BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Bereits im Oktober 2017 hatte sich die Kommission verpflichtet, sich mit der administrativen Kapazität der Steuerbehörden zur Bekämpfung des Mehrwertsteuerbetrugs im elektronischen Geschäftsverkehr zu befassen und die Zusammenarbeit mit Dritten zu verbessern. In der Erklärung im Anhang des Ratsprotokolls zur Annahme der Richtlinie (EU) 2017/2455 des Rates (im Folgenden „Richtlinie über die Mehrwertsteuer im elektronischen Geschäftsverkehr“) vom Dezember 2017 hob der Rat die Notwendigkeit hervor, die Instrumente zur Betrugsbekämpfung zu verbessern. Die vorliegende Initiative zur Bekämpfung des Mehrwertsteuerbetrugs im elektronischen Geschäftsverkehr ergänzt die neuen Maßnahmen der Richtlinie über die Mehrwertsteuer im elektronischen Geschäftsverkehr und ebnet den Weg für ihre reibungslose Anwendung im Zusammenhang mit der Strategie der Kommission für einen digitalen Binnenmarkt. Mit der Richtlinie über die Mehrwertsteuer im elektronischen Geschäftsverkehr wurden insbesondere neue Mehrwertsteuerpflichten für Online-Marktplätze eingeführt und Vorschriften vereinfacht, um es Unternehmen leichter zu machen, ihren Mehrwertsteuerpflichten im Zusammenhang mit der Erbringung von Dienstleistungen, Fernverkäufen von Gegenständen und Einfuhren nachzukommen, unter anderem durch die elektronische Mehrwertsteuerregistrierung und die Entrichtung der Mehrwertsteuer über die einzige Anlaufstelle (Registrierung in einem Mitgliedstaat statt in allen Verbrauchsmitgliedstaaten). Diese Maßnahmen werden die Einhaltung der Mehrwertsteuervorschriften verbessern, da sie das Mehrwertsteuersystem vereinfachen; die Steuerbehörden müssen jedoch nach wie vor in der Lage sein, betrügerische Unternehmen zu ermitteln und zu kontrollieren. Derzeit stellt dies eine Herausforderung für die Steuerbehörden dar. Der Europäische Rechnungshof stellte fest, dass die Mehrwertsteuervorschriften für den elektronischen Geschäftsverkehr im Wesentlichen auf der Bereitschaft der Unternehmen beruhen, sich freiwillig zu registrieren und die fällige Mehrwertsteuer zu entrichten. Der geltende Rechtsrahmen, den die Mitgliedstaaten für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden nutzen können, hat jedoch seine Grenzen. Wenn die oben genannten Maßnahmen zur Vereinfachung der Einhaltung der Mehrwertsteuerpflichten nicht durch Betrugsbekämpfungsmaßnahmen ergänzt werden, haben Betrüger kaum einen Anreiz, ihr Verhalten zu ändern und ihren Mehrwertsteuerpflichten nachzukommen. Der Erfolg der Compliance-Maßnahmen im elektronischen Geschäftsverkehr hängt also auch von der Wirksamkeit der Betrugsbekämpfungsmaßnahmen ab, die parallel zu ersteren zu entwickeln sind. Der elektronische Geschäftsverkehr hat in den letzten Jahres stark zugenommen; immer mehr Verbraucher erwerben Gegenstände und Dienstleistungen über das Internet. Die Verbraucher können zwischen verschiedenen Lieferern, Erzeugnissen und Marken wählen. Sie können auch online in einer gesicherten Umgebung von ihrem Computer oder ihrem Smartphone aus bezahlen. Die Anbieter haben ihre Geschäftsmodelle geändert, um die Möglichkeiten des elektronischen Geschäftsverkehrs zu nutzen und ihre Produkte weltweit an Verbraucher zu verkaufen, ohne dass eine physische Verkaufspräsenz notwendig ist. Diese Möglichkeit wird jedoch auch von betrügerischen Unternehmen genutzt, die sich unlautere Marktvorteile verschaffen, indem sie sich ihren Mehrwertsteuerpflichten entziehen. In der Folgenabschätzung im Anhang des vorliegenden Vorschlags werden im Wesentlichen drei Arten des grenzüberschreitenden Mehrwertsteuerbetrugs im elektronischen Geschäftsverkehr beschrieben: i) Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen innerhalb der Union, ii) Einfuhren von Gegenständen von Unternehmen, die in einem Drittland oder einem Drittgebiet (d. h. einem Land oder einem Gebiet außerhalb der EU) ansässig sind, an Verbraucher in den Mitgliedstaaten und iii) die Erbringung von Dienstleistungen von in einem Drittland ansässigen Unternehmen an Verbraucher in den Mitgliedstaaten.

Der Mehrwertsteuerausfall in den Mitgliedstaaten bei grenzüberschreitenden Lieferungen von Gegenständen wird auf insgesamt 5 Mrd. EUR pro Jahr geschätzt. Über Mehrwertsteuerbetrug wurde auch bei der grenzüberschreitenden Erbringung von Dienstleistungen, vor allem Online-Fernsehen und digitalen Spielen, berichtet. Diese Betrugsart wurde im jüngsten Europol-Bericht über die illegale Verbreitung von (und das illegale Angebot eines kostenpflichtigen Zugangs zu) Fernsehsendungen von Europol und dem Amt der Europäischen Union für geistiges Eigentum dokumentiert. Außerdem hat die Organisation der Fernsehindustrie Nordic Content Protection (NCP) über diese Art des Betrugs berichtet. Online-TV-Anbieter in Dänemark, Finnland und Schweden (diese Länder repräsentieren zusammen weniger als 10 % der Einnahmen des gesamten Online-Fernsehmarktes in der EU) schätzen ihre jährlichen Umsatzeinbußen aufgrund der illegalen Verbreitung auf 436 Mio. EUR. Dies bedeutet potenzielle Mehrwertsteuerausfälle in Höhe von etwa 103 Mio. EUR. Diese Zahlen (die parallel zur Zunahme des elektronischen Geschäftsverkehrs steigen werden) zeigen den dringenden Handlungsbedarf bei der Bekämpfung des Mehrwertsteuerbetrugs im elektronischen Geschäftsverkehr. Die meisten Steuerbehörden verfügen jedoch nicht über die Instrumente und die Informationsquellen, um den Mehrwertsteuerbetrug im elektronischen Geschäftsverkehr beziffern zu können. Betrügerische Unternehmen können ihre Identität im Internet hinter einem Domänennamen verbergen. Selbst wenn den Steuerbehörden ein bestimmter Online-Shop bekannt ist, bleiben die Identität des dahinter stehenden Unternehmens, sein Standort oder der Umsatz in dem betroffenen Mitgliedstaat oft unbekannt. Dies stellt ein Problem für die Steuerbehörden dar, wenn sie eine Untersuchung oder die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden auf europäischer oder internationaler Ebene anstreben. Die Mitgliedstaaten des Verbrauchs, in denen die Mehrwertsteuer zu entrichten ist, verfügen höchstwahrscheinlich über keine Aufzeichnungen oder Informationen, um eine Kontrolle durchführen zu können, weil für Endverbraucher keine Aufzeichnungspflicht für Online-Einkäufe besteht. Selbst wenn dies der Fall wäre, wäre es unverhältnismäßig, die Endverbraucher systematisch in Ermittlungen von Mehrwertsteuerbetrug durch den Verkäufer einzubeziehen.

Wenn die Betrüger und ihr Standort nicht bekannt sind, kann zudem nur schwer ermittelt werden, an welchen Mitgliedstaat ein Ersuchen um Verwaltungszusammenarbeit gerichtet werden soll.

Folglich könnten Sammelersuchen um Identifizierung gestellt werden. Diese müssten entweder an einen Dritten (d. h. den Online-Marktplatz oder Zahlungsdienstleister) übermittelt werden, die potenziell über die erforderlichen Informationen verfügen, oder sie könnten an eine Steuerbehörde in einem Land gerichtet werden, in dem der Dritte ansässig ist. Dies würde jedoch als unverhältnismäßig im Sinne von Artikel 54 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 904/2010 gelten. Zudem dürfen Mitgliedstaaten gemäß Artikel 54 Absatz 2 derselben Verordnung nicht verpflichtet werden, Informationen zu übermitteln, wenn ihre nationalen Vorschriften der Beschaffung dieser Informationen entgegenstehen. Dies schränkt die Möglichkeiten der Mitgliedstaaten ein, Daten Dritter von anderen Mitgliedstaaten anzufordern.

Durch den vorliegenden Vorschlag soll das Problem des Mehrwertsteuerbetrugs im elektronischen Geschäftsverkehr gelöst werden, indem die Zusammenarbeit zwischen den Steuerbehörden und den Zahlungsdienstleistern gestärkt wird. In jüngster Zeit wurden mehr als 90 % der von europäischen Verbrauchern getätigten Online-Käufe mittels Überweisungen, Lastschriften und Kartenzahlungen getätigt, d. h. über eine an dem Vorgang beteiligte zwischengeschaltete Stelle (Zahlungsdienstleister), und dieser Trend wird sich auch in Zukunft fortsetzen. Dritte, die über Zahlungsinformationen verfügen, können daher den Steuerbehörden ein komplettes Bild von Online-Käufen vermitteln und ihnen so helfen, die Einhaltung der Mehrwertsteuerpflichten bei der Lieferung von Gegenständen und Dienstleistungen im elektronischen Geschäftsverkehr ordnungsgemäß zu überwachen. Die Erfahrung in den Mitgliedstaaten, die bereits auf nationaler Ebene mit Zahlungsdienstleistern zusammenarbeiten, hat gezeigt, dass diese Zusammenarbeit bei der Bekämpfung des Mehrwertsteuerbetrugs im elektronischen Geschäftsverkehr zu spürbaren Ergebnissen führt. Einige Drittländer nutzen Zahlungsinformationen auch als Instrument zur Ermittlung nicht-konformer Unternehmen in Kombination mit vereinfachten Erhebungsverfahren für grenzüberschreitende B2C-Lieferungen von Gegenständen, die mit dem EU-System vergleichbar sind.

•Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich

Dieser Vorschlag ergänzt den geltenden Rechtsrahmen für die Mehrwertsteuer, der kürzlich im Rahmen der Strategie der Kommission für einen digitalen Binnenmarkt durch die Richtlinie über die Mehrwertsteuer im elektronischen Geschäftsverkehr abgeändert wurde. Die vorliegende Initiative stärkt zudem den Rahmen für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden, um den Mehrwertsteuerbetrug im elektronischen Geschäftsverkehr besser in den Griff zu bekommen und den fairen Wettbewerb wiederherzustellen. Die Bekämpfung von Steuerbetrug und Steuerhinterziehung mit dem Ziel, Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern und die Steuereinnahmen der Staaten und der EU zu sichern, ist eine der Prioritäten der Kommission. In ihren politischen Leitlinien forderte die derzeitige Kommission größere Anstrengungen zur Bekämpfung von Steuerhinterziehung und Steuerbetrug. In der Lage der Union 2018 wird erneut betont, dass die Kommission eine breit angelegte Strategie verfolgt, um dafür zu sorgen, dass alle Unternehmen – große wie kleine – ihren gerechten Anteil an Steuern zahlen.

Mit der Verordnung (EU) Nr. 2018/1541 zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 904/2010 über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der Mehrwertsteuer werden neue Instrumente für die Verwaltungszusammenarbeit zwischen Steuerbehörden der Mitgliedstaaten eingeführt. Diese Instrumente dienen hauptsächlich der Bekämpfung i) des sogenannten Karussellbetrugs (bei B2B-Umsätzen), ii) des Betrugs im Zusammenhang mit der Differenzbesteuerung für Gebrauchtwagen und iii) betrügerischer Praktiken unter Nutzung der besonderen Zollregelungen für Einfuhren durch Steuerpflichtige (auch bei B2B-Umsätzen) und werden iv) gemeinsame Aktionen von Steuerbehörden (d. h. gemeinsame behördliche Ermittlungen) ermöglichen. Experten der Steuerbehörden und Unternehmensvertreter betonten im Rahmen des EU-MwSt-Forums, dass die Zusammenarbeit zur Bekämpfung des Mehrwertsteuerbetrugs traditionell auf Aufzeichnungen der unmittelbar an der Umsatzkette beteiligten Unternehmen beruht. Für grenzüberschreitende B2C-Lieferungen liegen diese Informationen möglicherweise nicht direkt vor, weswegen die „traditionelle“ Zusammenarbeit zwischen den Steuerbehörden unzureichend ist. Aus diesem Grund werden mit der vorliegenden Initiative auch die kürzlich erfolgten Änderungen des EU-Rahmens für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der Mehrwertsteuer ergänzt, und die Steuerbehörden erhalten ein neues Instrument zur Aufdeckung von Mehrwertsteuerbetrug bei grenzüberschreitenden B2C-Lieferungen.

Schließlich sollte die vorliegende Initiative auch im internationalen Kontext betrachtet werden. Wenn in einem Drittland oder Drittgebiet ansässige Lieferer Betrug begehen, ist die internationale Zusammenarbeit für die Eintreibung der geschuldeten Mehrwertsteuer von entscheidender Bedeutung. Die Union hat kürzlich eine Übereinkunft mit Norwegen über die Zusammenarbeit im Mehrwertsteuerbereich geschlossen und bemüht sich in der OECD aktiv um die intensivere Nutzung von Instrumenten der Verwaltungszusammenarbeit auf internationaler Ebene. Die vorliegende Initiative wird es den Mitgliedstaaten erlauben, Beweise zu sammeln, um Betrüger in Drittländern zu ermitteln. Diese Beweise werden zur Aktivierung der internationalen Zusammenarbeit oder als Beitrag zum internationalen Dialog über die Verbesserung der Verwaltungszusammenarbeit mit anderen Ländern dienen.

2.RECHTSGRUNDLAGE, SUBSIDIARITÄT UND VERHÄLTNISMÄẞIGKEIT

•Rechtsgrundlage