Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zum "Grünbuch über Seehäfen und Seeverkehrs-Infrastruktur" (1999/C 93/04)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

gestützt auf das von der Europäischen Kommission vorgelegte "Grünbuch über Seehäfen und Seeverkehrs-Infrastruktur" (KOM(97) 678 endg.),

aufgrund des Beschlusses der Kommission vom 15. Dezember 1997, den Ausschuß der Regionen gemäß Artikel 198 c Absatz 1 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft um Stellungnahme zu ersuchen,

aufgrund seines Beschlusses vom 15. Juli 1998, die Fachkommission 3 "Transeuropäische Netze, Verkehr, Informationsgesellschaft" mit der Erarbeitung dieser Stellungnahme zu beauftragen,

gestützt auf den von der Fachkommission 3 am 27. November 1998 angenommenen Stellungnahmeentwurf (CdR 331/98 rev. 1), für den Herr Laan als Berichterstatter fungierte,

gestützt auf seine früheren Stellungnahmen zu folgenden Themen:

- "Auf dem Wege zu einer neuen Seeverkehrsstrategie" (CdR 137/97 fin) (),

- "Die gesamteuropäische Dimension der Verkehrspolitik" (CdR 253/97 fin) (),

- "Die Raumordnung in Europa" (CdR 340/96 fin) (),

- "Vorschlag für eine Entscheidung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Entscheidung Nr. 1692/96/EG bezüglich Seehäfen, Binnenhäfen und intermodaler Terminals sowie Vorhaben Nr. 8 in Anhang III" (KOM(97) 681 endg. - 97/0358 COD) (CdR 101/98 fin) (),

gestützt auf die vorbereitenden Arbeiten des Arbeitskreises, dem Frau Scott sowie die Herren Bree, Cummins, Ervelä, Gustâv, Jensen, Laan (Vorsitzender), Lamberti, Niederbremer, Pella, Pericu, Sauwens, Suykerbuyk und Walsh angehörten,

unter Berücksichtigung der Diskussionen, die im Rahmen der von der Europäischen Kommission am 7. und 8. Mai 1998 in Barcelona veranstalteten "Konferenz über die Zukunftsperspektiven der europäischen Häfen" sowie im Rahmen des vom AdR am 26. November 1998 in Dublin veranstalteten Seminars "Seehäfen und Seeverkehrs-Infrastruktur in Europa: Der Ansatz des Ausschusses der Regionen" stattfanden;

verabschiedete auf seiner 27. Plenartagung am 13. und 14. Januar 1999 (Sitzung vom 14. Januar) folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der Ausschuß der Regionen begrüßt die Veröffentlichung des Grünbuchs über Seehäfen und Seeverkehrs-Infrastruktur. Die Europäische Kommission stellt damit unter Beweis, daß sie diesem Glied der Transportkette, dem bis dato in der Debatte über eine europäische Verkehrspolitik und die transeuropäischen Netze keine ausreichende Aufmerksamkeit gewidmet wurde, große Bedeutung beimißt. Der Ausschuß ist daher auch sehr erfreut darüber, daß ein Diskussionsprozeß zwischen europäischen Institutionen, Hafenbehörden und -betreibern, in der gewerblichen Seeschiffahrt tätigen Unternehmen sowie Gewerkschaften und anderen Organisationen, die innerhalb des Sektors soziale Interessen vertreten, angestoßen werden konnte.

1.2. Der Ausschuß ist der Meinung, daß die Seehäfen der Europäischen Union sowohl in ökologischer als auch in ökonomischer Hinsicht zu einer nachhaltigen Entwicklung der Gemeinschaft beitragen müssen. Jeder Seehafen der Europäischen Union ist gleichzeitig auch ein Grenzübergang der Union mit allen dazugehörigen Gesundheits-, Sicherheits- und Wirtschaftsinteressen. Die europäischen Seehäfen sind ein fester Bestandteil der Union und damit Räume, in denen das europäische Recht uneingeschränkt gilt.

1.3. Der Ausschuß teilt deshalb die Ansicht, daß die Seehäfen für die europäische Wettbewerbsfähigkeit von wesentlicher Bedeutung sind und gleichzeitig wichtige Zentren der regionalen, wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung darstellen. Häfen sind nicht nur ein Glied der Transportkette, sondern auch eigenständige Wirtschaftseinheiten. Der Hafensektor wickelt mehr als 90 % des Handelsvolumens mit Drittländern und etwa 30 % des innergemeinschaftlichen Handels ab, während gleichzeitig über 200 Millionen Fahrgäste in den Häfen der Union abgefertigt werden. Darüber hinaus können sie einen wichtigen Beitrag zur lokalen und regionalen Wirtschaft sowie zur Beschäftigung leisten. Bestrebungen mit dem Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit des Überseehandels zu steigern, müssen folglich Vorrang erhalten. Damit dieses Ziel erreicht werden kann, muß die Wettbewerbsfähigkeit durch ein effizientes Verkehrssystem gestärkt werden, bei dem die Seehäfen eine zentrale Rolle spielen. Seehäfen sind ideale Standorte für Industrieunternehmen, die große Mengen (heranzuschaffender) Rohstoffe mit niedrigem spezifischen Wert zu (für den Abtransport bestimmten) Halbfabrikaten verarbeiten. Die Seehäfen leisten dadurch einen signifikanten Beitrag zur Wertschöpfung innerhalb der EU und zur Beschäftigung in Küsten- und Binnenregionen. In der Regel sind die kleinen Seehäfen im Zusammenspiel mit den großen Seehäfen ein ganz entscheidender Faktor für die EU-Wirtschaft und eine nachhaltige Entwicklung. In ganz besonderem Maße gilt dies für kleine Seehäfen in abgelegenen Gebieten der Gemeinschaft.

1.4. In dem Grünbuch wird die Ansicht vertreten, daß der immer größer werdende Einfluß der Globalisierung, der europäische Binnenmarkt und die Auswirkungen der Informationsgesellschaft eine Steigerung der Leistungsfähigkeit der Häfen sowie eine Verbesserung der Seehafen- und Seeverkehrsinfrastruktur erfordern. Unter der Voraussetzung, daß der Schutz der Sicherheit und Gesundheit der Bürger auch in Zukunft gewährleistet ist, vertritt der Ausschuß die Ansicht, daß hier in erster Linie die Marktkräfte walten müssen, damit ein leistungsfähiges Verkehrssystem entstehen kann. Der dynamische, durch das Kraftfeld des freien Marktes bewirkte Anpassungsprozeß sorgt dafür, daß das Verkehrssystem jederzeit in der Lage ist, die Wirtschaft der Europäischen Union und die Küsten- und Binnenregionen optimal zu unterstützen. Ein freier, gleiche Bedingungen bietender Wettbewerb läßt sich dadurch herbeiführen, daß zum einen einheitliche Rechtsvorschriften in den Bereichen Arbeitsmarktverwaltung, Arbeitssicherheit, Arbeitsbedingungen, Umweltschutz, äußere Sicherheit und Grenzkontrollen erlassen werden und zum anderen dafür gesorgt wird, daß die Hafenbenutzer die Kosten des Hafenkomplexes und der dort erbrachten Dienstleistungen in allen europäischen Seehäfen in gleichem Umfang tragen.

1.5. Ein optimal funktionierender Seehafenbetrieb, der sowohl der Europäischen Union insgesamt als auch den Regionen an den Küsten und im Binnenland zugute kommt, erfordert von der Europäischen Union eine die Gesundheitsbedingungen aufstellende Politik, d.h. ein kohärentes System durchsetzbarer Vorschriften für die Nutzung der Hafeninfrastruktur (erstes Ziel: mehr Transparenz im Bereich der Hafenverwaltungskosten und -erträge) sowie für die unter Ziffer 1.4 genannten Bereiche. Aus den gleichen Gründen sollte allerdings die für die Seehäfen die Grundvoraussetzungen schaffende Politik - d.h. Errichtung von Anlagen - gemäß dem Subsidiaritätsprinzip den einzelstaatlichen Akteuren vorbehalten bleiben: der Wirtschaft und den lokalen, regionalen und nationalen Behörden. Die EU sollte sich bei ihrem Tätigwerden vor allem darauf beschränken, daß sie einheitliche Bedingungen für einen freien und fairen Wettbewerb aufstellt und auf deren Einhaltung achtet (siehe auch den Anhang). Die im Bereich der europäischen Seehäfen und Seeverkehrs-Infrastrukturen verfolgte Politik muß auf eine optimale Verteilung der Personen- und Güterverkehrsströme in den Küstenregionen ausgerichtet sein.

1.6. Der Ausschuß begrüßt deshalb die neuen Initiativen der Kommission, sofern diese zur Schaffung gleicher Voraussetzungen beitragen. Ein optimales Funktionieren des Marktes verbessert die Integration der Seehäfen in das transeuropäische multimodale Infrastrukturnetz. Auf diese Weise trägt eine europäische Seehafenpolitik zu einer ausgewogenen Entwicklung des europäischen Verkehrsnetzes bei.

2. Eine Politik, die die Bedingungen aufstellt

2.1. Was das allgemeine, die Bedingungen aufstellende politische Tätigwerden betrifft, so beschränkt sich die Kommission in ihrem Grünbuch weitgehend auf seeschiffahrtsspezifische Rechtsvorschriften. Dem Grünbuch mangelt es an einer globalen Berücksichtigung weiterer Aspekte (Umweltschutz, Arbeitssicherheit und -bedingungen, äußere Sicherheit, Grenzkontrollen), obwohl unterschiedliche Rechtsvorschriften in diesen Bereichen und/oder deren Durchsetzung eine nicht einheitliche Wahrung der Grundrechte des europäischen Bürgers (Sicherheit und Gesundheit) zur Folge haben und sich darüber hinaus ganz erheblich auf den Wettbewerb zwischen den Hafenverwaltungen und den in den Seehäfen tätigen Unternehmen auswirken. Es muß deshalb für eine europaweit einheitliche Gestaltung der einschlägigen Rechtsvorschriften gesorgt werden.

Umwelt

2.2. Die Umweltverschmutzung ist ein in jeder Hinsicht grenzüberschreitendes Phänomen. Ihre Folgen für die menschliche Gesundheit und die Qualität der Umwelt sind im Prinzip in allen Staaten gleich. Ein wirksamer Umweltschutz erfordert daher ein grenzüberschreitendes, zumindest EU-weit erfolgendes Vorgehen, wobei jedoch auch mit außereuropäischen Staaten zusammengearbeitet werden muß. Da sich Umweltschutzmaßnahmen ganz erheblich auf die Produktionskosten auswirken können, ist ein gemeinschaftsweites Vorgehen auch dem Funktionieren des Markts förderlich.

2.3. Hauptursachen für die Verschmutzung der maritimen Umwelt sind der über die Luft erfolgende Schadstoffeintrag und Abwassereinleitungen über Flüsse und Entwässerungkanäle. Allerdings trägt auch die Seeschiffahrt mit ihren Abwassereinleitungen zur Verschmutzung der Meere bei. Das Überbordwerfen von Abfällen ist eine jahrhundertealte, sehr gut mit den betrieblichen Erfordernissen zu vereinbarende und zudem kostenlose Entsorgungsmethode, die jedoch seit der Unterzeichnung des Marpol-Vertrags nicht mehr zulässig ist. Maßnahmen, mit denen gegen Abfalleinleitungen durch die Seeschiffahrt vorgegangen werden soll (im Grünbuch ist davon die Rede, daß Verfügbarkeit und Qualität der Sammeleinrichtungen in allen EU-Häfen verbesserungsbedürftig sind), müssen dieser Tatsache Rechnung tragen. Der Ausschuß schlägt in diesem Zusammenhang vor, die Kosten für das Sammeln der Schiffahrtsabfälle entsprechend dem "Benutzer-zahlt-Prinzip" (user pays principle) zu erheben, das in den meisten Häfen der Union und außergemeinschaftlichen, Schiffahrt treibenden Ländern Anwendung findet.

2.4. Nach Ansicht des Ausschusses sollten etwaige europäische Initiativen, die den Umweltschutz in der Seeschiffahrt betreffen, den nicht bindenden weltweiten Vereinbarungen, die beispielsweise auf IMO-Ebene getroffen wurden, folgen und nicht dazu führen, daß diese in gemeinschaftliche Rechtsvorschriften umgesetzt werden (siehe hierzu die Stellungnahme "Auf dem Wege zu einer neuen Seeverkehrsstrategie". Ergänzende oder strengere Bedingungen führen in diesem weltumspannenden Wirtschaftszweig nicht zum gewünschten Ziel. Die Hafenstaatkontrolle, über die im "Memorandum of understanding on port state control" Vereinbarungen getroffen wurden, ist das richtige Instrument zur Durchsetzung dieser Vorschriften. Eine rasche Umsetzung und eine einheitliche Durchsetzung dieses Memorandums in der gesamten EU dürften sowohl die Wirksamkeit dieses Instruments verbessern als auch dem freien, gleiche Bedingungen bietenden Wettbewerb zwischen den europäischen Häfen förderlich sein.

2.5. Ein ständiger und zugleich umfangreicher Warenstrom zwischen zwei Orten ist eine unabdingbare Voraussetzung für den Aufbau von Verbindungen im intermodalen Verkehr und im Kurzstreckenseeverkehr. Nur dann sind der Einsatz von Transportmitteln mit großer Ladekapazität (Küsten- und Binnenschiffe, Züge) und hoher Abfahrtsdichte (kurze Wartezeiten) für die Anbieter von Verkehrsdienstleistungen wirtschaftlich vertretbar und für die Nutzer dieser Leistungen wirtschaftlich attraktiv. Als Orte, an denen ständige und umfangreiche Warenströme zusammentreffen, erfuellen Seehäfen diese Voraussetzung in geradezu idealer Weise und können daher als Umschlagstellen im intermodalen Verkehr und in der Kurzstreckenseeschiffahrt einen wichtigen Beitrag zu einem Verkehrssystem leisten, das auch umwelthygienischen Anforderungen genügt (siehe auch Ziffer 3.11).

2.6. Der Ausschuß stellt fest, daß folgende Aspekte des seehafenspezifischen Umweltschutzes, für die Vereinbarungen auf europäischer Ebene getroffen werden müssen, in dem Grünbuch nicht berücksichtigt wurden:

- Qualität des Hafenaushubs und Lagerung und/oder Behandlung verunreinigten Hafenaushubs (siehe auch Ziffer 3.6);

- Umgang mit anwuchsverhindernder Schiffsanstrichfarbe (tributyltzinnhaltiger Fäulnisschutz), worüber auf IMO-Ebene verhandelt wird bzw. bereits Vereinbarungen getroffen wurden;

- Verwendung von gasförmigen Desinfektionsmitteln (Methylbromid/Phosphin), die zur Bekämpfung von Ungeziefer in bestimmten Ladungsarten bestimmt sind;

- Umgang mit gefährlichen Stoffen in Lager- und Umschlagsbetrieben (Sachkunde);

- Maßnahmen gegen Lärm-, Staub- und Geruchsbelästigung;

- System zur Kontrolle des Umgangs mit Schiffsabfall.

2.7. Der Ausschuß ist sich der Tatsache bewußt, daß die regionalen und lokalen Gebietskörperschaften ihrerseits einen wichtigen Beitrag zu einem vertretbaren Umweltmanagement in den Seehäfen leisten können. Seehäfen liegen meist an den Mündungen von Flüssen oder Entwässerungskanälen. An den Stellen, wo das Süßwasser in das Salzwasser fließt und die Strömung zum Stillstand kommt, lagern sich von den Wassermassen mitgeführte Feststoffe ab und mit ihnen auch die u. U. stromaufwärts in das Wasser eingeleiteten Schadstoffe. Damit eine gleichbleibende Wassertiefe gewährleistet ist, müssen die Seehäfen in regelmäßigen Abständen ausgebaggert werden. Der dabei anfallende Aushub ist oft dermaßen verunreinigt, daß ein Einbringen in die Umwelt (Verklappung) nicht zu verantworten ist. Es hat sich gezeigt, daß ein erheblicher Teil der in den Hafenböden befindlichen Schadstoffe durch Fluß- oder Entwässerungskanäle dorthin gelangt ist. Der Ausschuß fordert die Europäische Kommission deshalb auch aus diesen Gründen auf, Maßnahmen zum Schutz des Oberflächenwassers innerhalb der gesamten Union zu ergreifen.

Arbeitsbedingungen und -sicherheit

2.8. Der Vertrag sieht vor, daß in der EU wohnhafte Personen in jedem Mitgliedstaat eine Beschäftigung aufnehmen können. Den gleichen Stellenwert, den die Umweltqualität für die Gesundheit aller europäischen Bürger hat, besitzt auch die Qualität der Arbeitsbedingungen für die Sicherheit und Gesundheit eines jeden Arbeitnehmers. Dies erfordert miteinander übereinstimmende einzelstaatliche Vorschriften in bezug auf die Arbeitsbedingungen und die Arbeitssicherheit.

2.9. Die "Richtlinie 89/391/EWG des Rates vom 12. Juni 1989 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit" zielt auf die unionsweite Harmonisierung der Rechtsvorschriften im Bereich der Arbeitsbedingungen und der Arbeitssicherheit ab. Sie betrifft somit auch den Seehafensektor. Ein diesbezügliches Beispiel ist die Richtlinie 90/269/EWG des Rates vom 29. Mai 1990 über die Mindestvorschriften bezüglich der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes bei der manuellen Handhabung von Lasten, die für die Arbeitnehmer insbesondere eine Gefährdung der Lendenwirbelsäule mit sich bringt (Vierte Einzelrichtlinie im Sinne von Artikel 16 Absatz 1 der Richtlinie 89/391/EWG).

2.10. Der Ausschuß stellt fest, daß in dem vorgelegten Grünbuch nicht darauf eingegangen wird, wie sich diese bereits vorhandenen Rechtsvorschriften auf die Seehäfen auswirken. Keine Berücksichtigung fanden u.a. Arbeitssicherheitserfordernisse beim Fest- und Losmachen von Containern, bei Arbeiten auf Containerdächern und die Verwendung von bestimmten Twistlocks zwecks Vermeidung von Arbeiten auf Containerdächern und der damit verbundenen Sturzgefahr (siehe auch den Entwurf eines Vorschlags für eine Richtlinie des Rates über Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheit bei der Benutzung von für die zeitweilige Arbeit an hochgelegenen Arbeitsplätzen bereitgestellten Arbeitsmitteln durch Arbeitnehmer () sowie das IAO-Übereinkommen Nr. 152). In den USA sind im übrigen Arbeiten auf Containerdächern ab Mitte 1999 verboten, wodurch die Reedereien gezwungen sind, ihre Schiffe mit Twistlocks auszurüsten, die sich für Arbeiten auf dem Kai eignen.

Grenzkontrollen

2.11. Die europäischen Seehäfen sind gleichzeitig auch Grenzübergangsstellen. Wie jede Kette ist auch die der Grenzübergangsstellen natürlich nur so stark wie das schwächste Glied, und auch durch ein besonders starkes Glied gewinnt die gesamte Kette nicht an Festigkeit. In Anbetracht der von der Grenzproblematik berührten Gesundheits-, Sicherheits-, Fiskal- und Wirtschaftsinteressen hält der Ausschuß ausgewogene, zweckmäßige und durchführbare Kontrollverfahren der Gemeinschaft für geboten. Er denkt hier beispielsweise an:

- Veterinärkontrollen (tierische Erzeugnisse);

- pflanzenschutzrechtliche Kontrollen (pflanzliche Erzeugnisse);

- Kontrollen, mit denen festgestellt wird, ob Abgaben (MwSt, Verbrauchsteuern) entrichtet wurden;

- Kontrollen zur Ermittlung illegaler Einfuhren (Drogen und Waffen).

Europäische Rechtsvorschriften

2.12. Damit wirksame Maßnahmen ergriffen und gleiche Wettbewerbsbedingungen geschaffen werden können, kann es erforderlich sein, europäische Rechtsvorschriften zu erlassen, die beispielsweise folgende Bereiche betreffen: Umweltschutz, Arbeitsbedingungen, Arbeitssicherheit und Grenzkontrollen. Vor allem dann, wenn eine Rechtsvorschrift in Form einer Richtlinie erlassen wird, ist eine einheitliche Umsetzung jedoch nicht gewährleistet. Der Ausschuß plädiert deshalb für

- Richtlinien, die deutlich formuliert und mit einer klareren Begründung versehen sind, damit sie einheitlich ausgelegt werden und ihre Übernahme in einzelstaatliches Recht möglichst wenig Anlaß für Abweichungen bietet;

- möglichst kurze Übernahmefristen, damit die Umsetzung möglichst gleichzeitig erfolgt und dann, wenn die europäischen Richtlinien über die einzelstaatliche Gesetzgebung in Kraft treten, möglichst wenig Anlaß für Abweichungen besteht;

- Übereinstimmung hinsichtlich des Umfangs der Durchsetzung durch die einzelstaatlichen Behörden.

2.13. Damit die vorgenannte Übereinstimmung leichter herbeigeführt werden kann, sollte nach Ansicht des Ausschusses ein Austauschprogramm für Beamte ins Leben gerufen werden, die mit der Rechtsdurchsetzung im Bereich des Umweltschutzes, der Arbeitsbedingungen und der Arbeitssicherheit beauftragt sind. Zur Förderung einer einheitlichen Umsetzung der europäischen Rechtsvorschriften über Veterinärkontrollen findet bereits ein Austausch der zuständigen Beamten statt.

3. Eine gleiche Voraussetzungen schaffende Politik

Der Hafenkomplex

3.1. Kennzeichnend für den europäischen Seehafensektor sind einige Vereinbarungen und Unterschiede, die im Hinblick auf die zu verfolgende Politik von entscheidender Bedeutung sind. Ein Seehafen ist ein aus Hafenbecken, Kais und Betriebsgeländen bestehender Komplex, der das Zentrum eines öffentlichen Infrastrukturnetzes bildet, das einen Zugang zum Meer und eine den Hafen mit seinem Hinterland verbindende Infrastruktur (Binnenwasserwege, Eisenbahnstrecken und Autostraßen) () umfaßt. Zu diesem Netz können auch in Privatbesitz befindliche Infrastrukturen wie Rohr- und Hochspannungsleitungen gehören. Der Komplex verfügt über Anlagen, Einrichtungen und Ausrüstungen, die einen effizienten und sicheren Verkehrsträgerwechsel für Passagiere und Güter (die u.U. auch zwischengelagert werden) ermöglichen. Seine Ausstattung umfaßt darüber hinaus Anlagen, Einrichtungen und Ausrüstungen für die industrielle Verarbeitung herantransportierter Güter, die den Hafen anschließend in einem anderen Zustand verlassen. Diese grundlegenden Aktivitäten bilden den Rahmen für zahlreiche verwandte Tätigkeiten innerhalb des Hafenkomplexes: Lotsendienste, Dienste an Land, Schleppdienste, Fest- und Losmachen, Wartung und Verproviantierung, Maklerdienste, Handels-, Finanzierungs- und Versicherungsunternehmen). Die Verwaltung eines Seehafens ist somit als die Verwaltung eines für die Seeschiffahrt erschlossenen Betriebsgelände-Komplexes zu betrachten. Die Kosten, mit denen die Hafenverwaltung konfrontiert ist, lassen sich in folgende Hauptkategorien unterteilen: Geländeerwerb und -erschließung, Bau von Hafenbecken und Kais, Instandhaltung und Verwaltung. Die wichtigsten Einnahmequellen sind die Hafengebühren und die Erlöse aus der Verpachtung von Grundstücken.

3.2. In der Praxis erfährt diese Definition des "Seehafens" allerdings zahlreiche Varianten: Da ist zum einen die begrenzte Anzahl großer Seehäfen, deren Merkmale u. a. ein großes Frachtaufkommen und ein internationales Hinterland sind, und die sich infolgedessen im internationalen Wettbewerb behaupten müssen.

Zum anderen gibt es eine Vielzahl von Handelshäfen, die insbesondere auf regionaler/lokaler Ebene eine unverzichtbare wirtschaftliche und soziale Rolle in den Bereichen Personenbeförderung, Fischerei und Tourismus/Ausflugsfahrten spielen. Dazu kommen noch die ebenfalls recht umfangreichen Aufgaben bei der Bewältigung der im Kurzstreckenseeverkehr anfallenden Warenströme. In diesem Zusammenhang ist auch anzumerken, daß eine Reihe von Häfen, die stromaufwärts oder an Kanälen gelegen sind, ebenfalls eine Seehafenfunktion erfuellen. Auch sie werden von Seeschiffen angelaufen und schlagen aus Übersee kommende Güter um. Die von der EU zu konzipierende Politik müßte der Leistungsfähigkeit und den Interessen der Handelshäfen gebührend Rechnung tragen.

3.3. Auch die Hafenverwaltung wird unterschiedlich gehandhabt. Der Ausschuß hält es wegen der nachstehend beschriebenen Unterschiede für erforderlich, den Faktor Transparenz zur wichtigsten Vorbedingung für die Fundamentierung des weiteren politischen Tätigwerdens zu machen:

1) Einige Seehäfen in der Gemeinschaft werden von Privatunternehmen betrieben. Die übrigen Seehäfen haben öffentliche Betreiber (Gemeinden, Gliedstaaten, Zweckverbände).

2) Einige der von öffentlichen Betreibern verwalteten Seehäfen bilden autonome Verwaltungseinheiten mit eigenem Rechnungswesen, während die Verwaltung und das Rechnungswesen der übrigen Häfen in die allgemeine Verwaltungsstruktur integriert sind.

3) Einige Hafenverwaltungen erhalten von den zuständigen nationalen Behörden nicht rückzahlbare Zuwendungen (in einigen Fällen von bis zu 100 %) für den Bau von Hafenbecken und Kais sowie die Erschließung von Grundstücken, während andere Hafenverwaltungen diese Arbeiten in voller Höhe selbst und auf eigenes Risiko finanzieren müssen.

4) Einige der öffentlich verwalteten Häfen müssen einen Teil des Betriebsgewinns an staatliche Stellen abführen. Bei einem Teil der übrigen Hafenverwaltungen wird der Betriebsverlust aus öffentlichen Mitteln gedeckt.

5) In einigen Fällen bieten Hafenverwaltungen Leistungen an, die über die Bereitstellung von Hafenbecken, Kais und Geländen hinausgehen (z. B. Hafenausrüstung, Schleppdienste). Manche Hafenverwaltungen besitzen umfangreiche Beteiligungen (von bis zu 100 %) am führenden Umschlagsbetrieb ihres Hafens. In anderen Häfen hingegen liegt der Umschlag (und damit die Zuständigkeit für den Überbau) auschließlich in den Händen der Privatwirtschaft.

6) Unterschiede bestehen auch hinsichtlich der Art des Anbietens von Hafenbecken, Kais und Geländen. In einigen Häfen erfolgen der Bau von Kais und die Geländeerschließung in Absprache mit denjenigen, die ein bestimmtes Gelände bereits nutzen oder nutzen wollen. Die Kosten für den Bau der Kais und die Geländeerschließung verrechnet die Hafenverwaltung mit dem vom Nutzer zu zahlenden Grundstückspreis. In anderen Fällen erfolgen der Bau von Kais und die Erschließung von Grundstücken auf Initiative der Hafenverwaltung, weil diese einen bestimmten Gewerbezweig in den Hafenkomplex holen will. Die Zuweisung dcr auf diese Weise geschaffenen Hafenfazilitäten an den Endnutzer erfolgt über eine öffentliche Ausschreibung.

3.4. Die Wirtschaft bestimmt den Lauf der Warenströme. Die Wahl des Standorts richtet sich nach der geographische Lage des Markts und der Gebiete, aus denen die Rohstoffe bezogen werden, sowie nach den Transportmöglichkeiten. Infolgedessen sind die Hafenverwaltungen und die unmittelbar von den Hafenaktivitäten betroffenen Behörden die Akteure, die die Marktentwicklungen am besten verfolgen können. Der Ausschuß ist deshalb der Meinung, daß die günstige Bedingungen schaffende Seehafenpolitik - Gewichtung von Anlagen - den einzelstaatlichen Akteuren, d.h. der Wirtschaft und den lokalen, regionalen und nationalen Behörden, vorbehalten bleiben sollte. Die günstige Voraussetzungen schaffende Politik fällt eindeutig in den Geltungsbereich des Subsidiaritätsprinzips.

Die Kräfte des Marktes als strukturelles Regulierungsinstrument

3.5. Der Ausschuß ist davon überzeugt, daß ein effizientes Verkehrssystem nur im Rahmen eines freien, unter gleichen Bedingungen erfolgenden Wettbewerbs entstehen kann. Der dynamische Anpassungsprozeß, der durch das Kraftfeld des freien Marktes bewirkt wird, sorgt dafür, daß das Verkehrssystem jederzeit in der Lage ist, die Wirtschaft der Europäischen Union und die Küsten- und Binnenregionen optimal zu unterstützen. Ein freier, gleiche Bedingungen bietender Wettbewerb läßt sich dadurch herbeiführen, daß zum einen einheitliche Rechtsvorschriften in den Bereichen Umweltschutz, Arbeitssicherheit, Arbeitsbedingungen, äußere Sicherheit und Grenzkontrollen erlassen werden (die bereits erwähnte "Grundbedingungen aufstellende Politik") und zum anderen dafür gesorgt wird, daß die Hafenbenutzer die für Hafenbecken, Kais und Grundzustücke aufzuwendenden Kosten in allen europäischen Seehäfen in gleichem Umfang tragen. Der Ausschuß betrachtet eine in gleichem Umfang erfolgende Kostenanlastung an die Nutzer als eine essentielle Vorbedingung für einen Markt, der ein strukturelles Regulierungsinstrument für das Hafeninfrastruktur-Angebot in der Europäischen Union sein kann, obwohl er sich darüber im klaren ist, daß dies angesichts der bestehenden Unterschiede bei der Verwaltung der Häfen keine einfache Aufgabe ist. Die Anlastung der Kosten ist auch deswegen kompliziert, weil innerhalb des gesamten Verkehrssystems auf unterschiedliche Weise mit den internen und externen Kosten umgegangen wird. So könnte beispielsweise ein Hafen, der einen hervorragenden, gleichzeitig jedoch kostenintensiven Umweltschutz praktiziert, bei einer vollständigen Weiterberechnung der Kosten einen Wettbewerbsnachteil erleiden. In diesem Zusammenhang wäre den Ergebnissen der Diskussion über die Regeln für staatliche Infrastrukturhilfen Rechnung zu tragen.

3.6. Der Ausschuß befürwortet jedoch keinen rigiden Preisgestaltungsrahmen ("pricing framework"), der seinem Eindruck nach in dem Grünbuch angekündigt wird. Die Europäische Kommission sollte vorzugsweise die Aufstellung von Leitlinien auf der Grundlage von Artikel 92 des Vertrags anstreben. In derartigen Leitlinien sollte deutlich festgelegt werden, welche Kosten insbesondere im Bereich der Hafeninfrastruktur (Hafenbecken, Kais und Grundstücke) ggf. angelastet werden dürfen. ()

3.7. Neben den bereits genannten Aspekten müssen auch Faktoren wie die Lagerung und/oder Behandlung verunreinigten Hafenaushubs sowie die gesamten Kosten des Verwaltungsapparats in die Hafenverwaltung einbezogen werden. In diesen Bereichen bestehen derzeit große Unterschiede, die sich spürbar auf die Wettbewerbsbedingungen auswirken. Hier muß die Politik auf das Einebnen der Unterschiede und damit auf Harmonisierung ausgerichtet sein. Die hier angesprochenen Aspekte müßten ausnahmslos in die Zuständigkeit der Hafenverwaltung fallen.

- Seehäfen müssen auf eine ausreichende Wassertiefe gebracht werden, die es aufrechtzuerhalten gilt. Damit der Schutz der Umwelt gewährleistet ist, muß geprüft werden, ob der Hafenaushub ohne nachteilige Folgen in die Umwelt eingebracht (z. B. durch Verklappung) oder wiederverwendet werden kann (z. B. zum Aufschütten beim Anlegen von Betriebsgeländen). Sollte sich weder eine Einbringung in die Umwelt noch eine Wiederverwendung als möglich erweisen, müssen bestimmte Maßnahmen (z. B. Lagerung oder Reinigung des verunreinigten Materials) ergriffen werden. Die damit verbundenen Kosten sind beträchtlich und können sich beim derzeitigen Stand der Dinge - in einigen Fällen werden sie den Kosten für den Hafenbetrieb zugeschlagen, in anderen hingegen nicht - spürbar auf den Wettbewerb zwischen den Seehäfen auswirken. Der Ausschuß plädiert deshalb für die Erarbeitung eindeutiger Vorschriften in bezug auf die Beurteilung des Hafenaushubs, seine Verklappung in Binnengewässern und Meeren, die Lagerung und Behandlung verunreinigten Aushubs und die Anlastung der Kosten. Er verweist diesbezüglich auf die Abfallentsorgungs-Richtlinie vom 23. März 1998.

- Zu den Hafenverwaltungskosten, die den Hafenbenutzern in gleicher Höhe zu berechnen sind, gehören auch die Kosten für den Verwaltungsapparat. Letztere umfassen die Kosten für die Alterssicherung, die einen nicht zu vernachlässigenden Teil der gesamten Personalkosten darstellen. In einigen Fällen werden diese Kosten tatsächlich den Kosten für die Hafenverwaltung zugerechnet. In anderen Fällen sorgen separate öffentliche Fonds für die Finanzierung der Altersversorgung. Der Ausschuß ist der Meinung, daß diesem Thema im Rahmen der sozialpolitischen Harmonisierung Aufmerksamkeit gewidmet werden sollte.

- In vielen Häfen der EU fehlen derzeit Anlagen für die Entgegennahme von Altöl oder ölhaltigen Abfällen von Schiffen. In solchen Häfen müssen dringend Ölannahmestellen gebaut werden. Die Frage der Finanzierung solcher Anlagen muß mit hoher Priorität entschieden werden. Der Zusammenarbeit mit den betroffenen Ländern kommt daher hohe Bedeutung zu, um eine entsprechende Gesetzgebung über ein Kontrollsystem für den Umgang mit Schiffsabfall zu erreichen. Für alle EU-Häfen muß eine an den bewährtesten Verfahrensweisen ("best practice") orientierte Umwelt- und Sicherheitsphilosophie gelten.

3.8. Das Ziel eines freien, unter gleichen Bedingungen erfolgenden Wettbewerbs gilt natürlich auch für die Dienstleistungen, die in den Seehäfen erbracht werden. Beispiele für derartige Leistungen sind die Bereitstellung von Lotsen, die landseitigen Dienste, Schleppdienste, das Fest- und Losmachen sowie Stauereiarbeiten (Löschen, Laden, Zwischenlagerung). Diese Leistungen werden durch öffentliche und private Unternehmen angeboten. Bei den durch öffentliche Anbieter erbrachten Leistungen sollte die Weiterberechnung der Kosten an die Nutzer (wie bei der Nutzung der Hafeninfrastruktur) auf der Grundlage eines europaweit einheitlichen Deckungsumfangs erfolgen. Werden die Dienstleistungen durch Privatunternehmen erbracht, kann das Erreichen des besagten Ziels in Anbetracht der EU-Wettbewerbsregeln als gesichert betrachtet werden.

3.9. Bei der Arbeitsbeschaffung für den Stauereisektor weist der Ausschuß auf folgenden Aspekt hin: Während die Stauer in einigen Seehäfen bei ihren Betrieben fest angestellt sind, werden sie in anderen Häfen (zum Teil) von den Stauereibetrieben nach Bedarf bei einer (u.U. Rechtsfähigkeit besitzenden) Organisation angefordert, die für die Arbeitsbeschaffung im Hafen zuständig ist. Das Kriterium der einheitlichen Kostendeckung sollte nach Ansicht des Ausschusses natürlich auch für die Lohnkostendeckung in Phasen schwacher Auslastung dieser Organisationen gelten.

3.10. Der Ausschuß stellt fest, daß in dem Grünbuch großer Nachdruck auf die Verbesserung der Leistungsfähigkeit der Seehäfen und des Seehafenbetriebs gelegt wird. Seiner Ansicht nach liegt die Hauptverantwortung für die hafeninterne Leistungsfähigkeit bei der Hafenverwaltung und den im Hafen tätigen Unternehmen. Wird den Kräften des Marktes ausreichender Entfaltungsspielraum gelassen, wofür der Ausschuß nachdrücklich plädiert, wird mangelnde Leistungsfähigkeit automatisch bestraft. Gleichwohl kann die Europäische Komission das effiziente Funktionieren des europäischen Hafenverkehrssystems fördern, indem sie dafür sorgt, daß alle Marktteilnehmer gleiche Ausgangsbedingungen ("equal level playing field") vorfinden.

Die Regionalpolitik als ein gelegentlich/befristet anzuwendendes Korrekturinstrument

3.11. Der Ausschuß plädiert dafür, die regionale Wirtschaftspolitik als gelegentliches/befristetes Instrument zur Korrektur des strukturellen Regelungsinstruments des Marktes einzusetzen. Die regionale Politik verliert deswegen nicht an Bedeutung. Es müssen die Voraussetzungen dafür geschaffen werden, daß die Häfen eine aktive Rolle im Schnittstellenbereich zwischen Europa und der übrigen Welt spielen können, und daß die Seehäfen in Randgebieten zur Erschließung und Entwicklung dieser Gebiete und damit auch zum optimalen Funktionieren des gemeinsamen Markts beitragen können. Der Ausschuß ist sich dabei zwar der Tatsache bewußt, daß der Einsatz von Mitteln aus den europäischen Strukturfonds und dem Kohäsionsfonds zugunsten der Hafeninfrastruktur grundsätzlich den Wettbewerb zwischen den Seehäfen verzerrt (Hafenpräferenz), gibt jedoch zu bedenken, daß in Teilen der EU gegebene Umstände diese Fördermaßnahmen rechtfertigen können. Das Gleiche gilt für die Bereitstellung von EU-Mitteln für in Seehäfen gelegene Umschlagstellen des intermodalen Verkehrs. Der intermodale Verkehr und die Kurzstreckenseeschiffahrt können allerdings dazu beitragen, daß das Problem der Verkehrswegeüberlastung entschärft wird und ein umweltpolitisch vertretbares Verkehrssystem entsteht. Bei der Förderung des intermodalen Verkehrs und der Kurzstreckenseeschifffahrt mit EU-Mitteln sollten globale, auf die Verkehrsträger abzielende Maßnahmen den Vorzug vor einer spezifischen, knotenpunktorientierten Förderung erhalten.

3.12. Der Ausschuß weist nachdrücklich auf die Bedeutung des Seeverkehrs für die Reduzierung der Umweltbelastung hin. Vor allem im innergemeinschaftlichen Verkehr muß der Förderung des Seeverkehrs in diesem Zusammenhang höchste Priorität eingeräumt werden. Der Ausschuß wies bereits in seiner Stellungnahme zum Thema "Die Raumordnung in Europa"darauf hin, daß die Verwirklichung dieses Ziels eine Intensivierung "des Seeverkehrs zwischen den großen und den mittelgroßen Häfen durch den Ausbau der Küstenschifffahrt, eine größere Abfahrtsdichte im Kurzstreckenverkehr sowie die Schaffung von Hochgeschwindigkeitsverbindungen" erfordert. Gute Verbindungen zwischen Rand- und Küstengebieten auf der einen und zentral gelegenen Märkten auf der anderen Seite liegen im Interesse der Gemeinschaft. Zusammen mit einer gut ausgebauten Küstenschiffahrt sorgen kleinere Häfen in Rand- und Küstenregionen für diese Verbindungen. Es müssen Maßnahmen ergriffen werden, mit denen der Seeverkehr gefördert und damit auch die künftige Mobilität in Europa sichergestellt wird. Kleine Häfen tragen häufig zu einer nachhaltigen Mobilität und zur Entwicklung der Küstengebiete bei, während gleichzeitig negative Verkehrsauswirkungen begrenzt werden. Ein Netz aus kleineren Häfen ist eine wichtige Voraussetzung für den Ausbau der Küstenschiffahrt.

3.13. Der Ausschuß weist darauf hin, daß die Häfen ein Bestandteil der europäischen Verkehrspolitik und gleichzeitig ein Bindeglied in der Kette des kombinierten Verkehrs sind. Beim Auf- und Ausbau transeuropäischer Netze (TEN) müssen auch Randregionen Berücksichtigung finden. Außerdem müssen diese Netze auch Drittländer erfassen. Wichtig ist in diesem Zusammenhang, daß die TEN nicht nur verschiedene Verkehrsträger und einzelstaatliche Netze miteinander verbinden, sondern auch grenzüberschreitend sind und dabei nicht an den EU-Außengrenzen enden. Der Einsatz von Mitteln, die für transeuropäische Netze (TEN) bestimmt sind, sollte nach Ansicht des Ausschusses auf fehlende Verbindungen ("missing links") zwischen Häfen und bei der Hinterlandanbindung beschränkt bleiben. Dabei muß unbedingt geprüft werden, ob sich derartige Fördermaßnahmen wettbewerbsverzerrend auswirken können.

4. Schlußfolgerungen

4.1. Die Grundrechte der europäischen Bürger - Gesundheit und Sicherheit - müssen überall in der Union in gleichem Maße garantiert sein. Dies gilt auch für die Seehäfen. Letztere müssen zu einer nachhaltigen Entwicklung der Gemeinschaft beitragen - sowohl in ökologischer als auch in ökonomischer Hinsicht. Jeder europäische Seehafen ist gleichzeitig auch ein EU-Grenzübergang der Union mit allen dazugehörigen Gesundheits-, Sicherheits- und Wirtschaftsinteressen. Die europäischen Seehäfen sind ein fester Bestandteil der Union und damit Räume, in denen europäisches Recht uneingeschränkt gilt.

4.2. Unterschiede zwischen einzelstaatlichen Rechtsvorschriften in den Bereichen Umweltschutz, Arbeitssicherheit und -bedingungen, äussere Sicherheit, Grenzkontrollen und/oder deren Durchsetzung haben zur Folge, daß die Grundrechte der europäischen Bürger nicht überall in gleichem Maße gewahrt sind, und wirken sich ganz erheblich auf den Wettbewerb zwischen den Hafenverwaltungen sowie zwischen den in den Häfen tätigen Unternehmen aus. Es muß deshalb für eine europaweit einheitliche Gestaltung und Umsetzung der einschlägigen Rechtsvorschriften gesorgt werden.

4.3. Die Wirtschaft bestimmt den Lauf der Warenströme. Nur ein freier, unter gleichen Bedingungen erfolgender Wettbewerb kann ein effizientes Verkehrssystem entstehen lassen. Der dynamische Anpassungsprozeß, der durch das Kraftfeld des freien Marktes bewirkt wird, sorgt dafür, daß das Verkehrssystem jederzeit in der Lage ist, in optimaler Weise zu einem wettbewerbsfähigen Preis-Leistungs-Verhältnis von Erzeugnissen auf dem europäischen Markt und von europäischen Erzeugnissen auf dem Weltmarkt beizutragen. Das freie Spiel der Marktkräfte ist das geeignete Instrument für die strukturelle Regulierung der Kapazitäten und der Qualität im Hafensektor.

4.4. Ein freier, unter gleichen Bedingungen erfolgender Wettbewerb läßt sich dadurch herbeiführen, daß zum einen einheitliche Rechtsvorschriften in den Bereichen Umweltschutz, Arbeitssicherheit und -bedingungen, äußere Sicherheit und Grenzkontrollen erlassen werden und zum anderen dafür gesorgt wird, daß den Hafenbenutzern die Kosten des Hafenkomplexes und der dort erbrachten Dienstleistungen in allen europäischen Seehäfen in gleichem Umfang angelastet werden. Dabei müssen sowohl natürliche (geographische und klimatische) als auch verwaltungstechnische/organisatorische Unterschiede berücksichtigt werden.

4.5. Ein optimal funktionierender Seehafenbetrieb erfordert von der Europäischen Union insbesondere eine die Grundbedingungen aufstellende Politik, d.h. ein kohärentes System durchsetzbarer Vorschriften für die Nutzung der Hafeninfrastruktur (erstes Ziel: mehr Transparenz im Bereich der Hafenverwaltungskosten und -erträge) sowie für den Umweltschutz, die Arbeitssicherheit, die Arbeitsbedingungen, die äußere Sicherheit und die Grenzkontrollen. Aus den gleichen Gründen sollte allerdings die für die Seehäfen die Grundvoraussetzungen schaffende Politik - d.h. Errichtung von Anlagen - den einzelstaatlichen Akteuren vorbehalten bleiben: der Wirtschaft und den lokalen, regionalen und nationalen Behörden. Die die Grundvoraussetzungen schaffende Politik fällt ganz eindeutig in den Geltungsbereich des Subsidiaritätsprinzips.

4.6. Maßnahmen, die im Bereich der Regionalpolitik, im Zusammenhang mit den transeuropäischen Netzen (TEN) sowie zur Ankurbelung des intermodalen Verkehrs und des Kurzstreckenseeverkehrs ergriffen werden, müssen als Instrumente betrachtet werden, die gelegentlich/befristet zum Einsatz kommen, um den Markt als strukturelles Regulierungsinstrument zu korrigieren und oder zu beleben. Die geförderten Vorhaben sollten sich letztendlich selbst tragen können. Maßnahmen, die im Bereich der Regionalpolitik, im Zusammenhang mit den transeuropäischen Netzen sowie zur Ankurbelung des intermodalen Verkehrs und des Kurzstreckenseeverkehrs ergriffen werden, können das Funktionieren des Markts im Hafensektor - und damit das Instrument für die strukturelle Regulierung von Kapazität und Qualität innerhalb des Sektors - stören und müssen deshalb behutsam durchgeführt werden. Es muß verhindert werden, daß der Markt in seinem Funktionieren beeinträchtigt wird und infolgedessen kein wirklich optimales Verkehrssystem entstehen kann, denn dies wäre sowohl den ökologischen als auch den ökonomischen Interessen der Europäischen Union abträglich. Mit den TEN muß danach gestrebt werden, Anbindungen an die Infrastruktur in Drittstaaten herzustellen.

Brüssel, den 14. Januar 1999.

Der Präsident des Ausschusses der Regionen

Manfred DAMMEYER

() ABl. C 379 vom 15.12.1997, S. 60.

() ABl. C 64 vom 27.2.1998, S. 67.

() ABl. C 116 vom 14.4.1997, S. 1.

() ABl. C 373 vom 2.12.1998, S. 20.

() Dok.-Nr. 202/3/97.

() Die klimatischen Verhältnisse beeinflussen die Möglichkeiten für die Nutzung der Infrastruktur. An nördlichen Gewässern gelegene Häfen sind beispielsweise im Winter u.a. mit dem Phänomen des Eisgangs konfrontiert, weswegen die dortige Hafeninfrastruktur auch Eisbrecher umfaßt. Die daraus erwachsenden Kosten können mit denen verglichen werden, die in anderen Häfen für das in regelmäßigen Abständen erforderliche Ausbaggern aufgewendet werden müssen (siehe auch Ziffer 3.7).

() Dies könnte beispielsweise in Form einer (u.U. nur für Häfen ab einer bestimmten Größe geltenden) Bestimmung erfolgen, der zufolge die gesamten Einkünfte aus der Bereitstellung von Hafenbecken, Kais und Grundstücken (Hafengebühren und Pachteinnahmen) mindestens ... % der damit verbundenen Kosten (Grundstückserwerb, Erschließung, Bau von Hafenbecken und Kais, Instandhaltung, Verwaltung) betragen müssen.

ANHANG zur Stellungnahme des Ausschusses der Regionen

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>