[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 2.2.2009

KOM(2009) 30 endgültig

BERICHT DER KOMMISSION

zur Finanzierung der Luftsicherheit

BERICHT DER KOMMISSION

zur Finanzierung der Luftsicherheit

EINLEITUNG

1. Die Terroranschläge vom 11. September 2001 in den Vereinigten Staaten hatten tiefgreifende Auswirkungen sowohl auf den globalen als auch auf den europäischen Luftverkehr. Zur Bekämpfung der Bedrohung durch den internationalen Terrorismus und zur Wiederherstellung des öffentlichen Vertrauens in den Luftverkehr waren strenge Maßnahmen erforderlich. Daher leitete die Europäische Union unverzüglich entsprechende Schritte zur Annahme neuer Regelungen für die Sicherheit im Luftverkehr ein.

2. Diese neuen Regelungen zur Luftsicherheit verpflichteten die Mitgliedstaaten zur Einführung neuer Maßnahmen, die für die meisten europäischen Flughäfen zwangsweise wesentliche Investitionen in die Infrastruktur, die technische Ausrüstung und das Personal bedeuteten. Die Notwendigkeit vermehrter Sicherheitskontrollen beeinträchtigte auch den Betrieb der Flughäfen. Laut ACI-Europe betragen die Kosten für Sicherheitsmaßnahmen nun bis zu 35 % der gesamten Flughafenbetriebskosten, anstatt 5 bis 8 %, wie dies vor den Anschlägen vom September 2001 der Fall war.

3. Daher steht die Finanzierung dieser neuen Maßnahmen, wie durch Artikel 22 der neuen EG-Rahmenverordnung Nr. 300/2008 bestätigt, wieder auf der politischen Tagesordnung der Europäischen Union.

4. Nach dem Erlass der überarbeiteten EG-Rahmenverordnung Nr. 300/2008 über die Luftsicherheit am 11. März 2008 ist die Kommission verpflichtet, einen Bericht über die Grundprinzipien für die Finanzierung der Sicherheitskosten in der Zivilluftfahrt vorzulegen. Mit dem vorliegenden Bericht will sie dieser Pflicht nachkommen und politische Schlussfolgerungen in dieser wichtigen Angelegenheit vorbereiten.

5. Der Bericht behandelt vier Themen: die Frage, ob Sicherheitsentgelte ausschließlich zur Abgeltung der Kosten für Sicherheitsmaßnahmen verwendet wurden, die Transparenz der Sicherheitsentgelte, die Auswirkungen der Sicherheitsmaßnahmen im Luftverkehr und deren Finanzierung auf den Wettbewerb zwischen Flughäfen und zwischen Luftfahrtunternehmen sowie den Verbraucherschutz bezüglich der Aufteilung der Kosten für die Sicherheitsmaßnahmen zwischen Steuerzahlern und Nutzern.

6. Zur Vorbereitung des Berichts sandte die Kommission einen Fragebogen an die Mitgliedstaaten, Vertreter der Branche und Verbraucherverbände. In dem Fragebogen wurden die Mitgliedstaaten ersucht anzugeben, ob die bestehenden nationalen Gesetze Transparenz gewährleisten und sicherstellen würden, dass die Sicherheitsabgaben ausschließlich zur Abgeltung der Kosten von Sicherheitsmaßnahmen verwendet werden. Fünf Mitgliedstaaten gaben an, dass bestehende Konsultationen zu Flughafenabgaben den Luftfahrtunternehmen auch hinreichende Informationen über die Kosten von Sicherheitsmaßnahmen geben würden. Bezüglich des Kostenbezugs der Sicherheitsabgaben gaben elf Mitgliedstaaten weiterhin an, dass dieselben Konsultationen sicherstellen würden, dass die Sicherheitsabgaben ausschließlich zur Abgeltung der Kosten von Sicherheitsmaßnahmen verwendet werden. Bei diesen Konsultationen ist für Änderungen der Sicherheitsabgaben jedoch nicht die Zustimmung der Betreiber erforderlich, und daher gewährleisten sie weder Transparenz noch Kostenbezug. Im Grunde haben nur die Niederlande spezifische geltende Rechtsvorschriften, die sowohl eine Transparenz als auch einen Kostenbezug der Sicherheitsabgaben vorsehen. Italienische Rechtsvorschriften, die ebenfalls das Thema der Sicherheitsabgaben behandeln, gewährleisten nur Transparenz. Die Angaben bestätigten auch, dass die Finanzierung der Luftsicherheit hauptsächlich auf Sicherheitsabgaben beruht, die von Luftfahrtunternehmen, Passagieren und Spediteuren getragen werden. Dies wird gewöhnlich als „Nutzerprinzip" bezeichnet. Elf Mitgliedstaaten machen fast gänzlich von diesen Abgaben Gebrauch. Sechs Mitgliedstaaten leisten manchmal bedeutende Beiträge zu den Sicherheitskosten. Vier Mitgliedstaaten lieferten keine oder keine vollständigen Antworten, aus denen die Kommission einschlägige Schlussfolgerungen hätte ziehen können.

7. Vertreterorganisationen von Luftfahrtunternehmen, Flughäfen und Verbrauchern wurden ersucht, Informationen zu den Kosten und Auswirkungen der Luftsicherheit zu liefern. Neun Organisationen, darunter hauptsächlich Organisationen von Flughäfen und Luftfahrtunternehmen, antworteten, und alle stimmten darin überein, dass die Staaten die Kosten für Sicherheitsmaßnahmen tragen sollten, da die Bedrohungen gegen Staaten und nicht gegen die Branche gerichtet sind. Leider hat nur eine Verbraucherorganisation den Fragebogen beantwortet. Einige der Befragten gaben an, dass der Luftverkehr verglichen mit anderen Verkehrsträgern hinsichtlich der Finanzierung von Sicherheitsmaßnahmen benachteiligt sei, und dass sich dies negativ auf die Wettbewerbsfähigkeit des europäischen Luftverkehrs auswirken würde. Alle Beteiligten nannten eine verstärkte Kooperation in der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) als die beste Lösung zur Harmonisierung der internationalen Sicherheitsmaßnahmen im Luftverkehr und zur Bekämpfung der Unterschiede in der Höhe der staatlichen Förderung zwischen der EU und ihren wichtigsten Handelspartnern.

HINTERGRUND

8. Der Großteil der Kosten für die Luftsicherheit wird durch Sicherheitskontrollen auf Flughäfen zur Überprüfung der Passagiere und Fracht verursacht und lässt sich gewöhnlich in zwei Bereiche unterteilen: Personalkosten und Kosten für Infrastruktur und Ausrüstung.

9. Da die Luftsicherheit im Hauptverantwortungsbereich des Staates liegt, sind schlussendlich die nationalen Behörden für diese Dienstleistungen zuständig. Nationale Behörden können der Verantwortung für diese Dienstleistungen entweder selbst nachkommen oder sie an den Flughafen übertragen, der für einige der Aufgaben Sicherheitsunternehmen beauftragen kann.

10. Zur Finanzierung von Flughafensicherheitskontrollen können entweder der Flughafen oder die nationalen Behörden von den Luftfahrtunternehmen, Passagieren und Spediteuren eine Steuer, eine Gebühr oder ein Entgelt erheben. Diese Abgaben decken jedoch normalerweise weder die Kosten für Maßnahmen, die den Luftfahrtunternehmen direkt auferlegt wurden, noch die zusätzlichen Betriebskosten, die durch diese Maßnahmen für Luftfahrtunternehmen entstehen können. Ein Teil der Kosten für die Luftsicherheit wird auch von den Mitgliedstaaten getragen.

11. Nach der Umsetzung neuer europäischer Vorschriften im Jahr 2002 sind die Gesamtkosten für die Luftsicherheit angestiegen. Beträchtliche neue Investitionen waren erforderlich, wie zum Beispiel die Renovierung einiger Flughafen-Terminals, die Anschaffung zusätzlicher Kontrollgeräte und die Einstellung zusätzlicher Arbeitskräfte, um die erhöhten Anforderungen an die Sicherheitskontrollen der Passagiere und der Fracht zu erfüllen.

12. Vor 2001 waren die Kosten für Sicherheitsmaßnahmen meist Bestandteil des Passagierentgeltes, das Flughäfen zur Deckung der Terminal-Kosten erheben. Deshalb wurde bei den zwischen Flughäfen und Luftfahrtunternehmen geführten Konsultationen über Flughafenabgaben auch das Thema der Sicherheitsentgelte angesprochen. Zuvor bildeten die Kosten für Sicherheitsmaßnahmen einen unwesentlichen Teil der Gesamtkosten der Luftfahrtunternehmen, und daher haben Luftfahrtunternehmen keine weiteren Informationen zu diesen Kosten verlangt. Aufgrund der Kostenerhöhung für Sicherheitsmaßnahmen im Jahr 2002 wurde es immer üblicher, Sicherheitsabgaben von Flughafenentgelten zu trennen. Eine Trennung ermöglichte es der Luftfahrtbranche auch, die Aufmerksamkeit ihrer Kunden auf die Kosten für Sicherheitsmaßnahmen zu lenken.

13. Die Trennung zwischen Sicherheitsabgaben und Flughafenentgelten hat die Transparenz der Kosten für Sicherheitsmaßnahmen nicht wesentlich erhöht. Die Antworten auf den Fragebogen bestätigten, dass die Kosten für Sicherheitsmaßnahmen auf die Spediteure oder Fluggäste übertragen werden, wobei diese nicht die Möglichkeit haben zu beurteilen, ob der korrekte Betrag erhoben wird. Einer der Befragten wies darauf hin, dass Fluggästen Zusatzleistungen angelastet werden können, die nicht vorgeschrieben sind. Ein Kunde und das Luftfahrtunternehmen können sogar unterschiedlicher Meinung darüber sein, ob die Sicherheitsabgaben die entsprechenden Kosten ausgleichen.

14. Der Kostenanstieg entflammte eine Diskussion über die Finanzierung der Luftsicherheit. Die Luftfahrtbranche hat seither argumentiert, dass der Anteil der Finanzierung des Luftverkehrs aus öffentlichen Mitteln erhöht werden sollte, da das allgemeine Ziel dieser Maßnahmen der Schutz der gesamten Gesellschaft und nicht der Luftfahrtbranche und ihrer Kunden vor Terrorangriffen ist.

15. Das Europäische Parlament stützte sich bei den Gesprächen mit dem Rat über die erste Rahmenverordnung (EG) Nr. 2320/2002 über die Sicherheit in der Zivilluftfahrt auf ähnliche Argumente. Das Europäische Parlament wollte verhindern, dass die gesamten Kosten für die erhöhte Luftsicherheit den Passagieren, Spediteuren und Luftfahrtunternehmen auferlegt werden.

16. Das Europäische Parlament, der Rat und die Europäische Kommission haben daher vereinbart, das Thema der Finanzierung in einer als Anhang an die Entscheidung über die Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 beigefügten Erklärung[1] zu behandeln. In der Erklärung erkannten die drei Organe an, dass neue Sicherheitsmaßnahmen im Luftverkehr wichtige Punkte zur Finanzierung aufwerfen würden, und forderten weitere Analysen zur Ermittlung von in der Gemeinschaft bestehenden Unterschieden bei der Finanzierung der Luftsicherheit und Lösungen für mögliche Verzerrungen im Luftverkehrsmarkt.

17. Externe Berater wurden beauftragt, die in der interinstitutionellen Erklärung aufgezeigten Punkte zu analysieren. Die Berater analysierten die Situation im Jahr 2002, und die Studie[2] wurde im Jahr 2004 veröffentlicht. Die Studie beruhte hauptsächlich auf der Analyse der Antworten auf die an die Mitgliedstaaten und die Branche gesandten Fragebögen. Die Ergebnisse der Studie können wie folgt zusammengefasst werden:

- Die Luftsicherheit wird letztendlich hauptsächlich von den Benutzern des europäischen Luftfahrtsystems (Luftfahrtunternehmen, Fluggäste, Spediteure) finanziert.

- Die Kosten der Sicherheitsmaßnahmen für Flughäfen und Staaten im Jahr 2002 für die damals 15 Mitgliedstaaten und Norwegen, Island und die Schweiz wurden auf € 2 Milliarden geschätzt. Einschließlich der Kosten der Luftfahrtunternehmen zur Erfüllung der neuen europäischen Vorschriften wurden die Gesamtkosten für Sicherheitsmaßnahmen auf € 2,6 bis € 3,5 Milliarden geschätzt und entsprachen damals einem Betrag zwischen 1 und 2 % des durchschnittlichen Flugpreises.

- Die Berater fanden nicht genügend Hinweise für die Schlussfolgerung, dass der Anstieg der Sicherheitsentgelte die Nachfrage nach Flugreisen gesenkt hätte. Die zur Verfügung stehenden Daten reichten für eine solide Wirtschaftsanalyse nicht aus.

18. Während des Vermittlungsverfahrens über die neue Rahmenverordnung (EG) Nr. 300/2008 bekräftigte das Europäische Parlament seine Position zur Finanzierung der Sicherheit. Der Rat und das Europäische Parlament erörterten die finanziellen Auswirkungen der Auferlegung strengerer als der minimal vorgesehenen Maßnahmen seitens einiger Mitgliedstaaten. Dieser Punkt wird in Artikel 6 der Rahmenverordnung (EG) Nr. 2320/2002 berücksichtigt. Das Europäische Parlament sprach sich insbesondere dafür aus, dass die Mitgliedstaaten die Kosten für strengere als von der EU geforderten Maßnahmen zumindest teilweise aus öffentlichen Mitteln begleichen sollten. Der Rat lehnte die Forderung, dass sich Mitgliedstaaten zu einer höheren Finanzierung der Luftsicherheit aus öffentlichen Mitteln verpflichten sollten, allerdings ab.

19. Die Kommission hatte bereits die Festlegung neuer europäischer Vorschriften zur Erhebung von Sicherheitsentgelten vorgeschlagen. Der am 24. Januar 2007 vorgelegte Vorschlag für eine Richtlinie zu Flughafenentgelten[3] behandelte die Finanzierung der Infrastruktur von Flughäfen im Allgemeinen und enthielt eine Bestimmung über Sicherheitsentgelte. Der Vorschlag basierte auf international anerkannten, bereits von der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) unterstützten Grundsätzen[4]. Der Rat wollte diesen Bericht jedoch vor der Erwägung neuer EU-Rechtsvorschriften für Sicherheitsentgelte abwarten.

SICHERHEITSENTGELTE UND KOSTEN

20. Das erste der insgesamt vier Themen dieses Berichts betrifft die erforderlichen Schritte, mit denen gewährleistet wird, dass Sicherheitsentgelte ausschließlich zur Abgeltung der Kosten von Sicherheitsmaßnahmen verwendet werden. Hierbei handelt es sich um einen international anerkannten, von der ICAO unterstützten Grundsatz[5].

21. Im Allgemeinen wird ein Entgelt im Gegensatz zu einer Steuer als Gegenleistung für eine dem Nutzer erbrachte Dienstleistung erhoben. Die Höhe des Entgeltes sollte daher den Kosten für die Erbringung dieser Dienstleistung entsprechen. Gleichermaßen sollten Erträge aus Sicherheitsentgelten nur zur Deckung der Gesamtkosten der Luftsicherheitsdienste verwendet werden.

22. Dieser Grundsatz wird durch die EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen bekräftigt. Die Kommission erklärte in ihrem Bericht[6] über die Finanzierung der Gefahrenabwehr im Verkehr von 2006, dass Maßnahmen zum Schutz der europäischen Bürger vor Terroranschlägen nicht in erster Linie eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellen, da sie hauptsächlich in den Verantwortungsbereich des Staates fallen. Die Finanzierung solcher Maßnahmen aus öffentlichen Mitteln fällt daher nicht in den Geltungsbereich der Vorschriften über staatliche Beihilfen[7]. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Mitgliedstaaten die gesamten Kosten der Luftsicherheit tragen sollten.

23. Die Finanzierung von Maßnahmen zur Luftsicherheit, egal ob sie aus öffentlichen Mitteln oder durch von Nutzern erhobene Abgaben finanziert wurden, muss daher streng auf die Kompensierung der Kosten beschränkt werden, die sie hervorgerufen haben[8]. Jede Überkompensierung für Luftsicherheitsdienste fällt in den Bereich der Vorschriften über staatliche Beihilfen, da sie für den Empfänger eine Betriebsbeihilfe darstellen kann.

24. Die Antworten auf den Fragebogen bestätigten, dass nur sehr wenige Mitgliedstaaten geltende Rechtsvorschriften haben, die unerwartete Gewinne in Zusammenhang mit der verbindlichen Erhebung von Sicherheitsabgaben ausdrücklich untersagen. Andere Mitgliedstaaten verwiesen auf Rechtsvorschriften, die festlegen, dass Sicherheitsentgelte auf den tatsächlich für die Erbringung der Dienstleistung entstandenen Kosten beruhen müssen, was bedeuten würde, dass die Höhe der Sicherheitsentgelte die Sicherheitskosten nicht überschreiten kann. In einigen Mitgliedstaaten werden Sicherheitsentgelte vor dem Inkrafttreten von den zuständigen Behörden genehmigt.

25. Obwohl die Antworten auf den Fragebogen eine allgemeine Übereinstimmung darüber bestätigte, dass Sicherheitsentgelte den Sicherheitskosten entsprechen sollten, ist die Kommission nicht davon überzeugt, dass dieser Grundsatz auf allen europäischen Flughäfen beachtet wird. Die Kommission leitete zum Beispiel kürzlich auf einem Flughafen eine Untersuchung zu staatlichen Beihilfen ein, bei dem Anzeichen bestanden, dass der Flughafen als Anbieter von Luftsicherheitsdiensten überkompensiert wurde.

TRANSPARENZ

26. Das zweite Thema betrifft die Transparenz der Sicherheitsentgelte. Nach dem Verständnis der Kommission bezieht sich die Transparenz der Sicherheitsentgelte auf Angaben über die zur Berechnung der Höhe des Sicherheitsentgeltes verwendeten Bestandteile. Diese Informationen sind erforderlich, um Benachteiligungen aufzuzeigen und dadurch den Schutz der Verbraucher sicherzustellen.

27. Durch Transparenz wird auch gewährleistet, dass die Erträge aus Sicherheitsentgelten die Kosten für die Luftsicherheit nicht überschreiten. Passagiere, Spediteure und Luftfahrtunternehmen können sich dann vergewissern, dass mit den Sicherheitsentgelten lediglich die entstandenen Kosten gedeckt werden. Gleichermaßen wird durch Transparenz eine mögliche Diskriminierung von Luftfahrtunternehmen und Passagieren bei Sicherheitsentgelten aufgezeigt.

28. Aus dem Fragebogen geht hervor, dass die meisten Mitgliedstaaten über keine Maßnahmen verfügen, die es den Luftfahrtunternehmen oder anderen Beteiligten ausdrücklich ermöglichen, Sicherheitsentgelte oder damit verbundene Kosten regelmäßig zu überprüfen. Eine Reihe von Mitgliedstaaten ist bei Flughafenentgelten auf die Konsultation mit Luftfahrtunternehmen angewiesen. Diese Konsultationen sind allerdings selten durch das nationale Recht geregelt. Einige Mitgliedstaaten gaben an, dass die Kosten für Sicherheitsmaßnahmen eindeutig von anderen Flughafenkosten getrennt sind, wodurch die Mitgliedstaaten die erforderlichen Informationen für eine Überprüfung, ob der korrekte Betrag an Sicherheitsentgelten erhoben wird, erhalten.

29. Nach Auffassung der Kommission müssen Sicherheitsentgelte transparent sein und, um dies zu gewährleisten, möglicherweise Mindeststandards innerhalb der EU festgelegt werden. Dies könnte gleichzeitig mit Verfahren zur förmlichen Einreichung von Beschwerden im Fall von Uneinigkeit über den Betrag von Sicherheitsentgelten/Steuern/Gebühren durchgeführt werden.

AUSWIRKUNGEN AUF DEN WETTBEWERB

30. Das dritte Thema dieses Berichts betrifft die für die Gewährleistung eines unverzerrten Wettbewerbs zwischen Flughäfen und zwischen Luftfahrtunternehmen erforderlichen Grundsätze. Das Europäische Parlament ist der Auffassung, dass Unterschiede zwischen Mitgliedstaaten bei der Luftsicherheit den europäischen Luftverkehrsmarkt verzerren könnten. Diese Unterschiede bestehen entweder aus einer unterschiedlich hohen Finanzierung aus öffentlichen Mitteln oder aufgrund zusätzlich auferlegter Maßnahmen seitens einiger Mitgliedstaaten.

31. Die Antworten auf den Fragebogen und die 2004 durchgeführte Studie bestätigen, dass die Finanzierung der Luftsicherheit aus öffentlichen Mitteln unter den Mitgliedstaaten nicht gleich hoch ist. Nur sehr wenige Mitgliedstaaten finanzieren einen erheblichen Teil der gesamten Sicherheitskosten, wogegen die meisten Mitgliedstaaten einen kleineren Anteil aus öffentlichen Mitteln begleichen. Unterschiede in dem Ausmaß der Finanzierung aus öffentlichen Mitteln ergeben Unterschiede in der Höhe der Sicherheitsabgaben.

32. Der Wettbewerb zwischen Flughäfen lässt sich anhand der Auswahlkriterien der Luftfahrtunternehmen beurteilen, insbesondere indem Faktoren wie die Art der erbrachten Flughafendienste und ihre Nutzer, Bevölkerung bzw. wirtschaftliche Tätigkeiten, Überlastung, bestehende Landverkehrsanbindung, und Höhe der für die Inanspruchnahme von Infrastruktur und Diensten des Flughafens erhobenen Entgelte miteinander verglichen werden[9].

33. Im Flughafensektor besteht gegenwärtig ein unterschiedlich starker Wettbewerb zwischen den einzelnen Flughafenkategorien. Die Wettbewerbssituation wird in jedem einzelnen Fall unter Berücksichtigung der betroffenen Märkte beurteilt. Untersuchungen haben allerdings gezeigt, dass internationale Großflughäfen in der Regel auf allen betroffenen Verkehrsmärkten miteinander – bzw. in bestimmten Fällen auch mit großen Regionalflughäfen – konkurrieren, wenngleich für die Intensität des Wettbewerbs Faktoren wie Überlastung oder alternative Verkehrsdienste eine Rolle spielen können[10]. Große Regionalflughäfen konkurrieren nicht nur untereinander, sondern stehen auch mit großen internationalen Flughäfen und Landverkehrsträgern im Wettbewerb, vor allem wenn eine gute Flughafenanbindung zu Lande besteht. Kleinflughäfen konkurrieren derselben Studie zufolge in der Regel nicht mit den anderen Flughäfen. Nur in bestimmten Ausnahmefällen ergibt sich ein Wettbewerb mit Nachbarflughäfen ähnlicher Größe, wenn sich die jeweiligen Märkte überschneiden[11]. Daher können Sicherheitsabgaben theoretisch den Wettbewerb zwischen Flughäfen beeinflussen. Aufgrund des geringen Betrages dieser Abgaben und anderer wichtigerer Faktoren ist dieser Einfluss jedoch wahrscheinlich minimal.

34. Der Wettbewerb zwischen Luftfahrtunternehmen kann auch aufgrund von Unterschieden in der Höhe der Sicherheitsabgaben beeinträchtigt werden. Die 2004 durchgeführte Studie konnte allerdings nicht nachweisen, dass Sicherheitsabgaben eine abschreckende Wirkung auf die Nachfrage nach Flugreisen haben. Seither haben sich die Kosten für Sicherheitsmaßnahmen insgesamt verringert, und daher ist es noch unwahrscheinlicher, dass der Wettbewerb zwischen Luftfahrtunternehmen dadurch beeinflusst wird.

35. Daher ist es eher unwahrscheinlich, dass sich unterschiedliche Sicherheitsabgaben unter den Mitgliedstaaten wesentlich auf den Wettbewerb zwischen Flughäfen und zwischen Luftfahrtunternehmen auswirken, sofern durch diese Unterschiede keine Luftfahrtunternehmen, Fluggäste oder Spediteure diskriminiert werden. Eine Transparenz bei den Kosten von Sicherheitsmaßnahmen ist nötig um nachzuweisen, dass Sicherheitsabgaben keine diskriminierende Wirkung haben, und ist daher auch wichtig um sicherzustellen, dass Sicherheitsabgaben den Wettbewerb zwischen Luftfahrtunternehmen nicht verzerren. Durch die Antworten auf den Fragebogen wurde jedoch klar, dass es immer mehr Anzeichen dafür gibt, dass die Sicherheitskosten für Luftfahrtunternehmen, Fluggäste und Spediteure nicht transparent sind. In einigen Antworten wurde darauf hingewiesen, dass mehr Transparenz die Flughafensicherheitskontrollen effizienter gestalten und daher zu Kosteneinsparungen für den Luftverkehr führen würde. Ferner sind, wie auch aus den Antworten auf den Fragebogen hervorging, die bestehenden nationalen Verfahren zur Gewährleistung einer angemessenen Transparenz der Sicherheitskosten in der EU nicht zufriedenstellend.

36. Der Wettbewerb zwischen Luftfahrtunternehmen und zwischen Flughäfen kann auch aufgrund von Unterschieden in der Umsetzung der Sicherheitsmaßnahmen im Luftverkehr beeinflusst werden. Es liegt in der Entscheidung der Mitgliedstaaten, zusätzliche, strengere als von den EU-Rechtsvorschriften zur Sicherheit in der Zivilluftfahrt vorgesehene Maßnahmen einzuführen. Luftfahrtunternehmen und Flughäfen in Mitgliedstaaten, die strengere Maßnahmen als von der Verordnung vorgesehen einführen, können gegenüber anderen Luftfahrtunternehmen oder Flughäfen benachteiligt sein.

37. Die strengste Maßnahme mit wahrscheinlich der größten Auswirkung auf die allgemeinen Sicherheitskosten ist die Auflage, dass Transfer-Passagiere und deren Gepäckstücke, die bereits beim Abflug von einem anderen EU-Flughafen überprüft wurden, nochmals kontrolliert werden müssen. Wenn bereits überprüfte Transfer-Passagiere nicht nochmals kontrolliert werden, wird dies gewöhnlich als einmalige Sicherheitskontrolle („One stop security“) bezeichnet. Die neuerliche Kontrolle erhöht auch die Gesamtkosten der Luftsicherheit. Die Vereinigung Europäischer Fluggesellschaften (AEA) wies in ihrer Antwort auf den Fragebogen darauf hin, dass Flughäfen, die das Konzept der einmaligen Sicherheitskontrolle anwenden, wesentlich geringere Sicherheitsabgaben hätten.

38. Nach Auffassung der Kommission kann eine neuerliche Kontrolle von Transfer-Passagieren vor Inkrafttreten der ersten Rahmenverordnung, in der die Umsetzung verbindlicher Normen auf allen EU-Flughäfen festlegt wurde, gerechtfertigt gewesen sein, aber ist nun für die Sicherheit nicht länger erforderlich. Anfang 2004 wurde die Qualitätssicherung der Kontrollen weiter verstärkt, als die Kommission mit der Inspektion der Flughäfen und zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten begann. Wenn bei diesen Inspektionen auf einem Flughafen schwere Mängel festgestellt werden, die sich erheblich auf die Gesamtqualität der Sicherheit in der Zivilluftfahrt auswirken könnten, wird die Anwendung der einmaligen Sicherheitskontrolle mittels einer Entscheidung der Kommission ausgesetzt. Dies wurde bis jetzt 18 Mal durchgeführt, was die Entschlossenheit der Kommission widerspiegelt, die erforderlichen Maßnahmen zur Gewährleistung von strengen und einheitlichen Sicherheitskontrollen auf allen Flughäfen der EU zu treffen.

39. Andere von einigen Mitgliedstaaten eingeführte strengere Maßnahmen könnten auch Wettbewerbsfragen und Überlegungen zur erforderlichen Höhe der Sicherheitsmaßnahmen in der EU aufwerfen. Die Mitgliedstaaten sollten jedoch flexibel genug sein, um auf die Auswirkungen höherer Sicherheitsrisiken in einigen Mitgliedstaaten reagieren zu können. Dies ist das Grundprinzip hinter Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 300/2008, in dem das Recht der Mitgliedstaaten ausdrücklich bestätigt wird, unter bestimmten Bedingungen strengere als die im Gemeinschaftsrecht festgelegten Maßnahmen umzusetzen.

40. Daher ist die Kommission der Ansicht, dass angemessen kontrollierte Fluggäste bei Transfer-Flügen nicht neuerlich kontrolliert werden müssen, vorausgesetzt, dass der Aufbau der Flughafen-Infrastruktur eine strenge Trennung zwischen Fluggästen, die gemäß EU-Qualitätsstufe kontrolliert wurden, und anderen Fluggästen ermöglicht.

VERBRAUCHERSCHUTZ

41. Artikel 22 der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 verlangt, dass der vierte Punkt dieses Berichts den Verbraucherschutz bezüglich der Aufteilung der Kosten für Sicherheitsmaßnahmen zwischen Steuerzahlern und Nutzern behandelt.

42. Wie oben angeführt liegt die Regelung der Luftsicherheit auf europäischen Flughäfen hauptsächlich in der Verantwortung des Staates. Die Frage, ob diese Maßnahmen aus von Nutzern erhobenen Abgaben oder öffentlichen Mittel finanziert werden, wirkt sich nicht zwangsweise auf den Verbraucherschutz aus. Es ist wahrscheinlich sinnvoll, dass Sicherheitsmaßnahmen zumindest teilweise von Fluggästen, Spediteuren und Luftfahrtunternehmen getragen werden, da diese die Auswirkungen der Sicherheitskosten am besten überprüfen können, vorausgesetzt natürlich, dass diese Abgaben ausschließlich zur Deckung der Kosten für Sicherheitsmaßnahmen verwendet werden.

43. Manchmal führen Luftfahrtunternehmen die unterschiedlichen Bestandteile des gesamten Flugpreises, einschließlich Sicherheitsabgaben, zur Information der Fluggäste an. Es wurden Bedenken geäußert, ob die Höhe der Sicherheitsentgelte dem tatsächlich dem Luftfahrtunternehmen angelasteten Entgelt entspricht. Diese Angelegenheit wird allerdings im überarbeiteten dritten Luftverkehrspaket[12] behandelt, in dem die wirtschaftlichen Aspekte des Luftverkehrsbinnenmarkts der Europäischen Union geregelt sind. Die Bestimmung über Entgelte, einschließlich Sicherheitsentgelte, verpflichtet Luftfahrtunternehmen, die unterschiedliche Bestandteile des Flugpreises anführen, den richtigen Betrag anzugeben.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

- Die Luftsicherheit auf europäischen Flughäfen liegt hauptsächlich in der Verantwortung des Staates. Dies bedeutet jedoch nicht zwangsweise, dass Maßnahmen zur Luftsicherheit aus öffentlichen Mitteln finanziert werden sollten. Das „Nutzerprinzip" hat ebenfalls Vorteile.

- Die Kommission ist der Ansicht, dass die folgenden Aspekte wichtig für den Schutz der Interessen der Verbraucher und die Aufrechterhaltung des Nutzerprinzips sind:

- dass Sicherheitsabgaben/Entgelte/Steuern keine Diskriminierung zwischen Betreibern beinhalten und

- dass Sicherheitsabgaben/Entgelte/Steuern ausschließlich zur Abgeltung der Kosten von Sicherheitsmaßnahmen verwendet werden.

- Die Kommission ist der Auffassung, dass neue Regeln über die Transparenz der Sicherheitskosten erforderlich sind, um mögliche diskriminierende Sicherheitsentgelte/Steuern/Abgaben aufzuzeigen. Die für die Erhebung von Luftsicherheitsentgelten oder entsprechenden Steuern verantwortlichen Behörden sollten die Betreiber daher regelmäßig über die zur Berechnung dieser Entgelte oder Steuern verwendeten Bestandteile informieren.

- Die Kommission führt auf europäischen Flughäfen Sicherheitsinspektionen durch, wodurch ein allgemeines Niveau an Sicherheit innerhalb der EU gewährleistet wird. Daher könnte es ausreichen, die entsprechenden Sicherheitsmaßnahmen nur am Ausgangsflughafen durchzuführen, wodurch die Notwendigkeit, diese Maßnahmen am Transfer-Flughafen zu wiederholen, aufgehoben wird. Das Kontrollieren von bereits überprüften Passagieren ist offensichtlich teuerer als die Anwendung einer einmaligen Sicherheitskontrolle („One stop security“). Einmalige Sicherheitskontrollen innerhalb der EU könnten daher auf allen europäischen Flughäfen als verpflichtend betrachtet werden, vorausgesetzt, die entsprechende Infrastruktur ermöglicht eine Trennung zwischen Fluggästen, die gemäß den EU-Anforderungen kontrolliert wurden, und anderen Passagieren.

- Die oben angeführten Aspekte erfordern jedoch eine weitere Beurteilung auf der Grundlage der zwischen den EU-Organen vereinbarten Regeln (Folgenabschätzung). Die Kommission beabsichtigt mit der Vorbereitung einer Gesetzesinitiative basierend auf dieser Beurteilung, insbesondere hinsichtlich der Auswirkungen der Luftsicherheit auf Verbraucher und die Funktionsweise des Luftverkehrsbinnenmarkts, fortzufahren.

[1] Interinstitutionelle Erklärung zur Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt (ABl. L 355 vom 30.12.2002, S. 22)

[2] Studie über die Finanzierung der Gefahrenabwehr in der europäischen Zivilluftfahrt, September 2004, Irish Aviation Authority und aviasolutions.

[3] KOM(2006) 820 endg. vom 24.01.2007.

[4] ICAO, Policies on Charges for Airports and Air Navigation Services, (Dok. 9082/7), 2004, Ziffer 15.

[5] ICAO, Policies on Charges for Airports and Air Navigation Services, (Dok. 9082/7), 2004, Ziffer 29.

[6] KOM(2006) 431 endg. vom 1.8.2006.

[7] Siehe Absatz 33, Gemeinschaftliche Leitlinien für die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen (ABl. C 312 vom 9.12.2005).

[8] Rechtssache C-343/95, Calì & Figli gegen Servizi Ecologici Porto di Genova, Slg. 1997, I-1547. Beschluss der Kommission vom 19. März 2003, N 309/2002, Luftsicherheit - Ausgleich der Betriebsverluste nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001. Beschluss der Kommission vom 16. Oktober 2002, N 438/02, Subventionen zugunsten der Hafenverwaltungen für die Durchführung hoheitlicher Aufgaben.

[9] Siehe Absatz 38, Gemeinschaftliche Leitlinien für die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen (ABl. C 312 vom 9.12.2005).

[10] „Study on competition between airports and the application of State aid rules“, Cranfield University, Juni 2002.

[11] Siehe Absatz 11, Gemeinschaftliche Leitlinien für die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen (ABl. C 312 vom 9.12.2005).

[12] Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft (ABl. L 293 vom 31.10.2008, S. 3).