EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 15.7.2020 COM(2020) 313 final MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Verantwortungsvolles Handeln im Steuerbereich in der EU und darüber hinaus



1. EINLEITUNG Faire Besteuerung ist für das Wirtschafts- und Sozialmodells der EU von zentraler Bedeutung. Sie ist von wesentlicher Bedeutung für nachhaltige Einnahmen, ein wettbewerbsorientiertes Unternehmensumfeld und die allgemeine Steuermoral. Es ist von entscheidender Bedeutung, um einige der Kernziele der EU zu verwirklichen, wie eine gerechte Gesellschaft, einen starken Binnenmarkt mit nachhaltigen Einnahmen, gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Unternehmen sowie eine auf Wachstum, Beschäftigung und Investitionen basierende stabile Wirtschaft. Aus diesen Gründen hat Kommissionspräsidentin von der Leyen betont, dass ein faires Steuersystem, in dem jeder seinen Beitrag leistet, eine der Prioritäten der Kommission ist. Mit Blick auf die weltweite Erholung ist es für Partnerländer gleichermaßen wichtig, dass diese Erholung von einer Mobilisierung der inländischen Mittel unterstützt wird im Mittelpunkt dessen ein funktionierendes Steuersystem steht. Dies wird dazu beitragen, die sozioökonomischen Folgen der COVID-19-Krise zu bewältigen. Das Europäische Parlament hat ebenfalls wiederholt EU-Maßnahmen gefordert, um gegen schädlichen Steuerwettbewerb, aggressive Steuerplanung und Steueroasen vorzugehen, für eine fairere und wirksamere Besteuerung zu sorgen und das Geldwäscherisiko zu mindern. In den kommenden Monaten und Jahren wird die Agenda für eine faire Besteuerung umso wichtiger sein, als die EU darauf hinarbeitet, sich von den Folgen der COVID‑19-Krise zu erholen und den ökologischen und digitalen Wandel zu beschleunigen. Für stabile öffentliche Einnahmen, ein gesundes Unternehmensumfeld und Investitionen in öffentliche Dienstleistungen wird es von entscheidender Bedeutung sein, Marktversagen zu korrigieren und die richtigen Preissignale für nachhaltigen Konsum zu senden und so den Weg für eine rasche und nachhaltige Erholung innerhalb der EU und darüber hinaus zu ebnen, wie in der jüngsten Mitteilung der Kommission „Die Stunde Europas – Schäden beheben und Perspektiven für die nächste Generation eröffnen“ betont wird. Verantwortungsvolles Handeln im Steuerbereich ist die Grundlage für eine faire Besteuerung. Verantwortungsvolles Handeln im Steuerbereich umfasst im Wesentlichen Steuertransparenz, fairen Steuerwettbewerb, das Fehlen schädlicher steuerlicher Maßnahmen und die Anwendung international vereinbarter Standards. In den letzten Jahren wurden weitreichende Maßnahmen auf EU- und internationaler Ebene ergriffen, um diese Grundsätze zu stärken und ihre Einhaltung sicherzustellen. Die Kommission hat sich für eine ehrgeizige Agenda zur Verbesserung des verantwortungsvollen Handelns im Steuerbereich und zur Bekämpfung von Steuermissbrauch in der EU und darüber hinaus eingesetzt. Daher verfügen Mitgliedstaaten inzwischen über einen robusten Steuertransparenzrahmen, Maßnahmen zur Bekämpfung von Steuervermeidung und einen neuen Mechanismus zur Beilegung von Steuerstreitigkeiten. Weiter gehende Transparenzanforderungen für juristische Personen und Transparenzregeln haben das Risiko von Missbrauch zum Zweck der Steuervermeidung verringert. Steuerdelikte zählen nunmehr ebenfalls zu den Vortaten der Geldwäsche und alle Anbieter von Beratung oder Unterstützung in Steuerfragen unterliegen den EU-Vorschriften zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung, um die Möglichkeiten von Kriminellen zu verringern, ihre illegalen Erlöse zu waschen. Durch Beihilfesachen und Empfehlungen des Europäischen Semesters ist die Kommission gegen schädlichen Wettbewerb vorgegangen und hat unfaire Steuerpraktiken aufgezeigt. Zudem überprüfen die Mitgliedstaaten weiterhin gemäß dem Verhaltenskodex für die Unternehmensbesteuerung („Verhaltenskodex“) gegenseitig ihre Steuerregelungen, um sicherzustellen, dass diese den Grundsätzen des fairen Steuerwettbewerbs entsprechen. Parallel dazu hat die EU sich auch international für die Förderung eines verantwortungsvolleren Handelns im Steuerbereich eingesetzt. Sie hat die Arbeiten der OECD zu Steuertransparenz und zu Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung (BEPS) nachdrücklich unterstützt und ist durch die Übernahme der neuen globalen Standards in das EU-Recht weltweit mit gutem Beispiel vorangegangen. Viele der neuen EU-weit durchgeführten Initiativen beinhalten ein externes Element, wie die länderbezogene Berichterstattung, gemeinsame Vorschriften für hybride Gestaltungen und die Pflicht der Steuerberater, Steuerplanungsstrategien zu melden. Durch Einleitung von Arbeiten zur fairen Besteuerung der digitalen Wirtschaft hat die EU außerdem dazu beigetragen, internationalen Diskussionen zu diesem Thema neue Impulse zu geben. Die externe Strategie der Kommission für effektive Besteuerung von 2016 ermöglichte der EU einen kohärenten und ganzheitlichen Ansatz zur Förderung des verantwortungsvollen Handelns im Steuerbereich und zur Zusammenarbeit mit ihren internationalen Partnern in Steuerfragen. Im Vordergrund der externen Strategie stand die Stärkung der Zusammenarbeit mit Drittländern in Fragen des verantwortungsvollen Handelns im Steuerbereich, durch Klauseln in bilateralen Abkommen, die Unterstützung von Entwicklungsländern in Steuerfragen und Maßnahmen zur Vermeidung negativer Ausstrahlungseffekte von Steuermaßnahmen in der EU. Mit der Strategie wurde jedoch auch ein neues Instrument eingeführt, um die internationalen Partner der EU – durch das Verfahren zur Aufstellung der EU-Liste nicht kooperativer Länder und Gebiete für Steuerzwecke – zu ermutigen, die vereinbarten Standards für verantwortungsvolles Handeln im Steuerbereich einzuhalten. All diese Initiativen haben dazu beigetragen, ein faireres steuerliches Umfeld innerhalb der EU und darüber hinaus zu schaffen. Es entstehen jedoch laufend neue Herausforderungen, mit denen die Instrumente der EU zur Regulierung eines fairen Steuerwettbewerbs und zur Verhinderung schädlicher Steuerpraktiken, innerhalb und außerhalb der EU, Schritt halten müssen. Globalisierung, Digitalisierung und moderne Geschäftsmodelle verschieben die Grenzen des Steuerwettbewerbs und bieten der aggressiven Steuerplanung neue Möglichkeiten. Die Agenda der EU für verantwortungsvolles Handeln im Steuerbereich muss weiterentwickelt werden, um Einnahmenverluste für die nationalen Haushalte und den EU-Haushalt zu vermeiden und sicherzustellen, dass Bürgerinnen und Bürger und die Unternehmen in der EU sich auch zukünftig auf eine faire und wirksame Besteuerung verlassen können. Die vorliegende Mitteilung ist Teil eines Steuerpakets für faire und einfache Besteuerung zur Unterstützung der wirtschaftlichen Erholung der EU; dieses Paket enthält auch eine Mitteilung über einen Aktionsplan mit einer Reihe künftiger Initiativen im Bereich der direkten und indirekten Besteuerung in Bezug auf die Bekämpfung von Steuerhinterziehung und die Vereinfachung von Steuerregelungen sowie einen Vorschlag zur Änderung der Richtlinie über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden . Weitere Maßnahmen werden sicherstellen, dass das EU-Steuerrecht im Einklang mit der modernen Wirtschaft steht und auf sämtliche internationalen Entwicklungen im Bereich der Unternehmensbesteuerungsreform abgestimmt ist. Um diese Maßnahmen zu ergänzen, wird in der Mitteilung primär auf nicht verbindliche und externe Maßnahmen eingegangen, eine Bestandsaufnahme der bisherigen Erfahrungen vorgenommen und ermittelt, welche Änderungen in diesem Bereich erforderlich sind. Auf dieser Grundlage werden die prioritäre Maßnahmenbereiche für die kommenden Jahre festgelegt, um die Standards für verantwortungsvolles Handeln im Steuerbereich anzuheben und faire Besteuerung sicherzustellen. 2. REFORM DES VERHALTENSKODEX FÜR DIE UNTERNEHMENSBESTEUERUNG Der Verhaltenskodex für die Unternehmensbesteuerung („Verhaltenskodex“) ist seit seiner Festlegung im Jahr 1997 das wichtigste Instrument der EU zur Vermeidung von schädlichem Steuerwettbewerb. Er beruht auf der Prämisse, dass der Steuerwettbewerb zwischen Ländern zwar nicht per se problematisch ist, es aber gemeinsame Grundsätze geben muss, um zu regeln, inwieweit die Ländern Steuerregelungen und Steuerpolitik dafür einsetzen dürfen, Unternehmen und Gewinne anzuziehen. Dies ist besonders wichtig in einem Binnenmarkt, in dem die in den Verträgen niedergelegten Freiheiten die Mobilität von Gewinnen und Investitionen steigern. Der Kodex ist ein nicht rechtsverbindliches Instrument, dass auf gegenseitiger Überprüfung und einer Art Gruppenzwang zwischen den Mitgliedstaaten basiert. Er umfasst Grundsätze für eine faire Besteuerung und wird angewandt, um zu entscheiden, ob eine Steuerregelung schädlich ist oder nicht. Die aus hochrangigen Vertretern der Mitgliedstaaten zusammengesetzte Gruppe „Verhaltenskodex“ überwacht die Einhaltung des Kodex durch Mitgliedstaaten. Sie bewertet die steuerlichen Maßnahmen der Mitgliedstaaten und entscheidet auf der Grundlage einer technischen Analyse seitens der Kommission, ob sie schädlich sind. Wenn sich eine Steuermaßnahme als schädlich herausstellt, muss der betroffene Mitgliedstaat diese ändern oder aufheben. Seit der Schaffung des Kodex wurden über 400 Steuerregelungen in der EU bewertet und rund 100 für schädlich befunden. Abgesehen den Errungenschaften des Kodex innerhalb der EU hatte er in den letzten Jahren auch bemerkenswerte Auswirkungen auf die globalen steuerlichen Rahmenbedingungen. Das liegt daran, dass er die Grundlage für die Bewertung von Drittländern im Zusammenhang mit der EU-Liste der nicht kooperativen Länder und Gebiete ist (siehe Punkt 2). Die zentrale Rolle des Kodex für das Verfahren zur Aufstellung der EU-Liste unterstreicht seine Bedeutung als Instrument zur Bekämpfung des schädlichen Steuerwettbewerbs und zur umfassenden Förderung der Grundsätze des verantwortungsvollen Handelns im Steuerbereich. Trotz dieser Errungenschaften muss der Kodex jedoch überarbeitet und modernisiert werden. Art und Form des Steuerwettbewerbs haben sich in den letzten beiden Jahrzehnten wesentlich verändert und der Kodex hat mit diesen neuen Herausforderungen nicht Schritt gehalten. Globalisierung, Digitalisierung, die wachsende Rolle multinationaler Unternehmen in der Weltwirtschaft, die zunehmende Bedeutung immaterieller Vermögenswerte sowie der Abbau von Hindernissen für Unternehmen haben den Druck auf die Mitgliedstaaten verstärkt, im Wettbewerb um ausländische Investitionen die Besteuerung einzusetzen. Das hat zu einer Eskalation des Steuerwettbewerbs und zu einer Entwicklung geführt, die hart an die Grenzen der Fairness geht. In diesem Zusammenhang haben sowohl Mitgliedstaaten als auch das Europäische Parlament infrage gestellt, ob mit dem Kodex gegen aktuelle Formen des schädlichen Steuerwettbewerbs vorgegangen werden kann. Vor dem Hintergrund der vorstehend ausgeführten aktuellen Entwicklungen muss die Wirksamkeit des Kodex wesentlich verbessert werden.

2 (a) Zeitpunkt der Reform für die größtmögliche Wirkung Dem Zeitpunkt der Kodex-Reform muss sorgfältig gewählt werden, damit das Ergebnis so ehrgeizig und wirksam wie möglich ist. Die laufenden internationalen Diskussionen zur Reform der Unternehmensbesteuerung unter Federführung der OECD könnten künftig erhebliche Auswirkungen auf die anerkannten Grenzen des Steuerwettbewerbs haben. Wenn eine effektive Mindestbesteuerung zu einem globalen Standard wird, wird eine neue Untergrenze dafür festgelegt, wie stark Länder ihre Steuersätze senken können, um ausländische Unternehmen und Investitionen anzuziehen. Dies muss natürlich in die EU-Maßnahmen für einen fairen Steuerwettbewerb in den reformierten Verhaltenskodex integriert werden. Sollte es aber keinen Konsens über eine Mindestbesteuerung auf globaler Ebene geben, muss dieses Konzept in den Kodex als EU-Standard eingeführt werden, um das Konzept des schädlichen Steuerwettbewerbs zu modernisieren und zu präzisieren und um sicherzustellen, dass sämtliche Unternehmen ihren fairen Anteil an Steuern zahlen, wenn sie im Binnenmarkt Gewinne erwirtschaften. 2 (b) Überprüfung des Geltungsbereichs und Kriterien des Kodex In der Zwischenzeit gibt es jedoch eine Reihe von Fragen, die für eine zukünftige Reform des Kodex bereits jetzt berücksichtigt werden können. Zunächst sollte der Geltungsbereich des Kodex erweitert werden, um alle Maßnahmen abzudecken, die den fairen Steuerwettbewerb gefährden. Die Definition des Geltungsbereiches sollte geändert werden, um weitere Arten von Regelungen und allgemeine Aspekte der nationalen Körperschaftsteuersysteme sowie einschlägige andere Steuern abzudecken. Aufgrund des jetzigen Geltungsbereichs des Kodex entgehen zu viele Arten von schädlichen Regelungen einer Beurteilung. Der Kodex berücksichtigt beispielsweise lediglich bestimmte steuerliche Maßnahmen und Regelungen. Die Länder nutzen jedoch immer häufiger die allgemeinen Strukturen ihrer Steuersysteme, um in einen Steuerwettbewerb zu treten, zum Beispiel durch bestimmte Vorschriften zum Steuerwohnsitz, die zu doppelter Nichtbesteuerung oder Steuerbefreiungen von im Ausland erzielten Einnahmen führen können, was ohne geeignete Vorkehrungen schädliche Steuerpraktiken begünstigen kann. Der Kodex deckt zudem keine besonderen Staatsbürgerschaftsregelungen oder Maßnahmen ab, mit denen ausländische Staatsbürger oder wohlhabende Personen angezogen werden sollen, obwohl diese oftmals als Hintertür genutzt werden, um Unternehmen und Investitionen auf unfaire Weise anzuziehen. Laut aktuellen Studien der OECD können Staatsbürgerschaftsregelungen genutzt werden, um Steuertransparenzvorschriften zu umgehen. Daher ist es wichtig, die Anwendung von Staatsbürgerschaftsregelungen, wie „goldene Visa“, bei der Reform des Kodex zu prüfen. Der Kodex sollte ebenfalls aktualisiert werden, um sicherzustellen, dass alle Fälle von sehr niedriger Besteuerung geprüft werden, und zwar innerhalb und außerhalb der EU. Die EU verpflichtet Drittländer mit Nullbesteuerung oder ohne Besteuerung, strenge wirtschaftliche Substanz- und Transparenzstandards einzuhalten, damit sie nicht auf die EU-Liste gesetzt werden. Diese Verpflichtungen sollten formal in den Kodex aufgenommen werden, um eine vollständige Kohärenz zwischen den innerhalb der EU und in Bezug auf Drittländer angewandten Kriterien zu gewährleisten. 2 (c) Verbesserung der Verwaltung des Kodex Bei der Reform sollte ebenfalls berücksichtigt werden, wie der Kodex transparenter und wirksamer angewendet werden kann. Obwohl in den letzten Jahren einige Fortschritte in der Verwaltung der Gruppe „Verhaltenskodex“ verzeichnet wurden, besteht noch Handlungsspielraum. Die Gruppe „Verhaltenskodex“ könnte mehr Informationen auf ihrer Website veröffentlichen und sowohl die Öffentlichkeit als auch Interessenträger über Etappenziele ihrer Arbeit informieren. Die Gruppe könnte außerdem zur Beschleunigung von Entscheidungsprozessen Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit einführen und wirksame Konsequenzen für Mitgliedstaaten vorsehen, die den Beschlüssen der Gruppe nicht fristgerecht nachkommen. Die Kommission fordert die Mitgliedstaaten dazu auf, die Vorschläge unter 2 (a) – (c) für eine ehrgeizige Reform des Kodex zu erörtern, bis das Ergebnis der internationalen Steuerdiskussionen vorliegt (dem Arbeitsplan der OECD zufolge sollte es bis Ende des Jahres ausreichende Klarheit über das Ergebnis der internationalen Arbeiten zur Steuerreform geben). Die Kommission wird gemeinsam mit den Mitgliedstaaten darauf hinarbeiten, einen konkreten Plan zu entwickeln, um den Kodex so zu reformieren, dass die heutigen Herausforderungen des Steuerwettbewerbs – innerhalb und außerhalb der EU – besser bewältigt werden können. 3. ÜBERPRÜFUNG DER EU-LISTE NICHT KOOPERATIVER LÄNDER UND GEBIETE Der Kodex wurde ursprünglich zwar als Instrument zur Regelung des internen Steuerwettbewerbs in der EU geschaffen, seine Ausrichtung wurde in jüngster Zeit jedoch auch auf die externe Dimension dieses Politikbereichs ausgeweitet. Die im Kodex festgelegten Grundsätze eines fairen Steuerwettbewerbs zählen zu den Kriterien, die für die Beurteilung von Drittländern im Rahmen des Verfahrens zur Aufstellung der EU-Liste verwendet werden. Ziel ist es, ein verantwortungsvolleres Handeln im Steuerbereich, gleiche Wettbewerbsbedingungen auf internationaler Ebene und die Unterstützung der Regierungen von Drittländern bei der Umsetzung globaler Verpflichtungen und Maßnahmen (beispielsweise im Rahmen der G20 zu Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung oder der Aktionsagenda von Addis Abeba) sicherzustellen. Die EU-Liste der nicht kooperativen Länder und Gebiete wurde erstmals im Rahmen der externen Strategie der Kommission für effektive Besteuerung von 2016 vorgeschlagen als Instrument gegen externe Risiken von Steuermissbrauch und unfairem Steuerwettbewerb. Inzwischen ist sie ein wirksames Instrument zur Förderung eines verantwortungsvollen Handelns im Steuerbereich auf internationaler Ebene geworden und hat zur weltweiten Bekämpfung von Steuervermeidung und Steuerhinterziehung beigetragen. In den vier Jahren seit Einführung der Liste wurden 95 Länder und Gebiete anhand von drei Hauptkriterien bewertet: Steuertransparenz, faire Besteuerung und Umsetzung der Mindeststandards der OECD zur Bekämpfung der Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung (BEPS). Wird ein Land oder Gebiet in Bezug auf eines oder mehrere Kriterien als mangelhaft eingestuft, so wird es aufgefordert, die Probleme innerhalb einer bestimmten Frist zu beheben. 120 schädliche Steuerregelungen wurden bis Anfang 2020 unmittelbar nach Aufstellung der EU-Liste weltweit beseitigt. Darüber hinaus haben Dutzende Drittländer konkrete Maßnahmen ergriffen, um ihre Standards für Transparenz im Steuerbereich den EU-Anforderungen entsprechend zu verbessern. Dies führt dazu, dass sich das verantwortungsvolle Handeln im Steuerbereich weltweit verbessert hat, gleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen den internationalen Akteuren herrschen und die Möglichkeiten für Steuermissbrauch eingeschränkt werden. Somit die EU-Liste hat somit Vorteile über die Grenzen der EU hinaus, besonders für die Entwicklungsländer, die unverhältnismäßig stark von illegalen Finanzströmen betroffen sind. Die Aufstellung der Liste bietet der EU eine neue Grundlage, um mit Partnerländern zu Steuerfragen von gemeinsamem Interesse im Einklang mit ihren Bemühungen für verantwortungsvolles Handeln im Steuerbereich zusammenzuarbeiten. Dialog und Öffentlichkeitsarbeit spielen dabei eine zentrale Rolle. Die regelmäßigen Diskussionen der Kommissionsdienststellen mit den Ländern und Gebieten haben in Abstimmung mit dem Europäischen Auswärtigen Dienst Duzende Länder dabei unterstützt, die geforderten Standards zu erfüllen. Dieser neue Kommunikationskanal für steuerliche Fragen hat einen konstruktiven Dialog mit Partnerländern in der heutigen, im raschen Wandel befindlichen globalisierten und digitalisierten Wirtschaft ermöglicht und sollte fortgesetzt werden. Vier Jahre nach Einführung der Liste ist die Kommission der Auffassung, dass es höchste Zeit ist, eine Bilanz der bisher gewonnenen Erfahrungen zu ziehen und zu prüfen, wie sichergestellt werden kann, dass dieses Verfahren weiterhin wirksam, fair und für laufend entstehende neue Herausforderungen gerüstet ist.

3(a) Überprüfung des geografischen Anwendungsbereichs der EU-Liste Als das EU-Auflistungsverfahren 2016 eingeführt wurde, haben die EU-Mitgliedstaaten die betreffenden Länder und Gebiete auf der Grundlage eines Scoreboards mit von der Kommission entwickelten objektiven Indikatoren ausgewählt. Auf Grundlage dieses Scoreboards haben die Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung sonstiger einschlägiger Faktoren wie dem Bestehen eines Finanzzentrums entschieden, welche Länder und Gebiete zu überprüfen sind. Die Mitgliedstaaten beschlossen, die am wenigsten entwickelten Länder von vornherein aufgrund ihrer eingeschränkten Fähigkeit, die Kriterien innerhalb der vorgeschriebenen Fristen zu erfüllen, vom Verfahren zur Erstellung der EU-Liste auszunehmen. Aus ähnlichen Gründen wurde eine gewisse Flexibilität in Bezug auf die einzuhaltenden Kriterien und Fristen für Entwicklungsländer ohne Finanzzentrum eingeführt. Nach mehreren Jahren praktischer Erfahrungen mit der Umsetzung der EU-Liste in den ausgewählten Ländern und Gebieten haben die Mitgliedstaaten den Wunsch geäußert, den geographischen Anwendungsbereich zu überprüfen. Sie möchte insbesondere sicherstellen, dass alle Risikobereiche abgedeckt sind und vergleichbare Länder und Gebiete fair und auf gleiche Weise im Rahmen des EU-Verfahrens behandelt werden. Hierzu wird die Kommission bis Ende 2020 das ursprüngliche Scoreboard aktualisieren, das für die Auswahl der vordringlich zu überprüfenden Länder und Gebiete verwendet wurde. Das neue Scoreboard wird auf den neusten Daten sowie den Entwicklungen in der Weltwirtschaft und Steuerpolitik basieren. Es wird zusätzliche Informationsquellen beinhalten, um ein umfassendes Bild der wirtschaftlichen und finanziellen Beziehungen der EU zu Drittländern zu vermitteln. Die Kommission wird außerdem eine neue Methodik zur Ermittlung von Drittländern mit hohem Risiko für Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung berücksichtigen, um sicherzustellen, dass die beiden Verfahren sich gegenseitig verstärken. Die Aktualisierung des Scoreboards wird EU-Mitgliedstaaten helfen, weitere Länder zu ermitteln, die sie auf Grundlage objektiver Kriterien überprüfen wollen, und das Verfahren stabiler und vorhersehbarer für die EU-Partner machen. 3(b) Überprüfung der Kriterien für die Aufnahme in die EU-Liste Eine Diskussion über den geografischen Anwendungsbereich der EU-Liste muss ebenfalls die Kriterien berücksichtigen, die die ausgewählten Länder und Gebiete erfüllen müssen. Ein Land oder Gebiet, dass aktuell in den Anwendungsbereich der EU-Liste fällt, von der Liste zu entfernen, würde sich auf die Wettbewerbsbedingungen auswirken und die überaus positive Arbeit untergraben, die die meisten dieser Länder und Gebiete bereits geleistet haben. Es sollte jedoch überlegt werden, ob die Kriterien für die Aufnahme in die EU-Liste im Falle bestimmter Länder und Gebiete gezielter angewendet werden könnten. Die bisherigen Erfahrungen mit der EU-Liste haben gezeigt, dass bestimmte Länder und Gebiete, insbesondere Entwicklungspartner, mit Kapazitätsengpässen bei der Erfüllung einiger Verpflichtungen konfrontiert sind. Auf der Grundlage des Gefahrenpotenzials des jeweiligen wirtschaftlichen und steuerlichen Umfelds muss geprüft werden, ob alle Kriterien für alle Länder und Gebiete relevant sind. Für Entwicklungsländer mit geringem Risiko gäbe es die Möglichkeit, nur die relevantesten Kriterien anzuwenden. Dafür gibt es bereits Präzedenzfälle, da Entwicklungsländer ohne Finanzzentrum nicht das Kriterium des automatischen Informationsaustausches erfüllen müssen. Alternativ oder zusätzlich dazu können einschlägige Fristen für Länder mit gravierenden Kapazitätsengpässen oder ohne Finanzzentrum angepasst werden, um der besonderen Situation der betroffenen Länder und Gebiete Rechnung zu tragen. Darüber hinaus sollten die Kriterien für verantwortungsvolles Handeln im Steuerbereich allgemeiner geprüft werden, um sicherzustellen, dass sie auf dem neusten Stand und ausreichend ehrgeizig sind. In einem ersten Schritt sollten sie aktualisiert werden, um die neusten internationalen Entwicklungen bei der Bekämpfung von Steuerumgehung und Steuerhinterziehung, unter anderem im Bereich des wirtschaftlichen Eigentums, und die Umsetzung der Mindeststandards der OECD gegen Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung widerzuspiegeln. Diskussionen auf internationaler Ebene über die Besteuerung der digitalen Wirtschaft und die globale Steuerreform müssen ebenfalls bei den Kriterien der EU-Liste berücksichtigt werden. Dies ist vor allem wichtig, wenn es einen weltweiten Konsens über die effektive Mindestbesteuerung gibt. Dieses Thema sollte parallel zur zukünftigen Reform des Kodex betrachtet werden, sobald sich die Ergebnisse der Diskussionen über die internationale Steuerreform klarer abzeichnen. Ebenso sollten die Kriterien überarbeitet werden, um sicherzustellen, dass diese umfassend genug angewandt werden, um alle Risiken zu erfassen. Die Arbeiten hierzu sind bereits angelaufen. So haben die Mitgliedstaaten im Jahr 2019 beschlossen, bestimmte umfangreiche Steuerbefreiungen zu untersuchen, von denen das gleiche Risiko ausgehen könnte wie von Steuervergünstigungsregelungen. Die Kommission wird die internationale Steuerlandschaft weiterhin überprüfen, um neue Geschäfts- und Steuerplanungspraktiken, die problematisch sein könnten, zu identifizieren. Schließlich sollten Länder und Gebiete, die im Rahmen des Verfahrens zur Aufstellung der EU-Liste bereits als konform eingestuft worden sind, genau zu überwachen. Dadurch wird gewährleistet, dass die Reformen wirksam umgesetzt und nicht zurückgenommen werden. Die Kommission wird diese Überwachung durchführen und den Mitgliedstaaten Bericht erstatten. Sie wird außerdem mit der OECD zusammenarbeiten, um sicherzustellen, dass die internationalen und die Überwachungsverfahren der EU so weit wie möglich aufeinander abgestimmt sind. 3(c) Erhöhung der Transparenz und Rechenschaftspflicht Das Auflistungsverfahren der EU hat einen neuen Rahmen für regelmäßige Diskussionen zwischen der EU und ihren internationalen Partnern über Fragen des verantwortungsvollen Handelns im Steuerbereich geschaffen. Die Kommission hat immer wieder die Notwendigkeit des Dialogs und der Kommunikation mit den betroffenen Drittländern betont. Im Laufe der letzten vier Jahre gab es Tausende von Kontakten und Austauschen auf fachlicher, diplomatischer und politischer Ebene, sowohl direkt als auch über multilaterale Foren. Auf diese Weise konnten die Erwartungen der EU in Bezug auf verantwortungsvolles Handeln im Steuerbereich weltweit präzisiert werden, und die EU erhielt gleichzeitig Gelegenheit, die Standpunkte ihrer globalen Partner zu Fragen des verantwortungsvollen Handelns im Steuerbereich besser zu verstehen. Die Kommission ist entschlossen, diesen positiven Dialog weiter zu stärken und Fortschritte in Zusammenarbeit mit dem Hohen Vertreter zu erzielen. In diesem Zusammenhang wird sie an Jahreskonferenzen für Vertreter der Länder und Gebiete arbeiten, auf denen Fragen zur EU-Liste diskutiert und Informationen und bewährte Verfahren ausgetauscht werden. Die Kommission wird im Rahmen des Dialogs mit Drittländern begründete Bedenken ermitteln, die sie an die Mitgliedstaaten weiterleitet, um Lösungen zu finden. Beispielsweise kann die weitere Anwendung nationaler Steuerlisten von Mitgliedstaaten, parallel zur EU-Liste, für Verwirrung und Ungewissheit bei zahlreichen Drittländern sorgen. Dies gilt besonders, wenn die nationalen Kriterien und Auflistungsverfahren nicht klar kommuniziert werden oder wenn es Unterschiede zwischen den Ländern auf der EU-Liste und auf der nationalen Liste gibt. Es gibt stichhaltige Argumente dafür, die nationalen Listen mit dem Auflistungsverfahren der EU bei Ländern, die im Rahmen der EU-Liste geprüft worden sind, anzupassen – der Kohärenz halber und um Klarheit für Drittländer und Unternehmen zu schaffen. Die Kommission wird eine Diskussion mit Mitgliedstaaten zu dieser Frage anstoßen und prüfen, wie das Konzept der Auflistung von Ländern und Gebieten für Steuerzwecke weiter koordiniert werden kann, um zu gewährleisten, dass Drittländer von der EU und den Mitgliedstaaten einheitlich behandelt werden. Schließlich wird die Kommission bei der Aufstellung der EU-Liste weiterhin auf größtmögliche Transparenz und Rechenschaftspflicht drängen. Diesbezüglich sollte das Europäische Parlament regelmäßig über Entwicklungen im Verfahren zur Aufstellung der EU-Liste auf dem Laufenden gehalten werden. Darüber hinaus wird die Kommission die Zivilgesellschaft im Rahmen der Plattform für verantwortungsvolles Handeln im Steuerbereich, die eine maßgebliche Rolle bei der Einführung des Verfahrens zur Aufstellung der EU-Liste gespielt hat, auf dem Laufenden halten. 3(d) Stärkung des verantwortungsvollen Handelns im Steuerbereich durch Vereinbarungen mit Drittländern und Ausweitung des Dialogs mit Drittländern über Umweltsteuern Ein weiterer wichtiger Ansatz der EU zur Förderung von Steuergerechtigkeit ist eine Klausel für verantwortungsvolles Handeln im Steuerbereich in einschlägigen internationalen Abkommen mit Drittländern. Das Europäische Parlament betrachtet diese Klausel als eines der „Kerninstrumente der EU-Außenpolitik“ und hat wiederholt gefordert, dass sie systematisch in sämtliche relevante Abkommen der EU mit Drittländern und Drittlandsgebieten einbezogen wird. Die Kommission hat in der externen Strategie von 2016 vorgeschlagen, die Standardklausel für verantwortungsvolles Handeln im Steuerbereich zu aktualisieren und zu stärken, um sie an die neuesten internationalen Standards anzupassen. Mitgliedstaaten haben einen neuen Wortlaut im Mai 2018 gebilligt und bekräftigt, dass eine solche Formulierung in alle einschlägigen internationalen Abkommen aufgenommen werden sollte.

Seitdem hat die Kommission die aktualisierte Klausel in allen einschlägigen neuen und laufenden Verhandlungen vorgeschlagen, von denen mehrere kurz vor dem Abschluss stehen. Die Kommission wird weiterhin darauf bestehen, dass die Klausel in allen relevanten zukünftigen Verhandlungen über internationale Abkommen aufgenommen wird. Sollte ein Drittland die Klausel nicht akzeptieren oder darauf bestehen, sie so zu ändern, dass sie den vorgesehenen Zweck nicht mehr erfüllt, müssen die Kommission und Mitgliedstaaten überlegen, wie sie darauf angemessen reagieren können. Diese Länder könnten im Rahmen des Auflistungsverfahrens geprüft werden. Außerdem wird die Kommission im Dialog mit Drittländern den Schwerpunkt auf das im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union verankerte Verursacherprinzip legen, dass ein Einpreisen der negativen externen Effekte umweltschädlicher oder anderweitig schädlicher Tätigkeiten fordert. Das Potenzial von Umweltsteuern ist nur unzureichend erforscht Potenzial, zu progressiveren und nachhaltigeren Steuersystemen sowie gerechteren Gesellschaften in Entwicklungsländern beizutragen. In vielen Entwicklungsländern könnte durch höhere Einnahmen aus Umweltsteuern auch die Abhängigkeit des Landes von Finanzhilfen und Schuldenfinanzierung verringert und die Mobilisierung von inländischen Einnahmen für öffentliche Dienstleistungen erleichtert werden. Da Umweltsteuern schwerer hinterzogen werden können als beispielsweise Körperschaft- oder Einkommensteuer, können sie potenziell auch die Rechenschaftspflicht des Staates stärken und die Steuermoral und Haushaltsführung verbessern. 4. VERBESSERTE MASSNAHMEN ZUR STÄRKUNG DES VERANTWORTUNGSVOLLEN HANDELNS Die Aufnahme eines Landes oder Gebiets in die EU-Liste sollte als letztes Mittel für Länder in Betracht gezogen werden, die sich weigern, die Bedenken der EU hinsichtlich ihrer Steuersysteme angemessen anzuerkennen oder auszuräumen. Sobald ein Land oder Gebiet jedoch in die Liste aufgenommen wird, sollten Konsequenzen gezogen werden, um die Wirksamkeit der EU-Liste weiterhin zu gewährleisten. Seit die EU-Liste erstellt wurde, wurden in zweierlei Hinsicht Gegenmaßnahmen gegen aufgenommene Länder und Gebiete ergriffen. Erstens hat die EU strengere Bestimmungen in wichtigen Finanzierungsvorschriften der EU erlassen, um zu verhindern, dass EU-Mittel indirekt in gelisteten Länder und Gebiete investiert oder über diese weitergeleitet werden. Außerdem haben EU-Mitgliedstaaten vereinbart, ihre Abwehrmaßnahmen gegen aufgelistete Länder und Gebiete zu koordinieren. Gegenmaßnahmen im Zusammenhang mit der EU-Liste sollten regelmäßig überprüft werden, um sicherzustellen, dass sie so abschreckend und wirksam wie möglich sind. 4 (a) Förderung der Grundsätze des verantwortungsvollen Handelns im Steuerbereich durch EU-Mittel Wie in der externen Strategie von 2016 angekündigt hat die EU eine rechtlich verbindliche Verknüpfung zwischen den Standards für verantwortungsvolles Handeln im Steuerbereich und dem Einsatz von EU-Mitteln eingeführt. Das spiegelt sich in wichtigen Rechtsinstrumenten wider, die verhindern, dass mit EU-Mitteln Projekte unterstützt werden, die zu Steuervermeidung beitragen. In Bezug auf Finanzierungsinstrumente und Haushaltsgarantien verhindert der Rechtsrahmen ebenfalls, dass Länder und Gebiete auf der schwarzen Liste der EU für Steuerzwecke oder der EU-Liste für Drittländer mit hohem Risiko im Bereich Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung benutzt werden. Wenn das Projekt jedoch vor Ort in dem Land oder Gebiet umgesetzt wird, kann jedoch eine Finanzierung im Interesse von Entwicklungs- und Nachhaltigkeitszielen gestattet werden. Überdies hat die Kommission den Durchführungspartnern der EU Leitlinien zur Verfügung und sie aufgerufen sicherzustellen, dass ihre internen Verfahren ermöglichen, EU-Mittel im Einklang mit den neuen steuerlichen Verpflichtungen einzusetzen. Die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBWE) und die Europäische Investitionsbank (EIB-Gruppe) haben interne Verfahren veröffentlicht, um die neusten internationalen Entwicklungen im Steuerbereich zu berücksichtigen. Die Maßnahmen auf internationaler Ebene und die schärferen Vorschriften für die Verwendung von EU-Mitteln veranlassen ebenfalls eine Reihe von internationalen Finanzinstitutionen und nationalen Agenturen dazu, ihre Sorgfaltsprüfungen zu verbessern. Dies führt wiederum dazu, dass Marktteilnehmer sich von Regelungen in nicht kooperativen Ländern und Gebieten fernhalten und stärker auf die Steuervermeidungsrisiken achten. Auf der Grundlage der bisherigen Anwendung dieser Regelung ist die Kommission der Auffassung, dass diese umfassender angewendet werden könnten, um die Grundsätze des verantwortungsvollen Handelns im Steuerbereich zu stärken. Die EU-Mitgliedstaaten sollten bei der Verwaltung ihrer eigenen Mittel ähnliche Anstrengungen unternehmen wie die EU. Die Kommission fordert die Mitgliedstaaten, die dies noch nicht getan haben, dazu auf, die Anforderungen der EU in ihren nationalen Förderstrategien sowie in den Befolgungsvorschriften ihrer Förderbanken und Entwicklungsagenturen widerzuspiegeln. Auf diese Weise können keine Mittel der EU oder der Mitgliedstaaten über Einrichtungen aus aufgelisteten Ländern und Gebieten weitergeleitet oder in Steuervermeidungssysteme einbezogen werden. Dies würde der EU mehr Gewicht und Glaubwürdigkeit bei der internationalen Förderung von Standards für verantwortungsvolles Handeln im Steuerbereich verleihen. In diesem Sinne hat die Kommission eine Empfehlung vorgelegt, nach der die Mitgliedstaaten ihre finanzielle Unterstützung für Unternehmen davon abhängig machen sollten, dass die Unternehmen keine Verbindungen zu Ländern und Gebieten auf der EU-Liste nicht kooperativer Länder und Gebiete für Steuerzwecke haben, um sicherzustellen, dass bei den erheblichen Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Unterstützung der wirtschaftlichen Erholung die Notwendigkeit berücksichtigt wird, die internationale Steuergerechtigkeit sicherzustellen. Zudem wird die Kommission voraussichtlich bis Ende 2020 eine Diskussion mit den Mitgliedstaaten einleiten, um zu erörtern, wie diese Abstimmung der EU- und der nationalen Förderstrategien erreicht werden kann. In diesem Zusammenhang wird sie ebenfalls prüfen, ob die Verwaltung von Mitteln der EU und der Mitgliedstaaten und die Abwehrmaßnahmen der Mitgliedstaaten besser aufeinander abgestimmt werden können, um die Auswirkungen auf nicht kooperative Länder und Gebiete zu verstärken.

Als zweiten Schritt wird die Kommission, basierend auf EU-weiten Erfahrungen, prüfen, wie andere internationale Geldgeber zur Verhinderung von Steuervermeidung bei der Verwaltung aller öffentlichen Mitteln mit an Bord geholt werden können. Die Kommission wird bis Mitte 2022 über die interne Koordinierung auf EU-Ebene berichten und prüfen, wie bewährte Verfahren in einem größeren internationalen Rahmen gefördert werden können. Parallel dazu wird die Kommission weiterhin einen engen Dialog mit den internationalen Finanzinstitutionen und anderen Durchführungspartnern führen, um zu prüfen, wie die neuen EU-Verpflichtungen sich auf deren Arbeit und Verfahren ausgewirkt haben. Sie wird insbesondere prüfen, ob die Leitlinien klarer gefasst oder aktualisiert werden müssen. Um die Umsetzung zu erleichtern, bewährte Verfahren zu identifizieren und gleiche Wettbewerbsbedingungen zu fördern, wird die Kommission Diskussionen mit EU-Durchführungspartnern zu diesem Thema vor Ende 2020 einleiten. Auf der Grundlage dieser Diskussionen wird sie ab 2022 dem Europäischen Parlament und dem Rat nach Bedarf einen Bericht mit Erklärungen und Lösungen für spezifische Fragen vorlegen. 4 (b) Stärkung von Abwehrmaßnahmen gegen nicht kooperative Länder und Gebiete Zusätzlich zu den strengeren Bestimmungen für EU-Mittel hat die Kommission die Mitgliedstaaten wiederholt aufgefordert, starke, abschreckende und koordinierte Abwehrmaßnahmen gegen Länder auf der EU-Liste anzuwenden. Ein gemeinsamer Ansatz für Abwehrmaßnahmen ist wichtig, um sicherzustellen, dass die EU-Liste tatsächlich wirksam ist, und um Drittländern und Investoren Klarheit und Rechtssicherheit zu gewährleisten. Die Mitgliedstaaten haben sich im Dezember 2017 auf bestimmte Verwaltungsmaßnahmen, wie verstärkte Prüfungen bei Unternehmen und Investoren aus Ländern auf der EU-Liste, geeinigt und damit erste Schritte zur Verbesserung der Koordinierung unternommen. Dies wurde im Dezember 2019 bekräftigt, als Mitgliedstaaten sich auf ein Instrumentarium von Abwehrmaßnahmen gegen Länder auf der EU-Liste geeinigt haben. Die Mitgliedstaaten werden diese Abwehrmaßnahmen ab 2021 umsetzen und haben vereinbart, im Jahr 2022 die Notwendigkeit einer weiteren Koordinierung zu prüfen. Dieser koordinierte Ansatz geht in die richtige Richtung, ist aber nicht ehrgeizig genug. Besonders die Tatsache, dass Mitgliedstaaten selbst entscheiden können, welche und wie viele Maßnahmen sie aus dem Instrumentarium auswählen und anwenden, könnte zu Uneinheitlichkeit im Binnenmarkt führen. Dadurch werden die Bedenken von Unternehmen in Bezug auf zur Rechtsunsicherheit und einen erhöhten Verwaltungsaufwand möglicherweise nicht ausgeräumt. Dies könnte auch ermöglichen, dass bestimmte Steuerpflichtige Unstimmigkeiten zwischen den Maßnahmen der Mitgliedstaaten auszunutzen, um Gewinne unversteuert aus dem Binnenmarkt abzuziehen. Die Kommission die Situation genau beobachten, sobald die Mitgliedstaaten vereinbarten Abwehrmaßnahmen umsetzen, und eine Evaluierung dieser Maßnahmen vornehmen. Wenn sich bei der Bewertung im Jahr 2022 herausstellt, dass das Toolbox-Konzept nicht wirksam genug ist, wird die Kommission die Vorlage eines Legislativvorschlags für koordinierte Abwehrmaßnahmen erwägen. Dadurch könnte die EU der EU-Liste mehr Biss verleihen und mit wirklich koordinierten Maßnahmen gegen aufgelistete Länder vorgehen. 5. UNTERSTÜTZUNG DER PARTNERLÄNDER BEI VERANTWORTUNGSVOLLEREM HANDELN IM STEUERBEREICH Die Agenda der EU zu verantwortungsvollem Handeln im Steuerbereich geht über steuerpolitische Fragen hinaus. Als weltweit größter Geber von Entwicklungshilfe und Unterstützer einer globalen Ordnungspolitik weiß die EU, wie wichtig verantwortungsvolles Handeln im Steuerbereich für die Entwicklungspartner ist. Ausreichende Einnahmen zu erzielen stellt nach wie vor eine Herausforderung für viele Entwicklungsländer dar. Über ein Drittel der afrikanischen Länder haben eine Steuerquote von unter 15 % im Verhältnis zum BIP, was als Mindeststandard für die Bereitstellung grundlegender sozialer Dienstleistungen gilt. Entwicklungsländer sind in Bezug auf ihre Steuereinnahmen fast doppelt so abhängig von der Körperschaftsteuer wie Industrieländer. Sie sind somit von Problemen im Zusammenhang mit Steuerbetrug, Steuerhinterziehung und Steuervermeidung viel härter betroffen. Ebenso profitieren sie wahrscheinlich von Bemühungen der EU und der internationalen Gemeinschaft, die globalen Standards zu erhöhen und aggressive Steuerplanung weltweit zu verringern. In der externen Strategie von 2016 wurde deutlich hervorgehoben, dass die Steuerpolitik der EU und ihre internationalen Entwicklungsziele stärker miteinander verknüpft werden müssen. Durch ihre Initiative zur Steigerung der Einnahmen und Verbesserung der Mittelverwendung („Collect More – Spend Better“) hat die Kommission klare Maßnahmen festgelegt, um Partnerländer dabei zu unterstützen, ihre Steuerbasis zu verbessern und zu schützen. Seitdem unterstützt die EU Partnerländer dabei, inländische Einnahmen besser zu mobilisieren und faire, transparente und wirksame Steuerregelungen anzuwenden. Damit kommt sie den Verpflichtungen der EU im Rahmen der Addis-Steuerinitiative nach, die technische und finanzielle Unterstützung für die Mobilisierung inländischer Einnahmen in Entwicklungsländern zu erhöhen. Im Einklang mit ihren Verpflichtungen ist die EU auf gutem Wege, die Fördermittel für die Mobilisierung inländischer Einnahmen für Entwicklungsländer zu verdoppeln. Die Kommission hat ihre Fördermittel in diesem Bereich seit 2015 stetig erhöht und unter anderen im Jahr 2019 ein Projektvolumen von etwa 1000 Mio. EUR erreicht sowie ein Instrument zur Hilfestellung bei Reformen in 94 Steuerbehörden weltweit kofinanziert. Bilaterale Budgethilfemaßnahmen umfassen immer öfter Unterstützung für die Mobilisierung inländischer Mittel und die Umsetzung des Standards für verantwortungsvolles Handeln im Steuerbereich. Diese technische und finanzielle Unterstützung ist nach wie vor für die Unterstützung von Ländern mit eingeschränkten administrativen und finanziellen Kapazitäten entscheidend und die EU wird weiterhin in diesem Bereich massiv investieren. Die Kommission hat außerdem mögliche Ausstrahlungseffekte von Doppelbesteuerungsabkommen analysiert, die die Mitgliedstaaten mit Entwicklungsländern – besonders mit den ärmsten Ländern – unterzeichnet haben. Sie hat ein Instrumentarium entwickelt, auf das Mitgliedstaaten bei Verhandlungen von Doppelbesteuerungsabkommen mit Entwicklungsländern zurückgreifen könnten, um die Mobilisierung inländischer Einnahmen zu unterstützen. Das Thema Ausstrahlungseffekte wurde eingehend von der Plattform für verantwortungsvolles Handeln im Steuerbereich untersucht und die Kommission hat zu dem Thema im Jahr 2018 ein Seminar auf Sachverständigenebene organisiert. Die Arbeiten zu diesem Thema werden im Rahmen des neuen Mandats der Plattform für verantwortungsvolles Handeln im Steuerbereich fortgesetzt.