Brüssel, den 11.1.2005

SEK(2005) 16 endgültig

Empfehlung für eine

STELLUNGNAHME DES RATES

gemäß Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 zum aktualisierten Stabilitätsprogramm Österreichs für 2004-2008

(von der Kommission vorgelegt)

BEGRÜNDUNG

Nach der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken[1] hatten die teilnehmenden Mitgliedstaaten, d.h. die Mitgliedstaaten, die die einheitliche Währung eingeführt haben, dem Rat und der Kommission bis 1. März 1999 Stabilitätsprogramme vorzulegen. Nach Artikel 5 der Verordnung hatte der Rat jedes Stabilitätsprogramm auf der Grundlage von Bewertungen durch die Kommission und den Ausschuss nach Artikel 114 EG-Vertrag (Wirtschafts- und Finanzausschuss) zu prüfen. Auf der Grundlage einer Empfehlung der Kommission und nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses gab der Rat nach Prüfung des Programms eine Stellungnahme dazu ab. Gemäß der Verordnung müssen die Mitgliedstaaten alljährlich eine Aktualisierung ihres Stabilitätsprogramms vorlegen, die vom Rat nach demselben Verfahren geprüft werden kann.

Das erste Stabilitätsprogramm Österreichs für den Zeitraum 1998-2002 wurde am 30. November 1998 vorgelegt und am 18. Januar 1999 vom Rat bewertet. Anschließend wurden alljährlich Programmfortschreibungen vorgelegt. Österreich hat die jüngste Aktualisierung seines Stabilitätsprogramms am 30. November 2004 übermittelt. Die Kommissionsdienststellen haben das aktualisierte Programm einer technischen Beurteilung unterzogen und dabei die Herbstprognose 2004 der Kommissionsdienststellen, den Verhaltenskodex[2], die gemeinsame Methodik für die Schätzung des Produktionspotenzials und der konjunkturbereinigten Haushaltssalden, die in den Grundzügen der Wirtschaftspolitik 2003-2005 enthaltenen Empfehlungen und die in der Mitteilung der Kommission an den Rat vom 27. November 2002 über die Verstärkung der haushaltspolitischen Koordinierung[3] festgelegten Grundsätze berücksichtigt. Dabei sind sie zu nachstehender Bewertung gelangt:

- Das aktualisierte österreichische Stabilitätsprogramm wurde am 30. November 2004 vom österreichischen Ministerrat verabschiedet. Es bezieht sich auf den Zeitraum 2004 bis 2008 und entspricht, abgesehen von einigen wenigen geringfügigen Abweichungen vom ESVG-Berichtsformat, weitgehend dem geänderten „Verhaltenskodex betreffend Inhalt und Form der Stabilitäts- und Kovergenzprogramme“. Allerdings geht das Prograumm, wenngleich der Konsolidierungspfad in einem nationalen Stabilitätspakt gesetzlich festgeschrieben ist, nur vage darauf ein, mit welchen Maßnahmen in den letzten beiden Programmjahren eine signifikante Haushaltskonsolidierung im Einzelnen erzielt werden könnte.

- Die der Programmfortschreibung zugrunde liegende makroökonomische Projektion entspricht bis 2006 weitgehend der Herbstprognose 2004 der Kommission. Das Wachstum soll sich von 1,9 % im Jahr 2004 beschleunigen und im restlichen Verlauf des Programmzeitraums bei rund 2 ½ % liegen. Dem Programm zufolge führt der derzeitige, vorwiegend exportgetriebene Aufschwung allmählich zu einer kräftigeren Binnennachfrage. Es wird erwartet, dass der Aufschwung mit den 2005 in Kraft tretenden erheblichen Abgabensenkungen und dem sich festigenden Beschäftigungswachstum an Fahrt gewinnt. In den Jahren 2007 und 2008 soll das reale BIP-Wachstum ¼ Prozentpunkt bzw. ½ Prozentpunkt über der auf 2 % geschätzten Potenzialrate liegen. Infolgedessen wird sich die negative Produktionslücke nach Berechnungen der Kommissionsdienststellen schließen und 2008 schließlich positiv werden. Die kurzfristigen makroökonomischen Annahmen der Programmfortschreibung sind plausibel; indes scheint die Annahme, dass sich das BIP-Wachstum 2007/08 mit einer Rate von über 2 % jährlich fortsetzen wird, etwas optimistisch, da das Wachstum damit vier Jahre in Folge über der Potenzialrate liegen würde.

- Gegenüber dem Vorgängerprogramm sind die Haushaltsziele in der Fortschreibung für alle Jahre um rund ½ % des BIP heruntergeschraubt worden. Damit wurde auch das Ziel eines ausgeglichenen Haushalts um ein Jahr auf 2008 verschoben. Das Defizit soll von 1,3 % des BIP im Jahr 2004 auf 1,9 % des BIP im Jahr 2005 ansteigen und dann zunächst langsam auf 1,7 % im Jahr 2006 sowie anschließend in zwei gleich großen Schritten bis 2008 auf null sinken. Dieser Verlauf spiegelt eine Haushaltsstrategie wider, die eine stetige Senkung der Abgabenbelastung mit der mittelfristigen Rückkehr zu einem ausgeglichenen Haushalt verbindet. Die Abgabenbelastung nach der ESVG-Abgrenzung soll von 43 % im Jahr 2003 auf 40 % 2008 sinken und damit den letztgenannten Wert zwei Jahre früher erreichen, als von der Regierung ursprünglich geplant.

- Mehr noch als die vorangehende Programmaktualisierung legt die neue Fortschreibung den Schwerpunkt der Abgabenentlastungen auf den Anfang des Programmzeitraums, wohingegen sich die entsprechende Ausgabenzurückhaltung auf die späteren Programmjahre konzentriert. Der Defizitanstieg im Jahr 2005 wird durch die am 1. Januar in Kraft tretenden erheblichen Abgabensenkungen bestimmt. Gleichwohl scheinen die budgetären Risiken in den Jahren 2005 und 2006 ausgewogen, zumal ein realistisches makroökonomisches Szenario zugrunde gelegt wird. Für die späteren Jahre 2007 und 2008 bestehen jedoch eindeutige Abwärtsrisiken, erstens aufgrund der Annahme, dass das BIP-Wachstum durchgehend über dem Potenzial liegen wird, und zweitens da im Programm weitgehend offen bleibt, wie der erhebliche Rückgang der Ausgaben im Verhältnis zum BIP im Einzelnen bewirkt werden soll. Daher ist möglich, dass das in der Programmfortschreibung gesetzte Ziel eines in konjunkturbereinigter Betrachtung nahezu ausgeglichenen Haushalts innerhalb des Programmzeitraums nicht erreicht wird. Er scheint allerdings eine ausreichende Sicherheitsmarge zu schaffen, damit die Defizitmarke von 3 % des BIP bei normalen Konjunkturschwankungen im gesamten Programmzeitraum nicht überschritten wird.

- Der Konsolidierungspfad bis zum Jahr 2008 wurde in einem nationalen Stabilitätspakt zwischen Bund, Lädern und Gemeinden verankert, der über einen Sanktionsmechanismus auf allen Ebenen des Staates durchgesetzt werden soll. Allerdings werden die im Programm vorgestellten und bereits verabschiedeten Maßnahmen dem ehrgeizigen Ziel, die Ausgaben in den Jahren 2007 und 2008 drastisch einzuschränken, nicht ganz gerecht.

- Teilweise in Umkehrung signifikanter Aufwärtskorrekturen früherer Jahre wurden die Zahlen für den öffentlichen Schuldenstand nunmehr nach unten korrigiert. Da die BIP-Zahlen gleichzeitig aufgrund einer statistischen Umstellung nach oben korrigiert wurden, hat sich die Schuldenquote für 2003 um nahezu 2 Prozentpunkte auf 64,5 % des BIP verringert. Auch wenn es dadurch leichter fallen dürfte, den Referenzwert von 60 % zu erreichen, wurde der Zeitpunkt für die Erreichung dieses Ziels durch den geringeren Ehrgeiz bei der Senkung des Defizits doch um ein Jahr auf 2008 verschoben. Bei einem Szenario mit höherem Wachstum würde sich der Termin nach vorn verschieben, während er durch ein niedrigeres Wachstum um ein Jahr nach hinten verschoben würde. Da von einer im Programmzeitraum praktisch konstanten BIP-Wachstumsrate ausgegangen wird, wird die Schuldenstandsdynamik durch die Veränderungen des Primärdefizits bestimmt. Ein Aufwärtsrisiko besteht darin, dass nicht das gesamte Privatisierungspotenzial Österreichs eingeplant wird. Die Erreichung des Schuldenstandskriteriums im Jahr 2008 bleibt daher plausibel, selbst wenn Zielabweichungen beim Defizit auftreten sollten.

- Die ehrgeizige Senkung der Ausgabenquote soll durch signifikante Einschnitte bei sämtlichen Ausgabenkategorien im gesamten Programmzeitraum erreicht werden. Der Großteil der längerfristigen Konsolidierung soll durch eine Rückführung der sozialen Transferleistungen bewirkt werden. Auch wenn die staatlichen Investitionen überproportional reduziert werden, ergibt sich das größte Einsparvolumen doch aus Senkungen der sozialen Transferleistungen. Die Aktualisierung enthält optimistische Annahmen über die Kosteneinsparungen aus künftigen Verwaltungsreformen auf den unteren Regierungsebenen, die bereits erfolgreich auf Bundesebene umgesetzt wurden.

- In Bezug auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen scheint Österreich trotz der projizierten hohen Kosten einer alternden Bevölkerung in einer relativ günstigen Lage. Die Pensionsreformen von 2003 und 2004 werden den Haushalt langfristig erheblich entlasten. Allerdings verlagert sich der Konsolidierungseffekt durch den Reformschritt von 2004 weiter in die Zukunft: Auch wenn das Vorhaben, die Pensionen ab 2030 nur noch an die Inflation anzupassen und real konstant zu halten, in der Tat ehrgeizig ist, wurden die durch den Reformschritt von 2003 bewirkten Einsparungen in früheren Zeiträumen bis zu einem gewissen Grade doch wieder zurückgenommen.

- Die im Programm dargestellte Wirtschaftspolitik steht teilweise im Einklang mit den in den Grundzügen der Wirtschaftspolitik enthaltenen länderspezifischen Empfehlungen für den Bereich öffentliche Finanzen. Auch wenn Österreich seine hohe Abgabenbelastung senken wird, geht dies doch nicht mit Ausgabenzurückhaltung einher, so dass der konjunkturbereinigte Haushalt erst im letzten Programmjahr nahezu ausgeglichen sein wird.

- In Anbetracht der vorstehenden Bewertung wird Österreich empfohlen, den Schwerpunkt der Haushaltskonsolidierung insgesamt stärker auf die früheren Programmjahre zu legen. Außerdem sollte Österreich ausführlicher darlegen, mit welchen Einzelmaßnahmen in den letzten beiden Programmjahren eine signifikante Haushaltskonsolidierung erreicht werden könnte.

Gegenüberstellung zentraler makroökonomischer und budgetärer Projektionen

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Reales BIP (Veränderung in %) | SP Dez. 2004 | 1,9 | 2,5 | 2,5 | 2,2 | 2,4 |

KOM | 1,9 | 2,4 | 2,4 | n.v. | n.v. |

SP Nov. 2003 | 1,9 | 2,5 | 2,5 | 2,4 | n.v. |

HVPI-Inflation (%) | SP Dez. 2004 | 2,1 | 1,8 | 1,4 | 1,5 | 1,6 |

KOM | 2,1 | 1,8 | 1,4 | n.v. | n.v. |

SP Nov. 2003 | 1,2 | 1,5 | 1,7 | 1,8 | n.v. |

Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo (% des BIP) | SP Dez. 2004 | -1,3 | -1,9 | -1,7 | -0,8 | 0,0 |

KOM | -1,3 | -2,0 | -1,7 | n.v. | n.v. |

SP Nov. 2003 | -0,7 | -1,5 | -1,1 | -0,4 | n.v. |

Primärsaldo (% des BIP) | SP Dez. 2004 | 1,9 | 1,2 | 1,3 | 2,2 | 2,9 |

KOM | 1,7 | 0,9 | 1,2 | n.v. | n.v. |

SP Nov. 2003 | 2,8 | 1,9 | 2,2 | 2,8 | n.v. |

Konjunkturbereinigter Saldo (% des BIP) | SP Dez. 20041 | -0,9 | -1,7 | -1,6 | -0,8 | -0,1 |

KOM | -1,0 | -1,9 | -1,7 | n.v. | n.v. |

SP Nov. 20031 | -0,4 | -1,4 | -1,1 | -0,5 | n.v. |

Öffentlicher Bruttoschuldenstand (% des BIP) | SP Dez. 2004 | 64,2 | 63,6 | 63,1 | 61,6 | 59,1 |

KOM | 64,0 | 63,9 | 63,4 | n.v. | n.v. |

SP Nov. 2003 | 65,8 | 64,1 | 62,3 | 59,9 | n.v. |

1Berechnungen der Kommissionsdienststellen aufgrund der im Programm enthaltenen Informationen. Quellen: Stabilitätsprogramm (SP); Herbstprognose 2004 der Kommissionsdienststellen (KOM); Berechnungen der Kommissionsdienststellen. |

Aufgrund dieser Bewertung hat die Kommission die beigefügte Empfehlung für eine Stellungnahme des Rates zum aktualisierten Stabilitätsprogramm Österreichs angenommen und leitet sie an den Rat weiter.

Empfehlung für eine

STELLUNGNAHME DES RATES

gemäß Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 zum aktualisierten Stabilitätsprogramm Österreichs für 2004-2008

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,

gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken[4], insbesondere auf Artikel 5 Absatz 3,

auf Empfehlung der Kommission,

nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses -

GIBT FOLGENDE STELLUNGNAHME AB:

Am [18. Januar 2005] prüfte der Rat das aktualisierte Stabilitätsprogramm Österreichs für den Zeitraum 2004-2008. Abgesehen von einigen wenigen geringfügigen Abweichungen vom ESVG-Berichtsformat entspricht das Programm weitgehend den Datenanforderungen des „Verhaltenskodex betreffend Inhalt und Form der Stabilitäts- und Kovergenzprogramme“.

Das dem Programm zugrunde liegende makroökonomische Szenario sieht vor, dass sich das reale BIP-Wachstum von 1,9 % im Jahr 2004 beschleunigen und im restlichen Verlauf des Programmzeitraums mit rund 2 ½ % fortsetzen wird. Nach derzeitigem Kenntnisstand scheint dieses Szenario mit den Wachstumsannahmen für die ersten Jahre plausibel, für die letzten Jahre jedoch zu optimistisch, da die Prognose vier Jahre in Folge über der Potenzialrate liegt. Die Inflationsprojektionen des Programms sind realistisch.

Österreich will bis 2008 einen ausgeglichenen Haushalt herstellen. Das Defizit soll von 1,3 % des BIP im Jahr 2004 auf 1,9 % des BIP im Jahr 2005 ansteigen und dann zunächst langsam auf 1,7 % im Jahr 2006 sowie anschließend in zwei gleich großen Schritten bis 2008 auf null sinken. Dieser Verlauf spiegelt eine Haushaltsstrategie wider, die eine stetige Senkung der Abgabenbelastung mit einer mittelfristigen Rückkehr zu einem ausgeglichenen Haushalt verbindet. Nach der Abgrenzung des ESVG 95 wird die Abgabenbelastung von 43 % im Jahr 2003 auf 40 % im Jahr 2008 sinken. Der Konsolidierungspfad wurde in einem nationalen Stabilitätspakt zwischen Bund, Lädern und Gemeinden verankert, der über einen Sanktionsmechanismus auf allen Ebenen des Staates durchgesetzt werden soll.

Das Haushaltsergebnis könnte schlechter ausfallen, als im Programm projiziert. Insbesondere legt der haushaltspolitische Pfad den Schwerpunkt der Abgabenentlastungen auf die frühen, den Schwerpunkt der entsprechenden Ausgabenzurückhaltung jedoch auf die späten Programmjahre. Für die Jahre 2005 und 2006, in denen die Defizitentwicklung durch die am 1. Januar 2005 in Kraft tretenden erheblichen Abgabensenkungen bestimmt wird, sind die Risiken ausgewogen, zumal ein realistisches makroökonomisches Szenario zugrunde gelegt wird. Für die späteren Jahre 2007 und 2008 scheinen jedoch eher Abwärtsrisiken zu bestehen, da erstens angenommen wird, dass das BIP-Wachstum weiterhin über dem Potenzial liegen wird, und zweitens im Programm weitgehend offen bleibt, wie der geplante erhebliche Rückgang der Ausgaben im Verhältnis zum BIP im Einzelnen bewirkt werden soll. In Anbetracht dieser Risikoeinschätzung könnte der im Programm vorgezeichnete haushaltspolitische Kurs nicht ausreichen, um das im Stabilitäts- und Wachstumpakt verankerte mittelfristige Ziel eines in konjunkturbereinigter Betrachtung nahezu ausgeglichenen Haushalts bis 2008 zu erreichen. Er scheint allerdings eine ausreichende Sicherheitsmarge zu schaffen, damit die Defizitmarke von 3 % des BIP bei normalen Konjunkturschwankungen im gesamten Programmzeitraum nicht überschritten wird.

Die Schuldenquote lag 2004 bei schätzungsweise 64,2 % des BIP und damit über dem im EG-Vertrag vorgesehenen Referenzwert von 60 % des BIP. Dem Programm zufolge soll die Schuldenquote im Programmzeitraum um 5 Prozentpunkte sinken. In Anbetracht der vorerwähnten Risiken für die Haushaltsziele könnte sich die Schuldenquote ungünstiger entwickeln als projiziert. Andererseits könnte Österreich dieses Risiko durch Privatisierungen in großem Maßstab ausgleichen.

In Bezug auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen scheint Österreich trotz der projizierten hohen Kosten einer alternden Bevölkerung in einer relativ günstigen Lage. Die Pensionsreformen von 2003 und 2004 werden den Haushalt auf lange Sicht erheblich entlasten. Allerdings verlagert sich der Konsolidierungseffekt durch den Reformschritt von 2004 noch weiter in die Zukunft: Auch wenn das Vorhaben, die Pensionen ab 2030 nur noch an die Inflation anzupassen und real konstant zu halten, in der Tat ehrgeizig ist, wurden die durch den Reformschritt von 2003 bewirkten Einsparungen in früheren Zeiträumen bis zu einem gewissen Grade doch wieder zurückgenommen.

Die im Programm dargestellte Wirtschaftspolitik steht teilweise im Einklang mit den in den Grundzügen der Wirtschaftspolitik enthaltenen länderspezifischen Empfehlungen für den Bereich öffentliche Finanzen. Auch wenn Österreich seine hohe Abgabenbelastung senken wird, geht dies doch nicht mit Ausgabenzurückhaltung einher, so dass der konjunkturbereinigte Haushalt erst im letzten Programmjahr nahezu ausgeglichen sein wird.

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In Anbetracht der vorstehenden Bewertung wird Österreich empfohlen, den Schwerpunkt der Haushaltskonsolidierung insgesamt stärker auf die früheren Programmjahre zu legen. Außerdem sollte Österreich ausführlicher darlegen, mit welchen Einzelmaßnahmen in den letzten beiden Programmjahren eine signifikante Haushaltskonsolidierung erreicht werden könnte.

Zentrale Projektionen aus dem aktualisierten Stabilitätsprogramm Österreichs

2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Reales BIP-Wachstum (%) | 0,8 | 1,9 | 2,5 | 2,5 | 2,2 | 2,4 |

HVPI-Inflation (%) | 1,3 | 2,1 | 1,8 | 1,4 | 1,5 | 1,6 |

Gesamtstaatlicher Finanzierungssaldo (% des BIP) | -1,1 | -1,3 | -1,9 | -1,7 | -0,8 | 0,0 |

Primärsaldo (% des BIP) | 2,1 | 1,9 | 1,2 | 1,3 | 2,2 | 2,9 |

Konjunkturbereinigter Saldo (% dees BIP)1 | -0,7 | -0,9 | -1,7 | -1,6 | -0,8 | -0,1 |

Öffentlicher Bruttoschuldenstand (% des BIP) | 64,5 | 64,2 | 63,6 | 63,1 | 61,6 | 59,1 |

1 Berechnungen der Kommissionsdienststellen unter Anwendung der gemeinsamen Methodik auf die im Programm enthaltenen Informationen. |

[1] ABl. L 209 vom 2.8.1997. Die Dokumente, auf die in diesem Text verwiesen wird, finden sich auf folgender Website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Geänderte Stellungnahme des Wirtschafts- und Finanzausschusses zu Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme, vom Rat „Wirtschaft und Finanzen“ gebilligt am 10.7.2001.

[3] KOM(2002) 668 endg. vom 27.11.2002.

[4] ABl. L 209 vom 2.8.1997. Die Dokumente, auf die in diesem Text verwiesen wird, finden sich auf folgender Website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.