Sonderbericht EU-Hilfe für  
die UkraineDE 2016  Nr. 32
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Print ISBN 978-92-872-6331-5 ISSN 1831-080X doi:10.2865/725084 QJ-AB-16-031-DE-C
PDF ISBN 978-92-872-6362-9 ISSN 1977-5644 doi:10.2865/341788 QJ-AB-16-031-DE-N
EPUB ISBN 978-92-872-6347-6 ISSN 1977-5644 doi:10.2865/12768 QJ-AB-16-031-DE-E
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EU-Hilfe für  
die Ukraine
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)SonderberichtDE 2016  Nr. 32
02
 Prüferteam
Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen 
Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, 
maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden 
Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.
Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Kammer III (Externe Politikbereiche, Sicherheit und Justiz) unter Vorsitz von Karel Pinxten, 
Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Szabolcs Fazakas, Mitglied des Hofes. Herr Fazakas wurde 
unterstützt von seinem Kabinettchef Márton Baranyi, der Leitenden Managerin Beatrix Lesiewicz und dem Leitenden Manager ad 
interim Francis Joret, dem Aufgabenleiter Christian Geoffroy sowie den Prüfern Alina Milasiute und Balazs Kaszap.
Von links nach rechts:  B. Kaszap, B. Lesiewicz, F. Joret, S. Fazakas, C. Geoffroy, A. Milasiute, M. Baranyi

03
 Inhalt
Ziffer
 Abkürzungen und Akronyme
I - VIII Zusammenfassung
1 - 10 Einleitung
1 - 3 Geografischer und politischer Hintergrund
4 - 5 Wirtschaftliche und finanzielle Situation
6 - 7 Kooperationsrahmen EU-Ukraine
8 - 10 EU-Finanzhilfe
11 - 25 Spezifischer Kontext der EU-Hilfe für die Ukraine
11 - 16 Die instabile politische, wirtschaftliche und administrative Lage erschwerte die Zusammenarbeit 
der EU mit der Ukraine
11 Durch Verhandlungen über das Assoziierungsabkommen wurde der Dialog zwischen der EU und der 
Ukraine intensiviert
12 - 14 Politische und administrative Instabilität verlangsamten den Dialog zwischen der EU und der Ukraine 
sowie den Reformprozess
15 - 16 Seit 2010 betont die Kommission zunehmend die mit dem oligarchischen System verbundenen Risiken
17 - 22 Die Reaktion der EU auf die Ukraine-Krise im Jahr 2014 erfolgte zwar umgehend, war aber nur 
eine Notlösung
17 - 18 Das Finanzierungspaket der Kommission von März 2014 bestand hauptsächlich aus potenziellen Darlehen
19 - 20 Die Kommission setzte Sondermaßnahmen ein, um die Ukraine-Krise rasch anzugehen
21 - 22 Die EU richtete Ad-hoc-Strukturen ein, um ihre umfangreichere Beteiligung in der Ukraine zu verwalten
23 - 25 Die Geldgeber intensivierten ihre Koordinierung als Reaktion auf die Schwächen der ukrainischen 
Regierung in diesem Bereich
23 - 24 Die Koordinierung der Geldgeber durch die ukrainische Regierung war mangelhaft
25 Seit 2014 hat die Gemeinschaft der Geldgeber ihre interne Koordinierung verbessert
04 Inhalt 
26 - 29 Prüfungsumfang und Prüfungsansatz
30 - 73 Bemerkungen
30 - 63 Teil I – Wirksamkeit der EU-Hilfe für die Ukraine zur Verbesserung des öffentlichen 
Finanzmanagements und der Korruptionsbekämpfung
31 - 37 Der Dialog zwischen der EU und der Ukraine über das öffentliche Finanzmanagement hat sich seit 2013 
erheblich verbessert; der Dialog über die Korruptionsbekämpfung seit 2011
38 - 44 Die Konzeption der Hilfe ermöglichte schnelle Auszahlungen, aber die zu erzielenden Reformen wurden 
dabei nicht immer ausreichend berücksichtigt
45 - 49 Die Überwachung der Umsetzung der EU-Hilfe hat sich verbessert
50 - 63 Die Ergebnisse der EU-Hilfe bleiben unbeständig
64 - 73 Teil II – Wirksamkeit der EU-Hilfe zur Verbesserung der Verwaltungspraxis im Gassektor und zur 
Sicherstellung der Gaslieferungen an die EU über die Ukraine
65 - 69 Bis vor Kurzem wurde der Dialog zwischen der EU und der Ukraine durch ein inkonsequentes Engagement 
und einen uneinheitlichen Ansatz in Bezug auf die Reform erschwert
70 Für die EU-Hilfe bestanden in der frühen Phase weit gefasste Bedingungen
71 - 72 Bis 2014 bestand für die EU-Hilfe ein Mangel an hochwertigen Daten
73 Die EU-Hilfe hatte bis 2014 begrenzte Auswirkungen auf den Gassektor
74 - 84 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
 Anhang – Geprüfte Programme
 Antworten der Kommission und des EAD
05
 Abkürzungen und 
Akronyme
ACU : Accounting Chamber of Ukraine  (Rechnungskammer bzw. Oberste Rechnungskontrollbehörde der Ukraine)
BIP: Bruttoinlandsprodukt
CRIS : Common Relex Information System  (Gemeinsames RELEX-Informationssystem)
EAD : Europäischer Auswärtiger Dienst
EAMR : External Assistance Management Report  (Bericht über die Verwaltung der Außenhilfe)
EBWE : Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung
EIB: Europäische Investitionsbank
ENI : Europäisches Nachbarschaftsinstrument
ENPI : Europäisches Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument
EUAM : EU Advisory Mission for Civilian Security Sector Reform  (Beratende Mission der Europäischen Union für eine Reform des 
zivilen Sicherheitssektors)
GD: Generaldirektion
GRECO : Group of States against Corruption  (Gruppe der Staaten gegen Korruption)
IFI: Internationale Finanzinstitution
IWF : Internationaler Währungsfonds
JAP : Jahresaktionsprogramm
LSP : Länderstrategiepapier
MFA : Macro-Financial assistance  (Makrofinanzhilfe)
MwSt. : Mehrwertsteuer
NABU : National Anti-Corruption Bureau of Ukraine  (nationale Korruptionsbekämpfungsbehörde der Ukraine)
NRP : Nationales Richtprogramm
OECD : Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung
PEFA : Public Expenditure and Financial Accountability  (öffentliche Ausgaben und finanzielle Rechenschaftspflicht)
PFM : Public Finance Management  (öffentliches Finanzmanagement)
PKA : Partnerschafts- und Kooperationsabkommen
06 Abkürzungen und Akronyme 
SBC : State Building Contract  (Staatsentwicklungsvereinbarung)
SGUA : Support Group for Ukraine  (Unterstützungsgruppe für die Ukraine)
SIFK : Staatliche interne Finanzkontrolle
SIGMA : Support for Improvement in Governance and Management  (Unterstützung der Verbesserung des Staatsführungs- und 
Verwaltungssystems)
TACIS : Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States and Georgia  (Technische Unterstützung für die 
Gemeinschaft Unabhängiger Staaten und Georgien)
07
 Zusammenfassung
I
Die Ukraine ist einer der größten und politisch bedeutendsten direkten Nachbarn der Europäischen Union. Institutionelle und 
politische Instabilität, Probleme im Bereich der Verwaltungspraxis sowie wirtschaftliche und finanzielle Schwierigkeiten kenn -
zeichnen das Land. Durch den Konflikt in der Ostukraine haben sich die wirtschaftlichen und finanziellen Herausforderungen 
dramatisch verschärft. Seit den Ereignissen des Maidan im Jahr 2014 hat die Ukraine jedoch viele umfassende Reformen auf den 
Weg gebracht.
II
Die Zusammenarbeit zwischen der EU und der Ukraine ist Bestandteil der Europäischen Nachbarschaftspolitik und ihrer öst -
lichen Dimension, der Östlichen Partnerschaft. Das im Jahr 2014 nach langwierigen Verhandlungen unterzeichnete Assoziie -
rungsabkommen wird – sobald es in Kraft tritt – das Partnerschafts- und Kooperationsabkommen aus dem Jahr 1994 vollständig 
ersetzen. Der Großteil der bilateralen Hilfe erfolgte über das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument, das 
im Jahr 2014 durch das Europäische Nachbarschaftsinstrument abgelöst wurde. Im Prüfungszeitraum (2007-2015) bestand die 
EU-Finanzhilfe aus Zuschüssen in Höhe von 1,6 Milliarden Euro – die Hälfte davon in Form von Budgethilfe – sowie aus Makrofi -
nanzhilfedarlehen in Höhe von 3,4 Milliarden Euro.
III
Aufgrund der instabilen politischen, rechtlichen und administrativen Situation war die Wirksamkeit der EU-Hilfe während des 
Prüfungszeitraums zumeist begrenzt. Nach den Ereignissen des Maidan im Jahr 2014 gab es Fortschritte in der Zusammenarbeit 
zwischen der EU und der Ukraine, doch wird der Reformprozess weiterhin stark durch die Herausforderungen beeinträchtigt, 
denen die Ukraine gegenübersteht, und die Oligarchen stellen nach wie vor ein großes Risiko dar. Die Reaktion der EU auf die 
Ukraine-Krise im Jahr 2014 (das Paket für die Jahre 2014-2020 über 11,2 Milliarden Euro) erfolgte zwar umgehend, war aber nur 
eine Notlösung. Die EU war in der Lage, große Geldbeträge auch ohne im Vorfeld festgelegte Strategie rasch zuzuweisen und 
auszuzahlen.
IV
Prüfungsziel war zu beurteilen, ob die Hilfe der Kommission und des EAD (Europäischer Auswärtiger Dienst) zur Unterstützung 
der Ukraine bei der Umwandlung in einen verantwortungsvoll geführten Staat in den Bereichen öffentliches Finanzmanage -
ment ( Public Finance Management , PFM) und Korruptionsbekämpfung sowie im Gassektor im Zeitraum 2007-2015 gut vorbe -
reitet, angemessen und wirksam war. Die Prüfung erstreckte sich auf alle seit 2007 eingeleiteten EU-Budgethilfe- und Makrofi -
nanzhilfeprogramme sowie auf die Finanzinstrumente aus dem Paket der Kommission, das im Jahr 2014 auf den Weg gebracht 
wurde.
V
Insgesamt war die EU-Hilfe in den in Ziffer IV genannten Bereichen teilweise wirksam, was die Unterstützung der Ukraine bei 
deren Umwandlung in einen verantwortungsvoll geführten Staat betrifft.
Zusammenfassung 08
VI
Beim Erreichen konkreter und nachhaltiger Ergebnisse in den Bereichen öffentliches Finanzmanagement und Korruptionsbe -
kämpfung war die EU-Hilfe für die Ukraine teilweise wirksam. Das öffentliche Finanzmanagement hatte im Dialog zwischen 
der EU und der Ukraine im Zeitraum 2007-2013 zumeist geringen Stellenwert. Bis zum Jahr 2014 schlug sich das begrenzte 
Engagement der ukrainischen Regierung für den Reformprozess in unvollständigen und verzögerten Ergebnissen nieder. Die 
Korruptionsbekämpfung wurde im Jahr 2011 durch den Aktionsplan zur Visaliberalisierung gestärkt und durch die verbesserte 
Zusammenarbeit nach dem Maidan weiter beschleunigt. Trotz des neuen Schwungs für Reformen seit 2014 sind die Ergebnisse 
bislang unbeständig. Die Ergebnisse der wirksamen Umsetzung der Strategie zur Korruptionsbekämpfung bleiben abzuwarten. 
Gewisse Mängel bei den Formulierungen der Bedingungen oder hinsichtlich der Methode zur Bewertung der Erfüllung dieser 
Bedingungen hatten Auswirkungen auf die Konzeption der Budgethilfeprogramme und der Makrofinanzhilfe. Die meisten 
sektorbezogenen Budgethilfeprogramme waren so konzipiert, dass ein maßgeblicher Anteil des zugewiesenen Betrags bereits 
zu Beginn des Programms ausgezahlt wurde, sobald allgemeine Bedingungen erfüllt waren. Um die kritische Situation in der 
Ukraine im Jahr 2014 zu bewältigen, konzentrierte sich die Kommission auf die rasche Auszahlung der Hilfe. Die Überwachung 
der Umsetzung der EU-Hilfe war weitgehend wirksam. Dass Budgethilfezahlungen mitunter ausgesetzt wurden, führte in den 
Jahren 2011-2013 zu Fortschritten bei den Prioritäten in Bezug auf das öffentliche Finanzmanagement.
VII
Die EU-Hilfe für die Ukraine war bei der Verbesserung der Verwaltungspraxis im Gassektor und der Sicherstellung der Gasliefe -
rungen an die EU über die Ukraine teilweise wirksam. Der Dialog zwischen der EU und der Ukraine in Bezug auf Gas umfasste ein 
breites Spektrum an Fragen, wurde aber durch das schwankende Engagement der Ukraine beeinträchtigt, wie auch durch die 
unterschiedlichen Ansichten der EU-Interessenträger hinsichtlich der sicheren Gasversorgung der EU über die Ukraine. Die Kon -
zeption der geprüften EU-Hilfe zur Verbesserung der Verwaltungspraxis im Gassektor und zur Sicherstellung der Gasversorgung 
über die Ukraine umfasste einige ungenaue Bedingungen, die schwer zu bewerten waren. Bei der Überwachung der Umsetzung 
der EU-Hilfe mangelte es mitunter an hochwertigen Daten, und im Rahmen der gemeinsamen Berichterstattung der EU und 
der Ukraine wurden die Schwierigkeiten im Gassektor nicht ausreichend genau erläutert. Bis 2014 hatte die EU-Hilfe begrenzte 
Auswirkungen auf die Funktionsweise des ukrainischen Gassektors, und im Hinblick auf die sichere Gasversorgung der EU über 
die Ukraine wurden gemischte Ergebnisse erzielt. Seither wurden jedoch wichtige Meilensteine erreicht; insbesondere wurde im 
April 2015 ein Gasgesetz verabschiedet, das im Einklang mit dem dritten Energiepaket der EU steht.
VIII
In diesem Bericht werden fünf Empfehlungen zur Verbesserung der EU-Hilfe für die Ukraine ausgesprochen.
09
 Einleitung
Geografischer und politischer Hintergrund
01 
Die Ukraine umfasst ein Gebiet von 603 000 Quadratkilometern und hatte im Jahr 2014 
44,3 Millionen Einwohner. Das Land erlangte mit dem Zusammenbruch der Sowjetunion 
im Jahr 1991 volle Unabhängigkeit. Seit der Erweiterung der Europäischen Union in Mit -
tel- und Osteuropa im Jahr 2004 ist die Ukraine einer der größten und politisch bedeu -
tendsten direkten Nachbarn der Union.
02 
Politische und institutionelle Instabilität kennzeichnen das Land. Seit 2004 haben drei 
wichtige Ereignisse stattgefunden: die Orange Revolution 2004, die (in ihrem Verlauf 
überwiegend demokratische und friedliche) Präsidentschaftswahl 2010 und die Revoluti -
on des Maidan1 2014.
03 
Seit Anfang 2014 ist die territoriale Unversehrtheit der Ukraine ernsthaft gefährdet. Zum 
Zeitpunkt der Prüfung herrschte in bestimmten Gebieten der Regionen Donezk und 
Luhansk ein Konflikt zwischen der Ukrainischen Armee und von Russland unterstützten 
Separatisten, und die Halbinsel Krim war von russischen Streitkräften annektiert worden2.
Wirtschaftliche und finanzielle Situation
04 
Die Ukraine hat seit Erlangen ihrer Unabhängigkeit im Jahr 1991 mit einer schwachen 
Wirtschaftsleistung zu kämpfen. Die weltweite Krise im Jahr 2008 wirkte sich stark auf die 
positiven wirtschaftlichen Wachstumsraten der frühen 2000er-Jahre aus, die sich seither 
kaum erholen konnten. Die Staatsfinanzen der Ukraine haben sich im Laufe der Jahre 
zunehmend verschlechtert, hauptsächlich aufgrund der Misswirtschaft im Bereich der 
öffentlichen Mittel. Zudem wird die Einnahmenseite des Staatshaushalts durch die erheb -
liche Schattenwirtschaft beeinträchtigt3. Trotz Reformanstrengungen wird die Ukraine im -
mer noch als das korrupteste Land in Europa angesehen4. Die staatliche Politikgestaltung 
wird von persönlichen Interessen beeinflusst. Wirtschaft, Politik und Medien der Ukraine 
werden nach wie vor von oligarchischen Klans dominiert, die sich seit der Unabhängigkeit 
des Landes stark entwickelt haben.1 Für diese sind auch andere 
Begriffe geläufig, wie 
beispielsweise Euromaidan 
oder die Ereignisse, Proteste, 
Demonstrationen oder 
Aufstände des (Euro-)Maidan 
und die Revolution der Würde.
2 Russland erhebt auf der 
Grundlage eines am 
16. März 2014 durchgeführten 
Referendums, das von der 
ukrainischen Regierung, der 
Europäischen Union, den 
Vereinigten Staaten und der 
Generalversammlung der 
Vereinten Nationen als 
rechtswidrig verurteilt wurde, 
Anspruch auf die Krim als Teil 
der Russischen Föderation.
3 Die Schattenwirtschaft der 
Ukraine, die größte in Europa, 
macht Schätzungen zufolge 
etwa 44 % des BIP aus. Siehe 
Igor Vinnychuk und Serhii 
Ziukov, Shadow Economy in 
Ukraine: Modelling and Analysis  
(Schattenwirtschaft in der 
Ukraine: Modellierung und 
Analyse), Yurii Fedkovych 
Chernivtsi National University, 
2013.
4 Die Ukraine wurde von 
Transparency International im 
Jahr 2015 auf Rang 130 von 
168 Ländern eingestuft (siehe 
http://www.transparency.org/
cpi2015/#results-table ), und im 
Jahr 2014 auf Rang 142 von 
175 Ländern.
10 Einleitung 
05 
Der Konflikt in der Ostukraine hat die wirtschaftliche und finanzielle Lage dramatisch 
verschärft: Durch ihn werden die eingeschränkten finanziellen Ressourcen des Landes 
ausgeschöpft und die wichtigste Industrieregion des Landes effektiv zerstört. An -
fang 2014 bezifferte die ukrainische Regierung den Bedarf an Hilfen aus dem Ausland für 
den Zeitraum 2014-2015 auf etwa 35 Milliarden US-Dollar. Das Defizit des staatseigenen 
Gasversorgungsunternehmens Naftogaz stellt eine zunehmende Belastung für die Staats -
finanzen dar. Es stieg von 1,9 % des BIP im Jahr 2013 auf 5,7 % des BIP im Jahr 2014, womit 
es über dem gesamtstaatlichen Defizit (4,6 %) lag5.
Kooperationsrahmen EU-Ukraine
06 
Die Zusammenarbeit zwischen der EU und der Ukraine ist Bestandteil der Europäischen 
Nachbarschaftspolitik und ihrer östlichen Dimension, der Östlichen Partnerschaft. Bei der 
Zusammenarbeit wurden vor allem durch die Unterzeichnung des Partnerschafts- und 
Kooperationsabkommens (PKA) 1994, des Aktionsplans EU-Ukraine 2005 und der Assozi -
ierungsagenda  2009 Fortschritte erzielt6.
07 
Im März 2007 eröffneten die EU und die Ukraine Verhandlungen über ein „neues verbes -
sertes Abkommen“ (seit September  2008 als Assoziierungsabkommen bezeichnet), um 
das PKA zu ersetzen. Die Verhandlungen wurden im Dezember 2011 abgeschlossen, und 
das Abkommen wurde paraphiert. Im Zuge der Vorbereitungen auf die Unterzeichnung 
des Abkommens beim 16. Gipfeltreffen EU-Ukraine im Februar 2013 bestätigte die Ukrai -
ne ihre Entschlossenheit, konkrete Fortschritte in drei Bereichen zu erzielen: Beseitigung 
der Mängel bei Wahlen, Bewältigung des Problems der selektiven Justiz/Verhinderung 
ihres erneuten Auftretens sowie Umsetzung der in der Assoziierungsagenda festgelegten 
Reformen. Am 21. November 2013 entschied die Ukraine, die Vorbereitungen auf die Un -
terzeichnung des Assoziierungsabkommens auszusetzen. Dieser plötzliche Umschwung 
löste die massiven Maidan-Demonstrationen für politische Assoziierung und wirtschaft -
liche Integration in die EU aus. Als Folge der Ereignisse des Maidan unterzeichneten die 
EU und die Ukraine am 21. März 2014 die politischen Bestimmungen des Assoziierungs -
abkommens und am 27. Juni 2014 die verbleibenden Bestimmungen7. Das Abkommen 
sieht eine Erweiterung der Beziehungen zwischen der EU und der Ukraine in sämtlichen 
Bereichen der Zusammenarbeit vor und umfasst auch eine Reformagenda, die auf einem 
umfangreichen Programm beruht, mit dem die ukrainischen Rechtsvorschriften an die 
EU-Normen angepasst werden sollen.5 IMF Country Report No. 15/69, 
Ukraine: Request for Extended 
Arrangement Under the 
Extended Fund Facility and 
Cancellation of Stand-By 
Arrangement – Staff Report  
(IWF-Länderbericht Nr.  15/69, 
Ukraine: Antrag auf 
Verlängerung des 
Abkommens gemäß der 
erweiterten Fondsfazilität und 
Aufkündigung des Stand-by-
Abkommens  – Beurteilung), 
Internationaler 
Währungsfonds, März  2015.
6 Die Assoziierungsagenda 
von 2009 wurde in den 
Jahren 2011, 2013 und 2015 
aktualisiert.
7 Bis Mitte April 2016 war das 
Assoziierungsabkommen von 
der Werchowna Rada 
(Parlament der Ukraine) 
ratifiziert worden, das 
Europäische Parlament hatte 
dem Abschluss des Abkom -
mens zugestimmt, und 
27 Mitgliedstaaten hatten es 
ebenfalls ratifiziert (die 
Niederlande haben aufgrund 
des negativen Ergebnisses 
eines nationalen Referendums 
noch keine endgültige 
Entscheidung zur Ratifizierung 
getroffen). Teile des Assoziie -
rungsabkommens kommen 
vorläufig zur Anwendung.
11 Einleitung 
EU-Finanzhilfe
08 
Die Finanzhilfe in Form von Zuschüssen zur Unterstützung der Ukraine bei der Umset -
zung des Aktionsplans wurde hauptsächlich über das Europäische Nachbarschafts- und 
Partnerschaftsinstrument (ENPI)8 zur Verfügung gestellt, das im Jahr 2014 durch das 
Europäische Nachbarschaftsinstrument (ENI) ersetzt wurde9. Die Programmplanung der 
bilateralen ENPI-Hilfe für die Ukraine erfolgte in den Jahren 2007-2013 über das Länder -
strategiepapier (LSP) und in den Jahren 2007-2010 sowie 2011-2013 über zwei nationale 
Richtprogramme (NRP). Aufgrund der schwierigen Situation wurde seither kein neues LSP 
oder NRP angekündigt. Der Großteil der ENPI- bzw. ENI-Hilfe (65 %) wurde als sektorbezo -
gene Budgethilfe gewährt. Die Ukraine hat auch über das Instrument für Zusammenarbeit 
im Bereich der nuklearen Sicherheit und das Instrument, das zu Stabilität und Frieden 
beiträgt, Zuschüsse der EU erhalten.
09 
Zusätzlich zu diesen Zuschüssen hat die EU der Ukraine Makrofinanzhilfe (MFA) gewährt, 
d. h. Darlehen, die in mehreren Raten („Tranchen“) bei der Erfüllung bestimmter Bedin -
gungen in Bezug auf die makroökonomische Situation und sektorspezifische Reformen 
freigegeben werden. In Tabelle 1  ist die Aufteilung der EU-Finanzhilfe an die Ukraine auf 
Zuschüsse und Darlehen im Zeitraum 2007-2015 veranschaulicht.8 Verordnung (EG) 
Nr. 1638/2006 des 
Europäischen Parlaments und 
des Rates vom 
24. Oktober 2006 zur 
Festlegung allgemeiner 
Bestimmungen zur Schaffung 
eines Europäischen 
Nachbarschafts- und 
Partnerschaftsinstruments 
(ABl. L 310 vom 9.11.2006, S. 1).
9 Verordnung (EU) Nr. 232/2014 
des Europäischen Parlaments 
und des Rates vom 
11. März 2014 zur Schaffung 
eines Europäischen 
Nachbarschaftsinstruments 
(ABl. L 77 vom 15.3.2014, S. 27).Tabelle 1Im Zeitraum 2007-2015 für die Ukraine bereitgestellte bilaterale EU-Hilfe nach 
Instrument (Millionen Euro)
Zuweisungen insgesamt1
Betrag Anteil
EU-Hilfe für die Ukraine insgesamt (einschließlich MFA) 5 019 100 %
Zuschüsse insgesamt 1 609 32 %
ENPI/ENI21 330 27 %
davon
Budgethilfe3, 4794 16 %
Sonstige ENPI- bzw. ENI-Zuschüsse 536 11 %
Instrument, das zu Stabilität und Frieden beiträgt 54 1 %
Instrument für Zusammenarbeit im Bereich der nuklearen Sicherheit 225 4 %
Makrofinanzhilfe-Darlehen (MFA-Darlehen) insgesamt 3 410 68 %
MFA  I 610 12 %
MFA  II 1 000 20 %
MFA  III 1 800 36 %
1 Daten bis 30. November 2015.
2 Europäisches Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument/Europäisches Nachbarschaftsinstrument.
3 Einschließlich Staatsentwicklungsvereinbarung.
4 Nicht berücksichtigt sind 29 Millionen Euro, die den komplementären Maßnahmen (technische Hilfe) zugewiesen wurden.
Quelle: CRIS ( Common Relex Information System , Gemeinsames RELEX-Informationssystem) und Website der GD Wirtschaft und Finanzen (MFA).
12 Einleitung 
10 
Um den Reformprozess zu unterstützen, kündigte die Kommission im März 2014 für 
den Zeitraum 2014-2020 ein auf 11,2 Milliarden Euro beziffertes indikatives Hilfspaket 
für die Ukraine an (siehe Ziffern 17-18), darunter 8 Milliarden Euro an Darlehen der EIB 
(Europäische Investitionsbank) und der EBWE (Europäische Bank für Wiederaufbau und 
Entwicklung).
13
 Spezifischer Kontext der 
EU-Hilfe für die Ukraine
Die instabile politische, wirtschaftliche und 
administrative Lage erschwerte die Zusammenarbeit 
der EU mit der Ukraine
Durch Verhandlungen über das Assoziierungsabkommen 
wurde der Dialog zwischen der EU und der Ukraine intensiviert
11 
Im Prüfungszeitraum fanden in einem breit angelegten Rahmen, der von den Verhand -
lungen und der darauf folgenden vorläufigen Anwendung des Assoziierungsabkommens 
geprägt war, Gespräche zwischen der EU und der Ukraine statt. Die gegenwärtigen Bemü -
hungen der EU und der Ukraine um eine Zusammenarbeit basieren auf dem im Jahr 2014 
unterzeichneten Assoziierungsabkommen und der Assoziierungsagenda in der Fassung 
von 2015. Auf den jährlichen Gipfeltreffen EU-Ukraine und den Tagungen des Koopera -
tions- bzw. Assoziationsrates EU-Ukraine wurden Gespräche über eine Zusammenarbeit 
auf hoher Ebene geführt. Um den Kooperations- bzw. Assoziationsrat zu unterstützen, 
wurde der Kooperations- und Assoziationsausschuss EU-Ukraine eingerichtet, zusammen 
mit sieben Unterausschüssen, denen die Verantwortung obliegt, den Fortschritt bei der 
Umsetzung des Aktionsplans und der Assoziierungsagenda zu überwachen10. Die Besuche 
von Kommissionsmitgliedern und leitenden Beamten trugen ebenfalls zum Dialogprozess 
bei. Die Themen öffentliches Finanzmanagement, Korruptionsbekämpfung und Ener -
giepolitik wurden ausdrücklich in den Dialogprozess aufgenommen.
Politische und administrative Instabilität verlangsamten 
den Dialog zwischen der EU und der Ukraine sowie den 
Reformprozess
12 
Die politische Instabilität in der Ukraine beeinträchtigte die Zusammenarbeit zwischen 
der EU und der Ukraine sowie die Umsetzung der EU-Hilfe erheblich. Zwischen 2004 
und 2014 durchlief die Ukraine drei große politische Veränderungen (siehe Ziffer 2), die 
zu einer wesentlichen Verlagerung der politischen Ausrichtung des Landes führten – ins -
besondere hinsichtlich der europäischen Bestrebungen. Diese Veränderungen hatten 
erhebliche Auswirkungen auf die Rechtsvorschriften, etwa weil bereits angenommene 
Rechtsvorschriften oder Neuerungen zurückgenommen wurden, sowie auf die Stabilität 
der öffentlichen Verwaltung insbesondere auf mittlerer und höherer Führungsebene.
13 
Während des Prüfungszeitraums wurden mehrere Versuche unternommen, die öffentliche 
Verwaltung der Ukraine neu zu gestalten (z. B. in den Jahren 2010-2011). Bis zum Jahr 2014 
wurde der Umstrukturierungsprozess durch einen Mangel an politischer Bereitschaft, die 
EU-Normen für eine verantwortungsvolle Verwaltungspraxis zu erfüllen, erschwert. Der 
Prozess wurde auf unwirksame Weise durchgeführt und beeinträchtigte die Umsetzung der 
EU-Programme vor Ort. Der Hof stellte fest, dass zum Zeitpunkt der Prüfung ein starker po -
litischer Wille zur Reform der öffentlichen Verwaltung bestand. Die mit EU-Hilfe geförder -
ten Reformen und die Nachhaltigkeit der Ergebnisse wurden jedoch durch den Austausch 
der mittleren und höheren Führungsebene gefährdet, während geringe Dienstbezüge 
einen potenziellen Anreiz für Korruption boten.10 Zum Zeitpunkt der Prüfung 
wurden die neuen Stellen, die 
gemäß der Assoziierungs -
agenda für die Zusammenar -
beit erforderlich sind, gerade 
eingerichtet.
14 Spezifischer Kontext der EU-Hilfe für die Ukraine 
14 
Der Hof stellte fest, dass nach dem Maidan bei der Zusammenarbeit in einigen Bereichen 
Fortschritte erzielt wurden, in denen im gesamten Zeitraum 2007-2013 Stillstand Einzug 
gehalten hatte (z. B. Reformen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge und Umstrukturie -
rung im Energiesektor). Die wirtschaftlichen und geopolitischen Herausforderungen, 
denen die Ukraine gegenübersteht, beeinträchtigen jedoch in erheblichem Maße die 
Prioritäten der Regierung und die Tätigkeiten im öffentlichen Dienst.
Seit 2010 betont die Kommission zunehmend die mit dem 
oligarchischen System verbundenen Risiken
15 
Der Hof stellte fest, dass die Kommission die mit dem oligarchischen System verbunde -
nen Risiken in der Ukraine seit 2010 offener anspricht, wie etwa die nicht funktionierende 
öffentliche Verwaltung, die von den höheren Führungsebenen ausgehende Korruption 
und die zur Verfolgung privater Ziele genutzten öffentlichen Finanzen11. Die Kommission 
beurteilte das Risiko für Interessenkonflikte auf allen Ebenen der ukrainischen Verwaltung 
als sehr hoch und versuchte, es durch einen formellen Dialog und die Aussetzung von Bud -
gethilfen zu mindern. Hoffnungen lagen auch auf der Umsetzung der Strategien für die Re -
form des öffentlichen Finanzmanagements (2013) und zur Korruptionsbekämpfung (2014)12. 
Die EU-Budgethilfe- und Makrofinanzhilfeprogramme enthielten in Bezug auf das spezi -
fische Problem der Privatisierungen keine Bedingungen, mit denen sichergestellt würde, 
dass Privatisierungen künftig auf offene und faire Weise durchgeführt werden. Die Kommis -
sion unterstützte jedoch die Privatisierungsziele des IWF (Internationaler Währungsfonds), 
indem sie in den MFA-Bedingungen auf die Umsetzung des IWF-Programms verwies.
16 
Seit Anfang 2015 wurde versucht, den Einfluss der Oligarchen auf Politik und Wirtschaft 
der Ukraine mithilfe rechtlicher Initiativen zu brechen. Das Risiko bleibt aber weiterhin 
hoch (siehe Kasten 1 ), und die konkreten Ergebnisse bleiben hinter den Erwartungen 
zurück (siehe Ziffer 63).11 External Action Monitoring 
Reports  (EAMR, Kontrollberich -
te über die Außenhilfe) 2010, 
2011, 2012, nicht öffentlich 
zugänglich.
12 European Commission Risk 
Management Framework for 
Ukraine  (Rahmen der 
Europäischen Kommission für 
das Risikomanagement für die 
Ukraine), Risikoliste  2012-2014, 
nicht öffentlich zugänglich.Kasten 1Einleiten der Kampagne der ukrainischen Behörden gegen die Oligarchie
Im Jahr 2015 brachte die ukrainische Regierung in Übereinstimmung mit den Anforderungen der EU eine Kampagne 
auf den Weg, um den Einfluss der Oligarchen auf das wirtschaftliche und politische System des Landes zu mindern. Im 
Rahmen dieser Initiative wurden verschiedene Untersuchungen und Strafverfolgungsverfahren eingeleitet und die 
Vermögenswerte einiger Oligarchen unter staatliche Kontrolle gestellt, insbesondere im Energiesektor. Diese Maß -
nahmen erfolgten jedoch nur vereinzelt, waren umstritten und stießen bei früheren und derzeitigen Oligarchen auf 
starken Widerstand. Einige der Oligarchen brachten ihre eigenen Initiativen auf den Weg, um Reformen für die Ukraine 
vorzuschlagen13.
13 Die Agentur zur Modernisierung der Ukraine – eine nichtstaatliche Organisation mit Hauptsitz in Wien, die von einem im Energiesektor tätigen 
ukrainischen Oligarchen finanziert wird – wurde beispielsweise im März 2015 gegründet, um einen eigenen, separaten Aktionsplan zur 
Modernisierung der Ukraine vorzulegen und einen Restaurierungsfonds einzurichten. Die Agentur stellte bedeutende Persönlichkeiten ein, die 
ehemals auf der Ebene der EU und der Mitgliedstaaten aktiv waren. Da die Aktivitäten der Agentur zum Großteil denen der ukrainischen 
Regierung und der EU entsprechen, besteht eine Verwechslungsgefahr mit den offiziellen Hilfen der EU für die Ukraine.
15 Spezifischer Kontext der EU-Hilfe für die Ukraine 
Die Reaktion der EU auf die Ukraine-Krise im Jahr 2014 
erfolgte zwar umgehend, war aber nur eine Notlösung
Das Finanzierungspaket der Kommission von März 2014 
bestand hauptsächlich aus potenziellen Darlehen
17 
Am 5. März 2014 kündigte die Kommission ein auf 11,2 Milliarden Euro beziffertes indi -
katives Paket für den Zeitraum 2014-2020 an (siehe Tabelle 2 ), um zur Stabilisierung der 
wirtschaftlichen und finanziellen Lage in der Ukraine beizutragen, den Übergangspro -
zess zu unterstützen und politische und wirtschaftliche Reformen sowie die integrative 
Entwicklung zu fördern14. Aufgrund der Dringlichkeit der Situation erstellte die Kommis -
sion dieses Paket zum Zeitpunkt der politischen Ankündigung (5. März 2014), ohne die 
Berechnung der Hilfen oder die Vereinbarungen über die Zusammenarbeit mit anderen 
Geldgebern umfassend zu analysieren. Darüber hinaus wurden die finanziellen Risiken für 
die EU weder angemessen berücksichtigt noch dokumentiert. Analyse und Dokumentati -
on erfolgten zu einem späteren Zeitpunkt im Rahmen der Vorschläge der Kommission für 
entsprechende Gesetzgebungsakte.14 Siehe http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14-219_
en.htm  sowie für nähere 
Angaben http://europa.eu/
rapid/press-release_  
MEMO-14-159_de.htm .Tabelle 2Unterstützung der EU für die Ukraine – indikatives Paket 
für 2014-2020 gemäß Ankündigung vom 5. März 2014
FinanzierungsquelleIndikative Beträge 
(Millionen Euro)
I. EUROPÄISCHE KOMMISSION (2014-2020)
I.1 Allgemeine Entwicklungshilfe (Zuschüsse) 1 565
Bilaterale Zuweisung (hauptsächlich Europäisches Nachbarschaftsinstrument):
– Jahresaktionsprogramm (JAP) für das Jahr 2014 140-200
– JAP für die Jahre 2015-2020 (Durchschnitt) 780
– Rahmenprogramm („mehr für mehr“) für die Jahre 2015-2020 240-300
Nachbarschaftsinvestitionsfazilität 200-250
Instrument, das zu Stabilität und Frieden beiträgt 20
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) 15
I.2 Makrofinanzhilfe (Darlehen)11 610
II. INTERNATIONALE FINANZINSTITUTIONEN
EIB bis zu 3 000
EBWE 5 000
GESAMTBETRAG 11 175
1 Im Jahr 2015 wurde zusätzlich ein neues MFA-Darlehen (MFA III) über 1,8 Milliarden Euro 
gewährt.
Quelle:  Europäische Kommission.
16 Spezifischer Kontext der EU-Hilfe für die Ukraine 
18 
Das Finanzpaket von März 2014 bestand selbst hauptsächlich (71,5 %) aus potenziellen 
Darlehen der EIB und der EBWE für die Ukraine. Es besteht keine Sicherheit hinsichtlich 
der vollständigen Auszahlung der EIB- und EBWE-Mittel15. Mit dem Paket wurde der Be -
trag der Zuschüsse von rund 140 Millionen Euro pro Jahr im Zeitraum 2007-2013 auf rund 
220 Millionen Euro pro Jahr bis zum Jahr 2020 erhöht. Jedoch besteht keine Garantie für 
die Auszahlung der Zuschüsse aus dem Rahmenprogramm (nach dem Prinzip „mehr für 
mehr“), weil die Zuschüsse von nachweislichen Fortschritten beim Ausbau der Demokra -
tie und bei der Achtung der Menschenrechte abhängen. Andererseits überschreiten die 
Auszahlungen der MFA (2,21 Milliarden Euro von 3,41 Milliarden Euro) bereits den indikati -
ven Betrag des im März 2014 angekündigten Pakets. Der Hof stellte fest, dass das von der 
Kommission verwaltete Instrument zur Makrofinanzhilfe das wirksamste Mittel war, um 
eine rasche Auszahlung der Unterstützung zu erreichen, die der Ukraine für den Umgang 
mit ihrer schwierigen finanziellen Lage zugesagt worden war (siehe Ziffer 43).
Die Kommission setzte Sondermaßnahmen ein, um die 
Ukraine-Krise rasch anzugehen
19 
Die EU-Strategie gegenüber der Ukraine wird durch einige strategische Unterlagen 
gestützt, in denen die Hauptziele und Prioritäten festgelegt sind und mit denen für 
eine kohärente und wirksame Strategie der EU gesorgt werden soll. Diese strategischen 
Unterlagen waren jedoch nicht als Leitlinien zur Politikgestaltung in einer Krisensituati -
on, wie sie im November 2013 in der Ukraine zustande kam, angelegt. Die Kommission 
musste schnell mit radikalen Veränderungen und ohne eine zuvor festgelegte Strategie 
zurechtkommen.
20 
Aufgrund der Krise wurde das mehrjährige Programmplanungsverfahren für die Ukrai -
ne ausgesetzt. Die Kommission konnte ihren üblicherweise verwendeten einheitlichen 
Unterstützungsrahmen nicht nutzen, in dem auf mehrjähriger Grundlage vorrangige 
Sektoren für die Zuweisung von Hilfen für die Jahre 2014 und 2015 ausgewiesen werden. 
Wie in der Verordnung vorgesehen16, sagte die Kommission Hilfe in Form von jährlichen 
Sondermaßnahmen zu.15 Seit 2014 konnten die EIB und 
die EBWE rund 940 Millionen 
bzw. 870 Millionen Euro an 
Darlehen für Projekte 
vergeben (indikative Beträge 
per Ende Juli 2015).
16 Artikel 2 Absatz 5 und Artikel 2 
Absatz 1 der Verordnung (EU) 
Nr. 236/2014 des Europäischen 
Parlaments und des Rates vom 
11. März 2014 zur Festlegung 
gemeinsamer Vorschriften 
und Verfahren für die 
Anwendung der Instrumente 
der Union für die Finanzierung 
des auswärtigen Handelns 
(ABl. L 77 vom 15.3.2014, S. 95).
17 Spezifischer Kontext der EU-Hilfe für die Ukraine 
Die EU richtete Ad-hoc-Strukturen ein, um ihre 
umfangreichere Beteiligung in der Ukraine zu verwalten
21 
Parallel zu der erheblichen Erhöhung der EU-Hilfe für die Ukraine im Jahr 2014 hat die 
EU neue Stellen eingerichtet, um der Ukraine unter Inanspruchnahme zusätzlichen 
Fachwissens beim Reformprozess beratend zur Seite zu stehen. Die zwei bedeutendsten 
Initiativen sind die Unterstützungsgruppe der Kommission für die Ukraine und die bera -
tende Mission der Europäischen Union für eine Reform des zivilen Sicherheitssektors ( EU 
Advisory Mission for Civilian Security Sector Reform , EUAM) in der Ukraine17. Beide dienen 
in erheblichem Maße der Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen der EU und der Uk -
raine. Mit ihnen wird Fachwissen für die Zielsektoren zur Verfügung gestellt, in denen die 
EU-Delegation bereits Unterstützung leistet. Der Hof stellte fest, dass daher ein Risiko von 
Überschneidungen mit den Tätigkeiten der EU-Delegation und von Verwirrung für die uk -
rainischen Behörden besteht, insbesondere im Bereich der Korruptionsbekämpfung, für 
den alle drei Parteien zuständig sind. Im Jahr 2015 unternahm die Kommission Schritte, 
um dieses Risiko zu beseitigen18.
22 
Um Sicherheit bei der Verwendung der erhöhten EU-Finanzmittel zu schaffen, plante 
die Kommission im Juni 2014 außerdem, zusammen mit den ukrainischen Behörden eine 
gemeinsame, unabhängige Stelle für Untersuchungen in den Bereichen Betrug und Kor -
ruption einzurichten19. Bis Ende 2015 war diese Stelle noch nicht eingerichtet worden.
Die Geldgeber intensivierten ihre Koordinierung als 
Reaktion auf die Schwächen der ukrainischen 
Regierung in diesem Bereich
Die Koordinierung der Geldgeber durch die ukrainische 
Regierung war mangelhaft
23 
Die Koordinierung der Geldgeber durch die ukrainischen Behörden war unzureichend. 
Die Ministerien kommunizierten kaum miteinander, auf ukrainischer Seite war kein An -
sprechpartner vorhanden, und die Verteilung der Verantwortlichkeiten war unklar. Bei der 
Beurteilung der öffentlichen Ausgaben und der finanziellen Rechenschaftspflicht ( Public 
Expenditure and Financial Accountability , PEFA) in den Jahren 2006 und 2011 (siehe Zif -
fer 46) wurden auch die Finanzinformationsströme zwischen der ukrainischen Regierung 
und den Geldgebern zu externen Hilfen kritisch bewertet. Obwohl die ukrainische Re -
gierung einen Versuch unternahm, die Koordinierung der Geldgeber in den Jahren  2008-
2009 zentral zu steuern, wurden keine eindeutigen Mandate erteilt, und die politische 
Unterstützung verschob sich rasch, was ein Scheitern der Initiative bedeutete.17 Die EUAM in der Ukraine ist 
eine unbewaffnete Mission im 
Rahmen der Gemeinsamen 
Sicherheits- und Verteidi -
gungspolitik (GSVP) ohne 
Exekutivaufgaben. Sie dient 
der strategischen Beratung 
und Anleitung ukrainischer 
politischer und institutioneller 
Interessenträger zur Reform 
des zivilen Sicherheitssektors.
18 Um beispielsweise Über -
schneidungen zu begrenzen, 
lautete die vorübergehende 
Lösung, dass die EUAM an der 
Einrichtung einer Stelle zur 
Korruptionsbekämpfung 
arbeiten sollte, während sich 
die Unterstützungsgruppe für 
die Ukraine auf der Ebene des 
Justizministeriums mit 
Reformen zur Korruptionsbe -
kämpfung befassen sollte.
19 Memo vom 25. Juni 2014 
European Commission‘s support 
for Ukraine  (Unterstützung für 
die Ukraine durch die 
Europäische Kommission), 
http://europa.eu/rapid/
press-release_MEMO-14-
279_en.htm .
18 Spezifischer Kontext der EU-Hilfe für die Ukraine 
24 
Seit 2014 hat das Ministerium für wirtschaftliche Entwicklung und Handel einige Maßnah -
men zur Koordinierung der Geldgeber ergriffen, aber Wirkung und Nachhaltigkeit dieser 
Maßnahmen sind derzeit noch ungewiss20. Der im Jahr 2012 eingeleitete Prozess, ein 
Gesetz über internationale technische Hilfe zu verfassen, ist seit 2014 ausgesetzt.
Seit 2014 hat die Gemeinschaft der Geldgeber ihre interne 
Koordinierung verbessert
25 
Die zunehmende Beteiligung von Geldgebern in der Ukraine führt zu zusätzlichen 
Herausforderungen in Bezug auf die Koordinierung innerhalb der Gemeinschaft der 
Geldgeber und zu einer Belastung der bereits schwachen Aufnahmekapazitäten vor 
Ort. Seit 2014 hat sich die Kommission regelmäßig mit anderen wichtigen Geldgebern 
getroffen. Zusammen erstellten sie einen Hilfsplan für die Ukraine und halten diesen auf 
dem aktuellen Stand. Der Hof stellte fest, dass in diesem Plan der Geldgeber parallele 
Tätigkeiten aufgezeigt wurden, wie die Projekte der EU und der Behörde der Vereinig -
ten Staaten für die Entwicklungszusammenarbeit ( United States Agency for International 
Development , USAID) im Justizbereich. Zwar ist die EU nicht am von mehreren Gebern 
finanzierten Fonds der EBWE beteiligt, doch sind Mechanismen vorhanden, um die EBWE 
bei der Koordinierung ihrer Beschlüsse über Projekte und Programme mit den relevanten 
Dienststellen der Kommission zu unterstützen.20 Zum Zeitpunkt der Prüfung 
waren noch keine Mandate 
zur Koordinierung der 
Geldgeber erteilt worden, und 
die ukrainische Regierung 
verfolgte noch keine klare 
Strategie zur Koordinierung 
der Geldgeber. Am 8. Juli 2014 
fand in Brüssel eine hochran -
gige Sitzung zwecks 
Koordinierung der internatio -
nalen Hilfe für die Ukraine 
statt. An dieser Sitzung 
nahmen Vertreter mehrerer 
Geberländer, der EU, sonstiger 
wichtiger internationaler 
Einrichtungen und Geberorga -
nisationen teil. Im Herbst 2014 
wurde eine Geber- und 
Investorenkonferenz 
einberufen, um die Umset -
zung der Agenda zur 
Konjunkturbelebung und zum 
Wirtschaftswachstum der 
Ukraine für 2014-2016 zu 
untersuchen. Sie wurde im 
April 2015 durch eine 
internationale Konferenz über 
Hilfen für die Ukraine ersetzt, 
an der die Gemeinschaft der 
Geldgeber/der Wirtschaft 
sowie die Zivilgesellschaft 
teilnahmen.
19
 Prüfungsumfang und 
Prüfungsansatz
26 
Der Hof untersuchte für den Zeitraum 2007-2015, ob die Hilfe der Kommission21 und des 
EAD, nachfolgend EU-Hilfe genannt22, eine wirksame Unterstützung für die Umwandlung 
der Ukraine in einen verantwortungsvoll geführten Staat darstellte. Dabei lag der Schwer -
punkt auf dem öffentlichen Finanzmanagement (PFM) und der Korruptionsbekämpfung 
sowie auf dem Gassektor und der Energieeffizienz. Diese Bereiche, in denen EU-Hilfe in 
erheblichem Umfang geleistet wurde, sind für den Reformprozess der Ukraine besonders 
wichtig. Ziel war es, die Verwaltungspraxis durch eine Förderung der Anwendung interna -
tionaler Normen und vorbildlicher Verfahren zu verbessern23.
27 
Die Prüfung erstreckte sich auf alle seit 2007 eingeleiteten EU-Budgethilfen des ENPI 
und des ENI und auf die Programme zur Makrofinanzhilfe sowie die Instrumente aus 
dem Finanzpaket der Kommission, das im Jahr 2014 als Reaktion auf die Krisensituation 
in der Ukraine auf den Weg gebracht wurde. Die geprüften Programme sind im Anhang  
aufgeführt.
28 
Die Prüfungsarbeit des Hofes fand zwischen Juni 2014 und Dezember 2015 statt. Im Mit -
telpunkt der Prüfung standen
– die Wirksamkeit der EU-Hilfe für die Ukraine bei der Verbesserung des öffentlichen 
Finanzmanagements und der Korruptionsbekämpfung und
– die Wirksamkeit der EU-Hilfe für die Ukraine bei der Verbesserung der Verwaltungs -
praxis im Gassektor und der Sicherstellung der Gaslieferungen an die EU.
29 
Grundlage für die Prüfung waren Gespräche und Schriftwechsel mit der Kommission, dem 
EAD und der EU-Delegation in der Ukraine, den ukrainischen Behörden und Agenturen, 
zivilgesellschaftlichen Organisationen, EU-Mitgliedstaaten24, internationalen Finanzins -
titutionen und der Internationalen Energie-Agentur sowie die Überprüfung von Unter -
lagen, darunter Dokumente über politische Maßnahmen und Strategien sowie sonstige 
relevante Berichte von Studiengruppen und zivilgesellschaftlichen Organisationen. Im 
Rahmen der Prüfung fand im März 2015 außerdem ein einwöchiger Besuch in Kiew statt.21 Hauptsächlich die für 
Nachbarschaftspolitik und 
Erweiterungsverhandlungen, 
für Wirtschaft und Finanzen 
und für Energie zuständigen 
Generaldirektionen.
22 Bis Ende 2010 war die 
Europäische Kommission für 
die Konzipierung der 
Europäischen Nachbarschafts -
politik, die anschließende 
Programmplanung und die 
Umsetzung der Finanzhilfe 
sowie den allgemeinen 
ENP-Kooperationsrahmen 
verantwortlich. Seit der 
Einrichtung des EAD im 
Dezember 2010 ging die 
Zuständigkeit für die 
Gestaltung der Nachbar -
schaftspolitik und den 
allgemeinen Kooperationsrah -
men auf den EAD über, 
während die Programmpla -
nung für die Hilfe in die 
gemeinsame Zuständigkeit 
des EAD und der Kommission 
fiel. Für die Durchführung der 
Hilfe ist weiterhin die 
Kommission zuständig.
23 Beispielsweise beim 
öffentlichen Finanzmanage -
ment die Umsetzung der 
Normen und Methoden der 
INTOSAI, die Einhaltung 
internationaler Normen für die 
interne Kontrolle im 
öffentlichen Dienst und die 
Arbeit zur Annäherung an den 
Besitzstand der EU bei der 
Vergabe öffentlicher Aufträge; 
bei der Korruptionsbekämp -
fung die Ratifizierung und 
Umsetzung des Übereinkom -
mens der Vereinten Nationen 
gegen Korruption und des 
Strafrechtsübereinkommens 
des Europarates über 
Korruption.
24 Frankreich, Italien, Ungarn, 
Slowenien und Schweden.
20
 Bemerkungen
Teil I – Wirksamkeit der EU-Hilfe für die Ukraine zur 
Verbesserung des öffentlichen Finanzmanagements 
und der Korruptionsbekämpfung
30 
Der Hof prüfte, ob der Dialog zwischen der EU und der Ukraine Probleme im öffentli -
chen Finanzmanagement und bei der Korruptionsbekämpfung wirksam beseitigte, ob 
die EU-Hilfe so gestaltet und überwacht wurde, dass sie wirksam zur Verbesserung des 
öffentlichen Finanzmanagements und der Korruptionsbekämpfung beitrug, und ob in 
diesen Bereichen konkrete und nachhaltige Ergebnisse erzielt wurden. Bei den wichtigs -
ten Belegunterlagen, die für die Feststellungen des Hofes genutzt und mit den geprüften 
Stellen diskutiert wurden, handelte es sich um interne Quellen, wie interne Manage -
mentberichte der Kommission, also Monitoringberichte, jährliche Fortschrittsberichte und 
Compliance-Berichte, sowie um externe Quellen wie etwa PEFA-, SIGMA-, OECD-Berichte 
und Berichte zivilgesellschaftlicher Organisationen.
Der Dialog zwischen der EU und der Ukraine über das 
öffentliche Finanzmanagement hat sich seit 2013 erheblich 
verbessert; der Dialog über die Korruptionsbekämpfung 
seit 2011
Der Dialog zwischen der EU und der Ukraine über das öffentliche 
Finanzmanagement: unvollständiger Ansatz und Fehlen einer 
zuverlässigen Reformstrategie bis 2013
31 
Das öffentliche Finanzmanagement und die Korruptionsbekämpfung waren offiziell Teil des 
Dialogs (siehe Ziffer 11). Das öffentliche Finanzmanagement hatte aber im Dialog zwischen 
der EU und der Ukraine im Prüfungszeitraum zumeist nur geringen Stellenwert. In den 
wichtigsten Dokumenten des Dialogs zwischen der EU und der Ukraine wurde nur eine 
begrenzte Anzahl von Aspekten des öffentlichen Finanzmanagements schwerpunktmäßig 
behandelt25. Sowohl das öffentliche Finanzmanagement als auch die Korruptionsbekämp -
fung wurden im Länderstrategiepapier  2007-2013 und in den beiden nationalen Richtpro -
grammen (NRP 2007-2010 und 2011-2013) kaum erwähnt.
32 
Im Evaluierungsbericht über die Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Kommission 
und der Ukraine aus dem Jahr 201026 wurde der Umgang mit der Problematik des öffent -
lichen Finanzmanagements in der Ukraine äußerst kritisch bewertet. Es wurde darauf 
hingewiesen, dass es keinen Rahmen für einen eingehenden politischen Dialog mit der 
ukrainischen Regierung zum Thema öffentliches Finanzmanagement gab. Für das öffentli -
che Finanzmanagement als Ganzes war kein spezifischer Unterausschuss vorgesehen. As -
pekte des öffentlichen Finanzmanagements (z. B. Prüfungen, Finanzkontrolle und Vergabe 
öffentlicher Aufträge) wurden in verschiedenen relevanten Unterausschüssen diskutiert. 
Weder die gemeinsamen Überwachungsgruppen, die eingerichtet wurden, um die Fort -
schritte bei der Umsetzung der sektorbezogenen Budgethilfeprogramme zu beurteilen, 
noch der Unterausschuss für wirtschaftliche und soziale Angelegenheiten, Finanzen und 
Statistik, der lediglich einmal im Jahr tagte und eine breite Auswahl an Themen abdeckte, 
stellten der Evaluierung zufolge eine angemessene oder für diesen Zweck ausreichende 
Struktur dar27.25 Zu diesen ausgewählten 
Aspekten des öffentlichen 
Finanzmanagements 
gehörten die Vergabe 
öffentlicher Aufträge, das 
Steuerwesen und – in weitaus 
geringerem Maße  – die 
staatliche interne 
Finanzkontrolle (SIFK), die 
externe Prüfung und die 
Haushaltsplanung.
26 Evaluation of the European 
Commission’s Cooperation with 
Ukraine  (Evaluierung der 
Zusammenarbeit zwischen 
der Europäischen Kommission 
und der Ukraine), für die 
Europäische Kommission von 
ADE ( Analysis for Economic 
Decisions ) durchgeführte 
Evaluierung, Dezember  2010.
27 Ebd., S. 87.
21 Bemerkungen 
33 
Ein seit Langem bestehendes Problem ist das Fehlen einer zuverlässigen Reformstrategie im 
Bereich des öffentlichen Finanzmanagements. Im Jahr 2007 verabschiedete die ukrainische 
Regierung eine Strategie bezüglich des öffentlichen Finanzmanagements, die mit Unter -
stützung der Weltbank erarbeitet worden war. Während des Prüfungszeitraums hat die EU 
in den Jahren 2007 und 2010 ein Budgethilfeprogramm im Bereich des öffentlichen Finanz -
managements vorgeschlagen. Beide Vorschläge wurden zurückgenommen, weil davon 
ausgegangen wurde, dass ein im Januar 2008 von der Weltbank eingeleitetes Projekt über 
50 Millionen US-Dollar die Probleme in diesem Bereich gründlich genug beheben würde. 
Die Ziele des Projekts der Weltbank zur Modernisierung der öffentlichen Finanzen wurden 
jedoch nicht erreicht28. Ab 2010 wurde im Rahmen verschiedener wichtiger Studien und 
Evaluierungen auf die Schwachstellen der ukrainischen Strategie im Bereich des öffentlichen 
Finanzmanagements hingewiesen29.
34 
Als Reaktion auf diese Kritik äußerte sich die EU bei ihrer Forderung nach einer Reform 
des öffentlichen Finanzmanagements ab  2011 weitaus eindeutiger30. Im Jahr 2012 richtete 
das Finanzministerium eine Arbeitsgruppe zum öffentlichen Finanzmanagement ein, 
die zwecks Wiederaufnahme der Budgethilfe eine Reformstrategie erarbeiten sollte. Die 
Budgethilfe war im Jahr 2011 ausgesetzt worden, da im Bereich des öffentlichen Finanz -
managements und insbesondere bei der Vergabe öffentlicher Aufträge nur langsame 
Fortschritte erzielt wurden. Die Kommission und insbesondere die EU-Delegation in Kiew 
unterstützten das Finanzministerium vor dem Gipfeltreffen in Vilnius im Jahr 2013 bei der 
Ausarbeitung einer annehmbaren Reformstrategie und eines Aktionsplans für das öffent -
liche Finanzmanagement.
Der Dialog zwischen der EU und der Ukraine über die Korruptionsbe -
kämpfung: ein langsamer Beginn, begrenzte Fortschritte trotz An -
strengungen der EU während des überwiegenden Teils des Prüfungs -
zeitraums und neuer Schwung infolge der Ereignisse des Maidan
35 
Die Korruptionsbekämpfung wurde in den Aktionsplänen erwähnt, die sich auf das 
Partnerschafts- und Kooperationsabkommen zwischen der EU und der Ukraine aus dem 
Jahr 1994 beziehen, und war auch auf der Agenda für den Dialog mit der Ukraine zu 
finden. Nach der Orangen Revolution im Jahr 2004 versuchte die Ukraine die Korruptions -
bekämpfung dadurch zu verbessern, dass sie einen neuen Rahmen schuf, dem Analysen 
und Empfehlungen internationaler Organisationen zugrunde lagen. Die EU forderte die 
Ukraine nachdrücklich auf, der vom Europarat eingerichteten Gruppe der Staaten gegen 
Korruption (GRECO) beizutreten und deren Empfehlungen umzusetzen sowie das Über -
einkommen der Vereinten Nationen gegen Korruption zu ratifizieren. Die Ukraine wurde 
im Jahr 2006 Mitglied der GRECO und ratifizierte das Übereinkommen der Vereinten Nati -
onen im Jahr 2009. Fortschritte bei der Umsetzung internationaler Empfehlungen wurden 
bis 2010 nur langsam erzielt31.
36 
Im Dezember 2010 hob das neu gewählte ukrainische Parlament das Legislativpaket zur 
Korruptionsbekämpfung und sonstige Maßnahmen auf, die im Jahr 2009 verabschiedet, aber 
nie umgesetzt worden waren. Als Reaktion darauf hat die EU ab 2011 Ziele hinsichtlich der 
Rechtsvorschriften zur Korruptionsbekämpfung und in Bezug auf Korruptionsbekämpfungs -
stellen in den Aktionsplan zur Visaliberalisierung aufgenommen.28 In der abschließenden 
Projektbewertung aus dem 
Jahr 2015 erhält die Wirkung die 
Gesamtbeurteilung „unbefriedi -
gend“:  
Wirkung: Die Relevanz der Ziele 
wird aufgrund der Regierungs -
agenda zur Reformierung des 
öffentlichen Finanzmanagements 
als beträchtlich beurteilt. Die 
Relevanz der Konzeption wird als 
mäßig beurteilt, weil nicht klar ist, 
ob die geplanten Projekttätigkei -
ten das Ziel der Transparenz 
berücksichtigten. Beim Ziel, die 
operationelle Effizienz des 
öffentlichen Finanzmanagements 
zu stärken, war mäßiger Erfolg zu 
verzeichnen. Beim Ziel, die 
Transparenz des öffentlichen 
Finanzmanagements zu steigern, 
waren die Erfolge zu vernachlässi -
gen. Die Effizienz wird als mäßig 
beurteilt. Diese Bewertungen 
weisen auf gravierende Mängel 
bei der Vorbereitung und 
Durchführung des Projekts hin, 
und daher wird die Wirkung als 
unbefriedigend beurteilt (siehe 
http://documents.worldbank.org/
curated/en/2015/12/25709407/
ukraine-public-finance-moderni -
zation-project ).
29 In der im Jahr 2011 von SIGMA 
veröffentlichten Überprüfung 
wurde darauf hingewiesen, dass 
die Strategie hauptsächlich auf 
die Ziele des Projekts der 
Weltbank zur Modernisierung der 
öffentlichen Finanzen ausgerich -
tet war, während sonstige 
Bereiche des öffentlichen 
Finanzmanagements nur 
oberflächlich berücksichtigt 
wurden. In der Studie über die 
Problematik des öffentlichen 
Finanzmanagements in 
ausgewählten Ländern in der 
europäischen Nachbarschaft und 
in der Evaluierung der Zusam -
menarbeit zwischen der 
Europäischen Kommission und 
der Ukraine aus dem Jahr 2010 
wurde auch der Umfang der 
Strategie kritisiert.
30 Nach dem Gipfeltreffen am 
19. Dezember 2011 stellte der 
Kommissar für Erweiterung und 
Europäische Nachbarschaftspoli -
tik dem ersten stellvertretenden 
Ministerpräsidenten der Ukraine 
ein inoffizielles Dokument mit 
Anforderungen für den Bereich 
des öffentlichen Finanzmanage -
ments zur Verfügung, um 
Fortschritte in Bezug auf das 
Budgethilfeprogramm zu 
erzielen. Zu den Bedingungen 
zählten die Einrichtung einer 
Arbeitsgruppe, die Festlegung 
der Reformstrategie und die 
Ausarbeitung des Aktionsplans 
im Bereich des öffentlichen 
Finanzmanagements.
22 Bemerkungen 
37 
Infolge der Revolution des Maidan hat die EU weitere Schritte unternommen, um ihre 
Empfehlungen zur Korruptionsbekämpfung zu untermauern. Nach der Unterzeichnung 
des Assoziierungsabkommens im Jahr 2014 wurden in der Assoziierungsagenda EU-Ukrai -
ne aus dem Jahr 2015 spezifischere kurzfristige Prioritäten aufgeführt, insbesondere um 
das Legislativpaket zur Korruptionsbekämpfung umzusetzen, das am 14. Oktober 2014 
verabschiedet wurde, und um sowohl die Nationale Stelle zur Korruptionsbekämpfung als 
auch die Nationale Agentur zur Korruptionsprävention einzurichten und deren Wirksam -
keit sicherzustellen. Zivilgesellschaftliche Organisationen, die als entscheidendes Element 
bei der Minderung des Stillstandsrisikos bei den Reformen zur Korruptionsbekämpfung 
angesehen wurden, wurden stärker in den Dialog einbezogen.
Die Konzeption der Hilfe ermöglichte schnelle Auszahlungen, 
aber die zu erzielenden Reformen wurden dabei nicht immer 
ausreichend berücksichtigt
Die an die Budgethilfeprogramme und die Makrofinanzhilfe 
geknüpften Bedingungen in Bezug auf das öffentliche 
Finanzmanagement und die Korruptionsbekämpfung wiesen 
mehrere Mängel auf
38 
Die Reform des öffentlichen Finanzmanagements ist Bestandteil der allgemeinen 
Bedingungen für die Budgethilfe32, die als erfüllt erachtet werden müssen, bevor eine 
Auszahlung erfolgt. Diese allgemeinen Bedingungen sind die einzige Voraussetzung, 
die für die festen „Tranchen“ erforderlich ist. Eine positive Beurteilung des öffentlichen 
Finanzmanagements hängt von einem zufriedenstellenden Fortschritt bei der Umsetzung 
der Reformstrategie in diesem Bereich ab33. Aus den Finanzierungsvereinbarungen für 
Budgethilfeprogramme in der Ukraine ging jedoch nicht immer eindeutig hervor, welche 
Schritte – basierend auf spezifischen Meilensteinen oder Outputs – das erforderliche Maß 
für einen „zufriedenstellenden Fortschritt“ ausmachten34.
39 
Zusätzlich zu der allgemeinen Bedingung in Bezug auf das öffentliche Finanzmanage -
ment für die Auszahlung aller Tranchen und zu Projekten im Bereich des öffentlichen 
Finanzmanagements und der Korruptionsbekämpfung war die Auszahlung der variablen 
Tranchen in einigen Programmen mit spezifischen Indikatoren verknüpft, die sich auf das 
öffentliche Finanzmanagement und die Korruptionsbekämpfung bezogen. Die Indikato -
ren galten für einen erheblichen Anteil (insgesamt 10-20  %) der relevanten variablen Tran -
chen. Die relativ mäßige Erfüllungsquote dieser spezifischen Indikatoren entsprach dem 
begrenzten Mehrwert, den dieser Ansatz im Rahmen des Reformprozesses im Bereich des 
öffentlichen Finanzmanagements hatte (siehe Ziffer  50).31 Siehe das Anti-corruption 
Network for Eastern Europe and 
Central Asia  (Korruptionsbe -
kämpfungsnetzwerk für 
Osteuropa und Zentralasien) 
der OECD, Istanbul Anti-Cor -
ruption Action Plan  (Aktions -
plan von Istanbul zur 
Korruptionsbekämpfung) mit 
dem Titel Second Round of 
Monitoring, Ukraine, 
Monitoring Report  (Zweite 
Runde der Überwachung, 
Ukraine, Kontrollbericht), 
Dezember 2010 ( https://www.
oecd.org/corruption/acn/
istanbulactionplancountryre -
ports.htm ).
32 Sektorbezogene Budgethilfe -
programme umfassen 
üblicherweise feste und 
variable Raten (Tranchen). 
Feste Tranchen sind an die 
Erfüllung allgemeiner 
Bedingungen geknüpft, und 
variable Tranchen hängen 
zudem vom Fortschritt ab, der 
anhand spezifischer 
Indikatoren gemessen wird. 
Für die Auszahlung aller 
Tranchen gelten allgemeine 
Bedingungen, die nationale 
bzw. sektorbezogene 
politische Maßnahmen und 
Reformen („staatliche Politik“), 
stabile makroökonomische 
Rahmenbedingungen, das 
öffentliche Finanzmanage -
ment und seit 2012 auch 
Transparenz und Haushalts -
kontrolle umfassen.
33 Zum Beispiel umfasst das 
Budgethilfeprogramm für das 
Grenzmanagement eine 
Bedingung, gemäß der 
lediglich eine fortschreitende 
Verbesserung bei der 
Ausarbeitung des mittelfristi -
gen Haushaltsrahmens 
erforderlich ist. Das Budgethil -
feprogramm Energie II aus 
dem Jahr  2012 enthält 
ebenfalls eine sehr allgemeine 
Bedingung für das öffentliche 
Finanzmanagement, die sich 
auf ein nicht genauer 
angegebenes Programm zur 
Verbesserung des öffentlichen 
Finanzmanagements bezieht.
34 Siehe auch den Sonderbericht 
Nr. 11/2010 des Hofes 
„Verwaltung allgemeiner 
Budgethilfen in AKP-Staaten 
sowie in lateinamerikanischen 
und asiatischen Ländern 
durch die Kommission“ ( http://
eca.europa.eu ).
23 Bemerkungen 
Flexibilität bei der Festlegung der MFA-Bedingungen und bei der Beurteilung ihrer 
Erfüllung
 οEinige für die MFA I von 2013 vereinbarten Bedingungen bezüglich des öffentlichen Finanzmanagements hatten ei -
nen allgemeinen Wortlaut, wodurch für die Bewertung des Grads der Umsetzung ein erheblicher Spielraum besteht35 
(dies trifft auch auf die energiebezogenen Bedingungen der MFA  I zu; siehe Ziffer  70).
 οZudem umfassen sämtliche MFA-Darlehen für die Ukraine Bedingungen, bei denen mehrere Teilbedingungen zum 
Zweck der Fortschrittsbeurteilung zusammengefasst werden. Dies kann den Bewertungsprozess erschweren, wenn 
nur ein Teil der übergeordneten Bedingung erfüllt ist36.
 οBei der Makrofinanzhilfe unterschieden sich die einzelnen Programme hinsichtlich der genauen Wortwahl, mit der 
beschrieben wurde, wann die Bedingungen als erfüllt galten37, und es gab keine eindeutigen Schwellenwerte für 
Teilbewertungen.
35 Beispiele für eine sehr allgemeine Wortwahl bei der MFA I: Erzielen weiterer Fortschritte bei der Einrichtung eines Systems zur Vergabe 
öffentlicher Aufträge;  angemessene Steigerung der Anzahl und Qualität der Prüfungen; erhebliche Fortschritte bei der Stärkung des Systems zur 
Verwaltung der MwSt.
36 Zweite Tranche der MFA  I: Bedingungen  1, 2, 4 (öffentliches Finanzmanagement), Bedingung  11 (Energie); Bedingung  4 
(Korruptionsbekämpfung) der MFA  II; zweite Tranche der MFA  III: Bedingungen  5 (öffentliches Finanzmanagement), 6  (Korruptionsbekämpfung) 
und 8 (staatseigene Unternehmen); dritte Tranche der MFA III: Bedingungen 7 (Korruptionsbekämpfung), 13 (Energie), 18 (Handel), 19 (Justiz). 
Insgesamt bestehen zwölf zusammengesetzte Bedingungen, was 17 % aller MFA-Bedingungen für die Ukraine entspricht.
37 Erfüllt (MFA I und II), derzeit erfüllt (MFA I), weitgehend erfüllt (MFA I und II), teilweise erfüllt - Fortschritte erzielt (MFA II), nicht erfüllt, aber gute 
Fortschritte (MFA II).40 
Bei den Makrofinanzhilfeprogrammen ist es der Kommission auf der Grundlage der Finan -
zierungsvereinbarungen nicht möglich, die Raten proportional zum Grad der Einhaltung 
der für das Programm festgelegten Bedingungen auszuzahlen. Daher besteht in Bezug 
auf den Wortlaut der Bedingungen ein gewisser Ermessensspielraum, wie auch hinsicht -
lich des Maßes, inwieweit diese Bedingungen als erfüllt bewertet werden. Dieser Spiel -
raum hat sich in einigen Fällen jedoch als relativ groß erwiesen (siehe Kasten 2 ).
Sektorbezogene Budgethilfe wurde in der Regel trotz einer 
relativ unzulänglichen Bilanz bei den Strukturreformen vorab 
bereitgestellt
41 
Die sektorbezogenen Budgethilfeprogramme waren im Allgemeinen so konzipiert, dass 
ein maßgeblicher Anteil des zugewiesenen Betrags bereits zu Beginn des Programms 
ausgezahlt wurde. Der Anteil der vorgezogenen Bereitstellungen, d. h. die erste feste, 
vollständig und normalerweise ohne Verzögerung ausgezahlte Tranche, lag vor 2012 bei 
31 % bis 49 % (siehe Tabelle 3 ).Kasten 2
24 Bemerkungen 
42 
Zwar lagen die vorgezogenen Bereitstellungen im Rahmen der im Zeitraum  2007-2010 
konzipierten sektorbezogenen Budgethilfeprogramme unterhalb der in den Leitlinien 
für die Budgethilfe empfohlenen allgemeinen Höchstgrenzen38, doch kontrastierten 
diese Bereitstellungen mit der schwachen Umsetzung der Reformpolitik in der Ukraine39 
(siehe auch Abbildungen 1 und 2) und der unzulänglichen Erfüllung der Bedingungen für 
die variablen Tranchen. In den beiden jüngsten Programmen (Energie II und Regionale 
Entwicklung) ist eine geringere anfängliche feste Tranche vorgesehen. So wird stärker das 
Risiko berücksichtigt, dass sich durch hohe feste Tranchen der Anreiz verringern könnte, 
die Reformen umzusetzen, von denen die nachfolgende Auszahlung kleinerer variabler 
Tranchen abhängt.38 In den Leitlinien für die 
Budgethilfe wird zum Beispiel 
für die festen und variablen 
Tranchen der 
sektorbezogenen Budgethilfe 
ein Verhältnis von 60 % zu 
40 % empfohlen, wobei für 
Länder mit erhöhten Risiken 
und einer schlechteren 
Umsetzungsbilanz höhere 
variable Tranchen verwendet 
werden sollten.
39 Beispielsweise auf der 
Grundlage von jährlichen 
Fortschrittsberichten, 
Kontrollberichten über die 
Außenhilfe ( External Action 
Monitoring Reports,  EAMR) und 
der Analyse von Berichten zur 
Leistungsbewertung vor der 
Auszahlung der sektorbezo -
genen Budgethilfe.Tabelle 3Ukraine: Vorgezogene Bereitstellung sektorbezogener 
Budgethilfe (anfänglich zugewiesene Beträge)
Programme1SummeFeste 
TranchenVariable 
TranchenFeste 
Tranchen
Millionen Euro %
Energieeffizienz (2008) 63 31 32 49 %
Energie  I (2007) 82 40 42 49 %
Umweltschutz (2009) 35 15 20 43 %
Grenzmanagement (2010) 60 25 35 42 %
Verkehr (2009) 65 27 38 42 %
Handel (2008) 39 12 27 31 %
Regionale Entwicklung (2013) 50 6,5 43,5 13 %
Energie  II (2012) 45 5 40 11 %
1 Die Beträge umfassen nur die Komponente der Budgethilfe, nicht aber die ergänzenden 
Unterstützungsmaßnahmen (insgesamt 24 Millionen Euro für Energie I, Handel, Energieeffizienz 
und Grenzmanagement).
Quelle: Europäische Kommission.
25 Bemerkungen 
In den Jahren 2014 und 2015 wurde die EU-Hilfe in erster Linie mit 
Blick auf eine potenziell schnelle Auszahlung konzipiert
43 
Damit die bedenkliche Zahlungsbilanz und die kritische Haushaltslage der Ukraine unter 
Kontrolle gebracht werden konnten, bestand die seit 2014 zugewiesene Finanzhilfe der 
EU hauptsächlich aus rasch genehmigten und ausgezahlten allgemeinen Budgethilfezu -
schüssen (Staatsentwicklungsvereinbarung – State Building Contract , SBC) und Darlehen 
im Rahmen der Makrofinanzhilfe (siehe Tabelle 4 ). Bei den Auszahlungen der EU an die 
Ukraine herrschen nun diese MFA-Darlehen (ausgezahlt: 2,21 Milliarden Euro) vor und 
stellen alle anderen Formen der EU-Hilfe in den Schatten, auch die kumulierte Budgethil -
fe. Dieser Anstieg bei den MFA-Darlehen für die Ukraine ist auch für die GD Wirtschaft 
und Finanzen beispiellos und überschreitet ihre insgesamt kumulierten MFA-Auszahlun -
gen der Jahre 2002-2014 in erheblichem Maße.
44 
Die vorgezogene Bereitstellung des MFA-II-Darlehens an die Ukraine unter weniger stren -
gen Bedingungen als für die MFA I erfolgte als Reaktion auf das Risiko eines finanziellen 
und letztlich politischen Zusammenbruchs. Gleichermaßen zahlte die Kommission im 
Juni 2014 250 Millionen Euro bzw. 70 % der Staatsentwicklungsvereinbarung einen Monat 
nach deren Unterzeichnung aus40, womit 105 Millionen Euro (30 % des Gesamtbetrags) für 
die auf relativ zahlreichen Bedingungen beruhende variable Tranche verblieben (acht  Be-
dingungen und 29  Indikatoren).40 Quelle:  http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14-676_
de.htm .Tabelle 4Ukraine: Rasche Auszahlung im Rahmen der MFA und der 
SBC in den Jahren 2014 und 2015 (Stand: 31.12.2015)
UnterstützungProgramme  
(Jahr der 
Unterzeichnung)InsgesamtIm 
Jahr 2014 
ausgezahltIm 
Jahr 2015 
ausgezahltAusstehend
Millionen Euro
Makrofinanz -
hilfedarlehenMFA  I (2013) 610 360 250 0
MFA II (2014) 1 000 1 000 n. z. 0
MFA  III (2015) 1 800 n. z. 600 1 200
Summe MFA 3 410 1 360 850 1 200
BudgethilfeStaatsentwicklungs -
vereinbarung (2014)355 250 0 105
Gesamtbetrag 3 765 1 610 850 1 305
Quelle: Europäische Kommission.
26 Bemerkungen 
Die Überwachung der Umsetzung der EU-Hilfe hat sich 
verbessert
Die EU und verschiedene internationale Organisationen haben das 
öffentliche Finanzmanagement und die Korruptionsbekämpfung 
in der Ukraine regelmäßig bewertet
45 
Im Laufe des gesamten Prüfungszeitraums wurden die Bereiche öffentliches Finanzma -
nagement41 und Korruptionsbekämpfung42 in der Ukraine von verschiedenen Stellen der 
EU und internationalen Organisationen/Instrumenten geprüft. Das öffentliche Finanzma -
nagement und der Stand der Korruptionsbekämpfung waren auch aufgrund der durchge -
führten Projekte und der jährlichen Kontrollberichte der EU-Delegation (EAMR) bekannt. 
Fortschrittsberichte im Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik wurden ebenfalls 
für die Konzeption der EU-Hilfe für die Ukraine herangezogen, obwohl die Frage der 
Haushaltstransparenz in ihnen erst ab 2015 ausdrücklich behandelt wurde.
Der Überwachungsrahmen für die Budgethilfe hat sich verbessert, 
aber es besteht kein systematischer Ansatz für die unabhängige 
Evaluierung der Budgethilfe
46 
Die Berichte über öffentliche Finanzen und finanzielle Rechenschaftspflicht ( Public 
Expenditure and Financial Accountability , PEFA) aus den Jahren 2006 und 2011 waren eine 
wichtige Referenzquelle für die positiven Bewertungen des öffentlichen Finanzmanage -
ments durch die Kommission, und dies trotz der mittelmäßigen PEFA-Werte43 und einiger 
Merkmale von PEFA selbst: Die PEFA-Bewertungen erfolgen für eine Überwachung der 
Verwendung der EU-Mittel nicht regelmäßig genug, und die PEFA-Indikatoren decken 
die Prioritäten im Bereich des öffentlichen Finanzmanagements, auf die die EU-Strategi -
en abzielen, nicht vollständig ab. In den Leitlinien für die Budgethilfe44 wird PEFA noch 
immer als bevorzugtes Instrument zur Bewertung des öffentlichen Finanzmanagements 
auf hoher Ebene genannt, aber seit 2010 hat die Kommission auch ihren eigenen Jahres -
bericht über das öffentliche Finanzmanagement genutzt, um den jährlichen Fortschritt zu 
beurteilen.
47 
Seit 2012 hat die Kommission auch ihren Überwachungsrahmen für die Budgethilfe 
gestärkt, indem sie den dienststellenübergreifenden Lenkungsausschuss für Budgethilfe 
und einen Rahmen für das Risikomanagement einrichtete.41 Die wichtigsten Referenzdoku -
mente zum öffentlichen 
Finanzmanagement waren 
zwei operationelle Bewertun -
gen der GD Wirtschaft und 
Finanzen (2009 und 2014), die 
jährlichen Berichte über das 
öffentliche Finanzmanagement 
der EU-Delegation seit 2010, 
zwei gemeinsame PEFA-Bewer -
tungen der Weltbank und der 
EU (2006 und 2011, siehe Ziffer 
46) und die SIGMA-Bewertung 
(Support for Improvement in 
Governance and Management ; 
Unterstützung der Verbesse -
rung des Staatsführungs- und 
Verwaltungssystems), die im 
Jahr 2011 veröffentlicht wurde.
42 Die wichtigsten Referenzdoku -
mente zur Korruptionsbekämp -
fung waren die Fortschrittsbe -
richte über den Aktionsplan zur 
Visaliberalisierung seit  2011, der 
Bericht des Büros der Vereinten 
Nationen für Drogen- und 
Verbrechensbekämpfung aus 
dem Jahr 2013, GRECO-Berich -
te, Berichte des Europarates 
und der OECD (Organisation für 
wirtschaftliche Zusammenar -
beit und Entwicklung), 
Erhebungen von Transparency 
International und der 
Aktionsplan von Istanbul zur 
Korruptionsbekämpfung.
43 In beiden PEFA-Bewertungen 
lag das Verhältnis der starken 
(A und B) gegenüber den 
durchschnittlichen und 
schwachen (C und D) 
Indikatoren bei etwa 40 % zu 
60 %, wobei der Anteil an 
Indikatoren der Kategorie D im 
Bericht des Jahres 2011 
zugenommen hatte. 
Grundlegende Probleme 
waren das Ausmaß der nicht 
gemeldeten Regierungstätig -
keiten, die Aufsicht über das 
aggregierte finanzielle Risiko 
anderer Einrichtungen des 
öffentlichen Sektors, die 
Wirksamkeit der Kontrollen von 
Gehaltszahlungen und die 
externen Prüfungen. Quelle:  
Weltbank. 2012. Ukraine – Public 
financial management 
performance report  (Ukrai -
ne – Bericht über die Leistung 
im Bereich des öffentlichen 
Finanzmanagements). 
Washington, DC: Weltbank. 
http://documents.worldbank.
org/curated/
en/2011/01/16461565/
ukraine-public-financial-ma -
nagement-performance-re -
port .
44 Leitlinien für die Budgethil -
fe 2007 und 2012.
27 Bemerkungen 
48 
Der Hof stellte fest, dass die EU-Budgethilfe für die Ukraine nicht systematisch evaluiert 
wird. Für jedes Programm kann die Kommission den Evaluierungsrahmen in der Finanzie -
rungsvereinbarung festlegen. Eine Zwischenevaluierung war von der Kommission nur für 
drei sektorbezogene Budgethilfeprogramme in der Ukraine vorgesehen: Energie  I, Ener -
gieeffizienz und Grenzmanagement. Es wurde keine abschließende Ex-post-Evaluierung 
durchgeführt, aber die Evaluierung der gesamten Budgethilfemaßnahmen in der Ukraine 
wurde schließlich im Jahr 2014 abgeschlossen45.
Die Aussetzung der Zahlung der EU-Hilfe durch die Kommission 
führte zu Fortschritten bei den vorrangigen Problemen im Bereich 
des öffentlichen Finanzmanagements
49 
Die vollständige Aussetzung der Budgethilfezahlungen war ein wirksamer „letzter Aus -
weg“, um Fortschritte bei den Prioritäten der EU im Bereich des öffentlichen Finanzma -
nagements zu erzielen. Die Kommission machte davon im Jahr 2011 zweimal Gebrauch. In 
den Jahren 2014 und 2015 trug die Zurückstellung von MFA-Auszahlungen ebenfalls dazu 
bei, dass bestimmte Programmbedingungen ordnungsgemäß umgesetzt wurden (siehe 
Kasten 3 ).45 IBF International Consulting, 
Evaluation of Budget Support 
Operations in Ukraine, Final 
Evaluation Report  (Evaluierung 
der Budgethilfemaßnahmen 
in der Ukraine, Abschließender 
Evaluierungsbericht), 
September  2014.Kasten 3Beispiele für zurückgehaltene Zahlungen, um Fortschritte bei Reformen zu 
erwirken
 οAls Reaktion auf die im Jahr 2010 erfolgte Zurücknahme der international akzeptablen Gesetze zur Vergabe öffent -
licher Aufträge wurden im Februar 2011 die Auszahlungen für sämtliche Budgethilfeprogramme ausgesetzt. Die 
Aussetzung wurde erst im September 2011 aufgehoben, nachdem das ukrainische Parlament im Juli 2011 ein Gesetz 
zur Vergabe öffentlicher Aufträge verabschiedet hatte, das als mit den internationalen empfehlenswerten Verfahren 
vereinbar erachtet wurde.
 οAls Reaktion auf die stagnierende Zusammenarbeit zwischen der EU und der Ukraine und die seit Langem fehlende 
Reformstrategie im Bereich des öffentlichen Finanzmanagements wurden im Dezember 2011 sämtliche Budgethilfe -
zahlungen ausgesetzt, die im Jahr 2011 beantragt worden waren. Am 27. November 2013 wurden die zurückgestellten 
Budgethilfezahlungen (neun Tranchen über einen Gesamtbetrag von 87,9 Millionen Euro) nach der offiziellen Verab -
schiedung einer akzeptablen Reformstrategie sowie eines Aktionsplans im Bereich des öffentlichen Finanzmanage -
ments ausgezahlt.
 οAusreichende Fortschritte bezüglich der Bedingungen für die in den Jahren 2014 und 2015 ausgezahlten MFA-Tran -
chen waren kaum zu erkennen. Die Kommission stellte die Auszahlung der abschließenden Tranche der MFA I bis 
April 2015 zurück. Auch die Auszahlung der zweiten Tranche von MFA II wurde zurückgestellt, bis im Dezember 2014 
ausreichender Fortschritt auf ukrainischer Seite festgestellt werden konnte.
28 Bemerkungen 
Die Ergebnisse der EU-Hilfe bleiben unbeständig
Begrenzte Reformfortschritte und der Unwille der ukrainischen 
Behörden beeinträchtigten die Erfüllung spezifischer 
Bedingungen im Bereich des öffentlichen Finanzmanagements 
und der Korruptionsbekämpfung und führten zu Verzögerungen 
bei der Umsetzung der Budgethilfe
50 
Während des überwiegenden Teils des Prüfungszeitraums spiegelte die unvollständige 
Erfüllung der allgemeinen und spezifischen Bedingungen der Budgethilfeprogramme im 
Bereich des öffentlichen Finanzmanagements und der Korruptionsbekämpfung in erster 
Linie den Unwillen der ukrainischen Behörden wider, konkrete Reformen im Bereich der 
Verwaltungspraxis umzusetzen. Die ersten Raten verzögerten sich mehrfach, hauptsäch -
lich weil die allgemeinen Bedingungen im Bereich des öffentlichen Finanzmanagements 
nicht erfüllt worden waren (siehe Ziffer 49). Der Anteil der Auszahlungen der variablen 
Tranchen, die an spezifische Bedingungen im Bereich des öffentlichen Finanzmanage -
ments und der Korruptionsbekämpfung geknüpft waren, reichte von 67 % für das 
Programm Energie I bis zu lediglich 25 % für die Programme im Bereich Energieeffizienz 
und Grenzmanagement. Die Tatsache, dass die zweite Tranche bei den Programmen mit 
mehreren variablen Tranchen im Allgemeinen eine geringere Erfüllungsquote aufwies als 
die erste Tranche, zeigte ebenfalls die fehlende Dynamik beim Reformprozess auf.
51 
Das Reformtempo ist auch langsamer, weil die ukrainischen Behörden die von der EU 
ausgezahlten Finanzmittel der sektorbezogenen Budgethilfe über einen außerbudgetä -
ren Fonds abwickeln. Die Budgethilfen in einem Sonderfonds gelten als Einnahmen und 
werden über ein langwieriges Verfahren ausgezahlt, das elf Schritte umfasst. Für die erste 
Rate von Energie I dauerte die vollständige Abwicklung des Verfahrens zwei Jahre. Dies 
wurde sowohl bei der Zwischenevaluierung des Programms Energie I als auch bei der 
Evaluierung der Budgethilfeprogramme für die Ukraine von 2014 kritisiert. Der letzt -
genannten Evaluierung zufolge ist bis Mitte 2014 nur etwa die Hälfte der ausgezahlten 
Budgethilfe zwecks Haushaltsvollzug übertragen worden.
Die meisten im Rahmen der Makrofinanzhilfe gesetzten 
Bedingungen im Bereich des öffentlichen Finanzmanagements 
wurden trotz Mängeln bei der Umsetzung als weitgehend erfüllt 
beurteilt
52 
In Bezug auf den das öffentliche Finanzmanagement betreffenden Teil der MFA I und II 
bewertete die Kommission die Hälfte der Bedingungen als weitgehend erfüllt und nur 
eine als nicht erfüllt. Um die Auszahlungen vornehmen zu können, nutzte die Kommission 
jedoch ihren Ermessensspielraum und bewertete mehrere dieser Bedingungen positiv, 
obwohl die Umsetzung vor Ort Mängel aufwies (siehe Kasten 4 ).
29 Bemerkungen 
Die ukrainische Regierung erreichte einige gesetzgeberische Ziele 
für das öffentliche Finanzmanagement, aber viele langfristige 
Probleme bestehen weiterhin
53 
Die Kommission betrachtet die Reformstrategie 2013 und den Aktionsplan im Allgemei -
nen als wichtige Erfolge für den Prüfungszeitraum im Bereich des öffentlichen Finanzma -
nagements46. Das Finanzministerium zeigte ein relativ hohes Maß an Einsatz, was diese 
Strategie betrifft. Die Nachhaltigkeit der erreichten Reformen sowie die Wahrnehmbarkeit 
und die fortwährende Relevanz der Strategie hängen jedoch direkt vom fortlaufenden 
politischen Einsatz der Ukraine ab. Abbildung 1  enthält einen Überblick über die Entwick -
lungen in den wesentlichen Bereichen des öffentlichen Finanzmanagements im Laufe des 
Prüfungszeitraums.
54 
Zwar wurden die an EU-Hilfen und Hilfen anderer Geldgeber geknüpften Bedingungen 
zwischen 2010 und 2012 unvollständig erfüllt, doch wurden einige legislative Beschlüs -
se im Bereich des öffentlichen Finanzmanagements angenommen. Die Regierung der 
Ukraine hat sich jedoch nicht genug um deren korrekte Durchsetzung gekümmert: 
Die betreffenden nationalen Rechtsvorschriften waren von unzulänglicher Qualität, es 
wurden unzureichende Finanzmittel zugewiesen und umstrittene und rückschrittliche 
Gesetzesänderungen vorgenommen. Die unverzügliche Umsetzung verlief daher im All -
gemeinen nicht erfolgreich. In diesem Zeitraum Fortschritte bei den Reformen im Bereich 
des öffentlichen Finanzmanagements zu erzielen war umso schwieriger, als hier bis 2013 
keine strukturierte Reformstrategie vorlag (siehe Ziffer  34).46 Auf der Grundlage von 
Gesprächen mit 
Kommissionsbediensteten 
und jährlichen 
Fortschrittsberichten.Kasten 4Beispiele für Mängel bei der Erfüllung der das öffentliche Finanzmanagement 
betreffenden Bedingungen im Rahmen von MFA-Darlehen
Zweite Rate der MFA I:
 οBedingung 2: Der Monopolbekämpfungsausschuss nahm zwar seine Arbeit auf, war jedoch 2015 mit man -
gelnder Haushaltsplanungssicherheit konfrontiert, und es besteht nach wie vor das Risiko erheblicher 
Ressourceneinschränkungen.
 οBedingung 4: Zwar war für die mit der internen Kontrolle betrauten Beamten aller Regierungsebenen eine Ausbil -
dungsstrategie angenommen worden, doch wies sie einige Schwachstellen auf (unzureichend ausgearbeitet, man -
gelhaft konzipiert, keine spezifische Zeitplanung, Fehlen von Informationen zur Finanzierung, keine quantitativen 
Kriterien und schwache Verknüpfung mit der Reform des öffentlichen Finanzmanagements). Für die interne Revision 
war keine Zertifizierung eingeführt worden.
Zweite Rate von MFA II:
 οBedingung 1: Zwar veröffentlichten zahlreiche ausschreibende Stellen und Vergabebehörden ihre Beschaffungspläne 
rechtzeitig, doch war die Mehrheit dieser Pläne unzureichend ausgearbeitet. Zudem war der Zusammenhang zwi -
schen dem Beschaffungsbedarf und dem Staatshaushalt angesichts der späten Annahme des Haushaltsplans für 2015 
(29. Dezember  2014) fragwürdig.
30 Bemerkungen Abbildung 1Entwicklungen im Bereich des öffentlichen Finanzmanagements in der Ukraine 
2010-2015
Bereiche des 
öffentlichen 
FinanzmanagementsEntwicklungen des öffentlichen Finanzmanagements  2010-2013Entwicklungen des öffentlichen 
Finanzmanagements  2014-2015Verbesserungen Herausforderungen/Mängel
Vergabe öffentlicher 
Aufträge •2010/2011 – neue, relativ 
fortschrittliche Gesetze zur Vergabe 
öffentlicher Aufträge
 •2010  – Monopolbekämpfungsaus -
schuss eingerichtet •Kontroverse und rückschrittliche 
Gesetzesänderungen, die strenge 
EU-Interventionen erforderten
 •Fehlende Finanzmittel für den 
Monopolbekämpfungsausschuss •Neues Gesetz zur Vergabe öffentlicher 
Aufträge, Anzahl der Ausnahmen 
verringert, weniger Vergaben ohne 
Ausschreibungsverfahren
 •Monopolbekämpfungsausschuss 
nimmt Arbeit auf, aber mit erheblichen 
Einschränkungen und mangelnder 
Haushaltsplanungssicherheit
Steuerverwaltung  •2010  – neue Abgabenordnung •Neue Abgabenordnung von der 
Gemeinschaft der Geldgeber und der 
Wirtschaft als qualitativ unzulänglich 
angesehen •Neue Reform des Steuersystems
 •Geringere MwSt.-Rückstände, doch 
das Risiko eines Anstiegs besteht 
weiterhin
 •Elektronisches MwSt.-System im 
Jahr 2015 umgesetzt
Staatliche interne 
Finanzkontrolle •Gesetzentwurf lag im Jahr 2008 vor
 •2011 – Rechtsgrundlage für Normen 
im Bereich der staatlichen internen 
Finanzkontrolle
 •2012 – Empfehlungen für Ethik-Kodex 
bzw. Methodik
 •Ab 2012 – Interne Prüfstellen in den 
Ministerien und sonstigen staatlichen 
Organisationen •Umsetzung des Gesetzes zur 
staatlichen internen Finanzkontrolle 
mehrfach zurückgestellt •Eindeutigere Festlegung der 
Bestimmungen zur staatlichen 
internen Finanzkontrolle, die 
aber nicht vollständig mit den 
entsprechenden Normen der EU im 
Einklang stehen
 •Neue Strategie für die Ausbildung von 
Staatsbeamten, die für die interne 
Kontrolle und Prüfung verantwortlich 
sind
Accounting 
Chamber of Ukraine 
(Rechnungskammer der 
Ukraine) •2010  – Zuständigkeitsbereich der 
Accounting Chamber of Ukraine , der 
Rechnungskammer der Ukraine (ACU) 
deutlich eingeschränkt, weil die 
Einnahmen ausgenommen werden •Zuständigkeitsbereich der 
Rechnungskammer wieder auf die 
Einnahmen ausgeweitet
 •Zuständigkeitsbereich der 
Rechnungskammer mit neuem 
Gesetz zur Rechnungskammer auf 
die Transaktionen staatseigener 
Unternehmen mit dem Staat 
ausgeweitet
 •Personalkürzungen von 550 auf 
386 Mitarbeiter
Haushaltstransparenz •Versäumte Fristen und Fehlen 
öffentlicher Konsultationen für den 
Staatshaushalt  2015
Haushaltsgesetzbuch  •2010  – neues Haushaltsgesetzbuch •Wird als mit einigen Mängeln behaftet 
angesehen •Anpassung des Haushaltsgesetzbuchs: 
Schwerpunkt auf der Dezentralisierung 
des Haushalts
 •Konsolidierung dreier außerbudgetärer 
Sozialversicherungsfonds
Quelle:  Europäischer Rechnungshof.
31 Bemerkungen 
55 
Den Reformen wurde in den Jahren 2014 und 2015 neuer Schwung verliehen, hauptsäch -
lich durch eine Reihe zusätzlicher legislativer Beschlüsse, gefolgt von klaren Verbesserun -
gen bei der Verwaltung der öffentlichen Auftragsvergabe, der Finanzverwaltung und den 
Verfahren für den Staatshaushalt. Im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe verringer -
ten sich beispielsweise ab 2014 die Anzahl der Ausnahmen und der Anteil an öffentlichen 
Aufträgen, die ohne Ausschreibungsverfahren vergeben wurden. In Zusammenarbeit 
mit dem IWF erarbeitete die Regierung der Ukraine eine Strategie zur Reformierung der 
Finanzverwaltung und begann mit deren Umsetzung. Im Jahr  2015 wurden außerdem ers -
te Schritte in Richtung einer ergebnisorientierten und mittelfristigen Haushaltsplanung 
unternommen.
56 
Bei der Haushaltskontrolle wurden mit der Verabschiedung eines neuen Gesetzes in 
Bezug auf die Accounting Chamber of Ukraine  (ACU, Rechnungskammer bzw. Oberste 
Rechnungskontrollbehörde der Ukraine) bedeutende Fortschritte erzielt. Das Gesetz trat 
am 9. August 2015 in Kraft. Das Mandat der Rechnungskammer wurde erweitert, um die 
von der EU und der Weltbank sowie sonstigen Geldgebern festgelegten Bedingungen zu 
erfüllen. Paradoxerweise ist im Gesetz zur Rechnungskammer auch eine Reduzierung der 
Ressourcen dieser Einrichtung vorgeschrieben47.
57 
Trotz der seit  2014 erzielten Fortschritte bestehen weiterhin mehrere langfristige Pro -
bleme: das Risiko des Rückschritts (beispielsweise in Bezug auf Ausnahmeregelungen 
bei der Vergabe öffentlicher Aufträge und hinsichtlich der Haushaltstransparenz), ein 
Mangel an Finanzmitteln für den Monopolbekämpfungsausschuss, das Risiko steigen -
der MwSt.-Rückstände und die Schwachstellen im die staatliche interne Finanzkontrolle 
betreffenden Ansatz.
Maßgebliche Schritte zur Korruptionsbekämpfung wurden 
erst nach der Revolution des Maidan unternommen, aber 
eine weitere Konsolidierung des Rechtsrahmens für die 
Korruptionsbekämpfung ist weiterhin erforderlich, ebenso wie 
konkrete Ergebnisse
58 
In Abbildung 2  sind die wichtigsten Maßnahmen der EU für den Prüfungszeitraum auf -
geführt, mit denen die Ukraine bei der Einrichtung ihres rechtlichen und institutionellen 
Rahmens zur Korruptionsbekämpfung unterstützt werden sollte.47 Die Ressourcen der Rech -
nungskammer waren ein 
zentrales Thema, das die 
Kommission im Januar  2015 
vor der Entscheidung, die 
dritte Tranche von MFA I aus -
zuzahlen, mit den ukraini -
schen Behörden diskutierte. 
Der Gesetzentwurf zur 
Rechnungskammer sah eine 
Reduzierung der Ressourcen 
und die Einführung einer 
Personalobergrenze von 
maximal 250 Mitarbeitern vor. 
Infolge der Intervention der 
Kommission im Rahmen ihrer 
Überprüfung der Umsetzung 
der MFA-Bedingungen wurde 
in der endgültigen Fassung 
des Gesetzes zur Rechnungs -
kammer (im Vergleich zum 
ursprünglichen Entwurf) eine 
wesentliche Erhöhung dieser 
Obergrenze auf 386  Mitarbei -
ter vorgenommen.
32 Bemerkungen Abbildung 2Wichtigste Entwicklungen bei der Korruptionsbekämpfung in der Ukraine 2006-2015
Maßnahmen der EUGesetzgebungsbeschlüsse und institutionelle 
VeränderungenAnmerkungen
2015
2014 •Bedingungen der MFA  II und 
MFA  III
 •Staatsentwicklungsvereinbarung
 •Beratende Mission der 
Europäischen Union für 
eine Reform des zivilen 
Sicherheitssektors ( EU Advisory 
Mission for Civilian Security Sector 
Reform , EUAM)
 •Unterstützung für das 
Justizministerium durch die 
Unterstützungsgruppe für die 
Ukraine ( Support Group for 
Ukraine , SGUA)
 •Laufender Aktionsplan zur 
Visaliberalisierung •Einrichtung der auf Korruptionsbekämpfung spezialisierten 
Staatsanwaltschaft (November  2015)
 •Gesetze zur Stärkung des Rechtsrahmens für die 
Vermögensabschöpfung (November  2015)
 •Gesetze zur Verhütung und Bekämpfung politischer Korruption 
sowie über die Finanzierung von Parteien (Oktober  2015)
 •Koordinierungsstelle: Nationaler Rat für die Politik zur 
Korruptionsbekämpfung (Oktober  2014)
 •Legislativpaket zur Korruptionsbekämpfung 
(Oktober 2014) 1. zwecks Ausarbeitung einer Strategie 
zur Korruptionsbekämpfung für die Jahre 2014-2017 und 
2. zwecks Einrichtung eines  National Anti-Corruption Bureau of 
Ukraine , einer Nationalen Korruptionsbekämpfungsbehörde 
der Ukraine (NABU) sowie 3. einer Nationalen Agentur zur 
Korruptionsprävention
 •Korruptionsstrafrecht (Juni  2014) •Die Regierung blockierte das 
Gesetz zur Korruptionspräventi -
on neun Monate lang
 •Outputs stimmen mit 
den Prioritäten zur 
Korruptionsbekämpfung der 
Assoziierungsagenda  2015 
überein
 •Langfristige Auswirkungen 
hängen von der ernsthaften 
Strafverfolgung ab
2013
2012 •Laufender Aktionsplan zur 
Visaliberalisierung •Mehrere Gesetzesänderungen, z.  B. hinsichtlich Straftaten 
in Bezug auf Korruption und hinsichtlich der Einziehung von 
Einnahmen aus Korruptionsvorgängen •Einige Fortschritte bei 
der Angleichung der 
Korruptionsbekämpfung an 
internationale Normen
2011 •Aktionsplan zur 
Visaliberalisierung
 •Budgethilfeprogramm für 
die Reform der öffentlichen 
Verwaltung •Im April  2011 Verabschiedung eines 
Korruptionsbekämpfungsgesetzes (ersetzte teilweise 
das im Dezember  2010 zurückgenommene Paket zur 
Korruptionsbekämpfung)
 •Budgethilfeprogramm für die Reform der öffentlichen 
Verwaltung wurde nicht umgesetzt , weil das erforderliche 
Gesetz über den öffentlichen Dienst nicht den Grundprinzipien 
der EU entsprach •Korruptionsbekämpfungsgeset -
ze entsprachen nicht vollständig 
den internationalen Normen
 •Budgethilfeprogramm im 
Jahr 2013 aufgehoben
2010 •Bedingungen der MFA  I
 •Projekt zur Unterstützung 
der Reformen im Justizsektor 
(Komponente  5: Unabhängigkeit 
der Justiz und Komponente  6: 
Verhütung und Bekämpfung von 
Korruption)
 •Budgethilfeprogramm für das 
Grenzmanagement •Korruptionsbekämpfungsstrategie 2014-2017
 •Seit  2014 Unterstützung der Einrichtung des National 
Anti-Corruption Bureau of Ukraine , einer Nationalen 
Korruptionsbekämpfungsbehörde der Ukraine (NABU)
 •Unbefriedigende Ergebnisse beim Programm für das 
Grenzmanagement (keine vorzuweisenden Fortschritte in Bezug 
auf das Ausmaß an Korruption beim Ministerium für Einnahmen 
und Zölle)Umsetzungsverzögerungen:
 •MFA I im Jahr 2014 eingeleitet
 •Projekt zur Unterstützung der 
Reformen im Justizsektor im 
Jahr  2013 eingeleitet
2009-2006 •TACIS-Projekt gegen Korruption 
(2006)Outputs in Bezug auf
 •die Schaffung eines strategischen und institutionellen 
Rechtsrahmens gegen Korruption
 •die Stärkung der Kapazitäten zur Korruptionsprävention
 •die Stärkung der Rechtsvorschriften zur 
Korruptionsbekämpfung •Geringe Auswirkungen 
aufgrund der Aufhebung 
des bestehenden Pakets zur 
Korruptionsbekämpfung 
durch das neue Parlament im 
Dezember  2010
Quelle:  Europäischer Rechnungshof.
33 Bemerkungen 
59 
Die Korruptionsbekämpfung stand auf der Agenda für den Dialog zwischen der EU und 
der Ukraine (siehe Ziffern 35-37), wurde aber in den Finanzhilfeprogrammen vor 2010 nur 
selten berücksichtigt. Das überambitionierte48 Projekt TACIS 2006 (Technische Unterstüt -
zung für die Gemeinschaft Unabhängiger Staaten und Georgien) zur Korruptionsbekämp -
fung in der Ukraine, das infolge der Orangen Revolution auf den Weg gebracht wurde, 
erzielte nur minimale Wirkung, weil das ukrainische Parlament das erste, im Jahr 2009 
verabschiedete Gesetzespaket zur Korruptionsbekämpfung49 im Dezember 2010 aus poli -
tischen Gründen zurücknahm.
60 
Ab 2011 förderte die EU Rechtsreformen, indem sie Benchmarks in den Aktionsplan zur 
Visaliberalisierung aufnahm, der der Ukraine im Dezember 2010 angeboten wurde. Die 
Rechtsvorschriften zur Korruptionsbekämpfung, die im April 2011 verabschiedet wurden, 
und die in den Jahren 2012 und 2013 folgenden Gesetzesänderungen stellten eine positi -
ve Entwicklung dar, weil damit die Korruptionsbekämpfungsgesetze der Ukraine mit den 
Empfehlungen der Kommission und der GRECO in Einklang gebracht wurden. Obwohl 
aber im Jahr  2013 erhebliche Fortschritte erzielt wurden, waren weitere Verbesserungen 
erforderlich, um den Rechtsrahmen zur Korruptionsbekämpfung zu vollenden50. Die Kom -
mission wies insbesondere auf die unzulängliche Qualität des Gesetzgebungsverfahrens 
in der Ukraine und auf die Tatsache hin, dass die Reformen einen umfassenden strategi -
schen Ansatz vermissen ließen51. Die bis 2014 geschaffenen Einrichtungen zur Korrupti -
onsbekämpfung, d.  h. die Nationale Korruptionsbekämpfungsbehörde und die Staatliche 
Agentur für die Politik zur Korruptionsbekämpfung, waren funktionsunfähig und nicht in 
der Lage gewesen, ihr Mandat in geeigneter Weise zu erfüllen.
61 
Im Jahr 2014 begann die ukrainische Regierung, in Bezug auf die Rechtsvorschriften zur 
Korruptionsbekämpfung eng mit der Zivilgesellschaft zusammenzuarbeiten. In den Jah -
ren 2014 und 2015 wurden wichtige Gesetze verabschiedet. Weitere rechtliche und insti -
tutionelle Fortschritte wurden im Dezember 2015 erreicht52. Fortschritte wurden auch er -
zielt, als in den Jahren 2014 und 2015 neue Einrichtungen geschaffen wurden, nämlich die 
Nationale Korruptionsbekämpfungsbehörde der Ukraine ( National Anti-Corruption Bureau 
of Ukraine , NABU)53, die auf Korruptionsbekämpfung spezialisierte Staatsanwaltschaft, die 
für die Überwachung der Ermittlungen der NABU zuständig ist, die Nationale Agentur zur 
Korruptionsprävention und der Nationale Rat für die Politik zur Korruptionsbekämpfung.
62 
Im Jahr 2015 waren die Kommission und die OECD dann der Auffassung, dass der Rechts -
rahmen der Ukraine zur Korruptionsbekämpfung den internationalen Normen und 
Benchmarks der EU weitgehend entsprach. Damit der Rechtsrahmen wirksam wurde, 
mussten aber noch weitere Ergebnisse erzielt werden54:
– Zuweisung angemessener Haushaltsmittel, um sicherzustellen, dass die Einrichtun -
gen zur Korruptionsbekämpfung reibungslos funktionieren und die Antikorruptions -
strategie sowie der damit verbundene Aktionsplan umgesetzt werden können;48 Basierend auf 
Mo nitoringberichten.
49 OECD, Anti-corruption reforms 
in Ukraine  (Reformen zur 
Korruptionsbekämpfung in 
der Ukraine), Monitoring of the 
Istanbul Anti-corruption Action 
Plan  (Überwachung des 
Aktionsplans von Istanbul zur 
Korruptionsbekämpfung), 
März 2015, S. 17. Das erste 
Gesetzespaket zur Korrupti -
onsbekämpfung umfasste 
1. das Gesetz über die 
Grundsätze zur Verhütung 
und Bekämpfung von 
Korruption, 2. das Gesetz über 
die Haftung juristischer 
Personen bei Korruptionsstraf -
taten und 3. das Gesetz über 
die Änderungen bestimmter 
Gesetzgebungsakte der 
Ukraine, was die Haftung für 
Korruptionsstraftaten betrifft.
50 COM(2013) 809 final vom 
15. November 2013, Dritter 
Bericht über die Umsetzung 
des Aktionsplans zur 
Visaliberalisierung durch die 
Ukraine, S. 12.
51 Ebd., S. 16.
52 SWD(2015) 705 final vom 
18. Dezember 2015, Sixth 
progress report on the 
implementation by Ukraine of 
the Action Plan on Visa 
Liberalisation  (Sechster Bericht 
über die Umsetzung des 
Aktionsplans zur 
Visaliberalisierung durch die 
Ukraine), S.  6.
53 Die NABU ist eine 
Ermittlungsbehörde, die sich 
mit der Korruption leitender 
Beamter beschäftigt sowie mit 
Korruptionsfällen, bei denen 
erhebliche Schmiergelder 
geflossen sind, auch wenn 
daran keine leitenden 
Beamten beteiligt waren. Bei 
der NABU handelt es sich 
formell um eine nationale 
Strafverfolgungsbehörde, die 
nicht der staatlichen Kontrolle 
unterliegt.
54 Siehe SWD(2015) 705 final und 
OECD, Monitoring of the 
Istanbul Anti-corruption Action 
Plan  (Überwachung des 
Aktionsplans von Istanbul zur 
Korruptionsbekämpfung), 
Fortschrittsberichte, 
7.-9. Oktober 2015.
34 Bemerkungen 
– weitere Verbesserungen des Rechtsrahmens zur Sicherstellung der vollständigen 
Unabhängigkeit und Integrität der auf Korruptionsbekämpfung spezialisierten 
Staatsanwaltschaft;
– Verbesserungen der rechtlichen Bestimmungen in Bezug auf die nationale Vermö -
gensabschöpfungsstelle und die Vermögensverwaltungsstelle;
– Klarstellung und Koordinierung der spezifischen Aufgaben zur Korruptionsbekämp -
fung von Einrichtungen wie dem Sicherheitsdienst der Ukraine ( Security Service of 
Ukraine ) und der Rechnungskammer der Ukraine;
– wirksame Überwachung und Koordinierung durch den Nationalen Rat für die Politik 
zur Korruptionsbekämpfung.
63 
Neben der Schaffung angemessener Strukturen bestehen die wichtigsten Herausforde -
rungen in der ernsthaften Strafverfolgung und der Unabhängigkeit der Justiz. Die nach 
dem Maidan tätigen Regierung hatte ihre politische Bereitschaft zur Korruptionsbe -
kämpfung erklärt. Ende 2015 war noch keine überzeugende Erfolgsbilanz hinsichtlich der 
Ermittlungen in Korruptionsfällen auf hoher Ebene und der diesbezüglichen Strafen vor -
zuweisen. Sachverständige weisen darauf hin, dass die Korruptionsbekämpfung in der Uk -
raine ins Stocken geraten ist, weil die Strafverfolgungseinrichtungen von der Regierung 
nicht ausreichend unabhängig sind und die Oligarchen Einfluss auf politische Parteien 
ausüben55. Das internationale Rettungspaket wird durch die unzulängliche Erfolgsbilanz 
der Ukraine in Bezug auf die Korruption auf hoher Ebene gefährdet56.55 Siehe beispielsweise das 
National Integrity System 
Assessment Ukraine 2015  
(Beurteilung des nationalen 
Integritätssystems der 
Ukraine  2015), Transparency 
International, 2015, das als Teil 
des von der EU finanzierten 
Projekts National Integrity 
System Assessment in the 
European Neighbourhood East 
region  (Beurteilung der 
nationalen Integritätssysteme 
in der östlichen Region der 
europäischen Nachbarschaft) 
erstellt wurde.
56 Siehe z. B. die Stellungnahme 
von Christine Lagarde, 
geschäftsführende Direktorin 
des Internationalen 
Währungsfonds (IWF), 
Pressemitteilung Nr. 16/50, 
10. Februar 2016.
35 Bemerkungen 
Teil II – Wirksamkeit der EU-Hilfe zur Verbesserung der 
Verwaltungspraxis im Gassektor und zur 
Sicherstellung der Gaslieferungen an die EU über die 
Ukraine
64 
Der Hof untersuchte, ob im Dialog zwischen der EU und der Ukraine Probleme hinsicht -
lich der Gasversorgung und der Energieeffizienz wirksam angegangen wurden, ob die 
EU-Hilfe zur Verbesserung der Verwaltungspraxis im Gassektor und zur Sicherstellung 
der Gasversorgung der EU über die Ukraine angemessen gestaltet und überwacht wurde 
und ob in diesen Bereichen konkrete und nachhaltige Ergebnisse erzielt wurden. Der Hof 
bewertete Aspekte der Verwaltungspraxis im Gassektor anhand der Ziele der EU, einen 
wettbewerbsfähigen, transparenten und nichtdiskriminierenden Gasmarkt aufzubau -
en, der sich den Vorschriften und Normen der EU annähert57. Dazu zählen Verbrauche -
rinformationen und Verbraucherschutz, transparente Preise, Rechenschaftspflicht der 
Versorgungsunternehmen, eine transparente Berichterstattung über den Gasmarkt und 
die Förderung der Energieeffizienz. Die wichtigsten Belegunterlagen, die für die Feststel -
lungen des Hofes verwendet und mit den geprüften Stellen besprochen wurden, waren 
die gemeinsamen Berichte der EU und der Ukraine über die Umsetzung der gemeinsa -
men Absichtserklärung ( Memorandum of Understanding ) zur Zusammenarbeit im Bereich 
Energie, die Schlussfolgerungen des Rates, die Berichte des Europäischen Parlaments, 
die strategischen Unterlagen und Programmplanungsdokumente der Kommission sowie 
deren Managementberichte. Herangezogen wurden auch Berichte von externen Quellen 
wie der Internationalen Energie-Agentur, dem Oxford Institute for Energy Studies, der 
Weltbank, dem IWF und zivilgesellschaftlichen Organisationen.
Bis vor Kurzem wurde der Dialog zwischen der EU und der 
Ukraine durch ein inkonsequentes Engagement und einen 
uneinheitlichen Ansatz in Bezug auf die Reform erschwert
Der Dialog in Bezug auf den Gassektor war umfassend, aber nur 
begrenzt wirksam
65 
Mit der von der EU und der Ukraine im Jahr 2005 unterzeichneten gemeinsamen Absichts -
erklärung (MoU) zur Zusammenarbeit im Bereich Energie wurden Fahrpläne festgelegt 
und wesentliche Fragen zum Thema Energie in der Ukraine erörtert58. Nach Auffassung 
des Hofes ist es ein großer Erfolg, dass die Ukraine im Februar 2011 eine Vertragspartei 
des Vertrags zur Gründung der Energiegemeinschaft59 geworden ist. Zudem hat das Land 
seit 2014 Anstrengungen unternommen, um seinen Verpflichtungen gemäß diesem Ver -
trag nachzukommen, insbesondere durch die Umsetzung des dritten Legislativpakets zu 
den Energiemärkten in der EU60. Dieses Paket ist bei der Zusammenarbeit zwischen der EU 
und der Ukraine im Bereich Energie prioritär.57 Auf der Grundlage von 
Titel V Kapitel I des 
Assoziierungsabkommens.
58 Für den Gassektor schließt 
dies Preisreformen, ein Netz 
der sozialen Sicherheit, 
Energieeffizienz, die 
Diversifizierung der 
Versorgung und die 
Modernisierung der 
Infrastruktureinrichtungen 
ein.
59 Der Vertrag zur Gründung der 
Energiegemeinschaft wurde 
im Jahr 2006 unterzeichnet. 
Die Vertragsparteien 
verpflichten sich, ihre 
Energiemärkte zu 
liberalisieren und wichtige 
EU-Rechtsakte in den 
Bereichen Elektrizität, Gas, 
Umwelt und erneuerbare 
Energien umzusetzen.
60 Die neuesten EU-
Rechtsvorschriften für den 
Energiemarkt, das „dritte 
Paket“, wurden in der EU im 
Jahr 2009 erlassen, um die 
Funktionsweise des 
Binnenmarkts für Energie zu 
verbessern und strukturelle 
Probleme zu lösen.
36 Bemerkungen 
66 
Bis 2014 war der auf hoher Ebene geführte Dialog zwischen der EU und der Ukraine zur 
Zusammenarbeit im Energiebereich hinsichtlich der Neustrukturierung des Gassektors 
aufgrund des mangelnden Einsatzes der ukrainischen Partner nur begrenzt wirksam. Im 
Zeitraum 2007-2015 traten immer wieder die gleichen Hauptprobleme auf, und der Fort -
schritt bei der Modernisierung des Gastransitsystems war begrenzt. Die Anstrengungen 
der Kommission, die Energiepreise der Ukraine auf ein wirtschaftlich gerechtfertigtes Ni -
veau zu bringen oder das Defizit von Naftogaz zu verringern, verliefen im Zeitraum 2007-
2013 erfolglos. Trotz der Krise zwischen der Ukraine und Russland konnte die Kommission 
jedoch schwere Störungen der EU-Gasversorgung in den Jahren 2014 und 2015 erfolg -
reich vermeiden (siehe Ziffer  68).
Der Dialog in Bezug auf den Gassektor hatte unter den 
unterschiedlichen Ansichten der EU-Interessenträger und der 
schwankenden Einsatzbereitschaft der Ukraine zu leiden
67 
Die einzelnen Mitgliedstaaten einerseits sowie die Mitgliedstaaten und die Kommission 
andererseits vertraten unterschiedliche Ansichten in Bezug auf die Prioritäten zur Sicher -
stellung der EU-Gasversorgung über die Ukraine und hinsichtlich des Bedarfs an drin -
genden Maßnahmen. Trotz der Anstrengungen der Kommission war es daher weiterhin 
eine Herausforderung, in Bezug auf solche Prioritäten „mit einer Stimme zu sprechen“. 
Auf hoher Ebene wurde von der EU der Standpunkt vertreten, der ukrainische Gastransit 
habe strategischen Charakter. Gleichzeitig war der Mitteilung nicht klar zu entnehmen, 
wie die anfällige wirtschaftliche und finanzielle Situation sowohl des Landes als auch 
des staatlichen Energieversorgungsunternehmens Naftogaz, weiter verschärft durch die 
systematische Korruption im Gassektor, die Zuverlässigkeit der Ukraine als Transitland für 
Gaslieferungen beeinträchtigen könnte.
68 
Der Transit über die Ukraine hat für die Sicherstellung der Gaslieferungen nach Mittel-, 
Süd- und Osteuropa einen äußerst hohen Stellenwert. In der Ukraine selbst hat er darüber 
hinaus wichtige wirtschaftliche, finanzielle und soziale Auswirkungen. Als Gazprom im 
Jahr 2014 die Gaslieferungen an die Ukraine einstellte und sich ein potenzielles Risiko für 
die Sicherstellung des Gastransits über die Ukraine ergab, reagierte die EU umgehend. 
Sie bot der Ukraine alternative Lösungen für Gaslieferungen an, indem der Gasstrom in 
umgekehrter Richtung erleichtert und neue Energieverbünde unterstützt wurden, um 
den fortwährenden Transit durch das Land sicherzustellen.
69 
Das anhaltende Fehlen eines ausreichend stabilen Energiekonzepts der Ukraine (abge -
sehen von der Rolle als Transitland für Gaslieferungen) und die schwankende politische 
Bereitschaft erschwerten es der Kommission, in einem komplexen geopolitischen Umfeld 
einen einheitlichen Ansatz für den Dialog mit der Ukraine in Bezug auf die Gasversorgung 
zu verfolgen.
37 Bemerkungen 
Für die EU-Hilfe bestanden in einer frühen Phase weit 
gefasste Bedingungen
70 
Einige Bedingungen des Budgethilfeprogramms Energie I aus dem Jahr 2007 waren nicht 
präzise genug, um Unstimmigkeiten mit den ukrainischen Behörden in Bezug auf deren Aus -
legung zu vermeiden61. Aufgrund dieser fehlenden Genauigkeit und aufgrund der Tatsache, 
dass das Programm im Hinblick auf die Erfüllung der Bedingungen nur drei verschiedene 
Stufen umfasste (0-50-100 %), musste die Kommission bei ihrer Beurteilung mitunter recht 
großzügig sein62. Außerdem waren viele Bedingungen, die zwischen der Kommission und 
den ukrainischen Behörden im Rahmen der MFA  I vereinbart wurden, aufgrund dringender 
makroökonomischer und politischer Erwägungen ebenfalls sehr allgemein gehalten63.
Bis 2014 bestand für die EU-Hilfe ein Mangel an 
hochwertigen Daten
71 
Unmittelbar verwendbare und zuverlässige Daten sind selbst unter ungünstigen Bedin -
gungen von entscheidender Bedeutung, um fundierte, faktengestützte Entscheidungen 
zu treffen. Bis 2014 gab es Probleme mit der Verfügbarkeit von unmittelbar verwendbaren 
und zuverlässigen Daten, z. B.:
– tägliche Transitgasströme durch die Ukraine;
– regelmäßige Daten zu tatsächlich von der Ukraine erhobenen Transitgebühren für 
Gasströme64;
– umfangreiche zusammenfassende Statistiken zu den tatsächlichen Gas- und 
Wärmetariferhöhungen.
Im Jahr 2014 wurden einige Verbesserungen festgestellt, was den Zugang der Kommis -
sion zu Daten über den Gastransit durch die Ukraine betrifft, und seit 2015 stellt der 
Fernleitungsnetzbetreiber der Ukraine Informationen zu den täglichen Gastransitströmen 
online zur Verfügung.
72 
Die gemeinsamen jährlichen Fortschrittsberichte der EU und der Ukraine über die Umset -
zung der gemeinsamen Absichtserklärung im Bereich Energie aus dem Jahr 2005 stellten 
eine nützliche Grundlage für den regelmäßigen politischen Dialog über die zentralen Her -
ausforderungen im Energiebereich dar. Der Hof stellte jedoch fest, dass diese nicht kritisch 
genug waren und dem Standpunkt der Kommission nicht vollständig Rechnung trugen.
Die EU-Hilfe hatte bis 2014 begrenzte Auswirkungen auf den 
Gassektor
73 
Bis Anfang 2015 konnte mit der EU-Hilfe kein entscheidender Durchbruch im Gassektor 
der Ukraine erzielt werden65, aber seither wurden wichtige Meilensteine erreicht bzw. 
wesentliche Fortschritte erzielt (siehe auch Abbildung 3 ):61 Siehe beispielsweise die 
Bedingung, dass das 
quasi-fiskalische Defizit im 
Energiesektor im Vergleich 
zum Jahr 2006 nicht ansteigen 
darf. Die Kommission und die 
ukrainischen Partner legten 
diese Bedingung 
unterschiedlich aus und 
setzten die Erfüllungsquote 
auf 0 % bzw. 100 % an.
62 Beispielsweise in Bezug auf 
Indikator Nr. 6 (Abschluss der 
Finanzierungsvereinbarungen 
mit den internationalen 
Finanzinstitutionen (IFI) für 
vorrangige Infrastrukturpro -
jekte), Indikator Nr. 5.3 
(Übergabe der Gasmetrologie -
leitung im regionalen 
Metrologiezentrum in Boyarka 
zur Inbetriebnahme) und 
Indikator Nr.  8 (Konzeption 
und Bau einer internationalen 
Gasmessstation an einem 
Einspeisepunkt im Gastransit -
system der Ukraine als 
Pilotprojekt).
63 Beispiele hierfür sind: 
erhebliche Steigerung der 
Zahlungsquote bei Naftogaz 
insgesamt, Erzielen erhebli -
cher Fortschritte bei der 
Umsetzung der ukrainischen 
Verpflichtungen gemäß dem 
Vertrag zur Gründung der 
Energiegemeinschaft, Erzielen 
erheblicher Fortschritte in 
Richtung einer Übereinstim -
mung mit den Standards der 
Initiative zur Verbesserung der 
Transparenz in der Rohstoffin -
dustrie, gezielte Stärkung des 
sozialen Sicherungsnetzes 
und weitaus umfassendere 
Verwendung von einzelnen 
Gaszählern.
64 Die Erhebung von Gebühren 
kann berechnet werden, aber 
nur theoretisch anhand einer 
festgelegten Formel auf der 
Grundlage der Verträge über 
den Gastransit.
65 Zur Verdeutlichung: Die damit 
verbundenen Bedingungen 
für EU-Budgethilfe im 
Energiesektor (Energie I und 
Energieeffizienz) wurden nur 
teilweise erfüllt, nämlich zu 
59 %. In zahlreichen Fällen 
waren sich die Kommission 
und die ukrainischen 
Behörden über die 
tatsächliche Erfüllungsquote 
nicht einig.
38 Bemerkungen Abbildung 3Entwicklungen im Energie- und Gassektor in der Ukraine, 2007-2015
Bereich bzw. untergeordneter 
BereichEntwicklungen in den 
Jahren 2007-2013Entwicklungen in den 
Jahren 2014-2015Anmerkungen
a)  Reform 
des Gas -
sektorsGasgesetz •Gradueller Fortschritt ohne 
Durchbruch
 •Der besseren Einbindung der 
Ukraine in den Energiemarkt der 
EU wird durch den Beitritt des 
Landes zum Vertrag zur Gründung 
der Energiegemeinschaft neuer 
Schwung verliehen •Verabschiedung eines 
umfassenden Aktionsplans für 
eine Reform des Gassektors 
(März 2015) und des ukrainischen 
Gasgesetzes von April 2015 •Das Jahr  2015 stellte einen 
positiven Wendepunkt bei der 
Reform des Gassektors dar; 
nach der Verabschiedung des 
Gasgesetzes im April 2015 
begannen die Vorbereitungen für 
eine Entbündelung von Naftogaz 
gemäß dem dritten Energiepaket 
der EU
Gas- und 
Wärmepreise •Unzureichende Erhöhungen 
zwischen 2007 und 2013 (trotz 
der Anforderungen der EU und 
des IWF) •Preise für Versorgungsleistungen 
stiegen erheblich •Weiterer erheblicher Anstieg der 
Gaspreise im April 2016
 •Keine Reduzierung des Defizits 
von Naftogaz •Erhebliche Reduzierung des 
Defizits von Naftogaz im Jahr 2015 •Das Defizit von Naftogaz sollte 
bis 2017 ausgeglichen sein
Netz der sozialen 
Sicherheit •Erfolglose Anstrengungen, ein 
solides System einzurichten, 
um die ärmsten Mitglieder der 
Gesellschaft für den Anstieg der 
Energiepreise zu entschädigen •Verbesserung des Sozialplans, 
um die umfassenden 
Energiepreiserhöhungen im 
Jahr  2015 auszugleichen •Die Stabilität des Sozialplans 
bleibt abzuwarten
Messungen 
entlang der 
gesamten Gasver -
sorgungskette •Erheblicher Fortschritt beim 
Einbau von Gaszählern in 
einzelnen Haushalten •Mit dem Aktionsplan für 
eine Reform des Gassektors 
aus dem Jahr 2015 sollen die 
Messungen entlang der gesamten 
Gasversorgungskette verbessert 
werden •Bis April 2017 soll der Einbau von 
Gaszählern für alle verbleibenden 
Haushalte ohne Zähler sowie 
der Einbau mindestens eines 
Wärmemengenzählers pro 
Gebäude abgeschlossen werden
b) Energieeffizienz •Kein prioritärer Bereich 
des ukrainischen 
Energiereformprogramms (trotz 
Anstrengungen der Kommission) •Einige positive Entwicklungen 
in jüngster Zeit (neue EU-
Projekte und Programme mit 
Unterstützung der EU) •Vermehrte Anstrengungen in 
diesem Bereich seit 2015
c)  Modernisierung des 
Gastransitsystems •Keine Modernisierung aufgrund 
von EU-Hilfe (Bedingungen 
für Darlehen wurden von den 
ukrainischen Partnern nicht 
erfüllt) •Erste Modernisierungsarbeiten 
an Pipelines sollen im Jahr 2016 
beginnen (Finanzierung teilweise 
durch die EU sichergestellt) •Gazprom droht für das Jahr 2019 
mit der Beendigung des Transits 
von russischem Gas über die 
Ukraine
d)  Sicherstellung der 
Gasversorgung über 
die Ukraine •Krisensituationen in den 
Jahren  2005-2006 und  2009 •Schwierigkeiten in den 
Jahren 2014-2015, aber 
Gastransit und Gaslieferungen 
dank der Anstrengungen der 
EU aufrechterhalten (über 
Energieverbünde, Gasströme in 
umgekehrter Richtung sowie 
Vermittlungen mit Gazprom und 
Naftogaz) •Mit sonstigen konkurrierenden 
Transitprojekten wird versucht, 
die Ukraine zu umgehen
 •Verbesserungen bei der 
Verwaltungspraxis im Gassektor 
und bessere Einbindung in den 
Energiemarkt der EU
Quelle:  Europäischer Rechnungshof.
39 Bemerkungen 
a) Reform des Gassektors: Trotz Anstrengungen der EU wurden in den Jahren 2007-2013 
nur langsam Fortschritte erzielt. Die Umsetzung der von der EU und ihren Partnern 
festgelegten Hilfsbedingungen haben jedoch ab 2014 der Reform des Gassektors 
neuen Schwung verliehen (siehe Kasten 5 ).
b) Energieeffizienz: In ihrem Energiereformprogramm stuften die ukrainischen Be -
hörden die Energieeffizienz nicht als prioritär ein, obwohl sie in der gemeinsamen 
Absichtserklärung der EU und der Ukraine von 2005 über die Zusammenarbeit im 
Bereich Energie einen hohen Stellenwert hat. Seit  2015 schenken die ukrainischen 
Behörden der Energieeffizienz mehr Beachtung.
c) Modernisierung des Gastransitsystems: Um das Gastransitsystem zu modernisie -
ren, versuchte die Kommission ab 2006, Finanzmittel über Darlehen internationaler 
Finanzinstitutionen (IFI) bereitzustellen. Im Jahr 2012 finanzierte die Kommissi -
on eine Vorstudie, in der der Schluss gezogen wurde, dass die Modernisierung je 
nach Gasstrom-Szenario 2,5 bis 5,3 Milliarden Euro kosten würde. Die EIB und die 
EBWE konnten mit Ukrtransgaz67 die ersten IFI-Darlehensverträge über jeweils 
150 Millionen Euro pro IFI68 erst im Dezember 2014 unterzeichnen, als die von der 
Ukraine erzielten Fortschritte bezüglich bestimmter zentraler Bedingungen, die in 
der Gemeinsamen Erklärung von 2009 vereinbart worden waren, als ausreichend 
erachtet wurden. Der Bau beginnt im Jahr 2016 und soll im Rahmen der ersten Phase 
eines groß angelegten Projekts zur Modernisierung der Transitpipeline Urengoi-Po -
mary-Uschhorod voraussichtlich Ende 2018 fertiggestellt werden.67 Tochtergesellschaft von 
Naftogaz, die für die 
Beförderung und Lagerung 
von Gas verantwortlich ist.
68 Das EIB-Darlehen ist durch 
eine umfassende EU-Garantie 
gedeckt.Kasten 5Entwicklungen im Gassektor seit 2014
 ο Ein umfassender Aktionsplan für eine Reform des Gassektors mit festgelegten spezifischen termingebundenen Maß -
nahmen wurde verabschiedet, außerdem ein neues Gasgesetz.
 οNach unzureichenden Reformanstrengungen während einer schwierigen wirtschaftlichen Krise und angesichts stei -
gender russischer Gaspreise erhöhten sich die Abgaben der Haushalte für Gas Anfang 2015 um etwa 300-600 % und 
für Fernwärme um etwa 70 %. Dieser Anstieg wird sich voraussichtlich bis 2017 fortsetzen, bis die Preise ein markt -
gerechtes Niveau erreicht haben. Das Defizit von Naftogaz verringerte sich im Jahr 2015 deutlich und sollte bis 2017 
ausgeglichen sein66.
 οIm Jahr 2015 wurde ein bestehender Sozialplan erweitert, um den massiven Anstieg der Energiepreise auszugleichen, 
der die ärmsten Mitglieder der Gesellschaft traf. Damit künftige Preisanstiege bewältigt werden können und um wirk -
samere Anreize für die Energieeffizienz zu schaffen, müssen jedoch weitere Verbesserungen in Schritten oder eine 
Reform erfolgen.
 οMit dem Aktionsplan für eine Reform des Gassektors aus dem Jahr 2015 sollen die Messungen entlang der gesamten 
Gasversorgungskette verbessert werden.
66 Eine Zielvorgabe des IWF.
40 Bemerkungen 
d) Sicherstellung der Gasversorgung über die Ukraine:
i) Aufgrund der politischen, administrativen und wirtschaftlichen Instabilität 
des Landes war die sichere Gasversorgung der EU über die Ukraine während 
des Prüfungszeitraums weiterhin gefährdet. Dies führte zu einer zusätzlichen 
Verschärfung der Krisensituation in den Jahren 2005-2006 und 2009, und in den 
Jahren 2014-2015 kam es zu weiteren Schwierigkeiten. Zudem ist unsicher, ob 
über das Hoheitsgebiet der Ukraine künftig weiterhin Gaslieferungen an Länder 
der EU erfolgen werden: Gazprom droht, den Transit von russischem Gas über die 
Ukraine im Jahr 2019 einzustellen. In diesem Jahr läuft der gegenwärtige Vertrag 
zwischen Gazprom und Naftogaz aus. Darüber hinaus bestanden bzw. bestehen 
Bestrebungen für alternative Projekte zum Gastransit (z. B. Nord Stream II, Turk -
stream, South Stream), um das Land zu umgehen. Das Ziel der EU ist jedoch eine 
Aufrechterhaltung des Gastransits über die Ukraine.
ii) Die jüngsten Anstrengungen der Kommission zur Aufrechterhaltung des 
Gastransits über die Ukraine in den Jahren 2014-2015 erwiesen sich als erfolg -
reich, sodass die Sicherheit der Gasversorgung der EU und der Ukraine durch 
Energieverbünde, Gasströme in umgekehrter Richtung und die Vermittlung 
zwischen Naftogaz und Gazprom bei der Verhandlung des sogenannten Win -
terpakets 2014-2015 in erheblichem Maße gestärkt wurde. Die Bestände der 
Speicheranlagen in der Ukraine, die für die sichere Gasversorgung der östlichen 
EU unverzichtbar sind, wurden mit dem Winterpaket 2015-2016 mithilfe eigener 
Ressourcen von Naftogaz sowie einer Darlehensfazilität internationaler Finanzin -
stitutionen69 erfolgreich aufgestockt.
iii) Es wird erwartet, dass die Reform des Gassektors zu Verbesserungen in der 
Verwaltungspraxis dieses Sektors in der Ukraine führt. Dadurch würde das 
verwaltungstechnische Risiko hinsichtlich der Sicherstellung des ukrainischen 
Gastransits gemindert. Ein weiterer Erfolg für die Kommission war der Beitritt der 
Ukraine zum Vertrag zur Gründung der Energiegemeinschaft im Jahr  2011, mit 
dem das Land umfassender in den Energiemarkt der EU eingebunden werden 
soll, damit der Gassektor der Ukraine langfristig stabilisiert werden kann.69 300 Millionen US-Dollar, 
bereitgestellt von der EBWE 
mit Unterstützung einer 
staatlichen Garantie der 
Ukraine, denen eine Fazilität 
der Weltbank über bis zu 
520 Millionen  US-Dollar, 
garantiert durch die EIB und 
somit durch die EU, folgen soll.
41
 Schlussfolgerungen und 
Empfehlungen
74 
Auf der Grundlage seiner Prüfungsarbeiten kommt der Hof insgesamt zu dem Schluss, 
dass die EU-Hilfe für die Ukraine teilweise wirksam war, was die Unterstützung des Landes 
bei der Umwandlung in einen verantwortungsvoll geführten Staat in den Bereichen öf -
fentliches Finanzmanagement, Korruptionsbekämpfung und Funktionsweise des Gassek -
tors betrifft.
Wirksamkeit der EU-Hilfe für die Ukraine zur 
Verbesserung des öffentlichen Finanzmanagements 
und der Korruptionsbekämpfung
75 
Die EU-Hilfe für die Ukraine war bei der Verbesserung des öffentlichen Finanzmanage -
ments und der Korruptionsbekämpfung teilweise wirksam.
76 
Im Prüfungszeitraum hatte das öffentliche Finanzmanagement im Dialog zwischen der EU 
und der Ukraine zumeist einen geringen Stellenwert. Ab  2011 erhöhte die EU jedoch ihre 
Ansprüche in Bezug auf die Reformen im Bereich des öffentlichen Finanzmanagements 
und unterstützte die Ukraine bei der Ausarbeitung ihrer Reformstrategie 2013 und ihres 
Aktionsplans in diesem Bereich (siehe Ziffern 31-34). Die Korruptionsbekämpfung stand 
regelmäßig auf der Agenda für den Dialog zwischen der EU und der Ukraine. Sie wurde im 
Jahr 2011 durch den Aktionsplan zur Visaliberalisierung gestärkt und durch die Zusam -
menarbeit nach dem Maidan weiter beschleunigt (siehe Ziffern 35-37).
Empfehlung 1 – Das öffentliche Finanzmanagement im 
Dialog mit der Ukraine stärker betonen
Um den durch die Verabschiedung der Strategie für das öffentliche Finanzmanage -
ment 2013 erzeugten Reformschwung in diesem Bereich aufrechtzuerhalten, sollten 
die Kommission und der EAD den politischen Dialog zu Fragen des öffentlichen Finanz -
managements stärken. Die Kommission sollte zudem untersuchen, ob ein spezifisches 
Programm in die Wege geleitet werden kann, damit die Reform des öffentlichen Finanz -
managements so bald wie möglich wirksam umgesetzt wird.
42 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
77 
Die Konzeption der EU-Hilfe erwies sich als teilweise wirksam, was ihren Beitrag zu 
Verbesserungen in den Bereichen öffentliches Finanzmanagement und Korruptionsbe -
kämpfung betrifft. Die Kommission berücksichtigte den Bedarf, öffentliches Finanzma -
nagement und Korruptionsbekämpfung zu stärken, in der Ausgestaltung der Budgethil -
feprogramme und der MFA für die Ukraine, wenn auch bisweilen mit einigen Mängeln 
bei der Festlegung der Bedingungen oder hinsichtlich der Methode, wie die Erfüllung 
dieser Bedingungen bewertet wurde (siehe Ziffern  38-40). Die meisten sektorbezogenen 
Budgethilfeprogramme waren so konzipiert, dass ein maßgeblicher Anteil des zugewie -
senen Betrags bereits zu Beginn des Programms ausgezahlt wurde, sobald allgemeine 
Bedingungen erfüllt waren. Dieser Ansatz könnte die Anreize vermindern, die Reformen 
umzusetzen, von denen weitere kleinere Zahlungen abhängen. Um die kritische Situati -
on in der Ukraine zu bewältigen, konzentrierte sich die Kommission im Jahr 2014 auf die 
rasche Auszahlung der Hilfe (siehe Ziffern 41-44).
Empfehlung 2 – Verbesserung der Gestaltung der 
Finanzhilfebedingungen und der Auszahlungen der 
Finanzhilfe
Die Kommission sollte auf die in der Ukraine gewonnenen Erfahrungen aufbauen, um die 
Gestaltung künftiger Hilfen zu verbessern:
a) Bei den Bedingungen für die Budgethilfe und für MFA-Darlehen sollten alle ausge -
wählten Indikatoren eindeutig festgelegt werden, um Meinungsverschiedenheiten 
während des Bewertungsprozesses zu vermeiden.
b) Künftige Bedingungen für Darlehen und Zuschüsse sollten sich gegenseitig ergänzen 
und stärken.
c) Bei der Verhandlung und Festlegung von Bedingungen sollte die Kommission enger 
mit den anderen Geldgebern zusammenarbeiten, insbesondere mit internationalen 
Finanzinstitutionen, um die Anreize für Reformen zu erhöhen.
d) Mit den Programmen sollte ein vertretbares Gleichgewicht zwischen den Aspekten 
der politischen Hebelwirkung und der Notwendigkeit, Hilfen rasch auszuzahlen, 
angestrebt werden. Außerdem sollten die Budgethilfebeträge, die in den Bereichen 
öffentliches Finanzmanagement und Korruptionsbekämpfung an die Bedingungen 
für variable Tranchen geknüpft sind, hoch genug sein, um die Erfüllung der Bedin -
gungen sicherzustellen.
78 
Die Überwachung der Art und Weise, wie die EU-Hilfe umgesetzt wurde, war weitgehend 
wirksam und verbesserte sich im Laufe des Prüfungszeitraums. Die EU und internationale 
Organisationen bewerten regelmäßig die Situation des öffentlichen Finanzmanagements 
und der Korruptionsbekämpfung in der Ukraine, und seit 2012 hat die Kommission ihren 
Überwachungsrahmen für die Budgethilfe gestärkt. Für die Evaluierung der Budgethilfe -
programme besteht jedoch kein systematischer Ansatz (siehe Ziffern 45-48). Die mehrfa -
che Aussetzung von Budgethilfezahlungen führte in den Jahren 2011-2013 zu Fortschrit -
ten bei den Prioritäten im Bereich des öffentlichen Finanzmanagements (siehe Ziffer  49).
43 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
Empfehlung 3 – Bessere Überwachung der Art und Weise, wie 
die EU-Hilfe umgesetzt wird
Um die Reformen in den Bereichen öffentliches Finanzmanagement und Korruptionsbe -
kämpfung zu vertiefen und zu beschleunigen, sollte die Kommission ihre Überwachung 
in einigen Bereichen steigern und verstärkt Augenmerk auf die Rechenschaftspflicht der 
Begünstigten legen:
a) Der Ansatz der Kommission zur Evaluierung der Budgethilfeprogramme in der Ukrai -
ne sollte gestrafft werden.
b) Angesichts der durch die Aussetzung von Zahlungen erzielten Ergebnisse sollte die 
Kommission in Fällen, in denen dies durch ein Ausbleiben von zufriedenstellenden 
Fortschritten bei den Reformen gerechtfertigt ist, von der Aussetzung der Budgethil -
fezahlungen Gebrauch machen.
79 
Beim Erreichen konkreter und nachhaltiger Ergebnisse in den Bereichen öffentliches 
Finanzmanagement und Korruptionsbekämpfung war die EU-Hilfe teilweise wirksam. Bis 
zum Jahr 2014 schlug sich das begrenzte Engagement der ukrainischen Regierung für 
den Reformprozess in der unvollständigen und verzögerten Erreichung der erwarteten 
Ergebnisse nieder (siehe Ziffern 50-51). Trotz des neuen Schwungs für Reformen seit 2014 
sind die Ergebnisse bislang unbeständig. Bei den MFA-Programmen nutzte die Kommis -
sion ihren Ermessensspielraum und gelangte trotz einiger Mängel bei der Umsetzung zu 
dem Schluss, dass die Mehrheit der Bedingungen für das öffentliche Finanzmanagement 
im Allgemeinen erfüllt war (siehe Ziffer 52). Im Falle des öffentlichen Finanzmanagements 
und der Korruptionsbekämpfung wurden die meisten Ergebnisse durch Änderungen in 
der Gesetzgebung und institutionelle Veränderungen erzielt (siehe Ziffern 53-63). In Be -
zug auf die Strategie zur Korruptionsbekämpfung bleiben die Ergebnisse einer wirksamen 
Umsetzung abzuwarten.
Empfehlung 4 – Die wirksame Umsetzung und Nachhaltigkeit 
der Reformen stärker betonen
Neben der Befürwortung von Änderungen in der Gesetzgebung sollte die Kommission 
in Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Organisationen die wirksame Umsetzung 
zentraler Reformen in den Bereichen öffentliches Finanzmanagement und Korruptions -
bekämpfung zur Bedingung weiterer EU-Hilfen machen. Dies betrifft insbesondere die 
Reformstrategie und den Aktionsplan für das öffentliche Finanzmanagement sowie die 
finanzielle Nachhaltigkeit der unparteiischen operationellen Stellen zur Korruptionsbe -
kämpfung. Bei der Bewertung der Auszahlungsbedingungen sollten strenge Maßstäbe 
gelten.
44 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
Wirksamkeit der EU-Hilfe zur Verbesserung der 
Verwaltungspraxis im Gassektor und zur 
Sicherstellung der Gaslieferungen an die EU über die 
Ukraine
80 
Insgesamt war die EU-Hilfe für die Ukraine teilweise wirksam, was die Verbesserung der 
Verwaltungspraxis im Gassektor und die Sicherstellung der Gaslieferungen an die EU über 
die Ukraine betrifft.
81 
Der Dialog zwischen der EU und der Ukraine in Bezug auf Energiefragen wurde bis vor 
Kurzem durch das schwankende Engagement der Ukraine beeinträchtigt, wie auch 
durch die unterschiedlichen Ansichten der EU-Interessenträger hinsichtlich der sicheren 
Gasversorgung der EU über die Ukraine. Im Zeitraum 2007-2015 traten immer wieder die 
gleichen Hauptprobleme auf (siehe Ziffern 65-69).
82 
Die Konzeption der geprüften EU-Hilfe im Gassektor und in Bezug auf die Sicherstellung 
der Gasversorgung über die Ukraine umfasste in einer frühen Phase einige ungenaue 
Bedingungen, die schwer zu bewerten waren (siehe Ziffer  70).
83 
Bei der Überwachung der Umsetzung der EU-Hilfe mangelte es bis zum Jahr 2014 an 
hochwertigen Daten, und im Rahmen der gemeinsamen Berichterstattung der EU und der 
Ukraine wurden mitunter keine vollständigen Hintergrundinformationen in Bezug auf die 
im Gassektor wahrgenommenen Schwierigkeiten vorgelegt (siehe Ziffern  71-72).
84 
Bis zum Jahr 2014 hatte die EU-Hilfe begrenzte Auswirkungen auf die Funktionsweise des 
ukrainischen Gassektors, und im Hinblick auf die sichere Gasversorgung der EU über die 
Ukraine wurden gemischte Ergebnisse erzielt. Seit 2014 wurden wichtige Meilensteine 
erreicht (siehe Ziffer 73).
45 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
Empfehlung 5 – Einleiten von Schritten, um die EU-Hilfe für 
die Ukraine im Gassektor wirksamer zu gestalten
Die Kommission sollte unverzüglich Schritte unternehmen, um die Überwachung der 
strategischen Zusammenarbeit der EU mit der Ukraine im Gassektor zu verbessern und 
wirksamer zu gestalten. Insbesondere sollte der Datenerhebung,  -überprüfung und  -ana -
lyse mehr Aufmerksamkeit geschenkt werden. Die Kommission sollte systematisch genau -
ere und überprüfbare Informationen sammeln, selbst unter ungünstigen Bedingungen. 
Dies ist von entscheidender Bedeutung, um fundierte, faktengestützte Entscheidungen 
zu treffen.
Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Karel PINXTEN, Mitglied des 
Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 8. November 2016 in Luxemburg angenommen.
 Für den Rechnungshof
 Klaus-Heiner LEHNE
 Präsident

46
 Anhang
Geprüfte Programme
Tabelle 1 – Ukraine: Budgethilfeprogramme 2007-2015
Zugewiesen Ausgezahlt
(Millionen Euro)
Sektorbezogene Budgethilfeprogramme1 (Abkürzung, Jahr des Beschlusses) 588 259
Hilfe für die Umsetzung der ukrainischen Energiepolitik (Energie  I, 2007) 87 73
Hilfe für die Umsetzung der ukrainischen Strategie im Bereich der Energieeffizienz und der erneuerbaren 
Energieträger (Energieeffizienz, 2008)70 52
Förderung des bilateralen Handels durch Beseitigung technischer Handelshemmnisse zwischen der Ukraine und 
der EU (Handel, 2008)45 29
Hilfe für die Umsetzung einer Umweltschutzstrategie in der Ukraine (Umwelt, 2009) 35 24
Hilfe für die Umsetzung der ukrainischen Verkehrspolitik (Verkehr, 2009) 65 27
Hilfe für die sektorbezogene Strategie der Ukraine im Bereich Grenzmanagement (Grenzmanagement, 2010) 66 49
Fortlaufende Hilfe für die Umsetzung der ukrainischen Energiepolitik (Energie  II, 2012) 45 5
Sektorspezifisches Förderprogramm – Hilfe für die Regionalpolitik der Ukraine (Regionale Entwicklung, 2013) 55 0
Reform des administrativen Rechtsrahmens und des öffentlichen Diensts der Ukraine (2011) 70 Gestrichen
Budgethilfe für die regionale Entwicklungspolitik der Ukraine (2012) 50 Gestrichen
Staatsentwicklungsvereinbarung2355 250
1 Die ergänzenden Unterstützungsmaßnahmen (technische Hilfe, Prüfungen, Überprüfungen und Evaluierungen von Programmen) sind im 
Betrag enthalten.
2 Von den 355 Millionen Euro für die SBC handelte es sich bei 232 Millionen Euro um neue Finanzmittel, während 123 Millionen Euro aus 
Zuweisungen des Jahresaktionsprogramms 2013 stammten (d. h. aus zwei neuen sektorspezifischen Förderprogrammen zur Beseitigung von 
Handelshemmnissen und zur Umsetzung einer Umweltschutzstrategie in der Ukraine – jeweils 55 Millionen Euro – sowie 13 Millionen Euro 
aus einer Budgeterhöhung, die ursprünglich für den Umweltsektor vorgesehen war).
Quelle:  CRIS, Stand: 31.12.2015.
Tabelle 2 – Ukraine: Überblick über die Makrofinanzhilfe der EU 2007-2015
Jahr des Beschlusses AbkürzungZugewiesen Ausgezahlt
(Millionen Euro)
2002MFA  I1106102010 500
2014 MFA  II 1 000 1 000
2015 MFA  III 1 800 600
Summe 3 410 2 210
Quelle:  GD Wirtschaft und Finanzen, Stand: 31.12.2015,  
http://ec.europa.eu/economy_finance/international/neighbourhood_policy/ukraine_en.htmAnhang
47 Anhang 
Tabelle 3 – Ukraine: geprüfte Projekte für den Zeitraum 2007-2015
Titel (Vertragsjahr)Zugewiesen Ausgezahlt
(Millionen Euro)
Öffentliches Finanzmanagement (PFM)
Partnerschaft zur verstärkten Durchsetzung des Wettbewerbsrechts und der Wettbewerbspolitik in der 
Ukraine (2007)1 0,9
Partnerschaft zur Unterstützung der Hauptkontroll- und Prüfungsbehörde der Ukraine (KRU) bei der 
Umsetzung des neuen Systems für die staatliche interne Finanzkontrolle (2007)1,1 1,1
Harmonisierung der Systeme für den Wettbewerb und die öffentliche Auftragsvergabe in der Ukraine mit 
den EU-Normen (2008)4,4 4,4
Stärkung des Potenzials der Nationalbank der Ukraine über die Angleichung an EU-Normen für das 
Zentralbankwesen (2009)1,1 0,6
Unterstützung des Finanzministeriums der Ukraine in den Bereichen Verwaltung öffentlicher Schulden und 
Haushaltsvoranschläge (2010)1,7 1,5
Ausarbeitung eines Datenblatts für das Partnerschaftsprojekt zur risikobasierten Überwachung von 
Nichtbanken (2011)0,1 0,1
Bereitstellung von IT-Ausrüstung für die Integration des regionalen Netzes des ukrainischen 
Monopolbekämpfungsausschusses zwecks Unterstützung des zum Aktionsplan EU-Ukraine 2006 
gehörenden Projekts zur Harmonisierung der Systeme für den Wettbewerb und die öffentliche 
Auftragsvergabe in der Ukraine mit den EU-Normen (2010)0,2 0,2
Verlängerung des Vertrags  147-509 zur Harmonisierung der Systeme für den Wettbewerb und die 
öffentliche Auftragsvergabe in der Ukraine mit den EU-Normen (2011)1,1 1,1
Ausarbeitung von drei Partnerschaftsprojekten im Bereich des öffentlichen Finanzmanagements in der 
Ukraine (2013)0,1 0,1
Harmonisierung des Systems für die öffentliche Auftragsvergabe in der Ukraine mit den EU-Normen (2013) 4 2,7
Was der Staat kostet: Förderung der öffentlichen Überwachung des Verfahrens für den Staatshaushalt 
(2013)0,3 0,2
Zivilgesellschaft und Medien für transparente Gemeindebudgets (2013) 0,3 0,1
Einrichtung und Umsetzung des Systems Open Budget  (offenes Budget) zur Überwachung der Verwendung 
öffentlicher Mittel (2013)0,3 0,2
Unabhängige Überwachung der Ressourcen- und Finanzströme aus der Entwicklung konventioneller und 
unkonventioneller Kohlenwasserstoffe in der Ukraine im Rahmen der Vereinbarung über die gemeinsame 
Produktion (2013)0,2 0,2
Summe öffentliches Finanzmanagement 15,9 13,4
Korruptionsbekämpfung
Unterstützung für die verantwortungsvolle Verwaltungspraxis: Projekt zur Bekämpfung der Korruption in 
der Ukraine (2006)1,5 1,4
Projekt zur Unterstützung der Justizreformen in der Ukraine (2013) 8,6 2,4
Summe Korruptionsbekämpfung 10,1 3,8
Quelle:  CRIS, Stand: 31.12.2015.Anhang
48 Antworten der Kommission 
und des EAD
Zusammenfassung
III
Die dramatischen Ereignisse in der Ukraine Ende Februar 2014, nämlich die Absetzung des ehemaligen ukrainischen Präsidenten 
Janukowytsch am 28. Februar 2014 und die widerrechtliche Annexion der Krim durch Russland in den Tagen danach, erforder -
ten ein entschlossenes und rasches Handeln, um die Auswirkungen einer schwierigen und unerwarteten Situation so weit wie 
möglich abzufedern.
Obwohl dies der Kommission vor der Ankündigung eines bedeutenden Hilfspakets für die Ukraine im März 2014 nicht ausrei -
chend Zeit für die Erarbeitung einer vorab festgelegten langfristigen Strategie bot, wurde unmittelbar nach diesen Ereignissen 
mit der längerfristigen Planung begonnen, und seitdem haben zahlreiche strategische Diskussionen stattgefunden, in die auch 
internationale Partner einbezogen wurden.
V
Die Kommission ist der Ansicht, dass, obwohl die EU-Hilfe teilweise wirksam war, wichtige Strukturreformen in fast allen in Zif -
fer IV genannten Bereichen durch EU-Programme ausgelöst oder unterstützt wurden.
VI
Die Kommission war gezwungen, die Bedingungen für die Makrofinanzhilfe (MFA) und die Budgethilfe in einem außergewöhnli -
chen politischen, wirtschaftlichen und finanziellen Umfeld in der Ukraine auszuhandeln und deren Erfüllung zu bewerten.
Die meisten Budgethilfeprogramme umfassen eine feste Tranche, die nach Erfüllung der für Budgethilfemaßnahmen geltenden 
allgemeinen Bedingungen zu Beginn des Programms auszuzahlen ist.
VII
Die Zusammenarbeit mit der Ukraine im Energiesektor erfolgte in den letzten zehn Jahren auf der Grundlage der gemeinsamen 
Absichtserklärung (Memorandum of Understanding) von 2005 über die Zusammenarbeit im Bereich Energie und konzentrierte 
sich darauf, die Gasversorgung Europas über das ukrainische Pipelinesystem sowie die Durchführung weitreichender Refor -
men im Energiesektor sicherzustellen. Dies war auch das Hauptziel der Gemeinsamen Erklärung über die Modernisierung des 
Gastransitsystems der Ukraine vom März 2009. Die Gaskrise im Jahr 2009 machte erneut deutlich, wie wichtig und aktuell diese 
Initiative ist, wenngleich ihre Umsetzung durch die komplizierte politische Lage im Land und die anhaltenden geopolitischen 
Spannungen erschwert wurde.
Die bisher erzielten Fortschritte ermöglichten es der EIB und der EBWE, im Dezember 2014 ein erstes Paket von Darlehen für 
die Modernisierung des Gastransitsystems zu genehmigen. Bis 2014 wurden die Bemühungen um die Verbesserung der Ver -
waltungspraxis im ukrainischen Gassektor und um die Sicherstellung der Versorgung insgesamt durch die Abhängigkeit der 
Ukraine von russischen Gaslieferungen beeinträchtigt. Die bedeutenden Fortschritte, die seitdem bei der Reformierung des 
Gasmarktes in der Ukraine erzielt wurden, werden allgemein anerkannt.
Seit März 2015 wird ein umfassender Plan für die Reform des Gassektors umgesetzt. Zusätzlich zu dem neuen Gasgesetz 
beschloss die Regierung im Juli 2016 einen Plan für die Entbündelung von Naftogaz vom Übertragungsnetzbetreiber, der bis 
2017 umgesetzt werden soll.
Gemeinsam mit dem Sekretariat der Energiegemeinschaft und anderen Partnern wird die Kommission weiterhin nachdrücklich 
auf die Vollendung der Reformen des Gassektors hinwirken, damit die Transparenz verbessert und die Wettbewerbsbedingun -
gen umfassend gewährleistet werden können, einschließlich des Zugangs für neue Marktteilnehmer und der Stärkung einer 
sicheren Gasversorgung sowie der Zuverlässigkeit des ukrainischen Transitsystems.
Antworten der Kommission und des EAD 49
Einleitung
04
Seit Mitte 2015 zeichnet sich in der Ukraine eine wirtschaftliche Stabilisierung ab, der eine besonders schwere Rezession voraus -
gegangen war, welche ihre Ursache hauptsächlich in dem Vertrauensverlust und der Beschädigung der Produktionskapazität in 
Verbindung mit dem bewaffneten Konflikt in der Ostukraine hatte. Die Stabilisierung war das Ergebnis einer Reihe von Fakto -
ren, wie wirkungsvolle makroökonomische Maßnahmen zur Überwindung seit Langem bestehender Ungleichgewichte sowie 
die umfangreiche finanzielle und technische Unterstützung im internationalen Rahmen, die für die Eindämmung der Vertrau -
enskrise ausschlaggebend war.
Nach einem Rückgang um 6,6 % im Jahr 2014 und um 9,9 % im Jahr 2015 wird für 2016 im Zuge des schrittweise wachsenden 
Vertrauens von Verbrauchern und Investoren mit einer Rückkehr zum Wachstum gerechnet (das mit 1 % bis 2 % prognostiziert 
wird). Das BIP stieg im ersten Quartal 2016 real um 0,1 % und im zweiten Quartal um 1,3 %.
08
Aufgrund der Lage in der Ukraine erfolgt die Unterstützung über das ENI seit 2014 tatsächlich in Form von jährlichen „Sonder -
maßnahmen“. Inzwischen wurde mit den Vorbereitungen für eine Rückkehr zur normalen mehrjährigen Programmplanung in 
Form eines einheitlichen Unterstützungsrahmens ab 2018 begonnen.
13
Die Kommission teilt die Ansicht, dass der Reformwille der ukrainischen Behörden seit 2014 deutlich zugenommen hat. Vor 
allem setzt sich die derzeitige ukrainische Regierung engagiert für die Reform der öffentlichen Verwaltung ein.
Die Kommission baut auf diesem Reformschwung auf und stimuliert ihn. Derzeit wird an einem großen Hilfsprogramm der EU 
in diesem Bereich gearbeitet, mit dem der Reformwille gefördert und erhalten werden soll. Das dritte MFA-Programm enthält 
ebenfalls wichtige Verpflichtungen für die Reformierung der öffentlichen Verwaltung, die sowohl die Gesetzgebung als auch 
die Umsetzung betreffen.
15
Die MFA überschneidet sich nicht mit den IWF-Bedingungen, sondern ergänzt sie. Die MFA kann nur ausgezahlt werden, wenn 
das ergänzende IWF-Programm planmäßig umgesetzt wird und die IWF-Überprüfungen auch künftig abgeschlossen werden. 
Dies bedeutet, dass der Begünstigte auch künftig die Bedingungen des IWF erfüllen muss, damit er in den Genuss der MFA-Aus -
zahlungen kommen kann.
Kasten 1 – Einleitung der Kampagne der ukrainischen Behörden gegen die Oligarchie
Nach Ansicht der Kommission werden Rolle und Bedeutung der Agentur zur Modernisierung deutlich dargestellt, und es 
bestand keine Verwechslungsgefahr mit den offiziellen Hilfen der EU für die Ukraine.
17
Die dramatischen Ereignisse in der Ukraine Ende Februar 2014, nämlich die Absetzung des ehemaligen ukrainischen Präsidenten 
Janukowytsch am 28. Februar 2014 und die widerrechtliche Annexion der Krim durch Russland in den Tagen danach, erforder -
ten ein entschlossenes und rasches Handeln, um die Auswirkungen einer schwierigen und unerwarteten Situation so weit wie 
möglich abzufedern.
Antworten der Kommission und des EAD 50
Obwohl dies der Kommission vor der Ankündigung eines bedeutenden Hilfspakets für die Ukraine im März 2014 nicht ausrei -
chend Zeit für die Erarbeitung einer vorab festgelegten langfristigen Strategie bot, wurde unmittelbar nach diesen Ereignissen 
mit der längerfristigen Planung begonnen, und seitdem haben zahlreiche strategische Diskussionen stattgefunden, in die auch 
internationale Partner einbezogen wurden.
Zudem wurden im Anschluss an die Ankündigung des Hilfspakets, das von erheblicher politischer Bedeutung war, mit großer 
Gründlichkeit spezifische Hilfsprogramme der EU erarbeitet und dabei die finanziellen Risiken sowie die Aktivitäten anderer 
Geldgeber berücksichtigt und dokumentiert.
18
Mit dem Finanzpaket von März 2014 sollte ein deutliches Signal der politischen Unterstützung ausgesandt werden; gleichzeitig 
ging es darum, kurzfristige Investitionen im Haushalts- und Finanzbereich sowie längerfristige Investitionen und beratende 
Unterstützungsmaßnahmen zu mobilisieren. Folglich war es auf kurz- sowie auf mittel- bis langfristige Erfordernisse ausgerich -
tet, wobei im Fall der langfristigen Erfordernisse der anhaltende Reformwille der ukrainischen Behörden tatsächlich unerlässlich 
ist.
Dabei ist anzumerken, dass lediglich 1,61 Mrd. EUR der MFA Bestandteil des Finanzpakets vom März 2014 waren (Gesamtvolu -
men von MFA I und MFA II). Der Vorschlag für eine dritte MFA-Maßnahme für die Ukraine (im Umfang von 1,8 Mrd. EUR) wurde 
von der Kommission im Januar 2015 angenommen; dabei handelt es sich folglich um eine zusätzlich zum Paket von März 2014 
eingeleitete Maßnahme, der eine umfassende Bewertung der bis zu diesem Zeitpunkt gewährten Hilfe sowie ihrer Auswir -
kungen auf die wirtschaftliche und finanzielle Stabilität der Ukraine seit Beginn der Krise zugrunde liegt und bei der die sich 
verschlechternde Finanzlage in der Ukraine Anfang 2015 berücksichtigt wurde.
20
Ab 2018 ist die Rückkehr zur mehrjährigen Programmplanung in Form eines einheitlichen Unterstützungsrahmens vorgesehen. 
Die Vorbereitungen haben bereits begonnen.
21
Wenngleich möglicherweise einige anfängliche Koordinierungsschwierigkeiten auftraten, sind die Tätigkeiten der EU-Delega -
tion in Kiew, der Unterstützungsgruppe der Kommission für die Ukraine und der beratenden Mission der Europäischen Union 
nunmehr gut aufeinander abgestimmt und ergänzen sich in vollem Umfang. Ein Beleg dafür ist beispielsweise die gemeinsame 
Erarbeitung eines neuen Programms zur Unterstützung der Korruptionsbekämpfung, das in diesem Jahr (Juni  2016) angenom -
men wurde.
22
Diese Initiative wurde nicht weiterverfolgt. Die Kommission unterstützt die Ukraine ferner bei der Bekämpfung von Korruption 
und Betrug durch andere Initiativen, indem sie z. B. im Rahmen des in der Antwort zu Ziffer 21 genannten neuen Programms zur 
Unterstützung der Korruptionsbekämpfung die neuen Korruptionsbekämpfungsstellen der Ukraine unterstützt und indem sie 
Hilfe bei der Justizreform leistet.
24
Die Koordinierung der Geldgeber durch die jeweilige ukrainische Regierung ließ während fast des gesamten Prüfungszeitraums 
in der Tat zu wünschen übrig. Die derzeitige ukrainische Regierung leitet jedoch Schritte ein, um diese Situation anzugehen und 
zu verbessern, wobei sich erste positive Wirkungen abzeichnen.
Antworten der Kommission und des EAD 51
25
Die Kommission hat sich von Anfang an mit dem von mehreren Gebern finanzierten Fonds der EBWE abgestimmt und inzwi -
schen beschlossen (Juli 2016), einen Beitrag zu dem Fonds zu leisten.
Bemerkungen
34
Die EU hat 2012 und 2013 die Erarbeitung einer Strategie im Bereich des öffentlichen Finanzmanagements tatsächlich sehr aktiv 
unterstützt, sodass vor dem Gipfeltreffen in Vilnius ein Dokument von guter Qualität angenommen werden konnte. Derzeit 
wird – erneut mit Unterstützung von SIGMA-Sachverständigen der EU und der OECD – an der Aktualisierung und Verbesserung 
der Strategie im Bereich des öffentlichen Finanzmanagements gearbeitet.
38
Bedingungen in Bezug auf das öffentliche Finanzmanagement und die Korruptionsbekämpfung standen im Mittelpunkt einer 
Reihe von Unterstützungsprogrammen der EU, wie z. B. der Staatsentwicklungsvereinbarung (State Building Contract). Die Kom -
mission wird das Verfahren und die Kriterien zur Bewertung von Fortschritten im Bereich des öffentlichen Finanzmanagements 
weiter verbessern.
40
Die Kommission vertritt den Standpunkt, dass sie ihren Ermessensspielraum angesichts der außergewöhnlichen politischen und 
finanziellen Bedingungen in der Ukraine angemessen genutzt hat.
Kasten 2 – Flexibilität bei der Festlegung der MFA-Bedingungen und bei der 
Beurteilung ihrer Erfüllung
Die Verhandlungen über die Absichtserklärung für die MFA I wurden hauptsächlich zwischen 2010 und 2012 mit einer weit weni -
ger reformorientierten ukrainischen Regierung geführt; die Ratifizierung durch das ukrainische Parlament erfolgte erst 2014. 
Trotz schwieriger Verhandlungen gelang es der Kommission, einige allgemeine Bedingungen für den Bereich des öffentlichen 
Finanzmanagements in diese Absichtserklärung aufzunehmen.
Durch die Aufnahme von mehreren Vorgaben in eine Bedingung wird es möglich, ein übergeordnetes Ziel in einem speziellen 
Reformbereich zu formulieren und damit eine strategische Ausrichtung vorzugeben, während hinsichtlich der erwarteten Poli -
tikmaßnahmen gleichzeitig klare und spezifische Kriterien vorgesehen sind.
Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 41 und 42
Die Kommission ist der Ansicht, dass der Anteil der vorab bereitgestellten ersten Tranche der sektorbezogenen Budgethilfe die 
in den Leitlinien für die Budgethilfe empfohlenen Obergrenzen nicht überstieg und durch die Lage in der Ukraine gerechtfertigt 
war.
43
Nach Meinung der Kommission stand die Ukraine 2014 vor dem finanziellen und letztlich dem politischen Kollaps. Gemeinsam 
mit dem IWF und anderen internationalen Gebern reagierte die EU rasch auf die Finanzkrise der Ukraine, insbesondere 2014 und 
im ersten Halbjahr 2015. In Anbetracht der Schwere der Wirtschaftskrise in der Ukraine und der Größe des Landes (die Ukraine 
ist der bei weitem größte östliche Nachbar der EU) war es notwendig, Makrofinanzhilfe in beträchtlicher Höhe bereitzustellen.
Antworten der Kommission und des EAD 52
46
Die Auszahlung von Budgethilfen erfolgt seit 2010 tatsächlich auf der Grundlage einer umfassenden Beurteilung des öffentli -
chen Finanzmanagements, bei der alle einschlägigen Analysen, einschließlich Bewertungen der Rechenschaftspflicht bei den 
öffentlichen Ausgaben und Finanzen (PEFA), berücksichtigt werden.
48
Nach Ansicht der Kommission stellte die 2014 durchgeführte Evaluierung der Budgethilfemaßnahmen in der Ukraine eine 
umfassende und vergleichende Übersicht und Bewertung dar.
51
Die Kommission ist sich dieses Problems bewusst, auf das auch in der Evaluierung der Budgethilfe verwiesen wurde, und sie 
berät das Finanzministerium bei der Suche nach besseren Möglichkeiten für die Kanalisierung von EU-Mitteln.
52
Nach Auffassung der Kommission bedeutet die Beurteilung „weitgehend erfüllt“, dass das Reformziel der fraglichen Bedingung 
soweit erfüllt wurde, dass eine Verzögerung der MFA-Auszahlung nicht gerechtfertigt gewesen wäre, auch wenn nicht jeder 
Aspekt der MFA-Bedingung umgesetzt wurde.
Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 67 bis 69
Die Kommission verfolgte während des gesamten Prüfungszeitraums eine kohärente Strategie im Hinblick auf das ukrainische 
Gastransitsystem und die damit zusammenhängende Notwendigkeit grundlegender Reformen im Gassektor.
Die Anstrengungen der Kommission wurden von den Mitgliedstaaten im Wesentlichen unterstützt. Die Kommission räumt 
jedoch ein, dass sich die Prioritäten einiger Mitgliedstaaten hinsichtlich der Zusammenarbeit im Gassektor nicht immer mit 
denen der Kommission deckten.
Nach den Krisen der Jahre 2006 und 2009 führte die Kommission interne Risikobewertungen durch und bemühte sich in einer 
Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen ({KOM(2009) 363} SEK(2009) 977), die aus der Unterbrechung der Gasversorgung 
gezogenen Lehren zu bewerten.
Nach Ansicht der Kommission waren die Unterbrechungen des Gastransits in den Jahren 2006 und 2009 ein direktes Ergebnis 
einer Handelsstreitigkeit zwischen Gazprom und Naftogaz, die durch die politischen Spannungen zwischen der Ukraine und 
Russland beeinflusst und verschärft wurde.
Die Kommission musste auf den sensiblen Charakter der entsprechenden Informationen Rücksicht nehmen und ist der Mei -
nung, dass sie sich unter den gegebenen Umständen nicht deutlicher äußern konnte.
70
Die Kommission räumt ein, dass die Hilfsprogramme für den Gassektor in einigen Fällen nicht optimal gestaltet waren, verweist 
aber auf die schwache Verwaltungskapazität der betroffenen ukrainischen Ministerien, die sich auf die Formulierung von Hilfs -
programmen auswirkte.
Antworten der Kommission und des EAD 53
71
Die Kommission ist der Ansicht, dass der Zugang zu Daten im Verlauf des Prüfungszeitraums kontinuierlich verbessert wurde. 
Dank der Zusammenarbeit zwischen den ukrainischen Behörden, der Kommission und ENTSO (Gas) (dem Europäischen Verbund 
der Erdgasfernleitungsnetzbetreiber) sind einschlägige Daten über Gastransitströme sowie Marktinformationen, die den ukrai -
nischen Gassektor betreffen, seit 2015 nunmehr öffentlich zugänglich.
73
Nach Meinung der Kommission wurden diese Fortschritte bereits 2014 erzielt; dazu zählt beispielsweise der Entwurf des neuen 
Gasgesetzes durch die Regierung, der die Genehmigung der ersten Darlehen für die Modernisierung des Gastransitsystems 
durch EIB/EBWE im Dezember 2014 ermöglichte.
c)
Die von der Kommission unternommenen Anstrengungen zur Unterstützung der Ukraine bei der Modernisierung des Gastran -
sitsystems bewirkten erst gegen Ende des Jahres 2014 Entscheidungen über umfangreiche konkrete Investitionen, und zwar 
vor allem deshalb, weil die in der Gemeinsamen Erklärung von 2009 vereinbarten Schlüsselreformen von früheren Regierungen 
nicht durchgeführt wurden.
d)
i) Nach Auffassung der Kommission und des EAD war die sichere Gasversorgung der EU über die Ukraine auch durch externe 
Akteure (Russland) gefährdet.  
Schlussfolgerungen und Empfehlungen
74
Die Kommission und der EAD vertreten den Standpunkt, dass die EU-Hilfe einen wesentlichen Beitrag zur Förderung der politi -
schen Assoziierung und der wirtschaftlichen Integration der Ukraine in die EU geleistet hat. Seit Beginn der Krise im Jahr 2014 
trägt die EU-Hilfe maßgeblich zur Stabilisierung der Lage in der Ukraine und zur Durchführung wichtiger Strukturreformen in 
einer Vielzahl unterschiedlicher Bereiche und Sektoren bei.
76
Nach Ansicht der Kommission haben die Korruptionsbekämpfung und das öffentliche Finanzmanagement im Dialog zwischen 
der EU und der Ukraine einen hohen Stellenwert. Ausgehend davon wurde in den letzten Jahren eine Reihe wichtiger Reformen 
eingeleitet, bei denen bedeutende Ergebnisse zu verzeichnen sind.
Empfehlung 1 – Das öffentliche Finanzmanagement im Dialog mit der Ukraine stärker 
betonen
Die Kommission und der EAD stimmen der Empfehlung zu.
Derzeit wird als Sondermaßnahme für das Jahr 2017 die Durchführung eines spezifischen Programms zur Unterstützung des 
öffentlichen Finanzmanagements geprüft. Fragen des öffentlichen Finanzmanagements bilden bereits jetzt Schlüsselelemente 
aller laufenden Budgethilfeprogramme, und mit Unterstützung von SIGMA-Sachverständigen der EU und der OECD wird an 
einer Aktualisierung der Strategie im Bereich des öffentlichen Finanzmanagements gearbeitet.
Antworten der Kommission und des EAD 54
77
Die Kommission war der Meinung, dass die kritische Lage in der Ukraine in den Jahren 2014 und 2015 eine rasche Mobilisierung 
und Auszahlung der Hilfen erforderte. Sämtliche Budgethilfezahlungen erfolgten nach einer gründlichen Bewertung, um sicher -
zustellen, dass die allgemeinen Bedingungen für die Budgethilfe erfüllt waren.
Die meisten Budgethilfeprogramme umfassen eine feste Tranche, die nach Erfüllung der für Budgethilfemaßnahmen geltenden 
allgemeinen Bedingungen zu Beginn des Programms auszuzahlen ist.
Empfehlung 2 – Verbesserung der Gestaltung der Finanzhilfebedingungen und der 
Auszahlungen der Finanzhilfe
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu.
a)
Die Kommission hat bereits begonnen, politische Ziele präziser und gezielter festzulegen, wie an der Entwicklung der Absichts -
erklärungen mit der Ukraine – insbesondere von der MFA II zur MFA III – zu erkennen ist. Die Kommission wird sich künftig um 
mehr Klarheit und Genauigkeit bemühen.
Die MFA-Bedingungen sind jedoch stets ein Ergebnis der Verhandlungen mit dem begünstigten Land. Vor allem wenn diese 
Verhandlungen in einem außergewöhnlichen geopolitischen und finanziellen Kontext geführt werden, muss die Kommission 
gegebenenfalls auch künftig zwischen Dringlichkeitsüberlegungen und dem längeren Zeitrahmen der Hilfe einerseits und Klar -
heit und Genauigkeit andererseits abwägen.
c)
Wie schon in der Vergangenheit wird sich die Kommission auch künftig bei allen ihren MFA-Programmen eng mit dem IWF und 
anderen Gebern abstimmen.
d)
Die Kommission wird auch in Zukunft ein angemessenes Gleichgewicht zwischen Hebelwirkung und rascher Auszahlung 
anstreben. Aufgrund der außergewöhnlichen geopolitischen und finanziellen Rahmenbedingungen in der Ukraine war es 2014 
gelegentlich gerechtfertigt, zugunsten einer raschen Auszahlung zu entscheiden. Seit Beginn der Stabilisierung der ukraini -
schen Wirtschaft Ende 2015 fordert die Kommission die Erfüllung der MFA-Bedingungen konsequenter ein. Unterstrichen wird 
dies durch die Tatsache, dass die zweite Tranche der MFA III seit Oktober 2015 zurückgehalten wird, weil die entsprechenden 
Bedingungen noch nicht vollständig erfüllt sind.
Die Kommission wird die Erfüllung weiter engmaschig überwachen, um die Hebelwirkung ihrer Hilfe bestmöglich zu nutzen. 
Gleichzeitig kann nicht ausgeschlossen werden, dass MFA-Tranchen künftig bei einer insgesamt guten Erfüllungsbilanz gegebe -
nenfalls auch dann ausgezahlt werden, wenn eine geringe Zahl von Bedingungen nicht erfüllt wurde.
78
Nach Ansicht der Kommission stellte die im Jahr 2014 durchgeführte Evaluierung der Budgethilfemaßnahmen in der Ukraine 
eine umfassende und vergleichende Bewertung dar.
Antworten der Kommission und des EAD 55
Empfehlung 3 – Bessere Überwachung der Art und Weise, wie die EU-Hilfe umgesetzt 
wird
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu.
Die Kommission wird weiter an der Verbesserung der Überwachung der Art und Weise, in der die EU-Hilfe umgesetzt wird, 
arbeiten und alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel nutzen, damit bei den Reformen schneller Fortschritte erzielt werden.
79
Nach Auffassung der Kommission bedeutet die Beurteilung „weitgehend erfüllt“, dass das Reformziel der fraglichen Bedingung 
soweit erfüllt wurde, dass eine Verzögerung der MFA-Auszahlung nicht gerechtfertigt gewesen wäre, auch wenn nicht jeder 
einzelne Aspekt der MFA-Bedingung umgesetzt wurde.
Empfehlung 4 – Die wirksame Umsetzung und Nachhaltigkeit der Reformen stärker 
betonen
Die Kommission und der EAD stimmen der Empfehlung zu.
Bei der Beurteilung der Auszahlungsbedingungen für die MFA wird sich die Kommission auf die Kategorien „erfüllt“, „weitge -
hend erfüllt“ und „nicht erfüllt“ beschränken.
80
Die Zusammenarbeit mit der Ukraine im Energiesektor konzentrierte sich in den letzten zehn Jahren darauf, die Versorgung 
Europas mit Gas (und Öl) über das ukrainische Pipelinesystem sicherzustellen. Die Bemühungen um die Verbesserung der Ver -
waltungspraxis im ukrainischen Gassektor und der Sicherstellung der Versorgung insgesamt wurden durch die politische Lage 
und die Abhängigkeit der Ukraine von russischen Energielieferungen beeinträchtigt. Der im Rahmen der Absichtserklärung von 
2005 auf hoher Ebene geführte Energiedialog stellte diesbezüglich ein wichtiges und nützliches Forum dar.
81
Die Kommission verfolgte während dieses Zeitraums eine kohärente Strategie im Hinblick auf das ukrainische Gastransitsystem 
und die Notwendigkeit grundlegender Reformen im Gassektor. Dies wurde auch vom Rat in einer Reihe von Schlussfolgerungen 
zu dieser Thematik anerkannt. Obwohl die Mitgliedstaaten die Anstrengungen der Kommission im Wesentlichen unterstützten, 
standen die Prioritäten einiger Mitgliedstaaten hinsichtlich der Zusammenarbeit im Gassektor nicht immer mit denen der Kom -
mission im Einklang.
82
Die Kommission ist der Ansicht, dass sowohl die Budgethilfeprogramme als auch damit in Verbindung stehende Projekte der 
technischen Hilfe trotz einiger Mängel und häufig ungünstiger politischer Bedingungen gewisse  Fortschritte bei den unver -
zichtbaren Reformen im Gassektor sowie in Bezug auf die Versorgungssicherheit ermöglichten. Siehe auch Antwort der Kom -
mission zu Ziffer 70.
83
Nach Meinung der Kommission ging die Entwicklung des Energiedialogs mit einer schrittweisen Verbesserung der Kommunika -
tion und des Datenzugangs einher (siehe auch Antwort der Kommission zu Ziffer 71). Die Kommission thematisierte im Rahmen 
des regelmäßigen Energiedialogs die wichtigsten Probleme im Gassektor, auch wenn bei der gemeinsamen Berichterstattung 
nicht immer vollständige Hintergrundinformationen vorgelegt wurden.
Antworten der Kommission und des EAD 56
Empfehlung 5 – Einleitung von Schritten, um die EU-Hilfe für die Ukraine im Gassektor 
wirksamer zu gestalten
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu und hat bereits mit ihrer Umsetzung begonnen.
Es wurden bereits wichtige Schritte eingeleitet, um die EU-Hilfe wirksamer zu gestalten; so wurde u. a. in der Unterstützungs -
gruppe für die Ukraine ein Team von Energiesachverständigen gebildet, und die Koordinierung der Hilfe mit dem Sekretariat 
der Energiegemeinschaft sowie mit anderen Interessenträgern (Gebern, ENTSO (Gas) usw.) wurde verbessert und vertieft.
Die Kommission ist dabei, ihre Absichtserklärung zur Zusammenarbeit mit der Ukraine im Bereich Energie auszubauen, und 
beabsichtigt, bis Ende 2016 eine strategische Energiepartnerschaft mit dem Ziel abzuschließen, ihren Energiedialog mit der 
Ukraine weiter zu intensivieren und die Wirksamkeit der Zusammenarbeit im Energiesektor zu verbessern.
Die Kommission bemüht sich weiterhin um eine Vermittlung im laufenden Gasstreit zwischen Russland und der Ukraine und 
überwacht dazu auch sorgfältig die Gastransitströme. Im Rahmen des Assoziierungsabkommens mit der Ukraine wurde ein 
Frühwarnsystem eingerichtet.
Es sind weitere Maßnahmen geplant, um die Qualität der zur Ukraine erhobenen statistischen Daten zu verbessern, insbeson -
dere im Rahmen der statistischen Komponente des Projekts „EU4Energy“, das gemeinsam mit der Internationalen Energie-Agen -
tur und der Energiegemeinschaft im Juni  2016 ins Leben gerufen wurde.
Kostenlose Veröﬀentlichungen:
  Einzelexemplar:  
über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  mehrere Exemplare/Poster/Karten:  
bei den Vertretungen der Europäischen Union (http://ec.europa.eu/represent_de.htm),  
bei den Delegationen in Ländern außerhalb der Europäischen Union  
(http://eeas.europa.eu/delegations/index_de.htm),  
über den Dienst Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_de.htm)  
oder unter der gebührenfreien Rufnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (*).
(*)  Sie erhalten die bereitgestellten Informationen kostenlos, und in den meisten Fällen entstehen auch keine  
Gesprächsgebühren (außer bei bestimmten Telefonanbietern sowie für Gespräche aus Telefonzellen oder Hotels).
Kostenp/f_lichtige Veröﬀentlichungen: über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WO ERHALTE ICH EU-VERÖFFENTLICHUNGEN?
Verfahrensschritt Datum
Annahme des Prüfungsplans/Prüfungsbeginn 7.10. 2014
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (oder eine andere 
geprüfte Stelle)20.7.2016
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens 8.11.2016
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (oder einer anderen geprüften 
Stelle) in allen Sprachen24.11.2016
In diesem Bericht untersucht der Hof, ob die Hilfe der 
Kommission und des Europäischen Auswärtigen Dienstes 
zur Unterst ützung der Ukraine bei ihrer Umwandlung in 
einen verantwortungsvoll gef ührten Staat in den 
Bereichen öffentliches Finanzmanagement und 
Korruptionsbekämpfung sowie im Gassektor im 
Zeitraum  2007-2015 wirksam war.
Insgesamt war die EU-Hilfe f ür die Ukraine in diesen drei 
Bereichen teilweise wirksam. Bis 2014 hatte sie begrenzte 
Auswirkungen. Trotz des neuen Schwungs f ür Reformen 
seit 2014 sind die Ergebnisse bislang unbeständig. In 
diesem Bericht werden f ünf Empfehlungen zur 
Verbesserung der EU-Hilfe ausgesprochen.
EUROPÄISCHER
RECHNUNGSHOF