30.3.2004 DE C 80/47 Amtsblatt der Europäischen Union
Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der „Mitteilung der
Kommission ,Eine thematische Strategie für Abfallvermeidung und -recycling‘“
(KOM(2003) 301 endg.)
(2004/C 80/14)
Die Kommission beschloss am 28. Mai 2003, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß
Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Mitteilung zu ersuchen.
Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Landwirtschaft, ländliche Entwicklung,
Umweltschutz nahm ihre Stellungnahme am 14. November 2003 an. Berichterstatter war Herr Buffetaut.
Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 404. Plenartagung am 10. und 11. Dezember 2003 (Sitzung
vom 11. Dezember) mit 29 gegen 3 Stimmen folgende Stellungnahme.
1. Einleitung
1.1. Die Frage der Vermeidung, des Recyclings, der verschie-
denen Formen der Verwertung und der Beseitigung von
Abfällen gehört zu den grundlegenden Fragen, die zu beant-
worten sind, wenn man sich um die nachhaltige Entwicklungunserer Gesellschaft sorgt. Aus diesem Grunde möchte die
Kommission im Rahmen des sechsten Umweltak-
tionsprogramms (UAP) eine thematische Strategie für Abfall-vermeidung und -recycling festlegen, nachdem das Gesamtab-
fallaufkommen trotz der seit mehreren Jahren praktizierten
Vermeidungs- und Verwertungspolitik weiterhin steigt. Zudemdürfte das Problem durch den Beitritt von zehn neuenMitgliedstaaten zur Europäischen Union noch gewaltiger wer-
den.
1.2. In der EU fallen jährlich insgesamt (allerdings landwirt-
schaftliche Abfälle nicht mitgerechnet) rund 1,3 MilliardenTonnen Abfälle an, was einer jährlichen Abfallerzeugung vonrund 3,5 Tonnen pro Kopf entspricht. Nach Angaben, die von
der Europäischen Umweltagentur (EUA) veröffentlicht wurden,
setzt sich das gesamte Abfallaufkommen in der EU hauptsäch-lich aus den folgenden fünf großen Abfallströmen zusammen:
Industrieabfälle (26 %), Bergbauabfälle (29 %) (
1), Bau- und
Abbruchabfälle (22 %), feste Siedlungsabfälle (14 %) sowieAbfälle aus Land- und Forstwirtschaft (deren Menge besonders
schwer zu schätzen ist). Etwa 2 % dieser Abfälle, d. h. rund
27 Millionen Tonnen, sind gefährliche Abfälle.
1.3. Augenscheinlich nimmt die Abfallmenge weiterhin zu.
Wo aber gezielte sektorale Maßnahmen ergriffen wurden(beispielsweise in Bezug auf die Verpackungsabfälle in Deutsch-
land), konnte eine Verminderung bestimmter Arten von
Abfällen festgestellt werden, die jedoch für eine Umkehrungder allgemeinen Tendenz nicht ausreichte. Zu einer gewissen
Hoffnung gibt jedoch die Tatsache Anlass, dass einige Fort-
schritte bei der Entkoppelung von Abfallaufkommen undWirtschaftswachstum erzielt wurden, da der Anstieg desAbfallaufkommens langsamer als das Wirtschaftswachstum
verläuft (
2).
(1) Siehe Stellungnahme zum Thema „Bewirtschaftung von Abfällen
aus der mineralgewinnenden Industrie“.
(2) Europäische Umweltagentur, 2002: Environmental Signals 2002
— Benchmarking the Millennium, Environmental assessment
report No. 9, Copenhagen: EUA, Kapitel 12, S. 100-105.1.4. Der Zusammenhang zwischen dem Abfallaufkommen
und den Umweltauswirkungen der Abfälle ist kompliziert;dabei spielen eine Reihe von Faktoren eine Rolle, wie die
Art und Zusammensetzung der betreffenden Abfälle. Die
wirtschaftliche Bewertung der Umweltkosten der Abfälle wirddurch die Tatsache erschwert, dass die Methoden, Umweltaus-wirkungen monetär zu veranschlagen, noch nicht ausgefeilt
genug sind. Deshalb ist es schwierig, die Umweltkosten von
Abfällen zu schätzen.
1.5. Kontrollverfahren und unterschiedliche Modalitäten
zur Umsetzung der gemeinsamen allgemeinen Grundsätze, die
nötig sind, um gemeinschaftsweit ein hohes Schutzniveau fürdie Umwelt und die menschliche Gesundheit zu gewährleisten,
gibt es seit dem Erlass der Abfallrahmenrichtlinie von 1975
und der Richtlinie über gefährliche Abfälle von 1991. Umjedoch die tatsächlichen Auswirkungen der vorhandenen
Rechtsvorschriften beurteilen zu können, müsste man über
Statistiken und Daten verfügen, die unter Zugrundelegungeinheitlicher und unkomplizierter Kriterien, die zuverlässigeund aussagekräftige Vergleiche ermöglichen, erhoben wurden.
Es wäre wünschenswert, wenn hier größere Anstrengungen
unternommen würden, um verlässlichere Statistiken vorzule-gen. Auch wäre es gut, über eine Zusammenstellung der
von dieser oder jener Kommune in Europa entwickelten
vorbildlichen Verfahrensweisen verfügen zu können.
1.6. Trotz der Fortschritte, die dank der Einführung euro-
päischer und einzelstaatlicher Rechtsvorschriften bei der Ein-
dämmung der Auswirkungen der Abfallbehandlung erzieltwurden, gibt es immer noch erhebliche Probleme, vor allem
mit der Umsetzung und Durchsetzung des gemeinschaftlichen
Abfallrechts in den Mitgliedstaaten der EU. Dieses Problemdürfte sich noch verschärfen, wenn die neuen Beitrittsländer
den gemeinschaftlichen Besitzstand im Umweltbereich über-
nehmen müssen, denn die diesbezügliche Hinterlassenschaftder ehemaligen kommunistischen Regime ist häufig katastro-phal und es sind große Rückstände aufzuholen.
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2. Wesentlicher Inhalt des Vorschlags
2.1. Mit der Mitteilung wird eine breite Konsultierung der
Interessengruppen eingeleitet, um deren Standpunkte zu denin der Mitteilung enthaltenen Strategieoptionen zu erfahren.
Diese Strategieoptionen betreffen u. a. die Methoden der
Abfallvermeidung, der Eindämmung des Ressourcen-verbrauchs und der bestmöglichen Konzeption von Recycling-
Systemen für bestimmte Arten von Abfällen. Die Strategie der
Kommission dient auch der Bewertung der bisherigen Erfolgeder Abfallpolitik der EU und soll einen besseren Überblick
darüber verschaffen, in welchen Bereichen weitere Fortschritte
notwendig sind.
2.2. Die Mitteilung der Kommission ist Teil ihres gründli-
chen Überdenkens der nachhaltigen Produktion und des
nachhaltigen Verbrauchs. Sie steht im Zusammenhang mit
ihrer Mitteilung zur integrierten Produktpolitik (
1) und ihrer
unlängst vorgelegten Mitteilung zur nachhaltigen Nutzungnatürlicher Ressourcen.
2.3. In der Mitteilung wird festgestellt, dass es notwendig
ist, Ziele für die Abfallvermeidung aufzustellen und Maßnah-
men zu ergreifen, die deren Erreichbarkeit in der Praxissicherstellen. So wird darin um Bemerkungen zur Durch-
führbarkeit bestimmter Abfallvermeidungsmaßnahmen gebe-
ten, zu denen Abfallvermeidungspläne, abfallarme Herstel-lungsverfahren und die Übernahme der besten nationalen
Praktiken auf Gemeinschaftsebene gehören.
2.4. Mit dieser Mitteilung wirft die Kommission die Frage
nach der Zweckmäßigkeit auf, die Definition von Abfall erneut
zu überdenken und dabei das Für und das Wider gegeneinanderabzuwägen. Es liegt auf der Hand, dass Art und Inhalt der
künftigen Strategieoptionen von der Definition der Abfälle
beeinflusst werden. Auf jeden Fall brauchen die Betreiber, dieWirtschaftsakteure und die Verbraucher Rechtssicherheit und
-beständigkeit. Jede Änderung der Definition von Abfall hätte
sehr weit reichende Konsequenzen.
2.5. In der Mitteilung heißt es, dass die Recycling-Politik
auf verschiedene Weise verbessert werden könnte, um zurLösung des Abfallproblems in der EU beizutragen. Insbesonde-
re werden darin Themen wie die Festlegung von Recyclingzie-
len für Materialien, die hohen Recyclingkosten und die Frage,wie Recycling billiger, einfacher und sauberer gestaltet werden
kann, behandelt.
3. Allgemeine Bemerkungen
3.1. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss be-
fürwortet die Bemühungen der Kommission um Prüfung der
(1) KOM(2003) 302 endg.Möglichkeiten, eine Kombination unterschiedlicher Strategie-
optionen („Instrumentenmix“) zu entwickeln und so anzuwen-
den, dass damit das große Problem des wachsenden Abfallauf-
kommens in der EU gelöst werden kann.
3.2. Der Ausschuss begrüßt die Anbindung des Kommis-
sionsentwurfs an die Schlussfolgerungen des Rates von Göte-borg (Juni 2001), an die Ziele des sechsten Umweltak-
tionsprogramms der Europäischen Gemeinschaft (Juli 2002)
und an den Umsetzungsplan der Agenda 21 des Weltgipfelsüber eine Nachhaltige Entwicklung von Johannesburg (Septem-
ber 2002). Er bedauert aber, dass die Kommission in ihrem
Entwurf auf die Formulierung spezifischer Umweltziele ver-zichtet. Eine Strategie dient der Entwicklung von Wegen zur
Umsetzung der für wesentlich erachteten Ziele. Der Ausschuss
hält es deshalb für problematisch, Abfallvermeidungsziele erstwährend oder gar nach der von der Kommission angeregtenStrategiediskussion zu formulieren, weil dies Verwirrung stiftet.
3.3. Der Ausschuss ist mit dem Anwendungsbereich der
Strategie einverstanden und würde es begrüßen, wenn er
mit den einschlägigen OECD-Leitlinien (
2) übereinstimmte.
Er befürwortet eine Debatte, in der die Prioritäten für die
Vermeidung und die Behandlung von Abfällen festzulegen
sind, ohne von vornherein irgendeine Form der Verwertungauszuschließen.
3.4. Der Ausschuss möchte, dass die Kommission si-
cherstellt, dass mit der Strategie eine Stärkung der Umwelt-
und Gesundheitsvorschriften in der EU und eine verstärkte
Kontrolle des Recyclings angestrebt wird, ohne jedoch dessenEntwicklung zu hemmen, da die betreffenden Vorschriften oft
weniger streng als die Bestimmungen für die wichtigsten
Beseitigungsoptionen (Entsorgung auf Deponien und Verbren-nung) sind. Sonst bestände eine unerwünschte Folge der
Strategie darin, dass dem systematischen Rückgriff auf weniger
kontrollierte Abfallentsorgungsoptionen Vorschub geleistetwürde, was leicht zu höheren Umweltbelastungen führenkönnte. Dies ist umso wichtiger als bei den Recyclingverfahren
noch weitgehend manuelle Techniken angewandt werden,
deren Anwender in stärkerem Maße als in anderen BereichenGesundheits-, Hygiene- und Sicherheitsrisiken ausgesetzt sind.
Im Hinblick darauf wäre es wünschenswert, angemessene
Instrumente zur Förderung der Entwicklung entsprechenderTechnologien zum Schutz der öffentlichen Gesundheit und
der Umwelt vorzusehen.
3.5. Die Strategie umfasst Abfallvermeidung und Abfallre-
cycling und damit nicht unmittelbar andere Formen derVerwertung, auf die nur nebenbei eingegangen wird. Dies gilt
insbesondere für die Kompostierung und die energetische
Verwertung. Nach Ansicht des Ausschusses sollten aber injeder künftigen Abfallstrategie der EU alle Formen der Verwer-
tung unter Berücksichtigung der Umweltauflagen, der wirt-
schaftlichen und energetischen Bedingungen sowie der sichaus den geographischen Gegebenheiten ergebenden Zwänge
in Betracht gezogen werden.
(2) OECD, ENV/EPOC/PPC (2000)5/Final: Strategic Waste Prevention:
OECD Reference Manual, August 2000.
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3.6. Der Ausschuss sieht ein, dass die Schätzung der
Umweltkosten des Abfallaufkommens ein sehr schwieriges
Unterfangen ist, meint jedoch, dass die Kommission bei
der Entwicklung jeder künftigen Abfallstrategie das Kosten-Nutzen-Verhältnis der durchzuführenden strategischen Maß-nahmen berücksichtigen sowie bedenken sollte, ob die gewähl-
ten Strategieoptionen EU-weit in die Praxis umgesetzt werden
können oder nicht. Er betont ferner, dass stets auf eine in allenEU-Mitgliedstaaten einheitliche und erfolgreiche Umsetzung
des Abfallrechts zu achten ist, gleichgültig für welche Politik-
Optionen man sich letztlich entscheidet. Insbesondere ist esnotwendig, die Definition von Abfall zu harmonisieren, die in
den verschiedenen Mitgliedstaaten unterschiedlich gehandhabt
wird.
3.7. Der Ausschuss begrüßt die in der Mitteilung vorge-
schlagene Option zur Förderung der getrennten Abfallsamm-lung und der quantitativen Abfallvermeidung, die in derEinführung von Gebührensystemen besteht, die als „Pay-As-
You-Throw“-Systeme (verursacherbezogene Abfallgebühren-
erhebung) bekannt sind und bereits in einigen Mitgliedstaatenangewandt werden.
3.8. Für die Durchführung einer wirksamen Abfallstrategie
ist eine gute Definition des Abfallbegriffs erforderlich, die allen
Beteiligten eine effiziente und rationelle Abfallbehandlungermöglicht. Die jetzige Definition des Abfallbegriffs stammt
von 1976, als die Abfallbehandlung ganz anders als heute
aussah. Diese Definition führt dazu, dass die Wiederverwen-dung und das Recycling von Restprodukten in vielen Fällenerschwert wird; das Gleiche gilt für die Abfallbehandlung,
soweit unterschiedliche EU-Rechtsvorschriften zur Anwen-
dung kommen. Der Ausschuss begrüßt es daher, dass sich dieKommission in ihrer Mitteilung bereit erklärt, eine Diskussion
über diese Angelegenheit in die Wege zu leiten.
4. Besondere Bemerkungen
4.1. Hinsichtlich des Anwendungsbereichs der Strategie
begrüßt der Ausschuss, dass die Mitteilung generell darauf
abzielt, sowohl Abfallvermeidung als auch Abfallrecycling zufördern. Allerdings ist die Notwendigkeit der Förderung der
Abfallvermeidung zwar unbestreitbar, doch wird in der Wer-
bung für das Recycling dieses zuweilen allzu vereinfachtdargestellt. Nach Ansicht des Ausschusses ist das Recycling
nämlich nicht immer gleichbedeutend mit einem hohen Um-
weltschutzniveau und nicht unbedingt die beste Möglichkeitder Abfallbehandlung. Deshalb sollte sich die Strategie für dasRecycling darauf konzentrieren, gute Formen des Recyclings
(gut in ökologischer, wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht) zu
fördern, die die Grundsätze der nachhaltigen Entwicklungbeherzigen.
4.2. Hinsichtlich der Abfallvermeidung hielte es der Aus-
schuss für empfehlenswert, wenn die Strategie
— sowohl an den quantitativen als auch den qualitativen
Zielen festhielte und dabei den früheren Forderungen desParlaments und des Rates betreffend die prioritärenAbfallströme, den Forderungen des 6. UAP sowie den
einzelstaatlichen Erfahrungen mit der Abfallvermeidung
Rechnung trüge;
— zur Anwendung von Regelungsmaßnahmen und wirt-
schaftlichen Anreizen zur Verminderung der Abfallpro-duktion ermuntern würde;
— die Entwicklung und Verwendung von „sauberen“ Tech-
nologien und Produkten fördern würde;
— starke Anreize zur Eindämmung der Abfallproduktion
und Wiederverwendung von Materialien und Produkten,
die tatsächlich noch verwendet werden können, (wie
insbesondere Glasflaschen) bieten würde.
4.3. Hinsichtlich des Abfallrecyclings äußert der Ausschuss
folgende Empfehlungen:
— Die Strategie sollte einer Erhöhung der Menge der in allen
Produkten verwerteten Recyclingmaterialien dadurch denWeg bereiten, dass sie hierfür klare Ziele vorgibt und
deutliche Anreize schafft. Diese Erhöhung kann durch
den vermehrten Einsatz von Instrumenten erreicht wer-den, die bei der Schaffung von Recyclingketten behilflichsind, wenn der Markt hierzu aus eigener Kraft nicht in
der Lage ist.
— Die Strategie sollte Mittel und Wege aufzeigen, wie
Behinderungen der Wettbewerbsfähigkeit des Recycling-
Sektors beseitigt werden können, indem die Absatzbedin-
gungen für Recycling-Materialien ohne Schaffung vonungebührlichen Wettbewerbserzerrungen verbessert wer-
den.
— Die Strategie sollte die getrennte Sammlung biologisch
abbaubarer Abfälle und deren hochwertige Kompostie-
rung, die eine Energierückgewinnung ermöglicht, fördern.
— Sie sollte dazu beitragen, dass grenzüberschreitende
Beförderungen von Abfällen, die in unverhältnismäßigem
oder übermäßigem Umfang stattfinden oder durch ökolo-
gisches Dumping („Standard-Dumping“) begründet sind,eingeschränkt werden.
— Die Strategie sollte die verschiedenen Informa-
tionsmöglichkeiten, mit denen die Bürger über die Maß-nahmen, die sie zur Verminderung und zum Recycling
von Abfällen ergreifen können, und mit denen sie seitens
der Kommunen über die Auswirkungen ihrer Anstren-gungen informiert werden können, voll ausschöpfen.
4.4. Der Ausschuss hält die in der Mitteilung erwähnten
„handelbaren Zertifikate“ für einen interessanten neuen Ansatz,zumal die Kommission hier erstmals in der Entwicklung des
Recyclings die Anwendung solcher Lösungen ins Auge fasst.
Seines Erachtens könnten eine Untersuchung und eine ersteBilanz der im Vereinigten Königreich eingeführten Regelungaufschlussreiche Erkenntnisse über die Vorteile eines solchen
Systems und die bei seiner Einführung zu vermeidenden Fehler
bringen und eine sorgfältige Untersuchung des Verfahrenskönnte klären helfen, wie es am besten funktionieren könnte.
C 80/50 DE 30.3.2004 Amtsblatt der Europäischen Union
4.5. Der Ausschuss empfiehlt die Anwendung einheitlicher
Vorschriften für das Recycling und insbesondere die Anwen-
dung der Richtlinie über integrierte Vermeidung und Vermin-
derung der Umweltverschmutzung (IVVU-Richtlinie) auf dengesamten Abfallsektor. Gegenwärtig werden viele Abfallbe-handlungsoptionen von vornherein aus dem Anwendungsbe-
reich der BAT-Referenzdokumente („BREF-Dokumente“) aus-
genommen und können nicht als BAT (beste verfügbareTechniken) anerkannt werden, was insbesondere für das
Kompostieren gilt.
4.6. Der Ausschuss befürwortet die Überarbeitung der
Anhänge IIA und IIB der Abfallrahmenrichtlinie zwecks Über-
prüfung der Begriffsbestimmungen für die Verwertungs- und
Beseitigungsverfahren.
4.7. Änderung der Begriffsbestimmung für die energetische
Verwertung (Seite 42): Der Ausschuss befürwortet die von der
Kommission beabsichtigte Überarbeitung der Begriffsbestim-mung für die energetische Verwertung im Zuge der Prüfung
einiger Aspekte der Richtlinie 75/442/EWG des Rates unter
der Voraussetzung, dass die energetische Verwertung — zuRecht — als Form der Verwertung (und nicht der Beseitigung)in all den Fällen anerkannt wird, in denen die in Verbrennungs-
Brüssel, den 11. Dezember 2003.
Der Präsident
des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses
Roger BRIESCHoder Mitverbrennungsprozessen erzeugte Energie effektiv
rückgewonnen und genutzt wird.
4.8. Der Ausschuss hält das Vorgehen der Kommission für
sinnvoll. Seines Erachtens ist die Frage der Abfallvermeidung
und Abfallbehandlung eine grundsätzliche Frage, mit der ohne
ideologische Vorurteile oder sonstige Voreingenommenheitenhinsichtlich der Behandlungsarten und deren Rangfolge umge-
gangen werden sollte. Verantwortlich für die bei der Entwick-
lung des Recyclings aufgetauchten Schwierigkeiten sind seinesErachtens vor allem die Kosten, eine unzulängliche, der
Qualität des Recycling-Produkts abträgliche Technologie und
die unzureichende Nachfrage nach Recycling-Produkten, dienicht konkurrenzfähig genug sind. Diese Sachlage sollte zur
Erforschung und Entwicklung von konkurrenzfähigeren Tech-
nologien anreizen, wirft aber auch die Frage der Internalisie-rung der Umweltkosten auf.
Schließlich stellt der Ausschuss fest, dass die Kommission,
ohne wirklich Fragen zu stellen, wie sie dies im Grünbuch tut,zu Beiträgen, Überlegungen und einem Erfahrungsaustausch
auf den Gebieten aufruft, in denen sie sich selbst noch Fragen
stellt. Dieses partizipationsorientierte Vorgehen gegenüber denAkteuren der Abfallwirtschaft und den Bürgern ist begrüßens-wert.