I.Einleitung

Die Freizügigkeit ist eine den Bürgern durch die EU garantierte Grundfreiheit. Danach sind alle EU-Bürger berechtigt, ohne besondere Formalitäten in jedes EU-Land zu reisen sowie dort zu arbeiten und zu leben. Diese Grundfreiheit wird im Rahmen der Schengen-Zusammenarbeit gefördert, die dazu geführt hat, dass mehr als 400 Millionen EU-Bürger sowie legal in der EU aufhältige Drittstaatsangehörige ohne Grenzübertrittskontrollen von einem Mitgliedstaat in einen anderen reisen können. Der Schengen-Raum ohne Grenzkontrollen an den Binnengrenzen umfasst derzeit 26 Staaten mit dem gemeinsamen Ziel, diese Errungenschaft mit weiteren Mitgliedstaaten zu teilen.

Damit Mitgliedstaaten dem Schengen-Raum uneingeschränkt beitreten können, müssen sie eine Reihe von Voraussetzungen erfüllen. Sie müssen vorbereitet und in der Lage sein, um die Verantwortung für die Kontrolle der Außengrenzen im Namen der anderen Schengen-Staaten und für die Ausstellung einheitlicher Schengen-Visa zu übernehmen. Außerdem müssen sie in der Lage sein, wirksam mit Strafverfolgungsbehörden in anderen Schengen-Staaten zusammenzuarbeiten, um ein hohes Maß an Sicherheit aufrechtzuerhalten, sobald die Binnengrenzkontrollen abgeschafft sind. Sie müssen das gemeinsame Regelwerk der Schengen-Staaten unter anderem für Kontrollen an den Land-, See- und Luftgrenzen (Flughäfen), die Erteilung von Visa, die polizeiliche Zusammenarbeit und den Schutz personenbezogener Daten anwenden. Schließlich müssen sie Vorkehrungen treffen, die den Anschluss an das Schengener Informationssystem und dessen Einsatz ermöglichen.

Um zu prüfen, ob die Mitgliedstaaten, die dem Schengen-Raum beitreten möchten, die erforderlichen Voraussetzungen für die Anwendung aller Teile des Schengen-Besitzstands erfüllen, werden sie einer Evaluierung unterzogen. Die Mitgliedstaaten und die Kommission sind seit 2013 gemeinsam für den Schengener Evaluierungs- und Überwachungsmechanismus verantwortlich und werden dabei von den Einrichtungen, Ämtern oder Agenturen der EU unterstützt, wobei die Kommission eine übergreifende koordinierende Rolle einnimmt. Die Kommission ist für die Vorbereitung und Planung der Evaluierung zuständig und nimmt die Evaluierungsberichte an, während der Rat die Empfehlungen für Abhilfemaßnahmen annimmt.

Zum ersten Mal wurde im Rahmen des neuen Mechanismus eine Schengen-Evaluierung in allen einschlägigen Bereichen eingeleitet, um zu überprüfen, ob die erforderlichen Voraussetzungen für die Anwendung aller einschlägigen Teile des Schengen-Besitzstands in einem Mitgliedstaat erfüllt sind, der dem Schengen-Raum ohne Binnengrenzkontrollen beizutreten beabsichtigt. Die Grundlage hierfür bilden Ortsbesichtigungen durch Sachverständige der Mitgliedstaaten und der Kommission, einer Reihe von Evaluierungsberichten über die Ergebnisse und Empfehlungen für Abhilfemaßnahmen durch den Rat, die anschließend anhand von Aktionsplänen durch die Mitgliedstaaten umgesetzt werden.

Laut der Beitrittsakte von 2011 ist der gesamte Schengen-Besitzstand in Kroatien nur nach einem entsprechenden Beschluss des Rates anzuwenden, den der Rat nach einer nach den geltenden Schengen-Evaluierungsverfahren durchgeführten Prüfung der Frage, ob die erforderlichen Voraussetzungen für die Anwendung aller Teile des einschlägigen Besitzstands – einschließlich der wirksamen Anwendung aller Schengen-Bestimmungen im Einklang mit den vereinbarten gemeinsamen Standards und mit den grundlegenden Prinzipien – in Kroatien gegeben sind, gefasst hat. Dieser Beschluss wird vom Rat unter Berücksichtigung eines Berichts der Kommission gefasst, in dem bestätigt wird, dass Kroatien auch weiterhin die bei den Beitrittsverhandlungen eingegangenen Verpflichtungen, die für den Schengen-Besitzstand von Belang sind, inbesondere die spezifischen Verpflichtungen Kroatiens im Bereich Justiz und Grundrechte (Anhang VII der Beitrittsakte), einschließlich weiterer Leistungen bei der Justizreform und der Effizienz der Justiz, und der Korruption, erfüllt. Sechs der zehn Verpflichtungen in Anhang VII sind für den Schengen-Besitzstand ausschlaggebend.

Der Zweck dieser Mitteilung besteht darin, eine Bilanz der seit Beginn der Evaluierung 2016 bis Oktober 2019 durch Kroatien erzielten Fortschritte bei der Erfüllung der erforderlichen Voraussetzungen für die Anwendung aller Teile des Schengen-Besitzstands unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Schengen-Evaluierungen und der Folgemaßnahmen Kroatiens zu ziehen. Ferner wird auch über die Erfüllung der von Kroatien bei den Beitrittsverhandlungen eingegangenen Verpflichtungen, die für den Schengen-Besitzstand auschlaggebend sind, für den Zeitraum vom Beitritt (1. Juli 2013) bis September 2019 Bericht erstattet.

II.Schengen-Evaluierung

Kroatien erklärte am 6. März 2015 mit Blick auf einen Beschluss des Rates über die vollständige Anwendung des Schengen-Besitzstands seine Bereitschaft, zum 1. Juli 2015 das Schengen-Evaluierungsverfahren in allen einschlägigen Bereichen einzuleiten. Mit der Bereitschaftserklärung Kroatiens wurde im Jahr 2016 das Schengen-Evaluierungsverfahren im Einklang mit der Verordnung (EU) Nr. 1053/2013 des Rates zur Einführung eines Evaluierungs- und Überwachungsmechanismus für die Überprüfung der Anwendung des Schengen-Besitzstands unter der übergreifenden Koordinierung der Kommission eingeleitet.

Die Schengen-Evaluierung Kroatiens erfolgte im Einklang mit Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung (EU) Nr. 1053/2013. Im Zeitraum von Juni 2016 bis Mai 2019 haben Teams aus Sachverständigen der Kommission und der Mitgliedstaaten die Anwendung des Schengen-Besitzstands durch Kroatien in den Bereichen Datenschutz, polizeiliche Zusammenarbeit, gemeinsame Visumpolitik, Außengrenzenmanagement, Rückkehr/Rückführung, Schengener Informationssystem, Feuerwaffen und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen überprüft. Im Rahmen dieser Evaluierungen wurden insbesondere die Wahrung der Grundrechte und die Arbeitsweise der Behörden berücksichtigt, die die einschlägigen Teile des Schengen-Besitzstands anwenden. Das Verfahren mündete in eine Reihe von Evaluierungsberichten mit Ergebnissen und Bewertungen, die zwischen 2016 und 2019 von der Kommission angenommen wurden, sowie in vom Rat angenommene Empfehlungen zur Beseitigung der festgestellten Mängel. Gemäß den Empfehlungen des Rates und im Einklang mit Artikel 16 der Verordnung (EU) Nr. 2013/1053 legte Kroatien der Kommission und dem Rat Aktionspläne zur Beseitigung der in den jeweiligen Evaluierungsberichten festgestellten Mängel vor. Die Kommission bewertete anhand der eingegangenen Folgeberichte die vollständige Umsetzung der Aktionspläne und unterrichte die Ratsgruppe „Schengen-Angelegenheiten“ regelmäßig über die Umsetzung der Aktionspläne.

Ergebnisse des Schengen-Evaluierungsverfahrens für jeden Bereich

Die Evaluierung zum Datenschutz fand im Februar 2016 mit dem Gesamtfazit statt, dass Kroatien die notwendigen Voraussetzungen für die Anwendung des Schengen-Besitzstands im Bereich Datenschutz erfüllt. Dabei wurden keine Aspekte als „nicht konform“ bewertet. Nichtsdestotrotz waren Verbesserungen erforderlich, insbesondere was die Unabhängigkeit der Datenschutzbehörde und die Festigung der Position des Datenschutzbeauftragten des Innenministeriums anbelangt. Die Kommission unterrichtete Kroatien und den Rat am 30. Januar 2019, dass Kroatien alle Empfehlungen zur Verbesserung in Form einer Empfehlung des Rates ausreichend umgesetzt hat.

Die Evaluierung der polizeilichen Zusammenarbeit wurde im Juni 2016 mit dem Gesamtfazit durchgeführt, dass Kroatien die notwendigen Voraussetzungen für die Anwendung des Schengen-Besitzstands im Bereich der polizeilichen Zusammenarbeit erfüllt. In diesem Bereich wurden keine nicht konformen Aspekte ermittelt. Dennoch wurde festgestellt, dass es Verbesserungen bedarf, unter anderem hinsichtlich der Durchführung und Modernisierung der Vereinbarungen über die polizeiliche Zusammenarbeit mit den benachbarten Mitgliedstaaten, der Stärkung der polizeilichen Organisation im Bereich der internationalen polizeilichen Zusammenarbeit und des Informationsaustauschs durch spezifische technische Maßnahmen. Am 28. Mai 2019 unterrichtete die Kommission Kroatien und den Rat nach eingehender Analyse der von Kroatien im Zusammenhang mit den erforderlichen Verbesserungen vorgelegten Folgeberichte zur Umsetzung der Empfehlungen des Rates, dass die Empfehlungen grundsätzlich als umgesetzt betrachtet gelten. Allerdings ist die Empfehlung hinsichtlich der Neuaushandlung des bilateralen Abkommens mit Slowenien über bestimmte Formen der grenzüberschreitenden polizeilichen Zusammenarbeit zur Verhütung von Straftaten nach wie vor nicht vollständig umgesetzt. Kroatien wurde ersucht, sich um eine rasche Unterzeichnung und Ratifizierung des bilateralen Abkommens mit Slowenien zu bemühen und die Kommission über die Fortschritte auf dem neusten Stand zu halten.

Mit Blick auf die Evaluierung der gemeinsamen Visumpolitik fanden im Juni 2016 Ortsbesichtigungen in den Botschaften Kroatiens in Pristina (Kosovo) und Moskau (Russische Föderation) mit dem Gesamtfazit statt, dass Kroatien die erforderlichen Bedingungen für die Anwendung des Schengen-Besitzstands im Bereich der gemeinsamen Visumpolitik erfüllt. Es wurden keine nicht konformen Aspekte festgestellt. Dennoch wurden einige Bereiche als verbesserungswürdig erachtet, insbesondere der Arbeitsablauf in den Visumstellen und das kroatische Visa-Informationssystem. Nach Analyse des Aktionsplans und der Folgeberichte zur Umsetzung der Empfehlungen des Rates zur Durchführung der erforderlichen Verbesserungen sowie nach Unterzeichnung des geänderten Abkommens zwischen der Regierung der Republik Kroatien und der Regierung der Russischen Föderation über gegenseitige Reisen von Staatsangehörigen der Republik Kroatien und Staatsangehörigen der Russischen Föderation erachtete die Kommission die Empfehlungen als vollständig umgesetzt. Dies wurde Kroatien und dem Rat am 28. Juni 2019 mitgeteilt.

Die Schengen-Evaluierung im Bereich Rückkehr/Rückführung wurde im Juni 2016 durchgeführt. Auf der Grundlage der Ergebnisse lautete das Gesamtfazit, dass die Erfüllung der erforderlichen Voraussetzungen für die Anwendung des Schengen-Besitzstands im Bereich der Rückkehr/Rückführung durch Kroatien von einer weiteren Angleichung und Umsetzung des kroatischen Ausländergesetzes mit Blick auf die Bestimmungen der Rückführungsrichtlinie abhängt. Dies betrifft insbesondere die Verhängung von Einreiseverboten und deren EU-weite Gültigkeit, die Unterstrafestellung des illegalen Aufenthalts, da dadurch Rückführungsverfahren verzögert werden können, und die fehlende Definition der Fluchtgefahr. Laut Aktionsplan und den Folgeberichten hinsichtlich der Umsetzung der Empfehlungen des Rates fanden die notwendigen Angleichungen des Ausländergesetzes an die Rückführungsrichtlinie statt. Am 18. März 2019 informierte die Kommission Kroatien und den Rat über die vollständige Umsetzung der Empfehlungen des Rates im Bereich Rückführung/Rückkehr.

Nach der positiven Schengen-Evaluierung von Kroatien im Bereich Datenschutz vom Februar 2016 und nach der Feststellung, dass das kroatische nationale Schengener Informationssystem aus technischer Sicht in das Schengener Informationssystem (SIS) integriert werden kann, nahm der Rat am 11. April 2017 einen Beschluss über die Anwendung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands über das Schengener Informationssystem an. Abgesehen von den Ausschreibungen zur Einreise- oder Aufenthaltsverweigerung für den Schengen-Raum (bis die Kontrollen an den Binnengrenzen aufgehoben werden) wurde das SIS am 27. Juni 2017 in Kroatien vollständig in Betrieb genommen. Die entsprechende Schengen-Evaluierung fand im September 2017 statt. Dabei wurde festgestellt, dass die Umsetzung des SIS zufriedenstellend ist und Kroatien die erforderlichen Voraussetzungen für die Anwendung des Schengen-Besitzstands in diesem Bereich erfüllt. Kroatien hat eine solide moderne Systemarchitektur entwickelt, die eine hohe Verfügbarkeit und Betriebskontinuität ermöglicht. Es wurde jedoch erachtet, dass bezüglich der Suchfunktionen und des SIRENE-Fallbearbeitungssystems noch einige Feineinstellungen erforderlich waren. Die Kommission unterrichtete Kroatien und den Rat am 4. Juni 2019 nach der Analyse des Aktionsplans und der Folgeberichte im Zusammenhang mit der Empfehlung des Rates zur Umsetzung der erforderlichen Verbesserungen, dass die Maßnahmen zu den Empfehlungen vollständig umgesetzt worden sind.

Die Evaluierung der Rechtsvorschriften über Feuerwaffen wurde im September 2016 anhand eines Fragebogens durchgeführt. Der Rechtsrahmen für Feuerwaffen, Verwaltungsstrukturen und polizeiliche Verfahren zur polizeilichen Zusammenarbeit wurde als grundsätzlich im Einklang mit dem Schengen-Besitzstand bewertet. Hinsichtlich der Vorgaben des EU-Rechts, unter anderem zur Angleichung der Einteilung leicht konvertierbarer Gaswaffen an die Richtlinie 91/477/EWG (Anhang I Abschnitt II) und zur Gewährleistung der Kennzeichnung eingeführter Waffen im Einklang mit der Verordnung (EU) 258/12 (Artikel 2 Nummer 15 Buchstabe c), wurden einige Verbesserungen als notwendig erachtet. Am 6. November 2018 informierte die Kommission Kroatien und den Rat über die vollständige Umsetzung der Empfehlungen des Rates.

Der Umfang der Evaluierung im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen war begrenzt, da die überwiegende Mehrheit der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands in diesem Bereich in den Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten durch Nicht-Schengen-Rechtsinstrumente ersetzt wurde. Aus diesem Grund wurde von Juli bis Oktober 2018 eine auf einem Fragebogen beruhende Evaluierung der Umsetzung und Anwendung der nicht ersetzten Bestimmungen des Schengen-Besitzstands durch Kroatien vorgenommen. Der allgemeinen Bewertung zufolge erfüllt der Rechtsrahmen Kroatiens für die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen, insbesondere in Bezug auf die Rechtshilfe in Strafsachen und das Verbot der doppelten Strafverfolgung (Grundsatz „ne bis in idem“), die notwendigen Voraussetzungen für die Anwendung des Schengen-Besitzstands in diesem Bereich. Es wurden keine Empfehlungen für etwaige Verbesserungen festgelegt. Stattdessen wurde festgestellt, dass Kroatien den Schengen-Besitzstand uneingeschränkt einhalten wird, sobald das Land Vertragspartei des Übereinkommens vom 20. Mai 2000 über die Rechtshilfe in Strafsachen zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union und des dazugehörigen Zusatzprotokolls wird. Dies wird der Fall sein, sobald der Rat in einem einstimmigen Beschluss den Zeitpunkt für das Inkrafttreten des Übereinkommens und seines Protokolls festgelegt hat.