Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Verbraucherpolitischen aktionsplan 1999-2001"

(1999/C 209/01)

Die Kommission beschloß am 7. Dezember 1998, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Thema zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 18. Mai 1999 an. Berichterstatter war Herr Anderson.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 364. Plenartagung (Sitzung vom 26. Mai 1999) mit 88 gegen 2 Stimmen bei 1 Stimmenthaltung folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. In diesem Aktionsplan beschreibt die Kommission ihre Vorhaben auf dem Gebiet der Verbraucherpolitik für die nächsten drei Jahre. Um es den Verbrauchern zu ermöglichen, auf dem einheitlichen europäischen Markt ein aktive Rolle zu spielen, gibt die Kommission drei Hauptziele vor.

1.2. "Mehr Gehör für die Verbraucher in der gesamten EU" lautet deren erstes. Die Verbraucherverbände haben hierzu einen bedeutenden Beitrag zu leisten und können dabei auf die Unterstützung der Kommission zählen.

1.3. "Ein hoher Sicherheits- und Gesundheitsstandard für die Verbraucher in der EU" lautet das zweite. Eine zentrale Rolle kommt dabei einer systematischen Analyse der Risiken zu.

1.4. Als drittes und letztes Hauptziel nennt die Kommission die "uneingeschränkte Wahrung der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher in der EU". Der Schwerpunkt liegt hier auf der Aktualisierung der bestehenden Rechtsvorschriften, wobei es auch stets abzuwägen gilt, ob auf rechtliche oder eher auf andere Mittel zurückgegriffen werden soll.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der Ausschuß begrüßt das Konzept, das diesem Aktionsprogramm zugrunde liegt. Die Kommission hat im Vorfeld zu diesem Programm zunächst eine rückblickende Untersuchung der bisherigen Verbraucherpolitik angestellt und sodann u.a. die Mitgliedstaaten und die Verbraucherverbände in informellem Rahmen angehört.

2.1.1. In der Vergangenheit hat sich der Ausschuß wiederholt dafür ausgesprochen, erst eine gründliche Bewertung des letzten Aktionsprogramms vorzunehmen, bevor ein neues Programm auf den Weg gebracht wird(1). Die rückblickende Untersuchung kann aber nicht als eine Bewertung im eigentlichen Sinne angesehen werden. Wenngleich die Entwicklung der Verbraucherpolitik korrekt dargestellt wird, wäre daneben eine echte Bewertung des letzten Programms doch von Nutzen gewesen. Die Ziele des vorhergehenden Programms waren sehr hoch gesteckt, und es ist wichtig zu wissen, warum bestimmte Ziele nicht erreicht wurden oder warum bestimmte Fragen nicht richtig herausgestellt wurden.

2.2. Der Amsterdamer Vertrag bietet verstärkte Möglichkeiten für eine wirksame Verbraucherpolitik. Ausgangspunkt bleibt ein hohes Verbraucherschutzniveau. Ferner ist die sog. "Integrationspolitik" (den Erfordernissen des Verbraucherschutzes muß bei den anderen Gemeinschaftspolitiken Rechnung getragen werden) nun in Artikel 153 (früherer Artikel 129 a) des Vertrags ausdrücklich verankert. Zudem bildet der Allgemeine Rahmen für die verbraucherpolitischen Gemeinschaftsmaßnahmen, der durch Beschluß des Europäischen Parlaments und des Rates in Kraft getreten ist, eine solide Grundlage für künftige Maßnahmen.

2.3. Allgemein ist der Ausschuß der Auffassung, daß das von der Kommission vorgelegte Programm zwar ehrgeizig, doch im Vergleich zu den vorhergehenden Programmen eher realistisch ist. Der Ausschuß nimmt auch mit Befriedigung zur Kenntnis, daß die gesamte Kommission hinter dem Programm steht. Das Programm will keine übertriebenen Erwartungen wecken, sondern versucht auf sehr pragmatische Weise einen Rahmen vorzugeben, innerhalb dessen die Verbraucherpolitik in der EU weiterentwickelt werden kann.

2.4. Der Ausschuß begrüßt es nachdrücklich, daß der Begriff "Verbraucherpolitik" gebraucht wird. In der Vergangenheit wurde ziemlich häufig von "Verbraucherschutzpolitik" gesprochen. Letzterer Begriff läßt allzu sehr an einen bevormundenden Ansatz denken und wird dem vollwertigen und gleichberechtigten Platz des Verbrauchers in unserer sozialen und wirtschaftlichen Ordnung sowie der aktiven Rolle, die der Verbraucher selbst spielen kann, nicht gerecht. Das soll freilich nicht heißen, daß es nicht nötig ist, die Interessen der Verbraucher in verschiedenen Bereichen und Situationen zu schützen. Auch wenn die Verbraucher als mündige Bürger handeln, verfügen sie doch allzu oft über zu geringe Einflußmöglichkeiten, so daß es erforderlich ist, auf Vorschriften zurückzugreifen oder ein Einschreiten der Behörden zu ermöglichen. Daher wird mit Recht festgestellt, daß die eigentlichen Zwecke der Verbraucherpolitik und Verbraucherrechte vor dem Hintergrund des sich vollziehenden Wandels im großen und ganzen gleich bleiben.

2.5. Im ersten Kapitel werden unter anderem die gesellschaftlichen Veränderungen skizziert, vor deren Hintergrund die Verbraucherpolitik zu sehen ist. Der Ausschuß kann sich dieser Darstellung anschließen, würde sich jedoch wünschen, daß die internationalen/globalen Aspekte stärker in den Blickpunkt gerückt werden. Bei vielen Fragen genügt angesichts der sich vollziehenden Internationalisierung nicht länger ein Ansatz auf nationaler oder auf EU-Ebene, sondern ist ein globales Herangehen im Weltmaßstab erforderlich. Es muß stärker herausgestellt werden, wie wichtig dies ist.

2.5.1. Der Ausschuß dringt darauf, daß die Verbraucherinteressen im internationalen Rahmen hinreichend berücksichtigt werden und daß es den Vertretern der Verbraucher ermöglicht wird, auf dieser Ebene ihre Funktion wahrzunehmen. Namentlich bei den multilateralen und bilateralen Handelsbeziehungen ist den Verbraucherbelangen ein vollwertiger Platz einzuräumen; dabei geht es sowohl um Fragen im Zusammenhang mit der Sicherheit und Gesundheit als auch um wirtschaftliche und rechtliche Belange. Der Ausschuß nimmt ferner mit Befriedigung zur Kenntnis, daß der Transatlantische Verbraucherdialog, der unter anderem auf Initiative des Ausschusses eingeleitet wurde(2), mittlerweile bereits eine klare Form angenommen hat, und er ersucht die Kommission, diesen Dialog auch weiterhin zu unterstützen.

2.6. Bei der Erweiterung der Europäischen Union wird die Kommission dafür Sorge zu tragen haben, daß die Verbraucherpolitik und die einschlägigen Maßnahmen angemessen zur Sprache gebracht werden. Besondere Aufmerksamkeit ist der Frage zu schenken, inwieweit die Beitrittsländer imstande sind, die EU-Vorschriften auf dem Gebiet des Verbraucherrechts rasch umzusetzen und in der Praxis zur Anwendung zu bringen, und den Beitrittsländern ist hier eine entsprechende Unterstützung zu gewähren. Wichtig ist es auch, die unabhängigen Verbraucherorganisationen in diesen Ländern zu unterstützen.

2.7. Die Kommission will der Selbstregulierung bzw. dem Dialog zwischen der Wirtschaft und den Verbraucherorganisationen einen wichtigen Platz einräumen. Weiter unten in dieser Stellungnahme (Ziffer 3.3) wird der Ausschuß hierauf näher eingehen. Nicht zuletzt unter diesem Aspekt mutet es etwas sonderbar an, wenn es ganz zu Beginn des Programms unter anderem heißt, daß die Verbraucher und ihre Vertreter ihre Reife unter Beweis stellen und "die Interdependenzen zwischen ihren Interessen und denen der anderen Beteiligten verstehen" lernen müßten. Der Ausschuß fragt sich, worauf sich solche Aussagen gründen, wo sich doch die Verbraucherverbände in Europa ihrer Verantwortung für die Umwelt und allgemein für die Gesellschaft durchaus bewußt sind.

2.8. Mit Recht weist die Kommission auf die zunehmende Bedeutung der Dienstleistungen hin und führt aus, daß das in der Regel komplexere, weniger homogene und weniger transparente Dienstleistungsangebot andersgelagerte Probleme mit sich bringt. Auch der Ausschuß ist der Auffassung, daß den Dienstleistungen besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden muß, vor allem den öffentlichen Versorgungsleistungen, bei denen eine Liberalisierung stattfindet, und den komplexen Finanzdienstleistungen.

2.8.1. Der Ausschuß erkennt an, daß die Liberalisierung von öffentlichen Versorgungsleistungen den Verbrauchern bedeutende Vorteile bieten kann, doch muß sie seines Erachtens in einem angemessenen Regelungsrahmen und unter aktiver Aufsicht erfolgen, damit sie nicht eine ungewünschte Richtung nimmt.

2.9. Der Ausschuß ist sich auch der Veränderungen bewußt, die in der Mitteilung als Folge der Entwicklungen in der sogenannten "Informationsgesellschaft" dargestellt werden. Er schließt sich dem Urteil an, daß es immer wichtiger wird, dafür Sorge zu tragen, daß der bestehende Regelungsrahmen mit der Entwicklung Schritt hält, insbesondere was den elektronischen Handel angeht. Natürlich muß dabei angesichts der raschen Veränderungen, die hier eintreten können, hinreichend flexibel vorgegangen werden. Der Ausschuß geht hier inhaltlich nicht näher auf diese Frage ein, verweist jedoch auf die Stellungnahme, die er erst vor kurzem zu der Richtlinie über bestimmte rechtliche Aspekte des elektronischen Geschäftsverkehrs im Binnenmarkt abgegeben hat.

2.9.1. Der elektronische Handel ist ein Bereich, der wie kein anderer ein internationales Vorgehen verlangt. In diesem Zusammenhang möchte der Ausschuß auf die Ausführungen in Ziffer 2.5 über eine angemessene Berücksichtigung der Verbraucherinteressen in internationalen Gremien verweisen(3).

3. Mehr Gehör für die Verbraucher in der gesamten EU

3.1. Der Ausschuß stellt mit Befriedigung fest, daß die Kommission den Verbraucherverbänden eine wichtige Rolle zuerkennt und es ihres Erachtens erforderlich ist, diese Verbände finanziell zu unterstützen, damit sie ihre Aufgaben wahrnehmen können. Wichtig sind dabei klare Kriterien, anhand deren entschieden werden kann, wer für eine solche Unterstützung in Betracht kommt. Die Kriterien, die in dem in Ziffer 2.2 erwähnten Allgemeinen Rahmen aufgestellt werden, sind hierfür geeignet. Selbstredend muß dabei jederzeit gewährleistet sein, daß die Verbraucherverbände unabhängig bleiben und eine unabhängige Haltung einnehmen können. Daß die Beihilfen in effizienter Weise verwendet werden müssen, versteht sich von selbst. Ein interessanter Gedanke ist es, insbesondere Vorhaben finanziell zu unterstützen, die von Zusammenschlüssen mehrerer Verbände getragen werden. Damit ließe sich einer zu großen Aufsplitterung der Hilfe vielleicht vorbeugen.

3.1.1. Der Ausschuß begrüßt es, daß die Kommission gemäß Artikel 13 des Allgemeinen Rahmens jährlich eine vollständige Übersicht über die finanzielle Unterstützung von Organisationen und Vorhaben vorlegen wird, um so für eine größere Transparenz ihrer Tätigkeit zu sorgen. Zusätzlich könnte dabei auch angegeben werden, zu welchen Ergebnissen die betreffenden Vorhaben geführt haben.

3.2. In einer Reihe von Mitgliedstaaten ist die finanzielle Unterstützung von Verbraucherverbänden, wie dem Ausschuß bekannt ist, äußerst begrenzt, mit der Folge, daß die Verbraucherverbände ihre gesellschaftliche Rolle nicht den in sie gesetzten Erwartungen entsprechend wahrnehmen können. In der Vergangenheit sind Vorhaben mit einer ausgeprägten nationalen Dimension ab und an unterstützt worden.

3.2.1. Der Ausschuß findet es einerseits sehr verständlich, daß die Kommission nicht die Aufgaben der einzelstaatlichen Behörden übernehmen will; andererseits führen die Versäumnisse der einzelstaatlichen Behörden aber zu Beschränkungen, die sich auch auf europäischer Ebene auswirken (z. B. auf dem Gebiet der Normung). Die Mitgliedstaaten müßten sich stärker darauf besinnen, daß eine bessere finanzielle Unterstützung der Verbraucherverbände kein Luxus ist.

3.3. Die Kommission will einem Dialog zwischen der Wirtschaft und den Verbrauchern hohe Priorität einräumen und so erreichen, daß europäische Selbstregulierungsvereinbarungen zustande kommen. Der Ausschuß stellt fest, daß Rechtsvorschriften sich in der heutigen Zeit, die durch raschen Wandel gekennzeichnet ist, bei weitem nicht immer als wirksam erweisen und flexiblere Regelungsformen unter Umständen mehr Möglichkeiten bieten. Außerdem werfen auch die Einhaltung der Rechtsvorschriften und die damit einhergehenden Kosten Fragen auf. Daher steht der Ausschuß einem Konzept, das auf Dialog und Selbstregulierung setzt, an und für sich positiv gegenüber.

3.3.1. Der Ausschuß möchte hierzu jedoch eine Reihe von Anmerkungen machen. Unter dem Begriff "Selbstregulierung" werden ziemlich heterogene Gegebenheiten zusammengefaßt. Er kann verbindliche zweiseitige Absprachen, die allgemein angewandt werden können, ebenso abdecken wie Verhaltenskodizes einzelner Unternehmen. Selbstregulierungsmaßnahmen haben in verschiedenen Mitgliedstaaten in den letzten Jahren gute Ergebnisse gezeitigt. Direkte Verhandlungen - oft auf freiwilliger Basis - zwischen den Vertretungsorganisationen von Unternehmern und Verbrauchern haben sich als guter Ersatz für Rechtsvorschriften herausgestellt. Wichtig ist dabei, daß die Partner einander kennen, einander vertrauen und darauf zählen können, daß Absprachen eingehalten werden. Des weiteren ist wichtig, daß die Absprachen Regelungen für die Beilegung von Streitigkeiten und für die Verhängung wirksamer Sanktion bei Verstößen oder Versäumnissen seitens einer der betroffenen Parteien einschließen; hierfür könnte beispielsweise auf eine unabhängige dritte Partei zurückgegriffen werden, auf die sich die Partner vorab verständigt haben. Der soziale, kulturelle und rechtliche Hintergrund spielt dabei eine wichtige Rolle.

3.3.2. All dies auf europäischer Ebene zu verwirklichen wird nicht einfach sein. Abgesehen davon, daß man nicht in allen Ländern im selben Maße mit der Selbstregulierung vertraut ist, wird die Kommission, ehe ein Dialog aufgenommen werden kann, ganz klar den Rahmen hierfür vorgeben müssen. Zu diesem Rahmen muß gehören, daß die Bedingungen und die Fristen unmißverständlich genannt werden. Auch muß von Beginn an klargestellt werden, was geschieht, wenn die betroffenen Parteien zu keiner Einigung gelangen; wird dann die Kommission selbst Maßnahmen treffen? Der Ausschuß weist darauf hin, daß u. U. Druckmittel zur Verfügung stehen müssen, mit denen die Parteien zum Abschluß einer Vereinbarung gebracht werden können.

3.3.3. Der Ausschuß möchte ferner darauf aufmerksam machen, daß diese organisierten Dialoge den Einsatz von Mitteln und Personal erfordern und insofern für die betroffenen Verbraucherverbände und Wirtschaftskreise eine große Belastung darstellen können. Der Ausschuß ersucht die Kommission, angemessene finanzielle Maßnahmen zur Unterstützung der Tätigkeiten zu treffen, die für das Zustandekommen und die Durchführung der Vereinbarungen erforderlich sind.

3.3.4. Wenn der Selbstregulierung der Vorzug gegeben wird, so darf dies jedoch nicht dazu führen, daß rechtliche Maßnahmen, soweit solche erforderlich sind, unterbleiben.

4. Ein hoher Sicherheits- und Gesundheitsstandard für die Verbraucher in der EU

4.1. In den letzten Jahren haben verschiedene Lebensmittelskandale große Unruhe verursacht. Manch ein Verbraucher stellt sich auch besorgte Fragen, was die Sicherheit der Lebensmittel betrifft, nicht zuletzt im Zusammenhang mit der Anwendung neuer Techniken, wie sie etwa bei den GVO (gentechnisch veränderten Organismen) zum Einsatz kommen. Zu Recht erklärt die Kommission, daß es sich hier um keine EU-interne Angelegenheit handelt, sondern daß hier ein Herangehen und ein Konsens in weltweitem Maßstab erforderlich sind. Der Ausschuß erachtet es für wichtig, daß sich die EU bei der Haltung, die sie in internationalen Gremien wie etwa der WTO einnimmt, weiterhin von dem Vorsorgegrundsatz leiten läßt. Dabei ist zum einen zu fragen, welche Reichweite wissenschaftlichen Kriterien zugesprochen werden kann. Zum anderen ist der Vorsorgegrundsatz nicht rein wissenschaftlich zu verstehen, sondern kann sich auch auf gesellschaftliche Faktoren gründen.

4.2. Es ist durchaus gerechtfertigt, die bestehenden Sicherheits- und Gesundheitsvorschriften einer Überprüfung zu unterziehen, um neue Entwicklungen besser berücksichtigen zu können. Dabei muß jedoch darauf geachtet werden, daß das Qualitätsniveau nicht absinkt. In allgemeinerer Hinsicht plädiert der Ausschuß dafür, einen Begriff wie Neuregelung zu verwenden, um zu verstehen zu geben, daß die Ziele und das Niveau der Vorschriften mindestens genau so hoch wie bisher bleiben müssen.

5. Uneingeschränkte Wahrung der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher in der EU

5.1. Der Ausschuß stellt fest, daß die Kommission einen verbraucherfreundlichen Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen anstrebt. Er merkt diesbezüglich an, daß die Transparenz der Finanzprodukte teilweise noch unzureichend ist, was mit der Art dieser Produkte zusammenhängt. Gleichzeitig sehen sich viele Verbraucher vor die Notwendigkeit gestellt, in höherem Maße selbst Vorkehrungen zu treffen, insbesondere was Zukunftsvorsorgemaßnahmen wie Rentenvorsorge und (Lebens-) Versicherungen anlangt. Wenn der Durchschnittsverbraucher wegen des undurchsichtigen Angebots auf einzelstaatlicher Ebene schon kaum geneigt ist, ohne weiteres von einem Finanzanbieter oder Versicherer zu einem anderen zu wechseln, so gilt dies auf europäischer Ebene noch weit mehr. Zudem wird dies durch steuerrechtliche Komplikationen noch erschwert.

5.2. Nach Ansicht des Ausschusses ist es durchaus folgerichtig, wenn die Kommission die geltenden Rechtsvorschriften über den Verbraucherkredit mit den bestehenden Methoden und Praktiken in Einklang bringen möchte. Der Ausschuß ist aber der Auffassung, daß dies nicht zu einer Aufweichung der Pflichten der Kreditgeber führen darf. In diesem Zusammenhang hält es der Ausschuß auch für angebracht, der Bekämpfung übermäßiger Verschuldung Aufmerksamkeit zu widmen.

5.3. Der Ausschuß verfolgt mit Interesse, wie die Kommission die wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher im Rahmen der anderen EU-Politiken konkret zu berücksichtigen gedenkt. In der Vergangenheit sind bereits öfter Vorschläge unterbreitet worden, wie sich der Gesichtspunkt der Verbraucher systematisch geltend machen ließe. So könnte vorgesehen werden, daß bei jeder politischen Maßnahme geprüft wird, welche Auswirkungen sie auf die Verbraucher hat. Die Ausführungen über die Einbeziehung der Verbraucherinteressen sind ziemlich vorsichtig formuliert. Ein Satz etwa wie "Ziel ist, auf seiten der politischen Entscheidungsträger das Verständnis für die Besonderheiten der Verbraucherinteressen zu verbessern" zeugt schon von einer sehr, sehr behutsamen Herangehensweise.

5.3.1. Der Ausschuß möchte hier, was die Einbeziehung der Verbraucherinteressen in der Praxis anbelangt, im Zweifel an die besten Absichten der Kommission glauben und hofft, daß die für die Verbraucherpolitik zuständige Kommissarin ihren Kollegen gegenüber ständig dieses Anliegen vertreten wird.

5.4. Auffälligerweise wird in dem Programm die Frage der "schwachen" Verbrauchergruppen nur gestreift. Es ist indes wichtig, sich darüber im klaren zu sein, daß längst nicht jedermann über ausreichende Selbständigkeit und ausreichendes Selbstbehauptungsvermögen verfügt, um selbständig eine Wahl zu treffen und zu wohlüberlegten Entscheidungen zu gelangen. Große Gruppen von Verbrauchern sind hierzu nur in geringem Maße oder überhaupt nicht in der Lage. Der Grund hierfür kann ein Mangel an Mitteln und Kenntnissen sowie ein sozialer und/oder kultureller Rückstand sein. Diese "schwachen" Verbrauchergruppen verdienen besondere Aufmerksamkeit; dabei ist insbesondere an Behinderte, Bürger ausländischer Herkunft, Sozialhilfeempfänger, Einkommensschwache und auch Kinder zu denken. Der Ausschuß möchte der Kommission nahelegen, zu dieser Frage gezielte politische Maßnahmen zu entwickeln.

6. Schlußbemerkungen

6.1. Der Ausschuß hat festgestellt, daß die GD XXIV vor nicht allzu langer Zeit einen Jahresbericht für 1997 vorgelegt hat. Er begrüßt es, daß jährlich ein Bericht zu diesem Fragenkomplex ausgearbeitet wird, und möchte der Kommission vorschlagen, in diesem Jahresbericht systematisch auf die Fortschritte bei den verschiedenen Punkten des Aktionsplans einzugehen.

Brüssel, den 26. Mai 1999.

Die Präsidentin

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Stellungnahme des WSA zu einem allgemeinen Rahmen die Gemeinschaftstätigkeiten zugunsten der Verbraucher, ABl. C 235 vom 27.7.1998. Stellungnahme des WSA zu den verbraucherpolitischen Prioritäten 1996-1998, ABl. C 295 vom 7.10.1996.

(2) Stellungnahme des WSA zur Transatlantischen Partnerschaft im Bereich der Wirtschaft, ABl. C 407 vom 28.2.1998.

(3) ABl. C 169 vom 16.6.1999.