MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT - Öffentliche Finanzen in der WWU - 2004 {SEK(2004) 761}

Haushaltspositionen immer unterschiedlicher, Gesamtentwicklung nicht einfach

Die tatsächlichen Defizite stiegen in der gesamten EU unter dem Einfluss der lang anhaltenden Wachstumsabschwächung und der Wirkung der automatischen Stabilisatoren weiter an. Im Euro-Gebiet erhöhte sich das Defizit von 2,3 % des BIP 2002 auf 2,7 % des BIP 2003. Unter Einschluss aller 25 Länder, die der EU seit 1. Mai 2004 angehören, weitete sich das Defizit von 2,1 % auf 2,7 % des BIP aus. Die konjukturell bereinigte Entwicklung hat jedoch allmählich begonnen, sich von 2,4 % des BIP 2002 auf 2,1 % 2003 zu verbessern. Dies spiegelt jedoch substanzielle einmalige Maßnahmen in mehreren Ländern wider.

Mit acht Ländern, die 2003 einen Überschuss, und elf Ländern, die ein Defizit von über 3 % aufwiesen, hat die EU-weite Varianz der Haushaltsentwicklung mit der Erweiterung auf 25 Mitglieder zugenommen. Am signifikantesten sind die Defizite Deutschlands und Frankreichs aufgrund der Größe beider Länder und des großen Gewichts für das Gesamtergebnis des Euro-Gebiets. Die Lage in Italien, dessen Defizit nur aufgrund umfangreicher einmaliger Maßnahmen unter 3 % blieb, gibt angesichts der hohen öffentlichen Gesamtverschuldungsquote ebenfalls Anlass zur Sorge. Außerhalb des Euro-Gebiets hat sich der tatsächliche Haushaltssaldo in einer Reihe von Ländern verschlechtert, darunter im Vereinigten Königreich und in Polen. Im Gegensatz dazu verzeichneten Spanien, Belgien, Irland, Finnland und Luxemburg (im Euro-Gebiet) sowie Schweden, Dänemark und Estland in der EU-25 Überschüsse, die während der gesamten Abschwächungsphase erhalten blieben und die Solidität der Haushaltspositionen dieser Länder belegten. Die Quote öffentlicher Schuldenstand/BIP spiegelte 2003 die Haushalts- und Wachstumsentwicklung in den großen Mitgliedstaaten wider und erhöhte sich auf 70,4 % im Euro-Gebiet und 63.1% in der EU-25. Auch hier sind die Unterschiede recht groß: In Italien, Griechenland und Belgien liegt die Schuldenquote bei über 100 %, in 14 anderen Ländern hingegen deutlich unter 60 % des BIP.

Solide öffentliche Finanzlage in einigen Ländern auf kurze Sicht nicht erreichbar

Trotz des besseren Wachstumsausblicks sind die Haushaltsaussichten für 2004 und 2005 nicht sehr vielversprechend. Nach der Frühjahrsprognose 2004 der Kommission wird sowohl der tatsächliche als auch der konjunkturbereinigte Haushaltssaldo des Euro-Gebiets 2004 und bei einer unveränderten Politik auch 2005 weitgehend konstant bleiben. Auf der Ebene der EU-25 wird sich der tatsächliche Saldo voraussichtlich marginal auf 2,5 % des BIP 2005. Die öffentliche Schuldenquote dürfte sich 2004 geringfügig auf 70,9 % des BIP im Euro-Gebiet und 63,4 % in der EU-25 erhöhen und 2005 in beiden Gebieten unverändert bleiben. Auf Länderebene dürfte das Defizit 2004 nach den Vorauschätzungen der Kommission sowohl in Frankreich als auch in Deutschland bei über 3 % des BIP verharren Die beiden Mitgliedstaaten haben sich verpflichtet, das Defizit 2005 auf unter 3 % zurückzuführen. 2004 wird auch in Griechenland, den Niederlanden und - sofern die auslaufenden einmaligen Maßnahmen nicht durch andere Korrekturmaßnahmen ersetzt werden - Portugal und Italien mit einem Defizit von über 3 % gerechnet. Es wird erwartet, dass sich die die Haushaltslage in den meisten neuen Mitgliedstaaten in den kommenden beiden Jahren verbessert.

Nach den neuesten Aktualisierungen der Stabilitäts- und Konveregenzprogramme werden mehrere Länder bis 2007 keine nahezu ausgeglichene Haushaltsposition erreichen (-0,7 % des BIP für das Euro-Gebiet). Insbesondere Deutschland, Frankreich, Portugal und das Vereinigte Königreich werden dann noch weit von einem ausgeglichenen Haushalt entfernt sein. Dies bedeutet, dass keine ausreichende Sicherheitsmarge vorhanden sein wird, um eine Überschreitung des Referenzwerts von 3 % des BIP bei ungünstigen Konjunkturbedingungen zu verhindern. Außerdem stützen einige Mitgliedstaaten des Euro-Gebiets ihre mittelfristigen Ziele auf allzu optimische Wachstumsannahmen. Selbst wenn die in den aktualisierten Programmen unterstellten Wachstumsraten erreicht werden, dürften die Haushaltsziele schwer zu erreichen sein. Die neuen Mitgliedstaaten haben in ihren Kovergenzprogrammen eine ehrgeizige Konsolidierung der öffentlichen Finanzen vorgesehen.

In Anbetracht der in einigen Fällen kaum überzeugenden Umsetzung der bisherigen Programme - die dazu geführt hat, dass die Erreichung eines in etwa ausgeglichenen Haushalts immer wieder aufgeschoben wurde - besteht zweifellos kein Grund zur Selbstzufriedenheit. Es ist unerlässlich, dass die Mitgliedstaaten Haushaltspositionen erreichen, bei denen die automatischen Stabilisatoren frei wirken können und die das Risiko nich nachhaltiger öffentlicher Finanzen in Anbetracht der Bevölkerungsalterung vermindern und die, bei richtiger Zusammensetzung der Anpassung, dazu beitragen, die Ziele von Lissabon - d.h. ein hohes Wirtschafts- und Beschäftigungswachstum - in den nächsten Jahren zu erreichen. Die Vergangenheit zeigt, dass signifikante Anstrengungen zur Verbesserung der fundamentalen Haushaltpositionen dann unternommen werden sollten, wenn sich die Wirtschaftslage bessert: die Probleme bei der Einhaltung der Vertragsvorgaben in den Jahren 2002 und 2003 spiegeln auch die Tatsache wider, dass die Länder ihre Finanzen 1999 und 2000 in guten Zeiten nicht hinreichend saniert haben.

Mehr Verfahren im Rahmen der haushaltspolitischen Überwachung

Mitte 2003 erhöhte sich die Zahl der Länder mit übermäßigem Defizit auf drei, da Frankreich zu Portugal und Deutschland hinzukam. Trotz der von Frankreich und Deutschland ergriffenen Maßnahmen wurde bald deutlich, dass die Defizite der beiden Ländern, im Gegensatz zu Portugal, auch 2003 hoch bleiben würden und es angesichts der im Herbst 2003 vorgelegten Haushalte äußerst unwahrscheinlich war, dass sie fristgerecht im Jahr 2004 wieder unter die 3 %-Marke gebracht würden. Die Kommission führte das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit daher weiter mit dem Ziel, Frankreich und Deutschland zu energischeren Maßnahmen zur Korrektur ihrer Defizite spätestens im Jahr 2005 zu veranlassen. Im Frühjahr 2004, nachdem die Haushaltsdaten für 2003 gemeldet worden waren, leitete die Kommission Verfahren für Griechenland, die Niederlande und das Vereinigte Königreich ein, deren Defizite 2003 bei über 3 % des BIP gelegen hatten. Gleichzeitig schlug die Kommission vor, die Entscheidung über das Bestehen eines übermäßigen Defizits in Portugal aufzuheben, da das dortige Defizit 2003 weniger als 3 % des BIP betragen hatte. Auf der Grundlage ihrer Frühjahrsprognose empfahl sie, in Anbetracht der erheblichen Gefahr einer Überschreitung des Referenzwerts von 3 % des BIP im Jahr 2004 eine 'frühzeitige Warnung' an Italien zu richten. Die Kommission leitete das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit auch für verschiedene neue Mitgliedstaaten ein, nachdem diese der EU beigetreten waren. Die Empfehlungen, die an diese Länder gerichtet werden, werden dazu beitragen, einen glaubwürdigen mehrjährigen Anpassungspfad zu verfolgen.

Spannungen bei der Umsetzung des finanzpolitischen Rahmens schufen Unsicherheit

Während die im EG-Vertrag vorgesehenen Verfahren im Vorlauf zur WWU spannungsfrei angewandt wurden, ist die Umsetzung seit der Einführung des Euro doch schwieriger geworden. Im Februar 2002 empfahl die Kommission dass der Rat eine 'frühzeitige Warnung' an Deutschland und Portugal richtet. Aufgrund von Zusagen der beiden Länder folgte der Rat den Vorschlägen der Kommission nicht. In ähnlicher Weise, jedoch in einem späteren Stadium des Verfahrens, schloss sich der Rat Ende November 2003 den Empfehlungen der Kommission betreffend Frankreich und Deutschland nicht an, die die Frist für die Korrektur des übermäßigen Defizits um ein Jahr verlängerten und ein Voranschreiten in den Verfahren beinhalteten.

Die Spannungen bei der Umsetzung der im EG-Vertrag und im Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgesehenen Verfahren und die unterschiedlichen Interpretationen des Paktes durch die Gemeinschaftsinstitutionen haben zu einer Verunsicherung darüber geführt, wie die haushaltspolitische Überwachung durchgeführt werden soll. Sie haben außerdem deutlich gemacht, dass bestimmte Komponenten des Rahmens noch einmal überdacht werden sollten, um sowohl ihre Wirksamkeit als auch ihre Glaubwürdigkeit zu erhöhen.

Als Reaktion auf die Schwierigkeiten bei der Umsetzung des finanzpolitischen Rahmens gab die Kommission bekannt, dass sie die Bestimmungen des EG-Vertrags und des Stabilitäts- und Wachstumspakts rechtlich klären lassen und über notwendige Schritte zur Verbesserung der Economic Governance nachdenken wolle. Im Januar 2004 ersuchte die Kommission den Europäischen Gerichtshof, die Beschlüsse und Schlussfolgerungen des Rates vom November aufzuheben. Der Gerichtshof hat beschlossen, die Sache im beschleunigten Verfahren zu behandeln.

Unterdesssen hat die Kommission die haushaltspolitische Überwachung gemäß dem EG-Vertrag und dem Stabilitäts- und Wachstumspakt fortgeführt. So hat sie die 2003 aktualisierten Stabilitäts- und Konvergenzprogramme bewertet und dem Rat Stellungnahmen vorgelegt. Außerdem hat die Kommission die Grundzüge der Wirtschaftspolitik auf den neuesten Stand gebracht und für 7 Länder neue länderspezifische Haushaltsempfehlungen formuliert. Ferner führte sie die Verfahren für Länder fort, die keine solide Haushaltspolitik verfolgen und bemühte sich auch weiterhin um eine qualitative Verbesserung der Überwachung. Gleichzeitig nahm sie Überlegungen auf, wie der Rahmen verjüngt werden könnte, um die in den ersten WWU-Jahren aufgetretenen Schwachstellen zu beheben.

Analytische Verbesserungen innerhalb des EU-Rahmens für die haushaltspolitische Überwachung

Im Bericht Öffentliche Finanzen in der WWU - 2004 werden vier Bereiche aufgezeigt, in denen die Analyse der Haushaltsentwicklung bereits verbessert werden konnte: (i) Bedeutung einmaliger Maßnahmen für die Bewertung der Haushaltspositionen, (ii) Zugrundelegung konjunkturbereinigter Salden zur Bewertung der von den Ländern unternommenen Anstrengungen, (iii) Bewertung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen und (iv) Überwachung von Eventualverbindlichkeiten.

Da sich die multilaterale Überwachung zunehmend auf eher strukturelle Faktoren konzentriert, müssen vorübergehende Veränderungen der Haushaltspositionen zweifelsfrei festgestellt werden, insbesondere wenn sie auf Haushaltsmaßnahmen mit nur vorübergehender Wirkung oder auf den Konjunkturzyklus zurückzuführen sind.

(i) Als Ursachen vorübergehender Haushaltsveränderungen verdienen 'einmalige' Maßnahmen von Regierungen insofern besondere Aufmerksamkeit, als sie sich zu einer häufigen und umfangreichen Komponente in den Haushalten der EU-Länder entwickelt haben. Derartige Maßnahmen und ihre Gründe müssen daher im Überwachungsprozess berücksichtigt werden. Dies wiederum erfordert eine größere Transparenz der Haushaltsmaßnahmen und klarere Angaben der Mitgliedstaaten über solche Maßnahmen, unter anderem in den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen.

(ii) Auf EU-Ebene wird eine gemeinsame Methodik zur Ermittlung konjunkturbereinigter Haushaltssalden angewandt, um Haushaltsveränderungen, die auf die Konjunktur zurückzuführen sind, von solchen zu trennen, die durch Maßnahmen der Politik bewirkt werden. Die konjunkturbereinigten Salden haben sich bei der Bewertung der Haushaltspolitik der Mitgliedsstaaten als sehr nützlich erwiesen. Möglicherweise spiegeln sie diskretionäre finanzpolitische Anpassungen jedoch nicht vollkommen korrekt wider. Auch unerwartete Veränderungen des Produktionspotenzials können einen Einfluss auf die Ergebnisse haben. Als Lösung wird eine einfache Korrektur der konjunkturbereinigten Haushaltszahlen vorgeschlagen, bei der die auf unerwartete Veränderungen des Potenzialwachstums zurückzuführende Komponente herausgerechnet wird.

(iii) Im Jahr 2004 wurde bei der alljährlichen haushaltspolitischen Überwachung zum dritten Mal auch die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen auf der Grundlage der aktualisierten Stabilitäts- und Konvergenzprogramme bewertet. Zur Unterstützung der Interpretation der Ergebnisse wurde das Augenmerk in diesem Jahr stärker auf den Ausbau der qualitativen Analyse gelegt, was den Informationswert der Bewertung erheblich erhöht hat. Die Analyse führte alles in allem zu dem Ergebnis, das die langfristige Tragfähigkeit in neun Ländern immer noch gefährdet ist. Fünf von diesen Ländern (Belgien, Grirechenland, Italien, Deutschland und Frankreich) stehen vor ernsthafteren Problemen, während bei den anderen entweder gewisse Risiken aufgrund der mittelfristigen Haushaltsentwicklung (Niederlande und UK) oder aufgrund der Unsicherheiten bezüglich der langfristigen Projektionen der Rentenausgaben bestehen (Spanien und Portugal). Sechs Länder schließlich (Irland, Dänemark, Finnland, Österreich, Luxemburg und Schweden) scheinen auf Basis der gegenwärtigen Politik vergleichsweise gut in der Lage, die mit einer alternden Gesellschaft verbundenen Kosten zu bewältigen.

(iv) Um sich ein umfassendes Bild von der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu verschaffen, sollten auch Verbindlichkeiten berücksichtigt werden, die nicht unter die Maastrichter Definition des Bruttoschuldenstands fallen. Dazu gehören die so genannten 'Eventualverbindlichkeiten', d.h. Verbindlichkeiten, die dem Staat nur bei Eintritt bestimmter Ereignisse entstehen. Diese Thematik hat bei der EU-Haushaltsüberwachung in den letzten Jahren und insbesondere nach der Erweiterung an Bedeutung gewonnen. So ist der Bestand an Eventualverbindlichkeiten in den neuen Mitgliedstaaten in der Tat relativ hoch. Angesichts der EU-weit unterschiedlichen Gegebenheiten und Trends wäre eine vermehrte Offenlegung und Überwachung von Eventualverbindlichkeiten ein hilfreicher Schritt zur Stärkung der haushaltspolitischen Überwachung in der EU.

Haushaltsdisziplin und Erhöhung des Wachstumpotenzials als Ziele vereinbar

Die EU-Haushaltsvorschriften zielen darauf ab, auf mittlere und lange Sicht Haushaltsdisziplin zu fördern, um so gesunde Haushaltspositionen sicherzustellen. Der EU-Rahmen ist in diesem Zusammenhang jedoch als allzu sehr auf Disziplin konzentriert und daher nicht wachstumsfreundlich kritisiert worden. Vor diesem Hintergrund beschäftigt sich der Bericht Öffentliche Finanzen in der WWU - 2004 mit der Frage, wie Finanzdisziplin und die Qualität der öffentlichen Finanzen zum Wachstum beitragen.

Vorteile der Finanzdisziplin

In der angespannten letztjährigen Debatte über die Umsetzung des EU-Rahmens für die haushaltspolitische Überwachung haben viele Kritiker die Auffassung vertreten, dass die Haushaltsdisziplin zu sehr im Mittelpunkt stehe und dies dem Wachstum geschadet habe. Diese Kritik ist jedoch unbegründet. Ohne die Fortschritte in Richtung Finanzdisziplin, die in den letzten Jahrzehnten dank des auf Regeln basierenden Rahmens erzielt wurden, wäre die Wachstumsentwicklung der europäischen Wirtschaft vermutlich noch enttäuschender verlaufen. Der Bericht Öffentliche Finanzen in der WWU - 2004 zeigt, dass Finanzdisziplin und gesunde öffentliche Finanzen nicht auf Kosten des Wachstums gehen, sondern vielmehr zu makroökonomischen Rahmenbedingungen beitragen, die das Wachstumspotenzial erhöhen. Indem ein haushaltspolitischer Rahmen langwierige Haushaltsdefizite verhindert, werden auch die negativen Auswirkungen solcher Defizite auf das künftige Einkommen vermieden.

Die Wirkungszusammenhänge sind einfach. Werden über längere Zeit Defizite geführt, so vermindert dies die volkswirtschaftliche Ersparnis. Dies wiederum schlägt sich entweder in einen Rückgang der privaten Investitionen oder in einer Verschlechterung der Zahlungsbilanz oder auch in beidem nieder. Das Ausmaß der Verdrängung privater Investitionen hängt von der Sensibilität der volkswirtschaftlichen Ersparnis gegenüber den Zinssätzen und dem Grad internationaler Kapitalmobilität ab, während das Verhalten der öffentlichen Investitionen hauptsächlich von der Allokation der Gesamtausgaben und dem Ausmaß in dem Defizite zur Finanzierung laufenden Ausgaben und Investitionen genutzt werden, abhängen. Die Frage ist also nicht, ob ein Verlust an Finanzdisziplin mittelfristig zu niedrigeren künftigen Einkommen führt, sondern, in welchem Umfang und über welche Übertragungswege diese Wirkung eintritt.

Lang anhaltende Haushaltsdefizite schmälern vor allem die Kapitalbildung und die Einkommensaussichten in erster Linie über höhere Zinssätze. Der Bericht Öffentliche Finanzen in der WWU - 2004 zeigt übereinstimmend mit den verfügbaren empirischen Daten, dass ein zusätzliches Defizit von einem Prozent des BIP im Euro-Gebiet die Zinsspanne zwischen lang- und kurzfristigen Staatsanleihen um durchschnittlich 15-20 Basispunkte erhöht. Auch wenn dieser Anstieg gering ist, sind negative Auswirkungen auf die Investitionen, die unter anderen von den langfristigen Zinssätzen beeinflusst werden, also sehr wahrscheinlich.

Die Analyse lässt außerdem darauf schließen, dass über längere Zeit geführte große Haushaltsungleichgewichte in Ländern mit einem hohen Leistungsbilanzdefizit dazu führen können, dass sich die Zahlungsbilanzanpassung verzögert. Besonders bedeutend ist dies für die neuen Mitgliedstaaten, die in den letzten Jahren zumeist relativ hohe Haushaltsdefizite in Kombination mit Zahlungsbilanzungleichgewichten zu verzeichnen hatten. Auch wenn Letztere durch die Aufholdynamik zu erklären sein mögen, wird die Eindämmung der Haushaltsdefizite doch unerlässlich sein, um Währungsstabilität im WKM-II als notwendige Voraussetzung für einen WWU-Beitritt zu erreichen.

In der Debatte um den haushaltspolitischen Rahmen der EU ist selten untersucht worden, wie sich der bestehende Rahmen quantitativ auf die Haushaltssalden der EU-Länder ausgewirkt hat. Simulationen mit dem QUEST II-Modell der Europäischen Kommission führen zu folgenden Ergebnissen:Ohne den haushaltspolitischen Rahmen der EU wären die Primärdefizite für das Euro-Gebiet im Zeitraum 1994-2003 alljährlich fast 0,9 BIP-Punkte höher ausgefallen. Dies legt nahe, dass der fiskalpolitische Rahmen der EU dazu beigetragen hat, im Euro-Gebiet den Aufbau von öffentlichen Schulden in beträchtlichem Umfang zu vermeiden, die sonst 2003 ungefähr 8 Prozentpunkte des BIP höher gewesen wären als heute. Darüber hinaus, legen diese Simulationen nahe, dassdie höheren Defizite im Euro-Gebiet das Einkommensniveau zunächst um allenfalls einen halben Prozentpunkt des BIP erhöht hätten, doch wäre dieser geringe Effekt rasch verebbt. Berücksichtigt man jedoch auch die Auswirkungen der Schulden auf die Risikoprämien, zeigen die Ergebnisse, dass die Vorteile eines Verzichts auf Finanzdisziplin auf kurze Sicht noch geringer ausgefallen wären und sich auf mittlere Sicht gar in Nachteile verkehrt hätten.

Alles in allem lässt die Analyse darauf schließen, dass die durch den haushaltspolitischen Rahmen der EU bewirkte Haushaltsanpassung in den neunziger Jahren das Wachstum zwar in begrenztem Umfang und für begrenzte Zeit vermindert, jedoch den Grundstein für bessere Wachstumsaussichten gelegt hat. Ohne diesen Rahmen hätten höhere Defizite private Investitionen verdrängt und das Wachstumspotenzial gegenüber den heutigen Zahlen geschmälert.

Qualitative Verbesserung der öffentlichen Finanzen

Da die Lissabon-Strategie der Qualität der öffentlichen Finanzen große Bedeutung beimisst, was sich auch in den Grundzügen der Wirtschaftspolitik und anderen Instrumenten wie den beschäftigungspolitischen Leitlinien und dem offenen Verfahren der Koordinierung zeigt, untersucht der Bericht Öffentliche Finanzen in der WWU - 2004, die Rolle, die die Qualität der öffentlichen Finanzen im EU-Rahmen für die wirtschaftspolitische Koordinierung spielt und wie die Qualität der öffentlichen Finanzen in der Praxis verbessert werden kann.

Allgemein akzeptierte Definitionen für Qualität stehen nicht zur Verfügung. Der Bericht verwendet eine breite Definition, bei der die Qualität der öffentlichen Finanzen die Allokation von Ressourcen und den effizienten und effektiven Gebrauch dieser Ressourcen im Verhältnis zu den identifizierten strategischen Prioritäten betrifft. Im Hinblick auf Letzteres, nennt zum beispiel die Lissabon-Strategie nachhaltiges Wachstum, Vollbeschäftigung, sozialen Zusammenhalt und Wettbewerbsfähigkeit als strategische Prioritäten. Eine vollständige Diskussion der Qualität öffentlicher Finanzen im Hinblick auf alle genannten Ziele geht über die Dimension dieses Berichts hinaus. Als Ausgangspunkt für die weitere und umfassendere Analyse und vor dem Hintergrund der begrenzten Möglichkeiten, konzentriert sich dieser Bericht daher auf den Zusammenhang von Fiskalpolitik und langfristigem Wachstum. Entsprechend beginnt der Bericht mit einem Überblick über die jüngste Literatur zum Zusammenhang zwischen der Zusammensetzung von Einnahmen und Ausgaben und dem langfristigen Wachstum. Die Ergebnisse der bisherigen Studien bestätigen, dass sowohl die Kosten (d.h. höhere Abgaben) als auch der Nutzen (d.h. Erreichung politischer Ziele) der öffentlichen Ausgaben berücksichtigt werden müssen. Das Hauptproblem solcher empirischen Studien liegt in der Unterscheidung zwischen 'produktiven' und 'unproduktiven' Ausgaben. Auch wenn gewisses Maß an Einvernehmen darüber besteht, dass einige öffentliche Ausgabenkategorien zweifellos als 'produktiv' einzustufen sind, da sie unmittelbar auf die Steigerung der Produktivität abzielen (z.B. FuE, Bildung und Infrastrukturinvestitionen), sind sich die Wissenschaftler im Hinblick auf die Auswirkungen der meisten Ausgabenposten auf das langfristige Wachstum deren zeitliche Abfolge doch uneins. Dieser fehlende Konsens zeigt sich auch im breiten Spektrum der verfügbaren Schätzungen für die produktiven Ausgaben in der EU, die von 5 % bis 44 % der öffentlichen Gesamtausgaben reichen.

In Anbetracht dieser Schwierigkeiten konzentriert sich die Analyse der Zusammensetzung der öffentlichen Ausgaben in den EU-Ländern darauf, wie sich die Zusammensetzung verändert hat und welche Faktoren diese Veränderungen vorantreiben. Generell ist der Anteil der Sozialausgaben und der Ausgaben für das Gesundheitswesen an den Gesamtausgaben im letzten Jahrzehnt gewachsen, während der Anteil letzterer am Bruttoinlandsprodukt zurückgegangen ist. Dies lässt darauf schließen, dass die wichtigsten Antriebskräfte der Ausgabenneuordnung mittel- bis langfristig mit einem Aufwärtsdruck zusammenhängt, wie er auch aus der Bevölkerungsalterung resultiert und dass ein jeder Rahmen für die Festlegung strategischer Ausgabenprioritäten diesen langfristigen Trends Rechnung tragen muss.

In den letzten Jahren haben verschiedene Mitgliedstaaten einen mehrjährigen Rahmen für die Ausgabenkontrolle und Reformen der Haushaltsverfahren eingeführt, die durch die Bindung öffentlicher Ausgaben an politische Ergebnisse (Performance Budgeting) eine möglichst effiziente und wirksame Prioritätensetzung ermöglichen sollen. Die Analyse zeigt, dass die Finanzkonsolidierung im Vorlauf zur WWU in Ländern mit einer wirksameren Kontrolle der öffentlichen Ausgaben vorwiegend auf einer Eindämmung der Ausgaben anstelle einer Erhöhung der Einnahmen beruhte, was zu einer besseren langfristigen Wachstumsentwicklung beigetragen hat.

Insgesamt legt die Analyse nahe, dass die Ressourcenallokation und die Überwachung der Maßnahmen zur Erreichung der festgelegten Prioritäten bei der Bewertung und Durchführung der Haushaltspolitik größeres Gewicht haben sollten. Daher sollten die Grundzüge der Wirtschaftspolitik zusammen mit anderen Prozessen auf EU-Ebene effektiver zu einer qualitativen Verbesserung der öffentlichen Finanzen beitragen.

Fortschritt in diesem Punkt sollte erstens einen Informationsaustausch umfassen, wie bei den nationalen Haushalten Prioritäten gesetzt und welche Erfahrungen bei deren Umsetzung gemacht wurden. Zweitens muss die Datenverfügbarkeit - namentlich in Bezug auf die funktionale Klassifizierung der öffentlichen Ausgaben - weiter verbessert werden, denn nur so kann der Beitrag der öffentlichen Finanzen zu den beschlossenen Prioritäten beurteilt werden. Drittens würden die richtige Gestaltung und Umsetzung von mittelfristigen Ausgabenrahmen sowie Fortschritte bei der Kosten/Nutzen-Analyse und beim Performance Budgeting dazu beitragen, Kontrolle und Verteilung der vorhandenen Mittel zu verbessern.

Schließlich kann ein Beitrag zur Qualität der öffentlichen Finanzen unter der Gemeinschaftsinitiative für mehr Wachstum geleistet werden, mit der der Rat als Ergänzung zu strukturellen Reformen einen Fahrplan für steigende Investitionen in physisches und in Humankapital auf europäischer Ebene aufgestellt hat. Um sicherzustellen, dass finanzierungstechnisch und ökonomisch überlebensfähige Projekte von weitreichender Bedeutung in einer nachhaltigen und zeitgerechten Weise umgesetzt werden, ist ernsthaftes Engagement seitens der EU Institutionen und der Mitgliedsstaaten erforderlich.

Stärkung des EU-Rahmens für die Economic Governance

Die Schwierigkeiten bei der Erhaltung der Haushaltsdisziplin und die hartnäckige Wachstumsschwäche haben 2003 deutlich gemacht, dass weitere, energischere Fortschritte beim EU-Rahmen für die Economic Governance vonnöten sind. Trotz erheblicher Fortschritte bei der haushaltspolitischen Überwachung bedarf es doch weiterer Anstrengungen, um die Qualität der öffentlichen Finanzen zu verbessern und Finanzdisziplin sicherzustellen. Da ihre Behandlung den Beitrag der öffentlichen Finanzen zu Wachstum und Beschäftigung stärken können, verdienen eine Reihe von Problemen weitere Aufmerksamkeit, die bei der Umsetzung des EU-Rahmens für die wirtschaftspolitische Koordinierung und die haushaltspolitische Überwachung aufgetreten sind.

Erstens haben sich die Verfahren der wirtschaftspolitischen Koordinierung in der EU als mitunter ineffizient erwiesen, und es ist der Eindruck entstanden, der EU-Rahmen für die wirtschaftspolitische Koordinierung sei nahezu ausschließlich auf die Erreichung und Erhaltung ausgeglichener Haushalte angelegt. Der Grund könnte darin liegen, dass die Verknüpfung zwischen den Leitlinien für die Wirtschaftspolitik und jenen für die Haushaltspolitik (d.h. die Verknüpfung zwischen den Grundzügen der Wirtschaftspolitik und dem Stabilitäts- und Wachstumspakt) nicht eng genug ist und die Verfahren nicht in gleicher Weise verpflichtend sind. Diese schwache Verknüpfung macht es schwieriger, die Finanzpolitik gleichzeitig unter dem Aspekt der Haushaltsdisziplin (Haushaltssalden) und unter dem Aspekt ihres Beitrags zu Wachstum und Beschäftigung (Haushaltszusammensetzung) zu betrachten. Außerdem haben die politischen Leitlinien offenbar häufig nur einen begrenzten Einfluss auf die nationalen Haushalte und die Prioritäten für den EU-Haushalt.

Zweitens haben die verfahrenstechnischen und numerischen Regeln, die Haushaltsdisziplin als Mittel zur Erreichung von mehr Wachstum und Stabilität gewährleisten sollen, auch Schwächen gezeigt. Dem bestehenden Rahmen fehlen sowohl Anreize für ein vorsichtiges Verhalten in guten Zeiten als auch Belohnungen für Länder mit einer soliden fundamentalen Haushaltsposition. In einigen Fällen war der Rahmen nicht strikt genug. Infolgedessen haben einige Länder ihren Schuldenstand nicht so rasch abgebaut, wie zu Beginn der WWU erwartet wurde, während die Defizite in anderen Ländern inzwischen wieder höher sind, als es für die Einführung des Euro zulässig war. Der strikte Zeitplan und die strengen Auflagen des Stabilitäts- und Wachstumspakts für das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit haben sich in der Anwendung als kompliziert erwiesen.

Die vorstehend beschriebenen Entwicklungen haben deutlich gemacht, dass sowohl der Rahmen für die Durchführung der einzelstaatlichen Finanzpolitik als auch die Verfahren für die wirtschaftspolitische Koordinierung in der EU überdacht werden sollten. Könnte der makroökonomische Rahmen der WWU effizienter gestaltet werden, so würde dies zur Erzielung eines höheren Wachstums beitragen. Dabei muss das richtige Gleichgewicht gefunden werden zwischen dem Erfordernis, den Economic-Governance-Rahmen stabil und berechenbar zu halten, und der Notwendigkeit, das System aufgrund der bisherigen Erfahrungen zu verbessern.

Der Bericht Öffentliche Finanzen in der WWU - 2004 beschäftigt sich in verschiedenen Kapiteln mit diesen Fragen, weder mit einem Anspruch auf Vollständigkeit noch um zu abschließenden Ergebnissen zu gelangen.

Erstens zeigen die vorstehend dargelegten ökonomischen Argumente, dass der EG-Vertrag indem er die Haushaltsdisziplin und die Qualität der öffentlichen Finanzen fördert, mit seinen numerischen und verfahrenstechnischen Vorschriften, durchaus einen wichtigen Wachstums beitrag leistet und dabei gleichzeitig Raum für eine ordnungsgemäße Umsetzung der Lissabon-Strategie lässt.

Zweitens könnten, wie die Kommission in ihrer Mitteilung zur finanziellen Vorausschau vorgeschlagen hat, die Grundzüge der Wirtschaftspolitik bei der Koordinierung der Wirtschaftspolitik eine stärkere Rolle spielen, indem sie den Mitgliedstaaten eine bessere finanzpolitische Orientierung bieten und so die Durchführung der einzelstaatlichen Politik und die Gestaltung der einzelstaatlichen Haushalte unterstützen. Eine Möglichkeit bestuende darin, den Zeitplan für die Koordinierung der nationalen Haushaltspolitik enger auf den Zeitplan für die allgemeine politische Koordinierung abzustimmen, z.B. indem die EU in einem Halbjahr Leitlinien ausspricht und die Mitgliedstaaten diese im jeweils nächsten Halbjahr umsetzen. Auf diese Weise könnte Finanzpolitik in den breiteren Zusammenhang der Erhöhung des Wachstumspotentials gestellt werden und sowohl deren Qualität als auch deren Nachhaltigkeit angesprochen werden.

Drittens, hat die Kommission schon in ihrer Mitteilung vom November 2002 die Auffassung vertreten, dass die Interpretation der finanzpolitischen Vorschriften verbessert werden muss, um die Schuldenentwicklung und die länderspezifischen Gegebenheiten stärker zu berücksichtigen. Der Bericht Öffentliche Finanzen in der WWU - 2004 prüft verschiedene Möglichkeiten, etwa wie der Wachstumsentwicklung und insbesondere der lang anhaltenden Konjunkturverlangsamungen bei der Anwendung der Verfahren stärker Rechnung getragen werden könnte, z.B. auch bei der Anwendung des Defizitkriteriums und bei der Festlegung der Fristen für die Korrektur eines übermäßigen Defizits, und wie innerhalb der Überwachung der Haushaltsentwicklung die Gesamtverschuldung stärker betont werden könnte. Der Bericht erläutert entsprechend dem Vorschlag im Bericht zu den öffentliche Finanzen 2001, ebenso das Konzept zur Überarbeitung der Definition der mittelfristigen Ziele der Finanzpolitik, zur Ausrichtung auf andere länderspezifische Umstände, zur Gesamtverschuldung und zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen insgesamt, während gleichzeitig gewährleistet wird, dass die Defizite unter normalen Umständen unter 3 % des BIP bleiben. Er untersucht andere Möglichkeiten die Funktionsweise des Stabilitäts- und Wachstumspakts zu verbessern, wie die Stärkung der Anreize für eine vorsichtige und über den Konjunkturzyklus hinweg symmetrische Politik sowie das Erreichen von Überschüssen in guten Zeiten oder die Sicherstellung frühzeitiger Maßnahmen zur Korrektur inadäquater Entwicklungen. Der Bericht zeigt, dass die Verbesserung der Erkenntnisse über die öffentlichen Haushaltspositionen - durch Analyse sämtlicher Faktoren, die den Verschuldungs anforderungen und der Haushaltsbilanz zu Grunde liegen und durch Stärkung des statistischen Rahmenbedingungen - ebenfalls von großer Bedeutung zu sein scheint. Die Verlässlichkeit der relevanten Statistiken ist entscheidend für die Glaubwürdigkeit und das reibungslose Funktionieren des fiskalpolitischen Rahmens. Um dies zu erreichen, unterstreicht der Bericht die Bedeutung einer starken Überwachung der Qualität des bereitgestellten fiskalischen Datenmaterials und dass der Status sowie die Vorrechte der nationalen Statistikbehörden im Einklang mit ihrer Aufgabe stehen müssen, die Verlässlichkeit und Pünktlichkeit von Statistiken sicherzustellen. Um dies zu erreichen, legen die Ratsschlussfolgerungen vom 2 Juni 2004 europäische Mindeststandards für die institutionelle Struktur der Statistikbehörden fest. Vollständige Transparenz ermöglicht es den Finanzmärkten die Kreditwürdigkeit der verschiedenen Mitgliedsstaaten besser einzuschätzen.

Schließlich spricht der Bericht das Thema der Durchsetzung auf der Ebene der Gemeinschaft und auf der Ebene der Mitgliedstaaten an. Auf Gemeinschaftsebene ruft er die Vorteile einer Klärung der bei der Kommission bzw. beim Rat liegenden Befugnisse und Instrumente in Erinnerung. Die Rolle der Kommission bei der Bewertung der Entwicklungen und der Formulierung politischer Empfehlungen trägt zu Effizienz bei. Eine bessere Abgrenzung und Differenzierung der verschiedenen Rollen bei der Anwendung des Stabilitäts- und Wachstumspakts, die aus den für eine Europäische Verfassung vereinbarten Änderungen folgen (beispielsweise die Möglichkeit der Kommission, eine förmliche "frühzeitige Warnung" direkt aussprechen und Vorschläge für die Entscheidung des Rates zum Einleiten des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit machen zu können) sind wichtige erste Schritte. Der Bericht erinnert an die Verdienste der Rolle der Gemeinschaft und insbesondere der Kommission bei der effektiven Überwachung der Anwendung der Finanzvorschriften durch die Mitgliedstaaten, insbesondere im Hinblick auf die Präventivkomponente des Rahmens. Im Hinblick auf die einzelstaatliche Ebene unterstreicht er die Bedeutung der Tatsache, dass die Mitgliedstaaten sicherstellen müssen, dass die Institutionen imstande sind, die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu sichern. Dies umfasst die Verbesserung der Haushaltsverfahren und die Unterstützung des Dialogs zwischen allen betroffenen Akteuren. In diesem Zusammenhang erscheint die Rolle, die nationale Stellen die als Pendant zur Kommission auf nationaler Ebene dieselbe Überwachungstätigkeit wahrnehmen wie die Kommission auf EU-Ebene von Bedeutung.

Die Kommission wird auf der in diesem Bericht vorgestellten Analyse aufbauen und mit Konsultationen fortfahren mit dem Ziel zu konkreten formalen Vorschlägen zur Verjüngung des Stabilitäts- und Wachstumspakts und zur Stärkung der Economic Governance zu gelangen.