KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 08.05.1996 
KOM(96) 192 endg. 
Kommerzielle Kommunikationen im Binnenmarkt 
Grünbuch der Kommission 

Inhaltsverzeichnis 
Zusammenfassung 
Einführung 1 
Teil I. Kommerzielle Kommunikationen in der Europäischen Gemeinschaft 4 
Zusammenfassung 4 
Das Recht des Binnenmarktes 4 
Andere Gemeinschaftsziele 12 
Teil IL Beurteilung des Bedarfs an Gemeinschaftsaktionen 16 
Zusammenfassung 16 
Gründe für vorhandene bzw. neu entstehende Hindernisse für den Binnenmarkt 16 
Risiken fur die Kohärenz von Gemeinschaftsmaßnahmen 20 
Teil III. Ermittlung spezieller Bereiche für Gemeinschaftsaktionen 23 
Zusammenfassung 21 
Vorläufiger vergleichender Überblick 21 
Notwendigkeit einer umfassenden Überprüfung von potentiellen regelungsbedingten 
Hindernisse für den Binnenmarkt 29 
Notwendigkeit eines Systems vorheriger Anmeldung 32 
Teil IV. Vorschläge für die Konsultation 34 
Zusammenfassung 34 
Methodik für eine einheitlichere Bewertung 34 
Verbesserung der Koordinierung und Information auf europäischer Ebene 38 
Fußnoten 40 
Arbeitsdokument 
Neben dem Grünbuch wird ein Arbeitsdokument der Dienststellen der Kommission vorgelegt, in 
dem die Umfragen und Vorarbeiten zu diesem Grünbuch ausführlich analysiert werden. Das 
Arbeitsdokument untergliedert sich in zwei Teile, wobei im ersten Teil allgemein die 
Auswirkungen rechtlicher Regelungen auf den Europäischen Markt fur kommerzielle Kom­
munikation untersucht werden, während der zweite Teil nationale Rechtsvorschriften für jeden 
Mitgliedstaat in Tabellenform enthält. 
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ZUSAMMENFASSUNG 
Zielsetzung 
Im November 1992 beschloß die Kommission, das Gesamtkonzept ihrer zukünftigen Politik auf dem 
Gebiet kommerzieller Kommunikationen zu überarbeiten und die Ergebnisse in Form eines 
Grünbuchs zu veröffentlichen. Auf der Grundlage dieses Grünbuchs sollen mit dem europäischen 
Parlament, den Mitgliedstaaten sowie interessierten Kreisen Vorschläge mit zweierlei Zielsetzung 
erörtert werden: Erstens, Gewährleistung der Kohärenz aller auf EU-Ebene zu ergreifenden 
zukünftigen Initiativen. Zweitens, Schaffung eines Konzepts, mit dessen Hilfe die Kommission 
möglicherweise auftretende Probleme hinsichtlich der Übereinstimmung von auf nationaler Ebene 
ergriffenen Maßnahmen mit Gemeinschaftsrecht erkennen und beheben kann. 
Geltungsbereich 
Kommerzielle Kommunikationen umfassen sämtliche Formen von Werbung, Direktmarketing, 
Sponsoring, Verkaufsförderung und Öffentlichkeitsarbeit (wobei die Verpackung aus den in der 
Einführung angeführten Gründen nicht inbegriffen ist). Mit der Entwicklung der Informations­
gesellschaft werden vermutlich neue Formen kommerzieller Kommunikationen einen größeren 
Stellenwert erhalten. 
Vorläufige Erkenntnisse 
Zur Vorbereitung dieses Grünbuchs wurden eine umfassende Untersuchung der relevanten Rechts­
vorschriften in den einzelnen Mitgliedstaaten, eine sorgfaltige Marktanalyse sowie detaillierte 
Umfragen durchgeführt. Einzelheiten dieser Untersuchungen sind in einem zusammen mit dem 
Grünbuch veröffentlichten Arbeitsdokument1 enthalten. Aus diesen Analysen lassen sich fünf 
prinzipielle Schlußfolgerungen ziehen: 
(1) Innerhalb des Binnenmarkts nehmen grenzüberschreitende kommerzielle Kommunikationen 
zu. 
(2) Derzeit können unterschiedliche nationale Rechtsvorschriften zum Hemmnis für 
Unternehmen werden, die über die Grenzen ihres Landes hinweg derartige Dienste anbieten 
wollen. Ferner können Sie Probleme für diejenigen Verbraucher schaffen die sich gegen 
ungesetzliche grenzüberschreitende kommerzielle Kommunikationen schützen wollen. 
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(3) Künftig ist zunehmend damit zu rechnen, daß angesichts der steigenden Anzahl an 
grenzüberschreitenden kommerziellen Kommunikationen einige der genannten Unterschiede 
zwischen den nationalen rechtlichen Rahmenbedingungen erhebliche Barrieren schaffen 
werden. 
(4) Die Gefahr, daß eine solche ungleiche Entwicklung der nationalen rechtlichen 
Rahmenbedingungen zur Schaffung von Barrieren beiträgt, verstärkt sich mit der Entstehung 
neuer Dienstleistungen in der Informationsgesellschaft. 
(5) Die Verfügbarkeit von Informationen über rechtliche Maßnahmen und Marktentwicklungen 
auf nationaler und Gemeinschaftsebene wird immer bedeutender. 
Ein neues Konzept für die Politik auf dem Gebiet kommerzieller Kommunikationen 
Auf der Basis dieser vorläufigen Erkenntnisse hat das Grünbuch folgende drei politische 
Grundorientierungen erstellt, zu denen Reaktionen interessierter Parteien erwartet werden. 
(1) Im Falle, daß sich bestehende Rechtsvorschriften als hinderlich für grenzüberschreitende 
Aktivitäten erweisen, bedürfen diese einer sorgfältigen Überprüfung. 
Voneinander abweichende gesetzliche Regelungen in den einzelnen Mitgliedstaaten können sich 
negativ auf das Angebot grenzüberschreitender kommerzieller Kommunikationen auswirken. 
Tatsächlich wurden im Rahmen von Umfragen eine Reihe möglicher gesetzlicher Handelsbarrieren 
festgestellt. Der Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs garantiert, daß ein Mitgliedstaat 
Dienstleistungen, die von einem anderen Mitgliedstaat aus erbracht werden, nicht beschränken darf, 
es sei denn solche Beschränkungen erfüllen bestimmte Bedingungen. Soweit diese Bedingungen 
nicht erfüllt sind, fallen die fraglichen Dienstleistungen lediglich unter die Gesetzgebung des 
Herkunftslandes (sog. Herkunftslandsprinzip). Solche Beschränkungen mögen dadurch entstehen, daß 
Dienstleistungsanbietern, die ihren Sitz in einem anderen Mitgliedstaat unterhalten und bereits der 
dortigen Landesgesetzgebung genügen müssen, sich zusätzlichen nationalen Gesetzen im 
Bestimmungsland unterwerfen müssen. Derartige Beschränkungen könnten dann gem. Art. 59 EG-V 
gerechtfertigt sein, wenn die Anwendung der Gesetze des Bestimmungslandes durch ein 
überragendes Allgemeininteresse geboten und verhältnismäßig ist oder wenn die Anforderungen der 
zugrundeliegenden Gesetzgebung nicht bereits durch Regelungen erfüllt sind, denen die betroffenen 
Anbieter in ihrem Herkunftsland unterworfen sind (Prinzip der gegenseitigen Anerkennung) Vor 
diesem Hintergrund muß deshalb überprüft werden, in welchem Maße die festgestellten 
Handelsbarrieren für kommerzielle Kommunikationen nach Gemeinschaftsrecht zulässig sind und 
insbesondere inwieweit sie dem Verhältnismäßigkeitsprinzip entsprechen. 
Teil III des Grünbuchs definiert drei Kategorien von potentiellen Hindernissen für 
grenzüberschreitende Dienstleistungen im Bereich von kommerziellen Kommunikationen. Letztere 
wurden an Hand der Antworten der Umfrageteilnehmer erstellt. 
Kategorie (a): Beschränkungen, die ein absolutes Verbot bestimmter Marketingaktivitäten beinhal-
2 
ten. 
Kategorie (b): Beschränkungen, die Marketingaktivitäten einschränken, ohne sie jedoch zu ver­
bieten. 
Kategorie (c): Beschränkungen, die spezifische Produktkategorien oder Dienstleistungsarten 
betreffen. 
Die detaillierte Übersicht des vorliegenden Grünbuchs soll einerseits dazu beitragen, diejenigen 
nationalen Regelungen offenzulegen, die erkennbar gegen Gemeinschaftsrecht verstoßen. 
Andererseits soll sie, wo dies erforderlich erscheint, Vorschläge für sekundäres Gemeinschaftsrecht 
erarbeiten. 
(2) Die Entstehung möglicher neuer Barrieren im Bereich des Binnenmarktes gilt es ebenfalls 
zu unterbinden. 
Mit dem wachsenden Markt für grenzüberschreitende kommerzielle Kommunikationen können sich 
auch neue rechtliche Probleme ergeben. Daher gilt es sicherzustellen, daß in einem sich verändernden 
Umfeld ausreichende, angemessene und kohärente rechtliche Rahmenbedingungen geschaffen 
werden können. Überreglementierung einerseits und eine Häufung von Vertragsverletzungsverfahren 
andererseits müssen vermieden werden. Ein Notifizierungssystem zur Ermittlung neuer rechtlicher 
Entwicklungen ist daher zweckmäßig. Ferner sollte eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen den 
für die Regulierung zuständigen Stellen in den Mitgliedstaaten und der Kommission das Bedürfnis 
nach förmlichen Maßnahmen hinsichtlich zukünftiger möglicher Vertrags verstoße einschränken. 
(3) Zukünftige nationale Maßnahmen und Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene sind in 
Übereinstimmung mit sowohl den Grundsätzen des Binnenmarkts als auch anderen 
Zielsetzungen der Gemeinschaft zu entwickeln. 
Jede Politik, die Belange von besonderem öffentlichem Interesse verfolgt, muß möglichst genau 
definiert werden, um sicherzustellen, daß die vorgeschlagenen Regelungen auch die angestrebten 
politischen Zielsetzungen erreichen. Andernfalls können sich contra-produktive Auswirkungen 
ergeben. 
Vorschläge für die Konsultation 
Gestützt auf die Ergebnisse der Umfragen sowie auf die oben skizzierten Orientierungshilfen ruft die 
Kommission alle interessierten Parteien zur Stellungnahme zu den folgenden Vorschlägen auf. 
/. Zur verbesserten Beurteilung der Verhältnismäßigkeit von zukünftigen rechtlichen Maßnahmen auf 
dem Gebiet kommerzieller Kommunikationen schlägt die Kommission eine Bewertungsmethode vor. 
Mit Hilfe einer solchen Bewertungsmethode ließen sich Initiativen präzise auf konkrete, im 
öffentlichen Interesse liegende, Ziele zuschneiden und eventuelle Auswirkungen auf andere 
Politikfelder frühzeitig ermitteln und reduzieren. Auf nationaler Ebene könnte die Methode sich 
ferner bei der Bewertung der Legalität möglicher Beschränkungen betreffend kommerzielle 
Kommunikationen als nützlich erweisen. 
//. Auf europäischer Ebene ist eine bessere Koordinierung und Information notwendig. 
Die Kommission schlägt die Gründung eines Ausschusses, bestehend aus Vertreten der 
Mitgliedstaaten, vor, der sich mit den betreffenden Vorschriften im Bereich kommerzieller 
Kommunikationen beschäftigen soll. Zu dessen Aufgabengebiet wird die Untersuchung eines breiten 
Problemkreises gehören. Einerseits könnte hierdurch die Transparenz von Initiativen der Kommission 
gewährleistet werden. Andererseits könnte der Ausschuß dazu beitragen, die Kohärenz zukünftiger 
nationaler Initiativen auf dem Gebiet der kommerziellen Kommunikationen zu sichern und somit den 
Weg für Lösungen zu ebnen. Anläßlich seiner ersten Sitzungen wird er der Verkaufsförderung und 
dem Sponsoring besondere Aufmerksamkeit widmen. Bei den letztgenannten Formen kommerzieller 
Kommunikationen traten laut Umfragen die meisten Schwierigkeiten auf. 
Die Mehrheit der Befragten forderte von der Kommission eine bessere Information über rechtliche 
Entwicklungen innerhalb der Gemeinschaft. Die Kommission schlägt vor, eine zentrale Kontaktstelle 
einzurichten, die bei Fragen zu bestimmten Bereichen ihrer Politik im Bereich kommerzieller 
Kommunikationen Auskunft geben soll. Des weiteren soll die Kontaktstelle Informationen sammeln 
und verbreiten und zu einer Verbesserung der Entwicklung und der Koordination des 
Informationsflusses in diesem Bereich beitragen. 
Anmerkungen für den Leser 
Die Kommission ruß zu einer offenen Konsultation auf, in deren Verlauf neben dem europäischen 
Parlament und den Mitgliedstaaten Einzelpersonen, Unternehmen, Behörden und sonstige Gremien 
zu der in diesem Grünbuch enthaltenen Analyse und zu den Vorschlägen Stellung nehmen können. 
Es handelt sich um eine zweigleisige Konsultation, bei der nicht nur die europäischen Industrie- und 
Verbraucherverbände und -Vereinigungen, sondern auch Einzelunternehmer ihre Ansichten 
vorbringen können. 
Die Kommission erbittet die Stellungnahmen zu der in diesem Grünbuch enthaltenen Analyse und zu 
den Vorschlägen bis zum 30. Oktober 1996? 
Im November 1992 beschloß die Kommission die Erarbeitung eines Grünbuchs mit dem Ziel, eine 
Gesamteinschätzung aller politischen Maßnahmen auf dem Gebiet kommerzieller Kommunikationen 
vorzunehmen. 
Im strategischen Programm der Kommission "Die optimale Gestaltung des Binnenmarkts"3 wurde die 
spezifische Rolle anerkannt, die kommerziellen Kommunikationen bei der Schaffung eines Europas 
ohne Binnengrenzen zukommt. Aus dem Aktionsplan der Kommission für die 
Informationsgesellschaft4 geht klar hervor, wie wichtig die Entwicklung einer kohärenten Politik für 
die Dienstleistungsbranchen in einer Europäischen Informationsgesellschaft ist. 
Kommerzielle Kommunikationen lassen sich wie folgt definieren: "Sämtliche Formen der 
Kommunikation, die auf die Förderung des Absatzes von Produkten oder Dienstleistungen bzw. des 
Image eines Unternehmens oder einer Organisation gegenüber den Endverbrauchern und/oder 
Vertriebsunternehmen abzielen." Der Begriff bezieht sich auf alle Formen der Werbung, des 
Direktmarketings, Sponsorings, der Verkaufsförderung und der Öffentlichkeitsarbeit. Darunter fällt 
ebenfalls die Nutzung solcher Kommunikationsinstrumente auf die die Verbrauchsgüterindustrie, 
die Dienstleistungsbranche sowie öffentliche und mit öffentlicher Beteiligung arbeitende Stellen, 
Wohltätigkeits-Einrichtungen und politische Organisationen5 regelmäßig zurückgreifen. Die 
Verpackung von Produkten ist nicht eingeschlossen6. Dies bedeutet hingegen nicht, daß in diesem 
Bereich keine Probleme auftreten können und schließt deshalb nicht eine spätere Analyse der für 
diesen Bereich geltenden rechtlichen Rahmenbedingungen aus. 
Innerhalb dieses Dienstleistungssektors lassen sich generell die folgenden zwei Dienstleistungsarten 
unterscheiden: 
(i) Die Palette der Dienstleistungen, die von kommerziellen Kommunikationenbranchen sog. 
"Anbietern" erbracht wird. Dazu gehören Werbeagenturen, Direktmarketingunternehmen 
(alle Formen), Verkaufsförderagenturen, Mediaplaner, Sponsoringagenturen, PR-Firmen. 
Weitere Dienstleistungen werden von "Spezialanbietern" wie Marktforschungsunternehmen, 
Werbefilmproduzenten, Adressenhändlern erbracht. Beide Gruppen bieten ihre Dienstleistun­
gen Kunden sog. "Nutzern" an, die an diesen Kommunikationsformen interessiert sind. 
(ii) Die Palette der Dienstleistungen, die von den sog. "Trägern" kommerzieller 
Kommunikationen erbracht wird. Hierzu zählt eine Vielzahl von Unternehmen einschließlich 
der Medien (Fernseh-, Hörfunkanstalten und Printmedien), Organisatoren von Sport- und 
Kulturveranstaltungen, Post- und Telekommunikationsdienste, Anschlagstellenbetreiber 
usw., die sowohl für die Anbieter als auch für die Nutzer tätig werden können. 
Der Sektor kommerzieller Kommunikationen 
Über die Geschäftstätigkeit des gesamten Sektors kommerzieller Kommunikationen liegen keine 
genauen Zahlen vor, doch ist seine Bedeutung unbestritten. Für eine Reihe von Aktivitäten stehen 
begrenzte Angaben zur Verfügung. So wurden im Jahre 1993 in der Europäischen Union 
45 557 Mio ECU für Werbezwecke ausgegeben; der Markt für Direktmarketing erbrachte ein 
Gesamtergebnis von 26 760 Mio ECU7, und der Gesamtumsatz der PR-Unternehmen belief sich auf 
1 800 Mio ECU8. Aufgrund der starken Zersplitterung und der häufig auftretenden selbständigen oder 
freiberuflichen Berufsausübung ist eine Schätzung der Gesamtzahl der Erwerbstätigen schwer 
möglich. Die vorliegenden Zahlen bewegen sich im Bereich von 155 000 und 250 000 für die 
Europäische Union als Ganzes9. Aber neben den Beschäftigungschancen in den verschiedenen 
Bereichen des Sektors selbst gibt es noch ein Vielzahl von Arbeitsplätzen in Marketingabteilungen 
der Nutzer, die zu berücksichtigen sind. Die wirtschaftliche Bedeutung des Sektors ist also sowohl 
hinsichtlich des Ertrags als auch der Anzahl der Arbeitsplätze beträchtlich. 
In den modernen Industrie- und Dienstleistungsgesellschaften der Europäischen Union übernehmen 
kommerzielle Kommunikationen die Aufgabe, die Markenidentität zu fördern und potentielle Kunden 
zu informieren. Erreicht wird dies durch Stärkung der Marktpräsenz und die angestrebte 'Positionie­
rung' der Marke oder des Unternehmens sowie die Bereitstellung angemessener Detailinformationen 
über die angebotenen Produkte oder Dienstleistungen. 
Für die Integration nationaler Märkte haben kommerzielle Kommunikationen eine besondere 
Bedeutung. Erfolgreiche grenzüberschreitende Marketingstrategien im Binnenmarkt wirken sich 
fördernd auf den internationalen Handel aus, indem die Verbraucher über die von Exportfirmen aus 
anderen Mitgliedstaaten angebotenen Produkte und Dienstleistungen auf dem laufenden gehalten 
werden. Gegenwärtig wird die Absatzförderung von Waren und Dienstleistungen in einer Reihe von 
Bereichen ausschließlich durch lokale Vertreter oder Niederlassungen des Markeneigentümers 
durchgeführt. Aber mit der Ausweitung grenzüberschreitender Medien und der Eröffnung neuer 
effektiverer, grenzüberschreitender Kommunikationskanäle werden künftig höchstwahrscheinlich 
immer mehr Markeninhaber die direkte Kommunikation mit Verbrauchern jenseits der Grenzen 
anstreben. 
Es sei daran erinnert, daß die kommerzielle Kommunikation nicht - wie oft impliziert - das einzige 
Marketinginstrument für Waren und Dienstleistungen darstellt. In Wirklichkeit ist sie nur eines von 
vier Elementen, aus denen sich das Marketinginstrumentarium eines Unternehmens - sein "Marke­
ting-Mix" - zusammensetzt. (Bei den anderen drei Elementen handelt es sich um das Produkt oder die 
Dienstleistung selbst, den Vertrieb und den Preis). Bestimmend für den "Marketing-Mix" ist die 
Markenstrategie, die wiederum Rückschlüsse auf die Art des Marktes zuläßt, auf dem der Hersteller 
bzw. Dienstleistungserbringer operiert. Es wurden sechs verschiedene Typen von Märkten ermittelt10, 
die jeweils einen typischen Marketing-Mix sowie eine Kombination von Instrumentarien 
kommerzieller Kommunikationen - abgestimmt auf das jeweilige Wettbewerbsumfeld - erfordern. 
Die Zusammenstellung einer bestimmten Mischung kommerzieller Kommunikationsmöglichkeiten 
bedingt einen gezielten Einsatz von Instrumentarien und eine Berücksichtigung der betroffenen 
Unternehmen sowie der sich mit der Marke verbindenden Verbraucherwerte. 
Arbeitsprogramm der Kommission 
Angesichts des weiten Bereichs kommerzieller Kommunikationen beschloß die Kommission die 
Durchführung von zwei Untersuchungen im Jahre 1993 bzw. 1994. Bei der ersten handelte es sich um 
eine vergleichende Studie nationaler Regelungen auf dem Gebiet kommerzieller Kommunikationen11. 
Die zweite Untersuchung beinhaltete eine Wirtschafts-ZMarktanalyse kommerzieller 
Kommunikationen sowie der Markenstrategien12. Um zu ermitteln, ob voneinander abweichende 
Rechtsvorschriften Hindernisse für das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts 
verursachen, führte die Kommission zusätzlich zu den beiden erstgenannten Untersuchungen zwei 
weitere Umfragen durch, bei denen es um die Ansichten interessierter Parteien ging13. Die erste14 
zielte darauf ab, ausführliche schriftliche Informationen über die Auswirkungen des Binnenmarkts 
auf die Aktivitäten der Unternehmen im Bereich kommerzieller Kommunikationen sowie über 
eventuell bestehende Hindernisse zu sammeln15. Dabei wurden insbesondere auch 
Verbraucherverbände zu Stellungsnahmen aufgefordert. Letztere wurden gebeten Probleme zu 
schildern, denen Verbraucher begegnen oder angesichts des Anstieges von grenzüberschreitenden 
kommerziellen Kommunikationen in Zukunft begegnen könnten. Mehr als 300 detaillierte Antworten 
gingen ein, deren Ergebnisse Teil I und III dieses Grünbuchs zu Grunde liegen. 
Bei der zweiten16 Umfrage handelte es sich um eine Telefon- und Faxumfrage, die von der Firma 
MRB International Ltd durchgeführt wurde. Damit sollte ausdrücklich vermieden werden, daß auf die 
"Aufforderung zur Stellungnahme" - in schriftlicher Form - ausschließlich Unternehmen antworten, 
die an der Schaffung eines Binnenmarkts für kommerzielle Kommunikationen interessiert sind17. 
Zur gleichen Zeit erstellte die Kommission eine weitere unabhängige, zu dem vorliegenden Grünbuch 
in keinerlei Beziehung stehende, Studie "Zukunft von Medien und Werbung". Diese Studie kam zu 
dem Schluß, daß die Entwicklung neuer Medienformen eine Überarbeitung des existierenden 
europäischen Gesetzesrahmens im Bereich Werbung erforderlich mache. 
Aufbau des Grünbuchs 
Dieses Grünbuch gliedert sich in vier Teile. Teil I beschreibt die Rolle der Europäischen Union auf 
dem Gebiet kommerzieller Kommunikationen. In Teil II analysiert die Kommission einen eventuellen 
Handlungsbedarf auf Gemeinschaftsebene. Teil III gibt einen vorläufigen Überblick über spezielle 
Bereiche, in denen Maßnahmen ergriffen werden könnten. In Teil IV werden bestimmte 
Schlußfolgerungen gezogen, zu denen Stellungnahmen erbeten werden. 
Das beiliegende "Arbeitsdokument der Dienste" beinhaltet eine eingehende wirtschaftliche Analyse, 
auf die sich die im Grünbuch enthaltenen Vorschläge gründen. Teil I des Arbeitsdokuments erklärt 
auf der Grundlage einer sorgfältigen Analyse der Wirkungsweise anhand von wirtschaftlichen 
Grundsätzen, welche Rolle kommerziellen Kommunikationen im Binnenmarkt zukommt. Teil II 
dieses Dokuments gibt in Tabellenform einen ausführlichen vergleichenden Überblick über die 
einzelstaatlichen Gesetze und die damit angestrebten Ziele. 
TEIL I. KOMMERZIELLE KOMMUNIKATION TN DER EUROPÄISCHEN 
GEMEINSCHAFT 
Zusammenfassung 
Die Dienstleistungen im Bereich kommerzieller Kommunikationen fallen unter das Recht des 
Binnenmarkts insbesondere unter die Freiheit des Dienstleistungsverkehrs. Eine Einschätzung 
ihrer Entwicklung im Binnenmarkt und ein Überblick über die Ergebnisse der durchgeführten 
Umfrage zeigen, daß aufgrund unterschiedlicher Rechtsvorschriften in den Mitgliedstaaten die 
Vorteile des Binnenmarkts nicht voll zur Geltung kommen. Mit der Entwicklung der 
Informationsgesellschaft werden grenzüberschreitende kommerzielle Kommunikationen jedoch 
stark zunehmen. Da sich die Ziele der Europäischen Gemeinschaft ferner nicht auf die 
Verwirklichung des Binnenmarkts beschränken, sondern auch andere politische Ziele betreffen, 
erfolgt eine kurze Beschreibung dieser Ziele und ihrer Auswirkungen auf kommerzielle 
Kommunikationen. Im Rahmen der Konsultationen wird zu jedem dieser Punkte eine 
Meinungsäußerung erbeten. 
ZIELSETZUNGEN DES BINNENMARKTS 
Kommerzielle Kommunikationen und freier Warenverkehr 
Unter bestimmten Umständen kann sich für kommerzielle Kommunikationen die Anwendung von 
Artikel 30 EWG-Vertrag, der den freien Warenverkehr betrifft, als nützlich erweisen. Der indirekte 
wirtschaftliche Zusammenhang zwischen Dienstleistungen im Bereich kommerzieller 
Kommunikationen und dem Absatz von Waren wurde in der Oosthoek's-Uitgeversmaatschappij-
Entscheidung betreffend Einschränkungen der Absatzförderung durch ein belgisches Unternehmen 
auf dem niederländischen Markt anerkannt. Der Gerichtshof stellte fest, daß derartige Maßnahmen 
einer quantitativen Beschränkung gleichkommen und hat dazu ausgeführt: 
"Eine Regelung, die bestimmte Formen der Werbung und bestimmte Methoden der Absatzförderung 
beschränkt oder verbietet, kann - obwohl sie die Einfuhren nicht unmittelbar regelt - geeignet sein, 
das Einfuhrvolumen zu beschränken, weil sie die Absatzmöglichkeiten für die eingeführten 
Erzeugnisse beeinträchtigt. Es ist nicht auszuschließen, daß der für den Unternehmer bestehende 
Zwang sich entweder unterschiedlichen Systemen der Werbung und Absatzförderung innerhalb 
verschiedener Mitgliedsstaaten anzupassen oder ein System, das er für besonders wirkungsvoll hält, 
aufzugeben, selbst dann ein Einfuhrhindernis darstellen kann, wenn eine solche Regelung 
unterschiedslos für inländische und eingeführte Erzeugnisse g///."18. 
In der GB-INNO Entscheidung19, bei der es sich um eine Beschränkung des Inhalts der in Luxemburg 
durch einen belgischen Einzelhändler verteilten Werbehandzettel handelte, stellte der Gerichtshof 
den Zusammenhang zu Artikel 30 her, indem er daran erinnerte, daß der freie grenzüberschreitende 
Warenverkehr auch den freien Personenverkehr bedingt. Da das Verbot einer Werbung, die sich an 
Einzelpersonen aus einem benachbarten Staat richtet, diesen den Anreiz zur Überschreitung der 
Grenze nehme, beeinträchtige es auch den Warenverkehr über die Grenze. Diese Entscheidung zeigt, 
daß die Rolle, die den kommerziellen Kommunikationen bei der Information der Verbraucher 
zukommt, in der Rechtsprechung anerkannt wird. 
10 
Die Bedeutung der Verbraucherinformation wurde auch in der Yves-Rocher-Entscheidung20 
hervorgehoben. Darin stellte der Gerichtshof fest, daß Preisgegenüberstellungen nicht irreführend 
sind, sondern sehr nützlich sein können, 
"um es dem Verbraucher zu ermöglichen, seine Wahl in voller Kenntnis der Sachlage zu treffen" 
Beschränkungen kommerzieller Kommunikationen sind demnach möglicherweise nach Artikel 30 
EWG-Vertrag anfechtbar. Geht es beispielsweise um bestimmte Marketingformen für ein Produkt, so 
kann eventuell sowohl Artikel 59 (siehe unten) betreffend den freien Dienstleistungsverkehr in bezug 
auf kommerzielle Kommunikationen als auch Artikel 30 im Hinblick auf den freien Verkehr des 
Produkts selbst zur Anwendung kommen. In Sachen Keck und Mithouard21 hat der Gerichtshof zwar 
die Anwendung von Artikel 30 insofern eingeengt, als er entschied, daß dieser nicht für "bestimmte 
Verkaufsmodalitäten"22 gilt. In einer Reihe weiterer Rechtssachen hat der Gerichtshof die gleiche 
Linie vertreten.23 Jedoch ist hinsichtlich der Entscheidung, ob Artikel 30 letzlich Anwendung findet, 
im Einzelfall zu prüfen, inwieweit eine Beschränkung der kommerziellen Kommunikation vorliegt. 
Kommerzielle Kommunikationen und freier Dienstleistungsverkehr 
Der freie Dienstleistungsverkehr wird durch Artikel 59 und 60 des EG-Vertrages garantiert. 
Kommerzielle Kommunikationen enthalten eine Anzahl verschiedener "Dienstleistungen" im Sinne 
dieser Artikel in ihrer Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof24. Diese Dienstleistungen 
können danch eingeteilt werden, ob sie von den Anbietern (z.B. Werbeagenturen), den Trägern (z.B. 
Medien) oder den spezialisierten Anbietern (z.B. Adressenhändlern) erbracht werden. Alle diese 
Dienstleistungen können grenzüberschreitend und gegen Entgelt durchgeführt werden. 
Der Gerichtshof hat die Meinung vertreten, daß Werbung eine Dienstleistung ist25. Beispielsweise 
stellte er jüngst bezüglich "cold calling" (unaufgeforderte Telefonwerbung)26 fest: "Ein solches 
Verbot nimmt den betroffenen Wirtschafisteilnehmern ein schnelles und direktes Mittel der Werbung 
und der Kontaktaufnahme mit potentiellen Kunden in anderen Mitgliedstaaten. Es kann deshalb eine 
Beschränkung des grenzüberschreitenden freien Dienstleistungsverkehrs darstellen. "27 
Die Anwendung von Artikel 59 auf diese Dienstleistungen bedeutet, daß sie nur mit dem geltenden 
Recht des Mitgliedstaates des Leistungserbringers in Einklang stehen müssen ('Herkunftslandprin-
zip'). Dies bedingt ein System der gegenseitigen Anerkennung, was impliziert, daß für Dienst­
leistungen mit Ursprung in einem anderen Mitgliedstaat im Prinzip keine Beschränkungen seitens der 
Behörden des Empfangsstaats gelten dürfen28. Allerdings können Beschränkungen für den freien 
Dienstleistungsverkehr seitens der Behörden des Empfangsstaats unter bestimmten Bedingungen 
gerechtfertigt sein. Hier unterscheidet der Gerichtshof klar zwischen diskriminierenden und 
nichtdiskriminierenden Maßnahmen. 
Diskriminierende Maßnahmen sind nur dann mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, wenn sie unter 
die in Artikel 56 EWG-Vertrag genannten Ausnahmen, nämlich öffentliche Ordnung, Sicherheit bzw. 
Gesundheit fallen und außerdem dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen. 
Nichtdiskriminierende Maßnahmen sind mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, wenn sie durch 
zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind und den Erfordernissen, die den 
beschränkenden Maßnahmen zugrunde liegen, nicht bereits durch Vorschriften, die für die Erbringer 
11 
von Dienstleistungen in ihrem Herkunftsstaat gelten, Genüge getan ist.29 'Zwingende Gründe des 
Allgemeininteresses' sind unter anderem: der Schutz der Arbeitnehmer30; der Schutz der 
Verbraucher31; der Schutz des geistigen Eigentums32; die Erhaltung des nationalen historischen und 
künstlerischen Erbes; die bestmögliche Verbreitung von Kenntnissen über das künstlerische und 
kulturelle Erbe eines Landes33; berufliche Regeln zum Schutz von Dienstleistungsempfängern;34 die 
Bewahrung des Pluralismus55 und die Förderung bestimmter Sprachen36. 
Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs dürfen aber nicht aufgrund des bloßen Vorhan­
denseins solcher im öffentlichen Interesse liegender Ziele auferlegt werden. Sie sind nach Gemein­
schaftsrecht nur gerechtfertigt, wenn sie im Hinblick auf die verfolgten Ziele verhältnismäßig sind. 
Der Europäische Gerichtshof hat dazu festgestellt: "Hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit der in Rede 
stehenden Beschränkung ist daran zu erinnern, daß die Anforderungen an Dienstleistungserbringer 
nach ständiger Rechtsprechung geeignet sein müssen, die Verwirklichung des mit ihnen angestrebten 
Ziels zu gewährleisten, und daß sie nicht über das zur Erreichung dieses Ziels Erforderliche hin­
ausgehen dürfen."37. Mit anderen Worten, das gleiche Ergebnis darf nicht durch weniger 
einschränkende Regelungen erreichbar sein.38 
Es kann nicht ausgeschlossen werden, daß der EuGH seine Begründung im Keck Fall (siehe oben) 
auf Art. 59 ausweiten wird. Zum jetzigen Zeitpunkt ist es jedoch nicht möglich, die genaue Tragweite 
einer solchen möglichen Ausdehnung vorauszusagen, da diese insbesondere von der Art der 
betroffenen Dienste abhäng ist. 
Kommerzielle Kommunikationen und freie Meinungsäußerung 
Kommerzielle Kommunikationen können unter das Recht auf freie Meinungsäußerung gemäß 
Artikel 10(1) der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) sowie Artikel 19 des 
Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (im folgenden UN-Pakt genannt) fallen. 
In der Tat geht es bei Dienstleistungen im Bereich kommerzieller Kommunikationen um Meinungen, 
Nachrichten oder Ideen, die von der Freiheit der Meinungsäußerung und der Freiheit des Empfangs 
und der Mitteilung von Nachrichten oder Ideen erfaßt werden und grundsätzlich ohne Eingriffe 
öffentlicher Behörden und ohne Rücksicht auf Landesgrenzen durchgeführt werden können. Unter 
den in Artikel 10, Absatz 2 der EMRK bzw. Artikel 19 des UN-Pakts genannten Bedingungen kann 
die Intervention seitens öffentlicher Stellen jedoch gerechtfertigt sein. In diesem Zusammenhang wird 
der spezifischen Art kommerzieller Kommunikationen bei der Anwendung des Verhältnismäßig­
keitsgrundsatzes Rechnung getragen. 
Die Europäische Kommission für Menschenrechte und der Europäische Gerichtshof für Menschen­
rechte sowie der UN-Menschenrechtsausschuß39 haben bereits anerkannt, daß das Recht der freien 
Meinungsäußerung - wie entsprechende Entscheidungen zeigen40- auch für die kommerzielle Kom­
munikationen gilt. 
12 
Was den Zusammenhang zwischen Artikel 10 EMRK und Artikel 19 des genannten UN-Pakts 
einerseits und dem EG-Vertrag andererseits betrifft, so sind Beschränkungen des freien 
Dienstleistungsverkehrs im Sinne von Artikel 10 EMRK41 und Artikel 19 UN-Pakt42 auszulegen. 
Sekundärrecht des Binnenmarkts 
Falls die Anwendung der im EWG-Vertrag enthaltenen Freizügigkeitsgrundsätze nicht zur 
Beseitigung der Hindernisse ausreicht (wenn beispielsweise restriktive nationale Maßnahmen nach 
Gemeinschaftsrecht gerechtfertigt sind), werden sekundäre Rechtsvorschriften erforderlich. Ziel 
solcher Rechtsvorschriften ist es, ein äquivalentes Schutzniveau der betroffenen Allgemeininteressen 
(z.B. Verbraucherschutz, Minderjährigenschutz, Schutz der öffentlichen Gesundheit) zu schaffen, um 
auf ungleiche nationale Rechtsvorschriften zurückzuführende rechtliche Hindernisse zu beseitigen. 
Kommerzielle Kommunikationen werden von einer Reihe bestehender Richtlinien berührt. Hierzu 
gehören die Richtlinien betreffend irreführende Werbung43, Nahrungsmittel44, 
Finanzdienstleistungen45, Arzneimittel46, den Datenschutz47und das Fernsehen betreffen48 
Potentielle Vorteile des Binnenmarkts 
Der Binnenmarkt eröffnet den mit kommerziellen Kommunikationen befaßten Einzelpersonen und 
Unternehmen bedeutende Chancen. Aus den von der Kommission durchgeführten Umfragen49 ging 
jedoch hervor, daß diese Möglichkeiten in der Praxis nicht immer vollständig ausgeschöpft werden 
konnten. Im Rahmen der Umfragen wurden fünf Kategorien von Vorteilen ermittelt, und zwar 
Vorteile für die Anbieter, die Nutzer, die Träger, die Verbraucher und die mit freiwilliger 
Selbstkontrolle befaßten Organismen. 
Für die Anbieter kommerzieller Kommunikationen bedeutet der Binnenmarkt im Prinzip, daß 
jede im Herkunftsland legal erbrachte Dienstleistung im Prinzip auch anderen Nutzern in den übrigen 
Mitgliedstaaten frei zugänglich sein sollte, ohne daß in jedem einzelnen Fall geprüft werden muß, ob 
sie den Rechtsvorschriften im Empfangsland entspricht. Aufgrund der dadurch bedingten 
Kostenverminderung wird es Dienstleistungsanbietern möglich, ihre Märkte über die nationalen 
Grenzen hinweg auszudehnen. Dadurch erhöht sich der Wettbewerb im Binnenmarkt, so daß sich die 
Erbringung kommerzieller Kommunikationsdienstleistungen noch effizienter gestalten kann. Dabei 
kann eine bessere Effizienz durch die Nutzung von Größen- und Diversifikationsvorteilen bedingt 
sein, die sich aus dem größeren Markt ergeben. Sie kann jedoch auch aus der Neuorganisation und 
Korrektur vorhandener Methoden resultieren, die sich angesichts der neuen 
Wettbewerbsbedingungen als unwirksam erwiesen haben. 
Angesichts des Umstandes, daß das kreative Potential für Werbe- und 
Direktmarketingdienstleistungen knapp ist, wäre es zu begrüßen, wenn in mehreren Mitgliedstaaten 
tätige Anbieter auf zentral angesiedelte schöpferische Teams zurückgreifen könnten. 
13 
Umfrageergebnisse50 
Die Umfrageergebnisse beweisen, daß die meisten Dienstleistungsanbieter grenzüberschreitend tätig 
werden wollen, dabei aber auf eine Reihe von Hindernissen (die nicht kulturellen Ursprungs sind) sto 
ßen. Auf die Frage nach einer spontanen Einschätzung der Hindernisse bei der Erbringung 
grenzüberschreitender Dienstleistungen stuften 23 % der Befragten auf ihrer Liste "sehr großer" 
Hindernisse rechtliche Probleme weit oben ein (30% kulturelle und 13% wirtschaftliche 
Hindernisse). Außerdem gaben 99% der Befragten auf Nachfrage spezifische rechtliche 
Schwierigkeiten an. 40 % der Befragten sahen die einzige Möglichkeit zur Bewältigung des Problems 
entweder in der Anpassung an die jeweiligen Gegebenheiten oder in der vollkommen 
unterschiedlichen Gestaltung der Kampagnen für jedes einzelne Land. Die Befragten waren sich 
tiarin einig, daß umfangreiche Dienstleistungen im Bereich kommerzieller Kommunikationen in den 
USA weit kostengünstiger angeboten werden können als in Europa. 
Die Nutzer der verschiedenen Formen kommerzieller Kommunikationen (ob Hersteller 
bedeutender Markenartikel oder Dienstleister oder aber kleine und mittlere Unternehmen, die neue 
Märkte erobern wollen) könnten von der Effizienz im Bereich kommerzieller Kommunikationen 
profitieren, wobei der Erfolg je nach dem von ihnen eingesetzten "Marketing-Mix" variiert. 
Marketingsrategien sind zwangsläufig sektorspezifisch, nicht jedoch länderspezifisch ausgerichtet. 
Dies erklärt, weshalb Werbekunden im Prinzip auf die gleichen Marketingstrategien und den gleichen 
kommerziellen Kommunikationen-Mix zurückzugreifen versuchen, wenn sie auf einem neuen 
nationalen Markt Fuß fassen wollen. Trotz einer eventuell notwendigen Anpassung ihrer Strategie an 
kulturelle Gegebenheiten sollten die verwendeten Werte, Botschaften und Instrumentarien 
vorzugsweise identisch und einheitlich sein, wobei die Planung am Hauptsitz des Unternehmens 
erfolgen sollte. Daher sind die Nutzer kommerzieller Kommunikationen in der Mehrzahl an der 
Entwicklung grenzüberschreitender Kampagnen innerhalb des Binnenmarkts interessiert und werden 
von einer größeren Auswahl an Dienstleistungsanbietern profitieren. Diese Wahlmöglichkeit kann 
nämlich dazu beitragen, eine bessere Dienstleistungsqualität zu einem günstigeren Preis zu erhalten. 
Ferner wird hierdurch eine im Hinblick auf die Erzielung von Größen- und Diversifikationsvorteilen 
erforderliche Expansion ermöglicht. Zudem könnten sich in dreierlei Hinsicht Kosteneinsparungen 
ergeben: 
(i) Die Aufwendungen für rechtliche Nachforschungen werden reduziert. Je weniger die 
Vorschriften voneinander abweichen, desto niedriger ist das Bedürfnis, die einzelnen 
nationalen Vorschriften zu überprüfen. Ein weiterer Grund, warum gesetzliche Kosten 
bedeutsam sein können, ist, daß sich Markenartikel besonders anfällig für jede Art von 
Negativpublikation zeigen. 
(ii) Die Marketingkosten verringern sich, wenn Unternehmen auf allen Märkten einheitliche 
Kampagnen durchfuhren können. 
14 
(iii) Die Vertriebskosten sinken. Kommerzielle Kommunikationen dienen Herstellern von* 
Produkten als Wettbewerbsinstrumentarium gegenüber Einzelhändlern. Wenn die Hersteller 
aufgrund voneinander abweichender Rechtsvorschriften diese Instrumente bei ihren 
Verhandlungen mit importierenden Einzelhändlern nicht wirksam einsetzen können, wird für 
sie der Zugang zu den einschlägigen Einzelhandelsketten vergleichsweise teurer. Ein 
wirksames Funktionieren des Binnenmarkts würde dies beheben. 
Planung und Gesamtstrategie für den Binnenmarkt werden zunehmend zentral koordiniert. Dafür gibt 
es die folgenden beiden Gründe: Effizienz: Planung, Gestaltung und Durchführung unterschiedlicher 
Kampagnen für unterschiedliche Länder treiben die Kosten nach oben und beschneiden die Wett­
bewerbsfähigkeit, da potentielle Synergieeffekte einer koordinierten grenzüberschreitenden 
Kampagne verlorengehen. Notwendigkeit der europaweiten Erhaltung der Glaubwürdigkeit der 
Marke: Angesichts des immer leichter werdenden freien Informationsflusses über nationale Grenzen 
hinweg können nationale Kampagnen mit potentiell widersprüchlichen Aussagen die 
Wettbewerbsposition des Unternehmens untergraben. 
Umfrageergebnisse 
Eine Vielzahl grenzüberschreitender Dienstleistungen im Bereich kommerzieller Kommunikationen 
erstreckt sich zwar über mehrere Grenzen, wird aber nicht gemeinschaftsweit erbracht. Vorbehaltlich 
kultureller und rechtlicher Schranken versuchen die Unternehmen zunehmend, für ihre ausländischen 
Märkte ähnliche Strategien anzuwenden. 
Auf die Frage, welche der drei Arten von Problemen (kulturelle, rechtliche oder wirtschaftliche 
Probleme) die größten Hindernisse für den Handel mit sich bringen, benannten 24 % der befragten 
Nutzer kommerzieller Kommunikationen kulturelle und 19 % rechtliche Schwierigkeiten, während 
weitere 11% strukturelle Wirtschaftsprobleme anführten. (Nur 13% gaben an, sie hätten keine 
Probleme, und 23 % äußerten, es sei nicht möglich zu ermitteln, welches der Problemfelder die 
größten Schwierigkeiten bereite). Auf Nachfrage meinten 92 % der Nutzer, daß es sich um kulturelle 
Probleme handelte (worunter nach ihrem Dafürhalten Fragen wie die der Unternehmensethik oder der 
Vertriebstechniken sowie rechtliche Beschränkungen fielen). 
Außerdem vertraten 88% der Nutzer (ohne Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten) die Auf­
fassung, daß neben kulturellen auch rechtliche Unterschiede und Beschränkungen zu ihren 
Schwierigkeiten bei der Abwicklung von Dienstleistungen im Bereich kommerzieller 
Kommunikationen beitragen. 
Zwar wurden rechtliche Probleme bei allen Formen kommerzieller Kommunikationen festgestellt, 
waren aber am gravierendsten bei der Verkaufsförderung, dem Direktmarketing und Sponsoring. 
15 
Die Medien und sonstige Träger kommerzieller Kommunikationen (einschließlich Organisatoren 
von Sportveranstaltungen) profitieren ebenfalls vom Binnenmarkt. Eine höhere Effizienz im Bereich 
kommerzieller Kommunikationen dürfte zum Wachstum der Branche insbesondere im 
grenzüberschreitenden Geschäft beitragen. 
Umfrageergebnisse 
Um eine spontane Antwort gebeten, gaben die Träger an, daß sich die meisten Schwierigkeiten für 
das Funktionieren des Binnenmarkts aus kulturellen Problemen ergeben. Dennoch wurden rechtliche 
Hindernisse von 45 % der Befragten als Schwerpunkt und von 30 % als gravierendstes Problem 
erachtet. Nach Meinung von 35 % der Befragten wirken sich die Schwierigkeiten direkt auf ihre 
Geschäftstätigkeit aus, während 60 % die Aktivitäten ihrer Kunden betroffen sahen. 
Obwohl Nutzer und Anbieter nach ihren Angaben für Kommunikationen mit dem Ausland die Presse 
benutzen, äußerten die Femseh- und Hörfunkanstalten interessanterweise, daß sie die meisten 
"Importe" bei grenzüberschreitenden kommerziellen Kommunikationen verbuchen. (Dies mag darauf 
zurückzuführen sein, daß die Presse sich überwiegend auf nationale Medieneinkäufer stützt; dies 
erklärt möglicherweise, warum die Höhe der Werbeeinnahmen, die ihren Ursprung auf ausländischen 
Märkten haben, unterschätzt wird). 80 % der Befragten verkauften Anzeigenraum an Nutzer 
kommerzieller Kommunikationen in anderen Mitgliedstaaten, und 60 % brachten Anzeigen, die aus 
anderen Mitgliedstaaten stammten. Die meisten Diensteanbieter rechneten mit einem künftigen 
Ansteigen grenzüberschreitender kommerzieller Kommunikationen, speziell bei "nichtklassischer 
Werbung" und insbesondere bei "Below-the-line"-Aktivitäten51. 
Für die Verbraucher ergeben sich Vorteile, wenn der innergemeinschaftliche Handel zunimmt und 
die Auswirkungen der Zersplitterung des Markts abgebaut werden. Geringere Marketingkosten und 
ein wettbewerbsfähigeres betriebliches Umfeld dürften sich für die Verbraucher in Form größerer 
Auswahlmöglichkeiten und einer am Wettbewerb orientierten Preisbildung auszahlen. 
Einzelpersonen, Unternehmen und Angehörige freier Berufe können besser informiert werden und 
aus einer größeren Palette von Waren und Dienstleistungen auswählen. Ein Ansatz, der auf der 
Verwirklung des Binnenmarkts beruht, könnte im Fall kommerzieller Kommunikationen, die gegen 
nationales Recht oder Verhaltenskodexe verstoßen, zu einem wirksameren Rechtsschutz im 
Herkunftsland führen. 
Umfrageergebnisse 
Obwohl Verbraucherverbände (von denen zehn antworteten) kulturelle Probleme keineswegs als 
unbedeutend einstuften, galt ihre Hauptsorge der Möglichkeit ungenauer Übersetzungen, durch die 
Verbraucher auf ausländischen Märkten zu falschen Entscheidungen verleitet werden könnten. Wohl 
erkennen die Verbraucherverbände die sich aus dem Binnenmarkt ergebenden Chancen an, sie sind 
jedoch besorgt, daß infolge der Unterschiede in den Rechtsvorschriften, eine wirksame Durchsetzung 
der Rechte der Verbraucher in dem jeweiligen Empfangsland verhindert wird, und fordern daher eine 
striktere Harmonisierung. Der Ruf nach strengeren Rechtsvorschriften hat seinen Ursprung in dem 
Gefühl, daß die Verbraucher ansonsten gefährlichen kommerziellen Kommunikationen ausländischer 
Herkunft schutzlos ausgeliefert sind. Dies bestärkt sie wiederum in der Meinung, daß der 
Binnenmarkt derzeit keine Vorteile für sie bietet. Gemeinschaftsrecht beeinflußt nicht die Verteilung 
der Zuständigkeiten zwischen Behörden und Selbstregulierungsorganismen. So können 
16 
Selbstregulierungsorganismen auf nationaler Ebene weiterhin ihre Kontrollfunktion ausüben, müssen 
aber bei Kontrolle kommerzieller Kommunikationen aus anderen Mitgliedstaaten wie öffentliche 
Behörden die Prinzipien des Binnenmarktes einhalten. 
Umfrageergebnisse 
Die Antworten der Selbstregulierungsorganismen unterschieden sich" von denen aller anderen 
Befragten. Zehn gaben an, daß Probleme bei grenzüberschreitenden Aktivitäten insbesondere auf dem 
Gebiet des Direktversands (wobei es für die Befragten selbst nicht immer klar war, wo Maßnahmen 
erforderlich sein könnten) sowie auch bei gesamteuropäischen Fernseh- und Pressekampagnen 
auftraten. In diesem Zusammenhang bestand die Auffassung, daß mangelndes "Kultur"-Verständnis 
in der Regel das Hauptproblem bildet. Im Gegensatz zu den anderen Befragten (die gewöhnlich die 
Unterschiedlichkeit der Regelungen und weniger den Inhalt der Beschränkungen hervorhoben) 
vertraten Selbstregulierungsorganismen die Meinung, daß die Gesetze generell zu restriktiv seien und 
mehr der Selbstregulierung überlassen werden sollte. Die meisten äußerten die Ansicht, daß Wer­
bungstreibende sich besser über kulturelle Unterschiede "unterrichten" sollten, und im Gegensatz zu 
allen anderen Befragten neigten sie zu der Auffassung, daß keine Notwendigkeit zu einer 
gemeinschaftsweiten Harmonisierung von Selbstregulierungscodicis besteht. 
Der Übergang zur Informationsgesellschaft 
Der Übergang zur Informationsgesellschaft kann sich in vierfacher Hinsicht auf Dienstleistungen im 
Bereich kommerzieller Kommunikationen auswirken. 
Erstens stellen die neuen digitalen Kommunikationskanäle einen neuen Träger für solche 
Dienstleistungen dar, die eine Verknüpfung von Direktmarketingtechniken mit kreativen 
Werbetechniken gestatten. Zwar variieren die Prognosen bezüglich Marketingaktivitäten im Internet 
beträchtlich, aber alle Vorhersagen gehen von einem signifikanten Wachstum aus52. Die Nutzer 
werden diese neuen Träger und Instrumentarien kommerzieller Kommunikationen sicherlich zur 
Ergänzung ihrer derzeitigen Methoden einsetzen. 
Zweitens werden die Übertragungsgeschwindigkeit und die bessere Ausrichtung auf das 
Zielpublikum grenzüberschreitende kommerzielle Kommunikationen wesentlich erleichtern. Alle 
diese Dienstleistungen werden von Punkl-zu-Punkt (point to point) angeboten und im Prinzip von 
einem Mitgliedstaat zum anderen. Im Gegensatz zum Direktmarketing aul dem Postweg ermöglicht 
die Interaktivität der neuen Dienste Transaktionen ohne Zeitverzug. Verglichen mit bestehenden 
Videotext- oder Teleshopping-Dienstleistungen ist das kreative Potential der multimedialen Dienste 
äußerst vielversprechend, obwohl der Betrieb noch recht hohe Kosten verursacht. Kulturbezogene 
Schwierigkeiten sind wahrscheinlich verhältnismäßig gering, da sich die Kommunikation in einer 
völlig neuen internationalen Form vollzieht. 
17 
Drittens wird eine Verschmelzung des Bereichs kommerzieller Kommunikationen mit dem 
Versandhandel erfolgen, wodurch interaktives Einkaufen per Bildschirm ermöglicht wird, das 
voraussichtlich das gesamte Teleshopping-Konzept53 revolutionieren wird. Die Anbieter investieren 
bereits in solche Konzepte wie interaktive On-line-Verkaufskataloge und -Ladenstraßen. 
Schließlich werden in der Informationsgesellschaft auch die Erbringer anderer neuer Dienstleistungen 
bestimmte neue Formen kommerzieller Kommunikationen (z.B. interaktive Werbung) anzubieten 
versuchen, um ihre Dienstleistungen erschwinglich zu gestalten (praktisch werden kommerzielle 
Kommunikationen die neuen Dienste (mit)finanzieren). 
Aus diesen Entwicklungen auf dem Gebiet kommerzieller Kommunikationen ergibt sich die 
Notwendigkeit, die rechtlichen Probleme im Zusammenhang mit grenzüberschreitenden Aktivitäten 
zu lösen. Aufgrund der Beschaffenheit der neuen Netze ist es dringend erforderlich, rechtliche 
Rahmenbedingungen zu schaffen, die auf den Grundsätzen des Binnenmarkts und speziell, wo dies 
möglich und angemessen erscheint, auf der Kontrolle des Herkunftslands beruhen. Dies läßt sich am 
besten am Beispiel des Internet demonstrieren. Sowie sich eine Nachricht im Internet befindet, kann 
sie sofort weltweit empfangen werden. Eine auf der Herkunftslandkontrolle beruhende Regelung wird 
die Möglichkeit, potentielle Zuwiderhandlungen zu verhindern, deutlich vergrößern. 
Die derzeitigen rechtlichen Konzepte erweisen sich zunehmend als ineffektiv für den Schutz der 
Verbraucher und gleichzeitig als unzureichend im Hinblick auf die erforderliche Rechtssicherheit für 
Nutzer kommerzieller Kommunikationen, die sich der nachteiligen Auswirkung jeglicher Form der 
Negativwerbung auf Markenartikel und auf die damit verbundenen Investitionen bewußt sind. Beide 
Faktoren können die potentielle Nachfrage nach neuen interaktiven On-line-Dienstleistungen sowie 
das Angebot von interaktiven kommerziellen Kommunikationen verringern. Dies kann nicht nur die 
Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Unternehmen schwächen, sondern auch die Entwicklung der 
europäischen Informationsgesellschaft untergraben. 
Obwohl die Grundsätze des Binnenmarkts für diese Aktivitäten heute wie auch in Zukunft zweifellos 
von entscheidender Bedeutung sind, stellen diese nicht die einzigen Zielsetzungen der europäischen 
Gemeinschaft dar, die im Bereich kommerzielle Kommunikationen Anwendung finden können. 
ANPERE GEMEmSCHAFTSZIELE 
Andere im EG-Vertrag enthaltene Zielsetzungen betreffend die öffentliche Gesundheit (Artikel 129) 
und den Verbraucherschutz (Artikel 129a), können sich ebenfalls auf kommerzielle 
Kommunikationen auswirken. In den verbleibenden Abschnitten dieses Teils des Grünbuchs soll ein 
kurzer Überblick über diese und andere relevante Ziele der Gemeinschaft gegeben werden. 
Verbraucherschutz 
Artikel 129a des EG-Vertrages sieht vor, daß sich die Gemeinschaft mit der gesamten Palette von 
Fragen des Verbraucherschutzes und nicht nur mit Problemen für den Binnenmarkt beschäftigt. Diese 
Verpflichtung umfaßt die sorgfältige Beachtung des Subsidiaritätsprinzips auf allen Ebenen bei der 
Suche nach angemessenen Lösungen. Mit dem Übergang zur Informationsgesellschaft kann es sich 
als notwendig erweisen, daß im Interesse eines wirksamen Verbraucherschutzes eine verstärkte 
transnationale Zusammenarbeit im Bereich der Rechtsetzung erfolgt. Unabhängig von der 
18 
Verwirklichung des Binnenmarkts kann die mit der Informationsgesellschaft einhergehende 
Globalisierung der Angebote eine vergleichbare Anpassung der Rechtsvorschriften im Interesse eines 
wirksamen Verbraucherschutzes erfordern. Dies ist auch für die Akzeptanz der Verbraucher von 
entscheidender Bedeutung. Daher müssen die Kommission und die Mitgliedstaaten sich diesen 
Fragen zuwenden. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, daß jede auf der Grundlage von 
Artikel 129a des EG-Vertrags getroffene Maßnahme die Form einer Minimalharmonisierung 
annehmen kann, die den Mitgliedstaaten erlaubt, striktere Regelungen zu treffen um einen 
wirksameren Verbraucherschutz zu gewährleisten. 
Tndustriepolitik 
Der Vertrag über die Europäische Union enthält die Rechtsgrundlagen für die Durchführung der 
Industriepolitik die bezweckt, "daß die notwendigen Voraussetzungen für die Wettbewerbsfähigkeit 
der Industrie der Gemeinschaft gewährleistet sind" (Artikel 130(1)). Artikel 130(2) sieht zusätzlich 
vor: "Die Mitgliedstaaten konsultieren einander und koordinieren, soweit erforderlich, in Verbindung 
mit der Kommission ihre Maßnahmen." Die Kommission kann zu diesem Zweck "alle Initiativen 
ergreifen, die dieser Koordinierung forderlich sind". 
Zwecks Unterstützung der einzelstaatlichen Aktionen wird die Gemeinschaft zur Verbesserung der 
Wettbewerbsfähigkeit durch horizontale Maßnahmen im Rahmen einer Reihe von gemeinsamen 
Politiken (in den Bereichen Forschung, Kohäsion, Berufsausbildung, Transeuropäische Netze und 
Außenhandel) beitragen. Auch kann der Ministerrat auf Vorschlag der Kommission einstimmig 
"spezifische Maßnahmen zur Unterstützung der in den Mitgliedstaaten durchgeführten Maßnahmen 
zwecks Verwirklichung bestimmter Ziele" nach Artikel 130, Absatz 1 der Vertrages beschließen.54 
Da effizientere kommerzielle Kommunikationen - durch Verbesserung der Marketingeffizienz -
generell zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie beitragen könnten, könnten sie in 
Initiativen auf diesem Gebiet einbezogen werden. 
Wettbewerbspolitik 
Im allgemeinen werden die Tätigkeiten von "Anbietern", "Nutzern" wie auch "Trägern" von 
kommerziellen Kommunikationen von den Regeln des EG-Vertrag erfaßt. Angesichts der Rolle 
kommerzieller Kommunikationen für den Wettbewerb im Binnenmarkt, kommt dem Verbot 
wettbewerbsbeschränkender Vereinbarungen im Sinne von Art. 85(1) des EG-Vertrag, die die 
Freiheit der Parteien oder solche Kommunikationen anzubieten, zu verbreiten, zu nützen in Auftrag 
zu geben beschränken, besondere Bedeutung zu. Nichtsdestrotrotz können im Ausnahmefall 
wettbewerbshindernde Vereinbarungen betreffend kommerzielle Kommunikationen zulässig sein. 
Voraussetzung hierfür ist, daß die Bedingungen des Art. 85(3) EG-Vertrag erfüllt sind. Ein Beispiel, 
das auch die Rolle von kommerziellen Kommunikationen im Marktverhältnis zwischen Hersteller 
und Händler veranschaulicht, ist die Klausel 8(b) in Art. 3 der Verordnung der Kommission 
betreffend die Anwendung von Artikel 85(3) EG-Vertrag auf bestimmte Kategorien von 
Autovertriebssystemen und Übereinkünften im Dienstleistungsbereich. Diese Klausel erlaubt es 
Herstellern, den Händlern zu verbieten an Verbraucher heranzutreten, um durch personelle Werbung 
Verträge hinsichtlich Vertragswaren oder entsprechenden Waren außerhalb ihres Gebietes abzuschlie 
ßen. 
Gesundheitswesen 
19 
Nach Artikel 129 des EG-Vertrages kann die Gemeinschaft Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit 
ergreifen. Vorbeugende Maßnahmen betreffen notwendigerweise die Verhütung weitverbreiteter 
schwerwiegender Krankheiten.71 Artikel 129 fordert spezifische gesundheitspolitische Maßnahmen 
gegen die Drogenabhängigkeit. 
Der EG-Vertrag sieht vor, daß der Gesundheitsschutz einen integrierten Teil aller anderen 
Gemeinschaftspolitischer, Maßnahmen darstellt. Dies gilt auch für Gemeinschaftsinitiativen im 
Bereich kommerzieller Kommunikationen. 
Im Mittelpunkt der Rolle der Kommission bei der Anwendung von Artikel 129 steht die Verpflich­
tung, die Mitgliedstaaten bei der Koordinierung ihrer Politiken und Programme bezüglich der 
Verhütung von Krankheiten einschließlich der Drogenprävention, der Erforschung und Analyse von 
Ursachen und Übertragung weitverbreiteter, schwerer Krankheiten sowie der Gesundheitsinformation 
und -erziehung zu unterstützen. Im Rahmen ihres Handelns im Bereich öffentliche Gesundheit sieht 
die Kommission acht Programmvorschläge vor, von welchen drei 
- Krebs 
- AIDS und andere übertragbare Krankheiten und 
- Gesundheitsüberwachung 
bereits verabschiedet worden sind. Zwei Vorschläge werden momentan vom Rat bzw. vom 
Europäischen Parlament beraten, und zwar betreffend 
- Drogen und 
- Gesundheitsüberwachung. 
Die Kommission plant in Kürze folgende drei weitere Vorschläge einzubringen : 
- durch Umweltverschmutzung bedingte Krankheiten 
- seltene Krankheiten 
- Unfälle und Verletzungen. 
Zusätzlich veröffentlicht die Kommission jährliche Reporte betreffend die Integration von 
Gesundheitserfordernissen bei anderen gemeinschaftspolitischen Maßnahmen im Hinblick auf den 
Zustand der öffentlichen Gesundheit in der Gemeinschaft. Ferner hat es eine Mitteilung hinsichtlich 
eines Überwachungsnetzes für übertragbare Krankheiten eingebracht. 
Die allgemeine öffentliche Gesundheitspolitik, insbesondere betreffend Gesundheitsinformation und -
Förderung bedingt eine Reihe von Maßnamen, betreffend kommerzielle Kommunikationen, 
insbesondere auf der Ebene der Mitgliedstaaten. Die Kommission hat einen Richtlinienentwurf 
hinsichtlich Tabakwerbung eingereicht, der das Verbot der Werbung für Tabak und Tabakprodukten 
unter bestimmten Umständen vorsieht. Im Rahmen der öffentlichen Gesundheitsprogramme werden 
größere gemeinschaftsweite Kampagnen wie z.B. die Europäische Woche zur Bekämung des Krebs 
organisiert. Auf der Ebene der Mitgliedstaaten gibt es eine Vielzahl weiterer öffentlicher 
Gesundheitskampagnen. Obwohl diese vom Staat finanziert werden, werden die Aufträge hierzu von 
Anbietern kommerzieller Kommunikationen erteilt. Ebenso haben Überlegungen betreffend 
20 
öffentliche Gesundheit die Mitgliedsstaaten dazu veranlaßt, die Anbringung von 
Gesundheitswarnungen in kommerziellen Kommunikationen, die bestimmte Produkte fördern, 
anzuorden. 
Maßnahmen betreffend kommerzielle Kommunikationen in diesem Bereich werden voraussichtlich 
vor allem die Gesundheitsinformation und -erziehung betreffen. 
Audiovisuelle Politik 
Die audiovisuelle Politik der Gemeinschaft hat zwei Hauptziele : 
• Schaffung und Aufrechterhaltung einer "Europäischen audiovisuellen Landschaft" insbesondere 
durch Gewährleistung des freien Verkehrs von Fernsehdiensten. 
• Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Film- und Fernsehproduktion. 
Bei der Verfolgung beider Ziele berücksichtigt die Gemeinschaft die speziellen kulturellen Aspekte 
des audiovisuellen Sektors. 
Die Umsetzung der audiovisuellen Politik geschieht durch zwei Arten von 
Gemeinschaftsinstrumentarien. Hierzu gehören einerseits legislative/gesetzgeberische Maßnahmen 
wie z.B. die Richtlinie "Fernsehen ohne Grenzen", andererseits finanzielle Unterstützungsinitiativen 
wie z.B. das MEDIA II Programm. 
Die Richtlinie "Fernsehen ohne Grenzen" (Richtlinie 89/552/EWG des Rates zur Koordinierung 
bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der 
Fernsehtätigkeit) stellt den Eckstein der rechtlichen Rahmenbedingungen für die "Europäische 
audiovisuelle Landschaff'dar. Ihr oberstes Ziel ist die Schaffung der gesetzlichen 
Rahmenbedingungen, die die Sicherung des freien Verkehrs der Fernsehdienste erfordert. 
Gleichzeitig will die Richtlinie "Fernsehen ohne Grenzen" die Entwicklung von Diensten im Bereich 
Fernsehübertragung ankurbeln.55 
Freier Dienstleistungsverkehr wird durch folgende Mechanismen gewährleistet : 
• jeder Anbieter von Fernsehdiensten unterliegt nur dem Gesetz desjenigen Mitgliedsstaates, 
dessen Rechtsprechung er unterliegt (in der Regel dort, wo er seinen Firmensitz hat). 
Darüberhinaus muß er ein Minimum an gemeinsamen Regeln erfüllen (die "koordinierten 
Bereiche") 
• Mitgliedstaaten müssen ferner die Empfangsfreiheit gewährleisten und dürfen nicht die 
Weiterverbreitung von Fernsehdiensten aus anderen Mitgliedsstaaten aus Gründen, die in die 
koordinierten Bereiche fallen, behindern. 
Die genannte Richtlinie ist für den Bereich der kommerziellen Kommunikationen von besonderer 
Relevanz, da Fernsehwerbung und Sponsoring zu den koordinierten Bereichen gehört. Werbung und 
Sponsoring sind Teile vieler Fernsehübertragungen privater wie öffentlicher Anbieter, für welche sie 
zudem die Hauptfinanzierungsquelle darstellen. Vor diesem Hintergrund ist die vollständige 
Umsetzung der Richtlinie "Fernsehen ohne Grenzen" und die Verwirklichung des 
Herkunftslandprinzips für die Entwicklung von kommerziellen Kommunikationen von entscheidener 
21 
Bedeutung. Umgekehrt wird die Maximierung der Einkünfte, die Anbieter von Fernsehdiensten 
durch die Einnahmen aus Werbung und Sponsoring erzielen, wesentlich zur Erreichung des weiteren 
Hauptziels der audiovisuellen Politik beitragen, nämlich der Förderung der Produktionsindustrien von 
Filmen und Fernsehprogrammen. Die wirtschaftliche Verflechtung dieser Sektoren - Fernsehdienste, 
kommerzielle Kommunikationen und audiovisuelle Produktion - bedeutet, daß die Entwicklung von 
Instrumentarien im Hinblick auf eine effektive Politik im audiovisuellen Bereich, als auch auf dem 
Gebiet kommerzielle Kommunikationen im Interesse aller beteiligten Parteien ist. 
Derzeit wird die Richtlinie novelliert und noch klarer gestaltet. Im Bereich kommerzieller 
Kommunikationen stellt die Liberalisierung der Regeln betreffend Teleshopping eines der Hauptziele 
der Novellierung dar. Davon unabhängig haben sich die 1989 aufgestellten Regeln hinsichtlich 
Werbung und Sponsoring als wirkungsvoll erwiesen. Sie haben einen geeigneten Rahmen für die 
Entwicklung von Fernsehwerbung und Sponsoring bereitgestellt, während sie gleichzeitig ein 
zufriedenstellendes Maß an Verbraucherschutz gewährleisten. Folglich schlägt die Kommission vor, 
die genannten Regeln im wesentlichen unverändert zu belassen. Ferner schlägt sie vor, das 
"Herkunftslandprinzip" weiter durch Klarstellung der Regeln über die Zuständigkeit zu stärken. 
Kulturpolitik 
Auf dem Gebiet der Kulturpolitik hat die Kommission erkannt, daß die kommerziellen 
Kommunikationen für kulturelle Einrichtungen eine wichtige zusätzliche Einnahmequelle neben 
öffentlichen Mitteln darstellen können und sich die Kulturpolitik daher wiederum auf diese 
Dienstleistungen auswirken kann. Wie die Kommission in ihrer Mitteilung56 von 1992 eindeutig 
herausstellte, bleiben die Behörden in den Mitgliedstaaten weiterhin hauptverantwortlich für die 
Kultur und deren Finanzierung, wobei die ergänzende Rolle des Sponsoring bzw. der finanziellen 
Trägerschaft nicht vernachlässigt werden darf. Die Gemeinschaft betrachtet die Frage des Sponsoring 
mit Interesse, und in Sachen Netzkonzept57 sind bereits erste Versuche unternommen worden. Mit 
Blick auf den Raum ohne Binnengrenzen könnte die Europäische Union aufgrund der Vielfalt und 
Komplexität der Künste die Informationen über Anreize für ihre Finanzierung in den Mitgliedstaaten 
verstärken, den Informationsaustausch fördern und originelle Initiativen im Interesse der optimalen 
Nutzung des kulturellen Potentials (Struktur-, Wirtschafts- und Humanressourcen) in den 
Mitgliedstaaten besser herausstellen sowie zur Übernahme der finanziellen Trägerschaft anregen und 
Treffen zwischen kreativen Künstlern und Sponsoren fördern, unter voller Berücksichtigung in 
irgendeiner Weise der jeweils betroffenen individuellen Freiheiten. 
22 
Aufforderung zur Stellungnahme 
Zielsetzungen des Binnenmarktes: 
Die Kommission begrüßt sehr Stellungnahmen hinsichtlich der jetzigen sowie zukünftigen Rolle der 
Binnenmarktgrundsätze im Bereich kommerzieller Kommunikationen. Ganz besonderes Interesse 
besteht an weiterer Information bezüglich jeglicher Formen von Beschränkungen des Binnenmarktes, 
d.h. sowohl tatsächlichen, mit denen die Umfrageteilnehmer bislang direkt konfrontiert wurden als 
auch von diesen als potentielle erkannten. Angesichts des zu erwartenden Anstiegs 
grenzüberschreitender kommerzieller Kommunikationen ist die Kommission ferner daran interessiert, 
über neue Formen kommerzieller Kommunikationen (solche, die sich in der Erprobungsphase 
befinden wie auch bereits kommerzialisierte) unterrichtet zu werden. Gleiches gilt für jeglich neue 
Formen von Beschränkungen des Binnenmarktes, die möglicherweise auftauchen. 
Weitere politische Ziele: 
Im Zuge des Übergangs zur Informationsgesellschaft wird die Rolle der Kommission mit der Zeit, so 
wie grenzüberschreitende kommerzielle Kommunikationen an Bedeutung gewinnen, klarere 
Konturen annehmen58. Angesichts der Notwendigkeit, den Subsidiaritätsgrundsatz anzuwenden, 
begrüßt die Kommission ferner Schlußfolgerungen der Umfrageteilnehmer, die diese aus dem zu 
erwartenden Anstieg der grenzüberschreitenden Kommunikationen ziehen. Letztgenannte 
Stellungnahmen könnten zu einer erhöhten Einbindung der Gemeinschaft im Verhältnis zu anderen 
im Gemeinschaftsvertrag niedergelegten politischen Zielen führen. 
TEIL II. BEWERTTJNG DES BEDARFS AN GEMEINSCHAFTSAKTIONEN 
Zusammenfassung 
Die Umfrageergebnisse zeigen, daß auf dem Gebiet kommerzieller Kommunikationen kein 
ordnungsgemäßes Funktionieren des Binnenmarktes gewährleistet ist. Dafür, daß die von den 
einzelnen Ländern ergriffenen Maßnahmen wesentlich voneinander abweichen und potentielle 
Schranken für grenzüberschreitende Aktivitäten bilden, gibt es verschiedene Gründe. Es ist 
anzunehmen, daß die Ursachen für diese Unterschiede auch nach dem Übergang zur 
Informationsgesellschaft bestehen bleiben. Die Gefahr der Uneinheitlichkeit künftiger rechtlicher 
Maßnahmen liegt nahe. Daher können Gemeinschaftsaktionen unter Umständen erforderlich sein. 
Von den betroffenen Kreisen werden Stellungnahmen zur Notwendigkeit von 
Gemeinschaftsaktionen erbeten. 
23 
GRÜNDE FÜR VORHANDENE BZW. NEU ENTSTEHENDE HINDERNISSE FÜR DEN 
BINNENMARKT 
Die bestehenden rechtlichen Rahmenbedingungen gründen sich auf unterschiedliche nationale 
Rechtstraditionen : 
Einzelstaatliche Maßnahmen betreffen im wesentlichen drei Bereiche: Recht des unlauteren 
Wettbewerbs, Verbraucherschutz und spezifische Gesetze zum Schutz öffentlicher Interessen im 
weiteren Sinne. Voneinander abweichende Ziele, die mit diesen Gesetzen verfolgt werden, beruhen 
auf unterschiedlichen Schwerpunkten, die die Mitgliedstaaten in diesen Bereichen der nationalen 
Gesetzgebung setzen.59 
(i) Recht des unlauteren Wettbewerbe 
Ziel entsprechender Gesetze61 ist es, den Mißbrauch der Wettbewerbsfreiheit im gewerblichen 
Bereich zu verhindern. So gibt es in allen Mitgliedstaaten Schranken oder auch Verbote für 
kommerzielle Kommunikationen mit irreführendem bzw. herabsetzendem Charakter (beleidigend 
und verleumderisch) oder für die Schwächung des Rufs von Wettbewerbern (z.B. unbefugte 
Benutzung von Warenzeichen). Im Gegensatz dazu wird vergleichende Werbung (bei der ein 
Vergleich von eigenen Produkten oder Dienstleistungen mit den gleichen Produkten oder 
Dienstleistungen eines anderen Wettbewerbers erfolgt) in den einzelnen Mitgliedstaaten 
unterschiedlich behandelt. Am strengsten sind oft die Verbote beinhaltenen Maßnahmen in Ländern, 
in denen die Begriffe "wahrheitsgemäß" oder "irreführend" am restriktivsten definiert werden. 
Die Gesetze gegen den unlauteren Wettbewerb haben sich in der Gemeinschaft unterschiedlich 
entwickelt, d.h. in einigen Ländern hat sich ein breiter angelegtes Gesetz über das Verhalten am 
Markt im allgemeinen (Dänemark. Finnland. Schweden) bzw. gewerbliche Praktiken (Belgien) 
herausgebildet, während in anderen Ländern Teile des ursprünglichen Gesetzes über den unlauteren 
Wettbewerb abgetrennt und separat weiterentwickelt wurden (z.B. das Werbegesetz in Portugal und 
Spanien oder die Verbraucherschutzgesetze in Griechenland). In bestimmten Mitgliedstaaten bildet 
das Recht des unlauteren Wettbewerbs die Grundlage für andere Rechtsvorschriften. Einige 
Mitgliedstaaten sind dabei, ihre Gesetze in diesem Bereich zu verschärfen. Beispielsweise 
unternimmt Schweden den Versuch, das Konzept des Schutzes der Wettbewerber wieder 
einzuführen. 
(ii) Verbraucherschutzgesetze 
In einigen Mitgliedstaaten (Schweden und Griechenland) fallen die meisten Rechtsvorschriften 
betreffend kommerzielle Kommunikationen in diesen verhältnismäßig jungen Gesetzgebungs­
bereich62. Der Zusammenhang zwischen Verbraucherschutze und den Gesetzen gegen den unlauteren 
Wettbewerb führt dazu, daß in vielen Fällen versucht wird, durch Reglementierung des Wettbewerbs 
zwischen Herstellern und Einzelhändlern die Verbraucher zu schützen. 
Gesetze zum Verbraucherschutz betreffen irreführende Werbung, unlautere 
Verbraucherbeeinflussung, Preisunterbietung, Rabatte, Gratisbeigaben und verkaufsfordernde 
Angebote. Eine Reihe dieser Fragen fallen auch unter das Recht des unlauteren Wettbewerbs, 
wodurch ein Konflikt zwischen den unterschiedlichen Zielsetzungen möglich ist. So kann man 
24 
vergleichende Werbung als nützliche Verbraucherinformation ansehen, während sie vom Standpunkt 
der Wettbewerber, deren angepriesene Produkte oder Dienstleistungen als weniger erfolgreich 
dargestellt werden, unerwünscht ist. 
(Hi) Spezifische Gesetze zum Schutz öffentlicher Interessen im breiteren Sinne 
Bestimmte Gesetze wurden eher zum Schutz der Interessen der Gesellschaft als der des potentiellen 
Endverbrauchers eingeführt. Hierbei handelt es sich oft um allgemeine Gesetze, teilweise aber auch 
um produktspezifische Gesetze. Sie umfassen den Schutz von Menschenrechten entsprechend den 
Grundsätzen der Europäischen Menschenrechtskonvention63 (wie den Anspruch auf Gedanken-, 
Gewissens- und Religionsfreiheit, das Gebot der Achtung der Privatsphäre usw.) und erstrecken sich 
zudem auf folgende Kategorien: Schutz der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit, Schutz von 
Minderjährigen, Wahrung der Medienvielfalt, Schutz vor antisozialem Verhalten (dazu zählen Fragen 
wie Geschmack und Anstand, sowie die allgemeinen Gesetze und Regelungen der freiwilligen 
Selbstkontrolle, die die menschliche Würde schützen sollen und Diskriminierung aufgrund der Rasse, 
des Geschlechts oder der Nationalität verbieten), Schutz der Kultur und des nationalen geistigen 
Erbes (insbesondere in Griechenland im Rahmen des breit definierten Verbraucherschutzgesetzes und 
in Frankreich und Belgien, wo spezifische Bestimmungen bezüglich der Sprache bestehen). Zum 
Schutz dieser öffentlichen Interessen wurden Gesetze für spezifische Produkte erlassen. 
Beispielsweise fallen die verschiedenen Beschränkungen der Werbung für Nahrungsmittel sowie 
Arzneimittel ebenso unter die Rubrik öffentliche Gesundheit und Sicherheit wie die Beschränkungen 
der Werbung für Tabakerzeugnisse und Alkohol. 
Eine Vielzahl nationaler Maßnahmen unterschiedlicher Art und Form 
Die Wahl des Instrumentariums durch einen Mitgliedstaat hängt sowohl von seiner rechtspolitischen 
Tradition als auch von den aktuellen politischen Prioritäten ab. Dabei sind die durch die 
Mitgliedstaaten ergriffenen Maßnahmen auf einen breiten Bereich nationaler politischer Ziele 
zugeschnitten. Diese stimmen bereits mit einigen der entweder durch den EG-Vertrag oder den 
Europäischen Gerichtshof anerkannten, im öffentlichen Interesse liegenden Zielsetzungen überein. 
Eine Untersuchung der derzeitigen nationalen Maßnahmen64 führt zu den folgenden drei 
Schlußfolgerungen: 
(i) Mitgliedstaaten begründen ihre Gesetzgebungsinitiativen auf unterschiedliche Weise 
Ähnliche Maßnahmen verschiedener Mitgliedstaaten, die sich mit der gleichen Aktivität 
beschäftigen, werden mit unterschiedlichen Zielsetzungen des öffentlichen Interesses begründet. So 
betreffen Maßnahmen bezüglich irreführender Werbung verschiedene im öffentlichen Interesse 
liegende Ziele: Verbraucherschutz (Vereinigtes Königreich und Irland); Verbraucherschutz und 
gewerbliche Schutzrechte (GwSchR) (Dänemark, Frankreich, Österreich, Belgien, Luxemburg, 
Deutschland, Niederlande, Griechenland); Verbraucherschutz, Schutz der GwSchR und Schutz der 
Berufsethik (Finnland); Verbraucherschutz, Schutz der GwSchR und Schutz von Minderjährigen 
(Spanien, Schweden und Italien); Verbraucherschutz, Schutz der GwSchR und Schutz der 
öffentlichen Gesundheit (Italien). In den einzelnen Mitgliedstaaten wird den beiden Hauptzielen -
Verbraucherschutz und Schutz der GwSchR - unterschiedliche Bedeutung beigemessen, d.h. Länder, 
in denen das Recht des unlauteren Wettbewerbs eine lange Tradition hat, formulieren Gesetze über 
irreführende Werbung unter dem Blickwinkel des Schutzes der GwSchR. 
25 
(ii) Das Niveau der Beschränkung spiegelt gewöhnlich das verfolgte Ziel wider 
Je nach dem angestrebten Ziel kann der Umfang der Beschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten 
erheblich variieren. Beispielsweise werden Beschränkungen für Sponsoring in den Mitgliedstaaten 
mit verschiedenen im öffentlichen Interesse liegenden Zielen gerechtfertigt. Obwohl viele die 
Wahrung des Pluralismus betonen (alle außer Finnland, Luxemburg, Belgien und Österreich), geht es 
anderen um den Verbraucherschutz (Schweden, Finnland, Vereinigtes Königreich, Niederlande, 
Belgien und Österreich), den Schutz von Minderjährigen (Schweden, Vereinigtes Königreich, Irland, 
Italien und Spanien), den Schutz der öffentlichen Gesundheit (Italien, Vereinigtes Königreich, 
Schweden, Dänemark, Deutschland, Frankreich und Niederlande), den Schutz der GwSchR (Öster­
reich, Belgien und Schweden) und den Schutz der öffentlichen Moral (Vereinigtes Königreich). Die 
Beschränkungen selbst variieren im Hinblick auf den Anwendungsumfang wie auch bezüglich des 
Niveaus der Beschränkung. So betrifft die Wahrung der Medienvielfalt einen breiten Bereich (z.B. 
sämtliche Fernseh-/Hörfunkprogramme), führt jedoch zu einem niedrigen Niveau der Beschränkung 
(d.h. es erfolgt eine eindeutige Bestimmung). Hingegen impliziert der Schutz der öffentlichen 
Gesundheit eng abgegrenzte Anwendungsbereiche (z.B.-Tabak- oder Alkoholsponsoring) bringt 
jedoch ein hohes Niveau mit sich (einschließlich absoluter Verbote). 
(Hi) Es ist zu berücksichtigen, inwieweit sich eine Maßnahme auf andere als die verfolgten Ziele 
auswirken kann. 
Auf ein bestimmtes Ziel gerichtete Maßnahmen können sich unter Umständen auf andere Ziele 
auswirken oder ihnen sogar zuwiderlaufen. So kann ein Mitgliedstaat einschneidende Regelungen für 
kommerzielle Kommunikationen schaffen, weil diese seiner Meinung nach das Verbraucherverhalten 
unangemessen beeinflussen, obwohl er anerkennt, daß sich daraus nachteilige Folgen für den 
Wettbewerb ergeben können. Die umgekehrte Situation könnte ebenfalls eintreten. Die nationalen 
Gesetzgeber müssen bei der Verfolgung eines Ziels genau abwägen, welche direkten bzw. indirekten 
Auswirkungen die entsprechende Maßnahme auf andere Politikbereiche haben mag. Solche 
indirekten Auswirkungen werden möglicherweise bewußt in Kauf genommen, weil einem 
bestimmten Ziel Priorität eingeräumt wird. 
Angesichts der unterschiedlichen Rechtstraditionen sowie der voneinander abweichenden Prioritäten 
und politischen Gegebenheiten, ist es kaum verwunderlich, daß grenzüberschreitende kommerzielle 
Kommunikationen auf rechtliche Rahmenbedingungen stoßen, die sich stark von denen ihres 
Herkunftslandes unterscheiden.65 Folglich büßt die Ausübung der Freiheiten, die der Binnenmarkt 
grundsätzlich bietet, an Attraktivität ein. 
Gefahr künftiger Hindernisse fur den Binnenmarkt 
Mit der Informationsgesellschaft werden neue Formen kommerzieller Kommunikationen am Markt 
auftreten. Wird darauf mit unterschiedlichen einzelstaatlichen Rechtsvorschriften reagiert, kann es zu 
einer Zersplitterung des Binnenmarkts kommen. Da es sich bei kommerziellen Kommunikationen 
häufig um grenzüberschreitende Aktivitäten handelt, können sich bestehende rechtliche Unterschiede, 
auch wenn sie bisher noch keine Probleme bereitet haben, in Zukunft möglicherweise zu neuen 
Hindernissen für den Binnenmarkt entwickeln. Auch hier können wiederum präventive 
Gemeinschaftsaktionen auf Gemeinschaftsebene erforderlich werden. 
26 
RISIKEN FUR DIE KOHÄRENZ VON GEMEINSCHAFTSMASSNAHMEN 
Wie gerade oben dargelegt, können kommerzielle Kommunikationen von verschiedenen 
Standpunkten betrachtet werden und, abhängig vom jeweiligen Mitgliedstaat, von einer weiten 
Palette im öffentlichen Interesse liegender Zielsetzungen tangiert werden. Angesichts der 
zunehmenden grenzüberschreitenden Natur kommerzieller Kommunikationen werden 
Rechtsunterschiede und rechtliche Konflikte ebenfalls zunehmen. Auf Gemeinschaftsebene kann dies 
in Zukunft einen gewissen Druck nach Gemeinschaftsaktionen erzeugen, die jeweils isoliert einem 
der im öffentlichen Interesse stehenden Ziele Rechnung tragen, ohne dabei andere politische 
Interesseen zu berücksichtigen. Solche Aktionen sind unabhängig von ihrer Rechtmäßigkeit im 
Hinblick auf ihre Kohärenz und Effizienz fragwürdig, insbesondere dort, wo sie die Entwicklung von 
kommerziellen Kommunikationen unverhältnismäßig behindern. 
Um die Verbraucher beispielsweise vor unangemessener Beeinflussung zu bewahren (Verbraucher­
schutz), könnte für neue On-line-Dienste ein Verkaufsförderungs- und Werbeverbot gefordert 
werden. Da die Entwicklung von On-line-Diensten jedoch von Verkaufsförderung (Rabatte, Vorzugs­
angebote, usw.) und Werbung abhängt, kann sich ein vorschnelles Eingehen auf solche Forderungen 
des Verbraucherschutzes nachteilig auf die Industriepolitik auswirken, die die Entwicklung neuer 
Dienstleistungssektoren in der Informationsgesellschaft anstrebt. 
Im Interesse der Kohärenz ist die Gesamtheit der relevanten Ziele zu berücksichtigen. 
27 
Aufforderung zur Stellungnahme 
Zielsetzungen des Binnenmarkts: 
Die angesichts des zunehmend grenzüberschreitenden Charakters kommerzieller 
Kommunikationen durchgeführte Analyse der Ursachen für die unterschiedliche Beschaffenheit 
einzelstaatlicher Gesetze macht die Grunde dafür deutlich, daß das effiziente Funktionieren des 
Binnenmarktes beeinträchtigt wird. Ohne ein einheitliches Verständnis der Rolle kommerzieller 
Kommunikationen werden sich die Probleme mit dem Übergang zur Informationsgesellschaft 
verschärfen. Die Kommission kommt daher zu dem Schluß, daß in dieser Hinsicht 
Handlungsbedarf besteht. Hinsichtlich dieser Schlußfolgerung werden Stellungnahmen 
insbesondere im Hinblick auf die vorstehende Analyse erbeten. 
Weitere politische Ziele: 
Nach Auffassung der Kommission ergibt sich angesichts der Entwicklung grenzüberschreitender 
kommerzieller Kommunikationen sowie angesichts voneinander abweichender Prioritäten bei 
einzelstaatlichen Rechtsvorschriften die Notwendigkeit, unter Berücksichtigung des 
Subsidiaritätsprinzips Maßnahmen zu ergreifen, um die im Gemeinschaftsrecht vorgegebenen 
sonstigen politischen Zielsetzungen zu erreichen. Die Kommission erwägt die Einleitung 
entsprechender Schritte, um sicherzustellen, daß die Kohärenz ihrer Politik insgesamt gewahrt 
bleibt. Hierzu werden die interessierten Kreise um Stellungnahmen hinsichtlich des Bedarf für 
Gemeinschafishandeln in den anderen, in dieser Sektion aufgelisteten politische Bereichen 
erbeten. 
28 
TEIL III. ERMITTLUNG SPEZIELLER BEREICHE FÜR GEMEINSCHAFTS­
MASSNAHMEN 
Zusammenfassung 
Ein vorläufiger vergleichender Überblick über die Rechtsunterschiede, die nachweislich mögliche 
Hindernisse für ein ordnungsgemäßes Funktionieren des Binnenmarkts darstellen, legt nahe, daß 
nach einer eingehenden Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen Gemeinschaftsaktionen 
auf Einzelfallbasis erforderlich sein könnten. Dabei ist es notwendig, diejenigen Bereiche zu 
ermitteln, in denen vorrangig Schritte zu unternehmen sind, um zu verhindern, daß insbesondere 
im Zuge des Übergangs zur Infoimationsgesellschaff neue Schranken aufgebaut werden. 
VORLÄUFIGER VERGLEICHENDER ÜBERBLICK 
Aus den Untersuchungen der nationalen Rechtsvorschriften sowie den Umfrageergebnissen geht 
hervor, daß eine Reihe von Maßnahmen bezüglich spezieller Formen kommerzieller 
Kommunikationen zwischen den Mitgliedstaaten erheblich voneinander abweichen, insbesondere im 
Hinblick auf den Grad der Beschränkung. Die Maßnahmen der Mitgliedstaaten reichen von absoluten 
Verboten über teilweise bzw. begrenzte Verbote bis zu völliger Freiheit von Verboten. Diese 
unterschiedlichen Ansätze sowie die sich möglicherweise daraus ergebenden Probleme für den 
Binnenmarkt lassen sich am besten anhand des folgenden vorläufigen Überblicks über die 
wichtigsten im Zusammenhang mit kommerziellen Kommunikationen auftretenden Verbots- und Be-
schränkungensarten veranschaulichen. 
Es ist die Absicht dieses vorläufigen Überblicks, eine allgemeine Beschreibung der bestehenden 
rechtlichen Rahmenbedingungen in der Gemeinschaft und der Probleme, die die interessierten 
Parteien hierin sehen, zu geben. Ferner möchte die Kommission hierdurch eine Diskussion anregen, 
und die Adressaten dazu ermutigen, ihrerseits weitere Standpunkte, Meinungen und Informationen 
vorzutragen, um so die Kernprobleme zu definieren. Dabei ist zu betonen, daß die Umfrageergebnisse 
nicht die der Kommission obliegende Beurteilung, inwieweit die gennanten Barrieren, 
Beschränkungen oder Verstöße im Sinne von Art. 59 darstellen, vorwegnehmen. 
Erst im Anschluß an die Reaktionen auf das Grünbuch wird die Kommission in der Lage sein, im 
Rahmen einer Einzelfallprüfung zu beurteilen, ob Hindernissen für das ordnunungsgemäße 
Funktionieen des Binnenmarktes bestehen, ferner ob diese Hindernisse mit dem EG-Vertrag 
vereinbar sind und ob sekundäres Gemeinschaftsrecht zur Beseitigung solcher Hinernisse gemäß Art. 
59 oder 30 des EG-Vertrags erforderlich ist. 
Dementsprechend verweist der folgende vorläufige Überblick auf sekundäres Gemeinschaftsrecht in 
Form bestehender und/oder vorgeschlagener Richtlinien. Es sollte jedoch beachtet werden, daß die 
Stellungnahmen der Befragten um ihre eigene Meinung und nicht die Auffassung der Kommission zu 
Beginn der Konsultationen wiedergibt. 
(i) Irreführende Werbung: 
29 
Die stark voneinander abweichenden einzelstaatlichen Maßnahmen auf diesem Gebiet spiegeln sich 
in der Richtlinie über irreführende Werbung66 wieder. Zwischen den Mitgliedstaaten bleiben auch 
weiterhin signifikante Unterschiede bestehen, die entweder aus dem minimalen Harmonisierungsgrad 
oder der Definition des Begriffs "irreführend" in der Richtlinie resultieren, der von einigen der 
Befragten mangelnde Präzision vorgeworfen wird. Daß Beschränkungen in den Mitgliedstaaten 
uneinheitlich ausfallen, hat seine Ursachen aber auch in den unterschiedlichen nationalen 
Definitionen des Begriffs "irreführend". Bei enger Auslegung in einem Mitgliedstaat können 
Werbeaktivitäten beschränkt und sogar untersagt werden, die in einem anderem Mitgliedstaat als 
informierende Werbung angesehen würden. Die Umfrageergebnisse zeigen, daß aufgrund dieser 
Interpretationsunterschiede zwischen einer Reihe von Mitgliedstaaten erhebliche Beschränkungen für 
den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet der Werbung entstehen. 
Mit den Regelungen der Werbung in den freien Berufen (wie Anwälte und Ärzte) soll der Ver­
braucher ebenfalls vor Irreführung bewahrt werden. Die Maßnahmen reichen vom absoluten 
Werbeverbot - oft auf der Basis freiwilliger Selbstkontrolle - wie im Vereinigten Königreich im Falle 
von Anwälten67(Barristers) und in Belgien - bis zu begrenzten Beschränkungen in anderen Ländern 
wie Frankreich, wo die Anwaltskammern Werbung durch Einzelpersonen, aber nicht durch den 
Berufsstand als Ganzes verbieten. Nach Meinung der Umfrageteilnehmer behindern solche 
Unterschiede grenzüberschreitende kommerzielle Kommunikationen. Dieses offensichtliche Problem 
dürfte sich noch verschärfen, wenn mit dem Übergang zur Informationsgesellschaft verstärkt 
Fernangebote fur solche Dienstleistungen möglich werden. 
Zahlreiche Nutzer kommerzieller Kommunikationen beklagen auch, daß sie in bestimmten Mitglied­
staaten keine vergleichende Werbung durchführen dürfen und daher ihre kommerziellen Kommunika­
tionskonzepte dort völlig umgestalten müssen. Die Beschwerden konzentrieren sich auf Deutschland, 
Belgien, Frankreich und die Niederlande. Dazu hat die Kommission vorgeschlagen, daß 
vergleichende Werbung erlaubt sein sollte, solange objektive Vergleiche angestellt werden, durch die 
das Warenzeichen oder der Ruf eines Wettbewerbers keinen Schaden nehmen68. Eine politische 
Einigung hinsichtlich dieser vorgeschlagenen Richtlinie wurde im November 1995 erreicht. Die 
formelle gemeinsame Stellungnahme des Rates steht gerade bevor. 
(ii) Preisbezogene Werbung: Rabatte. Preisunterbietung 
Dieser Bereich ist durch stark voneinander abweichende Regelungen gekennzeichnet.'. Nach dem 
Gesetz über Preisnachlässe (RabattG) sind zum Beispiel in Deutschland Barzahlungsrabatte für 
Endverbraucher generell auf 3 % begrenzt, und für Sonderangebote als Werbemaßnahme bestehen 
ebenfalls Beschränkungen. In Österreich, Belgien und Italien existieren relativ strenge Regeln (oft 
teilweise Verbote), während in Frankreich nur geringe Beschränkungen festzustellen sind. In anderen 
Mitgliedstaaten ist preisbezogene Werbung generell erlaubt, unterliegt jedoch gewissen 
Beschränkungen im Zusammenhang mit den Bestimmungen über irreführende Werbung und 
wettbewerbsfeindliche Praktiken wie Dumping. Die skandinavischen Länder, deren Gesetze 
traditionell stärker auf den Verbraucherschutz als auf die Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs 
ausgerichtet sind, befürworten in der Regel diese Art der Werbung. Beispielsweise unterstützt das 
schwedische Recht Werbung anhand von Preisgegenüberstellungen zwischen Händlern. 
Ein Großteil der Befragten schätzte die Regelungen als so unterschiedlich ein, daß sich die Anwen­
dung dieser Werbeform für grenzüberschreitende Kampagnen praktisch verbietet. Es wurde eine 
30 
Vielzahl von Beispielen genannt, so die äußerst detaillierten und unterschiedlichen Regelungen über 
Rabattmarken und Preisnachlässe in Griechenland, Portugal, Spanien und Italien und das effektive 
Verbot von Kampagnen mit dem Werbespruch "3 zum Preis von 2" in Ländern mit sehr niedrigen 
Wertschwellen wie Deutschland und Dänemark. 
(Hi) Aufdringliche Werbung: Telefon-ZBriefwerbung 
Der Grad der Beschränkungen im Hinblick auf "cold calling" (unaufgeforderte Telefonwerbung) 
variiert sehr stark und reicht vom Fehlen spezifischer Maßnahmen (Spanien) bis zu begrenzten 
Verboten (z.B. in Dänemark, wo "cold calling" nur fur Bücher, Zeitungs- und Zeitschriftenabon­
nements und Versicherungsverträge gestattet ist, obwohl die sich daraus ergebenden Verträge 
rechtlich nicht bindend sind) bis zu absoluten Verboten (z.B. in Deutschland, wo telefonische 
Werbung selbst dann nicht erlaubt ist, wenn die Personen vorher schriftlich informiert wurden). Im 
Hinblick auf Direktversandwerbung gelten in den Niederlanden (im Rahmen freiwilliger Selbstkon­
trolle) und Italien die einschneidendsten Maßnahmen (häufig Verbote). Kürzlich hat der Ministerrat 
einen gemeinsamen Standpunkt zu einem Richtlinienvorschlag in bezug auf Vertragsabschlüsse im 
Fernabsatz69 erreicht, der die diesbezüglichen Verbraucherschutzbestimmungen harmonisiert, um die 
Entwicklung grenzüberschreitender Verkaufstechniken im Fernabsatz zu ermöglichen. Die 
Mitgliedstaaten können jedoch im Interesse des Verbraucherschutzes strengere Bestimmungen 
erlassen. Kürzlich hat der Ministerrat70 eine weitere relevante Richtlinie angenommen, und zwar zum 
Datenschutz. Sie wird auf der Basis einer Reihe gemeinsamer, die individuelle Privatsphäre 
schützenden Vorschriften den freien Verkehr personengebundener Daten ermöglichen, der für ein 
effizientes Funktionieren von europaweiten Direktmarketingaktivitäten von entscheidender 
Bedeutung ist. Insbesondere wird dem Einzelnen das Recht zugesprochen, die Nutzung seiner Daten 
für Marketingvorhaben abzulehnen. 
Die Umfrageteilnehmer wiesen speziell auf das Problem unterschiedlicher Rechtsvorschriften hin, 
aus denen sich nach ihrem Dafürhalten Hindernisse für grenzüberschreitende 
Direktmarketingaktivitäten ergeben. Die Verbraucherverbände wiesen auf Probleme hin, die mit 
ausländischen Direktversandangeboten zusammenhängen. 
(iv) Aufdringliche Werbung: Werbegeschenke/verkaufsfördemde Angebote und Preisausschreiben 
Auch die Maßnahmen im Hinblick auf Werbegeschenke und -angebote weichen in Form und 
restriktiver Wirkung stark voneinander ab. In Deutschland ist diese Praxis stark eingeschränkt. In 
Frankreich sind Gratisbeigaben ebenfalls untersagt, während Gutscheinwerbung (beispielsweise bei 
einem Kauf ausgebebene Gutscheine für einen Preisnachlaß beim nächsten Kauf) weniger restriktiv 
geregelt ist. Belgien verbietet sämtliche Kombinationsangebote (z.B. die Möglichkeit, daß ein Kunde 
eine Ware/Dienstleistung zu einem verminderten Preis erhält, nachdem er sich zu nachfolgenden 
Käufen verpflichtet hat), während solche Angebote in den Niederlanden (im Rahmen freiwilliger 
Selbstkontrolle) erlaubt sind, allerdings unter Auflagen71. In Dänemark gelten ähnliche 
Bestimmungen, nach denen verkaufsfördernde Maßnahmen nur einen geringen Wert haben dürfen 
und die Beigaben in einer engen Beziehung zu dem gekauften Produkt stehen müssen (wie im 
niederländischen System72), obwohl Gutscheinwerbung andererseits erlaubt ist. Schweden und 
Finnland verfolgen in dieser Hinsicht ein weniger einschneidendes Konzept, wenngleich in bezug auf 
Alkohol Beschränkungen gelten. 
31 
Die übrigen Mitgliedstaaten haben im Hinblick auf die Verkaufsförderung liberalere Konzepte 
gewählt, aber auch hier bestehen bestimmte Besonderheiten wie a) die Regelung, nach der in Italien 
alle derartigen Verkaufsförderungsaktivitäten der Genehmigung durch den Finanzminister bedürfen 
und (b) die speziellen Regelungen zu Rabattmarken/Gutscheinen im Vereinigten Königreich. 
Wie bei den verkaufsfördernden Angeboten sind auch in bezug auf Preisausschreiben bedeutende 
Unterschiede festzustellen. Diese reichen von umfassenden Verboten beispielsweise in Dänemark, 
Belgien und Finnland, wo reine Glücksspiele (Lotterien) generell untersagt sind, und Verboten von 
Werbelotterien ohne staatliche Genehmigung (z.B. in den Niederlanden oder in Italien, wo keine 
Lotterie ohne vorherige Unterrichtung des Finanzministers durchgeführt werden darf) bis zu be­
schränkten Verboten für Glücksspiele, bei denen die Teilnahme an die Zahlung eines Einsatzes oder 
an einen Kauf geknüpft ist (z.B. in Frankreich und Deutschland). Andere detaillierte Beschränkungen 
betreffen die Art und den Wert der Preise73. Die Umfrageergebnisse zu beiden Aktivitäten bezogen 
sich auf die gemeinschaftsweit stark ausgeprägten Regelungsunterschiede und die damit geschaffenen 
Schranken. In sämtlichen ausführlichen Stellungnahmen wurde beklagt, daß sich aufgrund der sehr 
detaillierten und unterschiedlichen Vorschriften zu Preisausschreiben und Lotterien unmöglich ein 
grenzüberschreitender Wettbewerb entwickeln kann. 
(v) Allgemeine medienbezogene und "carrier" Beschränkungen 
Der Beschränkungsgrad variiert bei der Fernsehwerbung beträchtlich und reicht vom Werbeverbot 
(zum Beispiel bei der BBC im Vereinigten Königreich) oder einem Werbemonopol (in Flandern/-
Belgien und in Dänemark) bis zu jenen Mitgliedstaaten (wie Griechenland und Portugal), die 
lediglich die Bestimmungen der Richtlinie "Fernsehen ohne Grenzen"74, d.h. Sendezeit für Werbe­
spots maximal 15 % täglich und 20 % pro Stunde, übernommen haben. Ziel der Richtlinie ist es, den 
freien Sendeverkehr zu gewährleisten und ein Mindestmaß an Harmonisierung sicherzustellen, wobei 
die Mitgliedstaaten für die ihrer Rechtshoheit unterworfenen Fern seh Veranstalter strengere oder 
ausfuhrlichere Regelungen vorsehen können. Für europäische Fern seh Veranstalter bietet diese 
Richtlinie den Vorteil, daß nur die Werbeauflagen des Mitgliedstaates eingehalten werden müssen, 
in dem sie ansässig sind. Demnach wird aus den Umfrageergebnissen deutlich, daß durch die 
Einführung strengerer Maßnahmen seitens der Mitgliedstaaten Hindernisse für den freien Verkehr 
audiovisueller Werbung errichtet werden. 
Die Beanstandungen der Umfrageteilnehmer, die ein breites Interessenspektrum vertraten, waren 
spezifischer und allgemeiner Art. Generell wurden die voneinander abweichenden nationalen 
Praktiken als problematisch eingeschätzt, und bestimmten Staaten wurden zu starke Beschränkungen 
vorgeworfen. Kritisiert wurden Angebotsbeschränkungen wie bestimmte Monopolsituationen (z.B. 
Dänemark und Flandern/Belgien). In den erheblichen Unterschieden hinsichtlich der für Werbespots 
zugelassenen Sendezeit wurde die Ursache für Probleme bei der Planung und Durchfuhrung 
grenzüberschreitender Kampagnen seitens der Medieneinkäufer gesehen. Auch die offensichtlichen 
Beschränkungen für den Verkauf von Sendezeit auf benachbarten "Overspill"-Märkten (in die das 
Signal auf natürlichem Wege oder per Kabel gelangt) wurden als Regulierungsproblem eingestuft. 
Teleshopping-Unternehmen kritisierten die Einordnung ihrer Programme als Werbung. Ebenso 
beanstandeten die Produzenten von "Infomercials" (d.h. kurzen Produktpräsentationen mit dem Ziel 
der Absatzförderung), daß ihnen Fernsehveranstalter keine "Ausfallzeiten" verkaufen können (d.h. 
Zeiträume, in denen entweder das Testbild ausgestrahlt wird oder die Einschaltquoten sehr niedrig 
sind), weil diese als Werbung eingestuft werden. Als spezielle Problemfelder wurden 
32 
Beschränkungen, insbesondere in Frankreich, angeführt, durch die bestimmte Sektoren von der 
Fernsehwerbung ausgeschlossen werden. 
(vi) Allgemeine Sponsoring-Beschränkungen 
Derartige Beschränkungen gelten für Fernseh- und Veranstaltungssponsoring. In diesem Bereich sind 
die Beschränkungen oft detailliert und die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten groß. Während 
in einigen Ländern für bestimmte Sponsoringaspekte strenge Auflagen (oder sogar Verbote) gelten, 
sehen andere in diesen Punkten keinen Regelungsbedarf. Die Unterschiede gehen bis hin zur 
geltenden Steuerregelung. In der Richtlinie "Fernsehen ohne Grenzen" werden bestimmte Bedingun­
gen für gesponsorte Fernsehprogramme (Artikel 17) festgelegt, die seitens der Mitgliedstaaten in 
vielen Fällen entweder durch gesetzliche Regelungen oder freiwillige Selbstkontrolle ergänzt wurden. 
Die Umfrageteilnehmer zeigten sich angesichts der signifikanten Unterschiede bei den Maßnahmen 
über die Tatsache besorgt, daß zu den entsprechenden Kodizes bzw. gesetzlichen Bestimmungen 
allgemein ein Informationsdefizit besteht. Der allgemeine Tenor lautete, daß zwar bestimmte 
Maßnahmen notwendig seien, die unterschiedlichen und mitunter diametral entgegengesetzten 
Maßnahmen jedoch Probleme mit sich bringen. Im Hinblick auf das Veranstaltungssponsoring 
erwies sich die Niederlande als der Mitgliedstaat mit den restriktivsten Regelungen (oftmals würden 
solche Aktivitäten praktisch verboten), während beim Rundfunksponsoring das Vereinigte 
Königreich und Dänemark nach Meinung der Befragten restriktive Beschränkungen vorsehen. 
(vii) Produktbezogene Beschränkungen: kommerzielle Kommunikationen für Tabakerzeugnisse 
Besonders einschneidendene Maßnahmen auf diesem Gebiet fanden sich in folgenden Ländern: in 
Frankreich, wo Tabakwerbung nur am Verkaufsort erlaubt ist und Bezugnahme auf 
Warenzeichen/Marken in anderen ProdukWDienstleistungskategorien verboten ist; Finnland, das 
Werbung nur in ausländischen Publikationen erlaubt, in denen kein spezifischer Zusammenhang zu 
Tabakfragen besteht; Italien, das Bezugnahmen auf Marken/Warenzeichen nur gestattet, wenn sie zur 
Absatzförderung anderer ProdukWDienstleistungslinien verwendet werden; Schweden, das Werbung 
nur in bestimmten Publikationen gestattet. 
In allen Mitgliedstaaten besteht ein Verbot für Fernseh75- und Hörfunkwerbung (lediglich in Spanien 
und dem Vereinigten Königreich ist Radiowerbung gestattet). Sponsoring von Fernsehsendungen ist 
in allen Mitgliestaaten untersagt. Sponsoring von Hörfunksendungen ist in den meisten 
Mitgliedstaaten untersagt. 
Hinsichtlich pressebezogener Maßnahmen sind Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten 
festzustellen. In Belgien besteht ein gezieltes Verbot für Tabakwerbung in für Kinder bestimmten 
Publikationen. In Deutschland untersagt eine allgemein gehaltene Bestimmung jede Werbung für 
Tabakerzeugnisse, die Kinder zum Rauchen verleiten könnte. Ebenso dürfen für Kinder bestimmte 
Publikationen im Vereinigten Königreich keine derartige Werbung beinhalten, und Außenwerbung ist 
beispielsweise in der Umgebung von Schulen untersagt. In den meisten Ländern gelten strenge 
Beschränkungen bezüglich des Inhalts zulässiger Werbung. 
Derzeit liegt dem Ministerrat ein Vorschlag der Kommission76 vor, der die Harmonisierung 
einzelstaatlicher Konzepte durch ein Verbot sämtlicher direkter und indirekter Werbung für 
33 
Tabakerzeugnisse zum Ziel hat. 
Die Umfrageteilnehmer stellten nicht die Notwendigkeit von Maßnahmen in Frage, sondern be­
anstandeten die Verschiedenartigkeit der Beschränkungen für Medien sowie Direktmarketingformen, 
die nicht für Jugendliche bestimmt sind. Insbesondere kritisierten die Befragten die breite Definition 
des Begriffs "indirekte Werbung", die aufgrund der Einbeziehung der Markendiversifikation in den 
Begriff "indirekte Werbung" verhindert, daß international lizenzierte Marken verwendet werden 
können, um neue Nicht-Tabakprodukte und -dienstleistungen zu lancieren. 
(viii) Produktbezogene Beschränkungen: kommerzielle Kommunikationen für alkoholische Getränke , 
Drei Ländergruppen sind zu unterscheiden. 
In der ersten Gruppe sind die Länder mit den einschneidendsten Maßnahmen zusammengefaßt. In 
Schweden und Finnland darf für Spirituosen und nicht als leicht einzustufende Biersorten nicht in 
Zeitschriften, Hörfunk und Fernsehen geworben werden. Bei Bier der Klasse II77 ist Werbung in den 
Printmedien, nicht jedoch in den audiovisuellen Medien erlaubt. Direktmarketing und Außenwerbung 
sind untersagt. Dänemark gestattet derartige Werbung nur in der Presse. Außerdem gelten in Frank­
reich und Österreich Einschränkungen. 
In einer zweiten Gruppe von Mitgliedstaaten (Vereinigtes Königreich, Niederlande, Spanien und 
Portugal) gelten strenge Beschränkungen (oftmals Verbote auf der Grundlage von Rechtsvorschriften 
oder freiwilliger Selbstkontrolle) für Inhalt und Stil der Fernsehwerbung für Spirituosen. Jedoch sind 
die Maßnahmen nicht so einschneidend wie in der ersten Gruppe. (Im Vereinigten Königreich wurde 
jüngst das im Rahmen freiwilliger Selbstkontrolle geltende Verbot bezüglich der Fernsehwerbung für 
Spirituosen aufgehoben). 
In einer dritten Gruppe ist die Werbung für Alkohol im allgemeinen erlaubt, allerdings unter 
Auflagen (in bezug auf Inhalt und Zielgruppen). 
Artikel 15 der Richtlinie 89/552 hat die Vorschriften betreffend Fernsehwerbung für alkoholische 
Getränke harmonisiert. In einer Entschließung des Ministerrates78 wurden Interessenten zu 
Meinungsäußerungen darüber aufgefordert, wie diese Ungleichheit begrenzt und reduziert werden 
kann. Die Amsterdam-Gruppe79 reagierte darauf mit einem Aufruf zur größerer Zusammenarbeit im 
Rahmen freiwilliger Selbstkontrolle. 
In vielen detaillierten Antworten kam die Besorgnis über das Ausmaß der dadurch geschaffenen 
neuen Schranken für grenzüberschreitende kommerzielle Kommunikationen zum Ausdruck. Unter 
den derzeitigen Bedingungen - so der Tenor - sei die Durchführung grenzüberschreitender 
Kampagnen im Hinblick auf die Rechtssituation bedenklich. Spezielle Beschwerden richteten sich 
gegen Beschränkungen von Spirituosenwerbung in den audiovisuellen Medien, da diese als Ursache 
für eine Verschiebung in Richtung Preiswettbewerb zugunsten billigerer, einheimischer 
"Hausmarken" empfunden werden. Sorgen wurden auch über die Streubreite der Unterschiede 
zwischen den Maßnahmen geäußert. Nach Meinung von Hörfunkanstalten können sich ihre 
Werbeeinnahmen durch die Beschränkung der Bierwerbung in Deutschland um insgesamt 10% 
reduzieren. Im Zusammenhang mit Verboten in Frankreich und den Niederlanden wurden auch die 
Auswirkungen auf Sportsponsoring angeführt. 
34 
(ix) Produktbezogene Beschränkungen: kommerzielle Kommunikationen für Kinder als Zielgruppe 
Die einschneidendsten Vorschriften bestehen in Schweden (wo Werbung und Sponsoring von 
Sendungen für Kinder unter 12 Jahren verboten sind). Aber auch in Griechenland bestehen in diesem 
Bereich sehr strenge Auflagen (Fernsehwerbung für Kinderspielzeug ist zwischen 7.00 Uhr morgens 
und 10.00 Uhr abends untersagt). Im allgemeinen wurden spezifische (oft voneinander abweichende) 
Regelungen eingeführt, um sicherzustellen, daß Kinder nicht übermäßig von Werbung beeinflußt 
werden (wobei sich die Maßnahmen in der Regel auf den Inhalt oder Standard dieser Werbung 
beziehen). Auch für das Sponsoring von Sportveranstaltungen gelten entsprechende Bestimmungen. 
Auf Gemeinschaftsebene sind die Vorschriften betreffend Fernsehwerbung in dem Maße koordiniert, 
daß die freie Zirkulation von Fernsehübertragungen im Sinne von Art. 16 der RichtlinieTVWF 
Richtlinie gewährleistet ist. 
Die Umfrageergebnisse zeigten deutlich die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten, aber auch 
die Probleme, die bei dieser Werbung aus der lokalen Drehbuch- und Manuskriptprüfung resultieren. 
Als spezielle Problemfelder sind Verbote von Spielzeugwerbung im allgemeinen, sowie auch für 
spezifische Spielzeugarten (in Deutschland und Dänemark) zu nennen. Sorgen wurden darüber 
geäußert, daß sich durch derartige Beschränkungen die Sponsoring- und Werbeeinnahmen für 
Kindersendungen verringern, zudem wurden Bedenken hinsichtlich der Beschränkungen von 
Verkaufsförderungsaktivitäten (Absatzsteigerung) angebracht. 
(x) Produktbezogene Beschränkungen: kommerzielle Kommunikationen für Nahrungsmittel 
In diesem Bereich bestehen zwar in keinem Mitgliedstaat Verbote für Formen kommerzieller 
Kommunikationen, aber große Unterschiede in der Komplexität von auf freiwilliger Selbstkontrolle 
oder Gesetzen basierenden Regelungen zum Werbeinhalt, insbesondere zur Werbebehauptung. 
Interessant sind bestimmte konzeptionelle Unterschiede, so dehnen einige Mitgliedstaaten die für die 
Etikettierung geltende Beschränkungen auf die Werbung aus. (Vor allem Deutschland, Österreich, 
Vereinigtes Königreich, Irland und Niederlande), während andere die Maßnahmen auf die 
Aufmachung der Packung begrenzen (d.h. Beschränkungen betreffen nur die Verpackung der Produk­
te). In diesen Ländern gelten mitunter restriktive Bestimmungen zum Werbeinhalt; so sind 
beispielsweise in Belgien Hinweise auf medizinische Aspekte (Gesundheit/Krankheit) bei dieser 
Werbung untersagt. 
Zu den in diesem Bereich geltenden Rechtsvorschriften auf Gemeinschaftsebene zählt die Richtlinie 
betreffend die Etikettierung, Aufmachung und Werbung von Lebensmitteln.80 Der 
Harmonisierungsumfang bleibt jedoch insofern begrenzt, als Artikel 15 dieser Richtlinie verdeutlicht, 
daß sie nur für nationale Etikettierungs- und Aufmachungsvorschriften gilt und im Gegensatz zu 
ihrem Titel keine Bestimmungen über kommerzielle Kommunikationen enthält. Die Richtlinie der 
Kommission über Säuglingsanfangsnahrung und Folgenahrung81enthält eine Mindestbestimmung im 
Hinblick auf die von den Mitgliedstaaten für solche Produkte ergriffenen Werbemaßnahmen. Aus 
den Umfrageergebnissen geht hervor, welche Hemmnisse durch die verschiedenartigen 
Beschränkungen der Werbung für Säuglingsnahrung im allgemeinen verursacht werden. 
Zu den in den Antworten angesprochenen spezifischen Hindernissen zählen Regelungen, nach denen 
die kommerziellen Kommunikationen den gleichen Informationsgehalt aufweisen müssen wie der 
35 
Packungsaufdruck (nach Auffassung der Befragten wird dadurch die Verwendung von gemeinsamen 
Bildelementen bei grenzüberschreitenden Kampagnen verhindert); Probleme aufgrund sehr 
unterschiedlicher freiwilliger oder bindender Regulierung für Säuglingsnahrung; Probleme bei der 
Süßwarenwerbung infolge erheblich voneinander abweichender Regelungen (beispielsweise die 
Forderung, daß zusätzlich Bilder von Zahnbürsten in der Werbung enthalten sein müssen, was 
bedeutet, daß sich in dem betreffenden Land ein gesonderter Werbespot erforderlich ist). 
(xi) Produktbezogene Beschränkungen: kommerzielle Kommunikationen für Arzneimittel 
Auf diesem Gebiet sind die nationalen Beschränkungen komplexer Art. Dennoch haben sich aber 
auch einige allgemeine Grundsätze herausgebildet. Während eine Gruppe von Mitgliedstaaten 
(darunter Belgien und Dänemark) die Werbung für rezeptfreie Arzneimittel in den audiovisuellen 
Medien untersagt, fordert eine zweite eine vorherige Unterrichtung bezüglich der Werbung für 
frei verkäufliche Arzneimittel (Schweden, Italien und Frankreich), und eine dritte Gruppe verbietet 
verkaufsfördernde Maßnahmen für diese Produkte (u.a. Belgien und Frankreich). Die Befragten 
beanstandeten, daß aufgrund der Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten im Hinblick auf die 
Verzeichnisse verschreibungspflichtiger Arzneimittel und vom jeweiligen Krankenversicherungs­
träger erstattungsfahiger Arzneimittel nur für rezeptfreie Arzneimittel geworben werden kann, die in 
ganz Europa auf keiner der beiden Listen stehen. Spezielle Probleme betrafen zudem sogenannte 
"tags" (kurze Warnhinweise zum Produkt am Ende eines Werbespots), für die in den Mitgliedstaaten 
unterschiedliche Vorgaben bestehen. Festgestellt wurde, daß die Auflagen in Spanien und 
Deutschland einschränkend sind, wodurch sich die erforderliche Sendezeit für Fernsehwerbespots um 
bis zu 25 % verlängert. Nach Meinung der Befragten aus dem Medienbereich schrecken diese 
Beschränkungen zudem potentielle Werbungtreibende ab. Als Problem wurde auch der Zeitaufwand 
für die Drehbuch- und Manuskriptprüfung genannt. Kritisiert wurde das Verwendungsverbot von 
Dachmarken (dies sind zusammengeschlossene oder Produktmarken Typen, die Anwendung finden 
auf sowohl verschreibungspflichtige wie freie Pharmazeutika) durch einige Mitgliedstaaten, weil 
deshalb eine völlig neue Marke eingeführt werden muß (was mit erheblichem Aufwand verbunden 
ist). 
Mit der Richtlinie über die Werbung für Humanarzneimittel82 erfolgt auf diesem Gebiet eine Harmo­
nisierung durch Verbot der Werbung für Arzneimittel, die nur auf ärztliche Verschreibung abgegeben 
werden dürfen bzw. psychotrope oder Suchtstoffe enthalten. Die Mitgliedstaaten dürfen auf ihrem 
Gebiet die Werbung für die vom Krankenversicherungsträger erstattungsfähigen Arzneimittel ver­
bieten. Bei rezeptfreien Arzneimitteln ist die Werbung von der Genehmigung für das Inverkehr­
bringen des relevanten Produkts abhängig. Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel ist nur 
in für die Fachwelt bestimmten Medien gestattet, während für freiverkäufliche Produkte - wenn auch 
unter strengen Auflagen - geworben werden darf. Was die Vorschriften betreffend Fernsehwerbung 
angeht, so sind diese in dem Maße koordiniert, als daß die freie Zirkulation von 
Fernsehübertragungen i.S.v. Art. 14 der Richtlinie "Fernsehen ohne Grenzen" gewährleistet ist. 
(xii) Produktbezogene Beschränkungen: kommerzielle Kommunikationen für Finanzdienstleistungen 
Obwohl die Maßnahmen auf diesem Gebiet generell restriktiv sind, bestehen dennoch erhebliche 
Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten. Beispielsweise weichen die Forderungen bezüglich 
Finanzdienstleistungs-'Trodukten" in Einzelfragen stark voneinander ab. Die Bestimmungen, die auf 
Gesetzen und Regelungen zur freiwilligen Selbstkontrolle beruhen, gehen bis ins Detail. Die 
36 
Rechtsvorschriften auf Gemeinschaftsebene betreffen gewöhnlich das Recht auf Niederlassung und 
Erbringung von Dienstleistungen in anderen Mitgliedstaaten. Allerdings räumen die auf diesem 
Gebiet geltenden Richtlinien den Mitgliedstaaten das Recht ein, ihre abweichenden nationalen 
Regelungen unter Berufung auf ein Allgemeininteresse auf kommerzielle Kommunikationen 
anzuwenden (z.B. Artikel 41 der Dritten Richtlinie Lebensversicherung83 und der Dritten Richtlinie 
Schadenversicherung84, Artikel 44(2) der Richtlinie des Rates zur Koordinierung der Rechts- und 
Verwaltungsvorschriften betreffend bestimmte Organismen für gemeinsame Anlagen in 
Wertpapieren (OGAW)85und Artikel 21(1) der Zweiten Bankrechtskoordinierungsrichtlinie86). 
Aus den Umfrageergebnissen wurde deutlich, daß die Entwicklung grenzüberschreitender Dienst­
leistungen im Bereich kommerzieller Kommunikationen aufgrund der Ungleichheit zwischen den 
nationalen Maßnahmen verhindert wird. In einigen Mitgliedstaaten wird im Vorfeld eine Drehbuch-
und Manuskriptprüfung (zur Genehmigung der geplanten Werbung) verlangt (so z.B. in Italien 
hinsichtlich Werbung betreffend Investitionen, einschließlich Werbung für Finanzierungsprodukte, 
vor der Genehmigung der nationalen Aufsichtskommission für den Handel und die Börse. In 
Großbritannien wird laut dem Finanzdienstleistungsgesetz von 1986 An läge Werbung, die nicht von 
einer hierzu autorisierten Person genehmigt wurde, als Vergehen betrachtet), in anderen wiederum 
nicht. In den Antworten kam zum Ausdruck, daß die Auslegung der geltenden Gesetze und 
Regelungen aufgrund der komplizierten Details schwierig ist, so daß man in bestimmten Fällen zu 
widersprüchlichen Standpunkten gelangen kann. Den Angaben zufolge führt dies zu beträchtlicher 
Rechtsunsicherheit im Hinblick auf die in diesem Markt bestehenden Möglichkeiten. 
(xiii) Beschränkungen kommerzieller Kommunikationen aus Gründen der Einhaltung 
gesellschaftlicher Normen 
In diesem Bereich geht es um so verschiedenartige Themen wie politische Werbung sowie Fragen 
von "Geschmack und Anstand". Kennzeichnend sind dabei starke Abweichungen zwischen den 
Mitgliedstaaten im Hinblick auf den Grad der Beschränkungen und die Maßnahmen selbst. 
Beispielsweise ist im Vereinigten Königreich politische Werbung in den audiovisuellen Medien 
verboten (dies gilt für Werbungtreibende wie auch Werbeinhalte). Das Verbot gründet sich auf einen 
Kodex freiwilliger Selbstkontrolle, gilt jedoch nicht für die Presse bzw. Außenwerbung. In Finnland 
dagegen ist politische Fernsehwerbung ausdrücklich erlaubt. Bei der Erarbeitung der Richtlinie 
"Fernsehen ohne Grenzen" (89/552/EWG) ging man davon aus, daß Artikel 12 die wichtigsten 
Kriterien der von der Fachwelt in den Mitgliedstaaten allgemein anerkannten Regeln enthält. Es 
wurde daher nicht für notwendig erachtet, Werbung für einen Sektor oder Bereich (außer für 
Tabakerzeugnisse und verschreibungspflichtige Arzneimittel) zu verbieten, sondern lediglich die 
Werbeinhalte und die Einhaltung der Grundsätze ethischer Werbung zu kontrollieren. 
In den Antworten der Umfrageteilnehmer wurde eine Vielzahl von Fragen angesprochen. Im Hinblick 
auf die Diskriminierung nach dem Geschlecht ist festzustellen, daß bestimmte Staaten (wie das Ver­
einigtes Königreich, die Niederlande, Spanien und Dänemark) bezüglich der Darstellung des 
weiblichen Körpers in der Werbung strenge Regelungen eingeführt haben. Bei Hygieneartikeln und 
Verhütungsmitteln gelten darüber hinaus Beschränkungen betreffend die hüdliche Darstellung des 
Produkts, zum anderen die Zeitdauer des Werbespots. Politische Werbung in den audiovisuellen 
Medien unterliegt strengen Restriktionen im Hinblick auf die politischen Parteien. In diesem 
Zusammenhang stellten die Befragten fest, daß der Begriff "politische" Werbung in bestimmten 
Mitgliedstaaten (wie Vereinigtes Königreich und Deutschland) so breit ausgelegt wird, daß auch die 
37 
Werbung von Wohltätigkeits-Organisationen und Interessengruppen nicht zulässig ist. Bezüglich des 
Schutzes der Berufsethik des Bereichs kommerzieller Kommunikationen zeigten sich die Befragten 
besorgt, daß bestimmte Regelungen (vor allem der freiwilligen Selbstkontrolle) im Hinblick auf 
Geschmack und Anstand in Wirklichkeit auf die Erreichung eines anderen Ziels, nämlich des "guten 
Rufs" oder des "Image" des Sektors der kommerziellen Kommunikationen (vor allem der 
Werbewirtschaft) hinauslaufen. Demgemäß seien die Regelungen in den einzelnen Ländern so 
unterschiedlich gestaltet, daß die Durchführung grenzüberschreitender Kampagnen schwierig sei. 
Hervorgehoben würden die Unterschiede in den die Öffentlichkeitsarbeit betreffenden Maßnahmen, 
obwohl die nationalen PR-Fachverbände einem gemeinsamen internationalen Kodex zugestimmt 
haben. Bei einigen Mitgliedstaaten wurde bemängelt, daß sie aus Gründen des Schutzes der 
Sprache/Kultur sprachliche Auflagen eingeführt haben, die Hindernisse für den Binnenmarkt 
schaffen (vor allem Belgien und Frankreich). 
Im Kern besteht das Ergebnis dieses vorläufigen Überblicks darin, daß die Gestaltung der 
einzelstaatlichen rechtlichen Rahmenbedingungen durch die Mitgliedstaaten immer uneinheitlicher 
wird. Es hat sich gezeigt, daß die Mitgliedstaaten bei der Regelung von Formen kommerzieller 
Kommunikationen einen breiten Bereich politischer Ziele verfolgen, die mitunter auf Konzepten 
beruhen, die nicht mit den in anderen Ländern verfolgten Zielen vollständig übereinstimmen bzw. 
tatsächlich im Widerspruch dazu stehen. Dies führt zu unterschiedlichen rechtlichen Maßnahmen 
sowie einem voneinander abweichenden Grad an Beschränkungen sowohl bei gesetzlichen Regeln als 
auch Regeln der Selbstkontrolle, die zum Hindernis für grenzüberschreitende kommerzielle 
Kommunikation werden können. 
NOTWENDIGKEIT EINER WEITEREN ÜBERPRÜFUNG VON POTENTIELLEN REGE­
LUNGSBEDINGTEN HINPERNISSEN FÜR DEN BINNENMARKT 
Wie wirken sich die signifikanten Unterschiede zwischen den einzelstaatlichen Regelungen im 
Bereich kommerzieller Kommunikationen auf das Funktionieren des Binnenmarkts aus? Dabei sind 
spezifische nationale Beschränkungen an sich nicht das Problem. Sorgen bereitet vielmehr die 
Anwendung dieser Beschränkungen auf Dienstleistungen aus anderen Mitgliedstaaten. Die 
Intervention der Gemeinschaft könnte darin bestehen, daß auf die wirksame Anwendung des 
bestehenden Gemeinschaftsrechts hingewirkt wird, das den freien Waren- und Diensteistungsverkehr 
im Binnenmarkt garantiert. Andererseits könnten Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene dort zu einer 
Harmonisierung fuhren, wo Beschränkungen seitens der Mitgliedstaaten aus Gründen des 
Allgemeininteresses gerechtfertigt sind und deshalb eine Beseitigung der Hindernisse durch 
Harmonisierung erforderlich ist. 
Aus dem vorläufigen Überblick über die Rechtssituation geht hervor, daß sich potentielle Hindernisse 
für den Binnemarkt eher aus dem Bestehen nichtdiskriminierender Maßnahmen als aus diskriminie­
renden Maßnahmen der einzelnen Mitgliedstaaten ergeben. In dem Maße, in dem solche Maßnahmen 
Behinderungen des freien Dienstleistungsverkehrs beinhalten, hängt ihre Vereinbarkeit mit den 
Binnenmarktgrundsätzen von der Art der verfolgten Ziele und der Verhältnismäßigkeit der 
Maßnahmen ab. Da diese Maßnahmen Ziele des Allgemeininteresses verfolgen, konzentriert sich die 
Frage nach einem Handlungsbedarf auf Gemeinschaftsebene auf die Überprüfung der 
Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen. Die Palette möglicher Aktionen auf diesem Gebiet ist jedoch 
sehr breit, so daß die Einschätzung der Verhältnismäßigkeit daher von Fall zu Fall erfolgen muß. 
38 
Zur Unterstützung eines solchen schrittweisen Vorgehens dürfte jedoch zwei Gemeinschaftsaktionen 
erforderlich sein. Erstens wären allgemeine Bewertungsmaßstäbe für die Verhältnismäßigkeit von 
Maßnahmen auf dem Gebiet kommerzieller Kommunikationen nützlich. Vorschläge für solche 
Bewertungsmaßstäbe werden in Teil IV dargelegt. Zweitens wäre ein umfassenderer Überblick über 
die verschiedenen Maßnahmen, die problematisch erscheinen, von Vorteil. 
Es wurden drei Arten einzelstaatlicher Maßnahmen ermittelt, auf die in dem Überblick eingegangen 
wird: 
Kategorie I: Rechtliche Verbote 
Einige Mitgliedstaaten verbieten spezielle Arten oder Inhalte kommerzieller Kommunikationen, die 
in anderen erlaubt sind. Derartige Maßnahmen können sich als problematisch im Hinblick auf ihre 
Verhältnismäßigkeit erweisen, wenn sie auf Dienstleistungen aus einem anderen Mitgliedstaat 
angewandt werden. Solche Verbotsvorschriften beinhalten: 
• Regelungen betreffend ein Verbot von Rabatten, Treuerabatten und anderen Preisnachlässen 
als Mittel kommerzieller Kommunikationen. Dies betrifft Einführungsangebote oder andere 
preisbezogene, absatzfördernde Angebote (z.B. 10 % Preisnachlaß), Paketpreisangebote (z.B. 
"3 zum Preis von 2") oder auf die Kundentreue abzielende Angebote (bei denen dem Kunden 
beim wiederholten Einkauf ein verminderter Preis (z.B. auf der Grundlage eines bei einem 
vorherigen Kauf erhaltenen Gutscheins) in Rechnung gestellt wird. 
• Regelungen betreffend ein Verbot von Werbegeschenken. Dazu zählen "Gratisbeigaben", die 
der Kunde kostenlos zusammen mit der gekauften Ware erhält, oder auch kaufunabhängige 
Werbegeschenke. 
• Regelungen betreffend ein Verbot des Verkaufs von "Überlauf (Overspill)-Gebieten durch 
Sendeanstalten an Medieneinkäufer und Werbungtreibende. Diese Art von Verboten steht im 
Zusammenhang mit Fernseh-/Hörfunkgenehmigungsverfahren und betrifft "Überlauf-
Reichweiten", das heißt Fälle, in denen Haushalte Sender außerhalb des eigentlichen 
Kernempfangsbereichs über Antenne oder Kabel empfangen können. 
• Regelungen betreffend ein Verbot der Nutzung bestimmter Medien durch spezielle 
Kategorien von Werbungtreibenden, um eine pluralistische Medienlandschaft zu bewahren. 
Mit solchen Regelungen wird im allgemeinen versucht, die Werbeeinnahmen so zu verteilen, 
daß sie nicht nur dem Fernsehen, sondern auch anderen Medien wie der regionalen Presse 
zugute kommen. 
• Regelungen, die ein Verbot der Nutzung kommerzieller Kommunikationen durch die freien 
Berufe beinhalten. 
• Maßnahmen zum Verbot der Werbung über Teleshopping-Kanäle oder On-line-Dienste aus 
Gründen der Bewahrung des Pluralismus. Damit soll in der Regel gewährleistet werden, daß 
die Fernseh-Werbeeinnahmen nicht beeinträchtigt werden. 
39 
• Maßnahmen zum Verbot der Verwendung von Fremdsprachen in kommerziellen 
Kommunikationen. 
Kategorie IL Horizontale rechtliche Beschränkungen 
In einigen Mitgliedstaaten wurden Beschränkungen fur anderswo übliche Formen kommerzieller 
Kommunikationen eingeführt. Dazu zählen: 
• Regelungen zur Begrenzung des Einsatzes von Rabatten, Treuerabatten und anderen Preis­
nachlässen als Mittel kommerzieller Kommunikationen. 
• Regelungen zur Begrenzung des Wertes und der Beschaffenheit von Werbegeschenken. 
• Regelungen zur Begrenzung der Werbung für Kinder als Zielgruppe. 
• Regelungen zur Begrenzung des Inhalts von Teleshopping- oder On-line-Diensten aus Grün­
den der Bewahrung des Pluralismus. 
• Regelungen zum Medieneinkauf, die eine Begrenzung der Möglichkeiten für 
grenzüberschreitende Medieneinkaufsaktivitäten bedeuten. 
• Regelungen zu irreführender Werbung, die eine Begrenzung konkurrierender Einzelwerbung 
bedeuten. 
• Regelungen zur Begrenzung der Markendiversifikation. 
• Regelungen (mit Ausnahme von Steuervorschriften) zur Begrenzung des Sponsoring für 
bestimmte Veranstaltungen und Fernsehsendungen. 
Kategorie III: Spezifische rechtliche Beschränkungen 
Eine Reihe von Mitgliedstaaten hat für spezifische Sektor- bzw. Produkt- oder 
Dienstleistungsbezogene Formen kommerzieller Kommunikationen strenge Vorgaben festgelegt. 
• Regelungen zur Begrenzung der Werbung durch freie Berufe, was zu ernsthaften Behinderun­
gen besonders dann führen kann, wenn die sich in der Informationsgesellschaft 
entwickelnden neuen On-line-Techniken zum Einsatz kommen. 
• Regelungen zur Begrenzung der Werbung für rezeptfreie Arzneimittel. Durch diese Maßnah­
men wird offensichtlich in bestimmten Fällen der wirksame grenzüberschreitende Einsatz 
von Dachmarken verhindert. 
• Rege 1 ungen zur Begrenzung der A Ikoholwerbung. 
• Regelungen zur Begrenzung kommerzieller Kommunikationen bezüglich Säuglingsnahrung 
(außer Säuglingsanfangsnahrung). 
40 
Regelungen zur Begrenzung kommerzieller Kommunikationen im Zusammenhang mit der 
Fernsehwerbung des Einzelhandels. 
Regelungen zur Begrenzung des Einsatzes kommerzieller Kommunikationen durch den 
Finanzdienstleistungssektor. 
NOTWENDIGKEIT EINES NOTIFIZIERUNGSSYSTEMS 
Da im Zuge des Übergangs zur Informationsgesellschaft mit einem Anstieg grenzüberschreitender 
Formen kommerzieller Kommunikationen zu rechnen ist, was die Einführung neuer Regelungen nach 
sich ziehen kann, erscheint es angebracht, einen Mechanismus zur Verhinderung einer Zersplitterung 
des Binnenmarktes einzuführen. 
Ein Vorschlag für die Schaffung eines Transparenzmechanismus für rechtliche Vorschriften 
betreffend die neuen Dienste der Informationsgsellschaft wird deutlich machen,104wie ein solches 
Notifizierungssystem einerseits Regelungsbedarf ermitteln und andererseits wo erforderlich den 
Druck zur Regulierung gegebenfalls abbauen kann. Ein derartiger Mechanismus könnte für die 
Mitgliedstaaten die Verpflichtung mit sich bringen, ihre Gesetzentwürfe (einschließlich der die 
Dienstleistungen kommerzieller Kommunikationen betreffenden) allen anderen Mitgliedstaaten und 
der Kommission bekanntzumachen. Damit könnten alle ermittelten Probleme auf ihre Vereinbarkeit 
mit dem Gemeinschaftsrecht hin analysiert werden. 
41 
Aufforderung zur Stellungnahme 
Die Kommission erwartet Stellungnahmen und zusätzliche Informationen über die Regelungen auf 
den verschiedenen Gebieten kommerzieller Kommunikationen, die vorstehend angesprochen 
wurden. 
Außerdem ist die Kommission an Meinungen zum Umfang der vorgeschlagenen Überprüfung 
interessiert. Insbesondere ersucht die Kommission die interessierten Kreise, ihr weitere eventuell 
in diesem Bereich festgestellte binnenmarktbezogene Probleme mitzuteilen und dabei darauf auf­
merksam zu machen, welche Probleme dringend einer Untersuchung bedürfen. 
42 
TEIL IV. VORSCHLAGE FÜR DIE KONSULTATION 
Zusammenfassung 
Zwei Vorschläge sollen dazu dienen, die Kommission in die Lage zu versetzen, die 
Verhältnismäßigkeit einzelstaatlicher Maßnahmen, die Probleme für das Funktionieren des 
Binnenmarkts verursachen können, besser zu beurteilen. Zudem sollen die Vorschläge es der 
Kommission ermöglichen, die Kohärenz ihrer verschiedenen Politiken untereinander, sowie die 
Verhältnismäßigkeit ihrer Initiativen zu verbessern. Der erste Vorschlag betrifft die Anwendung 
einer Methodik, die der Kommission' die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit von Regelungen 
erleichtern und anerkannte Rechtsprechung mit einer detaillierten Wirkungsanalyse kombinieren 
soll. Diese Methodik würde die Überprüfung im Einzelfall erleichtern, wäre jedoch weder 
automatisch anwendbar, noch verbindlich. Der zweite Vorschlag betrifft verschiedene 
Maßnahmen, mit deren Hilfe die Abstimmung und der Informationsaustausch zwischen der 
Kommission, den Mitgliedstaaten und interessierten Parteien verbessert werden sollen. Die 
Anwendung dieser Maßnahmen könnte im Einzelfall dazu führen, daß die Kommission die 
Schaffung von Sekundarrecht für einen späteren Zeitpunkt vorschlägt. 
Die vorhergehenden Teile dieses Grünbuchs haben gezeigt, wie notwendig eine wirksame Verhältnis­
mäßigkeitsbeurteilung ist, damit die Kommission, sobald sie eine Beschränkung betreffend 
grenzüberschreitende Dienste entdeckt hat, im Einzelfall: (i) die Vereinbarkeit einzelstaatlicher 
Regelungen mit Grundsätzen des Binnenmarkts und (ii) die Kohärenz und Verhältnismäßigkeit ihrer 
eigenen Initiativen besser beurteilen kann. (Letztere Forderung entspricht auch der Verpflichtung, das 
Verhältnismäßigkeitsprinzip gemäß Artikel 3b§3 des Vertrags der Europäischen Union 
anzuwenden.) Außerdem muß der Dialog mit allen interessierten Kreisen im Interesse höchster 
Effizienz von Gemeinschaftsinterventionen auf diesem sich rasch entwickelnden Gebiet verbessert 
werden. Die Kommission ruft daher zu Stellungnahmen zu folgenden Vorschlägen auf: 
METHODIK FÜR EINE EINHEITLICHERE BEWERTUNG 
Gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs87 erfordert die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit die 
folgende Prüfung: Erstens, Eignung der einzelstaatlichen restriktiven Maßnahme zur Erreichung des 
verfolgten Ziels, d.h. die Maßnahme muß die Verwirklichung des angestrebten Ziels gewährleisten; 
zweitens, die einzelstaatliche restriktive Maßnahme darf nicht über das zur Erreichung des Ziels 
Erforderliche hinausgehen; der Gerichtshof fügt hinzu, daß das gleiche Ergebnis nicht durch weniger 
einschneidende Regelungen erreichbar sein darf. 
Die Rechtsprechung des Gerichtshofs hat bislang noch keine hinreichend präzise definierten 
Anhaltspunkte geliefert, nach denen die Verhältnismäßigkeit von einzelstaatlichen und 
Gemeinschaftsmaßnahmen in jedem Einzelfall beurteilt werden könnte. Angesichts des Fehlens 
ausreichend präziser Kriterien wäre nach Auffassung der Kommission die Entwicklung einer 
Methodik hilfreich, auf deren Grundlage sich die Verhältnismäßigkeit und Kohärenz einzelstaatlicher 
bzw. gemeinschaftlicher Maßnahmen auf dem Gebiet kommerzieller Kommunikationen leichter 
einschätzen ließe. Dabei ist zu betonen, daß die Kommission kein automatisches und rechtlich 
verbindliches Bewertungssystem, sondern vielmehr eine Reihe von Kriterien vorschlägt, die bei der 
Beurteilung der Verhältnismäßigkeit einer Maßnahme hilfreich sein können. Tatsächlich ließen sich 
43 
anhand der Kriterien mehr Transparenz und eine bessere Qualität einer Maßnahme erreichen. Ziel 
dieser Methode sollte es sein, ein brauchbares Hilfsmittel bereitzustellen. Falls diese Methode in den 
Stellungnahmen zum Grünbuch positiv bewertet wird, plant die Kommission sie überall dort 
anzuwenden, wo sie brauchbar erscheint, um ihre Politik zu verbessern. Die Beurteilung von 
Maßnahmen nach dieser Methodik würde auch für die Mitgliedstaaten bei der Wahl kohärenter 
Maßnahmen nützlich sein. Dieselbe Analyse könnte ferner für die Bewertung der Kohärenz von 
vorgeschlagenen Gemeinschaftsmaßnahmen genutzt werden. 
Die vorgeschlagene Methodik bestünde im wesentlichen aus zwei Schritten. Erstens müßten die 
wesentlichen Auswirkungen einer Maßnahme anhand spezifischer festgelegter Kriterien ermittelt 
werden. Diese Merkmale ließen sich dann zur Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme 
oder des Vorschlags verwenden. Die endgültige Entscheidung über die Verhältnismäßigkeit einer 
Maßnahme würde auf eine Reihe von Anhaltspunkten gestützt, anstatt sich bloß auf die Entscheidung 
zu konzentrieren. Das Ergebnis würde jedoch nicht vorweggenommen. 
Schritt 1. Bewertungsmethodik zur Bestimmung der Auswirkungen einer Maßnahme 
Es ist nicht das Ziel dieses ersten Schrittes, eine Verhältnismäßigkeitsprüfung vorzunehmen, sondern 
ein vollständiges "Bild" der Auswirkungen einer Maßnahme bereitzustellen. Weiterhin ist nicht 
beabsichtigt, Beschränkungen zu ermitteln, sondern einen sachlichen Überblick über alle möglichen 
Effekte einer Maßnahme im Markt darzulegen, insbesondere betreffend die Tätigkeiten, deren 
Regulierung die Maßnahme bezweckt. 
Die folgenden fünf Bewertungskriterien sind dabei wesentlich: 
Bewertungskriterium A. Welche "Kettenreaktion" wird von der Maßnahme möglicherweise 
ausgelöst? 
Bei diesem Kriterium geht es im wesentlichen um die Untersuchung potentieller Reaktionen des 
Marktes auf eine angewandte Maßnahme. Bei kommerziellen Kommunikationen konzentrieren sich 
die Marktkräfte auf drei miteinander in Beziehung stehende Gruppen von Wirtschaftsakteuren 
(Nutzer von kommerziellen Kommunikationen, deren Anbieter und Träger)88. Zusammen bilden sie 
die "Kette kommerzieller Kommunikationen", die den Nutzer mit dem Empfänger bzw. Adressaten 
einer kommerziellen Kommunikation verbindet. 
An jeder Aktivität im Bereich kommerzieller Kommunikationen sind alle drei Gruppen von 
Wirtschaftsakteuren direkt oder indirekt beteiligt. Folglich müssen auch die Beziehungen zwischen 
diesen drei Gruppen systematisch in die Bewertung einer Maßnahme einbezogen werden. Die 
Beurteilung der verschiedenen Reaktion innerhalb dieser Kette (die "Kettenreaktion") setzt sich aus 
zwei Elementen zusammen: (i) Ermittlung der Hauptzielgruppe, auf die sich die Maßnahme 
auswirken soll, und (ii) Ermittlung der wahrscheinlichsten Reaktionen innerhalb der Kette auf eine 
getroffene oder zu treffende Maßnahme. Diese Faktoren werden im Arbeitsdokument eingehend 
untersucht. 
Hinsichtlich der einzelnen Gruppen von Wirtschaftsakteuren sind folgende Aspekte zu 
berücksichtigen: 
44 
Auswirkungen auf die Gruppe der Nutzer kommerzieller Kommunikationen: Dazu ist eine 
Einschätzung der voraussichtlichen Reaktion von Nutzern auf eine Beschränkung bestimmter Formen 
kommerzieller Kommunikationen erforderlich. Dabei ist davon auszugehen, daß jeder Sektor bzw. 
jedes Unternehmen anders reagiert. Wie aber im Arbeitsdokument dargelegt (siehe Teil 1, Tabelle 1), 
können sechs typische Markenstrategien unterschieden werden, auf deren Grundlage sich logische 
strategische Reaktionen seitens der Nutzer auf Beschränkungen einer oder mehrerer Formen 
kommerzieller Kommunikationen feststellen lassen. 
Auswirkungen auf die Gruppe der Anbieter kommerzieller Kommunikationen: Dies erfordert die 
folgende Beurteilung (i) inwieweit können unterschiedliche Formen kommerzieller 
Kommunikationen miteinander kombiniert, oder untereinander ausgetauscht werden, (ii) inwieweit 
werden Größen vorteile (economies of scale) durch eine Maßnahme beeinträchtigt, und (iii) wo genau 
sind mögliche Größen-/Diversifikationsvorteile innerhalb des Sektors kommerzieller 
Kommunikationen (siehe Teil 1, Tabelle 2 des Arbeitsdokuments) zu lokaliseren. Anhand des sich 
ergebenden potentiellen Verlusts an Größen- oder Diversifikationsvorteilen sowie 
Substitutionseffekten läßt sich dann erstens beurteilen, wie sich die Beschränkungen einer 
bestimmten Form kommerzieller Kommunikationen auf die Nachfrage nach anderen kommerziellen 
Kommunikationen auswirken kann, und zweitens läßt sich einschätzen, ob die restriktive Maßnahme 
die Effizienz der ins Auge gefaßten kommerziellen Kommunikationen verringert und sie verteuert. 
Solche Veränderungen der Nachfrage und/oder Angebotskosten haben Reaktionen bei den Nutzern 
und Trägern zur Folge. 
Auswirkungen auf die Gruppe der "Träger": In diesem Zusammenhang gilt es zu bewerten, wie sich 
eine rechtliche Maßnahme im Bereich kommerzieller Kommunikationen in einem Medium oder bei 
einem Kultur-/Sportereignis auf das Verhalten des betreffenden Trägers auswirkt. Dies wird davon 
abhängen, welche kommerziellen Schritte der Träger zum Ausgleich der Beschränkung unternehmen 
wird (siehe Teil 1, Tabelle 3 des Arbeitsdokuments). 
In dieser Weise erfolgt die Beurteilung der "Kettenreaktion", an die sich dann die Bewertung der 
Gesamtauswirkungen auf die Gruppe der Adressaten (Öffentlichkeit, Minderjährige, Verbraucher 
etc.) anschließen kann. 
45 
Bewertungskriterium B. Welche Ziele werden mit der Maßnahme verfolgt? 
Es ist notwendig, das unmittelbare Ziel der Maßnahme zu ermitteln und genau zu definieren. 
Außerdem müssen alle indirekt verfolgten Ziele berücksichtigt werden. Bei einer einzelstaatlichen 
Maßnahme kann man anhand dieser Prüfung beurteilen, ob die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit 
und Vermeidung einer Verdoppelung von Maßnahmen gewahrt sind. Bei Vorschlägen für rechtliche 
Maßnahmen der Gemeinschaft läßt sich anhand der ermittelten Ziele feststellen, ob eine 
entsprechende Rechtsgrundlage vorhanden ist und das Subsidiaritäts- und 
Verhältnismäßigkeitsprinzip eingehalten werden. 
Jede zum Schutz des Allgemeininteresses vorgeschlagene Maßnahme ist grundsätzlich auf eine 
bestimmte Gruppe (Minderjährige, Verbraucher, die Allgemeinheit, Wettbewerber, Vertriebsfirmen 
usw.) zugeschnitten. Diese Gruppe muß ebenso wie das Ziel, das mit der Maßnahme (auf nationaler 
oder Gemeinschaftsebene) verfolgt wird, genau bestimmt werden. Die Überprüfung der 
Kettenreaktion dient dazu, festzustellen, welche Ziel-(Empfanger)gruppe in der Praxis von der 
einzelstaatlichen Maßnahme oder der vorgeschlagenen rechtlichen Maßnahme der Gemeinschaft 
profitiert und welches Ziel demzufolge tatsächlich gewahrt wird. 
Bewertungskriterium C. Besteht ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen Maßnahme und 
verfolgtem Ziel? 
Die zur Festlegung des Inhalts der vorgeschlagenen Maßnahme herangezogenen Definitionen, 
Abgrenzungen, Kriterien usw. sollten in einem direkten Zusammenhang zum Ziel stehen. (Ist dies 
nicht der Fall, kann die Maßnahme willkürlich sein.) Aus diesem Grunde ist der Zugang zu folgenden 
Informationen notwendig: welche Analysen wurden vor Erlaß der Maßnahme durchgeführt, wie wird 
sie inhaltlich gerechtfertigt (insbesondere Gesetzesmotive), welches ist der Gesamtzusammenhang, in 
dem sie zu sehen ist, welche sonstigen Angaben zu wichtigen Entscheidungsfaktoren sind vorhanden? 
Bewertungskriterium D. Hat die Maßnahme Auswirkungen auf andere Ziele ? 
Die vorgeschlagene Maßnahme könnte sich auf eine andere Zielsetzung des Allgemeininteresses 
nachteilig auswirken. Um dies festzustellen, ist ein Selektivitätsindikator hilfreich (d.h. inwieweit ist 
die Maßnahme genau auf das verfolgte Ziel ausgerichtet). Je weniger spezifisch eine Maßnahme 
angelegt ist, desto größer ist das Risiko kontraproduktiver Auswirkungen. Anhand einer Einschätzung 
der voraussichtlich durch die Maßnahme verursachten "Kettenreaktion" können die Selektivität und 
demzufolge auch nachteilige Auswirkungen einer Maßnahme festgestellt werden. Die Ermittlung 
eventueller unerwünschter Reaktionen der Marktakteure ermöglicht eine direkte Kontrolle 
potentieller nachteiliger Effekte auf andere politische Zielsetzungen (siehe Teil 1, Tabelle 4 des 
Arbeitsdokuments). 
46 
Bewertungskriterium E. Wirksamkeit der Maßnahme 
Dieses letzte Kriterium dient der Überprüfung, inwieweit das verfolgte Ziel mit dem gewählten 
speziellen Grad der Einschränkung erreichbar ist. Anhand der Bewertung der "Kettenreaktion" kann 
festgestellt werden, wie sich die Maßnahme auf die Zielgruppe auswirkt und ob die hauptsächlichen 
Reaktionen eventuell dem verfolgten Ziel zuwiderlaufen. Umfassendere Informationen können es 
ermöglichen besser einzuschätzen, ab welcher Intensität einer Beschränkung die negativen Folgen 
wahrscheinlich die erwünschten Reaktionen überwiegen würden. 
2. Stufe. Nutzung der Bewertungergebnisse für die Entscheidung über die Verhältnismäßigkeit 
und/oder Kohärenz 
Bei Kenntnis der wichtigsten Auswirkungen der Maßnahme müßte die Anwendung der fünf 
vorstehenden Kriterien es der zuständigen Behörde ermöglichen, ihre Verhältnismäßigkeit und 
Kohärenz besser zu beurteilen. 
Im Hinblick auf einzelstaatliche Maßnahmen könnte sich aus einer Einschätzung der gemäß 
Bewertungskriterium A untersuchten "Kettenreaktion" ergeben, daß sich die Auswirkungen der 
Maßnahme von dem oder den (nach Bewertungskriterium B) ermittelten Ziel bzw. Zielen 
unterscheiden. Sofern diese Analyse ergibt, daß das Ziel verfehlt wird und kein anderes anerkanntes, 
im öffentlichen Interesse liegendes Ziel ermittelt werden kann, ist die Maßnahme möglicherweise 
nicht mit Gemeinschaftsrecht vereinbar. Für die Entscheidung über die "Eignung" der Maßnahme 
kann sich die Untersuchung der "Kettenreaktion" (Bewertungskriterium A), der "Verbindung zum 
Ziel" (Bewertungskriterium C) und der "Kontraproduktivität" (Bewertungskriterium D) als hilfreich 
erweisen. Beispielsweise könnte die zuständige Behörde zu dem Schluß gelangen, daß eine 
Maßnahme teilweise willkürlich ist, sich jedoch nicht kontraproduktiv auswirkt und relativ wirksam 
ist. Für die im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu treffende Entscheidung, ob der Grad der 
Beschränkung zur Erreichung des angestrebten Ziels tatsächlich erforderlich ist, ist 
Bewertungskriterium (E) betreffend die "Wirksamkeit" der Maßnahme von entscheidender 
Bedeutung. Hinsichtlich der Frage nach alternativen Maßnahmen89ist schließlich festzustellen, daß es 
mit Hilfe der fünf Bewertungskriterien möglich sein kann, unter mehreren zur Auswahl stehenden 
Maßnahmen die am wenigsten einschneidende zu ermitteln. 
Im Hinblick auf die rechtlichen Maßnahmen der Gemeinschaft könnte die Charakterisierung der 
Maßnahme anhand der fünf Bewertungskriterien dazu beitragen, einen Mangel an Kohärenz, 
insbesondere Kontraproduktivität gegenüber anderen Gemeinschaftszielen zu vermeiden. Bei der 
Wahl zwischen zwei möglichen Maßnahmen wäre die Maßnahme zu bevorzugen, die 
kontraproduktive Auswirkungen auf andere Gemeinschaftsziele vermeidet. Was die 
Verhältnismäßigkeit angeht, so sollte die Wahl zugunsten der Maßnahme mit den am wenigsten ein­
schneidenden Auswirkungen auf die ins Auge gefaßte Gruppe von Wirtschaftsakteuren ausfallen. 
Mitunter mag es sich natürlich nicht vermeiden lassen, eine Maßnahme zu wählen, die mit anderen 
Zielen bzw. Maßnahmen nicht kohärent ist. In diesen Fällen wird die vorgeschlagene Methodik der 
Kommission ein Mittel zur Verfügung stellen, um ihren Vorschlag besser rechtfertigen zu können. 
47 
VERBESSERUNG DER KOORDINIERUNG UND INFORMATION AUF EUROPÄISCHER 
EBENE 
Die Teilnehmer an der Umfrage haben sich für eine Verbesserung des Informationsaustauschs und 
der Kommunikation untereinander sowie mit der Kommission und mit den einzelstaatlichen 
Behörden ausgesprochen. Zudem hat die Analyse der Regelungen die konzeptionellen Unterschiede 
zwischen den Mitgliedstaaten vor Augen geführt, die mit dem zunehmend grenzüberschreitendem 
Charakter kommerzieller Kommunikationen zu einer wachsenden Anzahl rechtlicher Probleme auf 
europäischer Ebene fuhren könnten. Daraus folgt, daß die Koordinierung und der Informations­
austausch auf europäischer Ebene verbessert werden müssen, wenn die kommerzielle 
Kommunikation in den Genuß der Vorteile des Binnenmarkts und der Informationsgesellschaft 
kommen soll, wie es bereits an anderer Stelle dieses Grünbuchs ausgeführt wurde. Zur Erreichung 
dieses Ziels macht die Kommission mehrere Vorschläge: 
Zunächst schlägt die Kommission die Gründung eines Ausschusses für kommerzielle 
Kommunikationen vor, der insbesondere einen wirksamen Dialog mit und unter den Mitgliedstaaten 
gewährleisten soll. Dieser Ausschuß würde offensichtlich nicht die Initiativkraft der Kommission 
schwächen. Vielmehr würde er die Kommission dabei unterstützen, ihre Maßnahmen aufgrund eines 
offenen Dialogs betreffen alle Fragen kommerzieller Kommunikationen unter Anwendung der oben 
vorgestellten Bewertungsmethodik transparenter zu gestalten. Auf diese Weise könnte der Ausschuß 
zur Kohärenz der politischen Initiativen beitragen und gegebenenfalls die Notwendigkeit von 
Vertragsverletzungsverfahren überflüssig machen. Zudem würde er als Forum für eine administrative 
Zusammenarbeit auf dem Gebiet kommerzieller Kommunikationen fungieren und insbesondere den 
Informationsaustausch über neue Entwicklungen auf diesem Gebiet verbessern. Angesichts des 
globalen Charakters der Informationsgesellschaft sollte er sich auch damit befassen, wie das 
Gemeinschaftskonzept für kommerzielle Kommunikationen auf internationaler Ebene gefördert 
werden kann.90 
Dem Ausschuß, in dem die Kommission den Vorsitz hätte, würden Vertreter der zuständigen 
Behörden der Mitgliedstaaten gegebenenfalls auch Vertreter von Selbstregulierungsgremien 
angehören. Die Kommission würde dem Ausschuß regelmäßig Berichte mit einschlägigen Informa­
tionen übermitteln. Auf Ersuchen der Kommission würde der Ausschuß Tagungen zu speziellen 
Fragen einberufen. Gegenstand der ersten Sitzungen des Ausschusses könnte der 
Informationsaustausch über Verkaufsförderung und Sponsoring darstellen, die sich bei den Umfragen 
als diejenigen grenzüberschreitenden kommerziellen Kommunikationen mit den größten Problemen 
erwiesen. Allgemeiner ausgedrückt würde der Ausschuß damit beginnen, die Auswirkungen der 
bestehenden Regelungen zur kommerziellen Kommunikation auf die Entwicklung des elektronischen 
Handels zu beleuchten. 
Die Kommission erkennt ferner an, daß obwohl Marketingdaten für bestimmte 
Kommunikationsdienste (z.B. nationale Statistiken betreffend Werbung) leicht zugänglich sind, 
andere Informationen hingegen, (so z.B. betreffend grenzüberschreitende kommerzielle 
Kommunikationen im allgemeinen, Direktmarketing, geschäftsfördemde Maßnahmen und 
Sponsoring), die für eine effiziente Politikgestaltung benötigt werden, teilweise nicht vorhanden sind 
oder jedenfalls nicht für einen schnellen Zugriff zur Verfügung stehen. Angesichts der Beschäftigung 
48 
bestimmter kommerzieller (insbesondere im Bereich Medienverkauf und Marktforschung), 
akademischer und Verbraucher orientierten Interessengruppen mit relevanter Marktinformation und 
ihrem Interesse an Daten über die rechtlichen Rahmenbedingungen, sollten diese Gruppen dazu 
ermutigt werden, an der politischen Diskussion im Bereich europäischer kommerzieller 
Kommunikationen teilzunehmen; da ihre Insiderkenntnisse die Effektivität der Entscheidungsfinung 
verbessern würde. Vor diesem Hintergrund wird die Kommission sich bemühen, den Datenaustausch 
zwischen den einzelnen Organisationen und den nationalen und europäischen gesetzgebenden 
Behörden zu verbessern. Interessierte Parteien fordern ebenfalls eine zentrale Ansprechstelle, die 
ihnen z.B. bei der Suche nach derjenigen Abteilung in der Kommission hilft, die für Anfragen 
betreffend kommerzielle Kommunikationen zuständig ist. Eine solche Kontaktstelle würde einen 
Gesamtüberblick über Aktivitäten und Entwicklungen auf dem genannten Gebiet gewährleisten und 
ist deshalb unbedingt erforderlich. 
Um den Anforderungen zu genügen, könnte die Kontakt-/Koordinierungsstelle an ein On-line-
Kontaktnetz für kommerzielle Kommunikationen angeschlossen werden. Dies wäre eine Ergänzung 
zu der bereits erscheinenden Zeitschrift "Kommerzielle Kommunikationen"91. Das Netz würde die 
Entwicklung zweiseitiger Kontakte zwischen interessierten Gruppen und der Kommission fördern. 
Damit stünde der Kommission erforderlichenfalls eine direkte Informationsquelle zur Verfügung. Die 
Realisierung und die erforderlichen Mittel für ein solches On-line-Kommunikationsnetz werden im 
Rahmen einer von der Kommission in die Wege geleiteten Durchführbarkeitsstudie ermittelt. 
Aufforderung zur Stellungnahme 
Die Kommission erbittet Stellungnahmen zu: 
der vorgeschlagenen Bewertungsmethodik 
dem Vorschlag zur Verbesserung der Koordinierung und Information 
49 
Fußnoten 
1 Angabe erfolgt nach Eintragung dieses Dokuments. 
2 Vertraulichkeit: Sofern sich auf den bei der Kommission eingehenden Antwortschreiben zu 
dieser Konsultation kein anderslautender ausdrücklicher Vermerk befindet, werden sie nicht 
vertraulich behandelt und können daher außerhalb der Kommission weiterverbreitet werden. 
Ansprechpartner: Weitere Informationanfragen und/oder Antwortschreiben sollten 
gestellt bzw. gesendet werden an Frau Margot Fröhlinger, Leiterin des Referats E5 
(Medien, Handelsinformationen und unlauterer Wettbewerb) der GD XV (Binnenmarkt und 
Finanzdienste) der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Tel: (00 32 2) 295 
93 50 bzw. 296 Ol 10, oder: Herr Jean Bergevin, Tel: (00 32 2) 295 16 39 bzw. 296 Ol 10. 
Fax: 295 77 12. Postadresse: Europäische Kommission, GDXVE-5, C-1078/59, Rue de la Loi 
200, B-l049 Brüssel. Die e-mail Adresse lautet: E5@dgl5.cec.be 
Zur Bestellung des Grünbuchs in einer anderen Sprache wenden Sie sich bitte per Fax an 
Frau Lauter, Frau Van de Vorle oder Frau Volon unter 295 77 12 oder schriftlich bzw. per 
e-mail an die obigen Adressen unter Angabe der gewünschten Sprache. 
3 "Die optimale Gestaltung des Binnenmarkts". Strategisches Programm, Mitteilung der 
Kommission an den Rat, KOM(93) 632 endg. vom 22.12.1993. 
4 Europas Weg in die Informationsgesellschaft - Ein Aktionsplan, Mitteilung der Kommission 
an den Rat und das Europäische Parlament sowie an den Wirtschafts- und Sozialausschuß 
und den Ausschuß der Regionen, KOM(94) 347 endg. vom 19.07.1994. 
5 Diese Definition umfaßt alle Formen der aufgezählten Kommerziellen 
Kommunikationsdienste, unabhängig von der Art der zählenden Firma oder Organisation. So 
würde z.B. eine politische Werbekampagne enthalten sein, während eine durch Gesetz 
vorgeschriebene parteipolitische Fernsehübertragung, für welche politische Parteien oder 
Organisationen nicht zahlen, ausgeschlossen wäre. 
6 Dies ist darauf zurückzuführen, daß (i) Verpackungs- und Beschriftungsvorschriften von 
anderen Regelungen bezüglich kommerzieller Kommunikation zu trennen sind und (ii) die 
Verpackung normalerweise zum innerbetrieblichen Herstellungsprozeß und nicht zu dem Teil 
des Marketing-Mix gehört, der an einen Spezialdienstleistungsanbieter vergeben wird, wie es 
bei den von diesem Grünbuch erfaßten Aktivitäten kommerzieller Kommunikationen der Fall 
ist. Ebenso wurden Handelsvertreter aus dem Geltungsbereich dieses Überblicks ausgeklam­
mert. 
7 EAAA : Europäische Vereinigung der Werbeagenturen 
8 CERP: Europäisches Zentrum für Öffentlichkeitsarbeit 
9 Nach Schätzung der EAAA zählte die Branche 1991 in der Europäischen Gemeinschaft 
155 000 Beschäftigte. Andere Quellen sprechen für das gleiche Jahr von 266 088 Beschäf­
tigten allein in der Werbe- und Direktmarketingbranche von acht Mitgliedstaaten (B, DK, D, 
E (1990), F, Eir (1988), Lux, NL) (Eurostat, Mercure). Bei Belgien und Deutschland sind in 
dieser Zahl nur die Arbeitnehmer enthalten. Einer Eurostat-Studie von 1994 über den 
50 
Werbesektor zufolge beschäftigten die 15 größten europäischen Agenturnetze 1993 in ganz 
Europa etwa 40 000 Personen. Nach CERP-Schätzungen waren 1993 6 282 Arbeitnehmer 
und 13 670freiberufliche Berater im PR-Sektor tätig. 
10 Siehe Teil I des beiliegenden Arbeitsdokuments. 
11 Das Max-Planck-Institut wurde beauftragt, der Kommission detaillierte Länderberichte für 
alle fünfzehn Mitgliedstaaten vorzulegen. Es erfolgte eine Untersuchung von Ursache und 
Art der einzelstaatlichen beschränkenden Maßnahmen. Anschließend wurden sie von den 
Beratern in einer vergleichenden Studie zusammengefaßt. Dieser vergleichende Bericht (in 
Deutsch) kann von den Diensten der Kommission bezogen werden. (Die in Teil II des Ar­
beitsdokuments enthaltenen Tabellen über einzelstaatliche Regelungen gründen sich auf 
diese Studie. Sie ordnen und vergleichen bestehende nationale Maßnahmen entsprechend 
ihren einzelstaatlichen politischen Zielen und den im Allgemeininteresse liegenden 
Zielsetzungen der EU, die gewährleistet werden sollen). 
12 Diese Untersuchung wurde von den Dienststellen der Kommission durchgeführt und ist in 
Teil I des Arbeitsdokuments inbegriffen. 
13 Die Ergebnisse dieser Umfragen sind in einer von den Dienststellen der Kommission zu 
beziehenden Publikation zusammengefaßt. 
14 Hierbei handelte es sich um eine von den Dienststellen der Kommission auf dem Postweg 
versandte offene "Aufforderung zur Stellungnahme". 
15 Fünf Fragebögen wurden an fünf Interessentengruppen versandt, und zwar "Nutzer" kom­
merzieller Kommunikation, "Anbieter" kommerzieller Kommunikation, "Träger" (Medien und 
andere Träger solcher Dienstleistungen), Verbraucherverbände und Selbstkontrollorgane. 
Eine eingehende Analyse der aufgeschlüsselten Antworten ist im ersten Heft einer von der 
Kommission gesponserten Zeitschrift mit dem Titel "Kommerzielle Kommunikationen" 
enthalten, die auf Anfrage von den Diensten der Kommission erhältlich ist. Etwa 2 785 
Fragebögen wurden direkt von der Kommission versandt, außerdem stellten zahlreiche 
Fachverbände Kopien her und schickten sie an ihre Mitglieder. 
16 Die ausführlichen Ergebnisse dieser Umfragen (in Englisch) sind von der Kommission 
erhältlich. 
17 Mit 5200 Nutzern, 530 Anbietern, 47 Trägern, 15 mit freiwilliger Selbstkontrolle befaßten 
einzelstaatlichen Stellen und 27 Verbraucherverbänden wurde Kontakt aufgenommen. Davon 
antworteten 532 Nutzer, 132 Anbieter, 20 Träger, 10 mit freiwilliger Selbstkontrolle befaßte 
Stellen und 10 Verbraucherverbände. 
18 Urteil des EuGH vom 15.12.1982 in der Rechtssache C-286/81, Strafverfahren gegen Oost-
hoek's Uitgeversmaatschappij, Slg. 1982, S. 4575 - 4590, Randnr. 15. 
19 Urteil des EuGH vom 07.03.1990 in der Rechtssache C-362/88, GB-INNO-BMJ Confedera­
tion du commerce Luxembourgeois, Slg. 1990, S. 1-0667. 
20 Urteil des EuGH vom 18.05.1993 in der Rechtssache C-126/91, Schutzverband gegen Un­
wesen in der Wirtschaft/Yves Rocher GmbH, Slg. 1993, S. 1-2361, Randnr. 17. 
51 
21 Urteil des EuGH vom 24.11.1993 in den verbundenen Rechtssachen C-267/91 und C-268/91, 
Strafverfahren gegen Bernard Keck und Daniel Mithouard 1993, Slg. 1993, S. 1-6097. 
22 Verbundene RS C-267/91 und C-268/91 a. a. O, Paragraph 16. 
23 Zum Beispiel: Urteil des EuGH vom 15.12.1993 in der Rechtssache C-292/92, Ruth Hüner-
mund und andere/Landesapothekerkammer Baden-Württemberg, Slg. 1993, S. 1-6787; 
Urteil des EuGH vom 09.02.1995 in der Rechtssache C-412/93, Société d'Importation 
Edouard Leclerc-Siplec/TFl Publicité SA und M6 Publicité SA, Slg. 1995, S 1-0179. 
24 Urteil des EuGH vom 26.04.1988, in der Rechtssache C-352/85, Bond van Adverteerdeers 
and Niederlande, Slg. 1988, S. 2085 
In diesem Fall führte das Gericht aus, daß es für die Gewährleistung des freien 
Dienstleistungsverjehrs erforderlich ist, zunächst die fraglichen Dienstleistungen ihrer Natur 
nach im Sinne des Artikel 59 des Vertrages als grenzüberschreitend einzustufen und 
schließlich nachzuweisen, ob die fraglichen Dienstleistungen unter normalen Umständen 
gegen Entgelt im Sinne von Artikel 60 des Vertrages erbracht werden (Paragraph 12). 
25 vgl zum Beispiel: Urteil des EuGH vom 30.04.1974, in den Rechtssacher C-155/73, Re 
Guiseppe Sacchi, Slg. 1974, S. 409; Urteil des EuGHvoml8.03. 1980, in der Rechtssache C-
52/79, Procureur du Roi und Marc JVC Debauve and andere, Slg. 1980, S. 833. 
26 vgl. zum Beispiel: Urteil des EuGH vom 10.05.95 in der Rechtsache C-384/93, Alpine 
Investments BV und Minister van Financien, Slg. 1995, S. 833. 
27 A.a.O. Paragraph 28. 
28 Siehe 'Erläuternde Mitteilung der Kommission über die Freiheit des grenzüberschreitenden 
Dienstleistungsverkehrs ', Abi C334 vom 19.12.1993. 
29 Urteil des EuGH von 1991, in der Rechtssache C-288/89, Stichting Collectieve 
Antennenvoorziening Gouda und andere gegen Commissariat voor de Media , Slg. 1991, S. 
4007, Randnr. 13. 
30 Urteil des EuGH vom 17.12.1981, in der Rechtssache C-279/80, Strafverfahren gegen Alfred 
John Webb, Slg. 1981, S. 3305-3327, Randnr. 19; Urteil des EuGH vom 30.02.1982 in den 
verbundenen Rechtssachen C-62/81 und C-63/81 Seco und Desqueune und 
Giral/Etablissement d'Assurance und la Viellesse et l'invalidité, Slg. 1982, S. 0223-0238, 
Randnr. 14; Urteil des EuGH vom 27.03.1990 in der Rechtssache C-l 13/89, Société Rush 
Portuguesa LDA/Office National d'Immigration, Slg. 1986, S. 1986, S. 3663-3712, Randnr. 
20. 
31 Urteil des EuGH vom 04.12. 1986 in der Rechtssache C-220/83, Kommission und 
Frankreich, Slg. 1986, S. 3663, Randnr. 20. 
32 Urteil des EuGH vom 18.03. 1980, in der Rechtssache C- 62/79, S.A. Compagnie Generale 
pour la Diffusion de la Television, Coditel und andere/ S.A. Cine VOG Films und andere, 
Slg 1980, S 0881, Randnr. 15. 
52 
33 Urteil des EuGH vom 26.02.1991, in der Rechtssache C-18/89, Kommission der 
Europäischen Gemeinschaft/Italienische Republik, Slg. 1991, S.I- 0709, Randnr. 20; 
Urteil des EuGH vom 26.02.1991, in der Rechtssache C-l54/89, Kommission der 
Europäischen Gemeinschaft/Französische Republik, Slg. 1991, S. 1-0659, Randnr. 17, 
Urteil des EuGH vom 26.02.1991, in der Rechtssache C-l89/89, Kommission der 
Europäischen Gemeinschaft/Reublik Griechenland, Slg. 1991, S. 1-0727, Randnr. 21. 
34 Urteil des EuGH vom 18.01.1979, in den verbundenen Rechtssachen C-l 10/78 und C-l U/78, 
Ministère public und Chambre Syndicale des Agents Artistiques et Impresarii de Belgique, 
ASBL/Willy van Wesemael und andere 'van Wesemael-Rechtssache', Slg. 1979, S. 0035-055, 
Randnr. 28. 
35 vgl. Rechtssache C-288/89 oben in Fußnote 29, Randnr. 23. 
36 Urteil des EuGH vom 28.11.1989, in der Rechtssache C-379/87, Anita Groener/Minister for 
Education and City of Dublin Vocational Committee, Slg. 1989, S. 3967. 
37 vgl. Rechtssache C-384/93, Alpine Investments BV, oben in Fußnote 153 vgl Rechtssache C-
288/89 oben in Fußnote 18, Randnr 38 Communications Nr. 359/1989 und 385/1989 Balltyne 
Davidson Mclntyre, Entscheidung vom 31.3.3. 
38 vgl Rechtssache C-228/89 oben in Fußnote 29, Paragraph 15 
39 Communications Nr. 359/1989 und 385/1989 Ballantyne Davidson Mclntyre, 
Entscheidung vom 31.03.1993, CCPR/C/47/D/359/1989 und 385/1989/Rev. 1. 
40 Siehe Rechtssachen markt intern Verlag GmbH und Klaus Beerman, Sammlung A, Nr. 165, 
vom 20.11.1989 und Groppera Radio AG und andere/Schweiz, Sammlung A, Nr. 173, vom 
28.03.1990. Jüngsten Urteilen zufolge vertritt die Europäische Kommission für Menschen­
rechte offensichtlich die Auffassung, daß Werbung zweifelsfrei unter Artikel 10 EMRK fällt. 
In zwei kürzlichen Entscheidungen über die Zulässigkeit von Anträgen an den Europäischen 
Gerichtshof für Menschenrechte unter Berufung auf die EMRK vertrat die Kommission die 
Auffassung, daß eine Werbebeschränkung unter Artikel 10 EMRK fällt (Entscheidung vom 5. 
September 1991 über den Antrag Nr. 16632/90 (Colman/UK) und Entscheidung vom 2. 
Dezember 1991 über den Antrag Nr. 15450/89 (Cosado Coca/Spanien)). 
41 Urteil des EuGH vom 18.06.1991 in der Rechtssache C-260/89, Elleniki Radiophonia Ti-
léorassi Anonimi Etairia und Panellinia Omospondia Syllogon Prossopikou ERT/Dimotiki 
Etairia Pliroforissis und Sotirios Kouvelas und Nicolaos Avdellas und andere, Slg. 1991, S. 
1-2925, Randnr. 41-44. 
42 Siehe Urteil des EuGH vom 14.05.1974 in der Rechtssache C-4/73, J. Nold, Kohlen- und 
Baustoffgroßhandlung/Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Slg. 1974, S. 0491 -
0510, Randnr. 13. 
43 Richtlinie 84/450/EWG des Rates vom 10. September 1984 zur Angleichung der Rechts- und 
Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über irreführende Werbung, ABl. L 250 vom 
19.09.84, S 17. 
44 Richtlinie 79/112/EWG des Rates vom 18.12.1978 zur Angleichung der Rechtsvorschriften 
53 
der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von für den Endverbraucher 
bestimmten Lebensmitteln sowie Werbung hierfür, ABl. L 33 vom 08.02.1979, S. 1. 
45 Richtlinie 92/96/EWG des Rates vom 10. November 1992 zur Koordinierung der Rechts- und 
Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (Lebensversicherung) sowie zur 
Änderung der Richtlinien 79/267/EWG und 90/619/EWG (Dritte Richtlinie Lebensversiche­
rung), Abi L 360 vom 09.12.1992, S. 1-27. 
Richtlinie 92/49/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 zur Koordinierung der Rechts- und 
Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversiche­
rung), sowie zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG und 88/357/EWG (Dritte Richtlinie 
Schadenversicherung), Abi L 228 vom 11.08.1992, S. 1-23. 
Richtlinie 85/611/EWG des Rates vom 20. Dezember 1985 zur Koordinierung der Rechts­
und Verwaltungsvorschriften betreffend bestimmte Organismen für gemeinsame Anlagen in 
Wertpapieren (OGAW), ABl L 375 vom 31.12.1985, S. 3. 
Zweite Richtlinie 89/646/EWG des Rates vom 15. Dezember 1989 zur Koordinierung der 
Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der 
Kreditinstitute und zur Änderung der Richtlinie 77/780/EWG, ABl L 386 vom 30.12.89, S. 1-
13. 
46 Richtlinie 92/28/EWG des Rates vom 31. März 1992 über die Werbung für Humanarznei­
mittel, ABl. L 113 vom 30.04.1992, S. 13. 
47 Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum 
Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personengebundener Daten und zum 
freien Datenverkehr, ABl. L 281 vom 23.11.1995, S. 31. 
48 Richtlinie 89/552/EWG des Rates vom 3. Oktober 1989 zur Koordinierung bestimmter 
Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtä­
tigkeit (Richtlinie "Fernsehen ohne Grenzen"), ABl. L 298 vom 17.10.89, S. 23-30. 
49 MRB International wurde gebeten, von jeder der fünf Gruppen, denen die "Aufforderung zur 
Stellungnahme" zugeschickt worden war, eine repräsentative Probe zusammenzustellen. Bei 
allen in diese Umfrage einbezogenen "Nutzern" handelte es sich um Niederlassungen von 
Unternehmen, die grenzüberschreitende Geschäfte tätigten und über bedeutende Marketing­
budgetsfür die kommerzielle Kommunikation auf ihren ausländischen Märkten verfügten. 
50 Diese und die folgenden Zusammenfassungen basieren auf den Ergebnissen der beiden in der 
Einführung beschriebenen Umfragen; ausführlichere Zusammenfassungen der Ergebnisse 
sind in einem getrennten Dokument enthalten, das von der Kommission bezogen werden 
kann. 
51 Der Begriff "below the line" bezieht sich auf Dienstleistungen kommerzieller 
Kommunikationen, die nicht in den traditionellen Medien betrieben werden. Er betrifft also 
sämtliche Formen kommerziellen Kommunikationen außer der Werbung. 
54 
52 Forrester Research zufolge ist beispielsweise zwischen 1994 und 2000 mit einer Zunahme 
der Käufe über Internet von 240 Mio $ auf 6,9 Mio $ zu rechnen. 
53 Siehe Teil I des Arbeitsdokuments. 
54 Zur weiteren Information siehe KOM(94) 319 endg. 
55 Andere Richtlinien dienen als Ergänzung und verfolgen die gleichen fundamentalen Ziele, so 
z.B. die 'Kabel und Satelliten' Urheberrechtsrichtlinie von 1993 sowie die Richtlinie 
betreffend Übertragungsstandards von 1985. 
56 Das neue Kulturkonzept. Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament 
und den Wirtschafts- und Sozialausschuß, KOM(92) 149 endg. vom 29.04.1992. 
57 CEREC: Europäischer Ausschuß für die Annäherung von Wissenschaft und Kultur (arbeitet 
seit März 1991) 
58 Das Prinzip ist nicht auf Maßnahmen im Bereich des Binnenmarktes anwendbar, da die 
Gemeinschaft gem. Artikel 100a mit ausschließlichen Kompetenzen ausgestattet ist. Insofern 
stellt sich nur die Frage der Verhältnismäßigkeit. 
59 Dies hat sich bei der in Auftrag gegebenen Studie zu den bestehenden Regelungen gezeigt. In 
Deutsch abgefaßte Exemplare dieser vergleichenden Analyse sind auf Anforderung er­
hältlich. Die Untersuchung wurde von Professor Schricker vom Max-Planck-Institut (Mün­
chen) für die Kommission durchgeführt. Neben der Vergleichenden Analyse der gesetzlichen 
und Selbstkontrollregelungen im Bereich der "Commercial Communication" in den 
Mitgliedstaaten der EWG sowie in Finnland, Norwegen, Österreich, der Schweiz und 
Schweden wurden für die Kommission siebzehn ausführliche Länderberichte, und zwar für 
alle Mitgliedstaaten sowie für Norwegen und die Schweiz, erstellt. 
60 Im angelsächsischen Recht ist der Begriff "unlauterer Wettbewerb " kaum zu finden, die 
Zielsetzungen sind jedoch im "Law of Tort" enthalten. 
61 Dieser Gesetzgebungsbereich entstand in der Mitte des neunzehnten Jahrhunderts. Im An­
schluß an die industrielle Revolution traten an die Stelle der für das Gewerbe geltenden 
Regeln Gesetze, die den Mißbrauch der neu geschaffenen Wettbewerbsfreiheit in Handel und 
Industrie verhindern sollten. 
62 Seine Anfänge liegen in den meisten Mitgliedstaaten in den 60er und 70er Jahren. 
63 EMRK: Am 4. November 1950 in Rom unterzeichnet und von allen Mitgliedstaaten ratifiziert. 
64 Siehe Ländertabellen im begleitenden Arbeitsdokument. 
65 Dies hat sich bei den in Teil Izusammengefaßten Umfrageergebnissen gezeigt. 
55 
66 Richtlinie 84/450/EWG des Rates vom 10. September 1984 zur Angleichung der Rechts- und 
Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über irreführende Werbung, ABl. L 250, 
19.9.84, S. 17. Obwohl die vorstehende Richtlinie vorsieht, daß die Gemeinschaft sich zu 
einem späteren Zeitpunkt mit unfairer bzw. vergleichender Werbung befasse wird, ist die 
Kommission der Aufassung, daß die weite Aulegungsmöglichkeit bzw. das Fehlen einer 
Übereinstimmung hinsichtlich des Begriffes 'unfair ' jegliches horizontales Handeln auf 
diesem Gebiet verhindern wird. Das schließt wiederum nicht spezifische Initiativen betrefend 
bestimmter, enger definierter Formen der kommerziellen Kommunikationen aus, welche 
möglicherweise von bestimmten nationalen Vorschriften in deren Interpretation des Begriffes 
'unfair ' eingeschlossen sind. In der Zwischenzeit wurde vergleichende Werbung wie im Text 
erklärt ausgelegt. 
67 Solicitors dürfen im Vereinigten Königreich neuerdings Werbung betreiben. 
68 Artikel 3. Geänderter Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des 
Rates über vergleichende Werbung und zur Änderung der Richtlinie 84/450/EWG über 
irreführende Werbung, KOM(94) 151 endg. vom 21.04.1994. 
69 Gemeinsamer Standpunkt (EG) Nr. 19/95 vom Rat festgelegt am 29. Juni 1995 im Hinblick 
auf den Erlaß der Richtlinie 95/... /EG des Europäischen Parlaments und des Rates über den 
Verbraucherschutz bei Vertragsabschlüssen im Fernabsatz, ABl. C 288 vom 30.10.1995, S. 1. 
70 Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum 
Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personengebundener Daten und zum 
freien Datenverkehr, ABl. L 281 vom 23.11.1995, S. 31. 
71 Offentsichtlich könnte eine solche Vorgehensweise, sollte sie dazu genutzt werden, 
Wettbewerb zu beschränken, zu einer Verletzung von Artikel 86 des Vertrages führen. 
72 Dies wurde vom EuGH im Oosthoek Urteil als eine gerechtfertigte Beschräkung anerkannt 
(vgl. Fußnote 18) 
73 In seinem Schindler Urteil C-275/92 (1994) hat der EuGH bestimmt, daß ein Verbot der 
grenzüberschreitenden, verkaufsfördernden Maßnahmen betreffend Lotterien im größerem 
Umfang (in diesem Fall Staats- oder Lndeslotterien) deshalb als gerechtfertigt sei, da ein 
Bedürfnis dafür bestände, die soziale Ordung zu schützen sowie Betrug zu verhindern. 
74 Richtlinie 89/552/EWG des Rates vom 3. Oktober 1989 zur Koordinierung bestimmter 
Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtä­
tigkeit (Richtlinie "Fernsehen ohne Grenzen"), ABl. L 298 vom 17.10.89, S. 23-30. 
75 Die Richtlinie Fernsehen ohne Grenzen (89/552/EEC) harmonisierte das Verbot betreffend 
Fernsehtabakwerbung sowie Fernsehsponsoring. Beide Fälle existierten bereits in den 
Mitgliedsstaaten zu dem Zeitpunkt ihrer Adoption 
76 Geänderter Vorschlag für eine Richtlinie des Rates betreffend die Werbung für Tabaker­
zeugnisse, KOM(91) 111 endg. - SYN194, ABl. C 167 vom 27.06.91, S. 3-5. 
77 Dies betrifft Bier mit einem Alkoholgehalt von über 1,8 bis 2,8% und Obstwein (Zider). 
56 
78 Entschließung 86/C 184/02 des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen 
der Mitgliedstaaten vom 29. Mai 1986 betreffend den Alkoholmißbrauch, ABl. C 184 vom 
23.07.1986, S3. 
79 Eine Vereinigung von 14 bedeutenden europäischen Unternehmen des Sektors alkoholische 
Getränke. 
80 Richtlinie 79/112/EWG des Rates vom 18.12.1978 zur Angleichung der Rechtsvorschriften 
der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von für den Endverbraucher 
bestimmten Lebensmitteln sowie Werbung hierfür, ABl. L 33 vom 08.02.1979, S. 1. 
81 Richtlinie 91/321/EWG der Kommission vom 14. Mai 1991 über Säuglingsanfangsnahrung 
und Folgenahrung, ABl. L 175 vom 04.07.1991, S. 35. 
82 Richtlinie 92/28/EWG des Rates vom 31. März 1992 über die Werbung für Humanarznei­
mittel, ABl. L 113 vom 30.04.1992, S. 13. 
83 Richtlinie 92/96/EWG des Rates vom 10. November 1992 zur Koordinierung der Rechts- und 
Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (Lebensversicherung) sowie zur 
Änderung der Richtlinien 79/267/EWG und 90/619/EWG (Dritte Richtlinie Lebensversiche­
rung), ABl. L 360 vom 09.12.1992, S. 1-27. 
84 Richtlinie 92/49/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 zur Koordinierung der Rechts- und 
Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversiche­
rung), sowie zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG und 88/357/EWG (Dritte Richtlinie 
Schadenversicherung), ABl. L 228 vom 11.08.1992, S. 1-23. 
85 Richtlinie 85/611/EWG des Rates vom 20. Dezember 1985 zur Koordinierung der Rechts­
und Verwaltungsvorschriften betreffend bestimmte Organismen für gemeinsame Anlagen in 
Wertpapieren (OGAW), ABl L 375 vom 31.12.1985, S. 3. 
86 Zweite Richtlinie des Rates 89/646/EWG vom 15. Dezember 1989 zur Koordinierung der 
Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der 
Kreditinstitute und zur Änderung der Richtlinie 77/780/EWG, ABl L 386 vom 30.12.89, S. 1-
13. 
87 Siehe Abschnitt I. 
88 Siehe Definitionen in der Einführung. 
89 Beide Bewertungen ähneln sich, nur daß es sich im zweiten Fall nicht um die an sich zu 
bewertende spezifische restriktive Maßnahme handelt, sondern um eine Alternative mit 
möglicherweise weniger einschneidender Wirkung. Ziel dieses Schrittes ist es daher nicht, 
die restriktive Maßnahme zu analysieren, sondern andere geeignete Maßnahmen zu ermit­
teln, mit denen das Ziel trotz eines geringeren Restriktionsgrades dennoch erreichbar ist. 
90 Im Zusammenhang mit Initiativvorschlägen seitens der Kommission wie der 
Mitgliedsstaaten sollten die im GATS Vertrag und seiner Anwendung durch die WTO 
niedergelegtenVerpflichtungen zur Liberalisierung des Handels angemessene Beachtung 
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finden 
91 Zur Entwicklung dieser Kontakte hat die Kommission bereits mit der Herausgabe des Infor­
mationsdienstes über kommerzielle Kommunikation begonnen. Mit einem unabhängigen 
Herausgeber und bei gleichgewichtiger Wiedergabe von Informationen und Ansichten der 
Dienste der Kommission und interessierter Kreise will diese Zeitschrift Eingeweihte dazu 
ermuntern, die Aufmerksamkeit der Kommission auf die im Binnenmarkt für die kommerzielle 
Kommunikation bestehenden Probleme zu lenken. Da die Zeitschrift vor diesem Grünbuch 
veröffentlicht wurde, konnten sich Interessenten bereits ein Bild von dem vorgeschlagenen 
neuen politischen Konzept machen. "Kommerzielle Kommunikationen" erscheint zweimonat­
lich. Anfragen zu dieser Publikation richten Sie bitte an den Herausgeber (Fax (00 44) 1273 
772727). 
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ISSN 0256-2383 
KOM(96) 192 endg. 
DOKUMENTE 
DE 10 
Katalognummer : CB-CO-96-221-DE-C 
ISBN 92-78-03998-5 
Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften 
L-2985 Luxemburg