über den im Namen der Europäischen Union auf der neu anberaumten 63. Tagung der Suchtstoffkommission über die Aufnahme von Stoffen in die Anhänge des Einheits-Übereinkommens von 1961 über Suchtstoffe in der durch das Protokoll von 1972 geänderten Fassung und des Übereinkommens von 1971 über psychotrope Stoffe zu vertretenden Standpunkt

COM(2020) 659 final of 16.10.2020 downgraded on 8.12.2020.

–„Cannabis und Cannabisharz“ sind in Anhang I des Übereinkommens über Suchtstoffe enthalten. Darüber hinaus werden „Cannabis und Cannabisharz“ auch in Anhang IV des Übereinkommens über Suchtstoffe, der die als besonders gefährlich geltenden Stoffe enthält, geführt.

Änderungen in den Anhängen der Übereinkommen haben für alle Mitgliedstaaten unmittelbare Auswirkungen auf den Geltungsbereich des Unionsrechts im Bereich der Drogenkontrolle. Nach Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe a des Rahmenbeschlusses 2004/757/JI des Rates vom 25. Oktober 2004 zur Festlegung von Mindestvorschriften über die Tatbestandsmerkmale strafbarer Handlungen und die Strafen im Bereich des illegalen Drogenhandels (im Folgenden „Rahmenbeschluss“) bezeichnet der Begriff „Drogen“ für die Zwecke des Rahmenbeschlusses sämtliche Stoffe, die im Übereinkommen über Suchtstoffe oder im Übereinkommen über psychotrope Stoffe erfasst sind, und sämtliche im Anhang des Rahmenbeschlusses aufgeführten Substanzen. Der Rahmenbeschluss gilt daher für die in den Anhängen des Übereinkommens über Suchtstoffe und des Übereinkommens über psychotrope Stoffe aufgeführten Stoffe. Jede Änderung der Anhänge dieser Übereinkommen wirkt sich somit nach Artikel 3 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) direkt auf gemeinsame Vorschriften der EU aus und ändert ihre Tragweite. Dies gilt unabhängig davon, ob für den betreffenden Stoff bereits Kontrollmaßnahmen in der Union eingeführt wurden.

Am 4. März 2020 beschloss die Suchtstoffkommission, die Abstimmung über die Empfehlungen auf ihrer neu einberufenen 63. Tagung am 3. und 4. Dezember 2020 in Wien zu vertagen.

Am 24. Januar 2019 übermittelte die WHO dem UN-Generalsekretär sechs Empfehlungen auf der Grundlage der kritischen Überprüfung, die auf der 41. Tagung des ECDD in Bezug auf Cannabis und Cannabis-verwandte Stoffe vorgenommen wurde.

Ausgehend von Empfehlungen der Weltgesundheitsorganisation (WHO), die von ihrem Sachverständigenausschuss für Drogenabhängigkeit (ECDD) beraten wird, ändert die Suchtstoffkommission regelmäßig die Liste der Stoffe in den Anhängen der Übereinkommen.

Die Suchtstoffkommission ist eine Kommission des Wirtschafts- und Sozialrats der Vereinten Nationen (ECOSOC); ihre Aufgaben und Befugnisse sind u. a. in den beiden Übereinkommen geregelt. Ihr gehören 53 vom ECOSOC gewählte Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen an. 12 EU-Mitgliedstaaten werden im Dezember 2020 stimmberechtigte Mitglieder der Suchtstoffkommission sein. Die Union hat in der Suchtstoffkommission Beobachterstatus.

Das Einheits-Übereinkommen der Vereinten Nationen von 1961 über Suchtstoffe in der durch das Protokoll von 1972 geänderten Fassung (im Folgenden „Übereinkommen über Suchtstoffe“) zielt darauf ab, den Drogenmissbrauch durch abgestimmte Maßnahmen auf internationaler Ebene zu bekämpfen. Dabei gehen zwei Arten der Intervention und Kontrolle Hand in Hand. Zum einen sollen der Besitz, die Verwendung, Verteilung, Einfuhr, Ausfuhr und Herstellung von Suchtstoffen sowie der Handel damit ausschließlich auf medizinische und wissenschaftliche Zwecke beschränkt werden. Zum anderen soll der Drogenhandel durch internationale Zusammenarbeit bekämpft werden, um so Drogenhändler abzuschrecken und vom Handel abzuhalten.

Dieser Vorschlag betrifft den Beschluss über den Standpunkt, der im Namen der Union auf der neu anberaumten 63. Tagung der Suchtstoffkommission über die Aufnahme von Stoffen in die Anhänge des Einheits-Übereinkommens der Vereinten Nationen von 1961 über Suchtstoffe in der durch das Protokoll von 1972 geänderten Fassung und des Übereinkommens der Vereinten Nationen von 1971 über psychotrope Stoffe zu vertreten ist. Die neu anberaumte 63. Tagung der Suchtstoffkommission wird am 3. und 4. Dezember 2020 stattfinden.

Die Beschlüsse der Suchtstoffkommission über die Aufnahme von Stoffen in die Anhänge sind „rechtswirksame Akte“ im Sinne des Artikels 218 Absatz 9 AEUV. Nach dem Übereinkommen über Suchtstoffe und dem Übereinkommen über psychotrope Stoffe sind Beschlüsse der Suchtstoffkommission automatisch bindend, sofern keine Vertragspartei den Beschluss innerhalb der geltenden Frist dem ECOSOC zur Nachprüfung vorlegt. Die diesbezüglichen Beschlüsse des ECOSOC sind abschließende Beschlüsse. Die Beschlüsse der Suchtstoffkommission über die Aufnahme von Stoffen in die Anhänge haben nach dem Unionsrecht rechtliche Auswirkungen auf die Rechtsordnung der EU, da sie geeignet sind, den Inhalt des EU-Rechts – insbesondere des Rahmenbeschlusses 2004/757/JI des Rates – maßgeblich zu beeinflussen. Änderungen der Anhänge der Übereinkommen haben unmittelbare Auswirkungen auf die Tragweite dieses Rechtsinstruments der EU.

Nach Artikel 218 Absatz 9 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) werden die „Standpunkte, die im Namen der Union in einem durch eine Übereinkunft eingesetzten Gremium zu vertreten sind, sofern dieses Gremium rechtswirksame Akte, mit Ausnahme von Rechtsakten zur Ergänzung oder Änderung des institutionellen Rahmens der betreffenden Übereinkunft, zu erlassen hat“, per Beschluss festgelegt.

Vor diesem Hintergrund schlägt die Kommission einen von den Mitgliedstaaten, die im Dezember 2020 Mitglieder der Suchtstoffkommission sind, im Namen der Europäischen Union auf der neu anberaumten 63. Tagung der Suchtstoffkommission zu vertretenden Gemeinsamen Standpunkt der Union bezüglich der Aufnahme von Stoffen in die Anhänge des Übereinkommens über Suchtstoffe und des Übereinkommens über psychotrope Stoffe vor. Dies ist das sechste Mal, dass die Kommission einen solchen Vorschlagsentwurf für einen Standpunkt der Union vorlegt. Infolge der Annahme der Standpunkte der Union im Rat konnte die EU auf den vorhergehenden Tagungen der Suchtkommission bezüglich der Aufnahme von Stoffen in die Anhänge der internationalen Übereinkommen mit einer Stimme sprechen, da die Mitgliedstaaten, die zu diesem Zeitpunkt Mitglieder der Suchtstoffkommission waren, im Einklang mit dem jeweils angenommenen Standpunkt der Union gestimmt haben.

Die Union muss ihren Standpunkt für die Tagung der Suchtstoffkommission festlegen, auf der über die Aufnahme von Stoffen in die Anhänge entschieden wird. Aufgrund der mit dem Beobachterstatus der Union einhergehenden Beschränkungen sollte ein solcher Standpunkt von den Mitgliedstaaten vorgetragen werden, die im Dezember 2020 Mitglieder der Suchtstoffkommission sein werden und in dieser Kommission gemeinsam im Interesse der Union handeln. Die Union ist zwar nicht Vertragspartei dieser Übereinkommen, verfügt jedoch über eine ausschließliche Zuständigkeit in diesem Bereich.

Umgekehrt mangelt es einer Reihe von Empfehlungen an Klarheit in Bezug auf ihre rechtlichen und praktischen Auswirkungen und ihre Folgen, was neue Kontrollmaßnahmen oder deren Fehlen betrifft. Im Vorschlag der Kommission für einen Standpunkt der Union wird daher nahegelegt, gegen diese Empfehlungen zu stimmen.

Der Vorschlag der Kommission für einen Standpunkt der Union beruht auf Fakten. Er stützt sich auf die verfügbaren Dokumente für die Sitzungen des WHO-Sachverständigenausschusses für Drogenabhängigkeit und auf die Antworten, die auf der 4. und 5. Zwischentagung der Suchtstoffkommission vom 24. Juni 2019 und 23. September 2019 von der WHO, dem Internationalen Suchtstoff-Kontrollamt (INCB) und dem Büro der Vereinten Nationen für Drogen- und Verbrechensbekämpfung (UNODC) im Rahmen ihres jeweiligen Mandats gegeben wurden, sowie auf die Analyse der Auswirkungen der WHO-Empfehlungen durch das INCB und die themenbezogenen Diskussionen, die von der Suchtstoffkommission am 25. und 26. Juni sowie 24. und 25. August organisiert wurden. Er berücksichtigt zudem den Austausch mit den Mitgliedstaaten in der Horizontalen Gruppe „Drogen“ und die einschlägige Arbeit der Europäischen Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht (EBDD).

(4)Nach Artikel 2 des Übereinkommens über psychotrope Stoffe kann die Suchtstoffkommission auf der Grundlage der Empfehlungen der WHO beschließen, Stoffe in die Anhänge dieses Übereinkommens aufzunehmen oder aus den Anhängen dieses Übereinkommens zu streichen. Sie verfügt über weitreichende Ermessensbefugnisse, um wirtschaftlichen, sozialen, rechtlichen, administrativen und sonstigen Faktoren Rechnung zu tragen, darf jedoch nicht willkürlich handeln.

(3)Das Übereinkommen der Vereinten Nationen von 1971 über psychotrope Stoffe (im Folgenden „Übereinkommen über psychotrope Stoffe“) trat am 16. August 1976 in Kraft.

(2)Nach Artikel 3 des Übereinkommens über Suchtstoffe kann die Suchtstoffkommission beschließen, Stoffe in die Anhänge des Übereinkommens aufzunehmen. Sie kann Änderungen der Anhänge nur entsprechend den Empfehlungen der Weltgesundheitsorganisation (WHO) vornehmen, kann aber auch beschließen, die von der WHO empfohlenen Änderungen nicht vorzunehmen.

(1)Das Einheits-Übereinkommen der Vereinten Nationen von 1961 über Suchtstoffe in der durch das Protokoll von 1972 geänderten Fassung (im Folgenden „Übereinkommen über Suchtstoffe“) trat am 8. August 1975 in Kraft.

über den im Namen der Europäischen Union auf der neu anberaumten 63. Tagung der Suchtstoffkommission über die Aufnahme von Stoffen in die Anhänge des Einheits-Übereinkommens von 1961 über Suchtstoffe in der durch das Protokoll von 1972 geänderten Fassung und des Übereinkommens von 1971 über psychotrope Stoffe zu vertretenden Standpunkt

Da die Beschlüsse der Suchtstoffkommission über die Aufnahme von Stoffen in die Anhänge gemeinsame Vorschriften im Bereich des illegalen Drogenhandels berühren, durch die Dänemark gebunden ist, beteiligt sich Dänemark an der Annahme eines Beschlusses des Rates zur Festlegung des Standpunkts, der im Namen der Union zu vertreten ist, wenn solche Beschlüsse erlassen werden.

(5)Änderungen der Anhänge beider Übereinkommen haben unmittelbare Auswirkungen auf die Tragweite des Unionsrechts im Bereich der Drogenkontrolle. Der Rahmenbeschluss 2004/757/JI des Rates gilt für die in den Anhängen dieser Übereinkommen aufgeführten Stoffe. Jede Änderung der Anhänge dieser Übereinkommen wirkt sich somit nach Artikel 3 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) direkt auf gemeinsame Vorschriften der Union aus und ändert ihre Tragweite.

(6)Die Suchtstoffkommission soll auf ihrer neu anberaumten 63. Tagung vom 3. und 4. Dezember 2020 in Wien Beschlüsse über Cannabis und Cannabis-verwandte Stoffe annehmen, die bereits auf der Grundlage des Übereinkommens über Suchtstoffe oder des Übereinkommens über psychotrope Stoffe kontrolliert werden.

(7)Die Union ist keine Vertragspartei der betreffenden UN-Übereinkommen. Sie hat Beobachterstatus in der Suchtstoffkommission, in der 12 EU-Mitgliedstaaten im Dezember 2020 stimmberechtigt sind. Daher müssen die Mitgliedstaaten ermächtigt werden, den Standpunkt der Union bezüglich der Aufnahme von Stoffen in die Anhänge des Übereinkommens über Suchtstoffe und des Übereinkommens über psychotrope Stoffe zu vertreten, da die Beschlüsse auf internationaler Ebene über die Aufnahme neuer Stoffe in die Anhänge der Übereinkommen in die ausschließliche Zuständigkeit der Union fallen.

(8)Die WHO hat am 24. Januar 2019 im Anschluss an die auf Cannabis und Cannabis-verwandten Stoffe bezogene kritische Überprüfung im Rahmen der 41. Tagung ihres Sachverständigenausschusses für Drogenabhängigkeit (ECDD) sechs Empfehlungen vorgelegt. Diese Empfehlungen zielen nicht darauf ab, den Freizeitkonsum von Cannabis oder Cannabis-verwandten Stoffen zu genehmigen.

(9)Nach Einschätzung des WHO-Sachverständigenausschusses haben Cannabis und Cannabisharz nicht in besonderem Maße ähnlich schädliche Auswirkungen wie andere Stoffe in Anhang IV des Übereinkommens über Suchtstoffe. Darüber hinaus hat sich gezeigt, dass Zubereitungen aus Cannabis therapeutisch zur Behandlung von Schmerzen und anderen Erkrankungen wie Epilepsie und Spastik in Verbindung mit multipler Sklerose eingesetzt werden können.

(10)Die WHO vertrat die Auffassung, dass Cannabis- und Cannabisharz auf einer Kontrollebene verzeichnet sein sollten, die Schäden durch den Konsum von Cannabis vorbeugt und gleichzeitig kein Hindernis für den Zugang zu sowie die Erforschung und Entwicklung von Zubereitungen aus Cannabis-verwandten Stoffen für medizinische Zwecke darstellt. Daher kam die WHO zu dem Schluss, dass die Aufnahme von Cannabis und Cannabisharz in Anhang IV nicht mit den Kriterien für einen in Anhang IV aufzunehmenden Suchtstoff in Einklang steht.

(11)Diese Empfehlung führt zu keiner Änderung des internationalen Kontrollniveaus für Cannabis und Cannabisharz. Sie trägt den wissenschaftlichen Entwicklungen in diesem Bereich seit der ersten Aufnahme von Cannabis und Cannabisharz in das Übereinkommen über Suchtstoffe gebührend Rechnung. Die Streichung von Cannabis und Cannabisharz aus Anhang IV des Übereinkommens über Suchtstoffe wäre für die Weiterentwicklung des kollektiven Wissensstands sowohl über den therapeutischen Nutzen als auch die mit Cannabis verbundenen Schäden von Vorteil.

(12)Daher sollte die Union den Standpunkt vertreten, dass Cannabis und Cannabisharz aus Anhang IV des Übereinkommens über Suchtstoffe gestrichen werden sollten.

(13)Der Bewertung des WHO-Sachverständigenausschusses zufolge können Delta-9-Tetrahydrocannabinol und sein aktives Stereoisomer Dronabinol‚ insbesondere in illegal hergestellten hochreinen Derivaten, zu schädlichen Auswirkungen, Abhängigkeit und einem Missbrauchspotenzial führen, das mindestens so groß ist wie bei Cannabis, das in Anhang I des Übereinkommens über Suchtstoffe aufgeführt ist. Ein Stoff mit ähnlicher Missbrauchsgefahr und ähnlichen schädlichen Auswirkungen wie ein Stoff, der bereits im Übereinkommen über Suchtstoffe aufgeführt ist, wird in der Regel in gleicher Weise wie letzterer Stoff verzeichnet. Da Delta-9-Tetrahydrocannabinol eine ähnliche Missbrauchsgefahr wie Cannabis und ähnliche schädliche Auswirkungen aufweist, erfüllt es die Kriterien für die Aufnahme in Anhang I des Übereinkommens über Suchtstoffe.

(14)Darüber hinaus würde es nach Auffassung der WHO die Umsetzung der Kontrollmaßnahmen der Übereinkommen in den Mitgliedstaaten erheblich erleichtern, Delta-9-Tetrahydrocannabinol in denselben Anhang desselben Übereinkommens – d. h. in Anhang I des Übereinkommens über Suchtstoffe – wie Cannabis aufzunehmen. Daher hat die WHO empfohlen, Delta-9-Tetrahydrocannabinol und sein aktives Stereoisomer Dronabinol in Anhang I des Übereinkommens über Suchtstoffe aufzunehmen und, falls diese Empfehlung angenommen wird, aus Anhang II des Übereinkommens über psychotrope Stoffe zu streichen.

(15)Diese Empfehlung führt zu keiner Änderung des internationalen Kontrollniveaus von Delta-9-Tetrahydrocannabinol und seines aktiven Stereoisomers Dronabinol. Sie könnte außerdem die Umsetzung der Kontrollmaßnahmen in den Mitgliedstaaten erleichtern.

(16)Daher sollte die Union den Standpunkt vertreten, dass Delta-9-Tetrahydrocannabinol und sein aktives Stereoisomer Dronabinol in Anhang I des Übereinkommens über Suchtstoffe aufzunehmen und, falls diese Empfehlung angenommen wird, aus Anhang II des Übereinkommens über psychotrope Stoffe zu streichen sind.

(17)Der Bewertung des WHO-Sachverständigenausschusses zufolge weist Tetrahydrocannabinol (Isomere von Delta-9-Tetrahydrocannabinol), das in Anhang I des Übereinkommens über psychotrope Stoffe aufgeführt ist, keine ähnliche Missbrauchsgefahr und keine ähnlichen Auswirkungen wie Delta-9-Tetrahydrocannabinol auf‚ doch ist es aufgrund der chemischen Ähnlichkeit jedes der sechs Isomere mit Delta-9-Tetrahydrocannabinol sehr schwer, jedes dieser sechs Isomere mittels der Standardverfahren der chemischen Analyse von Delta-9-Tetrahydrocannabinol zu unterscheiden. Darüber hinaus würde es die Umsetzung der internationalen Kontrolle von Delta-9-Tetrahydrocannabinol erleichtern und die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von Kontrollmaßnahmen auf Länderebene unterstützen, diese sechs Isomere in denselben Anhang desselben Übereinkommens – d. h. in Anhang I des Übereinkommens über Suchtstoffe – wie Delta-9-Tetrahydrocannabinol aufzunehmen. Daher hat die WHO empfohlen, Tetrahydrocannabinol (Isomere von Delta-9-Tetrahydrocannabinol) – vorbehaltlich der Annahme der Empfehlung der Suchtstoffkommission, Dronabinol und seine Stereoisomere (Delta-9-Tetrahydrocannabinol) in Anhang I des Übereinkommens über Suchtstoffe aufzunehmen – in Anhang I des Übereinkommens über Suchtstoffe aufzunehmen und, falls diese Empfehlung angenommen wird, aus Anhang I des Übereinkommens über psychotrope Stoffe zu streichen.

(18)Diese Empfehlung führt zu keiner Änderung des internationalen Kontrollniveaus von Tetrahydrocannabinol (Isomere von Delta-9-Tetrahydrocannabinol). Sie steht im Einklang mit den Grundsätzen der besseren Rechtsetzung und könnte die Durchführung der Kontrollmaßnahmen in den Mitgliedstaaten erleichtern.

(19)Daher sollte die Union den Standpunkt vertreten, dass Tetrahydrocannabinol (Isomere von Delta-9-Tetrahydrocannabinol) – vorbehaltlich der Annahme der Empfehlung der Suchtstoffkommission, Dronabinol und seine Stereoisomere (Delta-9-Tetrahydrocannabinol) in Anhang I des Übereinkommens über Suchtstoffe aufzunehmen – in Anhang I des Übereinkommens über Suchtstoffe aufzunehmen und, falls diese Empfehlung angenommen wird, aus Anhang I des Übereinkommens über psychotrope Stoffe zu streichen ist.

(20)Um die Kohärenz bei der Aufnahme von Delta-9-Tetrahydrocannabinol und seinem aktiven Stereoisomer Dronabinol sowie von Tetrahydrocannabinol (Isomere von Delta-9-Tetrahydrocannabinol) zu gewährleisten und zu vermeiden, dass diese Stoffe im Rahmen des Übereinkommens über Suchtstoffe sowie des Übereinkommens über psychotrope Stoffe in den Anhang aufgenommen werden könnten, sollte es den Mitgliedstaaten möglich sein, den Gemeinsamen Standpunkt der Union in Bezug auf diese Stoffe in einem gemeinsamen Votum auszudrücken.

(21)Der Bewertung des WHO-Sachverständigenausschusses zufolge sind die im Übereinkommen über Suchtstoffe genannten unterschiedlichen psychoaktiven Eigenschaften von Cannabis-Extrakten und -Tinkturen in erster Linie auf die unterschiedlichen Konzentrationen von Delta-9-Tetrahydrocannabinol in diesen Extrakten und Tinkturen zurückzuführen. Einige Cannabis-Extrakte und -Tinkturen ohne psychoaktive Eigenschaften, die überwiegend Cannabidiol enthalten, sind im Hinblick auf therapeutische Anwendungszwecke vielversprechend. Dass unterschiedliche Zubereitungen mit einer variablen Konzentration von Delta-9-Tetrahydrocannabinol im Rahmen desselben Eintrags „Extrakte und Tinkturen“ und desselben Anhangs kontrolliert werden, stellt eine Herausforderung für die zuständigen Behörden dar, die Kontrollmaßnahmen in den Ländern durchführen. Darüber hinaus kann die Definition von Zubereitungen im Sinne des Übereinkommens über Suchtstoffe alle Erzeugnisse, die „Extrakte und Tinkturen“ von Cannabis sind, als „Zubereitungen“ von Cannabis und auch – sollte der Empfehlung des Sachverständigenausschusses nachgekommen werden, Dronabinol in Anhang I des Übereinkommens über Suchtstoffe zu verschieben – als „Zubereitungen“ von Dronabinol und seiner Stereoisomere umfassen. Daher hat die WHO empfohlen, Extrakte und Tinkturen aus Anhang I des Übereinkommens über Suchtstoffe zu streichen.

(22)Aus den von der WHO nach Abgabe dieser Empfehlung vorgelegten Informationen sowie aus der Analyse der Auswirkungen dieser Empfehlung durch das Internationalen Suchtstoff-Kontrollamt (INCB) geht klar hervor, dass diese Empfehlung keine Änderung der internationalen Kontrollniveaus für Extrakte und Tinkturen von Cannabis bedeutet und dass die Empfehlung voraussichtlich auch keine Auswirkungen auf die Kontroll- und/oder Berichterstattungspflichten der Mitgliedstaaten haben wird. Darüber hinaus wird die Änderung zu mehr Sicherheit bei der Kontrolle von Produkten führen, die ohne Verwendung eines Lösungsmittels, sondern durch Anwendung von Wärme und Druck gewonnen werden.

(23)Daher sollte die Union die Empfehlung unterstützen, der zufolge „Extrakte und Tinkturen“ aus Anhang I des Übereinkommens über Suchtstoffe gestrichen werden sollten.

(24)Nach Einschätzung des WHO-Sachverständigenausschusses ist Cannabidiol zwar in Cannabis- und Cannabisharz enthalten, hat aber keine psychoaktiven Eigenschaften und besitzt kein Missbrauchs- und kein Suchtpotenzial. Auch hat es keine erheblichen schädlichen Auswirkungen. Darüber hinaus hat sich gezeigt, dass Cannabidiol im Umgang mit bestimmten behandlungsresistenten, im Kindesalter einsetzenden epileptischen Störungen wirksam ist.