Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum "Partnerschaftsabkommen AKP-EU"

(2002/C 149/11)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss am 28. Februar/1. März 2001 gemäß Artikel 23 Absatz 3 seiner Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zum "Partnerschaftsabkommen AKP-EU" zu erarbeiten.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Außenbeziehungen nahm ihre Stellungnahme am 11. April 2002 an. Berichterstatter war Herr Baeza Sanjuan.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 390. Plenartagung am 24. und 25. April 2002 (Sitzung vom 24. April) mit 101 Ja-Stimmen bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der Ursprung der Zusammenarbeit AKP-EU findet sich bereits im EWG-Vertrag, dessen Unterzeichner ihre Solidarität mit den Kolonien und überseeischen Gebieten zum Ausdruck brachten, indem sie sich verpflichteten zu deren Wohlstand beizutragen. Die Abkommen von Jaunde I und II (1963-1969 bzw. 1969-1975) regelten zum ersten Mal die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten der EWG und den AKP-Staaten. 1975 wurde das Abkommen von Lomé unterzeichnet, das bis zum Auslaufen von Lomé IV im Jahr 2000 alle fünf Jahre überprüft wurde.

1.2. Lange Zeit wurde das Abkommen von Lomé aufgrund seines innovativen Charakters als Modell für internationale Kooperationsabkommen angesehen. Der Grundsatz der Gleichheit zwischen den Partnern, die Verbindung zwischen Handel und Hilfe - mit Instrumenten zur Preisstabilisierung und Protokollen über bestimmte Produkte -, die schrittweise Einführung gegenseitiger politischer Verpflichtungen und die Errichtung eines institutionellen Gefüges machten aus dem Abkommen von Lomé ein Modell für die internationalen Beziehungen.

1.3. Durch die politischen Veränderungen in den neunziger Jahren wurde das Modell für die Beziehungen zwischen der EU und den AKP-Staaten in Frage gestellt. Ein Teil der Bestimmungen, die die weitgehend handelspolitische Grundlage des Abkommens von Lomé darstellten, erwiesen sich mit den neuen Vorschriften der Welthandelsorganisation (WTO) als unvereinbar. Die Umsetzung des Abkommens erwies sich aufgrund komplexer Verfahren, die die vollständige Nutzung der potentiell verfügbaren Mittel verhinderten, als schwierig. Trotz der Prognosen des Abkommens sank der prozentuale Anteil der AKP-Staaten am internationalen Handel der Europäischen Union immer weiter, und von einigen Ausnahmen abgesehen verlief die Entwicklung dieser Staaten katastrophal. Die Armut wuchs und wurde durch die Zunahme kriegerischer Auseinandersetzungen noch verschlimmert. Der Anstieg der humanitären Nothilfe war Ausdruck der mangelhaften langfristigen entwicklungspolitischen Maßnahmen und außerdem erreichte ein Teil der Beihilfen aufgrund von Korruption häufig nicht seine endgültige Bestimmung. Das Verschwinden der bipolaren internationalen Ordnung begünstigte die Entstehung zweier Aspekte, die durch das Abkommen von Lomé offensichtlich einschränkt wurden: eine politische Dimension und seine Demokratisierung durch die effektive Mitwirkung nicht staatlicher Akteure. Schließlich glaubten viele AKP-Staaten festzustellen, dass das Interesse der Europäischen Union an ihnen zugunsten der Beitrittsbewerber- und der Mittelmeerstaaten sank.

1.4. Vor diesem Hintergrund leitete die Europäische Kommission einen umfassenden Konsultations- und Reflexionsprozess zu den künftigen Beziehungen zwischen der EU und den AKP-Staaten ein, in dessen Mittelpunkt ein 1996 veröffentlichtes Grünbuch stand, zu dem der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss eine Stellungnahme(1) erarbeitete. Die Verhandlungen für den Abschluss eines neuen Abkommens begannen offiziell im September 1998.

1.5. Das Partnerschaftsabkommen wurde schließlich im Juni 2000 in Cotonou (Benin) von den 15 Mitgliedstaaten der EU und 77 AKP-Staaten(2) unterzeichnet. Es hat eine Laufzeit von 20 Jahren mit fünfjährlichen Überprüfungen und Finanzprotokollen. Das Abkommen, das durch die Stärkung des politischen Dialogs gekennzeichnet ist, beruht im Wesentlichen auf zwei Säulen: Handel und Hilfe, denen zwei Hauptinstrumente entsprechen: Investitionserleichterungen und Zuschüsse zur Förderung der langfristigen Entwicklung (nationale und regionale Richtprogramme). Neben diesen beiden Säulen ist als dritte - ebenfalls sehr wichtige - die politische Säule zu nennen. Die Durchführung des Abkommens wird von den gemeinsamen Organen der AKP-Staaten und der EU überwacht.

1.6. Der Ausschuss begrüßt den Abschluss des Abkommens, durch den ein - von verschiedenen Seiten verfochtener - gemeinsamer Rahmen zur Regelung der Beziehungen AKP-EU vermieden wurde, der einen der wichtigsten Identifikationsbereiche der europäischen Außenpolitik in Frage gestellt hätte. Gleichzeitig erkennt der Ausschuss die Bemühungen um einen Text an, der leichter verständlich ist, als die voraufgehenden Abkommen.

2. Hauptziele des Abkommen von Cotonou

2.1. Das Endziel des Abkommens ist die Ausmerzung der Armut, um die nachhaltige Entwicklung und die schrittweise Integration der AKP-Staaten in die Weltwirtschaft zu fördern. Die Zusammenarbeit AKP-EU stützt sich auf bestimmte Grundsätze:

- Gleichstellung der Partner und Eigenverantwortung für die Entwicklungsstrategien, d. h. es obliegt den AKP-Staaten in Ausübung ihrer Souveränität ihre eigenen wirtschaftlichen und sozialen Entwicklungsstrategien zu definieren;

- Beteiligung anderer Akteure (Privatsektor, Wirtschafts- und Sozialpartner - einschließlich der Gewerkschaften -, die Zivilgesellschaft in allen ihren Ausprägungen) außer dem Staat an der Partnerschaft AKP-EU;

- zentrale Rolle des Dialogs und wechselseitige Verpflichtungen;

- Differenzierung nach den Charakteristiken und Bedürfnissen jedes Partners(3) sowie Regionalisierung.

2.2. Die von den meisten Mitglied- und AKP-Staaten eingegangenen internationalen Verpflichtungen wie die Allgemeine Menschenrechtserklärung, die einschlägigen Bestimmungen der IAO oder die aus verschiedenen Konferenzen der Vereinten Nationen hervorgegangenen Engagements erscheinen als Bezugsrahmen des Abkommens (so wie in der Präambel wiedergegeben) als besonders geeignet und kohärent.

2.3. Auch die ausdrückliche Anerkennung der Tatsache, dass die Ziele des Abkommens nur über einen integrierten Ansatz zu erreichen sind, der gleichzeitig die politischen, wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Aspekte berücksichtigt, wird als sinnvoll angesehen.

2.4. Der Wortlaut des Abkommens könnte so ausgelegt werden, dass eine der Parteien im Wesentlichen Geber (die EU) und die andere (die AKP-Staaten) Nehmer ist. Es wäre wünschenswert gewesen, das Interesse und den Nutzen, die die vollkommene Einbindung der AKP-Staaten in die Weltwirtschaft und die nachhaltige Entwicklung für die Europäische Union bedeutet, unmissverständlich zum Ausdruck zu bringen. Dadurch würde die Zuverlässigkeit und die Gegenseitigkeit der Partnerschaft AKP-EU hervorgehoben.

3. Die Rolle der neuen Akteure in der Partnerschaft AKP-EU

3.1. Als die Abkommen von Lomé in Kraft waren, beschränkte sich die Rolle der nicht staatlichen Akteure im Allgemeinen auf die Umsetzung von Projekten in kleinem Maßstab, die über die Haushaltslinie "Dezentralisierte Zusammenarbeit" finanziert wurden. Dennoch hatten die Organisationen zur Vertretung der wirtschaftlichen und sozialen Gruppen große Schwierigkeiten, Zugang zu den Mitteln im Rahmen des Abkommens zu erhalten, was sowohl an den komplexen Verfahren als auch an einem weitreichenden Mangel an politischem Willen lag, ihre Beteiligung zu erleichtern.

3.2. Das Abkommen von Cotonou stellt hier einen Wendepunkt dar. Unter den wichtigsten Neuerungen ist der partizipative Ansatz hervorzuheben, der in dem Willen zum Ausdruck kommt, die Partnerschaft AKP-EU um eine Vielzahl von nicht staatlichen Akteuren zu erweitern, zu denen auch die lokalen Gebietskörperschaften zählen. Die Bestimmungen für die Beteiligung der nicht staatlichen Akteure sind in mehr als 30 Artikeln, einer Schlusserklärung sowie in Anhang IV zu den Durchführungs- und Verwaltungsverfahren aufgeführt. Die aussagekräftigsten Bezugsstellen dieses neuen Ansatzes finden sich in den "Grundprinzipien" (Art. 2) und in Kapitel 2, das ganz den "Akteuren der Partnerschaft" gewidmet ist.

3.3. Das Abkommen sieht eine umfassende Assoziierung der neuen Akteure in die Beziehungen AKP-EU vor, insbesondere im Wege:

- der Anhörung zu politischen Kooperationsmaßnahmen und -strategien sowie zum politischen Dialog;

- der Zuweisung von Finanzmitteln;

- der Einbeziehung in die Umsetzung von Kooperationsprogrammen und -projekten in Bereichen, die sie betreffen oder in denen sie einen Wettbewerbsvorteil haben;

- der Unterstützung beim Ausbau der Kapazitäten, um ihr Potential zu entwickeln und Konsultationsmechanismen zu schaffen.

3.4. Die Bestimmungen des Abkommens von Cotonou stellen einen erheblichen Fortschritt bei der Demokratisierung der Beziehungen AKP-EU dar, da sie die Beteiligung neuer Akteure an der Festlegung von Entwicklungsmaßnahmen und -strategien vorsehen. Besonders angemessen erscheint es - wie im Abkommen geschehen -, die komplementäre Rolle der neuen Akteure und der Regierungen hervorzuheben: Es geht nicht darum, miteinander zu konkurrieren, sondern darum, dass jeder dort für zusätzlichen Nutzen sorgt, wo er einen Wettbewerbsvorteil besitzt, mit dem Ziel zur wirtschaftlichen Entwicklung und zum sozialen Wohlstand seines jeweiligen Landes beizutragen. Der positive Einfluss der nicht staatlichen Akteure auf die Konsolidierung stabiler und demokratischer politischer Rahmenbedingungen darf nicht unterschätzt werden. Außerdem ist zu unterstreichen, dass die umfassende Beteiligung der nicht staatlichen Akteure an der Festlegung der nationalen Entwicklungsstrategien und an den sektoriellen Strategien in den Schwerpunktbereichen eine unabdingbare Voraussetzung für die Umsetzung wirksamer politischer Maßnahmen zur Bekämpfung der Armut, die Einbindung der AKP-Staaten in die Weltwirtschaft und die nachhaltige Entwicklung ist, die zentrale Ziele des Abkommens darstellen. Aus diesem Grund ist es schwer nachzuvollziehen, dass zwar bei der nationalen Programmplanung eine weitreichende Konsultation vorgesehen ist, die Anhörung auf regionaler Ebene jedoch nur als Möglichkeit angesehen wird. Schließlich ist es auch positiv, dass die neuen Akteure ausdrücklich nicht nur mit NRO gleichgesetzt werden.

3.5. Dennoch wirft die Beteiligung neuer Akteure - wie sie im Abkommen vorgesehen ist - auch eine Reihe ernster Fragen auf. Erstens scheint es bei der immer schwierigen Festlegung der Akteure Ungenauigkeiten und Überschneidungen zu geben, was einige Regierungen zu einer willkürlichen Auswahl verleiten könnte. Zweifellos ist es problematisch, Merkmale festzulegen, die die nicht staatlichen Akteure zur Vertretung von 77 verschiedenen Staaten klar und eindeutig bestimmen. Trotzdem ist es ungerechtfertigt, aus dem Text des Abkommens (Art. 6b sowie Erklärung zu den Akteuren der Partnerschaft) abzuleiten, dass der Privatsektor nicht zu den wirtschaftlichen und sozialen Gesprächspartnern zählt und dass diese wiederum nicht zur Zivilgesellschaft gehören. Eine derartige Definition steht in offenem Widerspruch zu den in der Europäischen Union gehandhabten Praktiken und stiftet höchstens Verwirrung.

3.6. Besorgniserregender ist das Fehlen von Instrumenten, die eine tatsächliche Einbindung der nicht staatlichen Akteuren in die Partnerschaft AKP-EU herstellen. Zwar sieht das Abkommen Anreize vor und ist realistischerweise nicht zu erwarten, dass eine ganze Reihe Regierungen, die traditionell nur ungern Machtbereiche mit Organisationen zur Vertretung der Zivilgesellschaft teilen, plötzlich ihre politische Kultur ändern. Aber umgekehrt würde die Legitimität des Abkommens stark in Zweifel gezogen, wenn eines seiner zentralen und am stärksten innovatorischen Elemente ungestraft verletzt würde.

3.7. Es ist hervorzuheben, dass im Abkommen (bzw. bei seiner Umsetzung mittels der Programmierungsleitlinien) der Zugang der nicht staatlichen Akteure zu drei Arten von Finanzmitteln ausdrücklich vorgesehen ist: ausschließlich gemeinschaftliche Haushaltslinien, Mittel aus dem Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) für die in der nationalen Zusammenarbeitsstrategie festgelegten Schwerpunktbereiche sowie den nicht staatlichen Akteuren direkt zugängliche Mittel des EEF, die auf 15 % der für den nationalen Richtplan vorgesehenen Mittel begrenzt und prioritär für die Finanzierung von Aktivitäten vorgesehen sind, die Informationen, Anhörungen, die Förderung des Dialogs sowie die Stärkung der Kapazitäten betreffen. Die Möglichkeit, dass die nicht staatlichen Akteure direkten Zugang zu einem Teil der für die nationalen Richtprogramme vorgesehenen Mittel haben (eine weitere Neuheit des Abkommens von Cotonou) und dass diese direkt von den Delegationen der Europäischen Kommission in jedem Land verwaltet werden, ist sehr positiv zu bewerten. Dennoch bestehen weiterhin unleugbare Unwägbarkeiten: Die Auswahl der förderfähigen Akteure ist ausdrücklich vom nationalen Anweisungsbefugten zu billigen, einem Regierungsvertreter, der die Mittel traditionell als seine Verfügungsmasse betrachtet und versucht sein könnte, sie nicht mit Akteuren zu teilen, die eine kritische - oder einfach abweichende - Ansicht über seine Arbeit vertreten. Deshalb ist es unabdingbar, sicherzustellen, dass alle repräsentativen Akteure ohne Unterschied auf die durch das Abkommen bereitgestellten Mittel zugreifen können. Desgleichen darf auch das Prinzip der Konzentration den Zugang neuer Akteure zu diesen Mitteln nicht behindern.

3.8. Die Programmplanung befindet sich derzeit noch im Anfangsstadium. Dennoch lässt sich mit Hilfe der vom Ausschuss gesammelten Informationen(4) eine erste Bewertung dieses Prozesses vornehmen. Obwohl die Informierung und Anhörung der nicht staatlichen Akteure zugenommen hat, ist noch viel zu tun: Ganz allgemein wurden die Informationen über das Abkommen nicht ausreichend verbreitet bzw. sind nach wie vor schwer zugänglich; die durchgeführten Anhörungen erfolgten meist nicht systematisch und regelmäßig und in einigen Fällen wurden repräsentative Organisationen ausgeschlossen. Die laufende Programmplanung muss dazu dienen, einen - nicht einfachen - Lernprozess aller Parteien einzuleiten, aber auch dazu, auszumachen, ob tatsächlich erste Schritte in die richtige Richtung unternommen werden. Deshalb sollte im Rahmen der jährlichen, zwischenzeitlichen und abschließenden operativen Überprüfungen eine besondere Bewertung durchgeführt werden, um festzustellen, in welchem Maße Anhörungen stattfinden und Mittel von nicht staatlichen Akteuren genutzt werden. Zudem könnten die internationalen Organisationen zur Vertretung der Zivilgesellschaft gemeinsam mit dem Ausschuss effizient mit der Europäischen Kommission und den gemeinsamen Organen AKP-EU zusammenarbeiten, um die entstandenen Schwierigkeiten zu bestimmen und die nützlichsten Erfahrungen hervorzuheben.

4. Die politische Dimension

4.1. Im Vergleich zu voraufgehenden Abkommen wird die politische Dimension der Beziehungen AKP-EU durch das Abkommen von Cotonou erheblich gestärkt. Der politische Dialog, die Verpflichtung zur Wahrung des Gesamtkomplexes der Menschenrechte und Grundfreiheiten - unter besonderer Erwähnung der sozialen Grundrechte, der Demokratie und des Rechtsstaats bzw. einer verantwortungsvollen Regierungsführung - oder auch die politischen Maßnahmen zur Friedenssicherung und zur Konfliktverhütung stehen im Zentrum der politischen Dimension des Abkommens. Es geht um einen neuen Ansatz, der auf gemeinsamen, in wesentlichen und grundlegenden Elementen zum Ausdruck kommenden Werten beruht.

4.2. Der Ausschuss begrüßt den Impuls, den die politische Dimension durch das jetzige Abkommen erhält, und ganz besonders die eindeutige Verbindung zwischen den vorgenannten Verpflichtungen und der nachhaltigen Entwicklung. Hiermit wird ausdrücklich anerkannt, dass Entwicklung ein Konzept ist, das sich nicht auf rein technische Überlegungen beschränken lässt. Auch die Hinweise auf die Mitwirkung der Zivilgesellschaft als einem Element zur Festigung eines stabilen und demokratischen politischen Umfelds, auf ihre Rolle bei der Friedenserhaltung, der Konfliktverhütung und -lösung sowie auf ihre Einbeziehung in den politischen Dialog sind erwähnenswert. Insofern müsste die Umsetzung des Abkommens eine tatsächliche Einbindung der nicht staatlichen Akteure in die in Artikel 96 und 97 vorgesehenen Konsultationsverfahren in Bezug auf Menschenrechte, demokratische Grundsätze, Rechtsstaat und Korruption fördern.

4.3. Allerdings umfasst das Abkommen keine Instrumente, die einen tatsächlichen Schutz der festgelegten politischen Grundsätze gewährleisten, und die allgemeine Darlegung dieser Grundsätze ermöglicht die Anwendung unterschiedlicher Kriterien in den verschiedenen Staaten. Obwohl der Rückgriff auf Sanktionen die Ausnahme darstellen muss, wäre es wünschenswert gewesen, genauere Kriterien für den Schutz junger Demokratien, die Sanktionierung der gewaltsamen Machtübernahme (besonders wenn sie sich gegen demokratische Regierungen richtet), die Bekämpfung der Korruption oder die Einhaltung der von der IAO festgelegten grundlegenden Normen aufzustellen. Es geht darum, die konkrete Anwendung der in höchstem Maße unterstützenswerten Grundprinzipien des Abkommens zu gewährleisten.

4.4. Die politische Dimension des Abkommens von Cotonou beinhaltet die Umsetzung neuer Arbeitsmethoden, Kooperationsformen, Indikatoren und Dialogformen. Die große Herausforderung besteht darin, die Gesellschaften in ihrer Gesamtheit zu involvieren, wenn die im Abkommen genannten Werte geteilt und umgesetzt werden sollen. Dazu ist die Förderung des Dialogs zwischen staatlichen und nicht staatlichen Akteuren unabdingbar.

5. Entwicklungsstrategien

5.1. Die Entwicklungsstrategien bilden zusammen mit der wirtschaftlichen und handelspolitischen Zusammenarbeit die Kooperationsstrategien des Abkommens von Cotonou. Die Prinzipien, die Ziele und das Konzept der Entwicklungsstrategien sind tauglich. Auch die Konzentration auf die vier für die Unterstützung ausgewählten Bereiche (wirtschaftliche Entwicklung, soziale und menschliche Entwicklung, regionale Kooperation und Integration sowie bereichsübergreifende Themen - Gleichstellung der Geschlechter, Umwelt und Entwicklung von Institutionen -) scheint unterstützenswert.

5.2. Dennoch sollte ganz allgemein nach der Kohärenz gefragt werden, die zwischen den beiden Säulen herrscht, auf denen die Entwicklungsstrategien beruhen, und hätten insbesondere die Zusammenhänge zwischen wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung - vor allem in Bezug auf die (Grund- und Berufs-)Bildung sowie den Gesundheitsschutz - hervorgehoben werden sollen.

5.3. Was den Bereich Wirtschaft betrifft, wird dem Privatsektor zu Recht im gesamten Abkommen, das auch die für seine Stärkung vorgesehenen Maßnahmen umfasst, eine wichtige Rolle zugesprochen. Zu den ins Auge gefassten strukturpolitischen Maßnahmen gehört auch die "Verstärkung der Reform der Arbeitsmärkte", was eine zu ungenaue Formulierung ist, die allen möglichen - selbst den widersprüchlichsten - Auslegungen Vorschub leistet. Zudem hätte das durchaus begrüßenswerte Ziel Förderung der Beschäftigung entsprechend den Empfehlungen der IAO um das Adjektiv "würdig" ergänzt werden sollen.

5.4. Was die Umwelt angeht, ist mit Besorgnis eine geringere Sensibilität als in früheren Abkommen festzustellen. So untersagte das Abkommen von Lomé ausdrücklich jede direkte oder indirekte Ausfuhr gefährlichen oder radioaktiven Mülls zwischen der EU und den AKP-Staaten, während sich das Abkommen von Lomé darauf beschränkt, die mit der Beförderung und Entsorgung gefährlicher Abfälle zusammenhängenden Fragen zu "berücksichtigen". In dem Abkommen hätte ausdrücklich auf den Zusammenhang zwischen Umweltschutz, Ernährungssicherheit und Verringerung der Armut hingewiesen bzw. in einem weiteren Sinn der Gedanke der nachhaltigen Entwicklung vertieft werden sollen. Ebenso wie im Abkommen von Cotonou Kohärenz und Kompatibilität mit internationalen Wirtschaftseinrichtungen angestrebt wurden, hätten dort auch die Ziele und Instrumente der internationalen Umweltschutzübereinkommen berücksichtigt werden sollen.

6. Wirtschaftliche und handelspolitische Zusammenarbeit

6.1. Während der Geltungsdauer der verschiedenen Abkommen von Lomé (1975-2000) kam den AKP-Staaten die Meistbegünstigungsklausel zugute, die die Europäische Union Drittstaaten gewährte. Es gab ferner Handelspräferenzen ohne Gegenseitigkeit für die meisten Grund-, gewerblichen und Verarbeitungserzeugnisse(5), Protokolle zu Produkten sowie Instrumente zur Preisstabilisierung für bestimmte Agrar- (STABEX) und Bergbauerzeugnisse (SYSMIN). Dennoch verloren die Präferenzen für die AKP-Staaten durch den allgemeinen Zollabbau infolge der weltweiten Handelsliberalisierung und aufgrund der Präferenzen, die die Europäische Union anderen Entwicklungsregionen (Drittstaaten im Mittelmeerraum, Mercosur usw.) gewährte, ihren relativen Wert. Der Verlust der Präferenzmarge der AKP-Staaten nach der Uruguay-Runde wird auf über 30 % geschätzt.

6.2. Die Bilanz dieser 25 Jahre ist enttäuschend: Der Handel mit den AKP-Staaten ist von 8 % auf 3 % des gesamten Handelsvolumens der EU gesunken. Von einigen Ausnahmen abgesehen waren die AKP-Staaten im Gegensatz zu anderen Staaten mit geringeren Präferenzen nicht in der Lage, ihre Erzeugnisse mengenmäßig zu steigern, zu verbessern und zu diversifizieren. Ganz allgemein lassen sich für die Gruppe der AKP-Staaten vier Merkmale nennen: Marginalisierung, Abhängigkeit von Rohstoffen, staatliche Spezialisierung und Abhängigkeit vom europäischen Markt. Aber gerade Lomé zeigte, dass einige Prozentpunkte bei den Zollpräferenzen die Mängel bei anderen Faktoren im Zusammenhang mit den Angebotsbedingungen (fehlende Investitionen, unzureichende Infrastruktur, niedriges technologisches Niveau, geringer Ausbildungsstand), die die Wettbewerbsfähigkeit der Ausfuhrerzeugnisse bestimmen, nicht ausgleichen können.

6.3. Mit dem Abkommen von Cotonou soll den Bestimmungen der WTO entsprochen werden, die generell Handelspräferenzen, die nicht auf Gegenseitigkeit beruhen oder auf eine bestimme Staatengruppe beschränkt sind, verbieten. Das heißt, dass das den AKP-Staaten gewährte Handelssystem entweder auf alle Entwicklungsländer ausgedehnt oder an Freihandelsabkommen angeglichen werden muss. Deshalb stellt Cotonou streng gesehen kein Handelsabkommen, sondern die Verpflichtung dar, mit den Bestimmungen der WTO vereinbare Handelsabkommen auszuhandeln.

6.4. So ist im Abkommen von Cotonou vorgesehen, dass zwischen 2002 und 2008 Verhandlungen für den Abschluss von Wirtschaftspartnerschaftsabkommen - Freihandelsabkommen - zwischen der EU und den AKP-Staaten geführt werden. Das derzeitige Handelssystem wird dank einer von der WTO gewährten Ausnahmeregelung bis 2008 aufrechterhalten. Die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen sind durch Gegenseitigkeit gekennzeichnet und es wird bevorzugt mit regionalen Wirtschaftszusammenschlüssen verhandelt. 2008 bis 2020 wird einen Übergangszeitraum für die Umsetzung der Abkommen darstellen.

6.5. Um den Abschluss und die Umsetzung der Wirtschaftspartnerschaftsabkommen zu erleichtern, wurden verschiedene Unterstützungsmaßnahmen vorgesehen: ein teilweiser (über den EEF und die EIB finanzierter) Ausgleich zur Abfederung der aufgrund der Liberalisierung erforderlichen Steuer- und Zahlungsbilanzanpassungen, Zusammenarbeit zur Angleichung der nationalen an die internationalen Normen oder auch die Einrichtung eines paritätischen Ministerausschusses zur Überwachung der Verhandlungen über die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen und zur internationalen Zusammenarbeit, vor allem in der WTO, was eine ausgezeichnete Initiative zu sein scheint.

6.6. Laut dem Abkommen können die am wenigsten entwickelten Länder selbst entscheiden, ob sie über die erforderliche Kapazität für Verhandlungen über Wirtschaftspartnerschaftsabkommen verfügen oder nicht. Das Bestreben der Europäischen Union besteht in jedem Fall darin, eine Formel zu finden, die mit den Bestimmungen der WTO vereinbar ist und entsprechend der Initiative "Alles außer Waffen" den Zugang der Produkte dieser Staaten zum europäischen Markt ohne Mengen- und Zollbeschränkungen ermöglicht. Damit beendet das Abkommen von Cotonou die Gleichstellung der AKP-Staaten und sieht eine unterschiedliche Behandlung der am wenigsten entwickelten Länder und der anderen Entwicklungsländer vor.

6.7. Es geht um eine grundlegende Änderung des Ansatzes. 25 Jahre lang baute das Abkommen von Lomé in erheblichem Maße auf Handelspräferenzen als Motor des Wirtschaftswachstums. Mit dem Abkommen von Cotonou scheint dieses Vertrauen auf die Handelsliberalisierung verlagert zu werden, die mit weltwirtschaftlicher Integration, nachhaltiger Entwicklung und Ausmerzung der Armut verknüpft wird. Die wichtigsten Impulse, die man sich von den Wirtschaftspartnerschaftsabkommen erhofft, sind die Förderung der regionalen Integrationsprozesse, eine größere Glaubwürdigkeit der Wirtschafts- und Handelspolitik der AKP-Staaten durch die "Verankerung" in multilateralen Abkommen, ein größeres Vertrauen der Investoren und die Erleichterung der Einbindung in die Weltwirtschaft. Diese Impulse könnten zu echten Entwicklungskatalysatoren werden.

6.8. Dennoch rufen die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen trotz der langen Fristen für die Verhandlungen und die Umsetzung ihrer Ergebnisse nicht wenige, vollkommen begründete Befürchtungen hervor.

6.9. Erstens hat die Europäische Union den Wunsch geäußert, die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mit regionalen Wirtschaftszusammenschlüssen der AKP-Staaten auszuhandeln. Diese Zusammenschlüsse sind jedoch bisher sehr fragil, ihre Mitglieder haben in vielen Fällen keine klaren gemeinsamen Interessen oder stehen an der Spitze bewaffneter Konflikte; zudem verfügen nur wenige über eine geeignete supranationale Struktur, um im Namen ihrer Partner Freihandelsabkommen auszuhandeln. Neben all diesen Faktoren ist darauf hinzuweisen, dass an den regionalen Integrationsprozessen am wenigsten entwickelte Länder und andere Entwicklungsländer beteiligt sind, was die Verhandlungen über die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen noch erschwert.

6.10. Zweitens hängen die öffentlichen Einnahmen eines Großteils der AKP-Staaten zu etwa 20 % von Zöllen ab. Durch die Aufhebung der Zölle auf europäische Einfuhren (die normalerweise nach der Unterzeichnung der Wirtschaftspartnerschaftsabkommen im Vergleich zu anderen Staaten steigen müssten) würden diese Einnahmen ungefähr um die Hälfte sinken. Da die Diversifizierung der Steuereinnahmen problematisch ist, könnten die nationalen Haushalte in große Schwierigkeiten kommen(6). Zudem kann längst nicht gewährleistet werden, dass die Zollsenkung sich in einer Senkung der Verbraucher- oder Importpreise in den AKP-Staaten niederschlägt. Deshalb sollten die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen beinhalten, welche Sektoren und sozialen Gruppen von einem möglichen Rückgang der öffentlichen Einnahmen potentiell stärker betroffen sind, und es sollten die entsprechenden Korrekturmaßnahmen getroffen werden. Zudem sollten diese Abkommen Unterstützung für die Einführung geeigneter Steuersysteme vorsehen, die für eine angemessene Verteilung der Belastungen auf die Bürger entsprechend ihrem Einkommensniveau sorgen.

6.11. Die größte handelspolitische Herausforderung für die AKP-Staaten besteht in ihrer Reaktionsfähigkeit auf den europäischen Wettbewerb. Zahlreiche AKP-Staaten äußerten Befürchtungen angesichts der heiklen Lage einiger Sektoren (vor allem des Agrarsektors), die aufgrund fehlender Wettbewerbsfähigkeit, der Produktions-, Verarbeitungs- und Ausfuhrbeihilfen für europäische Erzeugnisse sowie der im Abkommen (Art. 37 Abs. 7) vorgesehenen Möglichkeit, bestimmte sensible Erzeugnisse zu schützen, bedroht sein könnten.

6.12. Angesichts der bisher angeführten Gründe besteht die Gefahr, dass nicht nur die am wenigsten entwickelten Länder, sondern auch eine ungewisse Zahl anderer Entwicklungsländer die Möglichkeit nutzen, kein Wirtschaftspartnerschaftsabkommen zu unterzeichnen und sich für eine Teilnahme am Allgemeinen Präferenzsystem (APS) entscheiden. Das APS böte weniger Zugangserleichterungen zum europäischen Markt, erforderte aber im Gegenzug eine geringere Öffnung der eigenen Märkte.

6.13. In jedem Fall kann die Handelsliberalisierung kein Selbstzweck sein. Das Hauptziel der Wirtschaftspartnerschaftsabkommen muss in der Förderung nachhaltiger Entwicklungsformen zur Bekämpfung der Armut bestehen. Zu diesem Zweck müssen die entsprechenden Mechanismen geschaffen werden (einschließlich der Stärkung der Kapazitäten), die eine angemessene Unterrichtung und Anhörung der Vertreter der organisierten Zivilgesellschaft - und insbesondere der wirtschaftlichen und sozialen Gruppen - während der Verhandlungen über die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen ermöglichen. Zugleich sollten vor Einleitung der Verhandlungen Folgenabschätzungen durchgeführt werden, die die Auswirkungen der Wirtschaftspartnerschaftsabkommen in jedem AKP-Staat analysieren und die potentiell stärker betroffenen Wirtschaftssektoren und sozialen Gruppen bestimmen.

6.14. Die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen müssen dazu beitragen, ausländische und insbesondere europäische Investitionen anzuziehen. Dafür ist die Annahme einfacher, transparenter und nicht diskriminierender Regelungen sowie die Schaffung größerer und stärker integrierter regionaler Märkte erforderlich.

6.15. Auf jeden Fall ist darauf hinzuweisen, dass für den Erfolg der Wirtschaftspartnerschaftsabkommen alle verfügbaren Ressourcen mobilisiert werden müssen, die zur Beendigung der in bestimmten afrikanischen Staaten bestehenden kriegerischen Auseinandersetzungen beitragen können. Zugleich müsste die Europäische Union als Vorreiter (wie sie das im Handelsbereich mit "Alles außer Waffen" getan hat) eine Initiative zur Schuldenerleichterung ergreifen, deren Rückzahlung in vielen AKP-Staaten jegliche Entwicklungsmöglichkeit zunichte macht.

6.16. Was weitere Bestimmungen in dem der Handelszusammenarbeit gewidmeten Titel des Abkommens betrifft, begrüßt der Ausschuss, dass im Rahmen der Handelspolitik ausdrücklich auf das Eintreten für die arbeitsrechtlichen Mindestnormen - wie sie von der IAO festgelegt wurden - hingewiesen und beschlossen wird, die Zusammenarbeit in diesem Bereich und insbesondere in Bezug auf den Informationsaustausch über arbeitsrechtliche Vorschriften, die Ausarbeitung und Stärkung des Arbeitsrechts, Bildungs- und Sensibilisierungsprogramme sowie die Gewährleistung der Anwendung der nationalen arbeitsrechtlichen Vorschriften zu intensivieren.

6.17. Umgekehrt bedauert der Ausschuss, dass in Bezug auf den Seeverkehr die Zusammenarbeit zur Förderung wirtschaftlicher und effizienter Dienstleistungen angeführt, aber vergessen wird, dass diese auch sicher und hochwertig sein müssen. Einige AKP-Staaten unterhalten Billigflaggen und ihre Register stellen weder Bedingungen zur Einhaltung der internationalen Normen, noch verfügen ihre Besatzungen immer über die erforderlichen Befähigungsnachweise.

7. Vorschläge des Ausschusses für die Umsetzung des Abkommens von Cotonou

7.1. Das Abkommen von Cotonou bietet einen angemessenen rechtlichen und politischen Rahmen, um eine tatsächliche Partnerschaft zwischen den AKP-Staaten und der Europäischen Union zu entwickeln. Die Bestimmungen des Abkommens stellen einen eindeutigen Fortschritt im Vergleich zu Lomé dar, da sie einen politische, wirtschaftliche und soziale Faktoren umfassenden integrierten Ansatz vertiefen und gleichzeitig darauf abzielen, die gesamte Bevölkerung der Unterzeichnerstaaten zu involvieren. Dennoch wird das Abkommen nur durch seine Umsetzung vollkommene Legitimität erlangen; wenn sich zeigt, dass das Prinzip der Eigenverantwortung eher Realität als Rhetorik ist; wenn die gesamte organisierte Zivilgesellschaft nachweisbar die Möglichkeit hat, aktiv an der Ausarbeitung der Entwicklungsstrategien ihres jeweiligen Landes teilzunehmen und auf die dafür bereitgestellten Mittel zuzugreifen.

7.2. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss erklärt sich bereit, dort zur Umsetzung des Abkommens beizutragen, wo er wichtigen zusätzlichen Nutzen leisten kann: durch die Anregung konkreter Maßnahmen für die uneingeschränkte Einbindung der organisierten Zivilgesellschaft in die Entwicklung der Beziehungen AKP-EU. Doch in erster Linie begrüßt er die institutionelle Anerkennung, die er durch das Abkommen von Cotonou dadurch erfährt, dass er mit der Veranstaltung der Konsultationen und der Zusammenkünfte der Wirtschafts- und Sozialpartner AKP-EU betraut wurde. Diese Anerkennung hat die Position des EWSA gegenüber der Paritätischen Parlamentarischen Versammlung und dem Ministerrat AKP-EU gestärkt(7).

7.3. Über diese institutionelle Anerkennung hinaus muss der Ausschuss weiterhin Informationen über die Möglichkeiten verbreiten, die das Abkommen von Cotonou den Vertretern der Zivilgesellschaft bietet, und vor den Mängeln warnen, die bei seiner Umsetzung auftreten können. Die bisher veranstalteten Regionalseminare haben sich als sehr nützliches Instrument für diese Aufgabe erwiesen, aber um diese Funktion voll zu erfuellen, ist der Ausbau der Zusammenarbeit zwischen dem EWSA und den internationalen wirtschaftlichen und sozialen Organisationen erforderlich.

7.4. Vorab möchte der EWSA seiner Sorge darüber Ausdruck verleihen, dass sich die Umsetzung des Abkommens dadurch unnötig verkompliziert und an Kohärenz verliert, dass die Verantwortung für seine Ausführung auf verschiedene Generaldirektionen der Europäischen Kommission aufgeteilt wird. Der politische Dialog fällt in die Zuständigkeit der Generaldirektion Außenbeziehungen. Aber die Generaldirektionen "Entwicklung", "Handel" und "AIDCO" haben ebenfalls wichtige Kompetenzen bei der künftigen Umsetzung des Abkommens. Durch diese vielfältigen Zuständigkeiten wird eine umfassende und effiziente Umsetzung des Abkommens unweigerlich erschwert. Gleichzeitig vertraut der EWSA darauf, dass die neuen von der Europäischen Kommission angenommenen Verwaltungsverfahren eine verstärkte und effizientere Nutzung der aufgrund des Abkommens bereitgestellten Mittel begünstigen. Der Ausschuss hofft insbesondere, dass die Mittel für die AKP-Staaten, die alle vorgesehenen Bestimmungen genau einhalten, wie vorgesehen aufgestockt werden.

7.5. Um die tatsächliche Anwendung der Bestimmungen des Abkommens von Cotonou zu gewährleisten, schlägt der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss Folgendes vor:

7.5.1. Bezüglich der Verbreitung der Informationen:

- Die Europäische Union und die AKP-Staaten müssen sicherstellen, dass die Inhalte des Abkommens über alle geeigneten Kommunikationsmittel (wie Informationssitzungen auf verschiedenen Ebenen, Veröffentlichungen und neue Technologien) umfassend verbreitet werden.

- Die Europäische Kommission muss die Delegationen in den AKP-Staaten entsprechend den neuen politischen Leitlinien des Abkommens stärken. Insbesondere ist der direkte Zugang der Vertreter der organisierten Zivilgesellschaft zur Vertretung der EU zu garantieren, damit sie vollständige Informationen über die Möglichkeiten zur Beteiligung an der Ausarbeitung der Entwicklungsstrategien und den Zugang zu den Finanzmitteln erhalten können.

- Die Delegationen der Europäischen Kommission und der AKP-Staaten müssen mit den wirtschaftlichen und sozialen Organisationen zusammenarbeiten, damit diese die Informationen über das Abkommen von Cotonou an ihre Mitglieder weiterleiten können.

7.5.2. Bezüglich der Stärkung der Kapazitäten:

- Es sollte ein Rechtsrahmen für die uneingeschränkte Entwicklung der Organisationen zur Vertretung der Zivilgesellschaft und insbesondere für den Zugang zu den Finanzmitteln und den lokalen Ressourcen geschaffen werden, der verhindert, dass diese Organisationen durch nicht repräsentative, einer gegebenen Regierung nahestehende Organisationen verdrängt werden.

- Die Anstrengungen der organisierten Zivilgesellschaft zur Stärkung ihrer Strukturen, Errichtung von Netzwerken, Erhöhung ihrer Repräsentativität und Entwicklung ihrer Analysefähigkeit sollten gefördert und unterstützt werden.

- Der Dialog zwischen den Organisationen der AKP-Staaten sowie zwischen diesen und ihren europäischen Schwesterorganisationen sollte gefördert und die Errichtung von Netzwerken unterstützt werden, wobei besonderes Augenmerk auf die regionalen Integrationsprozesse, die Beachtung des Arbeitsrechts, die Förderung des Privatsektors, den Schutz des ländlichen Raums und den Umweltschutz zu legen ist.

- Die Mechanismen für den Zugang der Vertreter der organisierten Zivilgesellschaft zu den aufgrund des neuen Abkommens bereitgestellten Mitteln sollte vereinfacht und ein effektiver Zugang der Vertreter der wirtschaftlichen und sozialen Gruppen gewährleistet werden.

- Bei der Programmplanung jedes Staates sollten den nicht staatlichen Akteuren - wie in den Programmierungsleitlinien vorgesehen - Mittel für die Direktfinanzierung zugeteilt werden, um den repräsentativsten Organisationen einen gleichberechtigten Zugang zu garantieren.

7.5.3. Bezüglich des Ausbaus der beratenden Funktion:

- Die Vertreter der organisierten Zivilgesellschaft sollten von Anfang an in die Umsetzung des Abkommens eingebunden und an der Programmplanung beteiligt werden, so dass sie in ihrem jeweiligen Land einen Beitrag zur Ausarbeitung der Entwicklungsstrategien leisten können.

- Es sollten die entsprechenden Instrumente zur Beteiligung der Vertreter der organisierten Zivilgesellschaft am politischen Dialog AKP-EU und an der Aushandlung der Wirtschaftspartnerschaftsabkommen geschaffen bzw. gestärkt werden.

- Es sollte ein partizipativer Ansatz angenommen bzw. gestärkt und es sollten auf nationaler und regionaler Ebene Strukturen eingerichtet werden, die den Dialog zwischen den Organisationen zur Vertretung der organisierten Zivilgesellschaft sowie zwischen diesen und den Behörden fördern.

- Es sollte im Rahmen der jährlichen, zwischenzeitlichen und abschließenden operativen Überprüfungen eine besondere Bewertung durchgeführt werden, um festzustellen, in welchem Maße Anhörungen stattfinden und Mittel von nicht staatlichen Akteuren genutzt werden.

- Der Begleitausschuss der wirtschaftlichen und sozialen Gruppen AKP-EU wird einen Aktionsplan zur Bewertung der Umsetzung des Abkommens von Cotonou aufstellen, der den Delegierten, die am 23. Treffen der wirtschaftlichen und sozialen Gruppen AKP-EU im zweiten Halbjahr 2002 in Brüssel teilnehmen, zur Annahme vorgelegt wird.

Brüssel, den 24. April 2002.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) Stellungnahme zum "Grünbuch über die Beziehungen zwischen der Europäischen Union und den AKP-Staaten an der Schwelle zum 21. Jahrhundert - Herausforderungen und Optionen für eine neue Partnerschaft", Berichterstatter: Herr Malosse (ABl. C 296 vom 29.9.1997).

(2) Kuba ist der einzige AKP-Staat, der das Abkommen von Cotonou bisher nicht unterzeichnet hat.

(3) Die Differenzierung betrifft vor allem die am wenigsten entwickelten Länder.

(4) Die dem Ausschuss vorliegenden Informationen über die Einbindung der Organisationen zur Vertretung der organisierten Zivilgesellschaft - vor allem der wirtschaftlichen und sozialen Gruppen - in die aktuelle Prgrammplanung stammen von der Europäischen Kommission, von internationalen sozialen und wirtschaftlichen Organisationen sowie aus den Schlussfolgerungen der vom WSA selbst in verschiedenen AKP-Staaten veranstalteten Regionalseminare.

(5) 92 % der Ausfuhren der AKP werden zollfrei in den europäischen Markt eingeführt. Die Zollbefreiungen belaufen sich für gewerbliche Erzeugnisse auf 100 % und für Agrarerzeugnisse auf 80 %. Werden zu letzteren die Protokollen unterliegenden Produkte hinzugezählt, so fällt nur 1 % der Erzeugnisse unter den Zollschutz.

(6) Jadot, Yannick: "L'UEMOA et la CEMAC face à l'accord comercial de Cotonou", in "UE-ACP: A nouvelle convention, nouvelle coopération? Comment appliquer les accords de Cotonou?" Paris, GEMDEV, 2001. Entsprechende Meinungen finden sich in verschiedenen Artikeln von Stephan Brune (Institut d'Etudes Politiques de Paris und Deutsches Übersee-Institut Hamburg), von Bruno Losch, Entwicklungszentrum der OECD, oder des Infokits Cotonou des European Centre for Development Policy Management.

(7) Siehe Abkommen von Cotonou, Protokoll Nr. 1 über die Verwaltungkosten der gemeinsamen Organe, Art. 4 und Beschluss Nr. 2/2001 des AKP-EG-Botschafterausschusses über die Annahme der Geschäftsordnung des AKP-EG-Botschafterausschusses, Art. 10 (ABl. L 43 vom 14.2.2001).