MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT - Die Europäische Union und Irak - Rahmenkonzept für ein zunehmendes Engagement

I. Einleitung

Mit dieser Mitteilung wird der Aufforderung des Europäischen Rates vom 16./17. Oktober 2003 nachgekommen, eine Strategie für die Beziehungen der Europäischen Union zu Irak auszuarbeiten, und ein Beitrag zur ,Strategischen Partnerschaft der EU mit dem Mittelmeerraum sowie dem Nahen und Mittleren Osten" geleistet. Sie soll eine Grundlage für die Beratungen mit der neuen souveränen Regierung Iraks und weiteren Kreisen der irakischen Gesellschaft liefern. Ferner soll auf diese Weise dem irakischen Volk, das viele Jahre lang unter Kriegen, Sanktionen und einem brutalen autoritären Regime gelitten hat, die Botschaft übermittelt werden, dass die Europäische Union die Entstehung eines sicheren, stabilen Irak wünscht, in dem Wohlstand herrscht und der mit seinen Nachbarn in Frieden lebt und sich in die internationale Gemeinschaft einbringt.

Die Mitteilung wird vor dem Hintergrund der seit dem Krieg von 2003 äußerst prekären Sicherheitslage angenommen, die das tägliche Leben der irakischen Bevölkerung beeinträchtigt und das Vorankommen des politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wiederaufbaus des Landes behindert. Jedoch bietet die Ernennung einer neuen irakischen Interimsregierung und die Verabschiedung der Resolution 1546 des UN-Sicherheitsrates am 8 Juni 2004, mit der die vollständige Übergabe der Verantwortung und Staatsgewalt an die Iraker am 30. Juni 2004 bestätigt und die zentrale Rolle der Vereinten Nationen gestärkt wird, der EU die Gelegenheit, das irakische Volk bei seinen Anstrengungen zu unterstützen, das Land einer neuen Führung zu unterstellen.

Die Mitteilung analysiert das grundlegende Interesse der EU an einem stärkeren Engagement gegenüber Irak und nennt mittelfristige Ziele für die Entwicklung der Beziehungen zwischen der EU und Irak. Es wird der Standpunkt vertreten, dass die Europäische Union ein Rahmenkonzept anbieten sollte, das die allmähliche Intensivierung der Beziehungen zwischen der EU und Irak nach Maßgabe der Fortschritte beim politischen Übergang und der Verbesserung der Sicherheitslage ermöglicht. Die EU sollte bereit sein, ihr Konzept gegebenenfalls an die Entwicklung der Situation vor Ort anzupassen.

II. Die Europäische Union und Irak

Während der 24-jährigen Herrschaft von Saddam Hussein unterhielt die EU keine politischen oder vertraglichen Beziehungen zu Irak, und ihre Rolle beschränkte sich auf die Umsetzung der Sanktionen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen. In humanitärer Hinsicht war die EU jedoch ein wichtiger Akteur: Von 1992 an war die Europäische Gemeinschaft nach den Vereinten Nationen der größte Einzelgeber humanitärer Hilfe für Irak. Außerdem bestanden zwischen der EU und Irak bedeutende Handelsbeziehungen, vor allem im Energiebereich.

Über die Beteiligung einiger EU-Mitgliedstaaten an Sicherheitsoperationen hinaus konzentrierten sich die Anstrengungen der EU seit dem Krieg 2003 auf humanitäre Hilfe und politische und finanzielle Unterstützung bei der Einleitung des Wiederaufbauprozesses. Anfang 2003 beschloss die EG die Bereitstellung von 100 Mio. EUR, um dem Amt für humanitäre Hilfe der Europäischen Gemeinschaft (ECHO) die Unterstützung Iraks durch humanitäre Hilfe zu ermöglichen. Die EU-Mitgliedstaaten sagten über 731 Mio. EUR zu. Nach der Verabschiedung der Resolution 1483 des UN-Sicherheitsrates am 22. Mai 2003 hob die EU ihre Sanktionen gegen Irak auf.

Auf der Madrider Geberkonferenz vom 23./24. Oktober 2004 wurden die multilateralen Anstrengungen zur Unterstützung Iraks beim Wiederaufbau auf den Weg gebracht. Die gesamte EU sagte auf der Konferenz mehr als 1,25 Mrd. EUR zu, einschließlich des Beitrags der Europäischen Gemeinschaft. Ferner wurde die Absicht der Vereinten Nationen und der Weltbank begrüßt, einen Treuhandfonds der Geber für Irak - den Internationalen Wiederaufbaufonds für Irak - einzurichten.

Seit Oktober 2003 hat sich der Interventionsbereich der EU-Hilfe für Irak erweitert. Vor dem Hintergrund des zurückgehenden humanitären Bedarfs der Bevölkerung werden die humanitären Maßnahmen durch Wiederaufbauhilfe ergänzt, um die wichtigsten öffentlichen Versorgungseinrichtungen instand zu setzen und außerdem zur Beschäftigung, Armutsminderung und Stärkung der irakischen Institutionen und Verwaltungseinrichtungen beizutragen. Die EG-Hilfe dient ferner der Förderung der Rolle der Vereinten Nationen im politischen Prozess, der Entwicklung der irakischen Zivilgesellschaft und dem Aufbau demokratischer Institutionen. Seit 2003 hat die EU Hilfe im Wert von 305 Mio. EUR aus dem Gemeinschaftshaushalt für Irak bereitgestellt [1].

[1] 100 Mio. EUR wurden für humanitäre Maßnahmen im Jahr 2003 bereitgestellt, 200 Mio. EUR für den Wiederaufbau 2003/2004 zugesagt und zusätzliche 2 Mio. EUR 2003 für Minenräumaktionen gebunden. ECHO hat die ursprünglich für Irak veranschlagten Mittel 2004 auf 3 Mio. EUR reduziert. Jedoch können bei neuem humanitärem Bedarf zusätzliche Mittel beigesteuert werden. Weitere Einzelheiten über die Quellen und Bestimmung der EG-Hilfe für Irak im Zeitraum 2003/2004 unter .

Das Interesse der EU an einem sicheren, stabilen Irak, in dem Demokratie und Wohlstand herrschen

Die EU hat ein grundlegendes Interesse an einer Zusammenarbeit mit Irak bei dem Wiederaufbau seiner politischen und rechtlichen Institutionen, der Reform seiner Wirtschaft und der Wiederbelebung der Zivilgesellschaft. Im Einzelnen hat sie

* ein wesentliches Interesse an einem erfolgreichen politischen Übergang zu einer stabilen pluralistischen Demokratie auf der Grundlage einer Verfassung, die die Achtung der Rechtsstaatlichkeit, der Menschenrechte und der Grundfreiheiten garantiert. Dadurch wird dem irakischen Volk Hoffnung verliehen und zur Wahrung der territorialen Integrität und inneren Sicherheit Iraks beigetragen.

* ein ebenso großes Interesse an der Förderung des Wachstums und der Diversifizierung der Wirtschaft, an der Reduzierung von Armut und Arbeitslosigkeit und an der Verbesserung des Lebensstandards der irakischen Bevölkerung. Eine funktionierende, wettbewerbsfähige und diversifizierte Marktwirtschaft, der Wiederaufbau der irakischen Infrastruktur, insbesondere die Anbindung des irakischen Verkehrsnetzes an die gesamteuropäischen Verkehrskorridore, und die wirtschaftliche Integration Iraks in die Region werden zur Verbreitung von Wohlstand im Land, zur Reduzierung der Anfälligkeit Iraks für externe Schocks, zur Entwicklung des Handels- und Investitionspotenzials zum beiderseitigen Nutzen von EU und Irak sowie zum Ausbau der menschlichen und kulturellen Beziehungen beitragen. Stabilität und größerer Wohlstand dürften auch die freiwillige Rückkehr irakischer Flüchtlinge aus Europa erleichtern und die gesellschaftlichen und fachlichen Beziehungen zwischen EU-Ländern und Irak stärken.

* ein weiteres Interesse am potenziellen Beitrag Iraks zu Sicherheit und Stabilität in der Region. Mit dem Ende des Regimes von Saddam Hussein wurde eine Gelegenheit zur Überwindung regionaler Spannungen geschaffen. Ein Irak, der mit seinen Nachbarn und seiner Region in Frieden lebt, wird zudem zur Verwirklichung der Ziele der Europäischen Sicherheitsstrategie beitragen. Die Türkei, die den EU-Beitritt beantragt hat, dürfte ebenfalls von einem stabilen, demokratischen Irak profitieren.

* ein großes Interesse an der Schaffung eines fairen, transparenten und diskriminierungsfreien Rechtsrahmens in Irak. Vorhersehbarkeit und Rechtssicherheit sind Voraussetzungen für die enormen Investitionen, die das Land braucht - nicht zuletzt im Energiesektor. Angesichts des bedeutenden Beitrags von Irak zur Sicherheit der Energieversorgung der EU und des Potenzials, das eine Erhöhung der irakischen Erdöl- und Erdgasproduktion sowohl für die EU als auch für Irak birgt, sind gleichberechtigte Investitionsmöglichkeiten und ein kohärentes Regelwerk im Energiesektor für die EU und Irak von großem Interesse.

III. Ziele für die Entwicklung der Beziehungen zwischen der EU und Irak

Um in Irak Stabilität und Wohlstand zu ermöglichen, bedarf es nicht nur der Unterstützung durch die EU, sondern auch gemeinsamer Anstrengungen der internationalen Gemeinschaft und vor allem der Iraker selbst. Die EU sollte daher mit der neuen irakischen Regierung und der irakischen Gesellschaft einen Dialog über deren Auffassung von der Rolle der EU aufnehmen und sie sollte ihre Präsenz in Irak und ihr Engagement gegenüber dem Land im Zuge des Übergangsprozesses schrittweise ausbauen. Es sollte die Grundlage dafür geschaffen werden, dass mittelfristig umfassende Beziehungen entstehen können, die beiden Seiten zugute kommen. Im Rahmen ihres Dialogs mit Irak könnte die EU vorschlagen, ihre Irak-Strategie auf die folgenden mittelfristigen Ziele auszurichten:

- Schaffung eines sicheren, stabilen und demokratischen Irak mit einem Parlament und einer Regierung, die auf der Grundlage einer Verfassung gewählt werden, welche die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten der gesamten irakischen Bevölkerung garantiert.

- Schaffung einer offenen, stabilen, nachhaltigen und diversifizierten Marktwirtschaft und Gesellschaft als Grundlage für menschliche Sicherheit, Wirtschaftswachstum, Beschäftigung und Armutsminderung, wobei die vorhandenen Ressourcen zur Förderung einer gerechten wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung eingesetzt werden.

- Wirtschaftliche und politische Integration Iraks in die Region und das offene internationale System.

Ein sicherer, stabiler und demokratischer Irak

Nun hat Irak die Gelegenheit, sich von seiner autoritären Vergangenheit zu befreien und stabile demokratische Institutionen aufzubauen, die die Rechte aller Iraker garantieren, einschließlich der Frauen, ethnischen und religiösen Minderheiten und Stammesgruppen. Die Lösung von Fragen wie die Rolle der Religion im Staat, ein gut funktionierender und demokratisch kontrollierter Sicherheitssektor und die Organisation der Beziehungen zwischen Provinz- und Zentralverwaltungen wird für den Erfolg des politischen Prozesses von zentraler Bedeutung sein. Außerdem setzt die Schaffung demokratischer Institutionen einen Prozess der nationalen Versöhnung und Konsensfindung voraus.

Wie die Resolution 1546 des UN-Sicherheitsrates bestätigt, werden die Vereinten Nationen sich auf ihre beträchtlichen Erfahrungen in Irak aus der Zeit vor dem Krieg und auf die Arbeit stützen, die vom UN-Sondergesandten Sergio De Mello vor dem tragischen Anschlag des letzten Jahres auf das UN-Hauptquartier in Bagdad begonnen wurde und nun vom UN-Sondergesandten Lakhdar Brahimi fortgesetzt wird, und eine zentrale Rolle bei der Unterstützung der Iraker im politischen Übergangsprozess übernehmen. Die EU sollte daher die Vereinten Nationen bei der Wahrnehmung dieser Führungsrolle weiterhin unterstützen und gewährleisten, dass ihre Hilfsmaßnahmen für Irak mit dieser Organisation gut koordiniert werden.

Aufgrund der eigenen erfolgreichen Erfahrungen der EU mit der Unterstützung des Übergangs von autoritären zu demokratischen Regierungssystemen und aufgrund der vielfältigen Erfahrungen der EU-Mitgliedstaaten mit Föderalismus und Dezentralisierung könnte die EU:

- die Resolution 1546 des UN-Sicherheitsrates zur Bestätigung der Souveränität der irakischen Interimsregierung ab dem 30. Juni 2004 begrüssen und ihre Umsetzung unterstützen.

- einen Dialog mit den neuen irakischen Behörden zur Demonstration der EU-Unterstützung für den politischen Übergang und den Verfassungsprozess aufnehmen.

- die EU-Hilfe auf die Bereiche Wahlen, gute Regierungsführung, Entwicklung der irakischen Zivilgesellschaft sowie Schutz und Förderung der Menschenrechte konzentrieren.

- eine Ausweitung der EU-Hilfe auf Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und insbesondere zur Umsetzung des Rechtsstaatsprinzips und zur Reform der Justiz und des Sicherheitssektors prüfen.

Eine offene, nachhaltige und diversifizierte Marktwirtschaft in Irak

Bis 2003 griff der Staat in hohem Maße in die irakische Wirtschaft ein, und zwar sowohl direkt über staatseigene Unternehmen als auch indirekt durch massive Reglementierungen, Preisbeschränkungen und Subventionen. Wichtigster Wirtschaftsmotor war der staatlich dominierte Erdölsektor, der auch in unmittelbarer Zukunft rasch expandieren muss, damit der Wiederaufbau finanziert werden kann. Mittelfristig muss sich die Wirtschaft Iraks jedoch in dreierlei Hinsicht wandeln: Sie muss sich auf eine friedliche Entwicklung, auf eine funktionierende Marktwirtschaft und auf stärker diversifizierte, nachhaltige heimische Einnahmequellen stützen.

Armut und Arbeitslosigkeit sind in Irak weit verbreitet und führen zu politischen und sozialen Spannungen. Von wesentlicher Bedeutung sind Maßnahmen zur Abfederung der sozialen Auswirkungen der Reformen, um mittelfristig den Lebensstandard anzuheben, vor allem in Bezug auf die Liberalisierung der Preise, die Umstrukturierung der Staatsunternehmen und die Verbesserung der öffentlichen Dienstleistungen. Kurzfristig wird es erforderlich sein, funktionierende Sozialsysteme zu schaffen, die Beschäftigung unter Rückgriff auf lokale Arbeitskräfte im Rahmen von Wiederaufbauprojekten [2] zu fördern und regionale Ungleichgewichte bei der Verteilung der Ressourcen zu korrigieren. Mittelfristig muss die Frage einer verfassungsrechtlichen Grundlage für die Verteilung der irakischen Erdöleinnahmen angegangen werden.

[2] z. B. Instandsetzung des Stromnetzes und anderer wichtiger Infrastrukturen.

Die Lösung des Problems der Auslandsverschuldung Iraks, die sich derzeit schätzungsweise auf 120 Mrd. $ beläuft [3], ist eine Vorbedingung für die Rückkehr Iraks zu finanzieller Tragfähigkeit und für einen nachhaltigen wirtschaftlichen und sozialen Aufschwung. Eine etwaige Vereinbarung mit dem Pariser Club dürfte weitreichende Auswirkungen auf alle Aspekte der irakischen Wirtschaft haben. Die im Pariser Club vertretenen Gläubigerländer haben sich verpflichtet, sich noch 2004 um eine Lösung zu bemühen, jedoch werden die öffentlichen Gläubiger, die nicht dem Pariser Club angehören, ebenso wie die privaten Kreditgeber in ähnlicher Weise vorgehen müssen. Zur Reduzierung des finanziellen Überhangs Iraks müssen auch Maßnahmen zur Regelung der Frage der von der UN-Entschädigungskommission nach dem ersten Golfkrieg genehmigten Forderungen und der in diesem Zusammenhang noch offenen Forderungen ergriffen werden.

[3] mit Ausnahme der von der Entschädigungskommission der Vereinten Nationen genehmigten Forderungen.

Die EU hat bereits vielfach mit Transformationswirtschaften zusammengearbeitet und eigene Erfahrungen damit gesammelt, den sozialen Zusammenhalt mit dem Aufbau starker Marktinstitutionen, der Liberalisierung und der Integration in Einklang zu bringen. Sie verfügt auch über einen großen Binnenmarkt, der einen großen Zustrom irakischer Waren und Dienstleistungen aufnehmen kann. In diesem Kontext könnte die EU

- den Abbau der irakischen Auslandsverschuldung durch Entwicklung eines gemeinsamen Standpunkts und Abgabe von Empfehlungen für wirtschaftspolitische Auflagen fördern.

- die EG-Hilfe zur Verbesserung der Kapazitäten der irakischen Verwaltungs- und Wirtschaftseinrichtungen für die Bewältigung des Übergangs und insbesondere zur Errichtung einer funktionierenden Zollverwaltung, die die Anwendung des Allgemeinen Präferenzsystems (APS) ermöglicht, fortsetzen.

- Irak bei dem Aufbau von Justizkapazitäten und der Entwicklung eines Regelungs- und Rechtsrahmens unterstützen, um Wirtschaftsaktivitäten und internationale Investitionen, einschließlich im Energiesektor, zu fördern und Korruption und organisierte Kriminalität zu verhindern.

- die Notwendigkeit hervorheben, dass Arbeitslosigkeit und Armut angegangen werden müssen, einen Beitrag zur Schaffung wirksamer Sozialsysteme und zur Beseitigung regionaler Ungleichgewichte in der Ressourcenverteilung leisten.

- deutlich machen, dass die bedeutenden Mineralvorkommen Iraks genutzt werden sollten, um diese Ziele zu fördern, die irakische Wirtschaft zu diversifizieren, Beschäftigung zu erzeugen, das erforderliche Sach- und Humankapital und die benötigten Institutionen aufzubauen und die Einkommensunterschiede zu verringern.

Ein mit seinen Nachbarn in Frieden lebender, in die internationale Gemeinschaft integrierter Irak

Die Neugestaltung Iraks bietet die Möglichkeit, den begründeten Sicherheitssorgen der verschiedenen Akteure in der Region Rechnung zu tragen und dabei zu gewährleisten, dass das Entstehen einer neuen politischen Ordnung in Irak in den Nachbarländern positiv aufgenommen wird. Irak, dem Golf-Kooperationsrat (GCC) und Iran bietet sie außerdem eine Gelegenheit, die Herausbildung einer gemeinsamen Auffassung darüber zu fördern, wie die Region den gemeinsamen wirtschaftlichen Herausforderungen begegnen kann. Weitere Fortschritte im Übergangsprozess dürften Irak zudem in die Lage versetzen, eine größere Rolle in den politischen und wirtschaftlichen Angelegenheiten auf internationaler Ebene zu spielen und verstärkt in den internationalen Gremien mitzuwirken.

Die Entscheidung der Nachbarländer Iraks, nach Beendigung des Kriegs 2003 ein gemeinsames Forum - in Form so genannter ,Neighbours' Meetings" - zu schaffen, ist ein Zeichen dafür, dass die beteiligten Länder die Möglichkeit zur verstärkten regionalen Zusammenarbeit erkennen. Der allmähliche Aufbau eines regionalen Rahmens für die politische und wirtschaftliche Zusammenarbeit, der Abbau von Spannungen und Schritte zur Kooperation auch im Sicherheitsbereich könnten langfristig dazu dienen, die Stabilität in der ganzen Region zu stärken und die Folgen nicht gelöster regionaler Auseinandersetzungen zu überwinden.

Die EU verfügt aufgrund ihrer engen Beziehungen zu den Nachbarn Iraks, der von ihr selbst durchgemachten Versöhnungsprozesse nach Kriegen und ihrer Bemühungen zur Förderung der regionalen Integration über vielfältige Kontakte, Erfahrungen und Kenntnisse, die Irak und der Region insgesamt zugute kommen könnten. Gemäß den Grundsätzen der Strategischen Partnerschaft der EU mit dem Mittelmeerraum sowie dem Nahen und Mittleren Osten und im Einklang mit der Tatsache, dass die EU den Antrag Iraks auf einen Beobachterstatus in der Welthandelsorganisation (WTO) unterstützt hat, könnte die EU

- ihren Einfluss zur Geltung bringen und die bereits bestehenden Dialoge mit den Ländern der Region, insbesondere den Nachbarländern Iraks, dazu nutzen, ein konstruktives Engagement gegenüber Irak sowie eine verstärkte intraregionale Zusammenarbeit zu fördern,

- Irak auffordern, sich an der Strategischen Partnerschaft der EU mit dem Mittelmeerraum sowie dem Nahen und Mittleren Osten zu beteiligen und

- eine positive Haltung zum künftigen Beitritt Iraks zur WTO einnehmen (sobald die notwendigen Bedingungen nach Maßgabe des Standpunkts der EU zu den Anträgen anderer Länder, einschließlich Länder der Region, erfuellt sind) und seine Mitwirkung in anderen internationalen Gremien fördern.

IV. Rahmenkonzept für ein zunehmendes Engagement

Die Verwirklichung der in Abschnitt III genannten Ziele wird davon abhängen, inwieweit diese Ziele von einer künftigen irakischen Regierung auch geteilt werden. Auch die weitere Entwicklung der Sicherheitslage und der politischen Situation in Irak wird ausschlaggebend sein. Bei den nachstehenden Vorschlägen handelt es sich daher um Handlungsoptionen, die sich in drei getrennte Phasen gliedern, die durch die Resolution 1546 des UN-Sicherheitsrats vorweggenommen wurden. Sie sollen in Konsultationen mit der künftigen irakischen Regierung weiterentwickelt werden.

Es muss auch unbedingt gewährleistet werden, dass die EU-Mitgliedstaaten, die Europäische Kommission und der Hohe Vertreter bei der Durchführung von Aktionen zusammenarbeiten und sich mit den Vereinten Nationen sowohl vor Ort als auch in internationalen Foren umfassend abstimmen. Auch eine gute Koordinierung mit der Weltbank, dem IWF und den anderen internationalen Finanzinstitutionen ist unerlässlich.

Phase I - Sofortige Maßnahmen

Am 30. Juni 2004 übernimmt die irakische Interimsregierung die Staatshoheit und die Übergangsverwaltung der Koalition wird aufgelöst. Neben der weiteren Unterstützung beim Wiederaufbau in der Zeit bis zu den Wahlen zu einer Übergangs-Nationalversammlung könnte die EU folgende Maßnahmen in Erwägung ziehen:

Wahlunterstützung. Die Wahlen zu einer Übergangs-Nationalversammlung, die eine neue Regierung bilden und eine neue Verfassung ausarbeiten soll, das Referendum zur Annahme einer neuen Verfassung und die Parlamentswahlen sollen spätestens bis zum 31. Dezember 2005 stattfinden. Die EU sollte bereit sein, auf ein entsprechendes Ersuchen der Interimsregierung oder der Vereinten Nationen hin eine bedeutende Rolle bei der Vorbereitung der Wahlen in Irak zu übernehmen. Die EU wird auch prüfen müssen, ob nicht weitere Anstrengungen erforderlich sind und ob die Verhältnisse vor Ort, vor allem die Sicherheitslage, die Entsendung einer EU-Wahlbeobachtungsmission als ratsam erscheinen lassen.

Informeller politischer Dialog. Ziel der EU sollte sein, frühestmöglich Kontakte zur souveränen irakischen Interimsregierung zu knüpfen. Falls die Sicherheitslage dies zulässt, könnte im Rahmen eines politischen Dialogs ein erstes Treffen im Troika-Format auf Ministerebene in Bagdad oder am Rande der UN-Generalversammlung im September 2004 stattfinden. Fernern könnten Treffen auf der Ebene hoher Beamter auf Ad-hoc-Basis abgehalten werden.

Die diplomatischen Vertretungen der EU könnten eine wichtige Rolle bei der Vorbereitung dieser Kontakte spielen und dabei auch die Standpunkte der irakischen Behörden einholen. Aufbauend auf der finanziellen Unterstützung in den Bereichen Menschenrechte, Entwicklung der Zivilgesellschaft und Aufklärung der Wähler sowie bei der Verfassungsgebung könnten die EU-Vertretungen auch damit beauftragt werden, einen informellen Dialog mit weiteren Kreisen der irakischen Zivilgesellschaft wie z. B. NRO, religiösen Gruppen, Gewerkschaften und den sich neu formierenden politischen Parteien einzuleiten.

Rechtsstaat und Zivilverwaltung. Leistungsfähige Institutionen und ein wirksamer Rechtsstaat sind unabdingbare Voraussetzungen für die Schaffung und Wahrung eines sicheren Umfelds in Irak. Die EU verfügt über Erfahrungen beim Aufbau institutioneller Kapazitäten in den Bereichen Justiz und Sicherheit in anderen Regionen der Welt und über Erfahrungen in Bereichen, denen bei der Stabilisierung nach Konflikten zentrale Bedeutung zukommt, wie z. B. der Ausbildung, Überwachung und Anleitung von Polizeikräften. In diesem Zusammenhang könnten die Kommission und die EU-Mitgliedstaten bei Bedarf Überlegungen darüber anstellen, ob die Mechanismen, die der EU im Bereich der zivilen Krisenbewältigung zur Verfügung stehen, auch in Irak - neben den Instrumenten der EG - zum Einsatz kommen könnten.

Förderung eines konstruktiven Engagements seitens der Nachbarländer Iraks. Die EU sollte die ,Neighbours' Meetings" und alle daraus resultierenden Kooperationsinitiativen unterstützen und Irak dazu auffordern, bei der Umsetzung der Strategischen Partnerschaft der EU mit dem Mittelmeerraum sowie dem Nahen und Mittleren Osten mitzuwirken. Darüber hinaus könnte die EU mit Iran, Syrien, der Türkei, Jordanien und den Ländern des GCC regelmäßige Beratungen über die Zukunft Iraks abhalten. Die EU-Vertretungen in diesen Ländern könnten damit beauftragt werden, die Kontinuität dieser Beratungen zu gewährleisten. Die EU könnte die Ausweitung ihrer Unterstützung auf Maßnahmen in Bereichen wie Grenz- und Zollverwaltung anbieten, die zur Vertrauensbildung zwischen Irak und seinen Nachbarn beitragen.

Eine abgestimmte Haltung in der Frage der Auslandsschulden und der damit verbundenen wirtschaftspolitischen Auflagen. Mehrere EU-Mitgliedstaaten beteiligen sich an den laufenden Verhandlungen im Rahmen des Pariser Clubs über die Umschuldung bzw. den Erlass der irakischen Auslandsschulden, auch wenn die endgültige Entscheidung über die Bedingungen einer solchen Regelung bei den Gläubigerländern liegt. Da sich die voraussichtliche Anwendung des neuen so genannten ,Evian-Konzepts", das der Pariser Club für Länder mit mittlerem Einkommen entwickelt hat, auch auf die künftigen Beziehungen der EU zu Irak auswirken wird, könnte versucht werden, die Standpunkte in Bezug auf angemessene wirtschaftliche Auflagen, die an eine solche Vereinbarung geknüpft wären, zu koordinieren. Ein regelmäßiger Dialog zwischen Europäischer Kommission, IWF, Weltbank und Europäischer Investitionsbank könnte ebenfalls dazu beitragen, die Standpunkte und Maßnahmen im Zusammenhang mit dieser Frage abzustimmen.

Handelspräferenzen. Irak gehört zwar zu den begünstigten Ländern im Rahmen des Allgemeinen Präferenzsystems (APS) der Europäischen Gemeinschaft, doch in der Praxis kommt das APS seit dem ersten Golfkrieg aufgrund der Sanktionen und des anschließenden Konflikts dort nicht zur Anwendung. Die Europäische Kommission sollte, sobald die Umstände dies zulassen, mit den irakischen Behörden zusammenarbeiten, um das für die Anwendung des APS notwendige System der Verwaltungszusammenarbeit aufzubauen.

Humanitäre Hilfe und Wiederaufbauhilfe. Die Hilfestrategie der EG für 2003/04 war insbesondere darauf ausgerichtet, die Lage in Irak zu überwachen, auf den neu entstehenden Bedarf an humanitärer Soforthilfe flexibel zu reagieren, zügig zusätzliche Ressourcen für den Wiederaufbau in Irak unter besonderer Berücksichtigung der Beschäftigungsförderung bereitzustellen und die Entwicklung eines multilateralen Rahmens unter Federführung der Vereinten Nationen und der internationalen Finanzinstitutionen zu unterstützen. Die 200 Mio. EUR, die die EG auf der Konferenz in Madrid als Beitrag zum Wiederaufbau in Irak in den Jahren 2003-04 zugesagt hat, wurden an die einschlägigen UN-Organisationen und den internationalen Wiederaufbaufonds für Irak überwiesen. Ihre Auszahlung sollte in dieser Phase beschleunigt werden.

EG-Büro: Die Eröffnung einer Delegation der Europäischen Kommission in Irak hängt von der Sicherheitslage und der Verfügbarkeit der dafür notwendigen Gemeinschaftsressourcen ab. In einem ersten Schritt richtet die Kommission derzeit in den Räumlichkeiten ihrer Delegation in Amman ein für Irak zuständiges Büro ein, das bei der Anbahnung politischer Kontakte mitwirken und die Wiederaufbauhilfe mit den EU-Mitgliedstaaten vor Ort koordinieren wird. Das Büro wird auch Verbindungen zur ,United Nations Assistance Mission for Iraq" und zum Internationalen Wiederaufbaufonds für Irak herstellen. Sobald die Umstände es zulassen, könnte das Büro nach Bagdad verlegt werden.

Phase II - nach den Wahlen

Die Wahlen zur Übergangs-Nationalversammlung sollen zur Bildung einer Provisorischen Regierung und zur Intensivierung der Arbeiten an der neuen Verfassung führen, die zu einem späteren Zeitpunkt im Jahr 2005 per Referendum ratifiziert werden soll. Damit eröffnet diese Phase die Möglichkeit, die Zusammenarbeit und den Dialog mit Irak in einer Reihe von Bereichen auszubauen. Neben den in Phase I ergriffenen Maßnahmen könnten folgende Initiativen in Betracht gezogen werden:

Beitrag der EU zu Rehabilitation und Wiederaufbau. Die Kommission hat einen weiteren Beitrag zum Wiederaufbau Iraks im Jahr 2005 in Höhe von 200 Mio. EUR vorgeschlagen [4] und rechnet damit, dass auch 2006 - vorbehaltlich der Haushaltszwänge und vorausgesetzt, dass die gebundenen Mittel im Laufe des Jahres 2005 auch abfließen können - ein ähnlicher Betrag erforderlich sein könnte. Diese Mittel werden nach wie vor größtenteils in den Internationalen Wiederaufbaufonds für Irak fließen, doch könnte ein Teil davon auch zur direkten Finanzierung von Programmen der technischen Hilfe und Maßnahmen zum Aufbau von Kapazitäten eingesetzt werden.

[4] 190 Mio. EUR zu Lasten der Haushaltslinie 19 08 07 - ,Hilfe für die Rehabilitation und den Wiederaufbau von Irak" - und 10 Mio. EUR zu Lasten der Haushaltslinie 10 04 03 - ,Entwicklung und Festigung der Demokratie und des Rechtsstaates"

Solche Programme könnten je nach Interessenlage der irakischen Seite dazu dienen, den Aufbau von Institutionen in einer Reihe von Bereichen zu unterstützen. Im politischen und sicherheitspolitischen Bereich könnte die EU den verfassungsgebenden Prozess beratend unterstützen und Maßnahmen zur Förderung der Demokratisierung, der zivilen Strafverfolgung, der Rechtsstaatlichkeit, der Rechtsprechung und der Achtung der Menschenrechte ergreifen, jeweils in enger Abstimmung mit den Vereinten Nationen. Zu den Schwerpunkten im sozialen und wirtschaftlichen Bereich könnten u. a. gehören: Politikformulierung und verantwortungsvolle Staatsführung einschließlich finanz- und geldpolitischer Fragen und der Erstellung nationaler Statistiken; Aufbau eines funktionsfähigen Außenhandels- und Investitionsregimes und einer leistungsfähigen Zollverwaltung; Energie und Verkehr; Umweltsanierung und Umweltschutz; Förderung des privaten Sektors, Entwicklung der Klein- und Mittelunternehmen und Schaffung eines auf dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung beruhenden öffentlichen Auftragswesens.

Neben der Wiederaufbauhilfe könnte ab dieser Phase auch der Einsatz anderer Instrumente in Betracht gezogen werden, um den Bedarf an externer Finanzierung, der sich aus dem Übergangsprozess ergibt, zu decken und die Reformen zu unterstützen. Dies hängt allerdings davon ab, dass beim Erlass der Auslandsschulden Fortschritte erzielt werden und Irak sich damit einverstanden erklärt, mit Unterstützung des IWF ein umfassendes makroökonomisches Programm umzusetzen.

Formeller politischer Dialog. Die EU könnte vorschlagen, den politischen Dialog zwischen EU und Irak durch eine gemeinsame Erklärung zu institutionalisieren. Dazu könnten Beratungen über Themen wie Menschenrechte, regionale Stabilität, Terrorismusbekämpfung und Nichtverbreitung gehören. Das Europäische Parlament und die Parlament der EU-Mitgliedstaaten könnten aufgerufen werden, Kontakte zur Übergangs-Nationalversammlung aufzubauen.

Gemeinsame Arbeitsgruppen in Bereichen von gemeinsamem Interesse. Aus Vertretern der EU und Iraks zusammengesetzte Arbeitsgruppen könnten eingerichtet werden, um die Zusammenarbeit u. a. in folgenden Bereichen zu erörtern: Wirtschaftspolitik, Statistik und Handelspolitik, Energie (einschließlich Elektrizität), Verkehr, technische Vorschriften und Normen, Informationsgesellschaft, Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit, Migration und Terrorismusbekämpfung. Die EU könnte zügig einen informellen Dialog mit Irak zu Energiefragen aufnehmen und die Mitwirkung Iraks in den regionalen Gremien unterstützen, die sich mit energie- und verkehrspolitischen Themen befassen. Aus dem bilateralen Dialog könnten in Zukunft auch regionale Dialoge hervorgehen.

Phase III - mittelfristige Maßnahmen

Die Ernennung einer demokratisch gewählten Regierung, die Verabschiedung einer neuen Verfassung durch Irak und die Wahlen für eine neue Exekutive und ein neues Parlament dürften der EU die Möglichkeit zur Normalisierung ihrer Beziehungen zu Irak bieten. In dieser Phase könnte die EU folgende zusätzliche Maßnahmen ergreifen:

Verhandlungen über ein bilaterales Abkommen. Ein bilaterales Abkommen zwischen der EU und Irak würde dem gemeinsamen Interesse am Aufbau einer Partnerschaft Rechnung tragen und die politischen, wirtschaftlichen und sozialen Reformen des Landes unterstützen. Der Abschluss eines Handels- und Kooperationsabkommens ähnlich denen, die bereits mit anderen Ländern östlich von Jordanien geschlossen wurden, wäre ein geeigneter erster Schritt. Erst zu einem wesentlich späteren Zeitpunkt könnte der Abschluss eines umfassenderen Abkommens in Betracht gezogen werden.

Unterstützung bei der wirtschaftlichen Diversifizierung und der Armutsminderung. In dem Maße, in dem die eigenen Einnahmen Iraks insbesondere durch erhöhte Ölförderung steigen, dürfte sein Bedarf an Unterstützung durch externe Geber zurückgehen. Die EU könnte ihre Hilfe schwerpunktmäßig für Programme der technischen Hilfe und des Kapazitätenaufbaus sowie für Maßnahmen zur Förderung der wirtschaftlichen Diversifizierung und der Armutsminderung/Sicherung des Lebensunterhalts einsetzen.

Schaffung eines regionalen Rahmens. Die EU könnte prüfen, wie die im Rahmen des Prozesses von Barcelona gesammelten Erfahrungen mit der Förderung der Zusammenarbeit in Bereichen wie Energie, Verkehr, Umwelt, Wissenschaft und Technologie, Bildung, Dialog der Kulturen und Unterstützung der Zivilgesellschaft bereichernd in die regionale Zusammenarbeit zwischen Irak und seinen Nachbarn einfließen könnten. Außerdem könnte die EU prüfen, wie Irak am Dialog der EU mit anderen Partnerländern der Region, und insbesondere mit den Ländern östlich von Jordanien, beteiligt werden könnte.

Nachhaltige Unterstützung in den Bereichen Rechtsstaatlichkeit, Demokratisierung und Menschenrechte. Der Prozess der Demokratisierung in Irak geht nicht mit den Wahlen zu Ende. Mittelfristig sollte die EU daher weiterhin den Unterstützungsmaßnahmen Vorrang einräumen, die die irakische Regierung und die Zivilgesellschaft verstärkt in die Lage versetzen, die Demokratie zu festigen, die Achtung der Menschenrechte einschließlich der Frauen- und Minderheitenrechte zu gewährleisten, die Rechtsstaatlichkeit zu stärken, die Korruption zu bekämpfen und Transparenz, Rechenschaftspflicht und verantwortungsvolle Staatsführung zu fördern.

Darlehen der Europäischen Investitionsbank. Mit der zunehmenden Verlagerung der Außenhilfe weg von der Gewährung von Zuschüssen könnte eine Darlehenstätigkeit der Europäischen Investitionsbank (EIB), zunächst für kapitalintensive Vorhaben wie Infrastrukturmaßnahmen, die Zeit bis zur verstärkten Beteiligung des Privatsektors nach einer Lösung des Schuldenproblems überbrücken. Die Erteilung eines Mandats an die EIB zur Gewährung von Darlehen an Irak könnte im Zusammenhang mit der neuen Finanziellen Vorausschau geprüft werden, möglicherweise als Teil eines regionalen Mandats, das auch Länder östlich von Jordanien umfasst.

Delegation der Europäischen Kommission. Die Eröffnung einer Delegation in Bagdad könnte in Betracht gezogen werden.

V. Schlussfolgerung

In dieser Mitteilung werden erste Überlegungen darüber angestellt, wie die EU durch eine Politik des zunehmenden Engagements ihre Beziehungen zu Irak vertiefen und damit mittelfristig die Grundlage für substantiellere und nachhaltigere Beziehungen schaffen kann. Die entsprechenden Empfehlungen werden ständig neu überprüft und den sich verändernden Bedingungen vor Ort angepasst werden müssen.

Der Ministerrat wird ersucht, diese Empfehlungen zu prüfen, damit der Europäische Rat ein klares Signal hinsichtlich der Entschlossenheit der EU zur Stärkung ihrer Beziehungen zu Irak im Rahmen der Resolution 1546 des UN-Sicherheitsrats aussenden kann. Er wird außerdem ersucht, bei der Schaffung der Grundlage für die Zukunft Iraks als sicheres, stabiles Land mitzuwirken, in dem Demokratie und Wohlstand herrschen, das mit den Nachbarn und der Region in Frieden lebt und das sich als vollwertiges und aktives Mitglied in die internationale Gemeinschaft einbringt.

Anhang I Übersicht über die einzelnen Vorschläge

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