Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den Marktzugang für Hafendienste"

(2002/C 48/27)

Der Rat beschloss am 13. März 2001 gemäß Artikel 80 Absatz 2 des EG-Vertrags, den Wirtschafts- und Sozialausschuss um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr, Energie, Infrastrukturen, Informationsgesellschaft nahm ihre Stellungnahme am 6. November 2001 an. Berichterstatter war Herr Retureau.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 386. Plenartagung am 28. und 29. November 2001 (Sitzung vom 29. November) mit 62 gegen 8 Stimmen bei 10 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Allgemeine Darlegung des Kommissionsdokuments

1.1. Nach Darstellung der Kommission müssen der Seeverkehr und die Hafentätigkeiten sich weiterentwickeln, vor allem als Alternative zum problematischen Straßengüterverkehr.

1.2. Deswegen müssen laut der Kommission folgende drei Fragenkomplexe einer Lösung zugeführt werden:

- die Integration der Seehäfen in das transeuropäische Verkehrsnetz (TEN-T),

- die Festlegung eines umfassenden Konzepts für die Regelung des Marktzugangs von Hafendiensten und

- die öffentliche Finanzierung der Seehäfen und Hafeninfrastruktur.

1.2.1. Seehäfen und transeuropäisches Verkehrsnetz (TEN-T)

1.2.1.1. Die Entscheidung Nr. 1692/96/EG über gemeinschaftliche Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes (TEN-T)(1) sieht einen breiten Rahmen für die Schaffung eines integrierten multimodalen Infrastrukturnetzes vor. Diese Entscheidung erkennt den Seehäfen im Rahmen eines solchen Netzes einen wichtigen Platz zu, aber es konnte bisher kein Einvernehmen darüber erzielt werden, welche Seehäfen in die TEN-Schemata aufgenommen und nach welchen Kriterien Verkehrsart und -volumen bestimmt werden sollten.

1.2.1.2. Die Kommission ist für ihren Teil der Ansicht, dass ein weiterer Ausschluss der Seehäfen vom intermodalen Verkehrssystem nicht gerechtfertigt wäre, und hat deswegen vorgeschlagen, u. a. etwa 300 Seehäfen anhand objektiver Kriterien auszuwählen und in die Schemata aufzunehmen; außerdem bemühte sich die Kommission um eine Verbesserung der Definition der einschlägigen Vorhaben von gemeinsamem Interesse im Hinblick auf die Seehäfen. Dabei wurden folgende Kriterien zugrunde gelegt:

- die Seehäfen müssen allen kommerziellen Betreibern offen stehen;

- Höhe des Verkehrsaufkommens (3 Mio. t Güter/ oder 500000 internationale Passagiere pro Jahr) mit gewissen Ausnahmen für die griechischen Inseln;

- strategische Bedeutung für die Verbindung zwischen landseitigen Abschnitten des TEN-T.

1.2.1.3. Nach Verlautbarung der Kommission sind die Organe derzeit bemüht, diesbezüglich ein Einvernehmen zu erzielen, was offenbar kurz bevorsteht.

1.2.2. Zugang zum Markt für Hafendienste

1.2.2.1. Wenngleich der Grad der Marktöffnung von einem Mitgliedstaat zum andern und sogar zwischen den Häfen ein und desselben Mitgliedstaats variiert, haben sich alle Mitgliedstaaten dafür entschieden, diesen Wirtschaftssektor schrittweise und entsprechend den Bestimmungen des Vertrags über den Wettbewerb und den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr für den Wettbewerb zu öffnen.

1.2.2.2. Allerdings können bestimmte hafenspezifische Sachzwänge nicht ignoriert werden: Das Raumangebot in Häfen kann begrenzt sein; ferner spielen die Häfen eine genau festgelegte Rolle bei den gemeinschaftlichen Zollverfahren; sie tragen außerdem eine besondere Verantwortung für die Sicherheit und den Umweltschutz auf See und an Land. Diese Sachzwänge können legitime Gründe für Beschränkungen des Marktzugangs bei bestimmten Hafendiensten darstellen. Pauschale Beschränkungen sind jedoch nicht gerechtfertigt. Außerdem erfordert die Vielfalt der gemeinschaftlichen Häfen ein differenziertes Konzept. Da keine zwei Häfen identisch sind, wurde zu Recht darauf hingewiesen, dass bei einer Reihe von Entscheidungen über die Öffnung des Marktzugangs für Hafendienste die besonderen Merkmale der jeweiligen Häfen eine Rolle spielen werden.

1.2.2.3. Die Kommission hat Probleme bei der Anwendung der Bestimmungen des Vertrags bisher fallweise behandelt. Konsultationen ergaben jedoch nach ihrer Darstellung eine wachsende Zustimmung zur Schaffung eines gemeinschaftlichen Regelungsrahmens, um den Marktzugang für Hafendienste in Häfen mit internationalem Verkehr systematisch zu regeln und dabei den Erfordernissen von Sicherheit und Umweltschutz im Seeverkehr und ggf. öffentlichen Dienstleistungsverpflichtungen sowie der Verschiedenartigkeit der betreffenden Häfen angemessen Rechnung zu tragen. Dieser Rahmen sollte als Flankierung und Orientierung für einzelstaatliche Maßnahmen dienen, die darauf abzielen, bestehende Beschränkungen beim Markt für Hafendienste abzubauen und gleichzeitig nach dem Subsidiaritätsprinzip sicherzustellen, dass bei diesem Prozess lokale, regionale und nationale Besonderheiten der Häfen gebührend berücksichtigt werden.

1.2.2.4. Dieses Konzept findet keine ungeteilte Zustimmung. Im Wesentlichen werden folgende Einwände ins Feld geführt:

- Die Zugangsbeschränkungen zum Frachtumschlagsmarkt sind bereits weitgehend abgebaut, und daher ist kein neuer Regelungsrahmen erforderlich. Diese Einschätzung entspricht nach Meinung der Kommission jedoch nicht der Situation in der gesamten Gemeinschaft und geht in jedem Falle an dem Problem der Verfahrensregeln für die Erteilung von Genehmigungen vorbei.

- Die Hafenlotsen und die Schleppdienste stellen sich gegen den ins Auge gefassten Regelungsrahmen für den Wettbewerb im Hafenbereich; sie wünschen eine Beibehaltung der gegenwärtigen Strukturen mit dem Argument, sie seien zur Gewährleistung hoher Sicherheitsstandards ausreichend gewesen. Für die Kommission ist dies allein jedoch kein ausreichender Grund, diese Dienste von vornherein von der Anwendung der Bestimmungen des Vertrags oder einem neuen gemeinschaftlichen Regelungsrahmen auszunehmen.

1.2.2.5. Die Hauptschwierigkeit würde letztlich darin liegen, zwingende Erfordernisse für Sicherheit und Umweltschutz im Seeverkehr, ggf. öffentliche Dienstleistungsverpflichtungen und einen wettbewerbsverträglichen Regelungsrahmen miteinander in Einklang zu bringen.

1.2.2.6. Angesichts der komplexen Hafenregelungen der Mitgliedstaaten und der Unterschiedlichkeit der Häfen hinsichtlich Größe, Status, Funktion und Anforderungen an Sicherheit und Umweltschutz wird eine Richtlinie als das am besten geeignete Rechtsinstrument erachtet, das den Mitgliedstaaten die Umsetzung des Rahmens überlässt.

1.2.2.7. Der Kommission zufolge sind "Hafendienste" kommerzielle Dienstleistungen, die den Hafennutzern gegen Bezahlung angeboten werden und in der Regel nicht in den Hafengebühren enthalten sind.

1.2.2.8. Qualität, Effizienz und Preis-/Leistungsverhältnis der Hafendienste haben sich im Wettbewerb zwischen den Gemeinschaftshäfen zu Schlüsselfaktoren entwickelt.

1.2.2.9. Traditionell wurden die Hafendienste im Rahmen ausschließlicher und/oder rechtlicher oder De-facto-Monopole öffentlicher oder privater Natur erbracht. Allerdings ist in diese Situation Bewegung gekommen und es haben wesentliche Veränderungen stattgefunden, vor allem im Bereich des Ladungsumschlags, wo neue Betreiber auf den Plan getreten sind; allerdings hat dieser Wandel nicht überall in gleichem Maße stattgefunden und wurde auch nicht mit klaren und zuverlässigen Verfahrensvorschriften abgestützt, in denen die Rechte und Verpflichtungen der etablierten und potentiellen Diensteanbieter sowie der für die Überwachung der Häfen und/oder die Auswahl der Diensteanbieter zuständigen einzelstaatlichen Behörden verankert sind.

1.2.2.10. Bei anderen Hafendiensten waren die Entwicklungen weniger intensiv; Beschränkungen sowie private und öffentliche Monopole sind insbesondere bei den Lotsendiensten und in geringerem Maße bei Schlepp- und Festmacherdiensten nach wie vor die Regel.

1.2.2.11. Die Hafenverwaltungen sind sich darüber im Klaren, dass diese Situation u. a. zur Folge hat, dass diese Dienstleistungen in einigen Fällen einen oft unverhältnismäßigen Kostenfaktor für die Nutzer darstellen und somit zu einem wichtigen Aspekt im Wettbewerb zwischen Häfen geworden sind.

1.2.2.12. Die Kommission räumt indes ein, dass bestimmte Beschränkungen durch die besondere Situation und Verpflichtungen der Häfen gerechtfertigt sein können.

1.2.3. Öffentliche Finanzmittel und Seehäfen

1.2.3.1. Nach einer äußerst sorgfältigen und detaillierten Analyse sämtlicher Zuwendungsformen, die nach Ansicht der Kommission als staatliche Beihilfen im Hafenbereich einzustufen sind, betont die Kommission nachdrücklich die Notwendigkeit einer rechnerischen Trennung der hafendienstleistungsbezogenen Aktivitäten und der sonstigen Tätigkeiten der Hafenbehörden entsprechend den Regeln für die privatwirtschaftliche allgemeine und analytische Buchführung. Eine Bestandsaufnahme über die Formen der öffentlichen Finanzierung und Gebührenerhebung im Seehafensektor der Gemeinschaft ist in Anhang II der Kommissionsmitteilung wiedergegeben. Nach Darstellung der Kommission sind diese Praktiken nicht transparent und die Verfahren für die Auswahl der Dienstleistungsanbieter im Allgemeinen nicht fair und offen oder aber zumindest unzureichend.

1.2.3.2. Keines der drei von den Häfen angewandten Kostenrechnungsmodelle ist nach Darstellung der Kommission transparent, weil nämlich keine Differenzierung zwischen kommerziellen Tätigkeiten und öffentlichen Aufgaben im Bereich des Hafen- und Infrastrukturmanagements vorgenommen wird und keine klare Erfassung der Finanzströme für spezifische Tätigkeiten (vor allem bei kommunalen Häfen) vorgenommen wird. Die Kommission kritisiert die öffentlichen Einrichtungen, die Regeln der öffentlichen Rechnungslegung und des öffentlichen Finanzrechts zugrunde legen, anstatt einer privatwirtschaftlichen Finanzbuchhaltung und Rechnungslegung. Deswegen möchte die Kommission die Transparenzrichtlinie (2000/52/EG) um eine rechtliche Verpflichtung für die Seehäfen zu einer getrennten allgemeinen und/oder analytischen Buchführung über "kommerzielle Aktivitäten" bzw. "öffentliche Aufgaben" ergänzen.

1.2.3.3. Bezüglich der staatlichen Beihilfen möchte die Kommission keine allgemeinen Leitlinien für die staatlichen Beihilfen festlegen, die Häfen gewährt werden können, wie dies bereits in anderen Sektoren geschehen ist, und sie sieht sich auch nicht in der Lage, wünschenswerte Klarstellungen in dieser Frage zu geben, da es u. a. keine entsprechende Rechtsprechung für Häfen gibt; die Kommission wird auch weiterhin jeden Fall einzeln und in Anwendung der allgemeinen Regeln des Vertrags prüfen, "wobei das Ergebnis allein von den Fakten und Besonderheiten jedes einzelnen Falls abhängen kann".

2. Begründung und wesentliche Bestimmungen des Richtlinienentwurfs

2.1. Begründung

2.1.1. Als Rechtfertigung für die Richtlinie wird angeführt, dass es für den Markt für Hafendienste bislang noch keinen spezifischen Regelungsrahmen gibt, und außerdem soll ihre Effizienz im Kontext der in den letzten zehn Jahren stattgefundenen Liberalisierung des Seeverkehrs gewährleistet werden. Bestimmte Beschränkungen des Zugangs zum Hafendienstmarkt wirken sich auf die Qualität und die Kosten dieser Dienste aus. Deswegen müssen im Interesse aller betroffenen Seiten spezifische Regeln geschaffen werden, um diese Beschränkungen zu beseitigen und ein systematischeres Konzept zum Abbau staatlicher Beihilfen zu entwickeln.

2.1.2. Diese Maßnahmen sollen dazu dienen, Wettbewerbsgleichheit innerhalb und zwischen den Häfen herzustellen. Die Öffnung dieses Marktes hat zwar zugenommen und schreitet nach Ansicht der Kommission immer weiter fort, aber trotzdem sind die Regeln noch nicht klar genug und auch noch nicht Gemeingut geworden. Der Darstellung der Kommission zufolge leitet sich der Vorschlag darüber hinaus unmittelbar aus den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Lissabon ab, in denen die Mitgliedstaaten aufgefordert werden, "die Liberalisierung in Bereichen wie dem Verkehr zu beschleunigen".

2.2. Wesentliche Bestimmungen des Richtlinienentwurfs

2.2.1. Die gemeinsamen Regeln für Häfen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

- Kein kommerzieller Hafendienst sollte vom Gemeinschaftsrahmen ausgeschlossen sein (eine Aufstellung der betreffenden Hafendienste ist dem Richtlinienentwurf als Anhang beigefügt).

- Die Mitgliedstaaten können ein transparentes, verhältnismäßiges und nichtdiskriminierendes System für die vorherige Genehmigung aus Gründen der fachlichen Qualifikation, der Sicherheit und anderer Kriterien einschließlich des öffentlichen Versorgungsauftrags festlegen; für die Auswahlverfahren muss ein gerichtliches Einspruchsverfahren eingerichtet werden; es gelten die Bestimmungen für die Ausschreibung und die Vergabe öffentlicher Aufträge sowie diejenigen über die gegenseitige Anerkennung der Berufsausbildungen, soweit ein solches Kriterium für die Genehmigungserteilung zur Anwendung kommt.

- Für die Anzahl der zu erteilenden Genehmigungen gibt es keine Beschränkungen außer aus Gründen des Raumangebots oder der Seeverkehrssicherheit, die allein für eine eventuelle Einschränkung der Anzahl der Dienstleister in Betracht kommen können (und entsprechend kontrolliert werden); als Grundsatz gilt der unbegrenzte Zugang; im Ladungsumschlagsbereich müssen grundsätzlich mindestens zwei Dienstleister zugelassen werden. Das Leitungsorgan eines Hafens darf keine Beschränkungen vornehmen, wenn es selbst auch Dienstleister ist, und darf in diesem Falle auch nicht das Auswahlverfahren verwalten, sondern dies muss dann von einer eigens hierfür eingerichteten unabhängigen Instanz getan werden.

- Vorbehaltlich der gleichen Regeln (Sicherheit, fachliche Qualifizierung usw.), wie sie für die Dienstleister gelten, sollte soweit als möglich Selbstabfertigung zulässig sein.

- Das Leitungsorgan des Hafens darf in Bezug auf die Dienstleistungserbringung keine Sonderbehandlung gegenüber den anderen Dienstleistern genießen, sondern ist zu einer getrennten Rechnungsführung gehalten; es wird eine externe Kontrolle dieser Konten eingeführt, und der Bericht des Rechnungsprüfers muss ggf. Mittelübertragungen zwischen den verschiedenen Tätigkeiten des Leitungsorgans des Hafens einzeln ausweisen.

- Die von den Mitgliedstaaten benannte zuständige Behörde ist verpflichtet, alle Betreiber entsprechend zu schulen, wenn die Kenntnis der örtlichen Gegebenheiten eine unverzichtbare Voraussetzung für potentielle Dienstleistungsanbieter ist.

- Für die Tätigkeiten der einzelnen Dienstleister soll eine zeitliche Begrenzung eingeführt werden, allerdings kann dabei unterschieden werden zwischen Dienstleistern, die "bedeutende Investitionen" getätigt haben, und solchen, deren Investitionstätigkeit weniger umfangreich war.

- Die Übergangsmaßnahmen sehen vor, dass zügig ("innerhalb eines vernünftigen Zeitraums") die Gültigkeit von Genehmigungen, die im Rahmen einer früheren und von der neuen abweichenden Regelung erteilt wurden, zu überprüfen ist. Die Länge des Übergangszeitraums variiert nach Maßgabe der Größenordnung und der Art der Investitionen, die von den derzeit zugelassenen Dienstleistern getätigt wurden.

- Die Richtlinien und ihre Umsetzung durch die Mitgliedstaaten dürfen die Sicherheit in den Häfen und zumal die Seeverkehrssicherheit sowie die Anwendung der Umweltschutzvorschriften nicht beeinträchtigen.

- Die institutionellen Strukturen, die Normen für die Ausbildung und die berufliche Qualifikation des Personals, die Bestimmungen über die Ausrüstungen, die Sicherheit und den Umweltschutz fallen unbeschadet der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften zu diesen Bereichen unter das Prinzip der Subsidiarität. Die Eigentumsordnung bleibt unangetastet (Artikel 295 des EG-Vertrags).

- Die Richtlinie erstreckt sich ausschließlich auf die im Hafengebiet erbrachten Dienstleistungen.

- Die Anwendung der Sozialgesetzgebung wird gewährleistet (Artikel 15).

- Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, der Kommission regelmäßig Bericht zu erstatten, die aufgrund dieser Berichte einen eigenen, ggf. mit einem Revisionsvorschlag verknüpften zusammenfassenden Bericht erstellt.

3. Allgemeine Bemerkungen des Ausschusses

3.1. Die Seehäfen spielen in der Innen- und Außenwirtschaft der Union eine maßgebliche Rolle: Der überwiegende Teil des Außenhandels und ein wesentlicher Teil des Binnenhandels laufen über ihre Infrastrukturen. Ihre volle Integration in das multimodale Verkehrsnetz ist somit von entscheidender Bedeutung, umso mehr als die Häfen einen positiven Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung des Verkehrs in Europa, vor allem durch eine entsprechende Entwicklung der Seeverkehrskabotage, leisten können. Zur Entwicklung der Kabotage zwischen den Gemeinschaftshäfen wäre insbesondere eine spürbare Verringerung von Formalitäten und administrativen Belastungen nötig. Tatsächlich erschweren die beim Anlaufen eines Hafens erforderlichen bürokratischen Verfahren die Entwicklung des Kurzstreckenseeverkehrs mehr als die Gebühren.

3.2. Die Häfen tragen aber auch zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt sowie zur öffentlichen Verkehrsversorgung vor allem bezüglich der Anbindung der Inseln und entlegenen Regionen, zum Umweltschutz und Kampf gegen Katastrophen und Meeresverschmutzung, aber auch zur regionalen Entwicklung im Allgemeinen bei, und zwar sowohl unmittelbar als auch über Dienstleistungs- und Industrieunternehmen, die sich in und um die Häfen herum ansiedeln (in einigen Fällen ist es ein Industriezweig, der die Einrichtung des Hafens bewirkt). Dieser Beitrag zur Beschäftigung - durch vielseitige und qualifizierte Arbeitsplätze - sowie zum sozialen und territorialen Zusammenhalt ist untrennbar mit ihren Aufgaben verbunden, wie der Ausschuss in seiner Stellungnahme zum Grünbuch(2) betonte.

3.3. Die Seehäfen sind andererseits auch sehr empfindliche Plätze, indem sie Außengrenzfunktion der Union haben bzw. dort hoheitliche Aufgaben ausgeübt werden müssen, um die Sicherheit der Union zu gewährleisten (Hafenstaatkontrollen, Zollkontrollen und Verbrechensbekämpfung) und um andere Politiken in die Praxis umzusetzen (Besteuerung, Zuwanderung). Diese diversen Funktionen, die ihrem Wesen nach nichtkommerzieller Art sind, haben jedoch sehr umfangreiche direkte kommerzielle Auswirkungen in dem Sinne, dass in deren Zusammenhang ein Schiff über kürzere oder längere Zeit am Kai festliegt oder der Staat bestimmte Aufgaben ausgleichslos auf die Hafenverwaltung abwälzt.

3.4. Alle diese Funktionen sind wirtschaftlich mit dem allgemeinen Hafenbetrieb verknüpft. Die Verwaltung und die Sicherheit sowie die effiziente Funktionsweise der Häfen erfordern ein in sich geschlossenes Gesamtkonzept, das die Erfuellung der diversen Aufgaben durch die zuständigen Behörden und die Betriebe bei geringst möglichem Zeitaufwand und mit größtmöglicher Sicherheit und Effizienz sicherstellt, was den Erwartungen der Nutzer entspricht und zu einer Begrenzung der Kosten für das Verlassen der Schifffahrtswege auf hoher See und das Anlaufen eines Hafens beiträgt; dieses Erfordernis gilt insbesondere für den inländischen und den europäischen Kabotageverkehr.

3.5. Das Grünbuch über die Seehäfen und Seeverkehrsinfrastrukturen wurde als Beitrag zur Verbesserung der Effizienz und der Qualität von Hafendiensten vorgestellt. Der Richtlinienentwurf beschäftigt sich aber im Wesentlichen nur mit Wettbewerbsaspekten. Genau wie seinerzeit im Zusammenhang mit dem Grünbuch(3) bekundet der Ausschuss seine Befürwortung der Grundsätze eines lauteren Wettbewerbs, der Transparenz und der Dienstleistungsfreiheit ist allerdings der Auffassung, dass die Rechtsvorschriften auf eine Steigerung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Häfen ohne zusätzliche verwaltungsmäßige Belastung abzielen sollten.

3.6. Die Abschaffung staatlicher Beihilfen oder vergleichbarer Unterstützungsformen ist das zentrale Anliegen der Kommission; der Hafensektor wird als sehr stark abhängiger und auf Beihilfen des Staates oder anderer öffentlich-rechtlicher Körperschaften angewiesener Bereich beschrieben, dessen Buchführungen außerdem nicht transparent sind, weil sie Beihilfen dieser Art nicht klar und deutlich ausweisen.

3.7. Der Ausschuss ist der Überzeugung, dass die Transparenzrichtlinie (2000/52/EG)(4), vorbehaltlich einer Erweiterung ihres Geltungsbereichs auf alle Häfen des transeuropäischen Verkehrsnetzes, und die Bestimmungen des Vertrags über den Wettbewerb und öffentliche Beihilfen und Subventionen sowie die einschlägige Rechtssprechung des Europäischen Gerichtshofes ausreichen, um der Kommission bei einer fallweisen Vorgehensweise erhebliche, ausreichende und effiziente Mittel zur Intervention an die Hand geben, wenn in einem bestimmten Hafen - ganz gleich welcher Eigentumsordnung - Verletzungen dieser Bestimmungen stattfinden. Die von der Kommission vorgenommenen sehr detaillierten Analysen über alle denkbaren Formen staatlicher Beihilfen in der allgemeinen Darstellung ihres Richtlinienentwurfs belegen dies. Im Falle von Auslegungsunterschieden muss der Gerichtshof in Luxemburg eine Entscheidung treffen und in der Folge wird es möglich sein, auf einen Fundus an Rechtssprechung zurückzugreifen, um zu einer einheitlicheren Auslegung der Bestimmungen über staatliche Beihilfen oder den Wettbewerb zu gelangen, die für alle Häfen gilt.

3.8. Die Häfen sind Orte der Zwischenlagerung auf öffentlichen, von der Hafenbehörde verwalteten Flächen und auf angrenzenden privaten Flächen (außer es handelt sich um Privathäfen), aber vor allem Plätze des Umschlags zwischen verschiedenen Verkehrsträgern. Deswegen wäre es vielleicht besser gewesen, ein globaleres Konzept für verkehrsbezogene Dienstleistungen zu wählen anstatt eines Ansatzes, der Häfen herausgreift, die Tätigkeiten einer gewissen Größenordnung realisieren, dabei aber Glied einer ganzen Kette sind, die in ihrer Gesamtheit betrachtet werden sollte. Der Ausschuss stellt fest, dass das Weißbuch Verkehr sich besorgt über die Seeschifffahrt und die Effizienz und die Entwicklung der Häfen äußert, und wird sich demnächst zu der von der Kommission vorgeschlagenen Politik äußern.

3.9. Wenngleich - wofür der Ausschuss eintritt - ein normaler gerechter Wettbewerb zwischen den Häfen sichergestellt werden soll, bei dem die Normen für die Sicherheit von Personen und Gütern sowie die Erfordernisse der Daseinsvorsorge und die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen respektiert werden, sind etwaige Wettbewerbsverzerrungen nicht oder nicht ausschließlich auf vermeintlich unrechtmäßige Beihilfen oder Subventionen zurückzuführen, wie die Kommission zu glauben scheint. Dafür ein Beispiel, nämlich die Definition der Zugangsstrecken zum Hafen in Form von Land- und Schienenverkehrswegen und Binnenwasserstraßen: Die Verzerrungen zwischen den Häfen können aus erheblichen Verzerrungen in der Finanzierung der verschiedenen Verkehrswege herrühren.

3.10. Die Inspektion von Schiffen, je nachdem ob die Pariser Vereinbarung respektiert wird oder nicht (Überprüfungsgrad 25 % der einlaufenden Schiffe), mit den entsprechenden Auswirkungen auf die Seeverkehrssicherheit, je nach Hafen unterschiedlichen Vorgehensweisen, oder gar Verzicht auf bestimmte amtliche zoll- oder zuwanderungsbezogene Kontrollen und Inspektionen, so dass übergebührliche Aufgaben auf die Hafenbehörde abgewälzt werden, sind ebenfalls maßgebliche wettbewerbsverzerrende Faktoren und können im Lichte der öffentlichen Ordnung und bestimmter gemeinsamer Politiken ein recht schwerwiegender Belastungsfaktor sein. Sie müssen von der Kommission äußerst sorgsam im Auge behalten werden, zumal wenn der letztgenannte Aspekt auf dem Spiel steht.

3.11. Außerdem ist in Bezug auf den Wettbewerb festzustellen, dass etwaige Diskriminierungen nach dem Proportionalitätsgrundsatz durch einen Vergleich der eventuell in den Mitgliedstaaten praktizierten Beschränkungen aufgedeckt werden könnten. Nun lässt sich aber im vorliegenden Falle wegen der unterschiedlichen Gegebenheiten in den Häfen ein solcher Vergleich nur schwer anstellen. Ein allgemein gehaltener Text hätte daher diesbezüglich nur begrenzte Bedeutung.

3.12. Die Prüfung der von den Gewerbetreibenden und den Hafennutzern formulierten schriftlichen und mündlichen Beiträge, die insbesondere im Rahmen der Anhörung mit einigen Vertretern dieser Interessengruppen am 18. Juli 2001 im Ausschuss gesammelt wurden, hat gezeigt, dass die - mit unterschiedlichen Nuancen - zum Ausdruck gebrachten Vorbehalte gegenüber verschiedenen Punkten der Kommissionsvorlage entgegen der Darstellung der Kommission nicht nur von den Lotsen-, Schlepp- und Festmacherdiensten ausgingen:

- Die Lotsen-, Schlepp- und Festmacherdienste haben dem Richtlinienvorschlag eine deutliche Absage erteilt.

- Die Hafenorganisationen selbst, die erklärtermaßen dem im EG-Vertrag verankerten Wettbewerbs- und Transparenzgrundsätzen verhaftet sind, äußern Vorbehalte in der Form und in der Sache und kritisieren vor allem, dass Häfen einer bestimmten Größenordnung aus dem Gesamt der Verkehrskette herausgesondert werden, dass bestimmte strenge Regeln zur Auflage gemacht werden, anstatt der zuständigen Hafenbehörde einen größeren Verwaltungsspielraum entsprechend den Gegebenheiten im jeweiligen Hafen unter dem Vorbehalt einer eventuellen Kontrolle der Kommission und gegebenenfalls durch den Europäischen Gerichtshof einzuräumen.

- Die Arbeitnehmerorganisationen des Hafenumschlagsektors sind der Auffassung, dass der Richtlinienvorschlag die Einführung eines künstlichen Wettbewerbssystems bedeuten würde, das bestehende Tarifverträge und Vereinbarungen übergeht und erhebliche soziale Probleme hervorrufen würde; der Ladungsumschlag muss ihrer Ansicht nach aus der Richtlinie ausgeklammert werden.

- Die Vertreter der Reeder und Verlader als Hafenkunden unterstützen grundsätzlich die Vorschläge der Kommission, von denen sie sich u. a. eine Senkung ihrer Kosten für das Anlaufen eines Hafens und eine Effizienzsteigerung erhoffen.

3.13. Der Ausschuss unterschreibt die Darstellung der Kommission, dass Wettbewerb und Transparenz vor allem in den letzten Jahren nach Maßgabe der jeweiligen Situation vorangeschritten sind, weswegen in jedem Falle vorbehaltlich der vorstehend angeführten Kontrolle ein entscheidender Handlungsspielraum nach dem Subsidiaritätsprinzip gelassen werden und der Regelungsentwurf denn auch in diesem Sinne überarbeitet werden sollte.

3.14. Schließlich möchte der Ausschuss daran erinnern, dass er in seiner Stellungnahme anlässlich der Veröffentlichung des Grünbuchs der Kommission über die Hafendienste eine ganze Reihe von Sichtweisen und Empfehlungen vorgetragen hat, in denen die vorgeschlagenen Ausrichtungen befürwortet werden, daneben aber auch nachdrücklich darauf hingewiesen hat, dass unbedingt auch die soziale Dimension, die Beschäftigungslage, der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt sowie auch der Umweltaspekt berücksichtigt werden sollten, die aber im vorgeschlagenen Regelwerk über Hafendienste nicht den ihrer Bedeutung angemessenen Platz einnehmen.

3.15. Eines der Ziele des Richtlinienentwurfs - den Ausbau des kombinierten Verkehrs zu fördern und auf diese Weise die anderen Verkehrsinfrastrukturen zu entlasten - ist durchaus wünschenswert, nur müssten dann auch eine Reihe im Vergleich mit den anderen Verkehrsträgern für den Seeverkehr typischen Verfahren abgebaut werden.

3.16. Den zuständigen Behörden der betreffenden Häfen sollten keine neuen Verpflichtungen aufgebürdet werden, weil sonst die Gefahr besteht, dass die Verwaltung der Häfen erheblich erschwert und kompliziert wird, was vor allem bei den kleinen Häfen mit deutlich höheren Betriebskosten einherginge.

3.17. Unter dem Blickwinkel der angestrebten Ziele muss unbedingt darauf geachtet werden, dass die Bestimmungen über den Ladungsumschlag die bestehenden Tarifverträge und die im Wege des sozialen Dialogs zustande gekommenen Vereinbarungen(5), die die Kontinuität der Dienstleistung und die Erhaltung des sozialen Friedens garantieren, nicht wieder in Frage stellen.

4. Besondere Bemerkungen des Ausschusses

4.1. Geltungsbereich und Begriffsbestimmungen

4.1.1. Der Ausschuss stellt fest, dass einige Begriffsbestimmungen im Kommissionsdokument präzisierungs- und überarbeitungsbedürftig sind: Die Begriffe "Hafennutzer" und "Hafeneinrichtungen" sollten genauer gefasst werden, der Begriff "Hafensystem" ist nicht ideal und sollte überarbeitet werden. Die Definition "Seehafen" sollte sich auf alle Häfen erstrecken, die mit Hochseeschiffen angelaufen werden können. Letztlich hielte es der Ausschuss für besser, wenn der Text in die Form einer sorgfältig abgefassten Rahmenrichtlinie gegossen würde, damit die Subsidiarität und lokale Initiativen zu ihrem Recht kommen können, die für eine Anpassung der Funktionsweise der Häfen an die allgemeinen Erfordernisse des transeuropäischen Verkehrsnetzes sowie auch die spezifischen Bedürfnisse der Kunden und der betreffenden geographischen Gebiete von grundlegender Bedeutung sind.

4.1.2. Die Bedeutung der Häfen für die Nachhaltigkeit des Verkehrs, den Schutz der Umwelt, die Beschäftigung, den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt und die regionale Entwicklung muss in jedem sie betreffenden Rechtsetzungsvorhaben gebührend berücksichtigt werden. Fragen stellen sich auch hinsichtlich der Schwelle, ab der Häfen von dieser Regelung erfasst werden, die von der Tonnage bzw. der Zahl der Fahrgäste ausgeht, Schiffsbewegungen jedoch nicht berücksichtigt, die ebenfalls ein wichtiges Kriterium sind, und die Art der Ladungen außer Acht lässt, die jeweils ein anderes Handling, unterschiedlich hohe Investitionen und unterschiedlich viel Umschlagpersonal erfordern. In seiner jetzigen Fassung würde der Vorschlag de facto die großen Häfen zu Lasten der kleinen und mittleren begünstigen; dabei sind gerade die letzteren wichtig für einen dezentralen, intermodalen Verkehr und stellen im Hinblick auf eine nachhaltige Entwicklung in Europa eine echte Alternative zu einigen Verkehrsträgern dar.

4.1.3. Auch wenn sich die Verkehrsdaten von Jahr zu Jahr ändern, sollte in jedem Falle die Liste der betreffenden Häfen der Richtlinie als Anhang beigefügt werden. Außerdem sollten nach Meinung des Ausschusses die Schwellenwerte für die Anwendung der Bestimmungen der vorgeschlagenen Richtlinie deutlich angehoben werden, damit die kleinen und mittelgroßen Häfen keine erhebliche Erhöhung ihrer Kostenbelastung und Verpflichtungen erfahren, wodurch sie möglicherweise gegenüber den Großhäfen in eine noch schwierigere Lage gerieten.

4.2. Rechnungsführung und staatliche Beihilfen, Kontrolle

4.2.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss stellt fest, dass die Eigentumsordnung unberührt bleibt (Artikel 295 EG-Vertrag); genau wie die Hafenbehörden ist jeder Diensteanbieter verpflichtet, der Vergabestelle jährlich eine wahrheitsgetreue, detaillierte Buchführung vorzulegen, diese Konten sollten einer externen Kontrolle unterliegen, damit überprüft werden kann, auf welche Weise der betreffende Dienstleister den Ausschreibungsbedingungen und seinen eventuellen Verpflichtungen zur Erbringung gemeinwohlorientierter Leistungen nachkommt. Der öffentliche Versorgungsauftrag darf nicht zu restriktiv definiert werden: Die für jedes Schiff unerlässlichen Dienste, die für die Navigationssicherheit allesamt sehr wichtig sind, wie etwa der Lotsendienst in bestimmten Häfen, oder für die Betriebssicherheit nach Maßgabe der Gefahrträchtigkeit der Fracht von Bedeutung sind und entsprechend in den Rechtsvorschriften des jeweiligen Hafenstaats festgelegt sind, stellen Dienste im Interesse der Allgemeinheit dar.

4.3. Ausschreibungsverfahren, Transparenz

4.3.1. Dem Grundsatz der Richtlinie ist zuzustimmen, dass Verwaltungsentscheidungen und Verfahrensmaßnahmen von neutralen Stellen getroffen werden müssen und nicht von Behörden, die zugleich Konkurrenten der privaten Anbieter sind. Dennoch sollte der Verwaltungsaufwand bei solchen Verfahren so gering wie möglich gehalten werden. Es sollte daher geprüft werden, ob die vorgeschlagene Transparenz in der Rechnungsführung verbunden mit den Vergaberegeln der Angebotsseite und einer externen Kontrolle nicht ausreicht, um die notwendige Unabhängigkeit der entscheidenden Behörde sicherzustellen, ohne dass allein für diesen Zweck neue Behörden geschaffen werden müssen.

4.3.2. Damit auch den Interessen der Hafennutzer Rechnung getragen wird, hält es der Ausschuss für besser, einen Ausschuss der Partner und Wirtschaftsakteure eines Hafens einzurichten, der die Verkörperung einer "Hafengemeinschaft", die Garantin der Transparenz ist, darstellen würde. Eine "Hafengemeinschaft", die regelmäßig zusammentritt und um gewählte Mandatsträger aus den Kommunen rund um den Hafen erweitert wird, hätte bezüglich der wirtschaftlichen Effizienz, des Zusammenhalts und der Transparenz einen wirklichen Mehrwert für die Nutzer, die Betreiber, die Arbeitnehmer, die Unternehmen und die örtliche Bevölkerung.

4.3.3. Die von den Mitgliedstaaten benannte zuständige Behörde soll die Verpflichtung haben, alle Betreiber (und deren gesamtes Personal) angemessen zu schulen, wenn die Kenntnis der örtlichen Gegebenheiten eine unverzichtbare Voraussetzung für potentielle Dienstleistungsanbieter ist; dies ist eine schwere Bürde, deren Finanzierungsmodalitäten nicht geregelt sind. Die Ortskenntnis liegt bei denen, die im eigentlichen Hafen, seinen Zufahrten und dem Hafengebiet als Ganzem (öffentliche und private Flächen) arbeiten; ein (genossenschaftliches) Lotsen- oder Schlepperunternehmen, das verpflichtet ist, potenzielle Konkurrenten zu schulen, ist schwerlich vorstellbar. Die Betreiber des Hafens haben selbst nicht unbedingt die Sachkompetenz oder die Mittel für die Durchführung solcher Schulungen; sie könnten höchstens verpflichtet werden, potenziellen Bewerbern Informationen über die örtlichen Besonderheiten des Hafens bereitzustellen. Die Vermittlung von Hafenkenntnissen ist sehr speziell und kann in manchen Fällen jahrelange Fortbildung und Erfahrung erfordern.

4.3.4. Der Ausdruck "vernünftiger Zeitraum", innerhalb dessen Genehmigungen, die nach früheren, von der Neuregelung abweichenden Bestimmungen erteilt wurden, auf ihre Gültigkeit hin zu überprüfen sind (unbegrenzt, d. h. in praktisch allen Fällen wäre eine Überprüfung nötig), ist schwammig; die maximale Geltungsdauer von 25 Jahren ist nicht sachgerecht, wenn Betreiber sehr hohe Investitionen getätigt haben, für die eine längere gesetzliche Abschreibungsfrist gilt, was entsprechend zu berücksichtigen wäre.

4.4. Selbstabfertigung

4.4.1. Die Selbstabfertigung wirft die gleichen Probleme in Bezug auf Sicherheit und Qualifikationen auf wie bei den Umschlagarbeitern des Hafens. Die Anlagen, wie z. B. Kräne, verlangen hochqualifiziertes, langjährig geschultes Personal; es ist nicht ernsthaft daran zu denken, dem Schiffseigner oder Ladungseigentümer zu erlauben, auswärtige Zeitarbeitskräfte oder unzureichend ausgebildete Unternehmensangehörige einzusetzen, weil dies die Löhne und die regulären Arbeitsplätze im Hafen belasten würde und ein höheres Risiko von Unfällen mit Personenschäden, Verschmutzungsfolgen oder erheblichen Sachschäden, die ein inkompetentes Handling mancher Ladungen verursachen könnte, mit sich brächte. Die Mitgliedstaaten und die Hafenbehörden müssen auch weiterhin die Möglichkeit haben, diesbezüglich strikte Regeln und Kriterien aufzustellen, um Missbrauch zu verhindern, die Sicherheit von Menschen und Gütern zu gewährleisten und die für die Sicherheit der Arbeitsabläufe wichtigen Qualifikationen und Beschäftigungsbedingungen des Umschlagpersonals sicherzustellen.

5. Schlussfolgerungen

5.1. Insgesamt nimmt der Ausschuss mit Interesse zur Kenntnis, dass der Kommissionsvorschlag das Ziel verfolgt, Beschränkungen beim Zugang zum Markt für Hafendienste aufzuheben und bisher noch bestehende Monopole stärker am Wettbewerb zu orientieren, ist allerdings der Auffassung, dass die vorgeschlagenen Mittel und Wege, um dieses Ziel zu erreichen, einige Vorbehalte aufkommen lassen und der Kommissionsvorschlag des Weiteren auch unnötige bürokratische Aspekte enthält, die die Verwaltung erschweren können. So sollte die Auflage, dass im Bereich Ladungsumschlag mindestens zwei Anbieter in den meisten Häfen tätig sein müssen, nicht routinemäßig erfolgen. Der Ausschuss unterstützt voll und ganz die Ausweitung der Pflicht zur Transparenz und getrennten Buchführung auf alle Häfen des transeuropäischen Netzes, ist allerdings der Ansicht, dass dies auch durch eine Änderung der erwähnten Transparenzrichtlinie erreicht werden könnte.

5.2. Darüber hinaus ist die Unterscheidung zwischen "unbegrenzten" und "begrenzten" Häfen nur eine theoretische, denn jeder Hafen hat seine eigenen Sachzwänge, die eine spezifische Lösung erfordern. Auch die Problematik der für Handelsschifffahrt geöffneten Privathäfen würde besondere Fragen aufwerfen, zumal wegen der Art und der Größenordnung einer solchen Investition, die sich zwangsläufig nur sehr langfristig rechnet.

5.3. Es muss mehr darüber nachgedacht werden, auf welche Weise den Interessen der Ladungseigentümer Rechnung getragen werden kann, denn im Wesentlichen sind sie es, die die Wahl bezüglich des Seewegs als Transportform und der Bestimmungshäfen treffen; bei dieser Entscheidung lassen sie sich nicht nur von Maßnahmen des internen Wettbewerbs in den Häfen leiten, sondern vor allem von deren Organisationskonzept für die Transport- und Lagerlogistik, den Anlagen und Schnittstellen, die sie dafür nutzen können, sowie von anderen Erwägungen, wie der Nähe zu ihren Kunden, dem Preis-/Leistungsverhältnis, Verwaltungsauflagen u. a.

5.4. Der Vorschlag über den Marktzugang für Hafendienste sollte daher nach Ansicht des Ausschusses von der Kommission in den Rahmen der Diskussion über das Weißbuch "Verkehr" eingebettet werden. Die Häfen müssen neu in ein umfassendes, kohärentes Konzept eingeordnet werden, das ihrer Verschiedenartigkeit voll Rechnung trägt und die großen Umwälzungen, die sich seit Jahren vollziehen und die weitergehen werden, mit einbezieht. Für die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Häfen ist ein Ansatz erforderlich, der breiter angelegt ist als die derzeitige Sichtweise.

Brüssel, den 29. November 2001.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) ABl. L 228 vom 9.9.1996, S. 1.

(2) ABl. C 407 vom 28.12.1998, S. 92.

(3) ABl. C 407 vom 28.12.1998, S. 92

(4) ABl. L 193 vom 29.7.2000, S. 75.

(5) Der EuGH hat in drei Urteilen vom 21. September 1999 in den Rechtssachen C 67/96 Rec. I-5751 (Albany International BV), C 117/97 Rec-6025 (Brentjens' Handelsonderneming BV) und C-219/97 (Maatschappij Drijvende Bokken BV) befunden, dass Tarifverträge "aufgrund ihres Charakters und Zwecks" von den EU-Wettbewerbsregeln abweichen können.

ANHANG

zur Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Der folgende Änderungsantrag, der mehr als ein Viertel der abgegebenen Stimmen auf sich vereinen konnte, wurde im Verlauf der Beratungen abgelehnt:

Ziffer 4.4.1

Zweiten, dritten und vierten Satz streichen: "Die Anlagen, wie z. B. Kräne ..., die ein inkompetentes Handling mancher Ladungen verursachen könnte."

Begründung

Dieser Absatz zur Selbstabfertigung ist viel zu negativ formuliert und stimmt nicht mit den Anmerkungen des Ausschusses zum Grünbuch über Seehäfen überein: "Bei den Umschlagdiensten ist wichtig, dass nicht nur neue Dienstleister im 'traditionellen' Sinne, sondern auch Schiffseigner, Befrachter/Ladungseigner und Spediteure Marktzugang bekommen könnten ('Self-handling')" (Ziffer 4.2.3). Bei der Anhörung am 18. Juli legten die Vertreter der Schiffseigner und Befrachter sehr großen Wert darauf, dass die Selbstabfertigung eingeführt werden kann.

Abstimmungsergebnis

Ja-Stimmen: 34, Nein-Stimmen: 43; Stimmenthaltungen: 5.