Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Grünbuch der Kommission: Der rechtliche Schutz verschlüsselter Dienste im Binnenmarkt" (97/C 30/03)

Die Kommission beschloß am 12. März 1996, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen: "Grünbuch der Kommission: Der rechtliche Schutz verschlüsselter Dienste im Binnenmarkt".

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Industrie, Handel, Handwerk und Dienstleistungen nahm ihre Stellungnahme am 17. Juli 1996 an. Berichterstatter war Herr Pardon.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 338. Plenartagung am 25. und 26. September 1996 (Sitzung vom 25. September 1996) mit 91 gegen 2 Stimmen bei 3 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Von der Kommission im Grünbuch aufgezeigte Problematik

1.1. Die Kommission nimmt eine Konsultation über die Notwendigkeit einer Gemeinschaftsaktion zur Gewährleistung des rechtlichen Schutzes verschlüsselter Dienste im Binnenmarkt vor.

2.2.1. Unter "verschlüsselten Diensten" sind gemäß der von der Kommission in ihrem Grünbuch gegebenen Definition solche zu verstehen, bei denen das Signal zur Sicherstellung der Zahlung einer Gebühr verschlüsselt ist. Zu dieser Kategorie gehören somit die verschlüsselten herkömmlichen Rundfunkdienste (über Kabel, terrestrische Frequenzen oder Satellit), die neuen Rundfunkdienste (Digitalfernsehen, Pay-per-view, Near Video-on-demand) sowie die Dienste der Informationsgesellschaft, d.h. auf individuellen Abruf eines Nutzers elektronisch fernübertragene Dienste (insbesondere Video-on-demand, Video-Spiele on-demand, elektronischer Fernverkauf, Multimedia-Informationsdienste).

2.2. Eine Entschlüsselungsvorrichtung wird definiert als ein Gerät, eine Ausrüstung oder ein sonstiger Apparat, die eigens ganz oder teilweise dazu konzipiert bzw. speziell angepaßt wurden, um den unverschlüsselten Zugang zu einem verschlüsselten Dienst zu ermöglichen, d.h. ohne Änderung oder Verfälschung von dessen Merkmalen.

3. Die Entwicklung neuer Rundfunkdienste, deren Signale verschlüsselt werden, damit sie nur von Nutzern, die Gebühren entrichtet haben, empfangen werden können, ist durch das Auftreten von Piraterie gefährdet. Neben den Herstellern von zugelassenen Decodern ist eine florierende Industrie von nicht zugelassenen Geräten entstanden, die ohne Genehmigung hergestellt und vermarktet werden und den Empfang von Sendungen ohne Zahlung von Gebühren ermöglichen. Dieser unrechtmäßige Empfang verursacht beträchtliche Verluste für die Anbieter der Dienste und beeinträchtigt indirekt die Verwertungsbedingungen für die Programmanbieter und die zugelassenen Hersteller.

4.4.1. Die Vermarktung illegaler, d.h. vom Diensteerbringer nicht zugelassener Entschlüsselungsgeräte hat negative Auswirkungen auf die Geschäftstätigkeit der Veranstalter der verschlüsselten Dienste, da diesen neben den verursachten Verlusten (an potentiellen Marktanteilen und Gewinnen) zusätzliche Kosten aufgrund der Notwendigkeit entstehen, besonders aufwendige Systeme zum Vertrieb der Decoder zu entwickeln, um deren Vertrieb kontrollieren zu können.

4.2. Den Programmherstellern entstehen durch die Vermarktung der illegalen Geräte Einnahmeverluste dadurch, daß die Zuschauer, die ein Programm über einen nicht zugelassenen Decoder empfangen, bei der Aushandlung des Entgelts für die Überlassung der Urheberrechte, bei der u.a. die Anzahl der Abonnenten eine Rolle spielen kann, nicht berücksichtigt werden können.

4.3. Für die Inhaber der Technologien bedeutet die Verbreitung der illegalen Geräte eine Beinträchtigung des Vertrauens des Marktes in ihr System und führt durch die von diesen Geräten besetzten Marktanteile zu Einnahmeverlusten.

4.4. Schließlich bringt der Vertrieb unzulässiger Entschlüsselungsvorrichtungen auch Risiken für die Verbraucher mit sich. Diese können beim Kauf eines Piratendecoders einem Irrtum über dessen Herkunft unterliegen und davon ausgehen, daß es sich um ein zulässiges Gerät handelt.

5.5.1. Um der Piraterie Einhalt zu gebieten, erweist sich ein rechtlicher Schutz als notwendig, und in den Mitgliedstaaten hat dementsprechend eine Regelungstätigkeit eingesetzt.

5.2. Gegenwärtig gibt es in Europa kein einheitliches systematisches Konzept zur Lösung der durch den unberechtigten Empfang verschlüsselter Dienste aufgeworfenen Probleme.

5.3. In einigen Staaten bestehen spezielle Rechtsvorschriften, in anderen behilft man sich mit bereits bestehenden Rechtsvorschriften wie beispielsweise dem Urheberrecht und in wiederum anderen ist noch keinerlei rechtlicher Schutz gewährleistet.

6. Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses

6.1. Der Ausschuß stellt die Frage, wie der Anwendungsbereich des zu erlassenden gemeinschaftlichen Rechtsaktes abzugrenzen ist.

6.2. Die Verschlüsselung von Mitteilungen ist im allgemeinen absolut erforderlich, um insbesondere die Vertraulichkeit, Integrität und Echtheit der Mitteilung zu gewährleisten und unbefugte Personen daran zu hindern, sie abzurufen bzw. zu verfälschen.

6.3. Dieses Problem wird von der Kommission für Informatik-, Telekommunikations- und Informationspolitik der Internationalen Handelskammer geprüft, die unlängst Grundsätze für die Leitlinien internationaler Verschlüsselungstechnik verabschiedet hat. In diesem Dokument sind die aufgeworfenen Probleme zusammengefaßt und wird die Notwendigkeit einer internationalen Zusammenarbeit für eine klare Definition einer durchgängigen Politik der Verschlüsselungstechnik betont.

6.4. Das Problem wird ferner von der OECD untersucht und ist Gegenstand einer Empfehlung des Ministerrates an die Mitgliedstaaten des Europarats.

6.5. Der Ausschuß nimmt zur Kenntnis, daß das Grünbuch nur den durch Verschlüsselung zu schützenden Bereich des Urheberrechts und verwandter Schutzrechte zum Gegenstand hat und vorläufig nur eine Lösung für das Problem nicht zugelassener Entschlüsselungsgeräte anstrebt.

6.6. Er billigt dieses Konzept als ersten Schritt zum Verständnis der durch die Verschlüsselung generell aufgeworfenen unterschiedlichen Probleme, bittet die Kommission jedoch, im Anschluß daran die allgemeinen Probleme zu untersuchen und diesbezügliche Vorschläge auszuarbeiten.

6.7. In diesem Sinne akzeptiert er die im Grünbuch vorgeschlagene Festlegung des Geltungsbereichs und regt an, die verschlüsselten Dienste als Dienste zu definieren, die eine Verschlüsselung anwenden und zu denen der Zugang durch die Zahlung einer Gebühr ermöglicht wird; im übrigen verweist er auf die Antwort zu der Frage 5.

6.8. Da das Problem des unberechtigten Empfangs weltweite Bedeutung hat, sollten auf internationaler Ebene, insbesondere im Rahmen bilateraler Abkommen und der Tätigkeiten der WTO, Arbeiten zur Festlegung effizienter Regeln auf Weltebene unternommen werden. Ein Regelungsrahmen lediglich für den europäischen Binnenmarkt würde nämlich zu kurz greifen, wenn er nicht durch eine weltweite Lösung für das Problem ergänzt würde, durch die ein Schutz gegen Einfuhren aus Drittländern gewährleistet wird.

6.9. Der Ausschuß räumt ein, daß in einer ersten Phase die Gemeinschaftsebene der geeignetste Rahmen ist, fordert jedoch nachdrücklich, daß die Arbeiten rasch auf internationaler Ebene fortgesetzt werden.

6.10. Er vertritt die Auffassung, daß der durch einen gemeinschaftlichen Rechtsakt gewährte Schutz bereits jetzt nicht auf verschlüsselte Dienst für Signale mit Ursprung in einem Mitgliedstaat beschränkt werden, sondern berücksichtigen sollte, daß durch jegliche Art von Signalpiraterie in der Europäischen Union ungeachtet der Quelle des Signals bedeutende Interessen von Rechtsinhabern beeinträchtigt werden.

7.7.1. Vorbehaltlich vorstehender Erwägungen vertritt der Ausschuß die Auffassung, daß die derzeitige disparate Rechtslage Hemmnisse für den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr zur Folge haben kann und das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes beeinträchtigt.

7.2. Die unterschiedlichen einzelstaatlichen Regelungen und das Fehlen jeglicher Regelung in einigen Mitgliedstaaten können zu Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt führen.

7.3. Diese unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen in den einzelnen Mitgliedstaaten können negative Auswirkungen auf die Entwicklung verschlüsselter Dienste im Binnenmarkt haben, da die Betreiber in der Europäischen Union nicht denselben Marktbedingungen unterliegen.

7.4. Ein gemeinschaftlicher Rechtsakt ist auch zum Schutz des Urheberrechts und verwandter Schutzrechte unerläßlich. Diese Maßnahme sollte nicht nur den Betreibern verschlüsselter Dienste, sondern auch den Rechtsinhabern von Programmen, die durch unerlaubte Mittel übertragen und/oder abgerufen werden, zugute kommen.

7.5. Ein Harmonisierungsinstrument zur Förderung der Entwicklung einer Industrie für verschlüsselte Dienste sollte in Anlehnung an die Urheberrechtsregeln zivilrechtliche Mittel und strafrechtliche Sanktionen gegen den unbefugten Empfang und die weitere Verbreitung verschlüsselter Dienste sowie gegen spezielle vorbereitende Tätigkeiten zur Erleichterung der Signalpiraterie zur Verfügung stellen.

7.6. Als vorbereitende Tätigkeiten sollten verboten werden: die Herstellung, der Vertrieb, der Verkauf, die Einfuhr, die Ausfuhr (und die Herstellung für die Ausfuhr), die Vermarktung, die Verwendung und der Besitz nicht zugelassener Entschlüsselungsgeräte oder -systeme.

7.7. Daneben dürfte es empfehlenswert sein, die in der Elektronikbranche zunehmend üblicher werdende Tätigkeit der Veröffentlichung von Informationen zur Erleichterung der Entschlüsselung zu untersagen.

8. Als weitere Klippe muß schließlich noch eine Inkompatibilität zwischen den verschlüsselten Netzen, die jedes Mal Oligopole darstellen, umschifft werden. Die Kommission wird daher gebeten, die Bedingungen für eine technische Standardisierung der Entschlüsselungsgeräte auszuarbeiten, damit der Verbraucher nicht ebenso viele Decoder erwerben muß, wie er Kanäle nutzen will.

BEANTWORTUNG DER FRAGEN

9. (Frage 3 des Grünbuchs)

9.1. Es muß ein gleichwertiges Schutzniveau unter allen Mitgliedstaaten geschaffen werden, um die festgestellten Hindernisse zu beseitigen und die rechtlichen Rahmenbedingungen für einen europäischen audiovisuellen Raum zu ergänzen, der durch die Richtlinien "Fernsehen ohne Grenzen" (89/552/EWG) () und "Kabel und Satellit" (93/83/EWG) () geschaffen wurde.

9.2. Soweit es um die Beseitigung von Hindernissen für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes geht, die sich aus der Unterschiedlichkeit nationaler Regelungen zum Rechtsschutz verschlüsselter Dienste ergeben, kann dies am wirkungsvollsten durch eine Harmonisierung auf Gemeinschaftsebene geschehen.

9.3. Klare rechtliche Rahmenbedingungen, mit denen in der gesamten Gemeinschaft ein Rechtsschutz gegen den unberechtigten Empfang verschlüsselter Dienste geschaffen und der freie Waren- und Dienstleistungsverkehr gewährleistet werden kann, sind eine notwendige Voraussetzung für die Entwicklung neuer Dienste.

10. (Frage 4 des Grünbuchs)

10.1. Nach Ansicht des Ausschusses sollte die Kommission eine Verordnung des Rates vorschlagen. Diese Option hätte den Vorteil, zu einer effizienteren Harmonisierung zu führen, da eine Verordnung in den Mitgliedstaaten unmittelbar anwendbar wäre und nicht mehr der Umsetzung in einzelstaatliches Recht bedürfte, was stets zu Verzögerungen führt.

11. (Frage 5 des Grünbuchs)

11.1.

11.1.1. Nach Ansicht des Ausschusses wäre es besser, den Geltungsbereich des Harmonisierungsinstruments nicht auf Rundfunkdienste zu beschränken sondern auf sämtliche verschlüsselte Dienste zu erstrecken.

11.1.2. Das für einen verschlüsselten Dienst gewählte Kriterium - Ermöglichung des Zugangs durch Zahlung einer Gebühr - erscheint angemessen.

11.2. In den Geltungsbereich des Harmonisierungsinstruments ist der Besitz von nicht zugelassenen Entschlüsselungsvorrichtungen durch Privatpersonen, die in Kenntnis des Sachverhalts handeln, einzubeziehen.

11.3. Es ist die Möglichkeit der Erhebung einer Schadensersatzklage vorzusehen.

11.4.

11.4.1. Unter strafrechtlichen Gesichtspunkten könnte die Mitteilung der Kommission über die Bedeutung von Sanktionen für die Anwendung des Gemeinschaftsrechts als Anregung dienen [siehe auch den letzten Erwägungsgrund und Artikel 2 der Richtlinie des Rates vom 10. Juni 1991 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche (91/308/EWG) ().

11.4.2. Nach Ansicht des Ausschusses ist diese Empfehlung keineswegs mit dem Standpunkt unvereinbar, daß als Harmonisierungsinstrument die Verordnung anstelle der Richtlinie gewählt werden sollte, selbst wenn im Hinblick auf eine strafrechtliche Sanktion eine Bestimmung nicht unmittelbar anwendbar ist, sondern gesetzgeberische Maßnahmen der Mitgliedstaaten erfordert.

Brüssel, den 25. September 1996.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Carlos FERRER

() ABl. Nr. C 301 vom 13. 11. 1995.

() ABl. Nr. C 98 vom 21. 4. 1992.

() ABl. Nr. C 166 vom 28. 6. 1991.