Zusammenfassung Das französische Justizsystem erfährt immer wieder Reformen, mit denen seine Qualität und Effizienz verbessert werden sollen. Die seit Langem geplanten Initiativen zur Stärkung der Unabhängigkeit der Justiz, insbesondere durch die Stärkung der Kompetenzen des Obersten Justizrats, wurden bisher noch nicht angenommen, da hierfür eine qualifizierte Mehrheit der abgegebenen Stimmen in beiden Kammern des Parlaments erforderlich wäre. Die für das Justizsystem bereitgestellten Mittel wurden deutlich aufgestockt. Projekte, mit denen die vollständige Digitalisierung des Strafverfahrens und einiger Teile des Zivilverfahrens erreicht werden soll, werden fortgesetzt. Zwei neue Gesetzentwürfe zur Stärkung des Vertrauens in das Justizsystem decken Fragen wie das Berufsgeheimnis für Anwälte, die Schaffung von Disziplinargerichten für Juristen und die Übertragung von Anhörungen ab. Der Präsident der Republik ersuchte den Obersten Justizrat um eine Stellungnahme zu Möglichkeiten, wie die Regelung der Haftung und des Schutzes von Richtern verbessert werden kann. Frankreich hat seinen institutionellen Rahmen für die Korruptionsbekämpfung und ‑prävention im öffentlichen und privaten Sektor weiter gestärkt. Die spezialisierten Korruptionsbekämpfungseinrichtungen, z. B. die Oberste Behörde für Transparenz im öffentlichen Leben und das französische Amt für Korruptionsbekämpfung, erfüllen weiterhin ihre Aufgaben. Es bestehen Regelungen für Interessenkonflikte und den Schutz von Hinweisgebern. Die geltenden Gesetze über Lobbyarbeit decken die Kontaktaufnahme mit ranghohen Amtsträgern nicht ab, und bisher hat die Regierung keinen entsprechenden Vorschlag vorgelegt. Vermögenserklärungen werden offengelegt und regelmäßig überprüft. Die nationale Finanzstaatsanwaltschaft wurde umstrukturiert und kann weiterhin eine solide Verurteilungsbilanz vorweisen, auch durch justizielle Übereinkommen des öffentlichen Interesses, unter anderem für ranghohe Amtsträger und Fälle mit hohem Streitwert. Die Personalausstattung der Nationalen Kommission für Wahlkampfkosten und Politikfinanzierung erscheint angesichts ihrer Arbeitsbelastung unzureichend. Als Reaktion auf die COVID-19-Pandemie wurden spezifische Maßnahmen für das öffentliche Beschaffungswesen eingeführt. Frankreich verfügt im Allgemeinen über einen soliden Rechtsrahmen, mit dem Medienpluralismus und -freiheit geschützt werden. Eine bevorstehende Gesetzesänderung könnte zu einer Umstrukturierung der nationalen Medienregulierungsbehörde und zur Schaffung einer einzigen Stelle, die für audiovisuelle und digitale Kommunikation zuständig ist, führen. Journalisten sind nach wie vor verschiedenen Arten von Bedrohungen ausgesetzt. Angesichts vermehrter Angriffe bei Protesten oder Demonstrationen beabsichtigt die Regierung, Maßnahmen umzusetzen, um die Kommunikation zwischen Journalisten und der Polizei bei solchen Veranstaltungen zu verbessern. Die französischen Behörden erarbeiteten einen umfassenden Aufbauplan für Medienunternehmen, um die Auswirkungen der COVID‑19-Pandemie zu mindern und den Wandel des Mediensektors zu unterstützen. Folgenabschätzungen und Konsultationen von Interessenträgern finden im Gesetzgebungsprozess häufig statt. Die Regierung griff jedoch verstärkt auf beschleunigte Verfahren zur Verabschiedung von Gesetzen zurück, wodurch die parlamentarische Debatte über einige kritische Gesetzesentwürfe eingeschränkt wurde. Der aufgrund der COVID-19-Pandemie verhängte Ausnahmezustand endete am 1. Juni 2021. Andere grundrechtsberührende Maßnahmen wurden vom Verfassungsrat und vom Staatsrat überprüft, wobei letzterer einen Antrag der Regierung auf Prüfung der Frage, ob ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs gegen den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung und die Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten verstoßen könnte, ablehnte. Die unabhängigen Behörden spielten auch während der COVID-19-Pandemie eine sehr aktive Rolle beim Schutz der Grundrechte. Der Rechtsverteidiger erklärte, dass die Weiterverfolgung seiner Empfehlungen durch die nationalen Behörden verbessert werden müsse. Die in jüngster Zeit erlassenen Rechtsvorschriften werfen Bedenken hinsichtlich ihrer möglichen Auswirkungen auf das zivilgesellschaftliche Spektrum auf. Insbesondere das neue Gesetz über die allgemeine Sicherheit wurde von Interessenträgern und unabhängigen Behörden stark kritisiert, und der Verfassungsrat erklärte einige der Bestimmungen des Gesetzes für verfassungswidrig, insbesondere die Bestimmung zum Schutz der Anonymität von im Dienst befindlichen Polizeibeamten.

I.Justizsystem

Das Justizsystem lässt sich in zwei eigenständige Gerichtszweige einteilen: ordentliche Gerichte mit Zuständigkeit für Zivil- und Strafsachen auf der einen und Verwaltungsgerichte auf der anderen Seite. Beide Zweige bestehen aus drei Instanzen, den Gerichten der ersten Instanz, den Berufungsgerichten und jeweils einem obersten Gerichtshof (dem Kassationsgericht bzw. dem Staatsrat). Der Staatsrat hat auch eine beratende Abteilung, die zu Gesetzentwürfen Stellung nimmt und die Verwaltung der Verwaltungs- und Berufungsgerichte wahrnimmt. Der Verfassungsrat ist für die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen zuständig. Der Oberste Justizrat, der zur Hälfte aus von Amtskollegen gewählten Richtern besteht, spielt eine wichtige Rolle bei der Gewährleistung der Unabhängigkeit der Justiz. Er ernennt Kandidaten für die obersten richterlichen Ämter und gibt bei der Ernennung von Richtern durch den Justizminister verbindliche Stellungnahmen ab. Die Staatsanwaltschaft ist Teil des Gerichtswesens und untersteht der Weisungsbefugnis des Justizministeriums. Letzteres kann allgemeine Weisungen hinsichtlich der Strafverfolgungspolitik geben, darf jedoch keine Anweisungen in einzelnen Rechtssachen erteilen. Frankreich beteiligt sich an der Europäischen Staatsanwaltschaft (EUStA). Rechtsanwälte werden durch verschiedene, in ganz Frankreich angesiedelte Rechtsanwaltskammern vertreten.

Unabhängigkeit

Die Wahrnehmung der Unabhängigkeit ist sowohl bei den Unternehmen als auch in der breiten Öffentlichkeit durchschnittlich. In der breiten Öffentlichkeit halten 57 % – sowie 58 % der Unternehmen – die Unabhängigkeit der Gerichte für „eher gut oder sehr gut“. Während die Wahrnehmung der Unabhängigkeit in der breiten Öffentlichkeit seit 2016 weitgehend stabil geblieben ist, ging sie bei den Unternehmen im letzten Jahr zurück. In beiden Fällen wurden als Gründe für den wahrgenommenen Mangel an Unabhängigkeit von Gerichten und Richtern Einflussnahme und Druck durch Staat und Politik am häufigsten genannt.

Bei der seit Langem geplanten Verfassungsreform zur Ausweitung der Kompetenzen des Obersten Justizrats wurden keine weiteren Fortschritte gemacht. Mit der Verfassungsreform würden insbesondere die Stellungnahme des Obersten Justizrats bezüglich der Ernennung der Staatsanwaltsanwärter der Exekutive verbindlich gemacht, dem Obersten Justizrat die Entscheidungsbefugnis bezüglich Disziplinarmaßnahmen betreffend Staatsanwälte zugewiesen, ehemaligen Präsidenten der Republik das Recht, nach ihrer Amtszeit dem Verfassungsrat beizutreten, abgesprochen und der Justizgerichtshof der Republik abgeschafft werden. Einem von einem parlamentarischen Untersuchungsausschuss am 2. September 2020 vorgelegten Bericht über Hindernisse für die Unabhängigkeit der Justiz zufolge ist es wichtig, diese Verfassungsreform durchzuführen. In dem Bericht wird vorgeschlagen, die Rolle des Obersten Justizrats noch weiter zu stärken, indem insbesondere die Vorschriften für Disziplinarmaßnahmen und die Ernennung von Staatsanwälten vollständig an die für Richter geltenden Vorschriften angeglichen werden und dem Obersten Justizrat die Befugnis übertragen wird, in allen Fragen im Zusammenhang mit der Unabhängigkeit der Justiz von sich aus tätig zu werden. Damit der Entwurf des Verfassungsgesetzes zur Verabschiedung gelangen kann, müsste der Präsident beide Kammern des Parlaments im Kongress einberufen, um darüber abzustimmen, wobei eine qualifizierte Mehrheit von drei Fünfteln der abgegebenen Stimmen erforderlich wäre. Auch im Zusammenhang mit den vom Justizminister angeordneten Verwaltungsuntersuchungen gegen drei Staatsanwälte der nationalen Finanzstaatsanwaltschaft (PNF), die derzeit anhängig sind und zu Disziplinarverfahren führen könnten, wurde hervorgehoben, dass die Disziplinarbefugnisse des Obersten Justizrats gestärkt werden müssen. Drei Interessenverbände für Richter reichten eine Beschwerde gegen den Justizminister ein und beriefen sich auf Interessenkonflikte im Zusammenhang mit seiner früheren Tätigkeit als Rechtsanwalt. Der Justizgerichtshof der Republik erklärte die Beschwerde für zulässig und leitete am 13. Januar 2021 eine gerichtliche Untersuchung ein. Am 23. Februar 2021 ersuchte der Präsident der Republik den Obersten Justizrat um eine Stellungnahme sowohl zur Haftung als auch zum Schutz der Richter. Unter anderem soll das System für Beschwerden von Streitparteien wirksamer gestaltet werden, um Fälle von beruflichen Fehlern von Richtern besser behandeln zu können.

Das Vertrauen in das Justizsystem soll mit zwei neuen Gesetzentwürfen gestärkt werden. Am 14. April 2021 legte der Justizminister dem Ministerrat zwei Gesetzentwürfe zur Stärkung des Vertrauens in das Justizsystem vor, mit denen insbesondere der Schutz des Berufsgeheimnisses für Strafverteidiger verbessert, nationale Disziplinarkammern für Angehörige der Rechtsberufe, die auch mit der Ausarbeitung eines Ethik-Kodex beauftragt werden sollen, geschaffen und die Möglichkeiten, Anhörungen zu filmen und zu übertragen, ausgeweitet werden sollen, um das Verständnis des Justizsystems in der breiten Öffentlichkeit zu verbessern.

Qualität

Es werden mehrere Projekte durchgeführt, um die Digitalisierung des Justizsystems weiter voranzubringen. Trotz der Bemühungen, die Digitalisierung des Justizsystem voranzubringen, besteht noch Verbesserungsbedarf in Bezug auf die Verfahrensvorschriften zur Gestattung digitaler Technologien in Gerichten, den Einsatz digitaler Technologien und elektronischer Kommunikationsinstrumente durch Gerichte und Staatsanwaltschaften sowie digitale Lösungen zur Einleitung, Durchführung und Verfolgung von Verfahren. In Strafsachen läuft ein Projekt mit der Bezeichnung „digitales Strafverfahren“. Ziel dabei ist es, sämtliche Schritte des Verfahrens – von dem Eingang einer Beschwerde oder der Feststellung einer Straftat bis zur Urteilsverkündung und der Ablage der gerichtlichen Entscheidung – zu digitalisieren und den Parteien und Angehörigen der Rechtsberufe den Zugang zur Akte zu erleichtern. Im Jahr 2019 wurde versuchsweise an zwei Gerichten mit der Implementierung der verschiedenen Instrumente zur Digitalisierung der Kommunikation zwischen allen Akteuren des Strafverfahrens sowie aller Dokumente in der Akte begonnen; dies wird dann schrittweise auf alle Gerichte ausgeweitet. In Zivilverfahren wird mit dem Programm PORTALIS das Ziel verfolgt, alle acht vorhandenen Anwendungen, die in den Gerichten verwendet werden, durch ein einziges digitales Instrument zu ersetzen und letztlich die vollständige Digitalisierung des Zivilverfahrens sowohl für die Streitparteien als auch für Angehörige der Rechtsberufe zu erreichen, und zwar von der Antragstellung bis zur Zustellung der gerichtlichen Entscheidung über ein sicheres Portal. Der Grundstein wurde mit dem Start einer Website gelegt, die für Streitparteien gedacht ist und es diesen seit dem 4. Januar 2021 ermöglicht, Anträge in bestimmten Zivilsachen einzureichen. Auch die Möglichkeit, Anträge auf Prozesskostenhilfe online zu stellen, die seit März 2021 in Pilotgerichten eingeführt wurde und schrittweise auf nationaler Ebene ausgeweitet werden soll, wird in Verbindung mit neuen harmonisierten Vorschriften für die Berechnung der finanziellen Ressourcen der Antragsteller voraussichtlich zu einer deutlichen Verkürzung der für die Bearbeitung solcher Anträge erforderlichen Zeit führen. Das Instrument PORTALIS wird 2021 im Arbeitsgericht eingeführt und dann bis 2022 auf andere Gerichte ausgeweitet.

Die für das Justizsystem bereitgestellten Mittel wurden im Jahr 2021 erneut deutlich aufgestockt. Nach dem Haushaltsgesetz für 2021 wird dem Justizministerium somit ein Haushalt von 12,1 Mrd. EUR zugewiesen, was etwa 2 % der gesamten öffentlichen Ausgaben entspricht und eine Aufstockung von 8 % im Vergleich zum Vorjahr (die größte Aufstockung gegenüber dem Vorjahr seit mehr als 20 Jahren) bedeutet, einschließlich zusätzlicher 127 Mio. EUR für Prozesskosten. Mit dem Haushaltsgesetz werden außerdem 2450 Stellen für das Justizsystem geschaffen; dies entspricht einer Steigerung von ca. 3 % bei insgesamt etwa 90 000 Stellen. Die Mittel für die Prozesskostenhilfe beliefen sich im Jahr 2021 auf 585 Mio. EUR, was einer Erhöhung um 10 % entspricht, durch die es möglich wird, die Vergütung von Rechtsanwälten im Rahmen dieses Gesetzes zu verbessern, insbesondere für bestimmte Mandate in Strafsachen und im Bereich der Mediation. Zudem wurde eine neue Garantie für die Vergütung des Rechtsanwalts unabhängig von Versäumnissen des Antragstellers, einen Antrag auf Prozesskostenhilfe zu stellen, geschaffen. Die Rechtsanwaltskammern sind der Auffassung, dass die Vergütung der Rechtsanwälte für die Rechtshilfe nach wie vor weitgehend unzureichend ist und die Kosten der Rechtsanwälte nicht deckt.

Einige Maßnahmen im Zusammenhang mit der Funktion des Strafrechtssystems, die während der COVID-19-Pandemie ergriffen wurden, wurden aufgehoben. Der Verfassungsrat erklärte die durch einen Beschluss vom 25. März 2020 verfügte und während der bis zum 11. Mai 2020 geltenden Ausgangsbeschränkungen eingeführte automatische Verlängerung der Dauer der Untersuchungshaft für verfassungswidrig, weil sie automatisch erfolgt und eine systematische gerichtliche Überprüfung der Notwendigkeit der Verlängerung innerhalb einer kurzen Frist unter Berücksichtigung des Rechts auf individuelle Freiheit fehlt. In einer Entscheidung vom 5. März 2021 beschied der Staatsrat zudem, dass diese automatische Verlängerung gegen das in Artikel 5 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verankerte Recht auf Freiheit verstößt und dass die Möglichkeit des Richters in untergeordneten Strafgerichten, die Verwendung von Videokonferenzen oder die Kommunikation per Telefon vorzuschreiben, gegen das Recht auf ein faires Verfahren verstößt, das durch Artikel 6 EMRK geschützt ist. Mit Beschluss vom 27. November 2020 hatte der Staatsrat bereits die Nutzung von Videokonferenzen bei Anhörungen vor höheren Strafgerichten ohne Zustimmung des Angeklagten ausgesetzt, mit der Begründung, dass dies einen schwerwiegenden und offensichtlich rechtswidrigen Eingriff in die Verteidigungsrechte und das Recht auf ein faires Verfahren darstellt.

Effizienz

Es werden zwar Maßnahmen ergriffen, um die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf die Effizienz der Zivil- und Strafgerichte abzumildern, allerdings bestehen noch immer Bedenken hinsichtlich der Verfahrensdauer. Die Sofortmaßnahmen zur Bewältigung der Gesundheitskrise, insbesondere zwischen März und Mai 2020, führten zu einer Verlangsamung der Tätigkeit der Gerichte und zu einem Anstieg ihrer Fallzahlen. So stiegen die Fallzahlen im Oktober 2020 bei den Zivilgerichten um fast 43 000 und bei den Strafgerichten um 19 000 Fälle im Vergleich zum Jahresende 2019. Die für den Abschluss von streitigen Zivil- und Handelssachen geschätzte Zeit stieg weiter an; 2019 lag die durchschnittliche Verfahrensdauer bei mehr als 432 Tagen. Dagegen verbesserte sich die Verfahrensabschlussquote für streitige Zivil- und Handelssachen im Jahr 2019 leicht auf 99,7 %, allerdings sind die Auswirkungen der Pandemie noch nicht in diesen Wert eingerechnet. Um den Herausforderungen, mit denen die Strafgerichte konfrontiert sind, zu begegnen, werden mit einem neuen Gesetz vom 8. April 2021 zur Verbesserung der Effizienz der lokalen Justiz und der Strafverfahren alternative Maßnahmen zur Strafverfolgung und der Umfang der Maßnahmen, die im Rahmen einer „composition pénale“ (Vergleich) anwendbar sind, ausgeweitet und die außergerichtliche Vollstreckung gemeinnütziger Arbeit ermöglicht.

II.Rahmen für die Korruptionsbekämpfung

Zu den Behörden, die an der Korruptionsbekämpfung beteiligt sind, gehören das Amt für Korruptionsbekämpfung (das den mehrjährigen Korruptionsbekämpfungsplan erarbeitet und private und öffentliche juristische Personen bei der Prävention und Aufdeckung von Korruption unterstützt), die Oberste Behörde für Transparenz im öffentlichen Leben (die für die Gewährleistung der Integrität der öffentlichen Institutionen zuständig ist) und die Zentralstelle für Korruptionsbekämpfung und Steuerdelikte (eine spezielle polizeiliche Stelle für die Ermittlung von Wirtschaftsverbrechen, einschließlich Korruption und Geldwäsche). Der nationale Finanzstaatsanwalt ist für die Ermittlung in Korruptionsfällen auf höchster Ebene zuständig.