1.EINLEITUNG

Die Zusätzlichkeit ist einer der Grundsätze der Kohäsionspolitik der Europäischen Union. Sie soll gewährleisten, dass die Mittel aus den Strukturfonds vergleichbare öffentliche Ausgaben eines Mitgliedstaates ergänzen, jedoch nicht an deren Stelle treten.

Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates sieht vor, dass die Kommission in Zusammenarbeit mit jedem betroffenen Mitgliedstaat bis Ende 2016 eine Überprüfung der Einhaltung der Zusätzlichkeitsregel in den Konvergenzregionen vornimmt und die Ergebnisse dieser Überprüfung veröffentlicht. Obwohl Kroatien diesen Überprüfungsprozess gemäß den betreffenden Bestimmungen erst ein Jahr später abschließen muss, entschieden sich die kroatischen Behörden, sämtliche Unterlagen bereits ein Jahr früher vorzulegen.

Nach Durchführung der Ex-ante- und Halbzeitüberprüfungen in den Jahren 2007 bzw. 2011/2012 wird mit dem vorliegenden Bericht somit die Überprüfung der Zusätzlichkeit für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 abgeschlossen.

Die Zusätzlichkeit gilt als eingehalten, wenn die durchschnittlichen Strukturausgaben eines Mitgliedstaates im Zeitraum 2007-2013 real wenigstens dem Niveau („Ausgangswert“) entsprechen, das zu Beginn des Programmplanungszeitraums festgelegt wurde bzw. das bei der Halbzeitüberprüfung in den Jahren 2011 und 2012 angepasst wurde , um erheblichen Veränderungen der Wirtschaftslage Rechnung zu tragen.

Dieser Bericht fasst die Ergebnisse der 2016 durchgeführten Ex-post-Überprüfung für den Zeitraum 2007-2013 zusammen. Die Einhaltung der Zusätzlichkeitsregel war in dem Zeitraum, der Gegenstand dieser Überprüfung ist, wohl so schwierig wie noch nie, da die EU in dieser Zeit eine der schlimmsten Rezessionen der letzten Jahrzehnte durchmachte. Der signifikante Rückgang der Wirtschaftstätigkeit ab 2008 hatte tief greifende Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen der Mitgliedstaaten und führte dazu, dass strenge Pläne zur Haushaltskonsolidierung festgelegt wurden, die primär darauf ausgerichtet waren, die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen sicherzustellen. Dies führte zu einem deutlichen Rückgang der öffentlichen Investitionen .

An der Ex-post-Überprüfung lassen sich drei wesentliche Ergebnisse ablesen:

Erstens lag die aggregierte Höhe der Strukturausgaben der Mitgliedstaaten in den Konvergenzregionen im Zeitraum 2007-2013 (Jahresdurchschnitt 2007-2013: 94,4 Mrd. EUR) rund 1,2 Mrd. EUR unter dem ex ante festgelegten Wert von 95,6 Mrd. EUR und 13 Mrd. EUR über dem bei der Halbzeitüberprüfung festgelegten aggregierten Wert von 81,4 Mrd. EUR; allerdings bleiben bei dieser Betrachtung einige erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten unberücksichtigt. Die größten Abweichungen waren in denjenigen Mitgliedstaaten zu verzeichnen, die am stärksten von der Wirtschafts- und Finanzkrise getroffen wurden.

Zweitens haben alle Mitgliedstaaten außer Griechenland die Ausgangswerte für die Zusätzlichkeit für den Zeitraum 2007-2013 eingehalten – entweder diejenigen Werte, die bei der Ex-ante-Überprüfung in den nationalen strategischen Rahmenplänen (NSRP) festgelegt worden waren, oder die im Rahmen der Halbzeitüberprüfung angepassten Werte. Aufgrund der bei der Halbzeitüberprüfung beschlossenen Abwärtskorrektur lagen sechs Mitgliedstaaten unter den bei der Ex-ante-Überprüfung festgelegten Ausgangswerten, jedoch über den endgültigen Ausgangswerten (Tschechische Republik, Deutschland, Italien, Litauen, Ungarn und Portugal).

Drittens bestätigte die Ex-post-Überprüfung die bereits bei der Halbzeitüberprüfung festgestellten Mängel der Methode zur Feststellung der Zusätzlichkeit. Der Umfang der zu übermittelnden Informationen ist für die Mitgliedstaaten eine erhebliche Belastung, und auch aufseiten der Kommission kommt es zu Schwierigkeiten, da Vergleichbarkeitsprobleme zwischen den verschiedenen von den Mitgliedstaaten angewandten Methoden zur Prüfung der Zusätzlichkeit sowie den auf EU-Ebene offiziell verfügbaren Statistiken auftreten. Dies sind einige der Gründe, warum die Überprüfung der Zusätzlichkeit für den Zeitraum 2014-2020 erheblich vereinfacht und auf die Mechanismen zur wirtschaftspolitischen Steuerung der EU abgestimmt wurde. Um wachstumsfördernde Investitionen anzuregen, bleibt der Grundsatz der Zusätzlichkeit jedoch – in überarbeiteter Form – auch im Zeitraum 2014-2020 ein Kernstück in der Architektur der Kohäsionspolitik.

2.WIRTSCHAFTLICHES UMFELD IM PROGRAMMPLANUNGSZEITRAUM 20072013

Die Umsetzung der Kohäsionspolitik im Zeitraum 2007-2013 erfolgte unter den schwierigsten wirtschaftlichen Bedingungen seit Einführung der EU-Kohäsionspolitik. Aufgrund der Wirtschaftskrise, die im Jahr 2008 einsetzte und sich später verstärkte, lag das reale BIP der EU noch im Jahr 2013 unter dem Wert des Jahres 2007. Das jährliche BIP-Wachstum war 2009 und 2012 negativ (-4,4 % bzw. -0,5 %) und in den Jahren 2008 und 2013 nahe der Stagnation (0,4 % bzw. 0,2 %). Zum Zeitpunkt der Festlegung der Ausgangswerte wurde für die EU-27 ein durchschnittliches jährliches BIP-Wachstum von 2,6 % im Zeitraum 2007-2009 prognostiziert, während sich das tatsächlich festgestellte Wachstum auf -0,3 % belief.

Die Wirtschaftskrise führte zu einer dramatischen Verschlechterung der Lage auf dem Arbeitsmarkt. Die harmonisierte Arbeitslosenquote für die EU-28 stieg kontinuierlich von 7 % im Jahr 2008 auf 10,9 % im Jahr 2013. In den am stärksten vom Rückgang der Wirtschaftstätigkeit betroffenen Mitgliedstaaten waren die Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt besonders groß. So stieg die Arbeitslosenquote in Griechenland von 7,8 % im Jahr 2008 auf 27,5 % im Jahr 2013, und in Spanien von 8,2 % im Jahr 2007 auf 26,1 % im Jahr 2013. In der gesamten EU und besonders in einigen Mitgliedstaaten war auch eine erhebliche Verschlechterung der sozialen Bedingungen zu beobachten. Der Anteil der von Armut und sozialer Ausgrenzung bedrohten Menschen wuchs von 23,7 % im Jahr 2008 auf 24,5 % im Jahr 2013, wobei einige Mitgliedstaaten am Ende des Programmplanungszeitraums erheblich über dem EU-Durchschnitt lagen (z. B. Bulgarien mit 48 %, Rumänien mit 41,9 % und Griechenland mit 35,7 %).

Durch den Rückgang der Wirtschaftstätigkeit und die Verschlechterung der Arbeitsmarktlage und der sozialen Bedingungen wuchs der Druck auf die öffentlichen Ausgaben. Diese nahmen in den Jahren 2008 und 2009 stark zu, sodass die Gesamtausgabenquote des Staatssektors im EU-Durchschnitt auf über 50 % des BIP anstieg – den höchsten Wert seit 1995. Dies war hauptsächlich auf automatische Stabilisatoren zurückzuführen, weshalb auch bei den Staatseinnahmen keinerlei Zuwächse verzeichnet wurden; vielmehr waren die Hauptquellen staatlicher Einnahmen (Steuern und Sozialversicherungsbeiträge) in absoluten Zahlen rückläufig. Automatische Stabilisatoren werden in der Regel als diejenigen Komponenten der Fiskalpolitik definiert, die dafür sorgen, dass sich ohne ausdrückliche Maßnahmen der Regierung die Steuerlast verringert und die öffentlichen Ausgaben steigen. Dies sind beispielsweise Einkommensersatzleistungen, die ausgezahlt werden, sobald die Arbeitslosigkeit ansteigt. Die Zunahme der Staatsausgaben im Verhältnis zum BIP spiegelt sich besonders stark in den Sozialschutzausgaben wider, deren Anteil am BIP ab 2009 im Durchschnitt rund 2,5 Prozentpunkte höher war als vor der Krise. In einigen vom BIP-Rückgang besonders hart getroffenen Mitgliedstaaten nahmen die Sozialschutzausgaben sogar noch stärker zu. Diese Länder litten auch zunehmend unter der aus der Staatsverschuldung resultierenden Zinsbelastung, deren Anteil am BIP in einigen dieser Länder mehr als 2 Prozentpunkte über dem Vorkrisenniveau lag.

Aufgrund des zunehmenden Drucks auf die Staatsausgaben und der Stagnation der staatlichen Einnahmen kam es in den meisten Mitgliedstaaten zu einem drastischen Anstieg der Defizitquote. Diese hatte 2007 noch -0,9 % betragen, erreichte 2009 den Höchststand von -6,6 % und lag noch im Jahr 2013 über -3 % (-3,3 % des BIP). Im Jahr 2010 kam in mehr als 20 Mitgliedstaaten das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (die korrektive Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts) zur Anwendung. Der gesamtstaatliche Bruttoschuldenstand wuchs in der EU von 57,6 % des BIP im Jahr 2007 auf 85,7 % des BIP im Jahr 2013. Angesichts dieser Trends kamen Bedenken hinsichtlich der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen einiger Länder auf, woraufhin in einigen Fällen europäische und internationale Institutionen – mit der Auflage, wirtschaftliche Anpassungsprogramme umzusetzen, – externen finanziellen Beistand gewährten.

Abbildung 1: Öffentliche Ausgaben, öffentliche Investitionen, Staatsdefizit und Staatsverschuldung

Obwohl der Anteil der öffentlichen Ausgaben am BIP anstieg, führte dies nicht zu höheren öffentlichen Investitionen im gesamten Programmplanungszeitraum. Das Gegenteil war der Fall: In den am stärksten von der nachlassenden Wirtschaftstätigkeit und der Staatsschuldenkrise getroffenen Mitgliedstaaten gingen die öffentlichen Investitionen erheblich zurück. Dies sind im Allgemeinen auch die Mitgliedstaaten mit den größten Abweichungen vom ursprünglichen Ausgangswert (siehe Abbildung 2, xAchse). Die öffentlichen Investitionen blieben der Ausgabenposten mit den größten Rückgängen, selbst nachdem sowohl auf europäischer als auch auf nationaler Ebene Konjunkturpakete beschlossen worden waren, um den Folgen des BIP- und Beschäftigungsrückgangs in den ersten Jahren der Krise entgegenzuwirken. Dies erklärt auch, warum manche Mitgliedstaaten die Zusätzlichkeitsregel erfüllen, ohne dass der Ausgangswert bei der Halbzeitüberprüfung gesenkt wurde und obwohl die öffentlichen Investitionen in der zweiten Hälfte des Programmplanungszeitraums erheblich rückläufig waren.

Abbildung 2: Differenz zwischen dem ex ante festgelegten Ausgangswert und den ex post festgestellten Strukturausgaben (x-Achse) und durchschnittliches BIP-Wachstum 2007-2013 (y-Achse)