EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 19.12.2017 SWD(2017) 477 final WAREN-PAKET ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN KONSULTATION DER INTERESSENTRÄGER - ZUSAMMENFASSENDER BERICHT Begleitunterlage zum Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die gegenseitige Anerkennung von Waren {COM(2017) 796 final}

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Inhaltsverzeichnis 1.ZIELSETZUNG DER KONSULTATION 1.1.Konsultationsverfahren und Instrumente 2.ERGEBNISSE DER KONSULTATIONSMAẞNAHMEN 2.1.Sitzungen des Beratenden Ausschusses für die gegenseitige Anerkennung 2.2.Interessenträger-Konferenz vom 17. Juni 2016 2.3.Öffentliche Konsultation 2.3.1.Wie sehen die Interessenträger die gegenseitige Anerkennung und ihren potenziellen Unzulänglichkeiten? 2.3.2.Funktionsweise der Verordnung über die gegenseitige Anerkennung 2.3.3.Bewertung der Kommunikation bei der Anwendung der gegenseitigen Anerkennung 2.3.4.Prioritäten zur Verbesserung der gegenseitigen Anerkennung 2.3.5.Optionen 2.4.Erhebungen externer Auftragnehmer 2.5.Weitere Beiträge (Positionspapiere oder E-Mails) 3.RÜCKMELDUNGEN AN DIE INTERESSENTRÄGER

1.ZIELSETZUNG DER KONSULTATION In der „Binnenmarktstrategie“ (COM(2015) 550 vom 28.10.2015) wird hervorgehoben, dass der Binnenmarkt für Waren im Bereich der gegenseitigen Anerkennung ausgebaut werden muss. Dank dieses Grundsatzes kann für Produkte, die in einem Mitgliedstaat rechtmäßig in Verkehr gebracht wurden und die nicht den europäischen Harmonisierungsrechtsvorschriften unterliegen, auch dann das Recht auf freien Warenverkehr wahrgenommen werden, wenn Defizite bei der Einhaltung der technischen Vorschriften des Bestimmungsmitgliedstaates bestehen. Eine kürzlich durchgeführte Bewertung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung ergab jedoch, dass das volle Potenzial des Grundsatzes noch nicht ausgeschöpft wird.

Die Kommission wird mit einem EU-weiten Aktionsplan Sensibilisierungsarbeit leisten und – schwerpunktmäßig in problematischen Branchen – dafür sorgen, dass die gegenseitige Anerkennung verstärkt zum Tragen kommt. Zudem wird die Kommission prüfen, ob eine Überarbeitung der Verordnung (EG) Nr. 764/2008 notwendig ist, damit die Anwendung des Grundsatzes in Unternehmen und nationalen Behörden verbessert wird. Mit der Konsultation sollten deshalb die Meinungen der Interessenträger zur derzeitigen und zukünftigen Anwendung der gegenseitigen Anerkennung eingeholt werden. 1.1.Konsultationsverfahren und Instrumente Die Mitglieder des Beratenden Ausschusses für die gegenseitige Anerkennung wurden in den letzten Sitzungen am 2. Dezember 2015 und am 25. Oktober 2016 dazu aufgefordert, Rückmeldung zu geben. Auf Europa wurde eine öffentliche Konsultation in allen EU-Amtssprachen auf einer eigenen Webseite veröffentlicht. Diese Konsultation lief von Juni bis September 2016. Ergänzend dazu veranstaltete die Kommission am 17. Juni 2016 eine Interessenträger-Konferenz. 2.ERGEBNISSE DER KONSULTATIONSMAẞNAHMEN 2.1.Sitzungen des Beratenden Ausschusses für die gegenseitige Anerkennung Am 2. Dezember 2015 und am 25. Oktober 2016 fand die siebte bzw. achte Sitzung des beratenden „Ausschusses für die gegenseitige Anerkennung“ statt. Zu den Mitgliedern des Ausschusses zählen Vertreter der Mitgliedstaaten, die mit Fragen der gegenseitigen Anerkennung befasst sind. Die Kommission präsentierte Ideen zur Sensibilisierungsarbeit auf dem Gebiet der gegenseitigen Anerkennung, die von den Mitgliedstaaten sehr begrüßt wurden, eine vorläufige Analyse der Hauptprobleme, die durch die nicht einwandfreie Funktionsweise des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung verursacht wurden, ferner die vorläufigen Optionen zur Verbesserung der gegenseitigen Anerkennung; außerdem ersuchte sie die Delegationen um Rückmeldungen. Was die mögliche Einführung einer Erklärung über die Einhaltung der relevanten Rechtsvorschriften betrifft, so hoben einige Mitgliedstaaten den etwaigen Verwaltungsaufwand für die Wirtschaftsteilnehmer hervor, räumten aber auch ein, dass dies ihre Aufgaben vereinfachen würde. Die Kommission stellte zudem Optionen vor, die einen Anreiz für die nationalen Behörden darstellen sollen, der Pflicht zur Meldung von Verwaltungsentscheidungen über die Ablehnung bzw. Einschränkung der gegenseitigen Anerkennung nachzukommen, wie etwa mehr Transparenz, die Nutzung eines IT-Tools und die Möglichkeit, ein neues, beschleunigtes Verfahren als Alternative zu den derzeitigen kostspieligen und langwierigen Gerichtsverfahren einzuführen. Die Option eines Systems der vorherigen Genehmigung für das Inverkehrbringen von Produkten stieß bei vielen Mitgliedstaaten auf Widerstand, da dies den freien Warenverkehr behindern würde. Was die Option der Gewährleistung des durch die Einhaltung der europäischen Standards garantierten freien Warenverkehrs anlangt, so waren die Mitgliedstaaten der Ansicht, dass es von größerem Nutzen sei, sich auf die wesentlichen Anforderungen zu konzentrieren als auf Standards zurückzugreifen. Die Mitgliedstaaten sprachen sich dafür aus, die Produktinfostellen zu vergrößern und auszubauen, da dort Ressourcen- und Personalmangel herrscht. Die Mitgliedstaaten lehnten die Harmonisierung einiger grundlegender Anforderungen entschieden ab, da die Vorteile einer teilweisen Harmonisierung nur um des freien Warenverkehrs willen in keinem angemessen Verhältnis zum zusätzlich verursachten Verwaltungsaufwand stehen. 2.2.Interessenträger-Konferenz vom 17. Juni 2016 Am 17. Juni 2016 wurde für die Interessenträger eine Veranstaltung organisiert, bei der die zentralen Fragen zur Funktionsweise der gegenseitigen Anerkennung ermittelt sowie ein mögliches weiteres Vorgehen festgelegt werden sollte. Bei den insgesamt 144 Teilnehmern handelte es sich um Vertreter von Unternehmen (62), nationalen Behörden (60) oder sonstigen Einrichtungen (22), wie beispielsweise Verbraucherorganisationen oder Gewerkschaften. Das ausführliche Protokoll dieser Konferenz – einschließlich der Angaben zu den Teilnehmern und der Präsentationen – ist abrufbar unter: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/17963 . Im Anschluss an die Präsentationen und Gespräche fanden drei Workshops statt, bei denen nationale Behörden, Unternehmen und Verbände ausgewogen vertreten waren. 2.3.Öffentliche Konsultation Während der gesamten Dauer der öffentlichen Konsultation gingen 153 Antworten ein. Besonders stark vertreten waren Unternehmen (91), ferner die Behörden der Mitgliedstaaten (45) sowie Bürgerinnen und Bürger (17). 45 Behörden der Mitgliedstaaten nahmen an der öffentlichen Konsultation teil. Zudem waren Einzelunternehmen (44) und Unternehmerorganisationen (44) unter den Teilnehmern gleich stark vertreten. Bei einer Aufschlüsselung nach Wirtschaftszweigen ist das verarbeitende Gewerbe (46 %) am stärksten vertreten, dahinter folgen Groß- und Einzelhandel (13 %), Land- und Forstwirtschaft, Fischerei (8 %) sowie Wasserversorgung (6 %).

Bei den Unternehmen ist die geografische Verteilung der Teilnehmer ziemlich ausgeglichen, während bei den teilnehmenden nationalen Behörden 18 Mitgliedstaaten und Norwegen vertreten waren. Wie sehen die Interessenträger die gegenseitige Anerkennung und ihren potenziellen Unzulänglichkeiten? Die Mehrheit der antwortenden Unternehmen überprüfen, wenn sie ihre Produkte in einem anderen Mitgliedstaat verkaufen wollen, zunächst die in diesem Mitgliedstaat geltenden Vorschriften, und sofern diese die Unternehmen daran hindern, ihre Produkte zu verkaufen, passen die meisten von ihnen die Vorschriften an, auch wenn 70 % der antwortenden Unternehmen der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung bekannt ist. Über die Hälfte der antwortenden Unternehmen hat versucht, die gegenseitige Anerkennung dafür zu nutzen, einen neuen Markt zu erschließen. Der Hälfte dieser Unternehmen wurde der Zugang zu dem neuen Markt verweigert, und nur in 2 % der Fälle wurde diese Entscheidung erfolgreich angefochten. Wie bereits erwähnt, sind die Unternehmen für die gegenseitige Anerkennung zwar durchaus sensibilisiert, für die Mehrheit der Teilnehmer ist aber Sensibilisierungsarbeit nach wie vor notwendig. Was die Hindernisse für ein reibungsloses Funktionieren der gegenseitigen Anerkennung betrifft, so führten die Unternehmen an, dass es keine Rechtsbehelfe gibt, mit den sich nationale Entscheidungen rasch anfechten lassen, durch die der Marktzugang verweigert wird, und nannten an zweiter Stelle eine unzureichende Kommunikation zwischen den Behörden. 52 % der Teilnehmer sahen sich bereits selbst mit solchen Hindernissen konfrontiert. Funktionsweise der Verordnung über die gegenseitige Anerkennung Wirksamkeit: In welchem Maße wurden die Ziele der Verordnung erreicht? Der Mehrheit der Teilnehmer kennt die Verordnung und erachtet die meisten der eingeführten Instrumente als nützlich und nach wie vor notwendig. Was das Erreichen der Ziele der Verordnung anlangt, sind jedoch nur sehr wenige Wirtschaftsakteure der Ansicht, dass der Verkauf von Produkten in anderen Mitgliedstaaten seit Inkrafttreten der Verordnung einfacher geworden ist. Ein Großteil vertritt die Auffassung, dass sich die Situation durch die Verordnung nicht verbessert hat, oder kann diesbezüglich keine Angaben machen, da entweder die gegenseitige Anerkennung nicht in Anspruch genommen wird oder gar keine Produkte im Ausland verkauft werden. Effizienz: Kosten und Vorteile der Verordnung Die nationalen Behörden stuften die Kosten als durchschnittlich ein und stimmen voll oder teilweise zu, dass die Verordnung für die Erleichterung des Marktzugangs vorteilhaft sei. Für die Unternehmen entstehen hauptsächlich dann Kosten, wenn sie ihre Produkte an die geltenden nationalen Rechtsvorschriften anpassen müssen, da die gegenseitige Anerkennung entweder verweigert oder gar nicht erst genutzt wird, um Zugang zum Markt zu erhalten. Hohe Kosten entstehen auch dann, wenn es beim Markteintritt zu Verzögerungen kommt, oder durch vergebene Chancen, wenn Unternehmen auf einen Markteintritt verzichten, da unterschiedliche nationale Rechtsvorschriften eine Anpassung des Produkts erfordern würden. Die Kosten für die Anfechtung im Falle einer Verweigerung des Marktzugangs werden als weniger relevant angesehen, was hauptsächlich damit zusammenhängt, dass sich nur wenige Wirtschaftsakteure für eine solche Anfechtung entscheiden. Kosten fallen auch dann an, wenn bewertet werden muss, ob die gegenseitige Anerkennung für den Verkauf von Produkten in einem anderen Mitgliedstaat genutzt werden kann. Nur sehr wenige Wirtschaftsteilnehmer (2 %) lagern die Bewertung aus, während 26 % die Bewertung intern durchführen. 46 % nehmen die Bewertung je nach Produkt extern oder intern vor. In Bezug auf die mit der Verordnung verbundenen Vorteile haben die antwortenden Unternehmen sehr unterschiedliche Wahrnehmungen. Die Mitgliedstaaten sind eher der Auffassung, dass die mit der Verordnung einhergehenden Kosten im Verhältnis zu den erzielten Vorteilen angemessen sind. Lediglich 9 % der Unternehmen teilen diese Ansicht, während der Großteil nicht zustimmt. Kohärenz In Bezug auf die Kohärenz der Verordnung herrscht Konsens unter den Teilnehmern. EU-Mehrwert Die Teilnehmer heben den EU-Mehrwert deutlich hervor, der durch die Vorschriften über die gegenseitige Anerkennung entsteht. Bewertung der Kommunikation bei der Anwendung der gegenseitigen Anerkennung Die Mehrheit der antwortenden Unternehmen hat bei einer Produktinfostelle noch nie Informationen über die gelten Produktvorschriften eingeholt, weil ihnen vor allem nicht bekannt ist, dass es derartige Stellen gibt. Die antwortenden Mitgliedstaaten bewerten die Kommunikation mit Behörden im eigenen Land als gut, die Kommunikation mit den Behörden anderer Mitgliedstaaten dagegen eher als durchschnittlich bis schlecht. Prioritäten zur Verbesserung der gegenseitigen Anerkennung

Während es für Unternehmen höchste Priorität hat, dass der Bedarf an wirksamen Rechtsmitteln gedeckt ist, sprechen sich die Mitgliedstaaten und die Bürgerinnen und Bürger dafür aus, dass die gegenseitige Anerkennung noch stärker ins Bewusstsein gerückt wird. Optionen Für sämtliche Optionen, die vorgeschlagen wurden, um die gegenseitigen Anerkennung nutzerfreundlicher und verlässlicher zu gestalten, gab es große Zustimmung seitens der Teilnehmer. In Bezug auf eine angemessene Alternative für die gegenseitige Anerkennung halten die meisten Teilnehmer die Harmonisierung für das beste Instrument n Fällen, in denen die gegenseitige Anerkennung nicht ordnungsgemäß funktioniert. 2.4.Erhebungen externer Auftragnehmer Im Rahmen der externen Studie zur Bewertung der Funktionsweise des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung wurden im Zeitraum vom 9. Oktober 2014 bis zum 5. Januar 2015 vier unterschiedliche Erhebungen durchgeführt. Die Ergebnisse der Erhebungen und Befragungen zeigen, dass die Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung eine Herausforderung darstellt und dass es aufgrund von zusätzlichen Vorschriften und Prüfungen in bestimmten Mitgliedstaaten bislang noch Hindernisse für den freien Verkehr rechtmäßig in Verkehr gebrachter Waren gibt. Auch die Tatsache, dass es an Bewusstsein für die gegenseitige Anerkennung und an entsprechendem Wissen mangelt, stellt weiterhin ein Problem dar. Als weiterer Schwachpunkt wurde die schlechte Kommunikation und Zusammenarbeit zwischen den nationalen Behörden genannt. Im Rahmen der Studie zur Bewertung der Kosten und Vorteile der unterschiedlichen Optionen, die zur Verbesserung der gegenseitigen Anerkennung in Betracht gezogen werden, hat der externe Auftragnehmer eine Erhebung und Befragungen durchgeführt. Im Mittelpunkt der Konsultation der Interessenträger stand nicht nur die derzeitige Funktionsweise der gegenseitigen Anerkennung und die größten damit einhergehenden Probleme, sondern auch die Frage, wie die Verordnung mithilfe der von der Kommission vorgeschlagenen politischen Optionen überarbeitet werden könnte. Gezielte Erhebungen und Befragungen vermitteln einen Eindruck davon, wie die politischen Optionen von den Interessenträgern gesehen werden. Die nationalen Behörden betonen, dass der große Geltungsbereich, die Größe und die starke Fragmentierung des Marktes, für den die gegenseitige Anerkennung relevant ist, sowie die vielen unterschiedlichen nationalen Rechtsvorschriften Schwierigkeiten verursachen könnten, wenn es darum geht, klare Verfahren zur Anwendung der gegenseitigen Anerkennung einzuführen. Zudem bereiten Produkte, die unter Bereiche fallen, die teilweise harmonisiert sind und/oder für die einige EU-Standards gelten, den Behörden Schwierigkeiten, da unter Umständen eine Mischung aus nationalen und EU-Rechtsvorschriften gilt, wodurch sich der Aufwand bei Prüfungen und Entscheidungen erhöht. Außerdem wird die Kommunikation zwischen den Mitgliedstaaten als nicht ausreichend befunden. Die Unternehmen verwiesen darauf, dass sie (insbesondere aufgrund von Sprachbarrieren) nur schwer Zugang zu Informationen über bestehende relevante Rechtsvorschriften und Verfahren erhalten und dass sie von den nationalen Behörden erst nach längerer Zeit Antwort bekommen. Wirtschaftsakteure und nationale Behörden stimmen darin überein, dass Maßnahmen zur Verbesserung der Situation ergriffen werden müssen. Unter den nationalen Behörden besteht weitgehend Einigkeit darüber, dass mithilfe von nicht zwingenden oder zwingenden Rechtsinstrumenten eingegriffen werden muss, während die Wirtschaftsakteure sich zurückhaltend dazu äußern, ob die vorgeschlagenen Optionen tatsächlich dazu beitragen, dass Verzögerungen des Marktzugangs verhindert werden und die für sie anfallenden Kosten sinken. Dennoch scheinen die Wirtschaftsteilnehmer und nationalen Behörden eine Mischung aus verschiedenen untergeordneten Optionen der Verabschiedung einer einzigen, rein politischen Option vorzuziehen. 2.5.Weitere Beiträge (Positionspapiere oder E-Mails) Zahlreiche interessierte Parteien reichten gesonderte Positionspapiere ein, in denen häufig dazu aufgerufen wurde, sich stärker für die Verbesserung der gegenseitigen Anerkennung und die Stärkung des Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten zu engagieren. In einigen Papieren wird angemerkt, dass der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung durch die Einführung einer Konformitätsvermutung für unabhängig (von Dritten) getestete Produkte aufgewertet werden könne. In anderen wird wiederum betont, dass es notwendig sei, Klarheit bezüglich des Geltungsbereichs der Verordnung über die gegenseitige Anerkennung zu schaffen und Leitlinien für Verhältnismäßigkeitsbewertungen bereitzustellen. Außerdem müsse zwischen den Mitgliedstaaten ein Austausch über bewährte Verfahren stattfinden. Zudem sollten abschreckende Maßnahmen eingeführt werden, um sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten ihrer Mitteilungspflicht gemäß der Verordnung nachkommen. Darüber hinaus müssen den Unternehmen wirksame Rechtsbehelfe zur Verfügung stehen, damit sie sich bei Entscheidungen gegen ihr Produkt auf dem Binnenmarkt schnell Klarheit verschaffen können. In diesem Zusammenhang müsste auch die Transparenz bei der Einsicht in die Entscheidungen verbessert werden. Die Produktinfostellen sollten außerdem optimiert werden und den Unternehmen Informationen zu nationalen Entscheidungen und technischen Vorschriften leicht zugänglich machen. Ferner ist es generell notwendig, das Vertrauen zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten im gesamten Binnenmarkt wiederherzustellen und die Zusammenarbeit zu intensivieren. Es gilt, den Mangel an Vertrauen zwischen den zuständigen Behörden zu überwinden und nationale Entscheidungen transparenter zu gestalten. Ein Schnellbewertungsverfahren, mit dem sich eine Einschätzung – nicht verbindlicher – Entscheidungen über eine Verweigerung des Marktzugangs vornehmen lässt, kann eine Verbesserung des Verständnisses des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung und der Funktionsweise der geltenden Verordnung bewirken. 3.RÜCKMELDUNGEN AN DIE INTERESSENTRÄGER Im Zuge der Konsultation wurde eine breite Palette von Ansichten erfasst, die darüber Aufschluss gibt, was aus Sicht der Interessenträger bei der Umsetzung der Verordnung gut bzw. nicht so gut funktioniert hat. Die Treffen mit den Interessenträgern boten bereits in einem frühen Stadium Gelegenheit dazu, die nationalen Behörden stärker einzubinden, sodass die Antwortquote wahrscheinlich höher ausfallen wird. Generell zielt diese Initiative darauf ab, den Binnenmarkt für Waren durch eine stärkere und eine verbesserte gegenseitige Anerkennung zu vertiefen. Dies wird durch Sensibilisierungsarbeit über die gegenseitige Anerkennung, die Verbesserung der Rechtssicherheit für Unternehmen und nationale Behörden bei der Inanspruchnahme der gegenseitigen Anerkennung und die Verbesserung der Verwaltungszusammenarbeit und des Vertrauens zwischen den Behörden erreicht. All dies wird zur Ausschöpfung des gesamtes Potenzials des Binnenmarkts führen, und zwar wenn die Anwendung der gegenseitigen Anerkennung vereinfacht wird und für Unternehmen das Risiko sinkt, dass ihre Produkte keinen Marktzugang erhalten oder ungerechtfertigt vom Markt genommen werden müssen und wenn den Verbrauchern mehr Auswahl zu günstigeren Preisen geboten wird. Die voraussichtlichen Vorteile einer stärkeren und verbesserten gegenseitigen Anerkennung können zwar nicht genau abgeschätzt werden, die kürzlich veröffentlichten Studie mit dem Titel „The Costs of Non-Europe in the Single Market“ ergab aber, dass ein Abbau der Handelshemmnisse zu einer Zunahme des EU-internen Handels um mehr als 100 Mrd. EUR pro Jahr führen könnte. Das Konzept der Handelshemmnisse in dieser Studie bezieht sich zwar nicht nur auf die gegenseitige Anerkennung, sie gibt aber dennoch Aufschluss über die voraussichtlichen Vorteile. Der EU-Mehrwert dieser Initiative besteht in den einheitlichen Vorschriften, die eine gleiche Behandlung garantieren und eine kohärente, einheitliche und korrekte Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung ermöglichen. Die gegenseitige Anerkennung ergibt sich aus den Artikeln 34 bis 36 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union und aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs und trägt unmittelbar zur Verwirklichung des Binnenmarkts für Waren, einer der größten Errungenschaften der EU, bei. Würden nur die Mitgliedstaaten tätig werden, würde dies den Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung untergraben und zu 28 verschiedenen und sich möglicherweise widersprechenden nationalen Verfahren führen. Die Folgenabschätzung enthielt folgende politische Optionen: •Option 2 – Nicht zwingendes Recht zur Verbesserung der Funktionsweise der gegenseitigen Anerkennung (Sensibilisierungsmaßnahmen, Schulungsmaßnahmen, Austausch von Beamten usw.)