Stellungnahme zum Thema "Spartätigkeit: Die Schwerpunkte einer Gemeinschaftspolitik"

(94/C 393/22)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 24. Februar 1994 gemäß Artikel 23 Absatz 3 der Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zu folgendem Thema zu erarbeiten: "Spartätigkeit: Die Schwerpunkte einer Gemeinschaftspolitik".

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts-, Finanzund Währungsfragen nahm ihre Stellungnahme am 19. Juli 1994 auf der Grundlage des vom Berichterstatter, Herrn Perrin-Pelletier, ausgearbeiteten Berichts () an.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 318. Plenartagung (Sitzung vom 15. September 1994) einstimmig folgende Stellungnahme.

Spartätigkeit: Bedarf und derzeitige Lage

1. In der Phase des Übergangs vom "Grossen Binnenmarkt" zur "Wirtschafts- und Währungsunion" darf die Europäische Gemeinschaft die Bedeutung der Spartätigkeit für das Funktionieren des marktwirtschaftlichen Systems nicht ignorieren; die Spartätigkeit ist nämlich ein Pfeiler der marktwirtschaftlichen Organisation und des ihr eigenen Gesellschaftsmodells, eines Modells, das sowohl auf der Qualität der Arbeit, der Produkte und Dienstleistungen beruht als auch auf der Freiheit des einzelnen. Die Spartätigkeit trägt zur privaten Vermögensbildung bei, die eine Sicherheit gegen die Wechselfälle des Lebens darstellt und den staatlich gesicherten Gesundheits- und Altersversorgungsschutz ergänzt.

2. Die strikte Übereinstimmung zwischen Spar- und Investitionstätigkeit, wie sie von den klassischen Ökonomen erkannt wurde (was man nicht konsumiert, wird - ceteris paribus - gespart), ist in einer internationalen Wirtschaft immer weniger deutlich sichtbar. Sehr wohl muß dagegen - legt man die verfügbaren Zahlen zugrunde - festgestellt werden, daß zwischen Spar- und Investitionstätigkeit und zwischen Investitionen und Wachstum langfristig betrachtet eine starke Korrelation besteht. Leider schafft die wachstumswirksame Investitionstätigkeit kurzfristig nicht immer auch mehr Beschäftigung. Das trifft beispielsweise auf Investitionen zur Produktivitätssteigerung zu. Diese sind jedoch, selbst wenn sie manchmal Arbeitsplätze vernichten, oft unerläßlich, um ein Maß an Wettbewerbsfähigkeit zu sichern, das einen Marktanteil garantiert und damit zumindest einen Teil der Arbeitsplätze erhält. Daher rührt die strukturelle Bedeutung der Spartätigkeit und die Notwendigkeit einer Politik in diesem Bereich, um insbesondere zu vermeiden, daß die Ersparnis der privaten Haushalte und der Unternehmen vom Defizit der öffentlichen Hand aufgesaugt wird.

3. Unter konjunkturellen Aspekten stellt die Spartätigkeit eine Bereitstellung von Mitteln dar, die bei der Verteilung der Nachfrage über die Zeit eine wichtige Rolle spielen kann, wenn sie ihrer "antizyklischen" Aufgabe gerecht wird. Eine Zunahme der Spartätigkeit wirkt sich günstig auf die Zinssätze und damit auf die Kreditnehmer aus und fördert mittelbar die Akkumulation von Finanzmitteln nicht nur für die Unternehmen, sondern auch für die Finanzierung von Grossaufträgen (Infrastruktur).

4. Beim europäischen Aufbauwerk setzt zunächst die Liberalisierung des Kapitalverkehrs, dann die Schaffung eines Wirtschaftsraumes ohne Grenzen und schließlich das Streben nach Konvergenz der Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten, wofür ziemlich strenge Kriterien (die Kriterien von Maastricht) gelten, eine gemeinsame Behandlung dieses Phänomens durch die Behörden und die politisch Verantwortlichen voraus.

5. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß befürwortet eine gemeinschaftliche Politik im Bereich der Spartätigkeit. Ausgehend von den sehr unterschiedlichen Ansätzen der Mitgliedstaaten bei der Konzeption einer Politik hinsichtlich der Spartätigkeit meint der Ausschuß, daß eine Harmonisierung und Verbesserung der gängigen Vorgehensweisen anzustreben ist, damit folgende Ziele erreicht werden:

- bessere Information des Sparers (Klarheit und Transparenz);

- mehr Effizienz, damit die Spartätigkeit die Aufgabe, die ihr in der Wirtschaft zukommt (Investitionen, Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung), optimal erfuellen kann;

- stärkere Gleichbehandlung der Steuerzahler;

- Sicherung und Stärkung des Vertrauens des Sparers, der eine sichere Kapitalanlage sucht.

6. Im Hinblick auf die Höhe der Zwangsabgabenlast sowie der Ausgaben der öffentlichen Hand in den Mitgliedstaaten (ca. 50 % des BSP) erhält die Spartätigkeit, die durch diese Abgaben unmittelbar berührt wird, eine ganz besondere Bedeutung für den einzelnen, der sich um seine Absicherung für die Zukunft kümmert. Dieser Aspekt wird angesichts der zu erwartenden demographischen Entwicklungen in der Europäischen Union, wo eine immer kleinere Anzahl Erwerbstätiger für ein immer grösseres Heer Nichterwerbstätiger aufkommen muß, von Jahr zu Jahr wichtiger. Dieses Phänomen wird durch die alarmierenden Arbeitslosenzahlen noch verschärft, deren strukturell bedingter Teil in naher Zukunft nicht zurückgehen wird.

7. Wie weithin anerkannt ist, muß, um inflatorischen Entwicklungen vorzubeugen, die Produktivität zu erhöhen, die Investitionstätigkeit wieder auf einen zufriedenstellenden Stand zu bringen und ausreichenden Spielraum für die Schaffung von Arbeitsplätzen zu lassen, der Auftrieb des allgemeinen Einkommensniveaus und der Arbeitskosten im Rahmen von Maßnahmen zur Förderung des Aufschwungs gedämpft werden. Dies ist ein Sachzwang, der insbesondere die Arbeitnehmer betrifft. Nur der Anreiz zum Sparen kann diesen Zwang etwas lockern.

8. Die Europäische Union und die Mitgliedstaaten brauchen eine freiwillige - kollektive (Staaten und Unternehmen) und individuelle (private Haushalte) - Spartätigkeit, nicht nur, um die eigene Wirtschaft wieder in Gang zu bringen, sondern auch, um zum Aufschwung der Wirtschaft in Drittstaaten (insbesondere in Osteuropa und den Entwicklungsländern) beizutragen.

9. Der Ausschuß stellt fest, daß die Sparquote in den Staaten der Europäischen Union von rund 25 % in den Jahren 1960 bis 1973 auf 20 % des BSP zu Beginn der 90er Jahre gefallen ist. Er notiert ausserdem, daß der Umfang der Spartätigkeit von Land zu Land stark variiert und das private Sparen ziemlich stabil blieb - dabei war die Entwicklung für die Unternehmen zufriedenstellender als für die privaten Haushalte. Da die "Qualität" der Sparkapitalbildung ebenso wichtig ist wie ihre Quantität, stellt der Ausschuß darüber hinaus fest, daß die Verwendung des Sparkapitals alles andere als optimal ist, weil die direkten langfristigen Investitionen in den Produktionssektor oftmals zugunsten kurzfristiger Anlagen vernachlässigt werden, die als risikolos gelten, während die Sparbilanz der öffentlichen Hand aufgrund der besorgniserregend steigenden Defizite negativ geworden ist.

10. Daher muß der Gemeinschaft an einer Förderung aller Maßnahmen zugunsten der Spartätigkeit gelegen sein, damit Bedürfnissen entsprochen werden kann, die beträchtlich sind und die Grundlagen für den künftigen Wohlstand legen.

11. Aber sie muß ebenfalls daran interessiert sein, daß Bürger und Unternehmen ihre Ersparnisse nicht aus rein steuerlichen Erwägungen in anderen Ländern anlegen. Diese Gefahr ist desto grösser, je mehr die gebotenen Bedingungen für die Sparer unvorteilhaft und je weniger attraktiv sie im Vergleich zu den von anderen Drittländern gebotenen Bedingungen sind.

12. Denn es kommt in der Gemeinschaft immer noch vor, daß Zinseinkünfte doppelt besteuert werden, obwohl zwischen mehreren Mitgliedstaaten bilaterale Abkommen geschlossen wurden und die Gemeinschaft Anstrengungen unternommen hat, dem entgegenzuwirken. In einem Binnenmarkt ist die Doppelbesteuerung ein Irrweg, sie schadet dem freien Kapitalverkehr und ist ungerecht.

Die Ausrichtungen einer Sparförderpolitik

13. Eine gemeinschaftliche Sparförderpolitik muß natürlich die Bedürfnisse der Sparer berücksichtigen, denen es vor allem auf einen Rahmen ankommt, der ihnen Sicherheit bietet. Sie unterliegt selbstredend bestimmten Sachzwängen, allen voran den Haushaltszwängen; diese Sachzwänge liegen jedoch auch in der relativ geringen Flexibilität der Verhaltensweisen und Vorschriften. Schließlich ist zu bedenken, daß es sich um eine Materie handelt, die gemäß dem Subsidiaritätsprinzip normalerweise in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt.

14. Eine gewisse Konvergenz auf europäischer Ebene ist jedoch unerläßlich, um so mehr, als sich die Gemeinschaft um eine Harmonisierung in den Bereichen Währung, Haushalt sowie (wenn auch unter grösseren Schwierigkeiten) im Steuerwesen bemüht.

15. Es ist festzustellen, daß zwar das Sparen der öffentlichen Hand in unmittelbarem Zusammenhang mit den Konvergenzkriterien des Maastrichter Vertrags steht, was eine gemeinschaftliche Vorgehensweise als selbstverständlich erscheinen lässt, daß die Verhaltensweisen im Bereich der privaten Spartätigkeit jedoch unklar sind und eine eingehende Studie rechtfertigen würden. Nach Ansicht des Ausschusses sollte die Kommission eine vergleichende Studie des Sparverhaltens in den Mitgliedstaaten durchführen (lassen) und die Einrichtung einer schlanken Institution favorisieren, die die gesamten Daten über die Spartätigkeit erhebt und entsprechende Studien durchführt.

16. Eine Sparförderpolitik müsste auf jeden Fall vorrangig das Sparen für den Wohnungsbau und das Sparen für den Ruhestand fördern. Diese beiden Sparformen haben den Vorzug, daß sie mittel- bzw. langfristig angelegt sind.

16.1. Was den Wohnungsbau und die Erhaltung der Bausubstanz in Stadt und Land betrifft, so könnten die Regelungen zur Förderung des Eigentumserwerbs unter Berücksichtigung der Lage in den einzelnen Staaten verbessert und ergänzt werden. Ausserdem ist zu vermeiden, daß die Eigentümer, die Vermieter sind, steuerlich benachteiligt werden. In einigen Ländern, darunter Frankreich, sollte auch der Tatsache abgeholfen werden, daß überhöhte Verkehrssteuern eine abschreckende Wirkung auf Immobilientransaktionen wie im übrigen auf die Mobilität der Arbeit haben.

16.2. Andererseits ist der Wunsch, sich eine zusätzliche Altersversorgung zu verschaffen, in Europa ein immer stärker wahrnehmbares Anliegen. Es erscheint wünschenswert, eine stärkere Verbreitung von Pensionsfonds zu empfehlen, die auf der Kapitalansammlung aufgebaut sind und von den Sozialpartnern verwaltet werden könnten. Diese Formeln haben tatsächlich eine wirtschaftliche (sie sind langfristig ausgerichtet) und soziale (sie entsprechen den Anliegen breiter Bevölkerungsschichten) Dimension.

16.3. Die derzeitigen Lebensversicherungssysteme, die zu Recht populär geworden sind, sollten dadurch nicht beeinträchtigt werden. Darüber hinaus muß das steuerfreie "Volkssparen" der weniger begünstigten Bevölkerungsschichten weiterhin gefördert werden. Eine Motivierung durch geeignete Angebote wie die Beteiligung am Unternehmensergebnis in Form einer Gewinnbeteiligung oder der Zuteilung von Aktien ist förderungswürdig. Dies gilt auch für das Sparen der Jugendlichen, das in mehreren Ländern schon durch besondere Bestimmungen gefördert wird.

17. Es wäre wünschenswert, daß das Aktiensparen, das die Eigenkapitalversorgung der Unternehmen gewährleistet, für die Anleger kurzfristig jedoch mehr Verlustrisiken mit sich bringt, in der gesamten Europäischen Union steuerlich wie die am stärksten geförderten Sparformen behandelt wird. So sollte beispielsweise, wenn die festverzinslichen Anlagen in einem bestimmten Land einer Quellenbesteuerung mit Abgeltungswirkung unterliegen, diese Regelung auch auf Aktien Anwendung finden.

18. Die Europäische Union sollte sich darüber hinaus folgende Ziele setzen:

- Förderung der Eigenfinanzierung der KMU und ihres Zugangs zum Kapitalmarkt, damit die grossen Sparkapitalströme nicht an ihnen vorbeifließen;

- Entwicklung der Mechanismen, die der Eigenkapitalversorgung über WagniskapitalEinrichtungen dienen;

- stärkere Beteiligung privater Spargelder an der Entwicklung der grossen Infrastrukturprojekte.

19. Im Rahmen der Sparförderpolitik und der Organisation der Kapitalmärkte kann die Verwendung des ECU in naher Zukunft eine bedeutende Rolle spielen (), bis eine einheitliche Währung eingeführt ist. Parallel dazu wurden Vorschläge unterbreitet, um die überhöhte Zersplitterung der Kapitalmärkte zu überwinden. Diese Vorschläge müssen positiv aufgenommen werden.

20. Und schließlich ist die Annäherung der Steuersysteme der Mitgliedstaaten auch weiterhin ein Schlüsselelement der Sparförderpolitik. Zunächst ist es erforderlich, auf Gemeinschaftsebene die Doppelbesteuerung grenzueberschreitender Dividendenzahlungen zu vermeiden. Auch sollte die Einführung eines allgemeinen Systems der Quellensteuer in möglichst vielen Ländern, insbesondere den ÖCD-Staaten, noch eingehender untersucht werden. Zur Vermeidung der Kapitalflucht setzt ein solches System jedenfalls voraus, daß diese Quellensteuer nicht überhöht ist.

21. Schlußfolgerung: Die Spartätigkeit, wesentliches Element einer Wachstumsstrategie

21.1. Aus der Bestandsaufnahme und der im Bericht der Fachgruppe Wirtschafts-, Finanzund Währungsfragen enthaltenen Analyse geht hervor, daß der Sparbedarf höher ist als allgemein angenommen. Insbesondere hängt von der Entwicklung der Spartätigkeit weitgehend die Wettbewerbsfähigkeit Europas und seine Fähigkeit, Arbeitsplätze zu schaffen und zu erhalten, ab.

21.2. Die Bestandsaufnahme zeigt, daß die Höhe der Spartätigkeit derzeit unzureichend ist. Zwar unterliegt die Spartätigkeit der öffentlichen Hand, die heute aufgrund der Staatsverschuldung und bisweilen auch aufgrund der Entwicklung des öffentlichen Sektors negativ ist, Sachzwängen, die auch durch eine Konjunkturbelebung allein nicht behoben und nur durch die Einführung von notwendigen Strukturreformen, die auch die Ausgabenseite des Staatshaushalts betreffen, erleichtert werden können; es wäre jedoch ein Fehler, die Aufmerksamkeit allein diesem Aspekt zu widmen.

21.3. Die private Spartätigkeit muß gefördert werden, insbesondere die der Unternehmen, um ihre erforderlichen Eigenfinanzierungsmöglichkeiten zu steigern. Zu fördern ist jedoch auch die Spartätigkeit der privaten Haushalte, die in den letzten Jahren zu stark zurückgegangen ist.

21.4. Mittel- und langfristig ist nicht nur das Sparaufkommen zu steigern, sondern auch seine Stabilität sicherzustellen und dafür zu sorgen, daß es in erster Linie der Eigenkapitalversorgung der Unternehmen oder allgemeiner gesagt für Anlageinvestitionen zur Verfügung gestellt wird. Aus dieser Sicht ist die allgemeine Verbreitung der Pensionsfonds für den Ruhestand in Ergänzung zu den klassischen Verteilungssystemen, deren Fortbestand gesichert werden muß, eine der Lösungsmöglichkeiten, die den verfolgten Zielen am ehesten gerecht werden.

21.5. Europa muß für die internationalen Investoren attraktiver werden und die Hindernisse, die dem freien Marktverkehr zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union noch im Weg stehen, so gut es geht aus dem Weg räumen.

21.6. Wahrscheinlich tritt auf diese Weise von selbst eine weitere Harmonisierung der Besteuerung von Sparguthaben zwischen den verschiedenen Mitgliedstaaten ein. Es ist jedoch wünschenswert, diese Harmonisierung zu fördern, und die Schwierigkeiten der Einführung einer europaweiten Quellensteuer dürfen nicht dazu führen, daß das Ziel aus den Augen verloren geht, den Binnenmarkt zu vollenden und ihn effizienter zu gestalten.

21.7. Die Spartätigkeit ist von so grosser Bedeutung, daß es mehr denn je wünschenswert ist, alle Maßnahmen zu ihrer Förderung zu begünstigen, insbesondere zur Förderung vertraglich festgelegter langfristiger Kapitalanlagen, und ihre Besteuerung einfacher, attraktiver, kohärenter und stabiler zu gestalten.

Geschehen zu Brüssel am 14. September 1994.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Susanne TIEMANN

() Dok. CES 689/94 fin.

() Vgl. Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Weißbuch der Kommission mit dem Titel "Beseitigung der rechtlichen Hindernisse für die Verwendung des ECU" (ABl. Nr. C 133 vom 16. 5. 1994).