1.Hintergrund

Mit der Verordnung (EU) Nr. 1294/2013 wurde das Programm Zoll 2020 als mehrjähriges Aktionsprogramm für das Zollwesen festgelegt, um die Zusammenarbeit zwischen den nationalen Zollbehörden zu erleichtern und zu verstärken. Gemäß Artikel 18 Absätze 1 und 2 wurde eine externe Studie in Auftrag gegeben, um die Halbzeitbewertung des Programms zu unterstützen. Die Ergebnisse dieser Studie werden in der beigefügten Arbeitsunterlage vorgestellt und bilden die Grundlage für diesen Bericht.

Zweck der Halbzeitbewertung war die Bewertung des Programms Zoll 2020 ab Beginn der Programmlaufzeit am 1. Januar 2014 bis zur Halbzeit der Umsetzung (31. Dezember 2017). Bei der Bewertung wurde die gesamte Bandbreite der im Rahmen dieses Programms finanzierten Maßnahmen und Interessenträger berücksichtigt.

Ziel des vorliegenden Berichts ist es, die Fortschritte in Bezug auf (i) die Verwirklichung der Ziele des Programms, (ii) die Effizienz der Ressourcenverwendung und die Aspekte der Vereinfachung, (iii) die Frage, ob das Programm weiterhin relevant ist, (iv) die Kohärenz mit und der Beitrag zu den übergeordneten Strategien und anderen Initiativen der EU und (v) den Mehrwert des Programms auf europäischer Ebene darzustellen.

2.Relevanz

Die Zollunion ist ein Eckpfeiler der EU und trägt entscheidend zum Funktionieren des Binnenmarkts bei. Viele Tätigkeiten im Zollwesen sind grenzüberschreitender Art und betreffen bzw. beeinflussen alle Mitgliedstaaten. Im Hoheitsgebiet der EU-Zollunion gelten gemeinsame Vorschriften und Verfahren, die im Zollkodex der Union (UZK) dargelegt sind. Der UZK selbst ist ein Eckpfeiler der Modernisierung des Zollwesens der EU und zielt darauf ab, ein papierloses Arbeitsumfeld für Zoll und Handel zu schaffen.

Das Zollprogramm besteht in seinen verschiedenen Varianten schon seit mehr als 25 Jahren und hat sich mit dem Binnenmarkt weiterentwickelt. Derzeit nehmen 34 Länder am Programm teil: 28 EU-Mitgliedstaaten und sechs Beitrittskandidaten und potenzielle Beitrittskandidaten. Im Laufe der Jahre wurde das Zollprogramm zu einem wichtigen Bestandteil der nationalen und europäischen Strategien, Verfahren und Vorgehensweisen im Zollwesen. In einigen Fällen, etwa bei der IT-Infrastruktur, wird das Programm kaum bemerkt, da sich Zollbeamte und Wirtschaftsbeteiligte auf ihr Tagesgeschäft konzentrieren. Im Zuge der fortschreitenden Modernisierung der Zollunion wurde das Programm jedoch möglicherweise noch nie so dringend benötigt, wie dies derzeit der Fall ist. Vor diesem Hintergrund gilt es als relevant für die breit gefächerten Anforderungen einer gut funktionierenden EU-Zollunion, und dies spiegelt sich in den spezifischeren Anforderungen der nationalen Zollverwaltungen, der Wirtschaftsbeteiligten und der europäischen Bürgerinnen und Bürger wider.

Vor allem für die Zollverwaltungen war das Programm von Bedeutung, da es ihnen dabei geholfen hat, die europäischen Informationssysteme umzusetzen und deren finanzielle Tragfähigkeit zu sichern; in den meisten Fällen werden diese Systeme durch den UZK vorgeschrieben, auch wenn die Kommission und die Mitgliedstaaten gemeinsam für die Umsetzung und Unterstützung zuständig sind. Mit dem Zollprogramm wurde auf die Forderungen nach Interoperabilität, Vernetzung und Zuverlässigkeit der elektronischen Zollverwaltungssysteme reagiert, indem ein einheitliches Datensystem für eine gut funktionierende EU-Zollunion geschaffen wurde. Derzeit werden bereits 49 verschiedene IT-Systeme und die unterstützende Infrastruktur betrieben, und deren hohe Zuverlässigkeit ist der Schlüssel für das reibungslose Funktionieren der Zollverfahren und des Binnenmarkts insgesamt. Im Allgemeinen wurde festgestellt, dass die IT-Systeme, die bereits lange im Betrieb sind und die die traditionelleren Rollen und Anforderungen des Zolls in den Bereichen Wareneinreihung, Zolltarifmanagement oder Überwachung der Warenbeförderung aufgreifen, am besten dem zugrunde liegenden Bedarf gerecht werden.

Für die Wirtschaftsbeteiligten ist vor allem wichtig, dass die Zollverfahren effizient und wirksam abgewickelt werden, da sich Geschwindigkeit und Zuverlässigkeit der Zollabfertigung direkt auf Produktivität und Rentabilität ihres Geschäfts auswirken. Während die nationalen Verwaltungsbehörden die Hauptbegünstigten des Programms Zoll 2020 sind, interagieren tausende Wirtschaftsbeteiligte regelmäßig mit den IT-Systemen, die durch das Programm finanziert werden. Über diese Systeme erhalten die Wirtschaftsbeteiligten rasch Zugang zu Informationen, die nirgendwo sonst bereit gestellt werden, was zur Verringerung ihres Verwaltungsaufwands, zur Vereinfachung der Verfahren und so letztendlich zu einer verbesserten Rechtssicherheit und reibungsloseren Abläufen im Handel beiträgt. Die gemeinsamen Maßnahmen des Programms Zoll 2020 fördern den Dialog zwischen den Zollbehörden und der Wirtschaft und helfen, das Potenzial des Programms in den Mitgliedstaaten auszuschöpfen, während gleichzeitig die praktischen Auswirkungen für die Wirtschaft berücksichtigt werden. In einigen Fällen wurde festgestellt, dass sich die Beziehungen zwischen den Zollverwaltungen und den Wirtschaftsbeteiligten aufgrund der Maßnahmen verändert und einen eher partnerschaftlichen Charakter angenommen hatten, was einem modernen Arbeitsumfeld eher entspricht.

Das Programm Zoll 2020 deckt auch Aspekte ab, die für alle europäischen Bürgerinnen und Bürger allgemein von Belang sind. Dabei handelt es sich um Bedrohungen durch illegalen Handel und den Schmuggel unerlaubter Waren, die ein Risiko für Sicherheit oder Gesundheit der Bürgerinnen und Bürger darstellen. Die spezifischen Ziele des Programms zu Fragen der Sicherheit und der Gefahrenabwehr im Hinblick auf die europäischen Bürgerinnen und Bürger sind daher immer relevanter geworden. Ebenso relevant sind Bedenken im Zusammenhang mit der immer stärker digitalisierten Wirtschaft und der Zunahme an digitalen Dienstleistungen. Das Konzept und die Ziele des Programms Zoll 2020 werden den Anliegen der Interessenträger in vollem Umfang gerecht.

3.Wirksamkeit

Das allgemeine Ziel des Programms besteht darin, das Funktionieren und die Modernisierung der Zollunion zu unterstützen, indem die Zusammenarbeit zwischen den teilnehmenden Ländern, ihren Zollbehörden und ihren Beamten gestärkt wird. Die Bewertung ergab, dass das Programm den Rahmen und die technologischen Mittel bietet, die zur Zusammenarbeit und zum Informationsaustausch erforderlich sind, um das Funktionieren und die Modernisierung der Zollunion (insbesondere die Umsetzung des UZK) zu unterstützen und dadurch den Binnenmarkt zu stärken.

Die mit dem Programm geförderte sichere Plattform für den Informationsaustausch hat den Mitgliedstaaten und den Wirtschaftsbeteiligten geholfen, ihren Widerwillen in Bezug auf den Austausch sensibler Daten, der eine wirksame Zusammenarbeit verhindert hatte, zu überwinden. Im Jahr 2017 allein wurden knapp 4,8 Mrd. Meldungen ausgetauscht.

Die gemeinsamen Maßnahmen des Programms eröffneten weitere Möglichkeiten, um bewährte Verfahren auszutauschen und um voneinander zu lernen. Jede Maßnahme war unter spezifischen Umständen besonders relevant, wobei dies in erster Linie von dem gewünschten Ergebnis abhängig war. Über alle Maßnahmen hinweg, einschließlich der Expertengruppen (ein neues Instrument, das eine verbesserte operative Zusammenarbeit auf regionaler oder thematischer Grundlage fördert), hat das Programm den Zollverwaltungen dabei geholfen, bewährte Verfahren zu ermitteln, zu verbreiten und aufzunehmen. Dies hat dazu geführt, dass die Zollverwaltungen in der Praxis verbesserte Arbeitsmethoden nutzten und die Zollvorschriften einheitlicher umsetzten.

Das Programm Zoll 2020 hat dazu beigetragen, Vertrauen aufzubauen – sowohl zwischen den Zollverwaltungen untereinander als auch bei den Wirtschaftsbeteiligten. Die meisten Teilnehmer nutzten die Gelegenheit, Netzwerke aufzubauen und zu erweitern und Kontakte zu knüpfen, und die Mehrheit nutzte diese Verbindungen regelmäßig, um alltägliche Probleme zu lösen. Sie haben zudem einige Ergebnisse (z. B. Leitlinien, Sitzungsberichte, bewährte Verfahren usw.) mit ihren Kollegen ausgetauscht und diese Ergebnisse aktiv in ihrer täglichen Arbeit verwendet. Die Netzwerke der Beamten und die persönlichen Kontakte zählen zu den am meisten geschätzten Ergebnissen des Programms.

Diese Zusammenarbeit und dieses Vertrauen sind notwendig, da die Zollbehörden aufeinander angewiesen sind, um ihrer Aufgabe im Zusammenhang mit der Einziehung der Zolleinnahmen nachzukommen und somit die finanziellen und wirtschaftlichen Interessen der EU und ihrer Mitgliedstaaten zu schützen. Die verbesserte Zusammenarbeit zwischen diesen Behörden, der Austausch bewährter Verfahren, die Umsetzung praxiserprobter Lösungen und das Vertrauen, das die Beamten in den verschiedenen Ländern ihren Amtskollegen und den IT-Systemen entgegenbringen, können alle auf das Programm Zoll 2020 zurückgeführt werden. Auch im Bereich der Sicherheit und der Gefahrenabwehr, in dem Zollrisikoanalysten täglich Sicherheitsbedrohungen abwehren müssen, ist der effiziente Informationsaustausch untereinander und oft auch mit anderen Behörden und Einrichtungen, den das Programm Zoll 2020 gewährleistet, vonnöten. Vor diesem Hintergrund unterstützt das Programm die Zollverwaltungen bei ihrer Arbeit in den Bereichen Risikomanagement, Management der Außengrenzen und Detektionstechnologien für Zollbehörden sowie beim Schutz des kulturellen Erbes und der Natur.

Was die Steigerung der Verwaltungskapazitäten der Zollbehörden betrifft, bietet das Programm Zoll 2020 breite Unterstützung, von technischen und operativen Aspekten bis hin zu strategischeren Fragen wie der rechtlichen Umsetzung und mehr Einheitlichkeit. Das Programm spielte bei den Vorbereitungen der Zollverwaltungen auf die formale Verabschiedung des UZK eine zentrale Rolle. Die neuesten E-Learning-Module zur Umsetzung des UZK wurden bereits von 68 915 Zollbeamten und 726 000 Wirtschaftsbeteiligten in Anspruch genommen. Die gemeinsamen Maßnahmen und Fortbildungen des Programms haben (i) ein gemeinsames Verständnis der rechtlichen Anforderungen, (ii) eine Abstimmung in Bezug auf die Auslegung der Zollvorschriften, (iii) Standardisierungen der Terminologie und (iv) eine einheitlichere Anwendung der Arbeitsmethoden des UZK ermöglicht.

Dank einer verstärkten Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten, der finanziellen und technischen Unterstützung zur Entwicklung und zum Einsatz der europäischen Informationssysteme und einem Ausbau der Kapazitäten der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der Anwendung der Bestimmungen des UZK hat das Programm zum reibungslosen Funktionieren und zur Modernisierung der EU-Zollunion beigetragen.