I
(Mitteilungen)
RECHNUNGSHOF
SONDERBERICHT Nr. 4/2003
zur ländlichen Entwicklung: Förderung der benachteiligten Gebiete, zusammen mit den
Antworten der Kommission
(gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)
(2003/C 151/01)
INHALT
Ziffer Seite
ZUSAMMENFASSUNG ........................................................ I-IV 3
ALLGEMEINER RAHMEN ...................................................... 1-21 4
Einleitung ................................................................ 1-3 4
Prüfungsbereich ........................................................... 4-9 5
Prüfungsumfang ........................................................... 10-13 7
Voraussetzungen für die Förderung und Finanzrahmen ............................. 14-17 7
Verteilung der Zuständigkeiten ................................................ 18-20 8
Frühere Bemerkungen des Hofes .............................................. 21 8
FOLGEN DER KLASSIFIZIERUNG ALS BENACHTEILIGTE GEBIETE .................... 22-42 9
Notwendigkeit einer Überprüfung der anhaltenden Gültigkeit der Klassifizierungskriterien 22-29 9
Gegenwärtiger Stand der Klassifizierungsbeschlüsse .............................. 22 9
Belege zur Untermauerung der Klassifizierungsbeschlüsse ......................... 23-28 9
Auswirkungen der gegenwärtigen Situation .................................... 29 9
Unterschiede aufgrund der Vielzahl von Indikatoren ............................... 30-37 10
Uneinheitliche Bestimmung der benachteiligten Gebiete durch die Mitgliedstaaten ...... 30-34 10
Uneinheitliche Behandlung der Begünstigten aufgrund der Vielzahl von Indikatoren .... 35-37 10
Mit den Beihilfemaßnahmen verbundenes Risiko der Überkompensation ............... 38-42 10
Maßnahmen der Mitgliedstaaten ............................................. 41-42 11
DURCHFÜHRUNG, BEGLEITUNG UND BEWERTUNG DER REGELUNG ZUR FÖRDERUNG
DER BENACH- TEILIGTEN GEBIETE ............................................. 43-74 11
Schwachstellen bei der Maßnahmendurchführung ................................. 43-57 11
Entwicklungspläne für den ländlichen Raum und gute landwirtschaftliche Praxis ....... 44-46 11
Überwachungssysteme .................................................... 47-48 12
Verwaltungs- und Kontrollsysteme ........................................... 49-54 1227.6.2003 DE Amtsblatt der Europäischen Union C 151/1
Ziffer Seite
Zahlung, Erfassung und Verbuchung der Ausgaben .............................. 55-57 13
Schwachstellen bei der Begleitung durch die Kommission und die Mitgliedstaaten ........ 58-63 13
Begleitindikatoren ........................................................ 59-60 14
Von den Mitgliedstaaten übermittelte Daten ................................... 61-62 14
Auswertung der Daten durch die Kommission .................................. 63 14
Notwendigkeit von Verbesserungen bei der Durchführung und Auswertung der
Bewertungen .............................................................. 64-74 14
Leitlinien für die Bewertung ................................................ 65 14
Qualität der Bewertungen .................................................. 66-74 14
SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN .................................. 75-83 15
ANHÄNGE I-II .......................................................................... 17
Antworten der Kommission .............................................................. 19
GLOSSAR
EAGFL Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (Abteilung „Garantie“)EPLR Entwicklungsplan für den ländlichen RaumLNF Landwirtschaftliche NutzflächeGVE GroßvieheinheitC 151/2 DE Amtsblatt der Europäischen Union 27.6.2003
ZUSAMMENFASSUNG
I. Im Rahmen der Regelung zur Förderung der benachteiligten Gebiete erhalten 55,8 % der landwirtschaft-
lichen Betriebe in der EU Beihilfen. Damit verbunden sind jährliche Kosten in Höhe von rund 2 000 MillionenEuro, die fast zur Hälfte aus EU-Mitteln finanziert werden. Zwischen 1975 und 2000 ist der Anteil der alsbenachteiligt klassifizierten Gebiete ständig gestiegen, nämlich von 36 % im Jahr 1975 auf 56 % im Jahr 2000.Dies ist teilweise ein Ergebnis der aufeinander folgenden Erweiterungen der EU innerhalb dieses Zeitraums, dader Anteil der benachteiligten Gebiete in einigen der beigetretenen Länder aufgrund der natürlichen Bedin-gungen sehr hoch ist.
II. Ziel der Prüfung war es festzustellen, ob die Kommission die Regelung zur Förderung der benachtei-
ligten Gebiete so verwaltet, dass deren rechtmäßige und ordnungsgemäße Durchführung gewährleistet wird,ob sie die Regelung angemessen überwacht, ob sachdienliche Informationen über ihre Auswirkungen vorliegenund rechtzeitig Maßnahmen zur Berichtigung möglicher Schwachstellen getroffen werden. Im Zuge der Prü-fung wurden zentrale Aspekte der Regelung geprüft, insbesondere die Definition der Förderkriterien und derenEinhaltung, wobei der Schwerpunkt auf die gute landwirtschaftliche Praxis und die Klassifizierung der benach-teiligten Gebiete gelegt wurde.
III. Die wichtigsten Feststellungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:
a) Die Kommission hat nicht genügend Belege, mit denen die anhaltende Gültigkeit der Klassifizierung als
benachteiligtes Gebiet bestätigt wird. Im Anschluss an vom Hof im Jahr 1990 vorgebrachte Bemerkungenhatte sie mit einer Überprüfung der bestehenden Klassifizierungen begonnen, die jedoch — unter anderemwegen des Widerstands einiger Mitgliedstaaten — nicht zu Ende geführt wurde. Obwohl sich bestimmtemakroökonomische und sozioökonomische Indikatoren im Laufe der Zeit stark verändert haben undeinige Klassifzierungen unter Umständen nicht mehr gültig sind, hat die Kommission keinen Vorschlagzur Änderung des bestehenden verordnungsrechtlichen Rahmens vorgebracht (siehe Ziffern 22-29).
b) Die Mitgliedstaaten wenden bei der Beurteilung der Frage, ob ein Gebiet als benachteiligt einzustufen ist
oder nicht, ein breites Spektrum unterschiedlicher Indikatoren an, so dass die Begünstigten unter Umstän-den uneinheitlich behandelt werden (siehe Ziffern 30-37).
c) Die Kommission verfügt nicht über genügend zuverlässige Informationen zu den Auswirkungen der Maß-
nahme, insbesondere zur Begründetheit der Ausgleichshöhe. Solange es keine entsprechenden Informa-tionen gibt, besteht die Gefahr von Überkompensationen (siehe Ziffern 38-42).
d) Der Aspekt der „guten landwirtschaftlichen Praxis“ stellt nunmehr ein wichtiges Förderkriterium dar.
Solange es keine klaren und überprüfbaren Definitionen und keine einheitliche Anwendung gibt, lässt sichdie Einhaltung dieses Kriteriums aber nur schwer überprüfen. Aus diesem Grund ist die Wirksamkeit derbetreffenden Überprüfungen unsicher (siehe Ziffern 43-57).
e) Die Begleitung der Regelung zur Förderung der benachteiligten Gebiete ist unzulänglich, da keine ausrei-
chenden relevanten Daten vorliegen. Die von den Mitgliedstaaten übermittelten Informationen sindunvollständig oder werden mit Verspätung vorgelegt (siehe Ziffern 58-63).
f) Obwohl die Beihilfeempfänger die Meinung zum Ausdruck brachten, dass sie dank der Beihilfen für die
benachteiligten Gebiete ihre landwirtschaftliche Tätigkeit in einem Gebiet fortsetzen konnten, das sieandernfalls vielleicht hätten verlassen müssen, lässt sich wegen des Fehlens einer umfassenden Bewertungkeine endgültige Schlussfolgerung ziehen. Eine Bewertung der Ergebnisse ist praktisch unmöglich, da dieKommission — im Widerspruch zur Haushaltsordnung — keine spezifischen quantifizierten Ziele für dieMaßnahme zur Förderung der benachteiligten Gebiete festgesetzt hat. Auch wenn es in letzter Zeit Fort-schritte im Hinblick auf die Ausarbeitung eines Rahmens zur Bewertung der Regelung gegeben hat, stehteine umfassende Bewertung ihrer Auswirkungen, auch 30 Jahre nach der Einführung, weiterhin aus (sieheZiffern 38 und 64-74).
IV. Als Ergebnis ist in diesem Bericht festzuhalten, dass die Förderregelung überarbeitet werden sollte,
damit sie eine wirksamere, wirtschaftlichere und sparsamere Förderung der ländlichen Entwicklung gewähr-leistet (siehe Ziffern 75-83).27.6.2003
DE Amtsblatt der Europäischen Union C 151/3
ALLGEMEINER RAHMEN
Einleitung
1. Die Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums
stellen die zweite Säule der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) dar.Sie flankieren und ergänzen die traditionellen marktordnungs-politischen Instrumente der GAP, welche die erste Säule bilden.Die allgemeinen Ziele der Maßnahmen zur Entwicklung des länd-lichen Raums betreffen nicht nur die GAP (Artikel 33 des Vertragszur Gründung der Europäischen Gemeinschaft), sondern auchandere Bestimmungen des Vertrags, insbesondere zum wirtschaft-lichen und sozialen Zusammenhalt (Artikel 158) und zum Umwelt-schutz (Artikel 174).
2. Im Jahre 1999 wurde die Förderung der Entwicklung des
ländlichen Raums grundlegend reformiert, um sie kohärenter zugestalten. Die neun zum damaligen Zeitpunkt maßgeblichen Ver-ordnungen wurden in einem einzigen Dokument zusammenge-fasst, der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates (
1), welcheden Rahmen für die Förderung bildet und 22 Fördermaßnahmen
vorsieht. Eine dieser Maßnahmen (Artikel 13 ff.) betrifft die Bei-hilfen für die Landwirte in benachteiligten Gebieten. Diese Beihil-fen werden aus dem EAGFL-Garantie gezahlt und zusammen mitanderen Garantiezahlungen im Rahmen der von den Behördender Mitgliedstaaten aufgestellten und von der Kommission geneh-migten 89 Entwicklungspläne für den ländlichen Raum (EPLR) fürden Zeitraum 2000-2006 ausgeführt.
3. Etwa 56 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche (LNF) der
Union sind als benachteiligte Gebiete eingestuft. Im Rahmen derFörderregelung werden insgesamt etwa 3 900 000 landwirtschaft-liche Betriebe unterstützt, d. h. 55,8 % der landwirtschaftlichenBetriebe in der Union insgesamt. Damit waren im Jahr 2001Gesamtkosten in Höhe von rund 2 000 Millionen Euro verbun-den (durchschnittlich 500 Euro pro landwirtschaftlichem Betrieb),wovon etwa die Hälfte aus dem Haushalt der Europäischen Unionfinanziert wird. Auf die Ausgaben der Union zur Förderung derbenachteiligten Gebiete entfallen 18,7 % des vom EuropäischenRat von Berlin für den Zeitraum 2000-2006 genehmigten Gesamt-betrags (32 906 Millionen Euro) (
2).
(1) Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über
die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch denEuropäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirt-schaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Ver-ordnungen (ABl. L 160 vom 26.6.1999).
(2) Teilrubrik 1b der Finanziellen Vorausschau.Landwirtschaftliche Betriebe in benachteiligten Gebieten
Quelle: Eurostat 1997.
Abbildung 1C 151/4 DE Amtsblatt der Europäischen Union 27.6.2003
Prüfungsbereich
4. Die Gemeinschaftsbeihilfen zugunsten der benachteiligten
Gebiete wurden im Jahr 1975 eingeführt, als der erste diesbezüg-liche Verordnungstext veröffentlicht wurde (
1). Darin wird „die
besondere Eigenart der landwirtschaftlichen Tätigkeit“ hervorge-hoben sowie „der soziale Aufbau der Landwirtschaft und diestrukturellen und naturbedingten Unterschiede der verschiedenenlandwirtschaftlichen Gebiete“; ferner wird der Begriff des benach-teiligten Gebiets definiert.
5. Diese Definition wurde im Zuge der späteren Verordnun-
gen zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur (
2) oder zur
Förderung des ländlichen Raums lediglich angepasst.
6. In der einschlägigen Gemeinschaftsverordnung (3) werden
drei Gruppen von benachteiligten Gebieten unterschieden:
a) Die Berggebiete, in denen infolge der Höhenlage oder der
starken Hangneigung die Möglichkeiten für eine Nutzung desBodens erheblich eingeschränkt und die Arbeitskosten bedeu-tend höher sind; Gebiete nördlich des 62. Breitengrads undbestimmte angrenzende Gebiete werden den Berggebietengleichgestellt.b) Andere benachteiligte Gebiete, bei denen es sich um schwach
ertragfähige landwirtschaftliche Flächen handelt, in denen dieAufgabe der Landnutzung droht und der beschleunigte Rück-gang der Bevölkerung die Lebensfähigkeit des betreffendenGebiets und seine dauerhafte Besiedlung infrage stellen würde.
c) Durch spezifische Nachteile gekennzeichnete Gebiete, in
denen die Landwirtschaft, sofern erforderlich und gegebenen-falls mit besonderen Auflagen, zur Erhaltung oder Verbesse-rung der Umwelt, zur Erhaltung des ländlichen Lebensraumsund wegen ihrer Eignung für den Fremdenverkehr oder ausGründen des Küstenschutzes fortgeführt werden sollte.
7. Obwohl die als benachteiligt eingestuften Gebiete insge-
samt 56 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche (LNF) der Gemein-schaft ausmachen (
4), ist ihr Anteil von Mitgliedstaat zu Mitglied-
staat sehr unterschiedlich und reicht von weniger als 1 % im FalleDänemarks bis zu mehr als 98 % im Falle Luxemburgs. Neben denbenachteiligten Berggebieten haben die Mitgliedstaaten andereGebiete ermittelt, die ihrer Ansicht nach aus bestimmten Gründenbenachteiligt sind. Bis auf drei Mitgliedstaaten haben zudem alleMitgliedstaaten durch spezifische Nachteile gekennzeichneteGebiete ermittelt; in diesen Fällen ergibt sich die Benachteiligungetwa aus der Notwendigkeit zur Erhaltung des Fremdenverkehrsbzw. des ländlichen Lebensraums oder aus Gründen des Küsten-schutzes.
(1) Richtlinie 75/268/ EWG des Rates vom 28. April 1975 über die
Landwirtschaft in Berggebieten und bestimmten benachteiligten Gebie-ten (ABl. L 128 vom 19.5.1975).
(
2) Verordnung (EG) Nr. 950/97 des Rates vom 20. Mai 1997 (ABl. L 142
vom 2.6.1997).
(3) Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999, Arti-
kel 17 (ABl. L 160 vom 26.6.1999).(4) Dokument der GD Landwirtschaft der Kommission, Referenz: Star
VI/7675/98.Benachteiligte Gebiete im Verhältnis zur LNF nach Mitgliedstaaten
Quelle: Dokument des Ausschusses für Agrarstrukturen und ländliche Entwicklung (STAR), Ref: VI/7675/98, Stand zum März 1998.
Abbildung 227.6.2003 DE Amtsblatt der Europäischen Union C 151/5
8. Der Anteil dieser Gebiete veränderte sich in bestimmten Mitgliedstaaten im Laufe der Zeit ebenfalls
erheblich. So stieg er in Italien zwischen 1975 und 1998 von 37,7 % auf 53,6 % und in Irland von 51,2 % auf70,9 %. Da sich die Berggebiete nicht verändert haben, ist dieser Anstieg auch deshalb bemerkenswert, als esgleichzeitig bedeutende Fortschritte bei der Bodenverbesserung und der Weiterentwicklung der Sorten gab. Seit1998 ist der Anteil der als benachteiligt eingestuften Gebiete konstant geblieben.
9. Vom Aspekt der Oberfläche her betrachtet stellt die zweite der in Ziffer 6 genannten Gruppen (d. h. die
„anderen“ benachteiligten Gebiete) eindeutig die größte Gruppe dar. Für diese große Gruppe der benachteiligtenGebiete enthält die Verordnung keine klaren, einheitlichen Kriterien.Entwicklung des Anteils der benachteiligten Gebiete in den Mitgliedstaaten, in denen sich dieser Anteil am deutlichsten
verändert hat
Quelle: Dokument des Ausschusses für Agrarstrukturen und ländliche Entwicklung (STAR), Ref: VI/7675/98.
Abbildung 3
Verteilung auf die drei Gruppen der benachteiligten Gebiete im Jahr 1998
Quelle: Dokument des Ausschusses für Agrarstrukturen und ländliche Entwicklung (STAR), Ref: VI/7675/98.
Abbildung 4C 151/6 DE Amtsblatt der Europäischen Union 27.6.2003
Prüfungsumfang
10. Prüfungsziel war es festzustellen, inwiefern die Kommis-
sion
a) geeignete Vorschriften zur Berichtigung möglicher Schwach-
stellen, beispielsweise bei den Beschlüssen zur Klassifizierungder Gebiete oder auf der Ebene der Auswirkungen der Maß-nahme, erlassen hat (siehe Ziffern 22-42);
b) über angemessene Garantien dafür verfügt, dass die Zahlun-
gen zugunsten der benachteiligten Gebiete im Einklang mitden Grundsätzen der Rechtmäßigkeit und Ordnungs-mäßigkeit getätigt werden (siehe Ziffern 43-57);
c) ein geeignetes Begleitungs- und Bewertungssystem zur Beur-
teilung der Wirksamkeit der Regelung geschaffen hat (sieheZiffern 58-74).
11. Die der Kommission vorliegenden Daten wurden mit
dem Ziel geprüft, die Durchführung der Regelung zu bewerten,und zwar sowohl die finanzielle Durchführung als auch den Gradder Zielverwirklichung. Ergänzend dazu fanden Belegprüfungenstatt mit Schwerpunkt auf der Maßnahme zur Förderung derbenachteiligten Gebiete und auf den auf lokaler, regionaler undnationaler Ebene, insbesondere im Rahmen der Entwicklungs-pläne für den ländlichen Raum, von den Mitgliedstaaten geschaf-fenen Verwaltungs- und Kontrollsystemen.
12. Die Prüfungen an Ort und Stelle betrafen das System zur
Verwaltung der Maßnahme in jeweils einem Gebiet jener vier Mit-gliedstaaten (Frankreich, Finnland, Österreich und Deutschland),die aufgrund ihrer finanziellen Bedeutung (
1), der einschlägigen
Förderkriterien und einer Vorbewertung der bestehendenVerwaltungs- und Kontrollsysteme für diese Prüfungen ausge-wählt worden waren. Dabei wurden zunächst in jedem dieserGebiete Überprüfungen der Schlüsselkontrollen (
2) bei einer
Zufallsstichprobe von 30 Begünstigten (landwirtschaftlicheBetriebe) durchgeführt.
13. Auf der Ebene der landwirtschaftlichen Betriebe kam es
sowohl zu Belegprüfungen als auch zur körperlichen Kontrolleder für die Gewährung der Zulagen ausschlaggebenden Faktoren(als Weideland oder für den Grünfutteranbau genutzte Flächen,Viehbestand usw.) sowie zur Überprüfung des tatsächlichen Erhaltsder Hilfe. Des Weiteren fanden Prüfungen bei den wichtigsten, ander Verwaltung beteiligten öffentlichen Stellen statt (insbesonderebei den für die Verwaltung/und die Buchführung sowie bei denfür die Kontrolle zuständigen Stellen), und zwar insbesondere zurRichtigkeit der Auszahlungen und zur Übereinstimmung derangewandten Verfahren mit den einschlägigen Verordnungs-bestimmungen.Voraussetzungen für die Förderung und Finanzrahmen
Förderkriterien
14. Unabhängig von den mit der Lage des Betriebs zusam-
menhängenden geografischen Kriterien müssen die Begünstigtenim Programmplanungszeitraum 2000-2006 die Rechtsvor-schriften zum Einsatz von Pflanzenschutzmitteln und veterinär-medizinischen Mitteln beachten und sich darüber hinaus verpflich-ten, drei Bedingungen zu erfüllen, nämlich:
— eine vom jeweiligen Mitgliedstaat zu definierende Mindest-
fläche zu bewirtschaften,
— ihre landwirtschaftliche Tätigkeit in einem benachteiligten
Gebiet vom Zeitpunkt der ersten Zahlung einer Ausgleichs-zulage an noch mindestens fünf Jahre auszuüben und
— mit den Erfordernissen des Umweltschutzes und der Erhal-
tung des ländlichen Lebensraums zu vereinbarendeProduktionsverfahren der guten landwirtschaftlichen Praxisim üblichen Sinne anzuwenden, insbesondere nachhaltigeBewirtschaftungsformen.
Finanzrahmen
15. Im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 950/97 konnten
die Mitgliedstaaten zwischen zwei Systemen wählen: entwederwurden die Beihilfen für die benachteiligten Gebiete auf der Grund-lage des in Großvieheinheiten (GVE) ausgedrückten Viehbestandsgezahlt oder auf der Grundlage der landwirtschaftlich genutztenFläche. Seit Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999werden die Ausgleichszahlungen obligatorisch pro Hektar land-wirtschaftlich genutzter Fläche berechnet, wobei den Mitgliedstaa-ten, die das Kriterium des Viehbestands angewandt haben, unterUmständen eine bis zum Jahr 2000 begrenzte Übergangsfrist ein-geräumt wird. Darüber hinaus werden die aus dem Gemeinschafts-haushalt für diese Maßnahme gewährten Mittel seit dem Jahr 2000nicht mehr länger aus der Abteilung Ausrichtung des EAGFL,sondern aus der Abteilung Garantie bereit gestellt (siehe Ziffer 57).
16. Die Beihilfe besteht in einer Ausgleichszulage, deren Höhe
pro Einheit von den Mitgliedstaaten innerhalb einer Marge zwi-schen dem Mindestbetrag von 25 Euro und dem Höchstbetragvon 200 Euro je Hektar (
3) festgesetzt wird. Die Höhe der Aus-
gleichszulage ist so festzulegen, dass sie effektiv zum Ausgleichder bestehenden Nachteile beiträgt und zugleich Über-kompensationen vermieden werden. Der Höchstbetrag kann inEinzelfällen überschritten werden, solange die Obergrenze auf derEbene der von einem Mitgliedstaat insgesamt gewährten Aus-gleichszulagen nicht überschritten wird.
17. In den Haushaltsjahren 2000 bzw. 2001 beliefen sich die
Ausgaben auf 674 Millionen Euro bzw. 919 Millionen Euro. Wieaus der nachfolgenden Tabelle hervorgeht, waren in einigen Mit-gliedstaaten bemerkenswerte Veränderungen zu beobachten. DerUnterschied zwischen den Ausgaben im Haushaltsjahr 2000 undim Haushaltsjahr 2001 lässt sich zwar zum Teil damit erklären,dass es bei der Ausarbeitung und Genehmigung der Entwicklungs-pläne für den ländlichen Raum Verzögerungen gab. Dies kannaber nicht als ausreichende Erklärung für die erheblichen Verän-derungen betrachtet werden, auch weil die Regelung bereits seitvielen Jahren existiert.
(1) Bemessen auf der Grundlage der Haushaltsansätze für den Programm-
planungszeitraum 2000-2006.
(2) Unter einer Schlüsselkontrolle versteht man einen Kontroll-
mechanismus zur Aufdeckung operationeller Schwachstellen. DieseSchwachstellen werden anhand von Risikoanalysen zu den geschaf-fenen Systemen ermittelt.
(3) Verordnung (EG) Nr. 1257/1999, Anhang 1.27.6.2003 DE Amtsblatt der Europäischen Union C 151/7
Verteilung der Zuständigkeiten
18. Der Rat bestimmt die Politik zur Entwicklung des länd-
lichen Raums, indem er die Grundverordnung annimmt.
19. Die Kommission erlässt die Durchführungsbestimmun-
gen. Sie genehmigt die Entwicklungspläne für den ländlichenRaum und ist anschließend für deren Begleitung und Bewertungzuständig. Sie ist zuständig für die buchmäßige Erfassung der aufMonatsbasis von den Mitgliedstaaten gemeldeten Ausgaben undfür die Erstattung des von der Gemeinschaft finanzierten Aus-gabenanteils an die Mitgliedstaaten.
20. Die Mitgliedstaaten sind verantwortlich für die Bestim-
mung der benachteiligten Gebiete sowie für die Benennung derBehörden, welche mit der Ausarbeitung und Umsetzung derEntwicklungspläne für den ländlichen Raum, und zwar sowohlmit deren Verwaltung als auch mit deren Kontrolle, betraut sind.Ferner übersenden die Mitgliedstaaten der Kommission die Daten,die sie benötigt, um die Umsetzung der Pläne für die ländlicheEntwicklung wirksam begleiten zu können.Frühere Bemerkungen des Hofes
21. Der Hof hat sich bereits in der Vergangenheit mit den
Maßnahmen zur Förderung der benachteiligten Gebiete befasst.Die Ergebnisse seiner letzten Prüfung zu diesem Bereich wurden1991 veröffentlicht (
1). Damals hatte er festgestellt, dass die Fläche
der benachteiligten Gebiete ständig wächst, und sich dafür ausge-sprochen, die Kriterien zur Beurteilung der Nachteile regelmäßigzu bewerten. Seither hat der Hof verschiedene Aspekte der Maß-nahme geprüft, insbesondere im Rahmen seiner Tätigkeiten zurAusarbeitung der Zuverlässigkeitserklärung.
(1) ABl. C 324 vom 13.12.1991, S. 141.Tabelle: Ausgaben im Zeitraum 2000-2001
2000 2001Veränderung 2000-2001
(%)Mio. EUR % Mio. EUR %
Belgien 0,14 0,02 — — - 100
Dänemark 0,04 0,01 0,34 0,04 + 750Deutschland 109,62 16,26 108,95 11,75 - 1Griechenland 4,50 0,67 8,42 0,91 + 87Spanien 1,76 0,26 53,41 5,76 + 2 935Frankreich 212,17 31,47 198,33 21,40 - 7Irland 45,10 6,69 110,98 11,97 + 146Italien 13,34 1,98 38,48 4,15 + 188Luxemburg 0,42 0,06 3,89 0,42 + 826Niederlande 0,04 0,01 0,38 0,04 + 850Österreich 102,70 15,23 104,81 11,31 + 2Portugal 0,00 0,00 74,86 8,08 —Finnland 143,67 21,31 128,26 13,48 - 11Schweden 1,76 0,26 16,08 1,73 + 814Vereinigtes Königreich 38,94 5,78 72,40 8,60 + 86Insgesamt 674,22 100,00 919,59 100,00
Quelle: Haushaltsrechnung, Kommission.C 151/8 DE Amtsblatt der Europäischen Union 27.6.2003
FOLGEN DER KLASSIFIZIERUNG ALS BENACHTEILIGTE
GEBIETE
Notwendigkeit einer Überprüfung der anhaltenden Gültigkeit
der Klassifizierungskriterien
Gegenwärtiger Stand der Klassifizierungsbeschlüsse
22. Wie in Ziffer 6 erwähnt, muss ein Gebiet bestimmte För-
derkriterien erfüllen, damit es als benachteiligtes Gebiet eingestuftwird. Bis 1999 richteten die Mitgliedstaaten einen entsprechen-den, mit Gründen versehenen Antrag an die Kommission. Auf derGrundlage eines Kommissionsvorschlags nahm der Rat dann dasVerzeichnis der benachteiligten Gebiete an. Der Hof hat die beider Kommission vorliegenden Belege zur Untermauerung derKlassifizierungsbeschlüsse geprüft.
Belege zur Untermauerung der Klassifizierungsbeschlüsse
23. Anhang I enthält eine Übersicht nach Mitgliedstaaten, aus
der hervorgeht, ob und welche Dokumente mit Informationenzur Untermauerung der Klassifizierung als benachteiligtes Gebietbei der Kommission vorliegen. Die Belegdokumente zu den imZeitraum 1975-1985 getroffenen Klassifizierungsbeschlüssenkonnten von der Kommission zum Zeitpunkt der Prüfung nichtvorgelegt werden. Nur selten konnten die Prüfer Belege dafür fin-den, dass Maßnahmen zur Überwachung der fortbestehendenGültigkeit der Klassifizierung getroffen wurden (
1).
24. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1990 wies
der Europäische Rechnungshof auf die „ständige Erweiterung derbenachteiligten Gebiete“ hin und brachte in diesem Zusammen-hang folgende Bemerkung vor: „Es ist nicht auszuschließen, dasseine regelmäßige Beurteilung der tatsächlichen Nachteile in sämt-lichen benachteiligten Gebieten der Gemeinschaft zu der Feststel-lung führen würde, dass in einigen Teilen dieser Gebiete die nach-teilige Situation nicht mehr gegeben ist“.
25. Im Anschluss an die Bemerkungen des Hofes führte die
Kommission im Jahr 1993 eine Überprüfung der Klassifizierungder benachteiligten Gebiete durch, indem sie die Mitgliedstaatenaufforderte, ihr Unterlagen zur Untermauerung ihrer eigenen Klas-sifizierung zu übersenden. Bei dieser Maßnahme kam es jedochzu einer Reihe von Schwierigkeiten und Verzögerungen. EinigeMitgliedstaaten legten unvollständige bzw. fehlerhafte oder sogargar keine Daten vor, und in mehreren Fällen wurden die angefor-derten Informationen verspätet übermittelt.
26. Wie aus den vom Hof analysierten internen Kommissions-
vermerken hervorgeht, stieß der Versuch einer Überprüfung deranhaltenden Gültigkeit der Daten, welche der Klassifizierung alsbenachteiligte Gebiete zugrunde liegen, durch die Kommissionauf heftigen Widerstand seitens der Mitgliedstaaten. Es kam zuausführlichen Schriftwechseln, und bei zahlreichen Sitzungen desVerwaltungsausschusses (Ausschuss für die Agrarstrukturen und
die ländliche Entwicklung) wurde der Mangel an Belegdokumentenerörtert. Letztlich konnte der Hof aber keine Belege dafür finden,dass die Überprüfung zu Ende geführt wurde.
27. Obwohl die Kommission eingeräumt hat, dass seitens der
Mitgliedstaaten schon immer das Bestreben bestand, die benach-teiligten Gebiete auszuweiten (
2), hat sie in ihrem 1996 vorgeleg-
ten Vorschlag zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur (3)
keine Änderung der geltenden Vorschriften vorgeschlagen. DieserVorschlag führte im Gegenteil zur Annahme der Verordnung (EG)Nr. 950/97 des Rates (
4), die später durch die Verordnung (EG)
Nr. 1257/1999 des Rates ersetzt wurde, in der es heißt, alle Richt-linien des Rates und der Kommission, in denen Verzeichnisse vonbenachteiligten Gebieten festgelegt oder geändert werden, bleibenin Kraft.
28. Seit Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999
werden die Beschlüsse zur Festlegung bzw. zur Änderung derListe mit den benachteiligten Gebieten zudem nicht mehr auf derEbene der Gemeinschaft getroffen, sondern auf der Ebene derbetroffenen Mitgliedstaaten, welche die Kommission dann ent-sprechend informieren. Das bedeutet, die letztendliche Zuständig-keit für die Gültigkeit der Klassifizierungen — ein zentraler Aspektder Beihilferegelung — liegt nicht mehr bei der Kommission. NachAnsicht des Hofes stellt dies eine Schwachstelle der Regelung dar,insbesondere im Hinblick auf künftige Erweiterungen.
Auswirkungen der gegenwärtigen Situation
29. Die Tatsache, dass keine objektive Beurteilung der
Beschlüsse mit den Listen der als benachteiligt eingestuften Gebietestattfinden kann, wirkt sich möglicherweise auf die Gültigkeit die-ser Beschlüsse aus. Dies lässt sich am Beispiel Luxemburgs gutveranschaulichen: Die Fläche der benachteiligten Gebiete inner-halb dieses Staates wurde im April 1975 festgelegt (
5). Zu diesem
Zeitpunkt wurden mehr als 96 % der gesamten landwirtschaftli-chen Nutzfläche als benachteiligtes Gebiet eingestuft, da die Gefahreiner Aufgabe der Bewirtschaftung bestand. Weitere 2,45 % derLNF wurden als durch spezifische Nachteile gekennzeichneteGebiete eingestuft. Diese Klassifizierung wurde seither nicht ver-ändert. Wie aus neueren statistischen Daten von Eurostat hervor-geht, haben sich seither jedoch bestimmte makro- und sozioöko-nomische Indikatoren stark verändert, weshalb große Flächenmöglicherweise nicht mehr als benachteiligte Gebiete einzustufenwären (
6).
(1) Siehe Anhang I, entsprechende Hinweise gab es nur bei 2 von 10 Mit-
gliedstaaten.(2) Generaldirektion Landwirtschaft (GD VI) der Europäischen Kommis-
sion, Arbeitsdokument GAP 2000: Entwicklung des ländlichen Raums,Juli 1997, S. 59.
(
3) ABl. C 115 vom 19.4.1996, S. 34.
(4) Verordnung (EG) Nr. 950/97 des Rates vom 20. Mai 1997 (ABl. L 142
vom 2.6.1997).
(5) Richtlinie 75/274/EWG des Rates vom 28. April 1975 betreffend das
Gemeinschaftsverzeichnis der benachteiligten landwirtschaftlichenGebiete im Sinne der Richtlinie 75/268/EWG (Luxemburg) (ABl.L 128 vom 19.5.1975, S. 226) .Zu den angewandten Kriterien gehörte
u. a. das landwirtschaftliche Einkommen (nämlich ein landwirtschaft-liches Einkommen von weniger als 80 % des Mittelwerts in derGemeinschaft).
(
6) Im Jahr 1975 lag das durchschnittliche Einkommen der luxemburgi-
schen Landwirte bei weniger als 80 % des durchschnittlichen Einkom-mens der Landwirte in der Europäischen Gemeinschaft, im Jahr 2000lag es jedoch rund 20 % über diesem Mittelwert.27.6.2003 DE Amtsblatt der Europäischen Union C 151/9
Unterschiede aufgrund der Vielzahl von Indikatoren
Uneinheitliche Bestimmung der benachteiligten Gebiete
durch die Mitgliedstaaten
30. Der Hof hat auch geprüft, anhand welcher Kriterien die
Mitgliedstaaten ein Gebiet als benachteiligt einstufen. Wie in Zif-fer 9 erwähnt, ist die größte Gruppe die der Gebiete, in denen dieAufgabe der Landnutzung droht (Verordnung (EG) Nr. 1257/1999, Artikel 19). In diese Kategorie fallen 60,7 % der benachtei-ligten Gebiete. Der Hof hat sich daher besonders auf diese Gruppekonzentriert und geprüft, anhand welcher Kriterien sie von denMitgliedstaaten als benachteiligte Gebiete eingestuft wurden.
31. In der Verordnung (
1) werden drei allgemeine Kriterien
für die Klassifizierung eines Gebiets, in dem die Aufgabe der Land-nutzung droht, genannt:
a) die Ertragsfähigkeit („Vorhandensein schwach ertragfähiger
und für den Anbau wenig geeigneter landwirtschaftlicher Flä-chen, deren geringe Möglichkeiten nicht ohne übermäßigeKosten verbessert werden können und die hauptsächlich fürdie extensive Viehhaltung nutzbar sind“);
b) die Wirtschaftsleistung („als Folge geringer natürlicher Ertrags-
fähigkeit deutlich unterdurchschnittliche Ergebnisse bei denHauptindikatoren für die Wirtschaftsleistung in der Land-wirtschaft“);
c) die Bevölkerungsdichte („eine geringe oder abnehmende
Bevölkerungsdichte, wobei die Bevölkerung überwiegend aufdie Landwirtschaft angewiesen ist und ihr beschleunigterRückgang die Lebensfähigkeit des betreffenden Gebiets undseine dauerhafte Besiedlung infrage stellen würde“).
32. Dreizehn Mitgliedstaaten haben Gebiete ermittelt, die
diesen Kriterien entsprechen. Lediglich Dänemark und die Nie-derlande haben keine in diese Gruppe fallenden Gebiete ermittelt.
33. Wie aus Anhang II hervorgeht, wenden die Mitgliedstaa-
ten eine große Bandbreite von Indikatoren zur Beurteilung derdrei genannten Kriterien an, nämlich nicht weniger als insgesamt17 Indikatoren für die Bemessung der landwirtschaftlichen Ertrags-fähigkeit, 12 für die Wirtschaftsleistung und 3 für die Bevölke-rungsdichte. Zur Bewertung der landwirtschaftlichen Ertragsfä-higkeit und der Wirtschaftsleistung wenden fast alle Mitgliedstaatenjeweils eigene Indikatoren an. Die Kommission hat nicht unter-sucht, welche Auswirkungen sich aus dieser Vielzahl von Indika-toren ergeben und wie sichergestellt werden kann, dass das in Zif-fer 25 der Begründung zur Verordnung genannte Konzeptgemeinsamer Kriterien tatsächlich Anwendung findet.
34. Auch in Bezug auf die bevölkerungsbezogenen Schwellen-
werte in den benachteiligten Gebieten ist die Situation sehr unein-heitlich. So liegt der Indikator der Gesamtbevölkerungsdichtezwischen 27 Bewohnern pro km
2(Irland) und 130 Bewohnern
pro km2(Deutschland). Der Indikator des Anteils der landwirt-
schaftlichen Bevölkerung reicht von 15 % (in fünf Mitgliedstaa-ten (2) bis 50 % (Griechenland). Für Österreich, Finnland und
Schweden, die der EU gleichzeitig im Jahr 1995 beitraten, wurdekein spezifischer Anteil der landwirtschaftlichen Bevölkerung fest-gesetzt, sondern lediglich die Vorgabe gemacht, dieser Anteilmüsse erheblich sein.
Uneinheitliche Behandlung der Begünstigten aufgrund der
Vielzahl von Indikatoren
35. Diese durch die unterschiedlichen nationalen Prioritäten
bedingte Vielzahl von Indikatoren kann zur uneinheitlichenBehandlung der Begünstigten führen. Wie der Hof bei seinen Prü-fungen an Ort und Stelle feststellte, stellten sich die Begünstigten,insbesondere in aneinander angrenzenden Gebieten, häufig dieFrage, warum die Mitgliedstaaten trotz offensichtlich identischerörtlicher Situationen Beschlüsse getroffen hatten, die erheblicheUnterschiede bei den Ausgleichszulagen zur Folge hatten.
36. In einem Arbeitspapier aus dem Jahr 1997 (
3) zur frühe-
ren Regelung für die benachteiligten Gebiete stellte die Kommis-sion selbst fest, dass „die Gemeinschaftsvorschriften den Mitglied-staaten … bei der Umsetzung der Regelung zu den benachteiligtenGebieten beträchtlichen Spielraum (lassen). (…) Die unterschied-lichen Prioritäten in den Mitgliedstaaten oder Regionen schlagensich in unterschiedlichen Kriterien für die Förderwürdigkeit (…)nieder. Hier einige Beispiele:
a) Die durchschnittliche Zahlung je begünstigtem Betrieb
schwankt zwischen 4 437 ECU in Luxemburg und 410 ECUin Portugal;
b) der Anteil der begünstigten Betriebe an den Betrieben in den
Fördergebieten liegt zwischen 84 % bis 99 % in vielen nord-europäischen Mitgliedstaaten und 9 % in Italien.“
37. Wie in dem Bericht ferner festgestellt wird, ist das Ein-
kommen in den benachteiligten Gebieten zwar im Vergleich zunichtbenachteiligten Gebieten innerhalb ein und desselben Landesgenerell niedriger, doch kann es das Einkommen in nicht-benachteiligten Gebieten anderer Länder übersteigen (
4).
Mit den Beihilfemaßnahmen verbundenes Risiko der
Überkompensation
38. Die meisten der vom Hof besuchten Begünstigten (5) ver-
traten die Meinung, dass sie dank der Ausgleichszahlungen ihrelandwirtschaftliche Tätigkeit fortsetzen und in einem Gebiet wei-ter leben konnten, das sie andernfalls wahrscheinlich hätten ver-lassen müssen. Da es keine angemessenen Ergebnisse einer Gesamt-bewertung gibt (siehe Ziffer 72), lässt sich jedoch nicht endgültigsagen, ob die Ausgleichszulagen tatsächlich einen wirksamenAusgleich darstellen. Die Ergebnisse dieser Politik lassen sich nurschwer beurteilen, da die Kommission keine spezifischen quanti-fizierten Ziele für diese Maßnahme festgelegt hat, obwohl sie diesgemäß der Haushaltsordnung (
6) hätte tun müssen.
(1) Verordnung (EG) Nr. 1257/1999.(2) Belgien, Frankreich, Deutschland, Italien und Luxemburg.
(3) GAP 2000: Entwicklung des ländlichen Raums, Arbeitspapier der
Generaldirektion Landwirtschaft (GD VI) der Europäischen Kommis-sion, Juli 1997.
(
4) GAP 2000: Entwicklung des ländlichen Raums, Arbeitspapier der
Generaldirektion Landwirtschaft (GD VI) der Europäischen Kommis-sion, Juli 1997, S. 55.
(
5) In jedem geprüften Gebiet wurden 30 Begünstigte ausgewählt.
(6) Artikel 27 Absatz 4.C 151/10 DE Amtsblatt der Europäischen Union 27.6.2003
39. Gemäß Artikel 15 Absatz 1 und Artikel 16 der Verord-
nung (EG) Nr. 1257/1999 ist die Höhe der Ausgleichszulagen sofestzulegen, dass sie ausreicht, um effektiv zum Ausgleich derbestehenden Nachteile beizutragen und eine Überkompensationvermieden wird. Die Höhe des Ausgleichs wird in der Verordnungaber nicht präzisiert. Aus diesem Grund sind weder die Mitglied-staaten noch die Kommission in der Lage, die Frage des Vorhan-denseins einer möglichen Überkompensation objektiv zu bewer-ten. Noch dazu räumt die Verordnung den Mitgliedstaaten einenbeträchtlichen Spielraum bei der Anpassung der Regelung an ört-liche Prioritäten ein.
40. In den Rechtsvorschriften fehlen Angaben darüber, wer
über die Vermeidung von Überkompensationen wachen soll undwie die Zuständigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten und derKommission aufzuteilen sind. Daher ist nicht ausreichend sicher-gestellt, dass überprüft wird, ob es in der Praxis regelmäßig zuÜberkompensationen kommt oder nicht. Nach Ansicht des Hofessollte die Kommission prüfen, welche Möglichkeiten sie hat, imRahmen der Überprüfung der Maßnahmendurchführung in denMitgliedstaaten das Vorhandensein von Überkompensationen auf-zudecken.
Maßnahmen der Mitgliedstaaten
41. Da es keine gemeinsamen Leitlinien für die Ermittlung
von Überkompensationen gibt, haben die Mitgliedstaaten eigeneMaßnahmen angenommen mit der Folge, dass unter Umständeneinige Landwirte gegenüber anderen benachteiligt werden. So ent-halten die Entwicklungspläne für den ländlichen Raum unteranderem folgende Bedingungen:
a) Begrenzung des im Rahmen der Regelung zur Förderung der
benachteiligten Gebiete erhältlichen Gesamtbetrags, unab-hängig vom Anspruch (
1);
b) Festlegung bestimmter Viehbestandsdichten für spezifische
Gebiete (2);
c) Gewährung der Zulagen nur für bestimmte förderfähige
Grünfutterflächen, die im Rahmen einer extensiven Haltungvon Schafen oder Mutterkühen bewirtschaftet werden (
3);
d) Begrenzung der vollen Zahlung der Ausgleichszulage auf
einen Teil des benachteiligten Gebiets, wobei bestimmteBewirtschaftungsformen ausgeschlossen werden oder unterden möglichen Beihilfesätzen liegende Sätze zur Anwendungkommen können (
4).42. Einige Mitgliedstaaten haben also die Notwendigkeit von
Maßnahmen zur Begrenzung der Beihilfen erkannt. Diese Maß-nahmen wurden von der Kommission aber nicht objektiv über-prüft, um sicherzustellen, dass:
a) sie das Risiko der Überkompensation wirksam beheben;
b) in einem Mitgliedstaat ermittelte Arten der Überkompensation
nicht auch in anderen Mitgliedstaaten vorkommen.
DURCHFÜHRUNG, BEGLEITUNG UND BEWERTUNG DER
REGELUNG ZUR FÖRDERUNG DER BENACHTEILIGTENGEBIETE
Schwachstellen bei der Maßnahmendurchführung
43. Die Qualität der Durchführung der Regelung ist in erster
Linie abhängig von den Durchführungsbestimmungen in denEntwicklungsplänen für den ländlichen Raum, aber auch von denÜberwachungs-, Verwaltungs- und Kontrollsystemen. Daher ist eswichtig, dass die Kommission über ausreichende Garantien für dieangemessene Qualität jedes einzelnen dieser Aspekte verfügt.
Entwicklungspläne für den ländlichen Raum und gute land-
wirtschaftliche Praxis
44. Die Durchführungsbestimmungen werden auf nationaler
bzw. regionaler Ebene im Rahmen der von den Mitgliedstaatenvorgeschlagenen und von der Kommission genehmigtenEntwicklungspläne für den ländlichen Raum definiert und in vonden zuständigen Behörden ausgearbeiteten Durchführungstextenpräzisiert. Für die Definition der guten landwirtschaftlichen Praxissind die einzelnen Mitgliedstaaten zuständig (
5). Der Hof hat
geprüft, ob die Durchführungsbestimmungen mit denGemeinschaftsbestimmungen in Einklang stehen und einfachanzuwenden sind. Dabei hat er Folgendes festgestellt:
a) Gute landwirtschaftliche Praxis bedeutet häufig einfach nur
Beachtung der bereits bestehenden Vorschriften für die land-wirtschaftlichen Betriebe (Nitratrichtlinie usw.).
b) Bestimmte Mitgliedstaaten, wie Frankreich und Österreich,
haben eine den Grad der Viehbestandsdichte betreffendeBedingung eingeführt; diese wird anhand des Indikators GVEpro Hektar innerhalb eines landwirtschaftlichen Betriebsbemessen.
c) In Frankreich wurde der optimale Grad der Bestandsdichte
jedoch auf der Grundlage der bereits existierenden, üblichenPraxis festgelegt. Zudem ist unklar, warum bestimmte Zucht-formen, insbesondere die Schweine- und die Geflügelzucht,bei der Berechnung des Grads der Bestandsdichte nicht berück-sichtigt wurden, obwohl der dabei anfallende Dung ebenfallsauf dem Gelände des landwirtschaftlichen Betriebs ausge-bracht wird.(1) Entwicklungsplan für den ländlichen Raum für Bayern.
(2) Mehrere Entwicklungspläne für den ländlichen Raum.
(3) Entwicklungsplan für den ländlichen Raum für England.
(4) Volle Zahlung der Zulagen zur Förderung der benachteiligten Gebiete
für die ersten 350 Hektar. Für die nächsten 350 Hektar wird die Hälfteder Beihilfe gezahlt (50 %). Für über diese 700 Hektar hinausgehendeFlächen wird keine Zulage gezahlt.Einige, für bestimmte Bewirtschaftungsformen genutzte Flächen inner-halb der benachteiligten Gebiete sind von der Zulage ausgenommen:dies gilt für zur Milchkuhzucht oder andere Formen der Tierzuchtgenutzte Flächen, ausgenommen die für die extensive Haltung vonSchafen und Mutterkühen genutzten Flächen.Festsetzung der Höhe der Ausgleichszulagen unter dem Mindestbe-trag von 25 Euro/ha bei Moorland und anderem Masseland, um derdamit typischerweise verbundenen größeren Fläche der landwirtschaft-lichen Betriebe und der eingeschränkten landwirtschaftlichen Nutz-barkeit Rechnung zu tragen.
(5) Kommissionsdokument VI/10535/99.27.6.2003 DE Amtsblatt der Europäischen Union C 151/11
d) In einigen Mitgliedstaaten gehört zur guten landwirtschaftli-
chen Praxis auch die Gewährleistung des Wohlbefindens derTiere, ohne dass es klare Kriterien zur Beurteilung diesesAspekts gibt (Frankreich und Österreich).
45. Der Hof stellt fest, dass es gegenwärtig keine überprüf-
bare, eindeutige und einheitliche Definition der „guten landwirt-schaftlichen Praxis“ im Zusammenhang mit der Förderung derbenachteiligten Gebiete gibt. Es ist unklar, wie eine objektiveBeurteilung der Frage, ob die landwirtschaftlichen Betriebe füreine aus dem Gemeinschaftshaushalt finanzierte Förderung infragekommen, anhand dieses Begriffs möglich sein soll, solange ernicht eindeutig definiert und einheitlich angewendet wird.
46. Insgesamt ist festzuhalten, dass die Bestimmungen der
Entwicklungspläne für den ländlichen Raum mit denGemeinschaftsvorschriften in Einklang stehen. In Bezug auf diegute landwirtschaftliche Praxis ist jedoch hervorzuheben, dasssich die Entwicklungspläne für den ländlichen Raum zu häufignur auf die Anwendung der bereits in anderen Verordnungengenannten Punkte beschränken und deshalb wenig geeignet sind,die Herausbildung von landwirtschaftlichen Betrieben zu fördern,die höheren Umweltschutzansprüchen genügen.
Überwachungssysteme
47. Damit die Kommission die Rechtmäßigkeit und
Ordnungsmäßigkeit der gewährten Zulagen beurteilen kann, musssie sicherstellen, dass die mittelbewirtschaftenden Stellen übersachdienliche und präzise, die Richtigkeit der gemeldeten Sach-verhalte garantierende Informationen verfügen. Sie muss dafürsorgen, dass die Informationssysteme eine Überwachung der Ein-haltung der Förderkriterien ermöglichen.
48. Bei den im Rahmen der Prüfungen an Ort und Stelle
durchgeführten vertieften Prüfungen hat der Hof geprüft, ob ent-sprechende Informationen zur Verfügung stehen und dabei Fol-gendes festgestellt:
a) In bestimmten Mitgliedstaaten muss über den Einsatz von
Pflanzenschutzmitteln, die Dungausbringung und denDüngemitteleinsatz auf den einzelnen Parzellen nicht Buchgeführt werden (Frankreich, Österreich und Deutschland).
b) In Deutschland führten einige landwirtschaftliche Betriebe
Bodenanalysen anhand von Bodenproben durch. In einigenFällen wurden sehr hohe Nitratwerte oder andere bedenkli-che Werte festgestellt. Diese Ergebnisse werden nur unzurei-chend oder gar nicht berücksichtigt, da im betreffenden Landim Zusammenhang mit der guten landwirtschaftlichen Praxiskeine Kriterien zur Beurteilung der Bodenbelastung (
1) defi-
niert wurden.
c) Das in Frankreich angewandte Verfahren zur Überprüfung
der vom Antragsteller gemeldeten Flächen und der tatsächli-chen Bewirtschaftung dieser Flächen bietet keine Gewähr fürdie Richtigkeit des gemeldeten Belastungswerts.
d) Andere Tiere als Rinder und Schafe, wie zum Beispiel Geflü-
gel, Schweine und Pferde, werden im Allgemeinen nichtberücksichtigt.Verwaltungs- und Kontrollsysteme
49. Die von den Mitgliedstaaten geschaffenen Verwaltungs-
und Kontrollsysteme sollten es ihnen erlauben, mögliche Fehleroder erhebliche Unzulänglichkeiten zu vermeiden bzw. aufzude-cken und rechtzeitig zu korrigieren. Der Hof hat die Qualität die-ser Systeme bewertet, indem er bei einer repräsentativen Stich-probe von Zahlungen an die Empfänger aufgedeckte Anomalienanalysiert hat.
50. In Bezug auf die Verfahren wurden punktuell folgende
Sachverhalte festgestellt:
a) Die Informationen in der nationalen Datenbank, auf deren
Grundlage die Zahl der Rinder ermittelt wird, sind nichtzuverlässig (Frankreich). Die in den Antragsformularen fürdie Ausgleichszulagen enthaltenen Angaben werden nichtsystematisch mit den Angaben in den Bestandsverzeichnissenverglichen (Österreich).
b) Mögliche Berichtigungen der Begünstigten an den Aufzeich-
nungen über ihren Rinderbestand werden nur unzureichendüberprüft (Frankreich).
c) Die Einhaltung der vom Begünstigten eingegangenen Ver-
pflichtung, den landwirtschaftlichen Betrieb noch fünf Jahrelang zu bewirtschaften, wird nicht systematisch überprüft(Frankreich und Österreich).
d) Bei der Auswahl der von der Verwaltung kontrollierten
Begünstigten werden die spezifischen Risikofaktoren dieserMaßnahme nicht berücksichtigt (Frankreich); die Meldungenwerden nicht immer einer angemessenen Verwaltungs-kontrolle unterzogen (Finnland).
e) Die angemessene Pflege des Weidelands, die eines der För-
derkriterien darstellt, wird nicht ausreichend überwacht(Frankreich).
f) Die Kontrollen zum Aspekt der guten landwirtschaftlichen
Praxis werden nicht ausreichend dokumentiert, und die fürdie Kontrolle zuständigen Stellen haben nicht genügend odergar keine Garantien für die Einhaltung der diesbezüglichenBedingungen (alle vom Hof besuchten Mitgliedstaaten). DieKontrollen sind nicht immer sachdienlich und die Ergebnissewerden nicht immer konsequent weiterverfolgt (Österreich).
g) Die Höhe der Ausgleichszulage wird auf der Grundlage eines
von den Steuerbehörden genannten Indikators berechnet. Diemittelbewirtschaftende Stelle weiß nicht, wie sich dieser Indi-kator zusammensetzt und wie er berechnet wird. Er hängtunter anderem ab von der Kulturart, die wegen des Fehlenseines geeigneten Verzeichnisses sehr schwer überprüfbar ist(Deutschland).
h) Es wird nicht systematisch überprüft, ob der Begünstigte
einen Sachkundenachweis für Pflanzenschutzgerät besitzt,obwohl dies eine der nationalen Voraussetzungen für dieZahlung der Zulage ist (Deutschland).
(1) Als Maßstab für die Bestandsdichte.C 151/12 DE Amtsblatt der Europäischen Union 27.6.2003
51. Im Zusammenhang mit einzelnen Vorgängen hat der Hof
Folgendes festgestellt:
a) In Österreich sind die Verzeichnisse mit den erfassten Tieren
häufig fehlerhaft.
b) Ebenfalls in Österreich wird die Fläche der Sommerweiden
häufig zu hoch angegeben.
c) In Frankreich weicht bei einem Drittel der geprüften land-
wirtschaftlichen Betriebe der erfasste Rinderbestand um mehrals 3 % von dem Bestand ab, der auf der Grundlage der imDepartementverzeichnis enthaltenen Informationen errech-net wurde.
Die festgestellten Fehler haben nicht zwangsläufig finanzielle Aus-
wirkungen, da die gewährten Ausgleichszulagen Gegenstand einerAbschöpfung sein können.
52. Insgesamt gesehen ist die Zuverlässigkeit der Verwaltungs-
und Kontrollsysteme unzureichend. Wichtigste Ursache dafür istdie geringe Qualität der aus anderen Verwaltungssystemen über-nommenen Daten. Ausmaß und Auswirkungen der in den ein-zelnen Mitgliedstaaten festgestellten Anomalien hängen direktdavon ab, wie streng die von diesen Mitgliedstaaten (nach Geneh-migung durch die Kommission) festgelegten Bedingungen sind. Jestrenger diese Bedingungen, desto höher das Risiko, dass sie nichteingehalten werden. Die Wirksamkeit der Verwaltungs- undKontrollsysteme wird auch dadurch beeinträchtigt, dass bestimmte,die gute landwirtschaftliche Praxis betreffende Kriterien, wie bei-spielsweise das Wohlbefinden der Tiere, nur schwer überprüfbarsind.
53. Im Rahmen einer Untersuchung zu den von den Mit-
gliedstaaten im Bereich der ländlichen Entwicklung geplantenoder bereits geschaffenen Verwaltungs-, Kontroll- und Sanktions-systeme hat die Kommission selbst auf einige dieser Schwachstel-len hingewiesen (
1).
54. Die Kommission sollte jedoch präzisieren (2), welchen
Anforderungen die von den Mitgliedstaaten festgelegten Förder-kriterien, insbesondere im Hinblick auf die gute landwirtschaftli-che Praxis, genügen müssen; überdies sollte sie die Überprüfbar-keit dieser Förderkriterien sicherstellen.
Zahlung, Erfassung und Verbuchung der Ausgaben
55. Vollständigkeit und Jährlichkeit der Buchungen sind zwei
allgemein anerkannte Rechnungsführungsgrundsätze. Der Hofhat geprüft, ob alle den Bezugszeitraum betreffenden Operatio-nen vollständig verbucht wurden, indem er das Datum der Aus-zahlung bei den im EAGFL-Wirtschaftsjahr 2001 (
3) angefallenen
Zulagen kontrollierte.
56. Bei den Vor-Ort-Prüfungen in den Mitgliedstaaten wurde
Folgendes festgestellt:
a) Wie aus den von der Zahlstelle in Frankreich zum 31. März
2002 erfassten Daten hervorging, wurden Zahlungen imBetrag von 18,1 Millionen Euro nach dem Ende des EAGFL-
Wirtschaftsjahres getätigt; dies entspricht 8,5 % der insge-samt zulasten dieses Wirtschaftsjahrs getätigten Zahlungen.Zudem gab es keinerlei Wiedereinziehungen für das Wirt-schaftsjahr 2001, was von der Verwaltung damit begründetwurde, dass man zunächst die Angleichung der verschiede-nen nationalen Rechtsvorschriften abwarte.
b) Finnland teilt der Kommission die Wiedereinziehungen erst
mit, wenn sie vollständig durchgeführt worden sind. PartielleWiedereinziehungen wurden nicht berücksichtigt.
c) Im Falle Österreichs wurden nur 75,5 % der fälligen Zulagen
im Wirtschaftsjahr 2001 gezahlt. Tatsächlich war den Begüns-tigten zwar die Gesamtsumme der ihnen zustehenden Zula-gen mitgeteilt worden, doch hatte die Zahlstelle auf Anwei-sung des zuständigen Ministeriums nur einen Teil diesesBetrags an die Begünstigten ausgezahlt, was von den zustän-digen Behörden mit der Einführung eines neuen Systems zurErmittlung der Nachteile (Berghöfe-Kataster) begründetwurde. Entsprechend den von der Zahlstelle übermitteltenDaten beläuft sich der noch zu zahlende Restbetrag auf 65,0Millionen Euro, wovon 32,7 Millionen zulasten desGemeinschaftshaushalts gehen. Dieser Betrag wurde erst imJuni 2002 ausgezahlt. Der Mitgliedstaat hat die Kommissionnicht offiziell über diese Verzögerung der Zahlung informiert.
57. In drei der vier besuchten Mitgliedstaaten wurden also
erhebliche Anomalien in Bezug auf die Grundsätze der Vollstän-digkeit und der Jährlichkeit festgestellt, auch wenn es sich dabeiim Sinne der einschlägigen, spezifischen Verordnungs-bestimmungen nicht um Unregelmäßigkeiten handelt.
Schwachstellen bei der Begleitung durch die Kommission und
die Mitgliedstaaten
58. Gemäß Artikel 48 der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999
sorgen die Kommission und die Mitgliedstaaten dafür, dass dieDurchführung der Entwicklungspläne für den ländlichen Raumwirksam begleitet wird. Ziel der Begleitung ist es, die zeitnahe undangemessene Durchführung der Maßnahme sowohl auf finanzi-eller als auch auf materieller Ebene sicherzustellen. Die Begleitungerfolgt nach gemeinsam vereinbarten Verfahren und anhand spe-zifischer materieller und finanzieller Indikatoren, die im Vorausvereinbart und festgelegt werden, sowie anhand schriftlicher Ana-lysen. Die Mitgliedstaaten müssen diese Informationen auf Jahres-basis vorlegen (
4).
(1) Siehe zusammenfassender Bericht vom August 2001, Nr. AGR
019399.
(2) An dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission im
Jahr 2002 zusammen mit den Mitgliedstaaten ein Dokument mit Leit-linien zur Kontrolle geprüft hat.
(
3) Das EAGFL-Wirtschaftsjahr 2001 dauerte vom 16. Oktober 2000 bis
zum 15. Oktober 2001.(4) Die jährlichen Lageberichte sollten folgende Informationen enthalten:
(Artikel 53 der Verordnung (EG) Nr. 445/2002):— jede für die Durchführung der Verordnung relevante Änderung
der Rahmenbedingungen, insbesondere signifikante sozioöko-nomische Entwicklungen, Änderungen nationaler, regionaler undsektorieller Politiken;
— den Stand der Durchführung der Maßnahmen und Schwer-
punkte;
— die von der Verwaltungsbehörde und dem gegebenenfalls vor-
gesehenen Begleitausschuss getroffenen Vorkehrungen zur Siche-rung der Qualität und der Effizienz der Durchführung;
— die Maßnahmen, die zur Gewährleistung der Vereinbarkeit mit
den Gemeinschaftspolitiken getroffen wurden.27.6.2003 DE Amtsblatt der Europäischen Union C 151/13
Begleitindikatoren
59. Im Einklang mit Artikel 53 Absatz 2 der Verordnung
(EG) Nr. 445/2002 (1) und der vorhergehenden Verordnung (2)hat
die Kommission Leitlinien über gemeinsame Indikatoren zurBegleitung der Programmplanung für die Entwicklung des länd-lichen Raumes und die betreffenden Ausgaben im Zeitraum 2000-2006 festgelegt (
3).
60. Eine Analyse dieser Leitlinien in Bezug auf die finanzielle
Begleitung ergab Folgendes:
a) Die an die Kommission weiterzuleitenden jährlichen Lagebe-
richte sind auf der Grundlage des Kalenderjahrs zu erstel-len (
4); dieser Bezugszeitraum deckt sich nicht mit dem EAGFL-
Wirtschaftsjahr (5). Dies macht die Überwachung der
Ausgaben zur Förderung der benachteiligten Gebiete schwie-riger und weniger transparent.
b) Die in den jährlichen Lageberichten enthaltenen Finanzdaten
beziehen sich im Einklang mit der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 auf die getätigten Mittelbindungen und nicht auf dieZahlungen. Es erscheint jedoch sinnvoller, Daten zu denZahlungen und damit zu den tatsächlich entstandenen Aus-gaben vorzulegen.
Von den Mitgliedstaaten übermittelte Daten
61. Neben den allgemeinen Schwachstellen auf der Ebene des
Berichterstattungssystems gab es Unzulänglichkeiten bei den vonden Mitgliedstaaten übermittelten Daten. Die Mitgliedstaaten sol-len die Lageberichte bis zum 30. April des folgenden Jahres vor-legen, was jedoch nur von wenigen Mitgliedstaaten eingehaltenwurde. In einigen Fällen wurde diese Frist um ein halbes Jahrüberschritten. Die meisten Mitgliedstaaten legten Finanz- undandere Informationen zur Regelung zur Förderung der benach-teiligten Gebiete vor, doch fehlten häufig schriftliche Analysen zuden Änderungen bei den Rahmenbedingungen, zum Stand derDurchführung und zu den von der Verwaltungsbehörde getroffe-nen Vorkehrungen. Falls diese Analysen vorlagen, waren sie häu-fig unvollständig.
62. Die Kommission selbst hat bestätigt, dass diese Verzöge-
rungen und das Fehlen von Informationen die Begleitung erschwer-ten. In ihren Leitlinien wies die Kommission darauf hin, dass sie„mehrere Schwierigkeiten und Widersprüche beim Ausfüllen derIndikatorentabellen“ festgestellt habe. Ferner hob sie hervor, dasssie „kaum imstande sein dürfte, die Durchführung der Regelungwirksam zu begleiten oder für eine verlässliche Erhebung vonBegleitdaten auf Gemeinschaftsebene zu sorgen, falls die gemein-samen Begleitdaten bei den zukünftigen Berichten in quantitativerund qualitativer Hinsicht auf dem Stand von 2000 bleiben soll-ten“. Zwischen Ende 2001 und Frühjahr 2002 hat die Kommis-sion gemeinsam mit den Mitgliedstaaten die Begleitindikatorenanalysiert, um festzustellen, welche Verbesserungsmöglichkeitenes gibt.Auswertung der Daten durch die Kommission
63. Die von den Mitgliedstaaten für das Jahr 2000 vorgeleg-
ten Lageberichte konnten von der Kommission nicht umfassendausgewertet werden, da sie nur wenige Informationen enthielten.Was die Daten für das Jahr 2001 anbelangt, so wurde die Frist fürdie Vorlage der jährlichen Berichte bis Ende Juni 2002 verlängert,um es den Mitgliedstaaten zu erlauben, sich auf die verändertenBegleitindikatoren einzustellen. Aus diesem Grund hatte die Kom-mission die betreffenden Berichte zum Zeitpunkt der Prüfungdurch den Hof, d. h. im Juli 2002, noch nicht analysiert.
Notwendigkeit von Verbesserungen bei der Durchführung
und Auswertung der Bewertungen
64. Gemäß Artikel 49 der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999
sind die Maßnahmen, die in den Entwicklungsplänen für denländlichen Raum enthalten sind, zu bewerten. Ziel der Bewertungist eine Beurteilung der Ergebnisse und Auswirkungen der Beihilfe-regelungen und eine Analyse ihrer Wirksamkeit. Der Kommissionkommt eine zentrale Rolle zu, wenn es darum geht, die Wirksam-keit der Bewertung sicherzustellen und für deren Verbreitung zusorgen.
Leitlinien für die Bewertung
65. Im Einklang mit Artikel 54 Absatz 2 der Verordnung
(EG) Nr. 445/2002 hat die Kommission Leitlinien zur Halbzeit-und Ex-post-Evaluierung der im Programmplanungszeitraum2000-2006 durchgeführten Maßnahmen ausgearbeitet (
6). Diese
Leitlinien bestehen aus den allgemeinen Bewertungsfragen unddazugehörigen Leistungskriterien und -indikatoren. Der Hof hatdie für die Regelung zur Förderung der benachteiligten Gebietegeltenden Indikatoren analysiert, indem er sie mit dem Bewertungs-ansatz der Kommission für die Bewertung im Allgemeinen ver-glichen hat (
7). Dabei hat er festgestellt, dass die Indikatoren gene-
rell angemessen sind, mit Ausnahme der Fragen und Kriterien zurBeurteilung der Wirksamkeit der Maßnahmen, mit denen Über-kompensationen verhindert werden sollen (siehe Ziffern 38-42).
Qualität der Bewertungen
66. Gemäß Artikel 49 der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999
erfolgt die Bewertung von Maßnahmen, die in den Entwicklungs-plänen für den ländlichen Raum enthalten sind, entsprechend denin den Artikeln 40-43 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 fest-gelegten Grundsätzen, d. h. es muss Ex-ante-Bewertungen,Halbzeitbewertungen und Ex-post-Bewertungen geben.
Qualität der Ex-ante-Bewertungen im Zusammenhang mit der Rege-
lung zur Förderung der benachteiligten Gebiete im neuen Programm-planungszeitraum
67. Gemäß Artikel 55 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 445/
2002 und der Vorläuferverordnung müssen die Entwicklungs-pläne für den ländlichen Raum Ex-ante-Bewertungen umfassen,in deren Rahmen die Disparitäten, Rückstände und Möglichkeiten
(1) Verordnung (EG) Nr. 445/2002 vom 26. Februar 2002 (ABl. L 74
vom 15.3.2002, S. 1).
(2) Verordnung (EG) Nr. 1750/1999 der Kommission vom 23 Juli 1999
(ABl. L 214 vom 13.8.1999, S. 31).
(3) Arbeitspapier der Kommission, VI/43512/02.
(4) Verordnung (EG) Nr. 445/2002, Artikel 53.
(5) Das EAGFL-Wirtschaftsjahr dauert vom 16. Oktober des Jahres n-1
bis zum 15. Oktober des Jahres n.(6) Kommissionsdokument VI/12004/endg.
(7) Bewertungsansatz MEANS.C 151/14 DE Amtsblatt der Europäischen Union 27.6.2003
der derzeitigen Situation analysiert, die Kohärenz der vorgeschla-
genen Strategie mit der Situation und den Zielen beurteilt und diein den allgemeinen Bewertungsfragen angesprochenen Punkteuntersucht werden. Darüber hinaus ist die voraussichtliche Wir-kung der gewählten Prioritäten für Aktionen zu beurteilen, undsind die Ziele, soweit sie sich dazu eignen, zu quantifizieren.Außerdem sind die vorgesehenen Durchführungsmodalitäten unddie Kohärenz mit der gemeinsamen Agrarpolitik und anderenPolitiken zu prüfen.
68. Der Hof hat festgestellt, dass die im Rahmen der Ex-ante-
Bewertungen von Österreich, Finnland, Frankreich und Deutsch-land (Bayern) vorgelegten Informationen zu den benachteiligtenGebieten für den Programmplanungszeitraum 2000-2006 vonbegrenzter Relevanz waren. Diese Informationen entsprachenzwar formal den Vorschriften, enthielten aber nur wenige brauch-bare Angaben zu den oben genannten Punkten.
Qualität der Bewertungen für den vorhergehenden Programmplanungs-
zeitraum
69. Die Rechtsgrundlage für die Bewertung der Regelung im
vorangegangenen Programmplanungszeitraum (1994-1999) warArtikel 6 der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 (
1). Bis Juni 2002
hatte die Kommission die Bewertungen von zehn Mitgliedstaatenerhalten. Die von Österreich, Finnland und Frankreich vorgeleg-ten Berichte wurden von der Kommission einer Qualitätskont-rolle unterzogen. Diese hat gezeigt, dass zahlreiche Aspekte derBewertungen zu verbessern sind; dies gilt insbesondere für dieangewandte Methode, die Qualität der verwendeten Daten unddie Formulierung und Angemessenheit der Schlussfolgerungen.
70. Wie der Hof bei seiner Analyse der den neuen Programm-
planungszeitraum betreffenden Entwicklungspläne für den länd-lichen Raum festgestellt hat, haben die Mitgliedstaaten die Schluss-folgerungen und Empfehlungen in den Halbzeitbewertungenberücksichtigt. So hatten beispielsweise die finnischen und fran-zösischen Bewertungsstellen empfohlen, die Zulagen nicht mehrauf der Grundlage des Viehbestands, sondern anhand der Hektar-fläche zu berechnen.
71. Gleichzeitig wurden aber auch Fälle festgestellt, in denen
sich die Ergebnisse nicht auf die Ausarbeitung der Pläne für dieländliche Entwicklung ausgewirkt haben:
a) Die für die Bewertung zuständigen Stellen in Frankreich hat-
ten darauf hingewiesen, dass die Liste der Fördergebiete aktu-alisiert werden sollte, da sich die sozioökonomische Situationin einigen Gebieten verändert hat und die Klassifizierung(abgesehen von den Berggebieten) daher nicht mehr unbe-dingt gültig ist.
b) Die für die Bewertung zuständigen Stellen in Deutschland
hatten empfohlen, darauf zu achten, dass die Umweltaspekteder Ausgleichszulagen besser auf den Ansatz im Bereich desUmweltschutzes in der Landwirtschaft abgestimmt werden.
Ex-post-Bewertung im Zusammenhang mit der Regelung zur Förderung
der benachteiligten Gebiete für den vorhergehenden Programmplanungs-zeitraum (bzw. für die vorhergehenden Programmplanungszeiträume)
72. Obwohl die benachteiligten Gebiete seit 1975 gefördert
werden, gibt es bislang keine umfassende Bewertung der Rege-lung. Daher ist es begrüßenswert, dass die Kommission in das
Bewertungsprogramm für 2002 eine Gesamtbewertung der Maß-nahme aufgenommen hat. Die Ergebnisse dieser Gesamtbewertungwerden für Ende 2003 erwartet.
73. Die Kommission hat jedoch im Jahr 1999 eine Zwischen-
bewertung der Strukturfondsmaßnahmen zu Ziel Nr. 5a (wozudie Regelung zur Förderung der benachteiligten Gebiete gehört)vorgenommen. Diese Zwischenbewertung stützte sich auf vonden Mitgliedstaaten vorgelegte Berichte (
2) und beschränkte sich
im Wesentlichen auf eine Analyse von Begleitdaten. Der Berichtenthält keine spezifischen Ergebnisse oder Schlussfolgerungen fürden Bereich der benachteiligten Gebiete. In den allgemeinenSchlussfolgerungen hieß es jedoch, dass die Verfahren, einschließ-lich der Verfahren für den Bereich der benachteiligten Gebiete,vereinfacht werden sollten, und dass die Indikatoren zu allgemeinseien, um eine sachdienliche Beurteilung zu ermöglichen. Fernerwurde bemängelt, dass einige Programme keine klare Strategieaufweisen.
74. Der Hof konnte nicht feststellen, inwiefern die Ergebnisse
dieser Bewertung bei der Ausarbeitung der Verordnung für denneuen Programmplanungszeitraum berücksichtigt wurden.
SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN
75. Die Förderung der benachteiligten Gebiete ist zu einemzentralen Bestandteil der Politik zur Entwicklung des ländlichenRaums geworden und die Kommission sollte unbedingt dafür sor-gen, dass sie
— über angemessene Grundlagen verfügt, anhand derer sie die
Gültigkeit der Klassifizierung als benachteiligte Gebiete beur-teilen kann;
— über fundierte Informationen zu den Auswirkungen der Maß-
nahme verfügt, insbesondere im Hinblick darauf, inwieweiteine Überkompensation der natürlichen Nachteile verhindertwird;
— eine angemessene Gewähr für die Rechtmäßigkeit und
Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben hat;
— die Informationen über die Durchführung für eine wirksame,
zeitnahe und effiziente Begleitung der Regelung nutzt.
Seit 1993 hat die Kommission die Angemessenheit und die anhal-
tende Gültigkeit der bestehenden Klassifizierungen als benachtei-ligte Gebiete infrage gestellt. Dies hat jedoch nicht zu einer Ände-rung der Rechtsvorschriften geführt.
76. Die Kommission verfügt nicht über ausreichende, stich-
haltige Informationen, mit denen die fortbestehende Gültigkeit
(1) Verordnung (EWG) Nr. 2052/1988 des Rates vom 24. Juni 1988 (ABl.
L 185 vom 15.7.1988, S. 9).(2) Kommissionsdokument vom 1. November 1999 mit dem Titel: Inte-
rim evaluation of Rural development programmes [objectives 5(a)and 5(b)] (Zwischenbewertung der ländlichen Entwicklungs-programme, Ziele 5a und 5b).27.6.2003 DE Amtsblatt der Europäischen Union C 151/15
der Klassifizierungsbeschlüsse bestätigt wird. Diese Tatsache beein-
trächtigt die Effizienz und die Wirksamkeit der Maßnahmendurch-führung (siehe Ziffer 23). Wie in Ziffer 29 erläutert, kann dies zurFolge haben, dass eine Klassifizierung unter Umständen nichtmehr begründet und die Beihilfe somit nicht mehr gerechtfertigtist. Die Mitgliedstaaten wenden eine Vielzahl von Indikatoren an,um zu beurteilen, ob es sich bei einem Gebiet um ein benachtei-ligtes Gebiet handelt oder nicht (siehe Ziffer 33), was zur unglei-chen Behandlung der Begünstigten führen kann.
77. Die Kommission sollte:
a) für alle benachteiligten Gebiete eine umfassende und gründ-
liche Überprüfung der bestehenden Klassifizierungen durch-führen;
b) in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten ein besser
geeignetes Instrumentarium an Indikatoren zur Ermittlungder benachteiligten Gebiete ausarbeiten, das eine kohärenteVorgehensweise und eine einheitliche Behandlung der Begüns-tigten garantiert.
78. Die Kommission ist nicht ausreichend über die Auswir-
kungen der Maßnahme auf die benachteiligten Gebiete informiert.Solange es keine angemessene Gesamtbewertung gibt (siehe Zif-fer 72), lassen sich keine endgültigen Aussagen darüber machen,ob die vorhandenen Nachteile durch die Ausgleichszulagen wirk-sam ausgeglichen werden und somit die wirtschaftliche Verwen-dung der Finanzmittel gewährleistet ist.
79. Die Kommission sollte:
a) fundierte Informationen über die Auswirkungen der Rege-
lung zusammenstellen;
b) prüfen, welche Möglichkeiten es gibt, im Rahmen ihrer Über-
prüfung der Maßnahmendurchführung in den Mitgliedstaa-ten mögliche Fälle von Überkompensationen aufzudecken.Gegebenenfalls sollte sie Änderungen an der Regelung vor-schlagen, mit denen Überkompensationen vermieden wer-den.
80. Die Qualität der von den Mitgliedstaaten geschaffenen
Verwaltungs- und Kontrollsysteme wird beeinträchtigt durch dasunzulängliche Kontrollumfeld aufgrund der Tatsache, dass einesder zentralen Förderkriterien (nämlich die Beachtung der gutenlandwirtschaftlichen Praxis) nicht zufriedenstellend überprüft wer-den kann (siehe Ziffer 52). Bei den Verfahren zur Erfassung undZahlung der Beihilfen werden die Rechnungsführungsgrundsätzeder Vollständigkeit und der Jährlichkeit nicht immer beachtet(siehe Ziffer 57). Darüber hinaus stehen nicht immer objektive
Informationen über die Beachtung der Förderkriterien zur Verfü-gung (siehe Ziffer 48). Die Schwachstellen dieser Verwaltungs-und Kontrollsysteme wirken sich auf die Rechtmäßigkeit undOrdnungsmäßigkeit der Maßnahmendurchführung aus.
81. Die Kommission sollte:
a) dafür sorgen, dass die Mitgliedstaaten eine klare und leicht
überprüfbare Definition der „guten landwirtschaftlichen Pra-xis“ vorlegen; falls dies nicht möglich ist, sollte die Kommis-sion ein System zur Förderung der benachteiligten Gebietevorschlagen, das sich auf ein klareres und besser überprüfba-res Konzept als das der guten landwirtschaftlichen Praxisstützt;
b) ein Verzeichnis der auf regionaler und lokaler Ebene
angewandten Praxis zur Beurteilung der besonderen Bedin-gungen für die Landwirtschaft ausarbeiten;
c) den Mitgliedstaaten umfassende Leitlinien darüber an die
Hand geben, welchen Anforderungen ein wirksames Kontroll-system genügen muss;
d) für die Wirksamkeit der durchgeführten Kontrollen sorgen;e) sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten die allgemein anerkann-
ten Rechnungsführungsgrundsätze, insbesondere den derJährlichkeit und der Vollständigkeit, für die Verbuchung undZahlung der Ausgleichszulagen aus dem EAGFL „Garantie“beachten.
82. In den Jahren 2000 und 2001 haben die Mitgliedstaaten
der Kommission nicht immer die zur angemessenen Begleitungerforderlichen vollständigen und zeitnahen Daten vorgelegt (sieheZiffern 61-62). Die Kommission hat die verfügbaren Daten nichtangemessen ausgewertet (siehe Ziffer 63).
83. Die Mitgliedstaaten sollten die zur Begleitung erforderli-
chen vollständigen und zeitnahen Daten vorlegen.
Die Kommission sollte:
a) sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen
in Bezug auf die rechtzeitige Übermittlung umfassender Infor-mationen auch tatsächlich nachkommen;
b) die Angemessenheit der Begleitindikatoren für die Maßnahme
überprüfen.
Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 10. April 2003 in Luxemburg angenommen.
Für den Rechnungshof
Juan Manuel FABRA VALLÉS
PräsidentC 151/16 DE Amtsblatt der Europäischen Union 27.6.2003
ANHANG I
Vorhandensein von Daten zur Untermauerung der Klassifizierung als BG und Überprüfung dieser Daten durch die Kommission
1975-1980 1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996–
K DatenÜber-
prüfungK DatenÜber-
prüfungK DatenÜber-
prüfungK DatenÜber-
prüfungK DatenÜber-
prüfung
Belgien U, Ä + +Frankreich U, Ä – – Ä – – Ä + + Ä + – Ä + +Deutschland U, Ä – – Ä – – Ä + + Ä + + Ä + +Irland U, Ä – – Ä – – Ä + + Ä + +Italien U – – Ä – + Ä – + Ä + –Luxemburg U + +Niederlande U – – Ä – – Ä + + Ä + +Vereinigtes
KönigreichU– –Ä– –Ä+ +
Griechenland U, Ä – + Ä – – Ä + +
Portugal U, Ä + –Spanien U, Ä – – Ä + + Ä + –Österreich U+ +Ä+ +
Finnland U+ +Ä+ +
Schweden U+ +Ä+ +
Dänemark U+ +
+/Insgesamt 2/8 2/8 0/7 2/7 5/8 5/8 10/10 8/10 8/8 7/8
K: Klassifizierung.
U: Ursprüngliche Klassifizierung.Ä: Änderung/Ausweitung.Daten: Daten zur Untermauerung der Klassifizierung/Änderung.
Überprüfung: Überprüfung durch die Kommission der zur Untermauerung vorgelegten Daten und Rechtfertigungen.
+: In den Kommissionsarchiven wurden entsprechende Belege gefunden.–: In den Kommissionsarchiven wurden keine entsprechenden Belege gefunden.27.6.2003 DE Amtsblatt der Europäischen Union C 151/17
ANHANG II
Indikatoren für die gemeinsamen Kriterien zur Beurteilung der benachteiligten Gebiete, in denen eine
Entvölkerung droht
(Quelle : STAR-Dokument, Ref. VI7675/98)
Kriterien Verwendete IndikatorenMS, die diesen
Indikator
anwendenSchwellenwert
Ertragsfähigkeit
der Böden1. Landwirtschaftliche Vergleichszahl (LVZ) 1 30
2. Anzahl der frostfreien Tage 1 1503. Erzeugung aus Rinderzucht 1 70 %4. Nikula-Index 1 4405. Index des natürlichen Ertragspotenzials 16. Landwirtschaftliche Enderzeugung pro ha 1 80 %7. Landwirtschaftliche Vergleichszahl (LVZ) 1 288. Ertrag 4 66-84 %9. Anteil der als Ackerland genutzten Fläche 1 7,8 %
10. Besatzdichte (GVE/ha) 3 1-1,1911. Pachtzins 2 65 %12. Mindestens 50 % der LNF des „Concelho“ ist von
erheblichen Nachteilen betroffen15 0 %
13. Produktivitätsindex „L. Turc“ 1 30
14. Ackerland/Fläche des ertragfähigen Bodens 1 50 %15. Standardindex für Erträge 1 80 %16. Bruttowertschöpfung der Betriebe pro Jahresarbeits-
einheit18 0 %
17. Grünland/LNF insgesamt 1 70 %
Wirtschafts-
leistung1. Landwirtschaftliche Vergleichszahl (LVZ) 1 30
2. Einkommen pro Arbeitseinheit 1 77 %3. Nikula-Index 1 4404. Index des natürlichen Ertragspotenzials 15. Landwirtschaftliche Vergleichszahl (LVZ) 1 286. Landwirtschaftliches Einkommen pro Arbeitseinheit 3 80 %7. Indizes zur Bemessung der Bestandsdichte 2 66 % oder 0,28. Nettowertschöpfung zu Faktorkosten pro Beschäftigter
in der Landwirtschaft18 0 %
9. Standarddeckungsbeitrag 1 80 %
10. Standardertragsindex 1 80 %11. Bruttowertschöpfung der Betriebe pro Jahresarbeits-
einheit18 0 %
12. Einkommen pro Arbeitseinheit 1 80 %
Bevölkerung 1. Bevölkerungsdichte 13 27-130/km
2
2. Entvölkerungsrate 7 0,5-2 %
3. Landwirtschaftliche Erwerbsbevölkerung 13 15-50 %C 151/18 DE Amtsblatt der Europäischen Union 27.6.2003
ANTWORTEN DER KOMMISSION
ZUSAMMENFASSUNG
III. a) Die Klassifizierung der benachteiligten Gebiete wurde
anhand der Informationen der Mitgliedstaaten im voran-gegangenen Programmplanungszeitraum (1994-1999)weitgehend abgeschlossen. Bei den neuen Regeln für denlaufenden Programmplanungszeitraum 2000-2006 hatsich an dieser Klassifizierung nichts geändert (vgl. Ant-worten zu Ziffer 28).
b) Die Tatsache, dass die Mitgliedstaaten im Zusammen-
hang mit den Kriterien der Verordnung bei der Bestim-mung der benachteiligten Gebiete unterschiedliche Indi-katoren verwenden, ist auf deren Benachteiligung imVergleich zu den landwirtschaftlich genutzten Flächen ineinem Mitgliedstaat bzw. einer Region (und nicht in ande-ren Mitgliedstaaten) zurückzuführen.
c) Im Rahmen der Genehmigung der Entwicklungs-
programme für den ländlichen Raum prüft die Kommis-sion die vorgeschlagene Beihilferegelung und -höhe. DieRatsverordnung (EG) Nr. 1257/1999 enthält mehrereBestimmungen, die die Gefahr der Überkompensationauf ein Mindestmaß beschränken (vgl. Ziffer 40).
d) Der Kommission ist bekannt, dass es sich bei der guten
landwirtschaftlichen Praxis um einen vielschichtigenBegriff handelt, der sich auf komplizierte Vorschriftenaus unterschiedlichen Sektoren stützt.
Daher wurden schon im Jahr 2000 Leitlinien mit prakti-
schen Hinweisen für die Mitgliedstaaten vorgelegt (
1) (vgl.
Antwort zu Ziffer 47).
Aufgrund der Erfahrungen, die in den ersten Jahren des
Programmplanungszeitraums bei der Festlegung undUmsetzung der guten landwirtschaftlichen Praxis gesam-melt wurden, hat die Kommission nun im Rahmen derGAP-Reform vorgeschlagen, einen Gemeinschaftsrahmenfür verbindliche Standards in der Landwirtschaft vorzu-legen (Ziffer 48).
e) Die Kommission teilt bestimmte Bedenken des Hofes
hinsichtlich Terminierung, Umfang und Qualität der jähr-lichen Berichte sowie der damit zusammenhängenden,von den Mitgliedstaaten festgelegten Begleitindikatoren.
Im Jahr 2000 wurde das gemeinsame Begleitsystem der
neuen Programmplanungsstruktur für die Entwicklungdes ländlichen Raums, die mit der Agenda 2000 einge-führt wurde, erstmalig abgeschlossen, so dass hier sichernoch ein Lernprozess stattfindet.
f) Bis Ende 2003 soll eine gemeinschaftsweite Zusammen-
fassung der Ex-post-Bewertungen vorliegen. Außerdemwurde das Bewertungsverfahren für die Förderung derEntwicklung des ländlichen Raums einschließlich derbenachteiligten Gebiete für den laufenden Programm-planungszeitraum in Zusammenarbeit mit den Mitglied-staaten strenger gefasst.Nach der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 quantifizieren
die Mitgliedstaaten (gegebenenfalls für die einzelnen Maß-nahmen (einschließlich derer für die benachteiligtenGebiete) in den jeweiligen Entwicklungsprogrammen fürden ländlichen Raum) die Ziele, die eine Bewertung derFortschritte bei der Durchführung des Begleitprozessesgestatten und einen Vergleichsmaßstab für die Bewertun-gen bieten (vgl. Antworten zu den Ziffern 38-71).
IV. In den am stärksten benachteiligten EU-Gebieten haben
die Landwirte dank der entsprechenden Fördermaßnahmeerhebliche finanzielle Unterstützung erhalten. Die Maß-nahme wird auch weiterhin eine wichtige Rolle bei derErhaltung einer nachhaltigen Landwirtschaft und lebens-fähiger ländlicher Gemeinden spielen.
Die Kommission hat aufgrund des Berichts des Hofes von
1990 die Förderregelungen in mehreren Punkten geän-dert. Die Kommission begrüßt den neuen Bericht undwird die Bemerkungen und Empfehlungen bei der Aus-gestaltung der Maßnahme zur Förderung der benachtei-ligten Gebiete berücksichtigen.
ALLGEMEINER RAHMEN
8. Die Erhöhung erklärt sich aus der Tatsache, dass die genann-ten Mitgliedstaaten beschlossen haben, die Kriterien für die Klas-sifizierung der Fördergebiete allmählich entsprechend den jewei-ligen Prioritäten und vorhandenen Haushaltsmitteln anzuwenden.
9. Die Verordnung bildet einen Rahmen mit gemeinsamen
Merkmalen zur Klassifizierung dieser Gebiete. Nach den gelten-den Vorschriften wendet aber jeder Mitgliedstaat eigene objektiveIndikatoren an.
17. Die Jahre 2000 und 2001 waren untypisch für den neuen
Programmplanungszeitraum, da die meisten Programme zur Ent-wicklung des ländlichen Raums erst im zweiten Halbjahr 2000genehmigt wurden und sich der Fördermechanismus durch dieUmstellung von der Abteilung Ausrichtung auf die AbteilungGarantie geändert hat. Ein Großteil der Fördermittel für die imJahr 2000 genehmigten Programme wurde im Haushaltsjahr 2001aus dem EAGFL-Garantie gezahlt.
21. Vgl. Ziffer 9.Aufgrund des Berichts des Hofes von 1990 hat die Kommission
in ihrer ständigen Bemühung um Verschärfung der Kontrolle derAgrarausgaben mehrere Änderungen eingeführt (Einführung vonMindestvorschriften für die Kontrolle, von informatisierten Dateienzu den landwirtschaftlichen Betrieben, Änderung des Systemsdurch Umstellung von der Tier- auf die Hektarprämie).
(1) Dok. VI/10535/99. Die Fassung Rev. 7 war im Dezember 2002 der
neueste Stand. Die Fassung Rev. 2, die im Juni 2000 an die Mitglied-staaten verteilt wurde, enthält jedoch bereits die Empfehlungen zurguten landwirtschaftlichen Praxis.27.6.2003 DE Amtsblatt der Europäischen Union C 151/19
FOLGEN DER KLASSIFIZIERUNG ALS BENACHTEILIGTE
GEBIETE
24-27. Die Kommission bedauert ebenso wie der Hof, dass
ihr Versuch, die Abgrenzung dieser Gebiete zu überprüfen, nichterfolgreich war.
28. In den von den Mitgliedstaaten als „benachteiligt“ einge-
stuften Gebieten haben sich seit 1999 kaum Änderungen erge-ben, so dass die diesbezügliche Lage weitgehend stabil ist. Nachden Durchführungsvorschriften für die Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 (Anhang II Nummer 9.B.3.V. B zweiter Gedankenstrich derVerordnung (EG) Nr. 445/2002 der Kommission) müssen dieMitgliedstaaten spezifische, mit hinreichender Begründung verse-hene Informationen über Änderungen an den in den Richtliniendes Rates und der Kommission festgelegten oder geänderten Ver-zeichnissen der benachteiligten Gebiete und Verzeichnisse derGebiete mit umweltspezifischen Einschränkungen geben. Nachdiesem Verfahren prüft die Kommission jede Änderung. Bei denneuen Mitgliedstaaten wird die anfängliche Bestimmung derbenachteiligten Gebiete einen Bestandteil der Genehmigung ihrerEntwicklungsprogramme für den ländlichen Raum bilden.
29. Die Klassifizierung der benachteiligten Gebiete muss unter
dem Aspekt der besonderen Situation eines jeden Mitgliedstaatsgesehen werden. Die Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 schließtdie Verwendung unterschiedlicher Indikatoren durch die Mitglied-staaten (im Rahmen der in der Verordnung aufgestellten allgemei-nen Kriterien) nicht aus. Die Kommission prüft bei jeder neuenRichtlinie des Rates die Zweckmäßigkeit der von den Mitglied-staaten angewandten Indikatoren gemäß Artikel 19 der genann-ten Verordnung.
33. Mit der Richtlinie 75/268/EWG und später mit der Ver-
ordnung (EG) Nr. 1257/1999 wurden die gemeinsamen Merk-male für die verschiedenen Arten von Berggebieten und benach-teiligten Gebieten festgelegt. Die Kommission hat in ihrerBegründung für den Rat (
1) Art und Größe der Indizes genannt,
mit denen die verschiedenen Vorschläge der Mitgliedstaaten inBezug auf die Richtlinie am genauesten beurteilt werden könnten.Die Kommission hat versucht, die Mitgliedstaaten zu einer knap-pen und einheitlichen Formulierung der Definitionen anzuhalten.Die in diesem Papier genannten Hinweise wurden auch bei allenspäteren Diskussionen mit den Mitgliedstaaten zur Klassifizierungder benachteiligten Gebiete verwendet. Seit 1999 haben sich beiden benachteiligten Gebieten einige wenige Änderungen ergeben,aber die Kommission prüft — obwohl es kein formellesGenehmigungsverfahren gibt — jeden notifizierten Vorschlag aufVereinbarkeit mit der vorher für den betreffenden Mitgliedstaaterlassenen Richtlinie.
34. Angesichts der demografischen Unterschiede in den ein-
zelnen Mitgliedstaaten kann der Indikator für die Bevölkerungs-dichte von jedem Mitgliedstaat anders verwendet werden, soferner sich im Geltungsbereich der Verordnung bewegt. Deshalb istdieser Vergleich zwischen den Mitgliedstaaten für die Beurteilungder Maßnahme nur begrenzt tauglich.35. Nach den genannten Rechtsvorschriften entscheiden die
einzelnen Mitgliedstaaten selbst, welchen Stellenwert sie der Maß-nahme für die benachteiligten Gebiete gegenüber den anderenMaßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums einräumenwollen und wie hoch die Ausgleichszahlung sein muss, um dieörtlichen Nachteile innerhalb der jeweiligen Grenzen auszuglei-chen.
36. Die in dem Arbeitspapier von 1997 festgestellten Unter-
schiede erklären sich durch die Bedeutung, die die einzelnen Mit-gliedstaaten dieser Maßnahme eingeräumt haben, die bereitge-stellten finanziellen Mittel, die jeweilige Struktur der Landwirtschaftsowie die jeweils angewandte Beihilferegelung und -höhe undweniger durch die Indikatoren, die bei der Klassifizierung derGebiete zugrunde gelegt wurden.
a) Außerdem ist zu berücksichtigen, dass die Durchschnitts-
größe der landwirtschaftlichen Betriebe je nach Mitgliedstaatsehr unterschiedlich ist (in dem Arbeitspapier werden fürLuxemburg 111 EUR/ha und für Portugal 52 EUR/ha genannt).
b) Mangels nationaler Kofinanzierung erhalten in Italien nicht
alle Begünstigten, die in einem benachteiligten Gebiet leben,eine Ausgleichszahlung.
37. Vgl. Antwort zu Ziffer 36.Der Status der benachteiligten Gebiete muss jeweils im Rahmen
eines einzigen Mitgliedstaates untersucht werden. Die allgemeinewirtschaftliche Lage kann je nach Mitgliedstaat sehr unterschied-lich sein.
Einigen Mitgliedstaaten ist es durch Bereitstellung entsprechender
Haushaltsmittel und entsprechende Schwerpunktsetzung gelun-gen, die Einkommen in den benachteiligten Gebieten an die derübrigen Gebiete anzugleichen, anderen jedoch nicht.
38. Die nationalen Bewertungen wurden bei jedem Mitglied-
staat einzeln vorgenommen. Für die Maßnahmen des vorange-gangenen Programmplanungszeitraums (einschließlich derer fürdie benachteiligten Gebiete) wurde eine Halbzeit- und eine Ex-post-Bewertung durchgeführt. Eine allgemeine Zusammenfassung wirdnoch vor Ende 2003 vorliegen. Für den laufenden Programm-planungszeitraum wurden die Vorschriften für die Bewertung beiallen Maßnahmen strenger gefasst.
Die Mitgliedstaaten haben gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1257/
1999 in ihren Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raumdie Ziele der Maßnahmen quantifiziert und darin gleichzeitig dieHöhe und die Differenzierung der Ausgleichszahlungen begrün-det.
Bei der Begleitung und den jährlichen Berichten (vgl. Antwort zu
Ziffer 62) werden u. a. die Fortschritte bei der Durchführung derProgramme an den quantifizierten Zielen gemessen.
40. Die Gefahr einer Überkompensation wird durch mehrere
Bestimmungen der Ratsverordnung (EG) Nr. 1257/1999 auf einMindestmaß beschränkt. So steht der Gesamtbetrag des Mittel-rahmens fest, der einem Mitgliedstaat im betreffenden
(1) KOM(74) 222 endg. vom 18. Dezember 1974.C 151/20 DE Amtsblatt der Europäischen Union 27.6.2003
Programmplanungszeitraum für das Entwicklungsprogramm zur
Verfügung steht. Dieser muss auf alle Maßnahmen zur Entwick-lung des ländlichen Raums aufgeteilt werden, die ein Mitgliedstaatdurchführen will. Außerdem wird mit der Verordnung die Aus-gleichszahlung auf 200 EUR/ha begrenzt. Bei Überschreitung die-ser Grenze fordert die Kommission ergänzende Auskünfte an. Beider Genehmigung der Entwicklungsprogramme für den ländli-chen Raum prüft die Kommission auch die vorgeschlagene Beihilfe-regelung und -höhe. Im Übrigen sind die Mitgliedstaaten durchdie hier angewandte dezentrale Verfahrensweise besser in derLage, die Gefahr der Überkompensation zu vermeiden.
41. Nach Artikel 37 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1257/
1999 können die Mitgliedstaaten für die Gewährung derGemeinschaftsbeihilfen für Maßnahmen zur Entwicklung des länd-lichen Raums zusätzliche oder restriktivere Bedingungen festle-gen. Dies hat aber nicht zum Ziel, bestimmte Landwirte gegenü-ber anderen zu benachteiligen.
42. Vgl. Antworten zu den Ziffern 40 und 41.Die Kommission möchte anmerken, dass die Mitgliedstaaten die
Differenzierung der Ausgleichszahlungen gemäß Artikel 15Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 vornehmen.
DURCHFÜHRUNG, BEGLEITUNG UND BEWERTUNG DER
REGELUNG ZUR FÖRDERUNG DER BENACHTEILIGTENGEBIETE
44. Es handelt sich um regelmäßige Ausgaben, die aus fol-
genden Gründen für einen Zuschuss infrage kommen:
a) Nach der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 braucht die gute
landwirtschaftliche Praxis nur den geltenden gemeinschaftli-chen und nationalen Rechtsvorschriften zu entsprechen (Min-destanforderung).
b) Die Mindest- und Höchstbesatzdichte sind in der Regel
Bestandteil der guten landwirtschaftlichen Praxis und dienendazu, eine Unter- oder Überweidung zu vermeiden.
c) Die Ausklammerung der Schweine- und Geflügelzucht ist
insofern gerechtfertigt, als das betreffende Kriterium dazudient, eine sachgemäße Bewirtschaftung des Grünlands, diein diesen Gebieten praktisch einzige Bewirtschaftungsform,sicherzustellen, und so die Überweidung oder (bei zu exten-siver Haltung) die Unterweidung zu vermeiden. Intensiv-haltungsbetriebe befinden sich zumeist außerhalb der benach-teiligten Gebiete und unterliegen in jedem Fall denRechtsvorschriften für die Begrenzung der Nitratbelastungund die Entsorgung von Wirtschaftsdünger.
d) Die Kommission hat die Feststellung des Hofes zur Kenntnis
genommen. Auf diesen Punkt wird insbesondere bei denkünftigen Audits eingegangen.45. Jedes Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum
enthält eine Definition der guten landwirtschaftlichen Praxis. ImRahmen der Agenda 2000 wurde bewusst beschlossen, die gutelandwirtschaftliche Praxis für jeden Mitgliedstaat bzw. jede Regiongesondert festzulegen, um den tatsächlichen Bedingungen vor OrtRechnung zu tragen. Angesichts der je nach Region sehr unter-schiedlichen Umweltbedingungen ist ein gemeinschaftsweit gel-tender Kodex für die gute landwirtschaftliche Praxis nicht sinn-voll.
Bei Genehmigung von Entwicklungsprogrammen, die die Defini-
tion der guten landwirtschaftlichen Praxis enthalten, hat die Kom-mission auf deutliche Hinweise geachtet, wie die regionalen bzw.nationalen Behörden deren Einhaltung anhand nachprüfbarer, inden Programmen enthaltener Standards kontrollieren.
Der Kommission ist bewusst, dass es sich bei der guten landwirt-
schaftlichen Praxis um einen vielschichtigen Begriff handelt, dersich auf komplexe Normen aus unterschiedlichen Bereichen stützt.
Im Jahr 2000 haben die Mitgliedstaaten Leitlinien mit praktischen
Hinweisen erhalten. Nach Auffassung der Kommission gibt esobjektive Grundlagen für die Bewertung der Beihilfefähigkeit: zumeinen den festzulegenden „Katalog der wichtigsten Praktiken“,deren Einhaltung im Rahmen der Vor-Ort-Kontrollen bei denBegünstigten zu prüfen ist, und zum anderen die gegenseitigeUnterrichtung der Fachabteilungen und der Stellen, die für dieKontrolle der aus dem EAGFL finanzierten Beihilfen zuständigsind.
46. Da die in einem Entwicklungsprogramm festzulegende
gute landwirtschaftliche Praxis mindestens den Gemeinschafts-vorschriften genügen muss, werden bereits bestimmte Mindestan-forderungen gestellt.
Ausgehend von den Erfahrungen, die die Kommission in den ers-
ten Jahren des Programmplanungszeitraums bei der Festlegungund Umsetzung der guten landwirtschaftlichen Praxis gesammelthat, schlägt sie nun im Rahmen der GAP-Reform vor, einenGemeinschaftsrahmen für in der Landwirtschaft anzuwendendeverbindliche Normen festzulegen.
47. Die Kommissionsdienststellen prüfen im Rahmen der
Audits, inwieweit die Verwaltungs-, Kontroll- und Sanktions-verfahren tatsächlich durch die Mitgliedstaaten umgesetzt wer-den.
48. a) Was Frankreich betrifft, so ist die Führung der Bücher
über die Abwasseraufbereitung und Dungausbringung beiden Agrarumweltmaßnahmen im Rahmen der nationalenEntwicklungsprogramme für den ländlichen Raum wirk-sam, aber in den benachteiligten Gebieten hat sie wegender dort geltenden diesbezüglichen Kriterien keine Priori-tät.
d) Eine Vorschrift zur Berücksichtigung aller Geflügel-,
Schweine- und Equidenbestände würde das Verfahrenerheblich komplizieren. Es wäre in der Praxis auch nichtsinnvoll, da diese Tiere in den benachteiligten Gebietenseltener gehalten werden und keine Futterflächen benöti-gen.27.6.2003
DE Amtsblatt der Europäischen Union C 151/21
50. Die Kommission hat bereits festgestellt, dass in den Mit-
gliedstaaten Verbesserungen vorgenommen werden müssen. Siehat die Ergebnisse des Hofes zur Kenntnis genommen und wirdsie im Rahmen ihrer künftigen Audits berücksichtigen.
f) Österreich verfügt über ein ausgereiftes Kontrollsystem. Die-
ses wurde aber erst vor kurzem eingeführt und soll durch einzusätzliches System von Gegenkontrollen noch verbessertwerden.
52. Wie bereits unter Ziffer 45 erklärt, wurden gemeinsam
mit den Mitgliedstaten praktische Leitlinien zur Durchführung derKontrollen der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum(einschließlich der Maßnahmen für die benachteiligten Gebiete)erarbeitet. Mit wachsender Erfahrung in diesem Bereich werdendiese Leitlinien weiter verfeinert.
Der Kommission ist bewusst, dass sich mit wachsender Zahl und
Komplexität der Maßnahmen auch das Fehlerrisiko erhöht.
53. Die Kommission hat bereits bei einer vorbeugenden
Systemprüfung, die zwischen September 2000 und Juni 2001durchgeführt wurde, auf einige dieser möglichen Schwachstellenbei der Einführung einer neuen Regelung hingewiesen. Zum dama-ligen Zeitpunkt konnte die tatsächliche Anwendung derVerwaltungs-, Kontroll- und Sanktionssysteme aber nicht geprüftwerden, weil sich diese Systeme erst im Aufbau befanden.
54. Wegen der Unterschiedlichkeit der örtlichen Bedingun-
gen ist es nicht sinnvoll, auf Gemeinschaftsebene einheitlicheMerkmale der guten landwirtschaftlichen Praxis festzulegen.Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 445/2002 muss die gute land-wirtschaftliche Praxis aber kontrollierbar sein. Die Kommissionhat ein entsprechendes Kontrollverfahren vorgeschlagen (vgl. Ant-wort zu Ziffer 45) und wird sich bei den künftigen Audits verge-wissern, ob es angewandt wird.
56. a), b) und c) Die Tatsache, dass einige für das Jahr 2001
vorgesehene Beträge erst 2002 gezahlt wurden, steht nicht inWiderspruch zu den einschlägigen Verordnungen, wie der Hofselbst unter Ziffer 57 bemerkt, und für die Mitgliedstaaten bestandkeine rechtliche Verpflichtung, diese Beihilfen 2001 zu zahlen.
c) Österreich hat im Jahr 2001 eine Programmänderung vorge-
legt, bei der die Finanzmittel für die benachteiligten Gebiete redu-ziert wurden. Da die Zahlen in den geänderten Finanzplänen mitden tatsächlich ausgegebenen Beträgen übereinstimmen, hat dieskeine Auswirkungen auf den EU-Haushalt.
57. Die Tatsache, dass diese Fälle nach den einschlägigen Ver-
ordnungen keine Unregelmäßigkeiten darstellen, zeigt, dass dieVorschriften für den EAGFL-Garantie ordnungsgemäß angewandtwurden.
60. Die Begleitung durch die Kommission erfolgt sowohl
anhand finanzieller als auch materieller Indikatoren (Artikel 48der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999). Mit dem Rahmen, den dieKommission gemeinsam mit den Mitgliedstaaten erarbeitet hat,sollten alle Entwicklungsmaßnahmen für den ländlichen Raum ineiner Regelung erfasst werden; er bezieht sich also nicht ausschließ-lich auf die benachteiligten Gebiete.a) Ziel der jährlichen Lageberichte ist es, die Erreichung der
materiellen und finanziellen Ziele bei der Umsetzung derProgramme (denen das Kalenderjahr zugrunde liegt) zu prü-fen. Die jährlichen Berichte können zwar zur Ausgaben-überwachung beitragen, dies ist aber nicht ihr Hauptzweck.
Durch die Begleitung auf der Grundlage eines Kalenderjahrs
wird die Einheitlichkeit der Programmplanung gewahrt, dieaus den EAGFL-Abteilungen Ausrichtung und Garantie finan-ziert wird. Dies hat bislang keine Probleme bereitet. Solltesich dies in Zukunft ändern, wird die Kommission die Frageeingehender prüfen.
Bei der Programmplanung müssen die Mitgliedstaaten im
Falle der Finanzierung aus dem EAGFL-Garantie außerdemalljährlich im September einen gesonderten Finanzbericht aufder Grundlage des EAGFL-Haushaltsjahrs vorlegen (Arti-kel 47 der Verordnung (EG) Nr. 445/2002).
b) Der gesonderte Finanzbericht gemäß Artikel 47 der Verord-
nung (EG) Nr. 445/2002 enthält bereits Informationen überdie Ausgaben, die bei den einzelnen Maßnahmen tatsächlichentstanden sind (Zahlungen).
Im Falle der Maßnahme zugunsten der benachteiligten Gebiete
gibt es in der Praxis kaum Unterschiede zwischen den Mittel-bindungen und den Zahlungen, da die Zahlungen jährlicherfolgen und der Kommission in der Regel im selben Haus-haltsjahr gemeldet werden. Nach Auffassung der Kommis-sion ist es für die Begleitung sinnvoller, die Angaben zu denMittelbindungen zu verwenden, da sie eime genauere Vor-stellung davon vermitteln, in welchem Umfang die einzelnenMaßnahmen vor Ort durchgeführt werden.
61. Die Kommission teilt bestimmte Bedenken des Hofes
hinsichtlich Terminierung, Umfang und Qualität der von den Mit-gliedstaaten übermittelten jährlichen Lageberichte und der ent-sprechenden Begleitindikatoren.
Zum Zeitpunkt des Audits lagen nur Berichte für das Jahr 2000
vor. Dies war das erste Berichtsjahr und in mehrfacher Hinsichtuntypisch, weil die Programmgenehmigung noch nicht abge-schlossen war und/oder die Umsetzung der Maßnahmen vor Orterst anlief.
62. Das Zitat stammt aus den erläuternden Leitlinien für die
gemeinsamen Indikatoren zur Begleitung der Programmplanungfür die Entwicklung des ländlichen Raumes. Darin werden Voll-ständigkeit und Qualität der gemeinsamen, auf Gemeinschafts-ebene vereinbarten Begleitindikatoren (im Gegensatz zu den Lage-berichten, die auch programmspezifischen Text und in einigenFällen weitere programmspezifische Indikatoren enthalten) bewer-tet, die für das Jahr 2000 vorgelegt wurden. Es wurde diese kriti-sche Bewertung erstellt, damit die Kommission, wie auf demEuropäischen Rat von 2001 in Göteborg gefordert, aufGemeinschaftsebene in regelmäßigen Abständen zusammenfas-sende Berichte erstellen kann.
Es besteht zwar noch Verbesserungsbedarf, Menge und Qualität
der für das Jahr 2001 vorliegenden Begleitindikatoren haben sichaber nach Auffassung der Kommission gegenüber dem Jahr 2000deutlich verbessert.C 151/22
DE Amtsblatt der Europäischen Union 27.6.2003
63. Die Mitgliedstaaten haben für die Jahre 2000 und 2001
schriftliche Bemerkungen mit der Bitte um Erläuterung oder wei-tere Auskünfte erhalten.
Der erste zusammenfassende Bericht auf Gemeinschaftsebene
betrifft das Jahr 2001 und wird gerade vorbereitet. Wegen desverspäteten und teilweise unvollständigen Eingangs der Datenkonnte er nicht bis Ende 2002 fertig gestellt werden. Die Auswer-tung der Begleitdaten zu den Entwicklungsprogrammen für denländlichen Raum (EAGFL-Garantie) für das Jahr 2001 ist jetzt inGang und wird für das Jahr 2000 abgeschlossen, sofern die ange-forderten überarbeiteten Daten der Mitgliedstaaten eingehen. DieseFrage ist mit den Mitgliedstaaten im Rahmen des Sonderaus-schusses Landwirtschaft erörtert worden.
64. Mit der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 wurden ein
umfassendes neues Bewertungssystem (Ex-ante-, Halbzeit- undEx-post-Bewertung) und ein neues gemeinsames Verfahren ein-geführt, was gegenüber dem vorangegangenen Programm-planungszeitraum einen erheblichen Fortschritt darstellt.
68. Die Ex-ante-Bewertung zur Entwicklung des ländlichen
Raums wurde erst für den Programmplanungszeitraum 2000-2006 verbindlich vorgeschrieben. Vorher lagen in diesem Bereichkeine Erfahrungen mit systematischen Ex-ante-Bewertungen vor.Die diesbezüglichen Leitlinien der Kommission sehen jedoch vor,dass die Ex-ante-Bewertung im Rahmen der Halbzeitbewertungüberprüft und gegebenenfalls ergänzt wird.
69. Bis Ende 2002 sind bei der Kommission insgesamt 17
Ex-post-Bewertungen der Mitgliedstaaten gemäß der Verordnung(EG) Nr. 950/97 eingegangen.
In den meisten Fällen sind diese Berichte von den für die betref-
fenden geografischen Gebiete zuständigen Referate geprüft wor-den. Die qualitativen Prüfungen dienen als Instrument für die vierzusammenfassenden Ex-post-Bewertungen des Programm-planungszeitraums 1994-1999, die zurzeit auf europäischer Ebenedurchgeführt werden.
Die Kommission arbeitet weiterhin daran, die Bewertungsberichte
der Mitgliedstaaten mithilfe von Leitlinien, Seminaren undKoordinierungstreffen zu verbessern.
71. Die Mitgliedstaaten sollten Schlussfolgerungen aus den
Bewertungsberichten ziehen. Die Kommission verwendet diesel-ben Berichte zur kritischen Prüfung der einzelstaatlichenProgrammplanungsdokumente im darauf folgenden Programm-planungszeitraum.
73. Bei der Halbzeitbewertung der Ziel-5a-Maßnahmen auf
EU-Ebene durch die Kommission lagen nicht genügend systema-tische und umfassende Daten vor. So hatten nicht alle Mitglied-staaten Bewertungsberichte vorgelegt, außerdem war kein gemein-samer Fragenkatalog für die Bewertung entwickelt worden. Fürden neuen Programmplanungszeitraum wurden gemeinsam mitden Mitgliedstaaten neue Bewertungsleitlinien mit einem gemein-samen Fragenkatalog mit den dazugehörigen Kriterien undgenauen Indikatoren vereinbart.Was das Fehlen einer klaren Strategie betrifft, so unterlagen die
Maßnahmen nach der Verordnung (EG) Nr. 950/97 mit Aus-nahme derer in den Ziel-1- und Ziel-6-Gebieten lediglich denVorschriften der Finanzplanung. Im neuen Programmplanungs-zeitraum 2000-2006 ist die Maßnahme Bestandteil des Gesamt-konzepts eines jeden Entwicklungsprogramms für den ländlichenRaum.
74. Die Ergebnisse sind im neuen Programmplanungs-
zeitraum berücksichtigt. Aufgrund der gesammelten Erfahrungenwurde das System der Ausgleichszahlungen insofern geändert, alsdie Zahlungen nur noch auf Hektarbasis erfolgen und die Einhal-tung der guten landwirtschaftlichen Praxis verbindlich vorgeschrie-ben ist.
SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN
75. Bei der Auswertung der Ergebnisse der laufenden Pro-gramme wird sich zeigen, ob die Klassifizierungskriterien überar-beitet werden müssen.
Durch das neue Begleit- und Bewertungssystem hat sich die Ver-
fügbarkeit der entsprechenden Informationen verbessert.
Mit dem Kontrollsystem des EAGFL-Garantie und den Leitlinien
für die Mitgliedstaaten zur Kontrolle der Maßnahmen für die Ent-wicklung des ländlichen Raums, einschließlich der benachteiligtenGebiete, wurden im Juli 2002 die Voraussetzungen für die Vor-schriftsmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben geschaf-fen.
Durch das Bewertungsverfahren gemäß der Verordnung (EG)
Nr. 1257/1999 werden die Informationen gesammelt, die für eineetwaige Überarbeitung der Klassifizierungskriterien und andererBestandteile der Verordnung erforderlich sind.
76. Die derzeitige Klassifizierung entspricht den Vorschriften
der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999. Die Klassifizierung derbenachteiligten Gebiete muss im Zusammenhang mit der spezi-fischen Situation der einzelnen Mitgliedstaaten gesehen werden.Die Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 schließt die Verwendungunterschiedlicher Indikatoren nicht aus.
77. a) Die Kommission wird prüfen, ob es sinnvoll ist, das der-
zeitige System für den Zeitraum nach 2006 zu ändern.
b) Vergleiche Antworten zu den Ziffern 75 und 76.
78. Die Programmbewertungen der Mitgliedstaaten für den
vorangegangenen Programmplanungszeitraum, einschließlich derBewertung der Maßnahmen für die benachteiligten Gebiete, liegenvor und werden zurzeit geprüft, damit bis Ende 2003 eine umfas-sende Analyse vorgelegt werden kann. Durch das Bewertungs-system für die im laufenden Programmplanungszeitraum zur Ent-wicklung des ländlichen Raums durchgeführten Maßnahmenwerden zu allen Maßnahmen einschließlich der Förderung benach-teiligter Gebiete detailliertere Informationen zur Verfügung ste-hen als im vorangegangenen Zeitraum.27.6.2003
DE Amtsblatt der Europäischen Union C 151/23
79. a) Vgl. Antwort zu Ziffer 78.
b) Kennzeichen der Regelung zugunsten der benachteiligten
Gebiete sind die Pauschalzahlungen. Die Regelung selbstenthält eingebaute Schutzmaßnahmen (vgl. Antwort zuPunkt III c). Die Kommission wird im Rahmen der Bewer-tungen der Entwicklungsprogramme für den ländlichenRaum prüfen, ob diese ausreichen.
80. Im Jahr 2002 wurden Leitlinien für die Kontrolle der
guten landwirtschaftlichen Praxis festgelegt. Da es sich bei derguten landwirtschaftliche Praxis um ein verhältnismäßig neuesInstrument handelt, lässt sich ein gewisser Lernprozess nicht ver-meiden.
Die von den Mitgliedstaaten angenommenen Verfahren zur Mel-
dung der Ausgaben entsprachen den geltenden Vorschriften desEAGFL-Garantie.
81. a) Die Kommission hat bei der Genehmigung der
Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum, dieeine Definition der guten landwirtschaftlichen Praxis ent-halten, darauf bestanden, dass eindeutig angegeben wird,wie die Einhaltung dieser Verfahren durch die nationalenbzw. regionalen Behörden anhand verifizierbarer Stan-dards kontrolliert und überprüft wird, und dass dieseStandards Bestandteile des Programms sind.
b) Im Zuge der GAP-Reform wird als nächster Schritt vor-
geschlagen, die gute landwirtschaftliche Praxis als Instru-ment zu verwenden. Zu diesem Zweck soll ein entspre-chender Gemeinschaftsrahmen mit verbindlichenMindeststandards festgelegt werden.c) In Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten wurden prak-
tische Leitlinien zur Durchführung der Kontrolle der Maß-nahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums (ein-schließlich der Förderung der guten landwirtschaftlichenPraxis) erstellt. Sie werden entsprechend den vor Ortgesammelten Erfahrungen überarbeitet.
d) Die Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten werden weiterhin
geprüft. Entsprechend der Forderung des Hofes arbeitetdie für das Audit der Agrarausgaben zuständige Dienst-stelle der Generaldirektion Landwirtschaft zurzeit an einemmehrjährigen Plan auf der Grundlage einer Risikoanalyse.Bei der Entwicklung ihres Auditprogramms wird sie dieBemerkungen des Hofes berücksichtigen.
e) Vgl. Ziffer 80.
82. Die Regelung zur Begleitung der Entwicklung des ländli-
chen Raums stellt für die Mitgliedstaaten eine Neuerung dar. DieBegleitung ist wirksamer geworden und wird sich mit wachsenderErfahrung der Mitgliedstaaten noch weiter verbessern. Ein ersterBericht der Kommission über die Durchführung der Entwicklungs-programme für den ländlichen Raum in den ersten beiden Jahrendes Programmplanungszeitraums befindet sich in Vorbereitung,und 2003 wird ein informatisiertes System (CAP-IDIM) zur Samm-lung und Auswertung der Begleitdaten in Betrieb genommen.
83. a) In der Verordnung ist eindeutig geregelt, welche Begleit-
und Bewertungsdaten die Mitgliedstaaten der Kommis-sion zu welchem Zeitpunkt übermitteln müssen. Die Kom-mission weist sie in regelmäßigen Abständen auf dieseBestimmung hin.
b) Einige Begleitindikatoren müssten gegebenenfalls ange-
passt werden, sobald mehr Erfahrungen bei der Anwen-dung gesammelt wurden.C 151/24 DE Amtsblatt der Europäischen Union 27.6.2003