BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT über die Anwendung der Richtlinie 2007/64/EG über Zahlungsdienste im Binnenmarkt und der Verordnung (EG) Nr. 924/2009 über grenzüberschreitende Zahlungen in der Gemeinschaft. /* COM/2013/0549 final */





BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT über die Anwendung der Richtlinie 2007/64/EG über Zahlungsdienste im Binnenmarkt und der Verordnung (EG) Nr. 924/2009 über grenzüberschreitende Zahlungen in der Gemeinschaft. (Text von Bedeutung für den EWR) I Richtlinie 2007/64/EG 1. EINLEITUNG Im vorliegenden Bericht wird untersucht, inwieweit die Richtlinie 2007/64/EG über Zahlungsdienste im Binnenmarkt (im Folgenden „die Zahlungsdiensterichtlinie“) den Anforderungen des Art. 87 entsprechend angewendet wurde. Der im Bericht betrachtete Zeitraum reicht von 2009 bis 2012. In Art. 87 wird ein Bericht über eine Reihe von Fragen verlangt, unter anderem über den Anwendungsbereich der Richtlinie (insbesondere in Bezug auf Instrumente für Kleinbetragszahlungen und elektronisches Geld), über Zahlungsvorgänge, bei denen lediglich einer der Beteiligten in der EU ansässig ist, sowie Zahlungsvorgänge in allen Währungen, über Zulassungsanforderungen und Hemmnisse für den Marktzugang, über aufsichtsrechtliche Vorschriften (Anfangskapital / Eigenmittel / Sicherungsanforderungen), über die Gewährung von Krediten durch Zahlungsinstitute, über die Ausführungsfrist und über nicht erfolgte oder fehlerhafte Ausführungen. Der vorliegende Bericht beschränkt sich jedoch nicht allein auf diese Themen. Das Überprüfungsverfahren für die Zahlungsdiensterichtlinie stützte sich auf zwei zu diesem Zweck in Auftrag gegebene externe Studien. Bei der ersten Studie handelte es sich um eine „juristische Studie“ zur Bewertung der Rechtskonformität bei der Umsetzung der Zahlungsdiensterichtlinie in den 27 Mitgliedstaaten[1]. In der zweiten, „wirtschaftswissenschaftlichen Studie“ wurden die wirtschaftlichen Auswirkungen der Zahlungsdiensterichtlinie und der mit ihr zusammenhängenden Verordnung Nr. 924/2009 über grenzüberschreitende Zahlungen in Euro mit den ursprünglichen Zielsetzungen verglichen und analysiert.[2] Zu diesem Zweck holten die mit politischen Fragen des Massenzahlungsverkehrs befassten beratenden Ausschüsse der Kommission bei den Mitgliedstaaten und maßgeblichen Marktteilnehmern entsprechende Auskünfte ein. Der vorliegende Bericht umfasst eine Beschreibung der Umsetzung der Zahlungsdiensterichtlinie (Abschnitt 2) sowie eine Betrachtung ihrer Anwendung und Auswirkungen (Abschnitt 3). Ferner werden die wichtigsten, aus der Anwendung der Zahlungsdiensterichtlinie entstehenden Probleme (Abschnitt 4) ermittelt und eine Reihe von Schlussfolgerungen gezogen (Abschnitt 5). 2. UMSETZUNG DER RICHTLINIE Die Zahlungsdiensterichtlinie trat am 25. Dezember 2007 in Kraft und die Frist für ihre Umsetzung in nationales Recht durch die Mitgliedstaaten endete zum 1. November 2009. Einige Mitgliedstaaten überschritten diese Frist. Die meisten Mitgliedstaaten führten zur Umsetzung der Zahlungsdiensterichtlinie einen neuen Rechtsakt in ihre bestehenden Rechtsvorschriften ein.[3] Bei der Durchführung der Zahlungsdiensterichtlinie traten keine nennenswerten Schwierigkeiten auf und die Mitgliedstaaten setzten sie korrekt um.[4] Während des gesamten Umsetzungsverfahrens arbeiteten die Dienststellen der Kommission eng mit den Mitgliedstaaten zusammen und leisteten Hilfestellung, um die korrekte Umsetzung der Richtlinie sicherzustellen. Die juristische Studie hob hervor, dass die Zahlungsdiensterichtlinie trotz des Ansatzes einer vollständigen Harmonisierung[5] sowohl konkrete als auch abstrakte Bestimmungen enthielt, die in der gesamten EU zu Schwierigkeiten bei der Durchführung der Richtlinie führten. Einige Mitgliedstaaten ergänzten die Bestimmungen der Zahlungsdiensterichtlinie mit zusätzlichen nationalen Regeln. Die Zahlungsdiensterichtlinie enthält 25 fakultative Bestimmungen. Wenn sich ein Mitgliedstaat für die Ausübung einer dieser Optionen entschied, musste er die Kommission informieren.[6] Die große Zahl von Optionen für die Mitgliedstaaten ergibt sich aus der Notwendigkeit zur Berücksichtigung der Besonderheiten inländischer Märkte. Ein weiterer Grund ist das Verhandlungsverfahren, an dessen Ende der Erlass der Zahlungsdiensterichtlinie stand.[7] Die Interessenträger nahmen hinsichtlich der Auswirkungen der fakultativen Bestimmungen im Allgemeinen eine neutrale Haltung ein. Diese Vielfalt führte weder bei den Nutzern noch bei den Dienstleistern zu einer Ausnutzung der Unterschiede in der Rechtsprechung (Regulierungsarbitrage) bei der Standortwahl für ihre Tätigkeit.[8] 3. ANWENDUNG UND AUSWIRKUNGEN DER RICHTLINIE 3.1. Titel I - Gegenstand, Anwendungsbereich und Begriffsbestimmungen 3.1.1. Anwendungsbereich In Artikel 2 wird der Anwendungsbereich festgelegt. Im Anhang zur Zahlungsdiensterichtlinie werden die unter den Begriff „Zahlungsdienste“ fallenden Tätigkeiten definiert. Insgesamt werden sieben Kategorien von Zahlungsdiensten genannt. Gemeinsam mit den in Artikel 3 festgelegten, vom Anwendungsbereich ausgenommenen Tätigkeiten enthält diese Aufstellung die Definition aller unter den Anwendungsbereich der Zahlungsdiensterichtlinie fallenden Dienstleistungen. Die wirtschaftswissenschaftliche Studie gelangte zu dem Schluss, dass die bestehende Aufstellung ausreiche. Diese Auffassung wird auch von den Interessenträgern geteilt. In eingegangenen Rückmeldungen wurden jedoch auch Bedenken hinsichtlich der Definitionen und der Vollständigkeit des Anhangs geäußert. Es wurde die Meinung vertreten, dass einige weitere Dienstleistungen in die Aufstellung der Zahlungsdienste aufgenommen werden müssten. Außerdem müssten neue technologische und geschäftliche Entwicklungen berücksichtigt werden. Auch die Einbeziehung von Drittdienstleistern, die Zahlungsanweisungsdienste anbieten, hielt man für wichtig. 3.1.2. Anwendungsbereich nach Territorium und Währung Gemäß Artikel 2 Absatz 1 gelten die Zahlungsdiensterichtlinie und ihre Vorschriften zur Transparenz der Geschäftsbedingungen, zu den Offenbarungspflichten und zum Geschäftsgebaren nur für Zahlungsvorgänge innerhalb der EU, d.h. Zahlungsvorgänge, bei denen sowohl der Zahler als auch der Zahlungsempfänger in der EU ansässig ist. Allerdings ergriffen dreizehn Mitgliedstaaten die Initiative und dehnten einige Vorschriften der Zahlungsdiensterichtlinie auf Zahlungsvorgänge, bei denen lediglich einer der Beteiligten in der EU ansässig ist[9], aus. Dies betrifft den innerhalb der EU stattfindenden Abschnitt ein- oder ausgehender Zahlungsvorgänge. Hierbei bedienten sich elf Mitgliedstaaten nationaler Rechtsvorschriften während die beiden anderen Mitgliedstaaten vertragliche Abweichungen zuließen. Die Zahlungsdiensterichtlinie beschränkt den Anwendungsbereich auf Zahlungsdienste in EU-Währungen. Bei den Mitgliedstaaten, die die Anwendung der Zahlungsdiensterichtlinie auf Zahlungsvorgänge, bei denen lediglich einer der Beteiligten in der EU ansässig ist, ausdehnten, besteht die Tendenz, die Richtlinie auch auf die Währungen von nicht der EU oder dem EWR angehörenden Staaten anzuwenden. Diese unterschiedlichen Regelungen wirken sich auf Interessenträger und Verbraucher aus. Darüber hinaus wissen Verbraucher häufig nicht, dass unterschiedliche zulassungsrechtliche Regelungen angewendet werden.[10] Auf Seiten der Dienstleister setzen weniger als 25 % unterschiedlichen Systeme und Verfahren für Zahlungsvorgänge, bei denen einer oder beide Beteiligte innerhalb der EU ansässig sind, ein.[11] 3.1.3. Vom Anwendungsbereich ausgenommene Tätigkeiten Artikel 3 enthält eine Aufstellung der Zahlungsvorgänge bzw. Zahlungsdienste, für die die Zahlungsdiensterichtlinie nicht gilt. Diese Ausnahmen vom Anwendungsbereich erschweren den Verbrauchern die Feststellung, welche Tätigkeit in welchen verordnungsrechtlichen Rahmen fällt. Ausweislich einer im Auftrag der Kommission durchgeführten Erhebung befürworten 82 % der 24 in 20 verschiedenen Mitgliedstaaten befragten Verbraucherverbände sowie der 15 befragten zuständigen Behörden eine Änderung der Ausnahmen vom Anwendungsbereich.[12] Interessenträger verlangen, dass bestimmte Ausnahmen entweder klargestellt oder gestrichen werden. Darüber hinaus tendieren Zahlungsdienstleister dazu, selbst zu beurteilen, ob ihr operatives Geschäft in den Anwendungsbereich der Zahlungsdiensterichtlinie fällt. Dies kann eine Umgehung der Vorschriften nach sich ziehen oder dazu führen, dass die zuständigen Behörden in einer Flut von Auskunftsersuchen der Dienstleister „ertrinken“.[13] 3.1.4. Kleinbetragszahlungen und elektronisches Geld In Artikel 34 und Artikel 53 wird festgelegt, nach welchen Grundsätzen für einfache Zahlungsinstrumente zur Zahlung von Kleinbeträgen Ausnahmen von den Informationsanforderungen bzw. den Wohlverhaltensregeln eingeräumt werden können. Die Zahlungsdiensterichtlinie gewährt den Mitgliedstaaten mit der Wahlmöglichkeit, die in den Bestimmungen für nationale Zahlungsvorgänge genannten Beträge zu verringern oder zu verdoppeln oder die entsprechenden Beträge für Zahlungsinstrumente auf Guthabenbasis zu erhöhen, Flexibilität ein.[14] Zahlreiche Mitgliedstaaten entschieden sich für eine Verdopplung des Betrags und hoben den Höchstbetrag für Zahlungsinstrumente auf Guthabenbasis auf 500 EUR an. Ausweislich einer im Auftrag der Kommission durchgeführten Erhebung gaben nur siebzehn von 69 Kreditinstituten an, dass sie unter die Ausnahmeregelung für Kleinbetragszahlungen fallende Zahlungsinstrumente anbieten. Diese erleichterte gesetzliche Regelung steht in unmittelbarem Wettbewerb mit den in der Zahlungsdiensterichtlinie vorgesehenen, noch weitergehenden Erleichterungen (d. h. mit der Ausnahmeregelung für kleine Zahlungsinstitute oder mit befreiten Zahlungsaktivitäten). Der Freibetrag, das Niveau der Informationsanforderungen und die Einschränkung der Rechte und Pflichten bei Zahlungsvorgängen für Kleinbeträge wurden für ausreichend erachtet.[15] 3.1.5. Kleinstunternehmen In Artikel 30 Absatz 2 und Artikel 51 Absatz 3 wird bestimmt, dass Mitgliedstaaten eine Anwendung der Titel III und IV auf Kleinstunternehmen vorsehen können. Letztere werden in der Zahlungsdiensterichtlinie durch Bezugnahme[16] auf die Kommissionsempfehlung 2003/361/EG zur Definition der Kleinstunternehmen sowie der kleinen und mittleren Unternehmen definiert.[17] Neun Mitgliedstaaten nutzten die Option bezüglich des Titels III[18] und acht Staaten nutzten sie im Hinblick auf Titel IV.[19] Ausweislich der wirtschaftswissenschaftlichen Studie mögen die fakultativen Bestimmungen für Kleinstunternehmen der untersten Größenordnung ausreichen, nicht aber für solche mit einer Bilanzsumme von bis zu 2 Mio. EUR und zehn Angestellten.[20] 3.2. Titel II - Zahlungsdienstleister 3.2.1. Die Regelung für einmalige Zulassungen Die Anzahl der mit einer einmaligen Zulassung, dem „Europäischen Pass“, versehenen Zahlungsinstitute in den Mitgliedstaaten ist im EWR insgesamt sehr unterschiedlich. In einigen Ländern beantragte eine erhebliche Zahl von Zahlungsinstituten diese Zulassung, in anderen bemühte sich kein Zahlungsinstitut um eine Zulassung zum Geschäftsbetrieb im Ausland.[21] Für die Interessenträger stellt der „Europäische Pass“ ein wichtiges Merkmal dar.[22] Die zuständigen Behörden neigen zur Anwendung voneinander abweichender Herangehensweisen. Nichtsdestotrotz stellt die Einführung der „Passregelung“ eine wichtige Veränderung dar. Obgleich sich bisher noch keine Auswirkungen dieser Bestimmung auf den Markt beobachten ließen, setzte die Zahlungsdiensterichtlinie einen stabilen Rahmen für eine gesamteuropäische Entwicklung der Zahlungsinstitute.[23] 3.2.2. Zulassungsanforderungen Einige Mitgliedstaaten forderten zusätzliche Informationen und weitere Einzelheiten zu dem Antragsformular[24] an, das Zahlungsinstitute für eine Betriebszulassung einreichen müssen. Erwähnenswert ist, dass in sechs Ländern die Anzahl neuer, nach 2007 geschaffener Zahlungsinstitute mindestens 50 % aller zurzeit bestehenden Zahlungsinstitute entspricht.[25] 3.2.3. Aufsichtsrechtliche Vorschriften (Anfangskapital / Eigenmittel / Sicherungsanforderungen) In der Zahlungsdiensterichtlinie werden die Grundregeln der aufsichtsrechtlichen Vorschriften für Zahlungsinstitute festgelegt. Hierunter fallen auch das Anfangskapital[26], die Eigenmittel[27] und die Sicherungsanforderungen[28]. 3.2.3.1. Anfangskapitalanforderung Das erforderliche Anfangskapital liegt je nach dem vom Zahlungsdienstleister betriebenen Geschäft zwischen 20 000 EUR und 125 000 EUR. 3.2.3.2. Eigenmittel Zwölf Mitgliedstaaten entschieden sich für die Anwendung der in Artikel 7 Absatz 3[29] vorgesehenen Option, nach der die Mitgliedstaaten davon absehen können, die in Artikel 8 für die Berechnung der Eigenmittel festgelegten Methoden auf Zahlungsinstitute anzuwenden, die in die konsolidierte Beaufsichtigung des Mutterkreditinstituts[30] einbezogen sind. Der Betrag der Eigenmittel kann bis zu 20 % höher oder niedriger sein als der Betrag, der sich aus der Anwendung der gewählten Berechnungsmethode ergeben würde.[31] Nur zwei Mitgliedstaaten entschieden sich gegen diese Möglichkeit. Zwei Länder wendeten nur die Möglichkeit der Erhöhung des Betrags der erforderlichen Eigenmittel an, während die restlichen Mitgliedstaaten beide Möglichkeiten vorsahen.[32] Die überwiegende Mehrheit der Aufsichtsbehörden nutzte die Option nicht, behielt aber die gesetzliche Vollmacht hierzu bei.[33] Allgemein scheinen sich die Interessenträger (darunter auch sechszehn nationale Behörden) einig zu sein, dass die Eigenmittelanforderungen hoch genug sind.[34] 3.2.3.3. Sicherungsanforderungen Bezüglich der Sicherung der Mittel werden zwei Möglichkeiten festgelegt: die Zahlungsinstitute können diese Mittel entweder auf einem gesonderten Konto hinterlegen oder sie müssen über eine Versicherungspolice verfügen. Die Mehrheit der Zahlungsinstitute im EWR wendet eher die erstgenannte Möglichkeit an, weil sie als klarer, bequemer und kostengünstiger gilt und im Einklang mit den Gesetzen und dem üblichen Handelsbrauch in den einzelnen Ländern steht. Die Sicherungsanforderungen legen ein hohes Niveau des Schutzes für die Nutzer fest.[35] 3.2.4. Unter die Ausnahmeregelung fallende Zahlungsinstitute Natürliche und juristische Personen können im Zahlungsdiensteregister[36] eingetragen werden. Nach Artikel 26 und 27 gelten für sie erleichterte aufsichtsrechtliche Vorschriften. Diese Option wurde in fünfzehn Mitgliedstaaten umgesetzt, aber bisher nur in neun von ihnen genutzt. 2203 sogenannte kleine Zahlungsinstitute – oder unter die Ausnahmeregelung fallende Zahlungsinstitute bzw. registrierte Zahlungsinstitute – haben diese erleichterte Regelung bisher in Anspruch genommen. Würde die Ausnahmeregelung nicht als Option angeboten, würden einige Zahlungsdienstleister außerhalb des verordnungsrechtlichen Rahmens operieren.[37] 3.2.5. Zugang zu Zahlungssystemen Die meisten Mitgliedstaaten setzten Artikel 28 wörtlich um.[38] Aufgrund des Umstands, dass diese Bestimmung nicht für alle Zahlungssysteme gilt, entstehen ungleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen Zahlungsinstituten und insbesondere Kreditinstituten. Die Antworten, die im Rahmen der Konsultation der Kommission zum Grünbuch „Ein integrierter europäischer Markt für Karten-, Internet- und mobile Zahlungen“[39] eingingen, zeigen, dass Zahlungsinstitute bezüglich der Auswirkungen der Bestimmungen der Zahlungsdiensterichtlinie auf den Zugang zu Zahlungssystemen Bedenken haben. Auf der anderen Seite tragen Kreditinstitute eher das Argument vor, dass Zahlungsdienste vor jeglichen Risiken, die sich nachteilig auf die Systeme im Allgemeinen auswirken könnten, geschützt werden müssen. Aus diesem Grund sollten Zahlungssysteme ihrer Ansicht nach weiterhin einer Aufsicht unterstehen und beschränkt zugänglich sein. 3.3. Titel III - Transparenz und Informationspflichten 3.3.1. Standardisierte Bedingungen und Transparenz bezüglich der Informationen über die Preise und die Gebührenberechnung für Nutzer und Anbieter Es wurden speziell die Verbraucher betreffende Probleme[40] ermittelt, die mit dem Anwendungsbereich, der Qualität, einem Übermaß an technischen Inhalten, Undurchsichtigkeit und Verfügbarkeit zusammenhängen. Die Vorschriften für die Transparenz der Bedingungen und die Informationspflichten gelten sowohl für einfache Zahlungsdienste („Einzelzahlungen“ wie beispielsweise einmalige Geldüberweisungen oder die Bezahlung einzelner Rechnungen) als auch für komplexere Dienstleistungen auf der Grundlage von Rahmenverträgen (nach denen „einzelne Zahlungsvorgänge“ durchgeführt werden). Ein bedeutendes Problem bei Einzelzahlungen betrifft die Übermittlung von Angaben über die für Kartenzahlungsvorgänge geltenden Wechselkurse.[41] Die Zahlungsdiensterichtlinie schreibt vor, dass der Verbraucher im Voraus über den anzuwendenden Wechselkurs oder, wenn ein Referenzwechselkurs angewendet werden soll, über das für die Bestimmung des Wechselkurses maßgebliche Datum informiert werden muss. In der Praxis ist dies häufig nicht der Fall. Weitere Problembereiche sind die Aufschlüsselung der Gebühren und Auskünfte über das Wertstellungsdatum in Fällen, in denen entweder das Zahlungskonto nicht verzinst wird oder in denen kein Zahlungskonto besteht. Zu den harmonisierten Vorschriften für Rahmenverträge gehören eine umfangreiche vorvertragliche Unterrichtung, eine Unterrichtung vor und nach der Durchführung des Zahlungsvorgangs, die Benennung der Modalitäten für die Informationsübermittlung (unter Einschluss unmittelbarer Kommunikationsmittel und Fernkommunikationsmitteln), die ständige Verfügbarkeit der Vertragsbedingungen sowie der Änderungen des Rahmenvertrags. Hierunter fallen auch Änderungen des Zinssatzes und der Währung sowie die Kündigungsbedingungen. Es stellte sich heraus, dass die Anzahl erheblicher Probleme gering ist und überwiegend Änderungen an Rahmenverträgen betrifft. Die Übermittlung von Informationen über geplante Änderungen und die Einhaltung der Zweimonatsfrist zwischen der Mitteilung von Änderungen und ihrem Inkrafttreten erfolgen vielleicht nicht in allen Fällen ordnungsgemäß. Ein besonderer Fall bei Rahmenverträgen betrifft die Änderung der Zinssätze und Gebühren. In der Zahlungsdiensterichtlinie wird der Fall, dass der Nutzer Änderungen am Rahmenvertrag nicht zustimmt, nicht umfassend geregelt. 3.4. Titel IV - Rechte und Pflichten 3.4.1. Erhebung von Entgelten Die Zahlungsdiensterichtlinie betrachtet Entgelte als Lenkungsinstrument der Mitgliedstaaten. Vierzehn Mitgliedstaaten haben die Erhebung von Entgelten generell untersagt, ein Land hat sie für die Nutzung von Debitkarten, nicht aber Kreditkarten untersagt, in zwölf Mitgliedstaaten sind Entgelte generell nicht verboten und für alle Karten zulässig. In einem Mitgliedstaat sind sie nur für Kreditkarten erlaubt.[42] In den Mitgliedstaaten, in denen die Erhebung von Entgelten zulässig ist, besteht ein Problem darin, dass die mit der Nutzung der Karte verbundenen Kosten dem Verbraucher häufig erst in einem späten Stadium offengelegt werden. Die Kontrolle der Entgelterhebung und die Kontrolle der Vorgänge in den vorgelagerten Stellen der Lieferkette der Zahlungsdienste scheinen zudem miteinander verknüpft zu sein. Auch ist daran zu erinnern, dass die Richtlinie über die Rechte der Verbraucher (2011/83/EU) ab Mitte 2014 das Recht zur Erhebung von Entgelten einschränken wird. 3.4.2. Haftung (für nicht autorisierte Zahlungsvorgänge) In Artikel 60 wird ein Erstattungsanspruch im Zusammenhang mit nicht autorisierten Zahlungsvorgängen festgelegt. Der Grundsatz einer sofortigen Erstattung für alle nicht autorisierten Zahlungsvorgänge gilt vorbehaltslos für alle Nutzer. In Artikel 61 Absatz 1 wird eine Abweichung dargelegt, nach der die Zahler und nicht die Zahlungsdienstleister die Schäden, die infolge nicht autorisierter Zahlungsvorgänge entstehen, tragen. Eine solche Haftung basiert auf der Nutzung verlorener oder gestohlener Zahlungsinstrumente oder deren missbräuchlicher Verwendung. In der Zahlungsdiensterichtlinie wird außerdem einen Betrag von höchstens 150 EUR festgelegt. Bei der Umsetzung werden unterschiedliche Ansätze verfolgt, in denen nicht alle in der Zahlungsdiensterichtlinie vorgesehenen Aspekte dieser Vorschrift übernommen werden. In einigen Mitgliedstaaten wird die Haftung der Verbraucher oder Nutzer auf einen geringeren Betrag als 150 EUR festgesetzt, in anderen Staaten tragen sie weiterhin den gesamten Schaden. 3.4.3. Erstattungsanspruch Laut Artikel 62 und folgende können Zahler innerhalb einer Frist von acht Wochen unter bestimmten Bedingungen, insbesondere wenn zwischen Zahler und Zahlungsempfänger Uneinigkeit über den belasteten Betrag besteht, eine Erstattung autorisierter Zahlungsvorgänge verlangen. Gemäß Ankündigung in einer Kommissionserklärung zur Regelung des Enddatums für die Umstellung auf SEPA führte die Kommission eine Beurteilung der harmonisierten Erstattungsvorschrift auf ihre Zweckerfüllung durch. Die Vorschriften scheinen den Zahlern weitgehenden Schutz zu bieten. Gleichzeitig werden die derzeitigen Vorschriften aber mitunter als ungünstiger als einige zuvor bestehende nationale Vorschriften angesehen. Dies veranlasste eine Reihe von Mitgliedstaaten, den Erstattungsanspruch auf alle Lastschriften auszudehnen, ohne hierfür Bedingungen zu stellen. Da auch im aktuellen SEPA-Regelwerk für das Lastschriftverfahren (SEPA Core Direct Debit Rulebook) ein bedingungsloser Erstattungsanspruch für Lastschriften vorgesehen ist, wenden bestimmte Zahlungsdienstleister ebenfalls freiwillig einen bedingungslosen Anspruch an. Einige Zahlungsdienstleister brachten hinsichtlich der Anwendung der Erstattungsansprüche erhebliche Bedenken zum Ausdruck. Während für Lastschriften eine Frist von zehn Tagen allgemein als angemessen angesehen wird, gilt eine solche Frist für Kartenzahlungsvorgänge als problematisch, weil Zahlungsdienstleister gewöhnlich nicht in der Lage sind, innerhalb von zehn Geschäftstagen zu entscheiden, ob ein Erstattungsantrag begründet ist oder nicht.[43] 3.4.4. Ausführungsfrist Die Zahlungsdienstleister meldeten keine größeren Schwierigkeiten bei der Einhaltung der in der Zahlungsdiensterichtlinie vorgesehenen Ausführungsfrist oder der Umsetzung der Wertstellungsdaten für Zahlungsvorgänge.[44] Die meisten Mitgliedstaaten setzen die Zahlungsdiensterichtlinie im Hinblick auf die Vorschrift zur Frist für Gutschriften und die nach entsprechender Vereinbarung zwischen den Zahlern und ihren Zahlungsdienstleistern möglichen Abweichungen davon korrekt um. Dies gilt auch für die Vorschrift über die in Papierform ausgelösten Zahlungsvorgänge. Allerdings scheinen nicht alle Mitgliedstaaten diese beiden Abweichungen eingeführt zu haben. Obgleich die Zahlungsdiensterichtlinie nur bei nahe am Ende eines Geschäftstages eingehenden Zahlungsaufträgen zulässt, dass eine vereinbarte Schlusszeit zum Tragen kommt, bestehen bei den von den Kreditinstituten angewendeten Schlusszeiten erhebliche Unterschiede. Dieser Begriff wird unterschiedlich ausgelegt. Daraus können sich Auswirkungen auf die tatsächliche Ausführungsfrist von Zahlungen ergeben. 3.4.5. Nicht erfolgte oder fehlerhafte Ausführung Nach Artikel 75 haftet der Zahlungsdienstleister dem Zahler gegenüber und hat dem Zahler die aus einem nicht oder fehlerhaft ausgeführten Zahlungsvorgang entstandenen Beträge unverzüglich zu erstatten. Die Zahlungsdienstleister äußerten hinsichtlich ihrer strengen Haftung in bestimmten Bereichen, insbesondere bezüglich der Transparenz der Bedingungen und der Informationspflichten, Bedenken. Die Zahlungsdiensterichtlinie bestimmt, dass in allen Fällen einer fehlerhaften Ausführung eine Erstattung als Abhilfemaßnahme gilt, wobei dies als Gutschrift auf das Konto des Zahlungsempfängers beim Zahlungsdienstleister verstanden wird. Bei wörtlicher Auslegung könnte diese Vorschrift der Zahlungsdiensterichtlinie bedeuten, dass auch eine verspätete Ausführung als fehlerhafte Ausführung gilt. Hier ist die Geschwindigkeit, in denen Nutzer eine Abhilfemaßnahme durchsetzen können, ein entscheidender Faktor für die Wirksamkeit von Haftungsbestimmungen. In der Zahlungsdiensterichtlinie sind keine bestimmten Fristen für den Abschluss der Abhilfemaßnahme vorgesehen. 4. ÜBERPRÜFUNG DER FUNKTIONSWEISE DER ZAHLUNGSDIENSTERICHTLINIE: AUFTRETENDE PROBLEME Die Zahlungsdiensterichtlinie ermöglichte erhebliche Fortschritte bei der allgemeinen Integration des Marktes für den Massenzahlungsverkehr. Dieser Markt ist jedoch äußerst dynamisch und verzeichnete in jüngster Zeit bedeutende Innovationen. Wichtige Bereiche dieses Markts, insbesondere der Bereich der Kartenzahlungen und neuer Zahlungsmittel wie Internetzahlungen und mobile Zahlungen sind häufig noch zersplittert und durch Ländergrenzen getrennt. Dadurch wird eine effiziente Entwicklung innovativer, benutzerfreundlicher digitaler Zahlungsdienste und die Versorgung der Verbraucher und Einzelhändler mit wirkungsvollen, bequemen und sicheren Zahlungsmethoden (wobei dies auf Kreditkarten möglicherweise nicht zutrifft) zum Erwerb einer immer größeren Vielfalt an Waren und Dienstleistungen auf gesamteuropäischer Ebene erschwert. Durch die neuesten Entwicklungen auf diesen Märkten traten auch gewisse Regelungslücken und Marktversagen bei Karten- und Internetzahlungen sowie im mobilen Zahlungsverkehr zutage. Zur Bewältigung dieser Probleme sollte man eine harmonisierte Herangehensweise auf europäischer Ebene ins Auge fassen. 5. SCHLUSSFOLGERUNG Die in der Zahlungsdiensterichtlinie vorgesehene Harmonisierung der Rechte und Pflichten der Zahlungsdienstleister trug zur Förderung einheitlicher Zahlungsdienste in der gesamten EU bei und senkte für viele Zahlungsdienstleister den Aufwand für die Einhaltung der Rechtsvorschriften sowie die Produktionskosten. Aufgrund der in der EU bestehenden Unterschiede bei anderen geltenden Gesetzen und Verordnungen (Bekämpfung der Geldwäsche, Datenschutz und Verbraucherschutz) sind die erwarteten Vorteile jedoch noch nicht vollständig eingetreten. Auf der Verbraucherseite bestehen die Hauptprobleme in den unterschiedlichen Herangehensweisen, die Zahlungsdienstleister und Mitgliedstaaten an den Stellen einsetzen, an denen ihnen die Richtlinie hinsichtlich der Durchführung Handlungs- und Ermessensspielräume einräumt.[45] II Verordnung (EG) Nr. 924/2009 1. Einleitung Die Verordnung (EG) Nr. 924/2009 beseitigt die Unterschiede bei den Gebühren für grenzüberschreitende und inländische Zahlungen in Euro. Sie gilt für Euro-Zahlungen in allen EU-Mitgliedstaaten. Sie beruht auf dem Grundsatz, dass die Gebühren für Zahlungsvorgänge, die ein Zahlungsdienstleister in der EU anbietet, unabhängig davon, ob die Zahlung innerhalb eines Landes oder über Ländergrenzen hinweg erfolgt, für Zahlungen gleichen Werts gleich sein müssen. Die Verordnung gilt für alle elektronisch verarbeiteten Zahlungen, unter Einschluss von Überweisungen, Lastschriften, Barabhebungen, Zahlungen mittels Debit- und Kreditkarten sowie Bargeldüberweisungen. Die Verordnung (EG) Nr. 924/2009 und ihre Vorgängerverordnung Nr. 2560/2001 bewirkten eine massive Senkung der Gebühren, die Verbraucher (und andere Nutzer von Zahlungsdiensten) für unter die Verordnung fallende Zahlungsdienste entrichteten. Die Gebühren für eine Überweisung von 100 EUR beispielsweise fielen von einem EU-weiten Durchschnitt von 23,60 EUR im Jahr 2001 auf 2,46 EUR im Jahr 2005. Ebenso sanken die Gebühren für grenzüberschreitende Euro-Abhebungen an Geldautomaten auf eine Höhe, die Karteninhaber auch im eigenen Land zu zahlen hätten. Die Verordnung erbrachte also für Millionen von EU-Bürgern erhebliche Einsparungen. 2. Die Überprüfungsklausel In Artikel 15 der Verordnung werden zwei Berichte vorgeschrieben. Im ersten Bericht soll die Angemessenheit der Abschaffung der zahlungsbilanzstatistisch begründeten innerstaatlichen Meldepflichten erörtert werden. Dieser Bericht steht im Zusammenhang mit Artikel 5. Im zweiten Bericht ist eine Beurteilung der allgemeinen Anwendung der Verordnung vorzunehmen, wobei insbesondere drei Fragestellungen im Einzelnen zu prüfen sind: – die Nutzung von IBAN und BIC bei der Automatisierung von Zahlungen; – die Angemessenheit der in Artikel 3 Absatz 1 vorgesehenen Obergrenze, d. h. der Höchstbetrag von 50 000 EUR, bis zu dem die Verordnung gilt; – die Marktentwicklungen im Zusammenhang mit der Anwendung der Artikel 6, 7 und 8, d. h. die Interbankenentgelte für Lastschriften und die Erreichbarkeit für Lastschriften. Zu den Fragestellungen, bei denen die Mitgesetzgeber den Bedarf für die Berichte festgestellt hatten, wurden in dem neuen, im Dezember 2010 eingebrachten Vorschlag der Kommission inzwischen Lösungsvorschläge gemacht. 3. Mit der Verordnung (EU) Nr. 260/2012 (Verordnung zur Umstellung auf SEPA) wurden entsprechende Änderungen eingeführt. Mit der am 31. März 2012 in Kraft getretenen Verordnung zur Umstellung auf SEPA werden im Text der Verordnung über grenzüberschreitende Zahlungen verschiedene Änderungen eingeführt. Diese betreffen im Einzelnen Folgendes: – Die zahlungsbilanzstatistisch begründeten innerstaatlichen Meldepflichten werden ab 1. Februar 2016 für sämtliche Zahlungen, gleich welchen Werts, abgeschafft. – Die Nutzung von IBAN und BIC bei der Automatisierung von Zahlungen unterliegt den allgemeinen Vorschriften der Verordnung zur Umstellung auf SEPA. – Die in Artikel 3 Absatz 1 vorgesehenen Anwendungsobergrenze von 50 000 EUR wird abgeschafft; – Die Rechtslage bei den Interbankenentgelten für Lastschriftvorgänge (Artikel 6 und 7 der Verordnung über grenzüberschreitende Zahlungen) wird geklärt. – Die Erreichbarkeit für Lastschriftvorgänge (Artikel 8 der Verordnung über grenzüberschreitende Zahlungen) wird bestätigt. 4. Schlussfolgerungen Mit der Einführung der Verordnung zur Umstellung auf SEPA ging eine vollständige Überprüfung der in Artikel 15 der Verordnung über grenzüberschreitende Zahlungen genannten Themen einher. Daher besteht keine Notwendigkeit zur Überprüfung der Verordnung in diesen Punkten. Zu unterstreichen ist, dass die Beseitigung der Obergrenze von 50 000 EUR einen wichtigen, begrüßenswerten Fortschritt für die europäische Integration des Markts für den Massenzahlungsverkehr darstellt. Im Zusammenhang mit der wirtschaftswissenschaftlichen Studie wurde zwar eine Reihe von Fragen zur Anwendung der Verordnung laut, die Ergebnisse dieser Untersuchung bestätigten jedoch weitgehend, dass die Verordnung gut zu funktionieren scheint. Bei den Gebühren für Überweisungen von 100 EUR setzte sich der Abwärtstrend weiter fort und erreichte in der Eurozone durchschnittlich 0,50 EUR für online ausgelöste Überweisungen und 3,10 EUR für am Bankschalter in Auftrag gegebene Überweisungen.[46] In der Folge gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass am Text der Verordnung (EG) Nr. 924/2009 zurzeit keine Änderungen notwendig bzw. empfehlenswert sind. III ENDGÜLTIGE SCHLUSSFOLGERUNGEN Die Zielsetzungen der Zahlungsdiensterichtlinie lauten wie folgt: „Auf Gemeinschaftsebene sollte deshalb unbedingt ein moderner und kohärenter rechtlicher Rahmen für Zahlungsdienste — unabhängig davon, ob diese Dienste mit dem aufgrund der Initiative des Finanzsektors zur Einführung eines einheitlichen Euro-Zahlungsverkehrsraums entwickelten System vereinbar sind oder nicht — geschaffen werden, der neutral ist und gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Zahlungssysteme gewährleistet, damit der Verbraucher auch weiterhin freie Wahl hat, was im Vergleich zu den derzeitigen nationalen Systemen einen erheblichen Fortschritt in Bezug auf die Verbraucherkosten, die Sicherheit und die Effizienz bedeuten dürfte.“[47] Die Zahlungsdiensterichtlinie wird ihrem Zweck umfassend gerecht. Bei möglichen zukünftigen Änderungen sollte man daher der Evolution folgen und keine revolutionären Ansätze verfolgen. Aus der Auswertung der Zahlungsdiensterichtlinie und ihrer Auswirkungen ergibt sich der Schluss, dass man zur Verbesserung ihrer Wirkung, zur Klarstellung einer Reihe von Gesichtspunkten,[48] zur Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen und zur Berücksichtigung technologischer Entwicklungen eine Reihe von Änderungen ins Auge fassen könnte. Was dies betrifft, so gilt die Zahlungsdiensterichtlinie nur für Zahlungen, bei denen die Dienstleister an beiden Enden des Vorgangs im EWR ansässig sind, nicht jedoch für Zahlungsvorgänge, die in Drittländer gehen oder aus diesen kommen. Zur Zeit der Einführung der Zahlungsdiensterichtlinie wurde eine Reihe von Zahlungsaktivitäten oder mit Zahlungen zusammenhängenden Tätigkeiten vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausgenommen. Dies führte zu einer Lage, in der die Nutzer von Zahlungsdiensten bei einer wachsenden Zahl von Zahlungsvorgängen keinen Schutz durch die Zahlungsdiensterichtlinie genießen. Außerdem ergaben sich Unsicherheiten bezüglich des tatsächlichen Anwendungsbereichs der Richtlinie und es entstanden ungleiche Wettbewerbsbedingungen. Die Flexibilität, die die Zahlungsdiensterichtlinie dadurch bietet, dass sie Händlern die Möglichkeit einräumt, eine Gebühr zu erheben oder einen Rabatt einzuräumen und die Verbraucher auf diese Weise zum effizientesten Zahlungsmittel hinzulenken, führte zusammen mit der den Mitgliedstaaten eingeräumte Option, die Erhebung solcher Entgelte in ihrem Hoheitsgebiet zu untersagen oder zu beschränken, zu einer extremen Heterogenität im Markt. Zur Verbesserung des Verbraucherschutzes und Förderung der Rechtssicherheit könnte eine weitere Harmonisierung der Erstattungsvorschriften in Bezug auf Lastschriften in Erwägung gezogen werden. Auf diese Weise ließen sich die zurzeit in dieser Hinsicht in Europa herrschenden Unterschiede vermeiden. Auch eine Verkleinerung des Anwendungsbereichs der „vereinfachten Regelung“ für sogenannte „kleine Zahlungsinstitute“ sowie geringfügige Anpassungen an den Haftungsbestimmungen wären denkbar. Weiterhin besteht die Notwendigkeit, Geschäftsmodellen, die durch die technologische Entwicklung möglich wurden, Rechnung zu tragen. Auf dem Markt traten neue Teilnehmer auf (sogenannte Drittdienstleister im Bereich der Zahlungsdienste), die vor allem kostengünstige Zahlungslösungen im Internet anbieten. Hierzu nutzen sie die Online-Bankingsoftware der Kunden mit deren Einverständnis und informieren die Händler, dass das Geld unterwegs ist. Auf diese Weise erleichtern sie das Online-Einkaufen. Einige Marktteilnehmer bieten auch zusammengefasste Auskünfte über verschiedene Konten von Zahlungsdienstenutzern (Kontoauskunftsdienste). Diese neuen Akteure bringen zwar den Nutzern von Zahlungsdiensten - Händlern wie Verbrauchern - im Allgemeinen unleugbare Vorteile und schaffen mehr Wettbewerb im Markt, aber mit einer ganzen Reihe von Fragen bezüglich der Sicherheit, des Zugangs zu Informationen über Zahlungskonten und des Datenschutzes müsste man sich auf EU-Ebene auseinandersetzen. Dies gilt auch für ihre Zulassung und Beaufsichtigung als Zahlungsinstitute im Rahmen der Zahlungsdiensterichtlinie. Wie vorstehend bereits dargestellt wurde, bedarf die Verordnung Nr. 924/2009 keiner weiteren Überprüfung oder Feinabstimmung des Anwendungsbereichs. Anhang 1 Änderungen der Verordnung (EG) Nr. 924/2009, eingeführt durch Verordnung (EG) Nr. 260/2012 Verordnung über grenzüberschreitende Zahlungen || Ursprüngliche Bestimmung || Verordnung zur Umstellung auf SEPA || Geänderte Bestimmung Artikel 3 Absatz 1 || Die für grenzüberschreitende Euro-Zahlungen bis zu einem Betrag von 50 000 EUR erhobenen Gebühren für grenzüberschreitende Zahlungen sollten genauso hoch wie die Gebühren sein, die für entsprechende Zahlungen innerhalb des Mitgliedstaats erhoben werden. || Artikel 17 Absatz 2 || Die für grenzüberschreitende Euro-Zahlungen beliebiger Höhe erhobenen Gebühren für grenzüberschreitende Zahlungen sollten genauso hoch wie die Gebühren sein, die für entsprechende Zahlungen innerhalb des Mitgliedstaats erhoben werden. Artikel 5 || Die Mitgliedstaaten haben zahlungsbilanzstatistisch begründete innerstaatliche Pflichten zur Meldung von Zahlungsverkehrsdaten im Zusammenhang mit Zahlungsvorgängen bis zu 50 000 EUR aufzuheben. || Artikel 17 Absatz 4 || Die Mitgliedstaaten heben zahlungsbilanzstatistisch begründete Pflichten zur Meldung von Zahlungsverkehrsdaten im Zusammenhang mit Zahlungsvorgängen beliebiger Höhe mit Wirkung ab 1. Februar 2016 auf. Artikel 6 || Auf jede grenzüberschreitende Lastschrift, die vor dem 1. November 2012 ausgeführt wird, findet ein multilaterales Interbankenentgelt von 0,088 EUR Anwendung, es sei denn, dass ein geringeres multilaterales Interbankenentgelt vereinbart worden ist. || Artikel 6 Absatz 3 und Artikel 8 || Auf jede grenzüberschreitende Lastschrift, die vor dem 1. November 2012 ausgeführt wird, findet ein multilaterales Interbankenentgelt Anwendung. Ab dem 1. Februar 2014 kann bei grenzüberschreitenden Lastschriften für Rücklastschriften unter streng definierten Kriterien (kostenbasierter Ansatz) ein multilaterales Interbankenentgelt Anwendung finden. Artikel 7 || Für inländische Lastschriften findet bis zum 1. November 2012 nur dann ein multilaterales Interbankenentgelt Anwendung, wenn in dem betreffenden Mitgliedstaat vor dem 1. November 2009 ein solches Interbankenentgelt bestand. || Artikel 6 Absatz 3, Artikel 8 und Artikel 17 Absatz 5 || Für inländische Lastschriften findet bis zum 1. Februar 2017 nur dann ein multilaterales Interbankenentgelt Anwendung, wenn in dem betreffenden Mitgliedstaat vor dem 1. November 2009 ein solches Interbankenentgelt bestand. Ab dem 1. Februar 2014 kann es für Rücklastschriften unter streng definierten Kriterien (kostenbasierter Ansatz) Anwendung finden. Artikel 8 || Die Erreichbarkeit für Lastschriften muss von den Zahlungsdienstleistern zum 1. November 2010 in den Mitgliedstaaten der Eurozone gewährleistet werden. In den Mitgliedstaaten der Nicht-Eurozone haben die Zahlungsdienstleister die Erreichbarkeit zum 1. November 2014 zu gewährleisten. || Artikel 3, Artikel 16 Absatz 2 und Artikel 17 Absatz 6 || Die Erreichbarkeit für (Überweisungen und) Lastschriften muss von den Zahlungsdienstleistern in den Mitgliedstaaten der Eurozone mit sofortiger Wirkung gewährleistet werden. In den Mitgliedstaaten der Nicht-Eurozone haben die Zahlungsdienstleister die Erreichbarkeit zum 31. Oktober 2016 zu gewährleisten. Artikel 15 Absatz 2 || Die Nutzung von (IBAN und) BIC bei der Automatisierung von Zahlungen || Artikel 5 Absatz 4, Artikel 5 Absatz 5, Artikel 17 Absatz 3 und Anhang || Die Nutzer von Zahlungsdiensten sind, allerdings nur bei entsprechender Notwendigkeit, verpflichtet, die BIC bis 1. Februar 2014 für Zahlungen innerhalb des Mitgliedstaats und bis 1. Februar 2016 für grenzüberschreitende Zahlungen mitzuteilen. Ab 1. Februar 2016 ist nur die IBAN erforderlich. [1] http://ec.europa.eu/internal_market/payments/docs/framework/transposition/psd_transposition_study_report_en.pdf [2] London Economics und iff in Verbindung mit der Studie „PaySys Study“. [3] Tipik - S. 4. [4] Tipik – S. 5. [5] Artikel 86 Absatz 1 der Zahlungsdiensterichtlinie. [6] http://ec.europa.eu/internal_market/payments/framework/options_de.htm [7] iff, London Economics and PaySys – S. 169. [8] iff, London Economics and PaySys – S. 171. [9] iff, London Economics and PaySys – S. 136-139. [10] iff, London Economics and PaySys – S. 141. [11] iff, London Economics and PaySys – S. 148. [12] Iff, London Economics and PaySys – S. 130-131. [13] iff, London Economics and PaySys – S. 131. [14] Artikel 34 Absatz 2 der Zahlungsdiensterichtlinie. [15] iff, London Economics and PaySys – S. 152-153. [16] Artikel 4 Absatz 26 der Zahlungsdiensterichtlinie. [17] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= OJ:L:2003:124:0036:0041:de:PDF [18] Tipik – S. 31. [19] Tipik – S. 42. [20] iff, London Economics and PaySys – S. 165. [21] iff, London Economics and PaySys – S. 175. [22] iff, London Economics and PaySys – S. 180-183. [23] Nach Daten aus dreizehn Mitgliedstaaten - iff, London Economics and PaySys – S. 177. [24] Tipik– S. 10. [25] iff, London Economics and PaySys – S. 192. [26] Artikel 6 der Zahlungsdiensterichtlinie. [27] Artikel 7 der Zahlungsdiensterichtlinie. [28] Artikel 9 der Zahlungsdiensterichtlinie. [29] Tipik– S. 12. [30] Gemäß Richtlinie 2006/48/EG. [31] Artikel 8 Absatz 3 der Zahlungsdiensterichtlinie. [32] Tipik– S. 13. [33] iff, London Economics and PaySys – S. 198. [34] iff, London Economics and PaySys – S. 200. [35] iff, London Economics and PaySys – S. 197. [36] In Artikel 13 der Zahlungsdiensterichtlinie vorgesehen. [37] iff, London Economics and PaySys – S. 207. [38] Tipik– S. 30. [39] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2011:0941:FIN:DE:PDF – Die Antworten: https://circabc.europa.eu/faces/jsp/extension/wai/navigation/container.jsp [40] iff, London Economics and PaySys –S. 295. [41] iff, London Economics and PaySys –S. 246. [42] Tipik – S. 44. [43] iff, London Economics and PaySys –S. 267. [44] iff, London Economics and PaySys –S. 270. [45] iff, London Economics and PaySys –S. 288. [46] Daten vom September 2012. [47] Erwägungsgrund 4 der Zahlungsdiensterichtlinie. [48] iff, London Economics and PaySys –S. 275.