Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für einen Beschluß des Rates über ein Aktionsprogramm der Gemeinschaft zur Förderung der Integration von Flüchtlingen"

(1999/C 368/08)

Der Rat beschloß am 5. Juli 1999 gemäß Artikel 262 des EU-Vertrags, den Wirtschafts- und Sozialausschuß um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft nahm ihre Stellungnahme am 30. September 1999 an. Berichterstatterin war Gräfin zu Eulenburg.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 367. Plenartagung am 20. und 21. Oktober 1999 (Sitzung vom 20. Oktober) mit 107 gegen 1 Stimme bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Allgemeine Bemerkungen

Gegenstand dieser Stellungnahme ist ein Aktionsprogramm der Gemeinschaft zur Förderung der Integration von anerkannten Flüchtlingen "und - je nach Mitgliedstaat - Personen (...), die eine andere Form von Schutz genießen, so daß deren gesellschaftliche Integration in den Mitgliedstaaten angestrebt werden kann" (s. S. 3 des Vorschlags). Auf Aufforderung des Europäischen Parlaments wurde im Dezember 1998 ein entsprechender Vorschlag für einen Beschluß des Rates von der Europäischen Kommission vorgelegt.

Der WSA begrüßt außerordentlich, daß die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, nach Aufforderung durch das Europäische Parlament, den Vorschlag für einen Beschluß des Rates über ein Aktionsprogramm der Gemeinschaft zur Förderung der Integration von Flüchtlingen vorgelegt hat. Der WSA unterstützt sowohl die Begründung wie den Vorschlag selbst und erkennt in der Einrichtung des Aktionsprogrammes ein notwendiges Instrument, die guten Ergebnisse der Pilotaktionen für die Zukunft zu sichern und fortzuschreiben und damit in kohärenter Weise auf die Herausforderungen zu reagieren, die sich der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten mit Blick auf die Integration von Flüchtlingen stellen. Der WSA betont vor diesem Hintergrund die Wichtigkeit, das Aktionsprogramm auch zeitlich in engem Anschluß an die Pilotaktionen zu gestalten und für seine schnellstmögliche Implementierung Sorge zu tragen. Die 18-monatige Programmdauer ist auch aus Sicht des WSA zwingend erforderlich.

Vor dem Hintergrund dieser insgesamt positiven Stellungnahme macht der WSA nur wenige Vorschläge zur Veränderung des aktuellen Dokumentes, die im folgenden dargestellt und begründet werden.

1.1. Förderungspolitischer Kontext des geplanten Aktionsprogramms

1.1.1. Die Integration von Flüchtlingen, die in den Mitgliedstaaten Zuflucht und Schutz gefunden haben, hat innerhalb der Europäischen Union in den vergangenen Jahren an Bedeutung zugenommen. Auf Ersuchen des Europäischen Parlaments wurden 1997 und 1998 unter Haushaltslinie B3-4113 eine Reihe von Pilotaktionen zur Förderung der Integration von Flüchtlingen finanziert. Das hier zur Diskussion stehende Aktionsprogramm wurde auf der Grundlage der Erfahrungen aus diesen Pilotaktionen von der Kommission im Dezember 1998 verabschiedet.

1.1.2. Am 13. Januar 1999 präsentierte die Kommission außerdem einen ergänzenden Vorschlag über eine Gemeinsame Maßnahme betreffend Maßnahmen zur konkreten Unterstützung der freiwilligen Rückführung und der Aufnahme von Flüchtlingen, Vertriebenen und Asylbewerbern (KOM(1998) 733 endg.), der sich auf die unter den Haushaltslinien B5-803 und B7-6008 während desselben Zeitraums durchgeführten Arbeiten stützt.

1.1.3. Für 1999 hat die Haushaltsbehörde der Europäischen Union in die Haushaltslinie B3-4113 Mittel in Höhe von 5 Millionen Euro für vorbereitende Maßnahmen zur Integration von Flüchtlingen eingestellt. Zweck der im Rahmen dieser Maßnahmen unterstützten Aktionen ist die Vorbereitung auf die in dem Aktionsprogramm enthaltenen Vorschläge sowie die Prüfung der Durchführbarkeit dieser Vorschläge.

1.1.4. Wenn der Vorschlag für das Aktionsprogramm vom Rat im Laufe des Jahres 1999 genehmigt wird, so ist davon auszugehen, daß das Programm im Jahr 2000 operationell sein wird.

1.1.5. Das Aktionsprogramm soll die Rechtsgrundlage für die Weiterführung der Arbeit schaffen und einen reibungslosen Übergang in Gemeinschaftsaktionen zur Förderung der sozialen Integration sicherstellen, denn mittelfristig ist eine Überführung der Maßnahmen zugunsten von Flüchtlingen in den Rahmen der Gemeinschaftsaktionen zur Förderung der sozialen Integration (gemäß Artikel 137 des EG-Vertrages in der im Vertrag von Amsterdam geänderten Fassung) vorgesehen. (s. S. 4 des Vorschlags)

1.1.6. Dem vorgeschlagenen Aktionsprogramm kommt demnach die Rolle zu, einen reibungslosen Übergang zwischen den vorbereitenden Maßnahmen des Haushaltsjahres 1999 und den geplanten Gemeinschaftsaktionen zur Förderung der sozialen Integration zu schaffen und den durch die bereits bestehenden mehrjährigen Projekte geschaffenen Mehrwert zu erhalten.

1.1.7. Eine Verabschiedung des Beschlusses war bereits im ersten Halbjahr 1999 vorgesehen, konnte jedoch unter der deutschen Ratspräsidentschaft nicht realisiert werden.

1.2. Einschätzung des förderungspolitischen Kontexts des geplanten Aktionsprogramms

1.2.1. In seinem förderungspolitischen Kontext betrachtet, ist die Verabschiedung des vorliegenden Beschlusses durch den Rat der Europäischen Union in mehrfacher Hinsicht zu begrüßen:

- die im Rahmen der Haushaltslinie B3-4113 in den Jahren 1998 und 1999 durchgeführten bzw. noch in der Durchführung befindlichen Pilotmaßnahmen haben in allen Mitgliedstaaten Strukturen zur Integration von Flüchtlingen entwickelt und verbessert

- europaweite, öffentlichkeitswirksame Kampagnen wurden durchgeführt, Netzwerke zur Integration wurden aufgebaut, Nichtregierungsorganisationen hatten die Möglichkeit, ihre Kooperation zugunsten von Flüchtlingen systematisch und zielorientiert zu vertiefen(1)

- die Kontinuität der Förderung sollte im Hinblick auf die Nachhaltigkeit dieser Projektansätze und Projektergebnisse gewährleistet werden.

1.2.2. Diskontinuität in diesem wichtigen Arbeitsfeld könnte dazu führen, daß die positiven Ansätze der durch die Europäische Union geförderten Projekte verlorengehen und daß in vielen Mitgliedstaaten aufgrund mangelnder nationaler Förderprogramme keine Ressourcen für eine Fortführung dieser Aktivitäten existieren und auch nicht vorgesehen werden.

1.2.3. Aus diesen Gründen ist unseres Erachtens eine Fortführung der EU-Förderung notwendig. Das Aktionsprogramm sollte daher so schnell wie möglich verabschiedet werden, damit ein nahtloser Übergang von den vorbereitenden Maßnahmen zum Aktionsprogramm erfolgen kann.

1.3. Integrationspolitischer Kontext des geplanten Aktionsprogramms

1.3.1. Der Vorschlag für einen Beschluß des Rates über ein Aktionsprogramm der Gemeinschaft zur Förderung der Integration von Flüchtlingen spricht sich für "ein umfassendes Konzept für die Flüchtlings-, Vertriebenen- und Asylbewerberproblematik" (S. 2) aus. Das Europäische Parlament forderte die Kommission zur Erarbeitung eines solchen Konzeptes auf der Grundlage der bereits bestehenden Maßnahmen auf. Dies liegt jetzt in zwei sich ergänzenden Vorschlägen vor:

- dem Vorschlag für eine Gemeinsame Maßnahme betreffend Maßnahmen zur konkreten Unterstützung der Aufnahme und der freiwilligen Rückkehr von Flüchtlingen, Vertriebenen und Asylbewerbern (auf der Grundlage von Artikel K.3 EU-Vertrag) (KOM(1998) 733 endg.)

- und dem hier zur Diskussion stehenden Vorschlag für einen Beschluß des Rates über ein Aktionsprogramm der Gemeinschaft zur Förderung der Integration von Flüchtlingen (auf der Grundlage von Artikel 235 EG-Vertrag) (KOM(1998) 731 endg.).

1.3.2. Zielgruppe der im Aktionsprogramm vorgeschlagenen Maßnahmen sind in erster Linie "anerkannte Flüchtlinge und - je nach Mitgliedstaat - Personen (...), die eine andere Form von Schutz genießen, so daß deren gesellschaftliche Integration in den Mitgliedstaaten angestrebt werden kann". (S. 3)

1.3.3. Als Begründung für die Notwendigkeit des Aktionsprogramm zur Förderung der Integration von Flüchtlingen nennt der Kommissionsvorschlag die Notwendigkeit, "auf europäischer Ebene zu handeln, da die Öffentlichkeit in zunehmendem Maße erkennt, daß Fremdenfeindlichkeit, mangelnde Integration und soziale Ausgrenzung eine grundlegende Herausforderung an die demokratische Gesellschaftsordnung darstellen". (S. 3) Herausgestellt wird des weiteren das Flüchtlingsphänomen, sein wachsendes Ausmaß und seine Auswirkungen auf die Mitgliedstaaten. (ebd.)

1.3.4. Mit Bezug auf Flüchtlinge als besonders gefährdete Bevölkerungsgruppe spricht sich die Kommission in ihrem Vorschlag für spezifische Integrationsmaßnahmen aus, die der Exilsituation und insbesondere der ersten Phase der Integration in die Gesellschaft des Gastlandes Rechnung tragen.

1.3.5. Als Grundsätze des Aktionsprogramms werden neben Übertragbarkeit und Innovation Partnerschaft und Beteiligung hervorgehoben. Der Grundsatz der Partnerschaft soll durch einen multidimensionalen Ansatz verwirklicht werden, bei dem Kooperationen zwischen zwei und mehr Partnern vorgesehen sind. Zur Verwirklichung des Grundsatzes der Beteiligung sollen die Kooperationspartner die unmittelbare Beteiligung von Flüchtlingen sicherstellen.

1.3.6. Durch den europäischen Charakter des Programms sollen Synergieeffekte und Transfers von Erfahrungen und bewährten Verfahren geschaffen werden, die zum einen über das im nationalen Rahmen Leistbare hinausgehen, zum anderen durch bestehende EU-Programme nicht abgedeckt werden. "Solche Maßnahmen, die auch die Verbindung zu 'Mainstream'-Aktionen zur Förderung der Integration herstellen können, fallen gegenwärtig weder unmittelbar unter andere Gemeinschaftsinterventionen - seien es Aktionen gegen Rassismus oder soziale Ausgrenzung - noch in den Bereich der Strukturfonds". (S. 4)

1.3.7. Seit Vorlage des Vorschlags durch die Europäische Kommission am 16. Dezember 1998 ist er von verschiedenen europäischen und nationalen Gremien und Institutionen diskutiert worden. Im Ausschuß für Grundfreiheiten und innere Angelegenheiten des Europäischen Parlaments fand am 18. März 1999 eine Diskussion zu den verschiedenen Maßnahmen der EU im Bereich Asyl und Migration statt. Im Hinblick auf die bevorstehende Ratifizierung des Amsterdamer Vertrages wurde von den Mitgliedern des Ausschusses hervorgehoben, daß es sich hierbei um einen "genuin europäischen Aktionsbereich" handelt, da Einwanderungs- und Asylpolitik fortan in die Kompetenz der Gemeinschaft fallen. Auf der Basis eines Berichts von MEP Zimmermann wurde die Durchführung einer vergleichenden Analyse zur Situation der Flüchtlinge in EU-Mitgliedstaaten vorgeschlagen. Darüber hinaus plant das Europäische Parlament mittelfristig die Einrichtung eines "europäischen Flüchtlingsfonds", der alle im EU-Haushalt enthaltenen Budgetlinien in eine Budgetlinie zusammenführt. Dadurch sollen das Vorgehen und die Mittelvergabe im Bereich der EU-Flüchtlingsarbeit verbessert werden(2).

1.3.8. Unter der deutschen Ratspräsidentschaft wurde in den überarbeiteten "Leitlinien für eine Europäische Migrationsstrategie" (in der jüngsten Fassung vom 23. Juni 1999) auf die Bedeutung von Integration bei Drittstaatlern, inklusive anerkannten Flüchtlingen, hingewiesen. "Integration of third-country nationals lawfully resident in the Member States on a long-term basis, including those with refugee status, is a matter of utmost importance. (...) The European Council is aware of Europe's position as a continent marked by migratory movements (...). It points out that the integration of third-country nationals living in Europe on a long term basis will be a constant task for the European Union and its Member States"(3). Ebenfalls hervorgehoben wird in diesem Papier die Notwendigkeit einer umfassenden, integrierten Strategie der europäischen Migrations- und Asylpolitik.

1.4. Einschätzung des integrationspolitischen Kontexts des geplanten Aktionsprogramms

1.4.1. Das vorgeschlagene Aktionsprogramm bildet eine wichtige Säule der gemeinsamen europäischen Asyl- und Migrationspolitik. Gewiß nicht nur aus der Sicht von in der Flüchtlingshilfe tätigen Nichtregierungsorganisation ist zu begrüßen, daß Flüchtlinge als besonders verletzliche Bevölkerungsgruppe mit spezifischem Integrationsbedarf gesehen werden und seitens der Europäischen Union der politische Wille zur Förderung ihrer Integration besteht. Dieses gilt um so mehr, als Wanderungs- bzw. Flüchtlingsbewegungen sicher keine temporären Erscheinungen darstellen, sondern vielmehr ein Phänomen sind, durch das die Mitgliedstaaten - neben anderen - dauerhaft herausgefordert werden. Vor diesem Hintergrund verdient der Vorschlag des Europäischen Parlaments zur Einrichtung eines europäischen Flüchtlingsfonds, in dem alle fluechtlingsrelevanten Haushaltslinien zusammengeführt werden, besondere Beachtung.

1.4.2. Intention des Kommissionsvorschlages ist es unter anderem, die Aufnahmebereitschaft der europäischen Öffentlichkeit zu fördern. Vor diesem Hintergrund sollte nicht von einer "Zunahme des Flüchtlingsproblems" (s. S. 4) gesprochen werden.

1.4.3. Die Herausforderungen, die sich daraus ergeben, daß die EU und ihre Mitgliedstaaten in Gegenwart und Zukunft, möglicherweise in zunehmendem Maße, Flüchtlingen Asyl gewähren werden, rechtfertigen die Fortsetzung des Gemeinschaftsförderung.

2. Vorschläge für Änderungen und Ergänzungen des Vorschlags für einen Beschluß des Rates

2.1. Grundsätze Partnerschaft und Beteiligung

2.1.1. Wie in der Vorbemerkung erläutert, sollen laut Vorschlag der Kommission Flüchtlinge unmittelbar an der Umsetzung des Aktionsprogramms beteiligt werden. Dazu sollten unseres Erachtens Organisationen und Selbsthilfegruppen der Flüchtlinge aktiv in die Projektentwicklung und -umsetzung einbezogen werden und am Aktionsprogramm partizipieren.

2.1.2. Vorschlag: Unter 3.2 sollte als Nachsatz ergänzt werden: Selbsthilfegruppen der Flüchtlinge, aber auch andere Organisationen von Migranten, die auf die Integration von Flüchtlingen hinwirken, sind als Akteure der Projektentwicklung, -durchführung und -evaluation aktiv einzubeziehen. Die Zusammenarbeit aller Organisationen, die die Zivilgesellschaft repräsentieren, ist in dieser Hinsicht zu fördern.

2.2. Punkt 2 der Erwägungsgründe

2.2.1. Wie in der Vorbemerkung ausgeführt, hat die Zahl der Flüchtlinge in Europa insgesamt, nicht aber in allen Mitgliedstaaten, zugenommen, daher unser Vorschlag zur Differenzierung dieser Aussage.

2.2.2. Vorschlag: "(...) die Zahl der Flüchtlinge in Europa hat in den letzten Jahren in einigen Mitgliedstaaten stark zugenommen."

2.3. Artikel 1

2.3.1. Aufgrund der Verzögerung bei der Verabschiedung des Aktionsprogramms und der Einführung der vorbereitenden Maßnahmen für den Zeitraum vom 1. Juli 1999 bis 1. Juli 2000 ergibt sich eine Änderung des zeitlichen Rahmens für das Aktionsprogramm: 1. Juli 2000 bis zum 31. Dezember 2001.

2.3.2. Der Aspekt der Beteiligung von Flüchtlingen in der Gesellschaft der Mitgliedstaaten ist zentrales Anliegen vieler Akteure im Bereich der Flüchtlingsintegration. Er sollte an dieser Stelle stärker hervorgehoben werden: "Ziel des Programms ist es, einen Beitrag zur wirksamen Integration von Flüchtlingen und ihrer stärkeren Beteiligung in der Gesellschaft, auch durch die Mitwirkung in Netzwerken zu leisten (...)."

2.4. Artikel 3 und 4 und Punkt 4 der Begründung

2.4.1. Die unter Punkt 4 der Begründung vorgeschlagenen Aktionen beziehen sich alle auf die europäische Ebene. Von Antragstellern wird erwartet, daß sie europaweit kooperieren (Aktionen II und III) oder auf nationaler Ebene ein großes multidimensionales Projekt mit deutlichem europäischem Mehrwert durchführen (Aktion I). Dem ist grundsätzlich zuzustimmen; möglichen Benachteiligungen für kleinere Organisationen und Träger in der Flüchtlingshilfe, insbesondere für Selbstorganisationen und deren nationale Organe, ist dadurch entgegenzuwirken, indem diese - wie schon zuvor erwähnt - ausdrücklich in der Planung, Entwicklung und Durchführung von Projekten des jeweiligen Antragstellers mit europaweiten Bezügen oder als Träger multidimensionaler Projekte mit einzubeziehen sind.

2.4.2. Vorschlag: Aktion I: In diesem Sinne ist die Chancengleichheit bei der Antragstellung auch für kleinere Organisationen durch die Mitwirkung in Netzwerken zu fördern.

2.5. Artikel 6

2.5.1. Da Flüchtlingsintegration in zahlreichen EU-Mitgliedstaaten durch entsprechende Programme und Initiativen von Nichtregierungsorganisationen geleistet wird, sollten diese hier nach Möglichkeit explizit erwähnt werden.

2.5.2. In Übereinstimmung mit den von der Kommission genannten Grundsätzen Partnerschaft und Beteiligung sollten an dieser Stelle auch Flüchtlingsselbstorganisationen als relevante Kooperationspartner benannt werden.

2.5.3. Vorschlag: "2. Die Kommission arbeitet mit Institutionen und Organisationen zusammen, die im Bereich der Flüchtlingsintegration tätig sind, insbesondere auch mit Nichtregierungsorganisationen. Eine stärkere Beteiligung von Flüchtlingsselbstorganisationen ist anzustreben."

2.6. Artikel 7

2.6.1. Anknüpfend an Artikel 6 sollten dem hier vorgeschlagenen Ausschuß in seiner Zusammensetzung ein NRO-Vertreter und ein Vertreter der Sozialpartner - aus den Reihen des WSA - angehören. Der WSA ist sich dabei des Umstandes bewußt, daß der Komitologiebeschluß derzeit eine Erweiterung des vorgesehenen Ausschusses um Mitglieder des WSA ausschließt.

2.6.2. Vorschlag: Am ersten Absatz anfügen: "Bei der Zusammensetzung des Ausschusses sollte die Mitwirkung von Vertretern der Nichtregierungsorganisationen bzw. der Sozialpartner sichergestellt werden."

2.7. Artikel 8

2.7.1. Hier sollte zur Präzisierung die Unterstützung von Integrationsmaßnahmen für Flüchtlinge ergänzt werden.

2.7.2. Vorschlag: Punkt a) wie folgt ergänzen: a) allgemeine Leitlinien für die Unterstützung von Integrationsmaßnahmen für Flüchtlinge durch die Gemeinschaft.

3. Abschließende Bemerkung

3.1. Der Vorschlag für einen Beschluß des Rates über ein Aktionsprogramm der Gemeinschaft zur Förderung der Integration von Flüchtlingen verdient insgesamt Unterstützung. Wichtig ist insbesondere ein Hinwirken auf eine zügige Verabschiedung des Beschlusses, damit keine Förderlücke entsteht und die entsprechenden Projektvorhaben eine Fortsetzung erfahren können. Nur so ist auch sicherzustellen, daß die bereits entwickelten Strukturen und die gewonnenen Erkenntnisse auch für die Zukunft Nutzen Entfalten können. Der WSA wird dieses Programm angesichts der erheblichen Bedeutung, die die Thematik Zuwanderung und Integration für die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten auch in Zukunft haben wird, weiterhin aufmerksam verfolgen und auf eine sachgerechte Ausstattung europäischer Förderinstrumente hinwirken.

Brüssel, den 20. Oktober 1999.

Die Präsidentin

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Report on action taken and on the selection of projects in 1998, Budget line B3-4113 - Integration of refugees, The European Commission, DG V. Siehe hierzu auch die Informationsbroschüren zu den Projekten "Join Force for Integration" der Plattform der Europäischen Rotkreuzkooperation für Flüchtlinge, Asylbewerber und Migranten (PERCO) und "Task Force on Integration" des Europäischen Flüchtlingsrates (ECRE).

(2) vgl. News Report vom 18.3.1999, Europäisches Parlament.

(3) Note from Presidency to Strategic Committee on Immigration, Frontiers and Asylum, Doc. No 8815/99 ASIM 23, Brussels, 23.6.1999.