GLOSSAR

ELER : Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums.

EPLR : Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum. Das von einem Mitgliedstaat auf regionaler oder nationaler Ebene ausgearbeitete und von der Kommission genehmigte Dokument zur Planung und Umsetzung der EU-Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums.

Maßnahme : Eine Beihilferegelung zur Umsetzung einer Politik. In einer Maßnahme werden die Voraussetzungen für die im Rahmen eines Schwerpunkts förderfähigen Projekte definiert.

Maßnahme 311 : Maßnahme "Diversifizierung hin zu nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeiten".

Maßnahme 312 : Maßnahme "Unternehmensgründung und -entwicklung" (für Kleinstunternehmen).

Maßnahme 313 : Maßnahme "Förderung des Fremdenverkehrs".

Mitnahmeeffekt : Der Sachverhalt, dass ein gefördertes Projekt ganz oder teilweise auch ohne die Finanzhilfe durchgeführt worden wäre.

Nationaler Strategieplan : Dieses von einem Mitgliedstaat ausgearbeitete Dokument gewährleistet die Kohärenz zwischen der Gemeinschaftshilfe für die Entwicklung des ländlichen Raums und den strategischen Leitlinien der Gemeinschaft sowie die Koordinierung zwischen den gemeinschaftlichen Prioritäten und den einzelstaatlichen und regionalen Prioritäten. Der Plan ist ein Bezugsrahmen für die Ausarbeitung der Programmplanung des ELER. Seine Umsetzung erfolgt durch die Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums.

Programmplanungszeitraum : Mehrjahresrahmen für die Planung und Durchführung von EU-Politiken wie beispielsweise der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums. Der laufende Programmplanungszeitraum für die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums erstreckt sich auf die Jahre 2007-2013.

Schwerpunkte : Die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums wird im Programmplanungszeitraum 2007-2013 in Form von drei thematischen Schwerpunkten umgesetzt, die kohärente Gruppen von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums darstellen. Zusätzlich gibt es einen horizontalen Schwerpunkt, der dem Leader-Konzept gewidmet ist (Schwerpunkt Leader).

Strategische Leitlinien der Gemeinschaft : Mit diesen strategischen Leitlinien setzt der Rat die Prioritäten der Europäischen Union im Rahmen des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER). Er stellt damit eine Verbindung zu den Zielen des Europäischen Rates von Lissabon und von Göteborg her und überträgt diese Ziele auf die Entwicklung des ländlichen Raums. Auf diese Weise wird dafür Sorge getragen, dass die Entwicklung des ländlichen Raums mit den übrigen EU-Politiken, insbesondere der Kohäsions- und Umweltpolitik, in Einklang steht und die Umsetzung der neuen Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) und die mit ihr verbundene Umstrukturierung begleitet werden.

Verdrängungseffekt : Gibt an, in welchem Umfang eine durch öffentliche Beihilfen geförderte Tätigkeit zu Einschränkungen einer Tätigkeit an anderer Stelle führt.

VZÄ : Vollzeitäquivalent, eine Kennzahl zur vergleichbaren Messung der Beschäftigung, auch wenn die Arbeitszeiten hinsichtlich der Wochenstundenzahl unterschiedlich sind. Zur Ermittlung der Kennzahl wird die Zahl der geleisteten Arbeitsstunden einer beschäftigten Person zur durchschnittlichen Stundenzahl eines Vollzeitbeschäftigten ins Verhältnis gesetzt.

ZUSAMMENFASSUNG

I. Die EU-Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums ist darauf ausgerichtet, die Probleme ländlicher Gebiete, zu denen Bevölkerungsrückgang, Mangel an wirtschaftlichen Möglichkeiten und Arbeitslosigkeit gehören, in Angriff zu nehmen. Mit den bereitgestellten Mitteln sollen Wachstum, Beschäftigung und nachhaltige Entwicklung im ländlichen Raum gefördert werden.

II. Einer der drei thematischen Schwerpunkte der EU-Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums betrifft die Verbesserung der Lebensqualität im ländlichen Raum und die Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft. Im Rahmen dieses sogenannten Schwerpunkts 3 werden drei Einzelmaßnahmen umgesetzt, die zur Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft führen sollen:

- Diversifizierung hin zu nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeiten (Maßnahme 311),

- Unterstützung der Gründung und Entwicklung von Kleinstunternehmen zur Förderung des Unternehmergeistes und Stärkung des Wirtschaftsgefüges (Maßnahme 312) und

- Förderung des Fremdenverkehrs (Maßnahme 313).

III. Für den Zeitraum 2007-2013 wurden für diese Maßnahmen EU-Haushaltsmittel in Höhe von 5 Milliarden Euro veranschlagt. Diese EU-Finanzierung wird durch eingeplante nationale Mittel in Höhe von weiteren 2 Milliarden Euro ergänzt.

IV. Im Zuge der Prüfung des Hofes wurde untersucht, ob die Kommission und die Mitgliedstaaten die Mittel für die Maßnahmen zur Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft effizient eingesetzt haben. Insbesondere bewertete der Hof zum einen, ob diese drei Maßnahmen so ausgestaltet und umgesetzt wurden, dass sie einen wirksamen Beitrag zur Schaffung von Wachstum und Arbeitsplätzen leisteten, und zum anderen, ob die wirksamsten und wirtschaftlichsten Projekte zur Finanzierung ausgewählt wurden. Darüber hinaus beurteilte der Hof, ob die verfügbaren Begleitungs- und Bewertungsinformationen zuverlässige, vollständige und zeitnahe Angaben über die Wirkungen der Maßnahmen lieferten.

V. Der Hof gelangt zu der Schlussfolgerung, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten beim Einsatz der Mittel für die Maßnahmen zur Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft insgesamt nur in begrenztem Maße effizient waren, da die Beihilfen nicht systematisch in Richtung der Projekte gelenkt wurden, die am ehesten geeignet waren, dem Zweck der Maßnahmen zu dienen. Dies war darauf zurückzuführen, dass in den EPLR der Interventionsbedarf nicht klar definiert wurde oder dass keine spezifischen Ziele gesetzt wurden, dass weit gefasste Förderkriterien angenommen wurden, durch die keine Eingrenzung auf die Projekte vorgenommen wurde, die am ehesten geeignet waren, eine Diversifizierung zu bewirken, und dass die Auswahlkriterien nicht zur Auswahl der wirksamsten Projekte führten oder gar keine Auswahlkriterien angewandt wurden. Allzu oft und insbesondere zu Beginn des Programmplanungszeitraums war der entscheidende Faktor bei der Auswahl der Projekte nicht so sehr die Qualität der Projekte selbst, sondern das Bestreben um Ausschöpfung des zugewiesenen Budgets. In einigen Mitgliedstaaten wurden alle beihilfefähigen Projekte ungeachtet ihrer Bewertung finanziert, wenn ausreichende Haushaltsmittel verfügbar waren.

VI. Die Mitgliedstaaten dämmten die Risiken von Mitnahme- und Verdrängungseffekten nicht ausreichend ein und stellten daher nicht sicher, dass die Mittel möglichst wirtschaftlich eingesetzt wurden. Die von den Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen hinsichtlich der Plausibilität der Kosten minderten das Risiko überhöhter Kosten nicht ausreichend, und es gab Fälle, in denen den Antragstellern ein übermäßig hoher Verwaltungsaufwand aufgebürdet wurde und Zahlungen verspätet geleistet wurden.

VII. Es fand keine wirksame Begleitung und Bewertung der Maßnahmen statt, sodass die reale Gefahr besteht, dass die Ergebnisse der den Projekten zugewiesenen Finanzierung unbekannt bleiben. Außerdem fehlten eine gezielte Ausrichtung auf die zu den strategischen Prioritäten der EU gehörende Schaffung von Arbeitsplätzen sowie eine aktive Verwaltung, wenn sich zeigte, dass die gesetzten Ziele nicht erreicht würden.

VIII. Der Hof spricht daher folgende Empfehlungen aus:

- Die Mitgliedstaaten sollten in ihren Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum (EPLR) eindeutig darstellen, wie und warum öffentliche Maßnahmen für Investitionen in nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten dazu beitragen werden, z. B. ein Versagen des Marktes im Zusammenhang mit Hemmnissen für Beschäftigung und Wachstum zu korrigieren. Anschließend sollten die Mitgliedstaaten auf diese Erfordernisse bezogene spezifische und messbare Ziele setzen. Die Kommission sollte nur solche EPLR genehmigen, die fundierte und umfassende Strategien mit einer klaren Begründung enthalten und in denen aufgezeigt wird, wie die politischen Maßnahmen zu den strategischen Zielen der Schaffung von Voraussetzungen für Wachstum und von Beschäftigungsmöglichkeiten beitragen.

- Die Mitgliedstaaten sollten Kriterien aufstellen und kohärent anwenden, mit denen gewährleistet wird, dass die im Hinblick auf die spezifischen Ziele der Mitgliedstaaten wirksamsten nachhaltigen Projekte ausgewählt werden. Die Kommission sollte sicherstellen, dass diese Kriterien korrekt und durchgängig und nicht nur in Fällen, in denen keine ausreichenden Mittel zur Verfügung stehen, angewandt werden.

- Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten die Anwendung vorbildlicher Verfahren zur Eindämmung der Risiken von Mitnahme- und Verdrängungseffekten fördern. Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten dazu anhalten, sich das Verfahren zu eigen zu machen, wonach die Ausgaben für Investitionen erst ab dem Zeitpunkt der Beihilfegenehmigung zuschussfähig sind.

- Die Kommission sollte sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten über wirksame Systeme für die Durchführung von Kontrollen hinsichtlich der Plausibilität der Kosten verfügen.

- Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass für den nächsten Programmplanungszeitraum relevante und zuverlässige Informationen eingeholt werden, sodass sich die Maßnahmen besser verwalten und begleiten lassen und nachgewiesen werden kann, inwieweit die bereitgestellten Beihilfen zum Erreichen von EU-Prioritäten beitragen. Die Zielsetzungen für die Schaffung von Arbeitsplätzen sollten realistisch sein, und die Anzahl der geschaffenen Arbeitsplätze sollte genau überwacht werden; die Maßnahmen sollten während des gesamten Programmplanungszeitraums besser verwaltet werden, insbesondere dann, wenn sich zeigt, dass die gesetzten Ziele nicht erreicht werden.

- Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten sich noch stärker darum bemühen, den Verwaltungsaufwand zu verringern und sicherzustellen, dass Zahlungen innerhalb eines angemessenen Zeitraums geleistet werden.

EINLEITUNG

1. Die EU-Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums ist darauf ausgerichtet, die Probleme ländlicher Gebiete, zu denen Bevölkerungsrückgang, Mangel an wirtschaftlichen Möglichkeiten und Arbeitslosigkeit gehören, in Angriff zu nehmen. Mit den bereitgestellten Mitteln sollen Wachstum, Beschäftigung und nachhaltige Entwicklung im ländlichen Raum gefördert werden.

2. Im Zeitraum 2007-2013 konzentriert sich die EU-Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums auf drei Themen (sogenannte "thematische Schwerpunkte"):

Schwerpunkt 1 – Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Land- und Forstwirtschaft;

Schwerpunkt 2 – Verbesserung der Umwelt und der Landschaft;

Schwerpunkt 3 – Steigerung der Lebensqualität im ländlichen Raum und Förderung der Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft [1].

3. Die Ziele der acht Maßnahmen des Schwerpunkts 3 sind wie folgt definiert [2]:

"Diversifizierung landwirtschaftlicher hin zu nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeiten und Ausbau nichtlandwirtschaftlicher Wirtschaftszweige, beschäftigungsfördernde Maßnahmen, Verbesserung von Dienstleistungen für die Grundversorgung, wie beispielsweise des Zugangs zur Informations- und Kommunikationstechnologie vor Ort, und sonstige Investitionen zur Steigerung der Attraktivität der ländlichen Gebiete, damit der Tendenz des wirtschaftlichen und sozialen Niedergangs und der Entvölkerung des ländlichen Raums entgegengewirkt wird".

4. Im Rahmen von Schwerpunkt 3 wird das EU-Ziel der Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft über drei spezifische Maßnahmen unterstützt:

i) Diversifizierung hin zu nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeiten (Maßnahme 311),

ii) Unterstützung der Gründung und Entwicklung von Kleinstunternehmen zur Förderung des Unternehmergeistes und Stärkung des Wirtschaftsgefüges (Maßnahme 312) und

iii) Förderung des Fremdenverkehrs (Maßnahme 313).

5. In den vom Rat erlassenen strategischen Leitlinien der Gemeinschaft [3] sind die Prioritäten der Europäischen Union im Bereich des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) festgelegt. Die mit den Ausgaben im Rahmen von Schwerpunkt 3 anvisierten Ziele sind in den Leitlinien wie folgt definiert:

"Die Mittel, die im Rahmen von Schwerpunkt 3 (…) eingesetzt werden, sollten zu der übergreifenden Priorität der Schaffung von Beschäftigungsmöglichkeiten und von Voraussetzungen für Wachstum beitragen. (…)"

In den Leitlinien wird das strategische Konzept vorgegeben, dem die Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung ihres nationalen Strategieplans und anschließend bei der Erstellung ihrer Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum (EPLR) für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 folgen sollten. Auch die in den Durchführungsbestimmungen gewählten Ergebnisindikatoren spiegeln den im Einklang mit der Lissabon-Strategie erwarteten Beitrag zu Wachstum und Beschäftigung im ländlichen Raum wider [4].

6. Diversifizierungsmaßnahmen im Rahmen der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums unterliegen der geteilten Verwaltung durch Kommission und Mitgliedstaaten. Die EPLR werden von den Mitgliedstaaten vorgeschlagen und von der Kommission genehmigt. Anschließend wählen die Mitgliedstaaten die Projekte aus, denen auf der Grundlage der vorgelegten Programme Fördermittel zugewiesen werden. In Abbildung 1 ist der verordnungsrechtliche Rahmen für die Bereitstellung von Fördermitteln für Diversifizierungsprojekte dargestellt.

ABBILDUNG 1

+++++ TIFF +++++

7. Die für diese Maßnahmen eingeplanten EU-Ausgaben beliefen sich für den Zeitraum 2007-2013 auf 5 Milliarden Euro; zusätzlich sollten von den Mitgliedstaaten 2 Milliarden Euro an nationalen Mitteln bereitgestellt werden. Da das Antragsniveau bei einigen Maßnahmen niedriger war als erwartet, wurden die für die Maßnahmen eingeplanten Fördermittel in einigen Mitgliedstaaten im Laufe des Programmplanungszeitraums um insgesamt 0,3 Milliarden Euro gekürzt (siehe Anhang I).

8. Die Mittel werden in Form von Zuschüssen für vorgelegte Projekte bereitgestellt und bilden daher eine Ergänzung der Mittel, die die Begünstigten selbst beitragen. Typisch für die im Rahmen der Maßnahmen des Schwerpunkts 3 finanzierten Arten von Projekten sind u. a.:

Maßnahme 311: Dienstleistungen (Frühstückspensionen, Urlaub auf dem Bauernhof, Bildungsmaßnahmen und soziale Aktivitäten auf dem Bauernhof usw.), handwerkliche Tätigkeiten (Töpfern, Herstellung lokaler Erzeugnisse usw.) und Handelstätigkeiten (Einrichtung von dem landwirtschaftlichen Betrieb angeschlossenen Läden, in denen Erzeugnisse [5] direkt an Kunden verkauft werden, usw.);

Maßnahme 312: Beihilfen für die Entwicklung bestehender Kleinstunternehmen oder für Einzelpersonen, die ein neues nichtlandwirtschaftliches Kleinstunternehmen gründen wollen (weniger als 10 Arbeitnehmer und Jahresumsatz von weniger als 2 Millionen Euro);

Maßnahme 313: Aufbau oder Erneuerung von Tourismusinfrastruktur, Einrichtungen und/oder Attraktionen für Besucher, Freizeiteinrichtungen, Entwicklung und Vermarktung von Tourismuseinrichtungen, Entwicklung von Marketingstrategien für den Tourismus, Informationsmaterial.

9. Kasten 1 enthält Beispiele für die Arten von Projekten, die im Rahmen der drei vom Hof geprüften Diversifizierungsmaßnahmen finanziert wurden.

10. Die Gesamtkosten der geprüften Projekte lagen zwischen 10000 Euro und 3 Millionen Euro, wobei die öffentlichen Beihilfen zwischen 2500 Euro und 1,1 Millionen Euro lagen. Für diese Maßnahmen war in der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 weder der Höchstbeihilfebetrag noch der höchstzulässige Beihilfesatz festgelegt. Die Mitgliedstaaten bestimmen den Beihilfesatz und den Höchstbeihilfebetrag in ihren EPLR, wobei sie den allgemeinen EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen Rechnung tragen.

KASTEN 1

BEISPIELE FÜR DIE ARTEN VON INVESTITIONEN, DIE IM RAHMEN VON DIVERSIFIZIERUNGSMAßNAHMEN FINANZIERT WURDEN

+++++ TIFF +++++

© Europäischer Rechnungshof

+++++ TIFF +++++

© Europäischer Rechnungshof

+++++ TIFF +++++

© Europäischer Rechnungshof

PRÜFUNGSUMFANG UND PRÜFUNGSANSATZ

11. Ziel des Hofes war es zu bewerten, ob die geprüften Maßnahmen so ausgestaltet und umgesetzt wurden, dass der Einsatz der dafür aufgewendeten Mittel effizient war, und ob die Ziele der Maßnahmen mit den geprüften finanzierten Projekten erreicht wurden. Außerdem beurteilte der Hof, ob Begleitung und Bewertung der Ergebnisse der Maßnahmen es den Mitgliedstaaten und der Kommission erlaubten, möglicherweise aufgetretene Probleme zu ermitteln und darauf zu reagieren, und ihnen objektive Informationen über die Wirkungen der Maßnahmen lieferten.

12. Der Schwerpunkt der Prüfung lag auf der Beantwortung folgender Frage:

Haben die Mitgliedstaaten und die Kommission die Mittel für die Maßnahmen zur Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft effizient eingesetzt?

Die wichtigsten Nebenfragen lauteten:

Wurden die Diversifizierungsmaßnahmen so ausgestaltet und umgesetzt, dass sie einen wirksamen Beitrag zur Schaffung von Wachstum und Beschäftigung leisten?

Wurden die Risiken für die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ausreichend eingedämmt?

Wurden tatsächlich wirksame und wirtschaftliche Projekte finanziert?

13. Die Prüfung fand bei der Kommission und in sechs Mitgliedstaaten statt (Tschechische Republik, Frankreich – Aquitanien, Italien – Kampanien, Polen, Schweden (Västra Götaland) und Vereinigtes Königreich – England (Yorkshire and Humber)) [6] und bezog sich auf die Ausgestaltung und Umsetzung der Maßnahmen, die mit den abgeschlossenen Projekten erzielten Ergebnisse und die Überwachung der im Rahmen der Diversifizierungsmaßnahmen bereitgestellten Finanzhilfen. Die Prüfungstätigkeit umfasste die Untersuchung einer Stichprobe von 129 Projektakten zu den drei Diversifizierungsmaßnahmen. Bei 57 Projekten fand eine Prüfung an Ort und Stelle statt, wobei die zugrunde liegenden Unterlagen analysiert und Gespräche mit den Beihilfeempfängern geführt wurden. 72 Projektakten wurden anhand von Aktenprüfungen untersucht.

BEMERKUNGEN

TEIL I – WURDEN DIE DIVERSIFIZIERUNGSMAßNAHMEN SO AUSGESTALTET UND UMGESETZT, DASS SIE EINEN WIRKSAMEN BEITRAG ZUR SCHAFFUNG VON WACHSTUM UND BESCHÄFTIGUNG LEISTEN?

14. Die Maßnahmen im Rahmen von Schwerpunkt 3 sollten zu der übergreifenden Priorität beitragen, im ländlichen Raum durch nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten und Dienstleistungen Beschäftigungsmöglichkeiten zu schaffen, damit der in vielen Teilen Europas zu beobachtenden Tendenz des wirtschaftlichen und sozialen Niedergangs und der Entvölkerung des ländlichen Raums entgegengewirkt wird. Die Diversifizierung ist notwendig für Wachstum, Beschäftigung und nachhaltige Entwicklung im ländlichen Raum und trägt so zu einer besseren räumlichen Ausgewogenheit in wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht bei [7].

15. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, ihre strukturellen und räumlichen Erfordernisse im Einklang mit ihren nationalen Strategieplänen in Form klarer und spezifischer Ziele in ihren EPLR zum Ausdruck zu bringen [8]. Anschließend müssen sie Maßnahmen durchführen, die schwerpunktmäßig auf das Erreichen dieser Ziele ausgerichtet sind.

16. Damit sie für die Wirksamkeit und die gezielte Ausrichtung ihrer politischen Maßnahmen sorgen können, muss den Mitgliedstaaten bekannt sein, durch welche Faktoren Beschäftigung und Wachstum in ländlichen Gebieten gefördert werden und welche Faktoren diesbezüglich Hemmnisse bilden. Außerdem müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass die Intervention eindeutig gerechtfertigt ist, indem sie nachweisen, wie mit öffentlichen Mitteln z. B. Fälle von Marktversagen korrigiert werden können. Darüber hinaus sollten die Mitgliedstaaten angeben, welche Wirkungen sie erreichen wollen (Angabe, wie Diversifizierung zu nachhaltigem Wachstum beitragen kann/wird und welche Veränderungen erzielt werden sollen), sodass für die laufende Programmverwaltung (z. B. Ermittlung ggf. notwendiger Verbesserungen) ein klarer Rahmen und klare Leitlinien vorhanden sind.

17. Der Hof analysierte die EU-Rechtsvorschriften sowie die Systeme, Verfahren und Dokumente der Mitgliedstaaten, um Nachweise dafür zu erlangen, ob die Diversifizierungsmaßnahmen so ausgestaltet und umgesetzt wurden, dass sie der wirtschaftlichen Finanzierung wirksamer Projekte dienten, mit denen dem prioritären Ziel der Schaffung von Wachstum und Beschäftigung Rechnung getragen wurde. Insbesondere wurde bei der Prüfung untersucht, ob die Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit diesen Maßnahmen nachweisen können, warum eine öffentliche Intervention erforderlich ist, und ob sie klare Ziele und relevante Förderkriterien vorgegeben und wirksame Auswahlverfahren eingerichtet haben. Darüber hinaus wurde bei der Prüfung bewertet, inwieweit die Kommission und die Mitgliedstaaten die Maßnahmen unter Berücksichtigung der erzielten Leistungen verwaltet haben.

ES WURDEN ALLGEMEINE ZIELE VORGEGEBEN, DIE NICHT IMMER IN ZUSAMMENHANG MIT DER SCHAFFUNG VON VORAUSSETZUNGEN FÜR WACHSTUM UND VON BESCHÄFTIGUNGSMÖGLICHKEITEN STANDEN

18. Wie in Artikel 16 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 [9] vorgeschrieben, wurde in den geprüften nationalen/regionalen EPLR eine Reihe von Stärken und Schwächen in den jeweiligen ländlichen Wirtschaften aufgezeigt. Die Ursachen dieser Probleme wurden jedoch in den EPLR und anderen Programmplanungsdokumenten nicht genauer analysiert, um festzustellen, auf welche Ziele die Maßnahmen ausgerichtet werden sollten [10] (siehe Kasten 2).

19. In den untersuchten EPLR wurden zwar einige potenzielle Nutzeffekte der Maßnahmen 311, 312 und 313 ermittelt, doch enthielt keines dieser Programme eine klare Interventionslogik nach dem Schema "ermittelter Bedarf – spezifische Ziele – zum Erreichen dieser Ziele erforderliche Maßnahmen". In Schweden beispielsweise war im EPLR eine Reihe von Bereichen aufgeführt, in denen eine öffentliche Intervention erforderlich sein könnte, um eine Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft zu erreichen und Wachstum zu fördern (Beseitigung von Hindernissen für die Beteiligung von Frauen, Schaffung von Kreditgarantiegemeinschaften usw.). Spezifische Ziele wurden jedoch nicht gesetzt, und es wurden auch keine spezifischen Arten von Maßnahmen ermittelt, die zur Deckung dieses Bedarfs finanziert werden sollten.

KASTEN 2

BEISPIEL FÜR EIN EPLR, IN DEM DIE NOTWENDIGKEIT EINER FINANZIERUNG VON DIVERSIFIZIERUNGSMAßNAHMEN NICHT EINDEUTIG AUFGEZEIGT WIRD

Vereinigtes Königreich – England: Gemäß dem EPLR sollte bei der Durchführung der Maßnahmen in jeder Region besonderes Augenmerk auf schwache Wirtschaftsleistungen und wirtschaftliche Nachteile gelegt werden. Im regionalen Durchführungsplan für Yorkshire and Humber wird die Begründung angeführt, der Anteil diversifizierter landwirtschaftlicher Betriebe liege in dieser Region unter dem nationalen Durchschnitt. Es wird jedoch nicht aufgezeigt, dass eine stärkere Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft erforderlich ist, sei es nun im Bereich der landwirtschaftlichen Einkommen, der Rentabilität der landwirtschaftlichen Betriebe, der Volatilität der Einnahmen oder anderer Faktoren. Ebenso wenig wird ermittelt, warum in dieser Region eine geringere Diversifizierung zu verzeichnen ist und wie die öffentliche Intervention Abhilfe schaffen könnte.

20. In allen geprüften nationalen/regionalen EPLR mit Ausnahme eines besonderen Falls in Italien (siehe Ziffer 21) waren die genannten Ziele so allgemein und unbegrenzt, dass die nationalen/regionalen Behörden nicht in der Lage waren, messbare Zielwerte daraus abzuleiten (siehe Kasten 3). Daher wurden die Beiträge der einzelnen Maßnahmen zu den operativen Zielen nur in Form von Zielen für die Begleitindikatoren des gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmens der EU quantifiziert [11]. Diese "Ziele" wurden jedoch festgelegt, indem die erwarteten Ergebnisse auf der Grundlage der geplanten Ausgaben berechnet wurden, anstatt zunächst die gewünschten Ergebnisse, die zur Deckung eines Bedarfs oder zum Erreichen eines Ziels erforderlich waren, zu ermitteln und dann festzustellen, inwieweit mit den verfügbaren Mitteln zu einer bestimmten Zielsetzung beigetragen werden konnte.

21. Die Maßnahme 311 in Italien – Kampanien bildete insofern eine Ausnahme, als sie mit einem spezifischen Ziel "Förderung der Vollbeschäftigung von Mitgliedern des landwirtschaftlichen Haushalts" verbunden wurde, für das ein zusätzlicher quantifizierter (d. h. mit einem Zielwert verbundener) Indikator festgelegt wurde: Anzahl der Mitglieder des landwirtschaftlichen Haushalts, die durch die geförderten Tätigkeiten eine Beschäftigung finden.

KASTEN 3

BEISPIEL FÜR ZU ALLGEMEINE ZIELE, DIE FÜR DIVERSIFIZIERUNGSMAßNAHMEN FESTGELEGT WURDEN

In der Tschechischen Republik wurden für alle drei Maßnahmen identische Ziele festgelegt: Diversifizierung landwirtschaftlicher Tätigkeiten hin zu nichtlandwirtschaftlicher Produktion, Ausbau nichtlandwirtschaftlicher Wirtschaftszweige und Beschäftigungsförderung, Vielfalt der ländlichen Wirtschaft, Verbesserung der Lebensqualität in ländlichen Gebieten und wirtschaftliche Diversifizierung. Diese allgemeinen und unbegrenzten Ziele wurden ohne Hinzufügung weiterer Einzelheiten aus dem Erwägungsgrund 46 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 übernommen. Beispielsweise wird im Zusammenhang mit dem Ziel "Vielfalt der ländlichen Wirtschaft" nicht angegeben, in welchem Maße die Maßnahme eine Verbesserung der derzeitigen Lage bewirken soll. Daher kann ihr kein qualitativer oder quantitativer Indikator zugeordnet werden.

Im EPLR für Polen wurden die Ziele der Maßnahme 313 (Fremdenverkehr) nur allgemein im Rahmen einer integrierten Maßnahme [12] wie folgt dargelegt: "Durch die Maßnahme werden die Lebensbedingungen in ländlichen Gebieten verbessert. Dies wird zur Entwicklung einer Identität der Landbevölkerung und zur Erhaltung der Besonderheit ländlicher Gebiete beitragen." Diese allgemeine Formulierung sagt nichts darüber aus, wie diese Maßnahme zur Förderung des Fremdenverkehrs beitragen soll.

22. Die Tatsache, dass die geprüften Mitgliedstaaten und Regionen die von ihnen angestrebten Ziele nicht klar festgelegt haben, deutet darauf hin, dass ihre Strategie eher nachfragegesteuert als zielorientiert ist. Infolgedessen bleiben viele verschiedene Tätigkeiten und Sektoren beihilfefähig. Dies ist mit der Gefahr verbunden, dass die Beihilfe nicht ausreichend auf die ermittelten Erfordernisse und Strukturschwächen (die Interventionsgründe), die neben anderen Faktoren Hemmnisse für Wachstum und die Schaffung von Arbeitsplätzen darstellen, ausgerichtet wird.

DIE KOMMISSION GENEHMIGTE EPLR TROTZ SCHWACHSTELLEN

23. In der Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 ist festgelegt, dass die Mitgliedstaaten die Gründe für eine Intervention, die Ziele, die Reichweite und die Aktionen identifizieren müssen. Außerdem sollten die EPLR den Nachweis enthalten, "dass Investitionsbeihilfen auf klar definierte Ziele ausgerichtet sind und identifizierten Bedürfnissen und Strukturschwächen der betreffenden Gebiete Rechnung tragen". Daher muss die Kommission vor der Genehmigung der EPLR der Mitgliedstaaten die Kohärenz der EPLR-Ziele mit den EU- und den nationalen Strategien sowie mit den ermittelten Erfordernissen und Schwächen überprüfen.

24. Aufgrund der sehr allgemein gehaltenen Definition der Ziele in den geprüften EPLR konnten die durchgeführten Kohärenzkontrollen jedoch nur von begrenztem Nutzen sein. Dennoch genehmigte die Kommission die EPLR trotz dieser Schwachstellen und unterzog die zugunsten einer Intervention angeführten Gründe keiner kritischen Bewertung. Ebenso wenig wurde von ihr berücksichtigt, wie wirksam und wirtschaftlich die vorgeschlagenen Maßnahmen zu Wachstum und dauerhaften Arbeitsplätzen führen könnten.

DURCH DIE VON DEN GEPRÜFTEN MITGLIEDSTAATEN FESTGELEGTEN FÖRDERBEDINGUNGEN/-KRITERIEN WIRD DIE REICHWEITE DER DIVERSIFIZIERUNGSBEIHILFEN NICHT EINGEGRENZT

25. Nach der Bestimmung ihrer Ziele müssen die Mitgliedstaaten die Förderbedingungen festlegen (z. B. Investitionsarten, Kategorien von Begünstigten und Art der Beihilfe), um sicherzustellen, dass die Beihilfen auf das Erreichen der gesetzten Ziele ausgerichtet sind.

26. Durch diese Förderbedingungen soll die Reichweite der Beihilfen eingegrenzt werden. Der Hof stellte fest, dass auch die Förderkriterien der Mitgliedstaaten sehr weit gefasst waren, sodass Mittel für Projekte bereitgestellt wurden, die nicht auf die Ziele der jeweiligen Maßnahmen ausgerichtet waren, obwohl sie möglicherweise für die örtliche Bevölkerung mit einem gewissen Nutzen verbunden sind (siehe Kasten 4). In der Tschechischen Republik und Schweden stieß der Hof sogar auf Projekte, die nicht im Rahmen der EU-Verordnungen beihilfefähig waren (siehe Anhang II).

IN DEN AUSWAHLVERFAHREN WURDEN DIE FÖRDERMITTEL NICHT DEN BESTEN PROJEKTEN ZUGEWIESEN

27. Nach Festlegung ihrer Ziele und Förderkriterien müssen die Mitgliedstaaten Verfahren für die Auswahl der Vorhaben und Projekte aus der Grundgesamtheit der beihilfefähigen Projekte einrichten. Die Auswahlkriterien sollten es den Mitgliedstaaten erlauben, diejenigen Vorhaben und Projekte zu ermitteln und mit den verfügbaren Mitteln auszustatten, die am meisten zum Erreichen der Ziele beitragen. Die wirksame Anwendung von Auswahlkriterien ist in den einschlägigen EU-Rechtsvorschriften vorgeschrieben [13].

KASTEN 4

WEIT GEFASSTE FÖRDERKRITERIEN FÜHRTEN ZUR FINANZIERUNG EINIGER PROJEKTE, DIE NICHT AUF DIE ZIELE DER MAßNAHMEN AUSGERICHTET WAREN

Polen: Obwohl die Maßnahme 311 auf die Diversifizierung von Betrieben hin zu nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeiten und die Förderung von Beschäftigung in ländlichen Gebieten außerhalb der Landwirtschaft ausgerichtet ist, kauften 42 % der Begünstigten in der Region Malopolska Geräte (wie z. B. Traktoren), um Dritten landwirtschaftliche Basisdienstleistungen anbieten zu können, die den Tätigkeiten in ihren eigenen Betrieben entsprachen. Dadurch wurde keinerlei Beitrag zur Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft geleistet.

Ebenfalls in Polen bezogen sich zum Zeitpunkt der Prüfung 68 % der im Rahmen der Maßnahme 313 (Fremdenverkehr) finanzierten Projekte auf den Bau kommunaler Sportanlagen oder Investitionen in Spielplätze für Kinder. So wurde beispielsweise ein Fußballfeld neben einer Schule im Rahmen der Maßnahme 313 modernisiert. Ziel dieses Projekts war die Verbesserung der Lebensqualität der ländlichen Gemeinschaft durch Schaffung einer modernen Sport- und Freizeitinfrastruktur und Bereitstellung von Sportanlagen für Grundschulkinder. Es ist jedoch unwahrscheinlich, dass ein derartiges Projekt durch Anziehung von Touristen zur Diversifizierung der Wirtschaft, dem Ziel der Maßnahme, beiträgt [14].

28. Auswahlkriterien sollten es ermöglichen, die relativen Vorzüge der Projektvorschläge auf einer objektiven und transparenten Grundlage zu bewerten. Außerdem sollte damit sichergestellt werden, dass Projekte, bei denen die Mittel nicht effizient zum Einsatz kämen, abgelehnt werden. Selbst wenn mehrere Projekte die Bedingungen erfüllen, eignen sich einige besser als andere dazu, die Ziele in Angriff zu nehmen, mit denen der Bedarf der ländlichen Gebiete gedeckt werden soll. Da nur begrenzte Mittel zur Verfügung stehen, sollte beispielsweise für den Fall, dass bei ansonsten gleichen Bedingungen ein Investitionsprojekt mehr Arbeitsplätze in ländlichen Gebieten schafft als ein anderes, diesem ersten Projekt der Vorzug gegeben werden.

29. Zwei der geprüften Mitgliedstaaten legten keine Auswahlkriterien fest und stützten sich bei der Erstellung einer Liste der zu fördernden Projekte lediglich auf ihre weit gefassten Förderkriterien. In den ersten Jahren des Programmplanungszeitraums (2007-2010) war dies in Frankreich (Aquitanien) und Polen der Fall. Während dieses Zeitraums fand die Projektauswahl in Polen entweder nach der Reihenfolge der Antragstellung oder nach dem Zufallsprinzip statt [15]. In einem weiteren Mitgliedstaat, Schweden (Västra Götaland), führte das angewandte Auswahlverfahren nicht zu einer Punktevergabe für die Projekte oder zur Erstellung einer Rangordnung, um die Projekte im Laufe der Zeit objektiv miteinander vergleichen zu können und auf diese Weise sicherzustellen, dass durchgängig die Projekte mit der höchsten Priorität ausgewählt wurden.

30. Die übrigen drei Mitgliedstaaten (Tschechische Republik, Italien – Kampanien und Vereinigtes Königreich – England) wandten Auswahlkriterien und eine Reihe verschiedener Punktesysteme an, obwohl die Tschechische Republik die Anwendung ihrer Auswahlkriterien im Jahr 2009 aussetzte. Diese Kriterien und Systeme verloren jedoch in der Tschechischen Republik und Italien – Kampanien ihren Sinn, weil weder im Mitgliedstaat noch in der Region eine Mindestpunktzahl vorgegeben wurde, die ein Projekt erreichen musste, um ausgewählt zu werden. Dies hatte zur Folge, dass – solange Fördermittel vorhanden waren – auch Projekte ausgewählt werden konnten, die in Bezug auf die nationalen/regionalen Prioritäten als nicht besonders relevant bewertet wurden (siehe Kasten 5).

31. Vier der geprüften Mitgliedstaaten (die Tschechische Republik, Frankreich (Aquitanien), Italien – Kampanien und Schweden (Västra Götaland)) wählten mit den zur Verfügung stehenden Mitteln so viele beihilfefähige Projekte aus wie möglich, ohne dabei deren potenziellen Beitrag zu den Zielen der Maßnahmen zu berücksichtigen. Allerdings wurde bei der Prüfung festgestellt, dass die Mitgliedstaaten später, wenn die verfügbaren Mittel nicht zur Finanzierung aller beihilfefähigen Anträge ausreichten, eine strengere Projektauswahl vornahmen. Daher wurden bessere Projekte in einem späteren Stadium allein aus finanziellen Gründen abgelehnt (siehe Kasten 6).

KASTEN 5

BEISPIELE FÜR AUSWAHLSYSTEME, MIT DENEN KEINE RELEVANTEN PROJEKTE AUSGEWÄHLT WURDEN

Italien – Kampanien: Die Systemkonzeption entsprach offenbar einem empfehlenswerten Verfahren, da beihilfefähige Investitionsprojekte auf der Grundlage eines Rasters von Auswahlkriterien bewertet wurden. Dabei mussten die beihilfefähigen Projekte eine Gesamtmindestpunktzahl (Schwelle) erreichen und eine "Projektqualitätsschwelle" überschreiten. Im Rahmen dieses Systems wurden jedoch nicht nur Punkte vergeben, wenn ein Projekt die Kriterien erfüllte, sondern auch, wenn dies nicht der Fall war.

Innerhalb der Kategorie "Qualität der Projekte" erhält ein Projekt, das keinerlei Kriterien erfüllt, 20 Punkte (entspricht der zu erreichenden "Mindestpunktzahl") und wird daher dennoch finanziert. Dadurch wird die qualitative Projektauswahl praktisch sinnlos, da bei Vorhandensein ausreichender Mittel automatisch alle Projekte für eine Förderung in Betracht kommen.

Frankreich (Aquitanien): In Ermangelung von Auswahlkriterien führte der bloße Umstand, dass ein Projekt beihilfefähig war und Fördermittel zur Verfügung standen, zur Auswahl dieses Projekts. Infolgedessen wurde ein Projekt zur Eröffnung eines neuen Weinproberaums finanziert, obwohl bereits solche Räumlichkeiten vorhanden waren. Das Projekt führte nicht zu einer weiteren Diversifizierung/Erweiterung der Tätigkeiten des landwirtschaftlichen Betriebs, d. h., es leistete keinen Beitrag zu den Zielen der Maßnahme, in deren Rahmen es finanziert wurde.

KASTEN 6

BEISPIELE FÜR UNWIRKSAME AUSWAHLVERFAHREN

Tschechische Republik: Während der ersten beiden Jahre (2007 und 2008) gab es keine Mindestpunktzahl, und es standen ausreichende Mittel zur Verfügung, um alle beihilfefähigen Anträge zu finanzieren. Eine Rangfolge der vorgelegten Projekte nach Maßgabe der Präferenzkriterien wurde nicht erstellt. Infolgedessen wurden Projekte, die mit 0 Punkten bei einer Höchstpunktzahl von 35 Punkten bzw. 1 Punkt bei einer Höchstpunktzahl von 106 Punkten bewertet wurden, dennoch finanziert. Seit 2010 benötigten beihilfefähige Projekte eine wesentlich höhere Punktzahl, um finanziert zu werden: mindestens 25 von 40 bzw. 54 von 101 Punkten.

Italien – Kampanien: Im Rahmen der Maßnahme 312 wurden während des ersten Antragszeitraums (Juli/August 2009) alle 163 beihilfefähigen Anträge finanziert. Im zweiten Zeitraum (September/Oktober 2009) waren 322 Anträge beihilfefähig, doch es wurden nur 70 Anträge finanziert, weil das gesamte Budget für die Maßnahme bereits aufgebraucht worden war. Dies bedeutete, dass Projekte des zweiten Zeitraums ausgeschlossen wurden, obwohl sie eine wesentlich höhere Punktzahl erzielt hatten als Projekte, die während des ersten Zeitraums finanziert wurden. So hatten beispielsweise die während des zweiten Zeitraums wegen unzulänglicher Finanzmittel ausgeschlossenen bestbewerteten Projekte eine Punktzahl erreicht, die um 85 % über der Punktzahl der während des ersten Zeitraums finanzierten Projekte lag.

Schweden: Bis 2011 kam es nicht vor, dass Anträge für beihilfefähige Projekte aufgrund ihrer geringen Priorität abgelehnt wurden. Aufgrund dieser versäumten Priorisierung wurde die Maßnahme im Jahr 2011 wegen Mittelverknappung teilweise eingestellt. Projekte wurden mit der Begründung abgelehnt, dass nur begrenzte Projektmittel zur Verfügung stünden und Prioritäten gesetzt werden müssten. Dies führte zwar zu einer strengen Zielausrichtung der verbleibenden Mittel, doch war der größte Teil der Mittelausstattung bereits verbraucht worden.

DIE SCHAFFUNG VON ARBEITSPLÄTZEN WAR TEIL DER FÜR DIE MAßNAHMEN FESTGELEGTEN ÜBERGREIFENDEN PRIORITÄT, DOCH SCHLUG SICH DIES NICHT IMMER IN DER VERTEILUNG DER MITTEL NIEDER

32. Wie vorstehend erwähnt (siehe Ziffer 14), ist die Schaffung von Arbeitsplätzen ein Teil der übergreifenden Priorität des Schwerpunkts 3. Die Mitgliedstaaten sollten daher einerseits Projekten, die den EPLR-Zielen entsprechen, Vorrang einräumen und sich andererseits um die Auswahl von Projekten mit dem höchsten Potenzial zur Schaffung von Arbeitsplätzen bemühen. Dabei sollte es nicht nur zu ihren Anliegen gehören, mehr Arbeitsplätze zu schaffen, sondern sie sollten auch die finanzielle Wirksamkeit und die Effizienz der Beihilfen berücksichtigen, indem sie beispielsweise den Kosten je Arbeitsplatz und der Arbeitsplatzqualität Rechnung tragen.

33. Bei der Prüfung zeigte sich, dass alle geprüften Mitgliedstaaten bis auf Frankreich das Potenzial zur Schaffung von Arbeitsplätzen bei ihrer Bewertung der Projektvorschläge berücksichtigten. Wegen der vorstehend dargelegten Schwachstellen in den Auswahlsystemen führte dies jedoch in der Praxis in einigen Mitgliedstaaten nicht zur Priorisierung arbeitsschaffender Projekte (siehe Ziffern 30-31). Als Beispiel lässt sich die Maßnahme 311 in Italien (Kampanien) anführen: Obwohl das Auswahlsystem die Priorisierung von Projekten ermöglichte, die die Vollzeitbeschäftigung eines Mitglieds des landwirtschaftlichen Haushalts förderten (siehe Ziffer 21), wies die Anwendung dieses Kriteriums Mängel auf (siehe Kasten 7).

KASTEN 7

EIN THEORETISCH GUTES SYSTEM, DAS SICH IN DER PRAXIS ABER NICHT BEWÄHRT HAT

In Italien – Kampanien wird das an das Ziel der Förderung der Vollzeitbeschäftigung von Mitgliedern des Haushalts geknüpfte Kriterium anhand der Verhältniszahl Investitionskosten/Anzahl der Angestellten beschrieben. Die Bewertung umfasste jedoch die Berechnung des Anteils der Mitglieder des landwirtschaftlichen Haushalts, die eine Vollzeitbeschäftigung finden, und eine Umrechnung dieses Anteils in Punkte.

Die Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen enthielt keine Anweisungen zur Berechnung dieses Anteils. Infolgedessen wurden die Berechnungen nicht vorgenommen und die Punkte auf der Grundlage nicht belegter Angaben im technischen Bericht vergeben.

Bei einem Agrotourismus-Projekt beispielsweise führte der Begünstigte eine Erhöhung der Arbeitsstunden der Familienmitglieder als erwartetes Ergebnis an, weswegen das Projekt mit der Höchstpunktzahl bewertet wurde. Die Einhaltung dieses Kriteriums wurde während der von den Behörden vor der Abschlusszahlung durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen nicht überprüft, und der Begünstigte konnte den Prüfern keinerlei Nachweis zur Erhärtung dieser Angabe vorlegen.

34. Bei Projekten, deren Ziel es ist, Arbeitsplätze zu schaffen, sind die Kosten je geschaffenen Arbeitsplatz ein Indikator für die finanzielle Effizienz dieser Projekte. Der Hof berechnete diesen Indikator [16] für die 26 geprüften Projekte, die zur Schaffung von Arbeitsplätzen führten (siehe Anhang II). Diese Berechnung ergab, dass die Kosten je geschaffenen Arbeitsplatz von Projekt zu Projekt erheblich variierten und zwischen 3000 Euro und 215000 Euro lagen. Der Hof erkennt zwar an, dass Projekte auch anderen Zielen dienen können, die ebenfalls während des Auswahlverfahrens berücksichtigt werden sollten, doch erscheint es wegen der erheblichen Unterschiede zwischen den Kosten je geschaffenen Arbeitsplatz bei gleichen/ähnlichen Tätigkeiten angezeigt, diesem Aspekt mehr Aufmerksamkeit zu widmen.

35. Von drei der geprüften Mitgliedstaaten wurde die finanzielle Effizienz der vorgelegten Projektvorschläge in Form der Kosten je Arbeitsplatz berücksichtigt. Bei ihren Projektbewertungen beurteilten die Behörden des Vereinigten Königreichs das Qualifikationsniveau der mit dem Projekt verbundenen geplanten Arbeitsplätze und die Effizienz des Mitteleinsatzes (Kosten je Arbeitsplatz und Kosten je Qualifikationsstufe im Vergleich zum Zuschuss) und vergaben entsprechende Punktzahlen.

36. In Polen werden je nach Anzahl der Arbeitsplätze, zu deren Schaffung sich der Begünstigte verpflichtet, unterschiedlich hohe Beträge bewilligt, während in Italien nur im Rahmen der Maßnahme 312 die Kosten je Arbeitsplatz bewertet werden und alle Ausgaben (d. h. die gesamten Investitionskosten) berücksichtigt und mit einem von den Behörden bestimmten Durchschnittswert verglichen werden. Auf der Grundlage der Berechnung der Kosten je Arbeitsplatz werden Zusatzpunkte vergeben.

37. Nur die Tschechische Republik, Polen und das Vereinigte Königreich machten einen Zuschuss von der tatsächlichen Schaffung von Arbeitsplätzen abhängig, wenn dieses Ziel mit dem Projekt erreicht werden sollte. In Polen und im Vereinigten Königreich mussten entsprechende Nachweise zusammen mit dem Zahlungsantrag eingereicht werden (obwohl das Vereinigte Königreich auch erwartete Ergebnisse akzeptierte), und in der Tschechischen Republik fanden nach der Durchführung der Projekte gezielte Kontrollen bei den Projektträgern statt. Klare Regeln hinsichtlich des Verpflichtungszeitraums für eine Erhaltung der geschaffenen Arbeitsplätze wurden in der Tschechischen Republik und Polen festgelegt – zwei Jahre nach der Abschlusszahlung und bis zum Ende des fünfjährigen Verpflichtungszeitraums [17].

38. Dagegen stützten sich die Behörden in Italien – Kampanien lediglich auf die von den Begünstigten in ihren Anträgen angegebenen Schätzungen der zu schaffenden Arbeitsplätze. Die Schaffung dieser Arbeitsplätze war keine Zahlungsvoraussetzung und wurde weder bei der Abschlusszahlung noch im Zuge späterer Begleitungstätigkeiten überprüft. Bei der Prüfung wurde festgestellt, dass nur bei vier der neun geprüften Projekte das Ziel verfolgt wurde, Arbeitsplätze zu schaffen, und dass bei zweien davon die Schaffung von Arbeitsplätzen weit hinter den Erwartungen zurückblieb.

KEINE PROAKTIVE VERWALTUNG DER MAßNAHMEN

39. Selbst wenn die Begleitungs- und Bewertungsdaten zeigten, dass die Ziele der Maßnahmen nicht erreicht wurden, nahmen die Behörden der Mitgliedstaaten keine Änderungen am Interventionskonzept vor, um die Auswirkungen der Maßnahmen zu maximieren und wirksamere und wirtschaftlichere Projekte zu fördern, die hinsichtlich der gesetzten Ziele zu greifbaren Ergebnissen führten.

40. Besonders offensichtlich war dies in der Tschechischen Republik: Obwohl das Ziel für die Schaffung von Arbeitsplätzen deutlich verfehlt wurde (teilweise bedingt durch die unrealistischen/ehrgeizigen Zielvorgaben der Behörden), wurde nichts unternommen, um Projekten zur Schaffung von Arbeitsplätzen stärkeren Vorrang zu geben. In Schweden wurde bei der Umverteilung eines Teils der für den Schwerpunkt 3 bereitgestellten Mittel zwischen den Provinzen berücksichtigt, in welcher Höhe die getätigten Ausgaben lagen, nicht aber, welche Fortschritte im Hinblick auf die Erzielung von Ergebnissen gemacht wurden. In Italien wurde ein hoher Beihilfesatz angeboten, um die Inanspruchnahme der Maßnahmen zu erhöhen, ohne dass eine Verknüpfung an das Erreichen von Ergebnissen vorgenommen wurde (siehe Kasten 8).

KASTEN 8

BEISPIELE FÜR EINE ZU WENIG PROAKTIVE VERWALTUNG

Tschechische Republik: Bei der im Jahr 2010 vorgelegten Halbzeitbewertung wurde hervorgehoben, dass die drei geprüften Maßnahmen nur begrenzte Wirkung zeigten. Der Bewerter stellte fest, dass bei der Maßnahme 311 nur 0,8 % des Indikators der zu schaffenden Bruttoarbeitsplätze erreicht wurden. Bei der Maßnahme 312 wurden nur 1,4 % des ursprünglich für die Schaffung von Arbeitsplätzen gesetzten Ziels erreicht, und bei der Maßnahme 313 wurde nach drei Jahren der Programmdurchführung nur 1 % erreicht. Trotz dieser Erfolglosigkeit hatte die Tschechische Republik die Maßnahmen nicht angepasst. Stattdessen behielten die tschechischen Behörden das für die einzelnen Maßnahmen eingeplante Ausgabenniveau unverändert bei, verringerten aber gleichzeitig ihre Ziele für den Ergebnisindikator "geschaffene Bruttoarbeitsplätze" um über 90 %, von 29000 auf 2700.

Italien – Kampanien: Um die finanzielle Umsetzung der Maßnahmen voranzutreiben, erhöhten die Behörden im Jahr 2010 den Höchstsatz der im Rahmen der Maßnahmen 311 und 312 verfügbaren öffentlichen Beihilfe für Projektbeträge von bis zu 50000 Euro auf 100 %. Dieser Abschaffung der Verpflichtung des Begünstigten zu einem eigenen Projektbeitrag stand keine höhere Effizienz bei der Mittelverwendung in Form der mit den Projekten zu erzielenden Ergebnisse gegenüber.

Schweden: Obwohl beim Ergebnisindikator "geschaffene Arbeitsplätze" des gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmens im Jahr 2010 nur 6,6 % des Ziels erreicht waren, wurden die Maßnahmen oder die Auswahlkriterien nicht angepasst, um sie wirksamer auf das Erreichen des vorgegebenen Ziels auszurichten. Außerdem wurde den Provinzen mitgeteilt, dass sie bis Oktober 2011 mindestens 50 % ihrer Mittelausstattung binden müssten, da die Mittel andernfalls an andere Provinzen mit rascherem Ausgabenrhythmus umverteilt würden.

DIE KOMMISSION HAT LEISTUNGSBEZOGENE INFORMATIONEN NICHT AUSREICHEND GENUTZT, UM DIE WIRTSCHAFTLICHKEIT UND WIRKSAMKEIT DER DIVERSIFIZIERUNGSMAßNAHMEN ZU VERBESSERN

41. Die Kommission begleitet und beaufsichtigt die Umsetzung der Programme. Hierzu nimmt sie insbesondere an den Sitzungen des Begleitausschusses teil [18], untersucht die jährlichen Zwischenberichte und führt Prüfbesuche in den Mitgliedstaaten durch. Außerdem ist die Kommission im Zusammenhang mit ihrer Verantwortung für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung auch verpflichtet, die Umsetzung des Programms entsprechend zu verbessern. Gemäß Artikel 77 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 kann die Kommission "in beratender Funktion" an den Sitzungen des Begleitausschusses teilnehmen.

42. Die Kommission hat während des gesamten Programmplanungszeitraums unterstrichen, dass die Maßnahmen ungeachtet der Tatsache, ob ausreichende Haushaltsmittel zur Verfügung stehen, selektiver und gezielter umgesetzt werden müssen. Bei der Prüfung wurde jedoch ermittelt, dass die Kommission nicht immer sichergestellt hat, dass die Mitgliedstaaten angemessene Auswahlkriterien festlegten und/oder diese kohärent anwandten. So leitete die Kommission keine wirksamen Schritte ein, obwohl Frankreich, Polen und die Tschechische Republik (im Jahr 2009) keine Auswahlkriterien anwandten. Bei anderen Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums traf die Kommission dagegen Maßnahmen zur Beseitigung ähnlicher Schwachstellen, indem sie Finanzkorrekturen vorschlug.

43. Außerdem leitete die Kommission während der Begleitausschusssitzungen oder bei der jährlichen Prüfung der im Rahmen der Programme erzielten Fortschritte [19] keine angemessenen Schritte ein, um sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten tatsächlich Projekte auswählten und genehmigten, die zum Erreichen der festgelegten Ziele beitrugen. Bezüglich des in Kasten 8 geschilderten Falls in der Tschechischen Republik hat die Kommission nicht verlangt, dass die Wirksamkeit der Diversifizierungsmaßnahmen verbessert wird. Stattdessen akzeptierte sie eine einfache Verringerung der Ziele für zu schaffende Bruttoarbeitsplätze.

TEIL II – WURDEN DIE RISIKEN FÜR DIE WIRTSCHAFTLICHKEIT UND SPARSAMKEIT AUSREICHEND EINGEDÄMMT?

44. Ein effizienter Mitteleinsatz ist die optimale Verwendung der eingesetzten Mittel zur Herbeiführung der angestrebten Wirkungen. Zusätzlich zur Wirksamkeit handelt es sich bei den allgemeinen Risiken für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung um die Risiken für die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.

45. Das Risiko für die Wirtschaftlichkeit besteht darin, dass bei einer Tätigkeit

- durch einen bestimmten Input kein maximaler Output erzielt wird oder dass dies ohne gebührende Berücksichtigung angemessener Qualitätskriterien erreicht wird oder

- der für einen bestimmten Output erforderliche Input nicht minimiert wird oder dass dies ohne gebührende Berücksichtigung angemessener Qualitätskriterien erreicht wird.

46. Das Risiko für die Sparsamkeit besteht darin, dass bei einer Tätigkeit

- die Kosten der eingesetzten Ressourcen nicht minimiert werden oder dass dies ohne Berücksichtigung angemessener Qualitätskriterien erreicht wird.

47. Die Risiken für die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit können bereits durch gute Programmplanung erheblich eingedämmt werden. Dies enthebt die Behörden jedoch nicht ihrer Verantwortung, die einschlägigen Durchführungskontrollen vorzunehmen.

48. Aus diesem Grund und entsprechend den in Artikel 30 Absatz 2 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 [20] definierten Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sollten die Mitgliedstaaten nach Ansicht des Hofes

- vor der Gewährung von Fördermitteln sicherstellen, dass die Antragsteller den Nachweis für die Rentabilität und Nachhaltigkeit ihrer Projekte erbracht haben;

- Verfahren zur Eindämmung des Risikos von Mitnahme- und Verdrängungseffekten anwenden [21];

- sicherstellen, dass die Projektkosten plausibel sind;

- sicherstellen, dass die Projekte innerhalb eines angemessenen Zeitraums und ohne ungerechtfertigte Bürokratie und Kosten durchgeführt werden können.

WIRTSCHAFTLICHKEIT

DIE KONTROLLEN DER MITGLIEDSTAATEN LIEFERN NUR BEGRENZTE GEWÄHR FÜR DIE FINANZIELLE NACHHALTIGKEIT DER PROJEKTE

49. Damit öffentliche Finanzmittel nicht für Projekte verschwendet werden, die vorzeitig scheitern, sollten die Mitgliedstaaten durch angemessene Rentabilitätskontrollen die Robustheit der finanziellen Lage und Unternehmensplanung des Antragstellers analysieren und ihre Beurteilung dokumentieren.

50. In den derzeit geltenden Rechtsvorschriften werden solche Rentabilitätskontrollen nicht ausdrücklich vorgeschrieben [22], und lediglich drei der geprüften Mitgliedstaaten (Polen, Schweden und das Vereinigte Königreich) führten systematische Kontrollen zur finanziellen Leistungsfähigkeit der Antragsteller durch. Insbesondere in Polen und Schweden wurde bei der Prüfung jedoch eine Reihe von Schwachstellen aufgedeckt, die insbesondere oberflächliche und unzuverlässige Bewertungen und eine unzulängliche Dokumentation betrafen. Die übrigen geprüften Mitgliedstaaten führten keine systematischen Rentabilitätskontrollen durch (Frankreich (Aquitanien) und Italien – Kampanien) oder hatten solche Kontrollen ausgesetzt (Tschechische Republik) (siehe Kasten 9).

KASTEN 9

RENTABILITÄTSKONTROLLEN: BEISPIELE FÜR EMPFEHLENSWERTE VERFAHREN UND SCHWACHSTELLEN

Vereinigtes Königreich – England: Die Behörden wenden je nach Höhe des Zuschusses verschiedene Verfahren an, die als empfehlenswert betrachtet werden können: Finanzkennzahlen werden auf der Grundlage von Buchführungsdaten und Cashflow-Prognosen berechnet, ein Wirtschaftsprüfer erstellt eine unabhängige Stellungnahme, und es muss ein Unternehmensplan mit Verkaufsprognosen und einer Marktanalyse vorgelegt werden. Die zugrunde liegenden Annahmen werden vom Bewerter kritisch überprüft, und Management- und Umsetzungsrisiken werden berücksichtigt.

Polen: In einem Fall wies der ursprüngliche Unternehmensplan des Begünstigten einen negativen Nettogegenwartswert aus, wodurch das Projekt nicht beihilfefähig gewesen wäre. Als die polnischen Behörden den Begünstigten aufforderten, eine Erklärung für den negativen Nettogegenwartswert zu liefern, legte dieser einfach einen neuen Plan mit erheblich höheren Verkaufsprognosen vor. Der Nettogegenwartswert bewegte sich vom negativen in den positiven Bereich, und das Projekt wurde angenommen. Der Hof stellte fest, dass die Projektergebnisse sehr deutlich sowohl hinter den ursprünglichen als auch den überarbeiteten Prognosen zurückblieben.

Frankreich (Aquitanien): Für bestimmte Projekte werden Finanzanalysen und Durchführbarkeitsstudien verlangt, doch findet auf der Grundlage dieser Dokumente keine förmliche Rentabilitätskontrolle statt. In einem Fall wurde ein Projekt genehmigt und finanziert, obwohl in einer Durchführbarkeitsstudie hervorgehoben worden war, dass sich das Unternehmen wegen seiner geringen Gesamtsolvabilität in finanziellen Schwierigkeiten befand, wobei es erheblichen kurzfristigen Risiken ausgesetzt war und nur über eine sehr eingeschränkte Finanzautonomie verfügte. Beim Prüfbesuch des Hofes zeigte sich, dass gegen das geförderte Unternehmen ein Konkursverfahren eingeleitet worden war.

Tschechische Republik: Ursprünglich wurden für Projekte mit zuschussfähigen Kosten von über 2 Millionen CZK (rund 78000 Euro) Kontrollen der Kreditwürdigkeit der Antragsteller durchgeführt. Angesichts der Wirtschaftskrise und in dem Bestreben, während dieser Krise zu verhindern, dass die Zahl der für eine Förderung in Betracht kommenden Antragsteller zurückging, beschlossen die tschechischen Behörden, ab Mitte 2009 keine Bewertung der Kreditwürdigkeit der Begünstigten mehr vorzunehmen.

DIE PROGRAMMPLANUNG DER MITGLIEDSTAATEN UND IHRE UMSETZUNG DER MAßNAHME GEWÄHRLEISTEN KEINE WIRKSAME EINDÄMMUNG DER RISIKEN VON MITNAHMEEFFEKTEN …

51. Mitnahmeeffekte beziehen sich darauf, inwieweit ein Begünstigter die Investition auch ohne die Gewährung eines Zuschusses getätigt hätte. Wenn trotz vorhandener Mitnahmeeffekte Zuschüsse bewilligt werden, verringert sich die Effizienz des Einsatzes der EU- und nationalen Haushaltsmittel, da öffentliche Ausgaben nicht benötigt werden, um die gewünschte Wirkung zu erzielen.

52. Das wichtigste Mittel zur Minderung des Risikos von Mitnahmeeffekten besteht darin, die Maßnahmen 311-313 so auszugestalten und zu planen, dass die öffentlichen Finanzmittel nur zum Einsatz kommen, wenn ein entsprechender Bedarf ermittelt wurde (z. B. Marktversagen), oder darin, die Bereitstellung positiver externer Effekte und öffentlicher Güter zu fördern (z. B. durch Übernahme von Kosten, die mit der Einführung ökologisch nachhaltiger Technologien verbunden sind, oder durch Projekte von größerem öffentlichen Nutzen). Selbst wenn das System darauf ausgerichtet war, die Bereitstellung öffentlicher Güter durch die Unterstützung privater Begünstigter zu fördern, wurden die potenziellen positiven Auswirkungen aber in einigen Fällen in der Praxis zunichte gemacht (siehe Kasten 10).

53. Die Mitgliedstaaten können das Risiko von Mitnahmeeffekten auch durch das Projektauswahlverfahren eindämmen. Sie hätten von den Antragstellern verlangen können, die Notwendigkeit eines Zuschusses auf der Grundlage der für die Rentabilitätskontrolle zusammengestellten Finanz-, Marketing- und Managementdaten nachzuweisen. Wenn ein Antragsteller über genügend Kapital oder Zugang zu Kapitel verfügt, um das gesamte Projekt zu finanzieren, oder wenn die Erfolgsaussichten des Projekts hoch sind, würde die Investition normalerweise ohnehin getätigt, unabhängig davon, ob Beihilfen gezahlt werden oder nicht. Dies käme einer unwirtschaftlichen Verwendung knapper öffentlicher Mittel gleich.

KASTEN 10

BEISPIEL FÜR POTENZIELL POSITIVE AUSWIRKUNGEN, DIE IN DER PRAXIS ZUNICHTE GEMACHT WURDEN

Italien – Kampanien: Das Projektbewertungssystem sah die Berechnung eines Punktwerts für Umweltkriterien vor. Bei der Prüfung wurde jedoch festgestellt, dass für das Kriterium "Wassereinsparung" 10 Punkte und für das Kriterium "über die normale Abfallbehandlung hinausgehend" 5 Punkte vergeben werden konnten, wenn lediglich Zusagen für absolut grundlegende Investitionen wie Toiletten mit Zweimengenspülung oder den Erwerb eines für wenig Geld erhältlichen Kompostbehälters (Kosten eines Kompostbehälters: in einem Fall 350 Euro bei Gesamtprojektkosten von 247000 Euro) gemacht wurden. Eine Gesamtwassereinsparung brauchte nicht zugesagt zu werden, und dies wurde auch nicht bewertet. So konnten also 15 Punkte (in vielen Fällen eine ausschlaggebende Größe) verbucht werden, ohne dass mit dem Projekt eine spürbare Wassereinsparung oder sonstige Umweltauswirkungen angestrebt wurden.

54. Bei zwei der geprüften sechs Mitgliedstaaten (Schweden und Vereinigtes Königreich – England) wird in den Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum unterstrichen, dass Mitnahmeeffekte ein ernsthaftes Risiko für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung darstellen. Nur im Vereinigten Königreich verlangten die Behörden jedoch, dass die Begünstigten die Notwendigkeit des Zuschusses nachwiesen, und lehnten Projekte ab, bei denen der Bedarf an öffentlicher Finanzierung nicht belegt wurde. Bei der Projektbewertung berücksichtigten die Behörden des Vereinigten Königreichs folgende Faktoren: Überzeugungskraft der im Antrag enthaltenen Begründung, warum ein Zuschuss erforderlich war, Versagen des Marktes, das durch das Projekt angegangen werden sollte, Vorhandensein einer Finanzierungslücke (beispielsweise nach Vergleich alternativer Cashflow-Prognosen im Falle der Szenarien "Darlehensaufnahme" bzw. "öffentliche Intervention") und Wert des Projektoutputs für die Region durch Schätzung des Anteils des Outputs, der ohne den Zuschuss erreicht worden wäre.

55. Der Hof hat bereits darauf hingewiesen (z. B. in seinen Berichten über das Leader-Konzept und über die Maßnahmen 121 und 123 [23]), dass in Fällen, in denen Investitionen bereits begonnen haben oder sogar schon abgeschlossen wurden, ehe eine Entscheidung über die Gewährung eines Zuschusses getroffen wurde, starke Anzeichen für Mitnahmeeffekte vorliegen. Unter solchen Umständen macht die ursprüngliche Investitionsentscheidung des Begünstigten bereits deutlich, dass er willens und in der Lage gewesen wäre, die Investition auch ohne die Beihilfe vorzunehmen. Folglich wird es als empfehlenswertes Verfahren angesehen, wenn die Mitgliedstaaten Projekte erst ab dem Zeitpunkt der Genehmigung der Beihilfe als für eine Finanzierung in Betracht kommend einstufen.

56. Dieses empfehlenswerte Verfahren wurde im Vereinigten Königreich (England) angewandt. In den übrigen geprüften Mitgliedstaaten waren die Investitionen im Allgemeinen ab dem Zeitpunkt der Einreichung des Antrags zuschussfähig. Die Prüfer stellten fest, dass 25 der 57 besuchten Projekte (d. h. 44 %) vor der Zuschussentscheidung begonnen hatten (siehe Tabelle).

57. Zur weiteren Beurteilung des Risikos von Mitnahmeeffekten wurden Gespräche mit den Begünstigten geführt und Unterlagen gesichtet, die Angaben zu den für die Durchführung des Projekts in Anspruch genommenen Finanzierungsquellen, zur Rentabilität der Investition und zum Zeitpunkt der Investition im Vergleich zur Zuschussentscheidung enthielten. Bei der Analyse zeigte sich, dass 35 der 57 Projekte (61 % der Stichprobe) ohnehin durchgeführt worden wären, in einigen Fällen allerdings in geringerem Umfang oder über einen längeren Zeitraum (siehe Anhang II). Dies war insbesondere dann der Fall, wenn der Betrag des gewährten Zuschusses sehr gering war, beispielsweise in Schweden, wo sich über ein Drittel der gewährten Zuschüsse auf rund 10000 Euro oder weniger belief. Zudem stellte der Hof in Schweden sogar fest, dass die Fördermittel für ein Projekt erst nach dessen Abschluss genehmigt wurden (siehe Kasten 11).

TABELLE

PROJEKTE, DIE VOR DER ZUSCHUSSENTSCHEIDUNG BEGONNEN HATTEN

Mitgliedstaat | Gesamtzahl der an Ort und Stelle geprüften Projekte | Geprüfte Projekte, die vor der Beihilfegenehmigung anliefen |

Tschechische Republik | 11 | 4 |

Frankreich (Aquitanien) | 10 | 8 |

Italien – Kampanien | 9 | 3 |

Polen | 8 | 3 |

Schweden (Västra Götaland) | 10 | 7 |

Vereinigtes Königreich – England (Yorkshire and Humber) | 9 | 0 |

Insgesamt | 57 | 25 |

KASTEN 11

STARKES INDIZ FÜR MITNAHMEEFFEKTE: GEWÄHRUNG VON EU-FINANZMITTELN FÜR EIN BEREITS ABGESCHLOSSENES PROJEKT

In Schweden wurde für den Ausbau der Werkstatt eines bestehenden Wartungs- und Reparaturunternehmens für forstwirtschaftliche Maschinen ein Zuschuss in Höhe von 240000 SEK (22000 Euro) bereitgestellt. Der Begünstigte reichte im Mai 2008 einen unvollständigen Zuschussantrag ein, in dem das Projekt in einer Zeile beschrieben wurde und der Unternehmensplan fehlte. Zu einem späteren Zeitpunkt, Anfang Mai 2009, vervollständigte er diesen Zuschussantrag mit Angaben, die von der Provinzialregierung angefordert worden waren. Die Entscheidung über die Gewährung des Zuschusses wurde eine Woche später getroffen, worauf der Begünstigte noch im selben Monat einen Zahlungsantrag einreichte. Das Projekt war bereits im April 2009 vor der Einreichung des vollständigen Antrags abgeschlossen worden.

Während des Prüfbesuchs des Hofes gab der Begünstigte an, er habe bereits beschlossen, das Projekt durchzuführen, bevor er von der Möglichkeit eines Zuschusses erfuhr. Er hatte mit einer Bank eine Darlehensvereinbarung über bis zu 1,2 Millionen SEK (rund 110000 Euro) geschlossen, über die er das gesamte Projekt finanziert hätte, wenn der Zuschuss nicht gewährt worden wäre.

… UND VERDRÄNGUNGSEFFEKTEN

58. Ein Verdrängungseffekt ist der Umfang, in dem der Nutzen aus einer mit öffentlichen Mitteln geförderten Tätigkeit durch eine eingeschränkte Tätigkeit an anderer Stelle aufgewogen wird. Eine finanzielle Unterstützung, die es einem Begünstigten ermöglicht, seinen Markanteil auf Kosten eines Wettbewerbers zu erhöhen, hat möglicherweise keine Nettowirkung auf die politischen Ziele, beispielsweise die Schaffung von Arbeitsplätzen. In solchen Fällen werden die EU-Mittel daher grundsätzlich nicht wirtschaftlich eingesetzt, und auf lokaler Ebene kann dies zu Wettbewerbsverzerrungen führen. Ein gewisser Verdrängungsgrad kann jedoch gerechtfertigt sein, wenn eine ausreichende Nettowirkung auf die politischen Ziele vorhanden ist.

59. Wie bei den Mitnahmeeffekten ist die Art und Weise, wie die Maßnahmen ausgestaltet werden, das wichtigste Mittel zur Eindämmung des Risikos von ungerechtfertigten Verdrängungseffekten. Im EPLR sollte die Notwendigkeit der Ausgaben aufgezeigt werden (z. B. durch Analyse der erwarteten Nachfrage und Ausschluss der Sektoren, in denen der Markt offenbar gesättigt ist), es sollten Erfordernisse ermittelt werden, die hinreichend stark sind, um jedweden potenziellen Verdrängungseffekt zu rechtfertigen, und es sollten auf diese Erfordernisse abgestimmte Ziele und Förderbedingungen festgelegt werden. Wie im ersten Teil dieses Berichts dargelegt, war dies in den geprüften Mitgliedstaaten nicht der Fall. In ihren Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum erkennen Schweden und das Vereinigte Königreich jedoch an, dass Verdrängungseffekte ein potenzielles Risiko für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung darstellen.

60. Die Behörden der Mitgliedstaaten sollten die Projektvorschläge während der Projektgenehmigungsphase daraufhin bewerten, ob das Risiko von Verdrängungseffekten besteht. Ist das Auftreten eines Verdrängungseffekts wahrscheinlich, sollten sie gewährleisten, dass das Projekt einen hinreichend hohen Beitrag zum Erreichen der Ziele der Maßnahmen leistet, um den Zuschuss zu rechtfertigen.

61. Nur das Vereinigte Königreich [24] hatte angemessene Verfahren zur Bewertung und Eindämmung von Verdrängungseffekten eingerichtet. Die britischen Durchführungsbestimmungen sehen insbesondere vor, dass Vorschläge auszuschließen sind, wenn sie Wirtschaftszweige betreffen, in denen der Markt gesättigt ist, was die Entstehung eines Überangebots, eine Beschädigung der Produktivität und die Verdrängung ähnlicher Unternehmen zur Folge hätte. Darüber hinaus ermittelte der Hof im Bewertungssystem des Vereinigten Königreichs folgende empfehlenswerte Vorgehensweisen: Verpflichtung des Begünstigten zum Nachweis einer bestehenden Marktnachfrage und zur Beschreibung der Auswirkungen auf die Wettbewerber, Bewertung des Verdrängungsrisikos im Rahmen der Projektbeurteilung und -auswahl und Ablehnung von Projekten, bei denen Verdrängungseffekte wahrscheinlich waren.

62. Der Hof bewertete die 57 besuchten Projekte hinsichtlich des Risikos eines Verdrängungseffekts, wobei er sich bei seiner Untersuchung auf die Durchsicht von Unterlagen und auf Gespräche mit den Begünstigten in Bezug auf die Erzeugnisse, Märkte und Wettbewerber ihrer Unternehmen und die Auswirkungen der Investitionen auf diese Punkte stützte. Hinweise auf das Risiko eines Verdrängungseffekts wurden bei 19 Projekten ermittelt (siehe Anhang II). Beispiele für Hinweise auf Verdrängungseffekte sind in Kasten 12 aufgeführt. Bei drei Projekten wurde das Risiko von Verdrängungseffekten als nicht zutreffend angesehen, und bei vier Projekten fehlten dem Hof die für eine Bewertung notwendigen Belege.

SPARSAMKEIT

63. Der Grundsatz der Sparsamkeit erfordert, dass die finanziellen Ressourcen zum richtigen Zeitpunkt, in ausreichender Menge und Qualität sowie mit dem geringstmöglichen Kostenaufwand bereitgestellt werden. Es besteht das Risiko, dass die Begünstigten nicht bestrebt sind, die Projekte zu den mit der erforderlichen Qualität zu vereinbarenden geringstmöglichen Kosten durchzuführen. In einem solchen Fall werden die Kosten zulasten des EU-Haushalts und der nationalen Haushalte möglicherweise unnötig aufgebläht. Dies verstößt gegen den Sparsamkeitsgrundsatz und ist unwirtschaftlich; außerdem werden die für andere Projekte verfügbaren Mittel reduziert. Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass die von den Antragstellern im Rahmen der Maßnahmen 311-313 vorgeschlagenen Projektkosten plausibel sind und dass möglichst einfache Verwaltungsverfahren durchgeführt werden, die eine wirksame und wirtschaftliche Durchführung von Projekten zugunsten ländlicher Gebiete ermöglichen.

KASTEN 12

BEISPIEL FÜR DAS VORHANDENSEIN EINES VERDRÄNGUNGSRISIKOS

Schweden: Im Rahmen der Maßnahme 313 wurde der Bau von Konferenzräumen für ein Besucherzentrum gefördert. In den Räumlichkeiten des Begünstigten finden zweitägige Konferenzen statt, wobei rund 15 Teilnehmer in einem nahe gelegenen Hotel untergebracht werden. Ein von dem Besucherzentrum getragenes und mit EU-Mitteln gefördertes neues Investitionsprojekt umfasst den Bau von Unterkünften für bis zu 20 Personen. Die schwedischen Behörden berücksichtigten bei der Zuschussgewährung nicht, dass ein Verdrängungseffekt auftreten könnte, obwohl es wahrscheinlich war, dass das Projekt für das nahe gelegene Hotel, in dem die Teilnehmer bislang übernachten, zu einem Geschäftsrückgang führen würde.

Während der Prüfung wurden jedoch auch Beispiele für empfehlenswerte Verfahren ermittelt

Vereinigtes Königreich – England: Im Falle eines Hofladens ging die Regionalentwicklungsagentur im Rahmen der Projektbewertung der Frage nach, wie weit der Laden von den nächstgelegenen Hofladenwettbewerbern entfernt war und ob deren Geschäft wahrscheinlich beeinträchtigt würde. Der geringe Verdrängungseffekt wurde angesichts der positiven Bewertung durch die regionalen Fremdenverkehrsbehörden als gerechtfertigt angesehen.

DIE PLAUSIBILITÄT DER KOSTEN WURDE NICHT HINLÄNGLICH KONTROLLIERT

64. Gemäß Artikel 24 Absatz 2 Buchstabe d der Verordnung (EU) Nr. 65/2011 [25] sollten die Mitgliedstaaten die Plausibilität der veranschlagten Projektkosten bei den Verwaltungskontrollen der Anträge auf Fördermittel überprüfen. Diese Bewertung ist anhand eines geeigneten Bewertungssystems durchzuführen, wie beispielsweise Referenzkosten, Vergleich verschiedener Angebote oder Bewertung durch einen Bewertungsausschuss.

65. Der Hof stellte fest, dass Frankreich keinerlei derartige Verfahren anwandte. Dies war umso gravierender, als die Kommission die französischen Behörden bereits (im Jahr 2008) aufgefordert hatte, ein System zur Überprüfung der Kostenplausibilität im Rahmen ihrer Verwaltungskontrollen einzurichten, und in der Vergangenheit für diese Art von Schwachstellen bei anderen Investitionsmaßnahmen eine Finanzkorrektur verhängt hat.

66. Die anderen geprüften Mitgliedstaaten wandten relevante Systeme an, die auf spezifischen Vergabevorschriften beruhten, Kontrollen anhand von Standardkosten vorsahen oder aus einer Kombination beider Verfahren bestanden. Die Qualität dieser Kontrollen war jedoch unterschiedlich. Der Hof ermittelte Fälle in Schweden, in denen gegen die EU-Vorschriften verstoßen wurde, sowie erhebliche Mängel in der Tschechischen Republik, Italien – Kampanien und Polen; diese Fälle standen in Zusammenhang mit unvollständigen, oberflächlichen und schlecht dokumentierten Kontrollen (siehe Kasten 13). Nach dem Prüfbesuch des Hofes stellten die italienischen Behörden für die einer Gemeindeverwaltung gewährte Beihilfe (46780 Euro) einen Rückforderungsbescheid aus, was teilweise auf Probleme im Zusammenhang mit dem ausgewählten Angebot und dem für die geförderten Dienstleistungen akzeptierten Preis zurückzuführen war.

KASTEN 13

BEISPIELE FÜR IN DEN MITGLIEDSTAATEN ERMITTELTE UNZULÄNGLICHE UND EMPFEHLENSWERTE VORSCHRIFTEN UND KONTROLLEN

Schweden: Zur Ermittlung der Plausibilität der Kosten wird gewöhnlich von den Antragstellern die Vorlage von zwei Kostenvoranschlägen verlangt, die mindestens 25 % der Gesamtkosten umfassen. Das bedeutet, dass ein Projektträger bei bis zu 75 % der veranschlagten Gesamtkosten nicht nachzuweisen braucht, dass die Kosten plausibel sind.

Die zuschussfähigen Ausgaben beschränken sich nicht auf die veranschlagten Beträge, sodass die Begünstigten über diese (als "plausibel" akzeptierten) Beträge hinausgehende Kosten geltend machen und dennoch den vollen Zuschuss erhalten können, vorausgesetzt, sie zahlen bei anderen Posten (bei denen die "Plausibilität" nicht überprüft wurde) niedrigere Preise oder sie verzichten auf andere im Antrag vorgesehene Anschaffungen. Dies führt nicht zu Einsparungen im EU-Haushalt, da der Begünstigte die von ihm erzielten "Einsparungen" dafür nutzen kann, bis zur Obergrenze der genehmigten Gesamtprojektkosten zusätzliche Anschaffungen zu tätigen.

Bei einem der geprüften Projekte wurden für 2,5 Millionen SEK oder 290000 Euro, die für den Bau und die Ausstattung eines neuen Restaurants und eines separaten Gästehauses bestimmt waren, keine Kostenvoranschläge eingereicht (Zuschuss: 900000 SEK oder 94000 Euro, Beteiligungssatz: 30 %). Die Projektakte enthielt keinerlei Hinweise auf Maßnahmen zur Überprüfung der Plausibilität der Kosten.

Italien – Kampanien: In Italien bezog sich die einzige von den Provinzialbehörden durchgeführte Kontrolle hinsichtlich der Plausibilität der Gemeinkosten darauf, dass deren Wert die in der Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen genannten Obergrenzen nicht überschreiten sollte, ohne dass dabei die genaue Art oder der Umfang der bereitgestellten Dienstleistungen (in der Regel Beratungsdienste) berücksichtigt wurde. Bei einem einfachen Projekt zum Erwerb eines neuen Busses beispielsweise stellte der Berater ein Honorar von 15000 Euro (5,1 % des Kaufpreises für den Bus) in Rechnung; dieses Honorar kam für einen öffentlichen Zuschuss in Betracht.

Außerdem wurden bei einigen Projekten Maschinen und/oder Ausrüstung von anderen Unternehmen geliefert als von denjenigen, die vom unabhängigen Sachverständigen ausgewählt und vom Bewertungssachverständigen genehmigt worden waren. In einem Fall gab der Begünstigte an, er habe den Auftrag für die Erstellung einer Website an einen Freund vergeben, der die Arbeit zum gleichen Preis wie das vom Sachverständigen ausgewählte Unternehmen habe verrichten können. Die Prüfer stellten jedoch fest, dass die Website zum Zeitpunkt der Prüfung (März 2012) nicht voll einsatzfähig war, obwohl die Rechnung am 9. August 2010 beglichen worden war. Die Unvollständigkeit der Website blieb während des Besuchs im Rahmen der Kontrollen vor der Zahlung unentdeckt.

Der Hof ermittelte folgende empfehlenswerte Verfahren: In England wurde im Rahmen der gemäß den Artikeln 27 und 30 der Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 durchgeführten Kontrollen (5 % bei der Zahlung und 1 % ex post) überprüft, ob Gutschriften ausgestellt oder Preisnachlässe gewährt worden waren. In Italien – Kampanien hatte die Region in die Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen des Jahres 2011 die Vorschrift aufgenommen, dem Angebot die veröffentlichte Preisliste des Verkäufers beizufügen und etwaige angebotene Preisnachlässe anzugeben.

DER VERWALTUNGSAUFWAND BEHINDERT DIE WIRKSAME UND WIRTSCHAFTLICHE UMSETZUNG DER PROGRAMME

67. Wie in Ziffer 63 dargelegt, dürfen die Verfahren der Mitgliedstaaten nicht übermäßig lang und aufwendig sein, damit Antragsteller nicht von der Einreichung von Projektvorschlägen abgehalten werden. Dieses Risiko ist besonders augenfällig, wenn potenzielle Begünstigte nicht die Gefahr eingehen können, dass ihr Zuschussantrag abgelehnt wird und sie das Projekt letztendlich komplett allein finanzieren müssen – oder wenn sie andernfalls die Investition verschieben, sodass ihnen womöglich eine Geschäftsmöglichkeit entgeht.

68. Der Verwaltungsaufwand und die damit verbundenen Verwaltungskosten und -verzögerungen gehören zu den wichtigsten Faktoren, durch die das Erreichen der Programmziele behindert wird. Dies gilt insbesondere dann, wenn dies nicht durch die Auswahl wirksamerer Projekte gerechtfertigt wird (siehe Kasten 14).

KASTEN 14

EIN SYSTEM, DAS DEN AUFWAND DES ANTRAGSTELLERS VERRINGERT UND EINES, BEI DEM DIES NICHT DER FALL IST

Vereinigtes Königreich – England: Die Behörden des Vereinigten Königreichs prüften jede Woche die auf kurzen Interessenbekundungsformularen gemachten Angaben und teilten den Antragstellern mit, inwieweit ihr Projekt wahrscheinlich beihilfefähig war und den Prioritäten der Region entsprach. Dieses Verfahren ersparte den Antragstellern die Kosten der Ausarbeitung eines vollständigen Antrags, der wahrscheinlich abgelehnt würde, bei gleichzeitiger Verringerung des Verwaltungsaufwands für die Beurteilung usw. Bei jedem Projekt wurden Berater für ländliche Betriebe damit beauftragt, den Antragsteller bei der Antragstellung zu unterstützen.

Nach Einreichung eines Antrags durch den Projektträger wurde das Auswahlverfahren innerhalb von rund neun Wochen abgeschlossen. Die Beurteilung erstreckte sich auf die strategische Abstimmung des Projekts auf die regionalen Prioritäten, seinen Innovationscharakter, die Multiplikatorwirkung, die Nachfrage nach dem Produkt/der Dienstleistung, die Rentabilität, die Plausibilität der Kosten, die im Vorschlag genannten Outputs und Wirkungen, Mitnahmeeffekte und die Effizienz des Einsatzes der öffentlichen Mittel.

Polen: In Polen dauerte das Genehmigungsverfahren bei den meisten Anträgen länger als sechs Monate – und bei 55 % der Anträge für die Maßnahme 312 länger als ein Jahr. In erster Linie war dies auf die schlechte Qualität/Unvollständigkeit der Anträge zurückzuführen sowie auf die flexiblen Vorschriften, die es den Begünstigten erlaubten, ihren Antrag in jeder Phase der Bewertung zweimal zu ändern. Mit den von den polnischen Behörden vorgegebenen Auswahlkriterien wurde nicht die "Qualität der einzelnen Projekte" bewertet, denn sie bezogen sich auf quantifizierbare Indikatoren, die die Merkmale des landwirtschaftlichen Betriebs (z. B. Größe, bislang noch keine Förderung mit EU-Mitteln) betrafen, oder das Gebiet, in dem sie sich befanden. Eine Beurteilung der relativen Vorteile der Projektvorschläge fand nicht statt.

69. In Frankreich, Italien – Kampanien, Polen und Schweden nahm die Bearbeitung der Zuschussanträge sieben bis acht Monate [26] in Anspruch (siehe Abbildung 1). Außerdem benötigten die französischen Behörden für die Bearbeitung der Zahlungsanträge und die Leistung der Abschlusszahlungen rund fünf Monate und in Extremfällen sogar mehr als ein Jahr. In Anbetracht des geringen Werts und der geringen Komplexität der meisten im Rahmen der Maßnahmen 311-313 geförderten Projekte hält der Hof dies für unverhältnismäßig lang.

ABBILDUNG 1

BEARBEITUNG VON ANTRÄGEN UND ZAHLUNGSANTRÄGEN (IN KALENDERTAGEN)

+++++ TIFF +++++

70. Verzögerungen bei der Projektgenehmigung und bei den Zahlungen können sich negativ auf die rechtzeitige Projektumsetzung und den Umfang der finanzierten Projekte und letztlich auf die wirtschaftliche Lage eines Antragstellers auswirken (siehe Kasten 15).

71. In der Tschechischen Republik, Frankreich (Aquitanien) und Italien – Kampanien hielten die befragten Projektträger die Verfahren in ihren Ländern für zu aufwendig. Außerdem ist zu beachten, dass der Hof nur Projekte prüfte, die erfolgreich abgeschlossen wurden, also keine Antragsteller berücksichtigte, die sich vom Verwaltungsaufwand oder den Verzögerungen hatten abschrecken lassen. Überdies nahmen die meisten Begünstigten für die Ausarbeitung ihrer Anträge Berater in Anspruch, wodurch ihnen manchmal erhebliche Kosten entstanden. Diese Entscheidung war zum Teil dadurch bedingt, dass sie sich nicht dazu in der Lage sahen, dies selbst zu übernehmen.

KASTEN 15

DIE ZAHLUNGSSYSTEME KÖNNEN DIE BEGÜNSTIGTEN UNTERSTÜTZEN ODER BEHINDERN

Vereinigtes Königreich – England: Im Vereinigten Königreich gab das System den Begünstigten relative Sicherheit hinsichtlich der Projektgenehmigung und der Zahlungsdaten. Dadurch konnten kurzfristige Finanzierungen in die Wege geleitet und Unternehmen, die ansonsten womöglich nicht in der Lage gewesen wären, die Projektkosten zu tragen, zur Aufnahme von Darlehen ermuntert werden. Zudem wurden die Antragsteller vorab davon in Kenntnis gesetzt, wann die Sitzungen des Auswahlgremiums stattfanden, und die Anträge so erstellt, dass sie für eine bestimmte Sitzung vorlagen. Bei Zahlungsanträgen wurden die Projektträger informiert, dass sie damit rechnen könnten, ihre Zuschüsse in dem auf die Einreichung des Antrags folgenden Monat zu erhalten. Nach Ansicht des Hofes waren dies Beispiele für empfehlenswerte Verfahren.

Italien – Kampanien: Um einen Vorschuss erhalten zu können, müssen die Begünstigen eine Versicherungspolice vorlegen, durch die die beantragten Mittel garantiert werden. Das Garantiebearbeitungsverfahren der italienischen Zahlstelle (AGEA) war erst ab Mai 2010 voll funktionsfähig, obwohl die Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen bereits im Jahr 2008 veröffentlicht worden war. Dies führte zu starken Verzögerungen bei den Vorschusszahlungen und hatte entsprechende Auswirkungen auf die Durchführung des Programms: Von 430 im Zeitraum 2008-2011 genehmigten Projekten befanden sich im Jahr 2012 nur 27 im Stadium der Abschlusszahlung (6 %). Im Zusammenhang mit der Freigabe der Garantien sahen sich die Begünstigten weiteren Problemen gegenüber, was in einigen Fällen dazu führte, dass sie zum Zeitpunkt der Prüfung im März 2012 immer noch erhebliche Garantiekosten tragen mussten, obwohl sie im Jahr 2011 ihre Abschlusszahlungen erhalten hatten.

TEIL III – WURDEN TATSÄCHLICH WIRKSAME UND WIRTSCHAFTLICHE PROJEKTE FINANZIERT?

72. Damit nachgewiesen werden kann, was mit den EU-Haushaltsmitteln erreicht wurde und dass die Mittel sinnvoll eingesetzt wurden (Rechenschaftspflicht), sind leistungsbezogene Informationen über die Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums erforderlich. Solche Informationen sollten dazu herangezogen werden, die Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit der EU-Haushaltsmittel zu verbessern, indem sie als Grundlage für die laufende Verwaltung (Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen oder Zuschussentscheidungen) dienen, auf während des laufenden Programmplanungszeitraums erforderliche Verbesserungen hinweisen und in die Entscheidungsfindung für die künftige Politik einfließen.

73. Um aufzuzeigen, was mit den für Diversifizierungsmaßnahmen aufgewendeten EU-Mitteln erreicht wurde, sollten die Mitgliedstaaten Daten zu den Projektergebnissen erheben. Gemäß dem gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmen müssen die Mitgliedstaaten Informationen zusammenstellen, die sich zumindest auf die gemeinsamen Output- und Ergebnisindikatoren beziehen (siehe Fußnote 12). Die beiden gemeinsamen Ergebnisindikatoren für die Maßnahmen 311-313 sollten Informationen darüber liefern, welche Leistung die Projekte im Hinblick auf die Zunahme der nichtlandwirtschaftlichen Bruttowertschöpfung [27] und die geschaffenen Bruttoarbeitsplätze erbracht haben.

74. Der Hof prüfte die Datenerhebungs- und Begleitsysteme in den sechs Mitgliedstaaten und stellte wie bei früheren Berichten [28] fest, dass keine relevanten und zuverlässigen Informationen vorlagen, die Rückschlüsse auf die Wirksamkeit dieser Maßnahmen zulassen würden. Daher stützten sich die Prüfer zur Messung der Projektergebnisse (bezüglich der beiden vorstehend genannten Indikatoren des gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmens) und der Verwirklichung der spezifischen Projektziele so weit wie möglich auf die bei Projektbesuchen erlangten Nachweise.

ES FEHLT AN BEGLEITINFORMATIONEN, UND DIE PROJEKTERGEBNISSE VERMITTELN EIN UNEINHEITLICHES BILD VON DER WIRTSCHAFTLICHKEIT UND WIRKSAMKEIT

75. Angesichts des Aspekts der Kofinanzierung und ungeachtet der gemäß dem gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmen erforderlichen Begleitungs- und Bewertungsarbeit haben die Behörden der Mitgliedstaaten ein Eigeninteresse an der Projektbegleitung, einem wichtigen Instrument zur Verfolgung der Fortschritte bei der Durchführung der Projekte und zur Erlangung von Aufschluss darüber, ob mit den Projekten die erwarteten Ergebnisse und die Ziele der EPLR erreicht werden. Hierzu könnten die Mitgliedstaaten die verfügbaren Verwaltungs- und Kontrollinformationen nutzen und regelmäßig relevante Informationen bei den Begünstigten einholen, und zwar zumindest bis zum Ablauf des Fünfjahreszeitraums, in dem die Aktiva gemäß Artikel 72 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 bestehen bleiben müssen.

76. Bei der Prüfung wurde festgestellt, dass die Mitgliedstaaten den kurz- bis mittelfristigen Erfolg der Projekte weder mit Blick auf die Verwirklichung der EPLR-Ziele noch mit Blick auf die für die Projekte selbst festgelegten Ziele überwachten. Eine solche Überwachung wurde dadurch erschwert, dass im Antrag und/oder in der Zuschussentscheidung klare, konkrete und realistische Ziele und Zielvorgaben fehlten (siehe Kasten 16). Frankreich (Aquitanien) hatte zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht einmal die durch den gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmen vorgegebenen verpflichtenden Begleitinformationen übermittelt.

77. Die Prüfer stellten fest, dass die von den geprüften Mitgliedstaaten vorgelegten Begleitinformationen nicht zuverlässig waren. Die von den Mitgliedstaaten erhobenen Daten beruhten größtenteils auf Schätzungen entweder zum Zeitpunkt der Antragstellung (Tschechische Republik, Italien und Schweden) oder zum Zeitpunkt des Antrags auf Abschlusszahlung (Vereinigtes Königreich). Außerdem wurden die Daten, die im Rahmen der Begleitung bei den Begünstigten erhoben wurden, von den Behörden nicht überprüft (Tschechische Republik und Polen). Die Prüfer ermittelten in den gemeldeten Daten mehrere Unstimmigkeiten und Fehler, insbesondere Differenzen zwischen den Prognosen und den tatsächlichen Zahlen (siehe die Beispiele in Kasten 17).

78. Obwohl die Behörden der Mitgliedstaaten bei den Vor-Ort-Kontrollen und Ex-post-Überprüfungen zuverlässige Daten zum Erreichen der Projektziele und -ergebnisse hätten erlangen können, zeigte sich bei der Prüfung, dass diese Kontrolle nicht zu den durchgeführten Verfahren gehörte. Bei einem Projekt in Italien beispielsweise waren zwar nach der Umsetzung mehrere Kontrollen hinsichtlich des Vorhandenseins der Anschaffungen und Arbeiten durchgeführt worden, doch wurde bei keiner dieser Kontrollen herausgestellt, dass die tatsächlichen Einnahmen weit unter den im Antrag prognostizierten Einnahmen lagen.

79. Da zuverlässige Begleitinformationen nicht verfügbar waren und es auf der Programmplanungsebene kaum Gewähr dafür gab, dass die Finanzhilfen für die unter den Schwerpunkt 3 fallenden Maßnahmen auf die Projekte ausgerichtet werden, die den Zielen der Maßnahmen am besten entsprechen, bewerteten die Prüfer des Hofes die Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit der 57 geprüften Projekte auf der Grundlage der während der Prüfbesuche vorgelegten Informationen. Die Analyse dieser Informationen ergibt, dass bei den meisten Projekten diejenigen Ziele erreicht wurden, die den physischen Output und die positive Wirkung auf die Bruttowertschöpfung betreffen, dass die Projekte, deren Ziel in der Schaffung von Arbeitsplätzen bestand, beim Erreichen dieses Ziels aber nur mäßig erfolgreich waren (siehe Anhang II).

KASTEN 16

ALLGEMEIN FORMULIERTE ZIELE FÜHREN DAZU, DASS "ERHÖHUNG DER BIODIVERSITÄT" ALS ZIEL FÜR EINE KONDITOREI AKZEPTIERT WIRD

Bei einem Projekt in Italien – Kampanien, das die Renovierung einer Konditorei betraf (Maßnahme 312), enthielt der Antrag die folgenden offenbar in keinem Zusammenhang zu dem Projekt stehenden Ziele: Schaffung eines Ausgleichs in stark risikobehafteten Situationen wie Entvölkerung des ländlichen Raums, Verringerung des Entwicklungsgefälles gegenüber stärker entwickelten Gebieten, Erhöhung der Biodiversität sowie traditioneller landwirtschaftlicher Fachkenntnisse. Diese Ziele können bei einem solchen Projekt weder quantifiziert noch gemessen werden.

KASTEN 17

BEISPIELE FÜR UNSTIMMIGKEITEN IN DEN VON DEN MITGLIEDSTAATEN ERHOBENEN BEGLEITDATEN

Schweden: Die Daten für die Indikatoren des gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmens wurden auf der Grundlage von Projektinformationen zusammengestellt, die in der Phase der Beantragung des Zuschusses bei den Begünstigten erhoben wurden (Unternehmensplan und finanzielle Prognosen). Sie wurden nicht auf der Grundlage der tatsächlichen Ergebnisse aktualisiert. Bei einem Projekt, das ein Restaurant und ein Gästehaus betraf, zeigte sich anhand während der Prüfung erlangter Nachweise, dass die Daten des gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmens zur Bruttowertschöpfung gegenüber dem tatsächlichen Ergebnis, nämlich 238000 SEK (27000 Euro), mit 1800000 SEK (202000 Euro) überbewertet wurden; außerdem wurde in der Datenbank des gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmens gemeldet, dass mit der geförderten Investition drei Arbeitsplätze (Vollzeitäquivalente) geschaffen wurden, obwohl tatsächlich nur ein Arbeitsplatz (Vollzeitäquivalent) entstand.

Vereinigtes Königreich – England: Anhand der bei den Projektbesuchen erlangten Nachweise wurde deutlich, dass die in der Datenbank des gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmens erfassten Ergebnisse nicht stimmten. In fünf der neun geprüften Fälle wurden die Daten zu den geschaffenen und gesicherten Arbeitsplätzen überbewertet; in den übrigen Fällen wurden sie unterbewertet.

Polen: Der von einem Begünstigten bei der im Rahmen der Begleitung durchgeführten Erhebung für die nichtlandwirtschaftliche Bruttowertschöpfung gemeldete Wert konnte nicht mit den während des Prüfbesuchs erfassten Einkommensdaten abgestimmt werden. Die gemeldete Bruttowertschöpfung überstieg den Gesamtoutput des geförderten Unternehmens, was gemäß der Definition der Bruttowertschöpfung nicht möglich ist.

80. Während sich die Auffassung vertreten lässt, dass die Projekte den erwarteten physischen Output erbrachten (z. B. Errichtung eines Gebäudes oder Erwerb eines Fahrzeugs), wurde die mit den Maßnahmen angestrebte Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft nicht unbedingt erreicht. Dies war der Fall, wenn der Investitionszweck nicht (oder nur teilweise) mit den Zielen der Maßnahme in Einklang stand (insgesamt 11 Projekte: drei in Frankreich und Polen, zwei in Italien und Schweden und eines in der Tschechischen Republik) und/oder wenn es deutliche Hinweise dafür gab, dass das Projekt nicht dauerhaft erhalten bleibt (zwei Fälle in der Tschechischen Republik) oder das Unternehmen in Konkurs gegangen war (ein Projekt in Frankreich).

81. Der Hof fand Fälle vor, in denen es Hinweise darauf gab, dass EU-Mittel zur Entwicklung des Fremdenverkehrssektors oder zur Förderung von Kleinstunternehmen für Investitionen aufgewendet wurden, die zumindest teilweise privaten Zwecken dienten (siehe einige Beispiele in Kasten 18).

KASTEN 18

INVESTITIONEN, DIE NICHT WIRKSAM ZUR ENTWICKLUNG DES FREMDENVERKEHRSSEKTORS UND ZUR UNTERSTÜTZUNG UNTERNEHMERISCHER INITIATIVEN BEITRUGEN

Italien – Kampanien: Zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs bei einem Agrotourismus-Projekt wurde eine Wohnung, für deren Renovierung im Rahmen der Maßnahme 311 Mittel bereitgestellt wurden, von einem Mitglied der Familie des Begünstigten genutzt. Folglich trug sie nicht in vollem Umfang zum Erreichen des mit der Maßnahme verfolgten Ziels – Zunahme der nichtlandwirtschaftlichen Bruttowertschöpfung durch Diversifizierung – bei.

Polen: Bei einem mit Beihilfen im Rahmen der Maßnahme 312 geförderten Projekt, das den Erwerb von Büroausstattung betraf, stießen die Prüfer auf Hinweise für private Nutzung. Ein finanziertes Ledersofa zum Empfang von Kunden im Haus des Begünstigten (das auch als Geschäftsräumlichkeit diente) wurde in einem Wohnzimmer genutzt. Vor der Zahlung wurde diesem Projekt kein Besuch abgestattet, bei dem die Kontrolleure wegen der potenziellen privaten Nutzung der finanzierten Güter hätten Zweifel anmelden können.

DURCH DIVERSIFIZIERUNGSPROJEKTE KANN DIE FINANZIELLE LEISTUNGSFÄHIGKEIT VON BETRIEBSINHABERN GESTEIGERT WERDEN, …

82. Von den geförderten Unternehmen erreichten 33 (58 %) eine Zunahme ihrer nichtlandwirtschaftlichen Bruttowertschöpfung, wobei jedoch bei acht dieser Fälle nur ein schwacher Zusammenhang zwischen diesem Ergebnis und der bezuschussten Investition bestand. Bei fünf in der Tschechischen Republik und Polen geprüften Projekten konnte die Bruttowertschöpfung nicht berechnet werden, da für diese Projekte vereinfachte Rechnungslegungsvorschriften galten. Trotz dieser Umstände hatten die Behörden kein System zur Erhebung zuverlässiger Daten eingerichtet. Die Zunahme der Bruttowertschöpfung konnte auch bei sechs weiteren Projekten (in Italien und Polen) nicht bewertet werden, weil es entweder für eine Beurteilung ihrer finanziellen Auswirkungen noch zu früh war oder der Begünstigte die einschlägigen Finanzdaten nicht vorgelegt hatte. Bei sechs Projekten wurde keine Zunahme der nichtlandwirtschaftlichen Bruttowertschöpfung erreicht.

… ABER IM HINBLICK AUF DIE SCHAFFUNG VON ARBEITSPLÄTZEN SIND SOLCHE PROJEKTE NUR BEDINGT WIRKSAM, …

83. Von den 27 Projekten, mit denen Arbeitsplätze geschaffen werden sollten, erreichten nur 13 die gesetzten Ziele (obwohl der Hof in zwei Fällen Zweifel an der Dauerhaftigkeit der geschaffenen Arbeitsplätze hegt), während bei neun Projekten nur ein Teil der vorgesehenen Zahl von Arbeitsplätzen und bei fünf Projekten keine Arbeitsplätze geschaffen wurden. Bei der Prüfung zeigte sich, dass Arbeitsplätze größtenteils in denjenigen Mitgliedstaaten wie geplant geschaffen wurden, in denen der Zuschuss von der Schaffung von Arbeitsplätzen abhängig gemacht wurde und gezielte Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung dieser Bedingung stattfanden. Dies war in Polen, der Tschechischen Republik (bei bestimmten Teilmaßnahmen) und im Vereinigten Königreich der Fall (siehe Ziffer 37). Dagegen stellten die Prüfer fest, dass die Auswirkungen im Bereich der Schaffung von Arbeitsplätzen bei den in Frankreich, Italien und Schweden geprüften Projekten, wo diese Art von Bedingung nicht galt und keine gezielten Kontrollen durchgeführt wurden, gering waren (siehe Anhang II).

… UND DIE AUSWIRKUNGEN AUF DIE ERHALTUNG VON ARBEITSPLÄTZEN SIND NICHT BEKANNT

84. Obwohl möglicherweise nicht alle Projekte zur Schaffung von Arbeitsplätzen führen sollten, können die Investitionen zur Erhaltung oder Sicherung von Arbeitsplätzen führen. Die Mitgliedstaaten sind jedoch innerhalb des Begleitungs- und Bewertungsrahmens nicht verpflichtet, diese Daten zu erheben. Nur das Vereinigte Königreich – England definierte in seiner Datenbank für den gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmen einen zusätzlichen Indikator, mit dem die "gesicherten Arbeitsplätze" gemessen wurden. Darunter wurden Arbeitsplätze verstanden, die ohne die bezuschusste Investition verloren gehen würden, doch wurde diese Definition nicht kohärent angewandt. Bei einem Projekt, für das die Sicherung von zwei Arbeitsplätzen gemeldet wurde, stellte der Hof fest, dass die Zahl Null hätte gemeldet werden müssen. In Polen zeigte sich bei der Prüfung, dass zwar Daten über erhaltene Arbeitsplätze gemeldet wurden, dabei aber eine Vermischung mit Daten über die Schaffung von Arbeitsplätzen stattfand. Infolgedessen konnten die Prüfer keine Schlussfolgerung zu den Auswirkungen der Projekte auf die Sicherung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen ziehen, da keine Nachweise verfügbar waren, die eine Bewertung auf der Ebene der Mitgliedstaaten oder der Begünstigten erlauben würden.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMFPEHLUNGEN

85. Im Rahmen der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums können die Mitgliedstaaten EU-Haushaltsmittel für die Finanzierung von Projekten einsetzen, mit denen die ländliche Wirtschaft diversifiziert werden soll, um in ländlichen Gegenden Wachstum, Beschäftigung und nachhaltige Entwicklung zu fördern. Hierzu findet eine Kofinanzierung der EU und der Mitgliedstaaten von Projekten in den Bereichen Diversifizierung hin zu nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeiten, Gründung von Kleinstunternehmen und Förderung des Fremdenverkehrs statt.

86. Bei dieser Prüfung wurde folgender Frage nachgegangen: "Haben die Mitgliedstaaten und die Kommission die Mittel für die Maßnahmen zur Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft effizient eingesetzt?" Der Hof gelangt insgesamt zu der Schlussfolgerung, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten beim Einsatz der Mittel für die Maßnahmen zur Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft nur in begrenztem Maße effizient waren, da die Beihilfen nicht systematisch in Richtung der Projekte gelenkt wurden, die am ehesten geeignet waren, dem Zweck der Maßnahmen zu dienen. Dies war darauf zurückzuführen, dass in den EPLR der Interventionsbedarf nicht klar definiert wurde oder dass keine spezifischen Ziele gesetzt wurden, dass weit gefasste Förderkriterien angenommen wurden, durch die keine Eingrenzung auf die Projekte vorgenommen wurde, die am ehesten geeignet waren, eine Diversifizierung zu bewirken, und dass die Auswahlkriterien nicht zur Auswahl der wirksamsten Projekte führten oder gar keine Auswahlkriterien angewandt wurden.

87. Allzu oft und insbesondere zu Beginn des Programmplanungszeitraums war der entscheidende Faktor bei der Auswahl der Projekte nicht so sehr die Qualität der Projekte selbst, sondern das Bestreben um Ausschöpfung des zugewiesenen Budgets. In einigen geprüften Mitgliedstaaten wurden alle beihilfefähigen Projekte ungeachtet ihrer Bewertung in den Auswahlsystemen finanziert, wenn ausreichende Haushaltsmittel verfügbar waren. Es fehlte eine gezielte Ausrichtung auf die übergreifende Priorität der Schaffung von Arbeitsplätzen, aufgrund der Begleitung konnte nicht festgestellt werden, wie viele Arbeitsplätze tatsächlich geschaffen wurden, und es gab keine aktive Verwaltung – insbesondere, wenn sich zeigte, dass die gesetzten Ziele nicht erreicht würden.

88. Die Mitgliedstaaten dämmten die Risiken von Mitnahme- und Verdrängungseffekten nicht ausreichend ein und stellten daher nicht sicher, dass die Mittel möglichst wirtschaftlich eingesetzt wurden. Die von den Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen hinsichtlich der Plausibilität der Kosten minderten das Risiko überhöhter Ausgaben nicht ausreichend, und es gab Fälle, in denen den Antragstellern ein übermäßig hoher Verwaltungsaufwand aufgebürdet wurde und Zahlungen verspätet geleistet wurden.

89. Diese Schwachstellen und die entsprechenden Empfehlungen des Hofes werden im Folgenden weiter ausgeführt.

90. Eine bessere Ausrichtung der Beihilfen für die Entwicklung des ländlichen Raums ist im Hinblick auf die Verbesserung der Wirtschaftlichkeit auf Maßnahmenebene von entscheidender Bedeutung. Da die Ausrichtung darauf basiert, dass prioritäre Gebiete, Begünstigte oder Arten von Tätigkeiten oder Ergebnissen ermittelt werden, hängt ihre Wirksamkeit in erster Linie von der Qualität der dem Programm zugrunde liegenden Strategie ab. Daher ergibt sich eine bessere Ausrichtung, wenn die strategische Planung verbessert und vor allem klar abgesteckt wird, wie die Diversifizierung zu nachhaltigem Wachstum beitragen kann/wird (Begründung der Intervention). In den meisten geprüften EPLR wurde die geplante Wirkung jedoch nicht festgelegt und nicht erläutert, wie die Finanzierung von Diversifizierungsmaßnahmen die wirtschaftliche Nachhaltigkeit in dem ländlichen Gebiet verbessern würde. Dennoch wurden diese EPLR von der Kommission genehmigt.

EMPFEHLUNG 1

Die Mitgliedstaaten sollten in ihren EPLR eindeutig darstellen, wie und warum öffentliche Maßnahmen für Investitionen in nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten z. B. dazu beitragen können, ein Versagen des Marktes im Zusammenhang mit Hemmnissen für Beschäftigung und Wachstum zu korrigieren.

Die EPLR sollten auf diese Erfordernisse bezogene spezifische und messbare Ziele enthalten.

Die Kommission sollte nur solche EPLR genehmigen, die fundierte und umfassende Strategien mit einer klaren Begründung enthalten und in denen aufgezeigt wird, wie die politischen Maßnahmen zu den strategischen Zielen der Schaffung von Voraussetzungen für Wachstum und von Beschäftigungsmöglichkeiten beitragen.

91. Die von einigen Mitgliedstaaten aufgestellten Förderbedingungen begrenzten die Beihilfen nicht auf Maßnahmen, mit denen die Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft hin zu nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeiten gefördert wird. Außerdem werden die Mitgliedstaaten durch die EU-Rechtsvorschriften dazu verpflichtet, Auswahlkriterien festzulegen. Diese sollten eine Priorisierung der wirksamsten und wirtschaftlichsten beihilfefähigen Projekte ermöglichen und eine Grundlage für die Ablehnung derjenigen Projekte bilden, bei denen die Mittel nicht effizient eingesetzt würden. Nur vier der sechs geprüften Mitgliedstaaten/Regionen legten Auswahlkriterien fest, und selbst diese wurden in der Praxis nicht immer angewandt.

92. Wenn das den geprüften Mitgliedstaaten zur Verfügung stehende Budget es noch erlaubte, Mittel bereitzustellen, finanzierten sie alle beihilfefähigen Projekte ungeachtet ihrer Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit. Zu einem späteren Zeitpunkt, wenn die Fördermittel knapp wurden, wurden "bessere" Projekte abgelehnt.

EMPFEHLUNG 2

Die Mitgliedstaaten sollten Kriterien aufstellen und kohärent anwenden, mit denen gewährleistet wird, dass die im Hinblick auf die spezifischen Ziele der Mitgliedstaaten wirksamsten nachhaltigen Projekte ausgewählt werden, um nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten auszubauen und Beschäftigung zu fördern. Das Potenzial der Projekte im Hinblick auf die Erzeugung positiver Auswirkungen auf Beschäftigung und Einkommen sollte bei der Ausgestaltung der künftigen Politik berücksichtigt und von den Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Projektauswahlsysteme stärker gewichtet werden. Diese Auswahlsyste