Sonderbericht Nr. 2/2001

über dieVerwaltung der humanitären Soforthilfe für die Opfer der Kosovo-Krise (ECHO), zusammen mit den Antworten der Kommission

(Vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2001/C 168/01)

INHALT

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ABKÜRZUNGEN

ECHO Europäisches Amt für humanitäre Hilfe

EU Europäische Union

FAO Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen

IKRK Internationales Komitee vom Roten Kreuz

IFRC Internationale Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften

KFOR Kosovo Sicherheitspräsenz

NATO Nordatlantik-Vertragsorganisation

NRO Nichtregierungsorganisation

OSZE Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa

PRV Partnerschaftsrahmenvertrag

SCR Gemeinsamer Dienst für Außenbeziehungen

UN Vereinte Nationen

UNHCR Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen

UNMIK Mission der Vereinten Nationen im Kosovo

USAID United States Agency for International Development

WEP Welternährungsprogramm der Vereinten Nationen

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ZUSAMMENFASSUNG

I. Die Kosovo-Krise war gekennzeichnet durch massive Bevölkerungsbewegungen in der Region zwischen März und Juli 1999 sowie Zerstörungen großen Ausmaßes. Über das Europäische Amt für humanitäre Hilfe (ECHO) stellte die Europäische Union (EU) humanitäre Hilfe im Wert von 400 Millionen Euro für die Bedürfnisse der Bevölkerung bereit (siehe Ziffern 1 - 4). Eine Besonderheit im Zuge dieser Ereignisse bildete die nicht vorhersehbare, sofortige Rückkehr praktisch aller vertriebenen Kosovaren in den Kosovo im Juni 1999. Dadurch musste das humanitäre Hilfsprogramm erheblich geändert werden.

II. Durch die Prüfung sollte vor allem die Verwaltung der EU-Hilfe für die Opfer der Kosovo-Krise durch ECHO und die entsprechenden administrativen Rahmenbedingungen beurteilt werden. Anhand einer Stichprobe von Verträgen wurde überprüft, ob die Soforthilfe rasch, effizient, bedarfsgerecht und mit den wichtigsten Partnern gut abgestimmt bereitgestellt sowie ordnungsgemäß überwacht wurde. Da die Prüfung zwischen Juli 1999 und Februar 2000 durchgeführt wurde, gehörte die Feststellung der mit den Ausgaben endgültig erzielten Wirkung nicht zu den Prüfungszielen (siehe Ziffern 5 - 6).

III. Die für die Durchführung der humanitären Hilfe der EU gegebenen Rahmenbedingungen erleichtern eine rasche Reaktion auf Notsituationen nicht. Die Beschlussfassungs- und Zahlungsverfahren der Gemeinschaft lassen rasches Handeln nicht zu. Die Vertragsverfahren zur Umsetzung der ECHO-Aktivitäten tragen dem Dringlichkeitscharakter einer bestimmten Situation nur bedingt Rechnung. ECHO hat intern viele Mängel ermittelt, entsprechende Abhilfemaßnahmen werden derzeit getroffen (siehe Ziffern 12 - 18 und 27).

IV. Der überarbeitete Partnerschaftsrahmenvertrag (PRV) zur Regelung der Beziehungen zwischen ECHO und seinen Durchführungspartnern enthält zwar eine Reihe von Verbesserungen, ist in einigen Teilen aber immer noch unzulänglich. Die besonderen Merkmale und Mandate der UN-Hilfsorganisationen und des Roten Kreuzes bleiben darin unberücksichtigt (siehe Ziffern 19 - 20).

V. Das im August 1999 zwischen der Europäischen Gemeinschaft und den Vereinten Nationen (UN) geschlossene Übereinkommen über die gesamte EU-Finanzierung zugunsten von UN-Hilfsorganisationen konnte nicht alle Probleme lösen, die die Beziehungen zwischen den beiden Organisationen getrübt hatten. Der im Hinblick auf die Einhaltung der Vertragsbedingungen von ECHO verwendete "projektbezogene" Ansatz bedeutet, dass Ausarbeitung, Überprüfung und Ausfertigung von ECHO-Verträgen in weiten Teilen einen kostspieligen Verwaltungsaufwand darstellen. Der Kommission ist es damit nicht immer möglich, aussagekräftige Angaben über die Verwendung der Mittel zu erhalten (siehe Ziffern 21 - 25).

VI. In den ECHO-Außenstellen herrschte Personalmangel, und die Experten in den Außenstellen mussten sich mit zahlreichen Problemen bei der Durchführung auseinandersetzen, wobei ihnen am Einsatzort keine entscheidungsbefugten Beamten zur Seite standen. So entstand eine Kluft zwischen ECHO in Brüssel, wo entsprechende Entscheidungsbefugnisse vorhanden waren, und seinen Außenstellen. Anstatt ihre wichtigsten operativen Aufgaben wahrzunehmen, mussten ECHO-Experten viel Zeit auf praktische und verwaltungstechnische Angelegenheiten verwenden (siehe Ziffern 31 - 32).

VII. Für die ECHO-Experten war es im Allgemeinen schwierig, sich ein Bild von der Durchführung der Maßnahmen zu machen. Die vertraglich vorgesehenen Finanz- und Durchführungsberichte wurden von den ECHO-Partnern nicht früh genug vorbereitet, um als Überwachungsinstrument dienen zu können. Es war kein System eingerichtet, anhand dessen ECHO sich regelmäßig und systematisch einen Gesamtüberblick über die Situation hätte verschaffen können. Das Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen (UNHCR), das Welternährungsprogramm (WEP) und das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) sowie die Internationale Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften (IFRC) hatten Probleme bei der Berichterstattung über den von ECHO finanzierten Anteil an ihren Maßnahmen (siehe Ziffern 40 - 46).

VIII. Planung erwies sich während der Kosovo-Krise wegen der sich rasch ändernden Situation als schwierig. Die Maßnahmen wurden aber erst spät eingeleitet und dauerten daher länger als ursprünglich geplant; außerdem wollten die Partner mitunter die für die unterzeichneten Verträge veranschlagten Mittel aufbrauchen oder ECHO lag daran, seine Partner vor Ort zu halten (siehe Ziffern 27 - 30). In vielen Fällen waren die an die Partner von ECHO gezahlten Vorschüsse zum vorgesehenen Vertragsende noch nicht zur Gänze aufgebraucht. Dadurch könnte in einigen Fällen noch mehr Anreiz entstanden sein, Verträge zu verlängern (siehe Ziffern 47 - 48).

IX. Die Mitarbeiter und Experten von ECHO legten in einer ausgesprochen verworrenen Notlage beachtliches Engagement an den Tag. Der gegebene Rechts- und Verfahrensrahmen und die mangelnde Entscheidungsbefugnis in den Außenstellen vor Ort beeinträchtigten aber die rasche und wirksame Reaktion von ECHO auf die sich ändernden Gegebenheiten (siehe Ziffern 50 - 54).

X. Die Verwaltungsverfahren von ECHO sollten auf die jeweils gegebene Dringlichkeit zugeschnitten werden. Ein realistischerer und aktiverer Ansatz für die Finanzierung und die Beteiligung an der Beschlussfassung der UN-Hilfsorganisationen muss gefunden werden (siehe Ziffern 55 - 58).

EINLEITUNG

1. Die zwischen Serben und Albanern im Kosovo seit der Aufhebung der Autonomie der Provinz im Jahr 1989 herrschenden Spannungen entwickelten sich ab März 1998 zu einem bewaffneten Konflikt. Nach dem gescheiterten Versuch einer diplomatischen Lösung(1), schritt die Nordatlantik-Vertragsorganisation (NATO) im März 1999 militärisch ein und erzwang im Juni 1999(2) den vollständigen Abzug der serbischen Truppen aus dem Kosovo. Unmittelbar danach wurde die Kosovo Sicherheitspräsenz (KFOR) stationiert und die Kosovo-Mission der Vereinten Nationen (UNMIK)(3) eingerichtet.

2. Die Feindseligkeiten verursachten erhebliche Bevölkerungsbewegungen im Kosovo selbst und in benachbarte Länder (Albanien, Bosnien-Herzegowina und die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien), die übrigen Provinzen der Bundesrepublik Jugoslawien, in andere Asylländer und schließlich eine Rückwanderung in den Kosovo, sobald die KFOR stationiert war. Schaubild 1 ist der Umfang der Bevölkerungsverlagerungen während der Hauptphasen der Krise(4) zu entnehmen. Diese Verlagerungen gingen mit weitreichenden Zerstörungen in der Provinz Kosovo einher, die Wohnraum, Produktionsanlagen und alle Bereiche des wirtschaftlichen und sozialen Lebens in Mitleidenschaft zogen.

Schaubild 1

Bevölkerungsbewegung aus dem Kosovo in Nachbarländer

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Quelle:

UNHCR.

3. Die humanitäre Krise im Kosovo - eine der sich am raschesten wandelnden Krisen der jüngeren Vergangenheit - war durch folgende Hauptmerkmale gekennzeichnet:

a) Unmittelbar nach der Einleitung groß angelegter Hilfsprogramme in den benachbarten Ländern setzte im Juni 1999 eine rasche, massive und spontane Rückkehr der Flüchtlinge ein, wodurch die neu konzipierten Pläne für eine schrittweise Rückführung zunichte gemacht und erhebliche Änderungen am humanitären Hilfsprogramm erforderlich wurden.

b) Albanien, das ärmste Land Europas, nahm die meisten Flüchtlinge auf. Das hohe Ausmaß an Armut und Entbehrung im Land machte die Unterscheidung zwischen dem Bedarf an Hilfe für die Krisenopfer bzw. Hilfe für Basisinfrastrukturen und für die Bevölkerung des Aufnahmelandes schwierig.

c) Da es im Kosovo keine nationalen Behörden gab, unterstellten die Vereinten Nationen die Provinz ab Juni 1999 ihrer Verwaltung. Das UNHCR wurde mit der Koordinierung der humanitären Hilfe betraut.

d) Viele Länder beteiligten sich - zusätzlich zu ihrem Beitrag über internationale Organisationen bzw. im Fall der EU über ECHO - in großem Umfang an direkten humanitären Hilfsmaßnahmen. Dies führte zu einer großen Zahl Beteiligter und einem hohen Anteil an bilateraler Finanzierung.

4. Aus Tabelle 1 sind sowohl die größten Beiträge der internationalen Gemeinschaft zur humanitären Soforthilfe - insgesamt 1495 Millionen Euro - für die Opfer der Kosovo-Krise in den Jahren 1998 und 1999 ersichtlich als auch die wichtigsten Kanäle für die Ausführung. Mit einem Beitrag von 400 Millionen Euro steht ECHO für rund ein Viertel des Gesamtbetrags. Im selben Zeitraum stellte die EU zusätzlich zur humanitären Soforthilfe 100 Millionen Euro als Budgethilfe für die Nachbarländer(5) des Kosovo bereit und weitere 147 Millionen Euro für den Beginn des Wiederaufbaus im Kosovo.

Als Reaktion auf die Kosovo-Krise bereitgestellte humanitäre Hilfe der internationalen GemeinschaftAbweichungen in den Gesamtbeträgen sind auf Auf- bzw. Abrundungen zurückzuführen.

Quelle:

ECHO "14 point fax system"; Website www.info.usaid.gov; revidierter interinstitutioneller "Global appeal" der Vereinten Nationen aus dem Jahr 1999; IKRK.

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5. Das Ziel der Prüfung des Hofes war die Beurteilung der Verwaltung der den Opfern der Kosovo-Krise von der EU bereitgestellten humanitären Soforthilfe durch ECHO. Genauer gesagt sollte vor allem überprüft werden, ob die Verfahren und Strukturen von ECHO eine rasche Reaktion und wirksame Zusammenarbeit mit seinen wichtigsten Partnern ermöglichten. Anhand der Prüfung sollte auch festgestellt werden, ob die Soforthilfe rechtzeitig, effizient und bedarfsgerecht geleistet sowie ordnungsgemäß überwacht wurde. Die Prüfung wurde zwischen Juli 1999 und Februar 2000 durchgeführt, als nahezu alle Verträge noch liefen. Die endgültige Wirkung der Ausgaben festzustellen, war daher nicht Ziel der Prüfung. Die Ergebnisse einer ausführlichen Prüfung in Bezug auf die Verwaltung und Tätigkeiten von ECHO im Zeitraum von 1992 bis 1995 wurden vom Hof 1997 veröffentlicht (Sonderbericht Nr. 2/97).

6. Die Überprüfung umfasste die Untersuchung einer Stichprobe von 29 Verträgen, die wertmäßig gesehen 24 % der Mittelbindungen und - ebenfalls wertmäßig gesehen - 32 % der zum 31. Dezember 1999 geschlossenen Verträge abdeckten. Die Stichprobe wurde so gezogen, dass die Hauptpartner von ECHO, die wichtigsten geografischen Gebiete und Interventionsbereiche ebenso abgedeckt wurden wie die aufeinander folgenden Kommissionsbeschlüsse, die es ermöglichen sollten, mit der Entwicklung der Hilfsmaßnahmen Schritt zu halten (siehe Anhang 1). Weitere Prüfungen wurden im November 1999 vor Ort in Albanien, in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien, im Kosovo sowie in den Zentralen des UNHCR und WEP sowie des Roten Kreuzes (IKRC und IFRC) durchgeführt.

RAHMENBEDINGUNGEN FÜR DIE HILFE

Mittelzuweisung

7. Im Jahr 1998 wurden 22 Millionen Euro für die im Kosovo ausgebrochene Krise bereitgestellt. Von den für die Kosovo-Krise 1999 bereitgestellten 378 Millionen Euro kamen 32 Millionen Euro aus für ECHO vorgesehene Haushaltslinien, 346 Millionen Euro wurden rasch in zwei Tranchen aus der Soforthilfereserve transferiert.

Rolle von ECHO

8. ECHO wurde 1991 von der Kommission eingerichtet, und seine Ziele wurden wie folgt festgelegt:

a) Bündelung der Fachkenntnisse, die für die Bewältigung von Notsituationen und den Einsatz geeigneter Verfahren erforderlich sind, im Rahmen ein und derselben Verwaltungszuständigkeit, die eine einheitliche Abwicklung gewährleistet;

b) Verstärkung der Präsenz der Gemeinschaft vor Ort durch die Entwicklung der notwendigen Voraussetzungen für ein direktes Tätigwerden in verschiedenen Phasen: Bedarfsermittlung, Bereitstellung von Hilfsteams und Hilfsgütern, Überwachung und Kontrolle, nachfolgende Evaluierung;

c) Verbesserung der Koordinierung mit den Mitgliedstaaten, den anderen Geldgebern, den Nichtregierungsorganisationen (NRO) und den internationalen Sonderorganisationen;

d) Erleichterung der Bereitstellung der bei Krisen großen Ausmaßes erforderlichen Ressourcen(6).

9. ECHO fungiert als aktiver Geber, der die Programme von UN-Hilfsorganisationen, internationalen Organisationen und NRO finanziert, sowie die Überwachung und Evaluierung und bisweilen Bedarfsermittlungen, auch für Notsituationen, übernimmt. In den ersten Phasen der Kosovo-Krise verfügte ECHO nur über begrenzte Kapazitäten für Bedarfsermittlung und Maßnahmenüberwachung. Die Bedarfsermittlung wurde hauptsächlich von großen humanitären Hilfsorganisationen wie dem UNHCR, dem Roten Kreuz und den NRO durchgeführt und diente ECHO als Grundlage für die Entwicklung seiner Strategie.

10. Schaubild 2 zeigt die Stellung von ECHO innerhalb der Systeme, über die Hilfen an die Opfer der Kosovo-Krise verteilt werden. Daran wird die große Anzahl der beteiligten Stellen und deren komplexe Beziehungen zueinander deutlich.

11. Auf dem Höhepunkt der Kosovo-Krise ersuchten die EU-Mitgliedstaaten ECHO um Erstellung täglicher Situationsberichte. Diese Berichte sollten die Ereignisse im Kosovo, in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien, in Albanien, Serbien und Montenegro beschreiben. Dieser Aufgabe mussten begrenzte Ressourcen zugeteilt werden.

Schaubild 2

Stellung von ECHO innerhalb der Systeme zur Verteilung der Hilfe an die Krisenopfer

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NB:

Der Privatsektor (Experten, Lieferanten, Spediteure usw.) wurde nicht berücksichtigt.

Dringlichkeitsverfahren

12. Die Verordnung(7) bildet die Grundlage für eine raschere Beschlussfassung der Kommission für Beträge bis zu 10 Millionen Euro. Ferner kann die Kommission aufgrund der Verordnung detaillierte Durchführungsvorschriften erlassen, wovon sie im Wege der mit den Durchführungspartnern geschlossenen Partnerschaftsrahmenverträge auch Gebrauch gemacht hat.

13. Die allgemeinen Bedingungen sehen für im Rahmen von Partnerschaftsrahmenverträgen geschlossene operationelle Verträge folgende Vorschriften im Zusammenhang mit Notsituationen vor:

a) ECHO kann - bereits bevor ein Partner einen entsprechenden Antrag stellt - beschließen, die Ausgaben zu übernehmen (Artikel 7 Absatz 3);

b) in ordnungsgemäß begründeten Ausnahmefällen können Pauschalbeträge in den Ausgabenplan eingesetzt werden (Artikel 10 Absatz 6);

c) ECHO-Partner müssen für die Beschaffung keine Ausschreibungen durchführen (Artikel 16 Absatz 3).

14. Die Verfahren zur Genehmigung von Maßnahmen sind zentralisiert und unterliegen den üblichen Verwaltungsabläufen der Kommission für Dokumente. Das Ergebnis sind für die Vorfinanzierung von Nothilfemaßnahmen ungeeignete Fristen. Dies lässt sich wie folgt veranschaulichen: Das Verfahren und die maximalen Zahlungsfristen (60 Tage) sind dieselben wie für alle anderen aus dem EU-Haushalt finanzierten Maßnahmen. Aus der geprüften Stichprobe geht hervor, dass bis zur Zahlung der Vorschüsse im Durchschnitt 28 Tage verstrichen sind, wobei ECHO selbst neun Tage für die Beurteilung der Akte benötigte, 19 Tage aber - mehr als das Doppelte also - den übrigen Verwaltungsabläufen der Kommission zuzurechnen waren. Da NRO breit angelegte Maßnahmen nur in den seltensten Fällen vorfinanzieren können, verzögert sich der Start der Maßnahmen durch diese Fristen entsprechend.

15. In Artikel 10 Absatz 6 der allgemeinen Bedingungen heißt es, dass in ordnungsgemäß begründeten Ausnahmefällen (ohne Notsituationen konkret anzusprechen) ein Pauschalbetrag in den Ausgabenplan eingestellt werden darf, sofern der Partner sich verpflichtet, spätestens 15 Tage nach erfolgtem Versand der Lieferungen oder erbrachter Leistung die entsprechenden genauen Angaben nachzutragen. Die vollständige Durchsetzung dieser Bestimmung erwies sich für ECHO bei einigen Partnern als schwierig. Ob und wann im Rahmen des Partnerschaftsrahmenvertrags (Dokument 8) genauere Finanzinformationen zu Verträgen über Soforthilfemaßnahmen im Kosovo beigebracht werden sollten, wurde nicht klar festgelegt. Genau genommen schließen Notsituationen und die rechtzeitige Vorlage eines detaillierten Ausgabenplans durch den Partner einander nicht aus. Das Fehlen genauerer Finanzinformationen erschwerte ECHO die Überwachung.

16. Das Verfahren für die Anstellung externer Experten nimmt mindestens drei Monate in Anspruch; der Gemeinsame Dienst für Außenbeziehungen (SCR) und die für die Verwaltung der Expertenverträge zuständige externe Gesellschaft sind eingebunden. Diese Zeitspanne ist zu lang, um auf eine Notsituation rasch reagieren zu können. Im Fall der Kosovo-Krise gelang es ECHO, einige in anderen Gebieten tätige Experten abzuordnen. Dadurch ließ sich die für ihre Einsetzung erforderliche Zeit auf 4-6 Wochen verkürzen.

17. ECHO räumte ein, dass während der Kosovo-Krise erhebliche Schwachstellen in Bezug auf die ihm zu Gebote stehenden Handlungsmöglichkeiten in humanitären Notsituationen erkennbar wurden. Um diese Schwachstellen konkret zu ermitteln und Lösungen vorzuschlagen, veranstaltete ECHO im November 1999 das " Kosovo Crisis Lessons Learned Seminar". Daran nahmen alle internationalen Experten vor Ort, leitendes nationales Programmpersonal sowie Vertreter von ECHO in Brüssel teil. Durch das Seminar konnten folgende strukturelle Schwächen bei ECHO ermittelt werden:

a) ECHO verfügt nicht über die nötigen Mittel für rasches Handeln in Krisensituationen und für die unverzügliche Bereitstellung von Soforthilfe.

b) Es gibt keine klare, unzweideutige Strategie für Notsituationen.

c) Mangelnde Koordinierung unter und mit den Mitgliedstaaten führte häufig zu Doppelarbeit und Ineffizienz.

d) ECHO verfügt über kein Team für Dringlichkeitsmissionen zum raschen Einsatz in einer Krisenregion. Jedes operationelle Referat ist somit gezwungen, in der jeweils gegebenen Situation zu improvisieren, wodurch die Soforthilfe von ECHO in besorgniserregendem Ausmaß in Verzug gerät und an Wirkung einbüßt.(8)

18. Die Seminarteilnehmer schlugen mögliche Abhilfemaßnahmen vor. ECHO ist derzeit im Begriff, die ermittelten Mängel zu beheben.

Partnerschaftsrahmenverträge

19. Am 1.1.1999(9) trat ein überarbeiteter Partnerschaftsrahmenvertrag in Kraft. Mit der Neufassung wurde auf eine verstärkte Partnerschaft, verbesserte Qualität und Effizienz, Vereinfachung und Klarheit des Vertrags abgestellt. Außerdem sollte die Flexibilität verbessert, dabei aber die Kontrolle über die Mittelverwendung gewahrt werden. Die Neufassung des Rahmenvertrags enthält zwar zahlreiche Verbesserungen, doch wurden durch die Kosovo-Krise nach wie vor gegebene Schwachstellen deutlich, insbesondere in Bezug auf die für die Bereitstellung der Mittel benötigte Zeit und die Vorlage von Berichten. Außerdem waren wesentliche Teile des Leitfadens zum Partnerschaftsrahmenvertrag, vor allem zu den Beschaffungsverfahren(10), Ende 1999 noch zu erstellen. Dies wirkte sich nachteilig auf die Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der von Vertragspartnern durchgeführten Maßnahmen aus, die nach wie vor nicht über geeignete interne Kontrollsysteme bzw. das nötige Know-how in diesem Bereich verfügten. In zwei geprüften Fällen wählten die Vertragspartner von ECHO nicht das wirtschaftlich kostengünstigste Angebot des jeweiligen Unterauftragnehmers aus.

20. Im Partnerschaftsrahmenvertrag blieben die besonderen Merkmale und Mandate der UN-Hilfsorganisationen und des IKRK/IFRC unberücksichtigt. Verträge mit den UN-Hilfsorganisationen wurden daher von Fall zu Fall im Wege von Briefwechseln und im Rahmen der Bestimmungen des EG-UN Übereinkommens ausgehandelt.

EG-UN-Übereinkommen

21. Bei den UN-Hilfsorganisationen handelt es sich um multilaterale Einrichtungen, denen von den ihnen angehörenden Mitgliedstaaten Mandate erteilt wurden. Sie sind diesen Mitgliedstaaten zur Rechenschaft verpflichtet. Den Hauptanteil ihrer Mittelausstattung erhalten sie von den Mitgliedern der Vereinten Nationen. Die EU ist einer der größten Geldgeber der Vereinten Nationen, als solche aber nicht Mitglied und die Rechenschaftspflicht gilt ihr gegenüber daher nicht.

22. Im Jahr 1997 traten Kommission und Vereinte Nationen in Verhandlungen über ein globales Rahmenübereinkommen für die gesamte EU-Finanzierung zugunsten von UN-Hilfsorganisationen(11) ein. Aufgrund dieser Verhandlungen wurde am 9. August 1999 ein Übereinkommen über die Grundsätze unterzeichnet, die bei von den UN verwalteten Programmen oder Projekten für die Finanzierung oder Kofinanzierung durch die Gemeinschaft gelten. Damit sollten die Probleme, die die Beziehungen zwischen der Kommission und den UN-Hilfsorganisationen getrübt hatten, gelöst werden(12). Wie der Hof aber in Ziffer 5.96 des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1999 dargelegt hat, wurden damit diese Probleme nicht alle gelöst.

Das WEP und ECHO konnten das im August 1999 unterzeichnete Übereinkommen bei Vertragsabschlüssen nicht in die Praxis umsetzen. Deshalb konnte zu zwei vom WEP am 2. Juli 1999 vorgelegten Vorschlägen über 15 Millionen Euro keine Einigung erzielt werden, obwohl ECHO die Dringlichkeit der Projekte anerkannte und die Mittel bereits zugewiesen worden waren. Folglich wurden aufgrund administrativer Probleme zwischen ECHO und dem WEP für Sofortnahrungsmittelhilfe verfügbare 15 Millionen Euro bis Dezember 2000 blockiert.

Sachdienlichkeit der Zweckbindung von Mitteln

23. Nach Ansicht der Kommission sollten ihre Finanzbeiträge für spezifische Maßnahmen ("Projekte")(13) verwendet werden, die einzeln zu betrachten und im Voraus zu billigen sind, wobei der Vertragspartner ohne vorherige Genehmigung der Kommission nur ganz bestimmte Änderungen vornehmen kann. Finanzbeiträge werden häufig in Form detaillierter Ausgabenaufstellungen für einen bestimmten Zweck und eine bestimmte Zeit dargestellt, ein Ansatz, der als Zweckbindung der Mittel bekannt ist. Die gesetzten Ziele können aber nur erreicht werden, wenn die Verträge sich auch wirklich mit den tatsächlich durchgeführten Maßnahmen der Vertragspartner decken, und wenn die Partner über die einzelnen Projekte Buch führen, so dass jede einzelne Ausgabe einem Finanzbeitrag zugeordnet wird. Dieser Ansatz mag der Realität im Fall kleiner NRO gerecht werden, die spezifische Projekte durchführen. Tatsächlich empfinden die Leiter dieser Organisationen die genauen Vorgaben von ECHO oftmals als Hilfe in Sachen wirtschaftlicher Haushaltsführung der Projekte.

24. Für die Maßnahmen großer humanitärer Hilfsorganisationen aber ist dieser Ansatz weniger geeignet. In den einzelnen Verträgen von ECHO mit den UN-Hilfsorganisationen und dem Roten Kreuz werden z. B. in der Regel Ausgabenposten, die Teil der breit angelegten Programme dieser Organisationen sind, herausgegriffen und zu einem "Projekt" zusammengestellt, das ECHO finanziert. Dies entspricht den Vertragsbedingungen von ECHO, bedeutet aber nicht unbedingt, dass dahinter eine eigenständige Maßnahme steht, die im System der Organisation getrennt verwaltet und buchungstechnisch erfasst wird. So gesehen waren Ausarbeitung, Überprüfung und Abschluss von ECHO-Verträgen weitgehend ein kostspieliger Verwaltungsaufwand, mit dem in erster Linie sichergestellt werden sollte, dass die formalen Anforderungen erfuellt werden. Er könnte auch mit ein Grund für Verzögerungen bei der Bereitstellung der Mittel sein.

25. Der Hof hat in der Vergangenheit bereits mehrmals festgestellt, dass sich dadurch nicht nur die rasche Bereitstellung der Mittel verzögert, sondern die Kommission mitunter auch keine aussagekräftigen Angaben über deren Verwendung erhält. Dies hat sich bei der Prüfung von Verträgen, die ECHO mit dem UNHCR im Zusammenhang mit der Kosovo-Krise geschlossen hat, erneut bestätigt.

Im Rahmen des Vertrags 99/6001 mit dem UNCHR (20 Millionen Euro) finanzierte ECHO 44 Teilprojekte zu fünf verschiedenen UNCHR-Projekten mit einem Gesamtbudget von rund 180 Millionen Euro. Diese Projekte entwickelten sich mit den Gegebenheiten, und das UNHCR legte ECHO deshalb am 8. Oktober 1999 einen neuerlichen Finanzierungsantrag vor, dessen Beurteilung für praktisch alle Maßnahmen von größter Wichtigkeit war. Die ECHO-Experten konnten zur Begründetheit des Antrags keine Stellungnahme abgeben, weil ihnen zu den betreffenden UNHCR-Projekten nicht genug Informationen vorlagen. Aus dem Rechnungsführungssystem des UNCHR ging im Dezember 1999 aber hervor, dass die meisten der ECHO zur Finanzierung vorgelegten Projekte de facto von anderen Geldgebern finanziert worden waren. Der Großteil der ECHO-Mittel (rund 16 Millionen Euro) war einem anderen Projekt zugewiesen worden, die nachträgliche Genehmigung von ECHO war noch einzuholen.

Der ECHO-Vertrag 99/6108 (10 Millionen Euro) wurde vom UNHCR in vollem Umfang der Finanzierung eines Projekts im Wert von mehr als 60 Millionen Euro zugewiesen, das 55 Teilprojekte umfasste und im Lauf des Jahres 1999 siebenmal geändert wurde, um den tatsächlich durchgeführten Arbeiten zu entsprechen. Über den ECHO-Vertrag wurden 16 % dieses Großprojekts finanziert, und die Zuweisung dieses Finanzierungsbeitrags zu bestimmten Ausgaben hat ausschließlich theoretischen Charakter.

VERWALTUNG DER TÄTIGKEITEN

Bereitstellung der Mittel

26. Die Kommission fasste im Hinblick auf die Zuweisung von Mitteln für humanitäre Hilfe sechs Beschlüsse. Insgesamt waren 1999 378 Millionen Euro verfügbar. Am 31. Dezember 1999 waren nur für 299,5 Millionen Euro (79 %) Verträge abgeschlossen worden. Bis zum 6. März 2000 sind zusätzliche Verträge über 16,3 Millionen Euro unterzeichnet worden.

27. Am 15. April 1999 transferierte die Kommission 150 Millionen Euro aus den Rückstellungen für unvorhergesehene Ausgaben; den Beschluss über die Bereitstellung für ihre Durchführungspartner fasste sie am 12. Mai 1999. Mit dem Beschluss über 150 Millionen Euro sollte der Mittelbedarf für den Zeitraum vom 1. April bis 30. September 1999, mit dem Beschluss vom 16. Juli 1999 über 196 Millionen Euro der dringendste Bedarf bis 31. Dezember 1999 gedeckt werden. De facto wurden die Mittel in diesen Phasen zögerlich im Wege von Verträgen gebunden und erst lange nach Ablauf der vorgesehenen Frist verwendet. So waren beispielsweise nur 61 % der 196 Millionen Euro am 31. Dezember 1999 vertraglich gebunden. ECHO ist der Ansicht, dass durch die Komplexität der Krise und die massive und unvorhersehbare Rückkehr der Flüchtlinge in den Kosovo die Verlängerung beider Beschlüsse bis 30. September 2000 (Beschluss über 150 Millionen Euro) bzw. bis 31. August 2001 (Beschluss über 196 Millionen Euro) gerechtfertigt war. Schaubild 3 veranschaulicht für beide Beschlüsse die Abweichung des ursprünglich geplanten Zeitraums vom Durchführungszeitraum der Verträge(14). Der schraffierte Bereich zeigt für beide Beschlüsse den Zeitraum, in dem die Mittel lt. Beschluss verwendet werden sollten. Die Kurve zeigt den jeweiligen Gesamtwert der laufenden Verträge. Der graue Bereich macht die Abweichung deutlich.

Schaubild 3

Geplante und tatsächliche Durchführungszeiträume

Mio EUR

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Quelle:

ECHO.

Mio EUR

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Quelle:

ECHO.

28. Gemäß den allgemeinen Bedingungen von ECHO für die Finanzierung von humanitären Maßnahmen darf der Zeitpunkt, ab dem Ausgaben getätigt werden können (Stichtag für die Zuschussfähigkeit), vor dem Vertragsabschlussdatum liegen. Von den bis 6. März 2000 insgesamt geschlossenen 318 Verträgen lag der Stichtag für die Zuschussfähigkeit bei 260 vor dem Datum der Vertragsunterzeichnung durch ECHO. In sieben Fällen überschritt dieser Zeitraum 100 Tage. Diese Rückwirkung hatte in der Praxis jedoch keinen signifikanten Einfluss auf den tatsächlichen Durchführungszeitraum der Projekte, da die NRO vor Erhalt einer Vorauszahlung keine erheblichen Mittelbindungen vornahmen und das Rote Kreuz sowie die UN-Hilfsorganisationen ihre Projekte unabhängig von der ECHO-Finanzierung starten. Die Ausführung der Mittel lässt sich somit nur am kumulierten Wert der von ECHO unterzeichneten Verträge ersehen (siehe Schaubild 4).

Schaubild 4

Kumulierter Wert der von ECHO unterzeichneten Verträge

(Mio EUR)

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Quelle:

ECHO.

(Mio EUR)

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Quelle:

ECHO.

29. Da sich die Gegebenheiten vor Ort rasch änderten - insbesondere im Juni 1999 - beeinträchtigten Verzögerungen in der Mittelbeschaffung durch ECHO oder beim Anlaufen und der Durchführung der Tätigkeiten die Relevanz und Sinnhaftigkeit der entsprechenden Maßnahmen.

Aufgrund der Gesamtmittelanforderung des Roten Kreuzes vom 7. April 1999 wurden mit dem IKRK bzw. der IFRC zwischen dem 24. Juni 1999 und dem 21. Juli 1999 sechs Verträge über insgesamt 15,5 Millionen Euro unterzeichnet. Die entsprechenden Maßnahmen waren zum Zeitpunkt der Vertragsunterzeichnung entweder noch in der Anlaufphase oder aber aufgrund des plötzlichen Wandels in den Gegebenheiten im Juni nicht länger angemessen. Die meisten der von ECHO im Rahmen des Vertrags 99/6084 mit der IFRC (3 Millionen Euro) finanzierten Hilfsgüter waren nicht vor September 1999 für die Verteilung in Albanien verfügbar. Zu dieser Zeit hatten die Flüchtlinge das Land bereits wieder verlassen, weshalb bestimmte Hilfsgüter nicht länger benötigt wurden. Mit der Verteilung der Hilfsgüter im Rahmen des am 31. Juli 1999 auslaufenden Vertrags 99/6082 mit dem IKRK (6,5 Millionen Euro) wurde erst im August 1999 begonnen. Ende November 1999 befanden sich von den zu 3,1 Millionen Euro erworbenen Hilfsgütern 26 % (wertmäßig betrachtet) noch in Lagerhäusern, u. a. die gesamte Lieferung Milchpulver im Wert von 0,4 Millionen Euro.

30. Die meisten Verträge, die ursprünglich vor Ende Februar 2000 ausgelaufen wären, wurden verlängert. Aus den geprüften Maßnahmen lässt sich schließen, dass die Hauptgründe für die Vertragsverlängerungen in einer Neuausrichtung der Maßnahmen lagen, die durch Veränderungen der Krisensituation begründet war. Mitunter waren die Gründe für Vertragsverlängerungen aber auch die Staffelung oder Umverteilung von Maßnahmen, um die Mittelausstattung auszuschöpfen anstatt sie zu kürzen, und bisweilen das Bestreben der Vertragspartner, ihre Präsenz vor Ort bis zum Start neuer Maßnahmen zu finanzieren. Ob diese Verlängerungen durch den gegebenen Bedarf immer vollauf gerechtfertigt waren, ist fraglich.

Im Zusammenhang mit dem Vertrag 99/6050 vertrat ECHO die Auffassung, dass die NRO durch die Änderung in die Lage versetzt werde, ihre operationellen Kosten bis Ende Februar 2000 (eine sechsmonatige Verlängerung) zu decken und somit eine zweite Verteilung von Düngemitteln vorzunehmen. Trotz unzulänglicher Ergebnisse und eines unklaren Projektvorschlags beschloss ECHO, diese Verwaltungskosten zu finanzieren, und so die Präsenz der NRO in der Region zu gewährleisten.

Ressourcen und Aufbau von ECHO

31. ECHO standen für 1999 ursprünglich insgesamt rund 500 Millionen Euro zur Verfügung. Die aus der Soforthilfe für die Kosovo-Krise transferierten 346 Millionen Euro stellten Zusatzgelder dar, die neben der ursprünglichen Mittelausstattung verwaltet werden mussten, wobei ECHO dafür kein zusätzliches Personal zur Verfügung stand. Wegen Personalmangels und fehlender schriftlicher Berichte sowohl vonseiten der NRO wie auch von ECHO selbst, war es den zuständigen Sachbearbeitern in Brüssel nicht immer möglich, Probleme im Zusammenhang mit der Durchführung frühzeitig zu erkennen und die erforderlichen Abhilfemaßnahmen zu treffen. Wenn man von den Dienstreisen von ECHO-Mitarbeitern absieht, wurden die operationellen Aufgaben vor Ort ausschließlich von externen Experten wahrgenommen, aber nur bestimmte ermächtigte Beamte in Brüssel durften Entscheidungen treffen, die ECHO rechtlich binden. Vor Ort waren in der Soforthilfephase der Krise infolgedessen keine ausreichenden Entscheidungsbefugnisse vorhanden.

32. In Pristina und Skopje verbrachten die ECHO-Experten einen beträchtlichen Teil ihrer Zeit mit der Lösung logistischer Fragen, wie z. B. dem Aufbau des Büros, der Beschaffung der benötigten Ausstattung, der Verwaltung des Budgets für die Betriebskosten usw. Die Arbeitszeit von Experten für die Lösung dieser praktischen Fragen aufzuwenden, ist mit einer wirtschaftlichen Verwendung von Ressourcen nicht vereinbar.

Beurteilung der Projekte

33. Bei Verträgen über Soforthilfemaßnahmen enthielten die von den NRO vorgelegten Projektvorschläge keine genauen Angaben zu den Personalkosten, und es liegen keine Nachweise dafür vor, dass ECHO diese Kosten bei Genehmigung von Verträgen oder Gewährung der Umverteilung des Budgets für operationelle Ausgaben zugunsten von Personalkosten im Zuge aufeinander folgender Nachträge systematisch bewertet hat. Die Bewertung der Personalkosten wurde außerdem durch das Fehlen detaillierter Ausgabenpläne erschwert. ECHO hat beispielsweise nicht darauf bestanden, dass alle NRO ausreichende Personalressourcen für eine optimale Durchführung vor Ort bereitstellten. So waren ECHO bei der Errichtung von Unterkünften die wichtigsten Erfolgsfaktoren bekannt, und es hätte dafür Sorge tragen können, dass der Vorbereitung und Verteilung gemäß dem Bedarf der Bevölkerung vor Ort hinreichende Mittel zugewiesen wurden.

Bedarfsgerechte Hilfe

34. ECHO übertrug den ausführenden NRO die Bedarfsermittlung sowie die Überwachung der Angemessenheit der geleisteten Hilfe. Dies war angesichts der starken Fluktuation bei der Anzahl der Flüchtlinge und der unklaren Lage im Kosovo ein Schlüsselelement zur Anpassung der Maßnahmen an die Erfordernisse. Bei einigen Projekten haben die NRO den Bedarf nicht ordnungsgemäß überwacht, wodurch in einigen Fällen Ressourcen nicht effizient genutzt wurden.

Die an zwei Flüchtlingslager in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien zwischen Juni und Oktober 1999 (Vertrag 99/4006 über 2 Millionen Euro) gelieferten Mengen an frischen Lebensmitteln waren nicht an die tatsächliche Zahl der Flüchtlinge in den Lagern angepasst. Ursprünglich war beabsichtigt, jede Person mit 2 kg frischen Lebensmitteln pro Woche zu versorgen, doch im Juli wurden durchschnittlich 12 kg und im August 10 kg wöchentlich pro Person an diese Lager geliefert. Gleichzeitig erhielten die Flüchtlinge in einem anderen Lager in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien im Juli 0,2 kg und im August 0,4 kg wöchentlich.

Das "Emergency Shelter Programme" (Programm Notunterkünfte) im Kosovo verwendete, shelter kits' (Bausätze für die Instandsetzung beschädigter Häuser) als logistische Einheit für Planung und Beschaffung. Einige NRO ermittelten den Bedarf je beschädigtem Haus und verteilten die einzelnen Komponenten aus dem Bausatz entsprechend, was sich als kosteneffizient erwies. Andere NRO hingegen verteilten einen Satz je Haus ungeachtet des jeweils gegebenen spezifischen Bedarfs. Das stand nicht im Einklang mit der geforderten bedarfsgerechten Zuteilung (Ausmaß und Art des Schadens, Größe des Hauses, Anzahl der Hausbewohner) und den aktuellsten Bevölkerungsbewegungen.

35. Die Frage der Verwendung der nach Rückkehr der Flüchtlinge in ihre Heimat gelieferten überschüssigen Hilfsgüter, ist im Falle des Roten Kreuzes von besonderer Bedeutung. Bemühungen zur Umleitung der Hilfsgüter in die bedürftigen Gebiete wurden zwar vorgenommen, durch logistische Unflexibilität konnten Maßnahmen aber weder gestoppt noch rechtzeitig umgeleitet werden. ECHO seinerseits war außer Stande einzugreifen und so eine Mobilisierung nicht benötigter Ressourcen zu unterbinden.

Gemäß Vertrag 99/6082 mit dem IKRK angekaufte 26500 Rundfunkgeräte im Wert von 1 Million Euro waren im technologischen Umfeld der Kosovo-Krise nur bedingt von Nutzen. Sie wurden den Flüchtlingen nach deren Rückkehr in ihre Heimat ausgehändigt und nicht wie geplant für die Zwecke der Kommunikation in Notfällen verwendet. Sie wurden nicht in die Bestände überführt, um auf diese Weise ECHO-Mittel zu bewahren. An einen möglichen Einsatz in anderen Notsituationen wurde nicht gedacht.

Ablauf von Beschaffung und Lieferung

36. Beschaffung und Verteilung von Grundnahrungsmitteln und sonstigen grundlegenden Hilfsgütern, die von ECHO über Programme des WEP sowie des UNHCR kofinanziert wurden, waren effizient. Die Hilfsgüter wurden zentral beschafft, und den ausführenden NRO wurde die Verteilung übertragen. In Bezug auf das "Emergency Shelter Programme" im Kosovo entschieden die drei wichtigsten Geldgeber aber, dass jeder auf dem gesamten Gebiet tätig sein sollte anstatt die Zuständigkeit jeweils für ein bestimmtes Gebiet zu übernehmen bzw. einem unter ihnen die Zuständigkeit zu übertragen. ECHO griff den Ansatz des UNCHR auf und übertrug die Zuständigkeit für die sieben zu diesem Zweck festgelegten Gebiete sieben NRO. Da auch USAID NRO beauftragte, hatte jeder der drei größten Geber seine eigene NRO in jedem Gebiet. Durch diesen Doppelaufwand war keine wirtschaftliche Verwendung der Ressourcen gegeben.

37. Jede der sieben für ECHO tätigen NRO war mit Beschaffung beauftragt. Das gesamte Verfahren zur Auswahl von Lieferanten (häufig mit mehreren Auslandsreisen verbunden), zum Abschluss von Verträgen, zur Vorbereitung des komplizierten Transports in den Kosovo und zum Ausfindigmachen und Anmieten von Lagerhäusern wurde von jeder dieser NRO durchgeführt. Den NRO fehlten dafür sowohl die nötige Sachkenntnis wie auch die Mittel zur Sicherstellung ihrer Lieferungen, wodurch es zu Verzögerungen in der Programmdurchführung und Problemen mit der Koordinierung kam.

38. Dieses System mit sieben Haupt- und 13 Nebenverteilerstellen(15) war unnötig kompliziert. Fälle wurden festgestellt, in denen Nebenverteilerstellen zwei der Hauptverteilerstellen gegenüberstanden oder die Zielgebiete sich überschnitten. Zuweisung der Güter und Koordinierung zwischen Haupt- und Nebenverteilerstellen waren schwierig, insbesondere in Anbetracht der Verzögerungen bei der Lieferung der Güter. Darüber hinaus konnten Prioritäten erst auf lokaler anstatt auf regionaler Ebene gesetzt werden.

39. Anstelle einer einzigen Stelle waren sechs verschiedene Organisationen (das IKRK, drei von USAID und zwei von ECHO finanzierte NRO) für die Beschaffung und Verteilung von Saatgut für Winterweizen und Düngemittel zuständig. Dies führte zu Verzögerungen, beeinträchtigter Kosteneffizienz, Problemen mit Koordinierung und Qualität, die sich auch im Zusammenhang mit den Hilfsgütern für Unterkünfte bemerkbar machten. Da nur eine begrenzte Anzahl von Lieferanten das benötigte spezielle Saatgut liefern konnte, machten die NRO einander Konkurrenz, um die benötigten Mengen geliefert zu bekommen. Die Überprüfung der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) im Hinblick darauf, ob das gleiche Saatgut nicht mehrfach angekauft worden war, erwies sich als recht aufwendig.

Berichterstattung über die operativen Vorgänge

40. Grundlage für die Überwachungsberichte ist nach wie vor der verwaltungstechnisch vorgesehene Zeitplan für Projekte. Außerdem werden sie allzu oft erst abgefasst, wenn eine Vertragsänderung beantragt wird oder die Abschlussberichte vorgelegt werden. Es gibt also keine regelmäßigen Berichte zum Stand der Projekte und folglich keine allgemeine Bewertung der Maßnahmen.

41. Zwischenberichte zum Projektfortschritt wurden für etwa die Hälfte der geprüften Verträge abgefasst. Durch die fälschliche Darstellung eines allgemeinen Beitrags zu breit angelegten Maßnahmen als spezifische Projekte in den ECHO-Verträgen mit dem UNCHR und dem Roten Kreuz wurde - sowohl für ECHO als auch für die Vertragspartner - die Erstellung von Berichten erschwert (siehe Ziffer 24). Deshalb ersuchten beide Organisationen darum, von dieser Verpflichtung befreit zu werden.

42. Die Finanzbeiträge von ECHO zu Programmen des UNHCR und des WEP sind für die ECHO-Experten schwierig zu bewerten und zu überwachen. Vor Ort führt das UNCHR seine Programme gemäß seinen internen Anweisungen durch, und die im Rahmen des operationellen Vertrags mit ECHO erzielten Ergebnisse, aufgrund dessen sie Finanzierungsbeiträge erhalten, können nicht immer gesondert bewertet werden. Die derzeit vor Ort angewandten Überwachungsverfahren sind dafür kaum geeignet; dies gilt auch für die Verfahren zur Aufstellung von Ausgabenplänen und zur Rechnungslegung.

Zu Vertrag 99/07001 mit dem WEP konnte weder ECHO Brüssel noch das ECHO-Büro in Pristina Informationen über die Abwicklung vorlegen. Grundlegende Informationen darüber, was durchgeführt wurde oder wenigstens in welchem Land die von ECHO finanzierte humanitäre Hilfe geleistet wurde, konnten nicht beigebracht werden. Da ECHO nicht bekannt war, wie die Mittel des WEP eingesetzt wurden, besteht die Gefahr von Überschneidungen mit der gemäß Beschluss vom 6. März 1999 bereitgestellten Hilfe zugunsten der Opfer des Konflikts im ehemaligen Jugoslawien(16). Aufgrund dieses Beschlusses bereitgestellte Mittel werden auch für die von ECHO finanzierte Nahrungsmittelhilfe zugunsten der gefährdetsten Bevölkerungsgruppen verwendet.

Finanzielle Überwachung

43. Die Kommission misst das Voranschreiten der Programme in der Regel am Umfang der aus dem Gemeinschaftshaushalt getätigten Zahlungen. Daran lässt sich aber der Stand der Durchführung der ECHO-Maßnahmen nicht erkennen, da bei Vertragsabschluss Vorschüsse gezahlt werden (im Fall der Kosovo-Krise im Durchschnitt 65 % des Vertragswertes).

44. Die einzige Finanzinformation, die ECHO in der Praxis zur Durchführung der Maßnahmen erhielt, war der drei Monate nach Ablauf der Verträge vorzulegende abschließende Finanzbericht. Berichte zum Stand der finanziellen Durchführung oder Ausgabenerklärungen liegen nicht vor, und Berichte zum Projektfortschritt - sofern sie erstellt werden - geben nicht immer einen brauchbaren Indikator ab für den Stand der Maßnahmen unter dem Aspekt der wirtschaftlichen Mittelverwendung. In einigen Fällen ruhten Mittel, ohne dass dies entdeckt worden wäre. Der Zeitraum, in dem ECHO über keine Finanzinformationen verfügt, steigt im Verhältnis zu den von ihm genehmigten Neuausrichtungen und Verlängerungen.

45. Die Trennung der Fortschrittsberichte von den Finanzberichten ist vom Standpunkt der Verwaltung aus nicht gerechtfertigt, und wirkt sich nachteilig auf die Überwachung von Maßnahmen aus. In einer Reihe der geprüften Fälle legten die Vertragspartner detaillierte Ausgabenpläne für Maßnahmen zur Untermauerung eingebrachter Anträge auf Verlängerung von Verträgen vor. Dennoch verlangte ECHO bislang nie eine Ausgabenerklärung, obwohl diese für eine wirkliche Bewertung der Lage unerlässlich ist, insbesondere dann, wenn Anträge am Ende der ursprünglich für die Abwicklung des Vertrages vorgesehenen Frist eingebracht werden.

Der Vertrag 99/5009 über die Verwaltung des Durres-Lagers in Albanien lief am 5. Juli 1999 aus. Erst bei Vorlage des abschließenden Finanzberichts am 3. November 1999 stellte ECHO fest, dass nur 0,25 Millionen Euro des 1 Million Euro-Etats ausgeschöpft worden waren, auch wenn die veranschlagten Personalausgaben zu 84 % in Anspruch genommen worden waren. Das heißt, von dem gezahlten Vorschuss in Höhe von 80 % blieben 0,6 Millionen Euro unnötig ungenutzt. ECHO stellte erst im März 2000 eine Einziehungsanordnung aus.

Managementinformationsysteme

46. Die Beschlüsse der Kommission sehen eine indikative Mittelzuweisung nach geografischem Bestimmungsort sowie gebietsspezifische Mittel vor, die in erster Linie für das Rote Kreuz und die UN-Hilfsorganisationen bestimmt sind. Das Managementinformationssystem von ECHO liefert aber keine zuverlässige Darstellung der in jedem Land (bzw. im Falle der Bundesrepublik Jugoslawien in jeder Provinz) durchgeführten Maßnahmen, was vor allem auf folgende Gründe zurückzuführen ist:

a) Die geografischen Bezeichnungen entsprechen nicht immer den bedürftigen Regionen. Bei Serbien, Montenegro und dem Kosovo handelt es sich um unterschiedliche Interventionsgebiete - in den Kommissionsbeschlüssen wie auch in der Praxis - doch das Managementinformationssystem bezieht sich nur auf die Bundesrepublik Jugoslawien.

b) Die Durchführung wird auf der Grundlage einzelner Kommissionsbeschlüsse überwacht, die auch Maßnahmen umfassen, die nicht zur Soforthilfe zu zählen sind, wie im Falle von Albanien. Daher sind keine Gesamtinformationen zur Kosovo-Krise verfügbar.

c) Sogenannte gebietsspezifische Maßnahmen stellten in der Praxis auf ein nicht festgelegtes geografisches Gebiet ab.

d) Viele Maßnahmen wurden geografisch neu ausgerichtet, ohne dass dies vermerkt worden wäre.

Der gebietsspezifische Vertrag 99/6029 mit dem dänischen Roten Kreuz (1,25 Millionen Euro, unterzeichnet am 21. Juni 1999) war für die Vertriebenen in Albanien, der Bundesrepublik Jugoslawien und der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien gedacht. Als die Situation sich im Juni unerwartet änderte, erfolgte die tatsächliche Durchführung zur Gänze in Serbien. Diese Umschichtung war im Managementinformationssystem von ECHO nicht erfasst.

Begründetheit der Vorschüsse

47. Bei 48 % aller Verträge, die im Rahmen der 1999 gefassten Beschlüsse zur Kosovo-Krise geschlossen wurden, zahlte ECHO bei Vertragsunterzeichnung einen Vorschuss in Höhe von 80 %, bei den übrigen Verträgen Vorschüsse in Höhe von 50 %. Bei acht(17) der geprüften Verträge lagen die getätigten Ausgaben zum vorgesehenen Auslaufdatum des Vertrags unter dem gewährten Vorschuss. Es sind durchaus operative Gründe denkbar, die Vertragsverlängerungen gerechtfertigt erscheinen lassen. Wenn die ursprünglichen Vorschüsse sich aufgrund von Änderungen in den Gegebenheiten als zu hoch erwiesen haben, war aus den Akten aber nicht immer erkennbar, dass die Vertragsverlängerungen begründet waren.

Bei einer der NRO, die einen 80 %igen Vorschuss erhielt, waren nur 25 % der Haushaltsmittel beim ursprünglich geplanten Ende der Maßnahmen für Direktausgaben verwendet worden. Im Anschluss an die Rückkehr der Flüchtlinge stimmte ECHO dem Vorschlag der NRO für eine Neuausrichtung ihrer Maßnahmen zu, obwohl das für die Koordinierung dieser Maßnahmen zuständige UNHCR bereits lokale Organisationen für deren Ausführung unter Vertrag genommen hatte.

48. Gemäß Artikel 21 Absatz 3 der allgemeinen Bedingungen für ECHO-Verträge kann ein Vorschuss in Höhe von 50 % gezahlt werden mit der Option einer weiteren Vorschussleistung von 30 %, wenn ein Vertragspartner eine hinreichende Ausführungsrate belegen kann. Laut Artikel 21 Absatz 2 der allgemeinen Bedingungen muss die Zahlung eines Vorschusses in Höhe von 80 % statt 50 % durch die Art der Maßnahmen oder einen Fälligkeitsplan für die Ausgaben gerechtfertigt sein. Die Bewertungsdossiers zu den Verträgen enthalten keine derartigen Belegunterlagen.

Finanzielle Abwicklung

49. ECHO berechnet und leistet die Abschlusszahlung für abgeschlossene Maßnahmen mit Verspätung. Eine Überprüfung der Ende Februar 2000 abgeschlossenen Maßnahmen zeigte, dass 51 von 64 vor November 1999 - also mehr als drei Monate vorher - abgewickelten Verträgen, nicht abgerechnet waren. Der für diese Verträge zu zahlende Betrag belief sich auf 54 Millionen Euro. Für vor der Räumung des Kosovo im März 1999 laufende Maßnahmen verzögerte sich die Erstellung der Endabrechnungen wegen verloren gegangener Akten von ECHO oder seiner Vertragspartner.

Im Fall des am 17. Februar 1999 ausgelaufenen Vertrags 98/2002 mit dem IKRK wurde der Abschlussbericht am 15. Juni 1999 vorgelegt; die Endabrechnungen waren Anfang März 2000 noch immer nicht erstellt.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

Gesamtbeurteilung

50. Ausmaß und Schnelligkeit der Bevölkerungsbewegungen in Verbindung mit unerwarteten Veränderungen der Gegebenheiten stellten alle großen humanitären Hilfsorganisationen, die für die Kanalisierung der beträchtlichen, von der internationalen Gemeinschaft aufgrund der Kosovo-Krise bereitgestellten Summen zuständig waren, vor Probleme. Die Hauptprobleme dabei waren die Schwierigkeit, ohne Aufschub einem außerordentlichen Bedarf gerecht zu werden (siehe Ziffern 26 - 32) und eine Vielzahl Beteiligter zu koordinieren, von denen jeder seine eigenen Prioritäten verfolgte (siehe Ziffern 36 - 39), sowie die Starrheit der daraus resultierenden komplexen Hilfemechanismen (siehe Ziffern 34 - 35).

51. Personal und Experten von ECHO legten bei der Ermittlung und Genehmigung zahlreicher Aktivitäten auf dem Gebiet der humanitären Hilfe beachtliches Engagement an den Tag. Die schnelle, wirksame und effiziente Bereitstellung und anschließende Ausführung der Ressourcen wurden aber dennoch von - gemessen an der Dringlichkeit der Situation (siehe Ziffern 12 - 20) und der führenden Rolle der UN-Hilfsorganisationen (siehe Ziffern 21 - 22) - wenig geeigneten rechtlichen und verfahrenstechnischen Vorschriften behindert.

52. Durch die Zweckbindung von Mitteln konnten die Finanzbeiträge von ECHO trotz ihres beträchtlichen Umfangs nur schwer in das Hilfesystem integriert werden (siehe Ziffern 23 - 25).

53. Aufgrund der für die Überwachung verfügbaren Ressourcen hatte ECHO keine angemessene Möglichkeit, die Entwicklung der Maßnahmen vor Ort in einem sich rasch wandelnden Umfeld zu kontrollieren. Den Verfahren zur Projektbeurteilung und der Unterzeichnung von Verträgen wurde Priorität eingeräumt (siehe Ziffern 40 - 46).

54. Rolle und Pflichten von ECHO in Notsituationen sind die eines aktiven Gebers (siehe Ziffern 9 - 11). Ein Instrumentarium für die rasche Bereitstellung von Human- und Finanzressourcen (siehe Ziffern 27 - 32) sowie für die Nachbereitung früherer Krisensituationen war nicht vorhanden. Dies beeinträchtigte die rasche Handlungsfähigkeit von ECHO in der Kosovo-Krise.

Empfehlungen

55. Die Verwaltungsverfahren (Beschlüsse, Genehmigung von Maßnahmen und Zahlungen) könnten auf den gegebenen Dringlichkeitsgrad eigens zugeschnitten werden. Wenn die ECHO-Hilfe rascher und glaubwürdiger geleistet werden soll, müssen vor Ort geeignete Beschlussfassungsverfahren für die Soforthilfephase humanitärer Krisen eingerichtet werden. Außerdem muss den für die Verwaltung von Verträgen über Soforthilfemaßnahmen zuständigen operationellen Referaten genügend Personal zugewiesen werden, die Managementinformationssysteme müssen ausgebaut werden und die lokalen Büros angemessene logistische Unterstützung erhalten.

56. Stellt die Europäische Union weiterhin einen großen Teil der ECHO-Soforthilfe für die UN-Hilfsorganisationen bereit, so ist ein stärker realitätsbezogener und aktiverer Ansatz für die Finanzierung dieser Organisationen vonnöten. Eine echte Beteiligung der EU an den Planungs- und Verwaltungsinstanzen der UN-Hilfsorganisationen sowie an den Verfahren zur Prüfung dieser Hilfsorganisationen wäre angesichts des Umfangs des EU-Beitrags zu ihrer Finanzierung angemessen (siehe auch Jahresbericht 1999(18).

57. Programme der UN bzw. des Roten Kreuzes müssen als Einheit gesehen werden, wenn ihre Durchführung vor Ort ordnungsgemäß überwacht werden soll, was mit den von ECHO derzeit angewandten Verfahren nicht möglich ist. ECHO sollte überprüfen, ob es möglich ist, den Schwerpunkt von der derzeit üblichen Messung der Inputs, wodurch die tatsächliche Situation nicht immer wiedergeben wird, hin zu verlagern zur Messung von Outputs anhand quantifizierter Leistungsindikatoren.

58. Bei Finanzierung umfangreicher Beschaffungsprogramme sollte ECHO sich davon überzeugen, dass die Partner über die entsprechende Logistik verfügen. ECHO sollte hinterfragen, ob spezialisierte Versorgungsagenturen diese Dienstleistung nicht schneller, kostengünstiger und koordinierter erbringen können, als einzeln agierende NRO.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 21. und 22. März 2001in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) Mit Belgrad im Oktober 1998 erzieltes Abkommen über den Teilabzug der jugoslawischen Truppen und Einsetzung von 2000 OSZE-Inspektoren im Kosovo, die am 19. März 1999 nach dem Scheitern der Verhandlungsrunde in Rambouillet über den Status der Provinz evakuiert wurden.

(2) Auf der Grundlage des Friedensabkommens vom 10. Juni 1999 zogen alle jugoslawischen Truppen vor dem 20. Juni 1999 aus dem Kosovo ab.

(3) Resolution 1244 der Vereinten Nationen vom 10. Juni 1999 mit dem Beschluss, im Kosovo eine ihnen unterstellte internationale zivile und Sicherheitspräsenz zu dislozieren. Die zivile Präsenz (UNMIK) ist in vier Bereiche untergliedert: eine Zivilverwaltung (durch die UN), humanitäre Hilfe (koordiniert vom UNHCR), Wiederaufbau (Einrichtung einer Task Force durch die EU) und institutionelle Konsolidierung (OSZE). Zur Gewährleistung der Sicherheit schloss die NATO sich mit einer internationalen Sicherheitspräsenz (KFOR) zusammen.

(4) Schätzungen zur Zahl der vor der Krise im Kosovo lebenden Personen variieren. Das jugoslawische Bundesamt für Statistik gab die Zahl 1992 mit 1,96 Millionen an. Anderen Schätzungen zufolge waren es 1,5 bzw. 2,1 Millionen. Am 9. Juni 1999 schätzten die Vereinten Nationen, dass sich noch rund 500000 Menschen im Kosovo aufhielten. Neben den oben beschriebenen Bevölkerungsbewegungen suchten mehr als 130000 Einwohner des Kosovo nach Februar 1998 außerhalb der Region um Asyl an, insbesondere in der Schweiz und in Deutschland. 91000 Flüchtlinge in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien wurden im Rahmen des entsprechenden humanitären Programms des UNCHR vorübergehend evakuiert.

(5) 62 Millionen Euro für Albanien, 25 Millionen Euro für die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien und 13 Millionen Euro für Montenegro.

(6) Mandat, das ECHO am 6. November 1991 von der Kommission erteilt wurde.

(7) Durch Artikel 13 der Ratsverordnung vom 20. Juni 1996 über die humanitäre Hilfe wird die Kommission ermächtigt, in Notsituationen Beschlüsse über Maßnahmen mit einem Kostenaufwand von bis zu 10 Millionen Euro zu fassen, ohne vorher die Stellungnahme des Ausschusses für humanitäre Hilfe einzuholen.

(8) ECHO-Vermerk "OHRID seminar 6-7 November, preliminary summary impression and conclusion".

(9) Siehe Jahresbericht 1998, Ziffern 5.85, 5.86, 5.89, ABl. C 349 vom 3.12.1999.

(10) Dokumente 14 und 15 zu den Beschaffungsverfahren.

(11) Die Frage des EU-UN-Übereinkommens wurde in einem weiter gefassten Zusammenhang im Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 1999 behandelt, ABl. C 342 vom 1.12.2000, Ziffern 5.94 - 5.103.

(12) In ihrer Mitteilung "Strategische Ziele 2000 - 2005 - Das Neue Europa gestalten" vom 9. Februar 2000 (KOM(2000) 154) an das Europäische Parlament, den Rat, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen stellte die Kommission fest: "Wir sind ein globaler Akteur und spielen im Handel, bei Hilfsmaßnahmen und im Finanzwesen eine führende Rolle. Dennoch ist die Union als solche in den internationalen Finanzinstitutionen und den UN-Sonderorganisationen nicht voll vertreten. Diese Anomalie muss korrigiert werden." In einem Entschließungsantrag "fordert (das Europäische Parlament) die Kommission und die Mitgliedstaaten auf, die geleisteten Anstrengungen zu unterstützen, damit die Präsenz und der Einfluss der Europäischen Union bei den internationalen Organisationen ihr politisches Gewicht und den Umfang ihres Beitrags zur humanitären Hilfe besser widerspiegeln" (PE 286.789, Ziffer 15).

(13) Siehe Klausel 1.6 des Übereinkommens.

(14) Der Durchführungszeitraum beginnt, wenn die Zuschussfähigkeit der Ausgabe festgestellt wird und endet mit dem Abschluss der Maßnahmen. Daten wie in der Rechnungsführung von ECHO zum 6. März 2000 gebucht.

(15) Die Hauptstelle übernimmt die Verteilung vom Lieferanten an das örtliche Lagerhaus, die Nebenstelle die Verteilung vom örtlichen Lagerhaus an den Empfänger.

(16) Echo/tps/214/1999/01000; 69 Millionen Euro.

(17) 99/4006, 99/5006, 99/6007, 99/6049, 99/6050, 99/6082, 99/6100, 99/6108.

(18) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1999, Ziffer 5.102, ABl. C 342 vom 1.12.2000.

Anhang

AUFSCHLÜSSELUNG DER 29 GEPRÜFTEN VERTRAEGE:

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Antwortender kommission

ZUSAMMENFASSUNG

I. Die Kommission möchte betonen, dass der für die Kosovokrise bereitgestellte Betrag von 400 Mio. EUR ungefähr doppelt so hoch war, wie der vom Europäischen Amt für humanitäre Hilfe (ECHO) ursprünglich vorgesehene Betrag, wobei praktisch kein zusätzliches Personal eingestellt wurde. Diese bedeutete in der Praxis, dass ECHO 12 zusätzliche Beschlüsse und 500 zusätzliche Verträge zu verwalten hatte.

II. Die Kommission räumt ein, dass bei den vom Rechnungshof durchgeführten Stichproben der Verträge die wichtigsten ECHO-Partner (an der Höhe ihrer Einzelverträge gemessen) und die wichtigsten geografischen Regionen und Einsatzbereiche erfasst wurden. Dadurch wurden jedoch wahrscheinlich die NRO-Partner des Amtes vernachlässigt, die zusammen über die Hälfte der Mittel erhielten.

Eine Prüfung der Leistung aller an der Krise beteiligten Organisationen würde ergeben, dass die Leistung des Amtes insgesamt mindestens so gut war, wie die vergleichbarer Geberorganisationen. Ferner weist die Kommission auf die im April 1999 gemäß Artikel 20 der Verordnung über die humanitäre Hilfe durchgeführte unabhängige Evaluierung der Tätigkeit des Europäischen Amtes für humanitäre Hilfe hin, die u. a. zu dem Schluss kam, dass "ECHO die Bereitstellung humanitärer Hilfe gegenwärtig mindestens genauso gut finanziert wie alle anderen Organisationen, wenn nicht sogar besser und kostengünstiger als die vergleichbaren internationalen Organisationen".

III. Was die Rahmenbedingungen für die Durchführung der humanitären Hilfe der EU und deren Auswirkungen auf die Schnelligkeit der Durchführung angeht, so hat ECHO als eine Dienststelle der Kommission sicherzustellen, dass den humanitären Erfordernissen entsprochen und gleichzeitig ein effizientes Finanzmanagement betrieben wird. Dies ist ausdrücklich in den Verträgen festgelegt. Zwischenzeitlich hat ECHO eine Reihe von Maßnahmen zur weiteren Verbesserung der Verfahren ergriffen.

IV. Der besondere Charakter der Vereinten Nationen wird bei den Verträgen insofern berücksichtigt, als sich die Einrichtungen der Vereinten Nationen im Einzelfall verpflichten, die Bedingungen des PRV zu respektieren, wobei die einzelnen EG-UN-Übereinkommen jedoch maßgebend sind, soweit die in diesen Übereinkommen behandelten Themen betroffen sind.

V. Im UN-EG-Übereinkommen wurde eingeräumt, dass bestimmte Punkte noch nicht gelöst werden konnten und weitere Diskussionen zwischen den Vereinten Nationen und der EG erforderlich sind. Diese wurden zwar bereits aufgenommen, jedoch noch nicht abgeschlossen. Nach Ansicht der Kommission ist es wichtig, diese Diskussionen fortzusetzen.

Was die Aufstellung projektbezogener Budgets für die Vereinten Nationen angeht, so hat der Rechnungshof in einigen Fällen mit seiner Anmerkung Recht, dass sich dies nur wenig auf die entsprechenden Programmaktivitäten ausgewirkt hat. In anderen Fällen sind die Projekte jedoch klar definiert, so dass eine getrennte Verwaltung möglich ist, und vielfach sind sie auch Bestandteil von Programmen, die in Abstimmung mit ECHO entworfen wurden.

Die Kommission prüft die Möglichkeit, Teile von Programmen zu finanzieren und diskutiert diese Frage mit den Vereinten Nationen. Sie ist jedoch der Ansicht, dass diese Änderung nicht nur zahlreiche Auswirkungen haben wird, sondern auch noch andere Fragen hiermit zusammenhängen, die gleichzeitig diskutiert werden müssen (beispielsweise die Verantwortlichkeit der Vereinten Nationen für die Leistung, wenn die Input-Kontrollen reduziert werden, und die Beteiligung der Kommission an der Rechnungslegung der Vereinten Nationen). Die Kommission ist der Ansicht, dass eine solche Veränderung, wenn sie nicht mit der erforderlichen Sorgfalt durchgeführt wird, ebenso viele neue Probleme schaffen wie lösen könnte.

Selbst wenn diese Fragen geklärt sind, kann eine solche Änderung erst nach einer Überarbeitung der Haushaltsordnung erfolgen, um eine größere Flexibilität bei den Finanzierungsvereinbarungen zwischen der Kommission und den internationalen Organisationen, einschließlich der Vereinten Nationen, zu gewährleisten. Die Kommission hat bereits dahingehende Vorschläge gemacht.

VI. Mehrere Mitarbeiter des ECHO-Hauptsitzes in Brüssel unternahmen zur Unterstützung der operationellen und verwaltungstechnischen Angelegenheiten Missionen vor Ort, weshalb die Kommunikation zwischen Brüssel und den Außenstellen in den meisten Fällen problemlos funktionierte. Die Kommission räumt lediglich ein, dass es in einigen Fällen zu Verzögerungen kam, da die Verträge erst von Brüssel genehmigt werden mussten. ECHO hat erkannt, dass hier etwas getan werden musste, und hat Mitarbeiter des Amtes bestimmt, die in Zukunft bereitstehen werden, um diese Aufgaben im Bedarfsfall zu übernehmen.

VII. Angesichts des Ausmaßes, der Komplexität und der Geschwindigkeit mit der sich die Krise vor Ort entwickelte, wäre es wohl eher erstaunlich gewesen, wären die ECHO-Experten bei ihrer Überwachungstätigkeit nicht auf die vom Rechnungshof genannten Probleme gestoßen. Man muss realistisch beurteilen, in welchem Maße in einer so umfassenden und komplexen Krise eine reguläre systematische Überwachung überhaupt möglich ist, wenn ein Geber oder eine Einrichtung innerhalb eines angemessenen Zeitrahmens etwas erreichen möchte.

VIII. Im Zusammenhang mit der Verlängerung der Laufzeit von Verträgen möchte die Kommission darauf hinweisen, dass die Verträge größtenteils aufgrund der Komplexität und der raschen Entwicklung der Krise verlängert wurden und diese Entscheidungen vom operationellen Gesichtspunkt her erforderlich waren.

Eine Beendigung der Verträge, die bereits beträchtliche Kosten verursacht haben, durch ECHO wäre offensichtlich ineffizient, wenn durch eine Verlängerung dieser Verträge mit nur sehr geringfügigen zusätzlichen Kosten bedeutende sichtbare Erfolge erzielt werden könnten.

IX. Die Kommission ist der Ansicht, dass ECHO in einem angemessenen Zeitrahmen reagiert hat, obwohl die sich rapide verändernde Lage vor Ort die Neuausrichtung zahlreicher Maßnahmen erforderte. Die Kommission räumt ein, dass es schwierig sein kann, ein Gleichgewicht zwischen der Finanzierung humanitärer Maßnahmen in einem akzeptablen zeitlichen Rahmen und der gleichzeitigen Kontrolle der Finanzierung zu finden. Mit dieser Herausforderung sehen sich ECHO und alle größeren Geberorganisationen des öffentlichen Sektors ständig konfrontiert.

Bestimmte Maßnahmen der Kommission zur Vereinfachung der Vorschriften und Verfahren wurden bereits angesprochen, insbesondere der Vorschlag, die Haushaltsordnung und das Beschlussverfahren zu ändern. Die Kommission begrüßt die Tatsache, dass der Rechnungshof es befürwortet, in bestimmten Bereichen Änderungen vorzunehmen.

X. Die Kommission hat bereits auf Antrag von ECHO grundsätzlich einem neuen Rahmenbeschlussverfahren für Krisensituationen zugestimmt, um auf solche Situationen flexibler reagieren zu können. Dieser wird in Kürze umgesetzt.

Was die künftigen Beziehungen zu den Vereinten Nationen angeht, so hat die Kommission sowohl mit den Vereinten Nationen als auch mit dem Rechnungshof Treffen angeregt, um diese Fragen zu erörtern. Die Kommission zieht die Möglichkeit, eher Teile von Programmen als ganze Projekte zu finanzieren, in Erwägung, ist jedoch der Auffassung, dass die Auswirkungen sorgfältig geprüft werden müssten und eine Änderung der Haushaltsordnung erforderlich wäre - die bereits vorgeschlagen wurde.

EINLEITUNG

5. Die Kommission ist der Ansicht, dass eine Prüfung der Leistungen aller im Rahmen dieser Krise beteiligten Organisationen ergeben würde, dass die Leistung des Amtes insgesamt mindestens so gut wie die vergleichbarer Geberorganisationen war. Ferner weist die Kommission auf die im April 1999 gemäß Artikel 20 der Verordnung über die humanitäre Hilfe durchgeführte unabhängige Evaluierung der Tätigkeit des Europäischen Amtes für humanitäre Hilfe hin, die u. a. zu dem Schluss kam, dass "ECHO die Bereitstellung humanitärer Hilfe gegenwärtig mindestens genauso gut finanziert wie alle anderen Organisationen, wenn nicht sogar besser und kostengünstiger als die vergleichbaren internationalen Organisationen".

6. Die Kommission räumt ein, dass bei den vom Rechnungshof durchgeführten Stichproben der Verträge die wichtigsten ECHO-Partner (an der Höhe ihrer Einzelverträge gemessen) und die wichtigsten geografischen Regionen und Einsatzbereiche erfasst wurden. Dadurch wurden jedoch wahrscheinlich die NRO-Partner des Amtes vernachlässigt, die zusammen über die Hälfte der Mittel erhielten.

RAHMENBEDINGUNGEN FÜR DIE HILFE

Rolle von ECHO

11. Die Kommission räumt ein, dass das Erstellen täglicher Lageberichte für ECHO wahrscheinlich eine verwaltungstechnische Belastung darstellte, während mit einem vereinfachten Verfahren vermutlich ein ähnliches Ergebnis hätte erzielt werden können.

Dringlichkeitsverfahren

12. Die Kommission beabsichtigt, im Rahmen ihrer Reform die Beschlussverfahren generell zu vereinfachen. Darüber hinaus zieht sie in Erwägung, dem ECHO-Direktor bestimmte Befugnisse zu übertragen, damit dieser innerhalb eines bestimmten Rahmens in bestimmten vorher definierten Krisensituationen ohne Verzögerungen Entscheidungen treffen kann.

13. Der Rechnungshof spricht drei spezifische Artikel des Partnerschaftsrahmenvertrags an, gemäß denen in Krisensituationen Ausnahmen möglich sind. In der Praxis geht es hier um Schlüsselbereiche, in denen bei Auftreten einer Krisensituation eine gewisse Flexibilität erforderlich ist.

14. Um die Zahlungen zu beschleunigen, hat ECHO die GD AUDIT ersucht, einem Beamten die Verantwortung für die beschleunigte Genehmigung von ECHO-Zahlungen zu übertragen.

ECHO teilt die Auffassung des Rechnungshofs, dass die NRO nur in den seltensten Fällen in der Lage sind, umfangreichere Maßnahmen vorzufinanzieren. Dies ist einer der Gründe, weshalb es in der Kosovokrise für nötig erachtet wurde, bei zahlreichen Verträgen 80 % der Kosten vorzuschießen.

15. Was das Fehlen genauerer Finanzinformationen bei Verträgen in Krisensituationen angeht, so hatte ECHO tatsächlich Schwierigkeiten, diese von bestimmten Partnern zu bekommen. Es muss geklärt werden, ob und wann weitere detaillierte Finanzinformationen im Rahmen des PRV geliefert werden müssen. ECHO beabsichtigt, bei der nächsten Prüfung des PRV deutlicher darauf hinzuweisen, dass innerhalb einer bestimmten Frist zusätzliche Informationen geliefert werden müssen.

Im Übrigen wurden im Rahmen der Kosovokrise nur vergleichsweise wenige Verträge nach diesem Krisenverfahren, bei dem es zu diesem Problem kam, geschlossen.

16. Um das Verfahren für die Anstellung von Experten zu beschleunigen, prüft ECHO derzeit die Möglichkeit, einen Rahmenvertrag auszuarbeiten, um eine Liste mit den Namen der Experten aufzustellen, die auf Abruf zur Verfügung stehen. Hierdurch sollte eine noch schnellere Entsendung der Experten ermöglicht werden.

17. Der Rechnungshof greift in seinen Anmerkungen die Ergebnisse des von ECHO auf eigene Initiative organisierten Seminars in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien auf. Hierzu hat die Kommission Folgendes anzumerken:

a) Die Fähigkeit des Amtes, auf Krisensituationen zu reagieren, sollte sich künftig aufgrund der Tatsache verbessern, dass die Zahl der Mitarbeiter erhöht und dem ECHO-Direktor vom Jahr 2001 an die Befugnis übertragen wird, innerhalb eines bestimmten Rahmens in im Voraus festgelegten Krisensituationen Entscheidungen zu treffen.

b) ECHO ging es in Krisensituationen weniger darum, bestimmte Strategien zu verfolgen, als um die Frage, ob seine Verfahren dazu geeignet sind, mit diesen Situationen fertig zu werden. Aus diesen Gründen wurden seit der Ernennung des neuen ECHO-Direktors im März 2000 verschiedene organisatorische und verfahrenstechnische Änderungen vorgenommen.

c) ECHO hat sich intensiv darum bemüht, die verschiedenen Aktivitäten zu koordinieren, wozu auch die Erstellung von täglich aktualisierten Berichten für die Mitgliedstaaten gehört. Die Kommission ist der Auffassung, dass ein etwaiger Mangel an Koordination zwischen oder mit den Mitgliedstaaten weder der Kommission noch ECHO angelastet werden kann.

d) ECHO prüft gegenwärtig die Möglichkeit, eine Ausschreibung für ein Technische-Hilfe-Team durchzuführen, das für spezifische Einsätze in Notfällen auf Abruf bereit steht.

18. Im Rahmen der Abhilfemaßnahmen für die auf dem ECHO-Seminar angesprochenen Probleme hat ECHO im Juni 2000 seine Organisation durch deren Rationalisierung und klare Beschreibung der Aufgaben gemäß dem Ansatz des aktivitätenbezogenen Managements neu strukturiert. Diese neue Struktur führte zu einer Umverteilung der Humanressourcen, von denen sich heute über 60 % auf die Kernaktivitäten des Amtes konzentrieren.

Dies hat ECHO unter anderem dazu veranlasst, bei der Festlegung seiner Grundsätze für die Programmierung 2001 die folgenden Ziele aufzunehmen: eine ausgewogenere Verteilung der Zuweisungen an die Begünstigten, die Konzentration auf instabile Situationen nach Überwindung einer Krise, die systematischere Nutzung der gemachten Erfahrungen und durchgeführten Evaluationen sowie das Bestreben, auch in Zukunft bei "in Vergessenheit geratenen Krisen" tätig zu werden.

Auch aufgrund des Weißbuchs zur Reform hat ECHO einige Maßnahmen ergriffen. Hierzu zählen unter anderem die Verstärkung der ECHO-Haushaltsstelle, die Einrichtung einer unabhängigen Auditstelle zusammen mit dem Gemeinsamen Dienst für Außenbeziehungen (Maßnahme 81); sowie eine Überprüfung und Bewertung der gegenwärtigen internen Kontrollen und Finanzverfahren (Maßnahme 84).

Partnerschaftsrahmenverträge

19. ECHO ist gerade dabei, anhand der in den Jahren 1999 und 2000 mit den überarbeiteten Partnerschaftsverträgen gemachten Erfahrungen ist diese Verträge weiter zu aktualisieren und anzupassen. Diese Überarbeitung soll nicht so viel Zeit in Anspruch nehmen wie das letzte Mal. Die in der ersten Phase behandelten technischen Bestimmungen traten bereits am 1. Februar 2001 in Kraft. Eine zweite Phase, die sich mit einer begrenzten Zahl grundlegenderer Fragen befasst, soll bis Ende des zweiten Halbjahres 2001 abgeschlossen sein. Im Verlauf dieser Überarbeitung wird ECHO seine Partner konsultieren.

EG-UN-Übereinkommen

21. Da die EU kein Mitglied der Vereinten Nationen ist, muss die Rechenschaftspflicht für die EU-Beiträge im Einzelfall vertraglich geregelt werden. Das im Jahr 1999 geschlossene EG-UN-Rahmenübereinkommen für Finanzierungen hat die Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen erleichtert.

22. Die Kommission räumt ein, dass noch nicht alle Probleme in den Beziehungen zwischen der EG und den Vereinten Nationen gelöst werden konnten. In dem am 9. August 1999 unterzeichneten Übereinkommen zwischen der EG und den Vereinten Nationen wird ausdrücklich auf bestimmte Bereiche hingewiesen, denen auch in Zukunft Aufmerksamkeit geschenkt werden muss. Es ist besonders wichtig, dass bei Problemen mit der konkreten Anwendung bestimmter Teile des EG-UN-Übereinkommens (beispielsweise Berichterstattung) Lösungen gefunden werden, die für beide Seiten zufriedenstellend sind. Die Kommission ist jedoch der Auffassung, dass sich sowohl die UN als auch die Kommission verändern müssen und dass diese Veränderungen sorgfältig durchdacht sein müssen.

Dass die Verträge mit dem WEP nicht früher geschlossen werden konnten, war hauptsächlich darauf zurückzuführen, dass das WEP dem Europäischen Amt für humanitäre Hilfe während eines Kontrollbesuchs im Juli 1999 zunächst den Zugang zu Originalunterlagen kategorisch verwehrte. Daraufhin wurden im Jahr 2000 die Zahlungen vorübergehend ausgesetzt. Außerdem gab es Probleme bei den genannten spezifischen Verträgen, da sich das WEP trotz mehrmaliger Aufforderung weigerte, Einzelheiten zu den Budgets mitzuteilen. ECHO hat mit Zustimmung des Juristischen Dienstes und der GD AUDIT die Kontakte zum WEP aufrecht erhalten, um diese Probleme zu lösen. Schließlich hat das WEP die angeforderten Informationen sowohl für eine Überprüfung als auch für die Budgets entsprechend dem ursprünglichen Ersuchen des Amtes zur Verfügung gestellt. Danach waren das WEP und ECHO in der Lage, die betreffenden Mittel nutzen.

Sachdienlichkeit der Zweckbindung von Mitteln

24. Es gibt Fälle, in denen die Anmerkung des Rechnungshofs berechtigt ist, dass die von den größeren internationalen Organisationen festgelegten Projekte für ECHO-Verträge etwas theoretisch sind. Dennoch ist dies nicht immer der Fall, denn in manchen Fällen sind die Projekte klar abgegrenzt und können getrennt verwaltet werden. ECHO arbeitet häufig mit den Partnern bereits bei der Programmgestaltung zusammen, so dass die Rolle des Amtes in der Praxis viel mehr als nur das Projekt in dem Vertrag beinhalten kann.

Die Ausgaben für ein ECHO-Projekt sollten in jedem Fall miteinander in logischer Verbindung stehen und nicht nur eine willkürliche Auflistung von im Rahmen des Programms entstehenden Kosten sein.

25. Die Feststellung des Rechnungshofs, dass die Vereinten Nationen ECHO nicht immer die angemessenen Informationen über ihre Leistungen auf Projektebene bereitstellen, trifft zu. Eine Änderung der Grundlage der Beziehungen in dem Sinne, dass ECHO eher auf Programm- als auf Projektebene Verträge schließt, könnte jedoch zu anderen Problemen führen, wenn diese Änderungen nicht mit der erforderlichen Sorgfalt durchgeführt werden. Hierbei müssten unter anderem ein Wechsel von Input-Kontrollen zu Output-Kontrollen sowie die mögliche Beteiligung der Kommission am Rechnungslegungssystem der Vereinten Nationen berücksichtigt werden.

Außerdem ist die Kommission der Auffassung, dass ein solcher Ansatz nicht mit allen Teilen der geltenden Haushaltsordnung im Einklang stuende. Die Haushaltsordnung wird jedoch derzeit überarbeitet. In diesem Zusammenhang hat die Kommission eine Änderung vorgeschlagen, die es ihr ermöglichen würde, mit den internationalen Organisationen geeignete Durchführungsmodalitäten auszuhandeln.

VERWALTUNG DER TÄTIGKEITEN

Bereitstellung der Mittel

26. Was das genannte Beispiel für die Nutzung der ECHO-Mittel durch den UNHCR angeht, so war es für die Vereinten Nationen offensichtlich schwierig, Änderungen bei den Projekten in ihrem Rechnungsführungssystem nachzuvollziehen. Diese Schwierigkeiten werden jedoch hoffentlich mit der neuen verbesserten Software und dem Finanzberichtssystem, die derzeit beim UNHCR installiert werden, überwunden.

27. Im Zusammenhang mit der Nutzungsrate der Mittel im gesamten Jahr 1999 ist eine Reihe von Faktoren von Bedeutung:

a) Von den 378 Mio. EUR entfielen 50 Mio. EUR auf eine Rückstellung zur ausdrücklichen späteren Verwendung vorgesehen war - somit wurden 91 % der zugewiesenen spezifischen Mittel (ohne diese Rückstellung) vor dem 31. Dezember 1999 für Verträge in Anspruch genommen.

b) Ein großes Problem stellte sich dadurch, dass sich die Krisensituation grundlegend verändert, als die KFOR-Truppe in das Gebiet einrückte und die Kosovaren überraschend in das Kosovo zurückkehrten.

c) Eines der Probleme, mit denen ECHO konfrontiert war, bestand darin, dass seine Partner keine Vorschläge machten, die der ECHO-Strategie entsprachen, denn viele Partner waren eher an dem Wiederaufbau der Infrastrukturen als an humanitärer Hilfe interessiert.

Angesichts der damaligen Umstände, des zeitlichen Rahmens und der Ressourcen von ECHO ist die Tatsache, dass 91 % der zugewiesenen spezifischen Mittel für Verträge gebunden wurden, als bedeutender Erfolg zu werten.

28. Die relativ niedrige Nutzungsrate der Mittel gegen Mitte des Jahres 1999 war hauptsächlich auf die nicht vorhersehbare, schnelle, massive und spontane Rückkehr der kosovarischen Flüchtlinge im Juni 1999 zurückzuführen. Damals benötigten alle an der humanitären Hilfe Beteiligten Zeit, um die Bedürfnisse neu zu bewerten und die Verträge entsprechend zu ändern.

29. Die Stichtage für die Förderfähigkeit der Ausgaben werden mit den Partnern für jeden Vertrag einzeln vereinbart. Normalerweise sind es die Partner, die um die Festlegung von rückwirkenden Stichtagen ersuchen, obwohl auch ECHO gegebenenfalls darauf hinweist, dass diese Möglichkeit besteht.

Verzögerungen beim Beginn der Maßnahmen und der Unterzeichnung der Verträge hingen selbstverständlich auch mit der schwierigen Lage vor Ort zusammen.

30. Nach Ansicht der Kommission haben die Verzögerungen bei der Nutzung der Mittel im Jahr 1999 die Relevanz und Nützlichkeit der von der Kommission finanzierten Aktivitäten im materiellen Sinne nicht eingeschränkt, denn im April 1999 waren bereits 53,6 Mio. EUR für humanitäre Hilfe für Verträge gebunden. Die Kommission ist der Ansicht, dass die Verzögerungen aufgrund der Komplexität der Krise gerechtfertigt waren bzw. es keine Alternative gegeben hätte.

Im Zusammenhang mit den Schwierigkeiten des IKRK und der IFRC ist anzumerken, dass die Rückkehr der Flüchtlinge im Juni 1999 spontan, massiv und schnell erfolgte. Dies führte dazu, dass die umfassenden Hilfeprogramme, die gerade in den Nachbarländern durchgeführt wurden und von einer allmählichen Rückkehr der Flüchtlinge ausgingen, auf falschen Voraussetzungen beruhten. Andere an der humanitären Hilfe Beteiligte ergriffen dieselben Maßnahmen wie ECHO.

Ressourcen und Aufbau von ECHO

31. Die Kommission vertritt die Meinung, dass die Vertragsverlängerung, die der Rechnungshof als Beispiel anführt, aus operationellen Gründen vollauf gerechtfertigt war. Dennoch sollte auf das Dilemma hingewiesen werden, das häufig bei der Entscheidung entsteht, ob ein Vertrag verlängert werden soll, insbesondere wenn sich die Gegebenheiten so schnell verändern wie während der Kosovokrise. Die Mehrheit der von ECHO unterzeichneten Verträge werden in zwei Phasen durchgeführt. Ein unverhältnismäßig hoher Anteil der Mittel für die vertraglichen Ausgaben (beispielsweise bei der Beschaffung von Waren) wird in dieser ersten Phase gebunden. Die zweite Phase erfolgt dann vor Ort mit der Verteilung, Rehabilitation usw. durch die Partner. In der zweiten Phase können zahlreiche unvorhergesehene Faktoren auftreten, die dazu führen, dass die Maßnahmen nicht weiter durchgeführt werden können oder ihre Durchführung verlangsamt wird. Auch wenn man die humanitären Erwägungen außer Betracht lässt, würde die Ablehnung der Verlängerung eines Vertrages aufgrund der hohen in der ersten Phase gebundenen Beträge gegen die Grundsätze des soliden Finanzmanagements verstoßen, wenn durch diese Verlängerung bei nur geringen zusätzlichen Kosten greifbare Ergebnisse erzielt werden könnten - auch wenn die Ergebnisse manchmal hinter den ursprünglich erwarteten Ergebnissen zurückbleiben.

In seinem Beispiel geht der Rechnungshof davon aus, dass die Änderung des Vertrages vorgenommen wurde, um die Präsenz der NRO vor Ort aufrecht zu erhalten, ohne dass dies operationell zu rechtfertigen gewesen sei. In diesem Zusammenhang muss der operationelle Hintergrund erläutert werden: Das Projekt war ursprünglich als ein kurzfristiges Nahrungsmittelhilfe-Projekt geplant, wurde jedoch nach der Heimkehr der Kosovaren in ein langfristiges Projekt zur Bereitstellung landwirtschaftlicher Betriebsmittel umgewandelt. Nach Ansicht der Kommission war diese Änderung aus den folgenden Gründen gerechtfertigt: Erstens wurden sowohl für das ursprüngliche als auch für das geänderte Projekt klare Vorschläge vorgelegt. Zweitens war für das geänderte Projekt aufgrund seines neuen Inhalts eine längere Projektdauer als für das ursprüngliche Projekt erforderlich. Daher war es gerechtfertigt, die Mitarbeiter vor Ort zu belassen. Drittens trifft es zwar zu, dass die NRO wie die meisten Partner aufgrund logistischer Probleme vor Ort mit Verzögerungen bei den Lieferungen zu kämpfen hatten, dennoch gelangte der ECHO-Experte bei der Überprüfung vor Ort - bei der die Begünstigten direkt befragt wurden - zu dem Schluss, dass die endgültigen Ergebnisse des Projekts "effizient" und "kohärent" waren.

Beurteilung der Projekte

33. Mitarbeiter des ECHO-Finanzreferats verbrachten mehrere Wochen in Pristina, um zur Lösung logistischer Fragen beizutragen. ECHO ist der Ansicht, dass es damals keine andere Möglichkeit gab. Für eine größere Flexibilität in diesem Bereich wurden zwischenzeitlich am 1.7.1999 in der Republik Côte d'Ivoire, am 1.9.2000 am Horn von Afrika und am 18.9.2000 in Skopje regionale Verwaltungsassistenten ernannt. Außerdem stehen mehrere Mitarbeiter des ECHO-Finanzreferats ständig bereit, um in solchen Situationen gegebenenfalls eingesetzt zu werden.

Bedarfsgerechte Hilfe

34. Die meisten Projektvorschläge enthielten ausreichende Angaben, um eine vorherige Prüfung der Personalkosten durchzuführen, bei einigen Verträgen für Notfallsituationen war dies jedoch nicht der Fall. Um die Durchführung von Verträgen für Krisensituationen zu beschleunigen, wurde unter anderem akzeptiert, im Stadium der Vorbereitung des Projekts auf bestimmte Angaben zu verzichten. In diesem Zusammenhang möchte die Kommission darauf hinweisen, wie die Realität in solchen Krisensituationen aussieht. Es gibt immer Ungewissheiten: die Schwierigkeit vorauszusagen, wie sich die Krise entwickeln wird, Schwierigkeiten bei der Bestimmung der Bedürfnisse, Schwierigkeiten bei der Koordination mit anderen Gebern und Hilfe leistenden Einrichtungen, Schwierigkeiten, Mitarbeiter mit ausreichender Erfahrung und Zulieferer zu finden usw. Hier gilt es, ein Gleichgewicht zwischen der für die Einhaltung der Verfahren und Vorschriften, die für die humanitäre Hilfe im öffentlichen Sektor gelten, erforderlichen Zeit und dem humanitären Erfordernis der Deckung der Bedürfnisse vor Ort zu finden.

35. Die Kommission räumt ein, dass bestimmte NRO die Überwachung nicht angemessen durchgeführt haben, was zu einer ineffizienten Nutzung der Mittel geführt haben mag. Angesichts dieser komplexen und sich schnell verändernden Krise sollte es jedoch eigentlich nicht überraschen, dass manche NRO mit dieser Aufgabe Schwierigkeiten hatten.

Obwohl die Nahrungsmittel in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien möglicherweise nicht optimal verteilt wurden, kann nicht mit Bestimmtheit gesagt werden, dass Nahrungsmittel verschwendet wurden.

Dasselbe gilt für die im Kosovo verteilten "shelter kits" (Bausätze für die Instandsetzung beschädigter Häuser). In manchen Fällen hat ECHO bereits damals auf dieses Problem hingewiesen und die NRO aufgefordert, ihre "shelter kits" besser an die tatsächlichen Bedürfnisse anzupassen.

Ablauf von Beschaffung und Lieferung

36. Die IFRC war nur eine Organisation von vielen, die nicht mit dieser massiven Rückkehr der Flüchtlinge gerechnet hatte.

Dass den Flüchtlingen nach ihrer Rückkehr in die Heimat Rundfunkgeräte ausgehändigt wurden, war eine Maßnahme, die in Albanien sicherlich nützlicher gewesen wäre. Da die Lage jedoch weiterhin unsicher und die Infrastruktur instabil war, waren sie den zurückgekehrten Flüchtlingen in gewisser Weise dennoch nützlich. Ein Teil des Problems bestand zu diesem Zeitpunkt darin, eine rasche Antwort vom IKRK zu bekommen, um die vertraglichen Vereinbarungen zu ändern.

37. Bei der Aufteilung der logistischen Maßnahmen des "Emergency-shelter-Programms" auf sieben Regionen übernahm das UNHCR die Rolle des Koordinators zwischen UNHCR, OFDA und ECHO. Außerdem erhielten alle von einem dieser Geber finanzierten NRO eine Liste von Dörfern zugeteilt, für die sie verantwortlich waren und für die die Tätigkeiten einmal pro Woche koordiniert wurden. Wahrscheinlich haben einige unabhängig finanzierte NRO Notunterkunftsprogramme durchgeführt, die nicht unter der Schirmherrschaft des UNHCR koordiniert wurden.

38. Siehe die Antwort der Kommission auf Punkt 40.

39. Siehe die Antwort der Kommission auf Punkt 40.

Berichterstattung über die operativen Vorgänge

40. Was die Nebenverteilerstellen und Mehrfachverträge für Beschaffungen angeht, so waren nicht alle Probleme der NRO in diesem Bereich voraussehbar. Auch wenn dies möglich gewesen wäre, hätten diese Probleme nicht zwangsläufig vermieden werden können. Jedenfalls steht nicht fest, dass der Ankauf des gesamten Saatguts durch eine einzige Stelle kosteneffizienter gewesen wäre. Andererseits konnte ECHO durch den Rückgriff auf mehrere NRO das Risiko senken und sich eine größere Flexibilität sichern, als dies der Fall gewesen wäre, wenn ECHO auf nur eine oder zwei Organisationen zurückgegriffen hätte.

Ob der Rückgriff auf eine einzige Organisation die Effizienz erhöht hätte, bleibt dahingestellt.

41. Gemäß PRV sollten regelmäßig Überwachungsberichte erstellt werden und vielfach geschieht dies auch. Stellen die NRO diese Information nicht von sich aus zur Verfügung, versucht ECHO dafür zu sorgen, dass diese dennoch übermittelt werden.

42. Für ECHO war es schwer, von einigen seiner wichtigsten Partner Fortschrittsberichte zu erhalten. Die Beteiligten diskutieren bereits seit längerem über dieses Problem. Die Anmerkungen des Rechnungshofes unter Punkt 40 zeigen jedoch auf, zu welchen Problemen es kommen kann, wenn diese Fortschrittsberichte nicht erstellt werden.

Finanzielle Überwachung

43. Die Schwierigkeiten der ECHO-Experten mit der Überwachung der Tätigkeiten einiger seiner wichtigsten Partner müssen vor dem Hintergrund der komplexen Beziehungen zu diesen Partnern betrachtet werden sowie im Zusammenhang mit der Verpflichtung für ECHO, seine Mittel für Projekte zu "binden", und der Tatsache, dass die Kommission Vorschläge macht, um diese Verpflichtung anzupassen.

In Bezug auf die möglichen Überschneidungen bei der Finanzierung von WEP-Verträgen ist festzustellen, dass wenn es tatsächlich ein Problem gegeben hat, dieses auf die Schwierigkeit zurückzuführen war, Informationen vom WEP über die Ausführung seiner Verträge zu erhalten.

44. Im Allgemeinen werden die Vorschüsse bei den meisten Verträgen bald nach ihrer Zahlung verwendet. Aufgrund der Komplexität der Kosovokrise geschah dies wahrscheinlich nicht in dem Maße wie sonst üblich.

45. Bei den operationellen Standard-Verträgen sind die ECHO-Partner verpflichtet, alle drei Monate einen Bericht gemäß Dokument 4 des PRV zu erstellen. Gemäß diesem Dokument ist der Partner verpflichtet finanzielle Einzelheiten über die Quote der Ausführung des Budgets zu liefern, Änderungen des ursprünglichen und/oder bereits geänderten Haushalts mitzuteilen und Vorschläge zu machen, wie die nicht genutzten Beträge neu zugewiesen werden können. Dies entspricht zwar keinem detaillierten Bericht, liefert jedoch wertvolle finanzielle Informationen.

Verträge für Krisensituationen sind nur auf kurze Dauer angelegt, daher gibt es relativ wenig Möglichkeiten, Zwischenberichte anzufertigen.

In allen Fällen, in denen ein Partner eine Änderung des Budgets oder zusätzliche Zahlungen beantragt, verlangt ECHO einen ausführlichen finanziellen Zwischenbericht.

Managementinformationsysteme

46. Die ECHO-Partner sind bereits verpflichtet, Finanzberichte in all den Fällen zu erstellen, bei denen es um die Neuzuweisung von Mitteln im Rahmen des Vertrags oder zusätzliche Zahlungen geht. Dieser Grundsatz sollte wahrscheinlich auf die Verlängerung von Verträgen ausgeweitet werden.

Im November 1999 wurde die Kommission nach dem finanziellen Abschlussbericht der NRO auf die geringe Ausnutzung der Mittel für das Durres-Lager aufmerksam. Daraufhin kontaktierte sie die NRO, um zum besseren Verständnis der Situation weitere Einzelheiten einzufordern. Am 10. März 2000 wurde eine Einziehungsanordnung ausgestellt und der Betrag am 29. Mai 2000 vom Partner erstattet.

Begründetheit der Vorschüsse

47. Es ist besonders schwierig, Informationen über humanitäre Krisen vorzubereiten, die mehrere Regionen erfassen und in deren Verlauf die Flüchtlinge möglicherweise mehrere Staatsgrenzen überqueren. Die gewünschten Informationen zu bekommen, ist immer möglich. Es trifft zu, dass dies bei komplexeren Krisen mehr manuelle Arbeit als bei den weniger komplexen Krisen erfordert. ECHO arbeitet derzeit an der Verbesserung seiner Managementinformationssysteme, wodurch der Zugriff auf solche Informationen in Zukunft erleichtert werden sollte.

48. Angesichts der Tatsache, dass zu Beginn einer jeden Operation hohe Kosten entstehen, und dass die überwiegende Mehrheit der ECHO-Partner bereits seit einigen Jahren mit ECHO zusammenarbeitet und somit ein geringeres Finanzrisiko darstellt, können Vorschüsse von bis zu 80 % der Mittel gerechtfertigt werden.

Seit Inkrafttreten des EG-UN-Übereinkommens im August 1999 ist es bei Verträgen zwischen ECHO und seinen wichtigsten UN-Partnern nicht unüblich, Vorschüsse in Höhe von 80 % auszuzahlen. Mit einer entsprechenden Begründung können sogar Vorschüsse von bis zu 95 % an Organisationen der Vereinten Nationen ausgezahlt werden.

Siehe auch die Antwort der Kommission auf Punkt 49.

Finanzielle Abwicklung

49. In allen Fällen befassen sich sowohl der Länderreferent als auch das Finanzreferat mit der Frage, ob ein Vorschuss in Höhe von 50 % oder 80 % gezahlt werden soll. Es trifft zu, dass ihre Begründung nicht systematisch in den Unterlagen festgehalten wird. Dass bei den meisten Verträgen jedoch nur Vorschüsse in Höhe von 50 % gewährt werden, ist der Beweis dafür, dass diese Überlegungen auch tatsächlich angestellt werden.

Ferner trifft es zu, dass nach Inkrafttreten des EG-UN-Übereinkommens im August 1999 bei allen mit UN-Partnern unterzeichneten Verträgen überlegt wurde, generell einen Vorschuss in Höhe von 80 % zu gewähren, wobei die Möglichkeit bestehen sollte, in begründeten Fällen den Vorschuss auf bis zu 95 % zu erhöhen.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

Gesamtbeurteilung

50. Gemäß den mit ECHO geschlossenen Verträgen sind die Partner verpflichtet, ihre Abschlussberichte innerhalb von drei Monaten nach Abschluss des Projekts vorzulegen. Diese werden für ihren Antrag auf Erhalt der Restzahlungen benötigt. In der Praxis sieht es so aus, dass die meisten Partner diese drei Monate (und manchmal noch mehr Zeit) benötigen, um ihre Berichte vorzulegen. Nach Eingang der Berichte muss die Kommission ihre Richtigkeit prüfen, bevor sie die Restzahlungen leistet, den Vertrag abschließt und dann die eigentliche Zahlung vornehmen kann. Daher überrascht es nicht, dass die Restzahlungen für bereits im November abgeschlossene Maßnahmen im Februar 2000 noch nicht geleistet wurden.

Die Verzögerungen bei der Abrechnung des Vertrages 98/2002 sind auf eine Reihe von Faktoren zurückzuführen: Die für die Bewertung der Abschlussberichte zuständigen Mitarbeiter waren überlastet; bei diesem Vertrag und mehreren anderen, die vor der Evakuierung aus dem Kosovo im März 1999 unterzeichnet worden waren, kam es zu Verzögerungen bei der Abrechnung, da die lokalen ECHO- und IKRK-Büros geplündert worden waren und Unterlagen verloren gegangen sind; das IKRK behauptete, das es eine Änderung dieses Vertrags beim ECHO-Hauptsitz beantragt hatte, hierfür konnten jedoch keine Belege gefunden werden. Die Zahlung für diesen Vertrag erfolgte schließlich Ende Juni 2000.

51. Die Kommission teilt die Auffassung des Rechnungshofes, dass es in dieser besonderen Krise viele extreme Faktoren gab, die das Management besonders schwierig gestalteten.

Siehe die ausführlichen Antworten der Kommission auf die Punkte 28 und 30, 41, 38 und 42.

52. Die Kommission hat bereits beträchtliche Anstrengungen unternommen und bemüht sich auch weiterhin um ständige Verbesserungen und die Vermeidung unnötiger Schwierigkeiten. Dabei darf jedoch nicht vergessen werden, dass zwangsläufig immer gewisse Verfahren erforderlich sind, um die öffentlichen Mittel vor Missbrauch zu schützen.

Siehe die ausführlichen Antworten der Kommission auf die Punkte 14 und 15 sowie 17 bis 22.

53. Eine Änderung der Praxis der Zweckbindung von Mitteln für spezifische Projekte könnte zahlreiche Konsequenzen haben, die wohl bedacht werden müssen. Beispielsweise ist die Kommission noch nicht überzeugt, dass die Verfahren zur Berichterstattung im Rahmen der Programme der Vereinten Nationen (die nach wie vor input- statt output- bzw. ergebnisorientiert sind) eine Schwächung der Kontrolle rechtfertigen würden, über die ECHO derzeit mittels der Projektfinanzierung verfügt. Die Kommission prüft dies und legt in jedem Fall Vorschläge vor, um die Haushaltsordnung in diesem Punkt zu vereinfachen. Dennoch ist sie der Ansicht, dass eine Änderung dieses Ansatzes sorgfältige Überlegungen und Verhandlungen erfordert.

Siehe die ausführlichen Antworten der Kommission auf die Punkte 25 bis 28 und 30.

54. Die Überwachung der Nutzung der Ressourcen zählt zu den schwierigsten Aufgaben des gesamten Prozesses. Auch wenn die Kontrollen im Rahmen der Projektbewertung und Unterzeichnung der Verträge sichtbarer waren, unternahm die Kommission beträchtliche - und manchmal recht frustrierende - Anstrengungen zur Überwachung der Ressourcen. Als die Krise ihren Höhepunkt erreichte, waren neun Experten der Kommission vor Ort hiermit betraut.

Siehe die ausführlichen Antworten der Kommission auf die Punkte 46 und 49 bis 51.

Empfehlungen

55. Die Kommission ist der Ansicht, dass wesentliche Anstrengungen unternommen wurden, um die Verfahren so anzupassen, dass eine schnelle und effiziente Reaktion möglich ist. Die Kommission wird sich auch in Zukunft darum bemühen.

Siehe die ausführlichen Antworten der Kommission auf die Punkten 9, 35 und 36 sowie die Zusammenfassung.

In den Antworten der Kommission auf die Zusammenfassung des Rechnungshofs werden einige der zahlreichen Verbesserungen genannt, die ECHO und die Kommission seit der Rechnungsprüfung in Angriff genommen haben, um noch effizienter auf Krisensituationen reagieren zu können. Dennoch ist auch die Kommission der Ansicht, dass die Verfahren noch weiter verbessert werden müssen.

Die Kommission ist jedoch davon überzeugt, dass die Ausmaße der Krise und die Geschwindigkeit, mit der sich die Lage vor Ort veränderte, größere Probleme bereiteten als die Verfahren des Europäischen Amtes für humanitäre Hilfe oder der Kommission.

56. Was die Rolle der EU in den Vereinten Nationen angeht, so hat die Kommission die Initiative ergriffen und im letzten Jahr versucht, den Dialog mit den Vereinten Nationen zu stärken. Gegenwärtig wartet die Kommission darauf, dass die Vereinten Nationen ein Datum vorschlagen, an dem mit den Verhandlungen über einige noch zu klärende Themen des EG-UN-Übereinkommens begonnen werden kann.

57. Die Kommission hat bereits intern und mit den Vereinten Nationen Diskussionen darüber begonnen, ob man sich eher auf Programme oder Projekte konzentrieren sollte. Es wird jedoch einige Zeit in Anspruch nehmen, alle denkbaren Konsequenzen zu prüfen, die eine solche Änderung mit sich bringen könnte, insbesondere da dies sowohl für die Kommission als auch die Vereinten Nationen Veränderungen bedeuten würde, die bei unangemessener Durchführung für beide Seiten zusätzliche Arbeit verursachen würden.

Die Kommission begrüßt die Empfehlung des Rechnungshofes, eine Schwerpunktverlagerung von den Inputs auf die Messung der Ergebnisse anhand von Leistungsindikatoren zu prüfen.

58. Die Überlegung, ob spezialisierte Einrichtungen logistische Aufgaben übernehmen könnten, hat ECHO in seinem Bericht über die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien aufgegriffen. Es gibt eine Reihe von internationalen Übereinkommen, die die "Beschaffung durch Einrichtungen des öffentlichen Sektors" betreffen. Diese müssten erst geprüft werden, bevor die Kommission Rahmenverträge für Beschaffung, Logistik und Versorgung mit spezialisierten Einrichtungen ausarbeiten könnte. Dennoch begrüßt die Kommission, dass der Rechnungshof diese Idee unterstützt.