Einleitung

Der digitale Binnenmarkt ist eine der zehn zentralen politischen Prioritäten der Kommission. Die Strategie für einen digitalen Binnenmarkt zielt darauf ab, digitale Möglichkeiten für Menschen und Unternehmen in einem Markt mit mehr als 500 Millionen Verbrauchern zu eröffnen. Die Vollendung des digitalen Binnenmarktes könnte jährlich bis zu 415 Milliarden EUR zur europäischen Wirtschaft beitragen, Arbeitsplätze schaffen und unsere öffentlichen Dienstleistungen verändern. Innerhalb von 18 Monaten nach der Annahme der Strategie für einen digitalen Binnenmarkt hat die Europäische Kommission die von ihr angekündigten Vorschläge vorgelegt. In der Halbzeitüberprüfung der Strategie hat sie ihre Analyse überprüft und den Blick auf die nächsten Herausforderungen gerichtet. Digitale Technologien verändern unsere Welt und haben große Auswirkungen auf unsere Steuersysteme. Sie tragen zu einer besseren Verwaltung bei, weil sie Lösungen zur Verringerung des Verwaltungsaufwands, zur Erleichterung der Zusammenarbeit zwischen den Steuerbehörden und zur Bekämpfung der Steuerhinterziehung bieten. Sie verändern jedoch auch Geschäftsmodelle, da immaterielle Vermögenswerte eine immer wichtigere Rolle spielen, wodurch die Steuersysteme Europas zunehmend unter Druck geraten.

Der digitale EU-Binnenmarkt erfordert ein modernes und stabiles Steuerrecht für die digitale Wirtschaft, das es erlaubt, Innovation anzuregen und der Marktzersplitterung entgegenzuwirken, und das es allen Marktteilnehmern ermöglicht, unter fairen und ausgewogenen Bedingungen ihren Platz in der neuen Marktdynamik zu finden. Es braucht Rechtssicherheit im Steuerbereich für Unternehmensinvestitionen und um der Entstehung neuer Steuerschlupflöcher im Binnenmarkt vorzubeugen.

Im Steuerbereich haben die politischen Entscheidungsträger Mühe, Lösungen für eine faire und wirksame Besteuerung zu finden, da der digitale Wandel der Wirtschaft immer rascher voranschreitet. Die internationalen Steuervorschriften weisen Schwächen auf, weil sie ursprünglich für „herkömmliche Unternehmen“ gedacht waren und mittlerweile überholt sind. Die geltenden Steuervorschriften sind nicht mehr zeitgemäß, da die Unternehmen zunehmend von schwer zu beziffernden immateriellen Vermögenswerten, Daten und Automatisierung abhängen, die den grenzüberschreitenden elektronischen Handel ohne physische Präsenz erleichtern. Diese Fragen beschränken sich nicht auf die digitale Wirtschaft, sondern wirken sich potenziell auf sämtliche Unternehmen aus. So sind einige Unternehmen in mehreren Ländern präsent, bieten Verbrauchern dort ihre Dienstleistungen an, schließen Verträge mit ihnen ab und nutzen so umfassend die Infrastruktur und die Institutionen des Rechtsstaates, während sie aus steuerlicher Sicht als nicht präsent gelten. Dadurch profitieren diese Trittbrettfahrer von günstigeren Wettbewerbsbedingungen im Vergleich zu herkömmlichen Unternehmen.

Es konnte bisher keine angemessene Lösung für diese immer größere Herausforderung – d. h. die faire Besteuerung der digitalen Wirtschaft – gefunden werden. Dies liegt in erster Linie an einem fehlenden Konsens auf internationaler Ebene und der Vielschichtigkeit des Problems. In einer zunehmend globalisierten und digital vernetzten Welt, in der immer mehr Aktivitäten in den digitalen Raum rücken, ist diese Situation untragbar. Untätigkeit bedeutet mehr Möglichkeiten der Steuerumgehung und geringere Steuereinnahmen der öffentlichen Haushalte, weniger soziale Gerechtigkeit, zum Beispiel durch die Erosion der Sozialhaushalte, und verzerrte Wettbewerbsbedingungen für die Unternehmen. Dies beeinträchtigt die Wettbewerbsfähigkeit der EU, verhindert eine faire Besteuerung und gefährdet die Nachhaltigkeit der Haushalte der Mitgliedstaaten. In seiner Rede zur Lage der Union 2017 unterstrich Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker die Forderung der Kommission nach einer gerechten Besteuerung für die Digitalwirtschaft. Beim informellen ECOFIN-Rat in Tallinn forderte der Ratsvorsitz mit Unterstützung zahlreicher Mitgliedstaaten die Kommission auf, Optionen zu prüfen und wirksame Lösungen vorzuschlagen, damit bis Ende des Jahres ein EU-Fahrplan für die nächsten Schritte vereinbart werden kann.

Seit Beginn ihrer Amtszeit hat diese Kommission sich für die Gewährleistung des Grundsatzes eingesetzt, dem zufolge alle in der EU tätigen Unternehmen ihre Steuern am Ort der Gewinnerwirtschaftung und der Wertschöpfung zahlen. Dieser Grundsatz ist entscheidend für eine faire und wirksame Besteuerung im Binnenmarkt, und er kann nur durch gemeinsame und koordinierte Maßnahmen durchgesetzt werden. Unterschiedliche nationale Ansätze innerhalb der EU können den Binnenmarkt aufbrechen, die Rechtsunsicherheit im Steuerbereich erhöhen, die Wettbewerbsbedingungen verzerren und neue Schlupflöcher für Steuermissbrauch schaffen. Die Kommission hat bereits in ihrem Bericht vom Mai 2014 erkannt, dass das internationale Steuerrecht der Reformen bedarf, damit es die durch die neuen Geschäftsmodelle geschaffenen Werte wirksam erfassen kann. Leider hat sich die Einigung auf weltweiter Ebene als sehr schwierig erwiesen, wie aus dem Bericht der OECD vom Oktober 2015 hervorgeht. Es ist nun an der Zeit zu handeln. Die Kommission möchte eine ehrgeizige EU-Agenda in dieser Angelegenheit und einen gemeinsamen EU-weiten Ansatz, um dafür zu sorgen, dass die Digitalwirtschaft wirksam und in einer Weise besteuert wird, die Gerechtigkeit gewährleistet und Wachstum fördert.

Diese neue Agenda wird die großen Fortschritte ergänzen, die sowohl auf EU- als auch auf internationaler Ebene bereits in den letzten Jahren zur Verbesserung der Unternehmensbesteuerung erzielt wurden. Innerhalb der EU haben sich die Mitgliedstaaten auf eine Reihe ehrgeiziger neuer Vorschriften zur Eindämmung aggressiver Steuerplanung und zur Verbesserung der Steuertransparenz geeinigt. Auf internationaler Ebene haben sie durch ihre externe Strategie für effektive Besteuerung deutlicher Stellung in Bezug auf das verantwortungsvolle Handeln im Steuerbereich bezogen. Die Kommission hat auf dem Gebiet der Beihilfenkontrolle eine allgemeine Untersuchung der Steuervorbescheidpraxis der Mitgliedstaaten durchgeführt und prüft derzeit Steuervorbescheide, die einige Unternehmen steuerlich bevorteilen. In mehreren Fällen hat die Kommission die Rückforderung der Beihilfe angeordnet. Auch im Bereich der Mehrwertsteuer geht die Kommission mit ihrem Vorschlag zum elektronischen Handel die Herausforderungen durch die digitale Wirtschaft direkt an. Die Verhandlungen über die gemeinsame konsolidierte Körperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage (GKKB), die die Kommission im Jahr 2016 wiederaufgenommen hat, machen Fortschritte. Sobald die GKKB angenommen ist, wird sie einen wettbewerbsfähigen, fairen und stabilen Rahmen für die Besteuerung von Unternehmen im Binnenmarkt bieten.

Die Unternehmen sind heute stärker digitalisiert als je zuvor.

Wir bewegen uns in einer globalisierten Welt ohne Grenzen. Der steigende Konsum geht einher mit intensiverem Handel und steigenden Handelsvolumen. Gleichzeitig wird der Handel immer internationaler. Das Wachstum der digitalen Wirtschaft führt zu einer Revolution des täglichen Lebens und der Geschäftsmodelle, wovon nicht nur die herkömmlichen Strukturen der Wirtschaft, Politik, Governance, Rechtsdurchsetzung und der Unternehmen betroffen sind, sondern auch die Steuer- und Zollverwaltung.

Die Digitalisierung hat den grenzüberschreitenden Handel begünstigt und beschleunigt. Die Entwicklung von Geschäftsmodellen bedeutet, dass Unternehmen heute ganz anders funktionieren als zu dem Zeitpunkt, als die internationalen Steuer- und Zollvorschriften ausgearbeitet wurden – eine physische Präsenz beispielsweise ist nicht mehr notwendig, um Waren und Dienstleistungen in einem Markt zu verkaufen. Das heißt, es kann schwierig sein, die Steuerbemessungsgrundlage in dem betreffenden Markt oder den Ursprung der Waren zu Zollzwecken zu bestimmen. Mit einem Klick kann man in der ganzen Welt einkaufen. Dies führt zu einer größeren Marktreichweite, einem niedrigeren Preisniveau und neuen Möglichkeiten. Herkömmliche Geschäftsmodelle werden zerstört, und Online-Plattformen reagieren wirksamer auf die Nachfrage. Dabei ist von Belang, dass diese Entwicklung nicht nur eine Steigerung des Handels bewirkt, sondern auch dessen Fragmentierung; neue Akteure treten auf, die sich nicht immer mit Steuer- und Zollverpflichtungen auskennen oder die ihr Unternehmen nicht so aufbauen können, dass sie diese Verpflichtungen umgehen können.

Die Digitalisierung verändert das Wesen des Handels; die Grenzen zwischen Waren und Dienstleistungen verlaufend zunehmend fließend, weil Produkte in eine digitale Form umgewandelt (z. B. e-books) oder unter Verwendung von möglichst wenig Material hergestellt werden (z. B. 3D-Druck). Die Wirtschaft ist zunehmend digitalisiert; die Geschäftsmodelle werden sich dieser neuen Realität anpassen müssen, neue Geschäftsmodelle entstehen. Hauptmerkmale dieser neuen Geschäftsmodelle sind beispielsweise die Fähigkeit, eine Tätigkeit aus der Ferne auszuüben, die Marktvolatilität (d. h. der schnelle Gewinn und Verlust von Marktanteilen), Monopolisierungs/Oligopolisierungstendenzen oder Netzeffekte.

Die Digitalisierung der globalen Wirtschaft erfolgt rasch und flächendeckend und durchdringt nahezu alle Bereiche der Gesellschaft. Fast ein Drittel des Wachstums der gesamten Industrieproduktion in Europa ist bereits auf die Nutzung digitaler Technologien zurückzuführen. Im Jahr 2006 befand sich unter den führenden zwanzig Unternehmen nur ein Technologieunternehmen, auf das lediglich 7 % der Marktkapitalisierung entfielen. 2017 waren neun der zwanzig nach Marktkapitalisierung führenden Unternehmen Technologieunternehmen, auf die 54 % der gesamten Marktkapitalisierung dieser Top 20 entfielen. Zwischen 2008 und 2016 stiegen die Einnahmen der fünf größten Online-Händler durchschnittlich um 32 % pro Jahr. Im gleichen Zeitraum stiegen die Einnahmen des gesamten Einzelhandels in der EU im Durchschnitt um 1 % pro Jahr. Eine neue Generation von Informationstechnologien wie das Internet der Dinge, künstliche Intelligenz, Robotik und virtuelle Realität wird schnell neue Fortschritte bringen. Digitale Lösungen werden immer stärker genutzt und schaffen neue Möglichkeiten für Menschen, Unternehmen, Investoren und öffentliche Verwaltungen. Die EU-Unternehmen müssen diese Gelegenheiten nutzen, um im Wettbewerb zu bleiben, und die Start-ups in der EU müssen in der Lage sein, schnell zu expandieren und Cloud-Computing, Big-Data-Lösungen, Robotik und Breitbandnetze in vollem Umfang zu nutzen. Die Herausforderung für Europa besteht darin, all diese digitalen Möglichkeiten auszuschöpfen, um die Wettbewerbsfähigkeit zu gewährleisten, gleichzeitig aber für eine gerechte Besteuerung zu sorgen.

Die Digitalisierung betrifft alle Unternehmen, wenn auch nicht im gleichen Maße. Eine Herausforderung für die Steuerpolitik ist die Vielfalt der Geschäftsmodelle, die durch die Technologie und die Auswertung großer Datenmengen möglich werden. Kunden können Waren und Dienstleistungen aus der ganzen Welt im Internet bestellen, statt in den Fußgängerzonen einzukaufen. Neue Generationen von Verbrauchern ziehen den unmittelbaren Zugriff dem Eigentum vor. Asset-light-Plattformen stellen die Verbindung zwischen freien Kapazitäten und Nachfrage her und ermöglichen große Mengen an kollaborativen Transaktionen, die Prognosen zufolge in den nächsten zehn Jahren jährlich um 35 % wachsen sollen. Der Wert von Unternehmen aller Art gründet sich heutzutage großenteils auf immaterielle Vermögenswerte, Informationen und Daten. Es gibt nicht nur ein einziges charakteristisches Merkmal für die neuen Formen der Geschäftstätigkeit im digitalen Raum, und ein Unternehmen kombiniert häufig mehrere Aspekte. Aufgrund dieser Vielfalt muss jede potenzielle Lösung sorgfältig daraufhin geprüft werden, welche unterschiedlichen digitalen Tätigkeiten und Dienstleistungen erfasst werden. In der folgenden, nicht abschließenden Liste sind einige neue Geschäftstätigkeiten in der digitalen Wirtschaft aufgeführt, bei denen sich die Frage nach dem Ort und dem Gegenstand der Besteuerung stellt. Diese neuen Paradigmen erfordern neue politische Maßnahmen.

Beispiele neuer Formen der Geschäftstätigkeit ·Online-Händler-Modell: Online-Plattformen verkaufen Waren oder stellen die Verbindung zwischen Verkäufern und Käufern her und erhalten im Gegenzug eine Transaktionsgebühr oder Platzierungskommission. Beispiele für dieses Modell sind Amazon, Zalando, Alibaba. ·Social-Media-Modell: Der Besitzer eines Netzwerks erzielt Werbeeinnahmen, indem er Verbrauchern gezielte Werbebotschaften sendet. Beispiele dafür sind Facebook, Xing, Qzone. ·Abonnementen-Modell: Plattformen erheben Abonnement-Gebühren für den ständigen Zugang zu einer digitalen Dienstleistung (z. B. Musik oder Videos). Beispiele hierfür sind Netflix, Spotify, iQiyi. ·Kooperationsplattform: Digitale Plattformen stellen die Verbindung zwischen freien Kapazitäten und Nachfrage her, verwenden Reputationsmechanismen zur Stützung des Konsums und versetzen die Menschen in die Lage, den „Zugang“ zu Vermögenswerten zu teilen, statt diese nur zu besitzen. Auf jeden Umsatz entfällt eine feste oder variable Gebühr. Beispiele sind Airbnb, Blablacar, Didi Chuxing.

Die EU benötigt ein modernes Steuerrecht, das es erlaubt, digitale Möglichkeiten zu ergreifen, aber gleichzeitig eine faire Besteuerung gewährleistet. Gleiche Wettbewerbsbedingungen sind für alle Unternehmen die Voraussetzung für Innovation, Entwicklung und Wachstum, damit Produktivität, Beschäftigungsniveau und Wohlstand wachsen. Der Stand der Digitalisierung variiert jedoch von Branche zu Branche, so gibt es insbesondere Unterschiede zwischen High-Tech-Branchen und eher traditionellen Sektoren, aber auch zwischen Mitgliedstaaten und Regionen. Auch bestehen große Unterschiede zwischen Großunternehmen und KMU. Im Durchschnitt unterliegen inländische digitale Geschäftsmodelle einem effektiven Steuersatz von lediglich 8,5 % – das ist weniger als die Hälfte im Vergleich zu herkömmlichen Unternehmen (siehe Schaubild weiter unten). Dies liegt vor allem am Wesen der digitalen Geschäftsmodelle, die in erster Linie auf immateriellen Vermögenswerten beruhen und von steuerlichen Anreizen profitieren. Grenzüberschreitend tätige digitale Unternehmen haben eine ähnlich niedrige Steuerbelastung, selbst wenn man die aggressive Steuerplanung nicht mitzählt, durch die die Effektivbesteuerung auf Null gesenkt werden kann.

Quelle: Digital Tax Index, (2017), PWC und ZEW.