EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 14.7.2016 COM(2016) 472 final BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union – Betrugsbekämpfung

Jahresbericht 2015





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INHALTSVERZEICHNIS BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union – Betrugsbekämpfung Jahresbericht 2015 ZUSAMMENFASSUNG 1.EINFÜHRUNG 2.BETRUGSBEKÄMPFUNGSPOLITIK AUF EU-EBENE 2.1.Von der Kommission im Jahr 2015 ergriffene politische Initiativen zur Betrugsbekämpfung 2.1.1.Vorschlag für eine Richtlinie über die strafrechtliche Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der Europäischen Union gerichtetem Betrug 2.1.2.Vorschlag, eine Europäische Staatsanwaltschaft zu errichten 2.1.3.Bewertung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 2.1.4.Korruptionsbekämpfung in der EU 2.1.5.Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission 2.2.Betrugsbekämpfungsmaßnahmen bei den Einnahmen 2.2.1.Gegenseitige Amtshilfe – Änderung der Verordnung (EG) Nr. 515/97 2.2.2.Informationssystem für die Betrugsbekämpfung (AFIS) 2.2.3.Gemeinsame Zollaktionen 2.2.4.Bekämpfung des illegalen Handels mit Tabakerzeugnissen 2.2.5.Bekämpfung von Mehrwertsteuerbetrug 2.2.6.Betrugsbekämpfungsbestimmungen in internationalen Abkommen 2.2.7.Betrugsbekämpfungsmaßnahmen im Zusammenhang mit der steuerlichen Kennzeichnung von Gasöl und Kerosin

2.3.Betrugsbekämpfungsmaßnahmen bei den Einnahmen 2.3.1.Änderung der Haushaltsordnung (Verordnung (EU, EURATOM) Nr. 966/2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union) 2.3.2.Vorschriften für die Meldung von Unregelmäßigkeiten im Ausgabenbereich des Mehrjährigen Finanzrahmens 2014-2020 2.4.Sonstiges 2.4.1.Umsetzung des Programms „Hercule“ 3.Folgemassnahmen zu den Entschließungen des Europäischen Parlaments zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union – Betrugsbekämpfung — Jahresbericht 2014 4.ZUSAMMENARBEIT MIT DEN MITGLIEDSTAATEN 4.1.Beratender Ausschuss für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung (COCOLAF) 4.2.Von den Mitgliedstaaten zur Bekämpfung von Betrug und sonstigen gegen die finanziellen Interessen der EU gerichteten rechtswidrigen Handlungen eingeleitete Maßnahmen 4.3.Umsetzung der Empfehlungen von 2014 5.BETRUGSDELIKTE UND ANDERE UNREGELMÄSSIGKEITEN 5.1.Gemeldete Unregelmäßigkeiten und allgemeine Tendenzen im Zeitraum 2011-2015 5.2.Als Betrug gemeldete Unregelmäßigkeiten 5.2.1.Einnahmen 5.2.2.Ausgaben 5.3.Nicht als Betrug gemeldete Unregelmäßigkeiten 5.3.1.Einnahmen 5.3.2.Ausgaben 5.4.Ergebnisse der Tätigkeiten des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) 6.EINZIEHUNGS- UND SONSTIGE PRÄVENTIONS- UND ABHILFEMASSNAHMEN

7.Schlussfolgerungen und Empfehlungen 7.1.Einnahmen 7.2.Ausgaben ANHANG 1 – Als Betrug gemeldete Unregelmässigkeiten ANHANG 2 – Nicht als Betrug gemeldete Unregelmässigkeiten



ZUSAMMENFASSUNG Die EU und die Mitgliedstaaten teilen sich die Verantwortung für den Schutz der finanziellen Interessen der EU und die Betrugsbekämpfung. Die Behörden der Mitgliedstaaten verwalten rund 80 % der EU-Ausgaben und ziehen traditionelle Eigenmittel ein. Dieser Jahresbericht über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union ist der zweite Bericht der amtierenden Kommission, der in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten vorgelegt wird. Darin werden Betrugsbekämpfungsmaßnahmen der Kommission und der Mitgliedstaaten sowie deren Ergebnisse dargelegt. Diese Maßnahmen erfolgen im Einklang mit dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), den Verordnungen und anderen Instrumenten für den Schutz der finanziellen Interessen der EU sowie den einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften. Die Kommission und die Mitgliedstaaten schützen den EU-Haushalt vor unrechtmäßigen oder vorschriftswidrigen Ausgaben oder vor der Hinterziehung von Zöllen und sonstigen Abgaben insbesondere durch (1)Präventivmaßnahmen, (2)Ermittlungen, (3)Korrekturmechanismen (in erster Linie den Mitgliedstaaten auferlegte Finanzkorrekturen, aber auch Einziehungen bei den Empfängern von Zahlungen aus dem Unionshaushalt auf der Ausgabenseite sowie Erhebung hinterzogener Zölle und sonstiger Abgaben) und (4)strafrechtliche Maßnahmen (insbesondere der Mitgliedstaaten im Bereich der geteilten Mittelverwaltung und der traditionellen Eigenmittel). Bei der geteilten Mittelverwaltung sind vorrangig die Mitgliedstaaten für die Verhinderung, Aufdeckung, Untersuchung und Korrektur von Unregelmäßigkeiten und vermuteten Fällen von Betrug zuständig. Die im Bericht für das Jahr 2015 enthaltenen Schlussfolgerungen und Empfehlungen basieren auf einer Analyse der vorliegenden Informationen über die vergangenen fünf Jahre sowie der Probleme und Risiken, die während dieses Zeitraums ermittelt wurden. Im Jahr 2015 auf EU-Ebene ergriffene Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der EU Alle in der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen sind jetzt entweder abgeschlossen oder laufen noch (wiederholte Maßnahmen wie Fortbildung und Sensibilisierung für die Betrugsproblematik). Die Umsetzung von Betrugsbekämpfungsmaßnahmen in der Kommission wird auf Grundlage von Betrugsbekämpfungsstrategien der Kommissionsdienststellen fortgeführt, die im Rahmen der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission entwickelt worden sind. Diese werden regelmäßig überprüft und aktualisiert. Daraufhin haben mehrere Kommissionsdienststellen ihre Betrugsbekämpfungsstrategie überarbeitet, und drei haben eine gemeinsame Betrugsbekämpfungsstrategie eingeführt. Die Kommission unterstützt die Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Betrugsverhütung weiterhin bilateral und über den Beratenden Ausschuss für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung (COCOLAF). Außerdem hat die Kommission 2015 das „Programm zur Förderung des Erfahrungsaustauschs“ gestartet, um die Koordinierung und den Austausch bewährter Verfahren für die Betrugsbekämpfung zu verbessern. In seinem Rahmen wurden 2015 mit den Mitgliedstaaten drei Workshops zu Themen wie Vermögenserklärungen, Schutz von internen Hinweisgebern und Korruption im Gesundheitswesen veranstaltet. Außerdem beteiligte sich das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) im Namen der Kommission an mehreren europäischen und internationalen Zusammenkünften zur Betrugsbekämpfung.

Da die Mitgliedstaaten etwa 80 % der EU-Haushaltsmittel verwalten, ist es für die Kommission von allergrößter Bedeutung, die Mitgliedstaaten weiterhin bei der Entwicklung ihrer nationalen Betrugsbekämpfungsstrategien zu unterstützen. Die Koordinierungsstellen für die Betrugsbekämpfung (AFCOS) der Mitgliedstaaten spielen dabei eine wichtige Rolle. Sechs Mitgliedstaaten haben eine nationale Betrugsbekämpfungsstrategie angenommen; außerdem meldete die Tschechische Republik, dass sie eine Überarbeitung ihrer Strategie plant, und Italien, dass seine AFCOS strategische Leitlinien und Maßnahmen ausgearbeitet und entwickelt hat, die jährlich aktualisiert und seit 2012 in ihren Jahresberichten an das italienische Parlament veröffentlicht werden. Fünf Mitgliedstaaten haben gemeldet, dass die Annahme ihrer nationalen Betrugsbekämpfungsstrategien andauert. Im Jahr 2015 wurden zwei Vorschläge, mit denen das Strafrecht im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der EU gestärkt und effizienter gestaltet werden soll, im Europäischen Parlament und im Rat weiter erörtert: ein Vorschlag für eine Richtlinie zur Stärkung des rechtlichen Rahmens durch die Harmonisierung der Definition von gegen die finanziellen Interessen der EU gerichteten Straftatbeständen sowie der Sanktionen und Verjährungsfristen für derartige Delikte, und ein Vorschlag für eine Verordnung des Rates über die Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft, der 2013 vorgelegt wurde, um die EU-übergreifende Verfolgung von gegen die finanziellen Interessen der EU gerichteten Straftaten zu stärken und zu straffen. Die Verabschiedung geänderter Richtlinien für die öffentliche Auftragsvergabe bzw. die Vergabe von Aufträgen im Versorgungsbereich sowie der neuen Richtlinie über die Konzessionsvergabe im Jahr 2014 sorgte für ein höheres Maß an Transparenz und eine Stärkung der Betrugs- und Korruptionsbekämpfungsvorschriften, indem der Begriff „Interessenkonflikt“ definiert wurde, das elektronische Beschaffungswesen verbindlich vorgeschrieben wurde und Überwachungs- und Meldepflichten zur Eindämmung von Betrug und anderen schwerwiegenden Unregelmäßigkeiten im Bereich des öffentlichen Auftragswesens eingeführt wurden. Mehreren Mitgliedstaaten wurde von der Kommission empfohlen, Maßnahmen einzuleiten, um die Transparenz zu erhöhen, oder ihre Bemühungen um die Korruptionsbekämpfung in der öffentlichen Verwaltung, im Gerichtswesen und in den öffentlichen Vergabeverfahren zu verstärken. Um die EU-Richtlinien in innerstaatliches Recht umzusetzen, haben die meisten Mitgliedstaaten nationale Rechtsvorschriften erarbeitet. In sieben Mitgliedstaaten trat das neue Recht zum 18. April 2016 in Kraft. Darüber hinaus hat die Kommission nach der Annahme der Verordnung Nr. 2015/1929 zur Änderung der Haushaltsordnung ab dem 1. Januar 2016 ein verbessertes Frühwarn- und Ausschlusssystem (EDES) für den Schutz der finanziellen Interessen der EU eingeführt. Auf der Ausgabenseite des EU-Haushalts hat die Kommission im Jahr 2015 ein Paket aus vier delegierten Verordnungen und vier Durchführungsverordnungen zur „Meldung von Unregelmäßigkeiten“ im Bereich der geteilten Mittelverwaltung für den Mehrjährigen Finanzrahmen 2014-2020 erlassen Ziel ist, die Qualität und Einheitlichkeit der von den Mitgliedstaaten zu Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten übermittelten Informationen zu verbessern und dafür zu sorgen, dass der Verwaltungsaufwand der Mitgliedstaaten, der sich aus ihren Meldepflichten ergibt, möglichst gering bleibt. Auf der Einnahmenseite des EU-Haushalts wurden im Jahr 2015 erhebliche Fortschritte auf dem Weg zu einem besseren Schutz der finanziellen Interessen der EU erzielt: Mit der geänderten Verordnung Nr. 515/97 über die gegenseitige Amtshilfe zwischen Verwaltungsbehörden im Zollbereich, die im Jahr 2015 in Kraft getreten ist, wird eine EU-Datenbank für die Ein-, Aus- und Durchfuhr von Waren geschaffen. Sie wird als leistungsfähiges Werkzeug dazu dienen, Zollbetrug verstärkt zu bekämpfen. Im Jahr 2015 zeigte sich, dass die nach vom OLAF durchgeführten gemeinsamen Zollaktionen (GZA) herausgegebenen Amtshilfemitteilungen eine wichtige Informationsquelle für die Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten bei Transaktionen mit bestimmten Warenarten darstellen. Der Bekämpfung des Zigarettenschmuggels und anderer Formen des illegalen Handels mit Tabakerzeugnissen wird auf Ebene der EU und der Mitgliedstaaten nach wie vor ein hoher Stellenwert beigemessen. Der in der Mitteilung „Verstärkung der Bekämpfung des Zigarettenschmuggels und anderer Formen des illegalen Handels mit Tabakerzeugnissen – Eine umfassende EU-Strategie“ vorgesehene Aktionsplan ist im Jahr 2015 von der Kommission und den Mitgliedstaaten in enger Zusammenarbeit weiterhin aktiv umgesetzt worden. Das Finanzierungsprogramm „Hercule III“ trägt dazu bei, die operativen und administrativen Kapazitäten der Zoll- und Polizeibehörden der Mitgliedstaaten zu stärken. Aufdeckung und Meldung von betrügerischen und nichtbetrügerischen Unregelmäßigkeiten zu Lasten des EU-Haushalts Im Jahr 2015 wurden von den Mitgliedstaaten 22 349 Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit Einnahmen und Ausgaben gemeldet, wodurch EU-Mittel in Höhe von insgesamt ungefähr 3,21 Mrd. EUR betroffen waren. Im Vergleich zu 2014 stieg die Zahl der aufgedeckten Unregelmäßigkeiten um 36 %, während die entsprechenden Beträge um 1 % geringfügig zurückgingen. Dabei hängt die Zunahme der Fallzahlen mit bestimmten besonderen Gegebenheiten im Bereich der Kohäsionspolitik in zwei Mitgliedstaaten zusammen. 1 461 Unregelmäßigkeiten wurden im Jahr 2015 als Betrug gemeldet, gegenüber 2014 ein Rückgang um 11 %, während die entsprechenden Beträge um 18 % auf 637,6 Mio. EUR zunahmen.

Auf der Einnahmenseite waren sowohl die Fallzahlen als auch die Beträge rückläufig. Demgegenüber ging auf der Ausgabenseite die Zahl der gemeldeten Unregelmäßigkeiten mit Betrugshintergrund im Vergleich zu 2014 um 10 % zurück und nahmen die Schadensbeträge um 55 % zu. Die Kommission und die Mitgliedstaaten haben auf der Notwendigkeit beharrt, ihre Kontrolltätigkeiten auf Grundlage von Risikoanalysen und mit IT-Tools zu planen. Zu diesem Zweck fördert die Kommission den Einsatz des Risikoanalyse-Tools Arachne in den Mitgliedstaaten, um die Überprüfung der Verwaltung zu verbessern. Diese neuen Vorgehensweisen könnten beigetragen haben, die Fähigkeiten der Behörden zur Aufdeckung von Betrugsdelikten zu verbessern. Eine bedeutende Veränderung der Tendenzen auf der Ausgabenseite war nicht zu beobachten. Bei den traditionellen Eigenmitteln waren Solarmodule die Waren, die am stärksten von Betrug und Unregelmäßigkeiten betroffen waren. Im Jahr 2015 wurden der Kommission 20 888 nicht als Betrug gemeldete Unregelmäßigkeiten mitgeteilt (etwa 41 % mehr als 2014). Die Zahlen nahmen in den beiden Bereichen der geteilten Mittelverwaltung zu, blieben im Einnahmenbereich stabil und waren bei der Heranführung und den direkten Ausgaben rückläufig. Dies ist weitgehend darauf zurückzuführen, dass die verschiedenen Ausgabenprogramme schrittweise durchgeführt werden, doch zeigen auch die bereits erwähnten besonderen Gegebenheiten in zwei Mitgliedstaaten deutliche Wirkung. Informationen zu Einziehungen, Finanzkorrekturen und sonstigen Präventions- und Abhilfemaßnahmen sind Teil der jährlichen Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat und den Rechnungshof über den Schutz des EU-Haushalts. Maßnahmen der Mitgliedstaaten Im Lauf des Jahres 2015 haben die Mitgliedstaaten in den folgenden Bereichen zahlreiche Betrugsbekämpfungsmaßnahmen ergriffen: öffentliche Auftragsvergabe, Finanzkriminalität, Interessenkonflikte, Korruption, Definition von „Betrug“ und Interne Hinweisgeber. Insbesondere erzielten alle Mitgliedstaaten, denen ausdrücklich empfohlen worden war, ihre Systeme für die Aufdeckung und/oder Meldung von Betrug zu stärken, wichtige Fortschritte bei der Verbesserung ihres nationalen Systems. Die meisten Mitgliedstaaten meldeten außerdem, dass sie Maßnahmen zur Verstärkung der Zusammenarbeit mit anderen Mitgliedstaaten ergriffen haben, um zu gewährleisten, dass sämtliche Transaktionen und Wirtschaftsteilnehmer in Kontrollen nach der Zollabfertigung unabhängig davon erfasst werden, ob der Einführer seinen Sitz im Mitgliedstaat der tatsächlichen Einfuhr hat.



1.EINFÜHRUNG Nach Artikel 325 Absatz 5 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) legt die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat jedes Jahr in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten einen Bericht über die Maßnahmen vor, die zur Bekämpfung von Betrug und sonstigen gegen die finanziellen Interessen der EU gerichteten rechtswidrigen Handlungen ergriffen werden. Die EU und die Mitgliedstaaten teilen sich die Verantwortung für den Schutz der finanziellen Interessen der EU und die Betrugsbekämpfung. Die Behörden der Mitgliedstaaten verwalten rund 80 % der EU-Ausgaben und ziehen traditionelle Eigenmittel ein. Die Kommission beaufsichtigt diese beiden Bereiche, legt Standards fest und überprüft die Einhaltung der Rechtsvorschriften. Eine enge Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten ist für einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der EU von wesentlicher Bedeutung. Ein primäres Anliegen dieses Berichts ist die Bewertung, wie wirksam diese Zusammenarbeit im Jahr 2015 war, und wie sie verbessert werden könnte. Dieser Bericht enthält eine Beschreibung der im Jahr 2015 auf EU-Ebene ergriffenen Maßnahmen sowie eine Zusammenfassung und Bewertung der Betrugsbekämpfungsmaßnahmen der EU und der Mitgliedstaaten. Ferner enthält der Bericht eine Analyse der wichtigsten von den nationalen und den EU-Behörden erzielten Ergebnisse bei der Aufdeckung und Meldung von sich auf die EU-Ausgaben und Einnahmen auswirkenden Betrugsdelikten und sonstigen Unregelmäßigkeiten. Das Meldesystem hat wesentlich zum Schutz der finanziellen Interessen der EU und zur Betrugsbekämpfung beigetragen. Im Bericht wird insbesondere aufgezeigt, wie die Vorschriften für die Meldung von Unregelmäßigkeiten in den einzelnen Mitgliedstaaten angewendet werden, da der analytische Teil dieses Berichts auf den im Rahmen dieser Meldungen erhaltenen Informationen beruht. Dem Bericht liegen sechs Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen bei. 2.BETRUGSBEKÄMPFUNGSPOLITIK AUF EU-EBENE 2.1.Von der Kommission im Jahr 2015 ergriffene politische Initiativen zur Betrugsbekämpfung 2.1.1.Vorschlag für eine Richtlinie über die strafrechtliche Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der Europäischen Union gerichtetem Betrug Ziel dieses Richtlinienvorschlags ist die Stärkung des geltenden rechtlichen Rahmens durch die Harmonisierung der Definition von gegen die finanziellen Interessen der EU gerichteten Straftatbeständen sowie der Sanktionen und Verjährungsfristen für derartige Delikte. Die Verhandlungen zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat wurden im Jahr 2014 aufgenommen und dauern noch an. Der letzte Trilog fand im Juni 2015 statt, um offene Kernfragen zu erörtern, nämlich die Einbeziehung des Mehrwertsteuerbetrugs in den Anwendungsbereich der Richtlinie sowie die Harmonisierung von Sanktionen und Verjährungsfristen. Weitere Erörterungen zur Mehrwertsteuer finden im Rat nach dem Urteil in der Rechtssache „Taricco“ vom 8. September 2015 statt, in dem der Europäische Gerichtshof bestätigte, dass Mehrwertsteuerbetrug unter das SFI-Übereinkommen fällt. 2.1.2.Vorschlag, eine Europäische Staatsanwaltschaft zu errichten Die Verhandlungen über den Vorschlag der Kommission für eine Verordnung über die Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft wurden 2015 im Rat unter lettischem und luxemburgischem Vorsitz fortgesetzt. Die erzielten Fortschritte erlaubten eine vorläufige Beendigung der Erörterungen über die erste Hälfte des Verordnungsentwurfs, in dem es um Aspekte wie Zuständigkeiten, Aufbau und Ermittlungsbefugnisse der Europäischen Staatsanwaltschaft geht. 2.1.3.Bewertung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 Nach Artikel 19 der Verordnung Nr. 883/2013 legt die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat bis zum 2. Oktober 2017 einen Bewertungsbericht über die Anwendung der Verordnung vor, um zu beurteilen, ob eine Änderung der Verordnung erforderlich ist. Zu diesem Zweck gibt die Kommission eine externe unabhängige Studie in Auftrag, in der untersucht wird, in welchem Umfang die Ziele der Verordnung erreicht worden sind und relevant bleiben. Außerdem wird in der Bewertung die Anwendung der Verordnung Nr. 883/2013 im weiteren Kontext eines sich entwickelnden Betrugsbekämpfungsumfelds untersucht. Ein in diesem Zusammenhang wesentlicher Aspekt ist, wie sich die Errichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft auf die Ermittlungsaufgaben des OLAF auswirkt. 2.1.4.Korruptionsbekämpfung in der EU Im Jahr 2015 arbeitete die Kommission weiter an den Folgemaßnahmen zum ersten Bericht über die Korruptionsbekämpfung in der EU. Der Bericht bewertet, wie die einzelnen Mitgliedstaaten die Korruption bekämpfen, untersucht, wie Rechtsvorschriften und politische Maßnahmen in der Praxis wirken, und unterbreitet Vorschläge, wie die einzelnen Länder ihre Korruptionsbekämpfungsmaßnahmen verstärken können. Die Kommission hat außerdem ein Treffen mit den nationalen Kontaktstellen der Mitgliedstaaten für die Korruptionsbekämpfung veranstaltet. Auch im Jahr 2015 gehörte die Korruptionsbekämpfung im Europäischen Semester für die Koordinierung der Wirtschaftspolitik wieder zu den Prioritäten. Mehreren Mitgliedstaaten wurde von der Kommission empfohlen, Maßnahmen einzuleiten, um die Transparenz zu erhöhen, oder ihre Bemühungen um die Korruptionsbekämpfung in der öffentlichen Verwaltung, im Gerichtswesen und in den öffentlichen Vergabeverfahren zu verstärken.

Außerdem hat die Kommission das „Programm zur Förderung des Erfahrungsaustauschs“ für die Mitgliedstaaten gestartet. Drei Workshops wurden 2015 zu Themen wie Vermögenserklärungen, Schutz von internen Hinweisgebern und Korruption im Gesundheitswesen veranstaltet. Das OLAF beteiligte sich im Namen der Kommission an mehreren europäischen und internationalen Betrugsbekämpfungsforen wie EPAC/EACN. Dieses Europäische Korruptionsbekämpfungsnetz, dessen Vorsitz der Generaldirektor des OLAF innehat, verabschiedete im November 2015 insbesondere die sogenannte Pariser Deklaration, in der die europäischen Entscheidungsträger zur Verstärkung der Korruptionsbekämpfung aufgerufen werden. 2.1.5.Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission Die Umsetzung der Betrugsbekämpfungsstrategie der Europäischen Kommission (CAFS) wurde im Jahr 2015 fortgesetzt. Alle darin vorgeschlagenen Maßnahmen sind jetzt abgeschlossen oder (im Fall von wiederholten Maßnahmen wie Fortbildung und Sensibilisierung für die Betrugsproblematik) laufen noch. Zwischenzeitlich wird die Umsetzung von neuen Betrugsbekämpfungsmaßnahmen in der Kommission auf Grundlage von Betrugsbekämpfungsstrategien der Kommissionsdienststellen fortgeführt, die im Rahmen der CAFS entwickelt worden sind. Diese Strategien werden regelmäßig überprüft und aktualisiert. Die Umsetzung der CAFS war Gegenstand einer Prüfung durch den internen Auditdienst (IAS) Kommission. Geprüft wurden die Betrugsbekämpfungsstrategien mehrerer Generaldirektionen (GD) und die horizontale Koordinierungsfunktion des OLAF. Der IAS würdigte die positiven Maßnahmen, die das OLAF und die ausgewählten Dienststellen sowohl im Hinblick auf die übergreifende Lenkung und Beaufsichtigung bei der Umsetzung der CAFS als auch auf die Vorbereitung oder Überarbeitung ihrer Betrugsbekämpfungsstrategien ergriffen haben. Mehrere Kommissionsdienststellen haben ihre Betrugsbekämpfungsstrategie überarbeitet, und drei haben eine gemeinsame Betrugsbekämpfungsstrategie für 2015-2020 eingeführt, die sieben Fonds abdeckt. Im Einklang mit den aktualisierten Leitlinien zur Entwicklung einer Betrugsbekämpfungsstrategie auf der Dienstleistungsebene wurden spezielle Analysen der Betrugsrisiken durchgeführt. Eine Tendenz, die sich auf Grundlage dieser Analysen zeigte, ist, dass sich der Umgang mit sensiblen Daten zunehmend als Betrugsrisiko erweist. Dies kann einerseits dadurch erklärt werden, dass nicht finanziellen Betrugsdelikten mehr Aufmerksamkeit gewidmet wird. Andererseits kann es auch ein Hinweis sein, dass die Kommission immer mehr sensible Daten verarbeitet. Diese Tendenzen werden im Rahmen der laufenden Diskussionen im Betrugsverhütungs- und –aufdeckungsnetz berücksichtigt werden. 2.2.Betrugsbekämpfungsmaßnahmen bei den Einnahmen 2.2.1.Gegenseitige Amtshilfe – Änderung der Verordnung (EG) Nr. 515/97 Die Verordnung (EU) Nr. 2015/1525 wurde von den beiden Gesetzgebern am 9. September 2015 angenommen. Die neue Verordnung ändert die Verordnung (EG) Nr. 515/97 des Rates vom 13. März 1997 über die gegenseitige Amtshilfe zwischen Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten und die Zusammenarbeit dieser Behörden mit der Kommission, um die ordnungsgemäße Anwendung der Zoll- und der Agrarregelung zu gewährleisten. Die neue Verordnung verbessert den geltenden Rahmen für die Aufdeckung und Untersuchung von Zollbetrug auf EU- und nationaler Ebene. Insbesondere sieht sie die Einrichtung zentraler Datenbanken vor, die Informationen zu Containerbewegungen und zu Waren enthalten, die in die, aus der und durch die EU befördert werden. Diese Änderung dürfte die analytischen Fähigkeiten des OLAF und der nationalen Zollbehörden bei der Aufdeckung betrügerischer Vorgänge erheblich stärken. 2.2.2.Informationssystem für die Betrugsbekämpfung (AFIS) Die Bezeichnung „Informationssystem für die Betrugsbekämpfung (AFIS)“ ist ein Oberbegriff für eine Reihe von Anwendungen zur Betrugsbekämpfung, die vom OLAF unter Nutzung einer gemeinsamen Infrastruktur betrieben werden und folgenden Zwecken dienen: zügiger und sicherer Austausch von betrugsbezogenen Informationen zwischen den zuständigen Verwaltungen der Mitgliedstaaten und der EU sowie Speicherung und Analyse einschlägiger Daten. Das Projekt AFIS umfasst zwei Hauptbereiche: gegenseitige Amtshilfe in Zollangelegenheiten und Berichterstattung über Unregelmäßigkeiten. Ende 2015 waren beim AFIS 8 050 Endnutzer im Namen von mehr als 1 700 zuständigen Dienststellen in Mitgliedstaaten, Partnerdrittländern, internationalen Organisationen, Kommissionsdienststellen und anderen EU-Einrichtungen angemeldet. 2015 tauschten die AFIS-Nutzer 14 800 MAB-Mail-Nachrichten aus, und in den AFIS-Amtshilfedatenbanken und -modulen waren insgesamt 12 000 Fälle erfasst. Im Transitinformationssystem für die Betrugsbekämpfung (ATIS) wurden Informationen über 6,5 Mio. neue Transitsendungen erfasst. Beim Berichterstattungssystem für Unregelmäßigkeiten (IMS) gingen 23 400 neue Mitteilungen über Unregelmäßigkeiten aus den Mitgliedstaaten und den Kandidatenländern ein.

2015 wurden insgesamt sieben (davon drei vom OLAF organisierte) gemeinsame Zollaktionen durchgeführt, bei denen die VOCU (virtuelle Einheit zur Koordinierung von Zollaktionen) als Kommunikationswerkzeug diente. Das AFIS-Portal ist eine einheitliche und gemeinsame Infrastruktur für die Bereitstellung der oben genannten Dienstleistungen; bei der Entwicklung, Pflege und Nutzung eines so umfangreichen und vielfältigen Verbunds von IT-Diensten und –Tools bietet es erhebliche Größenvorteile und Synergien. 2.2.3.Gemeinsame Zollaktionen Gemeinsame Zollaktionen (GZA) sind koordinierte und zielgerichtete operative Maßnahmen, die Zollbehörden von Mitgliedstaaten und Drittländern über einen beschränkten Zeitraum zur Bekämpfung des grenzüberschreitenden illegalen Warenhandels durchführen. Im Jahr 2015 gab es sieben GZA, in denen das OLAF koordinierend tätig war und mit den Mitgliedstaaten zusammenarbeitete. Um die Koordinierungsaufgaben bei gemeinsamen Zollaktionen mit einer großen Zahl von Akteuren zu erleichtern, hat das OLAF sachdienliche Informationen sowie technische und/oder finanzielle Unterstützung bereitgestellt, den sicheren Zugang zur AFIS-Plattform und den Informationsaustausch darüber gewährleistet sowie seinen ständigen operativen Koordinierungsraum zur Verfügung gestellt. Ziel der nachstehend aufgeführten gemeinsamen Zollaktionen, die gemeinsam von den Zollbehörden der Mitgliedstaaten und vom OLAF organisiert oder vom OLAF unterstützt wurden, waren unterschiedliche Bedrohungen wie Schmuggel von Zigaretten, chemischen Drogengrundstoffen und Betäubungsmitteln. Allein von Zigaretten wurden mehr als 16 Mio. Stangen beschlagnahmt. • GZA JETSTREAM: Ziel dieser Aktion im Bereich der Meeresüberwachung, die vom französischen Zoll koordiniert wurde, war die Aufdeckung von illegalem Seehandel mit sensiblen Waren in der atlantischen Region. Die Aktion führte zur Beschlagnahme von 2 Tonnen Cannabisharz. • GZA JUPITER: Ziel dieser regionalen Meeresaktion, die vom spanischen Zoll koordiniert wurde, war die Bekämpfung des illegalen Handels mit sensiblen Waren im Mittelmeer. • GZA FRANKSTEAD: Ziel dieser regionalen Aktion, die vom deutschen und britischen Zoll organisiert wurde, waren Betäubungsmittel. • GZA SASHA: Ziel dieser Aktion war der Schmuggel von chemischen Drogengrundstoffen; außerdem sollten die Netzwerke der organisierten Kriminalität unterbrochen werden, die hinter dem See- und Lufttransport dieser illegalen Chemikalien stehen. Nahezu alle Mitgliedstaaten beteiligten sich im Herbst 2015 an dieser Aktion, die auf Initiative des französischen Zolls zusammen mit ihm organisiert und von Europol unterstützt wurde. Zu den Ergebnissen zählen u. a. Beschlagnahmen von insgesamt 185 kg illegaler Produkte. • GZA BALTICA: Diese Aktion wurde von der polnischen Zollverwaltung und vom OLAF geleitet; an ihr beteiligten sich sechs Mitgliedstaaten und Europol. Das Hauptgewicht der Aktion lag auf illegalen Tabakerzeugnissen, die über Drittländer wie Weißrussland und Russland hereinkommen. Bei der Aktion wurden 13 Mio. geschmuggelte Zigaretten sichergestellt. • GZA HANSA: Ziel dieser Aktion, die vom britischen Zoll in Zusammenarbeit mit Europol organisiert wurde, waren interne Bewegungen von illegalen verbrauchsteuerpflichtigen Waren, hauptsächlich Zigaretten. Das OLAF stellte das System für den sicheren Informationsaustausch bereit und beteiligte sich als Akteur an der Aktion. An der Abschlussbewertung wird derzeit noch gearbeitet. • GZA ROMOLUK II: Ziel dieser regionalen Aktion, die gemeinsam vom OLAF und vom rumänischen Zoll organisiert wurde, und an der sich Rumänien, die Ukraine und die Republik Moldau beteiligten, waren geschmuggelte Zigaretten; dazu wurden Sendungen geprüft, die über die Straße und die Schiene in die EU gelangten. Insgesamt wurden 3 878 460 Zigaretten und 107 Liter Alkohol sichergestellt. 2.2.4.Bekämpfung des illegalen Handels mit Tabakerzeugnissen Teil der Mitteilung „Verstärkung der Bekämpfung des Zigarettenschmuggels und anderer Formen des illegalen Handels mit Tabakerzeugnissen – Eine umfassende EU-Strategie“ aus dem Jahr 2013 war ein umfassender Aktionsplan. Der Aktionsplan ist seither von der Kommission aktiv und in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten durchgehend umgesetzt worden. Ende 2016 soll die Kommission einen umfassenden Bericht zu den bei der Umsetzung der Strategie erzielten Fortschritten herausgeben. Die Kommission unterstützt die zeitnahe Ratifizierung des WHO-Protokolls zur „Unterbindung des unerlaubten Handels mit Tabakerzeugnissen“ („FCTC-Protokoll“) nachdrücklich. Am 4. Mai 2015 hat die Kommission formell vorgeschlagen, dass der Europäische Rat das Protokoll im Namen der EU ratifiziert. Das FTCT-Protokoll ist das erste multilaterale Rechtsinstrument, das versucht, dem Problem des Zigarettenschmuggels weltweit und umfassend zu begegnen. Im November und Dezember 2015 wurde eine Eurobarometer-Umfrage zu illegalen Tabakerzeugnissen durchgeführt. Der Bericht dazu soll Mitte 2016 veröffentlicht werden.

2.2.5.Bekämpfung von Mehrwertsteuerbetrug Die Studie zur Quantifizierung und Analyse der MwSt.-Lücke, die von der Kommission am 19. September 2013 veröffentlicht worden war, wurde 2015 aktualisiert. Die Studie liefert Schätzungen der MwSt.-Lücke für 26 EU-Mitgliedstaaten im Jahr 2013 und revidiert die Schätzungen für den Zeitraum 2009-2012. Aus ihr geht hervor, dass es bei den Mehrwertsteuereinnahmen keine wesentliche Verbesserung gab, da sich die gesamte MwSt.-Lücke in der EU26 auf 168 Mrd. EUR belief, das sind 15,2 % des MwSt.-Einnahmeausfalls. Die Mitgliedstaaten arbeiten zusammen mit der Kommission an der Erkundung neuer Möglichkeiten, wie sich das Eurofisc-Netz verbessern lässt, damit sich Betrugsmethoden damit deutlich schneller als üblich aufdecken lassen. Erfahrungen in den Mitgliedstaaten haben gezeigt, dass MwSt.-Betrugsmethoden häufig Schwächen in der Vorgehensweise bei der Prüfung von Transaktionsketten nutzen, die sich daraus ergeben, dass Partner in Drittländern einbezogen werden. Nach einem 2015 vom Rat erteilten Mandat nahm die Kommission 2015 Verhandlungen mit Norwegen über ein Abkommen mit der EU zur Verwaltungszusammenarbeit auf dem Gebiet der Mehrwertsteuer auf. Darüber werden derzeit Gespräche geführt. Die weiteren Aktivitäten bei der Zusammenarbeit mit den für Zoll und Verbrauchssteuern zuständigen Stellen sowie im Bereich digitale Wirtschaft und Meldepflichten werden in den Bericht für das Folgejahr aufgenommen, der die 2016 durchgeführten Aktionen beschreibt. 2.2.6.Betrugsbekämpfungsbestimmungen in internationalen Abkommen Viele internationale Abkommen der EU enthalten Bestimmungen zur gegenseitigen Amtshilfe in Zollangelegenheiten. Präferenzhandelsabkommen sehen zudem auch Maßnahmen zur Durchsetzung der Präferenzbehandlung vor (Betrugsbekämpfungsbestimmungen). Im Jahr 2015 waren 50 Abkommen mit Amtshilfebestimmungen für 73 Drittländer in Kraft, und mit weiteren Ländern liefen Verhandlungen, darunter mit wichtigen Handelspartnern wie den USA und Japan. Die vorläufige Anwendung der vertieften und umfassenden Freihandelszone (DCFTA) mit der Ukraine wurde für den 1. Januar 2016 geplant. Auch hier gibt es Bestimmungen über die gegenseitige Amtshilfe, und es sind Maßnahmen zur Durchsetzung der Präferenzbehandlung vorgesehen. Im Jahr 2015 wurde das Partnerschafts- und Kooperationsabkommen mit Kasachstan unterzeichnet. Es enthält Bestimmungen zur gegenseitigen Amtshilfe in Zollangelegenheiten. 2.2.7.Betrugsbekämpfungsmaßnahmen im Zusammenhang mit der steuerlichen Kennzeichnung von Gasöl und Kerosin Nach EU-Recht sind die Mitgliedstaaten gehalten, Gasöl und Kerosin, auf die ein gegenüber Kraftstoffen ermäßigter nationaler Verbrauchssteuersatz erhoben wird, einen bestimmten Stoff (Kennzeichnungsstoff) zuzusetzen. Dieser Stoff wurde durch Beschluss der Kommission genehmigt, und seit der Einführung der Regelung kam nur ein Kennzeichnungsstoff zur Anwendung — Solvent Yellow 124. Bei der jüngsten Überarbeitung wurde die Kommission auf eine Zunahme betrügerischer Aktivitäten im Zusammenhang mit der illegalen Entfernung des Kennzeichnungsstoffes hingewiesen. Die Kommission hat im September 2015 einen Aufruf zur Interessenbekundung veröffentlicht, um einen neuen und leistungsfähigeren chemischen Stoff zu ermitteln, der den derzeitigen Kennzeichnungsstoff ersetzen und dazu beitragen könnte, rechtswidrige Handlungen im Zusammenhang mit Dieselöl einzudämmen. Das Projekt wird voraussichtlich mehrere Jahre laufen, bis ein neuer Kennzeichnungsstoff durch Beschluss der Kommission ausgewählt wird. Die administrative Auswahl, die technische Analyse und die chemische Prüfung in Labors erfolgen 2016. 2.3.Betrugsbekämpfungsmaßnahmen bei den Einnahmen 2.3.1.Änderung der Haushaltsordnung (Verordnung (EU, EURATOM) Nr. 966/2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union) Die Kommission führte nach der Annahme der Verordnung Nr. 2015/1929 zur Änderung der Haushaltsordnung ab dem 1. Januar 2016 ein verbessertes Frühwarn- und Ausschlusssystem (EDES) für den Schutz der finanziellen Interessen der EU ein. Das EDES gewährleistet die frühzeitige Aufdeckung von Wirtschaftsteilnehmern, die Risiken darstellen, indem sie die finanziellen Interessen der EU bedrohen, Verhängung verwaltungsrechtlicher Sanktionen, darunter den Ausschluss vom Erhalt von Mitteln der Union und/oder die Auferlegung einer Geldbuße für unzuverlässige Wirtschaftsteilnehmer, und in besonders schweren Fällen die Veröffentlichung von Informationen über den Ausschluss und/oder die Geldbuße auf der Website der Kommission, um die abschreckende Wirkung zu verstärken. Über den Ausschluss und/oder die Auferlegung einer Geldbuße entscheidet der zuständige Anweisungsbefugte entweder auf Grundlage rechtskräftiger Urteile oder bestandskräftiger Verwaltungsentscheidungen. Sind diese Voraussetzungen nicht erfüllt, ergehen die Entscheidungen auf Grundlage einer Empfehlung eines neu geschaffenen Gremiums unter einem hochrangigen unabhängigen Vorsitz, das u. a. das Recht der betroffenen Person auf Anhörung gewährleistet. Ab dem Bericht für das Jahr 2016 wird die Kommission im Bericht die nach Artikel 108 Absatz 3 der Haushaltsordnung erforderlichen Informationen bereitstellen. 2.3.2.Vorschriften für die Meldung von Unregelmäßigkeiten im Ausgabenbereich des Mehrjährigen Finanzrahmens 2014-2020

Im Jahr 2015 hat die Kommission ein Paket aus vier delegierten Verordnungen und vier Durchführungsverordnungen zur „Meldung von Unregelmäßigkeiten“ im Bereich der geteilten Mittelverwaltung für den Mehrjährigen Finanzrahmen 2014-2020 erlassen. Die Rechtsakte sind im November 2015 in Kraft getreten. Ihr Ziel ist, die Qualität und Einheitlichkeit der von den Mitgliedstaaten zu Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten übermittelten Informationen zu verbessern und dabei dafür zu sorgen, dass der Verwaltungsaufwand der nationalen Behörden möglichst gering bleibt. Die von den Mitgliedstaaten übermittelten Informationen werden für die Zwecke der Betrugsbekämpfung verwendet und jährlich in diesem Bericht vorgestellt. 2.4.Sonstiges 2.4.1.Umsetzung des Programms „Hercule“ Im Rahmen des Programms „Hercule III“ werden Maßnahmen zur Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen gegen die finanziellen Interessen der Union gerichteten rechtswidrigen Handlungen gefördert. Im Jahr 2015 war das Programm mit einem Haushalt von 14,1 Mio. EUR für folgende Aufgaben ausgestattet: Finanzierung von Maßnahmen zur Stärkung der operativen und administrativen Kapazitäten der Zoll- und Polizeibehörden in den Mitgliedstaaten, Weiterbildungsmaßnahmen und Konferenzen sowie IT-Unterstützung. Am 27. Mai 2015 veröffentlichte die Kommission einen Bericht über die Bewertung des Vorläuferprogramms „Hercule II“ (2007-2013). Der Bericht bestätigte, dass das Programm die beabsichtigte Wirkung zu angemessenen Kosten erzielt hat, von den Interessenträgern gut aufgenommen worden ist und erfolgreich Mehrwert geschaffen hat. 3.Folgemassnahmen zu den Entschließungen des Europäischen Parlaments zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union – Betrugsbekämpfung — Jahresbericht 2014 Die Kommission räumt ein, dass die übermittelten Daten zwischen den Mitgliedstaaten immer noch nicht vollkommen vergleichbar sind, und nimmt Forderungen des Parlaments, diese Situation zu verbessern, zur Kenntnis. 2015 wurde ein Paket mit neuen Verordnungen zur Meldung von Unregelmäßigkeiten erlassen (siehe 2.3.2). Die Kommission hat in Zusammenarbeit mit nationalen Sachverständigen begonnen, neue Leitlinien für die Meldung zu erarbeiten; sie sollen Unterschiede abbauen und den Meldevorgang sowie die Datenqualität zwecks besserer Vergleichbarkeit vereinheitlichen. Darüber hinaus kam 2016 eine neue Version des Meldesystems für Unregelmäßigkeiten (IMS) zum Einsatz. In Bezug auf die Bedenken des Parlaments wegen der Unregelmäßigkeiten im Bereich des öffentlichen Auftragswesens räumt die Kommission ein, dass diese weiterhin die Hauptfehlerquelle in der Kohäsionspolitik darstellen. Die Kommission hat jedoch sowohl Präventions- als auch Abhilfemaßnahmen getroffen, um diesen Unregelmäßigkeiten zu begegnen, die in vielen Bereichen öffentlicher Ausgaben auftreten. Als Ergebnis dieser Abhilfemaßnahmen bezieht sich ein erheblicher Teil der vorgenommenen Finanzkorrekturen auf solche Regelverstöße. Die Kommission richtet auf die Aufdeckung und Korrektur aller Unregelmäßigkeiten im öffentlichen Auftragswesen weiterhin besonderes Augenmerk. Außerdem ist sie für die nationalen Behörden in dieser Angelegenheit ständig beratend tätig und hat Workshops, Vorträge und Schulungen organisiert. Ferner ergreift sie Maßnahmen auf bilateraler Ebene, um Mitgliedstaaten bei spezifischen Problemen zu unterstützen. Nach dem Sonderbericht des Europäischen Rechnungshofes über die öffentliche Auftragsvergabe wird die Kommission Möglichkeiten zur technischen Verbesserung des IMS prüfen, um den funktionalen Anforderungen des Hofes gerecht zu werden. Die Möglichkeit, ob es mit den anderen Datenbanken der Kommission interoperabel ist, kann erkundet werden. Was den Vorschlag betrifft, die Begünstigten zu veröffentlichen, sehen die geltenden Rechtsvorschriften dies bereits vor und führen die Art der Informationen auf, die veröffentlicht werden müssen. Interne Hinweisgeber können, wie das Parlament betonte, eine wesentliche Rolle bei der Verhütung und Aufdeckung von Fehlverhalten wie Korruption spielen. Die Kommission selbst hat am 6. Dezember 2012 interne Leitlinien zum Umgang mit internen Hinweisgebern ausgegeben, die den Organen und Einrichtungen, die noch über keine eigenen Regelungen verfügen, möglicherweise als Modell dienen können. In Bezug auf die Folgemaßnahmen zu OLAF-Empfehlungen auf nationaler Ebene, auf die das Parlament in seiner Entschließung eingegangen ist, teilt die Kommission die Auffassung des Parlaments, dass die umfassende Verfolgung von Straftaten zu Lasten der finanziellen Interessen der EU für die EU und für die Mitgliedstaaten unabdingbar ist. Die Kommission erinnert jedoch daran, dass es den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten obliegt, die Empfehlungen des OLAF zu prüfen und geeignete Maßnahmen einzuleiten, und dann das OLAF auf dessen Ersuchen über die eingeleiteten Maßnahmen zu unterrichten. Für seinen Teil analysiert das OLAF Beschlüsse nationaler Behörden, in denen diese bestimmen, Fälle nach einer justiziellen Empfehlung des OLAF nicht weiter zu verfolgen.. Die Kommission hat auf die Gründe, aus denen den justiziellen Empfehlungen des OLAF nur in begrenztem Umfang gefolgt wurde, bereits in der Folgenabschätzung hingewiesen, die dem Legislativvorschlag zur Errichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft aus dem Jahr 2013 beigefügt war. Die Europäische Staatsanwaltschaft soll einige dieser Mängel beheben, wie z. B. die Schwierigkeit, Mitgliedstaaten übergreifendes Beweismaterial zu sammeln. Außerdem hat die Kommission eine Bewertung der Verordnung 883/2013 eingeleitet, die Untersuchungen des OLAF regelt. Diese Bewertung soll bis zum Jahr 2017 abgeschlossen werden und wird ebenfalls Gelegenheit bieten, sich mit dem Thema zu befassen. 4.ZUSAMMENARBEIT MIT DEN MITGLIEDSTAATEN 4.1.Beratender Ausschuss für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung (COCOLAF) Die Sitzung des Beratenden Ausschusses für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung (COCOLAF) mit Sachverständigen der Mitgliedstaaten im Jahr 2015 bot Gelegenheit, die wichtigsten Entwicklungen bei der Betrugsbekämpfung und die Abfassung des Berichtes nach Artikel 325 AEUV „Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union – Betrugsbekämpfung 2014“ zu erörtern. Die Untergruppen des COCOLAF trafen sich 2015 zu folgenden Zwecken: Vorbereitung der Bestimmungen für die Meldung von Unregelmäßigkeiten und Start des neuen IMS,

Entwurf der Papiere zur Betrugsverhütung, Austausch über Medienstrategien und Einleitung von Kommunikationsmaßnahmen zur Betrugsverhütung und Abschreckung. In der Untergruppe Betrugsbekämpfung wurden zwei Leitliniendokumente erarbeitet: „National Anti-fraud Strategy in practice: preparatory phase“ soll die Mitgliedstaaten bei der Entwicklung ihrer nationalen Strategien unterstützen und „Identifying conflicts of interests in the agricultural sector — A practical guide for funds managers“ soll die nationalen Behörden, die EU-Mittel verwalten, im besseren Umgang mit Situationen unterstützen, in denen Interessenkonflikte auftreten. Beide Dokumente wurden in einem kooperativen Ansatz mit Sachverständigen der Mitgliedstaaten und unter Koordinierung durch das OLAF erarbeitet. Auch die Untergruppe AFCOS tauschte anlässlich ihrer Sitzung im Oktober 2015 Erfahrungen und bewährte Methoden für Betrugsbekämpfungsmaßnahmen aus. Außerdem leitete die für das OLAF-Netz von Kommunikationsbeauftragten im Bereich der Betrugsbekämpfung (OAFCN) zuständige Untergruppe Aktivitäten zur Betrugsverhütung und Abschreckung ein; dazu wurde ein Seminar mit dem Thema „Optimale Kommunikation für die Abschreckung von Betrug“ veranstaltet. 4.2.Von den Mitgliedstaaten zur Bekämpfung von Betrug und sonstigen gegen die finanziellen Interessen der EU gerichteten rechtswidrigen Handlungen eingeleitete Maßnahmen Die Mitgliedstaaten haben eine beträchtliche Zahl von im Jahr 2015 ergriffenen Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der EU und zur Betrugsbekämpfung gemeldet, was darauf zurückzuführen ist, dass der Großteil der EU-Rechtsvorschriften für den neuen Programmplanungszeitraum 2014-2020 erlassen wurde. Die von den Mitgliedstaaten gemeldeten Maßnahmen deckten den gesamten Zyklus der Betrugsbekämpfung ab. Die Maßnahmen betrafen in erster Linie die öffentliche Auftragsvergabe, während andere auf Interessenkonflikte, Finanzkriminalität, Korruption, die Koordinierungsstellen für die Betrugsbekämpfung (AFCOS) sowie auf die Definition von „Betrug“ und „internen Hinweisgebern“ ausgerichtet waren. Im Jahr 2015 konzentrierten sich zehn Mitgliedstaaten auf die Verabschiedung von Maßnahmen zur Verbesserung der nationalen Zusammenarbeit bei der Betrugsbekämpfung. Dazu führten Bulgarien, Luxemburg und Ungarn Schulungen für Beamte durch, um deren Fähigkeit zur Aufdeckung von Betrug weiter zu entwickeln. Estland und Malta konzentrierten sich auf die Sensibilisierung für Betrug. Im Einzelnen führte Estland eine Schulung zur Sensibilisierung für die Korruptionsproblematik durch, während Maltas AFCOS in Zusammenarbeit mit dem Ministerium für Bildung und Beschäftigung Maßnahmen einleitete, um Schüler an maltesischen Schulen für die Betrugs- und Korruptionsproblematik zu sensibilisieren. Darüber hinaus ergriffen drei Mitgliedstaaten Maßnahmen, um ihre Zusammenarbeit mit anderen Mitgliedstaaten und Drittländern auszubauen. Im Einzelnen: Bulgarien meldete, dass vier internationale Seminare durchgeführt wurden, an denen 160 Vertreter der Steuer- und Zollbehörden Bulgariens, Griechenlands und Rumäniens sowie von OLAF und den AFCOS teilnahmen, um Erfahrungen auszutauschen und Fallstudien zur Betrugsbekämpfung zu erörtern. Außerdem wurden Schritte unternommen, um die Interaktionen zwischen den Verwaltungen der Mitgliedstaaten in der Balkanregion zu verbessern. Die Tschechische Republik verabschiedete die Gemeinsame Erklärung der Zollverwaltungen der Visegrad-Gruppe (V4) zur Einführung von Risikoprofilen für Textilien und Schuhwaren aus asiatischen Ländern. Frankreich ratifizierte das Protokoll zur „Unterbindung des unerlaubten Handels mit Tabakerzeugnissen“. Ferner führten sieben Mitgliedstaaten Betrugsverhütungsmaßnahmen oder Verwaltungsverfahren für EU-Mittel ein. Von diesen sieben Mitgliedstaaten entschieden sich zwei dafür, Leitlinien oder Verwaltungsverfahren zur Verbesserung der Mittelverwaltung einzuführen. Im Einzelnen: Bulgarien nahm einen Aktionsplan 2015-2016 zur Umsetzung der nationalen Betrugsbekämpfungsstrategie an. Die Tschechische Republik verabschiedete einen Beschluss mit grundlegenden Anweisungen zur Betrugsbekämpfung auf Regierungsebene, der die Hauptrichtung der Regierung bei der Betrugsbekämpfung vorgibt.

Dänemark verabschiedete eine Betrugsbekämpfungspolitik für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und den Europäischen Sozialfonds (ESF). Die Politik wurde 2015 auf der Website der dänischen Gewerbebehörde vorgestellt, um eine Kultur zu pflegen, die den Betrug nicht fördert und sich für seine Verhütung und Aufdeckung einsetzt. Deutschland nahm eine Betrugs- und Korruptionsbekämpfungsstrategie mit einer Betrugsrisikobewertung aller EFRE-Maßnahmen an. Schließlich meldeten die meisten Mitgliedstaaten, dass sie Rechtsvorschriften geändert haben, um den Schutz vor Betrug zu verbessern, und zwei dieser Mitgliedstaaten haben rechtliche Maßnahmen zur Bekämpfung von Zollbetrug ergriffen. Darüber hinaus haben drei Mitgliedstaaten zur Betrugsbekämpfung Verbesserungen bei der Besteuerung vorgenommen. 4.3.Umsetzung der Empfehlungen von 2014 In ihrem Bericht über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union aus dem Jahr 2014 empfahl die Kommission den Mitgliedstaaten, das Potenzial ihrer Koordinierungsstelle für die Betrugsbekämpfung (AFCOS) in vollem Umfang auszuschöpfen, während sie eine nationale Betrugsbekämpfungsstrategie (NAFS) entwickeln, die Richtlinien über die öffentliche Auftragsvergabe in ihr innerstaatliches Recht umzusetzen und dabei besonderes Gewicht auf die Definition des Begriffs „Interessenkonflikt“ und auf Maßnahmen zu legen, mit denen sich solche Konflikte angehen lassen, Unregelmäßigkeiten verstärkt zu melden, soweit dies nicht genügend geschehen ist, sowie die Zollkontrollen zu stärken und dabei insbesondere die rückläufige Zahl der Zollkontrollen zum Zeitpunkt der Abfertigung zu berücksichtigen. Wie bereits im Vorläuferbericht festgestellt wurde, hatten bis Ende 2014 alle Mitgliedstaaten eine AFCOS eingerichtet. Allerdings gab es gewisse Unterschiede in den Zuständigkeiten, die den AFCOS der Mitgliedstaaten übertragen wurden: Die meisten Mitgliedstaaten übertrugen ihren AFCOS die Zuständigkeit für die Koordinierung, vier Mitgliedstaaten statteten sie mit administrativen Kontrollbefugnissen aus, und das Vereinigte Königreich befugte sie zur Durchführung strafrechtlicher Ermittlungen. Vier weitere Mitgliedstaaten haben ein AFCOS-Netz eingerichtet, das die Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Akteuren erforderlich macht. Alle vier Mitgliedstaaten, die ausdrücklich aufgefordert waren, ihre Systeme für die Betrugsaufdeckung und/oder meldung zu stärken, haben Schritte zur Verbesserung ihrer nationalen Systeme unternommen. Frankreich und Spanien, die auch wegen ihrer Bemühungen um die Kohäsionspolitik gelobt worden waren, berichteten über ihre Fortschritte bei der weiteren Verbesserung in der Meldung von Unregelmäßigkeiten. Eine beträchtliche Zahl von Mitgliedstaaten erwähnte aber keine Maßnahmen, die sie bezüglich dieser Punkte eingeleitet haben, da sie annahmen, diese beträfen nur die vier namentlich genannten Mitgliedstaaten. Die meisten Mitgliedstaaten meldeten, dass sie Maßnahmen zur Verstärkung der Zusammenarbeit mit anderen Mitgliedstaaten ergriffen haben, um zu gewährleisten, dass sämtliche Transaktionen und Wirtschaftsteilnehmer in Kontrollen nach der Zollabfertigung unabhängig davon erfasst werden, ob der Einführer seinen Sitz im Mitgliedstaat der tatsächlichen Einfuhr hat. Einer der Wege, über den sie dies erreichten, war die Unterzeichnung von Vereinbarungen mit den betroffenen Dienststellen. Darüber hinaus meldeten sechs Mitgliedstaaten, dass sie in anderen Mitgliedstaaten registrierte Wirtschaftsteilnehmer bei ihren Ermittlungen zur Aufdeckung von Zollbetrug nicht ausschließen. 5.BETRUGSDELIKTE UND ANDERE UNREGELMÄSSIGKEITEN

Für die Verwaltung von etwa 80 % der Haushaltsausgaben und für die Erhebung nahezu aller Einnahmen tragen in erster Linie die Mitgliedstaaten Verantwortung. Nach sektorbezogenen Regelungen müssen die Mitgliedstaaten der Kommission Fälle von betrügerischen und nichtbetrügerischen Unregelmäßigkeiten melden, die sie aufgedeckt haben. Die in einem ersten Unregelmäßigkeitsbericht übermittelten Informationen müssen bei weiteren Entwicklungen aktualisiert werden. Nach EU-Recht sind alle Unregelmäßigkeiten und vermutete Fälle von Betrug mit einer einnahmen- oder ausgabenseitigen Schadenssumme über 10 000 EUR zu melden. In den Ausgabenbereichen müssen jedoch nicht alle festgestellten Unregelmäßigkeiten gemeldet werden. Die aufgedeckten und gemeldeten Unregelmäßigkeiten würden zu verminderten Einnahmen oder einem unrechtmäßigen Ausgabenposten führen, würden sie nicht aufgedeckt. Der Aufdeckung folgt die Einleitung eines Einziehungsverfahrens. Während Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit traditionellen Eigenmitteln in der Regel innerhalb des Haushaltsjahrs oder früher aufgedeckt werden, geht es bei den im vorliegenden Bericht analysierten Unregelmäßigkeiten um Beträge, die in vorhergehenden Haushaltsjahren geflossen sind (im Durchschnitt vor etwa drei Jahren). Beispiele für solche Unregelmäßigkeiten sind u. a. Verstöße gegen die Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe oder nicht förderfähige Ausgaben. Einerseits zeigen Unregelmäßigkeiten dieser Art, dass die für die Verwaltung der Mittel zuständigen Stellen gewisse Schwächen haben. Andererseits belegt der Umstand, dass diese Unregelmäßigkeiten in einem späteren Stadium aufgedeckt und gemeldet werden, dass das Gesamtsystem in der Lage ist, solche Vorgänge über die Lebensdauer der Projekte und Programme zu korrigieren. Das Thema „Betrug“ bedarf noch einiger weiterer Überlegungen. Betrug ist eine „vorsätzliche Täuschung“: Die Vorsätzlichkeit dieses Verhaltens wird üblicherweise durch die Verwendung falscher oder gefälschter Unterlagen belegt, die die angegebenen Kosten für EU-Ausgaben aufblähen oder die Einnahmen mindern (bei Zöllen). Offensichtlich ist die Aufdeckung eines Betrugsdelikts sehr viel schwieriger als die Aufdeckung einer „einfachen“ Unregelmäßigkeit, bei der es keinen arglistigen Betrugsversuch gibt. Während letztere üblicherweise das Ergebnis einer Verletzlichkeit in der ersten Kontrollebene ist, ist Betrug, selbst wenn er bestehende Schwächen ausnutzt, das Ergebnis einer besonderen Aktion, die Personen und/oder Organisationen in böswilliger Absicht und mit Methoden ausführen, deren Spannweite von sehr schlicht bis äußert komplex reicht. Die Aufdeckung und Meldung von Betrugsfällen beweist, dass das auf nationaler- und EU-Ebene eingerichtete Kontrollsystem (unter Einschluss des OLAF) insgesamt funktioniert und in der Lage ist, Betrug und Unregelmäßigkeiten aufzudecken. Die endgültige Entscheidung darüber, ob bei einer Unregelmäßigkeit tatsächlich Betrug vorliegt, obliegt den zuständigen Behörden der betroffenen Mitgliedstaaten. Da Strafverfahren einige Jahre dauern können, ist im vorliegenden Bericht jeder Hinweis auf einen „aufgedeckten Betrug“, sofern er nicht ausdrücklich als „festgestellter Betrug“ bezeichnet wird, als Verweis auf einen Fall von „vermutetem Betrug“ zu verstehen. 5.1.Gemeldete Unregelmäßigkeiten und allgemeine Tendenzen im Zeitraum 2011-2015 Im Jahr 2015 wurden der Kommission 22 349 (betrügerische und nichtbetrügerische) Unregelmäßigkeiten gemeldet, die insgesamt einen Betrag von etwa 3,21 Mrd. EUR betreffen. Davon entfallen etwa 2,79 Mrd. EUR auf den Ausgabenbereich des EU-Haushalts (ein Aufwärtstrend gegenüber 2,26 Mrd. EUR im Jahr 2014). Die aufgedeckten Unregelmäßigkeiten entsprechen 1,98 % der Zahlungen auf der Ausgabenseite und 1,71 % der erhobenen traditionellen Eigenmittel (brutto). Im Vergleich zu 2014 stieg die Zahl der aufgedeckten Unregelmäßigkeiten um 36 %, während die entsprechenden Beträge stabil blieben (-1 %). Zwischen 2011 und 2015 erhöhte sich die Zahl der gemeldeten Unregelmäßigkeiten um 98 %, während die damit verbundenen Schadensbeträge um 81 % zunahmen, obwohl diese Zunahme hauptsächlich die Haushaltsausgaben betrifft. Die Einnahmen- und Ausgabenbereiche zeigten unterschiedliche Tendenzen: ein Rückgang bei den Einnahmen und ein Anstieg bei den Ausgaben. Der Anstieg bei den Ausgaben ist auf mehrere Faktoren zurückzuführen: Erstens steht er mit den für den EU-Haushalt zur Verfügung gestellten Mitteln in Verbindung, die 2015 um mehr als 14 % über denen für 2011 lagen. Zweitens spielten zyklische Aspekte wie z. B. das bevorstehende Ende des Programmplanungszeitraums 2007-2013 eine Rolle. Drittens verbessern die zuständigen Organe (Europäische Kommission und Europäischer Rechnungshof) und die nationalen Behörden die Kontrollen der Verwaltung der EU-Mittel kontinuierlich.

Viertens lagen in zwei Mitgliedstaaten besondere Umstände vor; sie meldeten eine ungewöhnlich hohe Zahl von Unregelmäßigkeiten (40 % der Gesamtzahl und 20 % des Gesamtbetrags). Im Bereich der traditionellen Eigenmittel nahm die Zahl der insgesamt aufgedeckten Unregelmäßigkeiten, die in der Datenbank OWNRES erfasst wurden, auf 5 104 ab (von 5 538 im Jahr 2014). Der geschätzte und festgestellte Gesamtbetrag, der von den Mitgliedstaaten als (betrügerische und nichtbetrügerische) Unregelmäßigkeiten gemeldet wurde, sank 2015 auf 427 Mio. EUR (von 611 Mio. EUR im Jahr 2014). Der beträchtliche Rückgang bei den Beträgen im Jahr 2015 lässt sich durch den Umstand erklären, dass das Vereinigte Königreich 2014 beträchtliche vorschriftswidrige Beträge in Zusammenhang mit unterbewerteten Textilien und Schuhwaren ermittelt hatte, die sich 2015 nicht im selben Umfang wiederholten. Einige anfangs festgesetzte zusätzliche Abgaben wurden im Gegenteil aufgehoben, vermutlich, weil sich die Unterbewertung nicht nachweisen ließ. 5.2.Als Betrug gemeldete Unregelmäßigkeiten Die Anzahl der als Betrug gemeldeten Unregelmäßigkeiten (die vermutete und festgestellte Fälle von Betrug einschließen) und die damit verbundenen Beträge korrelieren nicht unmittelbar mit dem Umfang des Betrugs zu Lasten des EU-Haushalts. Als Betrug gemeldete Unregelmäßigkeiten spiegeln eher den Erfolg der Mitgliedstaaten und EU-Einrichtungen bei der Aufdeckung potenzieller Betrugsfälle wider. Im Jahr 2015 wurden 1 461 betrügerische Unregelmäßigkeiten mit einer Schadenssumme von 637,6 Mio. EUR gemeldet (Ausgaben- und Einnahmenseite). Zwischen den Bereichen wurden wesentliche Unterschiede festgestellt, wie aus Tabelle 1 hervorgeht. Gegenüber 2014 nahm die Zahl der im Jahr 2015 gemeldeten betrügerischen Unregelmäßigkeiten um 11 % ab, während bei ihren finanziellen Auswirkungen ein Anstieg um 18 % zu verzeichnen war. Abbildung 1 veranschaulicht die allgemeinen Tendenzen in den letzten fünf Jahren, wobei die Anzahl der gemeldeten Fälle rückläufig ist. Dennoch war nach dem erheblichen Rückgang zwischen 2010 und 2011 in den Folgejahren hinsichtlich der Anzahl der aufgedeckten und bis 2014 gemeldeten betrügerischen Unregelmäßigkeiten eine steigende Tendenz zu verzeichnen, während die damit verbundenen Beträge großen Schwankungen unterlagen. Die Veränderungen bei der Zahl der gemeldeten Fälle sind gleichwohl aussagekräftiger als die Schwankungen bei den betroffenen Beträgen, da letztere infolge von Einzelfällen mit hohen Schadensbeträgen von Jahr zu Jahr unterschiedlich ausfallen können. Abbildung 1: Als Betrug gemeldete Unregelmäßigkeiten und ihre Schadensbeträge im Zeitraum 2011-2015 Unterschiedliche Tendenzen gibt es auch auf der Einnahmenseite (bei der im Jahr 2015 eine Abnahme der Fallzahlen und Beträge zu beobachten ist) und auf der Ausgabenseite (wo die aufgetretenen Schwankungen mit der Entwicklung der Mehrjahresprogrammzyklen zusammenzuhängen scheinen und sich im zweiten aufeinanderfolgenden Jahr ein leichter Rückgang bei den Fallzahlen zeigt).



Tabelle 1: Als Betrug gemeldete Unregelmäßigkeiten im Jahr 2015 * Die Berechnung umfasst auch gemeldete geschätzte Beträge. Eine Aufschlüsselung aller im Jahr 2015 gemeldeten betrügerischen Unregelmäßigkeiten nach Mitgliedstaaten und Haushaltsbereichen ist in Anhang 1 enthalten. 5.2.1.Einnahmen Die Zahl der für 2015 als Betrug gemeldeten Unregelmäßigkeiten (612) liegt 26 % unter dem Fünfjahresdurchschnitt (822 für die Jahre 2011-2015). Der geschätzte und festgestellte Betrag traditioneller Eigenmittel (78 Mio. EUR) liegt 2015 um 34 % unter dem Fünfjahresdurchschnitt (119 Mio. EUR). In diesem Zusammenhang bleibt die Gesamtzahl der als Betrug und nicht als Betrug gemeldeten Fälle aber relativ stabil, obwohl die Zahl der als Betrug gemeldeten Fälle rückläufig war. Zollkontrollen zum Zeitpunkt der Abfertigung der Waren und die Kontrollen durch Betrugsbekämpfungsstellen waren 2015 die erfolgreichsten Methoden für die Aufdeckung von Betrugsfällen. Im Hinblick auf die Beträge erwiesen sich Kontrollen durch Betrugsbekämpfungsstellen und Kontrollen nach der Zollabfertigung als besonders ergiebig. Abbildungen 2 und 3: Aufdeckungsmethoden für Betrugsfälle – nach Fallzahlen und festgestellten Beträgen

Es ist schwierig, Mitgliedstaaten im Hinblick auf die gemeldete Zahl von Unregelmäßigkeiten und ihre Schadensbeträge zu vergleichen, da die Meldepraxis durch unterschiedliche Auslegungen der einschlägigen Bestimmungen beeinflusst wird. Unter finanziellen Gesichtspunkten lassen sich die Abweichungen, die von Jahr zu Jahr beobachtet werden, auf die Meldung einzelner großer Fälle zurückführen, die insbesondere in Mitgliedstaaten, in denen traditionelle Eigenmittel in geringeren Beträgen erhoben werden, erhebliche Auswirkungen auf die jährlichen Zahlen haben. Auch andere Faktoren wie Verkehrsart, Art des Handels, das Ausmaß, in dem Wirtschaftsteilnehmer die Bestimmungen einhalten, und die Lage eines Mitgliedstaates können die Zahlen beträchtlich beeinflussen. 5.2.2.Ausgaben Was die EU-Ausgaben angeht, zeigte die Zahl der als Betrug gemeldeten Unregelmäßigkeiten gegenüber 2014 einen Rückgang um 10 %. Mit Ausnahme der Kohäsionspolitik war dieser Rückgang in allen Haushaltsbereichen festzustellen. Jedoch sind zwischen den Bereichen einige wesentliche Unterschiede festzustellen. Marktstützung, Direktzahlungen und Fischerei wiesen allesamt Rückgänge aus, während bei der ländlichen Entwicklung eine gegenläufige Tendenz verzeichnet wurde: Einer Zunahme um 82 % zwischen 2013 und 2014 folgte 2015 ein Rückgang um 31 % (siehe Punkt 5.2.2.1). Rückläufige Entwicklungen gab es auch in den Politikbereichen Heranführung (6 %) und direkte Ausgaben (94 %). Demgegenüber zeigte die Kohäsionspolitik nach dem Rückgang im Vorjahr einen deutlichen Anstieg um 21 %. Wie bereits ausgeführt, sind die Schwankungen der Schadensbeträge in der Regel weniger aussagekräftig. Die Schadensbeträge sind jedoch gegenüber 2014 um 55 % angestiegen. Da die Kommission und die Mitgliedstaaten auf der Notwendigkeit beharren, ihre Kontrolltätigkeiten und deren Schwerpunkte auf Grundlage von Risikoanalysen und mit IT-Tools zu planen, könnte die Zunahme eine Folge dieser neuen Vorgehensweisen sein. Die Abbildungen 4 und 5 zeigen die Verteilung der als Betrug gemeldeten Unregelmäßigkeiten und der betroffenen Beträge auf die einzelnen Haushaltsbereiche. Im dritten Jahr in Folge wurde der größte Anteil der als Betrug gemeldeten Unregelmäßigkeiten – nämlich 52 % – im Bereich der Landwirtschaft aufgedeckt. Bei den mit Unregelmäßigkeiten verbundenen Schadensbeträgen entfällt jedoch wie schon in den Vorjahren und noch mehr als früher ein Großteil auf den Bereich der Kohäsionspolitik (85 %). Abbildungen 4 und 5: Als Betrug gemeldete Unregelmäßigkeiten nach Haushaltsbereich (Ausgaben), nach Anzahl und Betrag Die Verwendung falscher oder gefälschter Unterlagen oder falscher Erklärungen ist nach wie vor die häufigste Betrugsart (34 %). 16 der als Betrug gemeldeten Unregelmäßigkeiten betrafen Interessenkonflikte, drei Korruptionsfälle und weitere 73 Unregelmäßigkeiten im Bereich Ethik und Integrität. Rund 23 % der im Jahr 2015 als Betrug gemeldeten Unregelmäßigkeiten wurden von Betrugsbekämpfungsstellen, während strafrechtlicher Ermittlungen oder im Rahmen sonstiger externer Kontrollen aufgedeckt. 75 % wurden im Rahmen von Verwaltungskontrollen aufgedeckt, die in den sektorspezifischen Vorschriften vorgesehen sind. Dies unterstreicht, wie wichtig externe Kontrollen bei der Betrugsbekämpfung sind, und dass die Koordinierung zwischen Verwaltungs- und Prüfbehörden eng sein muss. Durch Untersuchungen zur Betrugsbekämpfung oder durch strafrechtliche Untersuchungen werden potenzielle Betrugsfälle aufgedeckt, bei denen es um höhere Beträge geht. Dies zeigt, wie wirksam die Untersuchungen sind, und ist zugleich Ausdruck der Ermittlungskompetenz der zuständigen Behörden. Hinsichtlich der Aufdeckungsquote sind weiterhin Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten festzustellen, wobei deren Ausmaß abgenommen hat. Im Jahr 2015 gab es lediglich zwei Mitgliedstaaten – Irland und Luxemburg –, die keine der von ihnen gemeldeten Unregelmäßigkeiten als Betrug einstuften. Nur sehr wenige betrügerische Unregelmäßigkeiten (weniger als drei in allen Ausgabenbereichen) meldeten Belgien, Schweden, Malta, Finnland, Dänemark und Österreich. Die Mitgliedstaaten, welche die höchste Zahl betrügerischer Unregelmäßigkeiten aufgedeckt und gemeldet haben, waren Rumänien, Polen, Slowakei, Deutschland und Italien (zwischen 199 und 53). Die höchsten Schadensbeträge wurden von Italien, Portugal, Slowakei, Rumänien und Polen gemeldet (zwischen 213 Mio. EUR und 40 Mio. EUR). Diese Unterschiede sind auf mehrere Faktoren zurückzuführen und spiegeln die unterschiedlichen Ansätze wider, die zwischen den Mitgliedstaaten und zwischen verschiedenen Behörden im selben Land bestehen. Im Zeitraum von 2011-2015 wurde bei den als Betrug gemeldeten Unregelmäßigkeiten in 7 % aller Fälle ein Betrugsdelikt festgestellt. In diesem Bereich meldeten Polen, Rumänien, Bulgarien und Deutschland die höchsten Zahlen abgeschlossener Verfahren. 5.2.2.1.Natürliche Ressourcen (Landwirtschaft, ländliche Entwicklung und Fischerei) Trotz eines Rückgangs um 30 % war die Zahl der im Jahr 2015 gemeldeten Unregelmäßigkeiten im Bereich der ländlichen Entwicklung am höchsten. Die anderen Bereiche verzeichneten gegenüber dem Vorjahr einen Anstieg. Ähnlich wie in den Vorjahren machten die von vier Mitgliedstaaten (Ungarn, Polen, Rumänien und Italien) gemeldeten Unregelmäßigkeiten etwa 74 % der Gesamtzahl der als Betrug gemeldeten Unregelmäßigkeiten aus. Rumänien, Polen, Litauen und die Tschechische Republik meldeten zunehmende Zahlen von Betrugsfällen. Die Zunahme der als Betrug gemeldeten Unregelmäßigkeiten betrifft den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL). Im Jahr 2015 bezogen sich 3 % der gemeldeten Fälle auf den EGFL und den ELER.

Die am häufigsten vorkommenden Formen betrügerischer Unregelmäßigkeiten sind die Verwendung „falscher oder gefälschter Dokumente“, „falscher oder gefälschter Beihilfeanträge“ sowie die „Deklaration fiktiver Produkte, Arten und/oder Flächen“ für den EGFL. Beim ELER nannten die Mitgliedstaaten „sonstige Unregelmäßigkeiten im Bereich Ethik und Integrität“, „falsche oder gefälschte Dokumente“ und „falsche oder gefälschte Beihilfeanträge“. Im Jahr 2015 zeitigten die von Verwaltungsstellen durchgeführten Kontrolltätigkeiten, durch die 50 % aller als Betrug gemeldeten Unregelmäßigkeiten aufgedeckt wurden, die besten Ergebnisse. Von den zwischen 2009 und 2013 als Betrug gemeldeten Unregelmäßigkeiten wurden 10 % als festgestellte Fälle von Betrug bezeichnet. Im selben Zeitraum wurden 12 % der Fälle zurückgewiesen. Bei den festgestellten Fällen von Betrug meldeten Bulgarien und Polen die höchste Zahl abgeschlossener Verfahren. 5.2.2.2.Kohäsionspolitik: Programmplanungszeiträume 2007-2013 und 2000-2006 Im dritten Jahr in Folge war die Kohäsionspolitik nicht der Bereich der Haushaltsausgaben, in dem die höchste Zahl von Unregelmäßigkeiten als Betrug gemeldet wurde. Die damit verbundenen Beträge machten jedoch den größten Anteil am Gesamtbetrag aus. Entsprechend der Tendenz der vergangenen Jahre entfiel auch im Jahr 2015 der größte Anteil der gemeldeten betrügerischen Unregelmäßigkeiten und der betreffenden Schadensbeträge (60 % bzw. 75 %) auf den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE). Die meisten betrügerischen Unregelmäßigkeiten (64 %) wurden durch das in den EU-Rechtsvorschriften vorgesehene Kontrollsystem aufgedeckt. Damit setzte sich die Tendenz von 2012 fort. Dies bedeutet aber einen auffallenden Unterschied im Vergleich zum vorhergehenden Programmplanungszeitraum (2000 bis 2006), als die Aufdeckung noch fast ausschließlich durch Betrugsbekämpfungs- oder strafrechtliche Untersuchungen erfolgte. In Bezug auf die Schadensbeträge wurden jedoch die wichtigsten Ergebnisse im Rahmen von administrativen Kontrollen (44 %) und strafrechtlichen und Betrugsbekämpfungsuntersuchungen oder Kontrollen zur Betrugsbekämpfung erzielt (44 %). Betrugsfälle werden im Durchschnitt innerhalb von zehn Monaten nach ihrer Aufdeckung gemeldet. Die Aufdeckung dauert durchschnittlich weniger als drei Jahre ab Beginn der betrügerischen Praktiken. Im Zeitraum von 2009 bis 2013 wurde bei den als Betrug gemeldeten Unregelmäßigkeiten in 12 % aller Fälle ein Betrugsdelikt festgestellt (im Jahr 2013 betrug dieser Anteil 11 %). 4 % der Fälle wurden zurückgewiesen. Bei den festgestellten Fällen von Betrug meldeten Deutschland, Polen und Italien die höchsten Zahlen abgeschlossener Verfahren. 5.2.2.3.Heranführungspolitik: Heranführungshilfe und Heranführungsinstrument Bei der Heranführungshilfe gingen die Anzahl der als Betrug gemeldeten Unregelmäßigkeiten und die damit verbundenen Beträge im Jahr 2015 gegenüber dem Vorjahr zurück. Rumänien meldete in diesem Bereich betrügerische Unregelmäßigkeiten, die die Entwicklung des ländlichen Raums betreffen. In Bezug auf das Heranführungsinstrument nahmen die Anzahl der betrügerischen Unregelmäßigkeiten und die entsprechenden Schadensbeträge gegenüber 2014 zu. Die meisten betrügerischen Unregelmäßigkeiten meldete hier die Türkei, und die höchsten Schadensbeträge wurden bei der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und der Entwicklung des ländlichen Raums verzeichnet. 5.2.2.4.Direkt von der Kommission verwaltete Ausgaben Die direkt von der Kommission verwalteten Ausgaben werden auf der Grundlage von Daten zu Einziehungsanordnungen analysiert, die die Kommissionsdienststellen ausgestellt haben. Im Jahr 2015 wurden gemäß dem periodengerechten Rechnungsführungssystem der Kommission (ABAC) fünf Einziehungen als gemeldete betrügerische Unregelmäßigkeiten eingestuft – d. h. als dem OLAF gemeldete Fälle. Die Schadenssumme belief sich auf 0,2 Mio. EUR. 5.3.Nicht als Betrug gemeldete Unregelmäßigkeiten Im Jahr 2015 wurden der Kommission 20 888 nicht als Betrug gemeldete Unregelmäßigkeiten mitgeteilt (etwa 41 % mehr als 2014). Diese Zahlen nahmen in den beiden Bereichen der geteilten Mittelverwaltung zu, blieben im Einnahmenbereich stabil und waren bei der Heranführung und den direkten Ausgaben rückläufig. Auch das damit verbundene Schadensvolumen ging, wie Tabelle 2 zu entnehmen ist, auf rund 2,58 Mrd. EUR zurück (7 % weniger als 2014 – siehe Punkt 5.3.2). Tabelle 2: Nicht als Betrug gemeldete Unregelmäßigkeiten im Jahr 2015

* Die Berechnung umfasst auch gemeldete geschätzte Beträge. Anhang 2 enthält eine Aufschlüsselung der im Jahr 2015 nicht als Betrug gemeldeten Unregelmäßigkeiten nach Mitgliedstaat und Haushaltsbereich. 5.3.1.Einnahmen Die Zahl der für 2015 nicht als Betrug gemeldeten Unregelmäßigkeiten (4 492) liegt 1 % unter dem Fünfjahresdurchschnitt (4 515 für die Jahre 2011-2015). Der geschätzte und festgestellte Betrag (349 Mio. EUR) liegt 2015 um 1 % über dem Fünfjahresdurchschnitt (347 Mio. EUR). Nicht als Betrug gemeldete Unregelmäßigkeiten werden hauptsächlich durch Kontrollen nach der Zollabfertigung aufgedeckt (54 % der Fallzahlen und 56 % der Schadensbeträge). Weitere wichtige Methoden, mit denen 2015 nichtbetrügerische Fälle aufgedeckt wurden, waren die folgenden: freiwillige Meldungen (16 % der Fallzahlen und 15 % der Beträge) und Kontrollen zum Zeitpunkt der Warenabfertigung (13 % der Fallzahlen und 12 % der Beträge). Im Jahr 2015 waren Solarmodule die Waren, die in monetärer Hinsicht am stärksten von Betrug und Unregelmäßigkeiten betroffen waren. In vielen Fällen wurden Unregelmäßigkeiten bei Solarmodulen aufgedeckt, nachdem das OLAF eine Amtshilfemitteilung veröffentlicht hatte. Dies unterstreicht, wie wichtig Untersuchungen des OLAF für die Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten bei Geschäftsvorgängen mit bestimmten Warenarten sind (z. B. falsche KN-Codes (Kombinierte Nomenklatur) oder Warenherkunft und Umgehung von Antidumpingzöllen). 5.3.2.Ausgaben Die Zunahme der nicht als Betrug gemeldeten Unregelmäßigkeiten betrifft die wichtigsten Ausgabenbereiche des EU-Haushalts (Landwirtschaft und Kohäsionspolitik). Die Zahl der Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit der Heranführung und direkten Ausgaben war rückläufig. Die Größenordnung der Zunahme im Bereich der Kohäsionspolitik ist einer Folge der hohen Fallzahlen, die Spanien in diesem Bereich gemeldet hat; sie machen 36 % der 2015 insgesamt gemeldeten Unregelmäßigkeiten aus. Diese Zunahme spiegelt sich auch in einem beträchtlichen Anstieg der betreffenden Schadensbeträge wieder. Auch Irland meldete eine ungewöhnliche Zahl von Unregelmäßigkeiten, deren größter Teil aber den Zeitraum 2000 bis 2006 betrifft. Bei allen aufgedeckten Unregelmäßigkeiten ergreifen die nationalen Behörden Abhilfemaßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der EU. 5.4.Ergebnisse der Tätigkeiten des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) Im Jahr 2015 leitete das OLAF 219 Untersuchungen ein. Im selben Zeitraum wurden 304 Untersuchungen abgeschlossen und 364 Empfehlungen ausgesprochen. Es wurden 98 Empfehlungen an nationale Behörden übermittelt, gerichtliche Maßnahmen einzuleiten, und es wurden Maßnahmen zur Einziehung von rund 888,1 Mio. EUR empfohlen (siehe Tabelle 3), von denen 97,9 Mio. EUR die Einnahmen- und 790,2 Mio. EUR die Ausgabenseite betrafen. Tabelle 3: Im Jahr 2015 im Anschluss an OLAF-Untersuchungen zur Einziehung empfohlene Beträge 6.EINZIEHUNGS- UND SONSTIGE PRÄVENTIONS- UND ABHILFEMASSNAHMEN Ausführliche Informationen zu Einziehungen, Finanzkorrekturen und sonstigen Präventions- und Abhilfemaßnahmen (Unterbrechung und Aussetzung von Zahlungen) werden in der jährlichen Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat und den Rechnungshof über den Schutz des EU-Haushalts veröffentlicht. Der vorliegende Bericht enthält zu diesem Thema keine weiteren Informationen. 7.Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Die Mitgliedstaaten spielen eine zentrale Rolle bei der Gewährleistung, dass die finanziellen Interessen der EU angemessen geschützt werden. Nachdem die Mitgliedstaaten den größten Teil der EU-Haushaltsmittel verwalten und ausgeben, sind sie auch in besonderer Weise für die Gewährleistung verantwortlich, dass die Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung angewendet und beachtet werden. Die Mitgliedstaaten sind zur Gewährleistung verpflichtet, dass Betrug und Unregelmäßigkeiten, die gegen die finanziellen Interessen der EU gerichtet sind, aufgedeckt, korrigiert und im Falle von Betrug auch angemessen verfolgt werden. 2015 war ein Jahr der Konsolidierung für mehrere Initiativen, die von der Kommission und den Mitgliedstaaten in den Vorjahren eingeleitet worden sind. Bei einigen strategischen Fragen etwa zur Europäischen Staatsanwaltschaft gab es in den Verhandlungen Fortschritte, aber es wurden noch keine abschließenden Ergebnisse erzielt. In anderen Bereichen wurden 2015 wichtige Schritte unternommen, um den Schutz der finanziellen Interessen der EU insbesondere auf der Einnahmenseite des Haushalts zu verstärken. 7.1.Einnahmen Die Annahme der Verordnung (EU) Nr. 2015/1525 hat den geltenden Rahmen für die Aufdeckung und Untersuchung von Zollbetrug auf EU- und nationaler Ebene verbessert und die analytischen Fähigkeiten sowohl des OLAF als auch der der nationalen Zollbehörden bei der Aufdeckung betrügerischer Vorgänge wesentlich gestärkt. Vor diesem Hintergrund zeigten die Aufdeckungsergebnisse im Bereich der traditionellen Eigenmittel eine leichte Abwärtstendenz, die teilweise auf die hohen Aufdeckungsbeträge im Jahr 2014 zurückzuführen ist. Die Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten und Betrug bei Solarmodulen, die in vielen Fällen erfolgte, nachdem das OLAF eine Amtshilfemitteilung veröffentlicht hatte, macht folgendes deutlich: Die Wichtigkeit von Untersuchungen des OLAF für die Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten bei Geschäftsvorgängen mit bestimmten Warenarten und Welchen Mehrwert Koordination und Kooperation auf EU-Ebene bei der Betrugsbekämpfung schaffen können. Die Zollkontrollstrategie kombiniert verschiedene Kontrollarten. Kontrollen nach der Zollabfertigung sind sowohl in Bezug auf die Zahl der aufgedeckten Fälle als auch hinsichtlich der Beträge die wirksamste Methode. Dennoch sind Kontrollen zum Zeitpunkt der Abfertigung der Waren und Kontrollen durch Betrugsbekämpfungsstellen unverzichtbar, wenn es um die Aufdeckung bestimmter Arten von Betrug und um neue Betrugsmuster geht. In vielen Mitgliedstaaten haben Haushaltsbeschränkungen zum Abbau von Personal geführt, das für die Kontrollen zuständig war. Einige Mitgliedstaaten kommen mit erstaunlich wenigen Zollbeamten aus. Weniger Kontrollen können Einfuhrhandelsströme wachsen lassen, aber dies könnte zu Lasten wirksamer Kontrollen und des Schutzes der finanziellen Interessen der EU geschehen. Empfehlung 1 Angesichts der derzeitigen Haushaltsbeschränkungen werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, das richtige Gleichgewicht zwischen Handelsförderung und dem Schutz der finanziellen Interessen der EU herzustellen, die auch nationale Interessen darstellen, wenn man die nationalen Steuern beim Import bedenkt, und wenn man weiter bedenkt, dass die Mitgliedstaaten für die Erhebung traditioneller Eigenmittel einen Ausgleich erhalten, gebeten, Erfahrungen in Fällen auszutauschen, in denen Zollbehörden bei der Aufdeckung von Betrugsfällen oder Unregelmäßigkeiten zum Zeitpunkt der Abfertigung besonders erfolgreich waren, aufgefordert, Informationen, die sie von anderen Mitgliedstaaten oder von Kommissionsdienststellen über die Systeme CRMS, AFIS oder OWNRES erhalten haben, in ihr Risikomanagement einfließen zu lassen und die für die Zwecke des Risikomanagements herangezogenen nationalen Datenbestände zu ergänzen, sowie gebeten, eng miteinander zusammenzuarbeiten, grenzüberschreitend Informationen über Kontrollen/Prüfungen nach der Zollabfertigung auszutauschen, und eine betrugsbezogene Handelsumlenkung von einem Mitgliedstaat in einen anderen verhindern. Bei der Festlegung, welche Unternehmen geprüft werden sollen, ist auf solche zu achten, die ihren Sitz in einem Land haben, aber alle ihre Einfuhren über Zollämter in anderen Mitgliedstaaten verzollen. Im Jahr 2015 nahm die Bedeutung von „freiwilligen Meldungen“ für die Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten zu. Vor diesem Hintergrund müssen die Ergebnisse von freiwilligen Meldungen bei der Planung künftiger Kontrollstrategien insbesondere für Kontrollen nach der Zollabfertigung, aber auch bei der Anpassung von Kontrollstrategien berücksichtigt werden, damit Wirtschaftsteilnehmer, die Eigenschätzungen durchführen, in Zukunft beaufsichtigt werden können. Vor allem sind nachträgliche Korrekturen des Zollwerts sorgfältig zu berücksichtigen. Empfehlung 2 Angesichts der wachsenden Fallzahlen von freiwilligen Meldungen und der damit verbundenen Beträge werden die Mitgliedstaaten an die Notwendigkeit erinnert, ihre Zollkontrollstrategien anzupassen, wobei die Ergebnisse von freiwilligen Meldungen zu berücksichtigen sind, und deshalb gebeten, ihre jährliche Personal- und Finanzplanung an den Bedarf für die nachträgliche Überprüfung von Informationen anzupassen, die sich aus freiwilligen Meldungen ergeben, das Zollrisikomanagement zu berücksichtigen und erforderlichenfalls die Arten der Unregelmäßigkeiten, die durch freiwilligen Meldungen aufgedeckt werden, in den Kontrollplänen zu berücksichtigen, und die Zollkontrollen auf andere Wirtschaftsteilnehmer mit Geschäften oder Tätigkeiten auszudehnen, die mit denen derjenigen identisch oder vergleichbar sind, die eine freiwillige Meldung abgegeben haben. 7.2.Ausgaben Auf der Ausgabenseite gibt es keine einfache Erklärung für die Schwankungen der in den vergangenen fünf Jahren gemeldeten betrügerischen Unregelmäßigkeiten. Auch wenn die Gesamtzahl der aufgedeckten Fälle in den letzten drei Jahren relativ stabil geblieben ist, haben die entsprechenden Schadensbeträge regelmäßig zugenommen. Es gibt einen wichtigen Unterschied zwischen a.mehrjährigen Ausgabenprogrammen, bei denen der Aufdeckungsgrad ihrer zyklischen Natur folgt, und b.Direktzahlungen und der Marktstützung (Landwirtschaftspolitik), in denen Zahlungen und Maßnahmen einem jährlichen Zyklus folgen und die Aufdeckung von Betrugsdelikten und Unregelmäßigkeiten im zeitlichen Verlauf eine gewisse Beständigkeit und Stabilität zeigt. In der Praxis wird die Betrugsbekämpfung in den einzelnen Mitgliedstaaten weiterhin unterschiedlich gehandhabt. Die Zahl der Mitgliedstaaten, die eine nennenswerte Zahl von betrügerischen Unregelmäßigkeiten erkennen und melden, hat zugenommen; dies belegt ihr Engagement für die Bekämpfung von Betrugsdelikten, die gegen die finanziellen Interessen der EU gerichtet sind.

Die Kommission bleibt besorgt wegen der vergleichsweise geringen Zahl von potenziell betrügerischen Unregelmäßigkeiten, die einige Länder melden. Insbesondere kamen die Fortschritte, die im Bericht für 2014 bei bestimmten Mitgliedstaaten zu verzeichnen waren, 2015 zum Stillstand, oder sie entwickelten sich sogar zurück. Auch wenn die Qualität der gemeldeten Unregelmäßigkeiten zufriedenstellend ist, könnte sie weiter verbessert werden, um eine eingehendere Analyse der zugrunde liegenden Phänomene zu erlauben. Empfehlung 3 Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, die Qualitätskontrolle der über das Berichterstattungssystems für Unregelmäßigkeiten (IMS) gemeldeten Informationen zu verbessern; dies gilt insbesondere für - die Beschreibung der aufgedeckten Unregelmäßigkeiten, - die betroffenen Prioritätsbereiche und -die Lokalisierung der Projekte/Maßnahmen, die von Betrug und Unregelmäßigkeiten betroffen waren. Da einige Mitgliedstaaten insbesondere im Vergleich mit den ihnen zugewiesenen Mitteln eine nur sehr geringe Zahl von betrügerischen Unregelmäßigkeiten melden, empfiehlt die Kommission, ihre Arbeit im Bereich der Aufdeckung und/oder Meldung von Betrugsdelikten zu verstärken. • Im Bereich Landwirtschaft: Finnland, Österreich und Vereinigtes Königreich; • auf dem Gebiet der Kohäsionspolitik: Spanien, Frankreich und Litauen. Seit 2012 kommt den Verwaltungsbehörden und Zahlstellen bei der Betrugsbekämpfung eine zunehmend wichtige Rolle zu, die gemäß dem neuen Rechtsrahmen für den Zeitraum 2014-2020 in den nächsten Jahren weiter an Bedeutung gewinnen sollte. Die Kommission vertritt die Auffassung, dass diese Rolle noch weiter an Gewicht gewinnen könnte, wenn die genannten Behörden IT-Tools in systematischer Weise nutzen würden. Empfehlung 4 • Angesichts der Komplexität der verwalteten Vorgänge und der großen Zahl von Begünstigten werden die Mitgliedstaaten (Verwaltungsbehörden/Zahlstellen und Prüf-/Kontrollbehörden) gebeten, ihre Prüfungs- und Kontrolltätigkeiten und deren Schwerpunkte auf Grundlage von Risikoanalysen und mit Hilfe leistungsfähiger IT-Tools zu planen. • Die Kommission hat Systeme und Tools wie Arachne, IMS und das Tool für die Betrugsrisikobewertung entwickelt und den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt. Die Kommission bestärkt die Mitgliedstaaten, diese Systeme und Tools systematischer und effizienter zu nutzen, sofern ihnen nicht bereits vergleichbare Alternativen zur Verfügung stehen. ANHANG 1 – Als Betrug gemeldete Unregelmässigkeiten Die Zahl der als Betrug gemeldeten Unregelmäßigkeiten ist ein Maß für die Ergebnisse der Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Bekämpfung von Betrug und sonstigen gegen die finanziellen Interessen der EU gerichteten rechtswidrigen Handlungen. Diese Zahlen sollten deshalb nicht als Indikator für das Ausmaß von Betrug in den betreffenden Ländern gewertet werden. Die Gesamtzahlen unterscheiden sich von denen in Tabelle 1, da Drittstaaten (Heranführung) und direkte Ausgaben in Anhang 1 nicht berücksichtigt werden.

ANHANG 2 – Nicht als Betrug gemeldete Unregelmässigkeiten