Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über Grenzwerte für Schwefeldioxid, Stickstoffoxide, Partikel und Blei in der Luft" () (98/C 214/01)

Der Rat beschloß am 12. Dezember 1997, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 130 s des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Umweltschutz, Gesundheitswesen und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 31. März 1998 an. Berichterstatter war Herr Boisserée.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 354. Plenartagung (Sitzung vom 29. April 1998) mit 104 Ja-Stimmen bei 2 Nein-Stimmen und 3 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Vorbemerkung

1.1. Im Fünften Umweltaktionsprogramm, angenommen durch den Rat am 1. Februar 1993, sind Rechtsvorschriften der Gemeinschaft über Maßnahmen zur Luftreinhaltung vorgesehen, die u.a. den Erlaß von Luftqualitätsgrenzen und deren Überwachung betreffen. In Erfuellung dieses Programms hat der Rat am 27. September 1996 die Richtlinie 96/62/EG über die Beurteilung und Kontrolle der Luftqualität () erlassen (Rahmenrichtlinie). Nach Artikel 4 dieser Richtlinie soll die Kommission dem Rat "Grenzwerte und Alarmschwellen für bestimmte Luftschadstoffe" vorschlagen.

1.2. Dieses Mandat erfuellt die Kommission mit der Vorlage eines Richtlinienentwurfs über Grenzwerte für:

- Schwefeldioxid (SO2);

- Stickstoffoxide (NOx);

- Feinstäube (particulate matters);

- Blei.

1.3. Entsprechende Vorschläge für die übrigen in der Rahmenrichtlinie 96/62/EG angesprochenen Luftschadstoffe sind für eine nähere Zukunft vorgesehen.

2. Wesentlicher Inhalt des Kommissionsvorschlags

2.1. Der Entwurf ändert die bestehenden Gemeinschaftsvorschriften über Luftqualitätsgrenzwerte bzw. Alarmschwellen für SO2, NOx, Feinstäube und Blei.

2.2. Die vorgeschlagenen Bestimmungen werden auf wissenschaftliche und technische Erkenntnissen gestützt über:

- Auswirkungen aller genannten Schadstoffe auf die menschliche Gesundheit;

- Auswirkungen von SO2 und Nox auf die Vegetation.

Grundlage für die von der Kommission vorgeschlagenen Grenzwerte sind die international abgestimmten Richtwerte der Weltgesundheitsorganisation (WHO) von 1996; diese Richtwerte beruhen auf einer Beurteilung der Auswirkung von Schadstoffen auf die menschliche Gesundheit. Für Feinstäube hat die WHO keine Richtwerte entwickelt, sondern lediglich die Darstellung von "Dosis-Wirkung-Beziehungen"; diese sind im Kommissionsvorschlag in Betracht gezogen worden.

Insgesamt will die Kommission ein "hohes Schutzniveau" berücksichtigen.

2.3. Die vorgesehenen Grenzwerte sollen innerhalb eines Zeitraums, der zwischen den Jahren 2005 und 2010 variiert, erreicht werden.

Im übrigen wird auf die tabellarische Übersicht unter Punkt 2.6 dieser Stellungnahme verwiesen; dort sind die einzelnen Grenzwerte im Vergleich zur bisherigen Regelung dargestellt.

2.4. Die Vorschläge der Kommission für Grenzwerte zu den einzelnen Schadstoffen sind vorbereitet worden in Beratungen und gutachtlichen Äußerungen vier verschiedener Arbeitsgruppen, die u.a. aus Vertretern der Mitgliedstaaten, der Industrie und der Umweltorganisationen zusammengesetzt waren.

Ein unabhängiges Beratungsteam hat eine Kosten/Nutzen-Studie erstellt, um festzustellen, welche zusätzlichen Maßnahmen erforderlich wären, um die vorgeschlagenen Grenzwerte einzuhalten und deren Kosten - bei Anwendung kostenwirksamer Lösungen - abzuschätzen. Dem wird gegenübergestellt der Nutzen, der bei Einhaltung der Grenzwerte zu erwarten wäre.

2.5. Schließlich enthält der Vorschlag Vorschriften über das Meßverfahren sowie über den Aufbau von Überwachungsnetzen.

2.6. >PLATZ FÜR EINE TABELLE>

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Der WSA stimmt dem vorliegenden Richtlinienentwurf grundsätzlich und vorbehaltlich der nachfolgenden Ausführungen zu.

3.1.1. Der Vorschlag der Kommission ist im Rahmen der allgemeinen umweltpolitischen Konzeption (insbesondere der Luftreinhaltepolitik) zu verstehen, wonach sich Grenzwerte für Umweltqualität (Luftqualität) und Emissionsbegrenzungen gegenseitig ergänzen. Diese "Doppelstrategie" ist vom WSA wiederholt positiv bewertet worden (z. B. Stellungnahme zur IPPC-Richtlinie) ().

3.1.2. Der Vorschlag der Kommission ist auch im Zusammenhang mit anderen Maßnahmen zur Verbesserung der Umweltqualität zu sehen, z. B. mit der "Gemeinschaftsstrategie gegen die Versauerung" ().

3.2. Positiv zu bewerten ist das Verfahren bei der Vorbereitung der technisch wissenschaftlichen Grundlagen für den Kommissionsvorschlag. Die Einschaltung von Arbeitsgruppen aus Experten aller beteiligten Stellen hat sich bewährt. Ein solches Verfahren könnte auch Modell sein für die Vorbereitung vergleichbarer Gemeinschaftsvorschriften, wobei der Kreis der Experten und der Nichtregierungsorganisationen je nach Gegenstand der Vorschrift zu variieren wäre.

3.3. Die im Memorandum der Kommission dargestellte Kosten-Nutzen-Analyse befriedigt noch nicht: Insbesondere ist die Erfassung und Bewertung des Nutzens (= Schadensvermeidung bzw. Schadensminderung, die bei Einhaltung der Grenzwerte zu erwarten ist) unvollständig:

- Nur ein Teil der der Luftverschmutzung zuzuordnenden Gesundheitsschäden ist berücksichtigt. Auch ist die Bewertung der Gesundheitsschäden durch monetäre Quantifikation problematisch.

- Materialschäden (z. B. Korrosion) sind nicht immer quantifiziert dargestellt, obwohl hier relativ gute Daten vorliegen.

- Im Bereich der Ökosysteme sind nur Vegetationsschäden in Betracht gezogen worden, obwohl bei den Grenzwerten teilweise von "Ökosystemen" die Rede ist. Für die Erfassung von Störungen im Ökosystem insgesamt fehlen Daten und Bewertungsmaßstäbe.

- Schließlich ist die Verschlechterung von "Lebensqualität" (auch durch Belästigungen) nicht berücksichtigt. Quantifizierende Daten sind allerdings hier schwer darzustellen.

Nach der Studie der Kommission ist bei der Realisierung der vorgeschlagenen Richtlinie damit zu rechnen, daß der Nutzen die Kosten der Maßnahme übersteigen wird. Diese Aussage ist auch dann richtig, wenn man in Betracht zieht, daß die mit der Umsetzung der vorgeschlagenen Maßnahmen verbundenen Kosten nur unvollständig bewertet werden konnten; im weit höheren Maße gilt dies für die Ermittlung und Bewertung des mit der Maßnahme zu erreichenden Nutzens.

Der Ausschuß erinnert in diesem Zusammenhang daran, daß er bereits bei früherer Gelegenheit [Stellungnahmen zum 4. und zum 5. Aktionsprogramm Umweltschutz ()] die Auffassung vertreten hat, daß ein Instrumentarium zur Vorbereitung von rational nachvollziehbaren und konsensfähigen Kosten-Nutzen-Analysen noch nicht vorliege. Wiederholt hat der WSA die Erarbeitung entsprechender Beurteilungsmethoden gefordert [zuletzt bei der Überprüfung des 5. Aktionsprogramms ()].

3.4. Nach Auffassung des WSA ist es nicht möglich, bei der fachlichen Begründung für umweltpolitische Entscheidungen eine 100 %ige Sicherheit zu erwarten. Im Zweifel ist auf die umweltpolitischen Grundsätze des EG-Vertrags (EGV) zurückzugreifen, insbesondere auf das in Artikel 130 r Absatz 2 EGV geforderte hohe Schutzniveau und das Vorsorgeprinzip [Stellungnahme des WSA zur Fortschreibung des 5. Aktionsprogramms ()].

3.5. Die genannten Bestimmungen des EGV beziehen sich auf Regelungen auf Gemeinschaftsebene. Die Befugnis der Mitgliedstaaten, nach Artikel 130 t EGV weitergehende Schutzmaßnahmen zu treffen, kann ausreichende Vorsorge- und Schutzregelungen auf Gemeinschaftsebene nicht ersetzen, zumal Luftverschmutzung keine nationalen Grenzen kennt. Daher sind Grenzwerte auf Gemeinschaftsebene und gemäß Artikel 130 r Absatz 2 EGV auf hohem Schutzniveau in der Richtlinie festzulegen.

3.6. Der WSA begrüßt, daß Artikel 1 des Richtlinienentwurfs als Zielsetzung sowohl die Verbesserung der Luftqualität als auch die Erhaltung der Luftqualität, dort wo sie gut ist, nennt. Das bedeutet, daß eine Verschlechterung der Verhältnisse, auch wenn sie unterhalb der Grenzwerte liegen würde, vermieden werden soll.

3.7. Der WSA begrüßt, daß bei der Definition der Schutzobjekte für die Grenzwerte die menschliche Gesundheit vorrangig in Betracht gezogen wird, und begrüßt, daß einige Grenzwerte sich auch auf den Schutz der Vegetation beziehen. Wenn die Kommission an einigen Stellen vom "Schutz der Ökosysteme" spricht, ist offensichtlich die Vegetation gemeint.

Materialschäden durch Luftverschmutzungen sind bei den Grenzwerten nicht berücksichtigt, obwohl sie in einigen Mitgliedstaaten bereits bisher gut erfaßt werden und von erheblicher ökonomischer Bedeutung sein können.

3.8. Die Bemessung der Grenzwerte nach den Vorarbeiten der WHO entspricht dem 5. Aktionsprogramm und hier speziell der Stellungnahme des WSA (). Bei den WHO-Werten handelt es sich um internationale Übereinstimmungen; sie sind Empfehlungen, deren Grenzen nicht überschritten werden sollten, wenn schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit vermieden werden sollen.

3.8.1. Der WSA stimmt dem Vorschlag der Kommission, die WHO-Empfehlungen in Übereinstimmung mit der "Rahmenrichtlinie" in Gemeinschaftsrecht umzusetzen, aus folgenden Erwägungen zu:

- Die Umsetzung in Gemeinschaftsrecht entspricht der grundsätzlichen Konzeption der Europäischen Union zur Umweltpolitik, die der WSA wiederholt gutgeheißen hat (siehe 3.1.1 dieser Stellungnahme).

- Nur durch die Übernahme der WHO-Empfehlungen als Rechtsnorm können die Mitgliedsstaaten verpflichtet werden, bei vergleichbaren Verhältnissen übereinstimmend vorzugehen; hierdurch wird das Schutzniveau für die Maßnahmen zum Schutz von Gesundheit und Umwelt entsprechend den Vorgaben des EG-Vertrags harmonisiert.

- Nur Rechtsvorschriften können Grundlage sein für Verwaltungsentscheidungen nach Artikel 10 der Richtlinie über die "Integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung" ().

3.8.2. Die Vorschriften über Grenzwerte für Schadstoffe in der Luft sollen den Mitgliedstaaten als Grundlage für Verbesserungspläne nach Artikel 8 der Rahmenrichtlinie dienen. Nach diesem Artikel müssen die Mitgliedstaaten eine Liste der Gebiete und Ballungsräume erstellen, in denen die Werte eines oder mehrerer Schadstoffe Grenzwert bzw. Toleranzmarge überschreiten, und für solche Gebiete Verbesserungspläne aufstellen, die gewährleisten, daß der Grenzwert innerhalb festgelegter Fristen erreicht werden kann. Der WSA geht davon aus, daß die Umsetzung solcher Verbesserungspläne auch im Wege einer Umweltvereinbarung () erfolgen kann.

3.9. Zu Recht wird bei den Grenzwerten zum Schutz der Vegetation zwischen Ballungsgebieten einerseits und sonstigen Gebieten andererseits unterschieden. Der Vorschlag der Kommission ist allerdings in der Abgrenzung unscharf. Nach dem Subsidiaritätsprinzip fällt eine Konkretisierung in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten; es bestehen Zweifel, ob das ausreicht. Der WSA schlägt vor, Empfehlungen für die Mitgliedstaaten zu erarbeiten.

3.10. Die zeitliche Staffelung des Inkrafttretens der neuen Grenzwerte ist als Kompromiß zu verstehen. Für einzelne Bereiche ist die Angemessenheit der vorgesehenen Fristen zu überprüfen.

4. Zu den einzelnen Bestimmungen des Entwurfs

4.1. Grenzwerte im einzelnen

4.1.1. Grenzwerte für SO2

Der WSA bittet zu prüfen, ob eine Verschärfung der Grenzwerte nötig ist:

- Die auf den Schutz des Menschen bezogenen Werte reichen nicht aus, um Gesundheitsrisiken, vor allem in Ballungsgebieten, entscheidend zu vermindern.

- Grenzwerte zum Schutz vor Materialschäden (z. B. Korrosion, Beschädigung von Außenanstrichen usw.), wie sie der WSA vorschlägt, die sich auf SO2 und Feinstäube beziehen, wären teilweise schärfer als Grenzwerte zum Schutz der menschlichen Gesundheit. Daher wäre hier eine Kosten-Nutzen-Analyse-Bewertung besonders wichtig.

4.1.2. Grenzwerte für NO2

Der WSA bittet unter Berücksichtigung gesundheitlicher und ökonomischer Gesichtspunkte zu prüfen, ob ein Inkrafttreten dieser, dem Schutz der menschlichen Gesundheit dienenden Werte bereits im Jahr 2005, wie bei der Begrenzung anderer Schadstoffe vorgesehen, möglich ist und nicht erst, wie im Entwurf vorgesehen, 2010.

4.1.3. Grenzwerte für Feinstäube

- Der WSA hält es für richtig, die Grenzwerte zunächst auf Stäube mit einem Durchmesser von bis zu 10 ìm zu beziehen und für kleinere Stäube (2,5 ìm) nur Aktionsschwellenwerte anzugeben, weil für kleinere Stäube Meßwerte auf europäischer Ebene noch nicht verfügbar sind. Nach Entwicklung verfeinerter Meßtechniken und nach Vorliegen von Meßergebnissen, die sowohl städtische als auch industrielle und ländliche Gebiete einschließen, sollten diese Bezugsgrößen überprüft werden. Die Kommission sollte hierüber spätestens zwei Jahre nach Inkrafttreten der Richtlinie berichten. Das ist um so wichtiger, als Studien der WHO und aus den USA zeigen, daß die kleineren Partikel besonders große Gesundheitsrisiken bedeuten.

- Überprüfungsbedürftig sind auch die Fristen für das Inkrafttreten der Grenzwerte und für die Häufigkeitsverteilung. In einigen Mitgliedstaaten werden die im Vorschlag für das Jahr 2010 vorgesehenen Werte bereits 2005 gelten.

- Bei Feinstäuben ist das Fehlen von Grenzwerten für Materialschäden (evtl. differenziert zwischen Ballungsgebieten und ländlichen Räumen) besonders relevant, zumal es kombinierte Wirkungen zwischen SO2 und Stäuben gibt und die Grenzwerte für die menschliche Gesundheit Materialschäden nicht voll abdecken.

- Zum Schutz historischer Stadtteile oder von Baudenkmälern, die zum Kulturerbe von europäischer, nationaler oder regionaler Bedeutung gehören, sollten auf Erfahrungen und wissenschaftliche Erkenntnisse gestützte Richtwerte oder Empfehlungen für adäquate Schutzmaßnahmen entwickelt werden, die von den Mitgliedsstaaten zu übernehmen wären.

4.1.4. Grenzwerte für Blei

Die Vorschläge der Kommission sind nur als erster Schritt zum Schutz der menschlichen Gesundheit anzusehen; zu Recht sieht Artikel 10 vor, daß für den Erfahrungsbericht (2003) die Wirkung von Bleiablagerungen auf Oberflächen überprüft werden soll. Solche Ablagerungen können über die Nahrungsmittelkette die menschliche Gesundheit belasten.

4.2. Sonstige Vorschriften des Entwurfs

4.2.1. Technische Details zu den Messungen und Probenahmen sollen nach Artikel 7.6 des Entwurfs im Zusammenhang mit Artikel 12 der Rahmenrichtlinie durch die Kommission im sogenannte Komitologie-Verfahren den Erfahrungen und Entwicklungen angepaßt werden. Nach Artikel 12, Absatz 1 Satz 2 der Rahmenrichtlinie müssen allerdings Änderungen, die eine direkte oder indirekte Änderung von Grenzwerten oder Alarmschwellen zur Folge haben, im normalen Gesetzgebungsverfahren behandelt werden. Das wird für Änderungen der Anlagen VI und VII zum Entwurf gelten, soweit hier eine direkte Beziehung zu den Grenzwerten besteht.

4.2.2. Artikel 8 des Entwurfs verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Unterrichtung der Öffentlichkeit; der WSA begrüßt ausdrücklich, daß in diese Information auch Umweltschutz- und Verbraucherverbände und andere relevante Organisationen einbezogen werden. Die Information sollte allgemeinverständlich abgefaßt werden. Selbstverständlich bleiben die Informationsmöglichkeiten für jedermann aufgrund der Richtlinie 90/313/EWG über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt () unberührt.

5. Schlußbemerkung

5.1. Der Kommissionsvorschlag bezieht sich nur auf Grenzwerte für einige Schadstoffe; der WSA schlägt vor, die Arbeiten zur Vorbereitung von Grenzwerten für die übrigen im Programm der Rahmenrichtlinie enthaltenen Stoffe bald abzuschließen und die entsprechenden Richtlinienvorschläge vorzulegen. Bei einer Erweiterung der Richtlinie hinsichtlich der Grenzwerte für Schadstoffe sind auch die Vorschriften über Alarmschwellen zu erweitern, weil sich Alarmschwellen jetzt zunächst nur auf SO2 beziehen.

5.2. Die Anpassung an die Luftqualitätswerte der Europäischen Union wird eine Herausforderung bedeuten für die Staaten, die der Union beitreten werden. In den Beitrittsverhandlungen sollte die eventuell zeitlich gestreckte Übernahme der Luftqualitätsgrenzwerte frühzeitig einbezogen werden.

5.3. Die von der Kommission zu erstattenden Erfahrungsberichte (Artikel 10 des Entwurfs), an deren Vorbereitung die Europäische Umweltagentur mitwirkt (Artikel 11 Absatz 3 der Rahmenrichtlinie) sollten auch dem WSA zur Verfügung gestellt werden.

Es wäre daran zu denken, den Erfahrungsbericht jeweils mit Vorschlägen für eine Revision bzw. eine Erweiterung der Richtlinie zu verbinden. Ein solches Verfahren wird bei anderen umweltpolitischen Regelungen angewandt.

Brüssel, den 29. April 1998.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() ABl. C 9 vom 14.1.1998, S. 6.

() ABl. L 296 vom 21.11.1996.

() Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung - Stellungnahme des WSA: ABl. C 195 vom 18.7.1994.

() Mitteilung der Kommission vom 12. März 1997 - KOM(97) 88 endg. Vergleiche auch die Stellungnahme des WSA vom 1. Oktober 1997: ABl. C 355 vom 21.11.1997.

() ABl. C 180 vom 8.7.1987 und ABl. C 287 vom 4.11.1992.

() ABl. C 212 vom 22.7.1996.

() Siehe Punkt 5.3 der Stellungnahme des WSA über das 5. Aktionsprogramm: ABl. C 287 vom 4.11.1992.

() Richtlinie 96/61/EG vom 24 September 1996 - ABl. L 257, S. 26.

() Mitteilung der Kommission vom 27 November 1996 [KOM(96) 561 endg.].

() ABl. L 158 vom 23.6.1990.