Brüssel, den 11.03.2005

KOM(2005)78 endgültig

MITTEILUNG DER KOMMISSION

Eine Zivilluftfahrtpolitik der Gemeinschaft gegenüber der Volksrepublik China - Stärkung der Zusammenarbeit und Öffnung der Märkte

1. EINLEITUNG UND ZUSAMMENFASSUNG

1.1 Die Volksrepublik China, die bevölkerungsreichste Nation der Welt, hat sich in den letzten 15 Jahren zu einem Hauptakteur der internationalen Politik entwickelt, was sich am spektakulären Wachstum und an der Wirtschaftsentwicklung des Landes ablesen lässt. China wird in politischer und wirtschaftlicher Hinsicht ein immer wichtigerer Partner für die Europäische Union – und umgekehrt.

Bei der Reform seiner Wirtschaft verzeichnet China stetige Fortschritte. Der Beitritt Chinas zur Welthandelsorganisation im Dezember 2001 war ein entscheidender Schritt, der die Voraussetzung für eine weitere Marktöffnung und Investitionen aus dem Ausland schuf. Im Jahre 2003 entwickelte sich China zum zweitgrößten Handelspartner der EU nach den USA, und die EU wurde der zweitgrößte Exportmarkt Chinas. Nach der EU-Erweiterung im Jahre 2004 ist die EU jetzt der größte Handelspartner Chinas.

1.2 Der chinesische Luftverkehrsmarkt ist der am schnellsten wachsende in der ganzen Welt. Der durchschnittliche Jahreszuwachs an Flugpassagieren in China lag zwischen 1958 und 2002 bei etwa 16%, und diese hohen Zuwachsraten dürften auch bis 2020 anhalten.[1]

China bietet daher große Wachstumschancen für Luftverkehrsunternehmen, Flugzeughersteller und Dienstleistungsanbieter auch in Europa.

Die Olympischen Spiele in Peking im Jahr 2008 und die Weltausstellung in Schanghai im Jahr 2010 werden wesentliche Anstöße für Umstrukturierungen und Investitionen im Luftfahrtsektor liefern und China die Gelegenheit bieten, sich der Welt bei diesen beiden Ereignissen als effizientes und modernes Land zu präsentieren. Allerdings steht China in dieser Hinsicht vor schwierigen Aufgaben, vor allem hinsichtlich der Weiterentwicklung der Sicherheit angesichts des spektakulären Wachstums im Luftverkehr.

1.3 China bewegt sich schrittweise und selektiv, aber entschlossen in Richtung auf eine Marktöffnung in der Zivilluftfahrt. In Folge der “Open Skies”-Urteile des Europäischen Gerichtshofs vom 5. November 2002 sind die bilateralen Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten und China anfechtbar geworden und müssen geändert werden. Die Kommission hat ein “horizontales” Mandat erhalten, um die notwendigen Korrekturen für solche bilateralen Abkommen mit Drittländern auszuhandeln.

Aus drei guten Gründen, nämlich der (i) wachsenden Bedeutung des chinesischen Luftverkehrsmarktes, (ii) der Schwierigkeiten einzelner Mitgliedstaaten, die bilateralen Abkommen in Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht zu bringen und der (iii) Vorteile einer Ablösung des fragmentierten europäischen Ansatzes in den Beziehungen zu China durch ein koordiniertes und liberales Konzept, hält die Kommission nun den Zeitpunkt für gekommen, im Luftverkehr ein breiteres Spektrum an Möglichkeiten für China und die Gemeinschaft zu erschließen.

1.4 Parallel zu dieser Mitteilung empfiehlt die Kommission dem Rat daher, sie zu ermächtigen, im Namen der Europäischen Gemeinschaft ein umfassendes Abkommen über die Schaffung eines offenen Luftverkehrsraums mit China auszuhandeln. Die positiven Sondierungskontakte zwischen der allgemeinen Zivilluftfahrtverwaltung Chinas (CAAC) und den Dienststellen der Europäischen Kommission vom Mai 2004 stellen eine gute Grundlage für den Eintritt in offizielle Verhandlungen mit China dar.

2. Die wachsende Bedeutung der politischen und wirtschaftlichen Zusammenarbeit zwischen der EU und China

2.1 In den letzten Jahren erzielte die chinesische Wirtschaft spektakuläre Leistungen und erreichte in 14 aufeinander folgenden Jahren Wachstumsraten über 7%. Im Jahr 2003 wuchs die Wirtschaft Chinas um 9,1%, das ist das größte Wachstum seit sieben Jahren. Das Wirtschaftswachstum in einigen der großen Ballungszentren, die der Motor der chinesischen Wirtschaftsentwicklung sind, übertrifft die durchschnittlichen Zuwachsraten sogar noch erheblich.

Es gilt allgemein als erwiesen, dass die Nachfrage im Luftverkehr eng mit der Entwicklung des BIP verbunden ist. Vor diesem Hintergrund und aufgrund der besseren finanziellen Lage der wachsenden städtischen Mittelklasse, die ein wichtiges Potenzial für touristische Reisen darstellt, wird ein stetiges Wachstum für den Luftverkehr in China erwartet.

2.2 Der Handel EU-China wächst rascher als der Handel Chinas mit seinen beiden anderen wichtigsten Handelspartnern (Japan und USA). Das Gesamtvolumen des Handels zwischen China und der EU wurde für 2003 mit insgesamt 135 Mrd. € veranschlagt, das bedeutet einen Anstieg von über 15% gegenüber 2002. Seit der EU-Erweiterung im 2004 ist die EU ihrerseits der größte Handelspartner Chinas.

2.3 Angesichts seiner enormen Ausdehnung und seiner Bevölkerung von fast 1,3 Mrd. (22% der Weltbevölkerung), des außergewöhnlichen Wirtschaftswachstums und des immensen Potenzials im allgemeinen sind das wirtschaftliche Gewicht Chinas und sein politischer Status in der Welt heute nicht mehr mit der Situation in den neunziger Jahren zu vergleichen. 1994 wurde offiziell ein politischer Dialog auf breiter Basis zwischen China und der EU begonnen.

Der Ausbau der Beziehungen China-EU ist eine wichtige Komponente der chinesischen Außenpolitik. In ihrem ersten “ EU Policy Paper ” skizzierte die chinesische Regierung im Oktober 2003 ihre Prioritätsbereiche und Pläne für den Ausbau der politischen, wirtschaftlichen und Handelsbeziehungen zwischen China und der EU.

Die Verbesserung des Marktzugangs und der Investitionsbedingungen in China ist ein Hauptziel für die EU. Vor allem weitere Reformen und Liberalisierungen werden es China erleichtern, Investitionen und technologisches Know-how aus dem Ausland anzuziehen und sein Wirtschaftswachstum zu stützen. Das gilt für alle Wirtschaftsbereiche, aber für die Zivilluftfahrt ganz besonders.

2.4 Der sechste Gipfel EU-China vom Oktober 2003 zeigte deutlich, dass China die Gemeinschaft als Hauptgesprächspartner in Europa ansieht. Mit der EU-Erweiterung und dem Prozess der europäischen Integration werden Kontakte auf Gemeinschaftsebene und die Koordinierung mit der EU sowohl für China als auch für die Union immer mehr an Bedeutung gewinnen. Das gilt auch für die Zivilluftfahrt, für die die EU und China auf dem Gipfel einen Ausbau und eine Vertiefung der Zusammenarbeit beschlossen haben. Dies wurde im Mai 2004 beim Besuch des chinesischen Premierministers Wen Jiabao in Brüssel bestätigt und während des siebten EU-China Gipfels, der im Dezember 2004 stattfand, weiter betont. Auf dem siebten Gipfel wurde die Möglichkeit eines zukünftigen EU-China Luftverkehrsabkommens angesprochen.

3. DIE WACHSENDE BEDEUTUNG CHINAS IM INTERNATIONALEN LUFTVERKEHR – EIN MARKTPROFIL

China – ein strategischer Zivilluftfahrtmarkt mit starkem Wachstum

3.1 In den letzten zehn Jahren hat sich der chinesische Luftverkehrsmarkt zu dem am schnellsten wachsenden in der ganzen Welt entwickelt. Das durchschnittliche Jahreswachstum im heimischen und im internationalen Luftverkehr Chinas lag zwischen 1958 und 2002 bei etwa 16%. Die Gesamtzahl der Flugpassagiere dürfte im 2004 100 Millionen überschreiten, beim Frachtverkehr dürfte das Volumen 2,5 Mio. Tonnen erreichen.

Seit 1990 stieg die Zahl der verfügbaren Plätze auf Linienflügen ohne Zwischenlandung zwischen der EU und China von 250.000 auf fast 3 Millionen im Jahr 2003 (+1150%).[2] Der Zuwachs bei den verfügbaren Plätzen auf Linienflügen ohne Zwischenlandung nach Japan, das noch immer den größten Luftverkehrsmarkt für die EU in Asien darstellt, betrug im gleichen Zeitraum “nur” 378%.

3.2 Noch bis vor 10 Jahren war Peking der einzige Zielflughafen für europäische Flüge nach China. Seither und bis 2003 wurden alle China-Flüge nach Peking und Schanghai durchgeführt, sie verzeichnen nun ein extrem rasches Wachstum mit über 35% des gesamten Fluggastverkehrs von Europa. Inzwischen werden auch neue Strecken nach weiteren chinesischen Städten eröffnet.

Acht EU-Luftfahrtunternehmen fliegen Fluggäste im Linienverkehr nach China, und die drei größten chinesischen Luftfahrtunternehmen (Air China, China Eastern und China Southern) fliegen nach Europa. Zwischen China und der EU sind nun insgesamt 21 Strecken in Betrieb. Der größte Anteil des Non-Stop-Verkehrs zwischen der EU und China entfällt auf Deutschland und beträgt 38% des Gesamtvolumens, auf Frankreich entfallen 23% und auf das Vereinigte Königreich 9%. An den insgesamt 141 wöchentlichen Flügen zwischen der EU und China im April 2004 hatte Air China einen Anteil von 28%, die Lufthansa einen Anteil von 17% und Air France einen Anteil von 15%.

Ausblick

3.3 Auch wenn die Zuwachsraten im chinesischen Fluggastverkehr künftig vielleicht weniger spektakulär ausfallen als in den letzten Jahren, so werden sie immer noch beeindruckend sein. Der Internationale Luftverkehrsverband (IATA) prognostiziert in China für den Zeitraum 2003-2007 einen durchschnittlichen Jahreszuwachs von 8,6% bei Fluggastverkehr. Das ist beinahe das Dreifache des vom IATA vorhergesagten Durchschnitts bei den Zuwachsraten weltweit. Der Frachtverkehr dürfte im allgemeinen noch rascher expandieren als der Fluggastverkehr.

Die CAAC erwartet sogar noch höhere Zuwächse im Luftverkehr mit einem durchschnittlichen Jahreszuwachs von 15% bis 2020.

China dürfte daher in den nächsten 10 Jahren der größte Markt Asiens und die wichtigste Drehscheibe für den Fluggastverkehr sowie für den internationalen Frachtverkehr werden und Japan in der Führungsposition ablösen. Das gesamte Fluggastaufkommen in China dürfte von ca. 100 Mio. Fluggästen im Jahr 2004 auf 215 Mio. Fluggäste im Jahr 2014 steigen, wodurch sich der Gesamtanteil Chinas am Fluggastverkehr im asiatisch-pazifischen Raum von 10% im Jahr 1985 auf 25% erhöhen würde.[3]

Status als zugelassenes Reiseziel

3.4 Eine der wichtigsten Triebfedern bei der Entwicklung von Nachfrage und Entwicklung im chinesischen Luftverkehr wird der Tourismus sein. Im Jahr 2002 war die Zahl der aus dem internationalen Ausland nach China reisenden Touristen um 11% gestiegen, so dass China nunmehr weltweit an fünfter Stelle als Aufnahmeland für Touristen steht. Im Jahr 2003 reisten 20 Mio. Touristen von China ins Ausland (+22% Jahressteigerung), so dass China nun Japan als Land mit den meisten Touristen aus Asien ablöste. Im Jahr 2020 dürfte die Zahl der von China ins Ausland reisenden Touristen 100 Mio. erreicht haben.

Um Reisen von chinesischen Touristen nach Europa zu erleichtern und entsprechende Anreize zu schaffen, unterzeichneten die Gemeinschaft und die chinesische Regierung im Februar 2004 eine Vereinbarung, nach der die Gemeinschaft den Status “als zugelassenes Reiseziel” (ADS) erhält. Chinesische Reisegruppen dürfen nur in Länder reisen, die von China den ADS-Status erhalten haben. Bisher waren Privatreisen von China in die EU nicht möglich.

Der ADS-Status ermöglicht ein vereinfachtes Visa-Verfahren für chinesische Reisegruppen, die Europa besuchen möchten.

Es wird erwartet, dass dank des ADS-Status wesentlich mehr chinesische Touristen nach Europa kommen werden. Dies wird sich spürbar auf die Kapazitäten von Fluggesellschaften und Flughäfen auswirken, zumal die Fluggesellschaften aufgrund der steigenden Nachfrage ohnehin schon mehr Kapazitäten für China bereitstellen.

4. Trends der chinesischen Luftfahrtpolitik – Öffnung des Luftraums

4.1 Die chinesische Zivilluftfahrt befindet sich seit einigen Jahren in einem tief greifenden Umbruch. Die Umstrukturierung des chinesischen Luftfahrtsektors vollzieht sich offenbar durch ein Abrücken von der zentralen Planung und hin zu einer Kombination aus Dezentralisierung und Globalisierung.

Entwicklung und Politik im chinesischen Luftfahrtsektor zeichnen sich vor allem durch folgende Merkmale aus:

- Konsolidierung der Luftfahrtindustrie im drei große Gruppen von Luftfahrtunternehmen

- Ansätze zu Liberalisierung und Marktöffnung auf interner und externer Ebene

- Entwicklung neuer Flughafen infrastrukturen und Technologien fürs Flugverkehrsmanagement

Diese Merkmale werden im Folgenden kurz betrachtet.

Konsolidierung

4.2 Mitte der neunziger Jahre machte die chinesische Luftfahrt wegen ihrer mangelhaften Sicherheit und schwerer Unfälle von sich reden. Überkapazitäten führten außerdem zu einem starken Preisverfall und einem heftigen Wettbewerb auf dem heimischen Markt, wodurch die internationale Expansion eingeschränkt wurde. Dies veranlasste die Regierung zu einer Politik der Konsolidierung und Preiskontrolle bei der weitgehend vom Staat kontrollierten Luftfahrtindustrie. Nach nur mäßigen Erfolgen bei der Umstrukturierung in den späten neunziger Jahren kündigte die CAAC im Juli 2000 an, dass die ihrer direkten Verwaltung unterstehenden 10 Luftverkehrsunternehmen zu drei großen Gruppen zusammengefasst werden sollten. So entstanden drei Gruppen von Luftverkehrsunternehmen mit ähnlicher Flottenstärke (ca. 100 Flugzeuge) und vergleichbarem Anlagevermögen (ca. 6 Mrd. USD) an drei geographischen Knotenpunkten: Air China (Peking), China Eastern Airlines (Schanghai) und China Southern Airlines (Guangzhou).

4.3 Auf diese drei wichtigsten Gruppen von Luftfahrtunternehmen entfallen etwa 80% der Flüge in China. Durch die Konsolidierung der Luftfahrtindustrie entstanden rentable Betreiber mit starken Bilanzen, die international expandieren und konkurrieren können und in der Lage sind, Investitionen und Partner aus dem Ausland anzuziehen. Die chinesischen Luftfahrtunternehmen hatten von je her ihren Schwerpunkt auf dem heimischen Markt, und von allen Passagieren der 5 größten chinesischen Luftfahrtunternehmen wurden 2002 lediglich 13% im internationalen Verkehr befördert.

4.4 Die früher ganz in Staatsbesitz befindlichen Fluggesellschaften sind jetzt an der Börse notiert und zum Teil privatisiert. Die direkte Kontrolle über den staatlichen Anteil den Fluggesellschaften wurde von der CAAC auf andere Regierungsbehörden verlagert und die CAAC konzentriert sich nun ausschließlich auf ihre Regulierungsaufgaben.

Marktöffnung

4.5 China hat klar und deutlich seine Absicht und Bereitschaft kundgetan, seine heimischen und internationalen Luftverkehrsmärkte für mehr Wettbewerb zu öffnen. Die CAAC hat angekündigt, dass sie schrittweise mehr Verkehrsrechte für Kontinentalchina an ausländische Luftverkehrsunternehmen vergeben wird, einschließlich mehr Kabotagerechten und Anreizen für mehr ausländische Gesellschaften, China anzufliegen sowie für Luftfahrtunternehmen aus Kontinentalchina, Städte im Ausland zu bedienen.

4.6 Die CAAC will den chinesischen Luftverkehrsmarkt in drei Phasen liberalisieren, wobei der Luftverkehrsmarkt bis 2010 zu 70-80% geöffnet sein soll.

Die CAAC liberalisiert auch die Gestaltung der Flugpreise, um den Luftverkehrsunternehmen größere Flexibilität bei der Anpassung der Preise an die Nachfrage zu geben.

Ein weiteres wichtiges Zeichen der Liberalisierung sind außerdem Berichte, dass die CAAC im Rahmen ihrer Strategie zur Förderung des Mittelklasse-Tourismus und der Wirtschaftsentwicklung in Westchina auch Billigflugunternehmen zulässt.

Im Rahmen dieser neuen Politik hat die CAAC eine Reihe zunehmend liberaler Luftverkehrsvereinbarungen mit Drittländern unterzeichnet, darunter mit Singapur, Thailand, Australien und vor kurzem mit den USA. Oft erfolgen die ersten Schritte der Liberalisierung bei den Frachtdiensten, die dann aber bald ähnliche Entwicklungen im Passagierverkehr nach sich ziehen.

4.7 China liberalisiert ferner die Vorschriften für ausländische Investitionen in die Zivilluftfahrt. Im Jahr 2002 trat ein neues Dekret zu “ Bestimmungen über ausländische Investitionen in die Zivilluftfahrt ” in Kraft, das die Öffnung des chinesischen Zivilluftfahrtmarktes stärken und ausländische Investitionen in Flughäfen, Luftfahrtunternehmen sowie andere Projekte und Dienste erleichtern soll. Ausländische Investoren können jedoch nicht die Kontrolle über chinesische Flughäfen oder Luftfahrtunternehmen erlangen.

Infrastruktur – Flughäfen, Flugzeuge und Flugverkehrsmanagement

4.8 Um die steigende Nachfrage nach Luftverkehrsdiensten in China bewältigen zu können, sind massive Infrastrukturinvestitionen erforderlich, sowohl in Flughäfen, Flugzeuge und Technologie für das Flugverkehrsmanagement als auch in Hilfseinrichtungen.

Seit 1990 hat China über 25 neue Flughäfen gebaut und verfügte im Jahr 2002 über insgesamt 160 zivile Flughäfen. Bis 2015 soll die Zahl der Flughäfen auf 260 steigen.

Zu den Projekten gehören ein neuer Flughafen in Guangzhou, die Erweiterung des Capital International Airport von Peking einschließlich einer neuen Startbahn, die 2007 noch vor den Olympischen Spielen von 2008 fertig gestellt sein soll, und die Erweiterung des Flughafens Pudong von Schanghai mit einer neuen Startbahn (voraussichtliche Fertigstellung 2005-2006). Allein die Gesamtinvestitionen an diesen drei vorgesehenen internationalen Drehscheiben werden mit über 5 Mrd. USD über die nächsten vier Jahre veranschlagt.

Eigentum und Kontrolle der Flughäfen wurden kürzlich dezentralisiert und den Provinz- und Kommunalbehörden übertragen, die nun ein starkes Interesse daran haben, ihren regionalen Luftverkehrsmarkt zu entwickeln und dazu privates Kapital anzuziehen.

4.9 Die CAAC prognostiziert, dass die chinesischen Luftfahrtunternehmen ihre Flotten in den kommenden zwanzig Jahren um fast 1800 neue Passagierflugzeuge erweitern werden. Hier liegt eine große wirtschaftliche Chance für die europäische Luftfahrtindustrie, vor allem für das wichtige Segment der zivilen Großraumflugzeuge.

Auch benötigt China neue Technologie für das Flugverkehrsmanagement (ATM), um den stetig wachsenden Luftverkehr zu bewältigen. Voraussichtlich muss China in den nächsten zehn Jahren über 1,1 Mrd. USD in die Verbesserung seiner Flugverkehrsmanagementinfrastruktur investieren. Fast alle Ausrüstungen dieser Art müssen importiert werden, und die europäische Industrie ist gut gerüstet, um diese Technologie zu liefern.

Auch muss China eine Vielzahl von Hilfseinrichtungen und -diensten wie Bodenabfertigung, Betankung usw. modernisieren. China sollte sich bemühen, Hindernisse für den Zugang zum Markt in diesen Bereichen abzubauen, auch im Hinblick auf die Treibstoffversorgung und die Computerreservierung, wo die derzeitigen Praktiken ausländische Zulieferer derzeit diskriminieren.

Wichtigste Aufgaben im chinesischen Zivilluftfahrtsektor

4.10 Das spektakuläre Wachstum der chinesischen Zivilluftfahrt hat seine eigenen negativen Nebeneffekte, und die Notwendigkeit, das rasche Wachstum der Luftverkehrsnachfrage, die sicherheitstechnischen Entwicklungen in diesem Bereich und die Einführung und Anwendung moderner Technologie auf einen Nenner zu bringen, erweist sich als große Herausforderung.

Die CAAC hat daher folgende Hauptaufgaben für die weitere Entwicklung eines sicheren und marktorientierten Luftverkehrs in China formuliert:

- Verbesserung der Vorschriften für Flug- und Luftsicherheit und der Fähigkeiten zur Sicherheitsaufsicht

- weitere Expansion der Infrastruktur

- Optimierung der Luftraumnutzung

- bessere Aus- und Fortbildung des Personals

- Entwicklung von Marktmechanismen und Wettbewerbsvorschriften

- Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit von Luftverkehrsunternehmen und Flughäfen

In Anbetracht dieser großen Aufgaben sollte China die Gelegenheit nutzen, aus den europäischen Erfahrungen bei der Entwicklung sicherer und wettbewerbsfähiger Luftverkehrsdienste zu lernen. Die chinesische Seite betrachtet in diesem Zusammenhang das von der EU kofinanzierte Projekt “Zusammenarbeit EU-China im Bereich der Zivilluftfahrt” als sehr wertvollen Beitrag. Das Projekt begann 1999 und hat bereits über 15 Mio. € an Gemeinschaftsmitteln erhalten. Die Regierung und die Industrie Chinas sowie die europäische Industrie haben ein starkes Interesse an einer längerfristigen Fortsetzung dieses Projekts oder an ähnlichen Strukturen der Zusammenarbeit geäußert.

5. Warum ein gemeinschaftliches Konzept für Luftfahrtaussenbeziehungen?

5.1 Seit den sechziger Jahren basierten die Beziehungen zwischen der EU und China im Bereich des Luftverkehrs auf bilateralen Luftverkehrsabkommen zwischen einzelnen Mitgliedstaaten und China, während auf Gemeinschaftsebene nur wenig oder gar keine Koordinierung erfolgte. 19 der 25 EU-Mitgliedstaaten haben bilaterale Luftverkehrsabkommen mit China geschlossen (d.h. nur Irland, Litauen, Malta, Portugal, Slowenien und Zypern nicht). All diese bilateralen Abkommen basieren auf dem Prinzip, dass die Mitgliedstaaten ein einziges nationales Luftfahrtunternehmen (oder in wenigen Fällen mehrere Unternehmen) benennen, das die Strecken nach China bedienen darf. Auch werden die Verkehrsrechte im Rahmen der bilateralen Abkommen eingeschränkt, so dass auch der Raum für Wettbewerb reduziert wird.

Nach den Urteilen des Europäischen Gerichtshofes vom 5. November 2002 müssen bestehende bilaterale Luftverkehrsabkommen, die auf dem Prinzip nationaler Bezeichnungen mit Staatszugehörigkeitsbedingungen aufbauen, umgehend so geändert werden, dass sie Gemeinschaftsbenennungsklauseln enthalten, die auch die Benennung anderer in einem Mitgliedstaat niedergelassener Luftfahrtunternehmen aus der Gemeinschaft ermöglichen.

5.2 Im Mai 2004 begann ein Dialog zwischen den chinesischen Zivilluftfahrtbehörden und den Dienststellen der Europäischen Kommission, bei dem die Kommission die CAAC über die Notwendigkeit einer Anpassung bestehender Luftverkehrsabkommen unterrichtete. Beide Seiten bekräftigten ihr Interesse an einer Fortsetzung der Gespräche, um dieses Problem möglichst bald zu lösen.

Beide Seiten kamen überein, den Dialog fortzusetzen und die Zusammenarbeit mit dem Ziel eines umfassenden Abkommens zwischen China und der Gemeinschaft weiter zu entwickeln. Die Dienststellen der Europäischen Kommission setzten die chinesische Seite über ihre Absicht in Kenntnis, den Rat um die Erteilung eines Mandats zur Aushandlung eines solchen Abkommens mit China zu ersuchen.

Bei der Sitzung im Mai 2004 legte die CAAC ein breites Spektrum von Vorschlägen für eine engere technische Zusammenarbeit und Unterstützung durch die EU im Bereich der Zivilluftfahrt vor, einschließlich Sicherheitsmanagement, Flugsicherungsdienste, Lufttüchtigkeitszertifizierung, Regelung des Marktzugangs sowie Anwendung der Wettbewerbsvorschriften und Flugnormen.

5.3 Diese Mitteilung mit dem Ersuchen um ein Mandat zur Aushandlung eines gemeinschaftsweiten Luftverkehrsabkommens mit China ergibt sich logisch aus den Urteilen des Europäischen Gerichtshofes und aus der politischen Einigung, die am 5. Juni 2003 bei der Ratstagung Verkehr erzielt wurde. Sie trägt auch der Tatsache Rechnung, dass die Gemeinschaft in vielen Wirtschaftsbereichen - so auch im Luftfahrtsektor - als Verhandlungspartner für internationale Abkommen akzeptiert ist.

Die Kommission handelt zur Zeit im Rahmen ihres “horizontalen Mandats” Luftverkehrsabkommen mit mehreren Ländern aus und hat bereits mit einigen Ländern Abkommen paraphiert. Diese Abkommen könnten der erste Schritt zu einem umfassenderen Abkommen über einen offen Luftverkehrsraum zwischen der Gemeinschaft und diesen Ländern sein. Im 2004 hatte die Kommission bereits die Mitteilung “ Eine Luftverkehrspolitik der Gemeinschaft gegenüber ihren Nachbarn ”[4] verabschiedet, in der weitere und umfassendere Verhandlungen mit einer Reihe von Nachbarländern empfohlen wurden. Im Dezember 2004 wurde der Kommission ein umfassendes Mandat zu Verhandlungen mit Marokko und dem Westlichen Balkan gegeben.

5.4 Da die EU in ihrem Luftverkehrsbinnenmarkt eine starke Gemeinschaftsdimension entwickelt hat, wäre es unlogisch, eine solche Dimension nicht auch bei den Außenbeziehungen der EU anzustreben. Darüber hinaus werden die Erfahrungen der EU auf diesem Gebiet von Drittländern als sehr wertvoll angesehen.

Im Weißbuch der Europäischen Kommission “ Die europäische Verkehrspolitik bis 2010: Weichenstellungen für die Zukunft ”[5] wurde betont, dass die Union ihre Fähigkeit stärken muss, sich auf der internationalen Ebene zu behaupten und mit einer einzigen Stimme für ihre industriellen, sozialen und umweltpolitischen Interessen einzutreten. Die EU hat bereits auf verschiedenen Feldern bewiesen, dass sie mehr erreichen und leisten kann, wenn sie aus einer Konsensposition und als Einheit handelt.

5.5 Trotzdem bleibt die Europäische Union im Gegensatz zu den USA in ihren Beziehungen zu Drittländern zersplittert.

Der Verlauf und die Ergebnisse der bilateralen Verhandlungen zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern haben in den vergangenen Monaten noch nicht zu der notwendigen Anpassung der bestehenden Abkommen an das Gemeinschaftsrecht geführt. Die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten müssen daher gemeinsam handeln, um den Marktzugang zu regeln, die Entwicklung der Industrie zu gewährleisten und die Einhaltung des Gemeinschaftsrechts zu erreichen.

5.6 Es besteht kein Grund, warum die Öffnung des Marktzugangs und die Liberalisierung der Investitionsvorschriften nicht auch bei Drittländern wie China zu ähnlich positiven Ergebnissen führen sollten wie beim offenen Luftverkehrsraum EU-USA. Eine von der Europäischen Kommission in Auftrag gegebenen Studie bezifferte den potenziellen längerfristigen wirtschaftlichen Vorteil einer vollständigen Öffnung des EU-China Luftverkehrsmarktes für beide Seiten mit mehreren hundert Millionen Euro pro Jahr.

Natürlich muss dabei unbedingt sichergestellt werden, dass die Öffnung und Integration der Märkte ausgewogen erfolgt, und dass dabei andere wichtige Ziele der Politik berücksichtigt und etwaige negative Auswirkungen abgemildert werden – sei es in punkto Wettbewerb, Umweltschutz oder in anderen Bereichen. Auch sollte ausreichend Flexibilität für die EU gewährleistet sein, um die wirtschaftlichen oder ordnungspolitischen Instrumente anzuwenden, die zur Abfederung negativer Umweltauswirkungen aufgrund der voraussichtlichen Zunahme des Verkehrsaufkommens erforderlich sind.

5.7 Ein umfassendes Mandat für die Verhandlungen mit China, das der heutigen Position der EU auf globaler Ebene besser entspricht, würde die Verhandlungsposition der Gemeinschaft eindeutig stärken und wäre auch ein Beweis für ihre Entschlossenheit, Verstöße gegen ihre Rechtsvorschriften und Kompetenzen zu ahnden, und würde schließlich dem Engagement Europas für eine Öffnung der Märkte und eine nachhaltige Entwicklung mehr Nachdruck verleihen.

6. ERSUCHEN UM EIN VERHANDLUNGSMANDAT UND UMFANG DES MANDATS

6.1 Wie in dieser Mitteilung gezeigt wurde, hat China mit einer grundlegenden Neuordnung seines Zivilluftfahrtsektors begonnen, einschließlich der Umstrukturierung seiner heimischen Luftfahrtindustrie und einer schrittweisen Reform und Öffnung des Marktes.

Erhebliche Anstrengungen werden auch weiterhin erforderlich sein, bis der chinesische Luftfahrtsektor sowohl den Erwartungen Chinas als auch den internationalen Standards entspricht. Eine engere Zusammenarbeit zwischen der EU und China ist von zentraler Bedeutung und kann zur Entwicklung eines effizienten, robusten und sicheren Luftfahrtsektors beitragen.

Die Kommission hält es daher für wichtig, China ein umfassendes Angebot für eine stärkere Zusammenarbeit in der Zivilluftfahrt zu machen.

Bei dieser Zusammenarbeit müssen auch rechtliche Fragen im Hinblick auf bestehende bilaterale Abkommen zwischen China und Mitgliedstaaten behandelt und gelöst werden.

6.2 Ein Abkommen mit China sollte jedoch nicht auf eine Einigung über Gemeinschaftsbenennungsklauseln beschränkt sein. Es sollte darüber hinaus einen ehrgeizigen Rahmen schaffen, in den sowohl die industrielle Zusammenarbeit als auch Fragen des Luftverkehrs im weiteren Sinne einbezogen werden, z.B. Zusammenarbeit im Bereich der Flug- und Luftsicherheit, Flugverkehrsmanagement, Technologie und Forschung sowie Geschäftspraktiken.

Zwar sollten die Ziele hoch gesteckt werden, doch könnte die Entwicklung eines echten offenen Luftverkehrsraums mit China längere Zeit benötigen und sich am besten schrittweise erreichen lassen, um reibungslose Übergänge und eine Marktintegration auf der Grundlage einer stufenweisen Anwendung neuer Vorschriften zu ermöglichen.

6.3 Der Umfang des von der Kommission vorgeschlagenen Mandats wird in einem separaten Entwurf für einen Ratsbeschluss dargelegt.

6.4 Sollten Beschränkungen der Verkehrsrechte auch bei einem künftigen Abkommen zwischen der Gemeinschaft und China oder einem anderen gemeinschaftsweiten Abkommen mit einem Drittland bestehen bleiben, muss die Gemeinschaft transparente und diskriminierungsfreie Verfahren für die Zuweisung solcher eingeschränkter Verkehrsrechte im Rahmen von Verhandlungen auf Gemeinschaftsebene entwickeln. Solche Verfahren werden derzeit erarbeitet ein entsprechender Vorschlag wird in Kürze vorgelegt.

7. Schlussfolgerungen

7.1 Der Bereich der Zivilluftfahrt bietet beträchtliche neue Möglichkeiten für den Ausbau der Zusammenarbeit zwischen China und der EU im Verkehrsbereich und für die Erzielung eines beiderseitigen Nutzens. Daher sollten die Bestrebungen nun dahin gehen, den Luftverkehr zum nächsten Kernbereich einer engeren Zusammenarbeit zwischen der EU und China im Verkehrsbereich zu entwickeln.

7.2 Vor diesem Hintergrund schlägt die Kommission die Aushandlung und den Abschluss eines umfassenden Abkommens über die Schaffung eines offenen Luftverkehrsraums mit der Volksrepublik China vor und ersucht den Rat, die Kommission zu ermächtigen, im Namen der Gemeinschaft Verhandlungen über ein solches Abkommen aufzunehmen.

Die Kommission wird eng mit den Mitgliedstaaten und allen relevanten Interessengruppen zusammenarbeiten, um die in dem Ratsbeschluss formulierten Ziele weiter zu entwickeln und zu erreichen.

[1] Allgemeine Zivilluftfahrtverwaltung Chinas (CAAC), 2004

[2] Quelle OAG-Datenbank

[3] “ Asia/Pacific Air Traffic – Growth and Constraints ”, Air Transport Action Group (ATAG), 2001

[4] KOM(2004)74, “Eine Luftverkehrspolitik der Gemeinschaft gegenüber ihren Nachbarn”, 9. Februar 2004

[5] KOM(2001)370