Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zu der "Mitteilung über die Durchführung der Regionalpolitik der Gemeinschaft in Österreich, Finnland und Schweden" (97/C 116/02)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

gestützt auf die Mitteilung der Kommission über die Durchführung der Regionalpolitik der Gemeinschaft in Österreich, Finnland und Schweden (KOM(96) 316 endg.);

gestützt auf den Beschluß der Kommission vom 5. Juli 1996, den Ausschuß der Regionen gemäß Artikel 198 c Absatz 1 des EG-Vertrags mit diesem Thema zu befassen;

gestützt auf seinen Beschluß vom 8. März 1996, mit der Ausarbeitung dieser Stellungnahme die Fachkommission 1 "Regionalentwicklung, Wirtschaftsentwicklung, lokale und regionale Finanzen" zu beauftragen;

gestützt auf den am 22. November 1996 von der Fachkommission 1 angenommenen Entwurf einer Stellungnahme (CdR 354/96 rev. - Berichterstatter: die Herren Ollén und Virtanen),

verabschiedete auf seiner 16. Plenartagung am 15. und 16. Januar 1997 (Sitzung vom 15. Januar) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Zusammenfassung der Kommissionsmitteilung

1.1.1. Am 3. Juli 1996 veröffentlichte die Kommission ihre "Mitteilung über die Durchführung der Regionalpolitik der Gemeinschaft in Österreich, Finnland und Schweden" und ersuchte den Ausschuß der Regionen um Stellungnahme. Die Mitteilung enthält Informationen über den Beginn der Strukturfondsmaßnahmen und die Durchführung der Regionalpolitik der Gemeinschaft in den drei neuen Mitgliedstaaten (Strukturfonds-Ziele 1, 2 und 6 und Gemeinschaftsinitiativen) von Januar 1995 bis Mai 1996. Sie ergänzt die Mitteilung KOM(95) 111 endg. vom 29. März 1995 über die zwölf anderen Mitgliedstaaten.

1.2. Beginn der Strukturfondsmaßnahmen

1.2.1. In den Gebieten, die für eine Förderung im Rahmen der Strukturfondsziele 1, 2 und 6 in Frage kommen, leben insgesamt nahezu 4 Millionen Menschen. Dies sind 18 % der Gesamtbevölkerung der drei neuen Mitgliedstaaten (gemäß den in der Mitteilung KOM(95) 111 endg. genannten Zahlen kommen mit 150 Millionen Menschen 40 % der Gesamtbevölkerung der EU-12 in den Genuß der Ziel-1- und Ziel-2-Maßnahmen). Die für den Zeitraum 1995-1999 veranschlagten Gesamtkosten für Maßnahmen in den drei neuen Mitgliedstaaten betragen 4 695 Millionen ECU für die Ziele 1, 2 und 6 bzw. 427,4 Millionen ECU für die Gemeinschaftsinitiativen, wobei die auf die einzelnen Staaten entfallenden Anteile in etwa gleich hoch sind.

1.2.2. Die EPPD's (einheitliche Programmplanungsdokumente) wurden in den meisten Fällen vor April 1995 vorgelegt und im Juli 1995 (Finnland) bzw. im November 1995 (Österreich und Schweden) genehmigt. Die Unterlagen für die Gemeinschaftsinitiativen wurden im Juli 1995 von Österreich und im Herbst 1995 von Finnland und Schweden eingereicht. Einige der österreichischen Initiativen wurden im Dezember 1995 genehmigt. Zum Zeitpunkt der Erstellung der Kommissionsmitteilung wurde davon ausgegangen, daß die Genehmigungen der finnischen und schwedischen Initiativen im Juni 1996 erfolgen würden.

1.3. Durchführung der Regionalpolitik der Europäischen Union

1.3.1. Die Genehmigung der Finanzierungsvorschläge brachte relativ zeitaufwendige Erörterungen mit Vertretern eines jeden Staates mit sich. Dabei kamen auch grundsatzpolitische Fragen zur Sprache. Die Kommission führte eingehende Gespräche mit nationalen und regionalen Behörden in den Mitgliedstaaten zur Überprüfung der Durchführungsbestimmungen. Die lokalen und regionalen Partner - gewählte Vertreter und Sozialpartner - wurden dazu ermutigt, sich umfassend zu beteiligen. Die Sichtbarkeit der Strukturfonds für die KMU wurde für besonders wichtig erachtet, weil diese Akteure eine Schlüsselrolle bei der Schaffung von Arbeitsplätzen spielen. Die Kommissionsvertreter vertraten allerdings die Ansicht, daß es noch zu früh sei, um Schlußfolgerungen in bezug auf die Sichtbarkeit der EU-Fördermaßnahmen für die KMU zu ziehen.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der Ausschuß der Regionen stimmt den von der Kommission vertretenen Ansichten in folgenden Punkten zu:

- Die Verfahren zur Umsetzung der Regionalpolitik der Union sind zeitaufwendig gewesen;

- Das Verwaltungssystem muß vereinfacht werden, die Fördervorschriften müssen präziser formuliert werden, und die interne Koordinierung zwischen den Kommissionsdienststellen ist verbesserungsbedürftig;

- Die Regionalpolitik der Europäischen Union hat dazu beigetragen, der Teilnahme von regionalen und lokalen Gebietskörperschaften und von Vertretern des sozialen Bereichs an der Planung und Durchführung regionaler Entwicklungsmaßnahmen neue Impulse zu verleihen;

- Es ist wichtig, daß die gewählten Vertreter der nationalen, regionalen und lokalen Ebene sowohl in die Festlegung der Programme als auch in die strategische Leitung der Programmdurchführung einbezogen werden;

- Da davon ausgegangen wird, daß die KMU in signifikanter Weise zur Schaffung von Arbeitsplätzen beitragen, sollten sie auch eine Schlüsselrolle im Rahmen der Durchführung der Strukturfondsmaßnahmen spielen.

2.2. Der Ausschuß der Regionen möchte im folgenden ganz gezielt auf die Aspekte eingehen, die a) von der Kommission und den lokalen bzw. regionalen Akteuren unterschiedlich beurteilt werden oder b) für die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften von besonderer Bedeutung sind und es deshalb verdienen, vom Ausschuß der Regionen in den Blickpunkt gerückt zu werden.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. Beginn der Strukturfondsmaßnahmen

3.1.1. Wie das Verfahren zur Einleitung der Maßnahmen auf lokaler und regionaler Ebene in den drei Mitgliedstaaten wahrgenommen wurde

3.1.1.1. Durch die einleitenden Gespräche über die Strukturfondsprogramme, die im Frühjahr 1995 stattfanden, ist die Debatte in den drei Ländern über die regionale Entwicklung, die interne regionale Zusammenarbeit und die Aufteilung der Zuständigkeiten auf regionaler Ebene offenbar wieder in Schwung gekommen. Der mit den Strukturfonds eingeführte Begriff der Partnerschaft wurde von den Regionen und Gemeinden sehr positiv aufgenommen.

3.1.1.2. In Österreich haben erste Erfahrungen mit der EU-Regionalpolitik gezeigt, daß es mit den bestehenden Verwaltungsstrukturen häufig sehr schwierig war, die für die Durchführung der Maßnahmen erforderliche Infrastruktur zu schaffen und die einschlägigen Aufgaben wahrzunehmen. Probleme stellten sich sowohl bei der Entwicklung der Programme als auch bei deren Durchführung. Weitere Schwierigkeiten entstanden durch komplexe Zusatzverfahren und die mangelhafte Koordinierung zwischen den EU-Dienststellen.

3.1.1.3. In Finnland konnten die Dokumente innerhalb kurzer Zeit erstellt werden, weil alle zuständigen Behörden bereits über Erfahrungen mit regionalen Entwicklungsprogrammen verfügten. Praktische Probleme stellten sich jedoch im Verwaltungsbereich und bei der Organisation der Finanzierung, denn obwohl die Projektauswahl auf regionaler Ebene im Rahmen gemeinsamer Arbeitsgruppen erfolgt, laufen sämtliche EU-Fördermittel über den Staatshaushalt. Dies verursacht ein Mehr an bürokratischem Aufwand, Kontrollmaßnahmen und Vorschriften bei der Mittelzuweisung und birgt überdies die Gefahr in sich, daß die Ziele, die von den zentralstaatlichen Ministerien und deren nachgeordneten Regionalbehörden verfolgt werden, ein zu großes Gewicht bekommen. Auch wenn es für eine Beurteilung noch zu früh ist, läßt sich schon jetzt die Gefahr ausmachen, daß das INTERREG-Außengrenzenprogramm der EU ebenso unter der Last schwerfälliger Verwaltungs- und Finanzierungsverfahren leidet wie das Ziel-6-Programm, obwohl seine Ausstattung nur 10 % des Ziel-6-Budgets ausmacht. Auf der anderen Seite ist das Verwaltungsmodell der auf die Binnengrenzen der EU ausgerichteten INTERREG-Programme, bei denen die EU-Fördermittel auf direktem Wege in die Regionen gelangen, aus Sicht der Regionen auch für die INTERREG-Programme zugunsten der Außengrenzen besser geeignet.

3.1.1.4. In Schweden spielte die Zentralregierung über die sie auf regionaler Ebene vertretenden länsstyrelse bemerkenswerterweise von Anfang an eine sehr dominierende Rolle. Zum Teil läßt sich dies mit Zeitmangel und einer unklaren Aufgabenverteilung erklären. Auch wenn die negative Einstellung der schwedischen Öffentlichkeit zur Europäischen Union dem Enthusiasmus bestimmter Gruppen und Bürger einen Dämpfer aufgesetzt haben mag, hat sie dem Engagement der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften (kommuner: gewählte, auf lokaler Ebene agierende Körperschaften; landsting: gewählte, auf regionaler Ebene agierende Provinzräte) keinen Abbruch getan.

3.1.1.5. Von lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in Schweden und Finnland wurde Kritik daran geübt, daß zu Beginn des Verfahrens zu viel Zeit auf verwaltungstechnische Routineangelegenheiten verwandt worden sei - wertvolle Zeit, die besser zur Initiierung des Verfahrens und zur grundsatzpolitischen Erörterung der Ziele und Instrumente hätte genutzt werden können.

3.1.2. Mittelaufteilung

3.1.2.1. In Österreich wurden im Rahmen der Strukturfondsziele 1, 2 und 5b im Prinzip erhebliche Mittel durch die EU bereitgestellt. Einige Gebiete der österreichischen Bundesländer erhielten erhöhte Mittelzuweisungen für strukturschwache Regionen, wodurch sich allerdings der nationale Spielraum aufgrund der erforderlichen nationalen Mitfinanzierung (Zusätzlichkeitsprinzip) verringerte.

3.1.2.2. In Finnland fließen die Strukturfondsmittel zunächst in den Staatshaushalt, so daß ihre Aufteilung über die nationalen Finanzierungskanäle erfolgt. Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften (kunta: lokale Gebietskörperschaften, maakunnan liitto: Regionalräte) halten deshalb eine Abkopplung der EU-Gelder vom Staatshaushalt für wünschenswert, um den Regionen ein größeres Mitspracherecht bei der Projektauswahl einzuräumen. Entgegen der in der Kommissionsmitteilung aufgestellten Behauptung sind die Förderbeträge in den genehmigten EPPD's nicht nach Regionen und Maßnahmen aufgeschlüsselt.

3.1.2.3. In Schweden wurde die Aufteilung der Strukturfondsmittel von einem begrenzten Personenkreis (Regierungsbeamten, Verhandlungsführern und Sachverständigen) unter Ausschluß der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften vorgenommen. Noch schwieriger wurde die Situation durch den Mangel an Informationen über die Höhe des EU-Beitrags und die Förderkriterien. Was die Gemeinschaftsinitiativen anbetrifft, wurden die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften weder in die Gespräche über die Auswahl der für Schweden in Frage kommenden Initiativen noch in die diesbezügliche Mittelaufteilung einbezogen. Die entsprechenden Verhandlungen wurden einzig und allein zwischen der Zentralregierung und der Kommission geführt. Dies ist einer der Gründe dafür, daß die Aufteilung der Mittel für die Gemeinschaftsinitiativen in einigen Regionen kritisiert wurde.

3.1.3. Abgrenzung der förderfähigen Gebiete

3.1.3.1. Die lokalen und regionalen Akteure in Österreich begrüßen die Flexibilität der EU bei der Festlegung des zeitlichen Rahmens für die einzelnen Ziel-Regionen. Dies gilt insbesondere für das Ziel 2. Die Laufzeit der Programme sollte in jedem Falle mindestens 5 Jahre betragen. Als Kriterien für die Festlegung der förderfähigen Ziel-Gebiete sollten neben der Arbeitslosenquote und dem Bruttoregionalprodukt auch spezifische regionale Probleme in dem jeweiligen Mitgliedstaat (in Österreich: Nachteile wegen der klimatischen Bedingungen, der Höhen-, Steilhang- oder Randlage, der hohen Zahl der Berufspendler usw.) herangezogen werden. Es sollte in Zukunft möglich sein, für sämtliche Gemeinschaftsinitiativen auch Gebiete außerhalb der Ziel-Regionen auszuwählen (ein Aspekt, der in erster Linie für die wohlhabenderen Mitgliedstaaten von Bedeutung wäre). Daß die Kommission sich mit der Festlegung der österreichischen RECHAR- und RESIDER-Regionen sehr viel Zeit ließ, wurde von den nationalen und regionalen Akteuren besonders heftig kritisiert.

3.1.3.2. In Finnland stellte sich bei der Auswahl der Fördergebiete das Problem, daß mehr Gebiete die Förderkriterien erfuellten als insgesamt im Rahmen der Programme berücksichtigt werden konnten. Dennoch konnte diesbezüglich eine befriedigende Lösung gefunden werden. Insbesondere bei Ziel 6 traten dann Probleme auf, wenn ein Gebiet lediglich einen kleinen Teil einer Region bildete. In solchen Regionen, in denen der Förderrahmen auch Beihilfen für benachteiligte Gebiete enthält, stehen nur noch sehr geringe Beträge für die Regionalentwicklung zur Verfügung. Wurde ein Teil einer Region als Ziel-6-Gebiet ausgewiesen, bedeutete dies auch, daß ein zusätzlicher Regionalplan erstellt werden mußte (was zusätzlichen Verwaltungsaufwand und Mehrarbeit bei der Programmüberwachung mit sich brachte), der nicht erforderlich gewesen wäre, wenn man das betreffende Gebiet als Teil des umliegenden 5b-Gebiets ausgewiesen hätte.

3.1.3.3. In Schweden fanden die Gespräche über die Abgrenzung der im Rahmen der Ziele 2, 5b und 6 förderfähigen Gebiete zwischen Beamten der Zentralregierung, staatlichen Verhandlungsführern und Sachverständigen statt. An der diesbezüglichen Entscheidungsfindung wurden nur einige wenige Vertreter lokaler und regionaler Gebietskörperschaften beteiligt, wobei selbst in diesen Fällen nicht von einer umfassenden Einbeziehung gesprochen werden kann.

3.1.4. Vorlage und Genehmigung von EPPD's und Gemeinschaftsinitiativen

3.1.4.1. Österreich legte seine Programme für die Zielregionen und die Gemeinschaftsinitiativen vollständig innerhalb der festgelegten Fristen vor. Mit Ausnahme des Burgenlands (Ziel-1-Region) wurden die LEADER-Programme bedauerlicherweise erst über ein Jahr nach der Einreichung bei der Kommission (GD VI) genehmigt.

3.1.4.2. Finnland erstellte je ein EPPD für die Ziele 2 und 6. Diese Dokumente enthielten allgemeine Angaben zu sämtlichen Zielen und Maßnahmen der für die betreffenden Regionen entwickelten Programme. Sie wurden von der Kommission innerhalb kürzester Zeit genehmigt. Bei den regionsspezifischen INTERREG-Programmen (7 Regionen) nahmen die Erstellung der Unterlagen und deren Genehmigung einige Zeit in Anspruch, während die administrativen Fragen relativ schnell geklärt werden konnten. Das Verwaltungsverfahren für das INTERREG-Außengrenzenprogramm ist allerdings unbefriedigend, da es entsprechend den Verfahren für die Ziele 2 und 6 konzipiert wurde und zu bürokratisch ist.

3.1.4.3. Da die schwedische Regierung erst nach dem EU-Referendum mit der Vorbereitung der EPPD's begann, stand für die Programmplanung nur sehr wenig Zeit zur Verfügung. Infolgedessen wurden aus Sicht der lokalen und regionalen Akteure weder der Bottom-up-Ansatz noch das Partnerschaftsprinzip in gebührender Weise berücksichtigt. Bei den Gemeinschaftsinitiativen nahm die Genehmigung einiger Programme sehr viel Zeit in Anspruch. So war beispielsweise das am 22. November 1995 eingereichte schwedische KMU-Programm 11 Monate später immer noch nicht von der Kommission genehmigt. In Anbetracht des hohen Stellenwerts, der den KMU in vielen Strukturfonds-Programmen eingeräumt wird, hätte dieses Programm unbedingt vorrangig behandelt werden müssen.

3.2. Die Durchführung der Regionalpolitik der Europäischen Union

3.2.1. Die Genehmigung der Programme

3.2.1.1. In allen drei Ländern wurde bemängelt, daß die Genehmigung der für die Gemeinschaftsinitiativen unterbreiteten Finanzierungsvorschläge durch die Kommission zu viel Zeit in Anspruch genommen habe.

3.2.1.2. In Österreich wurde die Zeit bis zur Erteilung der Genehmigungen zu einer umfassenden Aussprache zwischen allen Beteiligten über die Ziele einer künftigen österreichischen Regionalpolitik genutzt. Dieser Dialog war von großer Bedeutung für die Festlegung der Entwicklungsziele, die Konzipierung gezielter Maßnahmen zur Schaffung neuer Arbeitsplätze, die Aufwertung der Rolle regionaler Verwaltungsstrukturen sowie die übersichtlichere Gestaltung der komplexen österreichischen Förderbestimmungen.

3.2.1.3. In Finnland lief die auf die Genehmigung der Programme folgende Umsetzungsphase zunächst nur schleppend an, weil die Freigabe der EU-Fördermittel Änderungen der einzelstaatlichen Vorschriften erforderte. Für die Weiterleitung der EU-Mittel waren verschiedene zentrale Stellen zuständig, die jeweils an eigene Vorschriften für die Verfügung über die diesbezüglichen Gelder gebunden waren. Dies hatte Verzögerungen bei der Projektdurchführung zur Folge.

3.2.1.4. In Schweden wurden nachträgliche Änderungen der EPPD's (u.a. zur Verdeutlichung der Entwicklungsprioritäten) ausschließlich von der Zentralregierung und der Kommission vorgenommen. Die anfänglich einbezogenen Partner der lokalen und regionalen Ebene wurden in dieser Phase nicht mehr gehört. Die überaus positive Darstellung der Kommission, daß in Schweden "an den von der Basis vorgelegten Vorschlägen einige Änderungen vorgenommen werden" mußten, "um dieser Neuausrichtung der nationalen Politik ... besser Rechnung zu tragen", deckt sich nicht mit den von den Gemeinden und Regionen gemachten Erfahrungen, sondern verdeutlicht vielmehr die dominierende Rolle der Zentralregierung.

3.2.2. Organisation der Umsetzung

3.2.2.1. In Österreich erfolgte die Organisation der Umsetzung der Strukturfondsmaßnahmen im Rahmen der bestehenden Verwaltungsstrukturen. Da in den betreffenden Behörden keine wesentlichen personellen Veränderungen erfolgten, wurde das Verwaltungspersonal lange Zeit über das normale Arbeitsvolumen hinaus für Strukturfondsarbeiten eingesetzt. In Österreich wird die Durchführung der Maßnahmen weitgehend von der österreichischen Raumordnungskonferenz (ÖROK) organisiert, die als Geschäftsstelle für die Organe fungiert, welche die zur Verwirklichung der Regionalziele aufgestellten Programme und die Gemeinschaftsinitiativen begleiten. Die österreichischen Bundesländer sind für die Durchführung der Programme zuständig, die im Rahmen der Ziele 1, 2 und 5b gefördert werden.

3.2.2.2. Da die beiden finnischen EPPD's (je eines für die Ziele 2 und 6) unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips erstellt wurden, hielt die zentralstaatliche Verwaltung es nicht für erforderlich, mehrere Monitoring-Ausschüsse einzurichten. Zu unterschiedlichen Interpretationen kam es in der Frage, auf welche Weise die auf nationaler Ebene festgelegten Ziele durch Maßnahmen auf regionaler/lokaler Ebene umgesetzt werden sollen. Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften halten es für wünschenswert, den Regionalräten die Entscheidungsbefugnis über die Verwendung der EU-Mittel zu übertragen. Außerdem befürworten sie ein weniger kompliziertes Finanzierungssystem und einfachere Modalitäten für die Durchführung der Programmarbeiten in den Gebieten, die auf der Grundlage von mehr als einem Ziel förderberechtigt sind. Die finnischen Regionen unterstützen die Kommission bei ihren Bemühungen, kleinere Förderbeträge direkt an regionale Stellen zu überweisen. Bei INTERREG hätten sie es für sinnvoll gehalten, auf die Außengrenzen-Programme (mit Rußland und Estland) die gleichen Verfahren wie bei den Binnengrenzen-Programmen - d.h. einen direkten EU-Fördermitteltransfer in die betreffenden Regionen - anzuwenden.

3.2.2.3. In den schwedischen Ziel-2- und Ziel-6-Regionen hatten sich die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften fest vorgenommen, den Entscheidungsprozeß stärker zu demokratisieren. Dieses hochgesteckte Ziel konnte jedoch nicht verwirklicht werden: die lokalen und regionalen Instanzen verfügen zwar über die Mehrheit in den Verwaltungsausschüssen, aber das Sekretariat und der Vorsitz in diesen Ausschüssen liegt in den Händen der Provinzverwaltungen (die die Zentralregierung auf regionaler Ebene repräsentieren). Deshalb verfielen die lokalen und regionalen Behörden der Ziel-2-Region Bergslagen auf den Gedanken, eine Vereinigung ohne Erwerbszweck mit dem Namen Bergslaget zu gründen. In einigen Regionen haben die lokalen Instanzen ihren Einfluß mittels der Globalzuschußregelung geltend machen und weiter ausdehnen können, was jedoch nicht immer im Sinne der Provinzverwaltungen war. Mangelnde Informationen über die EU-Bestimmungen im Zusammenhang mit der praktischen Handhabung der Strukturfonds sowie Probleme und Unsicherheiten bei der Interpretation der EU-Bestimmungen haben zu einem etwas zögerlichen Vorgehen einiger Verwaltungsausschüsse geführt. Für ein reibungsloses Funktionieren der Partnerschaften ist es daher wichtig, daß diese Fragen geklärt werden und eine Vereinfachung der Verwaltungsabläufe erfolgt.

3.2.3. Relevanz und Sichtbarkeit der Aktionen

3.2.3.1. Für eine Bewertung der Relevanz und Sichtbarkeit der Aktionen ist es noch zu früh. In Österreich ist es geplant, im Anschluß an die Halbzeitüberprüfung der österreichischen Zielprogramme eine umfassende Diskussion über die Ergebnisse dieser Überprüfung zu führen. Hinweise über Zuschüsse aus den EU-Strukturfonds erteilen die für die Vergabe der Zuschüsse zuständigen Stellen bereits in den Förderzusagen. Die Zuteilungsverfahren haben sich nicht wesentlich verändert, wenn man einmal von der Einführung einiger neuer Instrumente absieht.

3.2.3.2. In Finnland variiert die Relevanz der Maßnahmen je nachdem, wer für ihre Durchführung zuständig ist. Allerdings haben die auf regionaler Ebene bestehenden und unter der Ägide der Regionalräte tätigen gemeinsamen Arbeitsgruppen durchaus die Möglichkeit zur Festlegung von Projekten, die durchgeführt werden sollen. Wie diese genutzt wird, ist von Region zu Region unterschiedlich. Darüber hinaus ist zu hoffen, daß die Maßnahmen mit der Zeit bedarfsgerechter werden und sich in die Programme besser einpassen.

3.2.3.3. In Schweden sind die Strukturfondsinterventionen vor allem denjenigen ein Begriff, die am Aufbau der Partnerschaften mitgewirkt bzw. von den zuständigen Stellen und über die Medien Kenntnis von den Programmen erhalten haben. In der Öffentlichkeit und insbesondere bei den KMU, die zu den Hauptzielgruppen gehören sollten, fehlt es dagegen nach wie vor an ausreichenden Informationen über die Möglichkeiten, in den Genuß von Beihilfen zu kommen. Wahrscheinlich können Vorhaben, die von den kommunalen und regionalen Akteuren einer Region gemeinsam getragen werden, mehr zur Außenwirkung beitragen als kleine Projekte, die allein von einzelnen lokalen Instanzen durchgeführt werden. Für eine Bewertung der Relevanz und der Sichtbarkeit der einzelnen Projekte ist die Zeit jedenfalls noch nicht reif.

3.2.4. Bisherige Schwierigkeiten

3.2.4.1. In Österreich wurde auf lokaler, regionaler und nationaler Ebene die Erfahrung gemacht, daß es zu viele und teilweise widersprüchliche Entwicklungsziele gibt; ferner sind ein zu großes Instrumentarium, ein Übermaß an Bürokratie, ein Mangel an Koordinierung zwischen den Kommissionsdienststellen sowie Schwierigkeiten mit der Abstimmung zwischen den Gemeinschaftsinitiativen im Rahmen von INTERREG (Außengrenzen) und dem PHARE-Programm zu beklagen. Die relativ hohen Summen, die im Rahmen der Strukturfonds zur Verfügung gestellt werden, führen zu einer Mittelkonzentration in strukturschwachen Regionen, wodurch die Manövriermasse der Mitgliedstaaten, die sich an der Finanzierung beteiligen müssen, u.U. kleiner wird. Zuschüsse für die Landwirtschaft sind für die Ziel-2-Regionen so gut wie gar nicht vorgesehen. Regionale Unterschiede zwischen Zielregionen und Regionen, in denen nach dem EU-Wettbewerbsbericht (Artikel 92 ff.) staatliche Beihilfen zulässig sind, hemmen die regionalpolitischen Bemühungen: Um diesen Anstrengungen mehr Durchschlagskraft zu verleihen, sollten daher die Zielregionen der Strukturfonds gleichzeitig auch als nationale Entwicklungsregionen im Einklang mit den EU-Wettbewerbsbestimmungen anerkannt werden.

3.2.4.2. Als Ergebnis der Beitrittsverhandlungen mit Finnland wurden die Beihilfen vom Typ 5a in den Förderrahmen für die Ziel-6-Gebiete mit aufgenommen. Speziell in den Ziel-6-Gebieten, die nur Teile einer Region abdecken, wird ein zu großer Teil dieser Beihilfen, die eigentlich für die Entwicklung des ländlichen Raums in seiner Gesamtheit benötigt würden, beansprucht. Zudem haben die der Beschäftigungsförderung dienenden Ziel-3-Interventionen infolge der knappen Gesamtfördermittel für die Ziel-6-Regionen an Wirkung eingebüßt. Obwohl diese Gebiete die höchsten Arbeitslosenraten aufweisen, schlägt sich dies nicht in den Mittelzuweisungen nieder. Was die Gemeinschaftsinitiativen anbelangt, so wäre es im Interesse einer reibungslosen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit wichtig, die INTERREG-II-Programme besser mit den TACIS- und PHARE-Programmen zu koordinieren. Um Engpässe zu vermeiden, sollte eine Finanzierung zu gleichen Teilen bei INTERREG-Projekten ebenso möglich sein wie die Finanzierung von Infrastrukturvorhaben in Rußland und Estland.

3.2.4.3. In Schweden ist die Umsetzung der Ziel-2- und Ziel-6-Programme bis zum Aufbau einer Organisationsstruktur und der Festlegung eines Verfahrens zur Bearbeitung der Projektvorschläge gediehen. Obwohl die lokalen und regionalen Instanzen in den Verwaltungsausschüssen zahlenmäßig stark vertreten sind, lehnen sie sich gegen den beherrschenden Einfluß der die Zentralregierung repräsentierenden Provinzialverwaltungen auf, die den Vorsitz in den Verwaltungsausschüssen innehaben und auch das Sekretariat führen; dadurch werden die Einwirkungsmöglichkeiten der lokalen und regionalen Instanzen auf die Arbeit der Verwaltungsausschüsse und die Gesamtstrategie geschmälert. Auf die bestehenden Unsicherheiten im Zusammenhang mit den Mittelzuweisungen und den diesbezüglichen EU-Bestimmungen haben die Regionen unterschiedlich reagiert, z. B. im Zusammenhang mit den Globalzuschüssen und der Einbeziehung anfallender Personalkosten in die staatliche Kofinanzierung. Durch die verspätete Freigabe der EU-Beihilfen kam es zu ernsthaften Schwierigkeiten in der Anlaufphase der Projekte, so daß die lokalen und regionalen Behörden - oder private Träger - gezwungen waren, die nötigen Mittel vorzuschießen.

3.2.4.4. Ein weiteres großes Problem in Schweden besteht darin, daß nicht klar ist, inwieweit die KMU in die lokalen Partnerschaften miteinbezogen werden und direkte finanzielle Hilfen erhalten können. Diese Frage bedarf einer baldigen Klärung, damit die KMU in die Programme eingebunden werden können. Im Mittelpunkt der meisten EPPD's stehen die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Förderung des Strukturwandels. Während die Schaffung neuer Arbeitsplätze quantifizierbar ist, wird der Strukturwandel nach qualitativen Gesichtspunkten definiert (z. B. Kompetenzzuwachs). Es liegt auf der Hand, daß diese zwei Zielsetzungen nicht immer miteinander vereinbar sind, da strukturelle Veränderungen bisweilen mit einem Verlust von Arbeitsplätzen verbunden sind.

3.3. Der durch die Einführung der Strukturfonds entstehende Mehrwert

3.3.1. In den drei neuen Mitgliedstaaten ist u.a. als positiv zu bewerten, daß die Einführung der Strukturfonds zu einer engeren Zusammenarbeit zwischen zentralstaatlichen, regionalen und lokalen Behörden sowie zu einer stärker projektorientierten Denkweise geführt hat. Desgleichen scheinen sich die staatlichen Stellen bei den Entwicklungsprogrammen langsam den basisorientierten Ansatz ("bottom-up") zu eigen zu machen, auch wenn der Prozeß des Umdenkens bei weitem noch nicht abgeschlossen ist. Die internationale Einbindung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften ist sicher eines der wichtigsten Ergebnisse der Strukturfondsinterventionen in den drei Mitgliedstaaten; auch die Teilnahme an verschiedenen Pilotprojekten auf der Grundlage von Artikel 10 hat neue Möglichkeiten für eine Ausweitung der internationalen Zusammenarbeit eröffnet, sowohl für die drei neuen als auch für die zwölf bisherigen Mitgliedstaaten.

3.3.2. In Österreich erhielt insbesondere der Agrarsektor durch die Strukturfonds neue Impulse (Ziel 5b und LEADER); so kann von einer "neuen Qualität der Projekte" und positiven Innovationen in diesem Bereich gesprochen werden. Bei der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit (INTERREG) und der Zusammenarbeit in städtischen Gebieten (URBAN) sind ebenfalls positive Entwicklungen erkennbar. Im wirtschaftlichen und sozialen Bereich gab es keine so weitreichenden Veränderungen, da in den meisten Fällen weitgehend noch die alten Regelungen für die Gewährung von Zuschüssen Anwendung finden. Das Hauptverdienst der EU-Strukturpolitik ist in der nunmehr verstärkten Zusammenarbeit aller beteiligten Einrichtungen zu sehen. Darüber hinaus hat die EU-Strukturpolitik der Entwicklung in den strukturschwachen Regionen weitreichende neue Impulse verliehen.

3.3.3. In Finnland hat sich durch die Mitgliedschaft in der EU und die Einführung der Strukturfonds eine neue Einstellung zu der Entwicklung von Initiativen auf regionaler Ebene herausgebildet. Alle Akteure sind sich der Bedeutung und des Nutzens von Zusammenarbeit und gemeinsamen Aktionen deutlicher bewußt geworden. Die Strukturfondsmaßnahmen haben frischen Wind in altgewohnte Arbeitsweisen gebracht; sie wirkten sich auch positiv auf die Akzeptanz der Europäischen Union in den Regionen aus, in denen die öffentliche Meinung zuvor gegen die EU war. Dies läßt sich sicher auch mit der engen Einbeziehung der Regionalräte in die Planungs- und Erstellungsphase der Entwicklungsprogramme erklären. Es ist zu hoffen, daß die INTERREG-Programme der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit neue Horizonte eröffnen werden. Als konkrete Beispiele für den besonderen Nutzeffekt der Strukturfonds in Finnland werden vor allem das allmähliche Eindringen der Informationsgesellschaft in das Bewußtsein der Bürger sowie die positiven Auswirkungen von informationstechnischen Anwendungen in dünnbesiedelten Gebieten angeführt.

3.3.4. In Schweden erfolgte die im Rahmen der EU-Strukturpolitik vorgenommene Bestimmung verschiedener förderungswürdiger Gebiete mehr oder weniger ohne Rücksicht auf Bezirks- oder Gemeindegrenzen und machte damit den Weg frei für neue Partnerschaften. Für die lokalen und regionalen Instanzen spielt die Beteiligung an den Verwaltungsausschüssen eine große Rolle.

4. Schlußfolgerungen

4.1. Beginn der Strukturfondsmaßnahmen und Durchführung der EU-Regionalpolitik - wie sieht die Praxis aus?

4.1.1. In den drei Mitgliedstaaten haben die regionalen und lokalen Gebietskörperschaften bei der Konzipierung und Umsetzung der Strukturfondsprogramme immer noch nicht das Gewicht, das ihnen eigentlich gebührt. Zu viele Entscheidungsbefugnisse liegen nach wie vor bei der Zentralregierung, wodurch ein basisorientierter Ansatz verhindert wird. Die Regionen können sich nicht sicher sein, daß ihre eigenen Entwicklungsprogramme vollständig und in angemessener Form umgesetzt werden.

4.1.2. Um die Arbeit mit den Strukturfonds in Zukunft zu erleichtern und weiter zu fördern, sind eine Vereinfachung der Verwaltungsverfahren und eine verbesserte Abstimmung innerhalb der Kommissionsdienststellen unerläßlich. Außerdem müssen die für die Umsetzung der Strukturfonds zuständigen staatlichen Stellen ihre Aktivitäten verstärken und ihrer Verpflichtung zur Weiterleitung der Informationen über die Programme an die lokalen und regionalen Instanzen und nicht zuletzt an die KMU und die breite Öffentlichkeit nachkommen.

4.1.3. Da die drei neuen Mitgliedstaaten bereits Erfahrungen auf dem Gebiet der Regionalentwicklung mitbringen und erst seit kurzem in die EU-Verfahrensabläufe eingebunden sind, können sie eventuell einige unverbrauchte und nützliche Gedanken zu der Art und Weise, wie die Strukturfonds gehandhabt werden, in die Debatte einbringen. Der Ausschuß der Regionen hofft, daß die vorliegende Stellungnahme dazu beitragen kann, die Umsetzung der Strukturfonds im laufenden Programmplanungszeitraum zu verbessern, und gleichzeitig einige Überlegungen für die Planung der nächsten Phase enthält.

4.1.4. In Österreich haben die Strukturfonds insgesamt gesehen in beachtlichem Maße zur Reform der Regionalentwicklungsprogramme und zur Zusammenarbeit zwischen all denen, die in Österreich mit der EU-Regionalpolitik zu tun haben, beigetragen. Zudem konnten sie den Erfordernissen einzelner Regionen Rechnung tragen. Leider ist es noch zu früh, um die Auswirkungen auf die staatliche Politik beurteilen zu können, doch äußerst wichtig, die Rolle der lokalen politischen Entscheidungsträger sowohl bei der Planung als auch bei der Umsetzung der Strukturfonds zu stärken.

4.1.5. In Finnland hatten die Regionalräte eine zentrale Rolle bei der Vorbereitung der Entwicklungsprogramme, und die lokalen und regionalen Entscheidungsträger akzeptierten die Programmvorschläge. Nach dem Beschluß der finnischen Regierung, nur ein EPPD für Ziel 2 und eines für Ziel 6 zu erstellen, sind nach Ansicht der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften die regionalen Aspekte in den nationalen Programmen zu kurz gekommen. Hinsichtlich ihrer Umsetzung liegen bisher kaum Erfahrungen vor. Staatliche Instanzen haben dabei eine ausschlaggebendere Rolle als die Regionalräte, und dies wird auch so bleiben, da der Staat - der den Großteil der Mittel bereitstellt - die formale Entscheidungsbefugnis innehat. Um für einen ausgewogeneren Entscheidungsprozeß bei der Umsetzung zu sorgen, wurde erwogen, daß Regionalräte oder gemeinsame Arbeitsgruppen auf regionaler Ebene die Entscheidungen ganz und gar in eigener Verantwortung treffen zu lassen. Wichtig wäre auch, daß die Kommunalbehörden intensiver an der Durchführung mitwirken. Um die Finanzierung zu vereinfachen, wird vorgeschlagen, für jedes Gebiet nur ein Programm mit einem speziellen Entwicklungsziel zu konzipieren.

4.1.6. In Schweden hatten die Gemeinden und Regionen während der Vorbereitungs- und Planungsphase nur ein begrenztes Mitspracherecht. Die Planung lag weitgehend in den Händen der Zentralregierung und der staatlichen Provinzverwaltungen (länsstyrelse). Aus der Sicht der Kommunen und Regionen wurde der von ihnen repräsentierten politischen Ebene nicht das Gewicht und die Bedeutung zugemessen, die ihr eigentlich gebühren, wenn man bedenkt, daß die regionalen Strategien zur Förderung der Regionalentwicklung in erheblichem Maße von den Strukturfonds mitgeprägt werden. An den abschließenden Verhandlungen mit der Kommission und den Genehmigungsverfahren für die Programme waren lediglich Vertreter der Zentralregierung und der Provinzverwaltungen beteiligt, wohingegen die lokalen und regionalen Instanzen hiervon ausgeschlossen blieben. Die lokalen und regionalen Behörden verfügen zwar über die Mehrheit in den Verwaltungsausschüssen, doch Vorsitz und Sekretariat liegen in den meisten Regionen in den Händen der Provinzverwaltungen, wodurch der Einfluß der lokalen und regionalen Ebene in der Praxis gemindert wird. Allerdings ist mit dem Einsetzen der Strukturfondsinterventionen und der Einführung der EU-Regionalpolitik in Schweden eine Diskussion über die Aufteilung der Befugnisse auf der regionalen Ebene in Gang gesetzt worden. Die Rolle der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften und deren Möglichkeiten, einen nutzbringenden Beitrag zur Regionalentwicklung zu leisten, sind dadurch stärker ins allgemeine Blickfeld gerückt worden. Ferner haben mit der Einführung der Strukturfonds auch die grenzüberschreitende Zusammenarbeit sowie die Zusammenarbeit im Rahmen von Partnerschaften neue Impulse erhalten.

4.1.7. In Finnland und Schweden wird die Notwendigkeit gesehen, die EU-Institutionen besser über die besonderen Merkmale der Regionen im Norden dieser beiden Länder aufzuklären, was deren Randlage, riesige Fläche, geringe Bevölkerungsdichte und extreme klimatische Bedingungen anbelangt, auf die der Ausschuß der Regionen in seiner Stellungnahme "Die nördliche Dimension der Europäischen Union und die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen der EU und der Russischen Föderation sowie im Barents-Gebiet" () hingewiesen hatte.

4.2. Empfehlungen

4.2.1. Der Ausschuß der Regionen ist der Auffassung, daß die Umsetzung der Programme, die auf den Strukturfonds und den Gemeinschaftsinitiativen basieren sowie der Pilotprojekte gemäß Artikel 10 die Entwicklung der Zielgebiete in den neuen Mitgliedstaaten günstig beeinflussen dürfte. Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften gliedern ihre Tätigkeiten mehr und mehr in einem internationalen Kontext ein, und die Europäische Union wird stärker wahrgenommen. Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit hat durch die Strukturfondsprogramme eine neue Dimension bekommen.

4.2.2. Der Ausschuß der Regionen spricht sich für eine stärkere Demokratisierung der Entscheidungsprozesse im Rahmen der Strukturfonds aus.

4.2.3. Wie der Ausschuß bereits in seiner Stellungnahme "Die Rolle der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften bei der Anwendung des Partnerschaftsprinzips der Strukturfonds" () betont hat, ist es unerläßlich und von außerordentlicher Wichtigkeit, daß die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in sämtliche Phasen der Abwicklung der Strukturfondsinterventionen in partnerschaftlicher Weise eingebunden werden. Der Ausschuß der Regionen empfiehlt daher, daß die Kommission in Zukunft dafür Sorge trägt, daß die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften ein ausschlaggebendes Gewicht bei der Genehmigung und Umsetzung von Strukturfondsprogrammen erhalten. Der Ausschuß betont, daß nur durch einen umfassenden politischen Dialog zwischen der lokalen, regionalen und zentralen bzw. der EU-Ebene das Partnerschaftsprinzip verwirklicht und mehr Demokratie erreicht werden kann.

4.2.4. Der Ausschuß der Regionen fordert die Kommission und die Zentralregierungen auf, klarere Spielregeln für die Umsetzung der Strukturfondsinterventionen aufzustellen, und weist darauf hin, daß bei der Auslegung der EU-Bestimmungen die jeweilige Situation in den einzelnen Mitgliedstaaten berücksichtigt werden muß.

4.2.5. Der Ausschuß der Regionen möchte besonders auf die verschiedenen Probleme hinweisen, die sich aus den derzeitigen Finanzierungsabläufen und einem vielfach unnötigen Verwaltungsaufwand ergeben. Die Verwaltungsverfahren und Finanzierungsmechanismen sollten unbürokratischer gestaltet werden (z. B. Vereinfachung der Verwaltungsabläufe und Verbesserung der Koordination zwischen den Kommissionsdienststellen, wobei die Regeln von allen betroffenen Generaldirektionen auf gleiche Weise angewandt und ausgelegt werden sollten), und die regionalen Entscheidungsgremien sollten ein entscheidendes Wort mitzusprechen haben.

4.2.6. Der Ausschuß der Regionen möchte ferner auf die Notwendigkeit eines flexibleren Vorgehens bei der Auswahl der mit der Durchführung der Maßnahmen betrauten Einrichtungen hinweisen.

4.2.7. Da den KMU unbestritten eine Schlüsselrolle bei der Schaffung von Arbeitsplätzen zukommt, sollte von höchster staatlicher Stelle ein deutliches und öffentliches Bekenntnis zugunsten der Förderung von KMU erfolgen und dabei deutlich gemacht werden, wie die staatliche Unterstützung von KMU-Gemeinschaftsprojekten im Rahmen der Strukturfonds aussehen könnte.

Brüssel, den 15. Januar 1997.

Der Präsident des Ausschusses der Regionen

Pasqual MARAGALL i MIRA

() ABl. Nr. C 337 vom 11. 11. 1996, S. 7.

() ABl. Nr. C 100 vom 2. 4. 1996, S. 72.