Mitteilung der Kommission zur Allianz von Lufthansa, SAS und United Airlines (Sachen COMP/D-2/36.201, 36.076, 36.078 - Verfahren nach Artikel 85 (ex 89) EGV)

(2002/C 181/02)

(Text von Bedeutung für den EWR)

1. VERFAHREN

1. Am 3. Juli 1996 leitete die Kommission ein Verfahren nach Artikel 85 (ex Artikel 89) EGV ein, um die Vereinbarkeit der Koordinierungsvereinbarungen zwischen Lufthansa und United Airlines sowie zwischen SAS und United Airlines mit dem EU-Wettbewerbsrecht zu prüfen(1). Am 18. September 1996 leitete die Kommission ferner das Verfahren wegen der trilateralen Koordinierungsvereinbarung von Lufthansa, SAS und United Airlines ein(2).

2. Das Kommissionsverfahren betrifft die Zusammenarbeit von Lufthansa, SAS und United Airlines (nachstehend die "beteiligten Unternehmen") im Personenluftverkehr zwischen der Europäischen Gemeinschaft und den Vereinigten Staaten von Amerika. Nicht erfasst werden die Kooperationsvereinbarungen mit Bezug auf den übrigen Personenverkehr und die Frachtdienstleistungen.

3. Am 2. Oktober 1996 veröffentlichte die Kommission eine Zusammenfassung der Vereinbarungen im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften(3) mit der Aufforderung an die Mitgliedstaaten und betroffene Dritte zur Äußerung.

4. Am 28. Juli 1998 übermittelte die Kommission den beteiligten Unternehmen den Entwurf einer Entscheidung nach Artikel 85 Absatz 1 EGV. Darin vertrat sie die vorläufige Auffassung, dass die betreffenden Vereinbarungen (nachstehend "Allianz") gegen Artikel 81 Absatz 1 verstießen. Nach den Grundsätzen des Artikels 81 in seiner Gesamtheit waren, wie die Kommission in ihrem Entwurf ausführte, geeignete rechtliche Mittel erforderlich, um auf den relevanten Märkten das Entstehen eines ausreichend hohen Maßes an Wettbewerb zu ermöglichen. Im Entwurf wurden die damals von der Kommission in Betracht gezogenen Mittel beschrieben und die beteiligten Unternehmen aufgefordert, zu den vorläufigen Ergebnissen der Kommissionsuntersuchung und den geplanten Maßnahmen Stellung zu nehmen.

5. Um den Mitgliedstaaten und betroffenen Dritten Gelegenheit zur Äußerung zu geben, veröffentlichte die Kommission am 30. Juli 1998 eine Mitteilung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften(4), in der sie die in Betracht gezogenen Mittel beschrieb und erklärte, dass die Übermittlung des Entwurfs für einen Vorschlag an die beteiligten Unternehmen und die Veröffentlichung einer Mitteilung lediglich vorläufige Schritte darstellen und der abschließenden Beurteilung der Vereinbarkeit der Allianz mit dem EU-Wettbewerbsrecht durch die Kommission in keiner Weise vorgreifen.

6. Sowohl die beteiligten Unternehmen als auch betroffene Dritte legten der Kommission schriftliche Stellungnahmen vor. Am 14. und 15. Dezember 1998 fand eine mündliche Anhörung statt. Nach Erhalt der Stellungnahmen unterzog die Kommission die verschiedenen Punkte einer gründlichen Prüfung und nahm Gespräche mit den beteiligten Unternehmen und den Regulierungsbehörden auf.

2. DIE BETEILIGTEN UNTERNEHMEN

Lufthansa

7. Die Lufthansa AG ("Lufthansa"), das Holdingunternehmen des Lufthansa-Konzerns, wird zu 90 % von der Privatwirtschaft und zu 10 % von der MGL (Gesellschaft für Luftverkehrswerte) kontrolliert. Der Umsatz des Unternehmens betrug im Jahr 2000 15,2 Mrd. EUR. Wichtigste Drehkreuze der Lufthansa sind die Flughäfen von Frankfurt/Main und München. Im Jahr 2000 beförderte das Unternehmen mehr als 47 Mio. Fluggäste und liegt damit, gemessen am weltweiten Luftverkehr in der EU an zweiter Stelle hinter British Airways.

SAS

8. Bei der Scandinavian Airline Systems ("SAS") handelt es sich um ein von SAS Sverige AB (3/7), SAS Danmark A/S (2/7) und SAS Norge ASA (2/7) kontrolliertes Konsortium. Jedes der drei Unternehmen befindet sich zu 50 % in staatlichem und zu 50 % in privatem Besitz. Der Umsatz von SAS betrug im Jahr 2000 4,9 Mrd. EUR. Wichtigste Drehkreuze sind Stockholm, Kopenhagen und Oslo. Das Unternehmen beförderte im Jahr 1999 über 22,2 Mio. Fluggäste.

United Airlines

9. United Airlines ("United"), eine 100%ige Tochtergesellschaft der UAL Corporation, befindet sich zu 55 % im Besitz seiner Beschäftigten und zweier Gewerkschaften. Es handelt sich um eine der führenden Fluggesellschaften der Welt, deren Einnahmen sich 1999 auf über 18,0 Mrd. USD beliefen. United verfügt über Drehkreuze in Chicago O'Hare, Denver, Los Angeles, San Francisco und Washington Dulles. 1999 beförderte das Unternehmen über 82,8 Mio. Fluggäste.

10. Alle drei Unternehmen sind Mitglieder der Star Alliance(5).

3. ALLIANZVEREINBARUNGEN

11. Das Verfahren betrifft folgende Vereinbarungen(6):

i) die Vereinbarung von Lufthansa und United vom 9. Januar 1996, mit der die bereits bestehende Allianz von Lufthansa und United vom 3. Oktober 1993 erweitert und vertieft wurde;

ii) die Vereinbarung zwischen SAS und United vom 28. Juni 1996, mit der die bereits bestehende Allianz von SAS und United vom 1. September 1995 erweitert und vertieft wurde;

iii) die Koordinierungsvereinbarung von Lufthansa, SAS und United vom 9. August 1996, die den Parteien die Diskussion und gegenseitige Koordinierung der Aktivitäten ermöglicht, die sie bei der Schaffung und Umsetzung einer oder aller Allianzen durchgeführt haben oder durchzuführen beabsichtigen.

12. Die Vereinbarungen bezwecken und bewirken den Aufbau einer langfristigen Allianz der drei beteiligten Unternehmen mit einer Koordinierung ihrer geschäftlichen, kommerziellen und betrieblichen Tätigkeiten bei gleichzeitiger Wahrung der rechtlichen Selbständigkeit. Die beteiligten Untenehmen werden die Koordinierung hauptsächlich in folgenden Bereichen vornehmen: Strecken- und Flugplanung, Aufbau und Verwaltung von Marketing-, Werbe-, Verkaufs- und Vertriebsnetzen, Koordinierung von Reisebüro- und sonstigen Provisionen, gemeinsame Marken, einschließlich der Schaffung von Logos und Allianzzeichen, Codesharing (gemeinsame Flugnummern), Tarife, Steuerung des Beförderungsangebots und der Erlöse, Integration und Entwicklung von Informationssystemen, Informationstechnik und Vertriebskanälen, Koordinierung der Vielfliegerprogramme sowie gemeinsame Nutzung von Einrichtungen und Dienstleistungen an Flughäfen.

4. DIE BETROFFENEN LEISTUNGEN

13. Alle beteiligten Unternehmen erbringen Linienverkehrsdienstleistungen im Personenluftverkehr zwischen dem EWR und den USA. Wettbewerbsbeeinträchtigungen drohen vor allem auf den Märkten der Fluggastbeförderung über die Drehkreuzverbindungen der beteiligten Unternehmen insbesondere auf den Strecken Frankfurt-Chicago, Frankfurt-Washington, Frankfurt-Los Angeles, Frankfurt-San Francisco und Kopenhagen-Chicago, wo die beteiligten Unternehmen vor Bildung ihrer Allianz wirkliche oder potenzielle Wettbewerber waren.

14. Auf den Luftverkehrsmärkten Frankfurt-Chicago und Frankfurt-Washington kam es vor Bildung der Allianz tatsächlich zu Überschneidungen zwischen den beteiligten Unternehmen, da sowohl Lufthansa als auch United Direktverbindungen auf diesen Strecken anboten. Da nur ein weiteres zusätzliches Unternehmen auf dieser Strecke Direktverbindungen unterhielt, erreichten die beteiligten Unternehmen gemeinsam auf diesem Markt einen Anteil von über 70 %. Da zwischen Frankfurt und Washington keine andere Fluggesellschaft eine Nonstop-Verbindung anbietet, betrug der Marktanteil der beteiligten Unternehmen gemeinsam mehr als 95 %.

15. Auf den Strecken Frankfurt-Los Angeles und Frankfurt-San Francisco wurde vor Bildung der Allianz von Lufthansa, auf der Strecke Kopenhagen-Chicago von SAS eine Direktverbindung angeboten. Da von anderen Gesellschaften keine Nonstop-Verbindungen angeboten wurden, betrug der kombinierte Marktanteil der beteiligten Unternehmen auf diesen Strecken zwischen 55 % und 80 %.

16. Nach Auskunft der beteiligten Unternehmen belief sich die Zahl der Fluggäste auf diesen Strecken (Fluggäste ohne Anschlussfluege, nachstehend "O & D-Verkehr") auf: 306869 (Frankfurt-Chicago), 225152 (Frankfurt-Washington), 212245 (Frankfurt-Los Angeles), 208871 (Frankfurt-San Francisco) und 54665 (Kopenhagen-Chicago)(7).

5. DIE ARGUMENTE DER BETEILIGTEN UNTERNEHMEN

17. Soweit Flugstrecken zwischen zwei Städten in dieser Sache aussagekräftige Märkte bilden, beschränkt die Allianz nach Auffassung der beteiligten Unternehmen nur dann den Wettbewerb, wenn vor ihrer Bildung nachweislich nennenswerter tatsächlicher oder potenzieller Wettbewerb zwischen den Allianzpartnern herrschte. Auf keiner der drei Drehkreuzverbindungen, auf denen entweder Lufthansa (Frankfurt-Los Angeles und Frankfurt-San Francisco) oder SAS (Kopenhagen-Chicago) direkte Flugverbindungen unterhielten, wäre United Airlines als potenzieller Neuanbieter infrage gekommen(8). Der bloße Umstand, dass United an einem Streckenende ein Drehkreuz unterhalte, reiche für sich genommen nicht aus, um United für die Zeit vor Entstehen der Allianz als potenziellen Konkurrenten einzustufen.

18. Zum Beleg dafür hat United auf sein QSI-Modell(9) gestütztes Zahlenmaterial vorgelegt. Nach diesem Modell wird vorausberechnet, ob eine neue Direktverbindung auf einer bestimmten Strecke genügend Passagiere anlocken könnte, damit sich die Aufnahme des Direktflugbetriebs für United finanziell lohnt. Nach Auffassung von United ist die Schlussfolgerung, dass die Allianz zum Wegfall von United als potenziellem Konkurrenten auf den Strecken Chicago-Kopenhagen, Frankfurt-Los Angeles und Frankfurt-San Francisco führen würde, falsch, weshalb Abhilfemittel in Bezug auf diese drei Strecken ungerechtfertigt wären.

19. Sollte die Kommission dennoch zu der Schlussfolgerung gelangen, dass die Allianz unter Artikel 81 Absatz 1 EGV fällt, erfuelle sie aus den nachstehend aufgeführten Gründen die Freistellungsvoraussetzungen des Artikels 81 Absatz 3(10).

i) Verbesserungen bei der Erbringung und Verteilung von Luftverkehrsdienstleistungen und Förderung des wirtschaftlichen Fortschritts

20. Die beteiligten Unternehmen vertreten die Auffassung, dass sie dank der Allianz ein wettbewerbsfähigeres Streckennetz insbesondere für Fluggäste zwischen Europa und den Vereinigten Staaten anbieten können, indem sie ihre drei Streckennetze zusammenlegen. Insbesondere würden sie eine größere Zahl direkter und indirekter Flugverbindungen, häufigere Flüge auf den betroffenen Strecken, größere Beförderungskapazitäten und bessere Anschlussverbindungen anbieten können.

21. Seit Gründung der Allianz haben die beteiligten Unternehmen tatsächlich neue Direktverbindungen auf mindestens vier Strecken aufgenommen, die Flugfrequenzen auf mehreren anderen Direktverbindungen erhöht und die Zahl der ihren Kunden angebotenen indirekten Flugverbindungen beträchtlich aufgestockt. Auf den Umsteigestrecken wurden die Verbindungen dank einer besseren Abstimmung der Flugpläne verbessert, die Wartezeiten verkürzt, und dank zusätzlicher Anschlussfluege der Allianzpartner konnten die beteiligten Fluggesellschaften neue Anschlussverbindungen anbieten.

22. Außerdem hat die Allianz zu Einsparungen insbesondere in folgenden Bereichen geführt: gemeinsame Nutzung von Bodenabfertigungseinrichtungen, Bündelung von Marketing- und Vertriebskosten sowie gemeinsame Beschaffung von Treibstoff, Ausrüstungsgütern, Catering-Dienstleistungen u. a. m.

ii) Angemessene Beteiligung der Verbraucher an den Gewinnen der Allianz

23. Nach Auffassung der beteiligten Unternehmen kommen die oben beschriebenen Verbesserungen bei den Dienstleistungen der beteiligten Unternehmen den Passagieren unmittelbar zugute. Außerdem wurden für die Fluggäste neue Dienstleistungen wie das automatische Einchecken von Fluggästen und Gepäck zum Bestimmungsort am Abflugflughafen eingeführt, Leistungen an Bord vereinheitlicht, Flug- und Passagierdaten der drei Gesellschaften zentralisiert, so dass die Passagiere das Leistungsangebot aller drei Gesellschaften am Flughafen in Anspruch nehmen können und nicht mehr ausschließlich das der Gesellschaft, bei der sie ihren Flug gebucht haben.

24. Außerdem würden den Kunden die Kostenersparnisse wegen des Wettbewerbs mit anderen Gesellschaften in Form niedrigerer Tarife zugute kommen.

iii) Keinerlei Beschränkungen für Lufthansa, SAS und United durch die Allianz, die für die Verwirklichung der o. g. Verbesserungen unerlässlich sind

25. Da die beteiligten Unternehmen als einheitliches integriertes Netz auftreten wollen, wäre es ihnen nicht möglich, ihre Allianz so zu gestalten, dass die beteiligten Unternehmen unabhängig von einander auf den betroffenen Märkten um Passagiere konkurrieren könnten.

iv) Keine Möglichkeit für die beteiligten Unternehmen durch die Allianz, für einen wesentlichen Teil der Luftverkehrsmärkte den Wettbewerb auszuschalten

26. Nach Auffassung der beteiligten Unternehmen führt die Allianz nicht zur Ausschaltung des Wettbewerbs für einen wesentlichen Teil irgendeines Luftverkehrsmarkts. Um die Wettbewerbsbedenken der Kommission auszuräumen, haben sie jedoch die nachstehend beschriebenen Verpflichtungszusagen angeboten.

27. Diese Zusagen beziehen sich auf sämtliche genannten Strecken mit Ausnahme der Strecke Kopenhagen-Chicago. Nach Ansicht der beteiligten Unternehmen ist das Passagieraufkommen im O & D-Verkehr auf dieser Strecke mit 58049 Fluggästen im Jahr 2001 nicht umfangreich genug, um United als potenziellen Neuanbieter zu betrachten. Außerdem würden Umsteigeverbindungen einen wirksamen Wettbewerb gewährleisten. Ferner gäbe es auf der Strecke zwischen Kopenhagen-Chicago keine rechtlichen Schranken für Umsteigeverbindungen, da die dänischen Behörden keinerlei Preiskontrolle über den unter die sechste Freiheit fallenden Verkehr ausüben und es auf den betroffenen Flughäfen keine Einschränkungen bei Zeitnischen gäbe. Deswegen würde die Allianz nicht zur Ausschaltung von Wettbewerb führen, so dass Abhilfemittel nicht erforderlich seien.

6. VERPFLICHTUNGSZUSAGEN DER BETEILIGTEN UNTERNEHMEN

28. Die beteiligten Unternehmen haben die Abgabe einer ausreichenden Zahl von Zeitnischen (Slots) am Flughafen Frankfurt angeboten, um einem oder mehreren möglichen Neuanbietern die Aufnahme von neuen oder zusätzlichen wettbewerbsfähigen Direkt- oder Umsteigelinienverbindungen(11) im Personenverkehr zu ermöglichen. Insbesondere sollen ausreichend Zeitnischen für eine zusätzliche wettbewerbsfähige tägliche Linienverbindung auf den Strecken Frankfurt-Chicago, Frankfurt-Los Angeles und Frankfurt-San Francisco sowie für zwei zusätzliche Verbindungen auf der Strecke Frankfurt-Washington zur Verfügung gestellt werden. Die Slots werden jedoch nur abgegeben, wenn der mögliche Neuanbieter nachweisen kann, dass er sämtliche zumutbaren Schritte unternommen hat, um die für die Erbringung dieser zusätzlichen wettbewerbsfähigen Luftverkehrleistungen erforderlichen Slots über die normalen Slot-Zuteilungsverfahren zu erhalten, und dabei erfolglos war.

29. Ferner haben die beteiligten Unternehmen angeboten, einem Neuanbieter, der diese Zeitnischen nutzt und eine Direktverbindung betreibt, in ihre Vielfliegerprogramme einzubeziehen und mit ihm Interlining-Vereinbarungen zu schließen. Ferner haben sie angeboten, nicht an jenen Tarifkonferenzen der IATA teilzunehmen, die sich mit Leistungen auf den in Rede stehenden Strecken befassen.

30. Gemäß den vorgeschlagenen Zusagen gilt jede Luftverkehrsgesellschaft, die Luftverkehrsleistungen zur Personenbeförderung zwischen einem oder mehreren EU-Mitgliedstaaten und den USA anzubieten berechtigt ist, als "eligible carrier" (möglicher Neuanbieter), sofern diese Gesellschaft nicht von den beteiligten Unternehmen rechtlich kontrolliert wird, in Konzession für sie tätig ist oder zur Allianz der beteiligten Unternehmen gehört.

7. VORGESCHLAGENE ÄNDERUNGEN AUF DER RECHTLICHEN EBENE

31. Die deutschen Luftverkehrsbehörden schreiben vor, dass ihnen die veröffentlichten Tarife für Umsteigeverbindungen übermittelt werden, und können Tarife verbieten, die unter denen für auf der gleichen Strecke von einer deutschen oder US-amerikanischen Gesellschaft im Rahmen der dritten und vierten Freiheit angebotenen Direktverbindung liegen(12). Die Möglichkeit dieser Art der Preiskontrolle für Umsteigeverbindungen (sechste Freiheit(13)) wurde von einigen potenziellen Wettbewerbern als Marktzutrittsschranke eingestuft.

32. Um diese Wettbewerbsbedenken auszuräumen, hat die Bundesregierung erklärt, dass sie die Tarife für Umsteigeverbindungen zwischen Deutschland und den USA auf den vier genannten Strecken von Frankfurt aus nicht kontrollieren wird. Die deutschen Behörden gehen bei dieser Erklärung davon aus, dass deutsche Luftverkehrsgesellschaften in Fragen der Preiskontrolle im Zuge der sechsten Freiheit unter vergleichbaren Voraussetzungen auf anderen EWR-Märkten gleichbehandelt werden, wenn analoge Maßnahmen aufgrund der wettbewerbsrechtlichen Würdigung einer vergleichbaren transatlantischen Allianz durch die Kommission erforderlich werden.

8. ABSICHT DER KOMMISSION

33. Aus diesen Gründen beabsichtigt die Kommission, gegenüber der Allianz von LH/SAS/UA eine befürwortende Haltung einzunehmen und ihr Verfahren nach Artikel 85 einzustellen.

34. Die Haltung der Kommission in dieser Sache greift in keiner Weise ihrer Haltung in den "Open skies"-Verfahren vor, die vor dem Europäischen Gerichtshof gegen mehrere Mitgliedstaaten anhängig sind, insbesondere was die Rechtmäßigkeit der bilateralen "Open skies"-Abkommen zwischen diesen Mitgliedstaaten einschließlich Deutschlands und den Vereinigten Staaten von Amerika nach dem EG-Recht betrifft.

35. Vor Einstellung des anhängigen Verfahrens nach Artikel 85 fordert sie betroffene Dritte auf, ihre Bemerkungen binnen eines Monats ab Veröffentlichung dieser Mitteilung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften unter Angabe des Aktenzeichens COMP/D-2/36.201 - LH/SAS/UA, an folgende Anschrift zu übermitteln: Europäische Kommission Generaldirektion Wettbewerb

Referat D2 (Verkehr)

Büro J 70 2/237 B - 1049 Brüssel Fax (32-2) 296 98 12 E-Mail: Monique.Negenman@cec.eu.int

(1) Sache COMP/D-2/36.076/LH/UA und Sache COMP/D-2/36.078/SAS/UA.

(2) Sache COMP/D-2/36.201.

(3) ABl. C 289 vom 2.10.1996, S. 8.

(4) ABl. C 239 vom 30.7.1998, S. 5.

(5) Zu der ferner Air Canada, Air New Zealand, All Nippon Airways (ANA), Ansett Australia, Austrian Airlines, British Midland, Lauda Air, Mexicana Airlines, Singapore Airlines, Thai Airways International, Tyrolean und Varig Brazilian Airlines gehören.

(6) Wie erwähnt, wurde eine Zusammenfassung dieser Vereinbarungen bereits im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht (siehe Fußnote 1).

(7) Nach MIDT-Buchungen, Stand 2000.

(8) Das Gleiche gilt nach Auffassung der beteiligten Unternehmen auch für die übrigen in der Mitteilung von 1998 aufgeführten und in Fußnote 4 genannten Strecken mit potenziellen Überschneidungen.

(9) Quality of service index.

(10) Im Rahmen eines Verfahrens nach Artikel 85 EGV ist die Kommission nicht befugt, eine Freistellung gemäß Artikel 81 Absatz 3 des EGV zu gewähren. Bei der Prüfung, ob ein Verstoß gegen das EG-Wettbewerbsrecht vorliegt und welche Maßnahmen zur Abstellung dieses Verstoßes erforderlich sind, ist die Kommission jedoch gehalten, die Grundsätze des gesamten Artikels 81 EGV anzuwenden.

(11) Bei Umsteigeverbindungen soll gewährleistet werden, dass die Umsteigezeit nicht mehr als 150 Minuten beträgt.

(12) Unter der dritten Freiheit versteht man das Recht, Fluggäste aus dem Heimatland der Gesellschaft in ein anderes Land zu befördern, unter der vierten Freiheit das Recht, Fluggäste in das Heimatland zu befördern.

(13) Unter der sechsten Freiheit versteht man die Verknüpfung von Leistungen, die unter die vierte und die dritte Freiheit fallen und die den Luftverkehrsgesellschaften damit die Beförderung von Fluggästen zwischen zwei Drittländern auf dem Umweg über ihr Heimatland ermöglicht.