Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme" (98/C 64/10)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

aufgrund des Vorschlags für eine Richtlinie des Rates über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme [KOM(96) 511 endg. - 96/0304 (SYN)] (),

aufgrund des Beschlusses des Rates vom 6. Mai 1997, den Ausschuß der Regionen gemäß Artikel 198 c Absatz 1 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu ersuchen,

aufgrund seines Beschlusses vom 11. Juni 1997, die Fachkommission 5 "Raumordnung, Umwelt, Energie" mit der Erarbeitung dieser Stellungnahme zu beauftragen,

gestützt auf den von der Fachkommission 5 am 3. Juli 1997 angenommenen Stellungnahmeentwurf (CDR 172/97 rev.) (Berichterstatter: Lord Tope),

verabschiedete auf seiner 20. Plenartagung am 19. und 20. November 1997 (Sitzung vom 20. November) folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Die vorgeschlagene Richtlinie hat zum Ziel, den Umweltschutz zu verbessern, indem

a) bei bestimmten Plänen und Programmen eine Umweltprüfung durchgeführt wird;

b) die Ergebnisse dieser Prüfung bei der Ausarbeitung und Annahme dieser Pläne und Programme berücksichtigt werden.

1.2. Der Ausschuß der Regionen begrüßt die allgemeine Zielrichtung des Richtlinienvorschlags. Er bittet aber Kommission, Rat und Parlament, den Bedarf für eine zusätzliche Richtlinie über Umweltverträglichkeitsprüfungen nochmals zu prüfen.

Er nimmt die in der Richtlinie vorgenommene Analyse zur Kenntnis, aufgrund der die Kommission zu dem Schluß gelangt, daß

a) die derzeitigen Verfahrensanforderungen für die Umweltprüfung von Projekten in den Mitgliedstaaten insofern mangelhaft sind, als diese nicht immer ein hohes Umweltschutzniveau gewährleisten;

b) es auf dem Gebiet der Prüfung von Plänen und Programmen in den Mitgliedstaaten seit 1988 wichtige Entwicklungen gegeben hat und einige Mitgliedstaaten bereits über Rechtsvorschriften verfügen, die den im Vorschlag festgelegten Mindestanforderungen entsprechen. Der Ausschuß der Regionen spricht sich dafür aus, zunächst die Umsetzung der Änderungsrichtlinie vom 3. März 1997 zur Umweltverträglichkeitsprüfung in den Mitgliedstaaten abzuwarten, bevor neue Rechtsvorschriften der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Umweltverträglichkeitsprüfung erlassen werden.

Über die Richtigkeit der gewählten Rechtsgrundlage bestehen Zweifel. Der Ausschuß der Regionen bittet die Kommission um nochmalige Prüfung der Rechtsgrundlage für den Kommissionsvorschlag (Artikel 130 s Absatz 1 EGV).

1.3. Der AdR vermißt in dem Vorschlag eine Gesamtperspektive. Umweltfragen müssen zusammen mit sozialen und wirtschaftlichen Fragen und einer langfristigen Einsparung von Ressourcen untersucht werden. Dies ist ein erster wichtiger Schritt in Richtung auf eine nachhaltige Entwicklung.

Unbeschadet der vorstehend geäußerten Bedenken gegen den Richtlinienvorschlag nimmt der Ausschuß der Regionen zu einzelnen Bestimmungen des Vorschlags wie folgt Stellung:

1.4. Der AdR ist der Ansicht, daß Artikel 3 zur Umsetzung der Richtlinie einer Klärung bedarf. Es muß deutlich werden, daß mit der Richtlinie nicht die Schaffung neuer Planungsverfahren gefordert wird, sondern nur die bereits vorhandenen Entscheidungsverfahren betroffen sind. Es ist wichtig, daß die jeweiligen Mitgliedstaaten bestehende Verfahren weiterhin durchführen und dennoch Pläne und Programme vorsehen können, um die Ziele der Richtlinie zu erreichen.

1.5. Der AdR hält jedoch die vorgeschlagene Abgrenzung des Anwendungsbereichs der Richtlinien für unzulänglich. Bei einigen Programmen oder Plänen, die grundlegende Auswirkungen auf die Bodennutzung und damit auf die Umwelt haben, wäre die Anwendung der Richtlinie entweder eindeutig nicht gegeben oder zumindest strittig, weil

a) es darin nicht gezielt und ausschließlich bzw. zumindest teilweise um Raumplanung geht, oder

b) die Pläne bzw. Programme und die Verfahren zu ihrer Veröffentlichung zu informell sind und sie doch in den Geltungsbereich der Richtlinie fallen.

1.6. Die vorgeschlagene Richtlinie würde auch nicht für von der EU kofinanzierte Förderprogramme gelten, die eventuell erhebliche ökologische Auswirkungen haben. Zwar werden an diese Programme Umweltkriterien angelegt, doch sind diese bei weitem nicht so streng wie die in dem Richtlinienvorschlag aufgestellten.

1.7. Durch die Anwendung dieser Richtlinie würden vielen bzw. den meisten der davon betroffenen Behörden deutliche Mehrkosten entstehen. Je nachdem, wie fortgeschritten die im Rahmen von den bislang geltenden Vorschriften angewandten Verfahren sind, würden diese Mehrkosten in den und auch innerhalb der einzelnen Mitgliedstaaten ziemlich unterschiedlich ausfallen.

2. Allgemeiner Hintergrund - die Union und Umweltvorschriften

2.1. Im Fünften Umweltaktionsprogramm wird die Bedeutung einer konsequenten Strategie für gemeinschaftsweit geltende Umweltnormen herausgestellt, nicht zuletzt im Hinblick auf eine Angleichung der Wettbewerbsvoraussetzungen in den verschiedenen Teilen der Union; dazu müßten Umweltprüfungen auf strategischer Ebene in die Planungsverfahren einbezogen werden. Im Hinblick auf die Sicherstellung sowohl wirtschaftlicher als auch ökologischer Vorteile für die Union insgesamt ist es daher unerläßlich, solche Normen unionsweit in die Raumplanungsverfahren aufzunehmen.

2.2. In diesem Sinne ist in Artikel 130 r des Vertrags festgeschrieben, daß die Umweltpolitik der Gemeinschaft zur Erhaltung und zum Schutz der Umwelt sowie zur Verbesserung ihrer Qualität, zum Schutz der menschlichen Gesundheit sowie zur umsichtigen und rationellen Verwendung der natürlichen Ressourcen beiträgt und daß sie auf dem Grundsatz der Vorsorge und der Vorbeugung beruhen solle.

3. Bestehende EU-Rechtsvorschriften

3.1. Der AdR erkennt an, daß sich die Richtlinie 85/377/EWG über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten positiv ausgewirkt hat. Im Hinblick auf einen wirksamen Umweltschutz sollen mit der vorgeschlagenen neuen Richtlinie nun die Unzulänglichkeiten der bestehenden Vorschriften ausgeräumt werden, bei denen zu Recht bemängelt wird,

a) daß sie keine Prüfung der Umweltfolgen vorschreiben, die grenzüberschreitend durch die kombinierten Auswirkungen verschiedener Vorhaben entstehen;

b) daß sie keine Prüfung der Umweltfolgen vorschreiben, die durch die kumulierten Auswirkungen verschiedener Projekte entstehen, die einzeln betrachtet keine auffälligen Auswirkungen zeitigen;

c) daß sie nicht die Konsultierung der Öffentlichkeit bzw. der Umweltbehörden zum frühestmöglichen Zeitpunkt des Planungs- und Entscheidungsverfahrens vorschreiben.

4. Wünschenswerte Änderungen in bezug auf den Geltungsbereich der vorgeschlagenen neuen Richtlinie

4.1. Der AdR befürchtet, daß der Geltungsbereich der Richtlinie durch Artikel 2 auf Pläne und Programme begrenzt wird, die gezielt und ausschließlich oder zumindest in erster Linie die Raumplanung betreffen. Viele der Pläne und Programme jedoch, die den Landschaftsverbrauch grundlegend beeinflussen und sich darüber auf die Umwelt, die menschliche Gesundheit und den Verbrauch natürlicher Ressourcen auswirken, werden zumeist in anderen politischen Bereichen, insbesondere dem Verkehrsbereich, aufgelegt.

4.2. Nach Ansicht des AdR sollten Pläne und Programme, die in irgendeiner Form die Bodennutzung oder Raumplanung betreffen, unmittelbar gemäß den Bestimmungen der neu vorgeschlagenen Richtlinie überprüft werden. Es reicht nicht aus, wenn dies im Zuge einer nachgeschalteten Prüfung im Rahmen von nationalen Raumplanungsvorschriften mittelbar und damit zu spät erfolgt.

4.3. EU-Pläne und -Programme, die beispielsweise im Rahmen der Strukturfonds ausgearbeitet werden, fallen nicht unter die vorgeschlagene Richtlinie. Zwar beinhalten die Leitlinien der Strukturfonds Umweltkriterien, doch bleiben diese weit hinter einer umfassenden Umweltprüfung zurück, und außerdem ist die Konsultierung der Öffentlichkeit bislang nicht Pflicht. Der AdR teilt diese Auffassung und befürwortet, daß umweltrelevante Vorhaben in Umsetzung von Strukturfondsprogrammen auf ihre Umweltauswirkungen hin verstärkt geprüft werden.

4.4. Der AdR nimmt besorgt zur Kenntnis, daß sich die Richtlinie nur auf Pläne und Programme beziehen soll, die von einer zuständigen Körperschaft nach einem formellen Verfahren genehmigt werden oder aufgrund eines gesetzgebenden Aktes angenommen werden. Viele Pläne und Programme mit potentiell erheblichen ökologischen Auswirkungen werden jedoch auf nationaler oder regionaler Ebene von den jeweiligen Regierungen oder regionalen Gebietskörperschaften oder durch unmittelbar beauftragte Instanzen formuliert und veröffentlicht, ohne daß der formelle Verfahrensrahmen wie in dem vorgeschlagenen Artikel 2 Buchstabe a Ziffer i vorgegeben wäre. Nach Ansicht des AdR sollte die Richtlinie unabhängig vom jeweiligen Verfahrensweg für alle von Regierungen, Behörden und sonstigen Instanzen auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene der Mitgliedstaaten erarbeiteten Pläne und Programme gelten. Allerdings dürfen auf lokaler Ebene durchgeführte Prüfungen keine Doppelarbeit in bezug auf bereits auf regionaler oder nationaler Ebene abgeschlossene Prüfungen darstellen.

4.5. Bei der Festlegung des Anwendungsbereichs der Richtlinie wäre es auch wichtig, die Begriffe "Plan" und "Programm" zu definieren. Der AdR begreift und teilt den Wunsch der Mitgliedstaaten, den politischen Handlungsspielraum nicht dadurch einzuengen, daß die einzelstaatlichen Möglichkeiten, allgemeine politische Entscheidungen zu treffen, eingeschränkt werden.

4.6. Sobald politische Entscheidungen jedoch von quantifizierbaren Details durchsetzt sind - beispielsweise durch die zahlenmäßige Festlegung der Gesamtmittel für ein bestimmtes Strukturvorhaben in einem Mitgliedstaat oder einer Region bzw. durch eine genaue Aufschlüsselung der Mittelverteilung innerhalb dieses Staates oder dieser Region -, ist die Grenze zum "Plan" oder Programm überschritten, auf den die Bestimmungen der vorgeschlagenen Richtlinie eindeutig anzuwenden sind. Sobald dieser Grad an Detailgenauigkeit erreicht ist, werden bereits weitere Entscheidungen über Einzelvorhaben vorweggenommen, und ebendeswegen ist die Einführung der vorgeschlagenen neuen Anforderungen gerechtfertigt.

4.7. Der AdR hält es daher für unerläßlich, den Geltungsbereich der vorgeschlagenen Richtlinie so zu definieren, daß jedwedes Instrument oder jedwede Entscheidung, von der jeweiligen Bezeichnung oder Beschreibung unabhängig, dann als "Plan" oder "Programm" eingestuft wird, wenn die vorgesehene Gesamtmittelhöhe oder Mittelverteilung für ein bestimmtes Fördervorhaben vorgegeben wird.

4.8. Der Geltungsbereich der Richtlinie ist nach wie vor nicht ganz klar. Die Richtlinie kann sich ebenso auf nationaler wie auf regionaler Ebene als hilfreich erweisen. Wichtig ist allerdings, daß die örtliche Ebene entsprechend Artikel 4 Absatz 4 nur dann von ihr erfaßt wird, wenn die betreffenden Pläne und Programme nach Auffassung der Mitgliedstaaten erhebliche negative Umweltauswirkungen haben können.

4.9. Gemäß Artikel 10 Absatz 2 gilt die vorgeschlagene Richtlinie nicht für die Managementpläne, die speziell für besondere Schutzgebiete ausgearbeitet und nach den Bestimmungen der Richtlinie 92/43/EWG des Rates angenommen wurden. Die Richtlinie gilt indes für Pläne oder Projekte, die zwar nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Verwaltung der besonderen Schutzgebiete stehen, ein solches Gebiet jedoch erheblich beeinträchtigen können, und unterwirft sie damit dem Erfordernis einer angemessenen Prüfung ihrer Auswirkungen.

4.10. Der AdR ist der Ansicht, daß in solchen Fällen von einem eigenen Prüfungsverfahren abgesehen werden kann, wenn bereits im Zuge des Planungsprozesses und somit vor der Vorlage von Ergebnissen, die grundsätzlich erforderlichen Prüfungen stattgefunden haben.

4.11. Die Anforderung, die Öffentlichkeit sowie Umweltbehörden und -einrichtungen usw. zu konsultieren, ist ein wesentlicher Aspekt des Richtlinienvorschlags. Der AdR hofft jedoch, daß diese Vorschrift nicht zu Doppelarbeit, unnötigen Komplikationen oder Verzögerungen der bestehenden Planungs- und Programmplanungsverfahren führt.

5. Kosten

5.1. Die mit der Durchführung der vorgeschlagenen Richtlinie verbundenen Kosten werden sehr unterschiedlich ausfallen, je nachdem, welchen Anforderungen die jeweils zuständigen Behörden in den einzelnen Mitgliedstaaten bereits nachkommen müssen und inwieweit sie bereits auf freiwilliger Basis Verfahren eingeführt haben, die über die bisherigen Erfordernisse hinausgehen.

5.2. In denjenigen Mitgliedstaaten, in denen Raumplanungsverfahren bereits weitergehende ökologische Überlegungen beinhalten, werden nur geringfügige Zusatzkosten entstehen. In der Begründung des Richtlinienvorschlags wird darauf hingewiesen, daß die derzeit bei Vorhaben vorgeschriebenen Umweltprüfungsverfahren nach den Bestimmungen der neuen Richtline auf der früheren Planungsebene durchgeführt würden und auf Projektebene daher entfallen könnten. Insbesondere gilt dies für das Zusammentragen von ökologischen Basisinformationen vor Ort.

Der Ausschuß der Regionen gibt aber zu bedenken, daß die Ergebnisse einer Umweltverträglichkeitsprüfung der Pläne und Programme bei der Prüfung konkreter Projekte vielfach deshalb nicht mehr verwendbar sein werden, weil die Projekte in der Regel erheblich später als die Aufstellung der Pläne und Programme verwirklicht und die gesammelten Daten deshalb veraltet sein werden. Hierdurch sind erhebliche Mehrkosten für die Behörden der Mitgliedstaaten und die beteiligten Projektträger zu erwarten.

5.3. Einige der in den einzelnen Mitgliedstaaten zuständigen Behörden vertreten die Auffassung, daß die von ihnen befolgten Verfahren zur Ausarbeitung und Annahme von Plänen und Programmen denjenigen entsprechen, die durch die neue Richtlinie vorgeschrieben werden sollen, und ihnen daher nur geringfügige Kosten entstehen werden. Anderen zuständigen Behörden jedoch werden eindeutig erhebliche Kosten durch die Erfuellung der neuen Anforderungen erstehen. Es ist unbedingt notwendig, daß in jedem Mitgliedstaat über die geeigneten Instrumente die Mittel bereitgestellt werden, die zur vollen Deckung dieser Mehrkosten benötigt werden.

6. Prüfungsverfahren

6.1. In Artikel 8 des Richtlinienvorschlags sollte ein Passus aufgenommen werden, dem zufolge die für die Genehmigung oder Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens für den jeweiligen Plan oder das jeweilige Programm zuständige Einrichtung ihre Entscheidung begründen muß, wenn diese inhaltlich abweicht von der Umwelterklärung, den Ergebnissen der Konsultationen mit den für Umweltfragen zuständigen Behörden und/oder Einrichtungen und den Stellungnahmen der Beteiligten.

6.2. Ferner sollte Artikel 9 allgemeine Leitlinien für die nachgeschaltete Prüfung der Projekte enthalten, die zur Durchführung der geprüften Pläne und Programme erarbeitet werden.

6.3. Die Bestimmung in Artikel 10 Absatz 1 der vorgeschlagenen Richtlinie, die Umweltprüfungen seien unbeschadet der Anforderungen der Richtlinie 85/337/EWG vorzunehmen, ist auf die Richtlinie 97/11/EG des Rates vom 3. März 1997 zur Änderung der vorgenannten Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten auszudehnen.

7. Schlußfolgerungen

7.1. Der AdR begrüßt die allgemeine Zielrichtung des Richtlinienvorschlags als wesentliche verfahrenstechnische Verbesserung zur Gewährleistung des Umweltschutzes in der EU.

7.2. Der AdR plädiert dafür, verschiedene Aspekte des Geltungsbereichs der Richtlinie entsprechend seinen vorangehenden Ausführungen dahingehend zu verdeutlichen, daß Pläne und Programme, die in irgendeiner Form die Bodennutzung oder Raumplanung betreffen, auf allen Ebenen und in allen Zusammenhängen die Anforderungen der Richtlinie erfuellen müssen.

7.3. Der AdR ist sich bewußt, daß die vorgeschlagene Richtlinie den zuständigen Behörden in der EU mehr oder weniger umfangreiche Zusatzkosten aufbürden wird, und fordert die betreffenden Mitgliedstaaten auf, die erforderlichen Mittel dafür bereitzustellen.

Brüssel, den 20. November 1997.

Der Präsident des Ausschusses der Regionen

Pasqual MARAGALL i MIRA

() ABl. C 129 vom 25.4.1997, S. 14.