Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zum Thema "Das Bürgernetz: Wege zur Nutzung des Potentials des öffentlichen Personenverkehrs in Europa" - Grünbuch der Europäischen Kommission (96/C 337/04)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

gestützt auf das Grünbuch der Europäischen Kommission "Das Bürgernetz - Wege zur Nutzung des Potentials des öffentlichen Personenverkehrs in Europa" (KOM(95) 601 endg.),

aufgrund des Beschlusses der Europäischen Kommission vom 12. Dezember 1995, den Ausschuß der Regionen gemäß Artikel 198 c Absatz 1 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft um Stellungnahme zu ersuchen,

aufgrund seines Beschlusses vom 18. Juli 1995, die Fachkommission 3 "Verkehr und Kommunikationsnetze" mit der Erarbeitung dieser Stellungnahme zu beauftragen,

gestützt auf den von der Fachkommission 3 am 18. April 1996 angenommenen Stellungnahmeentwurf (CdR 42/96 rev.; Berichterstatter: Lord Bowness),

in der Erwägung, daß das von der Fachkommission 4 angenommene Arbeitsdokument (CdR 106/96 + Addendum; Berichterstatter: Herr Pentillä) in den Stellungnahmeentwurf eingearbeitet wurde,

verabschiedete auf seiner 13. Plenartagung am 12. und 13. Juni 1996 (Sitzung vom 13. Juni 1996) folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der Ausschuß der Regionen stellt fest, daß eine gemeinsame Verkehrspolitik eines der langfristigen Ziele der Europäischen Union ist und daß mit dem Vertrag von Maastricht die Rolle der Europäischen Union bei der Gestaltung der Verkehrspolitik gestärkt wurde. Mit Maastricht wurden Verbesserungen der Sicherheit und Leistungsfähigkeit der Verkehrsinfrastruktur als neues Ziel für die Gestaltung dieser gemeinsamen Politik aufgenommen. Mit der Veröffentlichung des Grünbuchs "Das Bürgernetz: Wege zur Nutzung des Potentials des öffentlichen Personenverkehrs in Europa" wird eine neue Debatte über diese politische Zielsetzung eröffnet, die sich aus der Notwendigkeit einer gemeinsamen Raumordnungsstrategie für die Gemeinschaft ergibt.

1.2. Seit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft ist das Personenverkehrsaufkommen beträchtlich gestiegen. In den vergangenen 25 Jahren nahm das Personenbeförderungsvolumen in den 15 Staaten der EU jährlich um 3,2 % und insgesamt um 85 % zu. Dieser Anstieg der Nutzung des Personenverkehrs ist auf eine Reihe von Faktoren zurückzuführen, zu denen u.a. die berufliche Mobilität der Erwerbstätigen, der gestiegene Wohlstand, die Zersiedlung und die Ansiedlung von Einkaufszentren "auf der grünen Wiese" gehören.

1.3. Die meisten Sorgen bereitet der proportionale Anstieg der Pkw-Nutzung. Sie ist um 120 % gestiegen und macht inzwischen gemeinschaftsweit drei Viertel des Verkehrsaufkommens aus. Im Vergleich dazu nahm der Busverkehr um 40 % zu, aber sein Anteil am Gesamtverkehrsaufkommen ging um ein Viertel zurück und liegt inzwischen unter 9 %.

1.4. In den 15 EU-Mitgliedstaaten ist in den vergangenen 20 Jahren die Zahl der Privat-Pkw von 232 auf 435 pro 1 000 Einwohner gestiegen. Pkw sind zwar ein flexibles und unabhängiges Fortbewegungsmittel, tragen aber zu Luftverschmutzung, Behinderung des Stadtverkehrs, sozialer Ausgrenzung und Stauproblemen bei. Überdies können sich nicht alle ein eigenes Auto leisten.

1.5. Da keine Abnahme des Pkw-Verkehrs in Sicht ist, sind die möglichen Folgen im Hinblick auf Stauprobleme, Luftqualität, nachhaltige Umweltentwicklung und Lebensqualität beängstigend.

1.6. Mit diesen Problemen beschäftigen sich die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in der ganzen EU im Rahmen von lokal durchgeführten Raumplanungskonzepten. Man ist sich einig, daß das derzeitige Verkehrssystem geändert werden muß und ein tiefgreifender Wandel in der Verkehrspolitik notwendig ist, um eine nachhaltige und umweltgerechte Entwicklung und ein ausgewogeneres Verhältnis zwischen privatem und öffentlichem Personenverkehr sicherzustellen.

1.7. Der Ausschuß der Regionen hält es nicht für ausreichend, nur die Mobilität in städtischen Gebieten im Auge zu haben, und fordert die Kommission auf, sich ebenso mit den speziellen Problemen ländlicher, dünnbesiedelter Gebiete zu befassen.

1.8. Im Rahmen dieses gemeinsamen Grundsatzes, d.h. Schaffung eines ausgewogeneren Verhältnisses zwischen privatem und öffentlichem Personenverkehr, kommen der Europäischen Union, den einzelstaatlichen Regierungen sowie den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften klar umrissene Aufgaben zu. Das von dem Kommissionsmitglied für Verkehr vorgelegte Grünbuch "Das Bürgernetz - Wege zur Nutzung des Potentials des öffentlichen Personenverkehrs in Europa" gibt den Auftakt zu einer neuen Debatte über dieses wichtige Thema.

2. Der Aufbau der vorliegenden Stellungnahme

2.1. Die Fachkommission 3 "Verkehr und Kommunikationsnetze" hat zahlreiche Stellungnahmen erarbeitet, in denen versucht wurde, den Beitrag des Ausschusses der Regionen zur Gestaltung der gemeinsamen Verkehrspolitik zu definieren. In diese spezielle Debatte soll mit der vorliegenden Stellungnahme nicht eingegriffen werden. Der Ausschuß der Regionen braucht vielmehr ein spezifisches Strategiepapier, in dem seine Gesamtziele in der Verkehrspolitik als kohärenter Rahmen für die Stellungnahmen des Ausschusses festgelegt werden. Würde in jeder Einzelstellungnahme der Versuch unternommen, globale verkehrspolitische Ziele zu formulieren, wäre eine ständige Gefahr der politischen Verzettelung und Inkohärenz gegeben.

2.2. In der vorliegenden Stellungnahme bezieht sich der Ausschuß gezielt auf das Grünbuch. Er untersucht das Grünbuch unter dem Aspekt der Befugnisse und Zuständigkeiten der Kommunen und Regionen der Europäischen Union. Im Grünbuch wird zwar ein Gesamtkonzept für den Aufbau eines Bürgernetzes und die Förderung eines ausgewogeneren Verhältnisses zwischen privatem und öffentlichem Personenverkehr vorgelegt, aber in Wirklichkeit hat die Europäische Union nur wenig Möglichkeiten, die umfassende Umsetzung sicherzustellen. Die künftige Umsetzung des Grünbuchs setzt deshalb eine partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen sämtlichen staatlichen Ebenen voraus.

2.3. Diese Problematik wird im Grünbuch erkannt und als praktisches Beispiel für das Subsidiaritätsprinzip wie folgt beschrieben:

"Entscheidungen sollten möglichst auf einer den Benutzern nahen Ebene getroffen werden. Die Kommission ist sich dessen bewußt, daß die meisten Maßnahmen zur Schaffung des Bürgernetzes aufgrund des Wesens des öffentlichen Verkehrs auf kommunaler, regionaler oder nationaler Ebene getroffen werden."

2.4. In Anbetracht der wechselseitigen Abhängigkeiten zwischen der Europäischen Union, den Mitgliedstaaten und den regionalen und lokalen Gebietskörperschaften bei der Gestaltung der Verkehrspolitik wird sich die vorliegende Stellungnahme schwerpunktmäßig mit folgenden Fragen beschäftigen:

- dem Gesamtkonzept des Grünbuchs als Leitfaden für die gemeinsame Verkehrspolitik sowie dem Standpunkt des Ausschusses der Regionen zu diesem Thema;

- den vorgeschlagenen Aktivitäten der Kommission beim Aufbau des Bürgernetzes und dem Standpunkt des Ausschusses zu diesem Thema;

- der Rolle, die die Regionen und Kommunen der Union in partnerschaftlicher Zusammenarbeit mit der Europäischen Union bei der Förderung des Bürgernetzes spielen können.

3. Das Grünbuch: Hauptthemen

3.1. Ziel des Grünbuchs ist es, eine Debatte über die Zukunft des öffentlichen Personenverkehrs in Europa und das vorgeschlagene verkehrspolitische Rahmenkonzept der EU einzuleiten. Das vorgesehene Rahmenkonzept soll gewährleisten, daß:

- bei der Gestaltung der Politik die Bedürfnisse der Benutzer im Mittelpunkt stehen und

- der öffentliche Personenverkehr attraktiver und leistungsfähiger wird und weniger häufig auf das Auto zurückgegriffen wird.

3.2. Das Grünbuch behandelt mögliche Kriterien für ein solches öffentliches Personenverkehrssystem. Es konzentriert sich auf Mittel und Wege, den öffentlichen Personenverkehr attraktiver zu machen, statt die Pkw-Benutzung einzuschränken (d.h. "Pull"-statt "Push"-Maßnahmen).

3.3. Es werden fünf grundlegende Qualitätsanforderungen aufgeführt: Zugänglichkeit der Systeme, Erschwinglichkeit, persönliche und betriebliche Sicherheit, Fahrkomfort und Umweltverträglichkeit. Darüber hinaus wird darauf hingewiesen, daß die Wirkung isolierter Qualitätsverbesserungen begrenzt bleibt, wenn die Verkehrssysteme insgesamt nicht integriert werden. Damit werden zwei weitere wesentliche Anforderungen genannt: Die Integration von Individualbedürfnissen und öffentlichem Personenverkehr und die Integration der verschiedenen Formen des öffentlichen Personenverkehrs.

3.4. Der Ausschuß begrüßt das Grünbuch "Das Bürgernetz: Wege zur Nutzung des Potentials des öffentlichen Personenverkehrs in Europa" als Rahmenkonzept für Entscheidungsprozesse sowie die Eröffnung einer Debatte über die Zukunft des öffentlichen Personenverkehrs. Der Ausschuß ist zudem der Ansicht, daß bei der Planung der Verkehrspolitik folgende Aspekte maßgeblich sind:

a) Der Bürger muß im Mittelpunkt der Verkehrsplanung stehen.

b) Der öffentliche Personenverkehr muß für den Benutzer attraktiver gestaltet werden, um ein ausgewogeneres Verhältnis zwischen Pkw-Verkehr und öffentlichem Personenverkehr sicherzustellen.

c) Zugänglichkeit der Systeme, Erschwinglichkeit, persönliche und betriebliche Sicherheit, Fahrkomfort und Umweltverträglichkeit bilden die Ausgangsbasis für die Förderung öffentlicher Verkehrsmittel.

d) Die Systemintegration ist ein Schlüsselfaktor.

3.5. Der Ausschuß der Regionen begrüßt das Konzept des Bürgernetzes, das einen Grundrahmen für die Entscheidungen sämtlicher Kommissionsdienststellen zu sämtlichen Aspekten der EU-Verkehrsplanung absteckt. Dies sollte zu einem koordinierten Ansatz in der Verkehrspolitik der EU beitragen. Es wird auch begrüßt, daß die Kommission ihre eigenen Kompetenzbereiche in der Verkehrspolitik umfassend geklärt hat.

3.6. Die Entwicklung der Informationstechnologie eröffnet ein Potential, zu dessen optimaler Nutzung die EU entscheidend beitragen kann, indem sie gemeinsame Normen für Informationssysteme und -träger aufstellt und so die Voraussetzung für eine leicht zugängliche, benutzerfreundliche Verkehrsinformation schafft.

3.7. Der Ausschuß begrüßt die Gelegenheit, gemeinsame Ansätze in der Verkehrspolitik zu erörtern, weist allerdings darauf hin, daß bei der Verkehrsplanung und -entwicklung das Subsidiaritätsprinzip gewahrt werden muß. Die Gelegenheit, auf freiwilliger Basis gemeinsame Grundsätze zu erarbeiten, wird auf jeden Fall ein gemeinschaftsweit effizientes Verkehrssystem gewährleisten. Der Ausschuß dringt deshalb auf die partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen sämtlichen staatlichen Ebenen, um Kohärenz in der Verkehrspolitik sicherzustellen. Das Subsidiaritätsprinzip ist durchaus mit der Verfolgung gemeinsamer Ziele vereinbar, die zwischen verschiedenen staatlichen Ebenen abgestimmt und konsequent umgesetzt werden können.

3.8. Der Ausschuß nimmt mit Befriedigung die Bedeutung zur Kenntnis, die der Raumordnung für die Verwirklichung der globalen Ziele des Bürgernetzes beigemessen wird. So könnten z. B. über die Raumordnung kombinierte Flächennutzungen im Innenstadtbereich sichergestellt werden, durch die sich die Zahl der Langstreckenpendler senken ließe. Wenn man die Notwendigkeit der Kohärenz zwischen sämtlichen Bereichen der Politik anerkennt, dann muß man sich auch darüber im klaren sein, daß die Verkehrspolitik nicht isoliert geändert werden kann. Realistisch betrachtet ist Kohärenz in der Verkehrspolitik undenkbar ohne Kohärenz der politischen Zielsetzungen sämtlicher EU-Organe. Leider sind die Konzepte der einzelnen Kommissionsdienststellen nicht ausreichend aufeinander abgestimmt. So werden z. B. im Rahmen von Ziel 2 der Strukturfonds Verbesserungen des öffentlichen Personenverkehrs als Mittel zur Regionalentwicklung nicht gefördert. Der Ausschuß der Regionen meint, daß Straßenbau-Großprojekte für sich genommen heutzutage keine neuen Arbeitsplätze schaffen. Die durch solche Projekte geschaffene Infrastruktur ist dagegen ein Schlüsselfaktor für die Entwicklung und die Beschäftigung in den Regionen. Aus diesen Gründen ist eine stärkere Abstimmung zwischen sämtlichen EU-Dienststellen erforderlich. Der Ausschuß vertritt den Standpunkt, daß diese Kohärenz auf der Grundlage von Artikel 130 a des Vertrags (und der vom Ausschuß vorgeschlagenen zusätzlichen Änderung) sichergestellt werden sollte:

"Die Gemeinschaft verfolgt weiterhin ihre Politik zur Stärkung ihres wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, um eine harmonische Entwicklung der Gemeinschaft als Ganzes zu fördern.

Die Gemeinschaft setzt sich insbesondere zum Ziel, die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete, einschließlich der ländlichen und städtischen Gebiete, zu verringern."

(Die vom Ausschuß vorgeschlagenen Änderungen stehen in Fettschrift.)

3.9. Außerdem hält es der Ausschuß für geboten, bei der zukünftigen Verkehrsplanung einen Schwerpunkt auf die Entwicklung ländlicher Gebiete zu legen, indem neue Formen des öffentlichen Verkehrs geschaffen werden, die eine wettbewerbsfähige, flexible Verkehrsbedienung auch in dünn besiedelten Gegenden sicherstellen.

3.10. Der Ausschuß ist der Ansicht, daß selbst zwischen den einzelnen Kommissionsdienststellen die Kohärenz der Maßnahmen nur in begrenztem Umfang gegeben ist, da die Umsetzung der Verkehrspolitik auf verschiedenen Ebenen erfolgt. Die regionalen und lokalen Gebietskörperschaften müssen ihre Verkehrspolitik auf ihre Raumordnungspolitik abstimmen, da z. B. durch die Ansiedlung von Einkaufszentren "auf der grünen Wiese" das Pkw-Verkehrsaufkommen zunehmen kann. Deshalb sollte auf lange Sicht die Abstimmung der auf sämtlichen Ebenen getroffenen Maßnahmen angestrebt werden. Es müssen entsprechende Strukturen geschaffen werden, um bei den politischen Gesamtkonzepten die partnerschaftliche Zusammenarbeit und gemeinsame Zielsetzungen auf sämtlichen Ebenen sicherzustellen. Nach dem Muster der vorgeschlagenen Netze von Benutzergruppen könnten die für die Umsetzung der Verkehrspolitik zuständigen Stellen (z. B. Betreiber, Planer, Exekutivorgane etc.) zusätzlich und auf freiwilliger Basis Netze mit dem Ziel aufbauen, freiwillige Partnerschaft und den Dialog über die politische Kohärenz in der gesamten Gemeinschaft und auf sämtlichen Umsetzungsebenen zu suchen.

3.11. Der Ausschuß begrüßt den Aufbau von Netzen von Benutzergruppen, da dies dem Verbraucher die Möglichkeit gibt, sich Gehör zu verschaffen. Die Rolle dieser Benutzerguppen muß jedoch klarer definiert werden. In den vorhergehenden Absätzen wurde auf die Notwendigkeit eines kohärenten Ansatzes für die Gestaltung der Politik auf sämtlichen Gebieten und Ebenen eingegangen. Das Subsidiaritätsprinzip stellt sicher, daß die verschiedenen staatlichen Ebenen für verschiedene Aufgaben zuständig sind. Dies gewährleistet zwar ein Gleichgewicht der Macht, kann aber auch zu einer Aufsplitterung der Politik führen. Netze von Benutzergruppen mit einem klar umrissenen Zuständigkeitsbereich, die Widersprüche bei den politischen Ansätzen untersuchen und praktikable Lösungen vorschlagen, könnten für die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften äußerst hilfreich sein, sofern ihre Empfehlungen für die Gebietskörperschaften nicht verbindlich, sondern Teil einer freiwilligen Abstimmung sind, in deren Rahmen Empfehlungen für sämtliche Ebenen - die Gemeinschaftsebene wie auch die einzelstaatliche, regionale und lokale Ebene - abgegeben werden.

3.12. Der Ausschuß meldet Bedenken zu der von der Kommission vorgenommenen Trennung an, die die "Push"- und "Pull"-Maßnahmen in zwei gesonderten Grünbüchern behandelt ("Das Bürgernetz: Wege zur Nutzung des Potentials des öffentlichen Personenverkehrs in Europa" und "Faire und effiziente Preise im Verkehr: Politische Konzepte zur Internalisierung der externen Kosten des Verkehrs in der Europäischen Union"), da er diese Trennung für falsch hält. Mit den Grünbüchern wird Kohärenz in der Verkehrspolitik angestrebt. Die in den beiden Grünbüchern abgegebenen Empfehlungen sollten gemeinsam behandelt werden. Regionale und lokale Gebietskörperschaften und Benutzergruppen sollten zu den verschiedenen Optionen gehört werden.

4. Die vorgeschlagene Rolle der Kommission bei der Errichtung des Bürgernetzes

4.1. Im Grünbuch wird angeregt, daß die Kommission im Rahmen der folgenden rechtlichen Befugnisse der Gemeinschaft zur Errichtung des Bürgernetzes beiträgt: Know-how (Aufbau von Netzwerken zur Verbreitung bewährter Praktiken, Bildung von Benutzergruppen, freiwillige Initiativen bzw. ein Prämierungssystem, Datenbanken für bewährte Praktiken); Forschung und Entwicklung (Unterstützung bei der Umsetzung der Ergebnisse der Projekte des Vierten Rahmenprogramms und Erforschung der Auswirkungen neuer Technologien und Konzepte auf den ordnungspolitischen Rahmen der EU); transeuropäische Netze (Förderung von Verbundsystemen zwischen Städten und Gemeinden, Bewertung neuer Vorschläge für transeuropäische Netze anhand von Qualitätsprüflisten für das Bürgernetz); Regionalpolitik (Bemühungen um eine bessere Zusammenarbeit von privatem und öffentlichem Sektor bei der Finanzierung von Verkehrsvorhaben); ordnungspolitischer Rahmen der EU (Förderung der Liberalisierung des öffentlichen Sektors - Ausschreibung von Konzessionen); Normierung (Rolle der EU in bezug auf Kraftfahrzeugnormen, einschl. besserer Zugang zu Verkehrsmitteln, Sicherheit, Umweltfragen, Lärmbelästigung und Luftqualität).

4.2. Der Ausschuß der Regionen vertritt den Standpunkt, daß die Verknüpfung örtlicher ländlicher und städtischer Verkehrssysteme im Zusammenhang mit der vorgeschlagenen Verordnung über die Bedingungen für die Zulassung von Verkehrsunternehmern zum Personenkraftverkehr innerhalb eines Mitgliedstaats, in dem sie nicht ansässig sind (KOM(95) 729) betrachtet werden muß, die es internationalen Reiseverkehrsunternehmen erlaubt, Passagiere im Aufnahmemitgliedstaat aufzunehmen oder abzusetzen.

4.3. Im Grünbuch werden von der Kommission auch drei Bereiche von generellem Belang aufgezeigt: Information, Förderung und Schaffung der notwendigen Voraussetzungen.

4.4. Dieses Tätigwerden bei der Förderung und bei der Schaffung der notwendigen Voraussetzungen wird vom Ausschuß ganz besonders begrüßt, da es für die Entscheidungsträger auf lokaler und regionaler Ebene in mehrerer Hinsicht hilfreich sein kann. So könnte z. B. auf diesem Weg ein gemeinsam abgestimmter Rahmen für die Durchführung örtlicher Vorhaben vorgegeben werden. Die Herstellung eines ausgewogeneren Verhältnisses in der Verkehrsstruktur in Städten z. B. könnte aufgrund der Einschränkung der Pkw-Benutzung vom einzelnen als Bedrohung seiner Rechte empfunden werden. Lokale und regionale Entscheidungen könnten somit ein erhebliches Maß an Konfliktstoff in sich bergen, und die lokalen und regionalen Entscheidungsträger müßten sich an vorderster Front der öffentlichen Kritik stellen. Mit starker Kritik ist selbst dann zu rechnen, wenn die getroffenen Maßnahmen mit dem Verkehrsplanungskonzept des Bürgernetzes im Einklang stehen, d.h. Beschränkungen des privaten Personenverkehrs ("Push"-Maßnahmen) mit verstärkten Investitionen in den öffentlichen Personenverkehr ("Pull"-Verfahren) gekoppelt werden. In dieser Hinsicht könnte ein Rahmenkonzept der EU, auf das sich die EU-Organe und die verschiedenen staatlichen Ebenen verständigt haben, den Entscheidungen auf lokaler Ebene den Weg ebnen.

4.5. Die EU hat auch aufgezeigt, auf welche Weise sie zur Verbreitung von Praktiken beitragen kann, die sich auf lokaler und regionaler Ebene bewährt haben. Auch hier wäre es für die lokalen und regionalen Entscheidungsträger äußerst hilfreich, wenn die EU diese Aufgabe übernehmen würde. Die Verbreitung von Information über bewährte Praktiken wird auch in folgenden Bereichen nachdrücklich befürwortet:

- Herausstellung von Beispielen für Initiativen im öffentlichen Personenverkehr, die bei der Bevölkerung lebhaften Anklang gefunden haben,

- innovative Initiativen zur gemeinsamen öffentlich-privaten Finanzierung.

4.6. Der Ausschuß begrüßt die Qualitätsprüfliste für das Bürgernetz als freiwilligen gemeinsamen Standard zur Förderung bewährter Praktiken. In dieser Qualitätsprüfliste sollte jedoch als ein Punkt, der in die Planung von Bahn- und Bushöfen einfließen muß, abgefragt werden, ob nicht nur Bahn- bzw. Bussteige zum Umsteigen auf andere Verkehrsmittel vorhanden sind, sondern auch Umsteigemöglichkeiten für Passagiere, die das gleiche Verkehrsmittel weiterbenutzen (z. B. von einem städtischen in einen Fernreisebus umsteigen). Die Anbindung von ländlichen und abgelegenen Gebieten an nationale und internationale Beförderungsdienste sollte ebenfalls berücksichtigt werden; insbesondere sollte versucht werden, den innerstädtischen Verkehr und den Verkehr zwischen nahegelegenen Städten miteinander zu vernetzen. Dieses Verfahren folgt dem Konzept der "Blauen Flagge" für saubere Strände, das es den Bürgern ermöglicht, die Leistung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften an gemeinschaftsweiten Maßstäben zu messen. Man muß sich jedoch darüber im klaren sein, daß es aufgrund der Komplexität der Verkehrssysteme schwierig ist, gemeinsame Normen und Kriterien für Stadt-, Land-, Berg- und Inselgebiete zu erarbeiten. Der Ausschuß schlägt deshalb vor, das vorgeschlagene Prämierungssystem nach geographischen Kategorien zu untergliedern, um unterschiedliche Standards und Prämierungskriterien für Stadt-, Land-, Berg- und Inselgebiete vorzusehen.

4.7. Der Ausschuß hegt jedoch die Befürchtung, daß im Rahmen dieses Prämierungssystems diejenigen Auszeichnungen erhalten werden, die in der Verkehrspolitik bereits seit langem neue Wege beschreiten. Angesichts der langfristigen Planungen und Investitionen, die nötig sind, um eine derartige Auszeichnung erhalten zu können, wird dieses Prämierungssystem für einige der Regionen oder Gemeinden, die auf eine Verbesserung des öffentlichen Personenverkehrs hinarbeiten, möglicherweise keine Anreize schaffen. Der Ausschuß der Regionen schlägt deshalb zwei verschiedene Prämierungssysteme vor: eines für die Auszeichnung gelungener Verkehrslösungen und ein zweites für Bemühungen um optimale Lösungen.

4.8. Der Ausschuß schlägt ferner vor, der Qualitätsprüfliste einmal pro Jahr Grundsatzempfehlungen der Kommission zum Bürgernetz beizufügen. Wenn sich im Rahmen eines Anhörungsverfahrens die einzelstaatlichen, regionalen und lokalen Behörden auf gemeinsame Grundsätze verständigen, könnte der Kommission möglicherweise daran gelegen sein, Grundsatzerklärungen oder Leitlinien zu empfehlenswerten Verkehrslösungen publik zu machen, an denen sich die für die Umsetzung verantwortlichen Stellen auf einzelstaatlicher, regionaler und lokaler Ebene orientieren können.

4.9. Der Ausschuß unterstützt die Initiative der Kommission, die Zugänglichkeit städtischer Verkehrsmittel für sämtliche Benutzer zu verbessern. Auch für Behinderte müssen die öffentlichen Verkehrsmittel problemlos benutzbar sein. Dies könnte durch die Festlegung neuer Leistungskriterien durch die EU erreicht werden. Es wäre jedoch ein falscher Weg, wenn die EU im einzelnen einen funktionellen Standard vorschriebe. Es sollten jedoch noch weitere Anforderungen an ein solches Verkehrssystem berücksichtigt werden, wie z. B. die Senkung der Umweltbelastung einschließlich der Lärmbelastung und eine höhere Wendigkeit der Fahrzeuge. Die Kommission sollte sich bei der Ausarbeitung der geplanten Richtlinie über Fertigungsnormen für Busse und Reisebusse die Erfahrungen der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften auf diesem Gebiet zunutze machen.

5. Welche Rolle können die Regionen und Kommunen Europas bei der Förderung des Bürgernetzes in partnerschaftlicher Zusammenarbeit mit der Kommission übernehmen?

5.1. Eines der Probleme des Grünbuchs besteht darin, daß die Europäische Union keine ausreichenden Befugnisse besitzt, um ihre Ziele umsetzen zu können. Der Ausschuß würde deshalb eine stärkere partnerschaftliche Zusammenarbeit bei den politischen Zielsetzungen und den vereinbarten Zielen für die Umsetzung begrüßen, die den Befugnissen der einzelnen Ebenen Rechnung trägt. Dies kann zu gemeinschaftsweiter Kohärenz bei der Umsetzung der Maßnahmen beitragen.

5.2. Der Ausschuß kann der Kommission seine Unterstützung anbieten, um die effiziente Umsetzung der Konzepte des Grünbuchs zu gewährleisten. Hierbei muß jedoch klar sein, daß diese Unterstützung ein beiderseitiges Anliegen sein muß und im Gegenzug der innovativen Arbeit lokaler und regionaler Gebietskörperschaften bei der Durchführung von Maßnahmen der Kommission (z. B. in gemeinschaftlicher Forschung und Entwicklung) Rechnung zu tragen ist. Dieser Teil der Stellungnahme wird sich mit diesen beiden Fragen befassen.

5.3. In vielen Regionen und Kommunen werden die Ziele und Konzepte des Bürgernetzes bereits umgesetzt. Gemeinschaftsweit sind die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften für die Umsetzung von verkehrspolitischen Initiativen zuständig. Diese Tatsache sollte von der Kommission expressis verbis anerkannt werden. Es hat nur wenig Sinn, wenn im Rahmen des Bürgernetzes versucht wird, Innovation in einer Region zu fördern, wenn eine derartige "Innovation" in einer anderen Region bereits gang und gäbe ist. Aus diesem Grund sind die Zuständigkeiten und die Erfahrung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in der Verkehrspolitik für den Erfolg des Bürgernetzes ausschlaggebend. So müßte die von lokalen und regionalen Gebietskörperschaften bereits geleistete Arbeit zum Bürgernetz eigentlich nachträglich ausgezeichnet werden. Es ließen sich folgende Beispiele anführen:

- Berlin hat die Verkehrssysteme einer ehemals geteilten Stadt miteinander verknüpft. Der westliche Teil war früher von Ostberlin komplett abgeschnitten, was ein massives Ungleichgewicht beim Ausbau der städtischen Infrastruktur zur Folge hatte. Die Teilung mußte so schnell wie möglich überwunden und ein gemeinsames Verkehrsnetz geschaffen werden.

- Die Stadt Kopenhagen hat ein innovatives Verkehrsmanagementsystem aufgebaut, bei dem die Parkmöglichkeiten stark eingeschränkt werden, während dem Busverkehr Vorrang eingeräumt und kontinuierlich in Einrichtungen für den Fahrradverkehr investiert wird. Da dieses Konzept in der ganzen Stadt konsequent angewandt wurde, konnte ein Verkehrssystem aufgebaut werden, bei dem der Fahrradverkehr ein Drittel, der öffentliche Personenverkehr ein Drittel und der Pkw-Verkehr nur mehr ein Drittel des innerstädtischen Verkehrsaufkommens ausmacht.

- In der Bergregion von Tirol leben 80 % der Bevölkerung auf 4,3 % der Gesamtfläche. Die meisten Verkehrswege führen durch die Gebiete, in denen landwirtschaftliche Nutzflächen und Siedlungsgebiete beieinander liegen. Die umfassende Nutzung privater Verkehrsmittel auf dieser begrenzten Fläche hatte eine hohe Stickoxidbelastung und eine starke Abholzung zur Folge. In den 90er Jahren haben die Regionalbehörden verschiedene verkehrspolitische Maßnahmen ergriffen, um ein ausgewogeneres Verhältnis zwischen privatem und öffentlichem Personenverkehr herzustellen. So wurden z. B. zusätzliche Schienenverkehrskapazitäten geschaffen, um das Straßenverkehrsaufkommen zu reduzieren.

- Die Region Madrid unternimmt im Rahmen der Modernisierung ihres öffentlichen Personenverkehrssystems intensive Anstrengungen zur Verbesserung der Sicherheit.

5.4. Die Liste dieser Beispiele, die bei weitem nicht vollständig ist, belegt die wichtige Rolle der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften bei der Umsetzung des Konzepts des Bürgernetzes. Der Bericht hat Mittel und Wege aufgezeigt, wie das Bürgernetz vorangebracht werden kann: Treffen der für die Umsetzung zuständigen Stellen, jährliche Grundsatzempfehlungen der Kommission und separate Prämierungskriterien für die verschiedenen geographischen Kategorien. Wenn die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften bei der Erbringung von Verkehrsdiensten eine wichtige Rolle übernehmen sollen, müssen folgende Voraussetzungen erfuellt sein:

- Empfehlungen der Kommission in bezug auf gelungene Verkehrslösungen müßten in partnerschaftlicher Zusammenarbeit mit den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften abgestimmt werden. Die im vorliegenden Bericht und im Grünbuch aufgeführten Beispiele für gute Lösungen zeigen, daß auf lokaler und regionaler Ebene häufig bereits Maßnahmen zur Verwirklichung des Bürgernetzes in Angriff genommen wurden. Der entscheidende Punkt bleibt somit die strukturierte und koordinierte Verbreitung von Information.

- Die Prämierungskriterien müßten jährlich in Zusammenarbeit mit den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften überprüft werden, da die tagtägliche Erbringung von Personenverkehrsdiensten eine ständige Neudefinierung von Innovation und bewährten Lösungen mit sich bringt.

- Bei den Treffen der für die Umsetzung zuständigen Stellen müßte die Erfahrung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften die wichtigste Grundlage bilden, um gemeinsame Probleme aufzuzeigen und geeignete Lösungen zu finden.

5.5. Im Grünbuch wird darauf hingewiesen, daß der öffentliche Personenverkehr durch die Zusammenarbeit der Behörden auf den verschiedenen Verwaltungsebenen entwickelt werden soll. Die Koordinierung und benutzergerechte Gestaltung der öffentlichen Verkehrsmittel ist nur möglich, wenn Aufgaben und Zuständigkeiten klar erkennbar sind. Der EU sollte dabei die Aufgabe zukommen, Entwicklungsprojekte zu unterstützen und anzuregen und nachahmenswerte Lösungen herauszustellen. Eingriffe durch detaillierte Reglementierungen sind dagegen nicht Sache der EU.

5.6. Die Kommission wird ferner die initiierende Rolle der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in der Verkehrspolitik anerkennen müssen wie auch ihre Möglichkeiten, an der Konzipierung von Forschungs- und Entwicklungsprogrammen mitzuwirken. Das fünfte Rahmenprogramm im Bereich der Forschung und technologischen Entwicklung sollte auf einer Bewertung der laufenden Forschungs- und Entwicklungsprogramme durch die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften basieren. Die Kompetenz der EU auf diesem Gebiet dürfte durch die umfangreichen Erfahrungen auf lokaler Ebene eine entscheidende Bereicherung erfahren. Zwar hat die Kommission die Absicht, eine Anhörung des Ausschusses der Regionen zu ihrem Forschungsprogramm durchzuführen, aber bereits die ersten Vorschläge der Kommission sollten zum Teil auf der auf lokaler Ebene bereits vorgenommenen Bewertung der Forschungs- und Entwicklungsprogramme basieren. Hierdurch würde der Rolle der Kommunen und Regionen in diesem Bereich Rechnung getragen und Doppelarbeit vermieden.

6. Die Auswirkungen auf städtische Gebiete

Dieser Teil des Stellungnahmeentwurfs wurde von der Fachkommission 4 (Städtepolitik) erarbeitet und in das vorliegende Dokument aufgenommen.

6.1. Die verkehrspolitischen Maßnahmen müssen auf breiter Front umgesetzt werden. Es ist kein nennenswerter Fortschritt möglich, wenn von den verschiedenen Maßnahmen zum Ausbau des öffentlichen Personenverkehrs ein Teil ausgewählt und ein anderer verworfen wird. Auch mit hohem Aufwand durchgeführte Einzelmaßnahmen erreichen dann kein so günstiges Kosten-Nutzen-Verhältnis wie ein breit angelegtes Maßnahmenpaket.

6.2. Investitionen in die Entwicklung des öffentlichen Personenverkehrs zahlen sich aus, besonders unter Berücksichtigung der externen Faktoren. Der Nutzen zeigt sich jedoch erst langfristig, wobei die Entwicklungsprojekte immer einen bedeutenden finanziellen Input erfordern. In Zukunft müßte daher vermehrt nach Möglichkeiten zur Schaffung der finanziellen Voraussetzungen für die Verwirklichung von Entwicklungsprojekten im öffentlichen Personenverkehr gesucht werden.

6.3. Das Grünbuch geht nicht ausreichend auf die "Push"-Maßnahmen ein. Wirkliche Erneuerungen und Änderungen in den Verhaltensweisen können ohne ein aktives Einwirken auf die Verwendung von Personenkraftwagen im Stadtverkehr nicht erreicht werden. Der öffentliche Personenverkehr wird in puncto Unabhängigkeit, Flexibilität und oft auch Schnelligkeit im Vergleich zum Pkw immer schlechter abschneiden. Daher ist besonders in Großstadtgebieten ein funktionierendes Verkehrssystem nur dann vorstellbar, wenn neben der Förderung des öffentlichen Personenverkehrs auch eine Einschränkung der Pkw-Benutzung vorgesehen wird.

6.4. Die Bereitstellung der Dienstleistungen des öffentlichen Verkehrs kann und muß effektiver gestaltet werden, aber gleichzeitig muß man darauf achten, daß dies nicht auf Kosten der Qualität dieser Dienstleistungen geschieht. In vielen Ländern ist die Tätigkeit der Träger des öffentlichen Personenverkehrs verbesserungsbedürftig, aber die Erneuerung eingefahrener Strukturen ist unter Umständen schwierig. Planung, Organisation und Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung sollten in den Händen demokratisch gewählter Einrichtungen bleiben. Zur Berücksichtigung der Vielfalt nationaler und regionaler Konzepte muß es möglich bleiben, die Kernbereiche der Leistungserbringung (wie z. B. konkrete Angebotsplanung und Tarifbildung des öffentlichen Personenverkehrs) im Rahmen der geltenden europäischen und nationalen Vorschriften der unternehmerischen Eigenverantwortung zuzuordnen. Obwohl durch ein Konzessionssystem die Betriebskosten des öffentlichen Personenverkehrs gesenkt werden können, ist dieser aus dem Beförderungsentgeltaufkommen allein nicht finanzierbar. Es sind deshalb weiterhin Subventionen nötig, um die Attraktivität des öffentlichen Personenverkehrs gegenüber dem Privatauto zu gewährleisten, da die Autofahrer die mit der Benutzung eines Pkws verbundenen Kosten in aller Regel unterschätzen und die einzelnen Fahrtentscheidungen aufgrund von "Out-of-pocket"-Kosten treffen.

6.5. Die Kommission hat in ihrem Grünbuch "Faire und effiziente Preise im Verkehr" (KOM(95) 691 endg.) politische Alternativen zur Einbeziehung der externen Kosten des Verkehrs in die Tarife vorgestellt. Speziell zur Verminderung der Staus im Stadtverkehr und der Umweltschäden werden in diesem Dokument jedoch keine konkreten Vorschläge gemacht.

6.6. Die Transeuropäischen Netze (TEN) können nur dann funktionieren, wenn sie über geeignete Schnittstellen mit Nahverkehrssystemen verfügen. Auch Häfen und Flughäfen sollten nahtlos in das örtliche Netz eingefügt werden. Bei der Festlegung der Prioritäten im Bereich der Transeuropäischen Netze muß Projekten der Vorzug gegeben werden, die in Einklang mit dem Grünbuch "Das Bürgernetz" stehen. Gleichzeitig muß auch eine EU-Finanzierung für Schlüsselprojekte im Rahmen von Nahverkehrssystemen erwogen werden, mit denen entscheidende Schnittstellen zu den TEN hergestellt werden. Der Bau von Verkehrsnetzen ist kein Selbstzweck. Ihre Bedeutung liegt vielmehr darin, daß durch sie eine Infrastruktur bereitgestellt wird, die später die Schaffung neuer Arbeitsplätze und die regionale Entwicklung erleichtert.

6.7. Auch bei den Ausbaumaßnahmen für den öffentlichen Verkehr sind Prioritäten zu setzen. Die begrenzten Ressourcen müssen aufgrund einer Bewertung zugewiesen werden, wobei die verschiedenen Bewertungskriterien nicht nur wirtschaftliche Überlegungen umfassen, sondern auch die sozialen Vorteile berücksichtigen, die zur Erreichung der in Artikel 130 a des EG-Vertrags genannten Ziele gehören (siehe auch Absatz 3.8). Der Schwerpunkt der Maßnahmen sollte also logischerweise dort liegen, wo der meiste Verkehr anfällt.

6.8. Die Telematikentwicklung ist wichtig, sie kann aber den weiteren Ausbau des Verkehrsnetzes nicht ersetzen. Eine Methode, die von der EU geprüft werden sollte, ist die automatische Erhebung von Staugebühren im Pkw-Verkehr der Stadtgebiete.

6.9. Bei der Entwicklung von neuen Lösungen ist es wichtig, daß diese in der Praxis getestet werden. Die EU sollte daher breit angelegte Versuchsprojekte im Verkehrsbereich organisieren, bei denen Kombinationen von verschiedenen Maßnahmen und deren Auswirkungen vor Ort getestet würden. Die EU sollte auch die eigentlichen Maßnahmen finanzieren, um die Städte zur Durchführung neuer und eventuell risikobehafteter Projekte zu ermutigen. Über die Projekte und ihre Auswirkungen muß eine gut koordinierte Datenbank angelegt werden.

6.10. Eine Stärkung des öffentlichen Personenverkehrs als Hauptverkehrsträger in den Städten schafft Raum und hat eine geringere Umweltbelastung zur Folge. Die Einbeziehung dieser externen Vorteile in die internen Kosten des öffentlichen Personenverkehrs impliziert, daß die Beförderungstarife nicht alle Kosten decken müssen, sondern es sich für die Gesellschaft lohnt, diese Verkehrsform finanziell zu unterstützen. Daher ist es auch wichtig, daß man sich in der EU intensiv mit der Erschließung neuer Finanzierungsmöglichkeiten für den öffentlichen Personenverkehr befaßt.

7. Sonstige Fragen

7.1. Der Ausschuß der Regionen fordert die Kommission auf, sich auch mit folgenden Fragen zu befassen:

a) Schaffung einer Infrastruktur, die den speziellen Problemen ländlicher, dünnbesiedelter Gebiete angepaßt ist, um das Warten auf den Bus angenehmer zu machen, die Anschlüsse zwischen verschiedenen Verkehrsdiensten zu verbessern und die Inanspruchnahme dieser Dienste zu fördern.

b) Ermutigung der Verkehrsdienstanbieter, ihr Unternehmen auf eine optimale Größe auszudehnen und von einem einzelne Linien bedienenden Kleinunternehmen zu einer zonendeckenden größeren Betriebseinheit zu wachsen, so daß sie den Fahrgästen ein höheres Sicherheitsniveau und ein zufriedenstellenderes Beförderungsangebot garantieren können.

c) Entwicklung neuer Lösungen für das erhebliche Problem der unzureichenden Information über das verfügbare Beförderungsangebot in den jeweiligen Zonen; nur so kann der Bevölkerung der Umstieg vom Privat-Pkw auf den öffentlichen Verkehr erleichtert werden. Ein Lösungsweg wäre die Einrichtung einer Datenbank über öffentliche Beförderungsdienste, die eine stets aktuelle Fahrplanauskunft gewährleistet und für die Bürger leicht zugänglich ist.

d) Verbesserung des grenzüberschreitenden Schienenverkehrs in Grenzregionen, in denen die Eisenbahn aufgrund der Randlage die Erwartungen nicht erfuellt, die im Rahmen der Randgebietsförderung an sie geknüpft werden.

8. Schlußfolgerung

Der Ausschuß der Regionen gibt mit dem vorliegenden Dokument seine Stellungnahme zum Grünbuch "Das Bürgernetz: Wege zur Nutzung des Potentials des öffentlichen Personenverkehrs in Europa" des für Verkehr zuständigen Kommissionsmitglieds ab:

a) Der Ausschuß begrüßt das Grünbuch als Gesamtkonzept für die Gestaltung der gemeinsamen Verkehrspolitik.

b) Er tritt für das Subsidiaritätsprinzip und die partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen sämtlichen staatlichen Ebenen ein, um die Umsetzung des Grünbuchs sicherzustellen, und weist auf die entscheidende Rolle der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften bei der Errichtung des Bürgernetzes hin.

c) Er hebt die wichtige Arbeit hervor, die die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften bei der Errichtung des Bürgernetzes bislang geleistet haben, und fordert die EU auf, den Erfahrungsaustausch im Bereich der interregionalen, transnationalen und grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zu unterstützen.

d) Er dringt auf Kohärenz sämtlicher EU-Politiken auf der Grundlage von Artikel 130 a des Vertrages.

e) Er begrüßt den Aufbau von Netzen von Benutzergruppen und schlägt ergänzend dazu Netze der für die Umsetzung zuständigen Stellen vor; Aufgabe der EU sollte es sein, den Ausbau des öffentlichen Verkehrs zu unterstützen und anzuregen, ohne dabei jedoch im einzelnen rechtsverbindliche Vorgaben zu machen.

f) Er dringt darauf, das hier erörterte Grünbuch zusammen mit dem Grünbuch über die Preise im Verkehr zu behandeln.

g) Er begrüßt das vorgeschlagene Prämierungssystem, schlägt jedoch vor, daß die Prämierung regionaltypischen Merkmalen und den unterschiedlichen Stufen der Umsetzung Rechnung tragen sollte.

h) Er dringt auf jährliche Empfehlungen der Kommission zum Bürgernetz.

i) Er tritt dafür ein, daß innovative Initiativen der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften von der Kommission berücksichtigt werden, um sicherzustellen, daß die EU-Dienststellen keine unnütze Doppelarbeit leisten.

Schlußfolgerung für den Beitrag der Fachkommission "Städtepolitik" (Ziffer 6)

j) Er schlägt vor, "Push"- und "Pull"-Maßnahmen miteinander zu kombinieren, um das Verkehrsaufkommen in Stadtgebieten so weit wie möglich zu senken.

k) Er plädiert dafür, daß Planung, Organisation und Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung in den Händen demokratisch gewählter Einrichtungen bleiben sollten, damit der Vielfalt nationaler und regionaler Konzepte Rechnung getragen wird; die Kernbereiche der Leistungserbringung (wie z. B. konkrete Angebotsplanung und Tarifbildung des öffentlichen Personenverkehrs) sollten jedoch im Rahmen der geltenden europäischen und nationalen Vorschriften der unternehmerischen Eigenverantwortung zugeordnet werden.

l) Er dringt auf die Integration der Transeuropäischen Netze mit den nationalen und internationalen Verkehrsnetzen als Bauvorbedingung.

m) Er schlägt vor, die Telematik als Mittel zu besseren Lösungen im Verkehrsbereich in Betracht zu ziehen.

n) Er dringt auf eine Reihe neuer Pilotvorhaben, um neue verkehrspolitische Konzepte zu testen und neue Finanzierungsmöglichkeiten für den öffentlichen Personenverkehr zu prüfen.

Geschehen zu Brüssel am 13. Juni 1996.

Der Präsident des Ausschusses der Regionen

Pasqual MARAGALL i MIRA