Der gemeinsame Überwachungs- und Bewertungsrahmen liefert wichtige Informationen über die Umsetzung der GAP (Überwachung) sowie über ihre Ergebnisse und Auswirkungen (Bewertung). Die Maßnahmen der Mitgliedstaaten werden quantifiziert (Output), das Erreichte beschrieben und es wird geprüft, inwieweit die Ziele erreicht wurden. Die Kommission hat in Kooperation mit den Mitgliedstaaten im Rahmen einer Expertengruppe den gemeinsamen Überwachungs- und Bewertungsrahmen erarbeitet und eine Liste von Indikatoren entwickelt, die – ausgewählt auf der Grundlage einer Interventionslogik von allgemeinen hin zu spezifischen Zielsetzungen und Interventionen – in mehreren Durchführungsrechtsakten festgelegt wurden.

In diesem ersten Bericht werden die Konzeption und die Umsetzung des Rahmens beschrieben und erste Ergebnisse zur Leistung der GAP vorgelegt. Grundlage dafür sind Daten, die mithilfe des gemeinsamen Überwachungs- und Bewertungsrahmens und anderer Untersuchungen (z. B. Bewertungen) erhoben wurden. Die gewonnenen Erkenntnisse werden anschließend mit dem Leistungs-, Überwachungs- und Bewertungsrahmen verknüpft, der in den Vorschlägen für die GAP nach 2020 enthalten ist.

Da das Preisniveau der EU inzwischen mehr dem des Weltmarkts entspricht, gibt es keine EU-Ausfuhrerstattungen mehr, und auch Interventionsregelungen kommen seltener zum Einsatz als vor 20 Jahren. Die GAP betreibt nun ein Marktsicherheitsnetz und stützt Preise in Sektoren, die von übermäßigen und außergewöhnlichen Preisrückgängen betroffen sind. In den meisten Sektoren blieben die Preise deutlich über den Interventionspreisen vergangener Jahre. Eine Ausnahme bildete der Sektor für Magermilchpulver, in dem die Preise unter die Interventionspreise der Jahre 2015 und 2016 fielen. Dies führte zu öffentlichen Interventionsankäufen in einem Umfang von 2 % bzw. 23 % der gesamten EU-Erzeugung.

Auch wenn die Landwirte der EU nun stärker den Preisschwankungen des Weltmarkts ausgesetzt sind, so erleben sie diese Schwankungen nach wie vor in geringerem Ausmaß als die wichtigsten Wettbewerber. So kam es in der EU bei Weichweizen im Zeitraum 2015–2017 zu Schwankungen von bis zu 6,8 %, während die Spanne der Preisschwankungen auf dem Weltmarkt 10 % betrug.

Gleichzeitig ist der EU-Markt offener: Die Agrar- und Lebensmitteleinfuhren in die EU stiegen im Jahr 2017 auf 117 Mrd. EUR an (+ 51 % im Vergleich zu 2007). Dabei stiegen die EU-Einfuhren aus den am wenigsten entwickelten Ländern seit 2007 um über 75 % und beliefen sich 2017 auf 3,5 Mrd. EUR. Alle anderen großen Akteure im Welthandel – die USA, China, Japan, Russland und Kanada – verzeichneten zusammen lediglich Einfuhren im Wert von 3 Mrd. EUR aus den am wenigsten entwickelten Ländern.

Die Agrar- und Lebensmittelausfuhren der EU verdoppelten sich in den letzten zehn Jahren fast. Sie beliefen sich im Jahr 2017 auf 138 Mrd. EUR und trugen zur weiteren Verbesserung der Handelsbilanz auf 20,5 Mrd. EUR bei (ein Plus von 28 Mrd. EUR im Vergleich zu 2007). Auf die EU entfallen rund 17 % aller Agrar- und Lebensmittelausfuhren weltweit. Dieser Anteil ist relativ stabil.

Die GAP wurde mehrfach reformiert, um eine stärkere Ausrichtung am Markt zu erreichen. Dabei verschob sich der Fokus von einer erzeugnisbezogenen Förderung (über Preise) auf eine erzeugerbezogene Förderung (Einkommensstützung, vor allem durch entkoppelte Zahlungen). Durch diesen Wandel verringerte sich im Laufe der Zeit die Preisdifferenz zwischen der EU und dem Weltmarkt, was zu einer größeren Wettbewerbsfähigkeit und einer Verbesserung der Handelsleistung der EU führte: Das Verhältnis zwischen EU- und Weltmarktpreisen für die wichtigsten Agrarrohstoffe (gewogenes Mittel) sank von 140 % im Jahr 2007 auf 113 % im Jahr 2017.

Hier ist Vorsicht geboten. Zur Bewertung dieser Leistung ist es erforderlich, die Auswirkungen der GAP von anderen beeinflussenden Faktoren (Kontextfaktoren, anderen relevanten Politikbereichen usw.) zu isolieren. Es sind die sogenannten Nettoauswirkungen zu messen. Dies erfolgt normalerweise im Rahmen von Bewertungen. Da die letzte Reform der GAP erst im Jahr 2015 umgesetzt wurde, liegen derzeit für die Durchführung dieser Bewertungen nur begrenzte Informationen vor. Bei der Verfügbarkeit der Wirkungsindikatoren (und der Kontextindikatoren) kommt es zudem zu Verzögerungen. Bei mehreren Indikatoren beziehen sich die aktuellsten verfügbaren Daten auf die Jahre 2012 und 2013, also auf die Zeit vor der Umsetzung der Reform der GAP aus dem Jahr 2013. Außerdem zeigen sich bei einigen Wirkungsindikatoren erst nach längerer Zeit Veränderungen, was eine Isolierung der Auswirkungen der GAP erschwert.

In diesem ersten Bericht werden daher die Errungenschaften der GAP auf der Grundlage der bislang innerhalb des gemeinsamen Überwachungs- und Bewertungsrahmens verfügbaren Daten beschrieben. Bewertungsdaten werden, sofern vorhanden, berücksichtigt. Weitere Analysen sind in der Folgenabschätzung für die Vorschläge zur Reform der GAP nach 2020 und in den verschiedenen Quellen für die dafür gesammelten Hintergrundinformationen enthalten.

Die Erfahrung der vergangenen Jahre zeigt, dass bei Bedarf Marktmaßnahmen zur Verfügung stehen und eingesetzt werden können, um Preisverfälle aufzuhalten. So wurden als Antwort auf das im Jahr 2014 von Russland verhängte Einfuhrverbot Sondermaßnahmen wie Beihilfen für private Lagerhaltung und Marktrücknahmen ergriffen.

Landwirtschaftliche Einkommen

Eines der zentralen Ziele der GAP besteht darin, einen Beitrag zu den landwirtschaftlichen Einkommen zu leisten und die Einkommensvariabilität zu begrenzen. Das wichtigste Instrument zur Stützung der landwirtschaftlichen Einkommen sind Direktzahlungen, die größtenteils von der tatsächlichen Erzeugung entkoppelt sind.

Die durchschnittlichen Direktzahlungen je Empfänger betrugen im Jahr 2016 fast 6200 EUR, was in den 28 Mitgliedstaaten der EU einem Anteil von 44 % am landwirtschaftlichen Unternehmensgewinn entsprach, wobei die Verteilung je nach Art und Größe der landwirtschaftlichen Betriebe unterschiedlich war. In einigen Sektoren (Rindfleischerzeugung, Schafzucht, Olivenanbau) und Gegenden (Gebiete mit naturbedingten Benachteiligungen) entsprechen die Direktzahlungen sogar einem noch höheren Anteil am Einkommen und tragen im gesamten EU-Gebiet zur Aufrechterhaltung des Geschäftsbetriebs bei und leisten somit einen Beitrag zur Lebensfähigkeit des ländlichen Raums. Allerdings liegen die landwirtschaftlichen Einkommen in diesen Sektoren und Gegenden unter dem EU-Durchschnitt. In Sektoren mit starken Preisschwankungen helfen die Direktzahlungen den Landwirten, besser mit Preisverfällen zurechtzukommen. In einem vor kurzem veröffentlichen Bericht der Weltbank wurde gezeigt, dass die GAP einen wirksamen Beitrag zu den landwirtschaftlichen Einkommen leistet und somit hilft, die Differenz zwischen den landwirtschaftlichen Einkommen und den in anderen Wirtschaftssektoren gezahlten Löhnen zu verringern.

Die Reform der GAP im Jahr 2013 beinhaltete zudem mehrere Instrumente für das Risikomanagement: Versicherungsprämien, Fonds auf Gegenseitigkeit und ein neu geschaffenes Einkommensstabilisierungsinstrument. Angesichts des begrenzten Rückgriffs (im Jahr 2016 beteiligten sich nur 0,5 % der landwirtschaftlichen Betriebe an Risikomanagementprogrammen der EU) wurden in der sogenannten Omnibus-Verordnung einige Änderungen vorgeschlagen. In einer vor kurzem veröffentlichten Studie zum Risikomanagement in der EU-Landwirtschaft wurde festgestellt, dass die europäischen Landwirte vermehrt Risiken ausgesetzt sind, während die Verfügbarkeit der Risikomanagementinstrumente hinterherhinkt. Versicherungen sind nach wie vor das am häufigsten genutzte Instrument, während die Fonds auf Gegenseitigkeit in begrenzterem Umfang verfügbar sind und auch seltener in Anspruch genommen werden.

Produktivität in der Landwirtschaft

Die Produktivität in der Landwirtschaft, ausgedrückt als totale Faktorproduktivität, steigt stetig, jedoch langsam an (+0,7 % pro Jahr über die vergangenen fünf Jahre), wobei das Wachstum der Arbeitsproduktivität am stärksten zu den Produktivitätsgewinnen beitrug.

Die entkoppelten Zahlungen und die Unterstützung der Entwicklung des ländlichen Raums im Rahmen der GAP werden positiv mit dem Produktivitätsanstieg in der Landwirtschaft je Arbeiter assoziiert (im Gegensatz zu gekoppelter Stützung). Durch die GAP-Zahlungen erhalten die Landwirte leichter Zugang zu Krediten; zudem wird durch diese Zahlungen das Risikopotenzial gemindert. Beides erlaubt den Landwirten, mehr zu investieren.

Ein wichtiger Faktor bei der Bestimmung des langfristigen Produktivitätszuwachses ist Innovation. Um die Einführung von Innovationen zu beschleunigen, brachte die Kommission im Jahr 2012 die Europäische Innovationspartnerschaft „Landwirtschaftliche Produktivität und Nachhaltigkeit“ auf den Weg (siehe Abschnitt 3.4).

Nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen und Klimaschutz

Die GAP trägt durch die gemeinsame Wirkung ihrer unterschiedlichen Maßnahmen zu einer nachhaltigen Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen und zu mehr Klimaschutz bei. Zu diesen Maßnahmen zählen unter anderem Cross-Compliance (bei 90 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche), Direktzahlungen (Ökologisierung bei 77 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche ) und auf spezifische Umweltziele gerichtete Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung, die von Unterstützung für die landwirtschaftliche Betriebsberatung und für innovative Tätigkeiten der Europäischen Innovationspartnerschaft und ihrer operationellen Gruppen begleitet werden.

Die landwirtschaftliche Erzeugung wirkt sich auf die Umwelt aus, doch es gibt auch noch andere Faktoren, die eine Rolle spielen. Da es nur wenige aktuelle Daten zu Umweltindikatoren gibt und sich Auswirkungen auf die Umwelt häufig erst langfristig bemerkbar machen, ist es schwierig, eine direkte Verbindung zwischen der GAP-Intervention und ihrem tatsächlichen Ergebnis für die Umwelt nachzuweisen. Die landwirtschaftlichen Treibhausgasemissionen sanken seit 1990 um mehr als 20 % und machten im Jahr 2016 nur 12 % der gesamten Treibhausgasemissionen der EU aus. Dies ist auf verringerte Distickstoffoxidemissionen aus dem landwirtschaftlichen Bodenmanagement (in erster Linie auf einen reduzierten Einsatz von Stickstoffdünger) und auf geringere Emissionen aus der enterischen Fermentation aufgrund einer allgemeinen Verringerung des Viehbestands zurückzuführen. Allerdings hat sich der Rückgang in den letzten zehn Jahren stabilisiert, und die Emissionen bewegen sich nun in einem Rahmen von 490 Mio. t CO2-Äquivalent. Entgegen der landläufigen Meinung werden nach wie vor große Mengen an Emissionen aus Grünland und Ackerflächen freigesetzt, auch wenn der Trend nach unten zeigt (-15 % zwischen 2006 und 2016). Die Hauptgründe dafür sind der Umbruch von Land zu Ackerflächen und die Grünlandbewirtschaftungstätigkeiten, wobei jedoch große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. Zudem stiegen in den vergangenen beiden Jahren die Ammoniakemissionen aus landwirtschaftlichen Quellen an (+10 %). Diese Umweltindikatoren zeigen, dass die Umweltprobleme nach wie vor bestehen und dass die künftige GAP ihnen verstärkt Rechnung tragen muss.

Die drei Ökologisierungsanforderungen bei den Direktzahlungen zielen darauf ab, die GAP in Bezug auf ihre umwelt- und klimaschutzbezogenen Ziele leistungsfähiger zu machen und die langfristige Nachhaltigkeit der EU-Landwirtschaft zu sichern:

1) Ökologische Vorrangflächen sollen in erster Linie die biologische Vielfalt in Betrieben schützen und verbessern.

2) Die Erhaltung von Dauergrünland soll die Fähigkeit zur Bindung von Kohlenstoff fördern, die biologische Vielfalt bewahren und vor Bodenerosion und einer Verschlechterung der Bodenbeschaffenheit schützen.

3) Durch die Anbaudiversifizierung soll in erster Linie die Bodenbeschaffenheit verbessert werden.

Allerdings wurde die Ökologisierung aufgrund des zusätzlichen Aufwands für die Landwirte und die Verwaltungsbehörden im Vergleich zu ihrem Umweltergebnis kritisiert. Eine vor kurzem durchgeführte Bewertung der Zahlungen für klima- und umweltfreundliche landwirtschaftliche Bewirtschaftungsmethoden bestätigt, dass die derzeitige Umsetzung der Ökologisierung durch die Mitgliedstaaten und die Landwirte optimiert werden könnte, um die angestrebten Ziele besser zu erreichen.

In Bezug auf Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums decken Bewirtschaftungsverträge zur Förderung der biologischen Vielfalt und/oder von Landschaften 13 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche ab, Bewirtschaftungsverträge zur Verbesserung der Bewirtschaftung von Wasserressourcen 9 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche, Bewirtschaftungsverträge zur Verhütung von Bodenerosion und zur Verbesserung des Bodenmanagements 9 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche und Bewirtschaftungsverträge zur Reduzierung der Treibhausgas- und/oder Ammoniakemissionen 1 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche. Zudem werden 7 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche ökologisch bewirtschaftet. Die Quantifizierung der Auswirkungen durch die Mitgliedstaaten ist bislang begrenzt, da es ihnen zufolge für die im Jahr 2016 durchgeführten Bewertungen noch zu früh war, um Auswirkungen der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums auf die umweltbezogenen Wirkungsindikatoren zu beobachten.

Die Reform der GAP beinhaltete, dass die Mitgliedstaaten mindestens 30 % der Zahlungen im Rahmen der zweiten Säule für Umwelt- und Klimaschutzmaßnahmen vorbehalten müssen. Im Jahr 2016 gingen die Mitgliedstaaten in Bezug auf ihre Ausgaben weit über diese Verpflichtung hinaus. EU-weit wurde ein Wert von durchschnittlich 67 % erzielt, wobei Gebiete, die aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligt sind (30 %) und Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen (18 %) am stärksten zu diesem Ziel betrugen.

Zusätzlich zu dieser GAP-spezifischen Verpflichtung auf Ebene der Mitgliedstaaten haben der Rat und das Europäische Parlament vereinbart, den Anteil klimabezogener Ausgaben am EU-Haushalt für den Zeitraum 2014–2020 über die Politikbereiche hinweg auf mindestens 20 % anzuheben. Der GAP kommt bei den Bemühungen zur Erreichung dieses Ziels eine Schlüsselrolle zu. Auf der Grundlage der für den geltenden Programmplanungszeitraum definierten Klimabeobachtungsmethode gemäß den sogenannten Rio-Markern der OECD wird der GAP-Beitrag im Bereich des Klimawandels auf 26 %, d. h. 102,8 Mrd. EUR, geschätzt.