1. EINLEITUNG

Das Kooperations- und Kontrollverfahren (Cooperation and Verification Mechanism – CVM) wurde zum Zeitpunkt des Beitritts Bulgariens zur Europäischen Union im Jahr 2007 eingerichtet, um Mängel bei der Justizreform und bei der Bekämpfung der Korruption und der organisierten Kriminalität zu beheben. Seitdem haben die CVM-Berichte die Fortschritte Bulgariens nachgezeichnet und den bulgarischen Behörden mit gezielten Empfehlungen Hilfestellung bei der Ausrichtung ihrer Anstrengungen geleistet. Wie der Rat betont hat, endet das CVM, sobald alle sechs Vorgaben für Bulgarien zufriedenstellend erfüllt sind.

In ihrem CVM-Bericht vom Januar 2017 zog die Kommission Bilanz und gab einen Überblick über die erzielten Fortschritte, die verbleibenden Herausforderungen und die noch nötigen Schritte zur Verwirklichung der CVM-Ziele. Hierzu unterbreitete die Kommission siebzehn wesentliche Empfehlungen, die im Falle ihrer Befolgung zum Abschluss des Kooperations- und Kontrollverfahrens führen würden. Daher können die im Januar 2017 abgegebenen Empfehlungen als ausreichend für den Abschluss des CVM angesehen werden, es sei denn, die Entwicklungen würden die Fortschritte eindeutig rückgängig machen. Das Tempo des Prozesses hängt, wie im Bericht hervorgehoben wurde, davon ab, wie schnell Bulgarien den Empfehlungen auf unumkehrbare Weise nachkommen kann.

In diesem Bericht werden folglich dem Stadium des CVM entsprechend die Fortschritte bei den Empfehlungen des CVM-Berichts vom Januar 2017 dargelegt. Wie in den Vorjahren ist er das Ergebnis einer sorgfältigen Analyse, bei der sich die Kommission auf die enge Zusammenarbeit mit den bulgarischen Behörden sowie auf Informationen vonseiten der Zivilgesellschaft und anderer Beteiligter, auch vonseiten anderer Mitgliedstaaten, gestützt hat.

In seiner Rede zur Lage der Union vom September 2017 betonte Kommissionspräsident Juncker die Bedeutung der Rechtsstaatlichkeit und der Unabhängigkeit der Justiz. Dieses Gebot gilt nicht nur für die CVM-Staaten, sondern für alle Mitgliedstaaten der EU gleichermaßen.

Angesichts der Entwicklung in Bulgarien über den gesamten Zeitraum des CVM seit 2007 und der Fortschritte seit dem Bericht vom Januar 2017 vertritt die Kommission nach wie vor die Auffassung, dass Bulgarien, wenn der Reformkurs von der Politik entschlossen fortgesetzt wird, in der Lage sein sollte, die verbleibenden CVM-Empfehlungen in naher Zukunft zu erfüllen. Die Kommissionsanalyse zeigt, wie wichtig es ist, dass die noch bestehenden Herausforderungen im Geiste einer guten Zusammenarbeit zwischen den Institutionen angegangen werden.

Die Kommission beabsichtigt, die Fortschritte Ende 2018 erneut zu bewerten, und ist bereit, weitere Unterstützung zu leisten, um die Unumkehrbarkeit der Fortschritte zu stärken und das Verfahren somit zum Abschluss zu bringen.

2. ALLGEMEINE LAGE

Wie im Bericht vom Januar 2017 vermerkt hat politische Instabilität in den vergangenen Jahren die Reformfähigkeit beeinträchtigt. Im Mai trat eine neue Regierung ihr Amt an. Diese griff sofort verschiedene von der Vorgängerregierung 2016 eingeleitete Reformen auf, sodass eine gewisse politische Kontinuität gewährleistet war und weitere Fortschritte erzielt werden konnten. Die neue Regierung zeigte sich entschlossen, die verlorene Zeit durch die rasche Vorlage von Gesetzesinitiativen, mit denen eine Reihe wichtiger Reformen vor Jahresende vollendet werden sollen, wieder aufzuholen. Das hat jedoch einzelne Interessenträger veranlasst, in manchen Fällen Bedenken wegen der Qualität der einschlägigen Gesetzgebung oder ihrer Beteiligung am Reformprozess zu äußern. Weiter sind wichtige Gesetzgebungsinitiativen in Vorbereitung oder werden angedacht. Sie bedürfen einer breiten Debatte in der Öffentlichkeit und der Abstimmung mit den Betroffenen. Nach der Überzeugung der Kommission ist ein inklusiver Gesetzgebungsprozess nach den Grundsätzen der besseren Rechtsetzung unabdingbar für die Bestandskraft der Reformen.

Inzwischen haben jüngere Ereignisse in der Nationalversammlung erneut die Aufmerksamkeit auf die Konsequenzen eines unberechenbaren gesetzgeberischen Beschlussfassungsprozesses gelenkt. Im Juli wurde von einigen Abgeordneten ein Paket mit Änderungsentwürfen zum Gerichtsverfassungsgesetz ohne vorherige öffentliche Debatte oder Anhörung der Beteiligten in die Nationalversammlung eingebracht. Die Änderungsentwürfe stießen auf breite Kritik, da sie von Vielen in der Justiz und der Zivilgesellschaft als direkter Angriff auf die Unabhängigkeit der Justiz verstanden wurden. Auch wenn die weitreichendsten Änderungen vor der endgültigen Abstimmung zurückgezogen wurden, wurden einige der verabschiedeten Änderungen als Gefahr für die Unabhängigkeit der Richter kritisiert und gelten manchen Beobachtern als möglicherweise verfassungswidrig. Auf die gleiche Weise wurden Anfang Oktober zusätzliche Änderungsentwürfe zum Gerichtsverfassungsgesetz von einzelnen Abgeordneten ohne öffentliche Debatte oder Konsultierung der Beteiligten eingebracht und erneut von Beobachtern als Umkehrung wichtiger Bestandteile der Reformen von 2016 kritisiert. Bulgarien sollte die Unumkehrbarkeit und Glaubwürdigkeit der Justizreformen durch Schaffung eines Klimas des Vertrauens und der Zusammenarbeit zwischen den Institutionen sicherstellen, das für die Durchführung von Reformen unerlässlich ist. Zwar ist die Beschleunigung des Reformprozesses eindeutig erforderlich, sie sollte jedoch nicht zu einer Umgehung der Konsultationsverfahren führen, da dies in Unsicherheit und mangelnde Eigenverantwortung münden könnte.

Was das Gerichtswesen anbelangt, so hat der neu gewählte Oberste Justizrat Gelegenheit, das unter den Amtsvorgängern herrschende generelle negative Arbeitsklima anzugehen, in dem die Unparteilichkeit der Entscheidungsprozesse durch offensichtliches Lagerdenken und gegenseitige Verdächtigungen beeinträchtigt wurde. Die jüngsten Reformen haben unleugbare Verbesserungen nach sich gezogen, wozu insbesondere die Einrichtung separater Kammern für Richter und Staatsanwälte im Obersten Justizrat zählt. Allerdings könnten fortbestehende Bedenken wegen möglicher ungebührlicher Einflussnahme des Obersten Justizrats auf die Richterschaft das Bild eines unabhängigen Entscheidungsprozesses innerhalb dieser wichtigen Institution aushöhlen. Angesichts dieser Herausforderung wird es für den neu zusammengesetzten Obersten Justizrat darauf ankommen, bei wichtigen Entscheidungen eine Atmosphäre der Offenheit und Transparenz zu schaffen, um das für eine funktionsfähige Justiz unabdingbare Vertrauen der Richter und Staatsanwälte und der breiten Öffentlichkeit wiederzuerlangen.

3. BEWERTUNG DER FORTSCHRITTE BEI DER ERFÜLLUNG DER CVM-VORGABEN ANHAND DER EMPFEHLUNGEN AUS DEM CVM-BERICHT VOM JANUAR 2017

3.1 Erste Vorgabe: Unabhängigkeit der Justiz

Empfehlung 1: Gewährleistung einer transparenten Wahl zum zukünftigen Obersten Justizrat auf der Grundlage einer öffentlichen Anhörung in der Nationalversammlung vor der Wahl der vom Parlament zu ernennenden Mitglieder, wobei die Zivilgesellschaft die Möglichkeit haben soll, zu den Kandidaten Stellung zu nehmen. Empfehlung 2: Aufstellung einer Bilanz von transparenten und leistungsbasierten Ernennungen in hohe Justizämter, einschließlich der bevorstehenden Ernennung eines neuen Präsidenten des Obersten Verwaltungsgerichts. Empfehlung 3: Verbesserung der praktischen Arbeitsweise der Justizaufsichtsbehörde und der Folgemaßnahmen des Obersten Justizrats zu den Ergebnissen der Aufsichtsbehörde, insbesondere im Zusammenhang mit Integritätsfragen, und Erwägung der Einholung externer Hilfe, beispielsweise des SRSS und/oder des Europarates.

Das wichtigste diesjährige Ereignis im Justizwesen war die Wahl eines neuen Obersten Justizrats. Dieser hat sein Amt am 3. Oktober angetreten. Die Wahl der im Rahmen der Justizquote zu ernennenden Mitglieder wurde nach dem Grundsatz der gleichen Wahl vollzogen, dessen Bedeutung die Kommission zuvor betont hatte. Trotz einiger damals geäußerter Bedenken wurde das Verfahren generell als fair bewertet. Das stellt eine erhebliche Verbesserung im Vergleich zur Wahl des vorhergehenden Obersten Justizrats im Herbst 2012 dar. Die Nationalversammlung wählte die vom Parlament zu ernennenden Mitglieder am 20. September, wobei die gewählten Bewerber in allen Fällen deutlich über der erforderlichen Zweidrittel-Mehrheit lagen. In den Medien und der Zivilgesellschaft war kritisiert worden, dass das Ergebnis aufgrund von Absprachen zwischen den großen politischen Parteien schon im Voraus feststand und dass keine offene vergleichende Aussprache über die Verdienste der Bewerber, sondern nur eine Scheindebatte vorangegangen war. Besonders bemängelt wurde, dass in der vorherigen öffentlichen Anhörung im Rechtsausschuss keine Zeit für die Behandlung kritischer Fragen der Zivilgesellschaft gegeben wurde, auch wenn diese entgegengenommen und auf der Website der Nationalversammlung veröffentlicht wurden. Insgesamt jedoch veranschaulichen die Wahlen zum neuen Obersten Justizrat die positive Wirkung des neuen gesetzlichen Rahmens von 2016. Jetzt liegt es am neu gewählten Obersten Justizrat, seine tatsächliche Unabhängigkeit mittels unparteiischer und professioneller Entscheidungen in Schlüsselbereichen unter Beweis zu stellen.

Eine wichtige Zuständigkeit des Obersten Justizrats besteht in der Besetzung hochrangiger Stellen in der Justiz. Es wird darauf ankommen, dass solche Ernennungen leistungsbasiert und transparent erfolgen. Eine besonders wichtige Entscheidung war 2017 die Ernennung des neuen Vorsitzenden des Obersten Verwaltungsgerichts. Obwohl diese Entscheidung vom neugewählten Obersten Justizrat hätte getroffen werden können, beschloss der noch amtierende Rat, am 11. September einen Kandidaten zu wählen und ihn dem Staatspräsidenten zur Bestätigung vorzuschlagen. Der Staatspräsident hat die Bewerbung inzwischen mit der Begründung zurückverwiesen, dass es legitimer sei, wenn der Ernennungsprozess vom neuen Obersten Justizrat vollendet würde. Somit konnte der Oberste Justizrat in seiner neuen Zusammensetzung am 19. Oktober erneut über die Ernennung beraten; bei dieser Gelegenheit wurde der gewählte Bewerber in einer zweiten Abstimmung mit großer Mehrheit bestätigt.

Die zweite wichtige Institution, die mit der Verfassung eingerichtet wurde, um die Unabhängigkeit der Justiz zu schützen, ist die Aufsichtsbehörde. Mit den Verfassungsänderungen von 2015 erhielt die Aufsichtsbehörde erweiterte Befugnisse in wichtigen Bereichen wie der Integritätskontrolle, darunter Kontrollbefugnisse im Hinblick auf Interessenskonflikte und privates Vermögen von Richtern und Staatsanwälten, und eine zentralere Rolle bei der Vorbereitung von Disziplinarverfahren. Selbst wenn die endgültige Entscheidung über solche Verfahren beim Obersten Justizrat verbleibt, so handelt es sich doch um sensible Befugnisse, die mit Fingerspitzengefühl ausgeübt werden müssen, zumal Disziplinarurteile des Obersten Justizrats in der Vergangenheit zu Kontroversen geführt hatten. Vor diesem Hintergrund war im Bericht vom Januar 2017 empfohlen worden, dass Bulgarien externes Fachwissen heranzieht, um das Funktionieren des neuen Aufsichts- und Disziplinarsystems in der Praxis zu verbessern. Im Oktober hat die Venedig-Kommission eine Stellungnahme zu Bulgarien angenommen, in der wichtige Punkte aufgeführt werden, die die Grundlage für eine weitere Bewertung bei einer solchen Prüfung bilden könnten.