Sonderbericht Nr. 6/2001

über Milchquoten, zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2001/C 305/01)

INHALT

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ZUSAMMENFASSUNG

I. Die Milchquotenregelung wurde 1984 in die gemeinsame Marktorganisation (GMO) für Milch und Milcherzeugnisse mit dem Ziel eingeführt, das Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage im Markt für Milch und Milcherzeugnisse abzubauen. Zweck dieser Regelung war es, die Produktion durch die Einführung von "Referenzmengen" (einzelbetriebliche Quoten) für Milcherzeuger zu begrenzen, wobei im Falle einer die Einzelquoten überschreitenden Produktion eine Abgabe auf die Milch erhoben wurde, die eine Abschreckungswirkung haben sollte (siehe Ziffer 1).

II. Es wurden Maßnahmen zur Verringerung der Produktion um rund 8 % während eines Zeitraums von 9 Jahren ergriffen. In den 15 Mitgliedstaaten hat sich die Milcherzeugung auf 120 Mio. t stabilisiert. Der Anteil der EU am Weltausfuhrmarkt ist zurückgegangen, doch sind die ausgeführten Überschüsse mit rund 15 Mio. t seit 1995 unverändert geblieben. Trotz dieser subventionierten Überschüsse sehen die Beschlüsse zur Reform der GMO für Milch und Milcherzeugnisse vor, die nationalen Referenzmengen zwischen April 2000 und April 2005 um 2,5 % zu erhöhen (siehe Ziffer 3).

III. In früheren Berichten untersuchte der Hof die bis 1991 angenommenen Maßnahmen. In diesem Bericht wird die Verwaltung der Kommission in Bezug auf die nach diesem Zeitpunkt verabschiedeten Maßnahmen einer Überprüfung unterzogen.

IV. Durch die Prüfung sollte die Wirksamkeit der Quotenregelung in ihrer jetzigen Form unter dem Gesichtspunkt der Verwirklichung des Ziels der Begrenzung der Milcherzeugung in der EU und der Herstellung eines Gleichgewichts auf dem Markt bewertet werden (siehe Ziffer 6).

V. Es kann generell festgestellt werden, dass mit der Quotenregelung das Ziel der Begrenzung der Produktion auf das gewünschte Niveau erreicht wurde, da die Überschussproduktion über die nationalen Referenzmengen hinaus nachweislich unter 1 % liegt (siehe Ziffern 9 - 13).

VI. Die Festsetzung der Gesamtquotenhöhe hat zwar zu einer Stabilisierung der Erzeugung geführt, nicht jedoch eine Abstimmung der Milcherzeugung auf den nicht subventionierten Binnenverbrauch und die nicht subventionierten Ausfuhren zur Folge gehabt (siehe Ziffern 14 - 15).

VII. Gleichzeitig hat die Quotenregelung die Umstrukturierung des Milchsektors innerhalb der einzelnen Mitgliedstaaten nicht maßgeblich behindert. Die Tendenz zu wenigen großen Milchwirtschaftsbetrieben in der EU hat angehalten. Zahlreiche kleine Milchwirtschaftsbetriebe sind im Zuge der Rationalisierung des Sektors weggefallen. Die Mehrzahl der verbliebenen Landwirte erzielen weniger als die Hälfte ihres Einkommens aus landwirtschaftlicher Tätigkeit. Dies gilt für die Milcherzeugung ebenso wie für andere Sektoren. Darüber hinaus konnte der vormalige tendenzielle Anstieg der Haushaltskosten für die GMO für Milch und Milcherzeugnisse umgekehrt werden (siehe Ziffern 16 - 24).

VIII. Kommission und Rat ließen zu, dass die Regelung zunehmend flexibler gehandhabt wird. Diese hätte auf eine Verringerung der Gesamthöhe hinauslaufen sollen. Die Mitgliedstaaten können innerhalb desselben Milchquotenrahmens im Hinblick auf die Struktur der landwirtschaftlichen Betriebe stark voneinander abweichende politische Ziele verfolgen. Als Folge hiervon sind einige der finanziellen und wirtschaftlichen Vorteile, die durch die Regelung erhöht werden sollten, auf der Strecke geblieben (siehe Ziffern 40 - 42).

IX. Der Absatz der strukturellen Milchüberschüsse wird auch künftig massive Unterstützung aus dem EU-Haushalt erforderlich machen, die durchaus auch noch ansteigen könnte, wenn man sich die Erweiterung der EU, die derzeitigen Verbrauchertrends und die Einflussnahme vonseiten der Welthandelsorganisation im Hinblick auf eine Verringerung der Ausfuhrerstattungen vor Augen hält. Vor diesem Hintergrund muss die Kommission noch eine grundlegende Reform des Milchsektors vorschlagen, die zu einer Reduzierung der Gesamthöhe der Milcherzeugung führt und sie in Einklang mit potenziellen nicht subventionierten Verkäufen auf dem Markt bringt (siehe Ziffern 61 - 66 und Anhang 1).

X. Die aufeinander folgenden Beschlüsse des Rates betreffend die Erhöhung der nationalen Referenzmengen, die ohne eine erhebliche Reduzierung der Interventionspreise einherging, ließen eine Liberalisierung des Sektors für Milch und Milcherzeugnisse vergleichbar der im Bereich der landwirtschaftlichen Kulturpflanzen nicht zu. Die Ausgaben im Sektor für Milch und Milcherzeugnisse sanken von 4285,3 Mio. EUR 1983 (27 % der EAGFL-Garantieausgaben) auf 2601,3 Mio. EUR 1999 (6,5 % der EAGFL-Garantieausgaben). Jedoch sind immer noch Ausgaben von fast 3 Mrd. EUR jährlich erforderlich, um einen anhaltenden Überschuss zu finanzieren, der sich unweigerlich aus den Ratsbeschlüssen ergibt. Diese Unterstützungshöhe zulasten des europäischen Steuerzahlers kommt zu den von den Verbrauchern innerhalb der EU getragenen höheren Preisen für Milch und Milcherzeugnisse noch hinzu (siehe Ziffer 72).

XI. Die Probleme bei der Durchführung der Regelung bestehen fort. In Italien hat sich an der in früheren Berichten aufgezeigten grundlegenden Schwierigkeit, die Erhebung der Abgabe durchzusetzen, nichts geändert. In Spanien und Griechenland sind Verbesserungen erzielt worden, auch wenn nach wie vor Probleme im Zusammenhang mit ausstehenden Abgabenschulden auftreten. Wenn einzelne Milcherzeuger die Abgabe de facto nicht zahlen, geht deren Abschreckungswirkung ins Leere und der Überproduktion wird Vorschub geleistet. Darüber hinaus wird dann durch die Einziehung der Abgabenschuld bei den Mitgliedstaaten durch die Kommission tatsächlich ein nationaler Zuschuss für bestimmte Milcherzeuger geschaffen, was eine Wettbewerbsverzerrung zur Folge hat (siehe Ziffern 32 - 37).

XII. Rund 17 Jahre nach ihrer Einführung ist die Quotenregelung noch immer nicht im vollen Umfang umgesetzt, wie dies die fortbestehende Notwendigkeit von Vorschusskürzungen und Kürzungen in den Rechnungsabschlussentscheidungen in Bezug auf einige Mitgliedstaaten zeigt. Dies ist Ausdruck einer fortgesetzten Wettbewerbsverzerrung im Gefolge eines Systems, das die Mitgliedstaaten nicht immer konsequent verwalten (siehe Ziffer 70).

XIII. Die Rolle der Kommission bei der Durchsetzung der Abgabe und der Verbuchung ihres Eingangs sollte dahin gehend überprüft werden, dass die strikte und rechtzeitige Anwendung der Rechtsvorschriften gewährleistet ist. Die Kommission sollte die Möglichkeit der Verbesserung der im Rahmen der Regelung vorgesehenen Überprüfungen und Sanktionen untersuchen und durch die genaue Beschreibung der durchzuführenden Überprüfungen zur Förderung der besten Methoden in den Mitgliedstaaten beitragen. Der verordnungsrechtliche Rahmen der Gemeinschaft sollte eine Reihe von Sanktionen umfassen, welche es den Mitgliedstaaten gestatten, geringfügige Verstöße gegen Verordnungen durch Abnehmer und Direktverkäufer zu ahnden. Kurzfristig sollte die Kommission die Möglichkeit einer Übertragung von Quoten zwischen Erzeugern in verschiedenen Mitgliedstaaten prüfen und in der Folge die Gesamtquote senken. Mittelfristig sollte sie Vorschläge für eine grundlegende Reform des Milchsektors machen mit dem Ziel, zwischen der Milcherzeugung insgesamt und dem nicht subventionierten Binnenverbrauch sowie den potenziellen nicht subventionierten Ausfuhren ein Gleichgewicht herzustellen sowie gleichzeitig den Milcherzeugern einen angemessenen Lebensstandard zu gewährleisten und die Grundlage dafür zu legen, dass die Quotenregelung auslaufen kann (siehe Ziffer 73).

DIE MILCHQUOTENREGELUNG WURDE EINGEFÜHRT, UM DAS UNGLEICHGEWICHT ZWISCHEN ANGEBOT UND NACHFRAGE IM MILCHMARKT ABZUBAUEN

1. Die Milchquotenregelung wurde 1984(1) eingeführt. Zweck der Regelung war es, das Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage im Milchmarkt zu beheben, indem durch die Einführung von für Milcherzeuger geltenden "Referenzmengen" für Milch (einzelbetriebliche Quoten) die Produktion auf eine bestimmte Höhe begrenzt wird. Diese einzelbetrieblichen Quoten waren das Ergebnis der auf nationaler Ebene erfolgten Zuteilung einer vom Rat für jeden Mitgliedstaat festgesetzten nationalen Referenzmenge (nationale Milchquote). Wird Milch über die Einzelquoten hinaus erzeugt, so fällt eine Abgabe an, die eine Abschreckungswirkung haben soll(2). Diese "zusätzliche Abgabe", gemeinhin auch als "Zusatzabgabe" bekannt, muss der Erzeuger an den Abnehmer der Milch(3) oder aber der Direktverkäufer(4) der Milch an die zuständige Stelle im Mitgliedstaat entrichten. Die Erlöse aus der Abgabe werden von den Zahlstellen des EAGFL als "negative Ausgaben" gemeldet.

2. Die dem Rat von der Kommission vorgelegte Milchbilanz zeigte, dass 1984 das Angebot 120 % der Binnennachfrage betrug und dass trotz der auf 12,7 Mio. t veranschlagten Ausfuhren die Überschüsse innerhalb der EU für dieses Jahr bei 6,7 Mio. t lagen(5). Die Gesamtsumme der nationalen Milchquoten für die zehn Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft war ursprünglich auf 103,7 Mio. t festgesetzt worden (99,9 Mio. t bei Lieferungen an Molkereien), was in etwa der Höhe des Durchschnittsbetrags der Lieferungen für die Jahre 1981 bis 1983 entsprach. Nach Auffassung des Hofes war dieses Niveau in Anbetracht des Binnenverbrauchs von Milch und Milcherzeugnissen von schätzungsweise 85 Mio. t zu hoch(6).

3. In der Folge wurden eine Reihe von Maßnahmen zur Eindämmung der Milcherzeugung getroffen(7), die zu einem allgemeinen Rückgang der Milchquoten um 8 % während eines Zeitraums von neun Jahren (Milchwirtschaftsjahre 1984/85 bis 1993/94) führten. Während desselben Zeitraums fiel die Milcherzeugung tatsächlich um rund 10 %. Seit diesem Zeitraum wurden keine weiteren Anpassungen der nationalen Referenzmengen vorgenommen, und die Höhe der Milcherzeugung in den 15 Mitgliedstaaten hat sich auf 120 Mio. t stabilisiert. Die ab 2000 in Kraft tretenden Beschlüsse betreffend die Reform der Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse sehen eine Erhöhung der nationalen Referenzmengen um 1,18 % zwischen April 2000 und April 2001 vor sowie eine spätere Erhöhung von 1,28 % ab April 2005 (siehe Anhang 1, Ziffer 4).

4. Die Übertragung von Quoten zwischen Mitgliedstaaten ist nicht gestattet. Übertragungen von Quoten zwischen Erzeugern innerhalb eines Mitgliedstaates sind erlaubt, doch ist die Festlegung der Anwendungsvorschriften für die Übertragung jedem Mitgliedstaat selbst überlassen. Die einzelnen Mitgliedstaaten können einen fast freien Markt für den Handel von Milchquoten gestatten. Durch diesen Ansatz wird die Konzentration von Quoten in den am rentabelsten arbeitenden Betrieben gefördert. Andererseits können die Mitgliedstaaten sämtliche Übertragungen von Quoten zentral überwachen, wobei für die Genehmigung der Übertragung vom Mitgliedstaat aufgestellte administrative Kriterien maßgeblich sind. Mit jenem Ansatz werden regionale Ziele in Verbindung mit der ländlichen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Entwicklung verfolgt.

5. Die Ergebnisse der vom Hof durchgeführten vorangehenden Prüfungen im Zusammenhang mit der Milchquotenregelung wurden in zwei Sonderberichten(8) und drei Jahresberichten(9) veröffentlicht.

PRÜFUNG DES HOFES

6. Durch die Prüfung sollte die Wirksamkeit der Quotenregelung in ihrer jetzigen Form im Hinblick auf die Erreichung des Ziels der Begrenzung der Milcherzeugung innerhalb der EU und der Herstellung eines Marktgleichgewichts bewertet werden.

7. Insbesondere sollte im Rahmen der Prüfung bewertet werden, inwieweit:

a) die Kommission die Durchführung der Regelung korrekt überwacht, geeignete Kontrollverfahren eingerichtet hat und die nötigen Schritte einleitet, um die Regelung im Falle von Zuwiderhandlungen oder nachweislichen Kontrollmängeln zu verschärfen;

b) die Umsetzung der Regelung durch die Mitgliedstaaten im Einklang mit den Rechtsvorschriften steht; besonderes Augenmerk galt dem Vorhandensein angemessener nationaler Gesetzgebungs- und Verwaltungsstrukturen, den Kontrollen der Meldungen der erzeugten Milch, der Zuteilung einzelbetrieblicher Quoten, der Zulassung sämtlicher Abnehmer, der jährlichen Kontrollen bei Abnehmern und Direktverkäufern sowie der Einziehung und Verbuchung der Abgabe zugunsten der Europäischen Union.

8. Der Hof untersuchte die Rolle der Kommission in neun Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Griechenland, Italien, Irland, Niederlande, Portugal, Spanien, Vereinigtes Königreich), auf die 80 % der zugeteilten Quoten entfällt.

AUSWIRKUNGEN DER QUOTENREGELUNG AUF DIE ENTWICKLUNG DES MILCHMARKTES

Änderung der Quotenhöhe im Laufe der Zeit

9. Wie aus Anhang 2 ersichtlich, war die Gesamtquotenhöhe in der EU seit 1984 Änderungen unterworfen. Die nationalen Referenzmengen wurden 1984 und 1993 um durchschnittlich 8 % gekürzt.

10. Seit dem Milchwirtschaftsjahr 1993/94(10) sind die nationalen Gesamtreferenzmengen für die 12 Mitgliedstaaten auf dem Stand von 109 Mio. t geblieben. Dieser Betrag umfasst eine Erhöhung von 2,2 Mio. t gegenüber dem Betrag von 1992/93, die größtenteils aus zusätzlichen nationalen Referenzmengen in Höhe von 1,5 Mio. t, welche Italien, Spanien und Griechenland zugeteilt wurden, bestand. Ab dem Milchwirtschaftsjahr 1995/96 wurden die nationalen Referenzmengen für die drei neuen Mitgliedstaaten, namentlich Österreich, Schweden und Finnland, auf insgesamt 8,4 Mio. t festgesetzt. Seit diesem Zeitpunkt wurden die nationalen Referenzmengen für die 15 Mitgliedstaaten insgesamt auf 117,5 Mio. t festgesetzt, einschließlich 1,6 Mio. t für Direktverkäufe durch Milcherzeuger.

11. Die Anpassung der nationalen Referenzmengen für Italien, Spanien und Griechenland zusammen mit der Festsetzung der nationalen Referenzmengen für die drei neuen Mitgliedstaaten führten zu einer allgemeinen Erhöhung der nationalen Referenzmengen in Höhe von 10,6 Mio. t.

Die Milcherzeugung ist der nationalen Quotenhöhe angenähert

12. Seit 1993 hat sich die Milcherzeugung auf rund 120 Mio. t stabilisiert (siehe Anhang 3). Die Mehrzahl der Mitgliedstaaten hat ihre Erzeugung gegenüber 1984, dem Jahr der Einführung der Milchquoten, um mehr als 10 % verringert. In Portugal (+ 10 % zwischen 1992(11) und 1998) und in Griechenland (+ 9 % zwischen 1984 und 1998) ist die Milchproduktion angestiegen.

13. Seit dem Milchwirtschaftsjahr 1995/96 wurden die Referenzmengen für die Lieferungen an Molkereien in den meisten Mitgliedstaaten systematisch geringfügig (allgemein weniger als 1 %) überschritten, trotz eines geringeren Abstandes zwischen Milcherzeugung und nationalen Referenzmengen. Dies ist im Wesentlichen auf die Erhöhung des Milchfettgehalts zurückzuführen. Die an die Molkereien gelieferten Milchmengen werden auf der Grundlage des tatsächlichen Fettgehalts der Milch im Verhältnis zu einem zum Zeitpunkt der Einführung der Milchquoten bestimmten Referenzfettgehalt angepasst. Diese Berichtigungen haben zur Folge, dass die nationalen Referenzmengen überschritten werden und die Zusatzabgabe Anwendung findet (siehe Abbildung 1).

Abbildung Nr. 1

Bruttomilchlieferungen an Molkereien, Anpassung der gelieferten Milchmengen je nach Fettgehalt, Einfuhr von Milcherzeugnissen und Binnenverbrauch von Milcherzeugnissen

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Quelle:

ZMP-Bilanz Milch-Übersichten der Antworten auf die Fragebögen gemäß Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 (GD Landwirtschaft).

Die Quotenhöhe hat dennoch strukturelle Überschüsse zur Folge

14. Die Quotenhöhe wurde ungeachtet der Tatsache, dass der Gemeinschaftsmarkt einen strukturellen Überschuss aufwies, heraufgesetzt (siehe Abbildung 1).

15. Diese subventionierte Ausfuhr von Milcherzeugnissen ist während der letzten zehn Jahre mit rund 15 Mio. t stabil geblieben (siehe Anhang 5 "Bilanz des Milchsektors in Milchäquivalent" und Abbildung 2).

Hinzu kommt, dass der subventionierte Binnenverbrauch von Butter und Magermilchpulver (MMP) vom Hof auf 10 Mio. t Milchäquivalent geschätzt wird. Tatsächlich ist der Anteil der bezuschussten Butter am Binnenverbrauch zwischen 1991 und 1994 von 26,8 % auf 32 % angestiegen. Seit 1995 wurden für etwa 500000 t Butter oder 28 % der auf dem Binnenmarkt konsumierten Butter Gemeinschaftsbeihilfen in Höhe von durchschnittlich 30 % des Marktpreises(12) gewährt. Während desselben Zeitraumes ist die Menge des subventionierten, auf dem Binnenmarkt(13) verbrauchten Magermilchpulvers gesunken. Beihilfen für die Verwendung von Magermilchpulver wurden für mehr als 50 % der auf dem Weltmarkt konsumierten Mengen gezahlt. Diese Beihilfe ist auf rund 35 % des Marktpreises festgesetzt worden(14) (siehe Abbildung 3).

Abbildung Nr. 2

Bilanz des Milchsektors: Überschuss des Angebots gegenüber der Binnennachfrage, Ausfuhren und Bestandsänderungen

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Anmerkung:

Für 1986 bis 1999 EU-12 (neue Länder ausgenommen) - für 1991 bis 1994 EU-12 (einschließlich neue Länder) - ab 1995 EU-15, 1998 Vorausschätzungen. Für 1992: vorläufige in der ZMP-Bilanz Milch 1992 veröffentlichte Daten (die Aktualisierungen unterscheiden sich erheblich von diesen Daten). Für die anderen Jahre: letzte verfügbare Daten. Eigenverbrauch im Betrieb und Direktverkäufe wurden nicht berücksichtigt.

Quelle:

ZMP-Bilanz Milch.

Abbildung Nr. 3

Absatz von Milcherzeugnissen (1998)

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Quelle:

ZMP-Bilanz Milch.

Haushaltsausgaben

16. Das Gleichgewicht auf dem Markt für Milch und Milcherzeugnisse wird dadurch aufrechterhalten, dass die Gemeinschaft den Absatz von 25 Mio. t(15) Milchäquivalent im Jahre 1999, mit Nettohaushaltskosten in Höhe von 2601 Mio. EUR finanziert. Die Aufsplitterung der Kosten auf die verschiedenen Maßnahmen ist aus Anhang 6 ersichtlich (siehe auch Abbildungen 4 und 5). Die Gesamtzahlungen der Zusatzabgabe zugunsten des Gemeinschaftshaushalts decken 16 % der Ausgaben der GMO für Milch und Milcherzeugnisse ab.

17. Seit der Einführung der Quotenregelung sind die Haushaltsausgaben für Zuschüsse im Sektor für Milch und Milcherzeugnisse relativ betrachtet stark zurückgegangen. Sie sanken von 27 % der EAGFL-Garantieausgaben 1983 auf 6,5 % 1999 (siehe Anhang 7). Die Gesamtsumme - in Höhe von 2,5 Mrd. EUR jährlich - ist nach wie vor relativ hoch, um damit im Grunde genommen einen von den Mitgliedstaaten stillschweigend gebilligten Überschuss zu finanzieren. Man muss sich vor Augen halten, dass diese Unterstützung zulasten des europäischen Steuerzahlers zu den von den Verbrauchern innerhalb der EU gezahlten höheren Preisen für Milch und Milcherzeugnisse noch hinzukommt (siehe Ziffern 22 und 63). Laut Schätzungen der OECD betragen die zusätzlichen Kosten für die EU-Verbraucher dieser Erzeugnisse mehr als 20 Mrd. EUR pro Jahr(16).

Abbildung Nr. 4

Gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse

Nach Kategorie aufgegliederte Ausgaben

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Quelle:

Zahlenangaben 1988-1996: Kommission, GDVI, GAP 2000 Arbeitsunterlage: Lage und Perspektiven. Milchsektor, Tabelle 14, April 1997. Zahlen 1997-1999: Zusammenstellung des Rechnungshofes auf der Grundlage der Dokumente zur Entwicklung der Ausgaben des EAGFL-Garantie, Kommission, GDVI. G.2. Für 1998 umfassen die Bruttoausgaben die Ausgaben unter Kapitel B1-20 (2810,8 Mio. ECU), die Schulmilchregelung (105 Mio. ECU) unter B1-312 und die Butter für Sozialhilfeempfänger (4 Mio. ECU) unter B1-313. Für 1999 umfassen die Bruttoausgaben die Ausgaben unter Kapitel B1-20 (3007,8 Mio. ECU), die Schulmilchregelung (87,6 Mio. ECU) unter B1-312 und die Butter für Sozialhilfeempfänger (3,6 Mio. ECU) unter B1-313.

Abbildung Nr. 5

Gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse

Nach Erzeugnis oder Maßnahme aufgegliederte Ausgaben

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Anm.:

Andere Maßnahmen sind Prämien für die Aufgabe der Erzeugung, Prämien für die vorübergehende Aussetzung der Erzeugung usw.

Andere Erzeugnisse sind Vollmilchpulver, Kondensmilch usw.

Quelle:

Siehe Abbildung 4.

18. Der Hof hat über die verschiedenen Aspekte des Milchmarktes berichtet, insbesondere die Maßnahmen zwecks Absatz von 25 Mio. t Milchäquivalent, die durch die Höhe der derzeit geltenden Milchquoten entstehen. Der Hof beanstandete die fehlende rigorose Bewertung der zur Verfügung stehenden Alternativen. Die Kommission setzte den Hof davon in Kenntnis, dass eine solche Studie durchgeführt werden wird(17).

Produktionspreise und Einkommen der Milchviehhalter

19. Die Einkommen der Milchwirtschaftsbetriebe, die auf der Basis des Agrarbetriebseinkommens pro Familienbetrieb (FNAV/FWU)(18) berechnet werden, verzeichneten zwischen 1984 und 1996 einen höheren Anstieg als die Einkommen landwirtschaftlicher Betriebe insgesamt (+ 66 % gegenüber + 61 %). Während dieses Zeitraums lagen die Einkommen der Milchwirtschaftsbetriebe erheblich über den durchschnittlichen Einkommen landwirtschaftlicher Betriebe.

20. Für diesen Anstieg gibt es drei Gründe: Unterstützung der Produktionspreise, erhöhte Produktivität der Milchwirtschaftsbetriebe (siehe Ziffer 23) und die direkte Gemeinschaftsbeihilfe aus anderen Sektoren. Obwohl diese Beihilfeart für den Milchsektor weniger bedeutend ist als für andere landwirtschaftliche Sektoren, ist ihr Beitrag zu den Einkommen der Milcherzeuger schrittweise angewachsen, von 7 % 1990 auf 24 % 1996.

21. Die den Milcherzeugern gezahlten Preise und die Einkommen(19) dieser Erzeuger weichen immer noch je nach Mitgliedstaat stark voneinander ab. Trotz einer stärkeren Angleichung der Preise nach 1984 lag der höchste an die Erzeuger (in Griechenland, Italien und Schweden) 1999 gezahlte Durchschnittspreis 25 % über dem niedrigsten (in Belgien, Irland und im Vereinigten Königreich gezahlten) Durchschnittspreis. Diese Diskrepanz ist im Hinblick auf das Einkommen noch größer. Die Einkommen der Milchviehhalter sind in Portugal und Schweden am niedrigsten. Im Zeitraum 1996/97 betrugen die Einkommen der Milchwirtschaftsbetriebe in Portugal und Schweden lediglich 32 % bzw. 36 % des durchschnittlichen Einkommens der Milcherzeuger in der Europäischen Union. Die Erklärung für die Diskrepanzen zwischen Preisen und Einkommen ist in den unterschiedlichen Strukturen der Milchbetriebe und Abnehmerbetriebe, Produktionskosten und der unterschiedlichen Nachfrage zu suchen und nicht im Bestehen der Quotenregelung.

Kosten für die Verbraucher

22. Während die Haushaltskosten nach und nach vermindert wurden, zahlt der Verbraucher weiterhin hohe Preise für Milcherzeugnisse, insbesondere als Ergebnis der Preisstützungsmaßnahmen. Für den Zeitraum 1997 - 1999 schätzte die OECD das Produktionsbeihilfeaequivalent(20) auf 54 % des Wertes der Milcherzeugung im Gegensatz zu 44 % bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen insgesamt. In anderen Worten zahlen die EU-Verbraucher im Vergleich zum freien Markt doppelt so viel für Milcherzeugnisse.

Die Umstrukturierung der Milcherzeugung wurde unter der Quotenregelung fortgesetzt

23. Zwischen 1979 und 1985 vor der Einführung der Quotenregelung war es zu einem deutlichen Zuwachs der Produktivität der Milchwirtschaftsbetriebe gekommen. Die Anzahl der Milchwirtschaftsbetriebe ging um rund 4 % jährlich zurück, und die Zahl des Milchviehs verzeichnete einen geringfügigen Rückgang. Die durchschnittliche Größe des Viehbestands pro Milchwirtschaftsbetrieb stieg jährlich um 4,5 % an (siehe Abbildung 6).

24. Seit der Einführung der Milchquotenregelung nahm die Produktivität der Milchwirtschaftsbetriebe weiterhin zu (siehe Abbildung 7). Zwischen 1985 und 1997 ist das durchschnittliche Produktionsniveau der Milchwirtschaftsbetriebe um 119 % angestiegen. Dieser Anstieg ist auf den Produktionszuwachs pro Milchkuh (+ 29 %) und den Anstieg der durchschnittlichen Größe der Milchwirtschaftsbetriebe (+ 74 %) zurückzuführen. Die Milcherzeugung ist zunehmend mehr auf immer größere wenige Milchwirtschaftsbetriebe (- 56 %) konzentriert. Im Jahre 1997 machten Milchwirtschaftsbetriebe mit mehr als 50 Kühen 48 % des gesamten Milchviehbestandes innerhalb der Gemeinschaft aus (gegenüber 31,5 % im Jahre 1985).

Abbildung Nr. 6

Entwicklung der Struktur der Milchwirtschaftsbetriebe

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Quelle:

Eurostat: Erhebungen zur Struktur der Milchwirtschaftsbetriebe, von der GD VI zusammengestellte Daten: "Lage der Landwirtschaft..." und New Cronos.

Abbildung Nr. 7

Entwicklung der Milcherzeugung in den Milchwirtschaftsbetrieben

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Quelle:

Eurostat: Erhebungen zur Struktur der Milchwirtschaftsbetriebe, von der GD VI zusammengestellte Daten: "Lage der Landwirtschaft..." und New Cronos.

Die Quote ist ein wertvolles Wirtschaftsgut

25. Die ursprüngliche Zuteilung der Quoten an Erzeuger, die bereits vorher Milch erzeugten, war kostenlos. Allein das Bestehen der Quotenregelung bringt es mit sich, dass den Quoten nunmehr ein gewisser finanzieller Wert zukommt. Selbst in Mitgliedstaaten wie Frankreich, wo kein Markt für Quoten besteht, ist Land, für das eine Quote zugeteilt wurde, mehr wert, als Land, bei dem dies nicht der Fall ist. Als Ergebnis hiervon gestalten sich der Zugang zum Milchmarkt oder die Vergrößerung einzelner Betriebe schwierig und sind mit höheren Kosten verbunden. Die Abschaffung der Quoten könnte Anträge auf Gewährung eines Ausgleichs zugunsten der Quoteninhaber zur Folge haben.

26. Dieses Wirtschaftsgut kam, obwohl durch EU-Verordnungen eingerichtet, zumindest in einem Mitgliedstaat für eine Finanzierung im Rahmen der Strukturfonds infrage. In Irland sieht ein Umstrukturierungsprogramm einen Beitrag in Höhe von 75 % zulasten des EU-Haushalts vor für die Kosten des Verkaufs der Quoten für die der Regelung unterworfenen Landwirte. Umgekehrt sind in Spanien einige Landwirte in den Genuss von Mitteln aus den Strukturfonds gekommen, die dem Ausbau der Milcherzeugung dienen sollten. Doch sie konnten es sich nicht leisten, genügend Quoten zu kaufen, um einen wirtschaftsstarken Milchwirtschaftsbetrieb einzurichten. Es schlossen sich keine weiteren Finanzmittel aus den Strukturfonds für die Zwecke des Ankaufs ausreichender Quoten an.

27. Diese Fälle zeigen, dass eine derartige Kofinanzierung zulasten des Gemeinschaftshaushalts die Kosten für die Unterstützung des Milchsektors in die Höhe treibt und zu einer Ungleichbehandlung zwischen Mitgliedstaaten führt.

HAUPTVERANTWORTUNG FÜR DIE DURCHFÜHRUNG DER QUOTENREGELUNG BEI DEN MITGLIEDSTAATEN

28. In erster Linie sind die Mitgliedstaaten für die Durchführung und Verwaltung der Quotenregelung verantwortlich.

Quotenregelung: Ursache für Effizienzverluste in der Milcherzeugung

29. Im Anschluss an die letzte Beitrittsrunde hätte der Gemeinschaftsmarkt durch eine Umverteilung der vormals auf 12 Mitgliedstaaten verteilten nationalen Referenzmengen auf nunmehr 15 ausgeglichen werden können. Dies hätte zu einer Reduzierung der Überschüsse geführt, die zulasten des Gemeinschaftshaushaltes abgebaut werden. Diese Gelegenheit wurde jedoch vertan. Das Nebeneinander von 15 nationalen Referenzmengen ohne die Möglichkeit der Übertragung von Quoten zwischen Erzeugern, die in verschiedenen Mitgliedstaaten tätig sind, bedeutet, dass die für die Milcherzeugung eingesetzten Ressourcen nicht optimal gestaltet werden können. Dadurch wird die sinnvolle Entwicklung der Produktion gehemmt und die Produktion in jenen Regionen der Europäischen Union eingeschränkt, die hierfür am besten geeignet sind. Unter dem Gesichtspunkt des Binnenmarktes und im Lichte der in der Europäischen Union geltenden Wettbewerbsregeln muten das Verbot der Übertragung von Quoten zwischen Erzeugern in verschiedenen Mitgliedstaaten sowie die Beschränkungen des Ausgleichsverfahrens (siehe Ziffern 40 - 42) anachronistisch an. Die Aufhebung dieser Beschränkungen müsste zu einer entsprechenden Verringerung der EU-Gesamtquote führen.

30. Seit 1999/2000 wird die Erzeugung in allen Mitgliedstaaten (mit Ausnahme der neuen deutschen Länder) durch Quoten eingeschränkt. In vier Mitgliedstaaten (Griechenland, Italien, Spanien und Vereinigtes Königreich) liegt die Milchproduktion unter dem Milchverbrauch. In drei Mitgliedstaaten (Dänemark, Frankreich, Irland, Niederlande) übersteigt die inländische Produktion den Verbrauch. Als Folge hiervon weigerten sich einige in die erste Kategorie fallende Milcherzeuger, dieses ihrer Auffassung nach unfaire System zu akzeptieren. Aus Tabelle 1 ist der geschätzte Selbstversorgungsgrad für die einzelnen Mitgliedstaaten ersichtlich, da der Kommission keine Zahlenangaben zum Binnenverbrauch in Milchäquivalent zur Verfügung standen.

Tabelle 1

Bilanz Milchäquivalent je Mitgliedstaat

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Quelle:

Für Quoten und erzeugte Mengen: Übersichten der Antworten auf die Fragebogen gemäß Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr.536/93, GD VI Stand 09-14/09/1999 - Für die Selbstversorgung: Zentrale Markt- und Preisberichtsstelle ZMP-Marktbilanz Milch.

31. In Mitgliedstaaten, in denen die Zuteilung und Übertragung von Quoten zwischen Erzeugern anhand administrativer Kriterien erfolgt, erhalten in der Regel kleinere Landwirte das Gros der umverteilten Quoten.

Umsetzung des Systems

32. Im Sonderbericht Nr. 4/93 des Hofes wurden drei Mitgliedstaaten (Griechenland, Italien, Spanien) insbesondere wegen ihrer bruchstückhaften Anwendung der Quotenregelung kritisiert.

33. In Italien war die Milchquotenregelung noch immer nicht voll und ganz umgesetzt worden. Für die Milchwirtschaftsjahre 1995/96 bis 1998/99 fiel die Zusatzabgabe an, und zwar in jedem Jahr in Höhe von jeweils 202,7 Mio. EUR, 203,4 Mio. EUR, 224,8 Mio. EUR bzw. 239,5 Mio. EUR, da die Produktion die nationale Referenzmenge überschritten hatte. Die Kommission hat die Zusatzabgabe bei den italienischen Behörden eingezogen, indem sie die monatlichen Vorschusszahlungen des EAGFL verringerte. Die Abnehmer von Milch, welche die Abgaben bei den Milcherzeugern, die ihre Quoten überschritten haben, erheben sollten, sind dem weder nachgekommen noch haben sie die Abgaben in Gänze an die italienischen Behörden gezahlt(21) (siehe Tabelle 2).

34. In Spanien wird die Milchquotenregelung erst ab dem Milchwirtschaftsjahr 1998/99 in vollem Umfang durchgeführt. Bis zu diesem Zeitpunkt hatten die nationalen Behörden den Abnehmern den korrekten Betrag der zu erhebenden Abgaben nicht ordnungsgemäß mitgeteilt; ferner wurden nicht alle Milcherzeuger über die fälligen Abgaben in Kenntnis gesetzt. Abgaben waren zahlbar für die Milchwirtschaftsjahre 1993/94 (11,4 Mio. EUR), 1995/96 (42,1 Mio. EUR) und 1996/97 (23,2 Mio. EUR). Jedoch sind die von den nationalen Milcherzeugern an die Abnehmer versandten Abgaberechnungen gerichtlich angefochten und die Abgaben ausgesetzt worden. Zum Zeitpunkt der Prüfung ist nur ein geringer Prozentsatz der fälligen Abgaben von den Abnehmern erhoben und den Milcherzeugern gezahlt worden. Die Kommission hat den Restbetrag wie in Italien durch entsprechende Kürzungen der monatlichen EAGFL-Vorschüsse an Spanien eingezogen.

35. In Griechenland hat sich die Lage verbessert. Die Abnehmer von Milch und die Milcherzeuger sind von den fälligen Abgaben in Kenntnis gesetzt worden, und es sind bedeutende Zahlungen erfolgt. Die in Griechenland für 1995/96, 1997/98 und 1998/99 fälligen Abgaben beliefen sich jeweils auf 2,7 Mio. EUR, 1,7 Mio. EUR bzw. 8,8 Mio. EUR.

36. Aus Tabelle 2 geht der von der Kommission im Juni 2001 mitgeteilte Prozentsatz der fälligen Abgaben, die bei den Erzeugern in den drei Mitgliedstaaten erhoben wurden, hervor.

Tabelle 2

Prozentsatz der bei Erzeugern erhobenen fälligen Abgaben

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

37. Die fortbestehenden Durchführungsprobleme in Italien, Spanien und Griechenland erklären sich durch die Gerichtsverfahren, welche der effektiven Erhebung der Abgaben bei den Milcherzeugern im Wege stehen. Die Abgabenforderungen werden sofort angefochten, wobei die anschließenden Gerichtsverfahren mehrere Jahre in Anspruch nehmen. In der Praxis hatte dies unbestimmte Verzögerungen bei der Zahlung der Abgabe zur Folge.

Spezifische Prüfungen der Mitgliedstaaten

Zuteilung und Verwaltung der Quoten

38. Die Milchquoten sind nach Milchmenge und Fettgehalt der Milch definiert. Der ursprünglich festgesetzte Fettgehalt dient als Bezugsgrundlage für die Anpassung der Milcherzeugung des laufenden Jahres für jeden Erzeuger. Die angepasste Menge der erzeugten Milch wird mit den Quoten verglichen. Die der ursprünglichen Festsetzung des repräsentativen Fettgehalts zugrunde liegenden Daten müssen drei Jahre lang aufbewahrt werden. Der Dreijahreszeitraum reicht nicht aus, um eine Prüfung in den nachfolgenden Jahren zu gestatten. Für derart sensible Daten sollte keine zeitliche Begrenzung eingeräumt werden.

39. In Portugal hat die Erzeugung lediglich die Quoten von 2000 erreicht. Der Hof forderte bei den nationalen Behörden die Produktionsdaten des Bezugszeitraums an, der bei Festsetzung der ursprünglichen Quoten zugrunde gelegt worden war. Diese Daten konnten mit der in der EU-Verordnung festgelegten tatsächlichen Quotenzuteilung nicht abgestimmt werden. Die Kommission war nicht imstande, hierfür eine Erklärung vorzubringen.

Ausgleichsverfahren

40. Unausgenutzte einzelbetriebliche Quoten oder nicht genutzte Quoten (z. B. die nationale Reserve) können verwendet werden, um Überschreitungen auf der Ebene der Erzeuger oder der Molkerei auszugleichen(22).

41. Im Einzelnen ist den Mitgliedstaaten überlassen, wie Ausgleichsverfahren angewandt werden, und erneut bestehen erhebliche Unterschiede in der Vorgehensweise der einzelnen Mitgliedstaaten. In Frankreich wird das Ausgleichsverfahren auf ein Mindestmaß beschränkt, und selbst in den Jahren, wo es zu keinen Überschreitungen der nationalen Referenzmenge gekommen ist, sind Erzeuger, die Überschüsse produzieren, womöglich abgabenpflichtig. Die Einnahmen aus den Abgaben fließen in nationale Umstrukturierungsmaßnahmen. Im Vereinigten Königreich gestattet es das Ausgleichsverfahren sowohl auf nationaler als auch auf der Ebene des Abnehmers, dass die Erzeuger mit ihren Quoten handeln und ihre einzelbetrieblichen Quoten präzise auf die letzten Vorausschätzungen der nationalen Überschreitungen abstimmen können. Im äußersten Fall kam es dazu, dass Erzeuger, die davon ausgingen, dass in einem bestimmten Jahr keine Abgabe fällig würde, 100 % der ihnen zustehenden Quoten übertrugen (wegen des finanziellen Gewinns), um dann festzustellen, dass sie in Bezug auf ihre gesamte Erzeugung abgabenpflichtig waren, als es de facto zu einer nationalen Überschreitung der Quoten kam.

42. Diese Entwicklung der Regelung, wonach nunmehr die verschiedenartigsten flexiblen Ausgleichsmethoden zulässig sind, untergräbt die Quotenregelung als Instrument zum Abbau der Überschüsse im Milchmarkt und sollte durch eine entsprechende Verringerung der Gesamtmilchquote ausgeglichen werden.

Zulassung der Abnehmer

43. In den Verordnungen ist vorgesehen, dass alle Abnehmer von Milch von den Behörden in ihren jeweiligen Mitgliedstaaten zuzulassen sind. Der Entzug der Zulassung eines Abnehmers ist die einzig wirkliche Sanktion, die ein Mitgliedstaat im Falle der Nichteinhaltung der Quotenregelung verhängen kann.

44. Die Tatsache, dass der Entzug der Abnehmerzulassung solch einen drastischen Schritt darstellt, bedeutet, dass er nur im Falle wirklich flagranter Verstöße gegen die Regelung Anwendung findet. In den beiden vom Hof untersuchten Fällen erfolgte der Entzug der Zulassung erst nach sorgfältiger Abwägung (Spanien, Vereinigtes Königreich). Im Falle von Großabnehmern stellt der Entzug der Zulassung wegen der Auswirkungen für die Milcherzeuger keine realistische Strafmaßnahme dar.

Bemerkungen zu den Direktverkäufern

45. Trotz der relativ geringen betroffenen Mengen führte der Hof Prüfungen bei einer Reihe von Direktverkäufern durch, welche zusätzliche Milch abnahmen(23). In derartigen Fällen benötigen die Direktverkäufer eine Zulassung als Abnehmer. Dies lässt die Forderung nach einem ausgeklügelteren Buchführungssystem als im Falle anderer Direktverkäufer aufkommen(24). Einige der vom Hof überprüften Direktverkäufer kauften zusätzliche Milch, ohne über eine Abnehmerzulassung zu verfügen. Im Allgemeinen wurden bei den überprüften Direktverkäufern erhebliche Buchführungsmängel festgestellt(25) (siehe Ziffer 53).

Kontrollen bei Abnehmern und Direktverkäufern

46. Gemäß den EU-Verordnungen sind die Mitgliedstaaten gehalten, die Aufstellung der Abnehmer und Direktverkäufer von Milch besonderen Überprüfungen zu unterziehen(26). Ziel der in den Mitgliedstaaten durchgeführten Prüfungen war zu untersuchen, ob diese Überprüfungen der Gesamtmilcherzeugung durchgeführt wurden und ob deren Wirksamkeit und Ausmaß verbessert werden könnten.

47. Gemäß den Verordnungen müssen die Mitgliedstaaten:

- jährlich mindestens 40 % der Abnehmer und 5 % der Direktverkäufer überprüfen,

- solche Überprüfungen auf der Grundlage einer Risikoanalyse durchführen,

- Kontrollen bei der Beförderung der Milch während der Abholung in den Betrieben durchführen,

- bei den Abnehmern und Direktverkäufern die Aufstellungen über die verkaufte und erzeugte Milch überprüfen, einschließlich der Überprüfung der Bestandsbuchhaltung, die laut Verordnungen geführt werden muss,

- alle Kontrollmaßnahmen treffen, um die Zahlung der Milchabgabe sicherzustellen(27).

48. In den meisten Mitgliedstaaten wird der Markt von einigen Großabnehmern beherrscht, weswegen die Überprüfung der Aufstellung über die von ihnen abgenommene Gesamtmilchmenge erhebliche Zeit und den Einsatz von Fachkräften erforderlich macht. Die Praxis in den einzelnen Mitgliedstaaten unterscheidet sich erheblich voneinander. In drei Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Niederlande) wurden eine detaillierte Untersuchung der Aufstellung und der Bestandsbuchhaltung sowie eine sich daran anschließende Abstimmung mit anderen Geschäftsunterlagen der Firma vorgenommen. In anderen Mitgliedstaaten (Griechenland, Spanien, Portugal) waren die Überprüfungen in ihrem Umfang eingeschränkter und beruhten mitunter lediglich auf den speziell für die Inspektion erstellten Aufzeichnungen. Es wurde keine Gegenprüfung mit dem veröffentlichten Jahresbericht oder anderen Buchführungsunterlagen durchgeführt (Portugal, Spanien). Die Ergebnisse der Überprüfungen von Abnehmern (und Direktverkäufern) waren in drei Mitgliedstaaten unzureichend dokumentiert (Frankreich, Griechenland, Irland, nur bei Direktverkäufern).

49. Trotz der verhältnismäßig geringen betroffenen Mengen ist die Inspektion der Direktverkäufe von Bedeutung, insbesondere deshalb, weil die meisten Direktverkäufer (einschließlich aller vom Hof besuchten Direktverkäufer) sowohl über Quoten für Direktverkäufe als auch über die üblichen Quoten für Lieferungen verfügten. Die Kontrollen sollten die Gegenprüfung der Daten über Lieferungen und Direktverkäufe vorsehen. In einem Mitgliedstaat (Frankreich) ist dies nicht leicht zu bewerkstelligen, da hier die Zuständigkeit für die Überprüfungen bei Direktverkäufen und Lieferungen gänzlich unterschiedlichen Organisationen übertragen ist. Die Kontrollen der Direktverkäufer waren generell unzureichend. Die Prüfung ergab Fälle, in denen die verschiedenen Quoten (Direktverkäufe und Lieferungen) manipuliert wurden, um falsche Aufstellungen zu decken oder aber eine Abgabenverpflichtung zu umgehen(28).

50. In lediglich drei besuchten Mitgliedstaaten (Deutschland, Niederlande, Vereinigtes Königreich) fanden Transportkontrollen der Milch bei der Abholung im Milchbetrieb statt. Die Anwendung dieser Forderung(29) erwies sich bisweilen als kompliziert (z. B. Entscheidung über die Stellen, die rechtlich befugt sind, Milchwagen zu stoppen und zu überprüfen usw.).

51. In einem Mitgliedstaat(30) verringerten die Milcherzeuger ihre Erzeugungsaufstellung um Beträge, die sie als Eigenverbrauch im Betrieb betrachteten und die daher nicht für Abgabenzwecke gemeldet werden mussten. Diese Milchmengen haben tatsächlich aber den Betrieb verlassen etwa zwecks Verarbeitung zu Käse bei der örtlichen Genossenschaft. Die Erzeuger übernahmen dann den Käse und andere Erzeugnisse - einschließlich andere als Milchprodukte - von der Genossenschaft zu einem Wert, der der gelieferten Milch entsprach. Diese Praxis läuft den für die Milchquotenregelung maßgeblichen Verordnungen zuwider und führt dazu, dass der Gesamtbetrag der Milcherzeugung zu niedrig angegeben wird. Dies war in der besuchten Region offensichtlich weitverbreitete Praxis und Gegenstand einer laufenden Betrugsermittlung seitens der nationalen Zollbehörden.

Berechnung und Zahlung der Abgabe

52. Bei Berechnung der fälligen Abgabe wird die erzeugte Menge, die in Anbetracht des Butterfettgehalts der Milch angepasst wird, berücksichtigt. In drei Mitgliedstaaten (Frankreich, Irland, Vereinigtes Königreich) wurden Fälle überprüft, in denen die Unterlagen im Zusammenhang mit dem Butterfettgehalt und daher die Aufstellungen manipuliert worden sind und Fehler bei der Berechnung der endgültig erzeugten Menge und der nachfolgenden fälligen Abgabe verursachten. In diesen Mitgliedstaaten waren Betrugsermittlungen und Ermittlungen vonseiten der Behörden eingeleitet worden. Die vorgefundenen Fälle, die Art der Manipulation und die Komplexität der Berechnung der an den Butterfettgehalt angepassten Menge deuten darauf hin, dass die Kommission eine wichtigere Rolle beim Austausch der Information über die Art der Manipulation und die Methoden für die Aufdeckung derartiger Fälle spielen sollte.

53. In Portugal konnten bisher die der Kommission gemeldeten Gesamtbeträge nicht in vollem Umfang mit den bei der Zahlstelle verfügbaren Buchungsunterlagen abgestimmt werden. Da sich die gemeldete Erzeugung nunmehr der nationalen Referenzmenge annähert oder diese überschreitet, erhält diese Frage größere Bedeutung und sollte unverzüglich behandelt werden.

Meldung der Abgabe und Verbuchung durch die Kommission

54. Gemäß den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft(31) kürzt die Kommission die Vorschüsse nach Maßgabe des geschuldeten Betrages oder einer Schätzung desselben, wenn ein Mitgliedstaat die Meldung nicht innerhalb der vorgesehenen Frist vornimmt (Septembermeldungen der Ausgaben). Die in den vorläufigen Rechnungsabschlussentscheidungen berücksichtigten Ausgaben werden entsprechend gekürzt. Diese Vorschrift ist in vier Mitgliedstaaten (Griechenland, Italien, Spanien, Vereinigtes Königreich) in Bezug auf Milchwirtschaftsjahre der letzten Zeit angewandt worden(32).

55. Die rechtzeitige Vornahme der Kürzungen der Vorschusszahlungen an die Mitgliedstaaten durch die Kommission hängt von der rechtzeitigen Übermittlung der Schätzungen der Abgabenschuld durch die Mitgliedstaaten an die Kommission ab(33). Auch wenn die Zahlen nicht zuverlässig sind, verwendet die Kommission die von den Mitgliedstaaten übermittelten Daten, um die Vorschusszahlungen zu kürzen.

56. Die Kürzungen der Vorschusszahlungen für Spanien, Griechenland und Italien für die Milchwirtschaftsjahre 1995/96 und 1997/98 haben sich um mehr als sechs Monate hinausgezögert, da die Daten zu spät übermittelt wurden.

57. Das Rechnungsabschlussverfahren ermöglicht es der Kommission, die korrekte Höhe der fälligen Abgabe zu beschließen. Jedoch bedeutet der Aufschub der endgültigen Berechnung bis auf diesen Zeitpunkt, dass der Kommission die endgültigen Zahlen nur mit einer Verzögerung bis zu mehreren Jahren zur Verfügung stehen. Die Rechnungen in Bezug auf die Zeiträume vor 1994/95 wurden zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes abgeschlossen, während die Kommission noch immer mit dem Rechnungsabschluss für 1995/96 und 1996/97 beschäftigt war. Die von Italien für die Milchwirtschaftsjahre 1995/96 und 1996/97 geschätzte Abgabenschuld lag unter den von der Kommission geprüften Zahlen. Gegen die im Jahre 2000 getroffene Rechnungsabschlussentscheidung in Bezug auf diese beiden Jahre ist von Italien im November 2000 vor der Schlichtungsstelle Einspruch erhoben worden.

58. Wenn die Aufstellungen über die Milcherzeugung vonseiten der Mitgliedstaaten verspätet erfolgen oder wenn der Betrag der fälligen Abgabe um mehr als 10 % zu niedrig veranschlagt wird, finden Strafmaßnahmen Anwendung(34). Jedoch verhängte die Kommission trotz einer Reihe solcher Fälle noch niemals Strafen. Üblicherweise wurde ein Mahnschreiben versandt.

59. Der Kommission zufolge sind die zu Gebote stehenden Sanktionsmöglichkeiten im Falle unrichtiger oder lückenhafter Aufstellungen seitens der Mitgliedstaaten mit der Folge, dass die fälligen Abgaben zu niedrig veranschlagt werden, nicht einschneidend genug. In Bezug auf die Milchwirtschaftsjahre 1996/97 und 1998/99 beliefen sich die ursprünglichen zu niedrig veranschlagten, von Italien gemeldeten Beträge auf 116,2 Mio. EUR bzw. 63,9 Mio. EUR.

Zinsen wegen verspäteter Zahlungen

60. Die Meldungen landwirtschaftlicher Ausgaben zum Jahresende, welche die Mitgliedstaaten der Kommission übermitteln, umfassen Abgabenzahlungen nach dem Fälligkeitsdatum. Die Mitgliedstaaten sollten Verzugszinsen auf diese verspäteten Zahlungen erheben und der Kommission die entsprechenden Summen überweisen(35). Sie müssen innerhalb gewisser Leitlinien über den anzuwendenden Zinssatz entscheiden. Die Prüfung der Rechnungen ergibt, dass in drei Mitgliedstaaten (Deutschland, Spanien, Vereinigtes Königreich) keine Zinsen wegen verspäteter Zahlung der geschuldeten Abgabe für das Milchwirtschaftsjahr 1997/98 erhoben wurden. Die Kürzungen der Vorschusszahlungen an die Mitgliedstaaten decken die Zinsen wegen verspäteter Zahlung nicht ab. Die Kommission kann die Zinsen wegen verspäteter Zahlung nur dann überprüfen, wenn dies einige Jahre nach dem entsprechenden Vorfall im Rahmen einer Rechnungsabschlussprüfung zur Sprache kommt. Zum Zeitpunkt der Prüfung waren die italienischen Behörden mit der Berechnung und Inrechnungstellung in Bezug auf die Quotenjahre 1995/96 und 1996/97 beschäftigt. Die vorgesehenen Zinsen wegen verspäteter Zahlung stehen also in diesen Fällen noch aus, da die einzige "Zahlung" in Kürzungen der Vorschüsse bestand.

VERWALTUNG DER QUOTENHÖHE

61. Im März 1991(36) schlug die Kommission in Anbetracht der Verschlechterung des Gleichgewichts der Märkte für Milch und Milcherzeugnisse (insbesondere was die Wiederaufstockung der Interventionsbestände betrifft - siehe Anhang 5) eine 5 %ige Verringerung der nationalen Referenzmengen vor. Diese Verringerung sollte sich über mehrere Milchwirtschaftsjahre erstrecken, wobei für 1991/92 eine ursprüngliche 2 %ige Verringerung geplant war. Der Rat(37) verabschiedete diese ursprüngliche 2 %ige Verringerung der nationalen Referenzmengen.

62. Eine weitere 3 %ige Kürzung ist niemals vorgenommen worden. Die einzigen nachfolgenden Änderungen der nationalen Referenzmengen bestanden in Erhöhungen der Quoten für Spanien, Griechenland und Italien (1993). Die nationalen Referenzmengen sind seit dieser Zeit unverändert geblieben, obwohl der Milchfettgehalt weiterhin angestiegen ist, was die Probleme des Absatzes der Überschussproduktion vergrößerte. Eine 5 %ige Verringerung des Interventionspreises für Butter ist in zwei Schritten ab Juli 1993 vorgenommen worden, während der Interventionspreis für MMP im Juli 1994 um 1,2 % verringert wurde. Diese Preiskürzungen hatten nachweislich keine Auswirkung auf das Angebot.

63. Infolgedessen muss die Überschussproduktion nach wie vor durch Ausfuhrerstattungen und Zuschüsse zugunsten des Binnenverbrauchs abgebaut werden. Die Verbraucherpreise für Milcherzeugnisse sind nach wie vor doppelt so hoch wie die Weltmarktpreise mit jährlichen Kosten für die Verbraucher von rund 20 Mrd. EUR.

AGENDA 2000

64. In der Agenda 2000(38) wurden 1997 die folgenden Zielsetzungen für die gemeinsame Agrarpolitik im Zeitraum 2000 - 2006 festgesetzt: Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit mit dem Ziel, von der erwarteten positiven Entwicklung des Weltmarktes für Nahrungsmittel zu profitieren, Sicherung eines angemessenen Lebensstandards für die in der Landwirtschaft tätigen Personen, Einbeziehung von Umweltzielen in die GAP und Schaffung ergänzender oder alternativer Einkommens- und Beschäftigungsmöglichkeiten für Landwirte. Anhang 1 sind Einzelheiten zu den überarbeiteten Kommissionsvorschlägen zu entnehmen.

65. Mit Blick auf die Verwirklichung dieser Ziele unterbreitete die Kommission einen Vorschlag für die Reform der GMO für Milch und Milcherzeugnisse. Die wesentlichen Merkmale dieses Vorschlags waren die Verlängerung der Quotenregelung bis 2006 ohne eine Verringerung der Quotenhöhe, eine schrittweise 10 %ige Senkung des Stützpreises während des gesamten Zeitraums(39) und eine Milchkuhprämie von 215 EUR je Kuh.

66. Die erwarteten Ergebnisse dieser Reform waren eine Verringerung der Milcherzeugung um 2 Mio. t bis zum Ende des Jahres 2005, eine Erhöhung des Milchüberschusses über den Binnenverbrauch hinaus in Höhe von 0,5 Mio. t zwischen 2000 und 2005 sowie ein sich daraus ergebender Zuwachs der Bestände an MMP.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

Quotenregelung

67. Die Milchquotenregelung führte zusammen mit der Zahlung der Zusatzabgabe im Falle der Überschreitung der einzelbetrieblichen Referenzmengen zu einer Produktionssenkung von durchschnittlich 10 % (bei EU-10). Im Allgemeinen kann man davon ausgehen, dass durch die Quotenregelung das Ziel der Begrenzung der Produktion auf das gewünschte Niveau erreicht wird, da die Überschussproduktion über die nationalen Referenzmengen hinaus nachweislich unter 1 % liegt (siehe Ziffern 9 - 13). Gleichzeitig hat die Milchquotenregelung die Umstrukturierung des Milchsektors innerhalb jedes einzelnen Mitgliedstaates nicht maßgeblich behindert. Im Zuge der Rationalisierung des Sektors sind zahlreiche kleinere Betriebe weggefallen. Viele kleine Milchwirtschaftsbetriebe bieten heute eine zweite Einkommensquelle für Nebenerwerbslandwirte (siehe Ziffern 23 - 24). Darüber hinaus konnte der vormalige Anstieg der Haushaltskosten der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse seit 1993 umgekehrt werden (siehe Ziffern 16 - 18).

68. Jedoch würde die Festsetzung der Gesamtquotenhöhe mehr im Einklang mit dem politischen Ziel der Aufrechterhaltung des Status quo stehen als mit dem wirtschaftlichen Ziel, die Milchproduktion auf den nicht subventionierten Binnenverbrauch und die nicht subventionierten Ausfuhren abzustimmen (siehe Ziffern 14 - 15). Kommission und Rat ließen zu, dass die Regelung zunehmend flexibler gehandhabt wird. Dies muss durch eine nachfolgende Verringerung der Gesamtmilchquote ausgeglichen werden (siehe Ziffern 40 - 42). Die Gemeinschaftsverordnungen(40) sind abgeändert worden, um verschiedene Maßnahmen einzuführen, welche die finanziellen Auswirkungen der Überschreitung einzelbetrieblicher Referenzmengen auf die Erzeuger begrenzen und die Abschreckungswirkung der Zusatzabgabe abschwächen.

69. Vieles spricht dafür, dass die strukturellen Überschüsse (siehe Ziffern 14 - 15), deren Absatz erhebliche finanzielle Unterstützung aus dem EU-Haushalt erforderlich macht, fortbestehen. Denkbar ist durchaus auch ein künftiger Anstieg der Unterstützung im Zuge der Erweiterung der Europäischen Union sowie angesichts der derzeitigen Verbrauchertrends. Die Erörterungen der Welthandelsorganisation über die Zukunft der Ausfuhrerstattungen werden vermutlich die Angelegenheit noch weiter komplizieren (siehe Anhang 1). Mit den bisher gebilligten Reformen wurden die Voraussetzungen für eine Liberalisierung des Marktes für Milch und Milcherzeugnisse nicht geschaffen. Vor diesem Hintergrund sollte die Gesamtmilchproduktion im Einklang mit dem nicht subventionierten Binnenverbrauch und den nicht subventionierten Ausfuhren stehen.

Umsetzung der Regelung

70. In Italien sind die in früheren Berichten aufgezeigten grundlegenden Probleme, dass Erzeuger die Abgabe nicht zahlen, noch nicht behoben worden (siehe Ziffer 33). In Spanien und Griechenland sind Verbesserungen erzielt worden, auch wenn nach wie vor Probleme im Zusammenhang mit ausstehenden Abgabenschulden auftreten. Die Kommission hat die Abgabe bei einigen Mitgliedstaaten auf dem Weg der Kürzung der monatlichen Vorschüsse auf die Agrarausgaben bzw. in Rechnungsabschlussentscheidungen vorläufig erhoben (siehe Ziffern 34 - 36 und Ziffern 54 - 59). Auch wenn dies zum Teil dem Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union dient, wird aber das grundlegende Ziel, jeden einzelnen Betrieb für seine Überproduktion verantwortlich zu machen, nicht erfuellt. Die fortbestehende Notwendigkeit von Kürzungen bei den Vorschüssen sowie in Rechnungsabschlussentscheidungen im Zusammenhang mit Milchquoten zeigt, dass die Quotenregelung rund 17 Jahre nach ihrer Einführung nicht in allen Mitgliedstaaten in vollem Umfang umgesetzt worden ist.

71. Aufschub, Aussetzung oder Befreiung von der Entrichtung der von den Milcherzeugern zahlbaren Abgabe ziehen vielfältige Folgen nach sich:

a) Die italienischen und spanischen Steuerzahler haben die Abgabe tatsächlich im Wege einer Kürzung des Betrages der EAGFL-Beihilfe bezahlt. Wenn keine Korrekturen erfolgen, so kommt dies einem nationalen Zuschuss zugunsten der Milcherzeuger gleich, was einen eindeutigen Verstoß gegen die Gemeinschaftspolitik darstellt und den italienischen und spanischen Erzeugern einen ungerechtfertigten Vorteil verschafft.

b) Wenn Milcherzeuger die fällige Abgabe nicht zahlen, läuft die Abschreckungswirkung ins Leere und der Überproduktion wird Vorschub geleistet.

Milchpreise

72. Die aufeinander folgenden Beschlüsse des Rates betreffend die Erhöhung der nationalen Referenzmengen, die ohne eine gleichzeitige erhebliche Reduzierung der Interventionspreise einherging, haben einer Liberalisierung des Sektors für Milch und Milcherzeugnisse nach dem Vorbild der anderen Landwirtschaftssektoren im Wege gestanden. Die Verbraucher der EU zahlen wesentlich mehr für Milch und Milchprodukte als dies auf dem freien Markt der Fall wäre. Überdies müssen aus Haushaltsmitteln der EU jährlich 3 Mrd. EUR bereitgestellt werden für Ausfuhren und spezifische Verwendungszwecke von Butter und Magermilchpulver.

EMPFEHLUNGEN

73. Die Kommission sollte:

a) kurzfristig

- die Möglichkeit der Übertragung von Quoten zwischen Erzeugern in verschiedenen Mitgliedstaaten prüfen und in der Folge die Gesamtquote herabsetzen;

- die von den Zahlstellen vorzunehmenden Überprüfungen im Einzelnen darlegen, damit ihre konsequente Durchführung und eine entsprechende Berichterstattung sichergestellt werden;

- Rechtsvorschriften ausarbeiten, welche die Verhängung abgestufter Sanktionen für Molkereien, die gegen die Quotenregelung verstoßen, vorsehen;

- die Regelungen für die Durchsetzung und die buchmäßige Erfassung der Abgabe straffen sowie gewährleisten, dass die Zinsen wegen verspäteter Zahlungen in kohärenter Weise berechnet und eingezogen werden;

- hinlänglich zuverlässige Daten über Milcherzeugnisse sicherstellen, um Marktverwaltungsinformationen bereitzustellen wie zum Binnenverbrauch in Milchäquivalent oder zum Selbstversorgungsgrad in den einzelnen Mitgliedstaaten;

b) bereits im Jahr 2002 Änderungsvorschläge für eine grundlegende Reform des Milchsektors machen. Die Ziele dieser Reform sollten darin bestehen, zwischen der Milcherzeugung insgesamt und dem nicht subventionierten Binnenverbrauch sowie den potenziellen nicht subventionierten Ausfuhren ein Gleichgewicht herzustellen sowie gleichzeitig den Milcherzeugern einen angemessenen Lebensstandard zu gewährleisten.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 11. und 12. Juli 2001 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) Die Verordnung (EWG) Nr. 856/94 des Rates vom 31. März 1984, ABl. L 90 vom 1.4.1984, führte das System für fünf aufeinander folgende Zeiträume von 12 Monaten ab dem 1. April 1984 bis zum 31. März 1989 ein. Das System wurde ursprünglich bis 31. März 1992 verlängert durch die Verordnung (EWG) Nr. 1109/88 vom 25. April 1988, ABl. L 110 vom 29.4.1988, und dann durch die Verordnung (EWG) Nr. 816/92 vom 31. März 1992, ABl. L 86 vom 1.4.1992. Am 28. Dezember 1992 verabschiedete der Rat die Verordnung (EWG) Nr. 3950/92, ABl. L 405 vom 31.12.1992, und verlängerte die Zusatzabgabenregelung für weitere sieben aufeinander folgende Zeiträume von 12 Monaten ab dem 1. April 1993, wobei die oben genannten Verordnungen aufgehoben und ersetzt werden.

(2) Die Abgabe betrug 75 % oder 100 % des Milchrichtpreises im Verlaufe der ersten drei Zeiträume und wurde dann 1987/88 auf 100 % und 1990 auf 115 % erhöht. Vgl. Sonderbericht Nr. 4/93 des Hofes, Ziffer 3.24, ABl. C 12 vom 15.1.1994.

(3) Verordnung (EWG) des Rates Nr. 3950/92 vom 28. Dezember 1992, Artikel 2 Absatz 2, ABl. L 405 vom 31.12.1992.

(4) Verordnung (EWG) des Rates Nr. 3950/92 vom 28. Dezember 1992, Artikel 2 Absatz 3, ABl. L 405 vom 31.12.1992.

(5) Sonderbericht Nr. 2/87 des Hofes, Tabelle 3, ABl. C 266 vom 5.10.1987.

(6) Sonderbericht Nr. 2/87 des Hofes, Ziffern 3.10 - 3.13, ABl. C 266 vom 5.10.1987.

(7) Sonderbericht Nr. 4/93 des Hofes, Ziffern 4.2 - 4.5, ABl. C 12 vom 15.1.1984.

(8) Sonderbericht Nr. 2/87, ABl. C 266 vom 5.10.1998, und Sonderbericht Nr. 4/93, ABl. C 12 vom 15.1.1994.

(9) Jahresbericht 1998 (Ziffern 5.33 - 5.38), Jahresbericht 1992 (Ziffern 2.17 - 2.19) und Jahresbericht 1993 (Ziffern 2.10 - 2.59).

(10) Die Verordnung (EWG) Nr. 1560/93 des Rates vom 14. Juni 1993, ABl. L 154 vom 25.6.1993, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 vom 28. Dezember 1992, ABl. L 405 vom 31.12.1992, führte garantierte Mengen für den Zeitraum 1993/94 ein, die auf den folgenden Grundsätzen beruhten: Die in den Vorjahren geltende vorübergehende Aussetzung der Quoten erhielt endgültigen Charakter, die Reserve der Gemeinschaft wurde endgültig in die Quoten der Mitgliedstaaten einbezogen, und die Quoten für Griechenland, Spanien und Italien wurden erhöht.

(11) In Portugal galt die Milchquotenregelung ab 1991/92.

(12) Sonderbericht Nr. 8/2000, Ziffer 22, ABl. C 132 vom 12.5.2000.

(13) Magermilchpulver zur Tierverfütterung und fluessige Magermilch für Tierfutter und die Verarbeitung zu Kasein.

(14) Sonderbericht Nr. 1/99 des Hofes, Ziffer 21 und Tabelle "Bilanz Magermilchpulver".

(15) In einem Dokument mit dem Titel "Lage und Perspektiven. Milchsektor" (GAP 2000 - Reihe von Arbeitsunterlagen), berechnet die Kommission den Überschuss als Differenz zwischen Erzeugung und Gesamtverbrauch, einschließlich des Eigenverbrauchs im Betrieb und des Verbrauchs betriebseigener Erzeugnisse (Direktverkäufe). Der Überschuss wurde damit für 1998 auf 8,8 Millionen Tonnen geschätzt. Aufgrund von Daten der ZMP (Zentrale Markt- und Preisberichtsstelle für Erzeugnisse der Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft GmbH) lagen die Überschüsse der Lieferungen gemessen am Binnenverbrauch (Ausfuhren ausgenommen) bei 10,8 Millionen Tonnen. Der Eigenverbrauch im Betrieb und betriebseigene Erzeugnisse sind in der von der ZMP veröffentlichten Bilanz nicht berücksichtigt, da diese Erzeugnisse von ihrer Natur her zu keinen Überschüssen führen und keine Statistiken verfügbar sind. Die Tabelle 6 (Quelle ZMP) zeigt die Überschüsse im Verhältnis zu den Gesamtüberschüssen bei Fertigwaren (einschließlich Einfuhren).

(16) OECD: Agricultural policies in OECD countries, monitoring and evaluation 2000.

(17) Antwort der Kommission auf den Sonderbericht Nr. 8/2000, ABl. C 132 vom 12.5.2000.

(18) Das Agrarbetriebseinkommen pro Familienbetrieb (FNAV) ist die gesamte Bruttoerzeugung (einschließlich des Eigenverbrauchs im Betrieb) abzüglich der festen und veränderlichen Kosten der Unterhaltung der Landwirtschaftsbetriebe. Nicht berücksichtigt sind die Finanzierung der Aufwendungen, Arbeitskosten und die Anmietung. Es wird angepasst, um Abgaben, Steuern, Prämien und Zuschüssen Rechnung zu tragen. Es gewichtet insbesondere die Familienarbeit und die entlohnte Arbeit, Eigenkapital und Fremdkapital sowie die Betriebsführung. Die Jahresarbeitseinheit besteht aus der landwirtschaftlichen Tätigkeit eines vollzeitbeschäftigten Arbeiters im Laufe eines Jahres, unabhängig davon, ob er bezahlt oder unbezahlt ist. Die Familienarbeitseinheit besteht aus der Arbeit des Landwirts und seiner Familienmitglieder. Quelle: RICA.

(19) Beim Einkommensvergleich werden die aktuellen Wechselkurse zugrunde gelegt.

(20) Das Produktionsbeihilfeaequivalent ist ein Indikator für den Wert der Geldtransfers zugunsten der Landwirte im Verlaufe eines bestimmten Jahres als Folge der verschiedenen agrarpolitischen Instrumente. Es berücksichtigt Preisstützungsmaßnahmen, direkte Beihilfe zugunsten der Erzeuger, Zuschüsse zur Verringerung der Produktionskosten und sonstige Maßnahmen im Zusammenhang mit allgemeinen Diensten im Agrarbereich. Es stellt ferner einen Versuch dar, um die vom Steuerzahler finanzierten direkten Transfers und die vom Verbraucher finanzierten indirekten Transfers, die dazu beitragen, die landwirtschaftlichen Einkommen aufrechtzuerhalten, zu beziffern. Quelle: OECD.

(21) Am 16. Januar 2001 hat der italienische Staatsrat in seiner Funktion als Berufungsinstanz bei Entscheidungen der regionalen Verwaltungsgerichte (TAR - Tribunali amministrativi regionali) eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts der Region Lazio aufgehoben, durch die die Erhebung der Zusatzabgabe bei einem Milcherzeuger, der die einzelbetriebliche Quote überschritten hat, ausgesetzt wurde. Im Anschluss daran hat die italienische Behörde (AGEA - Agenzia per le erogazioni in agricoltura) dem betroffenen Milcherzeuger den Betrag der geschuldeten Abgabe erneut in Rechnung gestellt und muss nun die Abgabe einziehen. Es wird erwartet, dass der Staatsrat weitere vergleichbare Entscheidungen von TAR ebenfalls aufheben wird.

(22) Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992, Artikel 2 Absatz 1, ABl. L 405 vom 31.12.1992.

(23) In Deutschland, Irland und im Vereinigten Königreich festgestellte Fälle.

(24) Verordnung (EWG) Nr. 536/93 vom 9. März 1993, Artikel 7 Absatz 1 Buchstaben e) bis f), ABl. L 57 vom 10.3.1993.

(25) Feststellungen in Frankreich, Deutschland, Spanien und im Vereinigten Königreich.

(26) Verordnung (EWG) Nr. 536/93 der Kommission vom 9. März 1993, Artikel 7, ABl. L 57 vom 10.3.1993.

(27) Verordnung (EWG) Nr. 536/93 der Kommission vom 9. März 1993, Artikel 7 Absatz 1, ABl. L 57 vom 10.3.1993.

(28) Manipulationen von Quoten sind in Frankreich festgestellt worden; ein weiterer Fall wurde im Vereinigten Königreich untersucht, wo ein Direktverkäufer kleine Mengen Sahne verkaufte und die restliche Milch an eine Molkerei lieferte. Diese Milch wurde jedoch gemäß den Anweisungen der Kommission wie ein Nebenerzeugnis behandelt, für das nicht die für Molkereien geltende Abgabe, sondern eine niedrigere mit Direktverkäufen verbundene Abgabe Anwendung fand.

(29) Verordnung (EWG) Nr. 536/93 der Kommission vom 9. März 1993, Artikel 7 Absatz 3, ABl. L 57 vom 10.3.1993.

(30) Frankreich (Jura).

(31) Verordnung (EWG) Nr. 536/93 der Kommission vom 9. März 1993, Artikel 5 Absatz 2, ABl. L 57 vom 10.3.1993.

(32) Griechenland (94/95, 95/96, 97/98 und 98/99), Italien (95/96, 96/97, 97/98 und 98/99), Spanien (95/96, 96/97 und 98/99), Vereinigtes Königreich (94/95, 96/97, 97/98 und 98/99).

(33) Verordnung (EWG) Nr. 536/93 vom 9. März 1993, Artikel 8, ABl. L 57 vom 10.3.1993.

(34) Entscheidung 93/673/EG der Kommission vom 10. Dezember 1993, ABl. L 310 vom 14.12.1993, Artikel 1, 2 und 3.

(35) Verordnung Nr. 536/93 der Kommission vom 9. März 1993, Artikel 3 Absatz 4, ABl. L 57 vom 10.3.1993.

(36) KOM(91) 72 endgültig vom 8. März 1991.

(37) Verordnung (EWG) Nr. 1630/91 des Rates vom 13. Juni 1991, ABl. L 150 vom 15.6.1991.

(38) KOM(97) 2000 endgültig vom 15. Juli 1997.

(39) Die Kommission schlug 1998 eine 15 %ige Senkung vor (siehe Anhang 1 Absatz 1).

(40) Sonderbericht Nr. 4/93, Ziffern 4.17 und 4.22, ABl. C 12 vom 15.1.1994.

ANHANG 1

Vorschlag der Kommission von 1998

1. Der überarbeitete Kommissionsvorschlag(1) vom März 1998 sah eine Preissenkung (- 15 % in vier Jahresschritten ab Juli 2000) sowie eine Erhöhung der Milchkuhprämie vor (330 EUR ab 2003). Die Kriterien für die Festlegung der den Landwirten gewährten Beträge sollten von den Mitgliedstaaten aufgestellt werden. Dem Vorschlag zufolge rechtfertigten die Auswirkungen des Preisrückgangs auf den innergemeinschaftlichen Verbrauch und das Potenzial für zusätzliche Ausfuhren eine 2 %ige Erhöhung der nationalen Referenzmengen. Die Kosten dieser Reform wurden auf 8112 Mio. EUR für den Zeitraum 2000 - 2006 insgesamt geschätzt.

2. In seiner Stellungnahme zur Agenda 2000(2) warnte der Hof, dass die vorgeschlagenen und in der Folge angenommenen Erhöhungen der Quoten zu noch größeren Überschüssen im Milchmarkt und zu einer weiterhin starken finanziellen Belastung für den EU-Haushalt führen würden.

3. Alle vom Hof untersuchten Optionen stellten auf eine Senkung des den Milcherzeugern gezahlten Preises ab, um die Lücke zwischen dem Preis der Milcherzeugnisse auf dem Gemeinschaftsmarkt und ihrem Preis auf dem Weltmarkt zu schließen und dadurch die Ausfuhr möglicher Überschüsse ohne Subventionen zu erleichtern. Die folgenden Optionen wurden untersucht:

a) eine 10 %ige Preissenkung bei gleichzeitiger Erhöhung der Quoten um 2 % und teilweisem Ausgleich für den Einkommensverlust;

b) eine 30 %ige Preissenkung bei gleichzeitiger Erhöhung der Quoten um 4 % und teilweisem Ausgleich für etwaige Einkommensverluste;

c) eine 2 %ige Erhöhung der nationalen Referenzmengen ohne Preissenkung. Diese Option wurde als die unter haushaltstechnischen Gesichtspunkten am wenigsten kostenaufwendigste betrachtet, da sie es ermöglichte, die direkte Beihilfe zugunsten der Milcherzeuger auf der derzeitigen Höhe beizubehalten, was aber den Nachteil hatte, dass die derzeitigen Sätze für die Ausfuhrbeihilfe unverändert blieben, und dies trotz des Drucks, den die Welthandelsorganisation (WTO) ausübt, um die Reduzierung oder Abschaffung einer solchen Beihilfe zu erwirken.

4. Letztendlich beschloss der Rat, die Quotenregelung bis April 2008 zu verlängern. Die Griechenland, Italien, Irland, Spanien und dem Vereinigten Königreich (Nordirland) zugeteilten nationalen Referenzmengen werden zwischen 2000 und 2002 um 1,39 Mio. t, und die nationalen Referenzmengen für die anderen Mitgliedstaaten werden zwischen 2005 und 2007 um 1,44 Mio. t erhöht(3). Die nationalen Referenzmengen werden dann um 2,83 Mio. t (+ 2,4 %) höher sein als die für das Milchwirtschaftsjahr 1999 - 2000 geltenden Mengen. Die Preise sollen während eines Dreijahreszeitraums ab 2005 um 15 % gesenkt werden. Die direkten Ausgleichszahlungen werden erst ab 2005 gewährt. Die anfallenden Haushaltskosten von insgesamt 13,9 EUR/t im Jahre 2005 werden 2007 rasch auf maximal 41,7 EUR/t angestiegen sein(4).

Auswirkung des Ratsbeschlusses

5. Nach den mittelfristigen Vorausschätzungen der Kommission wird die Nachfrage nach Butter um 0,8 % pro Jahr fallen und die Nachfrage nach MMP um 2,2 % pro Jahr. Die Nachfrage nach Käse wird um 1,1 % pro Jahr steigen. Kurz gesagt wird der Verbrauch an Milchäquivalent um rund 350000 t pro Jahr zurückgehen(5). In diesem Falle würden die vom Hof geschätzten auf dem Weltmarkt abzusetzenden Überschüsse um 2,86 Mio. t pro Jahr zwischen 2000 und 2005 ansteigen, ohne Berücksichtigung der Erweiterung, deren Auswirkungen auf die zum Export anstehenden Überschüsse ab 2005 von der Kommission auf zusätzlich 2 Mio. t Milchäquivalent geschätzt wurden(6).

6. Ohne einen einschneidenden Rückgang der Preise auf dem Binnenmarkt (oder eines Anstiegs auf dem Weltmarkt) wird der Absatz dieser Überschüsse auf dem Weltmarkt zusätzliche Ausgaben hervorrufen. Das Ausmaß dieser zusätzlichen Kosten wird von dem den Erzeugern gezahlten Preis abhängen, welcher wiederum den gezahlten Ausfuhrerstattungsbetrag und den Beihilfebetrag für den Absatz auf dem innergemeinschaftlichen Markt bestimmt.

7. Die von der Kommission ins Auge gefassten Möglichkeiten werfen implizit folgende Fragen auf:

a) Inwieweit sollten die institutionellen Preise gesenkt werden, um das Preisgefälle zwischen innergemeinschaftlichem Markt und Weltmarkt auf ein Mindestmaß zu beschränken? Auf dem Binnenmarkt sind die Großhandelspreise für Butter(7), MMP und Cheddar im Allgemeinen doppelt so hoch wie die Weltmarktpreise.

b) Wie ist das Potenzial für einen Anstieg der Gemeinschaftsausfuhren einzuschätzen? Der Welthandel an Milcherzeugnissen ist beschränkt. Lediglich 13 % der internationalen Butterproduktion und 8 % der internationalen Käseproduktion werden auf dem Weltmarkt gehandelt. Zwischen 1995 und 1998 waren lediglich die Ausfuhren von Käse Ausfuhrbeschränkungen im Rahmen der GATT-Regelungen unterworfen. Die Europäische Union hat den Marktanteil an sämtlichen Milchprodukten durchgängig verloren. In jüngster Zeit wird der Welthandel von Neuseeland und Australien beherrscht, wobei der Europäischen Union lediglich bei Käseausfuhren eine Vorreiterrolle zukommt(8). Im Jahre 1985 betrugen die Butterausfuhren aus der Europäischen Union 46 % der gesamten Weltausfuhren. Gegenwärtig machen sie nicht mehr als 25 % aus.

c) Wie sind die zahlreichen Zielsetzungen der GAP im Sektor für Milch und Milcherzeugnisse miteinander zu vereinbaren? Wenn sich die GMO in Richtung auf eine "Marktwirtschaft" hin entwickeln soll, müssen andere Gemeinschaftsmaßnahmen konzipiert werden, die insbesondere das Ziel verfolgen, die Milcherzeuger in Berggebieten oder anderen Gebieten, in denen es keine Alternative zur Milchviehhaltung gibt, zu unterstützen.

Erweiterung der Union

8. Seit der Stellungnahme des Hofes Nr. 10/98 zu den Vorschlägen der Kommission für Verordnungen innerhalb der Agenda 2000, insbesondere zur Hypothese der Kommission in Bezug auf die GMO für Rindfleisch, Kalbfleisch und Milch und Milcherzeugnisse(9) gab die Kommission im Dezember 1999 die "Prospects for Agricultural Markets 1999 - 2006" heraus. Diese Veröffentlichung legt mögliche Entwicklungen der Landwirtschaftsmärkte für die 15 EU-Mitgliedstaaten und die zehn beitrittswilligen Länder bis 2006 dar. Sie trägt voll und ganz der Durchführung der Reform der GAP ab 2000 Rechnung, wie sie im Rahmen der Agenda 2000 verabschiedet wurde. Sie enthält keine Vermutungen hinsichtlich der Daten und Bedingungen für den Beitritt der Bewerberländer zur EU. Ferner legt die Kommission keine detaillierten Schätzungen zur Durchführung der derzeitigen Milchquotenregelung in den zehn Bewerberländern vor.

9. Die Beschreibung der Kommission was die eventuelle Umsetzung der Milchquotenregelung in den fünf Bewerberländern Estland, Polen, Slowenien, Tschechische Republik und Ungarn angeht, gibt Anlass zu folgenden Anmerkungen: In den MOEL ist die Rindfleisch- und Kalbfleischerzeugung hauptsächlich an den Milchkuhbestand geknüpft, da nur begrenzte Bestände mit Mutterkühen vorhanden sind. Die miteinander verbundenen Märkte für Milch einerseits und Rindfleisch/Kalbfleisch andererseits spielen daher für die dortige Landwirtschaft eine wichtige Rolle. Die Milcherzeugung hat für Polen, die Tschechische Republik und Ungarn eine besondere Bedeutung. Den Vorhersagen zufolge ist die Wahrscheinlichkeit eines Milchüberschusses für 2006 sowohl in den 15 EU-Mitgliedstaaten als auch in den MOEL sehr hoch(10). Es ist dringend erforderlich, dass die Kommission eine umfassende und sachkundige Bewertung der Auswirkungen der derzeitigen Milchquotenregelung auf die Märkte für Milch und Rindfleisch nach der Erweiterung sowie auf die Kosten für den EU-Haushalt vornimmt(11).

(1) KOM(1998) 158 endgültig vom 18. März 1998.

(2) Stellungnahme Nr. 10/98 des Rechnungshofes.

(3) Verordnung (EG) Nr. 1256/1999 des Rates vom 17. Mai 1999, ABl. L 160 vom 26.6.1999.

(4) Verordnung (EG) Nr. 1255/1999 des Rates vom 17. Mai 1999, Artikel 16 Absatz 1: "Die Erzeuger kommen für eine Milchprämie in Betracht. Die Prämie wird je Kalenderjahr und Betrieb und je Tonne prämienfähiger einzelbetrieblicher Referenzmenge, über die der Betrieb verfügt, gezahlt." In Artikel 18 Absatz 2 wird der Gesamtprämienbetrag pro prämienfähiger einzelbetrieblicher Referenzmenge auf 13,9 EUR/t für 2005, auf 27,8 EUR/t für 2006 und auf 41,7 EUR/t für 2007 festgesetzt, ABl. L 160 vom 26.6.1999.

(5) Schätzungen laut einer Studie der AGRA EUROPE (veröffentlicht 1997) und aufgegriffen von der Kommission in ihrer "Review of the CAP", Oktober 1998.

(6) Agenda 2000 Band II, KOM(97) 2000 endgültig, 15. Juli 1997.

(7) Sonderbericht Nr. 8/2000, Ziffer 13, ABl. C 132 vom 12.5.2000.

(8) Darüber hinaus beliefen sich die Ausfuhren ohne Ausfuhrerstattungen auf insgesamt 80646 Tonnen.

(9) ABl. C 401 vom 22. 12. 1998, Ziffer 45 ff.

(10) Siehe "Prospects 1999 - 2006", Abbildung 1.15 und Tabelle A3.

(11) Stellungnahme Nr. 10/98, Ziffer 48, ABl. C 401 vom 22.12.1998.

ANHANG 2

MILCHQUOTEN

(verfügbare Quoten unter Berücksichtigung der Verwendung der EU-Reserve sowie der SLOM-Quoten und der ausgesetzten Mengen)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle:

1984/85 bis 1992/93: GDVI Dokument: Zusammenfassung der Antworten der MS auf den Fragebogen gemäß Artikel 8.

1993/94: Tabelle in Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1560/93 des Rates vom 14. Juni 1993, gültig ab 1. April 1993.

1994/95: Tabelle in Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 630/95 der Kommission vom 23. März 1995, gültig ab 1. April 1994.

1995/96: Tabelle in Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 1109/96 der Kommission vom 20. Juni 1996, gültig ab 1. April 1995.

1996/97: Tabelle in Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 614/97 der Kommission vom 8. April 1997, gültig ab 1. April 1996.

1997/98: Tabelle in Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 903/98 der Kommmission vom 28. April 1998, gültig ab 1. Apri 1997.

1998/99: Tabelle in Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 751/99 der Kommission vom 9. April 1999, gültig ab 1. April 1998.

Für die Zeiträume 1987/88 bis 1992/93 ist die garantierte Gesamtmenge um die ausgesetzten Mengen verringert und um die Zuteilung der Gemeinschaftsreserve und die SLOM-Quoten erhöht.

ANHANG 3

MILCHERZEUGUNG UND -LIEFERUNG

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Anm.

Deutschland (-): Neue Länder ausgenommen, Deutschland (+): Neue Länder inbegriffen.

Quelle:

Eurostat New Cronos, letzte Aktualisierung 21.2.2000.

ANHANG 4

MILCHLIEFERUNGEN

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Anm.

Deutschland (-): Neue Länder ausgenommen, Deutschland (+): Neue Länder inbegriffen.

Quelle:

Eurostat New Cronos, Aktualisierung 21.2.2000.

ANHANG 5

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Anm.:

1986 bis 1990 EU-12 (neue Länder ausgenommen), 1991 bis 1994 EU-12 (neue Länder inbegriffen), seit 1995 EU-15, 1998 Vorausschätzungen.

Quelle:

ZMP-Bilanz Milch.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle:

GD VI Berichte zur Lage der Landwirtschaft.

ANHANG 6

KOSTEN DER GMO MILCH, AUFSPLITTUNG NACH KATEGORIE UND ERZEUGNIS

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quellen:

Zahlen 1988-1996: Kommission, GDVI, GAP 2000 Arbeitsunterlage: Lage und Perspektiven. Milchsektor. Tabelle 14, April 1997.

Zahlen 1997-1999: Zusammenstellung des Rechnungshofs auf der Grundlage der Dokumente zur Entwicklung der Ausgaben des EAGFL-Garantie, Kommission, GDVI. G.2.

ANHANG 7

HAUSHALTSKOSTEN DER GMO FÜR MILCH UND MILCHERZEUGNISSE

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quellen:

Zahlen 1988-1996: Kommission, GDVI, GAP 2000 Arbeitsunterlage: Lage und Perspektiven. Milchsektor. Tabelle 14, April 1997.

Zahlen 1997-1999: Zusammenstellung des Rechnungshofes auf der Grundlage der Dokumente zur Entwicklung der Ausgaben des EAGFL-Garantie, Kommission, GDVI. G.2.

Antworten der kommission

ZUSAMMENFASSUNG

In seinem Sonderbericht stellt der Rechnungshof fest, dass die Quotenregelung das Ziel erreicht hat, die Milcherzeugung in der EU zu verringern (Ziffer V), dass sie außerdem zu einer beträchtlichen Senkung der Haushaltskosten (Ziffer X) und einer Stabilisierung des Milchsektors geführt, überdies zu einer günstigen Entwicklung der Strukturanpassung beigetragen hat (Ziffer VII). Der Rechnungshof stellt ferner ein steigendes Einkommen der Milcherzeuger fest (Ziffer 19), besonders in einem Zeitraum, in dem die für den Milchsektor vorgesehenen Haushaltsausgaben stark sinken (Ziffer X).

Dennoch beharrt der Rechnungshof darauf, dass die Quoten zu hoch sind, da ca. 15 Mio. t der Produktion von 120 Mio. t mit Hilfe von Ausfuhrerstattungen auf dem Weltmarkt und mit Hilfe von Subventionen auf dem Binnenmarkt abgesetzt werden (Ziffer II, X und 15). Die Kommission sollte eine grundlegende Reform des Sektors vorschlagen, um ein besseres Gleichgewicht zwischen Erzeugung und nicht subventioniertem Verbrauch bzw. Ausfuhren herzustellen. Für die Kommission würde dies eine Reduzierung der aktuellen Quotenhöhe um ca. 20 % bedeuten. Der Rechnungshof schlägt vor, die Quotenregelung danach abzuschaffen (Ziffer XIII und Empfehlungen).

Die Kommission ist der Ansicht, dass man sich bei der Festlegung der Quotenhöhe nicht auf das Ziel der Reduzierung der Haushaltausgaben beschränken darf, sondern dass viele weitere Aspekte in Betracht gezogen werden müssten, die sich nicht nur aus Artikel 33 des Vertrags ergeben (Rationalisierung der Erzeugung, angemessene Lebenshaltung der Landbevölkerung, stabilisierte Märkte, Sicherstellung der Versorgung, angemessene Verbraucherpreise), sondern auch das Gleichgewicht auf politischer, wirtschaftlicher und regionaler Ebene, die Bedeutung der verarbeitenden Industrie, die ländliche Entwicklung, die Umwelt, die historische internationale Stellung als Exporteur etc. berücksichtigen.

Aus den Beschlüssen des Rates ergibt sich, dass die Anpassung der Milcherzeugung auf das Niveau des Binnenverbrauchs weder politisches noch wirtschaftliches Ziel war.

Nach Auffassung der Kommission dürfte die Senkung der Quoten vom Haushaltsstandpunkt dem Auslaufen der Quotenregelung nicht entsprechen. Wie der Rechnungshof feststellt (Ziffer 25), könnte eine Quotensenkung eine Entschädigung der Erzeuger zur Folge haben. Ein solche Entschädigung für die Quotensenkung um ca. 20 % auf der Basis eines Betrages, der dem 1991 bewilligten entspricht, d. h. 100 EUR/t für fünf Jahre, hätte bereits Ausgaben von 12,5 Mrd. EUR zur Folge. Wenn sich die Produktion nach Abschaffung der Quotenregelung auf demselben Niveau stabilisiert, erscheint die Investition in Form einer eventuellen Entschädigung für eine Quotensenkung als inkohärent.

Eine Reduzierung der Quoten verursacht kurzfristig auch ein größeres Ungleichgewicht auf dem Fleischmarkt, da bei einer Quotensenkung um 20 % ein entsprechender Prozentsatz der Milchkühe geschlachtet werden müsste.

Eine grundlegende Reform der GMO Milch (Ziffer X), die zu einer Liberalisierung der Produktion nach dem Beispiel der landwirtschaftlichen Kulturpflanzen (Getreide und ölhaltige Erzeugnisse) führt, wird ein eventuelles Haushaltsproblem nicht lösen. Eine solche Reform würde im Gegenteil hohe Haushaltskosten bedeuten, denn die Senkung der Preise auf Weltmarktniveau müsste in Form von direkten Beihilfen bei den Erzeugern ausgeglichen werden.

Betreffend die hohen Kosten, die von den europäischen Verbrauchern für Milch und Milcherzeugnisse aufgrund des derzeitigen Preisniveaus getragen werden, ist die Kommission nicht der Ansicht, dass die Liberalisierung des Milchmarkts nach dem Beispiel Getreide insgesamt niedrigere Kosten für den europäischen Verbraucher mit sich brächte. Überdies zeigt die Erfahrung, dass sich eine Senkung des Erzeugerpreises nicht automatisch auf die Verbraucherpreise auswirkt.

Die Kommission kann deshalb die Kritik des Rechnungshofes an den aktuellen Kosten für die Quotenregelung nicht nachvollziehen, weder im Hinblick auf den Steuerzahler noch auf den Verbraucher (siehe auch Ziffer 22).

Das Quotensystem musste aus politischen, administrativen und Kontrollgründen auf der Grundlage nationaler Quoten pro Mitgliedstaat konzipiert werden. Die Planung einer Quotenübertragung zwischen Mitgliedstaaten (Ziffer XIII) birgt das Risiko, die Grundlage der Quotenregelung, so wie sie in der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vorgesehen ist, in Frage zu stellen. Eine derartige Praxis könnte mit der geltenden Regelung nicht funktionieren, da deren Anwendung, einschließlich der Zahlung der Abgabe, auf nationaler Ebene verwaltet wird.

Die Verwaltung der Milchquoten durch den Mitgliedstaat hatte zur Folge, dass die Erzeugung in den benachteiligten Regionen der Gemeinschaft aufrecht erhalten wurde, vor allem in Berggebieten, in denen die Produktionskosten höher sind und die Milcherzeugung häufig die einzig mögliche landwirtschaftliche Tätigkeit darstellt. Die Kommission meint auch, dass die Konzentration der Milcherzeugung große Umweltprobleme verursachen könnte. Auf der anderen Seite wäre auch der Reichtum der Union in der Herstellung qualitativ hochwertiger oder typischer Erzeugnisse wie z. B. von Käse mit kontrollierter Ursprungsbezeichnung oder anderen regionalen Spezialitäten in Gefahr. Der Reichtum des Milchsektors liegt ja unter anderem in der Verschiedenheit der Erzeugung der jeweiligen Länder. Die Konzentration der Produktion in bestimmten Regionen würde zu einer Standardisierung der Erzeugnisse führen und damit zu einer Verschlechterung ihrer Qualität.

Eine so wesentliche Änderung der Verwaltung der Milchquoten scheint überdies aus der Sicht des Hofes nicht geeignet, das System abzuschaffen.

Auch wenn die Zukunft der Quotenregelung eine Untersuchung wert ist und der Rat sich verpflichtet hat, 2003 eine Halbzeitbilanz aufzustellen mit dem Ziel, die aktuelle Quotenregelung nach 2006 auslaufen zu lassen, ist die Kommission der Auffassung, dass der Bericht des Hofes keine Anhaltspunkte für eine Rechtfertigung der Abschaffung dieser Regelung liefert.

Die Beschlüsse, die der Rat im Rahmen der Agenda 2000 gefasst hat (Ziffer II), waren das Ergebnis intensiver politischer Verhandlungen und die Erhöhung der Quoten war die Gegenleistung für die Fortsetzung der Regelung über den 31.3.2000 hinaus, dem Ablaufdatum der Regelung von 1992. Andererseits machte die ab 2005 vorgesehene Senkung der institutionellen Preise eine solche Erhöhung möglich. Die speziellen Erhöhungen sollen nicht zu einem noch größeren Ungleichgewicht beitragen, da sie zu einem großen Teil schon erzeugten Mengen entsprechen.

Die vom Gemeinschaftsrecht vorgesehene Flexibilität (Ziffer VIII) ist notwendig, um die starre Struktur auszugleichen, die der Regelung innewohnt. Wäre die vom Hof kritisierte Flexibilität nicht gestattet, so hätten die Erzeuger große Anpassungsprobleme gehabt. Außerdem werden die Quoten insgesamt gut befolgt und die Kommission überwachte immer die korrekte Anwendung der Gemeinschaftsregelung. Wenn die Verwaltung in manchen Mitgliedstaaten Anlass zu Ungenauigkeiten gibt, haben diese nie eine Größenordnung erreicht, die das Funktionieren der Regelung gefährdet.

Es wäre voreilig, eine künftige Zunahme der Überschüsse zu prognostizieren (Ziffer IX), da weder zur Grundlage der Quoten noch zu ihrer Höhe in den beitrittswilligen Ländern ein Beschluss gefasst wurde; die aktuelle positive Tendenz des Verbrauchs von Milcherzeugnissen führt eher zu einer Senkung der Unterstützungszahlungen (quasi leere Interventionsbestände); die Ergebnisse der Verhandlungen der GMO sowie ihre aktuellen Folgen auf die Ausfuhren der EU müssen noch überprüft werden.

Die Kommission unternahm große Anstrengungen zur Durchsetzung der Abgabenzahlung (Ziffer XIII). Sie kürzt die Vorschüsse, wenn die Abgaben nicht fristgerecht gezahlt werden. Sie nimmt im Rechnungsabschlussverfahren Berichtigungen vor und berücksichtigt dabei alle nicht gutgeschriebenen Abgaben (mit Ausnahme der Beträge für Unregelmäßigkeiten) und sie berechnet und berichtigt die Zinsen für eine verspätete Zahlung der Abgaben bis zum Datum der Rechnungsabschlussentscheidung. Jedoch ist anzumerken, dass diese finanziellen Berichtigungen von Mitgliedstaaten beim Gerichtshof angefochten wurden (siehe Absatz 33). Bei ihren Kontrollbesuchen in den Mitgliedstaaten prüft die Kommission die vorgesehenen Kontrollen und Sanktionen und spricht während des Besuchs und danach in einem offiziellen Schreiben Empfehlungen zu den Kontrollen und Sanktionen aus. Folgemaßnahmen zu diesen Empfehlungen werden von der Kommission beim nächsten Kontrollbesuch im Mitgliedstaat überprüft. Die Kommission versucht immer, die besten Methoden in den Mitgliedstaaten zu fördern, und während der Kontrollbesuche erläutert sie, wie andere Länder diese Regeln effizient anwenden.

Zwei Vertragsverletzungsverfahren gegen Italien (begründete Stellungnahme 97/2228) und Spanien (begründete Stellungnahme 97/2227) wegen inkorrekter Anwendung der Quotenregelung und wegen Nichteinziehung der Zusatzabgabe (Ziffer XI und XII) sind noch anhängig. Bei den meisten Mitgliedstaaten ist keine oder nur eine unwesentliche finanzielle Berichtigung in den Rechnungsabschlussentscheidungen notwendig. Bis 1999 war die Kürzung der Vorschüsse bei vier Mitgliedstaaten notwendig: Griechenland, Spanien, Italien und Vereinigtes Königreich. (Die Kürzungen, die beim Vereinigten Königreich 1996/97 und 1998/99 vorgenommen wurden, stellten 3 % und 4 % der nicht eingezogenen Abgaben dar.)

Auf Initiative der Kommission wird von ihr demnächst ein neuer Verordnungsentwurf zu den Anwendungsmodalitäten der Milchquoten, die eine Stärkung der Überprüfungs- und Sanktionsmaßnahmen vorsehen (siehe auch Ziffer 43/44), verabschiedet.

DIE MILCHQUOTENREGELUNG WURDE EINGEFÜHRT, UM DAS UNGLEICHGEWICHT ZWISCHEN ANGEBOT UND NACHFRAGE IM MILCHMARKT ABZUBAUEN

4. Die Konzentration der Erzeugung auf die wirtschaftlichsten Betriebe ist wünschenswert (nicht zu verwechseln mit der Konzentration der Milcherzeugung in bestimmten Regionen, siehe Ziffer XIII).

AUSWIRKUNGEN DER QUOTENREGELUNG AUF DIE ENTWICKLUNG DES MILCHMARKTES

Die Quotenhöhe hat dennoch strukturelle Überschüsse zur Folge

15. Was den subventionierten Absatz auf dem Binnenmarkt betrifft, beziehen sich die Mengen von Magermilch und Magermilchpulver (MMP) auf den Zeitraum 1995 - 1998. Für 2001 betrifft die Beihilfe für MMP ca. 45 % der im Binnenmarkt verbrauchten Menge. Die Beihilfe wurde im Oktober 2000 um 15 % reduziert und stellt nun weniger als 25 % des Marktpreises dar. Die subventionierte Butter (einschließlich Sahne) beläuft sich auf 427000 t im Jahr 1991 und auf 523000 t im Jahr 1994. Seit 1995 wurden zwischen 494000 t und 520000 t Butter (einschließlich Sahne) subventioniert. Die Subvention wurde seit Anfang 1995 um ca. 35 % verringert.

Haushaltsausgaben

16. Die Nettohaushaltskosten von 2601 Mio. EUR ermöglichen nicht nur ein Marktgleichgewicht, sie betreffen auch alle Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik wie z. B. die Erzeugereinkommen und die ländliche Entwicklung, nicht eingerechnet andere wirtschaftliche Aspekte wie die Beschäftigung in den verarbeitenden Unternehmen.

17. Die Kommission stellt fest, dass der Haushalt 2001 erneut die vom Hof bemerkte Tendenz bestätigt: die Kredite für den Milchsektor sind auf 2,4 Mrd. EUR begrenzt, während sie 1983 bei fast 4,3 Mrd. lagen. In diesem Sinne war die Quotenregelung ein Basiswerkzeug, um die Ausgaben in den Griff zu bekommen.

Die Kommission stellt erneut fest, dass die Kosten des Milchsektors für den Steuerzahler stark gesunken sind und dass der Verbraucherpreis nur wenig von den Erzeugerpreisen beeinflusst wird (siehe Ziffer 22).

18. Betreffend die vom Hof zitierte Studie stellt die Kommission fest, dass es sich um eine Bewertungsstudie der gesamten Organisation des Milchmarkts handelt, einschließlich der Quoten, und dass diese Bewertung als Ausgangspunkt für die Halbzeitbilanz dient, die vom Rat für 2003 vorgesehen ist (siehe Ziffer 73 b).

Produktionspreise und Einkommen der Milchviehhalter

19. Die im INLB (Informationsnetz landwirtschaftlicher Buchführungen) verfügbaren Daten ermöglichen es nicht, die 10er-Union von 1984 mit der 15er-Union von 1996 zu vergleichen.

Kosten für die Verbraucher

22. Die Zahlenreihen, die von der OECD für die Berechnung des Erzeugersubventionswerts (ESW) verwendet werden, stammen aus verschiedenartigen Quellen und sind folglich schlecht vergleichbar. Die von der OECD angestellte Berechnung ist nach Ansicht der Kommission rein theoretisch, da sie grosso modo die Binnenpreise innerhalb der Union mit den Weltmarktpreisen vergleicht. Dieser Preisunterschied wird mit der gesamten Milchproduktion multipliziert und ergibt das ESW. Der Wechselkurs EUR/$ bringt eine zusätzliche Ungewissheit hinein, ebenso wie die Unbeständigkeit des "Weltmarkts".

Die Schätzungen der Binnenmarktpreise und vor allem der Weltmarktpreise sind für jedes Erzeugnis schwer durchzuführen. Außerdem wird die Aufgabe durch die Umrechnung der genannten Preise in Milchäquivalent noch kompliziert, da die Umrechnungskoeffizienten nicht gleich sind, auch nicht innerhalb der Europäischen Union (beispielsweise je nach Käseart). Folglich führt der Vergleich über das Milchäquivalent auf dem Weltmarkt zu großen Fehlern. Schließlich kann die Kommission es nicht nachvollziehen, wenn der Hof behauptet, dass eine Abschaffung des Preisschutzes an der Binnenmarktgrenze zu einer Senkung des Verbraucherpreises auf das heutige Niveau des Weltmarktpreises führen würde, da sich ja aufgrund der Bedeutung der Milchwirtschaft im Verhältnis zum relativ kleinen Weltmarkt und des Gewichts der Union auf diesem Markt der Weltmarktpreis auf einem höheren Niveau einpendeln würde.

Darüber hinaus wird der Weltmarkt von exportierenden Drittländern beherrscht, die selbst Unterstützungssysteme haben, welche denen der Gemeinschaft entsprechen, und/oder ihre Ausfuhren zentralisiert durch Staatsunternehmen organisieren.

Die Quote ist ein wertvolles Wirtschaftsgut

25. 1984 wurden die Quoten als Beschränkung auferlegt und dies stellte, wie der Hof betont, eine mittlere Reduzierung um 10 % im Jahr 1999 gegenüber 1984 für die damaligen Erzeuger dar, eine Reduzierung, die in zahlreichen Fällen finanziell ausgeglichen wurde. Die sukzessiven Quotensenkungen waren also mit Entschädigungen oder mit Anreizen zur freiwilligen Aufgabe verbunden, um strukturelle Schäden auf der Erzeugungsgrundlage zu vermeiden. Ihre Kosten sind nur sehr niedrig im Vergleich zur Sanierung des Gesamthaushalts, die sich aus der Einführung der Quoten ergab. Es gibt also keinen Grund, sich darüber zu wundern, dass der Erwerb des Rechts, Milch zu erzeugen, jetzt einen gewissen Wert darstellt, was beiläufig zeigt, dass die Quotenregelung im Allgemeinen richtig angewandt wird.

26 - 27. Die Kommission ist wie der Hof in seiner Analyse der Ansicht, dass die Milchquoten einen Geldwert darstellen und in mehreren Mitgliedstaaten gehandelt werden. Die Kommission ist allgemein der Auffassung, dass der Kauf von Milchquoten weder durch Strukturfonds noch durch nationale öffentliche Mittel unterstützt werden sollte. In allen Mitgliedstaaten sollten ja keine Beihilfen für andere Investitionen, mit deren Hilfe die Erzeugung die Milchquote des Landwirts überschreiten würde, gewährt werden (siehe Verordnung (EG) Nr. 950/97, Artikel 6 Absatz 3(1). Die einzige Ausnahme bildete der zitierte Fall Irlands, bei dem ein Plan zur Subventionierung der Milchquotenneuregelung im Rahmen des Operationellen Programms für Landwirtschaft, ländliche Entwicklung und Forstwirtschaft 1994 - 1999 gebilligt wurde. Dieser Plan wurde über zwei Wirtschaftsjahre durchgeführt, um eine Verbesserung der Struktur der irischen Produktion zu unterstützen, in der kleine Landwirte nicht fähig waren, sich effektiv am Wettbewerb im Milchquotenmarkt zu beteiligen.

Die Gewährung einer Investitionsbeihilfe im Sektor der Milcherzeugung, die zu einer Überschreitung der durch die Regelung der Zusatzabgabe festgelegten Referenzmenge führen würde, ist ausgeschlossen, außer wenn vorher eine zusätzliche Referenzmenge zugeteilt wurde oder sich diese durch Übertragung gemäß der genannten Regelung ergeben hat.

Folglich ist es ganz normal, dass manche Landwirte Beihilfen erhielten, um unter sehr speziellen und restriktiven Bedingungen die Lage ihrer Milchviehwirtschaft zu verbessern, besonders hinsichtlich der Milchqualität. In solchen Fällen waren Beihilfen nur möglich, wenn eine ausreichende Milchquote nach den von der GMO festgelegten Regeln zur Verfügung stand. Es überrascht deshalb nicht, dass abgesehen von der zitierten Ausnahme Irlands "keine weiteren Finanzmittel aus den Strukturfonds für die Zwecke des Ankaufs ausreichender Quoten" gewährt wurden. Diese Lage bestand in der EU insgesamt und es gab keine spanische Besonderheit in diesem Bereich.

DIE HAUPTVERANTWORTUNG FÜR DIE DURCHFÜHRUNG DER QUOTENREGELUNG LIEGT BEI DEN MITGLIEDSTAATEN

29. Nach Ansicht der Kommission betrachtet der Hof die Milchquotenregelung rein haushaltsbezogen und ignoriert die Bedeutung, die die Quoten für die Aufrechterhaltung der Milchproduktion in bestimmten benachteiligten oder anderen Regionen darstellen, in denen die Erzeuger zur Sicherung ihres Lebensunterhalts wenige Alternativen zur Milcherzeugung haben. Die Milchquotenregelung ist Teil der GMO Milch, deren Ziele direkt mit der Aufrechterhaltung der Erzeugereinkommen verknüpft sind.

Es scheint übrigens ausgeschlossen, den Beitritt an eine Senkung der Quoten der Erzeuger der Union zu koppeln. Betreffend die Übertragung von Quoten zwischen Mitgliedstaaten siehe die Antwort in der Zusammenfassung.

30. Die nationalen Referenzmengen wurden auf der Grundlage vorheriger Produktionsmengen und nicht auf Verbrauchsbasis aufgestellt. Die Zuteilung individueller Referenzmengen an die Erzeuger geschah auf derselben Grundlage, jeder Erzeuger wurde also gleich behandelt.

Betreffend die statistischen Daten trifft es zu, dass die Kommission nicht über genaue Daten über den Binnenverbrauch an Milcherzeugnissen verfügt, da ihr die dazu notwendigen Informationen fehlen. So erfordert die Ermittlung der Selbstversorgung mit Milch Kenntnisse über die Verwendung von Milch und ihrer Nebenprodukte in einer ganzen Reihe von Wirtschaftsbereichen, einschließlich derer außerhalb der Milchwirtschaft, Informationen, die nicht verfügbar sind. Außerdem sind die Mitgliedstaaten nicht zur Aufstellung von Milchversorgungsbilanzen verpflichtet.

Die Daten für die Verfügbarkeit und Verwendung von Milch und Milcherzeugnissen, die von den aktuellen Datenerfassungssystemen ermittelt werden, ist deshalb nicht genau genug, um die Divergenzen nachkontrollierbar interpretieren zu können.

Umsetzung des Systems

32 - 33. Die Probleme mit der Einziehung der Zusatzabgabe in Italien bestehen fort. Wie im Fall mancher anderer Mitgliedstaaten, besonders Spanien, sind diese Probleme darauf zurückzuführen, dass die Erzeuger und Abnehmer die Abgabe vor nationalen Gerichten angefochten haben und diese Gerichtsverfahren bis zu ihrem Abschluss lange Zeit in Anspruch nehmen.

Die Kommission hat auf diese Situation mit der Kürzung der monatlichen Vorschüsse an die betreffenden Mitgliedstaaten und mit finanziellen Berichtigungen im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens reagiert, sowohl für die ausstehenden Abgabenbeträge als auch für die Zinsen für eine verspätete Zahlung. Diese finanziellen Berichtigungen wurden von den betreffenden Mitgliedstaaten vor dem Gerichtshof angefochten. In der Rechtssache C-277/98 legte der Generalanwalt kürzlich seine Schlussfolgerungen vor und schlug dem Gerichtshof vor, den Kommissionsbeschluss aufzuheben. Ein Urteil erging jedoch bisher in keiner dieser Rechtssachen.

Im Hinblick auf frühere Bemerkungen des Hofes im Sonderbericht 4/93 wurden allen Erzeugern nun individuelle Referenzmengen zugeteilt. Die Aussage zu mangelnden Kontrollen oder mangelnder Strenge bei der Überwachung und Kontrolle durch die zuständigen Behörden trifft seit der Einführung außerordentlicher Kontrollmaßnahmen 1998 im Falle Italiens nicht mehr zu.

34. Die Milchquotenregelung wurde seit den Milchwirtschaftsjahren 1998/99 vollständig umgesetzt. Wenn auch die Rechnungsprüfer der Kommission über die Marktverbesserung in Spanien seit 1998/99 erfreut sind, können weitere Fortschritte erzielt werden. Die Kommission überwacht die fortlaufenden Verbesserungen bei der Anwendung der Quotenregelung durch Spanien. Die von den spanischen Behörden erzielten Verbesserungen sind ein direktes Ergebnis der Kommissionsmaßnahmen während zahlreicher Kontrollbesuche, in Form von Schreiben, Vorschusskürzungen, Berichtigungen im Rechnungsabschlussverfahren und der Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens, was zusammengenommen die spanischen Behörden dazu bewog, die drastischen gesetzlichen und organisatorischen Änderungen vorzunehmen, die zur vom Hof kommentierten deutlichen Verbesserung geführt haben.

Bis zum Milchwirtschaftsjahr 1998/99 gab es jedoch tatsächlich Probleme mit der Einziehung der Abgabe aufgrund von Versäumnissen seitens der nationalen Behörden, die zu den weit verbreiteten gerichtlichen Anfechtungen durch Abnehmer und Erzeuger beitrugen. Da Gerichtsverfahren in Spanien mit vielen Beteiligten ablaufen und langwierig sind, stehen große Teile der Abgabe sogar für 1993/94 noch aus.

35. Die Verbesserung in Griechenland ist ebenfalls ein direktes Ergebnis der zahlreichen Kontrollbesuche, der an die griechischen Behörden gerichteten Empfehlungen für Änderungen sowie ihrer Bereitwilligkeit, die Verwaltung der Quotenregelung zu verbessern.

37. Die Kommission verweist auf ihre Antwort unter Ziffer 33.

Spezifische Prüfungen je nach Mitgliedstaat

Zuteilung und Verwaltung der Quoten

38. Der Rat erachtete bei Verabschiedung der Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 über die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, sind, einen Zeitraum von drei Jahren als ausreichend.

39. Portugal schuldet die Zusatzabgabe regulär zum ersten Mal für den Zeitraum 1999/2000, die Kommission behielt deshalb die EAGFL-Vorschüsse in entsprechender Höhe ein. Der Rat hat jedoch jetzt (28.6.2001) im Rahmen der Verordnung "Poseima" den Entwurf einer Verordnung zur Freistellung der Erzeuger der Azoren bis zu einer Hoechstmenge von 73000 t verabschiedet. Diese Verordnung verringert die für 1999/2000 geschuldete Abgabe auf null. Die Einziehung der von den Abnehmern und Erzeugern geschuldeten Beträge ist also ausgesetzt.

Ausgleichsverfahren

41. Wenn es sich abzeichnet, dass in einem bestimmten Jahr keine Abgabe fällig ist, sollte der Preis für die Quotenübertragung nahe null liegen oder null sein, während die Zusatzabgabe auf einer abschreckenden Höhe bleibt.

42. Die Neuzuteilung ungenutzter Quoten ist Teil des Instrumentariums, das den Mitgliedstaaten zur Verfügung steht, um den Erzeugern eine flexiblere Handhabung der Quotenregelung zu ermöglichen. Es sei daran erinnert, dass die Neuzuteilung nur innerhalb der nationalen Quote gestattet ist. Die vom Gemeinschaftsrecht beabsichtigte Flexibilität ist als Ausgleich für das starre System der Milchquotenregelung notwendig.

Zulassung der Abnehmer

43 - 44. Im Entwurf der neuen Verordnung zum Ersatz der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 (siehe Zusammenfassung) ist vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten im Falle der Nichtbeachtung der Bestimmungen entweder die Zulassung des Abnehmers zurückziehen oder die Zahlung eines Betrags, dessen Höhe proportional zur betreffenden Milchmenge und der Schwere des Verstoßes ist, verlangen.

Dieser Verordnungsentwurf betont auch die Rolle der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Überprüfungs- und Sanktionsmaßnahmen, die sie vorsehen müssen, um die korrekte Einziehung der Abgabe zu gewährleisten, nennt die genaue Frist und die Anzahl der notwendigen Kontrollen, um innerhalb einer bestimmten Frist überprüfen zu können, ob die Regelung von allen Beteiligten eingehalten wird.

Bemerkungen zu den Direktverkäufern

45. Die Bemerkung des Rechnungshofes stellt einen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht heraus, d. h. Milchverkäufe durch nicht zugelassene Betreiber (Direktverkäufer), die die von den