BEGRÜNDUNG

1. HINTERGRUND

Allgemeiner Kontext

Freizügigkeit der Arbeitnehmer, Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit sind Grundprinzipien der Europäischen Union.

Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer muss von der Dienstleistungsfreiheit auf der Grundlage von Artikel 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) unterschieden werden.

Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer gibt jeder Bürgerin und jedem Bürger das Recht, sich in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben, um dort zu arbeiten oder zu leben, und schützt sie oder ihn vor Diskriminierung bei Beschäftigung, Entlohnung und anderen Arbeitsbedingungen im Vergleich zu Angehörigen des betreffenden Staates. Im Gegensatz dazu gibt die Dienstleistungsfreiheit Unternehmen das Recht, Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat zu erbringen. Zu diesem Zweck können sie ihre eigenen Arbeitnehmer vorübergehend in den anderen Mitgliedstaat schicken („entsenden“), um dort die Arbeiten auszuführen, die zur Erbringung der Dienstleistungen erforderlich sind. In diesem Sinne entsandte Arbeitnehmer fallen unter die Richtlinie 96/71/EG[1].

Mit dieser Richtlinie soll die Ausübung der Grundfreiheit, grenzüberschreitende Dienstleistungen gemäß Artikel 56 AEUV zu erbringen, mit dem angemessenen Schutz der Rechte von Arbeitnehmern vereinbart werden, die zu diesem Zweck vorübergehend ins Ausland entsandt werden. Sie enthält daher zwingende EU-Vorschriften, die auf entsandte Arbeitnehmer im Aufnahmestaat anzuwenden sind.[2] Mit der Richtlinie wird ein Kern klar definierter Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen geschaffen, die von den Dienstleistungserbringern im Aufnahmestaat einzuhalten sind, um den Mindestschutz von Arbeitnehmern zu gewährleisten. Damit bietet die Richtlinie ein signifikantes Schutzniveau für Arbeitnehmer, die sich angesichts der Umstände ihrer Beschäftigung (vorübergehende Beschäftigung in einem fremden Land; Schwierigkeiten, angemessen vertreten zu werden; mangelnde Kenntnisse des Rechts, der Institutionen und der Sprache vor Ort) in einer schwachen Position befinden können. Darüber hinaus spielt die Richtlinie eine zentrale Rolle bei der Förderung eines fairen Wettbewerbsklimas zwischen allen Dienstleistungserbringern (einschließlich jener des anderen Mitgliedstaates), da sie den Dienstleistungserbringern, den Dienstleistungsempfängern und den zur Erbringung der Dienstleistungen entsandten Arbeitsnehmern gleiche Rahmenbedingungen und Rechtssicherheit garantieren.

Wichtigste Punkte der Richtlinie 96/71/EG

Die Richtlinie gilt für Unternehmen, die Arbeitnehmer vorübergehend in einen anderen Mitgliedstaat als den entsenden, dessen Recht das Arbeitsverhältnis unterliegt. Sie deckt folgende drei grenzüberschreitende Situationen ab:

- Entsendung im Rahmen eines Vertrags, der zwischen dem entsendenden Unternehmen und der Partei geschlossen wird, für die die Dienstleistungen erbracht werden sollen („Auftrag/Unterauftrag“),

- Entsendung in eine Einrichtung oder ein Unternehmen im Besitz der Gruppe im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaates („unternehmensinterne Entsendung“),

- Überlassung durch ein Leiharbeitsunternehmen oder ein Arbeitnehmer zur Verfügung stellendes Unternehmen an ein verwendendes Unternehmen mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat,

mit dem Vorbehalt, dass in allen drei Situationen für die Dauer der Entsendung ein Arbeitsverhältnis zwischen dem Entsendeunternehmen und dem betreffenden Arbeitnehmer besteht.[3]

Der zentrale Kern der einzuhaltenden Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen, wie in Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie festgelegt, umfasst:

- Höchstarbeitszeiten und Mindestruhezeiten;

- bezahlten Mindestjahresurlaub;

- Mindestentgeltsätze einschließlich Überstundensätze (dies gilt nicht für zusätzliche betriebliche Renten- und Pensionssysteme);

- die Bedingungen für die Überlassung von Arbeitnehmern, insbesondere durch Leiharbeitsunternehmen;

- Sicherheit, Gesundheitsschutz und Hygiene am Arbeitsplatz;

- Schutzmaßnahmen im Zusammenhang mit den Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen von Schwangeren und Wöchnerinnen, Kindern und Jugendlichen;

- Gleichbehandlung von Männern und Frauen sowie andere Nichtdiskriminierungsbestimmungen.

Sofern diese Beschäftigungsbedingungen in Rechts- und Verwaltungsvorschriften festgelegt sind, müssen die Mitgliedstaaten sie auf entsandte Arbeitnehmer in ihrem Hoheitsgebiet anwenden. Darüber hinaus müssen die Mitgliedstaaten sie auch auf entsandte Arbeitnehmer anwenden, wenn sie in Tarifverträgen oder in Schiedssprüchen festgelegt oder im Sinne des Artikels 3 Absatz 8 als für allgemein verbindlich erklärt wurden, sofern sie die im Anhang der Richtlinie angeführten Tätigkeiten betreffen (Bauarbeiten). Bei anderen Tätigkeiten haben die Mitgliedstaaten die Wahl, die Anwendung von in solchen Tarifverträgen oder Schiedssprüchen festgelegten Arbeitsbedingungen vorzuschreiben (Artikel 3 Absatz 10 zweiter Gedankenstrich). In Übereinstimmung mit dem Vertrag dürfen sie auch Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen für andere als die in der Richtlinie im Bereich der öffentlichen Ordnung genannten Aspekte vorschreiben (Artikel 3 Absatz 10 erster Gedankenstrich).

Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten nicht, Mindestentgelte festzusetzen. Bei der Verabschiedung der Richtlinie hielten Rat und Kommission Folgendes fest: „Artikel 3 Absatz 1 Unterabsätze 1 und 2 verpflichten die Mitgliedstaaten, in deren Rechtsvorschriften Mindestlöhne nicht vorgesehen sind, nicht dazu, solche Löhne vorzusehen.“[4]

Obwohl die Richtlinie nicht unmittelbar für Unternehmen mit Sitz in Drittländern gilt, dürfen gemäß Artikel 1 Absatz 4 in einem Drittland ansässige Unternehmen nicht günstiger behandelt werden als Unternehmen mit Sitz in einem Mitgliedstaat. Das bedeutet, dass die Mitgliedstaaten Unternehmen mit Sitz in einem Drittstaat keine günstigeren Wettbewerbsbedingungen – vor allem was die Arbeitsbedingungen und Lohn- und Gehaltskosten betrifft – bieten dürfen als in einem Mitgliedstaat ansässigen Unternehmen. Die Richtlinie legt also indirekt ein Mindestmaß an Schutzbestimmungen für die betroffenen Arbeitnehmer fest.

Darüber hinaus enthalten die Artikel 4, 5 und 6 der Richtlinie Bestimmungen zum Zugang zu Informationen, zur administrativen Zusammenarbeit, zur Durchsetzung und zur gerichtlichen Zuständigkeit.

Politischer Hintergrund – Entwicklungen seit der Verabschiedung der Richtlinie im Jahr 1996

Bereits vor der Verabschiedung der Entsenderichtlinie hatte die Frage, ob und, wenn ja, in welchem Ausmaß, nationale arbeitsrechtliche Bestimmungen auf Arbeitnehmer ausländischer Dienstleister angewendet werden könnten, zu beträchtlichen Kontroversen geführt, wie die Rechtsprechung des EuGH zeigt.

Die Kommission evaluierte die Umsetzung und Anwendung der Richtlinie und nahm 2003 einen Bericht dazu an.[5] Dieser Bericht stellte mehrere Mängel und Probleme bei der Umsetzung und/oder Anwendung der Richtlinie in bestimmten Mitgliedstaaten fest.

Ferner nahm die Kommission 2006 Leitlinien[6] zur Klärung an, in welchem Umfang bestimmte nationale Kontrollmaßnahmen gerechtfertigt und im Lichte des geltenden EU-Rechts in der Auslegung des Gerichtshofs verhältnismäßig sein könnten. In einer zweiten Mitteilung im Jahr 2007[7] wurden mehrere Unzulänglichkeiten hervorgehoben, die sowohl die Art betrafen, wie in einigen Mitgliedstaaten Kontrollen durchgeführt wurden, als auch die mangelhafte administrative Zusammenarbeit und den unzureichenden Zugang zu Informationen[8].

Die Urteile des Gerichtshofs der Europäischen Union in den Rechtssachen Viking-Line, Laval, Rüffert und Kommission gegen Luxemburg[9] lösten eine intensive Debatte bei den EU-Organen, in akademischen Kreisen sowie bei den Sozialpartnern aus. Die Debatte konzentrierte sich auf zwei wichtige Fragen.

Die erste betraf die Festlegung eines ausgewogenen Verhältnisses zwischen dem Recht der Gewerkschaften auf kollektive Maßnahmen, einschließlich des Streikrechts, und den im AEUV verankerten wirtschaftlichen Freiheiten, vor allem der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit. Bei der zweiten ging es um die Auslegung einiger zentraler Bestimmungen der Richtlinie 96/71/EG, z. B. das Konzept der öffentlichen Ordnung, den materiellen Anwendungsbereich der von der Richtlinie vorgegebenen Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen und das Wesen der zwingenden Vorschriften, insbesondere zum Mindestentgelt.

Bei der Präsentation seiner politischen Prioritäten am 15. September 2009 im Europäischen Parlament erklärte Präsident Barroso, dass es notwendig sei, sich mit den in der Debatte von mehreren Stakeholdern aufgeworfenen Bedenken und Fragen auseinanderzusetzen, und kündigte eine Gesetzgebungsinitiative zur Lösung der Probleme bei der Umsetzung und Auslegung der Entsenderichtlinie an.

Der von Prof. Mario Monti am 9. Mai 2010 vorgelegte Bericht zur Wiederbelebung des Binnenmarktes[10] befasst sich ebenfalls mit diesen Bedenken. Er kommt zu dem Schluss, dass die durch die Urteile neu entfachte Kontroverse die Gefahr birgt, dass „sich ein Teil der öffentlichen Meinung – die Arbeiterbewegung und die Gewerkschaften, die lange Zeit wichtige Befürworter der wirtschaftlichen Integration waren – vom Binnenmarkt entfremdet“. Er fügte hinzu: „Die vom Gerichtshof zu entscheidenden Fälle offenbarten die Verwerfungslinien, die zwischen dem Binnenmarkt und der auf der nationalen Ebene verwirklichten sozialen Dimension […] verlaufen.“

Davor hatte die Kommission 2008 eine Empfehlung[11] angenommen, in der die Mitgliedstaaten dringend aufgefordert wurden, Maßnahmen zu ergreifen, um die Situation entsandter Arbeitnehmer durch stärkere Zusammenarbeit der nationalen Verwaltungen, wirksameren Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten, besseren Zugang zu Informationen und den Austausch bewährter Verfahren zu verbessern. Im selben Jahr richtete sie einen Expertenausschuss zur Entsendung von Arbeitnehmern[12] ein, zusammengesetzt aus Vertreterinnen und Vertretern der Mitgliedstaaten und der Sozialpartner, um die Probleme bei der Umsetzung und Anwendung der Richtlinie zu diskutieren und zu klären.

In welcher Größenordnung finden Entsendungen statt?

Die Analyse der Entsendung als wirtschaftliches und soziales Phänomen scheitert daran, dass – abgesehen von sporadischen Daten – keine präzisen Zahlen vorliegen und die Qualität der Datenbasis mangelhaft ist. Die einzige zur Verfügung stehende Datenquelle auf EU-Ebene beruht auf der systematischen Datenerhebung (2005-2009) der Bescheinigungen E101 im Bereich der sozialen Sicherheit, die die Generaldirektion Beschäftigung (GD EMPL) gemeinsam mit den nationalen Behörden durchgeführt hat[13]. Diese Datenbasis ist jedoch nur bedingt aussagekräftig.[14]

Mit diesen Einschränkungen lässt sich abschätzen, dass etwa eine Million Arbeitnehmer jedes Jahr von ihren Arbeitgebern aus einem Mitgliedstaat in einen anderen Mitgliedstaat entsandt werden. Entsendungen betreffen also nur einen kleinen Teil der Erwerbsbevölkerung (0,4 % der Erwerbstätigen in den EU-15-Ländern bzw. 0,7 % der Erwerbstätigen in den EU-12-Ländern, aus denen Arbeitnehmer entsandt werden). Im Rahmen der Arbeitsmobilität innerhalb der EU machten im Jahr 2007 Entsendungen jedoch 18,5 % der nicht-einheimischen Arbeitskräfte in den EU-27 aus. Daraus lässt sich schließen, dass Entsendungen zwar unter dem Gesichtspunkt der Arbeitsmobilität – vor allem in einigen Ländern und Branchen – ein signifikantes Phänomen darstellen, für den gesamten Arbeitsmarkt der EU jedoch eine relativ untergeordnete Rolle spielen.[15]

Trotzdem weisen einige Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Luxemburg, Belgien oder Polen) eine signifikante Zahl entsandter Arbeitnehmer auf; das Phänomen breitet sich also zunehmend aus und betrifft inzwischen alle Mitgliedstaaten als Entsende- und/oder Aufnahmeland. Die wirtschaftliche Bedeutung der Arbeitnehmerentsendung übersteigt den zahlenmäßigen Umfang bei Weitem, da sie bei einem vorübergehenden Arbeitskräftemangel in bestimmten Berufen oder Sektoren (z. B. Bau- oder Transportgewerbe) eine wichtige Rolle spielen kann. Außerdem fördert sie den internationalen Dienstleistungsverkehr, wobei alle bekannten Vorteile des Binnenmarktes (mehr Wettbewerb, Effizienzgewinne usw.) genutzt werden.

2. ERGEBNISSE DER KONSULTATIONEN INTERESSIERTER KREISE UND DER FOLGENABSCHÄTZUNGEN

2.1. Konsultation interessierter Kreise

Die Urteile des Gerichtshofs in den Rechtssachen Viking-Line, Laval, Rüffert und Kommission gegen Luxemburg (2007-2008) haben eine intensive Debatte vor allem über die Auswirkungen der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit auf den Schutz der Arbeitnehmerrechte und die Rolle der Gewerkschaften beim Schutz von Arbeitnehmerrechten in grenzüberschreitenden Fällen ausgelöst.

Die europäischen Gewerkschaften und einige Fraktionen im Europäischen Parlament halten diese Urteile für unsozial. Der EGB bezeichnet sie als „Freibrief für Sozialdumping“. Sie verlangen eine Änderung der Rechtsvorschriften, um die Rechtslage zu klären und in Zukunft Urteile zu verhindern, die ihrer Ansicht nach den Arbeitnehmerinteressen zuwiderlaufen. Daher haben sie zwei zentrale Forderungen erhoben:

- Überarbeitung der Entsenderichtlinie (Richtlinie 96/71/EG), um einen Verweis auf das Prinzip „gleicher Lohn für gleiche Arbeit“ aufzunehmen und dem „Aufnahmemitgliedstaat“ die Möglichkeit zu geben, günstigere Bedingungen anzuwenden als den Kern der Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen, die gemäß Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie einzuhalten sind;

- Aufnahme eines „Protokolls über den sozialen Fortschritt“ in den Vertrag, um grundlegenden Sozialrechten den Vorrang gegenüber wirtschaftlichen Freiheiten einzuräumen.

Andere Stakeholder vertreten einen anderen Standpunkt. BusinessEurope begrüßte die durch die EuGH-Rechtsprechung erfolgte Klärung und sieht mit Blick auf die Richtlinie keinen Änderungsbedarf. Die meisten Mitgliedstaaten haben sich ähnlich geäußert. Die Mitgliedstaaten, die durch die Urteile am stärksten betroffen sind (SE, DE, LU und DK) haben ihre Rechtsvorschriften angepasst, um sie mit den Urteilen in Einklang zu bringen.

Im Oktober 2008 nahm das Europäische Parlament eine Entschließung an, in der alle Mitgliedstaaten zur ordnungsgemäßen Durchsetzung der Entsenderichtlinie aufgerufen wurden und die Kommission aufgefordert wurde, eine teilweise Überarbeitung der Richtlinie nach einer sorgfältigen Analyse der Probleme und tatsächlichen Herausforderungen nicht auszuschließen.[16] Gleichzeitig betonte das Europäische Parlament, dass die Dienstleistungsfreiheit „ein Grundpfeiler des europäischen Einigungswerkes“ sei; es ist „jedoch der Ansicht, dass dies einerseits gegen die in den Verträgen dargelegten Grundrechte und sozialen Ziele und andererseits gegen das Recht der öffentlichen und sozialen Partner, Nichtdiskriminierung, Gleichbehandlung und Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen sicherzustellen, abgewogen werden sollte“.[17] Am 2. Juni 2010 organisierte der Ausschuss für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten eine Konsultation mit drei Experten (die die Kommission, den EGB und BE vertraten), bei der Abgeordnete von S&D, den Linken und den Grünen die Kommission aufforderten, aktiv zu werden, und dabei ähnlich argumentierten wie der EGB.

Aufgrund einer gemeinsamen Aufforderung, die Kommissar Špidla und Minister Bertrand (in seiner Funktion als Ratspräsident) beim Forum im Oktober 2008 ausgesprochen hatten, einigten sich die europäischen Sozialpartner darauf, gemeinsam die Auswirkungen der EuGH-Urteile im Kontext von Mobilität und Globalisierung zu analysieren. Im März 2010[18] legten die europäischen Sozialpartner einen Bericht über die Folgen der einschlägigen EuGH-Urteile vor. Das Dokument zeigte sehr klar ihre großen Auffassungsunterschiede. Während Business Europe gegen eine Änderung der Richtlinie ist (jedoch den Klärungsbedarf bestimmter Aspekte der Durchsetzung akzeptiert), möchte der EGB eine grundlegende Änderung.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss nahm 2010 eine Stellungnahme zur „sozialen Dimension des Binnenmarktes“[19] an, in der er eine wirksamere Durchführung der Richtlinie 96/71/EG forderte und zum Ausdruck brachte, dass er eine Initiative der Kommission – einschließlich einer teilweisen Überarbeitung der Richtlinie – zur Klärung der rechtlichen Verpflichtungen der nationalen Behörden, der Unternehmen und der Arbeitnehmer befürwortet. In der Stellungnahme wird die Kommission zudem ermutigt, das Streikrecht vom Binnenmarkt auszunehmen und die Idee einer „europäischen Interpol für den Sozialbereich“ zur Unterstützung der Arbeitsaufsichten in den Mitgliedstaaten zu prüfen.

Prof. Monti bezog sich in seinem Bericht „Eine neue Strategie für den Binnenmarkt“ auf die durch die EuGH-Urteile ausgelöste Kontroverse und empfahl:

- Klarstellung der Durchführung der Entsenderichtlinie und verstärkte Verbreitung von Informationen über die Rechte und Pflichten von Arbeitnehmern und Unternehmen, verstärkte Verwaltungszusammenarbeit und Sanktionen im Rahmen der Freizügigkeit und der grenzüberschreitenden Erbringung von Dienstleistungen;

- Aufnahme einer Bestimmung zur Gewährleistung des Streikrechts nach dem Modell des Artikels 2 der Verordnung (EG) Nr. 2679/98 des Rates (sogenannte Monti-Verordnung ) und eines Mechanismus zur informellen Beilegung von Arbeitskonflikten, die die Anwendung der Richtlinie betreffen.

Im Oktober 2010 startete die Kommission mit ihrer Mitteilung „Auf dem Weg zu einer Binnenmarktakte – für eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft – 50 Vorschläge, um gemeinsam besser zu arbeiten, zu unternehmen und Handel zu treiben“[20] eine öffentliche Konsultation zur Neubelebung des Binnenmarkts. Sie legte zwei Vorschläge vor (Nummern 29 und 30), um das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger wiederherzustellen und sich ihre Unterstützung zu sichern: Einer betraf das ausgewogene Verhältnis zwischen grundlegenden Sozialrechten und wirtschaftlichen Freiheiten, der andere die Entsendung von Arbeitnehmern.

- Vorschlag 29: „Auf der Grundlage ihrer neuen Strategie zur wirksamen Umsetzung der Charta der Grundrechte durch die Europäische Union wird die Kommission darüber wachen, dass den durch die Charta garantierten Rechten, einschließlich des Rechts auf Kollektivmaßnahmen, Rechnung getragen wird. ….“

- Vorschlag 30: „Die Kommission wird im Jahr 2011 einen Legislativvorschlag annehmen, der auf eine bessere Umsetzung der Entsenderichtlinie abzielt, indem in die Richtlinie eine klärende Bestimmung zur Ausübung der sozialen Grundrechte im Kontext der wirtschaftlichen Freiheiten des Binnenmarkts aufgenommen wird oder die Richtlinie entsprechend ergänzt wird.“

Die öffentliche Konsultation zeigte, dass Gewerkschaften, Bürgerinnen und Bürger sowie NGO großes Interesse an diesen Maßnahmen haben und sie unterstützen.

In 740 Antworten auf die Konsultation (von mehr als 800) wurde Vorschlag 29 über die wirksame Umsetzung der Charta der Grundrechte und die Analyse der sozialen Auswirkungen als einer der wichtigsten Punkte bezeichnet.

Die europäischen Sozialpartner blieben in der Konsultation bei ihren bereits bekannten Standpunkten. Der EGB forderte erneut ein „Protokoll über den sozialen Fortschritt“ zur Änderung des Vertrages und vertrat die Auffassung, die Kommission solle nicht nur die Durchführung der Richtlinie klären und verbessern, sondern die Entsenderichtlinie auch gründlich überarbeiten. BusinessEurope unterstützte den Ansatz der Kommission, Durchführung und Durchsetzung der geltenden Richtlinie zu verbessern.

Neben einem „Protokoll über den sozialen Fortschritt“ begrüßte der EGB die Idee einer sogenannten „Monti-II-Verordnung“ (die auch in mehreren Antworten nationaler Gewerkschaften ausdrücklich erwähnt wurde). BusinessEurope bezieht in seinem Beitrag keine klare Stellung, scheint jedoch am Mehrwert einer solchen Verordnung zu zweifeln, da klar geäußert wird, diese solle den Ausschluss des Streikrechts aus der Zuständigkeit der EU nicht in Frage stellen.

Im Anschluss an diese breit angelegte öffentliche Diskussion und auf der Grundlage der eingebrachten Beiträge nahm die Kommission am 13. April 2011 die Mitteilung „Binnenmarktakte: Zwölf Hebel zur Förderung von Wachstum und Vertrauen“[21] an. Gesetzgebungsinitiativen zur Entsendung von Arbeitnehmern zählen zu den zwölf Leitaktionen des Kapitels zum sozialen Zusammenhalt: „ Erlass einer Rechtsvorschrift zur Verbesserung und Verstärkung der Umsetzung, Anwendung und praktischen Einhaltung der ‚Entsenderichtlinie’ , die Maßnahmen zur Prävention und Sanktionierung von Missbrauch und Umgehung geltender Vorschriften enthält, sowie einer Rechtsvorschrift, mit der die Wahrnehmung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit im Verhältnis zu den sozialen Rechten geklärt werden soll .“

Nach der Verabschiedung der Binnenmarktakte nahm das Europäische Parlament am 6. April 2011 drei Entschließungen[22] an. Anders als allgemeinere Fragen der Mobilität (und der Übertragbarkeit von Renten- und Pensionsansprüchen) fand sich die Entsendung von Arbeitnehmern jedoch nicht unter den festgestellten Schlüsselprioritäten.

Im Gegensatz dazu scheinen die Entsendung von Arbeitnehmern und die wirtschaftlichen Freiheiten sehr wohl unter den Prioritäten des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses auf.[23]

In seinen Schlussfolgerungen zu den Prioritäten für eine Wiederbelebung des Binnenmarkt ist der Rat:

‘14. DER AUFFASSUNG, dass die ordnungsgemäße Um- und Durchsetzung der Entsenderichtlinie den Schutz der Rechte der entsandten Arbeitnehmer verbessern, mehr Klarheit über die Rechte und Pflichten der Dienstleistungserbringer sowie der einzelstaatlichen Behörden schaffen und zudem dazu beitragen kann, die Umgehung geltender Vorschriften zu verhindern; darüber hinaus DER AUFFASSUNG, dass das Verhältnis zwischen der Wahrnehmung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit einerseits und den sozialen Grundrechten andererseits geklärt werden sollte;“[24]

An der Konferenz über soziale Grundrechte und die Entsendung von Arbeitnehmern (27.-28. Juni 2011) nahmen Ministerinnen und Minister, Sozialpartner, Vertreterinnen und Vertreter der EU-Organe und der Wissenschaft teil, um über die zur Verfügung stehenden Regelungsoptionen zu diskutieren und praktikable Lösungen zu finden.[25] Ziel war die Annäherung der Sichtweisen durch eine offene und konstruktive Debatte und die Präsentation der Ergebnisse jüngster Studien.

Darüber hinaus wurde in der Erklärung von Krakau[26] erneut betont, dass die grenzüberschreitende Bereitstellung von Dienstleistungen und die Mobilität entsandter Arbeitnehmer wichtige Aspekte des Binnenmarktes sind. Die Erleichterung der vorübergehenden grenzübergreifenden Erbringung von Dienstleistungen sollte mit der Garantie eines angemessenen Schutzes für Arbeitnehmer einhergehen, die in einen anderen Mitgliedstaat entsandt werden, um diese Dienstleistungen zu erbringen.

2.2. Folgenabschätzung

Im Rahmen ihrer Politik der besseren Rechtsetzung hat die Kommission auf der Grundlage einer externen Studie[27]eine Folgenabschätzung zu den verschiedenen Handlungsalternativen vorgenommen. Seit 2009 hat die Kommission auch vier Ex-post-Evaluierungsstudien in Auftrag gegeben:

- Studie über die wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen der Entsendung von Arbeitnehmern in der Europäischen Union[28];

- Studie über die rechtlichen Aspekte der Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen in der Europäischen Union (sie bezog sich auf 12 Mitgliedstaaten)[29];

- ergänzende Studie über die rechtlichen Aspekte der Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen in der Europäischen Union (sie bezog sich auf 15 Mitgliedstaaten)[30];

- Studie zum Schutz der Rechte von Arbeitnehmern bei Untervergabeverfahren in der Europäischen Union[31].

Die politischen Alternativen umfassen eine Reihe möglicher Optionen, Unteroptionen und Optionspakete mit unterschiedlich starker Intervention seitens der EU: nicht-regulatorisches Eingreifen und regulatorisches Eingreifen. Bei letzterer Alternative ist eine größere Bandbreite an Unteroptionen und Optionspaketen denkbar, die von minimaler bis zu maximaler Intervention reichen.

All diese Optionen wurden im Lichte der allgemeinen Zielsetzungen analysiert, namentlich die nachhaltige Entwicklung des Binnenmarkts auf der Grundlage einer in hohem Maße wettbewerbsfähigen sozialen Marktwirtschaft, die Dienstleistungsfreiheit und die Förderung gleicher Ausgangsbedingungen, die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, die Wahrung der unterschiedlichen Systeme der Arbeitsbeziehungen in den Mitgliedstaaten und die Förderung des Dialogs zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern. Zusätzlich wurden sie im Hinblick auf die spezielleren (und damit zusammenhängenden operationellen) Ziele hin geprüft: (i) besserer Schutz der Rechte entsandter Arbeitnehmer, (ii) Erleichterung der grenzübergreifenden Erbringung von Dienstleistungen und Verbesserung des Klimas für fairen Wettbewerb und (iii) stärkere Rechtssicherheit im Hinblick auf den Ausgleich zwischen sozialen Rechten und wirtschaftlichen Freiheiten, insbesondere im Rahmen der Entsendung von Arbeitnehmern. Auf der Grundlage der Strategie für die wirksame Umsetzung der Charta der Grundrechte durch die Europäische Union wurde mit Hilfe der Folgenabschätzung festgestellt, welche Grundrechte betroffen sein könnten, wie stark der Eingriff in das betreffende Recht wäre und ob der Eingriff notwendig und verhältnismäßig im Sinne politischer Optionen und Ziele wäre.[32]

Die bevorzugte Option ist eine Kombination von verschiedenen Maßnahmen. Als effektivste und effizienteste Lösung zur Erreichung der Einzelziele „besserer Schutz entsandter Arbeitnehmer“, „Verbesserung des Klimas für fairen Wettbewerb“ und „Erleichterung der grenzüberschreitenden Erbringung von Dienstleistungen“, die sich auch am besten mit den allgemeinen Zielen vereinbaren lässt, bietet sich ein Paket regulatorischer Maßnahmen für Durchführung, Monitoring und Durchsetzung der Mindestarbeitsbedingungen („Problem 1“) und den Umgang mit Missbrauch von Entsendungen zur Umgehung von Rechtsvorschriften („Problem 2“) an, kombiniert mit nicht-regulatorischen Maßnahmen zur Lösung von Problemen aufgrund der kontroversen oder unklaren Auslegung der gemäß der Richtlinie 96/71/EG einzuhaltenden Beschäftigungsbedingungen („Problem 3“). Diese Option bildet somit im Wesentlichen die Grundlage des aktuellen Vorschlags.

Dank der verbesserten und klareren regulatorischen Rahmenbedingungen kann mit positiven Auswirkung auf die Wettbewerbsfähigkeit von KMU und vor allem von Kleinstunternehmen gerechnet werden. Das Fehlen transparenter Informationen zu den im Aufnahmeland geltenden Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen trifft vor allem KMU, da sie nur über geringe Kapazitäten verfügen, die geltenden Bestimmungen selbst in Erfahrung zu bringen. Daher werden Unternehmen geringere Kosten bei der Feststellung der im Aufnahmestaat geltenden Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen entstehen und sie werden die Möglichkeit zur Erbringung von Dienstleistungen in neuen Märkten nutzen können. Da KMU und Kleinstunternehmen von Verwaltungsvorschriften, die zu unverhältnismäßigen Auflagen für ausländische Unternehmen führen, am stärksten betroffen sind, wird ihnen dieser Vorschlag zugute kommen, weil er die Möglichkeiten der Mitgliedstaaten, solche Maßnahmen zu verfügen, einschränkt. Der Vorschlag bietet den Mitgliedstaaten einen Leitfaden für Prüfungen. KMU und Kleinstunternehmen, die die Vorschriften einhalten, werden von Prüfungen auf der Grundlage einer Risikobewertung profitieren. Wirksame Prüfungen, verbesserte Verwaltungszusammenarbeit, die grenzüberschreitende Verhängung von Geldbußen und ein sorgfältig austariertes Haftungssystem werden zu fairerem Wettbewerb und vergleichbareren Ausgangsbedingungen beitragen. KMU und Kleinstunternehmen, die besonders sensibel auf unfairen Wettbewerb reagieren, werden von diese Bestimmungen profitieren.[33]

In ihrem Bericht vom 23. November 2011 „Verringerung der Verwaltungslasten für KMU – Anpassung der EU-Rechtsvorschriften an die Bedürfnisse von Kleinstunternehmen“ führte die Europäische Kommission den Grundsatz aus, dass Kleinstunternehmen vom Geltungsbereich der vorgeschlagenen neuen Rechtsvorschrift ausgeschlossen werden sollten, wenn nicht nachgewiesen werden kann, dass ihre Aufnahme in den Geltungsbereich verhältnismäßig ist.[34] Im Hinblick auf den vorliegenden Vorschlag können Kleinstunternehmen nicht vom Geltungsbereich ausgenommen werden, weil dies eine der zentralen Zielsetzungen des Vorschlags – den Kampf gegen Briefkastenfirmen – unterlaufen und beträchtliche neue Schlupflöcher entstehen lassen würde. Es würde auch zu weniger Rechtssicherheit führen, da der Umfang des für ihre entsandten Arbeitnehmer geltenden Schutzes auf Einzelfallbasis festgelegt werden müsste. Eine bessere Durchsetzung der bestehenden Rechtsvorschriften kann nur erreicht werden, wenn auch Kleinstunternehmen in den Geltungsbereich der Durchsetzungsrichtlinie fallen. Kleinstunternehmen und andere KMU werden jedoch allgemein von höherer Rechtssicherheit, fairerem Wettbewerb und gezielteren risikobasierten Prüfungen profitieren.

Das heißt, die Durchsetzungsrichtlinie wird sich unterschiedlich, aber überwiegend sehr positiv auf die verschiedenen Arten von KMU auswirken. Echten KMU werden die faireren Ausgangsbedingungen zugute kommen, wohingegen einige Briefkasten-KMU wahrscheinlich verschwinden werden. Die faireren Ausgangsbedingungen werden KMU nutzen, die bereits mit Unterauftragnehmern arbeiten, die die Rechtsvorschriften zu Mindestentgelten einhalten und daher höhere Kosten hatten (im Vergleich zu Konkurrenten mit Unterauftragnehmern, die sich nicht an das Gesetz halten). KMU, die bisher davon profitiert haben, dass Unterauftragnehmer die Rechtsvorschriften zu Mindestentgelten nicht eingehalten haben, werden neue Geschäftsmodelle finden müssen.

Der Entwurf der Folgenabschätzung wurde vom Ausschuss für Folgenabschätzung geprüft, und dessen Empfehlungen wiederum in den endgültigen Bericht integriert. Die Stellungnahme des Ausschusses sowie die endgültige Folgenabschätzung und deren Zusammenfassung werden gemeinsam mit diesem Vorschlag veröffentlicht.

3. RECHTLICHE ASPEKTE

3.1 Allgemeiner Rahmen – Zusammenfassung der vorgeschlagenen Maßnahme

Ohne die Richtlinie 96/71/EG erneut aufzuschnüren, soll dieser Vorschlag die Art und Weise, in der dies Richtlinie EU-weit in der Praxis durchgeführt, angewendet und durchgesetzt wird, verbessern und stärken, indem ein allgemeiner gemeinsamer Rahmen an geeigneten Bestimmungen und Maßnahmen für eine bessere und einheitlichere Durchführung, Anwendung und Durchsetzung der Richtlinie geschaffen wird, einschließlich Maßnahmen, die jede Form von Missbrauch und Umgehung der Bestimmungen verhindern. Gleichzeitig werden der Schutz der Rechte entsandter Arbeitnehmer und die Beseitigung ungerechtfertigter Hindernisse für den freien Dienstleistungsverkehr gewährleistet. Wie in der Strategie für die wirksame Umsetzung der Charta der Grundrechte durch die Europäische Union unterstrichen, müssen die Menschen ihre in der Charta verankerten Rechte wirksam in Anspruch nehmen können, wenn sie sich in einer Situation befinden, die EU-Recht unterliegt.[35]

Zusammen mit dem Vorschlag für eine Verordnung zur Klarstellung des Rechts auf Kollektivmaßnahmen im Rahmen der wirtschaftlichen Freiheiten des Binnenmarkts, insbesondere der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit[36], ist dies eine gezielte Maßnahme, die mit einem der Hauptziele des Vertrages im Einklang steht, nämlich der Errichtung eines Binnenmarkts im Interesse einer in hohem Maße wettbewerbsfähigen sozialen Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt. Mit dieser Initiative wird die grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen erleichtert und das Klima für fairen Wettbewerb verbessert, sodass das Wachstumspotenzial, das die Entsendung von Arbeitnehmern und Arbeitsplätze für entsandte Arbeitnehmer bieten, als ein zentraler Aspekt bei der Erbringung von Dienstleistungen im Binnenmarkt erschlossen werden kann. Dadurch trägt sie zu einer intelligenten, nachhaltigen und integrativen Erholung des Wirtschaftswachstums gemäß den Zielen und Prioritäten der Strategie Europa 2020[37] bei.

3.2 Rechtsgrundlage

Dieser Vorschlag beruht auf den Artikeln 53 Absatz 1 und 62 AEUV, also auf derselben Rechtsgrundlage wie die Richtlinie 96/71/EG; diese erlaubt den Erlass von Richtlinien im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren.

3.3 Subsidiaritätsprinzip und Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Die bei der Durchführung, Anwendung und Durchsetzung der Richtlinie 96/71/EG festgestellten Probleme hängen mit den Zielen des Artikels 3 Absatz 3 EUV, wonach die Europäische Union einen Binnenmarkt errichtet, der auf einer in hohem Maße wettbewerbsfähigen sozialen Marktwirtschaft beruht, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt, sowie den Zielen der Artikel 56 und 151 AEUV zusammen.

Angemessene Durchführung sowie wirksame Anwendung und Durchsetzung sind Schlüsselelemente, die die Wirksamkeit des geltenden EU-Rechts gewährleisten. Unterschiede und Diskrepanzen in der Art und Weise, wie die Richtlinie 96/71/EG in den verschiedenen Mitgliedstaaten durchgeführt, angewendet und durchgesetzt wird, beeinträchtigen das ordnungsgemäße Funktionieren der Richtlinie. Damit besteht die Gefahr, dass es sehr schwierig, wenn nicht sogar unmöglich wird, für Dienstleister die erforderlichen gleichen Ausgangsbedingungen zu schaffen und dafür zu sorgen, dass zur Erbringung von Dienstleistungen entsandte Arbeitnehmer EU-weit dasselbe, im Rahmen der Richtlinie garantierte Schutzniveau genießen. Unter diesen Umständen lässt sich die erforderliche Rechtsklarheit und -sicherheit nur auf EU-Ebene herstellen.

Die Ziele des Vorschlags können von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden und erfordern daher Maßnahmen auf EU-Ebene.

Entsprechend dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Richtlinie nicht über das für die Erreichung der Ziele erforderliche Maß hinaus. Um die Anwendung und Durchsetzung der Richtlinie 96/71/EG in der Praxis zu verbessern, wird eine Kombination aus wirksamen Präventivmaßnahmen und angemessenen, verhältnismäßigen Sanktionen vorgeschlagen. Die vorgeschlagenen einheitlicheren Bestimmungen für Verwaltungszusammenarbeit, Amtshilfe sowie nationale Kontrollmaßnahmen und Prüfungen spiegeln die Heterogenität der Prüfungs- und Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten wider; es wird jedoch auch versucht, unnötige oder übermäßige Verwaltungslasten für Dienstleister zu vermeiden. Gleichzeitig wird die Diversität der verschiedenen Sozialmodelle und Sozialpartnersysteme in den Mitgliedstaaten respektiert.

3.4 Ausführliche Erläuterung des Vorschlags

3.4.1 Gegenstand

Neben einer Beschreibung der Ziele des vorliegenden Richtlinienvorschlags enthält Artikel 1 das, was oft als „Monti-Klausel“ bezeichnet wird. Sie ist eine Kombination aus Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 2679/98 des Rates[38] und Artikel 1 Absatz 7 der Dienstleistungsrichtlinie[39]. Der Wortlaut entspricht auch ähnlichen Vorschriften, wie sie sich zum Beispiel in dem kürzlich vorgelegten Vorschlag für eine Verordnung über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen (Neufassung Brüssel I)[40] oder in der vor kurzem erlassenen Verordnung über die Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte[41] finden.

3.4.2 Prävention von Missbrauch und Umgehung – Elemente für bessere Umsetzung und besseres Monitoring der Anwendung des Entsendekonzepts

Laut der Definition in Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie 96/71/EG[42] gilt als „entsandter Arbeitnehmer“ im Sinne dieser Richtlinie jeder Arbeitnehmer, der während eines begrenzten Zeitraums seine Arbeitsleistung im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats als demjenigen erbringt, in dessen Hoheitsgebiet er normalerweise arbeitet .

Unbeschadet von Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 96/71/EG[43] erfolgt die Einstufung als entsandter Arbeitnehmer aufgrund der tatsächlichen Situation des Arbeitnehmers und der Umstände, unter denen er seine Tätigkeit ausüben soll, dazu zählen:

- der vorübergehende Charakter der auszuführenden Tätigkeiten,

- ein direktes Beschäftigungsverhältnis zwischen dem entsendenden Unternehmen und dem Arbeitnehmer während des gesamten Zeitraums der Entsendung,

- das Land, in dem der Arbeitnehmer normalerweise arbeitet, und

- eine echte Verbindung zwischen dem Arbeitgeber und dem Herkunftsland des Arbeitnehmers.

Die Richtlinie 96/71/EG bietet jedoch weder weitere Anhaltspunkte zur Vorgangsweise, mit der festgestellt wird, ob der Arbeitgeber in einem Mitgliedstaat niedergelassen ist, noch enthält sie genauere Kriterien zur Feststellung des vorübergehenden Charakters der Arbeit, die die entsandten Arbeitnehmer zu erbringen haben, oder des Mitgliedstaats, in dem die betroffenen Arbeitnehmer „normalerweise arbeiten“.

Dies hat zu Problemen bei der Durchführung, Anwendung und Durchsetzung der Richtlinie in der Praxis geführt. Die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten, die Dienstleistungserbringer sowie die entsandten Arbeitnehmer selbst sind oft mit unklaren Situationen konfrontiert, in denen die Feststellung, ob eine Entsendung im Sinne der Entsenderichtlinie vorliegt oder nicht, schwierig zu sein scheint.[44] Darüber hinaus haben Arbeitgeber die unzureichende Klarheit der Rechtsvorschriften zur Umgehung der geltenden Vorschriften genutzt.[45]

Um zu verhindern, dass die Bestimmungen der Richtlinie 96/71/EG umgangen werden, und um deren missbräuchlicher Anwendung entgegenzuwirken, enthält der vorliegende Vorschlag in Artikel 3 Absätze 1 und 2 eine beispielhafte, nicht erschöpfende Aufzählung von qualitativen Kriterien/Tatbestandsmerkmalen, die sowohl typisch sind für den vorübergehenden Charakter der Entsendung im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen[46] als auch für das Bestehen einer echten Verbindung zwischen dem Arbeitgeber und dem Mitgliedstaat, aus dem der Arbeitnehmer entsandt wird. Diese weitere Spezifizierung und Klarstellung wird auch die Rechtssicherheit verbessern.

Eine klarere, leichter durchsetzbare Beschreibung der Tatbestandsmerkmale des Begriffs der Entsendung im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen sowie der Kriterien für eine echte Niederlassung des Dienstleisters in einem Mitgliedstaat wird dazu beitragen, die „kreative Nutzung“ der Richtlinie 96/71/EG in Fällen zu vermeiden, in denen keine ordnungsgemäße Entsendung im Sinne der Richtlinie vorliegt. Welche Rolle der Mitgliedstaat spielt, aus dem der Arbeitnehmer entsandt wird, wird im Rahmen der Verwaltungszusammenarbeit ( Artikel 7 ) geklärt.

3.4.3 Zugang zu Informationen

Die Betroffenen brauchen Zugang zu Vorabinformationen über die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen im Aufnahmeland, damit sie Dienstleistungen unter Einhaltung der Bestimmungen erbringen können, die aus der Richtlinie 96/71/EG und ihrer Umsetzung in nationales Recht folgen. Das Fehlen transparenter Informationen zu den im Aufnahmeland geltenden Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen trifft vor allem KMU, da sie nur über geringe Kapazitäten verfügen, die geltenden Bestimmungen selbst in Erfahrung zu bringen. Daher werden Unternehmen geringere Kosten bei der Feststellung der im Aufnahmestaat geltenden Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen entstehen. Der Zugang zu Informationen ist auch ein wichtiges Instrument, das die Wahrung der Arbeitnehmerrechte und deren Schutz erleichtert. Besonders wichtig ist darüber hinaus die richtige und wirksame Verwaltungszusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten, um die Einhaltung der Vorschriften zu überwachen. Die Durchführung, Anwendung und Durchsetzung der Richtlinie 96/71/EG wäre schwierig, wenn diese Anforderungen nicht ausreichend gewährleistet sind.

Ungeachtet der Verbesserungen beim Zugang zu Informationen[47] enthält Artikel 5 deshalb eine Reihe wichtiger, detaillierterer Maßnahmen, die für problemlos zugängliche und allgemein verfügbare Informationen zu den einzuhaltenden Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen sorgen sollen, einschließlich solcher, die in Tarifverträgen festgelegt sind (Absatz 4).

3.4.4 Verwaltungszusammenarbeit und Amtshilfe

Die für eine gut funktionierende Verwaltungszusammenarbeit und gegenseitige Hilfe erforderlichen allgemeinen Grundsätze, Regelungen und Verfahren finden sich in Artikel 6 , während Artikel 7 die Rolle des Mitgliedstaats betrifft, aus dem die Arbeitnehmer entsandt werden.

Ebenfalls bereit gestellt wird eine geeignete Rechtsgrundlage für den Einsatz der gesonderten, spezifischen Anwendung des Binnenmarkt-Informationssystems („IMI“) als System für den elektronischen Informationsaustausch zur Erleichterung der Verwaltungszusammenarbeit im Rahmen der Entsendung von Arbeitnehmern ( Artikel 18 ).

Artikel 8 bezieht sich auf Begleitmaßnahmen – auch in Form finanzieller Unterstützung – um die Verwaltungszusammenarbeit weiter auszubauen, zu erleichtern, zu unterstützen, zu fördern und zu verbessern und um das gegenseitige Vertrauen zu stärken.

3.4.5 Monitoring der Einhaltung – nationale Kontrollmaßnahmen – Verbindung zur Verwaltungszusammenarbeit

Das Kapitel IV „Überwachung der Einhaltung“ regelt die nationalen Kontrollmaßnahmen, darunter jene, denen legal aufhältige und ordnungsgemäß beschäftigte Drittstaatsangehörige unterzogen werden können, die von ihrem Arbeitgeber innerhalb der EU entsandt werden, sowie Prüfungen. Es ist eng mit Kapitel III (Verwaltungszusammenarbeit) und Kapitel I (Allgemeine Vorschriften), insbesondere Artikel 3 Absätze 1 und 2, verknüpft und sollte deshalb in Verbindung mit diesen Bestimmungen gelesen werden.

Wie der EuGH in seiner Rechtsprechung anerkannt hat, kann der wirksame Schutz der Arbeitnehmerrechte, der ein zwingendes Erfordernis des Allgemeininteresses ist, auch bestimmte nationale Prüfungen und Kontrollmaßnahmen erfordern, die zur Ausübung der allgemeinen Überwachungspflicht von Behörden in Bezug auf die Einhaltung materiellrechtlicher, durch das allgemeine Interesse gerechtfertigter Verpflichtungen notwendig sind[48]. Bei Prüfungen im Zusammenhang mit der Durchführung der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten jedoch Artikel 56 AEUV beachten und dürfen für Dienstleistungserbringer innerhalb der Europäischen Union keine ungerechtfertigten oder unverhältnismäßigen Beschränkungen schaffen oder aufrechterhalten.[49] Im Urteil Finalarte [50] hat der Gerichtshof eingeräumt, dass Unternehmen mit Sitz außerhalb des Aufnahmemitgliedstaats gezwungen werden könnten, mehr Auskünfte zu erteilen als in diesem Staat niedergelassene Unternehmen, soweit die unterschiedliche Behandlung durch objektive Unterschiede zwischen diesen Unternehmen und den im Aufnahmemitgliedstaat ansässigen Unternehmen gerechtfertigt ist.

Wie der EuGH jedoch ebenfalls anerkannt hat, besteht zweifellos auch ein Zusammenhang zwischen der Existenz eines organisierten Systems für die Zusammenarbeit und den Informationsaustausch[51] und der Möglichkeit der Mitgliedstaaten, bestimmte Kontrollmaßnahmen zur Überwachung der Einhaltung des Rechts anzuwenden. In der Tat kann ein wirksam funktionierendes System dieser Art bestimmte Pflichten überflüssig machen.[52]

Verwaltungszusammenarbeit und nationale Kontrollmaßnahmen sind somit zwei Seiten derselben Medaille. Bei bestimmten Aspekten des Entsendebegriffs – wie der echten Verbindung zwischen dem Arbeitgeber und dem Entsendemitgliedstaat – kommt dem Mitgliedstaat, aus dem die Entsendung erfolgt, eine Schlüsselrolle zu, während andere Aspekte wie die Einhaltung der Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen in dem Land, in dem die Dienstleistungen erbracht werden, nur im Aufnahmemitgliedstaat kontrolliert werden können. Auch in anderen Fragen ist die enge Zusammenarbeit beider Länder notwendig, etwa bei den indikativen qualitativen Kriterien, die im Kontext des Entsendebegriffs anzuwenden sind. Deshalb sind beide Länder wichtige Teile eines wirksam funktionierenden Systems der Zusammenarbeit und des Informationsaustausches, auch wenn sich der tatsächliche Umfang ihrer Aufgaben in diesem Kontext unterscheiden kann.

Somit sind die Wirksamkeit der Verwaltungszusammenarbeit sowie die bereits im Niederlassungsmitgliedstaat durchgeführten Kontrollen wichtige Elemente der Einzelfallprüfung der Vereinbarkeit der nationalen Kontrollmaßnahmen mit dem EU-Recht.[53] Daher wurde eine Überprüfungsklausel aufgenommen, um die Situation und vor allem die Frage noch genauer zu prüfen, ob angesichts des bisherigen Funktionierens des Systems der Verwaltungszusammenarbeit und der Erfahrungen damit sowie technologischer Entwicklungen[54] die Anwendung nationaler Kontrollmaßnahmen notwendig und angemessen ist ( Artikel 9 Absatz 3 ).

Das auf der Grundlage der Mitteilung der Kommission vom April 2006[55] gestartete Monitoring hat nicht nur gezeigt, wie extrem verschieden die von den Mitgliedstaaten eingesetzten nationalen Kontrollmaßnahmen sind, sondern auch, dass viele Mitgliedstaaten sich bei der Kontrolle der Dienstleistungserbringer offenbar ausschließlich auf ihre eigenen nationalen Maßnahmen und Instrumente stützen. Darüber hinaus wurden diese Instrumente im Hinblick auf die damit verfolgten Ziele nicht immer in gerechtfertigter oder verhältnismäßiger Weise angewendet und verstießen somit gegen Artikel 56 AEUV in der Auslegung des EuGH.

Der Gerichtshof hat in seiner Rechtsprechung darüber hinaus die Vereinbarkeit bestimmter nationaler Kontrollmaßnahmen mit EU-Recht klargestellt. Er bekräftigte, dass ein verhältnismäßiges Erfordernis einer vorherigen Anmeldung eine geeignete Maßnahme ist, um danach die erforderlichen Kontrollen durchführen zu können und Betrugsfälle zu verhindern[56]. Zur Anforderung, bestimmte Personalunterlagen im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats aufzubewahren, vertrat der Gerichtshof außerdem die Auffassung[57], dass die für ausländische Unternehmen geltende Pflicht zur Aufbewahrung des Arbeitsvertrags (oder eines entsprechenden Dokuments im Sinne der Richtlinie 91/533), von Lohn- bzw. Gehaltsabrechnungen, Arbeitszeitnachweisen und Nachweisen über erfolgte Lohn- bzw. Gehaltszahlungen, sowie zur Übersetzung der einschlägigen Unterlagen in die Sprache des betreffenden Mitgliedstaats[58] keine ungerechtfertigte und unverhältnismäßige Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit[59] darstellt. Eine ähnliche Verpflichtung, Kopien der mit dem Einzelkonto oder der Abrechnung vergleichbaren Unterlagen am Arbeitsort[60] oder am Wohnsitz des Bevollmächtigten oder Angestellten des Arbeitgebers im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats aufzubewahren, verstößt nach Auffassung des Gerichtshofes ebenfalls nicht gegen die Vertragsbestimmungen über die Dienstleistungsfreiheit[61].

Ungeachtet der im vorstehenden Absatz erwähnten Erfordernisse hat der Gerichtshof jedoch entschieden, dass Mitgliedstaaten insbesondere keine der folgenden Anforderungen an einen Dienstleister stellen dürfen, der in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen ist und im Rahmen der Erbringung seiner Dienstleistungen vorübergehend Arbeitnehmer in einen anderen Mitgliedstaat entsendet:

- die Verpflichtung des Dienstleistungserbringers, auf ihrem Hoheitsgebiet eine Niederlassung zu unterhalten;

- die Verpflichtung des Dienstleistungserbringers, bei den zuständigen Behörden eine Genehmigung einzuholen oder sich registrieren zu lassen, einschließlich der Eintragung in ein Register oder der Mitgliedschaft in einer Standesorganisation in ihrem Hoheitsgebiet, oder vergleichbare Erfordernisse zu erfüllen, außer in den in anderen Instrumenten des EU-Rechts vorgesehenen Fällen;

- die Verpflichtung, einen Vertreter oder Ad-hoc-Vertreter zu benennen, der im Aufnahmemitgliedstaat niedergelassen ist oder dort seinen Wohnsitz hat;

- ein für den Dienstleister geltendes Verbot, auf ihrem Hoheitsgebiet eine bestimmte Form oder Art von Infrastruktur zu errichten, einschließlich Geschäftsräumen oder einer Kanzlei, die zur Erbringung der betreffenden Leistungen benötigt wird;

- die Verpflichtung, ausnahmslos und/oder unbefristet bestimmte Sozialversicherungsunterlagen auf ihrem Hoheitsgebiet aufzubewahren, wenn die Informationen binnen einer angemessenen Frist über den Arbeitgeber oder die Behörden des Niederlassungsmitgliedstaates eingeholt werden können;

- die Verpflichtung, einschlägige Sozialversicherungsunterlagen gemäß den im Aufnahmemitgliedstaat geltenden Vorschriften abzufassen.

Es erscheint zweckmäßig, diese Rechtsprechung im vorliegenden Vorschlag zu kodifizieren und eindeutig zu klären, welche Anforderungen mit Verpflichtungen gemäß EU-Recht vereinbar sind und welche nicht. Durch Einhaltung ihrer Verpflichtungen würden die Mitgliedstaaten einen maßgeblichen Beitrag zur Verringerung des Verwaltungsaufwandes entsprechend den vom Europäischen Rat vorgegebenen Zielen leisten. Die bessere Durchsetzung der geltenden Richtlinie, mehr Gleichheit bei den Ausgangsbedingungen und fairerer Wettbewerb würde den KMU zugute kommen. Bessere Verwaltungszusammenarbeit sowie wirksame und angemessene, auf einer Risikobewertung basierende Prüfungen würden Prüfungen wirksamer machen und die Kosten für Unternehmen in Nicht-Risiko-Sektoren oder -Situationen senken und so zu weniger schwerfälligen Kontrollen beitragen.[62]

Darüber hinaus sollten im Einklang mit dem IAO-Übereinkommen Nr. 81[63] wirksame und angemessene, vorwiegend auf einer Risikobewertung durch die zuständigen Behörden basierende Prüfungen durchgeführt werden, um die Einhaltung der geltenden Vorschriften zu kontrollieren und zu überwachen ( Artikel 10 ). Um die verschiedenen Sozialpartnersysteme und die vielfältigen Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten widerzuspiegeln, können auch andere Akteure und/oder Gremien bestimmte Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen entsandter Arbeitnehmer überwachen, zum Beispiel Mindestlohnsätze und Arbeitszeit.

3.4.6. Durchsetzung – Verteidigung von Rechten, Untervergabeketten, Haftung und Sanktionen

Kapitel V ( Artikel 11 und 12 ) bezieht sich auf die Durchsetzung und Verteidigung von Rechten, was an sich bereits ein Grundrecht betrifft: Gemäß der Charta der Grundrechte der Europäischen Union hat jede Person, deren durch das Recht der Union garantierte Rechte oder Freiheiten verletzt oder nicht gewahrt worden sind, Anspruch auf einen wirksamen Rechtsbehelf.

Beschwerdeverfahren

Um die Rechtsdurchsetzung zu erleichtern und eine korrekte Anwendung von Artikel 6 der Richtlinie 96/71/EG in der Praxis sicherzustellen, sind wirksame Beschwerdeverfahren notwendig, damit entsandte Arbeitnehmer Beschwerden direkt oder über bezeichnete dritte Stellen, wie z. B. Gewerkschaften, einlegen können ( Artikel 11 ). Dies gilt unbeschadet der Zuständigkeit der Gerichte in den Mitgliedstaaten, wie sie sich insbesondere aus den einschlägigen Rechtsinstrumenten der EU und/oder den geltenden internationalen Übereinkommen ergibt, sowie der nationalen Verfahrensvorschriften über die Vertretung und Verteidigung vor Gericht. Gemeinsame Einrichtungen der Sozialpartner, sofern sie unter Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 96/71/EG fallen, können ebenfalls ein legitimes Interesse daran haben, dass die Bestimmungen der Richtlinie 96/71/EG eingehalten werden.

Gesamtschuldnerische Haftung

Der Schutz der Arbeitnehmerrechte ist ein besonderes Problem bei Unterauftragsketten, die in der EU vor allem im Baugewerbe weit verbreitet sind. Es ist erwiesen, dass in einer Reihe von Fällen entsandte Arbeitnehmer ausgebeutet werden und ein Teil oder das gesamte Entgelt, auf das sie gemäß der Richtlinie 96/71/EG Anspruch haben, nicht gezahlt wird. Außerdem können entsandte Arbeitnehmer können ihre Lohn- bzw. Gehaltsforderungen gegen ihre Arbeitgeber u. U. nicht durchsetzen, weil das Unternehmen nicht mehr besteht oder nie wirklich existiert hat. Um zu gewährleisten, dass Subunternehmer ihren rechtlichen und vertraglichen Verpflichtungen vor allem in Bezug auf Arbeitnehmerrechte nachkommen, sind angemessene, wirksame und abschreckende Maßnahmen notwendig. Darüber hinaus sorgt mehr Transparenz bei Untervergabeverfahren auch für besseren Schutz der Arbeitnehmerrechte insgesamt.

In Anfragen[64] hat das Europäische Parlament die Notwendigkeit, einen entsprechenden Vorschlag auszuarbeiten, angesprochen und mehrere Entschließungen zu diesem Thema verabschiedet, in denen die Kommission aufgefordert wird, ein Rechtsinstrument zur gesamtschuldnerischen Haftung auf EU-Ebene, vor allem bei langen Unterauftragsketten[65], zu erlassen.

Allerdings erfordert dies einen vorsichtigen Ansatz, der die verschiedenen Rechtsordnungen in den einzelnen Mitgliedstaaten ebenso berücksichtigt wie die Auswirkungen, die ein derartiges System auf die Erbringung grenzüberschreitender Dienstleistungen innerhalb des Binnenmarktes haben kann. In den betroffenen Kreisen gibt es verständlicherweise unterschiedliche Ansichten zur Frage, ob ein Instrument auf EU-Ebene machbar und/oder wünschenswert ist.[66]

Derzeit wenden nur wenige Mitgliedstaaten (8) sowie Norwegen die gesamtschuldnerische Haftung für andere Parteien als den unmittelbaren Arbeitgeber an, wenn es um Sozialversicherungsbeiträge, Steuern und/oder (Mindest)entgelte geht. Die einzelnen nationalen Systeme für die gesamtschuldnerische Haftung weisen gravierende Unterschiede auf.[67] Die verschiedenen Rechtstraditionen und Sozialpartnerkulturen in den betroffenen Ländern zeigen, dass die verwendeten Systeme jeweils sehr speziell auf die nationale Situation zugeschnitten sind und – wenn überhaupt – nur wenige Elemente aufweisen, die sich auf eine europäische Lösung übertragen ließen.

Weitere wissenschaftliche Studien bestätigen, dass selbst Systeme der gesamtschuldnerischen Haftung, die sich ähneln, signifikante Unterschiede in Bezug auf Geltungsbereich, tatsächliche Durchführung und Wirksamkeit auch in grenzübergreifenden Fällen aufweisen.[68]

In seiner ständigen Rechtsprechung betont der Gerichtshof der Europäischen Union, dass der Schutz der Arbeitnehmerrechte eine Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen kann. In der Rechtssache Finalarte [69] hat der Gerichtshof auch darauf hingewiesen, dass die unterschiedliche Behandlung von ausländischen und inländischen Unternehmen durch objektive Unterschiede gerechtfertigt sein kann und nicht unbedingt eine gegen die Dienstleistungsfreiheit verstoßende Diskriminierung darstellt.

Die Rechtsprechung des Gerichtshofes lässt auch Rückschlüsse auf die mögliche Unvereinbarkeit einiger bestehender Systeme der gesamtschuldnerischen Haftung mit aus dem EU-Recht erwachsenden Verpflichtungen zu. In seinem Urteil im Fall Wolff-Müller [70] stellte der Gerichtshof fest, dass das deutsche (Ketten-)Haftungssystem für Mindestentgeltzahlungen unter bestimmten Bedingungen als gerechtfertigte Maßnahme gelten könne, während ein belgisches System der gesamtschuldnerischen Haftung für (Entgelt-) Steuerschulden als unverhältnismäßig und somit als unvereinbar mit den Vertragsbestimmungen über die Dienstleistungsfreiheit angesehen wurde[71].

Der vorliegende Vorschlag enthält spezielle Bestimmungen zu den Verpflichtungen und zur (gesamtschuldnerischen) Haftung des Auftragnehmers im Hinblick auf die Einhaltung der relevanten Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen entsandter Arbeitnehmer durch Unterauftragnehmer ( Artikel 12 ). Der Schwerpunkt liegt auf Präventivmaßnahmen in Kombination mit der Option, dass Mitgliedstaaten, die dies möchten, weitergehende Systeme der gesamtschuldnerischen oder der Kettenhaftung beibehalten oder einführen.

Diese Bestimmungen sind auf das Baugewerbe beschränkt, wie in der Liste der Tätigkeiten im Anhang der Richtlinie 96/71/EG definiert. Die Entsendung durch ein Zeitarbeitsunternehmen ist eingeschlossen, sofern sie auf Tätigkeiten im Baugewerbe abstellt. Die Mitgliedstaaten können jedoch, wenn sie das möchten, diese Bestimmungen auf andere Branchen ausdehnen.

Dieses ausgewogene Maßnahmenpaket sollte die Bandbreite und Unterschiedlichkeit der auf nationaler Ebene vorhandenen Systeme in ausreichendem Maße widerspiegeln und gleichzeitig unnötigen oder ungerechtfertigten zusätzlichen Verwaltungsaufwand für die Unternehmen vermeiden. Darüber hinaus sollten Unternehmen nicht anstelle der staatlichen Behörden die Verantwortung für die Überprüfung der Anwendung des Arbeitsrechts durch andere Unternehmen übernehmen. Im Einklang mit den OECD-Leitsätzen für multinationale Unternehmen sollte jedoch eine verantwortliche Unternehmensführung zumindest eine risikobasierte Wahrnehmung der entsprechenden Sorgfaltspflicht bei der Auswahl von Unterauftragnehmern voraussetzen. Vieles deutet auch darauf hin, dass angemessenes Risikomanagement unternehmerisch sinnvoll sein kann.[72]

Mit dem Vorschlag für diese Richtlinie wird ein umfassender Ansatz für die Durchsetzung verfolgt, der u. a. Sensibilisierung (bessere Information), staatliche (Prüfungen und Sanktionen) und privatrechtliche (gesamtschuldnerische Haftung) Durchsetzungsmechanismen beinhaltet. Für einen ausgewogenen Ansatz sind alle Aspekte wichtig. Wird ein Aspekt abgeschwächt, so müssten zur Erreichung eines ähnlichen Ergebnisses andere Durchsetzungsaspekte verstärkt werden. Daher wurden alle Aspekte in ausgewogener Weise in den Vorschlag aufgenommen. Das vorgeschlagene Systeme gesamtschuldnerischer Haftung ist auf Fälle unmittelbarer Unterauftragnehmer im Baugewerbe beschränkt, also auf dem Sektor mit den meisten Fällen von Nichtzahlung von Löhnen und Gehältern. Auftragnehmer, die ihrer Sorgfaltspflicht nachkommen, können nicht nach Artikel 12 Absatz 1 haftbar gemacht werden. Die gesamtschuldnerische Haftung ist ein Selbstregulierungsmechanismus zwischen privaten Akteuren und ein verhältnismäßigeres und bei Weitem weniger restriktives System als mögliche alternative Systeme wie ein rein staatliches Eingreifen in Form von Prüfungen und Sanktionen.

3.4.7. Grenzüberschreitende Durchsetzung von Verwaltungsbußgeldern und –sanktionen

Angesichts der Transnationalität von Entsendungen kommt der gegenseitigen Anerkennung und Durchsetzung von Bußgeldern und Sanktionen, vor allem im Niederlassungsland des Unternehmens, das Arbeitnehmer vorübergehend in einen anderen Mitgliedstaat entsendet, entscheidende Bedeutung zu. Das Fehlen eines gemeinsamen Instruments für die gegenseitige Anerkennung und Durchsetzung verursacht massive praktische Probleme und Schwierigkeiten bei der Durchsetzung.[73]

Zum Teil ist das Problem darauf zurückzuführen, dass Verstöße gegen die sich aus der Richtlinie 96/71/EG ergebenden Verpflichtungen in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich sanktioniert werden.[74] In einer Reihe von Mitgliedstaaten gibt es strafrechtliche Sanktionen, in anderen hingegen unterliegen die Sanktionen dem Verwaltungsrecht, und auch Kombinationen beider sind durchaus anzutreffen. Zugrunde liegen den Sanktionen jedoch hauptsächlich (wenn nicht sogar durchweg) zivilrechtliche Streitigkeiten über die einzuhaltenden Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen.

Geltende Rechtsinstrumente der EU regeln bis zu einem gewissen Grad die Verhängung bestimmter Geldbußen und Strafen, darunter im Wege der Amtshilfe, und deren gegenseitige Anerkennung. So sieht beispielsweise der Rahmenbeschluss 2005/214/JHA des Rates vom 24. Februar 2005 über die Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung von Geldstrafen und Geldbußen[75] die gegenseitige Anerkennung von Geldbußen vor[76] und erleichtert mit einem einfachen und wirksamen System deren grenzüberschreitende Eintreibung. Der Beschluss regelt auch die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen über Verstöße gegen Straftatbestände, die durch Verpflichtungen abgedeckt sind, die sich aus im Rahmen der Verträge erlassenen Rechtsakten ergeben. Die Anerkennung und Vollstreckung von Urteilen über zivilrechtliche Ansprüche fällt unter die Brüssel-I-Verordnung.[77]

Für Geldstrafen und Geldbußen mit verwaltungsrechtlichem Charakter, die vor anderen Gerichten als Strafgerichten angefochten werden können, gibt es keine derartigen Instrumente. Deshalb ist in Kapitel VI ( Artikel 13 – 16 ) ein System der grenzüberschreitenden Vollstreckung solcher Geldstrafen und Geldbußen vorgesehen. Als Vorbild dienten dabei die für die Beitreibung von Forderungen der sozialen Sicherheit in der Verordnung Nr. 987/2009[78] bzw. für Steuerforderungen in der Richtlinie 2010/24/EU[79] vorgesehenen Systeme. Für die erforderliche Amtshilfe und Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden soll das IMI-System verwendet werden.

Mit diesem Kapitel wird weder das Ziel verfolgt, die Vorschriften im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit, der gerichtlichen Zuständigkeit oder der Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil– und Handelssachen zu harmonisieren, noch, Fragen des anzuwendenden Rechts zu behandeln. Ebenso gelten weiterhin andere EU-Rechtsinstrumente, die derartige Fragen allgemein regeln.

3.4.8. Schlussbestimmungen – Sanktionen

Artikel 17 enthält die Standardbestimmung über Sanktionen bei Verstößen, die wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein sollten ( Artikel 17 ). Wirksamkeit impliziert, dass die Sanktion geeignet ist, das gewünschte Ziel zu erreichen, das heißt, die Einhaltung der Bestimmungen zu gewährleisten. Angemessenheit impliziert, dass die Sanktion der Schwere des Verhaltens und seiner Auswirkungen entsprechen muss und nicht über das für das Erreichen des Ziels erforderliche Maß hinausgehen darf. Abschreckung impliziert, dass die Sanktion potenzielle zukünftige Täter von ihrem Vorhaben abhalten kann.

Die entsprechende Rechtsgrundlage für den Einsatz des Binnenmarkt-Informationssystems („IMI“) als System für den elektronischen Informationsaustausch zur Erleichterung der Verwaltungszusammenarbeit im Rahmen der Entsendung von Arbeitnehmern bildet Artikel 18 , wohingegen Artikel 19 die notwendigen technischen Änderungen der IMI-Verordnung umfasst.

4. AUSWIRKUNGEN AUF DEN HAUSHALT

Es ist davon auszugehen, dass sich dieser Vorschlag auf den EU-Haushalt auswirkt. Kosten für Finanzhilfen (Projekte, Seminare, Austausch bewährter Verfahren usw.) in Höhe von 2 Mio. EUR sowie für den Fachausschuss zur Entsendung von Arbeitnehmern in Höhe von 0,264 Mio. EUR pro Jahr werden über das Programm PROGRESS (2013) und das Programm für sozialen Wandel und soziale Innovation (2014-2020) abgedeckt. Kosten in Höhe von 0,5 Mio. EUR für eine Ex-post-Evaluierungsstudie im Jahr 2016 werden vom Programm für sozialen Wandel und soziale Innovation getragen. Personalkosten in Höhe von 0,232 Mio. EUR und andere Verwaltungsausgaben (Reisekosten von 0,01 Mio. EUR; Konferenzen für interessierte Kreise jedes zweite Jahr 0,36 Mio. EUR) werden über die Haushaltslinie 5 des mehrjährigen Finanzrahmens abgedeckt. Einzelheiten dazu enthält der Finanzbogen im Anhang dieses Vorschlags.

2012/0061 (COD)

Vorschlag für eine

RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES

zur Durchsetzung der Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen

(Text von Bedeutung für den EWR)

DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 53 Absatz 1 und Artikel 62,

auf Vorschlag der Europäischen Kommission,

nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente,

nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses[80],

nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen[81],

nach Anhörung des Europäischen Datenschutzbeauftragten,

gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) Freizügigkeit der Arbeitnehmer, Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit sind Grundprinzipien des Binnenmarktes der Europäischen Union, die im Vertrag verankert sind. Die Umsetzung dieser Grundsätze wird in Rechtsvorschriften der Europäischen Union weiterentwickelt, die gleiche Bedingungen für Unternehmen und Achtung der Arbeitnehmerrechte gewährleisten sollen.

(2) Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer gibt allen Bürgerinnen und Bürgern das Recht, sich in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben, um dort zu arbeiten oder zu leben, und schützt sie im Bereich der Beschäftigung, Entlohnung und sonstigen Arbeitsbedingungen vor Diskriminierung gegenüber den Staatsangehörigen des betreffenden Mitgliedstaates. Die Freizügigkeit ist nicht zu verwechseln mit der Dienstleistungsfreiheit, die das Recht von Unternehmen umfasst, Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat zu erbringen und zu diesem Zweck ihre Arbeitnehmer vorübergehend in einen anderen Mitgliedstaat zu schicken („entsenden“), um dort die für die Erbringung dieser Dienstleistungen erforderlichen Arbeiten zu verrichten.

(3) Für Arbeitnehmer, die zur Verrichtung von Arbeiten zum Zweck der Dienstleistungserbringung in einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem sie gewöhnlich arbeiten, enthält die Richtlinie 96/71/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 1996 über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen[82] einen Kernbestand klar definierter Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen, die die Dienstleister in demjenigen Mitgliedstaat beachten müssen, in den die Arbeitnehmer entsandt werden, um einen Mindestschutz der entsandten Arbeitnehmer zu gewährleisten.

(4) Um die Umgehung und/oder den Missbrauch der geltenden Bestimmungen durch Unternehmen, die die im Vertrag verankerte Dienstleistungsfreiheit und/oder die Anwendung der Richtlinie 96/71/EG missbräuchlich oder in betrügerischer Absicht nutzen, zu verhindern und zu bekämpfen, sollten die Umsetzung und Überwachung des Konzepts der Entsendung verbessert werden.

(5) Daher müssen die wesentlichen Tatbestandsmerkmale, die den vorübergehenden Charakter einer Entsendung kennzeichnen, wozu gehört, dass der Arbeitgeber tatsächlich in dem Mitgliedstaat, aus dem entsandt wird, niedergelassen ist, wie auch das Verhältnis zwischen der Richtlinie 96/71/EG und der Verordnung (EG) Nr. 593/2008 über das auf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht (nachstehend „Rom-I-Verordnung“)[83] weiter klargestellt werden.

(6) Wie schon die Richtlinie 96/71/EG sollte auch die vorliegende Richtlinie unbeschadet der Rechtsvorschriften, die gemäß Artikel 8 der Rom-I-Verordnung auf individuelle Beschäftigungsverträge anzuwenden sind, oder der Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit[84] und der Verordnung (EG) Nr. 987/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 zur Festlegung der Modalitäten für die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 über die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit[85] gelten.

(7) Die Unterschiedlichkeit der nationalen Systeme der Arbeitsbeziehungen und die Autonomie der Sozialpartner werden im Vertrag ausdrücklich anerkannt.[86]

(8) Den Gewerkschaften kommt bei der Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen eine wichtige Rolle zu, da die Sozialpartner – im Einklang mit nationalem Recht und/oder den nationalen Gepflogenheiten – die unterschiedlichen Niveaus der anzuwendenden Mindestlohnsätze (alternativ oder gleichzeitig) bestimmen können.[87]

(9) Um sicherzustellen, dass ein entsandter Arbeitnehmer ordnungsgemäß entlohnt wird, und sofern Entsendezulagen als Teil des Mindestlohns angesehen werden können, sollten diese Zulagen nur dann vom Lohn in Abzug gebracht werden, wenn dies im nationalen Recht, in Tarifverträgen und/oder den Gepflogenheiten des Aufnahmemitgliedstaats vorgesehen ist.

(10) Die angemessene und wirksame Umsetzung und Durchsetzung sind von zentraler Bedeutung für den Schutz der Rechte entsandter Arbeitnehmer, während eine mangelhafte Durchsetzung die Wirksamkeit des für diesen Bereich geltenden EU-Rechts untergräbt. Deshalb ist es wichtig, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten eng zusammenarbeiten, wobei auch die bedeutende Rolle der Arbeitsaufsicht und der Sozialpartner nicht zu vernachlässigen ist.

(11) Gegenseitiges Vertrauen, Bereitschaft zur Zusammenarbeit, fortlaufender Dialog und gegenseitiges Verständnis sind in dieser Hinsicht von grundlegender Bedeutung.

(12) Im Hinblick auf eine bessere und einheitlichere Anwendung der Richtlinie 96/71/EG und eine bessere Verwaltungszusammenarbeit ist es angezeigt, ein System für den elektronischen Informationsaustausch vorzusehen; die zuständigen Behörden sollten soweit wie möglich das Binnenmarkt-Informationssystem (IMI) nutzen. Dies sollte jedoch nicht der Anwendung bilateraler Vereinbarungen oder Regelungen für die Verwaltungszusammenarbeit entgegenstehen.

(13) Verwaltungszusammenarbeit und gegenseitige Amtshilfe zwischen den Mitgliedstaaten sollten den Bestimmungen zum Schutz personenbezogener Daten gemäß der Richtlinie 95/46/EG entsprechen; in Bezug auf die Verwaltungszusammenarbeit über das Binnenmarkt-Informationssystem (IMI) sollten sie zudem der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2000 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft und zum freien Datenverkehr[88] und der Verordnung (EU) xxx über die Verwaltungszusammenarbeit über das Binnenmarkt-Informationssystem (IMI) (IMI-Verordnung) entsprechen.

(14) Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, nicht nur den Dienstleistern aus anderen Mitgliedstaaten, sondern auch den betroffenen entsandten Arbeitnehmern Informationen über die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen allgemein zur Verfügung zu stellen und einen wirksamen Zugang zu diesen Informationen zu schaffen, sollte weiter konkretisiert werden.

(15) Die Mitgliedstaaten sollten festlegen, wie Anbietern und –empfängern relevante Informationen leicht zugänglich gemacht werden können – vorzugsweise durch Bereitstellung dieser Informationen auf einer Website und unter Beachtung der Normen für die Barrierefreiheit im Web. Derartige Websites sollten insbesondere alle Websites umfassen, die im Einklang mit dem EU-Recht zur Förderung des Unternehmertums und/oder der Entwicklung des grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehrs eingerichtet wurden.

(16) Bei der Sicherstellung der ordnungsgemäßen Anwendung des materiellen Rechts über die bei entsandten Arbeitnehmern einzuhaltenden Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen und der entsprechenden Überwachung sollten die Mitgliedstaaten nur bestimmte Kontrollmaßnahmen oder Verwaltungsformalitäten auf Unternehmen anwenden, die Arbeitnehmer zwecks Erbringung von Dienstleistungen entsenden. Solche Maßnahmen und Anforderungen dürfen nur dann angewandt werden, wenn die zuständigen Behörden ihre Aufsichtsfunktion ohne die angeforderten Informationen nicht wirksam ausüben können und die erforderlichen Informationen nicht ohne Weiteres vom Arbeitgeber der entsandten Arbeitnehmer oder den Behörden im Sitzmitgliedstaat des Dienstleisters innerhalb einer vertretbaren Frist eingeholt werden können, und/oder wenn weniger restriktive Maßnahmen nicht sicherstellen würden, dass die Ziele der für notwendig erachteten nationalen Kontrollmaßnahmen erreicht werden.

(17) Ein umfassendes System von Präventions- und Kontrollmaßnahmen sollte zusammen mit abschreckenden Sanktionen zur Ermittlung und Verhinderung einzelner Fälle von Scheinselbstständigkeit einen Beitrag zur wirksamen Bekämpfung von Schwarzarbeit leisten.

(18) Zur Sicherstellung einer besseren und einheitlicheren Anwendung der Richtlinie 96/71/EG sowie ihrer Durchsetzung in der Praxis und zum möglichst weitreichenden Abbau der Unterschiede bei der EU-weiten Anwendung und Durchsetzung sollten die Mitgliedstaaten für eine wirksame und angemessene Arbeitsaufsicht in ihren Hoheitsgebieten sorgen.

(19) Nationale Arbeitsaufsichtsstellen, Sozialpartner und andere Überwachungsbehörden sind in dieser Hinsicht von größter Bedeutung und sollten hier auch weiterhin eine zentrale Rolle übernehmen.

(20) Im Interesse eines flexiblen Umgangs mit der Unterschiedlichkeit der Arbeitsmärkte und der Systeme im Bereich der Arbeitsbeziehungen können ausnahmsweise auch andere Akteure und/oder Stellen die Einhaltung bestimmter Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen für entsandte Arbeitnehmer überwachen, sofern diese Akteure bzw. Stellen den betroffenen Personen ein gleichwertiges Schutzniveau gewähren und ihre Überwachungstätigkeit in nichtdiskriminierender und objektiver Weise ausüben.

(21) Die Arbeitsaufsichtsbehörden der Mitgliedstaaten und andere relevante Überwachungs- und Durchsetzungsbehörden sollten die Möglichkeiten der Zusammenarbeit und des Informationsaustauschs nutzen, die in den einschlägigen Rechtsvorschriften vorgesehen sind, um zu überprüfen, ob die auf entsandte Arbeitnehmer anwendbaren Vorschriften eingehalten wurden.

(22) Die Mitgliedstaaten sind insbesondere aufgerufen, bei der Arbeitsaufsicht einen stärker integrierten Ansatz zu verfolgen. Die Notwendigkeit der Entwicklung gemeinsamer Standards für die Festlegung vergleichbarer Methoden, Praktiken und Mindestvorgaben auf Unionsebene sollte ebenfalls geprüft werden.

(23) Um die Durchsetzung der Richtlinie 96/71/EG zu erleichtern und eine wirksamere Anwendung in der Praxis sicherzustellen, sollten effektive Beschwerdemechanismen vorgesehen werden, über die entsandte Arbeitnehmer Beschwerden vorbringen oder Verfahren anstrengen können, entweder auf direktem Wege oder über bezeichnete dritte Stellen, wie z. B. Gewerkschaften, andere Vereinigungen oder gemeinsame Einrichtungen der Sozialpartner. Nationale Verfahrensvorschriften über die Vertretung und Verteidigung vor Gericht sollten davon unberührt bleiben.

(24) Angesichts der im Bausektor verbreiteten Vergabe von Unteraufträgen muss zum Schutz der Rechte entsandter Arbeitnehmer sichergestellt werden, dass in diesem Sektor zumindest der Auftragnehmer, dessen direkter Unterauftragnehmer der Arbeitgeber ist, zusätzlich zum bzw. an Stelle des Arbeitgebers haftbar gemacht werden kann für die Zahlung der den entsandten Arbeitnehmern geschuldeten Mindestnettolöhne, etwaiger Lohnnachzahlungen und/oder von Beiträgen an gemeinsame Fonds oder Einrichtungen der Sozialpartner, die gesetzlich oder tarifrechtlich geregelt sind, soweit diese Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 96/71/EG unterliegen. Auftragnehmer, die ihrer Sorgfaltspflicht nachkommen, werden nicht haftbar gemacht. Letzteres kann präventive Maßnahmen in Bezug auf vom Unterauftragnehmer vorgelegte Beweise umfassen, einschließlich, wo relevant, auf der Grundlage von Auskünften, die die nationalen Behörden erteilen.

(25) In bestimmten Fällen können auch andere Auftragnehmer im Einklang mit nationalen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten für die Nichtbeachtung der in dieser Richtlinie festgelegten Verpflichtungen haftbar gemacht werden bzw. ihre Haftung kann eingeschränkt werden – nach Konsultierung der Sozialpartner auf nationaler und sektoraler Ebene.

(26) Die Verpflichtung, den Auftragnehmer haften zu lassen, wenn der direkte Unterauftragnehmer ein Dienstleistungserbringer mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat ist, der Arbeitnehmer entsendet, ist im übergeordneten öffentlichen Interesse des sozialen Schutzes der Arbeitnehmer gerechtfertigt. Solche entsandten Arbeitnehmer sind hinsichtlich der Möglichkeit, ausstehende Lohnzahlungen oder Steuerrückzahlungen oder ungerechtfertigterweise zurückgehaltene Sozialversicherungsbeiträge einzufordern, unter Umständen nicht in derselben Situation wie Arbeitnehmer, die bei einem direkten Unterauftragnehmer mit Sitz im Sitzmitgliedstaat des Auftragnehmers beschäftigt sind.

(27) Die Unterschiede zwischen den Systemen der Mitgliedstaaten zur Durchsetzung verhängter Verwaltungsstrafen und/oder Sanktionen in grenzüberschreitenden Fällen stehen dem reibungslosen Funktionieren des Binnenmarkts entgegen und machen es sehr schwierig, wenn nicht gar unmöglich, entsandten Arbeitnehmern unionsweit ein gleiches Maß an Schutz zu gewährleisten.

(28) Eine wirksame Durchsetzung der materiellrechtlichen Vorschriften für die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen sollte durch spezifische Maßnahmen sichergestellt werden, die auf die grenzüberschreitende Durchsetzung von verhängten Bußgeldern und Sanktionen abstellen. Eine Annäherung der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften in diesem Bereich ist daher eine Grundvoraussetzung für die Sicherstellung eines höheren, gleichwertigeren und vergleichbareren Schutzniveaus, wie es für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts notwendig ist.

(29) Durch die Annahme gemeinsamer Vorschriften für die Bereitstellung gegenseitiger Hilfe und Unterstützung in Bezug auf Durchsetzungsmaßnahmen und die damit zusammenhängenden Kosten sowie durch die Annahme einheitlicher Anforderungen für die Mitteilung von Entscheidungen über Bußgelder und Sanktionen sollte sich eine Reihe praktischer Probleme bei der grenzüberschreitenden Durchsetzung lösen lassen und eine bessere Kommunikation und Durchsetzung entsprechender Entscheidungen anderer Mitgliedstaaten gewährleistet werden.

(30) Ungeachtet der Festlegung einheitlicherer Vorschriften für die grenzüberschreitende Durchsetzung von Sanktionen und Geldbußen und der Notwendigkeit einer größeren Zahl gemeinsamer Kriterien für Follow-up-Maßnahmen bei Nichtbezahlung derselben sollte dies nicht die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Bestimmung ihrer Systeme hinsichtlich Strafen, Sanktionen und Bußgeldern oder Beitreibungsmaßnahmen gemäß ihren nationalen Vorschriften berühren.

(31) Diese Richtlinie verfolgt weder das Ziel, die Vorschriften im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit, der gerichtlichen Zuständigkeit oder der Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen zu harmonisieren, noch das Ziel, Fragen des anwendbaren Rechts zu regeln.

(32) Die Mitgliedstaaten sollten für den Fall der Nichtbeachtung der in dieser Richtlinie festgelegten Verpflichtungen geeignete Maßnahmen ergreifen, einschließlich Verwaltungs- und Gerichtsverfahren, und sollten bei Verstößen gegen diese Verpflichtungen wirksame, abschreckende und verhältnismäßige Sanktionen vorsehen.

(33) Diese Richtlinie steht im Einklang mit den Grundrechten und Grundsätzen, die in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union anerkannt sind, wozu insbesondere der Schutz personenbezogener Daten (Artikel 8), die Berufsfreiheit und das Recht zu arbeiten (Artikel 15), die unternehmerische Freiheit (Artikel 16), das Recht auf Kollektivverhandlungen und Kollektivmaßnahmen (Artikel 28), gerechte und angemessene Arbeitsbedingungen (Artikel 31) sowie das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht (Artikel 47) zählen, und muss in Übereinstimmung mit diesen Rechten und Grundsätzen durchgeführt werden.

(34) Da das Ziel dieser Richtlinie, nämlich einen allgemeinen gemeinsamen Rahmen geeigneter Bestimmungen, Maßnahmen und Kontrollmechanismen festzulegen, die für eine bessere und einheitlichere Durchführung, Anwendung und Durchsetzung der Richtlinie 96/71/EG in der Praxis notwendig sind, auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden kann und daher wegen des Umfangs und der Wirkungen der Maßnahme besser auf Unionsebene zu verwirklichen ist, kann die Union im Einklang mit dem in Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union niedergelegten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Richtlinie nicht über das zur Erreichung dieses Ziels erforderliche Maß hinaus –

HABEN FOLGENDE RICHTLINIE ERLASSEN:

KAPITEL I ALLGEMEINE VORSCHRIFTEN

Artikel 1Gegenstand

1. Mit dieser Richtlinie wird ein allgemeiner gemeinsamer Rahmen geeigneter Bestimmungen, Maßnahmen und Kontrollmechanismen festgelegt, die für eine bessere und einheitlichere Durchführung, Anwendung und Durchsetzung der Richtlinie 96/71/EG in der Praxis notwendig sind, einschließlich Maßnahmen zur Verhinderung und Sanktionierung jeglichen Missbrauchs und jeglicher Umgehung der anzuwendenden Rechtsvorschriften.

Zweck dieser Richtlinie ist die Gewährleistung eines angemessenen Mindestschutzes der Rechte entsandter Arbeitnehmer im Rahmen der grenzüberschreitenden Erbringung von Dienstleistungen, wobei gleichzeitig die Ausübung der Dienstleistungsfreiheit für die Dienstleistungserbringer erleichtert und der faire Wettbewerb zwischen ihnen gefördert werden soll.

2. Diese Richtlinie beeinträchtigt in keiner Weise die Ausübung der in den Mitgliedstaaten und im EU-Recht anerkannten Grundrechte, einschließlich des Rechts oder der Freiheit zum Streik oder zur Durchführung anderer Maßnahmen, die im Rahmen der spezifischen Systeme der Mitgliedstaaten im Bereich der Arbeitsbeziehungen nach ihren nationalen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten vorgesehen sind. Sie berührt auch nicht das Recht, im Einklang mit den nationalen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten Tarifverträge auszuhandeln, abzuschließen und durchzusetzen sowie kollektive Maßnahmen zu ergreifen.

Artikel 2Begriffsbestimmungen

Für die Zwecke dieser Richtlinie bezeichnet:

1. „zuständige Behörde“ eine Behörde, die von einem Mitgliedstaat benannt wurde, um Aufgaben im Rahmen dieser Richtlinie wahrzunehmen;

2. „ersuchende Behörde“ die zuständige Behörde eines Mitgliedstaats, die im Zusammenhang mit einer Sanktion oder Geldbuße gemäß Kapitel V um Unterstützung, Information, Mitteilung oder Beitreibung ersucht;

3. „ersuchte Behörde“ die zuständige Behörde eines Mitgliedstaats, an die ein Unterstützungs-, Informations-, Mitteilungs- oder Beitreibungsersuchen gerichtet wird.

Artikel 3Verhinderung von Missbrauch und Umgehung von Bestimmungen

1. Bei der Durchführung, Anwendung und Durchsetzung der Richtlinie 96/71/EG tragen die zuständigen Behörden den tatsächlichen Umständen Rechnung, die kennzeichnend sind für die Tätigkeiten, die ein Unternehmen in dem Staat seiner Niederlassung ausübt, um so zu bestimmen, ob das Unternehmen tatsächlich wesentliche Tätigkeiten ausübt, die über rein interne Management- und/oder Verwaltungstätigkeiten hinausgehen. Dabei können u. a. berücksichtigt werden:

4. der Ort, an dem das Unternehmen seinen Sitz und seine Verwaltung hat, Büroräume nutzt, Steuern zahlt, eine gewerbliche Zulassung besitzt oder bei der Handelskammer oder entsprechenden Berufsvereinigungen gemeldet ist,

5. der Ort, an dem entsandte Arbeitnehmer eingestellt werden,

6. das Recht, das auf die Verträge anzuwenden ist, die das Unternehmen mit seinen Arbeitnehmern und mit seinen Kunden abschließt;

7. der Ort, an dem das Unternehmen seine wesentliche Geschäftstätigkeit ausübt und an dem es Verwaltungspersonal beschäftigt,

8. die ungewöhnlich geringe Zahl der im Niederlassungsmitgliedstaat erfüllten Verträge und/oder der ungewöhnlich niedrige Umsatz, der dort erzielt wird.

Die Beurteilung dieser Umstände ist an jeden Einzelfall anzupassen und muss der Eigenart der Tätigkeiten Rechnung tragen, die das Unternehmen im Mitgliedstaat seiner Niederlassung ausübt.

2. Bei der Beurteilung, ob ein entsandter Arbeitnehmer seine Tätigkeit vorübergehend in einem anderen Mitgliedstaat als dem ausübt, in dem er normalerweise arbeitet, sind sämtliche für die entsprechende Arbeit charakteristischen tatsächlichen Umstände sowie die Situation des Arbeitnehmers zu prüfen.Dabei kann u. a. berücksichtigt werden,

9. ob die Arbeit für einen begrenzten Zeitraum in einem anderen Mitgliedstaat verrichtet wird;

10. ob die Entsendung in einen anderen Mitgliedstaat erfolgt als denjenigen, in dem bzw. von dem aus der Arbeitnehmer seine Tätigkeit üblicherweise gemäß der Verordnung (EG) Nr. 593/2008 und/oder dem Übereinkommen von Rom ausübt;

11. ob der entsandte Arbeitnehmer nach Erledigung der Arbeit oder nach Erbringung der Dienstleistungen, für die er entsandt wurde, wieder in den Mitgliedstaat zurückkehrt, aus dem er entsandt wurde, bzw. dies von ihm erwartet wird;

12. ob Reise, Unterbringung und Verpflegung von dem Arbeitgeber, der den Arbeitnehmer entsendet, organisiert oder entsprechende Kosten von ihm erstattet werden, und wenn ja, wie dies geschieht; und

13. ob die Stelle früher wiederholt von demselben oder einem anderen (entsandten) Arbeitnehmer besetzt wurde.

Alle oben aufgezählten tatsächlichen Umstände sind jedoch nur Anhaltspunkte für die vorzunehmende Gesamtbeurteilung und dürfen deshalb nicht isoliert betrachtet werden. Die Kriterien sind an den jeweiligen Einzelfall anzupassen und müssen den Besonderheiten des Sachverhalts Rechnung tragen.

KAPITEL IIZUGANG ZU INFORMATIONEN

Artikel 4Aufgaben der Verbindungsbüros

Für die Zwecke dieser Richtlinie benennen die Mitgliedstaaten gemäß ihren Rechtsvorschriften und/oder Gepflogenheiten eine oder mehrere zuständige Behörden, zu denen auch die in Artikel 4 der Richtlinie 96/71/EG genannten Verbindungsbüros gehören können.

Die Kontaktdaten der zuständigen Behörden sind der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten mitzuteilen. Die Kommission veröffentlicht und aktualisiert regelmäßig die Liste der zuständigen Behörden und Verbindungsbüros.

Artikel 5Besserer Zugang zu Informationen

1. Die Mitgliedstaaten ergreifen geeignete Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass die Informationen über die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen gemäß Artikel 3 der Richtlinie 96/71/EG, die von Dienstleistungserbringern angewandt und eingehalten werden müssen, allgemein in klarer, umfassender und leicht zugänglicher Art und Weise aus der Entfernung und auf elektronischem Wege zur Verfügung gestellt werden, und zwar in Formaten und nach Webstandards, die den Zugang für Personen mit Beeinträchtigungen sicherstellen, und um zu gewährleisten, dass die in Artikel 4 der Richtlinie 96/71/EG genannten Verbindungsstellen in der Lage sind, ihre Aufgaben wirksam zu erfüllen.

2. Zwecks weiterer Verbesserung des Zugangs zu Informationen ergreifen die Mitgliedstaaten folgende Maßnahmen:

14. Sie machen auf nationalen Websites in detaillierter und nutzerfreundlicher Art und Weise sowie in einem zugänglichen Format klare Angaben darüber, welche Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen und/oder welche Teile ihrer (nationalen und/oder regionalen) Rechtsvorschriften auf Arbeitnehmer anzuwenden sind, die in ihr Hoheitsgebiet entsandt werden;

15. sie ergreifen die erforderlichen Maßnahmen, um Informationen darüber, welche Tarifverträge gelten (und für wen) und welche Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen von Dienstleistungserbringern aus anderen Mitgliedstaaten gemäß der Richtlinie 96/71/EG anzuwenden sind, im Internet allgemein zugänglich zu machen, wobei – sofern möglich – Links zu vorhandenen Websites und anderen Kontaktstellen, insbesondere zu den einschlägigen Sozialpartnern, bereitgestellt werden sollten;

16. sie machen diese Informationen den Arbeitnehmern und Dienstleistungserbringern in anderen Sprachen als der (den) Sprache(n) des Landes, in dem die Dienstleistungen erbracht werden, zugänglich, und zwar wenn möglich in Form eines kurzen Merkblatts, in dem die wesentlichen anzuwendenden Arbeitsbedingungen angegeben sind, und auf Anfrage in Formaten, die für Personen mit Beeinträchtigung zugänglich sind;

17. sie verbessern die Zugänglichkeit und Klarheit der auf den nationalen Websites erhältlichen Informationen;

18. sie geben, wenn möglich, eine Kontaktperson bei der Verbindungsstelle an, die sich mit Auskunftsersuchen befasst;

19. sie halten die in den Länderprofilen enthaltenen Informationen auf dem aktuellen Stand.

3. Die Kommission unterstützt die Mitgliedstaaten in diesem Bereich.

4. Insoweit nach nationalem Recht, nationalen Traditionen und Gepflogenheiten die in Artikel 3 der Richtlinie 96/71/EG genannten Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen gemäß Artikel 3 Absätze 1 und 8 jener Richtlinie in Tarifverträgen festgelegt sind, sollten die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass die Sozialpartner diese ermitteln und die einschlägigen Informationen – insbesondere zu den unterschiedlichen Mindestlohnsätzen und deren wesentlichen Bestandteilen, der Methode zur Berechnung des Entgelts und den maßgeblichen Kriterien für die Einstufung in die verschiedenen Lohngruppen – den Dienstleistungserbringern aus anderen Mitgliedstaaten und den entsandten Arbeitnehmern in einer zugänglichen und transparenten Art und Weise zur Verfügung stellen.

KAPITEL IIIVERWALTUNGSZUSAMMENARBEIT

Artikel 6Gegenseitige Amtshilfe – allgemeine Grundsätze

1. Die Mitgliedstaaten arbeiten im Hinblick auf die Durchführung, Anwendung und Durchsetzung dieser Richtlinie eng zusammen und leisten sich gegenseitig Amtshilfe.

2. Die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten besteht insbesondere darin, mit Gründen versehene Auskunftsersuchen und Ersuchen um die Durchführung von Kontrollen, Prüfungen und Untersuchungen zu beantworten, die von zuständigen Behörden in Bezug auf Entsendesituationen gemäß Artikel 1 Absatz 3 der Richtlinie 96/71/EG eingehen, auch im Zusammenhang mit der Untersuchung etwaigen Missbrauchs der anwendbaren Vorschriften über die Entsendung von Arbeitnehmern oder mit möglichen Fällen unzulässiger grenzüberschreitender Tätigkeiten.

3. Bei der Beantwortung eines Ersuchens um Amtshilfe von den zuständigen Behörden eines anderen Mitgliedstaats stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die in ihrem Hoheitsgebiet niedergelassenen Dienstleistungserbringer ihren zuständigen Behörden alle Informationen zur Verfügung stellen, die für die Kontrolle ihrer Tätigkeiten nach Maßgabe ihrer nationalen Rechtsvorschriften erforderlich sind.

4. Treten bei der Beantwortung eines Auskunftsersuchens oder bei der Durchführung von Überprüfungen, Kontrollen und Untersuchungen Schwierigkeiten auf, so informiert der betroffene Mitgliedstaat umgehend den ersuchenden Mitgliedstaat, um eine Lösung zu finden.

5. Die Mitgliedstaaten stellen die von anderen Mitgliedstaaten oder von der Kommission angeforderten Informationen so bald wie möglich, spätestens jedoch innerhalb von zwei Wochen nach Eingang des Ersuchens auf elektronischem Wege zur Verfügung.

In besonderen Situationen, in denen einem Mitgliedstaat besondere Umstände bekannt werden, die dringende Maßnahmen erfordern, wird auf ein spezielles Dringlichkeitsverfahren zurückgegriffen. In solchen Fällen wird die Auskunft binnen 24 Stunden erteilt.

6. Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass Register, in die Dienstleistungserbringer eingetragen sind und die von den zuständigen Behörden in ihrem Hoheitsgebiet abgefragt werden können, unter denselben Bedingungen auch von den entsprechenden zuständigen Behörden der anderen Mitgliedstaaten abgefragt werden können.

7. Die Mitgliedstaaten stellen die vertrauliche Behandlung der ausgetauschten Informationen sicher. Die ausgetauschten Informationen dürfen nur im Zusammenhang mit der/den Angelegenheit(en) verwendet werden, für die sie angefordert wurden.

8. Verwaltungszusammenarbeit und gegenseitige Amtshilfe erfolgen unentgeltlich.

9. Die Kommission und die zuständigen Behörden arbeiten eng zusammen, um etwaige Schwierigkeiten bei der Anwendung des Artikels 3 Absatz 10 der Richtlinie 96/71/EG zu prüfen.

Artikel 7Rolle des Mitgliedstaats der Niederlassung

1. Im Hinblick auf in einen anderen Mitgliedstaat entsandte Arbeitnehmer führt der Mitgliedstaat, in dem der Dienstleistungserbringer niedergelassen ist, gemäß seinen nationalen Rechtsvorschriften, Gepflogenheiten und Verwaltungsverfahren weiterhin Kontrollen und Überwachungen durch und ergreift die erforderlichen Aufsichts- und Durchsetzungsmaßnahmen.

2. Unter den in Artikel 3 Absätze 1 und 2 und in Artikel 9 Absatz 1 genannten Umständen unterstützt der Mitgliedstaat, in dem der Dienstleistungserbringer niedergelassen ist, den Mitgliedstaat, in den die Entsendung erfolgt, um die Einhaltung der nach der Richtlinie 96/71/EG und der vorliegenden Richtlinie geltenden Bedingungen sicherzustellen. Der Mitgliedstaat, in dem der Dienstleistungserbringer niedergelassen ist, erteilt dem Mitgliedstaat, in den die Entsendung erfolgt, von sich aus alle in Artikel 3 Absätze 1 und 2 und in Artikel 9 Absatz 1 genannten Auskünfte, wenn der Niederlassungsmitgliedstaat des Dienstleistungserbringers Kenntnis von bestimmten Tatsachen erlangt, die auf mögliche Unregelmäßigkeiten hinweisen.

3. Die zuständigen Behörden des Aufnahmemitgliedstaats können von den zuständigen Behörden des Niederlassungsmitgliedstaats für jede Erbringung einer Dienstleistung bzw. jeden Dienstleister Auskünfte über die Rechtmäßigkeit der Niederlassung des Dienstleisters, seine gute Führung sowie darüber anfordern, dass er nicht gegen die anzuwendenden Rechtsvorschriften verstoßen hat. Die zuständigen Behörden des Niederlassungsmitgliedstaats erteilen diese Auskünfte gemäß Artikel 6.

4. Die Verpflichtungen gemäß den Absätzen 1 und 2 bringen für den Niederlassungsmitgliedstaat keine Verpflichtung mit sich, faktische Prüfungen und Kontrollen im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats durchzuführen, in dem die Dienstleistung erbracht wird. Solche Prüfungen und Kontrollen werden erforderlichenfalls von den Behörden des Aufnahmemitgliedstaats auf Antrag der zuständigen Behörden des Niederlassungsmitgliedstaats durchgeführt, und zwar gemäß Artikel 10 und in Übereinstimmung mit den Aufsichtsbefugnissen, die in den nationalen Rechtsvorschriften, Gepflogenheiten und Verwaltungsverfahren des Aufnahmemitgliedstaats vorgesehen sind und mit dem EU-Recht in Einklang stehen.

Artikel 8Begleitende Maßnahmen

1. Die Mitgliedstaaten ergreifen mit Unterstützung der Kommission begleitende Maßnahmen zur Entwicklung, Erleichterung und Förderung des Austauschs zwischen den Beamten, die mit der Durchführung der Verwaltungszusammenarbeit und gegenseitigen Amtshilfe sowie mit der Überwachung der Einhaltung und Durchsetzung der anzuwendenden Rechtsvorschriften befasst sind.

2. Die Kommission prüft die Notwendigkeit einer finanziellen Unterstützung, um im Wege von Projekten die Verwaltungszusammenarbeit weiter zu verbessern und das gegenseitige Vertrauen zu erhöhen, etwa durch die Förderung des Austauschs von zuständigen Beamten und die Förderung von Schulungen sowie durch Erleichterung und Förderung von Initiativen für bewährte Verfahren, auch derjenigen der Sozialpartner auf EU-Ebene, wie z. B. die Entwicklung und laufende Aktualisierung von Datenbanken oder gemeinsamen Websites, die allgemeine oder sektorspezifische Informationen über die einzuhaltenden Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen enthalten.

KAPITEL IVÜBERWACHUNG DER EINHALTUNG

Artikel 9Nationale Kontrollmaßnahmen

1. Die Mitgliedstaaten dürfen nur die folgenden Verwaltungsanforderungen und Kontrollmaßnahmen vorschreiben:

20. Pflicht des in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringers zur Abgabe einer einfachen Erklärung gegenüber den zuständigen nationalen Behörden spätestens zu Beginn der Erbringung der Dienstleistung, wobei sich diese Erklärung lediglich auf die Identität des Dienstleistungserbringers, den Aufenthalt einer oder mehrerer klar identifizierbarer Arbeitnehmer, ihre voraussichtliche Zahl, die voraussichtliche Dauer und den voraussichtlichen Ort ihres Aufenthalts sowie auf die Dienstleistungen beziehen darf, welche die Entsendung begründen;

21. Pflicht zur Bereithaltung oder Verfügbarmachung und/oder Aufbewahrung in Papier- oder elektronischer Form des Arbeitsvertrags (oder eines gleichwertigen Dokuments im Sinne der Richtlinie 91/533, einschließlich, sofern angebracht oder relevant, der zusätzlichen Angaben nach Artikel 4 der genannten Richtlinie), der Lohnzettel, der Arbeitszeitnachweise und Belege über die Entgeltzahlung oder der Kopien gleichwertiger Dokumente während des Entsendezeitraums an einem zugänglichen und klar festgelegten Ort im eigenen Hoheitsgebiet, wie dem Arbeitsplatz oder der Baustelle, oder bei mobilen Arbeitnehmern im Transportgewerbe an der Operationsbasis oder in dem Fahrzeug, in dem die Dienstleistung erbracht wird;

22. Übersetzung der unter Buchstabe b genannten Dokumente – gerechtfertigt, wenn diese nicht übermäßig lang sind und es sich um standardisierte Formulare handelt, die allgemein für solche Dokumente verwendet werden;

23. Pflicht zur Benennung einer Kontaktperson, die erforderlichenfalls während des Zeitraums der Entsendung für den Arbeitgeber mit den einschlägigen Sozialpartnern im Aufnahmemitgliedstaat gemäß den nationalen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten verhandelt.

2. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass Verfahren und Formalitäten in Bezug auf die Entsendung von Arbeitnehmern von den Unternehmen leicht erfüllt werden können, und zwar soweit möglich durch Fernkommunikationsmittel bzw. auf elektronischem Wege.

3. Innerhalb von drei Jahren nach dem in Artikel 20 genannten Zeitpunkt werden die Erforderlichkeit und Angemessenheit der Anwendung nationaler Kontrollmaßnahmen im Lichte der Erfahrungen mit und der Wirksamkeit des Systems für die Zusammenarbeit und den Informationsaustausch, der Entwicklung einheitlicherer, standardisierter Dokumente, der Festlegung gemeinsamer Grundsätze oder Standards für Prüfungen im Bereich der Entsendung von Arbeitnehmern sowie der technologischen Entwicklungen überprüft, damit gegebenenfalls notwendige Anpassungen oder Änderungen vorgeschlagen werden können.

Artikel 10Prüfungen

1. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass geeignete Kontroll- und Überwachungsmechanismen eingesetzt und auf ihrem Hoheitsgebiet wirksame und angemessene Prüfungen durchgeführt werden, um die Einhaltung der Bestimmungen und Vorschriften der Richtlinie 96/71/EG zu kontrollieren und zu überwachen und ihre ordnungsgemäße Anwendung und Durchsetzung zu gewährleisten. Diese Prüfungen basieren in erster Linie auf einer Risikobewertung, die von den zuständigen Behörden regelmäßig durchgeführt wird. Bei dieser Risikobewertung sind die Tätigkeitsbereiche zu identifizieren, in denen sich die Beschäftigung von im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen entsandten Arbeitnehmern in ihrem Hoheitsgebiet konzentriert. Dabei werden die Umsetzung großer Infrastrukturprojekte, besondere Probleme und Bedürfnisse bestimmter Sektoren, etwaige Verstöße gegen die Vorschriften in der Vergangenheit sowie die Gefährdung bestimmter Gruppen von Arbeitnehmern berücksichtigt.

2. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass Prüfungen und Kontrollen der Einhaltung der Richtlinie 96/71/EG nicht diskriminierend und/oder unverhältnismäßig sind.

3. Werden im Verlauf der Prüfungen und im Lichte der Kriterien des Artikels 3 Informationen benötigt, so gehen der Mitgliedstaat, in dem die Dienstleistung erbracht wird, und der Niederlassungsmitgliedstaat im Einklang mit den Vorschriften über die Verwaltungszusammenarbeit vor, d. h. die zuständigen Behörden arbeiten gemäß den Vorschriften und Grundsätzen der Artikel 6 und 7 zusammen.

4. In Mitgliedstaaten, in denen gemäß den nationalen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten die Festlegung der Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen entsandter Arbeitnehmer nach Artikel 3 der Richtlinie 96/71/EG – und insbesondere der Mindestlohnsätze einschließlich der Arbeitszeit – den Sozialpartnern obliegt, können die Sozialpartner auf der angemessenen Ebene und unter Einhaltung der von den Mitgliedstaaten festgelegten Bedingungen, ebenfalls die Anwendung der maßgeblichen Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen entsandter Arbeitnehmer überwachen, sofern ein angemessener Schutz, der dem gemäß der Richtlinie 96/71/EG sowie der vorliegenden Richtlinie entspricht, garantiert ist.

5. Mitgliedstaaten, in denen die Arbeitsaufsicht nicht für die Kontrolle und Überwachung von Arbeits- und/oder Beschäftigungsbedingungen entsandter Arbeitneh