Sonderbericht Nr. 6/2003

über Partnerschaften ("Twinning") als Hauptinstrument zur Unterstützung des Institutionenaufbaus in Bewerberländern, zusammen mit den Antworten der Kommission

(Vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 zweiter Unterabsatz des EG-Vertrags)

(2003/C 167/02)

INHALT

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ZUSAMMENFASSUNG

I. Eine starke Verwaltungskapazität (Institutionenaufbau) ist für die Bewerberländer Mittel- und Osteuropas bei der Übernahme und Anwendung des Gemeinschaftsrechts (gemeinschaftlicher Besitzstand(1), welche ein Beitrittskriterium darstellen, von entscheidender Bedeutung. Die Kommission führte das Partnerschaftskonzept ("Twinning") 1998 als Hauptinstrument ein, um die Bewerberländer beim Aufbau ihrer administrativen Kapazität zu unterstützen. Im Rahmen einer Partnerschaft werden nationale Experten aus dem öffentlichen Dienst von EU-Mitgliedstaaten in die Bewerberländer entsendet. Bis Februar 2002 waren insgesamt 503 Partnerschaftsprojekte genehmigt mit Gesamthaushaltsmitteln in Höhe von 471 Millionen Euro.

II. Die Verwaltungsbehörden und öffentlichen Institutionen der Mitgliedstaaten verfügen über einzigartige Kenntnisse und spezifische Erfahrungen in Bezug auf die Anwendung und Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts. Die Einführung des Partnerschaftskonzepts im Jahr 1998 schuf die Voraussetzungen für die Weitergabe von Kenntnissen und Erfahrungen des öffentlichen Sektors der Mitgliedstaaten an die Bewerberländer. Partnerschaften stellen daher eine positive Initiative dar, mit der die Kommission die Bewerberländer dabei unterstützt, die Fähigkeit zu erwerben, den gemeinschaftlichen Besitzstand zu übernehmen, anzuwenden und durchzusetzen.

III. Die Partnerschaftsprojekte hatten eine Katalysatorwirkung bei Ingangsetzung des Reformprozesses in den Bewerberländern, indem sie Experten aus den Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten und der Bewerberländer zusammenführten und die Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes im Wege von entsprechenden Rechtsvorschriften vorantrieben. Bei der Anwendung und Durchsetzung des Besitzstandes sind die Fortschritte allerdings weniger augenfällig gewesen. Die in den Partnerschaftsvereinbarungen festgelegten erklärten Ziele (die so genannten "verbürgten" Ergebnisse(2) erwiesen sich häufig als unrealistisch und konnten oft innerhalb der Laufzeit des Projekts nur teilweise verwirklicht werden. In der Praxis hat sich die Erwartung, dass nach einem Partnerschaftsprojekt - mit einer durchschnittlichen Dauer von 18 Monaten - eine Bewerberländerorganisation in einem gegebenen Bereich voll funktionsfähig und zukunftsfähig ist sowie effizient arbeitet, als viel zu hoch gegriffen erwiesen (siehe Ziffern 16-22).

IV. Ein Partnerschaftsprojekt stellt ein komplexes Unterfangen dar, das eine Vielzahl an Funktionen und Beteiligten einbezieht (nationale Experten oder Heranführungsberater, verschiedene Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten und der Bewerberländer sowie die Kommission (Brüssel und Delegationen)). Die gewünschten Ergebnisse können nur dann erzielt werden, wenn alle Parteien den erforderlichen Einsatz bringen. Die Prüfung ergab, dass die Ursache der begrenzten Erfolge im Allgemeinen in einer Kombination von Faktoren zu sehen ist, die alle Parteien betrifft (siehe Ziffern 23-24), wie:

- Festsetzung unrealistischer Ziele,

- ungenügendes Engagement und geringe Eigenverantwortung aufseiten des Bewerberlandes,

- Managementmängel auf der Ebene der mitgliedstaatlichen Verwaltungsbehörden und der Kommission.

V. Partnerschaften bilden einen relativ neuen Ansatz in dem Bemühen, den Bewerberländern beim Institutionenaufbau Unterstützung zu leisten. Positiv zu bewerten ist, dass die Kommission die Verantwortung für die Einleitung eines Lernprozesses übernahm und als Folge hiervon zahlreiche Änderungen zur Verbesserung des Instruments einführte (siehe Ziffer 25-32). Eine negative Nebenwirkung besteht jedoch in der gestiegenen Komplexität, denn die anwendbaren Vorschriften für neue und ältere Projekte unterscheiden sich jeweils voneinander (siehe Ziffer 43).

VI. Das Zusammenwirken der zahlreichen an Partnerschaftsprojekten beteiligten öffentlichen Verwaltungsbehörden bedeutete einen entsprechend gesteigerten Verwaltungsaufwand, der sich negativ auf die Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit auswirkte. Es wird zu viel Zeit auf rein verwaltungstechnische Fragen verwendet, was auf Kosten der eigentlichen Aufgabe geht, die in der Beratung der Bewerberländer beim Institutionenaufbau besteht. Die nach wie vor langen Abstände zwischen Bedarfsermittlung und Projektdurchführung wie auch die äußerst komplizierten Zahlungssysteme stellen derzeit zwei besonders ins Gewicht fallende Schwierigkeiten dar (siehe Ziffern 33-44). Ferner wurden Partnerschaften gegenüber anderen zu Gebote stehenden förderfähigen Mechanismen übermäßig bevorzugt. Das ursprüngliche Ziel der Partnerschaften geriet daher mitunter aus den Augen, und Partnerschaften wurden vielfach nicht selektiv genug eingesetzt (siehe Ziffern 45-51).

VII. Auch wenn Partnerschaften durchaus dazu beigetragen haben, die institutionelle und administrative Kapazität der Bewerberländer mit Blick auf die Anforderungen des EU-Beitritts zu verstärken, besteht noch erheblicher Verbesserungsbedarf für die Zukunft. Der Hof spricht folgende Empfehlungen aus (siehe Ziffern 60-64):

- Der Grad der Ergebniserzielung sollte durch einen wirklichen ergebnisorientierten Ansatz erhöht werden. Die für eine starke Verwaltungskapazität erforderlichen Grundkomponenten sollten besser ermittelt, und die Zielsetzungen der einzelnen Projekte realistischer und genauer festgelegt werden.

- Die verschiedenen Stadien von der Bedarfsermittlung bis hin zur Projektdurchführung sollten rascher und weniger bürokratisch abgewickelt werden.

- Die Zahlungsverfahren sollten vereinfacht und beschleunigt werden.

- Die Verwendung von Festpreis- oder Pauschalverträgen, die konkret bezeichnete Leistungen verlangen, sollte erwogen werden.

- Die Entscheidung für ein Partnerschaftsprojekt sollte auf einer bewusst getroffenen Auswahl zwischen den verschiedenen Instrumenten beruhen: Die Kommission sollte ihre Bemühungen verstärken, um die optimale Kombination der verschiedenen für den Institutionenaufbau bereitstehenden Instrumente zu gewährleisten.

- Die Kommission sollte ein Netzwerk von Heranführungsberatern einrichten, um spezielles Fachwissen zu bewahren, optimale Vorgehensweisen zu verbreiten und das Risiko wiederkehrender Fehler zu vermindern.

EINLEITUNG

1. Die Fähigkeit der beitrittswilligen Länder Mittel- und Osteuropas zur Übernahme und Anwendung des Gemeinschaftsrechts (gemeinschaftlicher Besitzstand) wurde vom Europäischen Rat von Kopenhagen 1993 zu einem Kriterium für den Beitritt erklärt. Das im Jahr 1998 eingeführte Partnerschaftskonzept ist eines der Instrumente, welche die Union einsetzt, um die Bewerberländer bei der Verstärkung ihrer administrativen Kapazität zu unterstützen.

2. Im November 1999 verabschiedete die Kommission neue Leitlinien für die Umsetzung des Phare-Programms für den Zeitraum 2000-2006, wonach sich die Phare-Hilfe auf zwei Hauptprioritäten konzentrieren soll:

a) Institutionenaufbau (rund 30 % der Phare-Mittel),

b) Investitionen (rund 70 % der Phare-Mittel).

3. Die erste Priorität - der Institutionenaufbau - wird definiert als Prozess der Unterstützung des beitrittswilligen Landes bei der Entwicklung der Strukturen, Strategien, Humanressourcen und Managementfähigkeiten, die zur Verstärkung seiner Kapazität im wirtschaftlichen, sozialen, ordnungspolitischen und administrativen Bereich erforderlich sind. Das Phare-Programm trägt in allen Sektoren zur Finanzierung des Institutionenaufbaus bei.

4. Hauptinstrument für den Aufbau der institutionellen Strukturen sind Partnerschaften. Im Rahmen von Partnerschaftsprojekten ordnen öffentliche Verwaltungsbehörden der EU-Mitgliedstaaten Experten auf Vollzeitbasis über längere Zeit in die Bewerberländer ab(3). Allgemeines Anliegen ist hierbei, Wissen und Erfahrungen der mitgliedstaatlichen Verwaltungsbehörden und öffentlichen Institutionen an die Bewerberländer weiterzugeben und ihnen auf diesem Wege Unterstützung beim Auf- oder Ausbau jener Institutionen zu leisten, die zur Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstands(4) erforderlich sind. Auch wenn der über längere Zeit beschäftigte nationale Experte oder Heranführungsberater(5) das Kernstück eines Partnerschaftsprojekts bildet, können im Rahmen eines Partnerschaftsprojekts auch zusätzliche Arbeitsaufenthalte (kurzer, mittlerer Dauer) von Experten sowie Schulungsmaßnahmen und in ordnungsgemäß begründeten Fällen Büromaterial (mit Stückkosten unter 5000 Euro) vorgesehen sein. Das Bewerberland wählt den Partner aus.

5. Schlüsselelemente bei Partnerschaften sind die von den Bewerberländern und den Mitgliedstaaten unterzeichneten Partnerschaftsvereinbarungen, die von der Kommission zur Begründung der Förderfähigkeit im Sinne des Phare-Programms genehmigt werden. Diese Vereinbarungen enthalten die konkreten Ziele der einschlägigen Partnerschaftsprojekte, die in den ausgewählten Bereichen ein breites Spektrum an Themenstellungen abdecken (wie etwa Organisation, Schulung, Rechtsvorschriften, Information, Technologie usw.). Die Partnerschaftsvereinbarung stellt die Rechtsgrundlage dar, womit sich beide Parteien verpflichten, die gewünschten Ergebnisse durch die Abordnung mitgliedstaatlicher Experten in die Verwaltungen der Bewerberländer zu erreichen.

6. Die Verwaltung von Partnerschaften ist komplex. Der Kommission obliegt die Zuständigkeit für die Gesamtverwaltung und Finanzierung von Partnerschaften, wobei auch die Delegationen bei der Vorbereitung und Überwachung der einzelnen Vereinbarungen eine gewisse Rolle spielen Verantwortung tragen (siehe Schaubild 1). Die Hauptzuständigkeit für die Ausführung der einzelnen Vereinbarungen ist jedoch den Mitgliedstaaten und Bewerberländern übertragen worden.

Schaubild

Wichtigste Schritte und Zuständigkeiten im Rahmen von Partnerschaften

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Abkürzungen:

BL: Bewerberland

MS: Mitgliedstaat

CFCU: Zentralstelle für Finanzierungen und Vertragsvergabe des BL

ZD: Zentrale Dienste der Kommission

Quelle:

Europäische Kommission.

7. Die Kommission erstellte einen so genannten Leitfaden für Partnerschaftsprojekte(6), in dem die rechtlichen, finanz- und verfahrenstechnischen Rahmenbedingungen für Partnerschaftsprojekte im Einzelnen dargelegt sind.

GESAMTÜBERBLICK ÜBER DIE PROJEKTE UND BEDEUTUNG FÜR DEN HAUSHALTSPLAN

8. Im Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union ist Partnerschaften kein bestimmter Artikel zugewiesen worden. Partnerschaftsprojekte werden aus Mitteln des Kapitels B7-0 3 (Instrument Phare-Heranführungsphase) zusammen mit Infrastruktur- und Investitionsprojekten finanziert.

9. Die Kommission führte das Partnerschaftskonzept im Jahr 1998 ein, die ersten Projekte starteten im Sommer 1999. Bis Februar 2002 genehmigte die Kommission insgesamt 503 Partnerschaftsprojekte im Gesamtbetrag von 471 Millionen Euro (siehe Tabelle 1), was durchschnittlichen Haushaltsmitteln von ca. 1 Million Euro pro Projekt entspricht.

Tabelle 1

Gesamtmittelaufkommen für Partnerschaftsprojekte 1998-2001

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Quelle:

Europäische Kommission.

10. Die zentrale Verwaltungsstelle der Kommission in Brüssel verfügt über sämtliche Informationen zu den für jedes Partnerschaftsprojekt festgesetzten Vertragskosten. Was die tatsächlich erfolgten Zahlungen angeht, so waren zu Beginn der Prüfung des Hofes beim zentralen Verwaltungsreferat der Kommission keine aktuellen Daten verfügbar, da es den Abschluss der ersten Runde von Partnerschaftsprojekten abwarten wollte. Im weiteren Verlauf der Prüfung des Hofes haben die Delegationen dann die entsprechenden Informationen an das zentrale Verwaltungsreferat weitergeleitet. Zuständig für die Abwicklung der Zahlungen zugunsten von Partnerschaftsprojekten sind die in den Finanzministerien der Bewerberländer angesiedelten Zentralstellen für Finanzierungen und Vertragsvergabe (CFCU) und andere in den einzelnen Bewerberländern mit der Durchführung betraute Einrichtungen.

11. Aus Tabelle 2 sind die Partnerschaftsprojekte nach Bewerberland und Sektor (Landwirtschaft, Umwelt usw.) ersichtlich. In Polen, Rumänien und der Tschechischen Republik sind die meisten Partnerschaftsprojekte zu finden. An einem Projekt kann mehr als ein Mitgliedstaat entweder als Projektleiter oder Partner beteiligt sein (siehe Tabelle 3).

Tabelle 2

Partnerschaftsprojekte nach Sektor in den Bewerberländern 1998-2001

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Quelle:

Europäische Kommission.

Tabelle 3

Anzahl der Partnerschaftsprojekte, an denen MS beteiligt sind (als Leiter oder Partner)

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Quelle:

Europäische Kommission.

PRÜFUNG DES HOFES

12. Hauptprüfungsziel war die Beurteilung, ob die Anwendung des Partnerschaftsinstruments durch Kommission, Mitgliedstaaten und Bewerberländer wirtschaftlich und wirksam erfolgt ist. Die Prüfung schloss keine Beurteilung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Mittelbindungen und Zahlungen ein. Die Beurteilung der Wirksamkeit basierte auf einer Stichprobe von 45 Projekten - von insgesamt 98 bis Februar 2002 abgeschlossenen Projekten -, die eine Vielfalt von Sektoren des gemeinschaftlichen Besitzstandes abdeckte, um festzustellen, inwieweit diese Projekte ihren in den Partnerschaftsvereinbarungen niedergelegten Zielsetzungen gerecht geworden sind. Die meisten abgeschlossenen Projekte sind im Jahr 1998 angelaufen, dem ersten Jahr der Partnerschaftsinitiative. Besonderes Augenmerk galt dem Bereich "Vorbereitung auf die Strukturfonds", da sich dieser Bereich auf die künftige Verwendung der EU-Mittel erheblich auswirken wird. Eine gesonderte Prüfung der über die Heranführungsinstrumente geförderten Umweltmaßnahmen(7) umfasste auch die Untersuchung der in diesem Bereich durchgeführten Partnerschaftsprojekte, deren wichtigste Feststellungen in den vorliegenden Bericht eingegangen sind.

13. Zur Beurteilung der Umsetzung des Instruments unter dem Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit wurden die Verfahren und Strukturen analysiert, insbesondere bei Projekten, die im zweiten Halbjahr 2001 und Anfang 2002 angelaufen sind. Die Beurteilung bezog sich auch auf die Bereitschaft der Kommission, Lehren zu ziehen und Abhilfemaßnahmen zu ergreifen.

14. Die Prüfungsarbeit umfasste eine Untersuchung von zentralen Verwaltungsakten der Kommission, Projektakten aus den Auswahlrunden der Jahre 1998, 1999 und 2000 sowie von externen vom OMAS-Konsortium(8) erstellten Monitoring-Berichten. Die Prüfer nahmen im Februar 2002 in Brüssel an einer Sitzung der Heranführungsberater teil. Ferner fanden Gespräche mit sämtlichen maßgeblich beteiligten Gruppen statt (Delegation, Heranführungsberater, Projektleiter, nationale Kontaktstellen(9) und Zentralstellen für Finanzierungen und Vertragsvergabe) in Estland, Ungarn und Polen. Prüfbesuche erfolgten auch bei den nationalen Kontaktstellen in Finnland (die insbesondere von Projekten in den baltischen Staaten betroffen sind) und bei Partnern im Vereinigten Königreich (das im Bereich der externen Finanzkontrolle eine führende Rolle spielt). Die Prüfung der Umweltmaßnahmen schloss Prüfbesuche in allen zehn Bewerberländern ein, die in den Genuss der Phare- und ISPA-Unterstützung kommen.

15. Der Hof wertete die Antworten auf Fragebögen aus, die die nationalen Kontaktstellen in acht Mitgliedstaaten und sechs Bewerberländern Zurückerstatten, sowie 54 gesonderte Antworten auf Fragebögen, die Heranführungsberater und Projektleiter während der Prüfbesuche des Hofes in Estland, Ungarn und Polen Zurückgeben. Weitere Informationen wurden von SIGMA(10) zur Verfügung gestellt. Ferner nahm der Hof die von der Kommission im Februar 2002 erstellten Berichte zum Durchführungsstand zur Kenntnis.

ERZIELUNG VON ERGEBNISSEN

16. Die Mehrzahl der Partnerschaftsprojekte aus der ersten Auswahlrunde 1998 startete im zweiten Halbjahr 1999. Rund ein Viertel der Projekte der ersten Auswahlrunde 1998 ist Anfang 2000 angelaufen. Da die durchschnittliche Projektdauer bei rund 18 Monaten liegt, wurde der überwiegende Teil der Partnerschaftsprojekte der ersten Runde erst im zweiten Halbjahr 2001 oder Anfang 2002 abgeschlossen. Die Kommission war daher gezwungen, den letzten Auszahlungstermin bei einigen Partnerschaftsprojekten des Phare-Programms 1998 bis auf den 31. März 2002 zu verlängern. Die Beurteilung der endgültigen Ergebnisse der Projekte durch den Hof konzentrierte sich auf jene Projekte, welche die Kommission bis Februar 2002 als abgeschlossen erklärte (siehe Ziffer 12).

Konzept der "verbürgten" Ergebnisse

17. Die Zielsetzung spezifischer und "verbürgter" Fortschritte im Hinblick auf die institutionelle und administrative Kapazität der Bewerberländer, den gemeinschaftlichen Besitzstand zu übernehmen, umzusetzen und durchzusetzen, bildet die wesentliche Grundlage von Partnerschaftsprojekten. Die Bewerberländer müssen eine moderne, effiziente Verwaltung aufbauen sowie Institutionen, die in der Lage sind, den gemeinschaftlichen Besitzstand gemäß den Standards anzuwenden, welche in den gegenwärtigen Mitgliedstaaten gelten. Laut dem Leitfaden für Partnerschaftsprojekte müssen die Organisationen der Bewerberländer nach dem Partnerschaftsprojekt voll funktionsfähig und zukunftsfähig sein sowie effizient arbeiten. Allerdings wurden keine Kriterien aufgestellt, um zu definieren, was unter einer starken administrativen Kapazität zu verstehen ist.

18. Zur Konkretisierung dieses Ziels wirklicher, operationeller und nachhaltiger Ergebnisse in einem bestimmten Bereich führte die Kommission den Begriff der "verbürgten" Ergebnisse ein. Ein Partnerschaftsprojekt soll so ausgelegt sein, dass die Ergebnisse garantiert oder "verbürgt" sind. In Wirklichkeit jedoch verfügt die Kommission über keine spezifische Handhabe, um sicherzustellen, dass die "verbürgten" Ergebnisse auch tatsächlich erbracht werden. Es besteht lediglich die Möglichkeit, 10 % der Haushaltsmittel zurückzubehalten, bis der Abschlussbericht des Projekts von der Delegation genehmigt wird. Selbst diese Vorschrift hat sich als nicht sehr wirksam erwiesen, da die Projektbudgets eher großzügig angesetzt wurden, was bedeutete, dass die Verwendungsraten der Projektmittel in vielen Fällen unter 90 % lagen. Infolgedessen zieht der lediglich teilweise Erfolg oder Fehlschlag im Hinblick auf die Erzielung "verbürgter" Ergebnisse keine einschneidenden finanziellen Folgen nach sich. In der Praxis ist die Genehmigung des Abschlussberichtes nicht an den Erfolg des Projekts geknüpft.

Begrenzte Verwirklichung hoch gesteckter Ziele

19. Im Allgemeinen hatten die Partnerschaftsprojekte eine Katalysatorwirkung bei Ingangsetzung des Reformprozesses im Bewerberland, indem sie Experten aus den Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten und der Bewerberländer zusammenführten. Die meisten Fortschritte sind bei der Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes im Wege entsprechender Rechtsvorschriften erzielt worden, während Anwendung und Durchsetzung weniger weit vorangeschritten sind. Die Prüfung des Hofes in Bezug auf 45 abgeschlossene Projekte ergab, dass die in den Partnerschaftsvereinbarungen festgelegten Ziele innerhalb der Projektlaufzeit häufig nur zum Teil erreicht werden konnten, was eine Verlängerung von Projekten oder aber Nachfolgeprojekte erforderlich machte. Die Erwartung, dass in einem gegebenen Bereich nach einem Partnerschaftsprojekt - mit einer durchschnittlichen Dauer von 18 Monaten - eine Bewerberländerorganisation voll funktionsfähig und zukunftsfähig ist sowie effizient arbeitet, hat sich generell als viel zu hoch gegriffen erwiesen. Derart unrealistische Zielsetzungen waren in den Partnerschaftsvereinbarungen hingegen häufig zu finden. In den Hauptbereichen wurden folgende Feststellungen gemacht:

- Im Bereich "Vorbereitung auf die Strukturfonds" konnten wichtige Bestandteile der erklärten Ziele in Bezug auf die ordnungsgemäße Verwaltung der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds rechtzeitig zum Beitritt zur Europäischen Union nicht verwirklicht werden (Einzelheiten siehe Anhang).

- Im Umweltsektor ist die Leistung oft hinter den Erwartungen zurückgeblieben. Die sektorbezogenen Durchführungspläne konnten nicht aufgestellt werden wie es in den Partnerschaftsvereinbarungen geplant und "verbürgt" war.

- Andere Bereiche wie Landwirtschaft und Fischerei oder Justiz und Inneres liefern Beispiele für Projekte, die von ihrer Konzeption her zu ehrgeizig waren und/oder wo die erklärten Ziele nicht erreicht wurden.

Bedenken hinsichtlich der Nachhaltigkeit

20. Zahlreiche Projekte umfassten groß angelegte Schulungsmaßnahmen für Bedienstete der Verwaltungsbehörden in den Bewerberländern. Die Heranführungsberater und Projektleiter wiesen jedoch darauf hin, dass vor allem jüngere Bedienstete nach der Fortbildung größtenteils nicht im öffentlichen Dienst blieben, sondern in den Privatsektor abwanderten. Trotz einiger Verbesserungen in der letzten Zeit ist eine Beschäftigung im öffentlichen Dienst der Bewerberländer angesichts der vergleichsweise niedrigen Gehälter und des Missmanagements nach wie vor relativ unattraktiv(11). Auch wenn das Partnerschaftsprojekt in solchen Fällen "verbürgte" Ergebnisse vorwies (wie z. B. die Schulung einer festgelegten Anzahl von Bediensteten), kann unter Umständen die langfristige Wirkung des Ausbaus der administrativen Kapazität wegen der hohen Fluktuation bei diesen Bediensteten nicht erreicht werden.

21. Die Wirkung des Partnerschaftsinstruments wird dann reduziert, wenn der Verbesserung der allgemeinen Rahmenbedingungen der öffentlichen Verwaltung in den Bewerberländern nicht genügend Aufmerksamkeit geschenkt wird. Die Kapazität des öffentlichen Dienstes ist in den meisten Bewerberländern noch nicht so weit entwickelt, dass Partnerschaftsprojekte ihre volle Wirksamkeit entfalten können. Die Kommission selbst wies in ihrer Untersuchung des Phare-Programms 2000 darauf hin, dass die Instrumente des Phare-Programms möglicherweise durch systembedingte Mängel in den nationalen Verwaltungen der Bewerberländer ausgehöhlt werden könnten. Das OMAS-Konsortium zog im Oktober 2001 den Schluss, dass Wirkung und Nachhaltigkeit der Ergebnisse von Partnerschaften wegen der nach wie vor unzulänglichen Verwaltungskultur, Systeme und Finanzierung im öffentlichen Dienst der Bewerberländer vermindert seien(12).

22. Die Nachhaltigkeit könnte auch dann gefährdet sein, wenn Mitgliedstaaten mit kulturellen Unterschieden und unterschiedlichen Ansätzen an demselben Partnerschaftsprojekt beteiligt sind. Dieses Risiko war eindeutig gegeben beispielsweise bei Beginn des polnischen Projekts "Stärkung der internen Finanzkontrolle im öffentlichen Dienst", das durch unterschiedliche Ansichten darüber, wie geeignete interne Kontrollsysteme im öffentlichen Sektor einzurichten sind, behindert war.

Gründe für begrenzte Erfolge

23. Die "verbürgten" Ergebnisse können nur dann erreicht werden, wenn sämtliche Parteien den geforderten Einsatz bringen. Die Prüfung ergab, dass die Ursache der begrenzten Erfolge im Allgemeinen in einer Kombination von Faktoren zu sehen ist, die alle Hauptparteien betrifft:

a) Die Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten waren nicht immer so ausgerüstet, um all den anspruchsvollen Forderungen zu genügen, die in den für Partnerschaften geltenden Vorschriften aufgestellt werden. Die für die Koordinierung erforderlichen Ressourcen wurden unterschätzt, insbesondere bei Projekten in Form eines Konsortiums (zwei oder mehrere beteiligte Mitgliedstaaten). In einigen Fällen entsprach die Leistung des Heranführungsberaters nicht dem geforderten Niveau, was durch Sprach- und Integrationsprobleme bedingt war. Überdies hatten Verzögerungen bei der Einstellung von Assistenten der Heranführungsberater(13) bisweilen negative Auswirkungen auf das Voranschreiten der Partnerschaftsprojekte. Die Heranführungsberater erhielten nicht immer genügend Unterstützung vom mitgliedstaatlichen Projektleiter; außerdem hatte der Personalwechsel unter den über kurze Zeit beschäftigten Experten aus den Mitgliedstaaten negative Auswirkungen auf die effiziente Durchführung der Projekte.

b) Engagement und Eigenverantwortung aufseiten des Bewerberlandes waren nicht in allen Fällen genügend ausgeprägt. Häufig unterstützten die Bewerberländer die erforderlichen Reformen und Änderungen nicht in ausreichendem Maße. Die Heranführungsberater waren bei Projektbeginn nicht immer gut ausgestattet mit geeigneten Büroräumen und der erforderlichen Büroeinrichtung. Hochrangige Beamte der Bewerberländer waren in einigen Fällen nicht imstande, angesichts ihrer normalen Arbeitsbelastung den Projektaktivitäten ausreichend Zeit zu widmen.

c) Die Kommission, der die letzte Verantwortung für die Partnerschaften zukommt, legt die Rahmenbedingungen fest, ist aber an der Verwaltung der Partnerschaftsprojekte nicht direkt beteiligt. Die Kommission befindet sich nach wie vor in einem Prozess der Umstrukturierung und ist bemüht, ihr System der geteilten Verwaltung zwischen ihren zentralen Dienststellen und Delegationen zu optimieren. Die gemeinsamen Anstrengungen, Beratungsdienste für einzelne Projekte zu leisten, waren mitunter durch einen wenig sachdienlichen Meinungsaustausch und Abgrenzungsstreitigkeiten behindert. Die Kommission trug den Präferenzen des Bewerberlandes nicht immer Rechnung, obwohl dies eine der grundlegenden Forderungen der für Partnerschaften geltenden Vorschriften darstellt (Grundsatz der Partnerschaft): Sie förderte mit Nachdruck Partnerschaftsprojekte, selbst in Situationen, wo das Bewerberland überzeugt war, dass Partnerschaften nicht unbedingt die beste Lösung darstellten. Ein weiterer von den Bewerberländern geäußerter Kritikpunkt war, dass die Kommission nicht immer genügend Anstrengungen unternommen hat, um dem politischen Druck vonseiten der Mitgliedstaaten entgegenzuwirken, mit dem Ergebnis, dass die Auswahl des Partners nicht voll und ganz dem Bewerberland überlassen blieb. Ferner wurden Qualität und Pünktlichkeit der Projektberichte unzulänglich überwacht; der Informationsfluss zu den jeweils zuständigen Generaldirektionen war unklar. All dies bedeutete, dass die Kommission nicht immer imstande war, praktische und wirksame Empfehlungen im Hinblick auf die Verbesserung der Leistung abzugeben. Ferner beanstandeten die Heranführungsberater die Tatsache, dass die Kommission kein Netzwerk für Heranführungsberater eingerichtet hat.

24. Allgemein hatte die oben darlegte Situation zur Folge, dass Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit vermindert wurden (siehe Ziffern 33-44). Es muss allerdings in Rechnung gezogen werden, dass Partnerschaften eine relativ neue Initiative darstellen und alle beteiligten Parteien in einem fortlaufenden Lernprozess begriffen sind.

EXTERNE BEWERTUNG IM JAHR 2000

25. Positiv zu bewerten ist, dass die Kommission ihre Verantwortung für die Einleitung eines Lernprozesses übernahm, indem sie Anfang 2000 eine externe Bewertung(14) des Partnerschaftsinstruments in Auftrag gab, auch wenn zu diesem Zeitpunkt kein Projekt abgeschlossen und die meisten seit weniger als 12 Monaten in Ausführung waren.

26. Eine Gruppe von vier unabhängigen Experten aus verschiedenen mitgliedstaatlichen Verwaltungsbehörden erstellte im Juli 2000 einen Bericht über eine Beurteilung des Partnerschaftsinstruments im Rahmen von Phare. Auf der Grundlage einer Untersuchung von 18 Partnerschaftsprojekten und der Befragung sämtlicher Hauptbeteiligten kamen die Experten zu der Schlussfolgerung, dass in dreierlei Hinsicht Verbesserungsbedarf besteht:

a) Es sollten Maßnahmen ergriffen werden, damit das Partnerschaftsinstrument benutzerfreundlicher wird. Kritisiert wurden im Einzelnen Verzögerungen hinsichtlich der Zahlungen und der Entscheidungsfindung sowie der langwierige und komplizierte Abschluss der Partnerschaftsvereinbarung, der als bürokratisch, unflexibel, schwerfällig und zu detailliert erachtet wurde.

b) Es sollten Maßnahmen ergriffen werden, die den mitgliedstaatlichen Verwaltungsbehörden die Teilnahme an Partnerschaften erleichtern.

c) Es seien Maßnahmen nötig, um das Engagement der Verwaltungsbehörden der Bewerberländer bei Partnerschaftsprojekten zu erhöhen.

AUFGRUND DER EXTERNEN BEWERTUNG GETROFFENE ABHILFEMASSNAHMEN DER KOMMISSION

27. Der Hof erkemmt an, dass die Kommission aufgrund der Ergebnisse der externen Bewertung Verbesserungen eingeführt hat. Die ergriffenen Abhilfemaßnahmen finden ihren Niederschlag in verschiedenen bedeutenden. Überarbeitungen des Leitfadens für Partnerschaftsprojekte, wovon die letzten vom Juni 2001 und Februar 2002 datieren (siehe Ziffer 43).

28. Um die Ausarbeitung der Vereinbarungen zu verbessern (siehe Ziffer 26 Buchstabe a)), empfahl die externe Bewertung, die Kosten der Vorbereitung der Vereinbarung aus Mitteln des Phare-Programms zu finanzieren. Die Überarbeitung von Juni 2001 trug dieser Möglichkeit Rechnung und räumte einen größeren Handlungsspielraum ein, insbesondere im Hinblick auf die Budgetregeln wie auch auf die Einführung vereinfachter Verfahren ("Twinning light")(15).

29. Die letzte Überarbeitung von Februar 2002 sieht weitere benutzerfreundliche Maßnahmen vor:

a) Neue Heranführungsberater werden von der Kommission zu einer zweitägigen Schulung in die zentralen Dienststellen der Kommission in Brüssel eingeladen, wobei die damit verbundenen Kosten zulasten des für Partnerschaften vorgesehenen Budgets verbucht werden können.

b) Die für die Durchführung des Projekts zuständige mitgliedstaatliche Stelle kann eine höhere Vorauszahlung beantragen als dies vorher möglich war.

30. Im Hinblick auf das Interesse der mitgliedstaatlichen Verwaltungsbehörden an einer Teilnahme an Partnerschaften (siehe Ziffer 26 Buchstabe b)) gestattete die Kommission ferner zunehmend mehr ermächtigten privaten Einrichtungen, anstelle öffentlicher Verwaltungsstellen Partnerschaftsprojekte durchzuführen. Diese weiter gefasste Definition trägt der allgemeinen Tendenz in einigen Mitgliedstaaten Rechnung, öffentliche Aufgaben zu privatisieren (siehe aber Ziffern 46-48), und hatte ein höheres Interesse jener Mitgliedstaaten an Partnerschaften zur Folge.

31. In Bezug auf das Engagement der Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten (siehe Ziffer 26 Buchstabe c)) ergriff die Kommission Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass das vom Bewerberland zu stellende Personal in der Partnerschaftsvereinbarung im Einzelnen aufgeführt wird. Mit der Überarbeitung des Leitfadens für Partnerschaftsprojekte im Juni 2001 wurde die Verpflichtung eingeführt, die vorherige Genehmigung sowohl der Kommission als auch der Zentralstelle für Finanzierungen und Vertragsvergabe einzuholen, wenn ein Austausch des Projektleiters des Bewerberlandes oder des Heranführungsberaters des Mitgliedstaates beabsichtigt wird.

32. Insgesamt betrachtet konnte die Kommission viele Anfangs- und Startprobleme ermitteln und beheben. Dennoch bestehen nach wie vor bedeutsame Probleme struktureller Art, die im Nachfolgenden beschrieben werden.

ANHALTENDE STRUKTURELLE PROBLEME

Gesteigerter Verwaltungsaufwand

33. Auch viele neue Heranführungsberater, die ihre Tätigkeit 2001 erstmals aufnahmen, brachten angesichts des Ausmaßes an Bürokratisierung in allen Stadien von der Projektplanung bis hin zur Projektdurchführung ein Gefühl der Frustration zum Ausdruck. Ihrer Auffassung nach waren sie gezwungen, zu viel Zeit auf rein administrative Angelegenheiten zu verwenden auf Kosten der eigentlichen Aufgabe, nämlich der Beratung des Bewerberlandes in Fragen des Institutionenaufbaus. In der Tat hat das Zusammenwirken der zahlreichen an Partnerschaften beteiligten öffentlichen Verwaltungsstellen (Kommission in Brüssel, Delegationen der Kommission, diverse öffentliche Einrichtungen in den Mitgliedstaaten und Bewerberländern) mit ihrer jeweils eigenen Verwaltungskultur einen gesteigerten Verwaltungsaufwand zur Folge, welcher der Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit abträglich ist. Die unverändert übermäßig langen Abstände zwischen Bedarfsermittlung und Projektdurchführung (siehe Ziffern 34-36) sowie die äußerst komplizierten Zahlungssysteme (siehe Ziffern 37-44) stellen zwei Beispiele für derartige Schwierigkeiten dar.

Ineffiziente Verfahren von der Bedarfsermittlung bis zur Projektdurchführung

34. Bevor ein Heranführungsberater seine Tätigkeit in einem Bewerberland aufnehmen kann, muss ein Projekt verschiedene Stadien durchlaufen haben (siehe Schaubild auf Seite 24). Dies führt zu großen Abständen zwischen der anfänglichen Bedarfsermittlung und den darauf folgenden praktischen Maßnahmen, die ergriffen werden, um diesem Bedarf zu entsprechen. Ein Prozentteil von 30 % aller Projekte der Auswahlrunde 2000 war im Februar 2002 noch nicht angelaufen. Es nahm in diesen Fällen zwei Jahre in Anspruch, um die verschiedenen Stadien abzuschließen (Bedarfsermittlung, darauf folgende Ausarbeitung der Projektkonzeption, Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen, Auswahl der Partner, Ausarbeitung der Partnerschaftsvereinbarung, Genehmigung der Finanzierung durch den Lenkungsausschuss der Kommission, Unterzeichnung der Partnerschaftsvereinbarung, Billigung durch die Kommission, Bekanntgabe der Partnerschaftsvereinbarung und schließlich Aufnahme der Tätigkeit des Heranführungsberaters im Bewerberland). Infolgedessen ist die Projektkonzeption zu Projektbeginn in vielerlei Hinsicht häufig schon veraltet, so dass bereits von Anfang an Änderungen der Partnerschaftsvereinbarungen erforderlich sind. Die reale Gefahr, dass sich der vorgesehene Heranführungsberater und andere zentrale Mitarbeiter vor Projektbeginn zurückziehen, ist eine weitere ernstzunehmende Konsequenz aus diesen langwierigen Verfahren.

35. Zahlreiche Heranführungsberater kritisierten das im Planungsprozess geforderte Übermaß an Präzisierung. Ihnen erschien die Notwendigkeit, Monate im Voraus genaue Angaben etwa zum Standort der Schulungsmaßnahme, zur Anzahl der teilnehmenden Personen, Raummiete, zu den Reisekosten, Tagegelder oder zur Anzahl der zu übersetzenden Seiten für die Handouts machen zu müssen, als Verschwendung an Ressourcen und Zeit. Im Fall einer Abweichung von der Planung mussten zeitraubende Verfahren eingehalten werden, um die Vereinbarung abzuändern. Betrifft die Änderung eine Mussbestimmung (z. B. einen Artikel zu den "verbürgten" Ergebnissen), so hat sie in Form eines Nachtrags zur Partnerschaftsvereinbarung zu erfolgen(16), wofür die formale Genehmigung vom Hauptsitz der Kommission erforderlich ist. Betrifft die Änderung eine Kannbestimmung, so wird diese in Zusatzvereinbarungen zur Partnerschaftsvereinbarung festgehalten. In der Vergangenheit sind während der Laufzeit eines Projekts viele Nachträge oder Zusatzvereinbarungen angefallen.

36. In Polen ist die exakte Planung sämtlicher Kostenelemente für Partnerschaftsprojekte im Juli 2001 durch die 60 %ige Erhöhung der Tagegelder für mitgliedstaatliche Experten hinfällig geworden (von 229 Euro auf 367 Euro). Diese bedeutende Erhöhung der Tagegelder während der Laufzeit der Partnerschaftsprojekte führte zu bedenklichen Störungen hinsichtlich der Verwaltung der Budgets. Der "Polish National Fund" vertrat die Auffassung, dass die Erhöhung nicht gerechtfertigt sei und der wirtschaftlichen Realität nicht entspräche.

Komplizierte Zahlungssysteme

37. Ursprünglich gingen die Zahlungen der Kommission zur Erstattung der den Mitgliedstaaten entstandenen Kosten direkt an die Mitgliedstaaten. Im Zuge der allgemeinen Dezentralisierungspolitik der Kommission ist die Zuständigkeit für die Vornahme der Zahlungen sodann auf die Bewerberländer übergegangen (gestiegene Verantwortlichkeit der Bewerberländer). Der Hauptgeldfluss verläuft nunmehr also von Brüssel zu den Bewerberländern und dann von den Bewerberländern zu den Mitgliedstaaten. Die Zulagen und Ausgaben der Heranführungsberater werden diesen direkt durch die Zentralstelle für Finanzierungen und Vertragsvergabe im Bewerberland ausgezahlt, welche als Zahlstelle für den EU-Beitrag zugunsten von Partnerschaftsprojekten fungiert.

38. Die Verwaltungsstellen der Mitgliedstaaten beklagen sich nach wie vor darüber, dass wegen Funktionsmängeln in den Zahlungssystemen die Erstattung ihrer Kosten oftmals Monate in Anspruch nimmt. Auch Heranführungsberater erhielten ihre Zahlungen mit erheblichen Verzögerungen. In einigen Fällen sind die Vorschüsse nicht rechtzeitig eingegangen, so dass die Heranführungsberater die Auslagen für Flüge, Unterbringung oder für ihre Assistenten bei Projektbeginn aus eigener Tasche zahlen mussten.

39. Das gesamte System hat wegen der übermäßig komplexen Wechselbeziehungen nicht ordnungsgemäß funktioniert. Das Nebeneinander der Finanzvorschriften für Partnerschaften und anderer Finanz- und Haushaltsvorschriften auf unterschiedlichen Ebenen bei der Kommission, in den Mitgliedstaaten und Bewerberländern ist Ursache schwerwiegender Funktionsstörungen.

40. In Ungarn werden die Phare-Mittel über den Staatshaushalt abgewickelt. Das Zahlungsverfahren im ungarischen Finanzministerium erfolgt in 27 Stufen, was zu erheblichen Verzögerungen bei der Abwicklung der Phare-Zahlungen, einschließlich der Zahlungen im Rahmen von Partnerschaften führte. Die Delegation in diesem Land richtete 2001 zur Behebung dieser Zahlungsprobleme eine Taskforce ein.

41. Die Zentralstellen für Zahlungen und Vertragsvergabe müssen überprüfen, ob die von den mitgliedstaatlichen Partnern vorgelegten Kostenaufstellungen richtig sind und ob sie mit den für Partnerschaften geltenden Vorschriften übereinstimmen. Insbesondere der polnischen Zentralstelle wurde von den mitgliedstaatlichen Partnern der Vorwurf gemacht, diese Kontrolle mit äußerster Unnachgiebigkeit auszuführen, was Zahlungsverzögerungen zur Folge habe. Die polnische Zentralstelle erwiderte, ihre Überprüfungen hätten gezeigt, dass viele Kostenaufstellungen unrichtig seien. Eine Ursache für diese Probleme ist in der unterschiedlichen Auslegung der für Partnerschaften geltenden Vorschriften zu sehen. Der Hof fand auf beiden Seiten Hinweise auf Mängel vor.

42. In den Mitgliedstaaten geleistete Vorbereitungsarbeiten werden nicht auf der Grundlage der tatsächlichen Kosten vergütet. Stattdessen wird eine Pauschalvergütung gewährt, die auf der Grundlage der im Bewerberland durchgeführten Arbeiten berechnet wird. Unabhängig von der Art des Projekts oder dem Umfang der notwendigen vorbereitenden Tätigkeiten beträgt diese Pauschale stets 150 % der Gebühren, die für die Tätigkeit von kurzzeitig beschäftigten Experten im Bewerberland gezahlt werden. Selbstverständlich sind die Mitgliedstaaten für grundlegende vorbereitende Expertentätigkeiten im Mitgliedstaat zu entschädigen, doch hat die Kommission die Berechtigung des Satzes von 150 % seit seiner Einführung im Jahr 2000 nicht überprüft. Die externe Bewertung weist darauf hin, dass das Pauschalvergütungssystem kontraproduktiv ist. Da es zumeist Aufgabe der Projektleitung im Mitgliedstaat ist einzuschätzen, wie viel Zeit im Bewerberland verbracht werden muss, stellt es für die Experten einen Anreiz dar, vorbereitende Tätigkeiten im Bewerberland anstatt im Mitgliedstaat auszuführen.

43. Die Anwendung der Finanzvorschriften für Partnerschaften stellt die administrative Kapazität sowohl in den Mitgliedstaaten als auch in den Bewerberländern auf eine Belastungsprobe. Die Kommission änderte die Vorschriften mehrfach ab, um das Instrument zu verbessern. Dies führte jedoch zu einer erhöhten Komplexität, da verschiedene Vorschriften gelten, je nach dem ob es sich um jeweils alte oder neue Projekte handelt. Weitere Verwirrung entstand dadurch, dass einige Änderungen ("Klarstellungen") auch rückwirkend anwendbar waren(17), andere hingegen nicht. Die Hilfestellung der Kommission war nicht in allen Fällen aufeinander abgestimmt mit dem Ergebnis, dass die für Partnerschaften geltenden Finanzvorschriften nicht immer konsequent angewandt wurden(18).

44. Generell werden durch die komplizierten Verwaltungsverfahren bei Partnerschaften die Ressourcen der Delegationen, der Zentralstellen und der Heranführungsberater unverhältnismäßig stark in Anspruch genommen.

Übermäßige Bevorzugung von Partnerschaften

45. Institutionenaufbau ist nicht gleichbedeutend mit Partnerschaften. So kritisierten einige Vertreter der Bewerberländer die Tendenz der Kommission, Partnerschaften gegenüber anderen förderfähigen, direkt für den Institutionenaufbau konzipierten Mechanismen verstärkt den Vorzug zu geben (allgemeine horizontale Unterstützung des öffentlichen Dienstes(19) (siehe Ziffer 21), Dienstleistungsverträge für den privaten Sektor, Beteiligung an Gemeinschaftsprogrammen). Die übermäßig starke Bevorzugung von Partnerschaften durch die Kommission führte bisweilen dazu, dass Partnerschaftsprojekte nicht selektiv genug eingesetzt wurden und das ursprüngliche Ziel aus den Augen geriet.

Starke Inanspruchnahme "ermächtigter Nichtvenwaltungsstellen" für Partnerschaften

46. Das Partnerschaftsmodell dient der Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Verwaltungsbehörden. Die Heranführungsberater sollten über spezielle Kenntnisse hinsichtlich der Anwendung des gemeinschaftlichen Besitzstandes im Bereich des öffentlichen Dienstes eines Mitgliedstaats verfügen, die im Privatsektor nicht erworben werden können. Der Kommission zufolge sollten Partnerschaften leisten, was kein anderes Instrument kann, nämlich Hilfestellung in jenen Bereichen, die in das Monopol des Staates fallen. Partnerschaften sollten dann zum Einsatz kommen, wenn keine alternativen Lösungen über private Berater bestehen. Aus diesem Grund kommt bei Partnerschaften eine Ausnahmeregelung von den üblichen Ausschreibungsverfahren im Rahmen von Phare zum Tragen, nach der das Bewerberland seine mitgliedstaatlichen Partner ungeachtet der Kosten auswählen kann.

47. Allerdings sind zunehmend mehr mitgliedstaatliche Partner so genannte ermächtigte Einrichtungen, die anstelle öffentlicher Verwaltungsbehörden tätig werden. Die von der Kommission genehmigte Liste der ermächtigten Einrichtungen ist mit über 300 erheblich angewachsen. Auf diese Art und Weise hat die Kommission der in den Mitgliedstaaten festzustellenden Tendenz, private Einrichtungen mit öffentlichen Aufgaben zu betrauen, Rechnung getragen. Eine formale Entscheidung der Kommission hinsichtlich der Anerkennung oder Ablehnung einer ermächtigten Stelle gab es nicht.

48. Ermächtigte Einrichtungen werden häufig privat geführt und können auch ein kommerzielles Interesse verfolgen, was bedeutet, dass sie bei anderen Gelegenheiten ihre Dienstleistungen im Wege kommerzieller Ausschreibungen (einschließlich für die Kommission im Rahmen ihrer technischen Hilfe) anbieten können. Der Status einer ermächtigten Einrichtung ermöglicht es ihr, Gebühren zu erheben, die um mehr als 100 % über den Standardsätzen für Experten aus öffentlichen Verwaltungsbehörden liegen. Im Rahmen von Partnerschaften sind sie allerdings nicht der Vergabe im Wettbewerbsverfahren unterworfen. In diesen Fällen ist der ursprüngliche Sinn des Partnerschaftskonzepts verloren gegangen, und es ist fraglich, ob die Abweichung von den üblichen Phare-Verfahren angemessen ist.

Automatischer Rückgriff auf Partnerschaften

49. Der Hof stellte fest, dass die Entscheidung für Partnerschaften übermäßig oft rein mechanisch erfolgte und nicht auf einer eingehenden Abwägung der verschiedenen zu Gebote stehenden Instrumenten beruhte. Es wurde nicht immer gründlich genug erwogen, ob die Bedingungen für eine erfolgreiche Durchführung von Partnerschaftsprojekten erfuellt waren. Die Erfahrung zeigt, dass Partnerschaften dann nicht geeignet sind, wenn das Bewerberland noch nicht beschlossen hat, welche Ministerien für die Aktivitäten zuständig sein sollen, oder wenn das Bewerberland noch nicht die erforderlichen gesetzlichen Bestimmungen erlassen hat. Bisweilen fiel die Wahl auf Partnerschaften, obwohl ganz offensichtlich kein Bedarf an einem ununterbrochenen Aufenthalt eines Heranführungsberaters von mindestens 12 aufeinander folgenden Monaten bestand (Grundvoraussetzung für Partnerschaften).

50. Ferner gab es Fälle, in denen die ausgewählten Partnerschaftsprojekte nach ausgedehnten vorbereitenden Arbeiten nicht anlaufen konnten und aufgegeben werden mussten. Die Kommission griff dann auf den Einsatz privater Auftragnehmer zurück. Dies zeigt, dass Partnerschaften und private Beratungsdienste in der Praxis mitunter austauschbar waren. Im Einzelfall wurde nicht genügend abgeklärt, ob das erforderliche Fachwissen am Besten durch Partnerschaften oder private Strukturen bereitgestellt werden konnte.

51. Partnerschaften allein genügen nicht. In einigen Fällen mangelte es an Ergänzung und Abstimmung mit Beiträgen vonseiten des Privatsektors. Partnerschaften konnten nicht voranschreiten, weil damit verbundene Ausschreibungs-, Beschaffungs- und Auftragsvergabeverfahren für Ausrüstungsmaterial unkoordiniert oder verzögert waren. Zwei Beispiele seien angeführt, um den unkoordinierten Einsatz der verschiedenen Mittel für den Institutionenaufbau zu veranschaulichen:

a) Bei einem polnischen Projekt zur internen Finanzkontrolle auf regionaler Ebene (Projektdauer: Oktober 2001 bis Oktober 2003) verzögerte sich die damit zusammenhängende Ausschreibung für eine Datenbank. Die Datenbank sollte die Strukturmaßnahmen der EU abdecken, wobei der besondere Schwerpunkt auf der Entwicklung eines Systems zur Überwachung der Gemeinschaftsunterstützung auf regionaler und lokaler Ebene lag.

b) Die Partnerschaften betreffende Komponente des ungarischen Projekts auf dem Gebiet der Vorbereitung auf die Strukturfonds (siehe Anhang, Ziffer 4) war mit der private Beratungsdienste betreffenden Komponente nicht abgestimmt, was somit das Risiko von Überschneidungen und unnötiger Doppelarbeit erhöhte.

52. Im Allgemeinen ist davon auszugehen, dass Partnerschaften nicht zwangsläufig kostenwirksamer sind als Aufträge über technische Hilfe im Anschluss an Ausschreibungsverfahren. Folgende Faktoren standen der Erreichung einer optimalen Kostenwirksamkeit bei Partnerschaften im Wege:

a) Obwohl Mitgliedstaaten und Bewerberländer die Vertrag schließenden Parteien sind, werden die Mittel von der Kommission bereitgestellt. Deshalb besteht für die Mitgliedstaaten oder die Bewerberländer auch kein finanzieller Anreiz, den Vertrag zu beenden, wenn eine der Parteien ihren Pflichten nicht nachkommt. In einigen Fällen wurden mangelhaft ausgeführte Verträge beibehalten, um politische Probleme zu vermeiden, und Abschlusszahlungen erfolgten, auch wenn die Ergebnisse nicht erzielt wurden.

b) Durch die Vielzahl der für ein Projekt benötigten Funktionen und Beteiligten liegt eine diffuse Verantwortlichkeit vor, (siehe Ziffern 23-24), was die Gefahr eines Fehlschlags oder nicht angemessener Leistung erhöht.

c) Partnerschaftsprojekte umfassen zahlreiche Verwaltungsstellen auf unterschiedlichen Ebenen, was bedeutet, dass die Ressourcen für rein verwaltungstechnische Fragen eingesetzt werden auf Kosten der eigentlichen Aufgabe, namentlich der Beratung der Bewerberländer in Fragen des Institutionenaufbaus (siehe Ziffern 33-44).

d) Nicht jedes Projekt macht einen ununterbrochenen Aufenthalt von Heranführungsberatern über 12 Monate notwendig oder wünschenswert (siehe Ziffer 49). Rasche, flexible und auf den Einzelfall zugeschnittene Lösungen für konkrete Probleme sind im Rahmen von Partnerschaften schwierig zu bewerkstelligen. Die "Twinning light" - Verfahren räumen allerdings einen größeren Handlungsspielraum ein (siehe Ziffer 28).

PARTNERSCHAFTEN UND DIE NEUEN AKTIONSPLÄNE 2002

53. Die Kommission kündigte in ihrem Strategiepapier 2001 zur Erweiterung an, dass sie die Maßnahmen zum Institutionenaufbau 2002 durch einen Aktionsplan für jedes der zehn Bewerberländer Mittel-und Osteuropas ausbauen wolle. Im Juni 2002 berichtete die Kommission(20), diese Aktionspläne seien abgeschlossen und die Durchführung im Gange. Im Rahmen des Phare-Programms werden zusätzliche 250 Millionen Euro für den Institutionenaufbau bereitgestellt.

54. Die Aktionspläne werden jetzt von der Kommission als wichtigstes Instrument und zentrales Hilfsmittel zur Unterstützung der Bewerberländer beim Ausbau ihrer Kapazitäten im Verwaltungs- und Justizbereich betrachtet. Die genaue Rolle, die Partnerschaften innerhalb dieses Systems der zusätzlichen Unterstützung spielen sollen, muss noch festgelegt werden.

55. Die regelmäßigen Berichte der Kommission 2002 über den Fortschritt der Bewerberländer im Hinblick auf den Beitritt machten den Bedarf deutlich, der vor dem Beitritt noch bezüglich des Institutionenaufbaus nötig ist. Im Rahmen des derzeitigen Mechanismus könnten neue Partnerschaftsprojekte nicht dazu beitragen, diesem Bedarf vor 2005 zu entsprechen. Partnerschaften sind daher sicherlich kein Instrument, um den Erfordernissen des Institutionenaufbaus unmittelbar gerecht zu werden.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

Eine positive Initiative

56. Die Verstärkung der administrativen Kapazität (Institutionenaufbau) wurde im November 1998 zu einer Priorität der Phare-Unterstützung. Eine starke administrative Kapazität ist für die Bewerberländer Mittel- und Osteuropas von entscheidender Bedeutung nicht nur im Hinblick auf die spezifischen Erfordernisse des EU-Beitritts, sondern auch im Hinblick auf den allgemeinen Übergang zu mehr Wettbewerb auf gesamtwirtschaftlicher Ebene. Partnerschaften stellen im Rahmen des Phare-Programms das Hauptinstrument für die Verstärkung der administrativen Kapazität im Zusammenhang mit dem Beitritt dar.

57. Die Verwaltungsbehörden und öffentlichen Institutionen der Mitgliedstaaten verfügen über einzigartige Kenntnisse und spezifische Erfahrungen in Bezug auf die Anwendung und Durchsetzung des gemeinschaftlichen Besitzstandes. Vor 1998 griff die Kommission bei Beratungsdiensten hauptsächlich auf den Privatsektor zurück. Für den Auf- und Ausbau der institutionellen Strukturen sind hingegen die besten Beratungsdienste aus dem privaten und öffentlichen Sektor erforderlich. Partnerschaften sind daher eine lobenswerte Initiative der Kommission, um die Bewerberländer bei der Übernahme, Anwendung und Durchsetzung des gemeinschaftlichen Besitzstands zu unterstützen.

58. Zwar kommt der Kommission die letzte Verantwortung für das Partnerschaftsprojekt zu, sie ist aber an der Verwaltung der Partnerschaftsprojekte nicht direkt beteiligt und hat damit nur eingeschränkte Möglichkeiten, den Projektverlauf zu beeinflussen. Das Partnerschaftskonzept, wenn auch insgesamt positiv, bringt es mit sich, dass die geteilte Verantwortlichkeit von Kommission, Bewerberländern und Mitgliedstaaten einer klaren und direkten Struktur der Rechenschaftspflicht im Wege steht (siehe Ziffern 23-24).

Begrenzte Verwirklichung hoch gesteckter Ziele

59. Partnerschaften hatten eine Katalysatorwirkung bei Ingangsetzung des Reformprozesses in den Bewerberländern, indem sie Experten aus den Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten und der Bewerberländer zusammenführten und die Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes im Wege von entsprechenden Rechtsvorschriften vorantrieben. Bei der Anwendung und Durchsetzung des Besitzstandes sind die Fortschritte allerdings weniger augenfällig gewesen. Die Untersuchung abgeschlossener Projekte durch den Hof ergab, dass die tatsächlich erzielten Ergebnisse im Allgemeinen hinter den erklärten Zielen zurückgeblieben sind. Die so genannten "verbürgten" Ergebnisse konnten häufig innerhalb der Projektdauer lediglich teilweise erreicht werden. Die Erwartung, dass nach einem Partnerschaftsprojekt - mit einer durchschnittlichen Dauer von 18 Monaten - eine Bewerberländerorganisation in einem gegebenen Bereich voll funktionsfähig und zukunftsfähig ist sowie effizient arbeitet, hat sich als viel zu hoch gegriffen erwiesen. Die Vielzahl der für das Verfahren benötigten Funktionen und Beteiligten und die mangelnde Rechenschaftspflicht hat die erfolgreiche Durchführung oft beeinträchtigt (siehe Ziffern 19-24). Der gesteigerte Verwaltungsaufwand behinderte ferner die vollständige Erzielung der gewünschten Ergebnisse. Es wurde zu viel Zeit auf rein verwaltungstechnische Angelegenheiten verwandt, was auf Kosten der eigentlichen Aufgabe ging, nämlich der Beratung der Bewerberländer in Fragen des Institutionenaufbaus (siehe Ziffern 33-44).

Bessere Ergebniserzielung

60. Um Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit zu erhöhen, müssen die Partnerschaften schärfer auf die zeitgerechte Erzielung von konkreten Ergebnissen ausgerichtet werden. Der ergebnisorientierte Ansatz könnte wie folgt verstärkt werden:

a) Die Festlegung einer begrenzten Anzahl von realistischen und erreichbaren Zielen, welche klare Lösungen für die hinsichtlich der Verwaltungskapazität ermittelten Schwachstellen liefern, sollte deutlicher im Vordergrund stehen.

b) Die Verfahren für die Bewertung der Zielerreichung sollten stets in jeder einzelnen Vereinbarung festgelegt werden, wenn möglich durch Verwendung von Erfolgsindikatoren oder Eckpunkten.

c) In den Vereinbarungen sollte ferner festgehalten sein, dass die Nachhaltigkeit der Ergebnisse nach Abschluss des Projekts bewertet werden muss. Der Begriff der "verbürgten" Ergebnisse ist so lange irreführend, wie die Zahlungen nicht an die Zielverwirklichung geknüpft sind. Es wird daher empfohlen, den Begriff "verbürgt" künftig nicht mehr zu verwenden.

d) Die Delegationen sollten die Erreichung der Eckpunkte des Projekts umgehender überwachen, damit rechtzeitige Maßnahmen, wie etwa die Neuausrichtung des Projekts oder dessen Abbruch, ergriffen werden können.

Partnerschaften rascher und weniger aufwendig abwickeln

61. Partnerschaften implizierten langwierige Verfahren. Überdies nahm die Beschäftigung mit Detailfragen zum Ressourceneinsatz zu großen Raum ein. Ein Anteil von 30 % aller Projekte aus der Auswahlrunde 2000 war im Februar 2002 noch nicht angelaufen (siehe Ziffer 34). Die Kommission hat ihre Bereitschaft zu Abhilfemaßnahmen bereits unter Beweis gestellt (siehe Ziffern 27-32). Dennoch sind weitere Verbesserungen erforderlich, um die langwierigen Verfahren in den verschiedenen Stadien von der Bedarfsermittlung bis hin zum Projektabschluss zu vereinfachen:

a) Alle Stadien der Projektvorbereitung (an der sowohl Bewerberländer, Mitgliedstaaten wie auch Kommission beteiligt sind) sollten rationeller gestaltet werden, ohne die Grundsätze der ordnungsgemäßen Verwaltungspraxis zu gefährden.

b) Die Kommission sollte ihre internen Konsultationsverfahren zwischen Hauptsitz, Delegationen und zuständigen Generaldirektionen unter Beachtung festgesetzter Fristen beschleunigen.

c) Die Kommission sollte die Zahlungsverfahren vereinfachen und beschleunigen, ohne Risiken außer Acht zu lassen.

d) Ganz allgemein sollte die Kommission die Verwendung von Festpreis- oder Pauschalverträgen erwägen, die konkret bezeichnete Leistungen verlangen.

Selektivere Entscheidung für Partnerschaften

62. Institutionenaufbau ist nicht gleichbedeutend mit Partnerschaften. Übermäßig oft werden Partnerschaften im Zusammenhang mit dem Institutionenaufbau automatisch in Anspruch genommen (siehe Ziffern 45-51). Die Kommission sollte ihre Bemühungen verstärken, um einen koordinierten und ausgewogenen Einsatz der verschiedenen für den Institutionenaufbau konzipierten Mechanismen zu entwickeln (allgemeine horizontale Unterstützung des öffentlichen Dienstes (siehe Ziffer 21), Beiträge vonseiten des Privatsektors, Beteiligung an Gemeinschaftsprogrammen).

63. Für die Fälle, wo ermächtigte Einrichtungen als mögliche Partner auftreten, sollte die Kommission ein Verfahren einrichten, das es ihr gestattet, die damit verbundenen Kosten im Auge zu behalten (siehe Ziffern 46-48).

Auf Wissen und Erfahrung aufbauen

64. Im Laufe der vierjährigen Erfahrung mit Partnerschaften konnten ein spezielles Know-how erworben und Beziehungen geknüpft werden. Die Heranführungsberater der ersten Projekte kehren zurück, und neue Heranführungsberater nehmen ihre Tätigkeit auf. Die Kommission sollte ein Netzwerk von Heranführungsberatern einrichten (eventuell über das Internet), um dieses spezielle Know-how zu bewahren, optimale Vorgehensweisen zu verbreiten und das Risiko wiederkehrender Fehler zu vermindern.

Ausblick

65. Partnerschaften wird auch lange nach dem geplanten Beitritt Bedeutung zukommen. Die kurz vor dem Beitritt angelaufenen Projekte werden noch mehr als zwei Jahre länger weitergeführt werden. Die normale Phare-Unterstützung wird für jene Bewerberländer, die nicht zur ersten Beitrittswelle gehören, fortgeführt werden. Darüber hinaus plant die Kommission die Bereitstellung einer Übergangsfazilität für den Institutionenaufbau (zugunsten der neuen Mitgliedstaaten nach dem Beitritt), die Maßnahmen abdeckt, die im Rahmen der Strukturfonds nicht förderfähig sind. Verbesserungen des Instruments sind daher lohnenswert, da für die nächste Zukunft Partnerschaften voraussichtlich fortbestehen werden.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 10. April 2003 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Juan Manuel Fabra Vallés

Präsident

(1) Die Gesamtheit des EU-Rechts wie es in den Verträgen, im Sekundärrecht und in den Politiken der Union wie auch in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zum Ausdruck kommt.

(2) Die Kommission führte den Begriff der "verbürgten" Ergebnisse ein, um das Ziel konkreter und voll funktionsfähiger Organisationen in einem bestimmten Bereich zu unterstreichen. Allerdings entstehen keine finanziellen Konsequenzen im Fall eines lediglich teilweisen Erfolges oder gar völligen Fehlschlagens bei Erreichung der "verbürgten" Ergebnisse.

(3) Die Kommission legte fest, dass es sich bei den Experten aus Mitgliedstaaten in der Regel um auf Statutsbasis beschäftigte öffentliche Bedienstete handeln soll (Leitfaden für Partnerschaftsprojekte, Teil A, Artikel 5.3.2). Bestimmte ermächtigte Nichtverwaltungsstellen - üblicherweise Einrichtungen, denen der Mitgliedstaat seine Befugnisse übertragen hat - können jedoch ebenfalls Experten stellen, die an Partnerschaften teilnehmen.

(4) Siehe Fußnote 1 der Zusammenfassung.

(5) Heranführungsberater unterstützen die Verwaltung oder andere Regierungsstellen im Bewerberland im Rahmen eines vorher festgelegten Arbeitsprogramms.

(6) Die letzte Fassung datiert von Februar 2002.

(7) Sonderbericht Nr. 5/2003 zu den Umweltprogrammen im Rahmen von Phare und ISPA (siehe Seite 1 dieses Amtsblatts).

(8) Das OMAS-Konsortium wurde von der Kommission damit beauftragt, den Fortschrittsstand des EU-Phare-Programms zu beurteilen.

(9) Jedes Bewerberland und jeder Mitgliedstaat verfügt über eine nationale Kontaktstelle für Aktivitäten im Zusammenhang mit dem Institutionenaufbau.

(10) SIGMA - Programm zur Unterstützung der Verbesserung des Regierungs- und Verwaltungssystems - ist eine gemeinsame Initiative der OECD und der EU, die hauptsächlich aus Mitteln des Phare-Programms der EU finanziert wird.

(11) Siehe SIGMA-Veröffentlichungen zur Erfuellung der Grundvoraussetzungen im öffentlichen Dienst der Bewerberländer.

(12) Ad-hoc-Bericht zu Partnerschaften, OMAS-Konsortium, 24. Oktober 2001.

(13) Um die Tätigkeit des Heranführungsberaters zu erleichtern, kann ein Assistent auf Vollzeitbasis bereitgestellt werden (Bediensteter des Bewerberlandes), um sich mit Übersetzungs- oder Dolmetschproblemen und anderen Aufgaben des Projektmanagements zu beschäftigen.

(14) Bericht über eine Bewertung des Partnerschaftsinstruments im Rahmen des Phare-Programms, Juli 2000, Europäische Kommission.

(15) "Twinning light" wurde im Juni 2001 für Projekte begrenzten Umfangs eingeführt. Die finanzielle Obergrenze für "Twinning light" - Projekte wurde auf 150000 Euro festgesetzt und ihre Dauer auf sechs Monate begrenzt, wobei sie in Ausnahmefällen auf acht Monate verlängert werden können.

(16) Die Delegation darf im Namen der Kommission ihr Einverständnis oder ihre Ablehnung zum Nachtrag erklären. Bei Änderungen der "verbürgten" Ergebnisse beispielsweise muss sie vor ihrer Zustimmung die formale Genehmigung des Hauptsitzes einholen. Ist die Kommission einverstanden, muss die Delegation ferner die schriftliche Genehmigung der Zentralstelle für Finanzierungen und Vertragsvergabe beantragen.

(17) Bei jeder Änderung wies die Kommission darauf hin, dass Klarstellungen der Durchführungsvorschriften ggf. auch auf vorangehende Vereinbarungen anzuwenden sind oder der vorherigen Genehmigung durch die Zentralstelle unterliegen.

(18) So wurden beispielsweise mit der Überarbeitung des Leitfadens im Juni 2001 Hoechstsätze für mitgliedstaatliche Projektleiter und Experteneinsätze kurzer oder mittlerer Dauer eingeführt. Nach Aussage einer mitgliedstaatlichen Verwaltungsstelle wurden diese Hoechstsätze bei Projekten aus der Auswahlrunde 2000 je nach der Einschätzung der verschiedenen Delegationen eingehalten oder auch nicht.

(19) Horizontale Unterstützung des öffentlichen Dienstes wird durch SIGMA und TAIEX (Amt für den Informationsaustausch über technische Hilfe) gewährt. TAIEX ist ein Büro der Kommission und Teil der Generaldirektion Erweiterung.

(20) Mitteilung der Kommission über die Aktionspläne für den Ausbau der Kapazitäten im Verwaltungs- und Justizbereich und die Überwachung der von den verhandelnden Ländern in den Beitrittsverhandlungen eingegangenen Verpflichtungen, KOM(2002) 256 endg. vom 5. Juni 2002.

ANHANG

BEGRENZTE VERWIRKLICHUNG HOCH GESTECKTER ZIELE

1. Im Rahmen der Partnerschaften wurden Spezialisten aus den Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten und Bewerberländer zusammengeführt, wodurch neue Verknüpfungen von Fachwissen auf Europaebene geschaffen und erste Schritte zur Verstärkung der administrativen Kapazität in den Bewerberländern eingeleitet wurden. Die größten Fortschritte wurden bei der Angleichung der nationalen Rechtsvorschriften an den gemeinschaftlichen Besitzstand erzielt, wovon rund 50 % den Agrarsektor betreffen. In diesem Sektor konnten durch Partnerschaften Umsetzung und Übernahme von Rechtsvorschriften in Fragen wie "Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem" (InVeKoS), "Zahlstellen" und "Veterinärbehörde" vorangetrieben werden. Auch in anderen Bereichen trugen Partnerschaftsprojekte dazu bei, die rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen, insbesondere auf den Gebieten "Grenzkontrolle und Verwaltung", "Externe Prüfung" und "Zuwanderung und Asyl", zu verstärken.

2. Die folgenden Beispiele veranschaulichen jedoch, dass viele in den Partnerschaftsvereinbarungen niedergelegten Ziele unrealistisch waren und lediglich teilweise erreicht werden konnten.

Beispiel: Vorbereitung auf die Strukturfonds

3. In der Regel gehören zu den Sonderprogrammen zur Vorbereitung auf die Strukturfonds (SPP) in den Bewerberländern Partnerschaftsregelungen. So wurden beispielsweise im Rahmen des nationalen Phare-Programms 1998 für Estland den SPP 3 Millionen Euro zugewiesen, von denen 21 % für ein Partnerschaftsprojekt und die restlichen 79 % für sonstige Maßnahmen vorgesehen waren. Sowohl die sonstigen Maßnahmen als auch Partnerschaften waren dazu gedacht, einen Beitrag zum allgemeinen Ziel der SPP zu leisten, namentlich die Entwicklung und Umsetzung der Strukturen, die innerhalb der estnischen Verwaltung für die ordnungsgemäße Verwaltung der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds rechtzeitig zum Beitritt zur Europäischen Union erforderlich sind.

4. Der für das Gesamtprojekt zuständige Heranführungsberater kam zu der Schlussfolgerung, dass die für das Partnerschaftsprojekt festgelegten Ziele unrealistisch und zudem die Eckpunkte nicht genügend präzise seien. In der Tat enthält die Partnerschaftsvereinbarung eine 30-seitige unübersichtliche Liste von rund 70 häufig ungenauen Zielsetzungen, Etappenzielen, Inhalten, Aufgaben, Sollergebnissen, spezifischen Zwecken, Eckpunkten und Aktivitäten, was eine nachfolgende Bewertung der Ergebnisse extrem erschwert. Folglich werden im Abschlussbericht des Partnerschaftsprojekts die tatsächlich erzielten Ergebnisse den in der Partnerschaftsvereinbarung festgelegten Zielen und gewünschten Ergebnissen nicht systematisch gegenübergestellt. Ferner wird keine Unterscheidung zwischen den einem Partnerschaftsprojekt zuzuschreibenden und den aufgrund der technischen Hilfe erzielten Ergebnissen getroffen.

5. Auch das ungarische SPP-Partnerschaftsprojekt (2,6 Millionen Euro) war sehr ehrgeizig, was Inhalt und Zeitbedarf anging. Von 40 Zielsetzungen oder Ergebnissen bei vier beendeten Komponenten wurden lediglich 15 von der Delegation als völlig abgeschlossen beschrieben. Insbesondere in Bezug auf die Komponenten zum "Europäischen Sozialfonds" und "Sapard"(1) war der Erfolg recht dürftig. Der Zweck der Sapard-Komponente bestand darin, das Ministerium für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung in die Lage zu versetzen, die Sapard-Maßnahme zur Vorbereitung auf den Beitritt zu verwalten. Am Ende des Projekts (Januar 2001 für die Sapard-Komponente) war die Sapard-Agentur noch nicht vorläufig zugelassen worden, und ein Großteil der Arbeiten musste noch erledigt werden, bis dies erreicht werden konnte. Im Wesentlichen war dies auf die Entscheidung zurückzuführen, den Arbeitsort der Agentur noch während der Laufzeit der Maßnahme vom Landwirtschaftlichen Interventionszentrum zum Ministerium für Landwirtschaft zu verlegen. Damit konnte im Rahmen der Sapard-Komponente lediglich die Hälfte der erklärten Ziele verwirklicht werden.

6. Das SPP-Projekt in Polen (6,75 Millionen Euro für die Phasen 1 und 2) war nicht nur äußerst ehrgeizig, sondern auch extrem komplex (8 Heranführungsberater, 6 Mitgliedstaaten, 16 durch drei Komponenten abgedeckte Maßnahmen). Einige Projektziele, hauptsächlich die zweite Komponente bezüglich der Schaffung einer rechtlichen und administrativen Grundlage für den Strukturfonds/Kohäsionsfonds einschließlich ISPA und Sapard, konnten nicht verwirklicht werden. Dies war zum Teil auf diese Komplexität zurückzuführen. Insbesondere waren Verfahren, administrative Kapazität und Rolle der Organisationen auf regionaler Ebene nicht geklärt.

7. In der Agentur für Umstrukturierung und Modernisierung der Landwirtschaft (Agency for Restructuring and Modernisation of Agriculture (ARMA)) aufgetretene Unregelmäßigkeiten wirkten sich äußerst negativ auf die Zielverwirklichung bei den beiden landwirtschaftlich orientierten Partnerschaftsprojekten aus(2). Eine externe Prüfung (Oktober 2001) wie auch Ermittlungen durch OLAF und die Oberste Polnische Rechnungsprüfungskammer (Polish Supreme Chamber of Audit) (Februar 2002) ergaben bedeutsame Fälle von Missmanagement bei der ARMA: Aus EU-Mitteln finanziertes Ausrüstungsmaterial und im Rahmen des Partnerschaftsprojekts geschultes Personal wurden von der öffentlichen Verwaltung zu einer Privatfirma transferiert. Die Kommission stellte im Februar 2002 eine Einziehungsanordnung über 2,8 Millionen Euro aus. Da die Heranführungsberater innerhalb der ARMA nur auf einer relativ niedrigen Ebene eingesetzt waren, hatten sie keine Kenntnis von diesem Transfer zu einer Privatfirma.

8. Bei dem SPP-Projekt in Litauen wurden einige Eckpunkte, namentlich in Verbindung mit der Überprüfung bestehender Verwaltungssysteme und -verfahren, außer Acht gelassen. Im Verlauf der Durchführung erwies es sich, dass nicht alle zur Umsetzung der Vorbeitrittsfonds erforderlichen Strukturen vor Projektende eingerichtet werden konnten.

9. Die "verbürgten" Ergebnisse konnten bei zwei SPP/1-Projekten in Bulgarien (nach Aussage der Kommission waren die Ursachen das mangelnde Engagement aufseiten des Begünstigten, ein unerfahrener Heranführungsberater und unzulängliche Unterstützung durch die Verwaltungsstelle im Mitgliedstaat) und in Lettland (äußerst schlechte Arbeitsbeziehungen zwischen den Partnern und schwaches Projektmanagement) weitgehend nicht erreicht werden.

(1) Sonderaktionsprogramm für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, Heranführungsinstrument für diesen Sektor.

(2) PL98/IB/AG-01 (Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems) und PL98/IB/AG-03 (System zur Identifizierung und Erfassung von Tieren).

Antworten der kommission

ZUSAMMENFASSUNG

I-II. Die Kommission nimmt die positive und konstruktive Bewertung der Partnerschaften ("Twinning") durch den Rechnungshof zur Kenntnis, der sie als positive Initiative für den Institutionenaufbau sieht. Twinning wurde als neues Instrument für eine gezielte internationale/europäische Verwaltungszusammenarbeit eingeführt. Bis dahin wurde für die Reform der öffentlichen Verwaltung in den Bewerberländern Unterstützung im Rahmen von Beratungsverträgen geleistet, die weder auf praktischen Erfahrungen mit der Materie basierte noch zur effektiven Weitergabe von praxisbezogenem Wissen führte. Sehr häufig hatten diese Verträge ausschließlich theoretische Berichte ohne Praxisbezug zum Ergebnis. Daher wurde 1998 der Versuch mit den Partnerschaften gestartet. All dies macht deutlich, dass Twinning (und insbesondere seine zentralen Aspekte: gezielte Programmierung und Durchführung durch Experten aus dem öffentlichen Dienst) im Verhältnis zu seiner Alternative, der traditionellen technischen Hilfe, analysiert werden muss.

III. Das Konzept der "verbürgten Ergebnisse" war der zentrale Aspekt der Partnerschaften. Beide Projektpartner verpflichten sich, auf ein vereinbartes Ergebnis im Rahmen der gemeinsamen Projektdurchführung hinzuarbeiten. Die Kommission machte von Anfang an klar, dass die Partnerschaftsprojekte auf begrenzte, genau definierte institutionelle Ziele ausgerichtet sein sollten. Diesem realistischen Konzept standen jedoch mitunter die ehrgeizigen Ziele der Empfängerländer entgegen. Daher ist unbestritten, dass insbesondere die frühen Projekte zu ehrgeizig waren und manchmal ihre Ziele verfehlten. Jedoch hatten sogar diese ehrgeizigen Projekte eine Katalysatorwirkung bei der Ingangsetzung des Reformprozesses, und verglichen mit den Ergebnissen der technischen Hilfe im Zeitraum 1990-1996 waren die Partnerschaften durchaus erfolgreich.

Zudem trug das positive Feed-back der an den Partnerschaftsprojekten beteiligten Verwaltungsbehörden wesentlich dazu bei, seitens der Mitgliedstaaten das Vertrauen zu schaffen, das in Kopenhagen einen Verhandlungsabschluss ermöglichte. Dieser weithin begrüßte Erfolg ist letztlich auch ein verbürgtes Ergebnis des Partnerschaftskonzepts.

IV. Zwei der bedeutendsten nicht messbaren, aber sichtbaren Ergebnisse der Partnerschaften sind die Bildung von Netzwerken und der Wandel von Einstellungen und Verhaltensweisen. In den vier Jahren der Durchführung der Partnerschaftsprojekte wurden Experten aus den Verwaltungen der Mitgliedstaaten und der Bewerberländer zusammengebracht, die selten internationale Experten waren. Dadurch wurde ein europaweites Expertennetzwerk geschaffen. Dieser Prozess ist von grundlegender Bedeutung, um ein erweitertes Europa aufzubauen und Europa den Bürgern näher zu bringen. Für die meisten Experten der Mitgliedstaaten und Beamten der Bewerberländer war es die erste Teilnahme an einem Partnerschaftsprojekt und das erste Mal, dass sie für die Verwaltung von EU-Mitteln verantwortlich waren. In vielen Fällen bestanden die Kontakte nach Abschluss des betreffenden Projekts weiter, und zwar sowohl zwischen den Verwaltungen der Mitgliedstaaten und Bewerberländer als auch zwischen den Verwaltungen der verschiedenen Mitgliedstaaten untereinander.

V. 1998 wusste man zu wenig über die spezifischen Regeln und Grundsätze der Partnerschaften. Dies gilt für alle beteiligten Akteure (EG-Delegationen, Mitgliedstaaten und Bewerberländer). Anschließend entwickelte sich die Gestaltung und Durchführung der Partnerschaftsprojekte durch "Learning by doing". Der Leitfaden für Partnerschaftsprojekte zeugt davon, wie sich eine mittlerweile etablierte Praxis herausgebildet hat. Das Ziel aller Änderungen des Leitfadens war in der Tat die Erhaltung der Partnerschaften als pragmatisches Instrument und eine weitgehende Vereinfachung der Verfahren.

VI. Es war und ist eine komplexe und schwierige Aufgabe, ein effizientes Zusammenwirken von Experten aus verschiedenen Ländern mit unterschiedlichen Verwaltungskulturen zu bewerkstelligen, zumal wenn vorherige Erfahrungen im Bereich der internationalen Zusammenarbeit fehlen. Viele der Regeln für die Partnerschaftsprojekte wurden eingeführt, um eine ordnungsgemäße Verwendung der für die Partnerschaften bereitgestellten Phare-Mittel zu gewährleisten. Die Kommission hat auch wiederholt gegenüber den zuständigen Mitarbeitern in den Delegationen und in Brüssel deutlich gemacht, dass während der gesamten Projektdurchführung ein flexibles und gleichzeitig fundiertes Konzept zu verfolgen ist. Große Anstrengungen zur Beschleunigung der Auszahlungen wurden unternommen. Ein gezielterer Einsatz der Partnerschaften kann in der Programmierungsphase geplant werden. Die Kommission bezieht sich hierbei auf Anhang 3 der jährlichen Phare-Programmierungsleitlinien, der ausschließlich einer zweckmäßigen und gezielten Programmierung von "Twinning" und "Twinning Light" gewidmet ist.

VII. Mit den Partnerschaften leistete die Kommission Pionierarbeit für einen völlig neuartigen Transfer von Know-how in komplexen Sachfragen, das die Mitgliedstaten mit ihren unterschiedlichen Verwaltungstraditionen an die genauso unterschiedlichen Bewerberländer weitergeben. Das Partnerschaftskonzept war jedoch auch von entscheidender Bedeutung für die Mobilisierung von politischer Unterstützung und Ressourcen in den Bewerberländern.

- Grad der Ergebniserzielung: Zwar ist der Empfehlung des Rechnungshofs grundsätzlich zuzustimmen, doch können Partnerschaftsprojekte nicht mit Liefer- oder Investitionsvereinbarungen gleichgesetzt werden. Die Erreichung der Ziele der Partnerschaften hängt häufig von externen politischen Faktoren ab.

- Zeitrahmen für die Projektphasen: Der Leitfaden für die Partnerschaftsprojekte sieht mittlerweile eine generelle Frist von 6 Monaten ab der Auswahl eines Projekts bis zu dessen Anlaufen vor. Alle anderen Verfahrensfristen einschließlich derjenigen für den Twinning-Lenkungsausschuss betragen höchstens 10 Arbeitstage.

- Die Kommission hat bereits Maßnahmen zur Vereinfachung der Zahlungsverfahren durch Erhöhung der Vorschusszahlungen ergriffen.

- Die Empfehlung, Festpreis- oder Pauschalverträge zu verwenden, die konkret bezeichnete Leistungen verlangen, wäre nicht in jeder Situation praktikabel, da die Finanzierung der Partnerschaftsprojekte auf der Rückerstattung der den Verwaltungen oder beauftragten Stellen entstandenen Kosten beruht.

- Die Ermittlung und Planung von Partnerschaftsprojekten für den Institutionenaufbau ist das Ergebnis eines ausgewogenen Prozesses und Dialogs zwischen der Kommission und dem Bewerberland mit abschließender Prüfung und Genehmigung durch den Phare-Verwaltungsausschuss. Eine ordnungsgemäße Programmierung ist von größter Bedeutung. Dies wurde spätestens ab 2000 in den Phare-Programmierungsleitlinien gebührend hervorgehoben.

- Netzwerk von Heranführungsberatern: Die Kommission begrüßt diesen Vorschlag und ist bereit, ihre Datenbank mit den bereits verfügbaren beruflichen Angaben und Kontakten der Heranführungsberater auszubauen, so dass ein Netzwerk eingerichtet werden könnte.

EINLEITUNG

4. Zwar sind die Heranführungsberater "Kernstück" der Partnerschaftsprojekte, aber auch die beiden Projektleiter (einer aus dem Mitgliedstaat und einer aus dem Bewerberland) sind von zentraler Bedeutung für den Erfolg eines Partnerschaftsprojekts.

6. Die Kommission konzipiert die Partnerschaftsprojekte, stellt Finanzmittel bereit, sorgt für Beratung und gewährleistet Monitoring und Evaluierung. Die Zuständigkeit für die Projektdurchführung liegt dagegen ausschließlich bei den Projektpartnern. Dies macht zwei wesentliche Merkmale der Partnerschaften deutlich: i) die Verflechtung der Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungen des Mitgliedstaats und des Bewerberlands und ii) die traditionelle Unterstützungs- und Koordinierungsfunktion der Kommission.

7. Der Leitfaden für Partnerschaftsprojekte gilt weithin als sehr nützliche Sammlung bewährter Verfahrensweisen mit soliden, aber flexibel handhabbaren Hinweisen für eine wirksame Projektverwaltung.

ERZIELUNG VON ERGEBNISSEN

16. Die Kommission stellt fest, dass insbesondere in der Anfangsphase, um die es bei den vom Rechnungshof ausgewählten Projekten ging, einige Partnerschaftsprojekte umfangreiche Vorbereitungen erforderten. Dennoch wurden in Polen beispielsweise acht von neun Partnerschaftsvereinbarungen bis Ende Oktober 1999 genehmigt. Die eine verbleibende Vereinbarung wurde im Februar 2000 genehmigt.

Mit der neuesten Fassung des Twinning-Leitfadens vom Februar 2002 wurde der Abschluss von Partnerschaftsvereinbarungen vereinfacht, was das effektive Anlaufen von Partnerschaftsprojekten erheblich beschleunigt hat.

17-22. In der Tat kann mehr als ein Partnerschaftsprojekt erforderlich sein, damit der gemeinschaftliche Besitzstand in einem bestimmten Bereich ordnungsgemäß umgesetzt wird. Das "verbürgte Ergebnis" kann daher durchaus nur ein vorläufiger Eckpunkt in Form eines spezifischen Kriteriums für die Verwaltungskapazität sein, solange es ein gemeinsam festgelegtes Ziel gibt. Dieses Ziel muss messbar und genau definiert sein.

18. Die Durchführung eines Partnerschaftsprojekts beruht auf dem Prinzip der Rückerstattung entstandener Kosten.

Der Anteil der Mittel, die infolge einer Ablehnung des Abschlussberichts einbehalten werden können, wurde auf 20 % erhöht (Änderung des Leitfadens für Partnerschaftsprojekte vom Februar 2002). Mit der Nichtannahme des Abschlussberichts würde nur der am Partnerschaftsprojekt beteiligte Mitgliedstaat bestraft werden, obwohl für die Projektdurchführung auch die Behörden des Bewerberlands mitverantwortlich sind. Für das Bewerberland ist ein Scheitern mit weniger direkten Folgen verbunden. Wenn es bei einem Partnerschaftsprojekt nicht gelang, die für die Umsetzung des gemeinschaftlichen Besitzstands erforderlichen Institutionen aufzubauen oder Teile des Besitzstands in nationales Recht zu übernehmen, wurde dies normalerweise in den regelmäßigen Berichten über die Fortschritte der Bewerberländer vermerkt und hatte daher Konsequenzen für die Beitrittsverhandlungen.

Darüber hinaus enthält der Leitfaden für Partnerschaftsprojekte Bestimmungen für die Neuausrichtung von Projekten (insbesondere nach den ersten 6 Monaten) oder die Einstellung von Projekten bei Ineffizienz oder anderen Fehlschlägen. Bewerberländer wie auch Mitgliedstaaten setzen alles daran, die letztgenannte Alternative zu vermeiden, denn dies könnte sich negativ auf die Wahrnehmung ihres Engagements für die Erweiterung auswirken. Bisher hat die Kommission im Fall zweier Projekte den vorzeitigen Abbruch beschlossen (BG99/IB-CO-02: National Health Insurance Fund und BG99/IB-CO-01: Co-ordination of social security schemes).

19. Insbesondere in der Anlaufphase gingen die Empfänger in den Verhandlungen umfangreiche Verpflichtungen ein, deren Ausmaß und Bedeutung in einigen sehr ehrgeizigen und teilweise zu ehrgeizigen Partnerschaftsvereinbarungen deutlich wurden. Daher wird nicht abgestritten, dass vor allem die frühen Projekte zu ehrgeizig konzipiert waren. Aber selbst diese ehrgeizigen Projekte hatten eine Katalysatorwirkung für die Ingangsetzung des Reformprozesses.

- Die Programmplanung von Strukturfondsprojekten ist in der Regel wesentlich komplizierter als bei anderen Projekten im Zusammenhang mit dem Besitzstand, da es hier um "Praktiken" und nicht um spezifische Richtlinien oder Verordnungen geht. Darüber hinaus ist die Erstellung eines Projektbogens im Fall der Strukturfonds mit sehr ausführlichen horizontalen Konsultationen verbunden. Sobald die Durchführung eines Projekts einem Mitgliedstaat übertragen wurde, ist es Sache des Empfängers und des ausgewählten Mitgliedstaats, für die geeigneten Aktivitäten/Strategien zu sorgen, die es ermöglichen, die verbürgten Ergebnisse zu erzielen. Es wird auf die ausführliche Antwort der Kommission zum Anhang verwiesen.

- Darüber hinaus stellt der Institutionenaufbau im Umweltbereich eine besondere Herausforderung dar, denn die Umweltministerien sind relativ neu und die regionalen und lokalen Behörden sowie die Umweltschutzeinrichtungen müssen ebenfalls dabei unterstützt werden, ihren Zuständigkeiten in Bezug auf den Besitzstand nachzukommen. Die Koordinierung zwischen dem Umweltministerium und den anderen Institutionen bzw. Ministerien ist häufig sehr schwierig und muss noch verbessert werden.

20 und 21. Das Problem der Nachhaltigkeit ist kein spezifisches Problem der Partnerschaften. Vielmehr hängt es mit den generellen Rahmenbedingungen in der öffentlichen Verwaltung der Bewerberländer (starke Personalfluktuation, niedrige Gehälter und mitunter Missmanagement) zusammen. Die akuten Personalprobleme in der öffentlichen Verwaltung können nur durch Wachstum und Entwicklung - untermauert von wirtschaftlicher Sicherheit und Solidarität aufgrund der Mitgliedschaft - gänzlich überwunden werden. Die Kommission vernachlässigt die allgemeinen Rahmenbedingungen in der öffentlichen Verwaltung jedoch nicht, die mit dem Programm SIGMA (Förderung der Berufsausbildung für öffentliche Verwaltungen) verbessert werden sollen.

22. Die Beteiligung von mehr als einem Mitgliedstaat an einem bestimmten Partnerschaftsprojekt kann auch große Vorteile haben, da dadurch dem Bewerberland verschiedene Alternativen und nicht nur ein einziges nationales Modell präsentiert werden. Ein Projekt wird durch verschiedene Ansätze häufig bereichert.

Im Fall des spezifischen Partnerschaftsprojekts, auf das sich der Rechnungshof bezieht, waren die polnischen Empfänger letztendlich sehr zufrieden, dass die mitgliedstaatlichen Partner eine Mischung aus schwedischem und französischem Ansatz verfolgten. Damit das Projektmanagement effizient bleibt, hat die Kommission dennoch Beschränkungen für die Zahl der an einem Projekt beteiligten Mitgliedstaaten (höchstens zwei) und den Projektumfang eingeführt.

23. a) In der Anlaufphase mussten die Verwaltungen der Mitgliedstaaten über dieses Instrument unterrichtet werden und ihre eigenen Strukturen so anpassen, dass sie effiziente Unterstützung leisten konnten. Mit der Zeit wurden die notwendigen Anpassungen vorgenommen, und die meisten Verwaltungen der Mitgliedstaaten entwickelten in der Tat eine große Effizienz bei der Einrichtung und Verwaltung von Partnerschaftsprojekten.

Nach der neuesten Fassung des Leitfadens für Partnerschaftsprojekte (Februar 2002) kann der Assistent bereits vor der Notifizierung der Partnerschaftsvereinbarung ausgewählt werden, während der Dienstleistungsvertrag mit ihm erst nach der Notifizierung unterzeichnet wird. Diese Neuerung ist einer der Versuche zur Beschleunigung der Verwaltungsverfahren.

b) Das Engagement und die Eigenverantwortung aufseiten der Bewerberländer haben sich im Laufe der Zeit verbessert. Mit der gemeinsamen Unterzeichnung sämtlicher vierteljährlicher Berichte wurde eine Anforderung eingeführt, die ihren Einsatz verstärken soll.

Die Kommissionsdelegation hat in einigen Fällen, in denen keine erkennbaren Zeichen eines angemessenen Engagements auf Empfängerseite vorhanden waren, die Projektdurchführung verschoben.

c) Rolle der Kommission

Die Ermittlung und Planung von Partnerschaftsprojekten für den Institutionenaufbau ist das Ergebnis eines ausgewogenen Prozesses und Dialogs zwischen der Kommission und dem Bewerberland mit abschließender Prüfung und Genehmigung durch den Phare-Verwaltungsausschuss.

Die Kommission konzipiert die Partnerschaftsprojekte, stellt Finanzmittel bereit, sorgt für Beratung und gewährleistet Monitoring und Evaluierung. Die Zuständigkeit für die Projektdurchführung liegt dagegen ausschließlich bei den Projektpartnern (siehe Antwort zu Punkt 6).

Politischer Druck im Auswahlprozess

Die Delegationen berichten ebenfalls, dass von einigen Mitgliedstaatsverwaltungen politischer Druck ausgeübt wird. Die Kommission hat sich aktiv bemüht, solchem Druck entgegenzuwirken.

Qualität der Berichte

Die Delegationen wenden sich häufig schriftlich an die Leiter der Partnerschaftsprojekte im Zusammenhang mit der Qualität der vierteljährlichen Berichte und dem Zeitpunkt ihrer Vorlage und machen Verbesserungsvorschläge. Die Kommission unterstützt dies, indem sie die Delegationen bittet, ihre eigene kurze Bewertung zu jedem Bericht abzugeben.

Transparenz des Auswahlverfahrens

Zur Gewährleistung eines transparenten Auswahlverfahrens verlangt die Kommission, dass die Empfänger eine Standardtabelle ausfuellen, aus der die Vor- und Nachteile der einzelnen von den Mitgliedstaaten eingereichten Vorschläge hervorgehen. Anschließend wird diese Tabelle den nicht erfolgreichen Mitgliedstaaten übersandt und erklärt, warum sie nicht ausgewählt wurden. Da die Empfängerbehörden vorab wissen, dass ihre "Bewertungstabelle" den verschiedenen Mitgliedstaaten vorgelegt wird, bemühen sie sich, ihre Bewertung/Begründung objektiv und detailliert zu gestalten.

24. Siehe Antworten zu den Punkten 33 und 34.

EXTERNE BEWERTUNG IM JAHR 2000

26. Die Kommission hat sich an die Empfehlungen dieses Berichts gehalten.

a) In den 2001 und 2002 geänderten Fassungen des Leitfadens für Partnerschaftsprojekte hat die Kommission den Umfang der Vorschusszahlungen erhöht (Punkt 7.2 des Leitfadens), eine Pauschalfrist für die Ausarbeitung der Vereinbarung festgelegt (Punkt 3.6 des Leitfadens) und eine Prüfbescheinigung zur Begrenzung des bürokratischen Aufwands eingeführt (Punkt 7.3.2 des Leitfadens).

b) Möglichkeit zur Rückerstattung der Vorbereitungskosten aus dem Twinning-Budget (Punkt 5.2 des Leitfadens) und klarere finanzielle Regelungen für die Schulung der Heranführungsberater (Punkt 5.2.2 des Leitfadens).

c) In den meisten Bewerberländern wurden Informationsveranstaltungen über die Partnerschaften abgehalten. Der Rechnungshof erkennt in vollem Umfang an, dass Abhilfemaßnahmen ergriffen wurden (siehe folgende Abschnitte).

AUFGRUND DER EXTERNEN BEWERTUNG GETROFFENE ABHILFEMASSNAHMEN DER KOMMISSION

29. b) Ein wichtiger Schritt, um die Partnerschaften benutzerfreundlicher zu machen, war in der Tat die Änderung der Zahlungsverfahren im Februar 2002. Nun kann der mitgliedstaatliche Partner bei der Zentralstelle für Finanzierungen und Vertragsvergabe (CFCU) einen Vorschuss beantragen, dessen Höhe den Projektmitteln für neun Monate entspricht.

30. Hinter der Gleichstellung bestimmter nichtadministrativer Stellen mit Behörden steht der Gedanke, dass einige Mitgliedstaaten Teile ihrer Verwaltung ausgelagert oder privatisiert haben bzw. dies derzeit tun. Das für die Partnerschaftsprojekte erforderliche Know-how findet sich daher mitunter außerhalb der eigentlichen Verwaltung.

Von Anfang an hat die Kommission für ermächtigte Einrichtungen vier Qualifikationskriterien festgelegt: 1. nachgewiesene Kompetenz in einem Bereich des gemeinschaftlichen Besitzstands, 2. Organisation ohne Erwerbscharakter, Einrichtung ohne Erwerbszweck, 3. in öffentlichem Besitz und 4. unter der Aufsicht einer Verwaltungsstelle. In Fällen, in denen Kriterium 2 und/oder 3 nur teilweise erfuellt sind, wird die Ermächtigung durch Ausschluss von kommerziellen Ausschreibungen, die direkt an das Partnerschaftsprojekt anknüpfen, beschränkt.

Die Kommission hat diese Kriterien mit der erforderlichen Transparenz und Objektivität konsequent angewandt.

ANHALTENDE STRUKTURELLE PROBLEME

33. Den Beobachtungen einiger Heranführungsberater sollte entgegengehalten werden, dass einige von ihnen nicht über ausreichende Erfahrungen mit dem Projektmanagement verfügen und sie manchmal von ihren Herkunftsverwaltungen nicht angemessen unterstützt werden. Für die meisten Experten der Mitgliedstaaten und Beamten der Bewerberländer war es die erste Teilnahme an einem Partnerschaftsprojekt und das erste Mal, dass sie für die Verwaltung von EU-Mitteln verantwortlich waren.

Im Allgemeinen ist es eine komplexe und schwierige Aufgabe, ein effizientes Zusammenwirken von Experten aus verschiedenen Ländern mit unterschiedlichen Verwaltungskulturen zu bewerkstelligen, zumal wenn vorherige Erfahrungen im Bereich der internationalen Zusammenarbeit fehlen. Viele der Regeln wurden eingeführt, um eine ordnungsgemäße Verwendung der Gemeinschaftsmittel zu gewährleisten.

34. Die neueste Fassung des Leitfadens für Partnerschaftsprojekte sieht eine pauschale Frist von 6 Monaten für die Aushandlung, Vorlage und Genehmigung der Partnerschaftsvereinbarung durch die ausgewählten Projektpartner vor. Dadurch wurde dieser Prozess bei den Projekten 2002 deutlich beschleunigt.

Im Vergleich zu den Partnerschaftsprojekten sind die Anlaufzeiten bei der technischen Hilfe oder Investitionsprojekten in der Regel länger. Manchmal gibt es hierfür externe Ursachen (mangelnder politischer Wille, ungünstige Voraussetzungen für die Einleitung des Projekts, schlechte Planung, Wahlen im Bewerberland, Personalwechsel usw.). Die Kommission hat Verschiedenes unternommen, um diese Verzögerungen zu vermeiden:

- So beschlossen beispielsweise Polen und Rumänien, in die Finanzierungsvereinbarung eine Frist aufzunehmen (3 Monate für die Vorlage einer weitgehend feststehenden Partnerschaftsvereinbarung).

- Die Vorbereitungskosten werden nur in begrenzter Höhe erstattet.

- Die Kommissionsdelegationen wurden in die Unterstützung der Partner bei der Vorbereitung und die Organisation von Sitzungen einbezogen und lieferten detaillierte Kommentare und Hinweise.

Seit den Partnerschaftsprojekten 2001 wurden beträchtliche Fortschritte erzielt.

35. Die Forderung nach einem ausführlichen Arbeitsplan erwies sich als die einzige Möglichkeit, dafür zu sorgen, dass die Partner vorausschauend vorgehen und Konzept und Methode ihres Projekts definieren. Das Fehlen eines solchen gemeinsam ausgehandelten Arbeitsplans würde Ungewissheit schaffen und könnte Unstimmigkeiten bei der Projektdurchführung zur Folge haben.

Der Leitfaden für die Partnerschaftsprojekte bietet die notwendige Flexibilität für eine etwaige Änderung der genehmigten Vereinbarungen. Wie bei allen vertraglichen Beziehungen müssen Änderungsvorschläge vorab mitgeteilt werden. Diese Voraussetzung ist durchaus logisch, da diese Änderungen sehr häufig eine Anpassung der Ausgabenplanung für die Gemeinschaftsmittel erfordern.

36. Im Fall Polens hat die Erhöhung der Tagegelder tatsächlich allgemeines Unbehagen ausgelöst. Daher wurde beschlossen, die Tagegelder für dieses Bewerberland ab Mitte September 2002 zu verringern.

38. Die Erstattung der Kosten erfolgt direkt nach dem Ausgabenzeitplan. Dies erklärt, warum sich die Erstattungen über einen längeren Zeitraum hinziehen. Ein weiterer Grund für die langsamen Auszahlungen durch die Zentralstellen für Finanzierungen und Vertragsvergabe (CFCU) ist die mitunter unbefriedigende Präsentation der Rechnungen, die von den Verwaltungen der Mitgliedstaaten vorgelegt werden.

Die Kommission weist die Heranführungsberater an, ihren Posten erst anzutreten, wenn sie den Vorschuss erhalten haben.

39. Die Kommission möchte nochmals betonen,

- dass viele der Regeln eingeführt wurden, um eine ordnungsgemäße Verwendung der Phare-Mittel zu gewährleisten, und

- dass die geprüften Projekte zur allerersten Projektreihe gehörten und die Kommission - wie der Rechnungshof anerkannt hat - seither Korrekturen vorgenommen hat.

Mit den Partnerschaften wurde ein völlig neues Instrument der gezielten Verwaltungszusammenarbeit für eine bessere Vorbereitung auf die Erweiterung geschaffen.

40. Die Delegation in Budapest hat 2001 tatsächlich eine Taskforce eingerichtet, um die Zahlungsprobleme anzugehen. Mit Beratung durch die Taskforce erstellte das Büro des nationalen Anweisungsbefugten in Ungarn Leitlinien für die Ministerien und andere an den Zahlungsverfahren für die Partnerschaftsprojekte beteiligte Stellen, um die für eine reibungslose Abwicklung der Zahlungen notwendigen Schritte zu rationalisieren. Außerdem wurden zu diesem Thema Schulungs- und Beratungstage organisiert. Im Fall weiterer Probleme kann die Taskforce jederzeit einberufen werden.

41. Von Anfang an sollten mit dem Twinning-Leitfaden klare, konsistente Regeln für die konkrete Durchführung von Partnerschaftsprojekten vorgegeben werden. Die Anstrengungen zur Verbesserung der Durchführung wurden stets fortgesetzt. Beispielsweise gibt die Kommission regelmäßig kurze praxisbezogene Leitlinien in Form der "Twinning News" heraus, die allen Delegationen per E-Mail übermittelt werden.

42. Die Pauschalvergütungen für Experten wurden eingeführt, um den Verwaltungsaufwand für die Prüfung der Vorbereitungskosten im betreffenden Mitgliedstaat zu verringern. Die Pauschalvergütung ist verglichen mit den Ausgaben im Rahmen der Verträge für technische Hilfe gerechtfertigt. Ferner ist zu bedenken, dass die Pauschalgebühren für Flexibilität sorgen, da die Verfahren dadurch einfacher werden. Die Höhe der Pauschale (150 %) beruht auf einer genauen Analyse der Expertenkosten, die zuvor für die Vorbereitungsarbeiten in den Mitgliedstaaten berechnet wurden, und der durchschnittlichen Gemeinkosten, die im Zusammenhang mit der Tätigkeit der Experten im Rahmen der Projekte angefallen sind.

43. Die Änderungen des Leitfadens zielten stets darauf ab, für mehr Klarheit zu sorgen. Im Leitfaden wird spezifiziert, für welche Vereinbarungen die geänderten Regeln gelten. Zur Gewährleistung der Flexibilität wird im Leitfaden jedoch Folgendes festgestellt: "Präzisierungen zu den Durchführungsbestimmungen können, sofern zweckmäßig bzw. nach vorheriger Zustimmung der CFCU, auf frühere Vereinbarungen Anwendung finden." Das Ziel dieser Regeln besteht gerade darin, eine einheitliche, aber dennoch praktikable Anwendung der Twinning-Bestimmungen zu gewährleisten.

44. Die für Partnerschaftsprojekte zugewiesenen Phare-Mittel werden ohne öffentliche Ausschreibung und daher ohne wettbewerbliche Preisbildung vergeben. Demnach müssen klare Verwaltungsvorschriften zur Festsetzung der Preise für öffentliche Dienstleistungen erlassen und angewandt werden. Während der Durchführung der Partnerschaftsprojekte ist daher zu prüfen, ob die Projektpartner diese Vorschriften einhalten. Dies erweist sich manchmal als mühselig, da viele Twinning-Partner keine oder nur sehr wenig Erfahrung mit derartigen Finanzbestimmungen haben.

Darüber hinaus waren und sind Partnerschaftsprojekte für die Beitrittsvorbereitung sehr wichtig. Daher hält die Kommission es für sinnvoll, angemessene Ressourcen für die Verwaltung dieser Projekte zur Verfügung zu stellen.

45. Dies könnte in der Programmierungsphase geklärt werden. Die Ermittlung und Planung von Partnerschaftsprojekten für den Institutionenaufbau ist das Ergebnis eines ausgewogenen Prozesses und Dialogs zwischen der Kommission und dem Bewerberland mit abschließender Prüfung und Genehmigung durch den Phare-Verwaltungsausschuss.

Was insbesondere die "übermäßige Bevorzugung von Partnerschaften" betrifft, so ist nochmals darauf hinzuweisen, dass 1998 und 1999 Twinning als neues Instrument in der Tat bevorzugt wurde, um den Prozess in Gang zu bringen.

46. Die Kommission betont, dass die Auswahl der Vorschläge für Partnerschaftsprojekte nach Wettbewerbsgrundsätzen erfolgt, wobei die Besonderheiten öffentlicher Verwaltungen berücksichtigt werden.

Auf Partnerschaften sollte zurückgegriffen werden, wenn durch sie mehr geleistet wird als durch den Einsatz kommerzieller Berater. Nicht zu vergessen sind auch die früheren unbefriedigenden Erfahrungen mit Phare-Projekten für die öffentliche Verwaltung.

47. Die Einbeziehung ermächtigter Einrichtungen steht im Einklang mit den unterschiedlichen Verwaltungsstrukturen bestimmter Mitgliedstaaten, die dazu tendieren, Aufgaben des öffentlichen Dienstes öffentlichen oder halböffentlichen Stellen auf Kostendeckungsbasis zu übertragen (Subsidiaritätsprinzip). Angesichts der zunehmenden Zahl von Partnerschaftsprojekten macht es der Rückgriff auf ermächtigte Einrichtungen den Mitgliedstaaten zudem leichter möglich, adäquate und vollständige Vorschläge vorzulegen. Einige kleinere Mitgliedstaaten könnten aufgrund von Kapazitätsengpässen Schwierigkeiten haben, für die wachsende Zahl von Partnerschaftsprojekten Angebote einzureichen, wenn sie über keine ermächtigten Einrichtungen verfügen.

48. Die Kommission hat den Mitgliedstaaten gegenüber wiederholt deutlich gemacht, dass bei der Durchführung von Partnerschaftsprojekten der öffentliche Sektor konsequent einzubinden ist, und hat darum gebeten, weder über die CFCU noch vorübergehend in den ermächtigten Einrichtungen private Experten in einem Ausmaß in Anspruch zu nehmen, das die Verwirklichung des Gesamtziels der Partnerschaften, nämlich den Aufbau struktureller Beziehungen zwischen Verwaltungen, gefährden könnte.

49. Siehe Bemerkungen unter Punkt 45 zur Programmierung von Partnerschaftsprojekten.

In den aktualisierten Phare-Programmierungsleitlinien für 2001 und danach wurden die Anforderungen für die Mindestdauer des Aufenthalts der Heranführungsberater gelockert: Bis zur Programmierungsrunde 2001 bestand die Kommission auf einem Mindestaufenthalt des Heranführungsberaters im Bewerberland von 12 aufeinander folgenden Monaten. Mit Blick auf den bevorstehenden Beitritt der 10 Laeken-Länder könnte in einigen Fällen die Präsenz des Heranführungsberaters reduziert werden. Beispielsweise könnte der Heranführungsberater zunächst während eines Zeitraums von etwa 4 bis 6 Monaten permanent vor Ort sein, um das Projekt in Gang zu bringen, und anschließend einmal monatlich ungefähr jeweils eine Woche lang das Land besuchen, um zu gewährleisten, dass das Projekt weiterläuft.

Die Dauer des Aufenthalts eines Heranführungsberater in dem Bewerberland muss in der Programmierungsphase festgelegt werden, und die Durchführung ist von der Kommission sehr genau zu verfolgen.

50. Das Risiko des Scheiterns ist bei Partnerschaftsprojekten genauso hoch wie bei technischer Hilfe oder anderen Projekten. Wenn die Partnerschaftsvereinbarung ordnungsgemäß abgefasst ist, einschließlich korrekter Eckpunkte und eines korrekten Arbeitsplans, und die Aufgaben realistisch eingeschätzt werden, ist das Risiko des Scheiterns in vielen Fällen sogar geringer als bei einem TH-Projekt. Der politische Faktor ist sehr wichtig, damit es nicht zu Fehlschlägen kommt: In den meisten Fällen ist die Verwaltung des Mitgliedstaats stolz, wenn ihr Projekt erfolgreich verläuft. Das Ausmaß der Beteiligung und Motivation des Empfängers kann sich positiv oder negativ auswirken, ist aber unabhängig von der Projektart.

51. Partnerschaftsprojekte werden nicht isoliert durchgeführt. Häufig werden sie durch eine Investitionskomponente und manchmal sogar durch ein TH-Projekt ergänzt. Diese komplementäre Programmierung belegt, dass jedes Instrument einem spezifischen Zweck dient. Damit die Auftragsvergabe rechtzeitig erfolgen kann, sind Koordinierungsanstrengungen wie auch eine adäquate Planung erforderlich. Die Verzögerungen bei der Auftragsvergabe zeigen, dass in den meisten Fällen das Partnerschaftsprojekt als erstes anlief und das Risiko des Scheiterns bei den Ausschreibungen (für technische Hilfe oder Investitionen) höher war als bei den Partnerschaften. Koordinierung der Partnerschaftsaktivitäten und der Investitionskomponenten sowie Unterstützung bei der Bewertung der technischen Qualität von Angeboten:

a) Für das Partnerschaftsprojekt PL00/IB/FI03 wurde die Unterstützung in der Vereinbarung klar definiert. Dass es bei der Ausschreibung zu Verzögerungen kam, hatte nichts mit Twinning zu tun und sollte daher kein Argument für die Bewertung des Partnerschaftsinstruments als solches sein. In der genannten Datenbank werden die EU-Strukturmaßnahmen erst erfasst, wenn Polen entsprechende Unterstützung als Mitgliedstaat erhält, d. h. nicht vor dem 1. Mai 2004. Man könnte sogar geltend machen, dass in diesem Fall die vom Rechnungshof erwähnte Ver