Ein hohes Maß an Verbraucherschutz und die Entwicklung eines gut funktionierenden Binnenmarkts wurden teilweise erreicht. Die wirksamsten Bestimmungen der Richtlinie beziehen sich auf das Widerrufsrecht und das Recht auf vorzeitige Rückzahlung und die Bestimmungen zum effektiven Jahreszins. Andererseits waren Bestimmungen zur Bewertung der Kreditwürdigkeit und Kreditdatenbanken nur bedingt wirksam. Die Gründe, aus denen die Richtlinie nur bedingt wirksam war, liegen sowohl in der Richtlinie selbst (z. B. ungenauer Wortlaut bestimmter Artikel) und in externen Faktoren, wie die praktische Anwendung und Durchsetzung in den Mitgliedstaaten und in Aspekten des Verbraucherkreditmarkts, die in der Richtlinie nicht abgedeckt werden.

In diesem Bericht werden die wichtigsten Ergebnisse der Bewertung und die Erfahrungswerte aus der Anwendung der Richtlinie in den letzten zehn Jahren, einschließlich der nach Artikel 27 Absatz 2 der Richtlinie erforderlichen Prüfungen, dargelegt. Er stützt sich auf die Ergebnisse einer umfassenden Bewertung durch die Kommissionsdienststellen , die gleichzeitig mit diesem Bericht veröffentlicht wird.

Artikel 27 Absatz 2 der Richtlinie sieht vor, dass die Kommission überwacht, welche Auswirkungen die von den Mitgliedstaaten verwendeten Möglichkeiten alternativer Regelungen auf den Binnenmarkt und die Verbraucher haben. Zudem betonte die Kommission im „Aktionsplan Finanzdienstleistungen für Verbraucher“ von 2017 die Bedeutung i) eines vertieften und sichereren Binnenmarkts für Verbraucherkredite sowie ii) besserer Kreditwürdigkeitsprüfungen . In der von der Kommission vorgelegten Stellungnahme der REFIT-Plattform wurde 2019 empfohlen, die Relevanz, Wirksamkeit und Effizienz der Anforderungen für die Standardinformationen, die in die Werbung aufzunehmen sind, zu bewerten.

In den meisten Mitgliedstaaten führte die Richtlinie zu grundlegenden Reformen des Verbraucherkreditumfelds. Die Mitgliedstaaten mussten entweder einen komplett neuen Rechtsrahmen für den Kreditmarkt entwickeln und einrichten oder ihre bestehenden Gesetze ändern. Soweit diese Richtlinie harmonisierte Vorschriften feststellt, durften die Mitgliedstaaten keine Bestimmungen in ihrem innerstaatlichen Recht aufrechterhalten oder einführen, die von den Bestimmungen dieser Richtlinie abweichen. Allerdings wurde den Mitgliedstaaten eine ihrem Ermessen stehende Flexibilität eingeräumt, was die Inanspruchnahme bestimmter Möglichkeiten zum Erlass alternativer Regelungen im Fall von neun fakultativen Bestimmungen betrifft. Zudem setzen einige Bestimmungen der Richtlinie eindeutige Ziele fest, schreiben jedoch nicht eindeutig die zu erreichende Ziele vor. Dadurch hatten die Mitgliedstaaten mehr Ermessensspielraum bei der Umsetzung der Richtlinie.

In den letzten zehn Jahren haben sich die Entscheidungsfindungsprozesse der Verbraucher in Bezug auf die Kreditaufnahme geändert, und zwar nicht nur infolge der Digitalisierung, sondern auch wegen des Wandels bei den Verbrauchsgewohnheiten. Wie die 2019 durchgeführte öffentliche Konsultation ergab, legen die Verbraucher mehr Gewicht auf eine leichte und schnelle Inanspruchnahme des Kredits als auf den Standort oder die Identität des Kreditgebers.

Einige dieser neuen Produkte fallen gegenwärtig nicht in den Geltungsbereich der Richtlinie. Gleichzeitig stellen einige von ihnen ein besonderes Risiko für Verbraucher dar, da die damit verbundenen Gebühren entweder von Anfang an sehr hoch sind oder im Laufe der Zeit schnell steigen, wodurch Verbraucher dem Risiko ausgesetzt sind, in eine Schuldenspirale zu geraten.

Mit der Digitalisierung kamen auch neue Marktteilnehmer hinzu, die verschiedene Formen von Kreditverträgen im Angebot hatten, z. B. Kredite über Plattformen oder Peer-to-Peer-Kredite. Dies löste eine Debatte darüber aus, ob neue Marktteilnehmer in den Geltungsbereich der Richtlinie fallen oder fallen sollten und ob die aktuelle, in der Richtlinie festgelegte Definition des Begriffs „Kreditgeber“ ausreicht. Die Digitalisierung hat auch die Eignung der aktuellen Artikel über vorvertragliche Informationen für eine papierlose Umgebung, in der digitale Tools wie Mobiltelefone und Tablets zum Einsatz kommen, infrage gestellt.

Der Mehrwert der Richtlinie liegt in der Schaffung eines hohen Niveaus an Verbraucherschutz in der gesamten EU und der Verringerung der Fragmentierung des europäischen Regelungsrahmens durch die Einführung bestimmter Harmonisierungsartikel (zum Beispiel standardisierte Informationsformate), wodurch der Verbraucherschutz erhöht und die Hindernisse für die Vergabe grenzüberschreitender Kredite abgebaut wurden.

Der Verbraucher kann den Kreditvertrag innerhalb von vierzehn Kalendertagen ohne Angabe von Gründen widerrufen. Zudem berechtigt die Klausel der vorzeitigen Rückzahlung die Verbraucher dazu, die ausstehenden Schulden nach einem Kreditvertrag jederzeit vollständig oder teilweise zurückzuzahlen.

Verbraucher, Verbraucherorganisationen, Beamte der Mitgliedstaaten und Kreditgeber sind sich einig, dass das Widerrufsrecht und das Recht auf vorzeitige Rückzahlung wirksam sind und im Allgemeinen gut funktionieren. Sie bieten ein hohes Niveau an Verbraucherschutz und werden auch durch die Kreditgeber in hohem Maß befolgt.

Effektiver Jahreszins

Der effektive Jahreszins drückt die Gesamtkosten des Kredits für den Verbraucher als jährlichen Prozentsatz des Gesamtkreditbetrags aus. Obwohl die Bestimmung zum effektiven Jahreszins in den vorherigen Rechtsvorschriften zu Verbraucherkrediten bereits enthalten war, wurde durch die Richtlinie die Berechnung des effektiven Jahreszinses vollkommen harmonisiert, indem eine kohärente Berechnungsformel in allen Mitgliedstaaten eingeführt wurde. Die Richtlinie sieht ein gemeinsames und vergleichbares hocheffektives Instrument vor, das Mehrwert für die Verbraucher schafft.

Vorvertragliche Informationen: Formular „Europäische Standardinformationen für Verbraucherkredite“

Die Richtlinie verpflichtet den Kreditgeber, dem Verbraucher noch bevor dieser durch einen Kreditvertrag oder ein Angebot gebunden ist, die Informationen zur Verfügung zu stellen, die er benötigt, um verschiedene Angebote zu vergleichen und eine fundierte Entscheidung darüber zu treffen, ob er einen Kreditvertrag schließen will. Diese Informationen werden mithilfe des Formulars „Europäische Standardinformationen für Verbraucherkredite“ mitgeteilt, das wichtige Einzelheiten wie Art des Kredits, effektiver Jahreszins, Anzahl und Periodizität der Zahlungen und geschuldeter Gesamtbetrag enthält.

Im Allgemeinen bestätigen die Interessenträger, dass sich das Formular „Europäische Standardinformationen für Verbraucherkredite“ auf den Schutz der Verbraucher positiv ausgewirkt hat, da den Verbrauchern Informationen in einem leicht verständlichen und gut strukturiertem Format zur Verfügung gestellt wurden. Zudem wird die Bestimmung zur vorvertraglichen Information durch Kreditgeber im Allgemeinen befolgt.

2.4Mängel der Richtlinie

Die Bewertung deutet auf eine Reihe von Herausforderungen hin, die sich während der Anwendung der Richtlinie ergeben haben. Sie sind auf Mängel der Richtlinie und Trends des Kreditumfelds zurückzuführen, und waren dem Erreichen der damit verfolgten Ziele teilweise abträglich:

Geltungsbereich

Es gibt zahlreiche, in deren Artikel 2 festgelegte Ausnahmen vom Geltungsbereich der Richtlinie, nämlich bestimmte, häufig in Anspruch genommene Kredite sowie auch Kredite, die unter bestimmten Umständen nachweislich schneller zur Benachteiligung der Verbraucher führen, z. B. zinslose Darlehen, Kleinkredite, Leasingverträge ohne Verpflichtung zum Erwerb oder Verträge mit Pfandhäusern.

Zudem deckt die Richtlinie nicht den gesamten Kreditgewährungsprozess ab, bei dem viele Aspekte EU-weit nur teilweise oder gar nicht harmonisiert sind (z. B. die Inhalte von Kreditdatenbanken). Dabei handelt es sich um ein beträchtliches Hindernis, das der Entwicklung eines echten Binnenmarkts für Verbraucherkredite entgegensteht.

Definitionen und unklare Begriffe

Die meisten Definitionen der Richtlinie sind in der gegenwärtigen Marktlage nach wie vor relevant. Es besteht jedoch zunehmend Unsicherheit hinsichtlich neuer Formen der Kreditvergabe, die online Verbreitung gefunden haben. In Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie werden diese neuen Formen der Kreditvergabe nicht ausdrücklich genannt; beispielsweise wird bei den Ausnahmen vom Geltungsbereich (Artikel 2 Absatz 2) nicht auf Peer-to-Peer-Kredite Bezug genommen, die grundsätzlich durch die Richtlinie abgedeckt werden sollten. In der Definition des Begriffs „Kreditgeber“ wird jedoch die Formulierung „in Ausübung ihrer gewerblichen oder beruflichen Tätigkeit“ verwendet, was unter Umständen nicht dem Konzept des Peer-to-Peer-Kredits entspricht.

Rechtsunsicherheit entsteht auch durch den unpräzisen Wortlaut einiger Bestimmungen der Richtlinie; dies gilt etwa für die Bestimmungen über in die Werbung aufzunehmende Standardinformationen und über vorvertragliche Informationen sowie für Bestimmungen zur Bewertung der Kreditwürdigkeit, in denen die Formulierungen wie „ausreichende Informationen“ und „rechtzeitig“ ohne nähere Angaben verwendet werden.

Informationspflichten und Kommunikationskanäle

Zwar gibt es keine Zweifel daran, dass das harmonisierte Formular „Europäische Standardinformationen für Verbraucherkredite“ in detaillierter Tabellenform in Anhang II der Richtlinie in einem Umfeld, in dem mit Papier gearbeitet wird, praktisch sein dürfte, jedoch sind Format und Länge des Formulars für die moderne mobile Digitaltechnik ungeeignet, die viele Verbraucher verwenden. Deshalb führt der Zweck des Formulars „Europäische Standardinformationen für Verbraucherkredite“, nützliche vorvertragliche Informationen zu vermitteln, zur obligatorischen Offenlegung von Informationen, die für den Verbraucher in einer Online-Umgebung nur schwer zugänglich und verständlich sind, und so ihren ursprünglichen Zweck verfehlen.

Ein weiteres Problem, das im Bereich der Transparenz im Laufe des letzten Jahrzehnts zutage trat, betrifft die Fernseh- und Radiowerbung für Verbraucherkredite. Aufgrund der Bestimmungen in Artikel 4 der Richtlinie werden wichtige Informationen entweder während eines sehr begrenzten Zeitraums gezeigt oder sehr schnell gesprochen, sodass die Verbraucher nicht ausreichend Zeit haben, diese zu verarbeiten und sich daran zu erinnern. Dies zeigt, dass es in der Praxis schwierig ist, den derzeitigen Artikel 4 der Richtlinie für alle Medienarten gleich wirksam zu gestalten.

Bewertung der Kreditwürdigkeit und Kreditdatenbanken

Artikel 8 der Richtlinie sieht eine „Verpflichtung zur Bewertung der Kreditwürdigkeit des Verbrauchers“ vor der Gewährung eines Kredits an den Verbraucher vor. In diesem Artikel ist festgelegt, dass der Kreditgeber „die Kreditwürdigkeit des Verbrauchers anhand ausreichender Informationen bewertet, die er gegebenenfalls beim Verbraucher einholt und erforderlichenfalls anhand von Auskünften aus der in Frage kommenden Datenbank“, ohne dass die zu prüfenden Informationen oder die Bedingungen, unter denen der Kreditgeber den Verbraucher als kreditwürdig ansehen darf, konkret definiert werden. Die zu prüfenden Informationen und der Entscheidungsfindungsprozess werden auf Ebene der Mitgliedstaaten festgelegt, wodurch die Mitgliedstaaten bei der weiteren Regulierung der Einzelheiten der Bewertung der Kreditwürdigkeit erheblichen Ermessensspielraum erhalten.