Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der "Mitteilung der Kommission an die Mitgliedstaaten über Leitlinien für eine Gemeinschaftsinitiative für die wirtschaftliche und soziale Wiederbelebung der krisenbetroffenen Städte und Stadtviertel zur Förderung einer dauerhaften Städteentwicklung (URBAN)"

(2000/C 51/19)

Die Kommission beschloß am 19. Oktober 1999, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu der vorgenannten Mitteilung zu ersuchen.

Der Ausschuß beschloß, Herrn Vinay zum Hauptberichterstatter zu bestellen und mit der Vorbereitung der diesbezüglichen Arbeiten zu beauftragen.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 368. Plenartagung am 8. und 9. Dezember 1999 (Sitzung vom 9. Dezember) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Die Beratungen über die "Leitlinien für eine Gemeinschaftsinitiative für die wirtschaftliche und soziale Wiederbelebung der krisenbetroffenen Städte und Stadtviertel zur Förderung einer dauerhaften Städteentwicklung", genannt URBAN, wie sie in Artikel 20 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 festgelegt sind, müssen abgekürzt werden, da die Kommission die diesbezügliche Maßnahme umgehend verabschieden will.

1.2. Die Initiative kommt heraus, nachdem die Kommission mit der Veröffentlichung ihres Dokuments "Aktionsrahmen für eine nachhaltige Stadtentwicklung in der Europäischen Union", das auf der Grundlage von vier Leitgedanken die Hauptthemen der Städtepolitik auch im Blick auf die Reform der Strukturfondsreform entfaltet, einen überaus innovativen Weg beschritten hat. Zum Aktionsrahmen hat der Wirtschafts- und Sozialausschuß vor kurzem eine Stellungnahme mit einer sehr positiven Bewertung verabschiedet(1).

2. Der Vorschlag der Kommission

2.1. Die Kommission betont, die im Rahmen von URBAN durchgeführten Programme hätten zu einer sichtbaren Verbesserung der Lebensqualität in den betroffenen Gebieten geführt, und hebt hervor, auch aufgrund dieser Erfahrung habe man sich dazu entschlossen, die städtische Dimension in den Mittelpunkt der verschiedenen Felder der Gemeinschaftspolitik, insbesondere der im Aktionsrahmen vorgesehenen Strukturfondsinterventionen zu rücken.

2.1.1. In einer knappen Zusammenfassung der Schwerpunkte des Aktionsrahmens weist die Kommission darauf hin, daß es sehr wichtig sei, den besonderen Mehrwert der neuen Initiative URBAN und andererseits aber auch ihre Komplementarität zu den anderen Hauptprogrammen sicherzustellen. In der Praxis könnte URBAN eine Brückenfunktion erfuellen zwischen den innovativen Ansätzen in kleinerem Maßstab, wie sie früher im Rahmen der städtischen Pilotprojekte und in LIFE entwickelt wurden, und einem in die Hauptprogramme der Strukturfonds integrierten Ansatz.

2.1.2. URBAN zielt somit hauptsächlich darauf ab, die Erarbeitung und Durchführung besonders innovativer Strategien für kleine und mittlere Städte oder krisenbetroffene Stadtviertel in großen Ballungsgebieten zu fördern.

2.2. Zu den bei der Städtesanierung zu beachtenden Grundsätzen zählen vor allem die erforderliche Mindestgröße der Bevölkerung ("kritische Masse") und die Förderstrukturen, die jeweils festzustellen sind. Gefordert wird auch eine solide lokale Partnerschaft, damit die jeweiligen örtlichen Herausforderungen, die Strategien, vorrangigen Ziele, Mittelverteilung usw. ermittelt werden können. An diesen Partnerschaften sollten die Wirtschafts- und Sozialpartner, die nichtstaatlichen Organisationen und die Einwohnerverbände einschließlich der Umweltschutzinitiativen zusammen mit anderen betroffenen Instanzen beteiligt werden.

2.2.1. Es sollte auf die Komplementarität mit den Hauptinterventionen der Strukturfonds geachtet werden.

2.3. Die rund 50 förderfähigen Gebiete müssen mindestens 10000 Einwohner haben. Sie müssen mit einheitlichen Problemen in einem kohärenten Raum konfrontiert sein, auch muß auf der Grundlage einschlägiger nationaler statistischer Daten der Nachweis erbracht werden, daß eine wirtschaftliche und soziale Erneuerung notwendig ist oder eine Krisensituation vorliegt. Die zu fördernden Gebiete, die zumindest drei der im Text aufgezählten Kriterien erfuellen müssen, können innerhalb oder außerhalb von Gebieten liegen, die im Rahmen der Ziele 1 und 2 förderfähig sind.

2.4. Die Projekte müssen außerdem noch einigen vorrangigen Zielen dienen wie Erneuerung der Gebäude, verbesserte Sicherheitslage und Vorbeugung von Verbrechen, Eindämmung von Zersiedlungserscheinungen, Beschäftigungspakte, Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen für die Ausgegrenzten, integrierte öffentliche Verkehrssysteme, Einschränkung von Fahrten mit privaten Fahrzeugen sowie Initiativen für die Abfallbehandlung, die Bewirtschaftung der Wasser- und Energieressourcen usw. Im Anhang enthält die Mitteilung ein detailliertes Verzeichnis der Maßnahmen, die im Rahmen dieser Initiative finanziert werden können.

2.5. Nach der Beschreibung der Ziele werden die einzelnen Verfahrensschritte zur Vorbereitung, Vorlage und Genehmigung der Programme sowie die Regeln für Überwachung, Durchführung und Begutachtung der Maßnahmen dargestellt.

2.5.1. Zur Finanzierung stehen für den Zeitraum 2000-2006 Gesamtmittel in Höhe von 700 Mio. Euro zur Verfügung. Ihre Aufteilung unter den Mitgliedstaaten wurde auf der Grundlage verschiedener Kriterien wie dem Anteil der Städter an der Bevölkerung sowie den Daten zur Arbeitslosigkeit und auch zur Langzeitarbeitslosigkeit festgelegt. Im Anhang wird die Zahl der Maßnahmen auf insgesamt 56 beziffert, wobei je Maßnahme ein Durchschnittsförderbetrag von rund 12 Mio. Euro veranschlagt ist. Die Maßnahmen können einzelne Viertel betreffen oder Städte von 30-40000 Einwohnern, sofern sie die angegebenen Bedingungen erfuellen, das heißt mehrere der dem jeweiligen Mitgliedstaat zugewiesenen Einheiten werden zusammengefaßt. Von diesen Gesamtmitteln sollen jedoch 2 % in die Finanzierung horizontaler Aufgaben - die Koordinierung der Maßnahmen, der Erfahrungsaustausch, die Begutachtung und Erarbeitung von Indikatoren usw.- fließen und direkt von der Kommission verwaltet werden.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Der Ausschuß ist über den Vorschlag der Kommission besonders erfreut, weil er seinerzeit im Zusammenhang mit der Strukturfondsreform ebenso wie das Europäische Parlament und der Ausschuß der Regionen gefordert hatte, die sehr günstig beurteilte Gemeinschaftsinitiative URBAN fortzusetzen. Die Kommission, welche die Bedeutung dieser Initiative erkannte, hatte dieser Forderung im Prinzip schon stattgegeben; gleichwohl ist es besonders verdienstvoll, daß sich die neue Kommission in einer ihrer ersten Amtshandlungen mit ihr befaßt.

3.1.1. Der Antrag auf Verlängerung wird mit einer besonders positiven Resonanz auf das letzte Programm URBAN begründet. Die Initiative, die 1994 anlief, zeichnete sich in ihrer Konzeption und Durchführung durch einige bedeutsame Eigenheiten aus. Dazu gehört in erster Linie ein Ansatz, zugeschnitten auf städtische Gebiete, in denen besonders krasse wirtschaftliche und soziale Mißstände herrschen, und eine integrierte Sicht der sozialen und wirtschaftlichen Verhältnisse und der Infrastrukturen. Das zweite wichtige Merkmal ist eine starke Beteiligung der lokalen Behörden, der öffentlichen und privaten Verbände sowie der einzelnen Bürger.

3.1.2. Letztlich läßt sich die Charakteristik von URBAN folgendermaßen zusammenfassen: an erster Stelle und im Mittelpunkt der Arbeit an den städtischen Strukturen stehen nicht so sehr diese Strukturen, an denen die Maßnahmen natürlich ansetzen, sondern die Einwohner.

3.1.3. Im Rahmen des letzten Programms URBAN wurden insgesamt 116 Maßnahmen mit Mitteln in Höhe von 900 Mio. Euro finanziert und waren alles in allem, sowohl in bezug auf die Qualität als auch auf die dauerhafte Wirkung, recht erfolgreich.

3.1.4. Es ist daher wichtig, daß man dieses Vorhaben, das sich gerade aufgrund der genannten Eigenschaften als nützlich und für viele Partner offen erwiesen hat, fortführen will. Denn es erfuellt nicht nur einen praktischen Zweck, sondern dient auch dem politischen Ziel einer Annäherung der Bürger an die Union.

3.2. Unter den Vorzügen des neuen Vorschlags ist zuallererst die vorrangige, wenn auch nicht ausschließliche Ausrichtung der Initiative auf die kleinen und mittleren Städte - die im vorausgegangenen Text nur am Rande auftauchten, obwohl sie doch in der europäischen Städtelandschaft durch ihre große Zahl hervorstechen - zu nennen.

3.2.1. Wichtig ist auch der besondere Nachdruck, der auf den Austausch nachahmenswerter Praktiken gelegt wird, sowie die Wahl von Finanzinstrumenten, die von der Kommission verwaltet werden und der Begutachtung, Klassifizierung und verschiedenen Klassifizierungsverfahren dienen - Bereiche, die im vorausgegangenen Programm wegen der Mittelknappheit keine nennenswerte Rolle spielten.

3.2.2. Von Belang ist außerdem die in Anhang 1 zum Wohnungsbau gemachte präzisierende Bemerkung. Der Wohnungsbau kann nicht aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, aus dem wiederum URBAN seine Mittel bezieht, finanziert werden. Sind einschlägige Maßnahmen jedoch untrennbar mit Bemühungen um eine Lösung der Stadtentwicklungsprobleme verbunden, so ist im Rahmen der Programme der Nachweis zu erbringen, daß die nationalen und/oder lokalen Behörden angemessene Mittel zur Verbesserung der Wohnverhältnisse bereitgestellt haben, die über den zuschußfähigen Gesamtbetrag für das URBAN-Programm hinausgehen. So läßt sich die Gefahr vermeiden, daß sich als geeignet und notwendig erkannte Programme als wenig wirksam erweisen, weil wesentliche Vorhaben, die gleichzeitig stattfinden müßten, beschnitten wurden.

3.2.3. Auch die beträchtliche Verlängerung der Liste von Maßnahmen, die im Rahmen von URBAN finanziert werden können, ist positiv zu vermerken, zumal klargestellt wird, daß es sich dabei um ein beispielhaftes, nicht vollständiges Verzeichnis handelt, das auch im vorangegangenen Programm URBAN oder im Rahmen der städtischen Pilotprojekte durchgeführte Maßnahmen enthält.

3.3. Der Ausschuß hält gleichwohl einige kleine Präzisierungen zu methodischen und inhaltlichen Aspekten der neuen Initiative für angebracht.

3.3.1. Der Ausschuß hat bereits mehrfach auf das Erfordernis hingewiesen, das Prinzip der Konzertierung und Partnerschaft zu einem integrierenden Bestandteil der Strukturfonds(2) zu erheben; das Europäische Parlament stellte gleichlautende Forderungen(3). Im vorliegenden Vorschlag scheint gerade dieser Gesichtspunkt, der den Mehrwert von URBAN ausmachte, etwas in den Hintergrund gerückt zu sein.

3.3.2. Auch die früher vorrangigen Ziele von URBAN scheinen in der Fülle möglicher Maßnahmen und Ziele, die jetzt ausgewählt wurden, unterzugehen, darunter insbesondere der bescheidene, aber ausschlaggebende Wunsch, die Initiative möge "als Katalysator innerhalb eines breitangelegten Konzepts wirken, indem Schlüsselmaßnahmen durchgeführt werden, um benachteiligten städtischen Gebieten dabei zu helfen, den Lebensstandard ihrer Einwohner nachhaltig zu verbessern".

3.3.3. Bei ihrem jetzigen Vorschlag scheint die Kommission eher eine Reihe von Aspekten im Auge zu haben, die zwar durchaus wichtige Schwerpunkte des Aktionsrahmens für eine nachhaltige Stadtentwicklung sind, aber als Bestandteile eines breiter angelegten und in seinen Einzelheiten vollständigeren Vorhabens den Rahmen der Ziele, die URBAN früher verfolgte und auch weiterhin verfolgen sollte, sprengt. Dieser Rahmen wird aber auch von den Bedingungen, die in dem neuen Vorschlag die förderfähigen Gebiete erfuellen müssen, präzise festgelegt.

3.3.4. Bei dieser offensichtlich allumfassenden Konzeption muß die Gefahr vermieden werden, daß URBAN zu einer Art Miniaturausgabe des Aktionsrahmens wird, während es doch weiterhin begrenzte und wirkungsvolle Maßnahmen in äußersten Notfällen finanzieren sollte, welche die betroffenen Gebiete nach einer ersten sozialen und wirtschaftlichen Sanierung in die Lage versetzen, direkt oder auf Umwegen in den Genuß der Ergebnisse weitergefaßter und weiter ausgreifender Initiativen, wie sie in den vier Zielen des Aktionsrahmens genannt sind, zu gelangen.

3.3.5. Es ist nur schwerlich denkbar, daß innovative politische Vorschläge für die Abfallbeseitigung oder der Bau von Fußgängerübergängen in städtischen Gebieten, die in unbürokratischer Sprache als sozial und wirtschaftlich verwahrlost bezeichnet würden, sofortige Lösungen bringen, auch wenn solche Maßnahmen durchaus wünschenswert sind und ganz allgemein in jeder Stadt ergriffen werden sollten.

3.3.6. Deshalb hält es der Ausschuß für angebracht, die Ziele und Maßnahmen im Rahmen der neuen Initiative an eben die Bedingungen anzupassen, die in dem vorliegenden Text unter Ziffer 11 als Voraussetzung für die Genehmigung jeder Beteiligung genannt werden.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Der Ausschuß mißt den Initiativen eine besondere Bedeutung bei, die die unmittelbare gesellschaftliche Einbeziehung in und Beteiligung - auch in Form von Partnerschaften sozialer Interessengruppen - an den verschiedenen Gemeinschaftsinitiativen unterstützen und fördern. Der Ausschuß sieht sich daher zu der Empfehlung veranlaßt, die Kommission möge folgende im vorausgegangenen Programm URBAN enthaltene Formulierung wieder in das indikative Verzeichnis der förderfähigen Maßnahmen aufnehmen: "Verbesserung der Möglichkeiten für Problemlösungen auf lokaler Ebene, einschließlich Austauschprogrammen und der Gründung von Partnerschaften zwischen Städteorganisationen und den betroffenen Aktionsträgern". Er gibt u. a. zu bedenken, daß die aktive und teilhabende Rolle von Bürgern oder sozialen Interessengruppen bei der Planung und Gestaltung des sozioökonomischen Aufholprozesses eines Gebietes ein wichtiger Grund für den Erfolg nicht nur des letzten Programms URBAN, sondern auch der Gemeinschaftsinitiative LEADER war.

4.1.1. Im Hinblick auf die Formen der Beteiligung erscheint es ferner notwendig, ausdrücklich auf die Bedeutung der Rolle der Sozialpartner in den förderfähigen Gebieten hinzuweisen, zumal in dem sozioökonomischen Rahmen, auf den URBAN einwirken soll, der eine große Bedeutung für die Beschäftigung bzw. die mit der Erneuerung der Wirtschaftsstrukturen zusammenhängenden Probleme hat.

4.1.2. Analog dazu muß stärker die Rolle der KMU und des Handwerks betont werden, die in den Städten oftmals die wichtigsten Wirtschaftsstrukturen darstellen, insofern als eben diese Verhältnisse einen wichtigen Motor für die Schaffung von Arbeitsplätzen und Wohlstand darstellen; die neue Initiative ist nämlich vorrangig auf die kleinen und mittleren Städte ausgerichtet.

4.2. Zu den unterstützenswerten Maßnahmen gehört zweckmäßigerweise die Frage der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und der Verbrechensvorbeugung, und in diesem Zusammenhang sollen auch Maßnahmen in bezug auf den Handel oder für die öffentliche Nutzung bestimmte Privatgebiete hervorgehoben werden.

4.3. Die Angaben zu den Verfahrensschritten sind sehr weitschweifig und ausführlich. Das kann von Vorteil sein, aber auch eine gewisse bürokratische Schwerfälligkeit mit sich bringen. Von einigen unerläßlichen spezifischen Bestimmungen abgesehen dürfte es eigentlich genügen, wenn die Kommission ganz allgemein auf die neue Strukturfondsverordnung verwiese, der fast alle genannten Vorschriften entnommen sind.

4.4. Was die Finanzierung der Initiative betrifft, ist die Kürzung des Gesamtbetrags der unter URBAN zur Verfügung stehenden Mittel aus den Änderungen, die an den Zielsetzungen der Strukturfonds vorgenommen wurden, erklärbar. Die Kommission muß jedoch jegliche Anstrengung unternehmen, um die zur Verfügung stehenden Mittel zu erhöhen, auch deshalb, weil deutlich gemacht werden muß, daß die in der neuen Initiative vorgeschlagene Gesamtzahl von 56 neuen Maßnahmen den Programmplanungszeitraum 2000-2006 umfaßt. Eine derart verwässerte Initiative läuft dem auch von der Kommission zum Ausdruck gebrachten Ziel zuwider, URBAN auf lokaler wie auf EU-Ebene einen hohen Bekanntheitsgrad zu verleihen. Deshalb spricht sich der Ausschuß dafür aus, die Zahl der Programme zu erhöhen.

4.5. Schließlich möchte der Ausschuß, um diese Bemerkungen zu stützen und die Beobachtungen der unlängst abgegebenen Stellungnahme zu dem Aktionsrahmen(4) zu ergänzen, auf die Schlußfolgerungen der vor kurzem veranstalteten ersten Konferenz über die organisierte Bürgergesellschaft hinweisen, deren Themen in mancher Hinsicht mit der Zielsetzung der erörterten Initiative und mit der Städtepolitik in ihrer Gesamtheit übereinstimmen. Die Wirksamkeit jeder Initiative wird mit der Zeit an der Qualität des interaktiven Verhältnisses gemessen werden, das die EU mit den eigenen Bürgern angesichts der Verhältnisse aufbauen wird, in denen sie leben und sich organisieren und in denen alle Einfluesse auf die Geschicke künftiger Generationen bestimmt werden.

Brüssel, den 9. Dezember 1999.

Die Präsidentin

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) ABl. C 368 vom 20.12.1999 zum Thema "Aktionsrahmen für eine nachhaltige Stadtentwicklung in der Europäischen Union".

(2) ABl. C 407 vom 28.12.1998, Stellungnahme zum "Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates mit allgemeinen Bestimmungen zu den Strukturfonds", siehe auch ABl. C 368 vom 20.12.1999 zum Thema "Aktionsrahmen für eine nachhaltige Stadtentwicklung in der Europäischen Union".

(3) Entschließung zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Rates mit allgemeinen Bestimmungen zu den Strukturfonds [KOM(1998) 131 - C4-0285/98/0090(AVC)].

(4) ABl. C 368 vom 20.12.1999 zum Thema "Aktionsrahmen für eine nachhaltige Stadtentwicklung in der Europäischen Union".