BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Als die Kommission am 25. November 2021 ihren Vorschlag annahm, der die Grundlage für die Empfehlung (EU) 2022/107 des Rates für eine koordinierte Vorgehensweise zur Erleichterung der sicheren Ausübung der Freizügigkeit während der COVID-19-Pandemie bildete, war die epidemiologische Lage aufgrund der COVID-19-Pandemie noch ganz anders als heute. Zu diesem Zeitpunkt war in der Union noch die besorgniserregende Delta-Variante vorherrschend. Mehr als zehn Monate später ist nun die hochansteckende Omikron-Variante – in Form verschiedener Subvarianten – die vorherrschende Variante in der Union.

Die Omikron-Variante verursacht weniger schwere Krankheitsverläufe als die zuvor beobachtete Delta-Variante, was zumindest teilweise auf die Schutzwirkung von Impfungen und früheren Infektionen zurückgeführt werden kann. Aus diesem Grund und dank des höheren Schutzniveaus bewegt sich der Druck auf die Gesundheitssysteme auch bei kurzzeitigen Infektionsspitzen – wie während der durch die Omikron-Subvarianten BA.4 und BA.5 ausgelösten Sommerwelle 2022 – noch auf einem beherrschbaren Niveau.

Wie die Kommission immer wieder betont hat, dürfen jegliche Beschränkungen der Freizügigkeit, die als Reaktion auf die COVID-19-Pandemie eingeführt werden, nicht über das hinausgehen, was zum Schutz der öffentlichen Gesundheit unbedingt erforderlich ist. Wie unter den Nummern 1 und 2 der Empfehlung (EU) 2022/107 dargelegt, sollten sämtliche Beschränkungen dieser Art im Einklang mit den Grundsätzen der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit aufgehoben werden, sobald die epidemiologische Lage dies zulässt. Bis August 2022 hatten die Mitgliedstaaten alle Maßnahmen, die sich auf den freien Personenverkehr in der EU auswirken, aufgehoben, einschließlich der Vorgabe, dass Reisende im Besitz eines digitalen COVID-Zertifikats der EU sein müssen.

Um der derzeitigen Situation Rechnung zu tragen, schlägt die Kommission vor, den in der Empfehlung (EU) 2022/107 dargelegten Ansatz anzupassen. Insbesondere sollte in der Empfehlung hervorgehoben werden, dass die Mitgliedstaaten in dieser Phase der Pandemie grundsätzlich von pandemiebedingten Beschränkungen des freien Personenverkehrs aus Gründen der öffentlichen Gesundheit absehen sollten. Die Sommerwelle 2022 hat gezeigt, dass eine hohe Viruszirkulation nach dem Auftreten einer neuen besorgniserregenden Variante nicht zwangsläufig zu einem erheblichen Druck auf die nationalen Gesundheitssysteme führt. Dies verdeutlicht die Notwendigkeit eines umsichtigen Ansatzes, wenn basierend auf der Zahl der Fälle oder aufgrund des Auftretens einer neuen Variante die Einführung von Reisebeschränkungen erwogen wird.

Wie die Kommission in ihrer Mitteilung vom 2. September 2022 allerdings festgestellt hat, ist die weltweite COVID-19-Pandemie noch nicht vorbei. Neue Infektionswellen, die unter anderem infolge des Auftretens einer neuen besorgniserregenden Variante zu einer Verschlechterung der epidemiologischen Lage führen könnten, sind nicht auszuschließen. Nach dem Bericht des Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) vom 7. Oktober 2022 deutet die epidemiologische Entwicklung darauf hin, dass die Zahl der Übertragungen in den meisten Mitgliedstaaten steigt; allerdings gibt es bezüglich der Verteilung zirkulierender Varianten keine Hinweise auf etwaige Veränderungen. Die Kommission forderte die Mitgliedstaaten daher auf, ihre Vorsorgemaßnahmen in der Union weiter zu koordinieren. Im Rahmen dieser Bemühungen verlängerten das Europäische Parlament und der Rat am 29. Juni 2022 die Geltungsdauer der Verordnung (EU) 2021/953 über das digitale COVID-Zertifikat der EU bis zum 30. Juni 2023.

Durch die Ausweitung des Rahmens für das digitale COVID-Zertifikat der EU wird sichergestellt, dass Unionsbürgerinnen und Unionsbürger weiterhin interoperable und gegenseitig anerkannte COVID-19-Impf-, -Test- und -Genesungszertifikate nutzen können, falls die Mitgliedstaaten es in gewissen Situationen für notwendig erachten sollten, bestimmte Beschränkungen der Freizügigkeit aus Gründen der öffentlichen Gesundheit vorübergehend wieder einzuführen. Gleichzeitig sei darauf hingewiesen, dass die Verordnung (EU) 2021/953 die Mitgliedstaaten in keiner Weise verpflichtet, für die Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit einen Impf-, Test- oder Genesungsnachweis zu verlangen.

Ist ein Mitgliedstaat aufgrund einer erheblichen Verschlechterung der epidemiologischen Lage der Auffassung, dass Freizügigkeitsbeschränkungen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit dennoch erforderlich und verhältnismäßig sind, sollte von den Reisenden lediglich der Besitz eines gültigen digitalen COVID-Zertifikats der EU verlangt werden. Bei der Feststellung, ob eine Situation als erhebliche Verschlechterung der epidemiologischen Lage einzustufen ist, sollten die Mitgliedstaaten insbesondere die Belastung ihrer Gesundheitssysteme aufgrund von COVID-19 berücksichtigen und dazu insbesondere die Zahl der im Krankenhaus auf Normal- und Intensivstationen neu aufgenommenen und behandelten Patienten heranziehen. In diesem Zusammenhang veröffentlicht das ECDC einschlägige Daten zur Entwicklung der epidemiologischen Lage.

Die Mitgliedstaaten sollten auch bewerten, ob sich solche Beschränkungen voraussichtlich positiv auf die epidemiologische Lage auswirken und u. a. die nationalen Gesundheitssysteme deutlich entlasten würden, da inländische Faktoren die epidemiologische Lage normalerweise stärker beeinflussen als grenzüberschreitende Reisen. In solchen Situationen können nationale Mitigationsmaßnahmen wie das Tragen von Masken, Belüftung und physische Distanzierung – anstelle von Reisebeschränkungen – die Ausbreitung von COVID-19 gegebenenfalls wirksam eindämmen, wenn sie frühzeitig und umfassend durchgeführt und von der Gesellschaft in ausreichendem Maße in die Praxis umgesetzt werden.

Was eine etwaige Pflicht zum Besitz eines gültigen digitalen COVID-Zertifikats der EU anbelangt, so sollten die mit der Verordnung (EU) 2022/1034 des Europäischen Parlaments und des Rates eingeführten Änderungen in der Empfehlung (EU) 2022/107 berücksichtigt werden. Erstens sollte klargestellt werden, dass digitale COVID-Zertifikate der EU, die Teilnehmern an klinischen Prüfungen für COVID-19-Impfstoffe ausgestellt werden, von anderen Mitgliedstaaten anerkannt werden können, um Beschränkungen der Freizügigkeit für diese Personen aufzuheben. Um Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern, die einen COVID-19-Impfstoff erhalten haben, der das Verfahren der WHO zur Notfallzulassung durchlaufen hat, die Ausübung der Freizügigkeit zu erleichtern, sollte den Mitgliedstaaten auch empfohlen werden, digitale COVID-Zertifikate der EU anzuerkennen, die nach Verabreichung solcher Impfstoffe ausgestellt wurden. Darüber hinaus können nun Test- und Genesungszertifikate auf der Grundlage laborbasierter Antigentests ausgestellt werden.

Angesichts ihrer besonderen Situation oder ihrer wichtigen Funktion sollten bestimmte Kategorien von Reisenden von der möglichen Pflicht zum Besitz eines digitalen COVID-Zertifikats der EU ausgenommen werden. Aufgrund der derzeitigen Sicherheitslage ist es wichtig, dass die Liste dieser Personen ausdrücklich Diplomaten, Personal internationaler Organisationen, von internationalen Organisationen eingeladene Personen, deren physische Anwesenheit für das reibungslose Funktionieren dieser Organisationen erforderlich ist, militärisches Personal, humanitäre Helfer und Katastrophenschutzpersonal einschließt. Die Liste sollte auch Personen umfassen, die unter Artikel 2 des Durchführungsbeschlusses (EU) 2022/382 des Rates fallen, und mit dem Vorschlag der Kommission für eine Empfehlung des Rates für eine koordinierte Vorgehensweise während der COVID-19-Pandemie bei Reisen in die Union im Einklang stehen. Dies sollte die Mitgliedstaaten jedoch nicht daran hindern, diesen Personenkategorien Impfungen und Tests anzubieten.

Um rasch auf neu aufkommende SARS-CoV-2-Varianten reagieren zu können, sollte die „Notbremse“ beibehalten werden, mit der gegebenenfalls zusätzlich zum digitalen COVID-Zertifikat der EU Maßnahmen ergriffen werden können. Um dieses Vorgehen mit den oben dargelegten Änderungen in Einklang zu bringen, sollte klargestellt werden, dass das Verfahren für eine Notbremse im Falle des Auftretens einer neuen besorgniserregenden oder unter Beobachtung stehenden SARS-CoV-2-Variante genutzt werden könnte, um die Ausbreitung der Variante durch Reisebeschränkungen zu verlangsamen, Zeit für die Bereitstellung von Krankenhauskapazitäten zu gewinnen und Impfstoffe zu entwickeln. Es könnte auch in Situationen zum Einsatz kommen, in denen sich die epidemiologische Lage rasch so erheblich verschlechtert, dass vom Auftreten einer neuen besorgniserregenden oder unter Beobachtung stehenden SARS-CoV-2-Variante auszugehen ist.

Schreibt ein Mitgliedstaat die Vorlage eines gültigen digitalen COVID-Zertifikats der EU vor oder führt er gemäß dem Verfahren für eine Notbremse zusätzliche Maßnahmen ein, sollte er die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten umgehend über das IPCR-Netz (Integrated Political Crisis Response arrangement – Integrierte EU-Regelung für die politische Reaktion auf Krisen) informieren und Angaben zu den Gründen, den erwarteten Auswirkungen, dem Inkrafttreten und der Dauer dieser Reisebeschränkungen bereitstellen. Aus diesen Angaben sollte auch hervorgehen, inwiefern die Einführung der Reisebeschränkungen den Grundsätzen der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit entspricht, was beispielsweise wegen der besonderen geografischen Lage des betreffenden Mitgliedstaats oder der besonderen Anfälligkeit seines nationalen Gesundheitssystems der Fall sein kann.

Um zeitnahe, relevante und repräsentative Informationen über das Auftreten und die Verbreitung von besorgniserregenden oder unter Beobachtung stehenden SARS-CoV-2-Varianten zu erhalten, sollten die Mitgliedstaaten die Verbreitung verschiedener SARS-CoV-2-Varianten in der Bevölkerung bewerten, indem sie repräsentative Stichproben sequenzieren, genetische Charakterisierungen vornehmen und die Ergebnisse ihrer Varianten-Genotypisierung gemäß den vom ECDC veröffentlichten Sequenzierungsleitlinien melden.

Außerdem muss weiterhin sichergestellt werden, dass Informationen über neue Maßnahmen so früh wie möglich veröffentlicht werden. Wie die Kommission in ihrer Mitteilung vom 2. September 2022 dargelegt hat, sollten die Mitgliedstaaten alles in ihrer Macht Stehende tun, um sicherzustellen, dass potenzielle Reisende über etwaige Reisebeschränkungen für die Einreise in einen anderen Mitgliedstaat gut informiert sind. Die Online-Plattform „Re-Open EU“ ist nach wie vor eine wichtige Orientierungshilfe für alle, die innerhalb der Union reisen.

Die Kommission schlägt ferner die Abschaffung der Ampelkarte vor, die das ECDC seit der Annahme der Empfehlung (EU) 2020/1475 des Rates im Oktober 2020 veröffentlicht. Angesichts der epidemiologischen Entwicklungen wurde die Methodik der Karte im Februar 2021, Juni 2021 und Januar 2022 angepasst. Die jüngste Ausgabe der Karte mit einer 14-tägigen Melderate und einer Gewichtung nach der Impfquote beruhte auf den Erfahrungen mit der Delta-Variante. Die hohen Infektionszahlen der Omikron-Variante führten jedoch dazu, dass große Teile der Karte als „dunkelrot“ ausgewiesen wurden, obwohl alle Mitgliedstaaten ihre Freizügigkeitsbeschränkungen aufgehoben hatten. Da die Mitgliedstaaten überdies ihre Teststrategien angepasst hatten, wurden zudem viele Regionen als „dunkelgrau“ ausgewiesen, weil die übermittelten Testquoten unter den in der Empfehlung (EU) 2022/107 festgelegten Schwellenwert gesunken waren. Diese Neuausrichtung der Teststrategien hin zu repräsentativen Stichproben aus der Bevölkerung wird sich in absehbarer Zukunft nicht ändern. Die Ampelkarte spiegelt die epidemiologische Lage in der Union somit nicht mehr angemessen wider. Nach Konsultation der Mitgliedstaaten und der Kommission hat das ECDC die Veröffentlichung der Karte im Juli 2022 bereits vorübergehend ausgesetzt.

Daher schlägt die Kommission vor, zusammen mit der Ampelkarte die Verweise auf spezifische zusätzliche Maßnahmen für Personen, die aus „dunkelroten“ Gebieten reisen, zu streichen. In jedem Fall wird das ECDC weiterhin Daten zu relevanten epidemiologischen Indikatoren veröffentlichen. Dadurch wird sichergestellt, dass die epidemiologische Lage – insbesondere falls sich diese verschlechtert – in verschiedenen Regionen auch künftig verglichen werden kann.