Gibt der Berufungsausschuss keine Stellungnahme ab, „so kann die Kommission“ gemäß den Regeln für dieses Verfahren (Verordnung (EU) Nr. 182/2011), „den im Entwurf vorgesehenen Durchführungsrechtsakt erlassen“ . Der Wortlaut impliziert einen gewissen Ermessensspielraum der Kommission. Bei Beschlüssen über GVO schränken die Verordnung 2003 und die Richtlinie 2001 diesen Ermessensspielraum jedoch erheblich ein. Das unter Berücksichtigung des Artikels 41 der Charta der Grundrechte und der Rechtsprechung des Gerichtshofs ausgelegte System der vorherigen Zulassung verpflichtet die Kommission, innerhalb einer angemessenen Frist eine Entscheidung (zur Zulassung oder Ablehnung der Zulassung in der EU) zu treffen. D. h., wenn vorgeschrieben ist, dass ein Erzeugnis (in diesem Fall ein GVO) eine Zulassung benötigt, bevor es in Verkehr gebracht werden darf, darf die Zulassungsstelle (in diesem Fall die Kommission) eine Entscheidung nicht einfach für einen unbegrenzten Zeitraum aufschieben (also die Zulassung weder erteilen noch ablehnen), sofern ein gültiger Antrag auf Zulassung gestellt wurde. Lautet das Ergebnis der Abstimmung „keine Stellungnahme“, kann die Kommission daher nicht einfach davon absehen, eine Entscheidung zu treffen.

Die Mitgliedstaaten sind auf zwei Stufen beteiligt: sie stimmen im Ständigen Ausschuss und, wenn auf dieser Ebene keine Entscheidung erzielt werden kann, im Berufungsausschuss über die von der Kommission vorgelegten Beschlussentwürfe ab. Wie in allen anderen Ausschüssen, die gemäß den EU-Rechtsvorschriften eingesetzt werden, stimmen die Mitgliedstaaten in diesen Ausschüssen mit qualifizierter Mehrheit gemäß dem Vertrag ab.

Die andere einschlägige Rechtsvorschrift in diesem Bereich ist die Richtlinie 2001/18/EG über die absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Umwelt (die „Richtlinie 2001“). Sie erfasst GVO für andere Verwendungszwecke als die Verwendung als Lebens- und Futtermittel (insbesondere die Verwendung für den Anbau).

2.2. Der Entscheidungsprozess bei der Zulassung von GVO in der Praxis

Seit Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 sind die Mitgliedstaaten nie zu einer qualifizierten Mehrheit für oder gegen einen Beschlussentwurf der Kommission zur Zulassung von GVO gekommen, weder bei für den Anbau bestimmten GVO noch bei GV-Lebens- und Futtermitteln. Das Ergebnis lautete immer „keine Stellungnahme“. Dies war systematisch auf allen Stufen des Verfahrens der Fall (sowohl im Ständigen Ausschuss als auch im Berufungsausschuss (nach dem derzeitigen Verfahren) und im Rat (in der Vergangenheit)(siehe Tabellen 1 bis 3 und Abbildung 1 im Anhang).

Für den Anbau bestimmte GVO

Der Anbau von GVO in der EU ist begrenzt. Seit 1990 wurden nur drei GVO für den Anbau zugelassen, und nur ein Erzeugnis (MON810-Mais) verfügt derzeit über eine Zulassung. Dieses wird in fünf Mitgliedstaaten angebaut, und die Anbaugebiete machen nur 1,5 % der gesamten Maisanbaufläche in der EU aus.

Sowohl die geringe Zahl der bislang erteilten Zulassungen für den Anbau als auch die von einer Reihe von Mitgliedstaaten angenommenen Schutzklauseln zur Verhinderung der Verwendung der gemäß EU-Recht zugelassenen GVO machen die Einstellung vieler Mitgliedstaaten zu diesem Thema deutlich. Der Widerstand gegen den Anbau von GVO ist in den letzten Jahren gewachsen, und viele Mitgliedstaaten haben sich im Februar 2014 im Rat gegen die Zulassung der Maissorte 1507 ausgesprochen (siehe Tabelle 1 im Anhang).

GV-Lebens- und Futtermittel

Es werden nur wenige GV-Lebensmittel zum Verkauf angeboten (obwohl die gemeinsame Zulassung mit Futtermitteln bedeutet, dass eine größere Anzahl Erzeugnisse zugelassen ist). Erhebungsdaten bestätigen den allgemeinen Eindruck, dass die EU-Bürgerinnen und -Bürger gegen GV-Lebensmittel sind. Viele Lebensmitteleinzelhändler haben sich entschieden, keine GV-Lebensmittel anzubieten. Dies könnte auf die Kennzeichnungsanforderungen für GV-Lebensmittel zurückzuführen sein sowie auf die Verfügbarkeit gentechnikfreier Alternativen.

Einige Verbraucher möchten sicher sein, dass in keiner Phase der Produktion der von ihnen gekauften Lebensmittel GVO verwendet werden. Daher hat eine Reihe von Nutztierzüchtern, Händlern und Einzelhändlern in verschiedenen Mitgliedstaaten versucht, die Gentechnikfreiheit ihrer Waren zu einem Verkaufsargument zu machen. So wurden Kennzeichnungen wie „mit gentechnikfreien Futtermitteln gefüttert“ oder Bio-Siegel entwickelt.

Anders als für GV-Lebensmittel gibt es für GV-Futtermittel einen großen Markt in der EU. Dies gilt insbesondere für Mischfuttermittel, eine Mischung aus Einzelfuttermitteln für landwirtschaftliche Nutztiere, die aufgrund ihres hohen Energie- und Eiweißgehalts verwendet wird. Die EU importiert den größten Teil ihrer Futtermittel (2013 wurden über 60 % des EU-Bedarfs an pflanzlichem Eiweiß über Importe – im Wesentlichen von Sojabohnen und Sojaschrot – gedeckt), und diese Importe kommen vor allem aus Ländern, in denen hauptsächlich GVO angebaut werden – 90 % der Importe stammen aus Ländern, in denen etwa 90 % der Sojaanbauflächen mit GV-Soja bebaut sind. Hauptgründe für die weit verbreitete Verwendung von GV-Sojaschrot scheinen Verfügbarkeit, Preis und Wettbewerbsfähigkeit zu sein.

Die Tatsache, dass die Verwendung von GV-Futtermitteln weit verbreitet ist, hat jedoch nicht zu einer Änderung des Abstimmungsverhaltens geführt. Abstimmungen über GV-Lebens- und Futtermittel ergeben nach wie vor systematisch „keine Stellungnahme“ (siehe Tabellen 2 und 3 sowie Abbildung 1 im Anhang). Die Abstimmungspositionen haben sich im Laufe der Zeit stabilisiert, und in der Regel stimmen mehr Mitgliedstaaten für den Beschlussentwurf als dagegen.

Während die Mitgliedstaaten bei für den Anbau bestimmten GVO in vielen Fällen Schutzklauseln eingeführt haben, um ihre Verwendung zu verhindern, war dies bei GV-Lebens-und Futtermitteln eher selten der Fall (derzeit gibt es nur in einem Mitgliedstaat entsprechende Maßnahmen, die drei Erzeugnisse betreffen). Trotzdem zeigt die Zahl der Mitgliedstaaten, die gegen die Zulassung von GV-Lebens- und Futtermitteln stimmen, dass die Mitgliedstaaten den Eindruck haben, das Verfahren erlaube es nicht, ihren individuellen Bedenken umfassend Rechnung zu tragen.

Schlussfolgerung zum Entscheidungsprozess

Die Rückverweisung eines Vorgangs an die Kommission zwecks endgültiger Beschlussfassung, die in der normalen Funktionsweise des EU-Komitologieverfahrens insgesamt eine absolute Ausnahme darstellt, ist bei der Entscheidungsfindung im Bereich GVO die Norm geworden. Die von den Mitgliedstaaten gegen solche Zulassungen angeführten Einwände haben jedoch meist keine wissenschaftliche Grundlage, sondern spiegeln nationale Bedenken wider, die nicht nur mit Problemen in Bezug auf die Sicherheit von GVO für die Gesundheit oder die Umwelt zu tun haben.

Obwohl die Kommission gemäß den geltenden Rechtsvorschriften das Recht hat, außer der von der EFSA durchgeführten Risikobewertung auch „andere legitime Faktoren“ zu berücksichtigen, darf sie diese Faktoren nicht als Begründung nutzen, um Erzeugnissen, die von der EFSA für sicher erachtet wurden, die EU-weite Zulassung zu verweigern.

Das bedeutet, dass die Kommission systematisch in die Lage gerät, ohne Unterstützung der Mitgliedstaaten in den einschlägigen Ausschüssen eine Entscheidung über eine Zulassung treffen zu müssen Diese Situation betrifft ganz speziell die Erteilung von Zulassungen für GVO.

3.DIE JÜNGSTE REFORM DER VORSCHRIFTEN ÜBER FÜR DEN ANBAU ZUGELASSENE GVO

2010 legte die Kommission einen Vorschlag zur Änderung der GVO-Vorschriften vor, um die Grundlage, auf der die Mitgliedstaaten den Anbau von GVO mit EU-Zulassung in ihrem Hoheitsgebiet beschränken oder untersagen dürfen, zu erweitern („Opt-out-Regelungen“). In der Begründung des Vorschlags erläuterte die Kommission, dass „eine Entscheidungsfindung auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene als am besten geeignet [gilt], um den mit dem Anbau von GVO verbundenen Besonderheiten Rechnung zu tragen“. Der Änderungsvorschlag ist inzwischen als Richtlinie (EU) 2015/412 (die „Richtlinie 2015“) Teil des EU-Rechts geworden. Diese ermöglicht es den Mitgliedstaaten, den Anbau von GVO in ihrem Hoheitsgebiet (oder Teilen davon) zu beschränken oder zu untersagen, sofern die betreffenden Maßnahmen aus anderen zwingenden Gründen als Risiken für die Gesundheit von Mensch und Tier und die Umwelt – also nach Kriterien, die die EFSA in ihrer Risikobewertung nicht berücksichtigt – gerechtfertigt sind. Dies ist ein großer Fortschritt, da Mitgliedstaaten dadurch ihren nationalen Kontext berücksichtigen können, in dem es legitime Gründe für die Beschränkung oder das Verbot des GVO-Anbaus geben könnte, die nicht mit Gesundheits- oder Umweltrisiken zusammenhängen. Mitgliedstaaten können daher Erwägungen berücksichtigen, die nicht in das EU-Zulassungssystem einfließen, das hauptsächlich auf die wissenschaftliche Bewertung abstellt und sich innerhalb der durch das EU-Recht vorgegebenen Grenzen bewegt. Die Bestimmung gilt sowohl für künftige Zulassungen als auch für GVO, die bereits auf EU-Ebene zugelassen sind.

Die Richtlinie 2015 räumt den Mitgliedstaaten also mehr Flexibilität bei der Entscheidung ein, ob sie in ihrem Hoheitsgebiet GVO anbauen wollen oder nicht; das auf der Risikobewertung beruhende EU-Zulassungssystem bleibt aber erhalten. Die Richtlinie trägt einem der Haupteinwände Rechnung, die über Jahre hinweg im Zusammenhang mit dem Zulassungsverfahren geäußert wurden, und entspricht voll und ganz dem Konzept, das in den politischen Leitlinien, die die Kommission dem Europäischen Parlament vorgestellt hat, dargelegt wurde.

Die Richtlinie 2015 gilt jedoch nur für zum Anbau bestimmte GVO und nicht für GV-Lebens- und Futtermittel, die den größten Teil der in der EU erteilten Zulassungen ausmachen.

4.DER KOMMISSIONSVORSCHLAG