BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT - Umfassender Bericht über das funktionieren des Garantiefonds

INHALT

ZUSAMMENFASSUNG

1. EINLEITUNG

2. DER GARANTIEFONDSMECHANISMUS UND DIE WICHTIGSTEN VERÄNDERUNGEN IM ZEITRAUM 1998-2002

2.1 Ziele

2.2 Wichtigste Merkmale

2.2.1 Hauptmerkmale der Garantien für die EIB

2.2.2 Vom Fonds abgedeckte Anleihe-/Darlehenstransaktionen

2.2.3 Dotierung des Garantiefonds

3. ENTWICKLUNG UND ERGEBNISSE DES GARANTIEFONDS IM ZEITRAUM 1998-2002

3.1 Schutz vor unvorhergesehener Haushaltsbelastung durch Schuldnerausfälle

3.2 Haushaltsdisziplin

4. AUSWIRKUNGEN DER ERWEITERUNG AUF DEN GARANTIEFONDS

5. DIE PARAMETER DES GARANTIEFONDS

5.1 Zielbetrag und Fonds-Kapazität für garantierte Darlehen

5.2 Konditionen der Gemeinschaftsgarantien für die EIB

6. TECHNISCHE VERBESSERUNGEN

ANHÄNGE

Anhang 1: Ausstehende Beträge je Land nach Risikodeckung (Stand: 31. Dezember 2002).

Anhang 2: Ausstehende Beträge bei unterzeichneten garantierten EIB-Darlehen mit Tilgungen im Zeitraum 2003-2006

Anhang 3: Der Garantiefonds im Zeitraum 2002-2006 mit den heutigen Parametern

Anhang 4: Ausstehende Beträge bei unterzeichneten garantierten EIB-Darlehen zugunsten der 10 neuen Mitgliedstaaten

Anhang 5: Theoretische Annahmen für Einzahlungs- und Garantiequote

Anhang 6: Inanspruchnahme der Reserve im Rahmen der Finanziellen Vorausschau 2000-2006

Anhang 7: Ausstehende Beträge je Land (Bulgarien, Rumänien und Türkei) nach Risikodeckung (Stand: 31. Dezember 2002)

Anhang 8: Historische Daten zur Differenz zwischen EIB-Vorausschätzungen und Darlehensunterzeichnungen

Anhang 9: Finanzströme in den bzw. aus dem Garantiefonds

ZUSAMMENFASSUNG

Nach der Verordnung Nr. 1149/1999 vom 25. Mai 1999 muss vor dem 31. Dezember 2006 und zum Zeitpunkt des Abschlusses des ersten Beitrittsabkommens mit den Beitrittsländern ein umfassender Bericht über das Funktionieren des Garantiefonds (nachstehend "Fonds") vorgelegt werden. Dementsprechend bezieht sich der vorliegende Bericht auf den Zeitraum 1998-2002.

Der Fonds hat seine wichtigsten Ziele 1998-2002 weiterhin erfüllt: Als Liquiditätspuffer sicherte er den Gemeinschaftshaushalt gegen Schuldnerausfälle im Zusammenhang mit garantierten Darlehen ab und gab den Finanzrahmen für Gemeinschaftsgarantien zur Deckung von Kommissions- und EIB-Darlehen in Drittländern vor. Das Volumen der Schuldnerausfälle war gering.

Der Fonds deckt garantierte Darlehen und Darlehensgarantien zugunsten von Drittländern ab. Der bevorstehende EU-Beitritt 10 neuer Länder im Jahr 2004 wird sich insofern auf den Fonds auswirken, als mehrere von ihnen EIB-Darlehen mit einer Garantie aus dem EU-Haushalt erhalten haben. Garantierte Darlehen zugunsten dieser Länder werden nach deren Beitritt zur Europäischen Union nicht mehr durch den Zielbetrag des Fonds abgedeckt sein. Die Garantien selbst bleiben zwar erhalten, doch wird das ausstehende Risiko direkt auf den EU-Haushalt übergehen. Die gleiche Situation wird sich bei weiteren Beitritten stellen. Die Kommission schlägt eine Änderung der Fondsverordnung vor, um sämtliche derartigen Fälle zu regeln.

Ausgehend von den aktuellen Vorausschätzungen für die künftigen garantierten Darlehenstransaktionen und den im Halbzeitbericht der Kommission [1] vorgeschlagenen Änderungen am allgemeinen Darlehensmandat der EIB wurde keine unmittelbare Notwendigkeit zur Änderung der Fonds-Parameter gesehen.

[1] Halbzeitüberprüfung des EIB-Mandats für eine Darlehenstätigkeit in Drittländern gemäß dem geänderten Beschluss 2000/24/EG des Rates vom 22. Dezember 1999.

Indessen plant die Kommission einige technische Verbesserungen der Einzahlungsverfahren, um die Funktionsweise des Fonds zu erleichtern. Diese Verbesserungen erfordern keinerlei Änderung der Verordnung.

1. Einleitung

Durch die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2728/94 des Rates vom 31. Oktober 1994 (nachstehend die "Verordnung") wurde ein Garantiefonds (nachstehend "Fonds") für Maßnahmen im Zusammenhang mit den Außenbeziehungen eingerichtet, aus dem bei Schuldnerausfall im Rahmen eines von der Gemeinschaft gewährten oder garantierten Darlehens Zahlungen an die Gläubiger der Gemeinschaft geleistet werden können.

Gemäß Artikel 9 der Verordnung, wonach "die Kommission ... vor dem 31. Dezember 1998 einen Gesamtbericht über das Funktionieren des Fonds (vorlegt)", wurde die Funktionsweise des Fonds 1998 erstmals überprüft.

Durch die Verordnung Nr. 1149/1999 vom 25. Mai 1999 [2] wurde Artikel 9 geändert; er sieht nun vor, dass vor dem 31. Dezember 2006 sowie zum Zeitpunkt des Abschlusses des ersten Beitrittsabkommens mit neuen Mitgliedstaaten ein weiterer Bericht vorzulegen ist. Da am 16. April 2003 Beitrittsabkommen mit zehn Ländern unterzeichnet worden sind, werden im vorliegenden Bericht folgende Punkte untersucht:

[2] Artikel 1 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1149/1999: "Die Kommission legt dem Europäischen Parlament und dem Rat zum Zeitpunkt des Abschlusses des ersten Beitrittsabkommens mit den Beitrittsländern sowie ferner vor dem 31. Dezember 2006 umfassende Berichte über das Funktionieren des Fonds vor. Die Kommission unterbreitet dem Rat erforderlichenfalls geeignete Vorschläge im Hinblick auf die Änderung der Parameter des Fonds."

- Funktionsweise des Fonds

Anhand der Erfahrungen von 1998-2002 präsentiert die Kommission eine kurze Analyse der Fondsergebnisse und stellt sie den angestrebten Zielen gegenüber. Dabei werden die wichtigsten Kenngrößen des Fonds, wie seine Verbindlichkeiten, die abgedeckten Schuldnerausfälle und seine Finanzierung, beschrieben und unter die Lupe genommen.

- Auswirkungen der Erweiterung

Analysiert wird, wie sich der Beitritt zehn neuer Mitgliedstaaten am 1. Mai 2004 auf den Fonds auswirken wird. Der Bericht untersucht die Risikodeckung der mit EG-Garantie ausgestatteten Darlehen dieser Länder und die Art der Verbindlichkeiten, die mit dem Beitritt vom EU-Haushalt zu übernehmen sind. Gesondert legt die Kommission einen Vorschlag zur Änderung der Garantiefondsverordnung vor, um der neuen Situation und den Auswirkungen künftiger Beitritte auf den Fonds Rechnung zu tragen.

- Bewertung der Fonds-Parameter [3]

[3] Verordnung Nr. 1149/1999 Artikel 1 Absatz 4.

Die Bewertung erfolgt anhand der bisherigen Erfahrungen mit der Funktionsweise des Fonds und aufgrund des vorausgeschätzten Darlehensvolumens, das bis Ende 2006 mit einer EU-Garantie zu decken ist.

- Technische Verbesserungen der Funktionsweise des Fonds

Der Bericht stellt die technischen Änderungen vor, mit denen die Funktionsweise des Fonds ohne Änderung der Fonds-Parameter verbessert werden soll.

Die Anhänge enthalten Finanzdaten zu den Ergebnissen des Fonds im Zeitraum 1998-2002 sowie Simulationen für die Entwicklung im Zeitraum 2002-2006.

2. Der Garantiefondsmechanismus und die wichtigsten Veränderungen im Zeitraum 1998-2002

2.1 Ziele

Der Fonds und die zugehörige Garantiereserve wurden zu einer Zeit eingerichtet, als die Garantien für Darlehen an Drittländer rasch anwuchsen; sie waren daher vor allem gedacht als:

- Instrument zum Schutz des Gemeinschaftshaushalts vor den Auswirkungen etwaiger Garantieleistungen der Gemeinschaft. Eine der Hauptaufgaben des Fonds besteht daher darin, als Liquiditätspuffer dafür zu sorgen, dass nicht jeder Zahlungsausfall oder -rückstand im Zusammenhang mit garantierten Darlehen zur Inanspruchnahme des Gemeinschaftshaushalts führt;

- Instrument zur Gewährleistung der Haushaltsdisziplin, indem ein Finanzrahmen für die Entwicklung der gemeinschaftlichen Garantiepolitik für Kommissions- und EIB-Darlehen an Drittländer abgesteckt wurde.

2.2 Wichtigste Merkmale

Der Garantiefonds deckt drei sehr unterschiedliche Formen der Darlehenstätigkeit in Drittländern ab: Garantien für Darlehen der Europäischen Investitionsbank (EIB), Euratom-Darlehen und EU-Finanzhilfen.

2.2.1 Hauptmerkmale der Garantien für die EIB

Die Darlehensgarantien werden für Darlehen übernommen, die die EIB in Drittländern vergibt. Nimmt der Empfänger eines garantierten Darlehens eine Zahlung nicht fristgerecht vor, so fordert die EIB die Gemeinschaft unter Berufung auf den jeweiligen Garantievertrag auf, anstelle des säumigen Schuldners die ausstehenden Beträge zu erstatten. Die entsprechenden Zahlungen sind innerhalb von drei Monaten nach Eingang des Antrags der EIB zu leisten. Zusätzlich zu der Gemeinschaftsgarantie bemüht sich die EIB stets noch um die Garantie eines weiteren öffentlichen oder privaten Garantiegebers. Bevor im Rahmen der EU-Garantie eine Zahlung erfolgt, müssen zunächst diese Garantien Dritter in Anspruch genommen werden (weitere Einzelheiten zur Art der Garantien in Abschnitt 4).

Seit Inkrafttreten der Verordnung wird die nötige Liquidität für kreditausfallbedingte Zahlungen an die EIB vom Fonds zur Verfügung gestellt.

Am 20. und 22. Januar 1999 haben die Gemeinschaft und die EIB ein Durchführungsabkommen geschlossen, in dem die Aus- und Rückzahlungsverfahren im Rahmen der Gemeinschaftsgarantien für EIB-Darlehen geregelt werden.

2.2.2 Vom Fonds abgedeckte Anleihe-/Darlehenstransaktionen

Bei den vom Fonds abgedeckten Anleihe-/Darlehenstransaktionen nimmt die Gemeinschaft auf dem Kapitalmarkt Anleihen auf und gibt den Erlös in Form von Darlehen (mit gleichen Zinssätzen und Laufzeiten) an Drittländer (Finanzhilfen) oder Unternehmen (Euratom-Darlehen) weiter.

Die Rückzahlung der Darlehen erfolgt entsprechend den Fälligkeitsterminen der von der Kommission aufgenommenen Anleihen. Bei Säumigkeit des Darlehensempfängers ist die Kommission gezwungen, zum jeweiligen Fälligkeitsdatum die zur Tilgung der Anleihe erforderlichen Zahlungen aus Haushaltsmitteln vorzuleisten. Die Mittel, die erforderlich sind, um bei Zahlungsverzug des Empfängers eines von der Gemeinschaft gewährten Darlehens die Garantie aus dem Haushaltsplan zu leisten, können wie folgt mobilisiert werden:

a) durch vorübergehenden Rückgriff auf Kassenmittel gemäß Artikel 12 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 des Rates vom 22. Mai 2000 mit Durchführungsvorschriften zum Beschluss 94/728/EG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften. Diese Methode kommt vorwiegend dann zum Einsatz, wenn die Gemeinschaft bei Säumigkeit eines Darlehensschuldners gezwungen ist, zum Fälligkeitstermin die zur Tilgung einer Anleihe erforderlichen Zahlungen umgehend vorzuleisten.

b) Hat der säumige Schuldner drei Monate nach dem Fälligkeitstermin die Zahlung noch immer nicht geleistet, nimmt die Kommission den Garantiefonds in Anspruch.

c) Für den unwahrscheinlichen Fall, dass die im Garantiefonds verfügbaren Mittel nicht ausreichen, sieht die Verordnung Nr. 1150/2000 ein Verfahren vor, wonach der Haushalt durch Mittelübertragung mit den zur Deckung des Zahlungsausfalls erforderlichen Mitteln ausgestattet wird. Bei diesem Verfahren wird zunächst auf eventuell verfügbare Reservemittel (siehe unten) zurückgegriffen.

2.2.3 Dotierung des Garantiefonds

Das Gesamtvolumen der jährlichen Darlehens- und Garantievergabe wird durch die Reserve für Darlehen und Darlehensgarantien in Drittländern (die "Reserve"), aus der die Dotierung des Fonds erfolgt, begrenzt, wenngleich die Plafonds für die EIB-Darlehenstätigkeit in Drittländern vom Rat festgelegt werden und ohne jährliche Obergrenzen für mehrere Jahre gelten. Wären die Mittel des Fonds infolge entsprechender Ratsbeschlüsse über Garantien für die EIB nicht mehr ausreichend, so müsste die Haushaltsbehörde etwaigen Anträgen der EIB auf Garantieleistung der Gemeinschaft entsprechen. Durch die Interinstitutionelle Vereinbarung vom 29. Oktober 1993 über die Haushalts disziplin und die Verbesserung des Haushaltsverfahrens und die Interinstitutionelle Vereinbarung vom 6. Mai 1999 wurde die Einsetzung einer Reserve im Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften für Darlehensgarantien und garantierte Darlehen an Drittländer verfügt. Der jährliche Betrag der Garantiereserve entspricht dem in der Finanziellen Vorausschau 2000-2006 festgelegten Wert, d. h. 200 Mio. EUR zu Preisen von 1999. [4]

[4] Die Bedingungen für die Einsetzung, Inanspruchnahme und Finanzierung der Garantiereserve sind in folgenden Vorschriften festgelegt:

Durch diesen Reservebetrag und die Garantiefondsregelungen wird die Darlehens- und Garantiekapazität insgesamt (je nach Deckungssatz) auf rund 3 Mrd. EUR pro Jahr beschränkt. Grundsätzlich muss bei jeder neu beschlossenen Darlehens- oder Garantietransaktion ein bestimmter Prozentsatz des Kapitalbetrags aus der Reserve in den Fonds eingestellt werden. Zusammen bestimmen Einzahlungsquote und Reservebetrag also, welche Gesamtsumme an Darlehen und Garantien vergeben werden kann. Müssten beispielsweise für alle Darlehen und Garantien in voller Höhe Einzahlungen vorgenommen werden und läge die Einzahlungsquote bei 10 %, so würde ein Reservebetrag von 100 EUR die Darlehens- und Garantiekapazität auf 1000 EUR pro Jahr beschränken. In der Praxis stellt sich die Lage komplizierter dar, weil Darlehen und Garantien unterschiedlich behandelt werden.

Die Einzahlung hängt von der Garantiequote ab. Alle Euratom- und Finanzhilfedarlehen sind zu 100 % garantiert, d.h. die Einzahlungsquote wird auf den gesamten Darlehensbetrag angewandt. Die Darlehensgarantien für die EIB variieren je nach Darlehensbestand. Für jeden Darlehensbestand erhält die EIB eine Garantie, die als Prozentsatz des Gesamtbestands ausgedrückt wird. Die zu einem Bestand gehörenden Einzeldarlehen sind de facto zu 100 % gedeckt, bis der Gesamtplafonds erreicht ist. [5] Um den in den Fonds einzustellenden Gesamtbetrag zu ermitteln, werden zunächst die Darlehensgesamtbeträge mit den jeweiligen Deckungsquoten multipliziert. Das Ergebnis wird dann mit der Einzahlungsquote multipliziert.

[5] Für die Darlehenssonderaktion im russischen Ostseebecken wurde der EIB angesichts der besonderen Risiken eine 100 %ige Garantie eingeräumt. Während die Garantien für frühere Globaldarlehen der EIB 75 % oder 70 % betrugen, sind die Drittlandsdarlehen der EIB bei ihrem laufenden Mandat für den Zeitraum 2000-2007 nur zu 65 % durch die Gemeinschaft abgesichert.

Früher wurden die in den Fonds einzustellenden Beträge durch Anwendung der Einzahlungsquote von 14 % auf die vorstehende Berechnungsgrundlage ermittelt. Nach den Artikeln 2 und 4 der Garantiefondsverordnung finanziert sich der Fonds bis zum Erreichen des Zielbetrags durch Übertragungen aus dem Gesamthaushaltsplan in Höhe von 14 % des Kapitalbetrags der Transaktionen. Da dieser Zielbetrag am 31. Dezember 1997 erreicht war, legte die Kommission entsprechend der Verordnung Vorschläge für eine Überprüfung der Einzahlungsquote vor. Diese Vorschläge sind im Gesamtbericht über das Funktionieren des Garantiefonds (KOM(98) 168 endg. vom 18. März 1998) enthalten, den die Kommission gemäß Artikel 3 der Fondsverordnung erstellt hat. Aufgrund dieser Vorschläge wurde die Verordnung Nr. 2728/94 durch die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1149/1999 des Rates vom 25. Mai 1999 geändert: Einzahlungsquote und Zielbetrag wurden ab 1. Januar 2000 auf 9 % festgelegt.

Der Zielbetrag stellt eine Verbindung zwischen dem vom Fonds abgedeckten Darlehens- und Garantievolumen und dem Fonds-Vermögen her. Zu jedem Jahresende wird das Fondsvermögen dem durch Multiplikation des Gesamtbestands an garantierten Darlehen und Darlehensgarantien mit der Zielquote ermittelten Zielbetrag gegenübergestellt. Überschüssige Beträge fließen an den Gemeinschaftshaushalt zurück. [6]

[6] Reicht der verfügbare Reservebetrag nicht aus, wird Artikel 5 der Verordnung Nr. 2728/1994 wirksam.

Der praktische Ablauf der Fondseinzahlungen gestaltet sich je nach Art der Transaktion unterschiedlich. Bei EIB-Darlehen erfolgen die Fondseinzahlungen gegenwärtig am Jahresanfang, und zwar auf der Grundlage des Darlehensgesamtbetrags, der nach Vorausschätzung der EIB im betreffenden Jahr unterzeichnet werden soll. Bislang lag die EIB mit ihren Vorausschätzungen stets über dem Betrag, der letztlich unterzeichnet wurde. Am Jahresende, wenn der Fonds dem Zielbetrag angepasst wird (siehe vorstehender Absatz), wird die Differenz zwischen dem vorausgeschätzten und dem tatsächlich unterzeichneten Betrag beglichen.

Bei Finanzhilfedarlehen erfolgt die Einzahlung zum Zeitpunkt des entsprechenden Ratsbeschlusses, d.h. auf Einzelbasis. Dies gilt auch, wenn das Darlehen in verschiedenen Tranchen über einen Zeitraum von mehr als einem Jahr ausgezahlt wird. Bei Euratom-Darlehen hingegen wird die Einzahlung nach den heutigen Regelungen gleich bei der Unterzeichnung in voller Höhe vorgenommen.

3. Entwicklung und Ergebnisse des Garantiefonds im Zeitraum 1998-2002

3.1 Schutz vor unvorhergesehener Haushaltsbelastung durch Schuldnerausfälle

Seit seiner Einrichtung im Jahr 1994 hat der Fonds Störungen in der Ausführung des Haushalts, die durch Zahlungsausfälle gegenüber der Gemeinschaft aufgetreten wären, verhindert. Schaubild 1 zeigt, wie der Fonds die Auswirkungen fällig werdender Garantieleistungen aufgefangen hat.

Ohne den Garantiefonds hätte die Gemeinschaft Garantieleistungen wiederholt aus Haushaltsmitteln bestreiten müssen, was während der Ausführung des Haushaltsplans Mittelum schichtungen notwendig gemacht hätte. Seit 1998 wurde der Fonds elfmal mit insgesamt 58,8 Mio. EUR in Anspruch genommen; betroffen waren in allen Fällen Garantien für EIB-Darlehen im ehemaligen Jugoslawien [7] (siehe Tabelle 3).

[7] Im Dezember 2002 forderte die EIB eine Garantieleistung aus dem Fonds für ein Darlehen in Argentinien an. Die entsprechende Zahlung erfolgte aber erst im Februar 2003.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

In Tabelle 2 werden die Finanzbewegungen im Fonds im einzelnen dargestellt.

Das kontinuierliche Wachstum des Fonds im Berichtszeitraum geht auf mehrere Faktoren zurück:

- Erhebliche Zahlungen aus der Reserve: Von 1998 bis 2002 wurden insgesamt 1136,4 Mio. EUR aus der Reserve in den Fonds eingezahlt, bei einem Gesamtvolumen von 5877 Mio. EUR an neuen garantierten Darlehen und einer Einzahlungsquote von 14 % im Zeitraum 1998-2000 sowie 9 % im Zeitraum 2000-2002 (siehe Tabelle 2). Die Erträge aus der Anlagetätigkeit des Fonds trugen ebenfalls erheblich zu seinem Wachstum bei. Im Geschäftsjahr 2002 beliefen sich die Zinserträge des Fonds auf 38 % der Reserve für Darlehen und Darlehensgarantien in Drittländern bzw. 47 % des im Jahr 2002 aus der Reserve tatsächlich in Anspruch genommenen Betrags.

- Seit 1998 aus dem Fonds gedeckte Schuldnerausfälle: Wie die nachstehende Tabelle 3 zeigt, überstiegen die Auszahlungen aus dem Fonds (Nettogesamtbetrag der Auszahlungen) niemals 5 % der Garantieverbindlichkeiten. Der höchste Wert im Berichtszeitraum 1998-2002 war auf Schuldnerausfälle bei EIB-Darlehen in den Nachfolgerepubliken des ehemaligen Jugoslawien zurückzuführen. Diese Darlehen sind inzwischen getilgt; die Zahlungsrückstände gegenüber dem Fonds wurden im Jahr 2000 bzw. im Wesentlichen 2001 beglichen.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

- Stabilität der Garantieleistungen aus dem Fonds: Von 1994 bis 1997 wurden insgesamt 410 Mio. EUR aus dem Fonds ausgezahlt. 1998-2002 gingen die Auszahlungen erheblich zurück und lagen zu keinem Zeitpunkt über 17 Mio. EUR. Im Jahr 2002 wurde der Fonds überhaupt nicht in Anspruch genommen. Das Verhältnis Verbindlichkeiten zu Auszahlungen ist stetig zurückgegangen. Erhebliche Finanzbewegungen gingen auch in die andere Richtung: Im Zeitraum 1998-2002 flossen dem Fonds verspätete Rückzahlungen in Höhe von 432 Mio. EUR zu (siehe Tabelle 3).

- Erhebliche Erhöhung des Gesamtvolumens der vom Fonds abgedeckten Verbindlichkeiten seit 1998: Die garantierten Verbindlichkeiten erhöhten sich von 9 481 Mio. EUR im Jahr 1998 auf 15 358 Mio. EUR Ende 2002. Im selben Zeitraum wuchs der Fonds selbst um 365 Mio. EUR von 1 280 Mio. EUR auf 1 646 Mio. EUR an. Der Zielbetrag des Fonds (anfänglich 10 %, später 9 % der Darlehensverbindlichkeiten) wurde im gesamten Zeitraum 1998-2002 zum Jahresschluss stets überschritten, so dass Überschüsse an den Haushalt überwiesen werden konnten (nähere Angaben in Anhang 3 und Anhang 8). Gleichwohl ist die Darlehenstätigkeit seit 1998 nicht zurückgegangen; vielmehr hat sich das Volumen der garantierten Neutransaktionen bei allen drei Instrumenten zusammengenommen um 5 877 Mio. EUR erhöht (die zugehörigen Auszahlungen verteilen sich über mehrere Jahre). Indessen beliefen sich die Rückzahlungen für frühere Garantien im selben Zeitraum auf 4 574 Mio. EUR.

Das theoretische Maximalrisiko, das dem Gemeinschaftshaushalt in einem bestimmten Jahr aus garantierten Darlehen und Darlehensgarantien erwächst, entspricht - unter der Annahme, dass sämtliche fälligen Zahlungen ausbleiben - dem geschätzten Kapital- und Zinsbetrag, der in dem betreffenden Jahr fällig wird. Der resultierende Wert (das jährliche Liquiditätsrisiko) gibt die maximale Belastung des Gemeinschaftshaushalts wieder. Bei dieser Schätzung [8] werden sämtliche - ausgezahlte, beschlossene und vorgeschlagene -Transaktionen berücksichtigt. Danach dürfte sich das jährliche Liquiditätsrisiko 2003 auf schätzungsweise 1 915 Mio. EUR belaufen und sich bis 2006 auf 3 098 Mio. EUR erhöhen.

[8] Da sich Zins- und Wechselkursänderungen sowie vorzeitige Rückzahlungen (die hier gleich null gesetzt wurden) nicht mit Sicherheit vorhersagen lassen, ist lediglich eine Schätzung möglich.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Das Fondsvermögen (1 646 Mio. EUR) deckt das jährliche Liquiditätsrisiko im Jahr 2003 zu 88 % ab. Aufgrund der verfügbaren Prognosen für die künftigen garantierten Darlehenstransaktionen schätzt man, dass die jährliche Risikodeckungsquote sinken und 2006 bei etwa 46 % liegen wird.

Dieser Trend ist vor allem auf den Anstieg der fälligen Tilgungen für EIB-Darlehen im Rahmen des Mandats 2000-2007 zurückzuführen, der sich vor allem 2006 auswirkt.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Die Entwicklung der Liquiditätsdeckung bedeutet kein erhöhtes Ausfallrisiko; die vorausgeschätzten Deckungsquoten dürften ausreichen, um die Ausfallrisiken abzudecken. Man darf nicht vergessen, dass sich die tatsächlich eingetretenen Schuldnerausfälle bei EIB-Darlehen, die rund 90 % der Risiken des Fonds ausmachen, bislang auf einem sehr niedrigen Niveau von weniger als 1 % der garantierten EIB-Darlehen bewegt haben.

3.2 Haushaltsdisziplin

Wie vorstehend erläutert, wird der Betrag, der für garantierte Darlehen und Darlehensgarantien insgesamt zur Verfügung steht, durch die Fonds-Parameter nach oben begrenzt. Anlässlich des Erlasses der Verordnung zur Änderung der Garantiefondsverordnung im Jahr 1999 brachte der Rat die Hoffnung zum Ausdruck, dass die wichtigsten Parameter des Fondsmechanismus bis 2006 auf ihrem damaligen Stand gehalten werden könnten, um die Haushaltsdisziplin aufrecht zu erhalten.

Allerdings muss das Ziel der Haushaltsdisziplin gegen die politischen Ziele abgewogen werden, die die Gemeinschaft mit der Darlehensvergabe in Drittländern verfolgt. Als gesondertes Dokument legt die Kommission einen Halbzeitbericht über die EIB-Darlehenstätigkeit in Drittländern im Zeitraum 2000-2007 vor; darin werden unter anderem eine Umstrukturierung des Darlehensmandats sowie die Einführung eines neuen Plafonds für EIB-Darlehen in Russland und den westlichen NUS vorgeschlagen. Diese Vorschläge der Kommission können innerhalb der derzeitigen Grenzen des Fonds umgesetzt werden. Über die für die Restlaufzeit der Finanziellen Vorausschau bereits unterbreiteten Vorschläge hinaus verbleibt im Fonds bis zum Jahr 2006 für einen weiteren Anstieg der garantierten Transaktionen noch ein Spielraum von 80 Mio. EUR, d.h. es könnten weitere 891 Mio. EUR an garantierten Darlehen vergeben werden (Einzelheiten in Tabelle 7). Damit wird einem über die derzeitigen Planungen hinausreichenden Mittelbedarf für Finanzhilfe- und Euratomdarlehen bei den derzeitigen Fonds-Parametern effektiv eine budgetäre Grenze gesetzt. Näheres dazu in Abschnitt 5.

4. Auswirkungen der Erweiterung auf den Garantiefonds

Der Fonds deckt das mit Darlehen und Darlehensgarantien für Drittländer verbundene Risiko ab. [9] Der bevorstehende EU-Beitritt zehn neuer Länder im Jahr 2004 wird sich also insofern auf den Fonds auswirken, als mehrere Beitrittsländer EIB-Darlehen mit einer Garantie aus dem EU-Haushalt erhalten haben. Finanzhilfe- oder Euratom-Darlehen stehen in diesen Ländern nicht aus.

[9] Anhang zur Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2728/94 des Rates vom 31. Oktober 1994.

Sobald diese Länder der Europäischen Union beitreten und damit keine "Drittländer" mehr sind, gehen ihre garantierten Darlehen nicht mehr in den Zielbetrag des Fonds ein. Dies bedeutet wohlgemerkt nicht, dass die Garantie für die Darlehen zurückgezogen wird, sondern lediglich, dass sich eine Inanspruchnahme direkt auf den EU-Haushalt auswirken würde. Garantieleistungen im Zusammenhang mit diesen Darlehen müssten also aus einer eigens dafür vorgesehenen Haushaltslinie bestritten werden und würden sich unmittelbar in den Beiträgen der Mitgliedstaaten zum Gemeinschaftshaushalt niederschlagen.

Die Kommission legt einen Vorschlag zur Änderung der Garantiefondsverordnung vor, der Regeln für eine geordnete Übertragung dieser Verbindlichkeiten vom Garantiefonds auf den Gemeinschaftshaushalt enthält. Diese Regeln würden auch bei künftigen Beitritten angewandt. Nach Vorausschätzungen für den 1. Mai 2004 geht es dabei um einen Betrag von rund 3 808 Mio. EUR.

Unter der Annahme, dass alle zehn neuen Mitgliedstaaten der EU zum 1. Mai 2004 beitreten, würde die Übertragung des gegenüber diesen Ländern ausstehenden garantierten Darlehensbetrags dazu führen, dass der Fonds um schätzungsweise 343 Mio. EUR schrumpft, während sich der EU-Haushalt um denselben Betrag erhöht. [10] Da das mit den Darlehen verbundene Kreditrisiko direkt vom EU-Haushalt übernommen werden müsste und häufige umfangreiche Garantieleistungen direkt aus dem Haushalt Unsicherheiten für die Haushaltsausführung mit sich bringen würden, soll dieses Kreditrisiko näher unersucht werden.

[10] Die Berechnung erfolgte mit der derzeitigen Zielquote von 9 %. Früher geltende Quoten blieben unberücksichtigt, da die Rückstellungen für diese Darlehen durch den Ausgleichsmechanismus des Fonds de facto auf 9 % reduziert wurden.

Das mit den Darlehen verbundene Kreditrisiko betrifft zweierlei Arten von Risiko: das politische und das kommerzielle. Die Garantie der Gemeinschaft deckt stets das letztlich bestehende politische Risiko. In manchen Fällen erstreckt sich die Gemeinschaftsgarantie aber auch auf das kommerzielle Risiko eines Darlehens.

Die Unterscheidung zwischen dem kommerziellen und dem politischen Kreditrisiko für den Gemeinschaftshaushalt wird deutlich, wenn man die drei möglichen Risikodeckungsmodelle betrachtet:

1) Darlehen im Rahmen der Risikoteilungsvereinbarung: Nach der Risikoteilungsvereinbarung [11] trägt die EIB das kommerzielle, der Gemeinschaftshaushalt nur das politische Risiko;

[11] Einzelheiten zur Risikoteilung siehe: Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat Halbzeitüberprüfung des EIB-Mandats für eine Darlehenstätigkeit in Drittländern gemäß dem geänderten Beschluss 2000/24/EG des Rates vom 22. Dezember 1999.

2) Darlehen ohne Risikoteilung, aber mit der Garantie eines weiteren öffentlichen Garantiegebers: Aufgrund des staatlichen Charakters der Garantie besteht für den Gemeinschaftshaushalt nur noch ein politisches Risiko und

3) Darlehen ohne Risikoteilung, aber mit der Garantie eines weiteren, privaten Garantiegebers (Finanzinstitut, Unternehmen o.ä.): In diesen Fällen ist der Gemeinschaftshaushalt auch dem kommerziellen Risiko ausgesetzt, da nicht davon ausgegangen werden kann, dass der private Garantiegeber seiner Garantieverpflichtung in jedem Falle nachkommt.

Die nachstehende Tabelle zeigt die Risikodeckung der an die zehn neuen Mitgliedstaaten vergebenen garantierten Darlehen zum Zeitpunkt des Beitritts. [12]

[12] Die Angaben sind Schätzwerte, da sich bestimmte Faktoren wie die Zins- und Wechselkursentwicklung, vorzeitige Tilgungen usw. nicht mit Sicherheit vorhersagen lassen. Eine Übersicht über den Stand zum 31. Dezember 2002 und die Darlehenstilgungen enthält der Anhang.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Der Beitritt der neuen Mitgliedstaaten zur Europäischen Union impliziert, dass nur das kommerzielle Risiko der Darlehen, bei denen keine Risikoteilung mit der EIB besteht, nunmehr als Risiko für den Haushalt betrachtet werden muss. Das kommerzielle Restrisiko für den EU-Haushalt und somit für die Mitgliedstaaten könnte eintreten, wenn weder das kommerzielle Projekt noch der private Garantiegeber in der Lage wären, das Darlehen vertragsgemäß zu bedienen. Zur Zeit fallen 68 der 264 Projekte in den neuen Mitgliedstaaten in diese Kategorie. In dem Maße, wie die Darlehen getilgt werden, wird dieses Maximalrisiko mit der Zeit sinken. Anhang 2 zeigt die Entwicklung des kommerziellen Maximalrisikos, das von 853,7 Mio. EUR Ende 2002 auf 733,2 Mio. EUR zum Zeitpunkt des Beitritts zurückgehen dürfte.

Bei Ablauf der Finanziellen Vorausschau 2006 wird das kommerzielle Risiko im Zusammenhang mit den ausstehenden Darlehen an die zehn neuen Mitgliedstaaten auf rund 480 Mio. EUR gesunken sein. Im Jahr 2021 ist das letzte Darlehen an die 10 neuen Mitgliedstaaten getilgt (siehe auch Anhang 4).

Wenngleich sich die Ausfallwahrscheinlichkeit beim Einzeldarlehen nicht beziffern lässt, ist der Garantiefonds im Berichtszeitraum doch kein einziges Mal für das kommerzielle Risiko eines Darlehens in Anspruch genommen worden. Mit anderen Worten waren die Darlehensnehmer bzw. ihre privaten Garantiegeber bislang immer in der Lage, ihre Darlehen zu bedienen.

Diese Analyse der Risikodeckung bei den an die zehn neuen Mitgliedstaaten ausgereichten garantierten EIB-Darlehen deutet also darauf hin, dass es machbar ist, diese Darlehen zum Beitrittstermin aus dem Fonds herauszunehmen. Die zusätzliche Eventualverbindlichkeit für den EU-Haushalt scheint vertretbar gering.

Bei der Erweiterung am 1. Mai 2004 müsste eine Sonderübertragung aus dem Fonds in den EU-Haushalt vorgenommen werden. Die Höhe der Übertragung würde auf der Grundlage des gegenüber den neuen Mitgliedstaaten ausstehenden Darlehensbetrags berechnet. Die Darlehensbeträge würden mit der Zielquote von 9 % multipliziert. Die somit errechnete Summe wäre vom Fonds auf den EU-Haushalt zu übertragen.

Wohlgemerkt würde mit der Entscheidung, das vom Fonds abgedeckte Kreditrisiko der zehn neuen Mitgliedstaaten direkt auf den EU-Haushalt zu übertragen, ein Präzedenzfall für künftige Erweiterungen geschaffen. Daher soll auch die Risikolage in Bezug auf die drei beitrittswilligen Staaten Türkei, Bulgarien und Rumänien erwähnt werden. Das Gesamtrisiko für diese drei Länder belief sich zum 31. Dezember 2002 auf 2 457 Mio. EUR. Darlehen mit kommerziellem Risiko waren nicht darunter (siehe Anhang 7).

5. DIE PARAMETER DES GARANTIEFONDS

Die Aufnahmekapazität des Garantiefonds für die geplanten bzw. vorausgeschätzten garantierten Transaktionen der Kommission (Finanzhilfe- und Euratom-Darlehen) sowie der EIB ist ein wichtiger Indikator für die Angemessenheit der Fonds-Parameter. Die nachstehende Tabelle 7 zeigt die Fondskapazität aufgrund von Prognosen für die garantierte Darlehensvergabe der EU (Finanzhilfe, Euratom) vom Mai 2003 und der Kommissionsvorschläge, die im Bericht über das EIB-Mandat für die Darlehenstätigkeit in Drittländern im Zeitraum 2000-2007 enthalten sind. Die Vorausschätzung bezieht sich nur auf die Restlaufzeit der aktuellen Finanziellen Vorausschau (2003-2006). Während der für die EIB angegebene Betrag eine Obergrenze darstellt, handelt es sich bei den Zahlen für die Euratom- und Finanzhilfedarlehen nur um Richtwerte. Finanzhilfen werden ad hoc beschlossen, wohingegen die künftige Vergabe von Euratom-Darlehen davon abhängen wird, welches Darlehensvolumen der Rat zur Verfügung stellt und wie schnell akzeptable Projekte zur Erhöhung der Sicherheit vorgeschlagen werden.

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Tabelle 7 zeigt, dass die Kapazität des Fonds für die geplanten und vorausgeschätzten Darlehenstransaktionen eindeutig ausreicht. Allerdings ist der noch verbleibende Handlungsspielraum ziemlich begrenzt. Die Marge, die damit im gesamten Zeitraum 2004-2006 noch für weitere garantierte Finanzhilfe- und Euratomdarlehen (mit 100 %iger Garantie) zur Verfügung stünde, beläuft sich auf schätzungsweise 459 Mio. EUR.

5.1 Zielbetrag und Fonds-Kapazität für garantierte Darlehen

Wenngleich also keine unmittelbare Notwendigkeit besteht, über Änderungen der Fondsparameter nachzudenken, behält die Kommission diese Frage doch im Auge, um gegebenenfalls auf unvorhergesehene künftige Entwicklungen der Darlehens- und Garantieerfordernisse reagieren zu können.

1998 hat die Kommission eine Änderung der Fondsparameter durch Absenkung des Zielbetrags von 10 % auf 8 % und Minderung der Einzahlungsquote von 14 % auf 6 % vorgeschlagen (KOM(1998)168 endgültig - 98/0117(CNS)). Nach den damaligen Erfahrungen mit dem Fonds wäre ein Verhältnis von 8 % zwischen Fondsmitteln und garantierten Kapitalverbindlichkeiten ausreichend gewesen. Außerdem erschien eine Einzahlungsquote von 6 % ausreichend, um den Zielbetrag des Garantiefonds zu erreichen. Die Kommission schlug dem Rat daher vor, sowohl den Zielbetrag als auch die Einzahlungsquote abzusenken. Der Rat setzte beide Quoten auf 9 % fest und blieb damit in beiden Fällen über den Vorschlägen der Kommission. Unterdessen beschloss die Haushaltbehörde, die Garantiereserve für 1999 überproportional von 356 Mio. EUR auf 200 Mio. EUR zu senken. Dies führte dazu, dass der Spielraum der Gemeinschaft für die Darlehens- und Garantievergabe zugunsten von Drittländern noch weiter eingeschränkt wurde (bei Finanzhilfe- und Euratomdarlehen um 13 %).

Die Erfahrungen seit 1998 deuten darauf hin, dass eine Einzahlungsquote von 9 % höher ist als nötig, um den Liquiditätsbedarf des Fonds zu decken, wenn man auch die Zinserträge des Fonds aus Kapitalanlagen berücksichtigt. Müsste die jährliche Garantiekapazität erweitert werden, so könnte dies also relativ leicht durch eine Anpassung der Einzahlungsquote erreicht werden. Diese Maßnahme würde den Spielraum für neue Darlehen vergrößern, ohne dass zusätzliche Finanzmittel nötig würden. Eine Simulationsrechnung für die Absenkung der Einzahlungsquote findet sich im Anhang. Eine Senkung der Einzahlungsquote um 1 % beispielsweise würde einen Dotierungsspielraum von 312 Mio. EUR für zusätzliche Finanzhilfe- oder Euratom-Darlehen im Zeitraum 2004-2006 schaffen.

Eine Änderung der Zielquote hingegen erfordert eine eingehendere Prüfung der zugrunde liegenden Darlehen und Garantien. Allerdings spricht einiges dafür, dass die Zielquote unnötig hoch ist. Erstens war die Inanspruchnahme des Fonds bislang sehr gering und müsste schon erheblich zunehmen, bis die vom Fonds bereitgestellte Liquidität beeinträchtigt würde. Zweitens ist die effektive Zielquote beträchtlich höher als 9 %, da das Zielvolumen nach der Verordnung 100 % der gesamten ausstehenden EIB-Darlehen und nicht nur die gesamten ausstehenden Eventualverbindlichkeiten für den EU-Haushalt (die sich nach den meisten laufenden Mandaten auf 65 % des Gesamtvolumens beschränken) berücksichtigt.

5.2 Konditionen der Gemeinschaftsgarantien für die EIB

Angesichts der seit jeher niedrigen Ausfallquote und der zusätzlichen Absicherung durch Garantien Dritter erscheint eine Deckungsquote von 65 % für die EIB-Darlehensbestände ebenfalls extrem vorsichtig. Allerdings werden sich die mit dem garantierten Darlehensbestand der EIB verbundenen Risiken bis zu einem gewissen Grade dadurch verändern, dass sich der Schwerpunkt von den Betrittsländern hin zu Ländern mit einem höheren Kreditrisiko verschiebt.

Wie aus Tabelle 5 (dem "worst-case"-Szenario) hervorgeht, wird sich die jährliche Risikodeckungsquote im Zeitraum 2003-2006 verschlechtern.

Vor diesem Hintergrund scheint es nicht opportun, zum jetzigen Zeitpunkt eine Änderung der Deckungsquote vorzuschlagen. Wenn die aktuellen Mandate ablaufen und die Regelungen nach der neuen Finanziellen Vorausschau berücksichtigt werden, muss diese Frage jedoch noch einmal eingehend geprüft werden.

6. TECHNISCHE VERBESSERUNGEN

Wie aus Anhang 8 hervorgeht, waren die Einzahlungen für garantierte EIB-Darlehen, die auf der Grundlage der jährlichen EIB-Prognosen erfolgen, stets höher, als es für die zum Jahresende tatsächlich unterzeichneten Darlehen erforderlich gewesen wäre. Dies führt zu unnötigem Druck auf die vorhandenen Margen und dem Risiko einer scheinbaren Überbeanspruchung von Fondsmitteln zu Anfang eines jeden Jahres.

Um dieses Problem zu beseitigen, erwägen die Kommissionsdienststellen die Möglichkeit einer anderen zeitlichen Staffelung der Einzahlungen für EIB-Darlehen. Bei diesem Szenario würde die EIB zu jedem Jahresbeginn eine erste Schätzung für das Gesamtjahr und eine genauere Schätzung für die ersten sechs oder sieben Monate vorlegen. Aufgrund dieser genaueren Schätzung würde jeweils zum Jahresanfang eine erste Einzahlung in den Garantiefonds nach dem heutigen Verfahren erfolgen.

Etwa zur Jahresmitte würde die EIB die jüngsten Zahlen für die Darlehensunterzeichnungen im betreffenden Jahr und eine aktualisierte Schätzung für den restlichen Jahresverlauf vorlegen. Aufgrund dieser Daten würde eine zweite Einzahlung für die zweite Jahreshälfte vorgenommen. Zu diesem Zeitpunkt würden die zuständigen Kommissionsdienststellen auch aktualisierte Vorausschätzungen für die Finanzhilfe- und Euratomdarlehensbeschlüsse und -unterzeichnungen im restlichen Verlauf des Jahres (auf der Grundlage der erfolgten Darlehenbeschlüsse/-unterzeichnungen und einer verbesserten Prognose) einholen.

Konflikte um die Verwendung der Reserve wären dann erheblich unwahrscheinlicher, da die beim aktuellen System gängigen Überschätzungen seltener auftreten dürften. Vorausschätzungen für kürzere Zeiträume haben eine höhere Eintrittswahrscheinlichkeit. Wird diese Einschätzung durch weitere Gespräche mit der EIB bestätigt, so will die Kommission diese technische Änderung ab 2004 einführen.

ANHÄNGE

Anhang 1: Ausstehende Beträge je Land nach Risikodeckung (Stand: 31. Dezember 2002)

Anhang 2: Ausstehende Beträge bei unterzeichneten garantierten EIB-Darlehen mit Tilgungen im Zeitraum 2003-2006

Anhang 3: Der Fonds im Zeitraum 2002-2006 mit den heutigen Parametern

Anhang 4: Ausstehende Beträge bei unterzeichneten garantierten EIB-Darlehen zugunsten der 10 neuen Mitgliedstaaten

Anhang 5: Theoretische Annahmen für Einzahlungs- und Garantiequote

Anhang 6: Inanspruchnahme der Reserve im Rahmen der Finanziellen Vorausschau 2000-2006

Anhang 7: Ausstehende Beträge je Land (Bulgarien, Rumänien und Türkei) nach Risikodeckung (Stand: 31. Dezember 2002)

Anhang 8: Historische Daten zur Differenz zwischen EIB-Vorausschätzungen und Darlehensunterzeichnungen

Anhang 9: Finanzströme in den bzw. aus dem Fonds

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