BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS über die Anwendung mengenmäßiger Beschränkungen durch Dänemark, Finnland und Schweden in bezug auf verbrauchsteuerpflichtige Waren, die Privatpersonen für den Eigenverbrauch aus anderen Mitgliedstaaten in das Hoheitsgebiet dieser Länder verbringen dürfen

1. Einführung

1.1. Hintergrund

Nach den Grundsätzen des Binnenmarktes dürfen Privatpersonen unbeschränkt verbrauchsteuerpflichtige Waren von einem Mitgliedstaat in einen anderen verbringen, sofern sie die Waren für den Eigenverbrauch erwerben und selbst befördern. Die Verbrauchsteuern auf diese Waren werden im Mitgliedstaat des Erwerbs erhoben, im Bestimmungsmitgliedstaat erfolgt keine weitere verbrauchsteuerliche Belastung. Diese harmonisierte Regel soll ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarktes gewährleisten.

Dänemark, Finnland und Schweden wurde eine befristete Abweichung von diesem Grundsatz zugestanden, da diese Länder alkoholische Getränke und Tabakwaren sowohl wegen der hohen Einnahmen für den Staatshaushalt als auch aus sozialen Gründen traditionell mit hohen Verbrauchsteuern belegen. Diese Länder dürfen auf bestimmte verbrauchsteuerpflichtige Waren, die von Privatpersonen in ihr Hoheitsgebiet verbracht werden, mengenmäßige Beschränkungen anwenden (eine Übersicht über die derzeit in diesen Ländern geltenden Beschränkungen findet sich in Anhang 1). Außerdem dürfen diese Länder die zur Durchsetzung der Beschränkungen erforderlichen Kontrollen durchführen und über das zulässige Maß hinausgehende Mengen der Verbrauchsteuer unterwerfen. An den Binnengrenzen dürfen diese Kontrollen allerdings weder in großem Umfang noch systematisch durchgeführt werden. Derartige Ausnahmeregelungen engen die Rechte der Bürger im Binnenmarkt ein und können sogar dazu führen, daß verbrauchsteuerpflichtige Waren, die in einem Mitgliedstaat rechtmäßig erworben wurden und in einen die Beschränkungen anwendenden Mitgliedstaat verbracht werden, doppelt besteuert werden. Die Kommission hat daher immer die Auffassung vertreten, daß Anwendungsbereich und Geltungsdauer dieser Regelungen auf das zur Vorbereitung der betreffenden Mitgliedstaaten auf Verhältnisse ohne diese mengenmäßigen Beschränkungen unbedingt notwendige Maß beschränkt bleiben müssen.

Die Ausnahmeregelungen sind in Artikel 26 der Richtlinie 92/12/EWG [1] niedergelegt. Die für Dänemark geltende Regelung für Alkohol und Tabakwaren beruht seit der Abschaffung der Steuerkontrollen an den Binnengrenzen der Gemeinschaft am 1. Januar 1993 auf dieser Bestimmung (davor wandte Dänemarkt Beschränkungen auf der Grundlage einer besonderen Bestimmung in der Richtlinie 69/169/EWG [2] über Reisefreigrenzen an). Die für Finnland und Schweden geltenden Regelungen für alkoholische Getränke und Tabakwaren beruhen auf der Akte über den Beitritt dieser beiden Länder zur EU und sollten ursprünglich Ende 1996 auslaufen.

[1] Richtlinie 92/12/EWG des Rates über das allgemeine System, den Besitz, die Beförderung und die Kontrolle verbrauchsteuerpflichtiger Waren (ABl. L 76 vom 23.3.1992, S. 1), zuletzt geändert durch die Richtlinie 96/99/EG vom 30. Dezember 1996 (ABl. L 8 vom 11.1.1997, S. 12-13).

[2] Richtlinie 69/169/EWG des Rates vom 28. Mai 1969 zur Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Befreiung von den Umsatzsteuern und Sonderverbrauchsteuern bei der Einfuhr im grenzüberschreitenden Reiseverkehr (ABl. L 133 vom 4.6.1969, S. 6), zuletzt geändert durch die Richtlinie 94/4/EG vom 14. Februar 1994 (ABl. L 60 vom 3.3.1994, S. 14-15).

Die Ausnahmeregelungen wurden zuletzt mit der Richtlinie 96/99/EG [3] verlängert, die Artikel 26 der Richtlinie 92/12/EWG mit Wirkung vom 1. Januar 1997 [4] änderte. Die Kommission hatte diese Verlängerung 1996 vorgeschlagen, um den betroffenen Mitgliedstaaten mehr Zeit zur Anpassung an sämtliche Implikationen des Binnenmarktes einzuräumen, wobei sie allerdings davon ausging, daß die Verlängerung nur für eine kurze Zeit gelten und die mengenmäßigen Beschränkungen während dieser Zeit schrittweise aufgehoben werden sollten.

[3] ABl. L 8 vom 11.1.1997, S. 12-13.

[4] Artikel 26 der Richtlinie 92/12/EWG in der Fassung der Richtlinie 96/99/EG lautet:

Auf der Grundlage dieses Vorschlags ermächtigte der Rat Finnland und Dänemark, die Beschränkungen bis Ende 2003 beizubehalten, sah aber vor, daß sie vor diesem Zeitpunkt schrittweise aufgehoben werden sollten. Da Schweden sich seinerzeit nicht in der Lage sah, einem definitiven Zeitpunkt für das Auslaufen seiner Ausnahmeregelung zuzustimmen, genehmigte der Rat vorbehaltlich einer Überprüfung eine Verlängerung bis Ende Juni 2000.

Außerdem dürfen Dänemark und Finnland in bezug auf Waren, die von ihren jeweiligen Gebietsansässigen nach einem Aufenthalt von weniger als 24 Stunden außerhalb ihres jeweiligen Hoheitsgebiets mitgebracht werden, strengere Vorschriften anwenden, doch nur Dänemark hat von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht.

1.2. Gegenstand des Berichts

Gemäß Artikel 26 Absatz 2 der Richtlinie 92/12/EWG berichtet die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat vor dem 30. Juni 2000 über die Anwendung der Dänemark und Finnland gewährten Ausnahmeregelungen [5].

[5] Der Bericht richtet sich auch an den Wirtschafts- und Sozialausschuß, der anläßlich der Konsultation über den Kommissionsvorschlag, der zur Verlängerung der fraglichen Beschränkungen führte, darum gebeten hatte, zu dem Bericht konsultiert zu werden.

Gemäß Artikel 26 Absatz 3 der Richtlinie 92/12/EWG läuft die Schweden gewährte Ausnahmeregelung zum 30. Juni 2000 aus, allerdings vorbehaltlich einer Überprüfung gemäß der Regelung in Artikel 28l der Sechsten MwSt-Richtlinie [6]. Nach Auffassung der Kommission kann diese Klausel allenfalls bedeuten, daß sie auch über die Anwendung dieser Ausnahmeregelung zu berichten hat. Aus diesem Grund, und da Schweden um die Ermächtigung ersucht hat, seine Ausnahmeregelung bis zum Zeitpunkt des Auslaufens der Dänemark und Finnland eingeräumten Ausnahmeregelungen zu verlängern, hält es die Kommission für zweckmäßig, mit diesem Bericht auch die Anwendung der Schweden gewährten Ausnahmeregelung abzudecken.

[6] Sechste Richtlinie 77/388/EWG des Rates vom 17. Mai 1977 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern - Gemeinsames Mehrwertsteuersystem: einheitliche steuerpflichtige Bemessungsgrundlage (ABl. L 145 vom 13.6.1977, S. 1), zuletzt geändert durch die Richtlinie 1999/85/EG vom 22. Oktober 1999 (ABl. L 277 vom 28.10.1999, S. 34-36).

Da Artikel 26 Absatz 1 der Richtlinie 92/12/EWG es Dänemark und Finnland überläßt, wie sie bei der Liberalisierung im einzelnen verfahren, sollen in diesem Bericht in erster Linie die Maßnahmen erfaßt werden, die diese beiden Mitgliedstaaten bisher getroffen haben, um die Beschränkungen bis zu dem vorgesehenen Zeitpunkt schrittweise aufzuheben (Kapitel 4). Außerdem befaßt sich der Bericht damit, wie Dänemark, Finnland und Schweden die Beschränkungen in der Praxis durchsetzen und überwachen (Kapitel 2) und beurteilt, inwiefern die Beschränkungen ihren Zweck erfuellen (Kapitel 3). Diese Beurteilung stützt sich auf die Ergebnisse der Kontrollen im Sinne von Artikel 26 Absatz 4 und statistische Daten, die die Menge der aus anderen Mitgliedstaaten mitgebrachten fraglichen Waren zum Gesamtverbrauch dieser Waren durch Privatpersonen in Bezug setzen.

Grundlage der Beschreibung der Situation in den jeweiligen Mitgliedstaaten und der verwendeten statistischen Daten sind die Antworten der betroffenen Länder auf einen einschlägigen Fragebogen.

2. Durchsetzung und Überwachung der Beschränkungen

In den drei betroffenen Mitgliedstaaten müssen Reisende bei der Ankunft aus einem anderen Mitgliedstaat den Zoll- bzw. Steuerbehörden von sich aus Mitteilung machen, wenn sie über die Freimengen hinaus alkoholische Getränke und Tabakwaren mitführen.

In Dänemark müssen sie eine vorgedruckte Erklärung ausfuellen und in einen "Told-Skat"-Kasten einwerfen. Befindet sich am Ort des Grenzübertritts ein rot markierter Gang (auf Flughäfen), so sind die Waren dort anzumelden. Binnen eines Monats nach der Anmeldung wird den betreffenden Reisenden eine Aufforderung zur Zahlung des geschuldeten Betrags zugesandt. Die dänischen Behörden können keine Angaben zu den alljährlich auf diese Weise eingenommenen Beträgen machen, geben aber an, daß offenbar nicht viele Reisende diese Möglichkeit nutzen, Waren an der Grenze oder schriftlich anzumelden. Die Behörden wiesen außerdem darauf hin, daß die Überwachung der Einhaltung der Beschränkungen an den Binnengrenzen nur einen relativ niedrigen Stellenwert genießt, da die meisten Grenzübergänge heute unbesetzt sind. Reisegepäckkontrollen werden nur stichprobenartig vorgenommen.

Bei der Einreise nach Finnland sind Reisende aus einem anderen Mitgliedstaat aufgefordert, überall dort, wo dies möglich ist, den entsprechend markierten Gang zu wählen. Reisende, die über die Freimengen hinaus alkoholische Getränke und Tabakwaren mitführen, müssen den rot markierten Gang benutzen. Reisende, die per Kraftfahrzeug aus einem anderen Mitgliedstaat an einem Grenzübergang einreisen, der nicht über eine rot markierte Spur verfügt, müssen hinter der Windschutzscheibe ihres Fahrzeugs gut sichtbar eine rote bzw. grüne Karte anbringen.

Nach den finnischen Vorschriften über Befugnisse und Pflichten der Zollbehörden bei der Kontrolle der Einreise aus anderen Mitgliedstaaten können die zollrechtlichen Kontrollbefugnisse auch in bezug auf den innergemeinschaftlichen Verkehr ausgeübt werden. In derartigen Fällen müssen die Kontrollen jedoch durch einen Verdacht begründet sein, der sich aus der Einschätzung aller Umstände des Einzelfalls durch den Zoll ergibt. Ein begründeter Verdacht kann sich aus folgenden Umständen ergeben: Dauer oder Zweck der Reise, kein Gepäck, Unklarheiten hinsichtlich des Reisezwecks, persönliche Umstände des Reisenden usw.

In Schweden sind über die Freimengen hinaus mitgeführte Waren beim Zoll anzumelden, wenn sie über einen besetzten Grenzübergang ins Land verbracht werden. Der Reisende kann wählen, ob er die geschuldete Steuer sofort an den Zoll entrichtet oder binnen zwei Wochen an die Steuerbehörde in Gävle. Werden Waren nicht über eine besetzte Zollstelle ins Land verbracht, so ist binnen fünf Tagen bei der Steuerbehörde in Gävle eine entsprechende Anmeldung einzureichen. Die geschuldete Steuer ist dann binnen zwei Wochen nach der Festsetzung des zu zahlenden Betrags zu entrichten.

Diese kurze Beschreibung der Verfahren zeigt, daß die Durchsetzung der Beschränkungen in erster Linie von der Bereitschaft der Reisenden abhängig ist, die Vorschriften einzuhalten. Dänemark, Finnland und Schweden weisen darauf hin, daß die Kontrollen der Reisenden im allgemeinen nur eine geringe Rolle spielen und nur stichprobenartig oder bei begründetem Verdacht (Betrugsverdacht) durchgeführt werden. Trotzdem ist festzuhalten, daß derartige Kontrollen und Verwaltungsformalitäten den freien Personen- und Warenverkehr behindern.

Im folgenden Kapitel wird untersucht, welche Verbrauchsteuereinnahmen infolge der Kontrollen erzielt und wieviele Kontrollen in den betroffenen Mitgliedstaaten jeweils durchgeführt werden. Darüber hinaus wird versucht, die Wirksamkeit der Überwachung der Beschränkungen und der Anwendung derselben anhand von statistischen Daten über den Gesamtverbrauch an einschlägigen Waren und den geschätzten Anteil der aus anderen Mitgliedstaaten mitgebrachten Waren zu beurteilen.

3. Kontrollergebnisse

3.1. Dänemark

Es wurde bereits darauf hingewiesen, daß die dänischen Behörden keine Angaben zu den Steuereinnahmen im Zusammenhang mit den per "Told-Skat"-Kasten eingereichten Anmeldungen machen können, sondern nur feststellen, daß diese Möglichkeit offenbar nur von wenigen Reisenden genutzt wird.

Die dänischen Behörden machten aber folgende Angaben zur Anzahl der Kontrollen und zum Umfang des dabei aufgedeckten Zigaretten- und Alkoholschmuggels (getrennte Daten zu den Ergebnissen der Kontrollen an den Binnengrenzen liegen erst seit 1998 vor):

Tabelle 1: Ergebnisse der vom dänischen Zoll durchgeführten Kontrollen des innergemeinschaftlichen Reiseverkehrs

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Die Menge der geschmuggelten Zigaretten entsprach 1999 etwa 2,9 % des Jahresabsatzes an regulär versteuerten Zigaretten. Der Umfang des aufgedeckten Schmuggels von alkoholischen Getränken lag 1999 trotz Rückgang der Anzahl der Kontrollen deutlich höher als im Vorjahr und machte etwa 8,4 % des Jahresabsatzes an regulär versteuerten alkoholischen Getränken aus.

Das Ausmaß des aufgedeckten Schmuggels ist zwar erheblich, aber die Menge der geschmuggelten Waren macht nur einen Bruchteil der betreffenden Waren aus, die in Dänemark ohne Entrichtung von Verbrauchsteuern verbraucht werden. Nach Angaben der dänischen Behörden ist anzunehmen, daß illegal beschaffte alkoholische Getränke und Tabakwaren einen relativ hohen, aber nur schwer bezifferbaren Anteil am Verbrauch haben. Es wird geschätzt, daß der Verbrauch an nicht mit dänischer Verbrauchsteuer belasteten Waren bei Alkohol etwa 50 % und bei Zigaretten etwa 20 % des versteuerten Verbrauchs ausmacht. Der in bezug auf Zigaretten genannte Wert entspricht demjenigen für Wein und Bier, d.h. von den Beschränkungen nicht erfaßten Erzeugnissen. Der Wert für diese beiden Waren lag sonst höher, dürfte aber infolge der Senkung des Verbrauchsteuerniveaus bei diesen Waren zurückgegangen sein. Da Zigaretten und alkoholische Getränke der 24-Stunden-Regel unterliegen und meist von Urlaubs- und Geschäftsreisenden usw. mitgeführt werden, ist anzunehmen, daß diese Werte auch wegen der Abschaffung des Duty-free-Verkaufs im innergemeinschaftlichen Reiseverkehr zum 1. Juli 1999 zurückgegangen sind, aber diese Waren sind in anderen Mitgliedstaaten noch immer erheblich billiger.

Schlußfolgerung

Auch wenn das Ausmaß des aufgedeckten Schmuggels erheblich ist, machen die geschmuggelten Waren nur einen Bruchteil des unversteuerten Verbrauchs aus. Letzterer hat am gesamten Alkoholverbrauch einen sehr hohen Anteil, der sogar weit über dem entsprechenden Anteil bei Wein und Bier, also von den Beschränkungen nicht erfaßten Erzeugnissen, liegt. Daran wird deutlich, daß die Beschränkungen im Binnenmarkt nur schwer durchgesetzt werden können und in bezug auf illegale Warenbewegungen keine Wirkung entfalten. Die dänische Regierung fürchtet, daß die Beschränkungen nur aufgehoben werden können, wenn zugleich die Verbrauchsteuersätze sehr stark gesenkt werden, da sonst der Einkauf jenseits der Grenzen katastrophale Ausmaße annehmen könnte. Trotz der Beschränkungen werden alkoholische Getränke privat und ohne Entrichtung von Verbrauchsteuern in einer Menge eingeführt, die mehr als die Hälfte des gesamten versteuerten privaten Verbrauchs an derartigen Getränken ausmacht.

3.2. Finnland

Finnland kann keine Angaben zum Gesamtbetrag der Verbrauchsteuern machen, die für Waren eingenommen wurden, die über die Freimengen hinaus von Reisenden ins Land verbracht werden. Allerdings liegen Angaben zur Tätigkeit des Zolls in Turku, den Hauptein-/ausreiseort für den innergemeinschaftlichen Reiseverkehr, vor. Dort werden nur sehr wenige Kontrollen vorgenommen (etwa 1 000 pro Jahr) und entsprechend niedrig liegen die Verbrauchsteuereinnahmen (1999: 47 440 FIM). Die Verbrauchsteuereinnahmen im Zusammenhang mit dem Flugreiseverkehr sind unerheblich.

Insgesamt werden bei aus anderen Mitgliedstaaten Einreisenden nur wenige Kontrollen durchgeführt. 1997 und 1999 schwankte die Zahl der Kontrollen zwischen 6 000 und 8 000, und die Zahl der Kontrollen, die weitere Maßnahmen nach sich zogen, belief sich auf etwa 300 bzw. mehr als 400. Für 1995 und 1996 liegen keine Angaben vor.

Diese sehr geringe Kontrolltätigkeit ist sicherlich damit zu erklären, daß innergemeinschaftliche Einfuhren durch Reisende nur einen geringen Teil der Gesamteinfuhren an Tabakwaren und Alkohol durch Reisende ausmachen. Die folgende Tabelle gibt den Umfang der Gesamteinfuhren an alkoholischen Getränken und Zigaretten, bei denen keine weiteren Verbrauchsteuern erhoben wurden, und die Aufschlüsselung dieser Einfuhren nach ihrer Herkunft an:

Tabelle 2: Gesamteinfuhren durch Reisende in den Jahren 1998 und 1999, bei denen keine weiteren Verbrauchsteuern erhoben wurden (d.h. Einfuhren im Rahmen der für Drittländer bzw. innerhalb der EU geltenden Freigrenzen und über die Freigrenzen hinausgehende, aber nicht erklärte Einfuhren) und Aufschlüsselung dieser Einfuhren nach ihrer Herkunft. [7]

[7] Grundlage: Gallup-Umfragen der finnischen statistischen Amtes in den Jahren 1996 bis 1999.

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Diese Tabelle zeigt, daß der größte Teil der durch Reisende nach Finnland eingeführten Zigaretten und alkoholischen Getränke aus Drittstaaten stammt. Die Einfuhren aus Schweden können im Hinblick auf diesen Bericht außer Acht bleiben, da die betreffenden Waren im allgemeinen steuerfrei auf den Fähren gekauft werden, die über die Åland-Inseln zwischen Schweden und Finnland verkehren. Der wichtigste Punkt für Finnland sind die Biereinfuhren: Sie stehen mengenmäßig an der Spitze, wobei die Einfuhren aus Drittstaaten etwa 75 % ausmachen .

In der folgenden Tabelle werden Gesamteinfuhren und Einfuhren aus anderen Staaten mit dem Gesamtverbrauch in Finnland verglichen (1998).

Tabelle 3: Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten außer Schweden und aus Drittstaaten außer Rußland und Estland im Jahre 1998 in % der Gesamteinfuhren

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Diese Tabelle zeigt eindeutig, daß Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten außer Schweden nur einen geringen Anteil am gesamten privaten Verbrauch haben (letzte Spalte). In die Angaben gehen auch die Einfuhren aus Drittstaaten außer Estland und Rußland ein, für die keine getrennten Daten verfügbar sind. Außerdem ist anzunehmen, daß ein großer Teil dieser Waren noch vor dem 30. Juni 1999 in Duty-free-Läden gekauft wurde. Hierzu ist einem Memorandum des finnischen Forschungs- und Entwicklungszentrums für Soziales und Gesundheit zu entnehmen, daß die Menge der von Reisenden aus anderen Mitgliedstaaten ins Land verbrachten Zigaretten und alkoholischen Getränke vom zweiten zum dritten Quartal 1999 um 20 bis 30 % zurückgegangen sein dürfte. Insgesamt zieht das Zentrum den Schluß, daß die Menge der von Reisenden in anderen EU-Ländern versteuert erworbenen und nach Finnland verbrachten Zigaretten und alkoholischen Getränke noch immer recht gering ist und seit 1995 kaum zugenommen hat. Genaue Zahlenangaben hierzu sind nicht möglich, aber nach einer begründeten Schätzung handelt es sich bei weniger als 10 % der von Reisenden nach Finnland verbrachten Tabakwaren und alkoholischen Getränke um verbrauchsteuerpflichtige Waren aus anderen Mitgliedstaaten.

Schlußfolgerung

Der innergemeinschaftliche Reiseverkehr wird offenbar in Finnland nur wenig kontrolliert. Trotzdem ist die Menge der von Reisenden aus anderen Mitgliedstaaten nach Finnland verbrachten verbrauchsteuerpflichtigen Waren nur sehr gering und geht sogar zurück. Dies läßt sich mit der geographischen Lage Finnlands erklären, die das Einkaufen im Ausland nicht sehr attraktiv macht, und damit, daß die Beschränkungen und die strenge Ahndung von Verstößen abschreckend wirken. Bei den meisten Einfuhren handelt es sich entweder um im Luftverkehr eingeführte steuerfreie Waren (bis 1. Juli 1999), um auf den Fähren zwischen Schweden und Finnland steuerfrei erworbene Waren oder um aus Drittstaaten eingeführte Waren.

3.3. Schweden

Die schwedischen Behörden verfügen über Angaben zu den von der Steuerbehörde in Gävle eingenommenen Verbrauchsteuern. Die hier vereinnahmten Steuern beziehen sich auf Warenanmeldungen, die beim Zoll ohne gleichzeitige Entrichtung der Steuern eingereicht wurden, und auf spontane Anmeldungen durch Reisende, die über eine unbesetzte Zollstelle oder einen Grenzübergang ohne Zoll nach Schweden eingereist sind. Die Gesamteinnahmen betrugen 1997 SEK 8,7, 1998 SEK 20,9 und 1999 SEK 8,1. Der steile Anstieg der Einnahmen im Jahre 1998 wird von den schwedischen Behörden damit erklärt, daß der Zoll seit 1. Juli 1998 Waren beschlagnahmen darf, wenn wirklich die Gefahr besteht, daß die Steuer nicht entrichtet wird. Dadurch wurde lange geübten, alltäglich gewordenen Praxis weitgehend ein Ende bereitet, wonach über die Freigrenzen hinausgehende Waren nicht angemeldet oder in den Anmeldungen falsche Personalangaben gemacht werden. Diese Maßnahme zeigte offenbar aber nur vorübergehend Wirkung, da die Einnahmen 1999 wieder den Stand von 1997 erreicht haben.

Die schwedischen Behörden führen keine allgemeine Statistik über die bei der Einreise aus anderen Mitgliedstaaten durchgeführten Personenkontrollen. Allerdings liegen einige Daten zu den in Helsingborg durchgeführten Kontrollen von Omnibussen vor (die Überfahrt zwischen Dänemark und diesem Hafen dauert nur 20 Minuten). 1999 wurden 431 Omnibusse kontrolliert, wobei 64 000 Liter alkoholische Getränke, 9 453 Liter Wein, 13 029 Liter Bier und 31 900 Zigaretten beschlagnahmt wurden. Zum größten Teil handelt es sich hierbei um herrenlose Waren, da bei Kontrollen über die Freigrenzen hinausgehende Mengen an Waren im allgemeinen von niemandem beansprucht werden. Es gibt Hinweise darauf, daß derartige Omnibusfahrten regelmäßig dazu genutzt werden, alkoholische Getränke für den Weiterverkauf an Dritte einzuführen.

Genauere Angaben liegen über die seit 1992 vom Zoll insgesamt beschlagnahmten Mengen an Alkohol und Tabakwaren vor. Trotz eines Rückgangs der Zahl der Beschlagnahmungen haben die beschlagnahmten Mengen seit 1996 erheblich zugenommen, d.h. die beschlagnahmte Menge je Beschlagnahmung ist deutlich gestiegen. Bei Alkohol und alkoholischen Getränken wurden 1995 nur 80 462 Liter beschlagnahmt, im Jahre 1998 hingegen 507 581 Liter, dabei stieg die je Beschlagnahmung beschlagnahmte Menge von 16 Litern auf 120 Liter. Dies könnte ein Hinweis darauf sein, daß der Alkoholschmuggel immer mehr zu einer Angelegenheit der organisierten Steuerhinterziehung und des organisierten Verbrechens geworden und weniger auf die Nichteinhaltung der Beschränkungen durch einzelne Reisende zurückzuführen ist.

Dem KALK-Bericht "Alkoholverbrauch in Schweden in den 90er Jahren" zufolge ist der Alkoholverbrauch (reiner Alkohol) pro Person von 7,8 Liter im Jahre 1995 auf 8,2 Liter im Jahre 1997 angestiegen.

Tabelle 4: Gesamtverbrauch an reinem Alkohol je Einwohner im Alter von 15 Jahren und darüber (Grundlage: KALK) [8]

[8] Bei "KALK" handelt es sich um ein schwedisches Projekt zur Alkoholstatistik, das hauptsächlich von interessierten großen privaten und öffentlichen Einrichtungen gefördert wird.

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Die Tabelle zeigt, daß der Anteil der aus anderen EU-Ländern privat eingeführten alkoholischen Getränke am Gesamtalkoholverbrauch seit 1995 drastisch angestiegen ist. Von 1990 bis 1995 lag dieser Anteil bei 9-10 %, stieg aber 1996 auf 14 % und 1997 auf 18 % an. (Bei diesen Angaben sind im innergemeinschaftlichen Reiseverkehr steuerfrei erworbene Waren berücksichtigt. Angaben über den Anteil der über die Freigrenzen hinausgehenden Mengen liegen nicht vor.)

In bezug auf Zigaretten gibt es nur wenig statistische Angaben. Nach Schätzungen des "Rates für Fragen der Verbrechensvorbeugung" belief sich der Gesamtverbrauch im Jahre 1998 auf 9,2 Mrd. Zigaretten, von denen etwa 2 Mrd. steuerfrei und 0,2 Mrd. in Dänemark gekauft wurden. Offiziell ging der Verbrauch von etwa 8 Mrd. Zigaretten in den Jahren 1995 und 1996 auf 6 Mrd. in den Jahren 1997 und 1998 zurück. Dieser Rückgang kann zum Teil durch den zunehmenden Zigarettenschmuggel erklärt werden, der nach Angaben des o.a. Rates im Jahre 1998 einen Umfang von 500 Mio. Zigaretten erreichte.

Schlußfolgerung

Diesen Angaben kann vor allem entnommen werden, daß von den drei betroffenen Mitgliedstaaten Schweden derjenige ist, der die Beschränkungen in bezug auf den innergemeinschaftlichen Verkehr am strengsten kontrolliert. Im Gegensatz zu Dänemark unterwirft Schweden sämtliche alkoholischen Getränke und Tabakwaren Beschränkungen, und im Vergleich zu Finnland erleichtert auch die geographische Lage Schwedens den Einkauf in Mitgliedstaaten mit niedrigeren Steuern. Aus den statistischen Daten über private Einfuhren ergibt sich, daß ein großer Anteil am privaten Verbrauch Waren zuzuordnen ist, die von Bürgern privat aus anderen Mitgliedstaaten ins Land verbracht werden, ohne dafür Steuern zu entrichten, und daß dieser Anteil steigt. Trotz strengerer Regelungen geht der Betrug weiter und nimmt sogar zu, während der Alkoholverbrauch pro Kopf nicht zurückgeht.

4. Massnahmen zum Abbau der Beschränkungen

Gemäß Artikel 26 Absatz 1 der Richtlinie 92/12/EWG müssen Dänemark und Finnland die Beschränkungen zwischen dem 1. Januar 1997 und Ende 2003 schrittweise beseitigen, wobei die Festlegung der Einzelheiten der Liberalisierung aber ihnen selbst überlassen bleibt.

Dänemark wendet seit der Aufhebung der Steuerkontrollen an den Grenzen zwischen den Mitgliedstaaten am 1. Januar 1993 Beschränkungen in bezug auf Tabakwaren und Alkohol an (vor diesem Zeitpunkt wendete Dänemark ähnliche Beschränkungen auf der Grundlage einer besonderen Bestimmung der Richtline 69/169/EWG über Reisefreigrenzen an). Seit diesem Zeitpunkt hat Dänemark trotz der in der Richtlinie niedergelegten rechtlichen Verpflichtung die Reisefreimengen bei Tabakwaren und Alkohol nicht angehoben. Ein kleiner Schritt wurde anläßlich der Verlängerung der Ausnahmeregelung ab 1. Januar 1997 unternommen, indem die 36-Stunden-Regel durch die 24-Stunden-Regel ersetzt wurde.

Finnland baute zum 1. Januar 1998 die Beschränkungen für Alkohol und Zwischenerzeugnisse geringfügig ab, indem es das Mitführen von 1 Liter Alkohol UND (anstelle von ODER) 3 Liter Zwischenerzeugnissen zuließ. Dem Rat liegt derzeit ein Vorschlag vor, der im innergemeinschaftlichen Verkehr mit Finnland eine schrittweise Anhebung der Freimengen für Bier ab Mitte 2000 bis zur vollständigen Aufhebung zum 31. Dezember 2003 vorsieht. In bezug auf andere Waren (Wein, Zwischenerzeugnisse und Tabakwaren) wurde bisher nichts unternommen.

Da die Schweden zugestandene Ausnahmeregelung Ende Juni 2000 auslaufen sollte, wurde in Artikel 26 keine Pflicht zum Abbau der Beschränkungen vor diesem Zeitpunkt niedergelegt. Seit seinem Beitritt zur EU hat Schweden keinerlei Maßnahmen zur Anhebung der Freimengen getroffen, was weitgehend erklärt, warum Schweden eine Verlängerung der Ausnahmeregelung entsprechend den Regelungen für Dänemark und Finnland beantragt hat.

Insgesamt wurde seit der Verlängerung der Ausnahmeregelungen im Jahre 1997 nur wenig oder überhaupt nichts zur Beseitigung der Beschränkungen unternommen. Finnland hat zwar beschlossen, die Beschränkungen für Bier ab Juli 2000 schrittweise aufzuheben, hat aber noch keine Maßnahmen in bezug auf die anderen Waren angekündigt, ebenso wie Dänemark in bezug auf seine Beschränkungen. Die Kommission weist auf die rechtliche Verpflichtung dieser Mitgliedstaaten hin und fordert sie auf, unverzüglich die erforderlichen Maßnahmen für einen reibungslosen Übergang zur Anwendung der normalen Regeln für den innergemeinschaftlichen Verkehr zu treffen. Im Falle Schwedens müßte bei einer etwaigen Verlängerung der Ausnahmeregelung genau festgelegt werden, in welchen Schritten der Liberalisierungsprozeß von Juli 2000 bis Ende 2003 verlaufen soll.

5. Schlussfolgerungen

Wie bereits in der Einführung angemerkt, stellen die von Dänemark, Finnland und Schweden angewandten Mengenbeschränkungen in bezug auf verbrauchsteuerpflichtige Waren, die Reisende aus anderen Mitgliedstaaten für ihren persönlichen Bedarf in diese Länder verbringen dürfen, eine Abweichung vom Grundsatz der Freizügigkeit im Binnenmarkt dar. Die Ausnahmeregelungen wurden genehmigt und 1997 verlängert, damit die betroffenen Mitgliedstaaten ihre Politik schrittweise an sämtliche Erfordernisse eines Binnenmarktes anpassen können. Dies bedeutete, explizit oder implizit, daß diese Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen treffen mußten, um die Beschränkungen schrittweise aufzuheben.

Aus diesem Bericht ergibt sich, daß die Beachtung der Beschränkungen weitgehend auf Freiwilligkeit seitens der Reisenden beruht und daß eine wirksame Kontrolle der Beschränkungen in einem Binnenmarkt, der auf dem Prinzip des freien Personen- und Warenverkehrs beruht, nur schwer möglich ist. Die Intensität der Kontrollen ist von Land zu Land unterschiedlich, was hauptsächlich auf die jeweils unterschiedliche räumliche Lage zurückzuführen ist. Aus den statistischen Daten über den Gesamtverbrauch an Waren, die den Beschränkungen unterliegen, und über den Anteil derartiger Waren aus anderen Mitgliedstaaten am Gesamtverbrauch ergibt sich, daß letzterer Anteil allgemein recht hoch ist (v.a. in Dänemark und Schweden) und trotz der Beschränkungen zunimmt. Daran zeigt sich, daß die Anwendung der Beschränkungen offensichtlich kein wirksames Mittel ist, um die Freimengen übersteigende Einfuhren durch Reisende zu bekämpfen, ja, daß sie offenbar sogar dazu beiträgt, daß sich illegale Aktivitäten und organisierter Schmuggel entwickeln. Derartige Aktivitäten können und müssen von den Mitgliedstaaten bekämpft werden, auch ohne Beschränkungen für reguläre Reisende.

Insgesamt ist festzustellen, daß Beschränkungen für Reisende innerhalb der Gemeinschaft im Binnenmarkt nicht wirksam durchgesetzt werden können, insbesondere auch deshalb, weil systematische Kontrollen an den Binnengrenzen durch das Gemeinschaftsrecht verboten sind. Die Kommission ersucht daher die betroffenen Mitgliedstaaten dringend, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit spätestens bis zum Zeitpunkt des Auslaufens der Ausnahmeregelungen ein reibungsloser Übergang zur Anwendung der allgemein geltenden Regeln erfolgen kann. Trotz der Dänemark und Finnland auferlegten rechtlichen Verpflichtung wurde am Geltungsbereich der Beschränkungen seit der Verlängerung der Ausnahmeregelungen im Jahre 1997 nichts wesentliches geändert. Die Beschränkungen in bezug auf Bier wurden in Finnland erst vor kurzem im Rahmen einer Verschärfung der Beschränkungen für die Einfuhr von Bier aus Drittländern abgebaut.

ANHANG 1

Ausnahmeregelungen gemäß Artikel 26 (mengenmäßige Beschränkungen im innergemeinschaftlichen Reiseverkehr)

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