Schutzsystem): „Canis lupus (ausgenommen die estnischen, bulgarischen, lettischen, litauischen, polnischen und slowakischen Populationen, die griechischen Populationen nördlich des 39. Breitengrades, die spanischen Populationen nördlich des Duero und die finnischen Populationen innerhalb des Rentierhaltungsareals im Sinne von Paragraf 2 des finnischen Gesetzes Nr. 848/90 vom 14. September 1990 über die Rentierhaltung)“ Anhang V (Arten können Gegenstand von Verwaltungsmaßnahmen sein): „Canis lupus (spanische Populationen nördlich des Duero, griechische Populationen nördlich des 39. Breitengrades; finnische Populationen innerhalb des Rentierhaltungsareals im Sinne von Paragraf 2 des finnischen Gesetzes Nr. 848/90 vom 14. September 1990 über die Rentierhaltung, bulgarische, lettische, litauische, estnische, polnische und slowakische Populationen)“

Wie bereits erwähnt, ist der Wolf in vielen Mitgliedstaaten und Regionen noch nicht in einem günstigen Erhaltungszustand. (6)

In einer 2018 vom Europäischen Parlament in Auftrag gegebenen Studie (7) wurde der Bedrohungsgrad einzelner Wolfspopulationen anhand der Kriterien der Roten Liste der Weltnaturschutzunion IUCN (International Union for Conservation of Nature) bewertet. Von neun (überwiegend grenzüberschreitenden) Wolfspopulationen wurden drei als „nicht gefährdet“ (least concern), drei als „potenziell gefährdet“ (near threatened) und drei als „gefährdet“ (vulnerable) eingestuft. Eine Wolfspopulation (die iberische Population, Spanien-Sierra Morena) ist ausgestorben. Die Verfasser der Studie betonten auch, dass die Harmonisierung der Daten aus dem Wolfsmonitoring problematisch ist, unter anderem aufgrund unterschiedlicher Monitoringmethoden und -ansätze (unterschiedlicher Zählmethoden oder -zeiträume), der Verwendung von Durchschnittswerten einerseits und Maximal-/Minimalpopulationen andererseits, fehlender Daten aus einigen Ländern, in denen der Wolf jedoch vorkommt, oder aufgrund unterschiedlicher Datenqualität. (8)

Obwohl sich mehrere Wolfspopulationen in ganz Europa zu erholen und auszubreiten scheinen, ist die Art noch immer durch verschiedene Bedrohungen und Probleme bei der Bestandserhaltung gefährdet, insbesondere durch Wilderei (die oftmals unentdeckt bleibt, aber einen sehr großen Anteil an der Gesamtsterblichkeit haben dürfte). In dem von der Europäischen Kommission finanzierten Bericht „Key actions for Large Carnivore populations in Europe“ (Boitani et al., 2015 (9)) sind die spezifischen Bedrohungen für jede Wolfspopulation mit den möglichen Abhilfemaßnahmen dargelegt.

2. Rechtliche Vorschriften zum Schutz einzelner Wölfe

Der Wolf ist in allen in Anhang IV der FFH-Richtlinie aufgeführten Regionen streng geschützt. Ziel der Richtlinie ist es, dass die aufgeführten Arten einen günstigen Erhaltungszustand erreichen. Der den in diesem Anhang aufgeführten Arten gemäß Artikel 12 der FFH-Richtlinie gewährte Schutz hat vorbeugenden Charakter, und die Mitgliedstaaten müssen nach Artikel 12 Situationen vorbeugen, die negative Auswirkungen auf die Arten haben könnten.

Die formale Umsetzung des Artikels 12 in innerstaatliches Recht ist durch weitere Durchführungsmaßnahmen zu ergänzen, die den spezifischen Problemen und Bedrohungen im jeweiligen Kontext Rechnung tragen. Es wird nicht nur ein Verbot der in Artikel 12 genannten Tätigkeiten verlangt, sondern die Behörden müssen auch alle erforderlichen Maßnahmen treffen, um eine Missachtung der Verbote in der Praxis zu verhindern. Dies bedeutet beispielsweise, dass die Behörden verpflichtet sind, alle erforderlichen Maßnahmen zur Verhinderung der (illegalen) Tötung von Wölfen zu treffen und die Areale zu schützen, die den Tieren als Ruhe- oder Fortpflanzungsstätten dienen, wie etwa ihre Baue und „Treffpunkte“.

Wie der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) entschied, erlegt Artikel 12 Absatz 1 der FFH-Richtlinie „den Mitgliedstaaten nicht nur die Schaffung eines vollständigen gesetzlichen Rahmens auf, sondern auch die Durchführung konkreter besonderer Schutzmaßnahmen“; zugleich setzt die Bestimmung „den Erlass kohärenter und koordinierter vorbeugender Maßnahmen voraus“ (Urteil des Gerichtshofes vom 11. Januar 2007, Kommission/Irland, C-183/05). Dieser Standpunkt wurde durch das Urteil des Gerichtshofs vom 10. Oktober 2019 bestätigt (Vorabentscheidung in der Rechtssache C-674/17): „Um dieser Verpflichtung nachzukommen, müssen die Mitgliedstaaten nicht nur einen vollständigen gesetzlichen Rahmen schaffen, sondern auch konkrete besondere Schutzmaßnahmen durchführen. Desgleichen setzt das strenge Schutzsystem den Erlass kohärenter und koordinierter vorbeugender Maßnahmen voraus. Ein solches strenges Schutzsystem muss also imstande sein, tatsächlich absichtliche Formen des Fangs oder der Tötung von aus der Natur entnommenen Exemplaren und die Beschädigung oder Vernichtung der Fortpflanzungs- oder Ruhestätten der in Anhang IV Buchst. a der Habitatrichtlinie genannten Tierarten zu verhindern.“

Als Beispiel für eine Maßnahme zur wirksamen Durchsetzung der Artenschutzbestimmungen ist die Einrichtung wirksamer Einheiten zur Bekämpfung der Wilderei zu nennen, die mit Spürhunden zum Auffinden von Giftködern arbeiten. Wilderei, Fallen und Giftköder stellen nämlich in vielen Gebieten eine große Gefahr für Wölfe dar. Das Vergiften ist besonders problematisch, weil es auch anderen Arten schadet, insbesondere Raubvögeln. Um Abhilfe zu schaffen, wurden in Süd- und Osteuropa (Spanien, Italien, Portugal, Griechenland, Bulgarien und Rumänien) im Rahmen mehrerer aus dem LIFE-Programm finanzierter Projekte (10) gezielte Maßnahmen zur wirksamen Unterstützung des strengen Artenschutzsystems gefördert, unter anderem die Schaffung von Einheiten mit Giftspürhunden, die Schulung von Personal (Ranger, Forstwarte, örtliche Polizeibehörden, Tierärzte) und der Kapazitätsaufbau in Behörden; gefördert wurden auch Sensibilisierungsmaßnahmen, die sich an Viehzüchter, Jäger, Reiseveranstalter, Schulkinder und die Öffentlichkeit richten.

Pläne für die Erhaltung und das Management der Wölfe können, wenn sie im Einklang mit Artikel 12 festgelegt und ordnungsgemäß durchgeführt werden, einen wirksamen Rahmen für die Umsetzung strenger Vorschriften zum Schutz der in Anhang IV aufgeführten Wolfspopulationen bilden und zum Aufbau eines umfassenden Systems der Koexistenz beitragen, das darauf abzielt, einen günstigen Erhaltungszustand sicherzustellen und gleichzeitig die Konflikte mit den Tätigkeiten des Menschen abzubauen.

Solche Pläne könnten unter anderem Folgendes umfassen: i) Unterstützung vorbeugender Maßnahmen (durch Investitionshilfen, Aufklärung, Schulung und technische Hilfe), ii) Entschädigung für durch Wölfe verursachte wirtschaftliche Schäden, iii) Verbesserung des Monitorings der betroffenen Wolfspopulation und der entsprechenden Wissensgrundlage, iv) Überwachung, Bewertung und Verbesserung der Wirksamkeit von Herdenschutzmaßnahmen, v) Förderung der Beteiligung von und des Dialogs mit bzw. zwischen Interessenträgern (z. B. über entsprechende Plattformen), vi) Verbesserung der Durchsetzungsmaßnahmen zur Bekämpfung der illegalen Tötung von Wölfen, vii) Schutz von Lebensräumen und Verbesserung der Futterbedingungen (gegebenenfalls unter anderem durch die Wiederherstellung des Beutetierbestands), viii) Entwicklung von Ökotourismus-Angeboten im Zusammenhang mit Wölfen, ix) Werbe- bzw. Marketingmaßnahmen zur Förderung landwirtschaftlicher Erzeugnisse aus Wolfsgebieten und x) Aufklärung, Bildung und Sensibilisierung. Die Pläne können es den zuständigen Behörden auch erlauben, durch Rückgriff auf Ausnahmeregelungen gemäß den in der Richtlinie festgelegten Bedingungen in begrenztem Maße die Entnahme von Exemplaren durch Tötung zu genehmigen. Dabei gilt jedoch zu beachten, dass Pläne, die ein adaptives Entnahmemanagement vorsehen (im Sinne der Pläne für bejagbare Arten nach Anhang V der FFH-Richtlinie), nicht mit den strengen Schutzbestimmungen vereinbar wären, die für die in Anhang IV aufgeführten Arten gelten.

Die Pläne sollten sich auf die besten über den Erhaltungszustand und die Entwicklung der Art sowie über alle einschlägigen Bedrohungen und Belastungen vorliegenden Informationen stützen. Die Beteiligung oder Konsultation aller relevanten Interessenträger, insbesondere der von der Art oder den geplanten Erhaltungsmaßnahmen Betroffenen, ist entscheidend, um alle wichtigen Aspekte in den Plänen zu berücksichtigen und eine möglichst breite gesellschaftliche Akzeptanz zu erzielen.

Beispiel für die Beteiligung von Interessenträgern an der Ausarbeitung eines Managementplans Der Wolfsmanagementplan Kroatiens für die Jahre 2010 bis 2015 (kroatisches Kultusministerium, 2010) war das Ergebnis eines zweijährigen Prozesses, an dem Vertreter aller Interessengruppen (die zuständigen Ministerien, Mitglieder des Ausschusses für die Überwachung von Großraubtierpopulationen, Wissenschaftler, Förster, nichtstaatliche Verbände usw.) mitgewirkt hatten. In einem detaillierten Aktionsplan sind die Maßnahmen erläutert, die Kroatien umsetzen sollte, um die Wolfspopulation des Landes in einem möglichst harmonischen Zusammenleben mit dem Menschen zu erhalten.

Pläne für die Erhaltung und das Management der Wölfe können also einen geeigneten Rahmen bieten, um alle relevanten Probleme und Konflikte zu bewerten, durch die Wolfspopulationen gefährdet sind, sodass schließlich ein günstiger Erhaltungszustand erreicht werden kann.

Sie können daher auch Themen wie die Hybridisierung von Wolf und Hund umfassen, die für alle neun europäischen Wolfspopulationen und aus 21 europäischen Ländern gemeldet wird. (11) In manchen Gebieten stellt dies eine große Bedrohung für die Erhaltung des Wolfes dar (12), und unter Umständen müssen — wie in der Empfehlung Nr. 173 (2014 (13)) zur Berner Konvention (Europarat, 2014) ausgeführt — gezielte vorbeugende, proaktive und reaktive Maßnahmen zur Eindämmung des Problems ergriffen werden. Da allerdings die Hybridisierung von Wolf und Hund ein komplexes Thema ist, wird dringend empfohlen, auf nationaler und auf Populationsebene einen klar definierten Managementplan zu erstellen, der sich auf aktuellste und zuverlässigste Feld-, Labor- und Statistikverfahren stützt (siehe Kasten).

Wolf-Hund-Hybriden Im Laufe der Domestizierung des Hundes ist es wahrscheinlich immer wieder zur Kreuzung zwischen dem Wolf und seiner domestizierten Art, dem Hund, gekommen; auch heute noch ist sie in unterschiedlicher Intensität in verschiedenen Teilen des Verbreitungsgebiets von Wölfen zu beobachten. Die Hybridisierung von Wolf und Hund ist kein natürlicher Evolutionsprozess, sondern eine Form der vom Menschen verursachten Hybridisierung. Die Hybriden sollten daher nicht Gegenstand von Erhaltungsmaßnahmen sein. Vielmehr stellt die Hybridisierung von Wolf und Hund eine Bedrohung der genetischen Integrität der Wolfspopulationen und somit ein großes Problem für ihre Erhaltung dar, das durch geeignete Managementpläne und Instrumente eingedämmt werden sollte. In Europa wird die Hybridisierung in mehreren Ländern verzeichnet, unter anderem in Norwegen, Lettland, Estland, Bulgarien, Italien, Spanien, Portugal, Deutschland, Griechenland, Slowenien und Serbien. Allerdings liegen den Schätzungen zur Introgression der Gene von Hunden in die frei lebende Wolfspopulation unterschiedliche Ansätze und zugehörige Versuchsprotokolle zugrunde. Während die Verpaarung in einigen Fällen nur einen oder wenige Würfe von Hybriden in begrenzten Gebieten hervorbrachte, wurde in anderen Fällen eine großflächige Introgression der Gene von Hunden in die frei lebende Wolfspopulation beobachtet, wenn auch in unterschiedlichem Maße (von 5,6 % in Galicien in Spanien bis zu über 60 % in der Provinz Grosseto in Italien). Desgleichen wurden im nördlichen Appenin hohe Introgressionsraten verzeichnet, während in der alpinen Wolfspopulation (von Frankreich bis zu den Zentralen Ostalpen) nur wenige Fälle von Hybriden vorgefunden wurden. In anderen Gebieten dagegen liegt die gemeldete Hybridisierungsrate bei etwa 5 bis 10 % (Leonard et al., 2011). Die Hybridisierung erfolgt hauptsächlich durch Verpaarung männlicher Hunde mit weiblichen Wölfen. In seltenen Fällen kann es auch umgekehrt vorkommen. Aufgrund der großen Zahl frei lebender Hunde insbesondere im Mittelmeerraum sind Begegnungen zwischen Wölfen und Hunden sehr wahrscheinlich. Zwar ist noch wenig über die Ökologie frei lebender Wolf-Hund-Hybriden bekannt, doch gibt es keine Hinweise darauf, dass Gesundheit, Ausbreitung, Fortpflanzungserfolg, Verhaltensänderungen oder Lebensfähigkeit der Populationen bei Hybriden beeinträchtigt sind. Der Umgang mit der Hybridisierung von Wolf und Hund stellt die Behörden vor Schwierigkeiten, weil sie mehrere große Herausforderungen mit sich bringt. a) Der taxonomische Status des Hybrids Der Hund stammt durch Domestizierung vom Wolf ab. Beide gehören zur selben taxonomischen Einheit, der Art Canis lupus. Hunde werden mitunter auch als Unterart Canis lupus familiaris bezeichnet. Es bestehen kaum Zweifel, dass auch Hybriden unter den Artnamen Canis lupus fallen. b) Der rechtliche Status von Hybriden Im Gegensatz zu Hunden, deren Überleben normalerweise von der Betreuung und Versorgung durch den Menschen abhängt, führen Hybriden ein eigenständiges Leben als Wildtiere. Als solche wären sie in vielen nationalen Rechtsordnungen mit wild lebenden Tieren gleichgestellt und würden nach denselben Vorschriften behandelt. Würden Hybriden mit Hunden gleichgestellt, dann fielen sie unter die nationalen Rechtsvorschriften über Haustiere. In jedem Fall erscheint es angebracht, Wolf-Hund-Hybriden gegenüber Jägern und der Öffentlichkeit denselben Rechtsstatus wie Wölfen zuzuweisen, um eine mögliche Gesetzeslücke für die illegale Tötung von Wölfen zu schließen (vgl. „Policy Support Statement on Hybridisation“, erstellt von der Large Carnivore Initiative for Europe, im Anhang zu den Guidelines for population-level management plans of large carnivores, Linnell et al., 2008). Würden Hybriden in der nationalen Rechtsordnung als rechtlich ungeschützt angesehen, könnte dies in der Tat zu einer vermehrten versehentlichen Tötung von Wölfen führen, da es schwer ist, Hybriden allein aufgrund morphologischer Merkmale von genetisch „reinen“ Wölfen zu unterscheiden. Nicht nur die versehentliche, sondern auch die absichtliche Tötung könnte zunehmen, da der ungeschützte Status von Hybriden als Vorwand für die Tötung echter Wölfe genutzt werden könnte. Es wird empfohlen, dass die für das Management zuständigen Behörden Hybriden in den nationalen Rechtsvorschriften klar und eindeutig entweder als Wildfauna oder als Haustiere einstufen. c) Mögliche Managementmaßnahmen Welche Managementmaßnahme am besten geeignet ist, wird vom geschätzten allgemeinen Introgressionsgrad sowie von der Frage abhängen, ob sich die Introgression auf bestimmte Gebiete und wenige Rudel beschränkt oder ob sie weitverbreitet ist und/oder den Großteil der Rudel betrifft. Eine begrenzte Introgression stellt unter Umständen keine große Gefahr dar, wenn sie über mehrere Generationen hinweg konstant geblieben ist. Eine starke und großflächig verbreitete Hybridisierung (Hybridschwarm) ist zwar möglicherweise nicht zu beseitigen, dennoch kann es wünschenswert sein, den derzeitigen und künftigen Fluss von Haustiergenen in die Wolfspopulationen zu reduzieren. Bei einem hohen, aber lokal begrenzten Vorkommen könnte die Vermehrung von Hybriden durch gezielte Maßnahmen (durch physische Entnahme oder Sterilisierung) eingedämmt werden. Obwohl verschiedentlich Bedenken hinsichtlich der Machbarkeit und Wirksamkeit der Entnahme von Hybriden zur Eindämmung einer geringfügigen großflächigen Introgression geäußert wurden, kann diese Form der Intervention angebracht sein, wenn die Hybridisierung nicht großflächig verbreitet ist und die Entnahme durch angewandte Forschung, Monitoring und einen adaptiven Managementrahmen begleitet wird. Es gibt unterschiedlichste Managementinstrumente, deren Eignung von dem im Einzelfall verfolgten Ziel abhängt. Es wird nachdrücklich empfohlen, das Problem der Hybridisierung mithilfe eines gezielten Plans auf nationaler Ebene — oder gegebenenfalls auf Populationsebene — anzugehen, in dem die entsprechenden Ziele, Protokolle und Kriterien ausführlich beschrieben und begründet werden. Dabei müssen verschiedene vorbeugende, proaktive und reaktive Maßnahmen festgelegt und beschrieben werden. Der Plan sollte folgende Punkte umfassen: 1) Aufbau einer internationalen Zusammenarbeit unter Beteiligung aller gentechnischen Labore, um sich auf ein gemeinsames Konzept zur Festlegung von Grenzwerten und Verfahren zur Erkennung von Hybriden zu verständigen und um Allelhäufigkeiten von Referenzpopulationen auszutauschen 2) Verabschiedung von Leitfäden zur Untersuchung und Überwachung des Vorkommens und der Häufigkeit der Hybridisierung und der Introgression der Gene von Hunden in die Wolfspopulation 3) Bestimmung der Gebiete, in denen je nach Ausmaß und Muster der Verbreitung von Hybriden verschiedene Managementinstrumente geeignet sind, vom Verzicht auf Interventionen bis hin zur aktiven Entnahme hybrider Individuen, wobei letztlich auch der gesellschaftliche Kontext Einfluss auf die Auswahl der Managementgebiete und -maßnahmen haben könnte 4) Aufbau von Notfallteams, die dafür zuständig sind, Wolf-Hund-Hybriden gegebenenfalls aus dem wild lebenden Bestand zu entnehmen oder sie zu fangen, zu sterilisieren bzw. freizusetzen, sowie Einführung entsprechender Verfahren. Die Empfehlung Nr. 173 (2014) der Berner Konvention wird von der Europäischen Kommission uneingeschränkt unterstützt und besagt unter anderem Folgendes: „Im Interesse einer wirksamen Erhaltung der Wölfe sollte sichergestellt werden, dass die Entnahme bestätigter Wolf-Hund-Hybriden ausschließlich im Rahmen staatlich kontrollierter Verfahren erfolgt.“ Dies lässt sich offenbar nur durch ein im nationalen Recht verankertes Verbot der Tötung von Hybriden erreichen, wobei Ausnahmen nur für staatliche Stellen oder deren Beauftragte zugelassen werden. In der Empfehlung werden die Parteien aufgefordert, „sicherzustellen, dass die staatlich kontrollierte Entnahme von Wolf-Hund-Hybriden erfolgt, nachdem Beamte und/oder die von den Regierungen zu diesem Zweck beauftragten Stellen und/oder Wissenschaftler anhand genetischer und/oder morphologischer Merkmale bestätigt haben, dass es sich um einen Hybrid handelt“. Weiter heißt es: „Die Entnahme sollte nur von Stellen ausgeführt werden, die von den zuständigen Behörden mit dieser Aufgabe betraut wurden; dabei ist sicherzustellen, dass der Erhaltungszustand der Wölfe durch die Entnahme nicht beeinträchtigt wird.“ Außerdem sollten die Parteien „die erforderlichen Maßnahmen treffen, um zu verhindern, dass Wölfe absichtlich oder versehentlich als Wolf-Hund-Hybriden getötet werden“, wobei „die umsichtige, staatlich kontrollierte Entnahme bestätigter Wolf-Hund-Hybriden aus der freien Wildbahn durch die von den zuständigen Behörden mit dieser Aufgabe betrauten Stellen hiervon unberührt bleibt“. 5) Verabschiedung eines nationalen Plans zur Kontrolle frei laufender Hunde (d. h. verwildert, herrenlos oder im Besitz von Menschen, die sie frei umherstreunen lassen) sowie zum Verbot der Haustierhaltung von Wölfen und Wolf-Hund-Hybriden; Sensibilisierungskampagnen zur Unterstützung der Kontrolle verwilderter und frei laufender Hunde in Wolfsgebieten

3. Mit dem Wolf verbundene Konflikte

Der Wolf ist seit jeher mit unterschiedlichen sozioökonomischen Konflikten mit dem Menschen verbunden. In der Vergangenheit hatten diese Konflikte die Ausrottung oder einen starken Rückgang der Wolfspopulationen in einem Großteil des europäischen Verbreitungsgebiets der Tiere zur Folge. Auch heute noch ist in vielen Gebieten die Verfolgung des Wolfes ebenso wie eine massive Wilderei zu beobachten. Zurzeit bestehen Konflikte insbesondere in folgenden Bereichen:

— Nutztierschäden: Die Gefährdung von Nutztieren durch den Wolf betrifft hauptsächlich Schafe. Den Berechnungen von Linnell und Cretois (2018) zufolge wurden von 2012 bis 2016 in der EU jährlich durchschnittlich 19 500 Schafe durch Wölfe gerissen (wobei aus Polen, Rumänien, Spanien, Bulgarien, Österreich und Teilen Italiens keine Daten vorlagen). Diese Zahl ist aktuell der beste verfügbare Näherungswert für die Auswirkungen des Beuteverhaltens von Wölfen in der EU. Während hauptsächlich Schafe den Wolfsangriffen zum Opfer fallen, sind — in geringem Maße — auch andere Nutztiere (Ziegen, Rinder, Pferde) und halb domestizierte Rentiere betroffen. Das Ausmaß der Schädigung variiert sehr und hängt stark von der Haltungsform, der Art der Bewirtschaftung und dem Grad der Überwachung ab, d. h. davon, ob die Nutztiere — insbesondere nachts — eingezäunt sind bzw. gehütet werden. So wurden beispielsweise 2019 in Frankreich (80 Wolfsrudel) rund 11 000 Schafe, Rinder und Ziegen gerissen und Entschädigungen dafür gezahlt (Dreal, 2019 (14)), wohingegen diese Zahl 2019 in Deutschland (128 Wolfsrudel) unter 3 000 lag (DBBW, 2019 (15)) und in Schweden (31 Wolfsrudel) im Jahr 2018 nur 161 Schafe gerissen wurden (Viltskadestatistik 2018, SLU (16)). Wie Linnell und Cretois (2018) betonen, ist es schwer, europaweit kohärente und zuverlässige Daten über die Schädigung von Nutztierbeständen durch Wölfe zu erheben. Nutztiere können aus vielen Gründen sterben oder verloren gehen, und ihr Verlust lässt sich nicht immer mit Großraubtieren in Zusammenhang bringen. Die Qualität der Meldungen durch Landwirte und Verwalter von Viehbeständen hängt wesentlich vom geltenden Entschädigungssystem ab, beispielsweise von der Höhe der Entschädigung (vollständig oder teilweise), der Dauer des entsprechenden Verwaltungsverfahrens und dem damit verbundenen Aufwand sowie davon, ob vor Ort geprüft wird, ob der Schaden tatsächlich durch ein Großraubtier verursacht wurde. Wölfe können gelegentlich auch Hunde angreifen und töten, zum Beispiel in Wolfsgebieten in Schweden oder Finnland bei der Jagd auf Elche mit nicht angeleinten Hunden. Der Verlust von Nutztieren und Hunden hat über die unmittelbaren und mittelbaren wirtschaftlichen Schäden hinaus natürlich auch beträchtliche emotionale Auswirkungen. Zwar sind die Folgen der Schädigung von Nutztieren durch Wölfe für die Viehwirtschaft in der EU insgesamt zu vernachlässigen, doch kann der Schaden, den ein Wolf durch den Raub ungeschützt grasender Schafe dem landwirtschaftlichen Betrieb zufügt, im Einzelfall erheblich sein und die betroffenen Landwirte in diesem ohnehin bereits unter zahlreichen sozioökonomischen Zwängen leidenden Sektor zusätzlich belasten.

— Wahrgenommenes Risiko für den Menschen: Für Wölfe ist der Mensch keine potenzielle Beute, sondern eher eine Bedrohung, die er meidet. Auch wenn in der Vergangenheit tödliche Angriffe von Wölfen auf Menschen gemeldet wurden (oftmals verbunden mit tollwütigen Exemplaren oder solchen, die von Menschen angefüttert, provoziert, verletzt oder gefangen wurden), gilt die tatsächliche Gefahr von Wolfsangriffen auf den Menschen unter den gegenwärtigen ökologischen und sozialen Bedingungen in Europa als äußerst gering (Linnell et al., 2002; Linnell und Alleau, 2016 (17); KORA, 2016; Linnell et al., 2021). Trotzdem haben viele Menschen noch immer Angst vor Wölfen, vor allem in den Ländern und Regionen, in denen sie sich erst vor Kurzem wieder angesiedelt haben oder wo sie durch ihre zunehmende Verbreitung in Gegenden sichtbarer werden, in denen sie zuvor kaum auftraten. Es wurde von Fällen berichtet, in denen sich Wölfe dem Menschen näherten und sich ungewöhnlich verhielten („dreiste“ oder „zutrauliche“ Wölfe), und zwar insbesondere dann, wenn die Wölfe futterkonditioniert waren oder Hunde anwesend waren (Reinhardt, 2018). Es gibt keine Hinweise darauf, dass Wolf-Hund-Hybriden dreister oder gefährlicher sind als Wölfe, dennoch stellt in manchen Gebieten Europas auch die Angst vor Hybriden ein besonderes Problem dar. Diese Wahrnehmungen und Einstellungen sind unbedingt ernst zu nehmen und gebührend zu berücksichtigen. Hilfreiche — aber nicht immer ausreichende — Maßnahmen sind die Förderung von Bildungsmaßnahmen, Aufklärungsarbeit und die Widerlegung von Falschmeldungen durch Faktenchecks (wie von einigen kommunalen und regionalen Behörden oder im Rahmen von LIFE-Projekten durchgeführt). Darüber hinaus gilt es klarzustellen, dass im unwahrscheinlichen Fall einer objektiven Gefahr zum Beispiel durch einen tollwütigen oder aggressiven Wolf, oder durch einen futterkonditionierten oder an den Menschen gewöhnten Wolf, die gezielte Entnahme des betreffenden Tieres nach der FFH-Richtlinie absolut legitim ist (siehe den Abschnitt über Ausnahmen nach Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe c in Abschnitt 6).

— Einfluss auf Schalenwildarten: Mitunter jagen Wölfe und menschliche Jäger die gleiche Beute, nämlich Schalenwild. Wenn Großraubtiere zurückkehren, fürchten Jäger oft, dass die Konkurrenz ihre Tätigkeiten beeinträchtigen könnte, was einen erheblichen Konflikt verursachen kann. Die Anwesenheit des Wolfes hat je nach Art und den Umständen vor Ort sehr unterschiedliche und komplexe Auswirkungen auf den Bestand und das Verhalten von Schalenwild. Im Allgemeinen entnehmen Wölfe jedes Jahr nur einen kleinen Prozentsatz aus dem Schalenwildbestand — wesentlich weniger als Jäger — und scheinen keinen negativen Einfluss auf die gegenwärtige (generell steigende) Entwicklung der Schalenwildpopulation in Europa (18) zu haben (Bassi, E. et al., 2020; Gtowaciflski, Z. und Profus, P., 1997). In jedem Fall dürfen Angriffe von einheimischen Raubtieren auf Schalenwild — im Gegensatz zu Angriffen auf Nutztiere — nicht verhindert oder eingeschränkt werden, da sie zu den natürlichen Prozessen gehören, die im Sinne der Biodiversitätspolitik wiederhergestellt und erhalten werden sollen. Hierin liegt für europäische Jäger eine große Herausforderung, da die Rückkehr von Großraubtieren bei der Jagdplanung und der Festlegung von Quoten für Schalenwild berücksichtigt werden muss. Schließlich muss anerkannt werden, dass der Wolf auch zur Regulierung der Dichte des Huftierbestands (Ripple, W. J. und Beschta, R. L., 2012) beiträgt und dass damit Vorteile, unter anderem im Hinblick auf den Rückgang von Schäden an Wald- und Agrarpflanzen, verbunden sind. (19)

— Wertebezogene Konflikte (konkurrierende Vorstellungen über europäische Landschaften): Bei mit dem Wolf verbundenen Konflikten geht es nicht immer um die unmittelbaren wirtschaftlichen Folgen für bestimmte Akteure im ländlichen Raum. Wölfe haben hohen Symbolwert für eine Reihe umfassenderer Themen, und die Konflikte spiegeln oftmals tiefere gesellschaftliche Gegensätze wider, z. B. zwischen ländlichen und städtischen Gebieten, zwischen modernen und traditionellen Wertvorstellungen oder zwischen verschiedenen sozialen und wirtschaftlichen Schichten (Linnell, 2013). Wölfe sind häufig Anlass für Grundsatzdebatten über die künftige Gestaltung europäischer Landschaften (Linnell, 2014) zwischen verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen, die gegensätzliche Ansichten und Vorstellungen darüber haben, wie die natürliche Tier- und Pflanzenwelt erhalten, verwendet oder bewirtschaftet werden sollte. (20) Dies erklärt, weshalb es selten eine eindeutige Korrelation zwischen dem Grad der direkten wirtschaftlichen Auswirkungen von Großraubtieren und dem Ausmaß der dadurch verursachten gesellschaftlichen Konflikte gibt (Linnell und Cretois, 2018).

4. Maßnahmen zur Verbesserung der Koexistenz von Mensch und Wolf

Seit der Verabschiedung der FFH-Richtlinie hat sich die Kommission für das Konzept der Koexistenz eingesetzt, das darauf abzielt, den günstigen Erhaltungszustand der Großraubtierpopulationen wiederherzustellen und, mit Blick auf eine gemeinsame Nutzung multifunktionaler Landschaften, gleichzeitig die Konflikte mit den legitimen Tätigkeiten des Menschen zu bewältigen und zu entschärfen. Im Rahmen des LIFE-Programms wurden mehr als 40 Projekte im Zusammenhang mit der Erhaltung des Wolfes und dem Zusammenleben mit dem Wolf finanziert, die im Sinne dieser Zielsetzung zur Erarbeitung und Erprobung bewährter Verfahrensweisen beigetragen haben. (21)

Die EU-Plattform zur Koexistenz von Menschen und Großraubtieren, eine Gruppe von Organisationen, die verschiedene Interessengruppen vertreten und sich auf eine gemeinsame Mission zur Förderung von Koexistenzlösungen verständigt haben (22), hat zahlreiche Beispiele und Fallstudien zur Koexistenz von Mensch und Wolf zusammengestellt. Die Fallstudien sind in fünf Kategorien gegliedert: 1) Beratungsangebote/Sensibilisierung, 2) Bereitstellung praktischer Hilfe, 3) Verstehen von Standpunkten, 4) innovative Finanzierung, und 5) Monitoring (23) (EU-Plattform zur Koexistenz von Menschen und Großraubtieren, 2019).

In einer vom Europäischen Parlament 2018 in Auftrag gegebenen Studie (24) wurden Empfehlungen und Beispiele aus mehreren Mitgliedstaaten für praktische Maßnahmen zur Koexistenz mit Wölfen und anderen Großraubtieren vorgestellt.

Auf europäischer Ebene gibt es somit eine breite Grundlage für den Austausch von Wissen und wertvollen Erfahrungen. Im Folgenden werden die am weitesten verbreiteten Ansätze zur Konfliktentschärfung beschrieben.

— Ausgleichszahlungen

Ein auch in vielen EU-Ländern häufig genutzter Ansatz, mit dem sich die wirtschaftlichen Folgen von Wolfsschäden abmildern und die Akzeptanz der geschützten Art stärken lassen, sind Ausgleichszahlungen. Sie können in vielen Fällen zweckmäßig sein, allerdings sollten die Vorschriften für die Anspruchsberechtigung klar definiert und verschiedene Faktoren dabei berücksichtigt werden. So sollte etwa geprüft werden, ob der Nutztierschaden tatsächlich durch einen Wolf verursacht wurde, und gewährleistet sein, dass die Entschädigung angemessen ist und zeitnah an den Anspruchsberechtigten ausgezahlt wird.

In vielen Ländern beschweren sich Landwirte über komplizierte und kostspielige Entschädigungsverfahren oder über verspätete oder unzureichende Zahlungen. Ausgleichszahlungen werden in der Regel von den nationalen oder regionalen Regierungen gemäß den einschlägigen EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen (25) (die eine 100%ige Entschädigung für direkte und indirekte Kosten erlauben) finanziert. Ausgleichszahlungen allein reichen nicht immer aus, um Probleme im Zusammenhang mit der Koexistenz zu bewältigen, da Wolfsangriffe oder andere Konflikte dadurch nicht verringert bzw. entschärft werden. Außerdem sind Ausgleichszahlungen oftmals keine langfristige Lösung, es sei denn, sie werden in angemessener Weise mit anderen Maßnahmen kombiniert.

— Vorbeugende Maßnahmen und technische Hilfe

Vorbeugende Maßnahmen sind zentraler Bestandteil eines umfassenden Koexistenzsystems. Die unter anderem im Rahmen von LIFE-Projekten und Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums gewonnene Erfahrung zeigt, wie wichtig und wirksam verschiedene Herdenschutzmaßnahmen sind, wie etwa bestimmte Zaunsysteme, Behirtung, Herdenschutzhunde, Zusammentreiben der Nutztiere zur Nacht und visuelle oder akustische Abschreckvorrichtungen (Fernández-Gil et al., 2018; siehe auch Carnivore Damage Prevention News, 2018). Insbesondere die Anwesenheit von Hirten kann die Wirksamkeit anderer Herdenschutzmaßnahmen erheblich steigern und wirkt an sich schon abschreckend auf Raubtiere. In einem von der EU-Plattform zur Koexistenz von Menschen und Großraubtieren erarbeiteten Bericht werden erfolgreiche Praxisbeispiele und bewährte Verfahren beschrieben (Hovardas et al., 2017). Vorbeugende Maßnahmen müssen individuell gestaltet und an die regionalen Besonderheiten (einschließlich Nutztierart, Herdengröße, Topografie usw.) angepasst sein.

Die Wirksamkeit dieser Maßnahmen hängt wesentlich davon ab, dass sie vom jeweiligen Betreiber korrekt umgesetzt werden, dass ausreichende Mittel zur Verfügung stehen und dass ihre Umsetzung vor Ort durch eine technische Beratung unterstützt wird (z. B. van Eeden et al., 2018). Keine Einzelmaßnahme kann zu 100 % erfolgreich sein, doch geeignete technische Lösungen (oft in Kombination eingesetzt) können Nutztierschäden durch Raubtiere erheblich reduzieren. Die zuständigen Behörden und die Betroffenen müssen die vorbeugenden Maßnahmen so gestalten, dass sie an unterschiedliche Situationen angepasst werden können. Sie müssen sie außerdem korrekt anwenden (und aufrechterhalten), ihre Wirksamkeit überwachen und gegebenenfalls erforderliche Anpassungen vornehmen. Schulung, Aufklärung, Betreuung und technische Hilfe für die jeweiligen Betreiber sind unerlässlich und sollten in angemessenem Umfang staatlich unterstützt werden, auch zur Instandhaltung der Schutzvorkehrungen und zur Bewältigung des Zusatzaufwands.

— Informationen, Beratung und Sensibilisierung

Die Vermittlung sachlicher Informationen über Wölfe und über Möglichkeiten zur Begrenzung ihrer Auswirkungen kann wirksam zur Konfliktentschärfung beitragen (EU-Plattform zur Koexistenz von Menschen und Großraubtieren, 2019). So dient beispielsweise der Newsletter „Carnivore Damage Prevention News“ (26), der im Rahmen verschiedener LIFE-Projekte gefördert wurde, der Verbreitung von Informationen über den Herdenschutz in der EU und auf internationaler Ebene. Die italienische Website „Proteggi il tuo bestiame“ (2019) zum Thema Herdenschutz enthält ausführliche Empfehlungen zu Herdenschutzmaßnahmen und Informationen über Förderangebote der italienischen Regionen. Die Website des spanischen Ministeriums für den ökologischen Wandel enthält einen Katalog empfehlenswerter Schutzmaßnahmen, die helfen, Berührungspunkte zwischen geschützten Arten und land- und viehwirtschaftlichen Betrieben zu vermeiden oder zu minimieren. (27)

Ein weiteres Beispiel für diesen Ansatz ist das LIFE-Projekt WOLFALPS. Es ist gezielt auf die Jägerschaft ausgerichtet und umfasst unter anderem den Austausch von Daten und Informationen über die Populationsdynamik der Schalenwildarten in den Alpen und über die Auswirkungen der Rückkehr des Wolfes auf seine Beutetiere und auf jagdliche Tätigkeiten. (28) Einen umfassenderen Ansatz verfolgen das Kontaktbüro „Wölfe in Sachsen“ (2019) und das Wolfskompetenzzentrum in Sachsen-Anhalt. Hier stellen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter vor Ort Bildungsmaterialien zur Verfügung, führen Exkursionen durch und stehen den Menschen bei Fragen und Sorgen zur Verfügung.

— Monitoring

Ein Monitoring von Großraubtierpopulationen ist unerlässlich, um zuverlässige Informationen zu liefern, Erkenntnisse über die für ihr Überleben notwendige Populationsdynamik zu gewinnen, Managementmaßnahmen an veränderte Situationen anzupassen und den Verpflichtungen aus der FFH-Richtlinie nachzukommen. Zugleich ist es ein sehr anspruchsvolles Unterfangen, da große geografische Gebiete erfasst werden müssen, die sich oftmals über Landesgrenzen hinweg erstrecken, und weil Großraubtiere eine geringe Populationsdichte aufweisen und scheu sind (Policy Support Statement der Large Carnivore Initiative for Europe, im Anhang zu Linnell et al., 2008). Alle Managemententscheidungen (auch solche über die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen) sollten auf einer soliden Datengrundlage über die betroffene Wolfspopulation beruhen. Das Monitoring sollte auch die Durchführung aller vorbeugenden Maßnahmen (Einsatz, Ergebnisse und Wirksamkeit) sowie die Ermittlung des Verursachers von Nutztierschäden umfassen, um zwischen Wölfen und Hunden zu unterscheiden (z. B. Echegaray und Vilà, 2010; Sundqvist et al., 2008) und um einzuschätzen, ob das System angepasst oder verbessert werden muss.

Da die Uneinigkeit über Größe und Zustand von Raubtierpopulationen in ganz Europa häufig zu Konflikten führt, kann die Einbindung von Interessenträgern — einschließlich der Jägerschaft — nicht nur sinnvoll sein, um mehr Personen an der Datensammlung zu beteiligen, sondern auch helfen, die Beziehungen zwischen den Betroffenen zu verbessern und Konflikte zu entschärfen.

Für eine angemessene Entscheidungsfindung im Wolfsschutz und im Wolfsmanagement werden fundierte Monitoringdaten benötigt. Daher sollte unbedingt in ein angemessenes Monitoringsystem investiert werden, das genaue und aktuelle Erkenntnisse über die Wolfspopulation in einem betroffenen Gebiet liefert. Als gutes Beispiel ist hier das französische Monitoringsystem zu nennen. (29)

Beispiele für die Beteiligung von Interessenträgern am Monitoring: Im Rahmen einer von der Kommission unterstützten Pilotaktion in der Slowakei wurde unter Beteiligung unterschiedlichster Interessenträger (Umweltschützer, Förster, Personal von Schutzgebieten und Jäger) eine wissenschaftlich gestützte Zählung der Wölfe durchgeführt. Die Beteiligten sollten in einem Untersuchungsgebiet Kot- und Urinproben sammeln. Ihre Einbindung und der Einsatz spitzentechnologischer Analysemethoden führte dazu, dass mehr Einigkeit über die Größe der örtlichen Wolfspopulation erzielt wurde (Rigg et al., 2014). Ein weiteres Beispiel ist das Large Carnivore Observer Network in Finnland — eine Gruppe von rund 2 100 aktiven Freiwilligen, die von lokalen Wildmanagementverbänden ernannt werden. Dieses Netzwerk aus geschulten Beobachtern (hauptsächlich ortsansässige Jäger) ist dafür zuständig, die von der Bevölkerung gemeldeten Spuren von Großraubtieren und andere Zeichen zu überprüfen. Die Freiwilligen geben die Beobachtungsdaten in eine nationale Datenbank ein („TASSU“ — finnisch für „Pfote“), die von Luke (Natural Resources Institute Finland) betrieben wird. Aus dieser Datenbank, die von Wildmanagementbeamten und Wildhütern genutzt wird, werden u. a. Schätzungen zu den Populationen von Großraubtieren auf nationaler und regionaler Ebene erzeugt. Das Netzwerk, die Datenbank und deren Steuerung werden ständig weiterentwickelt und angepasst, um die Vertrauensbildung und Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Einrichtungen und Interessengruppen beim Austausch, bei der Verwendung und beim Zugang zu den Daten über diese empfindlichen Arten zu fördern. So zielt etwa das von 2019 bis 2025 laufende LIFE-Projekt BOREALWOLF darauf ab, das Large Carnivore Observer Network durch Schulungen für die aktuell beteiligten Freiwilligen und durch die Rekrutierung neuer, nicht aus der Jägerschaft stammender Kräfte zu stärken. In Schweden und Norwegen wurde mit Skandobs eine ähnliche Initiative gestartet: das skandinavische System zur Ortung von Großraubtieren (Luchsen, Vielfraßen, Braunbären und Wölfen). In diese Datenbank kann jeder seine Beobachtungen von Spuren, Zeichen oder Sichtungen von Großraubtieren eingeben. Durch die vermehrte Meldung von Beobachtungen werden zusätzliche Erkenntnisse über das Vorkommen und die Verteilung dieser Arten gewonnen. Alle Nutzer des Systems können auf die in der Datenbank erfassten Beobachtungen zugreifen. Mithilfe der Skandobs-App lassen sich Beobachtungen auch teilen. So können die Nutzer „Skandobs-Touch“ aus dem App Store oder Google Play herunterladen, um Raubtiere oder Spuren direkt aus dem Gelände zu melden. Die Datenbank wird alle 15 Minuten aktualisiert. Sie wird von Rovdata betrieben, einer unabhängigen Stelle des Norwegian Institute for Nature Research (Norwegisches Institut für Naturforschung, NINA).

— Dialog mit und Beteiligung von Interessenträgern

Vor dem Hintergrund der kulturellen und gesellschaftlichen Aspekte der Konflikte um Wölfe gelten partizipative Prozesse als besonders geeignetes Instrument zur Konfliktentschärfung, insbesondere da sie zur Vertrauensbildung zwischen den Interessenträgern beitragen (Young et al., 2016). Ein Beispiel für diesen Ansatz ist die EU-Plattform zur Koexistenz von Menschen und Großraubtieren (siehe Fallstudie 9 in Anhang IV der Leitlinien). Solche Konzepte kommen auch auf regionaler und nationaler Ebene zum Einsatz. Viele Mitgliedstaaten haben nationale Plattformen eingerichtet. Im Rahmen eines Pilotprojekts unterstützen zudem die Organe der EU die Einrichtung regionaler Plattformen in Italien, Rumänien, Spanien, Frankreich, Deutschland und Schweden (regionale Plattformen zu Großraubtieren, 2019). Ferner werden im Rahmen des LIFE-Projekts Euro Large Carnivores (2019) die Zusammenarbeit und der Informationsaustausch zwischen wichtigen Großraubtier-Hotspots in Europa gefördert.

Ein weiteres positives Beispiel für die Beteiligung von Interessenträgern ist die Denkfabrik Grupo Camp Grande (GCG). Diese spanische landesweit tätige Einrichtung setzt sich aus Menschen mit unterschiedlichem Hintergrund und aus Organisationen zusammen, die vom Konflikt zwischen der extensiven Tierhaltung und dem iberischen Wolf betroffen sind. Die Gruppe wurde 2016 im Rahmen einer Mediationsinitiative von der Fundación Entretantos ins Leben gerufen, die sich mit dem Konflikt im Zusammenhang mit der Koexistenz von iberischem Wolf und Extensivhaltung befasst. Die Teilnehmer haben eine gemeinsame Erklärung unterzeichnet und setzen sich zusammen dafür ein, dass andere ihr Modell übernehmen (GCG, 2018).

— Bejagung/Abschuss von Wölfen

In der Vergangenheit war die Bejagung bzw. der Abschuss von Wölfen ein gängiges Mittel, um Wölfe loszuwerden und alle damit zusammenhängenden Folgen und Konflikte zu beseitigen. Diese Praxis hat in einem Großteil seines europäischen Verbreitungsgebiets zur Ausrottung des Wolfes geführt. Heutzutage greifen mehrere europäische Länder — darunter auch EU-Mitgliedstaaten, für die die Art in Anhang IV der Richtlinie (strenges Schutzsystem) aufgeführt ist — mit dem Argument, den Nutztierbestand schützen und die Akzeptanz des Wolfes in der Bevölkerung verbessern zu wollen, nach wie vor auf bestimmte Methoden und Abstufungen der Bejagung zurück.

Gleichwohl dürfen die mit der Erhaltung der Wölfe und anderer geschützter Großraubtiere in den multifunktionalen Landschaften Europas verbundenen Konflikte nach der geltenden Politik und den entsprechenden Rechtsvorschriften nicht allein oder hauptsächlich durch den Abschuss von Wölfen angegangen werden. Der Rückgriff auf Ausnahmebestimmungen zur Genehmigung des Wolfsabschusses ist ein mögliches und legitimes Mittel, das die Mitgliedstaaten unter Einhaltung aller in Artikel 16 Absatz 1 der FFH-Richtlinie genannten Bedingungen in Ergänzung der anderen oben genannten Maßnahmen zur Konfliktbewältigung in Betracht ziehen können (siehe Abschnitt 5).

Es scheint keine gesicherten Erkenntnisse darüber zu geben, dass Nutztierrisse durch das Abschießen von Wölfen wirksam eingedämmt werden. Einige Studien kommen zu dem Ergebnis, dass die Bejagung bzw. der Abschuss von Wölfen offenbar weniger Wirkung zeigt als Herdenschutzmaßnahmen (van Eeden et al., 2018; Santiago-Avila et al., 2018) und sogar eine Zunahme von Nutztierrissen und Konflikten zur Folge haben könnte (Wielgus und Peebles, 2014; Fernández-Gil et al., 2016), was mit einer Störung der Rudelstrukturen durch den Abschuss zusammenhängen könnte.

Darüber hinaus ist die Bejagung bzw. der Abschuss einer geschützten Art — im Gegensatz zu den bereits erwähnten nicht tödlichen Maßnahmen — unter Artenschutzexperten umstritten (Lute et al., 2018) und wird auch in weiten Teilen der Gesellschaft zunehmend kritisch gesehen (30). Vor diesem Hintergrund und angesichts der empirischen Daten ist unklar, ob der Abschuss von Wölfen zur Zunahme oder zum Abbau gesellschaftlicher Konflikte beiträgt.

Im Ergebnis scheinen nicht tödliche Maßnahmen, einschließlich Herdenmanagement- und Herdenschutzmaßnahmen, wirksamer, nachhaltiger und weniger anfällig für Rechtsstreitigkeiten zu sein und dürften (von den meisten Menschen) als Mittel zur Eindämmung der Gefahren für Nutztiere und zur Konfliktentschärfung eher akzeptiert werden.

Die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten sollten all diesen Punkten bei ihren Entscheidungen über Managementmaßnahmen und deren Umsetzung Rechnung tragen.

Umfassende Pläne für die Erhaltung und das Management des Wolfes

Die Mitgliedstaaten sollten am besten mehrere der oben beschriebenen Maßnahmen kombinieren, um den passenden Grad der Koexistenz zu fördern, und sie entsprechend der Gegebenheiten vor Ort ausgestalten. Außerdem sollten sie alle verfügbaren Instrumente und Finanzierungsquellen in ihren umfassenden und kohärenten Plänen für die Erhaltung und das Management der Wölfe nutzen. In diesen Plänen sollten alle Bedrohungen, Konflikte, Chancen und Bedürfnisse berücksichtigt werden, die im jeweiligen Mitgliedstaat im Zusammenhang mit dem Wolf zum Tragen kommen; im Falle benachbarter Mitgliedstaaten, in denen sich die gleichen Wolfspopulationen aufhalten, sollten die Pläne idealerweise grenzüberschreitend angelegt sein (Linnell et al., 2008). Das wäre der beste Weg, um für den Wolf in seinem gesamten natürlichen Verbreitungsgebiet einen günstigen Erhaltungszustand zu erreichen und gleichzeitig innerhalb der durch die Richtlinie gesetzten Grenzen die erforderliche Flexibilität im Wolfsmanagement zu gewährleisten sowie die Akzeptanz des Wolfes in der Bevölkerung (die „gesellschaftliche Tragfähigkeit“) zu erhalten bzw. zu verbessern.

5. Förderung von Koexistenzmaßnahmen

Zur Unterstützung der Lösung von mit dem Wolfsschutz verbundenen Konflikten können EU-Mittel — insbesondere aus dem LIFE-Programm und dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) — sowie nationale Fördermittel (staatliche Beihilfen) bereitgestellt werden.

— Aus dem LIFE-Programm können auf der Grundlage wettbewerbsorientierter Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen Fördermittel für Demonstrationstätigkeiten und die Erprobung innovativer Lösungen in den Bereichen Herdenschutzmaßnahmen, Einschätzung des Prädationsrisikos, Einrichtung von Entschädigungsmechanismen sowie Schulungen für ortsansässige Forstbeamte und Tierärzte zu Methoden für die Begutachtung von Nutztierschäden beantragt werden. Ferner sind aus dem LIFE-Programm auch gezielte Maßnahmen der Öffentlichkeits- und Aufklärungsarbeit förderfähig, die zur Bewältigung von Konflikten zwischen Mensch und Wolf beitragen. Wiederkehrende Verwaltungsmaßnahmen werden aus dem LIFE-Programm nicht finanziert.

— Der ELER kann für Präventionsmaßnahmen wie die Anschaffung von Schutzzäunen oder Herdenschutzhunden in Anspruch genommen werden (als nichtproduktive Investitionen bis zu 100 % finanzierbar). Zusätzliche Arbeitskosten für Landwirte zur Kontrolle und Instandhaltung oder Verlegung von Schutzzäunen sowie Futter- und Tierarztkosten für Herdenschutzhunde können unter Agrarumwelt- und Klimazahlungen fallen. Der ELER wird in mehreren Mitgliedstaaten (z. B. in Griechenland, Bulgarien, Slowenien, Italien und Frankreich) zur Finanzierung von Herdenschutzmaßnahmen in Anspruch genommen, etwa für Zusatzkosten für Behirtung, Umzäunung und Herdenschutzhunde. Die EU-Plattform zur Koexistenz von Menschen und Großraubtieren (siehe unten) hat einen Überblick darüber erstellt, wo Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums zurzeit genutzt werden und künftig zum Einsatz kommen könnten (Marsden et al., 2016). (31) Im Rahmen der zukünftigen Gemeinsamen Agrarpolitik könnten auch Präventionsmaßnahmen und Hütesysteme durch die neuen Öko-Regelungen unterstützt werden. (32)

— Aus dem Instrument „Interreg“ des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) können Projekte zur Verbesserung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit bei der Erhaltung und dem Management von Großraubtieren unterstützt werden, unter anderem im Zusammenhang mit der Vernetzung von Lebensräumen, dem Wissenstransfer, Herdenschutzmaßnahmen und anderen Koexistenzmaßnahmen. (33)

— Aus nationalen Mitteln (staatlichen Beihilfen) können bis zu 100 % der Kosten für Präventionsmaßnahmen, für die Wiederherstellung von zerstörtem landwirtschaftlichem Potenzial (z. B. für den Ersatz von durch Wölfe gerissenen Nutztieren) und als Ausgleich für durch Wölfe verursachte Schäden (z. B. gerissene Tiere und Sachschäden am Betriebsvermögen oder Tierarztkosten sowie mit der Suche nach vermissten Tieren verbundene Kosten) getragen werden. (34)

Die einzelnen Mitgliedstaaten sollten über ein umfassendes Konzept für Finanzierungs- und Unterstützungsmaßnahmen zum Abbau von mit dem Wolf verbundenen Konflikten verfügen, das im Falle benachbarter Mitgliedstaaten, in denen sich dieselben Wolfspopulationen aufhalten, idealerweise grenzüberschreitend angelegt ist.

Die Mitgliedstaaten sollten in ihren prioritären Aktionsrahmen (Prioritised Action Frameworks — PAF) die wichtigsten Probleme und Konflikte berücksichtigen, die sich im Zusammenhang mit dem Wolf stellen, entsprechende Prioritäten und den Finanzierungsbedarf bestimmen und darlegen, wie diese Zielvorgaben erfüllt werden sollen. Das aktualisierte Format für den PAF (35) umfasst einen eigenen Abschnitt (E.3.2) über prioritäre Maßnahmen und die damit verbundenen Kosten für die Vermeidung, Verminderung oder den Ausgleich von Schäden, die durch Arten verursacht wurden, die durch die EU-Vogelschutz- und die Habitatrichtlinie geschützt sind.

Darüber hinaus werden in ganz Europa mehrere innovativere Wege zur Finanzierung und Förderung der Koexistenz genutzt.

Beispiele für innovative Finanzierungslösungen Ein originelles und erfolgreiches Beispiel einer innovativen Finanzierungslösung zur Förderung der Koexistenz ist die schwedische Initiative „Zahlungen für Artenschutzleistungen“ für den Vielfraß. Die Zahlungen sind an die erfolgreiche Fortpflanzung des Vielfraßes geknüpft und werden nicht als Ausgleich für den Verlust von Rentieren geleistet. Sie werden unabhängig vom Prädationsdruck auf Basis der Zahl der im betroffenen Bezirk dokumentierten Fortpflanzungen des Vielfraßes geleistet. Fünf Jahre nach Einführung des Programms wurde eine Zunahme der Vielfraßpopulation verzeichnet. Die Zahl der registrierten Fortpflanzungen stieg von 57 im Jahr 2002 auf 125 im Jahr 2012, wobei sich die Population in Gebiete ausbreitete, in denen der Vielfraß zuvor nicht präsent war (Persson, 2015). Ein weiteres erfolgreiches innovatives Finanzierungssystem ist das Golden-Eagle-Programm, bei dem die samische Rentierzüchtergemeinschaft im finnischen Teil Lapplands Prämien für die erfolgreiche Schaffung von Steinadlerhorsten und -revieren erhält (Europäische Kommission, 2017). Seit Einführung des Programms durch die finnische Regierung im Jahr 1998 wurde eine deutliche Veränderung der Einstellung der Züchter gegenüber dem Steinadler verzeichnet: Sie betrachten ihn inzwischen als Ressource und nicht als Plage. Durch einen naturnahen Ökotourismus generierte Einkommens- und Beschäftigungschancen können ebenfalls zu einer größeren Akzeptanz des Wolfes und einer besseren Koexistenz mit der betroffenen Landbevölkerung beitragen. In Spanien hat sich die Region nordwestlich von Zamora (die Sierra de la Culebra) zu einer wichtigen Tourismusregion für die Beobachtung von Wölfen entwickelt, die eine bedeutende Einkommensquelle darstellt und jedes Jahr Tausende von Touristen anzieht. Bei solchen Tourismusinitiativen muss allerdings darauf geachtet werden, dass die Erhaltung des Wolfes nicht beeinträchtigt wird (indem z. B. Störungen der Tiere und ihrer Fortpflanzungsstätten vermieden werden). Zudem sollten die Interessen anderer Betroffener berücksichtigt werden (indem z. B. darauf geachtet wird, dass Großraubtiere nicht in die Nähe von Weidegebieten gelockt werden und dass Großraubtiere den Menschen nicht mit Futter assoziieren). Eine andere Finanzierungsmöglichkeit wurde (im Rahmen des LIFE-Projekts WOLFALPS) in Italien in der Region Piemont entwickelt. Ein lokales Gütezeichen („Terre di Lupi“ — „Land des Wolfes“) wurde eingeführt und es wurden mehrere Werbekampagnen für Käse und andere landwirtschaftliche Produkte ins Leben gerufen, deren Erzeuger von der Verbreitung des Wolfes betroffen sind und Präventivmaßnahmen zur Ermöglichung einer Koexistenz umsetzen. Gewinner des Natura-2000-Preises in der Kategorie „Sozioökonomische Vorteile“ war im Jahr 2020 das Projekt „Pro-Biodiversidad: Hirten als Schützer der biologischen Vielfalt im Natura-2000-Netz“. Es zeigte, wie Landwirte und Naturschützer so zusammenarbeiten können, dass der Naturschutz für die Gemeinschaften vor Ort Ressourcen und Vorteile bringt und nicht nur Probleme bereitet. Weite Teile des Picos de Europa-Gebirgszugs leiden wirtschaftlich unter Landflucht, einem Rückgang an Weideflächen, einem Verlust an Nahrungsquellen für Aasfresser und unter Brandgefahr. Die Fundación para la Conservación del Quebrantahuesos beschloss, diesem Problem durch die Einführung eines besonderen Zertifikats — Pro-Biodiversidad (Pro-Biodiversität) — entgegenzuwirken, um die Extensivhaltung von Schafen zu unterstützen, die Landflucht zu stoppen und die Bedingungen für die biologische Vielfalt zu verbessern. Die Regelung sieht vor, dass die Begünstigten einen höheren Preis für Schaffleisch erhalten, das von Landwirten erzeugt wird, die eine Koexistenz mit dem Wolf eingehen.

6. Artikel 16: Ausnahmen vom strengen Schutz der Wolfspopulationen gemäß Anhang IV

Grundsätzlich gilt, dass alle in Anhang IV der FFH-Richtlinie aufgeführten Wolfspopulationen streng geschützt sind und dass die Exemplare in ihren natürlichen Verbreitungsgebieten nicht absichtlich gefangen, getötet oder gestört werden dürfen. Zudem ist die Beschädigung oder Vernichtung der Fortpflanzungs- oder Ruhestätten untersagt. Dieser Schutz gilt sowohl innerhalb als auch außerhalb der Natura-2000-Gebiete.

Dennoch kann es in bestimmten Ausnahmefällen gerechtfertigt sein, den Fang oder das Töten einzelner Exemplare zuzulassen, beispielsweise um ernste Schäden in der Tierhaltung zu verhindern, um Wölfe zu Forschungs-, Monitoring- und Managementzwecken zu besendern oder um futterkonditionierte oder auffällige und potenziell gefährliche Exemplare zu entnehmen.

Artikel 16 der FFH-Richtlinie sieht die nötige Flexibilität vor, um diesen Situationen Rechnung zu tragen, und erlaubt es den Mitgliedstaaten, Ausnahmen von den allgemeinen strengen Schutzvorschriften zu erlassen und die genannten Maßnahmen durchzuführen (die folgenden Absätze sollten in Verbindung mit Kapitel 3 des Leitfadens gelesen werden).

Bedingungen für die Genehmigung einer Ausnahme

In Artikel 16 sind drei Kriterien genannt, die alle erfüllt sein müssen, damit eine Ausnahmegenehmigung erteilt werden kann. Die zuständigen einzelstaatlichen Behörden müssen nachweisen,

— dass einer oder mehrere der in Artikel 16 Absatz 1 Buchstaben a bis e genannten Gründe vorliegen, und diese hinreichend belegen,

— dass es keine anderweitige zufriedenstellende Lösung gibt (d. h. dass es nicht möglich ist, das Problem ohne Anwendung einer Ausnahmeregelung — also mit nicht tödlichen Mitteln — zu lösen)

— und dass die Populationen der betroffenen Art in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet trotz der Ausnahmeregelung ohne Beeinträchtigung in einem günstigen Erhaltungszustand verweilen.

Im Folgenden wird die Anwendung dieser Vorschriften am Beispiel des Wolfes erläutert. Es wird daran erinnert, dass es Sache der zuständigen einzelstaatlichen Behörden ist, bei der Umsetzung dieser Vorschriften angemessen zu begründen und nachzuweisen, dass alle in Artikel 16 Absatz 1 genannten Kriterien erfüllt sind. Desgleichen ist es vornehmlich Sache der einzelstaatlichen Justizbehörden, zu überprüfen und zu gewährleisten, dass die Vorschriften im jeweiligen Kontext und im Einzelfall eingehalten werden.

1) Nachweis des Vorliegens eines oder mehrerer der in Artikel 16 Absatz 1 Buchstaben a bis e genannten Gründe

Gemäß Artikel 16 Absatz 1 können aus folgenden Gründen Ausnahmen gewährt werden:

„a) zum Schutz der wildlebenden Tiere und Pflanzen und zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume;

b) zur Verhütung ernster Schäden insbesondere an Kulturen und in der Tierhaltung sowie an Wäldern, Fischgründen und Gewässern sowie an sonstigen Formen von Eigentum;

c) im Interesse der Volksgesundheit und der öffentlichen Sicherheit oder aus anderen zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art oder positiver Folgen für die Umwelt;

d) zu Zwecken der Forschung und des Unterrichts, der Bestandsauffüllung und Wiederansiedlung und der für diese Zwecke erforderlichen Aufzucht, einschließlich der künstlichen Vermehrung von Pflanzen;

e) um unter strenger Kontrolle, selektiv und in beschränktem Ausmaß die Entnahme oder Haltung einer begrenzten und von den zuständigen einzelstaatlichen Behörden spezifizierten Anzahl von Exemplaren bestimmter Tier- und Pflanzenarten des Anhangs IV zu erlauben.“

Beispiele für die Rechtfertigung von Ausnahmen für Wölfe:

— Rechtfertigung a) Diese Rechtfertigung dürfte nur selten zum Tragen kommen. Sie könnte geltend gemacht werden, wenn beispielsweise eine geschützte wild lebende Beutetierart durch den Wolf gefährdet ist. Dennoch gilt es zu beachten, dass die Jagd einer heimischen Art auf eine andere heimische Art ein natürlicher Vorgang ist und zur Funktionsweise von Ökosystemen gehört. Bevor eine Ausnahmeregelung in Betracht gezogen wird, sollten außerdem in jedem Fall die anderen Bedrohungen und begrenzenden Faktoren für die Beutetierart ermittelt und wirksam angegangen werden (z. B. Verschlechterung des Lebensraums, menschlicher Einfluss, Überjagung, Konkurrenz durch heimische Arten usw.).

— Rechtfertigung b) Im Falle des Wolfes gewähren die Mitgliedstaaten Ausnahmen oftmals, um ernste Nutztierschäden zu verhindern. Da mit dieser Bestimmung gegen ernste Schäden vorgebeugt werden soll, muss der Schaden nicht bereits eingetreten sein. Allerdings muss die Wahrscheinlichkeit eines ernsten, über das normale Betriebsrisiko hinausgehenden Schadens nachgewiesen werden; außerdem ist hinreichend zu belegen, dass der im Rahmen der Ausnahmeregelung genehmigte Einsatz einer tödlichen Abhilfemaßnahme wirksam, verhältnismäßig und nachhaltig zur Verhütung oder Eindämmung des ernsten Schadens beiträgt. Diese Rechtfertigung könnte herangezogen werden, um Wölfe zu entnehmen, die trotz angemessener Umsetzung geeigneter vorbeugender Maßnahmen (wie wolfsabweisende Elektrozäune und Herdenschutzhunde) wahrscheinlich große Nutztierschäden anrichten würden.

— Rechtfertigung c) Mit dem Interesse der Volksgesundheit und der öffentlichen Sicherheit oder aus anderen zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art oder positiver Folgen für die Umwelt, könnte zum Beispiel der Einsatz von Methoden zur Abschreckung futterkonditionierter, zutraulicher oder dreister Wölfe, die sich wiederholt dem Menschen nähern, oder zur Abschreckung anderer Exemplare oder Wolfsrudel gerechtfertigt werden, die ein unerwünschtes und gefährliches Verhalten zeigen. Beispiele für im Interesse der Volksgesundheit und der öffentlichen Sicherheit getroffene Maßnahmen Die deutsche Dokumentations- und Beratungsstelle des Bundes zum Thema Wolf (DBBW) hat Leitlinien verabschiedet, die den für das Wolfsmanagement zuständigen nationalen Behörden beim Umgang mit dreisten oder verhaltensauffälligen Wölfen als Hilfestellung dienen sollen (Reinhardt et al., 2018). Mithilfe dieser Leitlinien können die Behörden eine Ersteinschätzung in Bezug auf die tatsächliche Verhaltensauffälligkeit eines Wolfes vornehmen. Scheint sich ein Wolf in der Tat von Menschen oder Hunden angezogen zu fühlen, wird anschließend je nach Schwere der beobachteten Vorfälle eine mehrstufige Vorgehensweise empfohlen, vom Entfernen von Anreizen (z. B. Nahrung) und negativer Konditionierung bis hin zur Entnahme des Wolfes (durch tödliche und nicht tödliche Maßnahmen) in besonders schwerwiegenden Fällen. Die wissenschaftlichen Gutachter der LCIE (Large Carnivore Initiative for Europe, eine Fachgruppe der Species Survival Commission der Weltnaturschutzunion) haben in einem ähnlichen Sinne eine Erklärung zum Management auffälliger Wölfe erstellt, in der empfohlene Maßnahmen zum Umgang mit unterschiedlichen Wolfsverhaltensweisen und Forschungsschwerpunkte beschrieben werden (LCIE, 2019). Einschätzung verschiedener Wolfsverhaltensweisen in Bezug auf die Gefährlichkeit für den Menschen mit Handlungsempfehlungen (LCIE, 2019) Verhalten Einschätzung Handlungsempfehlung Wolf läuft in der Dunkelheit an Ortschaften entlang. Ungefährlich Kein Handlungsbedarf Wolf läuft im Hellen in Sichtweite von Ortschaften/verstreut liegenden Häusern entlang. Ungefährlich Kein Handlungsbedarf Wolf flüchtet nicht sofort beim Anblick von Autos oder Menschen. Bleibt stehen und beobachtet seinerseits. Ungefährlich Kein Handlungsbedarf Wolf wird über mehrere Tage unter 30 m entfernt von bewohnten Häusern gesehen (mehrere Ereignisse über einen längeren Zeitraum). Verlangt Aufmerksamkeit; Mögliches Problem mit starker Habituierung oder positiver Konditionierung Situation untersuchen; Suche nach und Entfernen von Anreizen; eventuell negative Konditionierung Wolf toleriert mehrfach die Annäherung von Menschen auf unter 30 m. Verlangt Aufmerksamkeit; Anzeichen für starke Habituierung; Mögliches Problem mit positiver Konditionierung Situation untersuchen; eventuell negative Konditionierung Wolf nähert sich aus eigenem Antrieb mehrfach Menschen auf unter 30 m. Ist offenbar an Menschen interessiert. Verlangt Aufmerksamkeit/kritische Situation; positive Konditionierung und starke Habituierung können zu einem immer dreisteren Verhalten führen; Verletzungsgefahr eventuell negative Konditionierung Entnahme des Wolfes, falls negative Konditionierung erfolglos bleibt oder nicht praktikabel ist Wolf attackiert oder verletzt Menschen unprovoziert. Gefährlich Entnahme

— Rechtfertigung d) — Die Rechtfertigung zu Zwecken der Forschung, des Unterrichts und der Wiederansiedlung könnte beispielsweise angewandt werden, wenn Wölfe vorübergehend gefangen werden, um sie zu Forschungs- oder Monitoringzwecken oder im Rahmen von Artenschutzmaßnahmen für eine Umsiedlung zu besendern. Beispiel für das Fangen von Wölfen zu Forschungs- und Monitoringzwecken 2018 kam die Kommission mit den deutschen Behörden im Wege eines Schriftwechsels darin überein, dass die Verordnung (EWG) Nr. 3254/91 des Rates (36) über Tellereisen unter bestimmten Umständen so ausgelegt werden kann, dass Soft-Catch-Fallen von dem in dieser Verordnung ausgesprochenen Verbot ausgenommen sind. Bei Soft-Catch-Fallen sind die Fangbügel nicht mit Eisenzähnen versehen, sondern mit Gummi gepolstert, um die Verletzungsgefahr für das Tier beim Fang so gering wie möglich zu halten. Sie gelten zurzeit als beste Möglichkeit, Wölfe zu Monitoring- und Forschungszwecken lebend zu fangen, weil sie zuverlässiger funktionieren und die Verletzungsgefahr geringer ist. Nach Auffassung der Kommission stünde es dem Erhaltungsziel der Verordnung (EWG) Nr. 3254/91 entgegen, Soft-Catch-Fallen in das Verwendungsverbot der Verordnung einzuschließen, wenn sich ihr Einsatz zu Forschungs- und Monitoringzwecken als notwendig erweist, um den Erhaltungszustand der betroffenen Art zu verbessern. Folglich käme der Einsatz von Soft-Catch-Fallen ausschließlich zu Erhaltungszwecken in Betracht, sofern i) es keine anderweitige zufriedenstellende Lösung gibt, ii) der günstige Erhaltungszustand der betroffenen Art dadurch nicht beeinträchtigt wird und iii) alle Vorkehrungen getroffen werden, damit das Tier nicht verletzt wird und möglichst wenig Stress erleidet. In der Praxis sollten Soft-Catch-Fallen über einen Sender verfügen, der den Fang eines Tieres sofort an die zuständigen Behörden meldet. Die zuständigen Behörden sollten innerhalb von 30 Minuten nach Eingang der Meldung eingreifen, damit das Tier nur möglichst kurz unter Stress leidet und sich nicht selbst verletzt. Das Tier muss von einem Tierarzt narkotisiert, mit einem Sender versehen und dann sofort wieder freigelassen werden.

Ausnahmen gemäß Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe e können — wie in Abschnitt 3.2.1 erläutert — in Ausnahmefällen angewandt werden, um die Entnahme oder Haltung von Exemplaren bestimmter Wölfe zu erlauben, wobei mehrere zusätzliche strenge Bedingungen eingehalten werden müssen. Wie der EuGH in der Rechtssache C-674/17 bestätigt hat, ist der Begriff „Entnahme“ so zu verstehen, dass er sowohl den Fang als auch die Tötung von Exemplaren umfasst. (37)

Das Ziel einer auf Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe e gestützten Ausnahme kann sich insofern grundsätzlich nicht mit den Zielen der auf Artikel 16 Absatz 1 Buchstaben a bis d der Richtlinie gestützten Ausnahmen überschneiden, als die erstgenannte Bestimmung nur dann als Grundlage für den Erlass einer Ausnahmeregelung dienen kann, wenn die letztgenannten Bestimmungen nicht einschlägig sind. (38) Fällt das Ziel einer Ausnahme unter einen der Buchstaben a bis d des Artikels 16, so muss sich die Ausnahmeregelung auf einen (oder mehrere) dieser Buchstaben stützen. Die Ausnahmeregelungen und die Gründe für deren Anwendung müssen transparent sein. Besteht beispielsweise das Hauptziel darin, ernste Schäden an Nutztieren oder Eigentum abzuwenden, sollte Buchstabe b angewandt werden. Zeigt ein habituierter Wolf gefährliche Verhaltensweisen, so ist Buchstabe c anzuwenden. Buchstabe e ist also keine Auffangbestimmung, die für jede Form der Tötung herangezogen werden kann.

Wie bei allen Ausnahmeregelungen gemäß Artikel 16 sollten einzelstaatliche Entscheidungen zur Genehmigung der Tötung von Wölfen zu außergewöhnlichen, spezifischen und eindeutigen Zwecken erlassen werden, die mit den Zielen der Richtlinie (Artikel 2) vereinbar und angemessen begründet sind.

Der EuGH akzeptierte in der Rechtssache C-674/17, dass die Bekämpfung der illegalen Jagd auf Wölfe (Wilderei) grundsätzlich ein Ziel darstellen könnte, das mit der Ausnahmegenehmigung nach Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe e verfolgt wird, sofern sie zur Wahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der Art in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet beitragen kann. In diesem Fall muss die einzelstaatliche Genehmigungsbehörde die Ausnahme durch fundierte wissenschaftliche Erkenntnisse untermauern, gegebenenfalls auch anhand von Vergleichsdaten zu den Folgen einer solchen Ausnahmeregelung für den Erhaltungszustand der Art. Im Falle einer Ausnahmeregelung zur Bekämpfung der Wilderei muss die Behörde auch die jüngsten Schätzungen über den Umfang der Wilderei und die Sterblichkeit auf der Grundlage aller genehmigten Ausnahmen berücksichtigen. Zwecks Bekämpfung der Wilderei genehmigte Ausnahmen sollten daher die durch Wilderei bedingte Sterblichkeit der betroffenen Population verringern können, und zwar in einem solchen Maß, dass sie eine positive Nettoauswirkung auf den Erhaltungszustand der Wolfspopulation hätten.

Darüber hinaus müssen auf der Grundlage von Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe e genehmigte Ausnahmen im Vergleich zu den in Artikel 16 Absatz 1 Buchstaben a bis d genannten Ausnahmen zusätzliche einschränkende Bedingungen erfüllen. Die Anwendung dieser Ausnahme ist nur unter strenger Kontrolle, mit klaren Auflagen in Bezug auf Ort, Zeit und Anzahl sowie mit der Pflicht zu strengen territorialen, zeitlichen und persönlichen Kontrollen zulässig, um eine wirksame Durchsetzung zu gewährleisten. Darüber hinaus darf sie nur selektiv und in beschränktem Ausmaß sowie für eine begrenzte Zahl von Exemplaren erteilt werden.

In Bezug auf die Selektivität muss sich die Ausnahme auf unter Berücksichtigung des mit ihr verfolgten Ziels möglichst spezifisch und sachgerecht festgelegte Exemplare beziehen. Daher kann es, wie der EuGH in der Rechtssache C-674/17 betont hat, erforderlich sein, nicht nur festzulegen, welche Art oder welche Typen oder Gruppen von Exemplaren unter die Ausnahme fallen, sondern auch einzeln identifizierte Exemplare festzulegen. (39)

Was die „begrenzte Zahl“ anbelangt, so wird diese Anzahl in jedem Fall von der Größe der Population (Zahl der Individuen), ihrem Erhaltungszustand und ihren biologischen Merkmalen abhängig sein. Die „begrenzte Zahl“ soll anhand fundierter wissenschaftlicher Daten in Bezug auf Geografie, Klima, Umwelt und Biologie sowie anhand von Daten über Fortpflanzungsraten und die Gesamtsterblichkeit aufgrund natürlicher Ursachen bestimmt werden. Die Zahl ist in den Entscheidungen über Ausnahmen klar zu bezeichnen.

2) Fehlen einer anderweitigen zufriedenstellenden Lösung

Die zweite Voraussetzung lautet, dass es „keine anderweitige zufriedenstellende Lösung“ geben darf. Das bedeutet, dass vorbeugende und nicht tödliche Methoden stets als erste Option in Betracht gezogen werden sollten (Ausnahmen sind der letzte Ausweg). Mögliche Alternativlösungen hängen vom Kontext und den spezifischen Zielen der zu prüfenden Ausnahme ab; zudem sollte der im jeweiligen Einzelfall verfügbare beste Wissens- und Erfahrungsstand berücksichtigt werden.

So müssen etwa im Falle von Nutztierschäden vor der Genehmigung einer Ausnahme nicht tödliche Alternativlösungen Vorrang haben und angemessene und sinnvolle vorbeugende Maßnahmen zur Eindämmung von Nutztierschäden — z. B. Beaufsichtigung durch Hirten, Einsatz von Herdenschutzhunden, Errichtung von Schutzzäunen oder alternatives Herdenmanagement (z. B. Abkalbe-/Ablammkontrolle) — ordnungsgemäß umgesetzt werden. Nur wenn solche Alternativlösungen umgesetzt wurden und keine oder nur teilweise Wirkung zeigten oder wenn solche Alternativlösungen im konkreten Einzelfall nicht praktikabel sind, darf zur Beseitigung des (verbleibenden) Problems eine Ausnahme genehmigt werden.

Im Falle dreister bzw. verhaltensauffälliger Wölfe oder im Falle futterkonditionierter Wölfe sollten in einem ersten Schritt die spezifischen Ursachen (z. B. Anreize durch Nahrung aufgrund einer schlechten Abfallbewirtschaftung) beseitigt und eine negative Konditionierung durchgeführt werden, um die Tiere zu vergrämen (z. B. durch verschiedene Formen der Abschreckung und nicht tödliche Methoden) und möglichst eine Verhaltensänderung herbeizuführen, damit sie Menschen aus dem Weg gehen (Reinhardt et al., 2018). Wenn solche Alternativlösungen geprüft und sich als nicht zufriedenstellend oder im konkreten Fall als nicht praktikabel erwiesen haben, kann eine Ausnahme genehmigt werden.

In Bezug auf die oben genannten Ausnahmen zur Bekämpfung der Wilderei hat der EuGH (in der Rechtssache C-674/17, Randnummern 48, 49 und 50) klargestellt, dass das bloße Bestehen einer illegalen Aktivität wie der Wilderei oder die Schwierigkeiten, denen bei der Umsetzung der Kontrolle dieser Aktivität begegnet wird, nicht genügen können, um einen Mitgliedstaat von seiner Pflicht zu entbinden, den Schutz der gemäß Anhang IV der FFH-Richtlinie geschützten Arten zu gewährleisten. In einer solchen Situation hat er vielmehr einer strengen und wirksamen Kontrolle dieser illegalen Aktivität sowie der Durchführung von Maßnahmen Vorrang einzuräumen, die den in Artikel 12 bis 14 sowie Artikel 15 Buchstaben a und b dieser Richtlinie aufgestellten Verboten Rechnung tragen. Zur Stützung einer Ausnahmegenehmigung sollten die Mitgliedstaaten eine genaue und angemessene Begründung hinsichtlich des Fehlens einer zufriedenstellenden Lösung zur Erreichung der Ziele darlegen, wobei anzugeben ist, dass es keine anderweitige zufriedenstellende Lösung gibt, oder auf die in diesem Zusammenhang relevanten technischen, rechtlichen und wissenschaftlichen Berichte zu verweisen ist.

3) Wahrung eines günstigen Erhaltungszustands der Population

Gemäß der dritten Bedingung muss gewährleistet sein, „dass die Populationen der betroffenen Art in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet trotz der Ausnahmeregelung ohne Beeinträchtigung in einem günstigen Erhaltungszustand verweilen“.

Gemäß Artikel 1 Buchstabe i der FFH-Richtlinie bezeichnet der Begriff „Erhaltungszustand einer Art“ die Gesamtheit der Einflüsse, die sich langfristig auf die Verbreitung und die Größe der Populationen der betreffenden Arten im Gebiet der Mitgliedstaaten auswirken können. Der Erhaltungszustand einer Art gilt als günstig, wenn i) die Population „ein lebensfähiges Element des natürlichen Lebensraumes, dem sie angehört, bildet und langfristig weiterhin bilden wird“, ii) „das natürliche Verbreitungsgebiet dieser Art weder abnimmt noch in absehbarer Zeit vermutlich abnehmen wird“ und iii) „ein genügend großer Lebensraum vorhanden ist und wahrscheinlich weiterhin vorhanden sein wird, um langfristig ein Überleben der Populationen dieser Art zu sichern“. Weitere Informationen sind den in Artikel 17 der FFH-Richtlinie dargelegten Leitlinien über die Berichterstattung zu entnehmen.

Damit diese Bedingung (Populationen der betroffenen Tierart können in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet trotz der Ausnahme ohne Beeinträchtigung in einem günstigen Erhaltungszustand verweilen) zutrifft, muss eine Einschätzung der möglichen Auswirkungen der Ausnahmeregelung sowohl auf die betroffene Population als auch auf den Erhaltungszustand der Art im Gebiet des Mitgliedstaats vorgenommen werden.

Die Entscheidungen über die Nutzung von Ausnahmeregelungen und die Einschätzung ihrer möglichen Auswirkungen auf den Erhaltungszustand der betroffenen Population müssen auf genauen Kenntnissen über die betreffende Wolfspopulation und ihre Entwicklung basieren. Auch die zusätzlichen und kumulierten Auswirkungen der Ausnahmeregelungen sollten sorgfältig bewertet werden, wobei etwaige andere direkte oder indirekte negative Einflüsse menschlicher Tätigkeiten (einschließlich der unbeabsichtigten und rechtswidrigen Tötung) zu berücksichtigen sind. Damit wird sichergestellt, dass der Erhaltungszustand der Population durch die Entscheidung nicht beeinträchtigt wird.

Der EuGH hat in der Rechtssache C-674/17 (Randnummern 57–61) betont, dass sich eine Ausnahmeregelung gemäß Artikel 16 Absatz 1 auf Kriterien stützen muss, die die Erhaltung der Populationsdynamik und -stabilität der betreffenden Art langfristig sicherstellen. Folglich sollten die kumulierten demografischen und geografischen Auswirkungen sämtlicher Ausnahmeregelungen auf die betroffene Population sorgfältig und in Verbindung mit der natürlichen oder vom Menschen verursachten Sterblichkeit bewertet werden.

Die Bewertung ist „bezogen auf das lokale Gebiet und auf das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats oder gegebenenfalls auf die betreffende biogeografische Region, wenn sich die Grenzen dieses Mitgliedstaats mit mehreren biogeografischen Regionen überschneiden oder wenn das natürliche Verbreitungsgebiet der Art dies erfordert, und soweit möglich grenzüberschreitend“ vorzunehmen. Dabei sollte jedoch „der Teil des natürlichen Verbreitungsgebiets der betreffenden Population, der sich auf Teile des Hoheitsgebiets eines Drittstaats erstreckt, der nicht an die Verpflichtungen zum strengen Schutz der Arten von Interesse für die Europäische Union gebunden ist“, nicht berücksichtigt werden.

In der Rechtssache C-342/05 stellte der EuGH fest, dass Ausnahmen, die Populationen mit ungünstigem Erhaltungszustand betreffen, „ausnahmsweise“ zulässig sein können, „wenn hinreichend nachgewiesen ist, dass sie nicht geeignet sind, den ungünstigen Erhaltungszustand dieser Populationen zu verschlechtern oder die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands zu behindern“. Der Gerichtshof kam zu folgendem Schluss: „[Es kann] nicht ausgeschlossen werden, dass die Tötung einer Reihe von Exemplaren sich auf das in Art. 16 Abs. 1 der Habitatrichtlinie genannte Ziel der Bewahrung eines günstigen Erhaltungszustands der Wolfspopulation innerhalb ihres natürlichen Verbreitungsgebiets nicht auswirkt. Eine Ausnahme wäre in einem solchen Fall daher für die betreffende Art neutral.“

Der EuGH hat diese Feststellung in der Rechtssache C-674/17 (Randnummern 66–69) bestätigt und zusätzlich auf den Vorsorgegrundsatz verwiesen: „[Der Gerichtshof hat] in Bezug auf die Auswirkungen des ungünstigen Erhaltungszustands einer Art auf die Möglichkeit, Ausnahmen gemäß Art. 16 Abs. 1 der Habitatrichtlinie zuzulassen, bereits entschieden, dass solche Ausnahmen ausnahmsweise weiterhin zulässig sind, wenn hinreichend nachgewiesen ist, dass sie nicht geeignet sind, den ungünstigen Erhaltungszustand dieser Populationen zu verschlechtern oder die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands zu behindern.“ Wenn allerdings „die Prüfung der besten verfügbaren wissenschaftlichen Daten eine erhebliche Unsicherheit bestehen lässt, ob eine Ausnahme die Wahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der Populationen der betroffenen Art beeinträchtigen wird oder nicht, [hat] der Mitgliedstaat von ihrem Erlass oder ihrer Umsetzung Abstand zu nehmen“.

Folglich können im Einzelfall Ausnahmen zur Tötung von wenigen Exemplaren auch dann genehmigt werden, wenn der Erhaltungszustand der Art (noch) nicht günstig ist, vorausgesetzt, dass die Ausnahmeregelung im Hinblick auf den Erhaltungszustand neutral ist, d. h. dass die Ausnahmeregelung das Ziel der Wiederherstellung bzw. Wahrung eines günstigen Erhaltungszustands der Wolfspopulation in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet nicht gefährdet. Die Folgewirkungen einer Ausnahmeregelung insgesamt für die Populationsdynamik, das Verbreitungsgebiet, die Populationsstruktur und den Gesundheitszustand (einschließlich genetischer Aspekte) oder für die Vernetzungsbedürfnisse der betroffenen Wolfspopulation dürfen daher nicht negativ ausfallen.

Je ungünstiger also der Erhaltungszustand und dessen Entwicklung ist, desto unwahrscheinlicher ist es — abgesehen von extremen Ausnahmefällen –, dass diese dritte Bedingung erfüllt werden kann und die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gerechtfertigt wäre. Der Erhaltungszustand und die Entwicklung der Art (auf biogeografischer und auf Populationsebene), ermittelt anhand genauer Erkenntnisse und Daten, sind daher entscheidende Aspekte bei der Prüfung der Frage, ob die dritte Bedingung erfüllt ist.

Ausnahmen und die Rolle von Plänen zum günstigen Erhaltungszustand und zum Artenschutz

Ein angemessener und umfassender Plan für die Erhaltung und das Management des Wolfes kann einen geeigneten Gesamtrahmen für die Umsetzung aller erforderlichen Instrumente und Maßnahmen einschließlich der Anwendung eventueller Ausnahmen bilden. Wo solche Pläne ordnungsgemäß umgesetzt werden und nachweislich zu einem günstigen Erhaltungszustand beitragen, sieht Artikel 16 der FFH-Richtlinie durch die Anwendung von Ausnahmen die notwendige Flexibilität vor.

Ausnahmen vom strengen Schutz der Wölfe sind leichter zu rechtfertigen, wenn in einem Mitgliedstaat ein umfassendes Bündel an angemessenen, wirksamen und überprüfbaren Maßnahmen eingeführt und korrekt umgesetzt wurde, die einen wirksamen Schutz gewährleisten und dazu dienen, den günstigen Erhaltungszustand der Art zu erreichen oder zu wahren.

Dies wäre dann gegeben, wenn

— ein angemessener Plan für die Erhaltung und Erholung des Wolfsbestands vorhanden ist, der vollständig und korrekt umgesetzt und sorgfältig überwacht wird mit dem Ziel, einen günstigen Erhaltungszustand zu gewährleisten und sozioökonomische Konflikte zu entschärfen,

— der Plan auf den besten verfügbaren wissenschaftlichen Daten und einem soliden System für das Monitoring der Wolfspopulation fußt,

— alle erforderlichen Präventions- und Ausgleichsmaßnahmen durchgeführt werden,

— geeignete Maßnahmen zur wirksamen Bekämpfung der Wilderei (zum Beispiel Einstufung als Straftatbestand, Vollstreckungsmaßnahmen und Sensibilisierung) sowie zur Beseitigung anderer vom Menschen verursachter Sterblichkeitsfaktoren (z. B. durch Unfälle im Straßenverkehr) umgesetzt werden,

— alle anderen Bedrohungen für die Erhaltung der Wölfe im betroffenen Gebiet (z. B. durch Hybridisierung) erfolgreich angegangen werden,

— die anderen Ursachen für die Sterblichkeit von Herdentieren (z. B. frei laufende Hunde) in angemessener Weise behoben werden,

— die Ziele und Bedingungen für die Anwendung von Ausnahmen klar festgelegt und hinreichend wissenschaftlich begründet und belegt sind, es nachweislich keine zufriedenstellenden anderweitigen Lösungen gibt und die Verhinderung oder Eindämmung des ernsten Schadens bzw. die Erreichung der anderen Ziele der Ausnahmeregelungen nur durch die in der Ausnahmeregelung vorgesehene tödliche Methode möglich ist, Ausnahmen auf Einzelfallbasis geprüft und genehmigt werden,

— der Erhaltungszustand der Population durch die vorgesehene Ausnahmeregelung weder auf der Ebene der Population noch auf der Ebene des natürlichen Verbreitungsgebiets der Art beeinträchtigt wird.

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