BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Am 29. März 2017 hat das Vereinigte Königreich gemäß Artikel 50 des Vertrags über die Europäische Union seine Absicht mitgeteilt, aus der Union auszutreten. Dies bedeutet, dass bei einer Nichtratifizierung des Austrittsabkommens das Primär- und Sekundärrecht der Union ab dem 30. März 2019 (dem „Austrittsdatum“) nicht mehr für das Vereinigte Königreich gilt. Das Vereinigte Königreich wird dann zu einem Drittland.

Der internationale Luftverkehr kann nur mit ausdrücklicher Zustimmung der beteiligten Staaten durchgeführt werden – schließlich haben sie die vollständige und ausschließliche Lufthoheit über ihrem Hoheitsgebiet. Üblicherweise organisieren die Staaten den Luftverkehr zwischen ihnen im Wege bilateraler Luftverkehrsabkommen, in denen die gegenseitig gewährten Rechte und die Bedingungen für deren Ausübung im Einzelnen festgelegt sind. Die mit deren Ausübung direkt im Zusammenhang stehenden Verkehrsrechte und dienste sind ausdrücklich aus dem Anwendungsbereich des Allgemeinen Abkommens über den Handel mit Dienstleistungen (GATS) ausgenommen.

Die Freiheit der Luftfahrtunternehmen der Mitgliedstaaten (im Folgenden „Luftfahrtunternehmen der Union“), innerhalb der EU Flugdienste zu erbringen, geht ausschließlich auf die Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. September 2008 über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft zurück, in der auch Vorschriften für die Erteilung von Betriebsgenehmigungen für diese Luftfahrtunternehmen festgelegt sind.

Sofern keine anderslautenden Bestimmungen in einem Austrittsabkommen festgelegt werden, werden die Flugdienste zwischen dem Vereinigten Königreich und den Mitgliedstaaten ab dem Zeitpunkt des Austritts nicht mehr durch die besagte Verordnung geregelt. Zudem werden einige Luftfahrtunternehmen nicht mehr die in jener Verordnung festgelegten Bedingungen für die Anerkennung als Luftfahrtunternehmen der Union erfüllen, wenn ihre Betriebsgenehmigung vom Vereinigten Königreich ausgestellt wurde, sich ihr Hauptgeschäftssitz im Vereinigten Königreich befindet oder sie sich mehrheitlich im Besitz des Vereinigten Königreichs oder seiner Staatsangehörigen befinden oder von diesem bzw. diesen tatsächlich kontrolliert werden.

Daraus folgt, dass sofern keine anderslautenden Bestimmungen in einem Austrittsabkommen festgelegt werden, es ab dem 30. März 2019 keine Rechtsgrundlage mehr für die Erbringung von Flugdiensten zwischen dem Vereinigten Königreich und den Mitgliedstaaten durch ihre jeweiligen Luftfahrtunternehmen gibt. In jeder der vorstehend erläuterten Situationen würden die Luftfahrtunternehmen ihre Betriebsgenehmigung für die Union verlieren und damit nicht mehr das Recht haben, innerhalb der Union Flugdienste zu erbringen.

Direkte Flugdienste zwischen dem Vereinigten Königreich und den Mitgliedstaaten werden nahezu ausschließlich von Luftfahrtunternehmen des Vereinigten Königreichs und der Union erbracht. Verlieren diese Luftfahrtunternehmen ihr Recht, Flugdienste zwischen dem Vereinigten Königreich und den Mitgliedstaaten zu erbringen, würde dies eine erhebliche Beeinträchtigung nach sich ziehen. Die meisten, wenn nicht alle Flugstrecken zwischen der Union und dem Vereinigten Königreich würden nicht mehr bedient. Die Flugstrecken innerhalb der Union würden hingegen nach dem Austritt nicht mehr von Luftfahrtunternehmen des Vereinigten Königreichs bedient und stünden damit uneingeschränkt Luftfahrtunternehmen der Union zur Verfügung.

Bei einem „No-Deal“-Szenario wird, wie nachstehend erläutert, mit schwerwiegenden Folgen für die jeweiligen Volkswirtschaften gerechnet: Flugzeiten und Flugkosten würden wegen der notwendigen alternativen Streckenführung deutlich ansteigen, wodurch sich auch der Druck auf die Luftverkehrsinfrastrukturen innerhalb dieser alternativen Strecken bei sinkender Luftverkehrsnachfrage erhöht. Infolgedessen würden nicht nur der Luftfahrtsektor, sondern auch andere Wirtschaftssektoren, die in hohem Maße auf den Luftverkehr angewiesen sind, beeinträchtigt. Die sich aus dieser Entwicklung ergebenden Handelsschranken würden den Handel mit entfernten Märkten sowie (Rück-)Verlagerungen von Unternehmen behindern. Die Beeinträchtigung der Konnektivität im Luftverkehr würde dazu führen, dass die Union und ihre Mitgliedstaaten einen strategischen Vorteil verlieren.

In ihrer Mitteilung „Vorbereitung auf den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union am 30. März 2019: ein Aktionsplan für den Notfall“ vom 13. November 2018 kündigte die Kommission ihre Absicht an, Maßnahmen vorzuschlagen, mit denen sichergestellt wird, dass Luftfahrtunternehmen des Vereinigten Königreichs das Recht erhalten, das Hoheitsgebiet der Europäischen Union zu überfliegen, technische Zwischenlandungen einzulegen (z. B. zur Betankung ohne Ein- und Ausstieg von Fluggästen) sowie in der Europäischen Union zu landen und in das Vereinigte Königreich zurückzufliegen. Diese Maßnahmen wären an die Bedingung geknüpft, dass das Vereinigte Königreich auf die Luftfahrtunternehmen der Europäischen Union gleichwertige Maßnahmen anwendet.

Dieser Vorschlag hat daher das Ziel, Maßnahmen für die vorläufige Regelung des Luftverkehrs zwischen der Union und dem Vereinigten Königreich nach dessen Austritt aus der Union (Artikel 1) festzulegen. Mit diesen Maßnahmen soll die grundlegende Konnektivität für einen kurzen Übergangszeitraum aufrechterhalten werden (Artikel 12).

Zunächst sollen mit der vorgeschlagenen Verordnung (Artikel 3) den Luftfahrtunternehmen des Vereinigten Königreichs einseitig Verkehrsrechte der ersten, zweiten, dritten und vierten Freiheit eingeräumt werden, damit diese weiterhin das Hoheitsgebiet der Union überfliegen und in diesem Gebiet technische Zwischenlandungen einlegen sowie direkte Strecken zwischen den jeweiligen Hoheitsgebieten bedienen können. Zwischen dem Personen- und Frachtbetrieb oder dem Linien- und Nichtlinienflugverkehr wird dabei nicht unterschieden. Entsprechend dem Ziel der vorgeschlagenen Verordnung, die grundlegende Konnektivität zu gewährleisten, wird die Kapazität der Luftfahrtunternehmen des Vereinigten Königreichs, d. h. die Anzahl an Flügen („Frequenzen“), die sie anbieten dürfen, auf das Niveau von vor dem Brexit eingefroren. Für die Luftfahrtunternehmen des Vereinigten Königreichs sind für die Erbringung von Flugdiensten im Rahmen dieser Verordnung keine der üblichen Modalitäten für die betriebliche Flexibilität vorgesehen (wie beispielsweise Marketing-Kooperationsvereinbarungen, Leasing von Luftfahrzeugen, Wechsel des Luftfahrzeugs bei gleicher Flugnummer („change of gauge“) oder Co-Terminalisierung).

Da die den Luftfahrtunternehmen des Vereinigten Königreichs gewährten Rechte dem Grundsatz der „Gegenseitigkeit“ unterliegen, ist in Artikel 4 der vorgeschlagenen Verordnung ein Mechanismus festgelegt, mit dem sichergestellt werden soll, dass die Rechte der Luftfahrtunternehmen der Union im Vereinigten Königreich denen gleichwertig bleiben, die Luftfahrtunternehmen des Vereinigten Königreichs im Rahmen der vorgeschlagenen Verordnung gewährt werden. Sollte dies nicht der Fall sein, ist die Kommission berechtigt, die notwendigen Maßnahmen zu erlassen, um im Wege von Durchführungsrechtsakten hier Abhilfe zu schaffen, beispielsweise indem die Betriebsgenehmigungen für Luftfahrtunternehmen des Vereinigten Königreichs eingeschränkt oder zurückgezogen werden. Die Bewertung des Äquivalenzniveaus und der Erlass von Abhilfemaßnahmen durch die Kommission sind nicht auf die strenge formale Entsprechung zwischen den beiden Rechtsordnungen beschränkt, denn zwischen den jeweiligen Märkten bestehen deutliche Unterschiede, weshalb ein rein spiegelbildlicher Abgleich, der am Ende den Interessen der Union entgegenstehen könnte, vermieden werden soll.

Ebenso wie in allen Luftverkehrsabkommen der Union soll auch mit der vorgeschlagenen Verordnung – auch wenn sie vorübergehend die grundlegende Konnektivität sicherstellen soll – ein flexibler Mechanismus festgelegt werden, mit dem gewährleistet wird, dass, sobald das Vereinigte Königreich nicht länger an das Unionsrecht gebunden ist, im Wettbewerb zwischen den Luftfahrtunternehmen der Union und des Vereinigten Königreichs faire und gleiche Bedingungen herrschen. Gleiche Rahmenbedingungen setzen voraus, dass das Vereinigte Königreich auch nach seinem Austritt ausreichend hohe Standards im Bereich des Luftverkehrs anwendet, und zwar im Hinblick auf einen fairen Wettbewerb (darunter die Kartell-Gesetzgebung sowie Regelungen bei Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung und Fusionen), das Verbot ungerechtfertigter staatlicher Subventionen, den Schutz von Arbeitnehmern, den Umweltschutz sowie die Flug- und Luftsicherheit. Zudem muss gewährleistet sein, dass Luftfahrtunternehmen der Union weder de jure noch de facto im Vereinigten Königreich benachteiligt werden. Mit der vorgeschlagenen Verordnung wird deshalb der Kommission die Aufgabe übertragen (Artikel 5), die Wettbewerbsbedingungen zwischen den Luftfahrtunternehmen der Union und des Vereinigten Königreichs zu überwachen, und sie wird ermächtigt, im Wege von Durchführungsrechtsakten die erforderlichen Maßnahmen zu erlassen, damit gewährleistet wird, dass diese Bedingungen jederzeit erfüllt sind.

Für die Mitgliedstaaten wurden die notwendigen Verfahren festgelegt, damit sie überprüfen können, ob die Genehmigungen, Zulassungen/Zeugnisse oder Lizenzen von Luftfahrtunternehmen, Luftfahrzeugen und Besatzungen, die auf der Grundlage dieser Verordnung in ihr Hoheitsgebiet fliegen, vom Vereinigten Königreich nach international anerkannten Sicherheitsstandards erteilt, alle einschlägigen Bestimmungen der Mitgliedstaaten und des Unionsrechts eingehalten und die gewährten Rechte nicht überschritten wurden (Artikel 6 bis 9).

In den Bestimmungen wird ausdrücklich nochmals darauf hingewiesen, dass die Mitgliedstaaten keine bilateralen Luftverkehrsabkommen mit dem Vereinigten Königreich in Angelegenheiten verhandeln oder abschließen dürfen, die in den Anwendungsbereich dieser Verordnung fallen, und sie auch nicht anderweitig den Luftfahrtunternehmen des Vereinigten Königreichs im Zusammenhang mit dem Luftverkehr andere Rechte als die in dieser Verordnung gewährten Rechte einräumen dürfen (Artikel 3). Natürlich werden die jeweils zuständigen Behörden trotzdem in dem Umfang kooperieren können, wie es für die ordnungsgemäße Durchführung der Verordnung notwendig ist (Artikel 10), damit das Management der Flugdienste, die nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs weiterhin unter dessen Ägide erbracht werden, so wenig wie möglich beeinträchtigt wird.

Der Europäische Rat (Artikel 50) wiederholte am 13. Dezember 2018 seinen Appell, auf allen Ebenen die Arbeiten zur Vorbereitung auf den Austritt des Vereinigten Königreichs zu intensivieren und sich dabei auf alle möglichen Szenarien einzustellen. Dieser Rechtsakt ist Teil des Maßnahmenpakets, das die Kommission als Reaktion auf diesen Appell erlässt.