Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema "Europäisches Regieren - ein Weißbuch"

(KOM(2001) 428 endg.)

(2002/C 125/13)

Die Kommission beschloss am 30. Juli 2001, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 262 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft um Stellungnahme zu dem vorgenannten Thema zu ersuchen.

Der Ausschuss beschloss auf seiner Plenartagung am 12. und 13. September 2001, gemäß Artikel 11 Absatz 4 und Artikel 19 Absatz 1 der Geschäftsordnung einen Unterausschuss zur Vorbereitung des Stellungnahmeentwurfs einzusetzen.

Der Unterausschuss erarbeitet seinen Stellungnahmeentwurf am 12. März 2002. Berichterstatterin war Frau Engelen-Kefer, Mitberichterstatterin Frau Pari.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 389. Plenartagung (Sitzung vom 20. März 2002) mit 75 Stimmen bei 4 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Mit verbesserten Regierungsmethoden die Zukunft Europas gestalten: Zwei Reformprozesse - ein Ziel

1.1. Im Rahmen einer breit angelegten und strukturierten Debatte hat die Kommission am 25. Juli 2001 das Weißbuch "Europäisches Regieren" vorgelegt. Sie brachte damit eines jener bedeutenden Reformvorhaben auf den Weg, die Kommissionspräsident Romano Prodi bereits Anfang 2000 angekündigt hatte. Tiefgreifende Neugestaltung der Europäischen Union, Vereinfachung und Verbesserung der politischen Entscheidungsfindung und der Arbeitsweisen der europäischen Institutionen auf der Grundlage des geltenden Vertrages, das sind die Ziele dieser Reform, und so soll die Europäische Union mit weniger Reibungsverlusten funktionieren, besser verstanden und den Bürgern in einer offeneren, kohärenteren, transparenteren und verantwortungsvolleren Weise näher gebracht werden.

1.2. Derzeit laufen die beiden Reformprozesse - die Auseinandersetzung mit der Zukunft der Union und die Debatte um das Regierungshandeln - nebeneinander. Der Europäische Gipfel zu Laeken hat am 14. und 15. Dezember 2001 Zusammensetzung und Agenda des Konvents zur Vorbereitung der kommenden Regierungskonferenz beschlossen. Mit der Einrichtung dieses Konvents haben die Staats- und Regierungschefs der Weiterentwicklung der europäischen Demokratie einen kräftigen Impuls gegeben; denn erstmals werden die Bürger und ihre Vertreter an der Beschlussfassung über die künftige Gestalt des europäischen Regierungssystems im Geiste einer offeneren und partizipativen Regierungsform mitwirken. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss, die Sozialpartner auf europäischer Ebene und der Ausschuss der Regionen werden auf dem Konvent einen Beobachterstatus haben. Dies steht im Einklang mit der Rolle des Ausschusses als institutionellem Vertreter der organisierten Zivilgesellschaft.

1.3. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss begrüßt das Weißbuch. Er legt der Kommission dringend nahe, die im Weißbuch als Voraussetzungen für gutes Regieren aufgezeigten Reformen durchzuführen, weil sie der Öffentlichkeit damit vor Augen führen kann, dass sie unverzüglich handelt, um die Mängel bei der Gestaltung und Ausführung von Politik zu beheben und die Bürger besser an ihrer Arbeit zu beteiligen.

1.4. Dringlich sind solche Reformen auch im Hinblick auf die nächste, in der Geschichte der Union beispiellose Erweiterung und das immer engere Zusammenwachsen der an der Union beteiligten Staaten. Wertvolle Zeit ginge verloren, würden die Kommission und die übrigen Institutionen die Verbesserung ihrer Arbeitsstrukturen und -methoden nicht vor der nächsten Regierungskonferenz im Jahre 2004 abschließen.

1.5. Als institutioneller(1) Vertreter der organisierten Zivilgesellschaft entsprechend dem Vertrag von Nizza beteiligt sich der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss aktiv an der Diskussion über die mit dem "Europäischen Regieren" verbundenen Fragen. Ihm kommt es dabei auf zwei Dinge an: die Entwicklung neuer Synergien zwischen den Institutionen der Europäischen Union und den Ausbau seiner Rolle als unverzichtbarer Mittler zwischen den EU-Institutionen und der organisierten Zivilgesellschaft. In diesem Zusammenhang begrüßt der EWSA das am 24. September 2001 mit der Kommission vereinbarte Kooperationsprotokoll, das dem Willen zu einem besseren Regieren auf europäische Ebene entspringt.

1.6. In den letzten drei Jahren hat der Ausschuss insbesondere zu der Frage, wie sich eine effektive Beteiligung der organisierten Zivilgesellschaft erreichen lässt, verschiedene Anhörungen und Konferenzen(2) veranstaltet und eine Reihe von Stellungnahmen(3) abgegeben. In früheren Stellungnahmen hat der Ausschuss eine Reihe konkreter Vorschläge auf diesem Gebiet unterbreitet. Bedauerlicherweise sind etliche dieser Vorschläge nicht in das Weißbuch der Kommission übernommen worden.

1.7. In dieser Stellungnahme zum Weißbuch will sich der Ausschuss auf Fragen konzentrieren, die ihn am meisten betreffen und zu denen er einen Mehrwert einbringen kann. Im Mittelpunkt sollen folgende drei Themenkreise stehen: die Gründe für die Notwendigkeit eines besseren Regierens und die zu beachtenden Grundsätze, Vorschläge für eine bessere Einbeziehung der Zivilgesellschaft und eine bessere Rechtsetzung, und schließlich die Rolle des EWSA.

2. Warum eine Reform europäischen Regierens?

2.1. Obwohl die Europäische Union zweifellos gewaltige Anstrengungen unternommen hat, empfinden viele Europäer die Union und ihre Arbeit als etwas sehr weit Entferntes - aus all den Gründen, die zu Recht im Weißbuch aufgezeigt werden: falsche Wahrnehmung, schlecht funktionierende Kommunikation, unzureichende Einbeziehung und mangelnde Kenntnis.

2.2. Für die Europaskepsis der Bürger sind aber auch Defizite bei der Wahl und Gestaltung der politischen Ziele und Maßnahmen der EU verantwortlich. Die EU sollte es tunlichst vermeiden, zu hohe Erwartungen zu wecken, die sie dann nicht erfuellen kann - denn dadurch entsteht Misstrauen, und die Glaubwürdigkeit wird beschädigt. Eine europäische Identität kann sich nur herausbilden, wenn die von den Bürgern geteilten gemeinsamen Werte in wirksame Gemeinschaftspolitiken und für die Allgemeinheit greifbare Vorteile umgemünzt werden. Hierfür ist der Euro ein anschauliches Beispiel. Es war interessant zu beobachten, wie begeistert die Bürger die neue Währung aufgenommen und wie tatkräftig sie sich an ihrer erfolgreichen Einführung beteiligt haben.

2.3. Die Europäer wünschen sich ein sicheres, stabiles Europa mit sozialem Antlitz und einer guten Wirtschaftsleistung, das die Umwelt schützt, gesunde Lebens- und Arbeitsbedingungen schafft und dafür sorgt, dass allen Bürgerinnen und Bürgern die Basisgüter und -Dienstleistungen zu adäquaten Preisen zur Verfügung stehen. Diese übergeordneten Ziele, zu denen auch die Achtung der Kultur jedes Mitgliedstaates gehört, müssen als gemeinsame Werte anerkannt, definiert - im Bedarfsfall auch erweitert - und verwirklicht werden. Nur so werden die europäischen Bürger die Vorteile einer gemeinsamen europäischen Identität erkennen können und sich dafür aussprechen. Der Ausschuss wird noch mehr Anstrengungen unternehmen - insbesondere angesichts der Erweiterung und der Globalisierung -, um der Allgemeinheit die Bedeutung der Europäischen Union als Wertegemeinschaft bewusst zu machen.

2.4. Überdies trägt der von der EU verwendete Sprachstil nicht zum Verständnis dessen bei, was die Union tut. Dem Ausschuss erschiene es sinnvoll, die Veröffentlichungen der Kommission und die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft von jetzt ab in einer verständlicheren Sprache abzufassen.

3. Grundsätze des Regierens in der Europäischen Union

3.1. Der Ausschuss unterstützt rückhaltlos die von der Kommission vorgeschlagenen fünf Grundsätze verantwortungsvollen Regierens (Offenheit, Partizipation, Verantwortlichkeit, Effektivität und Kohärenz) sowie die vorgenommene Analyse. Wichtig ist, dass diese Grundsätze in effizienter und verantwortungsvoller Weise angewendet werden. Der Ausschuss möchte zugleich betonen, dass die Definition des Weißbuchs nicht vollständig ist. Verantwortlichkeit bedeutet nicht nur eine klare Festlegung der Funktionen und Zuständigkeiten, sondern auch der Instanzen, denen eine Person oder ein Gremium rechenschaftspflichtig ist, und des Verfahrens, nach dem Rechenschaft abgelegt wird.

3.2. Neben den erwähnten fünf Grundsätzen möchte der Ausschuss das Subsidiaritätsprinzip hervorheben, das Grundlage und wichtigstes Prinzip des verantwortlichen Regierens ist. Er möchte nochmals darauf hinweisen, dass Subsidiarität nicht allein ein Grundsatz der Verwaltungsarbeit und der Befugnisverteilung ist, sondern vielmehr der Ausdruck einer bestimmten Sichtweise des Einzelnen, seiner Freiheit, seiner Verantwortung und der Gesellschaft, in der er lebt. Die Gesellschaft würde besser funktionieren, könnten die Bürger davon ausgehen, dass die sie betreffenden Entscheidungen auf der am besten geeigneten Ebene getroffen werden. Die am besten geeignete Ebene wird aber nicht nur nach territorialen Kriterien bestimmt (europäische, nationale, regionale und lokale Ebene), sondern auch nach funktionalen Kriterien gemäß dem spezifischen Fachwissen (öffentliche Stellen, Wirtschaft, Sozialpartner und andere Organisationen der Zivilgesellschaft). Bei der Entscheidung darüber, wer in den Beschlussfassungsprozess einzubinden ist, muss die "funktionale (horizontale) Subsidiarität" neben der "territorialen (vertikalen) Subsidiarität" berücksichtigt werden, denn beide sind für sich genommen Garanten für ein verstärktes Eingehen auf die Anliegen der Bürger und Bürgerinnen und für größere Effizienz. Diese beiden Seiten der Subsidiarität sollten sich in der Praxis gegenseitig ergänzen. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss bildet eine Schnittstelle zwischen der territorialen und der funktionalen Subsidiarität und mehrt damit die Qualität des Regierens in Europa.

4. Vorschläge für einen Wandel

4.1. Transparenz und Kommunikation

4.1.1. Der Ausschuss begrüßt die Vorschläge des Weißbuches, die Arbeitsweise der europäischen Institutionen durch eine Reihe von Maßnahmen transparenter zu gestalten und der Öffentlichkeit besser zu vermitteln. Je offener sich der Prozess der Politikgestaltung auf der EU-Ebene darstellt, desto leichter wird es den Bürgerinnen und Bürgern und den politischen Akteuren in den Mitgliedstaaten fallen, an der Gestaltung und Verwirklichung gemeinschaftlicher Ziele und Maßnahmen mitzuwirken, diese in ihrer Gesamtheit nachzuvollziehen und fair zu bewerten. Alle Anstrengungen, die die Kommission und die anderen EU-Organe unternehmen, um jedes Stadium der Erarbeitung und Durchführung politischer Maßnahmen durchschaubar und verständlich zu machen, kann der Ausschuss selbstverständlich nur unterstützen.

4.1.2. Der Ausschuss möchte an dieser Stelle die Gelegenheit wahrnehmen, einmal darauf hinzuweisen, dass sich sowohl die Europäische Kommission als auch das Europäische Parlament dieses Prinzip weitgehend zu eigen gemacht haben. Beide Organe zeigen durchweg eine große Bereitschaft zur transparenten und konstruktiven Zusammenarbeit. Besorgnis bezüglich mangelnder Offenheit ist jedoch im Hinblick auf die von den Räten praktizierte Vorgehensweise am Platze.

4.1.3. Der Ausschuss hat seinerseits Maßnahmen ergriffen, um sein Arbeitsverfahren transparenter zu machen, und wird seine Öffentlichkeitsarbeit nicht nur auf europäischer Ebene, sondern auch in den Mitglied- und den Bewerberstaaten weiter verstärken. Er wird dies entsprechend dem Kooperationsprotokoll in Zusammenarbeit mit der Kommission tun.

4.1.4. Die Aufgabe, exakte Informationen zu verbreiten, offen zu agieren und die Gemeinschaftspolitik auf angemessene Weise zu vermitteln, liegt jedoch nicht allein bei den EU-Institutionen. Einzubeziehen sind auch die Politiker und die Akteure der Zivilgesellschaft in den Mitgliedstaaten. Der Ausschuss unterstützt daher nachdrücklich den von den Autoren des Weißbuchs an die Mitgliedstaaten gerichteten Appell, den Informations- und Meinungsaustausch zwischen der europäischen Ebene und den nationalen, regionalen und kommunalen Behörden sowie den Organisationen der Zivilgesellschaft nach Kräften zu fördern. Auch hier können die EWSA-Mitglieder einen Beitrag leisten, indem sie in ihrem jeweiligen Mitgliedstaat dafür sorgen, dass der Kenntnisstand über EU-Maßnahmen, an denen sie mitwirken, verbessert wird.

4.1.5. Dies wird den Einsatz aller heute zur Verfügung stehenden Informationsmedien und die Entwicklung von Kommunikationskanälen im Rahmen eines interaktiven Dialogs mit der Zivilgesellschaft und ihren Organisationen erforderlich machen. Hinsichtlich der Kommunikationsmedien ist zu berücksichtigen, dass die neuen Informationstechnologien nicht in jedem Mitgliedstaat in dem gleichen Maße genutzt werden. Das Weißbuch enthält diesbezüglich eine Reihe von Vorschlägen, die der Ausschuss befürwortet und die schleunigst umgesetzt werden sollten.

4.1.6. Im Zusammenhang mit der Information der Bürgerinnen und Bürger möchte der Ausschuss die Bedeutung des Bildungswesens hervorheben, die im Weißbuch unbeachtet geblieben ist. Sowohl den formalen (Schulen, Universitäten, Berufsbildungszentren u. a.) als auch den nichtformalen Bildungsanbietern (Organisationen der Zivilgesellschaft, Arbeitsplatz, Gewerkschaften) kommen hier besonders wichtige Aufgaben zu. Durch die Anwendung partizipatorischer Bildungsmethoden und die Nutzung von außerhalb des Regelsystems stehenden Organisationen, die Bildungsinhalte vermitteln, kann sehr viel geleistet werden. Alle Bürgerinnen und Bürger der EU, ob Kinder oder Erwachsene, müssen über die grundlegenden Fakten im Zusammenhang mit der EU unterrichtet werden - die Gründe für ihre Errichtung, die Mitgliedstaaten, die Wege der Entscheidungsfindung, die in EU-Zuständigkeit liegenden Politikbereiche, die Teilnahme der Mitgliedstaaten an der Beschlussfassung. Dadurch werden die europäischen Bürgerinnen und Bürger nicht nur besser verstehen lernen, sondern auch die ihnen vermittelte Information sachgemäßer beurteilen können.

4.2. Einbindung der Zivilgesellschaft

4.2.1. Die Einbeziehung der Bürger und Bürgerinnen auf allen Stufen des politischen Entscheidungsprozesses ist eines der zentralen Anliegen des Weißbuches. Dieser Einfluss soll dem Weißbuch gemäß über die Organisationen der Zivilgesellschaft im Rahmen "strukturierter Konsultationsverfahren" ausgeübt werden. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss unterstützt dieses Vorhaben mit Nachdruck.

4.2.2. Das Weißbuch führt selbst eine Reihe von Organisationen an, die eine "besondere Rolle" innerhalb der Zivilgesellschaft einnehmen. Es betont die wichtige Rolle, die die NGO weltweit in der Entwicklungspolitik spielen, erwähnt aber mit keinem Wort die im Bereich des Umwelt-, Sozial- und Verbraucherschutzes, der Menschenrechte und der Kultur im weitesten Sinne tätigen Organisationen. Nach Ansicht des Ausschusses ist diese anscheinend willkürlich zusammengestellte, unvollständige Liste einiger Organisationen der Zivilgesellschaft keineswegs ein Abbild der Realität. Umso dringlicher ist es, den zivilen Dialog sowie die qualitativen und quantitativen Kriterien für Repräsentativität zu definieren und eine klare Unterscheidung zwischen "zivilem Dialog" und "sozialem Dialog" zu treffen. Der Ausschuss stellt mit Enttäuschung fest, dass sein diesbezüglicher Vorschlag im Weißbuch nicht berücksichtigt wurde.

4.2.3. Was die Repräsentativitätskriterien angeht, die für die Auswahl der am zivilen Dialog teilnehmenden Organisationen maßgeblich sein sollten, so ist ihre Festlegung im Hinblick auf Transparenz und ein demokratisches Auswahlverfahren unerlässlich. Die Kommission hat entgegen der Anregung des Ausschusses in seiner Stellungnahme vom 25. April 2001 beschlossen, im Weißbuch keine Kriterien vorzuschlagen.

4.2.4. Der Ausschuss hat in der genannten Stellungnahme acht Kriterien aufgeführt, die er hier um ein Transparenzkriterium ergänzen möchte. Um in Frage zu kommen, muss eine europäische Organisation

- auf Gemeinschaftsebene dauerhaft organisiert sein;

- einen direkten Zugriff auf die Expertise ihrer Mitglieder und damit rasche und konstruktive Konsultationen gewährleisten;

- allgemeine Anliegen vertreten, die den Interessen der europäischen Gesellschaft entsprechen;

- sich aus Organisationen zusammensetzen, die auf der Ebene des jeweiligen Mitgliedstaats als repräsentativ für die von ihnen vertretenen Interessen anerkannt sind;

- über Mitgliedsorganisationen in der großen Mehrheit der Mitgliedstaaten der EU verfügen;

- eine Rechenschaftspflicht gegenüber den Mitgliedern der Organisation vorsehen;

- über ein Mandat zur Vertretung und Handlung auf europäischer Ebene verfügen;

- unabhängig und weisungsungebunden von außen sein;

- transparent sein, vor allem in finanzieller Hinsicht und in den Entscheidungsstrukturen.

4.2.5. Der Ausschuss schlägt erneut vor, diese Kriterien mit den Institutionen und den Organisationen der Zivilgesellschaft zu diskutieren, um eine Grundlage für die künftige Zusammenarbeit zu schaffen.

4.2.6. Der Ausschuss legt großen Wert darauf, dass die besondere Rolle der Sozialpartner im Rahmen der organisierten Zivilgesellschaft glasklar herausgearbeitet wird. Daher begrüßt er den ausdrücklichen Hinweis des Weißbuches auf die besondere Rolle und den besonderen Einfluss der Sozialpartner. Die Aufgabe, die die Sozialpartner im Rahmen des sozialen Dialogs wahrnehmen, ist ein hervorragendes Beispiel für die effektive Verwirklichung des "Governance"-Grundsatzes auf europäischer Ebene. Der Dialog zwischen den Sozialpartnern auf Gemeinschaftsebene ist ein Mechanismus, bei dem die Sozialpartner kraft der Artikel 137 und 138 des Vertrages über paralegislative Kompetenzen verfügen. Seine Teilnehmer, Befugnisse und Verfahren sind eindeutig definiert, und er hat einen quasi-konstitutionellen Status(4). Seine Besonderheit gründet sich auf die besonderen Kompetenzen und Verantwortlichkeiten seiner Teilnehmer, die ihre Aufgabe autonom wahrnehmen. Aus diesem Grund kann ihre Aufgabe und Verantwortung weder auf andere Politikbereiche übertragen noch an andere Akteure delegiert werden. Daher der wiederholte Hinweis des Ausschusses(5), dass eine klare Unterscheidung zwischen "sozialem Dialog" und "zivilem Dialog" unabdingbar ist.

4.2.7. In diesem Zusammenhang muss unmissverständlich klargemacht werden, dass der EWSA nicht das Forum des sozialen Dialogs ist. Der Ausschuss hat in keiner Weise die Aufgabe, eine Alternative zu den Sozialpartnern zu bieten. Als institutioneller Vertreter der Zivilgesellschaft ist er dadurch legitimiert, dass all seine Mitglieder aufgrund ihres Sachverstands von repräsentativen Organisationen aus den Mitgliedstaaten damit beauftragt wurden, am europäischen Meinungsbildungsprozess generell konstruktiv mitzuwirken. Der Mehrwert, den der Ausschuss beisteuert, liegt darin begründet, dass an der Meinungsbildung unter seinem Dach alle Akteure der Zivilgesellschaft einschließlich der Organisationen, die keine Sozialpartner sind, beteiligt werden.

4.2.8. Bei der Definition und Strukturierung des zivilen Dialogs kommt dem Ausschuss allerdings aufgrund seiner Zusammensetzung und seiner laut Nizza-Vertrag repräsentativen Rolle unbedingt eine Schlüsselrolle zu. Der Ausschuss hat sich jahrelang für einen öffentlichen demokratischen Diskurs auf europäischer Ebene zwischen den Vertretern der organisierten Zivilgesellschaft eingesetzt und - als ersten Beitrag zu dieser Diskussion - die wesentlichen Merkmale dieses zivilen Dialogs beschrieben(6). Die Aufnahme dieses zivilen Dialogs betrachtet der Ausschuss als wesentliches Instrument zur Umsetzung der für gutes Regieren maßgeblichen Grundsätze Offenheit, Partizipation, Verantwortlichkeit, Effektivität und Kohärenz. Außerdem würde der zivile Dialog, da er Öffentlichkeit herstellt, einen wesentlichen Beitrag zur Förderung der Transparenz und zur Schaffung eines europäischen öffentlichen Raums leisten, der eine Voraussetzung sine qua non für die europäische Identität ist.

4.2.9. Darüber hinaus gibt der Ausschuss zu bedenken, dass das Weißbuch eine Homogenität "der" Zivilgesellschaft voraussetzt, die nicht einmal in den 15 Mitgliedstaaten der heutigen EU gegeben ist. Die Situation wird sich nach der Erweiterung noch komplizierter darstellen. Daher spielen die Mitgliedstaaten bei der Ernennung der EWSA-Mitglieder insofern eine fundamentale Rolle, als sie mit diesem Akt dafür sorgen können, dass ihre speziellen Belange und ihr Gesellschaftsmodell angemessen vertreten werden, was wiederum dazu führt, dass ein repräsentatives, ausgewogen besetztes Organ zur Vertretung der wirtschaftlichen und sozialen Bereiche der organisierten Zivilgesellschaft in Europa vorhanden ist.

4.2.10. Der Ausschuss unterstützt den Vorschlag der Kommission, eine Online-Datenbank mit Einzelheiten der Organisationen der Zivilgesellschaft zu erstellen, um Offenheit und Strukturiertheit des Dialogs dieser Organisationen mit den Institutionen zu verbessern.

4.2.11. Obwohl die Zivilgesellschaft in Zukunft erheblich mehr Einfluss auf die Gemeinschaftspolitik ausüben soll, ist im Rahmen der repräsentativen Demokratie klar, dass die Verantwortung für die Ausarbeitung von Rechtsvorschriften bei den offiziellen Institutionen verbleibt. Organe mit Gesetzgebungs- und Regelungsbefugnissen sind letztlich verantwortlich für das Erzielen eines Ausgleichs zwischen dem Allgemeinwohl und den von den zahlreichen Organisationen der Zivilgesellschaft vertretenen Partikularinteressen, wie auch für die Aufrechterhaltung dieses Ausgleichs.

4.2.12. Vor dem Hintergrund zunehmend unterschiedlicher Verfahren und Gremien für die Konsultation bedarf es deutlicher Regeln und Grundsätze, um eine adäquate Koordinierung zu gewährleisten und die Konsultationspolitik der EU kohärenter zu gestalten. Dies wird unter den Bedingungen der Erweiterung sogar noch wichtiger werden. Daher besteht der Ausschuss im Sinne von Transparenz, Effizienz und Verantwortlichkeit mit Nachdruck darauf, dass die Kommission ihr Versprechen einlöst, das Verzeichnis der 700 beratenden Ad-hoc-Gremien zu veröffentlichen, und er bejaht ohne Einschränkungen die Absicht der Kommission, das bestehende Konsultationssystem, das auf die vorgenannten Gremien gestützt ist, zu rationalisieren.

4.2.13. Weiterhin begrüßt der Ausschuss den Kommissionsvorschlag, einen Verhaltenskodex mit Mindeststandards für Konsultationen anzunehmen. Der Grundsatz der Transparenz sollte auch auf den Konsultationsprozess ausgedehnt werden: das Ergebnis des Prozesses sollte veröffentlicht werden. Der Ausschuss unterstützt auch die Absicht der Kommission, das von ihr genutzte Expertenwissen zu veröffentlichen.

4.2.14. Bei der On-line-Konsultation verstärkt sich das Problem der Repräsentativität und des Gewichts, das den zum Ausdruck gebrachten Meinungen im Entscheidungsfindungsprozess zugebilligt werden sollte. Auch hier sollten nach Ansicht des Ausschusses die für eine repräsentative Organisation maßgeblichen Kriterien gelten und die Vorbedingungen für Transparenz eingehalten werden.

4.3. Eine bessere Politik, bessere Regeln und bessere Ergebnisse

4.3.1. Der Ausschuss unterstützt die Vorschläge des Weißbuches, den europäischen Gesetzgebungsprozess zu vereinfachen und zu beschleunigen, denn die Gemeinschaftsvorschriften sind komplex und werden zuweilen den geltenden nationalen Vorschriften hinzugefügt, ohne diese tatsächlich zu vereinfachen und zu harmonisieren.

4.3.2. Zum anderen wurde in dem Weißbuch der Widerspruch übersehen, der zwischen der stärkeren Einbeziehung der politischen Akteure auf allen Ebenen einschließlich der Zivilgesellschaft und dem Wunsch nach Effektivierung und Beschleunigung der Politikgestaltung besteht. Mehr Demokratie verlangt mehr Zeit. Ein höheres Tempo bei der Gesetzgebung könnte hier Risiken mit sich bringen. Dabei sollte ein ausgewogenes Verhältnis zwischen angemessener Konsultation und Effizienz der Rechtsetzung erzielt werden.

4.3.3. Der Ausschuss drückt seine Enttäuschung darüber aus, dass in dem Weißbuch die Stellungnahmen zur Vereinfachung der Binnenmarktvorschriften nur unvollständig berücksichtigt wurden, die er seit Oktober 2000 in mehreren Etappen vorgelegt hat(7). Auf Ersuchen der Kommission hat der Ausschuss zu diesem Thema auch eine Sondierungsstellungnahme(8) ausgearbeitet, mit der er einen Beitrag zur Vorbereitung des im Weißbuch angekündigten "Aktionsplans für eine bessere Rechtsetzung" leistet. Der Ausschuss unterstützt ein gut strukturiertes Programm der Vereinfachung mit klaren Prioritäten, konkreten Zeitplänen und Überwachungs- und Kontrollmaßnahmen. Grundlage des Programms sollte ein Verhaltenskodex für die EU-Institutionen sein. Bisher hat allein der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss einen solchen Verhaltenskodex zur Vereinfachung angenommen.

4.3.4. Zum Weg für die Verbesserung der Rechtsvorschriften und zur Verknüpfung der einzelnen Politikinstrumente ist der Ausschuss der Auffassung, dass die Notwendigkeit einer Rechtsetzung auf EU-Ebene von Fall zu Fall unter Berücksichtigung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Subsidiarität bewertet werden sollte. Rechtsvorschriften sollten nur zum Einsatz kommen, wenn es keine bessere Alternative gibt. Die von der geplanten Maßnahme Betroffenen sollten konsultiert werden, wenn untersucht wird, welches Modell am besten geeignet ist.

4.3.5. Bevor Vorschläge für Rechtsvorschriften vorgelegt werden, muss eine systematische und unabhängige Analyse der Folgen und des Kosten/Nutzen-Verhältnisses erfolgen. Die Kommission hat in den letzten fünfzehn Jahren Studien zu Auswirkungen durchgeführt, deren Effizienz jedoch begrenzt bleibt, denn es gibt keine Garantien dafür, dass sie unabhängig erstellt werden; zudem werden keine Alternativen zur Annahme von Rechtsvorschriften angegeben und häufig bleiben sie vertraulich; diese Studien sollten jedoch - zusammen mit dem betreffenden Vorschlag für einen Rechtsakt - systematisch der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.

4.3.6. Zusätzlich zu der Analyse vor Vorlage jeder neuen Rechtsetzungsmaßnahme sollte bei jeder Änderung eines bestehenden Rechtsakts eine Abschätzung der Folgen des endgültigen, geänderten Rechtsakts durchgeführt werden. Oft weicht das von den befugten Organen verabschiedete Endergebnis erheblich vom ursprünglichen Kommissionsvorschlag ab, zuweilen sind die Rechtsakte dann kompliziert, unflexibel und kostenträchtig.

4.3.7. Der Ausschuss begrüßt die im Weißbuch enthaltenen Vorschläge für eine verstärkte Inanspruchnahme anderer Regelungsinstrumente als Rechtsetzungsmaßnahmen. Allerdings wird der Schwerpunkt auf die Koregulierung als eines der führenden Leitkonzepte für kommende Regulierung gelegt. Der Ausschuss spricht sich dafür aus, alle Alternativen zu Maßnahmen der Rechtsetzung gleichberechtigt und anhand objektiver Kriterien auf ihr Für und Wider hin zu prüfen. Ein bestimmtes Modell sollte keine höhere Wertschätzung erhalten, es sei denn, es ist die am besten geeignete Antwort auf die jeweilige politische Frage bei dem vorhandenen Sachverstand und in den bestehenden Foren sowie für die vertretenen Beteiligten.

4.3.8. Der Ausschuss möchte unterstreichen, wie nützlich Instrumente wie Selbstverpflichtungen oder freiwillige Vereinbarungen sind: diese haben sich als wirksame Mechanismen für Bewertung, Beschlussfassung und Umsetzung erwiesen. Die Selbstverpflichtung sollte jedoch niemals in Grundrechte und Grundprinzipien, die dem europäischen Einigungswerk zugrunde liegen, eingreifen.

4.3.9. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss begrüßt die verstärkte Anwendung der Methode der "offenen Koordinierung". Diese Methode darf nicht mit dem Verfahren der Rechtsetzung verwechselt werden, und es muss klar und deutlich gesagt werden, dass sie in Bereichen zum Einsatz kommt, in denen die Primärzuständigkeit bei den Mitgliedstaaten liegt. Die Mitgliedstaaten stützen sich auf gemeinsam vereinbarte Politiken, die sie mithilfe von "nationalen Aktionsplänen", "Peer Reviews", Maßnahmen zum Austausch vorbildlicher Praktiken, Benchmarking usw. durchführen. Diese Methode findet heute bereits Anwendung im Bereich der sozialen Ausgrenzung, der Beschäftigungs-, Einwanderungs- und Asylpolitik sowie der sozialen Sicherheit. Mit ihr wird zwar das Subsidiaritätsprinzip voll eingehalten, doch gleichzeitig auch ein neues Verhältnis zwischen legislativen und nichtlegislativen Maßnahmen hergestellt. Der Ausschuss warnt vor einer inflationären Anwendung und vor der Einführung sich überlappender Verfahren mit einem Übermaß an Bürokratie.

4.3.10. Der Ausschuss stellt zudem fest, dass die Methode der offenen Koordinierung von Fall zu Fall zum Einsatz kommt und dass je nach den Besonderheiten der behandelten Frage und den vorgegebenen Zielen andere Instrumente - gemeinsame Leitlinien, nationale Aktionspläne, der Austausch der "besten Verfahren" - verwendet werden müssen. Der Ausschuss ist jedoch der Auffassung, dass eine öffentliche und systematische Bewertung der in den Mitgliedstaaten erzielten Fortschritte entscheidend für den erfolgreichen Einsatz dieses Instruments sind.

4.3.11. Auch der Ausschuss muss seine Arbeitsmethoden an diese neue Entwicklung in der Tätigkeit der Institutionen anpassen, und er muss darin eine wichtigere Rolle übernehmen. Die für die Ministerräte und den Europäischen Rat zu leistende Arbeit muss aufgewertet werden. Dem Ausschuss muss öfter Gelegenheit gegeben werden, sich zu Vorlagen für den Europäischen Rat zu äußern, und er sollte im Rahmen seiner Kompetenzen zu informellen Ratstagungen eingeladen werden.

4.3.12. Der Ausschuss möchte zur Vorsicht mahnen angesichts der ständigen Zunahme autonomer europäischer Regelungsbehörden. Bevor eine neue Agentur eingerichtet wird, sollte nachgewiesen werden, dass sie einen deutlichen Mehrwert erbringen und nicht zu mehr bürokratischem Aufwand und ungerechtfertigten Kosten führen würde. Solche Agenturen sollten keine zusätzliche Schicht zu der vorhandenen Verwaltungsstruktur bilden, sondern integrierte Netze des Fachwissens werden, die die Synergien zwischen regionalen, nationalen und europäischen Einrichtungen nutzen. Außerdem sollten die Organisation und die Tätigkeiten dieser Agenturen aufmerksam überwacht werden; denn sie könnten wichtige Politikbereiche gestalten, ohne der demokratischen Kontrolle unterworfen zu sein, und somit nicht dazu beitragen, das "demokratische Defizit" zu beseitigen.

5. Rolle des Wirtschafts- und Sozialausschusses bei der besseren Einbindung der Bürgerinnen und Bürger

5.1. Jede Institution muss ihren Part spielen, damit die Unionsbürger am europäischen Aufbauwerk tatsächlich mitwirken. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss ist - wie im Nizzaer Vertrag bekräftigt - das formale Konsultationsgremium aus den Vertretern der wirtschaftlichen und sozialen Bereiche der organisierten Zivilgesellschaft. Er hat eine Schlüsselrolle bei der Gestaltung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften und ist die entscheidende Brücke zwischen Europa und der organisierten Zivilgesellschaft in den Mitgliedstaaten, denn er bietet ein ständiges und strukturiertes Forum für Dialog und Konsultation.

5.2. Der Ausschuss möchte drei seiner Kennzeichen herausstreichen, die einen wirklichen Mehrwert für ein besseres Regieren in Europa erbringen:

- Zunächst arbeitet der Ausschuss von jeher in einem Prozess, der den Konsens fördert und auf das Ermitteln des gemeinsamen Interesses der in ihm vertretenen zivilgesellschaftlichen Organisationen ausgerichtet ist, auch wenn sie zuweilen anfänglich im Konflikt miteinander stehen. Tatsache ist, dass die an dem Konsultationsprozess beteiligten Organisation dazu neigen, ihr Partikularinteresse als Interesse der Allgemeinheit anzusehen. Die Stellungnahmen des Ausschusses sind auf eine Arbeitsmethode "von unten nach oben" gestützt und geben ein Gesamtbild der Meinungen und einen Konsens wider. Dadurch können Kommission, Europäisches Parlament und Rat bei der Wahrnehmung ihrer Aufgabe unterstützt werden, dem Allgemeinwohl bei der Erarbeitung und Annahme ihrer Rechtsakte gerecht zu werden.

- Zweitens garantiert die Ernennung von Mitgliedern des EWSA durch die Mitgliedstaaten nach einer Auswahl aufgrund ihrer Erfahrung und ihres Fachwissens in einer Vielzahl zweckdienlicher Bereiche, dass sie nicht nur über das erforderliche Fachwissen verfügen, sondern auch wissen, was in ihren Ländern geschieht. Das bedeutet, dass sie fundierte, umsetzbare und ausgewogene Stellungnahmen abgeben und einschätzen können, ob Gemeinschaftsmaßnahmen in ihren Ländern akzeptabel sind.

- Drittens können die EWSA-Mitglieder für Verständnis für diese Maßnahmen in ihren Ländern werben und den Mitgliedern der von ihnen vertretenen Organisationen in einem interaktiven Dialog erläutern, was die EU für ihr tägliches Leben bedeutet, wodurch die notwendige Akzeptanz eher erreicht wird.

5.3. Der Ausschuss ist das Gremium, in dem der zivile Dialog institutionalisiert wird. Er ist bereit, in Kooperation mit der Kommission(9) seine Rolle als Forum für Dialog und Konsultation zu entwickeln, denn dies ist eine effiziente Art der Einbindung jener Teile der organisierten Zivilgesellschaft in seine Arbeiten, die gegenwärtig nicht durch seine Mitglieder vertreten sind. Der Ausschuss realisiert dies - wie in der genannten Stellungnahmen ausgeführt - bereits durch öffentliche Veranstaltungen und Anhörungen.

5.4. Als praktischen Beitrag zum Regieren in Europa wird der EWSA auf größere Synergien zwischen den EU-Institutionen hinwirken. Er wird

- vermehrte Anstrengungen unternehmen, um die im Protokoll über die Zusammenarbeit mit der Europäischen Kommission enthaltenen Vereinbarungen umzusetzen;

- auf den Abschluss einer ähnlichen Vereinbarung über eine engere Zusammenarbeit mit dem Rat dringen, von der der spanische Minister für europäische Angelegenheiten bereits auf der Plenartagung des Ausschusses am 17. Januar 2002 gesprochen hat;

- den Ausbau seiner Beziehungen zum Europäischen Parlament in Übereinstimmung mit dem im Oktober 2001 von seinem Präsidium angenommenen "Aktionsplan für die Beziehungen WSA/EP"(10) und der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 29. November 2001 zum Weißbuch "Europäisches Regieren"(11) nach Kräften vorantreiben.

6. Zusammenfassung

6.1. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss begrüßt das Weißbuch "Europäisches Regieren". Er dringt darauf, dass die Kommission rechtzeitig jene Reformen durchführt, die Voraussetzung für gutes Regieren sind und ohne die weder das Vertrauen der europäischen Bürgerinnen und Bürger in das Projekt Europa gestärkt werden noch die Vorbereitung auf die künftige Erweiterung und Vertiefung der Europäischen Union gelingen kann.

6.2. Als institutioneller Vertreter der organisierten Zivilgesellschaft nimmt der EWSA aktiv Anteil an der Diskussion über die mit dem "Europäischen Regieren" verbundenen Fragen. In den letzten drei Jahren hat er Anhörungen und Konferenzen organisiert und mehrere Stellungnahmen mit konkreten Vorschlägen in dieser Sache abgegeben. Leider sind diese großenteils nicht in das Weißbuch der Kommission eingeflossen.

6.3. Der EWSA unterstützt rückhaltlos die von der Kommission vorgeschlagenen fünf Grundsätze verantwortungsvollen Regierens. Darüber hinaus möchte der Ausschuss betonen, dass die Subsidiarität - sowohl die funktionale (horizontale) als auch die territoriale (vertikale) - das wichtigste Grundprinzip guten Regierens ist. Als Schnittstelle zwischen der territorialen und der funktionalen Subsidiarität erbringt der Ausschuss einen Mehrwert, der ein besseres Regieren in Europa ermöglicht.

6.4. Der Ausschuss betont, dass die Arbeitsmethoden der EU-Organe, insbesondere des Rates, transparenter werden müssen. Die Organe sollten - in Zusammenarbeit mit den Politikern und den Akteuren der Zivilgesellschaft in den Mitgliedstaaten - genaue und ausführliche Informationen über die Gemeinschaftspolitik vermitteln. Hier hat der EWSA eine Aufgabe zu erfuellen. Wenn dies effizient geleistet werden soll, bedarf es des Einsatzes moderner Kommunikationskanäle und interaktiver Dialogstrukturen.

6.5. Der Ausschuss betont die Bedeutung einer gründlichen Unterrichtung der europäischen Bürgerinnen und Bürger über die Grundelemente des europäischen Einigungswerkes und sieht dies als Aufgabe sowohl der formalen als auch der nichtformalen Bildungsstätten.

6.6. Der Ausschuss unterstützt uneingeschränkt das Vorhaben der Kommission, die Organisationen der Zivilgesellschaft auf allen Stufen der Politikgestaltung mithilfe "strukturierter Konsultationsverfahren" einzubeziehen, und begrüßt den Vorschlag, einen Verhaltenskodex für die Konsultation zu verabschieden. Dringend notwendig ist allerdings eine klare Unterscheidung zwischen "zivilem Dialog" und "sozialem Dialog" und die Aufstellung von Repräsentativitätskriterien für die Auswahl derjenigen Organisationen der Zivilgesellschaft, die am zivilen Dialog teilnehmen sollen. In diesem Zusammenhang verweist der Ausschuss erneut auf die von ihm vorgeschlagenen Kriterien einer "repräsentativen Organisation".

6.7. Was die "besseren Regeln" anlangt, so befürwortet der EWSA den im Weißbuch enthaltenen Vorschlag, den europäischen Rechtsetzungsprozess zu vereinfachen. Das Weißbuch lässt es jedoch an konkreten Vorschlägen in diesem Bereich fehlen und trägt den Stellungnahmen des Ausschusses zur Vereinfachung der Binnenmarktvorschriften keine Rechnung. Zusätzlich zur Rechtsvereinfachung fordert der Ausschuss ein System zur systematischen und unabhängigen Folgenabschätzung und objektiven Bewertung alternativer Rechtsetzungsverfahren. Er begrüßt eine verstärkte Anwendung der Methode der offenen Koordinierung in den Bereichen, in denen die Zuständigkeit primär bei den Mitgliedstaaten liegt. Der Ausschuss muss seine Arbeitsmethoden an diese neue Entwicklung in der Tätigkeit der Institutionen anpassen und eine wichtige Rolle darin übernehmen.

6.8. Den Mehrwert, den der EWSA für das europäische Regieren erbringt, möchte der Ausschuss folgendermaßen skizzieren: Der Ausschuss bietet einen Überblick über die in der europäischen Gesellschaft vorhandenen Meinungen und Standpunkte und hilft den Organen damit bei ihrer Entscheidungsfindung; die von den Mitgliedstaaten ernannten Mitglieder des EWSA bringen einen Fundus an Sachwissen über ihren jeweiligen Tätigkeitsbereich und ihr Herkunftsland mit; die EWSA-Mitglieder fördern das Verständnis für die Gemeinschaftspolitik im Rahmen eines interaktiven Dialogs auf europäischer und nationaler Ebene.

6.9. Der Ausschuss ist bereit, in Zusammenarbeit mit der Kommission seine Rolle als Forum des Dialogs und der Konsultation auszubauen. Der EWSA wird vermehrte Anstrengungen unternehmen, um die im Protokoll über die Zusammenarbeit mit der Kommission enthaltenen Vereinbarungen umzusetzen, und sich auch für eine engere Zusammenarbeit mit Rat und Europäischem Parlament nach einem ähnlichen Muster stark machen.

Brüssel, den 20. März 2002.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) Art. 257 EG-Vertrag: "Der Ausschuss besteht aus Vertretern der verschiedenen wirtschaftlichen und sozialen Bereiche der organisierten Zivilgesellschaft, insbesondere der Erzeuger, der Landwirte, der Verkehrsunternehmer, der Arbeitnehmer, der Kaufleute und Handwerker, der freien Berufe, der Verbraucher und des Allgemeininteresses."

(2) Beispielsweise:

- Die Sozialwirtschaft und der Binnenmarkt - 12. Oktober 1999

- Erste Konferenz der organisierten Zivilgesellschaft auf europäischer Ebene - 15. und 16. Oktober 1999

- Unsere Zukunft liegt in unserer Hand: Gestaltung des 6. Umweltaktionsprogramms der Europäischen Gemeinschaft - Standpunkte der Zivilgesellschaft - 7. März 2001

- Der Euro: kann man alles voraussehen? - 14. Mai 2001

- Shaping the strategy for a sustainable European Union: views from civil society and public authorities - 26. und 27. April 2001

- Konferenz über die Rolle der organisierten Zivilgesellschaft bei der europäischen "Governance" - 8. und 9. November 2001.

(3) Beispielsweise:

- "Die Rolle und der Beitrag der organisierten Zivilgesellschaft zum europäischen Einigungswerk" - ABl. C 329 vom 17.11.1999

- "Regierungskonferenz 2000 - Die Rolle des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses" - ABl. C 117 vom 26.4.2000

- "Ausbau der partnerschaftlichen Zusammenarbeit zwischen der Kommission und Nichtregierungsorganisationen" - ABl. C 268 vom 19.9.2000

- "Strategische Ziele 2000-2005" - ABl. C 14 vom 16.1.2001

- "Die organisierte Zivilgesellschaft und europäische Governance - Beitrag des Ausschusses zur Erarbeitung des Weißbuchs" - ABl. C 193 vom 10.7.2001.

(4) Art. 137 und 138 EGV.

(5) Beispielsweise:

- "Die Rolle und der Beitrag der organisierten Zivilgesellschaft zum europäischen Einigungswerk" - ABl. C 329 vom 17.11.1999

- "Regierungskonferenz 2000 - Die Rolle des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses" - ABl. C 117 vom 26.4.2000

- "Ausbau der partnerschaftlichen Zusammenarbeit zwischen der Kommission und Nichtregierungsorganisationen" - ABl. C 268 vom 19.9.2000

- "Strategische Ziele 2000-2005" - ABl. C 14 vom 16.1.2001

- "Die organisierte Zivilgesellschaft und europäische Governance - Beitrag des Ausschusses zur Erarbeitung des Weißbuchs" - ABl. C 193 vom 10.7.2001.

(6) Zitat aus der Stellungnahme CES 811/2000, Ziffer 5.1.3.

(7) Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema Vereinfachung der Binnenmarktvorschriften - Initiativstellungnahme, Brüssel, 19. Oktober 2000 (ABl. C 14 vom 16.1.2001), und Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema Vereinfachung (zusätzliche Stellungnahme) - Binnenmarktbeobachtungsstelle, Brüssel, 29. November 2001 (ABl. C 48 vom 21.2.2002).

(8) Stellungnahme zu der Mitteilung der Kommission "Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfeldes" (KOM(2001) 726 endg.) vom 21.3.2002.

(9) Wie in dem Protokoll vereinbart.

(10) DI 149/2001.

(11) Ziffer 12 dieser Entschließung zufolge schlägt das Europäische Parlament "Anregungen der Kommission und des Wirtschafts- und Sozialausschusses aufgreifend, vor, ein interinstitutionelles Abkommen über demokratische Konsultation abzuschließen, das alle drei Institutionen zu gemeinschaftlich beschlossenen Konsultationsstandards und -praktiken auf der Ebene der Union verpflichtet; (...)".