DE Amtsblatt der Europäischen Union C 182/46

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (Neufassung)“

KOM(2007) 844 endg. — 2007/0286 (COD)

(2009/C 182/10)

Berichterstatter: Herr BUFFETAUT

Der Rat beschloss am 25. Februar 2008, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 175 Absatz 1 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

„Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (Neufassung)“

KOM(2007) 844 endg. — 2007/0286 (COD).

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Umweltschutz nahm ihre Stellungnahme am 30. Oktober 2008 an. Berichterstatter war Herr BUFFETAUT.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 450. Plenartagung am 14./15. Januar 2009 (Sitzung vom 14. Januar) mit 152 gegen 2 Stimmen bei 4 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Einleitung

1.1 Der Richtlinienvorschlag, mit dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss befasst wurde, wird als Neufassung der geltenden Richtlinie dargestellt. Es handelt sich allerdings um mehr als nur eine schlichte Überarbeitung oder „Bereinigung“ der geltenden Richtlinie. Die Europäische Kommission betont, dass mit dieser Neufassung dem Grundsatz der Vereinfachung im Rahmen der Initiative „Bessere Rechtsetzung“ Rechnung getragen wird; diese Sichtweise wird jedoch nicht von allen geteilt. Hauptziele dieses Vorschlags sind

— in ökologischer Hinsicht: effizienter Umweltschutz durch ein integriertes Konzept unter Berücksichtigung aller Umweltfaktoren;

— in wirtschaftlicher Hinsicht: Harmonisierung der Verfahren und Vorgehensweisen zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen.

2. Die Ziele der Europäischen Kommission

2.1 Die Europäische Kommission anerkennt die in den letzten Jahrzehnten erzielten Fortschritte bei der Verringerung des Schadstoffausstoßes, erachtet diese jedoch als unzureichend und möchte die Bekämpfung der Schadstoffemissionen stärker voranbringen.

2.2 Die IVU-Richtlinie findet auf rund 52 000 Anlagen in der Europäischen Union Anwendung; doch trotz aller Fortschritte überschreiten die Schadstoffemissionen nach wie vor deutlich die in der thematischen Strategie zur Luftreinhaltung genannten Ziele.

2.3 Industriell verursachte Verschmutzung trägt erheblich zu negativen Auswirkungen auf die Gesundheit und die Umwelt bei. Ca. 83 % der Schwefeldioxidemissionen, 34 % der Stickoxidemissionen, 25 % der Dioxinemissionen und 23 % der Quecksilberemissionen stammen aus Industrieanlagen (1). Diese Emissionen gelangen jedoch nicht nur in die Luft, sondern führen auch zur Ausbreitung von Schadstoffen in Gewässern und Böden. Diese Industrietätigkeiten stehen auch für hohen Verbrauch an Rohstoffen, Wasser und Energie und tragen zur Abfallerzeugung bei. Das integrierte Konzept (IVU) über die Vergabe von Genehmigungen durch die zuständigen nationalen Behörden, die die Schadstoffabgabe der betroffenen Unternehmen regeln, ist daher ein guter Weg, um die Verringerung der Umweltbelastung anzugehen.

2.4 Nach Ansicht der Europäischen Kommission muss im Mittelpunkt dieses Konzepts die Anwendung der besten verfügbaren Techniken (BVT) stehen, d.h., dass grundsätzlich die Techniken eingesetzt werden, die für den Umweltschutz in einem bestimmten Bereich am wirksamsten sind, sofern sie kommerziell verfügbar und rentabel sind.

2.5 Zur Förderung dieses Konzepts führt die Europäische Kommission mit den Mitgliedstaaten und den Interessengruppen einen Informationsaustausch über die besten verfügbaren Techniken, um Merkblätter zu erstellen, aus denen hervorgeht, was auf EU-Ebene für jeden Industriezweig als beste verfügbare Technik (BVT) gilt (die so genannten BVT-Merkblätter). Da das IPPC-Büro in Sevilla angesiedelt ist, wird dieser Austausch auch als „Sevilla-Prozess“ bezeichnet.

2.6 Einige (und zwar nur einige) Industriezweige fallen auch unter sektorbezogene Richtlinien, in denen die Betriebsauflagen und die technischen Mindestanforderungen ebenso verankert sind wie insbesondere die Emissionsgrenzwerte für bestimmte Schadstoffe. Sie finden unbeschadet der Umsetzung der IVU-Richtlinie Anwendung.

2.7 Auf der Grundlage verschiedener Studien und Untersuchungen kam die Europäische Kommission zu der Auffassung, dass die geltenden Rechtsvorschriften gestärkt werden müssen, um besser gegen Industrieemissionen vorzugehen. Sie kam ebenfalls zu dem Schluss, dass der geltende Rechtsrahmen Lücken aufweist, die zu einer unzufriedenstellenden Anwendung der Richtlinie und Schwierigkeiten bei deren Überprüfung führen.

2.8 Die Europäische Kommission schlägt daher vor, sieben Einzelrichtlinien zu überarbeiten und in einer einzigen Richtlinie (und zwar der Richtlinie über Industrieemissionen) zusammenzufassen, wobei sie im Grunde Folgendes anstrebt:

— Stärkung des Konzepts der „besten verfügbaren Techniken“;

— Überprüfung der Emissionsgrenzwerte für Großfeuerungsanlagen;

— Einsetzung eines Ausschusses zur Anpassung nicht wesentlicher technischer Vorschriften an den wissenschaftlichen und technischen Fortschritt oder zur Festlegung der Art und Form der Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten;

— Einführung von Bestimmungen über Inspektionen;

— Förderung der Innovation sowie der Verbreitung von Zukunftstechniken;

— Vereinfachung und Klärung bestimmter Vorschriften über die Genehmigung;

— Ausdehnung und Klärung des Geltungsbereichs der Richtlinie;

— Förderung der Berücksichtigung von Zukunftstechniken.

3. Allgemeine Überlegungen

3.1 Die Richtlinie beruht auf drei Grundsätzen:

— integriertes Konzept für die Auswirkungen der Industrietätigkeiten;

— Einsatz der besten verfügbaren Techniken;

— Möglichkeit der Berücksichtigung der Bedingungen vor Ort bei der Festlegung der Genehmigungsauflagen.

Diese finden die Zustimmung der betroffenen Unternehmen und entsprechen dem allgemeinen und kontinuierlichen Bestreben, die Umweltleistung von Industrieanlagen zu verbessern.

3.2 Es gibt zugegebenermaßen gewisse Unterschiede bei der Umsetzung der Richtlinie aus dem Jahr 1996 in den einzelnen Mitgliedstaaten, doch ist festzuhalten, dass die Umsetzung erst vor relativ kurzer Zeit abgeschlossen wurde (Oktober 2007 für bestehende Anlagen) und es an dem nötigen Abstand fehlt, um eine Gesamtbewertung dieser Umsetzung vornehmen zu können. Allerdings zeigen die Bewertungen spezifischer Genehmigungen und ganz allgemein der Praktiken in den Mitgliedstaaten laut der Europäischen Kommission zahlreiche Probleme bei der Umsetzung der Richtlinie auf, die insbesondere auf unklare Bestimmungen der geltenden Richtlinie zurückzuführen sind. Die Europäische Kommission ist ferner der Ansicht, dass aus den vorgenommenen Konsultationen und Prognosen hervorgeht, dass keine Verbesserung dieser Lage ohne Gesetzesänderung möglich ist. An dieser Stelle sei darauf verwiesen, dass die Umsetzung eines Rechtsaktes den Mitgliedstaaten und die Einhaltung der Genehmigungsauflagen den Betreibern der jeweiligen Anlagen obliegt.

3.3 Die BVT-Merkblätter wurden zwar schon 2001 angenommen und seitdem verbreitet, doch hat ihre Übersetzung in die EU-Amtssprachen sehr viel Zeit in Anspruch genommen. Die Studien über die Umsetzung haben jedoch gezeigt, dass nicht alle nationalen Behörden ihren Aufgaben vollständig nachgekommen sind, ohne dass man jedoch die diesbezügliche Verantwortung im Falle einer späten oder unvollständigen Umsetzung ausschließlich auf die betroffenen Industriezweige abwälzen kann, wenn diese Genehmigungsauflagen nicht im Einklang mit den BVT-Merkblättern stehen. Daher wären in Bezug auf die allgemeine Umsetzung der BVT-Merkblätter in der gesamten EU mehr Erfahrungswerte zu begrüßen, da es sehr unterschiedliche Ansätze für ihre Anwendung gibt.

3.4 All dies mag zwar die aufgezeigten Probleme erklären, doch wäre zu überlegen, ob eine tiefgreifende Neufassung der Richtlinie nicht verfrüht ist. Einige Mitgliedstaaten haben nämlich die Betriebsgenehmigungen für bestehende Anlagen spät oder manchmal sogar erst nach Ablauf der in der Richtlinie vorgeschriebenen Fristen erteilt.

3.5 Angesichts der Daten der Mitgliedstaaten über prognostizierte Emissionen, die Anlass zur Vermutung geben, dass die Umsetzung der BVT-Merkblätter, insbesondere für Großfeuerungsanlagen, die Verwirklichung der Ziele der thematischen Strategie zur Luftreinhaltung nicht ermöglichen wird, sind jedoch Bedenken gerechtfertigt.

3.6 Jedenfalls muss eine derartigen Neufassung gemäß den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates „von den Grundsätzen der Transparenz, der Wirtschaftlichkeit und Kosteneffizienz sowie der Fairness und Solidarität bei der Verteilung der Anstrengungen zwischen den Mitgliedstaaten“ geleitet sein.

4. Besonders problematische Punkte

4.1 Zweck der BVT-Merkblätter

4.1.1 Bislang dienten die BVT-Merkblätter zweierlei Zweck:

— als Bezugspunkte für die Definition dessen, was bei der Ausarbeitung der Genehmigungen als beste verfügbare Techniken angesehen wird: Die BVT-Merkblätter werden als Bezugs- und Informationsquelle für die verschiedenen Optionen hinsichtlich der besten verfügbaren Techniken herangezogen, die für die unterschiedlichen anlagenspezifischen Gegebenheiten in Frage kommen. Sie sind das Ergebnis eines Ansatzes, bei dem verschiedene Stakeholder in die Definition der besten verfügbaren Techniken einbezogen wurden, die auf unterschiedliche Arten von Prozessen zugeschneidert wurden und aus denen die zuständige Behörde die am besten geeignete Norm auswählt;

— als Informationsaustauschsmedium, da für ihre Ausarbeitung ein Austausch über die Leistungen und Entwicklungen der Techniken in der EU erfolgt.

Die Auswahl der besten verfügbaren Techniken erfolgte auf der Grundlage, dass dieser technische Maßstab zu Kosten erreicht werden kann, die die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie nicht gefährden, was auch in der Definition der besten verfügbaren Techniken implizit enthalten ist, die „in einem Maßstab entwickelt sind, der unter Berücksichtigung des Kosten/Nutzen-Verhältnisses die Anwendung unter in dem betreffenden industriellen Sektor wirtschaftlich und technisch vertretbaren Verhältnissen ermöglicht, […] sofern sie zu vertretbaren Bedingungen für den Betreiber zugänglich sind“ (Artikel 2 Absatz 11 der IVVU-Richtlinie 96/61/EG, Artikel 3 Absatz 9 der Neufassung). Ansonsten stand die beste verfügbare Technik wie bei Zukunftstechniken, die nicht als beste verfügbare Technik anerkannt wurden, sowohl für eine bewährte Vorgehensweise als auch für das modernste Herstellungsverfahren und bot einen Datenfundus über die Leistungen der verschiedenen in dem jeweiligem Industriezweig zum Einsatz kommenden Techniken und Betriebsverfahren.

4.1.2 Man muss der aktuellen Logik treu bleiben: Die BVT sind Techniken, die es in einem fallbezogenen Ansatz ermöglichen, den Anforderungen der Rechtsvorschriften zu entsprechen und u.a. die Industrieemissionen zu kontrollieren und so unter Berücksichtigung der Kosten und Nutzen der Anwendung dieser Techniken den Schutz der Umwelt zu gewährleisten. Die Rechtsvorschriften müssen auch weiterhin im gleichen Moment für alle Mitgliedstaaten in Kraft treten, um einem allgemeinen Wirrwarr vorzubeugen, das durch unterschiedliche Fristen für die Überarbeitung der Genehmigungen oder der sektorspezifischen BVT-Merkblätter oder einen mehr oder weniger konservativen Ansatz des betroffenen Industriezweigs ausgelöst würde. Die BVT müssen auch zum Abbau der Wettbewerbsverzerrungen beitragen.

4.1.3 Im Zuge der Überarbeitung muss die Rolle der BVT-Merkblätter geklärt werden. Diese Merkblätter dienen nicht der Festlegung von Emissionsgrenzwerten, sondern als Referenz und als Instrument für den Fortschritt, indem sie u.a. die Einhaltung der an anderer Stelle festgelegten Emissionsgrenzwerte und Umweltqualitätsnormen (Wasser, Luft und Boden) ermöglichen. An dieser Stelle sei darauf verwiesen, dass in dem Handbuch und den Leitlinien zu den BVT-Merkblättern aus dem Jahr 2005 festgehalten ist, dass in den BVT-Merkblättern keine Techniken oder Emissionsgrenzwerte vorgeschrieben werden. Die Festlegung der Emissionsgrenzwerte erfolgt in der EU-Wirtschafts- und -Umweltpolitik. Diese Referenzdokumente dürfen die je nach Bedingungen vor Ort und technischen Gegebenheiten erforderliche Flexibilität nicht beeinträchtigen.

4.2 Der Sevilla-Prozess

4.2.1 Der Sevilla-Prozess steht allen offen und beruht auf Konsultationen, womit er zumindest im weitesten Sinne demokratisch ist. Die drei „klassischen“ Interessengruppen, d.h. Regierungen, Techniker und NGO, nehmen daran teil bzw. können daran teilnehmen. Der Prozess ist jedoch „vertikal“ angelegt, und es findet nur selten ein Austausch zwischen den Industriezweigen statt. Die Verfasser der BVT-Merkblätter wechseln; nur selten werden (seitens der Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission) die gleichen Personen entsendet, die die aufeinander folgenden Fassungen dieser Merkblätter bzw. die Merkblätter für die verschiedenen Industriezweige ausarbeiten. Im Umgang mit bestimmten „folgenschweren“ Schadstoffe (NOx, CO, CO2 usw.) bzw. allgemeinen Schadstoffen (z.B. SOx, Metalle und Staubpartikel) und in Bezug auf die eingesetzten Techniken, die dem Informationsaustauschforum (Information Exchange Forum — IEF) übermittelt werden sollten, geht im Rahmen des Prozesses Substanz und Sachwissen verloren. Der Sevilla-Prozess ist jedoch sinnvoll, da regelmäßig die Bilanz der Leistungen der Industriezweige gezogen wird. Wenn die Mitgliedstaaten ein bisschen mehr Interesse an den Tag legten, könnten sie durchaus Nutzen aus diesem Prozess ziehen, um seine Funktionsweise zu verbessern, da sie die bei den von ihnen durchgeführten Inspektionen ermittelten Daten einfließen lassen könnten.

4.3 Die Überarbeitung der Genehmigungen

4.3.1 Auf eine Anlage können gleichzeitig mehrere BVT-Merkblätter Anwendung finden. Daher muss sichergestellt werden, dass die regelmäßigen Überarbeitungen der BVT-Merkblätter und der Rhythmus der Überprüfung der Genehmigungen, die zu Änderungen der Vorschriften führen können, dem Zyklus der Rentabilisierung der Anlagen entsprechen. Auch in diesem Falle ist einzig und allein eine rechtliche Regelung bzw. Planung der Situation angemessen. Je genauer die Herausforderungen vorab festgelegt werden, desto besser können Zukunftstechniken berücksichtigt werden. Auf gleiche Weise wäre auch eine beste verfügbare Technik umso besser geeignet, je anpassungsfähiger sie angelegt ist. Es wäre jedoch unrealistisch, bei jeder Überarbeitung der BVT-Merkblätter eine Investitionsänderung zu erwarten. Es ist daher Aufgabe des europäischen Gesetzgebers, einen kohärenten Zeitplan auf der Grundlage der ermittelten Leistungen und technischen Fortschritte festzulegen. Diese Aufgabe kann nicht auf den Sevilla-Prozess übertragen werden.

4.4 Begriff der „Zukunftstechnik“

In dem neuen Vorschlag wird der Begriff der „Zukunftstechnik“ eingeführt. Eine „Zukunftstechnik“ muss in der industriellen Praxis getestet werden, denn so manche Technik war im Labor und sogar in Pilotprojekten vielversprechend, ehe sie sich dann für die normale Nutzung als unzureichend herausgestellt hat. Die Aufnahme dieses Begriffs in den Vorschlag muss als Mittel zur Innovationsförderung im Hinblick auf die Erprobung neuer Techniken verstanden werden und nicht als Vorbote für die Festlegung neuer Referenzen.

4.5 Integriertes Konzept

In dem neuen Vorschlag wird der Grundsatz der Anpassung an die Bedingungen vor Ort und die spezifischen Betriebsauflagen beibehalten und auf Ausnahmen gesetzt. Auch wenn es den zuständigen Behörden einen gewissen Spielraum zur Berücksichtigung besonderer Bedingungen lässt, ist dieses System schwerfälliger als das bestehende. Die Festlegung der besten verfügbaren Techniken muss nach einer transparenten und echten Debatte zwischen den lokalen und nationalen Behörden und den betroffenen Industriezweigen erfolgen.

4.6 Eingliederung der sektorbezogenen Richtlinien

Diese Eingliederung darf keinesfalls zu einem besonders schwerfälligen und komplexen Gesetzesvorschlag führen, da dies dem Ziel der Vereinfachung zuwiderliefe. Die Eingliederung der sektorbezogenen Richtlinien in den Richtlinienvorschlag ist sehr unterschiedlich, insbesondere in Bezug auf die Emissionsgrenzwerte, da diese den Leistungswerten der besten verfügbaren Techniken angenähert werden sollen. Klarheit und Kohärenz für die Mitgliedstaaten ebenso wie die betroffenen Betreiber müssen ein grundlegendes Ziel dieser Eingliederung bleiben, die auch zum Abbau unnötiger Verwaltungslasten dienen sollte.

4.7 Komitologieverfahren, Informationsaustauschforum (IEF) und IPPC-Büro in Sevilla

In dem Richtlinienvorschlag wird ein stärkerer Rückgriff auf das Komitologieverfahren insbesondere für die Festlegung der Ausnahmekriterien in Bezug auf die BVT-Merkblätter empfohlen. Welche Aufgabe käme dann den Beteiligten zu? Welche Aufgaben würden dem Informationsaustauschforum und dem IPPC-Büro in Sevilla übertragen? Es steht zu befürchten, dass die europäische Industrie in Zukunft immer weniger bereit sein wird, dem IPPC-Büro in Sevilla einschlägige Informationen über die besten verfügbaren Techniken zu übermitteln, obwohl diese Zusammenarbeit bislang einhellig als europäisches Erfolgsmodell angesehen wird. Das Komitologieverfahren ist außerdem ein relativ undurchsichtiges Verfahren, das vom Europäischen Parlament nicht besonders gern gesehen wird. Dieses Verfahren sollte daher lediglich für die Änderung nachgeordneter Rechtsvorschriften zur Anwendung kommen.

4.8 Bodenschutz

In dem neuen Vorschlag ist die Sanierung des Standortes in den Zustand vor Inbetriebnahme der Anlage verpflichtend vorgeschrieben. Aufgrund der immensen Vielfalt der Bodenbeschaffenheit in Europa sollte das Subsidiaritätsprinzip zum Greifen kommen und den nationalen Behörden mehr Spielraum eingeräumt werden. Die beste Option wäre somit die Sanierung des Standortes im Hinblick auf seine genehmigte künftige Nutzung.

4.9 Veröffentlichung der Berichte

Gemäß dem Vorschlag müssen die Behörden zwei Monate nach der Inspektion ihren Bericht veröffentlichen. Diese Frist ist zu knapp bemessen, da dem betroffenen Unternehmen ausreichend Zeit eingeräumt werden müsste, seine Anmerkungen vorzubringen und einen Aktionsplan festzulegen, die dann ebenfalls veröffentlicht werden müssen.

4.10 Inkrafttreten der Richtlinie

Die Richtlinie soll im Januar 2016 in Kraft treten; diese Frist scheint angesichts der Erfahrung mit der Umsetzung der geltenden IVU-Richtlinie zu knapp bemessen. Außerdem werden gegenwärtig einige Richtlinienvorschläge ausgearbeitet, die erst 2020 in Kraft treten sollen (Überarbeitung der Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen, Umsetzung des Energie- und Klimapakets). Darüber hinaus wird derzeit auch das Göteborg-Protokoll von der Wirtschaftskommission für Europa der Vereinten Nationen in Genf überarbeitet, dessen neue Ziele 2020 in Kraft treten sollen.

Es wäre daher kohärenter, dass der Richtlinienvorschlag mit anderen Umweltvorschriften abgestimmt und das Jahr 2020 anstelle von 2016 für sein Inkrafttreten vorgeschlagen wird.

5. Schlussfolgerungen

5.1 Ist die IVU-Richtlinie nicht zufriedenstellend umgesetzt worden, wäre es doch sinnvoll, in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und den beteiligten Akteuren alles daran zu setzen, die Qualität der Umsetzung der geltenden Richtlinie rasch zu verbessern, damit diese als konkrete Grundlage für ihre Neufassung dienen kann, die in der Kommissionsmitteilung und im Aktionsplan 2008-2010 für die Anwendung der Vorschriften für Industrieemissionen vorgesehen ist. Bei der Überarbeitung der Richtlinie sollten folgende Ziele verfolgt werden: Umwelteffizienz und Wirtschaftlichkeit, Transparenz, Abstimmung mit den betroffenen Akteuren, Kosteneffizienz und Wahrung der Grundsätze von Verhältnismäßigkeit und Solidarität bei der Verteilung der Anstrengungen zwischen den Mitgliedstaaten.

5.2 Das Gemeinschaftsnetz für die Anwendung und Durchsetzung des gemeinschaftlichen Umweltrechts (IMPEL) könnte eine effizientere Anwendung der geltenden Richtlinie fördern; die Übersetzung der BVT-Merkblätter in alle EU-Amtssprachen könnte zum besseren Verständnis dieser Merkblätter und infolgedessen zu ihrer Anwendung in allen Mitgliedstaaten beitragen. In Zusammenarbeit mit dem IPPC-Büro in Sevilla sollte sichergestellt werden, dass keine unterschiedlichen Standpunkte in die BVT-Merkblätter aufgenommen werden, die der Kohärenz und der Zweckdienlichkeit dieser Merkblätter auf europäischer Ebene abträglich wären.

Brüssel, den 14. Januar 2009 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Mario SEPI

(1) SEK(2007) 1679.