30.3.2004 DE C 80/35 Amtsblatt der Europäischen Union
Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine
Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Bewirtschaftung von Abfällen aus
der mineralgewinnenden Industrie“
(KOM(2003) 319 endg. — 2003/0107 (COD))
(2004/C 80/10)
Der Rat beschloss am 20. Juni 2003 gemäß Artikel 175 Absatz 1 des EG-Vertrags, den Europäischen
Wirtschafts- und Sozialausschuss um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.
Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Landwirtschaft, ländliche Entwicklung,
Umweltschutz nahm ihre Stellungnahme am 13. November 2003 an. Berichterstatterin war Frau Le
Nouail Marlière.
Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 404. Plenartagung am 10. und 11. Dezember 2003 (Sitzung
vom 11. Dezember) mit 31 gegen 1 Stimme folgende Stellungnahme.
1. Einleitung
1.1. Durch das Auftreten mehrerer großer Umweltkatastro-
phen und Bergbauunglücke in den letzten Jahren ist augenfällig
geworden, wie wichtig es ist, auf EU-Ebene eine kohärente
Politik zur Verhütung derartiger Katastrophen zu erarbeiten.
1.2. Die Giftflut am Rande des Donãna-Nationalparks in
Spanien 1998 und der Cyanid-Austritt im rumänischen Baia
Mare, der den gesamten Lauf der Donau verseuchte, sind nurzwei Beispiele für Umweltkatastrophen aus jüngerer Zeit,
die von Unfällen herrührten, bei denen Bergematerial aus
instabilen Absetzteichen, in denen Nassschlamm aus demBergbau gelagert wurde, in die Umwelt gelangte.
1.3. Aufgrund ihrer Zusammensetzung und ihres Volu-
mens sowie der Art ihrer Lagerung können Abfälle aus dermineralgewinnenden Industrie (Gruben und Steinbrüche) eineernsthafte Bedrohung für die Umwelt und die menschliche
Gesundheit darstellen, wenn sie nicht vorschriftsmäßig bewirt-
schaftet werden.
1.4. Abfälle aus der Mineralgewinnung stellen mit einem
Anteil von ungefähr 29 % der jährlichen Gesamtabfallmenge
und einem jährlichen Volumen von 400 Mio. Tonnen einender größten Bereiche der Abfallerzeugung in der EU dar.
1.5. Bergbauabfälle unterliegen den allgemeinen Bestim-
mungen der Abfallrahmenrichtlinie (75/442/EWG), und Ein-richtungen für die Entsorgung von Abfällen aus der mineralge-
winnenden Industrie fallen außerdem unter die Richtlinie über
Abfalldeponien (1999/31/EG). Sie werden auch von anderenRichtlinien erfasst, die sich spezifischer auf Bergbauabfälle
beziehen, darunter:
— Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über
Abfälle (Abfallrahmenrichtlinie)
— Richtlinie 1999/31/EG des Rates vom 26. April 1999
über Abfalldeponien (Deponierichtlinie)
— Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996
über die integrierte Vermeidung und Verminderung vonUmweltverschmutzung (IPPC-Richtlinie)— Richtlinie 96/82/EG des Rates vom 9. Dezember 1996
zur Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen
mit gefährlichen Stoffen (Seveso-II-Richtlinie)
— Richtlinie 85/337/EWG über die Umweltverträglich-
keitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privatenProjekten, geändert durch die Richtlinie 97/11/EG des
Rates vom 3. März 1997 (UVP-Richtlinie).
Diese Richtlinien werden in der Begründung kritisch hin-
terfragt. Aus der Analyse geht hervor, dass die in ihnenenthaltenen Rechtsvorschriften die Probleme der Bewirtschaf-
tung von Abfällen aus der mineralgewinnenden Industrie nicht
auf angemessene Weise regeln.
2. Wesentlicher Inhalt des Kommissionsvorschlags
2.1. Neben der revidierten Seveso-II-Richtlinie zur Beherr-
schung der Gefahren bei schweren Unfällen mit gefährlichenStoffen und einem Dokument über beste verfügbare Techniken
(BAT) im Bereich der Bewirtschaftung von Bergematerial und
taubem Gestein stellt dieser Vorschlag der Kommission eineweitere Bemühung dar, die seriöse Bewirtschaftung von Abfäl-
len aus der mineralgewinnenden Industrie in der gesamten EU
zu gewährleisten.
2.2. Er hat insbesondere zum Ziel, die Bewirtschaftung von
Abfällen aus der mineralgewinnenden Industrie dadurch zu
verbessern, dass Mindestanforderungen formuliert und die
Risiken für die Umwelt und die menschliche Gesundheit, diebei der Behandlung und der Entsorgung dieser Abfälle entste-hen können, mit einbezogen werden.
2.3. Die vorgeschlagene Richtlinie bezieht sich auf Abfälle
aus allen Bereichen der mineralgewinnenden Industrie. DenSchwerpunkt bilden Fragen des Betriebsablaufs bei der Abfall-bewirtschaftung, der Vermeidung der Verschmutzung von
Gewässer und Boden und der Gewährleistung der Stabilität
von Abfallentsorgungseinrichtungen (insbesondere von Ab-setzteichen).
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2.4. Der Vorschlag führt eine Reihe von Bedingungen für
die Erteilung von Betriebsgenehmigungen auf, um sicherzustel-
len, dass die Antrag stellenden Einrichtungen vor der Erteilung
der Genehmigung zur Abfallbewirtschaftung ausreichendeMaßnahmen zum Schutz der Umwelt und zur Gewährleistungder Sicherheit ergriffen haben. Dies umfasst u. a. folgende
Bedingungen:
a) Abfälle müssen vor ihrer Entsorgung eingestuft werden;b) die Betreiber von Abfallentsorgungseinrichtungen müs-
sen Stilllegungspläne erstellen, damit die Stilllegung einen
festen Bestandteil des Nutzungsplans bildet;
c) eine wirksame Überwachung ist sowohl während des
Betriebs als auch während der Nachsorge von größter
Bedeutung.
2.5. Der Vorschlag enthält die Verpflichtung zur Gewähr-
leistung einer angemessenen finanziellen Sicherheit, mit der
das „Verursacherprinzip“ gestärkt wird; dies bedeutet u. a.,dass ausreichende Mittel vorhanden sein müssen, um einen
zufrieden stellenden Zustand der Abfallentsorgungseinrichtun-
gen nach ihrer Stilllegung zu garantieren, wenn das Betreiber-unternehmen z. B. unter Zwangsverwaltung gestellt wird.
2.6. Da viele Fragen im Zusammenhang mit Abfällen aus
der mineralgewinnenden Industrie in den meisten Mitgliedstaa-ten bereits geregelt sind, zielt der Vorschlag darauf ab,
Mindestauflagen auf EU-Ebene festzulegen, um bei der Bewirt-
schaftung von Abfällen aus der mineralgewinnenden Industriegleiche Bedingungen für alle Akteure zu schaffen.
3. Allgemeine Bemerkungen
3.1. Der Ausschuss begrüßt den Vorstoß der Kommission,
EU-weite Anforderungen an die sichere und nachhaltige Be-
wirtschaftung von Abfällen aus der mineralgewinnenden In-dustrie festzulegen, und stimmt mit ihr überein, dass
Dammbrüche oder das Abrutschen von Bergehalden gravieren-
de Konsequenzen für die Umwelt und die menschliche Gesund-heit und Sicherheit haben können.
3.2. Der Ausschuss weist darauf hin, dass die mineralgewin-
nende Industrie häufig in Gebieten angesiedelt ist, die einer
industriellen Umstellung bedürfen, und macht die Kommissionauf die Gefahr aufmerksam, dass ein ohnehin schwacher
Industriezweig durch die Festlegung strengerer Normen noch
weiter geschwächt werden könnte. Der Ausschuss fordert dieKommission deshalb auf, die Beschäftigungsauswirkungen zu
bewerten, und zwar nicht nur unter dem Gesichtspunkt
zusätzlicher Belastungen, sondern auch im Hinblick auf denBedarf, der durch den Betrieb und die Instandhaltung von
Abfallentsorgungseinrichtungen entsteht. Die Deponierichtli-
nie legt besonderen Nachdruck auf die Notwendigkeit, dasPersonal von Deponiebetreibern ordnungsgemäß in Stillle-
gungs- und Nachsorgeverfahren zu schulen. Der Ausschuss
fordert, entsprechende Bestimmungen in diesen Vorschlagaufzunehmen, wobei die jeweiligen Merkmale der betreffendenEinrichtung zu berücksichtigen sind.3.3. Der Ausschuss begrüßt es, dass der Schwerpunkt des
Vorschlags auf den Gefahren liegt, die Unfälle mit Ber-
gbauabfällen nicht nur für die Umwelt und die menschliche
Gesundheit, sondern auch für das wirtschaftliche und sozialeGefüge der Gesellschaft darstellen können. Nach Auffassungdes Ausschusses steht der Vorschlag dadurch mit den drei
Säulen der nachhaltigen Entwicklung in Einklang (
1).
3.4. Der Ausschuss begrüßt den vorliegenden Vorschlag
zwar, ist jedoch der Meinung, dass die Kommission der Frage
nachgehen sollte, aus welchen Gründen das bestehende EU-
Abfallbewirtschaftungsrecht eine Verseuchung aus Absetztei-chen und dem Erzbergbau im Allgemeinen bisher nicht
erfolgreich verhindern konnte. Der Ausschuss steht diesem
Vorschlag zur Einführung eines zusätzlichen Instrumentspositiv gegenüber und hofft, dass dadurch ein Wiederholen
der Fehler in einer erweiterten EU verhindert werden kann.
3.5. Der Ausschuss ist überdies der Meinung, dass der
Rechtsrahmen für die Bewirtschaftung von Abfällen aus der
mineralgewinnenden Industrie auch einschlägige Maßnahmenaus der gemeinschaftlichen Umweltgesetzgebung im BereichWasserschutz und Umwelthaftung einschließlich verbindlicher
haftungsrechtlicher Vorschriften für alle Tätigkeiten in Bezug
auf eine „Beeinträchtigung der Biovielfalt“ mit einbeziehensollte.
3.6. Der Ausschuss begrüßt den vorliegenden Vorschlag,
der einen besseren Schutz im Recht verankern soll und
die jeweiligen Verantwortlichkeiten der Betreiber und der
öffentlichen Behörden festlegt.
3.7. Nach dem Dafürhalten des EWSA sollte die Analyse
der Kohärenz der vorgeschlagenen Richtlinie mit anderen EG-Rechtsakten wichtiger Bestandteil der Richtlinie sein. Dass in
Artikel 3 dieselben Definitionen aufgenommen wurden, die
auch schon in der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom15. Juli 1975 über Abfälle (Abfallrahmenrichtlinie) und ande-ren EU-Rechtsakten verwendet wurden, legt nahe, dass die
Kommission eine solche Kohärenz gewährleistet hat. Es
scheint, als würden sämtliche Abfälle und Abfallbewirtschaf-tungsoptionen, an denen die mineralgewinnende Industrie
beteiligt ist, nach Verabschiedung dieses Richtlinienentwurfs
durch Gemeinschaftsinstrumente abgedeckt. Was Abfälle ausder mineralgewinnenden Industrie betrifft, scheint es jedoch
ebenfalls, als seien die einschlägigen Bestimmungen und
ihr Anwendungsbereich auf verschiedene Rechtsinstrumenteverteilt, darunter:
— die Abfallrahmenrichtlinie 75/442/EWG,— die Seveso-II-Richtlinie 96/82/EG, Artikel 4 e) und f) in
geänderter Fassung in Bezug auf chemische und thermi-
sche Behandlungsverfahren,
(1) Die Kommission hat eine Studie über die Kosten für die Verbesse-
rung der Bewirtschaftung von Bergbauabfällen in Auftrag gegeben,die von der Symonds Group im Oktober 2001 noch vorInkrafttreten der Bestimmungen der Deponierichtlinie durchge-
führt wurde.
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— die Deponierichtlinie 1999/31/EG für Inertabfall, Anwen-
dungsbereich (Artikel 3 Absatz 2 Spiegelstrich 2 und 4).
Der EWSA ist deshalb der Auffassung, dass die Analyse der
Kohärenz der vorgeschlagenen Richtlinie mit anderen EU-Rechtsakten in Bezug auf Beförderung (
1) und Lagerungsdau-
er (2) sowohl umfassender als auch eindeutiger ausfallen sollte.
Darüber hinaus sollte sich der Vorschlag auch auf Abfälleerstrecken, die während kurzer Zeiträume gelagert werden,
sich jedoch im Laufe der Zeit an einer einzigen Lagerstätte
anhäufen.
4. Besondere Bemerkungen
4.1. Der Ausschuss ist zwar auch der Auffassung, dass die
nationalen Gesetze von Land zu Land unterschiedlich gestaltet
sind, da sich das Bergbaurecht in einigen Ländern ausgehend
von der strategischen Bedeutung des Bergbaus (Kohle, Ölusw.), in anderen hingegen auf der Grundlage der Umweltge-
setzgebung entwickelt hat, stellt jedoch fest, dass in dem
Richtlinienvorschlag bewusst keine Unterscheidung zwischenoffenen Steinbrüchen und Bergwerken vorgenommen wurde.
Seines Erachtens sollte aber eindeutiger definiert werden, was
unter abgetragenem Boden und Oberboden, die wiederverwen-det werden sollen, zu verstehen ist, und genauer erklärtwerden, warum sie als Nichtabfälle eingestuft werden. Der
Ausschuss nimmt die Erläuterung der Kommission zur Kennt-
nis, dass sie die in der Abfallrahmenrichtlinie und der Deponie-richtlinie enthaltenen Definitionen nicht überarbeiten möchte,
und kann nachvollziehen, dass abgetragener Boden und Ober-
boden im vorliegenden Richtlinienentwurf nicht als Abfälledefiniert werden, da sie nicht zur Beseitigung auf einer
Deponie, sondern zur Wiederverwendung bestimmt sind, und
dass die Definition von Abfällen eine „funktionale“ und keine„physische oder chemische“ Definition ist. (
3)
4.2. Gemäß Artikel 2 des Vorschlags (Geltungsbereich) sind
Abfälle, „die an einem Gewinnungs- oder Aufbereitungsort
(1) ABl. C 149 vom 21.6.2002 zu dem Vorschlag für eine Richtlinie
des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung derRichtlinie 96/82/EG des Rates vom 9. Dezember 1996 zurBeherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen mit gefährli-chen Stoffen.
(
2) Richtlinie des Rates 1999/31/EG vom 26. April 1999. Folgende
Anlagen sind von der Definition „Deponie“ ausgenommen:
— Anlagen, in denen Abfälle abgeladen werden, damit sie für
den Weitertransport zur Verwertung, Behandlung oderBeseitigung an einem anderen Ort vorbereitet werden
können, sowie
— die in der Regel auf eine Dauer von weniger als drei Jahren
begrenzte Lagerung von Abfällen vor der Verwertung oderBehandlung oder
— die auf eine Dauer von weniger als einem Jahr begrenzte
Lagerung von Abfällen vor der Beseitigung.
(
3) Die Definition, die für den vorliegenden Vorschlag herangezogen
wurde, ist die gleiche wie für die Rahmenrichtlinie über Abfälle75/442 vom 15. Juli 1975 und basiert auf dem Konzept, sichder Abfälle „zu entledigen“, wie im Urteil des EuropäischenGerichtshofs (Sechste Kammer) vom 11. September 2003erwähnt. Avesta Polarit Chrome Oy. Antrag auf ein Vorabentschei-
dungsverfahren: Korkein hallinto-oikeus — Finnland. C-114/01.anfallen und anschließend an einen anderen Ort verbracht
werden, um dort an der Oberfläche oder im Boden abgelagert
zu werden“, vom Geltungsbereich dieser Richtlinie ausge-
schlossen. Der EWSA hegt Zweifel hinsichtlich dieser Lösung.Es stellt sich folgende Frage: Welche Argumente sprechen fürdie These, dass Abfälle ähnlicher Art allein aufgrund der
Tatsache, dass sie an einen anderen Ort verbracht werden, nicht
denselben Rechtsvorschriften unterworfen werden sollten?
4.3. Der Ausschuss geht mit dem Vorschlag in Artikel 5
konform, dass der Betreiber einen Abfallbewirtschaftungsplan
für die Behandlung, Rückgewinnung und Ablagerung desmineralischen Abfalls aufstellen muss, unterstreicht jedoch die
Notwendigkeit sicherzustellen, dass sowohl die Konzipierung
als auch die Umsetzung solcher Pläne von den zuständigenBehörden in den Mitgliedstaaten regelmäßig überwacht wer-
den. Eine solche wirksame Überwachung ist für die erfolgreiche
Umsetzung dieser Richtlinie von zentraler Bedeutung.
4.4. Der Ausschuss schlägt vor, in Artikel 6 Absatz 2 die
Stilllegungs- und Nachsorgephase in die Anforderungen für
die Vermeidung von schweren Unfällen und Informationaufzunehmen. Dies stünde im Einklang mit dem allgemeinen
Ansatz, von dem die vorgeschlagene Richtlinie ausgeht.
4.5. Der Ausschuss unterstützt zwar die in Artikel 7
aufgestellten Vorbedingungen für den Erhalt einer Betriebsge-nehmigung aufseiten der Abfallentsorgungseinrichtungen, er-
sucht die Kommission jedoch dringend darum, die Mitglied-
staaten auf die Gefahren einer zu willkürlichen oder bürokrati-schen Anwendung dieses Artikels hinzuweisen. Die Kommis-
sion sollte an die wirtschaftlichen und beschäftigungsspezifi-
schen Folgen denken, die aus einer Stillegung vonAbfallentsorgungseinrichtungen aufgrund geringfügiger Ver-
stöße gegen die Genehmigungsauflagen erwachsen können.
4.6. Der Ausschuss betont, dass für die Umsetzung der
Ziele der gemeinschaftlichen Umweltpolitik die Unterstützung
durch eine größere Zahl von Anwohnern notwendig ist.Wenngleich der Richtlinienentwurf auf die Verhütung der
schwerwiegendsten Unfälle abzielt, muss doch betont werden,
dass die Bewirtschaftung von Abfällen aus der mineralgewin-nenden Industrie sowohl in den derzeitigen als auch denzukünftigen Mitgliedstaaten in jedem Fall weiter reichende
Konsequenzen hat. Hierzu gehören insbesondere die sozialen
Anliegen der mit Abfällen in Kontakt kommenden Arbeitneh-mer, der in unmittelbarer Umgebung des Standorts lebenden
Bürger, der Bevölkerung der betroffenen Region sowie auch der
weiter entfernt lebenden Menschen angesichts der möglichenAuswirkungen von Abfällen auf Luft, Boden und Gewässer.
Der Ausschuss nimmt den Wunsch der Kommission nach
einem integrierten Management zur Kenntnis und ist dies-bezüglich der Auffassung, dass die Richtlinie ausdrücklich
eine formale Konsultation der nichtstaatlichen Organisationen
vorsehen sollte, die „ein Interesse haben“ und sich im Sinnevon Artikel 2 Absatz 5 des am 25. Juni 1998 verabschiedetenund von der Europäischen Gemeinschaft sowie den Sozialpart-
nern und insbesondere den Arbeitnehmerorganisationen un-
terzeichneten Übereinkommens von Århus für den Umwelt-schutz einsetzen.
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4.7. Der Ausschuss nimmt den Vorstoß der Kommission in
Artikel 10 zur Kenntnis, bestimmte Maßnahmen bei der
Verfüllung von Abbauhohlräumen vorzusehen, ist jedoch der
Überzeugung, dass die in diesem Artikel genannten geeignetenMaßnahmen erweitert werden sollten, um sicherzustellen, dassder Betreiber Informationen über folgende Aspekte an die
zuständige Behörde des Mitgliedstaats weiterleitet:
— die Anordnung von Abbauhohlräumen (an bzw. unter
der Oberfläche);
— die Menge und Qualität des während der Arbeit in den
Abbauhohlräumen vorgefundenen Wassers (mindestensin den letzten zwei Jahren);
— Vorhersagen bezüglich Ort, Menge und Folgen möglicher
künftiger umweltschädlicher Einbringungen aus Abbau-
hohlräumen in Grund- und Oberflächengewässer sowiedie Pläne für die Minimierung/Vermeidung solcher Ein-
bringungen;
— Vorschläge für eine Überwachung des Prozesses der
Flutung der Hohlräume, um im Hinblick auf die erforderli-
che Ergreifung der vorstehend erwähnten Schutzmaßnah-men für die notwendige Frühwarnung zu sorgen.
4.8. Der Ausschuss stellt fest, dass in der Vorbereitungspha-
se — während der Ausarbeitung und Annahme des Kommis-sionsvorschlags — die Auflage hinzugenommen wurde, dass
die Mitgliedstaaten eine umfassende öffentliche Bestandsauf-
nahme aufgelassener Entsorgungseinrichtungen für minerali-sche Abfälle machen müssen, dass diese Anforderung jedoch
Brüssel, den 11. Dezember 2003.
Der Präsident
des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses
Roger BRIESCHaufgrund der zusätzlichen Komplexität, die der Beitritt zehn
neuer Mitgliedstaaten zur EU 2004 mit sich bringt, und der
Notwendigkeit einer eingehenden Untersuchung und wirt-
schaftlichen Auswirkungsanalyse, die Vorbedingung für diepraktische Erfüllung dieser Auflagen sind, aus dem Vorschlaggestrichen wurde. Artikel 19 des Vorschlags verpflichtet die
Mitgliedstaaten zwar zu einem angemessenen Austausch tech-
nischer und wissenschaftlicher Informationen, um Verfahrenfür die Bestandsaufnahme stillgelegter Abfallentsorgungsein-
richtungen und die Sanierung dieser Abfallentsorgungseinrich-
tungen zu entwickeln, doch ist der Ausschuss nicht davonüberzeugt, dass dieser Ansatz genügt.
4.9. Der Ausschuss ersucht die Kommission deshalb drin-
gend darum, ein vorläufiges Verzeichnis aller aufgelassenen
Bergbaustandorte zu erstellen, die ein Gesundheits- oderUmweltrisiko darstellen können. Dieses Verzeichnis sollte auch
für die zehn neuen Mitgliedstaaten gelten, und seine Erstellung
sollte trotz methodologischer Schwierigkeiten nicht verscho-ben werden.
4.10. Der Ausschuss stellt fest, dass die für die zuständige
Behörde des Mitgliedstaats geltende Vorschrift, eine Si-
cherheitsleistung im Sinne von Artikel 14 zu verlangen,nicht spezifisch erwähnt, von wem diese Sicherheitsleistunggefordert wird. Wenngleich die Vorschrift zur Erbringung einer
solchen Sicherheitsleistung durch die jeweilige Abfallentsor-
gungseinrichtung helfen würde, das Verursacherprinzip umzu-setzen, müssen die Fähigkeit der Unternehmen, diese Si-
cherheitsleistung zu erbringen, und die Auswirkungen, die
dies auf die Versicherungsprämien haben könnte, von derKommission ebenfalls detaillierter untersucht werden.