Sonderbericht Nr. 1/2003

über die Vorfinanzierung von Ausfuhrerstattungen, zusammen mit den Antworten der Kommission

(Vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2003/C 98/01)

INHALT

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

ZUSAMMENFASSUNG

I. Zahlreiche Agrarerzeugnisse kosten innerhalb der EU mehr als außerhalb. Die Ausführer erhalten einen Zuschuss als Ausgleich für die Differenz zwischen dem EU-Preis und einem "Weltmarkt"-Preis. Im Jahr 2001 wurden Zahlungen in Höhe von 3394 Millionen Euro in Form solcher Ausfuhrerstattungen geleistet.

II. Die Vorfinanzierung wurde im Jahr 1969 zur Aufrechterhaltung der Gemeinschaftspräferenz für EU-Erzeugnisse gegenüber zur Lagerung oder zur Verarbeitung vorübergehend eingeführten und zur Wiederausfuhr bestimmten Drittlandserzeugnissen eingeführt. Rund 11 % der Ausfuhrerstattungen werden im Rahmen der Vorfinanzierungsregelung gezahlt, wobei der Ausführer bis zu 240 Tage (180 Tage aufgrund der Vorfinanzierung plus 60 Tage wie bei Ausfuhren ohne Vorfinanzierung) vor der körperlichen Ausfuhr eine Vorauszahlung erhält. Die der Vorfinanzierungsregelung unterliegenden Waren werden bis zur Ausfuhr unter zollamtliche Überwachung gestellt und können während dieser Zeit zu anderen Erzeugnissen verarbeitet oder in unverändertem Zustand gelagert werden.

III. Im Zuge der Prüfung wurden die Funktionsweise der Vorfinanzierungsregelung als Bestandteil der Ausfuhrerstattungsregelung in acht Mitgliedstaaten sowie die Verwaltung der Regelung durch die Kommission untersucht.

IV. Im Jahr 2000 wurden rund 11 % des Gesamtvolumens der Erstattungen, d. h. rund 600 Millionen Euro, im Wege der Vorfinanzierung gezahlt. Die Vorfinanzierungsregelung verursacht keine Zusatzkosten zulasten des EU-Haushalts. Dennoch entstehen im Zusammenhang mit der Regelung bestimmte Kosten (Finanzierungskosten für die Zinsen für vorzeitig gezahlte Erstattungen sowie Verwaltungskosten), die von den Mitgliedstaaten getragen werden.

V. Die Regelung erwies sich als problematisch. Bei der letzten eingehenden Überprüfung seitens der Kommission im Jahr 1997 wurden Unzulänglichkeiten in der Kontrolltätigkeit der nationalen Behörden festgestellt, woraufhin die Kommission gegen die Mitgliedstaaten finanzielle Berichtigungen in Höhe von über 166 Millionen Euro verhängte. Seither wurden die Verfahren nicht grundlegend überarbeitet.

VI. Der rechtliche Rahmen der Vorfinanzierungsregelung ist wegen seiner Komplexität schwer auszulegen, und die Kontrollvorschriften sind alles andere als transparent. Es gibt keinerlei Vorgaben (Anzahl, Umfang, Zeitpunkt) für die Kontrollen in Bezug auf vorfinanzierte Erstattungen. Sowohl zwischen den Mitgliedstaaten als auch zwischen verschiedenen Regionen innerhalb der Mitgliedstaaten wurden erhebliche Unterschiede hinsichtlich Art und Tiefe der Kontrollen in Bezug auf Ausfuhren mit Vorfinanzierung festgestellt.

VI. Die im Fall der Verarbeitung im Rahmen der Vorfinanzierungsregelung für Kontrollzwecke herangezogenen Aufzeichnungen entsprachen nicht der Wirklichkeit, was einen Zeit- und Geldverlust für die Beteiligten bedeutete und die Gefahr mit sich brachte, dass man sich auf Kontrollen verlässt, die auf der Grundlage unzuverlässiger Aufzeichnungen durchgeführt wurden.

VIII. Durch die Art und Weise, wie für große Mengen Rindfleisch Vorfinanzierung gewährt wird und das Fleisch anschließend in vielen getrennten Sendungen ausgeführt wird, die mit Sendungen vermischt sind, die anderen Ausfuhrerstattungsanträgen unterliegen, wird der Prüfpfad äußerst kompliziert, und Kontrollverfahren werden mühsam, kostspielig und überaus zeitaufwendig.

IX. Die Regelung wird nicht mehr allein für die ursprünglichen Zwecke der Vorfinanzierung genutzt. Inzwischen wird sie in erster Linie zur Verstärkung der Kontrollen von Rindfleischausfuhren und zur Verlängerung der Gültigkeitsdauer von Ausfuhrlizenzen im Getreidesektor genutzt.

X. Der Hof empfiehlt eine vollständige Überprüfung der Vorfinanzierungsregelung und die Erwägung ihrer Abschaffung.

EINFÜHRUNG IN DIE VORFINANZIERUNG UND BESCHREIBUNG DER PRÜFUNG

Gründe für die Zahlung von Ausfuhrerstattungen

1. Allgemein sind die Preise für Agrarerzeugnisse innerhalb der EU höher als außerhalb. Damit EU-Erzeugnisse zu wettbewerbsfähigen Preisen ausgeführt werden können, wird ein Zuschuss als Ausgleich für die Differenz zwischen dem EU-Preis und einem "Weltmarkt"-Preis gezahlt.

2. Diese Zahlungen sind als Ausfuhrerstattungen bekannt, und im Jahr 2001 wurden rund 8 % der Agrarsubventionen - dies entspricht 3,7 % des Gesamtvolumens des EU-Haushalts (3,4 Milliarden Euro) - für diese Art von Unterstützung ausgegeben. Von den im Jahr 2000 (dem letzten Jahr, zu dem detaillierte Angaben vorlagen) gezahlten Erstattungen wurden rund 11 %, d. h. ein geschätzter Betrag(1) in Höhe von etwa 600 Millionen Euro, im Wege der Vorfinanzierung gezahlt, wobei die Vorauszahlungen bis zu 240 Tage (180 Tage aufgrund der Vorfinanzierung plus 60 Tage wie bei Ausfuhren ohne Vorfinanzierung) vor der tatsächlichen Ausfuhr geleistet werden können.

3. Der fällige Erstattungssatz wird von der Kommission berechnet und variiert je nach Erzeugnis und der Differenz zwischen dem EU-Preis und einem bisweilen theoretischen Weltmarktpreis für das betreffende Erzeugnis. Bei einigen Erzeugnissen hängt die Höhe des Erstattungssatzes vom endgültigen Bestimmungsland des ausgeführten Erzeugnisses ab.

4. Die Erstattung wird an das Unternehmen oder die Person gezahlt, das/die das Erzeugnis im Rahmen einer von der Kommission ausgestellten Lizenz aus dem Zollgebiet der EU ausführt. Für jede Zahlung ist ein getrennter Antrag zu stellen, und die Anträge werden von den zuständigen nationalen Behörden in den einzelnen Mitgliedstaaten (in der Regel Zollverwaltung und Zahlstelle(2)) verwaltet.

Abbildung 1

Anteil der Agrarausgaben im Allgemeinen und der Ausfuhrerstattungen im Besonderen am EU-Haushalt

>PIC FILE= "C_2003098DE.000301.TIF">

Quelle:

Haushaltsergebnis 2001 gemäß Haushaltsvorentwurf für 2003.

Erstattungen können vor der eigentlichen Ausfuhr gezahlt werden

5. Die Ausfuhrerstattungen werden fällig, sobald die betreffenden Waren das Zollgebiet der EU verlassen haben. Erstattungen können vor der eigentlichen Ausfuhr gezahlt werden, wenn der Begünstigte eine Sicherheit in Höhe des Zahlungsbetrags zuzüglich eines bestimmten Prozentsatzes stellt. Diese Sicherheit wird freigegeben, wenn alle Zahlungsvoraussetzungen erfuellt worden sind. Es gibt zwei Arten von Vorauszahlungen:

- Vorauszahlung an den Begünstigten bei Vorlage der Ausfuhranmeldung (bis zu 60 Tage vor der körperlichen Ausfuhr). Die Sicherheit muss sich auf 110 % des Erstattungsbetrags belaufen;

- Vorfinanzierung der Erstattung, wobei die Zahlung geleistet wird, sobald die auszuführenden Grunderzeugnisse zur Lagerung oder Verarbeitung während eines Zeitraums von bis zu 240 Tagen (180 Tage aufgrund der Vorfinanzierung plus 60 Tage wie bei Ausfuhren ohne Vorfinanzierung) vor der Ausfuhr unter zollamtliche Überwachung gestellt werden. In der Praxis bedeutet dies, dass die Waren an einen zugelassenen Ort oder ein Lager (gegebenenfalls auch auf das eigene Betriebsgelände des Ausführers) verbracht werden und von nationalen Behörden körperlichen Kontrollen unterzogen werden können. Die Zahlung erfolgt gegen Vorlage einer Vorfinanzierungs- (Zahlungs-)erklärung und gegen Stellung einer Sicherheit in Höhe von 115 % des Zahlungsbetrags.

Weshalb wurde die Vorfinanzierung eingeführt?

6. Ausfuhrerstattungen gibt es seit 1968, und die Möglichkeit der Vorfinanzierung der Erstattungszahlung wurde im Jahr 1969 eingeführt(3). Als Grund für die Einführung der Vorfinanzierung wurde die preisliche Gleichstellung von EU-Ursprungswaren mit billigeren Nicht-EU-Waren genannt, die vorübergehend oder zur Verarbeitung und Wiederausfuhr (aktiver Veredelungsverkehr - AVV) eingeführt werden.

Die Verantwortung für die Rechtsvorschriften im Bereich der Vorfinanzierung ist geteilt

7. Der Zollkodex und die zugehörigen Durchführungsvorschriften enthalten ausführliche Bestimmungen für Waren unter zollamtlicher Überwachung, u. a. im Rahmen der Vorfinanzierungsregelung. Sofern eine anderslautende, für einen Agrarmarkt spezifische Verordnung vom Zollkodex abweicht, hat die spezifische Verordnung Vorrang.

8. Auf Kommissionsebene obliegt die Verwaltung der Regelung in erster Linie der Generaldirektion Landwirtschaft, die für Ausfuhrerstattungen im Allgemeinen und für die für Ausfuhrwaren relevanten marktspezifischen Maßnahmen zuständig ist. Aufgabe der Generaldirektion Steuern und Zollunion ist es, den Zollkodex der Gemeinschaft, auf dessen Grundlage die Waren der zollamtlichen Überwachung unterliegen, zu verfassen und auszulegen.

Kosten der Vorfinanzierung

9. Die Vorfinanzierungsregelung verursacht keine Zusatzkosten zulasten des EU-Haushalts. Dennoch entstehen im Zusammenhang mit der Regelung bestimmte Kosten (Finanzierungskosten für die Zinsen für vorzeitig gezahlte Erstattungen sowie Verwaltungskosten), die von den Mitgliedstaaten getragen werden.

Prüfung

10. Die Prüfung erstreckte sich auf die Anwendung der Vorfinanzierung bei Zahlungen von Ausfuhrerstattungen für Rindfleisch und Getreide auf der Ebene der Kommission und umfasste Vor-Ort-Besuche in Mitgliedstaaten bei Zahlstellen, Zollämtern, Begünstigten sowie in Häfen und Lagereinrichtungen. Rindfleisch und Getreide wurden ausgewählt, weil auf diese Warengruppen 90 % der vorfinanzierten Zahlungen entfallen. Die besuchten Mitgliedstaaten und Begünstigten wurden ebenfalls nach dem Volumen der vorfinanzierten Zahlungen ausgewählt. Im Zuge der Prüfung wurden die Verwaltung der Regelung durch die Kommission, die Anwendung der Regelung durch die nationalen Behörden sowie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit einer Stichprobe von 117 Zahlungen aus dem EAGFL-Haushaltsjahr 1999 untersucht.

11. Die Prüfungsfragen für die Vorfinanzierungsregelung lauteten wie folgt:

a) Bestehen die Gründe für die Einführung der Regelung noch immer?

b) Erfuellt die Regelung ihren Zweck?

c) Könnte die Regelung sinnvollerweise vereinfacht, abgeschafft oder ersetzt werden?

VORFINANZIERUNG IN DER PRAXIS

Die Vorfinanzierung hat sich bereits in der Vergangenheit als problematisch erwiesen

12. Die Kommission nahm zuletzt im Jahr 1997 eine eingehendere Überprüfung der Vorfinanzierung von Ausfuhrerstattungen (in Bezug auf EAGFL-Zahlungen in den Jahren 1993 und 1994)(4) vor. Die vom Rechnungsabschlussreferat durchgeführte Studie erstreckte sich auf den Rindfleisch- und Getreidesektor in sieben Mitgliedstaaten und ließ erhebliche Unzulänglichkeiten in der Funktionsweise der Vorfinanzierungsregelung erkennen. In den meisten der besuchten Mitgliedstaaten nahm die Kommission Pauschalberichtigungen in Höhe von 10 % bei Ausfuhrerstattungen im Getreidesektor bzw. von 5 % bei Ausfuhrerstattungen im Rindfleischsektor vor. Die Mitgliedstaaten hatten insgesamt mehr als 140 Millionen Euro an die Kommission zurückzuzahlen (siehe Tabelle 1). Bei einer späteren Prüfung in Spanien wurden Unregelmäßigkeiten im Bereich der Vorfinanzierungsregelung aufgedeckt, woraufhin die Kommission eine finanzielle Berichtigung in Höhe von 26 Millionen Euro verhängte. Trotz dieser negativen Feststellungen wurden weder die Regelung noch die zugehörigen Kontrollen einer weitergehenden Überprüfung unterzogen, und eine solche war von den Kommissionsdienststellen zum Zeitpunkt der Prüfung auch nicht vorgesehen.

Tabelle 1

Von der Kommission im Jahr 1997 nach einer Prüfung der Vorfinanzierungsregelung in Bezug auf die Haushaltsjahre 1993 und 1994 getroffene Rechnungsabschlussentscheidungen

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle:

Entscheidung 97/333/EG der Kommission, ABl. L 139 vom 30.5.1997.

Entscheidung 98/358/EG der Kommission, ABl. L 163 vom 6.6.1998.

Ausmaß der Vorfinanzierung

13. Die Kommission konnte ursprünglich keinerlei Angaben zum Ausmaß der Vorfinanzierung von Ausfuhrerstattungen vorlegen. Es werden keine Statistiken über Menge oder Wert der im Rahmen der Vorfinanzierungsregelung ausgeführten Erzeugnisse oder über den Vorfinanzierungszeitraum vor der tatsächlichen Ausfuhr der Waren geführt. Aus einer Analyse der von den Zahlstellen übermittelten Angaben zu EAGFL-Zahlungen für das Jahr 2000 (das letzte Jahr, zu dem die Prüfer zum Zeitpunkt der Prüfung über Angaben verfügten) ging hervor, dass Erstattungen in Höhe von rund 600 Millionen Euro, d. h. 11 % des Gesamtvolumens, vorfinanziert wurden. Diese Angaben sind allerdings nicht vollständig, und die Verpflichtung zur Lieferung hinreichend detaillierter Angaben trat erst zu Beginn des EAGFL-Haushaltsjahrs 2002 in Kraft. Aus der Analyse der in den Mitgliedstaaten geprüften Vorgänge aus dem Jahr 1999 ist der Vorfinanzierungszeitraum für die betreffenden Waren erkennbar (siehe Tabellen 2 und 3).

Tabelle 2

Ausmaß der Vorfinanzierung bei Rindfleisch in den geprüften Mitgliedstaaten

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Anmerkung:

Aus dem Vereinigten Königreich wurde kein Rindfleisch ausgeführt.

Quelle:

Zahlstellen für das EAGFL-Haushaltsjahr 1999.

Tabelle 3

Ausmaß der Vorfinanzierung bei Getreide in den geprüften Mitgliedstaaten

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Anmerkung:

Getreideausfuhren aus Irland wurden nicht geprüft.

Quelle:

Zahlstellen für das EAGFL-Haushaltsjahr 1999.

Ein komplexes Verwaltungs- und Kontrollsystem

14. Ausfuhrerstattungen sind an sich eine komplexe Materie, die Rechtsvorschriften sind sehr detailliert, und die administrative Abwicklung ist aufwendig. Wegen der Höhe der auf dem Spiel stehenden Beträge und der damit verbundenen Risiken sind gründliche körperliche und Belegkontrollen erforderlich. Frühere Prüfungen des Hofes haben gezeigt, dass die Ausfuhrerstattungsregelung generell mit einem hohen Risiko behaftet ist(5). Bezüglich der Auszüge aus früheren Berichten des Hofes (siehe Kasten) sagte die Kommission seinerzeit die Einleitung von Abhilfemaßnahmen zu, sofern noch keine entsprechenden Maßnahmen im Gange waren. Mit der Vorfinanzierungsregelung wird das Ausfuhrerstattungssystem noch komplexer, denn es müssen Zollkontrollen während der Lagerung oder Verarbeitung der Waren vor der Ausfuhr durchgeführt werden (siehe Ziffern 1 und 2 des Anhangs).

Auszüge aus früheren Berichten des Hofes über Ausfuhrerstattungen im Allgemeinen

i) Die in diesem Bericht angesprochenen mutmaßlichen Unregelmäßigkeiten belaufen sich auf mehr als 100 Millionen Euro (Sonderbericht Nr. 7/2001, Ziffer 90).

ii) Die Kontrolle von Zahlungen durch nationale Behörden bietet nicht hinreichend Schutz gegen die Ausnutzung des komplexen Systems der Ausfuhrerstattungen durch Marktteilnehmer mit betrügerischen Absichten (Sonderbericht Nr. 2/90, Ziffer 4.7 Buchstabe c)).

iii) Der geringe Beitrag der Warenkontrollen zur Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten lässt zwei Lesarten zu. Generell könnte das bedeuten, dass sich die Wirtschaftsteilnehmer an die Gemeinschaftsvorschriften halten oder die Kontrollen eine wirksame Abschreckung darstellen. Es könnte umgekehrt aber auch bedeuten, dass die Warenkontrollen nicht entsprechend ausgerichtet und durchgeführt werden und daher wirkungslos sind. (...) Die Feststellungen der Kommission zur Angemessenheit der Kontrollen der Mitgliedstaaten und die Feststellungen des vorliegenden Berichts zu deren Ausrichtung deuten auf Letzteres hin (Sonderbericht Nr. 20/98, Ziffer 3.28).

Der verordnungsrechtliche Rahmen ist unklar

15. Der verordnungsrechtliche Rahmen der Vorfinanzierungsregelung ist schwierig auszulegen, und die Kontrollvorschriften sind alles andere als transparent. Die Bestimmungen sind über mehrere verschiedene Rechtsakte verstreut, und einzelne Kontrollen sind häufig nur unter Verweis auf andere Zollverfahren (insbesondere aktiver Veredelungsverkehr und Zolllagerverfahren) spezifiziert. Darüber hinaus war die Verwaltung der Regelung seitens der Kommission durch einen Mangel an Koordination zwischen der GD Landwirtschaft und der GD Steuern und Zollunion bezüglich der gemeinsamen Auslegung der Vorfinanzierungsvorschriften gekennzeichnet.

16. Obwohl die Kommission in eine Neufassung der Verordnung(6) im Jahr 1999 spezifische Artikel aufnahm, um die Kontrollbedingungen zu klären, enthält der rechtliche Rahmen für die Durchführung von Kontrollen in Bezug auf vorfinanzierte Ausfuhrerstattungen noch immer keine Vorgaben hinsichtlich Anzahl, Umfang und Zeitpunkt dieser Kontrollen.

17. Die Zollbehörden der Mitgliedstaaten haben bei Vorlage der Ausfuhranmeldung Warenkontrollen in Bezug auf 5 % aller Sendungen, für die Ausfuhrerstattungen beantragt werden, vorzunehmen(7). Es besteht allerdings keine Verpflichtung zur Kontrolle der Waren, wenn sie zu Beginn des Vorfinanzierungszeitraums unter zollamtliche Überwachung gestellt werden (Lagereingangskontrollen). Für den Fall, dass die Mitgliedstaaten Lagereingangskontrollen vornehmen, können diese auf die vorgeschriebene 5 %-Quote angerechnet werden, sofern während des Vorfinanzierungszeitraums, in dem die Waren unter zollamtlicher Überwachung stehen, auch Waren-, Buchhaltungs- und Lagerausgangskontrollen stattfinden.

18. Somit ist es nicht erstaunlich, dass sowohl zwischen den Mitgliedstaaten als auch innerhalb ein und desselben Mitgliedstaats (Dänemark, Frankreich, Italien) erhebliche Unterschiede hinsichtlich Art und Tiefe der Kontrollen in Bezug auf Ausfuhren im Rahmen der Vorfinanzierungsregelung festgestellt wurden. In einigen Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich) werden Vorgänge im Rahmen der Vorfinanzierungsregelung als mit einem erhöhten Risiko behaftet angesehen und deshalb häufiger kontrolliert. In einigen Mitgliedstaaten wurden sämtliche in Ziffer 17 aufgezählten Kontrollen durchgeführt, in anderen hingegen wurden eine ungenannte Anzahl von Kontrollen oder keinerlei Kontrollen außer beim Lagerausgang vorgenommen (siehe Tabelle 4).

19. Bestimmte Praktiken wurden vom Rechnungsabschlussreferat der Kommission geahndet oder im Wege einer schriftlichen Stellungnahme der für die Verwaltung eines bestimmten Marktes zuständigen Kommissionsabteilung für unzulässig erklärt. Ein Beispiel hierfür ist die Praxis im Bereich der gemeinsamen Lagerung von Waren in loser Schüttung.

Tabelle 4

Quote der in den Mitgliedstaaten durchgeführten spezifischen Kontrollen in Bezug auf Erstattungsvorgänge mit Vorfinanzierung

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Anmerkung:

Die Lagerausgangskontrollen entsprechen denen, die gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 386/90 in Bezug auf sämtliche Ausfuhranmeldungen vorzunehmen sind; hierfür gilt eine Mindestquote von 5 %. In einigen Mitgliedstaaten (z. B. Deutschland) sind die Zollbehörden bei jedem Lagerausgang im Rahmen der Vorfinanzierungsregelung zugegen. In anderen Mitgliedstaaten erhöhen gesonderte Zollstellen die Kontrollquoten entsprechend lokalen Risikoanalysen.

Quelle:

Mitgliedstaaten.

20. Die gemeinsame Lagerung ist eine Praxis, bei der der Vorfinanzierungsregelung unterliegende Waren körperlich zusammen mit Waren gelagert werden, die anderen Zollverfahren unterliegen. So kann beispielsweise unter zollamtlicher Überwachung stehender Weizen, für den vorab eine Erstattung gezahlt wurde, in derselben physischen Lagereinrichtung gelagert werden wie für den Inlandsverbrauch oder zur Ausfuhr außerhalb der Vorfinanzierungsregelung bestimmter Weizen. Es liegt im Interesse des Lagerhalters, so zu verfahren, denn die getrennte Lagerhaltung ist teuer, kompliziert und zeitaufwendig. Im Zollkodex wird die gemeinsame Lagerung der Vorfinanzierungsregelung unterliegender Waren ausdrücklich für unzulässig erklärt(8). Die gemeinsame Lagerung wird in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich gehandhabt, und die Kommission hat bisher nicht konsequent für die Einhaltung dieser Bestimmung gesorgt.

21. In Frankreich wurden die Vorschriften eng ausgelegt und der Vorfinanzierungsregelung unterliegende Waren mithilfe von Schlössern und Ketten oder durch den Verschluss von Lagerzonen und -silos körperlich von Waren getrennt, die anderen Zollverfahren unterliegen. Diese Auslegung kam zustande, nachdem die Kommission eine Geldstrafe wegen nachlässiger Kontrollen verhängt hatte. In anderen Mitgliedstaaten (Deutschland, Spanien, Niederlande) ist die Kontrolle aufgrund der üblichen Handelspraktiken im Grunde unmöglich. Dort, wo die Vorschriften am engsten ausgelegt werden, verzichteten einige Marktteilnehmer auf die Vorfinanzierung, weil die damit verbundenen Vorteile durch den Verwaltungs- und finanziellen Aufwand zunichte gemacht wurden.

Weitere Komplikationen entstehen bei der Verarbeitung

22. Im Fall der Verarbeitung von Grunderzeugnissen im Rahmen der Vorfinanzierungsregelung (Getreide zu Mehl, Fleisch zu Konserven usw.) wird die Menge des Verarbeitungserzeugnisses, auf der die Erstattung beruht, anhand theoretischer Ausbeutesätze berechnet, die auf die Grunderzeugnisse angewandt werden. Dabei werden theoretische Ausbeutesätze zugrunde gelegt, die sich entweder aus den Rechtsvorschriften (Getreide) oder aus der Auflage ergeben, eine zur Herstellung der angemeldeten Menge des Verarbeitungserzeugnisses ausreichende Menge des Grunderzeugnisses unter zollamtliche Überwachung zu stellen (Rindfleischkonserven).

23. Als theoretische Ausbeutesätze werden jene herangezogen, die für den aktiven Veredelungsverkehr festgelegt wurden, und sie umfassen auch die Ausbeutesätze von Nebenerzeugnissen, damit sichergestellt ist, dass alle im Rahmen des AVV hergestellten Erzeugnisse entweder wiederausgeführt werden oder für sie Zölle entrichtet werden. Bei der Verarbeitung von Weizen zu Mehl entsteht beispielsweise als Nebenerzeugnis Kleie. Nebenerzeugnisse haben keine direkte finanzielle Bedeutung für die Vorfinanzierung, da Erstattungen nur für das ausgeführte Haupterzeugnis gezahlt werden und die Nebenerzeugnisse im zollrechtlich freien Verkehr in der EU verbleiben (siehe auch Ziffer 7 des Anhangs in Bezug auf Getreide in Deutschland).

24. Die Ausführer müssen Buchhaltungsaufzeichnungen über die Verarbeitung führen, um nachträgliche Kontrollen des Ausfuhrvorgangs zu ermöglichen. Diese Aufzeichnungen wurden bei den Vor-Ort-Besuchen geprüft. Dabei wurde ausnahmslos festgestellt, dass die aufgrund der Verordnungen geführten Aufzeichnungen genau den Zollanmeldungen entsprachen und die erzielten Ausbeutesätze genau mit den festgelegten theoretischen Ausbeutesätzen übereinstimmten. Diese Aufzeichnungen, die ausschließlich für die Zwecke der zollamtlichen Überwachung geführt werden, waren im Grunde genommen eine virtuelle Bestandsbuchhaltung, die nicht die Wirklichkeit einzelner Vorgänge widerspiegelt, bei denen der Ausbeutesatz in Abhängigkeit von einer Reihe externer Faktoren schwankt.

25. Beim Versuch, diese Aufzeichnungen mit der Geschäftsbuchhaltung und den Bestandsaufzeichnungen der betreffenden Unternehmen abzustimmen, wurden Abweichungen dahin gehend festgestellt, dass die Menge des Grunderzeugnisses so angepasst wurde, dass die angemeldete Ausfuhrmenge erreicht wurde (siehe auch Ziffer 6 des Anhangs).

26. Die für Kontrollzwecke bezüglich der Verarbeitung im Rahmen der Vorfinanzierungsregelung verwendeten Buchhaltungsaufzeichnungen entsprachen nicht der Wirklichkeit und ermöglichten keine angemessene Überprüfung der Einhaltung der Verordnungsbestimmungen. Die Führung einer gesonderten "virtuellen" Bestandsbuchhaltung für den spezifischen Zweck der zollamtlichen Überwachung war nicht im Sinne der Rechtsvorschriften über die Vorfinanzierung. Dies bedeutet nur eine Zeit- und Geldverschwendung für die Beteiligten, denn man kann sich nicht auf Kontrollen von Aufzeichnungen verlassen, die nicht der Wirklichkeit entsprechen.

Durch Veränderungen in der Handelswelt ist die Regelung unhandlich geworden

27. Zweck der Ausfuhrerstattungen ist es, EU-Waren auf den Weltmärkten wettbewerbsfähig zu machen. Mit zunehmender Annäherung der Regelung an die Bedürfnisse der Ausführer ist sie immer komplizierter und unhandlicher geworden. Lagerung und Beförderung sind teuer, deshalb ist zur Minimierung der Kosten zulasten der Ausführer unter Beibehaltung der zollamtlichen Überwachung der Waren die Ersetzung durch gleichwertige Waren zulässig. Dadurch können Grunderzeugnisse an einem Ort im Rahmen der Vorfinanzierungsregelung gelagert werden, während die eigentliche Verarbeitung und die Ausfuhr der Waren anderswo stattfinden. Die Zollbehörden haben zu kontrollieren, ob die Waren von gleichwertiger Qualität sind, und nach erfolgreichem Abschluss der Ausfuhr wird die zollamtliche Überwachung der gleichwertigen Waren aufgehoben. Die Verwaltungsverfahren und Kontrollmaßnahmen im Zusammenhang mit derartigen Vorgängen sind natürlich komplexer als bei einer Direktausfuhr oder einem normalen Vorfinanzierungsvorgang.

28. Im Fall der Verarbeitung von Getreide zu Mehl sind die Produktionsanlagen auf einen durchgehenden Mahlbetrieb, oft 24 Stunden pro Tag, ausgelegt. Bei enger Auslegung der Verordnungsbestimmungen müssten das Getreide und das Mehl, für die eine Vorfinanzierung gewährt wird, in den Aufzeichnungen getrennt ausgewiesen und körperlich getrennt von Erzeugnissen gelagert werden, die anderen Zollverfahren unterliegen. Wo diese Vorschrift eng ausgelegt wurde (etwa in einigen Regionen Frankreichs), erwiesen sich die Kosten für die Ausführer als prohibitiv, so dass einige Händler mittlerweile auf die Vorfinanzierung verzichten und direkt exportieren.

29. Andernorts (beispielsweise in Spanien, Italien und einigen Regionen Frankreichs), wo die Vorschriften nicht so eng ausgelegt werden, versuchen die Behörden sicherzustellen, dass Getreide mit Gemeinschaftsursprung und von ordnungsgemäßer Qualität zur Verarbeitung kommt und das Verarbeitungserzeugnis aus Getreide von gleichwertiger Qualität hergestellt wird. Die Vorgänge laufen weiter, ohne dass die Behörden das Erzeugnis, für das eine Vorfinanzierung gewährt wird, durch den gesamten Verarbeitungsprozess bis zur Ausfuhr verfolgen können. Somit können die vorgeschriebenen Kontrollen in der Realität nicht durchgeführt werden.

EINE REGELUNG, DIE IHREN ZWECK NICHT MEHR ERFÜLLT

30. Der ursprüngliche Zweck der Einführung der Vorfinanzierungsregelung bestand in der preislichen Gleichstellung von EU-Waren mit billigeren Nicht-EU-Waren, die vorübergehend oder im Rahmen des aktiven Veredelungsverkehrs unter Nichterhebung von Zöllen eingeführt werden.

31. Die meisten vorfinanzierten Erstattungen werden für Rindfleisch zu dem Satz gezahlt, der für den Zustand gilt, in dem es sich bei Übernahme in die Vorfinanzierungsregelung befindet, d. h. frisch oder gekühlt, wenngleich es tatsächlich in gefrorenem Zustand ausgeführt wird. Es wird praktisch kein gekühltes Rindfleisch zur Verarbeitung im Rahmen des aktiven Veredelungsverkehrs eingeführt. Rund 7 % der Ausfuhrerstattungen für Rindfleisch entfallen auf Verarbeitungserzeugnisse aus Rindfleisch. Der Kommission liegen keine Zahlen über die Gesamtmenge der im Rahmen der Vorfinanzierungsregelung verarbeiteten Erzeugnisse vor.

32. Die Ausführer nutzen die Regelung in erster Linie für Rindfleisch-, Schweinefleisch- und Getreideausfuhren (auf diese drei Warengruppen entfallen 96 % der Erstattungen mit Vorfinanzierung). Die übrigen 4 % der Ausfuhren mit Vorfinanzierung entfallen auf Wein, Zucker, Verarbeitungserzeugnisse sowie Eier und Gefluegel.

Abbildung 2

Aufschlüsselung der Erstattungen mit Vorfinanzierung nach Warengruppen

>PIC FILE= "C_2003098DE.000901.TIF">

Quelle:

Angaben der Zahlstellen.

Rindfleisch

33. Bei einigen Arten von Rindfleischausfuhren zwingt die Kommission die Ausführer im Grunde zur Nutzung der Vorfinanzierungsregelung, indem sie einen höheren Erstattungssatz für Waren festsetzt, die im Rahmen der Vorfinanzierungsregelung ausgeführt werden, oder indem sie einen Erstattungssatz nur für Waren festsetzt, die im Rahmen der Vorfinanzierungsregelung ausgeführt werden. Dies dient dazu, Zollkontrollen in Bezug auf risikoträchtige Waren durchzusetzen.

34. Es gelten erhöhte Erstattungssätze für die Ausfuhr von Rindfleisch von männlichen Tieren in frischem oder gekühltem Zustand. Der Erstattungssatz für dasselbe Rindfleisch, das in gefrorenem Zustand ausgeführt wird, ist niedriger. Für Rindfleisch, das in gekühltem Zustand im Rahmen der Vorfinanzierungsregelung unter zollamtliche Überwachung gestellt wird, wird allerdings der erhöhte Sondersatz gewährt, obwohl es in gefrorenem Zustand ausgeführt wird. Die Kommission setzt keinen spezifischen äquivalenten Satz für gefrorenes Fleisch von männlichen Rindern fest. Zum Stand vom 12. Januar 2001 galten gemäß dem Code der Erstattungsnomenklatur für den vorderen Schlachtkörper männlicher Rinder folgende Sätze:

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle:

Verordnung (EG) Nr. 66/2001 der Kommission, ABl. L 10 vom 31.1.2001, S. 12.

35. Bei Rindfleischausfuhren im Rahmen der Sondererstattungsregelung für Rindfleisch werden häufig große Mengen Rindfleisch in einer einzigen Vorfinanzierungserklärung zusammengefasst und anschließend zahlreiche Ausfuhren im Rahmen getrennter Ausfuhranmeldungen getätigt. Diese Ausfuhren erfolgen oftmals auf vielen verschiedenen Schiffen, und das Rindfleisch wird mit Waren aus anderen Vorgängen mit Vorfinanzierung, Direktausfuhren und Waren anderer Ausfuhrunternehmen vermischt. Die Abstimmung der Ausfuhrunterlagen mit den Ankunftsnachweisen (die für sämtliche Rindfleischausfuhren vorgeschrieben ist) kann so kompliziert werden, dass sie innerhalb eines angemessenen Zeitraums nicht prüfbar ist.

36. Rindfleischkonserven wie etwa Corned Beef können mittlerweile ausschließlich im Rahmen der Vorfinanzierungsregelung ausgeführt werden, d. h., sie werden aus unter zollamtlicher Überwachung stehendem Rindfleisch hergestellt. Die einzige Begründung der Kommission für die Nutzung der Vorfinanzierungsregelung in diesen Fällen lautet, dass dadurch sichergestellt wird, dass die Waren, die sie als risikoträchtig betrachtet, während des gesamten Verarbeitungs-/Herstellungsverfahrens bis zur Ausfuhr unter zollamtlicher Überwachung verbleiben(9).

37. Der Hof stellte erhebliche Unzulänglichkeiten in den Zollkontrollverfahren in Bezug auf die Vorfinanzierungsregelung fest. In ihrer Rechnungsabschlussprüfung für das Jahr 1997 stellte die Kommission diese Unzulänglichkeiten ebenfalls fest. Somit erscheint es unangebracht, sich auf diese Verfahren zu verlassen. Außerdem rechtfertigt die Notwendigkeit, die Kontrollen in Bezug auf risikoträchtige Waren zu verstärken, nicht die Vorauszahlung von Erstattungen im Rahmen der Vorfinanzierungsregelung (siehe Ziffern 3-6 des Anhangs).

Getreide

38. Erstattungssätze können im Voraus festgesetzt werden. Die normale Gültigkeitsdauer einer Vorausfestsetzungsbescheinigung beträgt höchstens sechs Monate. Unterliegen die Waren jedoch der Vorfinanzierungsregelung und beträgt die verbleibende Gültigkeitsdauer der Vorausfestsetzungsbescheinigung weniger als drei Monate, so wird die Gültigkeitsdauer der Vorausfestsetzungsbescheinigung auf drei Monate festgesetzt(10). Diese entspricht bei Waren, für die kurz vor Ablauf der Gültigkeit der Vorausfestsetzungsbescheinigung Vorfinanzierung beantragt wird, im Grunde einer Verlängerung der Gültigkeitsdauer der Vorausfestsetzungsbescheinigung um fast drei Monate. In der geprüften Stichprobe von Vorfinanzierungsvorgängen bei Getreide wurde in 43 von 49 Fällen eine Verlängerung der Gültigkeitsdauer der Vorausfestsetzungsbescheinigung erzielt; in 37 der 49 Fälle erfolgte die Ausfuhr nach Ablauf der ursprünglichen Gültigkeitsdauer. Derzeit können sämtliche Vorausfestsetzungsbescheinigungen durch Inanspruchnahme der Vorfinanzierungsregelung verlängert werden.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

39. Die Vorfinanzierung hat sich von ihrer ursprünglichen Zweckbestimmung, nämlich der preislichen Gleichstellung von EU-Waren mit billigeren, im Rahmen des AVV vorübergehend eingeführten Nicht-EU-Waren, zu einem übermäßig komplexen und unhandlichen System mit diversen Zielen entwickelt. Die Gründe für die Einführung der Vorfinanzierung entsprechen nicht mehr den Hauptgründen für ihre derzeitigen Anwendungen. Mittlerweile wird sie hauptsächlich zur Verstärkung der Kontrollen von Rindfleischausfuhren eingesetzt (siehe Ziffern 33-37). Die Notwendigkeit einer verstärkten Kontrolltätigkeit stellt als solche keine hinreichende Begründung für die Vorauszahlung von Erstattungen im Rahmen der Vorfinanzierungsregelung dar. Außerdem haben die Kommissionsdienststellen selbst wegen unzulänglicher Kontrollen bezüglich der Vorfinanzierungsregelung gegen die Mitgliedstaaten Geldstrafen verhängt (siehe Ziffer 12). Im Getreidesektor wird die Vorfinanzierungsregelung hauptsächlich zur Verlängerung der Gültigkeitsdauer von Ausfuhrlizenzen verwendet (siehe Ziffer 38). Die Kommission sollte überlegen, inwieweit es sinnvoll ist, die Vorfinanzierung zur Erfuellung dieser sonstigen Zwecke zu nutzen.

40. Die meisten Zahlungen entfallen auf Ausfuhren von gefrorenem Rindfleisch, was nicht der ursprünglichen Zweckbestimmung der Regelung entspricht, denn sie ist darauf ausgelegt, einen Ausgleich zwischen aktiven Veredelungsvorgängen und der vorübergehenden Einfuhr im Rahmen des Zolllagerverfahrens zu schaffen. Ein erhöhter Erstattungssatz wird für Rindfleisch in frischem Zustand gezahlt, wenn es der Vorfinanzierungsregelung unterstellt wird. Dies verursacht höhere Kosten zulasten des EU-Haushalts, als wenn der von der Kommission berechnete niedrigere Satz für gefrorenes Rindfleisch zur Anwendung käme (siehe Ziffer 34).

EMPFEHLUNG

41. Angesichts der Prüfungsfeststellungen des Hofes und der Feststellungen des Kontrolldienstes der Kommission (Rechnungsabschluss) sollte die Vorfinanzierungsregelung überprüft und ihre Abschaffung in Erwägung gezogen werden.

Dieser Sonderbericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 13. Februar 2003 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Juan Manuel Fabra Vallés

Präsident

(1) Nicht alle Mitgliedstaaten liefern Angaben, in denen Erstattungen mit Vorfinanzierung ausgewiesen sind; bezogen auf die Mitgliedstaaten, die entsprechende Angaben lieferten, wurden 11 % der Erstattungen im Wege der Vorfinanzierung gezahlt.

(2) Die Zahlstellen sind die von den einzelnen Mitgliedstaaten bestimmten Einrichtungen, die die Auszahlung der Agrarsubventionen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) verwalten.

(3) Verordnung (EWG) Nr. 565/80 des Rates, ABl. L 62 vom 7.3.1980, S. 5.

(4) Konsolidiertes Dokument VI/5210/96 der Kommission vom 15. April 1997. Zusammenfassender Bericht über die Ergebnisse der Prüfungen im Hinblick auf den Rechnungsabschluss des EAGFL-Garantie für 1993.

(5) Seit 1990 wurden acht Sonderberichte veröffentlicht, die direkt oder indirekt die Kontrolle von Ausfuhrerstattungen behandeln.

(6) Artikel 26 und 28 der Verordnung (EG) Nr. 800/1999 der Kommission, ABl. L 102 vom 17.4.1999, S. 11.

(7) Verordnung (EWG) Nr. 386/90 des Rates vom 12. Februar 1990 über die Kontrolle bei der Ausfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse, für die Erstattungen oder andere Zahlungen geleistet werden, ABl. L 42 vom.16.2.1990, S. 6.

(8) Siehe Artikel 534 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission, ABl. L 253 vom 11.10.1993.

(9) Siehe beispielsweise den Einleitungsteil der Verordnung (EG) Nr. 1089/2001 der Kommission, ABl. L 149 vom 2.6.2001, S. 27.

(10) Artikel 28 Absatz 6 der Verordnung (EG) Nr. 800/1999 der Kommission, ABl. L 102 vom 17.4.1999, S. 11.

ANHANG

BEMERKUNGEN ZUR ANWENDUNG DER VORFINANZIERUNGSREGELUNG DURCH DIE MITGLIEDSTAATEN

Die Vorfinanzierungsregelung führt zu Verzögerungen bei der Freigabe der Sicherheiten

1. In einigen Fällen (insbesondere bei Ausfuhrerstattungen für Rindfleisch in Dänemark, jedoch nicht ausschließlich) gab es Probleme bezüglich der rechtzeitigen Freigabe der für die Vorauszahlung der Erstattungen gestellten Sicherheiten.

2. Diese Verzögerungen waren in erster Linie auf nicht funktionierende Verwaltungssysteme (Dänemark)(1) zurückzuführen, jedoch auch durch die inhärente Komplexität der Vorfinanzierungsregelung und den damit verbundenen übermäßigen Dokumentationsaufwand (Bescheinigungen, Laboranalysen usw.) sowie, wie der Hof(2) bereits in früheren Berichten festgestellt hatte, die aufwendige Vorschrift bedingt, wonach Nachweise für die Ankunft der Waren am Endbestimmungsort vorzulegen und im Fall differenzierter Erstattungen zu überprüfen sind (siehe Ziffer 14).

Kontrollen in Bezug auf Rindfleischausfuhren im Rahmen der Vorfinanzierungsregelung

3. Rindfleisch ist das Haupterzeugnis, das im Rahmen der Vorfinanzierungsregelung ausgeführt wird. Der überwiegende Teil wird in gefrorenem Zustand im Rahmen der Sondererstattungsregelung für Rindfleisch ausgeführt. Geringere Mengen werden auch in anderer Form, beispielsweise in verarbeiteter Form (z. B. als Konserven oder als Corned Beef), ausgeführt.

4. Anzahl und Häufigkeit der Rindfleischkontrollen sind keineswegs einheitlich (siehe Ziffern 16-18 des vorstehenden Berichts). In einigen spezifischen Fällen reichten die Kontrollen nicht aus, um eine ununterbrochene Kontrollkette von der Schlachtung bis zur Ausfuhr des Rindfleischs zu gewährleisten. So entstand beispielsweise in Spanien durch den unsachgemäßen Verschluss der Kartons das Risiko eines Austauschs des Rindfleischs während der Zeit vor der Ausfuhr. Auf die Prüfung des Hofes hin haben die spanischen Behörden die nationalen Verfahren verbessert, um diese Schwachstelle zu beseitigen.

5. In Irland werden Rindfleischausfuhren im Abgangshafen und nicht bei der Zollstelle, bei der die Vorfinanzierung beantragt wurde, abgefertigt. Dadurch werden die strengen Bestimmungen der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften(3) nicht angewandt, und es kommt ein vereinfachtes nationales Verfahren zum Einsatz. Unter diesen Umständen können die vorgeschriebenen Nämlichkeitskontrollen der versandbereiten Erzeugnisse sowie die Kontrollen bezüglich der Ersetzung der Waren nicht ordnungsgemäß durchgeführt werden.

6. In Frankreich und Italien war die Kontrolltätigkeit in Bezug auf Verarbeitungserzeugnisse aus Rindfleisch unzulänglich. Zur Erfuellung der Verordnungsvorschriften waren Aufzeichnungen zur Überwachung der Herstellung des Fertigerzeugnisses aus dem Grunderzeugnis (Rindfleisch) während der Lagerhaltung eingeführt worden. Diese Aufzeichnungen, die für Kontrollzwecke genutzt wurden, entsprachen nicht der Wirklichkeit, und die tatsächlichen Mengen an eingesetztem Rindfleisch und hergestellten Fertigerzeugnissen konnten nicht genau überwacht werden (siehe Ziffern 25 und 37).

Auslegungsunterschiede bezüglich der Ausbeutebestimmungen

7. In allen besuchten Mitgliedstaaten verwendeten die Begünstigten die Standardausbeutesätze zur Berechnung der während des Vorfinanzierungszeitraums unter zollamtliche Überwachung zu stellenden Menge des Grunderzeugnisses. Deutschland führte als einziger Mitgliedstaat nachgängige Kontrollen in Bezug auf diese Ausbeutesätze durch. Dabei stellte sich heraus, dass der tatsächliche Ausbeutesatz erheblich unter dem verwendeten Standardsatz lag. Dies bedeutete, dass eine unzureichende Menge des Grunderzeugnisses während des Vorfinanzierungszeitraums unter zollamtliche Überwachung gestellt worden war. Gemäß den AVV-Vorschriften, die für die Verarbeitung im Rahmen der Vorfinanzierungsregelung gelten, sind im Fall einer Abweichung von den Standardausbeutesätzen die tatsächlichen Ausbeutesätze zu verwenden. Daraufhin wurden Rückforderungsbescheide in Höhe von rund 112000 Euro ausgestellt. Sie wurden jedoch aufgehoben, weil die Begünstigten in gutem Glauben gehandelt hatten. Mittlerweile verwendet einer der Begünstigten für seine Geschäfte mit Vorfinanzierung den tatsächlichen Ausbeutesatz. Die strikte, jedoch rechtlich korrekte Anwendung der Vorschriften hat allerdings einen unerwünschten Effekt für die Zwecke der Ausfuhrerstattungen. Ziel der Ausfuhrerstattungen ist es, dass das Verarbeitungserzeugnis, für das eine Lizenz erteilt wird, in der der Anmeldung entsprechenden Menge ausgeführt wird und die Qualität dem Code der Erstattungsnomenklatur entspricht (siehe Ziffer 23).

(1) Das Problem der Erstattungen für Rindfleisch wurde einem Bericht des dänischen Rechnungsprüfungsausschusses von Februar 2002 zufolge inzwischen bereinigt.

(2) Siehe Sonderbericht Nr. 7/2001 über Ausfuhrerstattungen, ABl. C 314 vom 8.11.2001, S. 1.

(3) Artikel 5 Absatz 7 der Verordnung (EG) Nr. 800/1999 der Kommission, ABl. L 102 vom 17.4.1999, S. 11.

Antworten der kommission

ZUSAMMENFASSUNG

IV. Nach Schätzungen des Rechnungshofs wurden rund 600 Mio. EUR, d. h. etwa 11 % der Gesamtaufwendungen für Erstattungen, vorfinanziert. Dieser Wert entspricht von der Größenordnung her weitgehend den eigenen Schätzungen der Kommission.

V. Die Dienststellen der Kommission prüfen kontinuierlich sämtliche Aspekte der EAGFL-Ausgaben, einschließlich der Ausfuhrerstattungen, auf der Grundlage einer Risikoanalyse. Zwar war die Vorfinanzierungsregelung als solche seit 1997 nicht mehr Gegenstand einer spezifischen Prüfung, doch haben die Dienststellen wiederholt Fragen im Zusammenhang mit Ausfuhrerstattungen untersucht. Sie verfolgen außerdem aufmerksam den Ablauf der im Jahr 2000 eingeleiteten Prüfung des Hofes, die vom Konzept her starke Ähnlichkeiten mit den früheren Prüfungen der Kommission aufweist. Die Prüfergebnisse sind im Übrigen in die Risikoanalyse eingeflossen, die bei der Aufstellung des künftigen Arbeitsprogramms zugrunde gelegt wurde.

VI. Die Kommission teilt die Ansicht des Rechnungshofs, dass die Regelung für die Vorfinanzierung von Ausfuhrerstattungen übermäßig kompliziert gefasst ist. Sie bemüht sich bereits seit längerer Zeit um eine effizientere Gestaltung der körperlichen Kontrollen vor Ort in den Mitgliedstaaten und plant eine stärkere Vereinheitlichung der Kontrollmodalitäten für der Vorfinanzierungsregelung unterliegende Erzeugnisse.

VII. Ausgehend von den Bemerkungen des Hofes wird die Kommission prüfen, inwieweit bei der Vorfinanzierung auf die Anwendung von pauschalen Ausbeutesätzen verzichtet werden kann. Im Rindfleischsektor existiert das Konzept der theoretischen Pauschalausbeute im Übrigen ohnehin nicht.

VIII. Die Dienststellen der Kommission teilen die Auffassung des Hofes, dass bei den Vorfinanzierungen im Rindfleischsektor die Kontrollverfahren bei den Zahlstellen äußerst aufwendig und kostspielig sind. Die von einem Exporteur gestellte finanzielle Sicherheit kann erst freigegeben werden, nachdem die Zahlstelle die einer Vorfinanzierung unterliegenden Mengen mit den ausgeführten und in einem Drittland in den freien Verkehr überführten Mengen abgeglichen hat. Bei diesem Abgleich handelt es sich um einen routinemäßigen Vorgang, der fester Bestandteil der Verfahrenspraktiken der Zahlstellen ist.

IX. Die ursprünglichen Zielsetzungen der Vorfinanzierung, nämlich den Verarbeitungsbetrieben in der Gemeinschaft die Möglichkeit zu bieten, Rohstoffe aus der Gemeinschaft zu gleichen Bedingungen wie im Rahmen des aktiven Veredelungsverkehrs verarbeitete Rohstoffe aus Drittländern zu verwenden sowie die Lagerung von zur Ausfuhr bestimmten Gemeinschaftserzeugnissen innerhalb des Gemeinschaftsgebiets anstelle von Drittländern zu erleichtern, sind nach wie vor stichhaltig.

Die Vorfinanzierung für die Lagerung von nicht verarbeitetem Rindfleisch wurde im Übrigen vor dem Hintergrund der höchst spezifischen Verfahrenspraktiken eingeführt, nach denen Erzeugung und Verkauf von zur Ausfuhr bestimmtem Rindfleisch gehandhabt werden. An dieser Situation hat sich zwischenzeitlich nur wenig geändert.

Die Vorfinanzierung wurde teilweise auch dazu benutzt, eine effizientere Kontrolle einzelner Verarbeitungserzeugnisse aus Rindfleisch zu gewährleisten.

X. Die Kommission schließt sich dem Standpunkt des Rechnungshofs an, wonach eine eingehende Überprüfung des Systems erforderlich ist.

EINFÜHRUNG IN DIE VORFINANZIERUNG UND BESCHREIBUNG DER PRÜFUNG

2. Die Kommission weist darauf hin, dass durch diese Vorauszahlung von 600 Mio. EUR keinerlei zusätzliche Belastung für den Gemeinschaftshaushalt entsteht.

5. Die Vorfinanzierungsfrist bei der Verarbeitung von Fleisch ist auf drei Monate beschränkt.

Im Fall von Einlagerung beträgt diese Frist maximal 180 Tage.

VORFINANZIERUNG IN DER PRAXIS

12. Die Dienststellen der Kommission prüfen kontinuierlich sämtliche Aspekte der EAGFL-Ausgaben, einschließlich der Ausfuhrerstattungen, auf der Grundlage einer Risikoanalyse. Zwar war die Vorfinanzierungsregelung als solche seit 1997 nicht mehr Gegenstand einer spezifischen Prüfung, doch haben die Dienststellen wiederholt Fragen im Zusammenhang mit Ausfuhrerstattungen untersucht. Sie verfolgen außerdem aufmerksam den Ablauf der im Jahr 2000 eingeleiteten Prüfung des Hofes, die vom Konzept her starke Ähnlichkeiten mit den früheren Prüfungen der Kommission aufweist. Die Prüfergebnisse sind im Übrigen in die Risikoanalyse eingeflossen, die bei der Aufstellung des künftigen Arbeitsprogramms zugrunde gelegt wurde.

13. Nach Schätzungen des Rechnungshofs wurden rund 600 Mio. EUR, d. h. etwa 11 % der Gesamtaufwendungen für Erstattungen, vorfinanziert. Dieser Wert entspricht von der Größenordnung her weitgehend den eigenen Schätzungen der Kommission.

Seit 2002 kann sich die Kommission bei der Ermittlung der Erstattungsbeträge, für die eine Vorfinanzierung gewährt wird, auf entsprechende Informationen der Mitgliedstaaten stützen.

14. Die Kommission teilt die Ansicht des Rechnungshofs, dass die Regelung für die Vorfinanzierung von Ausfuhrerstattungen übermäßig kompliziert gefasst ist. Sie hat alle Sonderberichte des Rechnungshofs, die sich mit der Kontrolle von Ausfuhrerstattungen befassen, stets besonders aufmerksam geprüft und im Rahmen des Möglichen praktische Maßnahmen ergriffen, um die Kontrollen in diesem Bereich effizienter zu gestalten. So hat die Kommission auf den diesbezüglichen Sonderbericht Nr. 7/2001 unverzüglich einen Aktionsplan zur Risikominderung ausgearbeitet. Dieser Plan wurde im Wege der Verordnung (EG) Nr. 1253/2002 konkret umgesetzt.

Die Kommission findet es verwunderlich, dass die acht einschlägigen Sonderberichte des Rechnungshofs relativ knapp gefasst sind und dass kein einziger spezifisch auf das Problem der Vorfinanzierung eingeht.

15. Die Vorfinanzierung erleichtert die Abwicklung der Ausfuhrtätigkeit; aus diesem Grund werden 11 % der gesamten Erstattungsausgaben im Wege der Vorfinanzierung geleistet, obwohl für die Exportfirmen damit auch ein gewisser administrativer Mehraufwand verbunden ist.

16-19. Die Kommission räumt ein, dass die Vorfinanzierungsregelung von der Handhabung schwerfälliger und komplizierter ist als ein Direktausfuhrsystem. Dies erklärt sich teilweise dadurch, dass im Sinne einer möglichst rationellen administrativen Abwicklung für andere Regelungsbereiche wie beispielsweise den aktiven Veredelungsverkehr (AVV) geltende Kontrollbestimmungen mit herangezogen werden.

Die Kommission bemüht sich derzeit gezielt um eine Klärung der Sachlage auf dem Gebiet der Kontrollvorschriften.

Anlässlich der jüngsten Kodifizierung der in der Verordnung (EG) Nr. 800/1999 enthaltenen gemeinsamen Durchführungsvorschriften zur Ausfuhrerstattungsregelung wurden u.a. auch die Kontrollbestimmungen im Einzelnen geklärt. Im Januar 1999 wurde außerdem eine Arbeitsunterlage vom 22. Dezember 1998, in der die Modalitäten der körperlichen Kontrollen im Einzelnen ausgeführt werden, an die Mitgliedstaaten verteilt. Im März 2002 erhielten diese im Wege über den zuständigen Verwaltungsausschuss eine weitere Arbeitsunterlage vom 22. Februar 2002, die die technischen Einzelheiten der Kontrolle von Vorfinanzierungen erläutert.

Nur in einem einzigen Fall, in dem es um die Anwendung der pauschalen Ausbeutesätze ging, wurden die Vorschriften von den beiden zuständigen Kommissionsdienststellen unterschiedlich ausgelegt.

17. Die Kommission hat sich bemüht, die Mitgliedstaaten zu einer effizienteren Gestaltung der körperlichen Kontrollen bei der Ausfuhr anzuhalten. Entsprechend den Bemerkungen des Rechnungshofs wird sie gemeinsam mit den Mitgliedstaaten Möglichkeiten prüfen, die körperlichen Kontrollen für der Vorfinanzierungsregelung unterliegende Erzeugnisse zu verschärfen.

18. Es ist anzumerken, dass mindestens sechs der insgesamt acht in Tabelle 4 aufgeführten Mitgliedstaaten die Waren kontrollieren, wenn diese zu Beginn des Vorfinanzierungszeitraums unter zollamtliche Überwachung gestellt werden (Lagereingangskontrollen).

19. Die Kommission verweist hierzu auf ihre Antwort zu Ziffer 17.

21-22. Die Dienststellen der Kommission werden diese Ergebnisse in ihre Risikoanalyse und in ihr künftiges Arbeitsprogramm einfließen lassen.

Um eine unterschiedliche Handhabung der Vorfinanzierung, insbesondere die gemeinsame Lagerung, seitens der einzelnen Mitgliedstaaten zu vermeiden, hat die Kommission eine Reihe von Maßnahmen getroffen (vgl. Antwort der Kommission zu Ziffer 16). Sie wird sich aber auch noch um eine weitere Klärung bzw. Vervollständigung der verschiedenen Interpretationen der Regelung bemühen.

23-24. Die in Anhang 69 zur Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 bezeichneten pauschalen Ausbeutesätze gelten auch für die Vorfinanzierung. Diese Pauschalsätze gestatten die Ermittlung der Menge Rohstoffe (z. B. Getreide), die im Rahmen der Vorfinanzierungsregelung zwecks Verarbeitung gestellt werden muss, um ein bestimmtes Hauptverarbeitungserzeugnis (z. B. Mehl) zu erhalten. Für im Rahmen einer Vorfinanzierung verarbeitete Erzeugnisse wird die gleiche Ausfuhrerstattung gewährt wie für direkt (ohne Vorfinanzierung) ausgeführte Verarbeitungserzeugnisse.

Die Anwendung von pauschalen Ausbeutesätzen zeitigt keinerlei Auswirkungen auf die Erstattungsausgaben an sich, da die Erstattung jeweils für die in der Ausfuhrlizenz bezeichneten Verarbeitungserzeugnisse (Mehl) gewährt wird.

23-27. Bei der Bestimmung der Mengen an Verarbeitungserzeugnissen aus Fleisch wird keine theoretische Ausbeute zugrunde gelegt. Selbst wenn im Zeitpunkt der Gestellung der zu verarbeitenden Grunderzeugnisse vorläufige Angaben gemacht werden, müssen diese nach Abschluss des Verarbeitungsprozesses durch endgültige Daten ersetzt werden (Artikel 26 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 800/1999). Diese Letzteren müssen sich mit den realen wirtschaftlichen Gegebenheiten (Buchbestände, Verkaufsmengen usw.) decken.

25-27. Artikel 28 Absatz 3 dritter Unterabsatz zweiter Gedankenstrich der Verordnung besagt, dass die Lagerbestandsbücher des Ausführers täglich geführt werden und eine allgemeine Überwachung der der Vorfinanzierungsregelung unterliegenden Gesamtmenge gestatten müssen.

Die Kommission wird prüfen, inwieweit bei der Vorfinanzierung künftig auf die Anwendung von pauschalen Ausbeutesätzen verzichtet werden kann.

28-30. Horizontal betrachtet ist in Artikel 28 Absatz 3 dritter Unterabsatz der Verordnung (EG) Nr. 800/1999 für die Vorfinanzierung im Fall der Verarbeitung der Grundsatz der Gleichwertigkeit mit den Grunderzeugnissen festgeschrieben. Dieser Grundsatz kann auch auf lose gelagerte Zwischenerzeugnisse angewandt werden.

Für die Vorfinanzierung im Fall von Zolllagerverfahren gilt die Äquivalenzregelung prinzipiell nicht. Um allerdings das Management der Lagerkapazitäten im Getreidesektor effizienter zu gestalten, kann laut Verordnung (EWG) Nr. 1776/92 diese Regelung in begrenztem Maße und ausschließlich auf Getreideerzeugnisse angewandt werden, die entweder im Rahmen einer Vorfinanzierung eingelagert oder aber direkt ausgeführt werden (Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 565/80 bzw. Artikel 7 der Verordnung EG) Nr. 800/1999).

Angesichts der unterschiedlichen Auslegung der einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften durch die einzelnen Mitgliedstaaten wird die Kommission eine weitere Klärung bzw. Vervollständigung der Bestimmungen veranlassen (vgl. Ziffer 22).

29-30. Die Kommissionsdienststellen werden die vorgenannten Feststellungen in ihre Risikoanalyse sowie in das künftige Arbeitsprogramm einfließen lassen.

EINE REGELUNG, DIE IHREN ZWECK NICHT MEHR ERFÜLLT

31. Die ursprünglichen Zielsetzungen der Vorfinanzierung, nämlich den Verarbeitungsbetrieben in der Gemeinschaft die Möglichkeit zu bieten, Rohstoffe aus der Gemeinschaft zu gleichen Bedingungen wie im Rahmen des aktiven Veredelungsverkehrs verarbeitete Rohstoffe aus Drittländern zu verwenden sowie die Lagerung von zur Ausfuhr bestimmten Gemeinschaftserzeugnissen innerhalb des Gemeinschaftsgebiets anstelle von Drittländern zu erleichtern, sind nach wie vor stichhaltig.

Die Vorfinanzierung wurde teilweise auch dazu benutzt, eine effizientere Kontrolle einzelner Verarbeitungserzeugnisse aus Rindfleisch zu gewährleisten.

32. Generell darf Fleisch, das in unverarbeitetem Zustand zum Verbrauch gelangen soll, nur gefroren aufbewahrt werden.

Das Einfrieren ist nicht nur bei Inanspruchnahme der Vorfinanzierungsregelung zulässig, sondern auch im Fall von Erzeugnissen, die zur Direktausfuhr angemeldet werden (Frist von 60 Tagen für das Einfrieren von Fleisch; vgl. Artikel 7 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 800/1999). Das Einfrieren ist somit nicht zwangsläufig an eine Vorfinanzierung gebunden.

34 und 37. Es sollte grundsätzlich zwischen den wirtschaftlichen und den technischen Aspekten der Vorfinanzierungsregelung unterschieden werden. Wie bereits erwähnt, sind die wirtschaftlichen Zielsetzungen, die von Erwägungen eines effizienten Marktmanagements bestimmt werden, wobei Erstattungen eine wichtige Rolle spielen, nach wie vor relevant. Die Abschaffung der Vorfinanzierung von Ausfuhrerstattungen hätte entweder einen Anstieg dieser Erstattungen oder aber eine Erhöhung der Marktstützungsausgaben bei anderen Haushaltslinien zur Folge.

Die technischen Aspekte beziehen sich vorwiegend auf die Verarbeitung. Es sind spezifische Kontrollen erforderlich, um zu gewährleisten, dass die Fleischproteine ausschließlich von Rindern stammen, und den korrekten Ursprung des verwendeten Rindfleischs nachzuweisen. Die Ausfuhrerstattungen für Fleischkonserven bestimmen sich nach dem Rindfleischanteil der betreffenden Erzeugnisse.

Dieser Fleischanteil wird anhand chemischer Analysen ermittelt (siehe Verordnung (EWG) Nr. 2429/86).

Diese Analysen gestatten zwar eine Dosierung der tierischen Proteine des Enderzeugnisses, sagen jedoch nichts über deren Ursprung aus. Da die Erstattung weder für Innereien noch für etwaige (mit Tierproteinen angereicherte) Zusätze, sondern ausschließlich für Rindfleisch mit Ursprung in der Gemeinschaft gewährt wird, müssen die chemischen Analysen unbedingt durch Kontrollen des Verarbeitungsprozesses ergänzt werden.

Ohne eine derartige Überwachung sämtlicher Phasen der Verarbeitung ist das Risiko betrügerischer Praktiken unvertretbar hoch.

35. Wie bereits vermerkt (Ziffer 33), ergibt sich der Unterschied zwischen dem Erstattungssatz für frisches oder gekühltes Fleisch einerseits und für gefrorenes Fleisch andererseits nicht zwangsläufig aus der Vorfinanzierung der Erstattung, da nicht nur der Erstattungsregelung unterliegendes Fleisch, sondern ebenso zur Direktausfuhr bestimmte Erzeugnisse eingefroren werden können (Frist von 60 Tagen; vgl. Artikel 7 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 800/1999).

Im Kontext der Marktverwaltung ist der Begriff "gefrorenes Fleisch" im wirtschaftlichen und kommerziellen Sinn zu verstehen, und zwar in Unterscheidung zu frischem oder gekühltem Fleisch; maßgeblich ist dabei der Zeitpunkt der Schlachtung und Produktion, der bei frischem/gekühltem Fleisch zwangsläufig kürzer zurückliegt.

Die Erstattung für ein Erzeugnis, das sich bei seiner zollamtlichen Gestellung bereits in gefrorenem Zustand befindet, bezieht sich auf einen zeitlich möglicherweise weiter zurückliegenden Produktionsprozess. Der Erstattungsbetrag wirkt sich somit nicht unmittelbar auf die Preisgestaltung in der Gemeinschaft aus. Da es sich dabei überdies in der Mehrzahl der Fälle um für die Verarbeitungsindustrie bestimmtes Fleisch von Kühen handelt, liegt der Handelswert deutlich niedriger.

Die unterschiedliche Höhe der Erstattungssätze ergibt sich somit nicht ausschließlich aus der Art der Frischhaltung oder der Präsentation eines Erzeugnisses, sondern wird auch durch Erwägungen der Marktverwaltung mitbestimmt.

Der diesem Berichtsentwurf im Anhang beigefügten Tabelle, aus der das Verhältnis zwischen Erstattungssätzen für frische/gekühlte Erzeugnisse und für gefrorene Erzeugnisse abzulesen ist, kann somit effektiv keine größere Bedeutung beigemessen werden.

36. Die Kommissionsdienststellen sind wie der Rechnungshof der Auffassung, dass die administrative Bearbeitung der betreffenden Vorgänge übermäßig kompliziert ist und insbesondere beim Abgleich der einzelnen Teildokumente eines Dossiers Schwierigkeiten auftreten. Derzeit werden Möglichkeiten geprüft, wie diesem Missstand abzuhelfen wäre.

Die Kommissionsdienststellen räumen zwar ein, dass die Abstimmung von Vorfinanzierungsanmeldungen, Ausfuhrunterlagen und Ankunftsnachweisen sehr, teilweise allzu kompliziert ist, teilen jedoch nicht die Ansicht des Hofes, wonach die betreffenden Verfahren "nicht innerhalb vertretbarer Fristen überprüfbar" sind. Die von einem Exporteur gestellte finanzielle Sicherheit kann erst freigegeben werden, nachdem die Zahlstelle die einer Vorfinanzierung unterliegenden Mengen mit den ausgeführten und in einem Drittland in den freien Verkehr überführten Mengen abgeglichen hat. Bei diesem Abgleich handelt es sich um einen routinemäßigen Vorgang, der fester Bestandteil der Verfahrenspraktiken der Zahlstellen ist.

37. Die Kommission verweist auf ihre Antwort zu Ziffer 34.

38. Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass im Zuge der Kontrollen 1997 umfangreiche Berichtigungen vorgenommen wurden. Sie wird den Empfehlungen des Hofes Folge leisten und ihre Verfahren weiter verbessern, um die beanstandeten Mängel zu beheben.

39. Die Getreideexporteure nutzen die Vorfinanzierungsregelung zu folgenden Zwecken:

- um zu gleichen Wettbewerbsbedingungen wie ihre Konkurrenten auf dem Weltmarkt ihre Ausfuhrgeschäfte tätigen zu können;

- um über die Gültigkeitsdauer der Ausfuhrbescheinigung hinaus Transaktionen auf dem Weltmarkt abzuwickeln;

- um spezifische kommerzielle Probleme zu regeln.

Hierbei ist eine klare Unterscheidung zwischen der Gültigkeitsdauer der Vorausfestsetzungsbescheinigung und ihrer effektiven Abwicklung zu treffen.

Die Gültigkeitsdauer dieser Bescheinigung garantiert, dass nach ihrem Ablauf die darin bezeichneten Getreidemengen nicht mehr auf dem Gemeinschaftsmarkt verfügbar sein werden. Die Anwendung der Vorfinanzierungsregelung ändert nichts an diesem grundlegenden Merkmal der Ausfuhrbescheinigung und ist im Übrigen haushaltsneutral. Es ist anzumerken, dass die Verlängerung der Gültigkeitsdauer einer Vorausfestsetzungsbescheinigung im Wege der Vorfinanzierung für die Kommission keinerlei Haushaltskosten verursacht (keine zusätzlichen monatlichen Ausgaben) und es zugleich ermöglicht, eine Reihe potenzieller administrativer Probleme, die infolge unerwarteter Sachverhalte im Zeitpunkt der Ausfuhr (Streik, Seeschäden, verspätetes Eintreffen von Kreditbriefen usw.) auftreten können, zu bewältigen.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

40. Die Vorfinanzierung wird weiterhin vorwiegend zu den mit ihrer ursprünglichen Einführung angestrebten Zwecken genutzt; daneben wird diese Methode jedoch auch mit Blick auf eine Verschärfung der Kontrollen angewandt.

Der Rechnungshof trifft keine Unterscheidung zwischen den wirtschaftlichen/kommerziellen Aspekten der Vorfinanzierung einerseits und den technischen Aspekten des Systems, die entsprechende Überprüfungen erfordern, andererseits.

Da mit der Vorfinanzierung, wie ihr Name ganz richtig besagt, den Exporteuren vor der eigentlichen Ausfuhrtransaktion Betriebskapital an die Hand gegeben wird (allerdings mit der verbindlichen Auflage, die betreffenden Erzeugnisse, die bereits im Zeitpunkt der Bewilligung der Vorfinanzierung endgültig vom internen Markt genommen werden, effektiv auszuführen), wirkt sich dieses System positiv auf die Kostenstruktur der auszuführenden Waren aus. Eine Abschaffung der Vorfinanzierungsregelung hätte zur Folge, dass das erforderliche Arbeitskapital anderweitig, d. h. aus kommerziellen Quellen, beschafft werden müsste, was zwangsläufig zu erhöhten Kosten bei der Ausfuhr selbst führen würde.

41. Die unterschiedlichen Erstattungssätze für frisches oder gekühltes Fleisch einerseits und gefrorenes Fleisch andererseits sind nicht durch die Vorfinanzierung der Erstattungen bedingt, sondern vielmehr die Konsequenz einer spezifischen, im Rahmen der Marktverwaltung getroffenen Entscheidung.

EMPFEHLUNG

42. Die Kommission wird den Feststellungen und Bemerkungen des Hofes Rechnung tragen und eine entsprechende Prüfung veranlassen.