BERICHT DER KOMMISSION



JAHRESBERICHT 2015

ÜBER DIE ANWENDUNG DER GRUNDSÄTZE DER SUBSIDIARITÄT

UND DER VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT

1. Einführung

Der vorliegende Bericht ist der 23. Jahresbericht über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit in der EU-Rechtsetzung. Er wird gemäß Artikel 9 des Protokolls Nr. 2 zum Vertrag über die Europäische Union und zum Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit vorgelegt.

Der Bericht untersucht, wie die Organe und Einrichtungen der EU diese beiden Grundsätze im Jahr 2015 umgesetzt haben und wie sich die Praxis gegenüber den Vorjahren verändert hat. Darüber hinaus werden einige der Kommissionsvorschläge analysiert, zu denen im Jahr 2015 begründete Stellungnahmen eingegangen sind. Da der Subsidiaritätskontrollmechanismus und der politische Dialog zwischen den nationalen Parlamenten und der Kommission eng miteinander verknüpft sind, ist dieser Bericht als Ergänzung zum Jahresbericht 2015 über die Beziehungen zwischen der Europäischen Kommission und den nationalen Parlamenten zu sehen.

2. Anwendung der Grundsätze durch die EUOrgane

2.1. Kommission

Vor ihrem Amtsantritt im November 2014 bekräftigte die Juncker-Kommission ihr Bekenntnis zu einer Europäischen Union, „die in großen Fragen Größe und Ehrgeiz zeigt und sich in kleinen Fragen durch Zurückhaltung und Bescheidenheit auszeichnet“. Ferner trat sie dafür ein, die Subsidiarität in den Mittelpunkt des demokratischen Prozesses in Europa zu stellen. Folglich legte die Kommission in ihrem Arbeitsprogramm für das Jahr 2015 eine begrenzte Zahl neuer Initiativen vor und kündigte die Zurücknahme zahlreicher anstehender Vorschläge an. Damit eröffnete sich die Möglichkeit, ihre Tätigkeit auf die zehn in den politischen Leitlinien dargelegten Prioritäten zu konzentrieren.

Als eine der ersten Maßnahmen zur Umsetzung dieser Zusage verabschiedete die Kommission im Mai 2015 das neue Maßnahmenpaket „Bessere Rechtsetzung“. Mit den neuen politischen Leitlinien wird das Ziel verfolgt, transparenter und integrativer zu arbeiten, um bessere Vorschläge vorlegen zu können, und sicherzustellen, dass mit den bestehenden Vorschriften die angestrebten Ziele effektiver erreicht werden können. Sie umfassen bestimmte Zusagen im Hinblick darauf, wie die Kommission politische Maßnahmen erarbeiten, darüber informieren und Konsultationen, Bewertungen, Qualitätsprüfungen und Evaluierungen dazu durchführen will. Darüber hinaus bietet dieser neue Rahmen für bessere Rechtsetzung der Kommission die Möglichkeit, die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit besser integriert und umfassender anzuwenden, als dies bisher der Fall war.

Der neue Rahmen für bessere Rechtsetzung trägt dazu bei sicherzustellen, dass die Kommission bei der Ausarbeitung neuer politischer Maßnahmen prüft, ob die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit eingehalten werden. Diese Bewertung erfolgt jetzt in verschiedenen Phasen des Entscheidungsprozesses. In einem frühen Stadium des Planungsprozesses werden für alle größeren neuen Initiativen Fahrpläne („Roadmaps“) oder Folgenabschätzungen in der Anfangsphase („Inception Impact Assessments“) veröffentlicht. Sie enthalten eine vorläufige Beschreibung der Initiative und der bereits vorliegenden Evaluierungen. Außerdem werden darin die Pläne der Kommission für die Durchführung einer Folgenabschätzung und die Konsultation dargestellt. Darüber hinaus enthalten Fahrpläne oder Folgenabschätzungen in der Anfangsphase eine erste Begründung für das Tätigwerden im Hinblick auf Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit. Bei denjenigen Initiativen, für die umfassende Folgenabschätzungen durchgeführt werden, werden diese Aspekte anschließend in der Folgenabschätzung weiter vertieft.

Im Jahr 2015 führte die Kommission auch neue Mechanismen für Konsultation und Feedback ein. Diese Mechanismen werden im gesamten Prozess angewandt – von der Anfangsphase über die Vorbereitung bis hin zur Billigung neuer Initiativen. Die Konsultationen zur Evaluierung bestehender politischer Maßnahmen wurden ausgebaut. Dadurch bieten sich nun für die Öffentlichkeit und andere Interessenträger wesentlich mehr Möglichkeiten, politische Initiativen zu verfolgen und dazu Stellung zu nehmen. Die Mitgliedstaaten und Interessenträger – wie regionale und lokale Gebietskörperschaften, Unternehmen, Organisationen und die Öffentlichkeit – erhalten bereits in einem frühen Stadium Gelegenheit, sich dazu zu äußern, wie bestimmte Vorschläge von der Kommission erarbeitet werden und wie Fragen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit behandelt werden. Die neue Politik für eine bessere Rechtsetzung schafft somit die Voraussetzungen dafür, dass die Kommission Bedenken der Interessenträger in Bezug auf Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit bereits in der Anfangsphase der Konzeption aufgreifen kann. Ferner erhalten die Interessenträger und die Mitgliedstaaten gegebenenfalls unmittelbar nach der Annahme eines Vorschlags durch die Kommission und noch vor Beginn des eigentlichen Gesetzgebungsprozesses Gelegenheit, sich zu spezifischen Vorschlägen und den zugehörigen Folgenabschätzungen – auch zu Fragen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit – zu äußern, und diese Beiträge fließen in den Gesetzgebungsprozess ein.

Zusätzlich richtete die Kommission 2015 die Webseite „Lighten the load – Have your say“ und die neue REFIT-Plattform ein. Mit diesen Instrumenten wurden neue Möglichkeiten geschaffen, mit der Kommission über etwaige übermäßige Belastungen oder Ineffizienzen bestehender Regulierungsmaßnahmen zu kommunizieren. In diesem Kontext kann auch auf Fragen der Subsidiarität oder Verhältnismäßigkeit eingegangen werden.

Schließlich wird in der Begründung, die zu jedem Gesetzgebungsvorschlag abgegeben wird, dargestellt, wie der Vorschlag den Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit Rechnung trägt.

Subsidiaritätsprüfung

Die neuen Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung und das zugehörige Instrumentarium („Toolbox“) schreiben vor, dass bei Plänen für neue Initiativen in Bereichen, die nicht in die alleinige Zuständigkeit der EU fallen, und bei der Bewertung der Bedeutung und des europäischen Mehrwerts von bestehenden Maßnahmen eine Subsidiaritätsprüfung vorgenommen werden muss. Die Kommission nimmt sowohl bei legislativen als auch bei nicht legislativen Initiativen eine Subsidiaritätsprüfung vor. Mit dieser Prüfung werden zwei Zwecke verfolgt: Zum einen wird geprüft, ob sich das betreffende Ziel allein durch Tätigwerden auf nationaler Ebene erreichen lässt, und zum anderen wird geprüft, ob ein Tätigwerden der Union gegenüber dem Tätigwerden der Mitgliedstaaten einen zusätzlichen Nutzen bieten würde.

Gemäß den neuen Leitlinien und dem Instrumentarium besteht ein wichtiger Aspekt der Prüfung darin, die „Bedeutung“ einer geplanten Initiative „für die Union“ zu bewerten. Je höher diese Bedeutung eingeschätzt wird, desto wahrscheinlicher ist es, dass ein Tätigwerden auf Ebene der Mitgliedstaaten allein nicht ausreichen würde. Wichtigste Kriterien hierbei sind: der geografische Anwendungsbereich, die Zahl der betroffenen Unternehmen oder sonstigen Akteure, die Zahl der betroffenen Mitgliedstaaten und die wirtschaftlichen Folgen. Darüber hinaus wird bei der Prüfung unter qualitativen – und soweit möglich unter quantitativen – Gesichtspunkten untersucht, ob das zu regelnde Problem eine wesentliche grenzübergreifende Dimension aufweist. Dabei wird beispielsweise geprüft, inwieweit ein Umweltproblem durch Aktivitäten anderer Mitgliedstaaten verursacht wird. Zu den einschlägigen Sachverhalten gehören grenzüberschreitende Auswirkungen (wie z. B. Luftverschmutzung) oder Hindernisse, die dem freien Verkehr von Waren, Dienstleistungen, Kapital und Personen entgegenstehen. Bei der Prüfung werden sowohl die Vorteile als auch die Nachteile eines Tätigwerdens der Union gegenüber dem Tätigwerden der Mitgliedstaaten berücksichtigt.

Verhältnismäßigkeitsprüfung

Gemäß dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sollen die Maßnahmen der Union inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der Ziele der Verträge erforderliche Maß hinausgehen. Bei der Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit geht es darum sicherzustellen, dass Ansatz und Wirkung einer politischen Maßnahme dem Ziel angemessen sind. Auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wird in den Folgenabschätzungen, Evaluierungen und Fitness-Checks eindeutig Bezug genommen.