Achter Bericht der Kommission über die Umsetzung des Reformpakets für den Telekommunikationssektor Telekommunikation in Europa - Regulierung und Märkte 2002 {SEC(2002) 1329}

INHALTSVERZEICHNIS

1. Zusammenfassung und wichtigste Schlussfolgerungen

2. Methodik und Ziele

2.1. Methodik

2.2. Ziele

3. Marktüberblick

3.1. Festnetz- und Mobilfunkmärkte

3.2. Auswahl der Verbraucher unter verschiedenen Festnetzbetreibern

3.3. Betreiber mit eigener Netzinfrastruktur

3.4. Betreiber, die mit Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl arbeiten

3.5. Mobilfunk- und Festnetztarife für Endnutzer

3.6. Struktur des Marktes

3.7. Digitalfernsehen

4. Stand der Umsetzung der Rechtsvorschriften in den Mitgliedstaaten

4.1. Rechtsrahmen

4.2. Zusammenschaltungs- und Zugangsregelungen

4.3. Entbündelung des Teilnehmeranschlusses

4.4. Bitstrom-Zugang

4.5. Die rechtlichen Aspekte der Entwicklung des Wettbewerbs beim Breitband: Ortsanschluss und Hochgeschwindigkeits-Internetanschluss

4.6. Mietleitungen

4.7. Nummerierung

4.8. Kostenrechnung und getrennte Buchführung

4.9. Genehmigungen

4.10. Universaldienst, Verbraucher, Nutzer

4.11. Datenschutz

5. Umsetzung der UMTS-Entscheidung

6. Stand der Vorbereitungen zur Umsetzung des neuen Rechtsrahmens

1. ZUSAMMENFASSUNG UND WICHTIGSTE SCHLUSSFOLGERUNGEN

Der verstärkte Wettbewerb, der sich infolge der 1998 begonnenen Liberalisierung auf den europäischen Telekommunikationsmärkten eingestellt hat, führte zu mehr Wachstum und Innovation sowie zu einer starken Ausweitung des Dienstleistungsangebots für die Öffentlichkeit.

Zwischen 1999 und 2001 stieg der Gesamtwert der Telekommunikationsdienste in Europa um 24 % von 182 Mrd. EUR auf 225 Mrd. EUR. Allein der Mobilfunksektor verzeichnete eine Umsatzsteigerung um 32 % im Jahr 2000 bzw. 21 % im Jahr 2001 und hat nun in Europa einen durchschnittlichen Versorgungsgrad von 75 % (gegenüber 70 % in 2001) erreicht [1]. Gleichzeitig genießen die Verbraucher dank neuer Marktteilnehmer eine größere Auswahl an Betreibern bei sinkenden Preisen. So sind seit Beginn der Liberalisierung die Gebühren der etablierten Betreiber bei Inlandsgesprächen um durchschnittlich um 50 %, bei Auslandsgesprächen um etwa 40 % gesunken. In vielen Mitgliedstaaten bieten die Markteinsteiger heute selbst bei Ortsgesprächen billigere Tarife an als die etablierten Betreiber.

[1] Auf Grundlage der Gesamtzahl der Nutzer in der gesamten EU.

Der Umsatzzuwachs hält weiterhin an. Realistische Schätzungen für den Sektor der Telekommunikationsdienste gehen für das Jahr 2002 auf allen nationalen Märkten der 15 Mitgliedstaaten insgesamt von einem Wachstum zwischen 5 % [2] und 7 % [3] aus, was angesichts eines für 2002 prognostizierten Gesamtanstiegs des EU-Bruttoinlandsprodukts von nur 1,0 % [4] eine überaus gesunde Entwicklung darstellt.

[2] Quelle: EITO (European Information Technology Observatory) 2002.

[3] Quelle: IDATE, Telecoms in Europe, November 2002.

[4] Quelle: Dienststellen der Kommission.

Dennoch ist der Markt zweifellos angeschlagen, was vor allem auf geplatzte Internetträume, die weltweite Konjunkturschwäche und den übermäßigen Ausbau der Backbone-Kapazitäten in Verbindung mit hoher Verschuldung durch teure Einkaufstrategien und den Übergang zum Mobilfunk der dritten Generation zurückzuführen ist. Deshalb gibt es die ernste Besorgnis, dass ungünstige Bedingungen auf den Kapitalmärkten nach der Liberalisierung nun zu einer beschleunigten Konsolidierung führen, in deren Folge Neueinsteiger möglicherweise wieder aus dem Markt der elektronischen Kommunikation gedrängt werden könnten.

Das Europäische Parlament und der Rat verabschiedeten im März 2002 ein neues Paket von Rechtsakten zur branchenbezogenen Regulierung der nun stärker vom Wettbewerb und vom Zusammenfließen der elektronischen Kommunikationstechnologien geprägten Märkte. Im neuen Rechtsrahmen wird die Auferlegung von regulatorischen Verpflichtungen an das Fehlen eines wirksamen Wettbewerbs geknüpft. Die Regulierungsbehörden sind im neuen rechtlichen Umfeld besser in der Lage, ihre Befugnisse einerseits zur Förderung des Wettbewerbs, zum Schutz der Bürger und zur Festigung des Binnenmarktes einzusetzen und andererseits den Erfordernissen der Innovation und einer langfristig tragfähigen Entwicklung in diesem Bereich Rechnung zu tragen.

Für die Kommission liegt der Schwerpunkt nun auf dem zügigen Übergang zum neuen Rechtsrahmen. Neben der Schaffung vorhersehbarer rechtlicher Rahmenbedingungen und ausreichend flexibler Regulierungsmechanismen, die für weitere Investitionen in diesem Bereich notwendig sind, wird dadurch auch das eEurope-Ziel erreicht, den wettbewerbsorientierten lokalen Breitband-Internetzugang auf tragfähiger Grundlage so billig wie möglich zu verwirklichen.

Die nationalen Regulierungsbehörden (NRB) spielen neben den nationalen Wettbewerbsbehörden (NWB) im neuen Rechtsrahmen eine besonders wichtige Rolle. Sie haben auch im neuen Rechtsrahmen die wichtige Aufgabe, in Zusammenarbeit miteinander und mit der Kommission dazu beizutragen, dass die gemeinsamen Regeln in allen Mitgliedstaaten einheitlich angewandt werden. So bestimmen die NRB, ob in den betreffenden Marktsegmenten ein wirksamer Wettbewerb herrscht, und entscheiden darüber, ob und welche rechtlichen Verpflichtungen den Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auferlegt werden. Solange eine solche Bestimmung nicht vorgenommen wurde, gelten allerdings die bisherigen Vorschriften und Wettbewerbsregeln unverändert weiter. Die Kommission geht davon aus, dass ein erfolgreicher Übergang zum neuen Rechtsrahmen nur möglich ist, wenn zuvor der derzeitige Rechtsrahmen einschließlich Universaldienst und Verbraucherschutz vollständig verwirklicht wird.

Dieser Bericht enthält daher

- eine Bilanz der Marktentwicklung nach viereinhalb Jahren Liberalisierung und

- eine Untersuchung des gegenwärtigen Standes der Umsetzung der wichtigsten Rechtsverpflichtungen, die die Grundlage für den Übergang zum neuen Rechtsrahmen bilden, ggf. unter Heranziehung von Indikatoren und beispielhaften Verfahren.

Dieser Bericht enthält ferner eine kurze Einschätzung des Vorbereitungsstandes in den Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Umsetzung des neuen Rechtsrahmens in einzelstaatliches Recht.

Ausführlichere Markt- und Regulierungsdaten sowie eine Bewertung der Anwendung der UMTS-Entscheidung sind im Anhang in der Form eines Arbeitspapiers der Kommissionsdienststellen enthalten.

Hauptschlussfolgerungen zur Marktentwicklung

- Der Markt der Telekommunikationsdienste wächst im Jahr 2002 mit schätzungsweise 5 % bis 7 % etwas langsamer als im Jahr 2001 (9,5 %). Dem steht für 2002 in der EU ein geschätztes durchschnittliches BIP-Wachstum von 1,0 % gegenüber (EU-weiter BIP-Durchschnitt 2001 = 1,5 %).

- Die Betreibervorauswahl hat sich als äußerst wirksames Mittel der Wettbewerbsöffnung im Telefonfestnetz erwiesen. Diese Möglichkeit wird von doppelt so vielen Betreibern (224) als noch im letzten Jahr genutzt, um Ortsgespräche für Privatkunden anzubieten; 27 % mehr Betreiber bieten darüber Fern- und Auslandsgespräche an.

- Auch die Anzahl der Festnetz-Zugangsanbieter mit eigener Infrastruktur hat zwischen August 2001 und August 2002 um 42 % zugenommen (50 Anbieter mehr).

- Die Verbraucher konnten sich im gleichen Zeitraum über einen allgemeinen Preisrückgang freuen. Der Anstieg der Grundgebühren wurde durch Preissenkungen der etablierten Betreiber bei Inlands-Ferngesprächen um 5 % und bei Auslandsgesprächen um 4 % gegenüber dem Vorjahr ausgeglichen. Der Preisrückgang ist zwar langsamer geworden, insgesamt sind die Preise aber seit 1998 bei Inlandsgesprächen um etwa 50 % und bei Auslandsgesprächen um etwa 40 % gesunken.

- Die Preise der Markteinsteiger liegen deutlich unter denen der etablierten Betreiber, bei Inlandsgesprächen um bis zu 56 % und bei Auslandsgesprächen in einigen Ländern um bis zu 65 %.

- Der Wettbewerb auf dem Endkundenmarkt für Mobilfunkanrufe führte im Zeitraum 2000-2002 zu einem Gebührenrückgang um 23 %, wobei der größte Rückgang in den letzten 12 Monaten zu verzeichnen ist.

- Während die etablierten Festnetzbetreiber im Jahr 2001 Marktanteile bei Fern- und Auslandsgesprächen einbüßten, stabilisierte sich ihr Marktanteil bei den Ortsgesprächen auf 89 % des Endkundenumsatzes.

- Trotz großer Schwierigkeiten auf dem Digitalfernsehmarkt stieg die Verbreitung des Digitalfernsehens im Jahr 2002 leicht auf 21 %.

Insgesamt gibt es trotz der schwierigen finanziellen Lage auf dem Markt Anzeichen für eine weiter zunehmende Nachfrage nach Telekommunikationsdiensten und eine positive Wettbewerbsentwicklung auf dem Markt. Die Zahl der neuen Betreiber, die Netzwerke und Dienste mit eigener Lizenz betreiben, ist zwar leicht zurückgegangen, gleichzeitig hat aber die Anzahl der direkten (mit eigener Infrastruktur) und indirekten Zugangsanbieter [5] zugenommen. Insgesamt haben die Markteinsteiger ihre Marktanteile in Bezug auf den Umsatz weiter gesteigert.

[5] Im Sprachtelefondienst bedeutet ,indirekter Zugang" den Zugang über Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl.

Aus Verbrauchersicht sind die Preise der etablierten Betreiber für Inlands- und Auslandsgespräche weiter gefallen. Die Preise der Markteinsteiger liegen in vielen Fällen noch erheblich darunter. Die Pro-Kopf-Ausgaben [6] sind zumindest 2001 erneut gestiegen, wie auch die Zahl der Mobilfunk- und Internetnutzer weiter zugenommen hat.

[6] Ausgaben für Telekommunikationsdienste und Endnutzergeräte.

Hauptschlussfolgerungen zur Regulierung

- Die nationalen Regulierungsbehörden verfügen in allen Mitgliedstaaten über die nötige Unabhängigkeit, die Fähigkeiten und die Befugnisse, um die Märkte im Einklang mit den Richtlinien zu regulieren. Einige von ihnen leiden noch immer unter schwerfälligen einzelstaatlichen Verfahren, die möglicherweise ihre Fähigkeit beeinträchtigen werden, die Anforderungen des neuen Rechtsrahmens durchzusetzen. Dadurch kann es auch zu langwierigen Berufungsverfahren kommen. Die Nummernverwaltung erfolgt in allen Mitgliedstaaten reibungslos.

- Die Genehmigungsverfahren und -gebühren für das Festnetz entsprechen weitgehend der geltenden Richtlinie, so dass ein reibungsloser Übergang zur weniger strengen Regelung des neuen Rechtsrahmens zu erwarten ist.

- Die Zusammenschaltungsregeln haben dazu geführt, dass zusätzlich zum massiven Markteintritt neuer Anbieter zahlreiche Zusammenschaltungsvereinbarungen getroffen wurden. In einigen Mitgliedstaaten hat sich allerdings die Genehmigung der Standardzusammenschaltungsangebote verzögert. Überdies erlauben die Zusammenschaltungsgebühren insgesamt zwar den Markteintritt neuer Anbieter, es gibt aber in einigen wenigen Mitgliedstaaten Beschwerden über aufgezwungene Gegenseitigkeitsregelungen zum Nachteil der Markteinsteiger und über Preisdruck auf dem Festtelefonmarkt.

- Trotz zahlreicher Festlegungen, die von den nationalen Regulierungsbehörden getroffen wurden, um die Rahmenbedingungen für den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss zu klären, bestehen weiterhin bedeutende Probleme vor allem im Hinblick auf die Preisgestaltung und den diskriminierungsfreien Zugang zu den Anlagen. Dennoch gibt es - trotz schwieriger Kapitallage - zweifellos eine bedeutende, langfristige Nachfrage nach dem entbündelten Zugang, und zwar neben der massiven Nachfrage nach dem diskriminierungsfreien Zugang zu den Hochgeschwindigkeits-Zugangsdiensten (,Bitstrom-Zugang") der etablierten Betreiber. Einige Regulierungsbehörden müssen die Anstrengungen, die sie zur Durchsetzung der Transparenz und Kostenorientierung bei der Zusammenschaltung und im Sprachtelefondienst unternommen haben, nun, unter Beachtung der jeweiligen Besonderheit, auch auf die Preisgestaltung beim entbündelten Zugang ausdehnen.

- Auf dem DSL-Markt (schneller Breitband-Internetzugang über die normale Kupfer-Telefonleitung) befinden sich von den 7,52 Mio. Kundenanschlüssen etwa 5,86 Mio. in der Hand der etablierten Betreiber, etwa 1,66 Mio. (22 %) xDSL-Endkundenanschlüsse werden von Markeinsteigern betrieben. Vier Prozent der Endkunden werden über entbündelte Teilnehmeranschlüsse versorgt. Die Schwierigkeiten der Marktneulinge, den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss und den diskriminierungsfreien Bitstrom-Zugang tatsächlich zu erhalten, haben in Verbindung mit ihrem Entwicklungsrückstand und Tarifproblemen zur weitgehenden Vereinnahmung dieses Marktes durch die etablierten Betreiber geführt.

- Die Gesamtsituation im Breitbandsegment sieht allerdings etwas anders aus. Berücksichtigt man alle möglichen Plattformen für die Bereitstellung von Hochgeschwindigkeits-Internetdiensten (insbesondere den Weg per TV-Kabelmodem), so befinden sich von den 10,79 Millionen Breitband-Endkundenanschlüssen in der EU immerhin 4,45 Mio. (41 %) in der Hand neuer Marktteilnehmer und 6,34 Mio. - vor allem DSL-Anschlüsse - in der Hand der etablierten Betreiber.

- Die Bereitstellungszeiten für Mietleitungen haben sich insbesondere bei Leitungen für den Internetzugang von Geschäftskunden zwar deutlich verkürzt, aber anhand der beträchtlichen Preisunterschiede für Mietleitungen in allen Geschwindigkeitsklassen wird deutlich, dass die Preise noch immer nicht an den Kosten orientiert sind.

- Bei der Durchsetzung der Kostenrechnungsverpflichtungen, die sich aus den EU-Tarifgrundsätzen ergeben, bewegen sich die Mitgliedstaaten hin zur Einführung von Kostenrechnungssystemen, die den EU-Empfehlungen entsprechen. Gerade in Bezug auf die Prüfung und Bescheinigung der Kostenrechnungen durch die nationalen Regulierungsbehörden bleibt aber noch einiges zu tun, so dass auf dem Markt noch Unsicherheit darüber herrscht, ob die etablierten Betreiber ihren Transparenz- und Kostenorientierungsauflagen tatsächlich nachkommen werden.

- Die Schwierigkeiten bei der Erlangung von Wegerechten und Baugenehmigungen für den Ausbau der Infrastruktur bestehen fort und betreffen vor allem den Mobilfunk der dritten Generation. Es gibt aber ermutigende Anzeichen dafür, dass die Mitgliedstaaten die Initiative ergreifen werden, um die Koordinierung und das einheitliche Vorgehen in diesem Bereich zu verbessern.

- Der Universaldienst wird in allen Mitgliedstaaten ohne größere Probleme sichergestellt. Auf einigen Gebieten besteht allerdings noch Handlungsbedarf, beispielsweise im Hinblick Behinderte und Nutzer mit besonderen sozialen Bedürfnissen oder in Bezug auf Universaldienstverzeichnisse und Verzeichnisabfragedienste. Die erforderlichen Maßnahmen zum Schutz der Nutzer und der Verbraucherinteressen wurden im Allgemeinen getroffen, wenngleich bestimmte Anforderungen des Rechtsrahmens wie die detaillierte Rechnung noch immer nicht vollständig durchgesetzt sind.

- Die Mitgliedstaaten müssen mehr Klarheit in Bezug auf ihr allgemeines Herangehen an die Frage der Speicherung von Verkehrsdaten schaffen. Durch die geringe Harmonisierung der Speicherungszeiten und noch nicht erlassene Rechtsvorschriften zu Fragen der nationalen Sicherheit und der Strafverfolgung entsteht insbesondere für grenzüberschreitend tätige Betreiber eine unklare Rechtslage, aus der sich in der Regel zunehmende finanzielle Belastungen für sie ergeben.

Viereinhalb Jahre nach Beginn der Liberalisierung der Telekommunikationsdienste sind die einzelstaatlichen Regelungen weitestgehend mit dem EU-Rechtsrahmen vereinbar. Die neuen Genehmigungs- und Zusammenschaltungsregelungen haben einen groß angelegten Markteinstieg neuer Anbieter ermöglicht, der durch die Betreibervorauswahl und die Übertragbarkeit der Rufnummern zusätzlich erleichtert wurde; die Bereitstellungszeiten für Mietleitungen sind weiter gefallen; bei der Entwicklung geeigneter Kostenrechungsverfahren zur Durchsetzung der EU-Tarifgrundsätze sind Fortschritte erzielt worden. Die gute Arbeit, die in diesem Zusammenhang geleistet wurde, ist ein wichtiges Verdienst der nationalen Regulierungsbehörden.

Auf anderen Gebieten bleibt jedoch noch einiges zu tun, insbesondere im Hinblick auf die Preisgestaltung und den Zugang zum entbündelten Teilnehmeranschluss. Die vollständige Anwendung der Grundsätze der Kostenorientierung und Nichtdiskriminierung sind dafür unverzichtbar. Diese Grundsätze sollten auch für die Zusammenschaltung sowie die Bereitstellung von Mietleitungen und Zusammenschaltungsmietleitungen gelten.

Bestätigt wird die weitgehend positive Bilanz auch durch die gegenwärtig laufenden Vertragsverletzungsverfahren, die sich auf zwei Bereiche konzentrieren, Kostenrechnung und Universalverzeichnisdienste, in denen die vollständige Einhaltung in zahlreichen Mitgliedstaaten noch sichergestellt werden muss. Die sonst noch anhängigen Verfahren betreffen meist eher die Klärung von Detailfragen. Die Kommission wird jedoch sorgfältig prüfen, ob weitere Verfahren einzuleiten sind, falls in den wesentlichen Punkten, die hier genannt werden, keine weiteren Fortschritte erzielt werden.

Angesichts der gegenwärtig vorherrschenden Finanzlage können die Regierungen den Auf- und Ausbau der elektronischen Kommunikationsdienste dadurch unterstützen, dass sie eine Reihe zusätzlicher Belastungen der Branche überprüfen. Darunter fallen Sonderabgaben auf Telekommunikationsdienstleistungen, überzogene Gebühren für die Aufstellung von Infrastruktureinrichtungen (z. B. Mobilfunkantennen) im öffentlichen Raum und Beschränkungen der Funksendeleistung, die beträchtlich über den auf EU-Ebenen empfohlenen Grenzwerten liegen.

2. METHODIK UND ZIELE

2.1. Methodik

Die Kommission hat dem Europäischen Parlament und dem Rat bereits eine Reihe von Berichten über die Umsetzung und Verwirklichung des derzeitigen Rechtsrahmens vorgelegt. Diese Berichte enthielten Trenddaten zu wichtigen Marktaspekten wie Wachstum, Endkunden-, Mietleitungs- und Zusammenschaltungspreise, lokaler Zugang und Marktanteile der etablierten Betreiber.

Zur Ausarbeitung dieses Berichts hielten die Kommissionsdienststellen Vorbereitungssitzungen in den Hauptstädten der fünfzehn Mitgliedstaaten ab und führten anschließend Anhörungen in Brüssel durch, zu denen die repräsentativen Verbände der Marktteilnehmer, nationale Regulierungsbehörden, nationale Wettbewerbsbehörden, Ministerien sowie Verbraucher- und Nutzerverbände eingeladen wurden. Diese Anhörungen fanden in der Zeit vom 10. September bis zum 11. Oktober 2002 statt. Schriftliche Stellungnahmen sind von einigen nationalen Behörden sowie von Marktteilnehmern und Verbänden eingegangen.

Die Daten über die Märkte und den Stand der Regulierung wurden von den nationalen Regulierungsbehörden auf der Grundlage eines Fragebogens der Kommissionsdienststellen mitgeteilt. Daraus stammen - sofern nicht anders angegeben - alle im Bericht enthaltenen Daten, die - ebenfalls sofern nicht anders angegeben - dem Stand vom 1. August 2002 entsprechen. Der beschriebene Regulierungsstand ist der vom 1. November 2002, sofern nicht anders angegeben.

2.2. Ziele

Der neue Rechtsrahmen, der im März 2002 verabschiedet wurde und ab Juli 2003 gilt, beruht auf dem Grundsatz, dass die nationalen Regulierungsbehörden auf Märkten, die von zunehmendem Wettbewerb und zusammenfließenden Technologien gekennzeichnet sind, in der Lage sein müssen, den Wettbewerbsumfang einzuschätzen und vorausschauende Regulierungsverpflichtungen nun dann aufzuerlegen, wenn kein wirksamer Wettbewerb vorliegt. Der neue Rechtsrahmen verringert die Last rechtlicher Verpflichtungen, indem er weniger strenge Genehmigungs- und Lizenzbedingungen vorschreibt und den Infrastrukturausbau erleichtert.

Die Übergangsmaßnahmen zu den neuen Rahmenbedingungen sehen jedoch ausdrücklich vor, dass die Mitgliedstaaten bestimmte Verpflichtungen des gegenwärtigen Rechtsrahmens solange weiter anwenden, bis ihre Regulierungsbehörden die Märkte analysiert und dann bestimmt haben, ob nach dem neuen Rechtsrahmen Maßnahmen der Vorabregulierung angemessen sind. Anschließend können die Regulierungsbehörden solche Verpflichtungen beibehalten, ändern oder aufheben. Verpflichtungen werden Marktteilnehmern mit beträchtlicher Marktmacht auferlegt und beziehen sich auf Aspekte wie Zugang, Nichtdiskriminierung, Transparenz, Kostenorientierung der Tarife, Kostenrechnung und getrennte Buchführung. Einige weitere Verpflichtungen aus dem gegenwärtigen Rechtsrahmen, die allgemeinerer Art sind, werden in den neuen Rechtsrahmen übernommen, beispielsweise in Bezug auf den Universaldienst und den Verbraucherschutz.

Der erfolgreiche Übergang zum neuen Rechtsrahmen hängt von der vollständigen Umsetzung und Anwendung des derzeitigen Rechtsrahmens ab. Aus diesem Grund wird hier darauf eingegangen, inwiefern die hauptsächlichen Verpflichtungen des gegenwärtigen Rechtsrahmens in den Mitgliedstaaten tatsächlich durchgesetzt werden. In Bezug auf die im 7. Umsetzungsbericht festgestellten Regulierungsengpässe, werden die Mitgliedstaaten genannt, in denen diese Probleme weiter bestehen. Wie gewohnt beruht der Überblick über die Marktentwicklung auf den ausführlichen Daten, die in den Anhängen enthalten sind. Schließlich kommt die Kommission hier ihrer Berichtserstattungspflicht nach und bewertet den Stand der Umsetzung der UMTS-Entscheidung [7].

[7] ENTSCHEIDUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES VOM 14. DEZEMBER 1998 ÜBER DIE KOORDINIERTE EINFÜHRUNG EINES DRAHTLOS- UND MOBILKOMMUNIKATIONSSYSTEMS (UMTS) DER DRITTEN GENERATION IN DER GEMEINSCHAFT (ABL. L 17 VOM 22. JANUAR 1999, S. 1).

3. MARKTÜBERBLICK

3.1. Festnetz- und Mobilfunkmärkte

Der Markt der Telekommunikationsdienste wächst weiterhin, allerdings mit einer geschätzten Wachstumsrate zwischen 4,9 % [8] und 7 % [9] etwas langsamer im Vergleich zu 9,5 % im Jahr 2001 (EU-weiter BIP-Durchschnitt 2001 = 1,5 %, geschätztes BIP für 2002 = 1,0 % [10]). Die nationalen Märkte der 15 Mitgliedstaaten werden voraussichtlich Ende 2002 zusammen ein Volumen von etwa 236 Milliarden EUR erreichen [11].

[8] Quelle: EITO (European Information Technology Observatory) 2002.

[9] Quelle: IDATE, Telecoms in Europe, November 2002.

[10] Quelle: Dienststellen der Kommission.

[11] Quelle: Dienststellen der Kommission.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Die Internetverbreitung - Anteil der Haushalte mit Internetzugang - erreichte im Juni 2002 die 40-Prozent-Marke, gegenüber 36 % im Juni 2001.

Im Mobilfunksektor hat der Versorgungsgrad in einigen Mitgliedstaaten nun beinahe die Sättigungsgrenze erreicht (in vier Ländern über 85 %). Tatsächlich nimmt die Anzahl der Mobilfunknutzer immer noch zu (derzeit sind es 284 Millionen), die Wachstumsrate liegt aber jetzt bei nur noch 6 % gegenüber 69 % im Jahr 2000 und 36 % im Jahr 2001.

3.2. Auswahl der Verbraucher unter verschiedenen Festnetzbetreibern

In allen Mitgliedstaaten können die Telefonteilnehmer bei Fern- und Auslandsgesprächen zwischen verschiedenen Anbietern wählen. In zwölf Mitgliedstaaten haben fast alle Kunden die Wahl zwischen mehr als 5 alternativen Betreibern, in zwei Mitgliedstaaten (Belgien und Luxemburg) ist die Auswahl beschränkter (40 % bzw. 100 % der Kunden können zwischen 3 bzw. 5 Anbietern wählen).

In Bezug auf den Anteil der Teilnehmer, die einen alternativen Betreiber tatsächlich nutzen, um Fern- und Auslandsgespräche zu führen, sind Finnland und Italien führend, wo 65 % bzw. 50 % der Telefonkunden diese Gespräche nicht über den etablierten Betreiber abwickeln. In sechs Mitgliedstaaten (Dänemark, Spanien, Frankreich, Portugal, Schweden und dem Vereinigten Königreich) liegt dieser Anteil zwischen 20 % und 30 %.

Allerdings ist die Situation bei den Ortsgesprächen viel komplizierter. Acht Mitgliedstaaten (Spanien, Frankreich, Irland, Niederlande, Österreich, Portugal, Schweden, Vereinigtes Königreich) berichten, dass fast alle Teilnehmer bei Ortsgesprächen zwischen mehr als fünf alternativen Anbietern wählen können, wogegen sich die Wahl in Spanien und Luxemburg auf 3 bis 5 Anbieter beschränkte. Dagegen können sich nur 30 % der deutschen und 42 % der finnischen Teilnehmer dafür entscheiden, Ortsgespräche nicht über den etablierten Betreiber zu führen.

Der Anteil der Teilnehmer die ihre Ortsgespräche tatsächlich über einen alternativen Anbieter abwickeln liegt bei durchschnittlich 15 %, lediglich Dänemark (25 %), Spanien (17 %), Frankreich (8,9 %) und Italien (40 %) haben hier wesentliche Fortschritte gemacht.

3.3. Betreiber mit eigener Netzinfrastruktur

Die Realisierung der oben beschriebenen Auswahlmöglichkeiten des Kunden erfolgt entweder über einen direkten Zugang, d. h. den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss oder den Direktanschluss des Nutzers an die eigene Infrastruktur des Betreibers (z. B. Fernsehkabel), oder aber über die Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl, d. h. die Umleitung der Anrufe in das Netz des alternativen Betreibers anhand eines Codes, der vor jedem Anruf gewählt wird, oder aufgrund einer Dauerumschaltung zu (einem) vorgewählten Betreiber(n).

Alternative Betreiber mit Direktzugang zum Privatkunden sind in allen Mitgliedstaaten tätig, wobei eine Steigerung um 50 Betreiber seit August 2001 zu verzeichnen ist (42 %). Dennoch geben lediglich zwei Mitgliedstaaten (Dänemark und Spanien) an, dass fast 100 % der Teilnehmer die Wahl zwischen mehr als fünf alternativen Direktzugangsbetreibern haben. In Italien können 50 % der Teilnehmer zwischen zwei alternativen Betreibern wählen, in Belgien sind es 40 %, in Finnland 35 %, in Luxemburg und Deutschland 18 %. In Frankreich kann sich kaum 1 % Telefonkunden dafür entscheiden, Ortsgespräche nicht über den etablierten Betreiber zu führen. Überdies ist die tatsächliche Nutzung alternativer Direktzugangsbetreiber sehr gering (im Durchschnitt von 10 Ländern nur 4,5 %), wobei dieser Anteil im Vereinigten Königreich mit 17 % und in Dänemark mit 13 % recht hoch liegt und in den anderen acht Ländern viel niedriger ist.

3.4. Betreiber, die mit Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl arbeiten

Die Anzahl der Betreiber, die Dienste für Privatkunden über Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl anbieten, hat insgesamt zugenommen. Die Betreibervorauswahl breitet sich rasch aus und wird derzeit im Privatkundengeschäft von 224 Betreibern für Ortsgespräche (doppelt so viele wie im letzten Jahr) und von 272 Betreibern für Fern- und Auslandsgespräche (Zuwachs um 27 %) genutzt.

Darüber hinaus wird die Betreiberauswahl, die sich bei Fern- und Auslandsgesprächen bereits großer Beliebtheit (412 Betreiber) erfreut, zunehmend auch für Ortsgespräche (334 Betreiber) genutzt. Vor allem über die Betreiberauswahl werden jetzt verstärkt Ortsgespräche in Griechenland, Frankreich und den Niederlanden geführt. Unter Berücksichtigung von 12 Ländern ist die mittlere Anzahl der Betreiber, die mit Betreiberauswahl arbeiten, bei Ortsgesprächen um 61 % und bei Fern- und Auslandsgesprächen um 22 % gewachsen (das Vereinigte Königreich wurde bei dieser Berechnung nicht berücksichtigt, weil seine Daten zeitlich nicht vergleichbar sind).

Die Anzahl der Markteinsteiger mit eigenem Zugangscode beläuft sich EU-weit auf 927.

3.5. Mobilfunk- und Festnetztarife für Endnutzer

Alle Preisangaben in diesem Abschnitt beziehen sich auf die Tarife des etablierten Betreibers (Festnetz) oder des führenden Anbieters [12] (Mobilnetz), außer wo beim Vergleich mit den Tarifen der Markteinsteiger anders angegeben.

[12] in Bezug auf die Anzahl der Kunden.

3.5.1. Mobilfunktarife [13]

[13] Zur Methodik siehe Anhang 1.

3.5.1.1. Privatnutzer

Im Zeitraum 2000-2002 sind die durchschnittlichen Monatsausgaben eines typischen Privatnutzers von 27,42 EUR auf 21,12 EUR gesunken. Das ist ein Rückgang um 23 %, von dem der größte Teil auf die letzten zwölf Monate entfällt.

Am deutlichsten sind die Ausgaben seit 2001 in Spanien (45 %), Österreich (42 %), Portugal (34 %), Irland (35 %), Deutschland (28 %) und Belgien (24 %) gesunken. Frankreich ist das Land mit den höchsten mittleren Mobilfunkausgaben (31 EUR), womit es 47 % über dem EU-Durchschnitt liegt, gefolgt vom Vereinigten Königreich (25 EUR). Das Land mit den niedrigsten Ausgaben ist Spanien (10 EUR), was des Hälfte EU-Monatsdurchschnitts entspricht.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

3.5.1.2. Geschäftsnutzer

Im Zeitraum 2000-2002 sind die durchschnittlichen Monatsausgaben eines typischen Geschäftsnutzers von 68,54 EUR auf 54,74 EUR gesunken. Mit 20 % fällt diese Verringerung niedriger aus als bei den Privatnutzern, was im Gegensatz zur Entwicklung beim Festtelefon im gleichen Zeitraum steht. Auch hier entfällt der größte Teil des Ausgabenrückgangs auf die letzten 12 Monate.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Die Länder mit dem größten Ausgabenrückgang seit 2001 sind Belgien (60 %), Portugal (34 %), das Vereinigte Königreich (29 %), Spanien (25 %) und die Niederlande (22 %). Schweden ist das Land mit den höchsten Mobilfunkausgaben bei Geschäftskunden (81 EUR), womit es 49 % über dem EU-Durchschnitt liegt, gefolgt von Dänemark (80 EUR). Das Land mit den niedrigsten Ausgaben ist nun Belgien (20 EUR), was 38 % des EU-Monatsdurchschnitts entspricht.

3.5.2. Monatliche Grundgebühren

Die monatlichen Grundgebühren der etablierten Betreiber sind zwischen 2001 und 2002 bei den Privatkunden um 5,4 % und bei Geschäftskunden um 7,3 % gestiegen. Für den Zeitraum 1998-2002 ist ein Gesamtanstieg um 20 % bei Privatkunden und um 16,6 % bei Geschäftskunden zu verzeichnen. Dem steht allgemeine Tarifsenkung für fast alle Anrufsarten gegenüber, insbesondere für Fern- und Auslandsgespräche. Diese Entwicklung war als Teil der laufenden Tarifreform zur Beseitigung einer wettbewerbsverzerrenden Quersubventionierung bei den marktbeherrschenden Betreibern zu erwarten.

3.5.3. Ortsgespräche

Im Gegensatz zum letzen Jahr, als die Ortstarife der etablierten Betreiber gleich blieben oder nur geringfügig angehoben wurden, zeichnet sich nun eine Trendwende in diesem Segment ab. Während die Preise für ein 3-Minuten-Gespräch unverändert bleiben, ergibt sich bei einem 10-Minuten-Gespräch ein leichter Preisrückgang, wodurch der Aufwärtstrend aus der Zeit 2000-2001 durchbrochen wurde. Österreich hat einen Preisanstieg (21 % für kurze Gespräche und 8 % für 10-Minuten-Gespräche) zu verzeichnen. In anderen Mitgliedstaaten sind die Preise stabil geblieben, wobei es in Dänemark, Deutschland und vor allem Griechenland sogar Preissenkungen gab (in Griechenland 16%). Über dem EU-Durchschnitt liegen die Preise sowohl für 3-Minuten- als auch 10-Minuten-Gesprächen in Belgien, Irland und dem Vereinigten Königreich sowie besonders in Österreich, wo Ortsgespräche am teuersten sind (68 % über dem EU-Durchschnitt).

3.5.4. Inlandsgespräche

Die bereits im 7. Umsetzungsbericht aufgezeigte Tendenz zur Verringerung oder Abschaffung der Preisunterschiede zwischen Regional- und Ferngesprächen hat sich fortgesetzt und führt dazu, dass die etablierten Betreiber ihre Tarife für Ferngespräche weiter senken. Seit 1998 sind die Preise für ein 3-Minuten-Inlandsgespräch um 47 % und für ein 10-Minuten-Gespräch um 49 % gesunken. Ein 3-Minuten-Gespräch kosten jetzt 35 Cent und ein 10-Minuten-Gespräch 109 Cent.

Wenngleich dieser Abwärtstrend andauert, geht die Entwicklung im Jahr 2002 doch langsamer voran als in den Vorjahren. Der Preisrückgang fiel nur halb so hoch wie im Jahr 2001 aus (5 % in diesem Jahr gegenüber 11 % im Jahr 2001 beim 3-Minuten-Gespräch und 5 % gegenüber 13 % beim 10-Minuten-Gespräch).

In Deutschland, den Niederlanden und Portugal sind die Preise bei diesen Anrufarten gestiegen. Preissenkungen gab es dagegen in Dänemark, Griechenland, Italien und besonders in Spanien (38 %). Inlandsgespräche sind immer noch teurer als der EU-Durchschnitt im Vereinigten Königreich, in Italien, Portugal und Deutschland (hier mit 26 % über dem EU-Durchschnitt).

Eine Betrachtung des OECD-Korbs [14] zeigt, dass die durchschnittlichen Monatsausgaben der Privatkunden für Inlandsgespräche (Orts- und Ferngespräche sowie Festkosten) zwischen August 1998 und 2002 von 34,7 EUR auf 30,5 EUR (mit MwSt.) gefallen sind. Dieser Rückgang fiel allerdings 1998-2000 (13 %) höher aus als in den beiden letzten Jahren (lediglich 0,4 %). Für Geschäftskunden waren die Reduzierungen deutlicher spürbar: von 80 EUR im Jahr 1998 auf 62,8 EUR (ohne MwSt.) im Jahr 2002, was einem Rückgang um 23 % entspricht.

[14] Zur Methodik siehe Anhang 1.

3.5.5. Auslandsgespräche [15]

[15] Zur Methodik siehe Anhang 1.

Seit dem letzten Jahr sind die Kosten für ein durchschnittliches Auslandsgespräch um 4 % von 1,12 EUR auf 1,07 EUR für Privatkunden (mit MwSt.) und von 0,76 EUR auf 0,73 EUR (ohne MwSt.) für Geschäftskunden gesunken. Der Gesamtrückgang über den Zeitraum 1998-2002 beträgt 38 % für Privatkunden (von 1,71 EUR auf 1,07 EUR) und 41 % für Geschäftskunden (von 1,24 auf 0,73 EUR).

3.5.6. Durchschnittliche Monatsausgaben (gemischtes Gesprächsaufkommen)

Nach den neuen OECD-Berechnungen [16] liegt der gewichtete EU-Durchschnitt der monatlichen Ausgaben für einen gemischten Korb aus Inlands-, Mobilfunk- und Auslandsgesprächen im Vergleich zu 2001 bei Privatkunden um nur 0,6 % und bei Geschäftskunden um 2,8 % niedriger.

[16] Zur Methodik siehe Anhang 1.

Gestiegen sind die Ausgaben der Privatkunden in Deutschland, Irland, den Niederlanden, Österreich und Portugal. Gesunken sind die Preise in Belgien, Dänemark, Griechenland, Spanien, Italien und dem Vereinigten Königreich.

Für Geschäftskunden sind die Preise in Deutschland, den Niederlanden und Österreich gestiegen. Geringere Monatsausgaben als im Jahr 2001 sind in den anderen Mitgliedstaaten zu verzeichnen, mit Ausnahme von Luxemburg und Finnland, wo es keine Änderung gab.

3.5.7. Markteinsteiger

Alle vorstehenden Preisangaben beziehen sich auf die Tarife der etablierten Betreiber. Neue Markteinsteiger stellen je nach Art und Dauer des Anrufs in der Regel erheblich weniger in Rechnung. Der Wettbewerb bei den Ortsgesprächen hat im Vergleich zu 2001 zugenommen. In zehn Mitgliedstaaten bieten Marktneulinge heute niedrigere Tarife an, wobei es Preisdifferenz von bis zu 37,5 % in Österreich und 25 % in Belgien gibt. Die größten Preisunterschiede gibt es bei Inlandsgesprächen. Hier sind neuen Betreiber im Vereinigten Königreich um bis zu 56 %, in Frankreich um 46 % und in Deutschland um 35 % billiger (bei längeren Gesprächen überall).

Der schärfste Wettbewerb herrscht bei den Auslandsgesprächen, wo alternative Betreiber bei Gesprächen in nahe EU-Länder um bis zu 65 % (Österreich) billiger sind als der etablierte Betreiber. Viel billiger sind Anrufe in nahe EU-Länder auch in Frankreich (um 59 %) und Portugal (um 54 %). Bei Anrufen in entfernte EU-Länder außer Österreich sind die Tarife der Markteinsteiger im Vereinigten Königreich um bis zu 42 % und in Luxemburg und Frankreich um 38 % niedriger.

3.6. Struktur des Marktes

3.6.1. Festnetzbetreiber

Die Anzahl der Betreiber mit einer Genehmigung für öffentliche Sprachtelefondienste lag im August 2002 bei 1231 (325 örtliche und 906 landesweite Anbieter). Mehr als 600 davon (125 örtliche und 478 landesweite Anbieter) bereiben solche Dienste tatsächlich.

Die Anzahl der Betreiber mit einer Genehmigung für den Betrieb eines öffentlichen Netzes oder das Erbringen öffentlicher Netzdienste lag im August 2002 bei 1 561 (654 örtliche und 907 landesweite Anbieter). Die Zahl der tatsächlichen Betreiber örtlicher, Fernverbindungs- oder internationaler Netzdienste beläuft sich auf 429 (253 örtlich, 176 landesweit), 285 (59 örtlich, 226 landesweit) und 237 (44 örtlich, 193 landesweit).

Während von 1998 bis 2001 die Anzahl der zugelassenen Betreiber jährlich um etwa 50 % zunahm, begannen die Betreiber im letzten Jahr mit der Neuorganisierung ihres Geschäftsbetriebs. Dadurch kommt es zur Konsolidierung der Marktaktivitäten (insbesondere bei den Kabelnetzbetreibern). Infolge der Marktstabilisierung und einiger Konkurse hat sich die Anzahl der zugelassenen Betreiber bei den Sprachtelefonanbietern um 9 % und bei den Betreibern öffentlicher Netze um 1,5 % verringert.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

3.6.2. Mobilfunknetzbetreiber

Europaweit wurden 79 landesweite Lizenzen für den digitalen Mobilfunk (GSM und DCS-1800) erteilt. Auf den Mobilfunkmärkten betätigen sich 54 Mobilfunk-Netzbetreiber und 100 Mobilfunk-Diensteanbieter (vor allem Wiederverkäufer).

In Spanien, Italien, Schweden und Finnland gelten noch analoge Lizenzen; ihre schrittweise Abschaffung ist in Finnland für Ende 2002, in den anderen Ländern für Ende 2005 bis 2007 vorgesehen.

Die Mitgliedstaaten haben insgesamt 62 3G-Lizenzen erteilt (48 davon gingen an Betreiber, die bereits Inhaber einer digitalen Lizenz waren).

3.6.3. Marktanteile

Die Anteile der etablierten Betreiber am öffentlichen Festtelefonmarkt werden für Ende 2001 im Durchschnitt bei Ortsgesprächen auf 89 %, bei Ferngesprächen auf 73,5 % und bei Auslandsgesprächen auf 67,6 % der Endkundenumsätze geschätzt.

Ferner wird davon ausgegangen, dass die etablierten Festnetzbetreiber zwischen Ende 2000 und Ende 2001 durchschnittlich etwa 9 % bzw. 11 % ihrer Marktanteile bei Fern- und Auslandsgesprächen eingebüßt haben, während sie ihre Marktanteile bei den Ortsgesprächen in etwa halten konnten (-0,5 %).

Abgesehen von Griechenland, wo die Liberalisierung später begann als in den anderen Ländern, haben nur in Belgien und Deutschland die etablierten Betreiber bei Ortsgesprächen noch immer einen Anteil von fast 100 %. In fünf Mitgliedstaaten (Spanien, Frankreich, Irland, Italien, Niederlande) beträgt der Anteil der etablierten Betreiber zwischen 80 % und 90 %, im Vereinigten Königreich etwa 66 %. Bei Ferngesprächen wird der Anteil der etablierten Betreiber am Endkundenumsatz in Griechenland auf 97 %, in Spanien auf 82 %, in weiteren sechs Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Irland, Italien, Niederlande, Schweden) auf 50-75 % und im Vereinigten Königreich auf 53 % geschätzt. Bei Auslandsgesprächen halten nur in Spanien und Griechenland die etablierten Betreiber einen Marktanteil von mehr als 80 %, in Italien und Irland liegt dieser Anteil bei 74 %, in weiteren vier Mitgliedstaaten zwischen 61 % und 68 % (Belgien, Deutschland, Frankreich, Niederlande), im Vereinigten Königreich bei 45 % und in Schweden bei 43 %.

Die Marktanteile liegen für Dänemark, Luxemburg, Portugal, Österreich und Finnland nur in Bezug auf die abgehenden Gesprächsminuten vor. Die Anteile am nationalen Markt (Orts- und Ferngespräche) betragen 90 % in Portugal, 87 % in Luxemburg und 65 % in Dänemark. In Finnland beläuft sich der Anteil bei Ortsgesprächen auf 92,5 % und bei Ferngesprächen auf 32 %. Die Marktanteile bei Auslandsgesprächen liegen in Luxemburg und Portugal bei über 70 %, in Dänemark bei 53 % und in Finnland bei 54 %. In Österreich wird der Anteil am gesamten Festtelefonmarkt auf etwa 70 % geschätzt.

In fünf Ländern (Spanien, Frankreich, Irland, Luxemburg und dem Vereinigten Königreich) liegt der Anteil der etablierten Betreiber an den Ortsgesprächen zur Interneteinwahl unter 80 %.

Der durchschnittliche Marktanteil der führenden Mobilfunkbetreiber (Töchter der etablierten Betreiber in allen Mitgliedstaaten außer dem Vereinigten Königreich) liegt bei 48 % des Umsatzes. Die Marktanteile der führenden Betreiber lagen 2001 in nur sechs Mitgliedstaaten über 50 %, wogegen es in drei Mitgliedstaaten (Belgien, Irland und Finnland) zu einer Verringerung kam. Andererseits konnten die führenden Betreiber in Spanien und Luxemburg ihren Marktanteil ausbauen.

3.7. Digitalfernsehen

Der Digitalfernsehmarkt der EU, der bis 2001 ein hohes Wachstum verzeichnete, hatte im vergangenen Jahr mit Schwierigkeiten zu kämpfen. Die Anbieter des digitalen Fernsehens, vor allem sog. Pay-TV-Betreiber, standen vor wirtschaftlichen Schwierigkeiten, die sogar zu Konkursen führten, vor allem im Vereinigten Königreich, Deutschland und Spanien, die zu den Ländern mit den größten nationalen Digitalfernsehmärkten zählen. Infolge der schwierigen Marktlage kam es zu Unternehmenszusammenschlüssen im Satelliten- und Kabelfernsehbereich, so dass ein Wettbewerb zwischen mehreren gebührenpflichtigen Anbietern auf dem gleichen nationalen Markt schwer aufrecht zu erhalten ist. Die nationalen Wettbewerbsbehörden und die Kommission haben kürzlich geplante Zusammenschlüsse in Spanien und Italien geprüft.

Aufgrund der Marktprobleme konnte der Versorgungsgrad beim Digitalfernsehen in der EU nicht mit der gleichen Geschwindigkeit wie in den letzten Jahren gesteigert werden und liegt nun bei 21 % gegenüber 18 % im Jahr 2001. Die diesem Bericht als Anhang beigefügten Zahlen berücksichtigen nicht unbedingt die jüngsten Konkursfälle, so dass der tatsächliche Versorgungsgrad im Moment sogar genauso hoch wie 2001 sein könnte.

Ungeachtet der bescheidenen Gesamtentwicklung hat die Verbreitung des Digitalfernsehens relativ stark in jenen Ländern zugenommen, die mit seiner Einführung noch am Anfang stehen. Durch diese unterschiedliche Entwicklung in den Mitgliedstaaten haben sich die Unausgewogenheiten der letzten Jahre etwas ausgeglichen. Im Jahr 2001 machten fünf Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Spanien, Italien und das Vereinigte Königreich) 90 % des gesamten Marktes aus. Bis Juli 2002 ist ihr Anteil am gesamten EU-Markt (Anzahl der Haushalte mit Digitalfernsehen) auf 84 % gesunken.

Aus den Zahlen zur Entwicklung der verschiedenen Bereitstellungsplattformen ergibt sich dass das digitale Satellitenfernsehen 64 % des gesamten Satellitenfernsehmarktes aus macht, das digitale Kabelfernsehen kommt auf 16 % des gesamten Kabelfernsehmarktes. Das terrestrische Digitalfernsehen stellt nur etwa 4 % des terrestrischen Fernsehens dar. Die jüngsten Marktentwicklungen lassen erwarten, dass kurzfristig künftige terrestrische Dienste eher gebührenfreie Konzepte als ,Pay-TV"-Modelle verfolgen werden.

4. STAND DER UMSETZUNG DER RECHTSVORSCHRIFTEN IN DEN MITGLIEDSTAATEN

In ihren früheren Berichten ging die Kommission bereits auf die Fortschritte bei der Umsetzung der hauptsächlichen Rechtsvorschriften ein. Dazu zählen die Anforderungen an nationale Regulierungsbehörden, Genehmigungen, Zusammenschaltung, Tarife, Kostenrechnung, Nummerierung und Universaldienst, und zwar so wie diese im Richtlinienpaket und den anderen Rechtsakten des gegenwärtigen Rechtsrahmens festgelegt sind.

Da der Zweck dieses Berichts darin besteht, die Fortschritte bei der Durchsetzung der Rechtsvorschriften im Hinblick auf deren Überleitung in den neuen Rechtsrahmen zu bewerten, erscheint es folgerichtig, die Bewertung nun nach dem Aufbau der neuen Richtlinien zu gliedern.

4.1. Rechtsrahmen

4.1.1. Nationale Regulierungsbehörden

Die Kommission hat die zentrale Rolle der nationalen Regulierungsbehörden (NRB) bei der Umsetzung des Rechtsrahmens für den Telekommunikationsbereich häufig hervorgehoben. In einer Situation, in der die Unternehmen mit schwachen Finanzmärkten konfrontiert sind, ist die Fähigkeit der Regulierungsbehörden, effizient und unparteiisch zu handeln und dadurch ein rechtlich und regulatorisch sicheres Umfeld zu gewährleisten, unabdingbar. Die Art und Weise, wie die NRB organisiert sind und ihre Befugnisse wahrnehmen, ist jedoch Sache der einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungssysteme, sofern die grundlegenden Bestimmungen des EU-Rechtsrahmens eingehalten werden. Ausführliche Angaben zur Organisation der NRB sind in Anhang 2 enthalten. Trotz der sich daraus ergebenden möglichen Unterschiede haben die NRB insgesamt mit der Regulierung der komplizierten Aspekte des gegenwärtigen Rechtsrahmens eine bemerkenswerte Leistung vollbracht und befinden sich in einer guten Ausgangsposition für ihre kommende Aufgabe, die Umsetzung des neuen Rechtsrahmens in Angriff zu nehmen. Die folgenden Bemerkungen verstehen sich als Hinweise zu einigen Aspekten, denen in der Übergangszeit eine besondere Aufmerksamkeit zukommen sollte.

Der neue Rechtsrahmen baut auf den bisherigen Erfahrungen der Regulierer und Marktteilnehmer auf. Die neuen Richtlinien enthalten deshalb klare Vorschriften, damit die Mitgliedstaaten ihre Regulierungsbehörden mit den Befugnissen ausstatten, die diese benötigen, um ihre vielfältigen Aufgaben zu erfüllen. Zu diesen Aufgaben zählen die Analyse und Bestimmung der Märkte ohne ausreichenden Wettbewerb, die Feststellung der Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht, die Streitbeilegung, die Auferlegung von Regulierungs- und Universaldienstverpflichtungen und die Durchsetzung der Genehmigungsbedingungen. Angesichts des großen Ermessensspielraums, der den NRB im neuen Rechtsrahmen eingeräumt wird, werden die bereits im gegenwärtigen Rechtsrahmen geltenden Maßnahmen zur Gewährleistung ihrer strukturellen und operationellen Unabhängigkeit vom Markt auch weiterhin eine wesentliche Rolle spielen.

Noch bestehende Bedenken hinsichtlich der Unabhängigkeit der Regulierung im gegenwärtigen Rechtsrahmen sollten in Belgien mit der bevorstehenden Verabschiedung von Vorschriften ausgeräumt werden, durch die der Regulierungsbehörde Befugnisse zugewiesen werden, die gegenwärtig noch in der Hand des für die staatlichen Anteile am etablierten Betreiber zuständigen Ministers liegen.

Es haben sich zwei Modelle für die Zuweisung der Regulierungsbefugnisse herausgebildet. In einigen Mitgliedstaaten ist eine unabhängige und autonome Stelle oder Einrichtung mit sämtlichen Befugnissen einschließlich Genehmigungen, Zusammenschaltung, Zugang, Preiskontrolle, Frequenzzuweisung und Nummerierung ausgestattet (Deutschland, Griechenland, Irland, Österreich, Niederlande außer Frequenzen, Portugal), während in anderen Mitgliedstaaten die Regulierungsbehörde ihre Befugnisse mehr oder weniger gemeinsam mit dem zuständigen Ministerium ausübt. Die Zersplitterung der Befugnisse führt unweigerlich zur Beeinträchtigung der vom Markt benötigten Rechtssicherheit, vor allem wenn die Entscheidungen der Ministerien im Zusammenhang mit Genehmigungen oder Preiskontrollen nach Ansicht der Marktbeteiligten von politischen Erwägungen beeinflusst sind. Abgesehen davon kann die Gesamtleistung der unabhängigen Regulierungsbehörde recht einfach dadurch verbessert werden, dass alle Regulierungsbefugnisse vom Ministerium auf den Regulierer übertragen werden, wie dies in Griechenland geschehen ist.

Die unzureichende materielle und personelle Ausstattung der NRB wird vom Markt noch immer als Hindernis für eine wirksame Regulierung genannt. In diesem Zusammenhang meinen die Marktteilnehmer, dass die Regulierungsbehörden ihre Ressourcen viel besser nutzen könnten, wenn sie verstärkt moralischen Druck ausüben und öffentlich gegen wettbewerbswidriges Verhalten vorgehen würden. In zwei Mitgliedstaaten beschäftigen die NRB zwar recht viel Personal, aber nur ein kleiner Teil davon ist mit Regulierungsaufgaben im Telekommunikationsbereich befasst (Belgien, Luxemburg). In einigen Fällen sind Markteinsteiger der Meinung, dass es noch Verbesserungsbedarf bei der Organisation der NRB gibt, damit diese die Probleme zügig und effizient lösen können (Belgien, Niederlande, Finnland).

Effiziente Einspruchsverfahren gegen Entscheidungen der NRB sind sowohl im gegenwärtigen als auch im künftigen Rechtsrahmen verbindlich vorgeschrieben. In fast allen Mitgliedstaaten sind für solche Rechtsmittel die Gerichte zuständig, in der Regel ein Verwaltungsgericht. Dänemark ist das einzige Land, das für solche Einsprüche eine eigene Stelle geschaffen hat, die kein Gericht ist, während im Vereinigten Königreich Einsprüche gegen bestimmte Entscheidungen, bei denen OFTEL von seinen Wettbewerbsbefugnissen Gebrauch macht, zunächst der Wettbewerbskommission unterbreitet werden müssen. In anderen Fällen werden die Einsprüche zunächst von der NRB intern bearbeitet (Belgien, Spanien, Luxemburg und Niederlande), was dazu führt, dass Zeit und Ressourcen von den eigentlichen Regulierungsaufgaben (Marktaufsicht) abgezogen werden müssen. In Österreich besteht trotz der Verbesserungen durch ein neues Gesetz zur Schaffung eines geeigneten Einspruchsverfahrens weiterhin Rechtsunsicherheit, weil keine ausdrücklichen Regelungen für bereits bei Gericht anhängige Fälle getroffen wurde. In Deutschland gilt das wegen der Vertraulichkeitsbestimmungen sehr langwierige Einspruchsverfahren als Wettbewerbshindernis.

Im gegenwärtigen Rechtsrahmen beschäftigen sich die Einspruchsinstanzen in vielen Fällen mit der Prüfung der Verfahren anstatt der Streitsache selbst. Diese Situation muss mit dem neuen Rechtsrahmen beseitigt werden, und erste Änderungen zeichnen sich auch bereits ab. So kann in Frankreich nun ein Berufungsgericht mit Unterstützung eines Sachverständigen neben der formalen Rechtmäßigkeit einer NRB-Entscheidung auch deren Inhalt prüfen.

In allen Mitgliedstaaten sind die NRB offenbar mit ausreichenden Befugnissen zur Marktregulierung ausgestattet, wenngleich größere Befugnisse z. B. in Belgien bei Endkundentarifen und Einsprüchen gegen Zusammenschaltungsentscheidungen und in Finnland in Bezug auf die Datenübertragung sicherlich zweckdienlich wären. In zwei Mitgliedstaaten müssen die NRB auf eine Beschwerde (Niederlande) oder einen Antrag (Deutschland) warten, ehe sie bei bestimmten Regulierungsproblemen eingreifen dürfen, was zur Verzögerung der Entscheidungsfindung führt (Deutschland). In praktisch allen Mitgliedstaaten müssen die NRB noch besser ausgestattet werden, damit sie von sich aus regulierend tätig werden können, um beispielsweise bei der Entbündelung des Teilnehmeranschlusses den Grundsatz der Nichtdiskriminierung, den fairen Wettbewerb, wirtschaftliche Effizienz und den größten möglichen Nutzen für den Verbraucher durchzusetzen.

Nach dem neuen Rechtsrahmen müssen die NRB Streitigkeiten innerhalb von vier Monaten beilegen. Alle Mitgliedstaaten haben zwar Streitbeilegungsverfahren festgelegt, in einem Fall hat die NRB aber die ihr vorbebrachten Fragen nicht immer gelöst (Italien). In anderen Fällen wurden die Fristen nicht eingehalten (Niederlande, Österreich, Portugal, Vereinigtes Königreich). In zwei Mitgliedstaaten gilt das Streitbeilegungsverfahren als langwierig (Finnland) oder umständlich (Frankreich).

Regulierungsentscheidungen müssen sowohl wirksam sein als auch zügig getroffen werden, was leider nicht immer der Fall ist. Schwierigkeiten, bereitet es offenbar, die Entscheidungen innerhalb der Fristen zu treffen (Italien, Finnland), alle während der Anhörungen vorgebrachten Stellungnahmen zu berücksichtigen (Griechenland, Irland) oder den Betreibern im Anhörungsverfahren genügend Antwortzeit einzuräumen (Schweden).

Neue Vorschriften wurden eingeführt (Dänemark, Irland) oder werden gerade eingeführt (Finnland), um die Durchsetzung der den Betreibern auferlegten Pflichten zu gewährleisten und zu verbessern. In den meisten Mitgliedstaaten besteht die Möglichkeit, bei Verstößen gegen die Genehmigungsbedingungen Strafen zu verhängen, wenngleich nicht immer klar ist, in welchem Umfang davon Gebrauch gemacht wird (Deutschland). In Finnland hat die NRB wegen der extrem hohen Anzahl von Betreibern mit beträchtlicher Marktmacht Schwierigkeiten, die Einhaltung der ihnen auferlegten Verpflichtungen durchzusetzen, weshalb sich Markteinsteiger auf die rechtlichen Garantien nicht verlassen können.

Die Zusammenarbeit zwischen der nationalen Regulierungsbehörde (NRB) und der nationalen Wettbewerbsbehörde (NWB) bei der Durchsetzung des derzeitigen Rechtsrahmens hat sich im Allgemeinen seit Beginn der Liberalisierung verbessert und läuft in den vielen Mitgliedstaaten in der Praxis reibungslos (besonders in Dänemark, Griechenland, Frankreich, Irland, Italien, den Niederlanden, Österreich und dem Vereinigten Königreich). Zwei Mitgliedstaaten haben bereits förmliche Verfahren für eine solche Zusammenarbeit geschaffen (Dänemark, Irland). In zwei anderen Mitgliedstaaten gibt die Wettbewerbsbehörde zu Fragen, die die Wettbewerbsbedingungen auf dem Markt berühren, für die NRB unverbindliche Stellungnahmen ab (Deutschland, außer bei der Bestimmung beträchtlicher Marktmacht, wo die Stellungnahme bindend ist, und Italien). In weiteren Ländern ist die NWB gar nicht am Entscheidungsprozess beteiligt ist, sondern überlässt die Zuständigkeit ganz der NRB (Griechenland, Niederlande außer bei der Marktanalyse). In einem Mitgliedstaat (Portugal) wünschen sich Markteinsteiger ein stärkeres Eingreifen der Wettbewerbsbehörde.

Da der Einschätzung des wirksamen Wettbewerbs im neuen Rechtsrahmen eine noch größere Bedeutung zukommt, wird auch die gute Zusammenarbeit zwischen Wettbewerbs- und Regulierungsbehörden in Zukunft zunehmend unabdingbar (siehe Abschnitt 6).

4.1.2. Nummernverwaltung

Der EU-Rechtsrahmen sieht vor, dass die Nummerierungspläne von der nationalen Regulierungsbehörde kontrolliert werden. Dies ist in allen Mitgliedstaaten der Fall.

Einige Mitgliedstaaten haben ihre Nummerierungspläne in den letzten Jahren geändert, um der höheren Nachfrage - insbesondere im Zusammenhang mit der Entwicklung der Mobilfunkdienste - gerecht zu werden und um einen fairen Wettbewerb zu fördern.

Die Nummernverwaltung scheint für Marktbeteiligte und Verbraucher keine Probleme zu bereiten. Allerdings entsprechen einige Nummern und Nummernbereiche in Österreich nicht dem Nummerierungsplan.

4.1.3. Frequenzverwaltung

In den letzten Jahren wurden in der gesamten EU bedeutende Fortschritte bei der Verwirklichung einer einheitlichen und transparenten Verwaltung der Funkfrequenzen erzielt. In allen Mitgliedstaaten wurde ein nationaler Frequenzbereichsplan veröffentlicht und eine Behörde mit der Frequenzverwaltung beauftragt, bei der es sich entweder um die allgemein für die Aufsicht über den Kommunikationssektor zuständige Behörde oder eine eigenständige Behörde handelt. Es kommt zwar weiterhin gelegentlich zu Schwierigkeiten bei der Zuweisung von Frequenzen für bestimmte Anwendungen, aber es wurden keine bedeutenden grundsätzlichen Probleme bei der allgemeinen Frequenzverwaltung bekannt. Einige Mitgliedstaaten haben kürzlich Maßnahmen ergriffen oder Anhörungen im Hinblick auf die künftige Gestaltung der Frequenzverwaltung eingeleitet. Dabei geht es um Fragen wie den Frequenzhandel oder die Nutzung genehmigungsfreier Frequenzen, die auch auf EU-Ebene an Bedeutung gewinnen.

4.2. Zusammenschaltungs- und Zugangsregelungen

4.2.1. Zusammenschaltung

Entsprechend dem Rechtsrahmen sorgen die NRB dafür, dass Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf dem Festtelefonmarkt ein Standardzusammenschaltungsangebot mit einer ausführlichen Beschreibung ihrer Zusammenschaltungsbedingungen veröffentlichen. Außerdem sind Festtelefonanbieter mit beträchtlicher Marktmacht verpflichtet, für Zusammenschaltung und Zugang kostenorientierte Preise zu verlangen, die mit Hilfe transparenter Kostenrechnungssysteme unter Einhaltung der Grundsätze der Transparenz und der Nichtdiskriminierung zu ermitteln sind. Die Transparenz- und Nichtdiskriminierungsauflagen gelten auch für die gemeldeten Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf dem nationalen Mobilfunkmarkt, während Mobilfunkbetreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf dem Zusammenschaltungsmarkt zusätzlich noch den Kostenorientierungsgrundsatz beachten müssen.

Die wirksame Durchsetzung dieser Verpflichtungen war eine Voraussetzung für die Schaffung eines offenen und wettbewerbsorientierten Marktes, weil dadurch faire, angemessene und nichtdiskriminierende Zusammenschaltungsbedingungen gewährleistet wurden, und stellt eine wesentliche Vorbedingung für den Übergang zum neuen Rechtsrahmen dar. In der Praxis funktionieren überall in Europa die Zusammenschaltungsregelungen gut, und die Angebote sind in der Regel auf die Marktbedürfnisse ausgerichtet. Wie den vorherigen Berichten [17] zu entnehmen ist, wurden auch zahlreiche Zusammenschaltungsvereinbarungen geschlossen.

[17] http://europa.int/information-society/topics/telecoms/implementation/index http://europa.eu.int/comm/competition/liberalization/others

4.2.1.1. Standardzusammenschaltungsangebot

In allen Mitgliedstaaten haben die Festnetzbetreiber mit beträchtlicher Marktmacht ein Standardzusammenschaltungsangebot veröffentlicht, wenngleich in zwei Mitgliedstaaten kein anonymer Zugang zu diesen Angeboten möglich ist (Österreich, Deutschland). Die Probleme mit unvollständigen Zusammenschaltungsangeboten scheinen in allen Mitgliedstaaten gelöst zu sein. Alle Standardzusammenschaltungsangebote enthalten nunmehr die technischen und finanziellen Bedingungen für die Anrufherstellung und die Anrufzustellung im Sprachtelefondienst auf allen Zusammenschaltungsebenen. Allerdings wurden aus Finnland Probleme mit dem Tarifangebot für die Zusammenschaltung auf lokaler Ebene gemeldet.

Die Standardzusammenschaltungsangebote gestatten den Wettbewerbern in allen Mitgliedstaaten den Abschluss von Zusammenschaltungsvereinbarungen. Allerdings kam es in fünf Ländern (Griechenland, Irland, Italien, Luxemburg, Portugal) zu Verzögerungen bei der Genehmigung der Standardangebote durch die NRB.

4.2.1.2. Mietleitungen für die Zusammenschaltung

Mit Hilfe von Zusammenschaltungs-Mietleitungen (d. h. 64-Kbit- bis 34-Mbit-Mietleitungen zur Anbindung des Kundenstandortes an die Infrastruktur des Markteinsteigers) können Markteinsteiger ihren Kunden das volle Leistungsspektrum anbieten, auch wenn ihre eigenen Netze nicht genügend ausgebaut sind, um diese Dienste ausschließlich mit eigener Infrastruktur zu betreiben.

In allen Mitgliedstaaten haben die NRB Maßnahmen getroffen, um die Verfügbarkeit solcher Zusammenschaltungs-Mietleitungen sicherzustellen und die entsprechenden Tarife zu überwachen. In Finnland ist allerdings nicht klar, ob alle regional und örtlich etablierten Betreiber wirklich Zusammenschaltungs-Mietleitungen zur Verfügung stellen.

Anhang 1 enthält Angaben zu den Tarifen für die zur Zusammenschaltung eingesetzten Mietleitungen im Vergleich zu den empfohlenen EU-Preisbegrenzungen.

4.2.1.3. Pauschalzusammenschaltung für den Internetzugang (FRIACO)

Die Ansichten über die Nützlichkeit einer Pauschalzusammenschaltung für den Schmalband-Internetzugang gehen weit auseinander. Einige Regulierungsbehörden sind der Auffassung, dass es der Breitbandeinführung durchaus nützt, wenn sich die Kunden zunächst an den pauschalen Endnutzerzugang gewöhnen, während andere davon überzeugt sind, dass nun die Zeit für die DSL-Technik (digitale Hochgeschwindigkeits-Breitbandübertragung) gekommen ist. Auf jeden Fall müssen etablierte Betreiber den Markteinsteigern die Pauschalzusammenschaltung auf einer nichtdiskriminierenden Grundlage ermöglichen, wenn sie selbst ihren Endkunden den pauschalen Schmalband-Internetzugang anbieten. Damit ein Markteinstieg überhaupt möglich wird, darf der FRIACO-Vertrag keine Anforderungen an die Netzarchitektur enthalten, die dann von der Mehrheit der Marktneulinge nicht erfüllt werden können. Wichtig ist auch, der etablierte Betreiber die Pauschal-Zusammenschaltung (FRIACO) auf der vom Markteinsteiger beantragten Zusammenschaltungsebene ermöglicht. Das bedeutet, dass der Grundsatz der Nichtdiskriminierung hier nicht nur rein formal angewendet werden darf, sondern dem eigentlichen Ziel, nämlich der Marktöffnung, Rechnung zu tragen ist.

Dieses Ziel konnte bisher nur bedingt erreicht werden. FRIACO wird vom etablierten Betreiber auf lokaler Ebene und oberhalb der lokalen Ebene bisher nur in zwei Mitgliedstaaten (Italien, Vereinigtes Königreich) und nur auf lokaler Ebene in drei weiteren Ländern (Frankreich, Niederlande, Portugal) angeboten. In Spanien wurde mit dem Standardzusammenschaltungsangebot von 2001 ein allgemeines kapazitätsorientiertes Zusammenschaltungsmodell (sowohl für Sprachtelefon als auch Datenübertragung) eingeführt, hier gab es aber Schwierigkeiten bei der praktischen Durchführung. In Deutschland hat die NRB zwar Maßnahmen zur Durchsetzung der Pauschalzusammenschaltung getroffen, kann aber die tatsächliche Bereitstellung aufgrund schwebender Gerichtsverfahren nicht gewährleisten. In einigen Ländern gibt es überhaupt kein FRIACO-Angebot, obwohl der etablierte Betreiber seinen eigenen Kunden pauschale Internettarife anbietet (z. B. in Finnland) oder der pauschale Internetzugang zu bestimmten Zeiten (z. B. sonntags) als Teil eines Angebotspakets möglich ist (Luxemburg).

4.2.1.4. Zusammenschaltungsentgelte

Der Grundsatz der Kostenorientierung wurde in Bezug auf die Festnetze in allen Mitgliedstaaten eingeführt. Allerdings gibt es noch immer Probleme beim Nachweis der tatsächlichen Kosten anhand geeigneter Kostenrechnungssysteme. Lediglich in einem Land (Dänemark) legt die NRB den Zusammenschaltungstarif im Festnetz noch anhand eines Vergleichs der ,besten Praxis" fest, obwohl die Preise ab 1. Januar 2003 mit Hilfe eines Kostenrechungssystems auf der Grundlage der langfristigen durchschnittlichen Grenzkosten (LRAIC [18]) bestimmt werden müssen. Im Allgemeinen scheinen die Zusammenschaltungstarife ein Niveau erreicht zu haben, das einen Markteintritt neuer Anbieter ermöglicht, es gibt aber vor allem in Finnland noch Klagen über zu hohe Tarife.

[18] Long-run average incremental cost (langfristige durchschnittliche Grenzkosten).

In einer Reihe von Mitgliedstaaten (Belgien, Griechenland, Spanien, Luxemburg, Niederlande, Finnland) gibt es Beschwerden über eine Kosten-Preis-Schere zwischen dem Festnetz-Zusammenschaltungstarif und dem Endkundentarif des etablierten Betreibers mit den darauf gewährten Ermäßigungen. Nicht alle NRB sind bisher tätig geworden, um diesen Preisdruck zu beseitigen (Gegenmaßnahmen für die Zusammenschaltung auf lokaler Ebene gelten seit kurzem in den Niederlanden und werden in Luxemburg im Januar 2003 in Kraft treten).

Problematisch ist noch immer, dass unter bestimmten Umständen die Entgelte, die Markteinsteiger für die Anrufzustellung in ihre Festnetze verlangen können, auf Gegenseitigkeit beruhen (Dänemark, Deutschland, Spanien, Italien), obwohl diese Betreiber gar nicht der Kostenorientierungspflicht unterliegen und nicht unbedingt eine vergleichbare Zusammenschaltung anbieten. Ferner wird kritisiert, dass die Zusammenschaltungstarife für Markteinsteiger im Vergleich zu den Entgelten, die sich die etablierten Betreiber gegenseitig in Rechnung stellen, diskriminierend sind (Finnland). Wie hier deutlich wird, muss verhindert werden, dass etablierte Betreiber ihre beherrschende Stellung auch als Zusammenschaltungseinkäufer missbrauchen.

In zwei Ländern (Frankreich, Italien) führen die NRB ab 1. Januar 2003 ein Verfahren zur Bestimmung von Preisobergrenzen ein, um den Markt im Hinblick auf das künftige Preisniveau der Zusammenschaltungstarife vorausschaubarer zu machen. Diese Initiative trägt zur Stabilisierung der Marktbedingungen bei und wurde von den Marktteilnehmern weitgehend begrüßt.

In Bezug auf die Terminierung in Mobilfunknetzen haben die Regulierungsbehörden innerhalb der Grenzen des gegenwärtigen Rechtsrahmens eine ganze Reihe von Maßnahmen zur Tarifregulierung getroffen. In Österreich legte die NRB die Terminierungsentgelte in Mobilfunknetzen anhand eines verbindlichen Kostenrechnungssystems (siehe unten) mit der Begründung fest, dass diese Preise ,angemessen" sein müssen. In einigen Mitgliedstaaten (Niederlande, Portugal, Vereinigtes Königreich) verfügten die NRB eine Senkung der ihrer Ansicht nach überhöhten oder nicht gerechtfertigten Terminierungsentgelte in Mobilfunknetzen, obwohl sie die Mobilfunkbetreiber nicht als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf dem nationalen Zusammenschaltungsmarkt eingestuft hatten. In Finnland wurde kein Mobilfunkanbieter als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf dem nationalen Zusammenschaltungsmarkt benannt, aber drei von ihnen sind Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf ihren eigenen Märkten, wodurch sie nach nationalem Recht ihre Zusammenschaltungsentgelte an den Kosten orientieren müssen. Die Kostenorientierung der Zusammenschaltungsentgelte wurde bei zwei dieser Betreiber von der Regulierungsbehörde überprüft. In anderen Mitgliedstaaten ordneten die NRB Entgeltsenkungen, die sie für stärker kostenorientiert halten, für jene Mobilfunkbetreiber an, die als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf dem nationalen Zusammenschaltungsmarkt benannt worden waren (Belgien, Spanien, Frankreich, Irland, Italien und Schweden). In den verbleibenden Ländern sind Mobilfunkbetreiber weder als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf dem nationalen Zusammenschaltungsmarkt benannt worden, noch ist die NRB in Bezug auf Mobilfunktarife tätig geworden.

Die meisten Kostenrechnungsmodelle der Mobilfunkbetreiber in allen Mitgliedstaaten beruhen gegenwärtig auf einer Vollkostenkalkulation der historischen Kosten. Es gibt lediglich zwei Ausnahmen, nämlich das Vereinigte Königreich, wo die NRB als einzige ein LRIC-Modell (langfristige durchschnittliche Grenzkosten) auf Grundlage der laufenden Kosten entwickelt hat, und Österreich, wo den Mobilfunkbetreibern die Verwendung einer solchen LRIC-Kostenstruktur vorgeschrieben wurde, eine Kostenrechnungsprüfung findet jedoch nicht statt. In Italien müssen die Mobilfunkbetreiber auf Anordnung der NRB ab 2003 ihre Kostenrechnung von historischen Kosten auf ein System umstellen, das auf den langfristigen durchschnittlichen Grenzkosten (LIRC) beruht. In Spanien genehmigte die Regulierungsbehörde kürzlich die Kostenrechnungssysteme der beiden Mobilfunkbetreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf dem nationalen Zusammenschaltungsmarkt, war jedoch mangels Kostenrechnungsdaten nicht in der Lage, auch die Zusammenschaltungstarife auf dieser Grundlage zu genehmigen.

4.2.1.5. Bestimmung der Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht

Die Begründung der NRB für die Bestimmung von ,beträchtlicher Marktmacht" wurde mit einer Ausnahme (Dänemark) in allen Mitgliedstaaten veröffentlicht.

Die Grundsätze für die Einstufung von Festnetzbetreibern mit beträchtlicher Marktmacht sind offenbar in der EU einheitlich angewandt worden, denn die Mitgliedstaaten haben jeweils den etablierten Betreiber als Inhaber beträchtlicher Marktmacht auf dem Festtelefonmarkt benannt. Allerdings ist in einem Land (Finnland) der relevante Markt für die Bestimmung beträchtlicher Marktmacht nicht der nationale Festtelefonmarkt, sondern diese Einstufung erfolgt getrennt für dessen Teilmärkte (Orts-, Fern- und Auslandsgespräche).

Eine gewisse Übereinstimmung wurde auch in Bezug auf die Bestimmung von beträchtlicher Marktmacht auf dem Mobilfunkmarkt erreicht, wenngleich es hier Unterschiede gibt. Dreizehn Mitgliedstaaten haben mindestens zwei führende Mobilfunkanbieter als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht im Bereich der Mobilfunkdienste eingestuft, weil ihr Marktanteil über der 25-%-Grenze der Zusammenschaltungsrichtlinie liegt, und haben unterhalb dieser Grenze keine Betreiber benannt. In einem der verbleibenden Länder (Deutschland) beruht die Entscheidung, Mobilfunkanbieter nicht als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf dem Mobilfunkmarkt einzustufen, selbst wenn sie einen Marktanteil von über 25 % haben, auf der Annahme, dass es auf der Seite der Endnutzer ein ausreichendes Gegengewicht gibt. Für das andere verbleibende Land (Österreich) wurden der Kommission keine Gründe für die Entscheidung mitgeteilt, keine Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf dem Mobilfunkmarkt zu benennen.

Bei der Bestimmung von Mobilfunkbetreibern mit beträchtlicher Marktmacht auf dem nationalen Zusammenschaltungsmarkt wurde eine gewisse Einheitlichkeit in der Anwendung der festgelegten Grundsätze mit Hilfe des vom ONP-Ausschuss vorgelegten Merkblatts zur Bestimmung von beträchtlicher Marktmacht [19] erreicht. Viele NRB stützten sich direkt auf dieses Merkblatt und gründeten ihre Bewertung der beträchtlichen Marktmacht auf die Berechnung der Marktanteile im Verhältnis zum Gesamtumsatz aus der Anrufzustellung in Fest- und Mobilfunknetzen einschließlich netzinterner Anrufe. In fünf Ländern (Griechenland, Frankreich, Irland, Niederlande, Vereinigtes Königreich) wurden Mobilfunkbetreiber mit einem Anteil von mehr als 25 % als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht eingestuft, während Anbieter, die unter dieser Grenze blieben, nicht als solche eingestuft wurden und weitere Kriterien zur Anwendung kamen. In einigen Mitgliedstaaten (Belgien, Österreich, Portugal) war zwar der Marktanteil von 25 % das entscheidende Kriterium, aber die NRB berechneten in diesen Fällen die Marktanteile nicht genau nach den Vorgaben des genannten Merkblattes. In einigen Mitgliedstaaten wurden auf der Grundlage weiterer Kriterien der Zusammenschaltungsrichtlinie Mobilfunkbetreiber als Inhaber beträchtlicher Marktmacht auf dem nationalen Zusammenschaltungsmarkt eingestuft, obwohl sie einen Marktanteil von weniger als 25 % inne hatten (Italien, Spanien, Schweden). Schließlich erfolgte in einigen Ländern gar keine Berechnung der Marktanteile der Mobilfunkbetreiber am nationalen Zusammenschaltungsmarkt, oder solche Entscheidungen wurden nicht veröffentlicht (Deutschland, Luxemburg).

[19] ONPCOM 99-03.

4.2.1.6. Zugang für ,virtuelle Mobilfunknetzbetreiber" (MVNOs)

Ein Aspekt des Zugangs zu elektronischen Kommunikationsnetzen, der nicht im gegenwärtigen Rechtsrahmen berücksichtigt wird, der aber im neuen Rechtsrahmen von einzelnen NRB geregelt werden kann und wahrscheinlich in Zukunft eine wachsende Rolle spielen wird, ist die Bereitstellung des Zugangs für die sog. virtuellen Mobilfunknetzbetreiber (Mobile virtual network operators, MVNOs). In den meisten Mitgliedstaaten unterliegt das MVNO-Modell allein den entsprechenden geschäftlichen Vereinbarungen. Eine Reihe von Mitgliedstaaten hat jedoch bereits Bestimmungen über diese Zugangsart in das nationale Telekommunikationsrecht aufgenommen. So wurde in Dänemark die Geltung der Rechtsvorschriften über das nationale Roaming auch auf den MVNO-Zugang ausgeweitet; in Spanien wurde per Gesetzesänderung eine neue Lizenzart für MVNOs geschaffen; in Irland wurde das Angebot des MVNO-Zugangs als Auswahlkriterium für die Erteilung der ,A"-Lizenz bei der jüngsten 3G-Lizenzvergabe herangezogen; in Finnland enthält der Entwurf des neuen Kommunikationsmarktgesetzes eine Bestimmung, durch die dieser Zugang gestattet wird. In Österreich hat die nationale Regulierungsbehörde kürzlich den Zusammenschaltungsantrag eines Betreibers für die Erbringung von Diensten als MVNO mit der Begründung abgelehnt, dass im derzeitigen österreichischen Recht diese Möglichkeit nicht vorgesehen sei, gleichzeitig aber betont, dass sie eine diesbezügliche Änderung der Vorschriften begrüßen würde.

Obwohl der MVNO-Zugang zunehmend Eingang in die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten findet, ist seine geschäftliche Entwicklung mit wenigen voll betriebsbereiten MVNOs in der EU noch recht begrenzt. Der Grund dafür liegt wahrscheinlich zumindest teilweise in den komplizierten Kosten- und Preisproblemen, die sich aus dieser Art des Zugangs ergeben. Dennoch ist damit zu rechnen, dass sich diese Zugangsart im Zuge der Entwicklung des Hochgeschwindigkeits-Mobilfunkmarktes und der damit einhergehenden Zunahme von Netzkapazitäten und Datenanwendungen ausbreiten und weiterentwickeln wird.

4.3. Entbündelung des Teilnehmeranschlusses

Die EU-Verordnung über den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss soll den Marktzugang erleichtern und den Wettbewerb insbesondere beim schnellen Internet-Zugang fördern. Gemeldete Betreiber (mit beträchtlicher Marktmacht) müssen vollständig entbündelten Zugang anbieten, wobei die gesamte Leitung an einen neuen Marktteilnehmer vermietet wird, und den gemeinsamen Zugang ermöglichen, wobei der Markteinsteiger lediglich den Hochfrequenzabschnitt mietet, der sich für schnelles Internet eignet.

Gemeldete Betreiber müssen ein Standard-Entbündelungsangebot (SEA) veröffentlichen, das dem Marktbedarf gerecht wird und daher hinreichend aufzugliedern ist, damit die Betreiber nur die Netzelemente und -einrichtungen auswählen können, die sie benötigen. Gemeldete Betreiber müssen begründeten Anträgen auf Entbündelung stattgeben und transparente, faire und nicht diskriminierende Bedingungen zugrunde legen, d. h. sie müssen anderen Betreibern Einrichtungen zur Verfügung stellen, die mit ihren eigenen oder denen ihrer Tochtergesellschaften vergleichbar sind. Die für den entbündelten Zugang erhobenen Tarife müssen kostenorientiert sein.

4.3.1. Standard-Entbündelungsangebote

Im siebten Bericht stellte die Kommission fest, dass die Fortschritte bei der Umsetzung der Verordnung unzureichend waren. Daraufhin ging sie gegen fünf Mitgliedstaaten vor, wo kein SEA für den gemeinsamen Zugang zur Verfügung stand. Die Lage wurde rasch bereinigt, und es gibt nun in allen Mitgliedstaaten ein Standardangebot mit vollständiger Entbündelung und gemeinsamem Zugang. Anschließend (im März 2002) ergriff die Kommission jedoch Maßnahmen gegen vier Mitgliedstaaten, deren SEA nicht hinreichend aufgegliedert war. Insbesondere bestand keine Möglichkeit des Zugangs zur Teilanschlussleitung, dem zur Bereitstellung von VDSL- oder HDSL-Diensten erforderlichen Verteilerkasten in der Nähe eines Kunden. Auch hier wurde gegen die Mitgliedstaaten vorgegangen, um diese Lücke zu schließen.

Dennoch wurden in den vergangenen Jahren bei der Entbündelung nur schleppend Fortschritte erzielt, was eindeutig durch den Konjunkturrückgang auf dem Telekommunika tions markt und die Schwierigkeiten für die Betreiber bei der Kapitalfinanzierung für Investitionszwecke bedingt war. Bis zum 1. Oktober 2002 gab es gut 1 Million entbündelte Leitungen in der EU (von insgesamt ca. 187 Millionen Teilnehmeranschlüssen). Dabei handelte es sich überwiegend um vollständig entbündelte (1 050 740) und eine geringe Anzahl (27 700) gemeinsam genutzte Anschlüsse. Angesichts der 600 000 Leitungen, die im Oktober 2001 entbündelten wurden, beschleunigt sich der Vorgang nun allmählich.

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* Nur zum Vergleich. Nicht alle diese Anschlüsse sind von der Entbündelung betroffen.

Die Verzögerungen beim Abbau rechtlicher Hindernisse, insbesondere der Mangel an nicht diskriminierenden Zugangsbedingungen und kostenorientierten Tarifen, haben zu beträchtlichen Problemen geführt, da neue Marktteilnehmer den Markt nicht erschließen konnten, bevor Investitionen durch den Konjunkturrückgang erheblich erschwert wurden.

In einigen Mitgliedstaaten wurden die Standardangebote geändert und verbessert. Die gemeldeten Betreiber Belgiens und der Niederlande veröffentlichten 2002 schließlich vollständige SEA, die teilweise noch von der NRB zu genehmigen sind; mehrere SEA wurden auf Veranlassung der NRB geändert (in Dänemark, Spanien, Frankreich, Italien, Österreich, Portugal und dem Vereinigten Königreich). In Deutschland hingegen konnte man sich nicht auf ein SEA für 2002 einigen und bleibt das Angebot 2001 bis zu einer Entscheidung der NRB in Kraft. Aufgrund der enttäuschenden Ergebnisse bei der Entbündelung in verschiedenen Mitgliedstaaten werden die NRB eine Zeit lang auf die Eingriffsbefugnisse nach der Verordnung oder dem neuen Rechtsrahmen zurückgreifen müssen, um zu gewährleisten, dass die Tarife transparent und kostenorientiert und die Bedingungen vollständig und nicht diskriminierend sind.

Die NRB müssen am häufigsten bei Tariffragen einschreiten, sowohl bei entbündelten als auch bei gemeinsam genutzten Leitungen, aber auch in Bezug auf die Preise für Kolokation und zugehörige Dienste. Die Entbündelungspreise wurden im vergangenen Jahr gesenkt; die Monatsmiete beträgt nun in der EU für die vollständige Entbündelung 13 EUR und für den gemeinsamen Zugang 5,6 EUR. Diese Tarife und die entsprechenden Entgelte, insbesondere das Zusammenschaltungsentgelt, unterliegen jedoch erheblichen Schwankungen. Berechnet man die Durchschnittskosten für vollständig entbündelte Leitungen (über ein Jahr verteilt [20]), so liegt der EU-Durchschnitt bei 22,6 EUR pro Monat, wobei die Preise von 12 EUR in Dänemark bis zu 32,7 EUR in Finnland schwanken. Die gleiche Rechnung für den gemeinsamen Zugang ergibt einen EU-Durchschnitt von 16 EUR bei Preisen, die von 7 EUR in Spanien bis zu 24 EUR in Luxemburg betragen. Diese Preise sind in der Regel hoch, verglichen vor allem mit den Anschlussgebühren, die etablierte Betreiber den Kunden berechnen. Das Preisniveau sowie Diskrepanzen zwischen End- und Großkundenpreisen lassen gelegentlich unterschiedliche Tarifbildungsmethoden erkennen.

[20] Diese Amortisierungszeit entspricht der gewöhnlichen Kundenvertragslaufzeit, über die hinaus der Betreiber keine Garantie dafür hat, dass der den Kunden bei sich halten kann.

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Auch die Abweichungen bei Entbündelungsentgelten deuten auf unangemessene Preisbildungsmethoden hin und lassen sich nicht nur durch die unterschiedliche Bevölkerungsdichte oder die Istkosten der Netzelemente erklären.

Dies scheint insbesondere auf den gemeinsamen Zugang zuzutreffen. Die Zuweisung der Kosten des gemeinsamen Zugangs erfolgt in der EU offenbar auf unterschiedliche Weise, und es war schwierig festzustellen, ob die Tarife tatsächlich kostenorientiert sind und die Kosten ordnungsgemäß zugewiesen wurden. Die Kosten können entweder vollständig dem Sprachband einer Telefonleitung oder zu jeweils 50 % dem Sprachband und den höheren Frequenzen zugewiesen werden, wobei nur die vermeidbaren Kosten dem gemeinsamen Zugang zugeordnet werden; es können aber auch entsprechende Preisabzüge vorgenommen werden. Daraus ergibt sich, dass jedes Konzept Nachteile bot und es überaus schwierig ist, die tatsächlich anfallenden Kosten zu ermitteln. Jedoch fürht die erstgenannte Methodologie, die in einigen Mitgliedstaaten angewandt wird, in aller Regel zu niedrigeren Kosten.

Die Berechnung der Entgelte für den vollständig entbündelten Zugang beruht in einigen Mitgliedstaaten auf einer Rekonstruktion der Kosten für einen Parallelaufbau der vorhandenen Netze (laufende Kosten). Werden aber laufende Kosten zugrunde gelegt, so führt dies nach allgemeiner Ansicht der Markteinsteiger zu höheren Preisen als bei Verwendung historischer Kosten. Weiter können die Entgeltunterschiede in der EU auch mit der Anwendung sehr unterschiedlicher Abschreibungsverfahren für ähnliche Netzbestandteile erklärbar sein . Unterschiedliche Zuweisungsverfahren für Gemeinkosten können ebenfalls zu den Preisunterschieden beitragen.

4.3.2. Kolokation

Neue Marktteilnehmer in mehreren Mitgliedstaaten stoßen bei der Realisierung der Kolokation noch immer auch Schwierigkeiten, insbesondere was die Bedingungen für eine effektive Kolokation am Standort des etablierten Betreibers betrifft (Deutschland, Griechenland, Portugal).

Es gibt nur begrenzt Erfahrungen mit der praktischen Anwendung des Nichtdiskriminierungsprinzips auf die Entbündelung. In mehreren Mitgliedstaaten stellt sich u.a. die Frage, ob die Anwendung dieses Grundsatzes zu einer ,gemischten Aufstellung" (,co-mingling") statt zu getrennter Kolokation führen könnte, vor allem wenn ein Markteinsteiger lediglich geringen Platzbedarf hat und getrennter Kolokationsraum relativ teuer ist. Der neuerdings zu verzeichnende Rückgang der Nachfrage nach Kolokationsraum und das zunehmende Bewusstsein möglicher Diskriminierung bewirken eine verstärkte Tendenz zur gemischten Aufstellung, die derzeit in Belgien, Dänemark, Frankreich, Spanien und dem Vereinigten Königreich praktiziert wird. Es bestehen eindeutig Sicherheitsanliegen im Zusammenhang mit dem Standort von Vermittlungen und der Freigabe von Zugangscodes, doch scheinen pauschale Geheimhaltungsvorschriften kaum gerechtfertigt. In Frankreich wurde auf Veranlassung der NRB die Verpflichtung zur Einrichtung getrennter Kolokationsräume aufgehoben; das Problem bleibt jedoch an den Standorten von strategischer Bedeutung bestehen, wo solche Räume bereits gebaut wurden und Markteinsteiger gezwungen sind, diese getrennten Räume zu belegen (und zu bezahlen).

Die Berechnung des Mietpreises für Kollokation in den Räumen des historischen Anbieters hat zu Schwierigkeiten geführt. Die Kommission hat die Absicht, diese Frage weitergehend mit den nationalen Regulierungsbehörden zu prüfen.

Ein weiteres Problem ist das Diskriminierungsrisiko, wenn die Marketing-Abteilung eines etablierten Betreibers Zugang zu Informationen über Kunden hat, die den Anbieter zu wechseln gedenken, und sich ein Markteinsteiger über die Adressierung und technische Anschlussfähigkeit dieser potentiellen Kunden zu informieren sucht.

4.4. Bitstrom-Zugang

Die Kommission hat lange Zeit die Meinung vertreten, dass die nichtdiskriminierende Bereitstellung des Bitstrom-Zugangs eine wesentliche Voraussetzung für die Entwicklung des Wettbewerbs beim Ortsanschluss, vor allem des schnellen Internet, in der EU sei. Selbst bevor die Entbündelung auf EU-Ebene vorgeschrieben wurde, sah das Gemeinschaftsrecht einige Formen des ,gemeinsamen Zugangs" vor, wobei Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht zur Einhaltung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung verpflichtet sind, wenn sie das öffentliche Festtelefonnetz, insbesondere Sondernetzzugang in einer beliebigen Form, selbst nutzen. Sie müssen Sondernetzzugangseinrichtungen und Informationen zu den gleichen Bedingungen und mit gleicher Qualität für andere zur Verfügung stellen, wie sie dies für ihre eigenen Abteilungen oder die ihrer Tochtergesellschaften bzw. Partner tun. Ferner müssen sie allen begründeten Anträgen auf Netzzugang, auch an anderen als den üblichen Netzabschlusspunkten, stattgeben.

Bitstromzugang (Bereitstellung von DSL-Diensten durch den etablierten Betreiber) liegt vor, wenn der etablierte Betreiber einen Hochgeschwindigkeitszugang zum Kunden installiert und diese Verbindung dann Dritten für die Bereitstellung von Hochgeschwindigkeitsdiensten zur Verfügung stellt. Bitstromzugang lässt sich definieren als die Bereitstellung von Übertragungskapazität zwischen einem Endnutzer mit Telefonanschluss und dem Zusammenschaltungspunkt, der dem Markteinsteiger zur Verfügung steht. Er umfasst keine Weiterverkaufsangebote, denn diese beinhalten nicht die Bereitstellung von Zusammenschaltungs- oder Übertragungskapazität in der Form, dass Markteinsteiger ihren Kunden ihre eigenen, maßgeschneiderten DSL-Dienste anbieten können.

Erbringt ein etablierter Betreiber Bitstrom-Dienste (in der Regel xDSL-Dienste nach dem derzeitigen Stand der Technik) für sich selbst, für Tochtergesellschaften oder für Dritte, so muss er solche Zugangsarten nach den oben genannten Bestimmungen auch neuen Marktteilnehmern zu transparenten und nicht diskriminierenden Bedingungen zur Verfügung stellen.

4.4.1. Eingreifen der NRB zur Gewährleistung des nicht diskriminierenden Zugangs

DSL-Dienste erfordern Kupferkabel, und vielfach kann der etablierte Betreiber diese nach wie vor an Engpässen kontrollieren, so dass Markteinsteiger xDSL-Technologien und -Dienste nicht eigenständig einsetzen können. Daher müssen die NRB in Bezug auf den Zugang zur DSL für Großkunden (Bitstrom-Zugang und Weiterverkauf) unmittelbar einschreiten. In Frankreich kam die NRB zu dem Schluss, dass ein Missbrauch vorliegt, und konnte somit den etablierten Betreiber zu einem Großkunden-Angebot verpflichten In Italien war es dem etablierten Betreiber untersagt, Endkundentarife einzuführen, bis die NRB einen entsprechenden Großkundentarif genehmigt hatte.

Die NRB haben jedoch vor allem die Aufgabe, zu verhindern, dass sich der etablierte Betreiber diesen Markt vollständig sichert. Die niederländische NRB traf kürzlich nach der Aufhebung des Großkunden-ADSL-Angebots des etablierten Betreibers eine maßgebende Entscheidung über den Bitstrom-Zugang. Damit wird die in früheren Entscheidungen Italiens und Frankreichs vertretene Ansicht untermauert, dass der etablierte Betreiber möglicherweise keinen Bitstrom-Zugang an der DSLAM- oder ATM-Vermittlung für seine eigenen nachgelagerten Zweige anbietet, der Markt jedoch so beschaffen ist, dass er zum Angebot des Bitstrom-Zugangs (und nicht nur eines Weiterverkaufsprodukts) auf diesen Ebenen gezwungen werden muss.

4.4.2. Tarife

Die NRB sollten für eine angemessene Transparenz der Tarife für den Zugang der etablierten Betreiber sorgen, um eine unfaire Quersubventionierung zu vermeiden, die die Marktbedingungen verzerren könnte. Bei der Preisbildung können angemessene Anreize für dauerhafte Neuinvestitionen sowie ein Ausgleich für Risiken, die mit der Einführung neuer, innovativer Dienste einhergehen, berücksichtigt werden; der etablierte Betreiber sollte jedoch durch eine ordnungspolitische Preisaufsicht daran gehindert werden, sich ein Monopol oder überzogene Gewinne aus dem Geschäft mit dem Zugangsnetz zu sichern.

Es gibt zahlreiche unterschiedliche Endkunden-, Großkunden-Bitstrom- und Weiterverkaufsangebote für xDSL-Dienste in den Mitgliedstaaten mit verschiedenen Kombinationen von Übertragungsraten und anderen technischen Bedingungen, so dass ein Vergleich der Preisniveaus in der EU überaus schwierig ist. Die Vielzahl und Komplexität dieser Angebote sind an sich schon ein Faktor, der die Entwicklung des Wettbewerbs behindert; gelegentlich fällt es den Betreibern und den NRB schwer, festzustellen, ob ein Preisdruck bei Groß- und Endkundenprodukten herrscht.

In den Ländern, die Preisdaten mitteilten, liegt beispielsweise der einem neuen Marktteilnehmer berechnete Tarif für eine 512-Mbit/s-ADSL-Konfiguration offenbar zwischen 13,3 EUR in Belgien und 25,4 EUR in Österreich; aber selbst bei diesem eingeschränkten Vergleich sind unterschiedliche technische Parameter zu berücksichtigen, nicht zuletzt der Anschlusspunkt, an dem der Dienst erbracht wird (DSLAM- oder ATM-Ortsvermittlung).

4.5. Die rechtlichen Aspekte der Entwicklung des Wettbewerbs beim Breitband: Ortsanschluss und Hochgeschwindigkeits-Internetanschluss

Seit ihrer Mitteilung über den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss [21] hat die Kommission auf die komplementäre Rolle der vollständigen Entbündelung, des gemeinsamen Zugangs und des Bitstromzugangs für den Ausbau des Wettbewerbs beim Ortsanschluss und der Entwicklung des Breitbandanschlusses hingewiesen. Lange Zeit hindurch konnten die etablierten Betreiber dank ausschließlicher Rechte und Monopoleinnahmen ihre Ortsanschlussnetze ausbauen. Daher genießen sie bei der Entwicklung von xDSL-Diensten einen erheblichen Vorteil, da die Technologieentwicklung auf die optimale Nutzung des Kupferdrahtnetzes abzielt, einer Infrastruktur, die Markteinsteiger nur mühsam und zu hohen Kosten neu aufbauen können.

[21] KOM(2000) 237 endg. vom 26. April 2000.

Bei der derzeitigen Lage in Bezug auf Entbündelung und Bitstromzugang (s.o.) scheinen die etablierten Betreiber den Markt für schnelle Internetdienste über das Telefonnetz durch ihre Vorreiterrolle, teilweise auch mit Verdrängungswettbewerb und anderen wettbewerbs widrigen Verhaltensweisen, für sich einzunehmen. Die Tatsache, dass 22 % der xDSL-Endkunden von neuen Marktteilnehmern bedient werden, ist vielversprechend. Markteinsteiger sind jedoch in verschiedenen Mitgliedstaaten äußerst unterschiedlich vertreten. Der Preisdruck beim Bitstrom-Zugang erfordert noch intensive rechtliche Maßnahmen und generelle Nichtdiskriminierung, wenn sich dieser Marktanteil entwickeln soll. Dies wiederum führt zu einer kritischen Menge an Marktanteilen, so dass Markteinsteiger die Entbündelung stärker nutzen können.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

* ,Sonstige" bezieht sich auf WLL-, Glasfaser-, Mietleitungs- und Satellitenverbindungen.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Aus Luxemburg liegen keinerlei Daten vor. 7,52 Mio. (4 %) der 187 Mio. vorhandenen analogen Teilnehmeranschlüsse sind Breitbandanschlüsse, überwiegend in xDSL-Technik. Ein Großteil davon (5,86 Mio.) wird von etablierten Betreibern angeboten, so dass 1,66 Million Endkunden (22 %) von den Markteinsteigern mit x-DSL-Diensten über Entbündelung oder Bitstromzugang oder Weiterverkauf versorgt werden. Bedenkt man, dass über 871 000 dieser ,Einsteigerleitungen" lediglich weiterverkauft werden und sich kaum vom Produkt des etablierten Betreibers unterscheiden, und dass sich über 90 % der übrigen Leitungen in nur drei Mitgliedstaaten befinden, wird deutlich, dass der Wettbewerb maßgebend von den etablierten Betreibern auf dem Großkundenmarkt beherrscht wird.

Etwas positiver stellt sich die Lage dar, wenn man den Wettbewerb auf sämtlichen Plattformen einbezieht. Berücksichtigt man sowohl analoge Telefonleitungen als auch andere Zugangsmöglichkeiten, insbesondere Kabelmodemverbindungen, so gibt es derzeit rund 10,79 Millionen Breitbandverbindungen zu Teilnehmern in der EU. Davon werden ca. 6,34 Millionen von etablierten Telekom-Betreibern und annähernd 4,44 Millionen oder 41 % von Markteinsteigern betrieben.

Im siebten Umsetzungsbericht wurde z. B. bereits auf den Fall Deutschlands hingewiesen, wo augenscheinlich gute Entbündelungszahlen die Tatsache verschleiern, dass die meisten entbündelten Leitungen für andere Zwecke als die Bereitstellung von DSL-Diensten genutzt werden und die Endkunden-DSL-Angebote des etablierten Betreibers offenbar nicht kostendeckend sind. Diese Meinung wurde anschließend von der deutschen Monopolkommission bestätigt, die in einem Bericht vom Dezember 2001 auf die praktische Monopolisierung der DSL-Dienste durch den etablierten Betreiber aus eben den im 7. Umsetzungsbericht angeführten Gründen hinwies.

Dies ist nur ein Beispiel für die Auswirkungen einer beherrschenden Stellung des auf einem Markt etablierten Betreibers auf einen anderen, unmittelbar angeschlossenen Markt, wo sich Einsteiger damit begnügen müssen, entbündelte Leitungen lediglich für ISDN-Dienste zu nutzen, weil sie mit dem etablierten Unternehmen auf dem DSL-Markt nicht konkurrieren können. In anderen Ländern wurden entbündelte Leitungen einfach nicht effizient genutzt, da Markteinsteiger nicht mit den DSL-Endkundenangeboten des etablierten Betreibers konkurrieren können. Es gibt unterschiedliche Möglichkeiten zur Förderung des Zugangs im Festnetz; neue Marktteilnehmer können sich jedoch kein Geschäftsprofil zulegen oder Investitionskosten rechtfertigen, wenn keine rechtliche Klarheit oder Gewissheit hinsichtlich der Tarifpolitik der etablierten Betreiber bei Endkunden-Breitbanddiensten herrscht.

Diese Lage verschärft sich, wenn die Leitungsmiete (wie in Deutschland, Griechenland, Spanien, Irland, Portugal, Schweden und dem Vereinigten Königreich) niedriger ist als das Entbündelungsentgelt für Betreiber. In den meisten Fällen steigen jedoch die Abonnementkosten, wenn sich der Endnutzer für einen DSL-Anschluss des etablierten Betreibers entscheidet; dennoch scheint es im Endeffekt keinen Spielraum für neue Marktteilnehmer zu geben.

Vollständige Entbündelung, gemeinsamer Zugang und Bitstromzugang sind, wie bereits erwähnt, bei der Einführung des Wettbewerbs beim Ortsanschluss als komplementär zu betrachten. Somit steht fest, dass die Regulierungsbehörden bei der vollständigen Durchsetzung dieser Zugangsverpflichtung keine Zugeständnisse machen können.

Eine Frage, die die NRB eingehend prüfen müssen, ist, wie sich die technischen Einschränkungen der Zugangsangebote des etablierten Betreibers auf neue Marktteilnehmer auswirken. Einige etablierte Betreiber glauben, die Nichtdiskriminierungsregel einzuhalten, indem sie Zugang nur an dem Zugangspunkt ihrer Tochtergesellschaft (an einem Ende am lokalen DSLAM [22], am anderen am nationalen Einwahlpunkt - dem Point of Presence, POP) anbieten. In der Praxis kann dies jedoch hohe Übertragungskosten für einen Markteinsteiger bedeuten, dessen Netz nicht den gleichen Versorgungsbereich und die gleiche Topografie aufweist, oder ihn in die Rolle eines bloßen Wiederverkäufers zwingen, wenn er die Qualität und Übertragungsrate für einen entfernten Kunden nicht kontrollieren kann, der über das Netz des etablierten Anbieters an seinen POP angeschlossen ist. Daher ist der Zugang auf ATM-Ebene für Markteinsteiger überaus wichtig, ebenso wie gegebenenfalls am DSLAM und POP, damit sie ihr eigenes Netz (oder alternative Netzangebote) uneingeschränkt nutzen und die technischen Merkmale der Verbindung zum Endnutzer kontrollieren können.

[22] DSL access multiplexer - DSL-Zugangsmultiplexer

Ordnungspolitische Aufsicht wird auch weiterhin erforderlich sein, da alternative Zugangsformen in den meisten Mitgliedstaaten nur zögernd zu einem verstärkten Wettbewerb bei Breitbanddiensten führen. Abgesehen von dem beachtlichen Erfolg des Kabelmodems, hat sich der Zugang über WLL, Glasfaser-, Satelliten- und Mietleitungsverbindungen nicht wesentlich entwickelt, obwohl es vielversprechende Anzeichen im Vereinigten Königreich (Mietleitungen) und Italien (Satelliten und Glasfaser) gibt.

Der Zugang über Kabelmodem war in den Niederlanden und dem Vereinigten Königreich recht erfolgreich, wird aber auch in Spanien, Österreich und Frankreich intensiv genutzt. Kabelnetzbetreiber sehen sich ferner mit rechtlichen und finanziellen Hindernissen beim Ausbau ihrer Netze konfrontiert, so dass sie in anderen als den vorgenannten Ländern derzeit keinen echten Wettbewerb antreten können; auch können sie ihre Breitbandeinrichtungen nicht rasch genug entwickeln, um mit dem Entwicklungstempo konkurrierender DSL-Anbieter Schritt zu halten.

Der drahtlose Teilnehmeranschluss (Wireless Local Loop - WLL) hat bisher nicht gehalten, was er versprach; mehrere Lizenznehmer sind ihren Ausbauverpflichtungen nicht nachgekommen, einige sind in Konkurs gegangen oder mussten ihre Lizenzen zurückgeben. Es gibt lediglich kleine WLL-Nischen in einigen Mitgliedstaaten, die für die übrigen Formen des Breitbandzugangs eine nur geringe oder gar keine Konkurrenz darstellen.

Die derzeitige Wirtschaftslage und der Mangel an Investitionsfinanzierung wirken sich zwar eindeutig auf die Entwicklung alternativer Zugangsinfrastrukturen aus; und die beherrschende Stellung der etablierten Teilnehmer auf dem Markt für Festleitungen verhindert die Entwicklung des Wettbewerbs bei Breitbanddiensten insgesamt. Weit entfernt, die Ziele von eEurope zu fördern, drohen künstlich niedrig gehaltene Endkundenpreise für DSL-Dienste der etablierten Betreiber den Wettbewerb zu behindern und führen langfristig zu höheren Verbraucherpreisen für Breitbanddienste.

4.6. Mietleitungen

Die Kommission hat mehrfach darauf hingewiesen, dass die rechtzeitige, effiziente Verfügbarkeit einer Reihe von Mietleitungen zu kostenorientierten Preisen Voraussetzung für die Entwicklung eines wirksamen Wettbewerbs, insbesondere beim schnellen Internet-Zugang, ist. Nach dem derzeitigen Rahmen müssen gemeldete Betreiber (mit beträchtlicher Marktmacht) ein Mindestangebot an Mietleitungen (von Sprachbandbreite bis zu 2 Mbit/s) nach bestimmten technischen Normen zu kostenorientierten Tarifen und auf nicht diskriminierender Basis bereitstellen [23].

[23] Sie müssen somit gleiche Bedingungen unter gleichen Umständen auf Unternehmen anwenden, die vergleichbare Dienste anbieten, und ihr Angebot zu denselben Bedingungen und mit derselben Qualität bereitstellen wie für ihre eigenen Abteilungen oder Tochterunternehmen.

Ferner muss mindestens ein Betreiber verpflichtet sein, im gesamten Hoheitsgebiet seines Staates ein Mindestangebot an Mietleitungen bereitzustellen. Die Frage, ob ein Betreiber auf dem Mietleitungsmarkt über beträchtliche Marktmacht verfügt und bei welchen Übertragungsraten, stellt sich daher erst nach dieser Verpflichtung zum Angebot von Mietleitungen auf dem gesamten Markt. Da die Entwicklung der Übertragungskapazität und der Nachfrage seit der Rechtsetzung zunahm, müssen die NRB entscheiden, ob eine solche Verpflichtung auch für höhere Bandbreiten aufzuerlegen ist. In den Niederlanden beispielsweise verfügt der etablierte Betreiber bei Endkundenleitungen von mehr als 2 Mbit/s nicht über beträchtliche Marktmacht. Im Oktober 2001 bemühte sich der etablierte Betreiber des Vereinigten Königreichs bei OFTEL um die Feststellung, dass er bei Breitband-Mietleitungen nicht über beträchtliche Marktmacht verfügt. OFTEL ist gegen den Mangel an Wettbewerb bei Endkunden durch Maßnahmen auf Großkundenebene vorgegangen. In Dänemark entschied die NRB, dass Verpflichtungen zur Bereitstellung internationaler Verbindungsleitungen ganz aufgehoben und der Zwang zur Bereitstellung von Backbone-Netzen allmählich verringert werden könnten.

Die zunehmende Zahl von Mitgliedstaaten, in denen ein beträchtlicher Wettbewerb bei Hochgeschwindigkeits-Übertragungskapazität herrscht, wird dazu führen, dass weniger Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht bei Hochgeschwindigkeitsleitungen, vor allem Auslandsleitungen, gemeldet werden, Gleichzeitig müssen die NRB während des Übergangs der EU zum neuen Rechtsrahmen dafür sorgen, dass die rechtlichen Verpflichtungen bei Kurzstrecken- und Endleitungen vollständig eingehalten werden und weiterhin ein Betreiber für das Mindestangebot an Mietleitungen auf ihrem Hoheitsgebiet benannt wird.

4.6.1. Tarife

Obwohl die rechtlichen Verpflichtungen über zehn Jahre lang auf EU-Ebene angewandt wurden, sind Markteinsteiger häufig auf Endkundentarife mit Rabatten oder Preisnachlässen angewiesen, und es gibt noch immer Mitgliedstaaten, in denen die Kostenorientierung der Mietleitungstarife des etablierten Betreibers oder seiner Tochterunternehmen nicht vollständig gewährleistet ist (Belgien, Österreich). In Belgien wird derzeit eine Studie über das Kostenmodell für Mietleitungen und eine weitere über mögliche Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht durchgeführt, während in Irland die Mietleitungstarife überprüft werden. In Finnland besteht für Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht keine Verpflichtung zur Kostenorientierung bei der Bereitstellung von Mietleitungen, da auf diesem Markt bereits ein echter Wettbewerb herrscht. In Luxemburg sinken die Tarife durch Kundenrabatte unter die von der Regulierungsbehörde gesetzte Grenze und bereiten damit den Mitbewerbern Schwierigkeiten.

4.6.1.1. Inlandsmietleitungen

Die bemerkenswerteste Entwicklung bei 64-Kbit/s-Leitungen seit August 2001 ist, dass sich die Preise stabilisiert haben und bei den drei betreffenden Leitungstypen (2, 50 und 200 km) im Durchschnitt eine Senkung von lediglich 0,5 % zu verzeichnen war. Hinter diesem durchschnittlichen Preisrückgang verbirgt sich ein leichter Anstieg (von 0,6 %) beim Preis für Ortsleitungen, der durch Preissenkungen bei 200-km-Leitungen ausgeglichen wird (-2 %). Damit wird ein dreijähriger Abwärtstrend mit einem Rückgang von insgesamt 25 % im Zeitraum 1998 bis 2002 durchbrochen (-20 % bei Ortsleitungen und -30 % bei Leitungen von 50 km und 200 km).

Das Vereinigte Königreich ist bei Ortsleitungen und 200-km-Leitungen mit 64 Kbit/s nach wie vor der teuerste Mitgliedstaat. Die Preise für Ortsleitungen liegen im billigsten Mitgliedstaat, Deutschland, 64 % niedriger als im Vereinigten Königreich. Diese Leitungen sind in sieben Mitgliedstaaten billiger als im EU-Durchschnitt, während in nur fünf Ländern bei 200-km-Leitungen niedrigere Preise herrschen. 2002 kam es in Belgien und Österreich zu einem Preisanstieg, in Deutschland, Spanien und Frankreich hingegen zu Senkungen.

Bei 2-Mbit/s-Leitungen ist im Durchschnitt ein stärkerer Rückgang zu beobachten als bei 64-Kbit/s-Leitungen, überwiegend bedingt durch Preissenkungen bei Ortsleitungen (nahezu 5 %). Bei den anderen beiden Entfernungen (50 km und 200 km) kam es zu Senkungen von 2,4 % bzw. 3,2 %. Insgesamt hat sich jedoch das Tempo des Rückgangs gegenüber früheren Jahren drastisch verlangsamt, wenn man bedenkt, dass im Zeitraum 1998-2000 die durchschnittliche Preissenkung für 2-Mbit/s-Leitungen (über sämtliche Entfernungen) 37 % betrug.

Die Unterschiede bei Mietpreisen sind zwischen den Ländern stärker ausgeprägt als bei 64-Kbit/s-Leitungen. 2-km-Leitungen sind in Dänemark (mit 1 956 EUR) um 85 % billiger als in den Niederlanden (13 363 EUR). Anders als bei 64 Kbit/s bleibt die Zahl der Länder mit Preisen unter dem EU-Durchschnitt (7) bei allen Entfernungen unverändert.

Das teuerste Land bei 200-km-Leitungen ist Spanien (mit 58 893 EUR) gegenüber Schweden (12 737 EUR), das um 78 % billiger ist. In Österreich kam es zu einer bedeutenden Preissenkung bei Ortsleitungen um 46 %, gegenüber einem Anstieg um 9 % bei größeren Entfernungen. In Spanien betrug der durchschnittliche Rü