MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT über die gemeinsame Asylpolitik und die Agenda für den Flüchtlingsschutz (Zweiter Bericht der Kommission über die Durchführung der Mitteilung KOM(2000)755 endg. vom 22. November 2000(

INHALT

EINLEITUNG

1. Hintergrund der Verabschiedung der Agenda für den Flüchtlingsschutz und Auswirkungen auf die Europäische Union

2. Prioritäten der Europäischen Union

2.1 Zugang zum Flüchtlingsschutz

2.2 Dauerhafte Lösungen

2.3 Für eine Aufteilung der Zuständigkeiten mit den Drittländern

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

ANHANG: DURCHFÜHRUNG DES LEGISLATIVPROGRAMMS DER ERSTEN STUFE UND DER FLANKIERENDEN MASSNAHMEN

1. Rechtsvorschriften der ersten Stufe

2. Verwaltungszusammenarbeit und flankierende Maßnahmen

3. Sonstige Entwicklungen

4. Anwendung des offenen Koordinierungsmechanismus auf die Asylpolitik, den Austausch von Informationen und die gemeinsame Analyse

EINLEITUNG

Der Berichtszeitraum (Dezember 2001 bis Februar 2003) stellte eine wichtige Phase bei der Einrichtung und Einführung des gemeinsamen europäischen Asylsystems dar. Wie der Anhang der vorliegenden Mitteilung belegt, wurden bei der Umsetzung des vom Europäischen Rat in Tampere festgelegten Legislativprogramms der ersten Stufe bedeutende Fortschritte erzielt und unterstützende Maßnahmen ergriffen, um dieser neuen Politik Gestalt zu verleihen. Doch diese Fortschritte vollzogen sich, wenn auch immer noch im Rahmen der vom Europäischen Rat von Sevilla festgelegten Fristen, mit einer gewissen Verzögerung. Außerdem war der Preis für diese Fortschritte eine Verringerung der praktischen Wirksamkeit der Harmonisierung und ein sehr niedriges Niveau der Normen, auf die man sich einigte. Die Gründe dafür liegen zum einen darin, dass die Gemeinschaftsinstrumente in diesem Bereich einstimmig verabschiedet werden müssen, und zum anderen in den Schwierigkeiten der Mitgliedstaaten, sich von ihren nationalen Agenden zu lösen. Dieses Problem wurde, auch wenn mit dem Vertrag von Nizza Fortschritte erzielt wurden, in den Arbeiten des Konvents und im Beitrag der Kommission zu dieser Frage deutlich herausgestellt. Der Rat sollte aus dieser Phase der Verhandlungen Lehren ziehen, damit die noch ausstehenden Instrumente 2003 verabschiedet werden können. Die Richtlinie über die Asylverfahren wird in dieser Hinsicht ein große Herausforderung darstellen.

Die Umsetzung der Verpflichtungen von Tampere ist also voll im Gange. Derzeit werden die Grundlagen für die zweite Stufe der Harmonisierung gelegt, die auf absehbare Zeit zu einem gemeinsamen Asylverfahren und einem einheitlichen Status führen sollen: umfassende Studien, Stärkung der Verwaltungszusammenarbeit und Schaffung von Instrumenten zur Förderung der Konvergenz, beispielsweise dem Ausschuss für Einwanderung und Asyl sowie EURASIL. Gleichwohl tritt die Krise des Asylsystems in einigen Mitgliedstaaten immer deutlicher zutage, und in der öffentlichen Meinung zeichnet sich wachsender Unmut ab. So lässt sich ein Missbrauch der Asylverfahren sowie ein Anschwellen der gemischten Ströme beobachten, die, oft genährt durch Menschenhandel und Menschenschmuggel, sowohl Menschen umfassen, die rechtmäßig internationalen Schutz suchen, als auch solche, die Asylwege und -verfahren nutzen, um in das Gebiet der Mitgliedstaaten einzureisen und auf diese Weise ihre wirtschaftliche Lage zu verbessern. So ist der Anteil der Negativentscheidungen nach der Prüfung aller Anträge auf internationalen Schutz weiterhin hoch.

Dieses Phänomen, das eine reale Bedrohung nicht nur für das Rechtsinstitut des Asyls, sondern auch für die humanitäre Tradition Europas darstellt, macht strukturelle Maßnahmen unabdingbar. Zum einen ist ein entschiedeneres Handeln im Bereich der grundlegenden Ursachen von vorrangiger Bedeutung; die Kommission hat in ihrer Mitteilung zur Einbeziehung von Migrationsbelangen in die Beziehungen der Europäischen Union zu Drittländern vom 3. Dezember 2002 ihre Vorschläge vorgelegt. Zum anderen war die Öffnung kontrollierter Wege für die legale Einwanderung Gegenstand von Vorschlägen der Kommission, die auf der Grundlage ihrer Mitteilung über eine Migrationspolitik der Gemeinschaft vom 22. November 2000 erarbeitet wurden. Die Kommission wird in naher Zukunft neue Vorschläge über die verschiedenen Wechselwirkungen zwischen Einwanderung, Integrationspolitik sowie Sozial- und Beschäftigungspolitik unterbreiten.

Im Bereich der Asylpolitik erscheint heute die Erforschung neuer Wege unerlässlich, um den in Tampere festgelegten Phasenansatz zu vervollständigen. Denn es stellt sich in der Tat die Frage, ob die Mitgliedstaaten die beträchtlichen - und zum Teil durch den Europäischen Flüchtlingsfonds geförderten - Human- und Finanzmittel, die sie für die Aufnahme von Flüchtlingen während bisweilen langwieriger Verfahren verwenden (Verfahren, die in vielen Fällen doch mit einer Ablehnung und damit einer Rückkehr nach einem längeren Aufenthalt enden), nicht sinnvoller investieren könnten. Mit Blick auf ein besser funktionierendes Asylsystem in einem erweiterten Europa gilt es daher, drei komplementäre Ziele zu verfolgen: Verbesserung der Qualität der Entscheidungen ("Frontloading") in der Europäischen Union; Stärkung des Schutzangebots in der Herkunftsregion; bedarfsorientiertere Bearbeitung von Schutzanträgen, was eine Regulierung des Zugangs zur Europäischen Union durch die Einrichtung von gesicherten Zulassungsverfahren und Wiedereingliederungsprogrammen voraussetzt.

Diese Überlegungen fügen sich ein in die Umsetzung der Agenda für den Flüchtlingsschutz, die nach zweijährigen globalen Konsultationen von der internationalen Gemeinschaft als Antwort aufgestellt wurde auf die Schwierigkeiten bei der Bewältigung des weltweiten Flüchtlingsproblems und der Anwendung der Bestimmungen für den internationalen Flüchtlingsschutz angesichts gemischter Migrationsströme und fortgesetzter Verfolgungen, Risiken oder Gefahren, die Millionen von Menschen zwingen, ins Exil zu gehen und um Schutz zu ersuchen. Die Europäische Union verfügt mit ihrem gemeinsamen Asylsystem, das eine kritische Masse erreicht hat sowie dank ihrer außenpolitischen Handlungsmöglichkeiten und der von ihr erforschten neuen Wege über relevante Instrumente, um ihre Reaktion auf diese neuen Herausforderungen zu verbessern und die multilaterale Agenda für den Flüchtlingsschutz umzusetzen, in der sie drei Hauptprioritäten erkennt: Zugang zum Flüchtlingsschutz, dauerhafte Lösungen und eine bessere Teilung der Verantwortlichkeiten mit Drittländern. Die Europäische Union sollte die Rolle einer treibenden Kraft für den langfristigen Erfolg der Agenda übernehmen.

1. Hintergrund der Verabschiedung der Agenda für den Flüchtlingsschutz und Auswirkungen auf die Europäische Union

Bestand und Primat der Genfer Flüchtlingskonvention wurden bestätigt

Die Aufnahme weltweiter Konsultationen im Dezember 2000, im Vorfeld des 50. Jahrestags der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951, ist eine Reaktion auf die neuen Herausforderungen, mit denen sich der internationale Schutz der Flüchtlinge und das UNHCR konfrontiert sehen. Dabei war es besonders wichtig, Lösungen zu finden, in denen zum einen eine Bekräftigung des Bestandes und der universellen Bedeutung der Konvention zu Beginn des 21. Jahrhunderts zum Ausdruck kommt und zum anderen die Anwendung einer Reihe der Bestimmungen der Konvention geklärt bzw. fehlende Elemente ermittelt werden, die dazu beitragen könnten, einen besseren Schutz und eine wirksamere Steuerung der Migrationsströme sowie dauerhafte Lösungen zu erarbeiten. Als Ergebnis dieses Prozesses verabschiedete das Exekutivkomitee des UNHCR im Herbst 2002 eine Agenda für den Flüchtlingsschutz; dieses multilaterale Dokument stützt sich auf zwei Säulen. Die erste ist eine Erklärung der Unterzeichnerstaaten der Genfer Flüchtlingskonvention und des zugehörigen Protokolls bei der Ministerkonferenz im Dezember 2001 in der Schweiz anlässlich des 50. Jahrestages dieser Konvention. In dieser Erklärung wird die zentrale Bedeutung der Konvention für den internationalen Flüchtlingsschutz bekräftigt. Im Rahmen der zweiten Säule wird ein Aktionsprogramm in die Wege geleitet, das die sechs folgenden Ziele umfasst, die ihrerseits wiederum in mehrere Ziele untergliedert sind:

(1) Verbesserte Umsetzung des Abkommens von 1951 und des Protokolls von 1967;

(2) Sicherstellung eines besseren Schutzes für Flüchtlinge innerhalb größerer Migrationsbewegungen;

(3) Gleichmäßigere Aufteilung von Lasten und Verantwortlichkeiten sowie Schaffung von Kapazitäten für Aufnahme und Schutz von Flüchtlingen;

(4) Effektivere Lösungen für Sicherheitsprobleme;

(5) Verdoppelung der Bemühungen um dauerhafte Lösungen;

(6) Verbesserung des Schutzes für Flüchtlingsfrauen und -kinder.

Abgesehen von gewissen Unterschieden, vor allem hinsichtlich der Anzahl der aufgenommenen Flüchtlinge, sehen sich viele Entwicklungs- oder Schwellenländer bei der Steuerung gemischter Migrationsströme und der Anpassung der eingeführten Schutzregelungen denselben Problemen gegenüber wie die westlichen Länder. Die Verflechtung von Fragen in den Bereichen Krisenprävention und -management, Achtung der Menschenrechte, Entwicklung, Eingliederung oder Wiedereingliederung von Flüchtlingen wurde ebenfalls besonders hervorgehoben.

Vorschläge des Hochkommissariats für Flüchtlinge der Vereinten Nationen zur "Konvention plus"

Im Zusammenhang mit der Annahme der Agenda für den Flüchtlingsschutz hat der Hohe Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen der internationalen Gemeinschaft in einer kurzen Erklärung seine Ideen vorgelegt, die er unter dem Namen "Konvention plus" zusammenfasst. In konsequenter Fortsetzung der Agenda zielt dieses Konzept darauf ab, eine verbesserte Umsetzung der Genfer Flüchtlingskonvention sowie eine größere Solidarität zu gewährleisten und die Steuerung der Ströme von Asylbewerbern durch modernere Instrumente oder Politiken zu ergänzen. Darin kommt die Erkenntnis zum Ausdruck, dass das System für Asyl und internationalen Schutz wegen des wiederholten Missbrauchs für andere Zwecke, insbesondere durch Menschenhändler- und Schleuserringe, ernsthaft gefährdet ist. Der Hohe Flüchtlingskommissar hat dieses Thema anlässlich seiner Teilnahme am informellen Rat in Kopenhagen im September 2002 vor den europäischen Ministern und der Kommission ausführlich erläutert. Er unterbreitete insbesondere folgende Vorschläge:

(1) Abschluss gesonderter Abkommen, um folgende Ziele zu erreichen:

- Entwicklung von Aktionsplänen, um effizientere und besser vorhersehbare Reaktionen auf Massenzuströme zu gewährleisten;

- Fokussierung der Hilfe auf die Entwicklung, um eine gerechtere Lastenteilung zu gewährleisten und die Selbständigkeit der Flüchtlinge und der Rückkehrer zu fördern, und zwar sowohl in den aufnehmenden Ländern oder Gesellschaften durch die Erleichterung der Integration vor Ort als auch in den Herkunftsländern im Hinblick auf die Wiedereingliederung;

- Abschluss multilateraler Abkommen über die Wiedereingliederung;

- Verbesserte Festlegung der Aufgaben und Zuständigkeiten der Herkunfts-, Transit- und Bestimmungsländer bei Sekundärmigration oder illegaler Einwanderung (multilaterale Rückübernahmeabkommen, Stärkung der Kapazitäten, Abkommen über extraterritoriale Schutzmaßnahmen;

(2) Kooperation mit dem UNHCR, um die Staaten bei der Beschleunigung von Asylverfahren und der verbesserten Prüfung von Asylanträgen zu unterstützen, und zwar durch:

- Bestimmung sicherer Herkunftsländer oder sicherer Drittländer;

- Informationen über die Herkunftsländer;

- Überprüfung der in den Mitgliedstaaten entwickelten Rechtsprechung.

Das UNHCR räumt ein, dass das Konzept der gesonderten Abkommen noch vage ist und klarer ausgestaltet werden muss, insbesondere im Rahmen des zu diesem Zweck eingerichteten "Forums", das im Juni 2003 in Genf erstmals zusammentreten wird.

Die besondere Aufgabe der Europäischen Union und das multilaterale Schutzsystem

Die Mitgliedstaaten der EU und die Kommission haben sich an der Ausarbeitung der Agenda beteiligt und ihre Verabschiedung unterstützt. Sie haben die Grundgedanken der Vorschläge des UNHCR begrüßt, insbesondere das proaktive Konzept für die Erarbeitung von Lösungen für die Probleme, die zuweilen die Glaubwürdigkeit des Rechtsinstituts Asyl an sich in Frage stellen. Der europäische Harmonisierungsprozess und die Agenda für den Flüchtlingsschutz verleihen sich gegenseitig starke positive Impulse. Die Schlussfolgerungen von Tampere, die Verhandlungen über die gemeinschaftliche Gesetzgebung, die von der Kommission in ihren Mitteilungen vom November 2000 über die langfristigen Ziele der Asylpolitik und die europäische Einwanderungspolitik entwickelten Vorschläge haben die Agenda zusätzlich bereichert.

Heute hat die Politik der Gemeinschaft im Bereich des Flüchtlingsschutzes die kritische Masse erreicht. Dies erlaubt es ihr, sehr viele der bereits in der Agenda festgelegten Ziele zu realisieren. Die Europäische Gemeinschaft kann diesen Besitzstand bei den anstehenden Arbeiten weiter aufwerten. Für das UNHCR und andere Drittländer können auf der Basis dieses Besitzstandes nützliche Präzedenzfälle geschaffen werden. Die bei der Aushandlung und Anwendung auftretenden Schwierigkeiten ermöglichen es ihnen ferner, einige Lehren zu ziehen.

Die zweite Phase der europäischen Harmonisierung, wie sie von der Kommission im November 2000 entwickelt wurde, erfordert modernere Mittel und eine noch effektivere Schnittstelle zwischen dem internen Verfahren und der außenpolitischen Komponente der Flüchtlingspolitik. Das gemeinsame europäische Asylsystem kann ohne die Einbeziehung globaler Problemstellungen und ohne eine Vertiefung des multilateralen Systems zum Flüchtlingsschutz nicht grundlegend verbessert werden. Umgekehrt ist die Kommission überzeugt, dass der Erfolg der Agenda für den Flüchtlingsschutz weitgehend von den ehrgeizigen Zielen Europas hinsichtlich der gemeinsamen Asylpolitik und deren Ergebnissen abhängt.

In diesem Zusammenhang darf die Frage der Aufteilung von Lasten und Verantwortlichkeiten nicht ausschließlich im Hinblick auf die finanzielle oder "materielle" Aufteilung behandelt werden, sondern auch im Sinne vielseitiger und qualitativer Lösungen. Letztere müssen darauf abzielen, das Asylsystem insgesamt besser zu verwalten und effektive und geeignete Lösungen für den Flüchtlingsschutz anzubieten - auf der Basis einer Kontrolle und Steuerung der Ströme von Asylbewerbern sowohl innerhalb Europas als auch in den Herkunftsregionen. Die Entwicklung einer wirklich partnerschaftlichen Politik der Europäischen Union gegenüber den Drittländern und den zuständigen internationalen Organisationen wird dabei von entscheidender Bedeutung sein. Die gesicherten Zulassungsverfahren für Menschen, die internationalen Schutz benötigen, in die Europäische Union könnten weiterentwickelt und ergänzt werden. So könnte der Begriff "Schutz in den Herkunftsregionen", der bis heute zu zahlreichen Missverständnissen und Auseinandersetzungen führt, in eine globale Architektur von Lösungen integriert werden, die sich nicht gegenseitig ausschließen. Die Achtung der internationalen Verpflichtungen der Europäischen Union und der Mitgliedstaaten muss ebenfalls eines der Fundamente für diese Lösungen sein.

2. Prioritäten der Europäischen Union

Jetzt geht es darum, diese Agenda umzusetzen und auf diese Weise konkrete und durchführbare Bedingungen für ein besseres System des internationalen Flüchtlingsschutzes zu schaffen. Alle betroffenen Länder, Regionen und Organisationen müssen die Ziele des Programms in ihre politischen und legislativen Agenden aufnehmen. Im Zuge dessen müssen jedoch Handlungsschwerpunkte festgelegt werden. Die im Aktionsprogramm vorgegebenen Ziele und Maßnahmen sind zwar miteinander verknüpft, die Kommission schlägt jedoch drei Schwerpunktthemen für die Europäische Union vor. Diese Themen sollten die Möglichkeit bieten, einen Großteil der in der Agenda aufgeworfenen Fragen hinsichtlich des Flüchtlingsschutzes und des Konzepts "Konvention plus" zu behandeln und die Entwicklung einer besseren Aufteilung der Zuständigkeiten mit den Drittländern zu fördern.

2.1 Zugang zum Flüchtlingsschutz

Die Agenda für den Flüchtlingsschutz sieht eine breite Palette von Maßnahmen vor, die den Zugang zum Flüchtlingsschutz verbessern sollen:

- bessere Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention und Bereitstellung angemessener Formen des internationalen Schutzes, um den Bedürfnissen aller Schutzbedürftigen zu entsprechen;

- Verbesserung der Asylverfahren, der Aufnahmebedingungen und der Instrumente für Registrierung und Identifizierung, der Achtung der Flüchtlinge sowie ihres Schutzes im Rahmen des Umgangs mit gemischten Migrationsströmen;

- Verstärkte Bekämpfung des Menschenhandels und Menschenschmuggels sowie verbesserte Kenntnisse über Migrationsströme;

- Stärkung der institutionellen Kapazitäten, sowohl im Hinblick auf Kooperation und Solidarität als auch auf die Reaktionen auf Massenzuströme;

- Verbesserung der Lösung von Sicherheitsproblemen und stärkere Berücksichtigung der Bedürfnisse von Flüchtlingsfrauen und -kindern.

Die von der Europäischen Gemeinschaft eingeführten Grundelemente für den Zugang zum Flüchtlingsschutz, die direkte Auswirkungen auf die Umsetzung der Agenda für den Flüchtlingsschutz haben, sind:

- eine stärker harmonisierte, uneingeschränkte und umfassende Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention und der Abbau von Unterschieden bei der Auslegung des Flüchtlingsbegriffs;

- Ein ergänzender, subsidiärer Schutz, um dem Bedarf an internationalem Schutz zu entsprechen;

- Gerechte, zügigere und wirksamere Asylverfahren;

- Grundnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern;

- Ein besseres System zur Identifizierung von Asylbewerbern (Umsetzung von EURODAC), aber auch zur Registrierung durch eine Reihe von Standards, die in die Rechtsinstrumente aufgenommen werden (Asylverfahren, Aufnahmebedingungen, vorübergehender Schutz);

- Eine Politik gegen Diskriminierung, Rassismus und Fremdenfeindlichkeit durch Gesetzgebung und Sensibilisierungsmaßnahmen;

- Eine klarere Aufteilung der Zuständigkeiten für die Prüfung von Asylanträgen zwischen den Mitgliedstaaten;

- Entschlossene Bekämpfung des Menschenhandels und Menschenschmuggels durch den Beitritt der Gemeinschaft zu den Protokollen zum UN-Übereinkommen von Palermo über grenzüberschreitende organisierte Kriminalität und durch Verabschiedung von Rechts- und Finanzinstrumenten;

- Schaffung von Instrumenten zur Analyse von Migrationsströmen und für den Austausch entsprechender Informationen;

- Solidarmaßnahmen und Mechanismen zur Stärkung der Kapazitäten im Asylbereich sowie langfristig bei der Kontrolle der Außengrenzen und der Steuerung illegaler Migrationsströme;

- Stärkung des Dialogs und der Partnerschaft mit Drittstaaten;

- Gemeinsamer Mechanismus für die Steuerung des Massenzustroms von Vertriebenen durch die Gewährung vorübergehenden Schutzes;

- Berücksichtigung der Erfordernisse zur Gewährleistung der inneren Sicherheit sowie der Situation von Minderjährigen und geschlechtsspezifischer Fragen in den legislativen Instrumenten und Programmen.

Außerdem muss ein besseres System für den Zugang zu internationalem Schutz in Europa mit der Schaffung eines geregelten und transparenteren Rahmens für die Aufnahmepolitik einhergehen, der auch den Zugang zur Beschäftigung umfasst. Die Kommission verweist erneut auf die Bedeutung, die sie ausgehend von ihren Vorschlägen in diesem Bereich konkreten Fortschritten sowohl in der Gesetzgebung als auch bei der Koordinierung der Beschäftigungs- und Aufnahmepolitik beimisst, und zwar in einer partnerschaftlichen Zusammenarbeit mit den Herkunftsländern.

Im Laufe der nächsten Monate können verschiedene Entwicklungen aus einer dynamischen Perspektive geplant werden, um Synergieeffekte zwischen der Stärkung des gemeinsamen europäischen Asylsystems als integriertes regionales System, ab 2004 in einem erweiterten Rahmen, und der umfassenden Umsetzung der Agenda für den Flüchtlingsschutz sowie der Konkretisierung der unter der Bezeichnung "Konvention plus" zusammengefassten Ideen des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen zu fördern.

Im Hinblick auf die Umsetzung der Genfer Flüchtlingskonvention erinnert die Kommission daran, dass die Schaffung eines gemeinsamen europäischen Asylsystems grundsätzlich auf der Verabschiedung gemeinschaftlicher Rechtsinstrumente basiert. Eines der Ziele des wichtigsten Gemeinschaftsinstruments im Rahmen dieses Systems besteht darin, die Unterschiede bei der Auslegung der in der Konvention vorgesehenen Regeln für die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft abzubauen. Zu diesem Zweck stehen verschiedene Mittel zur Verfügung: Sitzungen von Kontaktausschüssen, um die Anwendung der Richtlinie auf die Flüchtlingsdefinition und -eigenschaft zu überprüfen, sowie Befugnisse der Kommission und des Europäischen Gerichtshofes zur Gewährleistung der Einhaltung des Gemeinschaftsrechts. In diesem Zusammenhang könnte das UNHCR bei den nationalen Gerichten und dem Europäischen Gerichtshof unterbreiteten Streitsachen im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens nach Artikel 234 EGV als Streithelfer auftreten. Sollten bei Anwendung der Richtlinie bedeutende Abweichungen in der Auslegung der Regeln für die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft festgestellt werden, so wäre das der Beleg für die unzureichende Harmonisierung hinsichtlich des Ziels eines einheitlichen Status. Die Kommission müsste dann Konsequenzen in Form von Gesetzesinitiativen ziehen. Das Netz EURASIL (vgl. Anhang, Punkt 4), das die Vertreter der Rechtsmittelinstanzen der Mitgliedstaaten einbeziehen wird, kann dank der Impulse der Kommission ebenfalls eine wichtige Rolle spielen. Diese wird prüfen, auf welche Weise der UNHCR am besten in diesen Rahmen eingebunden werden kann.

Unbeschadet der Ergebnisse der laufenden Verhandlungen über die erste Phase der Harmonisierung der Asylverfahren muss die Europäische Gemeinschaft in diesem Bereich detailliertere Antworten auf zwei große Herausforderungen geben: Qualität der Prüfung von Asylanträgen und zügige Abwicklung der Asylverfahren. Die Kommission wird sich bei ihrer Arbeit auf das "Frontloading" konzentrieren, insbesondere soll die Option einer zentralen Anlaufstelle, die bereits im November 2000 vorgeschlagen wurde, weiter geprüft werden. Unter anderem werden die Ergebnisse einer von der Kommission initiierten Studie berücksichtigt, die seit Januar 2003 vorliegen. Diese Studie beschreibt die derzeitigen Verfahren in den Mitgliedstaaten und einigen anderen Ländern (Schweiz, Kanada) und stellt fest, dass während der letzten zehn Jahre eine Tendenz zu verzeichnen war, den subsidiären Schutz in die Verfahren zur Feststellung des Flüchtlingsstatus einzubeziehen. Die Studie untersucht die Vor- und Nachteile einer zentralen Anlaufstelle. Darin wird unterstrichen, dass es seitens der Mitgliedstaaten, des UNHCR und anderer beteiligter Akteure eine wachsende Unterstützung für dieses Konzept gibt, obwohl bei den nationalen Verfahren im Detail substanzielle Unterschiede bestehen.

Um die Verfahren zu beschleunigen und sich auf die Menschen zu konzentrieren, die am dringlichsten Schutz bedürfen, dürfte die Verwendung der Begriffe sichere Herkunftsländer und sichere Drittländer noch vor Ende des Jahres 2003 eine erste rechtliche Lösung auf der Basis des geänderten Vorschlags der Kommission finden. Im Oktober und November 2002 nahm der Rat ebenfalls Schlussfolgerungen zu diesen beiden Begriffen an. Am 13. November 2002 ergriff Österreich die Initiative für einen Vorschlag im Hinblick auf den Erlass einer Verordnung [1] zur Festlegung der Kriterien für die Bestimmung der Staaten, die als sichere Drittstaaten qualifiziert werden, sowie zur Aufstellung einer Liste von europäischen sicheren Drittstaaten. Der Rat hat vereinbart, diese Initiative im Rahmen der Arbeiten zu dem geänderten Vorschlag der Kommission über die Asylverfahren zu behandeln.

[1] ABl. C 17 vom 24.1.2003.

Wie bereits in der Mitteilung vom November 2000 erwähnt, steht die Kommission Vorschlägen zu dieser Frage offen gegenüber, da im Zusammenhang mit dem gemeinsamen Asylverfahren eine Harmonisierung notwendig ist. Die von der Kommission in der ersten Phase vorgeschlagene Harmonisierungsmethode war angesichts der unterschiedlichen Verfahren der Mitgliedstaaten in diesem Bereich realistisch. Dennoch würde es die Kommission begrüßen, wenn im Rat Diskussionen stattfänden, die von einer größeren politischen Reife zeugten und ehrgeizigere Harmonisierungsziele vorgeben. Mit Blick auf den Austausch von Informationen über Herkunfts- und Transitländer ist eine engere Zusammenarbeit zwischen der Kommission und dem Hochkommissar von ausschlaggebender Bedeutung. Diese Begriffe wurden bisher rein verfahrenstechnisch verstanden. Notwendig wäre, ihren Bezug zur auswärtigen Politik im Bereich des Flüchtlingsschutzes und zu den Beziehungen zu den genannten Drittländern zu untersuchen. Auch könnten sie von Fall zu Fall mit partnerschaftlichen Elementen mit diesen Ländern ergänzt werden.

Die Problematik des Zugangs zum Flüchtlingsschutz wirft die entscheidende Frage nach dem Zugang zum Hoheitsgebiet auf.

Die Umsetzung der Agenda für den Flüchtlingsschutz sollte es der Europäischen Union erlauben, intensiver daran zu arbeiten, einerseits die Stärkung des Schutzes derer, die dessen bedürfen, und die Wahrung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung und andererseits die Maßnahmen zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung, des Menschenhandels und Menschenschmuggels sowie die Kontrollmaßnahmen an den Außengrenzen miteinander zu vereinbaren. Die Kommission hat sich zu diesem Thema bereits in ihrer Mitteilung zur illegalen Einwanderung sowie in ihrem Grünbuch und ihrer Mitteilung über eine Gemeinschaftspolitik zur Rückkehr illegal aufhältiger Personen geäußert. Der Ausschuss für Einwanderung und Asyl sollte damit befasst werden.

Die Kommission beabsichtigt zugleich, dem Rat und dem Europäischen Parlament das Thema der gesicherten Zulassungsverfahren vorzulegen, die die Verfahren für spontan in Europa eintreffende Asylbewerber ergänzen sollen und in der Mitteilung vom November 2000 als mögliche Szenarios im Rahmen eines ehrgeizigen und integrierten Konzepts des Asylverfahrens angedacht wurden.

Eine für die Kommission initiierte Studie über die Prüfung von Asylanträgen außerhalb des Hoheitsgebietes wurde im Dezember 2002 fertiggestellt. Darin wird angeregt, dass die EU-Mitgliedstaaten "gesicherte Zulassungsverfahren" als Teil eines umfassenden Ansatzes in Erwägung ziehen sollten, der komplementär zu den bestehenden territorialen Asylverfahren ist. Den Autoren zufolge würden diese Verfahren eine angemessene Reaktion auf die Herausforderung darstellen, die Kontrollziele mit der Verpflichtung zum Schutz von Flüchtlingen in Einklang zu bringen. Vorgeschlagen wird, die bestehende Visapolitik um eine Flüchtlingsschutzdimension zu erweitern und gemeinsame geschützte Räume zu schaffen. Es wird ferner vorgeschlagen, eine Plattform für die regionale Präsenz der EU zu bieten, in der die verschiedenen Dimensionen der Migration (Verfahren zur Feststellung des Flüchtlingsstatus, Flüchtlingsschutzlösungen, arbeitsplatzbedingte Migration und Rückkehr sowie Hilfe für die Herkunftsregionen) in ein einziges Instrument integriert werden, um diese in koordinierter Weise zu steuern. Ebenso wird vorgeschlagen, bewährte Verfahren auf EU-Ebene zu verbreiten und die Zuordnung von Zuständigkeiten für die Bearbeitung von Anträgen auf Flüchtlingsvisa unter den Mitgliedstaaten zu regeln. Die in dieser Studie unterbreiteten Vorschläge sollten einer umsichtigen Prüfung und Bewertung unterzogen werden, vor allem unter Einbindung der Mitgliedstaaten, da diese bisher keinen Konsens erzielt haben. Die Frage, welche Rolle das UNHCR genau spielen soll, muss ebenfalls gemeinschaftlich überdacht werden.

Gegenwärtig setzt ein Drittel der fünfzehn EU-Mitgliedstaaten gesicherte Zulassungsverfahren auf formalisierter Basis als ergänzende Möglichkeit ein. Sechs Mitgliedstaaten erlauben den Zugang in Ausnahmefällen und auf informelle Art und Weise. Die derzeitige Vielfalt und mangelnde Kohärenz unter den Praktiken der Mitgliedstaaten schmälern jedoch deren tatsächliche Wirkung. Es gibt daher gute Gründe für eine Harmonisierung in diesem Bereich.

Im Zuge der Arbeiten im Bereich der Wiedereingliederung (vgl. Punkt 2.2) und einer adäquaten Außenhilfe für die Erstaufnahmeländer von Flüchtlingen, insbesondere in Abstimmung mit dem UNHCR, sollten es die in Europa im Bereich der regulierten Steuerung des Zugangs zu internationalem Schutz im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten erzielten Fortschritte erlauben, die öffentlichen Finanzmittel effektiver einzusetzen. Diese werden derzeit zu einem nicht unerheblichen Teil dafür verwendet, Bedürfnisse zu decken, die über die bloße Aufnahme von Menschen hinausgehen, die um internationalen Schutz ersuchen. Zugleich würden diese Entwicklungen auch die Bekämpfung des Menschenhandels und Menschenschmuggels erheblich unterstützen, da die Menschenhändler einen Großteil ihrer "Wettbewerbsvorteile" beim Zugang zur Europäischen Union verlören. Der Vorschlag einer regionalen Plattform könnte eventuell im Hinblick auf einen wirksamen Schutz und als Reaktion auf den tatsächlich notwendigen internationalen Schutz durch dauerhafte Lösungsangebote weiter untersucht werden. In diesem Rahmen könnte auch der Abschluss gesonderter Abkommen ins Auge gefasst werden. Die Kommission wird dieses Thema auf die Tagesordnung des Ausschusses für Einwanderung und Asyl setzen.

2.2 Dauerhafte Lösungen

Die Suche nach dauerhaften Lösungen ist das gemeinsame Ziel der Agenda für den Flüchtlingsschutz und der "Konvention plus". Die internationale Gemeinschaft nennt traditionell drei dauerhafte Lösungen für das Flüchtlingsproblem: freiwillige Rückkehr, Integration und Wiedereingliederung.

Rückkehrpolitik

In der Agenda für den Flüchtlingsschutz wird unterstrichen, dass es in erster Linie darum geht, in den Herkunftsländern die Situation dahingehend zu verändern, dass die Ursachen für die Abwanderung der Menschen beseitigt werden und die sichere und dauerhafte Rückkehr der Menschen, die ins Exil gezwungen wurden, ermöglicht wird. Dabei muss die freiwillige Rückkehr Priorität haben. Dies erfordert sowohl Maßnahmen in den Herkunfts- und Transitländern als auch einen kohärenten Ansatz in den Aufnahmeländern. Die Rückkehr kann jedoch nicht die einzige dauerhafte Lösung sein, vor allem dann nicht, wenn sich die Flüchtlinge länger im Land aufhalten. Die Agenda unterstreicht ferner, dass die dauerhafte Glaubwürdigkeit des Asylsystems auch auf der Rückkehr der Menschen beruhen muss, die keinen internationalen Schutz mehr benötigen und keine anderen Gründe für einen legalen Aufenthalt haben.

Erste Elemente eines gemeinsamen europäischen Konzepts wurden im Rahmen des Aktionsplans zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung vom Februar 2002 und des Rückkehraktionsplans im November 2002 im Anschluss an das Grünbuch und die Mitteilungen der Kommission [2] sowie durch die von der Europäischen Gemeinschaft verfolgte Politik der Rückübernahme, das Grünbuch der Kommission und die Mitteilung über die Rückkehrpolitik angenommen, die die Voraussetzungen für eine dauerhafte Rückkehr sowie die Grundlagen für ein integriertes Konzept schafft, einschließlich der Vorbereitung der Rückkehr, Unterstützung bei der Ausbildung/Beschäftigung, verschiedene Formen der Unterstützung für die Reise in das bzw. bei der Wiedereingliederung im Herkunftsland sowie Folgemaßnahmen und Beratung nach der Rückkehr.

[2] KOM(2002) 175 vom 10.4.2002, KOM(2002) 564 vom 14.10.2002.

Der Rückkehraktionsplan bekräftigt, dass die Europäische Union ein eigenes Konzept für integrierte Rückkehrprogramme entwickeln muss. Solche Programme müssen alle Phasen des Rückkehrprozesses einbeziehen, angefangen von der Phase vor der Ausreise über die Rückführung selbst bis hin zur Aufnahme und Wiedereingliederung im Rückkehrland. Integrierte Rückkehrprogramme müssen auf spezifische Länder zugeschnitten sein, um der besonderen Situation, der Zahl der Fälle und den Bedürfnissen des Landes gebührend Rechnung zu tragen. Die Annahme des EU-Plans für die Rückkehr der Afghanen im November 2002 muss als ein erster konkreter Versuch für eine spezifische geografische Problematik verstanden werden. Zu den vorrangigen Zielen der Kommission gehören eine dauerhafte Rückkehr, die Kohärenz zwischen der europäischen Unterstützung und einer breiteren internationalen Perspektive mit Blick auf den Wiederaufbau Afghanistans sowie die Zusammenarbeit mit den betroffenen Drittländern und den zuständigen internationalen Behörden, insbesondere mit dem UNHCR. Die Ergebnisse der Durchführung dieses Plans sollten untersucht werden, um daraus Lehren im Bereich der Effizienz und der Partnerschaft mit Drittländern zu ziehen, insbesondere im Zusammenhang mit den Überlegungen zum Konzept gesonderter Abkommen.

Bisher wurde in der Regel der Rückführung illegal aufhältiger Personen Priorität eingeräumt. Das Konzept der Rückkehr als dauerhafte Lösung hat jedoch selbstverständlich eine wesentlich größere Tragweite. Die Kommission vertritt die Ansicht, dass die Europäische Union ihr Konzept in diesem Bereich im Zusammenhang mit der gemeinsamen Asylpolitik weiter vertiefen muss. Dieser Faktor muss vor allem bei der Erörterung eines möglichen gemeinschaftlichen Finanzierungsinstruments für die Rückkehr berücksichtigt werden. Mit Blick auf ein gemeinsames Asylverfahren und einen einheitlichen Status wäre es ebenfalls wichtig, gemeinsame Analysen der in der Union bestehenden bedeutenden Hindernisse für die Rückkehr bestimmter Personengruppen zu entwickeln, um zu vermeiden, dass in einigen Mitgliedstaaten eine Repatriierung dieser Personengruppen stattfindet und in anderen grundsätzlich nicht. Schließlich könnte die Beteiligung der Europäischen Union an funktionsfähigen internationalen und partnerschaftlichen Rückkehrstrategien weiter ausgebaut werden.

Integration in die aufnehmende Gesellschaft

Die Agenda für den Flüchtlingsschutz sieht Maßnahmen zur Förderung der lokalen Integration durch sozio-ökonomische Maßnahmen, die Berücksichtigung der speziellen Bedürfnisse der Flüchtlinge, aber auch der aufnehmenden Bevölkerung, das Angebot von Status- und Aufenthaltsrechten bis hin zur Möglichkeit des Erwerbs der Staatsangehörigkeit des Asylstaats und der Unterstützung der Selbständigkeit vor.

Es muss zwischen den Integrationsproblemen in den aufnehmenden Gesellschaften der Europäischen Union und denen in den Herkunftsregionen unterschieden werden. Zugleich muss die Europäische Union, wenn sie den Willen hat, ihr Interesse an der Aufnahmepolitik in den Herkunftsländern kohärent zu verfolgen, vor allem den zwingenden Erfordernissen zur Integration in den Gastländern dieser Regionen Rechnung tragen (vgl. Punkt 2.3).

Intern hat die Union mit einem gemeinschaftlichen Rechtsrahmen zur Festlegung des Status und des Aufenthaltsrechts von Menschen, die Schutz genießen, ergänzt durch Bestimmungen zum langfristigen Aufenthalt und zur Familienzusammenführung, die Grundelemente für die Integration von Menschen, denen in den Mitgliedstaaten Schutz gewährt wird, geschaffen. In dieser Phase des Harmonisierungsprozesses erschien es nicht wünschenswert, für Flüchtlinge und Menschen, die subsidiären Schutz genießen, vollkommen vergleichbare Normen zu schaffen. Diese Sachlage muss bei der Arbeit am einheitlichen Status berücksichtigt werden. Die Ziele der Europäischen Union, die in Tampere festgelegt und in den Schlussfolgerungen des Rates vom 14. Oktober 2002 vertieft wurden, sind außerdem eine gerechte Behandlung von Drittstaatsangehörigen, die sich in einem Mitgliedstaat rechtmäßig aufhalten, und die Annäherung der Rechtsstellung von Drittstaatsangehörigen an die Rechtsstellung der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten.

Auch wenn bei Menschen, die internationalen Schutz genießen, aufgrund der erzwungenen Migration bestimmte spezifische Bedürfnisse zu berücksichtigen sind, die mit den Ursachen für ihr Exil sowie den in der Genfer Flüchtlingskonvention festgeschriebenen Rechten zusammenhängen, ergeben sich für die aufnehmenden Gesellschaften dieselben Herausforderungen hinsichtlich der Integration wie bei anderen Migranten aus Drittstaaten, wenn es um Fragen wie Staatsangehörigkeit, Staatsbürgerschaft, Wahrung der Vielfalt, Sozialpolitik und politische Maßnahmen für den Zugang zum Arbeitsmarkt sowie zu Bildung und Ausbildung geht. Im Frühjahr 2003 wird die Kommission Leitlinien zur Integrationspolitik vorschlagen, die sich auch in den Rahmen der europäischen Sozial- und Beschäftigungspolitik einfügen. In diesem Zusammenhang muss das notwendige Gleichgewicht zwischen horizontalen und spezifischen Maßnahmen zur Integration dieser Menschen untersucht werden.

Um die Bewegungsfreiheit der Flüchtlinge innerhalb der Europäischen Union zu erleichtern und im Rahmen der Überlegungen zum langfristigen Ziel eines in der gesamten Union geltenden einheitlichen Status, wird die Kommission im Laufe des Jahres 2003 die letzte in ihrer Mitteilung vom November 2000 vorgesehene Studie über die Übertragung des Schutzstatus einleiten. Die Ergebnisse dürften Anfang 2003 vorliegen.

Instrumente zur Wiedereingliederung

Die Wiedereingliederung umfasst den Transfer von Flüchtlingen aus einem ersten Aufnahmeland in ein zweites, in der Regel entwickeltes Aufnahmeland, in dem sie Schutzgarantien genießen, einschließlich des rechtmäßigen Aufenthalts und der Aussicht auf Integration und Selbständigkeit. Die Agenda für den Flüchtlingsschutz sieht einen strategischeren Einsatz der Instrumente für die Wiedereingliederung vor, um die Ziele eines besseren Schutzes bestimmter spezifischer, individueller Bedürfnisse, einer dauerhaften Lösung für Flüchtlingsgruppen, einer größeren Solidarität bei der Aufnahme von Flüchtlingen und einer besseren rechtlichen Organisation der Einreise der Flüchtlinge in das Hoheitsgebiet der Aufnahmestaaten zu erreichen.

Die Kommission zieht die Option der Wiedereingliederung auch als eines der Instrumente der Politik und des gemeinsamen Asylverfahrens in Betracht. Sie hat eine Studie initiiert, deren Ergebnisse im Herbst 2003 zur Verfügung stehen werden. Innerhalb der Europäischen Union hat weniger als die Hälfte der Mitgliedstaaten strukturelle Instrumente zur Wiedereingliederung eingeführt, während andere zumindest damit begonnen haben, solche Instrumente zu entwickeln. Eine dritte Gruppe von Mitgliedstaaten akzeptiert die Aufnahme von wiedereingegliederten Flüchtlingen auf einer Ad-hoc-Basis und in sehr begrenzter Zahl. Zum jetzigen Zeitpunkt gibt es auf Gemeinschaftsebene keine gemeinsamen Leitlinien.

Die Kommission schlägt daher vor, auf zwei Ebenen tätig zu werden. Zum einen schlägt sie vor, Finanzierungsinstrumente der europäischen Solidarität und Kooperation im Asylbereich einzusetzen. Die Kommission wird darauf abzielen, im Rahmen der Durchführung der gemeinschaftlichen Finanzierungsinstrumente Unterstützung und Anreize für nationale und gemeinschaftliche Projekte in diesem Bereich anzubieten (vorrangige Maßnahme im Aufruf zur Einreichung von Vorschlägen 2003 für Gemeinschaftsaktionen im Bereich des EFF, gesonderte Erläuterung zu diesem Thema im HVE 2004 für die nationalen Programme des EFF, entsprechende Kooperationen im Rahmen des Programms ARGO 2003, Maßnahmen im Aufruf zur Einreichung von Vorschlägen 2003 zur Haushaltslinie für die Zusammenarbeit mit Drittländern im Bereich Asyl und Migration (B7-667). Zum anderen wird die Kommission parallel zu diesen Maßnahmen im Rahmen des Ausschusses für Einwanderung und Asyl eine politische Erörterung des Beitrags der Wiedereingliederung zur gemeinsamen Asylpolitik, den Austausch bewährter Verfahren und die Durchführbarkeit spezifischer europäischer Instrumente in diesem Bereich, darunter auch der Rechtsinstrumente, initiieren. Die Rolle des UNHCR und anderer Partner soll untersucht werden. Die Frage der Wiedereingliederung muss auch im Rahmen der Überlegungen zur Integrationspolitik berücksichtigt werden.

Die Kommission ist der Auffassung, dass nur ein gemeinsames Konzept die notwendigen politischen und operationellen Voraussetzungen schaffen wird, um eine positive Wirkung auf die Zugangsmöglichkeiten zum Hoheitsgebiet der EU zu erzielen und die Wiedereingliederung strategisch sowohl zum Wohle der Europäischen Union als auch zur Realisierung der Ziele der Agenda für den Flüchtlingsschutz einzusetzen. Dieses Konzept wird es darüber hinaus ermöglichen, potenziell notwendige Abkommen zu schließen. Die Kommission wird ihre Schlussfolgerungen Ende 2003 in einer Mitteilung präzisieren.

2.3 Für eine Aufteilung der Zuständigkeiten mit den Drittländern

Eine bessere Aufteilung der Lasten und Zuständigkeiten im Bereich der Flüchtlingspolitik gehört ebenfalls zu den Zielen der Agenda für den Flüchtlingsschutz. Dabei werden folgende Punkte behandelt: Vereinbarungen über die Verteilung der Zuständigkeiten, um die Belastung für die Erstasylländer zu verringern, effizientere Zusammenarbeit zur Steigerung der Schutzkapazitäten der Aufnahmeländer, gestärkte Partnerschaft mit der Zivilgesellschaft, Einbeziehung der Flüchtlingsgemeinschaften, Verankerung von Flüchtlingsbelangen in staatlichen, regionalen und multilateralen Agenden für Entwicklung und effektive Nutzung der Wiedereingliederung.

Instrumente der europäischen Außenpolitik im Bereich des Flüchtlingsschutzes

Ein besserer Zugang zu Schutz für Menschen, die internationalen Schutz benötigen, die Suche nach dauerhaften Lösungen und die Solidarität mit den Drittländern erfordern - im Geiste der Schlussfolgerungen von Tampere und Sevilla - die Mobilisierung eines breiten Spektrums außenpolitischer Maßnahmen, sowohl auf politischer und wirtschaftlicher Ebene als auch hinsichtlich des Angebots effizienterer finanzieller oder technischer Unterstützung. Die Europäische Union hat bereits bedeutende Erfolge erzielt, die sie vor dem Hintergrund verschiedener Ziele des Aktionsprogramms der Agenda für den Flüchtlingsschutz weiter ausbauen kann. Diese bilden das zentrale Thema der Mitteilung der Kommission vom 3. Dezember 2002 [3] "Einbeziehung von Migrationsbelangen in die Beziehungen der Europäischen Union zu Drittländern", in der die Belastung für Entwicklungsländer durch die Aufnahme von Flüchtlingen unterstrichen wird, insbesondere im Fall einer verlängerten Flüchtlingspräsenz. Dieser Aspekt fand bei der Verwaltung der Finanzierungsinstrumente der Außenhilfe, wie der Hilfe für Vertriebene, in besonderem Maße Berücksichtigung. So konnten Hilfsmaßnahmen für bestimmte gefährdete Gruppen und Aktionen zur Stärkung der Kapazitäten der Aufnahme- oder Herkunftsländer im Bereich des Flüchtlingsschutzes bzw. der Wiedereingliederung auf der Basis verschiedener anderer Instrumente ebenfalls in eine spezifische Programmplanung einbezogen werden. Im Rahmen der Pilotphase der vorbereitenden Maßnahmen für die Zusammenarbeit mit Drittländern im Bereich Asyl und Migration (Haushaltslinie B7-667) werden einige Projekte im Zusammenhang mit Flüchtlingsschutz und Aufbau von Kapazitäten gefördert (z. B. Hilfe für die Türkei bei der Entwicklung eines Asylsystems und Hilfe für Afghanistan beim Aufbau von Kapazitäten und einer Datenbank für die Überwachung von Rückkehrern).

[3] KOM(2002) 703.

Die von ECHO verwaltete humanitäre Hilfe der Gemeinschaft gilt in erster Linie Menschen, die in Drittländern von Naturkatastrophen und humanitären Katastrophen betroffen sind. Diese Hilfe ist uneingeschränkt, neutral und unparteiisch und richtet sich ausschließlich nach den Bedürfnissen der betroffenen Bevölkerung. Spezifisches Ziel dieser Hilfe ist es, unter Wahrung der genannten Grundsätze die humanitären Folgen von Bevölkerungsbewegungen aufzufangen, die durch Flucht, Vertreibung oder Repatriierung in Drittländern entstehen. Die Gemeinschaftsaktion in diesem Bereich konzentriert sich auf den Schutz und die Versorgung von Flüchtlingen, solange dies wegen einer anhaltenden Krise erforderlich ist. Gegebenenfalls wird auch die freiwillige Rückkehr von Flüchtlingen in ihr Herkunftsland in Sicherheit und Würde unterstützt. Desgleichen können Projekte zur Wiedereingliederung von Flüchtlingen in einem anderen Drittland, das zur Aufnahme bereit ist, gefördert werden. Auch das Mandat des UNHCR, Flüchtlinge zu schützen und Hilfe zu leisten, wird durch die Gemeinschaftsaktion unterstützt. Im Oktober 2002 fasste die Kommission einen wichtigen Beschluss über 11 Mio. EUR zur Unterstützung des UNHCR beim Schutz und der Registrierung von Flüchtlingen sowie der Gewährleistung der Sicherheit der humanitären Helfer. Dies fällt unter die Ziele 1 und 4 des Aktionsprogramms der Agenda für den Flüchtlingsschutz.

Instrumente für eine wirksamere Kooperation und Unterstützung

Ein aktives Handeln im Sinne eines überarbeiteten Konzepts für den internationalen Schutz verlangt eine wesentlich stärkere Einbeziehung der Drittländer, die als Erstaufnahmeländer oder Transitländer fungieren, sowie eine verstärkte Berücksichtigung der mit der Rückkehr und der Wiedereingliederung verbundenen Sachzwänge. Diese Priorität muss daher im Rahmen der von der Kommission in ihrer Mitteilung vom 3. Dezember 2002 angekündigten umfassenden Bemühungen berücksichtigt werden. In konsequenter Fortführung der Analysen und Vorschläge dieser Mitteilung wird sich die Kommission bemühen, erforderlichenfalls im Rahmen der darin festgelegten Leitlinien, die neue Dimension, die die Agenda für den Flüchtlingsschutz in die Frage des Umgangs mit Flüchtlingen und Vertriebenen eingebracht hat, in die elementaren Bestandteile des gemeinsamen europäischen Asylsystems, den politischen Dialog mit Drittstaaten, die Prüfung der Strategiepapiere der Länder und Regionen sowie die Programmplanung und Steuerung der Gemeinschaftshilfe zu integrieren.

Diese verschiedenen Handlungsebenen könnten im Rahmen eines kohärenten und strukturierten Konzepts im Sinne einer besseren Aufteilung der Zuständigkeiten in Flüchtlingsbelangen auf internationaler Ebene zusammengeführt werden.

Daher beabsichtigt die Kommission, das Thema Migration, einschließlich internationaler Flüchtlingsschutzbelange, in den Prozess der regionalen und Länder-Strategiepapiere einzubeziehen, an dem die Mitgliedstaaten assoziiert sind. Durch Aufnahme des Asyls in diese Papiere im Rahmen des normalen Programmierungsdialogs sollte eine uneingeschränkte Einbindung und Verpflichtung des betreffenden Landes oder der jeweiligen Region sowie eine Differenzierung und Festlegung von Prioritäten entsprechend den Bedürfnissen und der politischen Lage gewährleistet sein. Die Halbzeitüberprüfung der Länderstrategiepapiere, die im Jahr 2003 beginnen wird, bietet die Möglichkeit zu prüfen, inwieweit spezifischen Projekten im Bereich Asyl größere Priorität eingeräumt werden sollte. Allerdings darf man nicht vergessen, dass der Handlungsspielraum angesichts der verfügbaren Ressourcen begrenzt ist und ein Ausgleich zwischen konkurrierenden Prioritäten gefunden werden muss. Beim Follow-up zur Haushaltslinie B7-667 beabsichtigt die Kommission, die Schaffung und Durchführung eines Mehrjahresprogramms ab dem Jahr 2004 vorzuschlagen, um durch spezifische, zusätzliche Maßnahmen die Herkunfts- und Transitdrittländer bei ihren Anstrengungen unterstützen, alle Aspekte der Migrationsströme, also auch den internationalen Flüchtlingsschutz, effizienter zu behandeln.

Die Kommission wird jedoch darauf bedacht sein, zwei Faktoren zu unterstreichen:

- In Anbetracht der verfügbaren gemeinschaftlichen Finanzierungsinstrumente und der Mechanismen für den Dialog und die Programmplanung mit den begünstigten Drittländern, muss die Initiative im Rahmen der von den nationalen Behörden dieser Länder übernommenen Verpflichtung für die Umsetzung der Agenda auch von diesen ausgehen.

- Das Engagement der Gemeinschaft muss von einer gleichzeitigen Mobilisierung der EU-Mitgliedstaaten im Bereich der bilateralen Hilfe flankiert werden. Die Kommission wird auf eine stärkere Koordinierung und Kohärenz zwischen bilateralen und gemeinschaftlichen Maßnahmen bedacht sein.

Ferner ist die Kommission der Auffassung, dass die internationalen Finanzinstitutionen und verschiedenen Organe und Agenturen der Vereinten Nationen (insbesondere UNHCR, UNPD, OCHA, OHCHR, UNRWA, UNICEF, WEP, WHO usw.) unter der Aufsicht des Generalsekretärs zum einen die Mandate jedes Organs im Hinblick auf eine angemessenere Regelung der Flüchtlingsbelange eindeutiger definieren und zum anderen einen strategischen und koordinierten Aktionsplan zur konkreten Verbesserung der Aussichten auf dauerhafte Lösungen bei der Anwendung jedes dieser Mandate erstellen müssen. Dabei ist sowohl dem Schicksal der Flüchtlinge als auch den Kapazitäten der Aufnahme- und Herkunftsländer Rechnung zu tragen, die von den Migrationsströmen im Zusammenhang mit Asyl, Integration und dauerhafter Rückkehr betroffen sind.

In jedem Fall ist die Kommission der Ansicht, dass der UNHCR in Abstimmung mit anderen Partnern in erster Linie die Merkmale der aufgrund von Vertreibung entstehenden Krisen detailliert analysieren und die Ziele hinsichtlich der Maßnahmen sowie der Lösungen festlegen muss. Die Europäische Union wird dann eine Reihe von Prioritäten für die Migrationsströme ermitteln können, für deren Steuerung sie selbst verantwortlich zeichnet. Zu diesen zählen in erster Linie geografische Prioritäten, die im außenpolitischen Handeln der Europäischen Union definiert sind. In diesem Zusammenhang vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Probleme einer länger anhaltenden Flüchtlingspräsenz, in erster Linie in Afrika, dringend untersucht werden sollten.

Die Umsetzung des gemeinsamen europäischen Asylsystems und das außenpolitische Handeln der Europäischen Union bilden somit starke Instrumente für die Durchführung der Agenda für den Flüchtlingsschutz und der "Konvention plus". Die Entwicklung interner Kompetenzen im Asylbereich sollte es der Gemeinschaft auch erlauben, externe Kompetenzen zu entwickeln und an Verhandlungen mit Drittländern oder Partnern über spezifische Probleme oder Situationen teilzunehmen bzw. diese zu initiieren. Eine gestärkte Partnerschaft mit dem UNHCR könnte diesen Prozess ergänzen und sich dabei auf bereits bestehende Kooperationen stützen. Der UNHCR hat ein wesentliches Interesse daran, die Europäische Union mittelfristig als eine kohärente Einheit zu betrachten: Dies könnte ihn dazu veranlassen, seine Human- und Haushaltsressourcen, die derzeit in der EU und den Beitrittsländern mobilisiert werden, wirksamer zu nutzen, um diese sukzessive den Regionen zukommen zu lassen, in denen der größte Bedarf an Schutz und an Unterstützung für die Aufnahme- oder Herkunftsländer besteht. Dieser Faktor könnte auch in die vom UNHCR im Rahmen des Mandats des UNHCR 2004 angestoßenen Überlegenen aufgenommen werden. Neben dieser Zusammenarbeit könnte sich die Gemeinschaft an gesonderten Abkommen beteiligen. Das vom UNHCR vorgelegte Konzept ist jedoch in dieser Phase noch viel zu unausgereift, um einen detaillierten und endgültigen Gemeinschaftsansatz festzulegen. Den Arbeiten des Forums im Juni 2003 wird in dieser Hinsicht folglich große Bedeutung zukommen.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

Das Jahr 2003 wird für die Konsolidierung des gemeinsamen europäischen Asylsystems im Vorfeld der Erweiterung der Union entscheidend sein. Die Union muss die erste Harmonisierungsphase auf Grundlage der Vorschläge der Kommission abschließen. Zugleich werden die Elemente der zweiten in Tampere vorgesehenen Phase Gestalt annehmen, in der ein gemeinsames Asylverfahren eingerichtet und ein einheitlicher Status geschaffen werden sollen. Im Sinne der Agenda für den Flüchtlingsschutz und der "Konvention plus" muss sich die Europäische Union entschieden für ein neues Konzept des internationalen Schutzes einsetzen, das sich sowohl auf eine bessere Steuerung des Zugangs von Menschen, die internationalen Schutz benötigen, zum Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten als auch auf eine Konsolidierung möglicher Schutzmaßnahmen in den Herkunftsländern stützt. Die Kommission wird sich ihrerseits in dieser Angelegenheit engagieren - nicht zuletzt auf der Grundlage der Ergebnisse verschiedener bisher durchgeführter Studien - sowie in enger Abstimmung mit dem UNHCR, um dem Rat und dem Europäischen Parlament noch vor Jahresende konkretere Leitlinien vorlegen zu können.

Daher ersucht die Kommission den Rat und das Europäische Parlament, ihren zweiten Bericht zur gemeinsamen Asylpolitik zur Kenntnis zu nehmen und

ersucht den Rat, alle Legislativvorschläge der ersten Harmonisierungsphase unter Wahrung der beim Europäischen Rat von Sevilla festgelegten Fristen anzunehmen, insbesondere die Richtlinie über die Asylverfahren, in deren Rahmen die Frage der sicheren Herkunftsländer und der sicheren Drittländer besondere Beachtung finden muss;

ersucht den Rat und das Parlament, die Überlegungen zu einem Nachfolgeinstrument des Europäischen Flüchtlingsfonds auf Grundlage des Berichts der Kommission vom 3. Dezember 2002 über die Wirksamkeit der auf Gemeinschaftsebene verfügbaren finanziellen Mittel fortzusetzen;

fordert die Mitgliedstaaten auf, die Mechanismen zur Verwaltungszusammenarbeit im Asylbereich (Argo, statistisches Programm) bestmöglich zu nutzen und aktiv einen Beitrag dazu zu leisten, wobei sich die Kommission verpflichtet, sich für die Entwicklung des Ausschusses für Einwanderung und Asyl sowie von EURASIL einzusetzen, da diese entscheidende Instrumente für die Angleichung von Analysen und Verfahren zur Vereinfachung der Festlegung neuer Prioritäten für das gemeinsame europäische Asylsystem darstellen;

empfiehlt, dass ein gemeinsames Konzept für die Umsetzung der Agenda für den Flüchtlingsschutz und der "Konvention plus" festgelegt und dieses Konzept in den Verwaltungsgremien des Hochkommissariats für Flüchtlinge der Vereinten Nationen und in ihrem Dialog mit diesem vertreten wird;

schlägt vor, dass intensiver über die Möglichkeiten nachgedacht wird, die durch die Bearbeitung von Asylanträgen außerhalb der Europäischen Union und durch die Wiedereingliederung als komplementäre Instrumente für ein wirksames und gerechtes regionales Asylsystem eröffnet werden - unter Wahrung der internationalen Verpflichtungen und unter Berücksichtigung des Dialogs und der Partnerschaft mit Drittländern;

empfiehlt eine Intensivierung der Überlegungen über den Zugang von Personen, die internationalen Schutz benötigen, zum Gebiet der Mitgliedstaaten sowie über die Vereinbarkeit eines verstärkten Schutzes dieser Menschen und die Wahrung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung mit Maßnahmen zur Bekämpfung der illegalen Einreise, des Menschenhandels sowie des Menschenschmuggels und Kontrollmaßnahmen an den Außengrenzen; die Kommission wird ihrerseits dieses Thema auf die Tagesordnung des Ausschusses für Einwanderung und Asyl setzen und dafür Sorge tragen, dass der Frage gesicherter Zulassungsverfahren auf Grundlage der Ergebnisse der nun verfügbaren Studie sowie im Zusammenhang mit anderen Problemen, die eng mit der Thematik der Wiedereingliederung verknüpft sind, besondere Beachtung geschenkt wird;

ersucht den Rat, über den bereits angenommenen Aktionsplan der Europäischen Union hinaus und im Licht der aus der Durchführung des Rückführungsprogramms für Afghanistan gewonnenen Erfahrungen Überlegungen über eine konkretere Festlegung des Inhalts integrierter europäischer Rückführungsprogramme anzustellen;

wünscht, dass den Flüchtlingen und Vertriebenen im Rahmen der künftigen Arbeit der europäischen Institutionen im Bereich der Integrationspolitik besondere Beachtung geschenkt wird;

ersucht den Rat und das Parlament, im Hinblick auf die Agenda für den Flüchtlingsschutz dem Beitrag der Entwicklungsländer bei der Aufnahme von Flüchtlingen und der Anwendung der Normen im Bereich des internationalen Flüchtlingsschutzes Rechnung zu tragen und insgesamt den Aspekt des internationalen Schutzes von Flüchtlingen stärker in die europäische Außenpolitik zu integrieren; die Kommission wird diesen Aspekt im Jahr 2003 im Rahmen der Halbzeitbilanz der Strategiepapiere für die Länder und Regionen prüfen und die Realisierung der Ziele der Agenda für den Flüchtlingsschutz im Zuge ihres Dialogs über Migrationsfragen und ihrer Zusammenarbeit mit den betroffenen Drittländern in Angriff nehmen.

ANHANG : DURCHFÜHRUNG DES LEGISLATIVPROGRAMMS DER ERSTEN STUFE UND DER FLANKIERENDEN MASSNAHMEN

1. Rechtsvorschriften der ersten Stufe

Richtlinie betreffend die Aufnahme von Asylbewerbern

Während der spanischen Ratspräsidentschaft wurde den Verhandlungen zur Richtlinie betreffend die Aufnahme von Asylbewerbern hohe Priorität eingeräumt. Der Rat legte am 25. April 2002 ein allgemeines Konzept für den Text fest. Das Europäische Parlament gab ebenfalls am 25. April 2002 seine Stellungnahme zum Vorschlag der Kommission ab, in der einige wichtige Änderungen vorgeschlagen wurden. Im Dezember 2002 wurde eine politische Einigung über die Richtlinie erzielt, und die Richtlinie wurde formell am 27. Januar 2003 [4] verabschiedet.

[4] Richtlinie des Rates 2003/9/EG, ABl. L 31 vom 6.2.2003.

Die Richtlinie stellt einen ersten Schritt zur Angleichung von Standards dar. Sie bietet einen rechtsverbindlichen Gemeinschaftsrahmen und wird zu einer spürbaren Verbesserung der Aufnahmebedingungen von Asylbewerbern führen. Sie wird ferner zu einer verstärkten Angleichung der einzelstaatlichen Aufnahmesysteme führen. Es gibt jedoch weder eine Harmonisierung bei der Frage von Familienangehörigen noch bei der Frage des Zugangs zu beruflicher Ausbildung. Zudem fand auch bei der Frage des Zugangs zum Arbeitsmarkt nur eine geringfügige Harmonisierung statt.

Verordnung "Dublin II"

Der Europäische Rat von Sevilla hat eine Verabschiedung der Verordnung vor Ende des Jahres 2002 gefordert. Das Europäische Parlament bestätigte am 9. April 2002 den von der Kommission verfolgten Ansatz. Der Rat erzielte im Dezember 2002 eine politische Einigung über den Text der Verordnung. Die Verordnung wurde am 18. Februar 2003 [5] formell verabschiedet.

[5] Verordnung (EG) 343/2003, ABl. L 50 vom 25.2.2003.

Die Verordnung basiert auf denselben Grundsätzen wie das Dubliner Übereinkommen, das sie ersetzt: Die Prüfung des Asylantrags obliegt grundsätzlich dem Mitgliedstaat, der bei der Einreise des Asylbewerbers die wichtigste Rolle spielte. Aufgrund der aus der Anwendung des Übereinkommens gezogenen Lehren werden in der Verordnung kürzere Verfahrensfristen festgelegt, die zur Wirksamkeit der Asylverfahren in ihrer Gesamtheit beitragen sollen. Ferner wird in der Verordnung berücksichtigt, dass jeder Mitgliedstaat den Fortbestand von Umständen zu verantworten hat, die den illegalen Aufenthalt in seinem Hoheitsgebiet ermöglichen. Außerdem enthält die Verordnung neue Vorschriften zur besseren Wahrung der Einheit von Familiengemeinschaften.

Parallel fanden im Laufe des zweiten Halbjahres 2002 zwei Sitzungen des mit Artikel 3 des Übereinkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Republik Island und dem Königreich Norwegen über die Kriterien und Regelungen zur Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat oder in Island oder Norwegen gestellten Asylantrags vom 19. Januar 2001 eingesetzten Gemeinsamen Ausschusses statt, bei denen diese beiden Staaten, die bei der Durchführung des Schengen-Besitzstandes und des Dubliner Übereinkommens assoziiert sind, ihre Bemerkungen zu dem Vorschlag abgeben konnten. Schließlich verabschiedete die Kommission am 12. August 2002 einen Vorschlag für ein Verhandlungsmandat für den Abschluss eines Protokolls zwischen den Vertragsparteien des Übereinkommens vom 19. Januar 2001, das die Beteiligung des Königreichs Dänemark an diesem Übereinkommen ermöglicht.

Vorschlag für eine Richtlinie betreffend die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen als Flüchtlinge oder als Personen, die subsidiären Schutz genießen

Die Erörterung des Vorschlags der Kommission [6] durch den Rat begann unter der spanischen Ratspräsidentschaft im Juni 2002. Der Europäische Rat von Sevilla im Juni 2002 setzte die Frist für die Verabschiedung der Richtlinie auf Juni 2003 fest. Die Verhandlungen wurden unter der dänischen Ratspräsidentschaft fortgeführt und gipfelten beim Rat "Justiz und innere Angelegenheiten" in einer politischen Einigung über einen beträchtlichen Teil der im Vorschlag genannten Vorschriften in Bezug auf die Zuerkennung des Flüchtlingsstatus oder des subsidiären Schutzstatus. Daher ist geplant, die Verhandlungen über die Richtlinie insgesamt unter der griechischen Ratspräsidentschaft abzuschließen, einschließlich der Vorschriften bezüglich Rechte und Vorteile, die mit dem genannten Flüchtlingsstatus und dem subsidiären Schutzstatus verbunden sind.

[6] KOM(2001) 510 endg., 12.9.2001.

In einer Stellungnahme vom 29. Mai 2002 unterstützte der Wirtschafts- und Sozialausschuss den Vorschlag der Kommission und begrüßte insbesondere das Konzept des subsidiären Schutzes. Am 11. Juni 2002 begrüßte der Ausschuss der Regionen in seiner Stellungnahme die Verpflichtung der Kommission zur Einhaltung des Primats der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951. Das Europäische Parlament nahm am 22. Oktober 2002 eine Entschließung an, in der vorgeschlagen wurde, die Richtlinie in einigen Punkten zu ändern, insbesondere in Bezug auf die anerkannten Gründe für die Verfolgung, die auf die Gründe "sexuelle Orientierung", "Geschlecht" und "ethnische Zugehörigkeit" ausgedehnt werden sollten, sowie auf die Gründe für subsidiären Schutz, durch die Hinzufügung des Risikos der Todesstrafe oder genitaler Verstümmelung. Schließlich fordert das Parlament eine Gleichbehandlung der Begünstigten des Flüchtlingsstatus und des subsidiären Schutzstatus, vor allem in den Fällen, bei denen es um die Dauer von Aufenthaltsgenehmigungen, die Ausstellung von Reisedokumenten und Arbeitserlaubnissen geht.

Vorschlag für eine Richtlinie betreffend Asylverfahren

Im Anschluss an die Verhandlungen auf Expertenebene über den Vorschlag der Kommission aus dem Jahre 2000 nahm der Rat "Justiz und innere Angelegenheiten" vom 7.-8. Dezember 2001 Schlussfolgerungen zum Ansatz an, der im Hinblick auf die Richtlinie des Rates verfolgt werden sollte. Beim Europäischen Rat von Laeken wurde die Kommission anschließend aufgefordert, vor Ende April 2002 einen geänderten Vorschlag vorzulegen. Dank eingehender Konsultationen mit den Experten der Mitgliedstaaten war die Kommission in der Lage, am 18. Juni 2002 einen geänderten Vorschlag vorzulegen [7].

[7] KOM(2002) 326 endg./2 vom 18.6.2002, zur Änderung von KOM(2000) 578 endg. vom 20.9.2000.

Der geänderte Vorschlag enthält eine andere Struktur für die Verfahren in der ersten Instanz und führt u. a. spezielle Standards zur Prüfung von an der Grenze gestellten Anträgen und ein Verfahren ein, das den Mitgliedstaaten ermöglicht, bestimmte, zum wiederholten Mal gestellte Anträge nicht erneut eingehend prüfen zu müssen. Zudem wird die Verpflichtung zur Einführung eines zweistufigen Rechtsbehelfssystems durch das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf vor einem Gericht ersetzt. Der Rat begrüßte den geänderten Vorschlag in einer offenen Debatte am 15. Oktober 2002. Da der Europäische Rat von Sevilla den Rat aufgefordert hatte, bis Ende 2003 einen Text zu verabschieden, wird erwartet, dass die Verhandlungen über das gesamte Jahr 2003 hinweg fortgesetzt werden.

2. Verwaltungszusammenarbeit und flankierende Maßnahmen

Eurodac

Der Rechtsrahmen für die Umsetzung des EURODAC-Informationssystems wurde mit der Verabschiedung der Durchführungsvorschriften durch den Rat im Februar 2002 fertiggestellt [8]. Die Kommission begann die operationellen Tests mit den Mitgliedstaaten im April 2002, wobei die abschließende Reihe von Volumentests mit allen Mitgliedstaaten bis Ende 2002 lief. Der erfolgreiche Abschluss der vorgeschriebenen Tests war Voraussetzung für die Erklärung, dass die Mitgliedstaaten in der Lage waren, das System einzuführen. Ohne diese Erklärung hätte EURODAC nicht in Betrieb gehen und die Verordnung effizient umsetzen können. Der Betrieb wurde am 15. Januar 2003 aufgenommen. Vom diesen Zeitpunkt an bis zum 2. März 2003 wurden 238 "Treffer" erzielt, und ihre Zahl nimmt stetig von Woche zu Woche zu.

[8] Verordnung (EG) Nr. 407/2002 des Rates vom 28. Februar 2002 zur Festlegung von Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 2725/2000 über die Einrichtung von "Eurodac" für den Vergleich von Fingerabdrücken zum Zwecke der effektiven Anwendung des Dubliner Übereinkommens (ABl. L 62 vom 5.3.2002).

Europäischer Flüchtlingsfonds

Die ursprünglich veranschlagten Mittel des Europäischen Flüchtlingsfonds wurde von der Haushaltsbehörde im Jahr 2002 aufgestockt. Infolgedessen stellten die Mitgliedstaaten Anfang 2002 neue Anträge auf Kofinanzierung, die von der Kommission mit Entscheidung vom 21. März 2002 genehmigt wurden. Aus den verfügbaren Informationen über die Durchführung der nationalen Programme der Mitgliedstaaten können folgende Tendenzen herausgelesen werden:

- Was die Berechnung der jährlichen Mittelausstattung für die Mitgliedstaaten angeht, ermöglichten die in Artikel 10 der Entscheidung des Rates enthaltenen Berechnungsmethoden [9] eine Anpassung der Mittelverteilung zwischen den Mitgliedstaaten entsprechend der Entwicklung der Anzahl der Asylanträge und der Personen, denen der Flüchtlingsstatus oder eine andere Form des internationalen Schutzes zuerkannt wurde. Die in Artikel 10 Absatz 1 vorgegebenen Festbeträge hatten einen positiven Effekt auf den Ausgleich der Mittelverteilung und die Berücksichtigung der relativen, von jedem einzelnen Land zu tragenden Belastung.

[9] ABl. L 252 vom 6.10.2000, S.12.

- Was die Durchführung angeht, hat die Programm- und Projektabwicklung nach anfänglichen Schwierigkeiten, die insbesondere auf die Annahme der Entscheidung des Rates im September 2000 zurückzuführen waren, ihr volles Durchführungstempo erreicht.

- Zwischen 2000 und 2002 wurden insgesamt 49,44 % der Mittel von den Mitgliedstaaten verwendet, um Projekte im Zusammenhang mit der Aufnahme von Asylbewerbern zu kofinanzieren, 28 % für die Integration von Flüchtlingen und Begünstigten subsidiärer Schutzformen, und 22,2 % wurden für Projekte zur Rückführung auf freiwilliger Basis bereitgestellt. Der Anteil der letztgenannten Maßnahme hat zwischen dem Jahr 2000 (15,82 %) und dem Jahr 2002 (24,45 %) erheblich zugenommen.

Die Kommission hat eine unabhängige Evaluierung der ersten drei Jahre des Europäischen Flüchtlingsfonds in Auftrag gegeben, die einen vollständigen Maßnahmenzyklus abdeckt und im Laufe des dritten Quartals 2003 vorliegen wird. Darüber hinaus legte die Kommission dem Rat und dem Parlament am 3. Dezember 2002 einen Halbzeitbericht über die Durchführung des Europäischen Flüchtlingsfonds [10] vor. In diesem Bericht unterstreicht die Kommission, dass die Ergebnisse dieser Evaluierung und die im Laufe der Verwaltung anderer Instrumente oder vorbereitenden Maßnahmen festgelegten Prioritäten maßgeblich für das Konzept der Kommission in ihrem Vorschlag zu den Maßnahmen sein werden, die nach 2004 auf Gemeinschaftsebene für Flüchtlinge und Asylbewerber zu verfolgen sind. Die Kommission erwartet, dass der Rat und das Europäische Parlament im Jahr 2003 zu diesem Bericht Stellung nehmen.

[10] Dieser Bericht ist Teil der Mitteilung KOM(2002) 703 über die Einbeziehung von Migrationsbelangen in die Beziehungen der Europäischen Union zu Drittländern, die einen Bericht über die Wirksamkeit der auf Gemeinschaftsebene verfügbaren finanziellen Mittel im Hinblick auf die Rückführung von Einwanderern und abgelehnten Asylbewerbern, die Verwaltung der Außengrenzen und die Durchführung von Projekten im Bereich Asyl und Migration in Drittländern enthält, wie vom Europäischen Rat von Sevilla gefordert wurde.

EQUAL

Die Gemeinschaftsinitiative EQUAL soll Ausgrenzung und Ungleichbehandlung auf dem Arbeitsmarkt bekämpfen und beinhaltet Maßnahmen zur Verbesserung der sozialen und beruflichen Eingliederung von Asylbewerbern. EQUAL-Mittel stehen von 2000-2006 zur Verfügung (ca. 113 Mio. EUR für Asylbewerber, d. h. 4 % von 2,764 Mrd. EUR für das Programm insgesamt), und es gibt zwei Finanzierungsrunden, von denen die erste im Jahr 2001 begann und die zweite im Jahr 2004 starten soll. Von den Mitgliedstaaten wurden im Jahr 2001 über 1 500 Entwicklungspartnerschaften ausgewählt, von denen 45 einen Bezug zu Asylbewerbern haben. Mit Hilfe der finanziellen Vorleistungen von November 2001 wurde es den Partnerschaften ermöglicht, ihre Arbeitsprogramme zu klären und grenzübergreifende Kooperationsvereinbarungen zu entwickeln, und ab Mai 2002 wurden weitere Mittel für die Durchführung der Arbeitsprogramme genehmigt. Die von den Partnerschaften durchgeführten Aktivitäten lassen sich in fünf Bereiche gliedern: Aufnahme, Beratungsleistungen für allgemeine und berufliche Bildung, Beschäftigung, Wiedereingliederung und Rückführung sowie Aufbau von Kapazitäten. Weitere Informationen zu den einzelnen Entwicklungspartnerschaften sind auf der EQUAL-Website verfügbar [11]. Eine europäische Themengruppe Asylbewerber wird derzeit eingerichtet, um die im Rahmen von EQUAL entwickelten bewährten Verfahren zu ermitteln und zu verbreiten. Berichte und Ergebnisse dieser EU-weiten Arbeiten werden auch auf der EQUAL-Website zur Verfügung gestellt.

[11] (http://europa.eu.int/comm/ employment_social/equal/index_de.html).

ARGO

Am 13. Juni 2002 [12] verabschiedete der Rat das ARGO-Programm, mit dem die Verwaltungszusammenarbeit in den Bereichen Außengrenzen, Visa, Asyl und Einwanderung gefördert werden soll. Da die Harmonisierung der nationalen Verfahren eines der Hauptziele ist, stellt das Programm eine flankierende Maßnahme zu den Bemühungen der Gemeinschaft im legislativen Bereich dar. Im Asylkapitel der jährlichen Arbeitsprogramme für die Jahre 2002 und 2003 wurde der Bedarf der nationalen Behörden bei der Anwendung des neuen gemeinschaftlichen Besitzstands vorausgesehen. Daher bildeten die von der Kommission in die Wege geleiteten legislativen Vorschläge und Studien im wesentlichen die Grundlage für die jährlichen Ziele und Prioritäten.

[12] ABl. L 161 vom 19.6.2002, S. 11.

3. Sonstige Entwicklungen

Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen

Beim außerordentlichen Rat "Justiz und Inneres" vom 20. September 2001 beschloss der Rat eine unverzügliche Untersuchung der Lage in Ländern und Regionen, in denen das Risiko breit angelegter Bevölkerungsbewegungen infolge verschärfter Spannungen nach den Anschlägen auf die USA bestand. Darüber hinaus forderte er die Kommission auf, in Abstimmung mit den Mitgliedstaaten die Möglichkeiten für die vorläufige Anwendung der Richtlinie des Rates über vorübergehenden Schutz zu prüfen, falls innerhalb der EU gesonderte Schutzvereinbarungen notwendig werden sollten. Dies führte zu einer spezifischen Überwachung vor allem der Entwicklung der Asylanträge afghanischer Staatsangehöriger in EU-Mitgliedstaaten bis zum Frühjahr 2002. Auf der Grundlage der Analyse der Situation war man der Auffassung, dass eine gesonderte Vereinbarung nicht notwendig sei. Die Richtlinie 2001/55/EG [13] musste bis zum 31. Dezember 2002 in nationales Recht umgesetzt werden.

[13] Richtlinie 2001/55/EG des Rates vom 20. Juli 2001 über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten. ABl. L 212 vom 7.8.2001, S.12.

Weitere Gesetzesinitiativen

Mehrere Vorschläge zur Einwanderung enthalten Bestimmungen, die die Rechtsstellung von Personen, die internationalen Schutz genießen, direkt oder indirekt betreffen. So nahm die Kommission am 2. Mai 2002 einen geänderten Vorschlag betreffend das Recht auf Familienzusammenführung [14] an und entsprach damit dem Ersuchen des Europäischen Rats auf seiner Tagung in Laeken vom 14. und 15. Dezember 2001. Der geänderte Vorschlag beinhaltet ein Kapitel über Flüchtlinge, das diesen günstigere Bedingungen für die Familienzusammenführung einräumt. Dieser Vorschlag ermöglichte Ende Februar 2003 das Erreichen einer politischen Einigung im Rat. Der Europäische Rat von Sevilla hatte eine Verabschiedung dieser Richtlinie vor Juni 2003 gefordert. Dieselbe Frist ist für die Annahme des Richtlinienvorschlags betreffend den Status der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen [15] vorgesehen. Dem Vorschlag zufolge können Flüchtlinge den Status eines langfristig Aufenthaltsberechtigten nach fünfjährigem Aufenthalt im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates erlangen. Flüchtlinge würden dann aufgrund dieses Status unter bestimmten Bedingungen über die Möglichkeit verfügen, sich auch in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union niederzulassen. Darüber hinaus nahm die Kommission am 11. Februar 2002 einen Vorschlag [16] für eine Richtlinie des Rates über die Erteilung kurzfristiger Aufenthaltstitel für Opfer der Beihilfe zur illegalen Einwanderung und des Menschenhandels, die mit den zuständigen Behörden kooperieren, an. Dieser Text bestimmt, dass die Richtlinie keine Vorschriften über den Schutz von Flüchtlingen und Personen, die unter subsidiärem Schutz stehen oder die um internationalen Schutz nachsuchen, berührt.

[14] KOM(2002) 225 endg., 2.5.2002.

[15] KOM(2001)127 endg., 17.3.2001.

[16] KOM(2002) 71.

Arbeitsdokument der Kommission über das Verhältnis zwischen innerer Sicherheit und den Anforderungen aus internationalen Schutzverpflichtungen

Die wichtigste Schlussfolgerung aus dem Dokument vom Dezember 2001 [17] war, dass die bestehenden Gemeinschaftsvorschriften und die Vorschläge der Kommission für Rechtsvorschriften in den Bereichen Asyl und Einwanderung Bestimmungen für den etwaigen Ausschluss von Drittstaatsangehörigen vom Recht auf internationalen Schutz, Wohnsitz oder Zugang zu bestimmten Leistungen enthalten, wenn diese Personen ein Sicherheitsrisiko für die nationale bzw. öffentliche Sicherheit darstellen. Im Zuge der Beratungen und Verhandlungen über die einzelnen Vorschläge werden die betreffenden Bestimmungen jedoch im Lichte der neuen Gegebenheiten überprüft, wie im Fall der Richtlinie über die Zuerkennung des Flüchtlingsstatus oder des subsidiären Schutzstatus. Im Laufe des Jahres 2002 hat die Kommission Konsultationen mit allen Mitgliedstaaten und Beitrittsländern, anderen europäischen Institutionen [18], der Zivilgesellschaft und dem UNHCR geführt. Es wurde beschlossen, die Kooperation auf Ebene der Fachleute in EURASIL (vgl. Punkt 4) fortzusetzen und im Rahmen von ARGO kofinanzierte Maßnahmen fortzuführen.

[17] KOM(2001) 743, 5.12.2001, Das Verhältnis zwischen der Gewährleistung der inneren Sicherheit und der Erfüllung der Anforderungen aus internationalen Schutzverpflichtungen und den diesbezüglichen Instrumenten.

[18] Stellungnahmen des Ausschusses der Regionen, CdR 93/2002, und des Wirtschafts- und Sozialausschusses, CES 519/2002.

4. Anwendung des offenen Koordinierungsmechanismus auf die Asylpolitik, den Austausch von Informationen und die gemeinsame Analyse

Neue Instrumente für den Austausch und die Analyse

Im Dezember 2001 hat der Europäische Rat von Laeken die Notwendigkeit anerkannt, den Informationsaustausch im Bereich der Asyl- und Einwanderungspolitik zu intensivieren. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss sowie der Ausschuss der Regionen haben in ihren jeweiligen Stellungnahmen [19] das in der Mitteilung der Kommission vom 28. November 2001 [20] vorgeschlagene Konzept befürwortet und eine Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft sowie den lokalen Behörden gefordert.

[19] CES 684/2002 und CdR 93/2002.

[20] KOM(2001) 710 endg.

Anfang 2002 rief die Kommission ein von ihr geführtes Austausch- und Konsultationsverfahren mit einem "Ausschuss für Einwanderung und Asyl" als zentraler Komponente ins Leben. Hauptziel dieser Maßnahme ist die Ermittlung und Analyse gemeinsamer Herausforderungen in der Einwanderungs- und Asylpolitik, die Verbreitung bewährter Verfahren und die Verwirklichung einer größeren Konvergenz. Zu den Ausschussmitgliedern gehören Experten der Mitgliedstaaten, aber auch Vertreter der Zivilgesellschaft. Ferner werden in Abhängigkeit von den Themen von Fall zu Fall weitere Akteure zur Teilnahme eingeladen werden. Im Asylbereich wurden während des Prüfungszeitraums folgende Themen erörtert: Verhältnis zwischen internationalen Schutzverpflichtungen und innerer Sicherheit, Prozess der Umsetzung der Richtlinie über den vorübergehenden Schutz, Bearbeitung von Asylanträgen außerhalb der EU und zentrale Anlaufstelle.

Nach der Entscheidung des Ausschusses der Ständigen Vertreter im Rat über die Einstellung der Tätigkeit von CIREA [21], das 1992 als eine spezifische Arbeitsgruppe des Rates geschaffen wurde, gründete die Kommission im Juli 2002 EURASIL, das Netz der EU für die Asylpraktiker, dessen Vorsitz von der Kommission geführt wird. Die Fachleute, die hauptsächlich an diesen Treffen teilnehmen, stammen aus den für die Entscheidung über Asylanträge in den EU-Mitgliedstaaten zuständigen Behörden der EU-Mitgliedstaaten (in erster Instanz und auch in den Rechtsmittelinstanzen). Es handelt sich daher um einen praxisorientierten Ausschuss. Das UNHCR, sonstige internationale oder nichtstaatliche Organisationen und Experten für bestimmte Fragen werden bei Bedarf hinzugezogen. Ziel des Netzes ist die Verbesserung der Konvergenz in der Asylpolitik sowie von Entscheidungen und Verfahren durch eine Intensivierung des Austauschs von Informationen und vorbildlichen Verfahren zwischen den Entscheidungsorganen der EU-Mitgliedstaaten im Asylbereich und der Europäischen Kommission. Die Maßnahmen sollten den Fachleuten ferner helfen, ihre Arbeitsbeziehungen untereinander zu stärken. Der Schwerpunkt wird auf Informationen über die Lage in den Herkunfts- und Transitländern und über die Behandlung von Fällen durch die rechtsprechenden Behörden erster Instanz und die Rechtsmittelinstanzen sowie über sonstige relevante Angelegenheiten, die für die Asylpraxis von Interesse sind, liegen. Auftrag und Aufgaben werden sich mit der Zeit ergeben und vor allem von der Durchsetzung und Umsetzung der Rechtsinstrumente der Gemeinschaft abhängen. Die Kommission erwartet, dass EURASIL zu einem unverzichtbaren Arbeitsinstrument für die Schaffung und das Funktionieren eines gemeinsamen europäischen Asylsystems werden wird.

[21] Informations-, Forschungs- und Austauschzentrum für Asylfragen.

Die ersten konkreten Schritte zur Einrichtung einer Europäischen Beobachtungsstelle/ eines Europäischen Netzes für Migrationsbewegungen im Rahmen einer vorbereitenden Aktion wurden im Jahr 2002 unternommen. In diesem spezifischen Netz wird eine systematische Informationsgrundlage für die Überwachung und Analyse des multidimensionalen Phänomens Migration und Asyl aufgebaut, indem eine Vielzahl der diesbezüglichen Aspekte abgedeckt (politische, gesetzliche, demografische, wirtschaftliche, soziale, kulturelle Aspekte) und die grundlegenden Ursachen des Phänomens ermittelt werden. Ein Netz nationaler Kontaktstellen wird derzeit eingerichtet, das sich aus bestehenden Behörden oder Institutionen zusammensetzt, die Arbeitserfahrung im Bereich Migration und Asyl haben. Im Jahr 2002 beteiligten sich Österreich, Belgien, Griechenland, Irland, Italien, die Niederlande, Portugal, Schweden und das Vereinigte Königreich an diesem Netz. Spanien benannte im Dezember 2002 ebenfalls eine nationale Kontaktstelle. Andere Mitgliedstaaten werden sich dem Projekt im Jahr 2003 anschließen.

Statistik

Ungeachtet kontinuierlicher Anstrengungen der Kommission zur Verbesserung der Qualität, Vollständigkeit und Vergleichbarkeit von Statistiken über Asyl und Migration sind aufgrund des fehlenden Rechtsrahmens die Grenzen des Machbaren erreicht. Die Kommission zielt nun darauf ab zu gewährleisten, dass die künftige Entwicklung und Durchführung der Politik durch eine legislative Grundlage für die Erhebung von gemeinschaftlichen Statistiken auf diesem Gebiet untermauert wird.

In den Schlussfolgerungen des Rates vom 28./29. Mai 2001 wurde die Kommission aufgefordert, einen Vorschlag für einen umfassenden und kohärenten Rahmen für künftige Maßnahmen zur Verbesserung der Statistik vorzulegen. Als Reaktion darauf wird die Kommission im Frühjahr 2003 eine Mitteilung annehmen. Die Erweiterung der Union im Jahr 2004 wird die Palette der mit dem Thema Asyl verknüpften Phänomene um eine weitere geographische und politische Dimension ergänzen und der Forderung nach genauen, zeitgerechten und harmonisierten statistischen Informationen weiteren Nachdruck verleihen. Mit dem Aktionsplan sollen die gegenwärtigen gesetzlichen Anforderungen erfüllt und die Schlussfolgerungen des Rates umgesetzt werden, um somit für die Maßnahmen der Kommission ein neues, proaktives und dynamisches Konzept zu entwickeln. In der Zwischenzeit werden Asyldaten zunehmend über elektronische Verbreitung verfügbar, und zwar durch die Einführung von monatlichen öffentlichen Asylberichten in elektronischer Form Anfang 2003 und durch die Vorbereitung des ersten öffentlichen Jahresberichts über Asyl und Migration in der EU und den Beitrittsländern, der vor Jahresmitte 2003 veröffentlicht werden soll.