Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema "Wirtschaftsreform: Bericht über die Funktionsweise der gemeinschaftlichen Produkt- und Kapitalmärkte"

(1999/C 209/09)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 25. Februar 1999 gemäß Artikel 23 Absatz 2 seiner Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zu dem vorgenannten Thema zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts- und Währungsunion, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt nahm ihre Stellungnahme am 18. Mai 1999 an. Berichterstatter war Herr Cal, Mitberichterstatter Herr Simpson.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 364. Plenartagung (Sitzung vom 26. Mai 1999) mit 77 Ja-Stimmen bei 4 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

NB:

Im Verlauf der Erarbeitung dieser Stellungnahme beschloß die Binnenmarkt-Beobachtungsstelle, auch die folgenden Vorlagen der Kommission zu erörtern:

"Bewertung des Binnenmarkt-Aktionsplans, Juni 1997-Dezember 1998"

und

"Wirtschafts- und Strukturreformen in der EU (Cardiff II)".

Einleitung

Der Ausschuß ist erfreut über die Möglichkeit, sich zu dem Bündel der Binnenmarkt-Dokumente äußern zu können, als da sind: der Bericht über die Bewertung des Aktionsplans, der Bericht über die Funktionsweise der gemeinschaftlichen Produkt- und Kapitalmärkte (Cardiff I) und der Bericht über die Wirtschafts- und Strukturreformen in der EU (Cardiff II). Wie der Ausschuß stets hervorgehoben hat, muß die Bewertung des Binnenmarktprogramms zugleich aus rechtlicher und wirtschaftlicher Sicht erfolgen und darf sich nicht auf eine Untersuchung des Standes der Umsetzung der Richtlinien beschränken.

1. Bewertung des Binnenmarkt-Aktionsplans, Juni 1997-Dezember 1998

1.1. Nach der Tagung des Europäischen Rates von Amsterdam im Juni 1997 veröffentlichte die Kommission ihren Aktionsplan für den Binnenmarkt (SEK(97) 1). Darin wurde eine Reihe wichtiger Aktionen mit dem Ziel einer wesentlichen Verbesserung der Funktionsweise des Binnenmarkts bis zum 1. Januar 1999 angekündigt. Die jüngste Bewertung des Stands der Umsetzung des Plans (KOM(1999) 74 endg.), die Ende 1998 erstellt wurde, baut auf früheren Ausgaben des Binnenmarktanzeigers auf, von denen die dritte im Oktober 1998 veröffentlicht wurde(1). Zu jeder dieser Ausgaben hat der Ausschuß Stellung genommen. Die Stellungnahme zur dritten Ausgabe wurde am 24. Februar 1999(2) angenommen.

1.2. In den vergangenen 18 Monaten stand die Entwicklung des Binnenmarktes vorwiegend im Zeichen wichtiger makroökonomischer Aspekte, als da sind die Vorbereitung und Einleitung der Wirtschafts- und Währungsunion, die Bemühungen der Mitgliedstaaten um Erfuellung der Konvergenzkriterien und die Schaffung eines Wachstums- und Stabilitätspakts sowie die diesbezüglichen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten.

1.3. Wie in der Bewertung des Binnenmarkt-Aktionsplans hervorgehoben wird, haben sich gleichzeitig auch viele andere Merkmale des Binnenmarkts ständig weiterentwickelt.

1.4. Der Bewertungsbericht geht auf jedes einzelne der in dem Aktionsplan abgesteckten vier strategischen Ziele ein:

- die Vorschriften wirksamer gestalten,

- die hauptsächlichen Marktverzerrungen bewältigen,

- die sektorspezifischen Schranken für die Marktintegration abbauen und

- den Binnenmarkt in den Dienst aller Bürger stellen.

1.5. Es wird ein kurzer Überblick über eine große Zahl Verpflichtungen aus dem Aktionsplans gegeben. Dazu gehören eine ganze Palette Rechtsetzungsinitiativen und Politikreformen wie auch eine Reihe spezifischer, auf strategische Ziele ausgerichteter Initiativen. Der Ausschuß hatte bereits in früheren Stellungnahmen diesen Ansatz und die Vielzahl der behandelten Bereiche gewürdigt. In dieser Stellungnahme möchte der Ausschuß den Wert der in dem Bericht dargelegten Arbeiten anerkennen und nur eine begrenzte Anzahl Themen weiter vertiefen.

1.6. Dem Ausschuß wird die Bewertung des Aktionsplans durch die Aufmachung des Berichts der Kommission erleichtert. Insbesondere begrüßt der Ausschuß die analytische Darstellung (in Anhang 2) des Standes der Verwirklichung der Ziele und die deutliche Hervorhebung der Bereiche, in denen die Fortschritte nicht zufriedenstellend sind.

1.7. Die Bemerkungen des Ausschusses sind wie folgt gegliedert: 1) Würdigung einiger während der Laufzeit des Aktionsplans erzielter wichtiger Erfolge, 2) Beanstandung auffallender Mängel und 3) Hinweise in bezug auf relevante Fragestellungen, die durch den Aktionsplan aufgeworfen wurden und in bezug auf die die Kommission nach Auffassung des Ausschusses stärker tätig werden sollte.

Bewertung der Ergebnisse

1.8. Nach dem Urteil der Kommission war der Aktionsplan ein Erfolg. Wie sie in der Einleitung feststellt, wurden "in den meisten, wenn auch nicht allen Fällen ... die im Aktionsplan angestrebten Ziele verwirklicht". Der Ausschuß sollte dies bekräftigen und feststellen, daß die durch den Aktionsplan geschaffene Disziplin eine konstruktive und nutzbringende Wirkung hatte. Da die Kommission jedoch ihre eigenen Erfolge bewertet, wäre darauf hinzuweisen, daß diese Bewertung aus externer Sicht möglicherweise kritischer ausgefallen wäre.

1.9. Viele Ergebnisse des Aktionsplans stellen zwangsläufig Beiträge zur Entwicklung laufender Politiken und keine in sich geschlossenen Einzelschritte dar. Es ist daher nicht sinnvoll, die längerfristigen Auswirkungen des Aktionsplans bewerten zu wollen, da viele der eingegangenen Verpflichtungen Teile eines breiteren Spektrums von Aktionen sind, deren Durchführung sich über einen sehr viel längeren Zeitraum erstrecken wird.

1.10. Obwohl sich hinter einem Gesamteindruck immer auch Ausnahmen verbergen, stellt der Ausschuß fest, daß die Kommission im Rahmen des Aktionsplans zufriedenstellende Fortschritte bei der Verwirklichung ihrer Ziele in bezug auf die Ausarbeitung und Veröffentlichung neuer und geänderter Rechtsvorschriften der Gemeinschaft erzielt. Auch die Mitgliedstaaten scheinen ihren Verpflichtungen zur Umsetzung der Rechtsvorschriften nun besser nachzukommen. Die Bemühungen, die Effizienz der bestehenden Bestimmungen zu steigern, haben auch zu gewissen, wenn auch nicht sehr ausgeprägten Erfolgen geführt.

1.11. Richtlinien: Die Verringerung des Rückstands bei der Umsetzung von Richtlinien in einzelstaatliches Recht ist begrüßenswert und war längst überfällig. Doch ist das noch bestehende Umsetzungsdefizit besorgniserregend. Der Ausschuß pflichtet der Kommission bei, daß ein Zeitplan- und Überwachungssystem auch nach Ende der Laufzeit des Aktionsplans bestehen bleiben muß.

1.12. Öffentliches Auftragswesen: Die komplexen Bemühungen um eine stärkere Marktöffnung im Bereich des öffentlichen Auftragswesens werden durch zwei kontrastierende Feststellungen veranschaulicht. Zum einen stellt die Kommission fest, daß die Anwendung der Richtlinien in diesem Bereich "besonders langsam" gewesen sei. Als Kontrast dazu ist als Erfolg der Kommission die Veröffentlichung einer Mitteilung über die Folgemaßnahmen zum Grünbuch "Öffentliche Aufträge" zu verzeichnen. Es erfuellt den Ausschuß mit Besorgnis, daß die Politiken und Beschlüsse der Kommission von einigen Mitgliedstaaten nicht durch angemessene Rechtsvorschriften und Maßnahmen umgesetzt werden.

1.13. Weitere Erfolge im Rahmen des Aktionsplans waren die folgenden:

a. der Vermittlungsmechanismen für den Fall schwerwiegender Behinderungen des freien Warenverkehrs;

b. die spezifischen Vorschläge zur Vereinfachung der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft;

c. Mechanismen zur Problemlösung durch die Einrichtung von Kontakt- und Koordinierungsstellen;

d. der Verhaltenskodex zur Unterbindung eines schädlichen Steuerwettbewerbs;

e. die neuen Leitlinien für staatliche Beihilfen;

f. Bestimmungen zur Liberalisierung der Gasmärkte;

g. die Überarbeitung der Arbeitszeitrichtlinie;

h. Schaffung eines Unternehmenstestpanels zur Verbesserung der Qualität der Verordnungsvorschläge;

i. Vorschläge zur Modernisierung und Rationalisierung der MwSt.-Vorschriften.

1.14. Der Interventionsmechanismus im Fall schwerwiegender Behinderungen des freien Warenverkehrs ist ein Kompromiß des Rates, und es muß sich erst herausstellen, ob sich dieser Mechanismus in der Praxis bewährt.

1.14.1. Die SLIM-Initiative kann nur als Teilerfolg gewertet werden. Es sind weitere Untersuchungen und Bewertungen erforderlich, um zu ermitteln, ob das SLIM-Verfahren das geeignete Instrument zur Vereinfachung der Rechtsvorschriften ist. Viele der vorgeschlagenen Richtlinien hat der Rat noch nicht verabschiedet, und erst sehr wenige wurden befürwortet und in Kraft gesetzt. Der Ausschuß empfiehlt der Kommission, die Methode und den Erfolg dieser Initiative zu überwachen und zu bewerten.

1.14.2. Die Vorschläge zur Modernisierung und einheitlicheren Anwendung der MwSt.-Vorschriften werden begrüßt, da sie den Unternehmen ihre Tätigkeit erleichtern können. Gleichzeitig könnten sie den ersten Schritt in Richtung auf das geplante, auf dem Ursprungsland beruhende MwSt.-System darstellen. Der Ausschuß hat sich bereits bei früheren Gelegenheiten für diese Vorschläge ausgesprochen.

Mängel

1.15. Die Kommission räumt ein, daß in einigen Bereichen enttäuschend geringe Fortschritte erzielt wurden. In den Fällen, in denen dies aufgezeigt wird (wie in Anhang II), pflichtet der Ausschuß der Kommission bei und bittet sie sicherzustellen, daß die Bemühungen um Behebung dieser Mängel fortgesetzt werden.

1.16. Zeitnischen auf Flughäfen: Der Umstand, daß in bezug auf neue Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen keinerlei Fortschritte zu verzeichnen sind, erfuellt den Ausschuß mit besonderer Besorgnis.

1.17. In bezug auf eine Reihe von Aktionsvorschlägen ist die Zufriedenheit der Kommission wohl größer als nach Ansicht des Ausschusses angebracht ist. Der Ausschuß weist insbesondere auf die geringen Fortschritte in folgenden Bereichen hin:

i) gegenseitige Anerkennung,

ii) Beseitigung der technischen Hindernisse, die den Prozeß der Standardisierung von Bauprodukten verzögern,

iii) Beseitigung von Verzerrungen infolge der Unterschiede bei den indirekten Steuern,

iv) Schaffung eines Gemeinschaftsrahmens für die Besteuerung von Energieprodukten,

v) zehnte Gesellschaftsrecht-Richtlinie über grenzüberschreitende Zusammenschlüsse,

vi) Verordnungen über europäische Statuten für Genossenschaften, Vereine und Gegenseitigkeitsgesellschaften,

vii) Beseitigung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen der Gemeinschaft.

1.18. In dem Aktionsplan wird deutlich herausgestellt, daß in vielen Schlüsselbereichen sowie in bezug auf die vorgenannten Aspekte noch viel zu tun bleibt. Zu diesen Bereichen gehören das Gemeinschaftspatent, das Statut der Europäischen Aktiengesellschaft, die Vorschriften über Unternehmenszusammenschlüsse, die Beseitigung der Doppelbesteuerung auf Gemeinschaftsebene, ein endgültiges MwSt.-System und die Verhinderung der Schaffung neuer einzelstaatlicher Behinderungen des Binnenmarkts durch die Mitgliedstaaten.

Follow-up-Maßnahmen zum Aktionsplan

1.19. Der für die Zeit bis Ende 1998 festgelegte Aktionsplan hat sich für die Kommission als nützliches Instrument der Zielsetzung im Hinblick auf eine Stärkung des Binnenmarktes erwiesen. Durch das Abstecken von Zielen wurde es leichter, die Effizienz der Arbeiten der Kommission und die daraus resultierenden Arbeiten der anderen Institutionen, einschließlich die der Regierungen der Mitgliedstaaten zu überwachen und zu bewerten.

1.20. Der Ausschuß ist überzeugt, daß ausgehend von den wertvollen Erkenntnissen, die mit dem Aktionsplan gewonnen wurden, eine neue Form der Bewertung der Entwicklung des Binnenmarktes und der darüber hinausgehenden verwandten Bereiche, die den Fortschritt der Gemeinschaft illustrieren, gefunden werden sollte.

1.21. In letzter Zeit lag der Schwerpunkt der Kommission in erster Linie auf den Instrumenten zum Aufbau des Binnenmarktes sowie auf den damit zusammenhängenden und flankierenden Maßnahmen. In Zukunft wird sich dieser Schwerpunkt verlagern und dem kontinuierlichen und effizienten Funktionieren des Binnenmarktes mehr Aufmerksamkeit gewidmet werden. Die Notwendigkeit einer Überwachung durch die Kommission und eines Feedback an sie wird in vielen Bereichen weiterhin bestehen. Es setzt sich immer mehr die Erkenntnis durch, daß die Notwendigkeit eines Dialogs zwischen der Gemeinschaft (und ihren Organen) und den Menschen und Unternehmen, die die Schlüsselrolle spielen, besteht.

1.22. Der Ausschuß empfiehlt der Kommission, einen systematischen Prozeß der regelmäßigen Überprüfung, Überwachung, des Dialogs und der Analyse einzuführen. Im Rahmen dieses periodischen Vorgangs kann die Kommission eine Reihe strategischer Ziele für die weitere Entwicklung des Binnenmarktes und die Grundlagen dieses Konzepts herausarbeiten.

1.23. Der Aktionsplan und die damit zusammenhängenden Berichte Cardiff I und II zeichnen sich dadurch aus, daß sie einen strukturierten Überblick über die Fortschritte aller relevanten Gemeinschaftspolitiken und -aktionen liefern und es so ermöglichen, die Stärken und Schwächen zu ermitteln. Auf diese Weise können die Prozesse vorangetrieben und zum Motor neuer Zielsetzungen gemacht werden. Dieses Verfahren ermöglicht auch die konkretere Festlegung einer Gesamtstrategie zur Ausrichtung und Beeinflussung der gemeinschaftlichen Zielsetzungen.

1.24. Der Ausschuß unterstützt den Vorschlag von Kommissionsmitglied Monti, der anläßlich des Europäischen Rates im Februar 1999 feststellte, daß kein Bedarf für einen neuen Aktionsplan besteht, sondern klar umrissene Ziele benötigt werden, so wie sie auch Unternehmen festlegen, um mit ihrer Politik Investoren zu erreichen. Diese Ziele sollten für einen Zeitraum von beispielsweise drei Jahren festgelegt und am Ende jedes Jahres einer Prüfung unterzogen werden, um sicherzustellen, daß diese Ziele auch erreicht werden und im Bedarfsfall Anpassungen vorgenommen werden können.

Der Ausschuß stellt jedoch auch fest, daß die Kommission einen speziell auf den Finanzsektor abgestimmten Aktionsplan vorgelegt hat, und er unterstreicht die Notwendigkeit einer besonderen Behandlung dieses Schlüsselsektors.

1.25. Die regelmäßige Festlegung strategischer Ziele muß in Absprache mit den relevanten Partnern, einschließlich des WSA, erfolgen und unmittelbar auf die Erfordernisse der Bürger, Unternehmen, der Beschäftigung und der sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung abgestimmt sein. Davon ausgehend sollte aus funktioneller Sicht eine Reihe operationeller Ziele festgelegt werden, die wiederum als Richtschnur dienen, um die weiteren Fortschritte überwachen und etwaige Risiken, Fehlschläge oder eine unangemessene Zusammenarbeit feststellen zu können.

1.26. Dem Konzept der Zielsetzung und des Dialogs mit den relevanten Partnern sollte ein Dreijahreszyklus strategischer Ziele zugrundegelegt werden. Diese würden dazu dienen, die kurzfristigeren Auswirkungen als Teil der Agenda zu planen und Leistungsindikatoren als Grundlage für weitere Jahresberichte der "Cardiff"-Art sowie die halbjährliche Ausgabe des Binnenmarktanzeigers festzulegen.

1.27. Um sicherzustellen, daß die Kommission aufgrund der Schlußfolgerungen dieser Berichte angemessene Maßnahmen ergreifen kann, ist nach Ansicht des Ausschusses die Anregung von Kommissionsmitglied Monti auszugreifen, dem zufolge alljährlich auf der ersten Tagung des Rates Binnenmarkt die Lage geprüft und die Prioritäten für unmittelbare Aktionen festgelegt werden sollten.

1.28. Der Ausschuß erwartet mit Interesse die Erklärung, die die Kommission zur Vorbereitung der Tagung des Rates Binnenmarkt im Juni 1999 abgeben wird, und er hofft, daß diese Erklärung Aufschluß über die Ziele der Binnenmarktpolitik der nächsten drei Jahre geben wird.

2. Gemeinschaftliche Produkt- und Kapitalmärkte (Cardiff I) (KOM(1999) 10 endg.) und Wirtschafts- und Strukturreformen in der EU (Cardiff II) (KOM(1999) 61 endg.)

2.1. Einleitung

2.1.1. Der Europäische Rat von Cardiff (15. und 16. Juni 1998) vertrat die Ansicht (Punkt 11 der Schlußfolgerungen des Vorsitzes) daß sich die Wirtschaftspolitik darauf zu konzentrieren hat, Wachstum und Beschäftigung zu fördern und makroökonomische Stabilität sowie eine effiziente Funktionsweise der Arbeits-, der Waren- und Dienstleistungs- sowie der Kapitalmärkte zu gewährleisten. Der Rat begrüßte den Beschluß, ein Verfahren einzuführen, nach dem die Mitgliedstaaten und die Kommission in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich kurze Jahresendberichte über die Waren- und Dienstleistungs- sowie die Kapitalmärkte erstellen, die die Angaben ergänzen, die bereits aufgrund der nationalen beschäftigungspolitischen Pläne und anderer bestehender Berichte vorliegen. Der Rat begrüßte auch den Vorschlag der Kommission, für den ECOFIN-Rat und den Rat in anderen Zusammensetzungen anhand dieses Materials einen Bericht über Strukturfragen und Strukturpolitik zu erstellen.

2.1.2. Bezeichnenderweise wurden diese Schlußfolgerungen in das Kapitel über die allgemeinen Leitlinien für die Wirtschaftspolitik (Artikel 99 Absatz 2 des Vertrags, ex-Artikel 103) aufgenommen, wodurch ein klares Zeichnen im Sinne einer Ausweitung dieser Leitlinien gesetzt wurde. Der Europäische Rat hob auch den Beitrag der Struktur- und Wirtschaftsreformen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit hervor.

2.1.3. Als Reaktion auf die Schlußfolgerungen des Europäischen Rates von Cardiff veröffentlichte die Kommission am 20. Januar 1999 den ersten Bericht (Cardiff I) und am 17. Februar 1999 den zweiten Bericht (Cardiff II). Am 30. März 1999 nahm die Kommission ihre Empfehlung für die Grundzüge der Wirtschaftspolitik an (KOM(1999) 143 endg.), die erstmals für jeden Mitgliedstaat Leitlinien nicht nur für den Haushaltsbereich, sondern auch in bezug auf die Produkt-, Dienstleistungs- und Beschäftigungsmärkte vorgeben.

2.1.4. In ihrem Cardiff-I-Bericht analysiert die Kommission die Lage des Binnenmarkts und schlägt 16 Prioritäten in bezug auf die rechtlichen Rahmenbedingungen für den Binnenmarkt vor. Erklärtes Ziel ist eine Steigerung der Effizienz der europäischen Wirtschaft, indem die Flexibilität der Märkte vergrößert und ihre Funktionsweise verbessert wird. Wie die Kommission feststellt, geht es nicht darum, "die nationalen Rechtsvorschriften auszuhöhlen, sondern die ökonomische Effizienz dieser rechtlichen Rahmenbedingungen zu verbessern" (Einleitung, S. 5).

2.1.5. Im Cardiff-II-Bericht gibt die Kommission eine Zusammenfassung einiger der im ersten Bericht behandelten Fragen im Zusammenhang mit den Produktmärkten (Waren und Dienstleistungen) und den Finanzmärkten und analysiert sodann vor allem die Arbeitsmärkte (auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten im Rahmen des Luxemburger Prozesses vorgelegten Berichte) sowie die öffentlichen Finanzen, und zwar insbesondere die Sozialschutzausgaben und die Besteuerung.

2.1.6. All diese Aspekte werden in die Empfehlung der Kommission zu den Grundzügen der Wirtschaftspolitik (Artikel 99 des Vertrags, ex-Artikel 103) integriert, so daß verschiedene miteinander verknüpfte Fragen zusammenhängend behandelt werden können, was einen bemerkenswerten Fortschritt bei der Koordinierung der Wirtschaftspolitiken innerhalb der Europäischen Union darstellt(3).

2.2. Allgemeine Bemerkungen

2.2.1. Der Zusammenhang zwischen Verbesserung der Wirtschaftslage, Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts und Zunahme der Beschäftigung auf der einen und den im Rahmen des Binnenmarkts ergriffenen Maßnahmen auf der anderen Seite wurde in diesen Berichten weder ausführlich genug dargelegt noch nachgewiesen. Bei den Indikatoren der wirtschaftlichen Integration, die nunmehr von der Kommission untersucht werden, handelt es sich lediglich um den innergemeinschaftlichen Handel mit Industrieerzeugnissen, den grenzüberschreitenden Handel mit Dienstleistungen, den Kapitalverkehr und die ausländischen Direktinvestitionen sowie die Freizügigkeit der Arbeitnehmer. In vielen Fällen lassen sich die Trends zur Umstrukturierung von Sektoren und Unternehmen, die als Beispiele für die Auswirkungen des Binnenmarktes angeführt werden, mit dem Globalisierungsprozeß im wirtschaftlichen und insbesondere finanziellen Bereich erklären.

2.2.2. Die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft hat offensichtlich von der Stärkung des Binnenmarktes profitiert, was sich daran zeigt, daß die ausländischen Direktinvestitionen zwischen den Mitgliedstaaten erheblich gestiegen sind. Auch das Volumen des innergemeinschaftlichen Handels ist gestiegen, allerdings im Zeitraum 1995 bis 1997 langsamer als im Zeitraum 1993 bis 1995.

2.2.3. Übertrieben erscheint auch die im Cardiff-I-Bericht aufgestellte Behauptung, die Preiskonvergenz und Preisrückgänge seien als Beweise für einen bereits vorhandenen Einfluß des Binnenmarktes bzw. für in bestimmten Sektoren aufgetretene Verzögerungen beim Integrationsprozeß zu werten. Bei ihrem im Cardiff-II-Bericht unternommenen Versuch, die Unterschiede in den Preisniveaus der Europäischen Union und der Vereinigten Staaten zu erklären, gelangt die Kommission zu dem Schluß, daß das höhere Verbraucherpreisniveau in der EU eher auf "die unterschiedliche indirekte Besteuerung" als auf ein weniger effizientes Groß- und Einzelhandelsnetz sowie höhere Gewinnspannen in der EU zurückzuführen sei.

2.2.3.1. Was die innergemeinschaftlichen Preisunterschiede anbelangt, so kämen darin "Unterschiede beim Pro-Kopf-BIP und der Höhe der indirekten Besteuerung" zum Ausdruck. Das Argument, daß "die Preisunterschiede bei den Dienstleistungen doppelt so groß sind wie bei den Waren", geht offensichtlich über die Tatsache hinweg, daß der Lohnanteil bei den Dienstleistungen im allgemeinen höher ist und die Lohn- und Produktivitätsunterschiede zwischen den Mitgliedstaaten (1:5) die von der Kommission festgestellte Preisspanne bei weitem übersteigen. Obwohl diese Hintergründe von großer Bedeutung sind, werden sie in den Berichten der Kommission nicht erörtert.

2.2.4. Unzureichend dargestellt wird in den Berichten die Frage der Wettbewerbsverzerrungen aufgrund staatlicher Beihilfen, obgleich die Kommission alle zwei Jahre Statistiken über diese Beihilfen erstellt und bei zahlreichen Gelegenheiten betont, daß sie zu hoch seien: In der Tat belaufen sich die staatlichen Beihilfen unter Ausschluß des Agrarsektors jährlich auf einen Gesamtwert (Durchschnitt 1995-1997), der mit nahezu 95 Milliarden Euro bzw. 1,2 % des BIP der Gemeinschaft über dem Gesamthaushalt der Europäischen Union liegt. Abgesehen von der "Wachsamkeit", die die Kommission sich selbst auferlegt, besteht ihr konkreter und positiver Vorschlag darin, daß die Mitgliedstaaten sich für die Verringerung der staatlichen Beihilfen einen festen Zeitplan geben und die Struktur der Beihilfevergabe dahingehend ändern, daß der Anteil der Ad-hoc-Beihilfen und der sektoralen Beihilfen abnimmt. In ihrer Empfehlung gibt die Kommission den meisten Mitgliedstaaten konkrete Leitlinien für die Reduzierung der staatlichen Beihilfen vor.

2.2.5. Die Frage der Universaldienstverpflichtungen hat beim Prozeß der Liberalisierung der vernetzten Märkte einige der heikelsten Probleme aufgeworfen. Abgesehen von der empfohlenen Trennung zwischen geregelten und wettbewerbsorientierten Tätigkeiten, die bereits in sämtlichen Mitgliedstaaten im Gange ist, macht die Kommission in ihren Berichten keinen einzigen Vorschlag zur Bewältigung einiger der bekannten Probleme, die sich in mehr oder weniger akuter Form in den Mitgliedstaaten stellen: Verlust von Arbeitsplätzen, Verfügbarkeit von Diensten zu "vertretbaren" Preisen und mit garantierter Qualität, Definition der Universaldienstverpflichtungen und Regelung ihrer Finanzierung, Auswahl der mit ihrer Erbringung beauftragten Unternehmen. Die Kommission räumt ein, daß die "Liberalisierung (...) um so leichter Akzeptanz (findet), je stärker ihre positiven Wirkungen im Hinblick auf Preise, Auswahl, Qualität und Universalität der Dienstleistungen in Erscheinung treten" ...und ..."diese Vorteile unverzüglich an Unternehmen und Endverbraucher weitergegeben werden" (S. 16 des Cardiff-II-Berichts). Der Ausschuß pflichtet dem bei, unterstreicht aber auch die Notwendigkeit, in diesem Bereich das Subsidiaritätsprinzip zu wahren.

Andererseits ist der Ausschuß der Auffassung, daß eine Liberalisierung nur dann akzeptabel ist, wenn abgesehen von den Aspekten, die die Kommission anführt, auch der Situation der Arbeitnehmer gebührend Rechnung getragen wird, auf die sich dieser Prozeß negativ auswirken könnte.

2.2.6. Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer, die einen der vier Pfeiler des Binnenmarktes bilden sollte, ist ausgerechnet der Bereich, in dem sowohl bei der Rechtsetzung als auch in der wirtschaftlichen und sozialen Realität der größte Rückstand zu verzeichnen ist. Wie die Kommission einräumt, "ist der Umfang der grenzüberschreitenden Wanderung gering, obwohl er zunimmt". Mit der effektiven Einführung des Euro kann die grenzüberschreitende Mobilität neue Impulse erhalten. Doch wird diese Frage weder in einem der 16 Vorschläge des Cardiff-I-Berichts noch in dem Abschnitt über die Arbeitsmärkte, den der Cardiff-II-Bericht enthält, noch in der Empfehlung für die Grundzüge der Wirtschaftspolitik behandelt.

2.2.7. Ein für den Beschäftigungsstand in der Europäischen Union entscheidender Punkt ist das Überleben der Klein- und Mittelbetriebe in einem offeneren und wettbewerbsorientierteren Umfeld. Obwohl die neuen Arbeitsplätze in diesen Unternehmen entstehen, ist hier auch eine hohe Konkursanfälligkeit (von den neugegründeten KMU überlebt nach fünf Jahren nicht einmal die Hälfte) und eine sehr große Vernichtung von Arbeitsplätzen festzustellen. Trotz verschiedener gemeinschaftlicher Initiativen und Berichte zu dieser Frage und trotz der Durchführung diesbezüglicher Maßnahmen in den Mitgliedstaaten werden in den Cardiff-Berichten keine Zusammenhänge zwischen den KMU-bezogenen Maßnahmen und den Auswirkungen auf die Entwicklung der Beschäftigung in diesen Unternehmen hergestellt. Die europäischen Unternehmen wachsen weniger stark als die US-amerikanischen und erreichen keine Größenordnung, die es ihnen erlauben würde, in signifikanter Weise auf den internationalen Wettbewerb Einfluß zu nehmen, vor allem was die innovationsfreudigsten Sektoren anbelangt. Die Frage eines stärkeren Größenwachstums der KMU muß im Rahmen des Binnenmarktes durch eine Verbesserung der rechtlichen Rahmenbedingungen, insbesondere der steuer- und arbeitsrechtlichen Vorschriften, sowie durch eine verbesserte Effizienz der Finanzmärkte angegangen werden. Im Interesse der Wachstumsförderung muß das Steuersystem namentlich so ausgerichtet sein, daß die Finanzierung der Unternehmen durch Eigenkapital gefördert wird, und müssen für die Kapitalerträge günstigere Steuersätze gelten. Zur Verbesserung der Finanzmärkte ist für eine stärkere Präsenz von Finanzmittlern angemessener Größe, für ein wachstumsorientiertes Steuersystem und für eine Beseitigung der Marktaufsplitterung in währungspolitischer und rechtlicher Hinsicht Sorge zu tragen. Die europäischen KMU sind nach wie vor benachteiligt durch den Mangel an Eigenkapital und den fehlenden Zugang zu günstigeren Finanzierungssystemen, durch die Schwierigkeiten beim Zugang zu Forschungs- und Entwicklungsprogrammen und öffentlichen Aufträgen sowie durch allgemeine rechtliche Rahmenbedingungen und Wettbewerbsvorschriften, die ihren Besonderheiten nicht Rechnung tragen. Die Maßnahmen zur Unterstützung der KMU bleiben im wesentlichen den Mitgliedstaaten überlassen.

2.2.8. "Die Auswirkungen der Steuersysteme auf Wachstum und Beschäftigung sind erheblich", und Steuersysteme müssen "auf ein Gleichgewicht von ökonomischer Effizienz und sozialer Kohäsion abzielen" (Ziffer 4.2 des Cardiff-II-Berichts). Die Kommission bezeichnet "Steuerwettbewerb" bis zu einem gewissen Grad als wünschenswert, "schädlichen Steuerwettbewerb" hingegen als besorgniserregend - eine Definition bleibt sie bei beiden Begriffen schuldig. Sie hält es für notwendig, die indirekten Steuern zu harmonisieren und Rechtsvorschriften zur Festlegung des Ortes, an dem die Mehrwertsteuer erhoben wird, zu erlassen, wartet aber immer noch nicht mit Vorschlägen darüber auf, wie den Mitgliedstaaten, auf die sich das Inkrafttreten des endgültigen MwSt.-Systems negativ auswirken wird, die entsprechenden Haushaltskompensationen gewährleistet werden können.

2.2.9. Was die Körperschaft- und Zinsertragssteuern betrifft, so erachtet die Kommission einen gewissen Grad an Koordinierung für "wichtig und wünschenswert". Zur Besteuerung der Zinserträge wurde bereits in Vorschlag vorgelegt, mit dem sich der Wirtschafts- und Sozialausschuß in einer Stellungnahme befaßt hat. Zur Körperschaftsteuer merkt die Kommission hingegen an, daß die Situation EU-weit von zahlreichen Ausnahme- und Abzugsmöglichkeiten gekennzeichnet ist, die sich unmittelbar auf die Bemessungsgrundlage auswirken, und daß demzufolge die einzelstaatlichen Unterschiede beim effektiven Körperschaftsteueraufkommen größer sind als bei den gesetzlich festgelegten Steuersätzen. Die von der Kommission angekündigte Studie über die Unterschiede im Bereich der Körperschaftsteuer und die sich daraus ergebenden politischen Fragen sollte möglichst bald vorgelegt werden.

2.2.10. Die Abgabenbelastung in der Europäischen Union belief sich 1998 auf 43 % des Bruttoinlandsprodukts gegenüber 32 % in den Vereinigten Staaten und 29 % in Japan (s. Tabelle 4.2 des Cardiff-II-Berichts). Hinter diesen Ziffern verbergen sich doch erheblich Unterschiede in bezug auf die Zusammensetzung. Was das jeweilige BIP betrifft, so sind die Sozialversicherungsbeiträge in der EU höher, da die Ausgaben für die soziale Sicherheit (z. B. für die Gesundheitsfürsorge) in den USA größtenteils privat sind (s. unten Ziffer 2.2.13). In der EU sind die direkten Steuern im Vergleich zu den USA niedriger und die indirekten Steuern im Vergleich zu den USA und Japan wesentlich höher (14 gegenüber 7 bzw. 8 % des BIP).

2.2.11. Ferner stellt die Kommission im Zusammenhang mit der Entwicklung der Abgabenbelastung in den letzten Jahren fest, daß im Gemeinschaftsdurchschnitt der Faktor Arbeit steuerlich immer stärker belastet wird, während der Steuersatz auf den Verbrauch weitgehend stabil geblieben ist und das Kapital entlastet wurde(4). Insbesondere räumt sie (S. 30 des Cardiff-I-Berichts) ein, daß "mit dem Verschwinden der Wechselkursrisiken Unterschiede in der steuerlichen Behandlung von Kapital und Finanztransaktionen zunehmend als wesentliche Verzerrung der Ressourcenallokation zutage treten (werden)". Aber auch hier wäre es notwendig, die Diskussion über alternative Möglichkeiten zum Ausgleich eventueller Einnahmeverluste, die durch eine steuerliche Entlastung des Faktors Arbeit, insbesondere der gering qualifizierten Arbeit, entstehen können, sowie über die Möglichkeiten zur Steigerung der Effizienz der Sozialversicherungssysteme zu vertiefen.

2.2.12. Die Analyse der Steuersysteme darf sich selbstverständlich nicht auf Möglichkeiten zur Verringerung der Steuerlast bzw. -einnahmen beschränken, sondern muß sich auch auf die Ausgabenseite erstrecken, wie die Kommission selbst einräumt, wenn sie (in Kapitel 4 des Cardiff-II-Berichts) u. a. zu der Feststellung gelangt, daß "die öffentlichen Investitionen unverhältnismäßig stark unter den Ausgabenkürzungen" gelitten haben. Aus dieser Aussage zieht die Kommission jedoch keinerlei Konsequenz, nicht einmal für die Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten, die einen wirtschaftlichen Rückstand aufzuholen haben.

2.2.13. Hinsichtlich der Sozialversicherungssysteme erwähnt die Kommission die laufenden Reformen und die zahlreichen Maßnahmen zur Kosteneindämmung ebenso wie die in einigen Ländern vorgenommenen Änderungen im Finanzierungssystem. Die öffentlichen Ausgaben für soziale Sicherheit in der EU werden, gemessen am BIP, als hoch eingestuft, obwohl zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede bestehen. Die prozentual niedrigsten BIP-Anteile weisen die aus dem Kohäsionsfonds geförderten Länder und das Vereinigte Königreich auf. Der Abstand zu den Vereinigten Staaten wird jedoch weit geringer, wenn man die öffentlichen und die privaten Ausgaben für soziale Sicherheit in ihrer Gesamtheit betrachtet, was im Bericht auch nicht geleugnet wird. Einer der Trends, der sich bei der Reform der Sozialversicherungssysteme in Europa bereits abzeichnet, ist eine Steigerung des Anteils der privat finanzierten Altersversorgung, ohne die für das derzeitige System kennzeichnende Solidarität mit den benachteiligteren Mitgliedern der Gesellschaft in Frage zu stellen, was es ermöglicht, in Zukunft die persönliche Verantwortlichkeit zu steigern.

2.2.14. Die Kommission ist der Ansicht, daß nicht nur bei den Rentensystemen eine Kostendämpfung auf den Weg gebracht wurde, sondern auch die Eindämmung der (öffentlichen) Ausgaben für die Gesundheitsfürsorge Fortschritte gemacht hat, obwohl nicht klar wird, wie im Zuge dieser Entwicklung die Grundsätze des allgemeinen und gleichen Zugangs zu den Gesundheitsdiensten beibehalten werden können. Leider wird in keinem dieser beiden Berichte, die auf eine Fülle anderer Kommissionsdokumente verweisen, eine aussagekräftige Statistik aufgeführt, die den Zusammenhang zwischen den Übertragungsleistungen aus den Systemen der sozialen Sicherheit und der Einkommenssituation in den Mitgliedstaaten belegen könnte (der erste Kohäsionsbericht beispielsweise stellte u.a. fest, daß ohne diese Übertragungsleistungen fast 40 % der europäischen Familien unter der Armutsgrenze leben würden, während es heutzutage 18 % sind).

2.2.14.1. Da der relativ hohe Lebensstandard in der Europäischen Union, die Dynamik ihrer wirtschaftlichen Entwicklung und die Dimension ihres Binnenmarktes wohl kaum ohne diese Sozialschutzsysteme erreicht worden wären, ist es bedauerlich, daß die beiden Berichte nicht auf die erwähnte Untersuchung eingehen, um aus den laufenden Reformen sämtliche Schlußfolgerungen ziehen zu können(5). Solange die Kommission keine ausgewogenere und komplettere Analyse aller Konsequenzen dieser Frage vornimmt und keine Vorschläge vorlegt, die über die Kosten- und Ausgabeneindämmung hinausgehen, wird der Prozeß der Reform der Sozialversicherungssysteme weiterhin mit politischen und sozialen Problemen einhergehen.

2.2.15. Auch was die Arbeitsmärkte anbelangt, stellt die Kommission in Ziffer 3.3 des Cardiff-II-Berichts fest, daß "das richtige Gleichgewicht zwischen Sicherheit und Flexibilität" gefunden werden muß, daß "Vereinbarungen zwischen den Sozialpartnern" notwendig sind, "damit Senkungen der Lohnnebenkosten nicht - wie früher so oft - schlicht durch höhere Gewinne oder direkte Löhne kompensiert werden", und daß die "Tarifvereinbarungen allmählich zu einem Instrument werden, mit dem ein Gleichgewicht zwischen den verschiedenen Interessen des Arbeitslebens gefunden werden kann, und daß Tarifverhandlungen, obwohl sie sich mitten in der Umgestaltung befinden, höchst anpassungsfähig sind". Der Ausschuß bedauert, daß die Kommission diese Analyse nicht vertieft hat.

2.2.16. Die Zusammenhänge zwischen Beschäftigungsstand und Arbeitslosenquote auf der einen und Wirtschafts- und Strukturreformen auf der anderen Seite werden in den beiden Berichten nicht untersucht, was um so bedauerlicher ist, als die Kommission seinerzeit den Cecchini-Bericht, in dem die Schaffung von fünf Millionen Arbeitsplätzen bei Inkrafttreten des Binnenmarktes vorausgesagt wurde, abgesegnet hat. Das Jahr, in dem die Binnenmarktverordnungen wirksam wurden, "fiel zufällig" mit einer schweren Rezession in der Europäischen Union "zusammen", was zu einer Zunahme der Arbeitslosigkeit führte, die seitdem praktisch nicht mehr zurückgegangen ist. In dem Abschnitt des Cardiff-II-Berichts, der den Arbeitsmärkten gewidmet ist, beschränkt sich die Kommission (Ziffer 3.3) auf die Erwähnung des Luxemburger Prozesses und der nationalen Aktionspläne sowie auf die Wiederholung der in den Beschäftigungspolitischen Leitlinien enthaltenen Aufforderung an die Sozialpartner, "auf allen geeigneten Ebenen Vereinbarungen zur Modernisierung der Arbeitsorganisation, einschließlich flexibler Arbeitszeitregelungen, auszuhandeln, um die Unternehmen produktiv und wettbewerbsfähig zu machen". Beiläufig kritisiert die Kommission die Verkürzung der Wochenarbeitszeit in verschiedenen Mitgliedstaaten mit der Bemerkung, daß "nicht mit den Sozialpartnern abgesprochene Arbeitszeitverkürzungen (...) kontraproduktiv sein (dürften)" und spart auch das Arbeitsschutzrecht von ihrer Kritik nicht aus, obgleich sie zugibt, daß "der strenge Arbeitsschutz nicht als Grund für die hohe Arbeitslosigkeit in Europa hervorzuheben ist".

2.2.17. Besorgniserregend ist, daß keinerlei Verweise auf die Regional- und Kohäsionspolitik zu finden sind, obgleich die Kommission (am Ende der Ziffer 3.1 des Cardiff-II-Berichts) "die Bedeutung" dieser Politik "deutlich" erkennt. In zahlreichen Diskussionen vor und während der Einleitung des Binnenmarktprozesses und anläßlich der Einführung des Euro standen die regionalen Auswirkungen der betreffenden Beschlüsse sowie die Notwendigkeit, Methoden zur Überwindung asymmetrischer Schocks zu entwickeln, im Vordergrund. Diese Gründe spielten auch eine große Rolle bei der Erarbeitung der beiden "Delors-Pakete" über die Finanzielle Vorausschau für die Europäische Union. Einige der damals in Auftrag gegebenen Studien, auf die in Ziffer 1 dieses Stellungnahmeentwurfs verwiesen wird, behandelten die regionalpolitischen Aspekte und die Fragen des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts. Und nun erwähnt die Kommission in ihren beiden Berichten, die den Wirtschafts- und Strukturreformen gewidmet sind, diese Problemstellungen mit keinem Wort und schweigt sich auch über den Beitrag der Struktur- und des Kohäsionsfonds zu den Binnenmarktmaßnahmen sowie über die Frage aus, ob Binnenmarkt und Euro die regionalen Ungleichgewichte verschärfen oder verringern.

2.2.18. Das Inkrafttreten der dritten Phase der Wirtschafts- und Währungsunion und die Einführung des Euro werden den Binnenmarktprozeß erheblich beschleunigen. Bereits heute werden auf den Finanzmärkten der Eurozone sämtliche Staatsschuldverschreibungen und Börsenaktien in Euro notiert. Die Unternehmensumstrukturierungen sowie Fusionen und Anschaffungen haben einen Aufschwung erlebt und wertmäßig enorme Dimensionen erreicht. Die größeren Unternehmen sind besser auf die neue Situation vorbereitet und verfügen auch über mehr Mittel, um sich auf sie einzustellen, wohingegen die kleinen und mittleren Unternehmen auf zahlreiche Hindernisse stoßen, wenn sie ihre Tätigkeit über die eigene Region hinaus ausdehnen wollen. Dies bedeutet, daß die Arbeit zur Konsolidierung des Binnenmarktes in den kommenden Jahren noch intensiviert werden und zu einem Instrument der Wirtschaftsreform gemacht werden muß. Die Maßnahmen müssen koordiniert werden, um Verzerrungen des Binnenmarktes zu vermeiden.

3. Schlußbemerkungen

3.1. Die Kommission hält einen neuen Aktionsplan nicht für erforderlich, da nun eine neue Phase der Konsolidierung des Binnenmarktes erreicht ist. Das Kernanliegen ist nun nicht mehr die Schaffung neuer Vorschriften, sondern es geht vielmehr darum sicherzustellen, daß die bestehenden Regeln zum Nutzen der Unternehmen und der Bürger angewandt und die letztendlichen Ziele dieses Prozesses anerkannt und unterstützt werden - Vertiefung der wirtschaftlichen Integration, Verbesserung der weltweiten Wettbewerbsfähigkeit und Beitrag zur Schaffung von Arbeitsplätzen.

3.2. Um diese Phase zu überwachen, sind nach Auffassung der Kommission die verfügbaren Instrumente ausreichend, und zwar der zweimal jährlich erscheinende Binnenmarktanzeiger, das Feedback von den Bürgern und Unternehmen (Dialog) und die verstärkte Sammlung relevanter Daten und Statistiken. (siehe den Abschnitt "Überwachung" in den Schlußfolgerungen des Cardiff-I-Berichts).

3.3. Mit Recht weist die Kommission auf die ständige Bedrohung der Marktintegration durch nationale Rechtsvorschriften hin, die in Anzahl, Umfang und Komplexität die auf europäischer Ebene erlassenen Vorschriften bei weitem übertreffen.

Der Ausschuß unterstützt deshalb die Aufforderung an die Mitgliedstaaten, "Mechanismen zur Beurteilung der Auswirkungen nationaler Rechtsvorschriften auf den Binnenmarkt" zu erarbeiten. Die Mitgliedstaaten sollten sich verpflichten, vor der Ausarbeitung neuer Rechtsvorschriften regelmäßig eine Folgenabschätzung auch im Hinblick auf voraussichtliche Binnenmarktwirkungen vorzunehmen (siehe Vorschlag 4 des Cardiff-I-Berichts).

3.4. Die Kommission beabsichtigt, für die Tagung des Rates Binnenmarkt im Juni 1999 ein Dokument vorzulegen, in dem die Ziele der Binnenmarktpolitik für die kommenden drei Jahre dargelegt werden und das Fragen behandelt wie die Effizienzsteigerung und die Integration der Märkte, die Reaktionen auf den technologischen Wandel, die Bedürfnisse der Bürger und die Herausforderung der Globalisierung. Ziel der Kommission ist es, die Politiken für andere Bereiche, wie das öffentliche Beschaffungswesen, die Finanzdienstleistungen und die Besteuerung, künftig in kohärenter Weise auf die Binnenmarktziele abzustimmen.

3.5. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß hat mit Unterstützung der Kommission, des Rates und des Europäischen Parlaments die Binnenmarkt-Beobachtungsstelle geschaffen, deren Hauptziel die ständige Überwachung des Prozesses der Verwirklichung des Binnenmarktes ist. Die Möglichkeiten der Beobachtungsstelle gelangen nun zur vollständigen Entfaltung, und der Ausschuß sollte mit Unterstützung der Kommission die Möglichkeiten prüfen, die Arbeit der Beobachtungsstelle in den umfassenderen Überwachungsprozeß einzubeziehen, den die Kommission derzeit entwickelt.

Brüssel, den 26. Mai 1999.

Die Präsidentin

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) SEK(1998) 1889.

(2) ABl. C 101 vom 12.4.1999.

(3) Siehe Stellungnahme zu dem Jahreswirtschaftsbericht 1999 - Beitrag des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu den Grundzügen der Wirtschaftspolitik 1999.

(4) Die Entwicklung kann in einigen Mitgliedstaaten aber auch anders verlaufen.

(5) Siehe dazu insbesondere die Initiativstellungnahme des WSA zum Thema "Armut in Europa", ABl. C 284 vom 14.9.1998.