1Einleitung

Pflanzenschutzmittel, häufig auch als Pestizide bezeichnet, werden zum Schutz von Pflanzen vor Schädlingen, Krankheiten oder konkurrierenden Pflanzen verwendet, um die Lebensmittelerzeugung im konventionellen oder ökologischen/biologischen Landbau zu optimieren. Außerdem werden Pestizide dazu eingesetzt, die Lebensmittelqualität (während der Lagerung) zu erhalten oder bestimmte Flächen (z. B. Gleise) in dem für ihre ordnungsgemäße Nutzung erforderlichen Zustand zu halten. Pestizide können chemischen oder nichtchemischen Ursprungs sein (z. B. Mikroorganismen), und ihre Rückstände in Lebens- und Futtermitteln können für die Verbraucher schädlich sein.

Wegen ihrer potenziell schädlichen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt unterliegen Pestizide in der EU strengen Vorschriften, nämlich der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 (im Folgenden „Verordnung über Pflanzenschutzmittel“) und der Verordnung (EG) Nr. 396/2005 (im Folgenden „Verordnung über Rückstandshöchstgehalte“). Ziele dieser Verordnungen sind die Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Gesundheit von Mensch und Tier und für die Umwelt sowie das bessere Funktionieren des EU-Binnenmarktes, die Verbesserung der landwirtschaftlichen Produktion in der EU sowie die Erleichterung des internationalen Handels. Ihre Durchführung liegt in der gemeinsamen Verantwortung der Mitgliedstaaten und der Kommission, da erstere bei der wissenschaftlichen Bewertung von Wirkstoffen und Rückstandshöchstgehalten, bei der sie eng mit der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) zusammenarbeiten, eine wichtige Rolle spielen. Auf der Grundlage dieser Bewertungen schlägt die Kommission Beschlüsse über die Genehmigung und die Erneuerung der Genehmigung von Wirkstoffen sowie über Rückstandshöchstgehalte für Wirkstoffe vor, über die im Ständigen Ausschuss für Pflanzen, Tiere, Lebensmittel und Futtermittel abgestimmt wird, bevor sie von der Kommission formal angenommen werden. Für die Bewertung von Pflanzenschutzmitteln und ihre Zulassung sind ausschließlich die Mitgliedstaaten zuständig.

Die Verordnung über Pflanzenschutzmittel und die Verordnung über Rückstandshöchstgehalte sind in einen umfassenderen rechtlichen und politischen Kontext eingebunden, der insbesondere durch die Richtlinie über die nachhaltige Verwendung von Pestiziden und die Gemeinsame Agrarpolitik vorgegeben ist; darin sind Verpflichtungen für die Verwendung zugelassener Pestizide verankert, und es werden Anreize für eine nachhaltigere Landwirtschaft und nachhaltige Bewirtschaftungsmethoden gesetzt. Die Umweltvorschriften für die Qualität von Oberflächengewässern und Grundwasser enthalten Grenzwerte für eine Reihe von Pestiziden, und in Gebieten, die für die Erhaltung der biologischen Vielfalt als besonders wichtig eingestuft wurden, ist die Verwendung von Pestiziden grundsätzlich verboten.

In der Gesellschaft wächst das Bewusstsein für Fragen rund um eine nachhaltige Lebensmittelerzeugung; die nachhaltige Verwendung von Pestiziden ist hierbei ein wichtiger Baustein, was in der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung der Vereinten Nationen und im Reflexionspapier der Europäischen Kommission „Auf dem Weg zu einem nachhaltigen Europa bis 2030“ zum Ausdruck kommt.

Die Bedenken der Gesellschaft in puncto Nachhaltigkeit hat die Kommission im europäischen Grünen Deal, insbesondere mit der Strategie „Vom Hof auf den Tisch“ und der Biodiversitätsstrategie aufgegriffen. Diese Initiativen sollen gesunde Ökosysteme und biologische Vielfalt, nachhaltigere Lebensmittelerzeugungssysteme sowie eine gesündere Ernährung fördern und zugleich die nachhaltige Existenzsicherung für Landwirte und den Zugang der Verbraucher zu hochwertigen und nahrhaften Lebensmitteln gewährleisten. So enthält die Mitteilung „Der europäische Grüne Deal“ die Zusage, den Einsatz und das Risiko chemischer Pestizide zu verringern.

Eine EU-Landwirtschaft, die völlig ohne Pestizide auskommt, ist jedoch kein realistisches Ziel – auch nicht für den ökologischen/biologischen Landbau, in dem ebenfalls eine begrenzte Zahl von Pestiziden verwendet werden darf. Pestizide sind ein wesentliches Hilfsmittel dafür, die Ziele der EU in den Bereichen Pflanzengesundheit, Lebensmittelsicherheit und Ernährungssicherheit zu erreichen – insbesondere angesichts des zu erwartenden zunehmenden weltweiten Bedarfs an Lebensmitteln infolge des Bevölkerungswachstums. Das Ziel der EU-Rechtsvorschriften über Pestizide besteht daher nicht darin, dass völlig auf Pestizide verzichtet wird, sondern es geht vielmehr darum, durch eine geringere Abhängigkeit von Pestiziden, durch alternative Methoden und die vermehrte Verwendung von Pestiziden mit geringem Risiko und nichtchemischen Pestiziden ihre Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt zu verringern.

Die Kommission hat im Rahmen ihres Programms zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT) eine Bewertung der Verordnung über Pflanzenschutzmittel und der Verordnung über Rückstandshöchstgehalte vorgenommen, die sich auf den Zeitraum ihres jeweiligen Geltungsbeginns bis Jahresende 2018 erstreckt; dabei wurde bewertet, ob die Verordnungen ihren Zweck erfüllen und ihre Ziele erreichen und zudem der Vorgabe entsprechen, die EU-Rechtsvorschriften einfach zu halten und unnötigen Verwaltungsaufwand abzubauen. Dieser Bericht wird gemäß Artikel 82 und Artikel 62 Absatz 5 der Verordnung über Pflanzenschutzmittel sowie Artikel 47 der Verordnung über Rückstandshöchstgehalte vorgelegt und von einer Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen begleitet, in der sämtliche Beleginformationen enthalten sind. Der Bericht wird zeitgleich mit der Strategie „Vom Hof auf den Tisch“ und dem zweiten Bericht über die Umsetzung der Richtlinie über die nachhaltige Verwendung von Pestiziden veröffentlicht. Er stützt sich auf die von einem externen Auftragnehmer gesammelten Belege ‚ eine Stellungnahme des Mechanismus für wissenschaftliche Beratung der Kommission ‚ Auditberichte der Kommissionsdienststellen und die bei der Anwendung der Verordnungen gewonnenen Erfahrungen.

Darüber hinaus trug die Kommission zwei Berichten des Europäischen Parlaments in angemessener Weise Rechnung. Die Schlussfolgerung des ersten Berichts ‚ der sich mit der Durchführung der Verordnung über Pflanzenschutzmittel befasst und der im September 2018 angenommen wurde, lautet, dass die Verordnung über Pflanzenschutzmittel eine deutliche Verbesserung gegenüber der vorherigen Situation darstellt und dass die EU die geeignete Ebene ist, auf der Regulierungsmaßnahmen im Bereich der Pestizide durchgeführt werden sollten. In dem Bericht wird jedoch auch festgestellt, dass die Ziele des Schutzes der Gesundheit von Mensch und Tier sowie der Umwelt nicht vollständig erreicht werden und dass die Durchführung der Verordnung nicht zufriedenstellend ist. Das Europäische Parlament fordert daher alle Schlüsselakteure zum Handeln auf. Im zweiten, im Januar 2019 verabschiedeten Bericht des Sonderausschusses für das Genehmigungsverfahren der EU für Pestizide (PEST-Ausschuss) werden mehr Transparenz, strengere Maßnahmen gegen Interessenkonflikte sowie eine stärkere Unabhängigkeit der Wissenschaft gefordert. Außerdem werden die strikte Anwendung des Vorsorgeprinzips und des gefahrenbasierten Ansatzes beim Zulassungsverfahren, vermehrte Anreize und verstärkte Forschung auf dem Gebiet von Pflanzenschutzmitteln mit geringem Risiko sowie die Aufstellung einer Negativliste unzulässiger Beistoffe und ein Zulassungsverfahren für Safener und Synergisten gefordert. Die Kommission hat auf die beiden Berichte des Europäischen Parlaments bereits direkt geantwortet.,

Auch die Beratungen auf der Tagung des Rates (Landwirtschaft und Fischerei) im November 2018 und der Tagung des Rates (Umwelt) im Dezember 2018 flossen in die Überlegungen der Kommission ein. Dabei führten die Ministerinnen und Minister einen Gedankenaustausch über die aktuellen Entwicklungen beim Genehmigungs- und Zulassungssystem und die Auswirkungen der zunehmenden Zahl nicht erneuerter Wirkstoffgenehmigungen auf die Landwirtschaft und die Landwirte in Europa. Außerdem berieten sie darüber, langfristig Möglichkeiten zur etwaigen Entwicklung von Maßnahmen der EU zu prüfen, die einzelstaatliche Maßnahmen ergänzen, mit denen die Verwendung gefährlicher Pflanzenschutzmittel reduziert und letztlich schrittweise verboten wird, und die Impulse für die Entwicklung von Alternativen setzen. Die Kommission wies erneut darauf hin, dass die Mitgliedstaaten nicht genug unternehmen, um die Abhängigkeit von chemischen Stoffen für den Pflanzenschutz zu verringern, und dass das Potenzial, das der integrierte Pflanzenschutz bietet, nicht voll ausgeschöpft wird. Darüber hinaus halten die Mitgliedstaaten die Fristen häufig nicht ein, wenn sie als berichterstattende Mitgliedstaaten für das EU-Genehmigungssystem fungieren, und sie machen zunehmend von Notfallzulassungen für Pflanzenschutzmittel Gebrauch, wodurch das EU-System untergraben wird. Die Kommission ist sich bewusst, dass Wege gefunden werden müssen, über die das Inverkehrbringen von Wirkstoffen und Pflanzenschutzmitteln mit geringem Risiko beschleunigt werden kann.

In diesem Bericht werden die wichtigsten Ergebnisse der Bewertung der Durchführung und des Funktionierens der Verordnung über Pflanzenschutzmittel und der Verordnung über Rückstandshöchstgehalte in allen Mitgliedstaaten seit deren Geltungsbeginn im Juni 2011 bzw. September 2008 dargelegt. Er enthält Vorschläge für Maßnahmen, mit denen die Durchführung der Verordnungen verbessert werden kann, um eine Vereinfachung und Stärkung des bestehenden Rechtsrahmens zu erreichen.

Bei der Bewertung wurden zwar eine Reihe von Mängeln festgestellt, die zum Teil unter den verschiedenen Interessenträgern strittig sind, doch stimmen die Interessenträger aus dem gesamten Spektrum darin überein, dass die geltenden Rechtsvorschriften einen angemessenen Rahmen für die Genehmigung von Wirkstoffen vor dem Inverkehrbringen und für die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln vorgeben, und sie fordern keine grundlegenden Änderungen an der Verordnung über Pflanzenschutzmittel, wogegen die Ansichten hinsichtlich der Verordnung über Rückstandshöchstgehalte weiter auseinandergingen. Im nächsten Abschnitt des Berichts werden 16 Bereiche aufgezeigt, in denen die Durchführung kurz- und mittelfristig verbessert werden kann.

2 Ergebnisse der Bewertung und mögliche weitere Vorgehensweise

2.1Verbesserter Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt

Die Bewertung ergab, dass mit der Verordnung über Pflanzenschutzmittel aufgrund der strengen Genehmigungskriterien die angestrebte Wirkung im Hinblick auf den Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt im Wesentlichen erzielt wird, auch wenn bei der Durchführung Verbesserungspotenzial besteht. Über das gesamte Spektrum hinweg sind die Interessenträger der Ansicht, dass die rechtlichen Anforderungen der EU weltweit zu den strengsten Systemen zählen, wenn nicht gar das strengste System darstellen. Die Zahl der Wirkstoffe war im Rahmen der Umsetzung der Richtlinie 91/414/EWG, dem Vorläuferrechtsakt der Verordnung über Pflanzenschutzmittel, bereits um mehr als 50 % zurückgegangen, denn sie hatte bewirkt, dass viele Stoffe, die die Anforderungen der Richtlinie nicht erfüllt hätten, vom Markt genommen wurden. Dies bedeutet, dass beim Schutz von Gesundheit und Umwelt bereits vor Inkrafttreten der Verordnung über Pflanzenschutzmittel ein hohes Niveau bestand. Mit der Verordnung über Pflanzenschutzmittel wurde im Jahr 2011 ein Verfahren zur regelmäßigen Überprüfung der Genehmigung aller Wirkstoffe eingeleitet: Um das Schutzniveau in der EU weiter zu erhöhen werden Wirkstoffe, die davor genehmigt worden waren, anhand der strengeren Genehmigungskriterien überprüft. Infolgedessen wird die Zahl der Wirkstoffe, die früher in Pflanzenschutzmitteln zulässig waren, weiter verringert, und die Gesamtzahl der genehmigten Wirkstoffe ist deutlich niedriger als in Drittländern mit beträchtlicher landwirtschaftlicher Erzeugung. Der Anteil der Wirkstoffe mit hohem Gefahrenprofil ist gering (2 %) und wird weiter zurückgehen, während der Anteil der Wirkstoffe mit weniger problematischem Profil relativ hoch ist (37 %) und weiter zunimmt. In den letzten Jahren betrifft etwa die Hälfte der Anträge auf Genehmigung neuer Wirkstoffe (durchschnittlich werden pro Jahr 10 Anträge gestellt) Mikroorganismen (nichtchemische Stoffe) oder Stoffe, bei denen davon ausgegangen wird, dass sie die Kriterien für Stoffe mit geringem Risiko erfüllen. Von 2011 bis 2018 haben die Beschlüsse, mit denen für 22 Wirkstoffe aus gesundheitlichen oder umweltbezogenen Gründen keine Genehmigung erteilt bzw. die Genehmigung nicht erneuert oder aufgehoben wurde, dazu beigetragen, schwerwiegende Risiken für Verbraucher, Verwender, Arbeitnehmer, anwesende Personen und Anwohner in der EU sowie für die Umwelt zu verringern. Der Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt dürfte sich in den kommenden Jahren weiter verbessern, wenn die erste Überprüfung aller bestehenden Genehmigungen abgeschlossen ist (voraussichtlich 2025). Allerdings stimmen nicht alle Interessenträger der Schlussfolgerung zu, dass die Verordnung über Pflanzenschutzmittel die menschliche Gesundheit und die Umwelt wirksam schützt – insbesondere NRO argumentieren, dass die Genehmigungskriterien nicht streng genug angewendet und gefährliche Wirkstoffe in der EU nach wie vor verwendet werden.

Zwar hat die Verordnung über Pflanzenschutzmittel eindeutig das Potenzial, die gesetzten Ziele zu erreichen, einschließlich der Erhöhung des Anteils von Stoffen mit geringem Risiko, doch werden diese Ziele aufgrund von Effizienzproblemen nur teilweise erreicht. De facto kommt es bei der Durchführung der Verordnung über Pflanzenschutzmittel zu erheblichen Verzögerungen bei der Genehmigung und der Erneuerung der Genehmigung von Wirkstoffen sowie der (Wieder‑)Zulassung von Pflanzenschutzmitteln. Dies hat zur Folge, dass die Genehmigungszeiträume für Wirkstoffe um mehrere Jahre verlängert werden müssen, damit der Entscheidungsprozess abgeschlossen werden kann, während gleichzeitig auch der Marktzugang für Wirkstoffe mit geringem Risiko verzögert wird und Wirkstoffe auf dem Markt verbleiben, bei denen letztlich festgestellt wird, dass sie die Genehmigungskriterien nicht mehr erfüllen.

Kosten und Arbeitslast der Genehmigung und Erneuerung der Genehmigung von Wirkstoffen sowie der Zulassung von Pflanzenschutzmitteln innerhalb der drei in der Verordnung über Pflanzenschutzmittel festgelegten Zonen sind nicht gerecht auf die Mitgliedstaaten verteilt. Auch dies trägt zu den bestehenden Verzögerungen bei, da bestimmte Mitgliedstaaten eine hohe Arbeitslast zu bewältigen haben. Darüber hinaus scheinen zum einen die von einigen Mitgliedstaaten erhobenen Gebühren nicht kostendeckend zu sein, und zum anderen setzen auch nicht alle Mitgliedstaaten die Gebühren zweckgebunden für die Behörden ein, die die Arbeiten tatsächlich durchführen, was zur Folge hat, dass nicht genügend Mittel zur Verfügung stehen.

Die Europäische Bürgerinitiative zum Verbot von Glyphosat, die 2017 binnen weniger als 9 Monaten mehr als 1 Million Unterschriften sammelte, forderte mehr Transparenz bei der Bewertung von Pestiziden. Als Reaktion darauf und um das Vertrauen in die von den Mitgliedstaaten und der EFSA durchgeführten wissenschaftlichen Bewertungen zu stärken, schlug die Kommission eine Änderung des allgemeinen Lebensmittelrechts vor‚ die am 13. Juni 2019 vom Rat und vom Europäischen Parlament angenommen wurde (Verordnung (EU) 2019/1381 über die Transparenz und Nachhaltigkeit der EU-Risikobewertung im Bereich der Lebensmittelkette) und am 27. März 2021 in Kraft tritt. Ab dann werden die vollständigen Unterlagen, die Anträgen auf Genehmigung (oder Erneuerung der Genehmigung) von Wirkstoffen vom Antragsteller beigefügt werden, in einem frühen Stadium des Risikobewertungsprozesses veröffentlicht; eine Ausnahme bilden Informationen, deren vertrauliche Behandlung gebührend begründet wurde. Damit erhalten die breite Öffentlichkeit und unabhängige Wissenschaftler direkten Zugang zu den zugrunde liegenden Daten. Außerdem wird ein EU-Register der in Auftrag gegebenen Studien eingerichtet, um sicherzustellen, dass Unternehmen, die eine Genehmigung beantragen, alle relevanten Informationen vorlegen und Studien mit ungünstigen Ergebnissen nicht zurückgehalten werden. Die Kommission wird bevollmächtigt, im Zeitraum 2021‑2025 Sondierungsbesuche in den Mitgliedstaaten durchzuführen, bei denen bewertet werden soll, ob die Versuchseinrichtungen die einschlägigen Normen für die Durchführung von Versuchen und Studien, die der EFSA vorgelegt werden, einhalten. Um die Risikokommunikation zu verbessern, sind in der neuen Verordnung (EU) 2019/1381 bestimmte Ziele und allgemeine Grundsätze der Risikokommunikation festgelegt (z. B. präzise, rechtzeitige und transparente Informationen, Berücksichtigung der Risikowahrnehmung sowie Zugänglichkeit für Fachleute und Nichtfachleute)‚ auf deren Grundlage die Kommission befugt ist, künftig im Wege von Durchführungsrechtsakten einen allgemeinen Plan für die Risikokommunikation zu erlassen.