Wie in der nachstehenden Abbildung 1 veranschaulicht, lag der Durchschnitt der überprüften Arbeitstage in der EU bei 5,4 % (2015-2016 waren es 6,3 %); was den nach der Richtlinie geforderten Wert deutlich übersteigt .

Aus den nationalen Daten geht hervor, dass die Gesamtzahl der überprüften Arbeitstage in der EU um etwa 5 % zurückgegangen ist, was einer Verringerung der überprüften Arbeitstage von etwa 131,7 Mio. (in den Jahren 2015-2016) auf 125,7 Mio. im aktuellen Berichtszeitraum entspricht. Damit fällt der Rückgang jedoch geringer aus als zwischen den letzten Berichtszeiträumen 2013-2014 und 2015-2016, als er 13 % betrug. Bei Betrachtung der nationalen Werte scheint dieser Rückgang allerdings hauptsächlich auf einen Rückgang der überprüften Arbeitstage in Frankreich zurückzuführen zu sein . Ungeachtet dieses zahlenmäßigen Rückgangs erfüllt Frankreich nicht nur die Vorgaben, sondern zählt zu den Mitgliedstaaten, die die meisten überprüften Arbeitstage vorzuweisen hatten.

Nach Artikel 2 der Richtlinie 2006/22/EG errichten die Mitgliedstaaten ein System angemessener und regelmäßiger Kontrollen sowohl auf der Straße als auch auf dem Betriebsgelände von Verkehrsunternehmen, die den Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 unterliegen. Mit diesen Kontrollen sollte jährlich ein bedeutender, repräsentativer Querschnitt des Fahrpersonals, der Fahrer, der Verkehrsunternehmen und der Fahrzeuge erfasst werden. In diesem Artikel ist ebenfalls festgelegt, dass die Kontrollen mindestens 3 % der Tage abdecken, an denen Fahrer von in den Geltungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 fallenden Fahrzeugen arbeiten.

Die nationalen Berichte über die Durchführung der Bestimmungen der Richtlinie 2002/15/EG und der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 sind bis zum 30. September des Jahres nach Ende des betreffenden Zweijahreszeitraums in Form des durch den Durchführungsbeschluss der Kommission vom 30. März 2017 festgelegten geänderten Berichtsmusters zu erstellen. Die Frist für die Abgabe des Berichts über den Zeitraum 2017-2018 endete am 30. September 2019.

Der Bericht besteht aus drei Abschnitten: In Abschnitt I werden die nationalen Daten zu Kontrollen und Zuwiderhandlungen bei der Durchführung der Richtlinie 2006/22/EG und der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 analysiert und in Abschnitt II wird die Durchführung der Richtlinie 2002/15/EG in den Mitgliedstaaten zusammenfassend beschrieben. In Abschnitt III werden schließlich die wesentlichen Schlussfolgerungen aus diesem Bericht gezogen. Ergänzt wird der Bericht der Kommission durch ein Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen mit näheren Angaben zu Sanktionen und zur Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten, Stellungnahmen der Durchsetzungsbehörden und noch ausführlicheren statistischen Daten.

4) Verordnung (EU) Nr. 165/2014 (auch bekannt als Fahrtenschreiber-Verordnung), in der die Anforderungen an den Einbau und die Benutzung von Fahrtenschreibern in Fahrzeugen, die in den Geltungsbereich der Verordnung über Lenkzeiten fallen, festgelegt sind.

2) Richtlinie 2002/15/EG (auch bekannt als Richtlinie über Arbeitszeiten im Straßenverkehr), durch die die Arbeitszeit von Fahrpersonal geregelt wird. In der Richtlinie werden die Vorschriften zur wöchentlichen Höchstarbeitszeit, zu Mindestfahrtunterbrechungen und zur Nachtarbeit festgelegt. Sie gilt für Fahrer, die in den Geltungsbereich der Verordnung über Lenkzeiten fallen.

Dieser Bericht liefert einen Überblick über die Umsetzung der EU-Sozialvorschriften im Straßenverkehr in den Mitgliedstaaten für den Zeitraum vom 1. Januar 2017 bis 31. Dezember 2018. Er beleuchtet die wesentlichen Herausforderungen bei der Durchsetzung und Anwendung der einschlägigen rechtlichen Vorschriften, die in den folgenden vier Gesetzgebungsakten festgelegt sind:

Die durchschnittliche Zuwiderhandlungsrate, die auf der Grundlage von 100 bei Kontrollen auf dem Betriebsgelände und bei Straßenkontrollen überprüften Arbeitstagen berechnet wird, erhöhte sich geringfügig von 2,6 in den Jahren 2015-2016 auf 2,7 im aktuellen Berichtszeitraum. Die Aufdeckungsrate bei Kontrollen auf dem Betriebsgelände ist weiterhin doppelt so hoch wie die Aufdeckungsrate bei Straßenkontrollen, was zeigt, dass Kontrollen auf dem Betriebsgelände deutlich effizienter sind als zufällige Straßenkontrollen.

Das Verhältnis der verschiedenen Arten von Zuwiderhandlungen an der Gesamtzahl der festgestellten Zuwiderhandlungen blieb gegenüber dem vorigen Berichtszeitraum mit geringfügigen Änderungen annähernd gleich. In der nachstehenden Abbildung 3 wird der EU-weit durchschnittliche Anteil der 2017-2018 sowohl bei Straßenkontrollen als auch bei Kontrollen auf dem Betriebsgelände festgestellten Zuwiderhandlungen nach Art der Vorschrift, gegen die verstoßen wurde, dargestellt. Erneut ging die Zahl der Zuwiderhandlungen gegen die Vorschriften über Fahrtunterbrechungen von 21 % auf 17 % leicht zurück, während Zuwiderhandlungen gegen die Vorschriften über Lenkzeitunterlagen von 24 % auf 27 % anstiegen. Zuwiderhandlungen gegen die Vorschriften über Ruhezeiten machten 23 % aus (im letzten Bericht 24 %), Zuwiderhandlungen gegen die Vorschriften über das Kontrollgerät 12 % (im letzten Bericht 11 %) und Zuwiderhandlungen betreffend fehlende/nicht verfügbare Aufzeichnungen zu anderen Arbeiten 6 % (im letzten Bericht 7 %). Diese Entwicklungen sind in der nachstehenden Abbildung 4 dargestellt.

Im Zeitraum 2017-2018 wurden insgesamt 104 104 Verkehrsunternehmen kontrolliert, was einen Rückgang von 29 % gegenüber den 146 967 im Zeitraum 2015-2016 kontrollierten Verkehrsunternehmen darstellt. Kontrolleure überprüften auf Betriebsgeländen etwa 33,7 Millionen Arbeitstage, was einem leichten Rückgang um 3 % gegenüber den 34,8 Millionen überprüften Arbeitstagen im letzten Bericht entspricht. Insgesamt kontrollierten die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten auf Betriebsgeländen die Aufzeichnungen von 641 033 Fahrern; das sind 3 % weniger im Vergleich zu den 5 846 011 Fahrern im Berichtszeitraum 2015-2016.

Die Zahl der kontrollierten Fahrer ging gegenüber dem Zeitraum 2015-2016 um 8 % zurück, was eine weniger signifikante Entwicklung ist als der Rückgang um 22 % im vergangenen Berichtszeitraum. Dies lässt sich hauptsächlich durch den in Frankreich (-19 % oder 157 780), Bulgarien (-48 % oder 142 147), Polen (-13 % oder 77 666) gemeldeten Rückgang und die kumulative Wirkung von geringfügigeren Rückgängen in mehreren anderen Mitgliedstaaten erklären .

Insgesamt wurden in der EU 4°982°439 Fahrzeuge und 5°395°009 Fahrer im Rahmen von Straßenkontrollen überprüft. Die Differenz zwischen diesen beiden Zahlen lässt sich durch den Mehrfahrerbetrieb erklären, d. h. eine Situation, in der mindestens zwei Fahrer auf dem Fahrzeug zum Lenken eingesetzt sind. Differenzen zwischen der Zahl der Fahrer und der Zahl der Fahrzeuge sind hauptsächlich in den Berichten aus Belgien, Deutschland, Lettland, Rumänien, Schweden, Spanien, Litauen und Polen festzustellen.

Durchschnittlich wurden 73 % der Arbeitstage bei Straßenkontrollen und 27 % bei Kontrollen auf dem Betriebsgelände überprüft. Diese Zahl ist im Vergleich zum letzten Bericht, bei einer Zunahme von Kontrollen auf dem Betriebsgelände um 1 %, konstant. In den meisten Mitgliedstaaten wurde ein Großteil der Kontrollen auf der Straße durchgeführt. Irland und Finnland meldeten eine geringere Zahl von Kontrollen auf der Straße. Finnland meldetet keine Daten von der Landespolizei und deren Straßenkontrollen, was die geringe Zahl an Straßenkontrollen und den hohen Prozentsatz an Kontrollen auf dem Betriebsgelände erklären dürfte. Siehe Abbildung 2 für Einzelheiten zu den nationalen Anteilen von Straßenkontrollen und Kontrollen auf dem Betriebsgelände.

Die meisten Mitgliedstaaten überprüften mehr als die nach der Richtlinie erforderliche Mindestanzahl an Arbeitstagen. Sechs Mitgliedstaaten erfüllten den Schwellenwert von 3 % allerdings nicht; hierbei handelte es sich um Dänemark, die Niederlande, Finnland, Irland, Griechenland und Litauen. Dies ist eine Zunahme gegenüber dem Berichtszeitraum 2015-2016, in dem lediglich drei Mitgliedstaaten den genannten Schwellenwert nicht erreichten. Dänemark kam dem Schwellenwert mit 2,9 % nahe, und während Griechenland seine Anstrengungen für eine Durchsetzung verstärkte (von 0,1 % in den Jahren 2015-2016 auf 0,7 % im aktuellen Berichtszeitraum), bleibt es deutlich unterhalb des Schwellenwerts. In den Niederlanden besteht ein System der „Überwachung auf Vertrauensbasis“, das indirekt mehr Arbeitstage umfasst und die Erfüllung eines Mindestwerts an überprüften Arbeitstagen ermöglicht. Finnland und Litauen übermittelten unvollständige Datensätze.

Die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten auf Grundlage abgestimmter Kontrollen, gemeinsamer Ausbildungsinitiativen oder eines Erfahrungs- und Informationsaustauschs ist von wesentlicher Bedeutung, um die Ziele der Sozialvorschriften im Straßenverkehrssektor, d. h. bessere Arbeitsbedingungen, faire Wettbewerbsbedingungen und mehr Straßensicherheit, zu erreichen. Mit dem ersten Mobilitätspaket, das im Juli 2020 angenommen wurde und zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Berichts in Kraft trat, werden die Zusammenarbeit und Amtshilfe zwischen den Mitgliedstaaten gefördert und verstärkt sowie eine wirksamere und einheitliche Durchsetzung der bestehenden Vorschriften sichergestellt. Zudem wurde 2019 die Europäische Arbeitsbehörde (ELA) eingerichtet, deren übergeordnetes Ziel darin besteht, faire Bedingungen bei der Arbeitskräftemobilität im Binnenmarkt zu gewährleisten. Eine der Hauptaufgaben der Europäischen Arbeitsbehörde besteht in der Unterstützung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten bei der grenzüberschreitenden Durchsetzung und der Erleichterung gemeinsamer Kontrollen, einschließlich im Bereich der EU-Sozialvorschriften im Straßenverkehrssektor.

In der Rechtssache C-231/18 NK entschied der Gerichtshof, dass der Ausdruck „lokale Märkte“ gemäß Artikel 13 Absatz 1 Buchstabe p der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 dahin auszulegen ist, dass er weder die Transaktion, die zwischen einem Viehgroßhändler und einem Landwirt stattfindet, noch den Viehgroßhändler selbst bezeichnen kann, sodass die in dieser Vorschrift vorgesehene Ausnahme nicht auf Fahrzeuge ausgeweitet werden kann, mit denen lebende Tiere direkt von den landwirtschaftlichen Betrieben zu den lokalen Schlachthäusern befördert werden.

21 786 Kontrollbeamte wurden für die Analyse digitaler Fahrtenschreiber ausgebildet (was einem Rückgang von 9 % gegenüber dem letzten Berichtszeitraum entspricht). Die Zahl der Ausrüstungseinheiten, die den Kontrollbeamten für die Analyse von digitalen Fahrtenschreibern zur Verfügung gestellt werden, ist ebenso um 5,5 % zurückgegangen. Die Mitgliedstaaten gaben für diesen Rückgang keine Gründe an.

Im aktuellen Berichtszeitraum waren 61 558 Kontrollbeamte EU-weit an Kontrollen beteiligt, was auf eine konstante Situation hinsichtlich der Zahl der Kontrollbeamten hinweist.

Die durchschnittliche Rate von auf Betriebsgeländen festgestellten Zuwiderhandlungen ist im Zeitraum 2015-2016 von 37 auf 14 Zuwiderhandlungen pro Unternehmen zurückgegangen, nachdem im letzten Bericht ein sprunghafter Anstieg der Zuwiderhandlungsrate zu verzeichnen war. Dies ist in erster Linie auf den starken Rückgang bei den Aufdeckungsraten in Lettland (von einer Aufdeckungsrate pro Unternehmen von 552,96 auf 340,75) zurückzuführen.

Etwa 1,46 Mio. Zuwiderhandlungen wurden auf Betriebsgeländen festgestellt; dies sind 1 % weniger als im letzten Berichtszeitraum. Die durchschnittliche Zuwiderhandlungsrate pro 100 überprüfte Arbeitstage verzeichnete einen Anstieg von 4,19 auf 4,35, was eine Zunahme von 4 % im Vergleich zum Zeitraum 2015–2016 darstellt. Der Anstieg der Zuwiderhandlungsrate (ungeachtet eines Rückgangs an festgestellten Zuwiderhandlungen) ist durch die sinkende Zahl der überprüften Arbeitstage zu erklären.

Etwa 1,94 Mio. Zuwiderhandlungen wurden im Zeitraum 2017-2018 auf der Straße festgestellt, was einen Rückgang von 3 % im Vergleich zu 2 Mio. Zuwiderhandlungen im Zeitraum 2015-2016 entspricht. Im EU-Durchschnitt ging die Zahl der bei Straßenkontrollen festgestellten Zuwiderhandlungen geringfügig von 2,17 auf 2,11 pro 100 überprüfte Arbeitstage zurück. Die Zuwiderhandlungen wurden zu durchschnittlich 55 % bei Fahrern aus dem jeweils eigenen Mitgliedstaat festgestellt, was dem Anteil von 58 % an inländischen Fahrzeugen unter den für Kontrollen angehaltenen Fahrzeugen insgesamt entspricht.

1.Geltungsbereich der Richtlinie 2002/15/EG Die Richtlinie enthält unter anderem Vorschriften zur Einhaltung angemessener Ruhepausen während der Arbeitszeit, zur durchschnittlichen wöchentlichen Höchstarbeitszeit und zur Nachtarbeit. Sie ergänzt die Vorschriften über Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten, die in der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 niedergelegt sind. Da in dieser Richtlinie bestimmte Vorschriften über die Arbeitszeiten festgelegt sind, die sich speziell auf den Straßenverkehrssektor beziehen, gilt sie als lex specialis zur allgemeinen Richtlinie 2003/88/EG über die Arbeitszeit, in der grundlegende Regelungen für die Arbeitszeitgestaltung in allen Sektoren vorgeschrieben sind. 2.Aspekte der Durchführung in den Mitgliedstaaten

Lediglich Litauen gab an, dass nationale Durchführungsbestimmungen zur Richtlinie 2002/15/EG im Zeitraum 2017-2018 geändert wurden. Die Änderungen betrafen die Bestimmungen zur Regelung von Arbeits- und Ruhezeiten, einschließlich der verwendeten Ausdrücke, z. B. maximale Arbeitszeit von Fahrpersonal, Ruhezeiten, Nachtarbeit, die Aufzeichnung von Arbeitszeiten und Unterrichtung der Arbeitnehmer.

Einige Mitgliedstaaten und die Sozialpartner meldeten bestimmte Durchführungsprobleme. So berichteten slowakische Behörden und der Dachverband der Gewerkschaften über mangelhafte Kenntnisse der Rechtsvorschriften über die Arbeitszeit bei den Fahrern und Unternehmern. Diese Ansicht wurde von den schwedischen Behörden geteilt, die angaben, dass unzureichendes Wissen insbesondere bei Arbeitgebern und selbstständigen Kraftfahrern häufig festzustellen ist.

Mehrere Behörden teilten ferner mit, dass einige Begriffsbestimmungen der Richtlinie 2002/15/EG einer weiteren Klärung bedürfen. In Italien forderten die Sozialpartner eine Präzisierung der in der Richtlinie festgelegten Ausdrücke „Arbeitszeit“ und „Zeit sämtlicher Tätigkeiten im Straßenverkehr“. Die portugiesischen Behörden berichteten über ähnliche Probleme und forderten insbesondere, den Ausdruck der „Bereitschaftszeit“ zu präzisieren. Die deutschen Behörden teilten Schwierigkeiten bei der Beurteilung mit, was als „Arbeitszeit“ gilt, insbesondere bei der Prüfung digitaler Daten.

Über Personalknappheit berichteten auch die slowenischen Gewerkschaften und die Sozialpartner in Deutschland. Die luxemburgischen Behörden sowie einzelne deutsche Bundesländer teilten mit, dass ihre Maßnahmen durch unzureichende personelle Ressourcen der mit der Durchsetzung betrauten Stellen untergraben werden. Einige nationale Behörden schließlich berichteten über Probleme bei der Kontrolle der Arbeitszeit von Fahrern, die unterschiedliche Arten von Beförderungsaktivitäten oder Beförderungen für mehrere Arbeitgeber ausführen.

Frankreich und Schweden betonten in ihrer Rückmeldung, dass häufigere Kontrollen erforderlich sind, um die Durchführung der Richtlinie 2002/15/EG zu überwachen und die arbeitsrechtlichen Standards der Union aufrecht zu erhalten.

In den letzten drei Jahren baute Frankreich neue Strukturen in seinem Arbeitsaufsichtssystem auf und führte Kontrolleinheiten für den Straßenverkehrssektor ein, die mit speziell für das Verständnis der Besonderheiten der Tätigkeiten im Straßenverkehrssektor geschulten Beamten ausgestattet sind. Diese organisatorischen Änderungen verbesserten die Kontrollen in qualitativer und quantitativer Hinsicht.

Aus Sicht der schwedischen Behörden haben die häufigeren Kontrollen das Bewusstsein für die einschlägigen Vorschriften geschärft. Schweden ist bestrebt, die Kommunikation mit dem Straßenverkehrsgewerbe zu verbessern und für die negativen Auswirkungen von Nachtarbeit zu sensibilisieren, um insgesamt eine bessere Kenntnis der Rechtsvorschriften über die Arbeitszeit bei Arbeitgebern und Selbstständigen zu erreichen.

Trotz dieser gemeldeten Beobachtungen bleibt es angesichts der großen Zahl unvollständiger Berichte der Mitgliedstaaten schwierig, Tendenzen und offene Fragen auf Unionsebene zu bestimmen.

3.Auslegung der Richtlinie 2002/15/EG

Einzelne Mitgliedstaaten berichteten über die Rechtsauslegung mancher Bestimmungen der Richtlinie 2002/15/EG im Zeitraum 2017-2018 durch nationale Gerichte. Schweden gab an, eine Entscheidung in einer Rechtssache betreffend die Anwendbarkeit eines Kollektivvertrags, der von Teilen des nationalen Rechts zur Umsetzung der Richtlinie 2002/15/EG abweicht, abzuwarten. Estland berichtete, dass Rechtsstreitigkeiten betreffend die Durchführung der Richtlinie 2002/15/EG von Gerichten in erster Instanz beigelegt wurden. In Slowenien waren Zweifel bezüglich der Hierarchie von Rechtsakten zur Frage, ob Mittagspausen als Arbeitszeit zählen sollten, Gegenstand einer Auslegung. Griechenland entschied, dass die Bestimmungen der Richtlinie 2002/15/EG, nach denen Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten nicht als Arbeitszeit gelten, vereinbar sind mit einer Verabschiedung nationaler Rechtsvorschriften, mit denen diese Zeiten besser geregelt werden. Spanien meldete eine Vielzahl von Gerichtsverfahren betreffend Kollektivverträge, Urlaubsgeld, Reisetage und die Beförderung von Fahrgästen, wobei es in einem speziellen Fall um eine Änderung des Arbeitstags und die Auswirkungen auf die Vergütungsstruktur des Fahrers im Personentransport ging.