Die Beratungen über die überarbeiteten Richtlinien und Empfehlungen der ICAO zu Fluggastdatensätzen befinden sich noch in einem frühen Stadium. Nach der Annahme werden die vorgesehenen Richtlinien für alle ICAO-Mitglieder, einschließlich aller EU-Mitgliedstaaten, gemäß dem Abkommen von Chicago und innerhalb der in diesem Abkommen festgelegten Grenzen verbindlich sein. Nach Artikel 38 des Abkommens von Chicago müssen die Vertragsstaaten die ICAO unterrichten, wenn sie beabsichtigen, von einer Richtlinie abzuweichen, und ihr den Unterschied zwischen der eigenen Regelung und der durch die Richtlinie festgelegten anzeigen.

Im März 2019 setzte der Luftverkehrsausschuss (ATC) der ICAO eine Taskforce „Facilitation Panel“ ein, um Vorschläge für Richtlinien und Empfehlungen zur Sammlung, zur Verwendung, zur Verarbeitung und zum Schutz von Fluggastdatensätzen im Einklang mit der Resolution 2396 (2017) des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen zu prüfen. Die Taskforce hat die Aufgabe, a) die bestehenden Richtlinien und Empfehlungen zu Fluggastdatensätzen in Anhang 9 Kapitel 9 des Abkommens von Chicago zu überprüfen; b) zu ermitteln, ob diese durch zusätzliche Richtlinien und Empfehlungen und/oder Anleitungen ergänzt werden müssen, wobei der Beschluss und die Erwägungen des Sicherheitsrats zu berücksichtigen sind; und c) gegebenenfalls neue Bestimmungen (Richtlinien, Empfehlungen und/oder Anleitungen) für die Sammlung, die Verwendung, die Verarbeitung und den Schutz von Fluggastdatensätzen auszuarbeiten.

Nach Artikel 54 Buchstabe l des Abkommens von Chicago nimmt der ICAO-Rat Richtlinien und Empfehlungen an. Richtlinien und Empfehlungen zu Fluggastdatensätzen sind in Anhang 9 („Erleichterungen“) Kapitel 9 Teile A und D des Abkommens von Chicago enthalten. Sie werden ergänzt durch zusätzliche Leitlinien, insbesondere das ICAO-Dokument 9944 mit Leitlinien zu Fluggastdatensätzen („Guidelines on Passenger Name Records (PNR) Data“). Fluggastdatensätze (sog. PNR-Daten, PNR = Passenger Name Record) sind personenbezogene Daten von Fluggästen, die von Fluggesellschaften zu Geschäftszwecken erhoben werden; hiervon abzugrenzen sind andere Reisedaten, die im Auftrag von Regierungen erhoben werden, wie etwa vorab übermittelte Fluggastdaten (sog. API-Daten, API = Advance Passenger Information).

Dem ICAO-Rat, einem ständigen Gremium der ICAO, gehören 36 Vertragsstaaten an, die von der ICAO-Versammlung für einen Zeitraum von drei Jahren gewählt werden. In den Jahren 2016 bis 2019 waren sieben EU-Mitgliedstaaten im ICAO-Rat vertreten.

Das Abkommen von Chicago zur Regulierung der internationalen Luftfahrt ist am 4. April 1947 in Kraft getreten. Mit diesem Abkommen wurde die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) gegründet.

Die Verarbeitung von Fluggastdatensätzen ist ein wesentliches Instrument für die gemeinsame Reaktion der EU auf Terrorismus und schwere Kriminalität und ein Baustein der Sicherheitsunion. Die Aufdeckung und Nachverfolgung verdächtiger Reisegewohnheiten durch die Verarbeitung von Fluggastdatensätzen mit dem Ziel, Beweise zu sammeln und gegebenenfalls Personen, die schwere Straftaten begangen haben, sowie ihre Komplizen ausfindig zu machen und kriminelle Netze zu zerschlagen, erweist sich als unerlässlich für die Verhütung, Aufdeckung, Ermittlung und Verfolgung von terroristischen und anderen schweren Straftaten.

Am 27. April 2016 verabschiedeten das Europäische Parlament und der Rat die Richtlinie (EU) 2016/681 über die Verwendung von Fluggastdatensätzen (PNR-Daten) zur Verhütung, Aufdeckung, Ermittlung und Verfolgung von terroristischen Straftaten und schwerer Kriminalität. Diese Richtlinie ermöglicht es den nationalen Behörden, unter vollständiger Wahrung der Datenschutzrechte direkten Zugang zu wichtigen Informationen im Besitz von Fluggesellschaften zu erhalten. Sie bietet allen Mitgliedstaaten ein wichtiges Instrument zur Verhütung, Aufdeckung und Ermittlung von Terrorismus und schweren Straftaten, einschließlich Drogen- und Menschenhandel und der sexuellen Ausbeutung von Kindern. Die Frist für die Umsetzung der PNR-Richtlinie durch die Mitgliedstaaten endete am 25. Mai 2018.

Um die Anbindung der Fluggesellschaften an die PNR-Zentralstellen der Mitgliedstaaten (die für die Erhebung und Verarbeitung von PNR-Daten zuständigen Stellen) zu erleichtern, erließ die Europäische Kommission am 28. April 2017 einen Durchführungsbeschluss über die gemeinsamen Protokolle und Datenformate, die von den Fluggesellschaften für die Übermittlung von Fluggastdatensätzen an die Mitgliedstaaten zu verwenden sind. Der Durchführungsbeschluss gilt seit April 2018.

Derzeit sind zwei internationale Abkommen zwischen der EU und Drittländern (und zwar Australien und die Vereinigten Staaten) über die Verarbeitung und Übermittlung von Fluggastdatensätzen in Kraft. Am 26. Juli 2017 legte der Gerichtshof der EU ein Gutachten zu dem geplanten Abkommen zwischen der EU und Kanada vor, das am 25. Juni 2014 unterzeichnet worden war. Der Gerichtshof entschied, dass das Abkommen in seiner beabsichtigten Form nicht geschlossen werden könne, weil einige seiner Bestimmungen mit den von der EU anerkannten Grundrechten auf Privatsphäre und Schutz personenbezogener Daten nicht vereinbar seien. Insbesondere legte der Gerichtshof weitere rechtliche Anforderungen hinsichtlich der Aufsicht durch eine unabhängige Behörde, der sensiblen Daten, der automatisierten Verarbeitung von Fluggastdatensätzen, der Zwecke, für die Fluggastdatensätze verarbeitet werden dürfen, und der Speicherung, Verwendung, Weitergabe und Übermittlung von Fluggastdatensätzen fest. Nachdem die Kommission im Dezember 2017 die entsprechende Genehmigung des Rates erhielt, wurden im Juni 2018 neue Verhandlungen über ein einschlägiges Abkommen mit Kanada auf den Weg gebracht. Auf dem 17. Gipfeltreffen EU-Kanada am 17. und 18. Juli 2019 in Montreal begrüßten die EU und Kanada den Abschluss dieser Verhandlungen. Zwar wies Kanada darauf hin, dass das Abkommen noch rechtlich überprüft werden müsse, doch verpflichteten sich die Vertragsparteien, es vorbehaltlich dieser Überprüfung so bald wie möglich zu schließen, wobei sie die entscheidende Rolle dieses Abkommens für die Erhöhung der Sicherheit bei gleichzeitiger Wahrung der Privatsphäre und des Schutzes personenbezogener Daten anerkannten.

Immer mehr Drittländer erheben Fluggastdatensätze von Fluggesellschaften, und mehrere von ihnen haben sich in den letzten Jahren an die Kommission gewandt, um ihr Interesse am Abschluss eines internationalen Abkommens über Fluggastdatensätze mit der EU zum Ausdruck zu bringen. Da es keine Rechtsgrundlage gibt, sind die Fluggesellschaften mit widersprüchlichen Rechtsvorschriften konfrontiert und riskieren Geldbußen und andere Sanktionen. Gleichzeitig verlangen die EU-Mitgliedstaaten nach der Umsetzung der PNR-Richtlinie von Fluggesellschaften aus Drittländern die Übermittlung von Fluggastdatensätzen an ihre PNR-Zentralstellen. Mehrere Drittländer haben solche Übermittlungen unter Berufung auf die fehlende Gegenseitigkeit abgelehnt und andere mit der Ablehnung gedroht, wodurch die Wirksamkeit des PNR-Mechanismus der EU beeinträchtigt wird.

Nach Artikel 3 Absatz 2 AEUV hat die Union die ausschließliche Zuständigkeit „für den Abschluss internationaler Übereinkünfte, […] soweit er gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte“. Ein internationales Übereinkommen kann die gemeinsamen Regeln beeinträchtigen oder ihre Tragweite ändern, sofern sich der Anwendungsbereich des Übereinkommens mit dem Unionsrecht überschneidet oder bereits weitgehend durch das Unionsrecht erfasst ist. Bei der Beurteilung der Frage, ob ein Bereich weitgehend unter gemeinsame Regeln fällt, ist nicht nur das Unionsrecht in seiner derzeitigen Form, sondern auch die künftige Entwicklung des betreffenden Bereichs zu berücksichtigen, soweit diese zum Zeitpunkt der betreffenden Analyse vorhersehbar ist.

In Anbetracht der vorstehend genannten gemeinsamen Regeln und der bevorstehenden Überprüfung gemäß Artikel 19 der Richtlinie (EU) 2016/681 kann der Schluss gezogen werden, dass die Fragen, die Gegenstand des vorgeschlagenen Beschlusses sind, in die ausschließliche Zuständigkeit der Union fallen.

3.Im Namen der Union zu vertretender Standpunkt

Angesichts der Bedeutung dieser Frage für die Innen- und die Außenpolitik der EU sowie angesichts des Vorstehenden muss ein Standpunkt der Union zu Übermittlungen von Fluggastdatensätze für die Zwecke der (multilateralen) laufenden Arbeiten auf Ebene der ICAO festgelegt werden. Insbesondere sollte sich die EU darum bemühen, dass die Grundprinzipien für die Modalitäten der Übermittlung und Verarbeitung von Fluggastdatensätzen sowie für den Schutz personenbezogener Daten, die im gemeinsamen Standpunkt festzulegen sind, in neue PNR-Richtlinien der ICAO eingebettet werden. In diesem Zusammenhang ist es unerlässlich, die Beratungen über solche neuen PNR-Richtlinien innerhalb der ICAO in einer Weise zu steuern, die mit dem EU-Rechtsrahmen und der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofs, insbesondere in Bezug auf die Grundrechte auf Privatsphäre und Datenschutz, vereinbar ist.

Der Standpunkt der Union, der sowohl für die endgültige Entscheidung des ICAO-Rates als auch für die vorbereitenden Gespräche in anderen ICAO-Gremien relevant ist, wird im Einklang mit dem geltenden EU-Rechtsrahmen für den Datenschutz und für Fluggastdatensätze festgelegt – also der Verordnung (EU) 2016/679, der Richtlinie (EU) 2016/680 und der Richtlinie (EU) 2016/681 – sowie im Einklang mit dem Vertrag und der Charta der Grundrechte gemäß der Auslegung in der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union, insbesondere in dem Gutachten 1/15 des Gerichtshofs.

4.Rechtsgrundlage

4.1.Verfahrensrechtliche Grundlage

4.1.1.Grundsätze

Nach Artikel 218 Absatz 9 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) werden die „Standpunkte, die im Namen der Union in einem durch eine Übereinkunft eingesetzten Gremium zu vertreten sind, sofern dieses Gremium rechtswirksame Akte, mit Ausnahme von Rechtsakten zur Ergänzung oder Änderung des institutionellen Rahmens der betreffenden Übereinkunft, zu erlassen hat“, mit Beschlüssen festgelegt.

Artikel 218 Absatz 9 AEUV gilt unabhängig davon, ob die Union Mitglied des betreffenden Gremiums oder Vertragspartei der betreffenden Übereinkunft ist.

Der Begriff „rechtswirksame Akte“ erfasst auch Akte, die kraft völkerrechtlicher Regelungen, denen das jeweilige Gremium unterliegt, Rechtswirkung entfalten. Darunter fallen auch Instrumente, die völkerrechtlich nicht bindend, aber geeignet sind, „den Inhalt der vom Unionsgesetzgeber […] erlassenen Regelung maßgeblich zu beeinflussen“.

4.1.2.Anwendung auf den vorliegenden Fall

Der ICAO-Rat ist ein durch das Abkommen von Chicago eingerichtetes Gremium.

Jede Änderung von Anhang 9 Kapitel 9 des Abkommens von Chicago, die vom ICAO-Rat gemäß Artikel 54 Buchstabe l des Abkommens angenommen wird, stellt einen Akt mit Rechtswirkung dar. Solche Änderungen sind geeignet, den Inhalt von EU-Rechtsvorschriften, insbesondere der Richtlinie (EU) 2016/681, sowie die bestehenden und künftigen internationalen PNR-Abkommen zwischen der EU und Drittländern maßgeblich zu beeinflussen.