zur Festlegung besonderer und vorübergehender Maßnahmen, in Anbetracht der Invasion der Ukraine durch Russland, in Bezug auf von der Ukraine gemäß ihren Rechtsvorschriften ausgestellte Fahrerdokumente

BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

In den ersten zehn Wochen der russischen Invasion in der Ukraine, die am 24. Februar 2022 begann, haben mehr als fünf Millionen Menschen auf der Flucht vor dem bewaffneten Konflikt die Ukraine verlassen und in den Nachbarländern, vor allem in der Europäischen Union, Zuflucht gesucht. Bereits am 4. März 2022 stellte die EU einen Massenzustrom von Vertriebenen aus der Ukraine fest und bot den Vertriebenen vorübergehenden Schutz. Im Durchführungsbeschluss (EU) 2022/382 des Rates vom 4. März 2022 sind die Personengruppen festgelegt, die nach nationalem Recht Anspruch auf vorübergehenden oder angemessenen Schutz haben. Der vorübergehende Schutz beinhaltet das Recht auf Erteilung eines Aufenthaltstitels für die gesamte Dauer des Schutzes sowie das Recht auf Zugang zu u. a. Unterkunft, Schulen, Gesundheitsversorgung und Arbeitsplätzen. Ein von einem Mitgliedstaat erteilter Aufenthaltstitel begründet das Recht, 90 Tage innerhalb eines Zeitraums von 180 Tagen in der Union zu reisen.

Ein Führerschein verbessert die Mobilität seines Inhabers und erleichtert den Alltag, da er das Führen von Kraftfahrzeugen auf öffentlichen Straßen ermöglicht. In dem hier gegebenen Kontext fördert er die Teilhabe von Personen, denen nach nationalem Recht vorübergehender oder angemessener Schutz gewährt wird, an wirtschaftlichen und sozialen Tätigkeiten in ihrem neuen Umfeld.

Gemäß Artikel 41 des 1968 in Wien geschlossenen Übereinkommens über den Straßenverkehr (im Folgenden „Wiener Übereinkommen“) erkennt jede Vertragspartei unter bestimmten Voraussetzungen die von einer anderen Vertragspartei ordnungsgemäß ausgestellten nationalen und/oder internationalen Führerscheine an. Die Ukraine und 23 Mitgliedstaaten haben das Wiener Übereinkommen ratifiziert und wenden seine Bestimmungen in den Beziehungen zwischen ihnen an; Spanien hat das Wiener Übereinkommen jedoch nicht ratifiziert und Zypern, Malta und Irland sind keine Vertragsparteien des Wiener Übereinkommens.

Die Vorschriften und Verfahren für die Anerkennung und den Umtausch von Führerscheinen aus Drittstaaten unterscheiden sich von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat, u. a. in Abhängigkeit von den jeweiligen Bestimmungen in ihren nationalen Rechtsvorschriften oder den bestehenden bilateralen Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten und dem betreffenden Drittland. Für Personen mit einem von der Ukraine ausgestellten gültigen Führerschein, denen nach nationalem Recht vorübergehender oder angemessener Schutz gewährt wird, sollte für die Dauer des vorübergehenden Schutzes ein harmonisierter Rahmen für die Anerkennung von Führerscheinen im Gebiet der Union geschaffen werden.

Generell sollten Personen mit einem von der Ukraine ausgestellten gültigen Führerschein, denen nach nationalem Recht vorübergehender oder angemessener Schutz gewährt wird, ihren Führerschein im Hoheitsgebiet der EU verwenden können, solange der vorübergehende Schutz andauert. Angesichts des vorübergehenden Charakters des Schutzes sollte es nicht nötig sein, einen ukrainischen Führerschein gegen einen von einem Mitgliedstaat ausgestellten Führerschein umzutauschen. Dies entlastet die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten erheblich, da sie andernfalls möglicherweise Millionen ukrainischer Führerscheine umtauschen müssten. Gleichzeitig müssen Personen, die nach nationalem Recht vorübergehenden oder angemessenen Schutz genießen, nicht sofort eine weitere theoretische und/oder praktische Führerscheinprüfung – für sie häufig in einer Fremdsprache – ablegen und/oder sich in dem Mitgliedstaat ihres vorübergehenden Aufenthalts einer ärztlichen Untersuchung unterziehen.

Gemäß dem Wiener Übereinkommen über den Straßenverkehr können die Vertragsparteien verlangen, dass der Inhaber eines von einer anderen Vertragspartei ausgestellten Führerscheins zusätzlich zum nationalen Führerschein einen internationalen Führerschein (auf der Grundlage eines harmonisierten Formats) besitzt. Die diesbezüglichen Praktiken unterscheiden sich von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat, wobei in einigen Mitgliedstaaten von Inhabern ukrainischer Führerscheine insbesondere häufig dann ein internationaler Führerschein verlangt wird, wenn die nationalen Führerscheine ausschließlich in kyrillischen Buchstaben abgefasst sind, während dies in anderen Mitgliedstaaten anders gehandhabt wird. Solange der Krieg in der Ukraine anhält, ist es für Inhaber ukrainischer Führerscheine fast unmöglich, einen von den zuständigen ukrainischen Behörden ausgestellten internationalen Führerschein zu erhalten. Personen, die nach nationalem Recht vorübergehenden oder angemessenen Schutz genießen, sollten daher zumindest für die Dauer des vorübergehenden Schutzes von der Pflicht befreit werden, zusätzlich zum ukrainischen einen internationalen Führerschein zu besitzen. Unter diesen außergewöhnlichen Umständen sollte auch auf eine beglaubigte Übersetzung bestehender ukrainischer Führerscheine verzichtet werden, da diese sich als kostspielig erweisen kann und für Personen, die bei der Flucht aus ihrem Land möglicherweise alle Ersparnisse verloren haben, zusätzliche Kosten verursachen würde. Darüber hinaus sind in der gesamten Europäischen Union nur wenige ermächtigte Übersetzer außerhalb großer Städte niedergelassen, und die Erbringung beglaubigter Übersetzungen erfordert häufig die persönliche Vorlage der Originaldokumente.

Ähnliches gilt für die Befähigungsnachweise von Bus- und Lkw-Fahrern. Im Einklang mit der Richtlinie 2003/59/EG, die die Ukraine bereits für Fahrer im grenzüberschreitenden Verkehr umgesetzt hat, haben solche Befähigungsnachweise in der Regel eine Gültigkeitsdauer von höchstens fünf Jahren. In Anbetracht der Lage sollte qualifizierten Berufskraftfahrern, die vor dem Krieg aus der Ukraine geflohen sind, ein angemessener Zugang zu wirtschaftlichen Tätigkeiten in der EU gewährt werden. Zur Erarbeitung von Lösungen für eine wirksame harmonisierte Umsetzung der einschlägigen Bestimmungen dieses Vorschlags wird die Kommission mit den benannten Sachverständigen gemäß Artikel 11a Absatz 4 der Richtlinie 2003/59/EG einen Gedankenaustausch über die von den Mitgliedstaaten erlassenen nationalen Vorschriften organisieren.

Vor diesem Hintergrund und wie im EU-Ukraine-Aktionsplan für Solidaritätskorridore dargelegt wurde, sollte der Zugang von Berufskraftfahrern aus der Ukraine zur Beschäftigung in der Europäischen Union durch Festlegung spezieller Vorschriften für die Ausstellung von Befähigungsnachweisen für ukrainische Berufskraftfahrer erleichtert werden. In Anbetracht des generell zunehmenden Mangels an Lkw-Fahrern sollten nach der derzeitigen Blockade der ukrainischen Schwarzmeerhäfen alternative logistische Verbindungen zwischen der EU und der Ukraine gestärkt und der kontinuierliche Zugang der Ukraine zu ihren Exportmärkten gewährleistet werden.

Führerscheine und Befähigungsnachweise haben in der Regel eine begrenzte Gültigkeitsdauer. Solange der Krieg in der Ukraine anhält, wird die Ukraine jedoch wahrscheinlich nicht in der Lage sein, die für die individuelle Erneuerung dieser Dokumente erforderliche administrative Unterstützung zu gewährleisten. In dieser außergewöhnlichen Situation könnte die ukrainische Regierung beschließen, die Gültigkeit dieser Dokumente zu verlängern. In diesem Fall sollten die Union und die Mitgliedstaaten von der Ukraine angemessen über solche Verlängerungen unterrichtet werden. Die Mitgliedstaaten sollten eine über die administrative Gültigkeitsdauer hinaus verlängerte Gültigkeit ukrainischer Führerscheine anerkennen, zumindest bis zum Ende des Zeitraums des vorübergehenden Schutzes.

Die Umstände der Flucht vor dem Krieg führen häufig dazu, dass wichtige Dokumente wie Führerscheine oder Befähigungsnachweise verloren gehen, gestohlen werden oder in der Kriegszone zurückgelassen werden müssen, ohne dass die unmittelbare Möglichkeit besteht, sie wiederzuerlangen. In solchen Fällen sollten die Mitgliedstaaten vorbehaltlich einer Überprüfung (z. B. im nationalen elektronischen Führerscheinregister der Ukraine) in der Lage sein, befristete Führerscheine auszustellen, die die ursprünglichen Führerscheine für die Dauer des vorübergehenden Schutzes ersetzen. Dieser Schritt würde erleichtert, wenn die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten Zugang zum ukrainischen Führerscheinregister hätten. Ohne die Möglichkeit, die Echtheit der von den Vertriebenen gemachten Angaben zu überprüfen, sollten die Mitgliedstaaten die Ausstellung solcher vorläufigen Fahrerdokumente ablehnen. Darüber hinaus wurden laut Angaben des ukrainischen Ministeriums für den digitalen Wandel fast 5,7 Mio. Führerscheine über die mobile Bürgerportal-Anwendung DIIA (ukrainisch für „Aktion“) ausgestellt. Die DIIA-App ermöglicht die Ausstellung und Überprüfung elektronischer Dokumente und die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen. Obwohl die DIIA-App nicht der im September 2021 veröffentlichten ISO-Norm 18013-5 über mobile Führerscheine entspricht, bietet sie die Möglichkeit, im Kontext der in dieser Verordnung geregelten Ausnahmesituation Fahrerlaubnisse zu überprüfen.

Schließlich betreffen die Bestimmungen dieser Verordnung außergewöhnliche Umstände und sehen Ausnahmen vor, die unter normalen Umständen so nicht gelten sollten. Daher ist es besonders wichtig, dass die Durchsetzung dieser Verordnung nicht dazu führt, dass fahruntüchtigen Personen das Führen von Fahrzeugen auf den Straßen der EU gestattet wird und damit Verkehrsteilnehmer und Fußgänger gefährdet werden. Im Hinblick darauf sollten die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen zur Bekämpfung von Betrug und Fälschung ergreifen.

• Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Politikbereich

Die Bestimmungen der vorgeschlagenen Verordnung ergänzen die bestehenden Unionsvorschriften über den Führerschein (Richtlinie 2006/126/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über den Führerschein) und über die Grundqualifikation und Weiterbildung der Fahrer bestimmter Kraftfahrzeuge für den Güter- und Personenkraftverkehr (Richtlinie 2003/59/EG). Keine der beiden Richtlinien enthält gemeinsame Vorschriften über die Anerkennung einschlägiger von Drittländern ausgestellter Dokumente. Ein solcher gemeinsamer Rahmen ist jedoch aufgrund der besonderen und außergewöhnlichen Umstände gerechtfertigt, die sich aus der grundlosen und ungerechtfertigten militärischen Aggression Russlands gegen die Ukraine ergeben, da er ein administratives Vorgehen mit minimalem bürokratischen Aufwand ermöglicht und gleichzeitig die Straßenverkehrssicherheit in der gesamten Union gewährleistet.

•Kohärenz mit der Politik der Union in anderen Bereichen

Dieser Vorschlag ergänzt die Unionsvorschriften über den vorübergehenden Schutz von Vertriebenen, insbesondere den Durchführungsbeschluss (EU) 2022/382 des Rates vom 4. März 2022 zur Feststellung des Bestehens eines Massenzustroms von Vertriebenen aus der Ukraine im Sinne des Artikels 5 der Richtlinie 2001/55/EG, mit dem gemäß der Richtlinie 2001/55/EG des Rates vom 20. Juli 2001 über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten erstmals ein Massenzustrom von Vertriebenen in die Union festgestellt wurde, die infolge eines bewaffneten Konflikts die Ukraine verlassen mussten. Der Vorschlag ermöglicht diesen Vertriebenen die Verwendung von Dokumenten, die für das Führen von Kraftfahrzeugen im öffentlichen Straßennetz der Union und für die Ausübung einer beruflichen Fahrtätigkeit erforderlich sind, und fördert damit die wirtschaftliche und soziale Integration der Vertriebenen. Dieser Vorschlag sieht auch einige geringfügige Abweichungen von der Richtlinie 2003/59/EG und der Richtlinie 2006/126/EG vor, die den besonderen Erfordernissen der Situation Rechnung tragen.

2.RECHTSGRUNDLAGE, SUBSIDIARITÄT UND VERHÄLTNISMÄẞIGKEIT