DE    DE DE 
 
DE 1   DE  KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 15.10.2008 
SEK(2008) 2631 endgültig 
  
ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN 
ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG 
Vorschlag für eine Richtlinie des Europäis chen Parlaments und des Rates zur Änderung 
der Richtlinie 2002/15/EG zur Regelung  der Arbeitszeit von Personen, die 
Fahrtätigkeiten im Bereich de s Straßentransports ausüben 
{COM(2008)650} 
{SEC(2008)2632} 
 
DE 2   DE 1. E INLEITUNG  
In der Zusammenfassung des Folgenabschätzun gsberichts werden die Probleme beschrieben, 
die im Zusammenhang mit dem Geltungsbereich und der Durchsetzung der für Berufskraftfahrer geltenden Rechtsvorschriften  festgestellt wurden, sowie die verschiedenen 
politischen Alternativen untersucht, die zur Lösung dieser Probleme in Frage kommen. 
In der Richtlinie 2002/15/EG
1 sind die Mindestanforderun gen an die Arbeitszeiten von 
Berufskraftfahrern festgelegt, um die Sich erheit und den Gesundheitssc hutz dieser Personen 
sowie die Straßenverkehrssicherheit zu verbessern und die Wettbewerbsbedingungen 
anzugleichen. Die Richtlinie ergänzt die Verordnung (EG) Nr. 561/20062, in der die für 
Kraftfahrer geltenden Lenk- und Ruhezeiten geregelt werden. 
Die im Vermittlungsverfahren erzielte Einigu ng sieht u. a. vor, die Richtlinie ab dem 
23. März 2009 auch auf selbständige Kraf tfahrer anzuwenden, nachdem die Kommission 
einen Bericht und auf dessen Grundlage einen en tsprechenden Legislati vvorschlag vorgelegt 
hat (Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie). 
Der Bericht der Kommission3, in dem die möglichen Auswirkungen des Ausschlusses 
selbständiger Kraftfahrer vom  Geltungsbereich der Richtlini e untersucht und die darin 
enthaltenen Vorschriften für Nachtarbeit bewe rtet werden, wurde am 23. Mai 2007 vorgelegt. 
In dem Bericht wird bestätigt, dass die Ge samtbilanz der Vor- und Nachteile eines 
Ausschlusses bzw. einer Einbeziehung gemischt ist und diese Frage da her einer eingehenden 
Folgenabschätzung unterzogen werden muss. Au ßerdem wurde in dem Bericht auf Probleme 
bei der wirksamen und gerechten Durchs etzung der Vorschriften hingewiesen. 
2. V ERFAHRENSFRAGEN  
Grundlage der Folgenabschätzung sind verschiedene, zwischen 2003 und 2008 durchgeführte 
Studien und Erhebungen, einschließlic h Anhörungen der Inte ressengruppen, sowie 
regelmäßige Kontakte mit den Mitgliedstaaten  und Sozialpartnern. Den Stellungnahmen der 
Interessengruppen sowie den Beiträgen der für diese Folgenabschätzung eingerichteten 
dienststellenübergreifenden Lenkungsgruppe wi rd in dem Bericht Rechnung getragen. 
Von der Mehrheit der Betroffenen werden sowohl negative als auch positive Auswirkungen 
eingeräumt. Einerseits werden Arbeitszeit vorschriften positive Effekte auf Gesundheit, 
Sicherheit, Arbeits- und Wettbewer bsbedingungen zugeschrieben, andererseits wird aber auch 
auf zahlreiche negative Nebeneffekte wie L ohneinbußen, Mangel an Kraftfahrern und 
Kostensteigerungen hingewiesen. 
Die Beteiligten wiesen auf Probleme bei der Du rchsetzung der Arbeitsze itvorschriften hin und 
stellten fest, dass das bestehende Kontrollsys tem unzureichend ist und keine vollständige 
Einhaltung der Vorschriften gara ntiert. Sie sprachen sich fü r eine klarere Abgrenzung des 
Geltungsbereichs der Richtlinie aus sowie fü r wirksame Durchsetzungsmaßnahmen, bessere 
                                                 
1 ABl. L 80 vom 23.3.2002, S. 35. 
2 ABl. L 102 vom 11.4.2006, S. 1. 
3 KOM(2007) 266 endg. 
 
DE 3   DE Zusammenarbeit zwischen den nationalen Behörden und eine Lösung des Problems der 
Scheinselbständigkeit. 
Der Ausschuss für Folgenabschätzung befasste sich auf seiner Sitzung am 16. April 2008 mit 
dem Entwurf der Folgenabschätzung und gab in seinen Stellungnahmen vom 22. April 2008 
und 26. Juni 2008 nach erneuter Vorlage des Text es Verbesserungsvorschläge dazu ab. Die 
Anmerkungen bezogen sich in erster Linie auf die unzurei chende Darlegung, in welchem 
Verhältnis die Arbeitszeitrichtlinie zu anderen geltenden Rechtsinstrumenten steht, auf die Notwendigkeit einer klareren Problembeschr eibung, die Tatsache, dass von den zunächst 
untersuchten Alternativen anschließend keine ausgewählt und näher er läutert wurden, sowie 
die unvollständige Untersuchung der sozialen Folgen. Unte r Berücksichtigung dieser 
Anmerkungen wurden der Bezug zwischen den ei nzelnen Rechtsinstrumenten erklärt, die 
Problembeschreibung verbessert, die verschiede nen Alternativen überarbeitet und ihre 
jeweiligen sozialen Folgen qualitativ beurteilt. 
3. F
ESTGESTELLTE PROBLEME  
Das Hauptproblem bildet der in Artikel 2 Absatz  1 festgelegte Geltungsbe reich der Richtlinie, 
d. h. die Frage, ob und unter welchen Bedingungen se lbständige Kraftfahre r in die Richtlinie 
einzubeziehen sind. Generell unterliegt die Arbeitszeit von Selbständigen keinerlei 
Beschränkungen, da dies ei ner Beeinträchtigung ihrer unt ernehmerischen Freiheit 
gleichkäme. In diesem Zusammenhang werden in  der Folgenabschätzung die wirtschaftlichen, 
sozialen, ökologischen und verwal tungstechnischen Auswirkungen verschiedener Szenarios, 
jeweils unter Einbeziehung bzw. Ausschl uss dieser Personengruppe untersucht. 
Ein zweites Problem ist die unzureichende Ei nhaltung der Vorschriften durch die Gruppe der 
so genannten Scheinselbstständigen, was auf verschiedene Ursachen zurückzuführen ist: Verzögerungen in der Umsetzung, mangelnde Be reitschaft einiger Transportunternehmen, 
falsche Auslegung bestimmter Vorschriften und ein unzureichendes Durchsetzungsniveau. 
Die Richtlinie enthält keine spezifischen Bestimmungen, die sich au f die Kontrolle ihrer 
Anwendung beziehen. Damit unterscheidet sie si ch von der Richtlinie 2006/22/EG über Lenk- 
und Ruhezeiten, die qualitativ und quantitativ di e von den Mitgliedstaaten durchzuführenden 
Straßenkontrollen und Kontrollen auf dem Betr iebsgelände von Unternehmen vorschreibt. 
Dem ursprünglichen Kommissionsvorschlag zufolg e sollte die Kontro lle der Einhaltung der 
Arbeitszeitvorschriften auf der Grundlage der Richtlinie 2006/22/EG erfolgen, was vom 
Gesetzgeber jedoch abgelehnt wurde. 
Die niedrige Einhaltungsquote und geringe Du rchsetzung der Arbeitszeitvorschriften 
betreffen insbesondere die scheinselbständigen Kraftfahrer. Formell handelt es bei dieser 
Gruppe um Selbständige, die jedoch regelmäßig  für dasselbe Unternehmen arbeiten und nicht 
die Möglichkeit haben, für Dri tte tätig zu sein. Auch wenn dies in der Richtlinie nicht 
ausdrücklich so festgelegt ist, handelt es si ch bei diesen Personen nicht um „selbständige 
Kraftfahrer“, so dass für sie dieselben Rech te und Pflichten gelten sollten wie für das 
Fahrpersonal. Einige Kraftfahrer und Untern ehmen nehmen allerdings keine korrekte 
Abgrenzung vor. 
Gefährdungen der Straßenverkehrssicherheit durch  übermüdete Kraftfahrer wird vorgebeugt, 
indem die Lenk- und Ruhezeiten, die ungeachtet ihres Beschäftigungsverhältnisses für alle 
 
DE 4   DE Kraftfahrer gelten, streng durchgesetzt werden. Daher ist mit der Arbeitszeitrichtlinie in 
Bezug auf die Sicherheit im Straßenverkehr nu r ein geringer zusätzlic her Nutzen verbunden. 
All diese Probleme untergraben die Gemeinscha ftsvorschriften und stellen die Erreichung der 
politischen Kernziele, die mit der Rich tlinie angestrebt werden, in Frage. 
4. Z IELE  
Generelles Ziel der EU-Maßnahmen ist die Anpassung des Geltungsbereichs der Richtlinie 
und die Einhaltung der Vorschriften. Dies  soll wie folgt erreicht werden:  
• Präzisierung des Geltungsbereichs der Richtlinie  in Bezug auf selbständige Kraftfahrer; 
• klare Abgrenzung zwischen selbständigen Kraf tfahrern und solchen, die im Sinne der 
Richtlinie als angestelltes Fahrpersonal gelten sollten; 
• wirksamere Durchsetzungsmaßnahmen; 
• engere Zusammenarbeit zwischen den Mitg liedstaaten zur Gewährleistung einer 
einheitlichen Anwendung der Vorschriften. 
5. A LTERNATIVEN  
Es wurden vier mögliche Alternativen er mittelt, von denen drei den Geltungsbereich der 
Richtlinie betreffen und eine dem Aspe kt der Durchsetzung gewidmet ist. 
Alternative A: Unterlassung von Maßnahmen. Diese Alternative beinhaltet keinerlei 
Maßnahmen des Europäischen Parlaments und des Rates, ist jedoch nich t gleichbedeutend mit 
einer Beibehaltung des Status quo. Nur die Erfü llung der in Artikel 2 Absatz 1 genannten 
Bedingungen, d. h. die Annahme eine s Berichts und auf dessen Grundlage die Vorlage eines 
entsprechenden Legislativvorschlags durch  die Kommission, hätte die automatische 
Einbeziehung selbständiger Kraftfahrer in  den Geltungsbereich der Richtlinie ab 
23. März 2009 zur Folge. 
Alternative B: Ausweitung des Gelt ungsbereichs der Richtlinie durch 
Einbeziehung aller selbständigen Kraftfahr er, mit Ausnahme der ausschließlich im 
innerstaatlichen Verkehr beschäftigten.  Hierdurch würden nur jene selbständigen 
Kraftfahrer erfasst, die grenzüberschreiten de Beförderungen im Sinne der Richtlinie 
durchführen. Dies würde eine Änderung des Ge ltungsbereichs der Richtlinie erfordern, 
während alle anderen Bestimmungen unberührt blieben. 
Alternative C: Strengere Durchsetzung d er Richtlinie mittels Bestimmungen, die 
die Einbeziehung der scheinselbständigen Kra ftfahrer gewährleisten und die tatsächlich 
Selbständigen unerfasst ließen. Diese Alternative sieht die Einbeziehung der so genannten 
Scheinselbständigen vor, indem bestimmte Vors chriften präzisiert un d Kontrollpflichten 
hinzugefügt werden. 
Außerdem wurden drei Teiloptionen untersucht: 
 
DE 5   DE C.1: Klärung des durch die Richt linie geschaffenen Rechtsrahmens. Diese Option sieht 
eine Präzisierung des Begriffs „F ahrpersonal“ vor, so dass auch  scheinselbständige Fahrer 
darunter fallen und kein Auslegungsspielraum mehr besteht. Auch die Veröffentlichung von 
Leitlinien zur einheitlichen Auslegung der Begriffsbestimmungen könnte dazu gehören. 
C.2: Verwaltungsmaßnahmen zur vollständi gen Durchsetzung der Vorschriften sowie 
Präzisierung der Kategorien „selbstä ndige Kraftfahrer“ und „Fahrpersonal“.  Diese 
Option sieht die Einführung von Verwaltungsma ßnahmen für eine effizientere und 
wirksamere Durchsetzung vor. Dies würde eine Änderung der Richtlinie erfordern, bei der der 
Begriff „Fahrpersonal“ wie in C.1 zu ä ndern wäre und Kooperationsverpflichtungen 
festgelegt werden müssten, um eine einhe itliche Anwendung und volls tändige Einhaltung der 
Vorschriften in der gesamten Gemeinschaft sicherzustellen. 
C.3: Stufenweise Einbeziehung der Scheinselbständigen. Diese Option sieht Modalitäten 
für die Einbeziehung von Scheinselbständi gen vor, indem zunächst der Begriff 
„Fahrpersonal“ präzisiert wird (2009- 2011) und in einer zweiten Phase ab 2011 
Kontrollbestimmungen eingeführt werden. Dies wü rde eine Änderung der Richtlinie wie in 
C.2 mit einer entsprechende n Umsetzungsfrist erfordern. 
Alternative D: Vollständiger Ausschluss der selbständigen Kraftfahrer. Mit dieser 
Alternative würden selbständi ge Kraftfahrer vom Geltungsbereich der Richtlinie vollständig 
ausgeschlossen. Sie spiegelt den gegenwärtigen St and wider, bei dem selbständige Kraftfahrer 
zumindest vorübergehend von der Richtlinie ausgeschlossen sind, und hat keinerlei 
Auswirkungen auf die jetzige Situation. Die Alte rnative stellt somit das Bezugsszenario ( base 
case) dar, mit dem alle anderen Al ternativen verglichen wurden. 
Unabhängig von der Entscheidung über die Einbezi ehung oder den Ausschluss selbständiger 
Kraftfahrer in den bzw. vom Geltungsbereich de r Richtlinie ist festzuhalten, dass für diese 
Kraftfahrer die in der Vero rdnung (EG) Nr. 561/2006 festge legten Bestimmungen über 
Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten gelten. 
Die sich aus den Alternativen A, B und C erge benden Folgen wurden an alysiert und mit der 
Alternative D verglichen. Außerdem wurden bei allen vier Alternativen die wirtschaftlichen, sozialen, ökologischen und verw altungstechnischen Auswirkungen auf die politischen Ziele 
in Bezug auf Wettbewerb, Sozialbedingungen und Einhaltung der Vorschriften untersucht. 
6. G
EGENÜBERSTELLUNG DER ALTERNATIVEN UND FAZIT  
Alternative D 
Diese Alternative wurde wegen des Problem s der niedrigen Einhaltungsquoten unter den 
scheinselbständigen Kraftfahrern verworfen. Da s Problem würde fortbestehen und sich sogar 
noch verschlimmern, weil das Durchsetzungsn iveau unzureichend ist, Vorschriften 
uneinheitlich angewandt werden und zu keiner Zeit klar unte rschieden wird zwischen den 
tatsächlich Selbständigen, die von den Vorschriften ausgenommen sind, und den 
Scheinselbständigen, die von der Richtlinie  erfasst werden. Die Verwirklichung der 
politischen Ziele würde dadurch weiter gefährdet. 
Alternative A 
 
DE 6   DE Mit dieser Alternative würden einheitliche Sozialvorschriften  für alle Personen geschaffen, 
die Fahrtätigkeiten im Straßenve rkehr ausüben. Dies hätte a llerdings keinen gerechteren 
Wettbewerb zur Folge, da die meisten selb ständigen Kraftfahrer wegen der kürzeren 
Arbeitszeiten und entsprechenden Einko mmenseinbußen ihre Unternehmen nicht 
weiterführen könnten. Dies hätt e eine Beeinträchtigung sow ohl der unternehmerischen 
Initiative als auch der Wettbewerbsstellung der Branche in Ländern mit hohem Selbständigenanteil zur Folge. Da Großunter nehmen die kürzeren Arbeitszeiten durch 
Größenvorteile besser auffangen können, würden  sie Wettbewerbsvorteile erlangen und 
Marktanteile gewinnen, während kleine und mittle re Unternehmen zu den Verlierern zählen 
würden. Jene Selbständigen, die ihre Tätigkeit fortsetzen, könnten  in Betracht ziehen, eine 
zusätzliche Arbeit aufzunehmen oder mehr zu arbeiten, um den Einkommensverlust 
auszugleichen oder zumindest gering zu halten.  Dadurch wiederum würden arbeitsbedingter 
Stress und Müdigkeit zunehmen. Das Problem  der Scheinselbständigkeit würde zwar 
einerseits an Bedeutung verlie ren, andererseits ab er bliebe die Einha ltungsquote unverändert 
und dürfte sogar sinken, da eine größere Person engruppe den Vorschriften unterliegen würde, 
gleichzeitig aber das Durchsetzungsnive au und die generelle Bereitschaft der 
scheinselbständigen Kraftfahrer zur Einhaltung der Vorschriften  gering sind. Darüber hinaus 
würden die Betriebs- und Verwaltungskosten der Unternehmen steigen, weil sie zur 
Aufrechterhaltung des Güterverkehrsvolumens zu sätzliche Fahrer einstellen müssten. Der 
zusätzliche Fahrerbedarf könnte auch zu einem Mangel an Berufskraftfahrern führen und 
infolgedessen zu einer unzureichenden Deckung der Güterverkehrsnachfrage. Die 
Arbeitszeitvorschriften wären bei den selbständigen Kraftfah rern schwerer durchzusetzen, 
weil diese ihre Arbeitszeiten nicht aus finanziellen Gründen aufzeichnen. 
Alternative B 
Durch die Einbeziehung der im grenzüberschre itenden Verkehr tätigen selbständigen 
Kraftfahrer würden zwar einhe itliche Wettbewerbsbedingungen fü r internationale Speditionen 
geschaffen, allerdings hätte dies weder eine  höhere Einhaltungsquote noch eine geringere 
Zahl der Scheinselbständigen zur Folge und wäre  darüber hinaus ineffizient, da lediglich 
politische Ziele von geringer Trag weite verwirklicht würden. 
Option C.1 
Durch eine klarere Abgrenzung de r unter die Richtlinie fallend en Kraftfahrer (angestelltes 
Fahrpersonal und Scheinselbständi ge) und jenen, die von ihr ausges chlossen sind (tatsächlich 
Selbständige), würde mit der Option C.1 die Sc heinselbständigkeit abgebaut, wenngleich nur 
jene Fahrer erfasst würden, die die Vorschri ften aufgrund einer falschen Auslegung nicht 
erfüllen, nicht aber jene Scheinselbständigen, die mit ineffizienten Kontrollen rechnen und 
deshalb die Vorschriften absichtlich nicht beachten. Die Auswirkungen im Hinblick auf eine 
höhere Einhaltungsquote und die Verwirklichung der politischen Ziele wären äußerst gering. 
Option C.2 
Hiermit würden zum einen, wie in C.1, die ve rschiedenen Fahrergruppen besser voneinander 
abgegrenzt und zum anderen einh eitliche Kontrollvorschriften geschaffen. Die effizientere 
Durchsetzung wäre für die Mitgliedstaaten mit zusätzlichen Verwaltungskosten verbunden. 
Diese würden allerdings durch eine höhere  Einhaltungsquote und besse re Verwirklichung der 
politischen Ziele ausgeglichen.  Wegen des Wegfalls der sche inselbständigen Kraftfahrer 
müssten die Unternehmen zusätzliche Fahrer  beschäftigen und hätten somit geringfügig 
höhere Verwaltungskosten zu trag en. Die tatsächlich selbständi gen Kraftfahrer könnten mit 
 
DE 7   DE höherem Umsatz rechnen, da die großen Untern ehmen ihre Arbeit zunehmend auslagern 
würden. Dies würde die Attr aktivität des Berufs stei gern und die Gründung neuer 
Unternehmen stimulieren. Wettbewerbsverzer rungen zwischen den angestellten - die 
Vorschriften erfüllenden - und den nicht angestel lten Kraftfahrern (Scheinselbständige), die 
die Vorschriften missachten, würden auf dies e Weise vermieden. Die Wettbewerbsstellung 
der tatsächlich Selbständigen wäre nicht gefährdet durch Scheinselbständige, deren 
Arbeitszeit gegenwärtig - mit allen Konsequenzen - keinen Beschränkungen unterliegt, die 
aber andererseits nicht die Pflichten und Ri siken zu tragen haben, die sich aus der 
Selbständigkeit ergeben. Für den Abbau de r Scheinselbständigkeit und die Lösung des 
Problems der niedrigen Einhaltungsquoten  ist diese Option am wirksamsten. 
Option C.3 
In dieser Option werden Maßnahmen der ob en beschriebenen Optionen C.1 und C.2 an 
bestimmte Fristen gebunden, wobe i die Vor- und Nachteile denen der Option C.2 sehr ähnlich 
sind und einige Zahlen sich nur unwesentlich nach  oben oder unten versch ieben. Im Vergleich 
zur Option C.2 würden die Ergebnisse erst zu  einem späteren Zeitpunkt deutlich und die 
Probleme erst mit entsprechender Verzögerung gelöst werden. 
Kostenvergleich 
Die Alternative A ist gemäß der Kosten-Nutzen- Analyse mit den höchsten Kosten sowohl für 
die Mitgliedstaaten (D urchsetzungsmaßnahmen) als auch fü r den Privatsektor (Aufzeichnung 
und Meldung der Arbeitszeiten) verbunden. Sie ist darüber hinaus am schwierigsten 
durchzusetzen, da es fast unmöglich ist, die nicht finanziell motivierten 
Arbeitszeitaufzeichnungen selbständiger Kraf tfahrer auf ihre Zuverlässigkeit hin zu 
überprüfen. Die zur Erreichung einer höheren Ei nhaltungsquote aufzubringenden Kosten sind 
möglicherweise unverhältnismäßig hoch im  Vergleich zum erzielten Nutzen. Am 
kostengünstigsten ist die Alternative D, da sie keine neuen Maßnahmen erfordert. Wegen der 
niedrigen Einhaltungsquote unter den scheinselbst ändigen Kraftfahrern führt diese Alternative 
jedoch zu hohen Folgekosten. Die Alternative B verursacht die geringsten Verwaltungskosten 
für die Unternehmen und ist hinsichtlich der Durchsetzungskosten mit Alternative C vergleichbar. Das Problem der Scheinselbständi gkeit bleibt allerdings im Wesentlichen 
unverändert. Die Option C.2 ist kostengünstiger al s Alternative A und geringfügig teurer als 
Alternative B. Im Hinblick auf den Abbau de r Scheinselbständigkei t und eine verstärkte 
Einhaltung der Vorschriften ist diese Option allerdings am wirksamsten. 
Fazit  
Unter Berücksichtigung der si ch aus den Alternativen ergebenden Folgen sowie der 
jeweiligen Durchsetzungskosten kann die Op tion C.2 als optimal betrachtet werden. Die 
Alternativen A, B und C.1, die auf den Geltungs bereich der Richtlinie  zielen, beseitigen 
weder das Problem der niedrigen Einhaltungsquot en, noch werden durch sie die politischen 
Ziele besser verwirklicht. Die Option C.3 führ t zu denselben Ergebnissen wie C.2, allerdings 
erst zu einem späteren Zeit punkt. Mit der Option C.2, bei de r Begriffsbestimmungen und 
Durchsetzungsmaßnahmen im Mittelpunkt st ehen, können die Probleme am wirksamsten 
gelöst und die politischen Ziele am besten erreicht werden. 
Der Vorschlag setzt unmittelbar an den Ursachen des Problems der niedrigen 
Einhaltungsquote an, indem er Scheinselbstä ndige in die Richtlin ie mit einbezieht und 
wirksamere Durchsetzungsmaßnahmen vorsieht. Als Fazit ist daher fe stzuhalten, dass die 
 
DE 8   DE geltenden Arbeitszeitvorschriften in Verb indung mit einer klareren Abgrenzung des 
Geltungsbereichs und Auflagen für die Durchset zung der Richtlinie zu einem gerechteren 
Wettbewerb und besseren Schutz der Beschäf tigten und gleichgestellten Berufsgruppen 
führen dürften.