1. Einleitung

Die Finanzintegration steht im Zentrum des Binnenmarkts und der Wirtschafts- und Währungsunion und bringt dem Euroraum und der EU insgesamt erhebliche wirtschaftliche Vorteile. Nach dem Rückschlag durch die Finanzkrise hat die Finanzintegration in der Europäischen Union seit 2011 wieder zugenommen. EU-Anleger haben ihre grenzüberschreitende Vermögenshaltung wieder ausgeweitet. Die Portfolioinvestitionen in Schuldtitel und Beteiligungen innerhalb der EU sind von 2006 bis 2015 um 2 Billionen EUR angewachsen. Preisbasierte Indikatoren der Finanzintegration zeigen, dass sich die Gesamtkonvergenz in diesem Zeitraum fast verdoppelt hat. Vor diesem Hintergrund und da sich die EU-Wirtschaft weiter erholt, kommt es nun darauf an, diesen Schwung mitzunehmen und die notwendigen weiteren Schritte zur Vertiefung der Finanzintegration in der EU zu vollziehen.

Die Bedeutung der Kapitalmarktunion und eines stärkeren Binnenmarkts wurden auch von Präsident Juncker in seiner Rede zur Lage der Union vom 13. September 2017 hervorgehoben. Der Europäische Rat und das Europäische Parlament haben die Vollendung der Kapitalmarktunion ebenfalls wiederholt gefordert.

Der Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen fördert Beschäftigung, Wachstum und Investitionen in allen EU-Mitgliedstaaten, indem er die Ersparnis auf wirksamere Weise den produktivsten Verwendungszwecken zuführt. Wahrhaft integrierte Märkte ermöglichen Sparern und Anlegern höhere Renditen, während die Verbraucher und Unternehmen – dank eines umfassenderen und stärker vom Wettbewerb bestimmten Angebots an Finanzinstrumenten – bessere Finanzierungsbedingungen erhalten können. Insbesondere kann die Finanzintegration auch den Erfolg der Investitionsoffensive für Europa noch weiter hebeln, indem sie die Investitionslücke in der EU schließt und außerdem den Übergang zu einer CO2-armen, ressourceneffizienteren Wirtschaft erleichtert.

Die weitere Finanzintegration ist auch für die Stärkung der Wirtschafts- und Währungsunion von wesentlicher Bedeutung. Tiefe und liquide Märkte erhöhen die Widerstandsfähigkeit gegenüber Negativschocks und erleichtern die grenzüberschreitende private Risikoteilung ganz erheblich, während zugleich die Notwendigkeit der Mitübernahme von Risiken durch die öffentliche Hand abnimmt. Aus diesem Grund wurde im Bericht der fünf Präsidenten über die Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion und im jüngsten Reflexionspapier der Kommission zur Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion gefordert, dass die Finanzunion – die sowohl eine Bankenunion als auch eine Kapitalmarktunion umfasst – bis 2019 vollendet wird, um die Integrität des Euro zu garantieren und die Funktionsweise des Euroraums und der EU als Ganzes zu verbessern. Durch die neuen Möglichkeiten, die sich durch technologische Entwicklungen im Finanzsektor (Fintech) eröffnen, verstärken sich diese Integrationsvorteile allesamt noch. Tatsächlich dürfte Fintech die Zukunft des EU-Finanzsektors maßgeblich mitgestalten, da sie den Zugang zu Finanzdienstleistungen erleichtert, die operativen Abläufe effizienter macht und die Auswahl vergrößert. Zugleich wirft die technologische Entwicklung aber auch Fragen nach der Cyber- und Zahlungssicherheit auf, die adäquat beantwortet werden müssen.

Vor diesem Hintergrund ist es eine Priorität der Juncker-Kommission, die Bankenunion rasch zu vollenden und bis 2019 alle noch fehlenden Bausteine für eine Kapitalmarktunion zu setzen.

Damit dies gelingt, muss sich die EU vorrangig der Stärkung und Integration ihres Aufsichtsrahmens widmen. Eine starke und zunehmend integrierte Finanzaufsicht wird mitentscheidend dafür sein, dass die Vorteile der weiteren EU-Finanzmarktintegration, der Fintech-Entwicklungen und der Rolle des Finanzsektors bei der Unterstützung einer nachhaltigen wirtschaftlichen Entwicklung tatsächlich zum Tragen kommen und die damit verbundenen Herausforderungen gemeistert werden können. In der Halbzeitüberprüfung der Kapitalmarktunion hat die Kommission daher als erste neue Priorität zur Beschleunigung der Marktintegration Vorschläge zur Stärkung der Aufsicht angekündigt. Die zusammen mit dieser Mitteilung vorgelegten Gesetzgebungsvorschläge enthalten diese nächsten Schritte, die die EU nun rasch vollziehen muss, um ihren Aufsichtsrahmen zu stärken.

2. Ein Mehr an integrierter Aufsicht, um Kapitalmarktunion und Finanzintegration zu stärken

Fortschritte bei der Finanzintegration werden einen stärker integrierten EU-Aufsichtsrahmen vor allem aus zwei Gründen erforderlich machen:

-Erstens erleichtert es das grenzüberschreitende Finanzgeschäft, wenn hierfür in allen Mitgliedstaaten eine übereinstimmende Regulierung und Aufsicht greift. Anbieter von Finanzprodukten profitieren von binnenmarktweit gleichen Wettbewerbsbedingungen und Dienstleister können ihre Produkte breiter anbieten und Größenvorteile nutzen. Die Nutzer von Finanzprodukten und dienstleistungen – Verbraucher und Unternehmen – erhalten mehr Auswahl, ohne sich um den Verbraucherschutz oder die Marktintegrität sorgen zu müssen.

-Zweitens schafft die Finanzintegration – bei all ihren Vorteilen – für den Fall nachteiliger Schocks auch zusätzliche Ansteckungswege zwischen den Mitgliedstaaten, wie wir in der Finanzkrise erlebt haben. Unzulänglichkeiten in der Aufsicht eines Mitgliedstaats können daher auch für die Marktteilnehmer und Verbraucher in anderen Mitgliedstaaten Risiken bergen. Darüber hinaus besteht die Gefahr, dass die Marktteilnehmer solche Unterschiede in der Aufsicht bewusst ausnutzen, um kurzfristig ihre Profite zu steigern.

Mit der Schaffung des Europäischen Finanzaufsichtssystems in den Jahren 2010/11 wurde der Aufsichtsrahmen der EU in Reaktion auf die Finanzkrise erheblich verstärkt. Das Europäische Finanzaufsichtssystem umfasst sowohl die von den drei Europäischen Aufsichtsbehörden koordinierte Finanzaufsicht auf Mikroebene als auch die vom Europäischen Ausschuss für Systemrisiken koordinierte Finanzaufsicht auf Makroebene. Im November 2014 hat der Einheitliche Aufsichtsmechanismus seine Arbeit aufgenommen und ist nun für die Beaufsichtigung großer und systemrelevanter Banken in den Ländern der Bankenunion verantwortlich. Die Abwicklung von Banken in der Bankenunion wurde einer weiteren neuen europäischen Einrichtung übertragen: dem Einheitlichen Abwicklungsausschuss. In den zehn Jahren seit Ausbruch der schwersten Finanzkrise der Nachkriegszeit sind signifikante Fortschritte erzielt worden. Allerdings ist die Arbeit am Aufsichtsrahmen der EU noch nicht beendet. Angesichts neuer Herausforderungen, die die laufende Finanzintegration sowohl innerhalb der EU als auch auf globaler Ebene mit sich bringt, ist eine weitere Verstärkung geboten. So ist insbesondere die Entscheidung des Vereinigten Königreichs, die EU zu verlassen, ein weiteres Argument dafür, die Aufsicht innerhalb der EU-27 weiter zu integrieren und die Aufsichtsbeziehungen mit Drittländern zu überprüfen, um sicherzustellen, dass sämtliche Finanzsektorrisiken ordnungsgemäß gemanagt werden.

Der Bankensektor profitiert schon heute von einer konsistenten Beaufsichtigung durch den Einheitlichen Aufsichtsmechanismus in der Bankenunion, an der sich 19 Mitgliedstaaten beteiligen. Die geografische Reichweite des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus wird in dem Maße zunehmen, wie sich weitere Mitgliedstaaten der Bankenunion anschließen. Wichtig ist jedoch, dass der Einheitliche Aufsichtsmechanismus in einem für die EU insgesamt konsistenten Aufsichtsrahmen operiert. Dadurch werden gleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen den Mitgliedstaaten der Bankenunion und den übrigen Mitgliedstaaten gewährleistet und künftige Beitritte zur Bankenunion erleichtert. Zu diesem Zweck sollte die Rolle, die die Europäische Bankenaufsichtsbehörde bei der Förderung konvergenter Aufsichtspraktiken im EU-Bankensektor spielt, ausgebaut werden.

Die EU-Kapitalmärkte unterliegen mit wenigen Ausnahmen der Aufsicht auf nationaler Ebene. Im Bericht der fünf Präsidenten wurde eine Einheitliche Europäische Kapitalmarktaufsicht zum längerfristigen Ziel erklärt und im Reflexionspapier zur Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion angekündigt, dass bei der Überprüfung des Europäischen Finanzaufsichtssystems erste Schritte in diese Richtung unternommen werden sollten. Da die Finanzintegration durch die Kapitalmarktunion verstärkt wird, ist es unerlässlich, dass die Europäischen Aufsichtsbehörden mehr Handhabe erhalten, um eine konsistente Beaufsichtigung und eine einheitliche Umsetzung des einheitlichen Regelwerks sicherzustellen. Dies wird gut funktionierende Kapitalmärkte fördern, indem Hindernisse für grenzüberschreitende Investitionen abgebaut, die Rahmenbedingungen für Unternehmen vereinfacht und die Befolgungskosten für grenzüberschreitend tätige Unternehmen, die durch die uneinheitliche Umsetzung der Vorschriften entstehen, gesenkt werden. Auf Seiten der Anleger tragen eine konsistente Aufsicht und die einheitliche Durchsetzung der Regeln zu mehr Anlegerschutz und Vertrauen in die Kapitalmärkte bei.

Hinzu kommt, dass eine direkte Beaufsichtigung durch die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde erheblich dazu beitragen könnte, eine konsistente Aufsicht zu gewährleisten, und einen ersten konkreten Schritt hin zu einer Einheitlichen Europäischen Kapitalmarktaufsicht darstellt. In diesem Zusammenhang hat auch das Europäische Parlament betont, dass die Rechts- und Aufsichtsrahmen wesentlich dazu beitragen sollten, exzessive Risikobereitschaft und Instabilität auf den Finanzmärkten zu vermeiden, und darauf hingewiesen, dass eine starke Kapitalmarktunion mit starker EU-weiter und nationaler Beaufsichtigung einhergehen muss.

Die EU-Versicherungs- und Altersvorsorgemärkte geben den EU-Bürgern die Möglichkeit, sich gegen Risiken abzusichern, für den Ruhestand zu planen und für das Alter vorzusorgen. Sie haben aber auch das Potenzial, der grenzüberschreitenden Investitionstätigkeit in einer Kapitalmarktunion einen Schub zu verleihen. Auch wenn es angemessen erscheint, die Aufsicht im Rahmen des vor Kurzem eingeführten Rahmens von Solvabilität II vorerst auf nationaler Ebene zu belassen, muss eine größere Konvergenz der Aufsichtspraktiken sichergestellt und unter der Federführung der Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen vorangetrieben werden, um etwaige Bedenken und praktische Probleme aufgrund der unterschiedlichen Anwendung der Vorschriften durch die nationalen Aufsichtsbehörden auszuräumen.

Da die EU eine noch engere Integration der Finanzmärkte anstrebt, wird die Finanzaufsicht auf Makroebene, d. h. die Überwachung von Risiken für die Stabilität des Finanzsystems insgesamt, noch wichtiger werden. Der Europäische Ausschuss für Systemrisiken wird angesichts seiner breiten Mitgliederbasis, zu der unter anderem auch die nationalen Zentralbanken, die Aufsichtsbehörden und die EU-Institutionen gehören, in Zukunft eine noch größere Rolle spielen müssen, wobei er durch eine verbesserte Leitungsstruktur unterstützt werden muss, um die Verfahren zu beschleunigen.

Wichtig ist, dass die Schritte hin zu einem verstärkten Aufsichtsrahmen für die Finanzmärkte aller Mitgliedstaaten gelten müssen, damit alle Mitgliedstaaten von stärker integrierten Finanzmärkten profitieren können, während zugleich in der gesamten EU die Wettbewerbsgleichheit erhalten bleibt.