MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN

Sicherung der Vorteile aus der EU-Umweltpolitik durch

regelmäßige Umsetzungskontrollen

1.Umsetzungslücken und deren Auswirkungen

Im Umweltzustandsbericht 2015 der Europäischen Umweltagentur heißt es: „Kurz- und langfristige Verbesserungen bei der europäischen Umwelt, der menschlichen Gesundheit und dem wirtschaftlichen Wohlstand beruhen auf der vollständigen Umsetzung politischer Maßnahmen und der besseren Eingliederung von Umweltaspekten in die Politikbereiche, die am meisten zu Umweltbelastungen und -auswirkungen beitragen“. Die Kommission hat die Probleme mit der Umsetzung des Umweltrechts und Möglichkeiten zur Behebung von Umsetzungslücken in zwei Mitteilungen aus den Jahren 2008 bzw. 2012 aufgezeigt.

Umsetzungslücken präsentieren sich von Branche zu Branche und von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat auf unterschiedliche Weise. Sie können das Ergebnis nationaler Vorschriften zur Umsetzung des EU-Umweltrechts sein und sich präsentieren als nicht erreichte vereinbarte wichtige Luftqualitäts-, Wasserqualitäts- und Biodiversitätsziele, nicht fristgerecht fertiggestellte obligatorische Abfall- und Abwasserinfrastrukturen, inadäquater Umgang der Behörden mit der Öffentlichkeit, Nichteinhaltung von Sicherheitsvorschriften, beispielsweise betreffend die fristgerechte Erstellung obligatorischer Umweltprogramme (wie Abfallbewirtschaftungspläne) und Nichteinhaltung einer breiten Palette von Basisvorschriften, beispielsweise des Verbots der Abfalldeponierung.

Wie in der Mitteilung von 2008 über die Umsetzung des Umweltrechts der Europäischen Gemeinschaft hervorgehoben, bestehen die zu bewältigenden Herausforderungen in der Missachtung von zeitlichen Fristen und Fertigstellungsfristen, in einem Mangel an Umweltwissen und Umweltbewusstsein, in fehlenden Verwaltungskapazitäten, unzulänglichen nationalen und regionalen Durchsetzungsvorschriften und -maßnahmen sowie in Unterinvestitionen und in der Aufschiebung von Investitionen in erforderliche Infrastrukturen zur Eindämmung der Umweltverschmutzung.

Die Ergebnisse einer Erhebung nationaler Umweltbehörden aus dem Jahr 2015 deuten darauf hin, dass die Umsetzungsverzögerungen gemeinsame Ursachen haben. Als Hauptgrund wird der Mangel an zuständigen Durchsetzungsbehörden angeführt, worunter auch unzulängliche Kapazitäten in den mit der Umweltrechtsetzung und der Durchsetzung der Umweltvorschriften betrauten Organisationen fallen, gefolgt von unzureichenden Daten, Fakten und Informationen sowie einem Mangel an Qualifikationen auf lokaler Ebene. Genannt wurden auch unangemessene Sanktionen und Geldstrafen bei Gesetzesverstößen, die keine abschreckende Wirkung entfalten.

Weitere Faktoren, die laut Erhebung die Umsetzung von Umweltvorschriften und Umweltpolitik negativ beeinflussen, sind eine fehlende Koordination auf Regierungsebene, die im Interesse der horizontalen (auf Regierungsebene) und vertikalen (zwischen Verwaltungsebenen, d. h. lokal, regional und national) Kohärenz der Prioritäten erforderlich ist, und die unzureichende Berücksichtigung von Umweltbelangen in verschiedenen Politikbereichen, Programmen und Projekten.

Die Hauptursachen der Umsetzungslücken müssen zumindest aus den beiden folgenden Gründen systematisch und partizipativ vollständig behoben werden.

Erstens - mangelhafte Umsetzung generiert ökologische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Kosten. So wurde beispielsweise geschätzt, dass sich die Kosten der Gesundheits- und Umweltschäden, die durch aus europäischen Industrieanlagen freigesetzte Luftschadstoffe verursacht werden, auf mehr als 100 Mrd. Euro pro Jahr belaufen. Die der Nichtumsetzung des Umweltrechts zuzuschreibenden wirtschaftlichen Kosten wurden 2011 auf rund 50 Mrd. EUR/Jahr veranschlagt und umfassen auch die Kosten rechtlicher Verfahren gegen die Mitgliedstaaten (Vertragsverletzungsverfahren). Dies bedeutet, dass in der EU monatlich über 4 Mrd. EUR unnötiger Kosten entstehen, obgleich die Erfahrung gezeigt hat, dass es sehr viel kostengünstiger ist, Vorschriften von vorne herein einzuhalten anstatt die wirtschaftlichen und ökologischen Kosten des Nichthandelns oder eines zu späten Handelns nachträglich wieder auszugleichen. Die Nichteinhaltung des geltenden Umweltrechts geht auf Kosten der Gesellschaft und der Wirtschaft. Eine vollständige Einhaltung des EU-Abfallrechts bis 2020 könnte beispielsweise weitere 400 000 Arbeitsplätze schaffen und der Abfallbewirtschaftungs- und -recyclingindustrie einen zusätzlichen Jahresumsatz in Höhe von 42 Mrd. EUR sichern . Gleichermaßen ließen sich bei vollständiger Einhaltung der geltenden EU-Wassergesetzgebung und vorbehaltlich des Erreichens eines „guten“ Zustands für alle Wasserkörper Vorteile im Wert von mindestens 2,8 Mrd. EUR erwirtschaften. Die bestehenden großen Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung behindern auch das Funktionieren des Binnenmarktes (und schaffen ungleiche Wettbewerbsbedingungen für die Unternehmen).

Zweitens - das Nichterreichen der Umweltziele der EU macht sowohl die nationalen als auch die europäischen Behörden in den Augen der Bürger unglaubwürdig. Die hohe Zahl an Vertragsverletzungen, Petitionen und Beschwerden im Umweltbereich und die Probleme mit ihrer Bearbeitung sind ein Zeichen dafür, dass die Umweltvorschriften unzulänglich umgesetzt werden. Zugegebenermaßen haben die nationalen Gerichte und Umweltbehörden, die an erster Stelle für die Umsetzung des EU-Rechts zuständig sind, Anstrengungen zur Um- und Durchsetzung des Umweltrechts unternommen, doch reichten diese nicht aus, um bestehende Umsetzungslücken zu schließen. In diesem Zusammenhang wird auch darauf hingewiesen, dass bestimmte Mitgliedstaaten und Regionen zwar eine ausgezeichnete Erfolgsbilanz bezüglich der Umsetzung des Umweltrechts vorweisen können, andere jedoch einen mitunter erheblichen Rückstand aufholen müssen.

2.Die Notwendigkeit eines umfassenden strategischen Ansatzes

Umsetzung ist zwar in erster Linie Aufgabe der Mitgliedstaaten, doch ist die Kommission in ihrer Rolle als Hüterin der Verträge und im Rahmen ihrer Zuständigkeit für die Kontrolle der Anwendung der von der Europäischen Union erlassenen Rechtsvorschriften mitverantwortlich. Vertragsverletzungsverfahren bleiben letztlich ein wichtiges Instrument, um sicherzustellen, dass Rechtsvorschriften ordnungsgemäß angewendet werden, und seit mehreren Jahren schon laufen an die Mitgliedstaaten und insbesondere an die Gebiete mit der schlechtesten Umsetzungsbilanz gerichtete Maßnahmen zur Förderung der Rechtseinhaltung. Sie betreffen unter anderem die Sektoren Abfall- und Wasserwirtschaft. Zielgerichtete Maßnahmen dieser Art sind auch in Zukunft von entscheidender Bedeutung und werden weiterlaufen; sie sollten jedoch Teil eines systemischen Ansatzes sein, der sektorübergreifenden Fragen gewidmet ist, ein umfassendes Bild der Erfolge und Probleme zeichnet sowie Umfang und Bandbreite der Prioritäten festlegt, die nicht nur technische, sondern auch politische Aufmerksamkeit erfordern.

Ein umfassender strategischer Ansatz dieser Art – der derzeit fehlt – dürfte es ermöglichen, die Hauptursachen der Umsetzungslücken schon zu einem früheren Zeitpunkt und im Rahmen einer Partnerschaft zwischen Mitgliedstaaten und Kommission zu identifizieren und zu beseitigen. Ausgehend von dieser Diagnose wäre die Kommission bereit, die Eigenanstrengungen der Mitgliedstaaten mit technischem Know-how und gezielterer finanzieller Unterstützung aus existierenden EU-Mitteln zu untermauern.

Ein solches Vorgehen steht in Einklang mit dem Siebten Umweltaktionsprogramm, welches bessere Rechtsumsetzung als Rahmenbedingung für das Erreichen seiner eigenen Ziele priorisiert und auch der Notwendigkeit Rechnung trägt, den Mitgliedstaaten maßgeschneiderte Analysen und Unterstützung zu bieten und Verständnis und Kenntnis der Umsetzungslücken zu verbessern .

3.Grundsätze und Ziele der Überprüfung der Umsetzung der Umweltpolitik

Das übergeordnete Ziel der Initiative zur Überprüfung der Umsetzung der Umweltpolitik (Environmental Implementation Review, EIR) besteht darin, die Verwirklichung der Ziele der existierenden Umweltpolitiken und -vorschriften zu fördern und dabei gleichzeitig und gewissenhaft die Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten zu gewährleisten. Die in den bisher vereinbarten Umweltpolitiken und Umweltvorschriften festgeschriebenen Ziele sind die Richtwerte, an denen der Umsetzungsfortschritt gemessen wird.

Der EIR-Prozess sollte integrativ und partizipativ sein. Den Mitgliedstaaten wird empfohlen, wichtige Interessenträger wie Privatwirtschaft, Organisationen der Zivilgesellschaft und Verwaltungshierarchien an der Debatte über die wichtigsten Umsetzungslücken und die diesbezüglichen Lösungsmöglichkeiten zu beteiligen.

Der EIR-Prozess wird flexibel sein, denn er berücksichtigt zum einen die von der Kommission im Rahmen ihrer Bewertung herausgearbeiteten spezifischen nationalen Probleme und erkennt zum anderen uneingeschränkt an, dass die Mitgliedstaaten über die Art und Weise der Umsetzung frei entscheiden können, sofern ihre Maßnahmen dazu führen, dass die mit den Umweltvorschriften und Umweltpolitiken verfolgten gemeinsamen Ziele erreicht werden.