BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT ÜBER ZINSZUSCHÜSSE

INHALT

ZINSZUSCHÜSSE

1. EINFÜHRUNG: AUFFORDERUNG DES RATES AN DIE KOMMISSION

2. TEIL I : DIE problEmatiK DER ZINSZUSCHÜSSE. Positive und negative wirkungen

2.1. Gründe für Eingriffe der öffentlichen Hand

2.2. Zinszuschüsse: Positive Wirkungen

2.3. Zinszuschüsse: Negative Wirkungen

3. TEIL II: BISHERIGE ERFAHRUNGEN

3.1. Maßnahmen auf internationaler Ebene

3.1.1. Zinsvergünstigte Darlehen der Weltbank

3.1.2. Erfahrungen des Europarats

3.2. Mitgliedstaaten: Maßnahmen mit Zinszuschüssen

3.3. Gemeinschaftsmaßnahmen mit Zinszuschüssen

3.3.1. Versuch einer Zusammenfassung

3.3.2. Die Gemeinschaftsprogramme

4. SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

ANNEXES: COMMISSION WORKING PAPER ON INTEREST-RATE SUBSIDIES

5. Annex I: INTEREST- RATE SUBSIDIES: COMMUNITY Programmes

5.1. Summary table of programmes

5.2. ECSC subsidised loans (Article 56: industrial conversion)

5.3. Trans-European Networks (TENs)

5.4. Interest-rate subsidies to help certain Member States to participate in the European Monetary System

5.5. Edinburgh facility (SMEs)

5.6. Subsidised loans in the ACP countries

5.7. Interest-rate subsidies linked to EIB loans in the Mediterranean

5.8. ERDF Programme

5.9. EAGGF Programme

5.10. Interest-rate subsidies in the central and eastern European countries - Phare budget

5.11. Exceptional aid for the regions of Italy devastated by the earthquake of 1980

5.12. Exceptional aid to the regions of Greece devastated by the earthquake of 1981

5.13. Exceptional aid for the reconstruction of Kalamata (Greece)

5.14. Aid for the reconstruction of Madeira after the cyclone in 1993

5.15. The Special Support Programme for Peace and Reconciliation in Northern Ireland and the Border Counties

5.16. Interest-rate subsidies under the Financial Mechanism of the European Economic Area

5.17. Interest-rate subsidies for projects in the western Balkans

6. ANNEX II: ANALYSIS OF OPERATIONAL ASPECTS

6.1. Management and control

6.2. Visibility

6.3. Evaluation of Community programmes

6.3.1. Reconstruction programmes

6.3.2. Other programmes

6.4. Compliance with the competition rules

6.5. Final remarks

7. Annex III: INTEREST-RATE SUBSIDIES: ExpErience IN MEMBER STATES

7.1. Italy

7.2. France

7.3. Germany

7.4. Spain

7.5. Sweden

7.6. United Kingdom

8. ANNEX IV: The use of subsidies in the context of EU policies with special reference to soft loans: theoretical considerations

8.1. Introduction

8.2. On the use of subsidies in general

8.3. On the equivalence of different forms of subsidy

8.4. On the suitability of different instruments for one and the same objective

8.5. On the implementation of soft loans

8.6. Conclusion

9. ANNEX V: Macroeconomic Effects of an Interest-Rate Subsidy fOr Firms in the EU

9.1. Introduction

9.2. Assumptions

9.3. Simulation results

ZINSZUSCHÜSSE

1. EINFÜHRUNG: AUFFORDERUNG DES RATES AN DIE KOMMISSION

Im Anschluss an den Sonderbericht Nr. 3/99 des Rechnungshofs (ABl. C 217 vom 29. Juli 1999) über die "Verwaltung und Kontrolle der Zinszuschüsse durch die Kommissionsdienststellen" stellte der Rat der EU (in Dok. Nr. 6224/100 Rev.1) "generell die Frage ..., ob Zinszuschüsse .... überhaupt noch gerechtfertigt seien, und (wies) auf die Kosten wirkungsvoller Kontrollmaßnahmen und auf das Vorhandensein anderer, möglicherweise effizienterer Finanzierungsinstrumente wie Darlehensgarantien hin". In diesem Zusammenhang forderte der Rat die Kommission auf, sobald wie möglich "im Lichte aller einschlägigen Faktoren einen umfassenden Bericht über den generellen Nutzen von Zinszuschüssen gemessen an der Kosteneffizienz und der Wirtschaftlichkeit vorzulegen".

Dieser Bericht wurde nach zahlreichen Kontakten mit der EIB, den nationalen Behörden und den verschiedenen für Gemeinschaftsmaßnahmen mit Zinszuschüssen zuständigen Kommissionsdienststellen erstellt und besteht aus zwei Teilen: i) einer Mitteilung der Kommission und ii) einer Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, die als Anhang beigefügt ist.

In der Kommissionsmitteilung wird das Thema Zinszuschüsse aus der Gesamtperspektive beleuchtet und werden allgemeine Leitlinien für den künftigen Einsatz dieses Instruments aufgestellt.

Im zweiten Teil, d.h. der Arbeitsunterlage der Kommission, werden in erster Linie die bisherigen Erfahrungen dargelegt. Beschrieben werden die praktischen Aspekte dieses Instruments und die Erfahrungen mit Zinszuschussprogrammen in der Europäischen Union. Außerdem wird der Versuch gemacht, diese Programme zu bewerten, und schließlich die Frage aufgeworfen, welches Finanzierungsinstrument für das entsprechende Ziel geeigneter wäre.

2. TEIL I : DIE problEmatiK DER ZINSZUSCHÜSSE. Positive und negative wirkungen

2.1. Gründe für Eingriffe der öffentlichen Hand

Zinszuschüsse sind in allererster Linie Transferleistungen zugunsten natürlicher oder juristischer Personen. Wie alle Transfers sind sie im Allgemeinen durch ein öffentliches Interesse begründet, sei es als Solidarleistung (z.B. Wohnungsbauförderung), als Instrument der Industrie- und Sektorpolitik (z.B. Förderung von Infrastruktur- oder FuE-Investitionen, Exporten), oder auch beides zugleich (z.B. Unterstützung der Regionalpolitik). Sind die Begünstigten Unternehmen, so sind Zinszuschüsse als staatliche Beihilfen zu definieren, die wiederum durch Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag geregelt sind.

Wohlgemerkt können die Verzerrungen, die öffentliche Eingriffe grundsätzlich bewirken, durchaus gerechtfertigt sein (positive Verzerrungen).

Vorbehaltlich der Beihilfevorschriften ist ein Eingriff der öffentlichen Hand als gerechtfertigt zu werten, wenn:

a) der Markt nicht in der Lage ist, wenig rentable Aktivitäten oder Projekte zu finanzieren, die die öffentliche Hand für das Wohlergehen der Bürger als notwendig erachtet. Beispiele: TEN, FuE, Landwirtschaft, Umwelt usw. Auch Maßnahmen zugunsten benachteiligter Regionen und notleidender Unternehmen gehören hierzu.

b) unvermittelte externe Schocks zu bewältigen sind; dies ist bei Eingriffen zugunsten von Ländern/Regionen der Fall, die etwa von Naturkatastrophen oder negativen Externalitäten betroffen sind.

Auch wenn Eingriffe der öffentlichen Hand nach diesen Grundsätzen gerechtfertigt sind, so sagt dies noch nichts über ihre Form aus: Zinszuschüsse, Beihilfen, Garantien, Darlehen, Kapitalbeteiligungen- Oder eine Kombination daraus- Nun unterscheiden sich diese Instrumente aber sowohl von der Art als auch von der Wirkung her; auch die Kosten sind unterschiedlich: Haushalts-, Verwaltungs- und Kontrollkosten. Das Instrument bzw. die Form des Eingriffs durch die öffentliche Hand muss daher nach dem jeweiligen Ziel und den konkreten Umständen gewählt werden, auch wenn sehr häufig mehrere Instrumente gleichzeitig eingesetzt werden.

EIGENSCHAFTEN VERSCHIEDENER INVESTITIONSFÖRDERiNSTRUMENTE

* Direkte Zuschüsse: // Ziel: im öffentlichen Interesse liegende Vorhaben im Allgemeinen

* Zinszuschüsse: // Ziel: Verbesserung der Projektrentabilität durch Senkung der Finanzierungskosten

Beispiel: Infrastruktur

* Darlehensgarantien: // Ziel: Zugang zu Krediten für risikoreiche Projekte

Beispiel: KMU in der Gründungs- und Entwicklungsphase

* Kapitalbeteiligungen: // Ziel: Risikoteilung und flexible Kapitalvergütung

Beispiel: innovative KMU

* Steuererleichterungen: // Ziel: Verbesserung der Gewinnaussichten

Beispiel: Handwerk, KMU, Regionen mit Entwicklungsrückstand

In allen Fällen müssen bei der Durchführung solcher Maßnahmen bestimmte Voraussetzungen im Hinblick auf Kontrolle, Transparenz und Wirksamkeit im Verhältnis zu den angestrebten Zielen erfüllt sein. Dies bringt für die öffentliche Hand eine Reihe von Verpflichtungen mit sich, die zusätzliche Verwaltungskosten verursachen, welche wiederum bei einer entsprechenden Entscheidung zu berücksichtigen sind. So erfordern solche Maßnahmen eine lange Überwachung, da diese während der gesamten Darlehenslaufzeit fortgeführt werden muss.

2.2. Zinszuschüsse: Positive Wirkungen

Ø Zinszuschüsse führen direkt zu einer Senkung der Finanzierungskosten; indirekt wirken sie sich günstig auf die Kreditnachfrage, die Investitionen und schließlich auch auf die Beschäftigung aus. Aufgrund ihrer Eigenschaften werden sie von der öffentlichen Hand als Ad-hoc-Instrument eingesetzt, um die Kosten zu senken, die Finanzierung tragbarer zu machen und folglich mangelnde Rentabilität auszugleichen. Das mit einem Projekt verbundene Risiko beeinflussen sie nur indirekt; diese Wirkung lässt sich mit anderen Instrumenten, beispielsweise Garantien oder Risikokapital, auf geeignetere Weise erzielen.

Ø Da Zinszuschüsse im Zusammenhang mit Darlehen gezahlt werden, haben sie im Vergleich zu anderen Interventionsformen den Vorteil der bei Bankdarlehen stets geltenden strikten Verwaltung und Disziplin. Insofern ist die Gefahr des Missbrauchs oder der Unterschlagung öffentlicher Gelder grundsätzlich geringer als bei anderen Subventionen oder sonstigen Beihilfeformen.

Ø Zinszuschüsse üben eine nicht zu vernachlässigende finanzielle Hebelwirkung aus; so wurde beispielsweise mit den 92,3 Mio. EUR an Zuschüssen im Rahmen der "KMU-Fazilität" nahezu 1 Mrd. EUR an Investitionskrediten gezahlt. Aus budgetärer Sicht sind Zinszuschüsse also ein vergleichsweise wirtschaftliches Instrument, nicht nur weil mit begrenzten Mitteln erhebliche Finanzierungen mobilisiert werden können, sondern auch weil die Mittelbindung über einen relativ langen Zeitraum verteilt werden kann.

Ø Ein besonderes Merkmal dieses Instruments besteht darin, dass der Zuschussgeber die Kosten seines Eingriffs von Anfang an mit Sicherheit kennt, was bei anderen Instrumenten wie Garantien oder Beteiligungen nicht der Fall ist.

Ø Auch wenn Zinszuschüsse ein mikropolitisches Instrument sind, das sich sehr von Instrumenten der makroökonomischen Politik wie dem "Leitzins" (Geldpolitik) unterscheidet, so kommen die Wirkungen in beiden Fällen doch auf dem gleichen Wege zum Tragen: Die Senkung der Kreditkosten wirkt sich günstig auf die Wirtschaftstätigkeit, namentlich die Investitionen, und anschließend auch auf die Beschäftigung aus.

Ø Mit Hilfe des Modells Quest konnte geschätzt werden, wie sich eine generelle Zinszuschusspolitik zugunsten aller Unternehmen auf Investitionen und Beschäftigung auswirken würde (mit dem Modell war es nicht möglich, ökonometrische Schätzungen allein für KMU durchzuführen). Das Ergebnis (siehe Anhang V "Simulation results") ist eindeutig: Ein realer Zinszuschuss von 0,5 % senkt die Kapitalkosten bis Ende des Betrachtungszeitraums um 7 % und erhöht die Industrieinvestitionen um 5 %.

Ø Diese Schätzungen sind solide genug, um den von mancher Seite kritisierten "Mitnahmeeffekt" zu widerlegen, wonach der Investor die Zuschüsse mitnimmt, seine Investitionsentscheidung jedoch unabhängig von der Fördermaßnahme trifft.

Ø Zinszuschüsse werden als Instrument für verschiedene Zwecke eingesetzt: für Vorhaben im Bereich Umweltschutz, Infrastruktur, Sozialpolitik usw. Was die Wirksamkeit von Zinszuschüssen bei dieser Art von Maßnahme angeht, so konnten keine quantitativen Schätzungen angestellt werden; ihre günstigen Auswirkungen auf entsprechende Investitionen dürften jedoch außer Zweifel stehen: Ein Blick auf den Anteil der Finanzierungskosten in den "Business Plans" dieser Projekte genügt.

2.3. Zinszuschüsse: Negative Wirkungen

Die unerwünschten Wirkungen von Zinszuschüssen sind bekannt.

Ø Wie alle öffentlichen Eingriffe können Zinszuschüsse aus makroökonomischer Sicht zu ineffizienter Ressourcenallokation führen, sofern finanzielle Effizienz als Allokation von Ressourcen für Investitionen mit der voraussichtlich höchsten Rendite definiert wird. Dies wiederum kann beispielsweise dazu führen, dass weniger rentable Projekte durchgeführt bzw. Maßnahmen eingeleitet werden, die der Markt nicht finanziert hätte.

Ø Außerdem sind mitunter spezifischere Wettbewerbsverzerrungen zu befürchten: Entweder auf der Nachfrageseite, weil bestimmte Maßnahmen potenziellen Interessenten nicht hinreichend bekannt sind bzw. die entsprechende Regelung aufgrund komplizierter Auflagen für die Begünstigten nicht ohne Weiteres verständlich ist; oder aber auf der Angebotsseite, weil gewisse Finanzinstitute das Instrument ihren besten Kunden vorbehalten oder die öffentliche Hand das Instrument einem bevorzugten Intermediär überträgt und Konkurrenten ausgeschlossen sind.

Ø Auch in praktischer Hinsicht ist dieses Instrument mit gewissen Risiken verbunden, die auch bei anderen, vergleichbaren Instrumenten gegeben sind, bisweilen noch in höherem Maße:

a) Die vollständige Weitergabe des Zinsabschlags an die Endbegünstigten ist nicht immer hinreichend sichtbar, transparent und mitunter nicht einmal gewährleistet.

b) Die "öffentliche" Kontrolle der Zuschüsse - eine unverzichtbare Voraussetzung für solche Ausgaben, denn es handelt sich um öffentliche Gelder - ist nicht immer einfach. Mitunter ist sogar schwer zu überprüfen, ob sämtliche Zuschussvoraussetzungen erfüllt waren; es kann zu Missbrauch kommen.

c) Des Weiteren führen solche Kontrollen sowie die Verwaltung des Programms zu einer nicht unerheblichen Erhöhung der Verwaltungskosten. So schätzt man beispielsweise, dass nachträglich durchgeführte Belegkontrollen bei den Finanzintermediären höchstens bei 25 bis 30 Projekten täglich durchgeführt werden können. Bei manchen Programmen beliefen sich die gesamten Verwaltungskosten auf schätzungsweise 7-8 % der für Zinszuschüsse zugewiesenen Mittel.

Ø Seit dem Zinsrückgang in Europa ist die Attraktivität von Zinszuschüssen für die Projektträger erheblich zurückgegangen, obgleich ein solcher Zuschuss prozentual einen erheblichen Teil der Zinskosten ausmacht.

Ø Schließlich sei darauf hingewiesen, dass sich die positiven und negativen Wirkungen von Zinszuschüssen nicht auf dieses Instrument beschränken, sondern auch bei anderen Förderformen anzutreffen sind.

3. TEIL II: BISHERIGE ERFAHRUNGEN

"Zinszuschüsse" werden derzeit sowohl A) auf Weltebene (von den multilateralen Finanzierungsinstituten) als auch B) auf nationaler Ebene (durch die Mitgliedstaaten) und C) auf Gemeinschaftsebene (durch die EU) eingesetzt. Im vorliegenden Bericht werden A) und B) nur kurz und allein zur Veranschaulichung erläutert.

3.1. Maßnahmen auf internationaler Ebene

Wir beschränken uns an dieser Stelle auf zwei Fälle: die Initiativen der Weltbank und des Europarats.

3.1.1. Zinsvergünstigte Darlehen der Weltbank

Der Großteil der Weltbankdarlehen wird zu marktüblichen Konditionen, d. h. ohne Zinsvergünstigung, über die IBRD (Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung) an die Unterzeichnerstaaten vergeben. Eine zweite Art von Weltbankdarlehen wird über die Internationale Finanz-Corporation (IFC) direkt für Projektfinanzierungen ausgereicht. Die IFC vergibt an Finanzintermediäre vor Ort Kreditlinien (ohne Zinszuschüsse) für fünf prioritäre Bereiche: Infrastruktur, KMU, Stärkung der Finanzierungsstrukturen, Informationstechnologie und Soziales (Bildung und Gesundheit).

Zinsvergünstigte Darlehen für die ärmsten Entwicklungsländer werden im Rahmen des von der IBRD verwalteten IDA-Programms (IDA: Internationale Entwicklungsorganisation) vergeben. Die Finanzierung erfolgt durch Beiträge der finanzstärksten Mitgliedsländer nach einem alle drei Jahre aktualisierten Schema. Aus diesen Mitteln sowie den Rückflüssen aus früheren Darlehen können an die höchstverschuldeten Länder zinslose Darlehen (Finanzierungsgebühr von + 0,75 %) mit einer Laufzeit von 30 bis 40 Jahren (bei 10 tilgungsfreien Jahren) gewährt werden. [1]

[1] Beim ersten Ölpreisschock 1975 richtete die Weltbank einen dritten Schalter ein, dessen Konditionen zwischen jenen der ersten beiden lagen und der aus freiwilligen Beiträgen der OECD- und der OPEC-Länder finanziert wurde. Der dritte Schalter diente dazu, Mitgliedsländern, die durch den Zinsanstieg in Schwierigkeiten geraten waren, vergünstigte Darlehen zu gewähren. Da die Geberländer jedoch nur widerstrebend Mittel bereitstellen wollten, war die Einrichtung nur von kurzer Dauer (1976-1977).

Bewertung

Im Geschäftsjahr 2000 (das am 30. Juni abläuft) vergab die Weltbank Darlehen in Höhe von 15,3 Mrd. USD, davon 10,9 Mrd. an kommerziellen und 4,4 Mrd. (29 %) an zinsvergünstigten Darlehen. Im Vorjahr wurden aufgrund der Asienkrise erheblich mehr Weltbankdarlehen ausgereicht (insgesamt 29 Mrd. USD). Die Weltbank macht die Bewertung ihrer Darlehenstätigkeit in den ärmsten Ländern davon abhängig, wie rigoros das Empfängerland die Finanzen verwaltet. Nach Angaben der Weltbank kann in Ländern mit ausgeglichenen Fundamentalfaktoren und freiem Handel mit 1 USD an Hilfe die dreifache Wirkung erzielt werden, da durch die Hilfe das Vertrauen privater Investoren geweckt wird. Im Durchschnitt geht man indes davon aus, dass 1 USD an Hilfe 1,5 USD an Investitionen nach sich zieht. Diese Schätzungen beziehen sich auf sämtliche Formen der Weltbankhilfe, nicht nur auf Zinszuschüsse.

3.1.2. Erfahrungen des Europarats

Der Europarat übt seine Darlehenstätigkeit über den "Sozialentwicklungsfonds" aus, der seiner Satzung zufolge in zwei Fällen tätig wird: i) Unterstützung von Wanderarbeitern (Wohnungen, Sanitäranlagen, Schulungen usw.); ii) Wiederaufbau in Gebieten, die von Naturkatastrophen betroffen sind. Im letzteren Fall hat der Fonds in betroffenen Regionen Griechenlands und Italiens ähnliche Initiativen wie die Kommission durchgeführt. Die Tätigkeit des Sozialentwicklungsfonds ist nicht so umfangreich wie jene der Weltbank und erreicht jährlich ein Volumen von rund 2 Mrd. EUR bei jeweils 30 bis 40 Projekten.

Die Tätigkeit des Fonds konzentriert sich auf Initiativen in bestimmten Regionen mit besonders hohem Bedarf (gegenwärtig die MOEL), wobei die Finanzierung über den internationalen Markt in den Devisen mit den jeweils besten Konditionen (AAA) erfolgt. Dadurch ergibt sich eine erhebliche Zinsdifferenz gegenüber dem lokalen Markt, die unter Umständen durch einen Zinszuschuss von 1,5 bis 3 % erhöht werden kann.

Bewertung

Die Effizienz des Sozialentwicklungsfonds muss vor dem Hintergrund seines sozialen Mandats bewertet werden. Die Unterzeichnerstaaten der Charta messen seiner Tätigkeit große Bedeutung bei; klare und leicht kontrollierbare Ziele gewährleisten politische Sichtbarkeit und eine hohe Attraktivität der Darlehen. Die Interventionen des Fonds sind ein Signal, das die Politik des Empfängerlands aufwertet, was wiederum den Zustrom privaten Kapitals aus dem Ausland begünstigt.

3.2. Mitgliedstaaten: Maßnahmen mit Zinszuschüssen

Ø Etliche Mitgliedstaaten setzen Zinszuschüsse für verschiedene Zwecke ein: mitunter im Rahmen allgemeiner Beihilferegelungen zugunsten produktiver Investitionen für KMU, Handwerksbetriebe usw., mitunter für punktuelle Maßnahmen (Exportförderung, Innovationsförderung, Hilfen für Jungunternehmer usw.) oder für soziale Zwecke (Wohnungspolitik).

In manchen Fällen werden diese Zinsvergünstigungen aus Gemeinschaftsprogrammen im Rahmen der Strukturfonds (EFRE, EAGFL) kofinanziert, um den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt zu stärken. Die für die Ausführung der mehrjährigen Entwicklungsprogramme in den förderfähigen Regionen zuständigen Behörden führen die Zinsvergünstigungsmaßnahmen entweder selbst durch und vergeben die Hilfen an die Endbegünstigten, oder sie beauftragen Finanzinstitute mit der Verwaltung der Maßnahmen.

In Anhang III werden die Zinszuschussprogramme Italiens, Frankreichs, des Vereinigten Königreichs, Spaniens, Deutschlands und Schwedens beschrieben (aus praktischen Gründen mussten wir die Zahl der Länder beschränken). Auch in den anderen Mitgliedstaaten (Finnland, Portugal usw.) sind Zinszuschüsse recht verbreitet.

Zur Veranschaulichung der Größenordnung solcher Programme in den Mitgliedstaaten einige Beispiele:

- In Italien wurden im Zeitraum 1995-1999 jährlich etwa 0,7 Mrd. EUR an zinsvergünstigten Darlehen vergeben;

- in Deutschland wurden mit Hilfe des ERP-Sondervermögens (in dem die Verwaltung staatlicher Zinszuschüsse zentral zusammengefasst ist) 1999 Darlehen in Höhe von 6 Mrd. EUR vergeben, die Investitionen in Höhe von 15 Mrd. EUR in KMU ermöglicht haben;

- in Frankreich kommt die Zinszuschussregelung alljährlich einem Darlehensvolumen von durchschnittlich 1,5 Mrd. EUR zugute und kostet den Staat rund 250 Mio. EUR an Zinszuschüssen;

- in Spanien wurden von der ICO im Rahmen von EFRE-Programmen im Zeitraum 1994-1999 für KMU Zinsvergünstigungen in Höhe von 194,6 Mio. EUR gezahlt; sie betrafen ein Darlehensvolumen von 3,3 Mrd. EUR und zogen Investitionen in Höhe von rund 6,1 Mrd. EUR nach sich;

- im Vereinigten Königreich wurde im Rahmen des ausschließlich für KMU vorgesehenen SBLS (Small Business Loan Scheme) ein Darlehensvolumen von 70 Mio. EUR bezuschusst;

- in Schweden, wo Zinszuschüsse vor allem in der Wohnungspolitik eingesetzt werden, erreichten die staatlichen Zinszuschüsse 1999 nur noch 80 Mio. EUR, nachdem sie infolge einer Reform im Jahr 1993 und des Zinsrückgangs erheblich abgenommen hatten.

Ø Unsere Untersuchungen - die sich vor allem auf den Unternehmenssektor beziehen - führen im Wesentlichen zu folgenden Ergebnissen:

a) Mit der Zinszuschusspolitik werden im Allgemeinen recht genau definierte Ziele verfolgt (Ankauf von Anlagen, Etablierung junger Unternehmer usw.). Die Senkung der Finanzierungskosten hat produktive Investitionen erleichtert und infolgedessen die Produktionskapazität und die Wettbewerbsfähigkeit, vor allem in den Fördergebieten, erhöht. Die Effizienz der nationalen Maßnahmen sowie der von den Mitgliedstaaten verwalteten Gemeinschaftsmaßnahmen wird generell als zufriedenstellend eingestuft.

Zum anderen haben die Mitgliedstaaten einen administrativen und operationellen Rahmen abgesteckt, um die Transparenz der Maßnahmen zu gewährleisten. Die entsprechenden Maßnahmen wurden in den Medien angekündigt, um alle potenziellen Empfänger zu informieren. Anzumerken ist insbesondere, dass das Verwaltungsmonopol, d.h. das bevorzugten Finanzintermediären vobehaltene Monopol zur Vergabe der Zinszuschüsse, allmählich durch ein wettbewerbsorientiertes System auf zunehmend breiter Basis ersetzt wird.

b) Die Mitgliedstaaten verfolgen bei Zinszuschüssen eine unterschiedliche Politik, da sie jeweils bestrebt sind, ihre Ziele mit den wirtschaftlichsten Mitteln zu erreichen. Einige Länder gestalten ihre Zinszuschussprodukte um, damit sie der sich wandelnden Unternehmenslandschaft gerecht werden (Frankreich), einige bieten Darlehenspauschalen an (Schweden), andere wiederum setzen Zinszuschüsse kaum ein (Vereinigtes Königreich), während sie in anderen Ländern nach wie vor zur Erreichung politischer Ziele genutzt werden (Deutschland, Finnland, Spanien u.a.).

3.3. Gemeinschaftsmaßnahmen mit Zinszuschüssen

In Anhang I werden die EU-Maßnahmen und -Programme, bei denen Zinszuschüsse eingesetzt werden, sowie deren Volumen kurz zusammengefasst.

Im Gegensatz zu Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die aus Gemeinschaftsprogrammen im Rahmen des EFRE oder EAGFL kofinanziert werden, werden die Gemeinschaftsmaßnahmen direkt von der Kommission durchgeführt, die die Verwaltung in vielen Fällen auf Vertragsbasis der EIB überträgt.

3.3.1. Versuch einer Zusammenfassung

Zu Analysezwecken können diese Maßnahmen zu zwei Gruppen zusammengefasst werden (siehe auch nachstehende Übersicht):

a) Maßnahmen, die Schwächen des Marktes ausgleichen sollen, mit folgender konkreter Zielsetzung:

i) makroökonomisch, wie bei der "Edinburgh-Fazilität", einer allgemeinen Maßnahme zugunsten von KMU zur Schaffung von Arbeitsplätzen;

ii) mesoökonomisch. Hier handelt es sich zum einen um Maßnahmen zugunsten bestimmter Sektoren wie Umwelt (MEDA) oder Infrastruktur (transeuropäische Netze), bei denen ein offenkundiges öffentliches Interesse mit unzureichenden Rentabilitätsaussichten einhergeht. Zum anderen fallen hierunter Maßnahmen in umstellungsbedürftigen Sektoren (EGKS) und Regionen mit Entwicklungsrückstand, bei denen soziale und entwicklungspolitische Ziele zusammentreffen. Zuschüsse für zinsgünstige Darlehen zugunsten von Entwicklungsländern sind ebenfalls dieser Gruppe zuzuordnen.

iii) mikroökonomisch. Hierunter fallen Gemeinschaftsmaßnahmen zugunsten von innovativen Unternehmen, Existenzgründungen usw., bei denen die Investoren das unternehmerische Risiko als zu hoch einschätzen.

b) Maßnahmen zur Bewältigung unvorhersehbarer externer Schocks; hier ist zu unterscheiden zwischen:

i) Maßnahmen, die sozialen Zielen oder der Solidarität dienen, beispielsweise zugunsten von Regionen, die von Naturkatastrophen betroffen sind. Dies gilt auch für die vom Rat bewilligten Darlehen für Madeira, Kalamata und Süditalien im Umfang von 15,9 Mio. EUR, 100 Mio. EUR bzw. 1 Mrd. EUR, für die eine Zinsvergünstigung von 3 % an die EIB bzw., wie im Falle Madeiras, direkt an die Behörden vor Ort gezahlt wurde;

ii) Maßnahmen mit makroökonomischer Zielsetzung. Beispiel: Die frühere "EWS-Fazilität" für Länder mit externen Schwierigkeiten, um diesen, beispielsweise nach einem kräftigen Bruttopreisanstieg oder bei Devisenmarktangriffen gegen die Währung, einen Verbleib im EWS zu ermöglichen. Solche Maßnahmen wurden nur einmal (zugunsten von Italien und Irland) durchgeführt und anschließend eingestellt.

Die für Zinszuschüsse aufgewandten EU-Haushaltsmittel sind nicht zu vernachlässigen: annähernd 3 Mrd. EUR. Angesichts der Tatsache, dass der Zuschuss im Allgemeinen etwa 3 % beträgt, vermittelt diese Zahl eine Vorstellung von dem damit einhergehenden Darlehensvolumen (Hebelwirkung). In Anhang I werden die Zuschussbeträge nach Instrument aufgeschlüsselt. Der Großteil der in dieser Zusammenfassung angegebenen Zuschüsse wird wohlgemerkt von der EIB verwaltet, die auch die entsprechenden Darlehen bereitgestellt hat.

Gemeinschaftsprogramme mit Zinszuschüssen

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3.3.2. Die Gemeinschaftsprogramme

Die Effizienz des Zinszuschussinstruments bei den verschiedenen vorgenannten Programmen (die in Anhang I beschrieben werden) ist nicht leicht zu bewerten; die geringen Beträge, die Schwierigkeit, Verwaltungs- und Kontrollkosten zuverlässig zu berechnen, die mitunter fehlenden quantifizierbaren Ziele, die Auswirkungen der Maßnahmen usw. machen eine jede quantitative Effizienzschätzung zu unzuverlässig.

Anhand der im ersten Teil genannten Analysekriterien lässt sich allerdings generell festhalten, dass Zinszuschüsse als Interventionsinstrument besonders geeignet sind, wenn:

- sie nicht auf Risikominderung, sondern vor allem darauf abzielen, mangelnde Rentabilität eines Projekts auszugleichen;

- das Ziel der Maßnahme genau abgesteckt ist, wodurch sich die vorstehend erläuterten negativen Wirkungen vermindern und sich die Effizienz erhöht;

- Kontrolle und nachträgliche Bewertung der Programme möglich und ebenso wie die Transparenz (vollständige Weiterleitung der Zinszuschüsse an die Endbegünstigten) hinreichend garantiert sind.

Dementsprechend lässt sich Folgendes feststellen:

a) Bei Gemeinschaftsmaßnahmen nach 3.3.1 ("Solidaraktionen") sind Zinszuschüsse ein geeignetes Instrument, da die entsprechenden Maßnahmen zum einen auf ein genau definiertes Ziel angelegt sind und auf Investitionen - namentlich in die Infrastruktur - mit geringer Rentabilität abzielen; zum anderen sind ihre negativen Wirkungen (Diskriminierung, Wettbewerbsverzerrungen usw.) zu vernachlässigen. [2] In einigen Fällen lässt sich das Problem der Kontrolle allerdings nicht ganz ausschalten, wenn die Kette der Beteiligten länger wird und es zahlreiche Begünstigte gibt.

[2] Da diese Gemeinschaftsmaßnahmen der Solidarität dienen, kann sich ihre Bewertung allerdings nicht auf rein wirtschaftliche Berechnungen beschränken.

Die gleiche Argumentation gilt für vergünstigte Darlehen an öffentliche und private Empfänger in den AKP-Staaten, vor allem wenn es um die Finanzierung konkreter Projekte geht. Die Vergünstigung wird in diesem Falle häufig entweder in Form eines separaten Finanzbetrags zur Finanzierung spezifischer technischer Hilfe für die betreffende Investition oder aber in Form eines Zinsabschlags gewährt, der den Schuldendienst erleichtern soll. Die Vergünstigung reicht also über eine einfache automatische Zinsverminderung hinaus und trägt zur Erreichung von Entwicklungszielen bei.

b) Bei Verkehrsinfrastruktur- (mit Ausnahme von Telekommunikation und bestimmten Energiesektoren) und Umweltprojekten sind Zinszuschüsse besonders angezeigt, vor allem wenn über das nationale Interesse hinaus ein Gemeinschaftsinteresse an dem Vorhaben besteht ("missing links"). Zum einen handelt es sich um konkrete Projekte mit unzureichender Rentabilität, aber großem öffentlichen Nutzen, und zum anderen lässt sich die Verwendung der öffentlichen Gelder in diesem Falle relativ leicht kontrollieren. Außerdem halten sich die negativen Wettbewerbsverzerrungen nicht nur in sehr engen Grenzen, sondern die Durchführung der Großprojekte ist oftmals auch sehr wichtig, damit die Wirtschaftsakteure in vollem Umfang am Binnenmarkt teilhaben können.

c) Bei Unternehmen, die im Wettbewerb stehen, werden die Zinszuschüsse auf unterschiedliche Weise gewährt, je nachdem, ob sie in Empfängergebieten der Strukturfonds oder in anderen Regionen angesiedelt sind. Erstere sind unter Ziff. 3.2. bei den Zinszuschussprogrammen der Mitgliedstaaten berücksichtigt.

In den anderen Regionen ist zwischen KMU-Gründungen und KMU zu unterscheiden, die zwecks Erweiterung neue Investitionen benötigen. Bei Existenzgründungen, insbesondere in Wachstumssektoren, liegt das Problem nicht so sehr in mangelnder Rentabilität, sondern vielmehr darin, dass in der Frühphase (early stage) ein hohes Konkursrisiko besteht; den entsprechenden Unternehmen bleibt der Zugang zu Krediten oftmals versperrt, gleich welchen Zinssatz sie auch zu zahlen bereit sind. [3] Unternehmen hingegen, die diese Hürde nehmen und in Wachstumssektoren tätig sind, erreichen häufig eine sehr hohe Rentabilität. Es liegt also auf der Hand, dass zinsvergünstigte Darlehen in diesem Falle nicht das geeignete Instrument sind, und zwar nicht nur wegen der starren Tilgungsmodalitäten der Darlehen, sondern auch weil eine beträchtliche Wahrscheinlichkeit besteht, dass die Zuschüsse überflüssig sind. Andere Instrumente, beispielsweise Garantien oder Risikokapital, könnten in solchen Fällen geeigneter sein (auch wenn ihnen ebenfalls gewisse Nachteile zu Eigen sind), oder auch horizontale Maßnahmen wie Steuerreformen und eine Vereinfachung der Verwaltungsverfahren.

[3] Neugegründete KMU müssen in großem Umfang in Produktion, Vertrieb und Marketing investieren und schreiben in den ersten Jahren noch keine Gewinne. Der Breakeven-Punkt kann erst nach fünf Jahren, oder gar später erreicht sein. Unter diesen Umständen vergeben die Banken nur ungern Finanzierungen.

d) Die allgemeine Gewährung von Zinsvergünstigungen für KMU, beispielsweise im Rahmen der "Edinburgh-Fazilität", wirft gewissen Frage auf. Sieht man davon ab, dass das Ziel des Programms (Schaffung von Arbeitsplätzen) mit sehr geringen Haushaltskosten erreicht worden ist [4], bezieht sich die erste Bemerkung auf den Umfang des Programms; aufgrund der allzu geringen Mittelausstattung erreichen die Maßnahmen nur wenige Unternehmen; und das angestrebte makroökonomische Ziel (Senkung der Arbeitslosigkeit) übersteigt das mit diesem Instrument Erreichbare. Es besteht also ein gewisses Missverhältnis zwischen Mittel und Zweck.

[4] Jeder neue Arbeitsplatz wurde nur mit durchschnittlich 1716 EUR bezuschusst und war damit extrem "preiswert". Bericht der Kommission KOM(2000) 376.

Aus praktischer Sicht ist aufgrund des unvermeidlich langen Finanzkreislaufs, über den die öffentliche Hilfe geleistet wird, keine vollkommene Transparenz gewährleistet, was allerdings auch bei anderen Programmen gilt.

4. SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

Ø Zinszuschüsse sind bei Gemeinschaftsprogrammen als Instrument für verschiedene Zwecke in großem Umfang eingesetzt worden:

- Politisch: Als Zeichen der Solidarität bei Naturkatastrophen in Ländern der Europäischen Union; für vergünstigte Darlehen in den MOEL (Vorbereitung auf die Erweiterung), den Balkan-Ländern (Stabilität in der Region) und den AKP-Ländern (Präsenz der Union) usw.

- Wirtschaftlich: Bei Strukturproblemen, regionalen Ungleichheiten, Schwächen des Marktes, zur Unterstützung von KMU, für Infrastrukturprojekte; als antizyklische Instrumente: Arbeitslosigkeit usw.

Ø Als wichtigste Schlussfolgerung dieses Berichts ist festzuhalten, dass nicht endgültig entschieden werden kann, ob Zinszuschüsse ein effizientes Instrument sind oder nicht; dies hängt auch davon ab, welches Ziel mit der entsprechenden Maßnahme verfolgt wird und wie die Zuschüsse verwaltet bzw. verwendet werden [5] sowie von der Möglichkeit einer strikten Kontrolle, der Kette für die Weitergabe der Zuschüsse und der Qualität der Intermediäre.

[5] Die Regelungen für Zinszuschüsse unterscheiden sich deutlich, beispielsweise zwischen TEN und MEDA oder anderen RELEX-Programmen; im ersteren Falle werden sie von der Kommission nach eigenen Kontrollkriterien ausgezahlt und verwaltet, im letzteren durch die EIB, wobei eine andere Regelung gilt.

Bei der Analyse in diesem Bericht konnten allerdings verschiedene Grundtendenzen im Hinblick auf die Vor- und Nachteile des Instruments festgestellt werden. Mit allen Vorbehalten, die eine Vereinfachung gebietet, werden sie nachstehend zusammengefasst:

Vorteile:

- geringe Haushaltskosten [6]

[6] Auch wenn die Wahl des Finanzierungsinstruments bei der Durchführung verschiedener Gemeinschaftsprogramme (Beispiel: EAGFL) den Mitgliedstaaten überlassen ist, hat die Erfahrung doch gezeigt, dass diese Entscheidung nicht immer finanziell neutral und vor allem nicht darauf angelegt war, die Haushaltskosten für die Gemeinschaft möglichst gering zu halten.

- Hebelwirkung (Multiplikatorwirkung)

- ergänzender Charakter

- Verknüpfung mit einer generellen und bekannten Förderung (Bankdarlehen)

- Zeichen der gemeinschaftlichen Solidarität

Nachteile:

- Gefahr ineffizienter Ressourcenallokation

- hoher Verwaltungsaufwand

- nicht zu vernachlässigende Verwaltungskosten

- nicht immer gewährleistete Kontrolle und Transparenz

- Gefahr der Diskriminierung

- geringe Sichtbarkeit

Ø Die Frage der Verwaltung und Kontrolle ist von besonders großer Bedeutung. Da die Zinszuschüsse mit Darlehen in Verbindung stehen, wird die gesamte Verwaltung in den meisten Fällen im Rahmen einer Vereinbarung mit der Kommission von der EIB übernommen. Aufgrund der Zahl und Art der Begünstigten (z.B. KMU) sind auch weitere nationale Finanzinstitute in die Vergabe der Zinszuschüsse eingeschaltet, wodurch die Überwachung und Kontrolle der Programme unweigerlich erschwert wird. Dieses Problem lässt sich allerdings kaum vermeiden.

Auch der Aspekt der Verwaltungskosten verdient einige Anmerkungen. Gewiss sind diese Kosten bei Zinszuschuss- oder sonstigen Programmen mit Tausenden oder gar Zehntausenden von Begünstigten geringer Größe nicht zu vernachlässigen. Durch die Einschaltung kommerzieller Intermediäre und den Wettbewerb zwischen den Bankinstituten werden die Kosten jedoch auch wieder nach unten gedrückt. Außerdem ist der Betrag, den die Intermediäre erhalten, in einigen Fällen im Verhältnis zu den tatsächlich entstandenen Kosten als unangemessen zu betrachten, vor allem bei Intermediären, die Verfahren zur Bearbeitung geringer Zuschussbeträge eingerichtet haben. [7]

[7] So entstand bei der Durchführung der KMU-Fazilität der EIB, den nationalen Agenten und den Intermediären ein nicht unbeträchtlicher Verwaltungsaufwand. Vielfach führten die Intermediäre neue interne Verfahren für das Programm ein und stellten auf eigene Kosten Werbematerial her. Die Agenten erhielten eine Vergütung in Höhe von 1 % der gezahlten Zuschüsse (Fünfter Bericht über die Durchführung der KMU-Fazilität).

Schließlich muss der Nachteil der Verwaltungskosten auch im Verhältnis zum Vorteil gesehen werden, der durch Einschaltung eines großen Banknetzes entsteht, da dieses die Umsetzung der Gemeinschaftsinitiativen innerhalb vertretbarer Fristen ermöglicht.

Ø Welches Finanzierungsinstrument je nach Zielsetzung am besten geeignet ist, wird in dem Bericht ausführlich untersucht. [8] Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass Zinszuschüsse geeignet sind, schwerwiegende Schwächen des Finanzsektors auszugleichen und Projekte mit geringer Rentabilität in besonders geschützten Regionen (Entwicklungsländer, Fördergebiete usw.) zu unterstützen. Zinszuschüsse sind auch geeignet, wenn das Projekt indirekte positive Wirkungen (Externalitäten) zeitigt, die nicht in die Nutzungsgebühren übergewälzt werden können (Beispiele: Umweltschutz, Transportverbindungen), und um externe Schocks (Naturkatastrophen usw.) zu bewältigen.

[8] Siehe Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, Anhang IV: "Theoretical considerations".

Ø Auch die Gegenüberstellung der verschiedenen Instrumente führt zu keinen eindeutigen und allgemeingültigen Ergebnissen.

Zinszuschüsse und direkte (einmalige) Zuschüsse sind quasi identisch. [9] Zuschüsse (aktualisierte Vergünstigungen, die bei Auszahlung des Darlehens in einem einzigen diskontierten Betrag ausgezahlt werden) zielen ebenfalls darauf ab, die Kosten des aufgenommenen Kapitals zu verringern. Im Gegensatz zu einem solchen einmaligen Zuschuss unterliegt der Begünstigte bei Zinszuschüssen allerdings weiterhin der Disziplin, die die Überwachung durch eine Bank während der gesamten Tilgungszeit beinhaltet. Sie kommt zur Überwachung durch die zuschussgewährende öffentliche Einrichtung hinzu. Andererseits sind einmalige Zuschüsse leichter zu verwalten und transparenter [10], wirken sich allerdings ungünstiger auf den Gemeinschaftshaushalt aus (sie schlagen vor allem im ersten Jahr zu Buche).

[9] Allerdings wirken sie sich unterschiedlich auf den "Cash-Flow" des Begünstigten aus.

[10] Ein Bespiel ist die Finanzierung der TEN, auch wenn bei diesen Projekten teilweise Ausnahmen zugunsten von Zinszuschüssen gemacht werden (siehe Anhang I, Ziff. 5.3).

Bei Vorbehalten des Finanzsystems aufgrund hoher Projektrisiken (Risikoscheu), bei asymmetrischer Information oder bei Projekten, die so klein sind, dass die Kosten einer Risikobewertung nicht gerechtfertigt sind, eignen sich Instrumente vom Typ Garantie besser als Zinszuschüsse. In diesen Fällen erhalten KMU durch die Garantie Zugang zu Krediten, da das Risiko auf eine große Zahl von Schuldnern verteilt wird. In einigen Fällen können Garantien allerdings dazu führen, dass gegen die Grundsätze einer wirtschaftlichen Haushaltsführung verstoßen wird (auch wenn sich diese Gefahr durch aufmerksame Projektüberwachung und -kontrolle auf ein Mindestmaß reduzieren lässt).

Was Risikokapital angeht, so ist es als Instrument flexibler einsetzbar als Bankdarlehen (keine starren Zinszahlungen) und unter dem Aspekt der Risikoteilung sehr gut geeignet, vor allem in den Frühphasen (Gründung, "early stage" usw.) bei Unternehmen mit hohem Wachstumspotenzial. Den offenkundigen Vorteilen dieses Instruments stehen gewisse Nachteile gegenüber, da die Zahl der potenziellen Empfängerunternehmen sehr begrenzt und der Ausstieg des institutionellen Anlegers (des Wagniskapitalgebers) nicht gewährleistet ist (fragmentierter und kleiner Aktienmarkt, regulatorische Hemmnisse [11]).

[11] Siehe Risikokapital-Aktionsplan KOM(2000) 658 endg.

Selbstverständlich finden sich bestimmte Vor- und Nachteile von Zinszuschüssen auch bei anderen Finanzinstrumenten.

Ø Damit das Instrument Zinszuschüsse effizient bleibt, müssen bestimmte Voraussetzungen erfüllt sein:

- Die Beihilfevorschriften müssen strikt eingehalten werden, um etwaige unerwünschte Nebenwirkungen in Grenzen zu halten.

- Echter Wettbewerb zwischen den eingeschalteten Finanzintermediären kann die Verwaltungskosten teilweise senken. Hingegen kann ein Mangel an echtem Wettbewerb an den Finanzmärkten zu Verzerrungen führen und die Weitergabe des Zuschusses an den Endbegünstigten in Frage stellen. In diesem Falle ist das Instrument Zinszuschuss nicht geeignet.

- Die gezieltere Ausrichtung auf bestimmte Zwecke/Empfänger muss Priorität erhalten (die generelle Vergabe von Zinszuschüssen an Unternehmen ruft Kritik hervor, wenn es nicht um konkretere Regionen, Sektoren oder Projekte geht). Außerdem müssen entsprechende Maßnahmen befristet sein.

- Die Mittelausstattung der Programme muss ausreichen, um eine sichtbare Wirkung zu erzielen und die Durchführungskosten amortisieren zu können.

- Öffentliche Kontrollen müssen in den Verträgen ausdrücklich zur Auflage gemacht werden, doch ist Doppelaufwand zu vermeiden. Die Kosten der Kontrollen dürfen ihren Nutzen nicht übersteigen. Bei Einschaltung von Finanzintermediären gibt es keine Möglichkeit, zu prüfen, inwieweit ein Zinsnachlass tatsächlich an den Endbegünstigten weitergegeben wird und inwieweit er dem Intermediär zugute kommt. Dies ist kein Problem des Missbrauchs, das mit verstärkten Kontrollen zu lösen wäre; vielmehr liegt es in der Natur der Zinszuschüsse sowie darin begründet, dass die Darlehenskonditionen im Einzelfall von der Kommission nicht reguliert werden können.

- Zinszuschüsse müssen mit einfachen und klaren Regelungen einhergehen. Komplizierte Auflagen im Hinblick auf Durchführung und quantitative Ergebnisse sind zu vermeiden.

- Die Durchführung der Programme muss einen Mehrwert gegenüber nationalen Maßnahmen aufweisen (Subsidiarität).

- Überwachung und Evaluierung müssen verstärkt werden. Alle Programme müssen vorher, nach der Hälfte der Laufzeit und nachher einer Evaluierung unterzogen werden.

Ø Aufgrund des Zinsrückgangs [12] und der Entstehung neuer finanzierungstechnischer Instrumente haben Zinszuschüsse heute relativ an Bedeutung verloren. [13] Folglich muss die Verwendung zusätzlicher oder alternativer Instrumente gefördert werden. Im Übrigen kann eine Kombination aus mehreren Instrumenten vorteilhafter sein als ein einziges, ausschließlich eingesetztes Finanzinstrument. Partnerschaften (Kofinanzierungen usw.) zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor müssen ebenfalls verstärkt werden. Indes sei darauf hingewiesen, dass das Instrument der Zinszuschüsse mit Bankdarlehen verknüpft ist, die nach wie vor die wichtigste Finanzierungsquelle für produktive Investitionen darstellen (bekanntermaßen verfügen die meisten KMU über zu wenig Kapital und sind in hohem Maße von Bankfinanzierungen abhängig).

[12] Niedrigere Nominalzinsen bedeuten allerdings nicht notwendigerweise, dass die Realzinsen im selben Umfang sinken.

[13] Als Bestandteil der Darlehenskonditionen insgesamt nimmt die Bedeutung von Zinszuschüssen ab. Für Unternehmer und Neugründungen ist es wichtiger, langfristige Finanzierungsmittel (bis zu 20 Jahre) und tilgungsfreie Jahre zu sichern, die die Kapitalkosten in der Frühphase (bis zu 3 Jahre) vermindern. Für Geschäftsbanken, die vergünstigte Darlehen und eigenkapitalähnliche Mittel an Unternehmen weiterleiten, spielt die in solchen Darlehensformen enthaltene Risikoteilungskomponente eine entscheidende Rolle bei der Verminderung des eigenen Risikos. Vor allem der Zugriff auf langfristige Finanzierungsmittel zu vertretbaren Kosten, nicht nur der Zinszuschuss, macht Programme für Unternehmer und Existenzgründungen in allen Wirtschaftssektoren heute attraktiv.

Ø Um Zinszuschüsse als Instrument umfassend beurteilen zu können, muss auch die Meinung sämtlicher Beteiligter und insbesondere der nationalen Finanzintermediäre und Endbegünstigten berücksichtigt werden.

Die Finanzintermediäre, das wichtigste Glied in der Vergabekette, stehen Zinszuschüssen überwiegend positiv gegenüber, und zwar aus folgenden Gründen:

* Direkte Wirkung und Einfachheit des Instruments. Die Banken geben die Zuschüsse an die Unternehmen weiter, denen sie effektiv Kredit gewährt haben. Dies ist effizienter und direkter als bei einer Garantie, die ein komplexeres und ungewisseres Verfahren erfordert.

* Vorübergehende und widerrufliche Übertragung mit nachträglicher Kontrolle, die den Finanzinstituten die Möglichkeit gibt, einen Teil der Vergabekosten unter optimalen Bedingungen zu übernehmen. Der Mehrwert liegt darin, dass die Kosten im Rahmen eines globalen finanziellen und kommerziellen Geschäftsverhältnisses verteilt und umgewandelt werden.

Was den Endbegünstigten angeht, so werden Bankdarlehen (und somit Zinszuschüsse) den Eigenkapitalzeichnungen durch externe Aktionäre bekanntermaßen vorgezogen, da letztere mit einem teilweisen Kontrollverlust einhergehen. Für eine prozentual sehr geringe Zahl von Unternehmen in der EU sind allerdings auch andere Finanzierungstechniken interessant. In dem Maße, wie die Unternehmen hinzulernen, könnten sich KMU zugunsten ausgefeilterer Optionen von Darlehensfinanzierungen abkehren.

Ø Aus den vorgenannten Gründen haben Zinszuschüsse in der Vergangenheit eine große Rolle gespielt. Generell und vor dem historischen Hintergrund ist festzuhalten, dass ihre Vorteile die Nachteile überwiegen. Die Frage, ob Zinszuschüsse eingestellt werden sollten, ist daher nicht aufgrund der erzielten Ergebnisse (die angestrebten Ziele wurden insgesamt erreicht), sondern vielmehr mit Blick auf die Entstehung eines neuen Finanzumfelds zu stellen.

Vor diesem Hintergrund scheint es bei innovativen Unternehmen mit hohen Risiken angezeigt, die Finanzierung eher auf Garantieregelungen oder Kapitalbeteiligungen auszurichten, um Schwächen, die der Markt bei dieser Unternehmenskategorie, insbesondere in der Frühphase, aufweist, auszugleichen.

In anderen Fällen muss die Einstellung von Zinszuschüssen zugunsten anderer Instrumente sorgfältig abgewogen werden. [14] Dies gilt insbesondere für Programme in Regionen, in denen die Finanzmärkte noch nicht sehr weit entwickelt sind (Entwicklungsländer, MOEL), in bestimmten benachteiligten Regionen der EU oder bei bestimmten Projektkategorien (Umweltschutz, TEN usw.), die externe Effekte mit sich bringen.

[14] So erreichen Risikokapitalmaßnahmen nur eine sehr begrenzte Zahl von Unternehmen. Lediglich 3000 Startups wurden 1999 in der EU mit Risikokapital finanziert, während im gleichen Zeitraum etwa 1,5 Mio. KMU mit Bankdarlehen finanziert wurden.

ANNEXES: COMMISSION WORKING PAPER ON INTEREST-RATE SUBSIDIES

5. Annex I: INTEREST- RATE SUBSIDIES: COMMUNITY Programmes

5.1. Summary table of programmes

Programme // Objective

Market failures: //

ECSC conversion (Art. 56) // Employment and access to credit for SMEs

Trans-European Networks (TENs) // Transport infrastructure

Edinburgh facility (SMEs) // Employment and access to credit

Development cooperation (ACP) // Infrastructures and access to credit for SMEs

Economic development (MEDA and Slovenia) // Environment and transport infrastructure

Economic and social cohesion (ERDF, EAGGF) // Access to credit for SMEs

Phare programme (CEECs) // Access to credit and privatisation

External shocks: //

Natural disasters (Italy, Greece, Kalamata, Madeira) // Reconstruction and restoration of productive capacity

European Monetary System // Infrastructures

Peace and reconciliation in Ireland // Access to credit for SMEs and infrastructures

Reduction in disparities (EEA) // Access to credit for SMEs and infrastructure

Reconstruction in the Balkans (FYROM and Bosnia) // Restoration of productive activity

5.2. ECSC subsidised loans (Article 56: industrial conversion)

A. Description

The purpose of subsidised conversion loans (Article 56 of the ECSC Treaty) is to assist in the economic conversion of regions affected by the decline of the coal and steel industries, by making a financial contribution to job-creating investment. The first loans were disbursed in 1961.

Amount of subsidies

Initial subsidies granted between 1993 and 1997

1993 EUR37 693 920 for 20 911 jobs created

1994 EUR26 275 492 for 13 213 jobs created

1995 EUR21 614 248 for 11 138 jobs created

1996 EUR13 732 288 for 7 249 jobs created

1997 EUR22 948 045 for 11 482 jobs created

Total : EUR122 263 993 for 63 993 jobs created

Since the ECSC Treaty will expire in July 2002, the last loan instalments were disbursed in May 1997, so that they can be repaid in May 2002, before the expiry of the Treaty.

Beneficiary industries/firms

Any firms located in an ECSC area, but particularly SMEs.

All industries are eligible, except those on a negative list, such as:

- the retail trade where the vendor does not process goods;

- hospitals;

- educational establishments;

- the steel industry, etc.

Criteria for granting interest-rate subsidies

- Investment

The amount invested must be at least twice the ECSC loan.

- Jobs

Jobs must be created not later than three years after disbursement of the loan (assessment date).

They must be maintained for at least the following two years.

B. Operational aspects

Management

The initial amount of the interest-rate subsidy is calculated on the basis of the number of jobs to be created and the loan amount requested.

The subsidy is paid in three equal instalments, on the following due dates:

1. First instalment: one year after disbursement of the loan.

2. Second instalment: three years and six months after disbursement of the loan, following verification of the business report demonstrating that the objectives of carrying through the investment and creating jobs (social clause) have been achieved.

3. Third instalment: five years after disbursement of the loan, following verification of the business report demonstrating that the jobs created have been maintained.

Control and procedures

Project control is decided on as part of the annual missions schedule laid down by DG ECFIN's Financial Operations Unit 01 (Budget and Financial Aspects).

Depending on the case, the unit member is accompanied by members of other units or institutions, such as:

- the European Court of Auditors;

- the European Commission's Financial Control Directorate-General (DG Audit);

- DG ECFIN's Evaluation and Internal Audit Unit;

- DG ECFIN's Project Management Unit.

Visits are made in the presence of an agent of the financial intermediary concerned by the projects to be checked.

Control is carried out on the basis of official documents or declarations, such as:

- monthly returns of social security contributions;

- wages book;

- annual balance sheets confirmed by the auditors' report, etc.

C. Evaluation

A report exists for the period 1981-90, and a new study is planned for the period 1991-2000. In answer to questions put to it on several occasions by the Court of Auditors and the European Parliament, the Commission has provided general replies on the effectiveness of the actions carried out.

The real impact on job creation of interest-rate subsidies paid by the Commission under Article 56 of the ECSC Treaty can be measured quantitatively as follows:

- the ECSC disbursed 15 000 loans and sub-loans in the period between 1982 and 1997, most of which were granted to small and medium-sized enterprises;

- these loans helped to create about 285 000 new jobs at a budgetary cost of ECU 490 million.

The ECSC has never claimed that these loans and interest-rate subsidies alone were responsible for creating these 285 000 new jobs; rather, they formed part of a package of measures at European, national and local level which stimulated job-creating investments.

According to information received from banks acting as the Commission's financial intermediaries and from beneficiary enterprises, the loans and interest-rate subsidies received under Article 56 of the ECSC Treaty for job creation have, in fact, played an important role in the investment decisions of the enterprises concerned.

5.3. Trans-European Networks (TENs)

A. Description

From 1995-99, legal basis: Council Regulation (EC) No 2236/95 of 18 September 1995 laying down general rules for the granting of Community financial aid in the field of trans-European networks.

From 2000, legal basis: European Parliament and Council Regulation (EC) No 1655/1999 of 19 July 1999 amending Regulation (EC) No 2236/95 laying down general rules for the granting of Community financial aid in the field of trans-European networks.

Amount of interest-rate subsidies committed in the last five budget years (EURm, approximate):

1995: 25

1996: 18

1997: 37

1998: 20

1999: 71.

Ø Objectives

Interest-rate subsidies are intended to assist in the launch of transport infrastructure projects, mainly by reducing the financial burden on implementing authorities in the pre-operational phase. They reduce the interest costs, or financing costs in general, of a loan. Some large TEN projects have been funded primarily by loans from public financing bodies (e.g. EIB, National Debt Offices, etc.) or from the international banking system.

Ø Criteria for granting interest-rate subsidies

To ensure agreement on the administrative procedures to be followed in the use of interest-rate subsidies, criteria were laid down by the Commission departments responsible for transport, subjected to inter-departmental consultation and agreed by the TEN Financial Assistance Committee in 1997.

Regulation (EC) No 2236/95 stipulated in Article 4(1)(b) that Community aid for projects may take the form of subsidies of the interest on loans granted by the European Investment Bank or other public or private financial bodies. In addition, a declaration attached to the minutes of the Council meeting at which this Regulation was adopted gave some further indication of the proposed use of this form of support; the Commission declared that the amount of interest-rate subsidy from the Community budget allocated to a project in a given year should always represent a fraction of the volume of interest payments actually borne by that project during the year in question.

The rules for interest-rate support for TENs proposed by the Commission in 1997 made a distinction between different types of promoter; in particular, between single-purpose authorities, on the one hand, and multi-purpose authorities, on the other.

Single-purpose authorities:

In the case of single-purpose authorities, all expenditure is effectively aimed at meeting the objectives of the project which the Commission seeks to support. It therefore seemed unnecessary and unjustifiable to demand that each individual loan taken out by the authority should be assigned to a physical objective. In such cases, loans are generally raised to meet overall liquidity needs and not to pay for individual actions at any event. Loans are swapped in some cases according to the conditions on international currency markets.

In such cases, the following rules apply:

- interest-rate subsidies not to exceed five years, this being the general rule laid down in Article 4(1)(b) of Regulation (EC) No 2236/95 (although loan repayment itself may need to be monitored over a longer period, depending on circumstances), and to be below actual accumulated interest expenditure in each eligible period;

- interest-rate subsidies only for amounts of over ECU 1 million per year (for cost-effectiveness reasons);

- support can be granted to either newly negotiated or existing loans;

- interest-rate subsidies would be paid after receipt of invoices showing that interest had been paid, and progress reports showing the achievement of physical milestones, and related payments, as set out in the relevant Commission decision and application form;

- interest-rate subsidies will be paid direct to the beneficiary, where possible;

- overall support under the Regulation will be below 10% of the total expenditure on the project during the entire period of support (i.e. within the spirit of the TENs Financial Regulation limits on the financing of construction). (This may give the Commission the flexibility to pay interest-rate subsidies of over 10% of expenditure for specific years, e.g. during the launch period, when financial costs may be especially high. This form of "accelerated" payment will in a way mirror the normal advance payment of 40% for direct grants.)

Multi-purpose authorities:

In the case of multi-purpose authorities, the above individual points still apply but it cannot be said in these cases that any loan is eligible for interest-rate support. Clearly, the loan or loans supported by the Commission must be earmarked for the specific projects (i.e. track sections, equipment installations, etc.) which it wishes to support. In practice, this specific link is more likely to exist when the loan has been taken out from an institution like the EIB, which itself demands regular reports on the achievement of physical objectives.

B. Operational aspects

Ø Control

Essentially, the two key principles of control are the same as those applying for traditional direct grant projects, i.e. (i) measuring physical progress and (ii) checking the eligibility of expenditure and verifying the correctness of accounts.

For both types of project authority (see above), the Commission needs to ensure as a condition of payment that proof of loan agreements and obligations, and the actual repayment of financial costs, is accompanied by satisfactory physical and expenditure progress on launching or continuing the project (according to the stage in its evolution). Payment of initial tranches of interest-rate support and of the final tranche is contingent on progress towards and achievement of the objectives respectively. Payments to contractors should be verified and audited.

Lack of physical progress, or failure to launch, will mean that interest-rate subsidy payments should be withheld by the Commission, as would be the case with payment tranches in a direct grant scenario.

Finally, the amount paid should be flexible, although linked to physical progress, and will not exceed 95% of the amount of the interest-rate subsidy specified in the decision so as to allow for an amount to be held back pending accounting controls and assessment of the achievement of physical objectives set out in the decision.

Ø Visibility

The exact nature of this concept is hard to define. TEN projects supported by interest-rate subsidies are essentially subject to the same general rules regarding physical progress as direct grant projects and hence to associated requirements (e.g. for publicity to be given through signboards, etc. showing the role of the European Union). Part of the purpose of control is to ensure visible progress in this sense.

C. Evaluation

As part of the mid-term evaluation of the TEN-T budget interventions, which the Commission departments responsible for transport commissioned and which was delivered by outside experts in 1999, the efficiency of interest-rate subsidies ("interest rebates") as a financial instrument was discussed. An extract from the evaluator's report follows:

"The instrument of interest rebates is seen as the second best solution and generally of more value with high and volatile interest rates. Nowadays nominal interest rates are lower and in some Member States some transport operators (such as railways) can receive high grants from their governments and interest-free loans making the instrument of interest rebates even less attractive.

In addition the duration of the interest rate subsidy is not always compatible with the loans and project duration. The present limit of five years is considered as a serious constraint for the development of this instrument.

However Member States do not reject the possibility of applying for interest rate rebates in the future in the light of PPP approaches. Therefore, the Commission should better explain and spread more information on the reasons and advantages for project promoters to apply for this instrument. More information on the existing TEN-T projects benefiting from interest rebates should be provided to other Member States.

Three projects have applied for this instrument to date : the Øresund fixed link, the Belgian HST, and Malpensa Airport. In these three cases, the choice of this form of intervention was suggested by the Commission and the three projects received loans from the European Investment Bank.

* Interest rebates function well for the Øresund connection but have otherwise not been applied in Sweden. This type of support has been discussed as a possibility for the third runway at Arlanda airport. The civil aviation administration did, however, not consider them as a feasible solution as loans for the runway will have to be raised by the national civil aviation administration proper, and not by the airport, which organisationally is only a division within the administration.

* Interest rebates helped to complete the financial plan of the Belgian HST project and launch the construction phase. As the Belgian Railways had to borrow the funds needed to build the HST, the financial return of the project was highly influenced by the interest charges. This instrument appeared to be the most adequate one in this particular case and at that particular moment in time. It allowed Belgian Railways to be provided with EU aid that was not directly linked to the stretches of routes for which the Belgian requests were originally made.

* The Malpensa 2000 project is an example of a project for which this kind of support can be well suited. It was the Commission itself who suggested this solution, believing that it was the most appropriate one for this project.

Some Member States suggested that the interest rate form of aid should be allocated to the promoter as a lump sum rather than be related to a specific loan. Railway companies do not always borrow money for a specific project, but loans are arranged to finance their global investment programmes. If the interest rate subsidy form of aid is granted provided that it is linked to a specific and well-defined loan scheme, then it can perturb its financial management or impose increased auditing procedures."

There are also advantages to interest-rate subsidies for TENs : they are good for private or semi-private project authorities which have to face high financial costs in the years before their project starts to yield revenue from tolls, etc. (this was certainly the case for the Øresund fixed-link project).

5.4. Interest-rate subsidies to help certain Member States to participate in the European Monetary System

A. Description

At the end of December 1978 the Council adopted Regulation (EEC) No 3181/78 relating to the European Monetary System (EMS). Previously, the Council had recognised the need to support the less prosperous Member States in their efforts to participate in the EMS. Support was to take the form of assistance in carrying out infrastructure programmes and projects financed by the EIB and by the recently established NCI (Decision 78/870/EEC of October 1978).

The Regulation implementing this support was adopted in August 1979 (Regulation (EEC) No 1736/79); it granted a 3% interest subsidy for loans relating to Commission-approved programmes of up to one billion units of account a year for a period of five years. It was also agreed that the discounted value of the subsidies to be entered in the general budget of the Community should not exceed 200 million units of account a year for a period of five years. At the same time, the Council designated Ireland and Italy as the Member States which were eligible for these subsidies. The implicit subsidy for them was: 200 million units of account in 1979, 197 million in 1980, 193 million in 1981, 210 million in 1982 and 200 million in 1983.

In accordance with the above-mentioned Regulations, eligibility depends on the execution of major infrastructure projects in Italy and Ireland that meet EIB and NCI operational criteria and are capable of anchoring these countries' economies more firmly in the European Monetary System. By financing individual projects of undisputed public utility, the aim was therefore to pursue an overall (macroeconomic) objective in parallel with other instruments with the same purpose. It will be remembered that at the time the oil crisis had destabilised the industrialised countries' balances of payments and exchange rates and Community solidarity had been mobilised on behalf of the weakest countries, i.e. Italy and Ireland, in the form of Community borrowings (Article 108 of the Treaty). The interest-rate subsidies for infrastructure projects thus reinforced measures to restore external equilibrium.

B. Operational aspects

The subsidies were managed by the EIB, which both selected the projects and disbursed the aid.

In view of the relatively large subsidy amounts decided by the Council, the EIB kept very large-scale projects separate from those it usually managed so that they could be monitored more easily. In some cases it selected tranches of programmes which had been started before or were to be completed after the eligible period (1979-83) because of the scale of the projects and the economic importance of the tranches in question.

The subsidies were paid to the project promoters only for the five-year period laid down by the Council. Each half year, the EIB presented the Commission with a refund application calculated on the basis of the subsidised amounts, updated at the beginning of each half year. Italy thus received aid totalling ECU 669 million in respect of a loan volume of ECU 3 336 million; the subsidies for Ireland totalled ECU 331 million in respect of a loan volume of ECU 1 470 million. Control was exercised by the EIB and the Commission, in cooperation with the central banks of the two countries concerned.

C. Evaluation

During its investigations, the Court of Auditors noted delays in the execution of the projects and increases in costs as compared with the original estimates. These overspends were covered by other sources of finance such as the ERDF and state aid.

These criticisms, relatively minor by comparison with the objectives, did not prevent the Court from acknowledging that the objectives had been attained. It stated that these projects had contributed to the development of the water supply and drainage infrastructure in Ireland in the context of the expansion of industrial, agricultural, tourist and urban activity. The Court's assessment of the extension of an aqueduct in Italy was more qualified because of the delays caused by the 1980 earthquake but it did not call into question the key importance of the work for the economy of the Mezzogiorno.

5.5. Edinburgh facility (SMEs)

Council Decision 94/217/EC of 19 April 1994

A. Description

Ø Description

The purpose of this programme was to help enterprises, in particular SMEs, to create jobs. It was decided on in the early 1990s, a period of severe recession, fairly high unemployment and interest rates, and deep pessimism on the part of various economic actors.

The programme is managed by the EIB on behalf of the Commission. In each Member State the EIB dealt with a national agent that coordinated the network of financial intermediaries which selected the individual projects.

The interest subsidy related to interest on a five-year loan financing a job-creating investment project. The financial intermediaries carried out the financial analysis of the credit provided by the EIB. The subsidy was based on the number of jobs created.

The SME facility is a temporary "one shot" facility which, at the request of the Council, had to be introduced very rapidly. The operational part, which began in 1995, was completed in 1997.

Ø Amount of subsidies

- Total amount of interest subsidies granted by the Council: ECU 100 million

The subsidy was tied to EIB loans of ECU 1 000 million to SMEs in the Community. On 8 June 1998 the amount distributed in interest subsidies totalled ECU 92 321 473.

At the end of 1997 subsidies paid totalled ECU 92.3 million. This amount corresponds to a 2% per year interest-rate reduction for a maximum of five years, which is equivalent overall to 10% of the loan amount, or an average of ECU 3 000 per job created.

Ø Beneficiaries

- SMEs, in particular those with no more than 250 employees and a turnover not exceeding ECU 20 million or assets not exceeding ECU 10 million;

- virtually all sectors of activity (some countries introduced exceptions);

- all Member States;

- The loans could not be combined with other subsidised loans granted by the EIB under other agreements or with ECSC-subsidised loans.

Ø Criteria for granting interest-rate subsidies

In its application for subsidies, the SME had to state the amount of financing required from the EIB, the capital cost of the investment and the number of jobs it planned to create; only jobs created after 28 April 1994 were eligible.

In order to qualify for a definite subsidy payment, the beneficiary had to submit a sworn statement concerning the actual net increase in the number of jobs and declaring that the additional jobs had been in existence for more than six consecutive months prior to the date of the declaration. If the number of jobs actually created was smaller, the proposed subsidies were reduced accordingly.

B. Operational aspects

Ø Management

The EIB shared out the facility among the national agents and its network of intermediary banks.

- The interest subsidy is generally paid in a single instalment (lump sum). In Germany it was used to reduce the last repayment of the borrowing.

- In its report the Court of Auditors criticised the fact that the rules were less clear in some countries than in others.

Ø Control

The national agents verified each beneficiary's entitlement to its respective subsidy on the basis of the declarations made by the intermediaries and beneficiaries. As well as the usual monitoring of its global loans, the EIB also made spot checks on the documentary evidence presented in support of the requests for subsidy payments. In 1996, 1997 and 1998 the EIB monitored the procedures applied by agents in eleven countries

In its Report No 6/2000 the Court of Auditors criticised the fact that the Commission did not monitor this facility in detail, despite the cooperation agreement.

Ø Community visibility

- The financial intermediaries' documentation generally referred to Community aid, at least that of the EIB; this aspect was criticised by the Court of Auditors in its report.

Ø Accounting

- The accounting and presentation of the accounts were criticised by the Court of Auditors and the Commission has undertaken to improve them.

C. Evaluation of the action

* Four reports have already been presented to the European Parliament, the last on 2 December 1997 (COM (1997) 645 final).

* The fifth report was being drafted at the same time as this report. It contains statistical tables and is more complete than the previous ones.

5.6. Subsidised loans in the ACP countries

A. Description

Successive European Development Funds have supported the action of the EIB and of local banks by granting general interest-rate subsidies in order to reduce the very high level of interest rates and to provide access to credit for small commercial and craft firms in the countries which are signatories to the Lomé Convention. Since the pressing need for finance is, however, very extensive, subsidies have also been allocated for infrastructure and sewerage works.

During the life of the most recent Conventions, the WTO expressed reservations about this general practice and about the risk of distorting competition in relation to neighbouring countries not eligible for EDF loans. It has so far been possible to circumvent this obstacle by granting loans to public enterprises at market rates, with the State receiving the interest-rate subsidy under a contract signed with the enterprise concerned.

Nevertheless, in the spirit of openness which will guide future international conventions, it has appeared essential to review the system as a whole in order to boost direct aid while reducing indirect aid tied to a loan spread over time. The new ACP-EC Partnership Agreement signed at Cotonou on 23 June 2000, which will replace the Lomé Convention, contains a new financial mechanism - the Investment Facility (IF) - that will make it possible to finance essentially private-sector investment. Like the risk capital funds under the old Convention, this Facility will be managed by the EIB. The main changes introduced by this Facility as compared with the former risk capital funds can be summarised as follows: unlike the risk capital funds, the Facility will function as a revolving fund, thus offering ACP countries a degree of security as to the finance available for private-sector development in the short, medium and long term. In addition, the operations financed by the Facility (essentially in the form of risk capital and loans) will be financed on conditions based on those of the local financial market. However, the agreement provides that interest-rate subsidies could be granted for certain specific operations, namely for:

(1) infrastructure projects in the least-advanced countries or in countries in a post-conflict situation that are essential for private-sector development. In these cases, the interest rate will be reduced by 3 percentage points, and

(2) projects involving restructuring operations in connection with privatisation or projects entailing substantial and clearly demonstrable social or environmental advantages. In these cases, loans may carry interest-rate subsidies the amount and form of which will be decided on the basis of the special features of the project and thus on a case-by-case basis, in line with predefined criteria. For this type of operation, the interest-rate reduction will not exceed 3 percentage points and will therefore be calculated on a case-by-case basis in line with the criteria jointly laid down by the EIB, the Commission and the Member States.

In all cases, the final interest rate on the loan will be no less than 50% of the reference rate, in order to avoid situations in which the final rate would be close to 0% or even negative.

The specific criteria for granting interest-rate subsidies will form part of the Facility's policy guidelines to be laid down jointly by the EIB and the Commission and submitted to the Investment Facility Committee, which will include representatives of the Member States.

The interest-rate subsidy will be financed by the EDF's long-term development resources. The funds necessary will not exceed 5% of the total amount allocated to finance investment by the Investment Facility and by the EIB out of its own resources, i.e. some EUR200 million.

B. Operational aspects

The EIB is currently managing the equivalent of 20.7% of the budget allocations of the 8th EDF, comprising EUR1 658 million in own resources (11.34% of the resources of the Convention) and EUR1 370 million in risk capital and interest-rate subsidies (19.36% of the Fund). As regards operations, the EIB has so far signed over 660 operations in the ACP countries, 190 out of its own resources and 470 out of EDF funds.

The activity of the new Investment Facility will be more targeted than in the past as far as interest-rate subsidies are concerned, but without the automatic aspect which existed in the past; it will still be possible for concessionary loans to be granted in some cases and on the basis of predefined criteria (see above).

The financial allocation for the Facility will be EUR2.2 billion for the First Financial Protocol (2000-05), which will be used to finance investment. To this will be added a further EUR200 million or so to finance interest-rate subsidies for projects financed both by the Facility and by the EIB out of its own resources.

C. Evaluation

It is fairly difficult to make a general evaluation of the impact of subsidies in the context of operations with 72 different ACP countries. Nevertheless, the purpose of the major changes concerning the Investment Facility is to correct the shortcomings of the past and to take into account the more open direction of international trade (WTO rules).

* The new Facility will have to take care not to generate distortions on local capital markets or to undermine local financial institutions. Instead, the financial resources provided should enable these institutions to mobilise other sources of finance.

* The Facility must not disrupt or conflict with national and regional financial and monetary policies or with policies advocated by international institutions.

* Unlike the public sector in the heavily indebted ACP countries, the private sector does not seem to consider the subsidy to be a determining factor in investment decisions, unlike other criteria, viz. provision of medium- and long-term financial resources, rapid disbursement, loans in local currency, etc.

* Concessionary loans may, however, be beneficial in the cases mentioned above since they encourage economic development and support investors in situations where the political and economic risks are particularly high.

5.7. Interest-rate subsidies linked to EIB loans in the Mediterranean

A. Description

Ø Protocols

From 1978 to 1992 EIB loans formed part of the cycle of five-year financial protocols that constituted an overall legal framework for financial and technical cooperation between the European Community and each Mediterranean country and territory; each protocol fixed a financial allocation indicating the origin of credits and the nature of the finance.

The beneficiary countries were then able to use the budget funds to subsidise all EIB loans by up to two percentage points, whatever the sector (infrastructure, water, industry, etc. ). The total amount of budget commitments for these interest-rate subsidies was EUR214 million

Ø Environmental protection: from 1992

In 1992, under the Renewed Mediterranean Policy, the EIB was instructed to implement a specific financing programme for projects to protect the environment; the corresponding Financial Regulation (outside the protocol) provided for an interest subsidy of three percentage points on these projects.

Subsequently, the Barcelona Declaration, adopted on 28 November 1995 at the Euro-Mediterranean Conference of Foreign Ministers, established the Euro-Mediterranean partnership, a joint initiative of the 15 members of the EU and 12 Mediterranean partners. The Council Regulation of 23 July 1996 laid down the financial and technical measures (MEDA) to accompany the reform of economic and social structures of the Mediterranean partners. It provides for a 3% interest-rate subsidy on EIB loans in the field of the environment.

In accordance with these provisions, interest-rate subsidies totalling EUR255 million were granted from 1992 to 1999 to 11 Mediterranean countries and territories and mobilised for 37 different projects. These projects concerned the treatment of waste water in order to reduce pollution in coastal rivers and in the Mediterranean, the reduction of industrial pollution and the treatment of solid waste.

Ø Financial and technical cooperation with the Palestinian territories

The July 1994 Regulation laying down the provisions for this cooperation was amended in December 1998, by providing in particular for the possibility of subsidising the loans granted by the EIB to these territories at the rate of three percentage points. Two subsidies totalling EUR8.6 million were decided in 1999. These subsidies are not restricted to the environment but cover the priority economic and social areas specified in the 1994 Regulation.

B. Operational aspects

Ø Area of intervention

The areas of intervention, which were extended under the protocol system, were restricted to the environment from 1992; the environment has therefore become the main eligibility criterion for the budget grant in the form of interest-rate subsidy, with the exception of the EIB loans granted to the Palestinian territories.

Ø Management

The EIB selects and prepares projects, draws up the financing proposal and then seeks both the opinion of the "Article 14 Committee" (MEDA), consisting of the representatives of the Member States, and the Commission's opinion. On the basis of this consultation, the EIB asks the Commission to take a decision to fund the granting of an interest-rate subsidy. Following an internal consultation process, the Commission submits to the MED Committee a draft decision authorising or, where appropriate, refusing the funding. The Commission decision is forwarded to the EIB; if the decision is favourable, the EIB may grant the subsidised loan.

The EIB and the Commission jointly see to the financial management of interest-rate subsidies on the basis of a management agreement signed between them.

No problem of repayment of EIB loans by the Mediterranean partners has been indicated.

In its Report 1/98 on the management of the protocols, the Court of Auditors referred to dormant commitments or commitments in excess of the needs of the operations concerned; the Commission replied that it had introduced a regular information system and that it had reexamined the dormant commitments as part of a periodic review.

C. Evaluation

Ø MEDA evaluations carried out in 1998 and 1999

In November 1998 the evaluation by external consultants of certain aspects of EU development aid for the Mediterranean region showed that coordination between the EIB and the Commission was working well and was the subject of regular consultations but that it could be improved by incorporating the EIB activities linked to the granting of budget funds into the national indicative programmes at an earlier stage.

In February 1999 the evaluation of the MEDA provisions carried out under Article 15(6) of the MEDA Regulation recommended that the procedure for deciding interest-rate subsidies should be simplified, alone the lines of the other operations managed by the Commission.

Ø Proposal for amending the MEDA Regulation

In its recent proposal to amend the MEDA Regulation (COM (1999) 494 final), the Commission stressed the need to streamline coordination with the EIB, i.e. in the preparation of strategies and at the programming stage; as far as interest-rate subsidies specifically are concerned, the Commission has followed the recommendation made in the evaluation and has proposed lightening the decision-making procedure by providing that, as interest-rate subsidies would be covered by approved national financing plans, they would not need to be submitted separately to the MED Committee; the "Article 14 Committee" approval procedure would require no modification.

The subsidy rate applied to each payment would be equal to half the interest rate relating to the payment in question, but in no case higher than the nominal rate of 3%.

The Commission proposal maintains the area in which interest-rate subsidies would apply, i.e. the environment; given the scarcity of water resources, the growing degradation of natural resources and the dense urbanisation of the region, the environment will become an even more important issue for all the countries bordering on the Mediterranean. Interest-rate subsidies constitute an incentive mechanism which has effectively enabled the Mediterranean partners to embark on specific environmental action programmes; the exception for the Palestinian territories is justified by the very special situation there in the context of the peace process.

Ø Evaluation of EIB activities in connection with the financing of the Community budget

An evaluation of the financial assistance to the Mediterranean countries managed by the EIB on behalf of the EC was launched at the beginning of this year; it covers the interest-rate subsidy and risk capital mechanisms. It will review the period 1979-99 and contain an analysis of the performance and impact of interest-rate subsidies and of the mechanisms and procedures; it will conclude by addressing recommendations to the Commission and the EIB. The results of this evaluation are expected shortly.

5.8. ERDF Programme

A. Description

Interest-rate subsidies part-financed by the Structural Funds, essentially the European Regional Development Fund, are managed not by the Commission but by the national and regional authorities in Member States charged with implementing multiannual regional development programmes within specific eligible areas.

B. Operational aspects

- SMEs in the less-developed areas of the EU face particular problems in terms of the cost of credit: although base interest rates charged by financial institutions are uniform and set nationally, a margin of additional interest is charged by banks to reflect the risks of a particular lending operation, these being higher for SMEs than for larger enterprises and often higher still for SMEs located in the less-developed regions.

- Applications for loans are vetted and granted in the normal manner by lending institutions, which agree the terms of the financing with the SME. The interest-rate subsidy is covered by a separate agreement and is paid to the SME during the term of the loan by the lending institution. The total financial cost to the SME is therefore the commercial interest rate paid to the lending institution, minus the interest-rate subsidy received from the managing authority under a regional development programme measure (such as a global grant) part-financed by the Commission.

C. Evaluation

In regional development terms, the interest cost of the finance required for an investment is reduced, enabling SMEs to invest and thereby to increase their production capacity and competitiveness. The subsidy is covered by a separate agreement from the loan agreement, thus ensuring a swift decision by the lending institution and reducing the administrative burden on the SME.

Interest-rate subsidies available under the Structural Funds are considered to be on an equal footing in terms of effectiveness with the several other forms of grant applied by the Funds. A number of lessons arising out of experience with interest-rate subsidies during the previous programming period are now being put into practice in the Commission's guidelines for the period 2000-06, in particular the need for an initial diagnosis of SME requirements, the need for prior consultation with intermediaries on the design of such schemes so as to avoid an unnecessary administrative burden on the banks and their information systems, and the fact that the targeting of interest-rate subsidies on particular SME sectors has generally enhanced their impact.

Article 29(4) [15] of the new Council Regulation laying down general provisions on the Structural Funds [16] explicitly encourages managing authorities to use forms of finance other than direct assistance, including interest-rate subsidies, by permitting an additional 10% for the maximum rate of contribution, in accordance with Article 28(3).

[15] Article 29 (4) (a) and (b) (iii).

[16] Council Regulation (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999.

5.9. EAGGF Programme

A. Description of the action

- Amount of subsidies (statistics for the last five years):

Since the Agriculture Directorate-General does not grant interest-rate subsidies directly but only refunds the subsidies granted by the Member States for agricultural structures (see also the answers to point B below) and since Member States often combine different forms of investment aid (capital grants, interest-rate subsidies, guarantees for loans contracted, etc.) for the same aid scheme, the EAGGF Guidance Section does not possess any analytical statistics relating to the form of aid which it has helped to finance.

Nevertheless, by way of an example to indicate an order of magnitude, France declared for 1999 alone an amount of EUR244 million in interest-rate subsidies incurred in 1998, while each year the EAGGF Guidance Section refunds Member States' expenditure at variable rates set by the rules (25% to 60%) on the basis of various parameters such as the type of aid scheme, the status of the beneficiary or its location.

- Objectives

Interest-rate subsidies have so far been granted mainly in connection with the implementation of Objective 5a of the reform of the Structural Funds, namely the granting of official aid for investments made in agricultural holdings, and setting-up aid to young farmers (Articles 7, 10 and 11 of Regulation (EC) No 950/97).

The system of interest-rate subsidies has been extended for the new programming period 2000-06 (see Article 28(3) of Regulation (EC) No 1260/99 or Article 8(2) of Regulation (EC) No 1257/99).

- Criteria for granting subsidies

Numerous criteria and restrictive conditions have been laid down by Council Regulation (EC) No 950/97 in connection, for instance, with the economic conditions of the agricultural holding, the status of the farmer (practising farming as his main occupation, occupational skill, etc.) or with the type of production (no aid for surplus production).

B. Operational aspects

- Management: procedures for payment of subsidies

Within the fields of intervention of the EAGGF Guidance Section, it is up to the Member States to opt for the financial instrument they deem appropriate (interest-rate subsidies, grants, etc. or a combination of these instruments) in order to implement the aid scheme provided for in a multiannual programme of assistance decided on by the Commission.

Official aid is co-financed by the EAGGF Guidance Section and the Member States. The Community rules or the programme fix the rate of Community financial intervention. Payment by the EAGGF Guidance Section is made on the basis of a system of advances, followed by refund of the annual expenditure which each Member State declares to the EAGGF and which it has already financed in advance (system in force until 1999) or in the form of down payments/intermediate payments/payment of programme balance (system in force from 2000).

When Member States are responsible for choosing the financial instrument for implementing certain Community programmes, experience has shown that this choice has not been neutral from a financial point of view and in particular that it has been unlikely to minimise budget costs for the Community.

If there was genuine competitive bidding between financial bodies, the cost of managing these aid schemes could be partially reduced, but it should be remembered that the Commission disagrees with most of the Member States on the question of applying the public procurement Directives to financial services.

- Control: who is responsible and what are the procedures-

Under Council Regulation (EC) No 1260/99 (for instance, Article 38(1)), Member States take responsibility in the first instance for the financial control of programmes. The Commission, as part of its responsibility for the implementation of the general budget of the European Communities, ensures that Member States have smoothly functioning management and control systems so that Community funds are efficiently and correctly used (Article 38(2)).

The staff of the EAGGF Guidance Section regularly carry out on-the-spot checks, including sample checks, in the Member States.

- Visibility

As stated above, it is not up to the Commission to opt for any particular financial instrument to implement its programmes within the spheres of intervention of the EAGGF Guidance Section since this is a matter for the Member States (subsidiarity principle). Consequently, the question of desirability of choosing the system of interest-rate subsidies as such does not arise when it is a matter of implementing rules laid down by the Council.

C. Evaluation

- Do evaluation reports exist-

Evaluations are obligatory under the rules, but they chiefly cover the operational content of the programmes. However, there is as yet no properly targeted evaluation in terms of the type of financial instrument (e.g. the system of interest-rate subsidies).

Nevertheless, this lack of evaluation does not mean that there is no visibility as regards the system of interest-rate subsidies in this area. On the contrary, the on-the-spot checks we have carried out in the Member States have sometimes prompted hefty criticism of the economy of such a system for the Community budget, and in particular its cost effectiveness. The risk is that the Member States, in their subsidy statement, charge part of the cost of administering the scheme to the EAGGF Guidance Section by taking advantage of the reference rates, which diverge significantly from market interest rates.

5.10. Interest-rate subsidies in the central and eastern European countries - Phare budget

A. Description

Ø Historically, Community funds have provided two types of interest-rate subsidies for the central and eastern European countries: Slovenia benefited from the continuation of EIB subsidised loans to the former Yugoslavia, and the Phare programme has provided interest-rate subsidies for loans to SMEs in the applicant countries.

Ø From September 1993 to 1997 Slovenia benefited from a financial protocol with an EIB allocation of EUR150 million accompanied by interest-rate subsidies from the Community budget of EUR20 million for transport projects in the public interest.

An amount of EUR47 million was spent on repairing the main rail network in 1993; two loans totalling EUR41 million were signed in 1994.

A loan of EUR32 million was granted in 1995 in support of the existing motorway project, with a further EUR30 million being released in 1996 for the continuation of the project.

Subsequently, Slovenia reverted to the ordinary law applicable to the applicant countries, with pre-accession EIB loans which no longer included interest-rate subsidies but some of which enjoyed the Community budget guarantee. To a very large extent, these loans were made in the telecommunications sector.

B. Management

Ø Under financing provided by the Phare programme, interest-rate subsidies have been granted for loans to SMEs. These operations were carried out mainly in the early- or mid-1990s. Since inflation was high at the time, the beneficiary countries co-financed these operations (at very low rates) with banks which were to lend at the market rate. Of the total amount of the loan, the final beneficiary thus received a loan at a very advantageous rate. Once the operation had been carried out, it repaid both its bank and the State which had obtained the Phare funds and thus had funds available for allocation elsewhere.

Micro-loans were also granted at preferential rates to small firms under the Phare programme. They were often distributed by non-bank institutions.

C. Evaluation

According to various sources, these operations do not seem to have worked to the total satisfaction of the various players involved. There were repayment defaults. This can perhaps be explained in part by the difficulties that persisted while these operations were being carried out. It was also often difficult to find partners to disburse the loans. These operations were frequently organised in parallel with grants of guarantees, e.g. in the Czech Republic and Poland; the least encouraging experience was in Bulgaria.

The conclusions which can today be drawn from the provision of interest-rate subsidies for loans to SMEs are the following:

Ø The banking environment, coupled with the level of inflation, the weak involvement of the beneficiary States and the absence of specific policy objectives, adversely affected policy implementation, with it being impossible to obtain convincing results in several countries.

Ø However, relatively satisfactory results were obtained in Hungary because of the greater maturity of the banking system, the attitude of SMEs, and support of the Finance Ministry (possibility of co-financing, existence of an agency for SMEs) and of SME associations (which were members of the agency's board of management).

Ø A satisfactory rate of disbursement through the banking system depends less on the level of subsidy to the SME and more on other factors. The most important factors would appear to be the margin that can be earned by the bank compared to alternatives (e.g. using deposits), whether the risk is shared with or borne entirely by the bank, and who is responsible for exchange-risk losses.

Ø See point 5.16 above for the FYROM and for Bosnia and Herzegovina.

5.11. Exceptional aid for the regions of Italy devastated by the earthquake of 1980

A. Description (Council Decision 81/19 of 20 January 1981)

The purpose of this action was to finance investments for the reconstruction of the means of production and the economic and social infrastructure in the areas affected by the earthquake of November 1980 which hit the Italian regions of Campania and Basilicata.

The Commission was empowered to contract loans in order to provide finance under the New Community Instrument (NCI). The amount of such loans could not exceed a principal equivalent to ECU 1 billion, subject to deduction of any operations of the same nature carried out by the EIB from its own resources.

Amount of the interest-rate subsidies

The budget of ECU 1 billion in loans authorised by the Council was covered up to an amount of ECU 613 million by NCI loans and up to an amount of ECU 353 million out of EIB own resources. In both cases, the loans carried an interest-rate subsidy of 3% per annum for a maximum of twelve years. The total amount in subsidies charged to the Community budget in respect of the NCI and EIB loans was ECU 240 million.

Objectives

To remedy the damage caused by the earthquake quickly and effectively by financing the investments required for the reconstruction of the means of production and the economic and social infrastructure.

Beneficiaries

Contractors of loans granted under the Council Decision on the basis of projects presented by the Italian authorities.

B. Operational aspects

Management

The Council had decided that the programme would be managed by the EIB on behalf of the Commission. An agreement was signed between the Italian Treasury, the Commission and the EIB on the procedures to be followed. Under this agreement, the loans were granted to state bodies, regional authorities, credit institutions and other bodies designated by the Italian Treasury.

Control

The agreement between the Treasury Minister, the Commission and the EIB specified that applications for subsidised loans were to be forwarded by the Italian Treasury with its favourable opinion; the loans were to be used exclusively to finance investment projects in accordance with the Council Decision.

The Court of Auditors pointed out that EIB checks were inadequate and that the Commission carried out no checks at all. In its replies, the Commission stated that the projects were eligible in accordance with the criteria laid down in the Decision and had been examined individually by the Commission in accordance with the procedure under Article 21 of the Bank's Statute.

C. Evaluation

Usefulness

The Italian authorities reported the estimated cost of the damage to be ECU 13 596 million. The Community contribution of ECU 1 billion accounted for just over 7% of that amount.

The breakdown of the loans per sector is as follows (in ECU million):

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Reconstruction of the damaged infrastructure and means of production was achieved by projects presented by the Italian authorities and declared eligible by the Commission in accordance with the Council Decision and the tripartite agreement.

However, in its reports, the Court of Auditors criticised:

- the time taken to complete the work, and

- the lower-than forecast number of jobs created.

Regarding the time taken to complete the work, there were various reasons for the delays: changes to the original projects, difficulties linked to expropriations, legal and administrative problems that arose in connection with the