Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der „Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat und den Rat: Die weitere Stärkung der Rechtsstaatlichkeit in der Union — Aktuelle Lage und mögliche nächste Schritte“

(COM(2019) 163 final)

(2019/C 282/07)

Berichterstatter:

Jukka AHTELA

Karolina DRESZER-SMALEC

José Antonio MORENO DÍAZ

Befassung Europäische Kommission, 10.5.2019 Rechtsgrundlage Artikel 62 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union Zuständige Fachgruppe Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft Annahme in der Fachgruppe 5.6.2019 Verabschiedung auf der Plenartagung 19.6.2019 Plenartagung Nr. 544 Ergebnis der Abstimmung (Ja-Stimmen/Nein-Stimmen/Enthaltungen) 190/11/12

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) begrüßt die Mitteilung der Kommission und ihre Bemühungen zur Nutzung weiterer Instrumente zur Stärkung der Rechtsstaatlichkeit. Fortschritte bei diesem Aspekt sind wichtig, da viele dieser Instrumente unterschiedlichen Zwecken dienen. Bei ihrer Umsetzung ist es wesentlich, die Zivilgesellschaft so intensiv wie möglich einzubeziehen.

1.2. Der EWSA ist der Auffassung, dass für das Verständnis der Zusammenhänge in der Mitteilung stärker auf die Zivilgesellschaft, die Medien und politische Fragen eingegangen werden muss und dass die direkt Betroffenen besser zu beteiligen sind.

1.3. Der EWSA meint, dass die Reflexionsphase im Sinne einer umfassenderen Konsultation und Beteiligung der Zivilgesellschaft in den Mitgliedstaaten länger hätte sein sollen und dass die Kommission längerfristig ein systematischeres Verfahren für die Konsultation zivilgesellschaftlicher Organisationen zur Lage der Grundrechte und der Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten vorschlagen sollte.

1.4. Es müssen Möglichkeiten gefunden werden, um zivilgesellschaftliche Organisationen mit Kontrollfunktionen („Watchdogs“) sowie investigative Journalisten und unabhängige Medien zu schützen. Die Vorschläge, wie dies zu bewerkstelligen ist und wie ihre aktive Rolle in der Frühwarnung aussehen könnte, müssen einen wesentlichen Teil der Vorschläge ausmachen, die die Kommission nach dem Reflexionszeitraum vorlegen will.

1.5. Der EWSA begrüßt den verbesserten Mittelzugang für zivilgesellschaftliche Organisationen im neuen mehrjährigen Finanzrahmen. Allerdings hält er die im Kommissionsvorschlag für Rechtsstaatlichkeit und Grundrechte sowie für Organisationen der Zivilgesellschaft vorgesehenen Beträge für unzureichend ( 1 ) . Darüber hinaus sollte die EU prüfen, wie eine Grundfinanzierung zivilgesellschaftlicher Organisationen, die mit Blick auf die Grundrechte und die Rechtsstaatlichkeit in allen Mitgliedstaaten Aufgaben der Beobachtung, Sensibilisierung, Interessenvertretung und der Prozessführung wahrnehmen, besser ermöglicht werden kann.

1.6. Der EWSA befürwortet nach wie vor die Schaffung eines EU-Mechanismus zur Überwachung der Achtung der Rechtsstaatlichkeit und der Grundrechte. Der EWSA erachtet es für unverzichtbar, einen rechtlich bindenden europäischen Mechanismus zu schaffen, einen Rahmen, an dem sich Kommission, Parlament und Rat aktiv beteiligen und in dem der EWSA eine wichtige Funktion zur Vertretung der Zivilgesellschaft innehat. Dieser Mechanismus sollte eine präventive Komponente enthalten, die es Experten und Vertretern der Zivilgesellschaft ermöglicht, bei speziellen Entwicklungen eine Frühwarnung auszulösen und Lösungsvorschläge unter Einbeziehung aller relevanten Interessenträger zu erörtern. Ein solcher Mechanismus würde auch dazu beitragen, die Lasten zwischen den Institutionen zu verteilen und die gemeinsame Verantwortung für EU-Maßnahmen zu erhöhen.-

1.7. Des Weiteren schlägt der EWSA vor, bestehende Plattformen der Zivilgesellschaft anzuerkennen und zu stärken sowie auf EU-Ebene ein jährliches Forum für Grundrechte und Rechtsstaatlichkeit unter Einbindung des EWSA einzurichten, damit erstens die Entscheidungsträger der EU unmittelbar von den Interessengruppen einschließlich Basisorganisationen frühzeitig vor sich abzeichnenden Problemen in Bezug auf die in Artikel 2 EUV festgeschriebenen Werte gewarnt werden und zweitens die wechselseitige Unterrichtung und die landesweite und länderübergreifende Zusammenarbeit zwischen allen einschlägigen Interessenträgern (Unternehmen, Gewerkschaften, zivilgesellschaftliche Organisationen, nationale Menschenrechtsinstitutionen und staatliche Behörden) erleichtert wird.

1.8. Der EWSA ist der Ansicht, dass unter den gegebenen Umständen eine Vielzahl von Stimmen von bestehenden Plattformen und Basisorganisationen gehört werden muss. Das Besondere am EWSA ist es gerade, dass er einen echten Dialog zwischen allen zivilgesellschaftlichen Akteuren einschließlich der Sozialpartner aus allen Mitgliedstaaten ermöglichen kann. Dies kommt der Vielfalt und der Dynamik der Zivilgesellschaft zugute. Durch ein solches Forum könnten zivilgesellschaftliche Organisationen frühzeitig Alarm schlagen.

1.9. Die jüngste Rechtsprechung hat gezeigt, dass Angriffe auf die Rechtsstaatlichkeit das gegenseitige Vertrauen gefährden, auf dem die EU aufbaut. Die unabhängigen nationalen Gerichte sind das Bollwerk, mit dem ein reibungsloses Funktionieren der EU und ihres Binnenmarktes sichergestellt wird.

1.10. Auch die wirtschaftlichen Aspekte der Rechtsstaatlichkeit dürfen nicht außer Acht gelassen werden. Gegenseitiges Vertrauen ist ein Wert, der sich rein wirtschaftlich kaum beziffern lässt. Klar ist jedoch, dass sich mangelndes Vertrauen in Kombination mit einer politischen Beeinflussung der Justiz oder Korruption in wirtschaftlicher Hinsicht negativ auswirken. Dies ist ein Thema, das mehr Aufmerksamkeit verdient und bei dem mehr Daten und Forschung auf EU-Ebene benötigt werden.

1.11. Die Bildung, sowohl die formale als auch die nichtformale, spielt eine wichtige Rolle beim Aufbau der demokratischen und rechtsstaatlichen Kultur. Demokratie und die Rechtsstaatlichkeit sollten gefühls- und verstandesmäßig von den europäischen Bürgerinnen und Bürgern verinnerlicht werden; der EWSA ruft die Europäische Kommission auf, eine ehrgeizige Kommunikations-, Bildungs- und Bürgersensibilisierungsstrategie für die Grundrechte, die Rechtsstaatlichkeit und die Demokratie vorzuschlagen.

2. Einleitung und Überblick über die Kommissionsmitteilung

2.1. Mit Blick auf die Achtung der Grundrechte und der Rechtsstaatlichkeit ist die Lage in der gesamten EU äußerst besorgniserregend, insbesondere da die Union in einigen Fällen Artikel 7 EUV anwenden musste. Aus diesem Grunde werden mit der vorliegenden Mitteilung der Europäischen Kommission Überlegungen darüber eingeleitet, wie die Rechtsstaatlichkeit in der EU verbessert werden könnte.

2.2. In der Mitteilung wird darauf hingewiesen, wie wichtig die Rechtsstaatlichkeit als Grundwert der Europäischen Union ist und dass sie die Grundlage des demokratischen Systems und eine Voraussetzung für den Schutz der Grundrechte ist. Der Rechtsstaatlichkeit wohnen unter anderem folgende Grundsätze inne: Rechtmäßigkeit, wozu transparente, rechenschaftspflichtige, demokratische und pluralistische Gesetzgebungsverfahren zählen, Rechtssicherheit, Verbot der willkürlichen Ausübung exekutiver Gewalt, wirksamer Rechts- und Grundrechtsschutz sowie gerichtliche Überprüfung exekutiver Maßnahmen durch unabhängige und unparteiische Gerichte, Gewaltenteilung und die Gleichheit vor dem Gesetz.

2.3. Die Kommission benennt drei Säulen einer wirksamen Durchsetzung des Rechtsstaatlichkeitsprinzips in der Europäischen Union: 1.) Förderung der Rechtsstaatlichkeit: Aufbau von Wissen und Schaffung einer gemeinsamen Kultur der Rechtsstaatlichkeit; 2.) Vorbeugung gegen Probleme auf dem Gebiet der Rechtsstaatlichkeit: Zusammenarbeit und Unterstützung bei der Stärkung der Rechtsstaatlichkeit auf nationaler Ebene; und 3.) Reaktion: Durchsetzung auf Unionsebene, wenn nationale Mechanismen versagen. Im Einzelnen legt die Kommission nachdrücklich dar, dass die Rechtstaatlichkeitsstandards gefördert, Warnzeichen erkannt, länderspezifische Kenntnisse vertieft, gemeinsame Reaktionsmöglichkeiten im Falle einer Eskalation verbessert und langfristig Mängel durch Strukturreformen beseitigt werden müssen.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Der EWSA begrüßt die Anhörung, da mit ihr die Bedeutung der jüngsten Herausforderungen im Bereich der Rechtsstaatlichkeit in der EU anerkannt wird. Die Zahl dieser Beeinträchtigungen hat in den letzten Jahren zugenommen, was — insbesondere mit Blick auf einige der Mitgliedstaaten — auf das Risiko einer möglichen schweren Krise der Rechtsstaatlichkeit und der Demokratie hindeutet. Man muss sich das Ausmaß dieser Krise bewusst machen und entsprechend darauf reagieren. Dazu gehören eine entschiedene Bekräftigung der Werte der EU und wirksame Instrumente, mit denen eine weitere Verschlechterung der Rechtsstaatlichkeit verhindert und korrigiert werden kann.

3.2. Bereits 2016 hat der EWSA seine tiefe Besorgnis über die Lage der Grundrechte und die Wahrung der Rechtsstaatlichkeit zum Ausdruck gebracht und strengere Maßnahmen gefordert ( 2 )

3.3. Dabei ist zu bedenken, dass die Europäische Union mehr ist als ein nur gemeinsamer Markt, nämlich eine Union, die sich auf gemeinsame Werte gründet, wie es in Artikel 2 des Vertrags heißt. Außerdem erkennt sie die in der EU-Grundrechtecharta dargelegten Rechte, Freiheiten und Grundsätze an. Diese Werte, auf die sich die Union gründet, bilden die Grundlage für die Integration und sind Teil der europäischen Identität. Sie sind Kriterien für den Beitritt und müssen von den Mitgliedstaaten anschließend in der Praxis eingehalten werden.

3.4. Die Rechtsstaatlichkeit bildet mit den Grundrechten und der Demokratie ein eng verwobenes und untrennbares Dreieck. Nur durch die Gewährleistung dieser drei miteinander verknüpften Werte ist es möglich, dem Missbrauch staatlicher Gewalt entgegenzuwirken. Der Schutz der Grundrechte ist eine Säule, die tragfähiger werden sollte, und zwar durch die Ratifizierung aller einschlägigen Instrumente (einschließlich der Übereinkommen der Vereinten Nationen und der Europäischen Menschenrechtskonvention), durch eine festere Zusammenarbeit zwischen den Organen und Einrichtungen der EU und durch eine stärkere Unterstützung von Basis- und Beobachtungsorganisationen in ganz Europa.

3.5. Der EWSA bedauert, dass in den EU-Verträgen nicht ausdrücklich festgelegt ist, dass alle Mitgliedstaaten die Kopenhagener Kriterien ( 3 ) erfüllen müssen. Die Kriterien müssen in gleicher Weise und dauerhaft von neuen und langjährigen Mitgliedern der EU eingehalten werden. Der EWSA stellt fest, dass die EU-Organe derzeit nicht über ausreichend solide und abgestimmte Instrumente verfügen, um die Rechtsstaatlichkeit, die Grundrechte und die pluralistische Demokratie vor den ihnen derzeit in den Mitgliedstaaten drohenden Gefahren zu schützen.

3.6. Auf nationaler und europäischer Ebene wird den gegenwärtigen Herausforderungen nicht zügig und effizient begegnet: Die Wirkung der bestehenden Instrumente auf die Verursacher dieser Herausforderungen war lediglich begrenzt.

3.7. Die größten Herausforderungen bestehen in einigen Mitgliedstaaten, in denen sich mächtige politische Akteure gegen die Unabhängigkeit der Justiz und gegen Institutionen und Organisationen gewandt haben, die das pluralistische demokratische System ausmachen und aufrechterhalten. In der Mitteilung wird dieser grundlegende Sachverhalt nicht hinreichend bedacht. Stattdessen wurde eine Sichtweise gewählt, in der Institutionen — Parlamente, Regierungen, Ministerien; Verfassungsgerichte, Berufsverbände — getrennt vom politischen Wettbewerb und vom Kampf um Wählerstimmen gesehen werden. Jede Erklärung, warum mächtige Akteure gegen Rechtsstaatlichkeit und Demokratie arbeiten und gleichzeitig populär und unaufhaltsam erscheinen, wird durch diesen von Parteipolitik und Wahlen losgelösten Ansatz unmöglich gemacht. Die politischen, kulturellen und soziologischen Gesichtspunkte der Herausforderungen für die Rechtsstaatlichkeit, mit denen sich demokratische Systeme auseinandersetzen müssen, sind ein wesentlicher Bereich, der in der Analyse und der Antwort der EU bislang nicht berücksichtigt wurde. Dies erklärt zum Teil die Grenzen des derzeitigen Ansatzes und der Instrumente, einschließlich des Verfahrens nach Artikel 7 Absatz 1. Durch seine Verbindung zur gesamten Zivilgesellschaft, einschließlich der Sozialpartner, ist der EWSA besonders gut geeignet, einen Raum für eine bessere Analyse, Diskussion und Antwort auf diese politischen, soziologischen und kulturellen Aspekte der Herausforderungen für die Demokratie und die Rechtsstaatlichkeit zu bieten.

3.8. Die Kommission hat sich in den letzten Jahren darum bemüht, ergänzende und kumulative Mechanismen aufzubauen, um die Lücke zwischen Nichtstun und dem Griff zum äußersten Mittel zu schließen. Dennoch erscheinen diese Mechanismen angesichts der aktuellen Herausforderungen unzureichend: Es kommt (sogar im Justizwesen) zu konzertierten Aktionen zur Vergrößerung der Machtfülle über die Grenzen von Institutionen hinweg, die, auch wenn sie nicht selbst durch Wahlen besetzt werden, so doch erheblich von Parteiorganisationen und -anhängern abhängen. Nicht einmal die gefestigten Demokratien sind vor schleichendem Autoritarismus und einer Erosion der Rechtsstaatlichkeit gefeit. Sicherheitsbedenken werden zunehmend ins Feld geführt, um die Infragestellung oder Aussetzung demokratischer Garantien zu rechtfertigen. Einige Regierungen machen verschiedenen, an Brennpunkten tätigen zivilgesellschaftlichen Organisationen das Leben schwer, anstatt vernünftige Rahmenbedingungen für ihre Arbeit zu schaffen. Daher ist es von entscheidender Bedeutung, dass die EU vorausschauender und präventiver agiert.

3.9. Der EWSA teilt die Auffassung der Kommission, dass die jüngsten populistischen und autokratischen Entwicklungen ein Handeln aller EU-Institutionen und der gesamten Zivilgesellschaft der EU erfordern, um die Werte, auf denen die EU beruht, zu bewahren. Der EWSA lehnt jede Form der illiberalen Demokratie entschieden ab.

3.10. Der EWSA ist daher des Weiteren der Auffassung, dass die Reflexionsphase im Sinne einer umfassenderen Konsultation und Beteiligung zivilgesellschaftlicher Organisationen in den Mitgliedstaaten länger hatte sein sollen.

3.11. Viele zivilgesellschaftliche Organisationen haben dem EWSA mitgeteilt, dass zu wenig Zeit für Konsultationen ein häufiges Problem im Zusammenhang mit fehlender Transparenz und mangelnder Aussagekraft der Konsultation ist, was letztendlich die Qualität der Rechtsvorschriften und die Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten untergräbt. Vor diesem Hintergrund meint der EWSA, dass die Kommission eine gründlichere Konsultation der direkt betroffenen Zivilgesellschaft hätte durchführen sollen.

3.12. Zivilgesellschaftliche Organisationen, Menschenrechtsaktivisten, Hinweisgeber und Journalisten sind Erstbetroffene, wenn sich die rechtsstaatliche Situation verschlechtert, und sie geraten in eine äußerst schwierige Lage, wenn in einem bestimmten Mitgliedstaat das Recht missachtet wird. Sie sind es, die die Lage im Blick behalten und Verstöße melden. Ihre ersten Warnsignale geben sie an der Basis. Aus diesem Grunde ist der EWSA der Überzeugung, dass sie eine überaus wichtige Funktion innehaben, ebenso wie die Medien und der investigative Journalismus. Möglichkeiten des Schutzes zivilgesellschaftlicher Organisationen und der Medien sind daher unabdingbar, um Fortschritte zu erreichen. Vorschläge zur Gestaltung ihrer Rolle müssen ein zentraler Teil in den von der Kommission nach dem Reflexionszeitraum vorgelegten Vorschlägen sein.

3.13. Insbesondere sollte im künftigen MFR eine stärkere Unterstützung für zivilgesellschaftliche Organisationen vorgesehen werden, vor allem derer, die für die in Artikel 2 verankerten Werte eintreten. Zivilgesellschaftliche Organisationen aller Ebenen, sei es die lokale, nationale oder europäische, sollten eine Grundfinanzierung erhalten, um den Kapazitätsaufbau und ihre Arbeit in den Bereichen Bewusstseinsbildung, Überwachung und Dokumentation, Interessenvertretung und Rechtsstreitigkeiten zu unterstützen. Zum Zweck einer stärkeren EU-Unterstützung für die Aufgabe zivilgesellschaftlicher Organisationen in Europa sollte im künftigen MFR sichergestellt werden, dass alle relevanten EU-Fonds, vor allem im Bereich der Sozial-, Wirtschafts- und Kohäsionspolitik, der Zivilgesellschaft einen festen Platz in der Konzipierung, Umsetzung und Überwachung dieser Maßnahmen einräumen. Darüber hinaus sollte die EU die Unabhängigkeit und Pluralität der Medien in Europa stärker finanziell fördern und solche Erwägungen in allen relevanten Politikbereichen der EU, auch in der Wettbewerbspolitik, mitberücksichtigen. Um die politische Priorisierung dieser Fragen zu gewährleisten, sollte der künftig für Grundrechte zuständige Vizepräsident der Europäischen Kommission auch damit betraut werden, das Umfeld für die Tätigkeit von zivilgesellschaftlichen Organisationen, Menschenrechtsaktivisten und Journalisten zu beaufsichtigen. Der EWSA wiederholt außerdem seine Forderung nach Einsetzung eines EU-Mediators für die Freiheiten des zivilgesellschaftlichen Raums, dem diese Akteure Beeinträchtigungen und Einschränkungen ihrer Arbeit melden könnten ( 4 )

3.14. Gemäß dem Mandat, das dem EWSA als Vertreter der organisierten Zivilgesellschaft im AEUV zugewiesen wird, muss er eng in die künftige Entwicklung institutioneller Initiativen in diesem Bereich eingebunden werden.

3.15. Der EWSA hat eine besondere Funktion, und es ist seine Pflicht, aktiv zu werden, wenn die Tätigkeiten seiner Mitglieder und der gesamten Zivilgesellschaft in der EU gefährdet sind. Dem EWSA könnte und sollte eine entscheidende Rolle zukommen, damit allen relevanten Interessenträgern der Austausch über den aktuellen Stand der Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten aus zivilgesellschaftlicher Sicht erleichtert wird, und wenn es darum geht, als Übermittler (Frühwarnnetz) zu fungieren, bevor die ersten Symptome von Grundrechts- und Rechtsstaatlichkeitsproblemen offenbar werden.

3.16. Schon 2016 verabschiedete der EWSA eine Initiativstellungnahme, in der er verstärkte Maßnahmen der EU im Bereich Grundrechte und Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten forderte. Im Nachgang dazu wurde im April 2018 eigens eine Gruppe geschaffen, die untersuchen soll, wie die organisierte Zivilgesellschaft am besten dazu beitragen kann.

3.17. Angriffe auf die Rechtsstaatlichkeit gefährden das gegenseitige Vertrauen, auf dem die EU aufbaut. Dies lässt sich an einem aktuellen Beispiel ablesen: Der Europäische Gerichtshof hat eindeutig festgestellt, dass nationale Richter einen vom einem Mitgliedstaat der EU ausgestellten Europäischen Haftbefehl (EuHb) nicht unbedingt vollstrecken müssen, wenn es systembedingte oder allgemeine Mängel in der Rechtsstaatlichkeit dieses Mitgliedstaats gibt und diese die Unabhängigkeit der Justiz im ausstellenden Mitgliedstaat und das Grundrecht des Klägers auf ein faires Verfahren beeinträchtigen können ( 5 )

3.18. Die unabhängigen nationalen Gerichte sind ein Bollwerk: Sie stellen sicher, dass der Bürger seine Rechte in der EU geltend machen kann, europäische Unternehmen grenzüberschreitende Geschäfte tätigen können, ohne befürchten zu müssen, dass Verträge nicht unparteiisch und unabhängig durchgesetzt werden, dass in einem Nachbarland arbeitende Arbeitnehmer ihre Rechte durchsetzen können und dass die Organisationen der Zivilgesellschaft ungehindert über die Grenzen hinweg agieren können, ohne dass ausländische Solidaritätsmittel diskriminierend besteuert werden. Die Organisationen der Zivilgesellschaft, die Sozialpartner und die Räte für Auslandsinvestitionen äußern sich gegenüber dem EWSA besorgt über die Erosion der Rechtsstaatlichkeit und deren schwerwiegende wirtschaftliche Auswirkungen.

3.19. Bildung, sowohl die formale als auch die nichtformale, ist ein wichtiger Baustein der demokratischen und rechtsstaatlichen Kultur. Angesichts der Unterschiedlichkeit der politischen Kulturen in Europa ist dies eine schwierige Aufgabe. Es gibt jedoch Erfolgsbeispiele aus der Geschichte, bei denen demokratische Werte gelehrt, verbreitet und gefestigt werden. Langfristig ist eine aktive, aufgeklärte und teilhabende Bürgerschaft der beste Schutz gegen Erosionstendenzen in Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Die liberale Demokratie, wie sie in einer früheren Stellungnahme ( 6 ) des EWSA definiert ist, und die Rechtsstaatlichkeit sollten von allen EU-Bürgerinnen und Bürgern verstandes- und gefühlsmäßig verinnerlicht sein. Die EU sollte den Weg zu diesem Ziel ebnen, beispielsweise durch die Förderung der Einbeziehung dieser Themen in die Lehrpläne der Schulen und Hochschulen und durch die Förderung des akademischen und beruflichen Austauschs zwischen Bürgern und zivilgesellschaftlichen Organisationen, die in diesen Bereichen aktiv sind. Der EWSA ruft die Europäische Kommission auf, eine ehrgeizige Kommunikations-, Bildungs- und Sensibilisierungsstrategie für die Grundrechte, die Rechtsstaatlichkeit und die Demokratie vorzuschlagen.

4. Anmerkungen zu den bestehenden Instrumenten

4.1. Der EWSA weist darauf hin, dass den EU-Organen derzeit nur unzureichende Instrumente zur Verfügung stehen, um die Werte des Artikels 2 zu schützen. Vertragsverletzungsverfahren greifen in der Regel zu kurz, um abgestimmte Angriffe auf die Rechtsstaatlichkeit verhindern oder unterbinden zu können. Weiterhin hat es sich auch als äußerst schwierig erwiesen, den politischen Willen ausreichend zu mobilisieren, um ein Verfahren nach Artikel 7 EUV einzuleiten.

4.2. Was die 2014 von der Europäischen Kommission vorgelegte Mitteilung „Ein neuer EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ ( 7 ) betrifft, so kann dieser zwar einfacher als Artikel 7 aktiviert werden, seine Wirksamkeit ist jedoch fraglich, wenn eine Regierung nicht kooperationswillig ist. Außerdem sind die für die Aktivierung erforderlichen Schwellen zu hoch und sie werden zu spät ausgelöst. Der EWSA empfiehlt, den Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips u. a. dadurch zu verbessern, dass eindeutigere Benchmarks, Indikatoren und Fristen festgelegt werden, um die Reaktion der betreffenden staatlichen Stellen und die flankierenden Maßnahmen der EU besser bewerten zu können.

4.3. Vertragsverletzungs- und Vorabentscheidungsverfahren

4.3.1. In den letzten Jahren hat die Kommission mehrere wertebezogene Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet, die Fragen der Rechtsstaatlichkeit betrafen ( 8 ) . Von diesen Verfahren sollte wann immer möglich Gebrauch gemacht werden. Sie allein reichen aber nicht aus, da nicht alle Verletzungen das EU-Recht betreffen. Einige Fachleute sind allerdings der Auffassung, dass Vertragsverletzungsverfahren gemäß Artikel 258 AEUV unmittelbar bei Verstoß gegen Artikel 2 EUV eingeleitet werden könnten ( 9 ) — eine Möglichkeit, die geprüft werden sollte.

4.3.2. Auch die Vorabentscheidung kann ein nützliches Instrument sein. Dennoch gibt es verschiedene Hindernisse, die es den nationalen Gerichten erschweren, Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH zu richten, und es handelt sich häufig um ein langwieriges Verfahren.

4.4. Das Europäische Semester

4.4.1. Der Hauptzweck des Europäischen Semesters ist es, einen Rahmen für die Koordinierung der Wirtschaftspolitik in der EU zu schaffen. Daneben dient es jedoch auch der Korruptionsbekämpfung, leistungsfähigen Justizsystemen und der Reform der Verwaltung, was in länderspezifische Empfehlungen münden kann ( 10 ) . Ein wirksames Follow-up ist jedoch nicht unbedingt gewährleistet.

4.4.2. Das Europäische Semester wurde kritisiert, weil es weder auf der EU- noch auf der nationalen Ebene alle Sozialpartner einbezieht ( 11 ) ; außerdem werden nur 20 % der länderspezifischen Empfehlungen derzeit von den Mitgliedstaaten zufriedenstellend umgesetzt ( 12 )

4.4.3. Das Europäische Semester ist im Wesentlichen ein Instrument der Wirtschafts- und Sozialpolitik, mit dem Reformen in den Mitgliedstaaten gelenkt und unterstützt werden. Es könnte jedoch stärker zur Überwachung und Förderung von Rechtsstaatlichkeitsfragen genutzt werden, indem Indikatoren für Rechtsstaatlichkeit deutlicher darin aufgenommen werden, auch in Bezug auf Fragen wie Rechtssicherheit und Rechtsbehelfe für Unternehmen und Beschäftigte. Auch die Zivilgesellschaft sollte stärker einbezogen werden, und es müsste für eine bessere Verlaufskontrolle gesorgt werden, um die Einhaltung der Vorschriften zu verbessern.

4.5. Das EU-Justizbarometer

4.5.1. Das EU-Justizbarometer liefert Informationen über die Justizsysteme aller Mitgliedstaaten, was zu länderspezifische Empfehlungen im Europäischen Semester führen kann. Das EU-Justizbarometer stützt sich auf Umfragen bei Bürgern und Unternehmen, um die Unabhängigkeit des Justizwesens zu bewerten ( 13 ) . Der EWSA empfiehlt jedoch, Organisationen der Zivilgesellschaft in diese Umfrage einzubeziehen.

4.6. Das Kooperations- und Kontrollverfahren

4.6.1. Das Kooperations- und Kontrollverfahren (CVM) ( 14 ) war als Übergangsmaßnahme geschaffen worden, um Rumänien und Bulgarien nach ihrem Beitritt bei der Behebung verschiedener Mängel in der Justizreform, in der Korruptionsbekämpfung und (im Fall Bulgariens) im Kampf gegen die organisierte Kriminalität zu unterstützen. Es beinhaltet eine Reihe von Kriterien, deren Einhaltung jedes Jahr von der Kommission in einem Fortschrittsbericht bewertet wird.

4.6.2. Dieser Mechanismus hat sich als effizient erwiesen. Der letzte Bericht über Rumänien deutet allerdings einen Rückschritt an, wohingegen eigentlich erwartet worden war, dass das Verfahren in Kürze abgeschlossen sein würde. Dies wirft die Frage auf, ob die Fortschrittskriterien streng genug sind und ob der Wandel stärker verankert sein muss, bevor das Kooperations- und Kontrollverfahren beendet wird.

4.6.3. Die Relevanz des Kooperations- und Kontrollverfahrens für Herausforderungen im Bereich der Rechtsstaatlichkeit in anderen Mitgliedstaaten bedarf einer eingehenderen Bewertung. Trotz der unterschiedlichen Mitwirkungsbereitschaft der jeweiligen Regierungsparteien in den beiden Ländern ermöglicht das Instrument einen strukturierten und kontinuierlichen Dialog zwischen der Europäischen Kommission und dem Mitgliedstaat.

4.7. Der Dienst zur Unterstützung von Strukturreformen

4.7.1. Der zur Kommission gehörende Dienst zur Unterstützung von Strukturreformen (SRSS) unterstützt die nationalen Behörden (Überprüfung von Verfahrensweisen, Schulungen, Analysen, Beratung durch Sachverständige) direkt in Belangen wie Regierungsführung, öffentliche Verwaltung, Transparenz und Korruptionsbekämpfung, ist jedoch in erster Linie makroökonomisch ausgerichtet. Nur wenige Projekte hingen im Wesentlichen mit der Rechtsstaatlichkeit zusammen ( 15 )

4.7.2. Der EWSA empfiehlt einen stärkeren Rückgriff auf Sonderaufträge, wenn einem Mitgliedstaat eine landesspezifische Empfehlung bezüglich der Rechtsstaatlichkeit unterbreitet wird, und die Beteiligung zivilgesellschaftlicher Organisationen an den Reformprogrammen sollte gesichert werden.

4.8. Europäische Struktur- und Investitionsfonds und Fonds zur Unterstützung der Justiz- und Sicherheitspolitik

4.8.1. Einer der stärksten Hebel der EU zur Durchsetzung der Rechtsstaatlichkeit ist die Zuweisung von Finanzmitteln. Am 17. Januar 2019 stimmte das Europäische Parlament für einen Mechanismus (Instrument für europäische Werte), mit dem die Mittel für das Programm „Rechte und Werte“der EU aufgestockt werden sollen. Der Vorschlag der Kommission für einen Fonds für Justiz, Rechte und Werte wird den Erfordernissen nicht ganz gerecht.

4.8.2. Der EWSA begrüßt zwar die Fonds, mit denen zivilgesellschaftliche Organisationen einen besseren Zugang zu Mitteln aus dem neuen mehrjährigen Finanzrahmen erhalten sollen, hält allerdings die für Rechtsstaatlichkeit und Grundrechte sowie für Organisationen der Zivilgesellschaft vorgesehenen Beträge für unzureichend ( 16 )

4.9. Neuer Mechanismus zum Schutz des Haushalts der Union in Fällen, in denen generelle Mängel in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip in den Mitgliedstaaten den Haushalt beeinträchtigen oder zu beeinträchtigen drohen

4.9.1. Der EWSA begrüßte den Vorschlag, empfahl allerdings eine stärkere Einbeziehung des EWSA ( 17 ) . Außerdem regte er an, den Vorschlag dahingehend zu ändern, dass der Begriff Rechtsstaatlichkeit weiter gefasst wird, sodass er sich auch auf die Achtung der Grundrechte und Garantien zum Schutz der pluralistischen Demokratie erstreckt.

4.9.2. Der EWSA mahnt dabei allerdings zu großer Umsicht, damit die Endbegünstigten nicht in Mitleidenschaft gezogen werden. Es ist wichtig, unabhängige Organisationen, die sich in ihrem Mitgliedstaat in einer sehr schwierigen Lage befinden, zu berücksichtigen und besonders zu unterstützen.

4.10. Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) und EUStA

4.10.1. Korruption verträgt sich nicht mit Rechtsstaatlichkeit. Daher muss die EU alles daransetzen, dass ihre Mittel nicht missbraucht werden oder die Korruption begünstigen.

4.10.3. Zivilgesellschaftliche Organisationen, Menschenrechtsaktivisten, Hinweisgeber und Journalisten spielen eine wichtige Rolle bei der Aufdeckung von Betrug, weswegen der EWSA erneut auf die Wichtigkeit des strukturierten Dialogs mit der Zivilgesellschaft und einer stärkeren finanziellen und politischen Unterstützung dieser Akteure hinweist.

4.11. EU-Beitrittsprozess und Nachbarschaftspolitik

4.11.1. 2011 führte die EU in Bezug auf die Mittel des Europäischen Nachbarschaftsinstruments (ENP) einen neuen Ansatz ein, um die Partnerländer dazu anzuhalten, sich auf die Werte und politischen Reformen der EU zu verpflichten ( 22 )

4.11.2. Politische Konditionalität ist ein positiver Aspekt der ENP, der sich bei reformwilligen Ländern bewährt hat.

4.11.3. Die EU muss nachdrücklich klarmachen, dass sie politische Bedingungen in der Nachbarschaftspolitik und im EU-Beitrittsprozess stellt. Im Interesse ihrer Glaubwürdigkeit muss sie die gleichen Kriterien aber auch intern anwenden. Jedes Land, das der Europäischen Union beitreten will, muss sich die „europäischen Werte“ohne Abstriche zu eigen machen. Die Beitrittskandidaten müssen die Kopenhagener Kriterien ( 23 ) erfüllen. Es ist wichtig, dass die EU diese Forderungen sehr streng durchsetzt. Die Stärkung der Rechtsstaatlichkeit ist nicht nur ein institutionelles Problem, sondern erfordert auch einen gesellschaftlichen Wandel.

5. Vorschläge für die Zukunft

5.1. Der EWSA befürwortete bereits 2016 die Schaffung eines EU-Mechanismus zur Überwachung der Achtung der Rechtsstaatlichkeit und der Grundrechte ( 24 )

5.2. Der EWSA erachtet es für unverzichtbar, einen rechtlich bindenden europäischen Mechanismus zu schaffen, einen Rahmen, an dem sich Kommission, Parlament und Rat aktiv beteiligen und in dem der EWSA als Vertretung der Zivilgesellschaft eine wichtige Funktion hat. Dieser Mechanismus wird ergänzend zu bestehenden Instrumenten ( 25 ) hinzutreten und sollte eine präventive Komponente umfassen, damit die Interessenträger (Unternehmen, Gewerkschaften, Organisationen der Zivilgesellschaft, einzelstaatliche Menschenrechtsinstitutionen und staatliche Behörden) und Fachleute Mängel gleich dann, wenn sie auf nationaler Ebene auftreten, aufzeigen und frühzeitig Wege zu ihrer Behebung erörtern können. Ein solcher Mechanismus würde auch dazu beitragen, die Lasten zwischen den Institutionen zu verteilen und die gemeinsame Verantwortung für EU-Maßnahmen in diesem Bereich zu erhöhen.

5.3. Die Rolle des EWSA in diesem Bereich sollte vor dem Hintergrund seiner einzigartigen Zusammensetzung und seiner Brückenposition zwischen der EU und der nationalen Ebene gesehen werden. Als zentrale Vertretung der Zivilgesellschaft umfasst er Organisationen, die sich für die Rechtsstaatlichkeit und die Grundrechte starkmachen, aber auch Sozialpartner und andere wichtige Akteure aus Wirtschaft und Gesellschaft mit deren nationalen und europäischen Vertretungen. Daher könnte der EWSA bei Förderung, Prävention und Reaktion einen eindeutigen Mehrwert erbringen, weil er Daten und Gesichtspunkte von der Basis beisteuern kann, die in dieser Art von anderen einschlägigen Quellen nicht zu haben sind.

5.4. Der EWSA hat in einem ersten Schritt bereits begonnen, Informationsreisen durchzuführen, um einen Überblick darüber zu gewinnen, wie die Zivilgesellschaft in den einzelnen Mitgliedstaaten die Probleme wahrnimmt. Der EWSA beabsichtigt, alle 28 Mitgliedstaaten ( 26 ) zu besuchen, wird aber schon im Herbst einen Bericht über die Ergebnisse der ersten fünf Länderbesuche vorlegen. Diese Besuche sind nicht als Überwachung zu verstehen, sondern als ein wichtiger Beitrag zur Anhörung der Standpunkte der nationalen Organisationen der Zivilgesellschaft. Daher schlägt der EWSA als weitere Maßnahme vor, die bestehenden Plattformen der Zivilgesellschaft und Basisorganisationen anzuerkennen und zu stärken. Die Vielzahl der von ihnen ausgehenden Stimmen ist unter den gegebenen Umständen unumgänglich.

5.5. Des Weiteren sollte auf europäischer Ebene unter Einbeziehung des EWSA ein jährliches Stakeholder-Forum zu Grundrechten und Rechtsstaatlichkeit eingerichtet werden. Damit sollen erstens die EU-Entscheidungsträger direkt von Basisorganisationen vor aufkommenden Problemen in Bezug auf die in Artikel 2 EUV festgeschriebenen Werte frühzeitig gewarnt werden und zweitens Prozesse des Voneinander-Lernens, der Vertrauensbildung und des Zusammenwirkens zwischen einzelstaatlichen Akteuren, wie Unternehmen, Gewerkschaften, zivilgesellschaftlichen Organisationen, nationalen Menschenrechtsinstitutionen und staatlichen Behörden, erleichtert werden. Das Stakeholder-Forum sollte sich in seinem Format und seinen Arbeitsmodalitäten an bestehende Strukturen wie das Europäische Migrationsforum und die Europäische Plattform der Interessenträger für die Kreislaufwirtschaft anlehnen. Der EWSA würde das Sekretariat des Forums stellen und Sitzungen bei sich ausrichten, die er gemeinsam mit der Europäischen Kommission organisieren würde.

5.6. Der EWSA ist der Ansicht, dass unter den gegebenen Umständen eine Vielzahl von Stimmen gehört werden muss, weil die zivilgesellschaftlichen Organisationen auf diese Weise frühzeitig warnen könnten. Im Gegensatz zum Jahreskolloquium über Grundrechte, das von einer begrenzten Zahl wichtiger Interessenträger besucht wird, ist das EWSA-Forum als offenes Forum angelegt, um die öffentliche Debatte zu fördern. Das Mandat der Agentur für Grundrechte ist bedauerlicherweise durch Artikel 51 der Charta auf Interventionen bei Verstößen gegen Artikel 2 EUV beschränkt. Dieses Forum wird in erster Linie von Menschenrechtsorganisationen genutzt, während der EWSA ein Spektrum von Organisationen abdeckt, das über den Bereich der Menschenrechte hinausgeht, wie die Sozialpartner; außerdem hat er Erfahrung bei der Interaktion mit Organisationen auf europäischer, nationaler und lokaler Ebene in einem breiten Themenfeld. Daraus ergibt sich ein Mehrwert für die Vielfalt und die Dynamik der Zivilgesellschaft, und wichtige Wirtschaftsakteure werden einbezogen.

5.7. Die wirtschaftlichen Aspekte der Rechtsstaatlichkeit dürfen nicht vergessen werden. Gegenseitiges Vertrauen ist ein Wert, der sich rein wirtschaftlich kaum beziffern lässt. Klar ist jedoch, dass mangelndes Vertrauen in Kombination mit einer politischen Beeinflussung der Justiz oder Korruption negative wirtschaftliche Folgen hat. Der EWSA ruft die Europäische Kommission auf, den Folgen einer Erosion der Rechtsstaatlichkeit für alle Beteiligten einschließlich der Wirtschaftsakteure mehr Aufmerksamkeit zu widmen und mehr Daten und Analysen darüber zusammenzutragen. Rechtsunsicherheit, intransparente Rechtsetzung, unlauterer Wettbewerb, Diskriminierung beim Zugang zu öffentlichen Märkten und das Fehlen eines echten Zugangs zu Rechtsmitteln sind Beispiele dafür, welche Folgen ein Verfall der Rechtsstaatlichkeit für die Wirtschaft haben kann. Dies sollte in der Analyse und der Reaktion der EU, auch im Rahmen des Europäischen Semesters, besser berücksichtigt werden.

5.8. Ein spezifisches Problem ist die notwendige stärkere Unterstützung zivilgesellschaftlicher Organisationen (zentrale Finanzierung von Beobachtungsorganisationen). Die EU sollte dringend Mittel und Wege prüfen, wie sie zivilgesellschaftliche Organisationen, investigative Journalisten und Medien unterstützen kann, die schon im Frühstadium Verstöße gegen Artikel 2 aufdecken und darüber berichten. Der EWSA ist der Auffassung, dass ein Finanzierungsinstrument zur Unterstützung zivilgesellschaftlicher Organisationen zur Förderung der Werte von Artikel 2 in den Mitgliedstaaten erforderlich ist, um die Unterstützung der breiten Öffentlichkeit für diese Werte zu gewinnen. In dieser Hinsicht verweist der EWSA auf seine einschlägige Stellungnahme zu den Vorschlägen für einen neuen Fonds für Justiz, Rechte und Werte ( 27 ) und fordert den Rat und das Europäische Parlament auf, die Mittel für diesen Fonds im Rahmen des Beschlusses über den mehrjährigen Finanzrahmen für die Zeit nach 2020 erheblich aufzustocken.

Brüssel, den 19. Juni 2019 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Luca JAHIER

(1) ABl. C 367 vom 10.10.2018, S. 88.

(2) ABl. C 34 vom 2.2.2017, S. 8.

(3) Festgelegt vom Europäischen Rat auf seiner Tagung in Kopenhagen 1993.

(4) ABl. C 81 vom 2.3.2018, S. 9.

(5) Gerichtshof der Europäischen Union, Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) - Rechtssache C-216/18 PPU, 25. Juli 2018.

(6) SOC/605 — Eine widerstandsfähige Demokratie durch eine starke und vielfältige Zivilgesellschaft (ABl. C 228 vom 5.7.2019, S. 24).

(7) Europäische Kommission, Mitteilung „Ein neuer EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“, 11. März 2014.

(8) Europäische Kommission, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1957_de.htm, 3. April 2019.

(9) Michel Waelbroeck und Peter Oliver, Enforcing the Rule of Law in the EU: What can be done about Hungary and Poland?, 9. Februar 2018.

(10) Europäische Kommission, Mitteilung Die weitere Stärkung der Rechtsstaatlichkeit in der Union - Aktuelle Lage und mögliche nächste Schritte, 3. April 2019.

(11) Europäischer Gewerkschaftsbund, Pressemitteilung ETUC on European Semester Winter Package, 27. Februar 2019.

(12) Business Europe, Newsletter Nr. 2019-13 A renewed role for the European Semester, 11. April 2019.

(13) Europäische Kommission, EU-Justizbarometer 2019 (EN), 2019, S. 63, Abschnitt 3.3.3 Zusammenfassung betreffend die Unabhängigkeit der Justizsysteme.

(14) https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/effective-justice/rule-law/assistance-bulgaria-and-romania-under-cvm_de

(15) Nur sechs der Beispiele vom SRSS beziehen sich in erster Linie auf die Rechtsstaatlichkeit: unabhängige Analyse der Staatsanwaltschaft in Bulgarien, Reform der Einstufung von Behinderungen in Tschechien, Griechenland und Polen, Stärkung der Effektivität des Justizsystems in Kroatien, verbesserte Koordinierung interner Audits in Rumänien, bessere Handhabung der Meldung von Missständen in Italien, Hilfe bei der Integration junger Migranten und Flüchtlinge in Österreich.

(16) ABl. C 62 vom 15.2.2019, S. 178.

(17) ABl. C 62 vom 15.2.2019, S. 173.

(18) Europäischer Rechnungshof, Sonderbericht 1/2019: Bekämpfung von Betrug bei den EU-Ausgaben: Es muss gehandelt werden.

(19) Organized Crime and Corruption Reporting Project, EC Adopts New Anti-Fraud Strategy, 1. Mai 2019.

(20) Europäische Kommission, Mitteilung Die Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission: verstärkte Maßnahmen zum Schutz.des EU-Haushalts, 29. April 2019.

(21) Europäische Staatsanwaltschaft, Web-Seite Politik.

(22) Momin Badarna, The ENP and its Political Conditionality Instrument: is it ineffective?, Junge Europäische Föderalisten, 15. September 2018.

(23) Europäische Kommission, Mitteilung 2018 zur Erweiterungspolitik der EU, 17. April 2018.

(24) ABl. C 34 vom 2.2.2017, S. 8.

(25) Wie es das Europäische Parlament in seiner Entschließung vom 27. Januar 2014 zur Lage der Grundrechte in der Europäischen Union (2012) vorschlug, P7_TA(2014)1773, Berichterstatter: Louis Michel, 22. November, Ziffer 9.

(26) 27 Mitgliedstaaten, wenn das Vereinigte Königreich die EU verlässt.

(27) ABl. C 62 vom 15.2.2019, S. 178 — COM(2018) 383 final und COM(2018) 384.