DE Amtsblatt der Europäischen Union C 376/7

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema „Metropol- und Stadtregionen in Europa 2020“ (Initiativstellungnahme)

2011/C 376/02

Berichterstatter: Joost VAN IERSEL

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss am 20. Januar 2011 gemäß Artikel 29 Absatz 2 seiner Geschäftsordnung, eine Initiativstellungnahme zu folgendem Thema zu erarbeiten:

„Metropol- und Stadtregionen in Europa 2020“.

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts- und Währungsunion, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt nahm ihre Stellungnahme am 1. September 2011 an.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss verabschiedete auf seiner 474. Plenartagung am 21./22. September 2011 (Sitzung vom 21. September) mit 142 gegen 3 Stimmen bei 1 Stimmenthaltung folgende Stellungnahme:

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1 Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) begrüßt die zunehmende Anerkennung der metropolitanen Entwicklungen in Europa durch die EU-Institutionen – den Rat, die Kommission, das Europäische Parlament und den Ausschuss der Regionen – im Rahmen der Territorialen Agenda 2020. Diese immer wichtiger werdende Priorität steht im Einklang mit dem Standpunkt, den der EWSA durchgehend im letzten Jahrzehnt vertreten hat.

1.2 Eine Metropolregion ist nicht einfach nur eine große Stadt. Nach Auffassung des EWSA handelt es sich dabei entweder um eine Großstadt oder eine polyzentrische Gruppe von Städten, wobei in beiden Fällen umliegende kleinere Gemeinden und ländliche Gebiete eingeschlossen sind. Für eine Metropolregion bedarf es einer kritischen Masse von mindestens 500 000 Einwohnern (bzw. deutlich mehr). Metropolregionen sind funktionale Regionen, die wichtige Wirtschaftsräume und Arbeitsmärkte bilden. In der Regel entsprechen sie nicht den (seit langem bestehenden) Verwaltungseinheiten wie etwa Bundesländern oder Landkreisen. Metropolregionen bilden die zentralen Knotenpunkte des Transeuropäischen Verkehrsnetzes (TEN-V) und sind zugleich selbst komplizierte Verkehrsnetze.

1.3 Der EWSA befürwortet einen kreativen Ansatz für eine urbane Renaissance des 21. Jahrhunderts und robuste und wettbewerbsfähige Metropolregionen. Angesichts der wirtschaftlichen, sozialen, ökologischen und territorialen Entwicklung und der trüben Finanzaussichten bedarf es dringend einer kohärenten, eng mit der Strategie Europa 2020 abgestimmten EU-Städteagenda. In Abschnitt 5 und 6 des vorliegenden Dokuments legt der EWSA seinen Standpunkt zu der Städteagenda und zu den Auswirkungen auf die Strategie Europa 2020 dar.

1.4 Derzeit herrscht ziemlich viel Verwirrung darüber, wie die in diesem Bereich auf der Ebene der EU, aber auch häufig auf Mitgliedstaatsebene bestehenden Probleme gelöst werden sollen, was teilweise auf Schwierigkeiten im Bereich der Governance und der Übernahme von Eigenverantwortung, aber auch auf die vielen unterschiedlichen Ansätze zurückzuführen ist. Genauer gesagt ergeben sich die Spannungen aus den widersprüchlichen Standpunkten bezüglich wünschenswerter von oben nach unten bzw. von unten nach oben gerichteter Ansätze sowie aus den Interessenkonflikten zwischen großen Städten einerseits und kleineren (stadtnahen) Gemeinden bzw. ländlichen Gebieten andererseits. Eines der Hauptprobleme besteht darin, dass die metropolitanen Entwicklungen häufig nicht innerhalb der bestehenden Verwaltungsgrenzen verlaufen.

1.5 Der EWSA ist der Auffassung, dass ausgewogene und florierende Metropolregionen, die im Rahmen der Strategie Europa 2020 gefördert werden, bei künftigen Entwicklungen mit jeweils eigener Identität und Wesensmerkmalen an vorderster Front stehen werden. Des Weiteren wird von ihnen auch eine positive makroökonomische Wirkung für Europa ausgehen. Zusätzlich zu den politischen Maßnahmen im Bereich Metropolregionen sollten verstärkte Anstrengungen zur Verringerung der regionalen Unterschiede unternommen werden.

1.6 Der EWSA empfiehlt, in Ergänzung zu der bestehenden dienststellenübergreifenden Arbeitsgruppe für Stadtentwicklung eine hochrangig besetzte Gruppe bzw. eine Arbeitsgruppe zum Thema metropolitane Entwicklungen einzurichten. Eine solche Arbeitsgruppe sollte interdisziplinär angelegt sein und Vertreter der Mitgliedstaaten und der Metropolregionen, öffentliche und private Interessenträger sowie Vertreter der Zivilgesellschaft umfassen. Außerdem ist ein struktureller Austausch zwischen Praktikern und Forschern zu gewährleisten, wie er etwa im Rahmen des European Metropolitan Network Institute, der Initiative für die gemeinsame Programmplanung Urban Europe sowie METREX stattfindet.

1.7 Ziel der Arbeitsgruppe sollte die Entwicklung einer langfristigen Vision eines Europas der grenzübergreifenden Metropolregionen sein. Im Wege einer kohärenten und effizienten EU-Städteagenda 2050 sollten fragmentierte Lösungsansätze durch ein Gesamtkonzept ersetzt werden, wobei der ganzheitliche Ansatz der Strategie Europa 2020 zur Schaffung intelligenten, nachhaltigen und integrativen Wachstums im Mittelpunkt stehen sollte.

1.8 Dieses Konzept sollte auf eingehenden Analysen der aktuellen (und künftigen) Trends auf der Grundlage der statistischen Daten von Eurostat sowie Daten und Forschungsarbeiten von ESPON und anderen verlässlichen Quellen fußen.

1.9 Der Vertrag von Lissabon und die Strategie Europa 2020 erfordern ebenfalls einen Paradigmenwechsel im Bereich der Governance. Die Multi-Level-Governance sollte von nun an ernst genommen werden und nicht nur Theorie bleiben. Die Metropolregionen sollten als wichtige Akteure der regionalen Entwicklung anerkannt werden. Zudem sollten die Fragenkomplexe der Stadtentwicklung und der Metropolregionen innerhalb der Kommission besser koordiniert und entsprechend vermittelt werden. Die metropolitane Politik ist de facto Teil der Politik auf europäischer, nationaler (betrifft sie doch die wichtigsten Gebiete in Europa und dem jeweiligen Mitgliedstaat), regionaler und lokaler Ebene. Koordiniert werden sollten all diese Aspekte von den Behörden der Metropolregionen.

1.10 Die europäischen Metropolregionen sind in vollem Aufschwung. Der EWSA ist davon überzeugt, dass ein zukunftsorientiertes EU-Gremium – sei es eine Arbeitsgruppe oder eine dienststellenübergreifende Einrichtung – als Katalysator bei der Steuerung der Debatte über die laufenden Prozesse, für die Festlegung von Top-down- bzw. Bottom-up-Ansätzen, die Ermunterung der regionalen bzw. lokalen Gebietskörperschaften und der Zivilgesellschaft, angemessene Modelle zu entwickeln, die Förderung der Vernetzung sowie die Unterstützung grenzübergreifender Projekte dienen kann.

1.11 Es tut sich was. In seiner Stellungnahme trägt der EWSA analytische Betrachtungen, Argumente und Vorschläge zur Unterstützung wünschenswerter Ansätze vor. Er fordert die Kommission und den Rat auf, diesen im Hinblick auf eine Stärkung der städtischen Dimension in dem anstehenden Legislativpaket zur Kohäsionspolitik im Rahmen der Überlegungen der Kommission zum Thema „Städte der Zukunft“ Rechnung zu tragen.

2. Analytische Bemerkungen

2.1 Die Europäische Union hat ein schwieriges und kompliziertes Verhältnis zu Städten und Metropolregionen. Die Komplexität der Beziehungen zwischen der EU und Städten sowie Metropolen hat mehrere Gründe, die vom Fehlen einer effizienten Governance bis hin zu unterschiedlichsten Gegebenheiten und Entwicklungen reichen.

2.2 Geschichtliche Hintergründe auf Kommissions- und Ratsebene

2.2.1 1972 erklärte der Europäische Rat die europäische Regionalpolitik zu einem wesentlichen Faktor für die Stärkung der Gemeinschaft. Mit dem Ziel einer ausgeglichenen und harmonischen Entwicklung in Europa wurden zunächst Förderprogramme zur Unterstützung der benachteiligten Regionen aufgelegt. Bis 1986 war die Beseitigung der regionalen Unterschiede ein wichtiges Nebenziel der Schaffung des Binnenmarktes.

2.2.2 In den 80er und 90er Jahren wurde die Effizienz der Maßnahmen und Programme gesteigert. Der EU-Vertrag im Jahr 1992 und, einige Jahre später, die Verhandlungen zur EU-Erweiterung führten zu einer deutlichen Aufstockung der Strukturfonds.

2.2.3 Die Städte als solche wurden erst später in die Regionalpolitik der EU einbezogen, obwohl es bereits in den frühen 1990er Jahren Pilotprojekte im Bereich der Stadtentwicklung gab. Dabei wurde kaum unterschieden zwischen großen und kleinen Städten. Lange Zeit gab es im Wesentlichen nur eine Differenzierung zwischen den reichen und armen Teilen der EU, zwischen der sogenannten Banane in Westeuropa einerseits und dem Rest Europas andererseits, als Diskussionspunkt.

2.2.4 1998 lancierte die Kommission mit ihrer Mitteilung „Nachhaltige Stadtentwicklung in der Europäischen Union: ein Aktionsrahmen“ eine interessante Initiative, die sich jedoch kaum auf die Debatten im Rat und die konkrete Politikgestaltung auswirkte.

2.2.5 In der Zwischenzeit entwickelten die Generaldirektion (GD) Regionalpolitik, die GD Forschung, die GD Mobilität und Verkehr, die GD Energie und die GD Beschäftigung Programme und Projekte in Städten. ESPON zeichnete mit Unterstützung aus dem INTERREG-Programm verantwortlich für gezielte Studien über regionale und städtische Entwicklungen.

2.2.6 Der Rat hatte ab 2004 unmittelbarer mit städtischen Angelegenheiten zu tun. Zwei Mal jährlich fanden informelle Treffen der für Raumplanung und territoriale Entwicklung zuständigen Minister statt, in deren Mittelpunkt die städtische Dimension stand. Mangels formeller, im Vertrag verankerter Kompetenzen hatten Kommission und Rat bei der Durchführung konkreter Maßnahmen nur beschränkte Möglichkeiten.

2.2.7 Im Rahmen dieser informellen Ministertreffen wurde bereits eine Reihe von Erklärungen angenommen. Bedeutend ist insbesondere die Leipzig-Charta aus dem Jahr 2007, mit der eine Städteagenda festgelegt werden sollte. Darin wurde eine Reihe stadtbezogener Problemstellungen identifiziert, einschließlich Großstädten, die in einem gemeinsamen europäischen Rahmen unter Berücksichtigung der Subsidiarität zu behandeln sind. Diese Erklärung war der Beginn eines strukturierteren Ansatzes. Erwähnenswerte Folgemaßnahmen sind ferner die Schlussfolgerungen des Ministertreffens (1) zum Beitrag von Architektur und Kultur zur nachhaltigen Entwicklung. Die Ziele und Argumente wurden weiter ausgebaut, insbesondere im Rahmen der informellen Ministertreffen in Marseille und Toledo (2). Die im Mai 2011 erarbeiteten Schlussfolgerungen und die Erklärung von Gödöllö zeigen, dass die Zeit reif für einen integrierten und sektorübergreifenden Ansatz zur Gewährleistung einer ausgewogenen metropolitanen Entwicklung ist (3).

2.2.8 Trotz der Berücksichtigung der Städte in den Mitteilungen der Kommission und den EU-Programmen sind das Gesamtbild und die Fortschritte der Städteagenda nicht beeindruckend. Dies ist nicht nur auf die mangelnden formellen Befugnisse, sondern auch auf das Fehlen eindeutiger Ziele und einer ausreichenden Schwerpunktsetzung zurückzuführen. Interne politische Gründe und das Subsidiaritätsprinzip halten die Mitgliedstaaten davon ab, städtische Angelegenheiten auf EU-Ebene zu erörtern.

2.3 Frühere Standpunkte des EWSA

2.3.1 2004 lancierte der EWSA im Wesentlichen aus zwei Gründen einen Vorschlag (4) zur Erhöhung der Aufmerksamkeit in der EU für Metropolregionen (MR) und Großstädte mit einer kritischen Masse: Zum einen sind sie mit ihren Licht- und Schattenseiten „die Laboratorien der Weltwirtschaft“; zum anderen werden Agglomerationen tendenziell weiter wachsen. In den letzten zehn Jahren haben sich beide Trends verstärkt. Diese Tatsache wurde in jüngster Zeit im Rahmen der informellen Ministertreffen in vollem Maße anerkannt.

2.3.2 Der EWSA argumentierte, dass parallel zu einer Konzentration auf die Verringerung der regionalen Unterschiede starke MR gleichermaßen Aufmerksamkeit erfordern, da sie als Speerspitzen der künftigen Entwicklung zu betrachten sind.

2.3.3 Große städtische Ballungsräume ziehen in Europa, wie anderswo in der Welt, hochwertige Aktivitäten, internationale Unternehmen und Forschungszentren, Dienstleistungen, kreative Entwicklungen aller Art und Bildungseinrichtungen an. Durch die Globalisierung geraten sie umso mehr in den Mittelpunkt des Interesses, als die nationalen Grenzen verschwimmen: Dank der modernen Verkehrsverbindungen und digitalen Verbindungen sind sie international miteinander vernetzt und bieten gleichzeitig einen fruchtbaren Boden für das Zusammenbringen von Talenten.

2.3.4 Als Anziehungspunkt für alle Arten von Menschen in der EU sowie für Immigranten haben MR und Stadtregionen eindeutig auch eine ziemlich hohe Quote an Arbeitslosen und Geringqualifizierten – ein Phänomen, das nicht leicht in den Griff zu bekommen ist und das gleichzeitig häufig (große) soziale, kulturelle und wirtschaftliche Probleme schafft. Auch gibt es zahlreiche nicht zu übersehende ökologische Probleme.

2.3.5 In seiner Stellungnahme aus dem Jahr 2008 gab der EWSA eine kurze Beschreibung des aktuellen Stands in den Mitgliedstaaten. Trotz einer Tendenz zur Dezentralisierung und einer europaweiten Debatte über den in Bezug auf die metropolitane Entwicklung zu wählenden Ansatz und die diesbezüglich zu ergreifenden Maßnahmen hat jedes Land seine eigene Agenda, die eng mit den historischen und legislativen Entwicklungen verknüpft ist. Aus diesem Grund befürwortete der EWSA die Einrichtung einer hochrangigen EU-Gruppe mit der Aufgabe, eine Städteagenda für MR zu erörtern und festzulegen (5) und dabei besonderes Augenmerk auf wettbewerbsorientiertes, nachhaltiges und integratives Wachstum zu legen. In diesem Zusammenhang sollten MR in Zusammenarbeit mit den nationalen Regierungen dazu angeregt werden, ihre eigene Lissabon-Agenda aufzustellen. Der Prozess, einschließlich der bewährten Verfahrensweisen, sollte auf EU-Ebene erörtert werden, wobei der Kommission eine aktive Überwachungsrolle zukommen sollte.

2.3.6 Bislang wurde ein solcher Ansatz noch nicht in die Praxis umgesetzt. Es ist nach wie vor unklar, wer wo und in welchem Zusammenhang wofür zuständig ist.

3. Aktuelle Situation

3.1 Die Bedeutung der MR ist heute unumstritten (6). Die weltweite Entwicklung wird auch von der OECD und der Weltbank mitverfolgt. Auch Forschungszentren in ganz Europa gehen von den gleichen Annahmen wie der EWSA hier in dieser Stellungnahme aus. Es herrscht jedoch immer noch große Verwirrung darüber, wie das Thema auf EU-Ebene und häufig auch auf nationaler Ebene anzugehen ist. Zum Teil ist dies auf Probleme hinsichtlich der Führung und Eigenverantwortung zurückzuführen, zum Teil auch auf das Fehlen eines zusammenhängenden Ansatzes. Einige Beispiele:

— Häufig besteht in großen urbanisierten Gebieten eine Diskrepanz zwischen den Städteplanern, die für die Raumentwicklung, Infrastruktur, Bebauung und allgemeinen Dienste zuständig sind, und denjenigen Akteuren, die sich für die Wirtschaftsentwicklung und -dynamik und die Schaffung von Arbeitsplätzen einsetzen, d.h. es gibt in der Regel keine Willensübereinstimmung.

— Wissenschaftler und Forschungsinstitute veröffentlichen zunehmend nützliche Fallstudien zu städtischen Ballungsräumen, doch findet nach wie vor nur in beschränktem Maße eine effiziente Kommunikation mit den Behörden statt.

— Die Behörden auf der nationalen, regionalen und lokalen Ebene sind normalerweise ebenfalls zurückhaltend, was den Austausch mit dem privaten Sektor, z.B. Generationenberater und Investoren anbelangt.

— Städte, Regionen und Regierungen wenden sich in erster Linie an Brüssel, um finanzielle Unterstützung zu erhalten, und übersehen in der Regel die Gelegenheit zur Erörterung erfolgreicher Maßnahmen oder die Notwendigkeit, über die Auswirkungen der EU-Vorschriften für MR zu sprechen.

3.2 Das zunehmende Engagement der Kommission und des Rates führt zu einer beachtlichen Bandbreite an Programmen. Aufgrund der unterschiedlichen sektoralen Ansätze haben diese verschiedene Schwerpunkte und stützen sich in der Regel auf voneinander abweichende Definitionen der Problemkreise. Diese uneinheitlichen Herangehensweisen führen üblicherweise zu einer Beeinträchtigung der Öffentlichkeitswirkung und schmälern die Wirksamkeit gegenüber Außenstehenden und Endverbrauchern.

3.3 Die Lissabon-Strategie hat zweifellos dazu beigetragen, dass die städtische Entwicklung nun ihren Platz im europäischen Gesamtrahmen und den europäischen Zielen hat. Häufig stößt dieser Sachverhalt jedoch auf Widerwillen in den Mitgliedstaaten, die selten der Ansicht sind, dass eine „supranationale“ Beteiligung an ihren städtischen Angelegenheiten erforderlich ist. Die europäische Finanzierung von Projekten in Städten ruft daher häufig auch die nationale Verwaltung auf den Plan, anstelle einer Regelung der Angelegenheit zwischen der Kommission und der lokalen Ebene ohne Einmischung von oben.

3.4 Trotz anschaulicher guter Beispiele herrscht in den Mitgliedstaaten sowie auf europäischer Ebene eine allgemeine Verwirrung über die Art der erforderlichen Bottom-up- und Top-down-Ansätze. Dies führt eher zu einem individuellen City-Marketing durch die Metropolen anstatt zu einem strukturierteren Ansatz.

3.5 Schließlich wird die Debatte häufig durch kontraproduktive Spannungen zwischen ländlichen und städtischen Gebieten (einschließlich stadtnaher Gemeinden) beeinträchtigt.

3.6 Eine erfolgreiche Multi-Level-Governance wird in den meisten Fällen durch historische und kulturelle Schranken verhindert, die einer positiven Bewältigung der tatsächlichen Herausforderungen im Wege stehen.

3.7 Zusammenfassend kann man sagen, dass die Mitgliedstaaten und städtischen Ballungsräume häufig weiterhin an ihren alltäglichen Tätigkeiten festhalten, anstatt für wirksame Strategien und langfristige Ziele offen zu sein. Der Mehrwert der EU ist nicht gut definiert. Dies liegt zum Teil daran, dass die Mitgliedstaaten weder mit dem Auftrag der Kommission noch der konkreten Rolle des (informellen) Rates einverstanden sind, und zum Teil daran, dass die Kommission derzeit nicht befugt ist, den verschiedenen Ansichten der Mitgliedstaaten zu ihrer Rolle gerecht zu werden.

4. Ein proaktiver Ansatz für eine Renaissance der Städte im 21. Jahrhundert

4.1 Obwohl in den Mitteilungen der Kommission und den EU-Programmen zunehmendes Augenmerk auf Städte gerichtet wird, fehlt ein in sich geschlossenes Gesamtkonzept. Angesichts der wirtschaftlichen, sozialen, territorialen und ökologischen Erfordernisse sowie der ungünstigen Finanzaussichten bedarf es einer kohärenten und wirksamen Städteagenda. Eine solche Agenda würde zu einer Stützung des europaweit vorhandenen, aber verborgenen wirtschaftlichen, sozialen und technologischen Potenzials beitragen.

4.2 In früheren Stellungnahmen brachte der EWSA gestützt auf die internationale politische und wissenschaftliche Debatte zur Förderung einer Renaissance der Städte im 21. Jahrhundert wichtige Argumente für eine solche EU-Agenda vor. Aufschlussreiche Aspekte der Debatte über die metropolitane Dimension sind:

— ein Paradigmenwechsel zu MR und Stadtregionen als Folge der Globalisierung, die durch internationale Vernetzung und Wertschöpfungsketten sowie ein Verschwimmen der nationalen Grenzen gekennzeichnet ist;

— der Übergang und die Umstrukturierung industriebasierter Regionen zu verarbeitenden Industrien und Dienstleistungen, die sich auf neue Bereiche spezialisiert haben, und die Auswirkungen auf Wirtschaftspools und MR;

— die Spezialisierung von Städten als Basis für Cluster, die Investitionen anziehen;

— die Nähe von Universitäten, Forschungszentren, qualifizierten Personen, in der Region entstandenen Wertschöpfungsketten in der Industrie sowie eines hochentwickelten Dienstleistungsangebots;

— internationale Verkehrsanbindung in Verbindung mit intelligenten internen Mobilitäts- und Transportsystemen;

— die grüne Stadt: Erfordernisse im Zusammenhang mit dem Klimawandel, Energieeinsparungen und dem Umweltschutz, die eine stärkere und gezielte lokale und regionale Steuerung und öffentlich-private Partnerschaften erfordern;

— allgemein anerkannte Notwendigkeit einer Stadtverdichtung anstelle von Stadterweiterung;

— bessere Interaktion zwischen städtischen und ländlichen Gebieten;

— Gewährleistung der sozialen Nachhaltigkeit, der Bewältigung des demografischen Wandels und guter Arbeitsplätze für alle Gesellschaftsschichten durch angemessenes Bildungs- und Schulungsangebot in der Region;

— dringliche Notwendigkeit, die kulturelle Kluft durch die Schaffung positiver Möglichkeiten für Angehörige von Minderheiten zu überwinden, was der Gesellschaft insgesamt zugute käme, und

— Notwendigkeit, die Lebens- und Wohnbedingungen insbesondere von Migrant/-innen zu verbessern;

— Betonung der Kunst der Städteplanung, Sicherstellung der Voraussetzungen für eine optimale Entwicklung der MR als Ganzes, was die Einbeziehung von Städteplanern und Architekten bedingt;

— Gewährleistung der internen und externen Sicherheit;

— Freizeit.

4.3 Die effiziente Verwaltung von Metropolregionen und Städten muss nicht zuletzt auf einer Kombination aus Top-down- und Bottom-up-Ansätzen beruhen. Auf MR-Ebene muss die Einbeziehung sämtlicher maßgeblichen Akteure sichergestellt werden: Die besten Ergebnisse werden nur dann erzielt, wenn alle beteiligten Gesellschaftskreise Eigenverantwortung übernehmen. Je besser das Zusammenwirken zwischen der Entscheidungs- und der Umsetzungsebene funktioniert (Mehrebenensystem), umso effizienter ist das Ergebnis.

4.4 Die gewählten Vertreter der regionalen und lokalen Ebene sind von entscheidender Bedeutung für die Übernahme von Eigenverantwortung. Darüber hinaus können neue Formen der partizipativen Demokratie zur Einbindung der Zivilgesellschaft entwickelt werden. Auf EU-Ebene festgestellte Trends können diesbezüglich nützlich sein.

4.5 Im EU-Vertrag wird der „territoriale Zusammenhalt“ neben dem wirtschaftlichen und dem sozialen Zusammenhalt explizit als allgemeines Ziel anerkannt (7). Alle drei Aspekte werden als politische Bereiche mit zwischen der EU und den Mitgliedstaaten geteilter Zuständigkeit genannt. Regionenbezogene Maßnahmen sind mit Blick auf das Subsidiaritätsprinzip folglich nicht mehr als ausschließliche Kompetenz der Mitgliedstaaten zu betrachten. Dieser Standpunkt spiegelt sich auch in den Bestimmungen über transeuropäische Netze wider (8).

4.6 Darüber hinaus wird das Subsidiaritätsprinzip auf die regionale und lokale Ebene ausgeweitet, denn im Vertrag wird die lokale und regionale Autonomie ausdrücklich hervorgehoben (9), was durchaus der Realität entspricht, da der Erfolg der politischen Maßnahmen in den Bereichen Binnenmarkt, Industrie, F&E, Energie, Umwelt und Gesundheit weitgehend von der Umsetzung in den Regionen und insbesondere in den Metropolregionen abhängt.

5. Die Städteagenda für die metropolitane Entwicklung

5.1 Die europäische Gesellschaft muss sich auf die Zukunft vorbereiten. Dies lässt sich u.a. mit Hilfe des territorialen Zusammenhalts erreichen. Der EWSA geht davon aus, dass die ganzheitlichen Ansätze für MR, welche die Schwerpunkte bilden, und die metropolitanen Entwicklungsprozesse im Einklang mit der einzigartigen urbanen Struktur in Europa stehen und die gesellschaftliche und wirtschaftliche Widerstandskraft fördern.

5.2 Die metropolitane Entwicklung sollte eine neue virtuelle Betrachtungsweise der Landkarte Europas mit sich bringen. Sie sollte nicht mehr ausschließlich das Bild einer Zusammenarbeit von Mitgliedstaaten noch der Gegensätze zwischen groß und klein, städtisch und ländlich darstellen. Die Landkarte sollte eher die metropolitanen Entwicklungen – innerhalb der Länder und grenzüberschreitend – als räumliche Anpassung an die derzeit und in absehbarer Zukunft stattfindenden gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und technologischen Veränderungen zeigen. Vor diesem Hintergrund dürfte eine Agenda für metropolitane Entwicklung der europäischen Gesellschaft bei der optimalen Anpassung helfen.

5.3 Der EWSA vertritt die Auffassung, dass metropolitane Entwicklungen wirksam zur Beseitigung der Gegensätze zwischen ländlichen Gebieten und Städten beitragen sollten. Dies ist ein sehr heiß diskutiertes Thema. Es gibt zahlreiche Argumente, die für eine positive Interaktion zwischen Metropolregionen und ländlichen Gebieten sprechen. Es müssen neue Instrumente geschaffen werden, um gegenseitige Nutzeffekte zu fördern. Interessant ist in diesem Zusammenhang die künftige Initiative URMA (Zusammenarbeit zwischen Stadt und Land in Metropolregionen) von METREX, in deren Rahmen Methoden und konkrete Projekte zur Erzielung besserer Ergebnisse vorgestellt werden sollen. Weitere konkrete Verbesserungen lassen sich durch eine angemessene Anwendung des Polyzentrismus sowie durch die Konzipierung neuer Projekte erzielen, bei denen neue Governance-Formen zum Einsatz kommen. Diesbezüglich sollte ein Austausch über vorbildliche Vorgehensweisen stattfinden.

5.4 Neben den Entwicklungen, auf die der EWSA 2008 hinwies, ist festzustellen, dass die Bemühungen verstärkt wurden, um metropolitane Entwicklungen in Gang zu bringen. Die meisten davon sind wirtschaftlich motiviert. Aber auch raumordnungspolitische, soziale und kulturelle Aspekte können eine wichtige Rolle spielen. Von den zahlreichen unterschiedlichen Beispielen und Modellen sind die folgenden hervorzuheben:

— die Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen den deutschen „Metropolregionen“ im Rahmen des Initiativkreises Europäische Metropolregionen

— die „pôles métropolitaines“ neben den „pôles d’excellence“ in Frankreich

— Grand Paris (einschließlich der künftigen Anbindung an den Atlantik und den Norden)

— eine voraussichtliche Erweiterung der Öresund-Region und eine Stärkung des Ballungsgebiets Stockholm

— intensivierte Projekte in der niederländischen Randstad (rund um Amsterdam und in der künftigen „Zwillingsstadt“ Rotterdam-Den Haag)

— Aufbau der Metropolregion Barcelona, Valencia und Bilbao

— die ersten Erfahrungen mit LEP (Lokalen Unternehmenspartnerschaften) in einigen britischen Großstädten

— metropolitane Entwicklung der Ballungsräume Warschau, Danzig und des schlesischen Kattowitz, wobei bei den beiden letzteren Beispielen erhebliche grenzübergreifende Auswirkungen zu erwarten sind (Ostsee und Tschechische Republik)

— metropolitane Entwicklungen rund um Prag und Budapest

— die derzeit entstehende „Zwillingsstadt“ Wien-Bratislava

— metropolitane Vorhaben rund um Leipzig im Rahmen des Kulturprojekts „Lutherjahrzehnt“ anlässlich des 500. Jahrestags der Lutheranischen Reformation im Jahr 1517.

5.5 Makroregionen wie der Ostseeraum, der Donauraum oder Nordwesteuropa (obwohl formell nicht als solche bestehend, werden in der Fachliteratur das französische Departement Nord-Pas-de-Calais, Belgien, Luxemburg, die Niederlande und Nordrhein-Westfalen als Makroregion angesehen) verfügen über das Potenzial, die metropolitane Entwicklung besonders stark voranzubringen.

5.6 Besonderer Aufmerksamkeit bedürfen aus europäischer Sicht grenzübergreifende Initiativen, die in manchen Fällen von den nationalen Regierungen unterstützt werden, oftmals aber auch nicht. Erwähnenswert ist in diesem Zusammenhang der deutsche „Initiativkreis Metropolitane Grenzregionen“. Neben den bestehenden Modellen, wie jenen in Öresund und in Lille-Courtrai, wird derzeit eine Reihe neuer Projekte initiiert, z.B. Oberrhein (Basel, Straßburg, Karlsruhe), Niederrhein (Rheinland-Pfalz, Luxemburg, Nancy), Kattowitz, Savoyen-Aostatal usw. Hamburg plant, seine Beziehungen zur Region Öresund durch eine bessere Vernetzung zu stärken. Ein interessantes Beispiel für Zusammenarbeit ist der Ausbau der Beziehungen zwischen dem russischen Königsberg und der Metropolregion Danzig.

5.7 Kleinere Mitgliedstaaten wie Slowenien können von gut geplanten grenzübergreifenden Initiativen besonders profitieren. Seit 2007 werden derartige neue grenzübergreifende Initiativen durch das Rechtsinstrument des Europäischen Verbunds für Territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) stimuliert.

5.8 Der EWSA empfiehlt, die Nutzung des EVTZ nicht auf angrenzende Nachbarregionen zu beschränken. Europäische Metropolregionen, die die Wettbewerbsfähigkeit Europas gegenüber Drittstaaten (China) stärken wollen, sollten ermuntert werden, eine intensivere Zusammenarbeit innerhalb von Wertschöpfungsketten einzugehen, die von einer übergeordneten Struktur traditioneller Zusammenarbeit in den Bereichen Kultur, Bildung, Verwaltungszusammenarbeit usw. begleitet würde, um die wirtschaftliche Zusammenarbeit weniger krisenanfällig zu machen. Ein Beispiel hierfür wäre ein EVTZ zwischen Hamburg und Toulouse, die beide in der Luftfahrtindustrie spezialisiert sind.

5.8.1 Der EWSA empfiehlt, die von den Vertretern bestehender und potenzieller künftiger EVTZ sowie von den Behörden aufgezeigten Probleme, wie im EVTZ-Monitoringbericht 2010 vorgeschlagen, im Rahmen der Überarbeitung der EVTZ-Richtlinie im Jahr 2011 anzugehen.

5.9 Die EU benötigt eine eingehende Analyse der metropolitanen Entwicklungen unter den aktuellen sozialen und wirtschaftlichen Gegebenheiten. Eine solche Analyse verlangt nach einer in wirtschaftlicher, sozialer und technologischer Hinsicht aktuellen geografischen Karte Europas. Auf diesem Gebiet kann ESPON äußerst hilfreich sein. Eurostat ist unverzichtbar für die Bereitstellung zuverlässiger Daten. Außerdem sollten das Städteaudit und URBACT wirksamer eingesetzt werden, um die Verbreitung von Forschungsergebnissen und konkreten Erfahrungsberichten sicherzustellen.

5.10 Der EWSA vertritt die Ansicht, dass neben der bestehenden dienststellenübergreifenden Gruppe für Stadtentwicklung der Kommission im Rahmen von Europa 2020 eine hochrangige Gruppe (HRG) oder Arbeitsgruppe zum Thema metropolitane Entwicklung eingerichtet werden sollte. Diese hochrangige Gruppe sollte bereichsübergreifend angelegt sein und eine Vielfalt von Vertretern der Mitgliedstaaten, der MR, öffentlicher und privater Interessenträger sowie der Zivilgesellschaft umfassen.

5.11 Ziel der Arbeitsgruppe sollte – wie in der gemeinsamen Programmplanungsinitiative Urban Europe vorgesehen – die Entwicklung einer langfristigen Vision für ein metropolitanes Europa einschließlich grenzübergreifender Metropolregionen mit einer langfristigen Perspektive für Europa 2050 sein.

5.12 Auf der Grundlage von Parametern der metropolitanen Entwicklung, wie sie etwa in Ziffer 4.2 aufgeführt sind, kann eine europäische Plattform aus folgenden Überlegungen heraus Katalysatorwirkung haben:

— Ermittlung von Gemeinsamkeiten zwischen den metropolitanen Entwicklungen trotz der großen Unterschiede zwischen den MR und zur Förderung bewährter Verfahren;

— Anwendung von Europa 2020, seines ganzheitlichen Ansatzes sowie seiner Schwerpunktsetzung auf die Gewinnung möglichst vieler Interessenvertreter für die Erreichung der EU-Ziele im Zusammenhang mit einem intelligenten, nachhaltigen und integrativen Wachstum in den MR;

— Erörterung signifikanter Führungsfunktionen und Managementaspekte und Entwicklung;

— Nutzung des Wissensaustauschs zwischen Forschungseinrichtungen und öffentlichen Stellen;

— Konzipierung rationaler Antworten in einer anhaltenden Phase von Finanzkürzungen, die ohnehin eine effizientere Nutzung der verfügbaren Ressourcen erforderlich machen;

— Ausgestaltung der Triade Bildung-Forschung-Innovation, dem Motor der europaweiten Metropolisierung;

— im Rahmen des Konzepts für die nachhaltige Stadt der Zukunft Erörterung und Initiierung intelligenter Pilotprojekte betreffend die lebenswerte Stadt, die vernetzte Stadt, die unternehmerische Stadt und die pionierhafte Stadt;

— Bewertung der Auswirkungen der EU-Klimaschutzagenda für Städte (Energie, Verkehr, Bauwesen) und Formulierung geeigneter Ansätze;

— Beitrag zur Beseitigung der Gegensätze zwischen ländlichen Gebieten und Städten;

— Schaffung eines Mehrwerts für die sich intensivierenden nationalen Gespräche zu den metropolitanen Entwicklungen im Hinblick auf die Bewältigung der internationalen wirtschaftlichen und ökologischen Herausforderungen und die Schaffung von Möglichkeiten für widerstandsfähigere Regionen;

— Herausstellung der Bedeutung der Metropolregionen als funktionale Regionen in einem breiteren (globalen) Kontext.

5.13 Bisher fand der strukturierte Austausch von Erfahrungen und Lehren nur begrenzt statt. Eine EU-Arbeitsgruppe könnte in dieser Beziehung vieles in Bewegung bringen und zur Verbreitung bewährter Verfahrensweisen und praktischer Erfahrungen beitragen. Diese können auch bei der Formulierung von europäischen Maßnahmen hilfreich sein und entsprechende Schwerpunkte für die Beteiligung europäischer Fonds an lokalen Projekten setzen.

5.14 Es gibt zahlreiche Studien und Untersuchungen zu städtischen Entwicklungen in Europa. Ein europäischer Gesamtrahmen dürfte der Fragmentierung der Bemühungen entgegenwirken und zu einer Stärkung der Zusammenarbeit führen. Forschungszentren zu spezifischen Fachbereichen und Hochschulen können europaweit besser gebündelt werden.

5.15 Ein Beispiel für ein europäisches Pilotprojekt wäre die Einrichtung fiktiver „Living Labs“ (praxisbezogener Arbeitsgemeinschaften) zu speziellen Themen wie Wirtschaftscluster, das Wissensdreieck, nachhaltige Entwicklung, integrative ÖPP, sozialer Wohnungsbau, Führungsfunktion im Bereich der (subnationalen) territorialen Entwicklung usw. Jedes „Laboratorium“ wird von einer MR koordiniert und besteht aus verschiedenen öffentlichen und privaten Interessenvertretern.

5.16 Denkbar wären in diesem Zusammenhang auch bedarfsgesteuerte Initiativen, in denen MR bestimmte Herausforderungen und Probleme auf EU-Ebene darlegen. Europaweit sollten dann Wege und Mittel gefunden werden, die zur angemessenen Bewältigung dieser Probleme beitragen. In einer späteren Phase können dann politische Empfehlungen, Erfahrungen und bewährte und ungünstige Verfahrensweisen zusammengetragen werden.

5.17 Andere mögliche Initiativen sind: ein europäisches Schulungssystem für Städte und MR, das zuverlässige Daten für künftige Projekte liefert, die bereits anderswo durchgeführt werden; eine jährliche Konferenz zum aktuellen Stand der metropolitanen Entwicklungen; und – am wichtigsten – aus städtischen Erfahrungen zu ziehende Lehren für die Vollendung des Binnenmarktes.

5.18 Der EWSA ist der Ansicht, dass sich durch die Entwicklung interaktiver Methoden und eines tatsächlich funktionierenden Mehrebenensystems sowie die Mobilisierung der Städte und MR für die europäische Integration völlig neue Möglichkeiten für verborgene Potenziale auftun werden und eine unvoreingenommene Einstellung mit großer Wahrscheinlichkeit um sich greifen wird.

6. Europa 2020 – eine solide Grundlage für eine EU-Städteagenda

6.1 Der EWSA ist der Ansicht, dass Europa 2020 nützliche Werkzeuge zur Entfaltung von Möglichkeiten und zur Herausbildung einer offenen Einstellung bereithält. Indem den metropolitanen Entwicklungen die ihnen gebührende Aufmerksamkeit geschenkt wird, werden bessere soziale und wirtschaftliche Bedingungen geschaffen und das Interesse auf nationaler wie auch internationaler Ebene geweckt.

6.2 Der EWSA teilt die Ansicht von EU-Kommissionsmitglied Hahn, der Städte und MR als maßgebliche Akteure bei der Strategie Europa 2020 ansieht und auf dem informellen Treffen der Minister für Stadtentwicklung im Juni 2010 in Toledo ausführte, dass „die Städte in Sachen Innovation und Förderung des wirtschaftlichen Fortschritts an vorderster Front stehen, da sie die Herausforderungen der raschen Globalisierung und des rasanten strukturellen Wandels meistern müssen“.

6.3 In seiner Stellungnahme von 2008 empfiehlt der EWSA eine Agenda für Metropolregionen auf der Grundlage der Lissabon-Strategie (10). Vor allem die ganzheitliche Programmgestaltung für die Strategie Europa 2020, mit der die Lissabon-Strategie auf zusätzliche Bereiche ausgeweitet wird, bietet besondere Möglichkeiten für MR sowie für eine Verbesserung des Mehrebenensystems, das seit Jahren eine deutliche Schwachstelle ist.

6.4 In den Metropolregionen sind die Kommunikationswege kürzer als auf nationaler Ebene. Entscheidungsfindung und Planung sind in der Regel einfacher. Die Behörden und andere Interessenträger wie die Sozialpartner und die Zivilgesellschaft und insbesondere Bildungsträger aller Ebenen, Städteplaner, Generationenberater und private Investoren handeln gewöhnlich gezielter. Erfolgreiche Beispiele zeigen, dass Zielstrebigkeit, kollektives Bewusstsein und sogar Stolz besonders förderlich für den Fortschritt in MR sind.

6.5 Es gibt immer mehr zielgerichtete Strategiepläne, die durch erfolgreiche Beispiele inspiriert sind. In der Mehrzahl der Fälle profitierten sie von Bürgermeistern mit Visionen, die breiten Rückhalt in der Bevölkerung fanden. Einige Beispiele sind der Großraum Bilbao, Kopenhagen-Malmö, Wien und Birmingham.

6.6 Eine Städteagenda würde beiden Seiten etwas bringen: Die Strategie Europa 2020 kann einer solchen Agenda eine hilfreiche Struktur verleihen, während erfolgreiche MR die Verwirklichung der Strategie Europa 2020 begünstigen werden (11). Hierfür wären folgende Komponenten von Bedeutung.

6.6.1 Europa 2020 bedingt eine effizientere Koordinierung innerhalb der Kommission und eine enge Zusammenarbeit mit dem Rat. Politikgestaltung und EU-Programme sollten stärker gestrafft werden. Der EWSA befürwortet die Zusammenfassung von Projekten in der Kommission. Ein wichtiger Nebeneffekt ist eine erhöhte Transparenz der Maßnahmen der Kommission und der Abstimmung (auf europäischer Ebene).

6.6.2 Ein gut abgestecktes Gesamtkonzept muss dazu beitragen, die unausweichlichen Einsparungen, von denen die Städte angesichts des derzeitigen Wirtschaftsabschwungs in sämtlichen Mitgliedstaaten betroffen sind, auszugleichen.

6.6.3 Bislang erschwerte das Subsidiaritätsprinzip die Umsetzung einer Städteagenda. Nach Auffassung des EWSA bedarf es im Hinblick auf die Strategie Europa 2020 einer engeren Abstimmung zwischen der EU und den Mitgliedstaaten mit einem flexibleren Subsidiaritätsansatz, wobei weniger streng zwischen EU- und nationalen Kompetenzen unterschieden werden muss.

6.6.4 Von entscheidender Bedeutung ist, dass diese Flexibilität Wegbereiter für eine Einbindung der regionalen, metropolitanen und lokalen Behörden als verantwortliche Akteure in den EU-Gesamtrahmen sein sollte. Das Mehrebenensystem ist seit Jahren Gegenstand umfangreicher Diskussionen – weitgehend ohne spürbaren Erfolg. Es ist an der Zeit, dass der Schritt vom Lippenbekenntnis zu einem Mehrebenensystem vollzogen wird und die konkreten interaktiven Pläne für die Zusammenarbeit zwischen öffentlichen und privaten Akteuren, aber auch mit der Zivilgesellschaft gestärkt werden.

6.6.5 Eine Städteagenda im Rahmen von Europa 2020 würde darüber hinaus eine verstärkte Beobachtungsfunktion der Kommission bei Themen voraussetzen, die direkt mit Städten und MR in Zusammenhang stehen. Das bedeutet, dass Städte und MR einschließlich maßgeblicher Interessenträger und Zivilgesellschaft als gleichberechtigte Akteure bei der Umsetzung von Maßnahmen und EU-Programmen akzeptiert werden müssen.

6.6.6 Genauso legt Europa 2020 eine engere Beziehung zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten nahe. Hierbei sind zwei wichtige Bereiche zu nennen:

— Die Mitgliedstaaten sollten genauer auf die Vorgehensweise und Ergebnisse der anderen und den Fortschritt in den Partnerländern achten.

— Engere Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten wären positiv für die Grenzregionen und deren Potenzial als MR. Bilaterale und trilaterale Projekte der nationalen Regierungen würden im Hinblick auf eine Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit den größten Nutzen bringen.

Brüssel, den 21. September 2011 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Staffan NILSSON

(1) ABl. C 319/05 vom 13.12.2008, S. 13.

(2) Diese Erklärungen wurden während des französischen bzw. des spanischen EU-Ratsvorsitzes 2008 in Marseille bzw. 2010 in Toledo verabschiedet.

(3) Siehe die Schlussfolgerungen des ungarischen EU-Ratsvorsitzes sowie die Territoriale Agenda der Europäischen Union 2020, die auf dem informellen Ministertreffen am 19. Mai 2011 in Gödöllö vereinbart wurde.

(4) Initiativstellungnahme des EWSA zum Thema „Die großstädtischen Ballungsgebiete: Sozioökonomische Auswirkungen auf die Zukunft Europas“, ABl. C 302/20 vom 7.12.2004, S. 101. 2007 arbeitete der EWSA eine Reihe von Themen aus in der Weiterverfolgung seiner Initiativstellungnahme zum Thema „Die großstädtischen Ballungsgebiete: Sozioökonomische Auswirkungen auf die Zukunft Europas“, ABl. C 168/02 vom 20.7.2007, S. 10.

(5) Sondierungsstellungnahme des EWSA zum Thema „Hin zu einer ausgewogenen städtischen Entwicklung: Herausforderungen und Möglichkeiten“, Berichterstatter: Joost van Iersel, ABl. C 77 vom 31.3.2009, S. 123.

(6) Bekannt sind die Arbeiten von Richard Florida („Cities and the creative class“), Charles Landry („The Creative City“) und Edward Glaeser („The Triumph of the City“).

(7) Siehe Artikel 3.3 EUV.

(8) Siehe Artikel 170 – 172 AEUV.

(9) Siehe Artikel 5.3 EUV.

(10) Siehe Fußnote 5.

(11) Einige interessante Kommentare hierzu sind in dem im Juni 2011 verabschiedeten Bericht des Europäischen Parlaments zur „Europäischen Stadtpolitik und ihrer Zukunft im Rahmen der Kohäsionspolitik“ zu finden (A7-0218/2011, Berichterstatter: Oldřich Vlasák).