Sonderbericht Heranführungshilfe der 
EU zur Stärkung der 
Verwaltungskapazitäten 
im Westbalkan: 
eine  Metaprüfung DE 2016  Nr. 21
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Heranführungshilfe der 
EU zur Stärkung der 
Verwaltungskapazitäten 
im Westbalkan: 
eine  Metaprüfung 
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)SonderberichtDE 2016  Nr. 21
02
 Prüferteam
Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifi -
schen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der 
Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Complian -
ce, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche 
Interesse abwägt.
Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Kammer III – „Externe Politikbereiche, Sicherheit und Justiz“ – unter Vorsitz 
von Karel Pinxten, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von István Szabolcs Fazakas, 
Mitglied des Hofes. Herr Fazakas wurde unterstützt von seinem Attaché Márton Baranyi, von Francis Joret und Sabine 
Hiernaux-Fritsch, zuständig für Unterstützung und Qualitätskontrolle, sowie dem Aufgabenleiter Dennis Wernerus. Zum 
Prüferteam gehörten Nicola Berloco, Balázs Kaszap, Alina Milasiute, Thomas Hällström und Nikolaos Zompolas.
Von links nach rechts:  A. Milasiute, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus, 
T. Hällström.

03
 Inhalt
Ziffer
 Abkürzungen und Akronyme
I – XII Zusammenfassung
1 – 9 Einleitung
10 – 14 Prüfungsumfang und Prüfungsansatz
15 – 64 Bemerkungen
15 – 40 Teil I – Hat die Kommission das IPA im Westbalkan gut verwaltet?
16 – 19 Im Zeitraum der Umsetzung des IPA I waren die Ziele nicht immer konkret und messbar
20 – 23 Programme und Projekte waren bedarfsorientiert, aber einige Bewertungen von Begünstigten haben 
erhebliche Mängel aufgezeigt
24 – 26 Die Aufnahme der IPA-Mittel wurde zuweilen durch unzureichende Verwaltungskapazität beeinträchtigt
27 – 29 Die Kommission versäumte es, systematisch strikte Bedingungen anzuwenden
30 – 37 Die Kommission überwachte die Durchführung im Allgemeinen auf wirksame Weise, und ihre 
Folgemaßnahmen zu Bewertungen waren teilweise wirksam
38 – 40 Trotz erheblicher Mängel bei den Begünstigten leistete die Kommission wirksame Geberkoordinierung
41 – 64 Teil II – Wurden die Verwaltungskapazitäten im Westbalkan durch das IPA gestärkt?
42 Die Kommission hat die angestrebten Outputs wirksam erbracht
43 – 58 Das IPA für die Rechtsstaatlichkeit und die Reform der öffentlichen Verwaltung war teilweise nachhaltig
59 – 64 Im politischen Dialog wurde auf Verwaltungskapazität eingegangen
04 Inhalt 
65 – 75 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
 Anhang I — Wichtige Ereignisse zum Verständnis der EU-Westbalkan-Beziehungen
 Anhang II — Prüfungsstichprobe von nationalen IPA-I-Projekten
 Anhang III — Prüfungsstichprobe von regionalen IPA-I-Programmen
 Antwort der Kommission
05
 Abkürzungen 
und  Akronyme
BIRN : Balkan Investigative Reporting Network
EAD : Europäischer Auswärtiger Dienst
IGH : Internationaler Gerichtshof
IPA: Instrument for Pre-Accession Assistance  (Instrument für Heranführungshilfe; I: 2007-2013, II: 2014-2020)
MIPD : Multi-Annual Indicative Planning Document  (indikatives Mehrjahresplanungsdokument)
RCC : Regional Cooperation Council  (Regionaler Kooperationsrat)
ReSPA : Regional School of Public Administration  (Regionale Hochschule für öffentliche Verwaltung)
ROM : Results-Oriented Monitoring  (ergebnisorientiertes Monitoring)
SAA : Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen
SIGMA : Support for Improvement in Governance and Management  (Unterstützung der Verbesserung des Regierungs- 
und Verwaltungssystems)
UNSCR : United Nations Security Council Resolution  (Resolution des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen)
WBIF : Western Balkans Investment Framework  (Investitionsrahmen für die westlichen Balkanstaaten)
06
 Zusammenfassung
I
Im Zeitraum 2007-2014 stellte die EU im Rahmen des Instruments für Heranführungshilfe (IPA – Instrument for 
Pre-Accession Assistance ) finanzielle Unterstützung in Höhe von 5,1 Milliarden Euro für den Westbalkan bereit. Die 
Zuweisung erfolgte über nationale und regionale Programme. Etwa ein Viertel der im Rahmen von nationalen 
Programmen gewährten Mittel floss in die Stärkung der Verwaltungskapazitäten in den zentralen Sektoren „Rechts -
staatlichkeit“ und „Reform der öffentlichen Verwaltung“. Zudem trug der politische Dialog zur Stärkung der Verwal -
tungskapazitäten in den sechs Westbalkanländern bei, welche die rechtlichen und finanziellen Begünstigten des IPA 
sind.
II
Der Hof bewertete, ob die Kommission das IPA im Westbalkan wirksam verwaltete und ob die Verwaltungskapazitä -
ten in der Region durch das IPA tatsächlich gestärkt wurden. Die Prüfung des Hofes erstreckte sich vor allem auf den 
Programmplanungszeitraum 2007-2013, aber es wurden auch Entwicklungen im neuen Programmplanungszeitraum 
(2014-2020) berücksichtigt.
III
Ein besonderes Merkmal der vorliegenden Metaprüfung ist, dass der Hof hauptsächlich Daten aus seinen früheren 
Sonderberichten und aus Bewertungen der Kommission analysierte. Der Hof bezog die gesamte IPA-Programmpla -
nung (Teil I) in seine Bewertung ein und untersuchte 52 nationale Projekte sowie drei regionale Programme (Teil II).
IV
Der Hof gelangte zu dem Schluss, dass trotz erheblicher Schwächen, die den nationalen Behörden im Westbalkan 
eigen sind, die Heranführungshilfe der EU im Großen und Ganzen wirksam war und durch das IPA I die Verwaltungs -
kapazitäten in der Region teilweise gestärkt wurden.
V
Was die Verwaltung durch die Kommission betrifft, waren die IPA-I-Ziele nicht immer konkret und messbar. Pro -
gramme und Projekte waren bedarfsorientiert, aber einige Bewertungen von Begünstigten im Sektor „Rechtsstaat -
lichkeit“ haben erhebliche Mängel aufgezeigt. Die Aufnahme von IPA-I-Mitteln wurde durch die unzureichende 
Verwaltungskapazität in einigen Ländern sowie – im Falle der dezentralen Durchführung – durch strenge Anforde -
rungen hinsichtlich der Verwaltung von EU-Mitteln beeinträchtigt.
VI
Im Rahmen des IPA I versäumte es die Kommission, systematisch strikte Bedingungen anzuwenden und nachzu -
verfolgen. Trotz einiger Mängel in der Berichterstattung der Kommission über das ergebnisorientierte Monitoring 
überwachte die Kommission auf wirksame Weise die Durchführung der IPA-Projekte. Die Folgemaßnahmen der 
Kommission zu den Schlussfolgerungen und Empfehlungen der IPA-Bewertungen waren teilweise wirksam. Trotz 
erheblicher Mängel bei den Begünstigten war die Kommission in der Lage, die Geberkoordinierung zu unterstützen.
Zusammenfassung 07
VII
Hinsichtlich der Verwaltungskapazitäten im Westbalkan lieferte das IPA im Allgemeinen die vertraglich geplanten 
Outputs, und die Unterstützung für die Rechtsstaatlichkeit und die Reform der öffentlichen Verwaltung war teil -
weise nachhaltig.
VIII
Bei den Projekten zur Rechtsstaatlichkeit wandte die Kommission das Prinzip der Konditionalität nicht ausreichend 
an, und für zentrale Bereiche der Rechtsstaatlichkeit, wie Medienfreiheit, Staatsanwaltschaft sowie Bekämpfung von 
Korruption und organisierter Kriminalität, wurden im Rahmen des IPA I vergleichsweise geringe Mittel bereitgestellt. 
Der mangelnde politische Wille der Begünstigten zur Reform von Institutionen, unzureichende Haushaltsmittel und 
Personalausstattung sowie eine unzulängliche Koordinierung beeinträchtigten ebenfalls die Nachhaltigkeit der 
Projekte.
IX
Im Bereich der Reform der öffentlichen Verwaltung gelang es der Kommission, zahlreiche Projektoutputs in nach -
haltige Ergebnisse zu überführen. Auch wenn es sich dabei nicht um ein ausdrückliches IPA-Ziel handelt, hätte man 
die Begünstigten darin bestärken können, das IPA in stärkerem Maße als Lernwerkzeug für die übrige öffentliche 
Verwaltung zu nutzen.
X
Die Förderung der regionalen Zusammenarbeit und die Stärkung der Verwaltungskapazitäten in der gesamten 
Region sind von großer Bedeutung, und diese beiden Ziele wurden von der Kommission unterstützt, insbesondere 
durch den Investitionsrahmen für die westlichen Balkanstaaten. Allerdings entfaltete der Regionale Kooperationsrat 
im geprüften Zeitraum keine nennenswerte Wirkung vor Ort. Was die Regionale Hochschule für öffentliche Verwal -
tung (ReSPA – Regional School of Public Administration ) anbelangt, war es noch zu früh, um festzustellen, ob sie zu 
einer Verbesserung der Verwaltungskapazitäten im Westbalkan geführt hat.
XI
Der politische Dialog im Westbalkan hatte in einigen Fällen nur begrenzte Auswirkungen auf die Rechtsstaatlichkeit. 
Im Hinblick auf die Reform der öffentlichen Verwaltung wurden durch den politischen Dialog gewisse Fortschritte 
erzielt.
XII
Im vorliegenden Bericht wird eine Reihe von konkreten und messbaren Empfehlungen dargelegt, um sowohl die 
Festlegung von Zielen sowie die Konzeption und Durchführung von IPA-Projekten im Westbalkan zu verbessern 
als auch die nationalen Behörden der sechs Westbalkanländer zu einem größeren Engagement im Hinblick auf die 
Stärkung ihrer Verwaltungskapazität zu ermuntern.
08
 Einleitung
01 
Seit dem Beitritt Kroatiens im Jahr 2013 betrifft die EU-Erweiterungspolitik für 
den Westbalkan sechs Länder: Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kosovo*, die 
ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, Montenegro und Serbien (siehe 
Abbildung  1).* Diese Bezeichnung berührt 
nicht die Standpunkte zum 
Status und steht im Einklang 
mit der Resolution 1244/99 
des UN-Sicherheitsrates und 
dem Gutachten des 
Internationalen Gerichtshofs 
zur Unabhängigkeitserklärung 
des Kosovo.
Politische Landkarte des Westbalkans
*  Diese Bezeichnung berührt nicht die Standpunkte zum Status und steht im Einklang mit der Resolution 1244/99 des UN-Sicherheitsrates und 
dem Gutachten des Internationalen Gerichtshofs zur Unabhängigkeitserklärung des Kosovo.
Quelle:  Europäische Kommission.Abbildung 1
*This designation is without prejudice to position on status, and is in line with UNSCR 1244 and
the ICJ Opinion on the Kosovo Declaration of Independence. 

09 Einleitung 
02 
Vor dem Hintergrund einer wirtschaftlichen und politischen Krise in den 
1980er-Jahren und des zunehmenden Nationalismus zerfiel Jugoslawien in den 
1990er-Jahren entlang der Grenzen seiner Teilrepubliken zunächst in fünf Länder, 
wodurch es in einigen Ländern zu bewaffneten Konflikten kam. Später erklärten 
auch Montenegro (2006) und das Kosovo (2008) ihre Unabhängigkeit. Albanien 
war bis 1991 eine völlig isolierte kommunistische Diktatur und musste seine 
öffentliche Verwaltung von null aufbauen. Diese sechs europäischen Länder 
waren in der Vergangenheit zwar von schweren ethnischen, politischen und wirt -
schaftlichen Konflikten betroffen, doch heute sind sie sich einig in ihrem Ziel, der 
EU beizutreten. Faktisch sind alle sechs Westbalkanländer Bewerberländer  oder 
potenzielle Bewerberländer  für einen EU-Beitritt (siehe Tabelle  1 und Kasten 1 ).Tabelle 1 Kasten  1Status der Westbalkanländer im Hinblick auf einen EU-Beitritt
Bewerberland (seit Jahr) Stand der Beitrittsverhandlungen
Albanien 2014 Keine Verhandlungen
Bosnien und Herzegowina Potenzielles Bewerberland Keine Verhandlungen
Kosovo Potenzielles Bewerberland Keine Verhandlungen
Ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien 2005 Keine Verhandlungen
Montenegro 2010 22 Kapitel eröffnet, zwei abgeschlossen
Serbien 2012 Zwei Kapitel eröffnet
Quelle:  Europäische Kommission.
EU-Beitritt
Die bestehenden Grundsätze, Strategien und Maßnahmen, Rechtsvorschriften, Verfahren, Pflichten und Ziele 
der Union werden seitens der EU-Organe in der Regel als „gemeinschaftlicher Besitzstand“ ( acquis communau -
taire ) bezeichnet. Dieser Besitzstand steht bei jedem Beitritt im Mittelpunkt der Beitrittsverhandlungen und 
umfasst 35 verschiedene Beitrittskapitel, die jeweils zwischen der EU und dem betreffenden Bewerberland 
verhandelt werden müssen. So betrifft beispielsweise Kapitel 23 Justiz und Grundrechte und Kapitel 24 Recht, 
Freiheit und Sicherheit.
Die Regierungskonferenzen bilden die Gremien, in denen die Beschlüsse zur Eröffnung und zum vorläufigen 
Abschluss von Kapiteln gefasst werden, im Einklang mit einem vom Rat festgelegten Verhandlungsrahmen. Seit 
2012 tritt die Regierungskonferenz mit Montenegro und seit 2014 die Regierungskonferenz mit Serbien regelmä -
ßig zusammen. Der Rat hat bisher keinen Beschluss über einen Rahmen für Beitrittsverhandlungen mit Albanien 
und mit der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien gefasst, sodass noch keine Regierungskonferen -
zen mit diesen Ländern eingerichtet worden sind.  Bosnien und Herzegowina sowie das Kosovo sind potenzielle 
Bewerberländer, sodass sie noch nicht für die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen infrage kommen.
10 Einleitung 
03 
Das Ziel der EU, diese Länder in die EU einzugliedern, steht seit dem Jahr 2000 
im Mittelpunkt der Beziehungen zwischen der EU und dem Westbalkan (sie -
he Anhang  I). Seit 2007 stellt die Kommission diesen Ländern im Rahmen des 
Instruments für Heranführungshilfe (IPA)1 finanzielle Unterstützung bereit, wie in 
Abbildung  2 für IPA I veranschaulicht.
04 
Innerhalb eines jeden IPA-Programms unterstützte die EU verschiedene Sektoren, 
wie Rechtsstaatlichkeit2, Reform der öffentlichen Verwaltung, Umwelt, Verkehr, 
Entwicklung des ländlichen Raums und soziale Entwicklung. Ferner förderte sie 
grenzübergreifende Mehrempfängerprogramme für die sechs Westbalkanländer 
als Region.1 Verordnung (EG) Nr. 1085/2006 
des Rates vom 17. Juli 2006 zur 
Schaffung eines Instruments 
für Heranführungshilfe (IPA I) 
(ABl. L 210 vom 31.7.2006, 
S. 82) und 
Verordnung (EG) Nr. 231/2014 
des Europäischen Parlaments 
und des Rates vom 
11. März 2014 zur Schaffung 
eines Instruments für 
Heranführungshilfe (IPA II) 
(ABl. L 77 vom 15.3.2014, S. 11).
2 Grundrechte sowie Justiz und 
Inneres, einschließlich der 
Bekämpfung von Korruption 
und organisierter Kriminalität.
IPA-I-Zuweisungen für den Westbalkan (2007-2013)
Anmerkung:  Prozentsätze aufgerundet.
Quelle:  Europäische Kommission, 31. Dezember 2015.Abbildung 2
0 1 000 2 00027 % 1 385
1 150
636615
572529
236Serbien
Mehrempfängerprogramme
Kosovo
Ehemalige jugoslawische 
Republik Mazedonien
Bosnien und Herzegowina
Albanien
MontenegroMittelzuweisungen in 
Millionen Euro23 %
12 %
12 %11 %
10 %
5 %
11 Einleitung 
05 
Die IPA-Unterstützung für die Rechtsstaatlichkeit in den Empfängerländern zielte 
darauf ab, eine breite Palette von sensiblen staatlichen Organen, wie Ministerien, 
Agenturen, Polizeibehörden und Justiz, näher an die EU-Grundrechte und an 
den gemeinschaftlichen Besitzstand heranzuführen. Das IPA trug auch dazu bei, 
sicherzustellen, dass bessere nationale Rechtsvorschriften erstellt und angenom -
men wurden.
06 
Die IPA-Unterstützung für die Reform der öffentlichen Verwaltung, einschließlich 
des öffentlichen Finanzmanagements, betraf auch sensible Bereiche, wie leis -
tungsbezogene Einstellungsverfahren und hochwertige Aus- und Fortbildung in 
der öffentlichen Verwaltung, sowie ferner den gesamten Haushaltszyklus, von 
der Steuererhebung über die Haushaltsplanung, Beschaffung, interne Kontrolle 
der öffentlichen Finanzen und externe Prüfung bis hin zur Statistik.
07 
Außerdem unterstützte die Kommission die Tätigkeit regionaler Einrichtungen, 
wie des Regionalen Kooperationsrats (RCC) und der Regionalen Hochschule für 
öffentliche Verwaltung (ReSPA), durch die Schaffung regionaler Programme. Dar -
über hinaus trug sie durch den Investitionsrahmen für die westlichen Balkanstaa -
ten (WBIF) zu Maßnahmen bei. Auch wenn es nicht das Hauptziel des WBIF war, 
die Verwaltungskapazitäten im Westbalkan zu stärken, hat er doch einen Beitrag 
dazu geleistet.
08 
In den jährlichen Fortschrittsberichten der Kommission werden die Fortschritte 
der Bewerberländer und der potenziellen Bewerberländer in Richtung EU-Beitritt 
bewertet. Hinsichtlich des Westbalkans wurde in diesen Berichten insbesonde -
re auf die weitverbreitete Korruption und organisierte Kriminalität sowie auf 
Schwachstellen in Bezug auf die Unabhängigkeit des Justizwesens verwiesen3. 
Die Kommission verfolgt die Lage in jedem Land durch Monitoring, Expertenbe -
suche und Treffen zur Förderung des politischen Dialogs.
09 
In den „Politischen Leitlinien für die nächste Europäische Kommission“ wird 
erklärt, dass vor 2020 kein weiteres Land der EU beitreten werde4. Angesichts die -
ses neuen Zeitrahmens und der Tatsache, dass die Westbalkanländer schon heute 
strategisch wichtige Partner sind, hat die Kommission die Gelegenheit, langfris -
tige strategische Ziele zu erreichen und diese Länder – nicht nur als einzelne 
Länder, sondern auch als Region – auf den zukünftigen EU-Beitritt vorzubereiten, 
und zwar im Rahmen eines harmonisierten Verfahrens und eines koordinierten 
regionalen Ansatzes5.3 Siehe Fortschrittsberichte zu 
Albanien, zu Bosnien und 
Herzegowina, zum Kosovo, zur 
ehemaligen jugoslawischen 
Republik Mazedonien, zu 
Montenegro und zu Serbien, 
2012-2015.
4 Rede des angehenden 
Kommissionspräsidenten 
Juncker zur Eröffnung der 
Plenartagung des 
Europäischen Parlaments, 
15. Juli 2014, Ziffer 9.
5 Siehe Schlussfolgerungen des 
Rates zur Erweiterung sowie 
zum Stabilisierungs- und 
Assoziierungsprozess vom 
15. Dezember 2015, 15356/15.
12
 Prüfungsumfang 
und  Prüfungsansatz
10 
Das Ziel des Hofes war – unter Berücksichtigung seiner früheren Sonderberich -
te – zu beurteilen, ob die Kommission durch das IPA-Programm zur Stärkung der 
Verwaltungskapazitäten im Westbalkan beigetragen hat. Dabei wurden zwei 
Hauptfragen behandelt:
a) Hat die Kommission das IPA im Westbalkan gut verwaltet?
b) Wurden die Verwaltungskapazitäten im Westbalkan durch das IPA 
gestärkt?
11 
Die Prüfung erstreckte sich vorrangig auf den Zeitraum 2007-2013 (IPA I), wobei 
auch die ersten Phasen des Zeitraums 2014-2020 (IPA II) berücksichtigt wurden. 
Schwerpunkt waren zwei für die Stärkung der Verwaltungskapazitäten im West -
balkan relevante Sektoren:
a) Rechtsstaatlichkeit (Grundrechte, Justiz und Inneres), unter besonderer 
Berücksichtigung der Bekämpfung der Korruption und der organisierten 
Kriminalität; sowie
b) Reform der öffentlichen Verwaltung, einschließlich des öffentlichen 
Finanzmanagements.
12 
Wie in Tabelle  2 veranschaulicht, prüfte der Hof aus den Projekten für Rechtsstaat -
lichkeit und zur Reform der öffentlichen Verwaltung mit einem Gesamtumfang von 
902 Millionen Euro eine Auswahl von 52 Projekten, für die Aufträge in Höhe von ins -
gesamt 109 Millionen Euro vergeben wurden (12 %)6. Von den regionalen Program -
men mit einem Gesamtumfang von 1,16 Milliarden Euro prüfte der Hof insgesamt 
drei, deren Auftragswert sich auf insgesamt 330 Millionen Euro belief (28 %)7.6 In Anhang  II findet sich die 
vollständige Liste der 
geprüften Projekte.
7 In Anhang  III sind diese 
Programme aufgelistet.Tabelle 2IPA-Mittel (2007-2013) für Verwaltungskapazitäten im Westbalkan
IPA-Programme für Verwaltungskapazitäten in den 
WestbalkanländernAuftragswerteGeprüfter 
ProzentsatzAnzahl der ge -
prüften Projekte/
Programme Insgesamt Geprüft
Nationale Programme, Projekte für Rechtsstaatlichkeit 485 60 12 % 29
Nationale Programme, Projekte zur Reform der öffentlichen 
Verwaltung417 49 12 % 23
INSGESAMT 902 109 12 % 52
Regionale Programme 1 160 330 28 % 3
GESAMTSUMME 2 062 439 21 %
Anmerkung:  Beträge in Millionen Euro; Prozentsätze aufgerundet.
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Europäischen Kommission, 30. Juni 2015.
13 Prüfungsumfang und  Prüfungsansatz 
13 
Ein wichtiger Teil der Arbeit des Hofes war, zu bewerten, inwiefern mit den 
EU-Programmen und -Projekten die Ergebnisse erzielt wurden, die in der Verord -
nung zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften und Verfahren für die Anwen -
dung der Instrumente der Union für die Finanzierung des auswärtigen Handelns 
definiert werden8.
14 
Im Rahmen des vom Hof gewählten Ansatzes, eine Metaprüfung durchzuführen, 
erfolgte als Erstes eine Durchsicht einer Reihe von Sonderberichten des Hofes 
und Bewertungsberichten der Kommission zum Westbalkan (siehe Tabelle  3). 
Unter Berücksichtigung des Prüfungsumfangs der Metaprüfung und der gesich -
teten Berichte ermittelte der Hof anschließend Prüfungslücken, aus denen sich 
erhebliche zusätzliche Prüfungsarbeiten ergaben, die zwischen März und Dezem -
ber 2015 durchgeführt wurden. Diese zusätzlichen Prüfungsarbeiten umfassten 
eine Aktenprüfung der Fortschritts-, Monitoring-, Experten- und Sitzungsberichte 
der Kommission sowie Gespräche mit Mitarbeitern der Kommission, des Euro -
päischen Auswärtigen Dienstes (EAD), der EU-Delegationen, der einschlägigen 
nationalen Behörden im Westbalkan sowie des RCC.8 Verordnung (EU) Nr. 236/2014 
des Europäischen Parlaments 
und des Rates vom 
11. März 2014 zur Festlegung 
gemeinsamer Vorschriften 
und Verfahren für die 
Anwendung der Instrumente 
der Union für die Finanzierung 
des auswärtigen Handelns, 
Präambel, 
Erwägungsgrund 12, sowie 
Artikel 12 (ABl. L 77 vom 
15.3.2014, S. 95).Tabelle 3Verwendete frühere Prüfungsberichte und Bewertungsberichte
Quellen ReferenzdokumenteSONDERBERICHTE DES HOFES20/2016 „Stärkung der Verwaltungskapazitäten in Montenegro: trotz Fortschritten bessere Ergebnisse in vielen Kernbereichen erforderlich“
11/2016 Stärkung der Verwaltungskapazitäten in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien: wenige Fortschritte in einem schwie -
rigen Kontext
19/2014 Heranführungshilfe der EU für Serbien
18/2014 Bei EuropeAid für die Evaluierung und das ergebnisorientierte Monitoring eingerichtete Systeme
18/2012 Rechtsstaatlichkeitshilfe der Europäischen Union für das Kosovo
14/2011 Hat die EU-Hilfe die Fähigkeit Kroatiens verbessert, nach dem Beitritt gewährte Fördermittel zu verwalten?
12/2009 Wirksamkeit der Kommissionsprojekte im Bereich Justiz und Inneres für den westlichen Balkan
5/2007 Verwaltung des Programms CARDS durch die KommissionBEWERTUNGENThematic evaluation on IPA support to the fight against corruption (Thematische Bewertung der IPA-Unterstützung für die Bekämpfung der 
Korruption), August  2015
SIGMA-Baseline-Measurement-Reports aus der Reihe The Principles of Public Administration (Die Prinzipien der öffentlichen Verwaltung) für 
Albanien, Bosnien und Herzegowina, die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, das Kosovo, Montenegro und Serbien, April  2015
Meta-evaluation of IPA assistance  (Metabewertung der IPA-Unterstützung), September  2013
IPA – interim evaluation and meta-evaluation of IPA assistance – Evaluation of Multi Beneficiary Programmes (IPA  – Zwischen- und Metabewer -
tung der IPA-Unterstützung  – Bewertung der Mehrempfängerprogramme), Juni  2013
Thematic evaluation of rule of law, judicial reform and fight against corruption and organised crime in the Western Balkans  (Thematische 
Bewertung der Rechtstaatlichkeit, der Justizreform und der Bekämpfung der Korruption und organisierten Kriminalität im Westbalkan), 
Februar 2013
Quelle:  Europäischer Rechnungshof.
14
 Bemerkungen
Teil I – Hat die Kommission das IPA im Westbalkan gut 
verwaltet?
15 
Der Hof beurteilte die Verwaltung des IPA durch die Kommission über den 
gesamten Programmplanungszyklus auf der Grundlage der folgenden 
Prüfungskriterien:
a) Wies das IPA konkrete und messbare Ziele auf?
b) Beruhten die Programme und Projekte auf einem klar ermittelten Bedarf?
c) Wurde die Unterstützung tatsächlich ausgezahlt (Aufnahme)?
d) Wurden strikte Bedingungen für die Unterstützung angewandt 
(Konditionalität)?
e) Wurden die Durchführung wirksam überwacht und die Ergebnisse wirksam 
bewertet?
f) Wurde die Geberhilfe wirksam koordiniert?
Im Zeitraum der Umsetzung des IPA I waren die Ziele nicht 
immer konkret und messbar
16 
In der EU-Haushaltsordnung ist festgelegt, dass für alle vom Haushaltsplan 
abgedeckten Tätigkeitssektoren konkrete und messbare Ziele festgelegt werden 
müssen9. Sowohl in den IPA-Verordnungen10 als auch in den indikativen Mehr -
jahresplanungsdokumenten (MIPD) der Kommission wird auf die Wichtigkeit der 
Rechtsstaatlichkeit und der Reform der öffentlichen Verwaltung im Westbalkan 
eingegangen.
Nationale Programme wiesen oftmals breit gefasste Ziele auf
17 
Im Rahmen des IPA I waren die Ziele so breit gefasst, dass sie oftmals nicht 
konkret waren und ihr Erreichen nicht anhand konkreter Zielvorgaben gemessen 
werden konnte11. Im Falle von Montenegro und Serbien, deren Beitrittsverhand -
lungen 2012 bzw. 2014 begannen, legte die Kommission dagegen klare und 
messbare Zielvorgaben hinsichtlich der Rechtsstaatlichkeit fest, deren Nichterrei -
chen zu einem Stopp der Beitrittsverhandlungen führen kann12.9 Verordnung (EU, Euratom) 
Nr. 966/2012 des Europäischen 
Parlaments und des Rates vom 
25. Oktober 2012 über die 
Haushaltsordnung für den 
Gesamthaushaltsplan der 
Union und zur Aufhebung der 
Verordnung (EG, Euratom) 
Nr. 1605/2002 des Rates 
(ABl. L 298 vom 26.10.2012, 
S. 1).
10 Verordnung 
(EG) Nr. 1085/2006 des Rates, 
durchgeführt durch die 
Verordnung (EG) Nr. 718/2007 
der Kommission vom 
12. Juni 2007, und die 
Verordnung (EU) Nr. 231/2014, 
durchgeführt durch die 
Durchführungsverord -
nung (EU) Nr. 447/2014 der 
Kommission vom 2. Mai 2014.
11 Vom Hof durchgeführte 
Analyse der europäischen 
Partnerschaftsvereinbarungen, 
der Stabilisierungs- und 
Assoziierungsabkommen 
sowie der Jahresberichte 2013 
und 2014 der 
GD Nachbarschaftspolitik und 
Erweiterungsverhandlungen. 
In der Metabewertung der 
IPA-Unterstützung ( Meta-
evaluation of IPA assistance , 
September 2013, S. 20) wurde 
festgestellt, dass die Ziele breit 
gefasst seien und oftmals 
keine ausreichend messbaren 
Zielvorgaben aufwiesen.
12 Managementplan 2015, GD 
Nachbarschaftspolitik und 
Erweiterungsverhandlungen, 
S. 4 und S. 18; 
KOM(2012) 600 endgültig vom 
10. Oktober 2012 
„Erweiterungsstrategie und 
wichtigste Herausforderungen 
2012-2013“, S. 4.
15 Bemerkungen 
18 
Zudem ist die Kommission seit 2010 von einer Unterstützung, die meistens auf 
einzelne Projekte abzielt, übergegangen zu einem klareren und besser messba -
ren sektorbasierten Ansatz13, bei dem Programme und Projekte klar in sektor -
basierte Strategien passen. Die Kommission beabsichtigte, den sektorbasierten 
Ansatz bei der Durchführung des IPA II umfassend anzuwenden14.
Regionale Programme wiesen im Allgemeinen konkrete und 
messbare Ziele auf
19 
Die vom Hof untersuchten regionalen Programme wiesen im Allgemeinen kon -
krete Ziele und messbare Zielvorgaben auf. Angesichts der in der Vergangenheit 
aufgetretenen Konflikte zwischen den Westbalkanländern wiesen die regionalen 
Programme im Allgemeinen die regionale Integration als ein ausdrückliches Ziel 
auf, im Einklang mit den IPA-Zielen, die Aussöhnung im Anschluss an Konflikte, 
die Vertrauensbildung und den Wiederaufbau zu unterstützen15 (siehe Kasten 2 ).
Programme und Projekte waren bedarfsorientiert, aber 
einige Bewertungen von Begünstigten haben erhebliche 
Mängel aufgezeigt
20 
Im Zuge der Programmplanung für das IPA I erstellte die Kommission Planungs -
dokumente (MIPD), in denen zentrale Sektoren für die IPA-Unterstützung aufge -
listet wurden. Die nationalen Behörden erstellten ihre eigenen Bedarfsanalysen, 
auf eigene Initiative oder auf Aufforderung durch die Kommission.13 KOM(2011) 666 endgültig vom 
12. Oktober 2011, 
„Erweiterungsstrategie und 
wichtigste Herausforderungen 
2011-2012“, S. 20.
14 Instrument for Pre-Accession 
Assistance (IPA II) – Multi-
country Indicative Strategy 
Paper  (Instrument für 
Heranführungshilfe 
(IPA II) – indikatives 
Strategiepapier für mehrere 
Länder) (30. Juni 2015) sowie 
die indikativen 
Strategiepapiere für Albanien 
und Montenegro 
(18. August 2014), die 
ehemalige jugoslawische 
Republik Mazedonien und 
Serbien (19. August 2014), das 
Kosovo (20. August 2014) 
sowie Bosnien und 
Herzegowina 
(15. Dezember 2014).
15 Verordnung (EG) Nr. 1085/2006 
des Rates, Präambel, 
Erwägungsgrund 13, sowie 
Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe g.Kasten  2Investitionsrahmen für die westlichen Balkanstaaten (WBIF)
Mit dem WBIF wurde klar darauf abgezielt, Finanzmittel und technische Hilfe für strategische Investitionen 
bereitzustellen, und das Erreichen der Ziele des WBIF war anhand klarer Indikatoren (z. B. Anzahl der Projekt -
anträge, ausgezahlte technische Hilfe, gewährte Finanzmittel) messbar16.
16 https://www.wbif.eu/ .
16 Bemerkungen 
Bedarfsanalysen auf Kommissionsebene
21 
Die MIPD beruhten in der Regel auf den in den Fortschrittsberichten und im 
Rahmen der Beitrittspartnerschaften ermittelten Prioritäten. In den MIPD wurde 
die Ausgangssituation der Verwaltungskapazitäten der Empfängerländer in den 
verschiedenen Sektoren (z. B. bei der Rechtsstaatlichkeit) nicht ermittelt, und 
auch der tatsächliche politische Wille zur Reform in den einzelnen Ländern wur -
de nicht berücksichtigt. Auf Projektebene ist festzustellen, dass die untersuchten 
Projekte klar auf einem von der Kommission ermittelten und mit den Empfänger -
ländern abgestimmten Bedarf beruhten.
22 
Bei der Programmplanung für das IPA II wurden – auf Länderebene – die 
IPA-I-Planungsdokumente durch indikative Strategiepapiere (2014-2020) ersetzt. 
Darin wurde stärker auf die Fähigkeit der Begünstigten eingegangen, sich auf 
politischer Ebene für die Reformen in den betreffenden Sektoren zu engagieren 
sowie IPA-Mittel zu verwalten.
Bedarfsanalysen auf der Ebene der Begünstigten
23 
Während es in allen Westbalkanländern eine umfassende nationale Strategie für 
den Sektor „Reform der öffentlichen Verwaltung“ gab, die eine Bedarfsanalyse 
umfasste, war dies für den Sektor „Rechtsstaatlichkeit“ in Albanien und im Koso -
vo nicht der Fall. In Bosnien und Herzegowina wurde die Strategie für die Justiz -
reform sehr spät angenommen (siehe Kasten 3 ).Kasten  3Strategie  2014-2018 für die Justizreform in Bosnien und Herzegowina
Die Annahme dieser Strategie war Teil des zwischen der EU und den nationalen Behörden geführten politi -
schen Dialogs, insbesondere durch einen strukturierten Dialog über das Justizwesen. Die Strategie für die 
Justizreform wurde erst 2015 angenommen, da es aufgrund politischer Divergenzen zwischen den verschie -
denen Behörden in Bosnien und Herzegowina zu Verzögerungen kam. Insbesondere stellte die Republika 
Srpska (siehe Abbildung  3) den von der Kommission im Rahmen des IPA ermittelten Bedarf systematisch 
infrage. Dadurch wurde die Relevanz der nationalen Bedarfsanalysen geradezu untergraben, insbesondere bei 
Projekten, die auf die Förderung der Koordinierung zwischen Korruptionsbekämpfung, Polizeibehörden und 
lokalen Behörden abzielten.
17 Bemerkungen 
Politische Landkarte von Bosnien und Herzegowina
Quelle:  Eurostat.Abbildung 3



Sarajevo
PodgoricaRepublika SrpskaRepublika Srpska
Federation of Bosnia and HerzegovinaBrčkoCroatia
Serbia
Bosnia and Herzegovina
Montenegro
Albania
Administrative boundaries: © EuroGeographics, GADM (Bosnian Inter-entity boundary line
Cartography: Eurostat — GISCO, 01/2016Brčko District
Banja Luka
0 25 50 75 100 km  Adriatic Sea
Inter-entity boundary line
18 Bemerkungen 
Die Aufnahme der IPA-Mittel wurde zuweilen durch 
unzureichende Verwaltungskapazität beeinträchtigt
24 
In manchen Westbalkanländern war es – hauptsächlich aufgrund unzureichender 
Verwaltungskapazitäten – schwierig, Zahlungen von Beträgen durchzuführen, für 
die eine Auftragsvergabe im Rahmen des IPA I erfolgt war (siehe Abbildung  4).
Aufnahme, als Prozentsatz der Mittelzuweisungen, für welche die Auftragsvergabe 
noch aussteht, sowie als Prozentsatz der Beträge, für welche die Auftragsvergabe 
erfolgt ist, aber die Auszahlung noch aussteht, IPA I (2007-2013)
Quelle:  Berechnung des Hofes auf der Grundlage von Daten der Kommission, 31. Dezember 2015.Abbildung 40 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Ehem. jugosl. 
Republik Mazedonien
Albanien
Serbien
Bosnien und Herzegowina
Kosovo
Montenegro%
Zugewiesen, Auftragsvergabe 
noch ausstehend
Auftragsvergabe erfolgt, noch zu zahlen
19 Bemerkungen 
25 
Aus einer Untersuchung von verschiedenen operativen Strukturen für das IPA 
im Westbalkan ergibt sich, dass dies teilweise durch die Tatsache zu erklären ist, 
dass die Kommission erhebliche Teile der IPA-Verwaltung dezentralisiert und den 
nationalen Behörden überantwortet hat17. Wie der Hof sowohl für die ehemalige 
jugoslawische Republik Mazedonien und für Serbien (siehe Kasten 4 ) als auch für 
Albanien feststellen konnte, erforderte diese Dezentralisierung einen Lernzeit -
raum und eine anspruchsvollere Verwaltungsstruktur18.17 Mit Wirkung vom 
1. Januar 2014 wurde der 
Begriff „dezentrale 
Mittelverwaltung“ durch den 
Begriff „indirekte 
Mittelverwaltung durch 
Drittländer“ ersetzt.
18 Voraussetzung für die 
dezentrale Mittelverwaltung 
waren unter anderem die 
Akkreditierung eines 
nationalen Anweisungsbefug -
ten, die Einrichtung einer 
operativen Struktur für das IPA 
und einer Prüfbehörde sowie 
Ex-ante-Kontrollen durch die 
EU-Delegation für sämtliche 
dezentralisierten IPA-Projekte. 
Siehe Artikel 11-31 der 
Verordnung (EG) Nr. 718/2007 
der Kommission vom 
12. Juni 2007 zur Durchfüh -
rung der Verord -
nung (EG) Nr. 1085/2006 des 
Rates zur Schaffung eines 
Instruments für Heranfüh -
rungshilfe (IPA) (ABl. L 170 vom 
29.6.2007, S. 1).Kasten  4Erfahrungen mit der Dezentralisierung der Mittelverwaltung im Rahmen des IPA  I
Ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien
Die Kommission dezentralisierte die Mittelverwaltung im Einklang mit der Haushaltsordnung19 und den 
IPA-I-Verordnungen. Diese Verordnungen enthalten jedoch keine Bestimmungen, welche die Kommission ver -
pflichtet hätten, zu prüfen, ob die nationalen Behörden darauf vorbereitet waren, eine Mittelverwaltung mit 
einem derartigen Volumen und einer derartigen Komplexität zu leisten20. Nach der Dezentralisierung hatte die 
nationale Verwaltung Schwierigkeiten, die Fristen zu wahren und Vergabedokumente von angemessener Qua -
lität zu erstellen. In vielen Fällen führte dies zum Verlust von Projekten, mit denen entscheidende Reformen 
gefördert werden sollten, und es ist mit dem Verlust weiterer Projekte zu rechnen21.
Serbien
Die Einrichtung einer Prüfbehörde und einer operativen Stelle für die Verwaltung von IPA-Projekten wurde 
durch länger bestehende und gravierende Schwachstellen erschwert, die von der Kommission im Rahmen 
eigener Prüfungen festgestellt wurden. Die Einführung der dezentralen Mittelverwaltung war nicht an eine 
zuvor durchzuführende umfassende Bewertung des öffentlichen Finanzmanagements auf nationaler Ebene 
gebunden22, sondern lediglich an die Einhaltung der in der Haushaltsordnung festgelegten Anforderungen an 
die interne Kontrolle in Bezug auf die IPA-Strukturen Serbiens23.
19 Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der 
Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 248 vom 16.9.2002, S. 1), in der jeweils geltenden Fassung.
20 Sonderbericht Nr. 11/2016 des Hofes „Stärkung der Verwaltungskapazitäten in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien: wenige 
Fortschritte in einem schwierigen Kontext“, Ziffer 47 ( http://eca.europa.eu ).
21 Ebd., Ziffern 48 und 50.
22 Sonderbericht Nr. 19/2014 des Hofes, „Heranführungshilfe der EU für Serbien“, Ziffer 79 ( http://eca.europa.eu ).
23 Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den 
Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates.
20 Bemerkungen 
26 
Im Rahmen des IPA II (2014-2020) wird mehr Gewicht darauf gelegt, die Systeme 
des öffentlichen Finanzmanagements der betreffenden Länder insgesamt zu 
verbessern. Allerdings wurden die IPA-II-Programme aufgrund von Verzögerun -
gen beim neuen IPA-Rechtsrahmen und bei den neuen IPA-Verfahren erst ganz 
am Ende des Jahres 2014 angenommen. Durch die Ratifizierungsverfahren der 
betreffenden Länder kam es zu weiteren Verzögerungen der Auftragsvergabe 
und der Zahlungen. Deshalb war es zum Prüfungszeitpunkt zu früh, um eine 
Einschätzung darüber abzugeben, für welche Beträge im Rahmen des IPA II die 
Auftragsvergabe bzw. Zahlung erfolgt ist.
Die Kommission versäumte es, systematisch strikte 
Bedingungen anzuwenden
27 
In den aufeinanderfolgenden Erweiterungsstrategien der Kommission ist wiederholt 
von „strikter Konditionalität“24 die Rede. Allerdings wird dieser Begriff dort nicht ei -
gens definiert. Konditionalität ist der Grundsatz, dass – auf politischer Ebene, auf Pro -
gramm- oder Projektebene – bestimmte Bedingungen festgelegt werden, die erfüllt 
sein müssen, bevor eine Auftragsvergabe oder Zahlung erfolgt. Erfüllt ein Begünstig -
ter diese vorab festgelegten Bedingungen nicht, so kann die Kommission bestimmte 
Maßnahmen ergreifen, wie etwa die Aussetzung der Zahlungen für ein gesamtes 
Programm, die Kürzung zukünftiger Hilfen oder die Annullierung eines Projekts.
28 
Auf Programmebene wandte die Kommission strikte Bedingungen nur in sehr 
wenigen Fällen an, insbesondere in Bosnien und Herzegowina (siehe Kasten 5 ) 
sowie in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien25.24 In der Erweiterungsstrategie 
der Kommission für 2011-2012 
werden „Engagement, 
Konditionalität und 
Glaubwürdigkeit“ als „die 
zentralen Voraussetzungen für 
diesen Beitrittsprozess und 
seinen Erfolg“ genannt (S. 2), 
wobei diese Konditionalität 
rigoros, anspruchsvoll und 
strikt sein müsse (S. 18 und 23). 
In der Erweiterungsstrategie 
der Kommission für 2012-2013 
ist wiederum von strikter 
Konditionalität die Rede (S. 2, 
3, 16 und 22), ebenso wie in 
der 
Erweiterungsstrategie 2014 
(S. 2 und 19) und in der 
Erweiterungsstrategie 2015 
(S. 12).
25 Eine Aussetzung von 
Zahlungen, wie in der 
Verordnung (EG) Nr. 718/2007 
der Kommission, Artikel 46, 
vorgesehen.Kasten  5Strikte Konditionalität auf Programmebene – Justizwesen in Bosnien und 
Herzegowina
Im Jahr 2013 kam der EU-Integrationsprozess in Bosnien und Herzegowina zum Stillstand. Die politischen Ver -
treter des Landes waren offenbar nicht fähig oder nicht willens, den erforderlichen Konsens zu erzielen, um 
auf dem Weg in Richtung Beitritt voranzuschreiten. Augenfällig wurde dies durch die Unfähigkeit oder den 
mangelnden politischen Willen dieses Landes, ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte 
durchzusetzen26. Dies bewog die Kommission zur Anwendung des Prinzips der Konditionalität, indem die Zu -
weisung von IPA-I-Mitteln für 2013 um 45 Millionen Euro gekürzt und weitere Kürzungen von Mittelzuweisun -
gen im Rahmen des IPA II verhängt wurden27. Als Bosnien und Herzegowina es versäumte, eine neue, von allen 
vier Teilgebieten (einschließlich der Republika Srpska – siehe Karte in Abbildung  3) getragene Gesamtstrate -
gie für die Reform des Justizwesens anzunehmen, verhängte die Kommission eine Aussetzung der Budgethil -
fezahlungen für das Justizwesen.
26 Im Fall „Sejdić/Finci gegen Bosnien und Herzegowina“ (Dezember 2009) befand der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, dass Bosnien 
und Herzegowina das passive Wahlrecht der Kläger verletzt hatte, nur weil diese ethnischen Minderheiten angehörten.
27 Für den Zeitraum 2014-2017 erhielt das Land Mittelzuweisungen in Höhe von 165 Millionen Euro, während es für den Zeitraum 2007-2010 noch 
331 Millionen Euro waren.
21 Bemerkungen 
29 
Auf Projektebene versäumte es die Kommission, systematisch strikte Bedingun -
gen anzuwenden, wie durch die Beispiele in Kasten 6  veranschaulicht. Obwohl 
der Hof im Jahr 2011 empfahl, mehr Aufmerksamkeit darauf zu verwenden, 
dass Projektvorschläge in anderen Heranführungsländern hinreichend ausge -
reift für die Durchführung sind28, wurde dies von der Kommission nicht immer 
sichergestellt. Dies führte in mehreren Ländern zu einer Beeinträchtigung der 
Projektleistung29.28 Sonderbericht Nr. 14/2011 des 
Hofes „Hat die EU-Hilfe die 
Fähigkeit Kroatiens verbessert, 
nach dem Beitritt gewährte 
Fördermittel zu verwalten?“, 
Ziffer 53 ( http://eca.europa.
eu).
29 Siehe Thematic evaluation of 
rule of law, judicial reform and 
fight against corruption and 
organised crime in the Western 
Balkans  (Thematische 
Bewertung der 
Rechtstaatlichkeit, der 
Justizreform und der 
Bekämpfung der Korruption 
und organisierten Kriminalität 
im Westbalkan), Februar 2013, 
S. 240.Kasten  6Strikte Konditionalität im Rahmen des IPA  I nicht angewandt
Albanien
Bei sieben der 15 geprüften Projekte versäumte es die Kommission, strikte Bedingungen festzulegen, die in 
der Auftragsvergabephase30 bzw. vor der Durchführung von Zahlungen erfüllt sein müssen. Dies galt nicht nur 
für Projekte mit komplexen Zielen (wie Stärkung der Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung), sondern auch 
für Projekte, die auf relativ einfache Ergebnisse abzielten, wie das Projekt für den Justizpalast in Tirana (siehe 
Anhang II, Projekt 10). Für dieses Projekt lagen die erforderlichen Genehmigungen nicht vor, und angebliche 
Unregelmäßigkeiten bei den Grundbesitzverhältnissen führten zu weiteren Schwierigkeiten. Nach viereinhalb 
Jahren Verhandlungen mit dem albanischen Justizministerium annullierte die Kommission das Projekt und 
nahm eine Neuzuweisung eines Teils der Mittel für Maßnahmen außerhalb des Sektors „Rechtsstaatlichkeit“ 
vor.
Serbien
Die Kommission achtete nicht genügend auf Konditionalität, auf den Ablauf der Projektplanung sowie auf 
rechtliche Unstimmigkeiten. Dies gefährdete oftmals die reibungslose und rechtzeitige Durchführung von 
Projekten31. Nach 2012 wurden Projektvorschläge zuweilen wegen fehlender Genehmigungen oder wegen 
Nichteinreichung vorgeschriebener Durchführbarkeitsstudien zurückgestellt oder herabgestuft.
30 Siehe Anhang  II, Projekte für die Rechtsstaatlichkeit in Albanien Nr. 2, 3, 4, 5, 9 und 10 sowie Projekt für das öffentliche Finanzmanagement in 
Albanien Nr. 2.
31 Sonderbericht Nr. 19/2014 des Hofes „Heranführungshilfe der EU für Serbien“, Kasten 5 und Ziffern 27 und 31 ( http://eca.europa.eu ).
22 Bemerkungen 
Die Kommission überwachte die Durchführung im 
Allgemeinen auf wirksame Weise, und ihre Folgemaßnahmen 
zu Bewertungen waren teilweise wirksam
30 
Die Kommission überwachte die sektorbezogenen Reformen und die Pro -
jektdurchführung sowohl direkt als auch durch die sechs EU-Delegationen im 
Westbalkan. Die höchste Ebene des Monitoring erfolgte in den halbjährlichen 
Sitzungen des gemeinsamen Monitoring-Ausschusses sowie – in kürzeren Ab -
ständen – in den Sitzungen des sektorbezogenen Monitoring-Ausschusses. Die 
EU-Delegationen überwachten auch die Durchführung vor Ort.
31 
Die Kommission führte im Rahmen ihres Bewertungszyklus sektorbezogene und 
thematische Bewertungen durch. Diese sind nicht zu verwechseln mit den jähr -
lichen Fortschrittsberichten über die Bewerberländer und potenziellen Bewer -
berländer, bei denen es sich um die offizielle politische Bewertung dieser Länder 
durch die Kommission handelt.
Die Kommission überwachte die Durchführung im Allgemeinen 
auf wirksame Weise
32 
In sämtlichen Sektoren überwachten die EU-Delegationen die IPA-Projekte auf 
wirksame Weise, und zwar durch:
a) Kontrollen zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit auf Grundlage der 
Verwaltungs- und Informationssysteme;
b) Koordinierungstreffen unter Einbeziehung der Auftragnehmer und der Ver -
waltungsbehörden der Empfängerländer, einschließlich Ortsterminen;
c) die jährlichen AOSD-Berichte (Authorising Officer by Sub-Delegation – nach -
geordnet bevollmächtigter Anweisungsbefugter);
d) Sitzungen des gemeinsamen Monitoring-Ausschusses sowie des sektorbezo -
genen Monitoring-Ausschusses;
e) bei riskanteren Projekten: interne vierteljährliche Monitoringtabellen.
33 
Die Kommission überwachte die Durchführung des IPA sowie die Outputerbrin -
gung auf wirksame Weise32. Zusätzlich zu den oben genannten Monitoringinst -
rumenten gab es die ROM-Berichte ( Results-Oriented Monitoring  – ergebnisorien -
tiertes Monitoring), die auf einer Standardmethodik der Kommission beruhten 
und mit denen vor allem die Ergebnisse der laufenden Projekte verfolgt wurden. 
Der ROM-Ansatz wies jedoch drei erhebliche Mängel auf.32 Das Prüferteam holte hierzu 
Aussagen von den EU-
Delegationen in Albanien, 
Bosnien und Herzegowina 
sowie Serbien ein.
23 Bemerkungen 
34 
Erstens betraf ein erheblicher Teil der vom Hof geprüften IPA-Projekte Aufträ -
ge mit einem Wert von unter einer Million Euro, was unterhalb der Schwelle für 
ROM-Berichte liegt. Deshalb waren nicht alle politisch sensiblen Projekte Gegen -
stand eines ergebnisorientierten Monitorings. Zweitens wurde in keinem der 
geprüften Berichte die Einhaltung der Konditionalität beurteilt. Drittens hatte das 
Fehlen eines Ex-post-Projektmonitorings33 zur Folge, dass die Nachhaltigkeit der 
Projekte nicht ermittelt werden konnte.
Folgemaßnahmen der Kommission zu Bewertungen waren 
teilweise wirksam
35 
Hinsichtlich der Rechtsstaatlichkeit führte die Kommission eine umfassende 
sektorübergreifende Bewertung des IPA im Westbalkan sowie zwei thematische 
Bewertungen von IPA-Projekten zur Rechtsstaatlichkeit und zur Korruptionsbe -
kämpfung durch34. In enger Zusammenarbeit mit dem Europarat und mit der 
Venedig-Kommission35 gab die Kommission zahlreiche Expertenbesuchsberichte 
zum Justizwesen heraus, in denen beispielsweise nachdrücklich darauf hingewie -
sen wurde, dass noch keine Erfolgsbilanz hinsichtlich strafrechtlicher Verurteilun -
gen vorliegt.
36 
Trotzdem versäumte es die Kommission, ihre eigenen Bewertungen oder Exper -
tenbesuchsberichte zu nutzen, um die Konditionalität verstärkt anzuwenden. 
Die Kommission nahm keine Anpassung der in den ROM-Berichten enthaltenen 
Indikatoren zu Projekten für Rechtsstaatlichkeit vor, bei denen der Schwerpunkt 
tendenziell auf den Outputindikatoren zu laufenden Projekten lag. Die Kom -
mission erklärte sogar, dass es oftmals keine Weiterverfolgung zu Projekten im 
IPA-Sektor „Rechtsstaatlichkeit“ gebe.
37 
Hinsichtlich der Reform der öffentlichen Verwaltung führte die Kommission keine 
umfassende Bewertung der IPA-Unterstützung durch, es gab aber einige Bewer -
tungen, die sich auf eine begrenzte Anzahl von IPA-Projekten in diesem Bereich 
erstreckten.33 Thematic evaluation of the rule 
of law, judicial reform and the 
fight against corruption and 
organised crime in the Western 
Balkans – Lot 3, Final Main 
Report  (Thematische 
Bewertung der 
Rechtstaatlichkeit, der 
Justizreform und der 
Bekämpfung der Korruption 
und organisierten Kriminalität 
im Westbalkan – Los 3, 
Abschlussbericht), 
Februar 2013, S. 60.
34 Meta Evaluation of IPA 
assistance – Evaluation of Multi 
Beneficiary Programmes  
(Metabewertung der 
IPA-
Unterstützung – Bewertung 
der 
Mehrempfängerprogramme), 
September 2013. Thematic 
evaluation of the rule of law, 
judicial reform and the fight 
against corruption and 
organised crime in the Western 
Balkans – Lot 3, Final Main 
Report  (Thematische 
Bewertung der 
Rechtstaatlichkeit, der 
Justizreform und der 
Bekämpfung der Korruption 
und organisierten Kriminalität 
im Westbalkan – Los 3, 
Abschlussbericht), 
Februar 2013. Thematic 
evaluation on IPA support to the 
fight against corruption  
(Thematische Bewertung der 
IPA-Unterstützung für die 
Bekämpfung der Korruption), 
Abschlussbericht, 
August 2015.
35 Die „Europäische Kommission 
für Demokratie durch Recht“ 
hat ihren Sitz in Venedig 
(Italien) und bietet - neben 
anderen 
Tätigkeiten - Rechtsberatung 
für die Mitgliedstaaten des 
Europarats, insbesondere um 
sie dabei zu unterstützen, ihre 
Rechtssysteme mit den 
europäischen Normen der 
Rechtsstaatlichkeit in Einklang 
zu bringen ( http://www.
venice.coe.int ).
24 Bemerkungen 
Trotz erheblicher Mängel bei den Begünstigten leistete die 
Kommission wirksame Geberkoordinierung
38 
Der Grundsatz der ländergeführten Geber ist in der Pariser Erklärung zur Wirk -
samkeit der Entwicklungshilfe von 2005 niedergelegt36. Gemäß diesem Grund -
satz, der auch für IPA-Mittel gilt, sollte jedes Empfängerland realistische Ziele 
in einer kleinen Zahl von Sektoren festlegen sowie Überlappungen zwischen 
Geberhilfen vermeiden. In der gesamten Region unterstützte die Kommission die 
Empfängerländer wirksam beim Führen der Geberkoordinierung.
Geberkoordinierung auf regionaler Ebene
39 
Sowohl der Investitionsrahmen für die westlichen Balkanstaaten (WBIF) als auch 
der Regionale Kooperationsrat (RCC) werden aus regionalen IPA-Programmen 
finanziert. Eines ihrer Ziele war die Verbesserung der Geberkoordinierung zwi -
schen den Westbalkanländern (siehe Kasten 7 ).36 KOM(2007) 72 endgültig vom 
28. Februar 2007 „EU-
Verhaltenskodex im Hinblick 
auf die Arbeitsteilung im 
Bereich der 
Entwicklungspolitik“.Kasten  7Regionale Geberkoordinierung im Westbalkan
WBIF
Im Zusammenhang mit den WBIF-Infrastrukturprojekten erleichterte die gemeinsame Projektpipeline, die von 
allen Westbalkanländern im Dezember 2015 vorgelegt wurde, die Projektbewertung und -auswahl.
RCC
Zu den Zielen des RCC gehört die Schaffung einer „regionalen Perspektive“ bei der Geberhilfe37. Abgesehen 
von einer Sitzung im Jahr 2015 versäumten es die Westbalkanländer, den RCC für Zwecke der Geberkoordinie -
rung zu nutzen.
37 http://rcc.int/pages/2/overview . Siehe Satzung des RCC.
25 Bemerkungen 
Geberkoordinierung auf der Ebene der Begünstigten
40 
Die Geberkoordinierung durch das Empfängerland war in Serbien wirksam, in der 
ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien und in Montenegro teilwei -
se wirksam und in Albanien, Bosnien und Herzegowina sowie im Kosovo nicht 
wirksam (siehe Kasten 8 ). Dies lag an mangelnder Führung und mangelnden 
Verwaltungskapazitäten innerhalb der nationalen Strukturen, die für die Ge -
berkoordinierung zuständig sind. Der Hof stellte allerdings fest, dass die Kom -
mission die Begünstigten dabei unterstützte, eine gewisse Geberkoordinierung 
sicherzustellen. Kasten  8Geberkoordinierung auf der Ebene der Begünstigten nicht wirksam
Albanien
Der Hof untersuchte die geberbezogene Tätigkeit des Department for Development Programming, Financing 
and Foreign Aid  (Zentralamt für Entwicklungsplanung, Entwicklungsfinanzierung und Auslandshilfe). Diese 
Stelle wies keine klare organisatorische Struktur auf, war personell unterbesetzt und führte keine Geberdaten -
bank. Während die geberbezogenen Arbeitsgruppen seit 2013 ruhten, führte das von der Kommission unter -
stützte technische Gebersekretariat zu einer wirksamen Komplementarität und Arbeitsteilung zwischen den 
Gebern. Aus Gesprächen mit der Gebergemeinschaft (USA, Italien, Frankreich) ergab sich, dass die Anstren -
gungen der EU-Delegation in Tirana durchgehend sehr positiv bewertet wurden.
Kosovo
Zum Jahresende 2011 gab es keine einsatzbereiten wirksamen Mechanismen für die Geberkoordinierung, und 
die EU und andere internationale Geber fordern seither – trotz verschiedener Initiativen zur Geberkoordinie -
rung innerhalb einzelner Sektoren – immer wieder eine insgesamt aktivere Rolle der Institutionen des Kosovo 
beim Führen der Geberkoordinierung und bei der Weiterverfolgung auf technischer Ebene38. Dies wird durch 
jüngste interne Dokumente der Kommission bestätigt.
38 Sonderbericht Nr. 18/2012 des Hofes „Rechtsstaatlichkeitshilfe der Europäischen Union für das Kosovo“, Ziffern 82 und 86 ( http://eca.europa.eu ).
26 Bemerkungen 
Teil  II – Wurden die Verwaltungskapazitäten im 
Westbalkan durch das IPA gestärkt?
41 
Seit dem Jahr 2007 ist das IPA das einzige EU-Förderinstrument, das auf die 
Stärkung der Verwaltungskapazitäten im Westbalkan abzielt. Im Sektor „Rechts -
staatlichkeit“ sowie im Sektor „Reform der öffentlichen Verwaltung“ bewertete 
der Hof,
a) ob die Kommission die angestrebten Outputs wirksam erbracht hat;
b) ob die IPA-Ergebnisse jenseits der Outputs nachhaltig waren;
c) ob im politischen Dialog wirksam auf die Stärkung der Verwaltungskapazitä -
ten eingegangen wurde.
Die Kommission hat die angestrebten Outputs wirksam 
erbracht
42 
In allen Sektoren wurden bei den untersuchten Projekten sowohl im Rahmen 
von nationalen als auch im Rahmen von regionalen Programmen die vertraglich 
geplanten Outputs erbracht39. So wurden beispielsweise das Gefängnis von Fier 
in Albanien oder das IT-System des Hohen Rates für Justiz und Staatsanwaltschaft 
in Bosnien und Herzegowina fristgerecht und gemäß den Vertragsvorgaben ihrer 
Bestimmung übergeben (siehe Fotos  1 und 2).39 Diese Feststellung beruht auf 
der im Jahr 2015 bewerteten 
Prüfungsstichprobe (siehe 
Anhang  II). Die Verfasser der 
Metabewertung der 
Kommission gelangten zu 
einer vergleichbaren 
Feststellung, S. 6 (2013).
27 Bemerkungen 
Fertiggestellte Gefängniszellen, Bauprojekt für das Gefängnis  
in Fier (Albanien)
Das IT-Projekt beim Hohen Rat für Justiz und Staatsanwaltschaft,  
der für die Aufsicht über das Justizwesen in Bosnien und Herzegowina  
zuständig ist und seinen Sitz in Sarajewo hatQuelle:  Europäische Kommission, Siebter Zwischenbericht und Abschlussbericht, S. 33.
© Eriton Hasaj, 2014. © High Judicial and Prosecutorial Council BiH  (Hoher Rat für Justiz und 
Staatsanwaltschaft für Bosnien und Herzegowina).
Quelle:  Europäische Kommission, Projektabschlussbericht, S. 23.Foto  1 Foto  2

28 Bemerkungen 
Das IPA für die Rechtsstaatlichkeit und die Reform der 
öffentlichen Verwaltung war teilweise nachhaltig
Projekte für Rechtsstaatlichkeit waren teilweise nachhaltig
43 
Der Kommission gelang es nur teilweise, in den verschiedenen Bereichen des 
Sektors „Rechtsstaatlichkeit“, die im Rahmen des IPA unterstützt wurden (z. B. 
Strafverfolgung, Staatsanwaltschaften, Gerichte, Antikorruptionsbehörden), 
Projektoutputs in nachhaltige Ergebnisse zu überführen. Von den 29 Projekten 
für Rechtsstaatlichkeit in der Prüfungsstichprobe der nationalen Projekte waren 
15 nicht nachhaltig40. Die Gründe, aus denen die Ergebnisse nicht nachhaltig wa -
ren, lagen – wie der Hof feststellte – häufig auf der Ebene des jeweiligen Empfän -
gerlandes, beispielsweise unzureichende Haushaltsmittel und Personalausstat -
tung, eine unzulängliche Koordinierung sowie mangelnder politischer Wille zur 
Reform von Institutionen und zur Weiterverfolgung.
44 
Bei diesen 15 Projekten versäumte es die Kommission, ausreichend relevante 
Bedingungen anzuwenden, bevor die Aufträge freigegeben wurden. Es wäre 
möglich gewesen, in IPA-Aufträge die Bedingung aufzunehmen, dass bessere 
Schutzvorkehrungen im Sektor „Justizreform“ einzuführen sind. Bei Nichterfül -
lung dieser Bedingung hätte man die jährlichen IPA-Zuweisungen bis auf Weite -
res aussetzen können.
45 
Auf regionaler Ebene wurde der Justiz und der Korruptionsbekämpfung in der 
Strategie South East Europe 2020  (Südosteuropa 2020) des RCC vorrangige Bedeu -
tung eingeräumt41. Obwohl der RCC in hohem Maße von IPA-Mitteln abhängig 
war42, konnte der Hof im Prüfungszeitraum im Hinblick auf die Rechtsstaatlichkeit 
keine nennenswerten Aktivitäten dieser internationalen Organisation der West -
balkanländer feststellen.
Auswirkungen des IPA I auf die Bekämpfung von Korruption und 
organisierter Kriminalität sind begrenzt
46 
Seit 1995 erstellt Transparency International eine Rangliste aller Länder gemäß ei -
nem Korruptionswahrnehmungsindex43; je höher die Platzierung, desto höher ist 
der Grad an wahrgenommener Korruption. Abbildung  5 zeigt die Platzierungen 
der sechs Westbalkanländer während der letzten sechs Jahre, d. h. während der 
späteren Jahre des Durchführungszeitraums des IPA I und danach.40 Siehe Anhang  II, die Projekte 
für Rechtsstaatlichkeit in 
Albanien (Nr. 2, 3, 4, 5, 9 und 
10), Bosnien und Herzegowina 
(Nr. 11 und 14), der ehemaligen 
jugoslawischen Republik 
Mazedonien (Nr. 21 und 22), 
Montenegro (Nr. 23) und 
Serbien (Nr. 25, 26, 27 und 28).
41 Strategie South East Europe 
2020  (Südosteuropa 2020), 
RCC, S. 31-33.
42 Für sein administratives 
Funktionieren und für die 
Durchführung seiner Projekte 
ist der RCC auf IPA-Mittel 
angewiesen (im Zeitraum 
2007-2013 wurden 
14 Millionen Euro an den RCC 
gezahlt), da der 
Mindestbeitrag von 
50 000 Euro pro 
Vorstandsmitglied nicht alle 
Kosten deckte.
43 Transparency International 
definiert Korruption als 
Missbrauch von anvertrauter 
Macht zum privaten Nutzen; 
siehe http://www.
transparency.org/ . Beim 
Weltbankindikator zur 
Regierungsqualität „Control of 
corruption  
(Korruptionsbekämpfung) 
ergeben sich vergleichbare 
Platzierungen für die sechs 
Westbalkanländer; siehe 
http://info.worldbank.org/
governance/wgi/ .
29 Bemerkungen 
47 
Im Jahr 2015 lag Albanien auf Platz 88 und das Kosovo auf Platz 103 des Korrupti -
onswahrnehmungsindex, womit diese Länder auf einer Stufe mit Ägypten und 
Äthiopien stehen. Die anderen vier Westbalkanländer wiesen in den Jahren 2010 
bis 2015 Platzierungen zwischen Platz 60 und Platz 80 in diesem Index auf.
48 
Aus den jährlichen Fortschrittsberichten, aus Befragungen und aus den zwei the -
matischen Bewertungen ging hervor, dass sich die Kommission bewusst war, dass 
politische Einflussnahme auf die Arbeit der Justiz im Westbalkan weit verbrei -
tet war, ebenso wie Korruption auf hoher Ebene und organisierte Kriminalität44 
(siehe Kasten 9 ). Allerdings waren Montenegro und Serbien – zwei Länder, mit 
denen die EU Beitrittsverhandlungen eröffnet hat45 – besser auf die Justizreform 
vorbereitet als die vier anderen Länder.44 Fortschrittsberichte 2012-2015. 
Thematic evaluation on IPA 
support to the fight against 
corruption  (Thematische 
Bewertung der IPA-
Unterstützung für die 
Bekämpfung der Korruption), 
August 2015. Thematic 
evaluation of rule of law, judicial 
reform and fight against 
corruption and organised crime 
in the Western Balkans  
(Thematische Bewertung der 
Rechtstaatlichkeit, der 
Justizreform und der 
Bekämpfung der Korruption 
und organisierten Kriminalität 
im Westbalkan), Februar 2013.
45 Fortschrittsbericht 
Montenegro 2015, S. 14, 15, 18 
und 19. Fortschrittsbericht 
Serbien 2015, S. 11, 13, 14, 17 
und 18.Platzierungen der Westbalkanländer im Korruptionswahrnehmungsindex
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage des Korruptionswahrnehmungsindex (2010-2015) von Transparency International.Abbildung 5
020406080100120
2010 2011 2012 2013 2014 2015Albanien
Bosnien und Herzegowina
SerbienKosovo
MontenegroEhemalige jugoslawische 
Republik Mazedonien
30 Bemerkungen 
49 
Zu Monitoringzwecken bat die Kommission jedes Empfängerland um eine 
Erfolgsbilanz in Form von Tabellen, die Aufschluss über wirksame Ermittlungen, 
Strafverfolgungen und rechtskräftige Verurteilungen in Rechtssachen bezüglich 
Korruption auf hoher Ebene und organisierter Kriminalität geben. Je nach Land 
schwankte die Anzahl der Rechtssachen bezüglich Korruption auf hoher Ebene 
und organisierter Kriminalität, die in den übermittelten Tabellen verzeichnet 
waren, von einigen wenigen (Serbien) bis null (Kosovo), was auf einen Mangel an 
politischem Willen hindeutet. Kasten  9Politische Einflussnahme, Korruption auf hoher Ebene und organisierte 
Kriminalität im Westbalkan
Albanien
Die vollständige Unabhängigkeit und Rechenschaftspflicht von Richtern und Staatsanwälten war nicht ge -
währleistet. Die Langsamkeit der Rechtspflege und nicht immer vollstreckte Gerichtsentscheidungen führten 
dazu, dass es nur zu einer vernachlässigbaren Anzahl von rechtskräftigen Verurteilungen kam, um kriminelle 
Vereinigungen wirksam zu zerschlagen46.
Bosnien und Herzegowina
Das politische Engagement führte nicht zu erfolgreichen Verurteilungen47. So stimmten beispielsweise bei 
einer im Jahr 2015 vom RCC durchgeführten Befragung 90 % der Befragten in Bosnien und Herzegowina nicht 
mit der Aussage überein, dass ihre Regierung die Korruption wirksam bekämpfe.
Kosovo
Angefochtene Ernennungen, unklare Mandate und ein durchgängiger Mangel an nationalen Finanzmitteln 
unterminierten die Tätigkeit der wesentlichen rechtsstaatlichen Institutionen im Kosovo. Untersuchungen von 
Korruptionsfällen auf hoher Ebene waren selten und führten nicht zu rechtskräftigen Verurteilungen. Zudem 
hatte die Beteiligung von Bürgern des Kosovo an organisierter Kriminalität in der Region eine Bedrohung der 
regionalen interethnischen Stabilität zur Folge48.
46 Fortschrittsbericht Albanien 2015, S. 4 und 51.
47 Fortschrittsbericht Bosnien und Herzegowina 2015, S. 16.
48 Fortschrittsbericht Kosovo 2015, S. 12, 15, 16 und 18.
31 Bemerkungen 
50 
Der Kommission zufolge schlug sich der Mangel an politischem Willen oftmals in 
einer unzureichenden Finanz- und Personalausstattung nieder, die den betreffen -
den Institutionen gewährt wurde, was beim IPA I zu begrenztem Ehrgeiz und einer 
eingeschränkten Kapazität zur Mittelaufnahme führte. Wie die beiden Beispiele im 
Kasten 10  veranschaulichen, waren die Auswirkungen von IPA-I-Projekten auf die 
Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität nur begrenzt.
Die Kommission verwendete nur wenige IPA-Mittel für zentrale 
Bereiche der Rechtsstaatlichkeit
51 
Freie Medien und eine starke Zivilgesellschaft sind maßgebliche Triebfedern, um 
die Öffentlichkeit für Korruption und organisierte Kriminalität zu sensibilisieren50; 
oftmals sind sie es, die die Antikorruptionsbehörden und die Staatsanwaltschaft 
auffordern, aktiv zu werden. Letztere wiederum leisten einen unmittelbaren 
Beitrag zu einer guten Erfolgsbilanz im Hinblick auf wirksame Ermittlungen, 
Strafverfolgungen und rechtskräftige Verurteilungen in Rechtssachen bezüglich 
Korruption auf hoher Ebene und organisierter Kriminalität. Im Zusammenhang mit 
der Rechtsstaatlichkeit im Westbalkan waren die allgegenwärtigen Probleme hin -
sichtlich der Unabhängigkeit der Justiz und der Wirksamkeit der Bekämpfung von 
Korruption und organisierter Kriminalität (siehe Ziffern 46-50) sowie die eigenen 
Ansichten der Kommission in Bezug auf die Wichtigkeit der Medien, der Zivilge -
sellschaft, der Antikorruptionsbehörden und der Staatsanwaltschaften51 hinrei -
chende Gründe für eine nachhaltige Förderung in diesen zentralen Bereichen.50 Transparency International, 
Corruption Fighters’ Tool Kit: 
Civil society experiences and 
emerging strategies 
(Instrumente zur Bekämpfung 
der Korruption: 
Zivilgesellschaftliche 
Erfahrungen und neue 
Strategien), 2002 ( http://www.
transparency.org/whatwedo/
publication/
corruption_fighters_toolkit_
civil_society_experiences_
and_emerging_strategi ).
51 Siehe beispielsweise 
Mitteilung der Kommission an 
das Europäische Parlament 
und den Rat 
„Erweiterungsstrategie und 
wichtigste Herausforderungen 
2011-2012“, KOM(2011) 666 
endgültig, insbesondere S. 3, 7, 
23, 39, 41, 45, 54, 58, 60 und 67.Kasten  10Ergebnisse von IPA-I-Projekten bei der Korruptionsbekämpfung
Projekt gegen Korruption, Albanien
Das „Projekt gegen Korruption in Albanien“ zielte darauf ab, die albanische Regierung bei der Umsetzung 
ihrer Strategie zur Korruptionsbekämpfung (2007-2013) zu unterstützen. Das Projekt scheiterte im Hinblick auf 
messbare Zielvorgaben, und seine Nachhaltigkeit wurde zudem durch die Tatsache beeinträchtigt, dass der 
nationale Koordinator für Korruptionsbekämpfung nicht unabhängig war und für koordinierte Maßnahmen 
auf nationaler und lokaler Ebene weder Haushaltsmittel noch Personal in angemessenem Umfang zur Verfü -
gung standen.
Staatliche Kommission zur Verhinderung von Korruption, ehemalige jugoslawische Republik 
Mazedonien
Dieses Projekt zielte darauf ab, die Tätigkeit der zentralen für die Korruptionsprävention zuständigen Stelle zu 
stärken. Allerdings wurden keine Maßnahmen ergriffen, um der Tatsache entgegenzuwirken, dass die Staatli -
che Kommission zur Verhinderung von Korruption aufgrund eines unzureichenden Engagements der nationa -
len Behörden, aufgrund mangelnder Unabhängigkeit ihrer Leitung und aufgrund unzureichender Ressourcen 
nicht in der Lage war, ihr Mandat wirksam wahrzunehmen49.
49 Sonderbericht Nr. 11/2016 des Hofes „Stärkung der Verwaltungskapazitäten in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien: wenige 
Fortschritte in einem schwierigen Kontext“, Ziffer 28 und Kasten 3 ( http://eca.europa.eu ). Thematic evaluation on IPA support to the fight against 
corruption (Thematische Bewertung der IPA-Unterstützung für die Bekämpfung der Korruption), August 2015, S. 30 und 120.
32 Bemerkungen 
52 
Allerdings nahm die Kommission im Rahmen des IPA I relativ geringe Mittelzu -
weisungen für Medienfreiheit und Zivilgesellschaft im Westbalkan vor (0,5 % der 
Mittelzuweisungen insgesamt)52. So erhielt beispielsweise Albanien keine natio -
nalen Mittelzuweisungen für Medienfreiheit und Zivilgesellschaft im Rahmen der 
Korruptionsbekämpfung. Ebenso nahm die Kommission nur geringe Mittelzuwei -
sungen für die Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität (2 %) 
und für die Unterstützung der Staatsanwaltschaften (1 %) vor.
Projekte zur Reform der öffentlichen Verwaltung waren im 
Allgemeinen nachhaltig
53 
Der Aufbau und die Erhaltung von Verwaltungskapazitäten waren eine besonde -
re Herausforderung, vor allem wegen der weitverbreiteten Korruption und der 
anhaltenden politischen Einflussnahme auf Einstellungsverfahren und Beförde -
rungen im öffentlichen Dienst. Dies führte zu einer hohen Personalfluktuation 
und einem Mangel an qualifiziertem Personal in den nationalen Behörden53. 
In diesem Zusammenhang gelang es der Kommission bei den im Rahmen des 
IPA I unterstützten Projekten (z. B. Reform des öffentlichen Dienstes, Zoll, öffent -
liches Beschaffungswesen, interne Kontrolle der öffentlichen Finanzen, Prüfungs -
wesen), zahlreiche Projektoutputs in nachhaltige Ergebnisse zu überführen.
54 
Von den 23 Projekten in der Prüfungsstichprobe der nationalen Projekte waren 
14 nachhaltig54. Wenn sie es nicht waren, lag dies vor allem an unzureichender 
Finanz- und Personalausstattung, schlechter Koordinierung und – ganz beson -
ders – am mangelnden politischen Willen in den Empfängerländern, Institutionen 
zu reformieren und diese Reformen weiterzuverfolgen. In manchen Fällen hätte 
die Kommission – vor Genehmigung der Auftragsvergabe – zusätzliche Bedin -
gungen hinsichtlich der Rechtsvorschriften und der Projektvorgaben festlegen 
können, was jedoch versäumt wurde (siehe Kasten 11 ).52 Analyse des Europäischen 
Rechnungshofs, Daten der 
Kommission, Juli 2015.
53 Meta Evaluation of IPA 
assistance  (Metabewertung 
der IPA-Unterstützung), 
September 2013, S. 19. 
Fortschrittsberichte 2012-2015.
54 Siehe Anhang  II, die Projekte 
für die Reform der öffentlichen 
Verwaltung in Albanien (Nr. 3, 
4 und 5), Bosnien und 
Herzegowina (Nr. 6, 7 und 9), 
der ehemaligen 
jugoslawischen Republik 
Mazedonien (Nr. 12 und 14), 
Montenegro (Nr. 17 und 18) 
und Serbien (Nr. 20, 21, 22 
und  23).Kasten  11IPA und Reform der öffentlichen Verwaltung
Bosnien und Herzegowina
In diesem Land wurden die Haushalte spät angenommen, und die Haushaltskoordinierung und -planung 
waren nach wie vor unzulänglich55. Ferner hatten – auf staatlicher Ebene – die Entitäten und der Brčko-Dis -
trikt jeweils ihren eigenen Haushalt und ihre eigenen Gesetze zum öffentlichen Dienst und zur öffentlichen 
Verwaltung, sodass die öffentliche Verwaltung weiterhin fragmentiert war. Dadurch wurde die Nachhaltigkeit 
eines landesweiten Projekts zur Koordinierung der Verwaltung und eines Projekts zur Statistik der öffentli -
chen Finanzen beeinträchtigt.
55 Im SIGMA-Länderbericht 2015 zu Bosnien und Herzegowina ( The Principles of Public Administration – Baseline measurement report – Bosnia and 
Herzegovina , S. 2, 39, 94 und 95) wird dieser spezifische Kontext beschrieben.
33 Bemerkungen 
55 
Im Hinblick auf regionale Programme (siehe Anhang  III) wurde der WBIF als 
Instrument für die Mischfinanzierung von Infrastrukturprojekten im Westbalkan 
konzipiert56. Zwischen 2008 und 2014 wurden Verträge über Projektdarlehen 
in Höhe von 2,8 Milliarden Euro unterzeichnet, während die EU-Finanzierung 
305 Millionen Euro betrug57. Der WBIF erwies sich als gutes Instrument zur 
Verbesserung der Geberkoordinierung und zur Bereitstellung von technischer 
Unterstützung für die nationalen Behörden, die für Infrastruktur zuständig sind 
(z. B. Vorbereitung von Projektpipelines, Erstellung von Dokumenten für die 
Projektfinanzierung), wodurch die Verwaltungskapazitäten des Empfängerlandes 
gestärkt wurden. Der Hof prüfte ein typisches Beispiel für ein WBIF-Projekt (siehe 
Kasten 12 ).
56 
Die von den sechs Westbalkanländern gemeinsam verwaltete Regionale Hoch -
schule für öffentliche Verwaltung (ReSPA) ist eine internationale Einrichtung mit 
Sitz in Danilovgrad (Montenegro). Sie erhielt IPA-Mittel in Höhe von 2,4 Millio -
nen Euro in Form von technischer Hilfe, Ausrüstung und Möbeln sowie eine jährli -
che Zuweisung von IPA-Mitteln in Höhe von 1,2 Millionen Euro zur Unterstützung 
ihrer operativen Tätigkeiten58.56 Bei der Mischfinanzierung 
werden von 
Finanzinstitutionen gewährte 
Darlehen mit Finanzhilfen 
kombiniert. Die 
Mischfinanzierung bietet der 
Kommission die Möglichkeit, 
die Hebelwirkung der 
IPA-Mittel durch Einwerbung 
von Darlehen zu erhöhen, die 
von Finanzinstitutionen 
gewährt werden. Siehe 
Sonderbericht Nr. 16/2014 des 
Hofes „Wirksamkeit der 
Kombination von Finanzhilfen 
aus regionalen 
Investitionsfazilitäten mit von 
Finanzinstitutionen 
gewährten Darlehen 
(Mischfinanzierung) zur 
Unterstützung der EU-
Außenpolitik“ ( http://eca.
europa.eu ).
57 WBIF-Jahresberichte und 
Monitoringberichte  
(https://www.wbif.eu/Library ).
58 Auf der Grundlage von 
Verträgen, die zwischen 2008 
und 2014 unterzeichnet 
wurden, Kommission, 
Juni 2015.Kasten  12Gaspipelineprojekt „Ionisches Meer  – Adria“
Dieses regionale Projekt mit einem Umfang von 3,5 Millionen Euro, das von der Europäischen Bank für Wieder -
aufbau und Entwicklung gefördert wurde, betraf technische Hilfe für eine Durchführbarkeitsstudie bezüglich 
einer Gasverbund-Fernleitung von Albanien nach Kroatien. Die Projektleistung (ein technischer Bericht) wurde 
fristgerecht abgeschlossen, sodass das albanische Energie- und Industrieministerium einschlägiges technisches 
Fachwissen erhielt. Der Bericht wird für den Gesamtplan sowie den künftigen Bau der Gaspipeline verwendet.
34 Bemerkungen 
57 
Obwohl die Hochschule mit dem Ziel eingerichtet wurde, einen Beitrag zu einer 
wirksamen und professionellen öffentlichen Verwaltung in den Westbalkanlän -
dern zu leisten, machten Beamte aus diesen Ländern kaum Gebrauch von den 
Schulungsangeboten der ReSPA59, sodass ein Missverhältnis zum Umfang der 
IPA-Mittel und der nationalen Mittel bestand, die fast ein Jahrzehnt lang in die 
ReSPA investiert wurden60. Die Kommission legte Vorschläge zur Verbesserung 
der Ergebnisse der ReSPA vor; unter anderem sprach sie sich für eine bessere 
Koordinierung zwischen regionaler und nationaler IPA-Unterstützung aus61. Zum 
Prüfungszeitpunkt waren zwar bereits Maßnahmen gemäß diesen Vorschlägen 
eingeleitet worden, aber es war noch zu früh, um festzustellen, ob die ReSPA 
tatsächlich zu einer Verbesserung der Verwaltungskapazitäten im Westbalkan 
geführt hat.
Die Kommission hätte die Begünstigten darin bestärken können, 
das IPA als Lernwerkzeug zu nutzen
58 
Der Hof stellte fest, dass der Ansatz der Kommission für das IPA I im Wesentlichen 
auf die IPA-Strukturen beschränkt war, die eigens zum Zweck der Verwaltung von 
IPA-Mitteln eingerichtet wurden62. Die Kommission hätte die nationalen Behör -
den auch aktiv darin bestärken können, die innerhalb dieser IPA-Strukturen ent -
wickelten bewährten Verfahren als Lernwerkzeug zu nutzen, um andere Bereiche 
der öffentlichen Verwaltung außerhalb dieser Strukturen zu stärken63, auch wenn 
dies kein spezifisches IPA-Ziel war. Dies tat die Kommission jedoch nicht, was 
dazu führte, dass der Beitrag des IPA zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten 
auf die Stellen begrenzt blieb, die einen engen Bezug zur Reform der öffentli -
chen Verwaltung im Rahmen des IPA aufweisen. In Kasten 13  und Kasten 14  sind 
zwei Beispiele mit hohem Bekanntheitsgrad skizziert, in denen die Begünstigten 
es versäumten, bewährte Verfahren anzuwenden, die man aus dem IPA hätte 
ableiten können.59 Auf der Grundlage von Rückmeldun -
gen der albanischen Behörden an 
den Hof (Juni 2015), Sonderbe -
richt Nr. 11/2016 des Hofes, Ziffer 37 
(Kasten 1). Sonderbericht Nr. 20/2016 
des Hofes „Stärkung der Verwal -
tungskapazitäten in Montenegro: 
trotz Fortschritten bessere 
Ergebnisse in vielen Kernbereichen 
erforderlich“, Ziffer 19 (Kasten 2) 
(http://eca.europa.eu ).
60 Meta Evaluation of IPA assistan -
ce – Evaluation of Multi Beneficiary 
Programmes  (Metabewertung der 
IPA-Unterstützung – Bewertung 
der Mehrempfängerprogramme), 
Juni 2013, S. 19, 20, 24 und 25.
61 Sonderbericht Nr. 20/2016 des 
Hofes „Stärkung der Verwaltungs -
kapazitäten in Montenegro: trotz 
Fortschritten bessere Ergebnisse in 
vielen Kernbereichen erforderlich“, 
Ziffer 20 ( http://eca.europa.eu ).
62 Hinsichtlich des Nutzens des IPA 
für die öffentliche Verwaltung 
insgesamt (und nicht nur für 
IPA-Strukturen) empfiehlt die 
Kommission in ihren Bewertungen, 
dass IPA-Verwaltungsstellen in die 
operative Struktur der Begünstig -
ten integriert werden sollten, statt 
als alleinstehende Stellen zu 
agieren. Meta-evaluation of IPA 
assistance  (Metabewertung der 
IPA-Unterstützung), Septem -
ber 2013. Dieses Problem warf im 
Jahr 2014 auch der Hof auf (siehe 
Sonderbericht Nr. 19/2014 des 
Hofes, Ziffer VI).
63 Sonderbericht Nr. 11/2016 des 
Hofes „Stärkung der Verwaltungs -
kapazitäten in der ehemaligen 
jugoslawischen Republik 
Mazedonien: wenige Fortschritte 
in einem schwierigen Kontext“, 
Ziffern 55 und 72  
(http://eca.europa.eu ).Kasten  13Projekt „Skopje  2014“ in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien
Dieses Projekt wurde 2010 mit einem Umfang von 80 Millionen Euro angekündigt. Im Jahr 2015 wurden die Ge -
samtkosten jedoch auf das Siebenfache dieses Betrags geschätzt, d. h. auf 560 Millionen Euro. Dieses groß ange -
legte Stadtentwicklungsprojekt in der Hauptstadt bestand in der Errichtung von Gebäuden und Denkmälern (siehe 
Foto 3). Es erhielt keine IPA-Mittel. Bei dem Projekt wurden die EU-Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Auf -
träge nicht beachtet; es gab einen Mangel an Transparenz während des Ausschreibungsverfahrens (z. B. wurden 
Honorare für Kunstwerke bezahlt, die nicht in den Ausschreibungsvorgaben enthalten waren), und es gab weder 
eine externe Prüfung noch eine Untersuchung der angeblichen Unregelmäßigkeiten bei der Auftragsvergabe64.
64 BIRN, True cost of Skopje 2014 Revealed  (Skopje 2014: Die tatsächlichen Kosten), 27. Juli 2015. BIRN, Accountability questions dog authors of Skopje 2014 
(Rechenschaftsfragen lassen den Künstlern von Skopje 2014 keine Ruhe), 14. August 2015. Fortschrittsbericht 2014, S. 25. Thematic evaluation on IPA 
support to the fight against corruption (Thematische Bewertung der IPA-Unterstützung für die Bekämpfung der Korruption), August 2015, S. 40.
35 Bemerkungen Kasten  14Das Projekt „Žeželj-Brücke“, Serbien
In der serbischen autonomen Provinz Vojvodina wurden Teile der Projektkosten für die Žeželj-Brücke aus dem 
IPA finanziert. Die neue Brücke hätte bis November 2013 fertiggestellt werden sollen, als Ersatz für eine stark 
überlastete und gefährliche Eisenbahnbrücke im Stadtzentrum von Novi Sad, bei der es sich um ein provi -
sorisches Bauwerk handelte, das errichtet wurde, nachdem die frühere Brücke während des Kosovokrieges 
bombardiert worden war. Wegen des übermäßigen Verwaltungsaufwands und wegen unzureichender Koordi -
nierung (z. B. Übertragung von zentralen Aufgaben der serbischen Behörden an externe Stellen, Unvereinbar -
keit zwischen serbischen und internationalen ingenieurtechnischen Verfahren, Probleme bei der Festlegung 
von Meilensteinen für das Projekt) hatten sich bis 2015 erhebliche Verzögerungen aufgestaut, sodass es den 
serbischen Behörden nicht gelang, die nicht aus dem IPA finanzierten Projektphasen abzuschließen ( Foto  4).Teile des Projekts „Skopje 2014“: Kunstwerke im Vardar  
und öffentliche Gebäude am Ufer des Flusses
Quelle:  Europäischer Rechnungshof.Foto  3

36 Bemerkungen 
Im politischen Dialog wurde auf Verwaltungskapazität 
eingegangen
59 
Was mit dem IPA erreicht wurde, hing in sehr starkem Maße von den Fortschrit -
ten ab, die durch die verschiedenen, den politischen Dialog führenden Struktu -
ren erzielt wurden. Der politische Dialog wurde entweder auf zwischenstaatlicher 
Ebene oder auf interparlamentarischer Ebene geführt. Die zwischenstaatliche 
Ebene umfasste den Rat der EU und die Mitgliedstaaten, den EAD, die Kommissi -
on und die Regierungen der sechs Westbalkanländer. Die interparlamentarische 
Ebene bestand aus den betreffenden Gemischten Parlamentarischen Ausschüs -
sen des Europäischen Parlaments und der Parlamente der sechs Westbalkan -
länder. In Tabelle  4 sind die wichtigsten Strukturen für den politischen Dialog 
zusammengestellt, an denen die Kommission mitwirkt und die für die vorliegen -
de Prüfung relevant sind.Standort der zukünftigen Žeželj-Brücke über die Donau in Novi Sad
Quelle:  Europäischer Rechnungshof.Foto  4

37 Bemerkungen 
60 
Mit diesen Dialogstrukturen sollte der politische Wille zur Förderung der Rechts -
staatlichkeit und der Reform der Verwaltung sowie zur Verbesserung des öffent -
lichen Finanzmanagements gestärkt werden, insbesondere in den Jahren 2014-
2015. In Abhängigkeit vom politischen Status des jeweiligen Landes im Hinblick 
auf einen EU-Beitritt (potenzielles Bewerberland, Bewerberland oder Bewerber -
land mit eröffneten Verhandlungskapiteln) wurden innerhalb der Dialogstruktu -
ren spezielle Arbeitsgruppen gebildet.
Der politische Dialog zur Rechtsstaatlichkeit hatte begrenzte 
Auswirkungen
61 
Die Kommission richtete erfolgreich Arbeitsgruppen ein, die sich insbesondere 
mit der Unabhängigkeit der Justiz, Mängeln bei den Staatsanwaltschaften sowie 
der Korruption im Justizwesen und in der Polizei befassten. Ferner ist im Hin -
blick auf Montenegro und auf Serbien, bei denen der Rat die Zustimmung zur 
Eröffnung von Beitrittsverhandlungen erteilt hat (siehe Tabelle  4), festzustellen, 
dass diese Länder dank des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses, dank 
der Aktionspläne zu den Kapiteln 23 und 24 sowie dank des IPA nun in gewissem 
Maße auf die Reform des Justizwesens und die Bekämpfung von Korruption und 
organisierter Kriminalität vorbereitet sind. Tabelle 4Strukturen für den Dialog zwischen Kommission und Westbalkan
Politischer Dialog Beginn
Albanien Dialog auf hoher Ebene über zentrale Prioritäten 12. November  2013
Bosnien und HerzegowinaDialog auf hoher Ebene über den Beitrittsprozess 27. Juni 2012
Strukturierter Dialog über die Justiz 6. Juni 2011
Kosovo Strukturierter Dialog über Rechtsstaatlichkeit 30. Mai 2012
Ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien Beitrittsdialog auf hoher Ebene 29. März 2012
Montenegro Beginn der Beitrittsverhandlungen 29. Juni 2012
Serbien Beginn der Beitrittsverhandlungen 21. Januar 2014
Alle Westbalkanländer Stabilitäts- und Assoziationsräte Mehrere Daten
Quelle:  Europäischer Rechnungshof.
38 Bemerkungen 
62 
In Ländern, mit denen noch keine Beitrittsverhandlungen begonnen wurden, 
war die Wirkung der EU-Westbalkan-Arbeitsgruppen hinsichtlich der Stärkung 
des politischen Willens zur Förderung der Rechtsstaatlichkeit begrenzt, wie in 
Kasten 15  veranschaulicht.
Durch den politischen Dialog zur Reform der öffentlichen 
Verwaltung wurden gewisse Fortschritte erzielt
63 
Der politische Dialog zur Reform der öffentlichen Verwaltung fand im Rahmen 
der Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA) statt. Im partnerschaftli -
chen Zusammenwirken mit den begünstigten öffentlichen Verwaltungen im ge -
samten Westbalkan hat die Kommission erfolgreich Fachgruppen für die Reform 
der öffentlichen Verwaltung eingerichtet. Kasten  15Grenzen des politischen Dialogs hinsichtlich der Rechtsstaatlichkeit
Bosnien und Herzegowina
Aufgrund der politischen und institutionellen Herausforderungen war der politische Dialog teilweise nicht 
wirksam. Es gab gewisse Fortschritte bei der Schaffung von funktionierenden und nachhaltigen Einrichtun -
gen65, aber kaum Fortschritte bei der Reform des Justizwesens. Das Justizwesen wurde nach wie vor durch an -
haltende Schwächen hinsichtlich Unabhängigkeit, politischer Einflussnahme und Ineffizienz beeinträchtigt66.
Kosovo
Obwohl die Rechtsstaatlichkeit im Kosovo oberste Priorität hatte67, waren bei der Bekämpfung von Korrupti -
on und organisierter Kriminalität erhebliche Rückschläge zu verzeichnen, wie durch verschiedene Berichte 
belegt68. Der politische Dialog war bislang nicht wirksam, um gegen das in diesem Land vorherrschende Gefühl 
der Straflosigkeit anzugehen, das insbesondere auf die mangelnde Unabhängigkeit der Justiz sowie auf die 
begrenzten Ergebnisse bei der Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität zurückzuführen ist69.
65 Fortschrittsbericht 2015, S. 9 und 12.
66 Fortschrittsbericht 2015, S. 12, 15, 16, 17.
67 MIPD 2011-2013, Kosovo.
68 Im Fortschrittsbericht 2014 wird empfohlen, besondere Aufmerksamkeit auf die Verbesserung der Rechtsstaatlichkeit und die Intensivierung der 
Bekämpfung von organisierter Kriminalität und Korruption zu verwenden.
69 Fortschrittsbericht 2015, S. 12, 15, 16 und 18. Begleitschreiben zum Fortschrittsbericht 2014.
39 Bemerkungen 
64 
Diese Fachgruppen beschäftigten sich systematisch mit dem strategischen 
Rahmen für die Reform der öffentlichen Verwaltung, mit Management im öffent -
lichen Dienst und Personalmanagement, mit der Entwicklung und Koordinierung 
von Maßnahmen, mit der Erbringung von Diensten für Bürger und Unternehmen, 
mit der Rechenschaftspflicht der öffentlichen Verwaltung sowie mit dem öffent -
lichen Finanzmanagement. Eingerichtet wurden diese Fachgruppen im Jahr 2010 
in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien, 2012 in Albanien, 
2013 im Kosovo, 2014 in Montenegro und in Serbien sowie 2015 in Bosnien und 
Herzegowina.
40
 Schlussfolgerungen 
und  Empfehlungen
65 
Das Ziel des Hofes war – auf der Grundlage von früheren Sonderberichten, von 
Bewertungen der Kommission und von zusätzlicher Prüfungsarbeit, die 2015 
durchgeführt wurde –, zu beurteilen, ob die Kommission durch das IPA-Pro -
gramm zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten im Westbalkan beigetragen hat. 
Die Prüfung erstreckte sich vorrangig auf das IPA I (2007-2013), wobei auch die 
ersten Phasen des IPA II (2014-2020) berücksichtigt wurden. Dabei konzentrierte 
sich der Hof auf die zentralen Sektoren „Rechtsstaatlichkeit“ und „Reform der 
öffentlichen Verwaltung“.
66 
Der Hof gelangte zu dem Schluss, dass trotz erheblicher Schwächen, die den na -
tionalen Behörden im Westbalkan eigen sind, die Heranführungshilfe der EU im 
Großen und Ganzen wirksam war und durch das IPA I die Verwaltungskapazitäten 
in der Region teilweise gestärkt wurden.
67 
Was die Verwaltung durch die Kommission betrifft, waren die IPA-I-Ziele nicht 
immer konkret und messbar. Programme und Projekte waren bedarfsorientiert, 
aber einige Bewertungen von Begünstigten im Sektor „Rechtsstaatlichkeit“ ha -
ben erhebliche Mängel aufgezeigt (Ziffern 16-23).
68 
Die Aufnahme von IPA-I-Mitteln wurde durch unzureichende Verwaltungskapa -
zität in einigen Ländern sowie – im Falle der dezentralen Durchführung – durch 
strenge Anforderungen hinsichtlich der Verwaltung von EU-Mitteln beeinträch -
tigt (Ziffern 24-26).
Empfehlung  1 
Ziele  – Indirekte Mittelverwaltung
Im Rahmen des IPA II sollte die Kommission konkrete Ziele in Form von festge -
setzten Prioritäten und messbaren Zielvorgaben festlegen.
Um die Verwaltungsanforderungen zu vereinfachen, sollte die Kommissi -
on – wenn sie eine unzureichende Verwaltungskapazität feststellt – die indirekte 
Mittelverwaltung selektiv anwenden, unter Berücksichtigung des Umfangs der 
betreffenden Mittel sowie der Komplexität und politischen Sensibilität der zu 
dezentralisierenden Projekte.
41 Schlussfolgerungen und  Empfehlungen 
69 
Im Rahmen des IPA I versäumte es die Kommission, systematisch strikte Bedin -
gungen anzuwenden und nachzuverfolgen. Trotz einiger Mängel in der Bericht -
erstattung der Kommission über das ergebnisorientierte Monitoring (ROM) über -
wachte die Kommission auf wirksame Weise die Durchführung der IPA-Projekte. 
Die Folgemaßnahmen der Kommission zu den Schlussfolgerungen und Empfeh -
lungen der IPA-Bewertungen waren teilweise wirksam. Trotz erheblicher Mängel 
bei den Begünstigten war die Kommission in der Lage, die Geberkoordinierung 
wirksam zu unterstützen (Ziffern 27-37).
Empfehlung  2 
Bedingungen  – Monitoring  – Bewertung
Die Kommission sollte auf Sektor-, Programm- und Projektebene relevante Bedin -
gungen anwenden und nachverfolgen. Beispielsweise könnte sie gegebenenfalls 
eine Nettoverringerung von zukünftigen IPA-Mittelzuweisungen vornehmen, 
Zahlungen aussetzen, Projekte, bei denen noch keine Auftragsvergabe erfolgt ist, 
annullieren sowie systematisch die Einhaltung vorab festgelegter Bedingungen 
bei den Projekten überwachen. Die Kommission sollte sensible Programme und 
Projekte systematisch überwachen sowie externe Bewertungen von Maßnahmen 
in vorrangigen Sektoren im Westbalkan veranlassen.
70 
Hinsichtlich der Verwaltungskapazitäten im Westbalkan lieferte das IPA im Allge -
meinen die vertraglich geplanten Outputs, während die Unterstützung für die 
Rechtsstaatlichkeit und die Reform der öffentlichen Verwaltung teilweise nach -
haltig waren (Ziffern 42-57).
71 
Bei den Projekten zur Rechtsstaatlichkeit wandte die Kommission das Prinzip der 
Konditionalität nicht ausreichend an, und für zentrale Bereiche der Rechtsstaat -
lichkeit, wie Medienfreiheit, Staatsanwaltschaft sowie Bekämpfung von Korrupti -
on und organisierter Kriminalität, wurden im Rahmen des IPA I vergleichsweise 
geringe Mittel bereitgestellt. Der mangelnde politische Wille der Begünstigten 
zur Reform von Institutionen, unzureichende Haushaltsmittel und Personalaus -
stattung sowie eine unzulängliche Koordinierung beeinträchtigten ebenfalls die 
Nachhaltigkeit der Projekte (Ziffern 43-52).
72 
Im Bereich der Reform der öffentlichen Verwaltung gelang es der Kommission, 
zahlreiche Projektoutputs in nachhaltige Ergebnisse zu überführen. Auch wenn 
es sich dabei nicht um ein ausdrückliches IPA-Ziel handelt, hätte man die Begüns -
tigten darin bestärken können, das IPA in stärkerem Maße als Lernwerkzeug für 
die übrige öffentliche Verwaltung zu nutzen (Ziffern 53-58).
42 Schlussfolgerungen und  Empfehlungen 
Empfehlung  3 
Erfolgsbilanz – Ressourcen
Im Rahmen des politischen Dialogs sowie im Rahmen des IPA I und des IPA II soll -
te die Kommission die Empfängerländer zu einem stärkeren politischen Engage -
ment bewegen, damit sie zu einer überzeugenden Erfolgsbilanz im Hinblick auf 
wirksame Ermittlungen, Strafverfolgungen und rechtskräftige Verurteilungen in 
Rechtssachen bezüglich Korruption auf hoher Ebene und organisierter Kriminali -
tät gelangen. Zu diesem Zweck sollte die Kommission jedes der Empfängerländer 
verpflichten, seine Erfolgsbilanz weiter auszubauen. Dies sollte im Rahmen des 
politischen Dialogs geschehen und sich entsprechend auf die künftigen nationa -
len IPA-Mittelzuweisungen und anderen potenziellen EU-Finanzierungsquellen 
auswirken.
Ferner sollte die Kommission – vorbehaltlich des politischen Engagements und 
einer besseren Kapazität zur Mittelaufnahme – die Ressourcen in den zentralen 
Bereichen der Rechtsstaatlichkeit gezielter einsetzen, in denen der Hof einen 
erheblichen Unterstützungsbedarf festgestellt hat, nämlich: Bekämpfung von 
Korruption und organisierter Kriminalität (unter besonderer Berücksichtigung der 
Staatsanwaltschaften) sowie Medienfreiheit.
73 
Die Förderung der regionalen Zusammenarbeit und die Stärkung der Verwal -
tungskapazitäten in der gesamten Region sind von großer Bedeutung, und diese 
beiden Ziele wurden von der Kommission unterstützt, insbesondere durch den 
Investitionsrahmen für die westlichen Balkanstaaten (Ziffern 19, 39 und 55).
74 
Allerdings entfaltete der Regionale Kooperationsrat im geprüften Zeitraum keine 
nennenswerte Wirkung vor Ort. Was die Regionale Hochschule für öffentliche 
Verwaltung (ReSPA –  Regional School of Public Administration ) anbelangt, war es 
noch zu früh, um festzustellen, ob sie zu einer Verbesserung der Verwaltungska -
pazitäten im Westbalkan geführt hat (Ziffern 39, 45 und 57).
Empfehlung  4 
Regionale Zusammenarbeit
Im Rahmen des IPA I und des IPA II sollte die Kommission die regionale Zusam -
menarbeit unterstützen. Insbesondere sollte sie sicherstellen, dass ihre finanziel -
len Beiträge zum RCC und zur ReSPA zu messbaren und nachhaltigen Ergebnissen 
vor Ort führen.
43 Schlussfolgerungen und  Empfehlungen 
75 
Der politische Dialog im Westbalkan hatte in einigen Fällen nur begrenzte Aus -
wirkungen auf die Rechtsstaatlichkeit. Im Hinblick auf die Reform der öffentlichen 
Verwaltung wurden durch den politischen Dialog gewisse Fortschritte erzielt 
(Ziffern 59-64).
Empfehlung  5  
Politischer Dialog
Die Kommission sollte den politischen Dialog nutzen, um zu Ergebnissen beizu -
tragen, die für die Rechtsstaatlichkeit und für die Reform der öffentlichen Verwal -
tung im Rahmen des IPA relevant sind.
Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Karel PINXTEN, 
Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 12. Juli 2016 in Luxemburg 
angenommen.
 Für den Rechnungshof
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Präsident

44
 Anhänge
Wichtige Ereignisse zum Verständnis der EU-Westbalkan-Beziehungen
2000 ο 1. Juni – Beim Europäischen Rat von Santa Maria da Feira wird erklärt, dass alle Länder, die sich in einem SAA-Prozess befinden, 
potenzielle Bewerber für einen EU-Beitritt sind.
2001 ο 1. April – Der frühere jugoslawische Präsident Slobodan Milošević, gegen den ein Haftbefehl wegen Kriegsverbrechen, 
Amtsmissbrauchs und Korruption vorliegt, wird verhaftet.
 ο 13. August  – Mit dem Rahmenabkommen von Ohrid werden die Friedensvereinbarungen zwischen der Regierung der ehemaligen 
jugoslawischen Republik Mazedonien und der albanischen Bevölkerungsgruppe des Landes besiegelt.
2003  ο 20. Juni – Beim Europäischen Rat von Thessaloniki wird die EU-Perspektive für den Westbalkan bestätigt.
2004 ο 22. März  – Die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien stellt einen EU-Beitrittsantrag.
 ο 1. April – Das SAA mit der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien tritt in Kraft.
2005  ο 16. Dezember  – Der Rat bestätigt den Status der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien als Bewerberland.
2006  ο 3. Juni  – Nach einem erfolgreichen Referendum erklärt Montenegro seine Unabhängigkeit.
2007 ο 1. Januar – Das IPA I tritt in Kraft.
 ο 26. Februar – In der Rechtssache Bosnien und Herzegowina/Serbien und Montenegro urteilte der IGH, dass das Massaker von Srebrenica 
unter den Tatbestand des Völkermordes fällt, und sprach zugleich den Beklagten von der Verantwortung für das Massaker frei.
2008 ο 17. Februar – Das Kosovo erklärt seine Unabhängigkeit.
 ο 11. Juli – Auf der Geberkonferenz für das Kosovo sagen die Kommission und die EU-Mitgliedstaaten fast 800 Millionen Euro eigens für 
die Unterstützung des Kosovo zu.
 ο 15. Dezember  – Montenegro stellt einen EU-Beitrittsantrag.
2009 ο 1. April – Das SAA mit Albanien tritt in Kraft.
 ο 24. April – Albanien stellt einen EU-Beitrittsantrag.
 ο 22. Dezember  – Serbien stellt einen EU-Beitrittsantrag.
 ο 22. Dezember  – Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) verurteilt Bosnien und Herzegowina wegen der Verletzung 
von demokratischen Rechten von Bürgern, die Minderheiten angehören.
2010 ο 1. Mai – Das SAA mit Montenegro tritt in Kraft.
 ο 22. Juli  – Der IGH veröffentlicht eine Stellungnahme, dass die einseitige Unabhängigkeitserklärung des Kosovo keinen Verstoß gegen 
geltendes Völkerrecht darstellt.
 ο 17. Dezember – Der Rat bestätigt den Status Montenegros als Bewerberland.
2011 ο 26. Mai und 20. Juli – Einige hauptverantwortliche serbische Kriegsverbrecher, die auf Ersuchen des Internationalen Strafgerichtshofs 
für das ehemalige Jugoslawien zur Fahndung ausgeschrieben sind, werden verhaftet.Anhang  I
45 Anhänge 
2012 ο 1. März – Der Rat bestätigt den Status Serbiens als Bewerberland.
 ο 29. Juni  – Förmlicher Beginn der Beitrittsverhandlungen Montenegros.
2013 ο 19. April  – Die Premierminister des Kosovo und Serbiens unterzeichnen die Vereinbarung von Brüssel zur Normalisierung der 
Beziehungen zwischen den beiden Ländern.
 ο 1. September – Das SAA mit Serbien tritt in Kraft.
2014 ο 1. Januar – Das IPA II tritt in Kraft.
 ο 21. Januar  – Förmlicher Beginn der Beitrittsverhandlungen Serbiens.
 ο 27. Juni – Der Rat bestätigt den Status Albaniens als Bewerberland.
 ο 15. Juli  – Erklärung des designierten Präsidenten der Kommission, dass es vor 2020 keine weiteren EU-Beitritte mehr geben wird.
 ο 28. August – Westbalkan-Gipfel in Berlin.
2015 ο 1. Juni – Das SAA mit Bosnien und Herzegowina tritt in Kraft.
 ο 20. August – Westbalkan-Gipfel in Wien.
2016 ο 15. Februar – Bosnien und Herzegowina stellt einen EU-Beitrittsantrag.
 ο 30. März – Westbalkan-Gipfel in Durrës, Albanien.
 ο 1. April – Das SAA mit dem Kosovo tritt in Kraft.
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Europäischen Kommission.Anhang  I
46 Anhänge 
Prüfungsstichprobe von nationalen IPA-I-Projekten
Nr. Empfängerland ProjektIPA-  
BeschlussjahrBetrag  
(Euro)
Rechtsstaatlichkeit
1
AlbanienPAMECA III ( Police Assistance Mission of the European Community to Albania  – EG-Mission zur 
Unterstützung der Polizei in Albanien)2007 6 768 790
2 PACA ( Project against Corruption in Albania  – Projekt gegen Korruption in Albanien) 2008 2 000  000
3Support for Anti-Money Laundering and Financial Crime Investigations Structures  (Unterstützung 
für Strukturen zur Bekämpfung der Geldwäsche und zur Untersuchung von Finanzkriminalität)2009 1 500  000
4Civil Society Facility – Civic Initiatives and Capacity Building  (Fazilität zur Förderung der Zivilgesell -
schaft – Zivilgesellschaftliche Initiativen und Aufbau von Kapazitäten)2009 1 500  000
5 Support for Witness Protection  (Unterstützung für den Zeugenschutz) 2009 554 199
6PAMECA IV ( Police Assistance Mission of the European Community to Albania  – EG-Mission zur 
Unterstützung der Polizei in Albanien)2009 1 000  000
7EURALIUS  III: Technical Assistance for the Justice System  (Technische Unterstützung für das 
Justizwesen)2009 2 300  000
8 Construction of a new prison in Fier  (Bau eines neuen Gefängnisses in Fier) 2010 9 654 814
9Case management system for the General Prosecutor Office of Albania  (Fallverwaltungssystem für 
die Generalstaatsanwaltschaft Albaniens)2010 990  396
10 Construction of the Justice Palace in Tirana  (Bau des Justizpalastes in Tirana) 2012 0
11
Bosnien und 
HerzegowinaJoint training of the SIPA Financial Intelligence Unit and Crime Investigation Unit, Prosecutors, 
financial regulatory agencies and institutions  (Gemeinsame Schulungen der Zentralstelle für Ver -
dachtsmeldungen und des Kriminaldienstes der staatlichen Ermittlungs- und Sicherheitsbehörde 
(SIPA), von Staatsanwälten sowie Finanzregulierungs- und Finanzaufsichtsbehörden)2007 392 973
12Financing of War Crime Chamber (State Court)  (Finanzierung der Kammer für Kriegsverbrechen 
(Staatsgerichtshof))2008 2 999  599
13Assistance to the Directorate for coordination of police bodies  (Unterstützung der Direktion für die 
Koordinierung der Polizeibehörden)2008 1 200  000
14Strengthening institutional capacities to prevent and combat corruption  (Stärkung der institutionel -
len Kapazitäten zur Verhinderung und Bekämpfung von Korruption)2009 488  048
15Responsible Journalism’s Watching Eye: Anti-corruption and the Media  (Das wachsame Auge des 
verantwortungsbewussten Journalismus: Korruptionsbekämpfung und Medien)2009 102 923
16Construction of a High Security State Prison in Sarajevo  (Bau eines staatlichen Hochsicherheitsge -
fängnisses in Sarajevo) – Phase II2010 5 150 000
17 High Judicial and Prosecutorial Council  (Hoher Rat für Justiz und Staatsanwaltschaft) 2010 1 000  000
18Twinning assistance to the Directorate for coordination of police bodies  (Partnerschaftliche Unter -
stützung der Direktion für die Koordinierung der Polizeibehörden)2008 1 200  000
19 Support for law enforcement institutions  (Unterstützung für Strafverfolgungsbehörden) 2010 6 999  999
20Enhancing capacity of parliaments in the context of EU accession  (Stärkung der Kapazität der 
Parlamente vor dem Hintergrund des EU-Beitritts)2012 3 499 966
21Ehemalige jugos -
lawische Republik 
MazedonienSupport for the drafting of the follow up strategic documents and corresponding action plans for the 
prevention and repression of corruption and conflict of interest  (Unterstützung für die Erstellung 
neuer Strategiepapiere und der dazugehörigen Aktionspläne zur Korruptionsprävention und  -be -
kämpfung sowie zur Verhinderung von Interessenkonflikten)2008 165 968
22Exchange of EU best practices in the area of anticorruption monitoring on local level  (Austausch von 
bewährten Verfahren der EU auf dem Gebiet der Überwachung der Korruptionsbekämpfung auf 
lokaler Ebene)2009 138 500Anhang  II
47 Anhänge 
Nr. Empfängerland ProjektIPA-  
BeschlussjahrBetrag  
(Euro)
Rechtsstaatlichkeit
23
MontenegroSupport to the implementation of the anti-corruption strategy and action plan  (Unterstüt -
zung für die Umsetzung der Strategie zur Korruptionsbekämpfung und des zugehörigen 
Aktionsplans)2012 700 000
24Corruption in local government – zero tolerance!  (Korruption in der Lokalverwaltung  – null 
Toleranz!)2012 190 308
25
SerbienPolice reform: internal affairs  (Polizeireform: interne Angelegenheiten) 2007 1 000  000
26Improvement of efficiency and transparency of the judiciary system (courts)  (Verbesserung der 
Effizienz und Transparenz des Justizwesens (Gerichte))2007 2 643 064
27 Korruptionsbekämpfung 2008 2 147 000
28Improvement of transparency and efficiency (prosecutors and penal system)  (Verbesserung der 
Transparenz und Effizienz (Staatsanwaltschaft und Strafvollzug))2008 1 891 517
29 Support for civil society (I and II)  (Unterstützung der Zivilgesellschaft (I und II))2007
20081 983 458
INSGESAMT: 60 161 522
Reform der öffentlichen Verwaltung
1
AlbanienSupport for the Albanian Department of Public Administration (DOPA)  (Unterstützung für das 
albanische Ministerium für öffentliche Verwaltung (DOPA))2008 958 892
2Support for the Albanian public procurement, concessions and public auctions systems  (Unter -
stützung für die albanischen Systeme in den Bereichen öffentliches Beschaffungswesen, 
Konzessionen und öffentliche Versteigerungen)2008 899 076
3 Strengthening the Assembly of Albania  (Stärkung der albanischen Nationalversammlung) 2010 1 454 147
4Support for the Albanian Customs Administration  (Unterstützung für die albanische 
Zollverwaltung)2011 1 424 496
5Implementation of a modern Financial Management and Control System and Public Financial 
Inspection  (Umsetzung eines modernen Finanzmanagement- und Finanzkontrollsystems und 
einer Inspektion für die öffentlichen Finanzen)2012 2 500  000
6
Bosnien und 
HerzegowinaCapacity building of the Office of the Coordinator for Public Administration Reform  (Aufbau von 
Kapazitäten beim Amt des Koordinators für die Reform der öffentlichen Verwaltung)2007 1 824 961
7Development and implementation of a  nationwide public internal financial control strategy  
(Ausarbeitung und Umsetzung einer landesweiten Strategie für die interne Kontrolle der 
öffentlichen Finanzen)2007 1 105 904
8Capacity Building of General Government and Public Finance Statistics  (Aufbau von Kapazitäten 
für den Gesamtstaat und die Statistik der öffentlichen Finanzen)2009 1 603 790
9Curricula for transparency and accountability  (Lehrpläne für Transparenz und 
Rechenschaftspflicht)2010 445 253
10Support for coordination and Implementation of Public Administration Reform  (Unterstützung 
für die Koordinierung und Durchführung der Reform der öffentlichen Verwaltung)2011 476 450Anhang  II
48 Anhänge 
Nr. Empfängerland ProjektIPA-  
BeschlussjahrBetrag  
(Euro)
Reform der öffentlichen Verwaltung
11
Ehemalige jugos -
lawische Republik 
MazedonienTechnical assistance for the IPA training and support facility  (Technische Unterstützung für die 
IPA-Fortbildungs- und Unterstützungseinrichtung)2007 856 280
12Strengthening the capacity of institutions to manage and implement the operational programmes  
(Stärkung der Kapazitäten der Institutionen zur Verwaltung und Umsetzung der operationel -
len Programme)2008 1 599 710
13Support for the Public Procurement System  (Unterstützung für das öffentliche 
Beschaffungswesen)2008 986 442
14Technical Assistance to the Ministry of Information Society and Administration and Strengthening 
the implementation of the National System for Training Coordination  (Technische Unterstützung 
des Ministeriums für die Informationsgesellschaft und Verwaltung und Unterstützung der 
Umsetzung des Nationalen Systems für die Koordinierung der Fortbildung)2009 1 095 000
15
MontenegroFurther development and strengthening of the public procurement system  (Weiterentwicklung 
und Stärkung des öffentlichen Beschaffungswesens)2009 1 080 017
16Strengthening the management and control systems for EU financial assistance  (Stärkung der 
Verwaltungs- und Kontrollsysteme für die finanzielle Unterstützung der EU)2009
2010
20132 000  000
17 Strengthening the State Audit Institution  (Stärkung der staatlichen Rechnungsprüfungsbehörde) 2014 751 068
18Audit Quality control in the State Audit Institution  (Kontrolle der Prüfungsqualität bei der 
staatlichen Rechnungsprüfungsbehörde)2014 250 000
19Strengthening the management of EU funds and general administrative procedures  (Stärkung der 
Verwaltung von EU-Mitteln und von allgemeinen Verwaltungsverfahren)2014 1 261 500
20
SerbienMunicipal support programme  (Kommunalförderungsprogramm) 2007 22 501  150
21Support for the Public Procurement Office  (Unterstützung des Amts für öffentliches 
Auftragswesen)2007 116 650
22Support for the development of Public Internal Financial Control  (Förderung der Entwicklung der 
internen Kontrolle der öffentlichen Finanzen)2008 2 000  000
23Harmonisation of the Customs Enforcement Division with the standards, organisation and ope -
rational methodology of EU enforcement agencies  (Angleichung der Zollbehörde an Standards, 
Organisation und operative Methoden der EU-Durchsetzungsbehörden)2008 1 399 641
INSGESAMT: 48 590  427
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Europäischen Kommission, 30. Juni 2015.Anhang  II
49 Anhänge 
Prüfungsstichprobe von regionalen IPA-I-Programmen
Nr. Mehrempfängerprogramm im WestbalkanIPA-  
BeschlussjahreAuftragswert  
(Euro)
1 Regionaler Kooperationsrat (RCC) 2008-2013 18 641 100
2 Investitionsrahmen für die westlichen Balkanstaaten (WBIF) 2008-2014 305 000  000
3 Regionale Hochschule für öffentliche Verwaltung (ReSPA) 2010-2013 5 900  000
INSGESAMT: 329 541 100
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Europäischen Kommission, 30. Juni 2015. Bei den Auftragswerten handelt 
es sich um den Gesamtbetrag sämtlicher Projekte in diesen Programmen.Anhang III
50 Antworten der  
Kommission
Zusammenfassung
VIII
Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass das Prinzip der Konditionalität, soweit dies angebracht war, auf der 
jeweils adäquaten Ebene angewandt wurde, um in einem häufig schwierigen politischen Kontext die größtmögliche 
Wirkung für die erweiterungspolitischen Zielsetzungen zu erreichen.
Hinsichtlich der Höhe der Mittel möchte die Kommission darauf hinweisen, dass die in den maßgeblichen Sektoren 
bereitgestellten Mittel in Anbetracht des vergleichsweise geringen Betrags erforderlicher Großinvestitionen und 
angesichts der durch die bestehende Aufnahmekapazität gesetzten Grenzen angemessen waren. Medienfreiheit, 
Zivilgesellschaft und die Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität erfordern vor allem eine Bera -
tung durch Experten im Rahmen der technischen Hilfe. Diese wurde durch das Instrument für Heranführungshilfe 
(IPA) sichergestellt, nicht durch Großinvestitionen.
X
Die Kommission möchte hervorheben, dass der Regionale Kooperationsrat von den Ländern der Region vor allem 
als Forum für Zusammenkünfte und Gespräche über gemeinsame Herausforderungen gegründet wurde und dass 
dieses Ziel erreicht worden ist.
Einleitung
09
Die Kommission möchte ausdrücklich darauf hinweisen, dass der Erweiterungsprozess ein strenges, aber faires 
Verfahren auf der Grundlage festgelegter Kriterien und in der Vergangenheit gesammelter Erfahrungen ist. Jedes 
Land wird nach Maßgabe seiner eigenen Leistungen bewertet. Die Herausforderungen, denen die derzeitigen 
Beitrittsländer gegenüberstehen, sind dergestalt, dass keines dieser Länder während des zum Jahresende 2019 
auslaufenden Mandats der derzeitigen Kommission bereits die Voraussetzungen für einen EU-Beitritt erfüllen wird. 
Der Rat erinnerte im Dezember 2015 daran, dass die Erweiterung nach wie vor ein zentraler Politikbereich der EU sei. 
Er wiederholte bei dieser Gelegenheit das unmissverständliche Bekenntnis der EU zur europäischen Perspektive der 
Westbalkanländer.
Bemerkungen
23
Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass alle Länder über eine Strategie auf dem Gebiet der Rechtsstaatlich -
keit verfügen. Allerdings besteht vielleicht nicht in allen Ländern eine allumfassende oder aktualisierte Strategie für 
das Justizwesen.
Kasten  4 – Erfahrungen mit der Dezentralisierung der Mittelverwaltung im Rahmen des 
IPA  I
Ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien
Die Kommission möchte betonen, dass das Verfahren zur Prüfung der Vertragsunterlagen verbessert wurde und nun 
bei der Dezentralisierung der Mittel im Rahmen des IPA II schärfer trennt, damit das Risiko weiterer Projektverluste 
gemindert wird. Die Kommission überwacht darüber hinaus die von den nationalen Behörden erstellten Beschaf -
fungspläne engmaschig und berät sie bei der Festlegung der Rangfolge von Projekten. Die Kommission überwacht 
ferner die Durchführung des von den nationalen Behörden erstellten Aktionsplans zur Dezentralisierung der Mittel -
verwaltung, um eventuellen Problemen bei der Umsetzung des IPA begegnen zu können.
Antworten der Kommission 51
Kasten  4 – Erfahrungen mit der Dezentralisierung der Mittelverwaltung im Rahmen des 
IPA  I
Serbien
Ziel des dezentralen Umsetzungssystems (decentralised implementation system, DIS) im Rahmen des IPA I war die 
Verwaltung der IPA-Mittel durch die nationalen Behörden.
Das Akkreditierungsverfahren war daher nicht mit einer umfassenden Bewertung der öffentlichen Finanzverwal -
tung auf nationaler Ebene verbunden. Eine solche Bewertung war nur im Rechtsrahmen für IPA II enthalten.
Hier ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission im Fall Serbiens die Strukturen der dezentralen Mittelverwaltung 
weiterhin überwachte, indem sie offene Fragen nachverfolgte und korrigierende Maßnahmen traf. Im Jahr 2015 traf 
die Kommission beispielsweise die Entscheidung, aufgrund anhaltender Schwachstellen in einer der Schlüsselstruk -
turen (Prüfbehörde) die Aufgabenübertragung auszusetzen, da das System keinen ordnungsgemäßen Einsatz von 
EU-Mitteln gewährleistete.
28
Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass das Prinzip der Konditionalität soweit angemessen auf der jeweils 
angemessenen Ebene angewandt wurde, um in einem häufig schwierigen politischen Kontext die größtmögliche 
Wirkung für die erweiterungspolitischen Zielsetzungen zu erreichen.
Kasten  6 – Strikte Konditionalität im Rahmen des IPA  I nicht angewandt
Serbien
Seit dem IPA-Programmplanungszeitraum 2012 werden Konditionalitäten gezielt eingesetzt. Sie werden in Sektor- 
bzw. Projektbögen eindeutig und messbar festgelegt und im Verlauf der Projektdurchführung durchgesetzt. Damit 
soll sichergestellt werden, dass nur ausgereifte Projekte (Maßnahmen) finanziert werden. In der Programmplanung 
wurden zahlreiche Projekte, bei denen kritische Voraussetzungen nicht erfüllt waren, zurückgestellt. 
36
Die Kommission stimmt teilweise zu. Generell wendet die Kommission eine Strategie der systematischen Nachver -
folgung aller Bewertungen an, wobei sie sich insbesondere einer detaillierten Tabelle mit Empfehlungen und Fol -
gemaßnahmen bedient. Die Kommission möchte auch darauf hinweisen, dass das ergebnisorientierte Monitoring 
(ROM) auf generischen Fragen beruht, die für alle Länder bzw. Sektoren verwendet werden können. Experten mit 
relevanter, gezielter Erfahrung können dagegen eingesetzt werden, eine ausgewogenere Darstellung der Dinge zu 
vermitteln.
37
Die Kommission weist darauf hin, dass derzeit eine umfassende strategische Evaluierung der Reform der öffentli -
chen Verwaltung stattfindet.
Kasten  7 – Regionale Geberkoordinierung im Westbalkan
RCC
Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass der RCC auf regionaler Ebene mehrere sektorenbezogene Gesprä -
che organisierte, zu der auch eine Sitzung mit dem ausdrücklichen Zweck der Geberkoordinierung zählte. Diese 
Maßnahmen trugen zu einer regionalen Perspektive der Unterstützung durch die Geber bei.
Der RCC baute eine Geberdatenbank (SEEDAD) auf. Im Dezember 2015 wurde eine Betaversion fertiggestellt, und 
die Datenbank wurde dann der Gebergemeinschaft auf der Geberkoordinierungssitzung im März 2016 vorgestellt. 
(http://www.rcc.int/seedad/)
Antworten der Kommission 52
40
Trotz gewisser, seitens der nationalen Behörden bestehender Mängel im Prozess der Geberkoordinierung wirkten 
sich diese dank der von der Kommission und den EU-Delegationen geleisteten Hilfe nicht auf die korrekte Durchfüh -
rung der finanziellen Unterstützung im Rahmen des IPA aus.
Kasten 8 – Geberkoordinierung auf der Ebene der Begünstigten nicht wirksam
Kosovo
Die Kommission stimmt der Bemerkung zu, dass die von der Regierung des Kosovo eingeführten Mechanismen 
zur Geberkoordinierung Ende 2011 nicht voll „einsatzbereit“ waren. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass seither 
Fortschritte erzielt wurden und eine neue, verbesserte „Durchführungsverordnung zur Geberkoordinierung“ mit 
den Gebern beraten und im Juni 2015 angenommen wurde. Die EU-Vertretung leistete den nationalen Behörden 
ebenfalls Unterstützung.
43
Die Kommission macht darauf aufmerksam, dass im sensiblen Bereich der Rechtsstaatlichkeit ein umfassendes, 
gleichbleibendes politisches Engagement vor und während des Projekts und über seinen Abschluss hinaus für die 
Sicherstellung nachhaltiger Ergebnisse unverzichtbar ist.
44
Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass sie durch ihren politischen Dialog die politische Unterstützung sei -
tens der Begünstigten für Reformen im Bereich der Rechtsstaatlichkeit systematisch gefördert hat. Projektbezogene 
Fragen werden in diesem Dialog zwar nicht unmittelbar angesprochen, aber er hat unmittelbaren Einfluss darauf, 
dass die politischen Rahmenbedingungen entweder gegeben sind oder auf sie hingearbeitet wird.
Die Kommission möchte ferner die besondere Herausforderung hervorheben, die darin liegt, einerseits strikte Kon -
ditionalitäten aufzuerlegen, andererseits aber die finanzielle Unterstützung auf dem Gebiet der Rechtsstaatlichkeit 
nicht zu stark zu kürzen. Dies erfordert eine sorgfältige Feinabstimmung mittels politischem Dialog, Programmpla -
nung und Projektdurchführung.
45
Die Kommission weist darauf hin, dass der RCC gemeinsam mit den Justizministerien der Westbalkanländer eine 
Arbeitsgruppe für Justiz gründete, die einen regionalen Aktionsplan zur Justiz annahm. Es wurden zwei regionale 
Netzwerke (Einrichtungen für die Aus- und Fortbildung von Richtern und Staatsanwälten und Mediatorenver -
bände) mit dem Auftrag gegründet, an der Durchführung des Aktionsplans zu arbeiten. Der RCC beteiligte zudem 
das Europäische Institut für öffentliche Verwaltung, das Europäische Netz für die Aus- und Fortbildung von Rich -
tern und Staatsanwälten und den Europarat an der Entwicklung von Seminaren und Materialien für Richter und 
Staatsanwälte.
49
Die Kommission möchte betonen, dass der Aufbau einer Erfolgsbilanz ein nachhaltiges, über einen langen Zeitraum 
andauerndes politisches Engagement der Behörden erfordert.
Bezüglich des Kosovo möchte die Kommission auf ihren jüngsten Fortschrittsbericht zur Erfüllung der Anforde -
rungen des Fahrplans für die Visaliberalisierung durch den Kosovo hinweisen, in dem auch auf den Aufbau einer 
Erfolgsbilanz bei der Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität eingegangen wird (COM(2016) 276 
final).
Antworten der Kommission 53
Kasten 10 – Ergebnisse von IPA-I-Projekten bei der Korruptionsbekämpfung
Projekt gegen Korruption, Albanien
Die Kommission stimmt dem teilweise nicht zu. Das Projekt an sich erfüllte Zielvorgaben wie ein Sinken des Grads 
wahrgenommener Korruption oder ein Anstieg bei der Einziehung von Vermögenswerten nicht. Dies sind eher lang -
fristige Ergebnisse. Andere wichtige Zielsetzungen des Projekts wurden aber erfolgreich erreicht und zeigten einen 
positiven Einfluss auf die Bewältigung der Korruption in Albanien. In der jüngst erfolgten thematischen Bewertung 
der IPA-Unterstützung für die Bekämpfung der Korruption wird der Schluss gezogen, dass das Projekt zur Verhü -
tung von Korruption im Bildungssektor beigetragen habe. Auch der Beitrag zur Umsetzung der Empfehlungen von 
GRECO und Moneyval wird positiv beurteilt.
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Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass sie den zivilgesellschaftlichen Organisationen in allen Sektoren, 
u. a. in den Bereichen Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, fortlaufend Unterstützung durch IPA-Mittel geleistet hat. 
Dies erfolgte auch durch Mehrländerprogramme. Es ist äußerst wichtig, dass bei einer solchen Unterstützung die 
Aufnahmekapazität innerhalb der Zivilgesellschaft berücksichtigt wird.
Hinsichtlich der Höhe der Mittel in den anderen erwähnten Bereichen möchte die Kommission darauf hinweisen, 
dass die bereitgestellten Mittel in Anbetracht der vergleichsweise geringen Zahl erforderlicher Großinvestitionen 
und angesichts der durch die bestehende Aufnahmekapazität gesetzten Grenzen angemessen waren. Die genann -
ten Sektoren benötigen vor allem eine Beratung durch Experten im Rahmen der technischen Hilfe sowie ein starkes 
politisches Engagement. Durch das Instrument für Heranführungshilfe (IPA) wurde diese technische Hilfe sicherge -
stellt. Großinvestitionen wurden hierzu nicht benötigt.
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Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass sich die vom Hof erwähnten Strukturen, „die eigens zum Zweck der 
Verwaltung von IPA-Mitteln eingerichtet wurden“, vorwiegend auf die dezentrale Mittelverwaltung beziehen und 
folglich nur in bestimmten Ländern existieren. Die Kommission hebt zudem hervor, dass es wichtig ist, die nationa -
len Behörden zum sinnvollen Einsatz solcher Strukturen an allen Stellen, an denen dies möglich ist, zu ermutigen.
Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass sich die Förderung einer guten öffentlichen Finanzverwaltung nicht 
auf die Nutzung des IPA I beschränkt. Die seit Oktober 2013 bestehende neue Erweiterungsstrategie „zunächst die 
Grundprinzipien“ legt besonderes Gewicht auf jede Form wirtschaftspolitischer Steuerung einschließlich öffent -
licher Finanzverwaltung und eines den EU-Normen entsprechenden, öffentlichen Beschaffungswesens. Dies wird 
durch entsprechend geeignete Strukturen engmaschig überwacht.
Kasten 14 – Das Projekt „Žeželj-Brücke“, Serbien
Bei den meisten Verzögerungen ergab die Bewertung, dass sie dem Bauunternehmer zuzuschreiben waren. In jün -
gerer Zeit begegnete man dieser Art von Schwierigkeit durch verbesserte Verknüpfungen zwischen den politischen 
Zielsetzungen und der Programmplanung.
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Die Kommission weist darauf hin, dass der politische Dialog nur Reformen anregen kann, der Reformprozess an sich 
aber in der Eigenverantwortung der nationalen Behörden liegt.
Antworten der Kommission 54
Kasten  15 – Grenzen des politischen Dialogs hinsichtlich der Rechtsstaatlichkeit
Gemeinsame Antwort der Kommission zu „Bosnien und Herzegowina“ und „Kosovo“
Die Kommission weist darauf hin, dass der politische Dialog mit den Westbalkanländern effizient und ergebnis -
orientiert geführt wurde und die in den jährlichen Erweiterungspaketen bzw. Fortschrittsberichten umrissenen 
Fortschritte erbrachte. Die Komplexität der im Rahmen dieses Audits bewerteten Reformen bedeutet jedoch, dass 
der Prozess Zeit erfordert. Dies trifft umso mehr zu, als die Kommission nach dem Ansatz „Qualität vor Schnelligkeit“ 
vorgeht. Zudem liegt das Tempo der Reformen in den betroffenen Ländern in der Verantwortung der nationalen 
Behörden.
Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Empfehlung  1 – Ziele. Indirekte Mittelverwaltung
Die Kommission nimmt diese Empfehlung an.
Empfehlung  2 – Bedingungen. Monitoring. Bewertung
Die Kommission nimmt diese Empfehlung an.
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Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass das Prinzip der Konditionalität, soweit dies angebracht war, auf der 
jeweils adäquaten Ebene angewandt wurde, um in einem häufig schwierigen politischen Kontext die größtmögliche 
Wirkung für die erweiterungspolitischen Zielsetzungen zu erreichen.
Hinsichtlich der Höhe der Mittel möchte die Kommission darauf hinweisen, dass die in den maßgeblichen Sekto -
ren bereitgestellten Mittel in Anbetracht der vergleichsweise geringen Zahl erforderlicher Großinvestitionen und 
angesichts der durch die bestehende Aufnahmekapazität gesetzten Grenzen angemessen waren. Medienfreiheit, 
Zivilgesellschaft und die Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität erfordern vor allem eine Bera -
tung durch Experten im Rahmen der technischen Hilfe. Diese wurde durch das Instrument für Heranführungshilfe 
(IPA) sichergestellt, nicht durch Großinvestitionen.
Empfehlung 3 – Erfolgsbilanz. Ressourcen
Die Kommission nimmt diese Empfehlung an.
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Die Kommission möchte hervorheben, dass der Regionale Kooperationsrat von den Ländern der Region vor allem 
als Forum für Zusammenkünfte und Gespräche über gemeinsame Herausforderungen gegründet wurde und dass 
dieses Ziel erreicht worden ist.
Empfehlung 4 – Regionale Zusammenarbeit
Die Kommission nimmt diese Empfehlung an.
Antworten der Kommission 55
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Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass dort, wo der politische Dialog nur begrenzte Auswirkungen auf die 
Rechtsstaatlichkeit hatte, dies vorwiegend auf das mangelnde politische Engagement seitens der nationalen Behör -
den zurückzuführen war.
Empfehlung  5 – Politischer Dialog
Die Kommission nimmt diese Empfehlung an.

Kostenlose Veröﬀentlichungen:
  Einzelexemplar:  
über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  mehrere Exemplare/Poster/Karten:  
bei den Vertretungen der Europäischen Union (http://ec.europa.eu/represent_de.htm),  
bei den Delegationen in Ländern außerhalb der Europäischen Union  
(http://eeas.europa.eu/delegations/index_de.htm),  
über den Dienst Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_de.htm)  
oder unter der gebührenfreien Rufnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (*).
(*)  Sie erhalten die bereitgestellten Informationen kostenlos, und in den meisten Fällen entstehen auch keine  
Gesprächsgebühren (außer bei bestimmten Telefonanbietern sowie für Gespräche aus Telefonzellen oder Hotels).
Kostenp/f_lichtige Veröﬀentlichungen: über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WO ERHALTE ICH EU-VERÖFFENTLICHUNGEN?
Verfahrensschritt Datum
Annahme des Prüfungsplans/Prüfungsbeginn 10.3.2015
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (oder eine andere 
geprüfte Stelle)6.6.2016
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens 12.7. 2016
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (oder einer anderen geprüften 
Stelle) in allen Sprachen31.8.2016
Die EU-Erweiterungspolitik f ür den Westbalkan bezieht 
sich auf sechs europäische Länder, die in der 
Vergangenheit von schweren ethnischen, politischen und 
wirtschaftlichen Konflikten betroffen waren und nun der 
EU beitreten möchten.
Der Hof pr üfte, ob die Kommission das IPA im Westbalkan 
wirksam verwaltete, was die zentralen Bereiche der 
Rechtsstaatlichkeit und der öffentlichen Verwaltung 
betrifft, und ob die Verwaltungskapazitäten in der Region 
durch das IPA tatsächlich gestärkt wurden. Zudem 
untersuchte der Hof, welche Fortschritte bei der Stärkung 
der Verwaltungskapazitäten durch den politischen Dialog 
zwischen der EU und dem Westbalkan erzielt wurden.
EUROPÄISCHER
RECHNUNGSHOF