BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT über die Sicherheit von Dienstleistungen für Verbraucher [SEK(2003) 625]

MANAGEMENT - KURZFASSUNG

I. Allgemeines

Mit diesem Bericht wird der in Artikel 20 der Richtlinie 2001/95/EG (Allgemeine Produktsicherheit) formulierten Aufforderung des Europäischen Parlaments und des Rates an die Kommission, ,Erfordernisse, Möglichkeiten und Prioritäten für eine Gemeinschaftsaktion zur Sicherheit der Dienstleistungen zu ermitteln", nachgekommen. Erstellt wurde der Bericht unter Berücksichtigung der in umfassenden Konsultationen mit den Mitgliedstaaten und den Interessenvertretungen gewonnenen Erkenntnisse auf der Grundlage einer ersten Eruierung und qualitativen Beurteilung besonders relevanter politischer Optionen. Wichtigstes Ergebnis des Berichts ist die Feststellung, dass im Zusammenhang mit Risiken über Sicherheitsaspekte bei Dienstleistungen ein gravierendes Manko an Daten und Informationen über De-facto-Aspekte besteht. Deshalb gelangt der Bericht zu der Schlussfolgerung, dass eine Verbesserung der Wissensbasis auf diesem Gebiet prioritäres Anliegen gemeinschaftlichen Vorgehens sein sollte.

Berichtsschwerpunkte bilden die Aspekte Gesundheit und physikalische Sicherheit von Dienstleistungen, die Verbraucher in Anspruch nehmen, und entsprechend verbraucherrelevante Serviceleistungen. Ausgeklammert ist der Schutz der wirtschaftlichen und finanziellen Interessen der Verbraucher, da dieser bereits im Rahmen anderweitiger Initiativen im Zusammenhang mit der Verbraucherpolitik der EU und Binnenmarktfragen thematisiert ist.

II. Stand der Regelungen über Dienstleistungssicherheit auf EU-Ebene

Auf EU-Ebene gibt es für den Bereich Dienstleistungssicherheit keinerlei horizontalen Rechtsvorschriften. Allerdings tangieren eine Vielzahl bestehender Instrumente aus den unterschiedlichen Politikfeldern indirekt die Sicherheit bestimmter Dienstleistungen. Speziell die Gemeinschaftsregelungen zur Harmonisierung der technischen Vorschriften für bestimmte gewerblich genutzte Erzeugnisse sind für die Sicherheit von Dienstleistungen, für deren Erbringung diese Erzeugnisse Verwendung finden, von besonderer Relevanz. Zur besonders wichtigen Problematik der Feuersicherheit in Hotels hat der Rat 1986 eine Empfehlung verabschiedet. Für den Bereich Verkehrssicherheit (Luftfahrt, Seeverkehr und erdgebundene Beförderung) ist im Rahmen der Vertragsbestimmungen zur Verkehrspolitik ein umfassendes Bündel an spezifischen Gemeinschaftsvorschriften erlassen worden.

III. Stand der politischen und sonstigen gesetzgeberischen Maßnahmen in den Mitgliedstaaten

Sämtliche Mitgliedstaaten haben sich politische Maßnahmen und Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Dienstleistungssicherheit gegeben, jedoch weichen die verfolgten Ansätze merklich voneinander ab. Manche Mitgliedstaaten (Finnland, Frankreich, Portugal, Schweden und Spanien) haben allgemeine Rechtsvorschriften erlassen, die speziell die Sicherheit von Dienstleistungen für Verbraucher betreffen und die sektoralen Politiken und Rechtsvorschriften ergänzen. Einige andere Mitgliedstaaten wiederum (Vereinigtes Königreich und Irland) decken die horizontalen Aspekte der Sicherheit von Dienstleistungen für Verbraucher, sonstige Nutzer und die allgemeine Öffentlichkeit über ihr Arbeitsschutzrecht ab. Sämtliche Mitgliedstaaten verfolgen sektorspezifische Ansätze mit einem breitem Spektrum an Bestimmungen, die direkt oder indirekt für die Sicherheit verschiedener Kategorien von Dienstleistungen relevant sind. Darüber hinaus werden in einigen Mitgliedstaaten Verhaltensregeln und ähnliche freiwillige Maßnahmen gehandhabt, allerdings auf Ad-hoc-Basis und nur in einigen wenige Dienstleistungsbereichen. Zusätzlich zu den spezifischen Direktmaßnahmen sind mitunter auch Regelungen aus anderen Bereichen wie etwa Gebäudesicherheit und Sicherheit am Arbeitsplatz unmittelbar von signifikanter Bedeutung.

Aufgrund der Komplexität und Vielgestaltigkeit der einschlägigen Maßnahmen lässt sich der Stand der Regelungen in den Mitgliedstaaten nur sehr schwer vergleichend beurteilen und damit feststellen, wo in den verfolgten Ansätzen bzw. in der praktischen Anwendung und Durchsetzung der Regelungen besondere Lücken und Schwächen bestehen.

IV. Fragestellungen als Ergebnis der Beurteilung der Lage in den Mitgliedstaaten

Bislang konnten keine durch Fakten gesicherte Beweise für spezifische Hemmnisse ausgemacht werden, die aufgrund unterschiedlicher Sicherheitsanforderungen grenzübergreifend die Intra-EU-Bereitstellung von Dienstleistungen behindern könnten. Hinweise auf solcherlei Hemmnisse oder Beschwerden haben sich aus den durchgeführten Konsultationen nicht herausgeschält. Einer Eurobarometer-Umfrage zufolge tendieren die Verbraucher in Europa allerdings dazu, das Sicherheitsniveau bei Produkten und Dienstleistungen im Ausland als vergleichsweise weniger gut geregelt zu empfinden. Zurückzuführen ist dieses Meinungsbild möglicherweise darauf, dass der Verbraucher im Ausland von einem niedrigeren Sicherheitsniveau bei Dienstleistungen als im eigenen Land ausgeht. Die Stärkung des Vertrauens der Verbraucher in die Sicherheit von Dienstleistungen in der gesamten EU gilt als wichtiges Ziel für den Binnenmarkt - speziell in Bereichen wie Tourismus, Freizeit und Sport.

Es hat sich gezeigt, dass in der verfügbaren Wissensbasis über Dienstleistungssicherheit und damit verbundene Risiken gravierende Lücken bestehen. Gegenstand eines systematischen Monitorings und einer systematischen Erfassung der Daten über Unfälle und Personenschäden sind nur einige weinige Sektoren wie etwa die Bereiche Verkehr und Gesundheit. Für andere Sektoren gibt es kaum entsprechende Daten. Außerdem sind die verfügbaren Informationen im allgemeinen nicht hinreichend verlässlich und nicht ausführlich genug und damit nicht miteinander vergleichbar, so dass sie sich nicht für eine systematische vergleichende Risikobeurteilung verwendet werden können. Eine Extrapolation - auf Gesamt-EU-Ebene - der wenigen verfügbaren Daten wäre mithin sinnlos bzw. würde zu widersprüchlichen Ergebnissen führen.

V. Hinweise und Erwartungshaltungen infolge der Konsultationen

Für die Erstellung dieses Berichts hat die Kommission nationale Verbraucherverbände zum Funktionieren der nationalen Rechtsvorschriften und sonstige Interessengruppen auf europäischer Ebene (Behörden, Wirtschaft, Handel und Industrie, Berufsorganisationen, europäische Verbraucherorganisationen und Normungsgremien) zu den mögliche Optionen für ein etwaiges Vorgehen der Gemeinschaft in Sachen Dienstleistungssicherheit konsultiert. Aus der Konsultation ergab sich, dass sich die Verbraucherorganisationen sehr wohl der Sicherheitsrisiken im Zusammenhang mit verschiedenen Dienstleistungssektoren wie z. B. in den Bereichen Sport und Freizeit, Tourismus und Gesundheitspflege bewusst sind. Nach Auffassung der konsultierten Kreise wäre es Aufgabe der Kommission, Maßnahmen zur Unterstützung der nationalen Verbraucherschutzpolitiken wie etwa Förderung des Wissens um bestehende Sicherheitsrisiken und Propagierung anderer Regelungsinstrumente als gesetzgeberische Maßnahmen zu entwickeln. Die Erwartungshaltungen der konsultierten Kreise zur Frage des Bedarfs an rechtlich bindenden Sicherheitsforderungen auf EU-Ebene gehen allerdings auseinander. Während Verbraucher derartige gesetzliche Festlegungen als von zentralen Bedeutung erachten, um ein angemessenes Verbraucherschutzniveau in sämtlichen Mitgliedstaaten sicherzustellen, erkennen die Wirtschaft und die meisten öffentlichen Stellen in der derzeitigen Phase darin keinerlei zusätzlichen Nutzen.

VI. Handeln auf EU-Ebene

Nach Auffassung der Kommission sollte ein Vorgehen auf Gemeinschaftsebene im Sinne der Ergebnisse der Konsultierung auf Folgendes abzielen:

* Unterstützung der nationalen Politiken und Maßnahmen zwecks Verbesserung ihrer Effektivität und Effizienz;

* Sicherstellung, dass die Verbraucher EU-weit auf ein durchgängig hohes Verbraucherschutzniveau vertrauen können;

* Vereinfachung des Zugangs zur Information über die grenzübergreifende Bereitstellung von Dienstleistungen bzw. über bestehende Niederlassungen der Dienstleistungserbringer.

Verschiedene Optionen für konkrete Aktionen im Bereich Dienstleistungssicherheit sind deshalb in Erwägung gezogen worden, um festzustellen, inwieweit sie angesichts der angestrebten Ziele gerechtfertigt wären.

Erschwert wird die Rechtfertigung jedweder spezifischen Option für konkrete Gemeinschaftsaktionen in der derzeitigen Phase dadurch, dass (a) die vorliegenden Daten unzulänglich sind und (b) es an gesicherten Erkenntnissen über spezielle Binnenmarktprobleme fehlt. Der Stellenwert des Dienstleistungsbereichs für die Wirtschaft in der EU, die grenzübergreifende Dimension der Sicherheitsaspekte bei Dienstleistungen im Zusammenhang mit Tourismus, Sport und Freizeit wie auch die vielfach geäußerten Erwartungen der EU-Bürger, die in der gesamten Europäischen Union einen hohen Sicherheitsstandard voraussetzen, lassen den Schluss zu, dass auf Gemeinschaftsebene Initiativen zur Unterstützung der Politiken und Maßnahmen der Mitgliedstaaten in Erwägung gezogen werden sollten.

Daraus ergibt sich, dass es unmittelbare Priorität sein sollte, die derzeitige Wissensbasis zu verbessern und die Politiken und Maßnahmen der Mitgliedstaaten einem systematischen Monitoring zu unterziehen. Zur Abstützung der nationalen Maßnahmen erforderlich sein könnten darüber hinaus europäische Normen für spezifische Dienstleistungsbereiche oder Risiken.

Im Hinblick auf eine Verbesserung der Wissensbasis und zur Schaffung der Voraussetzungen für die Festlegung, falls notwendig, europäischer Normen zur Untermauerung der nationalen Politiken müsste ein adäquater Rahmen geschaffen werden.

Ein solcher Rechtsrahmen sollte auf Monitoring und Unterstützung der nationalen Politiken und Maßnahmen durch folgende Ansätze abzielen:

(1) Festlegung eines Verfahrens für den Austausch von Informationen über Entwicklungen in Sachen politischer und sonstiger gesetzgeberischer Maßnahmen und über die damit erzielten Ergebnisse sowie administrative Zusammenarbeit zwischen den Behörden unter Berücksichtigung des Erfassungsbereichs der bereits bestehenden wie auch künftigen Rechtsvorschriften der Gemeinschaft über die Bereitstellung von Informationen auf dem Gebiet der technischer Normen und Vorschriften im Zusammenhang mit Dienstleistungen;

(2) Festschreibung der rechtlichen Modalitäten für ein systematisches Sammeln und eine systematische Evaluierung von Daten über Risiken bei Dienstleistungen sowie Errichtung einer entsprechenden EU-Datenbank;

(3) Festlegung von Verfahren für den Erlass europäischer Normen - soweit dafür nachweislich Bedarf besteht - , die im Zusammenspiel mit den breit gefassten Zielen im Zusammenhang mit der Sicherheit von Dienstleistungen greifen könnten.

Der Rahmen soll vor dem Hintergrund einer sorgfältigen Abschätzung des potenziellen Nutzens und Aufwands in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten konzipiert werden und ein besonderes Augenmerk auf kleinen und mittleren Unternehmen richten. Ziel ist die Definierung eines optimal ausgestalteten sachlichen Geltungsbereichs und bestmöglicher Methoden für das Monitoring und das Einholen von Daten, damit auf kostenwirksame Weise ein echter Mehrwert erzielt werden kann.

Angezeigt wäre, den Schwerpunkt auf für Verbraucher besonders relevante Bereiche und deren grenzübergreifende Dimension zu legen wie z.B. Dienstleistungen im Bereich ,Massenunterbringung", etwa in Hotels, der Campingbranche und anderen Touristik-Einrichtungen, aber auch damit zusammenhängende Sport- und Freizeitaktivitäten.

Bericht

1. Einleitung: Gegenstand des Berichts

1. Im Zuge der heutigen Konjunkturentwicklung nimmt der Anteil des Agrarsektors und des herstellenden Gewerbes am Wirtschaftsgeschehen rapide ab, während der Dienstleistungssektor zunehmend an Bedeutung gewinnt. Dies erklärt, weshalb die postindustrielle Wirtschaft auch gemeinhin als ,Dienstleistungsökonomie" bezeichnet wird. Dies gilt genau so für die Wirtschaft auf EU-Ebene insgesamt, in der der Dienstleistungssektor, gemessen an der Wertschöpfung und an Beschäftigung, heute dominiert. Dieser Sektor umfasst Bereiche wie Handel, Verkehr, Reisen, Kommunikation, Finanzdienstleistungen, gewerbliche Tätigkeiten, Gesundheits- und Sozialdienste sowie gemeinwirtschaftliche Leistungen. Zwecks schrittweiser Beseitigung von Hemmnissen, die den Handel mit Dienstleistungen behindern, hat die Kommission im Dezember 2000 eine zweistufige Binnenmarktstrategie für Dienstleistungen vorgestellt [1]. Die erste Phase dieser Strategie wurde im Juli 2002 mit der Vorlage eines entsprechenden Kommissionsberichts [2] abgeschlossen, der eine Bestandsaufnahme jener Binnenmarkt-Hemmnisse enthält, die sich nach wie vor erschwerend auf den Dienstleistungsbereich auswirken. Im Rahmen dieser Strategie hat die Kommission anerkannt, dass sich zusätzlich zu einem Instrument für eine horizontale Harmonisierung zwecks Abbaus horizontaler Hemmnisse spezifische Harmonisierungsmaßnahmen für Bereiche als geboten erweisen könnten, in denen in Bezug auf Gesundheit und Verbraucherschutz vieles auf dem Spiel steht.

[1] KOM(2000) 888endg. vom 29. Dezember 2000.

[2] KOM(2002) 441endg. vom 30. Juli 2002.

2. Nach EUROSTAT-Angaben für das Jahr 2000 betrug der Anteil des Dienstleistungssektors in der EU am Bruttowertzuwachs 69,6 % [3] bzw. 68,6 % an der Beschäftigung [4]. Für das gleiche Jahr belief sich der Intra-EU-Handel mit kommerziellen Dienstleistungen (d. h. ohne gemeinwohlbezogene Leistungen der öffentlichen Hand) laut Schätzung auf 710,8 Mrd. EUR. Bezogen auf die Privathaushalte belief sich der Anteil der Verbraucherausgaben für Dienstleistungen 1999 auf 59,4 % [5] (Ausgaben für Wohnen sowie Wasser-, Strom- und Gasversorgung mitgerechnet).

[3] Davon 27,2 % für Finanzdienstleistungen, gewerbliche Tätigkeiten, 21,0 % für Handel, Verkehr und Kommunikation sowie 21,4 % für öffentliche Versorgungsleistungen. Da nach den verfügbaren Statistiken eine Differenzierung zwischen Produkten und Dienstleistungen nicht möglich ist, sind die Werte für den Dienstleistungsbereich u.U. zu hoch angesetzt.

[4] Davon 13,9 % in den Bereichen Finanzdienstleistung und gewerbliche Tätigkeiten, 25,4 % in den Bereichen Handel, Verkehr und Kommunikation sowie 29,3 % im Bereich öffentlicher Versorgungsleistungen.

[5] Davon 3,2 % für den Bereich Gesundheit, 14,1 % für Verkehr, 2,3 % für Kommunikation, 1 % für Bildung, 8,1 % für Gaststätten- und Beherbergungsgewerbe und 21,3 % für den Bereich Wohnen wie Wasser- und Stromversorgung.

3. Diese makroökonomischen Daten verdeutlichen auf eindrucksvolle Weise, welchen Stellenwert Dienstleistungen für die europäische Wirtschaft, den Binnenmarkt und die Verbraucherausgaben haben. Angesichts des signifikanten Anteils der Verbraucherausgaben für Dienstleistungen besteht für die Verbraucher ein legitimes Interesse daran, dass Dienstleistungen, die am Markt angeboten werden, genauso wie Produkte keinerlei Gefährdung der physikalischen Sicherheit oder Gesundheitsrisiken darstellen. Als Beispiele für Dienstleistungen zugunsten der Verbraucher, die potenzielle Risiken für die Gesundheit und körperliche Unversehrtheit von Privatpersonen bergen zitiert seien die Bereiche Verkehr, Gesundheit und Freizeit.

4. Im Laufe der letzten Jahrzehnte wurde ist ein umfangreicher Grundstock an gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die Sicherheit von Produkten geschaffen worden. Zu diesen Rechtsvorschriften gehören sowohl sektorale Richtlinien für besondere Kategorien von Produkten und/oder Risiken als auch allgemeine Maßnahmen wie insbesondere die unlängst überarbeitete Fassung der Richtlinie 2001/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die allgemeine Produktsicherheit [6] und die Richtlinie 85/374/EWG des Rates über die Haftung für fehlerhafte Produkte [7]. Mit diesen Rechtsvorschriften sollten die nationalen Sicherheits- und Haftungsregelungen im Hinblick auf Erleichterung des freien Warenverkehrs im EWR bei gleichzeitiger Sicherstellung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus für die Verbraucher harmonisiert werden.

[6] Richtlinie 2001/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates, ABl. L 11 vom 15.1.2002, S. 4.

[7] ABl. L 210 vom 7.8.1985, S. 29.

5. In Bezug auf die Sicherheit von Dienstleistungen gibt - abgesehen vom Bereich Personenbeförderung - derzeit weder einen allgemeinen Regelungsrahmen auf Gemeinschaftsebene noch sektorenspezifische Rechtsvorschriften. Allerdings enthalten die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften aus anderen Bereichen mitunter bestimmte Elemente, die für die Sicherheit bestimmter Dienstleistungen relevant sind. So tangieren beispielsweise gemeinschaftlichen Festlegungen für spezifische Produkte bisweilen auch die Sicherheit jener Dienstleistungen haben, bei deren Erbringung diese Produkte verwendet werden. Um nun zu einem globaleren Ansatz in Sachen Dienstleistungssicherheit zu gelangen, haben das Europäische Parlament und der Rat die Kommission in Artikel 20 der Richtlinie 2001/95/EG aufgefordert, ,die Erfordernisse, Möglichkeiten und Prioritäten für eine Gemeinschaftsaktion zur Sicherheit der Dienstleistungen zu ermitteln und dem Europäischen Parlament und dem Rat vor dem 1. Januar 2003 einen Bericht vorzulegen, dem gegebenenfalls entsprechende Vorschläge beigefügt sind."

6. Der vorliegende Bericht beschränkt sich auf Dienstleistungen für Verbraucher, d. h. natürliche Personen, die nicht zu gewerblichen oder beruflichen Zwecken handeln. Berufliche oder gewerbliche Nutzer sind gemeinhin gegenüber Verbrauchern eher in der Lage, Risiken einzuschätzen, und haben andere Bedürfnisse als Konsumenten.

Die Sicherheit von Lebensmitteln, die Dienstleister Verbrauchern z. B. in Gaststätten anbieten, ist Gegenstand der Initiativen zur Überarbeitung der Lebensmittelsicherheits- und Hygienebestimmungen, die im Rahmen des Ansatzes ,Vom Erzeuger bis zum Verbraucher" in Sachen Lebensmittelsicherheit gelten.

Nonfood-Erzeugnisse, die Verbrauchern als Teil einer Dienstleistung geliefert oder von diesen verwendet werden, sind durch die Richtlinie 2001/95/EG geregelt. Aus dieser Richtlinie ausgeklammert ist allerdings die Sicherheit von Gerätschaften, die der Dienstleister für die Erbringung einer für Verbraucher bestimmten Leistung benutzt. Deshalb sollte dieser Aspekt der Sicherheit im Rahmen des gemeinschaftlichen Vorgehens in Sachen Dienstleistungssicherheit mit behandelt werden. Diese Problematik stellt sich insbesondere im Zusammenhang mit von Verbrauchern benutzten Fortbewegungsmitteln, bei denen der Dienstleistungserbringer als Betreiber fungiert.

Gemeinwohlorientierte Leistungen im Zusammenhang mit öffentlicher Sicherheit und Schutz des Gemeinwohls, z. B. Verteidigung, Polizeiaufgaben und Zivilschutz, sind in dem vorliegenden Bericht nicht erfasst, da diese Leistungen besonderen Zwecken dienen und die ,Dienstleister" ebenso wie die Bedingungen, die für die entsprechenden Tätigkeiten gelten, besonderer Natur sind.

7. Im Sinne des vorliegenden Bericht ist Sicherheit in Bezug auf Gesundheit und körperliche Unversehrtheit der Verbraucher zu verstehen. Entsprechend dieser Definition sind Dienstleistungen für Verbraucher wie z. B. Finanzdienstleistungen oder Serviceleistungen im Bereich elektronischer Kommunikation, die eine Gefahr für die Gesundheit oder die körperliche Unversehrtheit darstellen, in diesem Bericht nicht erfasst. Ebenso ausgeklammert sind Sachschadensrisiken und finanzielle Risiken. Diese Art von Risiken stehen eher im Zusammenhang mit Handelspraktiken, auf die ihrerseits Vertragsrecht Anwendung findet. Außerdem sind derartige Risiken bereits Gegenstand anderweitiger Gemeinschaftsinitiativen im Zusammenhang mit dem Binnenmarkt und der Verbraucherschutzpolitik der EU [8].

[8] Siehe z. B. Grünbuch zum Verbraucherschutz in der Europäischen Union, KOM(2001) 531 endg. vom 2.10.2001, und Mitteilung der Kommission ,Folgemaßnahmen zum Grünbuch über Verbraucherschutz in der EU" (KOM(2002) 289 endg. vom 11.6.2002.

Beeinflusst wird die Sicherheit von Dienstleistungen für Verbraucher im Wesentlichen durch präventive ,Anordnungen" und Kontrollbestimmungen einerseits und die geltenden Haftungsregelungen andererseits. Eine Regelung zur Schaffung eines Rahmens für eine sichere Erbringung von Dienstleistungen wirkt sich dadurch, dass Schäden vorgebeugt wird, unmittelbar positiv auf die Sicherheitsniveaus aus. Haftungsregelungen wiederum, auch wenn sie eine nicht zu unterschätzende Rolle für die Wiedergutmachung von Schäden spielen, die Verbrauchern durch unsachgemäße Dienstleistungen entstehen, haben dagegen hauptsächlich eine Ex-post-Kompensierungsfunktion bzw. eine eher indirekte Präventivfunktion in Bezug auf Dienstleistungssicherheit.

8. Im Jahre 1990 hat die Kommission sich in einem Vorschlag für eine Richtlinie [9] mit der Frage der Haftung der Dienstleister für fehlerhafte Dienstleistungen befasst. Diese Legislativinitiative verfolgte im Wesentlichen zwei Zwecke:

[9] KOM(90) 482 endg. - SYN 308 vom 20.12.1990, ABl. C 12 vom 18.1.1991, S. 8.

* Besserer Schutz der Verbraucher, die durch Dienstleistungen Schäden erleiden, die ihre körperliche Unversehrtheit oder ihr Privateigentum beeinträchtigen. Verwirklicht werden sollte dies durch Festschreibung des Grundsatzes der subjektiven Haftung des Dienstleisters bei gleichzeitiger Umkehr der Beweislast zugunsten der geschädigten Person, sowie

* Beseitigung der Disparitäten zwischen nationalen Rechtssystemen, soweit diese Unterschiede das effiziente Funktionieren des Binnenmarkts für Dienstleistungen beeinträchtigen könnten.

Nach langwierigen Debatten im Europäischen Parlament und im Rat beschloss die Kommission im Juni 1994, ihren Richtlinienvorschlag zurückzuziehen. Gestützt auf die in der Debatte gewonnenen Erkenntnisse war die Kommission zu der Auffassung gelangt, dass der vorgeschlagene Ansatz in Sachen Haftung überarbeitet werden sollte, und zwar u. a. nach eingehender Prüfung des Funktionierens der gegenwärtig in den Mitgliedstaaten geltenden Zivilhaftungssysteme zur Wiedergutmachung von durch fehlerhafte Dienstleistungen verursachten Schäden und profunder Berücksichtigung der Besonderheiten der einzelnen Kategorien von Dienstleistungen.

Die Kommission analysiert derzeit die rechtlichen Regelungen der Mitgliedstaaten in der Frage der Haftung für fehlerhafte Dienstleistungen. Sobald die Ergebnisse dieser Analyse vorliegen, möchte die Kommission nochmals prüfen, inwiefern Bedarf für ein gemeinschaftliches Vorgehen auf diesem Gebiet besteht und welche Möglichkeiten sich dazu anbieten.

9. Das tatsächliche Sicherheitsniveau einer Dienstleistung wird im Wesentlichen durch das Zusammenspiel der Folgewirkungen folgender wichtiger Faktoren bestimmt:

* Sicherheit der für die Leistungserbringung benutzen baulichen Anlagen, Einrichtungen und Ausrüstung;

* Qualifikation des Dienstleisters;

* Verfügbarkeit und Qualität der Informationen über die Sicherheitsaspekte der Dienstleistung, die dem Nutzer/Verbraucher erbracht wird;

* Art und Weise der Erbringung der Dienstleistung durch den Dienstleister;

* allgemeine Fähigkeiten und Fertigkeiten und Verhaltensweisen des Verbrauchers;

* Verfügbarkeit von Verfahren für Dringlichkeitsfälle von Notfallinstrumenten zur Reduzierung von Schäden bei Unfällen.

10. Bei den Gemeinschaftsmaßnahmen zur Regelung der Sicherheitsrisiken in bestimmten Bereichen von Dienstleistungen für Verbraucher erweisen sich die Sektoren Verkehr und Gesundheit als besondere Kategorien. Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit bei den einzelnen Verkehrsträgern sind fester Bestandteil der Verkehrspolitik der Gemeinschaft gemäß Artikel 71 EG-Vertrag. Wie im Folgenden näher ausgeführt wird, sind zur Durchführung dieses Artikels eine Vielzahl von Maßnahmen zur Regelung der Sicherheit der einzelnen Verkehrssysteme erlassen worden. Was nun den Bereich Gesundheit betrifft, so stellt Artikel 152 EG-Vertrag auf ein hohes Gesundheitsschutzniveau der Bürger ab und sieht vor, dass der Rat zur Verwirklichung der in diesem Artikel dargelegten Ziele durch Maßnahmen beiträgt, die den Schutz und die Verbesserung der menschlichen Gesundheit zum Ziel haben, unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten bezüglich Dienstleitungen im Gesundheitsbereich. Vor dem Hintergrund dieser spezifischen Bestimmungen und angesichts der Art und Organisation der betreffenden Tätigkeiten lassen sich Gemeinschaftsmaßnahmen, die zur Sicherheit von Gesundheitsdienstleistungen beitragen können, am ehesten im Rahmen der Gemeinschaftsprogramme und -tätigkeiten in diesem spezifischen Bereich untersuchen. Im vorliegenden Bericht sollen keine Prioritäten für Gemeinschaftsaktionen in Sachen Verkehrssicherheit und Sicherheit von Gesundheitsdienstleistungen ausgemacht und beurteilt werden.

11. Im Vorfeld der Erstellung dieses Berichts hat die Kommission umfassende Konsultationen mit den Mitgliedstaaten und Interessenvertretern geführt und sich im Rahmen der Arbeitsgruppe für Verbrauchersicherheit mit Sachverständigen der Mitgliedstaaten eingehend beraten. Im Mai 2002 wurde den nationalen Verbraucherorganisationen in den Mitgliedstaaten und den übrigen EWR-Ländern ein Fragebogen übermittelt. Die Antworten zu diesem Fragebogen lieferten wertvolle Erkenntnisse über das Funktionieren der bestehenden nationalen Rechtsvorschriften über Dienstleistungssicherheit aus der Sicht der Verbraucher. Um weitere Aufschlüsse zu gewinnen, die in diesen Bericht einfließen sollten, wurden von August bis Oktober 2002 in einer in großem Rahmen angelegten Konsultierung jene betroffenen Kreise, die ein legitimes Interesse an der Sicherheit von Dienstleistungen für Verbraucher haben, und die Einrichtungen der öffentlichen Hand gehört. An die Interessenvertreter erging der Aufruf, sich über Möglichkeiten für eine Verbesserung der Sicherheit von Dienstleistungen für Verbraucher im Wege verschiedener Optionen unter Berücksichtigung der bestehenden Maßnahmen und Regelungen in den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft zu äußern. Im Rahmen dieser Konsultation gingen von den unterschiedlichsten Gesellschaftsgruppen, die repräsentativ für Verbraucher, Dienstleister, Wirtschaft und Handel, Normenorganisationen und öffentliche Einrichtungen sind, über 70 zum großen Teil sehr ausführliche und durchaus zweckdienliche Reaktionen ein.

12. Zweck des vorliegenden Berichts ist es, den Bedarf und die Möglichkeiten für ein gemeinschaftliches Vorgehen auf dem Gebiet der Sicherheit bei bestimmten Arten von Dienstleistungen abzuschätzen. Im Hinblick auf die Festlegung der Prioritäten für die einzelnen Optionen, die sich für ein Vorgehen der Gemeinschaft anbieten, ist dem Verlauf des Konsultationsprozesses eingebrachten Input entsprechend Rechnung getragen worden.

2. Sicherheit von Dienstleistungen in der Europäischen Union

Bestehende Politiken und Rechtsvorschriften der Gemeinschaft, die sich auf die Sicherheit von Dienstleistungen auswirken

13. Auf Gemeinschaftsebene ist die Sicherheit von Dienstleistungen lediglich für den Sektor Verkehr direkt geregelt. Mit Sicherheitsaspekten bei bestimmten Dienstleistungen befassen sich darüber hinaus mehr oder weniger direkt noch andere gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen und Initiativen. Meistens zielen diese Bestimmungen in erster Linie darauf ab, das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts sicherzustellen. Dabei sind folgende vier Bereiche von besonderer Bedeutung: Anerkennung von Bildungsabschlüssen, Diplomen und sonstigen Befähigungsnachweisen für Binnenmarkt-Zwecke, Umwelt, Energie und Tourismus.

14. Der transnationale Charakter des Transportsektors und der Umstand, dass Artikel 71 Absatz c EG-Vertrag ausdrücklich vorsieht, dass Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit erlassen werden können, erklären, wieso dieser Sektor Priorität für ein Vorgehen auf Gemeinschaftsebene genießt.

15. Zur Regelung der Verkehrssicherheit dient hauptsächlich die technische Harmonisierung zum Zwecke der Beibehaltung eines hohen Sicherheitsniveaus bzw. die Harmonisierung in Bereichen Sozialen und Berufsbildung zwecks Gewährleistung ausreichender Sicherheit auf der Ebene der Unternehmen, die die Beförderungsleistungen erbringen. Diese Bestimmungen wirken sich unmittelbar auf die Sicherheit der eigentlichen Dienstleistung an sich aus. Die Beförderung von Personen im Straßen- und Schiffsverkehr bietet zahlreiche Beispiele von Bestimmungen mit direktem Impact auf die Sicherheit, so etwa die Richtlinie des Rates 92/6/EWG [10] und 92/24/EWG [11] über Geschwindigkeitsbegrenzungen für bestimmte Kraftfahrzeugklassen im Personen- und Güterverkehr, die Verordnung des Rates (EG) Nr. 3820/85 [12] über den Einbau von Vorrichtungen in Fahrzeugen zur Personen- oder Güterbeförderung zum Zwecke der Erfassung zurückgelegter Strecken, gefahrener Geschwindigkeiten sowie Ruhe- und Fahrzeiten, oder die Richtlinie des Rates (EG) Nr. 3051/95 [13] über Maßnahmen zur Organisation eines sicheren Schiffsbetriebes von Ro-Ro-Fahrgastfährschiffen. Für den Schienenverkehr sind die wesentlichen Sicherheitsanforderungen, denen die einzelnen Teilsysteme (Infrastruktur, rollendes Material, Signale usw.) entsprechen müssen, in der Richtlinie 96/48/EG [14] des Rates über die Interoperabilität des transeuropäischen Hochgeschwindigkeitswarnsystems und in der Richtlinie 2001/16/EG [15] des Europäischen Parlaments und des Rates über die Interoperabilität des konventionellen transeuropäischen Eisenbahnsystems festgelegt. Für die Luftfahrt ergibt sich die Verpflichtung zur Durchführung von Ermittlungen bei Unfällen und Zwischenfällen zum Zwecke der Verbesserung der Sicherheit unmittelbar aus den Bestimmungen in Anhang 13 der Konvention über die Internationale Zivile Luftfahrt und aus der Richtlinie 94/56/EG [16] des Rates. Ergänzt werden soll diese Richtlinie durch eine Richtlinie [17] über die Meldung von Ereignissen. Die Harmonisierung der Sicherheit in der Zivilluftfahrt hat durch die Verordnung (EG) Nr. 3922/91 [18] des Rates und die Verordnung (EG) Nr. 1592/2002 [19] des Europäischen Parlaments und des Rates geregelt.

[10] ABl. L 57 vom 2.3.1992, S. 27.

[11] ABl. L 129vom 14.5.1992, S. 154.

[12] ABl. L 370 vom 31.12.1985, S. 1.

[13] ABl. L 320 vom 30.12.1995, S. 14.

[14] ABl. L 235 vom 17.9.1996, S. 6.

[15] ABl. L 110 vom 20.4.2001, S. 1.

[16] ABl. L 319 vom 12.12.1994, S. 14.

[17] Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Meldung von Ereignissen in der Zivilluftfahrt, ABl. C 120E vom 24.4.2001, S. 148.

[18] ABl. L 373 vom 31.12.1991, S.4.

[19] ABl. L 240 vom 7.9.2002, S. 1

16. Die Verbesserung der Verkehrssicherheit gehört ebenso wie die Frage der Effizienz, Dienstgüte und Verringerung der Umweltbelastung nach wie vor zu den zentralen Zielen des Reflexionsprozesses über die künftige Ausgestaltung der gemeinsamen Verkehrspolitik [20].

[20] Weißbuch ,Die Europäische Verkehrspolitik bis 2010: Weichenstellungen für die Zukunft", KOM(2001) 370 endg. vom 12.9.2001.

17. Mit der Umsetzung der im EG-Vertrag verankerten Grundsätze in Bezug auf Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit ist auch die Problemstellung der Sicherheit von Dienstleistungen insoweit indirekt berührt worden, als Rechtsvorschriften über die gegenseitige Anerkennung von erufsbildungsabschlüssen und über die Harmonisierung bzw. gegenseitige Anerkennung nationaler Regelungen des Zugangs zu reglementierten Berufen festgelegt wurden. Besonders nachhaltig hat sich dies auf bestimmte Berufe im medizinischen Bereich wie z. B. Pfleger [21] und Ärzte [22] ausgewirkt.

[21] Richtlinie 77/452/EWG des Rates, Abl. L 176 vom 15.7.1977, S. 1, und Richtlinie 77/453/EWG des Rates, dito, S. 8.

[22] Richtlinie 93/16/EWG des Rates, ABl. L 165 vom 7.7.1993, S. 1.

18. Darüber hinaus greifen auch noch andere binnenmarktbezogene Maßnahmen in den Bereich der Sicherheit von Dienstleistungen für Verbraucher hinein. So wirken sich beispielsweise die Rechtsvorschriften über Medizinprodukte [23] und das Lebensmittelrecht indirekt positiv auf das Sicherheitsniveau der damit verbundenen Dienstleistungen aus.

[23] Richtlinie 93/42/EWG des Rates, ABl. L 169 vom 12.7.1993, S. 1, und Richtlinie 90/385/EWG des Rates, ABl. L 189 vom 20.7.1990, S. 17.

19. Der Schutz der menschlichen Gesundheit gehört mit zu den Zielen der Umweltpolitik der Gemeinschaft. Der enge Bezug zwischen Umwelt und menschlicher Gesundheit bietet die Grundlage für verschiedene Rechtsvorschriften, die - obwohl die Sicherheit der Verbraucher nicht ihr vordergründiges Ziel ist - in der Praxis zu einer Verbesserung der Gesundheitsschutzes und der Sicherheit der Verbraucher beitragen, und zwar auch im Zusammenhang mit Dienstleistungen für Verbraucher. Beispielsweise tragen die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft über die Abfallbewirtschaftung - etwa die Bestimmungen über Verbrennung, Anschüttung und Verbringung von Anfällen - dadurch zur Verbesserung der Sicherheit der entsprechenden Dienstleistungen bei, dass in Bezug auf die einzelnen Arten der Verschmutzung, die die menschliche Gesundheit gefährden könnten, Grenzwerte festgelegt worden sind. In anderen Fällen wiederum ist der Zusammenhang zwischen Umweltschutz und Sicherheit von Dienstleistungen für Verbraucher eher direkter Natur, z. B. bei der Richtlinie 98/83/EG [24] über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch.

[24] ABl. L 330 vom 5.12.1998, S. 32.

20. Die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft im Energiesektor wirken sich ihrerseits indirekt auf die Sicherheit von Dienstleistungen aus. Energiepolitik ist einer der bereiche, die zur Verwirklichung der allgemeinen Zielen der Wirtschaftspolitik der Gemeinschaft beitragen, wobei Integration und Öffnung der Märkte und Vermeidung von Hemmnissen die Schwerpunkte bilden. Über diese allgemeinen Zielsetzungen hinaus verfolgt die Energiepolitik spezifische Ziele, die darauf abstellen, Wettbewerb, Versorgungssicherheit und Umweltschutz miteinander in Einklang zu bringen. Direkter auf die Sicherheitsniveaus wirkt sich unterdessen die Richtlinie 94/63/EG [25] des Europäischen Parlaments und des Rates zur Begrenzung der Emissionen fluechtiger organischer Verbindungen (VOC-Emissionen) bei der Lagerung von Ottokraftstoff und seiner Verteilung aus.

[25] ABl. L 365 vom 31.12.1994, S. 24.

21. Der EG-Vertrag bietet keine spezifische Rechtsgrundlage für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich Tourismus. Hier hat die Kommission in erster Linie eine Koordinations- und Katalysatorfunktion. Infolgedessen gibt es nur wenige Vorschriften der Gemeinschaft, die sich direkt und nachhaltig auf die Sicherheit von Dienstleistungen im Bereich Tourismus auswirken. Dort, wo es allerdings entsprechende Bestimmungen gibt, sind diese mit anderen Politikbereichen verzahnt und besteht ihr primäres Ziel in der Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Funktionierens des Binnenmarkts. Dies trifft beispielsweise zu auf die Richtlinie 90/314/EWG [26] über Pauschalreisen, die sich auf den früheren Artikel 100a (jetzt Artikel 95) des EG-Vertrags stützt. Dieser Richtlinie zufolge haftet der Reiseveranstalter und/oder der Vermittler für Schäden, die der Verbraucher infolge Nichterfuellung oder mangelhafter Erfuellung des Vertrags erleidet. Ein weiteres Beispiel ist die Empfehlung 86/666/EWG [27] des Rates zur Festlegung von Mindestanforderungen für den Brandschutz in Hotels. Bei der Politik der Gemeinschaft im Bereich Tourismus geht es in erster Linie um die Weiterentwicklung von Unternehmen und um deren Wettbewerbsfähigkeit. Die Sicherheit von Dienstleistungen für Verbraucher ist n diesem Zusammenhang nicht als ausdrückliches Ziel fixiert, sondern es wird darauf lediglich als direkte Folge einer Förderung der Qualität der angebotenen Leistungen im Hinblick auf eine der Weiterentwicklung der Touristikbranche verwiesen.

[26] ABl. L 158 vom 23.6.1990, S. 59.

[27] ABl. L 384 vom 31.12.1986, S. 60.

Vorgehensweisen und politische und gesetzgeberische Maßnahmen der Mitgliedstaaten in Bezug auf Dienstleistungssicherheit [28]

[28] Untermauert wird dieser Teil des Berichts durch ein Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen {SEC(2003)625} mit einer zusammenfassenden Darstellung des De-facto-Standes der politischen und gesetzgeberischen Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Sicherheit von Dienstleistungen.

22. Indirekt tragen verschiedene politische und gesetzgeberische Maßnahmen der Mitgliedstaaten wesentlich zur Sicherheit von Dienstleistungen bei. Als Beispiel genannt seien u. a. die Festlegungen über die bauliche Gestaltung und die betriebliche Nutzung von Gebäuden und Anlagen, die für die Erbringung von Dienstleistungen verwendet werden, technische Vorschriften für Ausrüstungsgüter und Erzeugnisse, Regelungen zur Qualifikation und Zulassung von Dienstleistern oder Bestimmungen zum Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz. Diese politischen und gesetzgeberischen Maßnahmen in den vielfältigen Bereichen näher zu analysieren, würde zu weit führen und den Rahmen dieses Berichts sprengen. Im Folgenden wird deshalb der Schwerpunkt auf jene nationalen politischen und gesetzgeberischen Maßnahmen gelegt, die in direktem Zusammenhang mit der Ausführung der Dienstleistungserbringung stehen und deren primärer Zweck der Schutz der Gesundheit und der körperlichen Unversehrtheit der Verbraucher ist.

23. Diesbezüglich gibt es in den Mitgliedstaaten keinen kohärenten oder typischen Globalansatz: In jedem zweiten Mitgliedstaat ist ,Dienstleistungssicherheit" ein spezieller Politikbereich. Die übrigen Mitgliedstaaten befassen sich mit Dienstleistungssicherheit auf Ad-hoc-Basis oder im Verbund mit anderen Politiken. Ausmachen lassen sich dabei drei unterschiedliche nationale Vorgehensweisen: Bestimmte Mitgliedstaaten haben sich horizontaler Rechtsvorschriften zur Dienstleistungssicherheit gegeben, und zwar komplementär zu sektorspezifischen Maßnahmen. Zur Gruppe dieser Länder gehören Finnland, Frankreich, Portugal, Schweden und Spanien. In Irland und im Vereinigten Königreichhaben die horizontalen Rechtsvorschriften zur Sicherheit am Arbeitsplatz ein so weit gefassten Geltungsbereich, dass damit auch die Sicherheit der Verbraucher erfasst wird, und zwar komplementär zu den sektoralen politischen und gesetzgeberischen Maßnahmen. Die übrigen Mitgliedstaaten bedienen sich sektoraler politischer und sonstiger gesetzgeberischer Maßnahmen, allerdings ohne eine diese Einzelregelungen überspannendes gemeinsames Gesamtkonzept.

24. Die Mitgliedstaaten, die sich allgemeine Rechtsvorschriften gegeben haben, sind dabei von unterschiedlichen Rechtsrahmen ausgegangen und haben sich dabei für unterschiedliche gesetzgeberische Verfahren entschieden: In Finnland und Schweden fällt Dienstleistungssicherheit unter die Rechtsvorschriften für Produktsicherheit. Somit entsprechen dort die allgemeinen Anforderungen, die für Dienstleistungen für Verbraucher gelten, mehr oder weniger den Anforderungen für Produkte. In diesen Ländern sind die Behörden mit den nötigen Kompetenzen in Sachen Monitoring und Kontrolle ausgestattet und verfügen über entsprechende Interventionsbefugnisse, in den Fällen, in denen Dienstleistungen den Sicherheitsauflagen nicht entsprechen. Frankreich, Portugal und Spanien ihrerseits haben Dienstleistungssicherheit in ihre allgemeine Verbraucherschutzgesetzgebung mit aufgenommen. So enthält beispielsweise das spanische allgemeine Verbraucherschutzgesetz einen Passus, dem zufolge Dienstleister nur ,sichere" Dienstleistungen anbieten dürfen. Im Vereinigten Königreich besagt das Arbeitsschutzgesetz (Health and Safety at Work Act) klar, dass damit die allgemeine Öffentlichkeit, also auch der Verbraucher, vor einer Gefährdung ihrer Gesundheit und Sicherheit bei der Ausübung beruflicher Tätigkeiten am Arbeitsplatz geschützt werden soll. Zu den entsprechenden Vorschriften gehören auch Bestimmungen über die obligatorische Gewährleistung der Sicherheit von Gebäuden und Anlagen, zu denen die Öffentlichkeit Zugang hat, und zwar einschließlich solcher Gebäude, in denen Dienstleistungen für Verbraucher angeboten werden. In Irland funktioniert ein ähnliches Konzept.

25. Sämtliche Mitgliedstaaten haben sich signifikante sektorale Rechtsvorschriften gegeben. Abgesehen von den Rechtsvorschriften über Dienstleistungen im Zusammenhang mit Personenbeförderung, mit denen zum großen Teil internationales und Gemeinschaftsrecht übernommen wird, betreffen diese Rechtsvorschriften im Wesentlichen folgende vier Sektoren: Gesundheit, Beherbergung - vorwiegend im Zusammenhang mit Tourismus -, Sport und Freizeit, öffentliche Versorgungsleistungen wie Gas- und Stromlieferung. In manchen Mitgliedstaaten gibt es darüber hinaus besondere Regelungen, die gezielt für Reparaturdienste, für die Montage von Gebrauchsgütern und für personenbezogene Dienstleistungen, wie sie in Friseursalons, Solarien usw. erbracht werden, gelten.

26. Im Gesundheitswesen stehen in sämtlichen Mitgliedstaaten Vorschriften zur Regelung der Qualifikation der medizinischen Fachberufe im Vordergrund. Darüber hinaus verfügen sie über umfassende Regelungen in Sachen Erbringung von Gesundheitsdienstleistungen und physikalische Eigenschaften von Gebäuden und Anlagen einschließlich Bestimmungen über architektonische Gestaltung, Planung, Bauausführung, Wartung und Betrieb. Kurz: Für das Gesundheitswesen gibt es eine Vielzahl gesetzlicher Auflagen, die der medizinische Dienstleister zu erfuellen hat und bei denen die Sicherheit der Patienten primärer Zweck ist. Hierzu sei bemerkt, dass für die ,ärztliche Komponente" bei Gesundheitsdienstleistungen, besonders in Fällen medizinischer ,Fehlleistung", andere Einrichtungen und Behörden zuständig sind als diejenigen, denen die ,nichtärztlichen" Angelegenheiten wie z. B. Gebäudesicherheit, Planung rutschfester Böden usw. obliegen,

27. Die Leistungen des Beherbergungsgewerbes sind in allen Mitgliedstaaten Gegenstand einschlägiger Regelungen, und zwar vorwiegend Vorschriften zur Planung und baulichen Ausführung von Gebäuden und obligatorischer Sicherheits- und Schutzvorkehrungen. Typisches Beispiel: Brandschutz. Hierzu gibt es nicht nur auf nationaler Ebene weitreichende Regelungen, sondern darüber hinaus je nach den besonderen Gegebenheiten vor Ort auch noch regionale bzw. örtliche Vorschriften.

28. Der Dienstleistungsbereich Sport und Freizeit umfasst ein breites Tätigkeitsspektrum, vom Popkonzert und der Diskothek bis zu Spielplätzen, Tauchschulen und Skisportzentren. Dieser Sektor wird zunehmend von den Mitgliedstaaten geregelt, die dabei hautsächlich nach konkreten Zwischenfällen oder auf sich abzeichnende, nicht zu vertretende Gefahren reagieren. Die Regelungen betreffen zu einem erheblichen Teil vorwiegend Gebäude und Anlagen, die für diese Dienstleistungen genutzt werden. In Schweden etwa gelten die Vorschriften für technische Gebäude-Anforderungen auch für die Gestaltung von Skisportzentren und das Anlegen von Sportplätzen. Ferner haben mehrere Mitgliedstaaten gesetzliche Auflagen für Dienstleister erlassen, die die Qualifikation des Personals bzw. die Ausführung der zu erbringenden Leistung selbst betreffen. So müssen beispielsweise in Dänemark Feuerwerkstechniker über eine amtliche Zulassung verfügen, und in den Vorschriften über öffentliche Vergnügungsstätten finden sich Bestimmungen über die Ausbildung der dort Beschäftigten und über die Beaufsichtigung der Anlagen, z. B. Schießstände und Rutschbahnen.

29. Bestimmte Leistungen der öffentlichen Versorgung wie zum Beispiel Gas und Strom bergen ein beträchtliches Risikopotenzial und sind von daher in allen Mitgliedstaaten streng geregelt. Bei diesen Regelungen geht es vornehmlich um die berufliche Eignung/Befähigung des Erbringers der Dienstleistung, aber in gewisser Hinsicht auch um die effektive Ausführung der Leistung. Ebenso geregelt sind die Bereiche Abfallentsorgung, Abwässerbewirtschaftung und Trinkwasserversorgung - hier allerdings vornehmlich zum Zwecke der Vermeidung von Gefahren für die öffentliche Gesundheit und die Umwelt und nicht in erster Linie zum Schutz der körperlichen Unversehrtheit der Verbraucher. Die nationalen Bestimmungen über Müllverbrennung beispielsweise, denen gemeinschaftsrechtliche Vorschriften zugrunde liegen, dienen dazu, Gefahrstoffemissionen zu reduzieren.

30. Reparaturdienste, Verleih und Montage sind Dienstleistungen, die zwar in engem Zusammenhang mit Produktsicherheit stehen; allerdings ist hierfür die Dienstleistungssicherheit in bestimmten Mitgliedstaaten durch anderweitige spezielle Vorschriften geregelt. Personenbezogene Dienstleistungen wie sie etwa in Frisörsalons und Solarien erbracht werden, sind in einigen Mitgliedstaaten ebenfalls durch besondere Vorschriften geregelt.

31. Was nun die konkreten gesetzlichen Auflagen betrifft, die für verschiedene Dienstleistungen für Verbraucher in den Mitgliedstaaten gelten, so lassen sich sowohl aus den horizontalen als auch aus den sektorspezifischen Rechtsvorschriften mehrere zentrale Bestimmungen allgemeiner Natur herausschälen:

32. Erstens gibt es jene Fälle, in denen eine zwingende Verpflichtung zur Erbringung ,sicherer Dienstleistungen" besteht. In Finnland, Frankreich, Portugal, Schweden und Spanien enthält die Gesetzgebung eine allgemeine Bestimmung, der zufolge Dienstleister nur solche Dienstleistungen anbieten dürfen, die als ,sicher" gelten. Was unter ,sicher" zu verstehen ist, geht aus den einzelnen Begriffsbestimmungen und Kriterien hervor, die diese zwingende Bestimmung untermauern. Darüber hinaus gibt es für bestimmte besondere Bereiche Regelungen zur näheren Präzisierung dieser allgemeinverbindlichen Festlegung. Des Weiteren enthalten noch andere sektorale Rechtsvorschriften bestimmte Sicherheitsgebote. Die unmittelbare Anwendung derartiger allgemeiner Sicherheitsanforderungen scheint sich in der Praxis dort, wo es weder eine Norm noch einen eindeutigen Rechtsbezug gibt, stark in Grenzen zu halten.

33. Zweitens gibt es Bestimmungen, denen zufolge der Dienstleister verpflichtet ist, für seine unternehmerischen Tätigkeiten bestimmte Sicherheitsmanagement-Verfahren anzuwenden. In der Regel enthalten solche Bestimmungen obligatorische Maßnahmen wie die Identifizierung und Abschätzung von Risiken, die Durchführung präventiver Gesundheitsschutz- und Sicherheitsmaßnahmen, die Handhabung interner Kontrollsysteme zur Gewährleistung einer systematischen, sicheren Organisation der Betriebsabläufe und die Festlegung von Vorkehrungen für Notfälle. Um die kleinen und mittleren Unternehmen vor allzu aufwändigen Belastungen zu bewahren, besagen die Vorschriften lediglich, dass die internen Kontrollen auf den Typus des Unternehmens, die Art seiner betrieblichen Tätigkeiten und damit verbundenen Risiken und auf die Unternehmensgröße abgestimmt sein sollen, und zwar so weit, dass den Auflagen gemäß den Sicherheitsbestimmungen entsprochen wird. Nach den französischen Vorschriften über öffentliche Spielplätze zum Beispiel ist der zuständige Verantwortliche verpflichtet, einen laufend aktualisierten Instandhaltungsplan zu führen und über alle im Einzelnen durchgeführten Arbeiten Buch zu führen. Diese Unterlagen müssen den Behörden auf Verlangen vorgelegt werden können. Im Vereinigten Königreich verpflichtet eine allgemeine Verordnung Dienstleister zur Durchführung einer Risikobeurteilung. Für Unternehmen mit weniger als fünf Beschäftigten gelten minder strenge Auflagen als für Großbetriebe. In Norwegen gilt ein ähnliches Konzept, das dort ,interne Kontrollregelung" genannt wird.

34. Drittens haben zumindest die sektoralen Rechtsvorschriften gemeinsam, dass ihnen zufolge Dienstleister verpflichtet sind, die Verbraucher über ernsthafte Risiken im Zusammenhang mit den von ihnen erbrachten Dienstleistungen zu unterrichten bzw. sich nach der Sachkunde, den Fertigkeiten und den Erfahrungen der Verbraucher zu erkundigen. Ein Beispiel hierfür ist das in Österreich in einem Bundesland geltende Bergsportführergesetz, dem zufolge Bergführer sich einerseits über Risiken sachkundig machen müssen, andererseits aber auch über mögliche Risiken in Kenntnis zu setzten sind. Im finnischen allgemeinen Sicherheitsgesetz ergibt sich eine ähnliche Verpflichtung indirekt aus Artikel 4, der besagt, dass eine Dienstleistung als nicht sicher gilt und folglich verboten ist, wenn ,eine Ware irreführende oder unangemessene Angaben über die Dienstleistung eine Verletzung, Vergiftung, Erkrankung oder sonstige Gesundheitsgefährdung zur Folge haben können." Damit besteht in Finnland eine indirekte Verpflichtung, angemessene Informationen über Risiken in hinreichender Form bereitzustellen. Im Übrigen kann die finnische Aufsichtsbehörde vom Dienstleister verlangen, den Verbraucher über spezielle Risiken im Zusammenhang mit der Dienstleistung zu unterrichten. Von dieser Möglichkeit ist allerdings in der Praxis nie Gebrauch gemacht worden, da die finnische Verbraucherbehörde in konkreten Fällen die Verbraucher bislang stets über die Medien oder sonstwie direkt unterrichtet hat.

35. Viertens stellen Bestimmungen über die Zuständigkeiten der Behörden, Marktüberwachungen durchzuführen und Dienstleister zu kontrollieren, einen wesentlichen Aspekt allgemeiner wie auch sektoraler Rechtsvorschriften dar. Die Kompetenzen in Sachen Monitoring bei Dienstleistungen für Verbraucher werden normalerweise in engem Zusammenhang mit der Überprüfung der Sicherheit von Produkten und/oder der Sicherheit am Arbeitsplatz durchgeführt, und zwar entweder durch Verbraucherbehörden oder durch die für Arbeitsschutz zuständigen öffentlichen Stellen. In Finnland etwa liegt diese Kompetenz bei der finnischen Verbraucherschutzbehörde, während sie im Vereinigten Königreich von der ,Health and Safety Commission" (HSC) und der ,Health and Safety Executive" (HSE) wahrgenommen wird. Die allgemeinen Zuständigkeiten sind weitgehend an die Behörden auf regionaler oder lokaler Ebene weiterdelegiert worden und stehen damit subsidiär zu den Zuständigkeiten der sektoralen Behörden. Im Vereinigten Königreich strebt die HSE eine klare Abgrenzung der Zuständigkeiten nach den Kriterien der Fachkompetenz, Wirtschaftlichkeit, Effizienz und Zweckmäßigkeit an. Dementsprechend fällt beispielsweise Brandschutz in den Zuständigkeitsbereich der Behörden für Feuersicherheit bzw. sind für die meisten Sicherheitsfragen im Zusammenhang mit Personenbeförderung die Verkehrsbehörden zuständig. Diese Fachbehörden verfügen in der Regel über ein breites Spektrum an Handlungsbefugnissen, von denen sie als Folgemaßnahmen zu ihren Feststellungen im Rahmen der Beaufsichtigung und der von ihnen durchgeführten Kontrollen Gebrauch machen können. In Frankreich und in Finnland können die zuständigen Behörden anordnen, dass ein Dienstleister bestimmte Maßnahmen ergreift, um eine gegebene Gefahr zu beseitigen, oder aber auch die Erbringung einer Dienstleistung vorübergehend oder unbefristet untersagen. In besonders schweren Fällen können sie Bußgelder verhängen oder Strafverfahren einleiten. Im gewissen Fällen können die zuständigen Behörden darüber hinaus für Dienstleistungen, die erhebliche Risiken darstellen, eine vorherige amtliche Zulassung verlangen. Die Mitgliedstaaten, in denen es keine politischen oder gesetzgeberischen Maßnahmen zur Dienstleistungssicherheit gibt, bedienen sich zur Kontrolle von Dienstleistern ausschließlich ihrer sektoralen Behörden.

36. Fünftens besteht in wichtigen Bereichen wie im Verkehrssektor oder im Gesundheitswesen ein ausgeklügeltes Meldesystem für Unfälle und sonstige Zwischenfälle. Diese Systeme dienen der Unterrichtung der Behörden und gleichzeitigen Begrenzung der Schäden durch unsichere Dienstleistungen und der Überwachung von Risikosituationen. In Finnland besteht eine allgemeine Meldepflicht für Dienstleister in den Fällen, wo eine nicht zu vertretende Gefährdung festgestellt worden ist und der Dienstleister seinerseits Maßnahmen ergriffen hat, um die Gefahr zu beseitigen.

37. Über die gesetzgeberischen Maßnahmen hinaus, wie sie sämtliche Mitgliedstaaten getroffen haben, gibt es mitunter auch noch freiwillige bzw. andere als gesetzgeberische Maßnahmen, z. B. Verhaltensregeln, Leitlinien, vorbildliche Praktiken und freiwillige Standards. Von Finnland abgesehen werden derartige Maßnahmen in den übrigen Mitgliedstaaten ad hoc erarbeitet, wobei der Sport- und Freizeitbereich wie es scheint am ehesten betroffen ist. Beispiele hierfür sind u. a. Vorschriften für den Skiverleih in Frankreich, für Popkonzerte und Sportplätze in Irland, für Sportzentren in den Niederlanden und für Tauchschulen in Schweden. Verhaltensregeln werden in den meisten Fällen von den Dienstleistern gemeinsam mit den Behörden und/oder Verbraucherorganisationen aufgestellt. In Irland und im Vereinigten Königreich unterliegen verschiedene Sektoren mit signifikantem Risikopotenzial wie etwa das Gesundheitswesen oder die Gasversorgung keinen gesetzlichen Maßnahmen, jedoch ist diese Vorgehensweise gegenwärtig Gegenstand einer Revidierung.

Finnland verfolgt einen systematischeren Ansatz bei der Erarbeitung von Richtlinien im Rahmen der zwingenden horizontalen Rechtsvorschriften. Für essentielle Dienstleistungsbereiche werden derzeit von den Behörden in enger Zusammenarbeit mit den Dienstleistungserbringern unter Zugrundelegung der Erkenntnisse aus der Marktüberwachung, aus Beschwerden usw. Leitlinien erarbeitet.

38. Die vorgenannten Darlegungen lassen den Schluss zu, dass Dienstleistungen für Verbraucher mit hohem Risikopotenzial wie etwa bei der Personenbeförderung, den Gesundheitsdiensten oder der Gas- und Stromversorgung in sämtlichen Mitgliedstaaten umfassend geregelt sind und je nach Prioritäten und Ressourcen auf lokaler, regionaler und nationaler Ebene laufend kontrolliert werden. Für andere Dienstleistungen für Verbraucher, etwa in den typischen Bereichen Sport und Freizeit, variieren die Vorgehensweisen stärker. In einigen Mitgliedstaaten stehen sektorale Initiativen im Vordergrund - mit einer Kombination aus gesetzlichen und anderen als gesetzlichen Maßnahmen; andere Mitgliedstaaten wiederum haben ihre allgemeine Sicherheitsgesetzgebung durch zusätzliche horizontale Bestimmungen ergänzt und damit ein engmaschiges ,Sicherheitsnetz" geschaffen, um bei Auftreten neuer Risiken entsprechend reagieren zu können. Allerdings lässt sich zur Zeit nicht feststellen, dass infolge der unterschiedlichen politischen und gesetzgeberischen Ansätze in den Mitgliedstaaten zwangsläufig merkliche Unterschiede in Sachen Verbraucherschutzniveau zu verzeichnen wären, obwohl der Verbraucher wenig Vertrauen in die Sicherheit von Produkten und Dienstleistungen in anderen Mitgliedstaaten als dem eigenen Land zu setzen scheint [29]. Was das tatsächliche Sicherheitsniveau betrifft, so scheinen die Kapazität auf der Verwaltungsebene und die Prioritäten im Zusammenhang mit den Ressourcen für die Marktüberwachung und die laufende Kontrolle von Dienstleistungserbringern eher maßgebend zu sein. Darüber hinaus scheint allgemein ein Problem des Informationsdefizits und mangelnder Transparenz im Zusammenhang mit den Rechtsvorschriften anderer Mitgliedstaaten zu bestehen. Sowohl von den Verbrauchern als auch von den Dienstleistern wird der Mangel an Information über bestehende Bestimmungen und ihre Anwendung in den einzelnen Mitgliedstaaten [30] als Hemmnis, das einem Binnenmarkt für Dienstleistungen im Wege steht, beklagt.

[29] Gallup Europe, "Study on Consumers", Januar 2002, und Eurobarometer-Erhebung EB 57.2/175.

[30] KOM(2002) 441 endg., a.a.O.

Die De-facto-Situation der Dienstleistungssicherheit in der Gemeinschaft

39. Der tragische Ausgang einer Canyoning-Tour in Interlaken (Schweiz) im Juli 1999, bei der 19 Menschen in einem reißenden Fluss ertranken, der Brand in einer Diskothek in Göteborg (Schweden) am 29. Oktober 1998, der 90 Todesopfer forderte und die Tragödie auf dem Rockfestival von Roskilde (Dänemark) am 29. Juni 2000, bei dem neun Besucher zu Tode getrampelt wurden, sind nur einige eindringliche Beispiele für Zwischenfälle aus jüngster Zeit, bei Sicherheit die zentrale Frage war. Die Aufzählung ließe sich durch weitere Beispiele von Katastrophen aus dem Bereich der Personenbeförderung erweitern. Abgesehen vom Sektor Verkehr sind systematischere Informationen und Statistiken zur tatsächlichen Lage in Sachen Dienstleistungssicherheit in der Gemeinschaft allerdings kaum verfügbar. Die mit Hilfe des gemeinschaftlichen Informationssystems für Haus- und Freizeitunfälle (EHLASS) und in Projekten im Rahmen des Programms ,Verhütung von Verletzungen" (Injury Prevention Programme, IPP) erfassten Unfalldaten sind zwar in der Datenbank des Überwachungssystems für Verletzungen (Injury Surveillance System, ISS)) abrufbar; jedoch sind, ähnlich wie dies bei den Daten von EUROSTAT der Fall ist, die nationale Behörden, europäischen Verbraucherorganisationen, europäischen Versicherungsunternehmen, wissenschaftlichen Einrichtungen und Wirtschaftsorganisationen zum Teil nicht in der Lage, Daten für eine systematische Beurteilung der Sicherheit in den meisten Dienstleistungssektoren bereitzustellen.

40. In der ISS-Datenbank weisen die EHLASS-Daten Unfälle, die durch Dienstleistungen für Verbraucher verursacht wurden, nicht als eigenständige Kategorie aus. Die knappe Beschreibung der Unfallursachen gestattet keine präzise Feststellung des jeweiligen kausalen Sachverhalts. Von den annähernd 26 Millionen Unfällen, die für 1998 gemeldet wurden - ausgenommen sind die Bereiche Straßenverkehr und Arbeitssicherheit - entfällt ein Großteil auf Unfälle im häuslichen Bereich. Die übrigen Unfälle sind vielfach verhaltensbedingten Ursachen zuzuschreiben. Bei vielen Unfällen spielen Konsumerzeugnisse mit. Eine Möglichkeit zur annähernden Ermittlung der Quote der Unfälle, die sich unter Beteiligung von Dienstleistungen für Verbraucher ereignen, gibt es nicht; allerdings ist davon auszugehen, dass diese Quote signifikant sein dürfte.

41. Auf nationaler Ebene besitzt das Vereinigte Königreich - über den Health and Safety Executive - eines der fortschrittlichsten Systeme zur Erfassung von Unfalldaten in der Europäischen Union [31]. Allerdings wird in den Statistiken nicht zwischen Unfällen, bei denen die Opfer Verbraucher sind, und Unfällen, die Dritte involvieren, differenziert. Von den insgesamt 19 591 nicht tödlichen Unfällen, die im Zeitraum 2000/2001 für das Dienstleistungsgewerbe erfasst wurden, scheint ein hoher Anteil auf Unfälle mit Verletzungen Dritter zu entfallen. Auch hier ist möglicherweise eine bestimmte Anzahl der Unfälle auf das Verhalten der Verbraucher zurückzuführen und nicht darauf, dass dem Betroffenen eine Leistung durch Dritte erbracht wurde oder dass ein Produkt und nicht die Dienstleistung selbst Ursache des Unfalls hätte sein können. Infolgedessen können diese Daten nicht als Grundlage für eine Extrapolation auf europäischer Ebene herangezogen werden.

[31] Health and Safety Statistics 2000/01, Health and Safety Commission.

42. Die britischen Statistiken enthalten ferner Daten über tödliche Unfälle. Im Bezugszeitraum 2000/2001 belief sich im Vereinigte Königreich die Zahl der tödlichen Unfälle in der allgemeinen Öffentlichkeit, d.h. bei Verbrauchern wie auch Dritten, im Zusammenhang mit der Verrichtung einer Tätigkeit auf insgesamt 445. Davon entfielen allerdings 333 tödliche Unfälle auf den Bereich Verkehr, darunter 298 Fälle von ,Handlungen durch Unbefugte" und Suizide mit Verkehrsträgern, hauptsächlich Schienenfahrzeuge. Von den verbleibenden 112 tödlichen Unfällen ereigneten sich 92 im ,Dienstleistungsgewerbe" [32]. Letzteres umfasst die Kategorien Hotels und Restaurants, Bildungseinrichtungen, Gesundheits- und Sozialdienste (42 Todesfälle) sowie ,sonstige gemeinwohlorientierte, soziale und personenbezogenen Dienstleistungstätigkeiten" (26 Todesfälle). Der Anteil, den ,Verbraucher" daran ausmachen, ist schwer zu schätzen, und der Anteil der Unfälle mit Verletzungen, die durch Verbraucherprodukte verursacht wurden, unmöglich zu analysieren. Außerdem sind vermutlich mehrere tödliche Unfälle verhaltensbedingten Ursachen zuzuschreiben bzw. standen in indirekten Zusammenhang mit einer Dienstleistung.

[32] dito, S. 47.

43. Bezogen auf die sektorspezifischen Statistiken betrug für den Bereich Personenbeförderung [33] 1999 die Quote der tödlichen Unfäller je 1 Mrd. Personenkilometer (pkm) 0,3 bei Reise- und Streckenbussen gegenüber 6,7 bei Personenkraftwagen, und zwar vorwiegend solchen, die im Rahmen einer Dienstleistung eingesetzt wurden (mit Ausnahme von Taxis usw.). Die Gesamtzahl der tödlichen Unfälle im Straßenverkehr belief sich auf 42 122, davon 24 599 unter Beteiligung von Personenkraftwagen. Im Schienenverkehr belief sich die Zahl der tödlichen Unfälle 1998 auf 16, im Luftverkehr EU-weit 1999 auf 52, was eine Quote der tödlichen Unfälle je 1 Mrd. Personenkilometer (pkm) von 0,7 für den Schienenverkehr bzw. von 0,1 für die Luftfahrt ergibt. Im Schifffahrtsverkehr waren 1999 weltweit 74 Todesopfer zu verzeichnen. Diese Zahlen variieren zum Teil von Jahr zu Jahr sehr stark, je nachdem, ob sich einzelne schwere Unfälle mit hohen Opferzahlen ereignen. Die Zahl der Unfälle mit Personenschäden im Straßenverkehr belief sich 1999 auf 1,3 Millionen. Auch hierzu ist zu bemerken, dass diese Unfälle zum großen Teil nicht im Zusammenhang mit Dienstleistungen standen, sondern auf das Verhalten der Kraftfahrzeugführer zurückzuführen waren. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass für den Bereich Verkehr recht ausführliche Statistiken vorliegen, die hinreichend detailliert sind, um daraus entsprechende Risikoquoten abzuleiten und darauf hin im Rahmen der gemeinschaftlichen Verkehrspolitik Maßnahmen beschließen zu können.

[33] EU Energy and Transport in Figures 2001, Generaldirektion Energie und Verkehr in Zusammenarbeit mit Eurostat.

44. Für den Bereich Gesundheit liegen keine spezifischen aggregierten statistischen Werte auf EU-Ebene vor, jedoch werden in der ISS-Datenbank Fälle mit Verletzungen nach den Parametern ,medizinische/sozialmedizinischen/ Gesundheitseinrichtungen" erfasst. Ausgewiesen sind in dieser Datenbank rund 100 000 Unfälle pro Jahr für die EU. Davon dürften nur wenige im Zusammenhang mit Verbraucherprodukten stehen, Dritte involvieren oder verhaltensbedingt sein. Allerdings sind die Statistiken nicht hinreichend ausführlich, um daraus einen Risikograd zu ermitteln, z. B. nach Zahl der Unfälle und der dafür anfallenden Behandlungszeit pro Patient in Stunden ausgedrückt. Zusätzlich zur Erfassung ihrer Unfalldaten in ISS/EHLASS registrieren manche Länder jedweden Vorfall auch noch durch die jeweilige medizinische Versorgungseinrichtung je nach den für diese geltenden nationalen gesetzlichen Auflagen, so dass hier eine gesicherte statistische Basis zur Verfügung steht.

45. Auch für die Bereiche Sport und Freizeit gibt es weder auf gemeinschaftlicher noch auf nationaler Ebene spezifische aggregierte Daten. Die in die ISS-Datenbank eingegebenen Daten beziehen sich auf Unfälle in den Bereichen ,Sport", ,Freizeit" und ,natürliche Umgebung". Insgesamt sind hierzu 6 Millionen Unfälle pro Jahr ausgewiesen, die zu einem großen Teil nicht mit einer Dienstleistung im Zusammenhang stehen, sondern verhaltensbedingt den Verbrauchern zuzuschreiben sein dürften. Eine deutliche Differenzierung zwischen den Fällen, in denen die Dienstleistung die eigentliche Ursache ist, und durch das Verhalten des Verbrauchers ausgelösten Situationen ist nicht ohne weiteres möglich. In der Regel haben Unfälle mehrere Ursachen. Verletzt sich beispielsweise ein Kind auf einem Rummelplatz, so kann der Unfall zum Teil auf Vernachlässigung der Aufsichtspflicht der Eltern, zum Teil aber auch auf gerätetechnische Mängel oder auf unzureichende Qualifikation des Bedienungspersonals zurückzuführen sein.

46. Das Unfallgeschehen im Zusammenhang mit besonderen Dienstleistungen in den Bereichen Sport und Freizeit, soweit damit spezielle Risiken verbunden sind, ist auf nationaler Ebene in Studien bzw. im Rahmen von Ad-hoc-Initiativen untersucht worden. So haben die französischen Behörden im Jahr 1999 eine Untersuchung über Risiken und Unfälle in Reitsportanlagen durchgeführt [34]. In dem Untersuchungsbericht heißt es, dass es ,nicht möglich war, genaue erschöpfende Unfallzahlen einzuholen". Ausgehend von Statistiken aus Notfallaufnahmen in Kliniken und von Angaben von Freiwilligenorganisationen und Versicherungen haben die französischen Behörden jedoch errechnet, dass sich in Frankreich pro Jahr schätzungsweise zwischen 500 und 2 000 Reitunfälle mit Verletzungen (ohne Todesfolge) ereignen [35], davon über 50 % in Reitsportzentren und der übrige Teil bei Ausritten in freier Natur, wo die ,Dienstleistungskomponente" weniger zum Tragen kommt. Der Studie zufolge verlaufen jährlich ein bis zwei Reitunfälle tödlich. Nicht ermittelt wurde in der Studie die Risikoquote, gemessen am Unfallrisiko pro Reitstunde. Niederländischen, österreichischen und US-amerikanischen Angaben zufolge dürften sich jährlich in der EU bis zu 100 000 Reitunfälle ereignen. Die Zahlen für Frankreich scheinen sich also nicht für eine Extrapolation zu eigenen, mit der ein genaues Bild auf Gemeinschaftsebene gewonnen werden könnte.

[34] Commission de la sécurité des consommateurs (CEC), Gutachten vom 11. April 2001.

[35] dito, S. 3-6.

47. Gut dokumentiert sind Skiunfälle mit Verletzungen bzw. tödlichem Ausgang in den Skigebieten Österreichs, Schwedens, Frankreichs und anderer Länder. Für Österreich [36] wurden bislang pro Saison im Durchschnitt 90 000 Fälle mit Verletzungen und 30 tödliche Unfälle verzeichnet, für Frankreich 45 000 Unfälle mit Verletzungen und 41 tödliche Unfälle auf Skipisten in der Wintersportsaison vom 1. Dezember 2000 bis zum 31. Mai 2001 [37]. Auch hier lässt sich ein Zusammenhang mit der Bereitstellung einer für Verbraucher bestimmten Dienstleistung nicht mit letzter Sicherheit feststellen, da genauere Informationen nicht vorliegen. Wintersportanlagen mit den dazugehörenden Lifts, markierten Pisten u.a.m. sind zwar als zum Dienstleistungsbereich gehörend zu betrachten, jedoch haben viele Skiunfälle verhaltensbedingte Ursachen wie Selbstüberschätzung der Skifahrer und sind nicht auf unzulängliche Warnhinweise, mangelhafte Beschilderung oder ähnliches zurückzuführen. Eine Risikoquote, bezogen auf Unfälle pro Skistunde, ist aus den vorliegenden Statistiken nicht errechnet worden.

[36] Dr. Rupert Kisser, Beitrag zum österreichischen Alpinforum, 15. April 1999, und Sicherheitstagung von Montreal (,Montreal Safety Seminar"), Mai 2002.

[37] Französische Kampagne zur Unfallverhütung beim Skifahren und Snowboarden, 2001-2002.

48. Zur Erforschung des Unfallgeschehens in bestimmten ,neuen", besonders gefährlichen Abenteuersportarten, die den Verbrauchern heute angeboten werden, z.B. Tauchen, Klettern, Bungeejumping, Drachenfliegen, Kajak- und Kanufahren oder Wildwasser-Rafting sind verschiedene Vorstöße unternommen worden. Auch wenn die Zahl der tödlichen Unfälle und der Unfälle mit Verletzungen insgesamt betrachtet relativ gering ist, so wurde dennoch in einer von der Universität Lancaster [38] durchgeführten Studie festgestellt, dass das Risiko eines tödlichen Unfalls beim Klettern, Kanufahren oder Drachenfliegen wesentlich größer ist als das Risiko eines Verkehrsunfalls mit Todesfolge. Beeinflusst wird der Gefährdungsgrad hier offensichtlich in der Hauptsache durch das Verhalten der Person, die eine der genannten Sportarten ,auf eigene Faust" betreibt, also nicht unbedingt im Zusammenhang mit einer in Anspruch genommenen Dienstleistung. Aus den nationalen Statistiken geht hervor, dass sich die meisten Tauchunfälle bei privaten Tauchgängen ereignen. Eine globale Risikoquote bei Tauchlehrgängen ist bislang nicht ermittelt worden.

[38] Präsentiert von Herrn van Woudenberg auf der 3. Europäischen Tagung zur Förderung der Sicherheit und Unfallverhütung (,European Convention on Promotion of Safety and Injury Prevention"), Wien, 15.-16. März 2001.

49. In den Niederlangen werden Statistiken über Unfälle in Schwimmbädern und mit Wasserrutschen [39] geführt. Von 1987 bis 1996 ereigneten sich in den Niederlanden pro Jahr rund 9 000 Unfälle in Schwimmbädern bzw. mit Wasserrutschen. Alljährlich sind etwa sieben Todesfälle durch Ertrinken zu verzeichnen. 1998 ging die Zahl der Unfälle insgesamt auf 7 100 zurück. Den Angaben zufolge hat sich Zahl der Unfälle mit Wasserrutschbahnen auf mehr oder weniger 1 000 pro Jahr eingependelt. Eine Risikoquote ist hierzu nicht ermittelt worden.

[39] Consumer Safety Institute, CISE, Nr. 4, Dezember 1999.

50. An weiteren Beispielen zu Ad-hoc-Statistiken seien u. a. zitiert: Statistiken der belgischen und der dänischen Behörden über Unfälle mit Verletzungen und Unfälle mit tödlichem Ausgang auf Spielplätzen und in Freizeitparks, Datenmeldungen der irischen Behörden über Unfälle im Zusammenhang mit gasbetriebenen Einrichtungen, Statistiken der britischen Behörden über Brandschutz in Hotels sowie französische und schwedische Statistiken über Unfälle in Solarien. Analog zu den übrigen bereits zitierten Quellen können auch diese Daten jedoch nicht unmittelbar zur Beurteilung der Risiken im Zusammenhang mit Dienstleistungen für Verbraucher herangezogen werden.

51. Aus den Untersuchungen und Konsultationen der Kommission wie auch aus einer kürzlich durchgeführten Studie [40] geht hervor, dass die allgemeine Einschätzung, der zufolge Ausländer generell im Dienstleistungsbereich ein höheres Sicherheitsrisiko sehen als Inländer, weitgehend unbegründet ist.

[40] Planistat, in Zusammenarbeit mit Consumer Risk Limited und der Universität Middlesex, Dezember 2000: Study of the needs and scope for Community action in the field of services safety and liability.

52. Wie die obigen Ausführungen zeigen, gibt es insgesamt kaum systematische faktische Informationen über Dienstleistungssicherheit, sieht man einmal von den Bereichen Verkehr und Gesundheitsdienste ab. Die bestehenden Meldestrukturen sind schwach entwickelt, und bislang hat es nur sehr wenige Bemühungen gegeben, bedarfsgerechte Statistiken über Risiken für Verbraucher im Zusammenhang mit Dienstleistungen zu erstellen und für die Politikerarbeitung auf nationaler Ebene zu verwenden. Strukturprobleme bei bestehenden Systemen zur Datenerfassung vereiteln jegliche substanzielle Verbesserung der Lage. So etwa stellt sich das Problem, zwischen Risiken bzw. Unfällen im Zusammenhang mit Produkten einerseits und Dienstleistungen andererseits genau zu differenzieren. Darüber hinaus geht aus vielen Unfallmeldungen nicht deutlich hervor, ob der Unfall durch eigenverantwortliches Verhalten des Verbrauchers verursacht wurde oder ob ein Dienstleister daran beteiligt war. Außerdem wird in vielen Unfallstatistiken nicht unterschieden zwischen Verbrauchern und sonstigen Betroffenen aus der allgemeinen Öffentlichkeit. Aufgrund all dieser Probleme ist es unmöglich, entsprechende Daten - soweit solche überhaupt vorliegen - verlässlich zu interpretieren. Infolgedessen lassen sich auch die Risiken im Zusammenhang mit den einzelnen Dienstleistungen nicht beurteilen, des Risikoniveau einzelner Länder nicht miteinander vergleichen, die Risiko-Entwicklung über einen bestimmten Zeitraum nicht beobachten oder anhand gesicherter Erkenntnisse Schwachstellen und Lücken in der Risikoprävention und bei Risiko-Managementsystemen, wie sie in den Mitgliedstaaten bestehen, ausfindig zu machen. Im Übrigen müsste jede Risikobeurteilung auch eine qualitative und quantitative Charakterisierung der Wahrscheinlichkeit, der Häufigkeit und des Schweregrads der bekannten Gesundheitsfolgen und Auswirkungen auf die Sicherheit erfassen. Auch hier aber mangelt es an Zahlenmaterial über die Häufigkeit der Inanspruchnahme von Dienstleistungen und darüber, wie viele Verbraucher betroffene sind. Die wenigen verfügbaren Daten können mithin nur einen sehr allgemeinen, ungenauen Eindruck des Schweregrads eines Risikos vermitteln.

Möglichkeiten für ein Vorgehen der Gemeinschaft

53. Ausgehend von der ersten Feststellung der Lücken und Schwachstellen, die kennzeichnend für die derzeitigen Lage sind, konnten verschiedene Möglichkeiten für ein Vorgehen der Gemeinschaft in Sachen Dienstleistungssicherheit eruiert werden. . Diese Optionen wurden den Interessenvertretern und den öffentlichen Stellen zur Konsultation vorgelegt. Die Interessenvertreter bekundeten starkes Interesse für das Thema ,Dienstleistungssicherheit" und nahmen dazu ausführlich Stellung. Die Reaktionen sind nachstehend zusammengefasst.

54. Angesichts des bestehenden Mankos an Informationen bietet sich aus naheliegenden Gründe als erste Option ein gemeinschaftliches Vorgehen zur Erfassung von Daten über Unfälle und Verletzungen an. Ein solches Unterfangen wurde im Übrigen im Einklang mit der Verbraucherpolitischen Strategie der Kommission stehen [41], in der deutlich herausgestellt wird, wie wichtig es ist, dass sich die Verbraucherpolitik auf einschlägige Informationen und Daten stützt, damit die politischen Maßnahmen entsprechend angepasst und die Prioritäten optimal festgelegt werden können. Die Konsultation ergab, dass hier ein Vorgehen der Gemeinschaft auf breiter Ebene befürwortet wird, das darauf abzielen soll, die Wissensbasis zu verbessern - vorausgesetzt, dies erfolgt auf kosteneffiziente Weise und die vordergründigen Methodikprobleme können einer Lösung zugeführt werden. Nach Auffassung der Interessenvertreter sollte man sich dabei auf eine beschränkte Anzahl prioritärer Bereiche konzentrieren und die bisherigen Erfahrungen und die bereits bestehenden Instrumente zur Datenerfassung nutzen. Erforderlich wäre insbesondere eine Abstimmung auf das neue Programm für öffentliche Gesundheit in einer Weise, dass die mit den Systemen EHLASS und IPP gewonnen Erkenntnisse und Informationen Berücksichtigung finden.

[41] Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen - Verbraucherpolitische Strategie 2002-2006, KOM(2002) 208 endg., ABl. C 137 vom 8.6.2002, S. 2.

55. Eine zweite Möglichkeit wäre die Konzipierung und verstärkte Anwendung anderer als gesetzgeberischer Maßnahmen wie zum Beispiel vorbildliche Praktiken für bestimmte Dienstleister oder Branchen und freiwillige europäische Normen zur Verbesserung der Sicherheit von für Verbrauchern bestimmten Dienstleistungen durch bessere Information über Sicherheitsniveaus, die der Verbraucher erwarten kann, und bessere Praktiken auf Seiten der Dienstleister. Die durchgeführten Untersuchungen haben gezeigt, dass es für den Dienstleistungsbereich bereits derartige Maßnahmen gibt, allerdings vereinzelt und auf disparate Weise. Die Konsultation ergab, dass die Erarbeitung und Förderung anderer als gesetzgeberischer Maßnahmen breite Zustimmung findet, und zwar als autonome Selbstregulierungsinstrumente oder als flexible Ergänzung zu rechtlich bindenden Rahmenbedingungen. Allerdings bestehen insbesondere auf Seiten der Verbraucher Bedenken hinsichtlich der unzureichenden Durchsetzungsbefugnisse bei diese Art von Softlaw und der nicht vorgesehenen Sanktionen zur Ahndung von Verstößen.

56. Als dritte Option festgemacht wurde die Schaffung eines EU-Systems der Zertifizierung von Sicherheitsmanagementsystemen; dazu benötigt würden gemeinsame Kriterien, deren Einhaltung eine akkreditierte Zertifizierungsstelle zu bescheinigen hätte. Die Konsultation ergab, dass eine solche Regelung zum Teil befürwortet wird. Nachdrücklich verwiesen wurde aber darauf, dass ein solches System auf bestehenden nationalen oder internationalen Standards aufbauen sollte, also nicht noch weitere Kriterien zu den ohnehin schon bestehenden hinzukommen dürften. Allerdings wurde allgemein die Auffassung vertreten, dass sich die Attraktivität eines solchen Systems für die Unternehmen in Grenzen halten würde, das sich Sicherheit als Wettbewerbsargument schwieriger als z.B. Umweltaspekte nutzen lässt.

57. Etwaige weiterreichende Harmonisierungs-Maßnahmen wurden ebenfalls im Verlauf der Konsultation angesprochen, insbesondere die Einführung rechtlich bindender Sicherheitsanforderungen für Dienstleister, aber auch ein obligatorisches Monitoring mit entsprechender Marktüberwachung, die den öffentlichen Stellen obliegen würde. Im Einzelnen würde die Verbesserung rechtlich bindender Sicherheitsanforderungen weitgehend davon abhängen, ob es dazu entsprechende europäische Normen oder andere näher geregelte gemeinsame Sicherheitsfestlegungen für spezifische Dienstleistungen gibt.

Die Konsultation hat gezeigt, dass bezüglich solcher Anforderungen die Meinungen stark divergieren. Die Verbraucher plädieren für diese Art rechtlich bindender Maßnahmen, da sie insoweit die nötige Rechtssicherheit bieten, als sie für Präventivmaßnahmen einen allgemeinen Rechtsrahmen vorgeben. Allerdings haben die Verbraucherorganisationen auch auf das generelle Problem der effektiven Durchsetzung rechtlich bindender Sicherheitsvorschriften hingewiesen und auf die Notwendigkeit adäquater Sanktionen zur Ahndung von Verstößen gegen gesetzliche Auflagen. Von den Unternehmen dagegen wurden Zweifel an dem durch eine solche Maßnahme erzielten Mehrwert angemeldet. Von den Mitgliedstaaten wurden unterschiedliche, noch nicht endgültig ausformulierte Bemerkungen vorgebracht; mehrheitlich erkennen die Mitgliedstaaten zum jetzigen Zeitpunkt weder einen Bedarf für solche Maßnahmen, noch sehen sie eine Möglichkeit, wie solche Maßnahmen verbindlich festgelegt werden könnten. Zur Frage der obligatorischen Einführung von Marktüberwachungstätigkeiten nahmen nur einige wenige der konsultierten Parteien Stellung. Interesse wurde zum Teil für den Austausch vorbildlicher Praktiken signalisiert. Für die meisten ist eine solche Aktion eine Frage der Ressourcen auf nationaler und örtlicher Ebene und nicht eine legislative Angelegenheit.

Aus juristischer Sicht müsste für Harmonisierungsmaßnahmen Artikel 95 EG-Vertrag herangezogen werden, da dieser Artikel die Rechtsgrundlage für Harmonisierungsmaßnahmen im Zusammenhang mit der Errichtung des Binnenmarkts bietet. Nach der einschlägigen Rechtssprechung würde die Heranziehung dieses Artikels eine Bewertung der tatsächlichen und potenziellen Handelshemmnisse und Wettbewerbsverzerrungen zur Begründung eines Vorgehens der Gemeinschaft erfordern. Dies würde seinerseits erfordern, dass Informationen über das grenzübergreifende Angebot und die grenzübergreifende Nachfrage im Bereich der wichtigsten Dienstleistungen für Verbraucher und über die etwaigen Folgewirkungen vorgeschlagener Rechtsakte in Bezug auf die Sicherheitsniveaus wie auch in Bezug auf die harmonisierten Sicherheitsanforderungen vorliegen. Derzeit liegen jedoch keine gesicherten Angaben über Wettbewerbsverzerrungen oder Handelshemmnisse infolge der divergierenden nationalen Rechtsvorschriften vor. Verlässliche Angaben liegen derzeit auch nicht vor, die zur Begründung von Harmonisierungsmaßnahmen im Zusammenhang mit Dienstleistungssicherheit im Rahmen der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts, speziell der Prinzipien der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, angeführt werden könnten. Infolgedessen lassen sich keinerlei Schlüsse in Bezug auf einen Bedarf für ein legislatives Vorgehen ziehen, das auf Harmonisierung von Sicherheitsanforderungen, wie sie bereits auf nationaler Ebene für spezifische Dienstleistungsbereiche angewandt werden, abzielen würde.

Vorrangige Bereiche

58. Auch wenn Dienstleistungen in den Sektoren Verkehr und Gesundheitswesen wie auch solche, bei denen die Risiken für die Gesundheit und die körperliche Unversehrtheit der Verbraucher gering bzw. inexistent sind - zum Beispiel Finanzdienstleistungen oder Dienstleistungen im Bereich der elektronischen Kommunikation - aus dem vorliegenden Bericht ausgeklammert sind, gibt es dennoch eine Vielzahl diverser Arten von Verbraucherdienstleistungen, die von Relevanz sind. Bei der Konzipierung gemeinschaftspolitischer Maßnahmen wird es im Wesentlichen darauf ankommen, sich auf bestimmte prioritäre Verbraucherdienstleistungen zu konzentrieren, um entsprechende Erfahrungen zu sammeln und sicherzustellen, dass das Vorgehen der Gemeinschaft zielgerichtet ist. Ideal wäre, wenn der Schwerpunkt auf solchen Verbraucherdienstleistungen läge, die nachweislich ein hohes Risiko für die Verbraucher darstellen und denen eine signifikante grenzübergreifende Dimension zukommt. Das derzeitige Informationsmanko, sowohl was die Risikobeurteilung als auch die grenzübergreifenden Auswirkungen betrifft, lässt allerdings eine Festlegung von Prioritäten auf der Grundlage gesicherter Erkenntnisse nicht zu. Infolgedessen wurde von einem quantitativen Ansatz Abstand genommen; stattdessen wurden qualitative Kriterien zugrunde gelegt, um in der jetzigen Phase einstweilen prioritäre Bereiche und in Frage kommende Dienstleistungen auszumachen. Zu diesen Kriterien gehören z. B. die jeweilige Art des potenziellen Risikos und der Schweregrad, die grenzübergreifende Dimension und die Relevanz für Verbraucher mit besonderen Bedürfnissen. Berücksichtigt wurden dabei auch die Prioritäten der Mitgliedstaaten und der Interessenvertreter.

59. Entsprechend diesen Kriterien konnten folgende Bereiche als prioritäre Tätigkeitsfelder ausgemacht werden: bei Dienstleistungen im Zusammenhang mit Tourismus speziell Einrichtungen zur ,Massenunterbringung", vornehmlich Hotels, und der Camping- und Caravaningbereich, und bei Dienstleistungen in Sport und Freizeit in erster Linie Spiel- und Rummelplätze, Freizeit- und Vergnügungsparks, Schwimmbäder und andere Wassersport-Serviceleistungen, Reitschulen, Skisport und ,neue" Abenteuersportarten wie Bungeejumping und Wildwasser-Rafting. In beide genannten Sektoren und bei den entsprechenden Dienstleistungen stellen sich Risiken tödlicher Unfälle und von Unfällen mit schweren Verletzungen; die Problematik hat unbestreitbar eine grenzübergreifende Dimension; involviert sind häufig Kinder und ältere Menschen; angeboten werden die Dienstleistungen in der gesamten Gemeinschaft; und sie stellen für die Mitgliedstaaten, Verbraucherorganisationen und Dienstleister ein vorrangiges Anliegen dar Zu bemerken ist, dass beide Sektoren vielfach miteinander ,verzahnt" sind, da Tourismus zunehmend organisierte Sport- und Freizeitaktivitäten mit umfasst.

3. Aus dem Stand der Regelungen und der De-Facto-Situation zur Dienstleistungssicherheit en in der EU zu ziehende politische Schlüsse

Aus dem Stand der Regelungen zu ziehende Schlüsse

60. Auf Gemeinschaftsebene gibt es derzeit keine spezifischen Rechtsvorschriften zur Dienstleistungssicherheit; ausgenommen sind die Gemeinschaftsmaßnahmen, mit denen die Sicherheit der verschiedenen Verkehrsträger im Rahmen der gemeinsamen Verkehrspolitik gemäß Artikel 71 EG-Vertrag unmittelbar geregelt wird. Allerdings können gemeinschaftliche Rechtsvorschriften aus anderen Bereichen durchaus positive Nebenauswirkungen auf die Sicherheit von Dienstleistungen haben. Treffende Beispiele hierfür sind die Maßnahmen zur gegenseitigen Anerkennung bestimmter Berufsbildungsabschlüsse zum Zwecke der Vereinfachung der gemeinschaftsweiten Bereitstellung gewerblicher Dienstleistungen oder die Bestimmungen über die Qualität von Badegewässern im Rahmen der Umweltpolitik der Gemeinschaft, die zur Sicherheit im Bereich Tourismus beitragen. Darüber hinaus sind auch die gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen zur Harmonisierung der technischen Vorschriften für bestimmte gewerbliche genutzte Produkte und Ausrüstungsgüter von maßgeblicher Bedeutung für die Sicherheit von Dienstleistungen, für deren Erbringung solche Produkte verwendet werden. Was die spezielle Problematik der Feuersicherheit in Hotels betrifft, so wurde 1986 die Empfehlung des Rates 86/666/EWG über Brandschutz-Mindestanforderungen in bestehenden Hotels verabschiedet. Der Dienstleistungssicherheit werden auch weiterhin die Bestimmungen aus anderen Bereichen der Gemeinschaftspolitik indirekt zugute kommen.

61. In sämtlichen Mitgliedstaaten gibt es Rechts- und Verwaltungsvorschriften und technische Regeln für den Bereich Dienstleistungssicherheit. Allerdings weichen die einzelnen Konzepte voneinander ab und erstrecken sich auf ein breites Spektrum unterschiedlicher Maßnahmen. Eine besondere Vorrangstellung nimmt dabei aber keine der praktizierten Verfahrensweisen ein. Von den Verbraucherverbänden wurde auf das allgemeine Problem der Durchsetzung von Bestimmungen zur Verbrauchersicherheit und des Fehlens adäquater Sanktionen zur Ahndung von Verstößen der Dienstleister gegen die gesetzlichen Auflagen hingewiesen. Allerdings lassen sich aufgrund der Vielzahl der betroffenen Bereiche und der unterschiedlichen Vorgehensweisen auf nationaler Ebene derzeit keine spezifischen Lücken in den Regelungs-, Kontroll- und Durchsetzungssystemen ausmachen. Ebenso lässt sich nicht festzustellen, ob das effektive Schutzniveau in den einzelnen Mitgliedstaaten merklich divergiert. Von Verbraucherverbänden und Dienstleistern nachdrücklich herausgestellt wurde der Mangel an Informationen über bestehende Vorschriften und über ihre Anwendung in den einzelnen Mitgliedstaaten als Hemmnis, das einer Stärkung des Vertrauens der Verbraucher in einen Binnenmarkt für Dienstleistungen entgegensteht. Allerdings konnten bislang keine gesicherten Erkenntnisse über Handelshemmnisse oder Wettbewerbsverzerrungen infolge der unterschiedlichen Festlegungen der Mitgliedstaaten festgestellt werden. Damit würde sich derzeit eine Rechtfertigung konkreter Maßnahmen der Gemeinschaft, die auf Harmonisierung der Sicherheitsbestimmungen der Mitgliedstaaten in Sachen Dienstleistungen abzielen, als sehr schwierig erweisen.

Aus der De-facto-Situation zu ziehende Schlüsse

62. Die Analyse der De-facto-Situation hat gezeigt, dass es nur sehr wenig systematische Informationen über Dienstleistungssicherheit gibt. Dies lässt sich zum Teil mit den schwach entwickelten Meldesystemen und der geringen Priorität erklären, die der Verwendung von Statistiken über Unfälle und sonstige Vorfälle als Grundlage für die Politikerarbeitung im Bereich Dienstleistungssicherheit eingeräumt wird.

Mithin gilt die Verbesserung der Wissensbasis in Sachen Dienstleistungssicherheit als eindeutige Priorität für ein Vorgehen auf Gemeinschaftsebene. Die Konsultation selbst hat bestätigt, dass ein solches Vorgehen auf breiter Ebene befürwortet wird - vorausgesetzt, dies kann auf kosteneffiziente Weise organisiert werden und die Methodikprobleme können gelöst werden. Mit dazu beitragen, dass diese Voraussetzungen erfuellt werden, kann zum einen eine Fokussierung auf eine begrenzte Anzahl prioritärer Dienstleistungsbereiche - speziell solcher, die im Zusammenhang mit Tourismus, Sport und Freizeit stehen - und zum anderen die Nachnutzung früherer Erfahrungen und die Verwertung bestehender Instrumente zur Datenbeschaffung.

63. Die Verbesserung der Wissensbasis an sich ist insoweit ein ambitiöses Ziel, als von sämtlichen Mitgliedstaaten verlangt wird, in Sachen Monitoring der Dienstleistungssicherheit in den wichtigsten Bereichen systematischer vorzugehen. Die Erfassung und Bewertung der einschlägigen Daten impliziert methodische und organisatorische Aspekte, die der sorgfältigen Prüfung bedürfen, wenn daraus kostenwirksame Lösungen für die Praxis erarbeitet werden sollen. Hier handelt es sich eindeutig um einen Aufgabenbereich, in dem ein Vorgehen auf Gemeinschafsebene von beträchtlichem Nutzen sein könnte - vorausgesetzt, es wird eine angemessene Vorgehensweise konzipiert. Dabei sollte dem Problem für die kleinen und mittleren Unternehmen, mit zusätzlichen Verwaltungs- bzw. Kostenaufwand belastet zu werden, besonders Rechnung getragen werden. Letzteres gilt speziell für die Unternehmen der Touristikbranche, die zu 95 % aus kleinen bzw. Kleinstfirmen besteht.

64. Infolgedessen sollte ein Vorgehen der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Sicherheit von Dienstleistungen für Verbraucher in der jetzigen Phase sich a) auf Verbesserung der vorhandenen Erkenntnisse über Risiken und Unfalldaten und b) auf systematisches Monitoring der politischen und sonstigen Maßnahmen der Mitgliedstaaten konzentrieren.

65. Die bisherige Erfahrung zeigt, dass die Beschaffung von Daten und das Monitoring EU-weit nicht systematisch und einheitlich durchgeführt werden, wenn nicht hierfür ein formeller Rahmen vorgegeben ist. Mit der Erweiterung der EU wird diese Notwendigkeit noch an Bedeutung hinzugewinnen.

Ziele und Inhalte des vorgeschlagenen Rechtsrahmens

66. In Anbetracht der vorhin dargelegten Erwägungen wird vorgeschlagen, einen Rechtsrahmen zu schaffen, der ein Verfahren für eine systematische, konsistente Beschaffung und Evaluierung von Daten und Informationen über Unfälle und Verletzungen im Zusammenhang mit Dienstleistungen festlegen würde. Die Art der Informationen, die über das Datenbeschaffungssystem gewonnen werden könnten, würde sich aus den politischen Zielen ergeben, die dieser Rechtsrahmen vorgeben würde. Aus Gründen der Kosten-Nutzen-Relation wäre es angezeigt, den Schwerpunkt auf die prioritären Bereiche und die damit zusammenhängenden Dienstleistungen zu legen, wie sie in diesem Bericht herausgestellt werden, d. h. Dienstleistungen im Zusammenhang mit Tourismus und Sport & Freizeit.

67. Angesichts des breiten Spektrums der derzeit von den Mitgliedstaaten angewandten Maßnahmen zur Verbesserung der Dienstleistungssicherheit wäre es für alle Seiten von Nutzen, besser über die einschlägigen Rechtsvorschriften und Politiken in Sachen Dienstleistungssicherheit unterrichtet zu sein. Deshalb würde der Rechtsrahmen auch Verfahren für die administrative Zusammenarbeit zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten festlegen, damit ein systematischer Informationsaustausch über politische und sonstige gesetzgeberische Maßnahmen und die damit erzielten Ergebnisse gewährleistet wäre. Wichtig wäre dies, um besondere Lücken in den Regelungs-, Kontroll- und Durchsetzungssystemen ausfindig zu machen. Dem kommt insofern besondere Bedeutung zu, als die Verbraucher und Dienstleister den Mangel an Information über bestehende Regelungen und ihre Anwendung in den einzelnen Mitgliedstaaten als Hemmnis, das der Schaffung eines Binnenmarktes für Dienstleistungen im Wege steht, deutlich herausgestellt haben. Es liegt auf der Hand, dass die Verfahren für den Informationsaustausch so gestaltet sein müssten, dass Überschneidungen mit bereits bestehenden oder künftigen Rechtsvorschriften der Gemeinschaft zur Festlegung von Verfahren für die Bereitstellung von Information auf dem Gebiet der technischen Normen und Regelungen im Zusammenhang mit Dienstleistungen vermieden würden.

68. In diesem Rechtsrahmen vorgesehen werden könnten auch Verfahren für die Normgebung und Anwendung europäischer Normen. Mit einer verbesserten Wissensbasis für den Bereich Dienstleistungssicherheit könnten sich nämlich spezifische Sektoren und Risiken feststellen lassen, zu denen gegebenenfalls auf Gemeinschaftsebene Normen benötigt werden, um darauf die nationalen politischen und sonstigen Maßnahmen zur Sicherheit von Dienstleistungen für Verbraucher abzustützen.

69. Inhaltlich genau abgesteckt werden soll der Rechtsrahmen unter Einbeziehung der Ergebnisse einer noch vorzunehmenden eingehenden Kosten-Nutzen-Analyse und unter Berücksichtigung von Pilotprojekten, Erhebungen und anderen Arbeiten, die in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten durchzuführen sind. Als Ziel gilt, den sachlichen Erfassungsbereich und die Methoden für das Monitoring und die Datenbeschaffung optimal festzulegen und damit sicherzustellen, dass durch ein Vorgehen auf Gemeinschaftsebene auf kostenwirksame Weise ein zusätzlicher Nutzen erzielt wird. Es liegt auf der Hand, dass auch die im Zusammenhang mit dem Binnenmarkt für Dienstleistungen ins Auge gefassten Legislativinitiativen bei der Konzipierung des Rechtsrahmens eingehend mit berücksichtigt werden müssten.

70. Längerfristig betrachtet könnte die Kommission unter besseren Voraussetzungen den etwaigen Bedarf für weitergehende Rechtsvorschriften der Gemeinschaft im Lichte der gewonnenen Erkenntnisse im Anschluss an die Umsetzung des zu schaffenden Rechtsrahmens beurteilen. Diese längerfristigen Legislativinitiativen machen allerdings eine Analyse der in Frage kommenden Rechtsgrundlage wie auch der ökonomischen Auswirkungen unumgänglich. Die Heranziehung von Artikel 95 EG-Vertrag erfordert insbesondere eine Beurteilung der tatsächlichen und der potenziellen Handelshemmnisse und Wettbewerbsverzerrungen infolge voneinander abweichender nationaler Regelungen, die für den Bereich Dienstleistungssicherheit maßgebend sind. Etwaige gemeinschaftliche Harmonisierungsmaßnahmen im Zusammenhang mit Dienstleistungssicherheit müssten mit den im Rahmen der Binnenmarktstrategie für Dienstleistungen aufgelegten Initiativen in Einklang stehen.

71. Einstweilen wird die Kommission im Übrigen damit fortfahren, die Haftungsregelungen in den Mitgliedstaaten einer Beurteilung zu unterziehen. Das Ergebnis dieser Bewertung wird für die Kommission eine Hilfe sein, um etwaige Lücken in den nationalen Haftungsregelungen ausfindig zu machen. Damit müsste es möglich sein festzustellen, ob eine neue Gemeinschaftsinitiative in dem anstehenden Bereich zweckmäßig und gerechtfertigt wäre.