Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu folgenden Vorlagen:

- "Mitteilung der Kommission über die Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft",

- "Durchführung der Richtlinie 91/440/EWG - Zukünftige Maßnahmen zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen", und - "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 91/440/EWG zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft" () (96/C 153/04)

Der Rat beschloß am 4. Dezember 1995, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 75 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu den vorgenannten Vorlagen zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr und Kommunikationsmittel nahm ihre Stellungnahme am 14. Februar 1996 an. Berichterstatter war Herr Liverani.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 333. Plenartagung (Sitzung vom 28. Februar 1996) mit großer Mehrheit bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitende Bemerkungen

1.1. Die Richtlinie 91/440/EWG (), die am 1. Juli 1993 in Kraft getreten ist, aber leider noch nicht von allen Mitgliedstaaten ratifiziert wurde, führte bereits zu umfassenden Neuerungen im organisatorischen Aufbau und dem Rahmen der Geschäftsführung bei den Eisenbahnunternehmen im gemeinschaftlichen Binnenmarkt; man kann sagen, daß in mehreren Mitgliedstaaten der Union ein Wandel in Gang ist, auch wenn nicht alle Ziele der Richtlinie erreicht wurden.

1.2. Vier Jahre nach Inkrafttreten dieser Richtlinie sind die dort niedergelegten allgemeinen Grundsätze noch nicht in jeder Hinsicht Gemeingut aller Eisenbahnunternehmen, deren wesentliche Rolle im europäischen Verkehrswesen und im verkehrsträgerübergreifenden Transport hier hervorzuheben wäre, geworden. Doch haben sich vor allem die folgenden Grundsätze durchgesetzt:

- Die Eisenbahnen sind Unternehmen mit einer von den sozialpolitischen und allgemeinpolitischen Zielsetzungen der Staaten unabhängigen Identität.

- Zumindest im Rechnungswesen hat man begonnen, den Betrieb der Infrastruktur von der Erbringung von Verkehrsleistungen zu trennen.

- Sanierung der Finanzlage der Eisenbahnunternehmen.

- Schritt für Schritt wird der Zugang zu den Eisenbahninfrastrukturen liberalisiert, und zwar auf der Grundlage von Wegeentgelten, die im allgemeinen von den Staaten festgelegt werden. Die Zeitrasteraufteilung erfolgt durch eine für die Zuweisung der Fahrwegekapazität zuständige Stelle entweder des Betreibers selbst oder einer separaten Einrichtung.

1.3. Eine Richtlinie, die also nur den Bezugsrahmen lieferte, hat den Prozeß des Wandels in den Eisenbahnunternehmen bis zu einem gewissen Grad beschleunigt, so daß sich rechtliche und institutionelle Organisationsformen änderten, die dort jahrzehntelang bestanden hatten.

1.4. Die unmittelbaren Auswirkungen der Liberalisierung, wie sie in Artikel 10 der Richtlinie 91/440 definiert wurde, waren ziemlich begrenzt; die Liberalisierung des generellen Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur wurde durch die Richtlinie 91/440 im wesentlichen auf den grenzüberschreitenden kombinierten Güterverkehr begrenzt. Die Kommission selbst hat aufgezeigt, daß das Problem der Sanierung der Finanzlage der Unternehmen bis dato weitgehend ungelöst ist. Einige Unternehmen sahen sich daher gezwungen, die Modernisierung ihrer Anlagen durch die Aufnahme zusätzlicher - vom Staat nicht bezuschußter - Kredite zu finanzieren. Unter diesen Bedingungen können die Unternehmen ihre Rolle nicht eigenständig wahrnehmen.

2. Laufende Initiativen für die Entwicklung der Eisenbahnen

2.1. Durch die Entwicklung des institutionellen Rahmens, die von neuen normativen Schritten der Europäischen Union vorangetrieben wird, stellt sich die Herausforderung heute noch auf einer ganz anderen Ebene.

2.2. Die Zielvorstellungen der Europäischen Kommission lassen sich in der Aussage zusammenfassen, der nächste Schritte sollte die Liberalisierung des Zugangs zum internationalen Personenverkehr auf dem Schienennetz der Gemeinschaft und zu grenzüberschreitenden und Kabotageverkehrsleistungen im Güterverkehr und im kombinierten Güterverkehr sein. Durch einen solchen Schritt könnte nach Auffassung der Kommission die Wettbewerbsfähigkeit gesteigert und die Entwicklung des Eisenbahnverkehrs gefördert werden, da hierbei über die Verbesserung der Verkehrswege auf Gemeinschaftsebene hinaus auch die Schwierigkeiten bei den einzelstaatlichen Personenverkehrsleistungen berücksichtigt würden. Wenn diese Sätze den Standpunkt der Europäischen Kommission richtig wiedergeben, läßt sich sofort feststellen, daß man es mit einem beschleunigten Liberalisierungsprozeß zu tun hat, der geeignet ist, den im Laufe der letzten Jahrzehnte gewachsenen Markt tiefgreifend zu verändern.

2.3. Angesichts dieser Veränderungen eine passive Haltung einzunehmen oder den Status quo zu verteidigen würde generell den Verzicht auf eine aktive Rolle bei der strategischen Neuordnung des Verkehrswesens bedeuten. Denn wer als Betreiber imstande ist, die Tendenzen zu erkennen, kann natürlich die notwendigen Veränderungen schon vorher anpacken - er wird zum aktiven Gestalter des Umbaus und ist den Auswirkungen eines von außen, vom institutionellen Rahmen her, vorgegebenen Wandels nicht hilflos ausgeliefert. Bezüglich des Eisenbahnsektors verweist der Ausschuß auf seine früheren Stellungnahmen und betont die Notwendigkeit, Maßnahmen zur Verbesserung der Lage dieses Sektors zu ergreifen.

2.4. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß hat zu zwei die Eisenbahnen betreffenden Richtlinien eine Stellungnahme () abgegeben; zu der Richtlinie 95/18 über die Erteilung von Betriebsgenehmigungen an Eisenbahnunternehmen und der Richtlinie 95/19 über die Zuweisung von Fahrwegekapazität und für die Berechnung von Wegeentgelten. Diese Richtlinien dürfen als logische Anwendung der bereits in der Richtlinie 91/440 - im Rahmen von Artikel 10 hinsichtlich der Subjekte und Märkte, für die eine Liberalisierung in Frage kommt - zum Ausdruck gebrachten Zielvorstellungen gelten. In dieser Stellungnahme bemängelt der Ausschuß, daß die Richtlinien die entstandene Lage nicht ausreichend berücksichtigen und die Probleme ihrer Umsetzung und Durchführung im Hinblick auf die Förderung der Entwicklung des Eisenbahnverkehrs dringend gelöst werden müssen. Die Durchführung dieser beiden Richtlinien seitens der Mitgliedstaaten bildet die Voraussetzung für die Verwirklichung des Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur über die Schaffung eines wettbewerbsoffenen Marktes für die Zeitraster.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Strukturwandel und Liberalisierung

3.1.1. Natürlich ist nicht gesagt, daß die den Maßnahmen der Europäischen Kommission innewohnende logische Zielrichtung über eine Ausweitung des Anwendungsbereichs der Richtlinie 91/440 durch eine Änderung von Artikel 10 auch sofort zu entsprechenden Schritten führt. Der neue Richtlinienvorschlag stellt eine Ausweitung von Artikel 10 der Richtlinie 91/440 dar. Im wesentlichen kommt hier bei grenzüberschreitenden Personenverkehrsleistungen und bei allen Güterverkehrsleistungen das Prinzip der schrittweisen Liberalisierung zur Geltung.

3.1.2. Die beiden Richtlinien zu den Betriebsgenehmigungen und der Zuweisung von Wegekapazitäten sind zwei Maßnahmen zur strikten Durchführung der Richtlinie 91/440 und somit eine Ergänzung, die nicht über deren Anwendungsbereich hinausgehen soll. Zweifellos wird hier aber der Weg einer schrittweisen Liberalisierung des Eisenbahnverkehrs beschritten.

3.1.3. Wie die Erfahrungen aus anderen öffentlichen Dienstleistungssektoren zeigen, kann man angesichts des Modernisierungsprozesses zwar Verzögerungstaktiken anwenden, dies jedoch an der allgemeinen Tendenz nichts ändert. Also laufen die nationalen Instanzen und die Unternehmer, die sich in einer Defensivposition verschanzen, Gefahr, sich mittelfristig einen Wettbewerbsnachteil einzuhandeln.

3.1.4. Die Eisenbahnmonopole mit ihren dem Betrieb auferlegten Fesseln, die bisher gemeinhin mit der unzureichenden technischen Harmonisierung (rollendes Material) und mit den mit dem öffentlichen Dienstleistungsauftrag verbundenen Verpflichtungen erklärt wurden, befinden sich in einer strukturellen Krise; aufgrund der genannten Sachzwänge können sich die Eisenbahnen nur schwer im Wettbewerb mit Unternehmen behaupten, denen nicht die Fesseln eines öffentlichen Dienstes auferlegt sind. In anderen Fällen wie der Telekommunikation und Stromversorgung sind die Unternehmen mit dem Strukturwandel besser fertig geworden, so daß sich hier im Verhältnis zu den weitgehend noch von Steuergeldern abhängigen Eisenbahnunternehmen die Möglichkeit erheblich höherer Erlöse aus dem Markt eröffnet.

3.1.5. Die Europäische Kommission räumt ein, daß der Liberalisierungsprozeß im Eisenbahnsektor schrittweise zu erfolgen hat, da die Besonderheiten des Sektors und die Auswirkungen auf den den Eisenbahnunternehmen vom Staat bzw. staatlichen Einrichtungen auferlegten öffentlichen Dienstleistungsauftrag berücksichtigt werden müssen. Aber der Prozeß muß nach Auffassung der Europäischen Union - wenn auch schrittweise - gleichwohl vorangehen.

3.1.6. Auf das formale Bekenntnis, den Liberalisierungsprozeß bei den Eisenbahnen schrittweise durchzuführen, folgen jedoch neuerliche Bemühungen seitens der Europäischen Kommission, die Deregulierungsprozesse voranzutreiben, ohne daß - wie dies die Benutzer und die Kräfte der Gesellschaft zu Recht fordern - dabei eine den spezifischen Erfordernissen dieses Sektors wirklich angepaßte Strategie sichtbar würde.

3.2. Die Auswirkungen auf Unternehmen und Betreiber

3.2.1. Alle diese Faktoren können erhebliche Folgen für die strategische Entwicklung der Unternehmen in den nächsten Jahren mit sich bringen, wenn man berücksichtigt, daß allein die Richtlinie 91/440 schon einen einschneidenden organisatorischen Wandel bei den europäischen Eisenbahnunternehmen ausgelöst hat.

3.2.2. Den wirklichen Schlüssel für die Liberalisierungsprozesse im Europäischen Wirtschaftsraum stellen die Regeln für den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur dar. Diese Frage ist eng verbunden mit dem Entwicklungsvorhaben für ein transeuropäisches Eisenbahnnetz, zu dessen Investitionsfinanzierung auch privates Kapital herangezogen werden soll.

3.2.3. Dieses im Vergleich zur Praxis der letzten Jahrzehnte innovative Element bringt es mit sich, daß die Zugangsregeln definiert werden müssen, die einerseits die privaten Beiträge zur Finanzierung der Projekte sicherstellen und andererseits die Einzelheiten für die kommerzielle Nutzung der Netze durch die Eisenbahnunternehmen festlegen sollen.

3.3. Die wirtschaftlichen und sozialen Begleiterscheinungen einer vollen Liberalisierung

3.3.1. Die Debatte über den Zeitplan für die volle Liberalisierung des Infrastrukturzugangs ist eröffnet. Aber es herrscht die weitverbreitete Auffassung, daß dieser Markt nicht auf die gleiche Weise wie jeder andere Markt behandelt werden darf; denn das könnte sich ungünstig auf die Wettbewerbsfähigkeit der Eisenbahnen gegenüber anderen Verkehrsträgern auswirken.

3.3.2. Dank dem Weißbuch der Kommission "Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung" (Delors-Plan) konnte sich die Überzeugung rascher durchsetzen, daß die Schaffung des Binnenmarktes massierte Investitionen in die transeuropäischen Netze erforderlich mache, damit die Europäische Union wettbewerbsfähiger würde. "Eine Hauptaufgabe", so das Weißbuch, "ist die Schaffung hochleistungsfähiger Netze in der gesamten Union und über ihre Grenzen hinaus. Zu diesem Zweck müssen alle Bereiche der öffentlichen Hand und die privaten Betreiber gemeinsame, umfangreiche und dauerhafte Anstrengungen unternehmen."

3.3.3. Ferner heißt es: "Nach der Analyse der Kommission wären an direkten Investitionen bis 1999 insgesamt 400 Milliarden ECU nötig, davon 220 Milliarden im Bereich Verkehr, 150 Milliarden ECU im Bereich Telekommunikation und 13 Milliarden ECU im Bereich Energietransport." Das sind außerordentlich ehrgeizige Ziele, die nur erreicht werden können, wenn es gelingt, neue Finanzierungstechniken, -verfahren und -modalitäten zu nutzen, damit sich Maßnahmen, die der Größe der Herausforderung entsprechen, auch verwirklichen lassen.

3.3.4. Natürlich muß sich, wer Mittel dieser Größenordnung, wie sie für die Finanzierung der Integration der Netze () im Europäischen Wirtschaftsraum nötig sind, auftreiben will, über die damit verbundenen Schwierigkeiten klar werden. Die finanzielle Lage der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten läßt kaum Spielraum für eine weitere Aufstockung der öffentlichen Finanzierungsmittel. Die in bestimmten Bereichen, insbesondere auf dem Gebiet der Verkehrsinfrastruktur, erforderlichen umfangreichen Investitionen bedürfen neuer Formen der Partnerschaft zwischen den privaten und öffentlichen Geldgebern zusammen mit Finanzierungstechniken, die die Gesamtheit aller verfügbaren Finanzierungsquellen und -formen abdecken.

3.3.5. Der Aufbau eines transeuropäischen Eisenbahnnetzes setzt die Festlegung von Standards für die Harmonisierung des Betriebs voraus, damit ein funktionierender Markt für Eisenbahnverkehrsdienstleistungen entstehen kann ().

3.3.6. Das Investitionsprogramm für den Ausbau vorhandener und den Bau neuer Strecken macht eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen den europäischen Industrien auf Unternehmensebene erforderlich.

3.3.7. Im Laufe der letzten Jahrzehnte haben sich die Eisenbahnen als nationale Unternehmen behauptet, die oft auch dazu dienten, nationalen Herstellern Aufträge zu garantieren, was wiederum ungünstige Folgen für die Verbraucher hatte.

Die Öffnung des europäischen Marktes und die Globalisierung der Wirtschaft bringt es mit sich, daß diese Organisationsformen aufgebrochen werden müssen.

3.3.8 Der Abschied von gängigen Organisationsmodellen, die man überwinden muß, um den Eisenbahndienstleistungsmarkt, und sei es nur schrittweise, zu liberalisieren, stellt die Regierungen, die Unternehmen und die Arbeitnehmervereinigungen vor wachsende soziale Probleme an verschiedenen Fronten. Daher ist es unbedingt nötig,

- von einer stark zurückgehenden Beschäftigung in jeder Phase der strukturellen Modernisierung (die schon jetzt in Europa Zehntausende von Arbeitsplätzen vernichtet) unter Berücksichtigung der Folgen für die Nutzer bzw. Verbraucher der heute noch öffentlichen Dienstleistungen,

- zur qualifizierten Schaffung neuer Beschäftigungsmöglichkeiten in der erhofften nächsten Phase der Wiederbelebung des Schienenverkehrs, und

- zur Umschulung des aktiven Personals, für das in der gegenwärtigen unionsweiten Krise der Vorsorgesysteme nicht leicht Vorruhestandsregelungen gefunden werden können,

zu gelangen.

3.4. Ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten bei den Eisenbahnen?

3.4.1. Der neue Richtlinienvorschlag wird, da er kürzere Fristen bei der Öffnung des Eisenbahnmarktes und eine schnellere Ausweitung des Anwendungsbereichs dieser Öffnung vorsieht, radikale Auswirkungen haben. Von der Festlegung der Liberalisierungsgrundsätze käme man zu einer tatsächlichen Ausweitung des freien Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur für kommerzielle Betreiber.

Damit zeichnet sich eine neue Gemeinschaftsregelung zu einem Zeitpunkt ab, da sich die europäischen Eisenbahnunternehmen noch nicht an die neue Situation, die durch die Verabschiedung der Richtlinie 91/440 und der beiden Richtlinien zu den Betriebsgenehmigungen und der Zuweisung der Fahrwegekapazitäten entstand, angepaßt haben.

3.4.2. Denn der Prozeß der Umsetzung der Richtlinie 91/440 zeigt die Gefahr eines politischen Auseinanderdriftens zwischen den Staaten in dem schwierigen Augenblick, da die Richtlinien der Gemeinschaft zur Eisenbahnpolitik übernommen werden sollen. Diese Lage ist um so kritischer, als die neuen Richtlinien, die schon verabschiedet sind oder noch diskutiert werden, die Mitgliedstaaten mit ihrem weiten Handlungsspielraum zu schnell mit diesem Problem konfrontieren.

3.4.3. Grob gesprochen lassen sich zwei Extreme feststellen, zwischen denen sich die Mitgliedstaaten bewegen. Auf der einen Seite befinden sich die Staaten, die für die Liberalisierung sind und bis zu Privatisierungsplänen gehen, nach denen die Eisenbahn in kommerzielle Unternehmen zerschlagen und auch bei den Eisenbahndienstleistungen eine Wettbewerbssituation geschaffen werden soll. Auf der anderen Seite geht man bei der Übernahme der gemeinschaftlichen Liberalisierungsschritte äußerst vorsichtig vor, so daß die Trennung zwischen Betreibern des Netzes und kommerziellen Unternehmen nicht einmal ein Diskussionsthema ist. Außerdem gibt es eine Reihe von Zwischenpositionen, die noch im Fluß sind.

3.4.4. Angesichts der verschiedenen Verfahren der nationalen Instanzen bei der Umsetzung der Gemeinschaftsrichtlinien droht die Entstehung eines Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten im Eisenbahnsektor.

3.4.5. Es wäre natürlich noch verfrüht, die Auswirkungen der Liberalisierung bei den Eisenbahnen auf die Wettbewerbsfähigkeit der in diesem Sektor agierenden Unternehmen abschätzen zu wollen. Das muß auch deswegen gesagt werden, weil die radikaleren Folgen der institutionellen Neuerungen durch die Anwendung der Richtlinien über die Betriebsgenehmigungen und die Zuweisung der Fahrwegekapazitäten und künftige Entscheidungen im Gefolge dieser Richtlinien erst in den nächsten Jahren sichtbar werden.

3.4.6. Die Fakten belegen, daß die Liberalisierungspolitik der Gemeinschaft zumindest bis jetzt die Wettbewerbsposition der Eisenbahnen gegenüber anderen Verkehrsträgern nicht verbessert hat.

3.4.7. Auch die ersten Jahre dieses Jahrzehnts sind durch den Verlust von Marktanteilen, gemessen am Transportvolumen, gekennzeichnet, was sich vor allem im Güterverkehr bemerkbar macht.

3.4.8. Gleichwohl brachte das von der Europäischen Kommission inaugurierte Reformwerk, wenn es auch bei der Marktstellung noch nicht zu einer Umkehrung der Tendenzen gegenüber der Entwicklung während der letzten Jahrzehnte kam, zumindest organisatorische Neuerungen im Gefüge der Eisenbahnunternehmen mit sich und beschleunigte den Wandel in der strategischen Rolle der Eisenbahnen.

4. Schlußbemerkungen

4.1. Nach den vielen Überlegungen und Untersuchungen, die in diesem Bereich angestellt wurden, und nach der einstimmig angenommenen Bewertung des Wirtschafts- und Sozialausschusses, die sich aus den vor kurzem verabschiedeten Stellungnahmen zur Frage der Eisenbahnreform ergibt, kann festgestellt werden, daß die Zeit nur dann reif für weitere Liberalisierungsschritte ist, wenn diese von einer kohärenten und abgestimmten Politik zur umfassenden Reform des Sektors in wirtschaftlicher, sozialer und managementspezifischer Hinsicht begleitet werden. Zu nennen sind:

- die Unabhängigkeit der Betriebsführung;

- die Sanierung der Finanzen;

- die Berücksichtigung des Problems der externen Kosten;

- die Entwicklung des intermodalen Verkehrs;

- die Problematik der Interoperabilität;

- die Festlegung auf europäischer Ebene des Bedarfs an öffentlichen Diensten;

- die Harmonisierung im sozialen Bereich unter besonderer Berücksichtigung der Beschäftigungsprobleme und der Arbeitszeit;

- die Festlegung der Sicherheitsnormen und -vorschriften auf europäischer Ebene.

4.2. Was im besonderen den Richtlinienvorschlag des Rates zur Änderung der Richtlinie 91/440 angeht, anerkennt und bestätigt der Wirtschafts- und Sozialausschuß den logischen Zusammenhang mit der umfassenden Aufgabe einer Reform des Verkehrswesens im Binnenmarkt und der Notwendigkeit, die Wettbewerbsfähigkeit der Eisenbahnen zu steigern. Er meint jedoch, daß eine Harmonisierung zwischen den Staaten, indem die Regierungen sowohl die bereits verabschiedeten Richtlinien als auch diejenigen, die noch auf die Verabschiedung durch den Ministerrat warten, in nationales Recht umsetzen, die Verwirklichung der genannten Ziele beträchtlich erleichtern würde.

4.3. Der Ausschuß fordert die Kommission darüber hinaus auf, den Meinungsaustausch bei der Konsultierung der Sozialpartner zu intensivieren, um die Auswirkungen der so geänderten Richtlinie, die möglicherweise bald verabschiedet wird, auf den Arbeitsmarkt überprüfen und die ungünstigen Folgen, die sie mit sich bringen dürfte, mit Hilfe eines mit den sozialen Kräften zu vereinbarenden Unterstützungsprogramms der Gemeinschaft abfangen zu können. Ferner fordert der Ausschuß die Kommission auf, die Ausarbeitung der Mitteilung über den öffentlichen Dienst beschleunigt voranzutreiben.

4.4. Schließlich regt der Ausschuß angesichts der komplexen Problematik einer Reform des Eisenbahnverkehrs die Festlegung eines als Bezugsrahmen dienenden Zeitplans nach dem Muster an, wie ein solcher für den Telekommunikationssektor, die Eisen- und Stahlindustrie und andere, ähnlich komplexe Sektoren aufgestellt wurde.

Geschehen zu Brüssel am 28. Februar 1996.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Carlos FERRER

() ABl. Nr. C 321 vom 1. 12. 1995, S. 10.

() ABl. Nr. C 225/90, S. 27; ABl. Nr. L 237 vom 24. 8. 1991, S. 25.

() ABl. Nr. C 393/95, S. 56.

() Siehe Stellungnahme des WSA zu dem Vorschlag für eine Entscheidung des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinschaftliche Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes. ABl. Nr. C 397 vom 31. 12. 1994, S. 23.

() Siehe Stellungnahme des WSA zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Interoperabilität des europäischen Hochgeschwindigkeitsbahnnetzes. ABl. Nr. C 397 vom 31. 12. 1994, S. 8.