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Brüssel, den 30.9.2010

KOM(2010) 513 endgültig

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

über die Durchführung der Makrofinanzhilfen für Drittländer im Jahr 2009SEK(2010) 1117 final

INHALTSVERZEICHNIS

1. Einleitung 3

2. Hintergrund 3

2.1. Die Weltfinanzkrise und ihre dauerhaften Folgen 3

2.2. Neues rechtliches Umfeld 4

3. Überblick 5

3.1. Makrofinanzhilfen im Jahr 2009 5

3.2. Zusammenfassung der jüngsten Maßnahmen in den Empfängerländern 5

3.2.1. Westliche Balkanstaaten 5

3.2.2. Östliche Nachbarschaftsländer 7

3.2.3. Mittelmeerländer 7

4. Bewertungen 8

5. Verbesserung der Haushaltsführung in den Empfängerländern: Operative Bewertungen 10

6. Anträge auf Finanzhilfen und künftige Vorschläge der Kommission 12

EINLEITUNG

Dieser Bericht vermittelt einen allgemeinen Überblick über die EU-Makrofinanzhilfen für Drittländer im Jahr 2009. Er umfasst Informationen über die jüngsten Maßnahmen in den westlichen Balkanstaaten, den Neuen Unabhängigen Staaten und den Mittelmeerländern sowie Tabellen mit Statistiken zu den verschiedenen seit 2000 durchgeführten Makrofinanzhilfemaßnahmen.

Entsprechend der Empfehlung des Rechnungshofs in seinem Sonderbericht vom März 2002 über die Verbesserung der Haushaltsführung in den Empfängerländern hat die Kommission außerdem seit 2004 in jedem der Empfängerländer mehrere operative Bewertungen der Finanzierungskreisläufe und -verfahren im Zusammenhang mit Makrofinanzhilfen durchgeführt. Die Schlussfolgerungen dieser Bewertungen, die mit Unterstützung eines Wirtschaftsprüfungsunternehmens durchgeführt wurden, werden bei der Festlegung der Auflagen, an die die Durchführung der Makrofinanzhilfen geknüpft ist, gebührend berücksichtigt.

Außerdem enthält dieser Bericht die Ergebnisse der 2009 von der Kommission durchgeführten Ex-post-Bewertungen. Das Ziel dieser gemäß der Haushaltsordnung vorzunehmenden Bewertungen ist die Beurteilung der Auswirkungen der Makrofinanzhilfen auf den wirtschaftlichen Stabilisierungsprozess und der in den Empfängerländern durchgeführten Strukturreformen. Diesbezügliche Fortschritte zeigen auch, inwieweit die mit den EU-Makrofinanzhilfen verbundenen wirtschaftspolitischen Auflagen erfüllt wurden.

Schließlich sind in dem Bericht Informationen über neue Anträge auf Makrofinanzhilfen und etwaige Vorschläge der Kommission enthalten, gemeinsam mit einer Analyse der Änderungen, die mit der Annahme des Vertrags von Lissabon für die Verwaltung weiterer Makrofinanzhilfemaßnahmen eingeführt werden.

Der Bericht wird gemäß den Beschlüssen des Rates über Makrofinanzhilfen bzw. Sonderfinanzhilfen der Gemeinschaft für Drittländer vorgelegt und schließt sich an die entsprechenden Berichte der Vorjahre an. Parallel dazu werden ein ausführlicherer Bericht (Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen SEK(2010) 1117 ) mit Informationen zur Wirtschafts- und Finanzlage der Empfängerländer und ausführliche statistische Daten zu den verschiedenen seit 1990 durchgeführten Maßnahmen veröffentlicht.

HINTERGRUND

Die Weltfinanzkrise und ihre dauerhaften Folgen

Die Weltfinanzkrise, die 2007 ausbrach und sich im Laufe der zweiten Jahreshälfte 2008 und der ersten Jahreshälfte 2009 drastisch verschärfte, führte zu der schwerwiegendsten globalen Rezession seit dem Zweiten Weltkrieg. Obwohl sich die Krise anfänglich hauptsächlich auf den Finanzsektor der fortgeschrittenen Volkswirtschaften auswirkte, waren auch die Entwicklungs- und Schwellenländer stark betroffen. Letztere waren durch den Zusammenbruch des Welthandels, geringere Rücküberweisungen, die erhöhte Unsicherheit und die Umkehr der Kapitalflüsse beeinträchtigt. In der Folge verschlechterten sich die Zahlungsbilanz und die Haushaltslage in vielen Schwellen- und Entwicklungsländern. Die Risikoprämien und Kreditkosten stiegen an, während die Wechselkurse und Devisenreservepositionen im Allgemeinen einem Abwärtsdruck ausgesetzt waren. Die Krise hatte daher tiefgreifende Auswirkungen auf diese Länder, und die Politiker stehen nun vor den wichtigen Herausforderungen, wirtschaftliche Stabilität zu gewährleisten und die Entwicklung weiterhin zu fördern.

Der politische Schwerpunkt lag zuerst tendenziell auf der Stabilisierung, der Erhaltung eines stabilen Finanzsystems und der Bekämpfung der Auswirkungen der Anfangsphase der Krise. Die betreffenden Länder müssen jedoch noch wesentliche politische Herausforderungen bewältigen, da aufgrund eines angespannteren internationalen Umfelds, insbesondere hinsichtlich der Nachfrage, der Risikobereitschaft und der privaten Kapitalflüsse aus den fortgeschrittenen Volkswirtschaften, mit längerfristigen Folgen der Krise zu rechnen ist. Außerdem hat die Krise noch deutlicher gemacht, dass strukturelle Reformen erforderlich sind, um ein tragfähiges Wachstum zu fördern und die Stabilität des Finanzsektors zu erhalten.

In diesem Zusammenhang sind Makrofinanzhilfen – als kurzfristiges Krisenbewältigungsinstrument – zur Unterstützung dieser Länder bei der Bewältigung der durch die globale Krise verursachten oder verschärften ernsthaften Zahlungsbilanzschwierigkeiten und Haushaltsdefizite besonders geeignet. Aus diesem Grund haben mehrere Länder, die vor erheblichen Herausforderungen stehen, und zwar nicht nur bei der Bewältigung der Krise selbst, sondern auch dabei, ihre Volkswirtschaften wieder auf einen nachhaltigen Wachstumskurs zu lenken, EU-Makrofinanzhilfen beantragt.

Makrofinanzhilfen werden als mittel- bzw. langfristige Darlehen oder Zuschüsse (oder als angemessene Kombination aus beidem) gewährt. Sie werden nach den Grundsätzen vergeben, die der Rat in seinen Schlussfolgerungen vom 8. Oktober 2002 bekräftigt hat und die den außerordentlichen Charakter solcher Maßnahmen, ihre Komplementarität zur Finanzierung durch die internationalen Finanzinstitute und ihre Bindung an politische Auflagen unterstreichen. Makrofinanzhilfen ergänzen die vom IWF und generell der Weltbank bereitgestellten Hilfen zur Finanzierung geeigneter Anpassungs- oder Reformprogramme. Seit dem Jahr 2000 wurden Makrofinanzhilfen ausschließlich den westlichen Balkanstaaten und den östlichen Nachbarschaftsländern gewährt. Einzige Ausnahme war der Makrofinanzhilfebeschluss des Rates von 2007 zugunsten Libanons.

Neues rechtliches Umfeld

Am 1. Dezember 2009 trat der Vertrag von Lissabon in Kraft, wodurch sich die Rechtsgrundlage für Makrofinanzhilfen änderte. In dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union beziehen sich insbesondere zwei Artikel auf Makrofinanzhilfen:

In Artikel 212 AEUV ist festgelegt, dass jede Makrofinanzhilfemaßnahme durch das Europäische Parlament und den Rat auf Vorschlag der Kommission gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren (siehe Artikel 294 Mitentscheidungsverfahren) erlassen wird.

Gemäß Artikel 213 AEUV erlässt der Rat mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission den Beschluss, wenn es aufgrund der wirtschaftlichen oder politischen Lage in einem Empfängerland notwendig ist, dass die Union umgehend finanzielle Hilfe leistet. Diese Rechtsgrundlage kann nur unter besonderen Umständen angewandt werden.

Die Kommission arbeitet derzeit im Zusammenhang mit dem Vertrag von Lissabon eine Rahmenverordnung zur Straffung des Entscheidungsprozesses des Makrofinanzhilfeninstruments aus, um es flexibler und effizienter zu gestalten und die Grundsätze und Kriterien dieser Art von Maßnahmen zu verdeutlichen. Die Verordnung soll dem Instrument eine transparentere Rechtsgrundlage verleihen und der Kommission mehr Durchführungsbefugnisse übertragen. Die Verordnung soll das Makrofinanzhilfeinstrument im Vergleich zu den derzeitigen Verfahren, die darauf beruhen, dass legislative Beschlüsse auf Einzelbasis angenommen werden, zeitgerechter und folglich effizienter gestalten. Die Kommission beabsichtigt, den Vorschlag dem Europäischen Parlament und dem Rat Ende 2010 oder Anfang 2011 vorzulegen.

ÜBERBLICK

Makrofinanzhilfen im Jahr 2009

2009 wurden vier neue Makrofinanzhilfen gewährt. Am 30. November beschloss der Rat Makrofinanzhilfen für die folgenden Länder:

- Georgien (Beschluss des Rates 2009/889/EG) – bis zu 46 Mio. EUR in Form von Zuschüssen

- Armenien (Beschluss des Rates 2009/890/EG) – bis zu 35 Mio. EUR in Form von Zuschüssen und 65 Mio. EUR in Form von Darlehen

- Bosnien und Herzegowina (Beschluss des Rates 2009/891/EG) – bis zu 100 Mio. EUR in Form von Darlehen

- Serbien (Beschluss des Rates 2009/892/EG) – bis zu 200 Mio. EUR in Form von Darlehen.

Der Libanon erhielt im Zuge der Durchführung der laufenden Makrofinanzhilfenmaßnahmen im Juni 2009 eine zweite Zahlung in Höhe von 25 Mio. EUR in Form eines Darlehens als Teil der vom Rat für dieses Land im Dezember 2007 bewilligten Makrofinanzhilfe. Ein Teil der ersten Tranche (in Höhe von 23 Mio. EUR in Form eines Zuschusses) der vom Rat im November 2009 bewilligten Hilfe für Georgien wurde im Dezember 2009 (15,3 Mio. EUR) und im Januar 2010 (7,7 Mio. EUR) ausgezahlt.

Zusammenfassung der jüngsten Maßnahmen in den Empfängerländern

Westliche Balkanstaaten

Bosnien und Herzegowina

Am 30. November 2009 nahm der Rat der Europäischen Union einen Beschluss zur Gewährung einer Makrofinanzhilfe für Bosnien und Herzegowina in Form eines Darlehens von bis zu 100 Mio. EUR an (Beschluss 2009/891/EG). Das Ziel dieser Hilfe ist die Unterstützung der Behörden bei der Deckung des als Folge des starken Konjunkturrückgangs verbleibenden Außenfinanzierungs- und Haushaltsbedarfs des Landes. Die Finanzhilfe ergänzt die Programme des IWF und der Weltbank. Die Auszahlung ist in zwei Tranchen geplant, die vorläufig für das dritte und vierte Quartal 2010, vorbehaltlich einer zufriedenstellenden Erfüllung der Auflagen, vorgesehen sind.

Kosovo

Die vom Rat im November 2006 bewilligte Sonderfinanzhilfe für den Kosovo in Höhe von bis zu 50 Mio. EUR in Form von Zuschüssen sollte im Dezember 2009 auslaufen. Die Kommission hat in der Folge den Bereitstellungszeitraum jedoch gemäß einer Bestimmung in dem Beschluss 2006/880/EG des Rates um ein Jahr (bis zum 11. Dezember 2010) verlängert. Die Auflagen, die in einer im Dezember 2007 unterzeichneten Absichtserklärung mit den Behörden vereinbart wurden, wurden noch nicht vollständig erfüllt. Insbesondere wurde eine wichtige Auflage, nämlich die Vereinbarung eines Wirtschaftsprogramms mit dem IWF, bislang nicht erfüllt. Aus diesem Grund konnte der Zuschuss, wie in den Vorjahren, 2009 nicht freigegeben werden.

Montenegro

2009 wurde eine separate Darlehensvereinbarung mit Montenegro unterzeichnet, die am 4. Februar 2010 in Kraft trat. Damit wurde der Beschluss 2008/784/EG des Rates umgesetzt, mit dem ein Teil der Haftung für die dem Staatenbund Serbien und Montenegro (der ehemaligen Bundesrepublik Jugoslawien) von der EU gewährten langfristigen Darlehen[1] auf Montenegro übertragen wurde. Durch denselben Beschluss wurde die Haftung Serbiens hinsichtlich dieser Darlehen von der EU entsprechend reduziert[2]. Diese Trennung zwischen EU-Forderungen gegenüber Montenegro und EU-Forderungen gegenüber Serbien geht darauf zurück, dass Montenegro im Juni 2006 seine Unabhängigkeit erlangt hat und sich Serbien und Montenegro im Juli 2006 darauf verständigt haben, ihre Auslandsverbindlichkeiten untereinander aufzuteilen. Dies bewirkte keinerlei neue Verpflichtung für die EU und hat keine Auswirkungen auf den Haushalt.

Serbien

Am 30. November 2009 nahm der Rat der Europäischen Union einen Beschluss zur Gewährung einer Makrofinanzhilfe für Serbien in Form eines Darlehens von bis zu 200 Mio. EUR an (Beschluss 2009/892/EG). Das Ziel dieser Hilfe ist die Unterstützung der Behörden bei der Deckung des verbleibenden Außenfinanzierungs- und Haushaltsbedarfs, der in Zusammenhang mit der globalen Finanzkrise in dem Land enstanden ist. Sie ergänzt die Programme des IWF und der Weltbank. Die Hilfe soll, vorbehaltlich einer zufriedenstellenden Erfüllung der Auflagen, 2010 freigegeben werden. Die Auszahlung ist in zwei Tranchen geplant, die vorläufig für das dritte und vierte Quartal 2010 vorgesehen sind. Außerdem wurde, wie oben beschrieben, die Haftung Serbiens für frühere der ehemaligen Bundesrepublik Jugoslawien gewährte Makrofinanzhilfen reduziert, indem ein Teil dieser Haftung gemäß Beschluss 2008/784/EG des Rates auf Montenegro übertragen wurde.

Östliche Nachbarschaftsländer

Armenien

Der weltweite Wirtschaftsabschwung, insbesondere die rapide Verschlechterung der Wirtschaftslage in Russland, hatte tiefgreifende Auswirkungen auf die armenische Wirtschaft, die 2009 um 15 % geschrumpft ist. Daher wurde dem Land durch den Beschluss des Rates vom 30. November 2009 eine Makrofinanzhilfe in Form eines Zuschusses in Höhe von 35 Mio. EUR und eines Darlehens in Höhe von 65 Mio. EUR gewährt. Die Makrofinanzhilfe der EU soll Hilfen anderer Geber ergänzen und den Finanzierungsbedarf Armeniens von 2010 bis 2011 decken. Die mit der Finanzhilfe verknüpften Auflagen ergänzen die Bedingungen des IWF-Programms und setzen eine zufriedenstellende Durchführung dieses Programms voraus, einschließlich Reformen in den Bereichen öffentliche Finanzverwaltung, Schuldendienst, Vergabewesen und Zollpolitik.

Georgien

In dem Beschluss des Rates vom 30. November 2009 ist eine Makrofinanzhilfe für Georgien in Höhe von 46 Mio. EUR vorgesehen. Diese Finanzhilfe war Teil eines internationalen Pakets in Höhe von 4,5 Mrd. USD, für das die EU eine Hilfe von bis zu 500 Mio. EUR zusagt hat (einschließlich in Form einer Makrofinanzhilfe), um Georgien bei der Wiederbelebung seiner Wirtschaft nach dem bewaffneten Konflikt mit Russland vom August 2008 zu unterstützen. Die Makrofinanzhilfe ergänzte die zwischen der georgischen Regierung und dem IWF geschlossene Bereitschaftskreditvereinbarung zur Unterstützung des Landes während der globalen Finanzkrise. Sie trug dazu bei, den Außenfinanzierungsbedarf Georgiens 2009-2010 zu decken. Die Kommission leistete die erste Auszahlung in Höhe von 23 Mio. EUR im Dezember 2009 und Januar 2010. Die Makrofinanzhilfe ist im Wesentlichen an zwei Auflagen geknüpft, die den Bedingungen des IWF-Programms entsprechen: Das IWF-Programm für die Bereitschaftskreditvereinbarung muss planmäßig verlaufen und die Reformen im Bereich der öffentlichen Finanzverwaltung müssen zufriedenstellende Fortschritte bringen.

Mittelmeerländer

Libanon

Die Kommission hat die erste Tranche des Makrofinanzhilfe-Programms von 2007 in Form eines Darlehens in Höhe von 25 Mio. EUR Anfang Juni 2009 ausgezahlt. Im Dezember 2009 verlängerte die Kommission den Bereitstellungszeitraum für die zweite Tranche des Finanzhilfeprogramms, der nun am 21. Dezember 2010 ausläuft. Für die Auszahlung der zweiten Tranche müssen die Auflagen erfüllt werden, die in der mit den nationalen Behörden vereinbarten Absichtserklärung festgelegt wurden.

Die Umsetzung der im Programm der Konferenz „Paris III“ festgelegten Reformagenda ist vor dem Hintergrund interner politischer Spaltungen und der Lähmung der Rechtsetzungstätigkeit im Vorfeld der Parlamentswahlen vom Juni 2009 und während der folgenden langwierigen Verhandlungen für die Bildung einer neuen Regierung ins Stocken geraten. Daher wurden im Berichtszeitraum wenige Fortschritte bei der Erfüllung der Auflagen für eine Auszahlung der Makrofinanzhilfe erzielt.

BEWERTUNGEN

Die Kommission führt in Einklang mit der Haushaltsordnung eine Reihe von Bewertungsprogrammen durch, um die Auswirkungen der Makrofinanzhilfe in jedem der Empfängerländer zu ermitteln. Die Analysen werden von externen Beratern durchgeführt, die im Wege einer offenen Ausschreibung unter Aufsicht eines Lenkungsausschusses ausgewählt wurden. Der Lenkungsausschuss besteht aus Kommissionsbediensten der verschiedenen Dienststellen, z. B. GD AIDCO and GD RELEX. Seit 2004 wurden insgesamt 10 Bewertungen durchgeführt. Die letzten beiden Bewertungen (Georgien und Republik Moldau) wurden 2009 abgeschlossen.

Bei diesen Bewertungen wird eine Methodik angewandt, mit der die durch die Makrofinanzhilfe angestrebten Ziele beschrieben, die allgemeinen gesamtwirtschaftlichen und strukturellen Auswirkungen ermittelt und die Ergebnisse mit einem kontrafaktischen Szenario verglichen werden, das von der Nichtgewährung einer Makrofinanzhilfe ausgeht. Danach werden die wichtigsten aus der Bewertung resultierenden Schlussfolgerungen und Empfehlungen erstellt. Die Bewerter stützen ihre Arbeit auf verschiedene Methoden, einschließlich Analyse von Dokumenten, Erfassung von relevanten statistischen Daten, Befragung hochrangiger Beamter und gesamtwirtschaftlicher Analyse.

Georgien

Im Rahmen der Bewertung wurde die Georgien von der Europäischen Kommission für den Zeitraum 2006-2008 in Form von Zuschüssen gewährte Makrofinanzhilfe in Höhe von 33,5 Mio. EUR geprüft. Ziel dieser Hilfe war, die wirtschaftlichen Reformen zu unterstützen und Georgien zu helfen, die Tragfähigkeit der Schuldensituation zu verbessern. Die Hilfe sollte in drei Tranchen ausgezahlt werden, die an Auflagen in Bezug auf die Reformen der öffentlichen Finanzverwaltung gebunden waren. Die Zahlungen der ersten beiden Tranchen (jeweils 11 Mio. EUR) wurden im August und Dezember 2006 geleistet. Gleichzeitig beglich Georgien einen Teil seiner ausstehenden Verbindlichkeiten gegenüber der Gemeinschaft um jeweils 13 Mio. EUR und 15. Mio. EUR. Die dritte Tranche wurde nicht ausgezahlt, da die Auflage in Zusammenhang mit dem Gesetz über die Kontrollkammer nicht erfüllt wurde.

Der Nettoeffekt der Makrofinanzhilfe auf den Schuldenstand Georgiens in Prozent des BIP wurde als gering, aber positiv bewertet. Die Auswirkungen auf die Reform der öffentlichen Finanzverwaltung wurden als signifikant, wenngleich geringer als beabsichtigt, eingestuft. Die im Rahmen der Finanzhilfe geförderten Maßnahmen trugen zur Stärkung der internen Prüfungs- und Kontrollfunktionen sowie zur Verabschiedung des Gesetzes über die Kontrollkammer bei, obwohl die Änderungen in diesem Bereich nur langsam eintraten. Außerdem wurde der Prozess der Haushaltsaufstellung durch die Einführung einer politikorientierten Haushaltsplanung verbessert. Die Bemühungen um eine Verbesserung der Haushaltsausführung konzentrieren sich zurzeit auf die Einführung internationaler Rechnungslegungsnormen. Nach der Auffassung der Bewerter hätten diese Reformen ohne die Makrofinanzhilfemaßnahmen nicht stattgefunden bzw. hätte deren Verwirklichung vermutlich mehr Zeit in Anspruch genommen.

Republik Moldau

Im Rahmen der Bewertung wurde die der Republik Moldau von der EU für den Zeitraum September 2007 bis Dezember 2008 gewährte Makrofinanzhilfe geprüft. Die Hilfe bestand aus einem Zuschuss in Höhe von 45 Mio. EUR, der in drei Tranchen ausgezahlt wurde. Ziel der Finanzhilfe war, die Zahlungsbilanz der Republik Moldau zu unterstützen und die Durchführung ihres Programms zur Anpassung und Reform der Wirtschaft zu fördern. Die Zahlung der ersten Tranche in Höhe von 20 Mio. EUR wurde im September 2007, die der zweiten Tranche in Höhe von 10 Mio. EUR im August 2008 und die der dritten und letzten Tranche im Dezember 2008 geleistet.

Die Bewertung kam zu dem Schluss, dass die Makrofinanzhilfemaßnahme dem Land geholfen hat, seine Wirtschaftslage zu verbessern und die Folgen der Dürre, von der seine Agrarproduktion betroffen war, zu bewältigen (die Makrofinanzhilfe soll das kumulative Wirtschaftswachstum um ca. 0,6 % angekurbelt haben). Ferner soll sie zum Teil dazu beigetragen haben, die Zahlungsbilanzschwierigkeiten des Landes zu lösen. Die gesamtwirtschaftliche und finanzielle Lage verschlechterte sich jedoch in der Folge aufgrund der Auswirkungen der globalen Finanzkrise.

Kurzfristig trug die Makrofinanzhilfe der EU zwar dazu bei, die angespannte Finanzlage im Land zu verbessern, und unterstützte seine Anpassungsanstrengungen, die mittel- und langfristigen Auswirkungen der Hilfe dürften jedoch geringer sein.

Meta-Bewertung

Die Kommission hat 2008 beschlossen, eine „Meta-Bewertung“ der Gesamtwirkung der Makrofinanzhilfemaßnahmen in den Empfängerländern durchzuführen. Zu diesem Zweck wurde eigens ein Berater ausgewählt. Die Studie war im Wesentlichen eine Zusammenfassung der Methodik und der Ergebnisse der sieben zwischen 2004 und 2008 in Bezug auf Makrofinanzhilfen durchgeführten Ex-post-Bewertungen.

Die Meta-Bewertung kam zu dem Schluss, dass Makrofinanzhilfen kurz- bis mittelfristig dem Anschein nach positive, wenngleich uneinheitliche Auswirkungen auf die Durchführung der strukturellen Reformen in den Empfängerländern hatten. Die Makrofinanzhilfen trugen in Form von zusätzlichen Einnahmen für die Regierungen zum Erfolg der strukturellen Reformen bei. Auf diese Weise wurde durch die Senkung der Kosten des Auslandsschuldendienstes dazu beigetragen, Ressourcen für Sozialausgaben einzusparen. Dennoch kann es längere Zeit dauern bis strukturelle Reformen Gestalt annehmen, und Makrofinanzhilfen können als kurzfristiges Kriseninstrument nur einen wichtigen Beitrag zur Beschleunigung des Reformprozesses auf kürzere Sicht leisten.

Die Makrofinanzhilfen hatten der Bewertung zufolge positive, wenngleich geringe und indirekte Auswirkungen auf die Tragfähigkeit der Zahlungsbilanz der Empfängerländer. Durch die Makrofinanzhilfen eingeleitete strukturelle Reformen leisteten einen globalen Beitrag zur Verbesserung ihrer Wachstumsfähigkeit.

Die globale Finanzkrise hat deutlich gemacht, dass in den Empfängerländern ein kurzfristiges Finanzinstrument zur Krisenbewältigung im Gegensatz zu den von den internationalen Finanzinstituten bereitgestellten herkömmlichen längerfristigen Haushaltsinstrumenten dringend erforderlich war. Es scheint daher äußerst plausibel, dass sich die derzeitige Finanzkrise ohne die Unterstützung durch die zuvor gewährten Makrofinanzhilfen auf diese Länder schwerwiegender ausgewirkt hätte.

Laut der Meta-Bewertung waren die wichtigsten Verbesserungen, zu denen die Makrofinanzhilfen beigetragen haben, die Reformen in Zusammenhang mit der öffentlichen Finanzverwaltung.

Eine der zentralen Schlussfolgerungen der Studie war, dass eine Rahmenverordnung für das Makrofinanzhilfeinstrument wünschenswert wäre, um eine klare und stabile Rechtsbasis zu schaffen und gleichzeitig den Entscheidungsprozess zu straffen und dadurch effizienter zu gestalten.

VERBESSERUNG DER HAUSHALTSFÜHRUNG IN DEN EMPFÄNGERLÄNDERN: OPERATIVE BEWERTUNGEN

Gemäß der Haushaltsordnung für den Haushaltsplan der EU muss die Kommission vor der Auszahlung von finanziellen Mitteln an Empfängerländer Überprüfungen durchführen. Die Kommission führt operative Bewertungen als Ergänzung zu den Informationen durch, die oft bereits in den von den internationalen Finanzinstituten veröffentlichten Berichten vorhanden sind, wie in den Studien über öffentliche Ausgaben und finanzielle Rechenschaftspflicht („Public Expenditure and Financial Accountability“, PEFA)[3], dem Bericht über die Einhaltung von Standards und Kodizes („Report on the Observance of Standards and Codes“, ROSC)[4] und der Bewertung der finanziellen Rechenschaftspflicht des Landes („Public Expenditure and Financial Accountability“, CFAA)[5].

Das Ziel operativer Bewertungen ist es, vor der Auszahlung von EU-Mitteln ausreichend sicherzustellen, dass die Verwaltungsverfahren und Finanzierungskreisläufe der Empfängerländer ordnungsgemäß funktionieren. Die Kommissionsbediensteten werden bei diesen Bewertungen von Beratern aus internationalen Wirtschaftsprüfungsunternehmen unterstützt. Operative Bewertungen können als eines der Rechnungsprüfungssysteme der Kommission betrachtet werden, und ihre wichtigsten Ergebnisse werden zwischen den Generaldirektionen ausgetauscht.

Vor der Auszahlung der ersten Tranche der Makrofinanzhilfe wird für jedes Land eine operative Bewertung durchgeführt. Die Kommissionsbediensteten erstellen in enger Zusammenarbeit mit den Beratern ein Arbeitsprogramm, in dem die Besonderheiten jedes Landes berücksichtigt werden. Bei den Kontrollen vor Ort liegt der Schwerpunkt der Überprüfungen auf der Organisation der Zentralbank und insbesondere auf der Verwaltung der Konten, auf die die EU-Mittel eingezahlt werden. Ferner werden die bestehenden Verfahren der Finanzministerien in Bereichen wie dem Haushaltsprozess, der Funktionsweise der Schatzämter und Rechnungslegungsabteilungen, den internen Rechnungsprüfungen sowie den Personal- und IT-Abteilungen beschrieben und bewertet. In jedem Fall werden die Arbeitsweise, die Unabhängigkeit, die Arbeitsprogramme und die Effizienz der Kontrollen der externen Prüfstellen besonders genau untersucht. In den jüngsten operativen Bewertungen wurden auch die bestehenden Verfahren der Vergabestellen analysiert. Die Schlussfolgerungen der operativen Bewertungen werden den nationalen Behörden übermittelt, die zu den in den Berichten enthaltenen Analysen und Empfehlungen Stellung nehmen können.

Im Allgemeinen werden vor der Auszahlung der zweiten oder dritten Tranchen Folgekontrollen durchgeführt, um die im Anschluss an die erste Kontrolle erzielten Verbesserungen in den nationalen Verwaltungen zu bewerten.

Zwischen 2004 und Ende 2009 wurden in den Ländern, denen eine Makrofinanzhilfe gewährt wurde, insgesamt neun operative Bewertungen durchgeführt, und in den meisten dieser Länder wurden Folgekontrollen vorgenommen. In jedem Fall kamen die Bewerter zu dem Schluss, dass wirksame Rahmenbedingungen für eine solide Finanzverwaltung gegeben waren.

In den Bewertungen wurde jedoch auch festgestellt, dass auf verschiedenen Ebenen der nationalen Verwaltungen Verbesserungen erforderlich sind:

Die größten Schwachstellen der Finanzministerien liegen in der Regel in den Kapazitäten der internen Rechnungsprüfungsstellen. Diese müssen allgemein durch die Einstellung ausgebildeter Rechnungsprüfer und die formelle Anerkennung ihrer Unabhängigkeit ausgebaut werden. In einigen Fällen muss auch der derzeitige Haushaltsprozess verbessert werden, indem ein echter Dialog mit den Fachministerien eingeführt wird, der auch den Finanzbedarf einschließt. Außerdem sind die für gesamtwirtschaftliche Prognosen verantwortlichen Stellen oft nicht in der Lage, ihre Aufgabe ordnungsgemäß auszuführen.

Den externen Prüfstellen muss sowohl politische als auch finanzielle Unabhängigkeit garantiert werden, und ihre Berichte müssen von den nationalen Parlamenten vor der Abstimmung über die jährliche Entlastung geprüft werden.

Die bestehenden Vergabeverfahren in den Ländern, denen eine Makrofinanzhilfe gewährt wurde, müssen in der Regel verbessert werden, damit sie die von der WTO im Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen festgelegten Bestimmungen erfüllen.

Zur Behebung der Schwachstellen in der öffentlichen Finanzverwaltung der Empfängerländer wurden den nationalen Behörden Empfehlungen übermittelt. Einige der Empfehlungen gelten als vorrangige Maßnahmen, die vor einer Auszahlung erfüllt sein müssen. Dies gilt für die Stärkung der Abteilung für interne Kontrolle innerhalb der Finanzministerien.

Diese operativen Bewertungen bieten die Gelegenheit, einen Dialog zwischen der Europäischen Kommission und den nationalen Behörden einzuleiten. Außerdem verhalfen sie den Kommissionsbediensteten zu einer kompetenten und unterstützenden Rolle auf dem Gebiet der öffentlichen Finanzverwaltung, insbesondere im Bereich der öffentlichen internen Finanzkontrolle und externen Rechnungsprüfung. Die Empfehlungen und Ratschläge der Vertreter der EU unterstützten die nationalen Behörden und Beamten dabei, die dringend erforderlichen Änderungen auf den verschiedenen Ebenen der lokalen Verwaltung durchzuführen. Fünf Jahre nach Anlauf dieser operativen Bewertungen konnte die Kommission trotz der Verzögerungen bei der Umsetzung einiger der geforderten Änderungen in den Empfängerländern echte Verbesserungen auf allen Ebenen der öffentlichen Finanzverwaltung feststellen. Die Durchführung der in den operativen Bewertungen empfohlenen Reformen im Bereich der öffentlichen Finanzverwaltung wurde in einigen Fällen von der EU durch die Bereitstellung technischer Hilfe unterstützt, die von den gemeinschaftlichen Kooperationsinstrumenten finanziert wurde.

Die wichtigsten Schlussfolgerungen der verschiedenen operativen Bewertungen sind in der Arbeitsunterlage beschrieben, die gleichzeitig mit diesem Bericht veröffentlicht wird.

ANTRÄGE AUF FINANZHILFEN UND KÜNFTIGE VORSCHLÄGE DER KOMMISSION

Als Folge der Finanzkrise haben mehrere Nachbarschaftsländer Anträge auf Makrofinanzhilfen gestellt, um die Lage bei den Devisenreserven zu entschärfen und die wirtschaftliche Stabilität und die Reformen zu unterstützen. Im November 2009 beschloss der Rat Makrofinanzhilfen für Armenien (100 Mio. EUR), Georgien (46 Mio. EUR), Serbien (200 Mio. EUR) und Bosnien und Herzegowina (100 Mio. EUR). Außerdem nahm die Kommission im Oktober 2009 einen Vorschlag für eine Makrofinanzhilfe für die Ukraine in Höhe von 500 Mio. EUR (als Ergänzung zu den verbleibenden 110 Mio. EUR aus dem Beschluss von 2002) und am 9. Juni 2010 einen Vorschlag für eine Makrofinanzhilfe für die Republik Moldau in Höhe von 90 Mio. EUR an. Der Vorschlag für die Ukraine wurde vom Rat am 29. Juni 2010 verabschiedet und vom Europäischen Parlament am 7. Juli 2010 unterzeichnet.

Andere Nachbarschaftsländer (Georgien und Belarus) sowie Drittstaaten (Island, Kirgisistan und Tadschikistan) ersuchten ebenfalls um Makrofinanzhilfen der EU. Der Antrag Georgiens bezieht sich auf den zweiten Teil der bedingten Zusage, die die EU auf der internationalen Geberkonferenz, die im Oktober 2008 für dieses Land organisiert wurde, abgegeben hat. Die Kommission prüft diese Anträge zurzeit und wird gegebenenfalls 2010 entsprechende Vorschläge vorlegen. Angesichts des Anstiegs der Makrofinanzhilfemaßnahmen können die vom Rat im Rahmen der Entwürfe für den Haushaltsplan 2010 und 2011 vorgeschlagenen erheblichen Kürzungen zu Schwierigkeiten bei der künftigen Durchführung des Instruments führen.

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[1] Diese Darlehen wurden durch die Beschlüsse 2001/549/EG und 2002/882/EG des Rates bewilligt.

[2] ABl. L 269 vom 10.10.2008, S. 8.

[3] Das PEFA-Analyseinstrument, das die Weltbank gemeinsam mit der Kommission und anderen Gebern entwickelt hat, bietet Grundlagen für die Beurteilung von Fortschritten der Länder bei der Verbesserung ihres öffentlichen Finanzwesens.

[4] Im ROSC-Bericht wird zusammengefasst, inwieweit die Länder bestimmte international anerkannte Standards und Kodizes einhalten, z. B. in den Bereichen Rechnungsprüfung, Bekämpfung der Geldwäsche, Bankenaufsicht, Transparenz der öffentlichen Finanzen, Versicherungsaufsicht, Zahlungssysteme und Wertpapierregulierung. Diese Berichte sollen dazu beitragen, die politischen Diskussionen der Institute mit den nationalen Behörden und im privaten Sektor voranzutreiben.

[5] Ziel der CFAA-Berichte ist die Bewertung des Rechnungslegungs- und Rechnungsprüfungssystems eines Landes im Vergleich zu den internationalen Standards und unter Berücksichtigung der eigenen Bedürfnisse des Landes. In den Berichten wird auch ein Aktionsplan festgelegt, in dem die zur Stärkung des bestehenden Rechts-, Rechnungslegungs-, und Rechnungsprüfungsrahmens erforderliche technische Unterstützung und zeitliche Abfolge von Reformen aufgeführt ist.