Die Doha-Änderung sieht in Artikel 3 Absatz 1c ein vereinfachtes Verfahren vor, nach dem eine Vertragspartei ihre Verpflichtung anpassen kann, indem sie ihre Ambitionen im Laufe des Verpflichtungszeitraums anhebt. Vorher wäre eine solche Anpassung als Änderung der Anlage B des Protokoll behandelt worden, für deren Genehmigung der Konsens aller Vertragsparteien des Protokolls und für deren Inkrafttreten die Ratifizierung durch drei Viertel der Vertragsparteien erforderlich gewesen wären. Nach der Doha-Änderung wurde das Verfahren für die Anhebung von Ambitionen deutlich vereinfacht. Schlägt eine Vertragspartei für sich selbst eine höhere Zielvorgabe vor, so gilt diese als angenommen, es sei denn, drei Viertel der Vertragsparteien lehnen dies ab. Außerdem ist für das Inkrafttreten keine Ratifizierung mehr erforderlich.

Die Liste der unter das Kyoto-Protokoll fallenden THG in der Anlage des Protokolls wird um das Gas Stickstofftrifluorid (NF3) erweitert. NF3 ist ein hochwirksames THG. Derzeit sind die Emissionen dieses Gases noch sehr gering, aber steigend. Es hat ein Treibhauspotenzial von 17 200 (eine Tonne in die Luft emittiertes NF3 entspricht 17 200 Tonnen Kohlendioxid).

Mit der Doha-Änderung wird eine Tabelle in der Anlage B des Kyoto-Protokolls dahingehend geändert, dass in einer dritten Spalte die rechtsverbindlichen Reduktionsverpflichtungen für den zweiten Verpflichtungszeitraum in Form quantifizierter gesamtwirtschaftlicher Emissionsbegrenzungs- oder –reduktionsverpflichtungen (QELRC) niedergelegt sind. Für 38 Vertragsparteien des Kyoto-Protokolls ist in der dritten Spalte der Tabelle in der Anlage B des Protokolls als ihre quantifizierte gesamtwirtschaftliche Emissionsbegrenzungs- oder reduktionsverpflichtung ein Prozentsatz ihrer Emissionen im Basisjahr oder Basiszeitraum niedergelegt. Dazu gehören auch vier Vertragsparteien, die bislang noch kein Kyoto-Ziel hatten (Zypern, Malta, Kasachstan und Belarus). Die Vereinigten Staaten von Amerika wurden aus der Anlage B gestrichen, da sie das Protokoll nie ratifiziert haben. Kanada ist nach seinem Austritt mit Wirkung vom 12. Dezember 2012 nicht mehr Vertragspartei des Kyoto-Protokolls. Japan, Neuseeland und die Russische Föderation bleiben Vertragsparteien, haben sich jedoch für den zweiten Verpflichtungszeitraum kein Ziel gesteckt. Sie werden nun zusammen mit Kanada in einem gesonderten Abschnitt der Anlage B aufgeführt.

Das förmliche Inkrafttreten der Doha-Änderung ist ein wichtiges Ziel für die Europäische Union. Hierfür müssen 144 von 192 Vertragsparteien des Kyoto-Protokolls, einschließlich der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten, ihre Annahmeurkunden hinterlegen. Dies wird der Europäischen Union mit dem vorliegenden Vorschlag für einen Beschluss des Rates über den Abschluss der Doha-Änderung ermöglicht. Zusätzlich zur Ratifizierung durch die Europäische Union muss auch jeder Mitgliedstaat sein Ratifizierungsverfahren abschließen. Nach der bisherigen Praxis werden die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten nach Abschluss ihrer jeweiligen Ratifizierungsverfahren ihre Annahmeurkunden gleichzeitig hinterlegen, damit sie alle gleichzeitig in Kraft treten können. Dies sollte weit im Vorfeld der für Ende 2015 in Paris anberaumten Klimaschutzkonferenz der Fall sein.

Die erforderlichen EU-Rechtsvorschriften, um das 80 %-Ziel bis 2020 zu erreichen, sind bereits in Kraft. Bei ihrer Annahme wurden eingehende Folgenabschätzungen zu den wirtschaftlichen Konsequenzen für jeden Mitgliedstaat vorgelegt, die aktualisiert wurden, um den Auswirkungen der Wirtschafts- und Finanzkrise Rechnung zu tragen. Deswegen erklärten sich die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten in Doha bereit, ihre Verpflichtungen und Verantwortlichkeiten im Zusammenhang mit dem zweiten Verpflichtungszeitraum des Kyoto-Protokolls unverzüglich ab 1. Januar 2013 wahrzunehmen. Außerdem befindet sich die Europäische Union auf Kurs, ihre Zielvorgabe für 2020 zu erreichen. Nach dem jüngsten THG-Inventar lagen 2011 die Emissionen in den 27 Mitgliedstaaten um 18,4 % unter dem Stand von 1990 (ohne Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft und ohne Nutzung der flexiblen Mechanismen). Unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Anwendungs-und Erfassungsbereiche des Kyoto-Protokolls und bei Zugrundelegung des Jahrs 1990 als Basisjahr für Zypern und Malta belief sich die tatsächliche Emissionsreduktion 2011 gegenüber den Emissionen im Kyoto-Basisjahr auf etwas mehr als die 20 %, die im zweiten Verpflichtungszeitraum erreicht werden sollten. Auf der Grundlage der jüngsten Prognosen der Mitgliedstaaten zu den Treibhausgasemissionen prognostizierte die Europäische Umweltagentur in der Annahme, dass die derzeit laufenden Politiken und Maßnahmen durchgeführt werden, einen mäßigen weiteren Rückgang der Emissionen bis 2020, so dass die Gesamtreduktion im Jahr 2020 rund 19 % gegenüber dem Stand von 1990 beträgt. Dies bestätigt, dass die Europäische Union ihre Zielvorgabe für den zweiten Verpflichtungszeitraum voraussichtlich mit den bereits laufenden Politiken und Maßnahmen erreichen wird. Das Angebot der EU, die Reduktion auf 30 % anzuheben, bleibt aber auf dem Tisch. Außerdem wird weiter erörtert, welches der kostengünstigste Weg für die EU ist, um ihre Treibhausgasemissionen bis 2050 um 80-95 % zu verringern, einschließlich der Zielvorgabe für 2030.

Gemäß der Doha-Änderung verpflichten sich die Europäische Union, ihre Mitgliedstaaten und Island, ihre durchschnittlichen jährlichen Treibhausgasemissionen von 2013 bis 2020 auf 80 % der Emissionen ihres Basisjahres (in den meisten Fällen 1990) zu begrenzen. Diese Verpflichtung beruht auf den Emissionsreduktionszielen im Klima- und Energiepaket von 2009, insbesondere dem EU-Emissionshandelssystem (EU-EHS) und der Lastenteilungsentscheidung. Bei der Festlegung dieser Verpflichtung wurde den unterschiedlichen Anwendungsbereichen des EU-Rechts und des zweiten Verpflichtungszeitraums im Rahmen des Kyoto-Protokolls Rechnung getragen. Dieser Ansatz steht mit den Schlussfolgerungen des Rates vom März 2012 in Einklang, die die gemeinsame Erfüllung durch die Europäische Union, ihre Mitgliedstaaten und Island auf der Grundlage des Klima- und Energiepakets vorsehen, aber auch deutlich machen, dass die Emissionsreduktionsverpflichtungen der einzelnen Mitgliedstaaten im zweiten Verpflichtungszeitraum des Kyoto-Protokolls „ihre in den EU-Rechtsvorschriften festgelegten Verpflichtungen nicht übersteigen werden“. Diesem Ansatz folgten die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten bei der Übermittlung ihrer Verpflichtung für den zweiten Verpflichtungszeitraum im April 2012.

Im Dezember 2012 nahmen die 192 Vertragsparteien des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen auf der Klimakonferenz von Doha eine Änderung des Kyoto-Protokolls an. Mit dieser „Doha-Änderung“ wird ein zweiter Verpflichtungszeitraum im Rahmen des Kyoto-Protokolls eingeführt, der am 1. Januar 2013 beginnt und am 31. Dezember 2020 endet und in dem für alle in der Anlage B des Protokolls aufgeführten Vertragsparteien rechtsverbindliche Verpflichtungen zu Emissionsreduktionen gelten.

Tabelle: Anwendung von Artikel 3 Absatz 7b in der Europäischen Union und in Island*

Die Doha-Änderung sieht in einem neuen Artikel 3 Absatz 1c ein vereinfachtes Verfahren vor, nach dem eine Vertragspartei ihre Verpflichtung anpassen kann, indem sie ihre Ambitionen im Laufe des Verpflichtungszeitraums anhebt. In Anhang I des Entwurfs des Ratifizierungsbeschlusses wird präzisiert, dass jeder Mitgliedstaat für sich beschließen kann, sein Zielniveau anzuheben, indem er Kyoto-Einheiten löscht. Eine förmliche Anhebung des Reduktionsziels der gemeinsamen Verpflichtung der Europäischen Union, ihrer Mitgliedstaaten und Islands und die damit verbundene Verringerung der gemeinsam zugeteilten Menge können nur gemeinsam vorgenommen werden.

Gemäß Artikel 4 Absatz 2 des Kyoto-Protokolls notifizieren die Parteien einer Vereinbarung über die gemeinsame Erfüllung dem Sekretariat des Übereinkommens die Bedingungen dieser Vereinbarung über die gemeinsame Erfüllung der Verpflichtungen gemäß Artikel 3. In Abschnitt 2 der Vereinbarung über die gemeinsame Erfüllung ist detailliert beschrieben, inwieweit die Verpflichtungen gemäß Artikel 3 des Protokolls für den zweiten Verpflichtungszeitraum gelten und welche Entscheidungen nach dem Artikel zu treffen sind. Bei allen Bestimmungen, die bereits im ersten Verpflichtungszeitraum galten, verfolgt der Vorschlag auch weiterhin den Ansatz, den die Europäische Union und die 15 Mitgliedstaaten gewählt haben, die Teil der Vereinbarung über die gemeinsame Erfüllung für den ersten Verpflichtungszeitraum waren. Dies schließt die Anwendung von Artikel 3 Absätze 3 und 4 des Protokolls auf Ebene des Mitgliedstaats ein, wobei – in Einklang mit dem Übereinkommen und dem Protokoll – das Basisjahr für die Europäische Union der Summe der von den Mitgliedstaaten gewählten Basisjahre ohne den internationalen Luftverkehr (d. h. Flüge zwischen Mitgliedstaaten und Flüge zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern) entspricht. Dies wird durch den Wortlaut von Abschnitt 2 präzisiert. Außerdem wird dort beschrieben, inwieweit Artikel 3 Absatz 1c („Der Ambitionsmechanismus“) und Artikel 3 Absatz 7b im zweiten Verpflichtungszeitraum gelten.

Darüber hinaus enthält der vorgeschlagene Beschluss zwei Anhänge und eine Anlage. Die Anlage enthält den vollständigen Wortlaut der Doha-Änderung, wie sie in Doha angenommen und den Vertragsparteien am 21. Dezember 2012 notifiziert wurde. Abschnitt 2 enthält einen Überblick über die wichtigsten Bestimmungen der Doha-Änderung. Anhang I enthält die „Notifikation der Bedingungen der Vereinbarung über die gemeinsame Erfüllung der Verpflichtungen der Europäischen Union, ihrer Mitgliedstaaten und Islands gemäß Artikel 3 des Kyoto-Protokolls“ nach Maßgabe von Artikel 4 Absatz 2 des Protokolls („Notifikation der Bedingungen der gemeinsamen Erfüllung“). Anhang II enthält eine aktualisierte Zuständigkeitserklärung der Europäischen Union, die mit Artikel 24 Absatz 3 des Kyoto-Protokolls im Einklang steht.

–Für die in der Anlage A des Kyoto-Protokolls aufgeführten Sektoren und Gase, die auch unter das EU-EHS fallen (d. h. die in Anhang I der EU-EHS-Richtlinie aufgeführt sind und unter Berücksichtigung der Anwendung der Artikel 24 bis 27 der Richtlinie), wird ein gemeinsames Emissionsniveau festgesetzt.

–Emissionen in Sektoren oder von Gasen, die in der Anlage A des Kyoto-Protokolls aufgeführt sind, aber nicht unter das EU-EHS fallen, und Kohlenstoff-Bindungen durch Quellen, die unter das Kyoto-Protokoll fallen, werden auf die Emissionsniveaus der einzelnen Mitgliedstaaten und Islands angerechnet.

Dieser Ansatz unterscheidet sich von dem des ersten Verpflichtungszeitraums, bei dem sich die jeweiligen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten auf deren gesamtwirtschaftliche Emissionen bezogen. Der Unterschied ist auf die im Klima- und Energiepaket vereinbarten Änderungen zurückzuführen, nach denen die Mitgliedstaaten seit dem 1. Januar 2013 nicht mehr im Rahmen mitgliedstaatlicher Zielvorgaben und nationaler Zuteilungspläne handeln. Der neue Ansatz wird in Form einer einzigen, EU-weiten Zertifikatmenge (Obergrenze oder „Cap“) und eines harmonisierten System für die Zuteilung von Emissionszertifikaten im Wege von Auktionen und der übergangsweise kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten umgesetzt. Bei diesem System ist es nicht möglich, in der Vereinbarung über die gemeinsame Erfüllung einzelnen Mitgliedstaaten vorab genaue Anteile am EU-EHS zuzuweisen. Ein weiterer wichtiger Grund hierfür ist der Übergang zur Versteigerung – um die wirtschaftliche Effizienz zu fördern, Zufallsgewinne zu unterbinden sowie Solidarität und Wachstum zu fördern – als Standardverfahren für die Zuteilung von Emissionszertifikaten. Weitere Gründe sind die Unmöglichkeit vorherzusagen, in welchem Umfang neuen Marktteilnehmern im Rahmen des EU-EHS tatsächlich Zertifikate zugeteilt werden, und die möglichen Änderungen im Verzeichnis der Sektoren und Teilsektoren, bei denen mit einem erheblichen Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen zu rechnen ist.

Wie bereits erwähnt, gilt das gemeinsame Emissionsniveau im Rahmen des EU-EHS nicht für den internationalen Luftverkehr, da er nicht in der Anlage A des Kyoto-Protokolls aufgeführt ist.

Emissionsniveaus der Mitgliedstaaten und Islands

Emissionen in Sektoren, die in das Kyoto-Protokoll einbezogen sind, aber nicht unter das EU-EHS fallen, werden weiterhin auf das Emissionsniveau der einzelnen Mitgliedstaaten und Islands angerechnet. Der Unterschied zum ersten Verpflichtungszeitraum besteht darin, dass diese Emissionsniveaus nicht mehr als ein an den Basisjahremissionen gemessener Reduktionsprozentsatz dargestellt werden, sondern als absolute Zahl. Diese in Tonnen Kohlendioxidäquivalent (CO2-Äq) ausgedrückte absolute Zahl ist für jeden Mitgliedstaat in Tabelle 1 des Anhangs I aufgeführt. Die Zahl für Island wird nach Abschluss eines bilateralen Abkommens mit Island über die gemeinsame Erfüllung seiner Verpflichtung mit der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten eingesetzt. Die Zahlen für die einzelnen Mitgliedstaaten entsprechen der Summe deren jährlicher Emissionszuweisungen gemäß der Lastenteilungsentscheidung für den Zeitraum 2013-2020. Sie wird gemäß Anhang II des Beschlusses 2013/162/EU der Kommission anhand der Treibhauspotenzialwerte aus dem vierten IPCC-Sachstandsbericht berechnet und entsprechend [dem Durchführungsbeschluss über die Anpassung der jährlichen Emissionszuweisungen - C(2013) 7183] angepasst. Sie wird auch den Ergebnissen der Anwendung von Artikel 3 Absatz 7a des Kyoto-Protokolls angepasst.

Stickstofftrifluorid (NF3)

Mit der Doha-Änderung wird NF3 in den Anwendungsbereich des Kyoto-Protokolls einbezogen. Diese Einbeziehung wurde in der Monitoring-Verordnung antizipiert, die die Überwachung von und Berichterstattung über NF3-Emissionen vorsieht. Allerdings fallen NF3-Emissionen weder unter das EU-EHS noch unter die Lastenteilungsentscheidung und sind somit nicht Teil der EU-rechtlichen Zielvorgaben der Mitgliedstaaten. Die aggregierten NF3-Emissionen in der EU sind unbedeutend, weswegen sie in der Übermittlung der Kyoto-Verpflichtung der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten an das Sekretariat des Übereinkommens im April 2012 mit Null angesetzt wurden. Dieser Vorschlag für einen Beschluss des Rates sieht vor, dass die Mitgliedstaaten diese Emissionen auf die zugeteilte Menge des Mitgliedstaats anrechnen, in dem die Emissionen freigesetzt werden.

Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft (LULUCF)

Mit Artikel 3 Absätze 3 und 4 des Kyoto-Protokolls werden Emissionen aus Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft (LULUCF) in das Kyoto-Protokoll einbezogen. Nach den im Rahmen des Kyoto-Protokolls vereinbarten Durchführungsbestimmungen in der Fassung der Klimakonferenz von Durban müssen die Vertragsparteien, für die eine Verpflichtung gilt, Emissionen und Kohlenstoff-Bindungen infolge der Aufforstung, Wiederaufforstung und Entwaldung sowie der Waldbewirtschaftung auf ihre Verpflichtung im zweiten Verpflichtungszeitraum anrechnen. Außerdem können die Vertragsparteien beschließen, Emissionen aus Ackerbau und Weidewirtschaft einzubeziehen. Während die Vertragsparteien LULUCF-Emissionen auf ihre Kyoto-Verpflichtungen anrechnen müssen, ist dies in der Europäischen Union nicht der Fall, denn die LULUCF-Emissionen sind weder in das EU-EHS noch in die Lastenteilungsentscheidung einbezogen. Allerdings haben das Europäische Parlament und der Rat im Mai 2013 den Beschluss Nr. 529/2013/EU über die Anrechnung und Verbuchung von THG-Emissionen und des THG-Abbaus infolge von LULUCF-Tätigkeiten und über Informationen zu Maßnahmen im Zusammenhang mit derartigen Tätigkeiten erlassen. Mit diesem Rechtsakt werden die Bestimmungen der EU für die LULUCF-Berichterstattung an die Anforderungen des Kyoto-Protokolls angeglichen.

Zwar ist es schwierig, Prognosen für Emissionen im LULUCF-Sektor eines einzelnen Mitgliedstaats zu erstellen, doch dürfte Schätzungen zufolge der LULUCF-Sektor der Union als Ganzer Nettogutschriften im Wert von rund 1 % der Basisjahremissionen der EU generieren. In ihrer dem Sekretariat des Übereinkommens im April 2012 übermittelten Kyoto-Verpflichtung haben die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten deswegen die LULUCF-Emissionen der Union als Ganzer mit Null veranschlagt.

Angesichts der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für Forstpolitik und des Fehlens von EU-Zielen für den LULUCF-Sektor müssen die Mitgliedstaaten Emissionen und Kohlenstoff-Bindungen durch LULUCF, soweit diese unter das Protokoll fallen, auf ihre mitgliedstaatlichen Emissionsniveaus anrechnen. Der Einbeziehung des LULUCF-Sektors in die Emissionsniveaus der Mitgliedstaaten und Islands liegt die Annahme zugrunde, dass es in diesem Sektor nicht zu Netto-Emissionen oder Netto-Bindungen kommt. Sollte es dennoch zu solchen Emissionen kommen, so können diese durch „Leistungsüberschüsse“ in anderen nicht unter das EU-EHS fallenden Sektoren ausgeglichen werden, z. B. durch Inanspruchnahme der flexiblen Mechanismen des Kyoto-Protokolls und überschüssiger Emissionsrechte aus dem ersten Verpflichtungszeitraum, die in der Reserve für Überschüsse aus dem vorigen Verpflichtungszeitraum (previous period surplus reserve - PPSR) des Mitgliedstaats geführt werden.

Die Kommission wird die THG-Emissionen aus dem und den THG-Abbau im LULUCF-Sektor der Mitgliedstaaten streng überwachen. Sollte sich zeigen, dass einzelne Mitgliedstaaten trotz energischer Begrenzungsmaßnahmen mit unerwartet hohen LULUCF-Emissionen konfrontiert werden, so wird die Kommission in Erwägung ziehen, einen Mechanismus vorzuschlagen, um den betroffenen Mitgliedstaaten zu helfen.

In seinen Schlussfolgerungen vom März 2012 erkannte der Rat die Besonderheiten waldreicher Länder an, insbesondere in Bezug auf die begrenzten Möglichkeiten, Emissionen aus Aufforstung, Wiederaufforstung und Entwaldung durch zunehmende Senken infolge der Waldbewirtschaftung zu kompensieren. Die Kommission wird weiterhin Optionen prüfen, um eine befriedigende Lösung zu finden, die die Umweltintegrität gewährleistet.

Festlegung der Emissionsniveaus und der zugeteilten Mengen

Nach dem Kyoto-Protokoll müssen Verpflichtungen in zugeteilte Mengen (ausgedrückt in Tonnen CO2-Äq.) umgewandelt werden, die die in einem Verpflichtungszeitraum zulässige Emissionsmenge widerspiegeln. Dieser Vorschlag für einen Beschluss des Rates sieht vor, dass die der Europäischen Union, ihren Mitgliedstaaten und Island zugeteilten Mengen den in Anhang I Abschnitt 3 definierten jeweiligen Emissionsniveaus entsprechen.

Außerdem sieht dieser Vorschlag vor, dass die der Europäischen Union, ihren Mitgliedstaaten und Island gemeinsam zugeteilte Menge der gemeinsamen quantifizierten Emissionsreduktionsverpflichtung von 80 % der Basisjahremissionen entspricht. Entsprechend den einschlägigen Bestimmungen des Kyoto-Protokolls ergibt sich die gemeinsam zugeteilte Menge aus der Multiplikation der Summe der Basisjahremissionen der Mitgliedstaaten und Islands mit 80 % (gemeinsame Verpflichtung) und mit acht (Dauer des Verpflichtungszeitraums in Jahren).

Die gemeinsam zugeteilte Menge bildet die Grundlage für die Bestimmung der der Europäischen Union, ihren Mitgliedstaaten und Island einzeln zugeteilten Mengen:

–Die zugeteilte Menge jedes Mitgliedstaats und Islands entspricht der des jeweiligen Emissionsniveaus, das in der Tabelle 1 des Anhangs I des vorgeschlagenen Ratsbeschlusses aufgeführt ist, und dem Ergebnis der Anwendung von Artikel 3 Absatz 7a des Kyoto-Protokolls für den betreffenden Mitgliedstaat oder für Island.

–Die der Europäischen Union zugeteilte Menge entspricht der Differenz zwischen der gemeinsam zugeteilten Menge und der Summe der Emissionsniveaus der Mitgliedstaaten und Islands. Diese Zahl wird unter Berücksichtigung des Berichts der Europäischen Union zur Erleichterung der Berechnung der gemeinsamen zugeteilten Menge endgültig festgelegt.