Sonderbericht EU-Ausgaben im Bereich 
externe Migration in 
Ländern des südlichen 
Mittelmeerraums und der 
östlichen Nachbarschaft 
bis 2014DE 2016  Nr. 09
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EU-Ausgaben im Bereich 
externe Migration in 
Ländern des südlichen 
Mittelmeerraums und der 
östlichen Nachbarschaft 
bis 2014
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)SonderberichtDE 2016  Nr. 09
02
 Inhalt
Ziffer
 Abkürzungen und Akronyme
 Glossar
I – V Zusammenfassung
1 – 20 Einleitung
2 – 20 Externe Migrationspolitik der EU
2 – 5 Der politische Rahmen
6 – 8 Ein Gesamtansatz für externe Migration
9 Den Ländern der Nachbarschaft wird Priorität eingeräumt
10 – 11 Unterschiedliche institutionelle und Finanzierungsinstrumente
12 – 16 Unterschiedliche Quellen der Ausgaben der EU im Bereich externe Migration
17 – 20 Finanzierungs- und Verwaltungsregelungen
21 – 26 Prüfungsumfang und Prüfungsansatz
27 – 65 Bei der Kohärenz der Ziele, der Ermittlung des Bedarfs der Partnerländer und den 
Überwachungsinstrumenten besteht Verbesserungsbedarf
27 – 31 Ein breites Spektrum an nicht immer miteinander verknüpften politischen Zielen
32 – 37 Der Ermittlung des Bedarfs der Partnerländer muss mehr Beachtung geschenkt werden
38 – 51 Die Überwachungs- und Bewertungsverfahren müssen verbessert werden
52 – 60 Die geografischen und thematischen Prioritäten waren schwer zu überprüfen
61 – 65 Über ein großes geografisches Gebiet gestreute Maßnahmen
03 Inhalt 
66 – 89 Schwachstellen beeinträchtigten die Wirksamkeit der EU-Ausgaben im 
Bereich externe Migration (TPMA und ENPI) in den Ländern des südlichen 
Mittelmeerraums und der östlichen Partnerschaft
67 – 69 Unzulänglichkeiten bei den operativen Zielen und Ergebnisindikatoren erschwerten die 
Bewertung der Wirksamkeit der Projekte
70 – 73 Der Wirksamkeit abträgliche Faktoren
Kasten 8 Ein Beispiel für bewährte Verfahren
74 Probleme hinsichtlich der Wirksamkeit in drei zentralen Bereichen
75 – 81 Die Verbindung zwischen Migration und Entwicklung
82 – 86 Unterstützungsmaßnahmen für Rückkehr und Rückübernahme: begrenzte Wirkung und unterschiedliche 
Unterstützung aus Drittländern
87 – 89 Schutz der Menschenrechte: Bestandteil der geprüften Projekte, jedoch nicht immer erfolgreich umgesetzt
90 – 103 Schwierige Koordinierung zwischen mehreren Partnern auf unterschiedlichen 
Ebenen
91 – 100 Komplexe Verwaltungsstruktur
101 – 102 Mobilitätspartnerschaften: Koordinierung muss klargestellt werden
103 Zukunftsperspektiven
 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
 Anhang I  –  Zwischen der EU, Mitgliedstaaten der EU und Drittländern unterzeichnete 
Mobilitätspartnerschaften
 Anhang II –  Während des Zeitraums 2007-2013 im Rahmen der externen Dimension der 
Migrationspolitik gebundene, im Wege von Verträgen vergebene und ausgezahlte 
Mittel (Millionen Euro)
 Anhang III –  Ausgaben für die externe Migrationspolitik: mehrere EU-
Finanzierungsinstrumente, jedes mit eigenen Zielen und Strategien
 Anhang IV – Überblick über die geprüften Projekte
 Anhang V –  Durchführungsmechanismen für die finanzielle Hilfe der EU (Migration und Asyl – 
externe Dimension)
 Antworten der Kommission
04
 Abkürzungen und 
Akronyme
DCI : Instrument für die Entwicklungszusammenarbeit
EAD : Europäischer Auswärtiger Dienst
EEF : Europäischer Entwicklungsfonds
EIDHR : Europäisches Instrument für Demokratie und Menschenrechte
ENPI : Europäisches Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument
Frontex : Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der 
Europäischen Union
GAMM : Gesamtansatz für Migration und Mobilität
GD: Generaldirektion
GD ECHO : Generaldirektion Humanitäre Hilfe und Katastrophenschutz
IfS: Instrument für Stabilität
IOM : Internationale Organisation für Migration
IPA: Instrument für Heranführungshilfe
ISF: Fonds für die innere Sicherheit
JMDI : Gemeinsame Migrations- und Entwicklungsinitiative
TPMA : Thematisches Programm zu Migration und Asyl
UNDP : Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen
UNHCR : Hoher Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen
05
 Glossar1
Asylbewerber : Migranten erhalten den Status eines Asylbewerbers, wenn sie entweder die Anerkennung ihres 
Flüchtlingsstatus oder ihres subsidiären Schutzstatus beantragt haben und ihr Antrag noch bearbeitet wird.
Flüchtling : Person, die sich aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, 
Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung außerhalb des 
Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen 
kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will.
Grenzmanagement : Erleichterung der legalen Einreise von Geschäftsleuten, Touristen, Migranten und 
Flüchtlingen sowie Aufdeckung und Verhinderung der irregulären Einreise von Ausländern in ein Land. 
Maßnahmen des Grenzmanagements umfassen die Auferlegung der Visumpflicht durch Staaten, Sanktionen gegen 
Transportunternehmen, die irreguläre Ausländer auf das Hoheitsgebiet bringen, sowie Verbote auf See.
Irreguläre Migration : Es gibt keine klare oder allgemein anerkannte Definition von irregulärer Migration, also 
einer Migration außerhalb der Regulierungsstruktur der Herkunfts-, Transit- und Aufnahmeländer. Aus der Sicht der 
Aufnahmeländer bedeutet irreguläre Migration die irreguläre Einreise, den irregulären Aufenthalt oder die irreguläre 
Arbeit in einem Land. Aus der Sicht des Herkunftslandes liegt eine Irregularität zum Beispiel dann vor, wenn 
eine Person eine internationale Grenze ohne einen gültigen Reisepass oder ein anderes gültiges Reisedokument 
überschreitet. Irreguläre Migranten sind Personen, die ohne gültiges Einreisedokument in das Hoheitsgebiet eines 
Staates einreisen, und Personen, die zwar mit einem gültigen Dokument eingereist sind, aber ihren Aufenthaltstitel 
nicht erneuern und dennoch weiterhin im Aufnahmeland bleiben (und die zulässige Aufenthaltsdauer überschreiten).
Kapazitätsaufbau : Erhöhung der Autonomiefähigkeit von Regierungen und der Zivilgesellschaft durch die 
Verbesserung ihres Wissens, ihrer Kompetenzen und ihres Verhaltens. Der Kapazitätsaufbau kann in Form eines 
Projekts erfolgen, das zusammen mit einer Partnerregierung umgesetzt wird, oder in Form eines bilateralen oder 
multilateralen Dialogs.
Migration : Wanderungsbewegungen einer Person oder einer Gruppe von Personen, entweder über 
eine internationale Grenze oder innerhalb eines Staates. Dauer, Zusammensetzung und Ursachen von 
Migrationsströmen können unterschiedlich sein. Migration umfasst die Wanderung von Flüchtlingen, Vertriebenen, 
Wirtschaftsmigranten und anderen Personen, beispielsweise nachzugswilligen Familienangehörigen.
Mobilität2: Sie betrifft zahlreiche Personengruppen wie Kurzbesucher, Touristen, Studierende, Forscher, Geschäftsleute 
oder Familienmitglieder auf Besuch und ist damit ein wesentlich weiter gefasstes Konzept als Migration.
Projektergebnisse : Um die Ergebnisse eines Projekts messen zu können, muss Folgendes festgelegt werden:
a) klare operative Ziele (z. B. Zugang zu Elektrizität für alle Privathaushalte eines bestimmten Dorfes);
b) Input- und Outputindikatoren zur Bewertung der Quantität, Qualität und Bereitstellungsfrist der 
Dienstleistungen, Waren oder Bauleistungen, die durch das jeweilige Projekt bereitgestellt oder erbracht 
werden (z. B. Kauf und Installation von 200 Stromleitungsmasten und 4 000 Metern Stromleitung);
c) Ausgangs- und Zielwerte (gab es z. B. bereits 500 Masten und 10 000 Meter Leitung, besteht das Ziel darin, 
700 Masten und 14 000 Meter Leitung zu erreichen);
d) Ergebnisindikatoren, anhand deren die Auswirkungen des umgesetzten Projekts gemessen werden und 
die angeben, ob ein Ziel erreicht wurde (z. B. alle 200 Privathaushalte haben jetzt Zugang zu Elektrizität). 
Hier können ebenfalls Ausgangs- und Zielwerte festgelegt werden (z. B. eine Erhöhung von 150 auf 200 
Privathaushalte, die Zugang haben).
1 Soweit nicht ausdrücklich anders angegeben, beruhen alle Definitionen auf dem Glossary on Migration  der IOM.
2 KOM(2011) 743 endgültig vom 18. November 2011 „Gesamtansatz für Migration und Mobilität“.
06 Glossar 
Reintegration : Wiedereingliederung bzw. Wiedereinbeziehung einer Person in eine Gruppe, beispielsweise der 
eines Migranten in die Gesellschaft seines Herkunftslandes.
Rückkehr : Bezieht sich im weitesten Sinne auf den Vorgang der Rückkehr, entweder innerhalb der Grenzen eines 
Landes oder, nach Ausschöpfung aller legalen Wege für einen Aufenthalt in einem Mitgliedstaat der EU, von einem 
Aufnahmeland in das Herkunfts- oder Transitland, etwa im Fall von Flüchtlingen, Asylbewerbern und qualifizierten 
Staatsbürgern.
Rückübernahmeabkommen : Abkommen, in dem Verfahren festgelegt sind, nach denen ein Staat Ausländer oder 
staatenlose Personen in einer irregulären Situation in ihre Heimatländer oder in ein Drittland rückführt, das sie auf 
dem Weg in das Land, das ihre Rückführung wünscht, durchquert haben.
07
 Zusammenfassung
I
Ziel der externen Dimension der gemeinsamen Migrationspolitik der EU ist eine wirksame Steuerung der Migrati -
onsströme in Zusammenarbeit mit den Herkunfts- und Transitländern. In diesem Bericht werden die zwei wichtigs -
ten Finanzierungsinstrumente betrachtet, die im Zeitraum 2007-2013 in sechs der elf Länder des südlichen Mittel -
meerraums und der östlichen Partnerschaft zum Einsatz kamen: das thematische Programm zu Migration und Asyl 
(TPMA) und das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENPI). Die Entwicklungen im Bereich 
Migration nach 2014 und die Reaktion der EU auf die aktuelle Flüchtlingskrise waren nicht Gegenstand der Prüfung.
II
Die Ausgaben der EU im Bereich externe Migration wurden von einem breiten Spektrum an allgemeinen Zielen 
bestimmt. Die Gesamthöhe der Ausgaben zulasten des EU-Haushalts konnte im Zuge der Prüfung nicht festgestellt 
werden, und es war auch nicht klar, ob die Ausgaben in Übereinstimmung mit den intendierten geografischen und 
thematischen Prioritäten getätigt wurden.
III
Auf der Grundlage einer Untersuchung ausgewählter Projekte gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die 
Wirksamkeit der EU-Ausgaben im Bereich externe Migration (TPMA und ENPI) in den Ländern des südlichen Mit -
telmeerraums und der östlichen Partnerschaft gesteigert werden kann. Eine Messung der mit den EU-Ausgaben 
erzielten Ergebnisse war oftmals schwierig, weil die Ziele sich auf ein sehr großes thematisches und geografisches 
Gebiet erstreckten und quantitative sowie ergebnisorientierte Indikatoren fehlten. Der Beitrag der Migration zur 
Entwicklung - eine der Prioritäten des Gesamtansatzes für Migration und Mobilität - war schwer zu beurteilen. Die 
geprüften Projekte legen schließlich die Feststellung nahe, dass der Beitrag von Migranten, die in ihre Herkunftslän -
der zurückkehren, begrenzt war.
Zusammenfassung 08
IV
Die Ausgaben der EU im Bereich externe Migration wurden von einer Vielzahl von Akteuren getätigt. Dazu war eine 
Koordinierung zwischen den verschiedenen Dienststellen der Kommission, insbesondere den Generaldirektionen, 
dem Europäischen Auswärtigen Dienst, den EU-Delegationen in Drittländern und einer Reihe von EU-Agenturen, in 
Zusammenarbeit mit Mitgliedstaaten, Nachbar- und Drittländern notwendig. Diese komplexe Verwaltungsstruktur 
erforderte eine engere Koordinierung auf allen Ebenen sowie eine stärkere Einbeziehung der EU-Delegationen in 
Migrationsfragen.
V
Der Hof schließt seinen Bericht mit der Empfehlung, dass die Kommission klare und messbare Ziele aufstellt, die mit -
hilfe kohärenter EU-Finanzierungsinstrumente umgesetzt werden, für die eine wirksame Überwachung und Bewer -
tung sowie ein geeignetes Informationssystem vorzusehen sind. Die Verwaltungsstrukturen müssen vereinfacht 
und besser abgestimmt werden.
09
 Einleitung
01 
Die externe Migrationspolitik der EU erstreckt sich auf eine Vielzahl von Themen 
wie Mobilität und legale Migration, irreguläre Migration, Migration und Entwick -
lung oder internationalen Schutz. Diese Prüfung stützt sich auf bis Ende 2014 
durchgeführte Prüfungsarbeiten, in deren Rahmen die Ausgaben der EU im 
Bereich externe Migration in Ländern des südlichen Mittelmeerraums und der 
östlichen Partnerschaft untersucht wurden (siehe auch Ziffern 21-26). Die Hilfe in -
nerhalb der EU und die Hilfe für EU-Mitgliedstaaten waren nicht Gegenstand der 
Prüfung. Auch explizit zur Handhabung von Asylanträgen ergriffene Maßnahmen 
oder Daten über irreguläre Migration waren nicht unmittelbar Thema der Prü -
fung. Untersucht wurden die zwei wichtigsten EU-Finanzierungsinstrumente und 
die zulasten dieser Instrumente in sechs Ländern3 der östlichen und südlichen 
Nachbarschaft im Zeitraum 2007-2013 getätigten Ausgaben. Die vom Hof geprüf -
ten Ausgaben im Bereich externe Migration standen nicht in Zusammenhang mit 
den Ausgaben zur Bewältigung der syrischen Flüchtlingskrise. Der Bericht be -
zieht sich folglich weder auf Ereignisse und EU-Maßnahmen noch auf Daten des 
Jahres 2015. Der Hof veröffentlicht die Ergebnisse dieser Prüfung zum jetzigen 
Zeitpunkt, weil er die Feststellungen und Empfehlungen insofern für relevant 
erachtet, als die EU bestrebt ist, angemessene politische und haushaltspolitische 
Maßnahmen im Bereich der externen Migrationspolitik auszuarbeiten.
Externe Migrationspolitik der EU
Der politische Rahmen
02 
Gemäß Artikel 67 des Vertrags entwickelt die EU eine gemeinsame Politik in den 
Bereichen Asyl, Einwanderung und Kontrollen an den Außengrenzen, die sich 
auf die Solidarität der Mitgliedstaaten gründet. Der Europäische Rat legte die 
entsprechenden strategischen Leitlinien fest (Artikel 68), die im Stockholmer 
Programm (2009-2014) 4 dargelegt waren, das einen Fahrplan für die EU auf dem 
Gebiet des Rechts, der Freiheit und der Sicherheit bildete. Im Juni 2014 verab -
schiedete der Rat neue strategische Leitlinien für den Zeitraum 2014-2019.
03 
Hauptziel der gemeinsamen Einwanderungspolitik (Artikel 79 des Vertrags) ist es, 
eine wirksame Steuerung der Migrationsströme, eine angemessene Behandlung 
von Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhal -
ten, sowie die Verhütung und verstärkte Bekämpfung von irregulärer Einwande -
rung und Menschenhandel zu gewährleisten.3 Algerien, Georgien, Libyen, die 
Republik Moldau, Marokko 
und die Ukraine.
4 ABl. C 115 vom 4.5.2010, S. 1.
10 Einleitung 
04 
Die EU misst außerdem der Steuerung der Migrationsströme in Zusammenarbeit 
mit den Transit- oder Herkunftsländern der Migranten sowie der Stärkung der 
Verbindung zwischen Migration und Entwicklung besondere Bedeutung bei.
05 
Die gemeinsame Migrationspolitik der EU hat daher sowohl eine interne als auch 
eine externe Dimension. Gegenstand dieses Berichts ist die externe Dimension, 
die im folgenden Abschnitt dargelegt wird.
Ein Gesamtansatz für externe Migration
06 
Im Jahr 2005 verabschiedete der Rat den Gesamtansatz zur Migrationsfrage in 
Afrika und im Mittelmeerraum. Im Jahr 2011 entstand auf dieser Grundlage der 
Gesamtansatz für Migration und Mobilität (GAMM)5. Der vom Rat verabschiedete 
GAMM6 ist rechtlich nicht bindend und bildet den übergeordneten politischen 
Rahmen der EU für den politischen Dialog und die Zusammenarbeit auf dem 
Gebiet der externen Migrationspolitik.
07 
Im GAMM werden vier allgemeine thematische Prioritäten festgelegt, die als 
„gleichermaßen wichtig“ beschrieben werden:
a) effizientere Gestaltung der legalen Migration und Förderung einer gut ge -
steuerten Mobilität;
b) Verhinderung und Bekämpfung der irregulären Migration und Beseitigung 
des Menschenhandels;
c) Maximierung der Auswirkungen von Migration und Mobilität auf die 
Entwicklung;
d) Förderung des internationalen Schutzes und der externen Dimension der 
Asylpolitik.
08 
Die Achtung der Menschenrechte stellt innerhalb dieses Politikrahmens eine 
Querschnittspriorität dar.5 KOM(2011) 743 endgültig; 
Ratsdokument Nr. 9417/12 
vom 3.5.2012 „Schlussfolge -
rungen des Rates zum 
Gesamtansatz für Migration 
und Mobilität“.
6 Verabschiedet durch die 
Schlussfolgerungen des Rates 
im Mai 2012 (Ratsdokument 
Nr. 9417/12) und bekräftigt im 
April 2014 (Ratsdokument 
Nr. 8443/14).
11 Einleitung 
Den Ländern der Nachbarschaft wird Priorität eingeräumt
09 
Obwohl der GAMM (Mitteilung der Kommission aus dem Jahr 2011) einen glo -
balen Anwendungsbereich hatte, bildete die Europäische Nachbarschaft (siehe 
Abbildung 1 ) die erste Priorität7: vor allem der südliche Mittelmeerraum (Algeri -
en, Ägypten, Libyen, Marokko und Tunesien) und die Länder der östlichen Part -
nerschaft (Armenien, Aserbaidschan, Belarus, Georgien, die Republik Moldau und 
die Ukraine). Ziel in den benachbarten Regionen sollte der „Aufbau starker, enger 
Partnerschaften sein, die sich auf gegenseitiges Vertrauen und gemeinsame Inte -
ressen gründen und den Weg für die weitere regionale Integration ebnen“8. Die 
Länder der Europäischen Nachbarschaft sind wichtige Herkunfts- und Transitlän -
der in die EU, gleichzeitig aber auch selbst Aufnahmeländer.
Unterschiedliche institutionelle und 
Finanzierungsinstrumente
10 
Der GAMM wurde über eine große Bandbreite an Instrumenten umgesetzt: Wei -
tere Einzelheiten sind Kasten 1  zu entnehmen.Kasten 1Instrumente, die zur Umsetzung des GAMM herangezogen werden
 οpolitische Instrumente, wie der regionalpolitische Dialog und Mobilitätspartnerschaften;
 οrechtliche Instrumente, wie Visaerleichterungs- und Rückübernahmeabkommen mit Drittländern (2015 gab 
es 17 derartige Abkommen);
 οoperative Unterstützung durch EU-Agenturen, wie etwa Frontex;
 οfinanzielle Unterstützung der EU für nationale Verwaltungen von Drittländern und andere Akteure (wie 
etwa internationale Organisationen). Dazu gehören Programme oder Projekte, die aus verschiedenen 
Haushaltsquellen finanziert werden, sowie ein spezifisches thematisches Programm, das auf den Kapa -
zitätsaufbau und die Zusammenarbeit im Bereich Migration und Asyl ausgerichtet ist und die meisten 
Drittländer abdeckt, einschließlich der Länder der Europäischen Nachbarschaft.7 Im Gesamtansatz zur 
Migrationsfrage von 2005 
wurde der geografische 
Hauptschwerpunkt auf Afrika 
(einschließlich Nordafrika) 
gelegt. Der Gesamtansatz zur 
Migrationsfrage wurde 2007 
auf östliche und südöstliche 
Länder ausgeweitet 
(KOM(2007) 247 endgültig 
vom 16.5.2007 „Anwendung 
des Gesamtansatzes zur 
Migration auf die östlichen 
und südöstlichen 
Nachbarregionen der 
Europäischen Union“). Die 
Priorität der Europäischen 
Nachbarschaft wurde im 
GAMM (KOM(2011) 743 
endgültig) und dem ersten 
Bericht zu seiner Umsetzung 
(COM(2014) 96 final vom 
21.2.2014 „Bericht über die 
Umsetzung des Gesamt -
ansatzes für Migration und 
Mobilität 2012-2013“) 
bekräftigt. Diese Prioritäten 
wurden in zahlreichen 
Schlussfolgerungen des Rates 
bestätigt.
8 KOM(2011) 743 endgültig, S. 9.
12 Einleitung Abbildung 1
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Vilnius
BaghdadYerevan
Nicosia
TripoliAlgiersHelsinki
Chisinau
BudapestBrussels
DamascusBelgrade
Sarajevo
VallettaReykjavík
LjubljanaStockholm
Amsterdam
Bucharest
PodgoricaBratislavaCopenhagen
LuxembourgRUSSIAN FEDERATION
SAUDI ARABIATURKEY
IRAQSPAINFRANCESWEDEN
ITALYFINLAND
POLAND
GERMANYNORWAY
ROMANIA
WESTERN SAHARA 'ICELAND
HUNGARYUNITED KINGDOM
BULGARIA
GREECEAUSTRIALATVIA
PORTUGALIRELANDLITHUANIA
CROATIASLOVAKIAESTONIA
CZECH REPUBLIC
SERBIABELGIUM
ALBANIASWITZERLANDNETHERLANDSDENMARK
SLOVENIA
BOSNIA AND
HERZEGOVINA
CYPRUSTHE FORMER YUGOSLAV
REPUBLIC OF MACEDONIA MONTENEGROLUXEMBOURG
MALTAANDORRAMONACO
ALGERIAEGYPT
LIBYAMOROCCO
TUNISIAJORDANSYRIA
ISRAELLEBANON
ALGERIAUKRAINEBELARUS
GEORGIA
AZERBAIJAN
ARMENIAMOLDOVA
Cartography: Eurostat — GISCO , 05/2015Administrative boundaries: © EuroGeographics © UN-FA O © Turkstat
0 200 400 600 800 km
Verwaltungsgrenzen: ©EuroGeographics ©UN-FAO ©Turkstat
Kartografie: Eurostat - GISCO, 05/2015Die Europäische Nachbarschaft
Legende:
Blau = Europäische Union;
Grün = Länder, die Teil der Europäischen Nachbarschaftspolitik sind.
Quelle:  Eurostat.
13 Einleitung 
11 
Die EU hat mehrere regionale9 und bilaterale Dialoge zur Umsetzung des GAMM 
aufgenommen. Die zum Zeitpunkt der Prüfung sieben wichtigsten regionalen Di -
aloge deckten zentrale Regionen im Süden und Osten der EU ab und umfassten 
regelmäßige offizielle Treffen und die Stärkung von Instrumenten der Zusam -
menarbeit. Der wichtigste bilaterale Rahmen für den asyl- und migrationspoliti -
schen Dialog mit Ländern der Nachbarschaft sind Mobilitätspartnerschaften (MP). 
Diese Partnerschaften sind auf relevante Migrations- und Mobilitätsfragen von 
beiderseitigem Interesse ausgerichtet und beziehen sich ggf. auch auf die kurz- 
und langfristige Mobilität. Die Beteiligung der Mitgliedstaaten ist freiwillig und 
rechtlich nicht bindend. Im Rahmen von Mobilitätspartnerschaften werden 
Prioritäten festgelegt und konkrete Initiativen vereinbart, und die Mitgliedstaa -
ten können sich freiwillig beteiligen, indem sie Finanzmittel oder Fachwissen 
zur Verfügung stellen. Anhang I  enthält eine Übersicht über die acht seit 2008 
unterzeichneten MP sowie über die Beteiligung der Mitgliedstaaten.
Unterschiedliche Quellen der Ausgaben der EU im Bereich 
externe Migration
12 
In diesem Abschnitt werden die beiden wichtigsten Finanzierungsinstrumente 
der EU zur Unterstützung der externen Migrationspolitik sowie andere Program -
me beschrieben, die einen Beitrag zu dieser Politik geleistet haben.
13 
Das thematische Programm zu Migration und Asyl  (TPMA) war im Zeit -
raum 2007-2013 das einzige Programm, das speziell auf die Bewältigung von 
Herausforderungen im Bereich externe Migration und Asyl ausgerichtet war. 
Seine Rechtsgrundlage bildete Artikel 16 der DCI-Verordnung10. Seine allgemei -
ne Zielsetzung bestand in der Unterstützung von Drittländern in ihren Bemü -
hungen, „die Migrationsströme unter all ihren Aspekten besser zu steuern“. Zu 
diesem Zweck galt der Schwerpunkt im Rahmen des TPMA den Interventionen 
auf östlichen und südlichen Migrationsrouten sowie der Förderung des Kapazi -
tätsaufbaus und von Kooperationsinitiativen im Bereich Migration und Asyl. Das 
Programm wurde nicht eingerichtet, um die Ursachen der Migration unmittelbar 
anzugehen11 12.
14 
Das Programm wurde unter der Federführung der Generaldirektion Internati -
onale Zusammenarbeit und Entwicklung umgesetzt. Ungefähr zwei Drittel der 
finanzierten Maßnahmen wurden über Aufforderungen zur Einreichung von 
Vorschlägen ausgewählt, der Rest durch gezielte Initiativen der Kommission.9 Zu den wichtigsten regionalen 
Dialogen gehörten der 
Budapester Prozess, der 
Prager Prozess, das Gremium 
zu Migration und Asylfragen 
der östlichen Partnerschaft, 
die Partnerschaft EU-Afrika für 
Migration, Mobilität und 
Beschäftigung, der Rabat-
Prozess, der AKP-EU-Dialog 
über Migration und 
Entwicklung sowie der 
strukturierte und umfassende 
EU-CELAC-Dialog über 
Migration.
10 Verordnung (EG) 
Nr. 1905/2006 des Europäi -
schen Parlaments und des 
Rates vom 18. Dezember 2006 
zur Schaffung eines 
Finanzierungsinstruments für 
die Entwicklungszusammen -
arbeit (ABl. L 378 vom 
27.12.2006, S. 41).
11 Thematisches Programm 
„Zusammenarbeit mit 
Drittländern in den Bereichen 
Migration und Asyl“, 
Mehrjähriges Strategie -
papier 2011-2013: http://
ec.europa.eu/europeaid/
thematic-programme-
cooperation-third-countries-
areas-migration-and-asylum-
2011-2013-multi-annual_en .
12 Für den Zeitraum 2014-2020 
wurde das TPMA durch die 
Migrationskomponente des 
Programms „Globale 
öffentliche Güter und 
Herausforderungen“ ersetzt.
14 Einleitung 
15 
Das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument  (ENPI)13 
wurde ab 2007 zur Förderung der Europäischen Nachbarschaftspolitik einge -
setzt14. Ziele wurden nicht in der ENPI-Verordnung, sondern in Vereinbarungen 
zwischen der Kommission und Drittländern festgelegt. Im Rahmen des ENPI 
wurden Maßnahmen finanziert, die u. a. auf die Unterstützung von Reformen und 
die Stärkung der Kapazitäten auf dem Gebiet Justiz und Inneres, einschließlich 
Migration und Asyl (z. B. integriertes Grenzmanagement, Rückübernahme sowie 
Bekämpfung und Verhinderung von Menschenhandel), organisierte Kriminalität 
und Terrorismus ausgerichtet waren.
16 
Mehrere andere Programme können ebenfalls einen Beitrag zur externen Migra -
tionspolitik leisten, wie etwa das Instrument für die Entwicklungszusammenar -
beit, das Europäische Instrument für Demokratie und Menschenrechte oder das 
Instrument für Stabilität. Das Instrument für Heranführungshilfe und der Euro -
päische Entwicklungsfonds können ebenfalls in Anspruch genommen werden, 
jedoch nicht für Länder der Nachbarschaft.
Finanzierungs- und Verwaltungsregelungen
17 
Schätzungen des Hofs zufolge beliefen sich die von der EU im Bereich externe 
Migration im Zeitraum 2007-2013 im Wege von Verträgen insgesamt vergebenen 
Mittel auf ungefähr 1,4 Milliarden Euro (siehe Anhang II ). Finanzdaten waren je -
doch nur für das TPMA verfügbar, in dessen Rahmen über den gleichen Zeitraum 
Zahlungen in Höhe von insgesamt 304,3 Millionen Euro geleistet wurden (siehe 
Ziffern 52-56).
18 
Zusätzlich zu den von der Kommission bereitgestellten Mitteln beteiligten sich im 
Zeitraum 2007-2013 Mitgliedstaaten an der Finanzierung der Maßnahmen.
19 
Die Zuständigkeit für die Programmierung der EU-Ausgaben im Bereich der 
externen Migrationspolitik teilen sich der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) 
und eine Reihe von Generaldirektionen der Kommission. Für die Verwaltung der 
EU-Mittel in diesem Bereich ist die Kommission zuständig.13 Verordnung (EG) 
Nr. 1638/2006 des 
Europäischen Parlaments und 
des Rates vom 
24. Oktober 2006 zur 
Festlegung allgemeiner 
Bestimmungen zur Schaffung 
eines Europäischen 
Nachbarschafts- und 
Partnerschaftsinstruments 
(ABl. L 310 vom 9.11.2006, S. 1).
14 Für den Zeitraum 2014-2020 
wurde das ENPI durch das 
Europäische Nachbarschafts -
instrument (ENI) ersetzt, das 
nicht Teil dieser Prüfung war.
15 Einleitung 
20 
Angesichts der großen Bandbreite an Finanzierungsinstrumenten der EU (wie 
oben erwähnt) können mehrere Generaldirektionen der Kommission auf diesem 
Gebiet tätig werden: Die GD Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung ist 
für das Instrument für die Entwicklungszusammenarbeit (DCI), das Europäische 
Instrument für Demokratie und Menschenrechte (EIDHR) und das ENPI zuständig; 
die Zuständigkeit für das ENPI wurde jedoch 2015 der GD Nachbarschaftspolitik 
und Erweiterungsverhandlungen übertragen, die auch für das IPA zuständig ist. 
Die GD ECHO (Humanitäre Hilfe und Katastrophenschutz) verwaltet die humani -
täre Hilfe, einschließlich der humanitären Hilfe für Flüchtlinge. Die GD Internati -
onale Zusammenarbeit und Entwicklung ist nur im Fall der thematischen Pro -
gramme, die im Rahmen des DCI (wie das TPMA) finanziert werden, allein für die 
Programmierung und Umsetzung zuständig. Im Wege der direkten Mittelverwal -
tung umgesetzte Projekte wurden entweder unmittelbar von den Dienststellen 
der Kommission in Brüssel oder von Delegationen der EU verwaltet. Im Rahmen 
von bestimmten Instrumenten ist auch eine Beteiligung und Kofinanzierung 
durch die Mitgliedstaaten möglich (Einzelheiten sind Anhang III  zu entnehmen).
16
 Prüfungsumfang und 
Prüfungsansatz
21 
Der Hof prüfte, ob die Ausgaben der EU im Rahmen des TPMA und des ENPI 
(beide Instrumente wurden für den Zeitraum 2007-2013 eingerichtet) im Bereich 
Migration für klare Ziele eingesetzt wurden und ob sie in sechs der elf Länder 
des südlichen Mittelmeerraums und der östlichen Partnerschaft wirksam und 
gut koordiniert waren. Die Entwicklungen im Bereich Migration nach 2014 und 
die Reaktion der EU auf die aktuelle Flüchtlingskrise sind nicht Gegenstand der 
Prüfung. Untersucht wurde insbesondere, ob die Ausgaben im Bereich Migration
a) der Verfolgung klarer und kohärenter Ziele – ergänzt durch ein wirksames 
Überwachungssystem – dienten, die auf einem genau ermittelten Bedarf 
und auf genau ermittelten Prioritäten in den Ländern der Nachbarschaft 
basierten;
b) die Erreichung der festgelegten Ziele in den Ländern der Nachbarschaft 
ermöglichten;
c) Gegenstand einer angemessenen Koordinierung zwischen den EU-Einrich -
tungen und den Mitgliedstaaten waren.
22 
Bei der Prüfung der Klarheit der Ausgabenziele und der Überwachungssysteme 
lag der Schwerpunkt auf den verschiedenen Finanzierungsinstrumenten, die für 
die Unterstützung der externen Migrationspolitik der EU herangezogen wurden 
(siehe Anhang III )15. Bei der Prüfung der Wirksamkeit und der Koordinierung galt 
der Schwerpunkt den Projekten, die im Rahmen des thematischen Programms zu 
Migration und Asyl (TPMA) und des Europäischen Nachbarschafts- und Partner -
schaftsinstruments (ENPI) finanziert wurden.
23 
Die Prüfung betraf Länder in der östlichen und südlichen Nachbarschaft, genau 
gesagt Algerien, Georgien, Libyen, die Republik Moldau, Marokko und die Ukraine.
24 
Grundlage der Prüfung waren
a) Gespräche und die Erhebung von Informationen bei der Kommission und 
in drei Ländern (Algerien, Georgien und Marokko) zu zwölf Projekten, mit 
Besuchen bei den EU-Delegationen, den zuständigen nationalen und lokalen 
Behörden und, wenn möglich, Endbegünstigten. Gespräche wurden auch mit 
anderen Akteuren geführt, wie etwa Vertretern von Mitgliedstaaten (sowohl 
in Brüssel als auch vor Ort), von internationalen Organisationen, der Zivilge -
sellschaft und von Thinktanks;
b) Aktenprüfungen von elf Projekten, die in Libyen, der Republik Moldau und 
der Ukraine umgesetzt wurden;
c) Aktenanalysen von Strategie-, Programmierungs- und Projektunterlagen, 
ein Fragebogen, der den Verwaltungen von elf Mitgliedstaaten übermittelt 
wurde, und eine Durchsicht der vorhandenen Literatur und einschlägiger 
Bewertungen.15 In den Ländern des südlichen 
Mittelmeerraums und der 
östlichen Partnerschaft 
werden weder der EEF noch 
das IPA eingesetzt.
17 Prüfungsumfang und Prüfungsansatz 
25 
Die 23 Projekte, wovon sich eines als die Verlängerung eines anderen in der 
Stichprobe erfassten Projekts erwies, haben einen Vertragswert von insgesamt 
89 Millionen Euro (siehe  Anhang IV ) bei einem im Wege von Verträgen verge -
benen Gesamtvolumen von 742 Millionen Euro. Diese Projekte wurden anhand 
folgender Kriterien ausgewählt: i) Ausgabenbetrag; ii) ausgewogene Berück -
sichtigung der verschiedenen thematischen Prioritäten des GAMM; iii) Standort; 
iv) Projektstatus (abgeschlossen oder im Gange); v) potenzielle Förderung von 
Mobilitätspartnerschaften durch die finanzielle Hilfe (siehe Anhang I ).
26 
Die Prüfung wurde vor dem Hintergrund der neuen Ausgabenvorschriften für 
den Zeitraum 2014-2020 durchgeführt. Im Rahmen einer teilweisen internen 
Umstrukturierung nach dem Amtsantritt der neuen Kommission wurde die Euro -
päische Nachbarschaftspolitik (die Migrationsfragen umfasst) von der General -
direktion Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung zur Generaldirektion 
Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen verlegt. Sofern relevant, 
wurden diese Änderungen bei der Prüfung berücksichtigt.
18
 Bei der Kohärenz der Ziele, der Ermittlung des Bedarfs 
der Partnerländer und den Überwachungsinstrumenten 
besteht Verbesserungsbedarf
Ein breites Spektrum an nicht immer miteinander 
verknüpften politischen Zielen
27 
Der Hof untersuchte, ob die beiden Finanzierungsinstrumente (TPMA und ENPI), 
die für die Umsetzung der externen Migrationspolitik der EU eingesetzt wurden, 
über klar definierte und kohärente Ziele ausgeführt wurden. Außerdem wurde 
geprüft, ob die operativen Ziele den genau ermittelten Bedarf der Drittländer 
widerspiegelten und mit einer Reihe von Indikatoren zur Messung der Ergebnisse 
verbunden waren. Schließlich wurde überprüft, ob die verfügbaren Finanzmittel 
präzise festgelegten Prioritäten zugewiesen wurden, um die Wirkung der jeweili -
gen Maßnahme zu maximieren.
28 
Das allgemeine Ziel des thematischen Programms zu Migration und Asyl (TPMA) 
bestand darin, Drittländer dabei zu unterstützen, „die Migrationsströme unter 
all ihren Aspekten besser zu steuern“. Es wurde in fünf Aktionsschwerpunkte16 
aufgegliedert, die in Dokumenten der Kommission als Programmziele vorgestellt 
wurden. Spezifische Ziele wurden in thematischen Strategiepapieren festgelegt.
29 
Im Europäischen Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (2007-2013), das 
teilweise auch Migration umfasste, wurden keine politischen Ziele festgelegt. 
In der anwendbaren Verordnung wurde darauf verwiesen, dass prioritäre Ziele 
in (von der Kommission anzunehmenden) Strategiepapieren für ein Land oder 
eine Region festgelegt werden. In Fällen, in denen die EU mit einem Land keine 
spezifischen Ziele vereinbart hatte, sollten die politischen Ziele der EU verfolgt 
werden, wobei die betreffenden Ziele nicht genau angegeben sind.
30 
Der Rahmen für die Ausgaben der EU im Bereich externe Migration basierte 
außerdem auf fünf anderen Instrumenten, die mit jeweils eigenen Zielen und 
eigener Interventionslogik einhergehen und in denen Migrationsbestimmungen 
daher nicht vorrangig oder überhaupt nicht vorgesehen sind. Aus den Rechts -
vorschriften ging nicht klar hervor, wie die verschiedenen Ziele miteinander 
verknüpft waren oder was mit diesen Zielen auf EU-Ebene in Bezug auf externe 
Migration erreicht werden sollte (siehe Anhang III ).
31 
Diese Finanzierungsinstrumente der EU können zwar auf Situationen ausgerich -
tet sein, die mit Migration zusammenhängen, und einen Beitrag zu den Migrati -
onsausgaben leisten, sie umfassten aus rechtlicher und finanzieller Sicht jedoch 
keine klare Strategie oder Überwachungsregelungen, anhand deren sich der 
Umfang dieses Beitrags bestimmen lässt.16 Verordnung (EG) 
Nr. 1905/2006, Artikel 16 
Absatz 2: i) Förderung der 
Wechselwirkungen zwischen 
Migration und Entwicklung; 
ii) Förderung einer gut 
gesteuerten Arbeitsmigration; 
iii) Bekämpfung der 
irregulären Zuwanderung und 
Erleichterung der Rücküber -
nahme irregulärer Zuwande -
rer; iv) Förderung von Asyl und 
internationalem Schutz, u. a. 
durch regionale Schutzpro -
gramme und insbesondere 
durch die Stärkung der 
institutionellen Kapazitäten 
und den Schutz von 
Staatenlosen; sowie v) Schutz 
der Migranten gegen 
Ausbeutung und Ausgren -
zung und Bekämpfung von 
Menschenhandel.
19
Bei der Kohärenz der Ziele, der Ermittlung des Bedarfs der 
Partnerländer und den Überwachungsinstrumenten 
besteht Verbesserungsbedarf
Der Ermittlung des Bedarfs der Partnerländer muss 
mehr Beachtung geschenkt werden
32 
Der Hof stellte fest, dass die Bedarfsanalyse bei zehn Projekten ordnungsgemäß 
dokumentiert war, während dies bei neun anderen Projekten aus verschiedenen 
Gründen nur teilweise der Fall war (bei einem Drittel dieser Projekte war dies 
hauptsächlich auf die schwierigen Gegebenheiten vor Ort und politische Instabi -
lität zurückzuführen). Für vier Projekte wurden keine Belege gefunden.
33 
Von der Kommission, Mitgliedstaaten und Partnerländern unterzeichnete Mo -
bilitätspartnerschaften (MP)17 bilden einen politischen Rahmen für einen politi -
schen Dialog zur Migration, der auch zur Bedarfsermittlung beiträgt (siehe auch 
Ziffer 36). An mit acht Ländern18 geschlossenen MP (siehe Anhang I ) sind auch 
Mitgliedstaaten beteiligt: 24 Mitgliedstaaten haben eine oder mehr der acht Part -
nerschaften unterzeichnet. Mobilitätspartnerschaften sind zwar rechtlich nicht 
bindend, doch erleichtert ein Dialogprozess die Bedarfsermittlung sowie eine 
umfassendere Berücksichtigung dieses Bedarfs. Um ein besseres Gleichgewicht 
zwischen allen vier thematischen Prioritäten des GAMM sicherzustellen, bemühte 
sich beispielsweise die Republik Moldau, mit der eine der ältesten MP besteht, 
um eine Neuausrichtung ihrer MP . Die Kommission weist die Mitgliedstaaten 
regelmäßig darauf hin, die MP ausgewogen umzusetzen, u. a. durch eine stärkere 
Fokussierung auf Maßnahmen im Zusammenhang mit legaler Migration, Men -
schenrechten und Flüchtlingsschutz.
34 
Die Rolle der EU-Delegationen in den Partnerländern ist zur Ermittlung und Fest -
legung des Bedarfs von entscheidender Bedeutung. Der Hof stellte fest, dass es 
in den EU-Delegationen keine auf Migrationsfragen spezialisierten Beamten gab. 
Migrationsfragen wurden von Mitarbeitern behandelt, die für EU-Ausgaben zu -
ständig waren und über unterschiedliche Sach- und Fachkenntnis auf dem Gebiet 
der Migration verfügten. Die Generaldirektion Migration und Inneres hat eine 
Reihe von Spezialisten in Delegationen entsandt, die das gesamte Spektrum der 
Strategien im Bereich Inneres abdecken, doch zum Zeitpunkt der Prüfung war 
keiner von ihnen in einem Land der Nachbarschaft oder in einem MP-Partnerland 
tätig.
35 
Ein tieferes Verständnis der Migrationsfragen kann zu einer besseren Reaktion 
auf den Bedarf von Drittländern führen. Die GD Internationale Zusammenarbeit 
und Entwicklung hat eine Reihe von Schulungsinstrumenten und Workshops zu 
mehreren relevanten Themen entwickelt.17 Darin werden einige politische 
Ziele und eine Reihe von 
Initiativen festgelegt, die 
sicherstellen sollen, dass die 
Wanderung von Menschen so 
wirksam wie möglich 
gesteuert wird.
18 Armenien, Aserbaidschan, die 
Republik Cabo Verde, 
Georgien, Jordanien, die 
Republik Moldau, Marokko 
und Tunesien.
20
Bei der Kohärenz der Ziele, der Ermittlung des Bedarfs der 
Partnerländer und den Überwachungsinstrumenten 
besteht Verbesserungsbedarf
36 
Die Ermittlung des Bedarfs in einem Partnerland hängt auch von der Priorität 
ab, die das jeweilige Land der Steuerung von Migration einräumt und wie sehr 
es sich auf diesem Gebiet engagiert. Für viele Länder der Nachbarschaft, ins -
besondere im Süden, bildete Migration jedoch keine Priorität. Der Unwille zur 
konstruktiven Zusammenarbeit mit der EU auf diesem Gebiet ist der Bedarfser -
mittlung hinderlich, insbesondere da einige Maßnahmen in der Wahrnehmung 
der Partnerländer hauptsächlich der EU zugutekommen sollen. Ein Beispiel dafür 
waren die erfolglosen Bemühungen, nordafrikanische Länder zur Teilnahme am 
Grenzüberwachungsnetzwerk im Mittelmeerraum (Seahorse) zu bewegen.
37 
Desgleichen übten einige Partnerländer Kritik an dem Projekt Interactive Map on 
Irregular Migration Routes and Flows in Africa, the Middle East and the Mediterra -
nean Region  (Interaktive Karte zu irregulären Migrationsrouten und -strömen in 
Afrika, im Nahen Osten und im Mittelmeerraum, I-Map) (0,7 Millionen Euro), das 
den migrationspolitischen Dialogprozess unterstützen und den Informations -
austausch erleichtern sollte, da es ihrer Ansicht nach von größerem Nutzen für 
die EU und ihre Mitgliedstaaten als für Drittländer war. Gemäß den im Juli 2014 
vorliegenden Daten waren nur 6 % der insgesamt 668 Nutzer des Systems Länder 
der Nachbarschaft, während die Hauptnutzer die Mitgliedstaaten der EU (50 %) 
waren, gefolgt von der Kommission und den EU-Agenturen (30 %).
Die Überwachungs- und Bewertungsverfahren müssen 
verbessert werden
38 
Relevante, kohärente und zeitnahe Indikatoren sind ein wesentliches Werkzeug 
für die Steuerung und Bewertung einer Strategie und der mit ihr verbundenen 
Instrumente. Der Hof fand nur wenige Hinweise auf präzise und systematische 
Indikatoren, die auf die einzelnen Interventionsebenen ausgerichtet sind. Au -
ßerdem stellte er fest, dass die Indikatoren auf den verschiedenen Politikebe -
nen, also dem Strategierahmen, dem Haushalt und den Tätigkeitsberichten der 
Kommission, d. h. dem operativen Rahmen für jede finanzielle Maßnahme, nicht 
aufeinander abgestimmt sind (siehe Abbildung 2 ).
21
Bei der Kohärenz der Ziele, der Ermittlung des Bedarfs der 
Partnerländer und den Überwachungsinstrumenten 
besteht VerbesserungsbedarfAbbildung 2Verknüpfungen zwischen Zielen und Indikatoren in Strategie- und 
Durchführungsdokumenten für das TPMA
Rechtsgrundlage Politikrahmen
Strategie
Umsetzung
Strategie
 Planungx
x
xxxx
√
Legende zur Einheitlichkeit und Kohärenz
der Indikatoren
x
√Gesamtansatz für Migration und Mobilität (GAMM) – 2011
Vier Säulen
Keine Indikatoren, Zielwerte oder erwartete ErgebnisseDCI-Verordnung 
(TPMA) – 2006
5 Tätigkeitsbereiche
Keine Indikatoren, 
Zielwerte oder 
erwartete Ergebnisse
Durchführungsleitlinien
Excel-Tabelle
5 Tätigkeitsbereiche
Indikatoren; 
TeilergebnisseProjekte
Ziele; Indikatoren; 
Ergebnisse
GD Internationale 
Zusammenarbeit und 
Entwicklung
Jährlicher Tätigkeitsbericht
Jahr n+1
Vier spezi/f_ische Ziele
Indikatoren, Zielwerte, 
ErgebnisseGD Internationale 
Zusammenarbeit und 
Entwicklung
Jährlicher
Managementplan
Jahr n
Vier spezi/f_ische Ziele
Indikatoren, Zielwerte, 
erwartete ErgebnisseTätigkeitsübersicht 
im Entwurf des 
Haushaltsplans
Jahr n-1
Vier spezi/f_ische Ziele
Indikatoren, Zielwerte, 
erwartete ErgebnisseRechenschaftsp/f_licht/
BerichterstattungTPMA
Strategiepapiere
2007-2010
2011-2013
5 Tätigkeitsbereiche
Erwartete Ergebnisse;
Indikatoren; keine Ausgangs-
oder ZielwerteLeitlinien für 
Auﬀorderungen zur 
Einreichung von 
Vorschlägen
Ziele; Prioritäten; keine 
Indikatoren
2007-2008: 5 Lose
(geogra/f_isch)
2009-2010: 6 Lose
(5 geogra/f_ische + 
Mobilitätspartnerschaften)
2011-2012: 4 Lose
(3 geogra/f_ische + 1 
globales)
Erwartete Einheitlichkeit und Kohärenz
Mangelnde Einheitlichkeit und KohärenzFestgestellte Einheitlichkeit und Kohärenz
22
Bei der Kohärenz der Ziele, der Ermittlung des Bedarfs der 
Partnerländer und den Überwachungsinstrumenten 
besteht Verbesserungsbedarf
39 
Auf strategischer Ebene  waren die Modalitäten für die Überwachung des Ge -
samtansatzes für Migration und Mobilität sehr allgemein definiert. Laut Plan soll -
te die Umsetzung des Programms über eine vergleichende Bewertungsmethode 
gesteuert werden, mit der sich die im Lauf der Zeit eingetretenen Veränderungen 
aufzeigen lassen. Diese sehr vage Definition wurde weder erklärt noch wurden 
ihr Indikatoren, Referenzwerte oder Zielwerte zugeordnet, um die Erreichung 
der (ebenfalls sehr allgemein gehaltenen) Ziele zu bewerten. Aufgrund der im 
Jahr 2011 durchgeführten öffentlichen Konsultation, in der 86 % der Befragten 
die Einführung von Steuerungsindikatoren befürworteten, kam die Kommissi -
on im Einvernehmen mit den meisten Mitgliedstaaten zu dem Schluss, dass die 
Zielwerte und Indikatoren der Strategie flexibel und eher qualitativer als quanti -
tativer Natur sein sollten.
40 
Das allgemeine Ziel des TPMA war in fünf Aktionsschwerpunkte aufgegliedert 
(siehe Ziffer 28). Spezifische Ziele, erwartete Ergebnisse und Leistungsindikatoren 
waren in einem thematischen Strategiepapier festzulegen.
41 
Es folgten zwei Strategiepapiere für zwei Zeiträume von vier Jahren (2007-2010) 
bzw. drei Jahren (2011-2013). Für den Zeitraum 2011-2013 wurden 26 erwartete 
Ergebnisse und 37 Indikatoren festgelegt. Referenzwerte oder quantifizierte Ziel -
werte wurden jedoch nicht vorgegeben.
42 
Die Schwächen des Überwachungs- und Rechenschaftsprozesses werden deut -
lich am ersten Tätigkeitsbereich des Programms  (im Strategiepapier als Ziel 
dargestellt), der ganz allgemein auf die Stärkung der Verbindung zwischen 
Migration und Entwicklung  ausgerichtet war. Die Umsetzung dieses Ziels sollte 
im Zeitraum 2011-2013 mithilfe von neun Indikatoren überwacht werden (siehe 
Kasten 2 ).
23
Bei der Kohärenz der Ziele, der Ermittlung des Bedarfs der 
Partnerländer und den Überwachungsinstrumenten 
besteht Verbesserungsbedarf
43 
Mit diesen Indikatoren ließ sich jedoch nicht überwachen und bewerten, wie 
dieses Programmziel umgesetzt wurde. Die meisten Indikatoren waren komplex, 
umfassten mitunter mehrere Parameter (zum Beispiel die Transparenz, Zuverläs -
sigkeit und Kosten von Überweisungsdiensten) und deckten allenfalls Outputs 
und nicht Ergebnisse ab. Die Datenquellen, die Datendefinition und die Aufbe -
reitungsmethoden wurden nicht festgelegt. Die Interpretation einiger Konzepte, 
wie etwa Experten (auf dem Gebiet der Datenanalyse oder der Steuerung von 
Migrationsströmen) und Finanzkompetenz von Migrantenhaushalten, konnte 
Schwierigkeiten bereiten.
44 
Dieselbe Konfusion war auch bei den Programmindikatoren gegeben, die in den 
Haushaltsplänen sowie in den Managementplänen und Jährlichen Tätig -
keitsberichten der GD Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung  
genannt werden. Zum Zwecke der Überwachung der Programmumsetzung 
hätten auch diese Dokumente Indikatoren für die Bewertung der Leistung der 
EU-Maßnahmen in Bezug auf den Ressourceneinsatz und die erzielten Ergebnisse 
umfassen sollen. Die Dokumente basierten auf vier Zielen19, wobei die Indikato -
ren, Zielwerte und Ergebnisse sich jedes Jahr änderten. Kasten 2Indikatoren für das Ziel der Stärkung der Verbindung zwischen Migration und 
Entwicklung
 οZahl der Projekte mit Beteiligung von Diasporagemeinschaften in der EU, die auf die Entwicklung der Her -
kunftsländer ausgerichtet sind;
 οZahl der produktiven oder Entwicklungsaktivitäten, an denen Migranten oder zurückgekehrte Migranten 
oder Auswanderergemeinschaften beteiligt sind;
 οTransparenz, Zuverlässigkeit und Kosten von Überweisungsdiensten;
 οUmfang der Finanzkompetenz von Migrantenhaushalten;
 οZahl der Experten aus Drittländern auf dem Gebiet der Steuerung von Migrationsströmen;
 οZahl der legislativen Dokumente, die in Drittländern zu Migrationsfragen erstellt oder verabschiedet 
wurden;
 οDialog- und Kooperationsrahmen zu Migrationsfragen zwischen Drittländern sowie zwischen Drittländern 
und der Europäischen Union;
 οZahl der Sensibilisierungsmaßnahmen und -kampagnen;
 οZahl der Experten aus Drittländern auf dem Gebiet der Erhebung und Analyse von Migrationsdaten.
19 Die spezifischen Ziele 
umfassten Migration und 
Entwicklung, legale und 
Arbeitsmigration, 
Einschränkung der irregulären 
Migration sowie Förderung 
von Asyl und internationalem 
Schutz. Der Schutz der Rechte 
von Migranten und 
Maßnahmen zur Bekämpfung 
des Menschenhandels waren 
kein spezifisches Ziel. Der 
Jährlichen Managementplan 
und der Jährliche 
Tätigkeitsbericht enthielten im 
Jahr 2011 (nicht jedoch in den 
Jahren danach) ein fünftes 
spezifisches Ziel, das die 
Einbeziehung der Migration in 
den politischen Dialog mit 
Drittländern betraf.
24
Bei der Kohärenz der Ziele, der Ermittlung des Bedarfs der 
Partnerländer und den Überwachungsinstrumenten 
besteht Verbesserungsbedarf
45 
Zudem bestand nur eine geringe Übereinstimmung zwischen diesen Indikatoren 
und denjenigen im strategischen Rahmen des TPMA. So wurden die neun Indi -
katoren für das erste Ziel des strategischen Rahmens (Stärkung der Verbindung 
zwischen Migration und Entwicklung) im Haushalt für 2011 auf zwei Indikatoren, 
im Haushalt für 2012 auf nur einen Indikator und im Haushalt für 2013 auf zwei 
Indikatoren reduziert. Keiner dieser Indikatoren kam in allen drei Jahren vor. Die 
für die Tätigkeitsberichte der Kommission ausgewählten Indikatoren (drei im 
Jahr 2011, vier im Jahr 2012 und drei im Jahr 2013) wurden für den Haushalt nicht 
immer verwendet und entsprachen ihm nur teilweise.
46 
Anhand der Beispiele in Kasten 3  werden die Uneinheitlichkeit der Indikatoren 
für das erste Programmziel sowie ihre häufige Änderung veranschaulicht. Kasten 3Stärkung der Verbindung zwischen Migration und Entwicklung: uneinheitliche und 
instabile Indikatoren
 ο Im Jährlichen Tätigkeitsbericht 2011 der GD Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung entsprach 
der Indikator für die Zahl der lokalen Unternehmen, die im Rahmen des spezifischen Ziels 1 (Stärkung der 
Verbindung zwischen Migration und Entwicklung) durch EU-finanzierte Programme gefördert wurden, 
nicht den Indikatoren im strategischen Rahmen des thematischen Programms zu Migration und Asyl. Der 
Indikator wurde in den Jährlichen Tätigkeitsberichten für 2012 und 2013 nicht verwendet.
 ο Im Haushalt für 2012 war der einzige Indikator für dieses Ziel die Zahl der lokalen Unternehmen, die 
Unterstützung erhielten. Der Jährliche Tätigkeitsbericht für 2012 enthielt vier Indikatoren für dieses Ziel: 
Wanderarbeitnehmern für die Überweisung von Geld in ihre Herkunftsländer entstehende Kosten, Ausmaß 
der Beteiligung von Diaspora-Organisationen an der Entwicklung von Migrationsprojekten, Zahl von Dritt -
ländern, die für die Konzeption und Umsetzung einer Migrationsstrategie und/oder die Einbeziehung von 
Migrationsfragen in Entwicklungsstrategien Unterstützung erhielten, sowie geografische Abdeckung von 
Migrationsprofilen.
25
Bei der Kohärenz der Ziele, der Ermittlung des Bedarfs der 
Partnerländer und den Überwachungsinstrumenten 
besteht Verbesserungsbedarf
47 
Die für die anderen Programmziele ausgewählten Indikatoren waren fast genau -
so uneinheitlich. Dem Ziel der Förderung von legaler Arbeitsmigration war ein 
Indikator zugeordnet, der in den Haushalten und den Jährlichen Tätigkeitsberich -
ten für die Jahre 2010 bis 2013 unverändert blieb, nämlich „die Zahl der Verein -
barungen über die Vermittlung von Kompetenzen und zirkuläre Migrationspro -
gramme“. Im strategischen Rahmen des TPMA war der Indikator jedoch definiert 
als „Rückkehrquote von Migranten, die an zirkulären Programmen teilnehmen“.
48 
Schließlich enthielten die Strategiepapiere des TPMA, wie bereits erwähnt, keine 
Zielwerte. Diese wurden in den Haushaltsplänen (Kapitel 19 02 im Jahr 2013) 
festgelegt, aber dort bezogen sie sich häufig ganz konkret auf bestimmte Länder 
oder eine bestimmte Region oder sie wurden nicht aktualisiert. Die quantitati -
ven Informationen für diese Zielwerte waren daher unzureichend oder fehlten 
gänzlich, wodurch die Indikatoren, die ein Phänomen quantifizieren und seine 
Entwicklung im Laufe der Zeit überwachen sollten, irrelevant wurden. Bei -
spielsweise wurden in den Jahren 2009 und 2010 für den Indikator zur Zahl der 
irregulären Einwanderer, die aufgegriffen und von Drittländern rückübernom -
men wurden, für den in den Haushaltsplänen für 2012 und 2013 ein identischer 
Zielwert gewählt wurde, dieselben Ergebnisse gemeldet. Die Kommission hat für 
den Zeitraum 2014-2020 neue Indikatoren festgelegt. Es gibt zwar einige Verbes -
serungen, zu den weiterhin bestehenden Schwächen zählt beispielsweise jedoch 
das Fehlen von Ausgangs- und Zielwerten.
49 
Auf der Ebene der Projekte selbst stellte der Hof dieselben Mängel und Unstim -
migkeiten in Bezug auf die in den Strategie- und Haushaltsdokumenten festge -
legten Indikatoren fest. Die GD Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung 
versucht, die erzielten Ergebnisse mithilfe von für die Excel-Tabelle entwickelten 
Indikatoren zu überwachen (siehe Ziffer 54). Es bestanden jedoch Unstimmigkei -
ten zwischen den auf Projektebene festgelegten Indikatoren sowie den Indikato -
ren in der Excel-Tabelle, dem Jährlichen Tätigkeitsbericht oder dem strategischen 
Rahmen für das TPMA. Darüber hinaus waren die vorgelegten Ergebnisse oft 
unvollständig. Für die 18 geprüften Projekte (von insgesamt 23 in der Stichpro -
be), die in der Excel-Tabelle enthalten waren, waren die Ergebnisse in drei Fällen 
vollständig angegeben, in acht Fällen teilweise und in den restlichen sieben Fäl -
len überhaupt nicht. Diese Faktoren schränkten die Zuverlässigkeit der Excel-Ta -
belle und ihre Eignung zur wirksamen Messung der Ergebnisse und der erzielten 
Fortschritte ein.
26
Bei der Kohärenz der Ziele, der Ermittlung des Bedarfs der 
Partnerländer und den Überwachungsinstrumenten 
besteht Verbesserungsbedarf
50 
Die Prüfung zeigte, dass die im Jährlichen Tätigkeitsbericht zu den Ergebnissen 
des TPMA angegebenen Daten von den für das Projekt zuständigen Kommissi -
onsbediensteten auf der Grundlage von Ad-hoc-Anforderungen und nicht im 
Rahmen eines durchgängigen und systematischen Informationsbeschaffungsver -
fahrens zusammengestellt wurden. De facto ließen sich die ergriffenen Maßnah -
men durch die bestehenden Regelungen nicht systematisch anhand einer Reihe 
von stabilen und einheitlichen Indikatoren verfolgen (im Fall des TPMA). Ebenso 
fehlte eine Matrix, um die Ziele und Indikatoren auf allen Ebenen zwischen den 
Projekten und dem Jährlichen Tätigkeitsbericht miteinander in Beziehung zu 
setzen. Im Übrigen stammten die meisten der für die externe Migrationspoli -
tik bereitgestellten Mittel aus anderen EU-Finanzierungsinstrumenten als dem 
TPMA. In Bezug auf Migration deckte der Jährliche Tätigkeitsbericht (der GD In -
ternationale Zusammenarbeit und Entwicklung) jedoch nur die Ausführung des 
Haushaltskapitels ab, das dem TPMA gewidmet war, und enthielt keine Informa -
tionen zu den Kapiteln, die die anderen Finanzierungsinstrumente umfassten. 
Ein Gesamtergebnis für alle Finanzierungsinstrumente war auch keinem anderen 
Dokument zu entnehmen.
51 
Die Umsetzung der externen Migrationspolitik der EU wurde in unterschied -
lichem Maße auch in vielen anderen Berichten behandelt20. Diese Berichte 
enthielten Informationen über die in verschiedenen Politikbereichen erzielten 
Fortschritte, und die Übersicht über die mit den EU-Ausgaben in diesem Bereich 
erzielten Ergebnisse bildete darin keinen besonderen Schwerpunkt.
Die geografischen und thematischen Prioritäten waren 
schwer zu überprüfen
52 
Im Gesamtansatz für Migration und Mobilität werden die Länder der Europäi -
schen Nachbarschaft als geografische Priorität genannt. Im Rahmen des Inst -
ruments für die Entwicklungszusammenarbeit wurden 465 Millionen Euro (von 
insgesamt ungefähr 5,6 Milliarden Euro für den Zeitraum 2007-2013) für thema -
tische Programme (einschließlich des TPMA) in der Europäischen Nachbarschaft 
vorgesehen21.20 Wie zum Beispiel im Bericht 
über die Umsetzung des 
GAMM, in den jährlichen 
länderspezifischen ENP-
Fortschrittsberichten, den 
Berichten der EU über 
Politikkohärenz im Interesse 
der Entwicklung, den 
Lageberichten der Taskforce 
„Mittelmeerraum“, den 
Fortschrittsberichten zum 
Aktionsplan zur 
Visaliberalisierung, den 
Jahresberichten über 
Einwanderung und Asyl 
(einschließlich Arbeits -
unterlagen der Kommissions -
dienststellen), Bewertungen 
von EU-Rückübernahme -
abkommen, dem EMN-Bericht 
Descriptive Analysis of the 
Impacts of the Stockholm 
Programme  2010-2013  
(Beschreibende Analyse der 
Auswirkungen des Stock -
holmer Programms 2010-
2013), der strategischen 
Überprüfung der EUBAM 
Libyen sowie in den 
halbjährlichen Lageberichten 
an den Strategischen 
Ausschuss für Einwande -
rungs-, Grenz- und Asylfragen 
(SAEGA) des Rates über die 
EU-Aktion gegen 
Migrationsdruck.
21 Artikel 38 Absatz 4 der 
Verordnung (EG) 
Nr. 1905/2006.
27
Bei der Kohärenz der Ziele, der Ermittlung des Bedarfs der 
Partnerländer und den Überwachungsinstrumenten 
besteht Verbesserungsbedarf
53 
Im Zuge der Prüfung erwies sich die Beurteilung, ob die Ausgaben mit diesen 
Prioritäten in Einklang standen, als schwierig, da die Gesamthöhe der EU-Aus -
gaben zulasten des EU-Haushalts, die für die Finanzierung von Maßnahmen im 
Bereich externe Migration in den Ländern der Nachbarschaft verwendet wurden, 
nicht festgestellt werden konnte. In Anhang II  sind die für Ausgaben im Bereich 
Migration im Zeitraum 2007-2013 im Wege von Verträgen vergebenen Mittel 
zusammengefasst, d. h. insgesamt ungefähr 1,4 Milliarden Euro. Diese Daten, die 
von der GD Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung und der GD Nach -
barschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen bereitgestellt wurden, enthiel -
ten keine Details zu den tatsächlichen Zahlungen.
54 
Der Hof analysierte diese Informationen auf der Grundlage einer Excel-Tabel -
le22, die die GD Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung führte und in 
der alle Ausgaben auf diesem Gebiet zusammengefasst sind. Die Excel-Tabelle 
umfasste sämtliche seit 2001 getätigten Ausgaben. Für den Zeitraum 2007-2013 
stammten die erfassten Beträge aus sieben Finanzierungsinstrumenten der EU23. 
Die Zahlen waren jedoch unvollständig: Die Daten für andere Ausgabenberei -
che als das TPMA waren seit 2012 nicht regelmäßig aktualisiert worden. Von den 
23 Verträgen der geprüften Stichprobe waren fünf (Gesamtwert: 22,8 Millionen 
Euro) nicht in die Excel-Tabelle aufgenommen worden.
55 
Die Daten in der Excel-Tabelle stammten aus dem Finanzinformationssystem CRIS 
(Gemeinsames RELEX-Informationssystem), das die Kommission 2002 eingeführt 
hat, um die Verwaltung der Maßnahmen im Außenbereich zu erleichtern. CRIS ist 
das wichtigste Referenzinformationssystem für die Verwaltung und Dokumenta -
tion von Maßnahmen im Außenbereich. In seinem Sonderbericht von 2012 über 
CRIS24 wies der Hof auf einige Mängel in diesem System hin, die insbesondere auf 
eine mangelhafte Definition der Datencodes zurückzuführen waren. Dadurch war 
die Konsolidierung von Daten in CRIS besonders kompliziert und fehlerträchtig, 
und das System konnte nicht ohne Weiteres genutzt werden, um nach Empfän -
gerland, EU-Finanzierungsinstrument oder Politikbereich aggregierte Daten zu 
Maßnahmen im Außenbereich zu erhalten.22 Diese Excel-Tabelle wurde 
nicht angelegt, um in Echtzeit 
Daten über Projektausgaben 
zu liefern.
23 Das TPMA, der nicht zum 
TPMA gehörende Teil des DCI, 
der EEF, das ENPI, das EIDHR, 
das Instrument für Stabilität 
und das IPA.
24 Sonderbericht Nr. 5/2012 „Das 
Gemeinsame RELEX-
Informationssystem (CRIS)“ 
(http://eca.europa.eu ).
28
Bei der Kohärenz der Ziele, der Ermittlung des Bedarfs der 
Partnerländer und den Überwachungsinstrumenten 
besteht Verbesserungsbedarf
56 
Die Kommission verwendet von der OECD festgelegte Codes25, um Verträge nach 
Tätigkeitsbereichen zu kategorisieren. Für Migration gibt es auf dem Gebiet der 
öffentlichen Entwicklungshilfe allerdings keine spezifischen Codes. Infolgedessen 
liegt die Zuordnung der einzelnen Vertragscodes im Ermessen der Programm -
manager, die aus bereits vorhandenen Codes wählen. Daher kann es vorkommen, 
dass die verwendeten Codes nicht den betreffenden Bereichen entsprechen. 
Dies traf auf einige der vom Hof geprüften Verträge zu (siehe Kasten 4 ). Diese 
Bearbeitungsmethode schloss jede relevante Analyse der Aufschlüsselung nach 
geografischen oder thematischen Ausgaben aus und erlaubte keinen vollständi -
gen Überblick über die Höhe der Ausgaben. Kasten 4Beispiele für eine ungeeignete Codierung der Ausgaben im Bereich externe 
Migration
Die Bereitstellung von 54 Fahrzeugen mit Allradantrieb für den ukrainischen Grenzschutz wurde unter 
Kode 15110 (öffentlicher Sektor und Verwaltungspolitik) eingegeben, hätte jedoch auch unter Kode 15130 
(Unterstützung für Institutionen, deren Ziel die Unterstützung der Reform von Sicherheitssystemen ist) 
erfasst werden können. Das Projekt mit dem Titel Supporting the creation of activity and employment in the 
Maghreb – migration in support of local development  (Förderung der Geschäftstätigkeit und der Beschäftigung 
im Maghreb – Migration zur Unterstützung der lokalen Entwicklung) wurde unter Kode 15150 (Demokratische 
Teilhabe und Gesellschaft) statt unter Kode 13010 (Beschäftigung und Verwaltungspolitik) eingegeben. Aller -
dings eignete sich keiner dieser beiden Codes für Migrationsprojekte oder machte sie als solche kenntlich.
Einen Kode für Migrationsprojekte, die die OECD-Kriterien für ein öffentliches Entwicklungshilfeprojekt nicht 
erfüllen, gibt es nicht. Dieses Problem wurde vom Europäischen Parlament im Jahr 2011 angesprochen26. 
Mitunter wies die Kommission diesen Projekten irrtümlich dennoch einen Kode zu, wie dies bei den Projekten 
SaharaMed und Seahorse Mediterranean27 der Fall war, die einige wesentliche Maßnahmen umfassten, die 
nicht den OECD-Kriterien entsprachen.
26 Entschließung des Europäischen Parlaments vom 8. Juni 2011 zu der Verordnung (EG) Nr. 1905/2006 zur Schaffung eines 
Finanzierungsinstruments für die Entwicklungszusammenarbeit: Erkenntnisse und Ausblick auf die Zukunft.
27 Dies wurde in der Halbzeitüberprüfung des TPMA im Jahr 2010 angemerkt, in deren Rahmen das Projekt Seahorse Atlantic und andere Projekte 
überprüft wurden; ferner wurde festgestellt, dass einer Reihe von Projekten des TPMA kein Kode zugeordnet war.25 Organisation für 
wirtschaftliche 
Zusammenarbeit und 
Entwicklung – Ausschuss für 
Entwicklungshilfe. 30  
Evaluation of the EC/UN Joint 
Migration and Development 
Initiative  (Bewertung der 
gemeinsamen Migrations- 
und Entwicklungsinitiative der 
Europäischen Kommission 
und der Vereinten Nationen), 
IBF International 
Consulting 2011.
29
Bei der Kohärenz der Ziele, der Ermittlung des Bedarfs der 
Partnerländer und den Überwachungsinstrumenten 
besteht Verbesserungsbedarf
57 
Der Hof untersuchte, inwieweit TPMA-Ausgaben für Länder der Europäischen 
Nachbarschaft, der ersten Priorität des GAMM, zugewiesen wurden (siehe Zif -
fer 9). Die geografische Verteilung der Ausgaben ist in Abbildung 3  dargestellt. 
Hierbei handelt es sich jedoch lediglich um eine Schätzung, da einige Verträge 
mehrere Länder oder Regionen abdeckten (z. B. können globale Maßnahmen 
auch Länder der Nachbarschaft betreffen). Wie die Analyse zeigt, entfiel zwar 
ein erheblicher Teil der Verträge auf Länder der Nachbarschaft, doch ungefähr 
die Hälfte davon wurde anderen Regionen zugewiesen. Zwischen 2007 und 2013 
wurden für 42 % des Gesamtvolumens Verträge mit Ländern der östlichen und 
südlichen Nachbarschaft geschlossen (bzw. 59 % zusammen mit globalen Maß -
nahmen), was nicht zu Recht als hohe geografische Priorität bezeichnet werden 
kann. Man könnte sogar davon ausgehen, dass die verfügbaren Mittel nicht aus -
reichend gebündelt wurden, um der wachsenden Instabilität im Bereich Migrati -
on zu begegnen. Abbildung 3Kumulierte geografische Verteilung der TPMA-Verträge im Zeitraum 2007-2013
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.Östliche und südliche Nachbarschaft Globale Maßnahmen einschließlich Nachbarschaft Rest der Welt ohne Nachbarschaft100 %38 %42 %41 %44 %47 %42 %
29 %23 %13 %14 %14 %17 %
33 %35 %46 %42 %39 %41 %
19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Millionen400
350
300
250
200
150
100
50
0
30
Bei der Kohärenz der Ziele, der Ermittlung des Bedarfs der 
Partnerländer und den Überwachungsinstrumenten 
besteht Verbesserungsbedarf
58 
Wie die Mittel auf die verschiedenen thematischen Bereiche verteilt sind, war 
ebenfalls schwer zu quantifizieren, da einige Maßnahmen unter mehrere Themen 
fielen. Die Gesamtausgaben für das TPMA im Zeitraum 2007-2013 sind aus Abbil -
dung 4  zu ersehen.Abbildung 4Kumulierte thematische Verteilung der TPMA-Verträge im Zeitraum 2007-2013
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.Millionen400
350
300
250
200150
100
50
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Verhinderung und Aufdeckung von irregulärer Migration Förderung von legaler und ArbeitsmigrationAsyl und internationaler Schutz Verstärkung der Verknüpfung zwischen Migration und EntwicklungRechte von Migranten und Bekämpfung des Menschenhandels Mehrfachthemen19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
21 %
5 % 7 % 79 % 8 %32 %18 %12 %25 %79 %
11 %
14 %
30 %
8 %6 %8 %22 %22 %11 %30 %28 %
11 %
22 %
22 %
8 %
9 %23 %
19 %
19 %
22 %
9 %
8 %10 %12 %20 %20 %18 %20 %
31
Bei der Kohärenz der Ziele, der Ermittlung des Bedarfs der 
Partnerländer und den Überwachungsinstrumenten 
besteht Verbesserungsbedarf
59 
Eine ähnliche Analyse der Verträge, die im Rahmen des Europäischen Nach -
barschafts- und Partnerschaftsinstruments für 2008-2013 geschlossen wurden, 
führte zu den in Abbildung 5  dargestellten Ergebnissen.Abbildung 5Kumulierte thematische Verteilung der ENPI-Verträge im Zeitraum 2008-2013
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.Verhinderung und Aufdeckung von irregulärer Migration
Asyl und internationaler Schutz
Rechte von Migranten und Bekämpfung des MenschenhandelsFörderung von legaler und Arbeitsmigration
Verstärkung der Verknüpfung zwischen Migration und Entwicklung
Mehrfachthemen2008 2009 2010 2011 2012 2013400
350
300
250
200
150
100
50
0Millionen
1949171222232367
68 %7 %17 %7 %
32
Bei der Kohärenz der Ziele, der Ermittlung des Bedarfs der 
Partnerländer und den Überwachungsinstrumenten 
besteht Verbesserungsbedarf
60 
Insgesamt geht aus diesen beiden Tabellen hervor, dass bei den zwei wichtigs -
ten Finanzierungsinstrumenten der EU im Bereich externe Migration (TPMA und 
ENPI) der Großteil der Maßnahmen auf die Aufdeckung und Verhinderung der 
irregulären Zuwanderung (einschließlich des Grenzschutzes) ausgerichtet war. Da 
Sicherheit und Grenzschutz die Ausgaben der EU im Bereich Migration dominier -
ten, gerieten andere im Gesamtansatz hervorgehobene Ziele in den Hintergrund, 
wie die Verstärkung der Verknüpfung zwischen Migration und Entwicklung und 
das Bemühen (in Zusammenarbeit mit Drittländern) um eine wirksame Steuerung 
der Migration, um dem wirtschaftlichen Bedarf der Aufnahmeländer, dem Ent -
wicklungsbedarf der Herkunftsländer und den Rechten der Migranten Rechnung 
zu tragen.
Über ein großes geografisches Gebiet gestreute 
Maßnahmen
61 
Die Ausgaben der EU im Bereich externe Migration deckten eine große Bandbrei -
te an Zielen, Instrumenten und geografischen Gebieten ab. Dies könnte zu einer 
Einschränkung der Wirksamkeit führen.
62 
Die für die Unterstützung von Drittländern bereitgestellten Mittel blieben 
deutlich hinter dem rasch steigenden Bedarf zurück, der durch die erhebliche 
Zunahme der irregulären Einwanderung im Mittelmeerraum entstanden ist, 
insbesondere seit 2013. Durch die Tatsache, dass Projekte Teil einer Reihe von 
thematischen Prioritäten in vielen Ländern waren, wurde sichergestellt, dass sich 
keine kritische Masse an Finanzmitteln in einem Partnerland konzentrierte. Das 
TPMA deckte somit ein großes geografisches Gebiet und eine große Bandbreite 
an Maßnahmen ab, die sich in Art und Umfang stark unterscheiden. Der Umfang 
der Maßnahmen des TPMA und seine ambitionierten Ziele standen in keinem 
Verhältnis zu den begrenzten verfügbaren Ressourcen, was zur Folge hatte, dass 
die Streuung der Projekte zu groß war, um eine kritische Masse zu erreichen, die 
ausreichte, um in den betreffenden Ländern signifikante Ergebnisse zu erzielen. 
Diese Situation schränkte die Fähigkeit der EU ein, durch ihre Maßnahmen einen 
echten Anreiz in Drittländern zu schaffen oder eine wirksame Zusammenarbeit 
mit Drittländern zu Migrationsfragen zu entwickeln. Wenn die Mittel knapp sind, 
müssen sie Prioritäten zugewiesen werden, bei denen der größte Mehrwert 
erzielt werden kann.
33
Bei der Kohärenz der Ziele, der Ermittlung des Bedarfs der 
Partnerländer und den Überwachungsinstrumenten 
besteht Verbesserungsbedarf
63 
Dieselbe Bemerkung wurde auch im TPMA-Strategiepapier für 2011-2013 vorge -
bracht, dem zufolge durch den großen geografischen Umfang und die breit gefä -
cherten Ziele des TPMA zusammen mit den begrenzten verfügbaren Ressourcen 
keine kritische Masse erreicht wird, wodurch das Programm in den betreffenden 
Ländern deutlich weniger Wirkung entfalten kann und der EU die Möglichkeit ge -
nommen wird, diese Mittel bei der Zusammenarbeit mit Drittländern als echten 
Anreiz zu nutzen und folglich eine effektive Zusammenarbeit mit den Regierun -
gen dieser Länder auf diesem Gebiet aufzunehmen.
64 
Dies wurde auch an einem vom Hof geprüften Projekt deutlich, der „Gemein -
samen Migrations- und Entwicklungsinitiative der EU und der UN“, die darauf 
abstellte, durch die Unterstützung und Einbeziehung kleiner Akteure und die Ver -
breitung weltweit bewährter Verfahren zur Stärkung der positiven Auswirkungen 
von Migration und Entwicklung beizutragen. Auch unter Berücksichtigung der 
Tatsache, dass es sich um ein Pilotprogramm handelte, gelangte der Hof zu ähnli -
chen Schlussfolgerungen wie die Kommission in ihrer Bewertung dieser Initiative, 
in der die fehlende thematische und geografische Schwerpunktsetzung kritisch 
angemerkt wurde: Da das Programm global ausgerichtet sein musste und da je -
weils 50 % der Mittel für Länder bereitgestellt wurden, die unter das ENPI (Länder 
der Europäischen Nachbarschaft) bzw. das DCI fallen, fehlte in allen Ländern und 
Regionen eine kritische Masse an Projekten.
65 
Angesichts der begrenzten Mittel, die zur Bewältigung der wachsenden Her -
ausforderungen im Bereich Migration zur Verfügung stehen, besteht bei den 
EU-Maßnahmen wegen fehlender klar formulierter und quantifizierter Prioritäten 
das Risiko der Fragmentierung.
34
 Schwachstellen beeinträchtigten die Wirksamkeit 
der EU-Ausgaben im Bereich externe Migration 
(TPMA und ENPI) in den Ländern des südlichen 
Mittelmeerraums und der östlichen Partnerschaft
66 
Der Hof prüfte die Wirksamkeit der EU-Ausgaben und untersuchte insbesondere, 
ob die Projekte gut konzipiert waren, die Ergebnisse gemessen wurden, die Um -
setzung innerhalb der festgelegten Fristen erfolgte und die geplanten Ergebnisse 
erzielt wurden. Die Prüfung umfasste eine Analyse der vom Hof ausgewählten 
Projekte und der verfügbaren Überwachungs- und Bewertungsunterlagen. Der 
Hof stellte zwar eine Reihe von Mängeln fest, ermittelte aber auch eine begrenz -
te Zahl bewährter Verfahren.
Unzulänglichkeiten bei den operativen Zielen und 
Ergebnisindikatoren erschwerten die Bewertung der 
Wirksamkeit der Projekte
67 
Um die Ergebnisse eines Projekts messen, die erzielten Fortschritte quantifizie -
ren und feststellen zu können, inwieweit die Ergebnisse mit den ursprünglichen 
Zielen übereinstimmen, müssen operative Ziele festgelegt sowie Output- und 
Wirkungsindikatoren auf der Grundlage von Ausgangs- und Zielwerten definiert 
werden (siehe Glossar ).
68 
Der Hof stellte fest, dass die Projektziele oft allgemein gehalten waren, wodurch 
sich die Bewertung der Ergebnisse in Bezug auf die angegebenen Ziele beson -
ders schwierig gestaltete (siehe Kasten 5 ). Aus den Ergebnisindikatoren ging häu -
fig nicht hervor, ob die Ziele erreicht wurden, und de facto handelte es sich dabei 
um Outputindikatoren. Nur für wenige der geprüften Projekte waren Indikatoren 
vorgesehen, die mit den für die Messung der bei der Projektumsetzung erzielten 
Fortschritte unverzichtbaren Ausgangs- oder Zielwerten ausgestattet waren.
35
Schwachstellen beeinträchtigten die Wirksamkeit der 
EU-Ausgaben im Bereich externe Migration (TPMA und 
ENPI) in den Ländern des südlichen Mittelmeerraums und 
der östlichen PartnerschaftKasten 5Beispiel für Ergebnisse, die schwer zu messen waren
Das Projekt Providing better protection for immigrants and boosting the capacity to manage mixed migration28 
flows in Algeria  (Verbesserung des Schutzes von Migranten und Stärkung der Kapazitäten zur Bewältigung 
gemischter Migrationsströme in Algerien) umfasste drei spezifische Ziele:
1. Verbesserung der rechtlichen Kapazitäten und der Verfahren im Bereich Migration und Asyl zur Steue -
rung gemischter Migrationsströme und zur Suche nach nachhaltigen Lösungen;
2. Beitrag zur Verbesserung des Schutzes und der humanitären Hilfe für Migranten und Asylbewerber, ins -
besondere jener aus schutzbedürftigen Gruppen;
3. Sensibilisierung und Information der Zivilgesellschaft über Fragen der gemischten Migrationsströme.
i) Erstens waren diese Ziele nicht konkret (gemäß der Definition der „SMART“-Ziele), da sie sich auf 
Maßnahmen beziehen, die zu vage oder zu allgemein waren, um quantifiziert werden zu können. 
Zudem war im entsprechenden Vertrag keine brauchbare Methode zur Messung der Zielerreichung 
vorgegeben. So sollte die Umsetzung des ersten und des dritten Ziels mithilfe von Studien, die von 
Organisationen veröffentlicht werden, und von Zeitungsartikeln zu Fortschritten, die auf dem vom 
Projekt abgedeckten Gebiet festgestellt werden, gemessen werden.
ii) Zweitens gab es wenige Indikatoren zur Messung der Leistung, und sogar in den Fällen, in denen 
diese Indikatoren quantifizierbar waren, wurden sie nicht quantifiziert und umfassten keine Aus -
gangs- oder Zielwerte. So war eine der geplanten Maßnahmen die freiwillige Rückkehr von Flüchtlin -
gen (z. B. nach Nigeria) mit Unterstützung einer italienischen Gewerkschaft. Es gab keine Schätzung 
zur Zahl der Flüchtlinge, deren Rückkehr erwartet wurde, und keine Analyse, ob das Herkunftsland 
bereit war, die zurückkehrenden Migranten aufzunehmen. Außerdem fehlten nähere Angaben zu 
den relevanten und zuverlässigen Informationen, die zur Messung der Ergebnisse gesammelt werden 
müssten. Unter diesen Umständen konnte nicht bewertet werden, inwieweit ein Projekt zur Verbes -
serung der bestehenden Situation beigetragen hatte.
iii) Das dritte Ziel wies dieselben Unzulänglichkeiten auf. Die Umsetzung basierte auf der Organisation 
von Maßnahmen zur Sensibilisierung der Zivilgesellschaft und auf einem interinstitutionellen Dialog. 
Der entsprechende Indikator wurde definiert als das „Ausmaß des öffentlichen Bewusstseins für die 
spezifischen Bedürfnisse von Personen, die internationalen Schutz benötigen“. Diese Begriffe waren 
zu vage formuliert, um eine Bewertung zu ermöglichen.
28 Der Begriff „ gemischte Migration “ bezieht sich auf komplexe Bevölkerungswanderungen, unter Beteiligung von Menschen, die dieselben 
Routen und dieselben Verkehrsmittel benutzen, deren Profile jedoch unterschiedlich sind und die aus unterschiedlichen Gründen wandern 
(IOM).
36
Schwachstellen beeinträchtigten die Wirksamkeit der 
EU-Ausgaben im Bereich externe Migration (TPMA und 
ENPI) in den Ländern des südlichen Mittelmeerraums und 
der östlichen Partnerschaft
69 
Das TPMA wurde aufgelegt, um die Kapazitäten in den Herkunfts- und Transit -
ländern zu erhöhen (siehe Kasten 6 ). Es unterstützte Kooperationsinitiativen 
und ermutigte Drittländer zum Austausch ihrer Erfahrungen und ihrer Arbeits -
methoden. Im Rahmen von TPMA-Projekten wurden gewöhnlich Forschungs -
maßnahmen, Berater, Studienbesuche in EU-Mitgliedstaaten, Sensibilisierungs -
kampagnen usw. finanziert. Die Auswirkungen der Ziele oder Maßnahmen von 
TPMA-Projekten auf die Migration waren daher oft schwer zu bewerten oder 
konnten nur langfristig bewertet werden.
Der Wirksamkeit abträgliche Faktoren
70 
Der Hof stellte fest, dass acht Projekte die geplanten Ergebnisse erzielten. In 
13 weiteren Fällen wurden die geplanten Ergebnisse teilweise erreicht. Diese 
betrafen häufig Projektziele, die zu weit gefasst und schwer messbar waren. 
Ein Projekt hatte seine Ziele verfehlt, war aber noch im Gange, und bei einem 
weiteren Projekt war es für eine Bewertung der Zielerreichung noch zu früh. In 
einigen wenigen Fällen war die politische Instabilität der Wirksamkeit von Projek -
ten abträglich. Schließlich schienen einige Projekte stärker auf die Interessen der 
Mitgliedstaaten ausgerichtet gewesen zu sein, wodurch ihre Wirkung in Partner -
ländern begrenzt war (siehe Kasten 7 ).Kasten 6Beispiel für einen Kapazitätsaufbau, der zu längerfristigen Ergebnissen führt
Projekte zur Förderung der Arbeitsmigration haben der Republik Moldau dabei geholfen, bilaterale Vereinba -
rungen auf dem Gebiet Arbeit und soziale Sicherheit mit einer Reihe von Mitgliedstaaten der EU und Drittlän -
dern auszuhandeln und Verhandlungen über zwischenstaatliche Abkommen über die Migration von Angehö -
rigen der Gesundheitsberufe einzuleiten.
37
Schwachstellen beeinträchtigten die Wirksamkeit der 
EU-Ausgaben im Bereich externe Migration (TPMA und 
ENPI) in den Ländern des südlichen Mittelmeerraums und 
der östlichen Partnerschaft
71 
Unter Berücksichtigung des Kontexts und der Komplexität von Migrationsfragen 
stellte der Hof einige Verzögerungen bei der Projektdurchführung fest. Unter -
sucht wurde, inwieweit die ausgewählten Projekte fristgerecht umgesetzt wor -
den waren und innerhalb des geplanten Zeitraums Ergebnisse erbracht hatten. 
Neun Projekte wurden innerhalb der geplanten Fristen umgesetzt, fünf Projekte 
mit einer Verzögerung von weniger als zwölf Monaten, und bei fünf Projekten be -
trug die Verzögerung mehr als zwölf Monate. Vier Projekte waren zum Zeitpunkt 
der Prüfung noch im Gange. Kasten 7Beispiel für ein teilweise wirksames Projekt
Seahorse Mediterranean
Ziel dieses Projekt war es, die Kapazitäten nordafrikanischer Regierungen im Hinblick auf eine bessere Be -
kämpfung der irregulären Einwanderung und des illegalen Handels auszubauen, indem die Grenzüberwa -
chung verstärkt wird. Es sollte ein Netzwerk im Mittelmeerraum (Seahorse) geschaffen werden, das einen 
schnellen und zuverlässigen Informationsaustausch über irreguläre Einwanderung über den Seeweg mithilfe 
von Kontaktstellen in den betroffenen afrikanischen Staaten ermöglicht. Seahorse Mediterranean war für die 
EU angesichts seiner Relevanz für die Entwicklung des für den Informationsaustausch geplanten Europäischen 
Grenzüberwachungssystems EUROSUR29 von strategischer Bedeutung. Ein Jahr nach dem Beginn des Projekts 
waren jedoch nur wenige Erfolge vorzuweisen. Obwohl einige Maßnahmen eingeleitet worden waren (Schu -
lungen, Treffen von technischen Arbeitsgruppen und Einrichtung der ersten nationalen Kontaktstelle), war Li -
byen das einzige Land, das dem Netzwerk beigetreten war, und die Umsetzung des Projekts wurde durch das 
von Unsicherheit und Instabilität geprägte Klima in dem Land stark beeinträchtigt. Die Aufnahme von Libyen 
widersprach der Auffassung der Kommission, die politisch instabile Staaten vermeiden wollte. Die algerischen 
Behörden haben bestätigt, dass sie eine Teilnahme ablehnten, weil die Anreize schwach und die Sicherheits -
anforderungen zu hoch waren.
29 Wie vom Rat (Auswärtige Angelegenheiten) am 18. November 2013 betont wurde – Ratsdokument Nr. 16364/13 vom 18. und 19.11.2013.
38
Schwachstellen beeinträchtigten die Wirksamkeit der 
EU-Ausgaben im Bereich externe Migration (TPMA und 
ENPI) in den Ländern des südlichen Mittelmeerraums und 
der östlichen Partnerschaft
72 
Begrenzte Erfolge waren in einigen Fällen auf politische Instabilität zurückzufüh -
ren. Das Projekt SaharaMed wurde im Jahr 2010 vor dem Hintergrund erheblicher 
Migrationsströme nach Libyen und über das Mittelmeer nach Italien gestartet. 
Die Umsetzung des Projekts begann vor der Revolution von 2011 in Libyen und 
wurde anschließend angepasst, um der neuen Situation nach der Revolution 
Rechnung zu tragen. Die Projektziele waren allgemein gehalten und beinhalteten 
eine Erhöhung der Mittel zur Bekämpfung irregulärer Einwanderung, die Verhin -
derung und das Stoppen irregulärer Einwanderung in den Mittelmeer-Küstenge -
bieten, die Untersuchung und Verfolgung von illegalem Handel, insbesondere von 
Menschenhandel, sowie das effiziente Management nicht nur der Behandlung 
von Migranten, die gemäß internationaler Vorschriften aufgegriffen wurden, 
sondern auch von Such- und Rettungsaktionen. Die politische Instabilität in dem 
Land und Schwächen beim Projektmanagement führten zu einer zwölfmona -
tigen Aussetzung des Projekts im Jahr 2011, gefolgt von einer zwölfmonatigen 
Verlängerung und einer weiteren siebenmonatigen Aussetzung im Jahr 2014 
sowie dem Verlust einiger Investitionen. Gemäß dem zum Zeitpunkt der Prüfung 
vorliegenden Finanzbericht wurden von insgesamt 10 Millionen Euro nur 3 Millio -
nen Euro im Rahmen des Projekts ausgegeben, wobei die Kommission zu Beginn 
der Projektumsetzung einen Vorschuss in Höhe von 5,8 Millionen Euro ausgezahlt 
hatte. Bedingt durch die schwierige Lage waren zum Zeitpunkt der Prüfung einige 
der Leistungen zur Unterstützung von Rettungsaktionen und der Bekämpfung 
des Menschenhandels auf See, wie etwa die Lieferung von Rettungsfahrzeugen 
oder die Reparatur von während des Kriegs beschädigten Schiffen, nicht erbracht 
worden.
73 
In den vorstehenden Ziffern wurde eine Reihe von Schwachstellen beschrieben, 
die Auswirkungen auf die Projektwirksamkeit haben. Es wurden auch einige Fälle 
ermittelt, in denen diese Schwächen angemessen behoben wurden, was sich auf 
die Wirksamkeit der betreffenden Projekte positiv ausgewirkt hat. Kasten 8Ein Beispiel für bewährte Verfahren
Ein solches Beispiel ist das Projekt Promoting respect for sub-Saharan migrants‘ rights in Morocco  (Förderung der 
Achtung der Rechte von Migranten aus Ländern südlich der Sahara in Marokko). Dieses laufende Projekt, das 
im Januar 2013 begann und mit 2 Millionen Euro ausgestattet war, verfolgte das Ziel, die Achtung der Rechte 
von Migranten aus Ländern südlich der Sahara in den Provinzen um Rabat, Tanger und Casablanca zu fördern. 
Das Projekt war gut konzipiert, ging auf den Bedarf vor Ort ein und umfasste eine begrenzte Zahl an opera -
tiven Zielen (z. B. Verbesserung der Aufnahme von Migranten und Verringerung des Risikos einer pauschalen 
Ausgrenzung) sowie konkrete erwartete Ergebnisse (z. B. wurden ungefähr 4 500 besonders schutzbedürfti -
ge Migranten in drei Modell-Aufnahmeeinrichtungen untergebracht, und die Rechte von Migranten wurden 
von den institutionellen Partnern anerkannt und geachtet). Außerdem wurden quantifizierbare Indikatoren 
zusammen mit Quellen und Wegen zu ihrer Überprüfung festgelegt.
Die Berichterstattung war ausführlich und stützte sich auf überprüfbare Fakten, aus denen klar hervorging, 
dass die Ziele schrittweise erreicht wurden (zum Zeitpunkt der Prüfung war es für eine Analyse der globalen 
Auswirkungen oder der Wirkungen des Projekts jedoch noch zu früh). Im Rahmen des Projekts besteht eine 
enge Zusammenarbeit mit anderen Geberinitiativen, und es wird aktiv versucht, die Regierung und die loka -
len Behörden einzubinden. Die EU-Delegation wird regelmäßig informiert und führt eine laufende Überwa -
chung durch.
39
Schwachstellen beeinträchtigten die Wirksamkeit der 
EU-Ausgaben im Bereich externe Migration (TPMA und 
ENPI) in den Ländern des südlichen Mittelmeerraums und 
der östlichen Partnerschaft
Probleme hinsichtlich der Wirksamkeit  
in drei zentralen Bereichen
74 
In den folgenden Abschnitten wird die Wirksamkeit in drei zentralen Bereichen 
beleuchtet:
 ο Verbindung zwischen Migration und Entwicklung (die positiven Auswirkun -
gen der Migration auf die Entwicklung), die zu den Prioritäten der EU gehört;
 ο Maßnahmen zur Unterstützung der Rückkehr und Rückübernahme;
 ο Schutz der Menschenrechte, der ein Querschnittsziel ist, das im Rahmen aller 
Projekte umgesetzt werden muss.
Die Verbindung zwischen Migration und Entwicklung
75 
Die Verbindung zwischen Migration und Entwicklung ist eine der vier Prioritä -
ten des Gesamtansatzes für Migration und Mobilität (GAMM) (siehe Ziffer 7). 
Sie ist – sehr allgemein formuliert – auch in der DCI-Verordnung enthalten: 
„Optimierung der Auswirkungen der zunehmenden regionalen und globalen 
Mobilität der Menschen und insbesondere der gut gesteuerten Arbeitsmigra -
tion auf die Entwicklung (…); Förderung eines gemeinsamen Verständnisses 
des Zusammenhangs zwischen Migration und Entwicklung (…)“. Sie ist eine der 
wichtigsten Maßnahmen des vierten Schwerpunkts – „Eine neue Politik für legale 
Migration“ – der im Mai 2015 von der Kommission veröffentlichten Europäischen 
Migrationsagenda.
76 
Das Vorzeigeprojekt des thematischen Programms auf diesem Gebiet war die Ge -
meinsame Migrations- und Entwicklungsinitiative (JMDI), die über einen Haushalt 
von 15 Millionen Euro verfügte und mit dem Entwicklungsprogramm der Verein -
ten Nationen umgesetzt wurde. Das allgemeine Ziel der Initiative bestand darin, 
durch die Einbeziehung kleiner Akteure und die Verbreitung weltweit bewährter 
Verfahren zur Steigerung der positiven Auswirkungen der Migration beizutragen. 
Es wurden drei spezifische Ziele festgelegt:
a) Erhöhung der Kapazitäten kleiner Akteure im Hinblick auf eine wirksamere 
Ausgestaltung und Umsetzung ihrer Migrations- und Entwicklungsinitiativen;
b) Förderung des Networkings und des Wissensaustauschs zwischen Migra -
tions- und Entwicklungsfachleuten;
c) Formulierung von Empfehlungen für Fachleute und politische Entschei -
dungsträger zwecks Verbreitung auf nationaler und internationaler Ebene.
40
Schwachstellen beeinträchtigten die Wirksamkeit der 
EU-Ausgaben im Bereich externe Migration (TPMA und 
ENPI) in den Ländern des südlichen Mittelmeerraums und 
der östlichen Partnerschaft
77 
Es wurde bereits in einer externen Bewertung im Jahr 201130 festgestellt, dass die -
se Ziele zu vage waren, um angemessen bewertet werden zu können. In dieser 
Bewertung wurde betont, dass jegliche Ergebnisse als mit den Zielen überein -
stimmend betrachtet werden konnten. Die Schlussfolgerungen aus der Bewer -
tung wurden im JMDI-Lenkungsausschuss nicht erörtert.
78 
Die JMDI-Programmleistung und -ergebnisse insgesamt sollten mithilfe von 
Indikatoren gemessen werden, darunter die Zahl der auf dem Gebiet des Ka -
pazitätsaufbaus angebotenen Schulungen, die Häufigkeit der Kommunikation 
oder die Beteiligungsquote an Online-Diskussionen, die Zahl der Downloads, die 
erstellten und verbreiteten Inhalte, die Zahl der Besucher einer virtuellen Messe 
sowie ein Handbuch zu bewährten Verfahren auf den Gebieten Migration und 
Entwicklung. Aus diesen Indikatoren ging nicht eindeutig hervor, wie die positi -
ven Auswirkungen der Migration auf die Entwicklung verstärkt werden könnten 
oder welche konkreten Ergebnisse im Hinblick auf Qualität und Quantität erzielt 
werden könnten.
79 
Zu den größten Erfolgen der JMDI zählten die Erstellung und Veröffentlichung 
einer Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen für 55 kleine Projekte, die 
unter Beteiligung von in den 27 Mitgliedstaaten der EU vertretenen Diaspora-Or -
ganisationen in 16 Ländern umgesetzt werden sollten, sowie ein Handbuch zu 
bewährten Verfahren, die auf der Grundlage der Projektergebnisse ermittelt 
wurden. Sie ermöglichte zudem das Networking und den Wissensaustausch zwi -
schen Migrations- und Entwicklungsfachleuten. Das Projekt erzielte zudem eine 
hohe Sichtbarkeit auf internationalen Foren wie dem jährlichen Globalen Forum 
über Migration und Entwicklung.
80 
Der Hof untersuchte eine Stichprobe von Projekten, die im Rahmen der JMDI-Pi -
lotinitiative nach einer Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen auf den 
Weg gebracht wurden. Die Ergebnisse waren gemischt: Die Ziele waren oft zu 
ehrgeizig, oder die Verbindung zwischen Migration und Entwicklung war unklar, 
und nicht alle Projekte waren nachhaltig. Im Rahmen eines Projekts in Marokko 
haben Frauen aus einer Region mit einer hohen Auswandererquote Genossen -
schaften aufgebaut und konnten so nachhaltige, Einkommen schaffende Tä -
tigkeiten ausüben (z. B. Verkauf von Gewürzen, Führung einer Konditorei) und 
grundlegende Lese- und Schreibkompetenzen erwerben. Die Genossenschaften 
hätten unter enger und aktiver Einbeziehung der marokkanischen Diaspora 
in Italien aufgebaut werden sollen. Die Genossenschaften wurden tatsächlich 
errichtet, doch war die marokkanische Diaspora in Italien nicht maßgeblich 
beteiligt.30 Evaluation of the EC/UN Joint 
Migration and Development 
Initiative  (Bewertung der 
gemeinsamen Migrations- 
und Entwicklungsinitiative der 
Europäischen Kommission 
und der Vereinten Nationen), 
IBF International Consulting 
2011.
41
Schwachstellen beeinträchtigten die Wirksamkeit der 
EU-Ausgaben im Bereich externe Migration (TPMA und 
ENPI) in den Ländern des südlichen Mittelmeerraums und 
der östlichen Partnerschaft
81 
Auswirkungen und Tragfähigkeit der geprüften Projekte waren begrenzt und 
bezogen sich eher auf Entwicklung als auf Migration. An den in Marokko, Geor -
gien und Algerien besuchten Projekten waren Teilnehmer auf einer rein lokalen 
Ebene beteiligt, und die Projekte betrafen eine sehr geringe Zahl an Menschen. 
In Anbetracht des allgemeinen Ziels der JMDI, das in der Ermittlung bewährter 
Verfahren bestand, war die Wirkung einer großräumigen Verbreitung zwangsläu -
fig begrenzt.
Unterstützungsmaßnahmen für Rückkehr und 
Rückübernahme: begrenzte Wirkung und  
unterschiedliche Unterstützung aus Drittländern
82 
Die Politik der EU auf dem Gebiet der Rückübernahme von irregulären Migran -
ten wurde durch den Vertrag von Amsterdam im Jahr 1999 eingeführt, durch 
den der Union die Befugnis übertragen wurde, Rückübernahmeabkommen mit 
Drittländern auszuhandeln und zu schließen. Diese haben die Form von Koope -
rationsabkommen, die es den Herkunfts- oder Transitländern erleichtern, für 
Staatsangehörige von Drittländern, die keinen Reisepass haben und die in einem 
Abschiebungsverfahren sind, einen Laissez-passer auszustellen. Diese Politik 
wurde in der Rückführungsrichtlinie von 2008 förmlich geregelt31.
83 
Die EU hat 17 Rückübernahmeabkommen geschlossen, darunter fünf Abkommen 
mit Ländern der Nachbarschaft. Darüber hinaus haben verschiedene Mitglied -
staaten bilaterale Abkommen mit Drittländern geschlossen. So hat Georgien 
sowohl ein Rückübernahmeabkommen mit der EU als auch eine Reihe bilateraler 
Rückübernahmeabkommen mit Mitgliedstaaten geschlossen.
84 
Im Rahmen von Ausgabenprogrammen der EU für Rückkehr und Rückübernahme 
wurden Dienstleistungen für Migranten bereitgestellt, die vor einer freiwilligen 
oder erzwungenen Rückkehr standen. Es gab Unterstützung bei der beruflichen 
Integration und der Berufsausbildung, der Gründung eines Unternehmens und 
der medizinischen Versorgung. Im Rahmen der Programme wurden auch öffent -
liche Verwaltungen bei der Betreuung von Rückkehrern und rückübernommenen 
Migranten durch Studien, Austausch und Hilfe bei der Organisation von Kampa -
gnen zur Sensibilisierung der Menschen für die Gefahren der irregulären Einwan -
derung und des Menschenhandels unterstützt.31 Richtlinie 2008/115/EG des 
Europäischen Parlaments und 
des Rates vom 16. Dezem -
ber 2008 über gemeinsame 
Normen und Verfahren in den 
Mitgliedstaaten zur Rückfüh -
rung illegal aufhältiger 
Drittstaatsangehöriger 
(ABl. L 348 vom 24.12.2008, 
S. 98).
42
Schwachstellen beeinträchtigten die Wirksamkeit der 
EU-Ausgaben im Bereich externe Migration (TPMA und 
ENPI) in den Ländern des südlichen Mittelmeerraums und 
der östlichen Partnerschaft
85 
Fünf der 23 vom Hof geprüften Projekte bezogen sich auf Rückübernahme und 
hatten einen Wert von insgesamt 20,5 Millionen Euro. Dieser Betrag wurde 
zwischen dem Europäischen Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument 
(16,31 Millionen Euro) und dem thematischen Programm zu Migration und Asyl 
(4,19 Millionen Euro) aufgeteilt. Die Projekte waren oft eher klein und ihre Ergeb -
nisse und Wirksamkeit begrenzt (siehe Kasten 9 ).Kasten 9Rückübernahmeprojekt in Georgien
Unterstützung für georgische zurückgekehrte/rückgeführte Migranten und Umsetzung der Rücküber -
nahmeabkommen der EU mit Georgien
Ziel dieses Projekts (Wert: 3 Millionen Euro) war die Verbesserung der Kapazitäten der Regierung bei der Be -
treuung von zurückgekehrten/rückgeführten Migranten, die Unterstützung der wirtschaftlichen und sozialen 
Reintegration georgischer Staatsangehöriger und die Entwicklung einer Informationskampagne.
Das Projekt trug zur Entwicklung einer nationalen Strategie und Gesetzgebung zur Migration bei. Es wurden 
zwei Berufsberatungs- und Rekrutierungszentren errichtet, um bei der Reintegration der Rückkehrer zu hel -
fen. Zum Zeitpunkt der Prüfung war allerdings nicht sicher, ob der Betrieb in diesen Zentren nach Projektende 
aufrechterhalten würde, da weitere Mittel von der EU – über die Internationale Organisation für Migration 
(IOM) – kommen sollten und nicht aus lokalen Quellen.
Laut Plan sollten 700 Menschen von der Arbeitsvermittlung profitieren; letztendlich wurde 423 Menschen ge -
holfen, von denen 119 Arbeit gefunden haben. Schätzungen zufolge waren 83 zum Ende des Projekts immer 
noch erwerbstätig.
Eine weitere Maßnahme war die Bereitstellung von Behelfsunterkünften für 180 Menschen. Diese Unterstüt -
zungsmaßnahme haben nur 13 Menschen in Anspruch genommen.
Unterstützung bei der Einrichtung eines wirksamen Systems zum Management von Rückübernahmen 
in drei Staaten des Kaukasus
Dieses Projekt (Wert: 1,5 Millionen Euro) sollte den Aufbau eines wirksamen Systems zum Management der 
Rückübernahmen in Armenien, Aserbaidschan und Georgien unterstützen. 20 % der Projektkosten wurden 
von Mitgliedstaaten der EU getragen. Zu den Maßnahmen im Rahmen des Projekts gehörte ein Programm zur 
Steigerung der Kapazitäten und Studienbesuche in mehreren Mitgliedstaaten der EU (neun Beamte nahmen 
an den Studienbesuchen teil), während 110 in Georgien ansässige Ausländer die Möglichkeit einer unterstütz -
ten freiwilligen Rückführung nutzten. Im Rahmen des Projekts wurde ein Online-Fallverwaltungssystem für 
Rückübernahmen eingerichtet, in dem Mitgliedstaaten Anträge auf Rückübernahme erfassen und bearbeiten 
können. Mehrere Mitgliedstaaten haben sich 2014 für das System angemeldet, für eine Quantifizierung etwai -
ger daraus resultierender Effizienzgewinne war es jedoch noch zu früh.
43
Schwachstellen beeinträchtigten die Wirksamkeit der 
EU-Ausgaben im Bereich externe Migration (TPMA und 
ENPI) in den Ländern des südlichen Mittelmeerraums und 
der östlichen Partnerschaft
86 
Die Erfolge bei den geprüften Projekten waren aus folgenden Gründen begrenzt:
a) Die Rückübernahmepolitik wird von einigen Partnerländern fälschlicherweise 
als Teil der EU-Sicherheitspolitik wahrgenommen. Sie wird oft als Tausch ge -
gen eine Erleichterung von Visaregelungen in östlichen Staaten oder gegen 
Handelsvereinbarungen mit südlichen Ländern angesehen.
b) Die Mitgliedstaaten beteiligen sich nicht wirksam an der Vorbereitung von in 
der EU lebenden Migranten auf die Rückkehr in ihre Herkunftsländer32.
c) Viele in ihre Herkunftsländer zurückgekehrte Migranten wissen nicht, dass für 
die Rückübernahme eine Unterstützung zur Verfügung steht, und die Schwie -
rigkeiten, mit denen sie möglicherweise bei ihrer Reintegration konfrontiert 
sind, führen zu einer hohen Zahl an erneuten Auswanderungen33.
Schutz der Menschenrechte: Bestandteil der geprüften 
Projekte, jedoch nicht immer erfolgreich umgesetzt
87 
Viele Dokumente, einschließlich der Mitteilung, die die Kommission nach dem 
Arabischen Frühling herausgegeben hat34, beinhalten ein Bekenntnis zur Ach -
tung der Menschenrechte. In ihrem ersten Bericht zur Umsetzung des Gesamt -
ansatzes für Migration und Mobilität merkte die Kommission an, dass der Aufbau 
von Mobilitätspartnerschaften von einem ausgewogeneren Verhältnis zwischen 
den thematischen Prioritäten abhänge; insbesondere sei eine stärkere Schwer -
punktsetzung in den Bereichen „legale Migration, Menschenrechte und Flücht -
lingsschutz“ notwendig35. Bei der Annahme des Berichts bekräftigte der Rat diese 
Schlussfolgerungen.
88 
Der Hof stellte fest, dass bei der Mehrzahl der geprüften Projekte die Menschen -
rechte direkt oder indirekt bei den Zielen berücksichtigt waren. Beispiele dafür 
waren die Förderung der Rechte von Migranten in Marokko und Algerien und die 
Errichtung von Aufnahmeeinrichtungen für Migranten gemäß internationalen 
Standards im Rahmen des ukrainischen Rückübernahmeprogramms. In der Praxis 
waren jedoch, etwa im Fall der ukrainischen Aufnahmeeinrichtungen, keine 
Schulungen vorgesehen, um den Behörden, die die Einrichtungen leiten sollten, 
bei der Einhaltung internationaler Menschenrechtsstandards zur Seite zu stehen. 
Die Behandlung von Migranten, Asylbewerbern und Flüchtlingen in der Ukraine 
wurde von internationalen Organisationen und der Zivilgesellschaft wiederholt 
kritisiert.32 E. Picard und R. Greco 
Tonegutti, Study on the results 
of concrete migration and 
development projects financed 
from the Aeneas and TPMA 
programmes  (Studie zu den 
Ergebnissen konkreter 
Migrations- und 
Entwicklungsprojekte, die im 
Rahmen der Programme 
Aeneas und TPMA finanziert 
wurden), Oktober 2014, http://
ec.europa.eu/europeaid/sites/
devco/files/
study-migration-and-
development-20141031_
en.pdf .
33 Gemäß einer auf CARIM-East 
veröffentlichten Studie hegen 
40 % der Rückkehrer aufgrund 
der Schwierigkeiten, mit 
denen sie bei der Rückführung 
konfrontiert sind, die Absicht, 
erneut auszuwandern. Mirian 
Tukhashvili, The demographic 
and economic framework of 
circular migration in Georgia  
(Der demografische und 
wirtschaftliche Rahmen der 
zirkulären Migration in 
Georgien), CARIM-East 
Explanatory Note 12/89.
34 KOM(2011) 303 endg. vom 
25.5.2011: „Eine neue Antwort 
auf eine Nachbarschaft im 
Wandel“.
35 COM(2014) 96 final.
44
Schwachstellen beeinträchtigten die Wirksamkeit der 
EU-Ausgaben im Bereich externe Migration (TPMA und 
ENPI) in den Ländern des südlichen Mittelmeerraums und 
der östlichen Partnerschaft
89 
Das Projekt SaharaMed, das mit 10 Millionen Euro ausgestattet wurde, um die Ka -
pazitäten zur Bekämpfung irregulärer Einwanderung sowie zur Verhinderung und 
zum Stoppen irregulärer Einwanderung im Mittelmeerraum zu steigern, bein -
haltete keine Vorkehrungen, um die Achtung der Rechte von Migranten sicher -
zustellen, weder durch Aktivitäten noch durch den Kauf von Ausrüstung. In der 
Risikobewertung wurde einem Mechanismus zur Reaktion auf Menschenrechts -
verletzungen keinerlei Aufmerksamkeit geschenkt. Als das Europäische Parla -
ment Ende 2012 die Einrichtung wirksamer Kontrollmechanismen für den Schutz 
der Menschenrechte forderte36, reagierte der Projektmanager darauf, indem er 
eine italienische NRO dazu einlud, die Kapazitäten der libyschen Behörden zur 
Sicherstellung des Schutzes zu stärken. In vielen Berichten wurden zahlreiche 
Menschenrechtsverletzungen in Gewahrsamseinrichtungen angesprochen, und 
die libyschen Behörden wiesen die Hilfe der NRO trotz einer förmlichen Vereinba -
rung zurück37. Die NRO selbst schlug vor, SaharaMed 2013 zu beenden, woraufhin 
das Projekt ordnungsgemäß eingestellt wurde. Im Jahr 2014 wurde das Projekt 
durch zwei andere Projekte ergänzt, die auf den Schutz und die Achtung der 
Menschenrechte von Migranten in Libyen ausgerichtet sind38.36 Entschließung des Euro -
päischen Parlaments vom 
22. November 2012 zur Lage 
der Migranten in Libyen 
(2012/2879(RSP)).
37 http://www.amnesty.org/en/
news/libya-refugees-asylum-
seekers-and-migrants-held-
indefinitely-deplorable-
conditions-2013-06-20 ; http://
www.hrw.org/
news/2014/06/22/
libya-whipped-beaten-and-
hung-trees .
38 Protecting vulnerable 
populations in Libya  (Schutz 
gefährdeter Bevölkerungs -
gruppen in Libyen, 5 Millionen 
Euro) und Rights-based support 
for the asylum system and 
migration management in 
Libya  (Rechtebasierte 
Unterstützung für das 
Asylsystem und die 
Migrationssteuerung in 
Libyen, 10 Millionen Euro).
45
 Schwierige Koordinierung zwischen mehreren Partnern 
auf unterschiedlichen Ebenen
90 
Bei der Steuerung der Migrationspolitik spielen viele Partner in der EU, den Mit -
gliedstaaten und in Drittländern eine Rolle. Beteiligt sind mehrere Direktionen 
und Dienststellen der Kommission (u. a. die GD Internationale Zusammenarbeit 
und Entwicklung, die GD Migration und Inneres, die GD Erweiterung - nunmehr 
GD Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen - sowie der EAD), in 
Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und Drittländern, deren Erwartungen 
unterschiedlich ausfallen können.
Komplexe Verwaltungsstruktur
91 
Das Organigramm für die Umsetzung der Migrationspolitik bei den EU-Organen 
(siehe Anhang V ) war komplex. Schwachstellen gab es im Zusammenspiel der 
wichtigsten Akteure – sowohl zwischen den Generaldirektionen und Dienst -
stellen der Kommission als auch zwischen der Kommission in Brüssel und ihren 
Delegationen.
92 
Der Rat, die Kommission und eine Reihe von Arbeitsgruppen haben wiederholt 
darauf hingewiesen, dass die interne Koordinierung zwischen den wichtigsten Kom -
missionsdienststellen  – insbesondere zwischen der GD Internationale Zusammen -
arbeit und Entwicklung und der GD Migration und Inneres, den beiden zentralen 
Partner-Generaldirektionen – verbessert werden muss.
93 
Trotz der Bemühungen der Kommission um eine übergreifende Verwaltung von 
Migrationsfragen in ihren verschiedenen Politikbereichen und Dienststellen 
(Entwicklungszusammenarbeit, Nachbarschaft, Erweiterung sowie Außen- und 
Innenpolitik) wurde die Koordinierung zwischen Politikbereichen, Mitteln oder 
Generaldirektionen nicht durch praktikable Strategien oder Mechanismen 
gewährleistet.
94 
Die Bereitstellung von Mitteln für den GAMM ist eine wichtige Voraussetzung 
für seine erfolgreiche Umsetzung. Da die Mitgliedstaaten sich direkt an seiner 
Finanzierung beteiligen können, ist ein wirksamer Koordinierungsmechanismus 
unverzichtbar. Es gab jedoch auf der Ebene des GAMM keine Finanzierungsüber -
sicht, in der insbesondere festgelegt war, wer was finanziert oder wie die Mittel 
zugewiesen werden.
46
Schwierige Koordinierung zwischen mehreren Partnern  
auf unterschiedlichen Ebenen
95 
Der Hof nimmt die jüngste interne Umstrukturierung der Kommission zur Kennt -
nis (z. B. die Einrichtung von Kollegien der Kommissionsmitglieder zur Verbesse -
rung der Koordinierung).
96 
Die Koordinierung zwischen der GD Internationale Zusammenarbeit und Ent -
wicklung und der GD Migration und Inneres wurde intern vor allem dank der Prä -
senz von Mitarbeitern in der GD Migration und Inneres mit Erfahrung im Bereich 
Entwicklung und bei der GD Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung 
von Mitarbeitern mit Erfahrung im Bereich Inneres verbessert. Dadurch herrscht 
jetzt ein besseres Verständnis der beiderseitigen Interessen von EU-Maßnahmen 
auf den Gebieten Migration und Entwicklung.
97 
Im geprüften Zeitraum war es dem EAD, der seine Tätigkeit erst seit 2010/2011 
ausübt, nicht möglich, seine Funktion in vollem Umfang wahrzunehmen, trotz 
der vom Rat im GAMM zum Ausdruck gebrachten Notwendigkeit, die interne und 
externe Dimension der Migrationspolitik der EU stärker miteinander zu verknüp -
fen. Dies lag zum Teil am fehlenden thematischen Fachwissen des EAD in Berei -
chen, zu denen die Migrations- und Asylpolitik gehört – ein Mangel, den der Hof 
in einem im Jahr 2014 veröffentlichten Sonderbericht aufgezeigt hat39.
98 
Eine unzulängliche Koordinierung zwischen den Dienststellen der Kommission 
in Brüssel und den EU-Delegationen in Partnerländern führte zu Ineffizienz. Es 
war von Nachteil, dass die Delegationen unzureichend an der Planung beteiligt 
waren, da bei vielen der geprüften Projekte festgestellt wurde, dass ein echtes 
Verständnis der Erwartungen und der spezifischen Situation der Partnerländer 
fehlte.
99 
Bis zu einem gewissen Grad waren diese Mängel den Dienststellen der Kom -
mission in Brüssel zuzuschreiben, die den Delegationen nicht die notwendigen 
Informationen bereitstellten, insbesondere im Fall von Projekten, die in mehreren 
Ländern umgesetzt wurden. Der Hof stellte fest, dass die betroffenen Delegatio -
nen nicht immer darüber informiert wurden. Die Kommission hatte es außerdem 
versäumt, die Umsetzung der Empfehlungen eines externen Bewerters betref -
fend die allgemeine Bündelung bewährter Verfahren, die im Zuge der Umset -
zung von Projekten vor Ort ermittelt wurden, nachzuverfolgen.39 Sonderbericht Nr. 11/2014 „Die 
Errichtung des Europäischen 
Auswärtigen Dienstes“ ( http://
eca.europa.eu ).
47
Schwierige Koordinierung zwischen mehreren Partnern  
auf unterschiedlichen Ebenen
100  
Durch die unzureichende Koordinierung kam es zu einem Verlust von Informatio -
nen und zu Doppelarbeit. So wurde etwa die Wirksamkeit von Projekten beein -
trächtigt, wenn bereits verfügbare Studien unnötigerweise wiederholt wurden.
Mobilitätspartnerschaften: Koordinierung muss 
klargestellt werden
101  
Mobilitätspartnerschaften sind auf einem Standardmodell aufgebaut, das sich je 
nach Bedarf, Interessen und Kapazität des Partnerlandes und der EU unterschei -
det. Aushandlung und Umsetzung von Mobilitätspartnerschaften werden (auf 
strategischer/politischer Ebene) von der Hochrangigen Gruppe „Asyl und Migra -
tion“ überwacht. Darüber hinaus werden die eher technischen und operativen 
Aspekte der Umsetzung von einer Expertengruppe überwacht, die sich aus Ver -
tretern der Mitgliedstaaten, der betroffenen Generaldirektionen der Kommission 
(GD Migration und Inneres, GD Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung 
sowie GD Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen), des EAD und 
der zuständigen EU-Agenturen zusammensetzt.
102  
Koordinierung ist notwendig, um beispielsweise sicherzustellen, dass die Mit -
gliedstaaten die „Fortschrittsanzeiger“ ordnungsgemäß aktualisieren und regel -
mäßig austauschen, sowie um Frontex über bilaterale Projekte zu informieren, 
damit Doppelarbeit vermieden wird.
Zukunftsperspektiven
103  
Der neue mehrjährige Finanzrahmen (2014-2020) und der Beginn der Amtszeit 
der neuen Kommission Ende 2014 boten die Gelegenheit, die Koordinierung auf 
dem Gebiet der externen Migrationspolitik der Union zu verbessern. Die neue 
Kommission erkennt Migration als eine Priorität an, und einem Kommissions -
mitglied wurde die spezifische Zuständigkeit für diesen Bereich übertragen. In 
der von der Kommission im Mai 2015 veröffentlichten Europäischen Migrations -
agenda wurden „vier Schwerpunkte für eine bessere Steuerung der Migration“ 
festgelegt und „eine bessere Abstimmung der verschiedenen Politikbereiche (…), 
insbesondere zwischen den Bereichen Entwicklungszusammenarbeit, Handel, 
Beschäftigung, Außen- und Innenpolitik“ gefordert. Eine bessere Zusammenar -
beit mit Herkunfts- und Transitländern, gestützt durch EU-Delegationen, die eine 
aktivere Rolle übernehmen, wird zu einer besseren Überwachung der Rücküber -
nahmen beitragen. Die Kommission fordert darüber hinaus auch entschlossenere 
Maßnahmen zur Verknüpfung der Migrations- und Entwicklungspolitik durch die 
Maximierung der Entwicklungsvorteile in den Herkunftsländern.
48
 Schlussfolgerungen und 
Empfehlungen
Schlussfolgerung 1 – Die EU-Ausgaben im Bereich 
externe Migration wurden von einem breiten Spektrum 
an politischen Zielen bestimmt, die nicht ausreichend 
in mit Ergebnisindikatoren versehene operative Ziele 
aufgeschlüsselt wurden. Überwachung und Bewertung 
müssen verbessert werden.
a) Für die Umsetzung der externen Migrationspolitik wurden mehrere Finanzie -
rungsinstrumente eingesetzt, von denen jedes eigene Ziele hatte. Diese Ziele 
waren nicht miteinander verknüpft, und die Instrumente beinhalteten keine 
klare Strategie, anhand deren sich der Umfang ihres Beitrags bestimmen 
lässt. Somit ist nicht klar, was mit ihnen auf EU-Ebene erreicht werden sollte 
(siehe Ziffern 27-31).
b) Die sehr allgemeinen Ziele des thematischen Programms wurden nicht in auf 
den Bedarf der Partnerländer zugeschnittene operative Ziele aufgeschlüsselt. 
Die für die Überwachung verwendeten Indikatoren deckten nur einige weni -
ge Ziele ab und waren untereinander nicht stimmig; die Indikatoren wurden 
außerdem im Lauf der Zeit geändert und nicht sorgfältig überwacht; es gab 
wenige und im Allgemeinen unzuverlässige quantitative Angaben. Zwischen 
den auf den verschiedenen Politikebenen (strategischer Rahmen, Haushalt 
und Jährlicher Tätigkeitsbericht) verwendeten Indikatoren sowie zwischen 
diesen und den auf Projektebene festgelegten Indikatoren bestanden Diskre -
panzen (siehe Ziffern 32-47).
c) Eine Matrix, um die Ziele und Indikatoren für alle Finanzierungsinstrumente 
auf allen Ebenen (von einzelnen Projekten bis zum Jährlichen Tätigkeitsbe -
richt) miteinander in Beziehung zu setzen, war nicht vorhanden. Daher war 
eine Überwachung der Ergebnisse der Politik oder eine umfassende und ko -
ordinierte, ordnungsgemäße Berichterstattung darüber nicht möglich (siehe 
Ziffern 49-51).
d) Aufgrund von Mängeln in den Informationssystemen der Kommission ließ 
sich nicht ermitteln, inwieweit EU-Mittel (über das TPMA) den wichtigsten 
Prioritäten der Länder der Nachbarschaft zugewiesen wurden. Wegen einer 
fehlenden quantitativen Bewertung des vorrangigen Bedarfs konnte nicht 
beurteilt werden, ob das jeweilige Unterstützungsniveau in den Ländern der 
Nachbarschaft angemessen war (siehe Ziffern 52-56).
e) Die Ausgaben für externe Migration in den Ländern der Nachbarschaft waren 
durch eine große thematische und geografische Vielfalt gekennzeichnet. 
Dies schränkte ihre Wirksamkeit ein, da es nicht möglich war, eine kritische 
Masse der Finanzierung zu erreichen, mit der auf den tatsächlichen Bedarf in 
prioritären Regionen reagiert werden kann (siehe Ziffern 58-65).
49 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
Empfehlung 1 – Klarstellung der Ziele, Entwicklung, 
Ausweitung und Verbesserung des Rahmens für die 
Leistungsmessung und Konzentration der verfügbaren 
finanziellen Ressourcen auf klar definierte und quantifizierte 
Prioritäten
Die Kommission sollte klare und spezifische politische Ziele festlegen, die durch 
eine Reihe kohärenter Finanzierungsinstrumente der EU umgesetzt werden. Um 
die Wirkung zu maximieren, sollte sie Mittel für Maßnahmen und geografische 
Gebiete in Übereinstimmung mit klar definierten und quantifizierten Prioritäten 
zuweisen. Die Haushalts- und Projektverwaltung sollte flexibel genug sein, um 
eine Anpassung an sich rasch ändernde Gegebenheiten zu ermöglichen. Die 
Kommission sollte sicherstellen, dass Ergebnisindikatoren und messbare Ziel- und 
Ausgangswerte auf Projektebene auf der Grundlage der ergriffenen Maßnahmen 
festgelegt werden. Die Indikatoren sollten im Zeitverlauf nicht geändert werden 
und vergleichbar sein, und es sollten systematisch quantitative Daten erhoben 
werden. Es sollte eine Matrix entwickelt werden, um die Ziele und Indikatoren 
auf allen Ebenen und für alle Finanzierungsinstrumente der EU miteinander in 
Beziehung zu setzen, sodass die Ergebnisse der Politik korrekt dargestellt werden 
und umfassend und koordiniert darüber berichtet werden kann.
Empfehlung 2 – Entwicklung geeigneter Codes für die 
Informationssysteme der Kommission
Die Kommission sollte die Einführung eines geeignetenCodierungssystems für 
Maßnahmen im Bereich externe Migration anstreben oder eine geeignete Metho -
de entwickeln, die eine umfassendere Übersicht über die Ausgaben im Bereich 
Migration ermöglicht, damit diese Ausgaben (nach Art und Ort) ermittelt und 
überwacht werden können und das OECD-DAC-Codierungssystem vervollstän -
digt wird.
Schlussfolgerung 2 – Schwachstellen beeinträchtigten 
die Wirksamkeit der EU-Ausgaben im Bereich externe 
Migration (TPMA und ENPI) in den Ländern des südlichen 
Mittelmeerraums und der östlichen Partnerschaft
a) Wegen ambitionierter oder zu allgemeiner Ziele konnten die Projektergeb -
nisse häufig nicht gemessen werden. Ergebnisindikatoren hatten oft die 
Form von Outputindikatoren und ermöglichten daher keine Aussage darüber, 
ob die Ziele erreicht worden waren (siehe Ziffern 67-72).
b) Das Ziel, die Verbindung zwischen Migration und Entwicklung zu stärken, 
wurde teilweise umgesetzt. Die geprüften Projekte legen die Feststellung 
nahe, dass der Beitrag von Migranten, die in ihre Herkunftsländer zurückkeh -
ren, begrenzt war (siehe Ziffern 75-81).
50 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
c) Die Projekte zur Erleichterung der Rückkehr und Rückübernahme von 
Migranten erzielten begrenzte Ergebnisse, was vor allem darauf zurückzu -
führen war, dass die zugrunde liegende Politik von einigen Partnerländern 
fälschlicherweise als Teil der EU-Sicherheitspolitik wahrgenommen wurde, 
wodurch es ihnen schwerfiel, sie zu akzeptieren. Darüber hinaus bereiten die 
Mitgliedstaaten Migranten nicht effektiv auf die Rückkehr in ihre Herkunfts -
länder vor (siehe Ziffern 82-86).
d) Die Ziele der meisten geprüften Projekte beinhalteten theoretisch das Be -
kenntnis zur Achtung der Menschenrechte, es wurden jedoch mehrere Fälle 
ermittelt, in denen dieses Bekenntnis nicht in die Praxis umgesetzt wurde 
(siehe Ziffern 87-89).
Empfehlung 3 – Verbesserung der Vorbereitung und Auswahl 
von Projekten
Die Kommission sollte die erste Planungsphase von Projekten verbessern, indem 
sie die Festlegung sachgerechter, erreichbarer und messbarer Ziele verlangt (und 
sicherstellt, dass diese Anforderungen klar in die Vertragsvorlagen und Leitlinien 
aufgenommen und danach umgesetzt werden). Die Projektindikatoren sollten 
Ergebnisindikatoren umfassen.
Empfehlung 4 – Weitere Stärkung der Verbindung zwischen 
Entwicklung und Migration
Die Kommission sollte ihren Ansatz klarer gestalten, um sicherzustellen, dass die 
Migration sich positiv auf die Entwicklung auswirkt. Sie sollte dafür sorgen, dass 
der Migration im Rahmen von Programmen und Projekten größere Aufmerksam -
keit geschenkt wird, und festlegen, welche Strategien notwendig sind, um eine 
positive Wirkung zu erzielen.
Schlussfolgerung 3 – Die Koordinierung der Ausgaben der 
EU im Bereich externe Migration (TPMA und ENPI) zwischen 
Akteuren auf verschiedenen Ebenen erwies sich als schwierig
Die komplexen Verwaltungsstrukturen schwächen die Koordinierung zwischen 
den EU-Einrichtungen auf allen Ebenen, insbesondere zwischen Generaldirek -
tionen sowie zwischen den Dienststellen der Kommission in Brüssel und den 
EU-Delegationen in Partnerländern. Trotz jüngster Initiativen auf diesem Gebiet 
ist eine weitere Rationalisierung erforderlich. Es gab auf der Ebene des GAMM 
keine Finanzierungsübersicht, in der genau festgelegt war, was die Kommission 
finanziert und wofür die Mitgliedstaaten aufkommen (siehe Ziffern 91-100).
51 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
Empfehlung 5 – Interner und externer Dialog zur 
Verbesserung der Koordinierung
Die Kommission und der EAD sollten die Kapazitäten der EU-Delegationen in 
Migrationsfragen stärken. Die Kommission sollte sich um Ausarbeitung einer 
Finanzierungsübersicht im Hinblick auf die Frage bemühen, wer im Rahmen des 
GAMM was finanziert.
Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 25. Februar 2016 
in Luxemburg angenommen.
 Für den Rechnungshof
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Präsident

52
 Anhänge
Zwischen der EU, Mitgliedstaaten der EU und Drittländern unterzeichnete 
Mobilitätspartnerschaften
Cabo 
VerdeRepublik 
MoldauGeorgien Armenien MarokkoAserbaid -
schanTunesien Jordanien
Jahr 2008 2008 2009 2011 2013 2013 2013 2014
EU X X X X X X X X 8
Frankreich X X X X X X X X 8
Deutschland X X X X X X 6
Italien X X X X X X 6
Polen X X X X X X 6
Schweden X X X X X X 6
Belgien X X X X 4
Bulgarien X X X X 4
Tschechische Republik X X X X 4
Niederlande X X X X 4
Portugal X X X X 4
Rumänien X X X X 4
Spanien X X X X 4
Dänemark X X X 3
Griechenland X X X 3
Litauen X X X 3
Vereinigtes Königreich X X X 3
Zypern X X 2
Ungarn X X 2
Slowakei X X 2
Slowenien X X 2
Estland X 1
Lettland X 1
Luxemburg X 1
Österreich 0
Kroatien 0
Finnland 0
Irland 0
Malta 0
Mitgliedstaaten 
insgesamt4 15 16 10 9 8 10 11Anhang I
53 Anhänge 
Während des Zeitraums 2007-2013 im Rahmen der externen Dimension der Migra -
tionspolitik gebundene, im Wege von Verträgen vergebene und ausgezahlte Mittel 
(Millionen Euro)
Mittelbindungen Verträge nach Wert Zahl der Verträge Zahlungen
TPMA 379,78 375 256 304,30
ENPI 376 64
DCI (ohne TPMA) 190 64
EEF 156 27
EIDHR 7 43
IfS 5 4
IPA 309 76
INSGESAMT 1 418 534 304,30
Keine Daten verfügbarAnhang II
54 Anhänge 
Ausgaben für die externe Migrationspolitik: mehrere EU-Finanzierungsinstrumente, 
jedes mit eigenen Zielen und Strategien
 Instrument für die Entwicklungszusammenarbeit (1. DCI – TPMA, 2. DCI – andere) : In der geltenden Ver -
ordnung sind vorrangige und übergeordnete Ziele festgelegt. Ferner wird darin auf Ziele für geografische 
und thematische Programme verwiesen, und es werden Ziele aus anderen Strategiepapieren oder externen 
Dokumenten aufgegriffen (die Millenniums-Entwicklungsziele und Ziele, die von den Vereinten Nationen 
und anderen internationalen Organisationen gebilligt wurden). Dieses Instrument wird (mit Ausnahme der 
Länder, die Anspruch auf Heranführungshilfe haben) in allen Drittländern umgesetzt. Länder, die Anspruch 
auf Unterstützung durch den Europäischen Entwicklungsfonds, das Europäische Nachbarschaftsinstrument 
oder das Instrument für Heranführungshilfe haben, sowie Unterzeichnerstaaten des AKP-EG-Partnerschafts -
abkommens (außer Südafrika) werden in geografischen Programmen nicht berücksichtigt.
3. Europäisches Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument : Im Rahmen dieses Instruments, das teil -
weise auch Migration umfasste, wurden keine politischen Ziele festgelegt. In der anwendbaren Verordnung 
wurde darauf verwiesen, dass prioritäre Ziele in (von der Kommission anzunehmenden) Strategiepapieren 
für ein Land oder eine Region festgelegt werden. In Fällen, in denen die EU mit einem Land keine spezifi -
schen Ziele vereinbart hatte, sollten die politischen Ziele der EU verfolgt werden, wobei die betreffenden 
Ziele nicht genau angegeben waren.
4. Europäischer Entwicklungsfonds : Die Bestimmungen des EEF ähneln zwar den Bestimmungen des Instru -
ments für die Entwicklungszusammenarbeit, doch wird der EEF in anderen Ländern umgesetzt, und zwar in 
78 Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP). Der EEF als solcher findet daher in 
den Ländern der Nachbarschaft keine Anwendung, kann beispielsweise aber herangezogen werden, um aus 
Nachbarschaftsländern zurückkehrende Migranten zu unterstützen.
5. Instrument für Stabilität : Dieses Instrument soll wesentliche Risiken und Bedrohungen für die politische 
Sicherheit und die Entwicklung ausräumen. In der entsprechenden Verordnung sind zwei allgemeine Ziele 
definiert. Spezifische Ziele werden in Mehrländerstrategiepapieren, thematischen Strategiepapieren und 
Mehrjahresrichtprogrammen festgelegt.Anhang III
55 Anhänge 
6. Europäisches Instrument für Demokratie und Menschenrechte : Dieses Instrument zielt auf die Konsoli -
dierung der Demokratie in Drittländern und die Verbesserung der Achtung der Menschenrechte ab. In der 
Verordnung sind drei allgemeine Ziele festgelegt, und spezifische Ziele sollen in Strategiepapieren definiert 
werden, die die Kommission auch für die Ziele von Jahresaktionsprogrammen heranzieht.
7. Instrument für Heranführungshilfe : Im Rahmen dieses Instruments wird acht „Erweiterungsländern“ wäh -
rend des Beitrittsprozesses finanzielle und technische Hilfe bereitgestellt. In der Verordnung sind allgemeine 
Ziele (spezifische Ziele sollen in Mehrjahres- und Jahresprogrammen festgelegt werden) und andere Ziele 
vorgegeben, die sich auf spezifische Komponenten beziehen, wie etwa die grenzüberschreitende Zusam -
menarbeit. In den Ländern des südlichen Mittelmeerraums und der östlichen Partnerschaft wird das IPA als 
solches daher nicht eingesetzt.Anhang III
56 Anhänge 
Überblick über die geprüften Projekte
Finanzierungs-  
instrumentVertragsjahrLaufzeit  
(in 
Monaten)BezeichnungEU-Finanzierung  
(Euro)
Insgesamt
TPMA 2007 55 Gemeinsame Migrations- und Entwicklungsinitiative 15 000 000
Östliche Nachbarschaft
ENPI 2008 45Southern Caucasus Integrated Border Management  (SCIBM) (Projekt 
für integriertes Grenzmanagement im Südkaukasus (SCIBM))6 000 000
ENPI 2009 71Readmission-related assistance and EUBAM flanking mea -
sures  (Rückübernahmebezogene Unterstützung und 
EUBAM-Begleitmaßnahmen)14 864 050
ENPI 2009 42Supporting the implementation of the migration and development 
component of the EU-Moldova Mobility Partnership  (Unterstützung 
der Umsetzung der Migrations- und Entwicklungskomponente der 
Mobilitätspartnerschaft EU-Republik Moldau)1 999 734
TPMA 2010 36Effective governance of labour migration and its skills dimen -
sions  (Wirksame Steuerung der Arbeitsmigration und ihrer 
Kompetenzdimension)1 507 501
TPMA 2010 35Support reintegration of Georgian returning migrants and the imple -
mentation of EU-Georgia Readmission Agreement  (Unterstützung 
von georgischen rückkehrenden Migranten und Umsetzung des 
Rückübernahmeabkommens EU-Georgien)3 000 000
ENPI 2011 22Readmission-related assistance and EUBAM flanking mea -
sures  (Rückübernahmebezogene Unterstützung und 
EUBAM-Begleitmaßnahmen)1 798 941
ENPI 2011 48Readmission-related assistance and EUBAM flanking mea -
sures  (Rückübernahmebezogene Unterstützung und 
EUBAM-Begleitmaßnahmen)9 532 400
TPMA 2011 35Better managing the mobility of health professionals in the Republic 
of Moldova  (Bessere Steuerung der Mobilität von Angehörigen der 
Gesundheitsberufe in der Republik Moldau)2 000 000
TPMA 2011 23Support to UNHCR activities in Eastern Europe in the context of EU 
Regional Protection Programmes – Phase II  (Unterstützung von 
UNHCR-Maßnahmen in Osteuropa in Zusammenhang mit regionalen 
Schutzprogrammen der EU – Phase II)1 500 000
TPMA 2012 24Supporting the establishment of effective readmission management in 
Armenia, Azerbaijan and Georgia  (Unterstützung bei der Schaffung 
einer wirksamen Rückübernahmesteuerung in Armenien, Aserbaid -
schan und Georgien)1 193 965
TPMA 2013 36Strengthening the development potential of the EU Mobility Part -
nership in Georgia through targeted circular migration and diaspora 
mobilisation  (Stärkung des Entwicklungspotenzials der mit der EU 
geschlossenen Mobilitätspartnerschaft in Georgien durch gezielte 
zirkuläre Migration und Mobilisierung der Diaspora)878 000Anhang IV
1 Dieser Betrag umfasst einen Nachtrag zu dem Projekt in Höhe von 864 810 Euro, den der Hof prüfte musste, um sich ein Bild des gesamten 
Projekts zu verschaffen.
57 Anhänge 
Finanzierungs-  
instrumentVertragsjahrLaufzeit  
(in 
Monaten)BezeichnungEU-Finanzierung  
(Euro)
Südliche Nachbarschaft
TPMA 2008 47Faciliter la création d‘entreprises au Maroc grâce à la mobilisation 
de la diaspora marocaine installée en Europe (FACE-Maroc)  (För -
derprogramm zur Unternehmensgründung in Marokko durch 
Mobilisierung der in Europa lebenden marokkanischen Diaspora 
(FACE-Marokko)1 497 305
TPMA 2008 26Interactive Map on Irregular Migration Routes and Flows in Africa, 
the Middle East and the Mediterranean Region  (Interaktive Karte zu 
irregulären Migrationsrouten und -strömen in Afrika, im Nahen 
Osten und im Mittelmeerraum, I-Map)784 789
TPMA 2009 59SaharaMed: Prevention and management of irregular migration flows 
from Sahara desert to Mediterranean Sea  (SaharaMed: Vorbeugung 
und Bewältigung irregulärer Migrationsströme aus der Sahara in 
den Mittelmeerraum)10 000 000
ENPI 2010 44 MEDSTAT III 7 000 000
TPMA 2010 36Algérie: Renforcer la protection des migrants et les capacités de gestion 
des flux migratoires mixtes  (Algerien: Verbesserung des Schutzes von 
Migranten und Stärkung der Kapazitäten zur Bewältigung gemisch -
ter Migrationsströme)1 915 916
TPMA 2011 23Support to UNHCR activities in North Africa in the context of 
Regional Protection Programme  (Unterstützung von UNHCR-Maß -
nahmen in Nordafrika im Zusammenhang mit dem regionalen 
Schutzprogramm)3 631 627
ENPI 2011 40 EUROMED MIGRATION III 4 998 800
TPMA 2012 35Promotion du respect des droits des migrants subsahariens au Maroc  
(Förderung der Achtung der Rechte von Migranten aus Ländern 
südlich der Sahara in Marokko)1 594 264
TPMA 2012 36Soutenir la création d’activité et l’emploi au Maghreb – La migration 
au service du développement local  (Förderung der Geschäftstätigkeit 
und der Beschäftigung im Maghreb – Migration im Dienste der 
lokalen Entwicklung)1 875 000
TPMA 2013 36Seahorse-Mediterranean network with MS (SP)  (Seahorse-Netzwerk 
Mittelmeer mit den Mitgliedstaaten (SP))4 500 000
TPMA 2013 13Support to UNHCR activities in North Africa in the context of 
Regional Protection Programme  (Unterstützung von UNHCR-Maß -
nahmen in Nordafrika in Zusammenhang mit dem regionalen 
Schutzprogramm)1 953 000
INSGESAMT 89 025 292Anhang IV
58 Anhänge 
Durchführungsmechanismen für die finanzielle Hilfe der EU (Migration und Asyl – 
externe Dimension)Anhang V
Quelle:  Europäischer Rechnungshof.Europäischer Rat
FRONTEX EUROPOL ETF EASOGD ECHO GD Migration und Inneres1GD DEVCO DG NEAR2Hochrangige Gruppe
 „Asyl und Migration“
Ämter
und
Agenturen
der
Europäischen
UnionRat der Europäischen Union
EAD
Titel 234 AMIF EEF5 DCI ENPI/ENI IPA/IPA II ISF FinanzierungsinstrumenteLEGENDE
SAEGA
CODEV
PI6IcSP7Fällt nominell unter Rat (Allgemeine Angelegenheiten)
EUROPÄISCHER AUSWÄRTIGER DIENST
Europäische Kommission
1 Ehemals GD Inneres. Die GD Inneres war von 2007-2013 für die Umsetzung der Fonds innerhalb des Generellen 
Programms „Solidarität und Steuerung der Migrationsströme“ zuständig. Dazu gehörten der Europäische 
Außengrenzenfonds (EBF), der Europäische Rückkehrfonds (ERF), der Europäische Flüchtlingsfonds (EFF) und der 
Europäische Fonds für die Integration von Drittstaatsangehörigen (EIF). Keiner dieser Fonds hatte jedoch eine außenpolitische Komponente für Ausgaben in Drittländern, im Gegensatz zu ihren Nachfolgefonds für den Zeitraum 2014-2020, dem Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF) und dem Fonds für die innere Sicherheit (ISF). 
2 GD/uni00A0Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen (ehemals GD/uni00A0ELARG).3 Gemeinsame Agenda für Migration und Mobilität.4 Humanitäre Hilfe und Katastrophenschutz.5 Gilt nicht für Länder der Nachbarschaft.6 Partnerschaftsinstrumente.7 Instrument, das zu Stabilität und Frieden beiträgt (ehemals das Instrument für Stabilität (IfS)).8 Migrations- und asylpolitische Komponente des Programms „Globale öﬀentliche Güter und Herausforderungen“ 
(2014-2020).2014+
EBF2007-2013
ERF EFF EIFRat (Auswärtige 
Angelegenheiten)Rat (Justiz und 
Inneres)Rat (Allgemeine 
Angelegenheiten)Politische 
Diskussion
Vorbereitungsgremien und Arbeitsgruppen des Rates Legt integrierte Strategie für Zusammenarbeit 
der EU mit Drittländern im Bereich Migration 
und Asyl fest
 Bereitet Schlussfolgerungen des Rates und 
Empfehlungen zu Ursachen und Folgen von 
Migration und Asyl vor Unterstützt den AStV in Bezug auf rechtliche, 
horizontale und strategische Angelegenheiten 
im Bereich Migration,  Asyl  und 
Außengrenzen
 Erstellt halbjährliche Berichte über die 
„EU-Aktion gegen Migrationsdruck“Sonstige
(z. B. JAIEX, CATS, COSI)Geograﬁsche 
ArbeitsgruppenVerwaltung von Finanzierungsinstrumenten
Sitz im VerwaltungsratTeilnahme an SitzungenBerichtslinien
 Humanitäre Hilfe für Flüchtlinge und 
Binnenvertriebene Federführend bei der Ausarbeitung von Mitteilungen der 
Kommission auf dem Gebiet der Migrationspolitik
 Federführender Vertreter der Kommission in der Hochrangigen 
Gruppe „Asyl und Migration“
 Verhandelt über Visaerleichterungen, Rückübernahme und 
Mobilitätspartnerschaften, CAMM3
 Federführend bei bilateralem und regionalem Migrationsdialog
 Ko-Bewerter Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen 
TPMA Federführend bei der Ausarbeitung von 
Mitteilungen der Kommission auf dem Gebiet der Entwicklungspolitik
 Programmiert Entwicklungshilfe für Drittländer 
sowohl auf geografischer als auch auf thematischer Basis
 Verwaltet und überwacht die Durchführung der 
Hilfe Zuständig für die Europäische Nachbarschaftspoli-
tik
 Bis Ende/uni00A02014 waren die Direktionen 
Nachbarschaft Süd und Nachbarschaft Ost Teil der GD/uni00A0DEVCO
 Ende/uni00A02014 übernahm die GD/uni00A0NEAR die Verwaltung 
des ENI von der GD/uni00A0DEVCODIENST FÜR AUSSENPOLITISCHE 
INSTRUMENTE
(FPI)
 Erleichtert den Austausch von 
Informationen zwischen 
EU-Mitgliedstaaten zu Herkunftsländern
 Unterstützt EU-Mitgliedstaa-
ten, die einem besonderen Druck ausgesetzt sind, durch 
Frühwarnsystem
 Trägt zur Umsetzung des 
Gemeinsamen Europäischen Asylsystems bei Erleichtert und verbessert die 
Anwendung von Maßnahmen 
auf dem Gebiet des Schutzes der Außengrenzen der EU und 
koordiniert die Tätigkeit der 
EU-Mitgliedstaaten bei deren Umsetzung
 Führt Risikoanalysen durch Leistet  EU-Mitgliedstaaten 
und Drittländern (17) operative Unterstützung Unterstützt Partnerländer 
auf dem Gebiet der legalen Migration, insbesondere Beschäftigung und 
Kompetenzen (die GD/uni00A0EAC 
hat einen Sitz im Verwaltungsrat;
die GD/uni00A0Inneres hat 
Beobachterstatus) Bewertung der 
Bedrohungslage im Bereich der organisierten Kriminalität (OCTA)
 Strategische
Vereinbarungen mit Drittländern
TPMA/
GPGC8 Zuständig für operative Ausgaben im Rahmen 
der Maßnahmen der EU im Außenbereich, 
einschließlich Migration und Asyl Trägt zur politischen Gestaltung und den konkreten Maßnahmen der EU im Bereich externe  
Migration bei 
 Trägt zur Koordinierung der externen und internen Dimension der Migrationspolitik der EU bei
 Nimmt an Arbeitsgruppen des Rates (Justiz und Inneres), vor allem der Hochrangigen Gruppe 
"Asyl und Migration" teil
59 Anhänge 
Europäischer Rat
FRONTEX EUROPOL ETF EASOGD ECHO GD Migration und Inneres1GD DEVCO DG NEAR2Hochrangige Gruppe
 „Asyl und Migration“
Ämter
und
Agenturen
der
Europäischen
UnionRat der Europäischen Union
EAD
Titel 234 AMIF EEF5 DCI ENPI/ENI IPA/IPA II ISF FinanzierungsinstrumenteLEGENDE
SAEGA
CODEV
PI6IcSP7Fällt nominell unter Rat (Allgemeine Angelegenheiten)
EUROPÄISCHER AUSWÄRTIGER DIENST
Europäische Kommission
1 Ehemals GD Inneres. Die GD Inneres war von 2007-2013 für die Umsetzung der Fonds innerhalb des Generellen 
Programms „Solidarität und Steuerung der Migrationsströme“ zuständig. Dazu gehörten der Europäische 
Außengrenzenfonds (EBF), der Europäische Rückkehrfonds (ERF), der Europäische Flüchtlingsfonds (EFF) und der 
Europäische Fonds für die Integration von Drittstaatsangehörigen (EIF). Keiner dieser Fonds hatte jedoch eine außenpolitische Komponente für Ausgaben in Drittländern, im Gegensatz zu ihren Nachfolgefonds für den Zeitraum 2014-2020, dem Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF) und dem Fonds für die innere Sicherheit (ISF). 
2 GD/uni00A0Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen (ehemals GD/uni00A0ELARG).3 Gemeinsame Agenda für Migration und Mobilität.4 Humanitäre Hilfe und Katastrophenschutz.5 Gilt nicht für Länder der Nachbarschaft.6 Partnerschaftsinstrumente.7 Instrument, das zu Stabilität und Frieden beiträgt (ehemals das Instrument für Stabilität (IfS)).8 Migrations- und asylpolitische Komponente des Programms „Globale öﬀentliche Güter und Herausforderungen“ 
(2014-2020).2014+
EBF2007-2013
ERF EFF EIFRat (Auswärtige 
Angelegenheiten)Rat (Justiz und 
Inneres)Rat (Allgemeine 
Angelegenheiten)Politische 
Diskussion
Vorbereitungsgremien und Arbeitsgruppen des Rates Legt integrierte Strategie für Zusammenarbeit 
der EU mit Drittländern im Bereich Migration 
und Asyl fest
 Bereitet Schlussfolgerungen des Rates und 
Empfehlungen zu Ursachen und Folgen von 
Migration und Asyl vor Unterstützt den AStV in Bezug auf rechtliche, 
horizontale und strategische Angelegenheiten 
im Bereich Migration,  Asyl  und 
Außengrenzen
 Erstellt halbjährliche Berichte über die 
„EU-Aktion gegen Migrationsdruck“Sonstige
(z. B. JAIEX, CATS, COSI)Geograﬁsche 
ArbeitsgruppenVerwaltung von Finanzierungsinstrumenten
Sitz im VerwaltungsratTeilnahme an SitzungenBerichtslinien
 Humanitäre Hilfe für Flüchtlinge und 
Binnenvertriebene Federführend bei der Ausarbeitung von Mitteilungen der 
Kommission auf dem Gebiet der Migrationspolitik
 Federführender Vertreter der Kommission in der Hochrangigen 
Gruppe „Asyl und Migration“
 Verhandelt über Visaerleichterungen, Rückübernahme und 
Mobilitätspartnerschaften, CAMM3
 Federführend bei bilateralem und regionalem Migrationsdialog
 Ko-Bewerter Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen 
TPMA Federführend bei der Ausarbeitung von 
Mitteilungen der Kommission auf dem Gebiet der 
Entwicklungspolitik
 Programmiert Entwicklungshilfe für Drittländer 
sowohl auf geografischer als auch auf thematischer Basis
 Verwaltet und überwacht die Durchführung der 
Hilfe Zuständig für die Europäische Nachbarschaftspoli-
tik
 Bis Ende/uni00A02014 waren die Direktionen 
Nachbarschaft Süd und Nachbarschaft Ost Teil der GD/uni00A0DEVCO
 Ende/uni00A02014 übernahm die GD/uni00A0NEAR die Verwaltung 
des ENI von der GD/uni00A0DEVCODIENST FÜR AUSSENPOLITISCHE 
INSTRUMENTE
(FPI)
 Erleichtert den Austausch von 
Informationen zwischen 
EU-Mitgliedstaaten zu Herkunftsländern
 Unterstützt EU-Mitgliedstaa-
ten, die einem besonderen Druck ausgesetzt sind, durch 
Frühwarnsystem
 Trägt zur Umsetzung des 
Gemeinsamen Europäischen Asylsystems bei Erleichtert und verbessert die 
Anwendung von Maßnahmen 
auf dem Gebiet des Schutzes der Außengrenzen der EU und 
koordiniert die Tätigkeit der 
EU-Mitgliedstaaten bei deren Umsetzung
 Führt Risikoanalysen durch
 Leistet  EU-Mitgliedstaaten 
und Drittländern (17) 
operative Unterstützung Unterstützt Partnerländer 
auf dem Gebiet der legalen 
Migration, insbesondere Beschäftigung und 
Kompetenzen (die GD/uni00A0EAC 
hat einen Sitz im Verwaltungsrat;
die GD/uni00A0Inneres hat 
Beobachterstatus) Bewertung der 
Bedrohungslage im Bereich der organisierten Kriminalität (OCTA)
 Strategische
Vereinbarungen mit Drittländern
TPMA/
GPGC8 Zuständig für operative Ausgaben im Rahmen 
der Maßnahmen der EU im Außenbereich, einschließlich Migration und Asyl Trägt zur politischen Gestaltung und den konkreten Maßnahmen der EU im Bereich externe  
Migration bei 
 Trägt zur Koordinierung der externen und internen Dimension der Migrationspolitik der EU bei
 Nimmt an Arbeitsgruppen des Rates (Justiz und Inneres), vor allem der Hochrangigen Gruppe 
"Asyl und Migration" teil
60 Antworten der  
Kommission
Zusammenfassung
I
Die Kommission und der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) haben zum Kontext und Inhalt des vorliegenden 
Berichts folgende Anmerkungen:
Die Kommission und der EAD müssen in einem komplexen und sich ständig ändernden Umfeld arbeiten. Im Zusam -
menhang mit dieser Flüchtlings- und Migrationskrise von bislang ungekanntem Ausmaß richtet sich die Migrati -
onspolitik auf neue Prioritäten aus, baut ihr Instrumentarium auf EU-Ebene aus und passt sich laufend an die sich 
ändernden Umstände an.
Der vorliegende Bericht des Europäischen Rechnungshofs wurde vor diesen bedeutenden Entwicklungen erstellt.
Migration und Asyl ist ein facettenreicher, komplexer und sich ständig entwickelnder Politikbereich sowohl auf 
internationaler als auch auf EU-Ebene, und die Kommission muss in diesem sich ändernden und herausfordernden 
Umfeld tätig sein. Aus diesem Grund sind in diesem Bereich ähnlich komplexe und mehrdimensionale Strukturen 
für die Umsetzung erforderlich.
Dieser politische, rechtliche, operative und haushaltspolitische Kontext wird vom Rechnungshof in seinem Bericht 
nicht ausreichend berücksichtigt.
II
Die Kommission stimmt zu, dass die Gesamthöhe der Ausgaben zulasten des EU-Haushalts nicht einfach zu ermit -
teln ist und die Antwort auf die Frage, ob die Ausgaben in Übereinstimmung mit den angestrebten geografischen 
und thematischen Prioritäten getätigt wurden, nicht ohne weiteres zu geben ist. Die Kommission wird den allge -
meinen Rahmen zur Überwachung und Bewertung in diesem komplexen Politikbereich weiter verbessern und 
gleichzeitig sicherstellen, dass die geografischen und thematischen Prioritäten gemäß den Schwerpunktbereichen 
durch die jeweiligen Instrumente ermittelt werden.
III
Bei jedem einzelnen Projekt, das über EU-Finanzierungsinstrumente finanziert wird, gibt es Indikatoren, die über die 
gesamte Projektlaufzeit hinweg überwacht werden. Siehe auch die Antwort der Kommission auf Ziffer 68.
IV
Die Migration ist ein komplexer und politisch sensibler Politikbereich, der verschiedene Sektoren berührt und ein 
breites Spektrum unterschiedlicher Akteure innerhalb und außerhalb der EU-Organe einbindet (beispielsweise 
EU-Agenturen, IOM, UNHCR). Die Verwaltung der externen Migrationspolitik und -zusammenarbeit der EU spiegelt 
diese Situation zwangsläufig wider.
In den vergangenen Jahren wurden Anstrengungen unternommen, um die Koordinierung zwischen den General -
direktionen der Kommission sowie mit dem EAD und den EU-Mitgliedstaaten weiter zu verbessern, und eine Reihe 
von Koordinierungsmechanismen wurde zu diesem Zweck eingeführt. In der aktuellen Europäischen Migrations -
agenda wird betont, dass diese Anstrengungen intensiviert werden müssen.
Antworten der Kommission 61
Einleitung
01
Die Kommission verweist mit Nachdruck darauf, dass Ausgaben im Zusammenhang mit Flüchtlingen in Partner -
ländern, auch in der Region der Nachbarschaft, auch schon vor 2015 Bestandteil der Zusammenarbeit der EU mit 
Drittländern im Bereich Migration und Asyl waren. Die meisten Migrationsprojekte verfolgen in der Tat einen umfas -
senden und inklusiven Ansatz, da die Migrationsströme heterogen sind und sich aus Wirtschaftsmigranten, schutz -
bedürftigen Migranten und Personen, die internationalen Schutz benötigen, zusammensetzen.
02
Im Jahr 2015 stellte die Kommission am 13. Mai die Europäische Migrationsagenda vor, auf deren Grundlage der Rat 
im Juni 2015 Schlussfolgerungen verabschiedete.
11
Seit der sogenannte Khartum-Prozess im November 2014 (mit Ländern entlang der ostafrikanischen Migrations -
route) angelaufen ist, wird acht regionalen Dialogen Priorität eingeräumt.
Die Gemeinsamen Agenden für Migration und Mobilität werden neben den Mobilitätspartnerschaften ebenfalls als 
ein wichtiger bilateraler Rahmen erachtet.
13
Zu den eigentlichen Ursachen von irregulärer und erzwungener Migration zählen Armut, fehlende wirtschaftliche 
Möglichkeiten, Konflikte, unsichere Verhältnisse und Klimawandel sowie zahlreiche andere damit zusammenhän -
gende Faktoren. Das thematische Programm zu Migration und Asyl mit einer jährlichen Mittelzuweisung von etwa 
50 Millionen EUR sollte in der Tat nie die eigentlichen Ursachen bekämpfen, sondern schwerpunktmäßig die Länder 
bei der Verbesserung der Steuerung von Migration und Asyl unterstützen.
15
In der ENPI-Verordnung wurden allgemeine Ziele festgelegt, während Abkommen zwischen der EU und Partnerlän -
dern den strategischen Rahmen für die Programmierung der Hilfe darstellten (siehe Artikel 3 der ENPI-Verordnung).
Allerdings wurden für den Zeitraum 2014-2020 Einzelziele festgelegt, als das ENPI durch das Europäische Nachbar -
schaftsinstrument (ENI) ersetzt wurde. Gemäß der Verordnung (EU) Nr. 232/2014 ist es eines der sechs Einzelziele 
des ENI, „die Voraussetzungen zu schaffen für eine bessere Organisation der legalen Einwanderung und für die 
Förderung effizient gesteuerter Mobilität, für die Umsetzung von Abkommen, die im Einklang mit dem Gesamtan -
satz für Migration und Mobilität bereits geschlossen wurden oder noch geschlossen werden, und für die Förderung 
persönlicher Kontakte insbesondere bei Aktivitäten in den Bereichen Kultur, Bildung, Beruf und Sport“.
Antworten der Kommission 62
Prüfungsumfang und Prüfungsansatz
22
Die Kommission merkt an, dass wie vom Hof erwähnt, weder das IPA noch der EEF Finanzmittel für Länder der Nach -
barschaft bereitstellen, obwohl diese beiden Instrumente in Anhang III aufgeführt werden.
Verbesserungsbedarf bei der Kohärenz der Ziele, der Ermittlung des Bedarfs der Partnerländer und der Aufsicht über die Instrumente
Antwort auf die Überschrift vor Ziffer 27
Die Kommission erkennt an, dass die strategiepolitischen Regelungen stark variieren, was in erster Linie auf die 
Komplexität des Migrationsphänomens zurückzuführen ist.
Dank der Vorschläge der Kommission wurde das Instrumentarium für die externe Zusammenarbeit von einem 
mehrjährigen Finanzrahmen zum nächsten jeweils stark rationalisiert und optimiert. Die derzeitige Kombination aus 
geografischen und thematischen Instrumenten spiegelt insgesamt einen umfassenden und ausgeglichenen Ansatz 
wider, der es der EU ermöglicht, die verschiedenen Herausforderungen durch ein kohärentes und komplementäres 
Finanzierungsinstrumentarium zu bewältigen.
29
Für den Zeitraum 2014-2020 wurde das ENPI durch das Europäische Nachbarschaftsinstrument (ENI) ersetzt. Gemäß 
der Verordnung (EU) Nr. 232/2014 ist es eines der sechs Einzelziele des ENI, „die Voraussetzungen zu schaffen für 
eine bessere Organisation der legalen Einwanderung und für die Förderung effizient gesteuerter Mobilität, für die 
Umsetzung von Abkommen, die im Einklang mit dem Gesamtansatz für Migration und Mobilität bereits geschlossen 
wurden oder noch geschlossen werden, und für die Förderung persönlicher Kontakte insbesondere bei Aktivitäten 
in den Bereichen Kultur, Bildung, Beruf und Sport“.
Die ENI-Verordnung sieht die Aufnahme eines Anhangs mit Prioritäten für die Programmierung und umfassenden 
Mittelzuweisungen nach Programmart vor (bilaterale Zusammenarbeit, Zusammenarbeit auf Mehrländerbasis, 
grenzüberschreitende Zusammenarbeit), der durch einen delegierten Rechtsakt geändert werden kann. Eines der 
wesentlichen Elemente, die auf die Verhandlungen zurückgehen, ist der mit dem Europäischen Parlament und dem 
Rat als Bestandteil des ENI ausgehandelte neue Anhang mit umfassenden Prioritäten für den gesamten Geltungs -
bereich der Europäischen Nachbarschaftspolitik, die wiederum den Rahmen für den nachfolgenden Programmie -
rungsprozess vorgeben.
30
Die Finanzierungsinstrumente für die externe Zusammenarbeit und die Entwicklungszusammenarbeit mit Drittlän -
dern wurden eingerichtet, um Herausforderungen im Zusammenhang mit Armut, mangelnder Sicherheit, Demo -
kratie und verantwortungsvoller Regierungsführung, fehlenden wirtschaftlichen Möglichkeiten, Menschenrechten 
usw. zu bewältigen.
Wie in jedem Rechtsakt vorgesehen, sind ausführliche Interventionsbereiche mit Schwerpunkthemen wie Bildung, 
Gesundheit, Umwelt sowie Sicherheit, Inneres und Migration in Mehrjahres- und Jahresprogrammen festgelegt. Was 
die geografischen Instrumente betrifft, so wird die Auswahl der Interventionsbereiche während der Programmie -
rungsphase mit den betreffenden Partnerländern abgestimmt.
Antworten der Kommission 63
Wie bei allen bereichsspezifischen Strategien der EU kann die Umsetzung der externen Migrations- und Asylpolitik 
durch Finanzmittel, die im Rahmen des entsprechenden EU-Instruments zur externen Zusammenarbeit verfügbar 
sind, und im Einklang mit den in der Rechtsgrundlage des jeweiligen Finanzierungsinstruments festgelegten Krite -
rien und Verfahren unterstützt werden.
Siehe auch die Antwort auf Ziffer 22.
31
Maßnahmen im Außenbereich können dazu beitragen, die EU-Politik in unterschiedlichen thematischen Bereichen 
(Klimawandel, Sicherheit, Bildung, Landwirtschaft oder Migration) umzusetzen und dabei die mit den einzelnen 
Finanzierungsinstrumenten verfolgten Ziele einzuhalten.
32
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Projekte generell ordnungsgemäß dokumentiert wurden. Für die 
Zukunft nimmt sie sich trotzdem vor, die Bedarfsanalysen zu den Projekten systematischer zu dokumentieren.
33
Die Kommission stimmt der Aussage zu, dass sich die Mobilitätspartnerschaften als ein ausgefeilter bilateraler 
Rahmen für den Umgang mit Migrations- und Asylfragen erwiesen haben, der eine für beide Seiten nutzbringende 
Zusammenarbeit ermöglicht, dass aber noch mehr zu tun ist, damit die Mobilitätspartnerschaften ausgewogen 
umgesetzt werden: Es gilt auf alle vier thematischen Prioritäten des GAMM – auch in Form weiterer Maßnahmen in 
Sachen legale Migration, Menschenrechte und Flüchtlingsschutz – verstärkt einzugehen.
Die Kommission erinnert die Mitgliedstaaten regelmäßig daran, wie wichtig es ist, bei der Umsetzung der Mobili -
tätspartnerschaften auch für Ausgewogenheit zwischen den vier thematischen Prioritäten des GAMM zu sorgen.
34
Die meisten, wenn nicht sogar alle Delegationen haben bereits vor einigen Jahren Anlaufstellen für Migration 
benannt. Außerdem konnten Mitarbeiter der GD Migration und Inneres (GD HOME) nur in einer sehr begrenzten 
Anzahl prioritärer Delegationen (USA, Russland, Genf, Wien, Türkei, China, Indien) eingesetzt werden. In den meis -
ten Fällen werden diese Stellen mit anderen Generaldirektionen geteilt und decken auch andere Themenbereiche 
ab, die in die Zuständigkeit der GD HOME fallen (und bei denen somit nicht zwangsläufig der Schwerpunkt auf dem 
Thema Migration liegt).
Wie in der aktuellen Europäischen Migrationsagenda bestätigt wird, muss die einschlägige Fachkompetenz in den 
EU-Delegationen erweitert werden. Infolgedessen hat der Rat entschieden, die Kapazität der EU-Delegationen zur 
Bewältigung der Migration auszubauen und vor allem europäische Migrationsbeauftragte in vorrangigen Delegati -
onen, insbesondere in der Region der Nachbarschaft, einzusetzen.
Antworten der Kommission 64
35
Die Einrichtung sogenannter thematischer, u. a. auf Migration spezialisierter Referate, die bei der GD Internationale 
Zusammenarbeit und Entwicklung (GD DEVCO) vor einigen Jahren erfolgte, zeigt, dass der Erweiterung des themati -
schen Fachwissens in der gesamten Organisation und damit auch in den Delegationen große Bedeutung beigemes -
sen wird.
Ein wichtiger Teil des Mandats dieser thematischen Referate ist eine qualifizierte fachliche Unterstützung für die 
Mitarbeiter am Hauptsitz und in den Delegationen. Das für Migration und Asyl zuständige Referat der GD DEVCO 
hat eine Reihe von Instrumenten entwickelt, mit denen diese Unterstützung auf kohärente und effiziente Weise 
sichergestellt wird. Zu diesem Zweck wurden Orientierungsvermerke und Leitlinien sowie Module für thematische 
Schulungen ausgearbeitet.
Da die Migration bei den EU-Maßnahmen im Außenbereich immer stärker ins Blickfeld rückt, erwägt die Kommis -
sion die Entwicklung eines E-Learning-Schulungsmoduls als Ergänzung zu den Präsenzschulungen.
36
Die Kommission stimmt der Aussage zu, dass Migration bis vor kurzem für viele Länder der Nachbarschaft nicht zu 
den wichtigsten Prioritäten gehörte, aber die Situation hat sich in der letzten Zeit beträchtlich verändert, da diese 
Länder zunehmend erkennen, welche Bedeutung der Migration und der Notwendigkeit einer Zusammenarbeit mit 
der EU zukommt.
Im Fall des Projekts Seahorse Mediterranean räumt die Kommission ein, dass es Schwierigkeiten dabei gab, nordaf -
rikanische Länder als Partner zu gewinnen. Die Bemühungen werden fortgesetzt, wobei anzumerken ist, dass der 
Dialog mit diesen Ländern in diesem äußerst sensiblen Bereich durch die instabile Situation in der Region seit der 
Projektkonzeption beeinträchtigt wurde.
37
Der Kommission ist zwar bewusst, dass mehr EU-Mitgliedstaaten als Partnerländer das Endprodukt des Projekts 
I-Map nutzen, sie vertritt aber die Ansicht, dass hierbei eine Reihe von Aspekten zu berücksichtigen ist.
Ausgehend von einem Bedarf, der im Rahmen des Mittelmeerdialogs über Transitmigration mitgeteilt wurde, zielte 
das Projekt auf die Bereitstellung aktueller Informationen über Migrationsströme für eine bessere Politikgestaltung 
ab.
Die I-Map war ein ganz gezieltes Einzelprojekt, das gemeinsam mit anderen Projekten einen effizienten Ablauf des 
Dialogs zwischen den Ländern der Region Naher Osten und Nordafrika (MENA) und den EU-Mitgliedstaaten unter -
stützte. Die Kommission ist der Auffassung, dass die Bereitstellung einschlägiger Informationen, die zuvor nicht in 
einem einzelnen System konsolidiert waren, den Dialog auf sehr praktische Weise verbessert hat.
38
Für die Kommission ist es ebenfalls von entscheidender Bedeutung, den Rahmen für unsere Zusammenarbeit in Fra -
gen der Migration und des internationalen Schutzes genauer abzustecken, indem operative Ziele sowie klare und 
messbare Ergebnisse und Outputs festgelegt werden, bei denen ein direkter Zusammenhang zwischen Aktivitäten 
und Resultaten besteht.
Antworten der Kommission 65
39
Die Kommission räumt zwar ein, dass präzise Zielwerte, Referenzwerte und Indikatoren für die Überwachung der 
Umsetzung des GAMM auf strategischer Ebene bislang fehlen, ist aber der Auffassung, dass die Ziele allgemein defi -
niert sein müssen, damit sie sich flexibel an unterschiedliche Umfelder, sehr vielfältige Aspekte und die sich schnell 
ändernden Herausforderungen und Anforderungen im Bereich Migration anpassen lassen.
Im Rahmen einer hochrangigen Arbeitsgruppe hat die Kommission 2015 erneut eine Diskussion mit den EU-Mit -
gliedstaaten über die Festlegung geeigneter Indikatoren für die Überwachung des GAMM angestoßen.
Gemeinsame Antwort auf die Ziffern 43-50
Die Kommission räumt ein, dass relevante Kriterien und intelligente Indikatoren zur Migration, auch auf der Ebene 
der internationalen Geber und der Vereinten Nationen, nach wie vor eine Herausforderung darstellen, wie sich auch 
gezeigt hat, als es galt, Migrationsindikatoren im Zuge des Entwicklungsrahmens für die Zeit nach 2015 zu ermitteln 
und zu vereinbaren.
Dies hängt mit den komplexen und facettenreichen Dimensionen der Migrations- und Asylpolitik im Allgemeinen 
zusammen. Die Kommission erkennt an, dass diesbezüglich ernsthafte Anstrengungen gemeinsam unternommen 
werden müssen.
Für die GD DEVCO bietet die Überarbeitung des Ergebnisrahmens, die nach der Verabschiedung der Indikatoren 
für die Ziele für eine nachhaltige Entwicklung (SDG) im Frühjahr 2016 stattfinden soll, eine Möglichkeit, im Bereich 
Migration – auch bei der Messung von Ergebnissen – Fortschritte zu erzielen.
Antwort auf die Überschrift vor Ziffer 52
Die Kommission ist der Auffassung, dass die geografischen und thematischen Prioritäten im Rahmen des GAMM klar 
festgelegt wurden, räumt aber ein, dass sich die genaue Quantifizierung der EU-Ausgaben im Zusammenhang mit 
diesen Prioritäten schwer überprüfen ließ.
53
Das Gemeinsame RELEX-Informationssystem (CRIS) ist ein Finanzverwaltungswerkzeug, mit dem Daten in das Rech -
nungsführungssystem ABAC der Kommission eingespeist und Echtzeitinformationen zu finanziellen Transaktionen 
im Zusammenhang mit sämtlichen EU-Ausgaben für auswärtiges Handeln bereitgestellt werden. Es wurde nicht 
speziell für die Zwecke der Berichterstattung entwickelt. CRIS befindet sich gerade in der Auslaufphase und wird 
größtenteils durch ABAC ersetzt und durch das neue System OPSYS ergänzt.
Das System arbeitet mit OECD-Codes, mit denen Verträge nach Tätigkeitsbereichen kategorisiert werden. Es gibt 
zurzeit keinen Code für Migration; die Kommission ist sich jedoch der Einschränkungen bewusst, die sich daraus 
ergeben, dass es keine speziellen DAC-Codes für im Bereich Migration und Asyl finanzierte Entwicklungsmaßnah -
men gibt. Dies steht im Zusammenhang mit dem Facettenreichtum und dem Querschnittscharakter der Migration, 
die auf eine Reihe unterschiedlicher Strategien und Sektoren Auswirkungen hat. Die Kommission wird zügig eine 
Diskussion mit der OECD (und anderen relevanten Akteuren) in Gang bringen, um die bestmöglichen Wege zur 
Erfassung von Migrationsausgaben durch verschiedene Entwicklungsagenturen zu ermitteln.
Antworten der Kommission 66
54
Die Kommission räumt ein, dass die Excel-Tabelle, die von der GD DEVCO gepflegt wird, lediglich ein einfaches Inst -
rument zur Ergänzung ihrer CRIS-Datenbank ist. Da es keinen DAC-Code für Migration gibt, wurde sie als ein nützli -
ches Berichterstattungsinstrument angesehen.
55
Das Finanz-IT-System befindet sich gerade in der Auslaufphase und wird größtenteils durch das Rechnungsfüh -
rungssystem der Kommission ersetzt. Es ist äußerst unwahrscheinlich, dass diese Art aggregierter Daten sehr kurz -
fristig bereitgestellt werden kann.
56
Das IT-Finanzsystem befindet sich gerade in der Auslaufphase und wird größtenteils durch ABAC ersetzt. Alle 
Finanz  informationen werden nach ABAC migriert. Vor dem Hintergrund der aktuellen Entwicklungen wird die Kom -
mission Gespräche mit der OECD aufnehmen.
Die Kommission ist sich jedoch der Einschränkungen bewusst, die sich aufgrund des nicht vorhandenen speziellen 
DAC-Codes für im Bereich Migration und Asyl finanzierte Entwicklungsmaßnahmen ergeben. Dies steht im Zusam -
menhang mit dem Facettenreichtum und dem Querschnittscharakter der Migration, die auf eine Reihe unterschied -
licher Strategien und Sektoren Auswirkungen hat.
Kasten 4 – Beispiele für eine ungeeignete Codierung der Ausgaben auf dem Gebiet 
externe Migration
Die Kommission räumt ein, dass den beiden genannten Projekten Seahorse Mediterranean und SaharaMed irrtüm -
lich ein DAC-Code zugewiesen wurde, obwohl nicht bei 100 % der Tätigkeiten davon ausgegangen werden konnte, 
dass sie die OECD-DAC-Kriterien erfüllten. Das wurde inzwischen korrigiert.
Die Kommission merkt an, dass in der Verordnung über das Finanzierungsinstrument für die Entwicklungszusam -
menarbeit (DCI) bezüglich der OECD-DAC-Kriterien Folgendes festgelegt ist:
„Mindestens 90 % der im Rahmen der thematischen Programme vorgesehenen Ausgaben sind so zu gestalten, dass 
sie den Kriterien genügen, die der OECD/DAC für die öffentliche Entwicklungshilfe aufgestellt hat ...“
57
Das thematische Programm im Rahmen des DCI wurde mit globaler Reichweite eingerichtet und sollte die geogra -
fischen Instrumente und Programme lediglich ergänzen, sie aber nicht ersetzen. Im Zeitraum 2007-2013 wurden für 
das TPMA zwei Strategiepapiere verabschiedet: eines für den Zeitraum 2007-2010 und ein weiteres für den Zeit -
raum 2011-2013. Während das TPMA alle geografischen Regionen abdeckt, wurde mit diesen Strategien im Einklang 
mit dem GAMM und dem Stockholmer Programm den Regionen südlicher Mittelmeerraum, Afrika und Osteuropa 
für Ausgaben im Rahmen des TPMA eindeutig Priorität eingeräumt. Bei der Festlegung dieser Prioritäten orientierte 
man sich an dem Konzept der Migrationsrouten und berücksichtigte auch solche Routen, die außerhalb der Region 
der Nachbarschaft beginnen (afrikanische Länder südlich der Sahara) und durch die Region hindurchführen.
Antworten der Kommission 67
60
Die Kommission stimmt dieser Aussage nur teilweise zu, da auch berücksichtigt werden sollte, dass dies oft dem 
Wunsch der Partnerländer entspricht, insbesondere in den Ländern der östlichen Nachbarschaft, und dass Ausga -
ben zum Grenzmanagement im Allgemeinen sehr viel höher sein können als in anderen Bereichen, z. B. bei sozio -
ökonomischen Projekten zur Integration von Migranten.
Nach Ansicht der Kommission spiegelt der vom Hof angeführte Ausgabenschwerpunkt auf irreguläre Migration die 
Prioritäten wider, die von einigen Partnerländern genannt wurden.
Es ist eine Tatsache, dass die Ausgaben in diesen Bereichen, vor allem für das Grenzmanagement, sehr hoch sind, da 
Investitionen in Grenzübergangsstellen sowie Kommunikations- und IT-Ausrüstung notwendig sind.
Hinzuzufügen ist, dass die EU nur einer der Geber ist, die mit den Ländern, Mitgliedstaaten und internationalen 
Organisationen zusammenarbeiten.
62
Die Kommission merkt an, dass das TPMA gemäß dem Rechtsakt zu seiner Einrichtung die geografischen Pro -
gramme ergänzt. Die Zuweisung von Ressourcen zu den Prioritätsbereichen im Rahmen der geografischen Pro -
gramme hängt in erster Linie von den Partnerländern und nicht nur von der Kommission ab.
64
Die Gemeinsame Migrations- und Entwicklungsinitiative der EU und der UN (JMDI) wurde als ein erstes umfassendes 
Migrationsprogramm ins Leben gerufen, bei dem die Auswirkungen der Migration auf die Entwicklung der Partner -
länder im Mittelpunkt stehen.
Sie wurde als wichtiger Beitrag der EU zur Migrations- und Entwicklungsagenda erachtet, nachdem diese Dimension 
in den Gesamtansatz für Migration und Mobilität aufgenommen wurde.
Sie wurde in der Tat als Pilotprogramm konzipiert, um den Zusammenhang zwischen Migration und Entwicklung zu 
prüfen; aus diesem Grund deckte sie viele verschiedene Länder in unterschiedlichen Regionen ab.
Die Ergebnisse dieses Programms und die dabei gewonnenen Erkenntnisse flossen in das Folgeprogramm ein, das 
im Gegensatz zum Pilotprogramm stärker auf bestimmte Schwerpunktländer ausgerichtet ist.
68
Die Kommission hebt hervor, dass es bei neun Projekten genau definierte Ziele gab. In zwölf Fällen entsprachen die 
Ziele nur teilweise den Vorgaben für genau definierte Ziele – oft waren sie sehr allgemein gehalten –, und in einem 
Fall waren die Ziele nicht genau definiert (siehe Kasten 5).
Kasten 5 – Beispiel für Ergebnisse, die schwer zu messen waren
Die Kommission stimmt der Bemerkung teilweise zu, dass die Ergebnisse nicht unmittelbar spürbar und messbar 
sind. Die Kommission hält das Projekt im Allgemeinen jedoch für erfolgreich, da es insbesondere Raum für einen 
Dialog mit Gesprächspartnern geschaffen hat, die an einen jahrelangen Stillstand demokratischer Reformen 
gewöhnt sind.
Antworten der Kommission 68
69
Die Kommission stellt fest, dass das TPMA wie die meisten anderen thematischen und geografischen Finanzierungs -
instrumente des Außenbereichs in erster Linie auf den Kapazitätsaufbau von Behörden und der Zivilgesellschaft in 
den Partnerländern ausgerichtet sind. Die Projekte sorgen in der Regel durch technische Unterstützung und Schu -
lungen für einen Kapazitätsaufbau auf rechtlicher, institutioneller und operativer Ebene. Die Kommission schließt 
sich jedoch der Einschätzung an, dass es sich beim Ausbau der Kapazitäten und der Reform der rechtlichen und 
institutionellen Rahmen um mittel- bis langfristige Ziele handelt (und handeln sollte), die keine unmittelbar spürba -
ren Ergebnisse erwarten lassen.
70
Die Kommission räumt ein, dass bei den Projekten der Stichprobe nicht alle Ziele erreicht wurden.
Gleichzeitig möchte sie wiederholen, dass die Auswirkungen externer Faktoren in einem komplexen und sich stän -
dig ändernden Politikbereich wie dem der Migration beträchtlich sind und nicht allein durch exemplarische Projekt -
vorbereitung und -planung bewältigt werden können.
Auch bei guter Planung und fester Verankerung in den Mitgliedstaaten beeinflussen die Unvorhersehbarkeit der 
Migrations- und Flüchtlingsströme sowie die politischen Herausforderungen die Wirkung der Interventionen in 
allen Phasen der Umsetzung. Ein deutliches Beispiel hierfür ist die Lage in Libyen.
Kasten 7 – Beispiel eines teilweise wirksamen Projekts
Das Projekt Seahorse Mediterranean soll zur Entwicklung eines der regionalen Netzwerke beitragen, die das System 
EUROSUR unterstützen sollen.
Zum Zeitpunkt der Vertragsunterzeichnung war die Situation in Tripolis relativ stabil, und es war nicht absehbar, wie 
stark sich die Sicherheitslage in Libyen in der Folge verschlechtern sollte.
Vertreter aus Algerien, Tunesien und Ägypten wurden regelmäßig eingeladen und nahmen oft aktiv an den Sitzun -
gen des Lenkungsausschusses des Projekts teil. Bislang ist noch keines der drei Länder offiziell eine Verpflichtung 
eingegangen.
Die Guardia Civil, die von fünf dem Konsortium angehörenden Mitgliedstaaten unterstützt wird, steht in regelmä -
ßigem Kontakt mit Drittländern, die als potenzielle Partner von einer Teilnahme an der Initiative überzeugt werden 
sollen.
Dem Rechnungshof zufolge widersprach die „Aufnahme von Libyen … der Auffassung der Kommission“. Allerdings 
wurde aufgrund der strategischen Position Libyens später anerkannt, dass dieses Land der wichtigste Partner für die 
Initiative war, und daher wurde seine Aufnahme beschlossen.
72
Trotz des aktuellen Ausnahmezustands in Libyen läuft das Projekt noch und zeitigt allmählich erste Ergebnisse. Die 
während der Umsetzung des Projekts aufgetretenen Schwierigkeiten lassen sich auf die unsichere und instabile 
Lage in Libyen zurückführen. Das Projekt wurde im August 2015 wieder aufgenommen und an die neue Situation 
nach der Krise von 2014 angepasst.
Das im April 2016 auslaufende Projekt zielt darauf ab, dass gestrandete und in Gewahrsam genommene Migranten 
in libyschen Gewahrsams- und Aufnahmeeinrichtungen mit dem Nötigsten versorgt werden und ihnen dabei Unter -
stützung angeboten und eine freiwillige Rückkehr unter vollständiger Wahrung der Menschenrechte ermöglicht 
wird.
Antworten der Kommission 69
77
Die Kommission nimmt die Bemerkungen des Hofs zur Kenntnis und stellt fest, dass im Bewertungsbericht geson -
dert positive Punkte aufgeführt sind.  
Die Schlussfolgerungen der Bewertung wurden mit Vertretern des UNPD bei mehreren Gelegenheiten während des 
regelmäßigen Austauschs über das Projekt ausführlich diskutiert und konkret bei einer Sitzung am 10. Oktober 2011 
erörtert. Der Bericht wurde zudem mit allen Partneragenturen, die Anmerkungen dazu hatten, abgestimmt.
80
Die Gemeinsame Migrations- und Entwicklungsinitiative der EU und der UN (JMDI) wurde als ein erstes umfassendes 
Migrationsprogramm ins Leben gerufen, bei dem die Optimierung des Beitrags der Migration zur Entwicklung der 
Partnerländer im Mittelpunkt stand.
Als erstes Pilotprojekt in diesem Bereich wurde sie als wichtiger Beitrag der EU zur Migrations- und Entwicklungs -
agenda erachtet, nachdem diese Dimension in den Gesamtansatz für Migration und Mobilität aufgenommen wurde.
Die Ergebnisse dieses Programms und die dabei gewonnenen Erkenntnisse flossen in das Folgeprogramm ein, das 
im Gegensatz zum Pilotprogramm stärker auf bestimmte Schwerpunktländer ausgerichtet ist.
81
Die Unterstützung der EU im Bereich Migration kommt in Georgien einer großen Bandbreite von Begünstigten auf 
vielfältige Weise und auf unterschiedlichen Regierungsebenen zugute. Der Mehrwert der JMDI lag in der Einbezie -
hung von Akteuren auf lokaler Ebene, eine Art der Unterstützung, mit der nur eine relativ geringe Zahl von Endbe -
günstigten erreicht werden kann. Dabei gewonnene Erkenntnisse können jedoch auch auf andere Projekte übertra -
gen werden.
Im Fall von Algerien waren die Auswirkungen zwar sehr begrenzt, aber dank des Programms kamen Migrationsthe -
men auf die Tagesordnung und wurde eine dauerhafte interministerielle Struktur unter Federführung des Außenmi -
nisteriums eingerichtet.
Im Fall von Marokko war es nützlich, dass eine einschlägige Aktion sehr stark basisorientiert war. Die Öffentlichkeits -
wirksamkeit musste jedoch auf der Grundlage unterschiedlicher Ergebnisse und Auswirkungen erzielt werden. Es 
wurden Erkenntnisse für Phase II der JMDI gewonnen, in der dies derzeit strukturierter angegangen wird.
Kasten 9 – Rückübernahmeprojekt in Georgien
Was die Ungewissheit betrifft, die hinsichtlich der Aufrechterhaltung des Betriebs der Berufsberatungs- und Rekru -
tierungszentren zum Zeitpunkt der Prüfung herrscht, betont die Kommission, dass die georgischen Behörden den 
Betrieb der Zentren durch Zuweisungen aus dem Staatshaushalt nachhaltig gesichert haben (400 000 GEL im Haus -
haltsplan 2015; im Entwurf für den Haushaltsplan 2016 sind 600 000 GEL vorgesehen).
Die Zahl der Personen, die von der Arbeitsvermittlung profitieren sollten, war letztlich niedriger als erwartet, da die 
Eigenständigkeit der zurückkehrenden Migranten unterschätzt worden waren.
Was die Unterstützung in Form von Behelfsunterkünften anbelangt, wäre die Kommission in der Lage gewesen, 
Unterkünfte für 180 Menschen bereitzustellen, doch aufgrund des lokalen Kontexts (starke soziale und familiäre 
Bindungen) war die Nachfrage geringer. Die zugewiesenen Finanzmittel wurden entsprechend verringert.
Zur freiwilligen Rückführung ist zu sagen, dass die Zahl auf 167 in Georgien ansässige Ausländer gestiegen ist (zum 
Zeitpunkt der Prüfung waren es 110 Personen).
Antworten der Kommission 70
86 a)
Die Kommission stimmt der Bemerkung des Hofs zu und ergänzt, dass die Rückübernahme eigener Staatsangehöri -
ger nach internationalem Gewohnheitsrecht eine Verpflichtung ist, die Rückübernahme von Drittstaatsangehörigen 
dagegen nicht. Auch wenn manche Partnerländer einen gegenteiligen Eindruck haben, ist sie eine Komponente der 
Migrations-, nicht der Sicherheitspolitik.
Anstelle von Sicherheitsbedenken sind wirksame Rückkehr- und Rückübernahmestrategien ein grundlegendes Ele -
ment und eine Voraussetzung für eine gut gesteuerte Migration. Die wirksame Rückkehr irregulärer Migranten, die 
nicht oder nicht mehr das Recht haben, sich in der EU aufzuhalten, spielt als Maßnahme zur Verhinderung weiterer 
irregulärer Migration ebenfalls eine wichtige Rolle, wie im EU-Aktionsplan für die Rückkehr (vom 9. September 2015) 
hervorgehoben wird. Sowohl die Rückkehr als auch die Rückübernahme sind wesentliche Elemente des GAMM und 
aller nachfolgenden Strategien (wie der Europäischen Migrationsagenda). Es ist richtig, dass Visaerleichterungsab -
kommen möglich sind, parallel zu EU-Rückübernahmeabkommen in Erwägung gezogen werden und im Zusam -
menhang mit dem Grundsatz „mehr für mehr“ gesehen werden.
Antwort auf die Überschrift vor Ziffer 87
Die Kommission betont, dass die erfolgreiche Umsetzung des Schutzes der Menschenrechte häufig von einer Reihe 
externer Faktoren außerhalb ihres Einflussbereichs abhängig ist.
87
Abgesehen davon, dass es sich formal um ein Querschnittsthema handelt, das bei allen EU-Maßnahmen im Außen -
bereich ernsthaft angegangen wird, wird der Einhaltung der Menschenrechte von Migranten auch bei migrations -
politischen Maßnahmen im Außenbereich Priorität eingeräumt.
Abgesehen davon, dass bei allen Maßnahmen die Berücksichtigung der Menschenrechte gewährleistet ist, waren in 
vielen Fällen die Rechte von Migranten das übergeordnete Ziel. Beispiele dafür sind Projekte zur Unterstützung und 
zum Schutz von Opfern von Menschenhandel, zu den Rechten ausländischer Hausangestellter, zur Unterstützung 
und zum Schutz von Flüchtlingen usw.
88
Was die Ukraine betrifft, war die Möglichkeit, Schulungen zu Menschenrechtsstandards durchzuführen, ursprüng -
lich im Projekt READMIT vorgesehen und mit der Regierung diskutiert worden. In diesem Stadium wurde jedoch 
beschlossen, sie aus dem Programm zu streichen, da es zu Überschneidungen mit mehreren anderen Projekten 
gekommen wäre, die von internationalen Organisationen und zivilgesellschaftlichen Organisationen durchgeführt 
werden, etwa i) von der IOM (CRIS Ref.:2011/282-850): Verbesserung der Migrationssteuerung und der Zusammen -
arbeit im Bereich der Rückübernahme in Osteuropa (MIGRECO), ii) vom UNCHR (CRIS Ref.: 2010/272-415, Projekt -
titel: Unterstützung von UNCHR-Maßnahmen in Osteuropa im Rahmen von regionalen Schutzprogrammen der 
EU (RPP II) – Phase II) oder iii) von der NRO: „The Right to Protection“ (CRIS Ref.: 2012/334-088, Projekttitel: Interes -
senvertretung und Aufbau der staatlichen Kapazitäten im Bereich Migration). Von insgesamt 34 Projekten auf den 
Gebieten Migration und Asyl, die seit 2003 mit EU-Mitteln gefördert wurden, beschäftigten sich 18 Projekte auf 
verschiedenen Ebenen mit Menschenrechtsfragen.
89
Die Kommission setzte sich sehr aktiv dafür ein, die libyschen Behörden von der Unterzeichnung einer Absichtser -
klärung mit dem UNHCR zu überzeugen.
Die libyschen Behörden, insbesondere diejenigen, die das Gaddafi-Regime vertraten, wollten aus politischen Grün -
den den UNHCR als Hauptpartner der Maßnahme nur sehr ungern akzeptieren.
Trotzdem hat die Kommission stets hervorgehoben, dass die Achtung der Menschenrechte ein wesentlicher 
Bestandteil des Projekts ist.
Antworten der Kommission 71
91
Dass die Koordinierung zwischen den EU-Organen und auch zwischen den Dienststellen der Kommission intensi -
viert werden muss, ist unter der Juncker-Kommission in der Tat erneut ins Zentrum des Interesses gerückt. Verschie -
dene verbesserte Koordinierungsmechanismen wurden eingerichtet und scheinen gut zu funktionieren, wie Tests 
während der aktuellen Migrations- und Flüchtlingskrise in Europa gezeigt haben.
92
Die Kommission ist der Meinung, dass die interne Koordinierung bereits beträchtlich verbessert wurde.
93
Die Kommission räumt zwar ein, dass noch Verbesserungspotenzial besteht, möchte aber betonen, dass für migra -
tionsbezogene Maßnahmen und die Programmierung durchaus wirksame Koordinierungsmechanismen vorhanden 
sind.
Beispielsweise sorgt die GD HOME für die Koordinierung bei der Ausarbeitung und Verabschiedung nationaler 
Programme der Mitgliedstaaten im Rahmen des Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF) oder des Fonds für 
die innere Sicherheit (ISF) sowie bei den Jahresarbeitsprogrammen im Rahmen der zentralen Mittelverwaltung. Die 
Generaldirektionen DEVCO und NEAR wenden dasselbe Verfahren an. Darüber hinaus sind der EAD und die zustän -
digen Generaldirektionen der Kommission in die dienststellenübergreifenden Konsultationen zur Verabschiedung 
aller Finanzierungsprogramme offiziell eingebunden.
Der EAD ist allein oder zusammen mit der Kommission für die mehrjährige Programmierung der meisten externen 
Finanzierungsinstrumente zuständig und sorgt damit für ein hohes Maß an Koordinierung über die verschiedenen 
Politikfelder und geografischen Gebiete hinweg. Die Abweichungen bei den Anträgen der begünstigten Drittländer 
könnten auch ein Grund für Diskrepanzen sein (es gibt keine universelle Lösung).
94
Die Kommission erkennt in der Tat an, dass es nützlich ist, Übersichten zur migrationsbezogenen Finanzierung für 
ein bestimmtes Land oder eine bestimmte Region im Sinne der Koordinierung und der Komplementarität zwischen 
den Finanzmitteln der EU und denen anderer Geber zusammenzustellen. Übersichten über die migrationsbezogene 
Finanzierung durch die EU und die Mitgliedstaaten gibt es insbesondere für sämtliche Mobilitätspartnerschaften 
(MP) und GAMM-Maßnahmen (sogenannte Scoreboards) sowie für eine Reihe regionaler Prozesse. Diese Über -
sichten werden von der Kommission in Abstimmung mit der jeweiligen Koordinationsstruktur (lokale Koordinati -
onsplattformen bei den MP , Sachverständigensitzungen beim GAMM) aufgestellt. Natürlich können sie nur unver -
bindlich sein und nicht zu einer Verpflichtung für die verschiedenen Geldgeber oder Finanzierungsquellen führen, 
da dies mit dem aktuellen EU-Rechtsrahmen und mit den in den entsprechenden EU-Finanzierungsinstrumenten 
festgelegten Verfahren nicht vereinbar wäre.
97
Der EAD ist der Auffassung, dass er seinen Beitrag geleistet hat, indem das Thema Migration in die politischen Dia -
loge mit Drittländern, insbesondere den Ländern der Nachbarschaft, in den dafür vorgesehenen Unterausschüssen 
für Recht, Freiheit und Sicherheit/Migration und Soziales eingebettet wurde. Zudem hat der EAD angesichts der 
Tatsache, dass die Migration in den Beziehungen der EU zu Drittländern immer stärker in den Mittelpunkt rückt, 
schrittweise Fachkompetenz auf diesem Gebiet aufgebaut und zusätzliches Personal für sektorspezifische Aufgaben 
eingesetzt, die für die Außenbeziehungen relevant sind, darunter auch im Bereich Migration. Die neue Kommission 
strebt noch deutlicher an, die interne und externe Dimension der Migration besser zu verzahnen und die politische 
Arbeit des EAD und der zuständigen Generaldirektionen der Kommission stärker aufeinander abzustimmen.
Antworten der Kommission 72
98
Es wird zwar anerkannt, dass die Koordinierung mit den EU-Delegationen verbessert werden kann und sollte und 
dass Handlungsbedarf besteht, die Umsetzung stellt aber aus einer Reihe von Gründen eine Herausforderung dar. 
Abgesehen von den unzureichenden Personalressourcen in den Delegationen (und am Hauptsitz) stehen aufgrund 
der beschränkten einschlägigen Fachkompetenz in den EU-Delegationen auch nur beschränkte Kapazitäten zur 
Verfügung, um den Bedarf und die Prioritäten auf dem Gebiet der Migration in den Partnerländern zu bewerten.
99
Die Kommission stimmt der Aussage zu, dass der Koordinierung mit den EU-Delegationen entscheidende Bedeu -
tung zukommt, und stellt mit ihren Bemühungen sicher, dass sie in der Praxis bei der Verwaltung laufender Projekte 
funktioniert.
In Überwachungs- und Bewertungsberichten zu den einzelnen Projekten finden sich Informationen über die Kon -
solidierung und Validierung bewährter Verfahren, die bei erfolgreich umgesetzten Projekten angewendet wurden. 
Man arbeitet an einem Konsolidierungssystem und an der Verbreitung dieser Informationen. Insbesondere sollen 
die Informationen zu den bewährten Verfahren in die vom Referat B3 der GD DEVCO erstellten Orientierungshilfen 
integriert werden und nach Abschluss der Arbeiten über eine dem Thema Migration gewidmete Website abrufbar 
sein.
Außerdem umfassen die vom Referat B3 der GD DEVCO durchgeführten thematischen Schulungen auch Einheiten 
über nützliche Erkenntnisse und bewährte Verfahren.
Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Schlussfolgerung 1
Die Kommission betont, dass die überprüfte Europäische Nachbarschaftspolitik das Ziel hat, in enger Partnerschaft 
mit unseren Nachbarn Vorschläge für einen kohärenteren und stärker wirkungsorientierten Kooperationsrahmen zu 
Themen von gemeinsamem Interesse, einschließlich Migration, zu unterbreiten.
Auch für das Nachfolgeprogramm des TPMA wurden genaue Ziele, erwartete Ergebnisse und Indikatoren 
vorgegeben.
a) Die Kommission ist der Auffassung, dass Potenzial besteht, eine strategische Ausrichtung auf migrationsbezogene 
Fragen in der Nachbarschaft genauer festzulegen, indem klare und messbare Ziele sowie kohärente und konkrete 
Ergebnisse ermittelt werden, die im Mittelpunkt der neuen Kooperationsrahmen mit den Ländern der Nachbar -
schaft und den Erweiterungsländern stehen werden.
b) Die Kommission stimmt dieser Schlussfolgerung in Bezug auf die Kohärenz der verschiedenen Ebenen der Über -
wachungs- und Bewertungsmechanismen teilweise zu. Was das ENPI und das TPMA anlangt, so gibt es bei den 
meisten Migrationsprojekten genaue Überwachungs- und Bewertungsregelungen sowie einen vollwertigen logi -
schen Rahmen. Die Kommission ist jedoch der Meinung, dass der Kooperationsrahmen zum Thema Migration in der 
Nachbarschaft genauer abgesteckt werden könnte, indem operative Ziele sowie klare und messbare Ergebnisse und 
Outputs festgelegt werden, bei denen ein direkter Zusammenhang zwischen Aktivitäten und Resultaten besteht.
e) Die Kommission stimmt dieser Aussage teilweise zu, insbesondere in Bezug auf die geografische Vielfalt.
Die Zusammenarbeit mit unseren Nachbarn, vor allem bei Fragen der Migration und des internationalen Schutzes, 
muss an das unterschiedliche Maß des Engagements und der Strategieentwicklung der Partner angepasst werden 
und den vielfältigen Befindlichkeiten, Erwartungen und Einschränkungen der Partner bei diesen Themen Rechnung 
tragen. Auch vor dem Hintergrund der anhaltenden Krise in der Nachbarschaft muss es Differenzierungs- und Flexi -
bilitätsmechanismen geben.
Antworten der Kommission 73
In Bezug auf das ENI plante die Kommission, gemäß den im ENI definierten Programmierungskriterien zwischen den 
Partnern zu differenzieren und strikt das auf Anreizen beruhende Konzept umzusetzen, damit die ENI-Ressourcen 
optimal genutzt werden können.
Wie bereits erwähnt, unterscheidet sich der Bedarf der Partner von Land zu Land und von Region zu Region. Gemäß 
den Empfehlungen der Agenda für den Wandel und dem im neuen ENI festgelegten differenzierten Ansatz konzen -
triert sich die Zusammenarbeit der EU mit der Nachbarschaft auf jeweils drei Prioritätsbereiche. Diese wurden durch 
ein umfassendes Konsultationsverfahren mit Regierungen, lokalen Behörden, Organisationen der Zivilgesellschaft, 
EU-Mitgliedstaaten, internationalen Finanzinstitutionen und internationalen Organisationen ermittelt.
Empfehlung 1
Die Kommission stimmt der Empfehlung teilweise zu, insbesondere was die notwendige Verbesserung der Rahmen 
für die Leistungsmessung anbelangt. Für die Kommission ist es ebenfalls von entscheidender Bedeutung, ihren 
Rahmen für die Zusammenarbeit in Fragen der Migration und des internationalen Schutzes genauer abzustecken, 
indem operative Ziele sowie klare und messbare Ergebnisse und Outputs festgelegt werden, bei denen ein direkter 
Zusammenhang zwischen Aktivitäten und Resultaten besteht.
Da der Bedarf und damit die Unterstützung bei jedem Land unterschiedlich sind, weist die Kommission nachdrück -
lich darauf hin, dass gemeinsame vergleichbare Indikatoren, die im Zeitverlauf nicht geändert werden, schwer zu 
definieren sind und die Priorisierung der Zielvorgaben flexibler sein muss. Maßgeschneiderte Überwachungs- und 
Bewertungswerkzeuge werden zur Messung von Erfolgen und Fortschritten entwickelt und stellen ein wesentliches 
Element für die Bereitstellung konkreterer und effizienterer Kooperationsrahmen zur Migration dar.
Die überprüfte Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) hat insbesondere das Ziel, in enger Partnerschaft mit den 
Nachbarn Vorschläge für kohärentere und stärker wirkungsorientierte Kooperationsrahmen zu Themen von gemein -
samem Interesse, einschließlich Migration, zu unterbreiten.
Die aktuelle Lage ist instabil, und es muss zwischen dringenden Maßnahmen und eher systemisch ausgerichteten 
Programmen unterschieden werden. Es wird nicht immer möglich sein, auf der Grundlage quantifizierter Prioritäten 
zu arbeiten.
Im Rahmen der überarbeiteten ENP strebt die Kommission an, vertiefte Partnerschaften mit einem stärkeren 
Schwerpunkt und einer besser auf den Bedarf abgestimmten Zusammenarbeit aufzubauen. Die Erfahrung zeigt, 
dass die ENP dann am wirksamsten ist, wenn die EU und ihre Partner wirklich eine gemeinsame Agenda verfolgen. 
Zu diesem Zweck werden durch die Überprüfung die Interessen der EU und der einzelnen Partner geklärt und die 
Bereiche ermittelt, in denen die gemeinsamen Interessen am stärksten sind (einschließlich Migration und Mobilität). 
Die Überprüfung bietet Gelegenheit, ein solides Einvernehmen zwischen der EU und ihren Partnern hinsichtlich 
der Bereiche herzustellen, in denen die gemeinsamen Interessen am stärksten sind. Darauf werden eine stärkere 
Partnerschaft und eine gezielte finanzielle Unterstützung aufbauen. Flexibilität bleibt jedoch bei der Umsetzung 
der Finanzierung aus dem ENI ein wesentlicher Grundsatz, mit dem sichergestellt wird, dass die EU im Wege der 
finanziellen Zusammenarbeit flexibler auf die raschen Veränderungen in Bezug auf die Entwicklung und den Bedarf 
in der Region reagieren kann.
Empfehlung 2
Die Kommission stimmt der Empfehlung zu.
Wie korrekt dargestellt wird, werden die DAC-Codes von der OECD festgelegt. Vor dem Hintergrund der aktuellen 
Entwicklungen wird die Kommission Gespräche mit der OECD aufnehmen.
Zusätzlich wird die Kommission analysieren, inwiefern eine Ergänzung des DAC-Codierungssystems der OECD 
durchführbar ist.
Antworten der Kommission 74
Schlussfolgerung 2 
a) Siehe die Antworten der Kommission auf Ziffer 68 und Kasten 5.
b) Beim Bereich Migration und Entwicklung geht es darum, die positive Beziehung zwischen Migration und Entwick -
lung zu optimieren, um das Entwicklungspotenzial der Migration zu nutzen, sodass sowohl die Gesellschaft als 
auch Migranten davon profitieren und damit ein Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung und Armutsbekämpfung 
geleistet wird. Während zum Verständnis der genauen zwischen Migration und Entwicklung in unterschiedlichen 
Kontexten bestehenden Verbindung eventuell noch weitere faktengestützte Grundlagen nötig sind, wird die Migra -
tion zunehmend als Hilfsmittel angesehen, mit dem sich die Entwicklung sowohl in Herkunfts- als auch in Aufnah -
meländern hervorragend vorantreiben lässt. Die Tatsache, dass Migration nun als Triebkraft für die Entwicklung in 
die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung aufgenommen wurde, ist ein Beweis für den Fortschritt, der in den 
letzten Jahren auf diesem Gebiet erzielt wurde.
c) Die Kommission stimmt der Aussage zu, dass die Unterstützung der Rückkehr und Rückübernahme bislang nicht 
immer die erwarteten Ergebnisse gebracht hat. Wirksame Rückkehr- und Rückübernahmestrategien sind jedoch 
eine Voraussetzung für eine gut gesteuerte Migration und ein wesentlicher Bestandteil des GAMM.
 Die Kommission stimmt der Bemerkung des Hofs zu und ergänzt, dass die Rückübernahme eigener Staatsange -
höriger nach internationalem Gewohnheitsrecht eine Verpflichtung ist. Auch wenn manche Partnerländer einen 
gegenteiligen Eindruck haben, ist sie eine Komponente der Migrations-, nicht der Sicherheitspolitik.
d) Die Kommission stimmt dieser Schlussfolgerung teilweise zu.
 In Bezug auf die Menschenrechte erkennt die Kommission an, dass die Leistung bei der Ermittlung konkreterer 
Maßnahmen zur Risikominimierung noch verbessert werden kann, z. B. durch die Intensivierung der humanitären 
Diplomatie und nationaler Weiterleitungssysteme.
 2014 arbeitete die Kommission allerdings an der Konzipierung und Entwicklung eines Instrumentariums, durch 
das bei den meisten neuen Projekten für einen integrierten rechtebasierten Ansatz gesorgt werden soll.
 Die Umsetzung eines rechtebasierten Ansatzes baut auf der universellen Gültigkeit und Unteilbarkeit der Menschen -
rechte sowie den Grundsätzen der Inklusion und Beteiligung am Entscheidungsprozess, der Nichtdiskriminierung, 
der Gleichstellung und Gleichheit sowie der Transparenz und Rechenschaftspflicht auf. Diese Grundsätze stehen 
im Mittelpunkt der EU-Entwicklungszusammenarbeit und sorgen für eine Verbesserung der Lage der ärmsten und 
schutzbedürftigsten Gruppen, insbesondere der Frauen und Kinder.
Empfehlung 3
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu; ihre Umsetzung erfolgt bereits auf folgende Weise:
Die Kommission nutzt bereits die gesamte Palette an Instrumenten, die im Projektmanagementzyklus vorgesehen 
sind. Es besteht zwar Potenzial, unsere Leistung durch die Definition der Interventionslogik jeder Maßnahme weiter 
zu verbessern, aber die meisten Projekte umfassen bereits vollwertige logische Rahmen mit Ergebnisindikatoren.
Antworten der Kommission 75
Empfehlung 4
Die Kommission stimmt der Empfehlung zu.
Wie oben erwähnt, gibt es immer mehr Belege dafür, dass die Migration einen positiven Beitrag zur Entwicklung 
(sowohl der Herkunfts- und Aufnahmeländer als auch der Migranten selbst) leistet. Angesichts der sich ändernden 
und ansteigenden Migrationstrends ist es jedoch notwendig, weiterhin zuverlässige Migrationsdaten als Informati -
onsgrundlage für diese Programme zu beschaffen. Die Kommission investiert in die weitere Konsolidierung dieser 
Datengrundlage, damit künftige Bewältigungsstrategien und Projekte danach ausgerichtet werden können.
Schlussfolgerung 3
Nach Ansicht der Kommission wurden als Ergebnis erheblicher Anstrengungen auf dem Gebiet der Migration 
bereits wirkungsvolle Koordinationsmechanismen eingerichtet. Aufgrund der Komplexität des Themas, der Auftei -
lung der Zuständigkeiten und der Anzahl der beteiligten Akteure sind die Möglichkeiten zur Rationalisierung der 
Steuerungsmechanismen im Bereich Migration äußerst begrenzt.
Empfehlung 5
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung teilweise zu. Angesichts der haushaltspolitischen Zwänge ist die Kom -
mission der Auffassung, dass bereits erhebliche Anstrengungen zum Kapazitätsaufbau bei den EU-Delegationen 
unternommen wurden (siehe auch die Antworten der Kommission auf die Ziffern 34, 98 und 99).
Die Kommission hat bereits Finanzierungsübersichten über die Verwendung der von Geldgebern im Bereich Migra -
tion zur Unterstützung verschiedener bilateraler und regionaler Rahmen bereitgestellten Mittel entwickelt (bei -
spielsweise die Scoreboards für die Mobilitätspartnerschaften).
Die Kommission hält die Entwicklung einer einzigen umfassenden Übersicht über die Finanzierung sämtlicher 
migrationsbezogener Ausgaben für nicht praktikabel.

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  Einzelexemplar:  
über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
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bei den Vertretungen der Europäischen Union (http://ec.europa.eu/represent_de.htm),  
bei den Delegationen in Ländern außerhalb der Europäischen Union  
(http://eeas.europa.eu/delegations/index_de.htm),  
über den Dienst Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_de.htm)  
oder unter der gebührenfreien Rufnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (*).
(*)  Sie erhalten die bereitgestellten Informationen kostenlos, und in den meisten Fällen entstehen auch keine  
Gesprächsgebühren (außer bei bestimmten Telefonanbietern sowie für Gespräche aus Telefonzellen oder Hotels).
Kostenp/f_lichtige Veröﬀentlichungen: über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WO ERHALTE ICH EU-VERÖFFENTLICHUNGEN?
In diesem Bericht werden die zwei wichtigsten 
Finanzierungsinstrumente (TPMA und ENPI) f ür die 
externe Dimension der gemeinsamen Migrationspolitik 
der EU, deren Ziel eine wirksame Steuerung der 
Migrationsströme in Zusammenarbeit mit den 
Herkunfts- und Transitländern ist, beleuchtet. Es wird 
untersucht, ob die Ausgaben im Rahmen beider 
Instrumente f ür klare Ziele eingesetzt wurden und ob sie 
wirksam und gut koordiniert waren. Der Hof stellte fest, 
dass die Instrumente insgesamt keine klare Strategie 
enthielten, anhand deren ihr Beitrag zu den Zielen 
ermittelt werden kann, und somit nicht klar ist, was sie auf 
EU-Ebene erreichen sollten. Es bereitete oftmals 
Schwierigkeiten, die mit den EU-Ausgaben erzielten 
Ergebnisse zu messen, und auch der Beitrag der Migration 
zur Entwicklung war schwer zu bewerten. Kennzeichnend 
für die Politik sind komplexe Verwaltungsstrukturen, eine 
unzureichende Koordinierung sowie das Fehlen einer 
Finanzierungs übersicht mit genauen Angaben dar über, 
was die Kommission finanziert und wof ür die 
Mitgliedstaaten aufkommen.
EUROPÄISCHER
RECHNUNGSHOF