BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN - SAPARD-JAHRESBERICHT - Jahr 2002

INHALTSVERZEICHNIS

1. ZUSAMMENFASSUNG

2. SAPARD - Aktueller Stand

2.1 Zulassung der SAPARD-Stellen und Entscheidungen über die Übertragung der Verwaltung der Finanzhilfe

3. SAPARD - Im Einsatz

3.1 Änderungen des rechtlichen Rahmens

3.2. Durchführung in 2002 - Finanz- und Haushaltsfragen

3.3 Der Rechnungshof

4. Halbzeitbewertung

5. SAPARD - ,Ein Lernprozess" - Hauptelemente des Jahres 2002

5.1 Monitoring der Verpflichtungen

5.2 Überschwemmungen

5.3 Gemäß Artikel 7 Absatz 4 (,Hilfe durch die Kommission") finanzierte Seminare

6. Beteiligung von Nicht-Regierungsorganisationen an SAPARD

7. Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) und SAPARD

8. Öffentliches Vergabewesen

9. Beiträge der Bewerberländer

ANHANG A - Zeitplan für die mehrjährige Finanzierungsvereinbarung (MAFA) und die jährlichen Finanzierungsvereinbarungen (AFA)

ANHANG B - Programmänderungen bis Ende 2002

ANHANG C - Übertragung der Verwaltung der Finanzhilfe - Zeitplan und Geltungsbereich

ANHANG D/1 - Verpflichtungen gegenüber Endbegünstigten

ANHANG D/2 - Verpflichtungen gegenüber Endbegünstigten

ANHANG E - Erstattungszahlungen für der Kommission gemeldete Ausgaben

1. ZUSAMMENFASSUNG

Dies ist der dritte Bericht der Kommission über das Sonderprogramm zur Vorbereitung auf den Beitritt in den Bereichen Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (SAPARD).

Der erste Bericht, KOM(2001) 341, der im Juli 2001 veröffentlicht wurde, enthielt einen Überblick über das SAPARD-Instrument einschließlich der Gründe für seine Einführung, der Rechtsinstrumente, die ihm als Grundlage dienen, der Finanzierungsmodalitäten sowie der Aufgaben, die zu erfuellen waren, um es einsatzbereit zu machen. Der Bericht lieferte Hintergrundinformationen. Zu praktischen Fragen konnte er nur relativ wenig Auskunft geben, da damals nur zwei Länder überhaupt in der Lage waren, dieses Instrument anzuwenden. Der zweite Bericht, KOM(2002) 434, veröffentlicht im Juli 2002, hatte das Jahr 2001 zum Thema, einen Zeitraum, in dem schon fünf SAPARD-begünstigte Länder zur Anwendung des Instruments in der Lage waren. Obwohl diese Länder die Hälfte der SAPARD-begünstigten Länder ausmachten, entfiel auf sie weniger als ein Viertel der für die Empfängerländer insgesamt erteilten Verpflichtungsermächtigungen.

In Anbetracht dieser Situation machte die Kommission in ihrem Bericht für 2001 deutlich, bei einer Bewertung des Instruments anhand der ausgezahlten Gemeinschaftsmittel könne nur ein verzerrtes Bild entstehen. Ein Großteil der kritischen Stimmen hob jedoch auf die Art und Weise der SAPARD-Auszahlungen ab.

Seit Erstellung des Berichts 2001 haben die Ausgaben im Rahmen des Instruments deutlich zugenommen. Vor allem bei den Zahlungen an die Endbegünstigten (wie in den vierteljährlichen Meldungen an die Kommission deutlich wird) ist während des ganzen Jahres 2002 ein starker Anstieg zu vermerken. Nach den Meldungen für das letzte Quartal 2002 überstiegen sie 20 Mio. EUR. Das war das Doppelte des Betrags aus dem vorherigen Vierteljahr, in dem wiederum ungefähr das Dreifache des Vorläuferquartals zu verzeichnen gewesen war. Dieser Aufschwung wurde nur mit Vorschusszahlungen an Polen und Rumänien erzielt, den bei weitem wichtigsten Empfängerländern. Sobald diese beiden Länder Erstattungsanträge stellen, die ihrem Gewicht bei den Mittelzuweisungen entsprechen, werden sich erhebliche Auswirkungen auf die Gesamtzahlungen ergeben.

Die Kommission ist jedoch nach wie vor der Überzeugung, dass bei einer sorgfältigen Bewertung des Instruments neben der Haushaltsvollzugsrate auch andere Faktoren zu berücksichtigen sind. Dafür gibt es mehrere Gründe.

Ein wichtiger Aspekt in diesem Zusammenhang ist die Tatsache, dass bei den SAPARD-begünstigten Ländern wie bei den Mitgliedstaaten, die Mittel aus den Strukturfonds erhalten, stets eine gewisse Zeit zwischen den Zahlungsverpflichtungen gegenüber den Endbegünstigten und dem tatsächlichen Abfluss der entsprechenden Kofinanzierungsmittel aus dem Gemeinschaftshaushalt vergeht.

Bei den Mitgliedstaaten wird diese Verzögerung im Allgemeinen nicht sichtbar, da die zuschussfähigen Ausgaben aus einem kontinuierlichen und umfangreichen Strom von Verpflichtungen aus den Vorjahren erfolgen. So werden beispielsweise zu Beginn des Zeitraums 2000-2006 viele zuschussfähige Ausgaben in den Mitgliedstaaten aufgrund von Verpflichtungen getätigt, die gegenüber den Endbegünstigten im Zeitraum 1994-1999 eingegangen worden sind. Ähnlich sah im Wesentlichen auch die Lage in den drei neuen Mitgliedstaaten aus, als sie praktisch unmittelbar nach dem Beitritt Gemeinschaftsmittel aufzunehmen begannen. In jedem dieser Fälle hatten die betreffenden Länder die für die Beihilfengewährung erforderlichen Strukturen sowie einen Bestand bereits bestehender Verpflichtungen aufgebaut, so dass unmittelbar nach dem Beitritt Kofinanzierungsmittel der Gemeinschaft an sie fließen konnten.

Diese soeben beschriebene, praktisch nicht erkennbare zeitliche Verzögerung steht in deutlichem Gegensatz zu den Gegebenheiten bei SAPARD. Hier (und das gilt für alle Empfängerländer) gab es keinen Bestand an Verpflichtungen gegenüber den Endbegünstigten, für den im Rahmen von SAPARD Kofinanzierungsmittel der Gemeinschaft fließen konnten. Für solche Fälle mussten zunächst einmal die Strukturen aufgebaut werden, die es ermöglichten, die Hilfe zu gewähren und zu kontrollieren (wobei der Entscheidung über die Übertragung der Verwaltung der Finanzhilfe eine Schlüsselrolle zukam); erst dann konnten gegenüber diesen Begünstigten Verpflichtungen eingegangen werden. Nur im Rahmen solcher Verpflichtungen können zuschussfähige Ausgaben bewilligt und in der Folge zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts erstattet werden.

Dem Aufbau der Strukturen für die Beantragung der Hilfe kommt eine Bedeutung zu, die weit über den Haushaltsvollzug im Rahmen von SAPARD hinausgeht. Allein die Existenz solcher Strukturen wirkt sich förderlich auf die Fähigkeit eines Empfängerlandes aus, nach dem Beitritt Mittel für die ländliche Entwicklung aufzunehmen. Ermessen lässt sich diese Bedeutung nicht anhand des Haushaltsvollzugs im Rahmen von SAPARD. Die entscheidende Rolle spielt hier die Art und Weise, in der SAPARD in allen Empfängerländern verwaltet wird, nämlich vollkommen ,dezentral". In diesem Punkt ist das Instrument einzigartig, denn bei den beiden anderen Heranführungsinstrumenten, PHARE und ISPA, ist selbst in den letzten Monaten vor der Erweiterung erforderlich, dass die Kommission zumindest einige Kernpunkte verwaltet. Bei SAPARD ist die Kommission bei diesen Kernpunkten nicht mehr eingebunden. In jedem der zehn SAPARD-Empfängerländer sind - wie bei den Strukturfonds in den Mitgliedstaaten - allein die Behörden des Landes für die Verwaltung des Instruments verantwortlich; die Kommission führt lediglich Nachkontrollen durch.

Schon Anfang 2000 war die Kommission zu dem Schluss gekommen, dass SAPARD nur vollkommen dezentral verwaltet werden kann. Ein Argument, das dafür sprach, war die große Zahl der zu betreuenden Projekte. Ende 2002 belief sich die Zahl der Projekte, bei denen Verträge mit den Begünstigten ausgestellt worden waren, auf 2.160; Ende Juni 2003 lag sie bereits bei über 7.000. Ganz abgesehen von den sprachlichen Problemen (alle Projekte werden in der Landessprache des betreffenden Empfängerlandes verwaltet), überstieg diese Zahl die Kapazitäten der Kommission - es sei denn, ihr Mitarbeiterbestand wäre aufgebläht worden. Außerdem wären das in den Bewerberländern mit dieser Form der Verwaltung gewonnene Know-how und die entsprechende Erfahrung eine hervorragende Vorbereitung auf ihren Status als Mitgliedstaat, da so ein spürbarer Beitrag zum Aufbau von Verwaltungskapazitäten geleistet würde.

Einige Kritiker vertraten die Auffassung, mit dieser Form der Verwaltung sei eine allzu große Herausforderung gegeben. Die Kommission konnte sich dieser Sichtweise zu keinem Zeitpunkt anschließen. Zwar standen die Empfängerländer in der Tat vor einer gewaltigen Herausforderung, doch haben sie sie alle mit Erfolg bewältigt.

Die dezentrale Verwaltung mit sorgfältiger Vorbereitung (und anschließender Kontrolle) entsprach auch der Ansicht des Europäischen Parlaments, wie in seinem Bericht zur Entlastung 2001 geäußert. Darin wurde die Kommission aufgefordert, dafür zu sorgen, dass Bewerberländer angemessene Rechnungslegungs-, Rechnungsprüfungs- und Kontrollsysteme anwenden.

Der Prozess, an dessen Ende die Entscheidungen über die Übertragung der Verwaltung der Finanzhilfe stehen, nach denen SAPARD dezentral verwaltet wird, ist ein großer Schritt in die vom Europäischen Parlament geforderte Richtung, zumindest was den Schutz der Haushaltsmittel der Gemeinschaft angeht.

Die Kommission begrüßt ferner den Beitrag, den das SAPARD-Instrument zum Erweiterungsprozess geleistet hat. Zum Abschluss der Erweiterungsverhandlungen hieß es, die EU sei der Auffassung, ,die bei der Durchführung von SAPARD gewonnenen Erfahrungen sollten so intensiv wie möglich genutzt werden, insbesondere durch den Einsatz der SAPARD-Stellen bei der Durchführung und Verwaltung zukünftiger Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung, unabhängig davon, ob sie aus dem EAGFL Abteilung Ausrichtung oder aus der Abteilung Garantie finanziert werden". Des Weiteren wurde in den Verhandlungen beschlossen, dass differenzierte Ermächtigungen (wie bei SAPARD) für die Durchführung des zeitweiligen Instruments für ländliche Entwicklung eingesetzt werden sollen. Besonders interessant sind diese Bemerkungen auch vor dem Hintergrund der Arbeiten für die Entlastung für 2000. Hier wurden die Finanzierungs-, Verwaltungs- und Kontrollverfahren als sehr kompliziert und vielleicht beim Beitritt nicht erforderlich dargestellt. Heute steht fest, dass viele Empfängerländer nach dem Beitritt die für SAPARD aufgebauten Strukturen entweder unverändert weiter nutzen (oder zumindest viele von ihnen erhalten) wollen.

Gegenstand des vorliegenden Berichts sind die Arbeit im Jahr 2002 und deren Ergebnisse. Darüber hinaus behandelt er aber auch einige Entwicklungen, die Anfang 2003 deutlich wurden; hätte man ihre Darstellung zum Ende 2002 abrupt abgebrochen, erhielte der Leser ein nur unvollständiges Bild der Lage. Wie schon der Bericht über 2001 enthält auch dieser Jahresbericht einen Abschnitt mit Beiträgen der Empfängerländer. Damit jedoch der Text nicht mit diesen zahlreichen Beiträgen überfrachtet wird, und damit eine verspätete Vorlage dieser Beiträge die Veröffentlichung des Berichts nicht verzögert, werden die vollständigen Berichte der Empfängerländer nicht im vorliegenden Dokument, sondern im Internet unter der Adresse http://europa.eu.int/comm/agriculture/ external/enlarge/index_en.htm veröffentlicht.

2. SAPARD - Aktueller Stand

2.1 Zulassung der SAPARD-Stellen und Entscheidungen über die Übertragung der Verwaltung der Finanzhilfe

Vorbereitung der Übertragung und Rechnungsprüfung

Im Jahr 2001 wurde die Verwaltung der Finanzhilfe an Bulgarien, Estland, Slowenien, Litauen und Lettland übertragen; dabei wurde deutlich, dass die Verfahrensweise verbessert werden musste, um es den übrigen Ländern (Tschechische Republik, Ungarn, Polen, Rumänien und Slowakei) zu erleichtern, noch vor Ende 2002 per Entscheidung die Verwaltung übertragen zu bekommen.

Die in 2001 angewandten Verfahren und Arbeitsanforderungen wurden verbessert, um die qualitative Beurteilung der Durchführung zu erleichtern und mögliche Schwachstellen in der Systemarchitektur aufzudecken.

Daher wartete die Kommission nicht mehr die Einreichung des offiziellen Zulassungspakets ab, sondern führte eine informelle Vorabpräsentation ein, um dann Maßnahmen zur Überwachung eventuell notwendiger Korrekturen festzulegen.

Nachdem der Stand der Vorbereitungen in den einzelnen Ländern erfasst worden war, richtete sich das Augenmerk auf die Hauptprobleme. Hier ging es vor allem um zwei Länder (Rumänien und Ungarn), die so große Schwierigkeiten hatten, dass sie Gefahr liefen, die nationale Zulassung in 2002 nicht mehr zu erlangen.

In diesen beiden Ländern prüften Experten fünfmal Qualität und Stand der Zulassungsvorbereitung.

Übertragung der Verwaltung der Finanzhilfe

Sobald die Vorbereitungen abgeschlossen waren und ihre Qualität den Anforderungen des mehrjährigen Finanzierungsabkommens entsprach, vergab der nationale Anweisungsbefugte die nationale Zulassung. Darauf folgte schon bald die Rechnungsprüfung vor der Übertragung, nach der die Kommission die Entscheidung über die Übertragung erlassen konnte. Diese Entscheidung erging im April für die Tschechische Republik und die Slowakei, im Juli dann für Polen und Rumänien und schließlich im November für Ungarn.

Damit war Ende November 2002 das in 2001 angelaufene Übertragungsverfahren für die SAPARD-Stelle und den nationalen Fonds in allen zehn Bewerberländern zumindest für bestimmte Maßnahmen abgeschlossen.

Für die Länder, denen die Verwaltung der Finanzhilfe bereits in 2001 oder Anfang 2002 übertragen worden war, lief die Planung der Durchführung der übrigen, noch nicht zugelassenen Maßnahmen des Programms für ländliche Entwicklung an.

Rechnungsprüfungen nach der Übertragung (Follow-up)

Die Prüfer führten in vier Ländern (Bulgarien, Litauen, Polen und Rumänien) Rechnungsprüfungen nach der Übertragung durch, bei denen ermittelt werden sollte, ob Punkte, bei denen bei früheren Prüfungen Verbesserungen des Systems empfohlen worden waren, angemessen geändert worden waren.

Im Verlauf dieser Prüfungen zeigte sich, dass personelle Veränderungen in der SAPARD-Stelle (Rumänien) und in den Regionalbüros (Polen) für das System ein zusätzliches Risikoelement bedeuteten, das im Auge zu behalten war.

Rechnungsabschlussentscheidungen

Bulgarien und Estland waren die beiden Bewerberländer, die für 2001 eine Ausgabenerklärung einreichten. Gemäß Artikel 11 von Abschnitt A der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung führte die Kommission in 2002 zwei Kontrollen vor Ort durch, deren Ergebnis die Rechnungsabschlussentscheidung für 2001 war [1].

[1] C/2002/3612/ vom 2.10.2002, leichte Überschreitung der in der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung gesetzten Frist.

Konformitätsentscheidung

Artikel 12 von Abschnitt A der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung besagt, dass die Kommission eine Entscheidung über die von der Kofinanzierung durch die Gemeinschaft auszuschließenden Ausgaben trifft, wenn sie feststellt, dass Ausgaben abweichend von der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung getätigt wurden. Ende 2001 hatten nur zwei Länder (Bulgarien und Estland) Ausgaben erklärt; Ende 2002 war die Zahl der Länder, die Ausgaben erklärt hatten, auf fünf gestiegen (Bulgarien, Estland, Litauen, Lettland und Slowenien).

Übertragung der Verwaltung für die übrigen Maßnahmen (Zweite Welle)

Die Übertragung der Verwaltung der Finanzhilfe erfolgte nach Maßnahmen gestaffelt. Das System für die SAPARD-Stelle und den nationalen Fonds wurde umgesetzt (erste Welle) und diente im Großen und Ganzen den Hauptmaßnahmen der einzelnen Programme, aber nicht allen. Damit sollte vermieden werden, dass mit der Vorbereitung etwas hinterher hinkende Maßnahmen den ganzen Prozess verzögern. Auf diese Weise konnten auch die Erfahrungen aller Beteiligten aus der ersten Runde der Übertragungen bei der dann folgenden Arbeit an anderen Maßnahmen genutzt werden.

Im dritten Quartal 2002 schloss die Tschechische Republik die nationale Zulassung für die Maßnahme 2.3 ,Agri-Umwelt" ab und beantragte die Übertragung hierfür. Die Prüfung wurde noch vor Ende 2002 abgeschlossen [2].

[2] Die Entscheidung der Kommission fiel am 19. Februar 2003.

Die Kommission forderte alle nationalen Anweisungsbefugten auf, bis Ende 2002 einen Zeitplan für ihre Absichten bezüglich der nationalen Zulassungen und der dran anschließenden Anträge auf Übertragung für die verbleibenden Maßnahmen vorzulegen. Darüber hinaus und mit Blick auf den für Mai 2004 geplanten Beitritt von acht der zehn Länder wurde den nationalen Anweisungsbefugten dieser Länder vorgeschlagen, nach Möglichkeit alle verbleibenden Maßnahmen auf einmal durchzuführen [3].

[3] Anfang 2003 hatten die nationalen Anweisungsbefugten von sieben Bewerberländern (Bulgarien, Tschechische Republik, Estland, Lettland, Litauen, Rumänien und Slowakei) ihre Absichten dargelegt. In Bulgarien (7 Maßnahmen) und der Tschechischen Republik (eine verbleibende Maßnahme) haben die nationalen Anweisungsbefugten die nationale Zulassung gewährt.

3. SAPARD - Im Einsatz

3.1 Änderungen des rechtlichen Rahmens

Änderungen der Verordnung (EG) Nr. 1268/1999 des Rates und der Durchführungsverordnungen der Kommission (EG) Nr. 2759/1999 und (EG) Nr. 2222/2000.

Rechtsgrundlage für das SAPARD-Instrument ist die Verordnung (EG) Nr. 1268/1999 des Rates (die ,SAPARD-Grundverordnung"), zu der es die beiden Durchführungsverordnungen der Kommission (EG) Nr. 2759/1999 und (EG) Nr. 2222/2000 gibt. Da gemeinschaftliche Rechtsvorschriften in Bewerberländern nicht unmittelbar gelten, ist der Inhalt dieser Instrumente noch einmal in einem besonderen Instrument festgehalten, nämlich der mit jedem Land abgeschlossenen mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung [4].

[4] Näheres in Abschnitt 3.8 des SAPARD-Jahresberichts 2000.

Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1268/1999 (Verordnung (EG) Nr. 696/2003 des Rates)

Mitte August 2002 verursachte eine Flutkatastrophe unter anderem in der Tschechischen Republik und in der Slowakei enorme Schäden [5].

[5] Näheres im Abschnitt ,Flutkatastrophe".

Schon bald danach, nämlich am 28. August, beschloss die Kommission, dass nach dieser außergewöhnlichen Naturkatastrophe eine Reaktion der Gemeinschaft auch über das SAPARD-Instrument erfolgen müsse [6]. In Anbetracht der Dringlichkeit wurde bereits am 18. September ein Vorschlag vorgelegt.

[6] Die andere Hauptinitiative war die Vorlage eines Vorschlags zur Gründung des Europäischen Solidaritätsfonds (angenommen mit der Verordnung (EG) Nr. 2012/2002 des Rates vom 11. November 2002 (ABl. L 311, 14.11.2002, S. 3).

Der Vorschlag trug der Tatsache Rechnung, dass derartige Ereignisse eine erhebliche wirtschaftliche Belastung der Betroffenen im öffentlichen wie im privaten Sektor bedeuten können. Nach Auffassung der Kommission sollte bei solchen Katastrophen die Gemeinschaft Solidarität mit der betroffenen Bevölkerung zeigen. Zum einen wurde daher die Schaffung des Europäischen Solidaritätsfonds vorgeschlagen, aus dem Zuschüsse gewährt werden können. Zum anderen sollte die SAPARD-Grundverordnung geändert werden. Dabei sollten sowohl die Obergrenzen für die Beihilfeintensität (von 50 % auf 75 %) als auch die Obergrenzen für den Gemeinschaftsbeitrag für einschlägige Projekte (von 75 % auf 85 % der öffentlichen Ausgaben) angehoben werden.

Rechtsgrundlage des Vorschlags war Artikel 308 des Vertrags, weshalb er dem Europäischen Parlament zur Stellungnahme vorgelegt werden musste. Auch der Wirtschafts- und Sozialausschuss sollte eine Stellungnahme zu dem Vorschlag abgeben. Während die Angelegenheit jedoch noch beim Rat anhängig war, trat der Vertrag von Nizza in Kraft, der eine besondere Rechtsgrundlage vorsieht, nämlich Artikel 181a EGV (in der durch den Vertrag von Nizza geänderten Fassung). Daher musste die Rechtsgrundlage des Vorschlags entsprechend geändert werden. Der Vorschlag über den Fonds wurde zwar später eingereicht als der SAPARD-Vorschlag, doch traf der Rat hierzu bereits am 11. November eine Entscheidung [7].

[7] Verordnung (EG) Nr. 2012/2002 des Rates (ABl. L 311, 14.11.2002, S. 3).

In der SAPARD-Angelegenheit konnten jedoch nur langsam Fortschritte erzielt werden, so dass die Änderung nicht mehr in 2002 verabschiedet werden konnte (die Stellungnahme des Parlaments erging am 11. März 2003). Die Änderung der SAPARD-Grundverordnung wurde am 14. April 2003 verabschiedet [8]. Inhaltlich stimmt sie mit dem sieben Monate zuvor vorgelegten Vorschlag überein.

[8] Verordnung (EG) Nr. 696/2003 des Rates (ABl. L 99, 17.4.2003, S. 24).

Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2759/1999 (Verordnung der Kommission (EG) Nr. 2251/2002 vom 17. Dezember 2002)

In dieser Verordnung musste zweierlei geändert werden: zum einen der Geltungsbereich der Ausbildungsmaßnahme, zum anderen die Aufforstungsmaßnahme. Den Bedarf an der ersten Änderung hatte die praktische Erfahrung mit der Anwendung des Instruments deutlich gemacht. Die Notwendigkeit der zweiten Änderung wurde durch die Arbeiten in Zusammenhang mit der Initiative bei außergewöhnlichen Katastrophen klar (vgl. in diesem Abschnitt ,Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1268/1999").

Nach der ursprünglichen Fassung der Verordnung (EG) Nr. 2759/1999 war bei der Ausbildungsmaßnahme die Hilfe im Wesentlichen auf Landwirte und andere in der Landwirtschaft tätige Personen beschränkt. Der Grund für diese Einschränkung war, dass sie grundsätzlich den in der Gemeinschaft geltenden Rechtsvorschriften über ländliche Entwicklung entsprach. Mit der Änderung durch die Verordnung (EG) Nr. 2251/2002 wurde der für Ausbildungsmaßnahmen in Frage kommende Personenkreis auf praktisch alle Menschen, die im Rahmen von SAPARD-Aktionen tätig sind, erheblich ausgeweitet. Als Begründung wurde angegeben, dass innerhalb der Gemeinschaft die Ausbildung dieses größeren Personenkreises noch aus einem anderen Instrument, nämlich dem Sozialfonds, gefördert werden kann. Bei den SAPARD-Empfängerländern kann jedoch kein Gemeinschaftsinstrument eine ähnliche Rolle übernehmen, wie sie der Sozialfonds hat. Im Wesentlichen brachte also die Änderung durch die Verordnung (EG) Nr. 2251/2002 eine Angleichung der Ausbildungsmöglichkeiten im Rahmen von SAPARD an das mit sich, was in der Praxis in der Gemeinschaft für ländliche Entwicklung verfügbar ist, und zwar einschließlich des Sozialfonds.

Bezüglich der Aufforstungsmaßnahme gestattete die ursprüngliche Fassung der Verordnung (EG) Nr. 2759/1999 keine Hilfen für die Wiederherstellung des durch Naturkatastrophen geschädigten forstwirtschaftlichen Produktionspotenzials oder die Förderung von Investitionen in die Waldbrandbekämpfung. In Anbetracht der Erfahrungen mit den Überschwemmungen, die im August 2002 in mehreren Bewerberländern auch in den Wäldern schweren Schaden anrichteten, lässt die Verordnung (EG) Nr. 2251/2002 nun auch Hilfe bei der Wiederaufforstung von Wäldern nach außergewöhnlichen Naturkatastrophen zu. Ferner wurde die Einschränkung aufgehoben, nach der zuvor keine Hilfen für Investitionen in die Waldbrandverhütung möglich waren.

Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2222/2000 (Verordnung der Kommission (EG) Nr. 188/2003 vom 31. Januar 2003)

Hauptstoßrichtung der mit der Verordnung (EG) Nr. 188/2003 eingeführten Veränderungen und Hauptthema der in 2002 erfolgten Arbeiten war die Bewältigung von zwei Situationen. Zum einen musste mit dem SAPARD-Instrument rasch und angemessen auf außergewöhnliche Naturkatastrophen wie die schweren Überschwemmungen Mitte August 2002 reagiert werden können. Zum anderen musste rechtzeitig im Hinblick auf eine umfangreiche Streichung von SAPARD-Verpflichtungsermächtigungen schon vor Ende 2003 gehandelt werden.

Bezüglich der außergewöhnliche Naturkatastrophen betreffenden Komponente sah der geänderte Text eine Ausnahme in Form von Vorschüssen für betroffene Begünstigte vor, und zwar in Abweichung von der allgemeinen Regel, nach der Zahlungen erst erfolgen können, wenn eine Ausgabe getätigt wurde. Voraussetzung für die Anwendung dieser Bestimmung war jedoch die Annahme der Änderung der bereits erwähnten SAPARD-Grundverordnung.

Bezüglich der zweiten Komponente zeichnete sich die Gefahr umfangreicher Annullierungen von Verpflichtungsermächtigungen relativ früh in 2002 ab, als nämlich klar wurde, dass mehrere Länder, auf die ein Großteil aller SAPARD-Mittel entfällt, eine Entscheidung über die Übertragung der Verwaltung der Finanzhilfe frühestens Mitte des Jahres erwarten konnten. Damals hatten zwar schon sieben der zehn Empfängerländer mit dem Abruf dieser Mittel begonnen, doch konnten drei Länder, darunter die beiden größten, auf die mehr als zwei Drittel der SAPARD-Mittel entfallen, damit noch nicht beginnen, weil die Entscheidung der Kommission zur Übertragung der Verwaltung der Finanzhilfe noch nicht ergangen war. Solange die betreffenden Länder nicht nachgewiesen haben, dass sie in der Lage sind, die Bedingungen einer solchen Entscheidung zu erfuellen, darf das Instrument nicht angewandt werden, dürfen bei Projekten keine zuschussfähigen Ausgaben entstehen und darf logischerweise keine der für die betreffenden Länder bestehende Verpflichtungsermächtigungen Gegenstand einer Zahlungsanweisung werden. Dies entspricht den Grundsätzen eines soliden Finanzgebarens. Eine wichtige Folge für den Haushaltsvollzug besteht jedoch darin, dass nach einer Entscheidung zuschussfähige Ausgaben, von denen dieser Vollzug abhängt, nicht zurückdatiert werden können, anders als bei ähnlichen Ausgaben in den Mitgliedstaaten.

Als Rechtfertigung für die neuen Fristen für die Annullierung der Mittel in der Verordnung (EG) Nr. 188/2003 war nach Auffassung der Kommission dieser Situation gebührend Rechnung zu tragen. Es zeigte sich, dass in Anbetracht des Zeitplans für die Entscheidungen über die Übertragung der Verwaltung der Finanzhilfe die SAPARD-Programme mit dem Gros der Finanzhilfe für die Bewerberländer erst in 2002 anlaufen konnten. Die ersten Mittel wurden jedoch schon im Haushalt 2000 veranschlagt. Die Erfahrungen mit Ländern, die früher mit SAPARD begonnen hatten, zeigten, dass für Länder, die die Entscheidung über die Übertragung der Verwaltung der Finanzhilfe erst für 2002 erwarteten, keinerlei Aussicht auf Verwendung eines erheblichen Teils der ihnen bereitgestellten Mittel bis zu dem Termin bestand, der vor der Verordnung (EG) Nr. 188/2003 galt, nämlich Ende 2003. Um nun nicht die Länder zu diskriminieren, denen es gelungen war, rascher Fortschritte beim Erlass der Entscheidung über die Übertragung der Verwaltung der Finanzhilfe zu erzielen, wurden alle Länder nach der Verordnung (EG) Nr. 188/2003 gleich behandelt, denn sie verlängerte die Frist für die Verwendung der jährlichen Mittelzuweisungen 2000 um zwei Jahre bis 2002. Für die Folgejahre bewegt sich die Grenze schrittweise auf die für die Strukturfonds geltenden Regeln zu. Nach der Verordnung hat die Kommission den Teil eines gebundenen Betrages freizugeben, der nicht für Auszahlungszwecke verwendet wurde oder für den bis zu folgenden Terminen kein annehmbarer Auszahlungsantrag eingegangen ist:

(a) für Mittel entsprechend der jährlichen Mittelzuweisung für 2000: 31. Dezember 2004,

(b) für Mittel entsprechend der jährlichen Mittelzuweisung für 2001: 31. Dezember 2005,

(c) für Mittel entsprechend den jährlichen Mittelzuweisungen für 2002 und 2003: 31. Dezember 2006,

(d) für Mittel entsprechend den jährlichen Mittelzuweisungen für alle Jahre nach 2003: 31. Dezember des zweiten Jahres nach dem Jahr der entsprechenden finanziellen Verpflichtung.

Über diesen Vorschlag fand am 17. Dezember 2002 eine Abstimmung im zuständigen Ausschuss (Europäischer Ausgleichs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft - EAGFL) statt, die den Weg für die Verabschiedung durch die Kommission freimachte. In Anbetracht der Bedeutung und Sensibilität des Themas (mögliche Vermeidung der Annullierung von mehreren Hundert Mio. EUR Ende 2003) wurde der Vorschlag auf Wunsch mehrerer Mitgliedstaaten vor seiner Verabschiedung auch im STAR-Ausschuss vorgestellt, und zwar am 29. Januar 2003. Aus dem gleichen Grund ergriff die Kommission auch die Initiative, ihn vor seiner Verabschiedung mit dem Vorsitzenden des Haushaltskontrollausschusses zu diskutieren.

In die Verordnung (EG) Nr. 188/2003 wurden mehrere technische und verfahrenstechnische Punkte aufgenommen, so auch eine Bestimmung, nach der eine größere zeitliche Flexibilität bei den Ausgabenerklärungen möglich ist.

Ferner enthält die Verordnung (EG) Nr. 188/2003 eine Bestimmung, nach der es unter genau definierten Umständen zulässig ist, die Verantwortung für die Projektauswahl einer benannten Stelle zu übertragen und sie nicht mehr ausschließlich der SAPARD-Stelle zu überlassen. Mit dieser Neuerung kann beispielsweise eine benannte Nicht-Regierungsorganisation über die Projektauswahl entscheiden. Sie entspricht auch dem Wunsch des Parlaments, verstärkt Vertreter der Zivilgesellschaft einzubeziehen. Ende 2002 war jedoch nur mit Mühe festzustellen, inwieweit die Bewerberländer die Gelegenheit genutzt und Nicht-Regierungsorganisationen eine Rolle im Entscheidungsprozess zuerkannt hatten.

Jährliche Finanzierungsvereinbarung 2002

Diese Vereinbarung umfasst die folgenden sechs Komponenten:

(i) Bildung und Bereitstellung des Gemeinschaftsbeitrags zu kofinanzierten Maßnahmen aus dem Haushaltsplan 2002

Der finanzielle Zuschuss der Gemeinschaft zu SAPARD-Programmen in 2002 umfasst Verpflichtungsermächtigungen aus der Haushaltslinie B7-010 in Höhe von 545 Mio. EUR und eine am 30. September 2002 von der Haushaltsbehörde genehmigte Übertragung von 9,5 Mio. EUR aus der Haushaltslinie B7-010A (Verwaltungsausgaben), bei denen es sich um von der Kommission nicht abgerufene Mittel handelt. Letztendlich beliefen sich einschließlich der oben erwähnten Übertragung die Mittel für die Bewerberländer auf 554.500.000 EUR. Diese Mittel wurden den Bewerberländern gemäß der Entscheidung der Kommission 1999/595/EG vom 20. Juli 1999 betreffend die indikative jährliche Zuteilung von Gemeinschaftsmitteln für Heranführungsmaßnahmen zugunsten der Landwirtschaft und der Entwicklung des ländlichen Raums zugeteilt. Für die einzelnen Länder ergeben sich folgende Beträge:

JÄHRLICHE FINANZIERUNGSVEREINBARUNG 2002 - MITTELZUWEISUNG JE LAND

Land // Beträge in EUR

Bulgarien

Tschechische Republik

Estland

Ungarn

Lettland

Litauen

Polen

Rumänien

Slowakei

Slowenien // 55 582 227

23 526 795

12 942 243

40 578 737

23 297 531

31 808 039

179 874 468

160 630 119

19 502 405

6 757 436

SUMME // 554 500 000

(ii) Eine Bestimmung, nach der die Endbegünstigten auch nach dem Beitritt ohne Unterbrechung Verträge über Unterstützung im Rahmen von SAPARD und des Systems zur Förderung der ländlichen Entwicklung erhalten

Die Verpflichtungen, die gegenüber dem Empfängerland in der jährlichen Finanzierungsvereinbarung 2002 gemacht wurden, sind bis Ende 2004 gültig (und können mit der jährlichen Finanzierungsvereinbarung 2003 bis Ende 2005 verlängert werden), also deutlich über den Zeitpunkt des Beitritts hinaus. In der jährlichen Finanzierungsvereinbarung 2002 musste eine zeitliche Grenze gezogen werden, innerhalb derer die SAPARD-Stelle Verträge mit den Begünstigten in Rahmen eines Heranführungsinstruments abschließen konnte; damit sollte auch vermieden werden, dass ein Projektträger für ein- und dasselbe Projekt Fördermittel aus zwei Instrumenten beantragen konnte. Außerdem musste dafür gesorgt werden, dass eine mögliche Förderung nicht wegen des Beitritts unterbrochen wird. Dieses Ziel wurde mit der Bestimmung erreicht, dass eine SAPARD-Stelle alle Verträge mit Begünstigten, die Gemeinschaftsmittel betreffen, vor dem Datum einreichen muss, zu dem das betreffende Land Verträge abschließen kann, in denen ihm in irgendeiner Form als Mitglied der Europäischen Union Unterstützung für ländliche Entwicklung gewährt wird.

(iii) Straffung der Projektauswahl; Rolle der Nicht-Regierungsorganisationen

Mit dieser Änderung war eine größere Flexibilität bei der Projektauswahl in bestimmten Maßnahmen möglich, nämlich denen, bei denen im Programm nur ein Empfänger benannt ist (oder, wie bei der Agri-Umwelt-Maßnahme, mehrere). Mit diesen Änderungen sollte den Nicht-Regierungsorganisationen eine größere Rolle im SAPARD-Prozess eingeräumt werden [9]. Obwohl sich während der Tagung der Minister aus den Bewerberländern, die im Februar 2001 unter der Schirmherrschaft des Europäischen Parlaments stattfand, die meisten Länder für eine größere Rolle der Nicht-Regierungsorganisationen aussprachen, wollten nur vier (Slowenien, Bulgarien, Estland und Ungarn) der zehn begünstigen Länder diese Möglichkeit in ihrer Vereinbarung für 2002 verankert sehen. Wie allerdings schon weiter oben gesagt, war Ende 2002 nur schwer auszumachen, inwieweit die Bewerberländer diese Option genutzt hatten.

[9] Siehe Abschnitt ,Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2222/2000".

(iv) Einführung der Zuschussfähigkeit im Rahmen von SAPARD für Lieferungen mit Ursprung in Zypern, Malta und der Türkei

Ende 2001 erweiterte der Rat mit einer Entscheidung die Zuschussfähigkeit im Rahmen von SAPARD auf Waren, Dienstleistungen und Lieferungen mit Ursprung in Zypern, Malta und der Türkei aus [10]. Über die jährliche Finanzierungsvereinbarung für 2002 wurde diese Entwicklung auch in die mehrjährige Finanzierungsvereinbarung übernommen.

[10] Verordnung (EG) Nr. 2500/2001 des Rates (ABl. L 342, 27.12.2001, S. 1).

(v) Rechtzeitige Regelungen im Vorgriff auf die Änderung der SAPARD-Grundverordnung

Für den Fall, dass der Rat die SAPARD-Grundverordnung um spezifische Bestimmungen für den Fall von Naturkatastrophen erweitern sollte (vgl. Abschnitt ,Änderungen des rechtlichen Rahmens, Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1268/1999"), wurden mit der jährlichen Finanzierungsvereinbarung für 2002 schon die entsprechenden Änderungen an der mährjährigen Finanzierungsvereinbarung vorgenommen [11]. Mit diesen Änderungen sollten die Beihilfeintensität gestärkt und die Kofinanzierungssätze aufgestockt werden, ohne jedoch der Haltung vorzugreifen, die der Rat zu dem Vorschlag einnehmen könnte. Man entschied sich für diese Vorgehensweise, damit bei schnellem Abschluss des Rechtssetzungsverfahrens keine Verzögerung dadurch entsteht, dass die mehrjährige Finanzierungsvereinbarung die einschlägigen Bestimmungen noch nicht enthält.

[11] Für die Tschechische Republik wurde diese Änderung in der jährlichen Finanzierungsvereinbarung 2001 vorgenommen.

(vi) Technische Änderungen

Ferner wurden mit der jährlichen Finanzierungsvereinbarung für 2002 einige wesentliche technische Änderungen vorgenommen.

Sonstige Initiativen der Kommission zur Unterstützung der Anwendung von SAPARD

Die Kommission war an zahlreichen Arbeiten beteiligt, insbesondere an der Vorbereitung der Begleitausschüsse, an ihrer Beratung und an dem Follow-up aller Initiativen in diesem Zusammenhang, die ihr Eingreifen erforderlich machten. Bei dem Follow-up ging es vor allem um zahlreiche Programmänderungen. Anhang B vermittelt einen Überblick über die Entscheidungen der Kommission über Änderungen, die seit Beginn an den SAPARD-Programmen vorgenommen wurden.

Mit Schreiben vom Juni 2002 forderte die Kommission die Empfängerländer auf, Vorschläge für eine einfachere Durchführung des SAPARD-Programms einzureichen. Bisher fiel die Reaktion relativ bescheiden aus: Nur drei Länder haben geantwortet. Die Kommission konnte sich jedoch allen vom Begleitausschuss vorgeschlagenen Änderungen anschließen, mit Ausnahme allerdings der vom Begleitausschuss für Polen einstimmig beschlossenen Streichung der Agri-Umwelt-Maßnahme.

Die Kommission antwortete auf zahlreiche Ersuchen zu allen erdenklichen Aspekten von SAPARD, und zwar aus Empfängerländern und anderen Ländern. Unabhängig von der Bedeutung, die diese Arbeit zumindest für die Ersuchenden hat, ist sie doch schon fast Routine geworden und kann daher in diesem Bericht nur gestreift werden. Einige Initiativen sollten jedoch besonders hervorgehoben werden:

Sensible Sektoren

Während der Aushandlung und Verabschiedung der Programme wurde der Kommission klar, dass im Rahmen von SAPARD eine Heranführungsunterstützung auch in sensiblen Sektoren erforderlich ist, in denen in der Europäischen Union die Investitionsförderung eingeschränkt oder sogar verboten ist. Zu diesen Sektoren gehören Milch, Fleisch, Zucker, Wein, Stärke, Mahlen und Mälzerei. Hilfe in diesen Sektoren im Rahmen von SAPARD wurde zugelassen, um nicht das eigentliche Ziel dieses Instruments zu gefährden, nämlich die Vorbereitung der Strukturen in den Empfängerländern auf den Beitritt.

In Zusammenhang mit den verschiedenen Programmen wurde jedoch vereinbart, ein spezifisches, detailliertes System zur Beobachtung der Entwicklung in den sensiblen Sektoren aufzubauen. Mit Hilfe einer solchen Überwachung könnten rechtzeitig die geeigneten Maßnahmen ergriffen werden, falls SAPARD zu einer spürbaren Vergrößerung der Produktionskapazitäten in sensiblen Sektoren führen sollte.

Im Juni 2002 übermittelte die Kommission an alle Empfängerländer Weisungen zu diesem Thema und wies dabei insbesondere auf die betroffenen Sektoren und die zu verwendenden Indikatoren hin. Wie bei SAPARD üblich, ergingen diese Weisungen erst nach der Diskussion eines Entwurfs mit allen betroffenen Ländern.

Infrastruktur zur Erzeugung von beträchtlichen Nettoeinnahmen

Zwecks Einhaltung der in der SAPARD-Grundverordnung festgelegten Obergrenzen für die Beihilfeintensität gab die Kommission bereits 2001 an alle Empfängerländer Leitlinien zu der Frage heraus, wie festzustellen ist, ob ein Projekt als beträchtliche Nettoeinnahmen erzeugend anzusehen ist. Diese Hilfestellung war wichtig, denn wenn ein solches Einkommen durch ein Projekt erzeugt würde, das die Infrastruktur betrifft, muss die Beihilfeintensität eine Obergrenze von 50 % (und nicht von 100 %) einhalten.

Grundlage für die Leitlinien war das Konzept der ,beträchtlichen Nettoeinnahmen" aus der allgemeinen Strukturfonds-Verordnung (EG) Nr. 1260/1999, Artikel 29 Absatz 4 Buchstabe a. In den Leitlinien wurde für SAPARD ein ähnlicher Ansatz verfolgt wie bei den Strukturfonds. Die Kommission hat jedoch ausdrücklich klargestellt, sie verzichte auf eine einzige Interpretation des betreffenden Einkommens und gab zu, dass eine differenzierte Behandlung notwendig sein könnte, sollten beispielsweise die jeweiligen Gegebenheiten in einem Land oder bei einem Projekt eine andere Vorgehensweise gebieten.

Als Folge des weiter oben Ausgeführten gab die Kommission im Dezember 2002 eine überarbeitete Fassung der Leitlinien heraus, und zwar nach Gesprächen mit einem betroffenen Land, das unter bestimmten Umständen Schwierigkeiten mit dem Dokument von 2001 vorhersah. Im Wesentlichen sahen die überarbeiteten, an alle Länder verteilten Leitlinien vor, dass bei bestimmten, relativ kleinen privaten Infrastrukturprojekten diese als nicht beträchtliche Nettoeinnahmen erzeugend angesehen würden und Beihilfen von bis zu 75 % aller zuschussfähigen Kosten möglich seien.

Monitoring der Verpflichtungen

Im Frühherbst 2002, kurz nachdem praktisch allen Ländern die Verwaltung der Finanzhilfe per Entscheidung übertragen worden war und SAPARD damit in großem Umfang anlaufen konnte, fand eine Verschiebung der Prioritäten von der Vorbereitung des Instruments zu seiner Durchführung statt.

Immer stärkeren Niederschlag fand diese Entwicklung im Verlauf des Jahres 2002 auch in der Arbeit der einzelnen Begleitausschüsse. Die meisten konzentrierten sich nun zunehmend auf die erforderliche Prüfung von Fortschritten in ihrem Programm, wie es die mehrjährige Finanzierungsvereinbarung vorsieht. Hierzu brauchten sie im Wesentlichen Informationen der zuständigen SAPARD-Stelle, aber auch von anderer Seite wie beispielsweise Nicht-Regierungsorganisationen.

Mit zunehmendem Dateneingang konnten diese Ausschüsse Entwicklungen in den auf Ausgabenerklärungen beruhenden Quartalsberichten der Kommission erkennen. Natürlich können solche Berichte kein aktuelles Bild von der Anwendung des Instruments liefern. Ausgabenerklärungen sind das Ergebnis eines vorgelagerten Ereignisses, nämlich der Tatsache, dass potenziell Begünstigte durch die Vergabe von Verträgen für ihre Projekte durch die SAPARD-Stelle zu echten Begünstigten werden. Obwohl nicht alle diese Verträge zur Folge haben, dass ein entsprechender Betrag in eine Ausgabenerklärung aufgenommen wird, liefern doch ihr Umfang und ihr Wert wertvolle Hinweise. So hatte sich zumindest die Kommission die Dinge vorgestellt, als sie ihren Vorschlag allen Empfängerländern im Oktober 2002 in einem Schreiben unterbreitete. In der Hauptsache ging es in diesem Vorschlag um einen Informationsaustausch, der weitgehend auf den Verpflichtungen der SAPARD-Stellen gegenüber den Endbegünstigten beruht. Interessierte Länder sollten Daten in einem Standardformat übersenden, die die Kommission dann in eine Tabelle oder Grafik gießen würde, und dies so weit wie möglich in vergleichbarer Form. Um nun der möglichen Anschuldigung aus dem Weg zu gehen, noch mehr Bürokratie zu schaffen, sollte das System ausdrücklich völlig freiwillig und sowohl bei der Datenbereitstellung als auch bei der Nutzung einfach konzipiert sein.

Alle Länder waren mit dem Vorschlag einverstanden. Der erste Bericht behandelte den Zeitraum vom Anlaufen von SAPARD bis Ende 2002 (und ging allen Empfängerländern am 31. Januar 2003 zu). Ein Exemplar dieses Berichts ist beigefügt (Anhang D), ebenso neuere Daten.

Rechtzeitige Nutzung von SAPARD-Haushaltsmitteln

Seit dem Anlaufen von SAPARD hat die Kommission stets Ratschläge zur Finanzverwaltung des Instruments erteilt, und dies vor allem mit Blick auf Maßnahmen, mit denen eine vollständige Nutzung der Mittel in Übereinstimmung mit den Programmzielen gewährleistet werden konnte. Eine erste Veranstaltung zu diesem Thema, an der alle Empfängerländer teilnahmen, war das Seminar in Tartu (Estland) im Juli 2001. Gleiche Inhalte wurden auch auf dem Seminar in Brüssel im Juni 2002 vermittelt. Hier wurde noch einmal darauf hingewiesen, dass einer der Erfolgsindikatoren von SAPARD das Ausmaß ist, in dem das Empfängerland die Unterstützung durch die Gemeinschaft wirklich aufnehmen kann. Es wurden noch einmal die möglichen Gründe für eine niedrige Umsetzungsrate genannt, und die Kommission schlug mehrere Optionen zur Lösung des Problems vor. Zu diesen Optionen gehörte auch, in den jährlichen Finanzierungsvereinbarungen die den Endbegünstigten zugesagten Beträge nicht zu begrenzen sowie mit gutem Monitoring und kluger Verwaltung Probleme zu erkennen und zu lösen.

Eben diesen Gedanken griff die Kommission in einem Schreiben vom Oktober 2002 an alle Empfängerländer noch einmal auf. Auch darin wurde betont, dass die Zusagen gegenüber den Endbegünstigten vorangetrieben werden müssen, und ausdrücklich wurde die Gefahr erwähnt, dass nicht genutzte Verpflichtungsermächtigungen verfallen. Zu diesem Aspekt hieß es weiter, dass selbst nach Verlängerung der Frist für die Annullierung (die ja erfolgte - vgl. hierzu in diesem Abschnitt ,Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2222/2000 (Verordnung (EG) Nr. 188/2003 der Kommission vom 31. Januar 2003)" noch immer darauf zu achten sei, dass das SAPARD-Instrument so verwaltet wird, dass nur ein minimales Risiko besteht, diese Mittel zu verlieren.

Bei einem Aspekt des rechtzeitigen Vollzugs der SAPARD-Haushaltsmittel, aber nicht nur bei diesem, ist die Kommission bereit, als ,komplex" geltende Regeln abzuschaffen. Einen Hinweis auf die Bedeutung dieser Frage gab es in der Entlastungsentschließung des Parlaments für den Haushalt 2000, in der auf die Komplexität der SAPARD-Regeln verwiesen wurde. Die Kommission wollte ganz pragmatisch an das Thema herangehen und forderte daher die Empfängerländer mit einem Schreiben im Juni 2002 auf, jederzeit Vorschläge für eine Vereinfachung der Regeln zu machen. Bisher allerdings fiel die Reaktion der Empfängerländer bemerkenswert gering aus.

3.2. Durchführung in 2002 - Finanz- und Haushaltsfragen

(i) Verfügbare Mittel und finanzielle Durchführung in 2002

Verpflichtungsermächtigungen (Mio. EUR)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Zahlungsermächtigungen (Mio. EUR)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Verpflichtungsermächtigungen

Die SAPARD-Mittel sind in Kapitel 7 des Haushaltsplans eingestellt. Sie sind als nicht obligatorische Ausgaben eingestuft und umfassen unterschiedliche Mittel. Kapitel B7-01 (das SAPARD-Heranführungsinstrument) umfasst die Haushaltslinien B7-010A (Landwirtschaft - Verwaltungsausgaben) und B7-010 (Landwirtschaft). Aus der ersten Haushaltslinie werden bestimmte Maßnahmen der technischen Hilfe finanziert, die auf Anregung der Kommission ergriffen werden. Aus der zweiten wird der Beitrag der Gemeinschaft zu SAPARD-Programmen finanziert, die von den Bewerberländern durchgeführt werden.

Die SAPARD-Haushaltsmittel für Verpflichtungen im Haushalt 2002 beliefen sich auf 555 Mio. EUR, von denen 545 Mio. EUR für die Haushaltslinie B7-010 und 10 Mio. EUR für die Haushaltslinie B7-010A (Verwaltungsausgaben) bestimmt waren.

Am 30. September 2002 verabschiedete die Haushaltsbehörde die Übertragung von nicht von der Kommission abgerufenen Mitteln in Höhe von 9,5 Mio. EUR von der Haushaltslinie B7-010A (Verwaltung) zur Haushaltslinie B7-010 (Programm), wo sie für die Programme zur Verfügung stehen. Damit beliefen sich die für die Bewerberländer letztendlich bereitstehenden Verpflichtungsermächtigungen auf 554,5 Mio. EUR (die auch in die jährlichen Finanzierungsvereinbarungen 2002 eingingen). Ein Betrag in Höhe von 438.879 EUR an verfügbaren Mitteln wurde 2002 nicht abgerufen und verfiel.

Zahlungsermächtigungen

Zur Auszahlung standen bereit 360 Mio. EUR für die Haushaltslinie B7-010 und 10 Mio. EUR für die Haushaltslinie B7-010A.

Es gab keine Mittelübertragungen aus 2001. Ein Betrag in Höhe von 246,13 Mio. EUR an Zahlungsermächtigungen wurde 2002 nicht abgerufen und verfiel.

(ii) Mittelverwendung

Durchführung der Haushaltslinie B7-010 A(Verwaltungsausgaben)

Der Betrag von 61.121 EUR von den Verpflichtungsermächtigungen für Verwaltungsausgaben wurde gemäß Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1268/1999 von der Kommission für eine Seminar zum Thema ,Aspekte der Programmverwaltung" in Brüssel verwendet.

Die Kommission schlug die Übertragung eines Teils (9,5 Mio. EUR) der aus der Haushaltslinie B7-010A (Hilfe) stammenden Mittel auf die Programm-Haushaltslinie B7-010 vor. Diese Übertragung wurde von der Haushaltsbehörde genehmigt, und somit konnte dieser Betrag in die jährliche Finanzierungsvereinbarung für 2002 aufgenommen werden; damit wurden (unter Verwendung des gleichen Verteilungsschlüssels wie beim Gesamtbetrag) die Gemeinschaftsmittel für die einzelnen Programme für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung aufgestockt. Wie bereits gesagt, wurde ein Betrag von 438.879 EUR an verfügbaren Mitteln nicht abgerufen und verfiel.

Insgesamt 111.937 EUR an Zahlungsermächtigungen flossen in die Finanzierung eines Seminars, das am 12./13. November 2001 in Brüssel über die Durchführung von für die Agri-Umwelt-Politik der EU relevanten Pilotaktionen abgehalten wurde, sowie eines Seminars, das am 17./18. Juni 2002 ebenfalls in Brüssel zum Thema ,Aspekte der Programmverwaltung" stattfand [12]. Ein Betrag in Höhe von 9.888.063 EUR an verfügbaren Mitteln wurde nicht abgerufen und verfiel.

[12] Letztendlich bezahlt wurden für diese Seminare 50.816 EUR für das Seminar über Pilotprojekte und 61.121 EUR für das Seminar über Programmverwaltung.

(iii) Durchführung der Programm-Haushaltslinie B7-010

(a) Verpflichtungsermächtigungen

Mit der Bindung aller für die Durchführung der SAPARD-Programme in 2002 verfügbaren Haushaltsmittel (554,5 Mio. EUR) wurde so vorgegangen wie schon 2000 und 2001. Eine Gesamtverpflichtung erfolgte, nachdem die Kommission am 22. Oktober 2002 einen Mustertext für die jährlichen Finanzierungsvereinbarungen verabschiedet und die Mitglieder der Kommission ermächtigt hatte, ihn mit den einzelnen Bewerberländern zu unterzeichnen.

Die Bestimmung über eine mögliche Gesamtverpflichtung nach Artikel 36 Absatz 2 der Haushaltsordnung gibt der Kommission die Möglichkeit, den gesamten, für ein Jahr verfügbaren Betrag zu binden und die individuellen Mittelbindungen für jedes Land bis Ende des folgenden Jahres vorzunehmen. Die individuellen Mittelbindungen über einen Gesamtbetrag von 539,6 Mio. EUR (entsprechend der jährlichen Finanzierungsvereinbarung 2001) erfolgten für die einzelnen Bewerberländer Anfang 2002. Die Gesamtverpflichtung für die jährliche Finanzierungsvereinbarung 2002 erfolgte am 18. Oktober 2002, und in der ersten Jahreshälfte 2003 wurden die jährlichen Finanzierungsvereinbarungen 2002 für Bulgarien, Lettland, Litauen, Slowenien, Polen, Rumänien, die Tschechische Republik und Ungarn unterzeichnet [13].

[13] Für Estland und die Slowakei soll die jährliche Finanzierungsvereinbarung im weiteren Verlauf des Jahres 2003 unterzeichnet werden, und zwar über einen Gesamtbetrag von 32,4 Mio. EUR.

(b) Zahlungsermächtigungen

Artikel 7 von Abschnitt A der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung über die Zahlungen der Kommission auf das SAPARD Euro-Konto unterscheidet in seinen Absätzen 5 und 6 zwischen Abschlagszahlungen und Zwischenzahlungen. Erstere erfolgen nach Verabschiedung des Programms und unter der Voraussetzung, dass die Kommission ihre Entscheidung über die Übertragung der Verwaltung der Finanzhilfe an die SAPARD-Stelle bereits erlassen hat, und nach Abschluss der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung und der ersten jährlichen Finanzierungsvereinbarung. Mit Zwischenzahlungen werden im Rahmen des Programms tatsächlich getätigte und vom nationalen Anweisungsbefugten bestätigte Ausgaben erstattet. Da solche Ausgaben erst nach Übertragung der Verwaltung der Finanzhilfe auf die zuständigen Stellen möglich sind, können diese Zahlungen erst erfolgen, wenn die Entscheidung über die Übertragung erlassen worden ist.

(c) Abschlagszahlungen

Diese erste Zahlung ist in Artikel 7 Absatz 5 der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung vorgesehen; dort heißt es auch, dass der Betrag 49 % der ersten jährlichen SAPARD-Mittelbindung für jedes einzelne Land nicht übersteigen darf und dass die Auszahlung in mehreren Tranchen erfolgen kann. Nach der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung darf der nationale Anweisungsbefugte diesen Betrag während der Laufzeit des Programms nur zur Bestreitung des Gemeinschaftsbeitrags zu Ausgaben verwenden, die vereinbarungskonform sind.

Zur Bestimmung der Höhe dieses ersten Betrags zieht die Kommission den tatsächlichen Geldbedarf für die Erstattung zuschussfähiger Kosten heran, die der SAPARD-Stelle entstanden sind, sowie die Auswirkungen von Entscheidungen über die Übertragung der Verwaltung der Finanzhilfe, die sich nur auf einige Maßnahmen des betreffenden Landes beziehen und die Tatsache, dass eine Ausgabe nicht zuschussfähig ist, wenn sie vor Ergehen der Entscheidung über die Übertragung der Verwaltung der Finanzhilfe getätigt wurde. Im Sinne eines soliden Finanzgebarens wurde daher beschlossen, die erste Abschlagszahlung auf die Hälfte des möglichen Hoechstbetrags zu begrenzen. Um der Tatsache Rechnung zu tragen, dass nur für einige Maßnahmen in den jeweiligen Programmen die Entscheidung über die Übertragung der Verwaltung der Finanzhilfe ergangen war, wurde beschlossen, für 2002 (wie schon in 2001) den ,möglichen Hoechstbetrag" nur für diese Maßnahmen zu berechnen, dabei jedoch die in der Finanztabelle der einzelnen Programme angegebene Marge für die einzelnen Maßnahmen (10 % der gesamten Mittelzuweisung 2000-2006) zu berücksichtigen.

Nach der Entscheidung der Kommission über die Übertragung der Verwaltung der Finanzhilfe erfolgten in 2002 folgende Abschlagszahlungen:

Bewerberland // Abschlagszahlung (EUR)

Tschechische Republik // 5 497 951

Ungarn // 9 482 800

Polen // 42 034 668

Rumänien // 37 537 477

Slowakei // 4 557 496

Summe // 99 110 392

2002 wurde eine zweite Tranche der Abschlagszahlungen an Estland (3 024 458 EUR), Slowenien (1 579 137 EUR) und die Tschechische Republik (5 497 951 EUR) gezahlt, wobei in allen drei Fällen damit der Gesamtbetrag das Maximum von 49 % der ersten jährlichen Mittelbindung von SAPARD erreichte. Die in 2002 gezahlten Vorschüsse belaufen sich somit auf 109 211 938 EUR. Zusätzliche Abschlagszahlungen wurden nötig aufgrund der zahlreichen von den Endbegünstigten erhaltenen und noch nicht erledigten Auszahlungsanträge, und im Fall der Tschechischen Republik aufgrund des erwarteten Zusatzbedarfs nach den Überschwemmungen im August 2002, wie es in der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung heißt, die für dieses Land durch die jährliche Finanzierungsvereinbarung 2001 geändert wurde. Es sei darauf hingewiesen, dass bei Aufhebung der Beschränkung der Abschlagszahlungen auf die Hälfte des gesetzlich Zulässigen bei dringendem Bedarf in 2002 mehr als 100 Mio. EUR zusätzlich hätten abgezogen werden können, als es tatsächlich der Fall war.

(d) Zwischenzahlungen

Zahlungen zur Erstattung tatsächlicher Ausgaben, wie in den Ausgabenerklärungen vermerkt, und Zahlungsanträge wurden von Bulgarien, Estland, Litauen, Lettland und Slowenien eingereicht.

Bewerberland // Zwischenzahlungen (EUR)

Bulgarien // 4 925 884

Estland // 3 529 508

Litauen // 3 200 180

Lettland // 2 797 570

Slowenien // 94 196

Summe // 14 547 338

(e) In 2002 nicht verwendete Mittel

Ein Betrag in Höhe von 236 240 723 EUR an verfügbaren Zahlungsermächtigungen wurde nicht abgerufen und verfiel.

Ein Hauptgrund hierfür war, dass Polen und Rumänien, für die die Entscheidung über die Übertragung der Finanzhilfe im Juli bzw. August 2002 erlassen wurde, keinerlei Erstattung von Ausgaben beantragten, mit der der Haushalt 2002 hätte belastet werden müssen. Der Anteil dieser beiden Bewerberländer an den Gesamtmitteln ist so groß (61,4 %), dass der Haushaltsvollzug insgesamt stark von der Leistung dieser beiden Länder abhängt.

Ein weiterer Faktor waren die Abschlagszahlungen, die für sechs Bewerberländer auf die Hälfte des Hoechstbetrags von 49 % beschränkt war. Die Kommission hatte erwogen, Zahlungen nur bis zu dieser Grenze vorzunehmen; wie schon unter (i) ausgeführt, hätte dann der Haushalt sehr viel stärker durchgeführt werden können. Mit der Entscheidung, nicht so zu verfahren, sollte einem soliden Finanzgebaren Vorrang vor einer höheren Haushaltsvollzugsrate eingeräumt werden. Es sei darauf hingewiesen, dass sich Ende Juni 2003 die Zahlungen der Kommission (einschließlich eingegangener Anträge, bei denen das Zahlungsverfahren noch läuft) an die Bewerberländer auf 209,4 Mio. EUR beliefen; das bedeutet eine Steigerung um 55,2 Mio. EUR gegenüber dem Stand Ende 2002. Der Gesamtbetrag von 209,4 Mio. EUR setzt sich aus 147,1 Mio. EUR Abschlagszahlungen und 62,3 Mio. EUR Erstattungen zusammen. Bei dem Betrag von 55,2 Mio. EUR entfallen 7,4 Mio. EUR auf Abschlagszahlungen und 47,8 Mio. EUR auf Erstattungen.

3.3 Der Rechnungshof

Auch 2002 widmete der Rechnungshof SAPARD große Aufmerksamkeit. Die Kommission wartet jedoch noch immer auf die Bemerkungen des Rechnungshofes zur Rechtsgrundlage des Instruments (Punkt 6.7 des Berichts des Rechnungshofes vom 15. Dezember 2001).

4. Halbzeitbewertung

Gemäß Artikel 5 Absatz 1 der SAPARD-Grundverordnung müssen zwecks Bewertung der Wirksamkeit der Maßnahmen von SAPARD-Programmen diese Programme unter anderem einer Halbzeitbewertung unterzogen werden.

In der Durchführungsverordnung für SAPARD (Verordnung (EG) Nr. 2759/1999 der Kommission) heißt es, dass bei der Durchführung der Ex-ante- und Ex-post-Bewertung die Bewertungsverfahren nach Titel IV Kapitel III der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 (Strukturfonds-Verordnung) sowie Abschnitt 5 der Verordnung (EG) Nr. 1750/1999 (Durchführungsverordnung der Verordnung über die Förderung des ländlichen Raums, aufgehoben und ersetzt durch die Verordnung (EG) Nr. 445/2002) zu berücksichtigen sind.

Diesen Erfordernissen wird in den Artikeln 9, 10 und 11 von Abschnitt B der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung mit jedem einzelnen Bewerberland Rechnung getragen.

Nach Seminaren zum Thema Evaluierung (14.-18. Mai 2001) (über die bereits im SAPARD-Jahresbericht 2001 berichtet wurde) wurden die genauen Einzelheiten der Halbzeitbewertung dann auf einem weiteren Seminar (in Brüssel am 17./18. Juni 2002) mit dem Titel ,Aspekte der Verwaltung und Durchführung der SAPARD-Programme" besprochen. Auf dieser Veranstaltung standen die organisatorischen und methodologischen Aspekte der Halbzeitbewertung im Vordergrund. Es wurde ein Entwurf für ,Leitlinien für die Halbzeitbewertung von durch SAPARD unterstützten Programmen für ländliche Entwicklung" vorgelegt und mit den Bewerberländern diskutiert. Im August 2002 übersandte die Kommission eine überarbeitete Fassung dieses Dokuments als Hinweise zum Verfahren an die Bewerberländer, die erste Schritte zur Einleitung des Halbzeitbewertungsprozesses unternehmen sollten. Diese Leitlinien wurden auch allen Mitgliedstaaten (zur Information) im STAR-Ausschuss vorgelegt und können auf der Webseite der GD Landwirtschaft eingesehen werden: (http://europa.eu.int/comm/agriculture/ external/enlarge/index_en.htm).

Generell sind auch bei dieser Bewertung die fünf Stufen des Evaluierungsverfahrens einzuhalten, also Strukturierung, Datenerhebung, Analyse, Beurteilung und Bericht. Geprüft werden sollen in der Hauptsache die ersten Ergebnisse des Programms sowie ihre Übereinstimmung mit der Ex-ante-Bewertung, dann die Relevanz der Ziele und das Ausmaß des Ereichens dieser Ziele. Ferner geht es um eine Beurteilung der Verwendung der Gelder sowie um die Qualität von Berichten und Durchführung.

Im Einzelnen hat die Halbzeitbewertung folgende Ziele:

- Bewertung der Frage, ob die SAPARD-Strategie nach wie vor bezüglich Relevanz und (interner wie externer) Konsistenz angemessen ist;

- Bewertung der Frage, ob die Durchführungsregelungen (Aufteilung der Zuständigkeiten, Verwaltung und Kontrolle) sowie das Monitoring-System (als Informationsquelle für die Bewertung und als Instrument für die Verwaltung) angemessen und effizient sind;

- Bewertung der ersten Ergebnisse des SAPARD-Programms aus dem Blickwinkel von Wirksamkeit und Effizienz;

- Anwendung gemeinsamer und programmspezifischer Fragen, Kriterien und Indikatoren bei der Bewertung;

- Bewertung der Auswirkungen von SAPARD auf die Institutionen als Mittel zur Vorbereitung des betreffenden Bewerberlandes auf die Umsetzung des acquis communautaire;

- Formulierung von Empfehlungen für eventuelle Anpassungen des Programms.

Im Verlauf des Jahres 2002 machten die Bewerberländer auf diesem Gebiet weitere Fortschritte. Bis Dezember 2002 hatten alle Bewerberländer mit Ausnahme von Ungarn ihre Vorinformationen (Vertragsprognosen) veröffentlicht [14].

[14] Bis März 2003 hatten alle Länder mit Ausnahme von Estland, Slowenien und Ungarn, die mit einem vereinfachten Verfahren arbeiteten, ihre Ausschreibungsbekanntmachungen im Amtsblatt veröffentlicht. Bis Ende Juni 2003 hatten praktisch alle Länder die Halbzeitbewertung ihrer SAPARD-Programme begonnen.

Auf Workshops, die die Kommission seit Juni 2003 zum Thema Halbzeitbewertung abhält, können alle beteiligten Stellen über den Bewertungsplan diskutieren und ihre Meinungen über ihre Erwartungen an diesen Prozess austauschen; außerdem soll mit diesen Veranstaltungen dafür gesorgt werden, dass die Bewertungsleitlinien der Kommission in diesen Plan eingehen [15].

[15] Das erste dieser Seminare hatte die Tschechische Republik zum Thema und fand am 28. Mai 2003 statt.

5. SAPARD - ,Ein Lernprozess" - Hauptelemente des Jahres 2002

5.1 Monitoring der Verpflichtungen

Im Herbst 2002, kurz nachdem für praktisch alle Empfängerländer die Entscheidung über die Übertragung der Verwaltung der Finanzhilfe erlassen worden war, konnte das SAPARD-Instrument in großem Umfang angewandt werden. Dies bedeutete für die meisten Beteiligten, dass der Schwerpunkt nicht mehr bei der Vorbereitung, sondern der Durchführung lag.

Diese Entwicklung betraf natürlich auch die Art der Arbeit verschiedener Beteiligter, vorwiegend der SAPARD-Stellen und der Begleitausschüsse, die sich nun verstärkt mit operationellen Aspekten befassen mussten. Nach Auffassung der Kommission sollte diese Arbeit unterstützt werden, sollten die Beteiligten im Vergleich zu anderen Empfängerländern Fortschritte bei ihrem Programm feststellen können, zumal das ganze Verfahren für alle Beteiligten etwas völlig Neues war.

Die einzige Quelle halbwegs vergleichbarer Daten, die die Kommission anfangs hatte, waren die vierteljährlichen Ausgabenerklärungen gemäß Artikel 9 von Abschnitt A der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung. Die aus diesen Erklärungen gezogenen Informationen sind ein zentraler Bestandteil des Instruments. Mitunter werden sie auch als vielleicht der wichtigste Indikator für den Fortschritt des Instruments angesehen, so z. B. bei den Arbeiten zur Vorbereitung der Entschließung des Europäischen Parlaments über die Entlastung für die Durchführung des Haushalts 2001. Die Kommission hatte jedoch den Eindruck, dass ein relevanterer Indikator als der auf den Ausgabenerklärungen beruhende, vor allem in den Anfängen der Umsetzung von SAPARD den am intensivsten in die Anwendung des Instruments eingebundenen Kräften hilfreicher sein könnte.

Daher schlug die Kommission den Empfängerländern jeweils vor, einen Informationsaustausch weitgehend auf den den Endbegünstigten zugesagten Mittelbindungen aufzubauen. Der Grund hierfür ist, dass diese Mittelbindungen wichtige Vorläufer der einzelnen Teile der Ausgabenerklärung sind und außerdem mitunter viele Monate vor der Ausgabenerklärung bestehen. Das gleiche Phänomen trifft man übrigens auch bei Gemeinschaftsausgaben für Investitionen im Rahmen der Strukturfonds an. Bei diesen Fonds sind jedoch die Auswirkungen auf den Abfluss von Haushaltsmitteln nicht so deutlich, da die Zeit, in der den Endbegünstigten Mittelzusagen gemacht werden können, nicht Gemeinschaftsregeln unterliegt, und außerdem können getätigte Ausgaben auf den Beginn des Programmzeitraums zurückdatiert werden. Bei SAPARD besteht keine dieser beiden Möglichkeiten. Nach Meinung der Kommission sollte deshalb zumindest zur Information der Verwalter ein geeigneteres Instrument als die Ausgaben zum Einsatz kommen.

Bei dem geplanten Informationsaustausch war ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Einfachheit und Nutzen zu finden. Nach Auffassung der Kommission konnte dieses Ziel erreicht werden, wenn der Austausch auf den kumulierten Mittelbindungen beruht, die von den einzelnen SAPARD-Stellen vorgenommen worden sind, und zwar unabhängig davon, ob sie zu einer Zahlung geführt haben oder nicht; die Datenweitergabe sollte vierteljährlich erfolgen, dabei aber Monatsgesamtbeträge ausweisen. Alle Länder erklärten sich bereit, Daten in dieses freiwillige System zu übermitteln. Die eingegangenen Daten werden von den Kommissionsdienststellen in Tabellen und Schaubilder gegossen. Zur besseren Vergleichbarkeit werden die Beträge auf eine Basis bezogen, die für die einzelnen Länder jeweils der Gemeinschaftsbeitrag zur entsprechenden jährlichen Finanzierungsvereinbarung für 2000 ist. Um die unterschiedlichen Zeitpunkte zu berücksichtigen, zu denen die Entscheidungen über die Übertragung der Verwaltung der Finanzhilfe erlassen wurden, werden die Daten mit der Zahl der Monate ausgewiesen, die seit der ersten Übertragungsentscheidung für das betreffende Land vergangen sind. Dem Datenaustausch lassen sich auch die Verpflichtungsermächtigungen, also der Gemeinschaftsbeitrag pro Maßnahme für jedes Land, sowie für jede Maßnahme die Gesamtzahl der genehmigten Projekte entnehmen.

Nach den bisherigen Erfahrungen hat sich das System als sinnvoll für das Benchmarking vor allem der SAPARD-Stellen und der Begleitausschüsse erwiesen. Mit seiner Hilfe konnte auch auf die Gefahr der Annullierung nicht genutzter Verpflichtungsermächtigungen hingewiesen werden, insbesondere in Ländern, in denen im Verlauf der Zeit die Vergabe von Verträgen an Endbegünstigte noch nicht einmal mit den in den aufeinander folgenden jährlichen Finanzierungsvereinbarungen aufgeführten Beträgen Schritt halten konnte [16].

[16] Dies war auch Gegenstand eines Schreibens, das die Kommission Anfang April 2003 an alle Empfängerländer schickte, und in dem die Möglichkeiten für die Gewährleistung einer effizienteren Durchführung der einzelnen Programme dargestellt wurden.

5.2 Überschwemmungen

Im August 2002 wurde Mitteleuropa von einer verheerenden Flutkatastrophe heimgesucht. Nach einem Treffen zwischen führenden Politikern aus den betroffenen Ländern und Kommissionspräsident Prodi wurde eine Soforthilfe der Gemeinschaft zugesagt. Am 28. August kündigte die Kommission einen Vorschlag über die Gründung eines Sonderfonds für Natur-, Technologie- und Umweltkatastrophen an. Ferner bestätigte die Kommission, dass Maßnahmen zur Wiederherstellung des ländlichen Raums nach Flutschäden in den Geltungsbereich von SAPARD fallen [17].

[17] Vgl. Abschnitt ,Änderungen des rechtlichen Rahmens".

In Anbetracht der Auswirkungen der Flut beantragten zwei Länder Änderungen an ihren SAPARD-Programmen, nämlich die Tschechische Republik und die Slowakei. Die Tschechische Republik meldete, rund 40 % ihres Territoriums seien von den Überschwemmungen in Mitleidenschaft gezogen und ungefähr 6 % ihres Gebietes stuenden noch unter Wasser; in 753 Gemeinden habe es Schäden gegeben. Es wurde geschätzt, dass die Kosten durch die Flutschäden ungefähr 3,1 % des BIP des Landes in 2002 entsprachen. Der Gesamtschaden in der Landwirtschaft wurde auf rund 121 Mio. EUR geschätzt. In der Slowakei wurde die von den Überschwemmungen betroffene Gesamtfläche mit rund 8.700 Hektar angegeben. Nach weiteren Sitzungen mit Vertretern der Kommission wurde dann eine Reihe von Programmänderungen ausgearbeitet, die im Oktober 2002 in den für die jeweiligen Länder zuständigen Begleitausschüssen des Programms diskutiert und verabschiedet wurden.

Aufgrund der Flutkatastrophe wurden auch Änderungen an den mehrjährigen Finanzierungsvereinbarungen vorgenommen. Um schnell handeln zu können, wurden im Fall der Tschechischen Republik die Änderungen an der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung über die jährliche Finanzierungsvereinbarung für 2001 (und nicht für 2002) vorgenommen. In die mehrjährige Finanzierungsvereinbarung wurde ein Artikel 16 über außergewöhnliche Naturkatastrophen aufgenommen. Darin heißt es für den Fall, dass die Kommission feststelle, dass die Tschechische Republik von einer außergewöhnlichen Naturkatastrophe heimgesucht worden ist, andere Beihilfesätze Anwendung finden könnten (die Obergrenze für staatliche Beihilfen steigt dann von 50 % auf 75 %; der Kofinanzierungsanteil der Gemeinschaft wird von 75 % auf 85 % aufgestockt). Diese geänderten Sätze waren Teil eines Vorschlags der Kommission zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1268/1999 des Rates als Reaktion auf die Flutkatastrophe. Darüber hinaus sollten Ausnahmen zulässig sein, also zusätzliche Abschlagszahlungen, Vorschüsse an die Begünstigten sowie die Möglichkeit, das Programm rückwirkend anzuwenden und Ausnahmen von gewissen Bestimmungen der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung, betreffend beispielsweise die Einhaltung der Regeln im öffentlichen Vergabewesen.

In der Folge wurde das SAPARD-Programm für die Tschechische Republik abgeändert; Rechnung getragen werden sollte den neuen Beihilfesätzen, den Zuschussfähigkeitskriterien, zu denen nun auch außergewöhnliche Naturkatastrophen gehörten, und den revidierten Auswahlkriterien, mit denen unmittelbar von der Katastrophe betroffenen Antragstellern Vorrang eingeräumt werden sollte. Im Fall der Slowakei billigte der Begleitausschuss eine Änderung der bestehenden Maßnahme für ländliche Infrastruktur. Diese Maßnahme war innerhalb des Programms auf die Modernisierung von Gebäuden von historischem, kulturellem oder nationalem Wert beschränkt. Nach der Änderung umfasste die Maßnahme auch die Modernisierung ländlicher Infrastruktureinrichtungen wie kommunale Straßen, Brücken, Fußgängerbrücken, Wasserversorgung sowie Gas- und Abwasserrohre.

All diese Änderungen erfolgten kurz nachdem die Kommission ihren Vorschlag zur Änderung der SAPARD-Grundverordnung vorgelegt hatte. Da jedoch aus den im Abschnitt ,Änderungen des rechtlichen Rahmens" dargelegten Gründen die Änderung dieser Verordnung erst Mittel April 2003 erfolgen konnte, mussten potenzielle Begünstigte mindestens bis zu diesem Augenblick abwarten, um zu erfahren, ob sie von den im vergangenen September vorgeschlagenen Verbesserungen profitieren konnten.

5.3 Gemäß Artikel 7 Absatz 4 (,Hilfe durch die Kommission") finanzierte Seminare

Im Verlauf des Jahres 2002 wurden von der Kommission zwei Seminare mit Nutzung der Hilfe gemäß Artikel 7 Absatz 4:

Seminar über ,Aspekte der Programmverwaltung" in Brüssel;

Seminar über ,Bescheinigung der Rechnungsführung der SAPARD-Stellen" in Wien.

5.3.1 Seminar über ,Aspekte der Programmverwaltung" in Brüssel

Das Seminar fand am 17. und 18. Juni in Brüssel statt; Thema waren Aspekte der Programmverwaltung, Programmdurchführung und Ergebnisse. Diese Veranstaltung, an der jeweils fünf Vertreter aus jedem der zehn Bewerberländer teilnahmen, bot Gelegenheit zur Diskussion einer ganzen Reihe von Themen in Zusammenhang mit den SAPARD-Programmen. Im Nachhinein zeigten sich die Teilnehmer mit dem Inhalt des Seminars sehr zufrieden. Mehr als drei Viertel der Teilnehmer, die nach Ende der Veranstaltung einen Fragebogen ausfuellten, sagten aus, der Hauptwert des Seminars läge in der Gelegenheit zum Erfahrungsaustausch.

Es gab eine ganze Reihe von Beiträgen der Vertreter der jeweiligen Verwaltungsbehörden und SAPARD-Stellen. Hier die wichtigsten Schlussfolgerungen:

- Beim Monitoring muss bei der Vorbereitung der Sitzungen der Begleitausschüsse nach einem strengen Zeitplan und mit den richtigen Dokumenten gearbeitet werden; auch die Daten über sensible Sektoren sind zu berücksichtigen;

- alle Länder müssen sich auf die vorgeschriebene Halbzeitbewertung der einzelnen Programme vorbereiten;

- es müssen Wege gefunden werden, um die finanzielle Umsetzungsrate zu verbessern.

5.3.2 Seminar über ,Bescheinigung der Rechnungsführung der SAPARD-Stellen" in Wien

Das Seminar fand am 7. und 8. November in Wien statt und versammelte Vertreter von Zertifizierungsstellen aller Bewerberländer, die SAPARD-Hilfe erhalten. Gastgeber waren die österreichischen Behörden, die auch einige Fachreferenten entsandt hatten.

Die in Artikel 6 von Abschnitt A der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung geforderte Zertifizierung fand zum ersten Mal im Jahr 2002 statt. Es nahmen daran jedoch nur wenige Stellen teil, und die Ausgaben waren niedrig. In Zukunft werden sehr viel mehr Stellen einbezogen sein, und auch die Ausgaben werden deutlich ansteigen. Mit dem Seminar sollte dafür gesorgt werden, dass die Arbeit der Zertifizierungsstellen harmonisiert und so weit wie möglich weiter entwickelt wird.

Ausgehend von den Erfahrungen mit dem ersten Rechnungsabschluss schlug die Kommission mehrere Änderungen am ,Musterzertifizierungsbericht" vor und legte weitere Leitlinien für die Prüfungsarbeit vor, die vorzunehmen ist, damit bei der Bescheinigung der Rechnungsführung allgemein akzeptierte Prüfnormen eingehalten werden.

6. Beteiligung von Nicht-Regierungsorganisationen an SAPARD

Der SAPARD-Jahresbericht für 2001 enthielt ein eigenes Kapitel (Kapitel 9) über die Beteiligung von Nicht-Regierungsorganisationen und Vertretern der Zivilgesellschaft. In diesem Bericht bestätigte die Kommission, dass großes Interesse an diesem Thema vor allem im Europäischen Parlament vor dem Hintergrund der Initiative INPARD [18] besteht. Ferner wies sie auf einige praktische Schwierigkeiten hin, die bei einer solchen Initiative vorauszusehen sind. Die Kommission machte jedoch deutlich, dass ihre Zurückhaltung keinesfalls als Ablehnung einer erweiterten Rolle der Zivilgesellschaft bei SAPARD zu deuten ist.

[18] INPARD (Innovative Participatory Rural Development); Initiative des Ausschusses für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung des Europäischen Parlaments zur Förderung eines neuen Heranführungsinstruments.

In Februar 2002 unterstrichen die Landwirtschaftsminister der Bewerberländer im Ausschuss für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung des Europäischen Parlaments den Reiz einer stärkeren Einbeziehung der Zivilgesellschaft, also des ,bottom-up"-Ansatzes. Viele Minister sprachen sich für die INPARD-Initiative aus. Zur Ermittlung des auf die Erklärungen der Minister folgenden praktischen Handlungsbedarfs in diesen Ländern forderte die Kommission sie mit Schreiben vom 13. Juni 2002 auf, (im Zusammenhang mit dem Entwurf der jährlichen Finanzierungsvereinbarung 2002) ihre Wünsche darzulegen. Keines der Länder strebte eine Änderung der SAPARD-Grundverordnung an (die im Übrigen eine Initiative wie INPARD nicht vorsieht). Bei sechs der zehn Empfängerländer lassen sich die Wünsche ohne Änderung bestehender Rechtsinstrumente, der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarungen und der Länderprogramme erfuellen. Bei den vier übrigen Ländern kann man den Änderungswünschen durch eine Änderung dieser Vereinbarungen entsprechen. Die Änderungen betrafen die Projektauswahl bei bestimmten Maßnahmen: Hier sollte die Zuständigkeit nicht länger bei der SAPARD-Stelle, sondern bei einer oder mehreren Nicht-Regierungsorganisation(en) liegen, die im Rahmen des Programms benannt werden; alle übrigen Zuständigkeiten sollten auf jeden Fall bei der SAPARD-Stelle verbleiben, so auch die Bewertung der Zuschussfähigkeit. Obwohl die gewünschten Änderungen an den entsprechenden mehrjährigen Finanzierungsvereinbarungen vorgenommen wurden, hatte bis Ende Juni 2003 kein einziges Land Programmänderungen beantragt, nach denen Nicht-Regierungsorganisationen diese Befugnis zur Projektauswahl ausüben sollen.

Die eben beschriebene Entwicklung lässt die enthusiastischen Erklärungen vieler Minister vom Februar 2002 in einem etwas anderen Licht erscheinen als ursprünglich gedacht. Sie bedeutet jedoch nicht, dass die Kommission in 2002 die Bedeutung der Nicht-Regierungsorganisationen im Zusammenhang mit SAPARD weniger ernst nahm.

Im Verlauf des Jahres 2002 nahmen Mitarbeiter der Kommission an einer ganzen Reihe von Seminaren und Veranstaltungen mit Vertretern der Zivilgesellschaft teil.

Als Teil seiner Bemühungen zur Stärkung der Zivilgesellschaft und zur Förderung des multinationalen Austauschs über Fragen der ländlichen Entwicklung veranstaltete das Programm PREPARE (Pre accession Partnerships for Rural Europe) im September 2002 in Finnland einen ,Travelling Workshop", der dem Erfahrungsaustausch zwischen SAPARD-begünstigten Bewerberländern über die Lehren diente, die sich aus Finnlands Erfahrungen mit der Förderung lokaler Initiativen ziehen lassen. Die Bewerberländer waren jeweils durch einen Abgesandten ihrer nationalen Verwaltung sowie durch wichtige Nicht-Regierungsorganisationen vertreten. Vertreter des finnischen Landwirtschaftsministeriums sowie Beamte, die Erfahrung in der Arbeit mit lokalen Aktionsgruppen haben, gaben einen detaillierten Überblick über die Struktur der Politik zur Förderung des ländlichen Raums in Finnland. Auch über die finnische Dorfbewegung wurden Vorträge gehalten. In Zusammenhang mit SAPARD wurde in den Diskussionen eine ganze Reihe von Problemen angesprochen, so z. B. die Schwierigkeiten bei der Beschaffung von Projektmitteln und die Pflichten, die Antragsteller eingehen. Ungeachtet dieser Schwierigkeiten bewertete eine Reihe von Ländern aus eigenem Antrieb SAPARD als Erfolg. Vertreter von Nicht-Regierungsorganisationen in den Bewerberländern äußerten den Wunsch nach einer stärkeren Einbeziehung lokaler Stellen in SAPARD. Die Kommission erläuterte die Möglichkeiten zur Verbesserung der Partnerschaft in den Begleitausschüssen, zu denen auch gehört, in den Entwürfen für die jährlichen Finanzierungsvereinbarungen für 2002 eine deutlichere Beteiligung lokaler Stellen am Entscheidungsprozess vorzuschlagen.

Im Oktober 2002 sprach auf Einladung des slowakischen Landparlaments ein Vertreter der Kommission vor der Zweiten Generalversammlung dieser Institution. Es wurde der Wunsch nach größerer Anerkennung der Mikro-Regionen und der Partnerschaften zwischen Mikro-Regionen als zuschussfähigen Empfängern öffentlicher oder staatlicher Beihilfen ausgesprochen. Zahlreiche Teilnehmer äußerten großes Interesse an dem Potenzial für lokale Initiativen. Nach Abschluss des Seminars hatte das Landparlament für den Vertreter der Kommission Begegnungen mit Bürgermeistern von Dörfern in der Region Velka Fatra arrangiert, denen sich eine Rundreise durch die Mikro-Region Rimava anschloss; im Verlauf dieser Rundreise fand auch eine Begegnung in einem Dorf statt, das erst kürzlich in eine Entwicklungsstrategie für Mikro-Regionen aufgenommen worden war, die auf partizipatorischen Methoden und der Einbeziehung der örtlichen Gemeinschaft in eine detaillierte sozioökonomische Analyse sowie auf der Erarbeitung einer Entwicklungsstrategie beruht [19].

[19] Eine Weiterentwicklung war das Seminar zum Thema ,Entwicklung und Förderung lokaler Initiativen in den Bewerberländern" in Pardubice (Tschechische Republik) im Mai 2003.

7. Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) und SAPARD

Gemäß Artikel 15 der SAPARD-Grundverordnung und Ziffer 7, Abschnitt F der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung haben die Empfängerländer vierteljährlich über Unregelmäßigkeiten in Zusammenhang mit Kofinanzierungsmitteln der Gemeinschaft Bericht zu erstatten.

In 2002 haben alle Bewerberländer Zahlungen von der Kommission erhalten und waren daher verpflichtet, die Dienststellen der Kommission über dabei aufgetretene Unregelmäßigkeiten zu informieren. Lettland und Rumänien meldeten in 2002 null Unregelmäßigkeiten, Bulgarien eine, Slowenien neun.

Die Dienststellen der Kommission möchten die Qualität der Übermittlung dieser Meldungen verbessern, und zwar durch Einsatz des Betrugsbekämpfungsinformationssystems, mit dem die Bewerberländer ihre Angaben zu Unregelmäßigkeiten auf elektronischem Wege und in standardisiertem Format übersenden können [20].

[20] Bis September 2003 sollten alle Koordinierungsstellen für die Betrugsbekämpfung (AFCOS) in den zehn Bewerberländern zur Nutzung von AFIS in der Lage sein.

8. Öffentliches Vergabewesen

2002 war das erste Jahr, in dem die Regeln für das öffentliche Auftragswesen bei SAPARD anzuwenden waren, und zwar einschließlich der Veröffentlichung der Ausschreibungsbekanntmachungen. Diese Vorschriften gelten nach der Übertragung der Verwaltung der Finanzhilfe für die entsprechenden SAPARD-Maßnahmen, insbesondere diejenigen, an denen nicht-private Begünstigte beteiligt sind. Als Hauptmaßnahmen, bei denen die Regeln für das Vergabewesen anzuwenden sind, sind Infrastrukturprojekte im ländlichen Raum sowie, in einigen Ländern, die Halbzeitbewertungen der Programme zu nennen.

Zu den Zulassungskriterien für eine SAPARD-Stelle gehört auch, dass bei den einschlägigen Maßnahmen die Vorschriften für Dienstleistungs, Bau- und Lieferaufträge durch öffentliche Stellen eingehalten werden. Nach Artikel 14 Absatz 2 Ziffer 6 der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung haben diese Vorschriften den Bestimmungen des Handbuchs der Kommission mit dem Titel ,Dienstleistung-, Liefer- und Bauaufträge im Rahmen der Zusammenarbeit der Gemeinschaft zugunsten von Drittländern" zu entsprechen.

SAPARD ist per Gesetz verpflichtet, Ausschreibungsbekanntmachungen zu veröffentlichen. Alle Dienstleistungsaufträge mit einem Wert von 200.000 EUR oder mehr und Bauaufträge mit einem Wert von 5.000.000 EUR oder mehr müssen in einer besonderen Ausschreibungsbekanntmachung (,internationale Ausschreibung") von der Kommission im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, im Internet und allen anderen geeigneten Medien veröffentlicht werden.

Bei Lieferverträgen mit einem Wert zwischen 30.000 EUR und 150.000 EUR und bei Bauaufträgen mit einem Wert zwischen 300.000 EUR und 5.000.000 EUR erfolgt die Vertragsvergabe nach lokal veröffentlichter öffentlicher Aufforderung zur Einreichung von Angeboten (,lokale Ausschreibung"). Darüber hinaus veröffentlicht die Kommission die Nummern dieser ,lokalen" Ausschreibungen auf der Webseite von EuropeAid.

Ein Blick auf die Webseite zeigt, dass vor allem seit Anfang 2003 zahlreiche Bekanntmachungen veröffentlicht worden sind.

9. Beiträge der Bewerberländer

Mit Schreiben vom 13. März 2003 forderte die Kommission alle Bewerberländer auf, Beiträge zu diesem Bericht einzureichen. Daraufhin sandten die Bewerberländer die folgenden Beiträge ein.

2003 wird das erste Jahr sein, in dem fünf von zehn Ländern, nämlich Bulgarien, Estland, Litauen, Lettland und Slowenien einen Jahresbericht über die Durchführung ihres SAPARD-Programms vorlegen müssen. Gemäß Artikel 8 Absatz 1 von Abschnitt B der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung haben diese Berichte bei der Kommission innerhalb von sechs Monaten nach Ende des jeweiligen vollen Kalenderjahrs der Durchführung einzugehen; für die fünf genannten Länder bedeutet das Ende Juni 2003. Diese Berichte werden auf die Webseite der Kommission gestellt:

http://europa.eu.int/comm/agriculture/ external/enlarge/index_en.htm

9.1 ESTLAND

Der vorliegende Beitrag soll einen Überblick über die Fortschritte des Programms in 2002 geben und eine kurze Gesamtbeurteilung des Programms vornehmen, aber auch die Entscheidungen der letzten Sitzung des Begleitausschusses darstellen.

Beschreibung des Programms in 2002

Die ersten Anträge auf Investitionsförderung für alle Maßnahmen gingen am 11. Februar 2002 ein. Für Maßnahme 2 wurden die Empfangsbescheide für Anträge auf Investitionsförderung am 26. März ausgestellt, bei den anderen Maßnahmen wurde dieser Prozess am 27. September 2002 abgeschlossen.

Insgesamt gingen im Rahmen des SAPARD-Programms in 2002 426 Anträge ein; das sind fast 50 % mehr als im Vorjahr.

Für Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben gingen 288 Anträge ein, von denen 265 stattgegeben wurde. Im Bereich der Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung von Agrar- und Fischereierzeugnissen und gingen 37 Anträge ein, von denen 27 stattgegeben wurde und 17 ausgezahlt sind. Im Bereich Diversifizierung ländlicher Aktivitäten und Förderung kleiner Unternehmen gingen 80 Anträge ein, von denen 68 genehmigt wurden und 14 ausgezahlt sind. Im Bereich Entwicklung der ländlichen Infrastruktur gingen 21 Anträge ein, von denen 19 genehmigt wurden und 6 ausgezahlt sind.

Schaubild 1 - Eingegangene, genehmigte und ausgezahlte Anträge

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Die Fördermittel für die genehmigten Anträge belaufen sich auf rund 194 Mio. EEK [21]; ausgezahlt wurden insgesamt rund 163 Mio. EEK. In 2001 betrugen diese Zahlen 124 Mio. EEK und 6 Mio. EEK.

[21] EUR 1 = EEK 15,6466 (fester Wechselkurs seit 1.1.1999).

Fortschritte beim Programm

Die Gesamtmittelausstattung des SAPARD-Programms für den Zeitraum 2000-2002 liegt bei ungefähr 748 Mio. EEK. Die Verpflichtungsermächtigungen in den Jahren 2001-2002 (das SAPARD-Programm lief in Estland erst 2001 an) belaufen sich auf 318 Mio. EEK, die annullierten Verpflichtungsermächtigungen auf 5 Mio. EEK. Der Mittelüberschuss beträgt in 2002 435 Mio. EEK. Estland hat also ungefähr 43 % eines Dreijahreshaushalts in eineinhalb Jahren verbraucht. Mit Blick auf eine Beurteilung der Programmfortschritte sei darauf hingewiesen, dass die Halbzeitbewertung des gesamten Programms im Verlauf des Jahres 2003 erfolgen wird; umfassende Schlussfolgerungen wären daher zur Zeit verfrüht. Zusammenfassend kann man aber sagen, dass die Programmfortschritte zufrieden stellend ausgefallen sind, und dass das zweite Jahr, in dem Anträge gestellt werden konnten, deutlich bessere Ergebnisse zeigte als 2001. Allerdings sind die Fortschritte je nach Maßnahme unterschiedlich ausgefallen. Maßnahme 2 wird am häufigsten genutzt; hier werden 95 % der eingegangenen Anträge genehmigt und werden fast 100 % der Fördermittel ausgezahlt. Auch bei Maßnahme 1 werden relativ viel Mittel beantragt; Maßnahme 3 könnte stärker in Anspruch genommen werden. Maßnahme 4 wird weniger genutzt - hier werden nur rund 4 % der Mittel ausgezahlt. Um die Lage zu verbessern, hat das Landwirtschaftsministerium Gespräche mit den Sozialpartnern geführt und schon einige Änderungen an den Maßnahmenbögen und den einschlägigen Rechtsvorschriften vorgenommen. Es gab Änderungen an mehreren Aspekten, die sich als hinderlich bei der Beantragung von Unterstützung erwiesen haben (wie die maximale Investitionsförderung pro Begünstigtem bei Maßnahme 3 usw.). Die Lage dürfte sich daher in 2003 verbessern.

Begleitausschuss

Die dritte Sitzung des Begleitausschusses fand am 26. Juli 2002 statt. Den Änderungen an den Maßnahmenbögen des SAPARD-Programms stimmten die Mitglieder zu und genehmigten letztendlich alle Änderungen an den Maßnahmenbögen der Maßnahmen 1, 2, 3 und 4 des Plans für ländliche Entwicklung (gebilligt von der Verwaltungsbehörde).

Der Begleitausschuss stimmte ferner folgenden neuen Maßnahmen zu: Maßnahme 6 (Investitionsförderung für die Modernisierung und Entwicklung von Dörfern) und Maßnahme 8 (Investitionshilfen zur Wiederaufforstung). Maßnahme 5 (technische Hilfe) wurde bereits auf der zweiten Sitzung des Begleitausschusses gebilligt.

Der STAR-Ausschuss stimmte im Oktober 2002 allen Änderungen an den vier Maßnahmen und den neuen Maßnahmenbögen zu. Jetzt werden in Estland die entsprechenden Rechtsvorschriften für diese Maßnahmen erlassen, und ab dem ersten Quartal 2003 können die ersten Anträge entgegengenommen werden.

Während der Sitzung des Begleitausschusses wurde auch ein Überblick über die Vorbereitung von Maßnahme 7 (Agri-Umwelt) gegeben. Die Mitglieder des Begleitausschusses beschlossen die Fortsetzung der Vorbereitung von Maßnahme 7. Ferner wurde kurz über die Vorbereitung der Halbzeitbewertung des SAPARD-Programms berichtet. Bis Dezember 2003 soll der Begleitausschuss den Abschlussbericht verabschieden und ihn bei der Europäischen Kommission einreichen.

9.2 BULGARIEN

Fortschritte bei der Durchführung von SAPARD

Der Staatliche Fonds ,Landwirtschaft" wurde am 15. Mai 2001 als die bulgarische SAPARD-Stelle zugelassen, nachdem die Europäische Kommission die Entscheidung über die Übertragung der Verwaltung der Finanzhilfe für die drei für private Begünstigte konzipierten Hauptmaßnahmen des im Rahmen von SAPARD durchgeführten bulgarischen nationalen Plans für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung erlassen hatte: Maßnahme 1.1. ,Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben", Maßnahme 1.2. ,Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung von Agrar- und Fischereierzeugnissen", und Maßnahme 2.1. ,Entwicklung und Diversifizierung wirtschaftlicher Tätigkeit, zusätzliche Beschäftigungsmöglichkeiten und Einkommensalternativen". Zwischen Programmbeginn und dem 31. Dezember 2002 fanden 15 Sitzungen des Projektauswahlausschusses statt. Für alle Maßnahmen wurden insgesamt 298 Projekte mit einem Förderbetrag von 107.888.836,05 EUR genehmigt. 106 Projekte wurden abgeschlossen und erstattet; das entspricht einer Hilfe von 14.499.142,50 EUR (Tabelle 1).

Tabelle 1. Genehmigte und abgeschlossene Projekte je Maßnahme bis 31. Dezember 2002 (EUR)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

In Anbetracht der enormen Fortschritte bei der Durchführung des Programms und unter Berücksichtigung der dabei gewonnenen Erkenntnisse wurde das für die Verwaltung der EU-Mittel erforderliche Know-how erweitert und gepflegt. Die SAPARD-Stelle nutzte die neuen Erfahrungen für eine intensivere Aufnahme von SAPARD-Geldern, damit die gewährte Unterstützung auch maximal ausgeschöpft wird.

Ein entscheidender Schritt auf diesem Weg waren die Änderungen der Erlasse 14, 15 und 16 über die Bedingungen für die Gewährung von SAPARD-Hilfe. Nach der offiziellen Verabschiedung dieser Änderungen konnten die im Juni 2002 vom Begleitausschuss getroffenen Entscheidungen in die Tat umgesetzt werden und konnten auch bestimmte Änderungen in den Verfahren der SAPARD-Stelle vorgenommen werden, die vom staatlichen Fonds ,Landwirtschaft" angeregt und von der Europäischen Kommission gebilligt worden waren. Die wichtigste Änderung betraf Projekte, bei denen in den Antragsunterlagen technische Aspekte mangelhaft dargestellt waren. In Abänderung der bisherigen Praxis bekamen die Antragsteller nun eine Frist von zehn Tagen, um diese Mängel zu beheben; danach wurde der Antrag weiter bearbeitet. Auf diese Weise müssen die Antragsteller keinen völlig neuen Antrag stellen und wurden die Fristen für die Projektgenehmigung verkürzt. Nach Rücksprache mit der Europäischen Kommission wurde die Zahl der Sitzungen des Auswahlausschusses von jährlich sechs auf 12 erhöht [22].

[22] Im Kalenderjahr 2002 wurde von der mit der jährlichen Finanzierungsvereinbarung 2002 ermöglichten Änderung von Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe b des Anhangs Abschnitt A der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung kein Gebrauch gemacht.

Die SAPARD-Stelle hat sich ständig bemüht, die Nutzung der Fördermittel zu verbessern; diese flossen hauptsächlich in folgende Bereiche: Schulung aller Abteilungen der Stelle, um bei den Mitarbeitern eine hohe berufliche Qualifikation zu erhalten; Seminare für potenzielle Antragsteller, an denen auch Mitarbeiter der SFA-Regionaldirektionen und des Ministeriums für Land- und Forstwirtschaft teilnahmen; die möglichst schnelle Bearbeitung der einzelnen Anträge, damit der Zeitraum zwischen Antragseinreichung und Genehmigung so kurz wie möglich ausfällt; kontinuierliche Überwachung der Fortschritte der genehmigten Projekte und Unterstützung der Begünstigten vor allem im Hinblick auf die Erstattung.

Darüber hinaus führte die Unterzeichnung von Memoranden mit 20 Geschäftsbanken über die Zusammenarbeit bei der Durchführung von SAPARD zu einer positiveren Einstellung gegenüber Krediten für Projekte im Rahmen des Programms. Im Verlauf des Jahres 2002 nahm die Zahl der pro Sitzung des Auswahlausschusses gebilligten Projekte kontinuierlich zu. Dies ist ein Beleg dafür, dass die administrativen Kapazitäten der Stelle gewachsen sind und das Verfahren angemessen ist.

Ferner wurden die Arbeiten zur Vorbereitung der Zulassung weiterer sechs Maßnahmen und einer (für öffentliche Begünstigte konzipierten) Untermaßnahme abgeschlossen und wurde die nationale Zulassung unterzeichnet. Im Ministerium für Land- und Forstwirtschaft wurden Arbeitsgruppen zur Erarbeitung der Erlasse für die Umsetzung dieser Maßnahmen eingesetzt.

Fortschritte bei Monitoring, Bewertung und Werbung im Rahmen des SAPARD-Programms

(i) Sitzungen des SAPARD-Begleitausschusses

In 2002 hielt der SAPARD-Begleitausschuss zwei weitere reguläre Sitzungen ab. Die dritte Sitzung des Begleitausschusses fand am 28. Juni 2002 statt. Der Ausschuss prüfte die Fortschritte bei der Programmdurchführung anhand der Monitoring-Daten für die drei zugelassenen Maßnahmen. Außerdem wurden die Monitoring-Indikatoren für die in Vorbereitung auf die Zulassung befindlichen nächsten sieben Maßnahmen untersucht. Die Ausschussmitglieder wurden über den Besuch von Vertretern der Europäischen Kommission in der SAPARD-Stelle zu Beginn des Jahres informiert, bei dem festgehalten wurde, dass bei der Durchführung des Programms keine wesentlichen Mängel zu beobachten sind. Die vierte Sitzung des Begleitausschusses fand am 10. Dezember 2002 statt. Dabei verabschiedete der Ausschuss die endgültigen Fassungen der Maßnahme 1.6 ,Bewirtschaftung von Wasserressourcen" und der Maßnahme 1.3. ,Entwicklung umweltfreundlicher landwirtschaftlicher Praktiken und Aktivitäten" und prüfte die Fortschritte bei der Umsetzung zugelassener Maßnahmen. Der Ausschuss erhielt Informationen über Probleme in Zusammenhang mit der Erstattung bei abgeschlossenen Projekten und die Fortschritte beim Abruf der aus den SAPARD-Haushalten 2000 und 2001 verfügbaren Mittel. Ferner erhielt der Ausschuss die neuesten Informationen über die Vorbereitung der Halbzeitbewertung von SAPARD, insbesondere mit Blick auf die Beteiligung der Partner aus Gesellschaft und Wirtschaft an der Durchführung. Der Ausschuss diskutierte auch über die von seinen ständigen Arbeitsgruppen vorgelegten Vorschläge für Änderungen an den zugelassenen Maßnahmen. Die Vorschläge wurden gebilligt und zusammen mit den fertigen Fassungen der Maßnahmen 1.3 und 1.6 in ein Änderungspaket für den bulgarischen Landwirtschafts- und Entwicklungsplan im Rahmen von SAPARD eingebracht Die Absegnung dieses Pakets durch die Europäische Kommission wird für die erste Jahreshälfte 2003 erwartet.

Nach der Geschäftsordnung des Ausschusses fanden die Sitzungen der beiden ständigen Arbeitsgruppen für die zugelassenen Maßnahmen vor der Ausschusssitzung statt. Die Arbeitsgruppen regten eine Reihe von Änderungen an den Maßnahmen an, mit denen, wie bereits gesagt, die Programmdurchführung erleichtert werden soll.

(ii) Vorbereitung der Halbzeitbewertung von SAPARD in Bulgarien

In Anbetracht der Komplexität der Halbzeitbewertung sowie des Zeitbedarfs für die Vorbereitung der Verfahren zur Auswahl eines Bewerters und für die eigentliche Bewertung hat der Begleitausschuss auf seiner zweiten Sitzung der Einsetzung eines Lenkungsausschusses zur Überwachung der Vorbereitung der Bewertung zugestimmt. Den Beschaffungsregeln der EG bei Heranführungsprogrammen entsprechend hat der Lenkungsausschuss eine eingeschränkte internationale Ausschreibung eingeleitet. Am 30. Juli 2002 wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften eine Vorabinformation veröffentlicht, am 17. September 2002 wurde dann eine Ausschreibungsbekanntmachung veröffentlicht. Von den 31 Kandidaten, die schriftlich ihr Interesse bekundeten, wurden acht Mitte November 2002 auf eine Liste gesetzt. In der Zwischenzeit hat der Lenkungsausschuss die wichtigsten Aspekte des Dossiers Evaluierungsausschreibung geprüft, und das Dossier wurde gemäß den Weisungen der Europäischen Kommission über Dienstleistungsverträge abgeschlossen, die im Rahmen der Zusammenarbeit der Gemeinschaft mit Drittländern abgeschlossen werden.

(iii) Werbekampagne für SAPARD

In der Werbekampagne für SAPARD kamen auch weiterhin alle denkbaren Methoden und Medien zum Einsatz. Das Hauptaugenmerk lag jedoch auf Informationsseminaren mit direkter Beteiligung potenzieller Antragsteller im Rahmen des Programms. Beamte des Ministeriums für Land- und Forstwirtschaft sowie Mitarbeiter der SAPARD-Stelle und ihrer Regionalvertretungen waren ständig als Referenten auf diesen Veranstaltungen im ganzen Land im Einsatz. Um die Werbekampagne mit Blick auf die Wahrnehmung durch die breite Öffentlichkeit, aber auch auf die anstehende Zulassung der sieben Maßnahmen zu intensivieren, nach der die Kampagne auch neue Arten von Antragstellern und neue Sektoren abdecken muss, verabschiedete der Begleitausschuss Ende Dezember 2002 eine Informationsstrategie für SAPARD, die den Einsatz einer breit gefächerten Palette von Informationsmaterialien vorsieht: Seminare, Diskussionsforen, gedrucktes Material, Internetauftritte, Werbefilme usw.

9.3 LITAUEN

Im Programmdurchführungsjahr 2002 wurden in Litauen 594 Anträge auf Unterstützung durch SAPARD in Höhe von 187.575.000 EUR gestellt. Am aktivsten waren die Antragsteller für Maßnahme 1 ,Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben" und Maßnahme 4 ,Verbesserung der ländlichen Infrastruktur". Für Maßnahme 1 wurden 204 Anträge eingereicht (das entsprach mehr als einem Drittel aller Anträge). Am intensivsten wurde bei Maßnahme 2 Hilfe beantragt (,Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung von Agrar- und Fischereierzeugnissen"), nämlich 104 Mio. EUR (fast zwei Drittel des beantragten Gesamtbetrags).

Gesamtanträge auf SAPARD-Förderung (Tausend EUR) und Zahl der Anträge in 2002

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Im Durchschnitt lauteten die Anträge auf mehr als 600.000 EUR und bewegten sich zwischen 1.000 EUR (Maßnahme 7 ,Berufliche Bildung") und 11 Mio. EUR (Maßnahme 2). Diese Unterschiede zwischen den Maßnahmen sind auf die Natur der einzelnen Projekte zurückzuführen (so sind die Projekte der Maßnahme 2 komplexer und erfordern höhere Investitionen als ein einzelnes Projekt in Maßnahme 1) sowie auf den Hoechstförderungsbetrag (der bei Maßnahme 2 bei 5 Mio. EUR liegt, in Maßnahme 4 hingegen bei 250.000 EUR.

Zahlreiche Anträge wurden Ende 2002 eingereicht; die Bewertungsverfahren sind recht kompliziert, daher wurden 381 Anträge voll bewertet. Insgesamt wurden 227 Anträge gebilligt; der gebundene Gesamtbetrag an SAPARD-Fördermitteln belief sich auf 70.665 Mio. EUR.

130 Anträge wurden als nicht zuschussfähig 2002 abgelehnt, und zwar hauptsächlich aus folgenden Gründen:

1. Erfuellen nicht die Kriterien für wirtschaftlich rentable Betriebe (Maßnahme 1 und 2);

2. entsprechen nicht den Anforderungen des Endbegünstigten (Maßnahme 3 ,Entwicklung und Diversifizierung der wirtschaftlichen Tätigkeit, zusätzliche Beschäftigungsmöglichkeiten und Einkommensalternativen");

3. zu kurzer Zeitraum für die Einreichung von Anträgen (alle drei Jahre), nicht sehr aktive potenzielle Begünstigte, also Landwirte, Landbewohner und Gemeinden (Maßnahme 4).

Um mehr Anträgen stattgeben zu können, wurden verschiedene Maßnahmen eingeleitet. Zunächst einmal änderte der Begleitausschuss eine Reihe von Zuschussfähigkeitskriterien. Darüber hinaus änderte der Landwirtschaftsminister die Definition der wirtschaftlichen Rentabilität, und die SAPARD-Stelle startete Werbeaktionen, um allen potenziellen Antragstellern die geänderten Anforderungen und Kriterien zu erklären.

Gebundene SAPARD-Unterstützung (Tausend EUR) und Zahl der genehmigten Projekte in 2002

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Der Löwenanteil der gebundenen Fördermittel floss in die Maßnahme 2: 42,6 Mio. EUR (136 % der verfügbaren Betrags). Dies ist darauf zurückzuführen, dass die potenziellen Begünstigten dieser Maßnahme am rührigsten sind. Sie haben zugesagt, schon vor dem Beitritt die Umwelt-, Tiergesundheits-, Tierschutz- und Lebensmittelsicherheitsnormen einzuhalten.

Die geringste Nachfrage nach Fördermitteln war bei Maßnahme 4 zu verzeichnen: 5,6 Mio. EUR (41 %); der Grund hierfür ist die irreführende Annahme, dass die Mittel für diese Maßnahme zuerst verwendet werden (daher sind im Haushalt 2000 die Zuweisungen für diese Maßnahme dreimal so hoch).

Verwendung der SAPARD-Mittel in 2000-2001 (Tausend EUR)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

In 2002 begann die SAPARD-Stelle mit der Auszahlung der Fördermittel an die Endbegünstigten. Es erfolgten 107 Zahlungen an Begünstigte über einen Gesamtbetrag von 9.828 Mio. EUR (7.371 Mio. EUR Gemeinschaftsmittel, 2.457 Mio. EUR nationale Kofinanzierung).

Ausgezahlte SAPARD-Fördermittel (Gemeinschaftsmittel) in 2002 (Tausend EUR)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Die Begünstigten begannen mit der Projektdurchführung in 2002. Offensichtlich wurden Anträge nur auf Teilzahlungen gestellt. Völlig abgeschlossen sind 16 Projekte, die auch schon die Abschlusszahlung erhalten haben.

Abgeschlossene Projekte (mit SAPARD-Fördermitteln) in 2002 (Tausend EUR)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Bisher wurden nur 16 Projekte abgeschlossen; daher lässt sich über die Wirksamkeit des Programms erst wenig sagen. Es konnten nur einige Fortschrittsindikatoren wie ,Zahl der geförderten Projekte" und ,Summe der öffentlichen Kosten des geförderten Projekts" gemessen und betrachtet werden. Berücksichtigt man die jeweiligen Fortschrittsindikatoren des Programms für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, haben die Maßnahmen 2 und 7 in der Durchführung gut abgeschnitten.

9.4 LETTLAND

2002 ist das erste volle Jahr, in dem SAPARD in Lettland durchgeführt wird. Für die Verwaltungsstrukturen Lettlands war es vor allem wichtig, Erfahrungen im Umgang mit EU-Mitteln zu sammeln. Obwohl bis Ende 2002 nur 66 % der verfügbaren Mittel gebunden waren, waren doch viele Projekte genehmigt worden, insbesondere aufgrund vieler Aktivitäten im Rahmen der Maßnahme 1.1 ,Modernisierung von Landmaschinen, Ausrüstung und Bau von Gebäuden" und 3.1 ,Entwicklung und Diversifizierung der wirtschaftlichen Tätigkeit und Einkommensalternativen". Daher wurden die SAPARD-Mittel auf sehr unterschiedliche Antragsteller verteilt. Intensiv wurde auch an der Information der Öffentlichkeit über die verfügbaren Mittel gearbeitet, u