Sonderbericht Wird dem Bedarf von 
Kleinstunternehmern 
durch finanzielle 
Unterstützung vonseiten 
der EU in angemessener 
Weise entsprochen?DE 2015  Nr. 08
EUROPÄISCHER
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Wird dem Bedarf von 
Kleinstunternehmern 
durch finanzielle 
Unterstützung vonseiten 
der EU in angemessener 
Weise entsprochen?
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)SonderberichtDE 2015  Nr. 08
02
 Prüferteam
Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen 
Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, 
maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden 
Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.
Zuständig für die Durchführung dieser Wirtschaftlichkeitsprüfung war Prüfungskammer II (spezialisiert auf die Ausgabenbereiche 
strukturpolitische Maßnahmen, Verkehr und Energie) unter Vorsitz von Henri Grethen, Mitglied des Hofes. Die Prüfung stand unter 
der Leitung von Iliana Ivanova, Mitglied des Hofes. Frau Ivanova wurde unterstützt von Tony Murphy, Kabinettchef; Mihail Stefanov, 
Attaché im Kabinett; Emmanuel Rauch, Referatsleiter; Dennis Wernerus, Teamleiter; Romuald Kayibanda, Teamleiter; Piotr Senator, 
Prüfer und Christian Wieser, Prüfer.
Von links nach rechts: C. Wieser, R. Kayibanda, E. Rauch, I. Ivanova, T. Murphy, 
D. Wernerus, P . Senator, M. Stefanov

03
 Inhalt
Ziffer
 Abkürzungen
 Glossar  
I – VI Zusammenfassung
1 – 16 Einleitung
17 – 18 Prüfungsumfang und Prüfungsansatz
19 – 63 Bemerkungen
19 – 37 Programmierung und Konzeption der EU-Unterstützung für Kleinstunternehmer
21 – 30 Mangel an spezifischen Bedarfsermittlungen und sachgemäßen Risikomanagementsystemen für die 
Unterstützung von Kleinstunternehmern aus dem ESF
31 – 33 Allgemein zufriedenstellende organisatorische Modalitäten beim EPMF
34 – 36 Bei den meisten ESF-Finanzierungsinstrumenten wurden keine privaten Finanzmittel eingeworben
37 Bei den EPMF-Finanzierungsinstrumenten wurden einige private Finanzmittel eingeworben
38 – 54 Überwachungs- und Leistungsberichterstattungssysteme
41 – 44 Begrenzte Informationen zu Zielgruppenerreichung und Überlebensquoten bei den ESF-OP
45 – 47 Vollständigere Informationen zu Zielgruppenerreichung und Überlebensquoten bei den EPMF-Projekten
48 – 54 Kleinstunternehmer wurden erreicht, und bei etwa der Hälfte von ihnen handelte es sich um zuvor 
arbeitslose Personen
55 – 63 Informationen zu den Umsetzungskosten für die Unterstützung von Kleinstunternehmern durch 
die EU
56 – 58 Unvollständige Informationen zu den Verwaltungskosten für die Umsetzung der ESF-OP
59 – 63 Unterschiede bei den Kosten, die für ESF-Finanzierungsinstrumente berechnet wurden
64 – 72 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
 Antworten der Kommission
04
 Abkürzungen
BNE : Bruttonationaleinkommen
CGAP : Consultative Group to Assist the Poor  (Beratungsgruppe für die Unterstützung der Armen)
EaSI : EU-Programm für Beschäftigung und soziale Innovation
EFRE : Europäischer Fonds für regionale Entwicklung
EIB: Europäische Investitionsbank oder Europäische Investitionsbankgruppe, sofern zusammenfassend auf EIB und EIF 
verwiesen wird
EIF: Europäischer Investitionsfonds
EPMF : European Progress Microfinance Facility  (Europäisches Progress-Mikrofinanzierungsinstrument)
ESF : Europäischer Sozialfonds
EU: Europäische Union
KMU : Kleine und mittlere Unternehmen
OP: Operationelles Programm
05
 Glossar
Beratungsgruppe für die Unterstützung der Armen (CGAP) : Die Beratungsgruppe für die Unterstützung der Armen 
(CGAP) ist ein Politik- und Forschungszentrum, das von etwa 30 Entwicklungsagenturen und privaten Stiftungen 
gefördert wird, die sich dafür einsetzen, den Ärmsten der Welt einen besseren Zugang zu Finanzdienstleistungen zu 
verschaffen. Ihr Hauptsitz befindet sich in der Weltbank.
EaSI : Das Programm für Beschäftigung und soziale Innovation (EaSI) ist ein Finanzierungsinstrument, das auf EU -Ebene 
ein hohes Niveau hochwertiger und nachhaltiger Beschäftigung fördern, einen angemessenen und fairen sozialen Schutz 
gewährleisten, soziale Ausgrenzung und Armut bekämpfen und die Arbeitsbedingungen verbessern soll.
Das EaSI unterliegt der direkten Mittelverwaltung durch die Europäische Kommission. Durch dieses Programm werden das 
EPMF und zwei weitere EU -Programme, die im Zeitraum 2007-2013 getrennt verwaltet wurden, zusammengeführt.
Europäischer Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) : Der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) dient der 
Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der Europäischen Union mittels eines Ausgleichs der stärksten 
regionalen Ungleichgewichte durch finanzielle Unterstützung für die Schaffung von Infrastrukturen sowie für produktive, 
beschäftigungswirksame Investitionen, insbesondere zugunsten von Unternehmen.
Europäischer Investitionsfonds : Der EIF ist ein spezialisierter Anbieter von Risikofinanzierung für kleine und 
mittlere Unternehmen (KMU) in ganz Europa. Er ist Teil der EIB -Gruppe, und seine Anteilseigner sind die Europäische 
Investitionsbank (EIB), die Europäische Kommission sowie eine Vielzahl von öffentlichen und privaten Banken und 
Finanzinstituten.
Europäischer Sozialfonds (ESF) : Der Europäische Sozialfonds (ESF) soll durch die Verbesserung der Beschäftigungs- 
und Arbeitsmöglichkeiten (hauptsächlich durch Weiterbildungsmaßnahmen) und die Förderung einer hohen 
Beschäftigungsquote und von mehr und besseren Arbeitsplätzen zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen 
Zusammenhalts in der Europäischen Union beitragen.
Europäischer Verhaltenskodex für die Vergabe von Mikrokrediten : Eine Reihe von Leitlinien für bewährte 
Vorgehensweisen und Empfehlungen für Mikrokreditanbieter, die von der Kommission im Dezember 2011 herausgegeben 
wurden.
Europäisches Progress -Mikrofinanzierungsinstrument (EPMF) : Das Europäische Progress-
Mikrofinanzierungsinstrument (EPMF) wird im Auftrag der Kommission vom Europäischen Investitionsfonds (EIF) für 
Garantien für Mikrokredite und für Darlehen an Banken und andere Finanzintermediäre verwendet.
Für Letztere ist die EIB Mitinvestorin beim EPMF.
Finanzierungsinstrumente : Finanzierungsinstrumente ist ein Sammelbegriff für Verträge, die für den Inhaber 
einen Anspruch gegenüber einem Schuldner begründen. Die EU leistet Unterstützung für drei mögliche Arten von 
Finanzierungsinstrumenten: Eigenkapital-, Darlehens- und Garantieinstrumente. Eigenkapital- oder Darlehensinstrumente 
sind Verträge zwischen einem Investor und einem Beteiligungsnehmer oder zwischen einem Kreditgeber und einem 
Kreditnehmer. Garantien sind Verträge, bei denen ein Garantiegeber die Rechte eines Investors oder Kreditgebers 
garantiert.
Hebelwirkung : In Bezug auf Finanzierungsinstrumente, die aus dem EU -Haushalt und mit einzelstaatlichen öffentlichen 
Finanzmitteln finanziert werden, wird mit Hebelwirkung beschrieben, wie viele Euro (öffentlicher und privater) 
Finanzmittel tatsächlich jedem Euro öffentlicher Finanzmittel (EU -Finanzmittel und einzelstaatliche öffentliche 
Finanzmittel), mit denen das Instrument ausgestattet war, gegenüberstanden und für die finanzielle Unterstützung der 
Endempfänger eingesetzt werden konnten.
Kleine und mittlere Unternehmen : Kleine und mittlere Unternehmen (KMU) sind Unternehmen, die weniger als 
250 Personen beschäftigen und die einen Jahresumsatz von höchstens 50 Millionen Euro erzielen und/oder deren 
Jahresbilanzsumme sich auf höchstens 43 Millionen Euro beläuft. Innerhalb der Kategorie der KMU wird ein kleines 
Unternehmen als ein Unternehmen definiert, das weniger als 50 Personen beschäftigt und dessen Jahresumsatz und/oder 
Jahresbilanzsumme den Betrag von 10 Millionen Euro nicht übersteigt.
06 Glossar
Kleinstunternehmen : Wie von der Kommission in der Empfehlung 2003/361/EG festgelegt, handelt es sich bei einem 
Kleinstunternehmen um ein Unternehmen, das weniger als zehn Personen beschäftigt und dessen Jahresumsatz bzw. 
Jahresbilanz zwei Millionen Euro nicht überschreitet.
Kleinstunternehmer : Im vorliegenden Bericht sind mit Kleinstunternehmern selbstständig erwerbstätige Personen und 
Kleinstunternehmen (d. h. mit Eintragung als juristische Person) gemeint.
Liquidation : Die Liquidation ist ein Prozess, der die Veräußerung aller Vermögenswerte eines Fonds, die Auszahlung 
der Gläubiger, die Ausschüttung etwaiger verbleibender Vermögenswerte an die Kapitaleigner und sodann die 
Auflösung des Fonds umfasst. Unter Liquidation versteht man im Wesentlichen die Abwicklung des Fonds, durch den ein 
Finanzierungsinstrument umgesetzt wird.
Mikrofinanzierung : Im vorliegenden Bericht handelt es sich bei Mikrofinanzierung um Darlehen an Kleinstunternehmer 
und Garantien für Banken und andere Finanzintermediäre, die solche Darlehen vergeben.
Mikrokredit : Die Kommission definiert Mikrokredite (auch: Kleinstkredite) als Darlehen an Kleinstunternehmer in Höhe 
von bis zu 25 000 Euro (siehe Arbeitsunterlage SEC(2004) 1156 der Kommissionsdienststellen mit dem Titel Microcredit for 
European small businesses  (Mikrokredite für europäische Kleinunternehmen)).
Notleidendes Kreditportfolio ( Portfolio‑at‑risk ): Der Wert sämtlicher ausstehenden Darlehen, bei denen mindestens 
eine Tilgungsrate seit mehr als einer bestimmten Zahl von Tagen (in der Regel 30 Tage) überfällig ist.
Operationelles Programm (OP) : In einem operationellen Programm werden die Prioritäten und spezifischen Ziele 
eines Mitgliedstaats beschrieben, und es wird festgelegt, wie die Mittel (EU -Finanzmittel sowie nationale öffentliche und 
private Kofinanzierungsmittel) zur Finanzierung von Projekten während eines bestimmten Zeitraums (im Allgemeinen 
sieben Jahre) verwendet werden sollen. Die Projekte müssen zur Erreichung einer bestimmten Anzahl von Zielen 
beitragen, die auf der Ebene der Prioritätsachse des OP bestimmt werden. Operationelle Programme gibt es für jeden 
der Fonds im Bereich der Kohäsionspolitik (d. h. EFRE und ESF). Ein OP wird vom Mitgliedstaat ausgearbeitet und muss 
von der Kommission genehmigt werden, bevor Zahlungen aus dem EU -Haushalt geleistet werden können. Operationelle 
Programme können während der Laufzeit nur dann geändert werden, wenn beide Seiten zustimmen.
Politik für den Ausstieg : Bei einer Politik für den Ausstieg handelt es sich um politische Maßnahmen/eine Strategie 
zur Liquidation von Beteiligungen eines Finanzierungsinstruments gemäß einem Plan, mit denen eine möglichst hohe 
Rendite erzielt werden soll.
Revolvierender Effekt : Der Effekt, der dadurch entsteht, dass in ein Finanzierungsinstrument eingezahlte Finanzmittel 
mindestens einmal wiederverwendet werden (durch den Einsatz von Darlehen oder Garantien).
Überdimensioniertes Finanzierungsinstrument : Ein Finanzierungsinstrument wird als überdimensioniert bezeichnet, 
wenn seine Gesamtdotierung die Mittel, die erforderlich sind, um den tatsächlichen Bedarf der Zielgruppe (d. h. im 
Rahmen dieser Prüfung Kleinstunternehmer) zu decken, bei Weitem übersteigt.
Überlebensquote : Die Überlebensquote ist ein Indikator für den Erfolg von finanzieller Unterstützung für 
Kleinstunternehmer. Sie wird berechnet, indem die Anzahl der Personen, die Unterstützung erhalten haben und zum 
Ablauf eines bestimmten Zeitraums („Rückblickszeitraum“) weiterhin am Markt vertreten sind, durch die Gesamtzahl der 
unterstützten Personen geteilt wird.
Verwaltungsbehörde : Eine vom Mitgliedstaat benannte nationale, regionale oder lokale Behörde (oder eine sonstige 
öffentliche oder private Stelle), die ein operationelles Programm verwaltet. Dies umfasst insbesondere die Auswahl der zu 
finanzierenden Projekte, die Überwachung (Monitoring) der Umsetzung dieser Projekte und die Berichterstattung über 
finanzielle Aspekte und die erzielten Ergebnisse an die Kommission.
Zielgruppenerreichung : Zielgruppenerreichung ist das Maß, in dem die beabsichtigte Zielgruppe (z. B. 
Kleinstunternehmer) durch die Projekte erreicht wird.
07
 Zusammenfassung
I
Kleinstunternehmer sind beim Zugang zum herkömmli -
chen Kreditmarkt mit Problemen konfrontiert. Hierdurch 
werden die Gründung neuer Kleinstunternehmen und 
die Aufnahme einer selbstständigen Erwerbstätig -
keit erschwert. Mit der Hilfe vonseiten der EU soll die 
bestehende Finanzierungslücke bis zu einem gewissen 
Grad geschlossen werden, indem Kleinstunternehmen 
(im Rahmen des ESF) Zuschüsse gewährt werden oder 
der Zugang zu Darlehen mithilfe von Finanzierungsin -
strumenten für die Anbieter von Mikrokrediten, d. h. 
Darlehen und Garantien, erleichtert wird.
II
Die EU -Unterstützung wird hauptsächlich über zwei 
verschiedene Instrumente zur Verfügung gestellt: den 
Europäischen Sozialfonds (ESF) und das Europäische 
Progress -Mikrofinanzierungsinstrument (EPMF). Der ESF 
umfasst Maßnahmen, die hauptsächlich durch Zuschüsse, 
aber auch durch Finanzierungsinstrumente (Darlehen 
oder Garantien) umgesetzt werden, welche in den 
von den Mitgliedstaaten ausgearbeiteten und von der 
Kommission genehmigten operationellen Programmen 
vorgesehen sind. Das EPMF wird dagegen im Auftrag 
der Kommission vom Europäischen Investitionsfonds 
umgesetzt.
III
Der Hof ging der Frage nach, ob die EU -Unterstützung 
so programmiert und konzipiert wurde, dass sie dem tat -
sächlichen Bedarf von Kleinstunternehmern entsprach, 
und ob robuste Systeme für die Leistungsberichterstat -
tung vorhanden waren. Zusätzlich prüfte der Hof, ob 
ausreichende Informationen zu den Umsetzungskosten 
der verschiedenen EU -Finanzierungsmechanismen zur 
Unterstützung von Kleinstunternehmern verfügbar sind.
IV
Der Hof gelangt hinsichtlich der aus dem ESF gewährten 
finanziellen Unterstützung von Kleinstunternehmern 
zu dem Schluss, dass Programmierung und Konzeption 
der Unterstützung Schwachstellen aufweisen und dass 
zuverlässige Monitoringdaten zur Leistungserbringung 
nicht in erforderlichem Umfang vorhanden sind. Zudem 
verfügen die Kommission und die Mitgliedstaaten nicht 
über ausreichende Informationen zu den Verwaltungs -
kosten der einzelnen Mitgliedstaaten und Finanzierungs -
mechanismen (d. h. Zuschüsse oder Finanzierungsinstru -
mente wie Darlehen oder Garantien).V
Insgesamt ist der Hof der Auffassung, dass diese 
Umstände die Wirksamkeit der auf den Bedarf von 
Kleinst  unternehmern ausgerichteten finanziellen Unter -
stützung der EU beeinträchtigen könnten.
VI
Zur Lösung der im vorliegenden Bericht festgestellten 
Probleme spricht der Hof die folgenden Empfehlungen 
aus:
a) Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 
sollten die Mitgliedstaaten bei der Konzeption von 
Finanzierungsinstrumenten und der Ausarbeitung 
von operationellen Programmen, in denen auch eine 
finanzielle Unterstützung von Kleinstunternehmern 
durch die EU vorgesehen ist, konsequent Bedarfser -
mittlungen vornehmen. Dies würde es auch erleich -
tern, den alternativen Finanzierungsmechanismen, 
d. h. Zuschüssen oder Finanzierungsinstrumenten 
(Darlehen oder Garantien), das angemessene Maß 
an Finanzmitteln zuzuweisen. Die Kommission sollte 
diesbezüglich Leitlinien bereitstellen.
b) Die Kommission sollte den Einsatz der ESF -Finanzie -
rungsinstrumente durch die Mitgliedstaaten nicht 
nur von der Einhaltung der verordnungsrechtlichen 
Anforderungen abhängig machen, sondern auch 
davon, dass ein robustes Risikomanagementsystem 
vorhanden ist, damit eine Überdimensionierung von 
Fonds vermieden wird.
c) Für eine Verbesserung der Zielgruppenerreichung 
sollte die Kommission zusammen mit den Mitglied -
staaten ESF -Maßnahmen zur finanziellen Unter -
stützung von Kleinstunternehmern entwickeln und 
Förderkriterien festlegen, mit denen Arbeitslose 
und schutzbedürftige Personen, die beim Zugang 
zum herkömmlichen Kreditmarkt benachteiligt sind, 
erreicht werden sollen.
d) Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 
sollte die Kommission eine Vergleichsanalyse der 
Umsetzungskosten von ESF- Zuschüssen, ESF- Finan -
zierungsinstrumenten und EaSI -Finanzierungsins -
trumenten durchführen, um die tatsächliche Höhe 
dieser Kosten zu ermitteln. Anhand dieser Bewertung 
sollte es möglich sein, bewährte Vorgehensweisen 
dahin gehend zu ermitteln, wie Zuschüsse, Darlehen 
und Garantien in geringer Höhe zu vertretbaren 
Kosten ausgezahlt werden können.
08
 Einleitung
01 
Kleinstunternehmer leiden häufig unter 
mangelndem Zugang zum herkömmli -
chen Kreditmarkt. Tatsächlich übersteigt 
die Gesamtnachfrage nach Mikrofinan -
zierungen in den EU -Mitgliedstaaten, die 
sich im Jahr 2012 schätzungsweise auf 
mehr als 12 Milliarden Euro belief1, das 
Angebot an Darlehen, die von Banken 
und sonstigen Finanzinstituten bereit -
gestellt werden. Mit der finanziellen 
Unterstützung der EU für Kleinstunter -
nehmer soll die Finanzierungslücke, von 
der diese Unternehmer betroffen sind, 
bis zu einem gewissen Grad geschlossen 
werden.
02 
Indem die Möglichkeit zur Gründung 
oder Entwicklung neuer Unternehmen 
geboten wird, soll mit der finanziellen 
Unterstützung für Kleinstunternehmer 
auch gegen Ausgrenzung vorgegangen 
werden und die Beschäftigung, insbe -
sondere von zuvor arbeitslosen Perso -
nen, gesteigert werden. Die EU leistet 
damit einen Beitrag zur Erreichung der 
Ziele der Strategie Europa 2020, nämlich 
intelligentes, nachhaltiges und integra -
tives Wachstum durch Steigerung der 
Beschäftigung, der Produktivität und des 
sozialen Zusammenhalts.
03 
Laut Definition der Kommission han -
delt es sich bei Mikrofinanzierung um 
finanzielle Unterstützung von bis zu 
25 000 Euro, die Kleinstunternehmern 
im Rahmen des EPMF gewährt werden 
kann. Ein besserer Zugang zu solcher 
Unterstützung und deren bessere 
Verfügbarkeit werden mithilfe von 
Finanzierungsinstrumenten in Form von 
Darlehen und Garantien sichergestellt. 
Im Kontext dieser Prüfung werden Zu -
schüsse für die Gründung oder Entwick -
lung neuer Unternehmen bis zu diesem 
Schwellenwert von 25 000 Euro ebenfalls 
als finanzielle Unterstützung für Kleinst -
unternehmer betrachtet.EU-Unterstützung für 
Kleinstunternehmer über 
den ESF und das EPMF
04 
Die finanzielle Unterstützung der EU 
für Kleinstunternehmer wurde haupt -
sächlich über den Europäischen Sozial -
fonds (ESF) im Programmplanungszeit -
raum 2007-2013 und das Europäische 
Progress- Mikrofinanzierungsinstrument 
(EPMF) im Zeitraum von 2010 bis 2013 
gewährt.
05 
Weitere EU -Instrumente bieten ebenfalls 
Mikrofinanzierung für Kleinstunter -
nehmen, beispielsweise die Finanzie -
rungsinstrumente für KMU im Rahmen 
der EFRE -OP (3 136 Millionen Euro im 
Programmplanungszeitraum 2007-20132) 
und die Garantiefazilität für KMU im 
Rahmen des Programms für Wettbe -
werbsfähigkeit und Innovation (CIP), 
das im Auftrag der Kommission vom EIF 
verwaltet wird (550 Millionen Euro im 
Programmplanungszeitraum 2007-20133). 
Diese sind jedoch nicht Gegenstand der 
Prüfung, da sie entweder kein Bestand -
teil des EU -Haushalts sind (EIB -Darlehen) 
oder nicht spezifisch auf Kleinstunter -
nehmer abzielen.
06 
In Kasten 1  sind Beispiele für vom Hof 
geprüfte Projekte kurz dargestellt.1 Europäische Kommission, 
Evaluation of the JASMINE 
Technical Assistance Pilot Phase  
(Bewertung der Pilotphase der 
Initiative für technische Hilfe 
JASMINE), ICF GHK im Auftrag 
der GD Regionalpolitik und 
Stadtentwicklung, 
14. November 2013, S. 20-22.
2 Quelle:  Zusammenfassung der 
Daten zu den erzielten 
Fortschritten bei der 
Finanzierung und Umsetzung 
von Finanzierungsinstrumen -
ten, die von den Verwaltungs -
behörden gemäß Artikel 67 
Absatz 2 Buchstabe j der 
Verordnung (EG) 
Nr. 1083/2006 des Rates vom 
11. Juli 2006 mit allgemeinen 
Bestimmungen über den 
Europäischen Fonds für 
regionale Entwicklung, den 
Europäischen Sozialfonds und 
den Kohäsionsfonds und zur 
Aufhebung der Verordnung 
(EG) Nr. 1260/1999 (ABl. L 210 
vom 31.7.2006, S. 25) gemeldet 
wurden, Programmplanungs -
zeitraum 2007-2013, 
September 2014, Europäische 
Kommission, Stand: 
31. Dezember 2013, S. 26.
3 Quelle:  Zahlen zum 
finanziellen Beitrag im 
Zeitraum 2007-2013, EIF, 
November 2011 ( http://www.
eif.org/news_centre/
publications/corporate_
brochure/fei_brochure_new/
files/assets/seo/page14.html ).
09 Einleitung
Europäischer Sozialfonds
07 
Der ESF dient dem Ziel, die berufli -
che Verwendbarkeit der Arbeitskräfte 
(einschließlich der Selbstständigkeit) 
zu erleichtern, ihre örtliche und be -
rufliche Mobilität zu fördern sowie die 
Anpassung an die industriellen Wand -
lungsprozesse und an Veränderungen 
der Produktionssysteme zu erleichtern4. 
Während des Programmplanungszeit -
raums 2007-2013 sprach sich die Kom -
mission dafür aus, dass der ESF Maßnah -
men unterstützen sollte, mit denen die 
finanzielle und soziale Eingliederung 
von benachteiligten Personen verbessert 
und Zugang zu Beschäftigung geschaf -
fen wird5.
08 
Die aus dem ESF finanzierte Unter -
stützung für Kleinstunternehmer 
beinhaltet Maßnahmen, deren Um -
setzung mithilfe von Zuschüssen und Finanzierungsinstrumenten erfolgt, und 
wird in OP festgelegt, die von den Mit -
gliedstaaten ausgearbeitet und von der 
Kommission genehmigt werden.
09 
Im Programmplanungszeitraum 2007-
2013 arbeiteten die Mitgliedstaaten 
117 ESF -OP aus. Im Rahmen von 96 die -
ser OP wurden – hauptsächlich durch 
Zuschüsse – Maßnahmen finanziert, die 
dem Code „Unterstützung von Selbst -
ständigkeit und Unternehmensgrün -
dungen“6 zugeordnet wurden. Diese 
finanzielle Unterstützung belief sich 
insgesamt auf rund 2,4 Milliarden Euro. 
Es sind jedoch keine Informationen 
darüber verfügbar, welcher Anteil dieser 
Zuschussfinanzierung auf Kleinstunter -
nehmer entfiel. Demgegenüber waren 
die ESF -Finanzierungsinstrumente, die 
Unterstützung für Kleinstunternehmer 
boten, zum Ende des Jahres 2013 mit 
Mitteln in Höhe von 680 Millionen Euro 
ausgestattet7.4 Artikel 162 des Vertrags über 
die Arbeitsweise der EU.
5 Empfehlung der 
Kommission 2008/867/EG vom 
3. Oktober 2008 zur aktiven 
Eingliederung der aus dem 
Arbeitsmarkt ausgegrenzten 
Personen (ABl. L 307 vom 
18.11.2008, S. 11); 
SEC(2010) 1564 final vom 
16. Dezember 2010, List of key 
initiatives  (Liste der zentralen 
Initiativen).
6 Diese Schätzung beruht auf 
einer Analyse der Ausgaben 
im Rahmen von 86 Codes, die 
von der Kommission für die 
Berichterstattung der 
Mitgliedstaaten gemäß 
Anhang II der Verordnung 
(EG) Nr. 1828/2006 der 
Kommission vom 8. Dezem -
ber 2006 zur Festlegung von 
Durchführungsvorschriften 
zur Verordnung 
(EG) Nr. 1083/2006 des Rates 
mit allgemeinen Bestimmun -
gen über den Europäischen 
Fonds für regionale Entwick -
lung, den Europäischen 
Sozialfonds und den 
Kohäsionsfonds und der 
Verordnung 
(EG) Nr. 1080/2006 des Europä -
ischen Parlaments und des 
Rates über den Europäischen 
Fonds für regionale Entwick -
lung (ABl. L 371 vom 
27.12.2006, S. 1) festgelegt 
wurden, und insbesondere 
einer Analyse der Ausgaben 
im Rahmen von Code 68 
„Unterstützung von 
Selbstständigkeit und 
Unternehmensgründungen“.Welche Arten von Kleinstunternehmern profitierten von der Unterstützung durch 
die EU?
In einer Kleinstadt in der Woiwodschaft Opole (Polen) erhielt eine Kleinstunternehmerin im Rahmen eines 
ESF-Projekts einen Zuschuss  in Höhe von 40 000 Złoty (etwa 9 500 Euro) als Unterstützung für die Gründung eines 
Innenspielplatzes und eines Bekleidungsgeschäfts.
Im Bundesland Bayern (Deutschland) erhielt ein Kleinstunternehmer einen Mikrokredit in Höhe von 7 000 Euro zur 
Finanzierung einer neuen Musikanlage, um damit mehr Gäste für seine am Seeufer gelegene Bar zu gewinnen. Das 
Darlehen  wurde mit Unterstützung des ESF von einem Finanzintermediär zur Verfügung gestellt.
Auf der Insel Kreta (Griechenland) verwendete ein Kleinstunternehmer einen Betriebsmittelkredit in Höhe von 
5 000 Euro, um seinen Stadtkiosk auszubauen. Dieser Mikrokredit wurde von einer lokalen Bank gegen eine 
Garantie  des EPMF bereitgestellt.Kasten 1
7 Die im Wege von Mikrokrediten geleistete Unterstützung in Höhe von 680 Millionen Euro ist 
teilweise, jedoch nicht ausschließlich in den ESF -Ausgaben in Höhe von 2,4 Milliarden Euro zur 
Unterstützung der Selbstständigkeit enthalten.
10 Einleitung
8 Beschluss Nr. 283/2010/EU des 
Europäischen Parlaments und 
des Rates vom 25. März 2010 
über die Einrichtung eines 
europäischen Progress-
Mikrofinanzierungsinstruments 
für Beschäftigung und soziale 
Eingliederung (ABl. L 87 vom 
7.4.2010, S. 1).
9 SEC(2009) 907 vom 
2. Juli 2009.
10 Belgien, Bulgarien, Dänemark, 
Irland, Griechenland, Spanien, 
Frankreich, Kroatien, Italien, 
Zypern, Litauen, Niederlande, 
Österreich, Polen, Portugal, 
Rumänien, Slowenien, 
Slowakei, Schweden und 
Vereinigtes Königreich.
11 COM(2014) 639 final vom 
20. Oktober 2014, „Umsetzung 
des europäischen Progress-
Mikrofinanzierungsinstruments 
– 2013“.
12 Verordnung (EU) Nr. 1296/2013 
des Europäischen Parlaments 
und des Rates vom 
11. Dezember 2013 über ein 
Programm der Europäischen 
Union für Beschäftigung und 
soziale Innovation („EaSI“) und 
zur Änderung des Beschlusses 
Nr. 283/2010/EU über die 
Einrichtung eines 
europäischen Progress-
Mikrofinanzierungsinstruments 
für Beschäftigung und soziale 
Eingliederung (ABl. L 347 vom 
20.12.2013, S. 238).Europäisches Progress -Mik -
rofinanzierungsinstrument
10 
Mit dem EPMF soll der Zugang zur Mik -
rofinanzierung für bestimmte Personen, 
wie Arbeitslose sowie sonstige schutz -
bedürftige Personen, die im Hinblick 
auf ihren Zugang zum herkömmlichen 
Kreditmarkt in einer benachteiligten 
Situation sind, und für Kleinstunterneh -
men vergrößert werden8. Es wird im 
Auftrag der Kommission vom Europäi -
schen Investitionsfonds (EIF) umgesetzt, 
der bei mit Finanzmitteln ausgestatteten 
Instrumenten als Fondsmanager und 
bei Garantien als betraute Einrichtung 
fungiert.
11 
Der Beschluss des Europäischen Parla -
ments und des Rates über die Einrich -
tung des EPMF beruhte auf einer von der 
Kommission durchgeführten Ex -ante -Be-
wertung. Dieses Dokument enthält die 
Schlussfolgerung, dass zusätzlich zu den 
bereits vorhandenen EU -Instrumenten 
eine innerhalb des EU -Haushalts an -
gesiedelte Mikrofinanzierungsfazilität 
geschaffen werden sollte9.
12 
Im Zeitraum 2010-2013 war das EPMF 
mit Finanzmitteln in Höhe von 203 Milli -
onen Euro (103 Millionen Euro aus dem 
EU-Haushalt und 100 Millionen Euro von 
der EIB) ausgestattet: 25 Millionen Euro 
(12 % der Gesamtsumme) waren für 
Garantien und 178 Millionen Euro (88 %) 
für Darlehensfinanzierungen bestimmt. 
Die EPMF -Finanzierungsinstrumente leis -
ten Kleinstunternehmern keine direkte 
finanzielle Unterstützung, sondern 
unterstützen Finanzintermediäre durch 
Darlehen und/oder Garantien.13 
Der EIF wählt die Banken oder sonstigen 
Finanzintermediäre aus, die daran inte -
ressiert sind, Unterstützung für Kleinst -
unternehmer zu möglichst marktnahen 
Konditionen bereitzustellen. Diese 
Intermediäre gewähren förderfähigen 
Endempfängern Darlehen zu Vorzugsbe -
dingungen (im Vergleich zu den Markt -
bedingungen für Darlehensnehmer mit 
ähnlichem Kreditrisiko).
14 
Zum 30. Juni 2014 waren 55 Banken oder 
sonstige Finanzintermediäre in 20 Mit -
gliedstaaten ausgewählt10 und mehr 
als 23 000 Mikrokredite im Wert von 
208 Millionen Euro an Kleinstunterneh -
mer ausgezahlt worden11.
15 
Im Programmplanungszeitraum 2014-
2020 wird das EPMF schrittweise durch 
eines der drei Unterprogramme des 
EU-Programms für Beschäftigung und 
soziale Innovation (EaSI) ersetzt12.
16 
Die Bereitstellung der Unterstützung der 
EU für Kleinstunternehmer durch ESF -Zu-
schüsse, ESF -Finanzierungsinstrumente 
und das EPMF wird in Abbildung 1  
veranschaulicht.
11 Einleitung Abbildung 1Unterstützung der EU für Kleinstunternehmer durch ESF -Zuschüsse, 
ESF -Finanzierungsinstrumente und das EPMF (schematisierte Darstellung)
Quelle:  Europäischer Rechnungshof.Kleinstunternehmer
(Endempfänger)Nationale Haushalte EU-Haushalt EIB-Haushalt
Operationelle Programme des Europäischen Sozialfonds (ESF-OP), 
die von der Kommission und den Verwaltungsbehörden
der Mitgliedstaaten umgesetzt werden
Zuschüsse Finanzierungsinstrumente Finanzierungsinstrumente
Finanzintermediäre 
(einschl. Banken) Finanzintermediäre
(einschl. Banken)ProjektverwalterESF EPMF
Europäisches Progress-Mikroﬁnanzierungs-
instrument (EPMF), das im Auftrag
der Kommission vom EIF umgesetzt wirdfür Garantien für Darlehen
12
 Prüfungsumfang 
und Prüfungsansatz
13 Die Projekte wurden auf der 
Ebene der Verwaltungsbehör -
de oder zwischengeschalteten 
Stelle (im Fall von Zuschüssen) 
oder des Finanzintermediärs 
(im Fall von Finanzierungsinst -
rumenten) geprüft.
14 Deutschland (fünf Projekte), 
Griechenland (sechs Projekte), 
Italien (vier Projekte), Polen 
(acht Projekte) und Rumänien 
(vier Projekte).
15 Belgien, Bulgarien, 
Tschechische Republik, 
Estland, Spanien, Frankreich, 
Lettland, Litauen, Malta, 
Portugal, Slowenien, Slowakei, 
Finnland und Vereinigtes 
Königreich.
16 Es gingen Antworten von 
16 Verwaltungsbehörden aus 
14 Mitgliedstaaten ein, die sich 
auf 19 OP bezogen.17 
Im Rahmen dieser Prüfung ging der 
Hof der Frage nach, ob dem Bedarf von 
Kleinstunternehmern mit der finanziellen 
Unterstützung aus dem Europäischen 
Sozialfonds (ESF) und dem Europäischen 
Progress- Mikrofinanzierungsinstrument 
(EPMF) entsprochen wurde. Der Hof 
untersuchte insbesondere, ob
 – die EU -Unterstützung so program -
miert und konzipiert wurde, dass 
sie dem tatsächlichen Bedarf von 
Kleinstunternehmern entsprach;
 – robuste Systeme für die Leistungs -
berichterstattung vorhanden waren;
 – ausreichende Informationen zu den 
Umsetzungskosten der verschiede -
nen EU -Finanzierungsmechanismen 
zur Unterstützung von Kleinstunter -
nehmern verfügbar sind.
18 
Die Prüfungsergebnisse beruhen auf
 – der Untersuchung von Unterlagen 
auf der Ebene der Kommission und 
der Mitgliedstaaten (für den ESF) 
und des EIF (für das EPMF);
 – der Untersuchung einer Stichpro -
be von 27 Projekten13, mit denen 
finanzielle Unterstützung für 
Kleinstunternehmer bereitgestellt 
wurde: 14 Zuschüsse und sechs 
Finanzierungsinstrumente (drei Dar -
lehens- und drei Garantiefonds) aus 
sechs ESF -OP sowie sieben Finanzie -
rungsinstrumente des EPMF (zwei 
Instrumente für Darlehen und fünf 
Instrumente für Garantien). Diese 
Projekte, auf die Mittelbindungen in 
Höhe von etwa 1,6 Milliarden Euro 
und Zahlungen in Höhe von etwa 
1,2 Milliarden Euro entfallen, wurden 
in fünf Mitgliedstaaten14 (Deutsch -
land, Griechenland, Italien, Polen 
und Rumänien) durchgeführt und 
waren bis zum Ende des Jahres 2013 
entweder teilweise oder vollständig 
abgeschlossen (siehe Tabelle 1 ); – Befragungen von Sachverständigen 
auf diesem Gebiet;
 – der Analyse von Akten der Klien -
ten (Begünstigte der Zuschüsse 
und Kreditnehmer) auf der Ebe -
ne der Banken und sonstigen 
Finanzintermediäre;
 – einer Erhebung bei 18 weiteren 
Verwaltungsbehörden in 14 Mit -
gliedstaaten15, die für 22 ESF -OP mit 
Ausgaben für die Selbstständigkeit 
und Unternehmensgründungen 
verantwortlich sind. Die Antwortrate 
bei der Erhebung betrug 89 %16, und 
die Antworten lieferten Rückmel -
dungen zu den Erfahrungen der 
Verwaltungsbehörden im Zusam -
menhang mit den Maßnahmen zur 
finanziellen Unterstützung von 
Kleinstunternehmern. Der Hof analy -
sierte die Antworten von elf Verwal -
tungsbehörden aus zehn Mitglied -
staaten, die erklärten, dass in ihren 
OP Maßnahmen für Kleinstunterneh -
mer enthalten waren.
13 Prüfungsumfang und Prüfungsansatz Tabelle 1Öffentliche Finanzmittel, die bei den vom Hof untersuchten Projekten (bis zum 
Ende des Jahres 2013) verwendet wurden, um Kleinstunternehmer beim Zugang zu 
Finanzierungen zu unterstützen (in Millionen Euro)
MitgliedstaatESF EPMF
Insgesamt
Zuschüsse Garantien Darlehen Garantien Darlehen
Deutschland 665,8 100,0 765,8
Griechenland 368,9 0,8 369,7
Italien 9,1 13,9 9,5 32,5
Polen 21,0 11,6 7,9 40,5
Rumänien 1,7 6,2 18,9 26,8
Insgesamt 1 066,5 13,9 121,1 14,9 18,9 1 235,3
Quelle: Analyse des Hofes, Dezember 2013.
14
 Bemerkungen
17 Bulgarien, Tschechische 
Republik, Estland, Frankreich 
(Festland, Martinique), 
Lettland, Litauen, Portugal 
(Madeira), Slowenien, Slowakei 
und Finnland.Programmierung und 
Konzeption der 
EU-Unterstützung für 
Kleinstunternehmer
19 
Die Konzeption von Finanzierungsins -
trumenten, mit denen ein bestimmtes 
politisches Ziel verwirklicht werden soll, 
ist eine Aufgabe, die mit großen Heraus -
forderungen verbunden ist. Wichtig in 
diesem Zusammenhang ist es sicherzu -
stellen, dass Art und Form der Unterstüt -
zung (Zuschüsse oder Finanzierungsinst -
rumente) sowie die verfügbaren Beträge 
dem tatsächlichen Bedarf der potenziel -
len Begünstigten entsprechen.
20 
Der Hof überprüfte daher, ob
 – für den ESF Bedarfsermittlungen 
vorgenommen worden waren, um 
den allgemeinen Umfang und die 
Art der Unterstützungsmaßnahmen, 
die Kleinstunternehmern angebo -
ten wurden, zu bestimmen, und 
ob bei Finanzierungsinstrumenten 
angemessene Investitionsstrategien 
und Risikomanagementverfahren 
zur Vermeidung einer Über- oder 
Unterdimensionierung der Fonds 
vorhanden waren und ob eine Politik 
für den Ausstieg und/oder Liquida -
tionsvorschriften festgelegt worden 
waren;
 – ein robustes Risikomanagementsys -
tem für Finanzierungsinstrumente, 
die im Rahmen des EPMF finanziert 
wurden, eingerichtet wurde und 
insbesondere, ob die erforderliche 
Beurteilung des notleidenden Kredit -
portfolios durchgeführt worden war;
 – es bei den vom ESF oder EPMF finan -
zierten Finanzierungsinstrumenten 
gelungen ist, zusätzliche private 
Finanzmittel einzuwerben; hierzu 
wurde die erzielte Hebelwirkung 
berechnet.Mangel an spezifischen 
Bedarfsermittlungen und 
sachgemäßen Risikomanage -
mentsystemen für die Unter -
stützung von Kleinstunter -
nehmern aus dem ESF
Der Bedarf von 
Kleinstunternehmern wurde 
von den Verwaltungsbehörden 
in der Konzeptionsphase der 
geprüften operationellen 
Programme des ESF nicht 
spezifisch berücksichtigt
21 
Die Prüfung des Hofes ergab, dass die 
ESF- Verwaltungsbehörden der unter -
suchten OP vor der Zuweisung der 
Finanzmittel und der Festlegung der am 
besten geeigneten Verwendung dieser 
Finanzmittel keine Bewertung des spe -
zifischen Bedarfs von Kleinstunterneh -
mern vornahmen.
22 
In ihren Antworten auf die Erhebung des 
Hofes gaben elf Verwaltungsbehörden 
aus zehn Mitgliedstaaten17 an, dass ihre 
ESF-OP Unterstützungsmaßnahmen für 
Kleinstunternehmer enthielten. Die Ana -
lyse des Hofes ergab jedoch, dass keine 
dieser elf Verwaltungsbehörden vor der 
Genehmigung des OP den spezifischen 
Bedarf von Kleinstunternehmern ermit -
telt hatte. Dies war auch bei sämtlichen 
OP in den fünf Mitgliedstaaten der Fall, 
in denen der Hof konkrete Projekte 
untersuchte. Der Hof stellt fest, dass die 
Mitgliedstaaten im Programmplanungs -
zeitraum 2007-2013 nicht verordnungs -
rechtlich verpflichtet waren, solche 
Bedarfsermittlungen vorzunehmen.
15 Bemerkungen
19 Artikel 43 der Verordnung 
(EG) Nr. 1828/2006 der 
Kommission.23 
Kasten 2  enthält ein – nicht in der 
geprüften Stichprobe enthaltenes – 
Beispiel, bei dem eine robuste Bedarfs -
ermittlung vorgenommen wurde, um 
den Bedarf an gezielten Unterstützungs -
maßnahmen für Kleinstunternehmer zu 
ermitteln.
Bei drei der sechs untersuchten 
ESF -Finanzierungsinstrumente 
waren keine 
Investitionsstrategien 
vorhanden
24 
Im Allgemeinen erhalten ESF -Finan -
zierungsinstrumente nach Einrichtung 
ihrer rechtlichen Struktur als Beitrag zu 
ihrer Mittelausstattung eine Zahlung 
aus dem OP . Diese Mittel werden von 
ihnen anschließend zur Unterstützung 
von Projekten verwendet, die in den 
Anwendungsbereich des operationel -
len Programms fallen (d. h. Bereitstel -
lung von Darlehen und Garantien an 
Endempfänger). Gemäß den verord -
nungsrechtlichen Anforderungen für ESF-Finanzierungsinstrumente muss 
deshalb für jeden Fonds eine Investiti -
onsstrategie ausgearbeitet werden. Bei 
ESF-Finanzierungsinstrumenten beinhal -
tet die Investitionsstrategie19 zudem eine 
Analyse der potenziellen Zielgruppe, 
um eine über- oder unterdimensionierte 
Ausstattung des Fonds zu vermeiden.Beispiel für eine Studie zur Ermittlung des Bedarfs an einer spezifischen 
Unterstützungsmaßnahme für Kleinstunternehmer
Im Bundesland Brandenburg in Deutschland wurde im Jahr 2006 eine Studie durchgeführt, um den spezifischen 
Bedarf neu gegründeter Unternehmen zu ermitteln18 und insbesondere die Angemessenheit der von Banken für 
Kleinstunternehmer erbrachten Finanzdienstleistungen zu bewerten.
Diese Studie beruhte auf einer qualitativen und quantitativen Bewertung des Angebots an und der Nachfrage nach 
Mikrofinanzierung in dieser Region.
Darin wurde festgestellt, i) dass die Bereitstellung von Finanzdienstleistungen für Kleinstunternehmer, insbesonde -
re von kleinen Darlehen bis zu einer Höhe von 10 000 Euro, für traditionelle Banken nicht attraktiv war und ii) dass 
die bestehenden Initiativen für finanzielle Unterstützung (z. B. staatlich bezuschusste Darlehen) keine geeigneten 
Alternativen für Kleinstunternehmer darstellten.
18 Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ , früher GTZ GmbH), Microfinance in Europe – Regional Case Studies from France, 
Germany and Greece  (Mikrofinanzierung in Europa – Regionale Fallstudien aus Frankreich, Deutschland und Griechenland), S. 13-15 (vom ESF 
kofinanzierter Bericht).Kasten 2
16 Bemerkungen
20 Leitfaden für die 
Finanzierungsinstrumente 
gemäß Artikel 44 der 
Verordnung 
(EG) Nr. 1083/2006 des Rates, 
COCOF_10-0014-04-DE, 
21. Februar 2011, Artikel 4.1.6.25 
Bei drei der sechs geprüften ESF -Finan -
zierungsinstrumente – in Polen und in 
Italien (Kalabrien) – stellte der Hof fest, 
dass keine Investitionsstrategie entwi -
ckelt worden war (siehe Tabelle 2 ).
Unzureichende 
Risikomanagementsysteme bei 
fünf der sechs untersuchten 
ESF -Finanzierungsinstrumente
26 
Zusätzlich zu einer im Vorfeld erfolgen -
den Bedarfsermittlung sollten Fonds -
manager auch angemessene Risikoma -
nagementverfahren einrichten. Hierzu 
gehört insbesondere eine Analyse des 
notleidenden Kreditportfolios des Finan -
zierungsinstruments, um die Angemes -
senheit der Ausstattung des Fonds zu 
bewerten und insbesondere festzustel -
len, ob potenzielle Verluste bei Darlehen und Garantien gedeckt werden können. 
Gemäß dem an die Mitgliedstaaten ge -
richteten Leitfaden der Kommission20 für 
den Programmplanungszeitraum 2007-
2013 werden mit der Durchführung 
einer derartigen Analyse die Grundsätze 
der wirtschaftlichen Haushaltsführung 
eingehalten.Tabelle 2Vorhandensein einer Investitionsstrategie, von Risikomanagementsystemen 
und einer Politik für den Ausstieg/Liquidationsvorschriften bei den geprüften 
ESF -Finanzierungsinstrumenten
Geprüfte ESF-Finanzierungsinst -
rumente (Mitgliedstaaten)Investitionsstrategie Risikomanagementsysteme 
(PAR-Analyse)Politik für den Ausstieg/
Liquidationsvorschriften
Finanzierungsinstrument A  
(Deutschland) ja nein ja
Finanzierungsinstrument B  
(Italien)nein nein nein
Finanzierungsinstrument C  
(Italien)nein nein nein
Finanzierungsinstrument D  
(Italien)ja nein nein
Finanzierungsinstrument E  
(Polen)ja ja ja
Finanzierungsinstrument F  
(Polen)nein nein ja
Quelle:  Analyse des Hofes (2014).
17 Bemerkungen
21 Artikel 43 Absatz 2 der 
Verordnung (EG) Nr. 1828/2006 
der Kommission.
23 Artikel 43 Absatz 2 der 
Verordnung (EG) Nr. 1828/2006 
der Kommission.27 
Der Hof stellte fest, dass eine Analy -
se des notleidenden Kreditportfolios 
nur bei einem der sechs vom Hof 
untersuchten ESF- Finanzierungsinst -
rumente vorgenommen worden war 
(siehe  Tabelle 2 ), und im Fall von Italien 
vertritt der Hof die Auffassung, dass die 
drei geprüften ESF- Finanzierungsinstru -
mente erheblich überdimensioniert sind 
(siehe  Kasten 3 ).28 
Gemäß der Verordnung müssen unge -
nutzte Mittel von Finanzierungsinstru -
menten bei Schließung in den EU -Haus -
halt zurückfließen21.
Schwachstellen im 
Zusammenhang mit der Politik 
für den Ausstieg und den 
Liquidationsvorschriften für 
ESF -Finanzierungsinstrumente
29 
Der Hof bewertete auch, ob die Verwal -
tungsbehörden gemäß den geltenden 
Vorschriften23 für ESF -Finanzierungsin -
strumente eine Politik für den Ausstieg 
und/oder Liquidationsvorschriften 
festgelegt hatten. Der Zweck dieser 
Regelungen und Vorschriften besteht 
darin, eine solide und ordnungsgemäße 
Liquidation zum Zeitpunkt der Schlie -
ßung des Fonds sicherzustellen.30 
Der Hof stellte fest, dass bei drei der 
sechs untersuchten ESF- Finanzierungs -
instrumente (zwei in Kampanien und 
eines in Kalabrien) keine Politik für den 
Ausstieg und/oder Liquidationsvorschrif -
ten vorhanden waren.Beispiel für überdimensionierte ESF -Finanzierungsinstrumente
Bis zum Ende des Jahres 2013 erreichten die Auszahlungen an Kleinstunternehmer einen Anteil von 9,5 % der Ge -
samtausstattung des Darlehensfonds in Kampanien (der im Dezember 2009 eingerichtet worden war), während sie 
bei den zwei Garantiefonds in Kalabrien (die im September und November 2012 eingerichtet worden waren) einem 
Anteil von 0 % und 26,7 % entsprachen.
Damit die Vorschrift über die Zuschussfähigkeit der Ausgaben beachtet wird, muss die Unterstützung bis zum 
31. Dezember 2015 ausgezahlt werden22. Es ist unwahrscheinlich, dass die verbleibenden Finanzmittel bis zum Ende 
des Jahres 2015 Kleinstunternehmer erreichen werden.
22 Das Ende des Förderzeitraums gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 ist gegenwärtig Gegenstand von Diskussionen.Kasten 3
18 Bemerkungen
24 Eine Hebelwirkung von unter 
1,0 ist möglich, wenn ein Teil 
der Mittelausstattung für 
Verwaltungsgebühren 
verwendet wurde.Allgemein zufriedenstel -
lende organisatorische 
Modalitäten beim EPMF
31 
Die Finanzierungsinstrumente sind beim 
EPMF anders organisiert als beim ESF. 
EPMF -Finanzintermediäre (wie beispiels -
weise Banken) müssen die Finanzmittel 
für ihre Finanzierungsinstrumente beim 
EIF beantragen. Falls bei den Finanzin -
termediären keine Nachfrage nach Dar -
lehen oder Garantien besteht, rufen sie 
die EIF -Finanzmittel ganz einfach nicht 
ab. Deshalb ist eine spezifische regionale 
Bedarfsermittlung nicht erforderlich.
32 
Zudem muss sich jeder Finanzintermedi -
är nach Maßgabe der EPMF -Vorschriften 
einer standardisierten Sorgfaltsprüfung 
(due diligence ) unterziehen, die vom EIF 
durchgeführt wird. Diese beinhaltet 
eine Bewertung der Risikomanagement -
systeme, einschließlich der Verfahren 
in Bezug auf notleidende Kreditportfo -
lios. Das Portfolio und die betreffende 
Ausfallquote werden in der Folge vom 
Finanzintermediär überwacht und regel -
mäßig an den EIF gemeldet. Spezifische 
Vorschriften zu diesen Überwachungs- 
und Berichterstattungsmodalitäten 
bilden einen festen Bestandteil des 
Vertrags zwischen dem EIF und dem 
Finanzintermediär.
33 
Der Hof stellte fest, dass die erforderli -
chen Analysen des notleidenden Kredit -
portfolios bei allen sieben untersuchten 
EPMF- Finanzierungsinstrumenten 
durchgeführt worden waren. Obwohl 
Mikrofinanzierungstätigkeiten von Natur 
aus mit einem hohen Risiko verbunden 
sind, ergab die Analyse des Hofes, dass 
das notleidende Kreditportfolio bei 
einem Darlehensfonds in Rumänien im 
Vergleich zu ähnlichen Fonds gering war. 
Bei dem Portfolio des Fonds, der seit 
März 2012 eingesetzt werden konnte, bestand ein Ausfallrisiko von 0,3 %, und 
zum 30. September 2013 waren keine 
Abschreibungen vorgenommen worden.
Bei den meisten ESF -Finan -
zierungsinstrumenten wur -
den keine privaten Finanz -
mittel eingeworben
34 
Im Vergleich zu Zuschüssen besteht 
einer der Vorteile des Einsatzes von 
Finanzierungsinstrumenten darin, dass 
dabei die Möglichkeit besteht, zusätzlich 
zu öffentlichen Finanzmitteln (aus dem 
EU-Haushalt und nationalen Haushalten) 
auch private Finanzmittel einzuwerben. 
Dies wird auch als Hebelwirkung be -
zeichnet, die als Verhältnis zwischen den 
insgesamt verfügbaren Finanzmitteln 
und den öffentlichen Finanzmitteln ge -
messen wird. Liegt die Hebelwirkung bei 
mehr als 1, konnten private Finanzmittel 
eingeworben werden. Der Hof unter -
suchte, ob es bei den Finanzierungsins -
trumenten, die im Rahmen des ESF oder 
EPMF zur Unterstützung von Kleinstun -
ternehmern eingesetzt wurden, gelun -
gen war, zusätzlich zu den öffentlichen 
Finanzmitteln auch private Finanzmittel 
heranzuziehen.
35 
Die Analyse des Hofes ergab, dass 
nur bei einem der sechs geprüften 
ESF-Finanzierungsinstrumente – einem 
Garantiefonds in Italien (Kalabrien) mit 
einer Hebelwirkung von 1,2 – zusätzliche 
private Finanzmittel eingeworben wor -
den waren. Bei vier der sechs Instrumen -
te lag überhaupt keine Hebelwirkung 
vor, da die entsprechende Kennzahl 
höchstens bei 1 lag24. Für das letzte Ins -
trument, einen weiteren Garantiefonds 
in Italien (Kalabrien), war es der Verwal -
tungsbehörde nicht möglich, Informatio -
nen zur Hebelwirkung vorzulegen.
19 Bemerkungen
36 
Im Hinblick auf quantitative Ziele be -
merkt der Hof, dass die Festlegung eines 
Zielwerts für die Hebelwirkung während 
des Programmplanungszeitraums 2007-
2013 keine verordnungsrechtliche 
Verpflichtung war. Er stellt jedoch fest, 
dass bei Einrichtung der Fonds nur bei 
den zwei italienischen Garantiefonds 
Zielwerte für die Hebelwirkung oberhalb 
von 1,0 festgelegt worden waren (bei 
Schließung der Fonds im Jahr 2015 sollte 
ein Wert von 1,25 erreicht werden). In 
sämtlichen anderen Fällen waren entwe -
der keine Informationen verfügbar oder 
beim Zielwert für die Hebelwirkung war 
keine Einwerbung von privaten Finanz -
mitteln vorgesehen.Bei den EPMF -Finanzie -
rungsinstrumenten wurden 
einige private Finanzmittel 
eingeworben
37 
Der Hof stellte fest, dass bei allen sieben 
zum Zeitpunkt der Prüfung umgesetz -
ten EPMF- Finanzierungsinstrumenten 
zusätzliche private Finanzmittel einge -
worben worden waren (siehe Tabelle 3 ). 
Hinsichtlich der Garantien wurden die 
Zielwerte für die Hebelwirkung in einem 
von sieben Fällen genau erreicht und in 
zwei Fällen verfehlt. Bei zwei anderen 
ist die Erreichung der ursprünglichen 
Zielwerte unwahrscheinlich, da der Un -
terschied zwischen dem gegenwärtigen 
Wert und dem Zielwert zu groß ist, um 
bis zum Zieldatum Mitte 2015 zu entfal -
len. Bei den beiden Fällen mit einem Mi -
krokreditportfolio waren keine Zielwerte 
vorgegeben worden. Nach Angaben der 
Kommission wird nach dem Abschluss 
des EPMF frühestens im Jahr 2020 eine 
endgültige Bewertung in Bezug auf die 
Erreichung des für den EPMF insgesamt 
angestrebten Zielwerts für die Hebelwir -
kung durchgeführt.Tabelle 3Hebelwirkung der untersuchten EPMF -Finanzierungsinstrumente
Einrichtung 
(Mitgliedstaat)Beschreibung des ProjektsHebelwirkung
ZieldatumPrivate Finanzmittel 
(Millionen Euro )ZielwertTatsächlich 
(31.12.2013)
Einrichtung 1 
(Griechenland)Garantie für Mikrokreditportfolio 7, 47 1,33 18.12.2014 0,3
Einrichtung  2 (Rumänien) Mikrokreditportfolio Nicht spezifiziert 1,25120.3.2014 2,4
Einrichtung  3 (Rumänien) Mikrokreditportfolio Nicht spezifiziert 1,18 16.5.2013 1,7
Einrichtung  4 (Rumänien) Garantie für Mikrokreditportfolio 8,33 1,38 29.12.2013 2,4
Einrichtung  5 (Polen) Garantie für Mikrokreditportfolio 9,13 9,13 30.3.2013 55,2
Einrichtung  6 (Polen) Garantie für Mikrokreditportfolio 6,67 1,33 27.6. 2015 0,3
Einrichtung  7 (Polen) Garantie für Mikrokreditportfolio 7, 5 8 1,33 27.6. 2015 0,1
1 Tatsächlicher Zeitpunkt der Hebelwirkung ist der 30.9.2013.
Quelle:  Analyse des Hofes auf der Grundlage von Daten des EIF (2013).
20 Bemerkungen
25 Artikel 20 Absatz 2 der 
Verordnung (EG) 
Nr. 1828/2006 der 
Kommission.
26 Europäischer Verhaltenskodex 
für die Vergabe von 
Mikrokrediten; CGAP , The 
Smart Campaign  (Center for 
Financial Inclusion), Universal 
Standards for Social 
Performance Management  
(Social Performance Task 
Force).Überwachungs- und 
Leistungsberichterstat-
tungs  systeme
38 
Der Hof bewertete erstens die Relevanz 
des von den Mitgliedstaaten und vom 
EPMF eingerichteten Systems für die 
Leistungsberichterstattung und ging 
zweitens – bei den in der Stichprobe 
enthaltenen Projekten – der Frage nach, 
ob davon auszugehen ist, dass sie Klein -
stunternehmer und insbesondere zuvor 
arbeitslose Personen unterstützt haben. 
Der Hof stellt fest, dass im Programmpla -
nungszeitraum 2007-2013 die Über -
wachung beim ESF auf der Ebene der 
Prioritätsachsen und nicht auf Projekt -
ebene stattfand25.
39 
Bei der finanziellen Unterstützung der 
EU für Kleinstunternehmer besteht das 
oberste Ziel darin, nachhaltige Unter -
nehmen und Arbeitsplätze zu schaffen 
oder weiter auszubauen und Arbeitslo -
sigkeit zu verhindern oder zu überwin -
den. Der Hof prüfte daher, ob die folgen -
den Informationen vom ESF oder EPMF 
gemeldet wurden, da diese Leistungsin -
dikatoren auch im Verhaltenskodex der 
Kommission und von Sachverständigen -
organisationen im Bereich der Mikrofi -
nanzierung empfohlen werden26:
 – Informationen zum sozialen Pro -
fil (z. B. Bildung, Alter, Ort oder 
Zugehörigkeit zu besonders 
schutzbedürftigen Gruppen wie 
Arbeitslosen, Menschen mit Behin -
derungen, ethnischen Minderheiten 
oder Zuwanderern) der Empfänger 
von finanzieller Unterstützung für 
Kleinstunternehmer; – Informationen zur Überlebensquote 
von Kleinstunternehmen nach einem 
bestimmten Zeitraum nach dem Ende 
der Unterstützung (z. B. zwei Jahre).
40 
Diese Bewertung erfolgte auf der 
Grundlage der Prüfung von Projekten 
an Ort und Stelle, der Antworten im 
Rahmen der Erhebung des Hofes und 
einer Durchsicht der jährlichen Durch -
führungsberichte, die von den Verwal -
tungsbehörden für die 17 in der Prüfung 
erfassten ESF- OP bei der Kommission 
eingereicht wurden.
Begrenzte Informationen zu 
Zielgruppenerreichung und 
Überlebensquoten bei den 
ESF- OP
41 
Die Analyse des Hofes ergab Folgendes:
 – Bei elf von 17 (65 %) untersuchten 
operationellen Programmen des ESF 
waren keine Informationen darüber 
verfügbar, ob die Empfänger von fi -
nanzieller Unterstützung für Kleinst -
unternehmer zu einer schutzbe -
dürftigen Gruppe gehörten. Bei den 
anderen sechs Programmen werden 
die Informationen als teilweise vor -
handen eingestuft, da sie nur für die 
Projekte, bereitgestellt wurden, die 
spezifisch auf Arbeitslose abzielten. 
Zudem wurden die Informationen 
zum Profil der Empfänger bei den 
geprüften ESF- OP , sofern vorhanden, 
nicht systematisch überwacht.
 – Bei drei (Bulgarien, Deutschland 
und Finnland) von 17 ESF -OP (18 %) 
waren Informationen zu den Über -
lebensquoten vorhanden. Da keine 
zuverlässigen und robusten Leis -
tungsdaten zur Überlebensquote 
vorliegen, ist eine Bewertung der 
Nachhaltigkeit der Projekte bei den 
übrigen 14 OP nicht möglich.
21 Bemerkungen
27 Artikel 8 des Beschlusses 
Nr. 283/2010/EU.42 
Für diese Analyse wurde bei der Durch -
sicht der von den Verwaltungsbehörden 
bei der Kommission eingereichten jähr -
lichen Durchführungsberichte zu den 
OP Bestätigung erlangt. Diese Berichte 
enthalten ebenfalls nur sehr begrenzte 
oder gar keine Daten im Zusammen -
hang mit der EU -Unterstützung für 
Kleinstunternehmer.
43 
Angesichts dieser Einschränkungen bei 
den von den Mitgliedstaaten bereitge -
stellten Daten ist es der Kommission 
nicht möglich, einheitliche, aussage -
kräftige und zuverlässige Informationen 
zusammenzuführen, um die auf die 
ESF-Unterstützung von Kleinstunterneh -
mern zurückzuführenden Ergebnisse, 
insbesondere im Bereich der Integration, 
zu überwachen.
44 
Der Hof vertritt daher die Auffassung, 
dass es aufgrund des Mangels an ausrei -
chenden und zuverlässigen Leistungs -
daten nicht möglich ist, in Bezug auf die 
Frage, inwieweit die übergeordneten 
Ziele der finanziellen Unterstützung von 
Kleinstunternehmern aus dem ESF er -
reicht wurden, eine allgemeine Schluss -
folgerung zu ziehen.Vollständigere Informati -
onen zu Zielgruppenerrei -
chung und Überlebensquo -
ten bei den EPMF -Projekten
45 
Bei den sieben im Rahmen der Prüfung 
des Hofes untersuchten EPMF- Projekten 
wurden in allen Fällen Informationen da -
rüber zur Verfügung gestellt, ob mit den 
Projekten Kleinstunternehmer erreicht 
wurden. In den meisten Fällen enthielt 
die EPMF -Berichterstattung auch An -
gaben zum Profil der Empfänger der 
finanziellen Unterstützung für Kleinst -
unternehmer (wie beispielsweise zu 
Geschlecht, Bildung, Alter und Region). 
Daten zum vorherigen Erwerbsstatus 
der Endempfänger waren jedoch nur bei 
einem der sieben untersuchten EPMF- Fi-
nanzierungsinstrumente (in Griechen -
land) verfügbar.
46 
Bezüglich der Überlebensquoten wurde 
bei drei EPMF -Projekten eine Überle -
bensquote von 100 % und bei einem 
Projekt eine durchschnittliche Über -
lebensquote von 70 % gemeldet. Bei 
den drei anderen EPMF- Projekten ist 
eine derartige Berechnung aufgrund 
des Stands der Umsetzung noch nicht 
möglich.
47 
Insgesamt stellte der Hof fest, dass die 
Berichterstattung bei allen sieben unter -
suchten Projekten den Anforderungen 
des EPMF -Beschlusses27 entsprach und 
bessere Informationen lieferte, als sie für 
Finanzierungsinstrumente im Rahmen 
der geteilten Mittelverwaltung verfüg -
bar sind.
22 Bemerkungen
28 Empfehlung der Europäischen 
Kommission 2003/361/EG vom 
6. Mai 2003 betreffend die 
Definition der Kleinstunter -
nehmen sowie der kleinen 
und mittleren Unternehmen 
(ABl. L 124 vom 20.5.2003, 
S. 36).Kleinstunternehmer wurden 
erreicht, und bei etwa der 
Hälfte von ihnen handelte 
es sich um zuvor arbeitslose 
Personen
48 
Der Hof ging der Frage nach, ob davon 
auszugehen ist, dass Kleinstunternehmer 
und insbesondere Arbeitslose durch die 
in der Stichprobe enthaltenen Projekte 
unterstützt wurden. Ein erster Bewer -
tungsschritt bestand in der Überprü -
fung, ob die durchschnittliche Höhe der 
Unterstützung dem Bedarf von Kleinst -
unternehmern entsprach; der zweite 
Schritt war die Auswertung der Profile 
von Zuschussempfängern oder Begüns -
tigten von Finanzierungsinstrumenten.Die durchschnittliche 
finanzielle Unterstützung der 
EU entsprach dem Bedarf von 
Kleinstunternehmern
49 
Der Hof stellte fest, dass die durch -
schnittliche Höhe der Unterstützung 
bei allen 20 untersuchten ESF -Projekten 
außer bei einem unter oder knapp über 
der von der EU empfohlenen Ober -
grenze von 25 000 Euro28 lag. Bei allen 
sieben untersuchten EPMF- Projekten 
wurde die in der Rechtsgrundlage für 
das EPMF vorgegebene verbindliche 
Obergrenze von 25 000 Euro eingehalten 
(siehe Abbildung 2 ). Der Kommission 
zufolge belief sich ein EPMF -Darlehen 
zum 30. September 2014 durchschnitt -
lich auf 9 825 Euro bei Garantien und auf 
6 717 Euro bei Darlehensinstrumenten.Abbildung 2Durchschnittliche finanzielle Unterstützung der EU für Kleinstunternehmer je Projekt 
im Vergleich zu ausgewählten Schwellenwerten
Quelle:  Analyse des Hofes (2013) auf der Grundlage von Daten, die von den Verwaltungsbehörden (2013) und der Weltbank (2012) zur Verfügung 
gestellt wurden.
90
80
70
60
50
40
3020
10
-
Deutschland Italien Griechenland Polen RumänienCGAP „Armutsrisiko“
EU „Mikroﬁnanzierung“
ESF-Projekte
EPMF-Projektein Tausend Euro
23 Bemerkungen
29 Der CGAP -Schwellenwert 
entspricht dem 2,5-Fachen 
des Pro -Kopf -BNE in US -Dollar.50 
Der Hof stellt fest, dass bei der für 
jeden der 28 Mitgliedstaaten geltenden 
Obergrenze von 25 000 Euro die zwi -
schen ihnen bestehenden erheblichen 
Einkommens- und Vermögensunter -
schiede keine Berücksichtigung finden. 
Deshalb überprüfte der Hof, ob die 
Unterstützung unter einem nach dem 
BNE gewichteten Schwellenwert lag, bei 
dem das Ausmaß berücksichtigt wird, in 
dem die armutsgefährdete Bevölkerung 
erreicht wird (CGAP „Armutsrisiko“29). 
Diese zusätzliche Analyse zeigte, dass 
alle 27 Projekte unter der CGAP -Ober -
grenze lagen.
51 
Dies deutet darauf hin, dass der Umfang 
der einzelnen finanziellen Unterstüt -
zungsmaßnahmen als dem Bedarf von 
Kleinstunternehmern entsprechend 
gelten kann.
Nicht alle Projekte in der 
Stichprobe waren für 
Arbeitslose bestimmt
52 
Der Hof überprüfte zudem die Profile 
der Zuschussempfänger (auf der Ebene 
der Verwaltungsbehörden) oder die 
Profile der Klienten, die über ESF- und 
EPMF -Finanzierungsinstrumente finanzi -
elle Unterstützung erhalten hatten (auf 
der Ebene der Fondsmanager), um zu 
bewerten, inwieweit zuvor arbeitslose 
Kleinstunternehmer gezielt angespro -
chen worden waren.53 
Elf der 20 untersuchten ESF- Projekte 
(55 %) zielten auf Kleinstunternehmer 
ab, die zuvor arbeitslos gewesen waren. 
Hierzu gehören neun Projekte (45 %), die 
ausschließlich für Arbeitslose bestimmt 
waren (fünf in Griechenland, zwei in 
Polen, eines in Italien (Kampanien) und 
eines in Deutschland).
54 
Beim EPMF bildeten Endempfänger, die 
zuvor arbeitslos gewesen waren, bei 
einem der sieben untersuchten Pro -
jekte eine besondere Zielgruppe. Der 
Kommission zufolge zeigen jedoch die 
aggregierten Gesamtdaten für das EPMF 
(Stand: Ende September 2014), dass 58 % 
der aus dem EPMF finanziell unterstütz -
ten Selbstständigen zuvor arbeitslos 
waren und mehr als 60 % der aus dem 
EPMF geförderten Kleinstunternehmen 
neu gegründete Unternehmen waren. 
Dies lässt hinsichtlich der zuvor arbeits -
losen Kleinstunternehmer auf eine hohe 
Zielgruppenerreichung schließen.
24 Bemerkungen
30 Belgien, Tschechische 
Republik, Italien, Malta, Polen, 
Finnland und Vereinigtes 
Königreich.
31 GD Beschäftigung, Soziales 
und Integration, Jährlicher 
Tätigkeitsbericht 2013, S. 61 
(http://ec.europa.eu/atwork/
synthesis/aar/doc/empl_
aar_2013.pdf ).Informationen zu den 
Umsetzungskosten für die 
Unterstützung von 
Kleinstunternehmern 
durch die EU
55 
Im Hinblick auf die Umsetzungskosten 
für die Unterstützung von Kleinstun -
ternehmern durch die EU müssen zwei 
Elemente betrachtet werden: die öffent -
lichen Verwaltungskosten und die für 
die Finanzierungsinstrumente berech -
neten Kosten. Daher ging der Hof der 
Frage nach, ob der Kommission und den 
Mitgliedstaaten ausreichende Informati -
onen über diese Kosten vorliegen.
Unvollständige Informatio -
nen zu den Verwaltungskos -
ten für die Umsetzung der 
ESF- OP
56 
Die Kommission schätzte die Verwal -
tungskosten für die Umsetzung der OP 
im Jahr 2011 auf 3,2 % der insgesamt für 
den EFRE/KF und den ESF im Programm -
planungszeitraum 2007-2013 vorgese -
henen Finanzmittel. Dies umfasst die 
Kontrollkosten von schätzungsweise 
0,9 %, die sich auf die Überprüfungs-, 
Bescheinigungs- und Prüfungstätigkei -
ten der nationalen Behörden beziehen. 
Diese Schätzung beruht auf Zahlen, 
die von einzelnen Mitgliedstaaten30 für 
die OP des EFRE/KF und des ESF für die 
ersten Jahre des Programmplanungszeit -
raums 2007-2013 gemeldet wurden.57 
Auf dieser Grundlage31 schätzte die 
Generaldirektion Beschäftigung, Soziales 
und Integration in ihrem Jährlichen 
Tätigkeitsbericht für 2013 die Kosten 
auf der Ebene der Mitgliedstaaten auf 
rund 4,8 % des ESF -Haushalts für den 
Programmplanungszeitraum 2007-2013 
(umfasst die Kosten der Verwaltungs-, 
Bescheinigungs- und Prüfbehörden). 
Diese Schätzung beruhte auf den durch -
schnittlichen Kosten in den Mitgliedstaa -
ten, die zwischen 2 % und 13 % lagen. 
Zusätzlich beliefen sich die jährlichen 
Verwaltungskosten der Kommission 
insgesamt auf etwa 0,2 % der Gesamt -
mittel. Dies ergibt insgesamt geschätzte 
Verwaltungskosten für die Verwaltung 
und Kontrolle des ESF in Höhe von etwa 
5 % der jährlichen Haushaltsmittel. Eine 
Beschreibung der Hauptbestandteile 
der Verwaltungskosten findet sich in 
Kasten 4 .
58 
Abschließend stellt der Hof fest, dass die 
Kommission nicht über Vergleichsdaten 
zu den Verwaltungskosten für jeden 
Mitgliedstaat oder Finanzierungsme -
chanismus (d. h. Zuschüsse oder Finan -
zierungsinstrumente wie Darlehen oder 
Garantien) verfügt. Zudem wurden die 
verfügbaren Zahlen nur für die Finan -
zierungsinstrumente aktualisiert. Für die 
ESF-OP , die vom Hof in fünf Mitglied -
staaten untersucht wurden, waren keine 
Daten zu den tatsächlichen Verwaltungs -
kosten auf der Ebene der verschiedenen 
Verwaltungsbehörden verfügbar.
25 Bemerkungen
32 Gemäß Artikel 43 der 
Verordnung (EG) 
Nr. 1828/2006 der Kommission 
sind die Verwaltungskosten 
für ESF -Finanzierungsinstru -
mente jahresdurchschnittlich 
auf höchstens 4 % der 
gesamten Mittelausstattung 
des Fonds beschränkt, es sei 
denn, der Fondsmanager 
wurde auf der Grundlage einer 
Ausschreibung ausgewählt, so 
wie dies bei einem Fonds in 
Deutschland der Fall war.Unterschiede bei den Kosten, 
die für ESF -Finanzierungsins -
trumente berechnet wurden
59 
Hohe Kosten führen dazu, dass für die 
Kleinstunternehmer letztendlich weni -
ger Finanzmittel verfügbar sind und die 
Tragfähigkeit des Fonds, insbesondere 
im Fall von kleinen Mikrofinanzierungs -
fonds, möglicherweise gefährdet ist. Bei 
den am häufigsten für Finanzierungsins -
trumente berechneten Kosten handelt es 
sich um Verwaltungskosten, die sich aus 
verschiedenen Unterbestandteilen (z. B. 
Personalkosten, Werbe- und Vermark -
tungskosten, Reise- und Beratungskos -
ten) zusammensetzen können.60 
Aus der Analyse des Hofes geht hervor, 
dass die Verwaltungskosten bei fünf der 
sechs untersuchten ESF- Finanzierungs -
instrumente zwischen 2,3 % und 4,2 % 
lagen32. Überdies konnten bei einem 
Garantiefonds in Italien (Kalabrien) nach 
entsprechender Anfrage des Hofes keine 
Informationen zu den Verwaltungskos -
ten bereitgestellt werden.Hauptbestandteile der öffentlichen Verwaltungskosten für die ESF -OP
Die Verwaltungskosten für die Mitgliedstaaten umfassen Kosten im Zusammenhang mit der Verwaltung, Kontrol -
le, Überwachung und Bewertung der operationellen Programme durch die nationalen Behörden. Bei derartigen 
Kosten kann es sich um Personalkosten, Betriebskosten sowie Reise- und Weiterbildungskosten handeln. Um 
sicherzustellen, dass das Land effektiv einen Nutzen aus der geleisteten Unterstützung ziehen kann, können die 
Verwaltungskosten auch Kosten im Zusammenhang mit Informations- und Kommunikationsmaßnahmen zu Finan -
zierungsmöglichkeiten im Rahmen der ESF -OP oder Kosten zur Stärkung der Verwaltungskapazität der Begünstig -
ten (z. B. durch Weiterbildung) umfassen.
Im Fall von Finanzierungsinstrumenten wird ein Teil der Verwaltungstätigkeit vom Fondsmanager vorgenommen 
(z. B. die Auswahl der Endempfänger), was zu geringeren Verwaltungskosten auf der Ebene der Mitgliedstaaten 
führt. Die Verwaltungskosten für diese Tätigkeiten werden von den Fondsmanagern unmittelbar zulasten der ope -
rationellen Programme berechnet.
Auf der Ebene der Kommission entstehen die Verwaltungskosten im Zusammenhang mit den Kosten für die Ausar -
beitung des verordnungsrechtlichen Rahmens für den ESF, das Finanzmanagement, die Kontrolle, die Prüfung, die 
technische Koordinierung mit den Mitgliedstaaten sowie die Bewertungs- und Informationstätigkeiten.
Diese Verwaltungskosten beinhalten nicht die Kosten, die von den Empfängern der finanziellen Unterstützung der 
EU getragen werden.Kasten 4
26 Bemerkungen
61 
Der Hof weist darauf hin, dass in seiner 
Stichprobe bei zwei ESF -Finanzierungs -
instrumenten in Italien (Kalabrien) 
zusätzlich zu den Verwaltungskosten 
weitere Kosten zulasten des OP in 
Rechnung gestellt wurden, nämlich die 
Zinszahlungen für die mit einer Garantie 
besicherten Darlehen (siehe Kasten 5 ). 
Im Ergebnis führt dies bei einem der 
zwei Finanzierungsinstrumente zu einer 
Steigerung der Umsetzungskosten auf 
7,8 %, was pro Jahr ungefähr einem Be -
trag von 4 Millionen Euro entspricht.62 
Die Kosten für ESF -Finanzierungsinst -
rumente, mit denen der EU -Haushalt 
belastet wurde, setzten sich aufgrund 
verschiedener Unterbestandteile unter -
schiedlich zusammen. Der Hof erkennt 
zwar an, dass derartige Unterschiede 
möglicherweise triftige Gründe ha -
ben, doch kann die Kommission nicht 
vollständig überblicken, auf welcher 
Grundlage die Verwaltungs- und Umset -
zungskosten der ESF- Finanzierungsins -
trumente berechnet wurden und ob sie 
gerechtfertigt sind.
63 
Beim EPMF (Darlehens- und Garantiein -
strumente kombiniert) dagegen belau -
fen sich die durchschnittlichen Kosten, 
die jährlich zulasten des EU -Haushalts 
anfallen, nach Schätzung der Kommis -
sion auf höchstens 0,5 % bis 0,7 % der 
Gesamtmittelausstattung.
Berechnung hoher Kosten durch ein Finanzierungsinstrument in Kalabrien
Für Kalabrien wurde der Kommission gemeldet, dass sich die von einem Mikrokreditgarantiefonds berechneten 
Verwaltungskosten auf 2,23 % der Gesamtmittelausstattung belaufen hätten. Demnach lagen die Verwaltungskos -
ten formell unter der verordnungsrechtlichen Obergrenze von 4 %.
Allerdings vereinbarten die Verwaltungsbehörden mit den lokalen Banken eine Verwaltungskostenstruktur, bei 
welcher der ESF die Zinsen für die Mikrokredite im Namen der Kreditnehmer zahlen würde. Rechnet man die 
Zinszahlungen für die mit einer Garantie besicherten Darlehen in Höhe von 5,6 % zu den Verwaltungskosten hinzu, 
belaufen sich die dem OP in Rechnung gestellten Gesamtkosten auf mehr als 7,8 %. Gleichzeitig erzielten dieselben 
Privatbanken, die die Zinszahlungen erhielten, zudem Zinsen auf die zur Bereitstellung der Garantie eingezahlten 
Finanzmittel aus dem ESF.Kasten 5
27
 Schlussfolgerungen 
und Empfehlungen
64 
Der Hof gelangt hinsichtlich der aus 
dem ESF gewährten finanziellen Unter -
stützung von Kleinstunternehmern zu 
dem Schluss, dass Programmierung und 
Konzeption der Unterstützung Schwach -
stellen aufweisen und dass zuverlässige 
Informationen zur Leistungserbringung 
nicht in erforderlichem Umfang vorhan -
den sind. Zudem verfügen die Kommis -
sion und die Mitgliedstaaten nicht über 
Vergleichsinformationen zu den Ver -
waltungskosten der einzelnen Mitglied -
staaten und Finanzierungsmechanismen 
(d. h. Zuschüsse oder Finanzierungsinst -
rumente wie Darlehen oder Garantien).
65 
Insgesamt ist der Hof der Auffassung, 
dass diese Umstände die Wirksamkeit 
der auf den Bedarf von Kleinstunter -
nehmern ausgerichteten finanziellen 
Unterstützung der EU beeinträchtigen 
könnten.
Schwachstellen bei 
Programmierung und 
Konzeption der finanziellen 
Unterstützung für 
Kleinstunternehmer aus dem 
ESF
66 
Die Mitgliedstaaten haben den spezifi -
schen Bedarf von Kleinstunternehmern 
bei der Konzeption der ESF- OP in der 
Regel nicht in ausreichender Weise 
ermittelt. Während des Programmpla -
nungszeitraums 2007-2013 bestand 
keine verordnungsrechtliche Verpflich -
tung dazu, dem spezifischen Bedarf von 
Kleinstunternehmern auf europäischer 
Ebene gerecht zu werden. In dem von 
der Prüfung erfassten Zeitraum waren 
Zuschüsse bei Weitem der am häufigsten 
genutzte ESF -Mechanismus zur Unter -
stützung von Kleinstunternehmern.67 
Die im Rahmen des ESF geleistete 
finanzielle Unterstützung der EU für 
Kleinstunternehmer wurde in der Regel 
ohne eine fundierte Bedarfsermittlung 
bereitgestellt. Bei einigen der geprüften 
ESF-Finanzierungsinstrumente führte das 
Fehlen von Investitionsstrategien in Ver -
bindung mit unzureichenden Risikoma -
nagementsystemen zu einer überdimen -
sionierten Mittelausstattung der Fonds. 
Der Hof stellte zudem fest, dass bei der 
Hälfte der geprüften ESF- Finanzierungs -
instrumente trotz der diesbezüglich in 
den einschlägigen Verordnungen beste -
henden Anforderungen keine Politik für 
den Ausstieg und keine Liquidationsvor -
schriften vorhanden waren.
68 
Das Finanzierungsinstrument der Kom -
mission, das EPMF, sieht im Hinblick auf 
die Einrichtung von Risikomanagement -
systemen Modalitäten vor, die im Allge -
meinen als zufriedenstellend betrachtet 
werden. Beim EPMF ist es gelungen, 
zusätzliche private Finanzmittel einzu -
werben, was bei den ESF- Finanzierungs -
instrumenten nicht der Fall war. Die 
Beträge, die dem EPMF bislang aus dem 
EU-Haushalt zugewiesen wurden, waren 
jedoch (im Vergleich zu den ESF -Finan -
zierungsinstrumenten) begrenzt.
Empfehlung 1
Für den Programmplanungszeitraum 2014-
2020 sollten die Mitgliedstaaten bei der 
Konzeption von Finanzierungsinstrumen -
ten und der Ausarbeitung von operatio -
nellen Programmen, in denen auch eine 
finanzielle Unterstützung von Kleinstun -
ternehmern durch die EU vorgesehen ist, 
konsequent Bedarfsermittlungen vorneh -
men. Dies würde es auch erleichtern, den 
alternativen Finanzierungsmechanismen, 
d. h. Zuschüssen oder Finanzierungsin -
strumenten (Darlehen oder Garantien), 
das angemessene Maß an Finanzmitteln 
zuzuweisen. Die Kommission sollte diesbe -
züglich Leitlinien bereitstellen.
28 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Empfehlung 2
Die Kommission sollte den Einsatz der 
ESF-Finanzierungsinstrumente durch 
die Mitgliedstaaten nicht nur von der 
Einhaltung der verordnungsrechtlichen 
Anforderungen abhängig machen, 
sondern auch davon, dass ein robustes 
Risikomanagementsystem vorhanden 
ist, damit eine Überdimensionierung von 
Fonds vermieden wird.
Mangel an ausreichenden und 
zuverlässigen Monitoringdaten 
zur Leistungserbringung
69 
Beim EPMF lieferten die Systeme zur 
Leistungsberichterstattung vollständi -
gere Informationen als beim ESF, wo die 
Systeme als unzureichend betrachtet 
wurden. Auf der Grundlage der von den 
Mitgliedstaaten bereitgestellten Daten 
ist es der Kommission nicht möglich, 
einheitliche, aussagekräftige und zu -
verlässige Informationen (z. B. Überle -
bensquoten von Kleinstunternehmern 
und Zielgruppenerreichung) zusam -
menzuführen, um die auf die ESF -Mi-
krofinanzierungsunterstützung von 
Kleinstunternehmern zurückzuführen -
den Ergebnisse zu überwachen. Der Hof 
vertritt die Auffassung, dass es aufgrund 
dieses Umstands nicht möglich ist, eine 
allgemeine Schlussfolgerung hinsichtlich 
der Wirksamkeit der ESF- Unterstützung 
für Kleinstunternehmer zu ziehen.
70 
Ausgehend von der untersuchten Stich -
probe haben Kleinstunternehmer durch 
ESF-Zuschüsse, ESF -Finanzierungsinstru -
mente und das EPMF finanzielle Unter -
stützung erhalten. Bei etwa der Hälfte 
der Projekte wurden Kleinstunternehmer 
erreicht, die zuvor arbeitslos waren.Empfehlung 3
Für eine Verbesserung der Zielgrup -
penerreichung sollte die Kommission 
zusammen mit den Mitgliedstaaten 
ESF-Maßnahmen zur finanziellen Unter -
stützung von Kleinstunternehmern ent -
wickeln und Förderkriterien festlegen, 
mit denen Arbeitslose und schutzbe -
dürftige Personen, die beim Zugang zum 
herkömmlichen Kreditmarkt benachtei -
ligt sind, erreicht werden sollen.
Unzureichende Informationen 
zu den Umsetzungskosten 
von ESF -Zuschüssen und 
Finanzierungsinstrumenten
71 
Bei den untersuchten ESF- OP lagen den 
Verwaltungsbehörden keine Informa -
tionen zu den tatsächlichen Verwal -
tungskosten vor. Die Kommission und 
die Mitgliedstaaten verfügen nicht über 
Vergleichsinformationen zu den öffentli -
chen Verwaltungskosten je Mitgliedstaat 
oder Finanzierungsmechanismus (d. h. 
Zuschüsse oder Finanzierungsinstru -
mente wie Darlehen oder Garantien). 
Deshalb sind sie nicht in der Lage, die 
kosteneffizienteste Möglichkeit zur 
Bereitstellung von EU -Unterstützung 
für Kleinstunternehmer in Betracht zu 
ziehen.
72 
Bei den untersuchten Finanzierungsins -
trumenten stellte der Hof unterschiedli -
che Kostenstrukturen und Unterschiede 
beim prozentualen Anteil der Verwal -
tungskosten zulasten des EU -Haushalts 
fest. Die Kommission kann nicht umfas -
send überblicken, auf welcher Grundlage 
die Umsetzungskosten der ESF -Finan -
zierungsinstrumente berechnet wurden. 
Daher kann sie nicht beurteilen, ob 
Kostendifferenzen zwischen den Instru -
menten gerechtfertigt sind.
29 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Empfehlung 4
Für den Programmplanungszeit -
raum 2014-2020 sollte die Kommission 
eine Vergleichsanalyse der Umsetzungs -
kosten von ESF- Zuschüssen, ESF- Finan -
zierungsinstrumenten und EaSI -Finan -
zierungsinstrumenten durchführen, um 
die tatsächliche Höhe dieser Kosten zu 
ermitteln. Anhand dieser Bewertung 
sollte es möglich sein, bewährte Vorge -
hensweisen dahin gehend zu ermitteln, 
wie Zuschüsse, Darlehen und Garantien 
in geringer Höhe zu vertretbaren Kosten 
ausgezahlt werden können.
Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Herrn Henri GRETHEN, Mitglied 
des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 10. Juni 2015 in Luxembourg angenommen.
 Für den Rechnungshof
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Präsident

30
VI d)
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung nicht zu.
Zum einen ist die Kommission der Auffassung, dass 
für die Analyse die Verwaltungskosten für einen 
Zuschuss oder ein Finanzierungsinstrument, die von 
der Verwaltungsbehörde getragen werden, gesondert 
ermittelt werden müssten. Darüber hinaus wäre ein 
Vergleich der Kosten und Gebühren für ESF -Zuschüsse 
und - Finanzierungsinstrumente und für ESF- und 
EPMF -Finanzierungsinstrumente schwierig (so sind 
beispielsweise in den Kosten für ESF -Finanzierungsin -
strumente zwar die Bankgebühren, nicht jedoch die 
Kosten für Verwaltungsbehörden und zwischenge -
schaltete Stellen enthalten), auch unterscheiden sich 
die EPMF -Finanzierungsinstrumente hinsichtlich ihrer 
Kostenstruktur von den ESF -Finanzierungsinstrumen -
ten, da die Verwaltungsbehörden nicht eingreifen.
Zum anderen wird durch die Analyse möglicherweise 
der Zweck nicht erreicht, bewährte Vorgehenswei -
sen für den neuen Programmplanungszeitraum zu 
ermitteln, da der Regelungsrahmen neue Vorschrif -
ten für Verwaltungskosten und - gebühren vorsieht, 
die leistungsbasiert sind und Vorgaben für Höchst -
werte enthalten (siehe Delegierte Verordnung (EU) 
Nr. 480/2014).
Einleitung
09
Eine Berichterstattung der Verwaltungsbehörden an 
die Kommission auf Projektebene über die Zielgruppe 
der Kleinstunternehmer war im Programmplanungs -
zeitraum 2007-2013 nicht verbindlich vorgeschrieben.Zusammenfassung
VI a)
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu.
Der Regelungsrahmen für den Programmplanungs -
zeitraum 2014 -2020 wird sicherstellen, dass jedes 
Finanzierungsinstrument „auf einer Ex -ante -Bewer -
tung beruht“, bei der Marktschwächen oder subopti -
male Investitionssituationen und Investitionsbedarf 
ermittelt wurden. Die Anforderungen hinsichtlich der 
Ex-ante -Bewertung sind auch bei der Weiterführung 
der im vorhergehenden Programmplanungszeitraum 
eingerichteten Finanzierungsinstrumente vorgesehen.
Bei der Genehmigung der operationellen Programme 
hat die Kommission deren Ausrichtung auf die stra -
tegischen Schwerpunkte, die Ermittlung/Einhaltung 
von Ex -ante -Konditionalitäten und die Bewertung 
der Argumentation für die vorgeschlagene Unterstüt -
zungsart sichergestellt.
Zudem verpflichtet sich die Kommission dazu, Bera -
tung für die Ex -ante -Bewertung zu leisten und Leitli -
nien für die Umsetzung der Finanzierungsinstrumente 
bereitzustellen.
Leitlinien und die praktische Methodik für die Vorbe -
reitung der verbindlich vorgeschriebenen Ex -ante -Be-
wertung für den neuen Programmplanungszeitraum 
wurden von der Kommission bereits vorgegeben.
VI b)
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu, die 
im neuen Regelungsrahmen für den ESF, welcher für 
Finanzierungsinstrumente Ex -ante -Bewertungen vor -
schreibt, bereits aufgegriffen wird.
VI c)
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu.
Der neue Regelungsrahmen wird die Möglichkeit 
bieten, die relevantesten Zielgruppen für Mikrofi -
nanzierungsinstrumente für den jeweiligen Markt zu 
bestimmen. Dies dürfte mittels der Ex -ante -Bewertun -
gen erreicht werden.Antworten der  
Kommission
Antworten der Kommission 31
27
Siehe Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 21 und 22.
Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 ist die 
Durchführung einer Ex -ante -Bewertung als Vorausset -
zung vorgeschrieben, und die Vorschriften für Zahlun -
gen sehen gestaffelte Zahlungsbescheinigungen vor. 
Dies wird dazu beitragen, die Dimensionierung der 
Finanzierungsinstrumente zu optimieren.
Kasten 3
Was Kampanien anbelangt, so war die Überdimensi -
onierung – wie vom Hof festgestellt – auf die Über -
zeichnung bei einem Ziel der Prioritätsachse zum 
Nachteil der übrigen Ziele zurückzuführen, für die 
keine Zeichnung erfolgte. Die nachfolgende Aufforde -
rung zur Einreichung von Vorschlägen wurde geän -
dert, um diesem Aspekt Rechnung zu tragen. Bis Ende 
Mai 2015 hatten die Auszahlungen an Kleinstunterneh -
mer einen Anteil von 37,4 % der Gesamtausstattung 
des Fonds erreicht.
33
Die Kommission ist der Auffassung, dass es für eine 
Bewertung des notleidenden Kreditportfolios noch 
zu früh ist, da das EPMF -Portfolio erst seit kurzem 
besteht und der erste Rückzahlungszyklus noch nicht 
erreicht ist.
Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 35 
und 36
Eine Hebelwirkung war für den Programmplanungs -
zeitraum 2007 -2013 noch nicht Teil der rechtlichen 
Anforderungen; allerdings wurde diese Anforderung 
in den Rechtsrahmen für den Programmplanungszeit -
raum 2014 -2020 aufgenommen1.    .
Jedoch auch ohne die Mobilisierung zusätzlicher pri -
vater Mittel können Finanzierungsinstrumente des ESF 
aufgrund ihres revolvierenden Charakters durchaus 
eine Multiplikatorwirkung entfalten.
1 Erwägungsgrund 34 und Artikel 37 Absatz 2 Buchstabe c 
sowie Artikel  46 Absatz 2 Buchstabe h der Verordnung (EU) 
Nr. 1303/2013.Bemerkungen
Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 21 
und 22
Für Finanzierungsinstrumente mit geteilter Mittelver -
waltung wird nach der Verordnung mit gemeinsamen 
Bestimmungen (Verordnung (EU) Nr. 1303/2013) im 
Programmplanungszeitraum 2014-2020 verpflichtend 
eine Ex -ante -Bewertung eingeführt, die u. a. die Argu -
mentation für die vorgeschlagene Unterstützungsart 
beinhalten muss.
Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 24 
und 25
Unter geteilter Mittelverwaltung und im Einklang mit 
dem Subsidiaritätsprinzip ist es Aufgabe der nationa -
len Behörden, dafür zu sorgen, dass bei der Durchfüh -
rung der einzelnen Vorhaben die geltenden rechtli -
chen Bestimmungen eingehalten werden.
Die Kommission räumt ein, dass bei der Einrichtung 
von drei der sechs untersuchten Finanzierungsinstru -
mente keine Investitionsstrategie erarbeitet wurde.
Dieses Problem, das auf den Programmplanungs -
zeitraum 2007-2013 zurückgeht, war vermutlich auf 
die Unsicherheit bezüglich der Verordnung (EG) 
Nr. 1828/2006 zurückzuführen, deren Bestimmungen 
über Finanzierungsinstrumente in den Jahren 2010 
und 2011 mehrfach geändert wurden.
26
Diese Anforderung für den Programmplanungszeit -
raum 2007 -2013 geht auf den erwähnten COCOF -Leit -
faden zurück. Sie reicht über die Zuständigkeit der 
Verwaltungsbehörden hinaus und fällt nach den 
Grundsätzen der wirtschaftlichen Haushaltsführung in 
den Aufgabenbereich der Fondsmanager.
Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 sind 
diese Anforderungen eindeutig in Artikel 37 Absatz 2 
der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 festgelegt, wel -
cher die Durchführung einer Ex -ante -Bewertung 
vorschreibt.
Antworten der Kommission 32
Die Überlebensquote der unterstützten Kleinstunter -
nehmer könnte beispielsweise um die Messung der 
Arbeitsmarktsituation der Endbegünstigten einige 
Zeit nach Abschluss des Projekts ergänzt werden.
45
Gemäß den für das EPMF geltenden Vorschriften 
wurden bei natürlichen Personen Daten zum vorheri -
gen Erwerbsstatus erhoben, bei Kleinstunternehmen 
war dies nicht der Fall. Bei der Konzeption der EaSI -Fi-
nanzierungsinstrumente wurde dieser Gesichtspunkt 
berücksichtigt.
Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 52 
bis 54
Die Kommission stellt fest, dass es sich bei den geprüf -
ten Mikrofinanzierungsinstrumenten um Instrumente 
handelt, mit denen die jeweiligen Ziele der betreffen -
den Teile der operationellen Programme des ESF und 
des EPMF erreicht werden sollen, in deren Rahmen 
die Instrumente umgesetzt werden und die über die 
Eingliederung von Arbeitslosen hinausgehen können.
Im EPMF -Beschluss werden als Zielgruppen sowohl 
natürliche Personen, insbesondere Angehörige 
schutzbedürftiger Gruppen, als auch Kleinstunterneh -
men genannt.
Durch die Zusammenarbeit mit Finanzinstituten, die 
keine Banken sind und Mikrokredite vergeben, soweit 
diese in dem betreffenden Markt existieren, wird eine 
gute Erreichung der Zielgruppe der Mikrokreditneh -
mer sichergestellt, die sich gegenüber dem herkömm -
lichen Kreditmarkt in einer benachteiligten Position 
befinden. Das Geschäftsmodell der Finanzinstitute, die 
keine Banken sind und Mikrokredite vergeben, beruht 
auf der konkreten Situation, dass sich schutzbedürf -
tige Personen beim Zugang zum herkömmlichen 
Kreditmarkt in einer benachteiligten Position befin -
den, weil sie von den klassischen Banken als kostenin -
tensiver und/oder mit einem größeren Risiko behaftet 
angesehen werden.
58
Nach Auffassung der Kommission stünde der Aufwand 
für die Bereitstellung dieser Informationen nicht in 
einem angemessenen Verhältnis zu den erwarteten 
Ergebnissen, zumal hierfür die von der Verwaltungs -
behörde getragenen Verwaltungskosten für einen 
Zuschuss oder ein Finanzierungsinstrument ermittelt 37
Hinsichtlich der Zielwerte für die Hebelwirkung 
möchte die Kommission hervorheben, dass die 
Tatsache, dass bei einem Teil der Transaktionen die 
erwartete Hebelwirkung nicht erreicht wird, keine 
Leistungsschwäche darstellt, sondern vielmehr eine 
zu akzeptierende Erscheinung der geschäftlichen 
Realität im noch unreifen Mikrofinanzierungsmarkt 
und für ein Instrument, mit dem versucht wird, nicht 
nur die leistungsfähigsten Finanzintermediäre zu 
erreichen, sondern auch jene, die erst neu gegrün -
det wurden, und jene, die sich auf schutzbedürftige 
Gruppen spezialisiert haben. Um die zur Verfügung 
stehenden EU -Haushaltsmittel möglichst weitgehend 
auszuschöpfen, passt der EIF bei den Garantieverein -
barungen, bei denen der Zielwert für die Hebelwir -
kung nicht erreicht wird, die jeweiligen Höchstbeträge 
entsprechend an und verwendet die freigewordenen 
Beträge für neue Transaktionen wieder. Außerdem 
sind die Finanzintermediäre verpflichtet, Bereitstel -
lungsgebühren zu zahlen, sollte das vereinbarte Port -
foliovolumen nicht erreicht werden.
Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 41 
bis 44
Die Überwachung des ESF erfolgt nicht projektbe -
zogen, sondern auf der Ebene der Prioritätsachse. 
Output- und Ergebnisindikatoren wurden auf der 
Ebene der Prioritätsachse im Einklang mit deren 
Zielen festgelegt. Mit dem Programmplanungszeit -
raum 2014-2020 werden Verbesserungen eingeführt, 
da Output- und Ergebnisindikatoren auf der Ebene 
des Investitionsschwerpunkts festgelegt werden und 
damit die spezifischen Zielsetzungen des Investitions -
schwerpunkts widerspiegeln.
Was die Berichterstattung über die Überlebensquote 
anbelangt, so wird diese in der Verordnung nicht ver -
langt und kann daher nicht erwartet werden.
Darüber hinaus betrachtet die Kommission die 
Überlebensquote als solche nicht als ein stichhaltiges 
Kriterium für die Bewertung des Erfolgs eines Mikro -
finanzierungsinstruments. Wenn beispielsweise eine 
arbeitslose Person versucht, ein eigenes Unternehmen 
aufzubauen und später scheitert, dann hat die betref -
fende Person trotzdem Berufserfahrung und Manage -
mentfähigkeiten erworben, die es ihr unter Umstän -
den ermöglichen, zu einem späteren Zeitpunkt einen 
Arbeitsplatz zu finden. Im Ergebnis ist die Intervention 
daher als positiv zu bewerten.
Antworten der Kommission 33
vor. Darüber hinaus ist inzwischen eine leistungs -
bezogene Komponente in den Gebühren zwingend 
vorgeschrieben2.
Die Kommission hat in der Delegierten Verordnung 
(EU) Nr. 480/2014 die Kriterien für die Festlegung der 
Verwaltungskosten und -gebühren von Finanzie -
rungsinstrumenten auf der Grundlage von Leistung 
festgelegt und die einschlägigen Höchstwerte auf 
der Grundlage der gängigen Marktgepflogenheiten 
bestimmt.
Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 64 
und 65
Nach Auffassung der Kommission müsste für die 
Erhebung dieser Informationen ein unverhältnismäßi -
ger Aufwand betrieben werden. Darüber hinaus wäre 
ein Vergleich der Kosten und Gebühren für Zuschüsse 
und Finanzierungsinstrumente des ESF und unter den 
Mitgliedstaaten schwierig.
Ferner sollten die Verwaltungskosten als solche nicht 
ausschlaggebend für die Wahl des geeignetsten 
Finanzierungsmechanismus sein.
67
Siehe die Antworten der Kommission zu den Ziffern 21 
und 22 sowie 27.
68
Das EPMF läuft seit 2010 als Pilotinitiative. Für das 
Nachfolgeprogramm im Rahmen des Programms für 
Beschäftigung und soziale Innovation (EaSI) wurden 
weitere Haushaltsmittel bereitgestellt.
Empfehlung 1
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu.
2 Siehe Artikel 42 Absatz 5 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.werden müssten. Darüber hinaus wäre ein Vergleich 
der Kosten und Gebühren für Zuschüsse und Finanzie -
rungsinstrumente des ESF schwierig (so sind beispiels -
weise in den Kosten für ESF -Finanzierungsinstrumente 
zwar die Bankgebühren, nicht jedoch die Kosten für 
Verwaltungsbehörden und zwischengeschaltete Stel -
len enthalten).
59
Aufgrund der spezifischen Zielgruppe, der geringen 
Beträge und der großen Zahl der von den Mikrofi -
nanzierungsinstitutionen gewährten Darlehen sind 
die Kosten für die Verwaltung von Mikrokrediten per 
Definition höher als im normalen Kreditgeschäft.
62
Unter geteilter Mittelverwaltung und im Einklang mit 
dem Subsidiaritätsprinzip ist es Aufgabe der nationa -
len Behörden, dafür zu sorgen, dass bei der Durchfüh -
rung der einzelnen Vorhaben die geltenden rechtli -
chen Bestimmungen eingehalten werden.
Seit 2011 sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, in 
einem jährlichen Durchführungsbericht Daten zu den 
im Zusammenhang mit dem Einsatz der Finanzie -
rungsinstrumente angefallenen Verwaltungskosten 
und - gebühren bereitzustellen.
Diese Daten sind für die EU -Organe und die Öffent -
lichkeit in der Zusammenfassung der Daten zu den 
erzielten Fortschritten bei der Finanzierung und 
Umsetzung von Finanzierungsinstrumenten, die von 
den Verwaltungsbehörden gemeldet wurden („Sum -
mary of data on the progress made in financing and 
implementing financial engineering instruments 
reported by the managing authorities“) zugänglich, 
die jedes Jahr im Dezember veröffentlicht wird.
Ferner ist hervorzuheben, dass der Fondsmanager im 
Rahmen eines öffentlichen Vergabeverfahrens beauf -
tragt wird, während die Höhe der Verwaltungskosten 
und - gebühren vom Markt bestimmt wird.
Was die Kostenberechnung anbelangt, so sieht der 
rechtliche Rahmen für den Programmplanungszeit -
raum 2014 -2020 – wie dies bereits beim Programm -
planungszeitraum 2007 -2013 der Fall war – eine 
Begrenzung der Verwaltungskosten und - gebühren 
Antworten der Kommission 34
Der neue Regelungsrahmen wird die Möglichkeit 
bieten, die relevantesten Zielgruppen für Mikrofi -
nanzierungsinstrumente für den jeweiligen Markt zu 
bestimmen. Dies dürfte mittels der Ex -ante -Bewertun -
gen erreicht werden.
Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 71 
und 72
Mit Blick auf die ESF-Finanzierungsinstrumente sind 
die Mitgliedstaaten seit 2011 verpflichtet, in einem 
jährlichen Durchführungsbericht Daten zu den im 
Zusammenhang mit dem Einsatz der Finanzierungs -
instrumente angefallenen Verwaltungskosten und 
-gebühren bereitzustellen.
Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 hat 
die Kommission in der Delegierten Verordnung (EU) 
Nr. 480/2014 die Kriterien für die Festlegung der Ver -
waltungskosten und - gebühren von Finanzierungsins -
trumenten auf der Grundlage von Leistung festgelegt 
und die einschlägigen Höchstwerte auf der Grundlage 
der gängigen Marktgepflogenheiten bestimmt.
Empfehlung 4
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung nicht zu.
Zum einen ist die Kommission der Auffassung, dass 
für die Analyse die Verwaltungskosten für einen 
Zuschuss oder ein Finanzierungsinstrument, die von 
der Verwaltungsbehörde getragen werden, gesondert 
ermittelt werden müssten. Darüber hinaus wäre ein 
Vergleich der Kosten und Gebühren für ESF -Zuschüsse 
und - Finanzierungsinstrumente und für ESF- und 
EPMF -Finanzierungsinstrumente schwierig (so sind 
beispielsweise in den Kosten für ESF -Finanzierungsin -
strumente zwar die Bankgebühren, nicht jedoch die 
Kosten für Verwaltungsbehörden und zwischenge -
schaltete Stellen enthalten), auch unterscheiden sich 
die EPMF -Finanzierungsinstrumente hinsichtlich ihrer 
Kostenstruktur von den ESF -Finanzierungsinstrumen -
ten, da die Verwaltungsbehörden nicht eingreifen.
Zum anderen wird durch die Analyse möglicherweise 
der Zweck nicht erreicht, bewährte Vorgehenswei -
sen für den neuen Programmplanungszeitraum zu 
ermitteln, da der Regelungsrahmen neue Vorschrif -
ten für Verwaltungskosten und - gebühren vorsieht, 
die leistungsbasiert sind und Vorgaben für Höchst -
werte enthalten (siehe Delegierte Verordnung (EU) 
Nr. 480/2014).Der Regelungsrahmen für den Programmplanungs -
zeitraum 2014 -2020 wird sicherstellen, dass jedes 
Finanzierungsinstrument „auf einer Ex -ante -Bewer -
tung beruht“, bei der Marktschwächen oder subopti -
male Investitionssituationen und Investitionsbedarf 
ermittelt wurden. Die Anforderungen hinsichtlich der 
Ex-ante -Bewertung sind auch bei der Weiterführung 
der im vorhergehenden Programmplanungszeitraum 
eingerichteten Finanzierungsinstrumente vorgesehen.
Bei der Genehmigung der operationellen Programme 
hat die Kommission deren Ausrichtung auf die stra -
tegischen Schwerpunkte, die Ermittlung/Einhaltung 
von Ex -ante -Konditionalitäten und die Bewertung 
der Argumentation für die vorgeschlagene Unterstüt -
zungsart sichergestellt.
Zudem verpflichtet sich die Kommission dazu, Bera -
tung für die Ex -ante -Bewertung zu leisten und Leitli -
nien für die Umsetzung der Finanzierungsinstrumente 
bereitzustellen.
Leitlinien und die praktische Methodik für die Vorbe -
reitung der verbindlich vorgeschriebenen Ex -ante -Be-
wertung für den neuen Programmplanungszeitraum 
wurden von der Kommission bereits vorgegeben.
Empfehlung 2
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu, die im 
neuen Regelungsrahmen für den ESF, der für Finanzie -
rungsinstrumente Ex -ante -Bewertungen vorschreibt, 
bereits aufgegriffen wird.
69
Die Informationen zur Leistungsüberwachung für das 
EPMF scheinen nicht unzureichend oder unzuverlässig 
zu sein.
Mit Blick auf den Programmplanungszeitraum 
2014 -2020 stellt die Kommission fest, dass neben der 
Überlebensquote ESF-spezifische Indikatoren wie 
die Zahl der unterstützten Kleinstunternehmen und 
der Erwerbsstatus der Teilnehmer beim Eintritt in die 
und beim Verlassen der Maßnahme ebenfalls hilfreich 
dabei sind, die Wirksamkeit der Unterstützung für 
Kleinstunternehmer im Rahmen des ESF zu messen.
Empfehlung 3
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu.
Kostenlose Veröﬀentlichungen:
  Einzelexemplar:  
über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  mehrere Exemplare/Poster/Karten:  
bei den Vertretungen der Europäischen Union (http://ec.europa.eu/represent_de.htm),  
bei den Delegationen in Ländern außerhalb der Europäischen Union  
(http://eeas.europa.eu/delegations/index_de.htm),  
über den Dienst Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_de.htm)  
oder unter der gebührenfreien Rufnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (*).
(*)  Sie erhalten die bereitgestellten Informationen kostenlos, und in den meisten Fällen entstehen auch keine  
Gesprächsgebühren (außer bei bestimmten Telefonanbietern sowie für Gespräche aus Telefonzellen oder Hotels).
Kostenp/f_lichtige Veröﬀentlichungen: über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WO ERHALTE ICH EU-VERÖFFENTLICHUNGEN?
Kleinstunternehmer sehen sich in der gesamten EU mit 
Schwierigkeiten beim Zugang zum herkömmlichen 
Kreditmarkt konfrontiert. Um diese Situation zu verbessern, 
leistet die EU finanzielle Unterst ützung in Form von 
Zusch üssen und Finanzierungsinstrumenten.
In diesem Bericht ging der Hof der Frage nach, ob die 
finanzielle Unterst ützung der EU so programmiert und 
konzipiert wurde, dass sie dem tatsächlichen Bedarf von 
Kleinstunternehmern entsprach, und ob robuste Systeme 
für die Leistungsberichterstattung vorhanden waren. 
Zusätzlich pr üfte der Hof, ob ausreichende Informationen zu 
den Umsetzungskosten der verschiedenen 
EU-Finanzierungsmechanismen zur Unterst ützung von 
Kleinstunternehmern verfü gbar sind.
EUROPÄISCHER
RECHNUNGSHOF