BEGRÜNDUNG

Am 2. Mai 2018 hat die Kommission ihren Vorschlag für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) vorgelegt (COM(2018) 321 final). Auf dieser Grundlage schlägt die Kommission eine Reihe horizontaler und sektoraler EU-Finanzierungsprogramme vor, mit denen sie auf neue Herausforderungen reagiert, gleichzeitig jedoch bewährte Maßnahmen fortsetzt.

Ziel dieses Vorschlags für eine Änderung der EU-Ermächtigungsverordnung im Bereich der staatlichen Beihilfen (Verordnung (EU) 2015/1588 des Rates) ist es, diese EU-Finanzierungsprogramme und das Beihilferecht besser miteinander zu verzahnen. Sie soll die Kommission ermächtigen, die geltenden Beihilfevorschriften gezielt zu ändern, damit nationale Mittel – auch aus den auf nationaler Ebene verwalteten europäischen Struktur- und Investitionsfonds – und von der Kommission zentral verwaltete EU-Mittel möglichst nahtlos miteinander kombiniert werden können, ohne den Wettbewerb im EU-Binnenmarkt zu verfälschen.

Das EU-Beihilferecht soll sicherstellen, dass öffentliche Ausgaben den Wettbewerb zwischen Unternehmen im EU-Binnenmarkt nicht verfälschen, und zwar auf der Basis von drei grundlegenden Prinzipien:

–Gemeinsames Interesse: Die öffentlichen Ausgaben müssen allgemeinen politischen Zielen dienen, z. B. Investitionsförderung, Bildung und Ausbildung, regionaler Zusammenhalt, Forschung und Entwicklung, Verbesserung der digitalen, Verkehrs- und Energienetze oder Bekämpfung von Umweltverschmutzung und Klimawandel.

–Zusätzlichkeit: Die öffentlichen Ausgaben müssen eine Lücke schließen, dürfen aber private Investitionen nicht verdrängen oder lediglich ersetzen.

–Kosteneffizienz: Die öffentlichen Ausgaben dürfen das zur Erreichung des politischen Ziels erforderliche Maß nicht überschreiten.

Die von der Kommission zentral verwalteten EU-Mittel, bei denen die Mitgliedstaaten über keinerlei Ermessen verfügen (z. B. COSME, Horizont Europa oder Programm „Digitales Europa“) sind keine staatlichen Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

Wenn ein Mitgliedstaat jedoch für ein Projekt oder ein Finanzierungsinstrument, das aus zentral verwalteten EU-Mitteln unterstützt wird, zusätzliche nationale Mittel bereitstellt oder aber Mittel, bei denen er über ein gewisses Ermessen verfügt, zu einem zentral verwalteten Fonds beiträgt, gilt für den Teil der Finanzierung, bei dem der Mitgliedstaat über Ermessen verfügt, das Beihilferecht.

Auch im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung haben die Mitgliedstaaten mehr Kontrolle über die EU-Mittel, etwa bei den europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds), einschließlich des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER). In dieser Form gewährte Finanzierungen stellen daher staatliche Mittel im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV dar und unterliegen der Beihilfenkontrolle.

In diesem Zusammenhang kommt es darauf an, die Fondsvorschriften und die Beihilfevorschriften der EU richtig miteinander zu verzahnen, um die bestmögliche Wirkung des MFR zu gewährleisten und unnötig komplexe Regelungen zu vermeiden. Besonders wichtig ist dies in Fällen, in denen ein Projekt sowohl aus von der Kommission zentral verwalteten EU-Mitteln als auch aus unter der Kontrolle der Mitgliedstaaten stehenden Mitteln finanziert wird. Um die Bearbeitung solcher Fälle für Mitgliedstaaten, Finanzintermediäre und Projektentwickler zu vereinfachen, sollten die Fondsvorschriften und die Beihilfevorschriften der EU kohärent sein. Deshalb sind in die Vorschläge der Kommission für die EU-Fonds bestimmte zentrale Grundsätze der Beihilfenkontrolle aufgenommen worden, etwa dass staatliche Maßnahmen die private Finanzierung ergänzen müssen und nicht verdrängen dürfen; dies sollte weiterentwickelt werden und als Richtschnur für die Umsetzung dienen. Und deshalb schlägt die Kommission gleichzeitig vor, die einschlägigen Beihilfevorschriften weiter zu vereinfachen.

In diesem Zusammenhang spielt die Verordnung (EU) 2017/1084 der Kommission vom 14. Juni 2017 (Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung – AGVO) eine Schlüsselrolle. Sie erklärt bestimmte Gruppen von Beihilfen für mit dem Binnenmarkt vereinbar und ermöglicht es den Mitgliedstaaten, Beihilfemaßnahmen ohne vorherige Genehmigung durch die Europäische Kommission sofort durchzuführen.

Die Verzahnung der EU-Finanzierungsprogramme und des Beihilferechts könnte durch eine Änderung der AGVO in drei Bereichen verbessert werden.

Nationale Finanzierung in Kombination mit den Instrumenten des Fonds „InvestEU“

Die Kommission hat heute ihren Vorschlag für den neuen Fonds „InvestEU“ vorgelegt, eine einheitliche Regelung für alle Finanzierungsinstrumente und Haushaltsgarantien im nächsten EU-Haushalt. Der Vorschlag gewährleistet, dass die Kommission bei der Auswahl von Förderprojekten und -regelungen, die im gemeinsamen Interesse der Union liegen, eine wichtige Rolle spielt und dass die öffentliche Förderung private Investitionen ergänzt, dass sie transparent ist und dass ihre Wirkung evaluiert wird. Bei der Konzeption des Fonds „InvestEU“ sind also bereits zentrale Grundsätze des Beihilferechts berücksichtigt worden. Sind diese Grundsätze erst einmal in hinreichend klare Vorschriften über die Arbeitsweise des Fonds umgesetzt, so werden nur noch wenige zusätzliche beihilferechtliche Anforderungen notwendig sein, um den Wettbewerb im Binnenmarkt zu schützen, wenn Mittel der Mitgliedstaaten innerhalb des Fonds „InvestEU“ mit Mitteln der EU kombiniert werden. Die einschlägigen beihilferechtlichen Anforderungen könnten daher in der AGVO festgelegt werden und eine Verordnung für den Fonds „InvestEU“ sowie die dazugehörigen Investitionsleitlinien mit den notwendigen Schutzvorkehrungen begleiten. Durch eine solche Änderung der AGVO könnten Mittel der Mitgliedstaaten, die über den Fonds „InvestEU“ weitergeleitet oder aus dem Fonds „InvestEU“ unterstützt werden, von der beihilferechtlichen Pflicht zur vorherigen Anmeldung bei der Kommission befreit werden, was eine straffe, effiziente Umsetzung des Fonds „InvestEU“ gewährleisten würde.

Forschung, Entwicklung und Innovation

Die Kommission hat heute auch ihren Vorschlag für „Horizont Europa“ vorgelegt. Nach diesem Vorschlag können bestimmte Forschungsprojekte kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU) mit dem „Exzellenzsiegel“ ausgezeichnet werden. Dies setzt voraus, dass sie von der Kommission als „exzellent“ bewertet werden, dass sie nach den strengen Kriterien der EU-Vorschriften für eine Finanzierung durch die EU förderfähig sind und dass sie nur aufgrund von Engpässen bei der Mittelausstattung des EU-Fonds nicht auch tatsächlich finanziert werden können. Für solche Projekte könnte erlaubt werden, die gesamte Finanzierung bei den Mitgliedstaaten (auch aus Strukturfondsmitteln) zu sichern, ohne dass vorher die Genehmigung der Kommission eingeholt werden muss. Angesichts der Konzeption des Vorschlags der Kommission für „Horizont Europa“ in Bezug auf Projekte mit „Exzellenzsiegel“ und des relativ geringen Umfangs der finanziellen Unterstützung bestehen keine wettbewerbsrechtlichen Bedenken.

Eine Durchführung ohne zusätzliche beihilferechtliche Würdigung des mitgliedstaatlichen Teils der Finanzierung könnte auch für FEI-Projekte erlaubt werden, die nach den Vorschriften für „Horizont Europa“ bewertet und ausgewählt wurden und die gemeinsam von „Horizont Europa“ und den Mitgliedstaaten (auch aus Strukturfondsmitteln) finanziert werden, wenn sich mindestens drei Mitgliedstaaten beteiligen. Möglich wäre dies, weil die Vorschriften für Projekte, die für eine Förderung im Rahmen von „Horizont Europa“ – so wie sie im Vorschlag der Kommission konzipiert ist – in Betracht kommen, wettbewerbsrechtliche Bedenken ausräumen, da die Projekte insbesondere Zielen von gemeinsamem Interesse der Union dienen und ein konkretes Marktversagen beheben müssen.

Europäische territoriale Zusammenarbeit