MITTEILUNG DER KOMMISSION - Ein Rahmen für den Abschluss dreiseitiger Zielverträge durch die Gemeinschaft, die Mitgliedstaaten und deren regionalen und lokalen Gebietskörperschaften

1. Einleitung

In den Mitgliedstaaten der Union sind die Gebietskörperschaften schon heute privilegierte Akteure der lokalen Demokratie, doch sie sind auch dazu berufen, in zunehmendem Maße an der Konzeption und Durchführung der Gemeinschaftspolitik mitzuwirken. Deshalb hat die Kommission in ihrem 2001 verabschiedeten Weißbuch ,Europäisches Regieren" vorgeschlagen, mit den Mitgliedstaaten und den von diesen bezeichneten Gebietskörperschaften dreiseitige Zielverträge abzuschließen. Die Kommission, die einem ,Versuch" positiv gegenüberstand, begründete dies vor allem mit der größeren Flexibilität: ,Bei der Umsetzung von Rechtsvorschriften und Programmen mit starken territorialen Auswirkungen müsste mehr Bewegungsfreiheit eingeräumt werden, sofern gleiche Spielregeln im Zentrum des Binnenmarktes gewahrt werden."

Dass Gemeinschaftsmaßnahmen der Vielfalt Rechnung tragen sollen, ist ein allgemeines Anliegen der Verträge. Dies gilt zunächst einmal für die Konzeption der Rechtsvorschriften selbst. Nicht nur Richtlinien sind so konzipiert, dass sie den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung in ihr innerstaatliches Recht einen weiten Gestaltungsspielraum lassen, sondern auch Verordnungen der Gemeinschaft ermöglichen durchaus eine gewisse Differenzierung hinsichtlich der Einzelheiten ihrer Durchführung, soweit diese Differenzierung auf sachlichen Gründen beruht.

Darüber hinüber hinaus ist die Berücksichtigung der Gegebenheiten vor Ort in einigen Tätigkeitsbereichen mit starken territorialen Auswirkungen - man denke beispielsweise an die Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts oder die Umweltpolitik - im Vertrag ausdrücklich vorgeschrieben. Die Flexibilität ist den Grundsätzen der Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts inhärent, die darauf abzielt, die Differenzen im Entwicklungsniveau der verschiedenen Regionen und den Rückstand einiger Regionen abzubauen. So gehört der Begriff ,Partnerschaft" zu den wesentlichen Prinzipien der Programmplanung und der Maßnahmen der Strukturfonds im Zeitraum 2000-2006. Allerdings steht die Umsetzung dieses in Artikel 8 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates verankerten Grundsatzes ,im völligem Einklang mit den .... institutionellen, rechtlichen und finanziellen Befugnissen der einzelnen Partner". Diese Flexibilität zeigt sich auch in den Zielen der Umweltpolitik, die ,unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Regionen auf ein hohes Schutzniveau ab[zielt]."

Abgesehen von der Politik des Zusammenhalts ist jedoch die Gemeinschaft in ihrer Praxis und im Zuge ihrer umfassenden gesetzgeberischen bzw. programmatischen Maßnahmen nicht immer dem Umstand gerecht geworden, dass die Regionen und Städte bei der Umsetzung der nationalen und europäischen Maßnahmen mittlerweile eine größere Rolle zu spielen haben. Daraus erklärt sich das große Interesse, auf das in der Anhörung zum Weißbuch ,Europäisches Regieren" der Vorschlag gestoßen ist, die Differenzierungsmöglichkeiten und die Beteilung der Gebietskörperschaften an der Verfolgung von auf europäischer Ebene oder in Abstimmung mit den verschiedenen geographischen Ebenen festgelegten Zielen durch den Einsatz vertraglicher Instrumente auszubauen.

In dieser Anhörung wurde auch deutlich, dass einige Mitgliedstaaten Bedenken oder Vorbehalte haben, da ihnen zu Recht daran gelegen ist, durch einen solchen vertraglichen Ansatz nicht den tragenden Grundsatz in Frage zu stellen, dass die Mitgliedstaaten gegenüber der Europäischen Gemeinschaft die alleinige Verantwortung für die Durchführung politischer Maßnahmen tragen. Zwar wurde der Gedanke, insbesondere im Umweltbereich probeweise bzw. auf freiwilliger Basis Pilotversuche durchzuführen, positiv aufgenommen. Es zeigte sich jedoch, dass die Einführung dreiseitiger Verträge, mit der sich bestimmte subnationale Behörden zur Durchführung konkreter Maßnahmen zur Verfolgung von Zielen verpflichten, die in grundlegenden Rechtsvorschriften der Union festgelegt sind, noch einer weiteren Klärung bedarf, die sowohl von einigen Mitgliedstaaten als auch von einigen in europäischen Netzen zusammengeschlossenen regionalen und lokalen Ebenen verlangt wurde. Ebendies ist der Zweck der vorliegenden Mitteilung, in der die allgemeinen Bedingungen der Durchführung dieser ,dreiseitigen Verträge" beschrieben werden sollen, und zwar sowohl für den Fall der Durchführung eines Rechtsakts als auch für den Fall des einfachen Verweises auf ein Ziel der Gemeinschaft. Im Folgenden sollen daher folgende Bezeichnungen verwendet werden:

- dreiseitiger Zielvertrag für Verträge zwischen der Europäischen Gemeinschaft - vertreten durch die Kommission - und einem Mitgliedstaat und regionalen und lokalen Gebietskörperschaften desselben, die in unmittelbarer Anwendung zwingender Rechtsvorschriften des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts (Verordnungen, Richtlinien oder Beschlüsse) geschlossen werden;

- dreiseitige Zielvereinbarung für Vereinbarungen, die von der Kommission, einem Mitgliedstaat und regionalen und lokalen Gebietskörperschaften außerhalb eines zwingenden gemeinschaftsrechtlichen Rahmens geschlossen werden.

2. Gründe für den Abschluss dreiseitiger Zielverträge und -vereinbarungen sowie Geltungsbereich derselben

* Für dreiseitige Zielverträge und -vereinbarungen gilt zunächst einmal der allgemeine Grundsatz, dass sie mit den Verträgen vereinbar sein müssen; insbesondere dürfen sie keinesfalls Hindernisse für den innergemeinschaftlichen Handel schaffen oder aufrechterhalten. Sie kommen auch nur dann in Frage, wenn sie mit der Verfassungsordnung des jeweiligen Mitgliedstaats vereinbar sind. Sie sind gerechtfertigt, wenn ihr Abschluss im Vergleich zu anderen Instrumenten, mit denen gemeinsame Ziele verfolgt werden, einen zusätzlichen Nutzen bringt. Dieser zusätzliche Nutzen kann entweder darauf beruhen, dass durch einen Vertrag eine Vereinfachung erzielt wird (wenn man sich also z. B. durch den Vertrag mehrere horizontale Durchführungsmaßnahmen zur Regelung der Einzelheiten sparen kann), oder er kann auf dem politischen Nutzen und dem Effizienzgewinn beruhen, der sich aus der Einbindung und einer stärkeren Beteiligung der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften an politischen Maßnahmen ergibt, die je nach den jeweiligen lokalen Gegebenheiten beispielsweise aus geographischen, klimatischen oder demographischen Gründen unterschiedliche Auswirkungen haben können, bei denen somit die vor Ort vorhandenen Kenntnisse und Gepflogenheiten genutzt werden können. Diese Vereinfachung sowie die stärkere Beteiligung der Gebietskörperschaften dürfte in bestimmten Fällen auch eine zügigere Durchführung ermöglichen.

* Diese Gründe ermöglichen die Herausarbeitung bestimmter allgemeiner Merkmale dreiseitiger Verträge und Vereinbarungen, die deren Anwendungsbereich, die betroffenen Akteure und bestimmte Durchführungsmodalitäten (Beteiligung und Information) betreffen.

Für den Abschluss dreiseitiger Zielverträge oder -Vereinbarungen kommen in erster Linie Bereiche in Frage, in denen bei der Verfolgung gemeinschaftlicher Zielsetzungen Faktoren zu berücksichtigen sind, die vor Ort zu sehr unterschiedlichen Auswirkungen führen können, wie z. B. bereits vorhandene Erfahrungen mit der Umsetzung solcher Maßnahmen. Zunächst ist hier an die Regional- und Umweltpolitik zu denken. Durch den Rückgriff auf diese dreiseitigen Instrumente ändert sich aber nichts an der in den geltenden Verordnungen geregelten Verwaltung der Strukturfonds, wobei etwaige künftige Änderungen dieser Verordnungen außer Betracht bleiben.

Da es darum geht, Erfahrungen zu nutzen und die stärkere Einbindung lokaler Akteure zu fördern, ist eine eindeutige Ermittlung dieser Akteure, die sich vertraglich binden sollen, unerlässlich. Hierzu müssen die Mitgliedstaaten ihren Beitrag leisten, und sei es nur, um sicherzustellen, dass der Vertrag den im jeweiligen Mitgliedstaat geltenden Verfassungs-, Rechts- und Verwaltungsvorschriften entspricht.

Schon rein begrifflich setzt ein Vertrag bzw. eine Vereinbarung voraus, dass sich die betreffenden Akteure im Voraus auf eindeutig festgelegte Ziele einigen. Unabhängig davon, ob es sich um quantitative oder qualitative Ziele handelt, sollten sie soweit möglich messbar sein. Bei dreiseitigen Verträgen sind die Minimalziele, die in die Verträge aufzunehmen sind, in der Grundregelung - Richtlinie, Beschluss, Verordnung - festgelegt. Bei dreiseitigen Vereinbarungen sind die zugrunde liegenden Minimalziele den einschlägen vorbereitenden Dokumenten der Gemeinschaft (z. B. Empfehlung, Weißbuch) zu entnehmen.

Schließlich besteht eine Pflicht zur umfassenden Information über die Inhalte, die Durchführung und die Ergebnisse des Vertrages oder der Vereinbarung. Was die betroffenen Parteien angeht, so trifft diese Pflicht in erster Linie die betroffenen Gebietskörperschaften, die im Rahmen des Möglichen die auf lokaler und regionaler Ebene vertretenen Organisationen einbinden müssen. Für die zuständigen Organe und Einrichtungen der Union bedeutet dies, dass die Kommission dem Parlament, dem Rat und dem Ausschuss der Regionen einen Evaluierungs- und Follow-up-Bericht vorzulegen hat.

* Bei dreiseitigen Verträgen, die von der Gemeinschaft, vertreten durch die Kommission, einem Mitgliedstaat und den von diesen bezeichneten Gebietskörperschaften abgeschlossen werden, erfordert die Gewährleistung der Vereinbarkeit mit den allgemeinen Bestimmungen der Verträge die Aufnahme

- einer Ermächtigung in die Grundregelung (Richtlinie, Beschluss, Verordnung), mit der der Gesetzgeber die Kommission gemäß Artikel 202 des Vertrages ermächtigt, zur Verfolgung der in dieser Rechtsvorschrift festgelegten Ziele einen Vertrag mit den betroffenen Mitgliedstaaten und den lokalen Ebenen abzuschließen (vgl. Anhang I der Mitteilung);

- einer Bestimmung in den Vertrag selbst, die darauf hinweist, dass der Mitgliedstaat, in dem der dreiseitige Vertrag durchgeführt wird, der Kommission gegenüber die alleinige Verantwortung für die ordnungsgemäße Erfuellung des Vertrages trägt und dass folglich gegebenenfalls gegen ihn ein Vertragsverletzungsverfahren gemäß Artikel 226 des Vertrages eingeleitet werden kann. Diese Bestimmung steht der Mitwirkung anderer Partner an der Erfuellung von Einzelabreden des dreiseitigen Vertrages nicht entgegen.

* Schließlich sollten dreiseitige Vereinbarungen auch eine Klausel enthalten, in der auf die Vereinbarkeit der Vereinbarung mit den allgemeinen Bestimmungen der Verträge hingewiesen wird.

3. Durchführung Dreiseitiger Zielverträge und -vereinbarungen

* Die Begründung einer vertraglichen Beziehung in Form eines (einer) dreiseitigen Zielvertrags/-vereinbarung erfolgt durch Unterzeichnung eines Schriftstücks durch die hierzu berechtigten gesetzlichen Vertreter. Anhang II enthält ein Muster für Verträge oder Vereinbarungen, das den im ersten Teil dieser Mitteilung dargelegten Grundsätzen und Gründen Rechnung trägt.

* Die Initiative zur Begründung einer solchen dreiseitigen Vertragsbeziehung kann von jedem möglichen Vertragspartner ausgehen. Die Kommission wird die Zweckmäßigkeit dieser Initiativen in jedem Einzelfall anhand der in dieser Mitteilung erläuterten allgemeinen Grundsätze prüfen. Diese Prüfung nimmt sie in Absprache mit den betroffenen Mitgliedstaaten vor.

Die eingehenden Interessenbekundungen und etwaigen Pilot-Initiativen werden nicht nur auf ihren zusätzlichen Nutzen hin geprüft, sondern auch unter Berücksichtigung der zur Verfügung stehenden Human- und Finanzressourcen.

* Die Kommission beabsichtigt nicht, eine Änderung der derzeit geltenden Bestimmungen über die Strukturfondsmaßnahmen vorzuschlagen, denn ihrer Ansicht nach sollten sich die bereits bestehenden Partnerschaften bis zum Ablauf ihrer Partnerschaft entwickeln können.

* Zunächst einmal plant die Kommission, auf den Abschluss einiger ,Pilot"-Vereinbarungen hinzuwirken. Erst nach einer Auswertung dieser Vereinbarungen und der in der Versuchsphase gesammelten Erfahrungen wird die Kommission den Abschluss dreiseitiger Zielverträge in Erwägung ziehen.

a) Die Kommission wird prüfen, ob eine Finanzierung dreiseitiger Pilot-Zielvereinbarungen auf der Grundlage der interinstitutionellen Vereinbarung vom 6. Mai 1999 über die Haushaltsdisziplin und deren Verbesserung [1] möglich ist. Die Haushalts- und Finanzregelungen für die Durchführung der Verträge/Vereinbarungen sollen aber später im Einklang mit der neuen Haushaltsordnung festgelegt werden. Der Rückgriff auf dreiseitige Verträge/Vereinbarungen berührt nicht das Recht der Kommission, im Rahmen ihrer Zuständigkeit gemäß Artikel 274 von dem betreffenden Partner oder - falls dieser seinen Verpflichtungen nicht nachkommt - vom betreffenden Mitgliedstaat die erforderlichen finanziellen Garantien zu verlangen und zu erhalten.

[1] Punkt 37 dieser Vereinbarung bestimmt, dass Mittel für Pilotprojekte experimenteller Art, mit denen Durchführbarkeit und Nutzen einer Maßnahme bewertet werden, ohne Basisrechtsakt ausgeführt werden können, sofern die zu finanzierende Maßnahme in die Zuständigkeit der Gemeinschaft fällt. Dasselbe gilt für Mittel für vorbereitende Maßnahmen, die auf die Erarbeitung von Vorschlägen für künftige Gemeinschaftsmaßnahmen abstellen.

b) Generell können dreiseitige Verträge oder Vereinbarungen nicht die Bereitstellung zusätzlicher Mittel durch die Gemeinschaft rechtfertigen. Sie werden somit mit den normalen, für die Durchführung gemeinsamer Maßnahmen vorgesehenen Mitteln zu finanzieren sein.

Anhang I: Ermächtigung (dreiseitige Verträge)

Anhang II: Muster für dreiseitige Verträge oder Vereinbarungen

Anhang 1 Ermächtigung zum Abschluss eines dreiseitigen Vertrags, aufzunehmen in einen Verordnungs-, Richtlinien- oder Beschlussvorschlag

1. Begründung

,in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) Die in Aussicht genommenen Maßnahmen [...] haben starke territoriale Auswirkungen.

(2) Mit diesen Maßnahmen sollen folgende Ziele erreicht werden: [...].

(3) Zwecks Berücksichtigung bestimmter regionaler oder lokaler Besonderheiten können diese Ziele gegebenenfalls durch einen dreiseitigen Vertrag erreicht werden, den die Gemeinschaft, vertreten durch die Kommission, mit einem Bewerber-Mitgliedstaat und einer regionalen oder lokalen Gebietskörperschaft dieses Mitgliedstaats gemäß den in dieser Regelung festgelegten Kriterien abschließt.

(4) Zweck etwaiger dreiseitiger Verträge ist die optimale Verfolgung der in dieser Regelung festgelegten Ziele."

2. Verfügender Teil

Artikel [...] :

,Zwecks Berücksichtigung bestimmter regionaler oder lokaler Besonderheiten können die Ziele [...] gegebenenfalls durch einen dreiseitigen Vertrag erreicht werden, den die Gemeinschaft, vertreten durch die Kommission, mit einem Bewerber-Mitgliedstaat und einer regionalen oder lokalen Gebietskörperschaft dieses Mitgliedstaats abschließt und der die nachfolgenden Kriterien erfuellt:

- Nach den Verfassungs-, Rechts- und Verwaltungsvorschriften des Bewerber-Mitgliedstaats muss der Abschluss des in Aussicht genommenen dreiseitigen Vertrages zulässig sein..

- Die betreffende regionale oder lokale Gebietskörperschaft muss über die entsprechenden Durchführungsbefugnisse in diesem Bereich verfügen.

- [...]"

Artikel [...] :

,Der in Artikel [...] genannte dreiseitige Vertrag wird durch eine an den betreffenden Mitgliedstaat und die betreffende regionale oder lokale Gebietskörperschaft gerichtete Entscheidung der Kommission gebilligt."

ANHANG 2 Muster für einen dreiseitigen Vertrag oder eine dreiseitige Vereinbarung (wesentliche Bestimmungen)

1. Parteien des Vertrages oder der Vereinbarung

Die Parteien, die einen dreiseitigen Vertrag oder eine dreiseitige Vereinbarung schließen, sind im Einzelnen zu nennen. Dies gilt auch für die natürlichen Personen, die sie vertreten (jeweils mit Name und Funktion). Die Zuständigkeit dieser Parteien ist ebenso zu prüfen wie die Vertretungsmacht der natürlichen Personen, die sie vertreten.

2. Präambel

* Stützt sich ein ,dreiseitiger Vertrag" auf eine Ermächtigung, die in einer Verordnung, einer Richtlinie oder einem Beschluss der Gemeinschaft erteilt wurde, so ist in der Präambel auf die einschlägigen gemeinschaftlichen und einzelstaatlichen Rechtsgrundlagen Bezug zu nehmen. Beispiel:

,Dieser dreiseitige Vertrag stützt sich auf Artikel [...] der Verordnung (EG) Nr. [...] des Europäischen Parlaments und des Rates vom [...] zu [...] und auf die Artikel/ [...] [einschlägige Verfassungs- und Verwaltungsvorschriften des betreffenden Mitgliedstaats]."

* Bei einer ,dreiseitigen Vereinbarung" ist in der Präambel auf den einschlägigen gemeinschaftlichen oder einzelstaatlichen Rechtsrahmen Bezug zu nehmen.

Beispiel:

,Diese Vereinbarung dient der freiwilligen Durchführung der Empfehlung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2002 zur Umsetzung einer Strategie für ein integriertes Management der Küstengebiete in Europa.

Diese Vereinbarung ist mit den Artikeln/ [...] [einschlägige Verfassungs- und Verwaltungsvorschriften des betreffenden Mitgliedstaats] vereinbar."

3. Definitionen

In dreiseitigen Verträgen oder Vereinbarungen sind die wichtigsten Begriffe, die darin verwendet werden, genau zu bestimmen, insbesondere wenn es sich um Fach- und Rechtsbegriffe handelt, die unterschiedlich ausgelegt werden können.

4. Zweck des Vertrages oder der Vereinbarung

Der Zweck des Vertrags oder der Vereinbarung ist klar anzugeben. Verträge oder Vereinbarungen werden zur Verfolgung ganz bestimmter ,Ziele" abgeschlossen. Dabei kann es sich um quantitative und/oder qualitative Ziele handeln; in jedem Fall müssen sie aber Gegenstand eines Follow-up sein. So sind insbesondere die quantitativen Ziele zu beziffern, während die qualitativen Ziele bestimmbar sein müssen. Etwaige Ausnahmen sind ausdrücklich anzugeben.

5. Art der Verpflichtungen

In den Verträgen sollten vorzugsweise konkrete Erfolgspflichten und keine allgemeinen Handlungspflichten festgelegt werden.

Stützt sich eine dreiseitiger Vertrag auf eine Ermächtigung in einer Verordnung, einer Richtlinie oder einem Beschluss der Gemeinschaft, so sind nur Erfolgspflichten vorzusehen.

6. Modalitäten des Follow-up und der Bewertung

Dreiseitige Verträge oder Vereinbarungen müssen glaubwürdige, transparente und geeignete Modalitäten des Follow-up und der Bewertung enthalten. Dabei können vorhandene bewährte Verfahren berücksichtigt werden.

7. Transparenz

Sowohl die Aushandlung als auch die Durchführung dreiseitiger Verträge oder Vereinbarungen muss so transparent wie möglich sein, und zwar für alle Betroffenen, d.h. insbesondere für Organisationen, die das regionale oder lokale Leben repräsentieren (Wirtschaft, Handelskammern, Nichtregierungsorganisationen usw.). Die Transparenz der Konzeption sollte sich in der Präambel des Vertrags oder der Vereinbarung niederschlagen.

Wann immer dies möglich ist, sind zur Sicherung der Transparenz bei der Durchführung der Verträge oder Vereinbarungen geeignete Informations-, Mitwirkungs- und/oder Anhörungsverfahren vorzusehen.

Für eine hinreichende Unterrichtung der Öffentlichkeit über den Vertrag ist zu sorgen. Die Kommission veröffentlicht im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften einen Auszug aus den Verträgen und Vereinbarungen, an denen sie beteiligt ist, sowie die Fundstellen für den Zugang zum gesamten Text der Dokumente.

8. Folgen im Fall der Nichterfuellung

In dreiseitigen Verträgen oder Vereinbarungen ist anzugeben, welche Folgen im Falle der Nichterfuellung der in einem Vertrag oder einer Vereinbarung eingegangenen Verpflichtungen eintreten und wie in einem solchen Fall gegebenenfalls Abhilfe geschaffen werden kann. Ist ein dreiseitiger Vertrag in einer Verordnung, einer Richtlinie oder einem Beschluss vorgesehen, so muss aus dem Grundrechtsakt hervorgehen, dass im Fall der Nichterfuellung ipso facto zumindest die allgemeinen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts gelten. Bei dreiseitigen Vereinbarungen sind die Folgen einer Nichterfuellung von Fall zu Fall festzulegen.

9. Laufzeit

Dreiseitige Verträge oder Vereinbarungen werden in Übereinstimmung mit den Texten, auf die sie sich beziehen, auf bestimmte Zeit geschlossen und können gegebenenfalls verlängert werden.

10. Entscheidung der Kommission

Dreiseitige Verträge, die auf eine Ermächtigung in einer Verordnung, einer Richtlinie oder einem Beschluss der Gemeinschaft gestützt sind, werden durch eine an den betreffenden Mitgliedstaat und/oder die betreffende regionale oder lokale Gebietskörperschaft gerichtete Entscheidung der Kommission gebilligt. Dies ist in einer speziellen Klausel des Vertrages festzuhalten. Die Entscheidung der Kommission wird im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht; dieser sind als Anhang Auszüge aus dem Vertrag oder der Vereinbarung beizufügen. Ferner ist anzugeben, wo eine Kopie des vollständigen Textes in der Originalsprache erhältlich ist.

11. Datum und Unterzeichnung

Dreiseitige Verträge oder Vereinbarungen werden von den zeichnungsberechtigten natürlichen Personen datiert und unterzeichnet.