Die derzeitige Nichterfüllungsquote des verbraucherrechtlichen Besitzstandes im geschäftlichen Bereich der Union zeigt, dass die Durchsetzung suboptimal verläuft. Die koordinierten Scans von Online-Internethandel-Webseiten („Sweeps“), die von CPC-Behörden seit 2007 ausgeführt werden, weisen Nichterfüllungsquoten von grundlegenden Verbrauchergesetzen zwischen 32 % und 69 % in den überprüften Märkten auf. Diese Ergebnisse werden von Daten der Europäischen Verbraucherzentren untermauert: zwei Drittel der 37 000 Einzelbeschwerden, die 2014 bei ihnen eingingen, betrafen den grenzüberschreitenden Online-Handel. Außerdem zeigt eine vorsichtige Schätzung auf Grundlage einer repräsentativen Stichprobe von fünf Online-Sektoren (Bekleidung, Elektronik, Freizeit, Verbraucherkredite und Pauschalreisen), dass 37 % des EU-Internethandels das Verbraucherrecht der Union 2014 nicht einhielt. Das verursachte allein in den von der Erhebung erfassten Sektoren einen Schaden in Höhe von 770 Millionen EUR pro Jahr für Verbraucher, die ihre Einkäufe grenzüberschreitend im Internethandel tätigen.

Die Verordnung hat die Durchsetzung der Verbrauchergesetze in der EU gestärkt. Jedoch besteht weiterhin ein hohes Maß an Verstößen gegen grundlegende Verbrauchergesetze der Union in den wichtigsten Verbrauchermärkten fort. Die derzeitigen gesetzlichen Rahmenbedingungen gewähren keine starke und gleichmäßige Durchsetzung dieser Gesetze in der Union, was jedoch für die Erhaltung eines dynamischen, digitalen Binnenmarktes erforderlich ist.

2012 gab die Kommission die Bewertung der CPC-Verordnung bei einem externen Gutachter in Auftrag, der zu dem Schluss kam, dass sich die CPC-Verordnung vorteilhaft auf die zuständigen Behörden, Verbraucher und Händler ausgewirkt hat und bestätigte die Angemessenheit und Bedeutung von deren Zielen. In dem Bericht wird ebenfalls darauf hingewiesen, dass die Ziele noch nicht ganz erreicht wurden und dass das Potenzial der Verordnung nicht voll ausgeschöpft worden ist. Die Hauptergebnisse betreffen:

Die CPC-Verordnung harmonisiert den Kooperationsrahmen zwischen nationalen Behörden in der EU , so dass deren Durchsetzungsmaßnahmen den gesamten Binnenmarkt abdecken. Das vorrangige Ziel der CPC-Verordnung ist die Sicherstellung von Rechtssicherheit auf dem Binnenmarkt durch die kohärente Durchsetzung des grundlegenden verbraucherrechtlichen Besitzstandes in der Union, der im Anhang aufgelistet ist. Bestehende nationale Vereinbarungen für die Durchsetzung des EU-Verbraucherrechts reichen im grenzüberschreitenden Kontext nicht aus. Die EU-weite, grenzüberschreitende Zusammenarbeit von Behörden zur Durchsetzung der gesetzlichen Bestimmungen ist daher entscheidend, um unredliche Händler daran zu hindern, Gesetzeslücken, territoriale und sonstige Beschränkungen der Durchsetzungskapazität von Mitgliedstaaten auszunutzen.

Die Strategie für einen digitalen Binnenmarkt, die von der Kommission am 6. Mai 2015 verabschiedet wurde, sieht vor, dass die Kommission einen Vorschlag für die Überarbeitung der CPC-Verordnung vorlegt, um wirksamere Kooperationsmechanismen zwischen den für die Durchsetzung der EU-Verbraucherschutzgesetzgebung zuständigen nationalen Behörden zu entwickeln. Die Strategie für einen digitalen Binnenmarkt, die von der Kommission am 28. Oktober 2015 verabschiedet wurde, bekräftigte ferner, dass die Kommission die Durchsetzung der EU-Verbraucherschutzgesetze durch nationale Behörden mittels der Reform der CPC-Verordnung verbessern wird.

In Artikel 21a der Verordnung 2006/2004 über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden (Verordnung über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz, nachfolgend „die CPC-Verordnung“ genannt) ist geregelt, dass die Kommission die Wirksamkeit und die operationellen Mechanismen dieser Verordnung bewertet und die mögliche Aufnahme in den Anhang der Verordnung zusätzlicher Gesetze zum Schutz der Verbraucherinteressen gründlich prüft. Im Anschluss an diese Bewertung macht die Kommission gegebenenfalls einen Gesetzgebungsvorschlag zur Änderung der Verordnung.

1.4.Vereinbarkeit mit den bestehenden Bestimmungen im Politikbereich

Die Kommission schlägt die Modernisierung der derzeitigen Verordnung durch die Vertiefung des Harmonisierungsgrads vor, um die oben genannten Fragestellungen zu behandeln und die grenzüberschreitende Durchsetzung des EU-Verbraucherrechts im Binnenmarkt zu fördern.

Der Vorschlag entwickelt die Grundsätze der bestehenden Verordnung in Bereichen weiter, die auf Grund des steigenden Umfangs und der zunehmenden Reichweite im Binnenmarkt und insbesondere in seinem Internetbereich eine Stärkung benötigen. Einer dieser Bereiche ist die Zusammenarbeit bei weitverbreiteten Verstößen. Neben weiteren Instrumenten wird ein gemeinsames Verfahren auf Unionsebene vorgeschlagen, um gegen erhebliche, schwerwiegende Verstöße vorzugehen, die mindestens 3/4 der Mitgliedstaaten und zusammen mindestens 3/4 der EU-Bevölkerung betreffen. Es wird vorgeschlagen, dass die Kommission das gemeinsame Verfahren einleiten und eine obligatorische Koordinierungsfunktion in diesem Verfahren einnehmen wird. Es wird für die entsprechenden Mitgliedstaaten auch verpflichtend sein, an dieser gemeinsamen Aktion teilzunehmen.

Die vorgeschlagenen Instrumente sind ein entscheidender Schritt nach vorn in der Zusammenarbeit bei der Durchsetzung der gesetzlichen Bestimmungen und sind eine effiziente, effektive und verhältnismäßige Antwort auf weitverbreitete Verstöße in der gesamten EU, die für die Verbraucher und den Binnenmarkt erhebliche Schäden verursachen.

Da die vorgeschlagenen Veränderungen vielfältig sind, schlägt die Kommission vor, im Einklang mit den besseren Verordnungsgrundsätzen die bestehende Verordnung durch eine neue Verordnung zu ersetzen, die diese Änderungen stärken.

1.5.Vereinbarkeit mit anderen Politikbereichen der Union

Der Vorschlag ist in vollem Umfang vereinbar und kompatibel mit den bestehenden Politikbereichen der Union, einschließlich dem Verkehrssektor, wo die spezifische Gesetzgebung über Fahrgastrechte etwaige Ausgleichszahlungen an Verbraucher regelt. Er ergänzt die Kooperationsvereinbarungen (Informationsaustausch zwischen Behörden), die in den sektoralen Instrumenten der CPC-Verordnung verfügbar sind.

Der Vorschlag vervielfältigt nicht die bestehende sektorale Regelung in dieser EU-Gesetzgebung. Die bestehende Regelung wird in Bezug auf Ausgleichszahlungen an Verbraucher in den entsprechenden Sektoren auch im CPC-Kontext angewandt, insbesondere um die Höhe der Ausgleichszahlung (z. B. im Passagierluftverkehr) zu berechnen. Der Vorschlag ergänzt diese Regelung durch die Erteilung von Befugnissen und Kooperationsverfahren im Umgang mit Verstößen innerhalb der Union und weitverbreiteten Verstößen.

Die Verordnung steht im Einklang mit den grenzüberschreitenden Kooperationsmechanismen unter der Zahlungskonten-Richtlinie und der Hypothekarkredit-Richtlinie, Bestimmungen, die in den Geltungsbereich der CPC-Verordnung fallen. In Hinsicht auf die bestehenden Kooperationsmechanismen bei Verstößen innerhalb der Union unter diesen Richtlinien gilt Kapitel III (Amtshilfemechanismus) nicht für Verstöße innerhalb der Union dieser Richtlinien. Kapitel IV gilt vollumfänglich für weitverbreitete Verstöße gegen diese Richtlinien. Um ein kohärentes Handeln im Bereich der Finanzdienstleistungen sicherzustellen, sollte die Europäische Bankenaufsichtsbehörde über koordinierte und gemeinsame Aktionen nach den Abschnitten I und II Kapitel IV der Verordnung informiert werden, soweit sie Verstöße gegen diese zwei Richtlinien betreffen (Beobachterrolle).

2.RECHTSGRUNDLAGE, SUBSIDIARITÄT UND VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT

2.1.Rechtsgrundlage

Die Rechtsgrundlage für den Vorschlag, wie es für die derzeitige CPC-Verordnung der Fall ist, bildet Artikel 114 AEUV. Der Vorschlag zielt darauf ab, Wettbewerbsverzerrungen und Binnenmarkthemmnisse zu beseitigen (Artikel 26 AEUV) und versucht die Wirksamkeit und Effizienz des grenzüberschreitenden Durchsetzungssystems für die EU-Verbrauchergesetzgebung zu erhalten und noch zu erhöhen.

2.2.Subsidiarität

Die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten teilen sich die Zuständigkeit im Bereich des Verbraucherschutzes. Nach Artikel 169 AEUV leistet die Union u. a. einen Beitrag zum Schutz der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher sowie zur Förderung ihres Rechtes auf Informationen und Erziehung zur Wahrung ihrer Interessen. Das grenzenlose Wesen der digitalen Technologien stellt Behörden, deren Aktionen auf ihre nationalen Zuständigkeitsbereiche begrenzt sind, für die Durchsetzung der EU-Verbraucherrechte vor Herausforderungen. Bislang verwirklichen Internethändler ihre Geschäftsmodelle und -praktiken in der Union und sogar weltweit ohne jegliche Begrenzungen.

Daher sind harmonisierte Bestimmungen für die Koordinierung öffentlicher Durchsetzungsmaßnahmen notwendig, um eine einheitliche Durchsetzung der Verbrauchergesetze in der Union sicherzustellen und um effizient gegen Verstöße gegen die EU-Verbraucherschutzgesetzgebung vorzugehen, die sich über mehrere Mitgliedstaaten erstrecken. Ohne einen EU-Rahmen für die Zusammenarbeit hätten die Mitgliedstaaten entweder eine Großzahl an bilateralen Abkommen oder einen langen und beschwerlichen gerichtlichen oder konsularischen Beweis- und Dokumentenaustausch. Zudem wären Entscheidungen gegen einen Händler mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat nicht immer durchsetzbar. Das würde die Durchsetzung in grenzüberschreitenden Fällen verlangsamen und oftmals ineffizient machen und würde zu erheblichen Verzögerungen und Lücken in der Durchsetzung führen. Darüber hinaus könnte ein solches System den Umzug des Händlers innerhalb der Union begünstigen, um der Durchsetzung von Entscheidungen, die in einem Mitgliedstaat getroffen wurden, zu entgehen. Das würde im Gegenzug Bedingungen und den Wettbewerb auf dem Binnenmarkt verzerren und das Vertrauen der Verbraucher in grenzüberschreitende Transaktionen schwächen.

Alle Maßnahmen in diesem Vorschlag betreffen grenzüberschreitende Fälle oder weitverbreitete Verstöße, die in mehreren Mitgliedstaaten auftreten. Die grenzüberschreitenden Aspekte des EU-Verbraucherrechts können durch einzelne Maßnahmen der Mitgliedstaaten nicht ausreichend umgesetzt werden. Mitgliedstaaten allein können keine effiziente Zusammenarbeit und Koordinierung ihrer Durchsetzungsmaßnahmen sicherstellen. Insbesondere in Angelegenheiten, die mehrere Mitgliedstaaten oder die gesamte Union betreffen, müssen einheitliche Ergebnisse bei der Durchsetzung sichergestellt werden, da diese Maßnahmen auf dem EU-Verbraucherrecht beruhen, das weitestgehend maximale Harmonisierungsbestimmungen enthält. Insbesondere für Fragestellungen mit EU-weiten Auswirkungen (weitverbreitete Verstöße mit EU-Dimension, wo mindestens 21 Mitgliedstaaten von dem Verstoß betroffen sind), ist daher die Kommission am besten in der Lage, die Koordinierungsfunktion zu übernehmen, da hinsichtlich des Umfangs und der Reichweite des Problems die Notwendigkeit besteht, viele Behörden zu koordinieren und einheitliche Ergebnisse für Verbraucher und Händler sicherzustellen. In dieser Hinsicht würde die Aktion auf Unionsebene klare Vorteile bringen (im Vergleich zu den vereinzelten Maßnahmen der Mitgliedstaaten) im Hinblick auf eine verbesserte Wirksamkeit und Effizienz für alle betroffenen Akteure.

Gleichzeitig erwägt der Vorschlag unter Berücksichtigung der Subsidiarität bei weitverbreiteten Verstößen, die nicht den Schwellenwert für die EU-Dimension erreichen, dass solche koordinierten Maßnahmen vorrangig von den Mitgliedstaaten koordiniert würden. Die Beteiligung der Kommission an solchen Maßnahmen als Koordinator wäre gegebenenfalls optional hinsichtlich des Umfangs und der Reichweite solcher Verstöße.

In ähnlicher Weise wie die derzeitige Verordnung deckt der Vorschlag Verstöße innerhalb der Union und auch, als ein neues Element, weitverbreitete Verstöße ab, die gemeinsame Merkmale aufweisen und in mehreren oder allen Mitgliedstaaten auftreten. Er deckt keine Verstöße im Inland ab, die in nur einem Mitgliedstaat auftreten.

Die Harmonisierung der Befugnisse der zuständigen Behörden aus dieser Verordnung ist in Hinsicht auf Verstöße innerhalb der Union und weitverbreitete Verstöße beschränkt, für die die Befugnisse, die Behörden aus nationalem Recht erwachsen, meist nicht angewandt werden können, da ihre Anwendung ausschließlich auf Angelegenheiten im Inland beschränkt ist. Die vorgeschlagenen Mindestbefugnisse zur Kooperation im grenzüberschreitenden Kontext können nicht von jedem Mitgliedstaat einzeln eingeführt werden, weil die nationalen Zuständigkeitsgrenzen deren grenzüberschreitende Anwendung nicht für Fälle erlauben würden, die Verbraucher in anderen Mitgliedstaaten betreffen. Daher könnten zum Beispiel Beweise, die durch solche einzelnen national verfügbaren Befugnisse gesammelt worden sind, nicht in einem anderen Mitgliedstaat verwendet werden, weil diese in diesem Mitgliedstaat nicht als rechtmäßig erlangt angesehen werden würden. Daher müssen die im grenzüberschreitenden Kontext genutzten Mindestbefugnisse von einem Instrument auf Unionsebene stammen, das nationale Zuständigkeitsgrenzen überwindet. Diese Zuständigkeitsgrenzen der Durchsetzungsaktionen einzelner Mitgliedstaaten werden bereits in den Erwägungsgründen 2, 5, 6, 7 und 18 der derzeitigen Verordnung anerkannt.

2.3.Verhältnismäßigkeit