[pic] | EUROPÄISCHE KOMMISSION |

Brüssel, den 9.3.2010

KOM(2010)77 endgültig

ARBEITS UNTERLAGE DER KOMMISSION

Die Zukunft der „Rückerstattung“ in den Ursprungsregeln der Freihandelsabkommen der EU

ARBEITS UNTERLAGE DER KOMMISSION

Die Zukunft der „Rückerstattung“ in den Ursprungsregeln der Freihandelsabkommen der EU

Am Mittwoch, dem 7. Oktober 2009, wurde das Freihandelsabkommen zwischen der EU und Korea im Kollegium erörtert. In diesem Zusammenhang ersuchte der Präsident die Generaldirektionen TRADE sowie TAXUD, ein gemeinsames Papier mit Überlegungen zur Zukunft der „Rückerstattung“ auszuarbeiten.

I. Einleitung

„Rückerstattungen“ werden in den Ursprungsprotokollen, die Teil der Präferenzhandelsabkommen sind, definiert als das – vollständige oder teilweise – Erstatten, Erlassen oder Nichterheben von Zöllen oder Abgaben gleicher Wirkung auf ausländische Vorleistungen (Rohstoffe, Halbzeug oder Teile), die in die Herstellung eines in ein Drittland auszuführenden Enderzeugnisses eingehen[1].

Die EU und viele (wenn nicht gar alle) Länder nutzen die Rückerstattung nur im nichtpräferentiellen Umfeld . Dies verschafft den ausführenden Wirtschaftszweigen einzelner Länder trotz unterschiedlich hoher Einfuhrzölle gleiche Wettbewerbsbedingungen. Die Einfuhrländer verfügen weiterhin über die Möglichkeit, ihre einheimischen Märkte durch die Anwendung der Meistbegünstigungszölle zu schützen. Nach dem WTO-Subventionsübereinkommen sind Rückerstattungen zulässig.

Im präferenziellen Umfeld folgte die EU in vielen ihrer Freihandelsabkommen bisher der Praxis, Rückerstattungen auszuschließen[2], wenngleich sie sie gegenüber vielen Entwicklungsländern[3] ganz oder teilweise zuließ. Einige Verhandlungspartner der EU bei Freihandelsabkommen erhoben indessen Einwände gegen einen derartigen Ausschluss; inzwischen hat sich die Handhabung von Rückerstattungen – wie jüngst im Fall von Korea – zu einer Schlüsselfrage in diesen Verhandlungen entwickelt. Daher gilt es, die Politik der EU in Bezug auf Rückerstattungen zu hinterfragen; in diesem Papier sollen zwecks anschließender Erörterung mit dem Rat, dem Europäischen Parlament und den Interessenträgern einige grundlegende Betrachtungen und Vorschläge für eine politische Linie in dieser Frage vorgestellt werden.

II. Die Auswirkungen eines Ausschließens oder Zulassens von Rückerstattungen in Freihandelsabkommen

a) Negative Auswirkungen von Rückerstattungen

Üblicherweise betrifft die Liberalisierung des internationalen Handels den Abbau oder die vollständige Beseitigung vorhandener Handelsbeschränkungen. Die generelle „erga omnes“-Beseitigung vorhandener Handelsschranken ist der kürzeste Weg, um freien Handel zu gewährleisten, Zölle wie auch Investitionsschutzmaßnahmen abzubauen oder ganz zu beseitigen, den Dienstleistungsmarkt zu öffnen usw. Statt sich für eine umfassende Handelsliberalisierung zu entscheiden, zogen viele Länder einen Mittelweg vor, etwa indem sie die Rückerstattung zuließen, durch die die Auswirkung von Einfuhrzöllen auf Ausfuhren korrigiert und die Ausfuhren gefördert werden sollen.

In der Tat kann man Rückerstattungen als einen Kompromiss bei der Handelsliberalisierung ansehen, da die Rückerstattung die Liberalisierung zu einem gewissen Grad negativ beeinflusst. Zwar wird diese Problematik in der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur nicht einheitlich eingeschätzt, doch belegen einige Wirtschaftsstudie beispielsweise, dass Rückerstattungen den Anreiz für ausführende Hersteller verringern, gegen hohe Zölle auf ihre Vorleistungen zu Felde zu ziehen, was gegenläufige Auswirkungen auf den freien Handel hat. Durch die Rückerstattung kann sogar die Aufrechterhaltung von Protektionismus belohnt werden: ein Land kann auf diese Weise seine Hersteller von Vormaterial schützen und gleichzeitig diesen Schutz selektiv verringern, um seine Fertigerzeugnisausfuhren zu fördern. Rückerstattungen können zwar die Ausfuhrwettbewerbsfähigkeit eines Landes positiv beeinflussen, sie können aber auch zu Ausfuhren mit einem geringen einheimischen Mehrwert und einem verhältnismäßig hohen ausländischen Anteil führen.

Noch fragwürdiger sind Rückerstattungen, wenn sie bei vollständiger Liberalisierung im Rahmen eines Freihandelsabkommens (FHA) beibehalten werden. Die offensichtlichste negative Auswirkung davon ist dann wahrscheinlich folgende: Ist die Rückerstattung in einer Freihandelszone zulässig, kann ein Hersteller des FHA-Partnerlands A Vorleistungen zollfrei aus Drittländern zur Ausfuhr nach FHA-Partnerland B beschaffen, während seine Konkurrenten in Partnerland B die geltenden Meistbegünstigungszölle zahlen müssen, wenn sie Vorleistungen aus Drittländern für Erzeugnisse beschaffen, die sie auf ihrem Inlandsmarkt verkaufen.

Beispiel: Einem Unternehmen aus einem FHA-Partnerland, das Gewebe in die EU ausführt, würde eine Rückerstattung für die Fasern gewährt, die es aus einem Drittland zur Herstellung der Gewebe einführt; im Gegensatz dazu würde einem EU-Gewebehersteller, der seine Gewebe innerhalb der EU verkauft, keine Rückerstattung der Zölle auf Fasern gewährt, die er gegebenenfalls aus Drittländern für die Herstellung dieser Gewebe eingeführt hat. Beträgt der Anteil der eingeführten Fasern am Gewebewert im Falle des EU-Herstellers beispielsweise 25 % (also ein Viertel), so ergäbe sich daraus ein möglicher Wettbewerbsvorteil für den Ausführer in die EU (in Prozent des Gesamtpreises für das fertige Gewebe des EU-Herstellers), in der Höhe des Ergebnisses der Multiplikation von dem bei der Einfuhr der Faser in die EU erhobenen Zolls (4 %) mit dem Anteil der eingeführten Fasern (ein Viertel), also etwa 1 % des Gewebewerts[4].

Rückerstattungen können somit zu Wettbewerbsverzerrungen auf dem Markt des Einfuhrlandes führen, was sich negativ auf den einheimischen Wirtschaftszweig und folglich auf die Beschäftigung auswirken kann. Darüber hinaus würde das Zulassen der Rückerstattung in gewissem Maße auch Drittländern die Vorteile des Freihandelsabkommens zugute kommen lassen, nämlich beim Handel mit Zwischenerzeugnissen und Vormaterial. Während der Ausschluss der Rückerstattung aufgrund der Kumulationsmöglichkeiten einen höheren Einsatz von Zwischenerzeugnissen und Vormaterial aus den FHA-Partnerländern begünstigen würde, liefe das Zulassen der Rückerstattung auf eine Gleichbehandlung der Vorleistungen aus Drittländern und solcher mit Ursprung in den FHA-Partnerländern hinaus: tatsächlich würden nämlich Vorleistungen beiderlei Ursprungs zollfrei in das FHA-Partnerland eingeführt, sofern sie nach der Verarbeitung zu einem Enderzeugnis wieder ausgeführt werden. Wenngleich die Rückerstattung rechtlich gesehen keine „Ausfuhrsubvention“ ist, sollte sie nicht im Sinne eines Ausfuhranreizes in einer Freihandelszone gefördert werden.

b) Parameter, die die Auswirkungen der Rückerstattung bestimmen

Die Rückerstattung ist ein komplexes Wirtschaftsinstrument. Die Auswirkungen des Zulassens oder Ausschließens der Rückerstattung auf die Ausführer auf den Marktwettbewerb im Einfuhrland und auf den Handel mit Zwischenerzeugnissen werden von vielen Faktoren bestimmt, die im Folgenden beschrieben werden[5].

a) Relevant für die Wettbewerbsposition von Ausführern von Fertigerzeugnissen sind die Meistbegünstigungszölle , die im Ausfuhrland auf das Vormaterial erhoben werden, sowie der Anteil der ausländischen Beschaffungen in diesem Land: Je höher die Meistbegünstigungszölle sind und je mehr ausländische Vorleistungen verarbeitet werden (abhängig von den Ursprungsregeln im Rahmen des Freihandelsabkommens), desto größer sind die möglichen Auswirkungen der Rückerstattung auf das ausgeführte Enderzeugnis. Dies ist einer der Hauptgründe, warum zum Beispiel in den meisten asiatischen Länden, in denen die Meistbegünstigungszölle recht hoch sind, die Zulassung der Rückerstattung üblicherweise eine wesentlich größere Rolle spielt als in den USA oder in der EU, in denen die Meistbegünstigungszölle im Vergleich recht niedrig sind.

Beispiel: Ruritanien erhebt einen Zoll in Höhe von 14 % auf die Einfuhren von Fasern aus Drittländern; wenn eingeführte Fasern einen wertmäßigen Anteil von 25 % an den von einem ruritanischen Unternehmen ausgeführten Geweben haben, so würde der auf die eingeführten Fasern erhobene Zoll 3,5 % (nämlich 25 % von 14 %) des Werts des Gewebes des ruritanischen Ausführers ausmachen. Wie bereits dargestellt, beliefe sich der Wert des auf die Einfuhren dieser Fasern erhobenen Zolls für einen EU-Ausführer auf 1 % seines eigenen Gewebepreises.

b) Die größte Relevanz für den Wettbewerb auf dem Markt für Fertigerzeugnisse im Einfuhrland hat der Meistbegünstigungszoll, den das Einfuhrland auf Vormaterial erhebt: Je höher die Meistbegünstigungszölle sind, die ein präferenzbegünstigtes Land auf die Einfuhr von Vormaterial erhebt, und je mehr von diesem aus einem Drittland eingeführten Vormaterial von einheimischen Herstellern eingesetzt wird, desto größer ist der mögliche Wettbewerbsnachteil einheimischer Hersteller von Fertigerzeugnissen gegenüber Ausführern aus einem FHA-Partnerland, dem die Rückerstattung gewährt wird.

Setzen wir das obigen Beispiel fort: Der Gewebehersteller in der EU, der Fasern aus Drittländern einführt, würde auf diese Fasern Einfuhrzölle zahlen, die 1 % seines Verkaufspreises entsprechen, unabhängig davon, ob die Rückerstattung zulässig ist oder nicht. Lässt ein Freihandelsabkommen die Rückerstattung zu, beliefe sich der Wettbewerbsvorteil eines Ausführers aus einem FHA-Partnerland, beispielsweise Ruritanien, gegenüber einem einheimischen EU-Hersteller auf 1 % des Gewebewerts.

In Ruritanien stellte sich die Lage so dar, dass ein ruritanischer Gewebehersteller, der dieselbe Fasermenge aus Drittländern einführt, auf eingeführte Fasern Zölle in Höhe von 3,5 % des Gewebewerts zahlen müsste: wäre die Rückerstattung zulässig, entspräche dies einem Wettbewerbsvorteil für einen EU-Hersteller, der solche Gewebe nach Ruritanien ausführt.

Wäre die Rückerstattung dagegen in einem Freihandelsabkommen zwischen der EU und Ruritanien nicht zulässig, wären ruritanische Ausfuhren in die EU um 2,5 % des Gewebewerts benachteiligt (Einfuhrzölle in Höhe von 3,5 % auf die aus Drittländern eingeführten Fasern minus Zölle in Höhe von 1 % auf dieselben Fasern, die sein EU-Wettbewerber zahlt); umgekehrt hätte der nach Ruritanien liefernde EU-Ausführer einen Wettbewerbsvorteil in Ruritanien in Höhe von 2,5 % (von ruritanischen Herstellern gezahlte Zölle in Höhe von 3,5 % minus von EU-Ausführern auf diese Einfuhren gezahlte Zölle in Höhe von 1 %).

c) Betrachtet man den Handel mit Vormaterial statt den Handel mit Fertigerzeugnissen, so ist der Schlüsselfaktor, der die Auswirkungen auf den Handel mit Vormaterial und Komponenten zwischen der EU und ihren FHA-Partnerländern bestimmt, die Höhe der Einfuhrzölle, die von beiden Seiten auf dieses Vormaterial und diese Komponenten erhoben werden und die mit dem Freihandelsabkommen beseitigt werden: Je höher diese Zölle sind, desto stärker wird der Handel mit diesem Vormaterial zwischen FHA-Partnerländern zum Nachteil von Lieferanten aus Drittländern gefördert.

Führen wir obiges Beispiel fort: Wäre die Rückerstattung ausgeschlossen, würde ein ruritanisches Unternehmen, das Fasern aus Drittländern zur Herstellung von in die EU auszuführenden Geweben einführt, sich zusätzlichen Kosten in Höhe von 3,5 % gegenübersehen. Diese Kosten wären ein Anreiz, Fasern aus einheimischer Erzeugung oder aus der EU statt aus Drittländern zu beziehen. Wäre die Rückerstattung zulässig, fiele dieser Anreiz weg.

Des Weiteren werden die Auswirkungen der Rückerstattung davon beeinflusst, wie streng oder großzügig die Ursprungsregeln im Rahmen des Freihandelsabkommens ausgelegt werden: In den erzeugnisspezifischen Ursprungsregeln, in denen die „ausreichenden Be- oder Verarbeitung“ definiert wird, die an Vormaterial ohne Ursprungseigenschaft vorgenommen werden muss, um ein „Ursprungserzeugnis“ zu erhalten, dem eine Zollpräferenzbehandlung gewährt werden kann, wird auch der Anteil des zulässigen ausländischen Vormaterials festgelegt und damit der maximale Zollbetrag, der bei Ausfuhr des Enderzeugnisses gegebenenfalls zu zahlen ist oder rückerstattet werden kann.

Beispiel: Für Gewebe sieht die übliche Präferenz- oder Ursprungsregel der EU das Herstellen aus Fasern vor, was zwei Verarbeitungsschritte – Spinnen und Weben/Stricken – umfasst, die in der Regel bis zu 75 % des Mehrwerts des Gewebes ausmachen und die in diesem Fall im Inland erbracht werden müssen. Dadurch wird die Beschaffung im Ausland und damit auch der Umfang und die Auswirkungen des Zulassens oder des Ausschließens der Rückerstattung begrenzt. Die Folge eines Zulassens der Rückerstattung wäre jedoch größer in den Wirtschaftszweigen, in denen die Regel weniger streng ist, beispielsweise bei bestimmten Chemikalien, Metallen oder Maschinen, in denen das Vormaterial aus Drittländern 40 bis 50 % des Werts des Erzeugnisses ausmachen kann und es dennoch als im Inland hergestellt betrachtet wird. In solchen Fällen könnte der Ausschluss der Rückerstattung eine beträchtliche zusätzliche Beschränkung der Beschaffungsmöglichkeiten darstellen, die nach der Ursprungsregel eigentlich zulässig wären.

Die Bedeutung der Rückerstattungen hängt auch von der Wirtschaft des Landes ab. Beim Handel mit Fertigerzeugnissen sind die Auswirkungen eines Zulassens der Rückerstattung für die EU nämlich relativ gering, da die EU im Allgemeinen sehr niedrige Zölle auf die Einfuhren von Zwischenerzeugnissen/Vormaterial erhebt und da aufgrund der sehr breit gefächerten Basis der EU-Industrie die Hersteller nur in einigen Fällen von ausländischen Beschaffungen abhängig sein dürften, wenngleich die Globalisierung die Abhängigkeit der EU-Hersteller von ausländischen Lieferanten erhöht. Diese Folgen könnten hingegen bei den EU-Handelspartnern, die in vielen Fällen höhere Einfuhrzölle erheben und die aufgrund ihrer Größe in stärkerem Umfang von Vormaterialeinfuhren abhängen, größer sein. Anders gesagt: in abgeschotteten, protektionistischen Märkten mit hohen Meistbegünstigungszöllen auf Teile und in Märkten, in denen die Beschaffung im Ausland wichtig ist, hat ein Zulassen der Rückerstattung größere Auswirkungen als in liberaleren Zollgebieten mit integrierter Wirtschaft.

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die möglichen negativen Auswirkungen eines Zulassens der Rückerstattung ein guter Grund dafür sind, grundsätzlich einen Ausschluss der Rückerstattung in Freihandelszonen anzustreben.

c) Probleme im Zusammenhang mit dem Ausschluss der Rückerstattung

Auch wenn der Ausschluss einer Rückerstattung im Zusammenhang mit einem FHA immer noch als die sinnvollste Lösung erscheint, so können bei seiner Umsetzung doch Probleme auftreten.

Vor Einführung einer Präferenzregelung gelten für den internationalen Handelsverkehr zwischen den künftigen Partnerländern der Freihandelszone nichtpräferenzielle Bedingungen. Bei dieser Art von Handelsbeziehungen wird stets eine Rückerstattung in Anspruch genommen oder es besteht zumindest die Möglichkeit dazu. Wird nun in dieser Situation in einer Freihandelszone die Rückerstattung ausgeschlossen, so könnten die maximalen Vorteile, die aufgrund der im Rahmen des Freihandelsabkommens vereinbarten Zollsenkungen zu erwarten wären, deutlich geringer ausfallen .

Die Vorteile beim Ausschluss der Rückerstattung wären im Vergleich zu ihrer Zulassung zwar geringer, die Rückerstattung an sich bringt einem FHA-Partner aber keinen über die Aufhebung der Zölle hinausgehenden Vorteil. So beläuft sich beispielsweise der für die Einfuhr eines Kraftfahrzeugs in die EU im Rahmen der Meistbegünstigung zu entrichtende Zoll auf 10 %; liegt der Einfuhrpreis des Kraftfahrzeugs bei 10 000 EUR, so würden bei einer FHA gegenüber der derzeitigen Meistbegünstigung 1 000 EUR Zoll eingespart. Beispiel: Ein in Ruritanien hergestelltes Kraftfahrzeug besteht zu 20 % aus Teilen und Komponenten, die aus Drittländern ohne Präferenzregelung eingeführt wurden; da in Ruritanien der Einfuhrzoll auf diese Komponenten im Durchschnitt bei 16 % liegt, würde der Zoll für diese Komponenten 320 EUR betragen. Falls nun im Rahmen eines Freihandelsabkommens die Rückerstattung ausgeschlossen wäre, würde der Nettovorteil für den Ausführer 680 EUR (1 000 EUR - 320 EUR) anstatt 1 000 EUR betragen, d. h. der Vorteil aus der Aufhebung des Zolls wäre um 32 % geringer. Würde der Automobilhersteller in Ruritanien das nach den üblichen Ursprungsregeln der EU zulässige Maximum an eingeführten Teilen (40 %) verwenden, würde sich der Nettovorteil auf etwas mehr als ein Drittel des EU-Einfuhrzolls (1 000 EUR- 640 EUR = 360 EUR) verringern[6].

Bei einigen Erzeugnissen könnten die Hersteller eines Partnerlands sogar den Meistbegünstigungszoll bevorzugen , da die Kosten für den Verzicht auf die Rückerstattung höher sein könnten als der geltende Meistbegünstigungszoll.

Wie bereits erwähnt, hängt der Umfang, in dem diese Probleme auftreten, sowie ihre relative Bedeutung gegenüber den Auswirkungen der Zulassung der Rückerstattung von verschiedenen Wirtschaftsparametern ab, unter anderem davon, welche Meistbegünstigungszölle jeweils für die beiden Länder gelten, inwieweit im Rahmen des FHA Zölle gesenkt/aufgehoben wurden, wie großzügig die Ursprungsregeln ausgelegt werden und wie hoch damit der zulässige ausländische Höchstanteil ist und wie es um die Wirtschaft der beiden Partnerländer bestellt ist.

Mit dem Ausschluss der Rückerstattung im Rahmen eines FHA könnten zwar bestimmte nachteilige Auswirkungen der Rückerstattung auf den Wettbewerb des Inlandsmarkts vermieden und der bilaterale Handel mit Zwischenerzeugnisssen/Vormaterialien unterstützt werden, in präferenziellen Handelsabkommen mit einem Entwicklungsland kann aber der zusätzliche Entwicklungsaspekt Anlass für weitere Überlegungen geben. So dürfte der Ausschluss der Rückerstattung im Falle von Entwicklungsländern nicht immer wünschenswert sein. Beispielsweise lässt sich nur schwer vorstellen, dass ein Industrieland einem der am wenigsten entwickelten Länder (LDC) einerseits zollfreien Zugang zu seinen Märkten gewährt, um die Wirtschaft dieses Landes zu fördern und zu unterstützen, während es andererseits die wirtschaftlichen Vorteile, die aus diesem freien Zugang erwachsen, durch den Ausschluss einer Rückerstattung für die von den Herstellern des betreffenden Landes verwendeten ausländischen Vorleistungen begrenzt, falls beide Partner einem FHA beitreten.

Dieser Fall könnte beispielsweise eintreten, wenn die EU ein FHA mit einer Gruppe von Ländern abschließt, der auch LDC angehören. Da die LDC zu den im Rahmen der EBA-Initiative begünstigten Ländern gehören, können sie zollfrei in die EU ausführen und haben gleichzeitig Anspruch auf Rückerstattung. Wäre im Rahmen eines solchen FHA die Rückerstattung ausgeschlossen, müssten Ausführer in den betreffenden LDC für die aus Drittländern eingeführten Vorleistungen zur Herstellung ihrer Erzeugnisse, welche ihrerseits zollfrei in die EU ausgeführt werden, Zölle entrichten; dies ist im Rahmen der EBA-Initiative nicht vorgesehen.

Desgleichen würde der Ausschluss der Rückerstattung, der eine Begrenzung der Vorteile aus der Aufhebung des Einfuhrzolls bedeuten würde, den Anreiz für die Entwicklungsländer weiter mindern, einem FHA mit der EU beizutreten, da der Anteil ihrer Ausfuhren in die EU, auf die EU-Einführzölle zu entrichten sind, relativ gering ist[7].

Darüber hinaus haben Entwicklungsländer im Rahmen einseitiger Präferenzen (APS) derzeit für alle Ausfuhren in die EU Anspruch auf Rückerstattung; tatsächlich wird ein Großteil der Ausfuhren vieler Entwicklungsländer in die EU im Rahmen des APS bereits zollfrei oder zu einem sehr niedrigen Zoll (auch „Restzoll“ genannt) eingeführt, und kommt gleichzeitig in den Genuss der Rückerstattung. In diesen Fällen wären Erzeugnisse, die im Rahmen des APS derzeit zollfrei eingeführt werden können, im Rahmen eines FHA schlechter gestellt[8].

Beispiel: Der Meistbegünstigungszoll der EU für Kraftfahrzeugmotoren beträgt 4,2 %, nach der Zollsenkung im Rahmen der APS-Verordnung wird dieser Zoll jedoch für alle Entwicklungsländer auf Null gesetzt. Damit kann ein Entwicklungsland diese Motoren im Rahmen des APS zollfrei und mit Anspruch auf Rückerstattung in die EU ausführen. Falls die Rückerstattung im Rahmen eines FHA mit einem Entwicklungsland ausgeschlossen wäre, würde die FHA-Behandlung für den Ausführer der Motoren in diesem Entwicklungsland ungünstiger ausfallen, als dies derzeit der Fall ist. Gesetzt den Fall, dass sich der Wert des Motors auf 2 000 EUR beläuft und der Anteil der für seine Herstellung benötigten, eingeführten Teile bei 20 % liegt, auf die ein durchschnittlicher Einfuhrzoll von beispielsweise 16 % erhoben wird, so würden für diese Motoren bei der Ausfuhr aus diesem Entwicklungsland im Rahmen des FHA zusätzliche Kosten von 64 EUR gegenüber der Ausfuhr im Rahmen der derzeit geltenden Regelung anfallen (20 % von 2 000 EUR x 16 % = 64 EUR, was einem Zoll von 3,2 % auf den Motor entspricht). Sollte der Anteil der eingeführten Teile den nach den üblichen Ursprungsregeln der EU zulässigen Höchstanteil von 40 % erreichen, würden sich die zusätzlichen Kosten auf 128 EUR verdoppeln, was 6,4 % des Ausfuhrwerts entspräche und damit über dem Meistbegünstigungseinfuhrzoll der EU läge.

III. Fazit

In einer Freihandelszone ist es problematisch, die Rückerstattung zuzulassen, da es dadurch zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Teilnehmerländern kommen könnte, wo doch Waren und Dienstleistungen auf ihren jeweiligen Märkten eigentlich auf der Grundlage komparativer Vorteile gehandelt werden sollten. Somit gibt es gute Gründe, in Freihandelszonen grundsätzlich den Ausschluss der Rückerstattung anzustreben.

Da der Ausschluss unseren Partnerländern jedoch auch Probleme bei der Umsetzung bereiten kann, wären einige begrenzte Zugeständnisse in Bezug auf diesen allgemeinen Politikgrundsatz zu erwägen, als Gegenleistung für angemessene Zugeständnisse der anderen Partei und unter der Voraussetzung, dass die „Ursprungsregeln“ den Erfordernissen des Wirtschaftszweigs der EU gerecht werden. Mithin wären einige wenige Ausnahmen denkbar, sofern die folgenden Kriterien umfassend geprüft wurden:

a) Inwieweit sind die Ursprungsregeln des FHA für die EU und ihre Wirtschaft zufriedenstellend? Wirtschaftlich gesehen kann die richtige produktspezifische Ursprungsregel nämlich genauso wichtig sein wie der Ausschluss der Rückerstattung, oder sogar noch wichtiger. Einerseits sollten in den Ursprungsregeln unserer FHA ein angemessener Verarbeitungsgrad und/oder Mehrwert vorausgesetzt werden, um zu erreichen, dass die Vorteile des FHA in erster Linie den FHA-Partnern zugute kommen. Andererseits wäre es höchst wünschenswert, dass die FHA die gleichen oder ähnliche Ursprungsregeln enthalten, da es für die Wirtschaft der EU nicht durchführbar ist, die ausländische Beschaffung je nach Bestimmungsmarkt unterschiedlichen Regeln anzupassen. Daher ist es von großer Bedeutung, Ursprungsregeln zu akzeptieren, die so weit wie möglich den üblichen Ursprungsregeln der EU entsprechen. Sofern annehmbare Ursprungsregeln vereinbart sind, die insgesamt den Erfordernissen der Wirtschaft der EU entsprechen, könnte sich die Kommission in Bezug auf die Rückerstattung flexibel zeigen, wenn auch vorzugsweise innerhalb gewisser Grenzen und unter Berücksichtigung der noch folgenden Kriterien.

b) Bei der Beurteilung der generellen Ausgewogenheit des Abkommen sollte analysiert und berücksichtigt werden, welche voraussichtlichen Auswirkungen die Zulassung – oder gegebenenfalls der Ausschluss – der Rückerstattung sowohl auf die Wettbewerbsbedingungen auf dem EU-Markt als auch auf die EU-Ausführer hat. Bei dieser Analyse, die eine quantitative Beurteilung beinhaltet, welche in einer frühen Phase der Verhandlungen einzuleiten und auf jeden Fall vor dem Beschluss über den Abschluss des FHA abzuschließen wäre, werden die Auswirkungen auf Handel, Produktion, Investitionen und Beschäftigung, auf die Nutzung der Kumulationsmöglichkeiten im Rahmen des FHA sowie auf die davon betroffenen Entwicklungsländer geprüft.

c) Welche Ziele setzt das FHA in Bezug auf den Marktzugang und inwieweit wird es den Interessen der EU-Wirtschaft gerecht? Um die entsprechende Flexibilität zu beurteilen, wäre von Fall zu Fall zu prüfen, inwiefern weiter fortgeschrittene Länder aufgrund des FHA ehrgeizige Verpflichtungen zur Liberalisierung des Handels eingehen, die sich auf den Wirtschaftszweig der Gemeinschaft insgesamt zufriedenstellend auswirken. In diesem Sinne wären auch den Ausführern von Zwischenerzeugnissen in der EU, denen ansonsten keine Vorteile aus dem FHA erwachsen würden, angemessene Marktzugangsbedingungen einzuräumen.

d) Überlegungen zum Entwicklungsaspekt , einschließlich der Frage, inwieweit ein FHA-Verhandlungspartner bereits zollfrei (oder zum sogenannten „Restzoll“) und mit Anspruch auf Rückerstattung in die EU einführt, sowie der Frage nach den Auswirkungen eines Ausschlusses der Rückerstattung auf die Vorteile der Verhandlungspartner und auf die Anreize für sie, einem FHA beizutreten, ferner der Frage nach den Auswirkungen der Zulassung der Rückerstattung auf die Verwendung von im Inland hergestelltem Vormaterial. Auch sollte der Entwicklungsstand des betroffenen Drittlands berücksichtigt werden.

Was etwaige Zugeständnisse im Hinblick auf die Rückerstattung anbelangt, so könnte – falls die Meistbegünstigungszollsätze eines künftigen Partnerlandes relativ hoch und die der EU relativ niedrig sind – begrenzte Flexibilität beispielsweise dadurch ermöglicht werden, dass die Rückerstattung auf die Differenz zwischen den im Partnerland und in der EU für Vormaterial geltenden durchschnittlichen Meistbegünstigungszollsätze beschränkt wird. Diese Beschränkung könnte ganz allgemein oder für einige Sektoren (erforderlichenfalls sogar für einzelne Erzeugnisse) vorgesehen werden, und zwar dort, wo sich eine Rückerstattung aufgrund der unterschiedlichen Meistbegünstigungszölle stärker auswirken dürfte. Damit könnten innerhalb der Freihandelszone gleiche Ausgangsbedingungen für die Wirtschaft in beiden Ländern gewährleistet werden. In anderen Fällen könnten zeitliche oder andere Begrenzungen in Erwägung gezogen werden. Bei Entwicklungsländern wäre ein weniger strenger Standpunkt gerechtfertigt im Hinblick auf eine entwicklungsfreundliche Politik, wobei der Strengegrad davon abhängig sein könnte, ob es sich um ein LDC oder ein APS+-Land handelt; ferner wäre zu berücksichtigen, dass diese Länder im Rahmen des APS bereits in den Genuss der Rückerstattung für ihre Ausfuhren in die EU kommen.

[1] Zur Illustration des Mechanismus soll ein japanischer Fahrzeugmotor dienen, auf den bei der Einfuhr nach Korea Zoll in Höhe von 10 % erhoben wird. Wird dieser Motor in ein koreanisches Kraftfahrzeug eingebaut, das dann in die EU ausgeführt wird, könnte sich der koreanische Fahrzeughersteller den Zoll in Höhe von 10 %, den er auf den ausländischen/japanischen Motor gezahlt hat, rückerstatten lassen.

[2] Die EU ist nicht das einzige WTO-Mitglied, das Rückerstattungen in Freihandelsabkommen ausschließt. Auch andere Länder schließen die Rückerstattung in einigen ihrer Freihandelsabkommen aus, wenngleich es manchmal von den Partnerländern abhängt; so schließen beispielsweise Mexiko und Chile Rückerstattungen in einigen Abkommen aus, in anderen lassen sie sie zu. Innerhalb des Mercosur sind Rückerstattungen für bestimmte Fahrzeuge ausgeschlossen. Das wichtigste Freihandelsabkommen der USA ist das nordamerikanische Freihandelsabkommen, in dessen Rahmen Rückerstattungen ausgeschlossen sind. Nach einer Grundsatzdebatte 2003 hat die USA in den vergangenen Jahren jeweils von Fall zu Fall entschieden und Rückerstattungen in allen ausgehandelten Freihandelsabkommen, außer demjenigen mit Chile, zugelassen; dazu ist allerdings anzumerken, dass die meisten dieser Freihandelsabkommen mit Entwicklungsländern abgeschlossen wurden (u. a. Marokko, Oman, Bahrain, Zentralamerika, Kolumbien, Jordanien, Peru) – Ausnahmen sind die Abkommen mit Israel, Australien und das noch nicht angenommenen mit Korea – und dass sich auch die EU in der Vergangenheit bei Entwicklungsländern flexibel gezeigt hat. Im Freihandelsabkommen der USA mit Singapur haben Rückerstattungen de facto keine wirtschaftlichen Folgen, da der Meistbegünstigungssatz für Singapur für die meisten Erzeugnisse Null ist.

[3] Vorbehaltlich etwaiger Übergangsregelungen sind Rückerstattungen in den Freihandelsabkommen mit Entwicklungsländern wie Mexiko und Chile sowie in allen Europa-Mittelmeer-Freihandelsabkommen ausgeschlossen. In allen präferenziellen Handelsregelungen zu Entwicklungszwecken dagegen sind sie zulässig: dies gilt für die ASP-Regeln, die für alle Entwicklungsländer und für die AKP-Länder gemäß Cotonou gelten, die WPA, und das Abkommen über Handel, Entwicklung und Zusammenarbeit mit Südafrika.

[4] Anzumerken ist, dass in den meisten Wirtschaftszweigen und bei den meisten Waren die Ursprungsregeln möglicherweise einen höheren ausländischen Anteil zulassen (in bestimmten Fällen bis zu 50 %) und dass in diesem Fall die Zahlen und die Auswirkungen eines Zulassens oder Ausschließens von Rückerstattungen höher bzw. größer sein könnten in Abhängigkeit von der tatsächlichen Nutzung ausländischer Beschaffungsmöglichkeiten.

[5] In den Beispielen bleiben zur Vereinfachung zusätzliche Faktoren unberücksichtigt, etwa ob das aus Drittländern eingeführten Vormaterial aus präferenzbegünstigten, keinen Einfuhrzöllen unterliegenden Ländern kommt oder ob die Möglichkeiten der Kumulation besteht. Ebenfalls zur Vereinfachung wurde der Wert einer Rückerstattung anhand des Einfuhrpreises des Fertigerzeugnisses und nicht anhand der Herstellungskosten ermittelt und ist somit etwas zu hoch.

[6] Es kann allerdings eingewandt werden (siehe Abschnitt II Buchstabe a), dass es im Rahmen eines FHA legitim ist, durch den Ausschluss der Rückerstattung zu verhindern, dass Ausführer in den vollen Genuss der Zollaufhebung kommen, da diese ansonsten in einer besseren Wettbewerbsposition wären als ihre Konkurrenten, die auf dem Inlandsmarkt des Einfuhrlandes tätig sind.

[7] Auf ungefähr Dreiviertel der Ausfuhren der Entwicklungsländer, mit denen die EU derzeit FHA aushandelt, werden im Rahmen der Meistbegünstigung und des ASP bei der Einfuhr in die EU keine oder nur sehr niedrige Zölle erhoben. So wurden im Jahr 2008 58 % der Gesamteinfuhren aus Indien zollfrei in die EU eingeführt und weitere 7 % im Rahmen der Restzoll im Rahmen der Restzollregelung (≤ 3%); auf 65 % der Einfuhren aus den ASEAN-Ländern wurden keine Zölle erhoben und für weitere 5,6 % lagen die Zölle unter 3 %; 80 % der Einfuhren aus Zentralamerika waren ebenfalls zollfrei; 77 % der Ausfuhren aus Kolumbien wurden zollfrei eingeführt und 95 % aus Peru. Der Ausschluss der Rückerstattung würde mithin bedeuten, die Vorteile aus dem FHA für rund ein Viertel der Ausfuhren dieser Länder in die EU zu begrenzen, wobei es sich bei diesen Ausfuhren allerdings in der Regel um empfindlichere Erzeugnisse handelt, auf die in der EU die höchsten Zölle erhoben werden.

[8] Die Anteile dieser Ausfuhren, auf die im Rahmen des APS kein Zoll erhoben wurde, beliefen sich im Jahr 2008 auf 24 % für Indien, 10 % für die ASEAN-Länder, 20 % für Zentralamerika, 13 % für Kolumbien und 23 % für Peru. In diesen Fällen würde eine FHA-Behandlung ungünstiger ausfallen, wenn die Rückerstattung ausgeschlossen wäre.