4.5 Unterstützung der Partnerschaft durch geeignete institutionelle Strukturen

4.6 Rechtsrahmen der Partnerschaft

4.7 Nächste Schritte

1. Einleitung

Das im Juni 2000 in Cotonou unterzeichnete Partnerschaftsabkommen zwischen den Mitgliedern der Gruppe der Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP) einerseits und der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten andererseits läuft im Februar 2020 aus. Die Verhandlungen zwischen den Vertragsparteien, in denen sie prüfen, welche Bestimmungen anschließend für ihre Beziehungen gelten sollen, müssen spätestens im August 2018 beginnen. Das Auslaufen des Partnerschaftsabkommens, im Folgenden „Cotonou-Partnerschaftsabkommen“ (CPA), das auf 100 Länder mit einer Bevölkerung von insgesamt 1,5 Milliarden Menschen Anwendung findet, ist eine strategische Gelegenheit zur Erneuerung der Beziehungen der EU zu ihren Partnern in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean. Dabei ist der veränderte globale Kontext zu berücksichtigen und die Partnerschaft schwerpunktmäßig auf die gemeinsamen Interessen, Ziele und Verantwortlichkeiten auszurichten.

In dieser Mitteilung werden die Ideen und vorgeschlagenen Bausteine für eine politische Partnerschaft mit den AKP-Staaten vorgestellt. Sie baut auf der international vereinbarten Agenda 2030 der Vereinten Nationen auf, die einen allgemeingültigen Katalog gemeinsamer Ziele enthält, und auf der Globalen Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU mit strategischen Leitlinien für die externen Interessen und Zielsetzungen der EU. Die Mitteilung steht auch im Einklang mit dem Vorschlag der Kommission zur Überarbeitung des Europäischen Konsenses über die Entwicklungspolitik.

Die EU geht auf Partner, gleich gesinnte Länder und regionale Gruppierungen zu, um mit ihnen gemeinsame Ziele zu verfolgen. Die Europäische Kommission und die Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik wollen in echte Partnerschaften investieren, die auf dem Grundsatz der gemeinsamen Verantwortung beruhen. Dies setzt ein konstruktives Engagement und ähnliche Ambitionen aufseiten der Partnerländer voraus.

Die langjährigen Beziehungen zu den AKP-Staaten bilden eine gute Grundlage für den Aufbau einer erneuerten politischen Partnerschaft. Auf beiden Seiten müssen die Partner erhebliche Veränderungen vornehmen, um ihre künftigen Beziehungen an die Herausforderungen der heutigen Welt anzupassen und ein starkes Bündnis zu schmieden, das die Umsetzung zentraler Prioritäten ermöglicht. In Anbetracht der Prioritäten, der veränderten Rahmenbedingungen und der Erkenntnisse aus der Umsetzung des CPA würde es nicht ausreichen, das Abkommen nur zu verlängern. Die Kommission und die Hohe Vertreterin sind der Auffassung, dass die Beschlussfassung und Umsetzung in nennenswertem Maße auf die regionale Ebene verlagert werden müssen. Darüber hinaus sollten die künftigen Beziehungen so gestaltet werden, dass zwischen AKP-Staaten und benachbarten Regionen, die in das gegenwärtige CPA nicht einbezogen sind, aber eine wichtige Rolle für die Verwirklichung der Zielsetzungen der EU spielen, Verbindungen hergestellt werden.

In Vorbereitung auf den Prozess zur Definition der Beziehungen zwischen der EU und den AKP-Staaten nach 2020 haben die Kommission und die Hohe Vertreterin 2015 einen Reflexionsprozess und zu diesem Zweck eine öffentliche Konsultation eingeleitet. Darüber hinaus fanden Gespräche mit wichtigen Interessenträgern statt und im Juli 2016 wurde eine Bewertung der ersten 15 Jahre der Durchführung des CPA veröffentlicht. In einer Folgenabschätzung (Begleitdokument zu dieser Mitteilung) wurden die verschiedenen Optionen für die künftigen Beziehungen untersucht. Auf dieser Grundlage wurde die vorliegende Mitteilung erstellt.

2. Strategische Interessen der EU

Der globale Kontext hat sich seit dem Inkrafttreten des Partnerschaftsabkommens von Cotonou, das im Jahr 2000 auf das Abkommen von Lomé aus dem Jahr 1975 folgte, stark verändert. Das Auslaufen des CPA ist eine gute Gelegenheit, um die Partnerschaft neu auszurichten, sodass sie den heutigen Herausforderungen in einer veränderten Welt gewachsen ist. Erstens wurde in der Globalen Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU ein Rahmen für ein entschlosseneres Auftreten der EU in der Welt abgesteckt. Mit den Zielen für nachhaltige Entwicklung (SDG) der Agenda 2030 und dem Aktionsplan von Addis Abeba wurde eine ehrgeizige und umfassende universale Reformagenda auf den Weg gebracht.

Heutzutage bestehen vielerorts Situationen chronischer Fragilität und Vulnerabilität, die Länder verzeichnen ungleiche Fortschritte (sowohl intern als auch im internationalen Vergleich) und die negativen Auswirkungen des Klimawandels und der Umweltzerstörung nehmen rasch zu und untergraben die soziale und wirtschaftliche Stabilität in verschiedenen Teilen der Welt. Insbesondere stehen zahlreiche AKP-Staaten vor erheblichen Problemen: Konflikte, Armut, Arbeitslosigkeit und Mangel an menschenwürdiger Arbeit, zunehmende Ungleichheiten, Menschenrechtsverletzungen, Korruption, negative Auswirkungen des Klimawandels, Druck auf die knappen natürlichen Ressourcen, Schädigung der Ökosysteme und ungleiche Integration in die Weltwirtschaft. Fragile Staaten sind nach wie vor in besonderem Maße von extremer und chronischer Armut betroffen. Strukturelle und immer wieder auftretende Krisen verursachen weiterhin gravierende humanitäre Notlagen, die ganze Länder und Gesellschaften schwer belasten. Auch wächst die Bevölkerung in vielen Partnerländern rascher als die Wirtschaft. All dies wirkt sich nachteilig auf ein nachhaltiges und inklusives Wachstum und die Schaffung von Arbeitsplätzen aus, die benötigt werden, um positive Lebensperspektiven und echte Chancen zu bieten, vor allem für junge und besonders benachteiligte Menschen.

Diese schwierigen Rahmenbedingungen sind der Nährboden für Extremismus, Terrorismus und sonstige Formen der organisierten Kriminalität wie Menschen-, Drogen- und Waffenhandel sowie Cyberkriminalität. Diese Phänomene haben negative Auswirkungen auf die Sicherheit und den wirtschaftlichen Wohlstand der EU und ihrer Bürger. Darüber hinaus liegt hier eine der Ursachen von irregulärer Migration und Flucht. Ein klarer Rahmen wird durch die Europäische Migrationsagenda abgesteckt, durch die gemeinsame Erklärung von Valletta und den dazugehörigen Aktionsplan vom November 2015 und auch durch die Mitteilung über einen neuen Partnerschaftsrahmen für die Zusammenarbeit mit Drittländern im Kontext der Europäischen Migrationsagenda.

Die Bewertung des CPA zeigt, dass es einen erheblichen Beitrag zur Beseitigung der Armut und zu einem besseren und gerechteren Zugang zu grundlegenden Dienstleistungen geleistet hat. Allerdings bietet sich ein uneinheitliches Bild, was die Beachtung der wesentlichen Elemente (Menschenrechte, demokratische Grundsätze und Rechtsstaatsprinzip) durch die AKP-Partner angeht. Außerdem wurden für grundlegende Herausforderungen wie Migration und Mobilität keine überzeugenden gemeinsamen Antworten gegeben.

Gleichzeitig war in vielen AKP-Staaten ein bedeutendes Wirtschaftswachstum zu verzeichnen. Die zunehmende Vernetzung und Interdependenz, der wissenschaftliche und technologische Fortschritt und der verstärkte Handel haben neue Möglichkeiten zur Steigerung des weltweiten Wohlstands eröffnet. Immer mehr AKP-Volkswirtschaften bieten ein immer breiteres Spektrum an Möglichkeiten für rentable Investitionen – auch für europäische Unternehmen. Aus der Bewertung des CPA geht hervor, dass das Abkommen Fortschritte bei der Integration der Partnerländer in die Weltwirtschaft ermöglicht hat. Die Handelsströme in die und aus den AKP-Staaten haben zugenommen, immer mehr AKP-Staaten sind Mitglieder der Welthandelsorganisation (WTO) und sie spielen eine wachsende Rolle in den internationalen Handelsverhandlungen. Der Abschluss und die Umsetzung von Wirtschaftspartnerschaftsabkommen waren wichtige Meilensteine. Das bisher Erreichte ist jedoch nicht zufriedenstellend, was die stärkere Diversifizierung der Wirtschaft, die Steigerung der Wertschöpfung, die Verringerung der Abhängigkeit von einer schmalen Bandbreite von Waren und die Umverteilung der Gewinne angeht. Das Ergebnis sind wachsende Ungleichheiten.

Eine weitere neue Realität hängt mit der größeren regionalen Dynamik und der Bedeutung regionaler Organisationen und – im Falle Afrikas – einer kontinentalen Organisation, der Afrikanischen Union, zusammen. Die Bewertung des CPA zeigt, dass es mit dem Abkommen nicht gelungen ist, diesen wichtigen Entwicklungen Rechnung zu tragen. In den künftigen Entscheidungsstrukturen und dem institutionellen Gefüge der Partnerschaft sollte dies in jedem Fall berücksichtigt werden.

Schließlich spielen die Partnerländer eine zunehmend wichtige Rolle bei der Bewältigung globaler Herausforderungen, die per definitionem nicht von der EU alleine angegangen werden können. In dieser Hinsicht gehört der Klimawandel weiterhin zu den Faktoren, die die Verwirklichung einer nachhaltigen Entwicklung in der EU und der Welt am unmittelbarsten bedrohen. Der Aufstieg neuer Mächte, die sich nicht immer für die gleichen Werte und Ziele einsetzen, spricht ebenfalls dafür, die Bemühungen zu verstärken, um einen Konsens mit den Partnern der EU über wichtige Fragen von globalem Interesse zu erzielen und gemeinsam eine positive Agenda voranzubringen. Die Intensivierung des Dialogs und der Zusammenarbeit mit den AKP-Staaten ist daher entscheidend, wenn die EU Einfluss auf eine multilaterale und auf Regeln basierende Ordnung nehmen und diese fördern will. Die Bewertung macht jedoch deutlich, dass dies mit der Partnerschaft nicht in ausreichendem Maße erreicht wurde. Was die Ergebnisse betrifft, so hat es an Flexibilität und echter Zusammenarbeit zwischen den Partnern in wichtigen internationalen Debatten gemangelt.

Diese Herausforderungen und Chancen sind mittelfristig von so großer Tragweite, dass gemeinsam mit den Partnern dringend entschlossen gehandelt werden muss.