„Die Kommission bestätigt, dass sie spätestens sechs Monate nach Inkrafttreten der Dachverordnung Leitlinien in Form einer Mitteilung der Kommission herausgeben wird, in denen sie darlegt, wie die Maßnahmen zur Schaffung einer Verbindung zwischen der Wirksamkeit der ESI-Fonds und der ordnungsgemäßen wirtschaftlichen Steuerung in Artikel 23 der Dachverordnung umgesetzt werden. Diese Leitlinien werden insbesondere folgende Elemente umfassen:

in Bezug auf Absatz 6, einen Hinweis auf die Umstände, die zur Aussetzung von Zahlungen führen können, einschließlich der Kriterien, die bei der Bestimmung der auszusetzenden Programme oder der Höhe der Zahlungsaussetzungen herangezogen werden können.”

Mit dieser Mitteilung, in der die Leitlinien für die Anwendung der besonderen Bestimmungen des Artikels 23 Absätze 1 und 6 der Verordnung dargelegt werden, kommt die Kommission ihrer eingegangenen Verpflichtung nach. Somit beschränkt sich die Mitteilung auf die erste Ebene. In den Leitlinien soll erläutert werden, wie bestimmte Bestimmungen des Artikels 23 umgesetzt werden.

2.Kontext der Überarbeitung der Partnerschaftsvereinbarungen und der Programme gemäß Artikel 23

Im Laufe des Jahres 2014 handeln die Mitgliedstaaten mit der Kommission ihre Partnerschaftsvereinbarungen und Programme aus, in denen die mehrjährige Strategie für den Einsatz der Mittel der einzelnen Mitgliedstaaten aus den fünf ESI-Fonds während des siebenjährigen Programmplanungszeitraums (2014-2020) festgelegt wird. Die Kommission geht davon aus, dass die Partnerschaftsvereinbarungen und die meisten Programme im Laufe des Jahres 2014 im Einklang mit den Artikeln 16 und 29 der Dachverordnung genehmigt werden.

Die Mitgliedstaaten und die Kommission müssen sich gleich zu Beginn des Zeitraums auf die Festlegung der Prioritäten konzentrieren. Das setzt voraus, dass den Herausforderungen, die in den einschlägigen länderspezifischen Empfehlungen, den einschlägigen Empfehlungen des Rates oder im Rahmen der makroökonomischen Anpassungsprogramme aufgezeigt werden, angemessen Rechnung getragen wird und sie durch hinreichende Finanzmittel nach Maßgabe der Mittelausstattung des jeweiligen Mitgliedstaats unterstützt werden. In den Verhandlungen achtet die Kommission darauf, dass die neuen Programme unter Berücksichtigung der bestehenden einschlägigen länderspezifischen Empfehlungen und der Empfehlungen des Rats für die einzelnen Mitgliedstaaten sowie – im Fall eines makroökonomischen Anpassungsprogramms – gegebenenfalls der Vereinbarung (Memorandum of Unterstanding) ausgestaltet werden.

Eine Anpassung nach Artikel 23 ist nur ab 2015 und nur bis 2019 möglich. Eine Anpassung sollte nur dann vorgenommen werden, wenn mit ihr bei der Umsetzung der einschlägigen länderspezifischen Empfehlungen, der einschlägigen Empfehlungen des Rates oder der makroökonomischen Anpassungsprogramme eine größere Wirkung erzielt werden kann als mit der bestehenden Mittelzuweisung. Die ESI-Fonds unterstützen in der Regel mehrjährige Investitionsstrategien, die ein gewisses Maß an Sicherheit und Beständigkeit voraussetzen. Häufige Anpassungen sollten vermieden werden, da sie zu einem Verlust der Vorhersehbarkeit der Fondsverwaltung führen würden und die Glaubwürdigkeit der angenommenen Partnerschaftsvereinbarungen und Programme untergraben könnten. Die länderspezifischen Empfehlungen werden zwar jährlich aktualisiert, die zugrunde liegenden Herausforderungen der Mitgliedstaaten stellen sich jedoch langfristig und ändern sich nicht wesentlich von einem Jahr zum anderen. Aus diesem Grund werden die der Kommission übertragenen Anpassungsbefugnisse mit Bedacht genutzt und sollte die Stabilität zu häufigen Anpassungen vorgezogen werden.

Nach Artikel 23 Absatz 1 kann die Kommission eine Anpassung anfordern,

um die Umsetzung von länderspezifischen Empfehlungen (einschließlich derjenigen, die im Zusammenhang mit der präventiven Komponente des Verfahrens bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht stehen) bzw. von Empfehlungen des Rates zu unterstützen, unter der Voraussetzung, dass diese im Kontext der ESI-Fonds relevant sind;

um die Umsetzung einschlägiger Ratsempfehlungen zu unterstützen, die an einen Mitgliedstaat im Zusammenhang mit der korrektiven Komponente des Verfahrens bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht gerichtet sind, unter der Voraussetzung, dass die Änderungen als für die Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte erforderlich angesehen werden; und

um die Auswirkungen der ESI-Fonds auf Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit in Mitgliedstaaten zu optimieren, denen Unterstützung im Rahmen des Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus, des Zahlungsbilanzmechanismus, der Europäischen Finanzstabilitätsfazilität oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus gewährt wird. In den beiden letztgenannten Fällen muss die Finanzhilfe von einem makroökonomischen Anpassungsprogramm flankiert werden.

Eine Aufforderung zur Anpassung kann einen einzelnen ESI-Fonds oder mehrere Strukturfonds (also EFRE und ESF) betreffen. In beiden Fällen bestehen jedoch erhebliche rechtliche Beschränkungen in Bezug auf die Beträge, die Gegenstand einer Anpassung sein können.

Erstens kann eine Anpassung nicht die im mehrjährigen Finanzrahmen festgelegten jährlichen Obergrenzen oder die Jahrestranchen der gebundenen Mittelzuweisungen für Programme in den Jahren vor dem Jahr der Annahme der Anpassung berühren. Zweitens sind Übertragungen bei den ESI-Fonds nur zwischen dem EFRE und dem ESF möglich; sie müssen den ESF-Mindestanteil (Artikel 92 Absatz 4 der Dachverordnung) einhalten. Drittens müssen Anpassungen zwischen den und innerhalb der Fonds die für die verschiedenen ESI-Fonds festgelegten Anteile in Bezug auf die Anforderungen der thematischen Konzentration berücksichtigen. Ferner sollte bei einer Anpassung dem Bestreben Rechnung getragen werden, mindestens 20 % des Haushalts der Union für den Klimaschutz aufzuwenden. Viertens muss eine Übertragung der Mittel innerhalb der oder zwischen den Strukturfonds die Mittelzuweisung je Regionenkategorie berücksichtigen. Schließlich gilt Artikel 23 nicht für Programme im Rahmen des Ziels „Europäische territoriale Zusammenarbeit“.

3.Überarbeitung und Art der Änderungen der Partnerschaftsvereinbarungen und der Programme gemäß Artikel 23

In der Verordnung ist keine Frist für die Aufforderung zur Anpassung durch die Kommission festgelegt. In Fällen, in denen eine Anpassungsaufforderung im Kontext des Europäischen Semesters ausgelöst wird, ergeht die Aufforderung so bald wie möglich nach der Annahme der einschlägigen länderspezifischen Empfehlungen durch den Rat, in jedem Fall jedoch spätestens vier Monate nach der Annahme durch den Rat. Diese Vorgehensweise ist mit den festgehaltenen Fristen für die Anpassung vereinbar und vermeidet Interferenzen mit der nächsten Runde länderspezifischer Empfehlungen. Bei Aufforderungen zur Anpassung infolge von Empfehlungen des Rates im Kontext übermäßiger makroökonomischer Ungleichgewichte zieht die Kommission ähnliche Fristen in Betracht. Bei Aufforderungen zur Anpassung im Hinblick auf eine Optimierung des Wachstums- und Wettbewerbsfähigkeitseffekts der makroökonomischen Anpassungsprogramme nimmt die Kommission diese so bald wie möglich nach der Unterzeichnung der Vereinbarung (Memorandum of Understanding) oder gegebenenfalls der ergänzenden Vereinbarung an.

Die Kommission begründet ihre Anpassungsaufforderung ordnungsgemäß. Sie nimmt Bezug auf die einschlägige länderspezifische Empfehlung bzw. die einschlägige Empfehlung des Rates (oder die Maßnahme der Vereinbarung im Fall der Mitgliedstaaten, die Gegenstand eines makroökonomischen Anpassungsprogramms sind), die die Aufforderung ausgelöst hat, und gibt die zugrunde liegenden Gründe an. Es wird erläutert, warum es einer Intervention auf EU-Ebene bedarf, wie die EU-Finanzierung dazu beitragen kann, den identifizierten strukturellen Herausforderungen zu begegnen, und warum die bestehende Mittelzuweisung unangemessen ist. Zudem wird in der Aufforderung auf die thematischen Ziele und Prioritäten verwiesen, die in der Dachverordnung und den relevanten fondsspezifischen Verordnungen vorgesehen sind.

In jeder Aufforderung zur Anpassung ersucht die Kommission den betreffenden Mitgliedstaat, seine Partnerschaftsvereinbarung und seine Programme zu überarbeiten. Auf diese Weise soll angemessen auf die wirtschaftlichen und beschäftigungspolitischen Herausforderungen, die in der einschlägigen länderspezifischen Empfehlung, der einschlägigen Empfehlung des Rates oder einem Memorandum of Understanding (im Fall von Mitgliedstaaten, die finanzielle Unterstützung erhalten) ermittelt wurden, im Einklang mit dem Gegenstand der Aufforderung zur Anpassung reagiert werden. Der Inhalt der Aufforderung zur Anpassung wird weiter unten näher erläutert.

Die Verordnung legt nicht fest, wie detailliert die Aufforderung zu formulieren ist, also ob die Programme und Prioritäten angegeben werden sollen, auf die sich die Aufforderung zur Anpassung positiv und negativ auswirken würde.

Als allgemeine Regel gilt: Wenn der einschlägigen länderspezifischen Empfehlung oder der einschlägigen Empfehlung des Rates, die zu der Aufforderung zur Anpassung führt, am besten durch eine weitere Konzentration der ESI-Fonds nachgekommen werden kann, gibt die Kommission die Programme und Prioritäten an, die verstärkt werden sollen. Es bleibt dem Mitgliedstaat überlassen zu entscheiden, bei welchen Programmen und Prioritäten entsprechende Einschränkungen vorzunehmen sind. Bei einer unterbliebenen oder einer unzulänglichen Reaktion des betreffenden Mitgliedstaats legt die Kommission allerdings die Programme und Prioritäten fest, die eingeschränkt werden sollten. Außerdem kann die Kommission in ihrer Aufforderung die besonders wichtigen Programme oder Prioritäten angeben, bei denen von einer Einschränkung abgesehen werden sollte. Des Weiteren kann die Kommission mitunter in ihrer Aufforderung zur Anpassung auch die Programme und Prioritäten nennen, die eingeschränkt werden sollten; in diesem Fall gibt sie die Gründe dafür an.

Kann dagegen der einschlägigen länderspezifischen Empfehlung oder der einschlägigen Empfehlung des Rates, die die Aufforderung zur Anpassung auslöst, am besten durch eine geringere Mittelzuweisung aus den ESI-Fonds in einem spezifischen Bereich nachgekommen werden, gibt die Kommission in ihrer Aufforderung klar an, welche Programme und Prioritäten eingeschränkt werden sollten. Es bleibt dem Mitgliedstaat überlassen zu entscheiden, welchen Programmen und Prioritäten mehr Ressourcen zugewiesen werden sollten. Im Einklang mit Artikel 18 der Dachverordnung und den fondsspezifischen Regelungen konzentrieren die Mitgliedstaaten die Unterstützung auf Interventionen, die den größten Mehrwert im Hinblick auf intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum bringen, wobei u. a. die einschlägigen länderspezifischen Empfehlungen und die gemäß Artikel 121 Absatz 2 und Artikel 148 Absatz 4 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union verabschiedeten Empfehlungen des Rates zu berücksichtigen sind.

Für den Fall, dass die Aufforderung zur Anpassung durch eine Kombination der beiden oben beschriebenen Szenarien ausgelöst wird, werden in der Aufforderung der Kommission sowohl die Programme und/oder die Prioritäten angegeben, auf die sich die Anpassung positiv auswirken sollte (und für die somit mehr Ressourcen bereitgestellt werden sollten), als auch diejenigen, auf die sich die Anpassung negativ auswirken sollte (und die somit eingeschränkt werden sollten).