Am 16. Juni 2011 verabschiedete der Rat den Beschluss 2013/103/EU über die Unterzeichnung und den Abschluss der Vereinbarung zwischen der Europäischen Union und der Zwischenstaatlichen Organisation für den Internationalen Eisenbahnverkehr über den Beitritt der Europäischen Union zum Übereinkommen über den Internationalen Eisenbahnverkehr (COTIF) vom 9. Mai 1980 in der Fassung des Änderungsprotokolls von Vilnius vom 3. Juni 1999. Die Vereinbarung trat am 1. Juli 2011 in Kraft. Der Beschluss 2013/103/EU enthält eine Erklärung der Union über die Ausübung der Zuständigkeiten (Anhang I) sowie interne Regelungen für den Rat, die Mitgliedstaaten und die Kommission in Bezug auf die Verfahren im Rahmen der OTIF (Anhang III).

Das COTIF regelt die Arbeitsweise der OTIF sowie ihre Ziele, Befugnisse, Beziehungen zu ihren Mitgliedern und ihre Tätigkeiten im Allgemeinen. Das COTIF wurde von 51 Ländern, darunter 25 EU-Mitgliedstaaten (alle mit Ausnahme von Zypern und Malta), unterzeichnet. Seit dem 1. Juli 2011 ist auch die Europäische Union Vertragspartei des COTIF. Das COTIF umfasst das eigentliche Übereinkommen sowie sieben Anhänge, die Teil des Übereinkommens sind und in denen einheitliche Rechtsvorschriften für den Eisenbahnverkehr festgelegt werden, d. h. technische funktionale Anforderungen und Musterverträge für die Beförderung von Personen und Gütern (Anhang A: Vertrag über die internationale Eisenbahnbeförderung von Personen – CIV; Anhang B: Vertrag über die internationale Eisenbahnbeförderung von Gütern – CIM; Anhang C: Ordnung für die internationale Eisenbahnbeförderung gefährlicher Güter – RID; Anhang D: Vertrag über die Verwendung von Wagen im internationalen Eisenbahnverkehr – CUV; Anhang E: Vertrag über die Nutzung der Infrastruktur im internationalen Eisenbahnverkehr – CUI; Anhang F: Verbindlicherklärung technischer Normen und Annahme einheitlicher technischer Vorschriften für Eisenbahnmaterial, das zur Verwendung im internationalen Verkehr bestimmt ist – APTU; Anhang G: Technische Zulassung von Eisenbahnmaterial, das im internationalen Verkehr verwendet wird – ATMF).

Der institutionelle Rahmen der OTIF ist in Titel III des COTIF (Aufbau und Tätigkeit) definiert. In Artikel 13 des COTIF sind die Organe der OTIF definiert, darunter die Generalversammlung, der Verwaltungsausschuss, der Revisionsausschuss, der Fachausschuss für die Beförderung gefährlicher Güter (Fachausschuss RID), der Ausschuss für Erleichterungen im Eisenbahnverkehr, der Fachausschuss für technische Fragen sowie der Generalsekretär. In Absatz 2 dieses Artikels wird zudem festgelegt: „Die Generalversammlung kann die zeitlich befristete Einrichtung weiterer Ausschüsse für besondere Aufgaben beschließen.“ Daraus folgt, dass der Vorschlag des Generalsekretärs, zeitweise einen Ad-hoc-Ausschuss für Rechtsfragen und internationale Zusammenarbeit einzurichten, den institutionellen Rahmen der OTIF nicht verändern würde.

Die Kommission legte dem OTIF-Sekretariat am 17. März 2021 den Beitrag der EU vor. In diesem Beitrag wurde die Initiative begrüßt, jedoch darauf hingewiesen, dass der Strategieentwurf nicht hinreichend entwickelt und für eine Annahme auf der 15. Generalversammlung nicht ausgereift sei. Die Union wies darauf hin, dass mehr Hintergrundinformationen und Erörterungen auf Sachverständigenebene erforderlich seien, um ein solides, aussagekräftiges Dokument einer Langfriststrategie der OTIF auszuarbeiten. Den Ausgangspunkt sollten die Analyse der gegenwärtigen Situation des grenzüberschreitenden Eisenbahnverkehrs, einschließlich der Darstellung aktueller und entstehender Herausforderungen, sowie die Berücksichtigung einschlägiger rechtlicher, wirtschaftlicher, ökologischer und technologischer Erkenntnisse bilden.

Um die OTIF-Mitglieder (einschließlich der EU) über einen „Entwurf einer Langfriststrategie der OTIF“ zu konsultieren, schickte der Generalsekretär am 25. Januar 2021 ein Rundschreiben. Ursprünglich war beabsichtigt, auf der 15. Tagung der Generalversammlung im September 2021 einen noch weiter überarbeiteten Vorschlag zu präsentieren, in dem die Ergebnisse der Konsultation berücksichtigt werden.

In dem Bericht, der seinem übergeordneten Gremium, der Arbeitsgruppe „Eisenbahnverkehr“ (SC.2), im November 2021 unterbreitet wird, sieht die Expertengruppe ihren Auftrag nach zwei zusätzlichen Tagungen im September 2020 und Januar 2021 als erfüllt an.

Die OTIF-Vorschriften decken alle Arten von Verträgen ab, die im internationalen Eisenbahnverkehr geschlossen werden können, einschließlich über die Beförderung von Gütern, die Beförderung von Personen, die Beförderung gefährlicher Güter, die Nutzung von Infrastruktur und die Verwendung von Wagen. Zudem umfassen die OTIF-Vorschriften Sicherheits- und Interoperabilitätsanforderungen. Die Russische Föderation, China und ein Großteil der zentralasiatischen Länder sind Mitglieder der 1956 gegründeten OSShD und für alle Verträge über internationale Eisenbahnbeförderungen von Gütern, die durch diese Länder führen, gelten die OSShD-Vorschriften. Demnach müssen Absender und Eisenbahnunternehmen, die Dienstleistungen im Eisenbahngüterverkehr zwischen Europa und China erbringen, zwei getrennte Verträge im Rahmen von zwei unterschiedlichen Rechts- und Haftungssystemen schließen. Dieser Umstand wird in Anbetracht des zunehmenden Eisenbahnverkehrs zwischen Europa und Asien und für die Wettbewerbsfähigkeit des Schienenverkehrs für diese Art von Dienstleistung als hinderlich angesehen. Die UNECE-Initiative zum einheitlichen Eisenbahnrecht soll diese Probleme lösen. Sie wurde 2011 in Form einer Expertengruppe für einheitliches Eisenbahnrecht mit dem Auftrag ins Leben gerufen, einen Ansatz zur Vereinheitlichung des Eisenbahnbeförderungsrechts zu entwickeln, um die Wettbewerbsfähigkeit von euro-asiatischen Schienengüterverkehrsdiensten zu verbessern. Die Gruppe umfasste Experten aus der Russischen Föderation, der Schweiz, der Türkei, mehreren EU-Mitgliedstaaten, der Europäischen Kommission (Beobachterstatus) sowie relevanten internationalen Eisenbahnorganisationen, ‑verbänden und ‑unternehmen (z. B. OTIF, OSShD, CIT, Russische Eisenbahnen, Deutsche Bahn, PKP Cargo).

Die vorgeschlagenen Änderungen sind rein verwaltungstechnisch und zielen darauf ab, das mit Vollmachten (Verhandlungs- und Vertretungsvollmachten) in Zusammenhang stehende Verfahren für Vertretungsberechtigungen und Stimmrechte der an der Generalversammlung teilnehmenden OTIF-Mitglieder zu verbessern.

Der vorgeschlagene Beschluss formalisiert und präzisiert die in Artikel 2 § 1 Buchstabe e) des COTIF festgelegte Aufgabe der OTIF, die Anwendung aller im Rahmen der Organisation geschaffenen Rechtsvorschriften und ausgesprochenen Empfehlungen (Rechtsinstrumente) zu überwachen. Zu diesem Zweck werden in dem Beschlussentwurf spezifische Anforderungen an den Generalsekretär der OTIF sowie die OTIF-Mitglieder festgelegt, und zwar insbesondere folgende: Der Generalsekretär führt systematisch die Überwachung und Bewertung der Umsetzung des Übereinkommens durch (Artikel 2 § 1 des Beschlussentwurfs). Die OTIF-Organe sind berechtigt, die Überwachung und Bewertung der Anwendung eines bestimmten, in ihrem Zuständigkeitsbereich liegenden Rechtsinstruments oder spezifischer Bestimmungen daraus einzuleiten. Der Generalsekretär kann die Überwachung und Bewertung jedes Rechtsinstruments einleiten (Artikel 1 § 2 des Beschlussentwurfs). Die OTIF-Mitglieder arbeiten mit dem Generalsekretär zusammen und stellen alle sachdienlichen Informationen für die Überwachung und Bewertung von Rechtsinstrumenten zur Verfügung (Artikel 4 § 1 des Beschlussentwurfs).

4.den auf ihrer 13. Tagung gefassten Beschluss bekräftigen, in dem die Generalversammlung anerkennt, dass für eine Beteiligung an der Ausarbeitung eines neuen Textes zum internationalen Eisenbahnrecht, dessen Anwendungsbereich und Ziele mit dem Anwendungsbereich des COTIF und den Zielen der OTIF kollidieren oder sich teilweise überschneiden können, ein vorheriger Beschluss ihrerseits erforderlich ist.

3.den Generalsekretär beauftragen, sich weiterhin an den UNECE-Arbeiten an dem Projekt zur Vereinheitlichung des Eisenbahnverkehrs zu beteiligen, sowie den Ad-hoc-Ausschuss für Rechtsfragen und internationale Zusammenarbeit beauftragen, das UNECE-Projekt zur Vereinheitlichung des Eisenbahnverkehrs zu überwachen,

Ansatz A − Schaffung einheitlicher Vorschriften für den Eisenbahnverkehr auf den euro-asiatischen Korridoren in den Bereichen, in denen sie von der Industrie dringend benötigt werden, d. h. dem Beförderungsvertrag, wobei die beiden bestehenden Eisenbahnorganisationen und die für den Güterverkehr innerhalb ihrer jeweiligen Gebiete geltenden Rechtsvorschriften (insbesondere CIM und SMGS) unberührt bleiben (Schnittstellenrecht); Dokument ECE/TRANS/SC.2/GEURL/2021/3 enthält eine Rechtsordnung für den Vertrag über die internationale Eisenbahnbeförderung von Gütern, die als den Zweck eines Schnittstellenrechts erfüllend angesehen wird. Sie könnte schnell formell als Übereinkommen verabschiedet werden und würde dann die Güterbeförderung auf den euro-asiatischen Korridoren erleichtern und damit den Bedürfnissen der Eisenbahnverkehrsunternehmen und der betroffenen Industrien gerecht werden.

Die Expertengruppe willigte ein, ein bestimmtes Ausgabedokument mit dem Titel „Convention on the contract for international carriage of goods by rail as a first Convention of a system of Unified Railway Law Convention“ (Übereinkommen über den Vertrag für die internationale Eisenbahnbeförderung von Gütern: Erstes Übereinkommen eines einheitlichen Rechtsregimes für den Eisenbahnverkehr) vorzulegen. In dem Dokument werden zwar Bestimmungen von der Präambel über materiellrechtliche Bestimmungen bis hin zu Schlussbestimmungen ausgeführt, die zusammen einen Entwurf eines Übereinkommens über den Beförderungsvertrag als Ersatz für eine einheitliche Rechtsordnung bilden – die Expertengruppe war jedoch nicht in der Lage, sich vollständig auf diese Bestimmungen zu einigen und sie somit endgültig festzulegen, da die Expertengruppe die Unterschiede zwischen den Ansätzen zur Vereinheitlichung des Eisenbahnrechts nicht überwinden konnte, die im Folgenden beschrieben werden:

Das unter diesem Tagesordnungspunkt eigentlich zu prüfende Dokument ist der „Vorschlag für eine Ordnung über die Wahl und die Beschäftigungsbedingungen des Generalsekretärs“ (Anhang 1 des Dokuments SG-21022-AG 15/9). In ihm wird ein umfassender Rechtsrahmen aufgestellt, der alle Hauptaspekte des Gegenstands abdeckt (der Wahl zugrunde liegende Prinzipien, Qualifikationskriterien, Ausschreibung des Dienstpostens, Bewerbung, Lebenslauf, Gesundheitszeugnis, Einreichung und Prüfung von Bewerbungen, Transparenz, Wahl, Beschäftigungsbedingungen, Vakanz des Dienstpostens). Zudem wird ein „Kandidatenforum“ vorgesehen, womit ein informelles Treffen zur Vorstellung der Kandidaten gemeint ist. Der Verwaltungsausschuss hat das Kandidatenforum spätestens vier Wochen vor der Tagung der Generalversammlung einzuberufen, in der die Wahl stattfinden soll. Die Begründung dieses Vorschlags ist in den erläuternden Anmerkungen zu finden: „1. In der Regel werden die Präferenzen der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Kandidaten vor der Generalversammlung festgelegt, so dass sowohl den Kandidaten als auch den Mitgliedern Gelegenheit zu einem Treffen vor der Generalversammlung gegeben werden muss. […] 3. Das Kandidatenforum bietet allen Kandidaten die Möglichkeit, sich und ihre Vision allen OTIF-Mitgliedern spätestens mehrere Wochen vor der Generalversammlung gleichberechtigt bekannt zu machen. Dies würde nicht nur allen Kandidaten mehr Sichtbarkeit verschaffen, sondern auch den Mitgliedern Zeit für Überlegungen und Konsultationen vor der Wahl geben. 4. Das Forum sollte in der Vorstellung jedes Kandidaten bestehen, jeweils gefolgt von einer Gelegenheit für Fragen und Antworten. […] 7. In Anbetracht des heiklen Charakters des Verfahrens und um die Würde der Kandidaten zu wahren und eine offenere Interaktion zwischen Kandidaten und Mitgliedern zu gewährleisten, ist die Teilnahme auf die Mitglieder beschränkt.“

Die vorgeschlagene Ordnung würde bei der Wahl des Generalsekretärs der OTIF die Effizienz und die Transparenz allgemein verbessern.

Während der Beratungen der Arbeitsgruppe der Rechtsexperten wurde jedoch über die Bestimmung der Sprachanforderungen als eines der Qualifikationskriterien für Bewerber auf den Posten des OTIF-Generalsekretärs (Artikel 5 Buchstabe c) des Vorschlags für eine Ordnung) intensiv diskutiert, die lautet:

„Kenntnisse in Englisch und mindestens einer der anderen Arbeitssprachen der OTIF (Deutsch oder Französisch), wobei in einer Sprache Kenntnisse auf dem Niveau der ‚kompetenten Sprachverwendung‘ und in der anderen Sprache Kenntnisse auf dem Niveau der ‚selbstständigen Sprachverwendung‘ gemäß dem globalen Maßstab des Gemeinsamen Europäischen Referenzrahmens für Sprachen (GER) erforderlich sind;“

Im Gegensatz zu den bisher für Bewerber auf den Posten des OTIF-Generalsekretärs angewandten Qualifikationskriterien (Kenntnisse in allen drei Arbeitssprachen der OTIF, wobei in einer Arbeitssprache die Fähigkeit, sich sicher und flüssig auszudrücken, vorausgesetzt wird) stellt die vorgeschlagene Ordnung ausdrücklich die Kenntnisse der englischen Sprache in den Vordergrund. Zudem wären nur Kenntnisse in zwei der drei OTIF-Arbeitssprachen erforderlich. In den erläuternden Anmerkungen ist zu lesen: „Sprachkenntnisse in anderen Sprachen, insbesondere in der dritten Arbeitssprache der OTIF, sind jedoch von Vorteil. Darüber hinaus ist zu beachten, dass bei extern organisierten Sitzungen (im Gegensatz zu den von der OTIF selbst organisierten Tagungen) und in der externen Kommunikation vorwiegend Englisch verwendet wird.“

Trotz der vorangehenden Erläuterung erscheint die betreffende Bestimmung nicht mit Artikel 1 § 6 des COTIF vereinbar, der Folgendes vorsieht: „Die Arbeitssprachen der Organisation sind Deutsch, Englisch und Französisch. Die Generalversammlung kann weitere Arbeitssprachen einführen.“ Wie zudem die hohe Qualifikation der fünf Kandidaten der vorherigen Wahl im Jahr 2019 und ihre verschiedenen Nationalitäten (deutsch, französisch, italienisch, niederländisch, österreichisch) zeigten, gibt es keine Anzeichen dafür, dass die bislang angewandten Sprachkriterien (Kenntnisse in allen drei Arbeitssprachen der OTIF, wobei in einer Arbeitssprache die Fähigkeit, sich sicher und flüssig auszudrücken, vorausgesetzt wird) für die Bewerbung hoch qualifizierter Fachleute auf den Posten des OTIF-Generalsekretärs ein Hindernis darstellen.

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Union die Annahme der „Ordnung über die Wahl und die Beschäftigungsbedingungen des Generalsekretärs“ zwar unterstützen, jedoch beantragen sollte, dass Artikel 5 (Qualifikationskriterien) geändert wird, um jegliche Diskriminierung zwischen den drei Arbeitssprachen der OTIF zu vermeiden. Die Union sollte zudem die Genehmigung der erläuternden Anmerkungen in ihrer geänderten Fassung mit den während der Tagung vorgeschlagenen Änderungen von Artikel 5 der Ordnung unterstützen. Darüber hinaus sollte die Union die Annahme der Änderungen von Artikel 10 und 22 der Geschäftsordnung der Generalversammlung bezüglich der Wahl und der Beschäftigungsbedingungen des Generalsekretärs sowie die Genehmigung der erläuternden Anmerkungen unterstützen.

TOP 10: Änderung der Geschäftsordnung der Generalversammlung

Wie vorangehend unter Tagesordnungspunkt 8 c) und Tagesordnungspunkt 9 erwähnt, wird die Generalversammlung über Vorschläge zur Änderung ihrer Geschäftsordnung entscheiden. Gemäß Artikel 27 der Geschäftsordnung der Generalversammlung ist eine konsolidierte Fassung aller oben genannten Änderungen der Geschäftsordnung der Generalversammlung zur Prüfung und Annahme vorzulegen. Ein konsolidierter Vorschlag für eine Änderung der Geschäftsordnung der Generalversammlung ist in Anhang 1 des Sitzungsdokuments SG-21024-AG 15/10 beigefügt. Dieser enthält zudem einige redaktionelle Korrekturen zum deutschen Text einiger Dokumente (Anhang 4 bis SG-21022-AG 15/9) und empfiehlt, Artikel 28 „Inkrafttreten“ der Geschäftsordnung dahin gehend zu ändern, dass sie am ersten Tag nach der 15. Tagung der Generalversammlung in Kraft tritt.

Gemäß den unter Tagesordnungspunkt 8 c) und Tagesordnungspunkt 9 aufgeführten Positionen sollte die Union die Annahme der Änderungen von Artikel 4 bis 7, 10, 22 und 28 der Geschäftsordnung der Generalversammlung und die Genehmigung der einschlägigen erläuternden Anmerkungen unterstützen.

4.Rechtsgrundlage

4.1.Verfahrensrechtliche Grundlage

4.1.1.Grundsätze

In Artikel 218 Absatz 9 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sind Beschlüsse „zur Festlegung der Standpunkte, die im Namen der Union in einem durch eine Übereinkunft eingesetzten Gremium zu vertreten sind, sofern dieses Gremium rechtswirksame Akte, mit Ausnahme von Rechtsakten zur Ergänzung oder Änderung des institutionellen Rahmens der betreffenden Übereinkunft, zu erlassen hat“, vorgesehen.

Der Begriff „rechtswirksame Akte“ erfasst auch Akte, die kraft völkerrechtlicher Regelungen, denen das betreffende Gremium unterliegt, Rechtswirkung entfalten. Es umfasst außerdem Instrumente, die völkerrechtlich nicht verbindlich sind, aber geeignet sind, „den Inhalt der vom Unionsgesetzgeber […] erlassenen Regelung maßgeblich zu beeinflussen“.

4.1.2.Anwendung auf den vorliegenden Fall

Die OTIF-Generalversammlung ist ein durch eine Übereinkunft – das Übereinkommen über den internationalen Eisenbahnverkehr (COTIF) – eingesetztes Gremium. Die Akte, die die OTIF-Generalversammlung erlässt, haben Rechtswirkung, wie im vorherigen Abschnitt erläutert.

Der institutionelle Rahmen des Übereinkommens wird durch die vorgesehenen Akte weder ergänzt noch geändert.

Somit ist Artikel 218 Absatz 9 AEUV die verfahrensrechtliche Grundlage für den vorgeschlagenen Beschluss.