Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der "Mitteilung der Kommission zur nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit" (1999/C 101/09)

Die Kommission beschloß am 17. April 1998, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu der vorgenannten Mitteilung zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft nahm ihre Stellungnahme am 7. Januar 1999 an. Berichterstatter war Herr Giron.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 360. Plenartagung am 27. und 28. Januar 1999 (Sitzung vom 27. Januar) mit 119 gegen 4 Stimmen bei 5 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

Der Ausschuß nimmt die Zielsetzung der Kommission, eine Debatte über die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit in Gang zu setzen, hocherfreut zur Kenntnis, da die Europäische Union hierdurch die Möglichkeit erhält, eine Strategie zur Bekämpfung dieses Phänomens, von dem alle Mitgliedstaaten betroffen sind, zu entwickeln.

Der Ausschuß billigt die Vorgehensweise der Kommission, das Problem der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit unter dem Blickwinkel der Beschäftigung zu untersuchen. Es steht unbestreitbar fest, daß die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit eine Belastung für die Finanzierung der staatlichen Leistungen und des Sozialschutzes darstellt, das Funktionieren anderer, paritätisch getragener Sozialsysteme (Fortbildungs-, Renten- und Urlaubsfonds usw.) gefährdet und den Wettbewerb insgesamt verzerrt. Aus diesem Grund wäre es durch die Eindämmung dieses Phänomens möglich, zum einen die nicht angemeldeten Arbeitnehmer wieder in die reguläre Wirtschaft zu integrieren und zum andern die Gefahren für die bestehenden regulären Arbeitsverhältnisse auszuräumen.

Der Ausschuß vertritt die Auffassung, daß ein derartiges Vorgehen auch deshalb richtig ist, weil von der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit vor allem die kleinen Unternehmen und das Handwerk betroffen sind, die - wie die Kommission in ihrer Mitteilung vom 26. Oktober 1995 betonte - der Schlüssel zu Wachstum und Beschäftigung in Europa sind.

Der Ausschuß nimmt zur Kenntnis, daß die Kommission sämtliche Mitgliedstaaten, Gemeinschaftsinstitutionen und Sozialpartner aufruft, sich lebhaft an dieser Debatte zu beteiligen, um die Ursachen und das Ausmaß der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit genauer zu bestimmen, vorbildliche Verfahrensweisen bei deren Bekämpfung aufzuzeigen und koordinierte Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene zu ermöglichen.

Der Ausschuß billigt auch die Absicht, variable Maßnahmen vorzusehen, die entsprechend an die unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Mitgliedstaaten angepaßt werden.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Definition von nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit

2.1.1. Der Ausschuß hält die Definition von nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit als "jegliche Art von bezahlten Tätigkeiten, die von ihrem Wesen her keinen Gesetzesverstoß darstellen, den staatlichen Behörden aber nicht gemeldet werden" für vertretbar, da eine für alle Mitgliedstaaten gültige Definition notwendig ist.

2.1.2. Der Ausschuß ist der Auffassung, daß diese Begriffsbestimmung möglichst eng an den gängigeren Begriff "Schwarzarbeit" angenähert werden muß, um Unklarheiten z. B. in bezug auf ehrenamtliche und karitative Tätigkeiten oder Arbeit im Familienkreis, in erster Linie gelegentliche Tätigkeiten im Haushalt, zu vermeiden.

2.1.3. Die Praxis hingegen, daß der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer einen Teil der geleisteten Arbeit nicht anmelden, stellt selbstverständlich eine Form der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit dar.

2.1.4. Der Ausschuß möchte jedoch darauf hinweisen, daß es u.U. andere Formen entgeltlicher Tätigkeiten gibt, die als solche an und für sich legal sind, jedoch aufgrund der Art und Weise, in der sie ausgeübt werden, zu illegalen Tätigkeiten werden und folglich nicht angemeldet werden können. Auf diese Problematik muß angemessen reagiert werden.

2.1.5. Angesichts der Debatte innerhalb des IAA über die Kinderarbeit und des Entwurfs für ein Übereinkommen, das 1999 angenommen werden soll, wäre es möglicherweise ratsam, daß sich die Kommission in der vorgeschlagenen Analyse zur nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit eingehender mit dieser Problematik auseinandersetzt ().

2.1.6. Der Ausschuß möchte in jedem Fall nochmals darauf hinweisen, daß er jede Form der Ausbeutung von Kindern ablehnt und die Einhaltung eines durch einzelstaatliche Rechtsvorschriften und internationale Normen vorgegebenen strengen Rechtsrahmens nachdrücklich befürwortet.

2.1.7. Der Ausschuß möchte ferner das Problem der Vergabe von Unteraufträgen () hervorheben, das in der Praxis bei Mißbrauch zur Umgehung von Steuern und Sozialabgaben, zu strukturierter oder im Alleingang ausgeübter Schwarzarbeit führen kann.

2.1.8. Der Ausschuß schlägt vor, daß sich die Kommission mit diesem Problem, das nie gezielt untersucht wurde, beschäftigen sollte.

2.2. Die Merkmale der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit

Der Ausschuß begrüßt vor allem, daß die Kommission die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit sowohl ausgehend von den Unternehmen als auch ausgehend von den Einzelpersonen untersucht. Es ist nämlich wichtig, daß beide Seiten der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit deutlich sichtbar werden: die (natürliche oder juristische) Person, die unangemeldet arbeitet, und das Unternehmen bzw. die Einzelperson, das/die sie beschäftigt.

2.2.1. Hauptursachen

2.2.1.1. Der Analyse der Kommission, daß der Hauptanreiz für die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit wirtschaftlicher Art ist, schließt sich der Ausschuß uneingeschränkt an.

2.2.1.2. Die Konsequenz dieser Feststellung soll wahrscheinlich sein, daß der Umfang der auf dem Faktor Arbeit lastenden Steuern und Sozialabgaben, die sowohl von den Einzelpersonen als auch von den Unternehmen - und zwar insbesondere Kleinstbetrieben - zu tragen sind, hervorgehoben wird. Überdies wird auf die steuerliche Belastung von Privatpersonen hingewiesen, die häufig die "Abnehmer" nicht angemeldeter Arbeitsleistungen sind.

Der Ausschuß ist in diesem Zusammenhang bereits zu dem Schluß gelangt, daß es notwendig ist, den derzeitigen Trend bei den Steuerstrukturen hin zu einer im Vergleich zu anderen Bemessungsgrundlagen immer stärkeren Belastung des Faktors Arbeit umzukehren ().

Obwohl eingeräumt werden muß, daß dies ein generelles Problem des illegalen Arbeitsmarktes ist, liegt doch auf der Hand, daß die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit um so unattraktiver wird, je geringer die Verdienst- bzw. Gewinnspanne zwischen einer angemeldeten und einer nicht angemeldeten Arbeitsleistung ist. Es sollte zunächst einmal nach Mitteln und Wegen gesucht werden, die Steuer- und Sozialabgabenlast der personalintensiven Unternehmen zu verringern.

2.2.1.3. Nach Meinung des Ausschusses könnte möglicherweise eine Reihe historisch begründeter Faktoren Auswirkungen auf die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit gehabt haben bzw. nach wie vor haben; gleichwohl scheinen die Hauptursachen folgende zu sein:

- die hohe Belastung durch Steuern und Sozialabgaben;

- der durch Rechts- und Verwaltungsvorschriften bedingte Aufwand;

- die starren arbeitsrechtlichen Bestimmungen;

- die illegale Einwanderung.

2.2.1.4. Der Ausschuß weist darauf hin, daß nicht angemeldete Erwerbstätigkeit vor allem in Tätigkeitsbereichen (Handwerk, Handel, Dienstleistungen u.a.) ausgeübt wird, in denen die kleinen Unternehmen deutlich überwiegen. Diese werden durch die finanziellen, sozialen, rechtlichen und administrativen Beschränkungen unverhältnismäßig stark belastet, wie dies im Weißbuch von Präsident Delors () hervorgehoben wird.

2.2.1.5. Wie auch die Kommission anmerkt, kann eine ganze Reihe weiterer Faktoren den Anstieg der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit begünstigen bzw. erleichtern (kulturelle Akzeptanz, geringe Wettbewerbsfähigkeit, mangelnde Attraktivität der gewünschten Dienstleistung usw.).

Der Feststellung der Kommission, daß "ein weiterer Faktor, der die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit möglicherweise begünstigt, [...] die Existenz von Berufsverbänden im Handwerk" () sei, kann sich der Ausschuß allerdings nicht anschließen, und zwar um so weniger, als es sich zumeist um privatrechtliche Organisationen handelt und die Mitgliedschaft in einem derartigen Verband keine zwingende Voraussetzung für die Ausübung eines Gewerbes ist.

2.2.1.6. Der Ausschuß ist außerdem der Auffassung, daß die Kommission nicht ausreichend auf das systematische Auftreten von Schwarzarbeit in bestimmten Wirtschaftszweigen und die eventuellen Folgen dieses Phänomens eingeht. So sind z. B. im Baugewerbe (Hoch- und Tiefbau), zumindest in den meisten Mitgliedstaaten, regelmäßig und in großem Maßstab Vermittler von Schwarzarbeitern aktiv, die teilweise auch länderübergreifend operieren.

2.2.2. Wer arbeitet im informellen Sektor?

2.2.2.1. Der Ausschuß nimmt zur Kenntnis, daß die Kommission ihre Analyse auf vier Gruppen von nicht angemeldeten Erwerbstätigen stützt:

- Personen mit mehreren Beschäftigungsverhältnissen;

- "Nicht-Erwerbstätige";

- Arbeitslose;

- Bürger aus Drittstaaten.

2.2.2.2. Der Ausschuß ist jedoch der Meinung, daß eine andere Klassifizierung erforderlich ist, um zwischen denjenigen zu unterscheiden, die eigentlich den Status von abhängig Beschäftigten haben müßten, und denjenigen, die ihre Tätigkeit willentlich nicht anmelden.

Eine derartige Unterscheidung würde eine klarere Problemstellung ermöglichen.

2.2.3. In welchen Sektoren ist die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit am weitesten verbreitet?

2.2.3.1. Die Kommission hebt hervor, daß die durch eine arbeitsintensive Produktion und lokale Wirtschaftskreisläufe gekennzeichneten traditionellen Sektoren zu den Tätigkeitsbereichen gehören, die von der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit am stärksten betroffen sind. Dies gilt insbesondere für in Privathaushalten gefertigte Produkte bzw. erbrachte Dienstleistungen.

2.2.3.2. Der Ausschuß ist auch der Auffassung, daß zu diesen traditionellen Sektoren die marktbestimmten personengebundenen Dienstleistungen (Pflegetätigkeiten, Betreuung von Kindern und älteren Menschen usw.) zu rechnen sind, bei denen derzeit keine echte Angebotsstruktur besteht.

2.2.3.3. Ferner vertritt der Ausschuß den Standpunkt, daß der Telearbeit Beachtung geschenkt werden muß, da die Bedingungen, unter denen sie ausgeübt wird, einer Nichtanmeldung der Erwerbstätigkeit Vorschub leisten könnten.

2.2.3.4. Der Ausschuß fordert die Kommission auf, sich klarer zu den von ihr als moderne innovative Wirtschaftszweige bezeichneten Sektoren zu äußern.

2.2.4. Illegale Einwanderung

Der Ausschuß ist der Auffassung, daß gegen die Erwerbstätigkeit illegaler Einwanderer zwar von jedem einzelnen Mitgliedstaat im Rahmen der Gesamtstrategie zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung vorgegangen werden muß, daß sie aber dennoch als Teil der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit zu betrachten ist.

Deshalb vertritt er den Standpunkt, daß dieses Problem ebenfalls auf Gemeinschaftsebene behandelt werden muß, um die Möglichkeit einer verstärkten Konvergenz in diesem Bereich zu prüfen.

2.3. Die Folgen der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit

2.3.1. Soziale Sicherheit und die Folgen für die öffentlichen Haushalte

Der Ausschuß weist darauf hin, daß die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit durch die Verluste, die sie sowohl bei den Steuereinnahmen als auch bei den Sozialabgaben verursacht, wirklich katastrophale Folgen für die öffentlichen Haushalte hat.

Der hierdurch in Gang gesetzte Teufelskreis muß unbedingt durchbrochen werden, weil er letzten Endes die angemeldeten Arbeitnehmer und die Unternehmen belastet. Da der Zugang zu den entsprechenden Leistungen meist allen offensteht, ist es überdies nicht immer möglich, die Übeltäter davon auszuschließen.

2.3.2. Die Folgen für den einzelnen

2.3.2.1. Durch die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit geraten die betreffenden Personen in eine im Vergleich zu angemeldeten Arbeitnehmern sozial prekäre Lage. Diese Schwächung der Position in bezug auf den sozialen oder arbeitsrechtlichen Schutz wirkt sich jedoch für die verschiedenen Kategorien von nicht angemeldeten Erwerbstätigen, zwischen denen die Kommission unterscheidet, u.U. unterschiedlich stark aus.

2.3.2.2. So scheint sich der nicht angemeldete Erwerbstätige in einigen Fällen in bezug auf den sozialen Schutz nicht wirklich schlechter zu stehen als die angemeldeten Erwerbstätigen. Darüber hinaus muß darauf hingewiesen werden, daß die "Hochqualifizierten" unter den nicht angemeldeten Erwerbstätigen in diesem Bereich anscheinend keine Nachteile haben, da dieser Personenkreis, wenn er freiwillig einer derartigen Beschäftigung nachgeht, häufig eher günstige Arbeitsbedingungen genießt.

2.3.2.3. Der Ausschuß macht deshalb darauf aufmerksam, daß sich die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit für eine Reihe von Personen zu einem echten wirtschaftlichen Vorteil entwickeln kann, während sie für andere - u.a. illegale Einwanderer - eine "lebenswichtige" Notwendigkeit ist.

Dies könnte erklären, weshalb viele Menschen zwei Tätigkeiten nachgehen, von denen eine angemeldet ist.

2.3.2.4. Der Ausschuß nimmt im übrigen erfreut zur Kenntnis, daß die Kommission auf die Auswirkungen der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit auf die Verbraucher eingeht, die für die Qualität der auf diese Weise erbrachten Leistungen nicht dieselben Garantien erhalten und nicht die bestehenden Schutzvorschriften geltend machen können. Es muß jedoch bedacht werden, daß die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit in den meisten Fällen für den Verbraucher ein Rechenexempel, d.h. eine wirtschaftliche Notwendigkeit ist: hätte er sich die betreffende Ware oder Dienstleistung unter normalen Marktbedingungen leisten können? Mit dieser Frage rückt erneut das Problem der Arbeitskosten in den Vordergrund.

2.3.2.5. Der Ausschuß weist schließlich auf die extreme Ungerechtigkeit gegenüber diejenigen hin, die ihre Steuern und Sozialabgaben in voller Höhe abführen.

2.3.3. Auswirkungen auf die Wettbewerbsbedingungen

2.3.3.1. Der Ausschuß schließt sich der Analyse der Kommission an, daß die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit auf internationaler Ebene nur eine begrenzte Rolle spielt. Es ist in der Tat ziemlich schwierig, Handelsbeziehungen auf der Grundlage von Arbeit zu gestalten, die in Form von nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit erbracht wird. Überdies dürften Kontrollen auf internationaler Ebene leichter durchzuführen sein als bei lokalen Wirtschaftsströmen. Die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit scheint folglich vor allem bei den auf dem lokalen Markt erbrachten Dienstleistungen ins Gewicht zu fallen.

2.3.3.2. Der Ausschuß vertritt die Auffassung, daß die betreffenden Unternehmen nur einen von Fall zu Fall variierenden Bruchteil ihrer Geschäfte in Form von nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit betreiben. Es muß auch auf die nicht angemeldeten Einzelpersonen bzw. Gruppen von Einzelpersonen hingewiesen werden, die mit ihrer Tätigkeit unmittelbar mit den eingetragenen Unternehmen konkurrieren. Der Ausschuß weist darauf hin, daß die Bereitstellung einer Ware oder Dienstleistung, bei der Schwarzarbeit im Spiel ist, auf jeden Fall - vor allem hinsichtlich der Kosten des Produkts bzw. der Leistung - eine massive Wettbewerbsverzerrrung gegenüber einer legal hergestellten Ware bzw. erbrachten Leistung bedeutet.

2.3.3.3. Während auf der einen Seite die öffentlichen Finanzen durch die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit geschädigt werden, läßt sich auf der anderen Seite kaum verhehlen, daß die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit zu einer gravierenden Wettbewerbsverzerrung zu Lasten der angemeldeten Unternehmen führen kann. Es liegt auf der Hand, daß durch den Anstieg der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit zahlreiche Unternehmen Einbußen erleiden und aus dem Markt gedrängt zu werden drohen.

2.4. Vorschläge der Kommission hinsichtlich der politischen Optionen

Die Kommission vertritt die Auffassung, daß für das Vorgehen gegen die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit zwei Formen der Intervention zur Verfügung stehen: auf Sanktionen abzielende Maßnahmen und Präventivmaßnahmen.

2.4.1. Auf Sanktionen abzielende Maßnahmen

Derartige auf Sanktionen abzielende Maßnahmen sollen sich gegen einzelne Personen oder Unternehmen richten, die das bestehende System ausnutzen. Folgende Maßnahmen sind vorgesehen:

- Konsequentere Durchsetzung der geltenden Bestimmungen;

- Förderung solcher Versorgungssysteme, in denen ein Anspruch auf Leistung im Rahmen der sozialen Sicherung an tatsächlich gezahlte Beiträge gekoppelt ist;

- Sensibilisierungskampagnen.

2.4.2. Präventivmaßnahmen

Die Präventivmaßnahmen bestehen in der Anpassung der bestehenden Rechtsvorschriften an die neuen Arbeitsformen. In diesem Zusammenhang nennt die Kommission folgende Maßnahmen:

- Liberalisierung der Produkt- und Dienstleistungsmärkte und Vereinfachung der Verfahren bei der Gründung kleiner Unternehmen;

- Förderung einer besseren Strukturierung der Angebotsseite für einige Sektoren (z. B. bei Pflege- und Reinigungstätigkeiten) und der Anerkennung neuer Abschlüsse und Kompetenzen;

- stärkere Beteiligung der Sozialpartner an der Informationstätigkeit, an der Durchsetzung der geltenden Bestimmungen und an Kontrollmaßnahmen;

- Anpassung nicht mehr zeitgemäßer arbeitsrechtlicher Bestimmungen an die Entwicklung neuer Arbeitsformen;

- Reform des Sozialschutzsystems im Sinne einer Berücksichtigung kurzer Beschäftigungszeiten, unregelmäßiger Tätigkeit, mehrfachen Wechsels zwischen Arbeitslosigkeit und Beschäftigung, von Pflegezeiten usw.;

- geringere Besteuerung der Arbeit sowohl hinsichtlich der Kosten für den Arbeitgeber als auch in bezug auf das verfügbare Einkommen der Arbeitnehmer;

- Senkung der Mehrwertsteuersätze für arbeitsintensive Dienstleistungen ().

2.4.3. Die Kommission zeigt zwei Seiten der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit auf, die zwei zueinander passende, dabei aber unterschiedliche Formen der Intervention erfordern:

- In bezug auf Personen, die das bestehende System ausnutzen und die Solidarität gefährden, sind Maßnahmen, die auf Sanktionen abzielen, sowie Sensibilisierungskampagnen erforderlich.

- In bezug auf die Folgen der zunehmenden Flexibilisierung des Arbeitsmarktes und der vergleichsweise schleppenden Anpassung der bestehenden Rechtsvorschriften an diese Veränderungen müssen zum einen Präventivmaßnahmen ergriffen werden, indem die nicht mehr zeitgemäßen Bestimmungen an die neuen Gegebenheiten des Arbeitsmarktes angepaßt werden, und zum andern müssen die Belastungen und Hemmnisse verringert werden.

2.4.4. Nach Ansicht des Ausschusses weisen diese Vorschläge der Kommission einen Widerspruch auf:

2.4.4.1. In Ziffer 4.1 dringt die Kommission einerseits auf eine "konsequentere Durchsetzung der geltenden Bestimmungen", spricht sich aber andererseits für die umgekehrte Vorgehensweise aus, d.h. die Anpassung nicht mehr zeitgemäßer arbeitsrechtlicher Bestimmungen an die Entwicklung neuer Arbeitsformen.

2.4.4.2. Kann die Kommission die Notwendigkeit eines grundlegenden Rechtsrahmens hervorheben und gleichzeitig anfechten? Anhand welcher Kriterien ist die Kommission übrigens zu dem Schluß gelangt, daß die bestehenden arbeitsrechtlichen Bestimmungen für diese neuen Tätigkeiten bzw. Arbeitsformen nicht angemessen sind?

2.4.4.3. Außerdem stellt sich die Frage, ob es angesichts der Tatsache, daß sämtliche Mitgliedstaaten in den letzten Jahren ihre Kontrollen verstärkt haben, möglich ist, sich einfach auf Sanktionen gegenüber denjenigen zu beschränken, die das System ausnutzen? Können sie auch weiterhin als die einzig Schuldigen an der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit betrachtet werden?

2.4.5. Der Meinung der Kommission, daß die Anpassungs- und Präventivmaßnahmen lediglich die neuen Tätigkeiten bzw. Arbeitsformen betreffen, kann sich der Ausschuß nicht anschließen.

Wird bei dieser Sehweise nicht etwas zu schnell über die Tatsache hinweggegangen, daß heutzutage in allen Bereichen Anpassungen vorzunehmen sind? Die Kommission definiert überdies an keiner Stelle, was sie unter neuen Tätigkeiten versteht.

2.4.6. Was die Gesamtheit der in Kapitel 4 vorgeschlagenen Maßnahmen angeht, fordert der Ausschuß die Kommission auf, diese Vorschläge besser zu strukturieren, indem sie die diversen Maßnahmen sowie die Ebene, auf der sie ergriffen werden sollen, klarer und präziser herausarbeitet; hierzu gehören auch Interventionen bzw. Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene.

2.4.6.1. Bei Interventionen auf Gemeinschaftsebene könnten sich die Befugnisse der Gemeinschaft z. B. auf folgende Rechtsgrundlagen stützen:

- Artikel 100 a (Funktionieren des Binnenmarktes), um Wettbewerbsverzerrungen infolge nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit zu verhindern,

- und/oder die Artikel 118 und 118 a (Arbeitsbedingungen, Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer), um angemessene Arbeitsbedingungen zu fördern.

3. Besondere Bemerkungen

Der Ausschuß ist mit der Analyse der Kommission zur nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit grundsätzlich einverstanden.

Er betrachtet die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit jedoch vor allem als Folge unzureichender Verwaltungsvorschriften sowie der Kosten des Faktors Arbeit. Auf diesen Punkt hat der Ausschuß im übrigen in seinen früheren Stellungnahmen bereits mehrfach hingewiesen.

In allen bzw. fast allen Fällen entwickelt sich die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit aus finanziellen Gründen sowohl auf der Nachfrage- als auch der Angebotsseite.

Es ist deshalb von größter Wichtigkeit, daß eine Strategie ausgearbeitet wird, die zu einer Verringerung der aus der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit resultierenden finanziellen Vorteile beiträgt.

Außerdem ist es wichtig, gleichzeitig über die Strukturierung der personengebundenen Dienstleistungen nachzudenken und den Unternehmergeist sowie die Anpassung bestimmter Rechtsvorschriften zu fördern.

In dieser Hinsicht wäre es nach Ansicht des Ausschusses folgerichtiger, an erster Stelle Präventivmaßnahmen und dann erst Sanktionen vorzusehen. Aus der Analyse der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit durch die Kommission wird deutlich, daß die rechtlichen Bestimmungen an die veränderten wirtschaftlichen und sozialen Gegebeneheiten angepaßt werden müssen. Sanktionen könnten erst in einem zweiten Schritt ein wirksames Mittel zur Bekämpfung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit darstellen.

3.1. Präventivmaßnahmen

3.1.1. Liberalisierung der Produkt- und Dienstleistungsmärkte und Vereinfachung der Verfahren bei der Gründung kleiner Unternehmen

Der Ausschuß hat sich immer wieder für die Förderung des Unternehmergeistes und der Investitionsbereitschaft in KMU und Kleinstunternehmen, die Arbeitsplätze schaffen, ausgesprochen und das "Amsterdam-Sonderaktionsprogramm" der Europäischen Investitionsbank in diesem Bereich begrüßt.

Daher befürwortet der Ausschuß die Vereinfachung der Verfahren bei der Gründung kleiner Unternehmen, hält es aber auch für notwendig, im Sinne des Delors-Weißbuchs für kleine Unternehmen eine Verbesserung bei den gesamten rechtlichen und administrativen Beschränkungen herbeizuführen.

Der Ausschuß hat außerdem vorgeschlagen, den KMU und den Kleinstunternehmen durch gezielte Fortbildungsprogramme dabei zu helfen, die sie betreffenden Gemeinschaftsvorschriften besser zu verstehen und sich entsprechend daran anzupassen.

3.1.2. Förderung einer besseren Strukturierung der Angebotsseite für einige Sektoren (z. B. bei Pflege- und Reinigungstätigkeiten) und der Anerkennung neuer Abschlüsse und Kompetenzen

Der Ausschuß hat bereits den Vorschlag befürwortet, die noch häufig informellen Sektoren, die Arbeitsplätze schaffen (z. B. im Bereich der häuslichen Pflege, Hilfe und Beaufsichtigung sowie im kulturellen Bereich), besser zu strukturieren.

Es muß nämlich unbedingt verhindert werden, daß sich eine parallele Wirtschaft und ein grauer Arbeitsmarkt entwickeln.

3.1.3. Stärkere Beteiligung der Sozialpartner an der Informationstätigkeit, an der Durchsetzung der geltenden Bestimmungen und an Kontrollmaßnahmen

Der Ausschuß vertritt die Auffassung, daß sämtliche Vertreter der repräsentativen sozialen Gruppierungen stärker an der Informationstätigkeit sowie an der Prävention nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit beteiligt werden müssen.

Nach Ansicht des Ausschusses stellt sich jedoch die Frage, ob die Beteiligung der repräsentativen sozialen Gruppierungen an Kontrollmaßnahmen immer gerechtfertigt ist. Gleichwohl können die Sozialpartner zur Aufdeckung illegaler Beschäftigungsformen beitragen und durch Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden auf die Einhaltung gesetzlicher und tarifvertraglicher Vorschriften hinwirken. Sie können eigene Verantwortung übernehmen, indem sie z. B. Schiedsstellen oder interne Disziplinarorgane schaffen und gemeinsam mit den Behörden neue Präventivverfahren bzw. Überwachungsmechanismen entwickeln.

Wie bereits weiter oben erwähnt, könnte sich die Kommission präziser zu den auf sektoraler, lokaler und europäischer Ebene empfohlenen Maßnahmen für die Durchsetzung und Kontrolle äußern. Sie müßte im Rahmen der zu fördernden Maßnahmen auch die Rolle weiterer sozialer und wirtschaftlicher Akteure und Interessenvertreter berücksichtigen.

3.1.4. Anpassung nicht mehr zeitgemäßer arbeitsrechtlicher Bestimmungen an die Entwicklung neuer Arbeitsformen

Der Ausschuß fordert die Kommission auf, mit dem Begriff "nicht mehr zeitgemäße arbeitsrechtliche Bestimmungen" entweder vorsichtiger umzugehen oder genauer zu erläutern, was sie darunter versteht.

Inwiefern sind die arbeitsrechtlichen Bestimmungen für die neuen Arbeitsformen inadäquater als für herkömmliche Tätigkeiten? Betrifft dieses Problem ausschließlich die neuen Arbeitsformen?

Die Kommission könnte in diesem Zusammenhang die Sozialpartner stärker ermutigen, auf Ebene der Mitgliedstaaten Überlegungen zur Weiterentwicklung der arbeitsrechtlichen Bestimmungen insbesondere in bezug auf die kleinen Unternehmen anzustellen.

Da die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit - wie die Kommission in ihrer Mitteilung feststellt - in erster Linie kleine Unternehmen betrifft, müssen die Überlegungen folglich auch auf dieser Ebene ansetzen. Es ist offenkundig, daß ein nicht unerheblicher Teil der kleinen Unternehmen heutzutage Angst hat, Arbeitskräfte einzustellen.

Man muß sich generell fragen, ob die rechtlichen, steuerlichen und administrativen Rahmenbedingungen in ihrer Gesamtheit den Gegebenheiten kleiner Unternehmen gerecht werden.

3.1.5. Reform des Sozialschutzsystems im Sinne einer Berücksichtigung kurzer Beschäftigungszeiten, unregelmäßiger Tätigkeit, mehrfachen Wechsels zwischen Arbeitslosigkeit und Beschäftigung, von Pflegezeiten usw.

Im Weißbuch von Präsident Delors wurde bereits der Gedanke entwickelt, unregelmäßige kurzzeitige Beschäftigungen stärker in die Sozialschutzsysteme einzubinden. Empfohlen wurde insbesondere "eine Umgestaltung der nationalen Einkommenssicherungssysteme, um eine Kumulierung der Arbeitseinkommen mit Leistungen aus der sozialen Sicherheit in einem integrierten Besteuerungs- und Einkommenssicherungssystem zu ermöglichen, wobei geeignete Schutzvorkehrungen zu treffen sind" (). In der Erklärung des Gipfels von Dublin zur Beschäftigung wurde an die Adresse der Mitgliedstaaten überdies die Forderung erhoben, daß "Sozialschutzsysteme entwickelt werden, die sich an neue Arbeitsstrukturen anpassen lassen und jedem, der im Rahmen solcher Strukturen arbeitet, auch einen angemessenen sozialen Schutz bieten".

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß hat zu dieser Thematik ebenfalls Stellung genommen. Er hat insbesondere vorgeschlagen, zur Förderung und Anerkennung angemeldeter Erwerbstätigkeit in den Bereichen Pflege und Betreuung, Verkehr, Energie und Umwelt durch öffentlich-privatwirtschaftliche Partnerschaften beizutragen; derartige Partnerschaften sollen Zuwendungen aus Systemen zur Stützung der Lohnnebenkosten erhalten und über die Einbeziehung der Sozialpartner, der Gemeinwirtschaft, der entsprechenden nichtstaatlichen Organisationen sowie der lokalen und regionalen staatlichen Ebenen durch entsprechende Sicherungsmaßnahmen flankiert werden ().

Derartige Partnerschaften dürfen jedoch nicht in Wettbewerb mit der marktorientierten Wirtschaft treten. Das gleiche gilt für die Tätigkeit von Eingliederungsbetrieben und sonstigen Einrichtungen, die Mischformen darstellen.

3.1.6. Geringere Besteuerung der Arbeit sowohl hinsichtlich der Kosten für den Arbeitgeber als auch in bezug auf das verfügbare Einkommen der Arbeitnehmer

Nach Auffassung des Ausschusses ist dieser Vorschlag größtenteils geeignet, die Hauptursache der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit zu bekämpfen.

Im Weißbuch wurde im übrigen vorgeschlagen, die Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung für die weniger qualifizierten Arbeitnehmer der unteren Lohngruppen substantiell zu senken oder abzuschaffen, wobei die Gegenfinanzierung z. B. durch Ökosteuern, Verbrauchsteuern auf gesundheitsschädliche Konsumgüter sowie steuerliche Maßnahmen, durch die produktive Investitionen attraktiver werden, erfolgen soll ().

Der Ausschuß hat sowohl in seiner Stellungnahme zum Thema "Die Zukunft des Sozialschutzes" () vom November 1996 als auch zum Thema "Die Steuern in der Europäischen Union" () vom 9. Juli 1997 derartige alternative Finanzierungsquellen befürwortet.

Der Ausschuß macht außerdem darauf aufmerksam, daß eine andere Möglichkeit darin bestuende zu prüfen, inwieweit die Änderung der Bemessungsgrundlage für die Sozialversicherungsbeiträge ein geeigneter Weg ist.

Derartige Konzepte dürfen selbstverständlich nicht dazu führen, daß sichere Arbeitsplätze durch unsichere ersetzt oder die Ansprüche der Sozialleistungsberechtigten ausgehöhlt werden ().

3.1.7. Senkung der Mehrwertsteuersätze für arbeitsintensive Dienstleistungen

Der Ausschuß hat sich bereits mehrfach für eine Senkung der Mehrwertsteuersätze für arbeitsintensive Produkte, Tätigkeiten und Dienstleistungen ausgesprochen, da dies ein Weg zur Schaffung von Arbeitsplätzen sein kann.

Der Ausschuß befürwortet nach wie vor eine derartige Vorgehensweise, durch die die Beschäftigung gefördert und die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit wirtschaftlich unattraktiver werden soll.

In den Schlußfolgerungen des Wiener Gipfels vom 12. Dezember 1998 wird die Kommission überdies ersucht, "allen Mitgliedstaaten, die dies wünschen, zu gestatten, auf arbeitsintensive Dienstleistungen, bei denen kein grenzüberschreitender Wettbewerb besteht, versuchsweise niedrigere MWSt-Sätze anzuwenden" ().

3.2. Sanktionen

3.2.1. Konsequentere Durchsetzung der geltenden Bestimmungen

Der Ausschuß hält es für unbestreitbar wichtig, die Kontrollen insbesondere mit Hilfe der Zollstellen weiterzuführen und zu verstärken.

Vom Ausschuß wird erwartet, daß er das von der Kommission hervorgehobene "gesellschaftliche Wertesystem" verteidigt. Es bleibt die Frage zu beantworten, auf welcher Ebene die Durchsetzung der betreffenden Bestimmungen gewährleistet werden soll. Welche Rolle spielt die Europäische Union?

Es ist sicherlich von entscheidender Bedeutung, Einzelpersonen und Unternehmen dazu zu bewegen, von nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit Abstand zu nehmen; ebenso wichtig ist es aber auch, die Sanktionen aufrechtzuerhalten bzw. zu verstärken. Entsprechende Maßnahmen müssen im übrigen sowohl gegen den Anbieter von nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit als auch gegen den Anforderer bzw. Abnehmer nicht angemeldeter Arbeitsleistungen ergriffen werden.

Dies ist notwendig, da die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit nicht nur zu einer Wettbewerbsverzerrung führt, sondern auch Auswirkungen auf den legalen Arbeitsmarkt sowie auf die Bedingungen für ehrliche Unternehmen und Arbeitsnehmer hat. Die Vertreter der Unternehmen und der Beschäftigten versuchen, dieses Ziel zu erreichen, indem sie zum einen Verhaltenskodizes ausarbeiten und zum andern für härtere Sanktionen eintreten.

Die IAO-Übereinkommen bilden den Bezugsrahmen für einschlägige Vereinbarungen. Hinsichtlich der Sanktionen denkt der Ausschuß an die Möglichkeit, Unternehmen, die sich nicht an die sozialen Verpflichtungen halten, von der Beteiligung an öffentlichen Ausschreibungsverfahren auszuschließen, und an sozialrechtliche Haftungsmaßnahmen (und zwar für die gesamte Produktionskette).

Der Ausschuß warnt die Kommission jedoch vor einem Abdriften in administrativen Übereifer, der negative Folgen hätte. Viel zu häufig ist zu beobachten, daß viel Aufwand für die Kontrolle von angemeldeten Unternehmen betrieben wird, während die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit nicht wirklich durch Nachforschungen behelligt wird.

3.2.2. Förderung solcher Versorgungssysteme, in denen ein Anspruch auf Leistung im Rahmen der sozialen Sicherung an tatsächlich gezahlte Beiträge gekoppelt ist

Der Ausschuß kann sich der Auffassung anschließen, daß eine - sei es auch nur teilweise - Kopplung der Leistungsansprüche an die Beiträge äußerst wichtig ist.

Dabei stellt sich allerdings die Frage, ob Länder, in denen es bereits eine allgemeine soziale Absicherung gibt, überhaupt zu einem derartigen System zurückkehren können.

Zum andern gibt der Ausschuß zu bedenken, daß die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit Personen betreffen kann, die in einigen Fällen bereits abgesichert sind (Zweitbeschäftigung, Leistungsberechtigte oder Arbeitslose, die Unterstützung erhalten).

Als letzter Punkt ist anzumerken, daß das Problem der Nicht-Erwerbstätigen und wirtschaftlich Ausgegrenzten eingehender untersucht werden muß.

3.2.3. Sensibilisierungskampagnen

Der Ausschuß könnte derartige Maßnahmen auch auf politischer Ebene über die in ihm vertretenen "tragenden Kräfte der Gesellschaft" unterstützen. Die Kommission könnte den Sozialpartnern und weiteren wirtschaftlichen Akteuren eine spezifische Rolle bei der Förderung koordinierter Kampagnen übertragen. Überdies könnte sie derartige Kampagnen sponsern bzw. mitfinanzieren. Desgleichen sollte sie die Sensibilisierung für die nicht angemeldete Erwerbstätigkeit und deren Prävention in Form eines Benchmarking-Verfahrens in die "Leitlinien" für die Beschäftigungspolitik aufnehmen. Es stellt sich die Frage, weshalb sie diesen Punkt in ihrer jüngsten Mitteilung zu diesem Thema nicht angesprochen hat ().

Brüssel, den 27. Januar 1999.

Die Präsidentin des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() Siehe auch WSA-Stellungnahme zum Thema "Kindesmißbrauch" vom 2. Juli 1998 - ABl. C 284 vom 14.9.1998.

() ABl. C 126 vom 23.5.1989; ABl. C 159 vom 17.6.1991; ABl. C 49 vom 24.2.1992; ABl. C 133 vom 31.5.1995; ABl. C 157 vom 25.5.1998.

() ABl. C 73 vom 9.3.1998, Ziffer 2.2.5.1.

() Weißbuch "Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung: Herausforderungen der Gegenwart und Wege ins 21. Jahrhundert", KOM(93) 700 endg., Ziffer 8.8, Buchstabe d, vierter Absatz.

() KOM(1998) 219 endg., Ziffer 2.2, zweiter Spiegelstrich, S. 6.

() Dies wurde bereits von Kommissionsmitglied Mario Monti vorgeschlagen.

() Weißbuch "Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung: Herausforderungen der Gegenwart und Wege ins 21. Jahrhundert", KOM(93) 700 endg., Ziffer 8.8, Buchstabe c, dritter Spiegelstrich.

() ABl. C 73 vom 9.3.1998, S. 85, Ziffer 2.2.2.

() Weißbuch, op. cit., Ziffer 9.4 und 9.5.

() ABl. C 66 vom 3.3.1997, S. 37, Ziffer 5.

() ABl. C 73 vom 9.3.1998, Ziffer 2.2.3.

() Stellungnahme CES 1397/97, op. cit., Ziffer 2.2.5.

() Schlußfolgerungen des Vorsitzes SN 300/98, Ziffer 35.

() Mitteilung der Kommission "Von Leitlinien zu Maßnahmen: die nationalen Aktionspläne für Beschäftigung".