1.Einleitung

Am 11. Juni 2019 traten die Verordnungen zur Interoperabilität in Kraft. Die Verordnungen haben zum Ziel, die EU-Informationssysteme für die Bereiche Sicherheit, Grenzmanagement und Migrationssteuerung zu verbessern und ihre Zusammenarbeit intelligenter und effizienter zu gestalten. Die Interoperabilität zwischen den Informationssystemen der EU wurde im Hinblick darauf geschaffen, die Wirksamkeit und Effizienz der Kontrollen an den Außengrenzen zu verbessern, zur Verhinderung illegaler Einwanderung beizutragen und ein hohes Maß an Sicherheit im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts der Union zu gewährleisten. Sie soll auch die Umsetzung der gemeinsamen Visumpolitik verbessern, die Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz unterstützen, zur Verhinderung, Aufdeckung und Untersuchung terroristischer und sonstiger schwerer Straftaten beitragen und die Identifizierung von unbekannten Personen erleichtern.

Vor Erlass der Verordnungen legte die Kommission im April 2016 die Mitteilung Solidere und intelligentere Informationssysteme für das Grenzmanagement und mehr Sicherheit vor. Darin wurden Möglichkeiten aufgezeigt, wie die Leistungsfähigkeit der Informationssysteme der EU gesteigert werden kann, um das Grenzmanagement und die innere Sicherheit zu verbessern. Das Europäische Parlament forderte in seiner Entschließung vom 6. Juli 2016 Vorschläge für die Verbesserung und Weiterentwicklung von bestehenden EU-Informationssystemen, die Schließung von Informationslücken und Wege hin zur Interoperabilität sowie Vorschläge für einen zwingend vorgeschriebenen Informationsaustausch auf EU‑Ebene mit den erforderlichen Datenschutzvorkehrungen. Der Europäische Rat forderte in seinen Schlussfolgerungen vom 15. Dezember 2016, dass die Arbeiten zur Gewährleistung der Interoperabilität von EU-Informationssystemen und ‑Datenbanken fortgesetzt werden.

Der Interoperabilität zwischen den Informationssystemen der EU liegt die Intention zugrunde, eine gegenseitige Ergänzung der Informationssysteme und ihrer Daten bei gleichzeitiger Wahrung der Grundrechte, insbesondere des Rechts auf Schutz personenbezogener Daten, zu ermöglichen.

Zum Zeitpunkt des Erlasses der Interoperabilitätsverordnungen waren drei EU-Informationssysteme in Betrieb: das Schengener Informationssystem (SIS), das Visa-Informationssystem (VIS) und das Eurodac-System. Derzeit sind drei weitere Systeme in der Entwicklungsphase: das Einreise-/Ausreisesystem (EES), das Europäische Reiseinformations- und ‑genehmigungssystem (ETIAS) und das zentralisierte System für die Ermittlung der Mitgliedstaaten, in denen Informationen zu Verurteilungen von Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen vorliegen (ECRIS-TCN-System).

Die Interoperabilitätsverordnungen enthalten Bestimmungen für eine Überwachung und Bewertung durch die Kommission und insbesondere durch eu-LISA, was die technische Entwicklung anbelangt. eu-LISA hat im Dezember 2019 einen ersten Bericht vorgelegt.

Gemäß Artikel 78 Absatz 5 der Verordnung (EU) 2019/817 und Artikel 74 Absatz 5 der Verordnung (EU) 2019/818 ist die Kommission verpflichtet, dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Bericht über den Stand der Vorbereitungen für die vollumfängliche Durchführung der Verordnungen zu übermitteln. Der Bericht soll – wie in den Interoperabilitätsverordnungen vorgesehen – genaue Angaben über die angefallenen Kosten und Informationen über sämtliche Risiken enthalten, die Auswirkungen auf die Gesamtkosten haben könnten. Berichte dieser Art sind von der Kommission jedes Jahr vorzulegen, bis die Termine für die Inbetriebnahme der Interoperabilitätskomponenten im Wege von Durchführungsrechtsakten der Kommission gemäß Artikel 72 der Verordnung (EU) 2019/817 und Artikel 68 der Verordnung (EU) 2019/818 festgelegt werden.

2.Durchführungsvorschriften

Die Interoperabilitätsverordnungen sehen den Erlass von Durchführungsvorschriften vor, um bestimmte detaillierte technische Aspekte der Verordnungen zu ergänzen und zu implementieren. Einige dieser Rechtsakte sind notwendig, um eu-LISA vollumfänglich in die Lage zu versetzen, mit der Konzipierung und Entwicklung der Komponenten im Kontext der Gesamtsystemarchitektur zu beginnen, zumal dies die Festlegung technischer Spezifikationen und die Vorbereitung von Vergabeverfahren für die Zusammenarbeit mit Auftragnehmern erfordert. Aufträge dieser Art müssen auf klaren und vollständigen technischen Spezifikationen basieren, die in den erforderlichen Ausschreibungen festzulegen sind. Weitere Rechtsakte sind notwendig, um technische Vorschriften festzulegen, die den zuständigen Behörden die Arbeit vor Ort erleichtern, beispielsweise durch die Verwendung von Standardformularen und die Einführung von Kooperationsverfahren für den Umgang mit Sicherheitsvorfällen.

Nach Inkrafttreten der Verordnungen begann die Kommission mit der Ausarbeitung einer ersten Reihe von Durchführungsmaßnahmen (vier Durchführungsrechtsakten und zwei delegierten Rechtsakten), die gleich zu Beginn des Konzeptions- und Entwicklungsprozesses erforderlich waren.

Für die Durchführungsrechtsakte wurde gemäß Artikel 74 der Verordnung (EU) 2019/817 und Artikel 70 der Verordnung (EU) 2019/818 ein Ausschuss eingesetzt.

Für die Ausarbeitung der erforderlichen delegierten Rechtsakte wurde gemäß Artikel 73 der Verordnung (EU) 2019/817 und Artikel 69 der Verordnung (EU) 2019/818 eine Expertengruppe eingesetzt.

3.Überwachung der von den Mitgliedstaaten und Agenturen der Union veranlassten Durchführungsmaßnahmen

Den Interoperabilitätsverordnungen wurde in der Gemeinsamen Erklärung über die gesetzgeberischen Prioritäten der EU für den Zeitraum 2018-2019 hohe Priorität eingeräumt. Ihr Vorrang im Gesetzgebungsprozess muss auch für ihre Durchführung gelten. Der Interoperabilitätsrahmen kann nur vollständig implementiert werden, wenn die Mitgliedstaaten, die Agenturen der Union und die Kommission gemeinsam tätig werden. Es darf nicht dazu kommen, dass die Untätigkeit eines Beteiligten zu einer verzögerten Aufnahme des Betriebs für alle führt.

Vor diesem Hintergrund veranstaltete die Kommission eine Reihe von Forumssitzungen, um alle beteiligten Partner zusammenzubringen und zu erörtern, wie die vorbereitenden Arbeiten und die Aufnahme des Betriebs im Interesse aller vorangetrieben werden können und welche Risiken und Lösungsmöglichkeiten bestehen. Es sollten alle erforderlichen Maßnahmen ergriffen werden, um bis Ende 2023 eine vollständige Angleichung aller EU-Informationssysteme an den Interoperabilitätsrahmen zu erreichen. Der aus den Mitgliedstaaten und den assoziierten Schengen-Ländern sowie den zuständigen Agenturen der Union (eu-LISA, Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache und Europol) bestehende Teilnehmerkreis wurde auf weitere interessierte Parteien ausgeweitet: das Europäische Parlament und den Rat, den EU-Koordinator für die Terrorismusbekämpfung, die Agentur der Europäischen Union für die Aus- und Fortbildung auf dem Gebiet der Strafverfolgung, das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen, die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte und den Europäischen Datenschutzbeauftragten.

Das erste Forum fand im März 2019 statt, nachdem im Rahmen der interinstitutionellen Gespräche eine vorläufige Einigung zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat erzielt worden war. Das Forum sah es als unmittelbar vorrangig an, sich auf die vollständige Implementierung der neuen Architektur für die EU-Informationssysteme in den Bereichen Grenzmanagement, Migrationssteuerung und Sicherheit zu konzentrieren. Zur wirksamen Überwachung und Koordinierung der Arbeiten hatte die Kommission als Unterstützung einen Fortschrittsanzeiger (Scoreboard) vorgesehen. Ziel war eine lockere Zusammenarbeit mit den nationalen Koordinatoren, die dafür sorgen sollten, dass alle Interessenträger umfassend informiert sind. Besonderes Augenmerk musste auf den Bedarf an finanziellen und personellen Ressourcen gelegt werden, einschließlich der Schulung von Endnutzern, um den Implementierungszeitplan einhalten zu können. Es wurde auch vereinbart, dass der Verwaltungsrat der Agentur eu-LISA im Rahmen der verschiedenen Rechtsvorschriften für die technische Koordinierung zuständig sein soll und dass der Stand der Durchführung im Rat (Justiz und Inneres) regelmäßig thematisiert werden sollte.

Im November 2019 wurde auf dem zweiten Forum der Wert regelmäßiger Treffen und der Wert des Anzeigers als ein Instrument anerkannt, das alle Beteiligten – Mitgliedstaaten, Agenturen der Union und die Kommission – dabei unterstützt, bei der Entwicklung und Einführung der neuen IT-Architektur für die Bereiche Grenzmanagement, Migrationssteuerung und Sicherheit gemeinsam voranzukommen. Es wurde festgestellt, dass der Bedarf an finanziellen und personellen Ressourcen nach wie vor ein großes Problem darstellt. Aus diesem Grund wurde vorgeschlagen, dass alle Beteiligten indikative mehrjährige Ressourcenpläne erstellen sollten. Die Kommission schlug auch vor, eine Plattform zu entwickeln, um Informationen unter anderem über bewährte Verfahren zu sammeln und allen bereitzustellen, um so den Informationsaustausch zu erleichtern und Fortschritte zu ermöglichen. Einigung bestand ferner darüber, dass mit fortschreitender Implementierung der Schwerpunkt stärker auf die operative und praktische Durchführung gelegt werden muss.

Ein drittes Forum fand – per Videokonferenz – im Mai 2020 statt. Die Kommission legte ihre Beurteilung des allgemeinen Stands der Arbeiten auf der Grundlage eines Fortschrittsanzeigers vor, der die wichtigsten Durchführungsanforderungen umfasst: