BEMERKUNGEN DES HOFES

EINLEITUNG

6.1. Dieses Kapitel enthält die Feststellungen des Hofes zur MFR-Teilrubrik 1b „Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt“. Im Jahr 2017 beziehen sich die vom Hof geprüften Zahlungen erstmals auf den Abschluss des Programmplanungszeitraums 2007-2013 und die Durchführung des Programmplanungszeitraums 2014-2020 im neuen Kontroll- und Zuverlässigkeitsrahmen.

6.2. Illustration 6.1 gibt einen Überblick über die wichtigsten Tätigkeiten und Ausgaben in dieser Teilrubrik im Jahr 2017. Für weitere Erläuterungen zur Prüfungspopulation des Jahres 2017 siehe Ziffern 6.16-6.19.

Illustration 6.1 — MFR-Teilrubrik 1b „Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt“ — Aufschlüsselung 2017 Zahlungen des Jahres insgesamt 35,7 - Vorschüsse ( 68 ) -9,0 + abgerechnete Vorschüsse ( 68 ) ( 69 ) 0,5 + jährliche Abschlussentscheidungen für den Zeitraum 2014-2020 ( 70 ) 2,5 - Zahlungen für den MFR-Zeitraum 2014-2020 -20,8 - Zwischenzahlungen für nicht abgeschlossene OP des Zeitraums 2007-2013 -0,9 Prüfungspopulation insgesamt (71) 8,0 Quelle: Konsolidierte Jahresrechnung 2017 der Europäischen Union, Abschlussinformationen der Kommission und Daten aus den Kommissionssystemen.

BEMERKUNGEN DES HOFES

Kurzbeschreibung der Teilrubrik „Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt“

Politische Ziele und Ausgabeninstrumente

6.3. Die Ausgaben in der MFR-Teilrubrik 1b „Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt“ sollen insbesondere dazu dienen, die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Mitgliedstaaten und Regionen der EU zu verringern und die Wettbewerbsfähigkeit aller Regionen zu stärken (1). Diese Ziele werden mit folgenden Fonds/Instrumenten umgesetzt:

— dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), der auf den Ausgleich der stärksten regionalen Ungleichgewichte ausgerichtet ist, indem finanzielle Unterstützung für die Schaffung von Infrastrukturen sowie für produktive, beschäftigungswirksame Investitionen, insbesondere zugunsten von Unternehmen, bereitgestellt wird;

— dem Kohäsionsfonds (KF), aus dem — im Interesse der Förderung einer nachhaltigen Entwicklung — Umwelt- und Verkehrsprojekte in Mitgliedstaaten mit einem Pro-Kopf-BNE von weniger als 90 % des Unionsdurchschnitts finanziert werden (2);

— dem Europäischen Sozialfonds (ESF), mit dem darauf abgezielt wird, ein hohes Beschäftigungsniveau und die Schaffung von mehr und besseren Arbeitsplätzen zu fördern, unter anderem durch Maßnahmen im Rahmen der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen (YEI) (3), die auf Regionen mit hohen Jugendarbeitslosenquoten ausgerichtet ist;

— sonstigen kleineren Instrumenten/Fonds, wie dem Europäischen Nachbarschaftsinstrument (Unterstützung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und politischer Initiativen, durch die die EU und ihre Nachbarländer näher zusammengebracht werden sollen) und dem Europäischen Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen (EHAP — materielle Unterstützung, damit Menschen ein Weg aus der Armut eröffnet wird).

Durchführung

6.4. Die Mitgliedstaaten legen generell zu Beginn jedes Programmplanungszeitraums für die gesamte Dauer eines MFR mehrjährige operationelle Programme (OP) vor (4). Nachdem die Kommission ihre Genehmigung erteilt hat, teilen sich die Kommission (5) und der Mitgliedstaat die Verantwortung für die Durchführung des OP. Die Begünstigten erhalten von den mitgliedstaatlichen Behörden im Einklang mit den Bedingungen der OP Erstattungszahlungen, wobei die bei förderfähigen Vorhaben entstandenen und beglichenen Kosten aus dem EU-Haushalt kofinanziert werden.

Kontroll- und Zuverlässigkeitsrahmen

Programmplanungszeitraum 2014-2020 (jährliche Annahme der Rechnungslegung)

6.5. Ein wichtiger Aspekt des neuen Kontroll- und Zuverlässigkeitsrahmens für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 (6) besteht darin, dass die Programmbehörden (7) des Mitgliedstaats für jedes OP (oder jede Gruppe von OP) ein jährliches „Zuverlässigkeitspaket“ (8) übermitteln müssen, das die der Kommission im Rechnungslegungsjahr bescheinigten Ausgaben abdeckt (9). Mit diesem Paket bestätigen die Behörden, dass die Rechnungslegung vollständig, genau und sachlich richtig ist, dass ihre Verwaltungssysteme und internen Kontrollen für das OP (oder eine Gruppe von OP) wirksam sind und dass die bescheinigten Ausgaben rechtmäßig und ordnungsgemäß sind.

6.6. Ein wesentliches Element des Zuverlässigkeitspakets ist ein von der Prüfbehörde erstellter jährlicher Kontrollbericht. In diesem Bericht wird die Restfehlerquote (10) für das OP (oder die Gruppe von OP) ausgewiesen. Die Prüfbehörde legt ein Prüfungsurteil (Bestätigungsvermerk) zur Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben vor (11). Ein uneingeschränkter Bestätigungsvermerk darf nur dann erteilt werden, wenn die Restfehlerquote unter der in der Verordnung festgelegten Wesentlichkeitsschwelle von 2 % liegt (12). Bei der Ermittlung dieser Quote berücksichtigt die Prüfbehörde alle Unregelmäßigkeiten, die sie bei der Prüfung einer repräsentativen Stichprobe von Vorhaben festgestellt hat, die in der Regel mithilfe von statistischen Stichprobenverfahren gezogen wird (13). Die Quote spiegelt auch alle Finanzkorrekturen wider, die zur Kompensation dieser Unregelmäßigkeiten vorgenommen und in der Rechnungslegung erfasst wurden.

6.7. Die Kommission kann die Rechnungslegung, die ihr im Rahmen des Zuverlässigkeitspakets vorgelegt wird, nur dann annehmen und den ausstehenden EU-Beitrag (14) abrechnen, wenn sie unter Berücksichtigung des Bestätigungsvermerks der Prüfbehörde zu dem Schluss gekommen ist, dass die Rechnungslegung vollständig, genau und sachlich richtig ist (15). Vor Annahme der Rechnungslegung führt die Kommission hauptsächlich Verwaltungskontrollen zur Vollständigkeit und Richtigkeit der in dem eingegangenen Zuverlässigkeitspaket enthaltenen Informationen durch. Dies bedeutet, dass die Kommission die Rechnungslegung möglicherweise auch dann annimmt, wenn die Restfehlerquote oberhalb der Wesentlichkeitsschwelle liegt und die Prüfbehörde daher ein eingeschränktes oder versagtes Prüfungsurteil zur Ordnungsmäßigkeit abgegeben hat. In diesem Fall kann die Kommission jedoch auch die Zahlung des Restbetrags (einschließlich der Freigabe des einbehaltenen Betrags von 10 % (16)) unterbrechen und die erforderlichen Finanzkorrekturen in die Wege leiten.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

6.8. Nach Annahme der Rechnungslegung kann die Kommission auch Ordnungsmäßigkeitsprüfungen durchführen, um die Arbeit einer Prüfbehörde zu überprüfen. Werden bei diesen Prüfungen Unregelmäßigkeiten oder gravierende Mängel festgestellt, kann die Kommission weitere (Netto-)Finanzkorrekturen vornehmen (17). Sofern erforderlich, ist es auch möglich, den Prüfungsumfang hinsichtlich der ermittelten Risiken innerhalb des verordnungsrechtlichen Zeitraums, in dem Dokumente aufbewahrt werden müssen (18), auf in einer früheren Rechnungslegung enthaltene Ausgaben auszuweiten. 6.8. Vor Annahme der Rechnungslegung prüft die Kommission auf der Grundlage der Informationen, die in den Zuverlässigkeitspaketen enthalten sind, die Vollständigkeit, Genauigkeit und sachliche Richtigkeit der Rechnungen. Anschließend bewertet sie mit Blick auf die Validierung der gemeldeten Fehlerquoten und als Grundlage für ihre Risikobewertung für Prüfungen der Ordnungsmäßigkeit auch die in den Zuverlässigkeitspaketen enthaltenen Informationen, einschließlich der Prüfungsurteile, in Bezug auf die Recht- und Ordnungsmäßigkeit sowie die Funktionsweise der Systeme.

6.9. Nach ihren Ordnungsmäßigkeitsprüfungen und Kontrollen validiert die Kommission (GD REGIO und GD EMPL) die Restfehlerquoten, gelangt diesbezüglich zu einer Schlussfolgerung und veröffentlicht die Ergebnisse in ihren Jährlichen Tätigkeitsberichten (JTB) des folgenden Jahres. In ihren Jährlichen Tätigkeitsberichten 2016 gaben die GD REGIO und die GD EMPL an, sie würden diesen Prozess für die Rechnungslegung 2015/2016 bis Ende 2017 (19) abschließen und die Ergebnisse in den JTB 2017 veröffentlichen. 6.9. Die GD REGIO und die GD EMPL beabsichtigen grundsätzlich, die Restfehlerquoten zu validieren, entsprechende Schlussfolgerungen zu ziehen und darüber dann in ihren darauffolgenden Jährlichen Tätigkeitsberichten (JTB) Bericht zu erstatten. Dazu besteht jedoch keine rechtliche Verpflichtung, und Ordnungsmäßigkeitsprüfungen können, wie in der einheitlichen Prüfstrategie der Generaldirektionen erwähnt, auch nachträglich durchgeführt werden. Die Prüfungen können daher eine weitere Bewertung der Restfehlerquoten und gegebenenfalls zusätzliche Finanzkorrekturen bewirken, sogar nach dem Jahr, in dem die Zuverlässigkeitspakete eingingen.

Programmplanungszeitraum 2007-2013 (Abschluss von OP)

6.10. Die vor dem Abschluss von OP im Programmplanungszeitraum 2007-2013 vorgesehenen Kontrollen sind mit denen für die Annahme eines jährlichen Zuverlässigkeitspakets im Programmplanungszeitraum 2014-2020 vergleichbar, wobei der wichtigste Unterschied im Zeitrahmen besteht. Für die Abgabe ihres Prüfungsurteils zur Ordnungsmäßigkeit der für den gesamten Programmplanungszeitraum geltend gemachten Ausgaben berechnet die Prüfbehörde eine Restfehlerquote. Dabei trägt sie ihren jährlich gemeldeten Fehlerquoten und allen während des Programmplanungszeitraums vorgenommenen Finanzkorrekturen Rechnung. Dieses Jahr erstattet der Hof erstmals in seinem Jahresbericht über die Umsetzung dieser Maßnahmen Bericht (20).

Risiken für die Ordnungsmäßigkeit

6.11. Wegen der Änderungen am Kontroll- und Zuverlässigkeitsrahmen bewertet der Hof die Risiken für die Ordnungsmäßigkeit auf Ebene jedes Vorhabens (siehe Ziffer 6.12) und auf Ebene der Systeme, die dafür konzipiert sind, eine zuverlässige Aussage über die Restfehlerquote zu ermöglichen (siehe Ziffern 6.13-6.15).

6.12. Bei Ausgaben in der Teilrubrik „Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt“ besteht ein hohes inhärentes Risiko. Insbesondere ist es möglich, dass Begünstigte Kosten melden, die gemäß dem EU-Recht und den nationalen Vorschriften nicht förderfähig sind, oder dass Beihilfen für Begünstigte oder Vorhaben bereitgestellt werden, die nicht die Fördervoraussetzungen des jeweiligen OP erfüllen.

6.13. Der neue Kontroll- und Zuverlässigkeitsrahmen soll sicherstellen, dass die Restfehlerquote bei aus dem EU-Haushalt erstatteten Ausgaben unter der Wesentlichkeitsschwelle (2 %) bleibt. Die größten Risiken in diesem Zusammenhang betreffen sowohl die Prüfbehörden als auch die Kommission. 6.13. Der Kontroll- und Zuverlässigkeitsrahmen für den Zeitraum 2014-2020 soll sicherstellen, dass die Restfehlerquote bei aus dem EU-Haushalt erstatteten Ausgaben für jedes operationelle Programm unter der Wesentlichkeitsschwelle (2 %) bleibt.

6.14. Die Prüfbehörden könnten die Restfehlerquote für ein OP (oder eine Gruppe von OP) zu niedrig schätzen. Dies könnte geschehen, weil sie ihre Prüfungsarbeit auf eine nicht repräsentative Stichprobe von Vorhaben stützen, sich nicht an internationale Prüfungsgrundsätze halten oder Fehler übersehen. Auch könnten sie die Restfehlerquote falsch berechnen oder Korrekturen vorschlagen, die nicht ausreichen, um festgestellte Fehler zu beheben.

6.15. Wenn bei den Ordnungsmäßigkeitsprüfungen und Kontrollen der Kommission eines oder mehrere dieser Probleme nicht aufgedeckt wurden, könnten Restbeträge abgerechnet worden sein, obwohl die tatsächlichen Restfehlerquoten über der Wesentlichkeitsschwelle von 2 % lagen und daher nicht ordnungsgemäß waren. 6.15. Wenn die Kommission im Ergebnis der Ordnungsmäßigkeitsprüfungen und -kontrollen zu dem Schluss gelangt, dass die Restfehlerquote nach Berücksichtigung aller erfassten Finanzkorrekturen noch immer über der Wesentlichkeitsschwelle von 2 % liegt, kann sie das notwendige Finanzkorrekturverfahren einleiten, einschließlich von Nettofinanzkorrekturen in Fällen verbleibender gravierender Mängel.

BEMERKUNGEN DES HOFES

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

6.16. Unter Berücksichtigung des überarbeiteten Kontroll- und Zuverlässigkeitsrahmens (siehe Ziffern 6.5-6.9) hat der Hof dieses Jahr seinen Prüfungsansatz für diesen Ausgabenbereich geändert. Er setzte sich das Ziel, zum einen zur Gesamtzuverlässigkeitserklärung (siehe Beschreibung in Anhang 1.1 ) beizutragen und zum anderen den neuen Kontroll- und Zuverlässigkeitsrahmen zu bewerten und der Frage nachzugehen, inwieweit dieser als zuverlässig betrachtet werden kann. Diese Bewertung fand mit Blick darauf statt, dass der Hof den neuen Rahmen in Zukunft womöglich stärker nutzen möchte und in diesem Zusammenhang ermitteln wollte, welche weiteren Verbesserungen erforderlich sind.

6.17. Im Jahr 2017 prüfte der Hof daher die in den Zuverlässigkeitspaketen für den Zeitraum 2014-2020 enthaltenen bescheinigten Ausgaben und für den Zeitraum 2007-2013 die den abschließenden Kontrollberichten der Prüfbehörden zugrunde liegenden Ausgaben. In der Vergangenheit wählte der Hof Stichproben aus Zwischen- und Abschlusszahlungen oder abgerechneten Vorschüssen aus, die zulasten des EU-Haushalts für OP vorgenommen worden waren.

6.18. 2017 war das erste Jahr, in dem die Programmbehörden der Mitgliedstaaten Zuverlässigkeitspakete mit Ausgaben für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 übermittelten und die Kommission ihre Verfahren anwendete, mit denen die Rechnungslegung überprüft und angenommen wird und Schlussfolgerungen hinsichtlich der übermittelten Fehlerquoten gezogen werden. Bis März 2017 hatte die Kommission 50 Zuverlässigkeitspakete erhalten, die sich auf die Rechnungslegung mit Ausgaben für 71 der 419 OP bezogen. Im Mai 2017 nahm die Kommission die Rechnungslegung mit den Ausgaben von 17 Mitgliedstaaten (21) an, wodurch 70 OP und Ausgaben von nur 2,5 Milliarden Euro (22) abgedeckt waren. Dies erklärt, warum sich die Prüfung des Hofes auf weniger Ausgaben erstreckte als letztes Jahr. Rund 48 % dieses Betrags betrafen überdies aus Mitteln des ESF/der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen kofinanzierte Vorhaben. Im Vergleich dazu machen die für den Zeitraum 2014-2020 insgesamt genehmigten OP-Mittelzuweisungen aus dem ESF/der Beschäftigungsinitiative für junge Menschen 26 % aus.

6.19. In diesem Jahr rechnete die Kommission auch zum ersten Mal den Restbetrag für OP des Programmplanungszeitraums 2007-2013 ab. 2017 schloss die Kommission 141 OP (die sie als weniger risikobehaftet betrachtete) der 440 betroffenen OP von 18 Mitgliedstaaten (23) ab.

6.20. Für Teil 1 dieses Kapitels, in dessen Mittelpunkt die Ordnungsmäßigkeit steht, untersuchte der Hof Folgendes:

i) eine Stichprobe von 217 Vorgängen, die so ausgewählt wurde, dass sie für das gesamte Spektrum der Ausgaben innerhalb dieser MFR-Teilrubrik repräsentativ ist. Die Stichprobe wurde in zwei Schritten gezogen. Zunächst wurden 22 Zuverlässigkeits-/Abschlusspakete (24) ausgewählt, die 51 der 211 OP abdecken, für die die Kommission im Jahr 2017 die Abrechnung (25) in Bezug auf den EU-Haushalt vornahm. Aus diesen OP wurden dann 217 Vorgänge ausgewählt, zu denen die Prüfbehörden Prüfungen von Vorhaben durchgeführt hatten. Diese Arbeit trug zur Gesamtzuverlässigkeitserklärung im Einklang mit Anhang 1.1 bei;

ii) die Arbeit der Prüfbehörden zur Validierung der in den 22 Zuverlässigkeits-/Abschlusspaketen enthaltenen Angaben, auch anhand der oben beschriebenen Stichprobe von 217 Vorgängen;

iii) die Arbeit der Kommission zur Überprüfung und Validierung der Zuverlässigkeits-/Abschlusspakete von 2017. Außerdem wurden die einschlägigen Angaben in den JTB der GD REGIO und der GD EMPL untersucht.

Illustration 6.2 enthält eine Aufschlüsselung der geprüften Stichprobe nach Mitgliedstaaten, und in den Ziffern 6.21-6.23 wird ausführlicher erläutert, wie der Hof seinen Ansatz konzipiert hat.

Illustration 6.2 — „Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt“ — Aufschlüsselung der geprüften Stichprobe Quelle: Europäischer Rechnungshof.

BEMERKUNGEN DES HOFES

6.21. Bei der Prüfung von Vorgängen überprüfte der Hof die Checklisten der Prüfbehörden zu 217 Vorgängen sowie ihre Nachweise zur Untermauerung der Ergebnisse ihrer Prüfungsarbeit und ihrer Prüfungsurteile. Wenn nötig, vollzog er die Prüfungsarbeit nach (26) (siehe Ziffer 6.50).

6.22. Da die Arbeit der Prüfbehörden ein entscheidender Teil des Zuverlässigkeits- und Kontrollrahmens ist, legte der Hof dieses Jahr größeres Gewicht auf die Untersuchung der wesentlichen Elemente ihrer Kontrollen. Hierdurch wollte er Prüfungssicherheit hinsichtlich der Wirksamkeit der Kontrollen erlangen. Der Hof untersuchte für jedes der 22 Zuverlässigkeits-/Abschlusspakete in seiner Stichprobe die Prüfungsstrategie der Prüfbehörde, ihren Stichprobenansatz, ihre Verfahren zur Ermittlung, Quantifizierung und Hochrechnung der Fehler sowie ihre Arbeit hinsichtlich der Genauigkeit und Zuverlässigkeit der auf Ebene des Mitgliedstaats vorgenommenen Finanzkorrekturen.

6.23. Außerdem untersuchte der Hof die Arbeit, die die zwei zuständigen Generaldirektionen leisteten, um die Jahresrechnungen und Abschlussentscheidungen zu überprüfen und zu validieren, sowie ihre Verwendung der Ergebnisse dieser Arbeit in den JTB. Dies gab dem Hof die Möglichkeit zu beurteilen, inwieweit sich die Kommission auf die von den Mitgliedstaaten zum Nachweis der Ordnungsmäßigkeit vorgelegten Informationen stützen kann.

6.24. Im Mittelpunkt von Teil 2 dieses Kapitels steht die Leistung. Der Hof bewertete die Systeme der Mitgliedstaaten zur Messung der Leistung der in seiner Stichprobe enthaltenen 113 physisch abgeschlossenen Projekte für beide Programmplanungszeiträume. Außerdem prüfte der Hof, in welchem Umfang die Ziele dieser Projekte erreicht wurden.

TEIL 1 — ORDNUNGSMÄẞIGKEIT DER VORGÄNGE

6.25. Dieser Teil des Kapitels besteht aus drei Unterabschnitten. Der erste Unterabschnitt betrifft die Prüfung der diesjährigen Stichprobe von 217 Vorgängen, die der Hof durchgeführt hat, um Einblick in die wichtigsten Fehlerquellen zu erhalten und einen Beitrag zur Gesamtzuverlässigkeitserklärung liefern zu können. Der zweite Unterabschnitt betrifft die Bewertung der Arbeit der Prüfbehörden und der dritte die Arbeit der Kommission, einschließlich der JTB der beiden zuständigen GD. Auf der Grundlage der Ergebnisse aller drei Unterabschnitte zieht der Hof seine Schlussfolgerungen bezüglich der in den JTB enthaltenen Angaben zur Ordnungsmäßigkeit (siehe auch Illustration 6.3 ).

Illustration 6.3 — Die Bausteine des Ansatzes des Hofes Quelle: Europäischer Rechnungshof.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

Ergebnisse der vom Hof durchgeführten Überprüfung von Vorgängen und des Nachvollzugs der Prüfungsarbeit

6.26. In Anhang 6.1 sind die Ergebnisse der vom Hof durchgeführten Prüfung von Vorgängen überblicksmäßig dargestellt. Der Hof ermittelte und quantifizierte 36 Fehler, die von den Prüfbehörden nicht aufgedeckt worden waren. Unter Berücksichtigung der von den Prüfbehörden zuvor festgestellten 50 Fehler und der von den Programmbehörden vorgenommenen Korrekturen in einer Gesamthöhe von 101 Millionen Euro für beide Programmplanungszeiträume beläuft sich die Fehlerquote nach Schätzung des Hofes auf 3,0 % (27). Diese Fehlerquote bezieht sich auf die Zahlungen des Zeitraums 2014-2020 und die Abschlüsse des Zeitraums 2007-2013 und ist niedriger als in den vorangegangenen Jahren. 6.26. Die Kommission nimmt mit Genugtuung zur Kenntnis, dass die Fehlerquote nach Schätzung des Hofes bei der Kohäsionspolitik in diesem Jahr deutlich niedriger ausfällt als in früheren Jahren. Die Kommission stellt insbesondere fest, dass nach dieser Schätzung ein Prozentpunkt auf das einzige Programm im Rahmen der KMU-Initiative, das in der Rechnungslegung für 2015/2016 enthalten ist, entfällt, für das aufgrund seines innovativen Charakters im Vergleich zu Mainstream-Programmen ein spezifischer Regelungsrahmen gilt. Auf der Grundlage aller eingeholten Informationen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die große Mehrheit der Programme in der Rechnungslegung für 2015/2016 keine wesentliche verbleibende Fehlerquote aufweist. Die Kommission wird die einzelnen vom Hof festgestellten zusätzlichen Fehler weiterverfolgen und die betreffenden Programmbehörden erforderlichenfalls auffordern, zusätzliche Finanzkorrekturen vorzunehmen. Die Kommission stellt ferner fest, dass der von ihr geschätzte Risikobetrag bei Zahlung für den Politikbereich, wie er in den Jährlichen Tätigkeitsberichten der GD EMPL und der GD REGIO ausgewiesen wird, innerhalb des vom Hof für die Fehlerquote berechneten Bereichs liegt (siehe Fußnote 27).

6.27. Die Zahl und die Auswirkungen der aufgedeckten Fehler weisen auf anhaltende Schwachstellen im Hinblick auf die Ordnungsmäßigkeit der von den Verwaltungsbehörden geltend gemachten Ausgaben hin (28). 6.27. Wie die Kommission in ihrer Antwort zu Ziffer 6.19 des Jahresberichts 2016 erklärte, hat sie den Mitgliedstaaten aktualisierte Leitlinien für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 übermittelt, die — zusammen mit der geforderten Nutzung der vereinfachten Kostenoptionen — künftig zu einer Verbesserung der Qualität der Verwaltungsprüfungen beitragen sollten.

6.28. Einige dieser Fehler wurden von den Prüfbehörden aufgedeckt. Sie meldeten in den Zuverlässigkeits-/Abschlusspaketen für die 217 Vorgänge der Stichprobe des Hofes 50 quantifizierbare Fehler. Diese Fehler betrafen nicht förderfähige Kosten (30), die öffentliche Auftragsvergabe (zwölf) und nicht förderfähige Teilnehmer (acht). Die Behörden der Mitgliedstaaten nahmen Korrekturen vor, um die Restfehlerquoten unter die Wesentlichkeitsschwelle von 2 % zu senken.

6.29. In diesem Jahr wurden erstmals sowohl die Zahlungen des Zeitraums 2014-2020 als auch die Abschlüsse des Zeitraums 2007-2013 abgedeckt. Die Zahl und die Auswirkungen der Fehler, die der Hof bei Vorgängen des Zeitraums 2014-2020 feststellte, waren höher als bei den Vorgängen, die sich auf den Abschluss des Zeitraums 2007-2013 beziehen. Finanzinstrumente und an zweiter Stelle nicht förderfähige Kosten trugen am meisten zur vom Hof geschätzten Fehlerquote bei. 6.29. Kommission betont, dass das Finanzierungsinstrument (KMU-Initiative) mit den im Rechnungsabschluss 2015/2016 bescheinigten Beträgen einen wichtigen Teil der in dieser Rechnungslegung für den Zeitraum 2014-2020 geltend gemachten Ausgaben darstellt. Für dieses Instrument, auf das ein Drittel der geschätzten Fehlerquote entfiel, gelten im Vergleich zu anderen unter die Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 fallenden Mainstream-Programmen aufgrund seines innovativen Charakters besondere Vorschriften (siehe insbesondere Ziffern 6.37 und 6.47). Gemäß Artikel 42 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 ist die Förderfähigkeit der Ausgaben bei Abschluss des betreffenden Programms abschließend zu bewerten, und bis dahin sollte der Fondsverwalter vorschriftswidrige Vorgänge korrigieren und durch förderfähige ersetzen.

6.30. Illustration 6.4 zeigt eine Aufschlüsselung der vom Hof festgestellten Fehler nach Kategorien (vor Berücksichtigung der Finanzkorrekturen); die nachstehenden Ziffern 6.31-6.43 enthalten ausführlichere Informationen zu diesen Fehlern.

Illustration 6.4 — „Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt“ — Aufschlüsselung der vom Hof festgestellten Fehler Quelle: Europäischer Rechnungshof.

BEMERKUNGEN DES HOFES

Finanzinstrumente trugen am meisten zur geschätzten Fehlerquote für 2017 bei

6.31. Finanzinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung haben die Form von Beteiligungsinvestitionen oder beteiligungsähnlichen Investitionen, Darlehen oder Garantien. Sie sind anderer Art als herkömmliche Zuschüsse (Finanzhilfen), bei denen einem Begünstigten die Ausgaben für förderfähige Projekte erstattet werden.

6.32. Die Mitgliedstaaten können Beiträge zur Einrichtung von Finanzinstrumenten leisten:

a) unter der Verantwortung einer Verwaltungsbehörde auf Ebene der Mitgliedstaaten (in beiden MFR-Zeiträumen) (29);

b) auf EU-Ebene (nur im Zeitraum 2014-2020). Diese Kategorie schließt die KMU-Initiative (30) ein, die als getrenntes einzelnes OP durchgeführt wird (31).

6.33. Wenn Finanzinstrumente für Finanzierungen verwendet werden, sind nur die Auszahlungen an Endempfänger (Endbegünstigte) sowie die Kosten und Gebühren der Fondsverwalter bei Abschluss des Programms förderfähig; nicht verwendete Beiträge müssen wieder dem EU-Haushalt zugeführt werden (32). In den folgenden Ziffern werden einige durch diesen Ansatz verursachte Schwierigkeiten beschrieben.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

Bei zwei der vier vom Hof untersuchten thematischen Prüfungen zu OP des Zeitraums 2007-2013 wurden erhebliche Fehler beim Abschluss nicht festgestellt

6.34. Die Kommission verlangt von den Prüfbehörden nur, beim Abschluss Gewähr dafür zu geben, dass die an die Endbegünstigten ausgezahlten Beträge für den vorgesehenen Zweck verwendet wurden (33). Sie hat empfohlen, dass die Prüfbehörden zu diesem Zweck „thematische“ Prüfungen (34) zu Finanzinstrumenten durchführen. 6.34. und 6.35. Die Kommission einigte sich 2011 mit den Prüfbehörden für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 auf eine Methodik für die Prüfung von Finanzierungsinstrumenten, die der geteilten Mittelverwaltung unterliegen („Common Audit Framework — Financial Engineering Instruments in the Context of Structural Funds“ (Gemeinsamer Prüfrahmen — Finanzierungsinstrumente im Rahmen der Strukturfonds)). Seitdem verlangt die Kommission von den Prüfbehörden Prüfungen, die die Umsetzung solcher Instrumente betreffen. Bei der Bewertung von Abschlusserklärungen überprüfte die Kommission ferner, ob die Prüfbehörden die Umsetzung von Finanzierungsinstrumenten geprüft hatten. War dies nicht der Fall, unterbrach die Kommission den Abschlussprozess und forderte zusätzliche Prüfungen. Die Kommission wird Folgemaßnahmen zu den beiden vom Hof genannten Fällen ergreifen. In dem Fall, in dem sich nach Schätzung des Hofes die finanziellen Auswirkungen des Fehlers wesentlich auf die von der Kommission validierte Restfehlerquote auswirkten, verweist die Kommission auf ihre Antwort zu Illustration 6.5.

6.35. Der Hof hat festgestellt, dass nicht alle Prüfbehörden diese Prüfungen systematisch durchgeführt haben. Wo dies geschah, reichte die getane Arbeit nicht immer aus, um wesentliche Unregelmäßigkeiten aufzudecken. Der Hof hat bei zwei der vier Finanzinstrumente in seiner Stichprobe von Abschlüssen quantifizierbare Fehler aufgedeckt. In einem dieser zwei Fälle hatten die finanziellen Auswirkungen des Fehlers auch wesentliche Auswirkungen auf die gemeldete und von der Kommission validierte Restfehlerquote (d. h., dadurch lag sie über 2 %).

Illustration 6.5 — Beispiel für nicht förderfähige Darlehen, die für ein Finanzinstrument unter geteilter Mittelverwaltung genehmigt wurden Die EFRE-Kofinanzierung für Darlehen muss in erster Linie (d. h. mehr als 50 % des Gesamtwerts der Darlehen) zur Unterstützung von KMU verwendet werden (Verordnung (EG) Nr. 1083/2006). Das vom Hof in Spanien geprüfte Finanzinstrument hatte fast 80 % des genehmigten Gesamtwerts der Darlehen in Unternehmen investiert, die keine KMU waren. Dieser Verstoß gegen die vom Gesetzgeber festgelegte grundlegende Fördervoraussetzung wurde weder von der Prüfbehörde noch von der Kommission aufgedeckt. Illustration 6.5 — Beispiel für nicht förderfähige Darlehen, die für ein Finanzierungsinstrument im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung genehmigt wurden Artikel 44 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 steht der Vergabe von Darlehen an große Unternehmen nicht entgegen, sofern alle sonstigen Bedingungen erfüllt sind. Da in dieser Bestimmung keine Mindestfinanzierungsschwelle für KMU genannt wird, könnte sich dieser Artikel auch auf die Zahl der einzelnen Darlehen (und nicht notwendigerweise die Beträge) beziehen.

Schwere Mängel bei der Umsetzung eines OP für den Zeitraum 2014-2020 im Rahmen der KMU-Initiative

6.36. Für seine Prüfung untersuchte der Hof 30 Vorgänge des einzigen OP im Rahmen der KMU-Initiative, das in den Jahresrechnungen für 2017 erfasst war.

6.37. Der EIF ist der Fondsverwalter der KMU-Initiative auf EU-Ebene. Die Prüfbehörden sind verpflichtet, ein Prüfungsurteil zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben abzugeben, die in der Rechnungslegung von OP im Rahmen der KMU-Initiative ausgewiesen sind. Sie verfügen jedoch nicht über die rechtliche Befugnis, Vor-Ort-Überprüfungen vorzunehmen, um Prüfungssicherheit hinsichtlich der Ordnungsmäßigkeit auf Ebene des Finanzmittlers zu erlangen (35). Um ein Prüfungsurteil zur Rechnungslegung zu ermöglichen, schloss der EIF mit einem externen Prüfer einen Vertrag über „vereinbarte Untersuchungshandlungen“ (36). Der Hof stellte jedoch fest, dass der Vertrag für das von ihm untersuchte OP keine Tätigkeiten auf Ebene des Finanzmittlers vorsah und dass der Bericht des externen Prüfers eine Ausschlussklausel dahin gehend enthielt, dass er keine Bestätigung geben könne. Dennoch gab die Prüfbehörde ein positives Prüfungsurteil zur Ordnungsmäßigkeit der an die Kommission übermittelten Rechnungslegung ab (37). 6.37. Bei „vereinbarten Prüfungshandlungen“ gibt der externe Prüfer keine Stellungnahme ab, sondern die Prüfungsfeststellungen und -schlussfolgerungen fließen in den Bestätigungsvermerk der Prüfbehörde ein. Zu diesem Zweck führte die Prüfbehörde außerdem eine Systemprüfung durch, und zwar auf der Ebene sowohl der Verwaltungs- als auch der Bescheinigungsbehörde. Im jährlichen Kontrollbericht wird eindeutig beschrieben, wie die Prüfbehörde zu ihrem Bestätigungsvermerk gelangt ist. Mit dem Omnibus-Vorschlag, dessen Entwurf das Ergebnis einer politischen Übereinkunft zwischen dem Rat und dem Parlament ist, soll diese Bestätigungslücke geschlossen werden.

6.38. Der Hof stellte auch Mängel fest, die sich schwerwiegend auf die Förderfähigkeit einer Reihe von Investitionen auswirkten, die von Finanzmittlern getätigt wurden (38). Nur Unternehmen, die gemäß der Begriffsbestimmung der EU KMU-Status haben (39), sind im Rahmen der KMU-Initiative förderfähig. Die Finanzmittler haben dies jedoch entweder nicht immer oder nicht richtig überprüft. Bei den 30 vom Hof untersuchten Investitionen hatten Finanzmittler fünf Empfängern Darlehen bewilligt, ohne ihren KMU-Status zu bestätigen; daher erachtet der Hof diese Investitionen als nicht förderfähig. Weitere vier Darlehen wurden teilweise oder vollständig für nicht förderfähige Tätigkeiten verwendet (z. B. zur Refinanzierung anderer Darlehen). Diese Unregelmäßigkeiten machten 1,0 Prozentpunkte der vom Hof für dieses Kapitel geschätzten Fehlerquote aus (40).

6.39. Diese Situation war auf Verfahrensmängel bei den Finanzmittlern zurückzuführen, die die rechtlich verbindlichen Förderfähigkeitskriterien, die in den mit dem EIF unterzeichneten Verträgen festgelegt waren, nicht einhielten. Dies stellt ein ernsthaftes Risiko in Bezug auf die Ordnungsmäßigkeit anderer OP dar, die im Rahmen der KMU-Initiative genehmigt wurden und unter ähnlichen Bedingungen verwaltet werden. Auch zeigt sich daran, dass bei der fortlaufenden Überwachung durch den EIF weitere Verbesserungen erforderlich sind. Zu diesem Zweck hat sich der EIF verpflichtet, einen Aktionsplan umzusetzen, um die Finanzmittler für die Notwendigkeit der Einhaltung der Förderfähigkeitskriterien zu sensibilisieren und seine eigenen internen Mechanismen für die Aufdeckung von nicht förderfähigen Darlehen weiterzuentwickeln. Ziel des Aktionsplans ist es, die vom Hof festgestellten Unregelmäßigkeiten abzustellen und die verbleibenden Ordnungsmäßigkeitsrisiken bei den OP der KMU-Initiative zu mindern. 6.39. Bei Finanzierungsinstrumenten stellen die durch Finanzintermediäre durchzuführenden Kontrollen ein wesentliches Element des Zuverlässigkeitsprozesses dar. Die Kommission nimmt das umfangreiche Maßnahmenpaket zur Kenntnis, welches der EIF zur Behebung dieser Probleme vorgeschlagen hat. In Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden wird sie dessen Umsetzung aufmerksam überwachen, damit Ausgaben, die nach Artikel 39 Absatz 8 der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen förderfähig sind, geltend gemacht und bei Abschluss des Programms im Rahmen der KMU-Initiative akzeptiert werden.

Zu Unrecht als förderfähig bescheinigte erstattungsfähige Mehrwertsteuer

6.40. Die Mehrwertsteuer (MwSt.) ist eine indirekte Steuer, die auf den Verbrauch von Waren und die Erbringung von Dienstleistungen erhoben wird. Steuerpflichtige, im Allgemeinen Unternehmen, Einzelunternehmer oder sonstige Gewerbetreibende, sind verpflichtet, die Mehrwertsteuer auf ihre Leistungen in Rechnung zu stellen und sie an die nationale Steuerbehörde abzuführen. Die Steuerpflichtigen können eine Erstattung der Mehrwertsteuer beantragen, die sie bereits für ihre eigenen Einkäufe entrichtet haben. Dies ist das Konzept der „Erstattungsfähigkeit“. Nichtsteuerpflichtige sind weder verpflichtet, die Mehrwertsteuer zu berechnen, noch können sie die Mehrwertsteuer auf Einkäufe wiedererlangen. 6.40. und 6.41. Die Erstattungsfähigkeit von Mehrwertsteuer muss von Fall zu Fall geprüft werden. Die Kommission hat Leitlinien für die Programmbehörden erarbeitet und Vorschläge zur Vereinfachung der Förderfähigkeit von Mehrwertsteuer im Programmplanungszeitraum 2021-2027 vorgelegt.

6.41. Gemäß den EU-Rechtsvorschriften kommen MwSt.-Ausgaben nur dann für eine Kofinanzierung in Betracht, wenn sie nach nationalem Mehrwertsteuerrecht nicht erstattungsfähig sind. Dabei ist es unerheblich, ob die MwSt.-Ausgaben tatsächlich erstattet werden oder nicht. Im Falle öffentlicher Stellen ist die MwSt. dann erstattungsfähig, wenn der Betreiber einer Infrastruktur bei den Endnutzern Gebühren mit MwSt. erhebt (41).

6.42. Der Hof ermittelte zehn Projekte in fünf OP, bei denen die mitgliedstaatlichen Behörden erstattungsfähige Mehrwertsteuer als förderfähige Ausgabe geltend gemacht hatten. In diesen Fällen legten die Prüfbehörden die Förderfähigkeitsregeln falsch aus und meldeten den Umstand nicht als Unregelmäßigkeit. Dies trug 0,3 Prozentpunkte zur geschätzten Fehlerquote bei. Bei drei dieser fünf OP hatten die finanziellen Auswirkungen der Fehler auch wesentliche Auswirkungen auf die gemeldete und von der Kommission validierte Restfehlerquote (d. h., dadurch lag sie über 2 %). Der Hof wies in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2015 auf die Strittigkeit der Aufnahme erstattungsfähiger MwSt. in die Ausgabenerklärungen hin, insbesondere was öffentliche Stellen angeht (42). In diesem Fall erstatten die EU-Fonds den mitgliedstaatlichen Behörden die MwSt. als förderfähige Kosten, während der Mitgliedstaat diese MwSt. gleichzeitig über sein normales Steuersystem erhebt. Manchmal kann die Erstattung aus dem EU-Haushalt sogar höher sein als die — ohne MwSt. — tatsächlich für das Projekt angefallenen Kosten. 6.42. Neun der zehn vom Hof erwähnten Projekte beziehen sich auf vier ESF-OP für den Zeitraum 2014-2020 in einem Mitgliedstaat. Die Kommission hatte dieses Problem bereits bei früheren Prüfungen festgestellt, doch konnte es durch die Anpassung des Systems des Mitgliedstaats nicht vollständig behoben werden. In enger Zusammenarbeit mit der Verwaltung des Mitgliedstaats bemüht sich die Kommission derzeit darum, dieses Problem in naher Zukunft durch Einführung einer vereinfachten Kostenoption oder der Verpflichtung zur MwSt-Erstattung für Endempfänger zu lösen. Die Kommission wird die erforderlichen finanziellen Korrekturen vornehmen.

Illustration 6.6 — Beispiel für die Kofinanzierung von nicht förderfähigen MwSt.-Ausgaben Mit dem allgemeinen Ziel, die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen, unterzeichnete die Verwaltungsbehörde in Polen Finanzhilfevereinbarungen, um Kleinunternehmen beim Erwerb von Ausrüstung zu helfen. Wenn die Empfänger erklärten, dass sie nicht beabsichtigten, die MwSt. zurückzufordern, stufte die Verwaltungsbehörde die MwSt.-Ausgaben als für die Kofinanzierung in Betracht kommend ein. Dies war falsch, da die Empfänger als mehrwertsteuerpflichtig eingetragen waren und die MwSt.-Ausgaben tatsächlich erstattungsfähig waren.

Nicht förderfähige Ausgaben

6.43. Der Hof stellte bei elf Projekten erhebliche Mängel bei den Kontrollen der Förderfähigkeit der Teilnehmer fest. Dies betraf insbesondere die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen und die Anforderung hinsichtlich des NEET-Status (43). Der Hof ermittelte außerdem sieben Fälle, in denen die Prüfbehörden nicht aufgedeckt hatten, dass indirekte Kosten nicht förderfähig oder überhöht waren. 6.43. In den Fällen, in denen festgestellt wurde, dass die Nichtförderfähigkeit von indirekten Kosten nicht erkannt oder diese Kosten zu hoch angesetzt worden waren, wird die Kommission die erforderlichen Folgemaßnahmen ergreifen und von ihr für notwendig gehaltene Maßnahmen vorschlagen. Was indirekte Kosten betrifft (siehe Illustration 6.7), so hatte die Prüfbehörde die vom Hof festgestellten Probleme größtenteils erkannt und eine Finanzkorrektur in Höhe von 10 % auf diese Ausgabe angewendet. Die Kommission wird diese Problematik mit den zuständigen Behörden weiterverfolgen und die Durchführung gegebenenfalls erforderlicher zusätzlicher Finanzkorrekturen in Betracht ziehen.

Illustration 6.7 — Beispiel für nicht förderfähige Ausgaben — Meldung überhöhter indirekter Kosten Der Begünstigte, ein großes Forschungsinstitut in Deutschland, hatte seinen Hauptsitz außerhalb des für das OP geltenden Fördergebiets. Das geprüfte Projekt wurde aus dem ESF finanziert und von einer speziell eingerichteten Projektgruppe durchgeführt, die der Begünstigte im Fördergebiet eingerichtet hatte. Die Projektkosten umfassten hauptsächlich direkte Personalkosten, Materialkosten und Kosten für Dienstleistungen sowie einen erheblichen Anteil indirekter Kosten im Rahmen derselben Rubriken. Indirekte Kosten sind nur dann förderfähig, wenn sie innerhalb des Fördergebiets angefallen sind, einen direkten Projektbezug haben und dem Projekt nach einer Pro-rata-Berechnung zugeordnet werden. Der Hof stellte jedoch fest, dass es sich bei einem Großteil der Kostenkategorien, die dem Projekt als indirekte Kosten zugeschlagen worden waren, in Wirklichkeit um Gemeinkosten handelte, die am Hauptsitz des Instituts angefallen waren. Mehrere unter diese Kategorien fallende Kosten wurden dem Projekt auch direkt als tatsächliche Ausgaben zugerechnet, die von der Projektgruppe am Projektstandort getätigt wurden. Während ihrer Prüfung konnte die Prüfbehörde keine ausreichenden Nachweise für die Zusammensetzung der indirekten Kosten erlangen und korrigierte daher die indirekten Kosten um einen Pauschalsatz von 10 %. Der Hof stellte fest, dass die tatsächliche Fehlerquote höher war als 10 %. Er betrachtet daher alle Kosten ohne direkten Projektbezug als nicht förderfähig.

Bewertung der Arbeit der Prüfbehörden durch den Hof

6.44. Die Arbeit der Prüfbehörden ist ein entscheidender Teil des Zuverlässigkeits- und Kontrollrahmens für Kohäsionsausgaben (siehe Ziffer 6.22). In diesem Jahr nahmen die Prüfbehörden zum ersten Mal Abschlüsse für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 vor und setzten den neuen Kontroll- und Zuverlässigkeitsrahmen für 2014-2020 um. Die Überprüfung ihrer Arbeit ist Teil eines Prozesses, der angelaufen ist, um in Zukunft womöglich stärker auf das Zuverlässigkeitsmodell der Kommission zu bauen. Im Rahmen seiner diesjährigen Prüfung bewertete der Hof die Arbeit von sieben der 21 Prüfbehörden für den Zeitraum 2014-2020, die zu Mitgliedstaaten gehörten, welche im Jahr 2017 Zuverlässigkeitspakete mit Ausgaben vorgelegt hatten. Der Hof stellte eine Reihe von Mängeln fest, die negative Auswirkungen darauf haben, für wie zuverlässig diese Arbeit zum jetzigen Zeitpunkt erachtet werden kann. 6.44. Die Kommission begrüßt den Prüfansatz des Hofes, der dazu beitragen kann, Überschneidungen und Doppelarbeit bei Prüfungen für Programmbehörden und Empfänger insgesamt zu reduzieren. Wie im vorangegangenen Programmplanungszeitraum arbeitet die Kommission weiterhin eng mit den 122 für den EFRE, den Kohäsionsfonds (KF), den ESF, die YEI und den FEAD zuständigen Prüfbehörden zusammen, um möglichen Mängeln vorzubeugen und die umfassende Zuverlässigkeit der Prüfergebnisse sicherzustellen. Darüber hinaus liegt der Schwerpunkt der einheitlichen Prüfstrategie der Kommission für die Kohäsionspolitik auf der erneuten Überprüfung der Ergebnisse der Prüfbehörden auf fortlaufender und risikobasierter Grundlage. Siehe auch gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 6.49 und 6.50.

6.45. In allen vom Hof untersuchten Zuverlässigkeits- und Abschlusspaketen meldeten die Prüfbehörden eine Restfehlerquote von weniger als 2 %. Aufgrund der vom Hof aufgedeckten zusätzlichen Fehler lag seine neu berechnete Fehlerquote jedoch bei sechs der zwölf Zuverlässigkeitspakete für den Zeitraum 2014-2020 und bei drei der zehn Abschlusspakete für den Zeitraum 2007-2013 über 2 %. 6.45. Ohne die angesprochenen Unregelmäßigkeiten zu bestreiten, stellt die Kommission fest, dass bei drei Programmen in einem Mitgliedstaat die festgestellten zusätzlichen Fehler, die eine Restfehlerquote von über 2 % zur Folge hatten, ausnahmslos auf eine Fehlinterpretation der Förderfähigkeit von MwSt. nicht allein durch die Prüfbehörde, sondern durch alle Behörden des Mitgliedstaats zurückzuführen sind. Hinzu kommt, dass im Fall des Programms im Rahmen der KMU-Initiative zum Zeitpunkt der Veröffentlichung des Berichts der Prüfbehörde spezifische gesetzliche Anforderungen galten, die es der Prüfbehörde nicht gestatteten, Prüfungen auf der Ebene der Vorgänge durchzuführen. Siehe auch die Antworten der Kommission zu den Ziffern 6.29 und 6.37.

Schwachstellen im Stichprobenverfahren einiger Prüfbehörden beeinträchtigten die Repräsentativität der Stichproben

6.46. Wegen der großen Zahl der im Rahmen der einzelnen OP kofinanzierten Vorhaben müssen die Prüfbehörden auf Stichprobenverfahren zurückgreifen, um ein Prüfungsurteil zur Förderfähigkeit der Ausgaben abgeben zu können. Für zuverlässige Ergebnisse müssen die Stichproben für die Prüfungspopulation repräsentativ sein und grundsätzlich auf einem statistisch gültigen Verfahren basieren (44). Der Hof prüfte das Stichprobenverfahren der Prüfbehörden für die 22 von ihm untersuchten Zuverlässigkeits-/Abschlusspakete.

6.47. Im Falle des OP im Rahmen der KMU-Initiative wurde keine Stichprobe gezogen, weil weder die Prüfbehörde noch der vom EIF beauftragte externe Prüfer Prüfungen auf Ebene des Finanzmittlers durchgeführt hatte (siehe Ziffer 6.37). 6.47. Gemäß Artikel 40 Absatz 3 der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen unterliegt die Prüfbehörde bei der Durchführung von Prüfungen auf der Ebene der Endempfängers, die Programme im Rahmen der KMU-Initiative betreffen, eindeutigen gesetzlichen Beschränkungen. Die Kommission verweist auf ihre Antwort zu Ziffer 6.37.

6.48. Der Hof stellte bei drei der 22 von ihm untersuchten Pakete (alle für den Zeitraum 2014-2020) Mängel wie unzureichende Stichprobengröße, Überrepräsentation bestimmter Vorhaben und falsche Verwendung von Stichprobenparametern fest. Diese Mängel haben die Repräsentativität der Stichproben und damit auch die Zuverlässigkeit der entsprechenden gemeldeten Restfehlerquoten teilweise beeinträchtigt. 6.48. Siehe gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 6.64 und 6.65.

Sonstige Mängel bei der Arbeit der Prüfbehörden

6.49. Ungenügende oder unangemessene Kontrollen erhöhen das Risiko, dass nicht förderfähige Ausgaben nicht erkannt werden. Zudem geben die internationalen Prüfungsgrundsätze (45) vor, dass Prüfer ihre Kontrollen dokumentieren müssen und dabei klar und deutlich auf die für die geprüften Ausgaben relevantesten Dokumente hinzuweisen haben. Hierdurch können sie über ihre Arbeit Rechenschaft ablegen, und es wird internen oder externen Überprüfern ermöglicht, den Umfang und die Hinlänglichkeit der Kontrollen zu beurteilen. 6.49 und 6.50. Die Prüfbehörden sollten in der Lage sein, Umfang und Qualität der von ihnen durchgeführten Überprüfungen nachzuweisen. Was jedoch die Dokumentation des Prüfprozesses anbelangt, so sollte ein ausgewogener Mittelweg gefunden werden, um solide und effiziente Verwaltungsverfahren zu gewährleisten. Die Kommission wird weiter eng mit den Prüfbehörden zusammenarbeiten, um durch Austausch von bewährten Verfahren sowie von Prüfinstrumenten und -methoden, einschließlich der Checklisten der Kommission, nach einer Lösung für die vom Hof festgestellten Probleme zu suchen. Im Rahmen ihrer einheitlichen Prüfstrategie für die Kohäsionspolitik plant die Kommission 2018 und 2019 die risikobasierte Durchführung von 58 Compliance-Prüfungen und 19 Informationsbesuchen, um die Zuverlässigkeit der Tätigkeit von Prüfbehörden sicherzustellen. Für das Jahr 2018 sind 21 dieser Compliance-Prüfungen und acht Informationsbesuche vorgesehen, deren Ergebnisse für die Jährlichen Tätigkeitsberichte für das Jahr 2018 zur Verfügung zu stehen sollen. Siehe auch Antwort der Kommission zu Ziffer 6.26.

6.50. Zu 96 Vorgängen aus der Stichprobe von 217 Vorgängen (44 %) konnte der Hof Schlussfolgerungen auf der Grundlage einer Überprüfung der Arbeit der Prüfbehörden ziehen. Bei 121 Vorgängen (56 %) ermittelte er Mängel hinsichtlich des Umfangs, der Qualität und der Dokumentation der Arbeit der Prüfbehörden, die einen Nachvollzug dieser Arbeit erforderlich machten. Diese Mängel bezogen sich auf 17 der 22 vom Hof untersuchten Zuverlässigkeits-/Abschlusspakete. Konkret ging es beispielsweise um Checklisten, die nicht alle notwendigen Punkte abdeckten, oder um fehlerhafte Kontrollen der Förderfähigkeit der Ausgaben. Bei 80 dieser Vorgänge (37 % der Vorgänge insgesamt) war es erforderlich, dass der Hof den Begünstigten aufsuchte. Bei 30 der 121 nachvollzogenen Vorgänge deckte der Hof quantifizierbare Fehler auf, die die Prüfbehörde zuvor nicht erkannt hatte. Davon waren elf Pakete betroffen.

Arbeit der Kommission und Berichterstattung über die Restfehlerquote in den Jährlichen Tätigkeitsberichten

6.51. Die JTB sind das wichtigste Instrument der Kommission, um darüber Bericht zu erstatten, ob sie hinreichende Gewähr dafür bieten kann, dass die eingerichteten Kontrollverfahren die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben gewährleisten (46). Für die Teilrubrik „Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt“ enthalten die JTB mehrere unterschiedliche Quoten, um das Ausmaß der risikobehafteten Ausgaben auszudrücken. Dazu gehört die Restfehlerquote für das Rechnungslegungsjahr 2015/2016, für das die Kommission die Rechnungslegung angenommen und hinsichtlich der Ordnungsmäßigkeit eine Bestätigung abgegeben hat (47). 6.51. Die Kommission gibt in den JTB unterschiedliche Quoten in Bezug auf Ausgaben an, die der geteilten Mittelverwaltung unterliegen, um die spezifischen Risiken in Verbindung mit den verschiedenen Zahlungsarten im Berichtsjahr zu messen (Abschluss für 2007-2013 und verschiedene Rechnungsjahre für die Ausgaben im Zeitraum 2014-2020), sowie eine aggregierte Fehlerquote für das Kalenderjahr 2017.

6.52. In diesem Unterabschnitt untersucht der Hof die Arbeit, die die Kommission durchgeführt hat, um Gewähr dafür zu erlangen, dass die mitgliedstaatlichen Systeme innerhalb des neuen Kontroll- und Zuverlässigkeitsrahmens wirksam funktionieren und die resultierende Restfehlerquote eine zuverlässige Schätzung ist.

6.53. Die Bemerkungen des Hofes beziehen sich auf die Konzeption des Zuverlässigkeitsrahmens sowie auf die Arbeit der Kommission im Hinblick auf die Annahme der Rechnungslegung, die Validierung der einzelnen Restfehlerquoten und die Ermittlung einer Gesamtrestfehlerquote.

Konzeption des Kontroll- und Zuverlässigkeitsrahmens für den Zeitraum 2014-2020

Die JTB sollten noch weiter gestrafft und an den neuen Kontroll- und Zuverlässigkeitsrahmen angepasst werden

6.54. Innerhalb des neuen Kontroll- und Zuverlässigkeitsrahmens dauert es nach dem Ende des jeweiligen Rechnungslegungszeitraums fast zwei Jahre, bevor die Kommission zum ersten Mal ihre Schlussfolgerung hinsichtlich der Zuverlässigkeit der von den Prüfbehörden übermittelten Restfehlerquoten für ein gegebenes Rechnungslegungsjahr vorlegen kann. Dieser Zeitraum umfasst acht Monate, in denen die Prüfbehörden ihre Prüfungsarbeit durchführen. Anschließend nimmt die Kommission ihre Aktenprüfungen, ergänzenden Prüfungen zur Faktensammlung und Ordnungsmäßigkeitsprüfungen vor. Illustration 6.8 zeigt die Zeitachse für den neuen Rahmen. 6.54. Die beiden Jahre, auf die sich der Hof bezieht, beginnen am Ende des jeweiligen Rechnungslegungszeitraums und umfassen daher die acht Monate, die in der Verordnung für die Durchführung der Prüfungen durch die Prüfbehörden vorgesehen sind. Im Einklang mit ihrer einheitlichen Prüfstrategie für die Kohäsionspolitik plant die Kommission danach, die Bewertung der für jedes der 419 Kohäsionsprogramme eingegangenen Zuverlässigkeitspakete rechtzeitig für den anschließenden Jährlichen Tätigkeitsbericht vorzunehmen, also innerhalb von maximal 13 Monaten. Im Anschluss an diese gründlichen Aktenprüfungen und risikobasierten Prüfungen vor Ort sowie Informationsbesuche wird die Kommission im darauffolgenden Jährlichen Tätigkeitsbericht feststellen, ob sie die zuvor gemeldeten Restfehlerquoten für zuverlässig hält oder ob weitere Überprüfungen stattfinden oder erforderlich sind. Siehe auch gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 6.49 und 6.50.

Illustration 6.8 — Zeitachse für den neuen Kontroll- und Zuverlässigkeitsrahmen Quelle: Europäischer Rechnungshof.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

6.55. Letztes Jahr wies der Hof darauf hin, dass der Berichtszeitraum für die Jährlichen Tätigkeitsberichte nicht mit dem Zeitraum übereinstimmt, der von den Zuverlässigkeitspaketen der Mitgliedstaaten abgedeckt wird (48). Die von den Prüfbehörden gemeldeten Restfehlerquoten beziehen sich auf das Rechnungslegungsjahr. In den JTB bieten die Generaldirektoren jedoch entsprechend dem Haushaltsgrundsatz der Jährlichkeit und unter Befolgung der Weisungen der GD BUDG und des Generalsekretariats hinreichende Zuverlässigkeitsgewähr für das Kalenderjahr. Zu diesem Zweck beschlossen die Generaldirektoren der GD REGIO und der GD EMPL, das Risiko für die JTB 2017 zu schätzen, indem sie eine vorläufige Restfehlerquote für die Ausgaben des Kalenderjahrs 2017, die sie noch nicht angenommen und validiert hatten, prognostizierten. 6.55. Die Kommission verweist auf ihre Antwort zu Ziffer 6.34 des Jahresberichts 2016 des Hofes. Die Haushaltsordnung und der für die Bestätigung vorgegebene Zeitrahmen für den Zeitraum 2014-2020 ermöglichen eine bessere Abstimmung der Berichtszeiträume, sodass im Vergleich zum Zeitraum 2007-2013 nur noch eine Lücke von sechs Monaten anstatt von einem Jahr verbleibt. Die Generaldirektionen haben ihre Jährlichen Tätigkeitsberichte und die Art und Weise, in der sie Sicherheit für die verschiedenen Zahlungsarten erlangen, die sich über bis zu drei verschiedene Programmrechnungsjahre erstrecken, angepasst, wie in den JTB 2016 beschrieben (Abschnitt A.1.2). Die zum 1. März 2018 vorliegenden Restfehlerquoten für das Rechnungsjahr 2016-2017 werden als die besten und aktuellsten Schätzwerte sowohl für die Berechnung des Risikos für die Ausgaben des Jahres als auch für die Äußerung von Vorbehalten zu einzelnen Programmen, sofern erforderlich, angesehen. Dies trifft vor allem auf 2017 zu und hängt mit der begrenzten Zahl der eingegangenen Abrechnungen über Ausgaben und damit mit den für das Rechnungsjahr 2015/2016 gemeldeten Fehlerquoten zusammen. Die Kommission unterstreicht ferner, dass die im vorangegangenen Jahr geltend gemachten Ausgaben zum Zeitpunkt der Abzeichnung des JTB durch Einbehaltung von 10 % bei allen EU-Zwischenzahlungen abgedeckt sind.

6.56. Die Berichterstattungsanforderungen für die JTB sind nicht hinreichend an den neuen Kontroll- und Zuverlässigkeitsrahmen angepasst worden. Angesichts der Tatsache, dass die Kommission auf der Grundlage der Arbeit der Prüfbehörden und ihrer eigenen Ordnungsmäßigkeitsarbeit nur für die Restfehlerquoten des Rechnungslegungsjahrs 2015/2016 hinreichende Zuverlässigkeitsgewähr bieten kann, vertritt der Hof die Auffassung, dass diese Quoten in den JTB 2017 der wichtigste Indikator für die Ordnungsmäßigkeit sein sollten. Sie sollten auch die Hauptgrundlage für die Zuverlässigkeitserklärungen der Generaldirektionen für die spezifischen Politikbereiche bilden. Keine der beiden Generaldirektionen stellt diese Restfehlerquoten jedoch genügend heraus oder nennt sie als zentrale Leistungsindikatoren. 6.56 und 6.57. Die Generaldirektionen melden im Einklang mit zentralen Anweisungen in den JTB einen zentralen Leistungsindikator für Ordnungsmäßigkeit (KPI 5), um in allen Haushaltsbereichen ein stimmiges und harmonisiertes Vorgehen zu gewährleisten. In den JTB für 2017, in denen der Validierung der gemeldeten Restfehlerquoten für das betreffende Rechnungsjahr ein spezieller Abschnitt gewidmet war, wurde zusätzlich auf die Bedeutung der Restfehlerquote in Bezug auf den Rechnungsabschluss 2015/2016 verwiesen (u. a. in einer Fußnote zum KPI 5 und in der Zusammenfassung). Die Kommission ist bereit Überlegungen anzustellen, wie sie ihre Darstellung von Fehlerquoten in künftigen JTB verbessern und straffen kann, und dies mit dem Hof zu erörtern.

6.57. Zudem legt die Kommission in den JTB als Maß für die risikobehafteten Ausgaben mindestens 13 unterschiedliche Quoten für die beiden Programmplanungszeiträume vor. Eine derart hohe Zahl von Quoten führt zu Unklarheit und potenzieller Verwirrung, was ihre Relevanz und die gegebene Zuverlässigkeitsgewähr angeht.

In Finanzinstrumente geflossene Vorauszahlungen sollten bei der Berechnung der Restfehlerquote nicht berücksichtigt werden

6.58. Mit den Rechtsvorschriften für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 sollte der Abschluss der OP durch Einführung eines Verfahrens für die jährliche Prüfung und Annahme der Rechnungslegung, das einem „Teilabschluss“ ähnlich ist, vereinfacht werden. Dies kann nur funktionieren, wenn die von den Prüfbehörden gemeldeten Restfehlerquoten zuverlässig sind und Informationen zur Verfügung stehen, die sich ausschließlich auf Ausgaben beziehen, die bei Abschluss förderfähig sind (also ohne Vorauszahlungen). 6.58. Die Kommission hat darauf verwiesen, dass Jahresrechnungen in einem mehrjährigen Kontext bei geteilter Mittelverwaltung mehr Rechtssicherheit für die Mitgliedstaaten bewirken sollen und dazu die Validierung „jährlicher Blöcke von förderfähigen Ausgaben“ eingeführt. Ein solcher Teilabschluss erstreckt sich definitionsgemäß nicht auf Vorauszahlungen, die im Rahmen von Finanzierungsinstrumenten oder staatlicher Beihilfe geleistet werden und in nachfolgenden Rechnungsjahren in förderfähige Ausgaben überführt werden sollten (deshalb ist in der Jahresrechnungslegung eine kumulative Berichterstattung vorgesehen). Die Kommissionsdienststellen haben in den JTB nur Informationen über Restfehlerquoten bereitgestellt, die sich auf förderfähige Ausgaben beim Abschluss beziehen (also ohne Vorauszahlungen von Finanzierungsinstrumenten). Siehe auch gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 6.59 bis 6.62.

6.59. In der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 ist nicht festgelegt, wie Restfehlerquoten zu berechnen sind. 6.59 bis 6.62. Nach Artikel 137 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 liegen der Rechnungslegung für die Programme die bei der Kommission geltend gemachten Beträge zugrunde, einschließlich von Vorauszahlungen, die an Finanzierungsinstrumente geleistet wurden. Die Prüfbehörden geben Restfehlerquoten auf der Grundlage der in der Rechnungslegung berücksichtigten Ausgaben an. Als konstruktive Folgemaßnahme zur Empfehlung des Hofes von 2016 kamen die Prüfbehörden überein, der Kommission zusätzliche detaillierte Informationen bereitzustellen, sodass sie in den JTB die Restfehlerquote ohne die Auswirkungen von an die Finanzierungsinstrumente geleisteten Zahlungen berechnen kann. Damit konnte die Kommission die Auswirkungen von in der Rechnungslegung 2016-2017 ausgewiesenen Vorschüssen, die in Finanzierungsinstrumente (und in Programme im Rahmen der KMU-Initiative) geflossen sind, berechnen und feststellen, dass sie im Durchschnitt beim EFRE weniger als 0,2 Prozentpunkte (bei Zugrundelegung von 67 Finanzierungsinstrumenten) und beim ESF 0,02 Prozentpunkte (bei Zugrundelegung von 15 Finanzierungsinstrumenten) ausmachten (siehe Seite 50 des Jährlichen Tätigkeitsberichts 2017 der GD REGIO und Seite 58 des Jährlichen Tätigkeitsberichts 2017 der GD EMPL). Folglich trug die Empfehlung des Hofes dazu bei, die Offenlegung von Informationen zu einzelnen Programmen in den JTB zu verbessern, ohne dass solche an Finanzinstrumente geleistete Vorschusszahlungen bislang insgesamt gravierende Auswirkungen auf die gemeldeten Fehlerquoten hatten.

6.60. Die gegenwärtige Praxis der Prüfbehörden, die in Finanzinstrumente geflossenen Vorauszahlungen in die Prüfungspopulation einzuschließen, wird sehr wahrscheinlich zur Folge haben, dass der Kommission zu niedrige Restfehlerquoten gemeldet werden (49).

6.61. Aufgrund der Empfehlung des Hofes aus dem Jahresbericht des letzten Jahres (50) weist die Kommission in ihren JTB nun zusätzliche Restfehlerquoten aus, bei denen in Finanzinstrumente geflossene Vorauszahlungen nicht berücksichtigt werden.

6.62. Im vorangegangenen Programmplanungszeitraum führten die Prüfbehörden gewöhnlich keine Prüfungen auf Ebene des Finanzmittlers durch. Für den Zeitraum 2014-2020 werden die Prüfbehörden in Bezug auf die zweite Vorauszahlungstranche und alle folgenden Tranchen (51) überprüfen müssen, dass die Förderfähigkeitsbedingungen auf Ebene der Finanzmittler eingehalten werden. Ein Teilabschluss kann nicht für OP vorgenommen werden, die Finanzinstrumente einschließen, es sei denn, die Prüfbehörden führen auf dieser Ebene angemessene Prüfungen durch.

6.63. Dieses Problem könnte sich in den kommenden Jahren bei Programmen mit erheblich steigender Zahl von Finanzinstrumenten verschärfen (52).

Die Arbeit der Kommission in Bezug auf die Zuverlässigkeit — Jährliche Tätigkeitsberichte

Mängel bei den Stichprobenverfahren wurden bei der Überprüfung der Zuverlässigkeitspakete nicht angegangen

6.64. Bei seiner Arbeit in Bezug auf die Stichprobenverfahren der Prüfbehörden stellte der Hof Mängel fest, die die Zuverlässigkeit der gemeldeten Restfehlerquoten bei drei der zwölf untersuchten Zuverlässigkeitspakete (25 %) in gewissem Maße beeinträchtigten (siehe Ziffern 6.47-6.48). 6.64 und 6.65. Die Kommission stellte einige der vom Hof angesprochenen Probleme fest, war aber nicht der Ansicht, dass die Bedingungen von Artikel 31 der Verordnung (EU) Nr. 480/2014 auf diese Fälle Anwendung finden. In Bezug auf das Programm im Rahmen der KMU-Initiative verweist die Kommission auf ihre Antwort zu Ziffer 6.47.

6.65. Gemäß ihren internen Verfahren kontrollierte die Kommission die Stichprobenverfahren für alle vorgelegten Pakete. Die vorstehend genannten Probleme wurden jedoch nicht zur Sprache gebracht. Für den Fall gravierender Mängel sieht die Verordnung eine pauschale Berichtigung vor (53).

6.66. In allen oben genannten Fällen rechnete die Kommission den Restbetrag ab und gab den zuvor zum Schutz des EU-Haushalts einbehaltenen Betrag von 10 % frei (siehe Illustration 6.8 ). 6.66. Die Kommission ist verpflichtet, den Restbetrag für das Rechnungsjahr in allen Fällen zu begleichen, wenn die in Artikel 139 Absatz 2 der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen vorgesehenen Bedingungen erfüllt sind. Muss eine Zahlung geleistet werden, so hat die Kommission die Möglichkeit, diese in Fällen zu unterbrechen, in denen weiterhin ein wesentliches Restrisiko besteht. Hat der Restbetrag eine Wiedereinziehung zur Folge, so ist der Betrag von der Kommission unverzüglich und im Einklang mit dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung einzuziehen.

Die Schlussfolgerung der Kommission zur Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben des Rechnungslegungsjahrs 2015/2016 ist noch nicht endgültig

6.67. Die Kommission verpflichtete sich in ihren JTB für 2016, spätestens neun Monate nach Übermittlung von Zuverlässigkeitspaketen eine eingehende Bewertung der Ordnungsmäßigkeit vorzunehmen (54). Demzufolge hätte die abschließende Beurteilung der Restfehlerquoten für das Rechnungslegungsjahr 2015/2016 in den JTB für 2017 erfolgen müssen. Beide Generaldirektionen gelangten zu der Schlussfolgerung, dass die Restfehlerquote für das Rechnungslegungsjahr 2015/2016 unterhalb der Wesentlichkeitsschwelle von 2 % lag. Die GD EMPL zog keine endgültige Schlussfolgerung zu einigen OP, für die sie selbst noch nicht die erforderliche Zuverlässigkeitsgewähr erlangt hatte und die sie daher noch einer endgültigen Bewertung unterziehen musste. 6.67. Es besteht keine formale Verpflichtung, die Gültigkeit der gemeldeten Fehlerquoten jedes Jahr für alle Programme abschließend zu beurteilen, doch die Generaldirektionen verfolgen eindeutig dieses Ziel, sofern alle Bedingungen erfüllt sind und es den Kommissionsdienststellen damit möglich ist, eine solche Beurteilung vorzunehmen. In der einheitlichen Prüfstrategie für die Kohäsionspolitik ist vorgesehen, dass Prüfungen erforderlichenfalls bis zum Ende des Regulierungszeitraums durchgeführt werden und dass Belege von den Begünstigten aufzubewahren sind. Daher kann es infolge bestimmter Situationen (wie dem Anlauf des ersten Jahres der Umsetzung des Zuverlässigkeitssystems) oder aus Gründen der Verwaltungseffizienz dazu kommen, dass die Compliance-Prüfungen der Kommission mehr als ein Rechnungsjahr abdecken und dass gegebenenfalls zuvor gemeldete Fehlerquoten revidiert werden müssen.

6.68. Das Rechnungslegungsjahr 2015/2016 fiel als erstes Jahr unter den neuen Kontroll- und Zuverlässigkeitsrahmen. In Bezug auf die bis März 2017 übermittelten 50 relevanten Zuverlässigkeitspakete führte die GD EMPL von Juni 2017 bis April 2018 nur zwei Compliance-Prüfungen (55) durch, mit denen acht Vorhaben und zwei Zuverlässigkeitspakete in zwei Mitgliedstaaten abgedeckt wurden. Die GD REGIO führte keine derartigen Prüfungen durch. Der Hof stellte fest, dass die Prüfbehörden die Restfehlerquoten, die sie der Kommission in sechs der zwölf von ihm untersuchten Pakete übermittelten, zu niedrig schätzten. Zum Schutz des EU-Haushalts ist in der Verordnung vorgesehen, dass die Kommission bis zum Ende des Aufbewahrungszeitraums für die Belegdokumente weitere Prüfungen durchführen kann (siehe Ziffer 6.8). Diese beiden Elemente könnten bedeuten, dass bei künftigen Kommissionsprüfungen aufgedeckte weitere Unzulänglichkeiten dazu führen, dass sich die Restfehlerquoten für das Rechnungslegungsjahr 2015/2016 noch erhöhen. Infolgedessen sind die von der Kommission in den JTB 2017 vorgelegten Schlussfolgerungen zu den Restfehlerquoten noch nicht endgültig. 6.68. Die Kommission hat, um den Haushalt der EU zu schützen, die Möglichkeit, weitere Prüfungen durchzuführen, wobei die gesetzlichen Anforderungen in Bezug auf die Verfügbarkeit von Unterlagen und Prüfnachweisen zu berücksichtigen sind. Bei solchen Prüfungen festgestellte Unregelmäßigkeiten müssen in angemessener Weise korrigiert werden, was sich gegebenenfalls auf vorher validierte Fehlerquoten auswirkt. Siehe auch Antwort der Kommission zu Ziffer 6.9. Die GD REGIO und die GD EMPL begleiteten den Hof 2017 bei einer beträchtlichen Zahl von dessen Prüfungen. Die geringe Zahl an Zuverlässigkeitspaketen, die im ersten Rechnungsjahr tatsächlich vorgelegt wurden und die nur ein begrenztes Ausgabenvolumen und damit begrenzte Möglichkeiten für eine Wiederholung der von den Prüfbehörden durchgeführten Prüfungen aufwiesen, veranlasste die Kommission, ihre geplanten Compliance-Prüfungen 2017 zu überarbeiten. Damit sollte vermieden werden, dass es zu Überschneidungen bei den Prüfungen von ein und denselben Programmen und Empfängern kommt. Die Kommission berücksichtigte unter dem Gesichtspunkt sowohl der Effizienz als auch der Effektivität bei der Planung (und anschließenden Überprüfung) ihrer Prüftätigkeit 2017 auch andere Faktoren, einschließlich der Möglichkeit, künftige Compliance-Prüfungen der Kommission auf drei Rechnungsjahre auszudehnen (aus Gründen der Verwaltungseffizienz, wenn nur wenige Prüfungen zu überprüfen sind), und Überschneidungen mit Prüfungen der GD REGIO und der GD EMPL zum Abschluss des Zeitraums 2007-2013. Siehe auch gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 6.56 und 6.57.

Es gibt keine Restfehlerquote für den Bereich der Kohäsionspolitik insgesamt

6.69. In den JTB der Kommission wird für beide Programmplanungszeiträume jeweils eine eigene Restfehlerquote angegeben (56). Eine Restfehlerquote für den Bereich „Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt“ (MFR-Teilrubrik 1b) insgesamt wird von der Kommission jedoch für das Rechnungslegungsjahr nicht berechnet und ausgewiesen. 6.69 und 6.70. Wie in der Haushaltsordnung vorgesehen, bildet das Kalenderjahr die Grundlage für die Berichterstattung der Kommission. Die institutionelle jährliche Management- und Leistungsbilanz der Kommission enthält eine aggregierte Restfehlerquote für die Bereiche Kohäsion, Migration und Fischerei, der die von jeder Generaldirektion in ihrem jeweiligen JTB gemeldeten Daten und Indikatoren zugrunde liegen. Aus Gründen der Vergleichbarkeit wurde dieser Ansatz seit der Management- und Leistungsbilanz 2015 beibehalten.

6.70. Die Kommission könnte diese Information mit einem geringen zusätzlichen Aufwand in der jährlichen Management- und Leistungsbilanz des EU-Haushalts bereitstellen, was für die Entlastungsbehörden nützlich wäre. Stattdessen wird in der Management- und Leistungsbilanz eine kombinierte Fehlerquote für „Kohäsion, Migration und Fischerei“ für das Kalenderjahr vorgelegt.

6.71. Illustration 6.9 enthält eine Zusammenfassung der in den Jährlichen Tätigkeitsberichten für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 enthaltenen Angaben.

Illustration 6.9 — Überblick über die in den JTB für den Zeitraum 2014-2020 enthaltenen Angaben (Millionen Euro) Tätigkeit Fonds Im Zuverlässigkeitspaket bescheinigte Gesamtausgaben Anzahl der Zuverlässigkeitspakete (72) OP (72) Restfehlerquote (73) Programmplanungszeitraum 2014-2020 EFRE/KF 993,7 20 34 0,6 % ESF/YEI (74) 1 443,5 33 49 0,7 % EHAP 144,3 8 8 0,6 % Insgesamt ohne KMU-Initiative (75) 2 581,5 50 70 0,7 % Quelle: Jährliche Tätigkeitsberichte der GD REGIO und der GD EMPL für 2017.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

6.72. Die in den JTB 2017 für das Rechnungslegungsjahr 2015/2016 gemeldeten Restfehlerquoten liegen unter der Wesentlichkeitsschwelle (57). Aufgrund seiner Prüfung einer repräsentativen Stichprobe der von den Prüfbehörden geprüften Vorhaben gelangte der Hof jedoch zu den folgenden Ergebnissen: Die Fehlerquote ist weiterhin wesentlich (über 2 %), und mehrere Restfehlerquoten, die von diesen Prüfbehörden übermittelt wurden, waren unterbewertet. 6.72. Die Kommission erstattete über die vom Hof angesprochenen Probleme in den jeweiligen Jährlichen Tätigkeitsberichten der GD REGIO und der GD EMPL Bericht und berücksichtigte sie, wann immer sie dies für möglich erachtete, in ihren validierten Fehlerquoten. Für die Einzelprogramme, bei denen die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass eine zu niedrige Restfehlerquote gemeldet wurde, wird sie zusätzliche Finanzkorrekturen vornehmen.

SCHLUSSFOLGERUNG UND EMPFEHLUNGEN

Schlussfolgerung

6.73. Insgesamt geht aus den Prüfungsnachweisen hervor, dass die Ausgaben in der Teilrubrik „Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt“ eine wesentliche Fehlerquote aufwiesen (siehe Ziffern 6.26-6.43). 6.73. Die Kommission nimmt mit Genugtuung zur Kenntnis, dass die Fehlerquote nach Schätzung des Hofes bei der Kohäsionspolitik in diesem Jahr deutlich niedriger ausfällt als in früheren Jahren. Die Kommission stellt insbesondere fest, dass nach dieser Schätzung ein Prozentpunkt auf das einzige Programm im Rahmen der KMU-Initiative, das in der Rechnungslegung für 2015/2016 enthalten ist, entfällt, für das aufgrund seines innovativen Charakters im Vergleich zu Mainstream-Programmen ein spezifischer Regelungsrahmen gilt. Auf der Grundlage aller eingeholten Informationen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die große Mehrheit der Programme in der Rechnungslegung für 2015/2016 keine wesentliche verbleibende Fehlerquote aufweist.

6.74. Angesichts der Anzahl der Mängel, die der Hof bei der Arbeit mehrerer in seiner Stichprobe erfasster Prüfbehörden feststellte (siehe Ziffern 6.44-6.50), hält er diese Arbeit zum jetzigen Zeitpunkt nur für begrenzt zuverlässig. 6.74 und 6.75. Die Kommission erstattete bereits über einige der vom Hof angesprochenen Probleme in den jeweiligen Jährlichen Tätigkeitsberichten der GD REGIO und der GD EMPL Bericht und berücksichtigte sie, wann immer sie dies für möglich erachtete, in ihren validierten Fehlerquoten. Die Generaldirektionen werden die erforderlichen zusätzlichen finanziellen Korrekturen vornehmen. Die Kommission wird weiter eng mit den Prüfbehörden zusammenarbeiten, um nach einer Lösung für die vom Hof festgestellten Probleme zu suchen. Darüber hinaus liegt der Schwerpunkt der einheitlichen Prüfstrategie für die Kohäsionspolitik auf der erneuten Überprüfung der Ergebnisse der Prüfbehörden auf risikobasierter Grundlage. Siehe auch die Antworten der Kommission zu den Ziffern 6.26 und 6.29, die gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 6.34 und 6.35, die Antworten der Kommission zu den Ziffern 6.37 und 6.39 sowie die gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 6.49 und 6.50.

6.75. Aus diesem Grund und angesichts von Mängeln bei der Arbeit, die die Kommission selbst durchgeführt hat (siehe Ziffern 6.51-6.72), sind die Gesamtrestfehlerquoten für das Rechnungslegungsjahr 2015/2016 in den JTB der Kommission zu niedrig angesetzt und der Hof kann sich derzeit nicht darauf stützen. Aufgrund der vom Hof aufgedeckten zusätzlichen Fehler lag die von ihm neu berechnete Quote bei sechs der zwölf Zuverlässigkeitspakete für den Zeitraum 2014-2020 und bei drei der zehn Abschlusspakete für den Zeitraum 2007-2013 über 2 %.

6.76. Durch die Gestaltung des neuen Kontroll- und Zuverlässigkeitsrahmens sollte gewährleistet werden, dass die Restfehlerquoten auf Jahresbasis unter der Wesentlichkeitsschwelle von 2 % liegen. Die Prüfung des Hofes hat jedoch gezeigt, dass weitere Verbesserungen notwendig sind, insbesondere im Hinblick auf die Umsetzung dieses Rahmens sowohl auf Ebene der Prüfbehörden als auch auf Ebene der Kommission. 6.76. Unbeschadet ihrer gemeinsamen Antwort zu den Ziffern 6.74 und 6.75 ist die Kommission ferner der Auffassung, dass weitere Verbesserungen stets willkommen sind, und sie wird die erforderlichen Schritte einleiten, um den Zuverlässigkeitsrahmen weiter zu verbessern und sicherzustellen, dass sämtliche Unregelmäßigkeiten rechtzeitig aufgedeckt und korrigiert werden. Was die Arbeit der Kommission selbst anbelangt, so müssen in den Prüfplänen der Kommission die geplanten Tätigkeiten des Hofes berücksichtigt werden, um Überschneidungen und Doppelarbeit bei Prüfungen auf der Ebene der zuständigen Verwaltungen und der Empfänger zu vermeiden. Dies traf insbesondere auf die ersten Rechnungsabschlüsse für den Zeitraum 2014-2020 zu, in dem nur in begrenztem Umfang Ausgaben bescheinigt worden waren und daher nur begrenzte Möglichkeiten für eine Wiederholung der von den Prüfbehörden durchgeführten Prüfungen bestanden. Die Kommission verweist auch auf ihre Antwort zu Ziffer 6.68.

Empfehlungen

6.77. Anhang 6.2 zeigt die Ergebnisse der vom Hof durchgeführten Weiterverfolgungsprüfung zu den sieben Empfehlungen, die er im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2014 ausgesprochen hatte (58). Die Kommission hat vier Empfehlungen vollständig und zwei teilweise umgesetzt. Eine Empfehlung wurde gar nicht umgesetzt. 6.77. Was Empfehlung 3 des Jahresberichts 2014 des Hofes betrifft, so hatte der Hof festgestellt, dass die Verwendung vereinfachter Kostenoptionen beim ESF auf 36 % der Programmmittel und beim EFRE/KF auf nur 2 % begrenzt ist. Die Kommission wirkt kontinuierlich auf die Verwendung vereinfachter Kostenoptionen im Programmplanungszeitraum 2014-2020 hin. Die Kommission veröffentlichte in diesem Zusammenhang am 27. März 2018 ihren Abschlussbericht über die Verwendung vereinfachter Kostenoptionen bei ESF, EFRE, KF und ELER, aus dem hervorgeht, dass zwischen 2014 und 2017 die Mehrzahl der Verwaltungsbehörden für die ESI-Fonds mit vereinfachten Kostenoptionen arbeiteten (bei EFRE-/KF-Programmen 73 % und bei ESF-Programmen 95 %). Bezogen auf Projekte kommen vereinfachte Kostenoptionen bei 65 % der ESF-, 50 % der EFRE- und 25 % der KF-Projekte zur Anwendung. Darüber hinaus werden durch den Omnibus-Vorschlag, dessen Entwurf das Ergebnis einer politischen Übereinkunft zwischen dem Rat und dem Parlament ist, der Anwendungsbereich und die Anwendbarkeit der vereinfachten Kostenoptionen erweitert. Hinsichtlich der Empfehlung, die als gar nicht umgesetzt eingeschätzt wird, unterstreicht die Kommission, dass sie dieser Empfehlung nicht zugestimmt hatte und sie daher nicht umgesetzt hat.

6.78. Auf der Grundlage dieser Weiterverfolgungsprüfung sowie der Feststellungen und Schlussfolgerungen für 2017 spricht der Hof der Kommission gegenüber folgende Empfehlungen aus:

— Empfehlung 1: Sie sollte sicherstellen, dass die Prüfungsregelungen für die vom EIF verwalteten Finanzinstrumente auf Ebene der Finanzmittler angemessen sind. Wenn die EIB/der EIF auf vereinbarte Untersuchungshandlungen mit externen Prüfern zurückgreift, sollte die Kommission mit Blick darauf, dass Zuverlässigkeitsgewähr gegeben werden muss, die Mindestbedingungen solcher Verträge festlegen, insbesondere die Pflicht zur Durchführung ausreichender Prüfungsarbeit auf Ebene der Mitgliedstaaten. Datum für die Umsetzung: sofort. Die Kommission stimmt der Empfehlung zu und ist der Ansicht, dass sie durch Inkrafttreten der vorgeschlagenen Omnibus-Verordnung, deren Entwurf das Ergebnis einer politischen Übereinkunft zwischen dem Rat und dem Parlament ist, und durch die neuen Bestimmungen zur Prüfung der vom EIF verwalteten Finanzierungsinstrumente umgesetzt wird. Darüber hinaus müssen die Mitgliedstaaten gegebenenfalls Kontrollen und Prüfungen auf der Ebene von Finanzintermediären und im Fall der Prüfbehörden auf der Ebene der in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden Endempfänger durchführen.

— Empfehlung 2: Sie sollte legislative Änderungen für den Finanzrahmen nach 2020 vorschlagen, durch die eine Mehrwertsteuererstattung an öffentliche Stellen zulasten der EU-Fonds ausgeschlossen wird. Datum für die Umsetzung: vor der Genehmigung des Rechtsrahmens für die Zeit nach 2020. Die Kommission stimmt dieser Empfehlung teilweise zu und hat einen Legislativvorschlag für den Finanzrahmen 2021-2027 vorgelegt. Durch den Vorschlag der Kommission (COM(2018) 375 final) wird in Bezug auf die Mehrwertsteuer eine einfache Regel festgelegt, und zwar unabhängig davon, ob es sich um einen öffentlichen oder privaten Empfänger handelt: Bei Vorhaben, deren Gesamtkosten unter 5 Millionen Euro liegen, gilt die MwSt. als förderfähig, darüber ist die MwSt nicht förderfähig.

— Empfehlung 3: Sie sollte die Mängel beseitigen, die der Hof bei ihrer Überprüfung der Arbeit der Prüfbehörden im Zuge ihrer Ordnungsmäßigkeitsprüfungen festgestellt hat. Datum für die Umsetzung: sofort. Die Kommission stimmt der Empfehlung zu. Im Einklang mit ihrer einheitlichen Prüfstrategie und dem vereinbarten Prüfplan werden sich die Kommissionsdienststellen ab 2018 bei ihren Prüfungen darauf konzentrieren, die Qualität der Tätigkeit der Prüfbehörden und die Einhaltung entsprechender Vorgaben zu kontrollieren, um uneingeschränkt zuverlässige Bestätigungsvermerke und Prüfungsergebnisse zu ermöglichen.

— Empfehlung 4: Sie sollte gegen die Komplexität der Informationen zum Kontroll- und Zuverlässigkeitsrahmen 2014-2020 in den JTB der GD REGIO und der GD EMPL vorgehen, indem sie i) den Schwerpunkt auf Ausgaben legt, die den Kontrollzyklus durchlaufen haben, d. h. auf Zuverlässigkeitspakete, die die Ausgaben vor dem 30. Juni des Jahres n-1 abdecken. Hierzu sollte die Kommission ihre Berichterstattung anpassen, um sicherzustellen, dass keine vorläufigen Schätzungen ausgewiesen werden; ii) klarstellt, welche Ausgaben noch nicht eingehend geprüft wurden (auch im Rahmen von Kontrollen zur Ordnungsmäßigkeit). Sie sollte angeben, welche Präventivmaßnahmen zum Schutz des EU-Haushalts ergriffen wurden und ob diese Maßnahmen mit Blick auf die Zuverlässigkeitsgewähr ausreichend sind, gleichzeitig aber keine Restfehlerquote für noch nicht untersuchte Ausgaben berechnen; iii) für jedes Rechnungslegungsjahr eine Restfehlerquote für die MFR-Teilrubrik 1b insgesamt ausweist. Datum für die Umsetzung: Juni 2019. Die Kommission stimmt dieser Empfehlung teilweise zu. Die Kommission betont, dass die Jährlichen Tätigkeitsberichte der betreffenden Generaldirektionen bereits klar auf die Validierung der Fehlerquoten für Programme und Rechnungsabschlüsse in Bezug auf Rechnungsjahre ausgerichtet sind, die am 30. Juni des Jahres n-1 enden. In künftigen Berichten kann dieser Aspekt noch klarer herausgearbeitet werden. Gemäß der Haushaltsordnung bezieht sich die Zuverlässigkeitserklärung, die in den Jährlichen Tätigkeitsberichten von Anweisungsbefugten abzugeben ist, auf sämtliche Arten von Zahlungen, die im Berichtsjahr n geleistet wurden. Die Generaldirektionen erstatten separat Bericht über das jeweils festgestellte Zuverlässigkeitsniveau. Der Risikobetrag wird daher auf der Grundlage der jeweiligen Ausgaben für das Kalenderjahr ermittelt. Die Kommission erklärt ferner erneut, dass sie bereit ist Überlegungen anzustellen, wie sie das System für die Darstellung von Fehlerquoten in ihren JTB verbessern und vereinfachen kann, und dies mit dem Hof zu erörtern.

— Empfehlung 5: Sie sollte dafür sorgen, dass die Prüfungsregelungen im Einklang mit ihrem Vorschlag für Finanzinstrumente im verordnungsrechtlichen Rahmen nach 2020 geändert werden, sodass nur die tatsächliche Mittelverwendung auf Ebene der Endbegünstigten bei der Berechnung der Restfehlerquoten berücksichtigt wird. Datum für die Umsetzung: vor Beginn der Umsetzung des Rechtsrahmens für die Zeit nach 2020. Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung insofern, als der Vorschlag der Kommission für den Regelungsrahmen für die Zeit nach 2020 von den gesetzgebenden Organen angenommen wird. Nach Annahme des Vorschlags am 29. Mai 2018 werden die Mitgliedstaaten die Ausgaben im Rahmen der Finanzierungsinstrumente auf der Grundlage der an die endgültigen Empfänger ausgezahlten Beträge geltend machen. Es ist nur eine Vorauszahlung an Finanzierungsinstrumente in Höhe von 25 % vorgesehen, die nicht Teil der im Regelungsrahmen definierten geprüften Grundgesamtheit ist, was die Ausgaben begrenzen wird, die geltend gemacht werden können, bevor die Zahlungen an die endgültigen Empfänger geleistet werden.

— Empfehlung 6: Sie sollte ausreichende Kontrollen zur Ordnungsmäßigkeit durchführen, um die Wirksamkeit der Arbeit der Prüfbehörden zu beurteilen und spätestens in den JTB, die sie nach dem Jahr der Annahme der Rechnungslegung veröffentlicht, hinreichende Gewähr für die Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben zu erlangen. Datum für die Umsetzung: sofort. Die Kommission stimmt dieser Empfehlung teilweise zu, die mit ihrer einheitlichen Prüfstrategie für die betreffenden Fonds im Einklang steht. Sie hat sich zum Ziel gesetzt, jedes Jahr in den jeweiligen JTB über die Zuverlässigkeit der von den Prüfbehörden in den Zuverlässigkeitspaketen des Vorjahres gemeldeten Restfehlerquoten Bericht zu erstatten. Gleichzeitig hebt die Kommission hervor, dass ihr für die Prüfung der in den Rechnungsabschlüssen aufgeführten Ausgaben bis zu drei Jahre zur Verfügung stehen, bevor sie ein Urteil über die Zuverlässigkeit der von den Prüfbehörden gemeldeten Fehlerquoten abgibt und die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der bescheinigten Ausgaben bestätigt.

BEMERKUNGEN DES HOFES

TEIL 2 — BEURTEILUNG DER LEISTUNG VON PROJEKTEN

6.79. Nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung bei der Ausführung des EU-Haushalts sollte nicht nur der Einhaltung der Rechtsvorschriften Bedeutung beigemessen werden, sondern auch der Verwirklichung der erklärten Ziele (59). Zusätzlich zur Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge bewertet der Hof daher die Leistung der Vorhaben, zu denen diese Vorgänge gehören.

6.80. Von den 217 Vorgängen, die der Hof dieses Jahr untersucht hat, gehörten 113 zu Vorhaben, die zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes physisch abgeschlossen waren (56 für den Zeitraum 2007-2013 und 57 für den Zeitraum 2014-2020). Bei diesen Vorhaben beurteilte der Hof Folgendes:

— die Gestaltung des Leistungssystems (insbesondere, ob es für die OP Output- und Ergebnisindikatoren gab, die für ihre Ziele relevant waren, und ob die in den Projektunterlagen (60) festgelegten Output- und Ergebnisziele mit den Zielen der OP für die einzelnen Prioritätsachsen übereinstimmten);

— die tatsächliche Leistung der Projekte, d. h., ob darüber Bericht erstattet wurde, ob die für die einzelnen Indikatoren festgelegten Zielvorgaben erreicht und die Ziele verwirklicht wurden.

6.81. Für Finanzinstrumente untersuchte der Hof die tatsächliche Auszahlungsquote (Anteil der Gesamtmittel, der an die Endbegünstigten ausgezahlt wurde).

Beurteilung der Gestaltung des Leistungssystems

6.82. Die für diesen Ausgabenbereich maßgeblichen EU-Verordnungen schreiben vor, dass die Begünstigten Outputs festlegen und darüber Bericht erstatten (61). Die Mitgliedstaaten haben auch die Möglichkeit, Ergebnisindikatoren festzulegen, durch die die Projektergebnisse mit den entsprechenden Indikatoren für die Prioritätsachse des OP verknüpft werden. Die Festlegung von Ergebnisindikatoren, soweit möglich und sinnvoll, ist ein bewährtes Verfahren, da es die Behörden in die Lage versetzt, den spezifischen Beitrag zu messen, den ein Projekt zum Erreichen der Ziele der entsprechenden Prioritätsachse geleistet hat.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

6.83. Bei der Untersuchung der Stichprobe von 113 Projekten stellte der Hof eine Reihe von Schwachstellen im Hinblick darauf fest, wie die Leistungsmessungssysteme auf OP- und Projektebene von den mitgliedstaatlichen Behörden konzipiert worden waren. Diese Feststellungen sind in Illustration 6.10 zusammengefasst. Der Hof stellte fest, dass nur für 74 der 113 Projekte (65 %) generell ein Leistungsmessungssystem vorhanden war, um die Outputs und Ergebnisse der Projekte mit den OP-Zielen zu verknüpfen. In fünf der 74 Fälle hatten die Behörden jedoch im OP und/oder in den Genehmigungsunterlagen für das Projekt Outputs fälschlicherweise als Ergebnisse eingestuft. 6.83. Mit einer gut gestalteten Interventionslogik, wie sie im operationellen Programm beschrieben wird, soll sichergestellt werden, dass die Outputs und Ergebnisse auf Projektebene dazu beitragen, dass die erwarteten Ergebnisse der operationellen Programme erreicht werden, wobei zu beachten ist, dass diese auch Einflüssen von außen unterliegen.

6.84. In 34 Fällen hatten die Behörden auf Projektebene keine Ergebnisindikatoren definiert, und in vier Fällen hatten sie überhaupt keine Indikatoren oder Zielvorgaben festgelegt, um die Leistung auf Projektebene zu messen. In einem weiteren Fall waren in dem entsprechenden OP selbst keine Zielvorgaben enthalten. Unter diesen Umständen kann nicht ermittelt werden, ob diese Projekte einen Beitrag zu den übergeordneten Programmzielen geleistet haben. Rund drei Viertel dieser 39 Fälle beziehen sich auf den Zeitraum 2007-2013. 6.84. Die Bewertung des Beitrags der kofinanzierten Maßnahme (in Form von Outputindikatoren und Ergebnisindikatoren auf Projektebene) zu den Zielen des OP (die in Ergebnisindikatoren zum Ausdruck kommen) ist Aufgabe der Folgenabschätzung. Die unzureichende Fokussierung auf die Ergebnisse wurde schon bei der Ex-post-Evaluierung des KF/EFRE festgestellt. Zur Lösung dieses Problems wurden in den Rechtsvorschriften für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 die Interventionslogik gestärkt und der Schwerpunkt auf Ergebnisse gelegt.

6.85. Diese Ergebnisse ergänzen den jüngsten Bericht des Hofes über die Auswahl und Begleitung der Projekte (62) im Programmplanungszeitraum 2014-2020. In diesem Bericht kam der Hof zu dem Schluss, dass die Auswahlkriterien für EFRE- und ESF-Projekte im Zeitraum 2014-2020 nicht systematisch die Festlegung quantifizierter Ergebnisindikatoren auf Projektebene erfordern. Auch wenn es solche Indikatoren gibt, entsprechen sie nicht unbedingt den OP-Indikatoren. 6.85. Nach Auffassung der Kommission besteht ein Unterschied zwischen den direkten Ergebnissen auf der Ebene der finanzierten Vorhaben und den Ergebnissen, die auf der Ebene des OP erzielt werden sollen (und die in Ergebnisindikatoren zum Ausdruck kommen). Während direkte Ergebnisse nur von der kofinanzierten Maßnahme beeinflusst werden, unterliegen Ergebnisindikatoren unterschiedlichen externen Faktoren, die sich der Kontrolle der Verwaltungsbehörden entziehen. Mit einer gut gestalteten Interventionslogik soll sichergestellt werden, dass die Outputs und direkten Ergebnisse der ausgewählten Projekte dazu beitragen, dass die erwarteten Ergebnisse des OP erreicht werden.

6.86. Auch aus dem Bericht des Hofes zur Mittelausschöpfung (63) geht hervor, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten für den Zeitraum 2007-2013 zwar Maßnahmen ergriffen haben, um der schleppenden Mittelausschöpfung zu begegnen und die Rechtmäßigkeit zu gewährleisten, Leistungsaspekte aber nicht angemessen berücksichtigten, sodass keine ausreichende Ergebnisorientierung stattfand. 6.86. Die Kommission schlug Mitgliedstaaten, bei denen die Gefahr einer unzureichenden Mittelausschöpfung bestand, Maßnahmen vor, die mit dem Rechtsrahmen für 2007-2013, den Programmzielen und der Interventionslogik im Einklang standen und auf die spezifischen Umstände der einzelnen Programme abgestimmt waren. Daher erschien es nicht notwendig, besonderes Augenmerk auf die Ergebnisse zu richten, sondern lediglich auf Mechanismen, die sicherstellten, dass die Ergebnisse aus dem Vorschlag tatsächlich erreicht werden. Es ist bei der Programmverwaltung gängige Praxis, dass in Fällen, in denen sich bei einem Programm eine geringere Ausschöpfungsquote abzeichnet, bei den ergriffenen Maßnahmen die Mittelausschöpfung im Rahmen der bestehenden Zielvorgaben im Mittelpunkt steht.

Illustration 6.10 — Beurteilung der Gestaltung des Leistungssystems (113 Projekte) Quelle: Europäischer Rechnungshof.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

Viele Projekte erreichen die Leistungsziele nicht in vollem Umfang

6.87. In den meisten untersuchten Fällen kam der Hof nicht zu dem Schluss, dass alle Leistungsziele in vollem Umfang erreicht worden waren. In Bezug auf die 74 Projekte, für die sowohl Ergebnis- als auch Outputindikatoren festgelegt worden waren, stellte der Hof fest, dass die entsprechenden Ziele in 26 Fällen (35 %) in vollem Umfang und in 43 Fällen (58 %) teilweise erreicht wurden; in zwei Fällen (3 %) war eine Beurteilung nicht möglich und in drei Fällen (4 %) wurden die Ziele nicht erreicht. Eines der Projekte, bei denen die Ziele nicht erreicht wurden, war nach der Definition in den Leitlinien für den Abschluss (64) ein „nicht funktionierendes Projekt“. 6.87 und 6.88. Es sei daran erinnert, dass die Stichprobe des Hofes Projekte sowohl des Zeitraums 2007-2013 und als auch des Zeitraums 2014-2020 umfasste, wobei die Verordnung für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 mit deutlichen Änderungen beim leistungsorientierten Ansatz und der Interventionslogik der Programme einherging. Die gemeldeten Ergebnisse vermitteln daher nur einen begrenzten Eindruck von den bisher im Programmplanungszeitraum 2014-2020 erzielten spezifischen Ergebnissen. Insgesamt stellt die Kommission jedoch fest, dass bei 93 % der Projekte, für die sowohl Ergebnis- als auch Outputindikatoren festgelegt worden waren, diese vollständig oder teilweise erfüllt wurden, was den Ergebnissen der Vorjahre entsprach. In Fällen, in denen lediglich Outputindikatoren festgelegt worden waren, betrug der Anteil sogar 100 %.

6.88. Bei den 34 Fällen, in denen Outputindikatoren (aber keine Ergebnisindikatoren) festgelegt worden waren, stellte der Hof fest, dass die entsprechenden Ziele in 23 Fällen (68 %) in vollem Umfang und in elf Fällen (32 %) teilweise erreicht wurden (siehe Illustration 6.11 ).

6.89. Der Hof konnte das Erreichen der Leistungsziele in den übrigen fünf Fällen nicht beurteilen, da weder Indikatoren festgelegt noch Zielvorgaben gemacht worden waren.

Illustration 6.11 — Erreichen der Leistungsziele Quelle: Europäischer Rechnungshof.

6.90. Im Zeitraum 2014-2020 sind die Prüfbehörden verpflichtet, die Zuverlässigkeit der Leistungsdaten zu untersuchen. Der Hof stellte fest, dass sie die Projektleistung im Allgemeinen bei ihren Prüfungen von Vorhaben kontrollieren. In 18 von 57 Fällen war die Prüfbehörde nicht in der Lage, sich ein Urteil über das Erreichen der Ziele zu bilden, weil das Projekt noch nicht abgeschlossen war. In 20 anderen Fällen hatte die Prüfbehörde ihre Prüfungen auf die Outputziele beschränkt. 6.90. Die Kommission stellt mit Genugtuung fest, dass die Prüfbehörden dieses zusätzliche Element, das die Zuverlässigkeit von Leistungsdaten betrifft, in den Umfang ihrer Prüfungen von Maßnahmen im Zeitraum 2014-2020 aufgenommen haben und damit den Leitlinien und Empfehlungen der Kommission und dem Regelungsrahmen Rechnung tragen. Diese Ergebnisse stellen eine sinnvolle Ergänzung zu den eigenen thematischen Prüfungen der Kommission in diesem Bereich dar.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

Die meisten Mitgliedstaaten waren nicht imstande, die Beiträge für Finanzinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung vollständig zu nutzen

6.91. Die Mitgliedstaaten müssen jährlich über die tatsächlichen Auszahlungen von Mitteln aus Finanzinstrumenten unter geteilter Mittelverwaltung an Endbegünstigte Bericht erstatten (65). Illustration 6.12 veranschaulicht die Verwendung der Finanzinstrumente unter geteilter Mittelverwaltung bis zum letzten Berichterstattungszeitraum (66). Nur vier Mitgliedstaaten haben die verfügbaren Beiträge vollständig genutzt, wobei die Auszahlungsquoten erheblich voneinander abweichen. Bis Ende 2016 meldeten 16 Mitgliedstaaten für den Zeitraum 2014-2020 keinerlei Auszahlungen an Endbegünstigte (67). 6.91. In den meisten Mitgliedstaaten wurden die Finanzierungsvereinbarungen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 im Jahr 2016 und teilweise erst in der zweiten Hälfte des Jahres 2016 unterzeichnet. Die Tatsache, dass bis Ende 2016 keine Auszahlungen an Endempfänger erfolgten, steht folglich mit dem Zeitplan für die Einrichtung dieser Finanzierungsinstrumente im Einklang.

Illustration 6.12 — Kumulierte Auszahlungsquoten bei Finanzinstrumenten Erläuterung (1) Irland und Luxemburg hatten bis Ende 2016 keinerlei Finanzinstrument eingerichtet. Erläuterung (2) An die Kommission gemäß Artikel 67 Absatz 2 Buchstabe j der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 und Artikel 46 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 gemeldete Auszahlungsquoten. Für den Zeitraum 2014-2020 bezieht sich dies auf das Kalenderjahr und nicht auf das Rechnungslegungsjahr. Erläuterung (3) Die Mitgliedstaaten können im Programmplanungszeitraum 2014-2020 normalerweise keine weiteren OP-Beiträge an Finanzinstrumente beantragen, solange ihre Auszahlungen an Endbegünstigte nicht eine bestimmte Höhe erreicht haben. Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

Schlussfolgerung