Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zum Thema "Die Rolle der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften im öffentlichen Dienstleistungsbereich" (97/C 116/07)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

aufgrund seines Beschlusses vom 15. November 1995, den Unterausschuß 1 kraft Artikel 198 c Absatz 4 des EG-Vertrags mit der Erarbeitung dieser Stellungnahme zu beauftragen;

gestützt auf den am 11. Dezember 1996 vom Unterausschuß 1 angenommenen Stellungnahmeentwurf (CdR 148/96 rev. 3) (Berichterstatter: Herr Bodfish);

gestützt auf die Mitteilung der Kommission "Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa" (KOM(96) 443 endg.);

unter Berücksichtigung des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (insbesondere Artikel 94);

unter Berücksichtigung des Berichts des Europäischen Zentralverbands der öffentlichen Wirtschaft (CEEP) mit dem Titel "Europa, Wettbewerb und öffentliche Dienstleistungen",

verabschiedete auf seiner 16. Plenartagung am 15. und 16. Januar 1997 (Sitzung vom 16. Januar) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Allgemeine Bemerkungen

1.1. Der Ausschuß der Regionen (AdR) nimmt gern die Gelegenheit zur Erörterung der Punkte wahr, die in dem Bericht des CEEP im Zusammenhang mit der Frage eines angemessenen Gleichgewichts zwischen dem freien Spiel von Angebot und Nachfrage und der Rolle des öffentlichen Sektors in der Union angesprochen wurden. Das Dokument bietet einen nützlichen Überblick über die Entwicklung der Europäischen Gemeinschaft von der Zollunion bis hin zu der heute bestehenden komplexen Organisation mit weitreichenden ordnungspolitischen Kompetenzen im Bereich der öffentlichen Versorgungsleistungen, von denen einige traditionell vom öffentlichen Sektor erbracht werden. Des weiteren enthält es eine Beschreibung der sich in ganz Europa ausweitenden Maßnahmen zur Förderung des Wettbewerbs bei der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen sowie des an Bedeutung gewinnenden Konzepts einer Trennung zwischen Aufsichtsfunktionen und Leistungserbringung bei diesen "Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse" und schließlich Vorschläge für den Schutz der Verbraucherrechte durch eine Europäische Charta.

1.2. Die Bezugnahme auf den CEEP-Bericht im Rahmen dieser Stellungnahme bietet dem Unterausschuß 1 Gelegenheit, seine Ansichten zur Rolle der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften bei der Erbringung und Regulierung öffentlicher Dienstleistungen sowie zur gestiegenen Bedeutung der Rechte der Bürger und des Verbraucherschutzes darzulegen.

1.3. Der AdR macht in dieser Stellungnahme deutlich, daß ihn die CEEP-Vorschläge mit einiger Besorgnis erfuellen. Da die fraglichen Aspekte zum Teil auch in der Kommissionsmitteilung "Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa" angesprochen werden, befaßt sich der AdR in dieser Stellungnahme sowohl mit den CEEP-Vorschlägen als auch mit dem Kommissionsdokument.

2. Die Rolle der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften bei der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen

2.1. Der CEEP-Bericht ist ein wertvoller Beitrag zu der derzeitigen Debatte darüber, wie sich die Liberalisierungsfolgen der wettbewerbspolitischen Maßnahmen der Union mit der Erfuellung der Anforderungen, die im "allgemeinen wirtschaftlichen Interesse" traditionell an die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen geknüpft werden, vereinbaren lassen. Zentraler Punkt dieser Debatte ist Frage des Anspruchs der Bevölkerung der Mitgliedstaaten - sowohl als Bürger als auch als Verbraucher - auf hochwertige Dienstleistungen, unabhängig davon, ob der Erbringer ein öffentliches oder privates Unternehmen ist. Die Wechselwirkungen zwischen Wettbewerb, Bereitstellung von Leistungen der Daseinsvorsorge und Verbraucherinteressen stehen im Mittelpunkt der Debatte. Dem trägt auch die Kommission in ihrer Mitteilung Rechnung.

2.2. Der Ausschuß der Regionen ist der festen Überzeugung, daß die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften und ihre gewählten Mitglieder in diesem Bereich eine entscheidende Rolle spielen müssen, die zwei wesentliche Aspekte umfaßt: zum einen ihre Zuständigkeit für die Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen und zum andern - in ihrer Eigenschaft als demokratisch gewählte Institutionen - ihr Anliegen, die Rechte ihrer Bürger zu schützen.

2.3. Zunächst einmal sind die Kommunen und Regionen in sämtlichen Mitgliedstaaten dafür verantwortlich, eine breite Palette von Leistungen für die Allgemeinheit zu erbringen, wie z. B. in den Bereichen Bildung, Kultur, Wohnungsbau, Verkehr, Sozialfürsorge und medizinische Versorgung. Das in die Zuständigkeit der Kommunen und Regionen fallende Leistungsangebot ist in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich zusammengesetzt, hat jedoch als Ganzes betrachtet erheblichen Einfluß auf die Lebensqualität der Unionsbürger.

2.4. Die Zuständigkeit der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften für die Bereitstellung von Leistungen bedeutet nicht, daß diese von der Gebietskörperschaft selbst erbracht werden müssen. Sie werden häufig von privaten Anbietern erbracht, die die zuständige Behörde unter Vertrag genommen hat. Die Behörde ist jedoch in beiden Fällen für die ihren Bürgern gebotenen Leistungen verantwortlich, weshalb deren Qualität für sie ein unmittelbares und wesentliches Anliegen ist. Dementsprechend spielt die Behörde eine entscheidende Rolle bei der Bestimmung der Leistungen, die in ihrem Auftrag erbracht werden sollen, und bei der Gewährleistung der tatsächlichen Erbringung.

2.5. Der zweite Aspekt der Rolle der Kommunen und Regionen in diesem Bereich ist, daß sie von demokratisch gewählten Organen verwaltet werden. Daher ist ihnen selbstverständlich daran gelegen, die Rechte ihrer Bürger zu schützen. Werden öffentliche Leistungen von anderen staatlichen Stellen oder privaten Unternehmen erbracht, können die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften als "Vorkämpfer" für die Bürger eintreten. Diese Rolle könnte dergestalt festgelegt sein, daß der Gebietskörperschaft per Gesetz die Aufgabe übertragen wird, die für ihre Bürger zu erbringenden Leistungen zu regulieren. In dieser Rolle wäre die Gebietskörperschaft dafür verantwortlich, daß sich der Leistungsanbieter an die in der geplanten Europäischen Charta vorgesehenen Leistungspflichten - Kontinuität der Leistungen, gleicher Zugang, Qualität und Effizienz sowie anerkannter Leistungsstandard - hält.

2.6. Der häufigere Fall dürfte aber sein, daß die lokale oder regionale Gebietskörperschaft keine gesetzliche Regelungsfunktion hat. Sie ist aber möglicherweise der Auffassung, daß es im weiteren Sinne zu ihrer Rolle als "Sprachrohr" der Bürger gehört, die Leistungen anderer Anbieter in ihrem Einzugsgebiet zu überwachen. Auch ohne eine gesetzlich festgeschriebene Funktion bei der Regelung der Leistung könnten sich die Gebietskörperschaft bemühen, dafür zu sorgen, daß sich der Anbieter seiner Pflichten bewußt ist; sie könnten bei Diskussionen über das Leistungsniveau die Standpunkte der Bürger vertreten und im Namen einzelner Bürger Beschwerden vorbringen. Die Rolle eines "Vorkämpfers für die Bürger" gilt zunehmend als wichtiger Teil der demokratischen Rolle von Kommunen und Regionen. In dieser Eigenschaft können sie nach Ansicht des Ausschusses darauf hinwirken, daß die Anbieter öffentlicher Leistungen ihrer Rechenschaftspflicht nachkommen.

3. Die Rechte der Bürger und der Verbraucherschutz

3.1. Es liegt auf der Hand, daß die Rechte der Bürger als Nutzer öffentlicher Leistungen in den Mitgliedstaaten zunehmend an Bedeutung gewinnen. Das CEEP-Dokument gibt in seinem Vorschlag für eine Europäische Charta Grundprinzipien für öffentliche Dienstleistungen vor - Zugänglichkeit, Universalität, Gleichheit, Kontinuität, Qualität, Transparenz und Mitsprache der Verbraucher. Auch die Kommission orientiert sich in ihrer Mitteilung KOM(96) 443 endg. ohne jede Einschränkung an diesen Grundsätzen.

3.2. Diese Prinzipien gelten für den gesamten Bereich der gemeinwohlrelevanten Leistungen unabhängig davon, von wem sie erbracht werden. Sie sind für die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in ihrer Eigenschaft als Leistungserbringer maßgeblich. Es muß eingeräumt werden, daß diese Prinzipien in der Vergangenheit von den öffentlichen Einrichtungen bei der Erbringung von Dienstleistungen nicht immer eingehalten wurden. Hierfür gab es komplexe Gründe, aber das Ergebnis waren häufig monopolistische Praktiken, die mit schlechten Leistungen und fehlender Flexibilität einhergingen und keine Haftung in Beschwerdefällen vorsahen.

3.3. Diese Prinzipien können ein wertvoller Leitfaden für die Regionen und Kommunen sein - sowohl in ihrer Eigenschaft als Dienstleistungserbringer als auch als Vorkämpfer für die Bürger. Sie gelten unabhängig davon, welche Dienstleistung oder von wem sie erbracht wird; allerdings muß dabei die Möglichkeit bestehen, der breiten Vielfalt an Regelungen für die Erbringung von Leistungen, herkömmlichen Praktiken und wirtschaftlichen Gegebenheiten Rechnung zu tragen.

4. Die CEEP-Vorschläge

4.1. Die wichtige Rolle der Regionen und Kommunen bei der Bereitstellung von Leistungen der Daseinsvorsorge bildet den Hintergrund für die Auseinandersetzung des Ausschusses der Regionen mit dem CEEP-Bericht, insbesondere mit der in dem Bericht gezogenen Schlußfolgerung, wonach die Rolle des öffentlichen Sektors in den gegenwärtigen Vertragstexten der EU nicht in ausreichender Weise anerkannt wird. In dieser Stellungnahme äußert sich der AdR zu drei spezifischen, in dem Bericht enthaltenen Vorschlägen:

- Änderung des Vertrags durch Hinzufügung eines neuen Artikels 94 a,

- Verabschiedung einer Europäischen Charta für den öffentlichen Sektor, in der die Grundsätze festgelegt werden, die sowohl für die Gemeinschaft bei der Wahrnehmung der in ihre Zuständigkeit fallenden Aufgaben als auch für die Mitgliedstaaten im Rahmen der Subsidiarität gelten und

- Einrichtung einer Bewertungsstelle, die in Abstimmung mit allen betroffenen Partnern die Entwicklung der einzelstaatlichen und europäischen Politiken überwachen soll.

4.2. Der CEEP-Bericht verdeutlicht die von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlichen Traditionen bei der Erbringung dieser Leistungen, wobei sich in verschiedenen Staaten marktwirtschaftlich geprägte und durch interventionistische Maßnahmen gekennzeichnete Konzepte gegenüberstehen, die häufig auf das 19. Jahrhundert zurückgehen. Außerdem hebt der Bericht die großen Unterschiede hervor, die hinsichtlich der Stellung des öffentlichen Sektors zwischen den Mitgliedstaaten bestehen und in der Verfassung oder sonstigen Rechtsnormen begründet sind. Diese stark voneinander abweichenden Konzepte sind u.a. der Grund dafür, daß der AdR die Durchführbarkeit der CEEP-Vorschläge mit einigen Fragezeichen versieht.

4.3. Obschon der Bericht nützliche Hintergrundinformationen zu dieser Konzeptvielfalt liefert, stimmt den AdR die Tatsache bedenklich, daß die Vielzahl der bestehenden Modelle nicht umfassend beschrieben wird, da die Regelungen, die in den skandinavischen Mitgliedstaaten entwickelt wurden, nicht in ausreichendem Maße Berücksichtigung gefunden haben.

4.4. Ferner hat es den Anschein, als liege der Schlußfolgerung des Berichts, die an und für sich weitreichende Konsequenzen für den Bereich der gemeinwohlrelevanten Leistungen haben könnte, lediglich ein relativ kleiner Ausschnitt des gesamten Leistungsspektrums (z. B. die Bereiche Verkehr und Telekommunikation) zugrunde. Es handelt sich dabei wohl um die Bereiche, in denen die aktiven CEEP-Mitglieder tätig sind und denen insbesondere die Mitglieder der mit der Erstellung des Dokuments beauftragten Arbeitsgruppe angehören.

4.5. Sorge bereitet dem AdR, daß in dem Bericht offensichtlich nicht der großen Vielfalt an öffentlichen Leistungen Rechnung getragen wurde, die - wie bereits erwähnt - typischerweise von den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in den Mitgliedstaaten erbracht werden. Aufgrund der Tatsache, daß sich die Verfasser auf einen doch recht kleinen Teil des Dienstleistungssektors konzentriert haben, wurden die Auswirkungen, die die CEEP-Vorschläge für die gemeinwohlrelevanten Leistungen der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften mit sich bringen, nicht wirklich berücksichtigt.

5. Die Kommissionsmitteilung "Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa"

5.1. Die Mitteilung ist ein wertvoller Beitrag zu der Debatte über die Bedeutung der Leistungen der Daseinsvorsorge innerhalb der Union und die Frage, welche Leistungen unter welchen Bedingungen erbracht werden und in welchem Verhältnis sie zu den Wettbewerbserfordernissen des Binnenmarkts stehen.

5.2. Die Mitteilung ist im Zusammenhang mit dieser Stellungnahme besonders wichtig, weil sie folgende Aspekte berücksichtigt:

- die Rolle der Leistungen der Daseinsvorsorge als Faktoren, die den sozialen Zusammenhalt garantieren und die Zugehörigkeit der Bürger zum Gemeinwesen begründen;

- die vielfältigen Organisationsformen bei der Erbringung gemeinwohlorientierter Leistungen;

- die Vielfalt auf seiten der Leistungserbringer (öffentliche Hand, Privatwirtschaft oder Partnerschaften zwischen dem privaten und öffentlichen Sektor);

- die Aufsichtsfunktion der lokalen und regionalen Behörden;

- die wirtschaftliche Bedeutung dieser Leistungen und die daraus erwachsende Notwendigkeit, auf die veränderten Rahmenbedingungen zu reagieren und "den Wandel zu nutzen";

- die Rolle der Verbraucher.

5.3. Die Kommission unterstreicht in ihrer Mitteilung, daß die Leistungen der Daseinsvorsorge dem Gemeinwohl dienen müssen, und daß "Kontinuität, gleichberechtigter Zugang, Universalität und Transparenz ... daher die Grundregeln in diesem Bereich" seien. Sie hat erkannt, daß die Pflicht zur Bereitstellung gemeinwohlorientierter Leistungen bis zu einem gewissen Grade mit dem Streben nach gesteigerter Markteffizienz in Einklang gebracht werden muß, wobei von der Grundvoraussetzung auszugehen ist, daß sich die Kräfte des Marktes in diesem Bereich nur innerhalb bestimmter Grenzen entfalten dürfen.

5.4. Die Kommission richtet ihr Konzept für den öffentlichen Dienstleistungsbereich an den folgenden zwei Grundsätzen aus:

- der Neutralität gegenüber der rechtlichen Organisationsform des Leistungsanbieters;

- der Freiheit der Mitgliedstaaten, die Leistungen der Daseinsfürsorge festzulegen.

5.5. Ebenso wichtig ist angesichts der vom Unterausschuß 1 geäußerten Besorgnis die Feststellung, daß "nichtwirtschaftliche Tätigkeiten ... nicht unter Artikel 90 des Vertrags" fallen. Gerade für diese Bereiche sind häufig lokale und regionale Gebietskörperschaften zuständig. In den Bereichen, auf die die Kommission in ihrer Mitteilung näher eingeht, haben die Leistungen überwiegend transnationalen Charakter (Telekommunikation, Postwesen, Verkehr, Elektrizität, Hörfunk und Fernsehen).

5.6. In der Mitteilung wird vorgeschlagen, Artikel 3 des Vertrags wie folgt zu ergänzen:

"u) einen Beitrag zur Förderung der gemeinwohlorientierten Leistungen".

5.7. Mit dieser Hinzufügung würde der Standpunkt der Kommission bekräftigt, daß die Leistungen der Daseinsvorsorge bereits zu den Handlungsfeldern der Gemeinschaft zählen. Die Gemeinschaft hätte infolgedessen die Möglichkeit, diese Leistungen bei der Konzipierung ihrer Politiken zu berücksichtigen. Im Zusammenhang mit der Unterbreitung dieses Vorschlags trifft die Kommission die Feststellung, daß die Leistungen der Daseinsvorsorge "ein Bereich" bleiben, "in dem vornehmlich die Mitgliedstaaten tätig werden". Die Kommission strebt keine Änderung von Artikel 90 des Vertrags an.

6. CEEP-Änderungsvorschlag zu Artikel 94 des Vertrags

6.1. Der CEEP-Bericht schlägt eine Neufestlegung der Rolle des öffentlichen Sektors innerhalb der marktwirtschaftlichen Ordnung der Europäischen Union sowie Änderungen vor, die es der Union ermöglichen würden, eine "Gesamtkonzeption" der "Organisationsprinzipien" und "Regelungen für die Erbringung der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse" sowie "die Praxis der öffentlichen Regulierung" zu entwerfen.

6.2. Der AdR hat vollstes Verständnis für die in gewissen Kreisen geäußerte Besorgnis hinsichtlich der Wechselbeziehung zwischen der EU-Wettbewerbspolitik und dem Erbringen öffentlicher Leistungen. Es ist klar, daß mit den CEEP-Vorschlägen u.a. verhindert werden soll, daß die wettbewerbspolitischen Maßnahmen der Union das den Bürgern eines Mitgliedstaats zur Verfügung stehende Angebot an öffentlichen "Universaldienstleistungen" aushöhlen. Auch der AdR ist grundsätzlich der Meinung, daß die zur Sprache gebrachten und in dem Entwurf für eine Charta aufgeführten Punkte im Zusammenhang mit der Erbringung von "Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse" geregelt werden müssen. Er befürwortet in diesem Zusammenhang insbesondere die bereits angesprochenen Grundsätze für den öffentlichen Dienstleistungsbereich.

6.3. Große Unklarheit herrscht jedoch nach wie vor hinsichtlich des Umfangs der derzeitigen wettbewerbsrechtlichen Kompetenzen der EU in bezug auf die gesamte Palette der in den Mitgliedstaaten erbrachten öffentlichen Leistungen. Die Kommissionsvertreter gaben im Rahmen der Erörterungen des Unterausschusses 1 zu verstehen, daß die bestehenden Befugnisse nach Artikel 90 Absatz 2 ein gewisses Maß an Ausnahmeregelungen für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse zulassen und bestimmte Wettbewerbsbeschränkungen - z. B. dann, wenn die Erbringung einer Universaldienstleistung gewährleistet werden soll - ermöglichen. Von noch größerer Bedeutung für die Kommunen und Regionen war jedoch die von der Kommission vertretene Ansicht, daß die wettbewerbsrelevanten Artikel des Vertrags relativ begrenzte Auswirkungen auf die von den Gebietskörperschaften erbrachten Dienstleistungen haben. Davon ausgenommen seien die Bereiche, in denen die Dienstleistungen tatsächlich oder potentiell einen transnationalen Charakter hätten, wie zum Beispiel das Verkehrswesen, der Telekommunikationssektor, die Postdienstleistungen und der Energiesektor. Dies sind gleichzeitig die Bereiche, auf die sich die Verfasser des CEEP-Berichts offenbar konzentriert haben und auf denen ihre Vorschläge für eine Änderung des Vertrags basieren.

6.4. Wie bereits gesagt, hat der überwiegende Teil der von Kommunen und Regionen vorgehaltenen Leistungen jedoch keinen transnationalen Charakter. Der AdR vertritt die Auffassung, daß diese Leistungen nicht von den Wettbewerbsregeln der EU erfaßt werden; er ist sich indes darüber im klaren, daß die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften die Auflagen nach den geltenden Wettbewerbsvorschriften einhalten müssen.

6.5. In Anbetracht seiner diesbezüglich empfundenen Besorgnis begrüßt der AdR die in der Mitteilung getroffene Aussage, daß die Kommission nicht die Absicht habe, eine Änderung von Artikel 90 vorzuschlagen.

7. Die Charta der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse

7.1. In dem CEEP-Bericht wird eine Europäische Charta vorgeschlagen, in der folgende Punkte festgelegt werden sollen: die in den Anwendungsbereich der Charta aufzunehmenden Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse; Pflichten der Erbringer derartiger Leistungen; Grundsätze der Organisation und Erbringung der Dienstleistungen; Aufgaben der Gemeinschaft hinsichtlich der Harmonisierung solcher von den Mitgliedstaaten eingeführter Leistungen und - unter bestimmten Umständen - Einrichtung von Leistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse auf Gemeinschaftsebene.

7.2. Auch der AdR steht ganz allgemein auf dem Standpunkt, daß es bei der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen für die Bürger grundsätzlich von Nutzen sein kann, wenn eindeutige, den Erwartungen der Bürger entsprechende Normen festgelegt werden. Der AdR begrüßt deshalb die in Kapitel III der vorgeschlagenen Charta aufgelisteten Pflichten für Dienstleistungserbringer, wie zum Beispiel die Kontinuität der Leistungen, das Gleichheitsgebot für den Zugang, sowie Anpassungsfähigkeit, Qualität und Effizienz einschließlich des Dialogs mit dem Bürger und adäquater Beschwerdeverfahren. Der Ausschuß betrachtet diese Auflagen oder Prinzipien als wertvollen Leitfaden für sämtliche Dienstleistungsanbieter - und zwar auch die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften.

7.3. Die bisherigen Erfahrungen mit Chartas als Mittel zur Aufrechterhaltung und Verbesserung der Qualität öffentlicher Dienstleistungen deuten allerdings darauf hin, daß eine Charta dann am wirkungsvollsten ist, wenn vor der Festlegung ihrer Bestimmungen ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der Fähigkeit des Leistungserbringers, bestimmte Ziele zu erreichen, und den legitimen Erwartungen der die Leistung empfangenden Bürger angestrebt wird. Die besten Voraussetzungen für die Herbeiführung dieses empfindlichen Gleichgewichts besitzen Organisationen, die mit den zu erbringenden Leistungen sehr gut vertraut sind, sowie die Vertreter der Bürgerinteressen. Falls die Vereinbarkeit der Wettbewerbsbestimmungen des Vertrags mit dem allen Bürgern garantierten Zugang zu öffentlichen Dienstleistungen auf der Regierungskonferenz tatsächlich Diskussionsgegenstand sein sollte, wird darauf zu achten sein, daß die Festlegung von Kriterien für den Gemeinwohlauftrag in den Zuständigkeitsbereich der nationalen, regionalen und lokalen Ebene fällt und gegenüber den wettbewerbspolitischen Anliegen des Vertrags Vorrang hat.

7.4. Was die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften anbetrifft, so können die Normen, die für die jeweilige Palette öffentlicher Dienstleistungen gelten sollen, generell am besten auf einzelstaatlicher Ebene zwischen den vom Gesetzgeber mit der Leistungserbringung beauftragten Einrichtungen und den Bürgern vereinbart werden.

7.5. Wie bereits an früherer Stelle betont wurde, könnte eine Charta für die Dienstleistungserbringer wie auch die Verbraucher ein nützlicher Leitfaden oder Bezugsrahmen für die Bewertung von Dienstleistungen sein. Angesichts der breiten Vielfalt an historischen, verfassungsmäßigen und rechtlichen Gegebenheiten, der Bandbreite der erbrachten Dienstleistungen, der relativen Wirtschaftskraft der Mitgliedstaaten und der unterschiedlichen Erwartungen der Verbraucher sollte die Charta jedoch nicht als starre Norm betrachtet werden - sie ist als Stützkorsett und nicht als Zwangsjacke gedacht.

7.6. Der CEEP schlägt vor, daß jeder Mitgliedstaat entscheiden solle, welche Dienstleistungen in die Charta aufgenommen werden. Da die Dienstleistungserbringung in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich geregelt ist, hätte die Verwirklichung dieses Vorschlags zwangsläufig eine sehr große Konzeptvielfalt zur Folge. Wenn man außerdem bedenkt, welche Normenunterschiede es bei bestimmten Dienstleistungen zwischen den Mitgliedstaaten und sogar innerhalb einzelner Mitgliedstaaten gibt, kommt man zu dem Schluß, daß die vorgeschlagene Verfahrensweise eine enorme Bandbreite an Vorschriften hervorbringen würde. Dagegen ist an sich nichts einzuwenden, da das Subsidiaritätsprinzip unterschiedliche Ansätze fördert. Dennoch ist in Kapitel I davon die Rede, daß die Gemeinschaft versuchen sollte, die betreffenden Dienstleistungen zu harmonisieren. Ob der Versuch der Kommission, eine Zuständigkeit der Union für die Harmonisierung der Palette der gegenwärtig von den Kommunen und Regionen erbrachten gemeinwohlorientierten Leistungen zu begründen, sinnvoll und erfolgversprechend ist, wagt der AdR zu bezweifeln.

7.7. Der AdR stellt fest, daß in der Mitteilung zwar von "Grundregeln", jedoch nicht von der Ausarbeitung einer Charta die Rede ist. Die Kommission weist im Rahmen des von ihr umrissenen Konzepts für gemeinwohlorientierte Leistungen deutlich auf das Subsidiaritätsprinzip hin.

7.8. Obwohl der AdR klare Leistungsvorgaben nachdrücklich unterstützt, haben ihn die für die Ausarbeitung einer Europäischen Charta vorgebrachten Argumente generell nicht überzeugen können; lediglich bei einer geringen Anzahl transnationaler Dienste, auf die in der Mitteilung hingewiesen wird, sieht der AdR u.U. gewisse Vorteile.

8. Die Rolle der Regulierungsstellen

8.1. In Kapitel IV der Charta wird versucht, die Union dazu zu bewegen, eine Trennung zwischen den ordnungspolitischen und den Dienstleistungsfunktionen zu unterstützen. Der AdR begrüßt es, daß die Kommission in ihrer Mitteilung die Bedeutung der Aufsichtsfunktion anerkennt. Das Konzept der Trennung hat in den letzten Jahren beträchtliches Interesse geweckt und wurde von einigen Mitgliedstaaten insbesondere in bezug auf monopolistische öffentliche Versorgungsbetriebe angewandt. Vor dem Hintergrund lokaler Demokratie könnten lokale und regionale Gebietskörperschaften die Rolle von Regulierungsstellen übernehmen. Besonders sinnvoll könnte dies bei Dienstleistungen sein, deren Erbringung in die Zuständigkeit der betreffenden Gebietskörperschaft fällt, die jedoch per Vertrag an private Anbieter vergeben wurden. Unter diesen Umständen könnten die Behörden - was sie auch häufig tun - Leistungsbeschreibungen für die betreffenden Dienstleistungen aufstellen und sicherstellen, daß die Leistungen auch tatsächlich in angemessener Form erbracht werden. Vergleichbare Regelungen könnten in denjenigen Fällen in Betracht gezogen werden, in denen die Erbringung einer Dienstleistung in die Zuständigkeit einer anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaft bzw. eines privaten Unternehmens fällt, die betreffende Dienstleistung jedoch für die Bevölkerung vor Ort von besonderer Wichtigkeit ist - z. B. Wasserversorgung oder Verkehrssysteme. In diesen Fällen könnten die Kommunen oder Regionen für die betreffende Dienstleistung als Regulierungsstellen benannt werden, die die Interessen ihrer Bürger als Verbraucher wahrnehmen. Der AdR äußert seine Zufriedenheit darüber, daß die Fähigkeit lokaler und regionaler Behörden, als Regulierungsstellen zu agieren, in der Mitteilung KOM(96) 443 anerkannt wird.

8.2. Das entscheidende Element ist die Rechenschaftspflicht. Die Regulierungsstelle muß gegenüber den Bürgern, für die die Dienstleistungen erbracht werden, eindeutig verantwortlich sein. Diese Rechenschaftspflicht kann je nach der betreffenden Dienstleistung von Fall zu Fall unterschiedlich aussehen, doch muß sie unbedingt gegenüber einem demokratischen Gremium erfuellt werden. Die praktischen Erfahrungen mit diesem Modell sind noch relativ begrenzt, aber es wurde bereits einige Kritik in Fällen laut, in denen die Rechenschaftspflicht der Regulierungsstelle nicht eindeutig bzw. nur vage festgelegt ist. Der AdR hält es nicht für wünschenswert, daß die Kommission von oben herab Vorschriften erläßt, die in vielen Fällen besser auf der Ebene der Mitgliedstaaten festgelegt werden sollten.

9. Vom CEEP vorgeschlagene Beobachtungs- und Bewertungsstelle für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse

9.1. Die Bedenken, die der AdR zu den wichtigsten Vorschlägen des CEEP-Berichts äußert, beruhen auf der Erkenntnis, daß die Bandbreite der von lokalen und regionalen Gebietskörperschaften erbrachten Dienstleistungen bei der Ausarbeitung der Vorschläge nicht ausreichend berücksichtigt wurde. Der Ausschuß dringt auf eine weitere Prüfung des Vorschlags, eine Beobachtungsstelle für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse einzurichten. Unter anderem in Anbetracht des Subsidiaritätsprinzips sollte seines Erachtens keine Gemeinschaftsregelung dafür geschaffen werden, wie die Anbieter öffentlicher Leistungen ihre Tätigkeit organisieren; dies gilt insbesondere für die von lokalen und regionalen Gebietskörperschaften erbrachten Leistungen. Die Europäische Kommission ist bereits für die allgemeine Überwachung der rechtlichen Aspekte auf Gemeinschaftsebene zuständig - eine Aufgabe, zu der sie weiterhin steht. Diese Rolle könnte allerdings durch die Mitwirkung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften gestärkt werden. Die Überwachung sollte durch Ausschüsse und/oder repräsentative Bevölkerungsgruppen unterstützt werden, in denen für Fragen im Zusammenhang mit dem öffentlichen Dienst sowohl die einzelstaatliche als auch die kommunale Ebene vertreten sein sollte.

10. Schlußfolgerung

10.1. CEEP-Vorschlag zur Änderung des Vertrags

10.1.1. Der AdR begrüßt die in der Kommissionsmitteilung getroffene Feststellung, daß eine Änderung von Artikel 90 nicht erforderlich sei.

10.2 Vom CEEP vorgeschlagene Europäische Charta

10.2.1. Der AdR stellt fest, daß der Europäische Rat einstweilen zu dem Ergebnis gelangt ist, daß sich die Regierungskonferenz auch mit der Frage der Vereinbarkeit der Wettbewerbsvorschriften des Vertrags mit den Grundsätzen des gemeinwirtschaftlichen Versorgungsauftrags im Interesse der Bürger beschäftigen sollte. In diesem Zusammenhang wurde der Gedanke erörtert, die öffentlichen Dienstleistungen mit Hilfe von Chartas, in denen die jeweiligen Rechte und Pflichten von Dienstleistungsanbietern und Bürgern festgelegt sind, aufrechtzuerhalten und zu verbessern. Der AdR ist grundsätzlich auch der Auffassung, daß eine Charta, in der die Rechte und Pflichten der Dienstleistungserbringer auf der einen und der Bürger auf der anderen Seite festgelegt werden, in vielen Fällen dazu geeignet ist, die Leistungen der Daseinsvorsorge aufrechtzuerhalten und zu verbessern. Nach Ansicht des AdR kann eine derartige Charta indes am besten auf der Ebene mit der größten Bürgernähe ausgehandelt werden, insbesondere wenn es um Dienstleistungen geht, die keine transnationalen Auswirkungen haben. Sie muß allerdings mit den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Bestimmungen des betreffenden Mitgliedstaates uneingeschränkt vereinbar sein. Während eine als Bezugsrahmen (und nicht als Instrument zur Harmonisierung) konzipierte Europäische Charta im Prinzip ein wertvoller Beitrag zur Unterstützung und Förderung der qualitativen Verbesserung öffentlicher Leistungen sein könnte, hegt der AdR nach wie vor Zweifel an ihrer Umsetzbarkeit, vor allem in Anbetracht der Tatsache, daß die Kommission in ihrer Mitteilung nachdrücklich auf den begrenzten Umfang der angestrebten Harmonisierung und den Vorrang der einzelstaatlichen Ebene in diesem Bereich hingewiesen hat. Nach Ansicht des AdR haben die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften als Leistungserbringer eine wichtige Rolle zu spielen; diese Rolle könnte erweitert werden, um die Überwachung und Regelung von Leistungen einzuschließen, die von anderen öffentlichen Stellen oder vom Privatsektor erbracht werden.

10.3. Die Kommissionsmitteilung

10.3.1. Der AdR begrüßt die Mitteilung als einen wertvollen Beitrag zu der Debatte über die Bereitstellung von öffentlichen Leistungen der Daseinsvorsorge.

10.3.2. Der AdR teilt die Auffassung, daß diese Leistungen sowohl für eine gesunde Wirtschaft als auch für das Wohlergehen der Bürger in der Gemeinschaft von Bedeutung sind.

10.3.3. Der AdR begrüßt:

- die Anerkennung der Vielfalt bei der Leistungserbringung und im ordnungspolitischen Bereich;

- die Anerkennung der Aufsichtsfunktion lokaler und regionaler Behörden;

- die Feststellung, daß die Gemeinschaftspolitik nicht bei der Rechtsstellung des Leistungserbringers ansetzt;

- die Bekräftigung der Tatsache, daß die Festlegung dieser Leistungen vornehmlich Sache der Mitgliedstaaten ist.

10.3.4. Der AdR stimmt folgendem zu:

- dem Vorschlag, die Begriffe Universaldienst und Gemeinwohlverpflichtung insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Leistungsqualität und der Verbraucherrechte auszugestalten;

- der Feststellung, daß die Bereitstellung gemeinwohlorientierter Leistungen in den Bereichen Gesundheit, Sozialschutz, Bildung, Wasserversorgung und Wohnungswesen auf nationaler bzw. regionaler Ebene sichergestellt werden muß (wobei die Gemeinschaft allerdings unterstützend tätig werden kann).

10.3.5. Was die vorgeschlagene Änderung von Artikel 3 des Vertrags betrifft, so:

- erkennt der AdR an, daß in der Mitteilung durchgängig das Subsidiaritätsprinzip in den Vordergrund gerückt wird, wenn es um Leistungen geht, die zumeist von lokalen und regionalen Gebietskörperschaften erbracht werden;

- begrüßt der AdR die Bekräftigung der Tatsache, daß die Leistungen der Daseinsvorsorge ein Bereich bleiben, in dem vornehmlich die Mitgliedstaaten tätig werden;

- würde der AdR keine Einwände gegen die Änderung erheben, sofern der Zweck dieser Maßnahme einzig und allein in der Bekräftigung der Tatsache besteht, daß diese Leistungen bereits zu den Handlungsfeldern der Gemeinschaft zählen.

Brüssel, den 16. Januar 1997.

Der Präsident des Ausschusses der Regionen

Pasqual MARAGALL i MIRA