MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT Ein neuer Rechtsrahmen für den Zahlungsverkehr im Binnenmarkt (Konsultationspapier)

Zusammenfassung

Die Verordnung (EG) Nr. 2560/2001 über grenzüberschreitende Zahlungen in Euro hat zu einer spürbaren Senkung der Gebühren für grenzüberschreitende Zahlungen im Binnenmarkt beigetragen und dem Zahlungsverkehrssektor einen Anreiz zur Modernisierung seiner EU-weiten Zahlungsverkehrsinfrastrukturen gegeben.

Dies war ein wichtiger Schritt auf dem Weg zu einem einheitlichen Zahlungsverkehrsraum für unbare Zahlungen im Binnenmarkt, den es trotz der Einführung des Euro bislang noch nicht gibt. Da die EU-Bürger, -Unternehmen und -Anbieter von Zahlungsdienstleistungen die Vorteile eines wirklich integrierten Zahlungsverkehrsraums für unbare Zahlungen aufgrund technischer und rechtlicher Hürden nach wie vor nicht in vollem Umfang nutzen können, sind weitere Fortschritte erforderlich. Ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarktes für Waren und Dienstleistungen ist ohne preisgünstige, effiziente und sichere Zahlungsdienstleistungen nicht möglich.

Der bestehende Rechtsrahmen für den Zahlungsverkehr stützt sich weitgehend auf nationale Rechtsvorschriften. Das hat eine Fragmentierung des Binnenmarkts zur Folge und erschwert die Einrichtung EU-weiter Zahlungsverkehrsinfrastrukturen durch Anbieter von Zahlungsdienstleistungen. Auch die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft über Zahlungsdienstleistungen, die zum größten Teil grenzüberschreitende Zahlungen betreffen, müssen überprüft und konsolidiert werden.

Durch die Beseitigung der technischen und rechtlichen Hürden sollten sich effiziente Zahlungsdienstleistungen, Wettbewerb zu gleichen Ausgangsbedingungen, angemessener Schutz der Nutzer von Zahlungsdienstleistungen, Sicherheit des Zahlungsverkehrs gewährleisten und Rechtssicherheit für alle am Zahlungsverkehr Beteiligten garantieren lassen.

Auf der Grundlage dieser Mitteilung wird die Kommission alle am Zahlungsverkehr Beteiligten zu der Frage konsultieren, welche übergeordneten Ziele und Grundsätze bei der Modernisierung und Vereinfachung der Rechtsvorschriften für Massenzahlungsdienstleistungen im Binnenmarkt eine Rolle spielen sollten. Nach Abschluss des Konsultationsverfahrens wird die Kommission voraussichtlich Vorschläge für einen Neuen Rechtsrahmen für den Zahlungsverkehr vorlegen.

Zu der Mitteilung gehören 21 Anhänge, in denen auf rechtliche und technische Fragen im Zusammenhang mit dem effizienten Funktionieren des einheitlichen Zahlungsverkehrsraums eingegangen wird.

Kommentare zu den Themen der Mitteilung sind bis 31. Januar 2004 willkommen und können der Europäischen Kommission an folgende Anschrift übermittelt werden: Europäische Kommission, Generaldirektion Binnenmarkt, C107 01/04, B - 1049 Brüssel. E-Mail: markt-f4@cec.eu.int

INHALT

1. EINLEITUNG 5

2. ZAHLUNGSDIENSTLEISTUNGEN UND BINNENMARKT 6

3. GRÜNDE FÜR DIE INITIATIVE DER KOMMISSION 7

3.1. Notwendigkeit einer allgemeinen Überarbeitung des derzeitigen Rechtsrahmens 7

3.2. Zielsetzungen des Lissabonner Gipfels und Aktionsplan für Finanzdienstleistungen 8

3.3. Gründe im Hinblick auf den Binnenmarkt 8

3.3.1. Beseitigung der rechtlichen Hürden und der Rechtsunsicherheit 8

3.3.2. Mehr Effizienz auf einem größeren Markt 9

3.3.3. Erweiterung 9

3.4. Vereinfachung und Verbesserung der Umsetzung von EU-Rechtsvorschriften 9

3.5. Umsetzung neuer Anforderungen der Geldwäschebekämpfung im Bereich des Zahlungsverkehrs 10

3.6. Berücksichtigung neuer Technologie- und Marktentwicklungen 11

4. LEITPRINZIPIEN DES KÜNFTIGEN VORSCHLAGS FÜR EINEN NEUEN RECHTSRAHMEN FÜR DEN ZAHLUNGSVERKEHR IM BINNENMARKT 12

4.1. Effizienz als ständiges Ziel 12

4.2. Sicherheit als Conditio sine qua non 13

4.3. Wettbewerb: Marktzugang und gleiche Ausgangsbedingungen 14

4.4. Kundenschutz auf hohem Niveau 15

4.5. Die Rechtsvorschriften müssen technisch neutral sein 17

4.6. Die Überarbeitung der Rechtsvorschriften für den Zahlungsverkehr muss zusätzlichen Nutzen bringen 17

4.7. Art des künftigen Rechtsinstruments 17

5. ZAHLUNGSARTEN, AUF DIE SICH DER NEUE RECHTSRAHMEN FÜR DEN ZAHLUNGSVERKEHR ERSTRECKEN SOLL 19

6. ZUSAMMENARBEIT MIT DER EUROPÄISCHEN ZENTRALBANK 20

7. NOTWENDIGKEIT DER MITWIRKUNG ALLER MASSGEBLICHEN AKTEURE 20

8. NÄCHSTE SCHRITTE 21

VERZEICHNIS DER ANHÄNGE

1. EINLEITUNG

Gegenstand dieser Mitteilung ist der Rechtsrahmen, der zur Schaffung eines einheitlichen Zahlungsverkehrsraums vorgeschlagen werden soll, da es diesen trotz der Einführung des Euro bislang noch nicht gibt. Er ist ein wichtiger Faktor für die Integration der Märkte für Massenzahlungen im Allgemeinen und der Märkte für Massenfinanzdienstleistungen im Besonderen. Die Verordnung (EG) Nr. 2560/2001 über grenzüberschreitende Zahlungen in Euro [1] hat zu einer erheblichen Senkung der Kosten für Überweisungen im Binnenmarkt beigetragen und die Schaffung bzw. Anpassung EU-weiter Zahlungsverkehrsinfrastrukturen vorangetrieben. Diese Entwicklung sollte mit der Schaffung eines angemessenen Rechtsrahmens einhergehen, weswegen die bestehenden Rechtsakte überarbeitet und ergänzt werden sollten. Das ist der Grund für diese Mitteilung.

[1] ABl. L 344 vom 28.12.2001, S. 13.

Die Öffentlichkeit wird in dieser Mitteilung aufgefordert, zu den im Haupttext und in den Anhängen in Bezug auf die künftigen Rechtsvorschriften über Massenzahlungsdienstleistungen im Binnenmarkt (im Folgenden "Neuer Rechtsrahmen" genannt) angesprochenen Fragen Stellung zu nehmen. Zu den zu behandelnden Punkten zählen grundlegende und kohärente Informationspflichten gegenüber den Kunden, gesetzliche Rechte und Pflichten der Zahlungsdienstleistungsnutzer und -anbieter, Rechtssicherheit im Zahlungsprozess usw. Besonders wichtig sind diese Fragen für die Nutzer - Verbraucher ebenso wie Unternehmen -, die Banken, die Zahlungsverkehrsdienstleistungen anbieten und die Zahlungskartenindustrie.

Die in den Anhängen behandelten Fragen sind sowohl für die einzelnen Marktteilnehmer als auch im Hinblick auf die Ziele des Binnenmarktes von unterschiedlich großer Bedeutung und lassen sich nur schwer quantifizieren und/oder in eine Rangordnung bringen. Die meisten Legislativvorschläge oder Themen lassen sich in unterschiedlich starkem Maße verschiedenen Zielen wie der Effizienz der Zahlungsmärkte, der rechtlichen oder technischen Sicherheit, dem Schutz der Zahlungsdienstleistungsnutzer oder der Binnenmarktintegration zuordnen. Der vorliegende Text gibt Aufschluss über die Ergebnisse einer umfassenden öffentlichen Konsultation [2], die im Frühjahr 2002 begann. Im Verlauf dieser Konsultation hat die Kommission von den unterschiedlichsten Stellen (Ministerien, Zentralbanken, Verbraucherverbände, Einzelbanken und Bankenvereinigungen, Zahlungskartenindustrie, Telekommunikationsunternehmen und -verbände usw.) mündliche und schriftliche Stellungnahmen erhalten.

[2] Ein möglicher Rechtsrahmen für einen einheitlichen Zahlungsverkehrsraum im Binnenmarkt - Arbeitsdokument (MARKT/208/2001); Zusammenfassung der Antworten (MARKT/4007/2002); Diskussionspapier (MARKT/F-4/4002/2003).

Diese Mitteilung trägt den bereits eingegangenen Stellungnahmen und Vorschlägen Rechnung. Um die von der Kommission vorgenommene Analyse der verschiedenen rechtlichen Fragen zu bestätigen oder zu korrigieren, reicht es jedoch nicht aus, wenn in den Stellungnahmen zur vorliegenden Konsultation lediglich Präferenzen für das eine oder andere weitere Vorgehen geäußert werden, sondern es müssen auch gewichtige Argumente vorgebracht werden. Es ist wichtig, dass der Kommission Informationen zum wirtschaftlichen Nutzen der verschiedenen Legislativvorschläge übermittelt werden und eine Überregulierung vermieden wird.

2. ZAHLUNGSDIENSTLEISTUNGEN UND BINNENMARKT

Effiziente Märkte für die Erbringung von Zahlungsdienstleistungen sind ein wesentliches Merkmal moderner, arbeitsteiliger Volkswirtschaften. Zahlungssysteme und -instrumente bilden ein unsichtbares Netz, das die Realwirtschaft überzieht. Zahlungstransaktionen komplettieren den Austausch von Forderungen und Verbindlichkeiten; sie ergeben sich aus dem Erwerb von Waren und Dienstleistungen, aus zahllosen individuellen Spar- und Investitionsentscheidungen oder dienen ganz einfach der Übermittlung von Geld.

Zahlungsdienstleistungen werden von vielen Anbietern erbracht. Wegen der reibungslosen Abwicklung der riesigen Anzahl täglich anfallender Transaktionen [3] werden die wirtschaftliche Leistung und der Mehrwert, die sie jederzeit nahezu nahtlos erbringen, von der Öffentlichkeit unterschätzt. Zuverlässige Zahlungssysteme und Zahlungsdienstleistungsanbieter fördern das Vertrauen in die Währung und tragen zur Stabilität des Finanzsystems bei. In allen Volkswirtschaften beschäftigt der Zahlungsverkehrssektor eine große Zahl von Menschen.

[3] Im Jahr 2001 belief sich die Gesamtzahl unbarer Zahlungen in der EU auf 52 Billionen. Dies entspricht 143 Millionen Überweisungen pro Tag und 138 unbaren Zahlungen je Einwohner im Verlauf eines Jahres. Quelle: Europäische Zentralbank - Blaues Buch.

Alle Mitgliedstaaten verfügen über effiziente Zahlungssysteme und -instrumente. Auch wenn der Zahlungsverkehr auf einzelstaatlicher Ebene rasch, sicher und kostengünstig abgewickelt wird, besteht in der EU doch nach wie vor eine weitgehende Aufspaltung in nationale und grenzüberschreitende Zahlungsmärkte. Dies ist nicht mit dem Grundsatz des Binnenmarktes (Artikel 14 Absatz 2 EG-Vertrag) vereinbar, da sich dadurch ein Grenzeffekt ergibt.

In den letzten Jahren ist Vieles zur Überwindung dieser Situation geleistet worden. Zu den wichtigsten Maßnahmen zählen die Einführung des Euro, die Einrichtung des Systems TARGET [4] durch das Europäische System der Zentralbanken und der Erlass der Verordnung (EG) Nr. 2560/2001 über grenzüberschreitende Zahlungen in Euro. Alle drei Initiativen haben die Abwicklung von Zahlungen auf dem Binnenmarkt erheblich verbessert und den Unionsbürgern und der Wirtschaft im Allgemeinen Vorteile gebracht:

[4] Trans-European Automated Real-Time Gross Settlement Express Transfer (Transeuropäisches automatisches Echtzeit-Brutto-Express-Zahlungsverkehrssystem).

Im gesamten Euro-Gebiet benutzen die Bürger die gleichen Euro-Münzen und -Banknoten. Man muss sich auf Reisen nicht mehr mit fremden Landeswährungen vertraut machen und eindecken. Es gibt keine Umtauschgebühren mehr. Bei der Bezahlung von Waren und Dienstleistungen ist keine Umrechnung mehr nötig: Die Preise können unmittelbar verglichen werden. Die früheren Mühen und Kosten haben die Menschen schon vergessen und die Vorteile werden als selbstverständlich hingenommen. Für Euro-Barzahlungen gibt es bereits einen einheitlichen Zahlungsverkehrsraum. Das Euro-Gebiet ist im Wesentlichen zu einem ,Inlandsbargeldmarkt" geworden [5].

[5] Siehe Anhang 17.

Bei Großbetragszahlungen im Euro-Gebiet bietet TARGET seit 1999 ähnlich effiziente und vorteilhafte Dienste wie auf nationaler Ebene im Interbankenzahlungsverkehr und für grenzüberschreitende Zahlungen von Unternehmen.

Nach der genannten Verordnung müssen im Binnenmarkt getätigte grenzüberschreitende Zahlungen in Euro, die nicht über 12 500 Euro hinausgehen [6], und inländische Zahlungen gleicher Höhe mit ein und derselben Gebühr belegt werden. Dieser Grundsatz der EU-weit gleich hohen Gebühren gilt für elektronische Zahlungen bereits seit dem 1.7.2002 und seit dem 1.7.2003 auch für Überweisungen. Der zuvor durch die erheblichen Gebührenunterschiede bewirkte Grenzeffekt wurde damit beseitigt [7]. Der Markt für bargeldlose Zahlungen in Euro stellt sich aus der Sicht des Zahlungsdienstleistungsnutzers als ein ,Inlandsmarkt" dar .

[6] Ab 1.1.2006 liegt dieser Höchstbetrag ei 50 000 Euro; dies gilt auch für die schwedische Krone.

[7] Für Kartenzahlungen und Abhebungen am Geltautomat seit dem 1.7.2002.

Auch die europäischen Banken haben Anstrengungen unternommen [8], die sich bisher jedoch nur in recht begrenztem Maße und vereinzelt auf die Märkte für Massenzahlungen im Euro-Gebiet ausgewirkt haben. Der Zahlungsverkehrssektor der EU war nicht ausreichend auf die rasche Annahme und Durchführung der Verordnung vorbereitet: Den Konsequenzen, die sich aus dem Grundsatz der Gebührengleichheit ergeben, war - damals - noch nicht durch eine Zahlungsverkehrsinfrastruktur Rechnung getragen worden, die die Erbringung der grenzüberschreitenden Zahlungsdienstleistungen zu den gleichen Gebühren ermöglicht hätte.

[8] So die Systeme EURO1 und STEP1 der Euro Banking Association (EBA).

Doch nahm der Zahlungsverkehrssektor den Grundsatz der Gebührengleichheit an und unternahm unverzüglich erhebliche gemeinsame Anstrengungen. Im Juni 2002 wurde ein Europäischer Zahlungsverkehrsausschuss eingerichtet. Er beschloss ein weitreichendes Arbeitsprogramm für einen einheitlichen Euro-Zahlungsverkehrsraum mit Vorschlägen für beträchtliche Veränderungen in der Abwicklung der Zahlungsdienstleistungen in der Europäischen Union. Zu diesen Plänen zählt u. a. die Entscheidung, als vorrangige Maßnahme eine neue Infrastruktur [9] für Überweisungen in Euro zu äußerst niedrigen Gebühren und mit einer Abwicklungszeit von maximal drei Tagen zu schaffen. Darüber hinaus sind noch zahlreiche weitere Maßnahmen zur Verwirklichung eines einheitlichen Euro-Zahlungsverkehrsraums geplant. Auch andere Marktakteure (Zahlungskartenunternehmen usw.) arbeiten zielstrebig an der Verbesserung ihrer Dienste und Newcomer (z. B. Telekommunikationsunternehmen) entwickeln Alternativ- und Spezialmethoden für einen effizienteren EU-Zahlungsmarkt.

[9] Am 28.4.2003 erfolgten die ersten Transaktionen mit dem EBA-System STEP2.

3. GRÜNDE FÜR DIE INITIATIVE DER KOMMISSION

3.1. Notwendigkeit einer allgemeinen Überarbeitung des derzeitigen Rechtsrahmens

Es wird allgemein akzeptiert, dass der Binnenmarkt für Zahlungen in Euro als ein ,Inlandszahlungsmarkt" zu betrachten ist. Die rechtlichen Rahmenbedingungen dieses einheitlichen Zahlungsverkehrsraums stellen sich bei näherer Betrachtung jedoch als unbefriedigend dar. Zwar gibt es einen ,gemeinschaftlichen Besitzstand" an EU-Zahlungsverkehrsvorschriften, aufgrund dessen der Binnenmarkt als eine einheitliche Rechtsordnung anzusehen ist, doch bedarf der derzeitige Rechtsrahmen - aus nachstehend dargelegtem Grund - offensichtlich einer grundlegenden Überarbeitung.

In Einklang mit der von der Kommission angestrebten Verbesserung der Rechtsetzung (,Better Regulation") wird in dieser Mitteilung der derzeitige Stand der Dinge skizziert, wie er sich nach langen Vorberatungen und Vorarbeiten für einen Neuen Rechtsrahmen für den Zahlungsverkehr im Binnenmarkt darstellt. Unmittelbar nach Erlass der Verordnung (EG) Nr. 2560/2001 haben die Kommissionsdienststellen mit allen Beteiligten eine gründliche Überprüfung der gegenwärtigen EU-Zahlungsverkehrsvorschriften eingeleitet, um die derzeitigen rechtlichen Mängel zu beseitigen, den Markt- und Technologieentwicklungen Rechnung zu tragen, den für diesen Bereich angestrebten Binnenmarkt zu verwirklichen und andere grundsätzliche Ziele in Angriff zu nehmen. Mit diesem Konsultationspapier sollen weitere Meinungen und Stellungnahmen eingeholt werden. Die eingehenden Beiträge ermöglichen der Kommission, sich einen Überblick über alle einschlägigen Argumente und Bewertungen zu verschaffen, ehe sie die für einen Neuen Rechtsrahmen zweckmäßigsten Bestimmungen vorschlägt.

3.2. Zielsetzungen des Lissabonner Gipfels und Aktionsplan für Finanzdienstleistungen

Der Vorschlag für einen Neuen Rechtsrahmen für den Zahlungsverkehr im Binnenmarkt wurde als Folge der unlängst erlassenen Verordnung (EG) Nr. 2560/2001 als prioritäre Maßnahme in den Aktionsplan für Finanzdienstleistungen (FSAP) [10] aufgenommen. Er zielt im Wesentlichen darauf ab, durch angemessene rechtliche Rahmenbedingungen die Kundenfreundlichkeit und den Kundenschutz zu verbessern und die Bemühungen des Zahlungsverkehrssektors um einen effizienten und sicheren Markt zu unterstützen. Er leistet einen Beitrag zur Stabilität des Finanzsektors und zum reibungslosen Funktionieren der Wirtschaft in der EU. Moderne Zahlungsverkehrsinfrastrukturen tragen zur Verwirklichung des in den Schlussfolgerungen des Lissabonner Gipfeltreffens formulierten Ziels bei, die Union bis zum Jahr 2010 zum wettbewerbsfähigsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen.

[10] Siehe Sechster Fortschrittsbericht zum Aktionsplan für Finanzdienstleistungen (FSAP) unter folgender Adresse: http://europa.eu.int/comm/internal_market/ de/finances/actionplan.

3.3. Gründe im Hinblick auf den Binnenmarkt

3.3.1. Beseitigung der rechtlichen Hürden und der Rechtsunsicherheit

Zwar hat die Liberalisierung des Kapitalverkehrs grenzüberschreitende Geldüberweisungen innerhalb der EU erleichtert, doch ist der Binnenmarkt insbesondere bei Massenzahlungen noch nicht so effizient wie auf nationaler Ebene. Auch zwischen den Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten bei Zahlungsdienstleistungen im Binnenmarkt bestehen zwischen den Mitgliedstaaten Unterschiede. Der Neue Rechtsrahmen sollte diese rechtlichen Hürden für einen einheitlichen Zahlungsverkehrsraum bei Bedarf beseitigen, insbesondere, wenn sie das reibungslose Funktionieren der EU-weiten Zahlungsverkehrsinfrastrukturen und -systeme behindern; so gelten beispielsweise je nach Ort der Erteilung eines Zahlungsauftrags im Binnenmarkt unterschiedliche Vorschriften für seinen Widerruf. Interoperabilität, die Verwendung gemeinsamer technischer Standards und die Harmonisierung der wichtigsten rechtlichen Regelungen stehen an oberster Stelle.

Rechtsunsicherheit hindert Zahlungsdienstleistungsanbieter und -nutzer daran, Transaktionen ohne Vorbehalte zu tätigen, oder lässt sie ganz davon absehen. Dies gilt z. B. für Lastschriftverfahren, die es auf EU-Ebene bisher noch nicht gibt (siehe Anhang 16). Besonders zum Tragen kommt dies bei regelmäßig wiederkehrenden Zahlungen (z. B. Daueraufträge für den Bezug ausländischer Zeitungen oder Leistungen öffentlicher Versorgungsunternehmen für ein Ferienhaus in einem anderen Mitgliedstaat), für die keine Einzugsermächtigung erteilt werden kann. Wenn die Nutzer, z. B. Verbraucher und KMU, in den vollen Genuss der Vorteile des Binnenmarktes kommen sollen, müssen die grenzüberschreitenden Zahlungsdienstleistungen ebenso effizient werden wie auf nationaler Ebene.

Aus diesem Grund sollte der Neue Rechtsrahmen in dieser Hinsicht für Fortschritte sorgen und das Verbrauchervertrauen und -wohlergehen in einem einheitlichen Zahlungsverkehrsraum im Binnenmarkt fördern.

3.3.2. Mehr Effizienz auf einem größeren Markt

Einige der geltenden Rechtsakte der Gemeinschaft für den Zahlungsverkehr betreffen lediglich grenzüberschreitende Zahlungen, andere dagegen sämtliche Zahlungen. Die EU-Integration ist mittlerweile so weit fortgeschritten, dass der Binnenmarkt auch einen integrierten Zahlungsmarkt umfassen sollte. Der Zahlungsverkehrssektor ist bestrebt, einen einheitlichen europäischen Zahlungsverkehrsraum zu schaffen. Deshalb sollten die bestehenden Rechtsvorschriften in dieser Hinsicht überprüft werden und der Neue Rechtsrahmen sollte sich, soweit erforderlich, auf alle Zahlungen - nationale und grenzüberschreitende - erstrecken und die gleichen Bestimmungen dafür vorsehen. Der Neue Rechtsrahmen sollte die notwendigen EU-Rechtsvorschriften im Vergleich zur jetzigen Situation erheblich vereinfachen, so z. B. im Falle der bestehenden Bestimmungen für grenzüberschreitende Überweisungen (siehe insbesondere die Vorschläge gemäß Anhang 14). Dies liegt gleichermaßen im Interesse von Zahlungsdienstleistungsanbietern und -nutzern. Außerdem wird die Realisierung des Neuen Rechtsrahmens und eines einheitlichen Zahlungsverkehrsraums die Voraussetzungen für eine größere Effizienz des Zahlungsverkehrs schaffen (siehe Anhang 15), da sie zu einer Konsolidierung der Zahlungsverkehrsinfrastruktur führen dürfte, mit einer erheblich größeren Anzahl von Transaktionen als in den einzelnen Mitgliedstaaten. Dabei könnten die Skaleneffekte eine Verringerung der Transaktionskosten bewirken und damit die Belastung, die sich derzeit durch den Grundsatz der Gebührengleichheit gemäß der Verordnung ergibt, ausgleichen oder sogar noch niedrigere Gebühren ermöglichen.

3.3.3. Erweiterung

Zwar wird der Neue Rechtsrahmen zum Zeitpunkt des Beitritts der neuen Mitgliedstaaten noch nicht unter Dach und Fach sein, doch ist die Erweiterung ein Grund mehr, warum die Diskussion über den Rechtsrahmen notwendig ist. Durch die in den betreffenden Bewerberländern erfolgte Umsetzung des einschlägigen ,gemeinschaftlichen Besitzstands" in nationale Zahlungsverkehrsvorschriften sind zu der bereits bestehenden Vielfalt nationaler Regelungen in den bisherigen 15 Mitgliedstaaten noch neue einzelstaatliche Bestimmungen hinzugekommen. Diese nationale Vielfalt schafft rechtliche Unterschiede, die leicht zu einem Hindernis für das angestrebte reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes werden können. In diesem Zusammenhang sollte die Frage untersucht werden, ob unmittelbar verbindliche EU-Regelungen unter Umständen zweckmäßiger wären (siehe Unterabschnitt 3.5).

3.4. Vereinfachung und Verbesserung der Umsetzung von EU-Rechtsvorschriften

Die derzeitigen EU-Bestimmungen für den Zahlungsverkehr sind auf unterschiedliche EU-Rechtsinstrumente verteilt: eine unmittelbar, d.h. ohne Umsetzung in nationales Recht geltende Verordnung (Nr. 2560/2001), die für innergemeinschaftliche grenzüberschreitende Zahlungen in Euro und entsprechende nationale Zahlungen den Grundsatz der Gebührengleichheit einführt; eine Richtlinie (97/5/EG) [11], die durch die Festlegung bestimmter Anforderungen im Hinblick auf den Kundenschutz grenzüberschreitende Überweisungen erleichtern soll und erst in nationales Recht umgesetzt werden musste, um in den Mitgliedstaaten zu gelten, und eine Empfehlung (97/489/EG) [12] zum Schutz der Nutzer elektronischer Zahlungsinstrumente, wie Zahlungskarten, die zwar nicht rechtsverbindlich ist, aber in der EU voll umgesetzt werden und Anwendung finden sollte. Das Nebeneinander dieser zentralen Rechtsakte ist verwirrend [13], da sich mehrere Bestimmungen überschneiden. Einige Vorschriften der Richtlinie sind nach Erlass der Verordnung hinfällig geworden [14]. Ein kürzlich von der Kommission vorgelegter Bericht über die Richtlinie [15] hat bestehende Mängel aufgezeigt. Eine Untersuchung [16] zu der Empfehlung 97/489/EG ergab Unzulänglichkeiten bei der Umsetzung in nationales Recht. In der Empfehlung wurde bereits die Absicht der Kommission angekündigt, verbindliche Rechtsvorschriften vorzuschlagen. All dies lässt auf die Notwendigkeit einer Überarbeitung des bestehenden Rechtsrahmens für den Zahlungsverkehr schließen.

[11] ABl. L 43 vom 14.2.1997, S. 25.

[12] ABl. L 208 vom 2.8.1997, S. 52.

[13] So enthalten alle drei Rechtsakte Bestimmungen im Hinblick auf die Informationspflichten. Dies ist sowohl für den Zahlungsverkehrssektor als auch für die Verbraucher verwirrend: Für die Zahlungsdienstleistungsnutzer steht keine leicht verständliche Zusammenstellung der betreffenden Bestimmungen zur Verfügung. Die Zahlungsdienstleistungsanbieter müssen ebenfalls verschiedene Rechtstexte mit ähnlichen, aber unterschiedlich formulierten Anforderungen zu Rate ziehen, ohne letztlich zu wissen, ob die Informationen, die sie liefern, nach EU-Recht und nach nationalem Recht ausreichend sind.

[14] Siehe z. B. Anhang 14

[15] Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Anwendung der Richtlinie 97/5/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Januar 1997 über grenzüberschreitende Überweisungen (KOM/2002/0663 endgültig).

[16] Die Studie über die Durchführung der Empfehlung 97/489/EG zu Geschäften, die mit elektronischen Zahlungsinstrumenten getätigt werden - besonders zu den Beziehungen zwischen Emittenten und Inhabern solcher Instrumente - (Mai 2001) kann unter folgender Adresse abgerufen werden: http://europa.eu.int/comm/internal_market/ payments/payment-instruments_de.htm.

3.5. Umsetzung neuer Anforderungen der Geldwäschebekämpfung im Bereich des Zahlungsverkehrs

Die Finanzielle Arbeitsgruppe zur Bekämpfung der Geldwäsche (Financial Action Task Force on Money Laundering, FATF) [17] hat am 14. Februar 2003 Interpretationsnoten zu zwei Sonderempfehlungen zur Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung angenommen (Sonderempfehlung VI zum Finanztransfergeschäft und Sonderempfehlung VII zu den Auftraggeber betreffenden Datensätzen). Beide Empfehlungen betreffen Zahlungsverkehrsfragen. Die Kommission unterstützt die Aufnahme der darin enthaltenen Vorschriften in das Gemeinschaftsrecht, wobei der Neue Rechtsrahmen genau der richtige Ort für solche Bestimmungen ist. Der Zahlungsverkehrssektor verlangt voll harmonisierte EU-Regelungen für die genannten Aspekte: Sie werden für wichtig erachtet, um gleiche Ausgangsbedingungen (gleiche Bedingungen für die Zahlungsdienstleistungsanbieter, Marktzugang, Gesetzesfolgekosten usw.) zu gewährleisten, sowie aus Effizienzgründen (gleiche Anforderungen in Bezug auf die den Auftraggeber betreffenden Datensätze, um eine durchgängige automatische Verarbeitung (Straight-Through-Processing) zu ermöglichen). Es muss untersucht werden, ob dies am besten durch eine EU-Verordnung zu erreichen ist (siehe Unterabschnitt 4.6 und Anhänge 1 und 8).

[17] Siehe FATF-Homepage: www.oecd.org/fatf.

3.6. Berücksichtigung neuer Technologie- und Marktentwicklungen

Der Zahlungsverkehr befindet sich aufgrund der allgemeinen Technologie- und Marktentwicklungen in einem radikalen Umbruch. Es ist daher wichtig zu untersuchen, ob die bestehenden Zahlungsverkehrsvorschriften noch ausreichend und geeignet sind, um die erforderlichen Rahmenbedingungen für den Markt und die Marktteilnehmer zu gewährleisten.

Nach Ansicht der Zahlungsdienstleistungsnutzer sollten bestimmte Zahlungsvorgänge - besonders unter den heutigen technologischen Gegebenheiten - zu einem äußerst geringen Preis und nahezu in Echtzeit angeboten werden. Unter diesen Umständen dürften Barzahlungen - die zum größten Teil immer noch kostenlos, unter Überwälzen der Kosten auf die Gesellschaft, getätigt werden können - zunehmend durch moderne bargeldlose Zahlungsmittel ersetzt werden. Viele Bürger wissen die bequeme Handhabung dieser modernen Zahlungsinstrumente zu schätzen, sofern diese entsprechende Sicherheit bieten und die Interessen der Nutzer wahren. Dies gilt insbesondere für den E-Commerce und für Ferngeschäfte, aber auch für Ladenkäufe oder andere Zahlungssituationen mit persönlichem Kontakt. Viele Dienste der neuen Medien werden zunehmend gegen Entrichtung von Kleinstbeträgen (Micropayments) angeboten. Die Anbieter solcher Waren und Dienstleistungen brauchen automatisierte, sichere Zahlungsverarbeitungsmethoden, um ihren Verwaltungsaufwand auf ein Minimum zu beschränken und die Gewissheit zu haben, dass die Zahlungen nicht widerrufen werden können. Die Kommission ist stark daran interessiert, die wesentlichen - d. h. notwendigen und ausreichenden - Rechtsvorschriften für Zahlungsdienstleistungsnutzer im Binnenmarkt unter Berücksichtigung der genannten Entwicklungen vorzuschlagen. Diese Vorschriften sollten im Wesentlichen die Anforderungen an technische Sicherheit, Information und Rechtssicherheit regeln.

Den Anbietern von Zahlungsdienstleistungen ist zumeist bewusst, dass manche herkömmlichen Zahlungsinstrumente und -systeme in wirtschaftlicher Hinsicht nicht mehr angemessen, effektiv, benutzerfreundlich und schnell genug sind. Die Art der Zahlung rückt bei Effizienz- und Rentabilitätsüberlegungen auf der Managementebene immer mehr in den Vordergrund. Die Banken haben auf nationaler Ebene - besonders im IT-Bereich - immense Investitionen getätigt. Die Notwendigkeit, sich durch große Transaktionsvolumen Skaleneffekte zunutze zu machen, hat den Anstoß zu neuen Formen der Zusammenarbeit und Konsolidierung der Zahlungsinfrastrukturen gegeben. Die erforderliche Interoperabilität hat einheitliche, über den nationalen Rahmen hinaus reichende technische Standards und Vereinbarungen notwendig gemacht, insbesondere um einen einheitlichen Euro-Zahlungsverkehrsraum zu schaffen.

Darüber hinaus haben technologische Neuerungen, Kostenerwägungen und das Bemühen um Kundenfreundlichkeit zu einer gründlichen Überprüfung der bestehenden Zahlungsinstrumente geführt. Derzeit vollzieht sich eine deutliche Verlagerung hin zu alternativen Lösungen und setzen sich neue Zahlungsmethoden (z. B. Lastschriftverfahren, Zahlungskarten, Internet-, E- oder M-Zahlungen) zunehmend gegen die herkömmlichen Überweisungen oder Schecks durch. Diese Entwicklungen werden häufig durch Angebote zahlreicher neuer Akteure auf dem Markt gefördert, die auf gerade aktuelle neue oder alternative Bedürfnisse im Zahlungsverkehrsbereich wie z. B. Kleinstbetragszahlungen im Internet oder M-Zahlungen eingehen. Die wie Pilze aus dem Boden schießenden Newcomer im Zahlungsmarkt sind in vielen Fällen rasch wieder verschwunden, weil sie die erforderliche kritische Masse von Zahlungstransaktionen nicht erreichen konnten. In dieser Mitteilung wird um Stellungnahmen und Ideen zur Verbesserung der rechtlichen Rahmenbedingungen für bereits tätige und künftige Anbieter von Zahlungsdienstleistungen gebeten (siehe insbesondere Anhang 1). Zu den zu behandelnden Punkten zählen u. a. der Marktzugang und die Bedingungen für die Ausübung der Geschäftstätigkeit.

4. LEITPRINZIPIEN DES KÜNFTIGEN VORSCHLAGS FÜR EINEN NEUEN RECHTSRAHMEN FÜR DEN ZAHLUNGSVERKEHR IM BINNENMARKT

Die Kommission will bei der Ausarbeitung ihres förmlichen Vorschlags für einen Neuen Rechtsrahmen neben den Ergebnissen dieser Konsultation einigen Leitprinzipien folgen, die im Zusammenhang mit den EU-Rechtsvorschriften für den Zahlungsverkehr als besonders relevant angesehen werden. Die wichtigsten Grundsätze werden in diesem Abschnitt behandelt.

Bitte beachten Sie auch die Anhänge, die in mehreren Fällen unter der Überschrift ,Mögliches weiteres Vorgehen" bereits vorformulierte Textelemente für die Ausarbeitung eines künftigen Kommissionsvorschlags enthalten. Doch sei darauf hingewiesen, dass keinerlei Beschluss gefasst wurde, in diesen Fällen definitiv bestimmte Rechtsvorschriften bzw. Textformulierungen vorzuschlagen. Es ist wichtig, dass der Kommission Stellungnahmen im Hinblick auf die Auswirkungen solcher Vorschriften übermittelt werden. Außerdem werden in dieser Mitteilung in loser Folge die anstehenden rechtlichen Fragen behandelt, die bisher aufgezeigt wurden. Beim endgültigen Vorschlag der Kommission für den Neuen Rechtsrahmen für den Zahlungsverkehr im Binnenmarkt sollen die derzeitigen Bestimmungen des ,gemeinschaftlichen Besitzstands", soweit erforderlich, in einen umfassenden Rechtstext übertragen werden.

4.1. Effizienz als ständiges Ziel

In einem kürzlich veröffentlichten Bericht des Ausschusses für Zahlungsverkehrs- und Abrechnungssysteme (CPSS) [18] heißt es: "Massenzahlungsverkehrssysteme und -instrumente tragen erheblich zur allgemeinen Effektivität und Stabilität des Finanzsystems bei, insbesondere zum Vertrauen der Verbraucher und zur Funktionsfähigkeit des Handels. [...] Ineffiziente, für die Benutzer unpraktische und unsichere Massenzahlungsverkehrssysteme könnten das Vertrauen der Verbraucher in die Währung gefährden". Effiziente Zahlungsinstrumente und -methoden sind für alle in einer Geschäftsbeziehung Stehenden, insbesondere die Verbraucher und der Einzelhandel, unverzichtbar.

[18] Bank für Internationalen Zahlungsausgleich, Ausschuss für Zahlungsverkehrs- und Abrechnungssysteme, Policy issues for central banks in retail payments (Zentralbankrelevante Grundsatzfragen im Massenzahlungsverkehr), Basel, März 2003.

Aus genau diesen Gründen sollte für den EU-Gesetzgeber - wenn der Vorschlag für einen Neuen Rechtsrahmen für den Zahlungsverkehr im Binnenmarkt vorgelegt und beschlossen wird - die Effizienz der Zahlungssysteme und -instrumente wichtiges Anliegen und Leitprinzip sein. Sie ist nicht nur eine bedeutende Zielsetzung, sondern auch eine praktische Forderung im Hinblick auf die Erfüllung der allgemeinen Erwartungen der Zahlungsdienstleistungsnutzer, namentlich was die Sicherheit, die Gebühren und die Abwicklungszeit der Zahlungen betrifft.

Die Anbieter von Zahlungsdienstleistungen unternehmen erhebliche Anstrengungen, um ihre Angebote ständig zu verbessern. Diese Bemühungen werden durch Wettbewerbsdruck und Innovationen weiter verstärkt. Das Arbeitsprogramm des Europäischen Zahlungsverkehrsausschusses für den einheitlichen Euro-Zahlungsverkehrsraum ist in Bezug auf Euro-Zahlungen im Binnenmarkt ein deutlicher Schritt in diese Richtung. Auch Zahlkarten-, Telekommunikations- und andere Unternehmen bemühen sich intensiv, neue Angebote zu präsentieren.

Der wichtigste Beitrag zum Neuen Rechtsrahmen ist eine Überprüfung der derzeitigen rechtlichen Rahmenbedingungen für den Zahlungsverkehr mit dem Ziel, rechtliche oder regulierungsbedingte Hindernisse zu ermitteln, die einer Steigerung der Effizienz der Zahlungsmärkte, -systeme und -instrumente sowie der Anbieter von Zahlungsdienstleistungen im Wege stehen. Rechtliche Hindernisse für einen effizienten Zahlungsverkehr können übertriebene rechtliche Anforderungen für den Marktzugang (siehe Anhang 1) oder den Einsatz eines Zahlungsinstruments oder innovativer Techniken, Rechtsvorschriften, die keine ausreichende Rechtssicherheit bieten, unnötige Meldepflichten u.ä. sein. Der Neue Rechtsrahmen soll die genannten Fragen regeln. Mit dieser Mitteilung werden alle Beteiligten aufgefordert, der Kommission ihre diesbezüglichen Bemerkungen zu übermitteln.

4.2. Sicherheit als Conditio sine qua non

Ohne ein hohes Maß an Sicherheit bei den Zahlungssystemen und -instrumenten besteht kein Vertrauen aufseiten der Zahlungsdienstleistungsnutzer und somit wenig Verwendung für unsichere Zahlungsverfahren. Absolut sichere Zahlungsmittel gibt es allerdings nicht; auch Bargeld kann verloren gehen, gestohlen oder gefälscht werden.

Die Entwicklung immer aufwendigerer Zahlungssysteme und -instrumente macht ihre Sicherheitsbewertung technisch immer komplizierter. Um im Zahlungsverkehrssektor einträgliche Geschäfte zu machen und gleichzeitig das Vertrauen der Kunden in die angebotenen Produkte zu erhalten, haben Zahlungsdienstleistungsanbieter ein starkes Eigeninteresse, dafür zu sorgen, dass die Zahlungsdienste möglichst sicher bleiben und ihr Ruf keinen Schaden nimmt. Doch besteht ein Zielkonflikt zwischen dem Grad der Sicherheit und den Kosten für den Schutz vor etwaigem Missbrauch, hauptsächlich Betrug und Fälschung. In den letzten Jahren haben sich Zahlungsdienstleistungsanbieter und Betrüger in diesem Bereich ein pausenloses Rennen geliefert mit dem Ergebnis, dass Sicherheitslösungen inzwischen allgemein ein sehr hohes Schutzniveau erreicht haben.

Nach Auffassung der Kommission gebührt den Bemühungen, die Sicherheit im Zahlungsverkehr zu steigern und zur Bekämpfung von Zahlungsbetrug (z. B. Zahlungskartenbetrug, E-Banking-Betrug) beizutragen, hohe Priorität. Obwohl es in erster Linie Sache des Zahlungsverkehrssektors ist, für die unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten bestmögliche Sicherheitsinfrastruktur für die Zahlungsdienste zu sorgen, sollte die Frage der rechtlichen Sicherung des Zahlungsumfelds im Neuen Rechtsrahmen geregelt werden. Hierzu gehören u. a. die Beurteilung der Sicherheit von Zahlungssystemen und -instrumenten und rechtliche Schutzmaßnahmen für den Fall einer nicht vollzogenen, mangelhaften oder nicht genehmigten Abwicklung von Zahlungsaufträgen oder des fehlenden Zugangs zu Zahlungsdiensten, z. B. bei einer Störung im Zahlungsnetz. Die rechtlichen Anforderungen an die digitale Zertifizierung von Zahlungen, aber auch Maßnahmen zur Bekämpfung von Betrug, Fälschung und Terrorismusfinanzierung sind Fragen, die geprüft werden müssen. Aufgrund der EU-Rechtsvorschriften müssen die Mitgliedstaaten Betrug und Fälschung bei bargeldlosen Zahlungsmitteln bereits unter Strafe stellen [19]. Im Zusammenhang mit dem auf drei Jahre angelegten Aktionsplan zur Betrugsbekämpfung [20] und der Umsetzung der Sonderempfehlungen der FATF (siehe Unterabschnitt 2.5) werden derzeit weitere rechtliche und andere Maßnahmen geprüft. Die Kommission ist mit Blick auf den Neuen Rechtsrahmen daran interessiert, Stellungnahmen zur Zweckmäßigkeit zusätzlicher rechtlicher Maßnahmen zur Gewährleistung der Sicherheit und des diesbezüglichen Kosten/Nutzen-Verhältnisses zu erhalten.

[19] Siehe Rahmenbeschluss des Rates (2001/413/JI).

[20] Siehe Mitteilung der Kommission zur Vorbeugung von Betrug und Fälschung im Zusammenhang mit bargeldlosen Zahlungsmitteln, KOM(2001) 11 endg.

4.3. Wettbewerb: Marktzugang und gleiche Ausgangsbedingungen

Die Wettbewerbspolitik auf kartellrechtlichem Gebiet wird ab Mai 2004 mit Inkrafttreten der Verordnung 1/2003/EG, die die einheitliche und unmittelbare Anwendung der EU-Wettbewerbsregeln in allen Mitgliedstaaten vorsieht, verstärkt werden. Durch den größeren Wettbewerb sollen den Nutzern Vorteile entstehen. Die Zahlungsmärkte sind durch eine Vielzahl von Anbietern und Nutzern gekennzeichnet. Für die Ausführung der meisten Zahlungsvorgänge sind interoperable Infrastrukturen erforderlich. Außerdem ist die Erbringung von Zahlungsdienstleistungen ein Geschäftsbereich, in dem naturgemäß Skaleneffekte erzielt werden können: Die Kosten für einen Zahlungsvorgang sinken mit zunehmendem Geschäftsvolumen; je weniger gemeinsam genutzte Infrastrukturen benötigt werden, umso höher fallen die Skaleneffekte aus. Die Schaffung und Nutzung dieser Infrastrukturen erfordert in vielen Fällen, dass die Wettbewerber Vereinbarungen treffen. Für Vereinbarungen im Finanzsektor gelten die gleichen EU-Wettbewerbsregeln wie für Vereinbarungen in anderen Sektoren. Sie können unter bestimmten Voraussetzungen genehmigt werden (z.B. wenn die Ergebnisse im Alleingang nicht erzielt werden können), werden aber sorgfältig überwacht (beispielsweise, um sicherzustellen, dass neuen Wettbewerbern der Marktzugang nicht verweigert wird oder dass Vereinbarungen nicht zu einer de facto-Preispolitik führen). Es ist nicht erforderlich, dass der neue Rechtsrahmen diese Vereinbarungen umfassend abdeckt; derartige Vereinbarungen werden weiterhin überwacht und gegebenenfalls auch untersucht werden.

Eine kostengünstige Erbringung von Zahlungsdienstleistungen lässt sich insbesondere mittels durchgängiger automatischer Verarbeitung erzielen. Diese setzt jedoch ein hohes Maß an Standardisierung und Vereinbarungen über gemeinsame Standards voraus. Solche Standards sollten vom Zahlungsverkehrssektor generell auf freiwilliger Basis eingeführt werden. Im öffentlichen Interesse ist jedoch abzuwägen zwischen der Frage, in welchem Umfang Standards benötigt werden, um die für eine durchgängige automatische Verarbeitung und Interoperabilität erforderliche kritische Masse zu erreichen, und etwaigen nachteiligen Auswirkungen von Standards. Diese könnten innovationshemmend wirken, indem sie beispielsweise einen Anreiz bieten, die Preisgestaltung zu harmonisieren und/oder Newcomern den Zugang zu den Zahlungsmärkten zu verwehren. Die Kommission steht einer aktiven Beteiligung an der Standardisierung der Verarbeitung von Zahlungen grundsätzlich zurückhaltend gegenüber, ist jedoch an Fortschritten in diesem Bereich stark interessiert.

Der offene Zugang zu den Infrastrukturen in einem sich unter dem Einfluss des technischen Wandels und der Marktkräfte entwickelnden Umfeld ist ein wichtiger Wettbewerbsaspekt im Zahlungsverkehrssektor.

In den meisten - aber nicht allen -Mitgliedstaaten ist der Besitz einer Zulassung als Bank oder E-Geld-Institut Voraussetzung für die Ausübung von Tätigkeiten im Zahlungsdienstleistungsbereich. Diese unterschiedliche Regelung des Marktzugangs durch die Mitgliedstaaten beeinträchtigt die Funktionsfähigkeit des Binnenmarktes: Zahlungsdienstleistungsanbieter, die ihre Tätigkeit in Ländern ohne Zulassungserfordernis rechtmäßig ausüben, haben in anderen Ländern, die aus aufsichtsrechtlichen Gründen eine Zulassung verlangen, keinen Marktzugang. Wenngleich nach der neuen Sonderempfehlung VI der FATF jeder Zahlungsdienstleistungsanbieter künftig (zur Bekämpfung der Geldwäsche) registriert sein oder eine Zulassung besitzen muss, bleibt die Frage eines einheitlichen ,EU-Passes" für Zahlungsdienstleistungsanbieter mit Registrierung lediglich in einem Mitgliedstaat weiterhin aktuell. Mehrere solcher Geldüberweisungsdienste und andere Newcomer (z. B. Telekommunikationsunternehmen) haben darüber geklagt, dass die Erfüllung der Anforderungen einer Bankzulassung - die auf die volle Bandbreite der Banktätigkeiten abgestellt ist - für reine Zahlungsdienstleistungsanbieter zu kostspielig und zu arbeitsaufwendig und in Anbetracht der geringeren Risiken ihrer Tätigkeit eine übertriebene Bedingung sei. In diesem Zusammenhang stellt sich generell die Frage, ob der Wettbewerb auf dem Zahlungsmarkt nicht durch eine Überprüfung des Umfangs der zu erfüllenden Zugangsvoraussetzungen und anderer Vorschriften - namentlich Meldepflichten - für die alleinige Erbringung von Zahlungsdienstleistungen verstärkt werden könnte. Die Dienststellen der Kommission prüfen diese Frage insbesondere im Hinblick auf die Anbieter mobiler Zahlungsdienste und sind an diesbezüglichen Stellungnahmen interessiert. Jede Entscheidung in diesem Bereich sollte jedoch gleiche Ausgangsbedingungen gewährleisten: gleiche Tätigkeit, gleiche Risiken, gleiche Anforderungen.

4.4. Kundenschutz [21] auf hohem Niveau

[21] Unter ,Kunden" sind neben Verbrauchern auch Einzelhändler, KMU und andere Zahlungsdienstleistungsnutzer zu verstehen.

Der Verbraucherschutz ist ein wichtiges Ziel aller Rechtsvorschriften für Zahlungsmärkte, -instrumente und -dienstleistungsanbieter. Es liegt auch im Interesse des Zahlungsverkehrssektors, rentable Geschäftsmodelle und die von den Zahlungsdienstleistungsnutzern gewünschten Zahlungsprodukte anzubieten. Auf dem Binnenmarkt ist das Vertrauen der Verbraucher in Zahlungstransaktionen besonders wichtig, da diese häufig grenzüberschreitend erfolgen und Vertrauen für die Nutzung des E-Commerce-Potenzials im größeren EU-Markt von zentraler Bedeutung ist. Artikel 153 EG-Vertrag fordert daher ein hohes Verbraucherschutzniveau, das auch Leitprinzip des Neuen Rechtsrahmens ist. Allerdings sind auch die Kosten dieses Schutzes abzuschätzen, da sie letzten Endes in der einen oder anderen Weise vom Kunden zu tragen sein werden. Ferner muss der für den Mangel an Vertrauen in einige Zahlungsmittel zu zahlende ,Preis" (Opportunitätskosten) berücksichtigt werden.

In diesem Zusammenhang ist eine ganze Reihe von Verbraucherschutzfragen in Angriff zu nehmen. Die meisten von ihnen werden in den Anhängen eingehend behandelt. Sie alle sind äußerst wichtig und lassen sich wie folgt zusammenfassen:

Verpflichtung zu gezielter, kohärenter und benutzerfreundlicher Unterrichtung des Kunden vor und nach der Ausführung eines Zahlungsvorgangs. In den EU-Rechtsvorschriften für den Zahlungsverkehr gibt es bereits zahlreiche diesbezügliche Bestimmungen, die einer Überprüfung bedürfen. Eine der schwierigsten Aufgaben besteht darin, das richtige Maß in Bezug auf Inhalt und Umfang dieser Informationen zu finden, damit sie der Zahlungsdienstleistungsnutzer, der sie liest, verstehen kann und anschließend weiß, worin seine Rechte und Pflichten bestehen.

Rechtliche Vorkehrungen, die den Kunden im Falle einer nicht vollzogenen, mangelhaften oder nicht genehmigten Abwicklung von Zahlungstransaktionen schützen. Dieser Punkt steht in direktem Zusammenhang mit der Sicherheit im Zahlungsverkehr; darüber hinaus müssen aber auch Fragen wie die Beweislast oder der Haftungsumfang angesprochen werden.

Rechtliche Schutzmaßnahmen müssen auch im Bereich des Fernabsatzes, bei der zunehmenden Nutzung von Lastschriftverfahren, in Fällen, in denen kein Zugang zu elektronischen Zahlungssystemen besteht, usw. in Betracht gezogen werden.

Möglichkeit zu einer alternativen Beilegung von Beschwerden. Die Richtlinie 97/5/EG sah derartige Verfahren bereits für grenzüberschreitende Überweisungen vor. Darüber hinaus wurde das FIN-NET eingerichtet. Der Neue Rechtsrahmen sollte diese Möglichkeiten für eine rasche Streitbeilegung generell auf alle Zahlungen im Binnenmarkt ausweiten.

Die Unionsbürger erwarten, Zahlungen auf der Grundlage einfacher, vertrauter Zahlungsvorschriften vornehmen bzw. erhalten zu können. Die Zahlungsdienstleistungsnutzer sind hauptsächlich daran interessiert, rasche und sichere Zahlungen zu niedrigen Gebühren tätigen zu können, wobei Transparenz und Benutzerfreundlichkeit von entscheidender Bedeutung sind. Die gleichen Erwartungen hat der Einzelhandel, der ebenfalls als Zahlungsdienstleistungsnutzer fungiert.

Die Kommissionsdienstellen haben auch den Vorschlag geprüft, nach dem Vorbild des Telekommunikationsbereichs die Übertragbarkeit von Zahlungskontonummern vorzuschreiben. Wie die Erfahrung in den Niederlanden und im Vereinigten Königreich, aber auch die im Zuge der Verordnung (EG) Nr. 2560/2001 erfolgte obligatorische Einführung der einheitlichen internationalen Bankkontonummer (International Bank Account Number, IBAN) gezeigt hat, wäre dies mit hohen Kosten verbunden und damit kontraproduktiv. Andererseits scheinen sich Kunden hier und da über überhöhte Gebühren für die Übertragung oder Schließung eines Zahlungskontos zu beschweren. Die Kommission bittet um Stellungnahmen, ob und wie der Neue Rechtsrahmen letztgenanntes Problem regeln könnte.

Darüber hinaus diskutieren die Kommissionsdienststellen zurzeit mit interessierten Kreisen ein Projekt mit der Bezeichnung "Card Stop Europe", das auf die Einführung einer einfachen (möglichst nur dreistelligen) einheitlichen Telefonnummer zur raschen EU-weiten Sperrung verlorener oder gestohlener Zahlungskarten abzielt. Dies ist einer der Vorschläge aus dem Aktionsplan zur Betrugsbekämpfung. Die wichtigste Frage ist dabei, ob ein solches Projekt in Zusammenarbeit zwischen den Unternehmen, die diesen Dienst auf nationaler Ebene anbieten, realisiert werden könnte oder ob dafür eine rechtliche Regelung erforderlich ist.

Die Gewährleistung von Verbraucherschutz auf hohem Niveau zählt auch zu den Zielen, die mit den EU-Rechtsvorschriften für Datenschutz verfolgt werden [22]. Allerdings müssen Datenschutz- und andere Erfordernisse wie Prävention, Ermittlung und Strafverfolgung von Zahlungsbetrügereien in einem ausgewogenen Verhältnis stehen.

[22] Siehe Erwägungsgrund Nr. 10 der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995

4.5. Die Rechtsvorschriften müssen technisch neutral sein

Besondere Beachtung sollte in den künftigen Rechtsvorschriften der Gewährleistung gleicher Ausgangsbedingungen für die Anbieter von Zahlungsdienstleistungen geschenkt werden, um technische Neutralität in Bezug auf die verschiedenen Zahlungsinstrumente sicherzustellen, eine unnötige Harmonisierung von Zahlungsprodukten zu vermeiden und Innovationsbemühungen nicht zu behindern. Der vorgesehene Rechtsrahmen sollte generell kein Instrument gegenüber einem anderen ,begünstigen". Durch Investitionen in neue Technologien bedingte Wettbewerbsvorteile sollten durch entsprechende Marktentscheidungen erreicht werden und nicht durch Rechtsvorschriften.

4.6. Die Überarbeitung der Rechtsvorschriften für den Zahlungsverkehr muss zusätzlichen Nutzen bringen

Die Überarbeitung der EU-Rechtsvorschriften für den Zahlungsverkehr im Binnenmarkt muss mit Sorgfalt und nach den Grundsätzen der Kommission für gutes Regieren ("Good Governance") [23] und eine verbesserte Rechtsetzung ("Better Regulation") [24] erfolgen. Weitreichende, alles übergreifende Rechtsvorschriften für den Zahlungsverkehr könnten kontraproduktiv sein und zu unnötiger Komplexität und unverhältnismäßig hohen Gesetzesfolgekosten führen, die in der Regel unweigerlich an einzelne oder alle Zahlungsdienstleistungsnutzer weitergegeben werden.

[23] Siehe Mitteilung der Kommission - Aktionsplan "Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfelds" (KOM/2002/0278 endgültig).

[24] Siehe Mitteilung der Kommission ,Europäisches Regieren: Bessere Rechtsetzung" (KOM/2002/0275 endgültig).

Alle EU-Rechtsvorschriften müssen für die Stabilität des Finanzsystems, die Effizienz der Zahlungsmärkte (einschließlich Binnenmarktdimension), die Sicherheit im Zahlungsverkehr und die Benutzerfreundlichkeit mit zusätzlichem Nutzen verbunden sein. Auch wenn es recht schwierig ist, völlig schlüssige Kosten/Nutzen-Bewertungen zu erstellen, muss doch dem allgemeinen Ziel, das Wohlergehen der Bürger sicherzustellen, Rechnung getragen werden.

4.7. Art des künftigen Rechtsinstruments

Eine weitere Frage lautet, in welcher Weise verfahren werden sollte. Der EU-Gesetzgeber kann Verordnungen und Richtlinien erlassen, die Kommission kann Empfehlungen abgeben. Darüber hinaus kann die Kommission die Ko-Regulierung [25] und die Selbstregulierung [26] durch die Marktteilnehmer fördern. Für jeden Bereich sollte anhand der Kriterien in Unterabschnitt 4.5 das geeignete Rechtsinstrument gewählt werden. Es gilt zu klären, ob ein oder mehrere Rechtsinstrumente vorgesehen werden sollten (z. B. eine Verordnung, die durch unverbindliche Regeln in Form von Empfehlungen ergänzt wird). Außerdem könnten EU-Rechtsvorschriften vom Rat und vom Europäischen Parlament oder von der Europäischen Zentralbank im Rahmen der im Vertrag verankerten Befugnisse erlassen werden.

[25] ,Ko-Regulierung" bedeutet in diesem Zusammenhang, dass ein Rechtsakt der Gemeinschaft die Erreichung der vom Gesetzgeber festgelegten Ziele einschlägig anerkannten Akteuren (Wirtschaftsteilnehmer, Sozialpartner, regierungsunabhängige Organisationen oder europäische Vereinigungen und Verbände) überträgt.

[26] ,Selbstregulierung" wird definiert als die Möglichkeit für Wirtschaftsteilnehmer, Sozialpartner, regierungsunabhängige Organisationen oder Vereinigungen und Verbände, untereinander und für einander gemeinsame Leitlinien auf europäischer Ebene festzulegen (Verhaltenskodices, sektorbezogene Vereinbarungen u.a.).

Bei der Entscheidung zugunsten eines EU-Rechtsinstruments sollte man sich daran erinnern, dass die Kommission auf der Tagung des Europäischen Rates in Stockholm aufgefordert wurde, in Betracht zu ziehen, künftig häufiger von Verordnungen Gebrauch zu machen, wo dies rechtlich möglich ist und zur Beschleunigung des Rechtsetzungsprozesses beitragen würde. Für den Neuen Rechtsrahmen stellt sich die Frage, ob für den Zahlungsmarkt und die Zahlungsdienstleistungsanbieter und -nutzer in vielen Fällen nicht eine unmittelbar rechtsverbindliche EU-Verordnung die günstigere Lösung wäre [27]. So hat beispielsweise der Zahlungsverkehrssektor die Kommission aufgefordert, die Sonderempfehlung VII der FATF aus den in Unterabschnitt 3.5 dargelegten Gründen in Form einer Verordnung umzusetzen. Die Zahlungsdienstleistungsanbieter müssen ein starkes Interesse daran haben, sich einen lückenlosen Überblick über alle wesentlichen (notwendigen und ausreichenden) rechtlichen Anforderungen zu verschaffen, um diesen entsprechen zu können und Rechtssicherheit für ihr Handeln zu haben (z. B. bezüglich der Informationen, die sie ihren Kunden geben müssen). Damit würden auch gleiche Ausgangsbedingungen in diesem Bereich hergestellt, was jedoch keinen Anbieter daran hindern sollte, auf freiwilliger Basis mehr zu bieten.

[27] Nach EU-Recht kann ein EU-Rechtsinstrument grundsätzlich nur durch ein gleich- oder höherrangiges Instrument geändert werden (z.B. eine Richtlinie durch eine neue Richtlinie oder durch eine Verordnung).

Wie Eurobarometer-Umfragen zeigen [28], ist den Verbrauchern in Europa sehr an klaren, verständlichen und grundlegenden, auf hohem Niveau angesiedelten Vorschriften über ihre Rechte und Pflichten auf EU-Ebene gelegen. Britische Untersuchungen gelangen darüber hinaus zu dem Schluss, dass beispielsweise die Informationen, die dem Verbraucher in Bezug auf Finanzdienstleistungen zur Verfügung gestellt werden müssen, gezielt und auf das Wesentliche beschränkt sein sollten, damit sie überhaupt gelesen werden. Eine EU-Verordnung könnte erheblich zu rechtlicher Klarheit und Einfachheit beitragen, da sie nicht in das nationale Recht von 25 Ländern umgesetzt werden muss und die Gefahr uneinheitlicher einzelstaatlicher Rechtsvorschriften dadurch ausgeschaltet würde. Insbesondere die Nutzer von Zahlungsdienstleistungen - einer Form von Massenfinanzdienstleistung, die bereits in großem Umfang grenzüberschreitend eingesetzt wird - möchten gern gut informiert sein und unabhängig vom Ort eines Zahlungsvorgangs auf dem Binnenmarkt den gleichen Schutz genießen.

[28] Siehe beispielsweise die Eurobarometer-Spezial-Umfrage Nr. 175 ,Views on Business-to-Consumers Cross-border Trade" auf der Eurobarometer-Homepage (http://europa.eu.int/comm/public_opinion/ ).

5. ZAHLUNGSARTEN, AUF DIE SICH DER NEUE RECHTSRAHMEN FÜR DEN ZAHLUNGSVERKEHR ERSTRECKEN SOLL

Der Neue Rechtsrahmen sollte grundsätzlich für alle Instrumente des Inlandsmassenzahlungsverkehrs gelten, die für den einheitlichen Zahlungsverkehrsraum von Bedeutung sind. ,Inlandszahlungen" (domestic payments) im Binnenmarkt umfassen sowohl ,nationale" als auch ,grenzüberschreitende" Transaktionen, ausgenommen Zahlungen nach oder aus Drittländern. Der Schwerpunkt sollte auf Zahlungsinstrumenten liegen, die als Alternativen zu den gesetzlichen Zahlungsmitteln, d. h. Banknoten und Münzen, angeboten und verwendet werden. Hierzu gehören im Wesentlichen Überweisungen, Lastschriftverfahren, Kartenzahlungen und verschiedene Arten von Zahlungen, die auf elektronischem Wege - im persönlichen Kontakt oder als Fernzahlungen - getätigt werden. Zahlungsinstrumente mit speziellem Verwendungszweck, wie Benzinkarten, die nur begrenzt einsetzbar sind, brauchen nicht auf EU-Ebene geregelt zu werden. Sollten sich Zahlungsinstrumente mit speziellem Verwendungszweck allerdings weiterentwickeln und schließlich die Kriterien eines allgemein verwendbaren Zahlungsinstruments erfüllen, so würden sie selbstverständlich den einschlägigen Bestimmungen des geplanten Rechtsinstruments unterliegen.

Schecks werden nicht in den Anwendungsbereich des Neuen Rechtsrahmens einbezogen [29], da sie in den meisten Mitgliedstaaten hauptsächlich auf nationaler Ebene verwendet werden. Ihre Bearbeitung ist relativ kostspielig und die Kunden werden zunehmend von ihrem Gebrauch abgebracht. Dies gilt erst recht für grenzüberschreitende Scheckzahlungen, bei denen aufgrund der herkömmlichen Bearbeitungsmethoden hohe Gebühren anfallen. Es besteht keine Aussicht, dass sich daran etwas ändert.

[29] Siehe Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 2560/2001.

Auch Instrumente wie Wechsel, Geldmarktinstrumente und Handelspapiere, deren Hauptzweck im Allgemeinen nicht der eines Zahlungsmittels ist, werden vom Anwendungsbereich des Neuen Rechtsrahmens ausgenommen.

Die in dem Neuen Rechtsrahmen festzulegenden Bestimmungen sollten in Bezug auf die verschiedenen Zahlungsinstrumente so neutral wie möglich sein. Innovationen und neue Zahlungsmittel, die mit den bereits erfassten konkurrieren, sollten auch mit einbezogen werden. Künftig dürften noch weitere Zahlungsdienste hinzukommen, bei denen elektronische Mittel oder Kommunikationstechniken verwendet werden, da noch Bedarf für Kleinstbetragszahlungen, interoperable elektronische Geldbörsen in Euro usw. besteht.

Gegenstand des neuen Rechtsrahmens sollten Zahlungsdienstleistungen sein, die von natürlichen oder juristischen Personen (Zahlungsdienstleistungsanbietern) gewerbsmäßig für die Allgemeinheit erbracht werden. Die Bestimmungen des Neuen Rechtsrahmens sollen für Einzel- und Massenzahlungen gelten. Für Einzelzahlungen sollte weiterhin die Möglichkeit bestehen, auf Vertragsbasis besondere bilaterale Abmachungen zwischen Zahlungsdienstleistungsanbieter und -nutzer zu treffen. Die Einzeltransaktionen können auf eine der EU-Währungen lauten und sollten den Gegenwert von 50 000 Euro nicht übersteigen. Möglicherweise werden jedoch Ausnahme- oder Sonderbestimmungen für die Nicht-Euro-Währungen benötigt.

6. ZUSAMMENARBEIT MIT DER EUROPÄISCHEN ZENTRALBANK

Die Vorbereitung des Neuen Rechtsrahmens und das diesbezügliche Konsultationsverfahren erfolgten - so weit wie möglich - in ständiger Beratung und Zusammenarbeit mit der Europäischen Zentralbank (EZB). Sowohl die EZB als auch die Kommission setzen sich seit vielen Jahren engagiert für ein besseres Funktionieren des einheitlichen Zahlungsverkehrsraums ein. Während der Schwerpunkt der EZB dabei mehr auf dem Euro-Gebiet und dem Bereich der Großbetrags- und Massenzahlungen in Euro liegt, konzentriert sich das Augenmerk der Kommission auf den Binnenmarkt. Beide verfolgen das Ziel, dass Massenzahlungssysteme und -dienste auf europäischer Ebene künftig das gleiche Leistungsniveau bieten sollten, wie es auf nationaler Ebene schon geboten wird bzw. seit der Einführung des Euro für grenzüberschreitende Großbetragszahlungen bereits besteht.

Der EG-Vertrag verleiht sowohl der Gemeinschaft als auch der EZB [30] die Befugnis zur Regelung des (Massen-)Zahlungsverkehrs, vorbehaltlich der im Vertrag vorgesehenen Teilung der Befugnisse. Das Privileg der EZB liegt eindeutig im Bereich der Aufsicht über den Zahlungsverkehr und eher technischer Vorschriften zur Sicherheit und Effizienz der Verarbeitung von Zahlungen. Die Aufgabe der Kommission bei Initiativen und Vorschlägen für Rechtsvorschriften zur Regelung der Zahlungsmärkte liegt mehr im Bereich allgemeiner Rahmenregelungen, insbesondere zum Schutz der Nutzer von Zahlungsdienstleistungen. Was den Neuen Rechtsrahmen betrifft, so ist beabsichtigt, die enge Zusammenarbeit fortzusetzen und diese Frage unter Berücksichtigung der Konsultationsergebnisse bilateral zu überprüfen.

[30] Siehe Artikel 22 der Satzung des ESZB und der EZB. Außerdem ist die EZB gemäß Artikel 105 Absatz 4 des Vertrags und Artikel 4 der Satzung des ESZB und der EZB zu allen Vorschlägen für Rechtsakte der Gemeinschaft im Zuständigkeitsbereich der EZB zu hören.

7. NOTWENDIGKEIT DER MITWIRKUNG ALLER MASSGEBLICHEN AKTEURE

Die bedeutenden Anstrengungen, die insbesondere vom europäischen Zahlungsverkehrssektor (einheitlicher Euro-Zahlungsverkehrsraum usw.) im Hinblick auf den Neuen Rechtsrahmen unternommen worden sind, werden nur dann zu befriedigenden Ergebnissen führen, wenn alle Betroffenen ihren Teil dazu beitragen.

Diese Beiträge beginnen mit den Stellungnahmen zur vorliegenden Mitteilung und werden dann ihre Fortsetzung in einer Beteiligung an den kommenden Beratungen und Initiativen finden. Bereits jetzt ist es äußerst wichtig, dass z. B. die internationalen Kontonummern IBAN [31] und Bankleitzahlen BIC [32], wie in der Verordnung (EG) Nr. 2560/2001 gefordert, vom Zahlungsverkehrssektor bereitgestellt und von den Auftraggebern von Zahlungen verwendet werden. Bei den Zahlungsdienstleistungsanbietern und -nutzern handelt es sich nicht einfach um die Banken und ihre normale Privatkundschaft. Zu den Zahlungsdienstleistungsnutzern zählen namentlich auch alle Auftraggeber von Massenzahlungen und häufig wiederkehrenden Zahlungen, wie sie bei öffentlichen Diensten (z. B. Versorgungsbetrieben, Steuerbehörden, E-Government), aber auch in Privatunternehmen, die Massenzahlungen tätigen, anfallen.

[31] International Bank Account Number

[32] Bank Identifier Code (SWIFT Code).

Die aktive Mitwirkung aller maßgebenden Akteure wird zu effizienteren Zahlungssystemen im Binnenmarkt der Zukunft führen.

8. NÄCHSTE SCHRITTE

Diese Mitteilung dient der Vorbereitung des Neuen Rechtsrahmens für den Zahlungsverkehr im Binnenmarkt. Im Haupttext und in den Anhängen werden eine ganze Reihe von Fragen behandelt, zu denen die Kommission Stellungnahmen erbittet. Diese sollten bis zum 31. Januar 2004 an folgende Dienststelle gerichtet werden:

Europäische Kommission

Generaldirektion Binnenmarkt

Referat MARKT/F-4

C107 01/04

B-1049 Brüssel

Tel. +32.2.295.47.49

Fax +32.2.295.07.50

E-Mail: markt-f4@cec.eu.int

ANHÄNGE

ZUR MITTEILUNG DER KOMMISSION

ÜBER EINEN

NEUEN RECHTSRAHMEN

FÜR DEN ZAHLUNGSVERKEHR IM BINNENMARKT

VERZEICHNIS DER ANHÄNGE

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Anhang 1: RECHT AUF ERBRINGUNG VON ZAHLUNGSDIENSTLEISTUNGEN FÜR DIE ALLGEMEINHEIT

* Worum geht es?/Wo liegen die Probleme?

Wer darf in der Europäischen Union Zahlungsdienstleistungen erbringen? Gegenwärtig sind die Regelungen von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlich [33]. Wegen dieser Unterschiede besteht keine Klarheit - weder bezüglich des Rechts auf Erbringung von Zahlungsdienstleistungen noch hinsichtlich eines einheitlichen ,EU-Passes" mit gegenseitiger Anerkennung der Zahlungsdienste im Binnenmarkt -, außer bei Unternehmen, die diese Dienstleistungen mit einer Zulassung als Kreditinstitut oder E-Geld-Institut erbringen.

[33] Unternehmen, die Zahlungsdienstleistungen erbringen, unterliegen in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlichen rechtlichen Anforderungen. In vielen Mitgliedstaaten sind Zahlungsdienstleistungen als Geschäftstätigkeit traditionell Unternehmen mit einer Zulassung als Kreditinstitut vorbehalten. Bezüglich der jüngsten Marktentwicklungen scheint die Situation von Land zu Land sehr unterschiedlich zu sein. Für ein und dieselbe Tätigkeit braucht ein Zahlungsdienstleistungsanbieter unter Umständen in Land A eine Zulassung als Kreditinstitut, in Land B eine Zulassung als E-Geld-Institut und in Land C eine Sonderzulassung, während die Tätigkeit in Land D möglicherweise gar keiner Regelung unterliegt. Auf der Homepage der GD Binnenmarkt http://europa.eu.int/comm/intern_market/ payments m kann eine tabellarische Übersicht zum Recht auf Erbringung von Zahlungsdienstleistungen (MARKT/4007/2003 - Final Draft) abgerufen werden.

Wegen der raschen technischen Entwicklung besteht im Markt eine gewisse Unsicherheit, ob ein bestimmter Zahlungsdienst unter die bestehenden Gemeinschaftsvorschriften fallen und damit in den Genuss eines EU-Passes kommen würde (z. B. vorausbezahlte Dienste von Telekommunikationsunternehmen). Neben dieser Rechtsunsicherheit gibt es im Markt auch die Newcomer, die Zahlungsdienstleistungen anbieten oder anbieten möchten, den bestehenden Rechtsrahmen aber als unangemessen und zu aufwendig für ihre Tätigkeit empfinden.

Nachstehende Ausführungen stellen keine echte Auslegung der bestehenden Gemeinschaftsvorschriften dar, wie eine Definition von ,E-Geld" oder ,Entgegennahme von Einlagen". Sie enthalten jedoch einige Leitprinzipien und Ideen für mögliche Lösungen, die eine offene Diskussion über die bestgeeignete weitere Vorgehensweise fördern sollen. Im Hinblick darauf werden insbesondere zwei Kategorien von Zahlungsdiensten angesprochen: das Finanztransfergeschäft und Zahlungsdienste für spezielle Zwecke wie Prepaid- oder Postpaid-Konten für Kleinbeträge, die für Zahlungsdienstleistungen für Dritte [34] verwendet werden.

[34] Unter Zahlungsdienstleistungen für Dritte wird in diesem Zusammenhang der Zahlungseinzug für Dritte verstanden.

Die Frage des Finanztransfergeschäfts muss auf EU-Ebene geregelt werden, da es für diese Art von Zahlungstätigkeit bisher noch kein gemeinsames Konzept gibt [35]. Deshalb wird möglicherweise eine für das gesamte EU-Gebiet geltende Zulassungsregelung benötigt. Auch die FATF-Sonderempfehlung VI zum Finanztransfergeschäft [36] bestimmt, dass die einzelnen Rechtsordnungen die Zulassung oder Registrierung von Unternehmen, welche das Finanztransfergeschäft betreiben, vorschreiben sollten. Das Betreiben des Finanztransfergeschäfts ohne Zulassung oder Registrierung ist gemäß der Empfehlung unter Strafe zu stellen.

[35] Siehe die erwähnte tabellarische Übersicht (MARKT/4007/2003).

[36] Siehe FATF-Homepage www.oecd.org/fatf.

Gegenwärtig gibt es nur wenige Unternehmen, die E-Geld im Sinne der E-Geld-Richtlinie [37] anbieten könnten, d.h. ein Prepaid-Zahlungssystem, bei dem der ausgegebene monetäre Wert als echtes Inhaberinstrument von Inhaber A zu Inhaber B zu Inhaber C und so fort weitergegeben wird. Die E-Geld-Richtlinie sollte eine Regelung für den monetären Wert schaffen, der als elektronischer Ersatz für Münzen und Banknoten von Person zu Person weitergegeben wird, entweder in einem offenen Kommunikationsnetz wie dem Internet oder bei Zahlungen im persönlichen Kontakt von einer elektronischen Einrichtung zu einer anderen. Entgegen den Erwartungen, die vor Erlass der Richtlinie bestanden, sind wegen technischer und wirtschaftlicher Umsetzungsprobleme keine solchen Systeme entwickelt worden. Außerdem werden Systeme, die echten E-Geld-Systemen mehr oder minder nahe kommen, heute hauptsächlich von Unternehmen betrieben, die eine Zulassung als Kreditinstitut haben.

[37] Die Richtlinie 2000/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Aufnahme, Ausübung und Beaufsichtigung der Tätigkeit von E-Geld-Instituten (E-Geld-Richtlinie) wurde am 18. September 2000 erlassen. Gemäß Artikel 10 der Richtlinie haben die Mitgliedstaaten bis spätestens 27. April 2002 die erforderlichen Umsetzungsmaßnahmen zu treffen. Bisher wurden erst 7 Zulassungen erteilt (UK 1, NL 3, DK 3), einige davon an Tochtergesellschaften von Banken.

Es gibt aber Zahlungsdienste, die als nicht unter die E-Geld-Richtlinie fallend betrachtet werden, sich aber zu EU-weiten Systemen weiterentwickeln könnten, die bestimmte benötigte Zahlungsdienstleistungen wie Kleinstbetragszahlungen (Micropayments) im Internet oder in drahtlosen Kommunikationsdiensten bieten. Einige auf dem Markt befindliche Zahlungsprodukte wie Konten bei Anbietern mobiler Zahlungsdienste und virtuelle Konten (z. B. PayPal) ähneln eher Überweisungsdiensten in einem zentralisierten Kontensystem als echten Inhaberinstrumenten.

Neue Akteure, die Kleinbetragszahlungen (z. B. Micropayments) für spezielle Zwecke anbieten möchten, finden die bestehenden aufsichtsrechtlichen Regelungen zu aufwendig und ihrer Tätigkeit nicht angemessen. Sie machen geltend, dass diese Regelungen entweder für viel weiter reichende Risiken (Kreditinstitut) oder für Zahlungsdienstleistungen, die Banknoten und Münzen ersetzen könnten (E-Geld-Institut), getroffen wurden.

In Anbetracht des breiten Spektrums neuartiger Zahlungsdienste und der bestehenden Markterfordernisse hält es die Kommission für wichtig zu analysieren, welches der passende Rechtsrahmen für diese Dienste wäre. Bei dieser Analyse sollte von den unter aufsichtsrechtlichen Gesichtspunkten relevanten Risiken ausgegangen werden, die in diesem Zusammenhang noch weiter herausgearbeitet werden müssen. Nachstehend werden drei Lösungsmöglichkeiten aufgezeigt, auf deren Grundlage alle Beteiligten zur besten weiteren Vorgehensweise Stellung nehmen sollen. Jede Lösung sollte zumindest auf den folgenden vier Grundsätzen beruhen:

- für alle Zahlungsdienste sollten angemessene Verbraucherschutzregelungen vorgesehen werden;

- die aufsichtsrechtlichen Bestimmungen sollten in einem angemessenen Verhältnis zu den gegebenen Risiken stehen;

- es sollten gleiche Ausgangsbedingungen - d. h. gleiche Tätigkeit, gleiche Risiken, gleiche Regeln - gewährleistet werden;

- alle Zahlungsdienste sollten die einschlägigen Voraussetzungen für ein reibungsloses Funktionieren der Zahlungssysteme erfüllen.

* Mögliches weiteres Vorgehen

Eine erste Lösung wäre die Ausweitung des Binnenmarktgrundsatzes der gegenseitigen Anerkennung auf alle Arten von Zahlungstätigkeiten in der EU. Nach den Bestimmungen des EG-Vertrags (Artikel 49) über den freien Dienstleistungsverkehr im Binnenmarkt kann eine in einem Mitgliedstaat rechtmäßig ausgeübte Tätigkeit ipso facto auch in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig ausgeübt werden, sofern dem nicht das allgemeine Wohl entgegensteht. Wenn die Kommission nicht die Initiative für eine gemeinschaftliche Zulassungsregelung für Unternehmen, die das Finanztransfergeschäft betreiben, ergreift, wird jeder Mitgliedstaat seine eigene Regelung beibehalten bzw. schaffen: So hält etwa Staat A für diese Tätigkeit eine Bankzulassung, Staat B nur eine einfache Registrierung für erforderlich. Ein in Staat B registriertes Unternehmen hat möglicherweise das Recht, diese Dienste auch in Staat A zu erbringen, und es kann zweifelhaft sein, ob Staat A sich dem widersetzen kann. Jegliche Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit muss angemessen, notwendig und verhältnismäßig sein. Eine Prüfung unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit führt möglicherweise zu der Feststellung, dass ein Zahlungsdienstleistungsanbieter, der das Finanztransfergeschäft grenzüberschreitend betreiben möchte, dies - nach den Binnenmarktgrundsätzen - tun könnte.

Um die Bedeutung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung zu untermauern, hat die Kommission in ihrer kürzlich vorgelegten Mitteilung zur Binnenmarktstrategie [38] eine neue Richtlinie über Dienstleistungen zur wirksamen Umsetzung dieses Grundsatzes angekündigt.

[38] KOM(2003) 238 endg. vom 7.5.2003, S. 12.

Ohne Festlegung harmonisierter Mindestanforderungen für Zahlungsdienstleistungen könnte die Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung auf der Basis der allgemeinen Bestimmungen des EG-Vertrags jedoch zu Klagen beim Europäischen Gerichtshof führen. Möglicherweise ließe sich die gegenseitige Anerkennung leichter durch Einführung eines EU-Passes erreichen, in dem Mindestzulassungs- bzw. -registrierungsvorschriften für Zahlungsdienstleistungen festgelegt sind.

Eine zweite Lösung wäre daher die Einführung einer dritten Zulassungskategorie speziell für Tätigkeiten im Bereich des Zahlungsverkehrs. Der Grundgedanke wäre dabei, die Zahlungsdienstleistungsanbieter ihren Risiken entsprechend unterschiedlichen Kategorien zuzuordnen und diese Kategorisierung bei den Zulassungen zugrunde zu legen: damit wäre je nach Art der Tätigkeit eine richtiggehende Zulassung als Kreditinstitut (Verwendung der Kundenmittel nicht nur für Zahlungen), eine Zulassung als E-Geld-Institut (Verwendung von E-Geld anstelle von Münzen und Banknoten) oder eine Zulassung als Zahlungsinstitut (Verwendung der Kundenmittel ausschließlich für Zahlungsdienstleistungen/Überweisungen) erforderlich.

Auf diese Weise könnte speziell für Zahlungsdienste eine besondere Zulassung oder Registrierung geschaffen werden, die nicht das gleiche Maß an aufsichtsrechtlichen Regelungen wie die Kreditinstitut-Richtlinie oder die E-Geld-Richtlinie beinhaltet, da nichts darauf hindeutet, dass die bloße Übermittlung von Zahlungen solche weitreichenden aufsichtsrechtlichen Bestimmungen erfordert. Möglicherweise ist jedoch eine gewisse Aufsicht durch die Zentralbank und/oder Überwachung durch die zuständige Behörde notwendig. Natürlich sollten bei einer solchen Tätigkeit die einschlägigen Verbraucherschutzbestimmungen und Vorschriften zur Bekämpfung der Geldwäsche beachtet werden.

Mit dieser neuen Zulassung sollte zusätzlich zur Zulassung als Kreditinstitut und als E-Geld-Institut eine Regelung für die gegenseitige Anerkennung für den einheitlichen Zahlungsverkehrsraum geschaffen werden. Sie könnte für einen oder mehrere Dienste gelten, z. B. für Überweisungsdienste, Prepaid- und Stored-Value-Konten, die für Zahlungen für Dritte verwendet werden und nicht unter die E-Geld-Regelung fallen, sowie für sonstige Zahlungsdienstleistungen für Dritte, z. B. auf Rechnungsbasis.

Eine dritte Lösung wäre die Anpassung der E-Geld-Richtlinie an Marktentwicklungen, die zum Zeitpunkt ihres Erlasses noch nicht vorhersehbar waren. Eine Möglichkeit bestünde darin, die Richtlinie in eine Rahmenrichtlinie ("Richtlinie für Zahlungsinstitute") umzuwandeln, die die aufsichtsrechtlichen Aspekte aller Zahlungsdienste, die auf der Basis von Kundenmitteln angeboten werden, regelt. Dies könnte ähnlich wie beim zweiten Lösungsvorschlag durch Festlegung verschiedener Kategorien von Zahlungsdiensten geschehen. Dabei sollte angestrebt werden, die Anforderungen an Zahlungsdienste auf EU-Ebene im Rahmen von zwei Rechtsinstrumenten zu regeln und dadurch eine angemessene aufsichtsrechtliche Regelung zu gewährleisten und den betreffenden Unternehmen Rechtssicherheit zu geben.

Auch könnten in diesem Fall für bestimmte, ganz spezielle Zahlungsdienste, wie Zahlungsinstrumente mit beschränktem Verwendungszweck oder Zahlungsvorgänge, die Bestandteil einer anderen Dienstleistung sind (z. B. Premium Rate Services [39]), Ausnahmeregelungen vorgesehen werden. Für diese sehr speziellen Zahlungsinstrumente ohne greifbare Risiken könnte gegebenenfalls von jeglichen Vorschriften abgesehen werden. Etwaige Ausnahmeregelungen sollten auf EU-Ebene und nicht - wie bei der bestehenden E-Geld-Richtlinie der Fall - nur auf nationaler Ebene gelten, da im Binnenmarkt keine Hindernisse für Zahlungsdienste errichtet werden sollten. So sollte z. B ein öffentliches Verkehrsunternehmen, dem für ein Zahlungsinstrument mit beschränktem Verwendungszweck in einem Mitgliedstaat eine Befreiung erteilt wurde, diese Leistung auch an einer Haltestelle anbieten dürfen, die in einem anderen Mitgliedstaat liegt.

[39] Premium Rate Services sind Dienste, bei denen die Gebühr für ein Gespräch oder eine Textnachricht höher ist als die Standardgebühr und ein Teil der vereinnahmten Telefongebühr einem Dritten gutgeschrieben wird.

Sollte die Umwandlung der E-Geld-Richtlinie in eine allgemeine "Richtlinie für Zahlungsinstitute" mit den dabei erforderlichen Änderungen im jetzigen Stadium als verfrüht angesehen werden, kann die Kommission zunächst das Ergebnis der Richtlinienüberprüfung im Jahr 2005 [40] abwarten, ehe sie irgendwelche Änderungen vorschlägt. Der Nachteil einer solchen Verschiebung wäre, dass all die bestehenden Rechtsunsicherheiten für die Marktteilnehmer nicht ausgeräumt würden.

[40] Gemäß Artikel 11 der E-Geld-Richtlinie hat die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat (spätestens am 27. April 2005) einen Bericht über die Anwendung der Richtlinie zu unterbreiten.

Die Dienststellen der Kommission würden Stellungnahmen zur Bedeutung einer weiteren Harmonisierung der Voraussetzungen für das Recht zur Erbringung von Zahlungsdienstleistungen für die Allgemeinheit begrüßen. Besonders willkommen sind in diesem Zusammenhang Beiträge zu den möglichen Auswirkungen auf den Verbraucherschutz und die Markteffizienz (den Wettbewerb).

Anhang 2: INFORMATIONSPFLICHTEN

* Worum geht es?/Wo liegen die Probleme?

Gut informiert zu sein ist ein entscheidendes Element des Verbraucherschutzes. Die Kunden brauchen klare Informationen über die Zahlungsdienstleistungen, die sie in Anspruch nehmen wollen oder bereits in Anspruch genommen haben. Transparenz ist eine wichtige Voraussetzung, um verschiedene Marktangebote vergleichen, über den Vertragsabschluss in voller Kenntnis der Geschäftsbedingungen entscheiden und die erbrachten Dienstleistungen besser verstehen zu können. Wo immer die Kunden ihre Zahlungsdienstleistungen im Binnenmarkt kaufen bzw. nutzen, sollte ihnen stets das gleiche hohe Niveau von wesentlichen (notwendigen und ausreichenden) Informationen geboten werden.

Außerdem stärkt Transparenz den Wettbewerb im Zahlungsverkehr. Eine EU-weite Harmonisierung der grundlegenden Informationspflichten würde die Erbringung von Zahlungsdienstleistungen auf dem Binnenmarkt erleichtern, die Zahlungsdienstleistungsanbieter, die dann keine unterschiedlichen einzelstaatlichen Bestimmungen mehr einhalten müssten, entlasten und durch die Angleichung der Ausgangsbedingungen den Wettbewerb steigern.

Die zurzeit für Zahlungsdienstleistungen geltenden Informationspflichten sind über verschiedene, inhaltlich nicht übereinstimmende Gemeinschaftstexte verteilt. Da die Empfehlung 97/489/EG nicht verbindlich ist, werden nicht alle darin aufgeführten Informationspflichten von den Mitgliedstaaten erfüllt.

* Mögliches weiteres Vorgehen

Während der vorbereitenden Konsultation brachten viele Beteiligte breite Unterstützung für eine Harmonisierung der Informationspflichten bei Zahlungsdienstleistungen im Binnenmarkt zum Ausdruck. Dabei wurde die Qualität und nicht die Quantität der Informationen als der entscheidende Faktor angesehen. Manche äußerten die Auffassung, dass die Vielfalt der auf dem Binnenmarkt vertretenen Produkte (Instrumente und Dienstleistungen) berücksichtigt werden müsse. Einige der Einsender gelangten deshalb zu dem Schluss, dass sich die neuen Informationspflichten auf allgemeine Grundsätze konzentrieren sollten. In mehreren Beiträgen aus dem Bankensektor wurde Selbstregulierung, etwa durch einen Verhaltenskodex, als das geeignete Mittel zur Erreichung dieses Ziels auf EU-Ebene betrachtet. Andere gaben verbindlichen Rechtsvorschriften den Vorzug.

Die Kommission ist skeptisch, ob Selbstregulierung der geeignete Weg wäre, um bei der Harmonisierung der Informationspflichten im Binnenmarkt voranzukommen, da dies allen beteiligten Akteuren - zahlreicher Banken und Nichtbanken, die Zahlungsdienstleistungen erbringen - Engagement abverlangen würde. Deshalb halten die Kommissionsdienststellen verbindliche Vorschriften auf EU-Ebene für ein geeigneteres Mittel zur Verwirklichung eines einheitlichen Zahlungsverkehrsraums. Dabei könnte auch ein unmittelbar geltendes Rechtsinstrument, z. B. eine Verordnung, in Betracht gezogen werden, um im gesamten Binnenmarkt das gleiche hohe Niveau an wesentlichem Schutz zu gewährleisten. Die Festlegung einer erschöpfenden Liste wesentlicher Informationspflichten würde die Rechtssicherheit und Transparenz für die Anbieter wie die Nutzer von Zahlungsdienstleistungen gleichermaßen erhöhen. Diese Vorgehensweise würde den einzelnen Anbieter nicht daran hindern, gegebenenfalls nach eigenem Ermessen oder auf Anfrage noch weitere Informationen zu liefern.

Außerdem ist die Kommission der Ansicht, dass sich die allgemeinen Bestimmungen grundsätzlich auf alle Massenzahlungsdienstleistungen für die Allgemeinheit erstrecken sollten, die in den Geltungsbereich des neuen Rechtsakts fallen. Möglicherweise müssen jedoch auch einige spezifische Bestimmungen, die nur für bestimmte Zahlungsdienstleistungen, wie Überweisungen oder Kleinstbetragszahlungen, gelten, in Betracht gezogen werden.

Ein allererster Entwurf für Bestimmungen, die für alle Zahlungsdienstleistungen gelten, könnte folgenden Wortlaut haben:

1. "Der Zahlungsdienstleistungsanbieter teilt dem Zahlungsdienstleistungsnutzer rechtzeitig, bevor Letzterer durch einen Zahlungsdienstleistungsvertrag oder ein Zahlungsdienstleistungsangebot gebunden ist, auf Papier oder einem anderen dauerhaften Trägermedium alle für die Zahlungsdienstleistung geltenden Vertragsbestimmungen und Bedingungen mit (nachstehend ,die Bedingungen").

2. Die Bedingungen liegen schriftlich, gegebenenfalls auch in elektronischer Form, vor; sie sind leicht verständlich und in klarer, gut lesbarer Form abgefasst.

3. Etwaige Änderungen der Bedingungen werden in der gleichen Weise, wie in den Absätzen 1 und 2 angegeben, und mindestens einen Monat vor ihrem Wirksamwerden vorgelegt. Die geänderten Bedingungen gelten als angenommen, wenn der Zahlungsdienstleistungsnutzer den Zahlungsdienstleistungsvertrag zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens nicht beendet hat.

4. Zu den Mindestbedingungen zählen:

(a) eine Beschreibung der Zahlungsdienstleistung, gegebenenfalls auch der technischen Anforderungen an die zur Verwendung zugelassene Kommunikationsausstattung des Zahlungsdienstleistungsnutzers, sowie der Art und Weise der Nutzung der Zahlungsdienstleistung, einschließlich gegebenenfalls vorhandener Finanzobergrenzen;

(b) eine Darstellung der jeweiligen Pflichten und Haftung des Zahlungsdienstleistungsanbieters und des Zahlungsdienstleistungsnutzers im Zusammenhang mit der Erbringung bzw. Nutzung der Zahlungsdienstleistung; gegebenenfalls eine Beschreibung der Maßnahmen, die der Zahlungsdienstleistungsnutzer vernünftigerweise ergreifen sollte, um eine sichere Verwahrung eines verwendeten Zahlungsinstruments und der Mittel (z. B. Geheimnummer (PIN) oder ein anderer Code), die die Verwendung des Instruments ermöglichen, zu gewährleisten;

(c) gegebenenfalls Angaben zum Zeitraum, innerhalb dessen das Zahlungskonto des Zahlungsdienstleistungsnutzers belastet oder kreditiert wird, einschließlich der Abwicklungszeit und des Wertstellungsdatums, bzw. - falls der Zahlungsdienstleistungsnutzer kein Zahlungskonto bei dem Zahlungsdienstleistungsanbieter hat - der Zeitraum, innerhalb dessen der Zahlungsdienstleistungsnutzer eine Rechnung erhält;

(d) Angabe aller vom Zahlungsdienstleistungsnutzer zu tragenden Kosten, insbesondere - falls relevant - nähere Angaben zu den folgenden Kosten:

- die Höhe der anfänglichen und jährlichen Gebühren,

- die Provisionen und Kosten, die der Zahlungsdienstleistungsnutzer für bestimmte Arten von Geschäften an den Zahlungsdienstleistungsanbieter zu entrichten hat, und deren Berechnungsweise,

- gegebenenfalls Zinsen und deren Berechnungsweise;

(e) gegebenenfalls Angabe des Referenzkurses, der für die Umrechnung von Fremdwährungsgeschäften zugrunde gelegt wurde, einschließlich des entsprechenden Stichtags für die Festlegung dieses Wechselkurses;

(f) Angabe des Zeitraums, innerhalb dessen ein Zahlungsauftrag vom Zahlungsdienstleistungsnutzer angefochten [widerrufen, zurückgewiesen] werden kann, sowie alle praktischen Anweisungen, um dieses Recht geltend zu machen;

(g) ein Hinweis auf die Abhilfe- und Beschwerdeverfahren, die dem Zahlungsdienstleistungsnutzer zur Verfügung stehen, sowie die Art und Weise des Zugangs zu diesen Verfahren;

(h) eine Vertragsbestimmung mit Angabe des auf den Vertrag anwendbaren Rechts und/oder des zuständigen Gerichts und

(i) Angabe der Sprache/Sprachen, in der/denen der Zahlungsdienstleistungsanbieter und der Zahlungsdienstleistungsnutzer (nach vorheriger Absprache) während der Dauer des Zahlungsdienstleistungsvertrags kommunizieren werden.

5. Im Anschluss an ein Geschäft erteilt der Zahlungsdienstleistungsanbieter dem Zahlungsdienstleistungsnutzer, sofern dieser nicht ausdrücklich darauf verzichtet, in der gleichen Weise, wie in den Absätzen 1 und 2 angegeben, zumindest die folgenden Informationen:

(a) eine Bezugsangabe, anhand derer der Zahlungsdienstleistungsnutzer das Geschäft identifizieren kann; dazu gehören gegebenenfalls auch Angaben über den Zahlungsempfänger;

(b) den Betrag des Geschäfts, mit dem das Zahlungskonto des Zahlungsdienstleistungsnutzers belastet oder kreditiert wird;

(c) den Betrag etwaiger Gebühren und Kosten, die für bestimmte Geschäftstypen zugrunde gelegt werden;

(d) gegebenenfalls die Abwicklungsdauer und das Wertstellungsdatum;

(e) gegebenenfalls den Referenzkurs, der für die Umrechnung von Fremdwährungsgeschäften zugrunde gelegt wurde."

Die Kommissionsdienststellen würden Stellungnahmen zu den Auswirkungen der oben skizzierten Bestimmungen begrüßen, was insbesondere für die möglichen Auswirkungen auf den Verbraucherschutz und die Markteffizienz gilt.

Anhang 3: KONTEN GEBIETSFREMDER

* Worum geht es?/Wo liegen die Probleme?

Viele Unionsbürger beschweren sich über die ungleiche Behandlung der Konten von Inländern und Gebietsfremden auf dem Binnenmarkt. Besonders schwer fällt es ihnen zu verstehen, warum es angesichts des im EG-Vertrag verankerten Prinzips der Nichtdiskriminierung auch nach der Einführung des Euro noch unterschiedliche Preispolitiken gibt.

Unterschiede zwischen Inländer- und Gebietsfremdenkonten werden (1) bei der Kontoeröffnung, (2) bei der Kontoführung und (3) bei Zahlungen von und auf Konten gemacht.

Da es für diesen Bereich keine speziellen Regelungen gibt, haben nicht alle Mitgliedstaaten besondere Rechts- oder Verwaltungsvorschriften, die eine unterschiedliche Behandlung von Inländer- und Gebietsfremdenkonten vorsehen. [41] Einige haben zu statistischen Zwecken sowie aus steuerlichen Gründen weiterhin besondere Meldepflichten in Bezug auf die Konten von Gebietsfremden. Diese Unterschiede in den Rechtsvorschriften werden von Banken häufig zur Rechtfertigung unterschiedlicher Gebühren benutzt.

[41] Weitere Informationen sind dem Dokument "National rules related to non-resident accounts" (Nationale Regelungen für Konten von Devisenausländern) (MARKT/4006/2003 - Final Draft) unter http://europa.eu.int/comm/internal_market/ /payments m zu entnehmen.

Die Tatsache, dass nicht alle Mitgliedstaaten unterschiedliche rechtliche Regelungen für Inländer- und Gebietsfremdenkonten brauchen, wirft die Frage auf, ob vielleicht eine Chance besteht, möglichst viele diesbezügliche Unterschiede im Binnenmarkt zu beseitigen.

* Mögliches weiteres Vorgehen

Nicht alle genannten Probleme können innerhalb des Neuen Rechtsrahmens für den Zahlungsverkehr gelöst werden, der sich auf zahlungsbezogene Fragen konzentrieren muss. Es ist nicht beabsichtigt, im Rahmen dieser Initiative etwaige Hindernisse im Hinblick auf die Eröffnung von Inländerkonten zu beseitigen.

Möglicherweise sollten besondere Regelungen für Gebietsfremdenkonten als solche beibehalten werden. Sie könnten z. B. erforderlich sein, um der in diesem Frühjahr vom Rat der Wirtschafts- und Finanzminister getroffenen Vereinbarung über die Besteuerung von Zinserträgen Rechnung zu tragen. Gemäß der Vereinbarung sind die Banken künftig verpflichtet, jährlich über die Zinserträge von Gebietsfremden Meldung zu erstatten. In Anbetracht dieses Quellensteuerbeschlusses dürfte die Abschaffung der Gebietsfremdenkonten als solcher in der EU weniger wahrscheinlich sein.

Die genannte Vereinbarung sollte jedoch keine Auswirkungen auf die Meldepflichten für Zahlungen von und auf Konten von Gebietsfremden haben und nicht als Rechtfertigungsgrund für unterschiedliche Gebühren dienen. Die Gebührenunterschiede sollten so weit wie möglich beseitigt werden. Die Verordnung (EG) Nr. 2560/2001 liefert bereits die Rechtsgrundlage dafür. Nach dem Grundsatz der Gebührengleichheit für nationale und grenzüberschreitende Zahlungen und in Anbetracht der Tatsache, dass Zahlungen von und auf Konten von Gebietsfremden wie grenzüberschreitende Zahlungen behandelt werden, sieht die Kommission für die Banken innerhalb des Binnenmarktes keinen Grund, Euro-Zahlungen von und auf Zahlungskonten von Gebietsfremden bis zu einer Höhe von 12 500 Euro anders zu behandeln als Zahlungen von und auf Zahlungskonten von Gebietsansässigen.

Der Bankensektor hält jedoch manche bestehenden und neuen Meldepflichten für Zahlungstransaktionen für zu arbeitsaufwendig. Ob und inwieweit europäische Bürger aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit und/oder ihres Wohnsitzes durch noch verbleibende Meldepflichten benachteiligt werden und ob diese Regelungen das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme beeinträchtigen, wird noch geprüft werden. In den Beiträgen, die auf diese Mitteilung hin übermittelt werden, könnte mithin im Einzelnen dargelegt werden, welche bestehenden Meldepflichten als unangemessen oder als zu arbeitsaufwendig angesehen werden. Anmerkungen zu im Zusammenhang mit der Führung von Gebietsfremdenkonten festgestellten weiteren Hindernissen und ihren Auswirkungen auf den Zahlungsverkehr innerhalb der EU wären ebenfalls willkommen.

Anhang 4: WERTSTELLUNG

* Worum geht es?/Wo liegen die Probleme?

Das Wertstellungsdatum ist die Grundlage für die Berechnung der Soll- oder Habenzinsen für eine Zahlung [42]. Wertstellungsdaten werden von den Banken allgemein im Zusammenhang mit einer ganzen Reihe unterschiedlicher Zahlungsaufträge (Überweisungen, Barabhebungen usw.) verwendet, bei denen eine Belastung bzw. Gutschrift auf einem Konto erfolgt. Das Wertstellungsdatum wird bei der Zinsberechnung als Bezugsdatum zugrunde gelegt; es bestimmt indirekt, ab wann die betreffenden Mittel tatsächlich verfügbar sind. Somit werden die Wertstellungsdaten als komplexes Preisberechnungsinstrument benutzt, das auch Kalkulationselemente für die Zahlungsdienstleistung und/oder die Zinserträge des Geldbetrags auf dem Konto umfassen kann.

[42] Die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften enthalten unterschiedliche Definitionen. Bei allen wird ein Zusammenhang zwischen Wertstellungsdaten und Zinsberechnung hergestellt.

Nach Auffassung des Bankensektors ist das Wertstellungsdatum ein Element der Beziehung Bank-Kunde, das der Vertragsfreiheit oder Selbstregulierung überlassen werden sollte. Es besteht keine Absicht, im Rahmen dieser Initiative in Fragen der Preispolitik der Marktakteure einzugreifen. Aber im Zusammenhang mit dem Neuen Rechtsrahmen für den Zahlungsverkehr muss diese Forderung nach Selbstregulierung bzw. Vertragsfreiheit bezüglich der Wertstellungsdaten im Hinblick auf die Gewährleistung der Effizienz des Zahlungsverkehrs im Binnenmarkt beurteilt werden.

Es läge im Interesse sowohl der Banken als auch ihrer Kunden, bei der Verwendung der Wertstellungsdaten umfassende Transparenz zu gewährleisten. Die Kunden könnten von einem transparenteren Gebührensystem profitieren und die Banken könnten sich die Vorteile harmonisierter Regelungen im Binnenmarkt im Hinblick auf das reibungslose Funktionieren der Zahlungsverkehrsinfrastrukturen (z. B. CREDEURO), die durchgängige automatische Verarbeitung und die Rechtssicherheit zunutze machen.

Rechtlicher Rahmen

Abgesehen von den Transparenzvorschriften für grenzüberschreitende Überweisungen in der Richtlinie 97/5/EG und für elektronische Zahlungen in der Empfehlung 97/489/EG bestehen gegenwärtig auf EU-Ebene keine Regelungen für die Wertstellung bei nationalen oder grenzüberschreitenden Zahlungen. In einigen Ländern (Belgien, Deutschland, Österreich und Frankreich) ist die Wertstellung durch innerstaatliche Rechtsvorschriften oder durch Fallrechtgeregelt, das in den meisten Fällen bestimmt, dass die Wertstellungsdaten mit dem Transaktions- oder dem Buchungsdatum übereinstimmen sollten. Bei der vorherrschenden Marktpraxis gibt es Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten und den diversen Zahlungsinstrumenten, aber die Wertstellungsdaten sind bei der Mehrheit der Zahlungen identisch mit dem Transaktions- oder Buchungsdatum. Dies könnte darauf hindeuten, dass es den meisten Banken wahrscheinlich keine größeren Schwierigkeiten bereiten würde, diese bestehende Praxis für Zahlungstransaktionen zur allgemeinen Regel zu erheben. Der Neue Rechtsrahmen, der EU-weit für alle Zahlungen gelten soll, könnte zur Harmonisierung der bestehenden Praktiken und zur Schaffung gleicher Ausgangsbedingungen genutzt werden.

Effizienz der Zahlungssysteme

In der Vergangenheit, als die meisten Zahlungen nicht sofort verarbeitet wurden, konnte das Wertstellungsdatum mit technischen Gründen gerechtfertigt werden. Heute trifft das im Allgemeinen nicht mehr zu. Die meisten Vorgänge werden elektronisch verarbeitet.

Die Handhabung der Wertstellung ist möglicherweise auch nicht mit dem Ziel vereinbar, die Effizienz der grenzüberschreitenden Zahlungssysteme zu verbessern und Rechtssicherheit bezüglich der Abwicklungsdauer zu gewährleisten:

* Die Nachdatierung der Wertstellung kann zu einer Verlängerung der faktischen Abwicklungszeit der Zahlungen führen, während das Binnenmarktziel für den Zahlungsverkehr ja gerade darin besteht, die Abwicklungszeit auf das unbedingt notwendige Mindestmaß zu reduzieren. Bei einer solchen Handhabung der Wertstellungsdaten kann sogar die höchstzulässige Zeitspanne gemäß der Richtlinie 97/5/EG überschritten werden. Dies mag eher die Ausnahme sein, ist aber nicht unrealistisch, wie Untersuchungen gezeigt haben. Außerdem wird der Überweisungsempfänger erst nachträglich über den Zeitpunkt der Wertstellung des Betrags informiert, der seinem Konto gutgeschrieben wurde, und der Auftraggeber der Überweisung erhält gar keine Benachrichtigung, so dass keine Rechtssicherheit hinsichtlich der genauen Abwicklungszeit besteht.

* In Anbetracht der Tatsache, dass die maximale Abwicklungszeit grenzüberschreitender Überweisungen innerhalb des einheitlichen Euro-Zahlungsverkehrsraums weiter verringert werden soll, wird die Frage sogar noch akuter. Beim CREDEURO-System, das mit dem Ziel eingerichtet wurde, die maximale Abwicklungszeit auf 3 Tage zu verringern (2 Tage für die überweisende Bank und 1 Tag für die Empfängerbank), bestünde wenig Spielraum für die Verwendung von Wertstellungsdaten, die nicht mit dem tatsächlichen Buchungsdatum übereinstimmen.

* Eine weiteres Manipulationsrisiko bei Wertstellungsdaten im grenzüberschreitenden Zahlungsverkehr ist die Vordatierung des auf das Konto des Zahlungsempfängers überwiesenen Betrags. Im Bericht über die Durchführung der Richtlinie 97/5/EG wurde diese Praxis bei Fällen beschrieben, in denen die höchstzulässige Abwicklungszeit überschritten wurde. Sie stellt eine rechtswidrige Umgehung der Verpflichtung zur Einhaltung der maximalen Abwicklungszeit gemäß der Richtlinie 97/5/EG dar.

Transparenz

Die Kosten eines Zahlungsvorgangs sollten in transparenter Weise festgelegt werden und Vergleiche gestatten. Nur wenn Transparenz und Vergleichbarkeit gewährleistet sind, kann der Markt effizient funktionieren. Auch wenn die Wertstellungsdaten schon im Vorhinein angegeben werden, wissen die Kunden häufig nicht, wie sie funktionieren, und verstehen den Preisbildungsmechanismus nicht vollständig. Da sich die Auswirkungen der Wertstellungsdaten auf die Preiskalkulation schwer beurteilen lassen, wird dieser zusätzliche Preisfaktor von den Kunden nicht immer klar erkannt. Das Problem besteht also darin, dass die Wertstellungsdaten eine weitere, nicht transparente Schicht in die Gebührenstruktur bringen und damit Preisvergleiche erschweren. Die Handhabung der Wertstellungsdaten läuft auf eine "versteckte Gebühr" hinaus. Die Kunden sind deshalb misstrauisch, was die Verwendung von Wertstellungsdaten betrifft, so dass auch die Banken selbst von größerer Transparenz für ihr Verhältnis zu den Kunden und ihr Ansehen bei diesen profitieren könnten. Die Kommissionsdienststellen sind generell an Stellungnahmen zu den Auswirkungen des nachstehenden Entwurfs für Bestimmungen interessiert, ihr besonderes Interesse gilt aber Stellungnahmen zu den möglichen Auswirkungen auf die Markteffizienz.

* Mögliches weiteres Vorgehen

Obwohl Vertragsfreiheit und Selbstregulierung im Allgemeinen die bevorzugten Optionen sind, gibt es eine Reihe von Gründen, die dafür sprechen, dass die Verwendung von nicht mit dem Transaktions- oder Buchungsdatum übereinstimmenden Wertstellungsdaten als mit den Anforderungen in Bezug auf Preistransparenz, gesunden Wettbewerb, Effizienz des grenzüberschreitenden Zahlungsverkehrs und Verbraucherschutz unvereinbar betrachtet werden könnte.

Die Kommission erwägt daher zwei alternative Möglichkeiten:

* Beibehaltung eines Selbstregulierungssystems, zumindest aber Regelung der Transparenzerfordernisse bei der Verwendung von Wertstellungsdaten für Zahlungen

oder

* Harmonisierung der Verwendung von Wertstellungsdaten im Zusammenhang mit Zahlungen. In diesem Fall wären für alle Zahlungen geltende Rechtsvorschriften mit folgendem Wortlaut denkbar:

Artikel zur Bestimmung des Begriffs Wertstellungsdatum

"Das Wertstellungsdatum ist das Bezugsdatum, von dem der Zahlungsdienstleistungsanbieter bei der Berechnung von Soll- oder Habenzinsen für seinen Kunden ausgeht."

Artikel über die Verwendung von Wertstellungsdaten

,Das Wertstellungsdatum für eine Zahlungstransaktion darf sich nicht [von dem Datum, an dem die Geldbewegung gemäß dem Zahlungsauftrag bei dem betreffenden Zahlungsdienstleistungsanbieter erfolgt,] [von dem Buchungs-/Transaktionsdatum] unterscheiden."

Die Kommissionsdienststellen würden Stellungnahmen zu den Auswirkungen der oben skizzierten Bestimmungen begrüßen, was insbesondere für die möglichen Auswirkungen auf die Markteffizienz gilt.

Anhang 5: BEIBEHALTUNG VON KONTONUMMERN

* Worum geht es?/Wo liegen die Probleme?

Im Telekommunikationsbereich wurde der Grundsatz der Übertragbarkeit von Telefonnummern in die EU-Rechtsvorschriften aufgenommen: Der Kunde kann seine Nummer behalten, auch wenn er die Telefongesellschaft wechselt. Diese Maßnahme wird insofern als wesentlicher Faktor zur Steigerung des Wettbewerbs angesehen, als die Notwendigkeit einer Nummernänderung beim Wechsel zu einer anderen Telefongesellschaft eine erhebliche Hürde darstellte. Während der vorbereitenden Konsultation zu dieser Mitteilung stellte die Kommission die Idee zur Debatte, auch im Bereich der Bank-/ Zahlungskonten eine solche Initiative in die Wege zu leiten.

Bei den bislang eingegangenen Antworten standen zwei Aspekte im Mittelpunkt: der Nutzen und die Praktikabilität der Beibehaltung der Kontonummer.

Zur Frage des Nutzens wurde betont, dass die Möglichkeit, die gleiche Zahlungskontonummer zu behalten, viel weniger Vorteile biete als die Übertragbarkeit im Telekommunikationsbereich. In den meisten Fällen ist es der Zahlungsdienstleistungsnutzer, der entscheidet, seine bestehende Kontonummer einem Institut für einen einmaligen oder wiederholten Zahlungsvorgang zur Verfügung zu stellen. Übertragbarkeit könnte nur in zweiten Fall von Nutzen sein.

Was die Praktikabilität betrifft, so haben in einigen Mitgliedstaaten (UK, NL) durchgeführte Studien, in denen diese Frage untersucht wurde, gezeigt, dass das erst kürzlich EU-weit eingeführte IBAN- und BIC-Nummernsystem [43] nicht mit einer solchen Nummernübertragung arbeiten kann, ohne dass übermäßig hohe Kosten anfallen und eine effiziente, durchgängig automatische Verarbeitung erschwert wird.

[43] Verordnung 2560/2001/EG.

* Mögliches weiteres Vorgehen

In Anbetracht der Ergebnisse der vorbereitenden Konsultation hat die Kommission nicht die Absicht, rechtliche Maßnahmen zur Einführung übertragbarer Bankkontonummern auf den Weg zu bringen. Bei Abwägung zwischen den praktischen Problemen, die dafür gelöst werden müssten, und den Vorteilen, die sich für den Zahlungsdienstleistungsnutzer ergäben, erscheint eine Regelung zur Einführung der Übertragbarkeit nicht gerechtfertigt. Außerdem dürften die Nutzer nicht bereit sein, die Kosten für eine solche Maßnahme zu tragen.

Davon abgesehen ist das BIC- und IBAN-Nummernsystem offenbar sehr kompliziert und muss auf lange Sicht möglicherweise vereinfacht werden. Die Kommission empfiehlt dem Bankensektor daher die Einleitung von Untersuchungen mit dem Ziel, langfristig ein einfacheres Nummernsystem für Überweisungen im Binnenmarkt zu schaffen.

In vielen Beiträgen wurde darauf hingewiesen, dass sich der Wettbewerb durch Maßnahmen zur Erleichterung der Kundenmobilität steigern lässt (siehe Anhang 6).

Anhang 6: MOBILITÄT DER KUNDEN

* Worum geht es?/Wo liegen die Probleme?

Eine Zahlung basiert in den allermeisten Fällen auf einem Bankkonto und kann nur von diesem aus getätigt werden. Die Verwendung unterschiedlicher Zahlungsmittel ist eine Dienstleistung, die häufig in Verbindung mit der Führung eines Bankkontos angeboten wird.

In einer auf Wettbewerb gründenden Volkswirtschaft ist es wichtig, dass der Kunde über die Preise der einzelnen Zahlungsmittel informiert ist, um eine entsprechende Wahl treffen zu können. Bisweilen möchten oder müssen Zahlungsdienstleistungsnutzer jedoch zu einem anderen Anbieter wechseln. Im Allgemeinen sind die Kunden nicht sehr mobil, da ein Bankwechsel ein kompliziertes Unternehmen sein kann, wenn eine ganze Reihe von Partnern informiert und neue Überweisungsaufträge eingerichtet werden müssen. Darüber hinaus hat die Kommission wiederholt Beschwerden über überhöhte Gebühren für die Schließung oder Übertragung eines Zahlungskontos erhalten.

Während der vorbereitenden Konsultation zum Neuen Rechtsrahmen wurde in vielen Beiträgen nachdrücklich auf die Notwendigkeit hingewiesen, die Mobilität der Kunden zu verbessern. Die Vorschläge zur Verwirklichung dieses Ziels waren jedoch unterschiedlich.

* Mögliches weiteres Vorgehen

Wahrscheinlich müssen die Gründe für die Hürden, auf die ein Kunde bei der Änderung einer Bank-/Zahlungsverbindung trifft, noch gründlicher untersucht werden. Eines der Hindernisse ist möglicherweise die Notwendigkeit der Unterrichtung der verschiedenen Parteien, gegenüber denen der Kunde Zahlungsverpfli