DE    DE DE 
DE    DE  KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 25.3.2009 
SEK(2009) 359 
ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN 
zum 
 
Vorschlag für einen 
  
RAHMENBESCHLUSS DES RATES 
 
zur Verhütung und Bekämpfung des Mensc henhandels und zum Schutz von Opfern 
sowie zur Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2002/629/JI 
  
ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG
 
  
{KOM(2009) 136 endgültig} 
{SEK(2009) 358}
DE 2   DE ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG  
1. WO LIEGT DAS PROBLEM ? 
Der Menschenhandel gilt als eine der schwerst en Straftaten weltweit, als schwerwiegende 
Verletzung der Mensch enrechte, moderne Form der Sklaverei1 und äußerst gewinnbringendes 
Geschäft der organisierten Kriminalität . Er umfasst die Anwerbung, Verbringung oder 
Aufnahme von Personen durch Nötigung, Tä uschung oder Missbrauch von Macht zum 
Zwecke der Ausbeutung, einschließlich se xueller Ausbeutung und Ausbeutung der 
Arbeitskraft, zum Zwecke der Zwangsarbeit, de r Leibeigenschaft oder anderer Formen der 
Ausbeutung.  
Obwohl der Menschenhandel in der EU oft mit illegaler Einwanderung und Einschleusung 
von Migranten in Zusammenhang steht, untersc heidet er sich hiervon doch in einem 
entscheidenden Punkt: Menschenhandel ist ei ne Straftat, die eine n Verstoß gegen die 
Grundrechte des Einzelnen darstellt, währen d das Einschleusen von  Personen gegen die 
Rechtsvorschriften zum Schutz der Grenzen verstößt. Im Falle der durch Schleuser 
erleichterten illegalen Einwanderung gibt es eine Vereinbarung zwischen dem Migranten und 
dem Schleuser, wobei die Beziehung  zwischen beiden endet, soba ld der Migrant in das Gebiet 
des Aufnahmestaats gelangt ist. Im Falle de s Menschenhandels dagegen werden in einem 
bestimmten Stadium illegale  Mittel wie Nötigung, Täuschung oder Ausnutzung besonderer 
Hilflosigkeit angewandt; außerdem dient die Verbringung des Betroffe nen an einen anderen 
Ort der weiteren Ausbeutung, die in  der Regel im Zielland beginnt.  
Die Verletzbarkeit der Opfer ist wohl die Hauptursache des Menschenhandels. Sie hat ihren 
Ursprung in wirtschaftlichen und gese llschaftlichen Fakt oren wie Armut, 
geschlechtsbedingter Diskriminierung, bewaffneten Konflikten, häuslicher Gewalt, familiären Problemen und in persönlichen Faktoren wie A lter, Gesundheitszustan d oder Behinderungen. 
Diese Verletzbarkeit machen sich Netze der internationalen organisierten Kriminalität zunutze, um die Migration zu erleichtern und anschließend di e betreffenden Personen durch 
Anwendung oder Androhung von Gewalt, Nöti gung oder verschiedene Formen des 
Missbrauchs wie Schuldknechtschaft stark auszub euten. Der enorme Profit, der erzielt wird, 
ist dabei eine wichtige treibende Kraft. Die Nachfrage nach sexuellen Dienstleistungen und 
billigen Arbeitskräften in Zielländern begünstigt den Menschenhandel ebenfalls.  
Ziele des Menschenhandels sind die sexuelle Ausbeutung oder andere rechtswidrige Zwecke 
wie Ausbeutung der Arbeitskraft oder Leibeigensch aft. Es kommt zwar auch vor, dass junge 
Männer Opfer von Menschenhandel werden, meist zwecks Ausbeutung ihrer Arbeitskraft, bei 
den meisten verschleppten Personen handelt es  sich jedoch immer noch um Frauen und 
Mädchen. Zu den Ursachen des Menschenha ndels gehören auch geschlechtsbedingte 
Diskriminierung und häusliche Gewalt; daher wi rd der Menschenhandel als eine Form 
geschlechtsbezogener Gewalt betrachtet.  Kinder werden verschleppt, um über 
Betteltätigkeiten oder rechtswidr ige Handlungen ausgebeutet zu werden. Sowohl Mädchen als 
auch Jungen werden Opfer des Menschenhande ls zum Zwecke der sexue llen Ausbeutung. Ein 
weiteres Ziel des Menschenhandels  ist die Entnahme von Organen.  
                                                
 
1 Georgina Vaz Cabral, La traite des êtres humains.  Réalités de l'esclavage contemporain , Paris, 2006. 
DE 3   DE Es ist schwer abzuschätzen, welche Ausmaße diese Form der Kriminalität annimmt, da sich 
kriminelle Handlungen im Zusammenhang mit de m Menschenhandel hinter weit verbreiteten 
Phänomenen wie Prostitution oder Einwander ung verbergen. Die einzigen Schätzungen zu 
Menschenhandel und Zwangsarbeit auf der Grundl age einer transparenten und anerkannten 
Methodik sind globaler Natur und wurden von der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) 
vorgenommen. Nach Angaben der ILO2 macht die Zwangsarbeit im Kontext des 
Menschenhandels ca. 20 % der Zw angsarbeit insgesamt aus, w obei zu berücksichtigen ist, 
dass Zwangsarbeit oder Zwangsdienstbarkeit in den meisten Fällen mit herkömmlichen 
sklavereiähnlichen Praktiken in Zusammenhang st ehen, also der Betreffende nicht in ein 
anderes Land verbracht, sondern vor Ort au sgebeutet wird. Daher ist davon auszugehen, dass 
weltweit mindestens 2,45 Millionen Menschen infolge des Menschenhandels Zwangsarbeit 
verrichten. Davon werden 1,225 Millionen jährli ch zum Zwecke der Zwangsarbeit erneut 
verschleppt. Bei diesen Schätz ungen fand sowohl der grenzübe rschreitende Menschenhandel 
als auch der Menschenhandel innerhalb der Lä nder Berücksichtigung. Die meisten Opfer des 
Menschenhandels werden aus Gründen der se xuellen Ausbeutung zu kommerziellen Zwecken 
(43 %) oder sonstigen Gründen (2 5 %) zu Zwangsarbeit verpflichtet. Die übrigen Opfer des 
Menschenhandels (32 %) werden wirtschaftli ch ausgebeutet. Frauen und Mädchen machen 
56 % und Männer und Jungen 44 % der wirtschaftlich ausgebeuteten Opfer aus. Bei der sexuellen Ausbeutung zu kommerziellen Zw ecken handelt es sich dagegen bei dem 
überwiegenden Anteil der Opfer (98 %) um Frauen und Mädchen. Kinder unter 18 Jahren 
machen zwischen 40 % und 50 % aller Opfer von Zwangsarbeit aus.
3  
Der Menschenhandel in der EU ist eine Form der Kriminalität, die zumeist von Drittländern 
ausgeht, allerdings gibt es, insbesondere seit der letzten Er weiterung, auch innerhalb der EU 
gewisse Menschenhandelsströme. Von nationale n Kontrollmechanismen wird ebenfalls über 
Fälle internen Menschenhandels berichtet.4 Die wenigen Schätzungen, die ansatzweise für 
Europa vorgenommen wurden, sind nicht zuverl ässig. Allerdings gehört die EU zu den 
Zielen, denen weltweit größte Bedeutung zukommt; so lassen die vorliegenden Zahlen darauf 
schließen, dass jährlich Hundert tausende von Personen durch Menschenhandel in die EU 
verbracht oder innerhalb de r EU verschleppt werden. 
Der Menschenhandel erfordert eine entschlossene  Reaktion, deren Ziel es sein muss, sowohl 
die Straftaten zu verfolgen al s auch die Opfer zu schützen.  
Auf internationaler Ebene war das 2000 ge schlossene UN-Protokoll zur Verhütung, 
Bekämpfung und Bestrafung des Mensche nhandels, insbesondere des Frauen- und 
Kinderhandels, zum UN-Übereinkommen gegen die grenzüberschreit ende organisierte 
Kriminalität5 das erste umfassende internationa le Instrument, das sich mit dem 
Menschenhandel beschäftigte. Das Übereinkom men des Europarats zur Bekämpfung des 
                                                 
2 Patrick Belser, Michaelle De  Cock, Fahrad Mehran, ILO Minimum Estimate of Forced Labour in the 
World, ILO, Genf, April 2005. 
3 Diesen prozentualen Anteilen entsprechen 4,9 und 6,15 Millionen Kinder. Der letztgenannte Schätzwert 
gilt als vereinbar mit dem Schätzwert, den der ILO Global Report von 2002 "A future without child 
labour"  enthält; die ILO kam dort aufgrund einer anderen Methodik zu dem Ergebnis, dass sich 
schätzungsweise 5,7 Millionen Kinder in Zwangsarbeit und Schuldknechtschaft befinden. 
4 Beispielsweise wurde in dem 2008 veröffentlichten Sechsten Bericht des nationalen Berichterstatters 
der Niederlande auf Fälle internen Menschenhandels hingewiesen. 
5 Protokoll der Vereinten Nationalen zur Verhütung, Bekämpfung und Bestrafung des Menschenhandels, 
insbesondere des Frauen- und Kinderhandels, zum Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen die 
grenzüberschreitende organisierte Kriminalität, 2000. 
DE 4   DE Menschenhandels6 gilt als das Instrument, dass bislang den höchsten internationalen Standard 
bietet. Auf EU-Ebene zielte der Rahmenbe schluss zur Bekämpfung des Menschenhandels7 
vor allem auf die notwendige Annäherung der Strafrechtsvorschriften und der Strafen ab.8  
Die Mitgliedstaaten sind den wesentlichen Vorgaben des Rahmenbeschlusses zwar im 
Allgemeinen nachgekommen, damit eine umfassende und wirksame Politik zur Bekämpfung des Menschenhandels umgesetzt werden kann, bedarf es jedoch we iterer Anstrengungen.  
2. W
ARUM MUSS DIE EU TÄTIG WERDEN ? 
Ein internationaler Rechtsrahmen für die Be kämpfung des Menschenhandels besteht bereits. 
Nach Auffassung der einschlägigen Akteure is t diesem derzeitigen Rahmen jedoch das 
Manko anzulasten, dass er in den Mitglieds taaten (MS) unzurei chend und uneinheitlich 
umgesetzt worden ist. 
In dem 2006 von der Kommission vorgelegt en Bericht über die Umsetzung des 
Rahmenbeschlusses (RB) zur Be kämpfung des Menschenhandels9 und der 2008 
veröffentlichten Arbeitsunterlage zum EU-Plan10 wurde der Schluss gezogen, dass die 
Vorgaben des RB weitgehend von den MS in inne rstaatliches Recht umge setzt worden sind. 
Die MS sind den wesentlichen Bestimmungen de s derzeitigen RB durch bereits bestehende 
Rechtsvorschriften oder durch neue Rechtsvorschriften zur Umsetzung des RB nachgekommen. Da jedoch eine Reihe von Be stimmungen des RB Ausnahmeregelungen oder 
Vorbehalte ermöglichen und der RB ausschließ lich Strafrechtsbestimmungen enthält, ist die 
Umsetzung einer umfassenden Politik zur Be kämpfung des Menschenhandels in den 
Mitgliedstaaten immer noch unzureichend. In  der oben erwähnten Arbeitsunterlage der 
Kommission wurde festgestellt, dass es im  Hinblick auf die Umsetzung der Politik zur 
Bekämpfung des Menschenhandels  weiterer Anstrengungen bedarf.  
Das Übereinkommen des Europarats von 2005 zur Bekämpfung des Menschenhandels 
gewährleistet einen höheren internationalen St andard und trägt entscheidend zur Angleichung 
der Rechtsvorschriften, einsch ließlich der Vorschriften in  den Bereichen Strafrecht, 
Opferunterstützung, Prävention und Kontrolle, bei. Allerdings enth ält das Übereinkommen 
verbindliche und unverbind liche Bestimmungen und erm öglicht Vorbehalte bei 
entscheidenden Aspekten wie der extraterritori alen gerichtlichen Zust ändigkeit. Daher weist 
das Übereinkommen selbst eine Reihe von Schwachstellen auf.  
Unter Berücksichtigung des derz eitigen Rechtsrahmens, der sich auf die Instrumente der 
Vereinten Nationen und des Eur oparats gründet, und der EU -Vorschriften,  lassen sich 
folgende Lücken feststellen:  
                                                
 
6 Übereinkommen des Europarats zur Bekämpfung des Menschenhandels (Sammlung der 
Europaratsverträge Nr. 197). 
7 2002/629/JI.  
8 Bericht auf der Grundlage von Artikel 10 des Rahmenbeschlusses des Rates vom 19. Juli 2002 zur 
Bekämpfung des Menschenhandels, KOM(2006)187 endg. 
9 Bericht auf der Grundlage von Artikel 10 des Rahmenbeschlusses des Rates vom 19. Juli 2002 zur 
Bekämpfung des Menschenhandels, KOM (2006) 187 endg. 
10 Arbeitsunterlage der Kommission „Evaluierung und Überwachung der Umsetzung des EU-Plans über 
bewährte Vorgehensweisen, Normen und Verfahren zur Bekämpfung und Verhütung des Menschenhandels“, KOM(2008)657. Diese Unterlage basiert auf den 24 Antworten auf einen 
Fragebogen der Kommission vom Dezember 2007 sowie auf den Informationen, die verschiedene 
Stellen wie Europol und Eurojust übermittelt hatten. 
DE 5   DE – Zu wenige Straftäter werden zur Rechenschaft gezogen  
• Gegenwärtig werden nicht genüge nd Strafverfahren eingeleitet.11 Die meisten Ermittlungs- 
und Strafverfolgungsfälle wegen Menschenhand el zum Zwecke der sexuellen Ausbeutung 
wurden 2006 in AT (128), BE (291), BG ( 291), DE (353), IT (214) , PT (65) und UK (54) 
verzeichnet.12 Die Gesamtzahl der in der EU untersuch ten Fälle belief sich auf 195 im Jahr 
2001, 453 im Jahr 2003, 1 060 im Jahr 2005 und 1 569 im Jahr 2006.13 Trotz dieser 
steigenden Tendenz entspric ht die Zahl der Strafver fahren noch immer nicht dem 
mutmaßlichen Ausmaß der Straftaten (siehe oben).  
– Die Opfer erhalten keine angemessene Un terstützung, keinen angemessenen Schutz oder 
keine angemessene Entschädigung 
• Was die Zahlen der Opfer anbelangt, denen in den letzten Jahren  Unterstützung gewährt 
wurde, so sind lediglich von folgenden Ländern  Angaben mitgeteilt worden: AT (162), BE 
(121), BG (81), CZ (14), FI (9), IT (2 143), LT (96), PL (10), SL (40) und NO (37).14 
Angesichts des mutmaßlichen Ausmaßes de s Menschenhandels in Europa ist die 
Schlussfolgerung unumgänglich, dass nur we nige Länder konkrete Maßnahmen getroffen 
haben. Außerdem ist in Ländern wie AT, BE, IT, BG und UK, in denen eine beachtliche 
Zahl von Personen Opferschutz er halten hat, die Zahl  strafrechtlicher Verfahren ebenfalls 
höher.  
– Unzulängliche Überwachung der Lage 
• Generell fehlt es an Zahlenangaben und Sc hätzwerten zum Thema Menschenhandel. Im 
Bereich der Opferrechte und der Opferunterst ützung sind die meisten Länder nicht einmal 
im Besitz von Zahlenangaben. Was die Überw achungsmechanismen betrifft, so scheint das 
nationale Instrumentarium noch immer unz ureichend. Zwei Länder (NL und SE) haben 
nationale Berichterstatter be nannt und acht Länder geben an , vergleichbare Vorkehrungen 
getroffen zu haben (BE, BG, CY, CZ, DK, FI, PT und UK). Diese Situation könnte sich 
negativ auf die Qualität de r erhobenen Daten auswirken. 
Aus diesen Gründen befürworten die einschlä gigen Akteure wirksamere, spezifischere und 
verbindlichere Maßnahmen, vor allem in den oben erwähnten wichtigen Bereichen. 
3. WAS SIND DIE ZIELE ? 
Übergeordnetes Ziel ist die Bekämpfung der – organisierten oder ni cht organisierten – 
Kriminalität, insbesondere des Menschenhandels und der Straftaten gegenüber Kindern, im Einklang mit Artikel 29 EU-Vertrag durch Aufbau eines kohärenteren und wirksameren 
Rahmens für die Bekämpfung des Menschenha ndels innerhalb der dritten Säule.  
                                                
 
11 Die oben angeführte Arbeitsunterlage der Kommission KOM(2008)657 ist die Quelle, aus der die 
Zahlenangaben in diesem Absatz stammen.  
12 Für einige Länder umfassen die Zahlen auch den Menschenhandel zum Zwecke der Ausbeutung der 
Arbeitskraft. Aufgrund von Schwierigkeiten bei der Beweisaufnahme werden möglicherweise einige 
Fälle von Menschenhandel zum Zwecke der sexuelle n Ausbeutung strafrechtlic h immer noch als Fälle 
der Ausbeutung zum Zwecke der Prostitution verfolgt.  
13 Die Zahl der Verurteilungen ist wesentlich geringer. 2006 wurden 284 Personen wegen 
Menschenhandel zum Zwecke der sexuellen Ausbeutung verurteilt. 
14 Diese Zahlenangaben lassen sich nicht mit denen vergleichen, die in der IOM-Datenbank erfasst sind.  
DE 6   DE A Einzelziel: Strafrechtliche Verfolgung der Straftat  
– Operative Ziele: 
– A1 Verhängung wirksamer, verhältnis mäßiger und abschreckender Strafen; 
– A2 Erleichterung der Zusammenarbeit der Opfer mit den Justizbehörden; 
– A3 Beseitigung von Hindernissen für die internationale Zusammenarbeit 
und Gewährleistung eines generellen Ei nsatzes von Ermittlungsinstrumenten, die 
im Bereich der organisierten Kriminalität und in grenzübergreifenden Fällen wirkungsvoll sind; 
– A4 Erleichterung der Strafverfo lgung von Menschenhändlern, wenn die 
Straftat außerhalb des Hoheitsgebi ets des Staates begangen wurde. 
B Einzelziel: Schutz der Opferrechte  
– Operative Ziele:  
– B1 An keinerlei Bedingungen geknüpfte  individuelle Unterstützung jedes 
mutmaßlichen Opfers vor, während und nach des Strafverfahrens; 
– B2 Schutz der Opfer vor Freiheitsentzug und Strafverfolgung wegen Straftaten, zu 
deren Begehung sie veranlasst wurden, wi e zum Beispiel Verstöße gegen die 
Einwanderungsgesetze; 
– B3 besserer Schutz der Opfer vor sekundärer Viktimisierung infolge der Art und 
Weise, wie die zuständigen Behör den die Verfahren durchführen; 
– B4 Einführung spezieller Mittel zur Ge währleistung eines wirksamen Schutzes 
und einer wirksamen Entschädigung.  
C Einzelziel: Verhütung des Menschenhandels  
– Operative Ziele: 
– C1 Reduzierung der Risikofaktoren in den Herkunftsländern;  
– C2 Verbesserung der Fachkompetenz von Beamten, die wahrscheinlich mit 
potenziellen Opfern in Kontakt kommen; 
– C3 Einleitung von Maßnahmen, um der Nachfrage nach sexuellen 
Dienstleistungen und billigen Arbe itskräften entgegenzuwirken. 
D Einzelziel: Schaffung wirksamer Kontrollsysteme  
– Operative Ziele: 
– D1 Einführung kohärenter nationa ler Systeme wie nationaler 
Berichterstatter oder gleichwertiger Mechanismen;  
DE 7   DE – D2 Aufbau einer engen Zusammen arbeit zwischen den nationalen 
Berichterstattern bzw. den gleichwertigen Mechanismen. 
4. WELCHE OPTIONEN GIBT ES ? 
Es wurden verschiedene Optionen daraufhin unte rsucht, ob sich die festgelegten Ziele mit 
ihnen erreichen lassen.  
• Option 1: Keine neuen Maßnahmen auf EU-Ebene  
• Die EU würde keine Maßnahmen zur Bekä mpfung des Menschenhandels ergreifen, und 
die Mitgliedstaaten könnten den Prozess der Unterzeichnung und Ratifizierung des 
Übereinkommens des Europarats zur Bekämp fung des Menschenhandels fortsetzen.  
• Option 2: Nichtlegislative Maßnahmen  
Der RB 2004/629/JI würde nicht geändert. In Bezug auf Opferunterstützungsregelungen, 
Kontrolle, Präventivmaßnahmen in Zi el- und Herkunftsländern, Schulungen und die 
Zusammenarbeit der Strafverfolgungsbehör den könnten nichtlegislative Maßnahmen 
getroffen werden.  
• Option 3: Neue Rechtsvorschriften betreffe nd die Strafverfolgung, die Unterstützung der 
Opfer, die Prävention und die Kontrolle  
Ein neuer RB würde erlassen, der die Bes timmungen des bestehenden RB sowie einige 
Bestimmungen des Übereinkommens des Eur oparats und weitere Elemente enthält. 
Insbesondere würde der neue RB Bestimmungen zu folgenden Aspekten enthalten: materielles Strafrecht, gerich tliche Zuständigkeit und Stra fverfolgung, Opferrechte im 
Strafverfahren, Unterstützung der Opfer, bes ondere Schutzmaßnahmen für Kinder, Prävention 
und Kontrolle.  
• Option 4: Neue Rechtsvorschrif ten (wie in Option 3) plus nichtlegislative Maßnahmen 
(wie in Option 2)  
– Ein neuer RB würde erlassen, der den best ehenden RB und neue Bestimmungen umfasst. 
Der neue RB würde durch nichtlegislative Maßnahmen, insbesondere die in Option 2 genannten Maßnahmen, ergänzt. 
5. W
IE STELLEN SICH DIE OPTIONEN IM VERGLEICH DAR ? 
Die Option 1 (Status quo)  kann zu einer erheblichen Verbesserung der Lage führen, wenn die 
Mitgliedstaaten das Übereinkommen des Eur oparats (Sammlung der Europaratsverträge 
Nr. 197) unterzeichnen, ratifizieren und dur chführen. Allerdings ist es aufgrund der 
langwierigen nationalen Ratifizierungsverf ahren in Ermangelung eines EU-weiten 
rechtsverbindlichen Rahmens unsicher, wann und inwieweit der Nutzen des Übereinkommens 
in der Praxis zum Tragen kommt.  
Die Option 2  würde die Umsetzung des derzeitigen R echtsrahmens beschleunigen, wäre aber 
unzureichend für die Verbesserung der Strafver folgung in einigen Bere ichen, in denen eine 
besondere Rechtsgrundlage erforderlich ist. Außerdem gibt der geringe Umsetzungsstand bei 
DE 8   DE den in der Vergangenheit angenommenen unve rbindlichen Dokumenten  keinen Anlass zu 
Optimismus hinsichtlich der Wirksamkeit der Option 2. 
Die Option 3  hätte eine Verbesserung der Lage im Ve rgleich zu der gegenwärtigen Situation 
zur Folge. Sie würde zu einer Stärkung der Re chtsvorschriften in den Bereichen führen, die 
von den derzeitigen EU-Vorschriften über die Strafverfolgung der Täter und den Schutz der 
Opfer abgedeckt werden. Die Aspekte Präv ention und Kontrolle würden ebenfalls 
einbezogen. Die finanziellen Kost en dürften durch den sozialen  und wirtschaftlichen Nutzen 
eines effizienteren Vorgehens gegen diese Form der Kriminalität ausgeglichen werden. 
Die Option 4  würde die Wirkung der in den Opti onen 2 und 3 vorgesehenen Maßnahmen 
verstärken, indem diese Maßnahm en verknüpft und die Mitgliedst aaten veranlasst werden, bei 
der Entwicklung von Instrumenten zusammenzuar beiten und auf eine bessere Umsetzung des 
geplanten umfassenderen Rechtsrahmens hinzuwirken. 
Eine Analyse der wirtschaftlichen und sozi alen Auswirkungen sowie der Auswirkungen auf 
die Grundrechte ergab, dass si ch die Probleme im Hinblick auf die Verwirklichung der 
festgelegten Ziele am wi rkungsvollsten mit den Optionen 3 und 4 angehen lassen. 
Vorzuziehen wäre die Option 4.