BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Die vorliegende Initiative ist Teil des Pakets „Steuergerechtigkeit“ zur Schaffung eines einheitlichen EU-Mehrwertsteuerraums, das in der Absichtserklärung von Präsident Juncker im Zusammenhang mit der Rede zur Lage der Union 2017 angekündigt worden war. Das Paket umfasst zwei Vorschläge zur Änderung der Mehrwertsteuerrichtlinie – einen Vorschlag für das endgültige Mehrwertsteuersystem für den grenzüberschreitenden Handel und einen Vorschlag betreffend Kleinunternehmen, der zusammen mit der vorliegenden Initiative angenommen wurde –, sowie einen Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Bekämpfung des Mehrwertsteuerbetrugs.

Die Mehrwertsteuer ist die älteste Verbrauchsteuer Europas. Im Jahr 1967 beschlossen die Mitgliedstaaten, ein endgültiges Mehrwertsteuersystem einzurichten, das innerhalb der Europäischen Gemeinschaft genauso funktioniert, als wäre diese ein einziges Land; dabei wurden abgesehen von der Anwendung eines Mehrwertsteuernormalsatzes keine speziellen Vorschriften über Mehrwertsteuersätze vereinbart. Den Mitgliedstaaten wurde gestattet, eine unbegrenzte Anzahl ermäßigter und erhöhter Mehrwertsteuersätze anzuwenden, und es wurden keine Unter- oder Obergrenzen festgelegt.

Die Abschaffung der Steuergrenzen zwischen den Mitgliedstaaten bis Ende 1992 machte es notwendig, die Besteuerung des Warenhandels in der Europäischen Gemeinschaft zu überprüfen. Gegenstände sollten im Ursprungsland besteuert werden, was der Vorstellung von einem echten Binnenmarkt perfekt entsprechen würde. Da weder die politischen noch die technischen Bedingungen reif für ein derartiges System waren, wurde eine Mehrwertsteuerübergangsregelung angenommen.

Das Übergangssystem erforderte Vorschriften über Mehrwertsteuersätze, um Verzerrungen im grenzüberschreitenden Handel infolge der Abschaffung der Steuergrenzen zu vermeiden. Im Oktober 1992 vereinbarte der Rat Vorschriften zur Beschränkung des Ermessensspielraums der Mitgliedstaaten bei der Festlegung der Mehrwertsteuersätze. Die Mitgliedstaaten wurden verpflichtet, einen Mehrwertsteuernormalsatz von mindestens 15 % anzuwenden, und konnten einen oder zwei ermäßigte Sätze von nicht weniger als 5 % auf bestimmte festgelegte Gegenstände und Dienstleistungen anwenden (Anhang III der Mehrwertsteuerrichtlinie). Im Rahmen von Ausnahmen wurde den Mitgliedstaaten gestattet, weiterhin niedrigere Sätze einschließlich Nullsätze anzuwenden sowie einen ermäßigten Satz auf alle nicht in der Liste aufgeführten Gegenstände und Dienstleistungen beizubehalten, sofern diese Steuersätze bereits am 1. Januar 1991 anwendbar waren.

Ziel dieser Ausnahmen war es, während eines Übergangszeitraums die schrittweise Anpassung der nationalen Gesetze in bestimmten Bereichen an die gemeinsamen Vorschriften zu ermöglichen, da harmonisierte Vorschriften als notwendig erachtet wurden, um das endgültige, auf der Besteuerung im Ursprungsland basierende Mehrwertsteuersystem umfassend einzuführen. Diese Ausnahmen mussten daher zu dem Zeitpunkt auslaufen, an dem die Übergangsregelung für die Besteuerung des Handels zwischen Mitgliedstaaten durch ein endgültiges Mehrwertsteuersystem ersetzt würde.

Im Juli 2003 schlug die Kommission vor, die Vorschriften für ermäßigte Mehrwertsteuersätze zu vereinfachen, indem alle ermäßigten Sätze für Gegenstände und Dienstleistungen außerhalb des Anwendungsbereichs von Anhang III abgeschafft würden; der Rat konnte sich jedoch nicht auf diese teilweise Abschaffung von Ausnahmen einigen, und alle Ausnahmen gelten bis heute.

Die Abschaffung oder das Auslaufen der Ausnahmen war gerechtfertigt, solange geplant war, dass das endgültige Mehrwertsteuersystem auf dem Grundsatz der Besteuerung im Ursprungsmitgliedstaat beruht, was eine Annäherung der Mehrwertsteuersätze erfordert.

Da jedoch keine bedeutenden Fortschritte bei der Angleichung der Steuersätze erzielt wurden, beschloss die Kommission im Jahr 2012 mit dem Einverständnis des Rates und des Europäischen Parlaments, das Ziel eines ursprungsbezogenen endgültigen Mehrwertsteuersystems zugunsten eines auf dem Bestimmungslandprinzip beruhenden System aufzugeben.

Seit 2010 wurde auch die Besteuerung von Dienstleistungen allmählich auf das Bestimmungslandprinzip umgestellt. Die Entscheidung darüber fiel 2008, als der Rat einen Vorschlag zur Verhinderung von Wettbewerbsverzerrungen zwischen Mitgliedstaaten mit unterschiedlichen Mehrwertsteuersätzen annahm. Als Folge davon werden heutzutage fast alle Dienstleistungen nach dem Bestimmungslandprinzip besteuert. Die Umstellung auf die Besteuerung von Dienstleistungen gemäß dem Bestimmungslandprinzip wurde 2015 abgeschlossen. Seither wird die Erbringung von Telekommunikationsdienstleistungen, Rundfunk- und Fernsehdienstleistungen und elektronischen Dienstleistungen zwischen Unternehmen und Verbrauchern an dem Ort besteuert, an dem der Dienstleistungsempfänger ansässig ist, und nicht mehr am Ort des Dienstleistungserbringers.

Dies führte dazu, dass die Kommission in ihrem Mehrwertsteuer-Aktionsplan aus dem Jahr 2016 vorschlug, die derzeitige Übergangsregelung für die Besteuerung des Handels zwischen Mitgliedstaaten durch eine endgültige, auf dem Grundsatz der Besteuerung im Bestimmungsmitgliedstaat beruhende Regelung zu ersetzen, um einen robusten, einheitlichen europäischen Mehrwertsteuerraum zu schaffen. Gleichzeitig kündigte die Kommission an, dass die Besteuerung im Bestimmungsland den Mitgliedstaaten größere Flexibilität bei der Festlegung der Mehrwertsteuersätze ermöglichen würde und dass alle derzeit vorhandenen ermäßigten, in den Mitgliedstaaten rechtmäßig angewandten Sätze, einschließlich der Ausnahmen, beibehalten und allen Mitgliedstaaten offengestellt werden sollten, sodass die Gleichbehandlung gewährleistet wäre. Ein Legislativvorschlag zu den Mehrwertsteuersätzen wurde ins Arbeitsprogramm der Kommission für das Jahr 2017 aufgenommen.

Der Rat nahm in seinen Schlussfolgerungen die von der Kommission im Mehrwertsteuer-Aktionsplan für die Mehrwertsteuersätze vorgegebene Richtung und ihre Absicht zur Kenntnis, im Jahr 2017 einen Legislativvorschlag für eine Reform vorzulegen, um den Mitgliedstaaten bei der Festsetzung der Sätze einen größeren Ermessensspielraum einzuräumen. Er begrüßte die Absicht der Kommission, einen Vorschlag mit größerer Flexibilität vorzulegen, damit die Mitgliedstaaten ermäßigte und Nullsätze in Anspruch nehmen könnten, die in anderen Mitgliedstaaten existierten. Er betonte jedoch, dass auch weiterhin ein ausreichendes Maß an Harmonisierung in der EU aufrechterhalten werden und die gewählte Lösung ausgewogen sein müsste, um Wettbewerbsverzerrungen, einen Anstieg der Kosten für die Unternehmen und negative Auswirkungen auf das Funktionieren des Binnenmarkts zu vermeiden.

Am 4. Oktober 2017 nahm die Kommission den ersten Vorschlag zur Einführung des endgültigen Systems für die Besteuerung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten an und skizzierte die sukzessiven Schritte und Teilschritte zur Einführung dieses Systems in ihrer Mitteilung zum Follow-up des Mehrwertsteuer-Aktionsplans. Die Kommission bestätigte in ihrer Mitteilung, dass sie eine Reform der Mehrwertsteuersätze vorschlagen würde, die mit der endgültigen, auf dem Bestimmungslandprinzip basierenden Regelung in Einklang stünde, die nach und nach die derzeitige Übergangsregelung ersetzen würde. Wenn Gegenstände und Dienstleistungen im Bestimmungsmitgliedstaat besteuert werden, ziehen die Lieferer keinen signifikanten Vorteil daraus, sich in einem Mitgliedstaat mit niedrigeren Steuersätzen niederzulassen, und die Unterschiede bei den Mehrwertsteuersätzen beeinträchtigen daher nicht mehr das Funktionieren des Binnenmarkts, vorausgesetzt es werden bestimmte Schutzmaßnahmen gegen mögliche Risiken wie Einnahmenverluste, Wettbewerbsverzerrungen, Komplexität und mangelnde Rechtssicherheit getroffen.

Im Einklang mit dem Mehrwertsteuer-Aktionsplan und unter Berücksichtigung des Mandats des Rates werden Änderungen der Mehrwertsteuerrichtlinie vorgeschlagen. Diese Änderungen sollten gleichzeitig mit dem Inkrafttreten des endgültigen Mehrwertsteuersystems erfolgen, um zu verhindern, dass das Auslaufen der Ausnahmen dazu führen würde, dass die Mitgliedstaaten rund 250 derzeit bestehende ermäßigte Sätze und Steuerbefreiungen mit Recht auf Vorsteuerabzug nicht beibehalten können.

Ein endgültiges Mehrwertsteuersystem würde bedeuten, dass für alle Mitgliedstaaten dieselben Vorschriften gelten und alle Mitgliedstaaten denselben Ermessensspielraum bei der Festlegung der Mehrwertsteuersätze haben. Die harmonisierten und weniger restriktiven Vorschriften würden allen Mitgliedstaaten gestatten, neben den beiden derzeit erlaubten ermäßigten Steuersätzen von mindestens 5 % und der Steuerbefreiung mit Recht auf Vorsteuerabzug einen weiteren ermäßigten Steuersatz zwischen 0 und 5 % anzuwenden. Anstelle einer Ausweitung der bereits umfangreichen Liste von Gegenständen und Dienstleistungen, auf die ermäßigte Sätze anwendbar sind, würde Anhang III durch eine Negativliste ersetzt, für die keine ermäßigten Sätze angewandt werden können.

Die neuen Vorschriften wären weniger restriktiv und würden eine breitere Anwendung des Grundsatzes der steuerlichen Neutralität ermöglichen, der im derzeitigen vorläufigen Mehrwertsteuersystem durch die Bestimmungen des Anhangs III und die vorläufigen Ausnahmen ausgehebelt wird, deren Anwendungsbereich eingeschränkt ist. Im Rahmen der neuen harmonisierten Vorschriften müssten die Mitgliedstaaten außerdem sicherstellen, dass die ermäßigten Sätze den Endverbrauchern zugutekommen und mit der Festsetzung dieser Sätze ein Ziel von allgemeinem Interesse verfolgt wird. Darüber hinaus müssten die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass der gewogene mittlere Mehrwertsteuersatz, der auf diejenigen Umsätze angewandt wird, für die kein Mehrwertsteuerabzug möglich ist, stets mehr als 12 % beträgt.

Bevor die neuen harmonisierten Vorschriften in Kraft treten, verpflichtet sich die Kommission gemäß Artikel 100 der Mehrwertsteuerrichtlinie, Anhang III zu überarbeiten, um spezielle Wünsche der Mitgliedstaaten zu berücksichtigen. Die Überarbeitung würde im Mehrwertsteuerausschuss erfolgen und einen Legislativvorschlag der Kommission zur Anpassung von Anhang III nach sich ziehen.