Brüssel, den 05.01.2005

KOM (2004) 859 endgültig

BERICHT DER KOMMISSION

Antworten der Mitgliedstaatenauf den Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2002 des Rechnungshofs

INHALTSVERZEICHNIS

1. Einleitung 3

2. Zusammenfassung der Antworten der Mitgliedstaaten auf die wichtigsten Bemerkungen des Rechnungshofs (nach Sektoren) 6

2.1. Eigenmittel 6

2.1.1. Buchmäßige Erfassung der traditionellen Eigenmittel 6

2.1.2. Zollamtliche Überwachung bei der Warenankunft auf Flughäfen 6

2.1.3. MwSt.- und BSP-Eigenmittel 7

2.2. Landwirtschaft 7

2.2.1. Verwaltungs- und Kontrollsysteme 8

2.2.2. Rechnungsabschluss 8

2.2.3. Weitere Themen 9

2.3. Strukturfonds 10

2.3.1. Verzögerungen beim Abschluss der ältesten Projekte 11

2.3.2. Einhaltung der Verordnung Nr. 438/2001 über die Kontrolle der Strukturfonds 12

2.3.3. Vorbehalt des für die Regionalpolitik zuständigen Generaldirektors 12

2.3.4. Widersprüchliche Bemerkungen 13

2.4. Weitere Sektoren 14

3. Übereinstimmungen und Differenzen 16

3.1. Methodologische Probleme 16

3.2. DAS-Fehler 16

4. Schlussfolgerung 17

1. Einleitung

a) Seit dem Europäischen Rat von Dublin im Jahr 1996 und seinen Schlussfolgerungen zum effizienten Finanzmanagement fordert die Kommission die Mitgliedstaaten auf, sich zu den Bemerkungen des Rechnungshofs in seinem Jahresbericht und in seinen Sonderberichten zu äußern und die Maßnahmen mitzuteilen, die zur Lösung der Probleme ins Auge gefasst werden sollten.

In Artikel 143 (6) der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften [1] wurde diese Praxis übernommen; danach hat die Europäische Kommission den betreffenden Mitgliedstaaten unverzüglich die Angaben dieses Berichts über die Verwaltung der Mittel mitzuteilen, für die sie aufgrund der geltenden Regelung zuständig sind. Die Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission nach Empfang dieser Mitteilung innerhalb von 60 Tagen ihre Antworten. Dieser Bericht, der dem Rechnungshof, dem Rat und dem Europäischen Parlament übermittelt wird, enthält eine Zusammenfassung der Antworten der Mitgliedstaaten auf den Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2002 des Rechnungshofs.

In seinem Jahresbericht für das Haushaltsjahr 2002 [2] hat der Rechnungshof erneut betont, dass die Haushaltsbereiche, in denen die Verwaltung zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten geteilt ist, „wegen ihrer Komplexität und der zahlreichen beteiligten Verwaltungsebenen eine besondere Herausforderung darstellen.“[3] Die Kommission hat ihrerseits Schritte unternommen, um die Beseitigung bestehender Schwachstellen zu gewährleisten. Die Maßnahme 12 des Syntheseberichts für das Haushaltsjahr 2001[4] wurde erfolgreich abgeschlossen und soll noch durch konkrete Schritte zur Förderung einer Annäherung der Prüfungsmethoden ergänzt werden. Außerdem hat sich die Kommission in ihrem Synthesebericht für das Haushaltsjahr 2002 zur Aufstellung geeigneter Empfehlungen verpflichtet, um die jeweiligen Verantwortlichkeiten der Mitgliedstaaten und der Kommission im Bereich der geteilten Verwaltung zu klären.[5]

Da der Rechnungshof überdies der gemeinsamen Mittelverwaltung in seinen Berichten große Bedeutung beimisst, ist eine Stellungnahme der Mitgliedstaaten zu den vom externen Rechnungsprüfer angesprochenen Problemen erforderlich. Dabei geht es in erster Linie darum, den Mitgliedstaaten die Möglichkeit zu geben, sich zu den Bemerkungen und Empfehlungen des Rechnungshofs zu äußern.[6] Zudem können sie darlegen, welche Maßnahmen sie zur Behebung der Probleme in Erwägung ziehen oder bereits ergriffen haben. Schließlich erhält die Kommission auf diese Weise einen Gesamtüberblick über die auf nationaler Ebene bestehenden Probleme und kann die Einleitung geeigneter Berichtigungsmaßnahmen veranlassen.

b) Der Rechnungshof hat seinen Jahresbericht 2002 am 17. November 2003 dem Ausschuss für Haushaltskontrolle des Europäischen Parlaments und am 20. November 2003 dem Haushaltsausschuss des Rates vorgelegt. Nach dieser ersten Vorlage adressierte die Kommission ein Schreiben an alle Ständigen Vertreter und ersuchte sie um Übermittlung der Antworten bis zum 19. Dezember. In dem Bemühen, die nationalen Beiträge in einen kohärenten und harmonisierten Rahmen einzubinden, war dem Schreiben der Kommission ein Fragebogen beigefügt, der in enger Zusammenarbeit mit dem Rechnungshof verfasst worden war. Er enthält eine Aufstellung der Fälle direkter Nennung eines jeden Mitgliedstaats im Jahresbericht und eine Übersicht über die in der Zuverlässigkeitserklärung (DAS) bei den einzelnen Mitgliedstaaten bemängelten Fehler.

c) Der vorliegende Bericht wird demnach anhand der Beiträge der Mitgliedstaaten erstellt. Hierbei ist anzumerken, dass diese Beiträge trotz der einheitlichen Rahmenvorgaben sowohl formell als auch inhaltlich voneinander abweichen. Die Antworten der Mitgliedstaaten auf die Bemerkungen des Rechnungshofs bzw. auf die beanstandeten DAS-Fehler sind mehr oder weniger detailliert und enthalten teilweise Empfehlungen oder allgemeine Bemerkungen. Darüber hinaus wurden die in der Haushaltsordnung gesetzten Fristen nicht konsequent eingehalten; einzelne Beiträge gingen mit mehreren Wochen Verspätung ein. Da einige Mitgliedstaaten entweder keine Antworten zu spezifischen Bemerkungen, die sie selbst betreffen, erteilen, oder nur bruchstückhafte Informationen zu den vom Rechnungshof aufgedeckten Schwachstellen liefern, ist es bisweilen schwierig, einen umfassenden Überblick über die Positionen der Mitgliedstaaten hinsichtlich wichtiger Bemerkungen zu gewinnen. Nur vier Mitgliedstaaten machten allgemeine Kommentare zu den spezifischen Sachverhalten, die im Jahresbericht des Rechnungshofs behandelt werden. Ein Mitgliedstaat übermittelte überhaupt keine Antwort.

d) Ein großer Teil der gemeinschaftlichen Haushaltsmittel sind Gegenstand der geteilten Mittelverwaltung. Deshalb wird den Verwaltungs- und Kontrollsystemen der Mitgliedstaaten im Jahresbericht des Rechnungshofs große Bedeutung beigemessen. Dabei wird das Ziel verfolgt, den Mitgliedstaaten nach der Veröffentlichung eines sie unmittelbar betreffenden Berichts und im Rahmen des Haushaltsentlastungsverfahrens Gelegenheit zu geben, ihren Standpunkt zu vertreten und Bemerkungen sowie gegebenenfalls Empfehlungen zu formulieren. Obwohl die letztliche Verantwortung für den Haushaltsvollzug nicht bei ihnen liegt, können durch die Zusammenfassung ihrer Beiträge neue Einblicke in die Verwaltung der Gemeinschaftsmittel gewonnen werden.

Auf diese Weise ist es möglich, größere Themenbereiche herauszukristallisieren, die für die Analyse der Sektoren im Zusammenhang mit der gemeinsamen Mittelverwaltung von besonderer Bedeutung sind. Darüber hinaus geben die Beiträge einen Überblick über die spezifischen Probleme der einzelnen Mitgliedstaaten und die Lösungen, die auf nationaler Ebene ins Auge gefasst werden können. Der erste Teil des Berichts konzentriert sich wie üblich auf die Sektoren Eigenmittel, Landwirtschaft und Strukturfonds. Für jeden Sektor werden die Themen hervorgehoben, die von mehreren Mitgliedstaaten angesprochen wurden.

Nach Abhandlung der einzelnen Sektoren folgt eine Analyse der Übereinstimmungen und Differenzen zwischen Mitgliedstaaten und Rechnungshof, anschließend werden die wichtigsten Schlussfolgerungen aufgeführt.

2. Zusammenfassung der Antworten der Mitgliedstaaten auf die wichtigsten Bemerkungen des Rechnungshofs (nach Sektoren)

2.1. Eigenmittel

Die Mitgliedstaaten konzentrieren sich auf drei Themen: die buchmäßige Erfassung der traditionellen Eigenmittel, die zollamtliche Überwachung bei der Warenankunft auf Flughäfen und die MwSt.- und BSP-Eigenmittel.

2.1.1. Buchmäßige Erfassung der traditionellen Eigenmittel

Dieser Punkt wurde von den meisten Mitgliedstaaten (insbesondere das Vereinigte Königreich, die Niederlande, Frankreich, Deutschland, Italien, Schweden, Finnland, Belgien, Dänemark, Griechenland und Irland) erneut angesprochen. Im Großen und Ganzen werden die Bemerkungen des Rechnungshofs über das weitere Vorliegen von Fehlern bei der B-Buchführung oder in Bezug auf Verzögerungen, Diskrepanzen zwischen der B- und A-Buchführung sowie mehrere Anomalien in der Übermittlung der Salden der B-Buchführung an die Kommission nicht in Frage gestellt. Allerdings wird in mehreren Fällen präzisiert, dass die einschlägigen Bestimmungen der Verordnung 1150/2000 eingehalten wurden, die Fehler nicht mit finanziellen Auswirkungen verbunden waren, dass sie unbedeutend waren oder entsprechende Folgemaßnahmen getroffen wurden. Die meisten betroffenen Mitgliedstaaten bringen ferner vor, dass sie bereits Maßnahmen durchgeführt oder eingeleitet haben, die zu einer Verbesserung der Situation beitragen sollen (z. B. die Automatisierung des Verfahrens in Frankreich, Schweden und Deutschland, die weitere Standardisierung einiger Verfahren in Schweden und die technischen Änderungen in den Niederlanden und Italien). Nach Einschätzung von Finnland besteht über die Verfahren für die B-Buchführung keine Einigkeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten. Finnland fordert die Kommission auf, für eine einheitliche Anwendung der geltenden Vorschriften durch alle Mitgliedstaaten zu sorgen. Schließlich sprach sich das Vereinigte Königreich zugunsten des Vorschlags der Kommission (KOM 366 endg.) zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1150/2000 in Bezug auf eine bessere Verwaltung der in der B-Buchführung erfassten Beträge aus.

2.1.2. Zollamtliche Überwachung bei der Warenankunft auf Flughäfen

Einige betroffene Mitgliedstaaten räumen die Unterschiede in den Kontrollpraktiken und die Unzulänglichkeiten im Kontrollsystem ein, auf die der Rechnungshof hingewiesen hat.

Das Vereinigte Königreich erwähnt die erheblichen Anstrengungen, die hinsichtlich der Frage von offensichtlich noch abzuwickelnden Sendungen unternommen wurden.

Nach Ansicht von Schweden nimmt der Rechnungshof bezüglich der Durchführung der Zollabfertigung und anderer Kontrollen eine andere Haltung ein als die schwedischen Zollstellen. Schweden vertritt die Auffassung, dass die EU-Vorschriften eingehalten werden und Risikoanalysen und Qualitätsprüfungen ausreichend eingesetzt werden, um sicherzustellen, dass sich die Fehler im Verhältnis zum Risiko in allen wesentlichen Aspekten auf einem annehmbaren Niveau bewegen. In Bezug auf die Zollabfertigung von Kurierunternehmen ist Schweden der Ansicht, dass der Rechnungshof in gewisser Hinsicht eine andere Auffassung über die Art und Weise, wie die Zollabfertigung und andere Kontrollen zu erfolgen haben, vertritt.

Italien vermittelt einen detaillierten Überblick über das auf italienischen Flughäfen angewendete Kontrollsystem. Im Hinblick auf Waren, die im Rahmen des Versandverfahrens im Straßenverkehr zwischen Flughäfen verbracht werden, weist Frankreich auf neue Fortschritte seit 2003 hin und plant das vereinfachte gemeinschaftliche Verfahren, bekannt als collective de transfert, ab 2005 abzuschaffen. Auch Österreich berichtet von Maßnahmen, die es in diesem Bereich ergriffen hat, und vertritt die Auffassung, dass eine ordnungsgemäße Verarbeitung der Waren bei einem Zolllagerverfahren nicht weniger gewährleistet ist als bei einer vorübergehenden Verwahrung.

2.1.3. MwSt.- und BSP-Eigenmittel

Im Hinblick auf die Erhebung der MwSt. in den Mitgliedstaaten hat Frankreich die Einnahmen aus Geldstrafen und Verzugszinsen für Kontinentalfrankreich sowie die Einnahmen für die überseeischen Gebiete für die Jahre 1999 und 2000 neu berechnet . Portugal räumt ein, dass es seine MwSt.-Übersicht für das Kalenderjahr 2001 erst nach der in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften festgelegten Frist übermittelt hat, und kündigt an, dass dies auch für das Kalenderjahr 2002 der Fall sein wird. Es beabsichtigt, dieses Problem endgültig zu lösen, und zieht die Einrichtung einer interministeriellen Arbeitsgruppe zu diesem Zweck in Erwägung. Außerdem weist Portugal darauf hin, dass es die MwSt.-Nettoeinnahmen mit der staatlichen Haushaltsrechnung für 1998 abgestimmt und der Kommission übermittelt habe.

2.2. Landwirtschaft

Als allgemeine Anmerkung betont ein Mitgliedstaat (Niederlande) die Notwendigkeit guter Kontrollsysteme und verständlicher gemeinschaftlicher Rechtsvorschriften, um die Rechtmäßigkeit der Vorgänge zu gewährleisten. Er vertritt die Ansicht, dass infolge der zukünftigen Agrarreform ein größerer Anteil der im Rahmen der GAP getätigten Ausgaben unter Verwendung des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS) verwaltet und kontrolliert werden wird. Die Mitgliedstaaten müssen die notwendigen Anstrengungen unternehmen, um die erforderlichen Kontrollsysteme zu optimieren; da die Verordnungen manchmal unterschiedliche Auslegungen zulassen und regelmäßig geändert werden, kann sich allerdings eine konsequente und korrekte Anwendung als schwierig erweisen.

Griechenland weist darauf hin, dass die Umsetzung des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS) durch gründliche Kontrollen auf allen Ebenen durch Prüfer der Gemeinschaft bestätigt wurde. Diese kamen einheitlich zu dem Ergebnis, dass positive Schritte unternommen wurden.

Aus den übrigen Beiträgen der Mitgliedstaaten lassen sich zwei Themen herauskristallisieren: zum einen die Kritik des Rechnungshofs an den verschiedenen Verwaltungs- und Kontrollsystemen, insbesondere auf der Grundlage der aufgedeckten Fehler, zum anderen der Rechnungsabschluss, vor allem in Bezug auf die Zahlstellen der Mitgliedstaaten.

2.2.1. Verwaltungs- und Kontrollsysteme

In Bezug auf die Flächenbeihilferegelungen, bei denen erhebliche Abweichungen zwischen den von den Landwirten gemeldeten Anbauflächen und den Flächen, die bei der Vermessung der Parzellen in Gegenwart der Prüfer festgestellt wurden, stellen einige der betroffenen Mitgliedstaaten (Frankreich, Griechenland, Niederlande) diese Fehler nicht in Frage. Die Niederlande stellen allerdings die Höhe der vom Rechnungshof festgestellten Fehlerquote und die angewandte Methode in Frage. In einem Fall stellt auch Frankreich die vom Rechnungshof für die Messung der Diskrepanz angewandte Methode in Frage und würde es begrüßen, wenn der Rechnungshof seine Position überdenkt. Beide Mitgliedstaaten betonen, dass die Bemerkungen des Rechnungshofs weder die Zuverlässigkeit ihrer eigenen Kontrollen noch die Erfüllung der einschlägigen Vorschriften in Frage stellen und dass Sanktionen gemäß den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften verhängt wurden. Portugal stellt die Einschätzung des Rechnungshofs in Frage, nach der sich ein erheblicher Unterschied zwischen dem durchschnittlichen Umfang der eingereichten Anträge und dem durchschnittlichen Umfang der kontrollierten Anträge möglicherweise auf die ermittelten Fehlerquoten auswirkt. Bei allen Auslegungen sollte die Gewichtung der verschiedenen Faktoren berücksichtigt werden, einschließlich derer in Bezug auf die geografischen Gegebenheiten, d. h. im Fall von Portugal die unterschiedliche Größe der betroffenen Flächen im Norden und im Süden dieses Landes. Auch Schweden erhebt Einwände gegen die Methodik des Rechnungshofs. Da der Rechnungshof seine Kontrollen mit einer zweijährigen zeitlichen Verzögerung ausführt, kann nicht gewährleistet werden, dass er die Feldgrenzen so misst, wie sie in dem Jahr waren, auf das sich die Prüfung bezieht, da sich die Feldgrenzen im Laufe der Jahre oftmals ändern.

Hinsichtlich der Tierprämien bestreitet Portugal die Richtigkeit der hohen Fehlerquote, die bei der Anzahl der angegebenen Mutterkühe festgestellt wurde. Es vertritt die Auffassung, dass die Fehlerquote auf Grundlage der Anzahl der festgestellten nicht förderfähigen Tiere im Vergleich zu der Anzahl der überprüften Tiere ermittelt werden sollte. Das Vereinigte Königreich akzeptiert die Bemerkungen des Rechnungshofs und weist darauf hin, dass es Maßnahmen eingeleitet habe, um die zu Unrecht ausgezahlten Beträge wieder einzuziehen. Die Niederlande kritisieren die auf Grundlage einer Stichprobe vom Rechnungshof durchgeführte Extrapolation.

2.2.2. Rechnungsabschluss

- Der Rechnungshof hebt hervor, dass 22 der insgesamt 86 Zahlstellen ein eingeschränkter oder negativer Bestätigungsvermerk im Rahmen der jährlichen Rechnungsabschlussentscheidung der Kommission über die Annahme der Rechnungsabschlüsse der Zahlstellen für das vorangehende Haushaltsjahr erteilt wurde. Die Kommission traf drei Konformitätsentscheidungen in Bezug auf die Ausgaben des Zeitraums 1996-2001; 301,4 Mio. EUR wurden von der Gemeinschaftsfinanzierung ausgeschlossen und entsprechende Berichtigungen vorgenommen.

- Im Hinblick auf Verstöße gegen Zulassungskriterien und Kontrollmängel weist Frankreich darauf hin, dass gegen die genannten französischen Zollstellen tatsächlich Vorbehalte seitens der Commission de certification des comptes des organismes payeurs (CCCOP) geltend gemacht wurden, die es anfangs für nicht möglich erachtete, eine Stellungnahme zu einigen Ausgabenlinien, insbesondere in Bezug auf Ausfuhrerstattungen, zu formulieren. In der Zwischenzeit hat die CCCOP der Kommission zusätzliche Berichte und Bescheinigungen übermittelt, wodurch die geltend gemachten Vorbehalte aufgehoben wurden. Nach den Angaben von Frankreich erfüllen die Jahresabschlüsse der betroffenen Zahlungsstellen nun die nach den Gemeinschaftsvorschriften erforderlichen Kriterien der Vollständigkeit, Genauigkeit und Richtigkeit. Belgien weist darauf hin, dass die flämischen Verwaltungsbehörden 2003 der Kommission eine Antwort erteilt haben und ein neues Organ, einschließlich eines internen Auditdienstes, eingerichtet wurde. Deutschland berichtet von Verbesserungen, aufgrund derer die Zulassungskriterien erfüllt würden.

- Frankreich, Deutschland, Belgien, Griechenland, das Vereinigte Königreich und Portugal räumen ein, dass die Kritik des Rechnungshofs an den Zahlstellen berechtigt ist. Sie weisen darauf hin, dass sie bereits entsprechende Maßnahmen ins Auge gefasst bzw. in die Wege geleitet oder unternommen haben.

- Hinsichtlich der finanziellen Berichtigungen merken die betroffenen Staaten in den meisten Fällen an, dass die Verfahren noch laufen, sei es auf interner Ebene oder mit der Kommission. Die Berichtigungen bezüglich der Milchquoten sind besonders umstritten. Ein Mitgliedstaat (Spanien) hat gegen die Berichtigungen im Zusammenhang mit dem Milchquotensystem Klage vor dem Gerichtshof erhoben. Italien betont, die Probleme bei der Erhebung der Abgaben seien auf interne Verwaltungs- und Justizverfahren zurückzuführen und dürften nicht zu Berichtigungen führen. Deutschland hingegen erkennt die Schwierigkeiten an, die zu Pauschalberichtigungen im Zusammenhang mit der Kontrolle der Ausfuhrerstattungen (Überwachungsgesellschaften) geführt haben, und teilt mit, dass bereits Maßnahmen zur Lösung der Probleme ergriffen wurden.

2.2.3. Weitere Themen

Im Hinblick auf den Punkt „Sonstige Ausgaben“ (Stützung der Agrarmärkte, Zuschüsse für die Erzeugung und den Absatz von Obst und Gemüse, Umstrukturierung und Umstellung von Rebflächen) kann Spanien nicht die Quelle ermitteln, auf die sich eine Bemerkung des Rechnungshofs bezieht. Nach dieser hat die Kommission „bei der Durchführung und Planung der nachgängigen Kontrollen und bei der Aufzeichnung und Berichtigung von Fehlern zahlreiche Schwachstellen festgestellt“. Das Vereinigte Königreich verweist auf die Antwort der Kommission zum Jahresbericht des Rechnungshofs, laut der erhebliche Verbesserungen vorgenommen wurden. Die Niederlande weisen darauf hin, dass die vom Rechnungshof gezogene Schlussfolgerung im Falle einer Prüfung hinsichtlich der Gestaltung und Durchführung von nachträglichen Kontrollen gemäß Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 nicht mit der von der Kommission nach diesem Kontrollbesuch mitgeteilten Schlussfolgerung in Einklang steht.

2.3. Strukturfonds

Drei Mitgliedstaaten kommentieren die Bemerkungen zu den Strukturmaßnahmen in Kapitel 5 des Jahresberichtes des Rechnungshofs.

- Das Vereinigte Königreich hält einige der im Bericht genannten Kritikpunkte für berechtigt. Beispielsweise vertritt es die Auffassung, dass aus einer Reihe von Gründen trotz der Eignung des neuen finanziellen Profils die Aufhebung von Mittelbindungen erfolgen wird, damit ein regelmäßiger Mittelzufluss in die Programme gewährleistet wird.In den folgenden Punkten vertritt es allerdings eine andere Auffassung als der Rechnungshof:

- Extrapolation von Kritikpunkten auf Grundlage von wenigen Prüfungen;

- die eigenen Prüfungen des Rechnungshofs von Mitgliedstaaten werden nicht immer abgeschlossen und selbst in den Fällen, in denen sie abgeschlossen werden, können aufgrund der Verzögerungen nur unzureichende Maßnahmen getroffen werden, um Verbesserungen herbeizuführen;

- Auswirkungen der Vorschrift „n+2“auf die Mittelbeträge, die am Ende des Programmplanungszeitraums ausgegeben sein müssen;

Außerdem ist das Vereinigte Königreich der Ansicht, dass es den Verwaltungsbehörden bis Ende 2002 angemessene Anweisungen über die erforderlichen Verwaltungs- und Kontrollsysteme an die Hand gegeben hat. Nach seiner Ansicht sind die unstimmigen Interpretationen der Mitgliedstaaten auf die Unstimmigkeiten der Generaldirektion zurückzuführen. Es weist darauf hin, dass die Kommission mehrere Male auf diese Frage angesprochen wurde.

Das Vereinigte Königreich erinnert daran, dass nach Einschätzung des Rechnungshofs beim Abschluss der Interventionen des Programmplanungszeitraums 1994-1999 kaum Fortschritte erzielt wurden. Trotz der zu spät herausgegebenen Anleitungen für die Mitgliedstaaten leisteten alle englischen Regionen große Anstrengungen, um der Kommission die Dokumente bis 31. März 2003 zu übermitteln. In der Zwischenzeit wurden zu diesen Dokumenten zahlreiche Fragen aufgeworfen und behandelt. Das Vereinigte Königreich hat ein Dokument über die bisherigen Erfahrungen ausgearbeitet, in dem die während des Abschlusses der Programme des Programmplanungszeitraums 1994-1999 festgestellten Schwierigkeiten geprüft wurden und das bei der Verwaltung des Programmplanungszeitraums 2000-2006 von Nutzen sein wird.

Im Großen und Ganzen befürwortet das Vereinigte Königreich die Antworten der Kommission auf den Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 2002, insbesondere in den Bereichen Bewertung und Prüfbesuche. Zum ersten Punkt hat die Kommission einige Bewertungen durchgeführt, die für die alten wie die neuen Mitgliedstaaten außerordentlich vorteilhaft sein werden, während die Entscheidung, die Prüfungen des Vereinigten Königreichs mit den Prüfungen der Kommission in allen Fällen, in denen dies möglich ist, abzustimmen, zu loben ist.

- Stellungnahme Irlands:

Irland schließt sich der Auffassung des Rechnungshofs an, dass die Kommission die Vorschriften und Erläuterungen für die Mitgliedstaaten zu spät erarbeitet hat. Die Verordnung (EG) 2064/97, die Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 4253/88 des Rates hinsichtlich der Finanzkontrolle durch die Mitgliedstaaten bei von den Strukturfonds kofinanzierten Maßnahmen enthält, wurde im November 1997 angenommen, nahezu vier Jahre nach dem Beginn des Programmplanungszeitraums. Nach der Ansicht von Irland wurden Erläuterungen zu dieser und anderen Verordnungen erst 2001 und 2002 übermittelt.

- Stellungnahme der Niederlande:

Die Niederlande teilen die Ansichten des Rechnungshofs und vertreten die Auffassung, dass die internen Verwaltungs- und Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten nach wie vor unzureichend sind. Die Kommission hat nach Ansicht dieses Mitgliedstaates noch keinen ausreichenden Fortschritt beim Rechnungsabschluss des Zeitraums 1994-99 erzielt. Während des vorgenannten Programmplanungszeitraums wurden neue Anleitungen ausgearbeitet, was bei den Mitgliedstaaten zu Unsicherheiten darüber führte, welche Vorschriften in bestimmten Situationen anzuwenden sind. Dies hatte zur Folge, dass sie nicht in der Lage waren, die erforderlichen Maßnahmen innerhalb der vorgeschriebenen Fristen durchzuführen.

Die Mitgliedstaaten beziehen sich in den besonderen Anmerkungen auf Themen, die sich mit den wichtigsten Abschnitten des Kapitels 5 des Jahresberichts decken:

- Verzögerungen beim Abschluss der ältesten Projekte;

- Einhaltung der Verordnung Nr. 438/01 über die Kontrolle der Strukturfonds;

- die Vorbehalte des für die Regionalpolitik zuständigen Generaldirektors.

Ferner stimmen einige Mitgliedstaaten bestimmten Bemerkungen des Rechnungshofs nicht zu.

2.3.1. Verzögerungen beim Abschluss der ältesten Projekte

Der Rechnungshof hat erneut auf Schwierigkeiten beim Abschluss alter Projekte hingewiesen. Er hat diese den zu spät herausgegebenen Anleitungen und der zu späten Einrichtung der Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten, sodass diese vor dem für den Abschluss der Programme festgelegten Termin nicht wirksam waren, zugeschrieben. Der Rechnungshof weist darauf hin, dass die Kommission selbst erhebliche Schwachstellen zum Zeitpunkt der Fälligkeit der endgültigen Ausgabenerklärungen festgestellt hat. Generell räumen diejenigen Mitgliedstaaten, die zu diesem Punkt geantwortet haben, ein, dass Probleme aufgetreten sind, die in der Folge zu erheblichen Verzögerungen geführt haben. Im Hinblick auf elf Programme Ziel 3 (ESF) weist Spanien darauf hin, dass es die Restbeträge einschließlich der zum Zeitpunkt der Erstellung zwischen August 2001 und Mai 2003 bekannten finanziellen Berichtigungen übermittelt habe. Dänemark schließt gerade zusätzliche Untersuchungen über den Abschluss der FIAF-Programme im Zeitraum 1994 bis 1999 ab. Außerdem führt es zusätzliche Kontrollen der PESCA-Programme für 1999 durch. Irland berichtet von Fortschritten bei den Abschlüssen. Deutschland stellt indessen die Stellungnahme des Rechnungshofs in Frage, nach der Abschlussvermerke für die Abschlüsse für den Zeitraum 1994-1999 hätten zurückgewiesen werden müssen, da Zweifel an der Unabhängigkeit der mit der Durchführung der Kontrollen beauftragten Prüfer oder der den Abschlussvermerk erstellenden Person oder Stelle bestanden haben. Die Zurückweisung sei auf die unzulänglichen Einzelheiten über die Unabhängigkeit dieser Personen zurückzuführen. Diese Beschreibungen wurden oder werden ergänzt.

2.3.2. Einhaltung der Verordnung Nr. 438/2001 über die Kontrolle der Strukturfonds

Der Rechnungshof prüfte die gemäß der Verordnung (EG) Nr. 438/2001, in der Kontrollstandards für Strukturfonds für den Programmplanungszeitraum 2000-2006 festgelegt sind, eingerichteten Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten. Hinsichtlich der Schwachstellen, die der Rechnungshof bei den Verwaltungs- und Kontrollsystemen der Mitgliedstaaten im Rahmen der vorstehend genannten Verordnung festgestellt hat, berichtet Frankreich über die eingeleiteten Maßnahmen, um den Prüfpfad zu vervollständigen. Frankreich schließt sich den Ergebnissen des Rechnungshofes jedoch nicht an und weist darauf hin, dass es ein Prüfverfahren für die Auszahlungsanträge in Zusammenhang mit zentralen Verwaltungsmaßnahmen eingerichtet hat. Frankreich plant, die Überwachung der tatsächlichen Zahlungen zu ergänzen.

Spanien räumt ein, dass seine Prüfer zum Zeitpunkt des Abschlusses des Jahresberichts des Rechnungshofs für das Haushaltsjahr 2002 10 Stichproben von Vorgängen im Zeitraum 2000-2006 durchgeführt hatten. Dies ist darauf zurückzuführen, dass sich die Bemühungen auf den Abschluss der Berichte für den Zeitraum 1994-1999 konzentrierten. Spanien betont allerdings, dass seine Prüfer die Verzögerungen während der ersten Jahre des aktuellen Programmplanungszeitraums teilweise aufgeholt haben. Außerdem weist Spanien darauf hin, dass es die Kommission im Oktober 2003 über die Anwendung der Prüfungen gemäß Artikel 10 der Verordnung (EG) 438/01 in den Jahren 2001 und 2002 unterrichtet habe. Spanien nennt zahlreiche Maßnahmen, die zur Umsetzung der Verordnung 1386/2002 vom 29. Juli 2002 mit Durchführungsvorschriften für die Verordnung (EG) Nr. 1164/1994 des Rates in Bezug auf die Verwaltungs- und Kontrollsysteme bei Kohäsionsfondsinvestitionen und dem Verfahren für die Durchführung von finanziellen Berichtigungen getroffen wurden.

Das Vereinigte Königreich berichtet detailliert über die Bemerkungen hinsichtlich der Bewertung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme für den ESF in West Wales and the Valley und weist darauf hin, dass die schottische Regierung einen Vorschlag für eine Überwachung der ERDF-Projekte in Schottland ausgearbeitet hat.

2.3.3. Vorbehalt des für die Regionalpolitik zuständigen Generaldirektors

Dieser Vorbehalt betrifft Griechenland, Spanien und Italien.

Griechenland merkt an, dass es der Kommission die Stellungnahmen der Verwaltungsbehörde für die gemeinschaftlichen Förderkonzepte (GFK) und der Zahlstelle zu den Verbesserungen der Verwaltungs- und Kontrollsysteme Ende Januar 2003 übermittelt habe.

Italien berichtet von der Durchführung einiger Folgemaßnahmen.

Nach der Auffassung von Spanien ist der Vorbehalt nicht eindeutig und enthält das ganze Spektrum der nationalen Maßnahmen, die zur Umsetzung der Verordnung 1164/1994 nach der Veröffentlichung der Verordnung 1386/2002 am 29. Juli 2002 eingeleitet wurden.

2.3.4. Widersprüchliche Bemerkungen

Es sollte darauf hingewiesen werden, dass mindestens sechs Mitgliedstaaten einige Bemerkungen des Rechnungshofs in Frage stellen.

Deutschland stellt die Bemerkung in Frage, nach der die Abschlussvermerke für den Zeitraum 1994-1999 in Bezug auf die Programme des EAGFL-Ausrichtung in Deutschland zurückgewiesen wurden, da Zweifel an der Unabhängigkeit der mit der Durchführung der Kontrollen beauftragten Prüfer oder der den Abschlussvermerk erstellenden Person oder Stelle bestanden[7]. Nach der Auffassung von Deutschland wurden hingegen alle Stilllegungsprogramme hinsichtlich des erwähnten Programms angenommen. Die betroffenen Länder haben einige Abschlussvermerke zu einem Zeitpunkt vorgelegt, zu dem die Kommission die Anleitungen noch nicht veröffentlicht hatte, und sie beantworten gerade weitere Fragen der Kommission oder haben dies bereits vorgenommen.

Österreich stellt die Tabelle und die entsprechende negative Bemerkung des Rechnungshofs über die Bewertung der Umsetzung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme im Hinblick auf den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung in Oberösterreich in Frage[8]. Österreich fordert den Rechnungshof auf, dies zu berichtigen.

Im Hinblick auf die Abschlüsse mehrerer Programme (ESF) für den Zeitraum 1994-1999 erklärt Spanien, dass keiner der Abschlüsse zurückgewiesen wurde, während nach den Darlegungen des Rechnungshofs die Abschlusszahlung nicht geleistet wurde, da der Kommission Schlussberichte übermittelt wurden, die nicht zuvor vom Begleitausschuss genehmigt worden waren.

Nach der Auffassung von Griechenland sieht die Verordnung (EG) 438/2001 nicht vor, dass die Zahlstellen Kontrollen durchführen, um festzustellen, ob die Ausgabenerklärungen die Voraussetzungen von Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe b) Unterabsatz ii) dieser Verordnung in Bezug auf die Zuverlässigkeit erfüllen. Griechenland vertritt die Ansicht, dass die Zahlstelle die Vorschriften dieser Verordnung auf andere Weise erfüllen kann. Der Rechnungshof hatte in seinem Jahresbericht das Fehlen von „ausreichenden Kontrollen (nach Maßgabe der Verordnung) vor der Bescheinigung der Ausgabenerklärungen“ kritisiert[9].

Frankreich stellt die Bemerkung des Rechnungshofs in Frage, nach der zum Zeitpunkt, zu dem der Rechnungshof seine Prüfungen des 2000-2006 Nord-Pas-de-Calais Ziel 1-Programms (ESF) durchführte, kein Verfahrenshandbuch zur Verfügung stand. Außerdem bestreitet Frankreich den angeblichen Mangel an Unabhängigkeit der bescheinigenden Stelle.

Das Vereinigte Königreich erklärt in Bezug auf die Genehmigung der Kommission, dass im Jahr 2001 kein Finanzmanagement, keine Finanzkontrolle und Begleitung im Vereinigten Königreich durchgeführt wurde, da keine Ausgaben erfolgten, und aus diesem Grund keine Notwendigkeit für einen Bezug auf die Verordnung 438/2001 im Jahresfinanzkontrollbericht für das Haushaltsjahr 2001 bestand.

2.4. Weitere Sektoren

Einige Mitgliedstaaten erteilten Antworten auf Punkte, die nicht die gemeinsame Mittelverwaltung betreffen. Hierbei geht es für die Mitgliedstaaten in erster Linie darum, zu den zukünftigen Reformen Stellung zu nehmen, unabhängig davon, ob diese auf Empfehlungen des Rechnungshofs zurückgehen oder von ihnen selbst für notwendig erachtet werden.

Im Hinblick auf Maßnahmen im Außenbereich, Heranführungshilfen und Europäische Entwicklungsfonds liefert nur das Vereinigte Königreich allgemeine Anmerkungen. Nach diesem Mitgliedstaat gibt die Prüfung des Rechnungshofs aufgrund der Ähnlichkeiten mit dem letztjährigen Jahresbericht, insbesondere in Bezug auf Schwerpunkte und Fragen der Umsetzung, weiterhin Anlass zur Sorge. Bei den externen Politikbereichen umfassen diese das unterschiedliche Tempo der Dekonzentration (bei der vom Rechnungshof mehr erwartet wurde, insbesondere in Hinblick auf die Auswirkungen in der Zukunft), den Anstieg der alten und noch abzuwickelnden Mittelbindungen (der RAL) und Schwachstellen im Finanzmanagement, bei den internen Kontrollsystemen und der Überwachung. Insgesamt sind diese Faktoren Besorgnis erregend, da der Reformprozess bis zum Jahresende 2003 abgeschlossen sein sollte. Darüber hinaus bestehen Bedenken hinsichtlich der unterschiedlichen Qualifikationen, die erforderlich sind, damit die Kommission in politischen Dialog treten kann. Kapitel 2 (über die Haushaltsführung) des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 2002 des Rechnungshofs betont das ungleiche Ausgabenniveau der Regionen. Die Antwort der Kommission macht die Bedeutung der Entscheidungsfindung über Mittelzuweisungen auf Grundlage von Leistung und Bedarf deutlich. Diese Prinzipien werden von der Einführung der Aufstellung des Haushaltsplans nach Tätigkeitsbereichen unterstützt und sollten bei der Planung des Vorentwurfs des Haushaltsplans berücksichtigt werden.

Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs ist der langsame Zahlungsrhythmus in Bezug auf die Heranführungshilfen wenige Monate vor dem Beitritt noch Besorgnis erregender als im Vorjahr. Die Defizite, die auf verzögerte Informationen in den Beitrittsländern zurückzuführen sind, sind an sich schon schwerwiegend, da sie auf eine unzureichende institutionelle Kapazität hinweisen. Dies wirft grundlegende Fragen zur Messung der Wirksamkeit dieser Zahlungen nach ihrer Tätigung, zur Überwachungskapazität sowie zu ihrer exakten Zurechnung auf. In Kapitel 2 (Haushaltsführung) werden diese Probleme deutlich zusammengefasst. Aus den Antworten der Kommission lässt sich entnehmen, dass die bestehenden Probleme hätten vorhergesehen und gelöst werden müssen.

Das Vereinigte Königreich wartet auf die Stellungnahmen des Rechnungshofs und der Kommission über den Wert, einschließlich einer kurzen Zusammenfassung der spezifischen Empfehlungen für eine eindeutig beschriebene Folgemaßnahme der Kommission und der entsprechenden Fristen. Diese könnten den mehrjährigen Aspekt der Arbeit der Kommission stärken und eine Grundlage für spätere Berichte bilden. Hinsichtlich des Kapitels zu den Finanzinstrumenten und Bankaktivitäten vertritt Spanien die Auffassung, dass die Bemerkung des Rechnungshofs im Hinblick auf Wirtschaftlichkeitsprobleme bei acht der zehn Projekte im Rahmen des geprüften Globaldarlehens und einer Kläranlage nicht zutreffend ist. Nach den Ausführungen Spaniens ermöglichen öffentliche Hilfsprogramme, Anreize für eine Steuerung von Investitionen in bestimmte Sektoren zu schaffen und die Umsetzung von Infrastrukturprojekten zu beschleunigen. Nach Ansicht Schwedens sollte die Kommission in Bezug auf die Voraussetzungen des Globaldarlehens prüfen, ob die Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe in den von dem Rechnungshof angeführten Fällen eingehalten wurden. Nach der Meinung dieses Mitgliedstaats sollte die Kommission die Tatsachen mit der Europäischen Investitionsbank prüfen und geeignete Maßnahmen einleiten, da die Einhaltung der Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe durch die EU äußerst wichtig ist.

Die Niederlande betonen allgemein die Bedeutung einer baldigen Einleitung von Maßnahmen zur Behebung der aufgedeckten Fehler beim Finanzmanagement durch die Kommission und der positiven Zuverlässigkeitserklärung. Nach Auffassung der Niederlande sind die Reformen ins Stocken geraten, da der Fortschritt in verschiedenen Reformbereichen nach wie vor nicht angemessen ist: Vereinfachung des Finanzmanagements und verbesserte Finanzkontrollen von Forschungsprogrammen, Klärung der jeweiligen Befugnisse und Verantwortlichkeiten der Kommission und der Mitgliedstaaten im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung und die Einführung von internen Kontrollnormen.

3. Übereinstimmungen und Differenzen

3.1. Methodologische Probleme

Wie bereits im Zusammenhang mit den vorangehenden Haushaltsjahren formulieren die Mitgliedstaaten auch dieses Mal methodologische Kritik an den Verfahren des Rechnungshofs, insbesondere an der Prüfung der Vorgänge. Zunächst erklären einige Mitgliedstaaten, dass der Rechnungshof keine Bemerkungen auf Grundlage von einer ihres Erachtens zu geringen Anzahl von Prüfungen hochrechnen sollte (Vereinigtes Königreich, Frankreich und die Niederlande). Nach Ansicht einiger anderer Mitgliedstaaten ist die vom Rechnungshof angewandte Prüfungsmethodik in manchen Fällen irreführend (z. B. Schweden in Bezug auf die Prüfung der Flächenbeihilfe für Getreide). In manchen Fällen werden sachliche Ergebnisse in Frage gestellt (z. B. Frankreich im Fall der Prüfung des Rechnungshofs in Bezug auf 2000-2006 Nord-Pas-de-Calais Ziel 1) oder es bestehen Unterschiede bei der Auslegung von Rechtsvorschriften (z. B. Griechenland hinsichtlich der Verordnung (EG) 438/2001). Generell weisen die Mitgliedstaaten häufig darauf hin, dass einige Ergebnisse des Rechnungshofs nicht die Folge systematischer Fehler ihrer eigenen Vor-Ort-Kontrollverfahren darstellen. Ferner relativieren sie die Bedeutung einiger vom Rechnungshof aufgedeckter Fehler, indem sie entweder betonen, dass es sich um formale Fehler handelt oder dass die finanziellen Auswirkungen unbedeutend sind.

Dies wirft wieder einmal die Frage nach der Einführung eines kontradiktorischen Verfahrens auf, das es den Mitgliedstaaten und dem Rechnungshof ermöglichen würde, ihre jeweiligen Standpunkte zu verteidigen.

3.2. DAS-Fehler

Die Mitgliedstaaten haben den DAS-Fehlern generell nicht sehr viel Aufmerksamkeit gewidmet und nur wenige haben systematische und detaillierte Antworten auf die jeweiligen Fälle erteilt. Auf der Grundlage ihrer Prüfung sind also spezifische Schlussfolgerungen in diesem Bereich nicht möglich. In einigen wenigen Fällen haben die Mitgliedstaaten in ihren Antworten allerdings entweder die vom Rechnungshof angewandte Kontrollmethode oder die Ergebnisse in Frage gestellt. In den meisten Fällen weisen diese Mitgliedstaaten daraufhin, dass sie Berichtigungen vorgenommen und/oder Korrekturmaßnahmen getroffen haben.

4. Schlussfolgerung

Aus der Analyse der Antworten der Mitgliedstaaten auf den Jahresbericht 2002 des Rechnungshofs können eine relativ begrenzte Anzahl von Schlussfolgerungen, Lehren und Empfehlungen gezogen werden.

In den Antworten wird in erster Linie die Wirksamkeit der Verwaltungs- und Kontrollsysteme verteidigt. So kann es zu formellen Differenzen mit dem Rechnungshof kommen, zu einem Herunterspielen der Bemerkungen und Schlussfolgerungen des Rechnungshofs und zur Darlegung spezifischer oder struktureller Maßnahmen zur Behebung der aufgedeckten Fehler. Diese Verteidigungsmanöver variieren je nach Mitgliedstaat, denn einige Mitgliedstaaten sind eher dazu geneigt, die sie betreffenden kritischen Bemerkungen des Rechnungshofs in Frage zu stellen als andere.

Diese Haltung kann kaum überraschen, da die Mitgliedstaaten – abgesehen von ihren Antworten auf Sektorschreiben – keine Möglichkeit haben, ihren Standpunkt kontradiktorisch vor dem Rechnungshof zu verteidigen, wenn dieser ihre Verwaltung der EU-Fördermittel in Frage stellt.

Die Anzahl der angekündigten strukturellen Maßnahmen ist gering. Beispielsweise haben die Mitgliedstaaten im Bereich der Eigenmittel Schritte unternommen, um die Rechnungsabschluss- und Kontrollverfahren zu verbessern. Im Bereich der Landwirtschaft wurde die Notwendigkeit besserer Rechtsvorschriften und geeigneter Kontrollsysteme zum Ausdruck gebracht. Außerdem erwarten mehrere Mitgliedstaaten von der Kommission einen größeren Input in den Bereichen Landwirtschaft und Strukturfonds im Hinblick auf eine Vereinfachung der Rechtsvorschriften, die rechtzeitige Herausgabe von Anleitungen und eine bessere Überwachung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme.

[1] ABl. L 248 vom 16.9.2002.

[2] ABl. C 286 vom 28.11.2003.

[3] Idem, S. 6.

[4] Maßnahme 12 siehe KOM (2002) 426 vom 24.7.2002, Punkt 5.2.2, S. 25

[5] KOM (2003) 391 vom 9.7.2003, Punkt 5.3.3., S. 22 und 23

[6] Dies beeinträchtigt in keiner Weise die Kontakte zwischen der Kommission und den betroffenen Mitgliedstaaten, die darauf abzielen, die Bemerkungen des Rechnungshofs zu berücksichtigen. Die Folgemaßnahmen, die Kommission und Mitgliedstaaten zu den Sektorschreiben des Rechnungshofs treffen, dienen insbesondere dazu, aufgedeckte Probleme eventuell zu berichtigen.

[7] Siehe ABl. C 286 vom 28.11.2003, S. 173.

[8] Siehe ABl. C 286 vom 28.11.2003, S. 191.

[9] Siehe ABl. C 286 vom 28.11.2003, S. 170.