DE    DE DE 
DE    DE  EUROPÄISCHE KOMMISSION 
Brüssel, den 8.12.2010 
SEK(2010) 1497 endgültig 
  
ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN 
ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG  
 
 
Begleitdokument zur 
  
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN 
RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHA FTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND 
DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN 
 
Stärkung der Sanktionsregelungen im Finanzdienstleistungssektor 
  
{KOM(2010) 716  endgültig} 
{SEK(2010) 1496 endgültig} 
DE 2   DE 1. EINLEITUNG  
Die Finanzkrise hat Zweifel daran aufkommen lassen, ob die Finanzma rktvorschriften stets 
eingehalten und ordnungsgemäß angewandt werden.  
Gemäß dem vom Rat ECOFIN im Jahr 2007 erteilten Mandat hat die Kommission in 
Zusammenarbeit mit den Ausschüssen der Aufsic htsbehörden in den Mitgliedstaaten eine 
Bestandsaufnahme der Sanktionsbefugnisse im europäischen Finanzdienstleistungssektor 
durchgeführt, bei der die K ohärenz, Gleichwertigkeit und ta tsächliche Nutzung dieser 
Befugnisse untersucht wurde.  
2. PROBLEMSTELLUNG  
Eine erste Analyse anhand der von den Ausschü ssen vorgelegten Informationen zeigt, dass 
die nationalen Sanktionsregelungen gewisse Unterschiede und Schwächen  aufweisen und 
offenbar nicht immer ausreichend wirksame, ve rhältnismäßige und abschreckende Sanktionen 
gewährleisten.  
Die von den Verwaltungen verhängten Geldstrafe n sind selbst bei gleichgearteten Verstößen 
von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschied lich und scheinen in einigen 
Mitgliedstaaten zu niedrig. Im Finanzse ktor, wo die potenziellen Rechtsbrecher 
grenzübergreifend tätige Finanz institute mit hohen Umsätzen  sind, stellen Geldbußen von 
einigen Tausend Euro offenbar keine ausreichende Abschreckung dar.  
In einigen Mitgliedstaaten sind wichtige Sank tionsbefugnisse (wie der Entzug der Zulassung) 
bei bestimmten Verstößen nich t vorgesehen, könnten sich für eine wirksame Sanktionierung 
aber als notwendig erweisen.  
Unterschiede bestehen auch im Hinblick dara uf, gegen wen sich Sanktionen richten können: 
so können in manchen Mitgliedstaaten keine Sa nktionen gegen natürlic he oder juristische 
Personen verhängt werden. Die Behandlung ri chtet sich deshalb bei ein und demselben 
Verstoß danach, in welchem Mitgliedstaat der Verstoß begangen wurde.  
Auch die Kriterien, die bei der Festlegung des St rafmaßes zugrunde gelegt werden, sind sehr 
unterschiedlich und schließe n Faktoren, die di e Verhältnismäßigkeit und abschreckende 
Wirkung von Sanktionen sicherstellen sollen (w ie den aus dem Verstoß gezogenen Nutzen), 
nicht immer ein. 
Für bestimmte Verstöße sehen einige Mitglieds taaten strafrechtliche, andere dagegen nur 
Verwaltungssanktionen vor. Strafrechtliche Sanktionen setzen ein starkes Zeichen und 
können für einzelne Rechtsbrecher eine  erhebliche Abschreckung darstellen.  
Gewisse Unterschiede gibt es auch im Umfang, in  dem die Mitgliedstaaten (selbst solche mit 
etwa gleichgroßem Banken- und Versicherung ssektor) auf Sanktionen zurückgreifen.  
Festgestellte Probleme  
Die oben beschriebenen Unters chiede und Schwächen können  
1.) dazu führen, dass die bei Verstößen gegen EU-Finanzdienstleistungsvorschriften 
verhängten Sanktionen nicht wirksam, verhältnismäßig und abschreckend genug sind,  
DE 3   DE 2.) Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt bewirken und  
3.) sich  nachteilig auf die Finanzaufsicht auswirken .  
Diese Probleme können die Nichteinhaltung von EU-Finan zdienstleistungsvorschriften  
nach sich ziehen, was das Risiko von Marktm anipulation und fehle nder Transparenz erhöhen 
und reibungslos funktionierenden Finanzmärk ten letztendlich abtr äglich sein kann.  
Dies könnte Verbraucherschutz und Markti ntegrität erheblich untergraben  und sich 
negativ auf die Gesamt wirtschaft auswirken.  
Auch das Vertrauen in den Finanz sektor könnte untergraben  werden.   
3. SUBSIDIARITÄT  
Um die abschreckende Wirkung von Sanktionen zu erhöhen, scheinen konvergente nationale 
Sanktionsregelungen unumgänglich, da nur so gleiche Wettbewerbsbedingungen, die 
einheitliche Anwendung der EU-Finanzdienstle istungsvorschriften und die uneingeschränkte 
Zusammenarbeit zwischen den nationalen Aufsicht sbehörden in der EU gewährleistet werden 
können. Diese Ziele lassen sich  durch EU-Maßnahmen besse r verwirklichen als durch 
unterschiedliche einzelstaatliche Initiativen, denn allein durch eine bessere Ausnutzung der 
bestehenden Sanktionsbefugnisse durch die zust ändigen Behörden auf nationaler Ebene lässt 
sich die notwendige Konvergenz nicht erreichen.  
4. ZIELE EINER EU-I NITIATIVE  
Mit einer Maßnahme auf EU-Ebene könnten die folgenden allgemeinen politischen Ziele 
erreicht werden:  
• Wiederherstellung des Vertraue ns in den Finanzsektor  
• Besserer Schutz der Nutzer von Finanzdienstleistungen 
• Sicherheit, Stabilität und In tegrität der Finanzmärkte 
• Einhaltung der EU-Finanzvorschriften,  was zu reibungslos funktionierenden 
Finanzmärkten beitragen würde. 
Zur Verwirklichung dieser allgemeinen Ziele müssen zunächst die fo lgenden Einzelziele 
erreicht werden: 
• Wirksamkeit, Verhältnismäßigkeit und abschreckende Wirkung von Sanktionen 
• Gewährleistung fairer Wettbewerbsbedi ngungen und damit einhergehende Einschränkung 
der Möglichkeiten für Aufsichtsarbitrage 
• Wirksame Beaufsichtigu ng von Finanzinstituten. 
DE 4   DE 5. POLITISCHE OPTIONEN , FOLGENABSCHÄTZUNG UND VERGLEICH  
Im jetzigen Stadium beschränkt sich die Fo lgenabschätzung auf eine allgemeine Bewertung 
der Optionen, die zur Angleichung und Stärkung de r nationalen Sanktionsregelungen möglich 
sind. Spezielle Maßnahmen, die in den einzel nen Sektoren (Banken-, Versicherungs- und 
Wertpapiersektor) getr offen werden müssen, bleiben dabei ausgeklammert; sie werden bei 
Vorlage der endgültigen Kommi ssionsvorschläge bewertet.  
5.1. Optionen hinsichtlich des Inhalts der Maßnahmen  
Es wurden fünf Bereiche für potenzielle EU-Maßnahmen ermittelt. Für jeden Bereich wurden 
verschiedene Optionen analysie rt und miteinander verglichen. 
BEREICH 1: Art der Verwaltungssa nktionen und Höhe der von den  
Verwaltungen verhängten Geldstrafen  
Hier geht es um die Art und Höhe der in den nationalen Rechtsvor schriften vorgesehenen 
Verwaltungssanktionen.  
Optionen  
1.) Verzicht auf EU-Maßnahmen  
2.) Gemeinsame Mindest vorschriften zur Art von Verwaltungssanktionen und zur Höhe der Geldstrafen bei Verstößen 
gegen grundlegende Vorschriften  
3.) Einheitliche Verwaltungssanktionen und gleichhohe Geldstrafen bei Verstö ßen gegen grundlegende Vorschriften  
4.) EU-weit einheitliche Verw altungssanktionen und gleichhohe Ge ldstrafen bei allen Verstößen  
Bei Option 1  dürften die Mitgliedstaaten kaum be reit sein, Art und Höhe der von ihnen 
vorgesehene Sanktionen bzw. Geldstrafen mit an deren Mitgliedstaaten zu vergleichen und die 
Wirksamkeit ihrer eigenen Regelung in Frage zu stellen. Die Unterschiede würden fortbestehen. 
Option 2  würde dazu beitragen, dass in allen Mitg liedstaaten bei Verstößen gleich verfahren 
wird, was die Entstehung gleicher Wettbew erbsbedingungen an den europäischen 
Finanzmärkten begünstigen würde. Dies würd e das Verbrauchervertrauen erhöhen und könnte 
eine Ausweitung des grenzübergreifenden Ab satzes von Finanzdien stleistungsprodukten 
bewirken. Würden die zustä ndigen Behörden mit äquivalent en Mindestsanktionsbefugnissen 
ausgestattet, würde dies die grenzübergre ifende Beaufsichtigung verbessern. Die 
abschreckende Wirkung von Sanktionen würde si ch zumindest in den Mitgliedstaaten 
erhöhen, in denen die Sanktionen derzeit zu niedrig sind. Das Ri siko von Verstößen gegen das 
EU-Recht würde sich zum Nutzen des Verbra ucherschutzes, des Wettbewerbs zwischen 
Finanzinstituten und der Sicherheit und Inte grität der Finanzmärkte verringern. Die 
Mitgliedstaaten könnten über die EU-Mindestkrit erien hinausgehen und die Sanktionen an die 
Besonderheiten ihres jeweiligen Rechtssystems anpassen. Dies würde nur in bestimmten 
Mitgliedstaaten eine Änderung der nationalen Rechtsvorschrifte n erfordern. Die Folgekosten 
für die Mitgliedstaaten dürften gering sein.  
Option 3  würde gleiche Wettbewerbsbedingungen gewährleisten, da sie die 
Arbitragemöglichkeiten von Finanz dienstleistern zwischen de n Sanktionsregelungen der 
verschiedenen Mitgliedstaaten einschränken wü rde. Sie würde die ab schreckende Wirkung 
von Sanktionen erhöhen und damit das Risiko von Verstößen gegen EU-Recht verringern, 
DE 5   DE was dem Verbraucherschutz, dem Wettbew erb und der Sicherheit und Integrität der 
Finanzmärkte zugute käme. Allerdings könnten die Mitgliedstaaten üb er den einheitlichen 
EU-Rahmen hinaus keine weiteren Sanktionsar ten oder höhere Geldstrafen vorsehen. Diese 
Option dürfte erhebliche Änderungen an alle n nationalen Rechtsvorschriften erfordern. 
Option 4  wäre hinsichtlich der Gewährleistu ng gleicher Wettbewerbsbedingungen und der 
Stärkung des Vertrauens zwischen den Aufsicht sbehörden die wirksamste, da sie sämtliche 
Unterschiede beseitigen würde. Allerdings  dürfte sie umfassende Änderungen an allen 
nationalen Rechtsvorschriften erfordern und jede Flexibilitä t im Umgang mit Verstößen 
gegen EU-Recht unmöglich machen. Die Fo lgekosten könnten erheblich sein und die 
einheitliche Regelung könnte nicht zu den Recht ssystemen und der Rechtskultur der einzelnen 
Mitgliedstaaten passen.  
BEREICH 2: Die Adressaten von Verwaltungssanktionen  
Hier geht es um die Möglichkeit, Sanktionen gegen natürliche und/ode r juristische Personen 
zu verhängen, die gegen EU-Finanzdiens tleistungsvorschrifte n verstoßen haben.  
Optionen  
1.) Verzicht auf EU-Maßnahmen  
2.) Möglichkeit der Sanktionierung von na türlichen und juristischen Personen  
Bei Option 1  würden die Mitgliedstaaten den Ge ltungsbereich ihrer Sanktionen, wie er 
derzeit gesetzlich vorgesehen ist, wahrscheinlich nicht ausweiten, was aller 
Wahrscheinlichkeit nach keine optim ale Abschreckung gewährleisten würde.  
Im Gegensatz dazu würde Option 2 die abschreckende Wirkung von Sanktionen  erheblich 
erhöhen, was eine bessere Einhaltung der EU-Vor schriften gewährleisten und sich positiv auf 
Verbraucherschutz, fairen Wettbewerb und Si cherheit und Integrität  der Finanzmärkte 
auswirken würde. Diese Option würde einen fairen Wettbewerb am europäischen Finanzmarkt begünstigen, das Verbrauchervertr auen erhöhen und das gegenseitige Vertrauen 
der Aufsichtsbehörden stärken. Legislativ maßnahmen wären nur in Mitgliedstaaten 
erforderlich, in denen keine Sanktionen gegen natürliche und juristische Personen verhängt 
werden können.  
BEREICH 3: Faktoren, die bei der Festle gung von Sanktionen berücksichtigt 
werden  
Hier geht es um die Aspekte, die von den zu ständigen Behörden berück sichtigt werden, wenn 
sie über die Art der Verwalt ungssanktion und/oder die Höhe der Geldbuße, die gegen den 
Urheber eines bestimmten Verstoßes verhängt werden soll, entscheiden.  
Optionen  
1.) Verzicht auf EU-Maßnahmen  
2.) Festlegung einiger zentraler Faktoren, die von allen Behörden zu berücksichtigen sind  
3.) Festlegung einer erschöpfenden Liste von Faktoren, die von allen nationale n Behörden zu berücksichtigen sind  
Auch wenn der Schwere eines Verstoßes sch on heute in allen M itgliedstaaten Rechnung 
getragen wird, würden bei  Option 1  bestimmte andere Fakt oren nur in manchen 
DE 6   DE Mitgliedstaaten oder nur bei bestimmten Ve rstößen berücksichtigt. Für eine optimale 
Abschreckung würde dies wahrsc heinlich nicht ausreichen.  
Option 2 würde es ermöglichen, den Auswirkungen des Verstoßes und den persönlichen 
Umständen der Urheber bei der Ausgestalt ung der Sanktionen besser Rechnung zu tragen, 
was dazu beitragen würde, ihre Wirksamk eit, Verhältnismäßigkeit und abschreckende 
Wirkung sicherzustellen. Ei ne konvergentere Anwendung von Sanktionen in Europa würde 
die Zusammenarbeit zwischen den zu ständigen Behörden erleichtern. Die 
Verhältnismäßigkeit von Sanktionen könnte be sser gewährleistet un d der abschreckende 
Charakter verstärkt werden, wodurch sich  das Risiko von Verstößen gegen EU-Recht 
verringern würde. Die Berück sichtigung der Kooperationsbereit schaft würde zur Aufdeckung 
von Verstößen beitragen. Die Folgekosten fü r die Mitgliedstaaten dürften gering sein. 
Bei Option 3  würde die einheitliche Anwendung von Sanktionen für eine bessere 
grenzübergreifende Beaufsichtigung sorgen. Die gemeinsame Zugrundelegung der unter Option 3 vorgesehenen Faktoren würde sich wi e bei Option 2 auf die Verhältnismäßigkeit und 
die abschreckende Wirkung von Sanktionen au swirken und die Aufdeckung von Verstößen 
verbessern. Doch würde die Liste nur Faktoren  enthalten, die in den Rechtssystemen aller 
Mitgliedstaaten gleich anzuwenden sind, was di e Möglichkeit ausschlö sse, auch andere, in 
einigen Rechtssystemen möglicherweise re levante Faktoren zu berücksichtigen. Die 
Folgekosten könnten erheblich sein, da dies e Option eine Überarbeitung sämtlicher 
Bestimmungen zur Anwendung von Sanktionen erfordern würde.  
BEREICH 4: Strafrec htliche Sanktionen 
 
Hier geht es um die Verhängung strafrecht licher Sanktionen bei Verstößen gegen EU-
Finanzdienstleistungsvorschriften.  
Optionen  
1.) Verzicht auf EU-Maßnahmen  
2.) Einführung strafrechtlicher Sankti onen für die schwersten Verstöße  
Bei Option 1  wäre unwahrscheinlich, dass die Mitglie dstaaten ihr Strafrecht ändern, um 
weitere Konvergenz in diesem Bereich zu erreichen.  
Bei Option 2  würde ein starkes Zeichen gesetzt,  das die abschreckende Wirkung von 
Sanktionen erhöhen und die öffentliche Wa hrnehmung der Angemessenheit von Sanktionen 
positiv beeinflussen könnte. Strafrechtliche Sa nktionen würden nicht für alle Verstöße 
eingeführt, sondern nur für die schwersten, be i denen sie das wirksamste, effizienteste und 
abschreckendste Mittel zur Erreichung ei ner ordnungsgemäßen Durchsetzung der EU-
Finanzdienstleistungsvorschrifte n darstellen. Strafrechtliche Sanktionen würden nur in 
Bereichen vorgesehen, in dene n dies unumgänglich ist.  
BEREICH 5: EU-Maßnahmen zur Fö rderung einer wirksamen Anwendung 
von Sanktionen  
Hier geht es um die Mechanismen, die die Mitgliedstaaten einrichten können, um die 
Anwendung von Sanktionen und insbesondere die Aufdeckung von Verstößen zu verbessern. 
Hier würde der Schwerpunkt der EU-Maßnahm en liegen auf 1.) den Schlüsselbefugnissen 
und Ermittlungsinstrumenten, die allen zustä ndigen Behörden zur Verfügung gestellt werden 
müssten, und 2.) der Zusammenarbeit zwis chen den zuständigen Behörden.  
DE 7   DE Optionen  
1.) Koordinierung durch die Europäischen Finanzau fsichtsbehörden – keine zu sätzlichen EU-Maßnahmen  
2.) Zusätzliche EU-Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass alle Mitgliedstaaten wesentli che Ermittlungsbefugnisse und 
–instrumente vorsehen  
Bei Option 1  würden bestimmte Mitgliedstaaten an ihren Bestimmungen bezüglich der 
Meldung von Finanzdelikten festhalten, währen d die überwiegende Mehr heit wahrscheinlich 
keine kohärenten, kalkulierbaren  Programme ins Leben rufen würde, die Personen, die solche 
Delikte anzeigen, schützen und für den Fall, dass sie selbst an dem Verstoß beteiligt sind, von 
Sanktionen befreien (Kronzeugenregelungen). Bis zu einem gewissen Grad könnte das Ziel, 
die nationalen Sanktionsregelungen zu stärke n, auch durch die K oordinierungstätigkeit der 
neuen europäischen Finanzaufsic htsbehörden erreicht werden.  
Option 2 wäre in Sachen Sanktionsdurchsetzung wi rksamer, da neue Instrumente zur 
Aufdeckung von Verstößen zur Verfügung stünden. Wü rden Verstöße regelmäßig aufgedeckt 
und bestraft, würde dies den abschreckenden Charakter und die Wirksamkeit von Sanktionen 
erhöhen. Wenn nach außen hin sichtbar wäre, dass die Urheber von Vers tößen in der Regel 
entdeckt und wirksam bestraft werden, würde dies  auch das Vertrauen in den Finanzsektor 
wiederherstellen.  
5.1.1.  Präferierte Optionen 
Für die fünf oben genannten Bereiche wurden folgende Optionen ausgewählt:  
• BEREICH 1: Einführung gemeinsamer Minde stkriterien für Art und Schwere von 
Verwaltungssanktionen 
• BEREICH 2: Sanktionen gegen natü rliche wie juristische Personen 
• BEREICH 3: Berücksichtigung einiger zentraler  Faktoren durch alle  nationalen Behörden   
• BEREICH 4: Einführung strafr echtlicher Sanktionen für die schwersten Verstöße 
• BEREICH 5: Stärkung von Mechanismen, die die Aufdeckung von Verstößen/die 
Durchsetzung von Sanktionen erleichtern. 
5.2. Optionen hinsichtlich der Art der Maßnahmen  
Hinsichtlich der Art der Maßnahmen, die zu r Umsetzung der in Ab schnitt 5.1 ermittelten 
Optionen eingeleitet werden können, wurden  vier Optionen in Betracht gezogen.  
• Option 1: Unverbindliche Maßnahmen, die die Angleichung der Sanktionsregelungen 
erleichtern   
Ohne jeden verbindlichen Charakte r wäre nicht sichergestellt, da ss alle Mitgliedstaaten alle 
notwendigen Maßnahmen ergreifen, und es wä re wahrscheinlich, dass die einzelnen 
Mitgliedstaaten in den verschiedenen Bereichen unterschiedlich verfahren.   
• Option 2: Mindestangleichung der Sankti onsregelungen – sektoraler Ansatz 
DE 8   DE Diese Option würde es ermöglichen, die für de n jeweiligen Sektor und betreffenden EU-
Rechtsakt geeignetsten Bestimm ungen einzuführen und scheint deshalb sehr wirksam. Die 
Mitgliedstaaten würden bei der Wahl und Anwendung der Sanktionen nach wie vor über 
Ermessensspielraum verfügen und könnten strenge re Vorschriften erlassen als in den 
Mindeststandards vorgesehen. Dies  würde nicht zwangsläufig au ch erhebliche Änderungen an 
den nationalen Sanktionsregelungen erfordern. 
• Option 3:  Mindestangleichung der Sanktionsregel ungen – sektorübergreifender Ansatz 
Diese Option würde es ermöglichen, die für di e einzelnen Bereiche (außer 4) ausgewählten 
Optionen umzusetzen, da ein sektoraler Ansatz  für die Ermittlung der schwersten Verstöße, 
für die strafrechtliche Sanktionen erforderlich  sind, grundlegend schein t. Da der EU-Rahmen 
nur sehr allgemeine Themen abdecken könnte, würden die Mitgliedstaaten für die Umsetzung 
der gemeinsamen Vorschriften erheblic hen Ermessensspielraum behalten, was die 
Wirksamkeit dieser Option einschränken würde.  
• Option 4:  Vollständige Angleichung der Sanktions regelungen – sektoraler Ansatz 
Für den Bereich 4 ist diese Option auf jede n Fall ausgeschlossen, da der europäische 
Gesetzgeber nicht zur vollständigen Harmonisi erung der strafrechtlichen Sanktionen befugt 
ist. Eine vollständige Angleichung der Sanktio nsregelungen wäre für die Umsetzung der in 
den Bereichen 1 und 3 ausgewählten Optione n ungeeignet, da di ese die Einführung 
einheitlicher Vorschriften ausschließen.  
5.2.1.  Präferierte Instrumente  
Als geeignetste Option wird eine Legi slativmaßnahme angesehen, die auf eine 
Mindestangleichung der nationalen Sanktionsregelungen abzielt und alle zu regelnden Fragen 
abdecken kann.  
Als wirksamster Ansatz wird der sektorale An satz angesehen, der durch Festlegung einiger, 
für alle Sektoren geltender Gr undprinzipien mit dem sektorüberg reifenden Ansatz kombiniert 
werden könnte. 
6. ÜBERWACHUNG UND BEWERTUNG  
Um allen Beteiligten die Möglic hkeit zu geben, zu den vorge schlagenen Maßnahmen Stellung 
zu nehmen, werden die ausgewählten Optionen in der Mitteilung vorge stellt. Die Kommission 
wird die eingehenden Rückmeldungen bewerten  und bei Vorlage der endgültigen Vorschläge 
berücksichtigen.