Probleme im Zusammenhang mit den administrativen und finanziellen Kapazitäten der nationalen Behörden in den Antrags- und Durchführungsphasen stellen ein weiteres Hindernis für die Mitgliedstaaten bei der Entscheidung über einen möglichen Antrag dar. Die Probleme betreffen in erster Linie die Nichtverfügbarkeit der Kofinanzierung der gewährten Unterstützung und die unzureichende personelle Ausstattung der für den EGF zuständigen Behörden. Dies gilt besonders, wenn keine oder wenig Erfahrung mit der Nutzung des EGF oder mit Umstrukturierungsbeihilfe allgemein vorhanden ist.

Obwohl Entlassungen unter dem allgemeinen Schwellenwert von 500 entlassenen Arbeitskräften unter eine Ausnahmeklausel fallen könnten, herrscht in den Mitgliedstaaten oftmals Unsicherheit darüber, wie sie nachweisen sollen, dass Entlassungen wahrscheinlich erhebliche Auswirkungen auf die Wirtschaft, insbesondere auf das Beschäftigungsniveau, haben werden, da diese Auswirkungen in der Verordnung ebenfalls nicht näher bestimmt werden. Es scheint sehr wichtig zu sein, dass die erheblichen Auswirkungen klarer definiert werden, beispielsweise durch die Entwicklung spezifischer Indikatoren oder einer Scorecard, die zur Analyse der Auswirkungen beitragen könnten.

In Bezug auf die Wirksamkeit des EGF ist die Wiedereingliederungsquote entlassener Arbeitskräfte in den Arbeitsmarkt im Vergleich zum vorherigen Finanzierungszeitraum (von 49 % auf 56 %) gestiegen. Die Nachweise deuten jedoch darauf hin, dass die Wiedereingliederungsquoten sehr fallspezifisch sind und beispielsweise von der speziellen wirtschaftlichen Lage in dem betroffenen Gebiet abhängen. Daher ist es nicht nur schwierig, Wiedereingliederungsquoten fallübergreifend zu vergleichen, sondern auch, geeignete Vergleichsdaten ähnlicher Maßnahmen zu finden. Um dieses Hindernis zu überwinden, wird den Mitgliedstaaten dringend empfohlen, fallspezifische Ziele zu entwickeln.

In Bezug auf den Lernprozess der Organisationen brachte diese Bestandsaufnahme die wichtige Erkenntnis, dass der in der EGF-Verordnung festgelegte Zeitpunkt der Evaluierung zu früh angesetzt war. Bei zukünftigen Initiativen sollte der Durchführungszyklus bereits weit genug fortgeschritten sein, damit umfassende Nachweise gesammelt und ausgewertet werden können, und die Evaluierungen sollten dementsprechend geplant werden.

Die Halbzeitevaluierung wird in Form einer Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen (SWD) vorgelegt. Die Arbeitsunterlage der Evaluierung beruht in erster Linie auf der Evaluierungsstudie eines externen Auftragnehmers, die von der GD EMPL im Dezember 2016 angenommen wurde. Weitere Erkenntnisse für die Arbeitsunterlage wurden aus vorherigen Berichten, Evaluierungen und den allgemeinen Erfahrungen mit der Verwaltung des EGF gewonnen und analysiert.

Der Europäische Fonds für die Anpassung an die Globalisierung (EGF) wurde vor zehn Jahren eingerichtet, um Solidarität gegenüber Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern zu zeigen, die infolge weitreichender Strukturveränderungen im Welthandelsgefüge aufgrund der Globalisierung entlassen wurden, und um ihnen Unterstützung zu gewähren. Der Anwendungsbereich der ursprünglichen EGF-Verordnung (EG) Nr. 1927/2006 wurde im Jahr 2009 durch die Verordnung (EG) Nr. 546/2009 dahingehend ausgedehnt, dass auch Arbeitskräfte unterstützt werden können, die als Folge der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise entlassen wurden. Der EGF dient zur Kofinanzierung von Maßnahmen, die von den Mitgliedstaaten durchgeführt werden, um entlassenen Arbeitskräften bei der Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt zu helfen, wenn ihre Entlassung erhebliche Auswirkungen auf die Wirtschaft, insbesondere auf das Beschäftigungsniveau in einer Region oder Branche, hatte. Gemäß einer Ausnahmeklausel in Artikel 6 Absatz 2 der derzeit geltenden Verordnung (EU) Nr. 1309/2013 (im Folgenden „EGF-Verordnung“) können Mitgliedstaaten, in denen eine hohe Jugendarbeitslosigkeit herrscht, in ihren EGF-Anträgen noch bis Ende 2017 junge Menschen berücksichtigen, die weder eine Schul- oder Berufsausbildung absolvieren noch eine Arbeit haben (NEET-Jugendliche).

Die EGF-Unterstützung beseitigt auch Hindernisse für die Teilnahme an nationalen Maßnahmen oder EGF-Maßnahmen, indem zusätzliche Dienstleistungen wie Reiseunterstützung oder Kinderbetreuung angeboten werden.

Die Ausnahmeregelung für NEET-Jugendliche stieß in den betroffenen Mitgliedstaaten mit Ausnahme von Spanien auf großes Interesse. Insgesamt wurde die Ausnahmeregelung jedoch nur in neun Fällen in drei verschiedenen Mitgliedstaaten angewendet. Die Hilfe wurde hier zu einem großen Teil von den dafür in Frage kommenden jungen Menschen angenommen – Hilfe, die sie anderweitig nicht erhalten hätten.

In einigen Fällen machte die Evaluierung gewisse Probleme bei der fristgerechten Übermittlung der Monitoring-Daten sichtbar. Falls diese Schwierigkeiten weiterhin bestehen, müsste die Kommission geeignete Maßnahmen in Betracht ziehen.

Generell ist in der EGF-Verordnung nur ein begrenztes Monitoring vorgesehen. Dies stellt ein Problem und ein Hindernis für eine gründlichere Analyse dar.

Da der Durchführungszyklus noch nicht weit genug fortgeschritten war und die Evaluierung somit nur einen Zeitraum von zwei Jahren abdecken konnte (in den Jahren 2014 und 2015 eingereichte Anträge), sind in Bezug auf die Nachhaltigkeit der Ergebnisse keine belastbaren Daten verfügbar. Die allgemeine Beschäftigungsfähigkeit wurde durch Höherqualifizierung und Fortbildung verbessert. Auf individueller Ebene wurde beobachtet, dass die Begünstigten ein höheres Selbstwertgefühl entwickelten, was vermutlich zu mehr Eigeninitiative bei der Arbeitssuche führte.

Auf institutioneller Ebene fördert die Verwendung der EGF-Mittel die Entwicklung eines allgemeinen Mechanismus für die Bereitstellung von Umstrukturierungsbeihilfen in Mitgliedstaaten, die über wenig Erfahrung im Umgang mit Massenentlassungen verfügen. In Mitgliedstaaten, die umfassende Erfahrungen auf diesem Gebiet besitzen und über Mechanismen für die Bereitstellung verfügen, dient der EGF als Instrument zur Erprobung innovativer Maßnahmen, die später in die regelmäßige Unterstützung einbezogen werden könnten.

In Bezug auf die Wirksamkeit der in Anspruch genommenen Unterstützung wurde die Verfahrensdauer während der Beschlussfassung trotz der erheblichen Verkürzung der Zeiträume und der strengeren Fristen für die Kommission und die Mitgliedstaaten weiterhin kritisiert. Die Dauer des Antragsverfahrens wurde begrenzt und liegt heute im Durchschnitt bei rund 200 Tagen statt etwa 300 Tagen wie im vorherigen Programmplanungszeitraum.

In der Hälfte der Fälle geben die Mitgliedstaaten eine befürwortende Stellungnahme zur Orientierungshilfe der Europäischen Kommission in der Antragsphase ab.

Es sind weitere Anstrengungen erforderlich, um eine kohärente Finanzierung sicherzustellen. Auch wenn auf Fallebene keine Überschneidungen mit anderen EU- oder nationalen Mitteln ermittelt werden konnten, wäre eine bessere Abstimmung des EGF und des Europäischen Sozialfonds (ESF) dennoch möglich. Der EGF wurde so konzipiert, dass er Maßnahmen anbietet, die andere Instrumente wie den ESF ergänzen. Ein integrierter Ansatz kann allenfalls im Zusammenspiel von nationaler Finanzierung und EGF beobachtet werden. Die Mitgliedstaaten entwickeln derzeit jedoch keine strategischen Investitionspakete für Humankapital, in die sie die EGF-Unterstützung bei größeren Umstrukturierungen integrieren könnten. Darüber hinaus könnte der EGF besser mit den Empfehlungen abgestimmt werden, die im Qualitätsrahmen der EU für die Antizipation von Veränderungen und Umstrukturierungen (QFR) dargelegt sind.

In Bezug auf die Relevanz der EGF-Mittel gibt es Anzeichen dafür, dass der EGF ein wichtiges Instrument zur Entwicklung des Humankapitals darstellt. Insbesondere Interessenträger, die über Erfahrungen mit der praktischen Durchführung von EGF-Maßnahmen verfügen, stellten jedoch die Frage, ob der EGF der richtige Weg sei, um NEET-Jugendlichen Unterstützung zu bieten. In weitaus geringerem, aber dennoch erheblichem Maße wurde das Kriterium „Krise“ als nicht mehr sachdienlich angesehen. Vor dem Hintergrund der Veränderungen in der Globalisierung dürften die zunehmenden Verflechtungen in der Weltwirtschaft und die zunehmende Entwicklung globaler Wertschöpfungsketten die Sachdienlichkeit des Kriteriums „Globalisierung“ weiter erhöhen, aber auch den Nachweis dafür erschweren, dass die Entlassungen tatsächlich durch die Globalisierung verursacht wurden. Angesichts der Schwierigkeiten bei der Erbringung von Nachweisen zur Begründung von Anträgen zeigt sich, dass der EGF viel schneller in Anspruch genommen werden könnte, wenn weniger Dokumentation erforderlich wäre. In diesem Fall würde der EGF als Instrument zur Nothilfe besser funktionieren.

Dies müsste auch im Zusammenhang mit dem Anwendungsbereich des EGF gesehen werden, der zwar die Globalisierung und die Finanzkrise, aber keine anderen weitreichenden wirtschaftlichen Entwicklungen abdeckt. Arbeitskräfte, die aus anderen Gründen entlassen wurden, z. B. wegen der Automatisierung, stehen vor ganz ähnlichen Herausforderungen und sind zahlreicher als diejenigen Arbeitskräfte, die aufgrund der Globalisierung ihren Arbeitsplatz verlieren. Bei einer Ausweitung des Anwendungsbereichs auf alle Arten von Umstrukturierungsereignissen mit erheblichen negativen Auswirkungen wäre der Fonds geeignet, um auf alle Entwicklungen zu reagieren. Damit müsste nicht länger geltend gemacht werden, dass derartige Umstrukturierungsereignisse in den Anwendungsbereich des EGF einbezogen werden sollten.

Die Evaluierung ergab, dass der EGF einen Mehrwert in der EU erbringt. Dies gilt insbesondere für seine Volumeneffekte. Dies bedeutet, dass die EGF-Unterstützung nicht nur die Zahl und Vielfalt der angebotenen Dienstleistungen erhöht, sondern auch deren Intensitätsgrad. EGF-Interventionen besitzen eine hohe Öffentlichkeitswirkung und führen der Öffentlichkeit den EU-Mehrwert der Intervention unmittelbar vor Augen.

Auswirkungen auf die zukünftige Politikgestaltung

Die Halbzeitevaluierung zeigt, dass der EGF seine Ziele erreicht, zum integrativen Wachstum beizutragen, das als Priorität in der Strategie Europa 2020 verankert ist. Erreicht wird dies durch Solidarität mit bzw. Unterstützung von Arbeitskräften, die aufgrund der Globalisierung und der Finanz- und Wirtschaftskrise entlassen wurden. Es herrscht allgemeines Einvernehmen darüber, dass diese Hilfe nützlich ist und ohne den EGF nicht angeboten worden wäre. Dies wird auch durch stichhaltige Nachweise belegt.

Die Gestaltung des EGF muss jedoch verbessert werden. Eine Reihe von Herausforderungen könnten mit Blick auf die Zukunft angegangen werden, besonders angesichts der Debatten in den Jahren nach 2020.

Anwendungsbereich

Die in den Konsultationen mit den Interessenträgern gesammelten Nachweise für die Evaluierung zeigen, dass die Gestaltung des EGF eine Überarbeitung oder weitere Definition erfordert, z. B. in Bezug auf den genauen Anwendungsbereich und die Kriterien, die für die Verwendung des EGF erfüllt sein müssen. Entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip müssen Umstrukturierungsereignisse erhebliche Auswirkungen auf die Wirtschaft und den Arbeitsmarkt haben, um die Inanspruchnahme der EGF-Unterstützung zu begründen. Der Begriff „erhebliche Auswirkungen“ ist jedoch nicht klar definiert. Wenn die Zahl der entlassenen Arbeitskräfte unter dem normalen Schwellenwert von 500 Arbeitskräften liegt, könnten Arbeitskräfte in ländlichen Gebieten unter der Ausnahmeklausel in Artikel 4 Absatz 2 der EGF-Verordnung durchaus Anspruch auf Förderung haben, doch in den Mitgliedstaaten herrscht Unsicherheit darüber, wie sich solche erheblichen Auswirkungen nachweisen lassen. Es erscheint notwendig, einen klaren Indikator für Beschäftigung und soziale Auswirkungen zu definieren. Dies ist besonders wichtig, weil Wertschöpfungsketten immer stärker integriert und weniger an einen Standort gebunden sind und weil kleine und mittlere Unternehmen in vielen Mitgliedstaaten den größten Anteil an Unternehmen ausmachen.

Die Begriffe Globalisierung und Krise sind ebenfalls nicht klar definiert, und in den Mitgliedstaaten herrscht oftmals Unklarheit darüber, unter welchem Kriterium sie einen Antrag einreichen sollten. Die Mitgliedstaaten sehen regelmäßig eines der Haupthindernisse für die Einreichung eines Antrags darin, dass sie zunächst die auslösende Ursache für ein Entlassungsereignis ermitteln müssten, um zu klären, ob sich ein Antrag überhaupt mit diesem Ereignis begründen und belegen lässt. Vor dem Hintergrund dieser Schwierigkeiten und angesichts dessen, dass mehr Arbeitsplätze aufgrund des technologischen Wandels verloren gehen (in diesen Fällen stehen die entlassenen Arbeitskräfte vor denselben Herausforderungen wie aufgrund der Globalisierung entlassene Arbeitskräfte, weil ihre Qualifikationen überholt oder nicht mehr zeitgemäß sind), könnte eine mögliche Lösung darin bestehen, alle Massenentlassungen mit erheblichen Auswirkungen in den Anwendungsbereich einzubeziehen. Dies würde zu einer ausgewogeneren Verwendung des EGF führen und sein Potenzial auf die Mitgliedstaaten der EU-13 ausweiten. Damit müsste bei einem Antrag auch nicht mehr durch Nachweise belegt werden, dass Arbeitsplatzverluste durch die Globalisierung verursacht wurden. Da dies auch einer der beiden zeitaufwändigsten Schritte während der Antragsphase ist, würde diese Vereinfachung die Inanspruchnahme der EGF-Mittel um einige Wochen beschleunigen. Dies würde auch kleineren Mitgliedstaaten mehr Möglichkeiten bieten, Unterstützung zu beantragen.

Monitoring und Berichterstattung

Um die Wirksamkeit des EGF besser analysieren zu können, sollten die Mitgliedstaaten detailliertere Monitoring-Daten erheben, insbesondere in Bezug auf die Kategorie der Arbeitskräfte (Ausbildungs- und Berufsprofil), Beschäftigungsstatus und Beschäftigungsart.