Die Stellungnahmen der Kommission wahren die Haushaltskompetenz der Mitgliedstaaten, enthalten gleichzeitig aber objektive und konkrete Empfehlungen insbesondere an die Regierungen und Parlamente der betreffenden Mitgliedstaaten und erleichtern diesen damit die Bewertung, ob ihre Haushaltsentwürfe den haushaltspolitischen Vorgaben der EU entsprechen. Das umfassende Instrumentarium des „Two-Packs“ ermöglicht es, die Wirtschafts- und Haushaltpolitik innerhalb des Euro-Währungsgebiets als gemeinsames Anliegen zu betrachten, so wie es im Vertrag beabsichtigt ist.

- Bei Frankreich entspricht die Übersicht über die Haushaltsplanung weitgehend den Vorgaben des SWP für 2017, da die Kommission in ihrer Herbstprognose 2016 davon ausgeht, dass das Gesamtdefizit in jenem Jahr leicht unter der 3 %-Obergrenze bleiben wird. Allerdings bleiben die Konsolidierungsanstrengungen deutlich hinter dem empfohlenen Wert zurück, und die Korrektur wäre nicht von Dauer, da das Defizitziel schon 2018 bei unveränderter Politik verfehlt würde.

In Bezug auf die drei Länder, die der korrektiven Komponente des SWP unterliegen (also Gegenstand eines Defizitverfahrens sind):

– Bei sechs Ländern (Belgien, Finnland, Italien, Litauen, Slowenien und Zypern) deuten die Übersichten über die Haushaltsplanung darauf hin, dass die Vorgaben des SWP für 2017 möglicherweise nicht erfüllt werden. Bei diesen Ländern könnten die Übersichten über die Haushaltsplanung eine erhebliche Abweichung vom Anpassungspfad in Richtung des jeweiligen mittelfristigen Ziels bewirken. Finnland hat jedoch die Anwendung der Strukturreformklausel und der Investitionsklausel für 2017 beantragt. Die Kommission wird die Unsicherheiten in Bezug auf die geschätzte Größe der Produktionslücke berücksichtigen, wenn sie den Anspruch Finnlands auf Anwendung der Klausel prüft. Das wiederum könnte sich auf die Bewertung der Einhaltung der Vorgaben auswirken. Im Falle Litauens enthielt die von einer unveränderten Politik ausgehende Übersicht über die Haushaltsplanung einen Antrag auf Anwendung der Strukturreformklausel. Die vollständige Bewertung des möglichen Flexibilitätsspielraums für Finnland und Litauen wird als Teil des normalen Verfahrens des Europäischen Semesters im Rahmen der Bewertung der Stabilitätsprogramme 2017 erfolgen.

7.Die Bewertung der Angemessenheit des Fiskalkurses im Euro-Währungsgebiet ist nicht nur eine Frage von Vorzeichen und Umfang des Haushaltssaldos, sondern in erheblichem Ausmaß auch eine der diesem zugrundeliegenden Qualität und Zusammensetzung. Im Großen und Ganzen sind keine größeren Veränderungen in der Struktur der Steuereinnahmen vorgesehen, während bei der Zusammensetzung der Ausgaben nur begrenzt Fortschritte hin zu größerer Wachstumsfreundlichkeit zu verzeichnen sind und die Investitionsausgaben im Verhältnis zum BIP immer noch nicht wieder anziehen. Zudem könnten Verbesserungen bei der haushaltspolitischen Steuerung wie die Einführung von Effizienzprüfungen für Staatsausgaben den wachstumsfreundlichen Einsatz von Haushaltsgeldern fördern.

Die Konzeption eines angemessenen Fiskalkurses für das Euro-Währungsgebiet liegt jedoch in der gemeinsamen Verantwortung der Mitgliedstaaten. Dieser Ansatz spiegelt sich auch in der vorgeschlagenen Empfehlung zur Wirtschaftspolitik des Euro-Währungsgebiets für 2017/18 wider.

4.Wie schon im Jahr 2015 wird die Haushaltslage der Mitgliedstaaten durch einen massiven Rückgang der Fremdfinanzierungskosten erleichtert. Vorübergehende, durch niedrige Zinszahlungen bedingte Einsparungen können je nach Haushaltslage eingesetzt und beispielsweise in Ländern mit großem Haushaltsungleichgewicht zum Defizitabbau und in Ländern mit haushaltspolitischem Spielraum zu einer umfangreicheren Aufstockung der Zukunftsinvestitionen verwendet werden.

3.Das von den Übersichten gezeichnete makrofiskalische Bild wird durch die Herbstprognose 2016 der Kommission weitgehend bestätigt. So soll sich das reale BIP-Wachstum von 1,7 % im laufenden Jahr leicht auf 1,5 % im Jahr 2017 abschwächen, während die negative Produktionslücke voraussichtlich weiter auf 0,5 % des potenziellen BIP zurückgehen wird. Die Kommission prognostiziert für 2017 einen ähnlichen Rückgang der Gesamtdefizite wie die Übersichten über die Haushaltsplanung (um 0,3 Prozentpunkte) und gelangt letztendlich zu demselben Gesamtsaldo von -1,5 % des BIP. Der Kommissionsprognose zufolge soll die aggregierte Schuldenquote 2016 das zweite Jahr in Folge (auf 90 %) zurückgehen und 2017 weiter auf 89 % absinken, was mit den Übersichten über die Haushaltsplanung in Einklang steht.

Diese Empfehlung ist der Eckpfeiler für die Bewertung durch die Kommission. Im Zuge des jährlichen Zyklus des Europäischen Semesters schlägt die Kommission begleitend zu diesem Paket eine neue Empfehlung zur Wirtschaftspolitik im Euro-Währungsgebiet für den Zeitraum 2017-2018 vor.

Die vorliegende Mitteilung verfolgt zwei Ziele: Erstens vermittelt sie ausgehend von einer horizontalen Bewertung der Übersichten über die Haushaltsplanung ein Gesamtbild der Haushaltspolitik im Euro-Währungsgebiet. Diese Bewertung entspricht der im Frühjahr vorgenommenen horizontalen Bewertung der Stabilitätsprogramme, wobei der Schwerpunkt nun aber stärker auf dem Folgejahr als auf den mittelfristigen Haushaltsplanungen liegt. Zweitens liefert sie einen Überblick über die Haushaltsplanung der einzelnen Länder und legt den Ansatz der Kommission insbesondere im Hinblick auf die Kriterien dar, nach denen diese beurteilt, ob die Übersichten die Vorgaben des SWP erfüllen. Bei der Bewertung wird danach unterschieden, ob ein Mitgliedstaat der präventiven oder der korrektiven Komponente des SWP unterliegt, und dabei auch den Vorgaben des Pakts hinsichtlich Schuldenstand und Schuldendynamik Rechnung getragen.



II. Wichtigste Ergebnisse für das Euro-Währungsgebiet

Die wirtschaftlichen Vorausschätzungen in den Übersichten und in der Herbstprognose 2016 der Kommission

Die Mitgliedstaaten diagnostizieren, dass die Erholung von der Wirtschafts- und Finanzkrise zwar stetig vorankommt, sich aber im Euro-Währungsgebiet nicht beschleunigt. Den makroökonomischen Annahmen zufolge, auf die sich die Übersichten über die Haushaltsplanung stützen, wird das BIP in den 18 betroffenen Mitgliedstaaten (EA-18) 2016 um 1,7 % wachsen, womit das Wachstum leicht unter dem im April 2016 in den Stabilitätsprogrammen erwarteten Wert von 1,8 % läge (siehe Tabelle 1). Für 2017 gehen die Wachstumsaussichten gegenüber dem Frühjahr weitgehend in dieselbe Richtung und werden in den EA-18 bei 1,6 % gegenüber 1,7 % in den Stabilitätsprogrammprognosen liegen. Da sich die Erholung den Prognosen zufolge fortsetzt, ohne aber Fahrt aufzunehmen, verringert sich der Abstand zwischen tatsächlicher Produktion und Produktionspotenzial weiter. Den Planungen zufolge dürfte die Produktionslücke in den EA-18 2016 -0,8 % des BIP-Potenzials betragen und 2017 weiter auf -0,5 % zurückgehen, während sie 2014 noch unter -2 % gelegen hatte. Dieser Trend ist in der Mehrheit der Mitgliedstaaten zu verzeichnen, wenngleich zwischen den einzelnen Ländern Unterschiede bestehen. Die Inflationsaussichten bleiben gedämpft und der prognostizierte HVPI-Inflationswert für 2016 dürfte im Vergleich zu den im Frühjahr vorgelegten Stabilitätsprogrammen merklich zurückgehen. Nach den Übersichten über die Haushaltsplanung wird die Inflationsrate 2016 bei 0,4 % liegen, dürfte sich 2017 aber voraussichtlich auf 1,2 % erhöhen (was leicht unter der Prognose von 1,4 % in den Stabilitätsprogrammen liegt). Die Haushaltspläne von 17 Mitgliedstaaten basieren, wie in der Verordnung (EU) Nr. 473/2013 vorgesehen, auf von unabhängigen Einrichtungen erstellten oder befürworteten makroökonomischen Prognosen.

Das von den 18 Übersichten gezeichnete Wirtschaftsbild wird durch die Herbstprognose der Kommission weitgehend bestätigt. Es zeigt auch, dass sich die wirtschaftliche Erholung trotz schwierigerer globaler Rahmenbedingungen fortsetzen wird, wenn auch in moderatem Umfang. Nach der Kommissionsprognose wird sich das reale BIP-Wachstum leicht von 1,7 % im Jahr 2016 auf 1,5 % im Jahr 2017 abschwächen. Die Binnennachfrage wird derzeit durch niedrige Ölpreise, Nebeneffekte eines nach wie vor relativ niedrigen Wechselkurses des Euro und eine akkommodierende Geldpolitik gestützt. Dabei ist die zugrundeliegende Dynamik der Binnennachfrage jedoch weiterhin gering. Die weltweite Wirtschaftsentwicklung ist mit zunehmenden Ungewissheiten konfrontiert; zu nennen wären insbesondere die Auswirkungen der Volksabstimmung im Vereinigten Königreich über die EU-Mitgliedschaft und andere geopolitische Entwicklungen bei nachlassender weltweiter Handelstätigkeit. Aus diesen Gründen gilt es, die internen Wachstumsquellen zu stärken. Außerdem könnte das Wirtschaftswachstum aufgrund verschiedener Faktoren geringer ausfallen als von der Kommission erwartet. Zu den Abwärtsrisiken gehört beispielweise eine weitere Abschwächung des Welthandels. Die fragile, aber anhaltende Verbesserung der wirtschaftlichen Lage spiegelt sich laut der Kommissionsprognose auch in einer kontinuierlichen Verringerung der Differenz zwischen der potenziellen und der tatsächlichen Produktion wider. Die negative Produktionslücke von 2,2 % des Potenzial-BIP im Jahr 2014 wird voraussichtlich auf 0,8 % in diesem Jahr und auf 0,5 % im Jahr 2017 zurückgehen. Wegen der anhaltenden Ungewissheit in Bezug auf die Bemessung der Produktionslücke in einigen Mitgliedstaaten hat die Kommission mögliche Verbesserungen der Berechnungsmethode und ihrer Anwendung unter Wahrung der etablierten Grundsätze für die Erstellung der fiskalpolitischen Vorgaben für die Mitgliedstaaten geprüft.

Das fortgesetzte, wenngleich langsame Wachstum schlägt sich nicht in der Preisentwicklung nieder. So wird damit gerechnet, dass die Inflation insgesamt gedämpft bleibt. Nach der Kommissionsprognose wird die HVPI-Inflationsrate in diesem Jahr nur knapp 0,3 % betragen und im Jahr 2017 vor dem Hintergrund der sich schließenden Produktionslücke und der überaus akkommodierenden Geldpolitik auf 1,4 % steigen. Wenngleich zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten Unterschiede bestehen, dürften die Zinssätze 2017 auf historisch niedrigem Stand bleiben. Gleichzeitig besagt die Prognose, dass auch im Jahr 2017 deutlich mehr Geld gespart als investiert wird und der Außenhandelsüberschuss des Euro-Währungsgebiets mit voraussichtlich 3,5 % des BIP nur geringfügig unter dem Niveau von 2016 (3,7 % des BIP) liegen wird.

Die Vorausschätzung der Haushaltsentwicklung in den Übersichten und in der Herbstprognose 2016 der Kommission

Das aggregierte Gesamthaushaltsdefizit soll sich den Übersichten über die Haushaltsplanung zufolge in diesem und im kommenden Jahr weiter verringern. In den EA-18 wird für 2016 ein Defizit von 1,8 % des BIP prognostiziert, während es im vergangenen Jahr noch 2,0 % betragen hatte. 2017 soll das aggregierte Defizit auf 1,5 % des BIP zurückgehen. Die Anpassung fällt geringer aus als der in den Stabilitätsprogrammen projizierte Rückgang um 0,5 Prozentpunkte im Jahr 2017, wenngleich der Ausgangswert, das Defizit der öffentlichen Haushalte im Jahr 2016, ein wenig niedriger ausfallen dürfte als im Frühjahr prognostiziert. Auch unter Berücksichtigung der geringfügig nach unten korrigierten makroökonomischen Aussichten deutet dies darauf hin, dass geringere Konsolidierungsanstrengungen der Grund für den geringeren Defizitabbau sein könnten (siehe unten). In einigen wenigen Mitgliedstaaten dürften die durch die Flüchtlingskrise und die Sicherheitslage bedingten Maßnahmen zur Ausgabenentwicklung beitragen.

Tabelle 1: Übersicht über die aggregierten Wirtschafts- und Haushaltsdaten (EA-18) im Zeitraum 2016-2017

2016 2017 Stabilitäts-programme 2016 (April) Über-sichten über die Haus-halts-planung (Oktober) Herbst-prognose 2016 der Kommission (November) Stabilitäts-programme 2016 (April) Über-sichten über die Haus-halts-planung (Oktober) Herbst-prognose 2016 der Kommission (November) Reales BIP-Wachstum (Veränderung in %) 1,8 1,7 1,7 1,7 1,6 1,5 HVPI-Inflation (Veränderung in %) 1,2 0,4 0,3 1,4 1,2 1,4 Öffentliches Gesamtdefizit (in % des BIP) -1,9 -1,8 -1,8 -1,4 -1,5 -1,5 Veränderung des strukturellen Saldos

(in BIP-Prozentpunkten) -0,3 -0,2 -0,2 0,2 0,1 0,0 Schuldenstand (in % des BIP) 90,3 90,1 90,1 89,0 89,0 89,1 Konjunktur-bereinigte Ausgabenquote (in % des potenziellen BIP) 47,3 47,4 47,5 46,9 47,2 47,3 Konjunktur-bereinigte Einnahmenquote (in % des potenziellen BIP) 46,0 46,1 46,2 45,9 46,0 46,1

Die Mitgliedstaaten gehen in ihren Übersichten über die Haushaltsplanung davon aus, dass die Haushaltsposition gemessen an der Veränderung des aggregierten strukturellen Saldos im Zeitraum 2016-17 weitgehend stabil bleibt. Der strukturelle Saldo 2016 soll sich den Planungen zufolge leicht um 0,2 % des BIP verbessern, im darauffolgenden Jahr allerdings wieder um 0,1 % des BIP verschlechtern. Der Trend der aggregierten strukturellen Haushaltslage bestätigt sich auch weitgehend bei Einsatz einer alternativen Messgröße, der DFE (discretionary fiscal effort, diskretionäre Konsolidierungsanstrengung), die laut den Übersichten über die Haushaltsplanung für 2016 eine negative Anpassung von 0,4 % und für 2017 von 0,2 % nahelegt. (Anhang 4, Schaubild A4.1) . Allerdings sollten die diesjährigen Entwicklungen wegen der Unsicherheiten, mit denen die Vorausschätzungen der Produktionslücke behaftet sind, nicht überbewertet werden. Diese Entwicklungen decken sich weitgehend mit den in den Stabilitätsprogrammen vom Frühjahr enthaltenen Projektionen für den gesamten Zeitraum 2016-2017. Die Unterbrechung der Haushaltskonsolidierung erfolgt vor dem Hintergrund sich allmählich verbessernder, aber nach wie vor instabiler wirtschaftlicher Aussichten und einer schrumpfenden Produktionslücke. Zusammen mit der Tatsache, dass nur fünf Mitgliedstaaten (und darunter nur eine große Volkswirtschaft) ihr mittelfristiges Haushaltsziel Ende 2017 voraussichtlich erreichen oder übertreffen werden, deutet dies darauf hin, dass die für 2017 geplante Verfehlung jeglicher strukturellen Anpassung deutlich den Vorgaben des SWP zuwiderläuft. Die aggregierte Anpassung sollte in diesem Zusammenhang allerdings nur der Veranschaulichung dienen, da sie die großen Unterschiede, die zwischen den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Vorgaben des SWP bestehen und die die Kommission in ihren Länderbewertungen beleuchtet, nicht erfasst.

Das aggregierte Gesamtdefizit dürfte der Herbstprognose 2016 der Kommission zufolge von 1,8 % des BIP im Jahr 2016 auf 1,5 % des BIP im Jahr 2017 zurückgehen, wobei der strukturelle Saldo im Zweijahres-Zeitraum voraussichtlich weitgehend unverändert bleiben wird. Die Kommissionsprognose, wonach der strukturelle Saldo 2016 und 2017 stabil bleiben wird, berücksichtigt einen projizierten Rückgang der Zinsaufwendungen von 0,2 % im Jahr 2016 und 0,1 % im Jahr 2017. Insgesamt wird damit gerechnet, dass sich der strukturelle Primärsaldo im Jahr 2016 um 0,4 % des BIP und 2017 um 0,2 % des BIP verringern wird. Diese Einschätzung wird durch die DFE bestätigt, die eine negative Anpassung von 0,5 % des BIP für 2016 und 0,3 % des BIP für 2017 ausweist. Die durch die historisch niedrigen Zinsen für Staatsanleihen anfallenden Gewinne werden folglich in der Gesamtschau größtenteils nicht zum Defizitabbau genutzt. Die Euro-Gruppe hat dazu aufgefordert, diese Gewinne zur Verbesserung der Haushaltsposition und – abhängig von der jeweiligen länderspezifischen Lage – für Infrastrukturinvestitionen und Strukturreformen zu nutzen.

Die Kommissionsprognose und die Übersichten über die Haushaltsplanung zeichnen in Bezug auf das Defizit im Euro-Währungsgebiet überwiegend das gleiche Bild. Die Unterschiede zwischen einzelnen Übersichten über die Haushaltsplanung und der Defizitprognose der Kommission können jedoch relativ hoch ausfallen, was je nach Land auf andere Gründe zurückzuführen ist. Bei einer Mehrzahl der Länder rechnet die Kommission mit einem höheren Defizit als in den jeweiligen Übersichten über die Haushaltsplanung ausgewiesen, wobei die größten Abweichungen bei Slowenien, Portugal, Belgien und Litauen bestehen (Anhang 4 Tabelle A4 und Schaubild A4). Bei den übrigen Ländern liegt die Defizitvorhersage der Kommission höchstens 0,3 Prozentpunkte über dem in der jeweiligen Übersicht genannten Wert, wobei die Kommission für Deutschland, Zypern, Estland, Lettland, die Niederlande und Finnland sogar ein geringeres Defizit prognostiziert.

Die Veränderung des aggregierten strukturellen Saldos ist von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich stark ausgeprägt, wobei diese Unterschiede offensichtlich nicht der Lage der jeweiligen Mitgliedstaaten hinsichtlich der Vorgaben des SWP und der Verfügbarkeit fiskalpolitischen Spielraums entsprechen. So wird damit gerechnet, dass insbesondere einige Mitgliedstaaten, die relativ weit hinter ihrem mittelfristigen Haushaltsziel zurückbleiben, entweder eine expansive Haushaltspolitik fortsetzen oder nur sehr geringfügige Anpassungsanstrengungen unternehmen werden. Das gilt insbesondere für Spanien, Frankreich und Italien. Im Gegenzug dürften einige Mitgliedstaaten, die ihr mittelfristiges Ziel übererfüllen, ihren haushaltspolitischen Spielraum wenig ausschöpfen (beispielsweise Deutschland).

Die aggregierte Schuldenquote soll nach ihrem Höchststand von 93 % des BIP im Jahr 2014 den Übersichten über die Haushaltsplanung zufolge sowohl 2016 als auch 2017 weiter zurückgehen, was weitgehend mit den den Stabilitätsprogrammen zugrundeliegenden Projektionen übereinstimmt. Dieser Rückgang ist auf die positiven Primärsalden und günstigen Bestandsanpassungen zurückzuführen. Hinter der anvisierten aggregierten Quote von 89 % des BIP im Jahr 2017 verbirgt sich ein breites Spektrum an nationalen Daten. So reichten die Schuldenquoten der einzelnen Mitgliedstaaten von knapp 133 % des BIP in Italien bis10 % des BIP in Estland. Die Daten für Griechenland, das einen besonders hohen Schuldenstand verzeichnet, sind darin nicht berücksichtigt.

Die Kommissionsprognosen entsprechen Projektionen der Mitgliedstaaten zur Gesamtverschuldung. Die aggregierte Schuldenquote liegt zwar nach wie vor auf sehr hohem Stand, jedoch erwartet die Kommission, dass die Quote sowohl in diesem als auch im nächsten Jahr sinken und im Jahr 2017 auf 89,1 % des BIP zurückgehen wird, wobei hierfür die gleichen Ursachen (Rückgang der Zinslasten für die Staatsverschuldung und Wegfall des Beitrags des sogenannten Schneeballeffekts zum Anstieg des aggregierten Schuldenstands) bestehen. Ein Großteil des Schuldenabbaus im Euro-Währungsgebiet entfällt allerdings auf Deutschland. Bei Ausklammerung Deutschlands wird die Gesamtschuldenquote nach den Berechnungen der Kommission sowohl 2016 als auch 2017 lediglich um 0,2 anstelle eines ganzen BIP-Prozentpunkts zurückgehen. Auch der Schuldenstand insgesamt verbleibt ohne Deutschland auf einem deutlich höheren Niveau, bei 99% des BIP. Auch hier zeigen sich bei Betrachtung der einzelnen Mitgliedstaaten stärkere Unterschiede zwischen den Übersichten über die Haushaltsplanung und der Kommissionsprognose, die auf von Land zu Land auf unterschiedliche Gründe zurückzuführen sind. Die größeren positiven Abweichungen bestehen bei Portugal und Frankreich, während die Kommissionsprognose für einige Länder unter den Schuldenprojektionen der betreffenden Mitgliedstaaten liegt (Anhang 4, Tabelle A4.3 und Schaubild A4.5) Insgesamt beziffern die Mitgliedstaaten die Veränderungen beim Schuldenstand höher als die Kommission, was vor allem auf Bestandsanpassungen zurückzuführen ist.

Inwiefern die Gesamtschuldenquote des Euro-Währungsgebiets mit den Vorgaben des SWP im Einklang steht, kann nicht beurteilt werden, da die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets nach dem SWP unterschiedlichen Kategorien zugeordnet sind. Zehn Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets, die eine Übersicht über die Haushaltsplanung übermittelt haben, unterliegen jedoch dem Richtwert für den Schuldenabbau. Sieben von ihnen dürften der Kommissionsprognose zufolge diesen Richtwert (oder die Vorgaben der Übergangsregelung für den Schuldenabbau, falls einschlägig) einhalten.