[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 24.11.2009

KOM(2009) 649 endgültig

ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSION

HINTERGRUNDDOKUMENT DER EUROPÄISCHEN KOMMISSION FÜR DEN RAT (BESCHÄFTIGUNG, SOZIALPOLITIK, GESUNDHEIT UND VERBRAUCHERSCHUTZ) BESCHÄFTIGUNG IN DER KRISE TRENDS, STRATEGISCHE MASSNAHMEN UND LEITAKTIONEN

ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSION

HINTERGRUNDDOKUMENT DER EUROPÄISCHEN KOMMISSION FÜR DEN RAT (BESCHÄFTIGUNG, SOZIALPOLITIK, GESUNDHEIT UND VERBRAUCHERSCHUTZ)BESCHÄFTIGUNG IN DER KRISETRENDS, STRATEGISCHE MASSNAHMEN UND LEITAKTIONEN

TRENDS IN DEN EU-ARBEITSMÄRKTEN

Eine schwache Wirtschaftsleistung führte zwar zu Beschäftigungsrückgang und Arbeitslosigkeit…

Bis Mitte 2009 ist das Beschäftigungsniveau in der EU im Vorjahresvergleich um 1,9 % (4,3 Millionen) gesunken. Beinahe alle Sektoren waren davon betroffen, hauptsächlich jedoch das Baugewerbe und die Industrie. Die Arbeitsmarktleistung verschlechterte sich in allen Mitgliedstaaten, vor allem in den baltischen Staaten, in Irland und in Spanien – dort führten schwerwiegende Einbrüche auf dem Wohnungsmarkt zu einem Beschäftigungsrückgang in der Baubranche. Im Gegensatz hierzu blieben die Beschäftigungsniveaus in einigen Mitgliedstaaten wie Belgien und Deutschland von den Auswirkungen der Krise verhältnismäßig unberührt. Einer der Gründe hierfür ist die umfangreiche Umsetzung von Kurzarbeitsregelungen und anderen Maßnahmen (Abbildung 1).

Abbildung 1: Veränderung des Beschäftigungsniveaus in den EU-Mitgliedstaaten 2. Quartal 2008 bis 2. Quartal 2009, in Prozent

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Quelle: Eurostat, Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen. Daten nicht saisonbereinigt für Veränderungen gegenüber Vorjahr.

…doch hielt sich der Anstieg der Arbeitslosigkeit bisher in Grenzen.

Trotz klarer Anzeichen für einen Rückgang hat sich der europäische Arbeitsmarkt angesichts der drastischen Ausmaße des Wirtschaftsabschwungs bislang relativ gut behauptet. Die Arbeitslosenquoten sind zwar gestiegen (Abbildung 2), doch nicht so stark, wie manche aufgrund der heftigen Rezession und des starken Vertrauensverlusts befürchtet haben. Obwohl der Wirtschaftsabschwung und der Vertrauensverlust der Unternehmen in der EU stärker ausgeprägt waren als in den USA, stieg die Arbeitslosenquote in der EU bis September 2009 im Vorjahresvergleich um 2,1 Prozentpunkte – in den USA jedoch deutlicher um 3,6 Prozentpunkte. Dennoch ist seit Frühling letzten Jahres ein kontinuierlicher Anstieg der Arbeitslosenquote in der EU zu verzeichnen: Im September 2009 lag sie bei 9,2 % – dies entspricht einem Anstieg von 2,5 Prozentpunkte im Vergleich zum Frühjahr 2008. Die Arbeitslosigkeit insgesamt stieg um mehr als ein Drittel (38 %) bzw. 6 Millionen auf 22,1 Millionen.

Abbildung 2: Arbeitslosenquoten in den EU-Mitgliedstaaten

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Quelle: Eurostat, Zeitreihe zur Arbeitslosigkeit. Daten saisonal bereinigt. Anmerkung: Daten für UK: Juli 2008 bis Juli 2009; Daten für EE, EL, IT und RO: 2. Quartal 2008 bis 2. Quartal 2009.

Am stärksten betroffen sind bislang junge Menschen, Geringqualifizierte und Migranten, vor allem in befristeten Arbeitsverhältnissen,…

Die Krise wirkt sich auf Männer und Frauen unterschiedlich aus. Anfangs traf der Konjunkturrückgang Männer eher als Frauen, da in vielen der Branchen, die am stärksten von der Krise betroffen sind, hauptsächlich Männer arbeiten[1]. Jedoch ging auch die Beschäftigungsquote von Frauen während der letzten Monate stark zurück. Dies spiegelt das Übergreifen der Krise auf andere Branchen wider, in denen die beiden Geschlechter gleichmäßiger vertreten sind. Darüber hinaus ist auch ein anhaltend starker Anstieg der Arbeitslosigkeit bei jungen Menschen zu verzeichnen, vor allem bei jungen Männern. Es muss also zunehmend Unterstützung für die Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit bereitgestellt werden. Am stärksten betroffen sind außerdem Geringqualifizierte und Migranten mit niedrigen Qualifikationen. Dies spiegelt zum Teil wider, in welchen Branchen und Berufen der Abschwung die größten Risiken birgt, wie das Baugewerbe und einfache oder manuelle Tätigkeiten, die nur geringe Qualifikationen erfordern. Was die Art des Beschäftigungsverhältnisses anbelangt, haben Personen mit befristeten Arbeitsträgen relativ gesehen am häufigsten ihren Arbeitsplatz verloren. All dies sind traditionell die am meisten benachteiligten Gruppen im Arbeitsmarkt. Der gegenwärtige Abschwung hat ihre Situation nun sogar noch verschlechtert.

Abbildung 3: Anstieg der Arbeitslosenquoten nach Geschlecht, Alter, Qualifikationsniveau und Nationalität, 2. Quartal 2008 bis 2. Quartal 2009

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Quelle: Eurostat, EU-Arbeitskräfteerhebung. Daten nicht saisonbereinigt.

… und die Arbeitsmarktbedingungen dürften sich eher noch verschlechtern, bevor sie besser werden.

Trotz der jüngsten aufmunternden Signale aus der Wirtschaft werden die vollen Auswirkungen der Wirtschaftskrise auf die Arbeitsmärkte – zumindest teilweise – erst später spürbar. Zwar haben sich die Arbeitsmärkte insgesamt als recht widerstandsfähig erwiesen, doch werden in der EU im Laufe der Jahre 2009 und 2010 wohl etwa 7,5 Millionen Arbeitsplätze verloren gehen und die Arbeitslosenquote könnte bis zum Jahr 2010 bei 10,3 % liegen, also 3 Prozentpunkte höher als 2008. Erfahrungsgemäß reagiert die Beschäftigung erst mit einer gewissen Verzögerung auf die Wirtschaftsbedingungen. Den meisten Prognosen nach wird das Wirtschaftswachstum einige Jahre moderat bleiben, obwohl der Aufschwung bereits greifbar scheint. Die eigentliche Reaktion auf den starken Abschwung im Herbst letzten Jahres wurde erst im Laufe des Jahres 2009 spürbar. Es kann davon ausgegangen werden, dass sich die Arbeitsmarktbedingungen noch einige Zeit verschlechtern, selbst wenn das Wirtschaftswachstum wieder gegeben ist.

Die Zeichen deuten auf ein erhebliches Horten von Arbeitskräften hin, da die meisten Anpassungen bislang offenbar in Form eines Produktivitätsrückgangs und nicht so sehr eines Beschäftigungsabbau erfolgten. Ferner passte man sich auf den Rückgang von Nachfrage und Konjunktur mittels Lohneinbußen als Gegenleistung für Arbeitsplatzsicherheit an.

Insgesamt hat sich der EU-Arbeitsmarkt hauptsächlich durch niedrigere Arbeitsproduktivität, und nicht durch einen Beschäftigungsrückgang an die Krise angepasst: In Belgien, Deutschland, Italien, den Niederlanden und Österreich erfolgten beinahe alle Arbeitsmarktanpassungen durch eine geringere Produktivität; zu einem Beschäftigungsabbau kam es nur selten. Das vermehrte Horten von Arbeitskräften macht einerseits deutlich, dass nach Annahme der Unternehmen der Produktionsrückgang zum Teil nur vorübergehend ist (weshalb sie firmenspezifisches Humankapital nicht verlieren wollen), und andererseits, dass auf politischer Ebene Anstrengungen unternommen werden, um den Anstieg der Arbeitslosigkeit einzudämmen, z. B. durch Kurzarbeitsregelungen.

Der Produktionsrückgang hat jedoch zusammen mit dem Horten von Arbeitskräften einen beträchtlichen Anstieg der Lohnstückkosten zur Folge. Solange sich die Arbeitsproduktivität nicht normalisiert, die Lohnstückkosten nicht sinken und sich die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen in puncto Preis nicht verbessert, besteht das große Risiko, dass das Horten der Arbeitskräfte in den kommenden Monaten ein Ende findet, so dass sich die Situation bei der Arbeitslosigkeit weiter verschlechtert – es sei denn, die Konjunktur wird spürbar angekurbelt.

BISHERIGE STRATEGIEN

Konjunkturpakete und nationale Konjunkturprogramme beinhalten beschäftigungspolitische Maßnahmen[2],…

Die EU und ihre Mitgliedstaaten, einschließlich der Zentralbanken, haben angesichts der schweren Krise bedeutende politische Strategien verfolgt. Die nationalen Konjunkturprogramme beinhalten auch Bestimmungen für Beschäftigung, Bildung, Ausbildung und sozialpolitische Strategien. Die gesamten EU-weiten Anreizmaßnahmen in den Konjunkturprogrammen der Mitgliedstaaten sind mit 1,8 % des BIP beträchtlich (Abbildung 4). Die Situation in den Mitgliedstaaten unterscheidet sich sowohl beim Umfang der Pakete als auch bei den Auswirkungen der Krise auf Wachstum und Arbeitslosigkeit. Manche Staaten – Lettland und Litauen beispielsweise – bekamen die Krise besonders stark zu spüren und mussten auf massive Haushaltskonsolidierungsprogramme zurückgreifen. Maßnahmen für ein ordnungsgemäßes Funktionieren des Arbeitsmarkts und die Steigerung der Kaufkraft der Haushalte machen knapp die Hälfte der von den Mitgliedstaaten eingeführten Konjunkturmaßnahmen aus. Belgien, Deutschland, Finnland, Österreich, Schweden, Spanien und das Vereinigte Königreich haben die größten Anreize für Maßnahmen in diesen beiden Kategorien aufgeboten.

Abbildung 4: Überblick über die Finanzierung von Konjunkturmaßnahmen in den Konjunkturprogrammen der EU-Mitgliedstaaten

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Anmerkung: Für HU wurde eine Bruttofinanzierung von 1,45 % gemeldet.

Quelle: Kommissionsdienststellen

…die Beschäftigungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten konzentrieren sich dabei auf die drei vereinbarten EU-Prioritäten.

Die beschäftigungspolitischen Maßnahmen decken alle drei Prioritäten ab, auf die sich der Europäische Rat geeinigt hat: Erhalt von Arbeitsplätzen, Schaffung von Arbeitsplätzen und Förderung der Mobilität, Verbesserung der Qualifikationen und Anpassung an die Anforderungen des Arbeitsmarkts sowie besserer Zugang zu Beschäftigung und Unterstützung der Haushalte.

Insgesamt erfolgte die Reaktion auf den Nachfrageeinbruch in den EU-Arbeitsmärkten in erster Linie nicht in Form eines Rückgangs des Beschäftigungsniveaus gesenkt, sondern durch Anpassungen der Produktion und der Gesamtarbeitszeit. Programme zur kurzfristigen Kompensation, bei denen die Arbeitgeber für eine bestimmte Zeit Staatshilfen beantragen können, um die Löhne von Arbeitnehmern aufzustocken, die ihre Stundenzahl reduziert haben, haben die Arbeitsplätze in Europa vor den ersten Auswirkungen der Rezession geschützt. In der Tat spiegelt die bisherige relative Widerstandsfähigkeit des EU-Arbeitsmarktes zum Teil die vermehrte Nutzung dieser internen Anpassungsmaßnahmen wider (z. B. Kurzarbeit, Stundenreduzierung oder vorübergehende Stilllegungen), anhand derer bestehende Arbeitsplätze erhalten und gleichzeitig die Beschäftigungsfähigkeit selbst der am meisten gefährdeten Arbeitnehmer durch verbesserte Schulungsprogramme gestärkt werden soll (Deutschland, Irland, Italien, Litauen, Niederlande, Österreich, Portugal, Spanien, Ungarn, Zypern) sowie Stellenwechsel unterstützt werden sollen (Niederlande, Spanien, Tschechische Republik, Zypern). Am effektivsten waren diese Regelungen, wenn sie Bestimmungen enthielten, die die Förderfähigkeit an zuvor festgelegte Kriterien koppelten, z. B. an berufsbezogene Schulungen zur Steigerung der Beschäftigungsfähigkeit der Arbeitnehmer und zum leichteren Arbeitsplatzwechsel. So waren beispielsweise in der Tschechischen Republik und in den Niederlanden – aber auch in Belgien, Deutschland, Österreich und Ungarn – Schulungen für alle Arbeitnehmer in Kurzzeit obligatorisch. Die Auferlegung strengerer Bedingungen für Unternehmen z. B. in den Niederlanden, Österreich, Slowenien und Ungarn sollte darüber hinaus das Risiko von Kosten infolge von Mitnahmeeffekten oder des Hinauszögerns der manchmal unvermeidbaren Umstrukturierung eines Unternehmens oder einer Anlage verringern.

Angesichts der Krise wurden in den meisten Ländern Schulungsmöglichkeiten und Anreize ausgeweitet und die Ausbildung am Arbeitsplatz als ausschlaggebendes Instrument zur Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit derer anerkannt, die sich bereits in einem Beschäftigungsverhältnis befinden. Um die Arbeitsmarkterfordernissen besser zu entsprechen, konzentrierten sich diverse Mitgliedstaaten insbesondere auf die Modernisierung und die Verbesserung der Verwaltungskapazität von öffentlichen Arbeitsverwaltungen. Mehrere nationale Arbeitsverwaltungen (z. B. in Belgien, Deutschland, Finnland, den Niederlanden, Schweden und dem Vereinigtem Königreich) schufen spezielle Programme für ein frühzeitiges Eingreifen – oftmals zusammen mit Sozialpartnern, Gemeinden oder anderen Interessenträgern des Arbeitsmarktes. Mit diesen Programmen sollte für von Arbeitslosigkeit bedrohte Personen ein schneller und sicherer Arbeitsplatzwechsel gewährleistet und somit Langzeitarbeitslosigkeit vermieden werden.

Im Rahmen ihrer Konjunkturpakete haben viele Mitgliedstaaten Schritte unternommen, um das Einkommen ihrer am meisten gefährdeten Bürgerinnen und Bürger zu stützen, z. B. durch Anhebung des Mindesteinkommens bzw. -lohns, eine größere Abdeckung bzw. längere Dauer der Leistungen bei Arbeitslosigkeit, die Stärkung anderer Sozialleistungen oder die Einführung von Steuernachlässen oder einer Steuerbefreiung für bestimmte Gruppen. Darüber hinaus investieren manche Staaten in ihre Infrastruktur für Gesundheitsversorgung, Langzeitpflege, Kinderbetreuung oder sozialen Wohnungsbau. Dies hat zwei Ziele: die Förderung von Beschäftigung und einen besseren Zugang zu Sozialdienstleistungen für alle, auch die am stärksten gefährdeten Personen. Dies ist insbesondere wichtig, um die Beschäftigungsquote der Frauen und die Gleichstellung der Geschlechter zu unterstützen und für manche Arbeitnehmer einen langen Ausstieg vom Arbeitsmarkt, wie in früheren Rezessionen, zu verhindern.

Mit diversen Mitteln soll die aktive Eingliederung der arbeitsmarktfernsten Personen unterstützt und die Beschäftigung der am stärksten von Ausgrenzung bedrohten Personen gefördert werden: Stärkung der Arbeitsverwaltungen, um eine größere personalisierte Unterstützung zu ermöglichen (Bulgarien, Dänemark, Deutschland, Frankreich, Griechenland, Litauen, Niederlande, Polen, Österreich, Slowenien, Spanien, Vereinigtes Königreich), Ausweitung des Zugangs zu Schulungen (Bulgarien, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Irland, Litauen, Portugal, Tschechische Republik, Vereinigtes Königreich), finanzielle Unterstützung der Beschäftigung der arbeitsmarktfernsten Personen (Frankreich, Litauen, Ungarn) und Förderung insbesondere der Beschäftigung von Menschen mit einer Behinderung (Spanien, Rumänien). Mehrere Mitgliedstaaten haben mit zeitweilig reduzierten Sozialversicherungsbeiträgen die Nachfrage nach Arbeitskräften während der Krise gesteigert. Mit spezifischen, auf ältere Arbeitnehmer ausgerichteten Maßnahmen soll die Nutzung von Vorruhestandsprogrammen vermieden werden (Polen, Portugal).

STRATEGISCHER RAHMEN

Die drei vom Europäischen Rat festgelegten Prioritäten bilden nach wie vor den angemessenen strategischen Rahmen.

Erhalt von Arbeitsplätzen, Schaffung von Arbeitsplätzen und Förderung der Mobilität

Die unmittelbaren und längerfristigen Auswirkungen der Anreiz- und Konjunkturerholungsmaßnahmen auf die Beschäftigung wurden zwar noch nicht detailliert bewertet, es wurde jedoch bereits deutlich, dass sie den Anstieg der Arbeitslosenquote in einigen Ländern eindämmen konnten, insbesondere durch Kurzarbeit. Die Maßnahmen greifen nachweislich dann am besten, wenn sie unter Einbeziehung der Sozialpartner ausgearbeitet werden. Ferner sollten Ausgaben für Konjunkturmaßnahmen nicht durch komplexe Antragsverfahren verzögert werden.

Angesichts des zu erwartenden weiteren Anstiegs der Arbeitslosigkeit könnten Kurzarbeitsregelungen weiterhin kurzfristig sinnvoll sein, sofern sie wirklich befristet und gezielt eingesetzt werden und nur in Unternehmen gelten, in denen der Nachfragerückgang auf außergewöhnliche und vorübergehende Umstände zurückgeführt werden kann. Aufgrund der sich verändernden Bedingungen auf den Arbeitsmärkten müssen die Förderkriterien und die haushaltstechnischen Vorgaben für diese Regelungen sowie deren Dauer alle sechs Monate überprüft werden, um eine bessere Ausrichtung und ein besseres Ressourcenmanagement zu ermöglichen. Da sie zu einem überhöhten Personalstand in den Unternehmen führen können, müssen kurzfristige Maßnahmen darüber hinaus durch Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigungsfähigkeit und zur Erleichterung von Übergängen im Arbeitsmarkt ergänzt werden.

Im Bemühen um Kohärenz mit den langfristigen Zielen bietet Kurzarbeit Sicherheit, vor allem im Hinblick auf den momentanen Arbeitsplatz: Diese Sicherheit geht mit Aufgabe des geschützten Arbeitsplatzes verloren. Im Einklang mit dem längerfristigen „Flexicurity“-Ansatz ist es entscheidend, Beschäftigungssicherheit im weiteren Sinn zu bieten, die es den Arbeitskräften ermöglicht, im Bedarfsfall einen Arbeitsplatz in einem produktiveren Wirtschaftszweig anzunehmen. Eine mögliche Strategie wäre die Kombination von Kurzarbeit und Schulungsmaßnahmen sowie die Einführung bzw. Ausweitung eines Systems von Sozialleistungen für Erwerbstätige oder Steuervergünstigungen. Angesichts der Ausmaße und Besonderheiten der Krise wird aller Voraussicht nach eine erhebliche Umstrukturierung erforderlich sein, sobald die Wirtschaft die Krise überwunden hat (z. B. Baugewerbe, Finanzdienstleistungen, Automobilindustrie). Es könnte also durchaus einen Kompromiss zwischen Arbeitslosigkeit heute und stärkerem Stellenabbau zu einem späteren Zeitpunkt geben, insbesondere wenn die Erholung nur langsam spürbar wird.

Wenn sich die Lage auf den Arbeitsmärkten bessern soll, müssen auch verstärkte Anstrengungen zur Unterstützung der Arbeitsplatzschaffung unternommen werden. Einige Mitgliedstaaten haben bereits finanzielle Anreize und Subventionen für Einstellungen eingeführt, um Arbeitsplätze für bestimmte Arbeitnehmergruppen zu schaffen oder zu erhalten. Unternehmensgründungen und Investitionen in Unternehmensexpansionen können durch einen Abbau von Bürokratie und verwaltungstechnischen Anforderungen an Unternehmen sowie durch eine größere Verfügbarkeit von Mitteln und Hilfsleistungen für Jungunternehmer und neue Unternehmen erleichtert werden. Anreize für Investitionen in innovative und expandierende Sektoren (wie „grüne“ und auch „weiße“ Arbeitsplätze) sollten geprüft werden; auch die Solidarwirtschaft bietet ein großes Potenzial für die Schaffung von neuen Arbeitsplätzen, da sie weniger von Konjunkturzyklen abhängig ist und oft arbeitsintensive und sozial nützliche Leistungen erbringt.

Verbesserung der Qualifikationen und Anpassung an die Anforderungen des Arbeitsmarkts

Da die Arbeitslosigkeit steigt und freie Stellen knapper werden, ist wirksamen Aktivierungssystemen größter Stellenwert beizumessen. Zwar sollte mehr Gewicht auf die Verantwortung der Arbeitssuchenden gelegt werden, doch müssen auch hochwertige Stellensuchdienste und -programme sowie angemessene Ersatzeinkommen, insbesondere für Menschen mit sehr schlechten Beschäftigungsaussichten, bereitgestellt werden.

Um die Arbeitslosigkeit einzudämmen, sind verstärkte aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen, eine bessere Ausrichtung der Programme und Leistungen und eine größere Kapazität der öffentlichen Arbeitsverwaltungen erforderlich. Damit sollen eine Absicherung der Laufbahnen der einzelnen Arbeitnehmer (Entwicklung von Kompetenzen, Beschäftigungsfähigkeit und Netze der sozialen Sicherheit) sowie die Einstellungssicherheit für Unternehmen gewährleistet werden, während gleichzeitig Maßnahmen gegen die zunehmende Volatilität auf den Arbeitsmärkten und drohende (Massen-)Entlassungen getroffen werden. Für Männer und Frauen, die bei der Suche nach einem neuen Arbeitsplatz Schwierigkeiten haben, sollte ein Ansatz geprüft werden, wonach sie zuerst eine Schulung absolvieren. Für alle Arbeitskräfte sind Weiterbildung und Umschulung wesentlich, um ihre Anpassungs- und Beschäftigungsfähigkeit in unsicheren Zeiten zu gewährleisten. Bildungs- und Ausbildungsträger sollten auf die wachsenden Anforderungen des Arbeitsmarkts in Krisenzeiten reagieren. Aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen müssen auch den Erfordernissen junger Menschen gerecht werden, für die fehlende Berufserfahrung oft das größte Hindernis darstellt, um Zugang zu Fördersystemen zu erhalten und eine erste Anstellung zu finden.

Berufliche, sektorale und geografische Mobilität kann Übergänge in neue Beschäftigungsverhältnisse erleichtern und dazu beitragen, Langzeitarbeitslosigkeit zu verhindern. Ein frühzeitiges Eingreifen erfordert eine kontinuierliche Zusammenarbeit zwischen den öffentlichen Arbeitsverwaltungen und den Arbeitgebern, damit bereits interveniert werden kann, bevor es zu Entlassungen kommt. Eine bessere Zusammenarbeit zwischen Arbeitsvermittlungen, öffentlichen Behörden, Ausbildungsträgern und vor allem Arbeitgebern und Sozialpartnern ist auch ausschlaggebend, wenn es darum geht, angemessene Dienste bereitzustellen, einschließlich Qualifikations- und Wiedereingliederungsprogrammen und Lehrstellen für junge Menschen. Eine solche Zusammenarbeit ist auch bei der Vorbereitung der Arbeitskräfte auf die neuen Arbeitsplätze der Zukunft, insbesondere in expandierenden Wirtschaftszweigen, unerlässlich.

Besserer Zugang zu Beschäftigung und Unterstützung der Haushalte

Ein wesentliches Element, das für einen besseren Zugang zu Beschäftigung und eine stärkere Bindung an den Arbeitsplatz ausschlaggebend ist, ist die Gestaltung der Steuer- und Sozialschutzsysteme. In diesem Sinne müssen sich aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen und die Steuer- und Sozialschutzsysteme gegenseitig stärker ergänzen. Bestimmte Merkmale der Steuer- und Sozialschutzsysteme wie die so genannte Arbeitslosigkeitsfalle und die Familienbesteuerung könnten Zweitverdienerinnen und Hauptbetreuerinnen davon abhalten, wieder oder weiter zu arbeiten, insbesondere auf Vollzeitbasis. Um die Bindung älterer Arbeitnehmer an den Arbeitsmarkt aufrechtzuerhalten, sollte es vermieden werden, dass sie den Arbeitsmarkt frühzeitig verlassen. Die Verringerung der Lohnnebenkosten könnte ein Instrument sein, um insbesondere mehrfach benachteiligten Personen (geringqualifizierten, jungen und älteren Arbeitnehmern) zu helfen, auf dem Arbeitsmarkt zu bleiben.

Die Anhebung der Einkommenssteuergrenze, bis zu der keine Steuern bezahlt werden müssen, kann zu erheblichen Steuererleichterungen führen, die insbesondere für Bezieher niedriger Einkommen relevant bzw. auf diese ausgerichtet sind – so hat etwa Schweden Steuererleichterungen für Einkünfte aus einer Erwerbstätigkeit eingeführt. Dies steht im Einklang mit den langfristigen Zielen, wonach sich Arbeit lohnen soll, und dürfte langfristig positive Auswirkungen auf die Beschäftigung haben.

Die Verringerung der Lohnnebenkosten ist zwar eine wichtige Maßnahme zur Schaffung wie auch zur Erhaltung von Arbeitsplätzen, doch drohen Kosten aufgrund von Mitnahmeeffekten: Eine Verringerung der Steuern, Sozialabgaben und anderer Lohnnebenkosten für Arbeitgeber wäre wohl nur dann zu begrüßen, wenn diese Maßnahmen unmittelbare Auswirkungen auf die Entscheidung hätten, ob ein Arbeitgeber Personal einstellt bzw. behält – beispielsweise indem subventionierte Teilzeitverträge mit attraktiveren Bedingungen für Unternehmen angeboten werden. Gibt es keine unmittelbaren Auswirkungen auf Einstellungen, wären andere vorübergehende gleichwertige Staatsausgaben zur Unterstützung von Beschäftigungszuwachs direkt in arbeitsintensiven Sektoren, die mit Qualifikationsengpässen konfrontiert sind (z. B. im sozialen Bereich), kurzfristig wirksamer.

Die Stützung von Haushaltseinkommen erfordert besondere Aufmerksamkeit, bis sich die Wirtschaft erholt hat, wenn auch nicht alle Mitgliedstaaten in diesem Bereich über die gleichen Kapazitäten verfügen. Die Sozialleistungen sind in manchen Ländern zu niedrig, oder sie sind zeitlich stark beschränkt. Andererseits sind die Gestaltung und die Höhe der Sozialleistungen gebührend festzulegen, um so weit als möglich zu vermeiden, dass sie die Begünstigten davon abhalten, eine Arbeit anzunehmen. Arbeitnehmer mit befristeten und Teilzeitverträgen sollten auch eine Versicherung gegen Arbeitslosigkeit und andere soziale Risiken in Anspruch nehmen können. Auch Selbständigen, die oft keine Versicherung gegen den Verlust der Arbeit haben, und jungen Menschen, die sich in einer besonders schwierigen Lage befinden, muss größere Aufmerksamkeit gewidmet werden.

Direkte Sozialleistungen spielen eine wesentliche Rolle für die Abschwächung negativer sozialer Auswirkungen, da sie die Bedürftigsten sehr rasch erreichen und einen direkten positiven Impuls für die Wirtschaft darstellen; Regierungen können bestehende Kanäle nutzen, um die Leistungen an die Haushalte zu verteilen, und daher können auch die Kriterien für ihre Verteilung ohne weiteres übernommen werden. Die Gestaltung der Sozialleistungen sollte Aktivität und Anpassung an den Wandel fördern und so zu einer besseren Arbeitsmarktleistung beitragen, wenn sich die Wirtschaft erholt. Doch staatliche Einkommenstransfers an Haushalte stellen eine starke Belastung knapper Ressourcen dar und lassen die nationale Verschuldung oft direkt in die Höhe schnellen. Solche Transfers können auch eine Abhängigkeit von Sozialleistungen schaffen und zu einer Verringerung des Arbeitskräfteangebots sowie in der Folge zu ineffizienten und schlecht funktionierenden Arbeitsmärkten führen. Daher sollten die Ausgaben für Sozialleistungen wieder zurückgefahren werden, wenn sich der Arbeitsmarkt erholt.

In Ländern, in denen ein Ungleichgewicht zwischen prekären kurzfristigen und unbefristeten Verträgen besteht, kommt es zu Massenentlassungen von Arbeitnehmern mit Zeitverträgen. Um die Rechte dieser Gruppe von Arbeitnehmern zu stärken, haben die Mitgliedstaaten verschiedene Ansätze gewählt: Manche haben die Höchstlaufzeit von Zeitverträgen im Zuge neuer Regelungen zur Bewältigung der Krise auf zwei Jahre befristet, andere haben die Höchstlaufzeit von Zeitverträgen auf mehr als zwei Jahre verlängert. Im Wesentlichen geht es darum, dass die Sozialpartner und die Behörden im jeweiligen Rahmen zusammenarbeiten sollten, um sicherzustellen, dass so viele Arbeitnehmer wie möglich am Arbeitsmarkt bleiben und dass die arbeitsrechtlichen Bestimmungen und vertraglichen Vereinbarungen angemessene Rechte und Pflichten für Arbeitnehmer und Arbeitgeber vorsehen. Im Zuge dessen sollen auch segmentierte Arbeitsmärkte nach dem „Flexicurity“-Ansatz reformiert werden, der den Schwerpunkt vom Schutz des Arbeitsplatzes auf Beschäftigungssicherheit auf dem Markt verlagert.

FÜNF LEITAKTIONEN FÜR 2010 UND DANACH

Angesichts der Ausmaße der derzeitigen Rezession ist die Fortsetzung und Verstärkung arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen sowie die Bereitstellung von Einkommensstützung für die Bedürftigsten gerechtfertigt, auch wenn das BIP erwartungsgemäß wieder leicht ansteigt. Sobald die Wirtschaft wieder wächst, muss sich der Schwerpunkt allmählich von kurzfristigen Krisenaktionen auf strukturelle Arbeitsmarktreformen verlagern, die auf eine Ankurbelung des potenziellen Wachstums und die Integration von Einzelnen auf dem Arbeitsmarkt abzielen, wie jüngst vom Beschäftigungsausschuss betont wurde[3]. Dazu muss auch das tatsächliche Renteneintrittsalter angehoben werden, indem die Arbeitnehmer durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen zur Förderung besserer Altersmanagement-Praktiken am Arbeitsplatz und ehrgeizige Reformen der Arbeitsanreize in den Rentensystemen in die Lage versetzt und dazu motiviert werden, länger zu arbeiten. „Flexicurity“ und aktive Integration bilden den entsprechenden Rahmen, der es den Mitgliedstaaten ermöglicht, ihre jeweiligen Prioritäten im Einklang mit der Lage auf dem Arbeitsmarkt, ihrer sozialen Situation und den entsprechenden Herausforderungen umzusetzen. „Flexicurity“-Strategien, die den Übergang in ein Arbeitsverhältnis erleichtern, Hindernisse für die Beteiligung ausräumen und Wechsel in eine bessere Stelle ermöglichen, sind von besonderer Bedeutung. Gemäß den Gemeinsamen Grundsätzen der EU in Bezug auf „Flexicurity“ sind fünf Leitaktionen wesentlich, um die negativen Auswirkungen der Krise auf die Beschäftigung abzuschwächen und wieder zu anhaltenden Beschäftigungszuwächsen zurückzukehren, wenn die Krise überwunden ist:

1. Investitionen in wirksame arbeitsmarktpolitische Maßnahmen und Qualifikationen zur Vermeidung von Langzeitarbeitslosigkeit

Oberste Priorität ist es, in wirksame arbeitsmarktpolitische Maßnahmen, angemessenen sozialen Schutz und geeignete Bildungs- und Schulungsmaßnahmen zu investieren, um zu verhindern, dass die Arbeitslosigkeit zu einem strukturellen Phänomen wird. Sorgt man dafür, dass Männer und Frauen erwerbstätig bleiben, so verfügt man über eine breitere Basis von Steuerzahlern und Personen, die Sozialabgaben abführen, was zu nachhaltigen öffentlichen Finanzen, zu makroökonomischer Stabilität und zum reibungslosen Funktionieren der Sozialschutzsysteme beiträgt. Die Arbeitsverwaltungen müssen verbessert werden und wirklich alle Bedürftigen erreichen, einschließlich junger Menschen und von Stellenabbau bedrohter Arbeitnehmer. Die Interventionen sollten rechtzeitig und gezielt erfolgen und in Ergänzung zu anderen Maßnahmen, die die Arbeit wirtschaftlich attraktiver und lohnender machen, die Beschäftigungssicherheit bei Stellenwechseln gewährleisten; ferner sollten sie Nichterwerbstätigkeit und die Dauer von Arbeitslosigkeitszeiten verringern. Dies sollte mit Maßnahmen einhergehen, die die Arbeitnehmer durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen zur Förderung besserer Altersmanagement-Praktiken am Arbeitsplatz und ehrgeizige Reformen der Arbeitsanreize in den Rentensystemen in die Lage versetzen und dazu motivieren sollen, länger zu arbeiten. Eine personalisierte Unterstützung von Personen mit potenziell hoher Beschäftigungsfähigkeit, wobei der Schwerpunkt auf der Stellensuche liegt, und umfassendere, maßgeschneiderte Hilfsangebote für Personen, die größere Schwierigkeiten haben, erbringen die besten Ergebnisse. Es sollte ein Angebot von Weiterbildungs- und Umschulungsprogrammen für Arbeitslose und Arbeitnehmer mit befristeten Verträgen oder in rückläufigen Wirtschaftszweigen geben. Diese Programme sollten zielgerichtet sein, so dass sie den künftigen Qualifikationserfordernissen des Arbeitsmarkts entsprechen und der Erholung den Weg bereiten.

Die Mitgliedstaaten werden ermuntert, bestehende europäische Fördermittel, insbesondere im Rahmen des ESF und des EFRE, besser auszuschöpfen, um Erholungsmaßnahmen zu unterstützen – einschließlich der Stärkung der Effizienz und der Kapazitäten der öffentlichen Arbeitsverwaltungen – sowie die Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit der Dienste zu verbessern, die Arbeitssuchenden und von Umstrukturierungen betroffenen Arbeitnehmern und Unternehmen geboten werden.

2. Unterstützung der Unternehmen bei der Arbeitsplatzschaffung

Die Arbeitsplatzschaffung muss unbedingt gefördert werden. Ein Weg hierzu sind die Erleichterung von Unternehmensgründungen und die Ausweitung von Leistungen zur Unterstützung von Jungunternehmern und neuen Unternehmen. Insbesondere muss das große Potenzial für Unternehmensgründungen durch Frauen erschlossen werden. Die Bemühungen um einen besseren Zugang zu Finanzierungen und eine größere Verfügbarkeit von Krediten sollten fortgesetzt werden, ebenso wie die Anreize für Unternehmen, Arbeitsplätze zu schaffen oder zu erhalten und Lehrstellen anzubieten. Ein verbesserter konstruktiver Dialog mit den Sozialpartnern sollte im Mittelpunkt stehen, auch um sicherzustellen, dass Lohnentwicklungen in Übereinstimmung mit der Produktivität und den lokalen Arbeitsmarktbedingungen erfolgen.

Der ESF, der EFRE und andere gemeinschaftliche Fonds können besser zur Förderung von Unternehmensgründungen, selbständiger Tätigkeit und Unterstützung von KMU und Kleinstunternehmen genutzt werden. Finanzielle Anreize für Innovation und Ausbildung können hierbei hilfreich sein, um einerseits das Potenzial expandierender Wirtschaftszweige, neuer Technologien und neuer Wege der Geschäftstätigkeit zu erkunden und andererseits die Solidarwirtschaft weiter auszubauen.

3. Erhaltung von Arbeitsplätzen durch flexible Arbeitsorganisation

Angesichts der steigenden Arbeitslosigkeit ist interne Flexibilität ein wesentliches Instrument für die Erhaltung von Arbeitsplätzen: Im Jahr 2010 kann die Kurzarbeit weiterhin als effizientes Instrument zur Erhaltung von Arbeitsplätzen von Arbeitnehmern dienen, die andernfalls entlassen würden, auch in KMU. Derartige Regelungen können die sozialen Auswirkungen der Krise kurzfristig abschwächen, Kosten für umfassende Entlassungen und (Wieder-)Einstellungen einsparen und den Verlust firmenspezifischen Humankapitals verhindern. Ihre Gestaltung sollte jedoch wirtschaftlich vernünftig und nachhaltig erfolgen: Sie sollten mit Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen einhergehen und nur für Unternehmen mit starken Fundamentaldaten gelten; ferner sollten ihre Laufzeit und die entsprechenden Förderkriterien regelmäßig überprüft werden. In Wirtschaftszweigen und Unternehmen, die mit strukturellen Einbußen der externen Wettbewerbsfähigkeit konfrontiert sind, müssen sich die Maßnahmen darauf konzentrieren, den Arbeitskräften die erforderlichen Qualifikationen für neue Arbeitsstellen zu vermitteln, um den Übergang zu einer Tätigkeit in einem aufsteigenden Sektor zu erleichtern.

4. Unterstützung von jungen Menschen und Personen, die am stärksten von der Krise betroffen sind

Ein möglicherweise dauerhafter Ausschluss vom Arbeitsmarkt stellt die größte Bedrohung durch die steigende Arbeitslosigkeit dar. Für junge Menschen – insbesondere wenn sie nur über geringe Qualifikationen verfügen oder einer Randgruppe angehören – ist die (Wieder-)Eingliederung in den Arbeitsmarkt ohnehin schon schwieriger. Maßnahmen zur Unterstützung von gefährdeten Gruppen, insbesondere indem Arbeit wirtschaftlich attraktiver gestaltet wird, aber auch Sozialleistungen für Erwerbstätige, eine gezielte Verringerung der Lohnnebenkosten und andere Subventionen sollten verstärkt werden. Insbesondere für junge Menschen können Stellen, in denen sie Berufserfahrung sammeln können, und Lehrstellen sowie innovative Lernmethoden wie projektgestütztes Lernen den Übergang von der Schule zur Arbeit erleichtern. Flexible Bildungswege können dazu beitragen, nach und nach neue Kompetenzen und Qualifikationen zu erwerben, im Bildungs- und Ausbildungssystem aufzusteigen und befördert zu werden. Für geringqualifizierte und ältere Arbeitslose ist vor allem eine angemessene Weiterbildung vorrangig, um ihre Beschäftigungsfähigkeit zu erhalten. Frauen sind besonders von einem dauerhaften Ausschluss vom Arbeitsmarkt bedroht, insbesondere wenn sie Kinder oder Pflegebedürftige betreuen, da sie bereits die Mehrheit der Nichterwerbstätigen, unfreiwillig Teilzeitbeschäftigten und Zweitverdiener stellen. Es sind spezifische Maßnahmen erforderlich, um ihr Ausscheiden aus dem Arbeitsmarkt zu verhindern und das gesamte Potenzial der weiblichen Arbeitskräftereserve auszuschöpfen. Initiativen im Bereich der Stellensuche und der Einkommensstützung für gefährdete Arbeitssuchende müssen besser koordiniert werden, und ihre Auswirkungen sind genau zu überwachen, um übermäßige Mitnahmeeffekte und negative Auswirkungen auf die Sozialschutzsysteme zu vermeiden. Die Geschäftsmodelle der öffentlichen Arbeitsverwaltungen sollten in Richtung öffentlich-private Partnerschaften weiterentwickelt werden, wobei der effizienten Zusammenarbeit mit anderen staatlichen, nichtstaatlichen und privaten Einrichtungen (z. B. Gemeinden, Nichtregierungsorganisationen, Handelskammern, Bildungsträgern, Arbeitsvermittlern) und vor allem mit Unternehmen und den Sozialpartnern besonderes Augenmerk geschenkt werden sollte.

5. Verbesserung der Lage von Arbeitnehmern in atypischen Beschäftigungsverhältnissen

Der Anstieg der Arbeitslosigkeit und die dadurch entstehenden sozialen Kosten treffen Arbeitnehmer mit Zeitverträgen oder in anderen atypischen Beschäftigungsverhältnissen überdurchschnittlich stark, da sie oft nicht durch eine angemessene Arbeitslosenversicherung oder durch andere arbeitsmarktpolitische Maßnahmen abgedeckt sind (deren Bereitstellung ist in der Regel an Leistungen gebunden). In der derzeitigen Situation ist es von größter Bedeutung, die Beschäftigungssicherheit zu verbessern und Übergänge zu unterstützen. Es ist auch unbedingt erforderlich, segmentierte Arbeitsmärkte nach dem „Flexicurity“-Ansatz zu reformieren, der den Schwerpunkt vom Schutz des Arbeitsplatzes auf Beschäftigungssicherheit im Markt verlagert. Der soziale Dialog kann dazu beitragen, dass möglichst viele Arbeitnehmer am Arbeitsmarkt bleiben und dass die Rechtsvorschriften in den Bereichen Sozialschutz und Beschäftigung bei allen Arten von Verträgen angemessene Rechte und Pflichten für Arbeitnehmer und Arbeitgeber vorsehen.

[1] „Growth, Jobs and Social Progress in the EU“, Ausschuss für Sozialschutz, September 2009.

[2] Die Kommission wird auch weiterhin die Reaktionen auf die Krise in enger Zusammenarbeit mit dem Beschäftigungsausschuss, dem Ausschuss für Sozialschutz und dem Ausschuss für Wirtschaftspolitik beobachten. Ein guter Überblick über die Beschäftigungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten ist verfügbar unter:http://www.eu-employment-observatory.net/resources/meetings/MISEPSwedenSummaryTables.pdf.

[3] „Bringing more people into the labour markets“, EMCO ADHOC/18/201000