KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 02.06.1997 
KOM(97) 260 endg. 
BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT 
GEMÄSS ARTIKEL 7 ABSATZ 2 DER VERORDNUNGEN NR. 3281/94 UND 
Nr. 1256/96 DES RATES ÜBER DAS ALLGEMEINE PRÄFERENZSCHEMA 
Zusammenfassung der Untersuchungen von OECD, IAO und WTO über den 
Zusammenhang zwischen Welthandel und Sozialnormen 
BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT 
GEMÄSS ARTIKEL 8 ABSATZ 2 DER VERORDNUNGEN NR. 3281/94 UND 
NR. 1256/96 DES RATES ÜBER DAS ALLGEMEINE PRÄFERENZSCHEMA 
Zusammenfassung der im Rahmen des ITTO, der OECD und der WTO 
durchgeführten Arbeiten zur Wechselbeziehung zwischen internationalem Handel 
und Umweltschutz 

BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT 
GEMÄSS ARTIKEL 7 ABSATZ 2 DER VERORDNUNGEN NR. 3281/94 UND 
Nr. 1256/96 DES RATES ÜBER DAS ALLGEMEINE PRÄFERENZSCHEMA 
(ENTWURF) 
Zusammenfassung der Untersuchungen von OECD, IAO und WTO über den 
Zusammenhang zwischen Welthandel und Sozialnormen 
Die Liberalisierung des Welthandels und des internationalen Kapital Verkehrs sowie der 
technologische Fortschritt führen zu einer Steigerung der Leistungsfähigkeit und eröffnen 
damit weltweit neue Möglichkeiten des Wirtschaftswachstums, der 
Beschäftigungsentwicklung und der Armutsbekämpfung, garantieren aber keineswegs 
mehr Verteilungsgerechtigkeit. Aus diesem Grunde bemüht sich die EU im Sinne der auf 
dem Gipfel in Kopenhagen vereinbarten Linie darum, die Aufmerksamkeit der 
internationalen Gemeinschaft verstärkt auf die sozialen Aspekte der Globalisierung zu 
lenken. Seit Beendigung der Uruguay-Runde 1994 konzentriert sich die Diskussion 
zunehmend auf die soziale Dimension des Welthandels und die Frage, wie weltweit die 
Anzahl der Verstöße gegen die grundlegenden Sozialnormen verringert werden kann. Die 
Europäische Union strebt auf diesem Wege konkrete Fortschritte an. 
Mit der Einführung einer als Anreiz konzipierten Sozialklausel in das Allgemeine 
Präferenzschema der Gemeinschaft wurde ein erster Schritt zur Förderung der 
Sozialnormen im Welthandel getan. Das APS ist das erste Rechtsinstrument der 
Europäischen Gemeinschaft, das eine solche Klausel enthält. Mit Wirkung vom 1. Januar 
1998 können nach Artikel 7 der Verordnungen (EG) Nr. 3281/94 vom 19. Dezember 
1994 und Nr. 1256/96 vom 20. Juni 1996 den Ländern, die die Normen der IAO-
Übereinkommen (Nr. 87 und 98 über die Koalitionsfreiheit und das Recht auf 
Tarifverhandlungen sowie Nr. 138 über das Mindestalter für die Zulassung zur 
Beschäftigung) einhalten, auf Antrag zusätzliche Präferenzspannen eingeräumt werden. 
Diese Klausel muß jedoch noch in Kraft gesetzt werden. Zuvor sind gemäß Artikel 7 
Absatz 2 der Verordnung noch zwei Etappen zu bewältigen: Zunächst muß der Rat einen 
Bericht der Kommission über die Untersuchungen verschiedener internationaler 
Organisationen (wie z.B. WTO, IAO und OECD) über den Zusammenhang zwischen 
Welthandel und international anerkannten Sozialnormen prüfen. Dieser Bericht wird 
hiermit vorgelegt. Anschließend prüft der Rat einen Vorschlag der Kommission über den 
Umfang der Sonderanreize und deren Anwendungsmodalitäten. 
Die Billigung des Kommissionsberichts über die obengenannten Untersuchungen durch 
den Rat ist jedoch keine notwendige Voraussetzung für eine Kommissionsinitiative zu 
diesem Thema, da die Kommission in diesem Fall lediglich Vorschläge zur 
Durchführung eines Mechanismus vorlegt, der im Grundsatz bereits festgeschrieben ist. 
Da jedoch das Ergebnis der Prüfung durch den Rat zur Begründung des 
Kommissionsvorschlags herangezogen werden soll, wird dieser erst nach Beratung des 
vorliegenden Berichts ausgearbeitet. Außerdem sollte der Kommissionsvorschlag auf 
Grund einer Beurteilung der globalen Neutralität der Auswirkungen der allgemeinen 
Regelung des APS und insbesondere der kombinierten Wirkung der Graduierung 
(einschließlich der Anwendung von Artikel 6) und der Sonderegelungen zugunsten der 
weniger entwickelten Länder geprüft werden. 
OECD 
Im Juni 1994 erhielt das Sekretariat der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit 
und Entwicklung den Auftrag, eine Studie über Handel, Beschäftigung und international 
anerkannte Arbeitsnormen zu erstellen und darin die verschiedenen Grundbegriffe, die 
empirischen Daten über die Handels- und Investitionsströme sowie die derzeitigen 
internationalen Mechanismen zur Förderung strengerer Arbeitsnormen zu untersuchen. 
Die Beratungen erfolgten in den gemeinsamen Sitzungen des Handelsausschusses und 
des Ausschusses für Beschäftigung, Arbeitskräfte und Sozialfragen in enger 
Zusammenarbeit mit anderen zuständigen OECD-Ausschüssen und -Direktionen sowie 
mit anderen internationalen Organisationen, darunter insbesondere das Internationale 
Arbeitsamt (IAA). Auf diesen Sitzungen kam es angesichts des politischen Charakters 
und der Sensibilität des Untersuchungsgegenstandes zu außergewöhnlich langwierigen 
und angeregten Diskussionen. Ziel dieser Studie war zweierlei: Zum einen sollte 
festgestellt werden, ob zwischen den Arbeitsnormen, die Grundrechte darstellen, und den 
Handels- und Investitionsströmen bzw. den entsprechenden Politiken irgendeine 
Beziehung besteht; zum anderen ging es um die Beurteilung der Instrumente, die auf 
internationaler Ebene zur Förderung der Sozialnormen eingesetzt werden könnten. Die 
Studie wurde 1996 fertiggestellt. Sie besteht aus drei Teilen. 
I. DIE GRUNDRECHTE 
Im ersten Teil der Studie werden die Arbeitsnormen in den OECD-Ländern und in 
einigen Nichtmitgliedsländern der OECD untersucht. Dabei wurde zwischen den 
sogenannten "grundlegenden" Arbeitsnormen und allen weiteren Normen unterschieden. 
Die ausgewählten Arbeitsnormen betreffen: 
• die Koalitionsfreiheit und das Recht auf Tarifverhandlungen, d.h. das Recht 
der Arbeitnehmer, einer Gewerkschaft ihrer Wahl beizutreten und ihre 
Arbeitsbedingungen mit den Arbeitgebern frei auszuhandeln; 
• die Abschaffung der ausbeuterischen Formen der Kinderarbeit, wie z.B. der 
Schuldsklaverei und aller Arbeitsformen, die die Sicherheit und die 
Gesundheit der Kinder gefährden; 
• das Verbot der Zwangsarbeit in Form von Sklaverei und Pflichtarbeit; die 
Nichtdiskriminierung am Arbeitsplatz, d.h. der Anspruch aller Arbeitnehmer 
auf gleiche Achtung und Gleichbehandlung. 
Diese IAO-Normen wurden von den meisten Staaten ratifiziert. Sie wurden ausgewählt, 
weil sie jene Grundsätze verankern, deren Einhaltung man zu recht von den Regierungen 
aller Länder, gleich welchen Entwicklungsstadiums, erwartet. Diese Normen können 
direkt zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen beitragen und auch die Grundlage für 
andere Normen darstellen, die die soziale Entwicklung maßgeblich voranbringen können. 
Außerdem sind diese Grundsätze auch sehr gut in den IAO-Übereinkommen verankert. 
2-
Die Übereinkommen Nrn. 87, 98, 29, 105 und 111 bilden einen wichtigen Bezugsrahmen 
für die Überwachung und die Einhaltung der grundlegenden Arbeitsnormen, obwohl sie 
nicht von allen Staaten ratifiziert wurden. 
Im Hinblick auf die Kinderarbeit wurde insofern eine wichtige Neuerung eingeführt, als 
angestrebt wird, nur die ausbeuterischen Formen der Kinderarbeit abzuschaffen und nicht 
die Kinderarbeit als solche. Die OECD führt diese Unterscheidung in ihrer Untersuchung 
ein, um zu unterstreichen, daß die Beseitigung der Kinderarbeit nicht nur ein aus den 
Menschenrechten abzuleitendes Grundrecht ist, sondern auch weitgehend mit dem 
Entwicklungsstand eines Landes zu tun hat. Da die IAO auf längere Sicht die völlige 
Abschaffung der Kinderarbeit anstrebt (Übereinkommen Nr. 138), wurde es als 
notwendig erachtet, eine kurzfristig anwendbare Norm aufzustellen. Mit Hilfe des 
Konzepts der ausbeuterischen Kinderarbeit können die schlimmsten Mißbräuche von 
Kinderarbeit unabhängig vom Entwicklungsstand eines Landes wesentlich wirksamer 
bekämpft werden. Aus diesem Grunde sollte die IAO das Übereinkommen Nr. 138 durch 
ein Übereinkommen über die schlimmsten Mißbräuche der Kinderarbeit ergänzen. 
IL ZUSAMMENHANGE ZWISCHEN DEN GRUNDLEGENDEN 
ARBEITSNORMEN UND BESTIMMTEN WIRTSCHAFTSFAKTOREN 
Im zweiten Teil der Studie werden die Zusammenhänge zwischen "Kernarbeitsnormen" 
(core labour standards), Handel, Investitionen, wirtschaftlicher Entwicklung und 
Beschäftigung untersucht. Hierbei ging es um folgende Fragen: Gibt es einen 
Zusammenhang zwischen den grundlegenden Sozialnormen und der 
Wettbewerbsfähigkeit der Exportwirtschaft sowie der internationalen Spezialisierung? 
Könnten die Liberalisierung des Welthandels und der Investitionen sowie weiteres 
Wirtschaftswachstum zu einem höheren Lohnniveau und höheren Sozialstandards 
führen? Wie beeinflussen die Sozialnormen die Investitionstätigkeit? Welche Beziehung 
besteht zwischen Sozialnormen und Beschäftigungsniveau? 
Empirische Analysen stoßen hier schnell an ihre Grenzen und beschränken sich fast 
völlig auf den Bereich der Koalitionsfreiheit und das Recht auf Tarifverhandlungen. Dies 
ist darauf zurückzuführen, daß für die anderen grundlegenden Arbeitsnormen keine 
Angaben vorliegen und ein Zusammenhang zwischen der Einhaltung dieser Normen und 
verschiedenen Wirtschaftsphänomen technisch nur schwer nachgewiesen werden kann. 
Aus der wirtschaftlichen Analyse lassen sich dennoch folgende Schlußfolgerungen 
ziehen: 
1. Die Entwicklungsländer haben keinen Anlaß zu der Befürchtung, die 
obenbeschriebenen Sozialnormen könnten ihre wirtschaftliche Leistung oder ihre 
Wettbewerbsfähigkeit auf dem Weltmarkt in irgendeiner Weise beeinträchtigen. 
Nichts deutet darauf hin, daß Länder mit niedrigen Sozialstandards insgesamt 
bessere Exportergebnisse erzielen als Länder mit hohem Standard. In zahlreichen 
Ländern mißachten Regierungen die grundlegenden Arbeitsnormen ganz bewußt, 
um so die Handelsleistung zu steigern. Die Untersuchung zeigt jedoch, daß die 
wirtschaftlichen Kosten, die durch eine nachgiebige Anwendung der grundlegenden 
Arbeitsnormen verursacht werden, aller Wahrscheinlichkeit nach höher sind als der 
etwaige kurzfristige Nutzen. 
-3-
2. Die Einhaltung der Arbeitsnormen könnte den Druck des Protektionismus mildern 
und so dem Freihandel zugute kommen. Fortschritte bei der Verwirklichung der 
Koalitionsfreiheit und des Rechts auf Tarifverhandlungen waren noch nie ein 
Hindernis für die Liberalisierung des Handels. Vielmehr führen nachhaltige und 
erfolgreiche Handelsreformen gemeinsam mit Fortschritten auf dem Gebiet der 
Koalitionsfreiheit und des Rechts auf Tarif Verhandlungen zu Synergieeffekten. 
3. Die Entwicklungsländer können strengere Sozialnormen einführen, ohne fürchten zu 
müssen, dadurch Auslandsinvestitionen zu verlieren. Empirischen Untersuchungen 
zufolge flössen 1993 73% aller Direktinvestitionen in OECD-Länder, die die 
grundlegenden Arbeitsnormen generell sowohl in ihren Rechtsvorschriften als auch 
in der Praxis achten. Die grundlegenden Arbeitsnormen haben in den meisten Fällen 
auf die Investitionsentscheidungen der Unternehmen in OECD-Ländern keinen 
Einfluß. 
4. Was die Industrieländer angeht, so ergab die Studie, daß der Handel mit den 
Entwicklungsländern, die über billige Arbeitskräfte verfügen, nicht ausschlaggebend 
ist für die Zunahme der Arbeitslosigkeit und das Sinken des Lohnniveaus in den 
OECD-Mitgliedstaaten. Die Forscher konnten sich jedoch nicht einigen, inwieweit 
die Beschäftigungsentwicklung in den einzelnen Wirtschaftszweigen dem Handel 
zuzuschreiben ist und inwieweit andere Faktoren, wie z.B. der technologische 
Fortschritt und institutionelle Veränderungen dafür verantwortlich sind. Auch in der 
Frage, inwieweit die Entwicklung der Handelsstrukturen sich auf das Lohngefälle 
auswirken, konnten die Meinungsunterschiede nicht ausgeräunt werden. 
III. INSTRUMENTE ZUR WELTWEITEN FORDERUNG DER 
GRUNDLEGENDEN ARBEITSNORMEN 
Der dritte Teil der Studie war zweifellos am umstrittensten. Darin wurden die Verfahren 
und Mechanismen im Detail geprüft, die gegenwärtig zur Förderung der Arbeitsnormen 
eingesetzt werden, da die Kräfte des Marktes alleine zweifellos nicht automatisch die 
Einhaltung der grundlegenden Arbeitsnormen verbessern. Untersucht wurden im 
einzelnen die multilaterale Überwachung und die Argumentation, die technische 
Zusammenarbeit und die Auflagen bei Darlehen, Investitionsbürgschaften und 
präferentiellen Handelsabkommen sowie die Verhaltensregeln für multinationale 
Unternehmen. 
ULI. Stärkung der Rolle der IAO 
Die IAO kann dafür sorgen, daß für den Welthandel soziale Rahmenbedingungen 
ausgearbeitet werden, damit die Sozialnormen in allen Ländern umfassender angewandt 
werden. Sie kann die grundlegenden Arbeitsnormen am besten fördern, denn sie verfügt 
über Verfahren zur Überwachung der effektiven Anwendung der internationalen 
Arbeitsübereinkommen. Außerdem gibt es einen besonderen Mechanismus für den 
Bereich der Koalitionsfreiheit, und zwar den Ausschuß für Koalitionsfreiheit, der alle 
Fälle in den IAO-Mitgliedstaaten prüft. In der Verfassung der IAO ist ferner ein 
Beschwerdeverfahren für Verstöße gegen ein ratifiziertes Übereinkommen vorgesehen. 
-4-
Der OECD-Studie zufolge könnte die Rolle der IAO zusätzlich noch gestärkt werden 
durch: 
• die Unterstützung der IAO bei dem Dialog und den direkten Kontakten mit den 
Regierungen; 
• die implizite Verpflichtung zur Förderung der Einhaltung der Normen; 
• das gezieltere Angehen der Probleme im Zusammenhang mit der inakzeptablen 
Ausbeutung der Kinderarbeit; 
die umfassendere Ratifizierung der Übereinkommen. 
111.2. Die Programme der Entwicklungszusammenarbeit 
Die Programme der Entwicklungszusammenarbeit leisten einen wesentlichen Beitrag zur 
Förderung bestimmter grundlegender Arbeitsnormen, die insbesondere die Kinderarbeit 
und die Gewerkschaftsrechte betreffen. 
///.3. Mögliche Instrumente der internationalen Organisationen 
1113.1 Die WTO-Disziplinen 
Der Zweck der verschiedenen WTO-Mechanismen besteht darin sicherzustellen, daß die 
Prinzipien der Handelspolitik und der Handelspraxis eingehalten werden. Die WTO-
Mitglieder sollten sich darüber einigen, inwieweit es zweckmäßig und möglich ist, auf 
die WTO-Verfahren zurückzugreifen, um die Einhaltung der grundlegenden 
Arbeitsnormen weltweit zu sichern. Dies würde erhebliche institutionelle Änderungen 
voraussetzen: Die einschlägigen Artikel bzw. Verfahren müßten geändert, neu ausgelegt 
oder neu vereinbart werden. Hierüber konnte jedoch bisher kein Konsens erzielt werden. 
III.3.2 Bedingte Darlehen internationaler Finanzinstitute 
In der Studie wird außerdem vorgeschlagen, die internationale Finanzhilfe von der 
Einhaltung der grundlegenden Arbeitsnormen durch die begünstigten Länder abhängig zu 
machen. Dieser Vorschlag ist sehr umstritten. Zum einen stellt sich ein Kohärenzproblem 
- Wie ist mit der Gesamtheit aller Rechtsverletzungen zu verfahren, wenn nur Länder 
geprüft werden, die multilaterale Darlehen beantragen? - und zum anderen die Frage, ob 
eine Verknüpfung von Finanzhilfe und Achtung der Grundrechte nicht die wirtschaftliche 
Entwicklung der Länder beeinträchtigt und so möglicherweise besseren grundlegenden 
Arbeitsnormen zuwiderläuft. 
111.4. Regionale und einseitige Regierungsmaßnahmen 
HI.4.1 Das nordamerikanische Abkommen über die Zusammenarbeit im 
Beschäftigungsbereich 
-5-
Ziel des nordamerikanischen Abkommens über die Zusammenarbeit im 
Beschäftigungsbereich ist die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen in den 
Vereinigten Staaten, Mexiko und Kanada. In diesem Abkommen sind die grundlegenden 
Arbeitsnormen ebenso verankert wie die Regeln über die Sicherheit und den 
Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz und der Schutz der Wanderarbeitnehmer. Durch das 
Abkommen wird das Arbeitsrecht der beteiligten Länder mit dem regionalen 
Handelsabkommen verknüpft. Im Falle von Streitigkeiten sieht es ein 
Streitbeilegungsverfahren vor, das Handelssanktionen nach sich ziehen kann. 
111.4.2 Handelspräferenzen 
Das APS spielt zweifellos eine äußerst wichtige Rolle bei der Förderung der 
grundlegenden Arbeitsnormen. Das amerikanische Präferenzschema z.B. macht die 
Gewährung des Begünstigtenstatus davon abhängig, welche Maßnahmen ein Land 
ergreift, damit die Arbeitnehmer ihre "international anerkannten" Rechte in Anspruch 
nehmen können. Dieses System ist jedoch eindeutig ein sanktionierendes System, das auf 
Vorabbescheinigungen basiert, die nach nicht notwendigerweise international 
anerkannten Kriterien ausgestellt werden. Bei der Anwendung dieses Verfahrens haben 
die amerikanischen Behörden einen erheblichen Ermessensspielraum. 
Die Studie behandelt außerdem das APS der Gemeinschaft und dessen Klauseln im 
Zusammenhang mit den Sozialnormen: die als Anreiz konzipierte Sozialklausel und die 
Rücknahmeklausel. 
Hl.4.3 Die Beziehung zwischen Handel und Arbeitnehmerrechten in den USA 
Die USA unternahmen zahlreiche Vorstöße zur Einführung von Rechtsvorschriften, die 
die Einfuhr von Erzeugnissen verbieten, die mit Kinderarbeit oder der Arbeit von 
politischen und anderen Häftlingen hergestellt wurden. Paragraph 301 des Trade Act von 
1974 liefert außerdem die Grundlage für die Überprüfung mutmaßlich rechtswidriger, 
unlauterer oder diskriminierender politischer Rechtsvorschriften und Praktiken anderer 
Länder und für Verhandlungen mit einem betroffenen Land über Schadenersatz. Die 
Tragweite dieser Regelungen ist jedoch nur schwer zu beurteilen, da sie noch nie 
unmittelbar angewandt wurden. 
111.5 Die internationalen Normen für das Verhalten von Unternehmen 
111.5.1 Die dreigliedrige Grundsatzerklärung der IAO über multinationale Unternehmen 
und Sozialpolitik 
Diese Erklärung soll dazu beitragen, daß multinationale Unternehmen, Regierungen, 
Arbeitgeber und Arbeitnehmer die Menschenrechte am Arbeitsplatz besser achten. 
Obwohl es sich hier nicht um ein verbindliches Instrument handelt, ist ein Verfahren zur 
Prüfung von Streitfällen vorgesehen. 
111.5.2 Der OECD-Verhaltenskodex 
Die OECD nahm 1976 einen Verhaltenskodex an, der in einem Dokument mit dem Titel 
"Guidelines for Multinational Enterprises" zahlreiche Empfehlungen enthält. Dieser 
nicht bindende Verhaltenskodex wird den multinationalen Unternehmen von den OECD-
-6-
Mitgliedstaaten vorgeschlagen. Damit soll zweierlei erreicht werden: die Förderung des 
positiven Beitrags der multinationalen Unternehmen zum wirtschaftlichen und sozialen 
Fortschritt und die Reduzierung bzw. Lösung der möglicherweise durch ihre 
Geschäftstätigkeit verursachten Probleme. Der Verhaltenskodex hat anerkanntermaßen 
zahlreiche Vorteile. Erstens wendet er sich nicht an die staatlichen Stellen, sondern direkt 
an die Unternehmen; zweitens sieht er keine Sanktionen vor, sondern baut auf freiwillige 
Selbstverpflichtung der Unternehmen, und drittens werden alle Regierungen im Rahmen 
der Förderung und der Verbesserung der Empfehlungen des Verhaltenskodex 
einbezogen. 
Vor dem Hintergrund der gegenwärtigen Diskussion über die soziale Dimension des 
Welthandels verfolgt die OECD das Ziel, diesen Verhaltenskodex zur Förderung der 
Sozialklausel im multilateralen Handelssystem zu benutzen und so wesentliche 
Fortschritte bei den grundlegenden Arbeitsnormen zu erzielen. Die Wirksamkeit des 
Kodex ist dann garantiert, wenn er andere, allgemeinere Mechanismen unterstützt. 
///. 5.3 Verhaltensregeln für die Privatwirtschaft 
Obwohl die in der Privatwirtschaft geltenden ethischen Grundsätze nicht verbindlich 
sind, können sie zur Einhaltung der grundlegenden Arbeitsnormen beitragen. Sie können 
das Image eines Unternehmens verbessern und die Verbraucher zum Kauf seiner 
Produkte motivieren, so daß die anderen Unternehmen sich aus Angst vor dem Verlust 
von Marktanteilen ebenfalls nach diesen Grundsätzen richten. Auf diese Art und Weise 
kann auch das Verhalten in den Lieferländern beeinflußt werden. 
111.6. Die Instrumente der Privatwirtschaft 
m Moralischer Druck: Die Verbraucher müssen dazu gebracht werden, daß sie ihren 
Kauf nicht nur vom Preis, sondern auch von den Herstellungsbedingungen abhängig 
machen. So kann z.B. im Rahmen von Boykottkampagnen über die 
Arbeitsbedingungen in bestimmten Wirtschaftszweigen informiert werden. 
Die besondere Kennzeichnung von Konsumgütern, z.B. durch das "Rugmark"-
Zeichen, das indische Teppiche kenntlich macht, die ohne Kinderarbeit hergestellt 
wurden. Die Kontrollverfahren der Rugmark-Initiative werden jedoch stark kritisiert. 
Investitionen im Interesse der Allgemeinheit. 
SCHLUSSFOLGERUNG 
Das OECD-Sekretariat hat hervorragende Forschungsarbeit geleistet, aber die Studie 
konnte aufgrund der Meinungsverschiedenheiten zwischen den Mitgliedsländern nicht 
angenommen werden. Sie wurde daher im Namen des Sekretariats vorgelegt. Der 
Ausschuß für Beschäftigung, Arbeitskräfte und Sozialfragen und der Handelsausschuß 
legten dagegen einen gemeinsamen Bericht vor, in dem zwar auf die unterschiedlichen 
Standpunkte der OECD-Mitglieder in bestimmten Fragen hingewiesen wird, gleichzeitig 
aber wichtige Ergebnisse der Studie hervorgehoben werden: die besondere Bedeutung 
bestimmter Arbeitsnormen; die Tatsache, daß die Einhaltung der grundlegenden 
Arbeitsnormen mit wirtschaftlicher Entwicklung und Expansion des Handels vereinbar 
ist; die Bestätigung der zentralen Rolle der IAO. Hauptstreitpunkt war der Vorschlag, die 
WTO-Mechanismen zur Förderung der grundlegenden Arbeitsnormen einzusetzen. Die 
IAO-Arbeitsgruppe begrüßte auf ihrer Sitzung im November 1996 die hervorragende 
Analyse. An mehreren Stellen des Berichts werden die übereinstimmenden Auffassungen 
von OECD und IAO hervorgehoben. Der Bericht unterstützt auch die Rolle, das Mandat 
und Aktionsmittel der IAO zur Förderung der sozialen Grundrechte. 
i IAO 
Mit der Gründung der Internationalen Arbeitsorganisation im Jahre 1919 bewies die 
internationale Gemeinschaft ihre Bereitschaft zu gemeinsamem Handeln für mehr soziale 
Gerechtigkeit und bessere Lebens- und Arbeitsbedingungen weltweit. Die 180 IAO-
Übereinkommen, die seitdem angenommen wurden, bilden die umfassendste Sammlung 
internationaler Arbeitsnormen. Die IAO-Tätigkeit ist ferner gekennzeichnet durch die ihr 
zur Verfügung stehenden Fördermöglichkeiten im Rahmen des Informations- und 
Erfahrungsaustauschs sowie durch technische Hilfe und Ausbildungsmaßnahmen. 
Im Juni 1994 setzte der Verwaltungsrat der IAO eine Arbeitsgruppe über die soziale 
Dimension des Welthandels (in der Folge "Arbeitsgruppe" genannt) ein. In diesem 
Rahmen begann die IAO ihre Untersuchung über die Auswirkungen der Globalisierung 
der Wirtschaft auf die Achtung der grundlegenden Arbeitsnormen. 
Auch über die Förderung internationaler Kernarbeitsnormen und die Reform der 
Kodifizierungspolitik der Organisation wurde eingehend diskutiert. In diesem 
Zusammenhang startete der Generaldirektor des Internationalen Arbeitsamts, Michel 
Hansenne, 1995 eine Kampagne zur Förderung der sieben Übereinkommen, die nach 
Auffassung der IAO von grundlegender Bedeutung sind (die internationalen 
Übereinkommen Nrn. 29 und 105 über die Zwangsarbeit, Nrn. 87 und 98 über die 
Koalitionsfreiheit und das Recht auf Tarif Verhandlungen, Nrn. 100 und 111 über die 
Nichtdiskriminierung und Nr. 138 über das Mindestalter für die Zulassung zur 
Beschäftigung). Infolge dieser Kampagne waren bereits 29 neue Ratifikationen zu 
verzeichnen. Was das besondere Problem der Kinderarbeit angeht, so entstand in der IAO 
eine neue Dynamik mit dem Ziel der Annahme eines neuen Übereinkommen über die 
schlimmsten Formen der Kinderarbeit im Jahre 1999. 
Ein weiterer Punkt auf der Tagesordnung der IAO ist die Stärkung des Systems zur 
Überwachung der Anwendung der internationalen Arbeitsnormen. 
I. AUSWIRKUNGEN DER GLOBALISIERUNG DER WIRTSCHAFT AUF 
DIE EINHALTUNG DER GRUNDLEGENDEN ARBEITSNORMEN - DIE 
ARBEITEN DER ARBEITSGRUPPE ÜBER DIE SOZIALE DIMENSION 
DES WELTHANDELS 
-8 
Im Juni 1994 beschloß der Verwaltungsrat des Internationalen Arbeitsamts die 
Einsetzung einer dreigliedrigen Arbeitsgruppe (bestehend aus Arbeitgeber-, 
Arbeitnehmer- und Regierungsvertretern), die über alle relevanten sozialen Aspekte der 
Liberalisierung des Welthandels beraten soll. Diese Arbeitsgruppe steht allen Mitgliedern 
des Verwaltungsrats offen. 
Angesichts der recht ungenauen Definition ihres Auftrags konnte die Arbeitsgruppe erst 
nach einiger Zeit die Leitlinien für ihre künftige Arbeit festlegen. In diesem 
Zusammenhang ist zu bemerken, daß sie beschloß, die Frage der Handelssanktionien 
nicht weiter zu prüfen und auch jede weitere Diskussion über Verknüpfung von 
Welthandel und Sozialnormen durch eine Sozialklausel und einen 
Sanktionsmechanismus einzustellen. 
Die Arbeitsgruppe scheint sich vielmehr auf die Untersuchung der sozialen Folgen der 
Globalisierung der Wirtschaft zu konzentrieren. In diesem Zusammenhang wurde eine 
Reihe von Vorschlägen gemacht, von denen einige bereits in die Tat umgesetzt wurden. 
Außerdem wurde generell vereinbart, daß die Arbeitsgruppe sich an den internationalen 
zeitlichen Vorgaben orientieren und bei ihren Sitzungen die Arbeiten anderer 
internationaler Organisationen wie der WTO und der OECD berücksichtigen solle. 
/. / Fragebogen über die Auswirkung der Globalisierung 
Auf der Internationalen Arbeitskonferenz im Juni 1996 erhielten die IAO-Mitgliedstaaten 
einen Fragebogen zur Beurteilung der Frage, wie sich die Globalisierung und die 
Liberalisierung des Handels auf die Verwirklichung der sozialen Ziele der IAO auswirkt, 
und wurden damit beauftragt, die repräsentativsten Arbeitgeber- und 
Arbeitnehmerorganisationen zu dieser Frage zu konsultieren. Bis zum 30. Oktober 1996 
gingen beim IAA 136 Antworten von 128 Stellen aus 76 Ländern ein, wobei die am 
wenigsten entwickelten Länder und insbesondere der afrikanische Kontinent stark 
unterrepräsentiert waren. 
Auf der Arbeitsgruppensitzung im November 1996 legte das IAA einen Bericht über die 
ersten (Teil-)Antworten auf den Fragebogen vor. Eine erste Prüfung des Berichts ist nicht 
vor März 1997 vorgesehen. Die wichtigsten Elemente dieses Berichts lassen sich 
folgendermaßen zusammenfassen: 
/. /. 1 Auswirkung der Globalisierung und der Handelsliberalisierung (1985-1995) 
Im allgemeinen äußerten sich die Arbeitnehmer negativer als die Arbeitgeber und die 
Regierungen, und zwar insbesondere, was die Folgen der Globalisierung für die 
Beschäftigung angeht. Dem Bericht zufolge nahm jedoch das Beschäftigungsvolumen 
zwischen 1985 und 1995 zu; der Zuwachs lag in manchen Ländern bei einigen 
Prozentpunkten und erreicht in Kenia sogar 100%. Auf die Koalitionsfreiheit und die 
Arbeitsunfallrate wirkte sich die Globalisierung übrigens anscheinend nicht wesentlich 
aus. Im Hinblick auf die Abdeckung durch die Systeme der sozialen Sicherheit dagegen 
wurde die Lage unterschiedlich bewertet. 
9-
1.1.2 Beurteilung der Handelsliberalisierung und der Globalisierung 
Die Auswirkungen der Globalisierung auf die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften 
(insbesondere mit dem Ziel der Exportförderung und der Mobilisierung von 
Auslandsinvestitionen) und auf die Handlungsmöglichkeiten der Regierungen werden 
ebenfalls sehr unterschiedlich beurteilt. 
1.1.3 Aktionen und Zusammenarbeit auf internationaler Ebene 
60 % der Befragten sind der Auffassung, daß die Fähigkeit eines Landes zur 
Ratifizierung und Anwendung der IAO-Übereinkommen über die 
Arbeitnehmergrundrechte und andere Arbeitnehmernormen von der Liberalisierung des 
Handels und der Globalisierung relativ unberührt bleibt. Als Haupthinderüngsgründe 
werden stattdessen u.a. die Zwänge im Zusammenhang mit der Durchführung der 
Strukturanpassungspolitik und die Notwendigkeit der Mobilisierung von 
Auslandsinvestitionen angeführt. 
84 % der Befragten (darunter fast alle Arbeitnehmer) sprachen sich für eine universelle 
Anerkennung und Anwendung der Arbeitnehmergrundrechte aus. 69 % befürworteten zu 
diesem Zweck eine Aktion im Rahmen der IAO. Auch andere Organisationen wurden in 
diesem Zusammenhang erwähnt, so vor allem die WTO und ebenfalls, wenn auch 
seltener, die OECD, die Europäische Union, die UNO, die UNCTAD, die internationalen 
Finanzinstitute oder Regionalorganisationen wie die OAU. Im Interesse einer besseren 
Einhaltung der internationalen Arbeitsnormen werden vier Arten von Maßnahmen 
vorgeschlagen: Verhaltenskodizes für Unternehmen und Gewerbebetriebe, ein 
Kennzeichnungssystem, von Gewerkschaften, Verbrauchern oder anderen 
nichtstaatlichen Gruppen organisierte Boykotte bestimmter Einfuhren und die 
extraterritoriale Anwendung innerstaatlicher Rechtsvorschriften. 
1.2 Sonstige Vorschläge 
Auf der Arbeitsgruppensitzung im November 1996 wurden weitere Vorschläge 
unterbreitet, die in die gleiche Richtung gehen wie der Fragebogen. Vorgeschlagen wurde 
zum einen eine allgemeine Überprüfung der IAO-Instrumente mit dem Ziel, den 
Mitgliedsländern die Bewältigung der sozialen Folgen der Liberalisierung des 
Welthandels zu erleichtern; zum anderen wäre zu prüfen, ob eine Studie über die 
positiven wirtschaftlichen Auswirkungen der Einhaltung der grundlegenden 
Arbeitsnormen durchgeführt werden kann. 
Vorgeschlagen wurden auch Länderstudien, in denen zu untersuchen wäre, wie 
bestimmte Länder, die sich freiwillig für die Studie bereitstellen, ihre sozialen 
Zielsetzungen angesichts der negativen oder positiven Auswirkungen der Globalisierung 
wahren konnten. Sechs Länder haben bereits ihre Bereitschaft zur Teilnahme gemeldet. 
Wie diese Studien - insbesondere praktisch - durchgeführt werden sollen, wurde bisher 
jedoch noch nicht festgelegt. 
10-
II. OPTIMIERUNG DER NORMATIVEN TÄTIGKEIT DER IAO 
II.l Die Kampagne des Generaldirektors für die Förderung der grundlegenden 
internationalen Arbeitsübereinkommen 
In der IAO besteht weitgehend Einigkeit darüber, daß die sieben internationalen 
Arbeitsübereinkommen, die bereits auf dem Weltsozialgipfel in Kopenhagen besonders 
erwähnt wurden, von grundlegender Bedeutung sind. Dabei handelt es sich um die 
Übereinkommen Nrn. 29 und 105 über die Zwangsarbeit, Nrn. 87 und 98 über die 
Koalitionsfreiheit und das Recht auf Tarifverhandlungen, Nrn. 100 und 111 über die 
Nichtdiskriminierung und Nr. 138 über das Mindestalter für die Zulassung zur 
Beschäftigung. 
Diese Übereinkommen wurden nicht alle in demselben Maße ratifiziert. Daher beschloß 
IAA-Generaldirektor Hansenne im März 1995, alle Mitgliedstaaten schriftlich auf die 
Ratifikation dieser sieben Übereinkommen hinzuweisen. Alle Länder, die bisher noch 
nicht alle sieben Übereinkommen ratifiziert hatten, wurden gebeten mitzuteilen, ob sie 
dies zu tun beabsichtigten. Falls ja, sollten sie angeben, zu welchem Zeitpunkt; falls nein, 
sollten sie für jedes einzelne Übereinkommen Gründe angeben, die sie von der 
Ratifizierung abhielten. 
Die Ergebnisse dieser Kampagne zur Förderung der wichtigsten Arbeitsnormen wurden 
regelmäßig vom Verwaltungsrat (durch seine Kommission für Rechtsfragen und 
internationale Arbeitsnormen) geprüft. 
Obwohl sich noch nicht alle IAO-Mitgliedsländer geäußert haben, hat die Kampagne 
bereits zu Erfolgen geführt, denn es wurden 29 neue Ratifikationen verzeichnet. 
Gleichzeitig kam ans Licht, vor welchen Schwierigkeiten manche Mitgliedsländer stehen, 
die die Übereinkommen ratifizieren möchten, und wie wichtig hier die technische Hilfe 
des IAA sein kann. 
11.2 Das Problem der Kinderarbeit 
Zu den sieben grundlegenden Übereinkommen gehört auch das Übereinkommen Nr. 138 
über das Mindestalter für die Zulassung zur Beschäftigung, das bisher jedoch nur von 
recht wenigen Ländern ratifiziert wurde. Als Grund für diese relative Erfolglosigkeit 
wurde angeführt, daß das Übereinkommen zu kompliziert ist und der Situation in 
bestimmten Entwicklungsländern nicht gerecht wird. 
Ferner veröffentlichte das IAA in jüngster Zeit eine Reihe von Berichten, aus denen 
hervorgeht, daß die Kinderarbeit und insbesondere ihre schlimmsten Formen weltweit auf 
dem Vormarsch sind. 
Angesichts dieser Sachlage beschloß das IAA, das Problem der Kinderarbeit auf die 
Tagesordnung der Internationalen Arbeitskonferenz im Juni 1998 und im Juni 1999 zu 
setzen, damit ein neues Übereinkommen angenommen werden kann, das unverzüglich 
und bedingungslos diese besonders extremen Formen der Kinderarbeit verbietet. Diese 
Entscheidung stieß weithin auf Zustimmung. 
Die Abschaffung der Kinderarbeit wird nicht nur auf der normativen Ebene angestrebt, 
sondern auch durch die technische Zusammenarbeit, insbesondere im Rahmen des IPEC-
11 -
Programms, das seit 1991 mit Hilfe freiwilliger Beiträge der Mitgliedsländer (und bald 
auch der Europäischen Kommission) durchgeführt wird, um die Kinderarbeit zu 
beseitigen. 
11.3 Stärkung des Systems zur Überwachung der Anwendung der Übereinkommen 
Das derzeitige IAO-Überwachungssystem basiert vor allem auf der Prüfung von 
Berichten, die die Mitgliedsländer regelmäßig über die von ihnen ratifizierten 
Übereinkommen vorlegen. Außerdem gibt es ein Verfahren zur Prüfung von 
Klagen/Beschwerden, das jedoch keine echten Sanktionen vorsieht. 
Die IAO prüft zur Zeit eine Reihe von Vorschlägen, wie dieses Verfahren wirksamer 
gestaltet werden kann. Vorgeschlagen wird unter anderem, das für den Bereich der 
Koalitionsfreiheit geltende Verfahren auf alle grundlegenden Übereinkommen 
auszudehnen. Dieses Verfahren zeichnet sich vor allem dadurch aus, das auch 
Beschwerden gegen Staaten geprüft werden können, die das fragliche Übereinkommen 
nicht ratifiziert haben. 
SCHLUSSFOLGERUNG 
Die vorstehenden Ausführungen zeigen, daß die Förderung und die Einhaltung der 
internationalen Arbeitsnormen in der IAO mit neuer Dynamik angegangen werden. 
Diese Entwicklung könnte sich übrigens insofern noch verstärken, als die WTO-Minister 
auf ihrer Konferenz in Singapur die Rolle der IAO bei der Festlegung und Förderung 
dieser Normen bestätigten. 
WTO 
Trotz des Drängens einiger Mitglieder kam in der Welthandelsorganisation (WTO) seit 
der Ministerkonferenz von Marrakesch im April 1994 keine wirklich tiefgehende 
Diskussion über den Welthandel und seine soziale Dimension, darunter auch die 
international anerkannten Sozialnormen, zustande. 
Auf der informellen Tagung der Handelsminister der Europäischen Union am 18. und 19. 
September 1996 in Dublin hatte der Generaldirektor der WTO vier Punkte vorgetragen, 
die bei dem Thema Sozialnormen konsensfähig sind: die Einhaltung der grundlegenden 
Arbeitsnormen; die Anerkennung der IAO als treibende Kraft in allen Fragen, die Arbeit 
und Beschäftigung betreffen; die Absage an jede Infragestellung der komparativen 
Vorteile der Länder mit niedrigen Arbeitskosten; die Zusicherung, daß die Möglichkeit 
von Handelssanktionen nicht in Betracht gezogen wird. Er hatte jedoch darauf 
hingewiesen, daß es angesichts der vielen Meinungsverschiedenenheiten zwischen den 
Delegationen und insbesondere aufgrund der Weigerung einiger Mitglieder, in der WTO 
überhaupt über die Sozial normen zu beraten, in Singapur nur unter größten 
- 12-
Schwierigkeiten gelingen werde, sich auf eine auf diesen vier Grundsätzen basierende 
Erklärung zu einigen. 
Die Entwicklung gab ihm zum Teil recht. Zwar scheiterte der Versuch, eine 
Arbeitsgruppe damit zu beauftragen, den Zusammenhang zwischen Welthandel und 
Sozialnormen zu untersuchen und außerdem zu prüfen, in welchen Bereichen die WTO 
in Zusammenarbeit mit den anderen internationalen Organisationen intervenieren könnte, 
um zur Förderung dieser Normen beizutragen - kurzfristig ist also nicht mit einer 
globalen Lösung des Problems, ja noch nicht einmal mit einer ernsthaften Diskussion auf 
WTO-Ebene zu rechnen. Dennoch kann man angesichts der folgenden Formulierung in 
der Ministererklärung von Singapur auch nicht behaupten, daß überhaupt kein Fortschritt 
erzielt wurde: 
"Wir verpflichten uns noch einmal, die international anerkannten grundlegenden 
Arbeitsnormen einzuhalten. Die Internationale Arbeitsorganisation (IAO) ist die 
für die Festlegung der Arbeitsnormen und die Überwachung ihrer Einhaltung 
zuständige Institution. Wir bekräftigen, daß wir ihre Tätigkeiten in diesem 
Bereich unterstützen. Wir sind der Auffassung, daß durch eine Ausweitung und 
Liberalisierung des Handels begünstigtes Wirtschaftswachstum und Entwicklung 
zur Förderung dieser Normen beitragen. Wir lehnen es ab, daß die 
Arbeitsnormen zu protektionistischen Zwecken mißbraucht werden, stimmen 
darin überein, daß die komparativen Vorteile, insbesondere der 
Entwicklungsländer mit niedrigen Löhnen, nicht in Frage gestellt werden dürfen. 
In diesem Zusammenhang stellen wir fest, daß die Sekretariate der WTO und der 
IAO ihre bereits bestehende Zusammenarbeit fortsetzen werden. " 
Damit verpflichten sich alle Mitglieder der WTO zur Einhaltung der international 
anerkannten Arbeitsnormen und bekräftigen, daß sie die IAO, die für deren Festlegung 
zuständig ist, unterstützen werden. Protektionistischen Tendenzen wird eine Absage 
erteilt, und damit ist der Weg frei für ein konstruktives, auf Anreizen basierendes 
Vorgehen in dieser Frage, unter anderem im Rahmen einer verstärkten Zusammenarbeit 
von WTO und IAO. 
Die Schlußfolgerungen von Singapur sind weit davon entfernt, das Konzept der 
Gemeinschaft und insbesondere ihr Vorgehen im Rahmen des APS zu verwerfen - sie 
können vielmehr als Ermutigung angesehen werden. 
13 
ALLGEMEINE SCHLUSSFOLGERUNGEN 
Über den Zusammenhang zwischen Sozialnormen und Welthandel wurde in mehreren 
Organisationen ausgiebig beraten, und so konnten einige Begriffe geklärt und Analysen 
vorangebracht werden. Ein Konsens über die Art des Zusammenhangs zwischen Handel 
und Sozialnormen wurde jedoch nicht erzielt, was vor allem auf die Furcht vor 
Handelssanktionen zurückzuführen ist. 
Welche Schlüsse sind also im Hinblick auf die Zielsetzung dieses Berichts zu ziehen, der 
es dem Rat ermöglichen soll, die als Anreiz konzipierte Sozialklausel des APS in ihrem 
Gesamtzusammenhang zu prüfen? Nach Auffassung der Kommission drängen sich zwei 
Schlußfolgerungen auf: 
1. Zunächst ist zu betonen, daß die im Zuge der Arbeiten über dieses Thema 
aufgetretenen Meinungsverschiedenheiten eher die Methode als die Zielsetzung betreffen. 
Kein Land, auch keines der in dieser Frage besonders genauen Entwicklungsländer, 
bestreitet wirklich die grundlegenden Ziele, wie sie insbesondere auf dem Kopenhagener 
Gipfel herausgearbeitet wurden. Dagegen lehnen viele es ab, Handelsinstrumente 
einzusetzen, um diese Ziele zu erreichen, da sie befürchten, in einen unkontrollierbaren 
protektionistischen Teufelskreis zu geraten, der letztlich, ohne daß dies zunächst 
beabsichtigt wäre, die natürlichen komparativen Vorteile der Entwicklungsländer in 
Frage stellt. 
Solche Befürchtungen können nicht überraschen, da in der Diskussion vor allem der 
negative, sanktionierende Aspekt der Sozialklausel im Mittelpunkt stand, ohne daß die 
Vorteile eines positiven, anreizorientierten Vorgehens wirklich vertieft wurden. Das APS 
der Gemeinschaft bietet aber den Entwicklungsländern eine lediglich als Anreiz gedachte 
Regelung an, die auf Kooperation und nicht auf Konfrontation basiert. Darüber hinaus 
wurde die Sozialklausel in dieser Diskussion vor allem unter dem wirtschafts- und 
handelspolitischen Aspekt (Aspekt der Wettbewerbsfähigkeit) oder unter dem Aspekt der 
Menschenrechte betrachtet. Der entwicklungspolitische Aspekt, unter dem die 
Sozialklausel des APS zu sehen ist, nahm dagegen nur wenig Platz ein. 
Die internationale Diskussion über die Sozialklausel darf also nicht dazu führen, daß die 
Gemeinschaft die Umsetzung der als Anreiz konzipierten APS-Regelungen nicht weiter 
verfolgt - im Gegenteil. 
2. Bei der Umsetzung dieser Regelungen hat die Gemeinschaft die Wahl zwischen 
zwei Konzepten: Entweder sie versucht, ihre Ziele "vor Ort" durchzusetzen und eine 
wirklich wirksame Sozialklausel einzuführen. Oder sie zieht es vor, ein politisches Signal 
zu setzen und gibt - möglicherweise auf Kosten der Wirksamkeit dieses Instruments -
einer leichter anwendbaren Sozialklausel den Vorzug. 
Im sozialen Bereich ist es aufgrund der eindeutigen Begriffe und Kriterien in den 
einschlägigen IAO-Übereinkommen möglich, sich für die erste Option, die Wirksamkeit 
vor Ort, zu entscheiden. Damit die begünstigten Länder ihre Sozialpolitik wirklich 
verbessern, müssen die den Ausführern zusätzlich gewährten Vorteile attraktiv sein, d.h. 
- 14-
die zusätzliche Präferenzspanne muß groß genug sein. Außerdem sind 
Kontrollmöglichkeiten vorzusehen. Dies setzt voraus, daß alle begünstigten Länder die 
Anwendung der Sozialklausel beantragen, eine entsprechende Grundsatzerklärung 
abgeben und als Gegenleistung garantieren, daß alle Ausführer oder Hersteller die 
Normen einhalten. Dies hätte eine Art Nachahmungseffekt zur Folge, so daß sich alle 
Ausführer und Hersteller diese Verhaltensregeln zu eigen machen. Nur auf diese Weise 
können vor Ort wirkliche Fortschritte erzielt werden, denn nur mit Hilfe strikter Kontroll-
und Kooperationsmethoden gegenüber den Ausführern sind solche Fortschritte als 
Gegenleistung für erhebliche Zugeständnisse zu gewährleisten. 
15 
BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT 
GEMÄSS ARTIKEL 8 ABSATZ 2 DER VERORDNUNGEN NR. 3281/94 UND 
NR. 1256/96 DES RATES ÜBER DAS ALLGEMEINE PRÄFERENZSCHEMA 
Zusammenfassung der im Rahmen des ITTO, der OECD und der WTO 
durchgeführten Arbeiten zur Wechselbeziehung zwischen internationalem Handel 
und Umweltschutz 
Die nachhaltige Entwicklung, die die beiden Komponenten Umweltschutz und sozialer 
Fortschritt in sich vereint, wird künftig den Schwerpunkt der nationalen 
Entwicklungsstrategien und der internationalen Entwicklungszusammenarbeit bilden. Ein 
wichtiger Meilenstein auf dem Weg dorthin war der Gipfel von Rio im Juni 1992, auf 
dem das Aktionsprogramm Agenda 21 angenommen wurde. Darin verpflichteten sich die 
Regierungen weltweit dazu, die nachhaltige Entwicklung auf nationaler Ebene zu fördern 
und die internationale Kooperation auszubauen. 
In diesem Zusammenhang wird sich die internationale Gemeinschaft immer stärker der 
Bedeutung der Wälder bewußt, die sowohl für die Ökosysteme als auch für den 
Menschen unentbehrlich sind. Eine übermäßige Ausbeutung der Wälder bedroht die 
Umwelt und damit die Entwicklung vieler von der Holzerzeugung abhängiger Länder. 
Das besondere Problem der Tropenwälder wurde mit großer Entschiedenheit angegangen; 
durch zahlreiche Initiativen der zuständigen internationalen Organisationen konnten 
beträchtliche Fortschritte bei der Einführung ökologischer Kriterien erzielt werden. Dabei 
steht jedoch weniger die Beschränkung des Holzeinschlags in den Tropenwäldern zur 
Vermeidung der vollständigen Entwaldung, als die Förderung einer nachhaltigen 
Bewirtschaftung des Naturtropenwaldes im Vordergrund. Diesem Ziel dient unter 
anderem auch die Einführung ökologischer Kriterien für die Vergabe des Öko-Labels der 
Gemeinschaft für Papier. Daher muß vorrangig die Verwendung von Tropenholz 
gefördert werden, das durch nachhaltige Waldbewirtschaftung gewonnen wurde. 
Als einer der größten Geber - insbesondere von Mitteln für die Erhaltung der 
Tropenwälder - setzt sich die EU besonders für die nachhaltige Waldbewirtschaftung ein. 
Ein entsprechendes politisches Konzept sollte eher durch die Schaffung von Anreizen als 
durch Zwangsmaßnahmen umgesetzt werden. Dieses Prinzip liegt dem APS der 
Gemeinschaft zugrunde. Mit der Umweltsonderregelung, die in Artikel 8 der 
Verordnungen Nr. 3281/94 vom 19. Dezember 1994 und Nr. 1256/96 vom 20. Juni 1996 
festgelegt ist, soll die Einfuhr von Erzeugnissen begünstigt werden, deren Charakteristika 
und Herstellungsmethoden gemäß international anerkannter Kriterien die Umsetzung der 
in den internationalen Umweltübereinkommen festgelegten Zielsetzungen ermöglichen. 
Durch die als Anreiz konzipierte Sonderregelung werden all jenen Ländern auf Antrag 
zusätzliche Zollpräferenzspannen eingeräumt, die nachweisen können, daß sie die 
geltenden Umweltschutznormen, insbesondere die Normen der Internationalen 
Tropenholzorganisation ITTO, für die Bewirtschaftung der Tropenwälder einhalten. 
Diese Sonderregelung besteht bereits, wird jedoch noch nicht angewandt, da sie erst am 
1. Januar 1998 in Kraft tritt. Diesbezüglich muß die Kommission einen Bericht 
ausarbeiten, in dem die von der Internationalen Tropenholzorganisation, der Organisation 
für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung und der Welthandelsorganisation 
entwickelten Strategien für die Wechselbeziehungen zwischen Handel und Umwelt 
zusammengefaßt werden. 
Da bisher nur ein Anwendungsbereich ausdrücklich in Artikel 8 der Verordnung 3281/94 
festgelegt ist, konzentriert sich der vorliegende Bericht insbesondere auf die auf 
internationaler Ebene vorgesehene Festlegung von Kriterien und Bewertungsmethoden 
für die nachhaltige Waldbewirtschaftung und stützt sich dabei auf einschlägige 
Unterlagen für die Anwendung der Umweltsonderregelung. Dies schließt jedoch nicht 
aus, daß die Sonderregelung in absehbarer Zeit auch auf andere internationale 
umweltrelevante Normen ausgeweitet wird. Im Hinblick darauf müssen auch die anderen 
internationalen Übereinkommen im Umweltbereich berücksichtigt werden, namentlich 
die Übereinkommen über Artenvielfalt (1992), über Klimaänderungen (1992) und über 
gefährliche Abfälle (Basel, 1989), auch wenn keines dieser Übereinkommen eine 
konkrete Grundlage für die Anwendung einer Umweltsonderregelung darstellt. 
Im Anschluß an diesen Bericht wird die Kommission dem Rat einen Vorschlag für einen 
Beschluß über Anwendungsumfang und -modalitäten der Sonderanreize vorlegen. 
Ein positives Ergebnis der vom Rat auf der Grundlage des Kommissionsberichts über die 
Konzepte der internationalen Organisationen vorgenommenen Prüfung schränkt 
selbstverständlich in keiner Weise das Initiativrecht der Kommission ein, die die 
Anwendung einer im Prinzip bereits bestehenden Regelung vorschlägt. Dieser Vorschlag 
der Kommission stützt sich jedoch auch auf das Ergebnis der Arbeit des Rates, so daß er 
erst nach Abschluß der Diskussion über diesen Bericht ausgearbeitet wird. Ferner müßte 
der Vorschlag der Kommission daraufhin geprüft werden, inwieweit er mit dem Ziel der 
globalen Neutralität der Auswirkungen des APS übereinstimmt, unter besonderer 
Berücksichtigung der gleichzeitigen Anwendung des Staffelungsmechanismus 
(einschließlich Artikel 6) und der Sonderregelungen zugunsten der am wenigsten 
entwickelten Länder. 
n 
WTO 
In der Präambel des Übereinkommens zur Gründung der Welthandelsörganisation wird 
auf die Notwendigkeit des Umweltschutzes und der Stärkung einer nachhaltigen 
Entwicklung hingewiesen. Gemäß einem der Grundsätze der WTO, der in den 
Verhandlungen über den multilateralen Handel im Rahmen der Uruguay-Runde 
aufgegriffen wurde, muß der Zusammenhang zwischen dem Funktionieren des 
multilateralen Handelssystems, einem besseren Umweltschutz und der Stärkung einer 
nachhaltigen Entwicklung entsprechende Beachtung finden. Des weiteren können gemäß 
Artikel XX Buchstaben b) und g) des GATT 1997 Maßnahmen zum Schutz natürlicher 
Ressourcen ergriffen werden, unter der Bedingung, daß diese weder ein Mittel zur 
willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels 
darstellen. 
Anfang 1995 setzte der Rat der OECD offiziell einen Ausschuß "Handel und Umwelt" 
ein, der an der Ausarbeitung der Strategien mitwirkte und auf den regelmäßig 
stattfindenden Ausschußsitzungen die Intensität der Beziehungen zwischen der 
Liberalisierung des internationalen Handels und dem Umweltschutz untersuchte, damit 
alle Möglichkeiten, die beide Bereichen in Einklang zu bringen sind, ausgeschöpft 
werden können. 
Auch nach zweijähriger Arbeit konnte der Ausschuß keine konkreten Maßnahmen für die 
Ministertagung in Singapur im Dezember 1996 vorschlagen. In seinen Schlußfolgerungen 
hat der Ausschuß jedoch eingeräumt, daß das multilaterale Handelssystem weitere 
umweltpolitische Erwägungen einbeziehen und einen stärkeren Beitrag zur nachhaltigen 
Entwicklung leisten könnte, ohne dadurch seine Prinzipien der Offenheit, 
Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung zu gefährden. Darüber hinaus befürwortete 
der Ausschuß eindeutig multilaterale Lösungen, die auf der Grundlage internationaler 
Zusammenarbeit und eines Konsens beruhen, als das wirksamste und beste Mittel der 
Regierungen, die Umweltproblematik durch grenzübergreifende oder globale Strategien 
zu bewältigen. 
Dennoch enthält sein Bericht keinen Vorschlag zur Gestaltung der Wechselbeziehung 
zwischen dem internationalen Handel und dem Umweltschutz. Auf der Ministertagung in 
Singapur konnte daher nur auf die Arbeiten des Ausschusses "Handel und Umwelt" 
verwiesen und hervorgehoben werden, daß auf nationaler Ebene eine engere 
Koordinierung zwischen den Bereichen Handel und Umweltschutz erfolgen muß, wobei 
als konkrete Schlußfolgerung lediglich die Fortsetzung der Ausschlußarbeit beschlossen 
wurde. Dies zeigt sich auch in der Erklärung der Minister: 
"Der Ausschuß für Handel und Umwelt hat einen wichtigen Beitrag zur 
Durchführung seines Arbeitsprogramms geleistet. Er prüfte u.a. die 
komplementären Beziehungen zwischen der Liberalisierung des Handels, der 
wirtschaftlichen Entwicklung und dem Umweltschutz und wird dies auch 
weiterhin tun. Mit der vollständigen Umsetzung der W10- Übereinkünfte wird ein 
wichtiger Beitrag zur Verwirklichung der Ziele der nachhaltigen Entwicklung 
geleistet. In den Beratungen des Ausschusses wurde die Bedeutung der 
Koordinierung der Handels- und Umweltpolitik auf einzelstaatlicher Ebene 
hervorgehoben. Die diesbezüglichen Beratungen des Ausschusses wurden durch 
if 
die Teilnahme von Sachverständigen für Umwelt- und Handelsfragen der 
einzelnen Regierungen bereichert; es wäre wünschenswert, wenn diese 
Sachverständigen weiterhin an den Beratungen des Ausschusses teilnehmen 
könnten. Umfang und Komplexität der in dem Arbeitsprogramm des Ausschusses 
behandelten Themen zeigen, daß weitere Arbeiten zu allen in dem Bericht des 
Ausschusses genannten Programmpunkten notwendig sind. Wir wollen auf den 
bisherigen Arbeiten aufbauen und fordern daher den Rat auf, seinen Auftrag 
auszuführen und dem Allgemeinen Rat im Rahmen seines gegenwärtigen Mandats 
Bericht zu erstatten. " 
19 
OECD 
1991 wurde vom Rat der OECD eine Empfehlung über Umweltindikatoren und -
information angenommen, in der die Entwicklung zuverlässiger, griffiger, meßbarer und 
entscheidungsrelevanter Indikatoren als wünschenswert bezeichnet wird. Von der OECD-
Gruppe wurden verschiedene Globalindikatoren für den Zustand der Umwelt festgelegt. 
Diese nach 13 Kernpunkten unterteilten Indikatoren sollen die Bewertung 
umweltpolitischer Ergebnisse sowie die Einbeziehung der Umweltthemen in die 
sektorspezifischen Politiken und in die Wirtschaftspolitik gewährleisten. 
Folgende Globalindikatoren wurden von der OECD für die Bewirtschaftung der 
Waldressourcen erstellt: 
1. der Umfang des Ernteertrags im Verhältnis zur Erneuerungsfähigkeit, 
2. die Verteilung der Wälder nach Volumen und Fläche, 
3. der Anteil der umgewandelten oder geschädigten Wälder an der gesamten 
Waldfläche, 
4. der Anteil der übermäßig ausgebeuteten Wälder, die erfolgreich 
wiederaufgeforstet wurden (einschließlich der natürlichen Regenierung), 
5. der Anteil der Schutzgebiete an der gesamten Waldfläche. 
Die Aufstellung dieser Kriterien durch die OECD erweist sich als besonders nützliche 
Grundlage für die Ausarbeitung der Berichte über die umweltpolitischen Ergebnisse in 
den einzelnen Mitgliedstaaten. Diese Kriterien können auch zu einer allgemeinen 
Bewertung des Zustandes der Waldressourcen für jedes Land der OECD beitragen. 
Die Tätigkeit der OECD konzentriert sich bisher hauptsächlich auf die Erstellung von 
Analysen. 
&> 
ITTO 
Die Internationale Tropenholzorganisation setzt sich für die Erhaltung und die 
umweltgerechte Nutzung der Tropenwälder durch eine nachhaltige Bewirtschaftung ein 
und definiert diese als Bewirtschaftung eines dauerhaften Waldbestands zur Erreichung 
klar definierter Zielsetzungen für die Nutzung bestimmter Erzeugnisse und 
Dienstleistungen mit nachhaltigem Verbrauch, ohne den eigentlichen Wert des Waldes 
oder seine künftige Bewirtschaftung zu beeinträchtigen und die physische und die soziale 
Umwelt zu schädigen. Andererseits definiert die ITTO eine nationale, auf Nachhaltigkeit 
ausgerichtete Politik zur Förderung des Waldes als eine Politik für die Erhaltung aller 
Waldarten eines Landes, in dem ein vertretbares Gleichgewicht herrscht und das über 
eine angemessene Fläche mit dauerhaftem Waldbestand verfügt. Im Forstsektor wird die 
Waldbewirtschaftung als nachhaltig eingestuft, wenn sie die Erhaltung aller elementaren 
Funktionen eines Waldes gewährleistet, ohne dadurch andere Funktionen zu 
beeinträchtigen. ' 
I. "ZIEL 2000" 
Auf der achten ITTO-Ratstagung auf Bali im Mai 1990 wurde das "Ziel 2000" festgelegt. 
Damit haben sich die Mitgliedstaaten des ITTO verpflichtet, bis zum Jahr 2000 den 
Handel mit Tropenholz und Tropenholzprodukten auf Erzeugnisse aus nachhaltig 
bewirtschafteten Waldbeständen zu beschränken. Auf der 20. ITTO-Ratstagung vom 15. 
und 23. Mai 1996 konnten Erzeuger und Verbraucher einen Konsens über die 
Halbzeitüberprüfung des Programms Horizont 2000 erzielen. Die Erzeugerländer 
erkennen die Bedeutung der Kriterien für die nachhaltige Bewirtschaftung an und haben 
daher beschlossen, eine Expertengruppe mit der Prüfung der voraussichtlichen Kosten 
und der zur Erreichung des Ziels 2000 erforderlichen Mittel zu beauftragen; die 
Erzeugerländer gehen in den prioritären Bereichen entsprechende Verpflichtungen ein 
und akzeptieren die obengenannten Maßnahmen. 
II. RICHTLINIEN DER ITTO 
Die ITTO hat Richtlinien für eine nachhaltige Bewirtschaftung von tropischem 
Naturwald und Nutzwald sowie über die Erhaltung der Artenvielfalt in den tropischen 
Nutzwäldern verabschiedet, die folgende Grundsätze enthalten: 
//./ Nationale Forstpolitik 
Die ITTO befürwortet eine nationale Forstpolitik als Bestandteil einer nationalen 
Landnutzungspolitik, durch die eine ausgewogene Nutzung der Ressourcen gewährleistet 
wird. Diese Forstpolitik muß folgende Aspekte berücksichtigen: 
1 Definition, die auf der ITTO-Ratstagung 1992 festgelegt wurde, staatenübergreifendes Seminar über 
die Kriterien und Indikatoren für eine nachhaltige Waldbewirtschaftung, August 1996, Helsinki. 
£i 
1. die Erhaltung der derzeitigen bewaldeten Fläche, 
2. die Bedürfnisse und Interessen jetziger und künftiger Generationen, 
3. die Eingliederung des Forstsektors in die Volkswirtschaft, 
4. die verschiedenen Zielsetzungen der Forstpolitik und ihre jeweilige Bedeutung, 
5. die jeweilige Fläche der im staatlichen oder im privaten Besitz befindlichen 
Waldgebiete 
6. Programme zur Bewertung der Artenvielfalt in allen Waldgebieten. 
Diese Politik auf nationaler Ebene muß durch einen entsprechenden rechtlichen Rahmen 
gestützt werden, der wiederum im Einklang mit den für die anderen Sektoren geltenden 
Vorschriften steht. Damit neue soziale, wirtschaftliche und ökologische Gegebenheiten 
sowie neue Informationen angemessen berücksichtigt werden können, muß eine 
entsprechende Überprüfung der einzelstaatlichen Politik und Gesetzgebung vorgesehen 
werden. 
Besonderen Nachdruck legt die ITTO auf die Durchführung von Studien über die sich aus 
der Bewirtschaftung des Waldes ergebenden wirtschaftlichen Vorteile, über den Standort 
und den Umfang der erforderlichen Aufforstungen, über die Umweltschutzerfordernisse, 
über die Nachfrage nach Walderzeugnissen, über die Erneuerungsfähigkeit der 
Waldgebiete, über das Ausmaß der Abhängigkeit und des Bedarfs der lokalen 
Bevölkerungen, die aufgrund wirtschaftlicher, geistiger und kultureller Bindungen ein 
besonderes Interesse an den für Aufforstungen vorgesehenen Gebieten haben. 
11.2 Nationale Forstinventur 
Der gesamte Bestand und die Fläche aller Wälder, ungeachtet der Besitzverhältnisse, 
muß in einer forstwirtschaftlichen Statistik erfaßt werden, die ebenfalls über Umfang und 
Veränderungen der Artenvielfalt in allen Nutzwäldern Aufschluß gibt. Diese Statistiken 
müssen so flexibel gestaltet werden, daß sie um bisher nicht erfaßte Angaben erweitert 
werden können. 
11.3 Dauerhafter Waldbestand 
Bei bestimmten Gebietskategorien muß ein dauerhafter Waldbestand erhalten werden. 
Entsprechende Bemühungen der ITTO richten sich insbesondere auf Schutzgebiete, 
Waldflächen in Naturschutzgebieten, Wälder, die zur Erzeugung von Holz oder anderen 
Walderzeugnissen genutzt werden, oder Wälder, auf die mehrere dieser Kriterien 
zutreffen. Die verschiedenen Kategorien des Dauerwaldes müssen in Abstimmung mit 
den betroffenen Bevölkerungen und unter Berücksichtigung ihrer Forderungen 
entsprechend eingestuft, untersucht und abgegrenzt werden. 
Die ITTO empfiehlt, die Rodung von Naturwäldern zur Vorbereitung der 
Wiederaufforstung ausschließlich dann zuzulassen, wenn anhand einer aussagekräftigen 
Analyse nachgewiesen wird, daß diese Maßnahme zur Erhaltung des Waldbodens 
unerläßlich ist. 
Die ITTO fordert außerdem die Ausweisung einer möglichst großen Fläche von 
Schutzgebieten mit Naturwald, die von einer quasi natürlichen Pufferzone umgeben sind, 
um der Zerstörung des Waldrandes vorzubeugen und die ökologische Funktion des 
Waldes zu halten. Darüber hinaus muß durch die Verbindung mit unberührten Wäldern 
der Verlust der Arten Vielfalt auf ein Minimum beschränkt werden. 
11.4 Besitzverhältnisse 
Die Grundsätze und Empfehlungen der ITTO gelten für alle Wälder, unabhängig von den 
Besitzverhältnissen. Sie erhalten nur dann besonderes Qewicht, wenn die lokalen 
Bevölkerungsgruppen generell eine Änderung der Landnutzung und den vorgeschlagenen 
neuen Nutzungsformen zugestimmt haben. 
11.5 Nationaler Forstdienst 
Durch die Schaffung eines nationalen Forstdienstes mit der entsprechenden Kompetenz 
und Kapazität soll die Umsetzung eines integrierten Konzepts für die 
Waldbewirtschaftung und damit die Erhaltung der Werte des Waldes, u.a. der 
Arten Vielfalt, gewährleistet werden. 
11.6 Durchführbarkeitsstudien 
Die ITTO empfiehlt, in entsprechenden Durchführbarkeitsstudien alle ökologischen, 
sozioökonomischen (besserer Zugang zu den Ressourcen, Schaffung von Arbeitsplätzen, 
Investitionsmöglichkeiten, industrielle Entwicklung, Steigerung der Einkommen, aber 
auch Verschiebung der Besitzverhältnisse, Zerstörung der natürlichen Werte, ...) und 
institutionellen Auswirkungen einer nachhaltigen Wiederaufforstung untersuchen zu 
lassen. 
11.7 Waldbwirtschaftung 
11.7.1 Planung 
Eine nachhaltige Bewirtschaftung und Wiederaufforstung von Waldflächen ist nur im 
Rahmen eines entsprechenden Flächennutzungsplans möglich. Für die 
Wiederaufforstungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen muß ein geeignetes Konzept 
entwickelt werden. Diese Pläne sollten im wesentlichen folgende Punkte umfassen: Die 
von der Wiederaufforstung und Bewirtschaftung ausgeschlossenen Gebiete, die Wahl der 
forstwirtschaftlichen Methode, die Regulierung der Walderträge und des zu erzielenden 
jährlichen Hiebsatzes, die für Straßen, das Ausrücken des Holzes und als Feuergürtel 
vorzusehenden Schneisen, Forstinventar und Kartographie, die Methoden für die 
Boden Vorbereitung, die Pflanzen, die Pflege, die Vermeidung der Bodenerosion und -
Verdichtung, Feuerschutz und -bekämpfung, die biologische Bekämpfung von Parasiten 
und der Schutz gegen Parasiten, Krankheiten und Unwetter, die Erschließung von 
Absatzmärkten und Ausarbeitung eines Wirtschaftsplans, Bestimmungen, die 
gewährleisten, daß auch die lokalen Bevölkerungsgruppen von den Werten des Waldes 
profitieren kann und Sicherung der Gewohnheitsrechte. 
11.7.2. Holzeinschlag und-gewinnung 
Die forstgesetzlichen Bestimmungen für den Holzeinschlag sind unerläßlich, um eine 
Vereinheitlichung der Maßnahmen für die Holzgewinnung und der forstwirtschaftlichen 
Praktiken zu gewährleisten. In diesem Zusammenhang hält die ITTO die Festlegung 
eindeutiger Vorschriften für die Besäumung, die Kennzeichnung der zu fällenden oder zu 
erhaltenden Bäume sowie Anweisungen für die Bestimmung der Fällrichtung und die 
Holzabfuhr für erforderlich. Darüber hinaus muß die Breite der Schneisen reduziert und 
der Einsatz von Maschinen sowie die Folgeschäden des. Holzeinschlags für den 
Restbestand möglichst gering gehalten werden. Nach dem Holzeinschlag müssen daher 
der verbleibende Waldbestand durch eine Forstinventur erfaßt und gegebenenfalls die 
Durchführung der erforderlichen forstwirtschaftlichen Maßnahmen beschlossen werden. 
11.7.3. Schutz 
Der bewirtschaftete Dauerwald muß gegen unsachgemäße Praktiken die nicht mit einer 
bestandserhaltenden Holzerzeugung vereinbar sind, geschützt werden. Bei 
forstwirtschaftlichen Infrastrukturarbeiten müssen die Risiken der Bodenerosion und 
»23 
anderer Gefährdungen des Waldstandortes sowie ökologische Schäden im allgemeinen 
möglichst reduziert werden. Darüber hinaus muß ein Konzept für die Bekämpfung von 
Waldbränden entwickelt werden, die eine ernste Gefahr für die Holzerzeugung, das 
ökologische Gleichgewicht und die Qualität der Aufforstungen darstellen. Auch für die 
Anwendung und Lagerung chemischer Produkte müssen Vorschriften erlassen werden. 
II.7.4. Rechtsvorschriften 
Die Richtlinien der ITTO sehen die Schaffung eines entsprechenden Rechtsrahmens, 
insbesondere in Form von Konzessionsverträgen, Bewilligungen für den Holzeinschlag 
auf Privateigentum oder gewohnheitsrechtlichem Eigentum sowie Genehmigungen für 
die Holzgewinnung vor. 
II. 7.5 Forschung und Kontrolle 
Damit soll eine Art Rückmeldung über die Kompatibilität der forstwirtschaftlichen 
Maßnahmen mit den Zielsetzungen einer bestandserhaltenden Holzerzeugung und 
anderen Nutzungsformen des Waldes sichergestellt werden. 
11.8. Sozioökonomische Aspekte 
In sozioökonomischer und finanzieller Hinsicht muß eine gerechte Verteilung von 
Kosten und Nutzen zwischen den Aufsichtsbehörden, den Eigentümern, den 
Konzessionären und der lokalen Bevölkerung gewährleistet werden. Die ITTO verweist 
mit Nachdruck darauf, daß der Erfolg der forstwirtschaftlichen Maßnahmen und der 
Wiederaufforstung von der Einbindung der lokalen Bevölkerung abhängt, deren 
Lebensunterhalt gesichert werden muß. Daher sieht die ITTO die Bereitstellung 
finanzieller Mittel für die Bestandserhaltung der Waldressourcen und die Prüfung der 
forstwirtschaftlichen Abgaben und Gebühren vor. 
III. DIE KRITERIEN UND INDIKATOREN DER ITTO2 
Die ITTO betrachtet diese Kriterien als wichtige Anhaltspunkte für die Beurteilung der 
nachhaltigen Waldbewirtschaftung. Der Indikator dagegen ist eine qualitative, 
quantitative oder deskriptive Angabe, die die Richtung der Veränderung darstellt. Durch 
die Ausarbeitung dieser Kriterien und Indikatoren soll ein Beitrag zur Unterstützung der 
Forstpolitik oder sogar zur Entwicklung neuer Politiken geleistet werden. Sie können 
ebenfalls als Orientierungshilfe für die Forschung und die Umstellung der 
forstwirtschaftlichen Praktiken auf eine nachhaltige Waldbewirtschaftung dienen. 
Darüber hinaus erleichtern sie die frühzeitige Wahrnehmung von möglichen Gefahren 
und Mängeln. 
Die Internationale Trofenholzorganisation hat für die Erreichung ihres "Ziels 2000" eine 
Reihe von Kriterien festgelegt, die bei der Beurteilung der Nachhaltigkeit der 
Bewirtschaftung von Tropenwälder zugrundegelegt werden sollen. Gemäß der Definition 
der ITTO sollen sie die Aufdeckung von Mängeln bei der Waldnutzung und die 
Verbesserung der Bewirtschaftungsmethoden erleichtern. Gleichzeitig könnten sie als 
Gerüst für eine standardisierte Berichterstattung dienen, die im Rahmen der 
Zusammenarbeit und Hilfe für Vergleiche und als Diskussionsgrundlage herangezogen 
werden kann. Die ITTO bringt mit der Erstellung des Kriterienkatalogs ihr 
nachdrückliches Engagement für die nachhaltige Bewirtschaftung der Tropenwalder zum 
Kriterienkatalog zur Beurteilung der nachhaltigen Bewirtschaftung der Tropenwälder, Serie ITTO, 
Forstpolitik Nr. 3, März 1992 
&<f 
Ausdruck. Anhand dieser Kriterien können die Erzeugerländer der ITTO ihre eigenen 
Fortschritte bei der Einführung einer nachhaltigen Bewirtschaftung der Tropenwälder zur 
Erreichung des Ziels 2000 richtig einschätzen. 
Die ITTO hat insgesamt folgende 5 Kriterien und 27 Indikatoren für die Bewertung auf 
nationaler Ebene festgelegt. 
Als Kriterien wurden festgelegt: 
1. Umfang der Waldressourcen 
2. Nachhaltigkeit der Forstproduktion 
3. Effizienz der Umweltkontrollmaßnahmen 
4. Sozioökonomische Auswirkungen 
5. Institutioneller Rahmen 
Die möglichen Indikatoren sind: 
1. Gesamtkonzept für die Landnutzung und Begründung eines dauerhaften Waldbestands 
2. Derzeitige Fläche mit dauerhaftem Waldbestand im Verhältnis zu den nationalen Zielsetzungen 
3. Zielsetzungen für die Wiederaufforstung und die Altersklassenverteilung sowie die jährliche 
Wachstumsrate des Baumbestands 
4. Anteil des Waldschutzgebietes und des Nutzwaldes an der Gesamtfläche mit dauerhaftem Waldbcstand 
5. Repräsentativität der Schutzgebiete insgesamt, laufende oder geplante Programme für zusätzliche 
Schutzgebiete 
6. Nationale Forstproduktionsstatistiken 
7. Dokumentation der vorangegangenen Holzeinschläge 
8. Häufigkeit der für die wesentlichen Waldarten vorgeschlagenen Holzeinschläge und durchschnittliche 
Laufzeit der Konzessionen. 
9. Festlegung des Hiebsatzes während des ersten Holzeinschlags mit begrenzter Umlaufzeit und 
Nettoproduktionsfläche 
I O.Festlegung des Hiebsatzes für die Umlaufzeiten der folgenden Holzeinschläge, Wuchsdynamik und 
Nettoproduktionsfläche 
II .Maßnahmen für die Vereinheitlichung des ersten Holzeinschlags und der folgenden sowie für den 
Übergang von dem ersten Holzeinschlagzyklus zum zweiten 
12.Vorgaben für die Holzgewinnung aus verschiedenen Waldressourcen innerhalb eines bestimmten 
Zeitraums 
13.Bestehende forstwirtschaftliche Vorschriften für die wesentlichen Waldarten 
14.Sonstige Regelungen für die Bewirtschaftung des dauerhaften Waldbestands, die nicht die Produktion 
betreffen 
15.Bestehende Vorschriften für Forstarbeiten, den Schutz der Wassereinzugsgebiete und anderer Bereiche 
des Nutzwaldes 
16. Angewandte Bewertungsmethoden für den Zustand der Umwelt; 
17. Beschäftigungsstruktur und -tendenzen; 
18. Schaffung von Einkommen und Vertriebswegen; 
19. Staatseinnahmen und Haushaltsausgaben für die Forstwirtschaft; 
20. Angewandte Methoden für die Bewertung der sozialen Auswirkungen; 
21. Durchführung einer nationalen Forstpolitik; 
22. Beziehungen zwischen der nationalen Politik und den Richtlinien der ITTO; 
23.Geeigneter rechtlicher Rahmen für die Umsetzung der nationalen Forstpolitik und der 
Forstwirtschaftspläne; 
24. Geeignete Rechtsgrundlage für die Reglementierung der Waldexploitation und den Einsatz der 
einschlägigen Instrumente wie der Konzessionsverträge: 
25. Kapazität der personellen und finanziellen Ressourcen, die für die Wahrnehmung der juristischen und 
administrativen Aufgaben im Bereich der Forstwirtschaft zur Verfügung stehen; 
26. Beratung der lokalen Bevölkerung; 
27. Einsatz eines Forstwirtschaftssplans und entsprechender Durchführungsbestimmungen; 
^r 
6 weitere Kriterien wurden für die bewirtschafteten Waldflächen festgelegt: 
1. Sicherheit der Ressourcen 
2. Nachhaltigkeit der Holzproduktion 
3. Erhaltung von Flora und Fauna 
4. Akzeptable ökologische Auswirkungen 
5. Sozioökonomischer Nutzen 
6. Planung und Anpassung aufgrund von Erfahrungswerten 
Für die bewirtschafteten Waldflächen können 23 Indikatoren eingesetzt werden: 
1. Ausweisung als Schutzgebiete oder forstwirtschaftliche Nutzflächen 
2. Anwendung eines Forstwirtschaftsplans 
3. Eindeutige Abgrenzung der Flächen 
4. Raubbau oder Übertretung der Grenzen von Schulzgebieten 
5. Laufzeit der Konzessionsverträge 
6. Anwendung eindeutiger offizieller Vorschriften für den Holzeinschlag 
7. langfristige Produktivität des Bodens 
8. Inventur des Waldbestands vor dem Holzeinschlag 
9. Zahl der geschlagenen Bäume und Holzernte pro Hektar 
10. Kontrolle des Restbestands nach dem Einschlag 
11. Erfassung der jährlich nachgewachsenen Holzmasse 
12. Nettoproduktionsfläche 
13. Erfassung der Flächen des jährlichen Holzeinschlags 
14. Schutz der Ökosysteme in dem Konzessionsgebiet oder Nutzwald 
15. Ausmaß der Waldschäden nach dem Holzeinschlag 
16. Umfang der Bodenschäden 
17. Ausmaß und gleichmäßige Verteilung von Uferböschungen und anderen Schutzzonen der 
Wassereinzugsgebiete 
18. Umfang und Schwere der Erosionsschäden 
19. Wasserschutzmaßnahmen 
20. Zahl der Beschäftigten 
21. Art und Umfang des Nutzens, der sich aus den forstwirtschaftlichen Maßnahmen ergibt 
22. Beratung der lokalen Bevölkerungsgruppen 
23. Vorschriften, die auf die Berücksichtigung der traditionellen Waldnutzungssysteme bei der 
Waldbewirtschaftung ausgerichtet sind. 
Die ITTO erprobt und präzisiert die Methoden der nachhaltigen Bewirtschaftung von 
Tropenwäldern anhand von verschiedenen Pilotprojekten in Holzerzeugungsländern. Die 
festgelegten Kriterien sind jedoch für die Mitgliedstaaten der ITTO keinesfalls 
verbindlich. Sie sollen ausschließlich dazu beitragen, Verbesserungsmöglichkeiten für 
die Bewirtschaftungspraktiken ausfindig zu machen. 
Die Kriterien und Indikatoren erweisen sich in der Praxis als besonders nützliche 
Instrumente für die Qualitätssteigerung der Waldbewirtschaftung, die ein wesentlicher 
Bestandteil der nachhaltigen Entwicklung ist. 
Dennoch wurde die Ausarbeitung der Kriterien nicht immer positiv aufgenommen. Sie 
können zwar für die Bewertung der gesamtpolitischen Maßnahmen eines Staates oder des 
Nutzungsgrades einer Waldfläche herangezogen werden, ermöglichen jedoch keine 
Rückschlüsse auf die Einhaltung der Normen bei einzelnen Holzeinschlägen in einem 
Waldgebiet. Dies erschwert insofern die Anwendung der Sonderregelung im Rahmen des 
APS, als kein Bezug zwischen den exportierten Erzeugnissen und der Kennzeichnung als 
Tropenholz, das gemäß den Normen der nachhaltigen Waldbewirtschaftung gewonnen 
wurde, hergestellt werden kann. Ohne meßbare Korrelation kann die Einhaltung der 
Umweltnormen nur global für jedes Land nachgewiesen werden. 
c£4 
IV. SCHLUSSFOLGERUNGEN 
Die ITTO übernimmt auf internationaler Ebene unbestreitbar eine wichtige Rolle als 
Katalysator der Entwicklung im Bereich "Handel und Umwelt". Die ITTO-Standards, 
durch die eine Verbesserung der nationalen Umweltpolitiken erreicht und der 
Waldbewirtschaftung mehr Gewicht verliehen werden soll, sind derzeit die einzigen 
international akzeptablen Kriterien. Sie sind jedoch für die Bewertung der 
Bewirtschaftungspraktiken auf lokaler Ebene ungeeignet und können daher nicht für die 
Zertifizierung der Erzeugnisse herangezogen werden. Dieses Problem ist bereits 
ausführlich auf der XX. Tagung der ITTO im Mai 1996 erörtert worden. Die ITTO hat 
beschlossen, dieses Thema zu vertiefen und die Diskussion auf der 23. Ratssitzung im 
November 1997 fortzusetzen. 
In Ergänzung dieser Analyse der Arbeiten der ITTO sollte erwähnt werden, daß die 
zwischenstaatliche Gruppe für die Probleme der Wälder, die 1995 auf Empfehlung der 
Kommission für nachhaltige Entwicklung vom Wirtschafts- und Sozialrat der UNO 
eingesetzt wurde, ebenfalls Vorschläge für koordinierte Maßnahmen auf internationaler 
Ebene für die Erhaltung und nachhaltige Bewirtschaftung der Wälder sowie für die 
Entwicklung von Bewertungskriterien und Indikatoren auf nationaler und regionaler 
Ebene ausgearbeitet hat. 
<£> 
ALLGEMEINE SCHLUSSFOLGERUNGEN 
Diese Analyse läßt verschiedene Schlußfolgerungen in bezug auf die Entwicklung der 
allgemeinen Diskussion und die Anwendung der Umweltsonderregelung im Rahmen des 
APS zu. 
1. Die Ausarbeitung der Kriterien und Indikatoren führte zur Umstellung einiger 
forstwirtschaftlicher Praktiken auf eine nachhaltige Waldbewirtschaftung. Diese 
internationalen Initiativen können neue Impulse geben. Darüber hinaus wurden 
zahlreiche Kontakte zwischen den Ländern geknüpft, wodurch die Prinzipien der 
Interaktion, Öffnung, Information, Transparenz, Partizipation und Beratung stärkere 
Bedeutung erhielten. Die Maßnahmen im Rahmen der verschiedenen Initiativen 
verdeutlichen, daß der politische Wille vorhanden ist, konkrete Ergebnisse zu erzielen. 
Die Erarbeitung der Kriterien und Indikatoren hat sich auch auf internationaler Ebene 
positiv ausgewirkt und zwar 
• durch eine stärkere Beteiligung an dem weltweiten Dialog über die Wälder 
• durch eine stärkere Verlagerung der Diskussion auf die internationale Ebene, unter 
Anerkennung der nationalen Hoheitsbefugnisse, der die Wälder unterstehen 
• durch die Intensivierung der Zusammenarbeit und die Stärkung des gegenseitigen Vertrauens 
• durch die zunehmende Festlegung klar definierter Ziele 
• durch die Bemühungen um einen Konsens 
• durch die Förderung des Informationsaustausches 
• durch die Ausarbeitung eines Basismodells, das als Vorlage für ähnliche Bestrebungen dient. 
2. Das Ergebnis der Arbeiten kann die Europäische Gemeinschaft nur in ihrer Absicht 
bestärken, die Anwendung der Umweltklausel voranzutreiben. In diesem Zusammenhang 
sind jedoch Schwierigkeiten bei der technischen Definition der "international 
anerkannten Normen" aufgetreten, die für diese Sonderregelung relevant sein könnten. 
Abgesehen von den Arbeiten der NRO, die nicht als objektive und unstrittige Referenz 
herangezogen werden können, wurden weder von der ITTO noch von anderen 
zuständigen internationalen Gremien Normen entwickelt, die in der Praxis als Maßstab 
für die auf dem Gebiet der Waldbewirtschaftung erzielten umweltrelevanten Fortschritte 
gelten könnten. Der Kriterienkatalog umfaßt zwar Leitlinien für die forstpolitischen 
Maßnahmen der Länder, jedoch keine Richtwerte für ihre wirksame Umsetzung. 
Bei dem derzeitigen Stand der Arbeiten fehlen daher die Voraussetzungen für die 
Einführung eines Ausfuhrkontrollsystems. Dies würde bedeuten, daß die Gemeinschaft 
entweder ihre eigene Auslegung ITTO-Richtlinien durchsetzen und damit gegen Artikel 8 
der APS-Verordnung verstoßen würde oder die unterschiedlichen Auslegungen der 
jeweiligen begünstigten Länder anerkennen müßte, was mit einem nicht zu 
bewältigenden Verwaltungsaufwand verbunden wäre. Als Alternative sollte eine globale 
Prüfung des jeweiligen Landes in Betracht gezogen werden, mit der ermittelt wird, ob auf 
nationaler Ebene die einzelnen Richtlinien der ITTO angewendet oder entsprechende 
Anstrengungen unternommen werden. Bei einem solchen Konzept stehen eher der Dialog 
und die Bemühungen um eine Einführung von Umweltnormen als die Einhaltung der 
Standards selbst im Vordergrund. Natürlich wäre dies ein wenig differenziertes 
Kontrollinstrument. Andererseits sollten mit dieser Regelung konkrete und nicht nur 
symbolische Vorteile verbunden sein, damit die betroffenen Länder nicht aus 
«Ar 
mangelndem Interesse auf ihre Inanspruchnahme verzichten. Anders als bei den sozialen 
Anreizen wird hier der Schwerpunkt eher auf die politische Signalwirkung als auf 
Ergebnisse gelegt. 
3. Außerdem sollte darauf verwiesen werden, daß die Gemeinschaft die Sonderanreize 
weiterhin nur auf Tropenwalderzeugnisse anwenden kann. Dies ist besonders 
bedauerlich, da solche Maßnahmen gerade im Bereich der Landwirtschaft dringend 
erforderlich wären.3 Dennoch sollte nicht von der Festlegung international anerkannter 
Kriterien als Voraussetzung für die Anwendung der Sonderregelung abgewichen werden. 
Solche Standards wurden bisher nur für den Tropenwald entwickelt. Es ist daher die 
Aufgabe der Gemeinschaft, die Entwicklung von Normen für weitere Bereiche im 
Rahmen anderer internationaler Gremien zu fördern. 
3 Dennoch bleibt zu prüfen, ob diese Klausel auf bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse (z.B. Krabben) 
ausgeweitet werden kann, sofern diese gemäß den Prinzipien der nachhaltigen Bewirtschaftung der 
Mangrovenwälder angebaut bzw. gezüchtet werden. 
«49 
ISSN 0254-1467 
KOM(97) 260 endg. 
DOKUMENTE 
DE 11 05 14 10 
Katalognummer : CB-CO-97-248-DE-C 
ISBN 92-78-20613-X 
Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften 
L-2985 Luxemburg 
3=