Offenbar beruhen die Erklärungen des künftigen Bedarfs, die Unternehmen abgeben, um eine Quote aus der Reserve zu erhalten, in der Regel nicht auf einer realistischen Bewertung der erwarteten Verkäufe. Allein die neuen Marktteilnehmer (die sich anfänglich um 11 % des Markts bewarben) beantragten Quoten, die die insgesamt für den ganzen EU-Markt verfügbaren Mengen um ein Vielfaches überstiegen. Diese übermäßigen Quotenanträge der Unternehmen implizieren, dass nur wenige Unternehmen die beantragten Mengen erhalten. Alle übrigen Unternehmen, die sich für Quoten aus der Reserve bewerben, erhalten durchweg denselben proportionalen Anteil. Da die Zahl der Anträge jedes Jahr gestiegen ist, während die Reservemenge relativ unverändert bleibt, wurde die aus der Reserve zugewiesene maximale Quote je Unternehmen von Jahr zu Jahr kleiner.

Rund 1100 Unternehmen werden derzeit von der Methode für die Quotenzuweisung berührt, davon sind rund zwei Drittel HFKW-Quoteninhaber (Massengut-Hersteller und/oder Einführer), während es sich bei den übrigen Unternehmen um die Einführer von Einrichtungen handelt. 78 etablierten Unternehmen wurde im Zeitraum 2009-2012 auf der Grundlage ihrer HFKW-bezogenen Tätigkeiten jährlich eine Quote zugewiesen. Die Zahl der neuen Marktteilnehmer ist deutlich höher und steigt von Jahr zu Jahr an. Im Jahr 2017 waren 579 Unternehmen neue Marktteilnehmer, das entspricht einem Zuwachs um 73 % gegenüber dem Jahr 2015. Einige dieser neuen Marktteilnehmer sind offenbar untereinander und/oder mit etablierten Marktteilnehmern verbunden.

Zum Zeitpunkt der Annahme der F-Gas-Verordnung wurde die Möglichkeit, den Einführern von Einrichtungen nach dem Prinzip der Bestandswahrung Quoten direkt zuzuweisen, wegen der schlechten Datenlage abgelehnt. Etablierte und neue Quoteninhaber können den Einführern von Einrichtungen Genehmigungen zur Nutzung ihrer Quoten erteilen, neue Marktteilnehmer müssen darüber hinaus jedoch die physische Lieferung der entsprechenden Gasmengen nachweisen, um zu belegen, dass sie im Gashandel tätig sind. Eine Genehmigung wird im Jahr ihrer Erteilung auf die Quote des Quoteninhabers angerechnet. Für den Einführer von Einrichtungen hingegen ist die Verwendung der Genehmigung nicht befristet, d. h. eine im Jahr 2015 erteilte Genehmigung kann im Jahr 2017 oder noch später in Anspruch genommen werden.

HFKW gelangen nicht nur durch die Einfuhr von Gasen als Massengut in die EU, sie können auch in eingeführten Einrichtungen enthalten sein. Könnten HFKW-haltige Einrichtungen ohne jede Beschränkung eingeführt werden, wäre die Umweltintegrität des Ausstiegsmechanismus gefährdet, und die EU-Hersteller von Einrichtungen, die auf dem dem Ausstiegsmechanismus unterliegenden EU-Markt erworbene HFKW verwenden, würden ungerecht behandelt. Deswegen schreibt die F-Gas-Verordnung vor, dass HFKW in Kälteanlagen, Klimaanlagen und Wärmepumpen, die in Verkehr gebracht werden, ab dem 1. Januar 2017 im Rahmen des Quotensystems berücksichtigt werden müssen. Für die Einführer von HFKW-Einrichtungen bedeutet dies, dass sie für ihre Einfuhren über eine von Quoteninhabern erteilte Genehmigung zur Nutzung von deren Quote verfügen müssen.

·aus einer Reserve auf der Grundlage der jährlichen Erklärungen der Unternehmen, in denen sie ihren Quotenbedarf darlegen. Bis 2018 wird diese Reserve de facto nur „neuen Marktteilnehmern“ zugewiesen, also Unternehmen, die im Zeitraum 2009-2012 keine Mitteilung vorlegten. Ab 2018 können neue Marktteilnehmer und etablierte Unternehmen Quoten aus der Reserve unter denselben Bedingungen erwerben.

Infolgedessen sieht Artikel 21 Absatz 5 der F-Gas-Verordnung vor, dass die Kommission „einen Bericht [veröffentlicht], in dem die Methode für die Quotenzuweisung, einschließlich der Auswirkungen der unentgeltlichen Zuweisung von Quoten, sowie die Kosten der Durchführung dieser Verordnung in den Mitgliedstaaten und [...] eines möglichen internationalen Übereinkommens über teilfluorierte Kohlenwasserstoffe bewertet werden. Auf der Grundlage dieses Berichts unterbreitet die Kommission gegebenenfalls dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Gesetzgebungsvorschlag a) zur Änderung der Methode für die Quotenzuweisung, b) zur Festlegung einer geeigneten Methode für die Verteilung möglicher Einnahmen.“

Damit die jährliche HFKW-Obergrenze in einem bestimmten Jahr nicht überschritten wird, sieht die F-Gas-Verordnung eine Quotenregelung vor. Seit dem Jahr 2015 müssen Unternehmen über eine Quote verfügen, um HFKW als Massengut rechtmäßig in Verkehr zu bringen. Die Kommission weist die Quoten den Unternehmen jährlich unentgeltlich zu. Die Vor- und Nachteile der verschiedenen Alternativen für die Quotenzuweisung wurden in der Folgenabschätzung zum Vorschlag der F-Gas-Verordnung3 abgewogen, und die Optionen, Quoten unentgeltlich, gegen Entgelt oder durch Versteigerung zuzuweisen, wurden im Laufe des Mitgesetzgebungsverfahrens eingehend geprüft. Damals gab es eine gewisse Unterstützung für eine Quotengebühr oder ein Versteigerungssystem, unter anderem, weil diese Optionen Einkünfte generieren würden, mit denen der multilaterale Fonds hätte aufgefüllt werden können, wenn im Rahmen des Montrealer Protokolls ein Ausstieg aus den HFKW beschlossen würde, und weil diese Optionen zu einer wirksamen Umsetzung beitragen könnten. Letztendlich wurde jedoch zugunsten der unentgeltlichen Quotenzuweisung entschieden und vereinbart, das eingeführte Verfahren und die (potenziellen) Kosten in den Mitgliedstaaten zu überwachen.

Die F-Gas-Verordnung ist hinreichend ambitioniert, um sicherzustellen, dass die EU ihren weltweiten Verpflichtungen gemäß der Kigali-Änderung nachkommen kann. Die wichtigste Maßnahme ist hierbei der allmähliche Ausstieg der EU aus und Verwendung von HFKW (EU HFC phase-down), durch den die Gesamtmengen an HFKW, die Unternehmen einführen oder in der EU herstellen dürfen (d. h. „erstmaliges Inverkehrbringen“), schrittweise bis 2030 gesenkt werden (gemessen in CO2-Äquivalent).

Durch einen Neuberechnungszyklus für die Zuweisung von Quoten auf der Grundlage des Verbrauchs der Vorjahre werden neue Marktteilnehmer nach drei Jahren zu etablierten Unternehmen. So sind beispielsweise neue Marktteilnehmer, die im Jahr 2015 ihre Tätigkeit aufgenommen haben, ab 2018 etablierte Unternehmen und erhalten Quoten auf der Grundlage der Mengen HFKW, die sie rechtmäßig in Verkehr gebracht haben. Gleichzeitig können sie zusätzliche Quoten aus der Reserve erhalten.

Das einzige Jahr, für das derzeit Daten aus der Ex-post-Berichterstattung der Unternehmen vorliegen, ist das Jahr 2015. Diesen Daten zufolge war der Ausstieg 2015 erfolgreicher als geplant. Die gemeldeten Gesamtmengen lagen um 8 % unter der zulässigen Obergrenze. Mehrere Unternehmen schöpften ihre zugewiesenen Quoten nicht vollständig aus, wobei neue Marktteilnehmer in der Regel weniger effizient waren als die etablierten Unternehmen. Einige Beteiligte stellten fest, dass dies möglicherweise zurückzuführen ist auf i) mangelndes Verständnis der neuen Regeln, u. a. des Unterschieds zwischen Quoten und Genehmigungen, ii) das Erfordernis, auch die REACH-Verpflichtungen zu beachten, was einigen neuen Marktteilnehmer bei der Quotenbeantragung möglicherweise nicht klar war, und iii) die Tatsache, dass sich viele Unternehmen auf den Ausstieg vorbereitet hatten, indem sie im Jahr 2014, also kurz vor Beginn des Ausstiegs, ihre Einfuhren steigerten (und so im Jahr 2015 nicht mehr die vollständige Quote benötigten). Mehrere Beteiligte betonten auch, dass alle Seiten Anstrengungen unternehmen müssten, damit alle Akteure auf dem Markt – vor allem die Hersteller von vorbefüllten Einrichtungen und deren Einführer sowie neue Marktteilnehmer – ihre Rolle beim Ausstieg besser verstehen.

Im Jahr 2015 haben nur wenige Unternehmen ihre Quotenobergrenze überschritten. Die Kommission ist Regelverstößen mit Unterstützung der Behörden der Mitgliedstaaten nachgegangen, um im Einklang mit der F-Gas-Verordnung Sanktionen zu verhängen (Abzug von 200 % der Überschreitungsmenge von den künftigen Quoten des Unternehmens) und sich zu vergewissern, dass Sanktionen auch auf nationaler Ebene verhängt werden. Verstöße werden entdeckt, indem die zugewiesene Quote mit den gemeldeten Werten, die von einem unabhängigen Prüfer überprüft wurden, verglichen wird. Darüber hinaus kann der Zoll prüfen, ob Einführer von Gasen als Massengut und von HFKW-haltigen Einrichtungen im HFKW-Register registriert sind und über eine Quote oder Genehmigungen verfügen.

b.Quotenübertragungen und Genehmigungen

Die etablierten Unternehmen zugestandene Quotenübertragung hat an der Verteilung der Quoten auf die Unternehmen nicht viel geändert. Die Übertragungen beschränkten sich überwiegend auf einige wenige Transaktionen zwischen etablierten Großunternehmen, die teils auf Umstrukturierungen, teils auf das Ausscheiden von Unternehmen aus dem Markt zurückzuführen waren. Abgesehen von diesen Transaktionen ist die Bereitschaft zum Quotenhandel mit anderen Marktteilnehmern offenbar gering.

Die Möglichkeit, Quotengenehmigungen zu erteilen, wurde hingegen in den Jahren 2015 und 2016 in erheblichem Umfang in Anspruch genommen, da sich mehrere Einführer von Einrichtungen auf die Verpflichtung vorbereiteten, ab dem 1. Januar 2017 für die Einfuhr von Kälteanlagen, Klimaanlagen und Wärmepumpen über eine Genehmigung zu verfügen. 2015 bzw. 2016 wurden Einführern von Einrichtungen Genehmigungen für 9 % bzw. 12 % der insgesamt zugewiesenen Quoten erteilt. Zum Vergleich: Der Anteil der in Kälteanlagen, Klimaanlagen und Wärmepumpen enthaltenen HFKW an den insgesamt in die EU gelieferten HFKW betrug den Unternehmensberichten zufolge im Jahr 2015 7 %. Trotz dieser Vorbereitungen äußerten einige Einführer von Einrichtungen in Umfragen verschiedene Vorbehalte im Hinblick auf das richtige Verständnis der Regeln, Schwierigkeiten bei der Bedarfsplanung oder der Suche nach Quoteninhabern, die zum Verkauf von Genehmigungen bereit waren, und die hohen Preise für Genehmigungen. Um diese Vorbehalte zu beseitigen, wurde das HFKW-Register geändert, um die Delegation von Genehmigungen zuzulassen, sodass ein Unternehmen den Erwerb von Genehmigungen für eine Gruppe von Einführern koordinieren kann. Ausländische Hersteller von Ausrüstungen können beispielsweise die entsprechenden Genehmigungen erhalten und sie weiter auf die Unternehmen übertragen, die die Einrichtungen einführen. Diese Neuerung soll die Einhaltung der Vorschriften erleichtern, insbesondere für Einführer geringer Mengen, bei denen es sich in der Regel um KMU und Kleinstunternehmen handelt. Die Maßnahme stieß bei den Interessengruppen auf breite Zustimmung. 15

c.Preisentwicklung

Der HFKW verwendende Sektor ist recht komplex und umfasst mehrere unterschiedliche Arten von Unternehmen: Hersteller von HFKW (internationale Akteure), Hersteller verschiedener Einrichtungen oder Erzeugnisse (international), Einführer von Einrichtungen oder Erzeugnissen (EU), Anbieter von Gas als Massengut (EU), Unternehmen für die Installation und Wartung von Einrichtungen (EU) und Endnutzer der verschiedenen Einrichtungen (EU). Um festzustellen, wie sich das Quotensystem auswirkt, wird anhand der Daten von Kältemittelherstellern, Gasanbietern und Herstellern von Einrichtungen verfolgt, wie sich die Preise für verschiedene Arten von HFKW auf verschiedenen Ebenen der Wertschöpfungskette entwickeln. Endgültige Schlussfolgerungen können in diesem frühen Stadium des Ausstiegs noch nicht gezogen werden, doch ist seit 2014 ein allgemeiner Preisanstieg zu verzeichnen. Dieser Anstieg ist besonders deutlich bei den Einkaufspreisen der Gasanbieter und in geringerem Umfang der Dienstleister zu erkennen, während er sich bei Herstellern von Einrichtungen in der EU (noch) nicht so deutlich abzeichnet, was möglicherweise auf deren längerfristige Vereinbarungen mit den Gasherstellern zurückzuführen ist. Der beobachtete Preisanstieg ist bei den verschiedenen Arten von HFKW unterschiedlich hoch, und im Allgemeinen bei HFKW mit einem höheren Treibhauspotenzial (global warming potential, GWP) stärker ausgeprägt. Anzumerken ist auch, dass auf Anbieterebene die Kosten für Genehmigungen für die Einfuhr von HFKW-haltigen Einrichtungen bei Umrechnung in EUR/t CO2-Äq. parallel zu den Preisen für HFKW als Massengut steigen.

Dieser Preisanstieg ist eine erwartete, erwünschte Folge des Ausstiegsmechanismus, da das Ziel dieser Marktmaßnahme darin bestand, das Angebot an Gasen mit hohem GWP einzuschränken, um Innovationen und die Verwendung von Stoffen mit niedrigerem GWP und HFKW-freien Alternativen zu stimulieren. Gleichzeitig können einige Akteure von diesen Preissteigerungen profitieren, da die Quoten unentgeltlich zugewiesen werden. Einige Beteiligte führten an, dass die Quoteninhaber den Profit machten und dass es sinnvoller wäre, stattdessen ein System einzuführen, das Einkünfte generiert, die zur Förderung der Durchführung der HFKW-Reduktionen in der EU und weltweit verwendet werden könnten, und in dem die Einführer von Einrichtungen außerdem selbst Quoten erhalten könnten.15

4.Kosten der Anwendung der Verordnung in den Mitgliedstaaten

Die F-Gas-Verordnung stützt sich in hohem Maße auf Verpflichtungen, die bereits mit der vorigen Verordnung (EG) Nr. 842/2006 eingeführt wurden; dies umfasst insbesondere die Vermeidung von Emissionen aus Einrichtungen z. B. durch die Kontrolle auf Dichtheit und Reparaturen, Zertifizierungs- sowie Aus- und Weiterbildungsregelungen in den Mitgliedstaaten, die Kennzeichnung von Einrichtungen, die Berichterstattung und die Verwertung von Altprodukten. In einer Bewertung der vorigen Verordnung (EG) Nr. 842/2006 wurde geschätzt, dass den öffentlichen Behörden in den Mitgliedstaaten durch die Durchführung und Anwendung dieser Maßnahmen Kosten in Höhe von 11,4 Mio. EUR jährlich entstehen. In diesem Betrag inbegriffen sind die Kosten für Personal der Behörden, für Sensibilisierungsmaßnahmen und für Durchsetzungsmaßnahmen wie Inspektionen.

Durch die wesentliche Neuerung der F-Gas-Verordnung – den HFKW-Ausstieg – sind die Kosten für die öffentlichen Verwaltungen in den Mitgliedstaaten kaum gestiegen. Da der Ausstieg zentral von der Europäischen Kommission verwaltet wird, werden die Kosten durch deren bestehenden mehrjährigen Verwaltungshaushalt gedeckt. Die Europäische Kommission ist u. a. zuständig für

·die Verwaltung des F-Gas-Portals und des HFKW-Registers für die Registrierung von Unternehmen, Quoten, Quotenübertragungen und Quotengenehmigungen;

·die Verwaltung der Erklärungen des künftigen Quotenbedarfs, die Berechnung der neuen Quotenreferenzwerte alle drei Jahre und das jährliche Hochladen neuer Quoten;

·die Beaufsichtigung der jährlichen Ex-post-Berichterstattung der Unternehmen im System, das von der Europäischen Umweltagentur verwaltet wird;

·die Kontrolle anhand der Ex-post-Berichte, ob die Unternehmen ihre Quotenobergrenzen eingehalten haben, und das Verhängen von Quotensanktionen in Form von Abzügen von künftigen Quotenzuweisungen;

·die Kontrolle anhand der Ex-post-Berichte, ob Einführer von HFKW-haltigen Einrichtungen über die erforderlichen Quotengenehmigungen verfügen und

·das Erteilen von Hinweisen für die Unternehmen über die Nutzung des F-Gas-Portals und des HFKW-Registers sowie über die mit dem Quotensystem verbundenen Verpflichtungen.

Die Kosten, die den Mitgliedstaaten durch den Ausstieg entstehen, beschränken sich daher auf weitere Hinweise an die Beteiligten, die Sicherstellung wirksamer Grenzkontrollen, einschließlich der Schulung von Zollbeamten, sowie die Verfolgung von Verstößen, einschließlich illegalen Handels.

Allgemeiner wurden die Kosten, die der Industrie durch die Durchführung der bereits in der vorigen Verordnung (EG) Nr. 842/2006 vorgesehenen Maßnahmen entstehen, zuvor im Jahr 2015 auf rund 1 Mrd. EUR mit einem Anstieg auf 1,5 Mrd. EUR bis zum Jahr 2030 geschätzt. Darüber hinaus werden die mit dem HFKW-Ausstieg verbundenen Kosten mit 1,5 Mrd. EUR jährlich veranschlagt. Tatsächlich dürften die Kosten aber niedriger sein. Die erstgenannte Zahl beruht auf der Annahme, dass erst ab 2030 weniger HFKW verwendet würden, doch mit der Einleitung des HFKW-Ausstiegs durch die neue Verordnung wird ihre Verwendung drastisch zurückgehen. Die zweite Zahl wurde vorsichtig auf die lediglich im Jahr 2010 vorliegenden Daten gestützt. Neue Technologien, die seither entwickelt wurden, und die rückläufige Tendenz bei den Kosten klimafreundlicher Technologien sind darin somit nicht berücksichtigt. Ein Vergleich zwischen diesen Zahlen und der erreichten erheblichen Emissionsminderung macht dennoch deutlich, dass die F-Gas-Maßnahmen gegenüber anderen denkbaren Maßnahmen in anderen Sektoren sehr kostenwirksam sind. Die durchschnittlichen Minderungskosten werden auf Basis der 2010 verfügbaren Technologien mit 16 EUR/Tonne CO2-Äquivalent veranschlagt.3 Die höhere Energieeffizienz dürfte die Zusatzkosten für Vorabinvestitionen ausgleichen.