Hintergrund

Wirtschaftsentwicklung und -politik in Griechenland werden im Rahmen sowohl des Europäischen Semesters für die wirtschaftspolitische Koordinierung als auch der verstärkten Überwachung gemäß der Verordnung (EU) Nr. 472/2013 verfolgt( ). Mit der Einleitung einer verstärkten Überwachung für Griechenland( ) wird der Tatsache Rechnung getragen, dass Griechenland mittelfristig weitere Maßnahmen zur Behebung der Ursachen oder potenziellen Ursachen wirtschaftlicher und finanzieller Schwierigkeiten ergreifen und strukturelle Reformen zur Unterstützung eines robusten und nachhaltigen Wirtschaftswachstums umsetzen muss.

Das Verfahren der verstärkten Überwachung stellt einen umfassenden Rahmen zur Überwachung der wirtschaftlichen Entwicklung und der Fortführung der für eine nachhaltige wirtschaftliche Erholung notwendigen politischen Maßnahmen bereit. Es sieht eine regelmäßige Bewertung der jüngsten wirtschaftlichen und finanziellen Entwicklungen in Griechenland sowie die Beobachtung der Finanzierungsbedingungen der öffentlichen Haushalte und die Aktualisierung der Schuldentragfähigkeitsanalyse vor. Die verstärkte Überwachung bildet auch die Grundlage für die Bewertung der allgemeinen Zusage, die Griechenland am 22. Juni 2018 gegenüber der Eurogruppe eingegangen ist: die im Rahmen des ESM-Stabilitätshilfeprogramms beschlossenen Reformen fortzusetzen und abzuschließen und zu gewährleisten, dass die Ziele der im Rahmen dieses Finanzhilfeprogramms und seiner Vorläuferprogramme verabschiedeten wichtigen Reformen weiterverfolgt werden. Griechenland hat diese Zusagen in der Erklärung der Eurogruppe vom 5. April 2019 bekräftigt ( ). In diesem Kontext bietet die verstärkte Zusammenarbeit die Grundlage für die Kontrolle, ob spezifische Zusagen zur Vollendung wichtiger, während des Programms eingeleiteter Strukturreformen in sechs Schlüsselbereichen mit vereinbarten Vollzugsfristen bis Mitte 2022 umgesetzt wurden: i) haushaltspolitische und strukturelle finanzpolitische Maßnahmen, ii) Sozialfürsorge, iii) Finanzstabilität, iv) Arbeits- und Produktmärkte, v) Privatisierung und vi) öffentliche Verwaltung. ( ) Fünfzehn spezifische Zusagen haben eine Frist Mitte 2019; die Fortschritte werden in diesem Bericht bewertet.

Dies ist der dritte Bericht über die verstärkte Überwachung Griechenlands. Er wird zusammen mit der Bewertung des Stabilitätsprogramms Griechenlands und der Empfehlung der Kommission für an Griechenland zu richtende länderspezifische Empfehlungen im Rahmen des Europäischen Semesters veröffentlicht. Ihm liegt eine von der Kommission in Verbindung mit der EZB durchgeführte Überprüfungsmission in Athen vom 6. bis 8. Mai 2019 zugrunde.( ) Der IWF wirkte im Rahmen seines Artikel-IV-Überwachungszyklus 2019 mit, der ESM wiederum war sowohl im Rahmen seines Frühwarnsystems als auch im Rahmen der Absichtserklärung vom 27. April 2018 über Arbeitsbeziehungen zwischen der Kommission und dem ESM beteiligt.

Am 22. Juni 2018 einigte sich die Euro-Gruppe darauf, dass das Paket an Entschuldungsmaßnahmen für Griechenland Anreize umfassen sollte, die eine nachhaltige und kontinuierliche Umsetzung der im Programm vereinbarten Reformmaßnahmen gewährleisten. Zu diesem Zweck werden Griechenland bis Mitte 2022 einige der vereinbarten Schuldenmaßnahmen in halbjährlichen Tranchen bis Mitte 2022 zur Verfügung gestellt, sofern das Land seinen Zusagen bei der Fortsetzung und Vollendung der Reformen nachkommt und die Berichte im Rahmen der verstärkten Überwachung positiv ausfallen. Nach der Sitzung der Eurogruppe vom 5. April 2019 wurde die erste Tranche der politikabhängigen Schuldenmaßnahmen freigegeben. Dabei wurde der aktualisierte Bericht über die verstärkte Überwachung Griechenlands vom 3. April 2019 berücksichtigt, in dem die Kommission die Umsetzung der griechischen Reformzusagen bis Ende 2018 bewertet hatte.( )

Wirtschaftsaussichten

Die wirtschaftliche Erholung Griechenlands dürfte sich auch 2019 fortsetzen. Nach 1,9 % im Jahr 2018 dürfte das reale BIP-Wachstum vor allem gestützt durch die Inlandsnachfrage 2019 und 2020 jeweils 2,2 % erreichen. Der private Verbrauch, der kontinuierlich zu dieser wirtschaftlichen Erholung beigetragen hat, dürfte auch 2019 wieder positiv zu Buche schlagen. Der Verbrauch der öffentlichen Hand könnte dieses Jahr ausweislich der Haushaltspläne ebenfalls das Wachstum stützen, wobei als Abwärtsrisiko allerdings zu berücksichtigen ist, dass bereitgestellte Haushaltsmittel in Griechenland nicht immer ausgeschöpft werden. Ähnliches gilt für die Investitionen der öffentlichen Hand, wo das Wiederaufleben der Wohnungsbauinvestitionen darauf hindeutet, dass sich der Wohnungsmarkt normalisiert, es jedoch auch Gegenwind durch das weiterhin rückläufige Angebot an Bankendarlehen gibt. Die starke Ausfuhrbilanz war 2018 eine entscheidende Triebfeder des Wachstums; sie dürfte 2019 wegen der Abschwächung der außenwirtschaftlichen Rahmenbedingungen hingegen moderater ausfallen. Trotzdem dürften die Ausfuhren von Waren und Dienstleistungen real immer noch um nahezu 5 % (2019) bzw. 4 % (2020) zulegen.

Der Arbeitsmarkt zeigt weitere Verbesserungen, auch wenn der Rückgang der Arbeitslosigkeit 2018 bei einer Arbeitslosenquote von 18,6 % zum Stillstand kam und bis Februar 2019 um diesen Wert kreiste. Im Jahresvergleich lag das Beschäftigungswachstum im Februar immer noch bei 2,4 %, wenngleich sich in diesem Wert eher frühere Zugewinne als jüngste Verbesserungen widerspiegeln. Die Auswirkungen der kürzlichen Anhebung des Mindestlohns und der Abschaffung von Löhnen unterhalb der Lohnuntergrenze auf die Geschwindigkeit der Erholung auf dem Arbeitsmarkt wird genau beobachtet werden. Die Inflation dürfte über das gesamte Jahr 2019 hinweg gedämpft bleiben und erst nach 2020, wenn sich die Produktionslücke schließt, wieder zunehmen.

Kurz- und mittelfristig werden die Prognosen von Abwärtsrisiken dominiert. Die Prognose hängt erheblich von technischen Annahmen im Hinblick auf die vollständige Ausschöpfung der Haushaltsmittel für Investitionen und ordentliche Ausgaben ab. Anfälligkeiten im Bankensektor und steigende Lohnkosten könnten die Erholung der Inlandsnachfrage und insbesondere der Investitionstätigkeit mit weiteren Fragezeichen versehen. Sollte sich das außenwirtschaftliche Umfeld stärker als erwartet abschwächen oder auf Griechenland auswirken, könnte die Erholung gedämpfter ausfallen.

Haushaltspolitik und Vorausschau

Griechenland hat das vereinbarte Primärüberschuss-Ziel von 3,5 % des BIP im Jahr 2018 übertroffen. Das lag vor allem an der fortgesetzten Nichtausschöpfung zugewiesener Haushaltsmittel insbesondere im Bereich der öffentlichen Investitionen. Der gesamtstaatliche Saldo wies mit 1,1 % des BIP das dritte Jahr in Folge einen Überschuss aus, während der im Rahmen der verstärkten Überwachung beobachtete Primärüberschuss mit 4,3 % des BIP deutlich über der Zielvorgabe lag. Der Primärüberschuss wäre sogar noch höher ausgefallen, allerdings haben die Behörden den entstehenden Haushaltsspielraum genutzt, um unvorhergesehene Verbindlichkeiten infolge eines Gerichtsurteils zu tilgen, und um bedürftigen Haushalten Ende 2018 eine „soziale Dividende“ auszuzahlen. Die Nichtausschöpfung der Ausgabengrenzen im Haushalt ist größtenteils darauf zurückzuführen, dass die Obergrenzen für bestimmte Haushaltskategorien die tatsächlichen Ausgabenkapazitäten der zuständigen Haushaltsabteilungen überschreiten, was verdeutlicht, wie wichtig es ist, den Stand haushaltspolitischer Großvorhaben zu prüfen und die Kosten neuer Vorhaben realistisch einzuschätzen. Diese Probleme haben sich in den vergangenen Jahren mehrfach wiederholt. Die europäischen Organe unterstützen Griechenland bei der Behebung der Ursachen für diese systematische Nichtausschöpfung, um die Haushaltspraxis zu verbessern und damit die aus dem EU-Haushalt und aus nationalen Mitteln bereitgestellten Gelder für öffentliche Investitionen zur Stützung des Wachstums in voller Höhe genutzt werden.

Die vor der Verabschiedung der neuen Haushaltsmaßnahmen am 15. Mai 2019 veröffentlichte Frühjahrsprognose der Kommission ging für 2019 von einem Primärüberschuss von 3,6 % des BIP aus und lag damit deutlich (um 0,5 BIP-%) unter der Annahme der griechischen Behörden in ihrem Stabilitätsprogramm. Die Differenz zwischen den beiden Prognosen liegt vor allem in dem günstigeren makroökonomischen Szenario der griechischen Behörden und ihrer Methode zur Aufteilung der für öffentliche Investitionen vorgesehenen Mittel zwischen Stellen, die dem Gesamtstaat zuzurechnen sind, und anderen Stellen begründet. Konkret wurden zuvor für Investitionen vorgesehene Mittel umgewidmet und staatseigenen Unternehmen als Zuschüsse ausgezahlt, ohne dass diese von den Empfängern für Zusatzausgaben verwendet wurden. Diese buchungstechnische Maßnahme wirkt sich in der Projektion der griechischen Behörden bilanzbegünstigend aus (um 0,3 % des BIP im Jahr 2019 und um 0,2 % des BIP im Jahr 2020). Da keine angemessenen Informationen darüber vorliegen, welche Art von Empfängern die zusätzlichen Zuschüsse erhalten hat, wurde die Umwidmung der betreffenden Ausgaben nicht in die Projektionen der europäischen Organe aufgenommen. Demgegenüber gehen Letztere in den von ihnen ausgearbeiteten Haushaltsprojektionen davon aus, dass die veranschlagten Haushaltsmittel der üblichen Praxis entsprechend voll ausgeschöpft werden.

In ihrem Stabilitätsprogramm haben die griechischen Behörden angekündigt, das bereits verabschiedete Einkommensteuergutschriften-Paket, das ursprünglich im Januar 2020 in Kraft treten sollte, nicht in Kraft zu setzen. Das bedeutet, dass die Maßnahmen zur Erweiterung der Besteuerungsgrundlage, mit denen ein Haushaltsspielraum von 1 % des BIP für wachstumsfördernde Steuerreformen geschaffen werden sollte, nicht durchgeführt werden.

Am 15. Mai 2019 und somit nach Vorlage ihres Stabilitätsprogramms haben die Behörden ein Paket unbefristeter Haushaltsmaßnahmen angenommen, das nach Schätzung der europäischen Organe 2019 und darüber hinaus zu einer Mehrbelastung von mehr als 1 % des BIP führen wird. Zu den Maßnahmen zählen eine neue Ratenregelung für Verbindlichkeiten gegenüber dem Finanzamt, der Sozialversicherung und den Kommunen, eine Senkung bestimmter MwSt.-Sätze, die Einführung einer 13. Monatsrente und die Rückgängigmachung einer früheren Reform der Hinterbliebenenrente. Die Projektionen der europäischen Organe zeigen, dass die am 15. Mai 2019 verabschiedeten Haushaltsmaßnahmen das vereinbarte Primärüberschussziel von 3,5 % für 2019 und für Folgejahre gefährden. Das Ausmaß dieser Gefahr hängt davon ab, wie die neuen Ratenregelungen in Anspruch genommen werden und sich auf die bestehenden auswirken. Zudem könnten die Maßnahmen, wie auch in der Bewertung des griechischen Stabilitätsprogramms dargelegt, die Verwirklichung des strukturellen mittelfristigen Haushaltsziels im Jahr 2020 gefährden. Im Herbst 2019 wird eine Neubewertung der Einhaltung der Anforderungen der präventiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts vorgenommen, in deren Rahmen auch der Richtwert für das Nettoausgabenwachstum 2020 überprüft wird.

Bedenken bestehen bezüglich des Wesens der Haushaltsmaßnahmen vom 15. Mai 2019, da eigentlich eine wachstumsfreundlichere Ausrichtung der öffentlichen Finanzen und eine Umlenkung von Sozialausgaben auf die am stärksten von Armut gefährdeten Gruppen angestrebt war. So bieten die neuen Ratenregelungen beispielsweise eine sehr lange Laufzeit (120 Monatsraten) und enthalten nur in begrenztem Umfang Bestimmungen über die Bewertung der Zahlungsfähigkeit. Dabei war die Ersetzung sämtlicher früheren Tilgungsregelungen durch eine einzige Basisregelung, die an strenge Zugangskriterien geknüpft war, eine der Kernreformen im Jahr 2013. Die niedrigeren MwSt.-Sätze für Nahrungsmittel, Gaststätten, Verpflegungsdienstleistungen, Strom und Gas stehen im Gegensatz zu einer wichtigen im Juli 2015 angenommenen Maßnahme, wohingegen der sehr hohe Normalsatz von 24 % bestehen bleibt, so dass sich die Mehrwertsteuerlücke, die bereits jetzt die zweithöchste in der EU ist, weiter erhöht. Zudem stellen die unbefristete Wiedereinführung einer 13. Monatsrente und die Lockerung der Anspruchskriterien für eine Hinterbliebenenrente eine Abänderung der Maßnahmen dar, die 2012 und 2016 durchgeführt worden waren. Diese Reformen werden die öffentlichen Rentenausgaben, die bereits jetzt gemessen am BIP in der EU an der Spitze liegen, weiter erhöhen und stehen im Gegensatz zu den im Haushalt 2019 beschlossenen Maßnahmen, einen höheren Anteil der Sozialausgaben auf Menschen im jugendlichen oder erwerbsfähigen Alter mit besonders hohem Armutsrisiko auszurichten. Insgesamt zielen die erlassenen Renten- und Mehrwertsteuermaßnahmen auf den Verbrauch ab und werden einen erheblichen Anteil jenes haushaltspolitischen Spielraums beanspruchen, der gemäß einem 2017 erlassenen Gesetz für eine wachstumsfördernde Senkung der Steuersätze auf Arbeit und Körperschaftsgewinne genutzt werden sollte.

Die griechischen Behörden haben für den Herbst dieses Jahres den Erlass weiterer expansiver Haushaltsmaßnahmen für 2020 angekündigt. Dazu zählen Steuerermäßigungen und die Einführung einer Reihe von Steuerbefreiungen und -vergünstigungen sowie Zuschüssen oder Beihilfen. Die Behörden haben nur eine teilweise Einschätzung der Haushaltsfolgen dieser Maßnahmen vorgelegt; demnach rechnen sie insgesamt mit einem Volumen von 1,2 Mrd. EUR bzw. 0,6 % des BIP. Bislang handelt es sich um Absichtserklärungen, deren Qualität und Folgen für die vereinbarten Haushaltsziele erst bewertet würden, wenn konkrete Vorschläge vorliegen.

Darüber hinaus haben die griechischen Behörden angekündigt, die mit den europäischen Partnern im Juni 2018 erzielte Einigung, bis 2022 einen jährlichen Primärüberschuss von 3,5 % anzustreben, nachzuverhandeln. In diesem Zusammenhang erwägen die griechischen Behörden, einen Teil der finanziellen Reserven, die dank der besser als erwartet ausgefallenen Haushaltsergebnisse in den Jahren 2016-2018 erwirtschaftet werden konnten, auf ein Treuhandkonto zu überführen Jeglicher Vorschlag, der nicht der mit den europäischen Partnern im Juni 2018 erzielten Einigung entspräche, müsste in der Eurogruppe im Rahmen einer aktualisierten Schuldentragfähigkeitsanalyse erörtert werden.

Für die griechischen Staatsfinanzenbestehen aufgrund laufender Gerichtsverfahren und der möglichen Ausweitung der Ausnahmen von der einheitlichen Vergütungstabelle weiterhin beträchtliche Haushaltsrisiken. . Zum laufenden Verfahren zur Altersversorgung gibt es seit Veröffentlichung des zweiten Berichts über die verstärkte Überwachung keine neuen Informationen, und das Urteil des Staatsrats über die Verfassungsmäßigkeit der Kürzungen bei den Saisonzulagen muss noch veröffentlicht werden. Zudem machen sich gewisse Risiken für die Integrität der einheitlichen Vergütungstabelle bereits konkret bemerkbar und geben weiterhin Anlass zur Besorgnis. Sie sind vor allem auf den inzwischen auf andere staatliche Einrichtungen ausgedehnten Beschluss vom Oktober 2018 zurückzuführen, bestimmte Beamte des Finanzministeriums von der vereinheitlichten Vergütungstabelle auszunehmen. Zwar halten sich die Kosten dieser Maßnahme bislang in Grenzen, aber sie erhöht die Wahrscheinlichkeit der gerichtlichen Anfechtung durch andere Beamtengruppen und/oder weiterer willkürlicher Ausweitungen. Die Vereinheitlichung der Vergütung im öffentlichen Dienst war eine der Schlüsselreformen des Finanzhilfeprogramms. Im Falle von Gerichtsurteilen, mit denen wesentliche strukturelle Elemente der im Rahmen des Programms vereinbarten Reformen rückgängig gemacht werden, sollten die wiederkehrenden Haushaltsfolgen solcher Entscheidungen vor allem durch Maßnahmen innerhalb desselben Politikbereichs angegangen werden.

Strukturelle finanzpolitische Maßnahmen