Zu diesem Zweck wurden der Einheitliche Aufsichtsmechanismus (SSM) und der Einheitliche Abwicklungsmechanismus (SRM) – die ersten beiden Säulen der Bankenunion – errichtet. Der SSM hat seine Arbeit im November 2014 aufgenommen und bietet schon jetzt eine eigenständige und einheitliche Bankenaufsicht. Der SRM wird ab Januar 2016 voll einsatzfähig sein; von diesem Zeitpunkt an werden auch die Beiträge zum Einheitlichen Abwicklungsfonds (SRF) geleistet. Doch drei Jahre, nachdem sich der Europäische Rat auf einen Fahrplan für die Vollendung der WWU verständigt hat, der auf einer tieferen Integration und stärkeren Solidarität beruht, steht die dritte Säule der Bankenunion – eine gemeinsame Einlagenversicherung – noch immer nicht. Vereinbart wurde auch, dass die Bankenunion über eine wirksame gemeinsame fiskalische Letztsicherung verfügen sollte, doch auch in diesem Punkt haben die Arbeiten noch nicht begonnen (siehe Abschnitt 3.2 unten).

Im Bericht der fünf Präsidenten vom 22. Juni 2015 und der Folgemitteilung der Kommission vom 21. Oktober 2015 wurde ein Plan für die Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) vorgestellt. Unverzichtbarer Bestandteil dieses Plans ist die Vollendung der Bankenunion. Die WWU braucht eine voll funktionsfähige Bankenunion, um eine wirksame Transmission der einheitlichen Geldpolitik, eine bessere länderübergreifende Risikostreuung und eine angemessene Finanzierung der Wirtschaft zu gewährleisten. Hinzu kommt, dass die Vollendung der Bankenunion die Finanzstabilität in der WWU erhöhen wird, indem sie Maßnahmen sowohl zur Risikoteilung als auch zur Risikominderung kombiniert und so das Vertrauen in den Bankensektor wiederherstellt.

Um das Risiko einer unzureichenden SRF-Kapazität anzugehen, wird unter den teilnehmenden Mitgliedstaaten über die Einrichtung nationaler Kreditlinien zur Unterstützung der jeweiligen Teilfonds diskutiert. Da die Größe dieser Teilfonds mit der schrittweisen Vergemeinschaftung der Beiträge rückläufig sein wird, würde der mit den Kreditlinien der Mitgliedstaaten unterstützte Anteil am SRF mit der Zeit ebenfalls schrumpfen. Es ist also unerlässlich, dass die Mitgliedstaaten nicht nur die erforderlichen Schritte ergreifen, um diese nationalen Kreditlinien vor der vollen Inbetriebnahme des Ausschusses für die einheitliche Abwicklung am 1. Januar 2016 einzurichten, sondern auch Gespräche über eine robustere gemeinschaftliche Kreditlinie im Rahmen des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) aufnehmen.

Die Banken werden ab 2016 Beiträge zum SRF entrichten, der seine endgültige Ausstattung von rund 55 Mrd. EUR jedoch erst 2024 erreicht haben wird. Die Beiträge werden über einen Achtjahreszeitraum schrittweise vergemeinschaftet. Aufgrund dessen und aufgrund der komplexen Struktur aus getrennten nationalen Teilfonds in der Übergangsphase bis zur vollständigen Vergemeinschaftung wird die Kreditaufnahmekapazität des SRF in den kommenden Jahren begrenzt sein. Eine zentrale Sorge besteht darin, dass der SRF insbesondere in den Anfangsjahren Kapazitätsengpässe erleiden und außerstande sein könnte, die erforderlichen Mittel für eine oder mehrere Bankenabwicklungen bereitzustellen. In einem solchen Fall müsste der betroffene Mitgliedstaat bzw. müssten die betroffenen Mitgliedstaaten die für die Abwicklung erforderlichen Mittel stellen, so dass die Verquickung zwischen Banken und Staaten fortbestünde.

Das Regelwerk für die Bankenunion umfasst die CRD IV/CRR, die BRRD und die DGSD. Alle diese Rechtsakte wurden 2014 verabschiedet und müssen jetzt in nationales Recht überführt werden, damit die Bankenunion ordnungsgemäß funktionieren kann. Während CRD IV und CRR von allen Mitgliedstaaten vollständig umgesetzt wurden, sind einige Mitgliedstaaten – darunter auch Bankenunion-Teilnehmer – den Verpflichtungen zur vollständigen Umsetzung der BRRD und der DGSD nicht in allen Punkten nachgekommen, obwohl die Umsetzungsfristen (31. Dezember 2014 bzw. 3. Juli 2015) bereits abgelaufen sind. Gegen einige dieser Mitgliedstaaten hat die Kommission Vertragsverletzungsverfahren beim Gerichtshof der Europäischen Union eingeleitet. In diesem Zusammenhang hat die Kommission auch die fristgerechte Ratifizierung der zwischenstaatlichen Vereinbarung über den SRF bis spätestens 30. November angemahnt, denn einige Mitgliedstaaten haben das Ratifizierungsverfahren noch nicht abgeschlossen. Auch wenn die Mehrheit der Mitgliedstaaten ihre Verpflichtung zur Umsetzung und Ratifizierung bis Ende 2015 erfüllen dürfte, hängt die Glaubwürdigkeit der Bankenunion doch davon ab, dass alle teilnehmenden Mitgliedstaaten alle rechtlichen Verpflichtungen erfüllen. Unterdessen wird die Kommission dafür sorgen, dass die für den praktischen Betrieb der Bankenunion erforderlichen Sekundärrechtsvorschriften, wie z. B. die Bail-in-Bestimmungen der BRRD, ebenfalls rechtzeitig angenommen werden.

Ein gemeinsames Einlagenversicherungssystem war Gegenstand der Vorgespräche über die Bankenunion im Jahr 2012. Die Kommission schlug seinerzeit vor, im Zuge der Änderung der bestehenden Einlagensicherungsrichtlinie gegenseitige Kreditlinien zwischen den nationalen Einlagensicherungssysteme vorzuschreiben, doch setzte sich dieser Vorschlag von 2012 nicht durch. Mit der DGSD von 2014 wurden die nationalen Einlagensicherungssysteme verbessert, indem die Fristen für die Entschädigung der Einleger verkürzt und die Bildung von Entschädigungsfonds in bestimmter Höhe bis 2024 vorgeschrieben wurden. Darüber hinaus sieht die Richtlinie freiwillige Kreditvereinbarungen zwischen den nationalen Systemen vor, die bei Bedarf zur Liquiditätsstützung dienen können.

Trotz der mit der Richtlinie von 2014 eingeführten Verbesserungen bedeutet das Fehlen eines gemeinsamen Einlagenversicherungssystems in der Bankenunion, dass die Einleger im Falle schwerer lokaler Schocks, die die nationalen Einlagensicherungssysteme überfordern könnten, nach wie vor verwundbar sind. Zugleich herrschen innerhalb der Bankenunion für Einleger und für Banken, die deren Einlagen hereinnehmen wollen, noch immer keine gleichen Bedingungen. Da die Unterschiede zwischen den nationalen Einlagensicherungssystemen Einfluss darauf haben, ob Banken grenzübergreifend aktiv werden können und wollen, können sie auch zur Marktfragmentierung beitragen. Dies kann sich insbesondere auch darauf auswirken, welche Struktur grenzübergreifende Gruppen (d. h. Zweigniederlassungen oder Tochtergesellschaften) wählen, da sich die Banken je nach der relativen Solidität der betreffenden Einlagensicherungssysteme für das Sicherungssystem ihres Herkunftsmitgliedstaates (Zweigniederlassung) oder das System des Aufnahmemitgliedstaats (Tochtergesellschaft) entscheiden werden.

Das EDIS würde die Bankenunion für künftige Finanzkrisen widerstandsfähiger machen, indem es die Anfälligkeit der nationalen Einlagensicherungssysteme bei schweren lokalen Schocks verringert und die Verbindung zwischen Banken und ihren Staaten weiter lockert. Auf diese Weise kann das EDIS dazu beitragen, das Vertrauen der Einleger in der gesamten Bankenunion zu stärken, und so die Gefahr eines Bankenansturms verringern und die Finanzstabilität erhöhen. Das EDIS würde auch die Zusammenarbeit zwischen den nationalen Einlagensicherungssystemen bei der Handhabung grenzübergreifender Bankenausfälle verbessern. Das EDIS fördert das Vertrauen der Einleger unabhängig vom Standort einer Bank und trägt so zu gleichen Wettbewerbsbedingungen und weiterer Finanzmarktintegration bei. Unter all diesen Aspekten ist das EDIS die logische Ergänzung zur Übertragung der Aufsichts- und Abwicklungsverantwortung auf die Ebene der Bankenunion. Da die Verantwortung für Aufsicht und Abwicklung infolge von SSM und SRM nun geteilt wird, liegen die Umstände, unter denen ein nationales Einlagensicherungssystem Einleger entschädigen oder sich an einer Abwicklung beteiligen muss, nun zu einem Großteil nicht mehr in nationaler Kontrolle. Dementsprechend hat die Kommission – zusammen mit dieser Mitteilung – einen Legislativvorschlag für das EDIS angenommen.

4.3 Wie würde das EDIS funktionieren?

4.3.1 Europäischer Einlagenversicherungsfonds

Getrennt vom SRF wird ein Europäischer Einlagenversicherungsfonds (im Folgenden „Einlagenversicherungsfonds“) eingerichtet, der die bestehenden nationalen Einlagensicherungsfonds ergänzen soll. Zur Finanzierung dieses Einlagenversicherungsfonds werden Beiträge von den Banken erhoben.

In der Rückversicherungsphase des EDIS, in der die Risiken weitgehend auf nationaler Ebene verbleiben, wird das Risikoprofil einer Bank im Verhältnis zu den übrigen Banken ihres Landes ermittelt. Sobald das EDIS zu einem System mit gemeinsamer Haftung auf der Ebene der Bankenunion wird (ab dem ersten Jahr der Mitversicherung), wird das Risikoprofil einer Bank im Verhältnis zu allen übrigen Banken in der Bankenunion ermittelt. Dadurch würde sichergestellt, dass das EDIS für die Banken und nationalen Einlagensicherungssysteme insgesamt kostenneutral bleibt; außerdem würden so Komplikationen bei der Ermittlung der Risikoprofile der Banken in der Aufbauphase des Einlagenversicherungsfonds vermieden.

Als Kerngrundsatz gilt, dass die Gesamtkosten für den Bankensektor durch das EDIS im Vergleich zu den derzeitigen Verpflichtungen aus der DGSD von 2014 in keiner Phase steigen sollten. Mit anderen Worten wird das EDIS die ökonomische Effizienz der bestehenden Einlagenversicherungssysteme innerhalb der Bankenunion verbessern, indem die für den Entschädigungsfall verfügbaren Mittel schrittweise zusammengelegt werden, ohne dass die Banken dafür insgesamt höhere Beiträge zahlen müssten. Die Beiträge der Banken zum EDIS werden von deren Beiträgen zu den nationalen Einlagensicherungssystemen abgezogen. Die Beiträge zu den nationalen Systemen werden sich in dem Maße schrittweise verringern, wie die Beiträge zum EDIS steigen.

Für die Verwaltung des EDIS würde eine starke und unabhängige Behörde auf der Ebene der Bankenunion benötigt, die über die risikogerechten Beiträge der Banken entscheiden, die Beitragseingänge kontrollieren und Entschädigungsfälle abwickeln würde. Diese Aufgabe könnte dem Ausschuss für die einheitliche Abwicklung übertragen werden, dessen Leitungsstrukturen in angemessener Weise an seine neuen Einlagensicherungsfunktionen angepasst würden, um etwaige Interessenkonflikte zwischen Abwicklungs- und Einlagensicherungsaufgaben auszuschalten. Der Ausschuss könnte den SRF und den Einlagenversicherungsfonds zusammen verwalten und so durch Bündelung der Zuständigkeiten für die Abwicklung und die Einlagenversicherung Synergien erzeugen. Dies dürfte einen kohärenten und effizienten Entscheidungsprozess sowie zügige Entscheidungen ermöglichen. In diesem Gefüge wäre der Ausschuss im Krisenfall die erste zentrale Anlaufstelle, was eine zügige Krisenbewältigung durch den Ausschuss erleichtern und so die Ansteckungsgefahr eindämmen würde. Allerdings müssten mögliche Interessenkonflikte ausgeschaltet werden, indem eine angemessene Trennung des Einlagenversicherungsfonds vom SRF sichergestellt würde.

4.3.2 Rückversicherung und spätere Mitversicherung

Der EDIS-Vorschlag kombiniert den Rückversicherungs- und den Mitversicherungsansatz als aufeinanderfolgende Phasen, wobei die anfängliche Rückversicherung später zu einer Mitversicherung wird, die durch schrittweise Erhöhung des vergemeinschafteten Anteils letztlich in einer Vollversicherung mündet. Die Kommission schlägt vor, dass das EDIS zunächst auf dem Grundsatz der Rückversicherung beruht und Risiken auf kurze Sicht nicht vollständig vergemeinschaftet werden.

Um die Haftung für den Einlagenversicherungsfonds zu begrenzen, „Moral Hazard“ auf nationaler Ebene entgegenzuwirken und etwaige Unterschiede in der Kapitalausstattung der bestehenden nationalen Einlagensicherungssysteme anzugehen, ist vorgesehen, dass die nationalen Einlagensicherungssysteme den Einlagenversicherungsfonds in der Rückversicherungsphase nur dann in Anspruch nehmen können, wenn die betreffenden Mitgliedstaaten ihre Verpflichtungen aus der DGSD in vollem Umfang erfüllt hätten und das System – das ebenfalls der DGSD entsprechen müsste – zunächst seine eigenen Mittel ausgeschöpft hätte. Darüber hinaus würde sich der Einlagenversicherungsfonds auch nur bis zu einer bestimmten Höhe an etwaigen Auszahlungen beteiligen, d.h. er würde das nationale Einlagensicherungssystem lediglich bis zu einem bestimmten Prozentsatz und einem zuvor festgelegten Gesamtbetrag bei der Deckung eines Fehlbetrags unterstützen. Diese Bedingungen für die Inanspruchnahme des Einlagenversicherungsfonds sind nötig, um der Gefahr des „Moral Hazard“ zu begegnen und zu vermeiden, dass dem zuerst Handelnden ein Vorteil entsteht oder ein nationales Einlagensicherungssystem schlichtweg deswegen mehr Unterstützung aus dem EDIS bekommt, weil versäumt wurde, ausreichende nationale Mittel zurückzulegen. Die Mitgliedstaaten müssten nach wie vor ihre nationalen Einlagensicherungssysteme aufbauen. Da Auszahlungen aus dem Einlagenversicherungsfonds von der Einhaltung der DGDS abhängig wäre, würde das System den Mitgliedstaaten zusätzliche Anreize zur vollständigen Erfüllung der Richtlinie bieten. Durch diese Absicherung wäre sichergestellt, dass das EDIS von nationalen Einlagensicherungssystemen, die nicht mehr über hinreichende eigene Mittel verfügen, nicht ausgenutzt wird. Außerdem gelten für die Einschaltung des EDIS Obergrenzen, um sicherzustellen, dass es durch einzelne Entschädigungsfälle nicht an seine Grenzen gerät.

Dieser Rückversicherungsansatz würde die Verbindung zwischen Banken und ihren Staaten schwächen, würde jedoch weder einen umfassenden Versicherungsschutz für die nationalen Systeme bieten, noch sicherstellen, dass Kundeneinlagen überall in der Bankenunion gleichermaßen geschützt sind.

Deswegen würde das EDIS nach der Rückversicherungsphase zunächst schrittweise vergemeinschaftet („Mitversicherung“), wobei immer noch angemessene Einschränkungen und Schutzklauseln bestünden, und anschließend dann bis 2024 in eine Vollversicherung umgewandelt. Im Zeitraum bis 2024 würde die Beteiligung des Einlagenversicherungsfonds an Einlegerentschädigungen schrittweise auf 100 % steigen, womit Einlegerrisiken in der gesamten Bankenunion vollständig abgesichert wären.

Der Hauptunterschied zwischen dem Rückversicherungs- und dem Mitversicherungsansatz bestünde darin, dass sich das nationale Einlagensicherungssystem und der Einlagenversicherungsfonds die Auszahlungen an Einleger vom ersten Euro an teilen würden. Gleichzeitig weisen der Rückversicherungs- und der Mitversicherungsansatz jedoch so viele Gemeinsamkeiten auf, dass der Übergang vom einen zum anderen in der Praxis keine größeren Probleme mit sich bringen dürfte. Insbesondere wären die Auszahlungen aus dem Einlagenversicherungsfonds bei beiden Ansätzen weiterhin davon abhängig, dass das nationale Einlagensicherungssystem der DGSD entspricht; erhält das nationale Sicherungssystem nachträglich Beiträge von seinen Banken und/oder Mittel aus einem Insolvenzverfahren, müsste es die erhaltenen EDIS-Mittel zurückzahlen.

Aufgebaut wäre das EDIS nach dem üblichen Muster der Bankenunion: als einheitliches Regelwerk für alle 28 Mitgliedstaaten in Form der bestehenden Einlagensicherungsrichtlinie, ergänzt durch das EDIS, das für die Euro-Mitgliedstaaten Pflicht wäre, den übrigen Mitgliedstaaten aber offenstünde. Angesichts der engen Verflechtungen zwischen dem EDIS und der einheitlichen Aufsicht und Abwicklung, müssten sich Mitgliedstaaten, die nicht dem Euroraum angehören, aber an der Bankenunion teilnehmen wollen, an allen drei Säulen der Bankenunion beteiligen.

Schließlich wird die Kommission durch konsequente Anwendung der Beihilfevorschriften dafür sorgen, dass es im Binnenmarkt nicht zu Verzerrungen kommt. Mittel aus nationalen Einlagensicherungssystemen und aus dem Einlagenversicherungsfonds, die zur Entschädigung der Einleger für den Verlust abgesicherter Einlagen verwendet werden, gelten nicht als staatliche Beihilfen oder Fondsbeihilfen. Werden diese Mittel jedoch für die Restrukturierung von Kreditinstituten eingesetzt und stellen sie staatliche Beihilfen oder Fondsbeihilfen dar, müssen sie mit Artikel 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union bzw. mit Artikel 19 der SRM-Verordnung in der geänderten Fassung in Einklang stehen. Abgesehen davon geht die Kommission – nicht zuletzt weil die Fristen bereits verstrichen sind – davon aus, dass die BRRD und alle zugehörigen Vorschriften deutlich vor dem Inkrafttreten des EDIS von allen Mitgliedstaaten vollständig umgesetzt und von den für die Abwicklung zuständigen Behörden implementiert worden sind.

5. Weiterer Abbau von Risiken in der Bankenunion