1. EINLEITUNG

Das Kooperations- und Kontrollverfahren (CVM) wurde beim Beitritt Rumäniens zur Europäischen Union im Jahr 2007 als Übergangsmaßnahme eingeführt, um die anhaltenden Bemühungen des Landes um Reform seines Justizwesens zu unterstützen und die Korruptionsbekämpfung voranzubringen. Dabei handelte es sich um eine gemeinsame Verpflichtung Rumäniens und der EU. Entsprechend dem Beschluss zur Einführung des Mechanismus und wie vom Rat betont, endet das CVM, sobald Rumänien alle Vorgaben zufriedenstellend erfüllt hat.

Das CVM läuft seit 2007, um den Reformprozess in diesen Fragen zu fördern und zu begleiten. Im Januar 2017 nahm die Kommission eine umfassende Bewertung der Fortschritte Rumäniens in den zehn Jahren seit der CVM-Einführung vor. Dadurch ergab sich ein klareres Bild der beträchtlichen Fortschritte seit dem Beitritt, zudem konnte die Kommission zwölf Empfehlungen aussprechen, deren Umsetzung zur Beendigung des CVM ausreichen würde und die noch während der Amtszeit der Juncker-Kommission möglich wäre. Die Beendigung des CVM hinge demnach von der unumkehrbaren Erfüllung der Bedingungen ab – Bedingung wäre zugleich, dass die Entwicklungen nicht in eine Richtung verlaufen, die die Fortschritte eindeutig rückgängig machen.

Seither hat die Kommission zwei Bewertungen der bei der Umsetzung der Empfehlungen erzielten Fortschritte vorgenommen. Im November 2017 stellte die Kommission zum einen Fortschritte bei einer Reihe von Empfehlungen fest, zum anderen aber merkte sie an, dass die Reformbemühungen im Laufe des Jahres 2017 an Schwung verloren hätten. Sie warnte vor der Gefahr, dass Vorgaben, die im Bericht vom Januar 2017 bereits als erfüllt erachtet wurden, erneut geprüft werden müssten. Der Rat teilte diese Auffassung.

Im Bericht vom November 2018 kam die Kommission zu dem Schluss, dass die Entwicklungen die Unumkehrbarkeit der Fortschritte rückgängig gemacht oder infrage gestellt hatten. Da die im Bericht vom Januar 2017 enthaltenen zwölf Empfehlungen deshalb nicht mehr ausreichten, um das CVM zu beenden, mussten acht zusätzliche Empfehlungen formuliert werden. In dem Bericht wurden die zentralen Einrichtungen in Rumänien aufgerufen, sich entschlossen für die Unabhängigkeit der Justiz und die Korruptionsbekämpfung als unverzichtbare Eckpfeiler stark zu machen und bei einem drohenden Rückschritt die Funktionsfähigkeit der nationalen Schutzmaßnahmen und Kontrollmechanismen wiederherzustellen. Sowohl das Europäische Parlament als auch der Rat teilten diese Sichtweise. Das Europäische Parlament verabschiedete eine Entschließung, in der zur Zusammenarbeit aufgerufen und auf die Gefahr für die Rechtsstaatlichkeit hingewiesen wurde. In den Schlussfolgerungen des Rates vom Dezember 2018 wurde Rumänien speziell dazu aufgerufen, die zusätzlichen Empfehlungen umzusetzen.

Der vorliegende Bericht gibt einen Überblick über die Entwicklungen seit November 2018. In diesem Zeitraum musste die Kommission wiederholt Bedenken im Hinblick auf die Rechtsstaatlichkeit anmelden; insbesondere äußerte sie sich besorgt über Rückschritte bei den in den vergangenen Jahren erzielten Fortschritten. Die rumänischen Behörden demonstrierten während eines beträchtlichen Teils dieser Zeit wenig bzw. keine Bereitschaft, sich mit den zusätzlichen Empfehlungen vom November 2018 auseinanderzusetzen – ebenso wenig wie mit den Empfehlungen der Venedig-Kommission und der Gruppe der Staaten gegen Korruption des Europarates. Jene, die den negativen Trend umzukehren suchten – und zu denen nicht nur politische Stimmen, sondern auch Vertreter der Zivilgesellschaft sowie Richter und Staatsanwälte zählten –, konnten sich mit ihren Anstrengungen nicht durchsetzen. Dies löste grundlegende Zweifel aus, ob die in dem Bericht vom Januar 2017 anerkannten Kontrollmechanismen tatsächlich funktionierten. Die Kommission richtete im Mai 2019 ein Schreiben an die rumänischen Behörden, in dem geschildert wurde, wie die jüngsten Entwicklungen die bestehenden Probleme bei der allgemeinen Achtung der Rechtsstaatlichkeit weiter verschärft hatten. Darin wurde darauf hingewiesen, dass die Kommission Schritte auf der Grundlage des Rahmens zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips ergreifen müsse, wenn sich die Situation nicht verbessere. Die rumänische Ministerpräsidentin sagte bei einem Treffen mit Präsident Juncker und dem Ersten Vizepräsidenten Timmermans im Juni 2019 zu, die umstrittenen Justizreformen nicht fortzusetzen und umgehend den Dialog im Rahmen des CVM wieder aufzunehmen, um Fortschritte bei der Justizreform und der Korruptionsbekämpfung zu erzielen. Diese veränderte Herangehensweise stand im Einklang mit den Ergebnissen eines vom rumänischen Präsidenten im Mai 2019 angesetzten Referendums, bei dem sich die große Mehrheit der rumänischen Bürgerinnen und Bürger für Vorhaben für besseren Schutz vor Korruption und vor dem willkürlichen Einsatz von Dringlichkeitsanordnungen aussprach .

Ebenso wie die Berichte der Vorjahre ist auch der vorliegende Bericht das Ergebnis einer sorgfältigen Analyse, bei der sich die Kommission auf die enge Zusammenarbeit mit rumänischen Institutionen sowie auf Angaben anderer Mitgliedstaaten, von Vertretern der Zivilgesellschaft und von weiteren Interessenträgern gestützt hat.

2. ALLGEMEINE LAGE

Im Bericht vom Januar 2017 wurde festgestellt, dass es gesellschaftliche, rechtliche und politische Aspekte gibt, die zwar nicht unter das CVM und seine Empfehlungen fallen, aber „von direkter Bedeutung für die Fähigkeit [sind], Reformfortschritte zu erzielen“ und „Rumänien den Nachweis [erschweren], dass die Reformen dauerhaft verankert sind“. Als Beispiele wurden eine Rechtsetzungspraxis, bei der die Grundsätze einer besseren Rechtsetzung verstärkt eingehalten werden müssen, die konfrontative Atmosphäre zwischen staatlichen Akteuren und das mediale Umfeld angeführt. In nachfolgenden Berichten wurde bekräftigt, dass sich diese Faktoren eindeutig negativ auf die Fortschritte bei der Justizreform und die Korruptionsbekämpfung auswirken.

Die Entwicklungen seit dem letzten Bericht haben gezeigt, dass maßgebliche Änderungen der Rechtsvorschriften – auch außerhalb des Justizbereichs –, die unter Rückgriff auf Dringlichkeitsverfahren eilig und unter minimaler Konsultation vorgenommen wurden, sowohl die Qualität der Rechtsetzung als auch das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Politikgestaltung beschädigt haben. Richter und Staatsanwälte sehen sich weiterhin irreführender Berichterstattung und unangemessenen persönlichen Angriffen in den Medien ausgesetzt, bei denen die Rechtsbehelfsverfahren sich als nicht ausreichend erweisen und schlussendlich das Ansehen und die Glaubwürdigkeit des Justizsystems insgesamt in Mitleidenschaft gezogen werden. Verschiedene Staatsgewalten sind erneut miteinander in Konflikt geraten, diese Differenzen werden zunehmend vor dem Verfassungsgerichtshof ausgetragen, was die Spannungen weiter verstärkt und zeigt, dass eine loyale Zusammenarbeit auf der Strecke bleibt.

Die Diskussionen über die Kooperationsvereinbarungen zwischen den Justizorganen und den rumänischen Nachrichtendiensten („geheime Protokolle“) gestalten sich weiterhin entzweiend. Eine Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs hat den Weg für die Gerichte freigemacht, sich mit aktuellen und künftigen Fällen zu befassen, doch herrscht weiterhin Unsicherheit über die konkreten Auswirkungen. Die Kommission kann daher nur wiederholen, dass das Ziel Rahmenbedingungen sein sollten, unter denen die Nachrichtendienste einer angemessenen demokratischen Kontrolle unterliegen, unter denen Straftaten unter uneingeschränkter Achtung der Grundrechte wirksam untersucht und geahndet werden können und unter denen die Öffentlichkeit auf die Unabhängigkeit der Justiz vertrauen kann. Die Kommission erinnert an ihren früheren Vorschlag, sich die Erfahrung anderer Mitgliedstaaten zunutze zu machen, wenn es um die Gestaltung einer verbesserten Regelung für die von der Staatsanwaltschaft genutzten technischen Überwachungsmaßnahmen und für die Zusammenarbeit zwischen den Nachrichtendiensten und der Staatsanwaltschaft geht, die bei der Verfolgung schwererer Kriminalität wie Terrorismus und Cyberkriminalität eine wesentliche Rolle spielt.

Das EU-Konzept in Sachen Rechtsstaatlichkeit beeinflusst jenseits des CVM auch andere Bereiche auf EU-Ebene. Der durch Artikel 19 Absatz 1 EUV vorgeschriebene wirksame Rechtsschutz durch unabhängige Gerichte stellt eine konkrete Ausgestaltung des Rechtsstaatsprinzips dar, was der Gerichtshof in seiner aktuellen Rechtsprechung bestätigt hat. In der Mitteilung der Kommission vom Juli 2019 werden konkrete Maßnahmen benannt, um die Fähigkeit der Union zur Förderung und Aufrechterhaltung der Rechtsstaatlichkeit zu stärken, Bedenken in dieser Frage durch die Schaffung eines Zyklus zur Überprüfung der Rechtsstaatlichkeit zu zerstreuen, um die Entwicklungen in den Mitgliedstaaten zu beobachten, und angemessen reagieren zu können. In den politischen Leitlinien für die künftige Kommission wird die Absicht bekundet, einen umfassenden Rechtsstaatlichkeits-Mechanismus zu schaffen, der unionsweit greift und eine objektive Berichterstattung für alle Mitgliedstaaten vorsieht. Die Vertiefung derartiger horizontaler Verfahren zur Überwachung der Rechtsstaatlichkeit in allen Mitgliedstaaten sowie die Perspektive ihrer weiteren Entwicklung unterstreichen den spezifischen Charakter des CVM als einen Überwachungsprozess, der sowohl hinsichtlich der Zahl der betroffenen Mitgliedstaaten als auch der behandelten Themen begrenzt ist. Solche horizontalen Verfahren zur Überwachung der Rechtsstaatlichkeit in allen Mitgliedstaaten würden als Grundlage weiterer EU-Unterstützung für die Reformen in Rumänien dienen, nachdem die Kommission die Fortschritte als ausreichend bewertet hat, um die zum Zeitpunkt des rumänischen EU-Beitritts gegebenen Zusagen zu erfüllen. In der Zwischenzeit würden für die Rechtsstaatlichkeit relevante Themen, die nicht in den Geltungsbereich des CVM fallen, im Rahmen des neuen Mechanismus behandelt.

3. BEWERTUNG DER FORTSCHRITTE BEI DER UMSETZUNG DER EMPFEHLUNGEN

Dieser Abschnitt bewertet die Fortschritte bei den zwölf Empfehlungen vom Januar 2017 und bei den acht zusätzlichen Empfehlungen vom November 2018. Die Umsetzung dieser zusätzlichen Empfehlungen bleibt essenziell, um den Reformprozess wieder auf Kurs zu bringen, die negativen Effekte der im November 2017 und November 2018 festgestellten Rückschritte zu beseitigen und erneut Fortschritte hin zur Beendigung des CVM zu unternehmen.

3.1 Vorgabe 1: Unabhängigkeit der Justiz und Justizreform

3.1.1 Die Empfehlungen vom November 2018: den Reformprozess wieder auf Kurs bringen

Justizgesetze und rechtliche Garantien für die Unabhängigkeit der Justiz

Im Bericht vom November 2018 wurde festgestellt, dass die im Juli und Oktober 2018 in Kraft getretenen geänderten Justizgesetze Richter und Staatsanwälte unter Druck setzen und letztlich der Unabhängigkeit, Effizienz und Qualität der Justiz schaden könnten. Anstatt die in vorangegangenen CVM-Berichten benannten Probleme anzugehen, brachten die Gesetze neue Risiken mit sich, vor allem durch die besondere Abteilung zur Untersuchung von durch Richter und Staatsanwälte begangene Straftaten sowie durch Disziplinar- und Haftungsregeln. Infolgedessen kam die Kommission zu dem Schluss, dass die Gesetze mit Blick auf die Bewertung vom Januar 2017 einen Rückschritt darstellten und riet zu einer Bedenkzeit, während der das Inkrafttreten der Änderungen auf Eis gelegt werden sollte.