GLOSSAR

Auswirkungen : Längerfristige sozioökonomische Folgen, die nach einem bestimmten Zeitraum nach Abschluss einer Intervention zu beobachten sind und sich entweder auf die an einer Intervention direkt Beteiligten oder auf indirekt Beteiligte auswirken.

Bürgschaftsgeschäft : Das Bürgschaftsgeschäft ist die zwischen dem EIF und dem einzelnen Finanzintermediär geschlossene Vereinbarung, in der die auf der Grundlage dieser Vereinbarung durchzuführenden Tätigkeiten beschrieben werden.

CIP : Das Rahmenprogramm für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation wurde durch den Beschluss Nr. 1639/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates geschaffen und deckt den Zeitraum 2007-2013 ab. Dieses Programm wurde von der Generaldirektion Unternehmen und Industrie sowie der Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen auf den Weg gebracht und wird unter Aufsicht der Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen vom EIF verwaltet. Ziel ist die Förderung von unternehmerischer Initiative und Innovation auf der Ebene der KMU in der EU.

CIP-Beschluss : Beschluss Nr. 1639/2006/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 2006 zur Einrichtung eines Rahmenprogramms für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (2007-2013).

Durchführungsbericht : Gemäß dem CIP-Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates erarbeitet die Kommission zum Rahmenprogramm und zu jedem spezifischen Programm jährlich einen Bericht über die von ihr geförderten Tätigkeiten, in dem die vergebenen Mittel, die Ergebnisse und, soweit möglich, die erzielten Wirkungen aufgeführt sind. Die Kommission übermittelt dem Europäischen Parlament, dem Rat, dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und dem Ausschuss der Regionen die jährlichen Durchführungsberichte.

EIB : Europäische Investitionsbank.

EIF : Der Europäische Investitionsfonds wurde von der EIB zu dem Zweck geschaffen, spezifische Finanzprodukte anzubieten und zu strukturieren, einschließlich Risikokapital, Garantieinstrumenten für KMU und Verbriefung. Der EIF arbeitet mit einem Netzwerk von Finanzintermediären zusammen, von denen viele auf KMU-Finanzierungen spezialisiert sind. Im Rahmen des CIP ist der EIF für die operative Verwaltung der KMU-Bürgschaftsfazilität zuständig.

EIP : Das Programm für unternehmerische Initiative und Innovation bildet eine der drei Säulen des CIP-Rahmenprogramms und ist auf die Förderung von unternehmerischer Initiative und Innovation ausgerichtet.

Ergebnis : Unmittelbare Veränderungen bei den direkt Beteiligten am Ende ihrer Beteiligung an einer Intervention.

Ex-ante-Folgenabschätzung : Arbeitspapier für die Kommissionsdienststellen, Anhang zum Vorschlag für einen Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung eines Rahmenprogramms für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (2007-2013), SEK(2005) 433.

Finanzinstrument : Im Text wird damit auf die SMEG-Fazilität Bezug genommen. Weitere Finanzinstrumente der Union für KMU im Rahmen des EIP sind die Fazilität für wachstumsorientierte und innovative KMU (GIF) und das Programm für den Aufbau von Kapazitäten (CBS).

Finanzintermediär : Bei den an der SMEG-Fazilität beteiligten Finanzintermediären kann es sich um öffentliche Garantieeinrichtungen, Bürgschaftssysteme auf Gegenseitigkeit, Mikrofinanzinstitute oder Geschäftsbanken handeln. Diese können entweder direkte Kreditgeber sein, die selbst Kredite an KMU vergeben, oder indirekte Garantieeinrichtungen, die Mitbürgschaften oder Rückbürgschaften für von einem oder mehreren direkten Kreditgebern an KMU vergebene Kreditportfolios stellen.

FMA : Treuhand- und Verwaltungsabkommen vom 20. September 2007 zwischen der Europäischen Gemeinschaft und dem EIF für die SMEG-Fazilität im Kontext des Rahmenprogramms für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (2007-2013).

G&E : Durch den Beschluss 98/347/EG des Rates geschaffene Initiative für mehr Wachstum und Beschäftigung für den Zeitraum 1998-2000. Nachfolgeprogramm des G&E-Programms ist das MAP.

Garantie-Höchstsatz :

Der Garantie-Höchstsatz ist ein vorab festgelegter Satz zur Begrenzung der aufgrund einer Bürgschaftsvereinbarung bestehenden Haftung des EIF. Der Betrag, für den der EIF aufgrund einer Bürgschaftsvereinbarung haftet (Garantie-Obergrenze), lässt sich ermitteln, indem man das tatsächliche Portfoliovolumen mit dem Deckungssatz und dem Garantie-Höchstsatz multipliziert.

Zum Beispiel: Portfoliovolumen = 1000; Deckungssatz = 50 %; Garantie-Höchstsatz = 10 %. Demnach beträgt die maximale Haftung des EIF (Garantie-Obergrenze) = 1000 x 50 % x 10 % = 50.

Garantie-Obergrenze : Die Garantie-Obergrenze ist der Höchstbetrag der Ausfälle, für die der EIF im Rahmen der EU-Bürgschaft haftet.

GD ECFIN : Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen der Kommission.

GD ENTR : Generaldirektion Unternehmen und Industrie der Kommission.

Input : Zur Implementierung einer Intervention eingesetzte finanzielle, personelle und materielle Ressourcen.

KMU : Kleine und mittlere Unternehmen. Gemäß der Empfehlung der Kommission vom 6. Mai 2003 betreffend die Definition der Kleinstunternehmen sowie der kleinen und mittleren Unternehmen werden KMU definiert als Unternehmen, die weniger als 250 Personen beschäftigen und entweder einen Jahresumsatz von höchstens 50 Millionen Euro erzielen und/oder deren Jahresbilanzsumme sich auf höchstens 43 Millionen Euro beläuft und die dem Kriterium genügen, wonach es sich um eigenständige Unternehmen handeln muss.

Lissabon-Strategie : Bei der Tagung des Europäischen Rates in Lissabon (März 2000) haben die Staats- und Regierungschefs eine Strategie (die sogenannte "Lissabon-Strategie") auf den Weg gebracht, um die Europäische Union bis zum Jahr 2010 zum wettbewerbsfähigsten Wirtschaftsraum der Welt zu machen und Vollbeschäftigung zu erreichen.

MAP : Das Mehrjahresprogramm für Unternehmen und unternehmerische Initiative, das den Zeitraum 2001-2006 abdeckt, ist ein auf KMU ausgerichtetes Programm der GD ENTR, das unter Aufsicht der GD ECFIN vom EIF verwaltet wird. Es war das Vorgängerprogramm des CIP.

OECD : Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung.

Output : Was mithilfe der einer Intervention zugewiesenen Ressourcen erzeugt oder erreicht wird.

Portfolio-Obergrenze : Die Portfolio-Obergrenze ist das maximale Kreditvolumen, das durch eine EU-Garantie abgedeckt werden kann. Sie wird vom EIF je Finanzintermediär unter Berücksichtigung verschiedener Aspekte, wie verfügbare EU-Mittel und vergleichbare frühere Kreditvolumina, festgelegt.

Referenzvolumen : Als Referenzvolumen bezeichnet man den Betrag der Garantien oder Finanzierungen, den ein Finanzintermediär unter realistischer Annahme ohne EU-Garantie erreichen würde.

SMEG-Fazilität : Die KMU-Bürgschaftsfazilität (SMEG-Fazilität) ist ein vom EIF verwaltetes Finanzinstrument. Aus der SMEG-Fazilität werden Finanzintermediären Bürgschaften oder Rückbürgschaften für von Finanzinstituten an KMU vergebene Kredite zur Verfügung gestellt, um auf diese Weise die Verfügbarkeit von Fremdfinanzierungsmitteln für KMU zu erhöhen.

SMEG-Teile :

Die SMEG-Fazilität besteht aus vier Teilen:

Fremdfinanzierung durch Kredite oder Leasing,

Kleinstkredite,

Bürgschaften für Beteiligungs- oder Quasi-Beteiligungskapital für KMU,

Verbriefung von KMU-Kreditportfolios.

Wirkung : Veränderung aufgrund der Implementierung einer Intervention, die in der Regel zu den Zielen dieser Intervention in Beziehung steht. Die Wirkung umfasst Ergebnisse und Auswirkungen. Wirkungen können erwartet oder unerwartet, positiv oder negativ sein.

Zusätzlichkeit : Die EU-Bürgschaftsfazilität für kleine und mittlere Unternehmen (KMU) soll den KMU Zugang zu zusätzlichen Finanzmitteln verschaffen und nicht an die Stelle staatlicher Ausgaben treten. Zusätzlichkeit ist normalerweise dann gegeben, wenn ein größeres Kreditvolumen zur Verfügung steht, als dies ohne die EU-Intervention der Fall wäre.

ZUSAMMENFASSUNG

I. Die KMU-Bürgschaftsfazilität (SMEG-Fazilität) ist ein Finanzinstrument, das im Namen der Europäischen Kommission vom Europäischen Investitionsfonds verwaltet wird. Aus dieser Fazilität erhalten Finanzintermediäre Bürgschaften oder Rückbürgschaften für von Finanzinstituten an KMU vergebene Kredite, wodurch die Verfügbarkeit von Fremdfinanzierungsmitteln erhöht werden soll.

II. Ziel der Prüfung des Hofs war es, die Wirksamkeit der SMEG-Fazilität zu bewerten, insbesondere ihre Konzeption und Planung sowie die Verwaltung der mit ihr verbundenen Operationen und das Erreichen ihrer Ziele.

III. Der Hof stellte fest, dass die Ziele der SMEG-Fazilität präziser formuliert waren als bei den Vorgängerprogrammen. Konkrete, messbare, erreichbare und mit einem Datum oder Zeitrahmen versehene Ziele wurden aber lediglich in Bezug auf den angestrebten Output festgelegt. Die Interventionslogik wurde nicht klar erläutert, und in der Planungsphase der Fazilität wurden die potenziellen Auswirkungen nur in begrenztem Maße quantifiziert.

IV. Der Rahmen für die Verwaltung der laufenden Operationen ist zweckmäßig. Allerdings wurden für die Auswahl der Finanzintermediäre weder ein Bewertungssystem noch Mindestanforderungen vorgegeben.

V. Die festgelegten Output-Indikatoren waren ausreichend und wurden bei der Berichterstattung über die Durchführung der SMEG-Fazilität verwendet. Die Berichterstattungsanforderungen sind angemessen und wurden von den Finanzintermediären akzeptiert.

VI. Die einzige quantifizierte Zielvorgabe, welche die mit der SMEG-Fazilität zu erreichende Anzahl von KMU betrifft, ist erreichbar. In Bezug auf den mit den gewährten Krediten verfolgten Zweck ist festzuhalten, dass weniger als die Hälfte der Kredite an KMU vergeben wurde, die nicht über ausreichende Sicherheiten verfügten, und nur 12 % an KMU, welche die Kredite für die Finanzierung innovativer Investitionen benötigten. Bei der Analyse der vom Hof gezogenen Stichprobe von Krediten zeigte sich, dass in 38 % der Fälle ein Mitnahmeeffekt vorlag. Der mit der SMEG-Fazilität verbundene europäische Mehrwert wurde vor ihrer Einführung nicht eindeutig nachgewiesen und wird auch in den Bürgschaftsvereinbarungen mit den Finanzintermediären nicht erwähnt.

VII. Der Hof empfiehlt, bei ähnlichen Interventionen künftig die Programmlogik klar zu erläutern und zusätzliche oder bessere Leistungsindikatoren in Erwägung zu ziehen. Die Auswahl potenzieller Finanzintermediäre sollte auf der Grundlage von Mindestanforderungen in Bezug auf die von den Antragstellern zu erfüllenden Kriterien erfolgen; außerdem sollte ein Bewertungssystem eingeführt werden, das einen Vergleich der Antragsteller ermöglicht. Ferner sollten geeignete Maßnahmen getroffen werden, um das Ausmaß von Mitnahmeeffekten so gering wie möglich zu halten. Der mit dem Instrument verbundene europäische Mehrwert sollte in der Planungsphase deutlich aufgezeigt werden.

EINLEITUNG

ZUGANG DER KMU ZU FINANZMITTELN

1. Kleine und mittlere Unternehmen (KMU) sind das Rückgrat der europäischen Wirtschaft [1]. Sie bilden 99 % des gesamten Unternehmensbestands und stellen 75 Millionen Arbeitsplätze in der Europäischen Union [2]. Für Investitionen in neue oder junge KMU werden auf den Finanzmärkten aber nur zögerlich Mittel bereitgestellt, da diese, insbesondere wenn es sich um Investitionen in innovative Märkte handelt, als besonders risikobehaftet gelten. Nach Angaben des Beobachtungsnetzes der europäischen KMU [3] stellt der begrenzte Zugang zu Finanzmitteln für die KMU in Europa ein Problem dar. Dem öffentlichen Sektor kommt eine wichtige Rolle bei der Förderung des KMU-Sektors zu, insbesondere durch Bereitstellung angemessener Finanzmittel.

2. Die KMU-Politik ist ein zentraler Bestandteil der Lissabon-Strategie, die darauf abzielt, die Anziehungskraft Europas für Investoren und Arbeitskräfte zu erhöhen [4]. Im Rahmen der Lissabon-Strategie wurde betont, dass die Förderung und Stimulierung von unternehmerischer Initiative und Innovation von großer Bedeutung sind. Dazu gehört die Schaffung eines günstigen Umfelds für die Gründung innovativer Unternehmen, insbesondere von KMU [5]. Eine der EU-Maßnahmen zur Förderung der KMU betrifft die Verbesserung ihres Zugangs zu Fremdkapital. Diese Maßnahme wird als KMU-Bürgschaftsfazilität (SMEG-Fazilität) bezeichnet.

3. Die SMEG-Fazilität wurde im Oktober 2006 als Teil des Rahmenprogramms für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (CIP) [6] eingerichtet. Sie geht zurück auf den Beschluss 98/347/EG des Rates über Maßnahmen zur finanziellen Unterstützung innovativer und arbeitsplatzschaffender kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU) – Initiative für mehr Wachstum und Beschäftigung (G&E), der später innerhalb des im Jahr 2001 eingerichteten Mehrjahresprogramms für Unternehmen und unternehmerische Initiative (MAP) [7] fortgeführt wurde. Die zum CIP gehörende SMEG-Fazilität ist eines der EU-Finanzinstrumente, die im Zuge des Programms für unternehmerische Initiative und Innovation (EIP) eingeführt wurden (siehe Anhang I).

4. Mit dem EIP werden weitreichende Ziele verfolgt wie die "Finanzierung von KMU in der Gründungs- und Wachstumsphase und Investition in innovative Aktivitäten". Die SMEG-Fazilität umfasst verschiedene Arten von Bürgschaftssystemen, die alle zur Förderung von unternehmerischer Initiative beitragen sollen, indem sie den Zugang der KMU zu Finanzmitteln verbessern. Die SMEG-Fazilität besteht aus vier Teilen: Fremdfinanzierung durch Kredite oder Leasing, Kleinstkredite, Bürgschaften für Beteiligungs- oder Quasi-Beteiligungskapital und Verbriefung von KMU-Kreditportfolios.

5. Innerhalb der drei aufeinanderfolgenden Rahmenprogramme (G&E, MAP und CIP) wurden für den Zeitraum 1998-2013 Finanzmittel in Höhe von 978 Millionen Euro für die SMEG-Fazilität bereitgestellt. Mit dieser Finanzausstattung wurde Ende 2009 ein Kreditportfolio in Höhe von insgesamt 10,6 Milliarden Euro garantiert (siehe Tabelle 1).

TABELLE 1

FINANZAUSSTATTUNG INSGESAMT DER SMEG-FAZILITÄT

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage verschiedener Berichte der Europäischen Kommission und des Europäischen Investitionsfonds.

| Finanzausstattung (Millionen Euro) | Garantiertes Kreditportfolio Ende 2009 (Millionen Euro) |

SMEG 1998 (G&E) | 187 | 2402 |

SMEG 2001 (MAP) | 281 | 4642 |

SMEG 2007 (CIP) | 510 [1001] | 3534 |

INSGESAMT | 978 | 10578 |

6. Innerhalb des derzeit in der Durchführung befindlichen CIP wurden zugunsten der SMEG-Fazilität für den Zeitraum 2007-2013 Mittel in Höhe von 510 Millionen Euro zugewiesen. Diese Mittel werden nur bei Zahlungsausfällen für durch Bürgschaften garantierte Kredite in Anspruch genommen, wobei für jeden Finanzintermediär eine Obergrenze der Haftung aus dem EU-Haushalt festgelegt wird. Bis 31. Dezember 2009 wurden im Rahmen des CIP gestellte Bürgschaften in Höhe von insgesamt 1,7 Millionen Euro in Anspruch genommen. Tabelle 2 enthält eine ausführliche Übersicht über die beim CIP mit der SMEG-Fazilität erreichten Ergebnisse.

WICHTIGSTE MERKMALE DER SMEG-FAZILITÄT

7. Die operative Verwaltung der SMEG-Fazilität wird von verschiedenen Stellen wahrgenommen (siehe Abbildung 1).

TABELLE 2

ERGEBNISSE DER SMEG-FAZILITÄT BEIM CIP – SCHLÜSSELZAHLEN ZUM 31. DEZEMBER 2009

Quelle: Vierteljährlicher Bericht zum 31. Dezember 2009 – SMEG-Fazilität 2007, Europäischer Investitionsfonds.

| Insgesamt | Die Kredite betreffender Teil | Die Kleinstkredite betreffender Teil |

Anzahl der Finanzintermediäre | 21 | 17 | 4 |

Anzahl der Vereinbarungen | 25 | 21 | 4 |

Abgedeckte Länder | 13 | 11 | 4 |

Anzahl der KMU | 58767 | 50476 | 8314 |

Anzahl der Kredite | 64327 | 55796 | 8531 |

Anzahl der Beschäftigten (Schätzung zum Zeitpunkt der Einbeziehung des Kredits ins Portfolio) | 217134 | 204155 | 13004 |

EU-Bürgschaft in Millionen Euro | 3534 | 3306 | 228 |

Netto-Inanspruchnahme der Bürgschaften in Millionen Euro | 1,7 | 0,8 | 0,9 |

Kreditbetrag in Millionen Euro | 3793 | 3695 | 98 |

Investitionsbetrag in Millionen Euro | 6849 | 6692 | 157 |

Geschätzter Betrag der garantierten KMU-Finanzierung in Millionen Euro | 11610 | 11264 | 346 |

8. An Konzeption, Verwaltung und Überwachung der SMEG-Fazilität sind zwei Generaldirektionen der Europäischen Kommission sowie der Europäische Investitionsfonds (EIF) [9] beteiligt. Die Generaldirektion Unternehmen und Industrie (GD ENTR) koordiniert die Rechtsgrundlagen, bereitet die jährlichen Arbeitsprogramme und Durchführungsprogramme für die verschiedenen Säulen des CIP vor und organisiert die Programmbewertungen. Die Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen (GD ECFIN) nimmt die direkten Verwaltungsbefugnisse für die SMEG-Fazilität wahr, insofern als sie das Treuhand- und Verwaltungsabkommen mit dem EIF [10] aushandelt, die Genehmigung für die Finanzintermediäre erteilt, die Kassenmittelbewegungen auf den Treuhandkonten überwacht und sicherstellt, dass die Mittel im Einklang mit den Zielen des CIP verausgabt werden.

ABBILDUNG 1

ÜBERSICHT ÜBER DIE ABLÄUFE BEI DER SMEG-FAZILITÄT

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Quelle: Europäischer Rechnungshof.

9. Der EIF stellt Bürgschaften für Finanzintermediäre, um deren Kreditvergabekapazität zu erhöhen und auf diese Weise dazu beizutragen, dass die Verfügbarkeit von Krediten und die Kreditbedingungen für KMU verbessert werden. Der EIF unterzeichnet im Auftrag der Kommission, aber in eigenem Namen Bürgschaftsvereinbarungen, deren Risiken und Kosten aus dem EU-Haushalt getragen werden. Der EIF berichtet der GD Wirtschaft und Finanzen vierteljährlich über die erzielten Fortschritte, um so die Überwachung der Fazilität durch die Kommission zu ermöglichen.

10. Bei den an der SMEG-Fazilität beteiligten Finanzintermediären handelt es sich um öffentliche Garantieeinrichtungen, Bürgschaftssysteme auf Gegenseitigkeit, Mikrofinanzinstitute und Geschäftsbanken oder Banken in öffentlichem Besitz oder unter öffentlicher Kontrolle. Sie können entweder direkte Kreditgeber sein, die Kredite an KMU vergeben, oder indirekte Garantieeinrichtungen, die Mitbürgschaften oder Rückbürgschaften [11] für KMU-Kreditportfolios eines oder mehrerer direkter Kreditgeber stellen. Bei jedem Bürgschaftsgeschäft [12] werden spezifische Zielvorgaben für die Kreditvolumina festgelegt, welche die Finanzintermediäre erreichen sollen.

11. Damit die KMU für Bürgschaften aus der SMEG-Fazilität infrage kommen, müssen sie der von der Kommission festgelegten Definition für KMU entsprechen. Danach ist ein KMU ein Unternehmen mit weniger als 250 Beschäftigten mit einem Jahresumsatz von weniger als 50 Millionen Euro und/oder einer Jahresbilanzsumme von höchstens 43 Millionen Euro. Außerdem muss es sich um ein eigenständiges Unternehmen handeln [13].

PRÜFUNGSUMFANG UND PRÜFUNGSANSATZ

12. Ziel der Prüfung war es, die Wirksamkeit der SMEG-Fazilität zu bewerten. Zu diesem Zweck wurden folgende Prüfungsfragen formuliert:

Hat die Kommission die SMEG-Fazilität und deren Verwaltungsstruktur kohärent und wirksam gestaltet?

Haben die Kommission und der EIF wirksame Verfahren für die Auswahl geeigneter Finanzintermediäre und für die Überwachung der Leistung der SMEG-Fazilität entwickelt und angewendet?

Haben die Bürgschaftsgeschäfte für KMU zum Erreichen der mit der Politik verfolgten Ziele beigetragen?

13. Im Zuge der Prüfung wurden die Rollen und Verantwortlichkeiten sämtlicher an der SMEG-Fazilität beteiligten Hauptakteure – Kommission, EIF und Finanzintermediäre – analysiert. Der Schwerpunkt lag dabei auf der SMEG-Fazilität im Rahmen des CIP (2007-2013); die im Rahmen des MAP bestehende SMEG-Fazilität wurde nur zu Vergleichszwecken herangezogen.

14. Die Prüfung umfasste Folgendes:

Beurteilung der Frage, ob die Ziele der SMEG-Fazilität nach dem SMART-Ansatz festgelegt wurden und ob Konzeption und Planung der Fazilität voraussichtlich das Erreichen wirksamer Ergebnisse ermöglichten;

Bewertung der Verwaltung der mit der SMEG-Fazilität verbundenen Operationen, einschließlich einer Bewertung der Verfahren für die Auswahl der Finanzintermediäre und der von Kommission und EIF für die Berichterstattung und Überwachung angewendeten Verfahren;

Prüfbesuche bei neun Finanzintermediären [14] (von den insgesamt 14, mit denen zum Zeitpunkt der Prüfungsplanung im Juni 2009 eine Vereinbarung abgeschlossen worden war). Die Auswahl erfolgte anhand folgender Kriterien: i) Art der Bürgschaft, ii) tatsächlich erreichtes Bürgschaftsvolumen, iii) Art des Finanzintermediärs und iv) Direktbürgschaft oder Rückbürgschaft. Zu jedem Finanzintermediär wurden der jeweilige Bürgschaftsantrag, dessen Beurteilung durch den EIF und die Kommission sowie die vom EIF und vom Finanzintermediär unterzeichnete Vereinbarung überprüft;

Ziehung einer Stichprobe von 181 Krediten bei den neun besuchten Finanzintermediären, um festzustellen, ob die KMU-Kredite im Einklang mit den Zielen der SMEG-Fazilität [15] verwendet wurden;

Übermittlung eines Fragebogens an alle 51 am MAP oder CIP beteiligten Finanzintermediäre [16], um deren Standpunkte zu Konzeption und Verwaltung der SMEG-Fazilität einzuholen [17].

PRÜFUNGSFESTSTELLUNGEN

KONZEPTION DER SMEG-FAZILITÄT

15. Je wirksamer öffentliche Interventionen konzipiert sind, desto größer sind die Erfolgsaussichten. Im Hinblick auf die Beurteilung der Konzeption der Fazilität wird in diesem Abschnitt des Berichts die der SMEG-Fazilität zugrunde liegende Interventionslogik untersucht. Zu diesem Zweck wird die Ex-ante-Folgenabschätzung für das CIP [18] in Bezug auf die SMEG-Fazilität analysiert und überprüft, inwieweit die Ergebnisse dieser Folgenabschätzung bei der Konzeption berücksichtigt wurden. Schließlich werden die Ziele der SMEG-Fazilität daraufhin analysiert, ob sie konkret, messbar, erreichbar, relevant und mit einem Zeitrahmen versehen (SMART) sind.

DIE IMPLIZITE INTERVENTIONSLOGIK DER SMEG-FAZILITÄT IST SACHGERECHT

16. Die Interventionslogik bildet die gedankliche Verknüpfung zwischen den Inputs einer Intervention und ihren tatsächlichen Outputs und in weiterer Folge ihren Auswirkungen auf die Gesellschaft in Form von Ergebnissen und Wirkungen. Sie macht deutlich, wie die globalen Ziele einer Intervention erreicht werden sollen. Eine explizite Interventionslogik zeigt auf, wie das Programm funktionieren soll.

17. Die Interventionslogik für die SMEG-Fazilität wurde weder im CIP-Beschluss noch im Vorschlag der Kommission oder in der Folgenabschätzung für das CIP in der oben beschriebenen Weise dargelegt. Auf das Fehlen einer expliziten Interventionslogik wurde auch in der Zwischenbewertung für das EIP hingewiesen [19].

18. Die in den verschiedenen Vorbereitungsdokumenten enthaltenen Informationen reichen aber aus, um implizite Schlüsse darüber zu ziehen, wie die SMEG-Fazilität funktionieren soll. Unter Umständen ist es für Kreditgeber schwierig, die individuellen Kreditanträge und die damit verbundenen Risiken einzuschätzen, insbesondere falls der Kreditnehmer noch keine einschlägige Vorgeschichte nachweisen kann (was bei Unternehmensgründungen der Fall ist). In dieser Situation kann der Kreditnehmer dem Kreditgeber Sicherheiten zur Verfügung stellen. Allerdings kann es vorkommen, dass potenzielle Kreditnehmer, die nicht über ausreichende Sicherheiten verfügen, keinen Zugang zu Finanzmitteln erhalten, obwohl ihre Geschäftsideen tragfähig sind. In diesen Fällen soll die SMEG-Fazilität Abhilfe schaffen, indem sie KMU, die nicht über ausreichende Sicherheiten verfügen, Bürgschaften zur Verfügung stellt.

19. Wegen des Fehlens einer expliziten Interventionslogik lässt sich jedoch nur schwer nachvollziehen, wie spezifische Aspekte der SMEG-Fazilität begründet werden, wie beispielsweise die gezielte Kreditvergabe an innovative KMU. Obwohl für innovative KMU normalerweise die Finanzierung in Form von Beteiligungskapital als geeigneter gilt [20], erfolgt ihre Unterstützung durch Fremdfinanzierungsmittel.

DIE FOLGENABSCHÄTZUNG WAR FÜR DIE KONZEPTION DER FAZILITÄT HILFREICH, LIEFERTE ABER NUR WENIGE KONKRETE FAKTEN

20. Die Folgenabschätzung ist ein wichtiges Instrument für die Politikgestaltung durch die Kommission [21]. Mithilfe der Folgenabschätzung sollen die Problemstellung sowie die angestrebten Ziele und die wichtigsten für das Erreichen dieser Ziele verfügbaren Politikoptionen ermittelt und analysiert werden. Außerdem sollen die aus den verschiedenen Politikoptionen wahrscheinlich resultierenden wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Auswirkungen aufgezeigt werden. Ferner soll dargelegt werden, wie die Überwachung und Bewertung während der Durchführung der Maßnahme geregelt werden sollen.

21. Im Falle der SMEG-Fazilität erfolgte diese Art der Analyse im Rahmen der Folgenabschätzung für das CIP. Die Folgenabschätzung für das CIP enthielt alle obligatorischen Teile und gab Aufschluss darüber, von welchen Überlegungen bei der Konzeption des CIP und seiner Hauptbestandteile, wie der SMEG-Fazilität, ausgegangen wurde. Die Folgenabschätzung für das CIP stellte somit einen Fortschritt gegenüber dem MAP dar, bei dem keine vergleichbare Analyse stattfand.

22. Viele Bestandteile der Folgenabschätzung für das CIP waren aber nicht ausführlich genug und enthielten nicht genügend quantifizierte Angaben. So lieferte die Analyse der Problemstellung keinerlei Aufschluss über die Größenordnung des betreffenden Problems. Außerdem basierte die Analyse der verschiedenen Politikoptionen nur auf einem einfachen qualitativen Vergleich, ohne dass die voraussichtlichen Auswirkungen quantifiziert wurden. Für die gewählte Option quantifizierte die Kommission den erwarteten Output [22], nicht aber die sonstigen Auswirkungen, abgesehen von den Auswirkungen in Bezug auf die Anzahl der Arbeitsplätze.

DIE ZIELE SIND PRÄZISER FORMULIERT ALS BEIM MAP, DOCH MANGELT ES WEITERHIN AN KLARHEIT UND SPEZIFISCHEN ZIELVORGABEN

23. Für alle vom Haushaltsplan abgedeckten Tätigkeitsbereiche sind Ziele nach dem SMART-Ansatz festzulegen [23]. Die Ziele sind

spezifisch, wenn sie so konkret und präzise sind, dass sie keine divergierenden Auslegungen zulassen [24];

messbar, wenn der Output gemessen und Verbesserungen somit bewertet werden können;

erreichbar, wenn die angestrebten Ergebnisse realistischerweise mit den verfügbaren Ressourcen erreicht werden können;

sachgerecht, wenn sie auf den Bedarf und die mit der Politik verfolgten Ziele abgestimmt sind;

mit einem Datum versehen, wenn ein Realisierungsdatum oder Realisierungszeitraum vorgegeben ist [24].

24. Durch die relativ komplexe Struktur des CIP (siehe Anhang I) ergibt sich auch eine komplexe Rangfolge der Ziele. Auf der Ebene des Rahmenprogramms werden vier allgemeine Ziele genannt [26]. Im Fall des EIP, zu dem die SMEG-Fazilität gehört, werden die Nahziele [27] auf der Ebene des spezifischen Programms festgelegt [28]. Für die Finanzinstrumente werden zwar keine spezifischen Ziele festgelegt, doch werden die verschiedenen Teile der SMEG-Fazilität in Artikel 19 Absatz 2 des CIP-Beschlusses fast wie Ziele beschrieben (siehe Kasten 1).

25. Die Ziele sind sachgerecht, jedoch sind sie nur in Bezug auf den erwarteten Output der Fazilität so formuliert, dass sie als spezifisch, messbar und mit einem Datum oder Zeitraum versehen bezeichnet werden können. Das quantifizierte Ziel, wonach 315750 KMU erreicht werden sollen, scheint durchaus erreichbar zu sein (siehe Ziffer 77).

26. Auch wenn die Ziele der SMEG-Fazilität präziser formuliert sind als beim MAP, sind sie doch sehr allgemein gehalten. So besteht das Nahziel der Kredite gemäß dem EIP in der "Finanzierung von KMU in der Gründungs- und Wachstumsphase". Durch diese Formulierung kommt eine sehr große Gruppe von KMU als Zielgruppe infrage, da argumentiert werden kann, dass fast alle Kreditaufnahmen von KMU dazu dienen, das Wachstum der Unternehmen sicherzustellen. Der Begriff der Innovation wurde ebenfalls weit ausgelegt [29].

KASTEN 1

ZIELE DER SMEG-FAZILITÄT

Allgemeines ziel

Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen, insbesondere der KMU.

Nahziel

Verbesserung der (…) Finanzierung von KMU in der Gründungs- und Wachstumsphase und Investition in innovative Aktivitäten.

Die vier Teile der SMEG-Fazilität

Fremdfinanzierung durch Kredite – für KMU, deren Risiko entweder wegen ihrer Investition in bestimmte wissensbasierte Tätigkeiten wie technologische Entwicklung, Innovation und Technologietransfer oder wegen unzureichend vorhandener Sicherheiten höher eingeschätzt wird.

Kleinstkredite – um die Bereitschaft der Finanzinstitute zur Vergabe von Kleinstkrediten zu erhöhen, für die Kreditnehmer mit unzureichenden Sicherheiten vergleichsweise hohe Bearbeitungskosten zu zahlen haben; zusätzlich zu Bürgschaften und Rückbürgschaften können Finanzintermediäre Zuschüsse erhalten, die die verhältnismäßig hohen Verwaltungskosten für die Vergabe von Kleinstkrediten teilweise ausgleichen.

Bürgschaften für Beteiligungs- oder Quasi-Beteiligungskapital für KMU, um Investitionen zu sichern, die Startkapital oder Kapital in der Startphase bereitstellen, sowie Mezzanine-Finanzierung, um die besonderen Schwierigkeiten der KMU wegen ihrer Finanzschwäche zu verringern und insbesondere die Übertragung von Unternehmen zu erleichtern.

Verbriefung von KMU-Kreditportfolios, um weitere Kredite an KMU zu mobilisieren, die von den fraglichen Instituten bei angemessener Teilung der Risiken bereitgestellt werden.Voraussetzung für die Unterstützung dieser Transaktionen ist die Verpflichtung der Kreditgeber, einen erheblichen Teil der daraus entstehenden Liquidität innerhalb eines vertretbaren Zeitraums für die Vergabe von Krediten an KMU zu verwenden.

27. In der Folgenabschätzung für das CIP wurde als Output-Vorgabe die Anzahl der innerhalb des durch das Programm abgedeckten Siebenjahreshorizonts voraussichtlich erreichten KMU festgelegt. Ziele in Form von Ergebnissen oder Auswirkungen wurden nicht festgelegt (genauere Einzelheiten sind Ziffer 64 zu entnehmen). In der Folgenabschätzung wurde eine geschätzte Zahl von innerhalb eines Fünfjahreszeitraums zu erhaltenden oder zu schaffenden direkten Arbeitsplätzen genannt. Dies ergibt sich zwar nicht direkt aus einem der Ziele, kann aber aus der erneuerten Lissabon-Strategie abgeleitet werden.

SCHAFFUNG DER VERWALTUNGSSTRUKTUR FÜR DIE SMEG-FAZILITÄT: MIT DER LAUFENDEN VERWALTUNG WURDE DER EIF BETRAUT

28. Entscheidend für eine effiziente und wirksame Aufgabenübertragung ist die vertragliche Vereinbarung, welche die Durchführung der der spezialisierten Einrichtung übertragenen Aufgaben im Einzelnen regelt. Diese vertragliche Vereinbarung sollte insbesondere eine ausführliche Beschreibung der von der spezialisierten Einrichtung wahrzunehmenden Pflichten sowie alle einschlägigen Regelungen enthalten, mit denen das Erreichen der mit der Politik verfolgten Ziele sichergestellt werden soll [30].

29. Innerhalb des EIF wurde systematisch Sachverstand bezüglich der Bereitstellung finanztechnischer Produkte für die KMU in Europa aufgebaut. Beim Start der SMEG-Fazilität im Jahr 1998 beschloss die Europäische Gemeinschaft, den EIF mit der laufenden Verwaltung der Fazilität zu beauftragen. Durch die Beauftragung des EIF bei allen aufeinanderfolgenden Mehrjahresprogrammen (G&E, MAP und schließlich CIP) sollte die erforderliche Kontinuität bei der Verwaltung der SMEG-Fazilität gewährleistet werden.

30. In diesem Zusammenhang prüfte der Hof, ob

die Durchführung der SMEG-Fazilität wirksam geplant wurde, sodass Verzögerungen vermieden und die kontinuierliche Unterstützung der KMU sichergestellt wurden,

der maßgebliche rechtliche Rahmen für die vom EIF zu erbringenden Dienstleistungen [31] eine effiziente und wirksame Verwaltung der Fazilität gewährleistet.

BEI DER PLANUNG DER SMEG-FAZILITÄT KAM ES ZU VERZÖGERUNGEN

31. Während das MAP den Zeitraum 2001-2006 betraf, deckt das CIP den Zeitraum 2007-2013 ab. Der Start der Operationen für das CIP hätte daher so gelegt werden müssen, dass die Kontinuität der finanziellen Unterstützung gewährleistet wurde. Um genügend Zeit für die Unterzeichnung der Bürgschaftsvereinbarungen zwischen dem EIF und den Finanzintermediären zu lassen, hätte das Treuhand- und Verwaltungsabkommen mindestens elf Monate vor dem Start des CIP (siehe Ziffer 33) abgeschlossen werden müssen.

32. Ein erster Entwurf des Treuhand- und Verwaltungsabkommens für das CIP lag im März 2006 vor, wurde aber erst am 20. September 2007 – also fast neun Monate nach dem Start des CIP – unterzeichnet. Danach verging beinah ein Jahr, bis die erste Bürgschaftsvereinbarung zwischen dem EIF und einem Finanzintermediär unterzeichnet wurde [32] (siehe Abbildung 2).

ABBILDUNG 2

ZEITLICHER ABLAUF BEI DER SCHAFFUNG DER RECHTSGRUNDLAGE FÜR DAS MAP UND DAS CIP

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33. Zwischen dem Eingang eines CIP-Antrags eines Finanzintermediärs und der Unterzeichnung einer Vereinbarung vergingen durchschnittlich fast elf Monate [33]. Zudem bewerteten acht von 21 KMU, die den Fragebogen des Hofs beantworteten, den Zeitrahmen für das Antragsverfahren als unangemessen [34]. Hauptursache der Verzögerungen waren vom EIF im Zusammenhang mit der Auswahl der Finanzintermediäre aufgeworfene technische Fragen, die erst geklärt werden mussten. Dabei ging es beispielsweise um die Notwendigkeit, Einigkeit darüber zu erzielen, wie die Zusätzlichkeit der Kreditbürgschaften definiert und gemessen werden sollte (siehe Ziffer 84). Alles in allem führte dies dazu, dass zwischen den aufeinanderfolgenden Programmen ein erheblicher zeitlicher Abstand lag.

UM DIE KONTINUITÄT DER UNTERSTÜTZUNG ZU GEWÄHRLEISTEN, WURDE EINE RÜCKWIRKUNGSKLAUSEL EINGEFÜHRT

34. Die Kontinuität der Unterstützung ist für die Finanzintermediäre wichtig, da einige von ihnen spezifische, auf die Erfordernisse der SMEG-Fazilität zugeschnittene Kreditprodukte geschaffen haben. Die Unterbrechung der EU-Unterstützung könnte hohe Verluste für die Finanzintermediäre mit sich bringen, falls das betreffende Produkt ohne EU-Bürgschaft beibehalten wird.

35. Die Rückwirkungsklausel wurde eingeführt, um den zeitlichen Abstand zwischen den beiden aufeinanderfolgenden Programmen so kurz wie möglich zu halten und die Kontinuität zwischen dem MAP und dem CIP sicherzustellen. Aufgrund dieser Klausel konnten die Finanzintermediäre rückwirkend Kredite in die Fazilität einbeziehen, die zwischen dem Ende des Bereitstellungszeitraums für das MAP und dem Datum der Unterzeichnung ihrer Bürgschaftsvereinbarung für das CIP vergeben wurden.

36. Dadurch war die Gleichbehandlung der Finanzintermediäre nicht gewährleistet, da diejenigen, die bereits im Rahmen des MAP aktiv waren, in den Genuss einer rückwirkenden Einbeziehung von Krediten kamen. Die rückwirkende Einbeziehung der Kredite galt ab September 2007, während neue Finanzintermediäre die Fazilität erst in Anspruch nehmen konnten, nachdem sie die Bürgschaftsvereinbarung mit dem EIF [35] unterzeichnet hatten.

37. Obwohl die Rückwirkungsklausel dazu dienen sollte, die Finanzierungslücke der Finanzintermediäre zwischen dem MAP und dem CIP zu schließen, konnte eine Unterbrechung der EU-Unterstützung für die KMU damit nicht in allen Fällen verhindert werden. Bei zwei der neun Finanzintermediäre, bei denen Prüfbesuche stattfanden, endete der Bereitstellungszeitraum für das MAP, bevor der Bereitstellungszeitraum für das CIP anlief (somit gab es eine Lücke von vier Monaten).

FÜR DIE DURCHFÜHRUNG DER SMEG-FAZILITÄT WURDE EIN ANGEMESSENER VERWALTUNGSRAHMEN GESCHAFFEN

38. Die SMEG-Fazilität unterliegt der gemeinsamen Verwaltung durch die Kommission und den EIF [36]. Damit die Aufgabenübertragung erfolgreich funktioniert, sollten das Treuhand- und Verwaltungsabkommen und die dazugehörigen Leitlinien Folgendes enthalten:

eine Definition der durchzuführenden Maßnahme, indem etwa die spezifischen Ziele der verschiedenen Teile der Fazilität aufgeführt werden (siehe Kasten 1 zu den vier Teilen der Fazilität),

die Verwaltungsstruktur, über welche die Aufgaben abgewickelt werden sollen,

eine angemessene Gebührenstruktur für die vom EIF zu erbringenden Dienstleistungen.

39. Artikel 3 des Treuhand- und Verwaltungsabkommens enthält eine Beschreibung der vom EIF durchzuführenden Aufgaben (siehe Kasten 2).

KASTEN 2

WICHTIGSTE AUFGABEN DES EIF IM ZUSAMMENHANG MIT DER SMEG-FAZILITÄT:

Ermittlung, Bewertung und Auswahl der Finanzintermediäre,

Bestimmung der Art der EU-Bürgschaften sowie ihrer genauen Bedingungen und diesbezügliche Vereinbarung mit den Finanzintermediären,

Entscheidungen über Mittelbindungen,

Durchführung, Verwaltung und Beendigung der EU-Bürgschaften (einschließlich Berichterstattung und Überwachung).

40. Für jeden Teil der SMEG-Fazilität wurden operative Leitlinien [37] ausgearbeitet, in denen der spezifische Zweck, die Auswahl der Finanzintermediäre, die Förderfähigkeitskriterien, die EU-Bürgschaft und der Modus operandi im Einzelnen beschrieben werden. Am 29. Oktober 2007 gab die Kommission Orientierungshilfen für den besseren Zugang zu Finanzmitteln (Guidance on Enhanced Access to Finance) heraus, welche die Leitlinien, und zwar insbesondere die Vorschriften des Treuhand- und Verwaltungsabkommens zur Festlegung der in der Bürgschaftsvereinbarung enthaltenen Parameter, ergänzen.

41. Die für die SMEG-Fazilität geschaffene Verwaltungsstruktur war angemessen, da die operativen Leitlinien und sonstigen die Durchführung der Aufgaben betreffenden Vorschriften im Vergleich zum MAP insofern verbessert wurden, als alle Aufgaben ausführlich genug beschrieben wurden.

42. Die Berechnung der an den EIF zu zahlenden Gebühren soll folgenden Faktoren Rechnung tragen:

Leistung im Hinblick auf die Erfüllung spezifischer Zielvorgaben,

geografische Verteilung in den förderberechtigten Ländern,

Neuheit und Komplexität des Finanzierungsinstruments.

43. Das im Zusammenhang mit dem CIP angewendete Gebührensystem des EIF wurde gegenüber dem MAP wie folgt verbessert:

Die Gebührenstruktur wurde in vier getrennte Teile aufgegliedert, um dem mit jeder Aufgabe verbundenen Aufwand besser Rechnung zu tragen.

Der Gebührenanspruch wurde an das Erreichen spezifischer Ergebnisse geknüpft (siehe Tabelle 3).

TABELLE 3

ÜBERSICHT ÜBER DIE VIER LEISTUNGSPRÄMIEN, AUS DENEN SICH DIE VERGÜTUNG DES EIF ZUSAMMENSETZT

Quelle: Anhang 13 des Treuhand- und Verwaltungsabkommens.

Art der Leistungsprämien | Ziel, für dessen Erreichen die Prämie hauptsächlich einen Anreiz darstellen soll |

Start-up-Prämie | Aufbau des Programms innerhalb von zwölf Monaten |

Zeichnungsprämie | Gewährleistung einer breiten geografischen Abdeckung und der Umsetzung spezifischer Teile des Programms |

Abwicklungsprämie | Erreichtes Zusatzvolumen und tägliche Operationen |

Überwachungsprämie | Gewährleistung der wirtschaftlichen Haushaltsführung |

44. Bei der Zeichnungsprämie (Signature Fee) des EIF handelt es sich um einen spezifischen Bonus, mit dem eine breite geografische Streuung der Finanzintermediäre gefördert werden soll. Außerdem werden Prämien für die Teilnahme von Finanzintermediären in zuvor nicht abgedeckten Ländern sowie von nicht bereits an früheren Programmen beteiligten Finanzintermediären gezahlt.

45. Obwohl eine Leistungsprämie gezahlt wird, um die Inanspruchnahme bestimmter Teile der Fazilität zu fördern, waren das Beteiligungskapital und das Quasi-Beteiligungskapital sowie die Verbriefung bis 31. Dezember 2009 noch nicht genutzt worden. Dies ist teilweise auf die Finanzkrise zurückzuführen, die sich auf den Verbriefungsmarkt insgesamt negativ ausgewirkt hat.

AUSWAHL DER FINANZINTERMEDIÄRE

46. Die Vorgehensweise bei der Auswahl der Finanzintermediäre wurde im Zuge der Prüfung anhand folgender Fragen bewertet:

Erfolgte die Auswahl der Finanzintermediäre durch den EIF auf der Grundlage umfassender Rahmenbedingungen, die eine faire und transparente Auswahl gewährleisteten?

Wurden die in der Vereinbarung enthaltenen Parameter, die darüber entscheiden, wie weit die EU-Intervention geht, korrekt festgelegt?

Wurden die strategischen Ziele angemessen in die Bürgschaftsvereinbarungen übertragen?

DIE RAHMENBEDINGUNGEN FÜR DIE AUSWAHL DER FINANZINTERMEDIÄRE SIND SACHGERECHT

47. Bei der Bewertung der Finanzintermediäre sollten einheitliche Standards angewendet werden, um eine faire, strukturierte und transparente Auswahl zu gewährleisten. Der EIF und die Kommission sollten Mindeststandards für die Auswahl potenzieller Finanzintermediäre ausarbeiten und anwenden.

48. Die Kommission hat den EIF ermächtigt [38], die Intermediäre anhand der in der jeweiligen Bürgschaftsregelung festgelegten Auswahlkriterien und -prozesse auszuwählen [39]. Gemäß den Bürgschaftsregelungen soll die Auswahl der Intermediäre außerdem im Einklang mit vorbildlichen Verfahren erfolgen. In Kasten 3 wird die Vorgehensweise des EIF bei der Auswahl der Intermediäre für die SMEG-Fazilität zusammengefasst.

49. Bei der Formulierung des Rahmens für die Verwaltung der Fazilität wurden folgende bei der Auswahl potenzieller Finanzintermediäre anzuwendende Kriterien im Treuhand- und Verwaltungsabkommen festgelegt [40]:

finanzielle Leistungsfähigkeit und operative Fähigkeiten des Intermediärs sowie Fähigkeit zum Risikomanagement und zur Einhaltung der mit der SMEG-Fazilität verbundenen Bedingungen,

ob der Intermediär Kredite und/oder Kleinstkredite garantiert, die von einem breiten Spektrum an Kreditgebern an KMU vergeben werden,

geografische Abdeckung (nur im Fall der Kredite),

Möglichkeit zur Leistung von Mentoring und Unternehmensförderung (nur im Fall der Kleinstkredite),

Akzeptanz des Kriteriums in Bezug auf den besseren Zugang zu Finanzmitteln ("Enhanced Access to Finance") (siehe Ziffer 54).

KASTEN 3

VORGEHENSWEISE DES EIF BEI DER AUSWAHL DER INTERMEDIÄRE

Analyse der von den Intermediären im Zuge eines offenen Verfahrens eingereichten Anträge

Vorauswahl der Anträge – standardisierte Überprüfung der formalen Anforderungen

Due-Diligence-Prüfung (einschließlich Festlegung der Bürgschaftsparameter)

Unabhängige Stellungnahme der für Risikomanagement zuständigen Abteilung des EIF

Bewertung durch die Compliance-Abteilung des EIF

Genehmigung durch den Verwaltungsrat des EIF und die Europäische Kommission (Direktor ECFIN – L)

50. Nach Ansicht des Hofs stehen die bei der Auswahl der Finanzintermediäre angewendeten Kriterien mit vergleichbaren Kriterien anderer Finanzinstitute in Einklang. Allerdings haben weder die Kommission noch der EIF ein Bewertungssystem festgelegt, das es erlaubt hätte, die Anträge entsprechend dem Grad ihrer Übereinstimmung mit den zugrunde gelegten Kriterien zu bewerten, einzustufen und zu vergleichen. Aufgrund der mangelnden Präzision der Auswahlkriterien verfügte der EIF bei der Bewertung der Anträge über einen breiten Ermessensspielraum.

DIE IN DEN VEREINBARUNGEN ENTHALTENEN PARAMETER SIND NICHT AUSREICHEND UNTERMAUERT

51. Die beiden wichtigsten in den Bürgschaftsvereinbarungen enthaltenen Parameter sind das Referenzvolumen und der Garantie-Höchstsatz. Das Referenzvolumen entspricht dem Betrag der Bürgschaften oder Finanzierungen, den der Finanzintermediär unter realistischer Annahme ohne EU-Bürgschaft erreichen würde [41]. Auf der Basis des Referenzvolumens werden außerdem weitere Parameter der Vereinbarungen definiert. Der Garantie-Höchstsatz [42] entspricht dem Höchstbetrag der Verluste, für die der EIF im Rahmen einer Bürgschaftsvereinbarung haftet. Beide Parameter sind von zentraler Bedeutung, da sie ausschlaggebend dafür sind,

ob die EU-Intervention die bereits im Rahmen des Bürgschaftssystems vorhandene Aktivität ergänzt oder lediglich ersetzt,

bis zu welchem Betrag die EU für eine Vereinbarung maximal aus dem EU-Haushalt haftet.

52. Im Einklang mit dem Treuhand- und Verwaltungsabkommen und den Leitlinien für den besseren Zugang zu Finanzmitteln ("Guidance onEnhanced Access to Finance") legt der EIF die Volumina, einschließlich des Referenzvolumens, nach pflichtgemäßem Ermessen fest, wobei er frühere Finanzausstattungen, Verlustraten oder Prognosen (insbesondere bei öffentlichen Bürgschaftssystemen) berücksichtigt und die Marktbedingungen und deren Entwicklung im Zeitverlauf in seine Überlegungen einbezieht.

53. Die Prüfung hat gezeigt, dass die Dokumentation des EIF im Zusammenhang mit der Festlegung der in den Vereinbarungen enthaltenen Parameter, einschließlich Referenzvolumen und Garantie-Höchstsatz, Schwachstellen aufweist. Wenn die Genehmigung des Verwaltungsrats des EIF eingeholt wird, wird lediglich eine Zusammenfassung der Ergebnisse der Due-Diligence-Prüfung vorgelegt. Der EIF stützt sich bei der Festlegung der Parameter auf die von den Finanzintermediären zur Verfügung gestellten Informationen. Es wurden keine Anhaltspunkte dafür gefunden, dass der EIF diese Informationen überprüft.

DIE STRATEGISCHEN ZIELE SIND IN DEN BÜRGSCHAFTSVEREINBARUNGEN NICHT UMFASSEND ERLÄUTERT

54. Jede Bürgschaftsvereinbarung soll zum Erreichen der strategischen Ziele beitragen, indem spezifiziert wird, was erreicht werden soll. Die alle Intermediäre betreffenden, in den Bürgschaftsvereinbarungen aufgeführten allgemeinen Verpflichtungen umfassen Grundsätze für den besseren Zugang zu Finanzmitteln. Diese Grundsätze werden von den in der Rechtsgrundlage [43] sowie im Treuhand- und Verwaltungsabkommen aufgeführten allgemeineren Zielen hergeleitet und bilden diese angemessen ab. Kasten 4 enthält eine Zusammenfassung der Ziele im Bereich der Kredite.

KASTEN 4

GRUNDSÄTZE FÜR DEN BESSEREN ZUGANG ZU FINANZMITTELN (DIE KREDITE BETREFFENDER TEIL DER SMEG-FAZILITÄT)

Ziel dieser Vereinbarung ist die Bereitstellung einer Bürgschaft des EIF gegenüber dem Finanzintermediär zur teilweisen Abdeckung des Portfoliorisikos des Intermediärs, um auf diese Weise

i) den Zugang der KMU zu Finanzmitteln zu verbessern,

ii) KMU zu unterstützen, deren Risiko entweder wegen ihrer Investition in bestimmte wissensbasierte Tätigkeiten wie technologische Entwicklung, Innovation und Technologietransfer oder wegen unzureichender Sicherheiten als erhöht eingeschätzt wird und die deshalb besondere Schwierigkeiten haben, an Finanzmittel zu gelangen,

iii) durch Unterstützung von KMU, die zu Wachstum und Beschäftigung beitragen, die Schaffung von Arbeitsplätzen zu fördern.

55. Neben diesen allgemeinen Bestimmungen können die spezifischen Bedingungen der Bürgschaften der Finanzintermediäre weitere qualitative Verpflichtungen in Bezug auf den besseren Zugang zu Finanzmitteln enthalten. In einigen Fällen stehen die Bedingungen dieser Bürgschaften der Finanzintermediäre aber nicht mit den Zielen des CIP in Einklang oder enthalten wenig operative Hinweise. Dies wird anhand folgender Beispiele verdeutlicht:

Im Falle eines Intermediärs hieß es im Zusammenhang mit dem Aspekt der unzureichenden Sicherheiten sinngemäß: Der Finanzintermediär verpflichtet sich außer zur Einhaltung der einschlägigen Bestimmungen dieser Vereinbarung dazu, bei Intermediärstransaktionen eine verringerte Sicherheitsleistung zu verlangen. In diesem Fall haben die spezifischen Bedingungen der Vereinbarung zur Folge, dass die allgemeinen Bedingungen in Bezug auf unzureichende Sicherheiten im Sinne einer Verringerung der Sicherheitsleistung verstanden werden. Dadurch können de facto alle KMU in den Genuss geringerer Anforderungen im Bereich der Sicherheiten kommen und wird nicht sichergestellt, dass nur diejenigen KMU, die tatsächlich nicht über ausreichende Sicherheiten verfügen und keine Kredite auf dem Markt aufnehmen können, aus der Fazilität unterstützt werden.

Zudem eröffnen die spezifischen Bedingungen der Vereinbarungen einen breiten Ermessensspielraum bei der Auslegung von Innovation. In der bereits erwähnten Bürgschaftsvereinbarung heißt es sinngemäß: Der Finanzintermediär verpflichtet sich zur Durchführung von Intermediärstransaktionen mit neu gegründeten KMU oder KMU, die an innovativen Projekten beteiligt sind, ohne dass dies weiter erläutert wird.

LEISTUNGSÜBERWACHUNG UND BERICHTERSTATTUNG

56. Für eine wirksame Überwachung und Berichterstattung bedarf es sachgerechter, zuverlässiger und zeitnaher Informationen über den Stand der Politikumsetzung und über das Ausmaß, in dem die strategischen Ziele erreicht wurden.

57. Die Leistungsüberwachung der SMEG-Fazilität wird von der Kommission und dem EIF wahrgenommen (siehe Anhang II). Die Informationen fließen von den KMU (d. h. den Endbegünstigten) über eine Ebene oder (im Falle von Mitbürgschaften oder Rückbürgschaften) mehrere Ebenen von Finanzintermediären an den EIF und schließlich an die Kommission. Die Finanzintermediäre berichten im Rahmen der SMEG-Fazilität vierteljährlich dem EIF. Auf der Grundlage dieser Informationen arbeitet der EIF die vierteljährlichen konsolidierten Berichte für die Kommission aus, die diese für die jährlichen Durchführungsberichte über das EIP und das CIP verwendet.

58. Der Hof prüfte folgende Aspekte der Leistungsüberwachung und Berichterstattung:

Hat die Kommission ein ausgewogenes Gesamtpaket von Leistungsindikatoren ausgearbeitet, um eine zuverlässige Bewertung des Stands der Politikumsetzung vornehmen zu können?

Sind die Berichterstattungsanforderungen klar und angemessen?

ES WURDEN LEISTUNGSINDIKATOREN AUSGEARBEITET, DIESE KÖNNTEN JEDOCH STABILER UND AUSGEWOGENER SEIN

59. Voraussetzung für eine wirksame Überwachung (d. h. für die Messung der bei der Umsetzung der SMEG-Fazilität erreichten Fortschritte) ist die Definition eines Gesamtpakets klarer Indikatoren und damit verknüpfter Ziele. Die Indikatoren sollten relativ stabil sein, damit Veränderungen im Zeitverlauf beobachtet und verglichen werden können.

60. Anhand der Leistungsindikatoren für die SMEG-Fazilität soll das Erreichen der in der Rechtsgrundlage festgelegten Programmziele und der mit der EU-Politik verfolgten allgemeinen Ziele, auf denen diese spezifischen Ziele aufbauen, bewertet werden.

61. Die Kommission hat sechs Indikatoren für die SMEG-Fazilität festgelegt (siehe Tabelle 4).

62. Von den vier in der Ex-ante-Bewertung und im EIP-Arbeitsprogramm 2009 enthaltenen Indikatoren (Indikatoren 2, 3, 5 und 6) wurden nur zwei (Indikatoren 2 und 3) in den Durchführungsbericht der Kommission für das EIP übernommen. Im EIP-Arbeitsprogramm 2010 wurden zwei (Indikatoren 5 und 6) der ursprünglichen Indikatoren weggelassen und zwei neue Indikatoren (Indikatoren 1 und 4) hinzugefügt. Diese 2010 vorgenommenen Änderungen stellten eine Reaktion auf eine Studie über die Bewertung der Indikatoren dar [44].

TABELLE 4

VON DER KOMMISSION FÜR DIE SMEG-FAZILITÄT FESTGELEGTE INDIKATOREN

| Indikatoren für die SMEG-Fazilität | In der Ex-ante-Folgen-abschätzung vorgesehene Indikatoren [1002] | Im EIP-Arbeits-programm 2009 enthaltene Indikatoren | Im EIP-Durchführungs-bericht 2009 verwendete Indikatoren | Im EIP-Arbeits-programm 2010 enthaltene Indikatoren | Art des Indikators |

1 | Von der EU angestrebte Mobilisierung von Fremdfinan-zierungsmitteln und garantierte Finanzierung insgesamt | n. z. | n. z. | 111,8 Millionen Euro (Obergrenze), mit denen ein tatsächliches Kreditvolumen von 2771 Millionen Euro garantiert wird | Ja, aber ohne Verknüpfung mit einem Zielwert | Output- Indikator |

2 | Anzahl der Arbeitsplätze, die von KMU, die neue Finanzmittel erhielten, geschaffen oder erhalten wurden | 315750 [1003] | Ja, aber ohne Verknüpfung mit einem Zielwert | Anzahl der Beschäftigten zum Zeitpunkt der Einbeziehung des Kredits in das Portfolio: 151475 | Ja, aber ohne Verknüpfung mit einem Zielwert | Wirkungs- Indikator |

3 | Anzahl der KMU, die neue Finanzmittel erhielten | 315750 | Ja, aber ohne Verknüpfung mit einem Zielwert | 47791 | Ja, aber ohne Verknüpfung mit einem Zielwert | Output- Indikator |

4 | Anzahl der unterstützten KMU nach Tätigkeitsbereich | n. z. | n. z. | n. z. [1004] | Ja, aber ohne Verknüpfung mit einem Zielwert | Output- Indikator |

5 | Veränderung beim Volumen der Investitions-finanzierung | Ja, aber ohne Verknüpfung mit einem Zielwert | Ja, aber ohne Verknüpfung mit einem Zielwert | Keine Angaben | n. z. | Ergebnis- Indikator |

6 | Netto-auszahlungen insgesamt | Ja, aber ohne Verknüpfung mit einem Zielwert | Ja, aber ohne Verknüpfung mit einem Zielwert | Keine Angaben | n. z. | Output- Indikator |

63. In der Ex-ante-Bewertung waren nur zwei Indikatoren (Indikatoren 2 und 3) mit Zielvorgaben verknüpft. In den EIP-Arbeitsprogrammen für 2009 und 2010 wurden die Indikatoren nicht mit Zielvorgaben für den Bezugszeitraum verknüpft. Ohne Zielwerte lässt sich nur schwer beurteilen, ob das Programm plangemäß voranschreitet.

64. Obwohl die Kommission versucht hat, ein ausgewogenes Gesamtpaket von messbaren Indikatoren auszuarbeiten, das Output-, Wirkungs- und Ergebnis-Indikatoren umfasst, wurde der einzige Ergebnis-Indikator (Indikator 5) nicht beibehalten und von der Kommission schließlich herausgenommen. Der einzige Wirkungs-Indikator (Indikator 2) ist problematisch (siehe Ziffern 67 und 68), und bei den übrigen Indikatoren handelt es sich um Output-Indikatoren. Die Indikatoren dienten also eher dazu, die operative Verwaltung zu erleichtern, und weniger dazu, Wirkung und Erfolg des Programms zu messen. Es ist schwierig, ein angemessenes Gleichgewicht zwischen der wirtschaftlichen Erhebung von Daten und einer wirksamen Leistungsüberwachung zu erreichen. Die Bewertung der EIP-Indikatoren enthielt Vorschläge für ein ausgewogenes Gesamtpaket von Indikatoren und diesbezügliche Erhebungsmethoden und Zeitpläne [48].

65. Damit aussagekräftige Schlussfolgerungen zu den Erfolgen des SMEG-Programms gezogen werden können, müssen die von den Finanzintermediären für die Zwecke der Überwachung vorgelegten Daten unbedingt zuverlässig, d. h. richtig und vollständig, sein.

66. Alle Finanzintermediäre, bei denen der Hof Prüfbesuche durchführte, hatten Verfahren zur Erhebung der für die Berichterstattung an den EIF benötigten Daten eingerichtet. Die Qualität der auf der Ebene der Intermediäre eingerichteten Berichterstattungsverfahren wird im Zuge der Vor-Ort-Kontrollen des EIF überprüft.

67. Einige Finanzintermediäre hatten Schwierigkeiten, die Daten im Zusammenhang mit dem Indikator "Anzahl der geschaffenen Arbeitsplätze" zu erheben. In einigen Ländern besorgen sich die Intermediäre diese Daten bei staatlichen Stellen [49], andere Finanzintermediäre erheben die Daten auf Stichprobenbasis [50], wieder andere stellen Berechnungen anhand von Prognosezahlen an [51]. Einige Finanzintermediäre haben die Beschäftigungszahlen nicht jährlich aktualisiert, da sie dies für zu aufwändig hielten [52]. Da die Qualität der Beschäftigungsdaten in den einzelnen Ländern unterschiedlich ist, stellt sich die Frage, inwieweit der durch Kumulierung der betreffenden Daten ermittelte Wert des Indikators für die Anzahl der geschaffenen Arbeitsplätze (Indikator 2) zuverlässig ist.

68. Ein weiteres Problem bei diesem Indikator besteht darin, dass die betreffenden Werte von der Anzahl der bei unterstützten KMU beschäftigten Personen abgeleitet werden, was nicht dasselbe ist wie die Anzahl der von mit neuen Finanzmitteln unterstützten KMU geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplätze. Der Zugang zu neuen Finanzmitteln ist nicht der einzige Faktor, der sich auf den Erhalt oder die Schaffung von Arbeitsplätzen auswirkt. Es gibt keine Analysen darüber, inwiefern die garantierten Kredite zum Erhalt oder zur Schaffung von Arbeitsplätzen beigetragen haben.

DIE BERICHTERSTATTUNGSANFORDERUNGEN SIND KLAR UND ANGEMESSEN UND WERDEN NUR VON EINIGEN FINANZINTERMEDIÄREN ALS BELASTUNG EMPFUNDEN

69. Die Finanzintermediäre sollten klare Berichterstattungsanforderungen zu erfüllen haben, und es sollte klar geregelt sein, wie die für die Überwachung des SMEG-Programms und die Berichterstattung erforderlichen Daten zu erheben sind. Für die Zusammenstellung der Informationen sollten nur so viel Zeit und Ressourcen benötigt werden, dass keine unnötige administrative Belastung damit verbunden ist.

70. Die Finanzintermediäre müssen regelmäßig verschiedene Daten bei den unterstützten KMU einholen und darüber dem EIF berichten (siehe Anhang III). Die Berichterstattungsanforderungen werden in der zwischen dem EIF und dem Finanzintermediär geschlossenen Bürgschaftsvereinbarung geregelt. Der EIF hat den Finanzintermediären klare Leitlinien [53] an die Hand gegeben, in denen dargelegt wird, wie die erforderlichen Daten zu erheben sind. Diese Feststellung wird dadurch bestätigt, dass 88 % der Finanzintermediäre der Feststellung zustimmten, der EIF habe ihnen klare operative Leitlinien zur Verfügung gestellt [54]. Darüber hinaus gaben 98 % der Finanzintermediäre an, der EIF sei stets bereit, weitere Informationen zur Klärung operativer Fragen zu liefern [55].

71. Die Ergebnisse des vom Hof verschickten Fragebogens zeigen außerdem, dass nur 20 % der am CIP oder am MAP beteiligten Finanzintermediäre die Berichterstattungsanforderungen für nicht angemessen hielten [56].

72. In den Fällen, in denen die Datenerhebung über die Finanzintermediäre große Schwierigkeiten verursacht (beispielsweise im Falle von Beschäftigungszahlen), wäre es möglicherweise sinnvoller gewesen, alternative Methoden der Datenerhebung anzuwenden. Sowohl im Bericht über die Bewertung der Indikatoren für das EIP als auch in der Zwischenbewertung des EIP wurde vorgeschlagen, im Rahmen von Evaluierungen Befragungen durchzuführen.

MIT DER SMEG-FAZILITÄT ERREICHTE ZIELE/ZIELVORGABEN

73. In diesem Abschnitt des Berichts wird der mit der SMEG-Fazilität erzielte Output beschrieben. Im Zuge dieser Analyse wird der Output mit den Zielen der Fazilität in Bezug gesetzt. Darüber hinaus wird der mit der Fazilität verbundene europäische Mehrwert analysiert, insbesondere im Hinblick darauf, ob die Ziele der Fazilität durch die Umsetzung auf EU-Ebene besser erreicht werden als durch Maßnahmen auf nationaler oder regionaler Ebene.

OUTPUT DER SMEG-FAZILITÄT

74. Die im Rahmen des CIP geschaffenen Finanzinstrumente verfolgen das Ziel, die "Finanzierung von KMU in der Gründungs- und Wachstumsphase und Investition in innovative Aktivitäten" zu fördern [57]. Genauer gesagt sollen mit der SMEG-Fazilität im Rahmen des CIP

315750 KMU erreicht werden [58];

Kredite garantiert werden, die zur Finanzierung innovativer Investitionen der KMU dienen [59] oder die KMU mit unzureichenden Sicherheiten gewährt werden;

der Zugang zu Finanzmitteln in den Fällen erleichtert werden, in denen diese Finanzmittel nicht über den Markt bereitgestellt werden.

75. Die nachfolgend beschriebene Analyse stützt sich auf eine Auswertung der vom Hof ausgewählten Stichprobe von Krediten [60]. Bei Investitionen in bestimmte wissensbasierte Tätigkeiten wie technologische Entwicklung, Innovation und Technologietransfer wird im Zusammenhang mit der Messung wissenschaftlicher und technologischer Aktivitäten auf das Oslo-Handbuch der OECD Bezug genommen [61].

DAS ÜBERGEORDNETE ZIEL, WONACH 315750 KMU ERREICHT WERDEN SOLLEN, IST ERREICHBAR

76. Alle Finanzintermediäre, bei denen Prüfbesuche stattfanden, richteten sich eindeutig an die Zielgruppe der KMU und hatten Verfahren geschaffen, um den KMU-Status der Kreditnehmer zu überprüfen.

77. Im Hinblick auf das übergeordnete Ziel, wonach 315750 KMU erreicht werden sollen [62], gelang es der Kommission und dem EIF, die Folgen der anfänglichen Verzögerungen (siehe Ziffer 32) dadurch wettzumachen, dass sie sich auf größere Finanzintermediäre konzentrierten. In den drei Jahren seit Inkrafttreten des CIP hat der EIF 25 Bürgschaftsvereinbarungen mit 21 Finanzintermediären geschlossen (siehe Tabelle 2). Ende 2009 belief sich die mit diesen Bürgschaften verbundene Garantie-Obergrenze [63] auf 191,1 Millionen Euro, was 37,5 % des Gesamtbetrags der Finanzausstattung der SMEG-Fazilität entspricht. Die Finanzintermediäre hatten für fast 59000 KMU Kredite bereitgestellt, was 19 % der angestrebten Anzahl von KMU entspricht. Bezieht man auch die im Rahmen des MAP erzielten Ergebnisse ein, so entsprechen die unterzeichneten Bürgschaftsvereinbarungen – wenn bei jeder dieser Vereinbarungen die Portfolio-Obergrenze erreicht wird [64] – mehr als der Hälfte der zu erreichenden Anzahl an KMU (57,4 %) (siehe Abbildung 3). Angesichts dieses Durchführungsstands ist die Annahme berechtigt, dass das übergeordnete Ziel, 315750 KMU zu erreichen, tatsächlich erreicht werden wird.

ABBILDUNG 3

OUTPUT DER SMEG-FAZILITÄT IM RAHMEN DES CIP ENDE 2009

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1 Berechnung des Hofs auf der Grundlage der Annahme, dass die mit dem Erreichen eines KMU verbundenen durchschnittlichen Kosten für den EU-Haushalt genauso hoch sind wie beim MAP (1055 Euro) und bei allen bestehenden Bürgschaftsvereinbarungen die Portfolio-Obergrenze erreicht wird.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

MIT DER FAZILITÄT WERDEN KMU MIT UNZUREICHENDEN SICHERHEITEN ERREICHT, WÄHREND INNOVATIVE PROJEKTE EHER SELTEN SIND

78. Durch die SMEG-Fazilität soll KMU, die tragfähige Projekte vorweisen können, aber nicht über die erforderlichen Sicherheiten verfügen, um einen Kredit von kommerziellen Kreditgebern zu erhalten, der Zugang zu Finanzmitteln erleichtert werden. Diese Situation kann eintreten, falls KMU nicht über ausreichende Sicherheiten verfügen, um den Anforderungen eines kommerziellen Kreditgebers zu genügen. Es kann aber auch vorkommen, dass KMU keinen Zugang zu Fremdfinanzierungsmitteln erhalten, weil der kommerzielle Kreditgeber nicht in der Lage ist, die Tragfähigkeit der Geschäftsidee ohne Weiteres einzuschätzen, beispielsweise im Falle innovativer Investitionen. Je neuartiger die Investition, desto geringer ist die Wahrscheinlichkeit, dass ein Kredit gewährt wird.

79. Aus den Antworten auf den vom Hof verschickten Fragebogen geht hervor, dass sich die Finanzintermediäre im Rahmen des CIP hauptsächlich auf KMU mit unzureichenden Sicherheiten konzentriert haben. An zweiter Stelle standen Kleinstunternehmen und an dritter Stelle Unternehmensgründungen. Die am wenigsten vertretene Gruppe waren die innovativen KMU. Während 90 % der Intermediäre der Feststellung zustimmten, ihr aus dem CIP garantiertes Finanzprodukt sei auf Kunden mit unzureichenden Sicherheiten ausgerichtet, stimmte nur etwa die Hälfte der Intermediäre der Feststellung zu, ihr aus dem CIP garantiertes Finanzprodukt sei auf innovative KMU ausgerichtet (siehe Abbildung 4).

ABBILDUNG 4

BEFRAGUNG DER FINANZINTERMEDIÄRE – AN WELCHE KMU RICHTET SICH DIE BÜRGSCHAFT/DAS FINANZPRODUKT?

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Die im Rahmen des CIP tätigen Finanzintermediäre mussten auf einer 5-Punkte-Skala den Grad ihrer Zustimmung zu diesen vier Aussagen angeben. Die Prozentsätze in der Abbildung spiegeln den Anteil der Antworten wider, bei denen die Befragten angaben, dass sie der Aussage zustimmen oder stark zustimmen. Die Anzahl der erhaltenen Antworten schwankte bei den vier Fragen geringfügig zwischen 28 und 30 bei 31 Finanzintermediären, die am CIP teilnehmen oder eine Teilnahme beabsichtigen.

Quelle: Vom Europäischen Rechnungshof an die Finanzintermediäre versendeter Fragebogen.

80. Die Analyse der in der Stichprobe enthaltenen Kredite macht deutlich, dass KMU mit unzureichenden Sicherheiten häufiger Kredite erhielten als KMU mit innovativen Investitionen. Von den 181 in der Stichprobe erfassten Krediten wurden 77 (43 %) KMU gewährt, die nicht über ausreichende Sicherheiten verfügten, um Kredite von kommerziellen Kreditgebern zu erhalten. Nur 22 Kredite (12 %) dienten zur Finanzierung von Projekten mit innovativen Aspekten (siehe Tabelle 5).

81. Obwohl es nur wenige innovative Investitionen gab, enthielt die Stichprobe einige äußerst innovative Investitionen. Bei der Hälfte der innovativen Projekte (elf von 22) handelte es sich unserer Auffassung nach um für den jeweiligen Markt oder weltweit neuartige Innovationen. Diese Projekte betrafen die Schaffung neuer oder stark verbesserter Produkte, Produktionsprozesse oder Vertriebsmethoden, die zumindest für den Markt, auf dem das Unternehmen tätig war, Neuheiten darstellten. Ein Beispiel für eine entsprechende Investition wird in Kasten 5 beschrieben. Die übrigen innovativen Investitionen können als Neuheiten für das betreffende Unternehmen betrachtet werden, wobei diese bereits von anderen, mit dem Kreditnehmer in direktem Wettbewerb stehenden Unternehmen angeboten wurden.

TABELLE 5

AUFSCHLÜSSELUNG DER KREDITE NACH ANZAHL UND PROZENTUALEM ANTEIL AN DER STICHPROBE

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

| KMU mit unzureichenden Sicherheiten [1005] | KMU mit ausreichenden Sicherheiten | Kein Nachweis über unzureichende Sicherheiten | Insgesamt |

Kredite zur Finanzierung innovativer Investitionen | 7 | 12 | 3 | 22 |

4 % | 7 % | 2 % | 12 % |

Kredite zur Finanzierung von Projekten ohne bedeutsame innovative Elemente | 70 | 69 | 20 | 159 |

39 % | 38 % | 11 % | 88 % |

Insgesamt | 77 | 81 | 23 | 181 |

43 % | 45 % | 13 % | 100 % |

82. Bei 23 Krediten konnte keine Beurteilung in Bezug auf die angebliche Unzulänglichkeit der Sicherheiten vorgenommen werden, da auf der Ebene der Finanzintermediäre keine diesbezüglichen Informationen vorlagen.

DIE FINANZINTERMEDIÄRE SIND AN ZUSÄTZLICHEN KREDITVOLUMINA INTERESSIERT, DOCH HÄTTE MEHR AUF MITNAHMEEFFEKTE GEACHTET WERDEN KÖNNEN

83. Bei Bürgschaftssystemen entsteht ein Mitnahmeeffekt, wenn der Kreditnehmer den Kredit bei kommerziellen Kreditgebern hätte aufnehmen können, ohne dass eine öffentliche Unterstützung erforderlich gewesen wäre. In diesen Fällen wären die Auswirkungen, wie Schaffung von Arbeitsplätzen oder Entstehen wirtschaftlicher oder innovativer Tätigkeiten, ohnehin eingetreten. Mit öffentlichen Mitteln geförderte Bürgschaftssysteme sind am wirksamsten, wenn die finanzierte Investition ohne sie nicht getätigt worden wäre und die angestrebten Wirkungen nicht erzielt worden wären.

84. Um sicherzustellen, dass die SMEG-Fazilität den KMU tatsächlich den zusätzlichen Zugang zu Finanzmitteln eröffnet, hat die Kommission Leitlinien für einen besseren Zugang zu Finanzmitteln (Guidance on Enhanced Access to Finance) ausgearbeitet. Diese sollen sicherstellen, dass der Finanzintermediär nur dann von der Portfoliogarantie Gebrauch machen kann, wenn das tatsächliche Kreditvergabevolumen höher ist als das Kreditvergabevolumen, das er ohne die Bürgschaft erzielt hätte. Das Konzept der Zusätzlichkeit ist einfach anzuwenden und kann problemlos in die Bürgschaftsvereinbarung integriert werden.

KASTEN 5

BEISPIEL FÜR EIN INNOVATIVES PROJEKT

Der Unternehmer verfügte nicht über ausreichende Sicherheiten, um auf dem Markt einen Kredit über 40000 Euro aufnehmen zu können. Bei seiner früheren Tätigkeit als Forscher hatte er aber ausreichende Fachkenntnisse über die Herstellung von Essig gewonnen. Er nutzte den garantierten Kredit, um ein Unternehmen zu gründen, das qualitativ hochwertigen Essig herstellt. Beim Herstellungsprozess für diesen Essig kamen besondere Bakterienkulturen zum Einsatz, wodurch der Fermentierungsprozess stabiler wurde. Der so hergestellte Essig hat einen besseren Geschmack und einen höheren Zuckergehalt, was von den Verbrauchern positiv aufgenommen wird. Das Unternehmen war auf regionaler Ebene tätig, und es gab keine Konkurrenten, die denselben Herstellungsprozess anwendeten.

85. Mit der Zusätzlichkeit wird jedoch nicht gewährleistet, dass das auf der Ebene des Finanzintermediärs entstandene zusätzliche Volumen auch auf Branchenebene zusätzlich ist. Im Kontext der SMEG-Fazilität wird von einem Mitnahmeeffekt ausgegangen, wenn Bürgschaften für Kredite an KMU, die über ausreichende Sicherheiten verfügen und keine innovativen Investitionen tätigen, gestellt werden. Da die Unterstützung auf Portfoliobasis gewährt wird, ist ein gewisses Maß an Mitnahmeeffekten allerdings unvermeidbar. Die Analyse der Kredite hat deutlich gemacht, dass bei mehr als einem Drittel der in der Stichprobe enthaltenen Kredite (38 % bzw. 69 von 181 Krediten, siehe Tabelle 5) Mitnahmeeffekte vorlagen. Geht man von ansonsten gleichen Bedingungen aus, so hätten die betreffenden Kreditnehmer die Kredite in diesen Fällen ohne KMU-Bürgschaft über kommerzielle Kreditgeber erhalten können. Eine vom Zwischenbewerter des MAP durchgeführte Befragung hat gezeigt, dass es beim MAP einen vergleichbaren Mitnahmeeffekt gab [66].

BESONDERE KREDITBEDINGUNGEN

86. Jede zwischen dem EIF und einem Finanzintermediär geschlossene Bürgschaftsvereinbarung enthält eine Standardklausel mit den Grundsätzen für den verbesserten Zugang zu Finanzmitteln für KMU mit unzureichenden Sicherheiten oder innovativen Investitionen (siehe Ziffer 54). Allerdings wird nicht immer deutlich dargelegt, wie der Finanzintermediär diese KMU erreichen will. Einige Finanzintermediäre versuchten, die betreffenden KMU zu erreichen, indem sie besondere Kreditbedingungen gewährten, wodurch Mitnahmeeffekte so gering wie möglich gehalten wurden (siehe Kasten 6).

KASTEN 6

KREDITBEDINGUNGEN, DIE DAS INTERESSE VON INNOVATIVEN KMU ODER KMU OHNE AUSREICHENDE SICHERHEITEN WECKEN SOLLEN

Die garantierten Kredite können nur neu gegründeten oder noch nicht lange bestehenden KMU gewährt werden.

Begrenzung des Kreditbetrags.

Gewährung nicht-monetärer Vergünstigungen für die KMU [67], ohne dass die garantierten Kredite billiger sind als nicht garantierte Kredite.

Höhere Garantiesätze für Investitionen, die innovativ sind oder in einem gewissen Sinn eine Neuerung darstellen.

87. Während die ersten drei Kreditbedingungen automatisch das Interesse von Kreditnehmern mit unzureichenden Sicherheiten wecken werden, wird die letztgenannte Bedingung wahrscheinlich auf das Interesse innovativer KMU stoßen. Die Tatsache, dass es kaum auf innovative KMU ausgerichtete Kreditbedingungen gibt, könnte eine Erklärung dafür sein, warum sich in der Stichprobe nur wenige innovative Investitionen fanden (siehe Tabelle 5).

EUROPÄISCHER MEHRWERT

88. Da alle unter das CIP fallenden Bereiche der gemeinsamen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft unterliegen [68], muss bei der SMEG-Fazilität auch das in Artikel 5 des Vertrags verankerte Subsidiaritätsprinzip Anwendung finden. EU-Maßnahmen in nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Union fallenden Bereichen sollten nur durchgeführt werden, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Unionsebene verwirklicht werden können.

89. Der Begriff der Subsidiarität wird in einem Erwägungsgrund des CIP-Beschlusses erwähnt [69] sowie im Vorschlag für den CIP-Beschluss [70] und in der Folgenabschätzung für das CIP [71]. Im Wesentlichen führt die Kommission zwei Arten von Argumenten an, um die europäische Dimension der Finanzinstrumente zu begründen:

die Notwendigkeit, eine kohärente Umsetzung zu gewährleisten,

die Tatsache, dass Wettbewerb und Innovation global sind.

DIE SMEG-FAZILITÄT IST UNTER UMSTÄNDEN MIT BEACHTLICHEN NICHT-MONETÄREN VORTEILEN FÜR DIE INTERMEDIÄRE VERBUNDEN, EINE KOHÄRENTE UMSETZUNG WIRD ABER NICHT AKTIV ANGESTREBT

90. In den Vorbereitungsdokumenten zum CIP führte die Kommission das Argument an, die europäische Dimension werde für die Verbreitung vorbildlicher Verfahren bei der Bereitstellung von Finanzinstrumenten wie u. a. der SMEG-Fazilität sorgen. Obwohl es in einigen Mitgliedstaaten ähnliche Maßnahmen gebe, werde die Gemeinschaftsmaßnahme zu einer kohärenten Umsetzung beitragen.

91. Im Zuge der Prüfung wurden mehrere Beispiele gefunden, in denen die Finanzierung aus dem EU-Haushalt eine entscheidende Rolle spielte, und zwar nicht nur, um einen Teil der Zahlungsausfälle bei Krediten abzudecken, sondern auch, weil der Intermediär dadurch die Möglichkeit erhielt, etwas Neues auszuprobieren. In zwei Fällen trug die SMEG-Fazilität dazu bei, dass die Entwicklung von für den Intermediär neuen Garantie- oder Kreditprodukten gefördert wurde. In einem dieser Fälle waren zahlreiche Anläufe erforderlich, bis das Produkt von den für die Weitergabe der Kredite zuständigen Banken und den Kunden ausreichend anerkannt wurde. Es kann davon ausgegangen werden, dass das betreffende Produkt nicht entwickelt worden wäre, wenn der EIF und die Kommission nicht immer wieder mit dem Intermediär zusammengearbeitet hätten. Zudem kann die Zusammenarbeit mit den EU-Organen und Einrichtungen insbesondere für kleinere private Finanzintermediäre bedeuten, dass ihr Ansehen bei den für die Weitervergabe der Kredite zuständigen Banken und/oder deren Kunden steigt.

92. Dies wird durch die Ergebnisse des an die Finanzintermediäre versendeten Fragebogens bestätigt. Sechs von 31 im Rahmen des CIP tätigen Intermediären [72] haben neue Kredit- oder Garantieprodukte entwickelt, und 16 von 31 haben ihre bestehenden Produkte erheblich geändert, um am CIP teilnehmen zu können.

93. Durch die SMEG-Fazilität erhöht sich die Sichtbarkeit der EU-Förderung auf der Ebene der Finanzintermediäre. Die Prüfbesuche bei den KMU haben gezeigt, dass die EU-Bürgschaften auf der Ebene der KMU nicht sehr bekannt sind. Allerdings konnten keine aktiven Bemühungen zur Gewährleistung der Kohärenz der von den Intermediären angewendeten Vorgehensweisen beobachtet werden. Der EIF sammelt lediglich die Informationen über die verschiedenen Vorgehensweisen der Finanzintermediäre, ohne diese infrage zu stellen. Wie die Beobachtungen im Bereich der Kreditbedingungen (siehe Ziffer 86) gezeigt haben, könnte ein aktiverer Ansatz des EIF bewirken, dass die Fazilität von KMU mit innovativen Projekten oder unzureichenden Sicherheiten noch besser angenommen wird.

DIE SMEG-FAZILITÄT STÄRKT DIE WETTBEWERBSFÄHIGKEIT EINZELNER UNTERNEHMEN, WAS ABER NICHT BEDEUTET, DASS EIN EUROPÄISCHER MEHRWERT ENTSTEHT

94. Der Aspekt des europäischen Mehrwerts steht in direktem Zusammenhang mit einem der globalen Ziele des CIP, nämlich "Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen, insbesondere der KMU" [73]. In den Vorbereitungsdokumenten argumentierte die Kommission, dass der Wettbewerb, dem die europäischen Unternehmen ausgesetzt sind, zunehmend global sei und Innovation ein globales Phänomen sei, dessen Erfolg und Nachhaltigkeit in einem geschlossenen Umfeld nicht gewährleistet werden könnten.

95. Die Analyse der Kredite hat gezeigt, dass die SMEG-Fazilität tatsächlich dazu beiträgt, die Wettbewerbsfähigkeit einzelner Unternehmen zu erhöhen. So wurde festgestellt, dass 74 der 181 Kredite (41 %) direkt dazu genutzt wurden, die Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens zu erhöhen [74]. Im Rahmen der SMEG-Fazilität werden außerdem viele andere wertvolle Beiträge zur Schaffung eines wettbewerbsfähigeren Gesamtumfelds geleistet. Sie ermöglicht die Gründung kleiner Unternehmen, insbesondere im Dienstleistungsbereich. Von den 181 in der Stichprobe enthaltenen Krediten wurden 26 (14 %) für die Gründung neuer Unternehmen genutzt, und 15 Kredite (8 %) dienten zur Finanzierung von Unternehmensexpansionen im Anschluss an die Gründungsphase [75]. Außerdem trägt die Fazilität dadurch zum Erhalt des Wettbewerbsumfelds bei, dass sie Privatpersonen dabei hilft, durch den Ankauf bestehender KMU zu Unternehmern zu werden (47 Kredite bzw. 26 %).

96. Mit diesen Ergebnissen ist aber nicht zwangsläufig ein europäischer Mehrwert verbunden, da dieselben Effekte auch mit einer Förderung aus den nationalen Haushalten erzielt werden könnten. Die Kommission [76] führt beispielsweise drei Möglichkeiten an, wie sich eine EU-Politik auf die Wettbewerbsfähigkeit auf EU-Ebene auswirken kann [77]. Die EU-Politik kann:

sich auf die Wettbewerbsposition von EU-Unternehmen gegenüber ihren Konkurrenten aus Drittländern auswirken,

grenzüberschreitende Investitionsströme (einschließlich der Verlagerung von Wirtschaftstätigkeiten) bewirken oder

erforderlich sein, damit unerwünschte Auswirkungen von Marktprozessen auf die europäischen Märkte korrigiert werden können.

97. Keiner dieser Effekte wurde im Zuge der Prüfung beobachtet. Die Analyse der Kredite hat bestätigt, dass die meisten KMU auf lokalen, regionalen oder nationalen Märkten tätig sind. 19 von 181 Krediten (10 %) wurden KMU gewährt, die in gewissem Umfang grenzüberschreitend tätig waren, und 13 Kredite (7 %) wurden für Investitionen verwendet, die ein wesentliches grenzüberschreitendes Element beinhalteten [78]. Die Tatsache, dass es nur wenige grenzüberschreitende Tätigkeiten gab, ist nicht überraschend, wenn man bedenkt, welche Arten von Geschäftstätigkeiten die in der Stichprobe enthaltenen KMU ausüben (Abbildung 5 liefert einen Gesamtüberblick): 17 Restaurants, acht Taxifahrer, 41 kleine Einzelhandelsgeschäfte (Bäckerei, Metzgerei, Zeitungsladen oder Supermarkt) und 17 Handwerker (Schreiner, Elektriker, Maurer oder Dachdecker). Angesichts der Tatsache, dass die Geschäftstätigkeit dieser Kreditnehmer zumeist auf lokaler Ebene stattfindet, wird die Notwendigkeit einer EU-Intervention nicht genügend unter Beweis gestellt.

98. Tatsächlich reicht die Tragweite der einzelnen Bürgschaftsgeschäfte nicht über die nationalen Grenzen hinaus. Im Grunde funktioniert die SMEG-Fazilität wie eine Gruppe nationaler Bürgschaftssysteme, da es zwischen den nationalen Fremdkapitalmärkten erhebliche Unterschiede gibt [79]. Diese Unterschiede sind auf kulturelle und rechtliche Zwänge zurückzuführen und so bedeutend, dass die Fremdkapitalmärkte als rein nationale Märkte anzusehen sind.

ABBILDUNG 5

ANALYSE DER KREDITE – ARTEN DER GESCHÄFTSTÄTIGKEITEN

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Quelle: Europäischer Rechnungshof.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

KONZEPTION DER SMEG-FAZILITÄT

99. Obwohl in den Vorbereitungsdokumenten für das CIP keine explizite Interventionslogik für die SMEG-Fazilität dargelegt wurde, lässt sich aus den verschiedenen Vorbereitungsdokumenten für den CIP-Beschluss eine implizite Interventionslogik ableiten. Allerdings gibt es keine gedankliche Verknüpfung zwischen der Problemstellung und den vor dem Start der Intervention getroffenen Aussagen zu den angestrebten Ergebnissen und Auswirkungen. Die Ziele sind zwar präziser formuliert als beim MAP, doch sind sie nur in Bezug auf den erwarteten Output konkret, messbar, erreichbar und mit einem Datum oder Zeitrahmen versehen.

EMPFEHLUNG 1

Künftige Programme zugunsten der KMU sollten auf einer expliziten Interventionslogik aufbauen, welche die Verknüpfung zwischen dem Input und dem erwarteten Output sowie den angestrebten Ergebnissen und Auswirkungen aufzeigt.

SCHAFFUNG DER VERWALTUNGSSTRUKTUR

100. Insgesamt gesehen wurde ein angemessener Rahmen für die Verwaltung der SMEG-Fazilität geschaffen. Die Gebührenstruktur wurde gegenüber dem MAP verbessert, indem leistungsbezogene Anreize eingeführt wurden. Verzögerungen bei der Planung der Fazilität verhinderten jedoch im ersten Jahr eine wirksame Zuweisung der Finanzmittel. Außerdem führten sie zu Unterbrechungen bei der Unterstützung einiger Finanzintermediäre.

EMPFEHLUNG 2

Im Hinblick auf die Planung einer möglichen Folgefazilität empfiehlt der Hof, die Rechtsgrundlage und das Verwaltungsabkommen rechtzeitig vor dem Start der eigentlichen Programmgestaltungsphase fertigzustellen, damit genügend Zeit bleibt, um geeignete Finanzintermediäre auszuwählen und die Verhandlungen mit diesen Intermediären bis zum tatsächlichen Beginn der Programmgestaltungsphase abzuschließen. Dadurch würde sich die Notwendigkeit, eine Rückwirkungsklausel einzuführen, künftig erübrigen.

AUSWAHL DER FINANZINTERMEDIÄRE

101. Die Kommission hat angemessene Verfahren für die Auswahl der Finanzintermediäre geschaffen. Allerdings wurden keine Bewertungsmaßstäbe festgelegt, anhand deren die Anträge der potenziellen Intermediäre eingestuft werden können. Außerdem wurden keine Mindestanforderungen in Bezug auf die verschiedenen Auswahlkriterien festgelegt. Die Dokumentation über die Festlegung der in den Bürgschaftsvereinbarungen mit den Finanzintermediären enthaltenen Parameter wies Schwachstellen auf.

EMPFEHLUNG 3

Im Hinblick auf eine transparentere Gestaltung der Auswahl der Finanzintermediäre sollte bei möglichen Nachfolgeprogrammen für die Bewertung der Anträge der potenziellen Intermediäre ein Punktesystem eingeführt werden. Außerdem sollten Mindestanforderungen für die Auswahl der Finanzintermediäre definiert werden. Die Berechnung der in den Bürgschaftsvereinbarungen enthaltenen Parameter sollte ausführlicher dokumentiert werden.

LEISTUNGSÜBERWACHUNG UND BERICHTERSTATTUNG

102. Es wurden ausreichende Output-Indikatoren vorgegeben, die bei der Berichterstattung über die Durchführung der SMEG-Fazilität verwendet wurden. Die Erhebung der Daten für den einzigen Wirkungsindikator, der die Anzahl der geschaffenen Arbeitsplätze betrifft, ist wegen der unterschiedlichen Berechnungsmethoden problematisch, weshalb keine Vergleichbarkeit zwischen den einzelnen Ländern gegeben ist. Die Berichterstattungsanforderungen sind klar und werden von der Mehrheit der an der SMEG-Fazilität beteiligten Finanzintermediäre nicht als Belastung empfunden.

EMPFEHLUNG 4

Die Kommission sollte überlegen, ob zusätzliche oder bessere Leistungsindikatoren definiert werden könnten, um das Erreichen der mit der Fazilität verfolgten Ziele besser überwachen und zweckdienliche Schlussfolgerungen ziehen zu können.

MIT DER SMEG-FAZILITÄT ERZIELTE ERFOLGE

103. Das einzige quantifizierte Ziel, wonach 315750 KMU erreicht werden sollen, wird wahrscheinlich erreicht werden. Die Analyse der in der Stichprobe des Hofs erfassten Kredite hat gezeigt, dass weniger als die Hälfte der Kredite (43 %) KMU mit unzureichenden Sicherheiten gewährt wurde und nur 12 % der Kredite zur Finanzierung innovativer Investitionen dienten. Die Analyse der Kredite hat zudem gezeigt, dass es bei 38 % der Kredite einen Mitnahmeeffekt gab, d. h., dass diese Kredite KMU gewährt wurden, die über ausreichende Sicherheiten verfügten oder die Mittel nicht für innovative Investitionen nutzten.

EMPFEHLUNG 5

Die Kommission sollte künftig konkretere Zielvorgaben definieren, welche die Ziele des Finanzinstruments besser widerspiegeln. Während der Laufzeit des Instruments sollten im Zuge der Überwachung die im Hinblick auf das Erreichen dieser Zielvorgaben gemachten Fortschritte gemessen werden, damit erforderlichenfalls Berichtigungsmaßnahmen eingeleitet werden können. Es sollten geeignete Maßnahmen ins Auge gefasst werden, um die Mitnahmeeffekte so gering wie möglich zu halten, wobei unter anderem die bei einigen Finanzintermediären bereits bestehenden vorbildlichen Verfahren herangezogen werden könnten.

104. Die SMEG-Fazilität hat es einigen Finanzintermediären ermöglicht, neue Kredit- oder Garantieprodukte zu entwickeln und anzubieten. Allerdings werden keine aktiven Maßnahmen zur Ermittlung und Verbreitung vorbildlicher Vorgehensweisen durchgeführt. Der europäische Mehrwert der SMEG-Fazilität wird nicht nachgewiesen, da die mit der Fazilität erreichten Ergebnisse auch durch die Bereitstellung von Mitteln aus nationalen Systemen hätten erreicht werden können. Im Zusammenhang mit den SMEG-Krediten wurden keine wesentlichen grenzüberschreitenden Investitionen oder Effekte beobachtet.

EMPFEHLUNG 6

Wie der Hof bereits in der Vergangenheit hervorgehoben hat, müssen die Ausgaben aus dem EU-Haushalt mit eindeutigen und sichtbaren Vorteilen für die EU und die EU-Bürger verbunden sein, die durch Ausgaben auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene nicht erreicht werden können [80]. Die Haushaltsbehörde und die Kommission sollten daher Überlegungen anstellen, wie der europäische Mehrwert bei möglichen Nachfolgefazilitäten der SMEG-Fazilität gesteigert werden könnte.

Dieser Bericht wurde von Kammer IV unter Vorsitz von Herrn Igors LUDBORŽS, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 22. März 2011 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Präsident

[1] "Energieschub für KMU", Magazin für Unternehmenspolitik, Europäische Kommission, 12.2.2009.

[2] KOM(2005) 551 endgültig vom 10.11.2005.

[3] Beobachtungsnetz der europäischen KMU, Zusammenfassung, November 2006-Januar 2007, Flash Eurobarometer.

[4] KOM(2005) 24 endgültig vom 2.2.2005.

[5] Europäischer Rat von Lissabon, 23.- 24. März 2000, Schlussfolgerungen des Vorsitzes.

[6] Beschluss Nr. 1639/2006/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 2006 zur Einrichtung eines Rahmenprogramms für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (2007-2013) (ABl. L 310 vom 9.11.2006, S. 15).

[7] Entscheidung 2000/819/EG des Rates vom 20. Dezember 2000 über ein Mehrjahresprogramm für Unternehmen und unternehmerische Initiative, insbesondere für die kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) (2001-2005) (ABl. L 333 vom 29.12.2000, S. 84).

[1001] Vorläufiges Budget der SMEG-Fazilität beim Anlaufen des CIP. Die Finanzmittel für die verschiedenen Finanzinstrumente werden jährlich zugewiesen.

[9] Der EIF ist die auf Bereitstellung von Garantieinstrumenten und Risikokapital für KMU spezialisierte Einrichtung der Europäischen Union.

[10] Am 20. September 2007 geschlossenes Treuhand- und Verwaltungsabkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und dem EIF für die SMEG-Fazilität im Rahmen des Programms für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (2007-2013).

[11] Eine Mitbürgschaft ist eine zweite Bürgschaft gegenüber dem Kreditgeber, die zusätzlich zur Hauptbürgschaft gestellt wird, während eine Rückbürgschaft einen Teil der vom ersten Bürgen gewährten Bürgschaft sichert.

[12] Unter Bürgschaftsgeschäften sind die zwischen dem EIF und einem Finanzintermediär geschlossenen individuellen Vereinbarungen sowie die auf der Grundlage dieser Vereinbarungen durchgeführten Tätigkeiten zu verstehen.

[13] Empfehlung 2003/361/EG der Kommission vom 6. Mai 2003 betreffend die Definition der Kleinstunternehmen sowie der kleinen und mittleren Unternehmen (ABl. L 124 vom 20.5.2003, S. 36).

[14] Es fanden Prüfbesuche bei Finanzintermediären in Belgien, Deutschland, Spanien, Frankreich, Italien, Ungarn und Slowenien statt.

[15] An Ort und Stelle bei den Finanzintermediären wurden Unterlagen zu folgenden Aspekten überprüft: Kreditantrag und Kreditgenehmigung, Beurteilung des Kreditrisikos des Kreditnehmers und Kreditzweck.

[16] Der Fragebogen enthielt 48 Fragen an die Finanzintermediäre zu Themen wie: i) Antragsverfahren im Zusammenhang mit der SMEG-Fazilität; ii) Verwaltung durch den EIF während der Laufzeit der Bürgschaft; iii) durch die Bürgschaft garantiertes Produkt und iv) Auswirkungen der Finanzkrise auf die Finanzprodukte. Außerdem wurden die Finanzintermediäre, die am MAP, nicht aber am CIP teilnahmen, nach den Gründen dafür befragt.

[17] Bei der Ausarbeitung der Fragen wurden die Bemerkungen des EIF und der Kommission berücksichtigt. Die Antwortrate lag bei 82 % (42 von 51 Finanzintermediären).

[18] Arbeitspapier für die Kommissionsdienststellen, Anhang zum Vorschlag für einen Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung eines Rahmenprogramms für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (2007-2013), SEK(2005) 433 vom 6.4.2005.

[19] In der Zwischenbewertung wurde empfohlen, die Interventionslogik für jede Maßnahme klar zu erläutern, um die Gesamtkohärenz des Programms zu verbessern und die Wirkung herauszustellen. Europäische Kommission, "Interim Evaluation of the Entrepreneurship and Innovation Programme", 2009.

[20] Siehe etwa North, Baldock, Ekanem, Whittam and Wyper: "Access to Bank Finance for Scottish SMEs", 2008.

[21] Mitteilung der Kommission zur Folgenabschätzung, KOM(2002) 276 endgültig vom 5.6.2002.

[22] In der Folgenabschätzung wird der Output, wie Anzahl der Kredite oder Anzahl der KMU, als Auswirkung betrachtet. Die tatsächlichen Auswirkungen sind jedoch geringer als der Output, da ein Teil der KMU die Kredite auch ohne die Bürgschaft erhalten hätte.

[23] Artikel 27 Absatz 3 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 248 vom 16.9.2002, S. 1).

[24] Die Definition wurde folgendem Dokument entnommen: Europäische Kommission, Leitfaden zur Folgenabschätzung, SEK(2005) 791 vom 15.6.2005.

[26] CIP-Beschluss, Artikel 2.

[27] Nahziele betreffen das Ergebnis einer Intervention auf der Ebene der direkten Adressaten und tragen dem spezifischen Bereich und der besonderen Art der Intervention Rechnung. Als Nahziel der SMEG-Fazilität wird das betreffende Ziel des EIP betrachtet.

[28] CIP-Beschluss, Artikel 10.

[29] Bei der geprüften Stichprobe fielen unter diesen Begriff beispielsweise Investitionen für eine neue Verpackungs- und Sortieranlage in einem Lager sowie für einen neuen, mit zusätzlichen Funktionen ausgestatteten Ofen in einer Bäckerei.

[30] Im Einklang mit Artikel 43 Absatz 4 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2342/2002 der Kommission vom 23. Dezember 2002 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 357 vom 31.12.2002, S. 1).

[31] Im Falle des SMEG sind dies das Treuhand- und Verwaltungsabkommen und die diesbezüglichen operativen Leitlinien (wie beispielsweise "Guidance on Enhanced Access to Finance").

[32] Die erste Bürgschaftsvereinbarung zwischen dem EIF und einem Finanzintermediär im Rahmen des CIP wurde am 2. September 2008 geschlossen.

[33] Auf der Grundlage der Daten für die neun Finanzintermediäre, bei denen Prüfbesuche stattfanden, wurde errechnet, dass der durchschnittliche Bearbeitungszeitraum für einen erfolgreichen Antrag bei 323 Tagen lag.

[34] Auf der Grundlage des an alle Finanzintermediäre, die Anträge im Rahmen des CIP stellten, versendeten Fragebogens (Frage 6).

[35] Die ersten Bürgschaftsvereinbarungen im Rahmen des CIP wurden im September 2008 unterzeichnet.

[36] Im Einklang mit Artikel 53 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates.

[37] Treuhand- und Verwaltungsabkommen, Anhänge 1A bis 1D.

[38] Treuhand- und Verwaltungsabkommen, Artikel 3.1.

[39] Das Treuhand- und Verwaltungsabkommen sieht vier Bürgschaftsregelungen vor, die sich auf die vier Teile der SMEG-Fazilität beziehen. In der Bürgschaftsregelung werden der mit der jeweiligen Teilfazilität verfolgte Zweck, die Vorgehensweise bei der Auswahl der Finanzintermediäre, die Förderkriterien, der im Hinblick auf den besseren Zugang zu Finanzmitteln zu befolgende Modus Operandi, die Berichterstattung, Überwachung und Überprüfung sowie die Verbreitung und Publizität im Einzelnen festgelegt.

[40] Hierbei handelt es sich um die bei der Fremdfinanzierung durch Kredite und Kleinstkredite geltenden Kriterien. Die für das Beteiligungskapital und die Verbriefung geltenden Kriterien wurden nicht untersucht, da diese Teile der SMEG-Fazilität zum 31. Dezember 2009 nicht genutzt wurden.

[41] Guidance on Enhanced Access to Finance, 25. Oktober 2007.

[42] Der Garantie-Höchstsatz ist ein vorab festgelegter Satz zur Begrenzung der aufgrund einer Bürgschaftsvereinbarung bestehenden Haftung des EIF. Der Betrag, für den der EIF aufgrund einer Bürgschaftsvereinbarung haftet (Garantie-Obergrenze), lässt sich ermitteln, indem man das tatsächliche Portfoliovolumen mit dem Deckungssatz und dem Garantie-Höchstsatz multipliziert. Zum Beispiel: Portfoliovolumen = 1000; Deckungssatz = 50 %; Garantie-Höchstsatz = 10 %. Demnach beträgt die maximale Haftung des EIF (Garantie-Obergrenze) 1000 × 50 % × 10 % = 50.

[43] CIP-Beschluss, Artikel 19.

[44] Bewertung der Indikatoren für das EIP, Februar 2010.

[1002] Anhang zum Vorschlag für einen Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung eines Rahmenprogramms für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (2007-2013), SEK(2005) 433.

[1003] Ein von jedem mit neuen Finanzierungsmitteln ausgestatteten KMU geschaffener oder erhaltener Arbeitsplatz. Obwohl gemäß den Daten zur Initiative für Wachstum und Beschäftigung jedes unterstützte KMU durchschnittlich 1,2 Arbeitsplätze geschaffen hat, vertritt die Kommission die Ansicht, dass für diesen Satz eine vorsichtigere Prognose zugrunde gelegt werden sollte, um der Tatsache Rechnung zu tragen, dass mehr als 20 % der mit der SMEG-Fazilität erreichten Unternehmen durch Bürgschaften für Kleinstkredite unterstützt werden und diese Unternehmen wahrscheinlich weniger Arbeitsplätze schaffen werden, wodurch der Durchschnitt insgesamt sinkt.

[1004] Diese Informationen sind ausschließlich in den vierteljährlichen Berichten des EIF enthalten.

[48] Für die Messung der Ergebnisse und Auswirkungen wurden verschiedene Indikatoren vorgeschlagen, beispielsweise Beitrag zur Leistung der Begünstigten (Zunahme der Verkäufe, geschaffene/erhaltene Arbeitsplätze, neu entwickelte Produkte oder Dienstleistungen) oder Umsatzsteigerung insgesamt (bzw. durchschnittliche Umsatzsteigerung) der KMU, die Finanzmittel erhielten.

[49] So erhielt ein Intermediär in Slowenien die Beschäftigungsdaten von der nationalen Sozialversicherungsanstalt.

[50] Ein Intermediär in Spanien erhebt die Informationen jährlich auf Stichprobenbasis bei den regionalen Garantiegemeinschaften.

[51] Ein anderer Intermediär in Spanien berechnet die Veränderung bei der Beschäftigung, indem er die Erwartungen zum Zeitpunkt des Kreditantrags mit der zum Zeitpunkt der Berechnung tatsächlich gegebenen Beschäftigung vergleicht.

[52] So erhebt beispielsweise ein Intermediär in Italien die Beschäftigungszahlen nur beim ersten Bürgschaftsantrag und aktualisiert sie später nicht.

[53] Handbuch für die Ausarbeitung von Berichten im Rahmen der KMU-Bürgschaftsfazilität 2007-2013 (CIP) (Manual for compiling reports under the SME guarantee facility 2007-2013 (CIP)) – EIF.

[54] Im Rahmen eines Fragebogens (Frage 14) vertraten 36 von 41 Finanzintermediären, welche die betreffende Frage beantworteten, die Ansicht, der EIF habe ihnen klare operative Leitlinien zur Verfügung gestellt.

[55] Im Rahmen eines Fragebogens (Frage 15) vertraten 40 von 41 Finanzintermediären, welche die betreffende Frage beantworteten, die Ansicht, der EIF habe während der Laufzeit der Bürgschaft stets die Bereitschaft signalisiert, zusätzliche Informationen zu geben.

[56] Im Rahmen eines Fragebogens (Frage 16) vertraten 8 von 42 Finanzintermediären, welche die betreffende Frage beantworteten, die Ansicht, die Berichterstattungsanforderungen seien nicht angemessen.

[57] CIP-Beschluss, Artikel 10.

[58] Anhang zum Vorschlag für einen Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung eines Rahmenprogramms für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (2007-2013), SEK(2005) 433.

[59] Dies betrifft nur den Kreditteil. In Artikel 19 Absatz 2 des CIP-Beschlusses geht es um "Investition in bestimmte wissensbasierte Tätigkeiten wie technologische Entwicklung, Innovation und Technologietransfer".

[60] Bei den neun besuchten Finanzintermediären wurden 181 Kredite für die Stichprobe ausgewählt. Die Anzahl der je Intermediär ausgewählten Kredite hing vom garantierten Volumen ab und musste in einer Spanne zwischen 10 und 45 liegen.

[61] Ein Verweis auf das Oslo-Handbuch der OECD (Proposed guidelines for collecting and interpreting technological innovation data, OECD, 1997) findet sich auch in Erwägungsgrund 8 des CIP-Beschlusses und in den Leitlinien der Kommission für Folgenabschätzungen, SEK(2009) 92.

[62] Folgenabschätzung für das CIP, SEK(2005) 433.

[63] Durch die Garantie-Obergrenze werden die zulasten des EU-Haushalts gehenden Kosten begrenzt; der betreffende Betrag wird nur fällig, wenn der Finanzintermediär die Portfolio-Obergrenze erreicht und die angenommenen Ausfälle im Kreditportfolio tatsächlich eintreten.

[64] Beim MAP erreichten nur zwei von 45 Finanzintermediären weniger als 90 % der Portfolio-Obergrenze.

[1005] In den Fällen, in denen das als ausreichend eingestufte Niveau an Sicherheiten vom Finanzintermediär festgelegt wurde oder implizit hergeleitet werden konnte, wurde dieses bei der Bestimmung der "Hinlänglichkeit" der Sicherheiten verwendet. In den übrigen Fällen wurde davon ausgegangen, dass ein KMU über ausreichende Sicherheiten verfügt, falls der Kredit nicht mehr als 70 % des Wiederverkaufswerts der angegebenen Kreditsicherheiten ausmacht. Bei dieser zweiten Kategorie wurden auch andere Faktoren, die das Risikoprofil einer KMU erhöhen (wie beispielsweise Kredite an Arbeitslose), berücksichtigt mit der Folge, dass die betreffenden KMU als "KMU mit unzureichenden Sicherheiten" eingestuft wurden.

[66] Die Ergebnisse der Befragung lassen den Schluss zu, dass zwei von drei Unternehmen das Projekt ohne den garantierten Kredit nicht oder in geringerem Umfang durchgeführt hätten. Nur eines von drei befragten Unternehmen gab an, es hätte die Geschäftsidee oder das Projekt auch ohne den garantierten Kredit umgesetzt.

[67] Wie beispielsweise niedrigere Anforderungen im Bereich der Sicherheiten, raschere Kreditbeschlüsse und feste Zinssätze.

[68] Die Kommission leitete die Rechtsgrundlagen für das CIP aus folgenden Artikeln des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (konsolidierte Fassung nach dem Vertrag von Lissabon) ab: Artikel 172, Artikel 173 Absatz 3 und Artikel 192 Absatz 1.

[69] CIP-Beschluss, Erwägungsgrund 62.

[70] KOM(2005) 121 endgültig vom 6.4.2005.

[71] SEK(2005) 433 vom 6.4.2005.

[72] Finanzintermediäre, die sich am CIP beteiligen oder dies beabsichtigen.

[73] CIP-Beschluss, Artikel 2.

[74] Es wurde davon ausgegangen, dass die Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens gesteigert wurde, wenn der Geschäftsplan Informationen enthielt, wonach die Investition Folgendes bewirken sollte:

- eine Steigerung der Fähigkeit des Unternehmens zur Herstellung von Gütern oder zur Bereitstellung von Dienstleistungen oder eine Steigerung der Effizienz,

- eine Vergrößerung des Marktanteils,

- einen Anstieg der Exporte,

- eine Steigerung der Leistung/ der Fortbildung der Mitarbeiter,

- eine produktivere Nutzung der Informationstechnologie,

- eine bessere Vermarktung der Güter oder Dienstleistungen. Unternehmensgründungen wurden gesondert betrachtet, da sie immer zu einem besseren Wettbewerbsumfeld beitragen..

[75] Als Unternehmensexpansion im Anschluss an die Gründungsphase gilt eine Unternehmensexpansion innerhalb von drei Jahren nach der Unternehmensgründung.

[76] Arbeitsdokument für die Kommissionsdienststellen "Impact Assessment: Next Steps – In support of competitiveness and sustainable development", SEK(2004) 1377.

[77] Siehe auch SEK(2005) 791.

[78] Dieses grenzüberschreitende Element wurde als wesentlich betrachtet, wenn die Investition darauf abzielte, die Produktion jenseits der Grenze zu steigern, in ausländische Märkte zu expandieren oder neue Geschäftsbeziehungen mit ausländischen Geschäftspartnern (z. B. Lieferanten) aufzubauen.

[79] Eine entsprechende Beobachtung wurde auch von der EZB gemacht: "The financing of Small and Medium-Sized Enterprises in the Euro area", EZB-Monatsbulletin, August 2007, S. 77.

[80] Antwort des Europäischen Rechnungshofs auf die Mitteilung der Kommission "Den Haushalt reformieren, Europa verändern", Ziffern 7-9, und Stellungnahme Nr. 1/2010 "Verbesserung des Finanzmanagements der Europäischen Union: Risiken und Herausforderungen", Ziffern 18-19.

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ANHANG I

ÜBERSICHT ÜBER DIE STRUKTUR DES CIP BIS ZUR EBENE DER KMU-BÜRGSCHAFTSFAZILITÄT (SMEG-FAZILITÄT)

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ANHANG II

ÜBERWACHUNG DURCH DIE KOMMISSION UND DEN EIF

1. Die Kommission führt Folgendes durch:

Überwachung des EIF zwecks Bewertung der Verwaltung der SMEG-Fazilität anhand einer Überprüfung

der Kontrollen, die der EIF zu den im Portfolio enthaltenen Krediten vornimmt;

der Inanspruchnahme der Bürgschaften;

der Feststellungen, zu denen der EIF im Rahmen seiner Vor-Ort-Kontrollen bei den Finanzintermediären gelangt ist;

Überwachung der Finanzintermediäre und der KMU anhand von

Vor-Ort-Kontrollen bei den Finanzintermediären zwecks Überprüfung der eingerichteten Systeme, um die Übereinstimmung mit der Bürgschaftsvereinbarung und dem Treuhand- und Verwaltungsabkommen sicherzustellen, Überprüfung des auf der Ebene des Finanzintermediärs bei