Die Bewertung berücksichtigte auch die Frage einer möglichen künftigen Erweiterung des Tätigkeitsbereichs der Agentur. Das Ergebnis der Bewertung kam in dieser Frage zu keinem Schluss. Während die meisten Vertreter der Mitgliedstaaten und Mitarbeiter der Agentur für eine Ausweitung auf andere legale und illegale Drogen wie Alkohol, Tabak und verschreibungspflichtige Medikamente sowie – in geringerem Umfang – Suchtverhalten wie Glücksspiele eintraten, waren die Interessenvertreter auf EU-Ebene und internationale Organisationen anderer Ansicht.

Die Agentur nahm eine interne Reorganisation vor, um sich besser an den strategischen Zielen der Drogenpolitik auszurichten, und ging finanzielle Engpässe durch eine Priorisierung ihrer Tätigkeiten und eine Umverteilung von Mitteln an.

Die Agentur passte sich verschiedenen Veränderungen während des Bewertungszeitraums gut an. Im Zusammenhang mit Drogen bilden Nachfrage und Angebot ein dynamisches und wechselvolles Umfeld, und die Agentur hat darauf reagiert, indem sie sich durch die Entwicklung neuer Methodiken und die Nutzung offener Informationsquellen wie Abwasseranalysen oder Trendscout-Studien verstärkt auf aufkommende Gefahren und Trends konzentriert hat. Mit ihren auf verschiedene Arten von Interessenträgern zugeschnittenen Publikationen wendet sich die Agentur an ein wechselndes Publikum. Insgesamt zeigten die Gespräche einen Bedarf an stärker zukunftsgerichteten Produkten, die künftige Trends ermitteln, um die Bereitschaft und Reaktionsfähigkeit der EU in dem sich stets wandelnden Drogenumfeld besser zu unterstützen und direkter mit nationalen Interessenträgern zu kommunizieren.

In der Bewertung wurde die Agentur, aufbauend auf den Ergebnissen der letzten Bewertung, nach fünf Standardbewertungskriterien beurteilt: Wirksamkeit, Effizienz, Kohärenz, Relevanz und durch die EU erzielter Mehrwert. Die Bewertungsfragen im Zusammenhang mit den gewonnenen Erkenntnissen wurden auf diese fünf Kriterien bezogen. Die Schlussfolgerungen der Bewertung werden nachfolgend anhand dieser fünf Kriterien und ausführlicher in der beigefügten Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen zusammengefasst.

Artikel 23 der Gründungsverordnung sieht „alle sechs Jahre eine externe Bewertung der Beobachtungsstelle, die zeitgleich mit dem Abschluss von zwei der dreijährigen Arbeitsprogramme der Beobachtungsstelle stattfinden soll“ vor. In diese Bewertung ist auch das Reitox-Netz (Europäisches Informationsnetz für Drogen und Drogensucht) einzubeziehen. Die letzte Bewertung wurde 2011/2012 durchgeführt. Daher veranlasste die Kommission Ende 2017 eine neue Bewertung, die 2018 durchgeführt wurde. Die Bewertung erfolgte von März bis November 2018 durch ein Konsortium unter der Führung von ICF Consulting Ltd. in Zusammenarbeit mit dem Centre for the Study of Democracy (CSD) und Optimity Advisors. Der Abschlussbericht der Bewertung wird online veröffentlicht.

Der menschliche und gesellschaftliche Preis für die Drogensucht ist sehr hoch. Drogen und Drogensucht beeinflussen die Gesundheit und das Wohlergehen vieler, vor allem junger Menschen, werfen Sicherheitsfragen auf und führen zu vorzeitigen Todesfällen. Infolgedessen ist die Drogensucht mit Kosten für das öffentliche Gesundheitswesen (Drogenprävention, Gesundheitsversorgung und Behandlung), die öffentliche Sicherheit, die Umwelt und die Arbeitsproduktivität verbunden. Der Markt für illegale Drogen ist der dynamischste kriminelle Markt in der Europäischen Union (EU), und er kann sich in Reaktion auf Drogenkontrollmaßnahmen schnell anpassen.

B. Wirksamkeit

Zur Bewertung der Wirksamkeit wurde der Erfolg der Agentur bei der Erreichung ihrer Ziele und der in der Gründungsverordnung festgeschriebenen Prioritäten bzw. bei den Fortschritten in dieser Richtung bewertet. Untersucht wurde, inwieweit die Veränderungen in der Struktur aufgrund der Umsetzung der „EMCDDA-Strategie 2025“ und die jüngste interne Umstrukturierung ihre Wirksamkeit beeinflusst haben. Weitere nach diesem Kriterium untersuchte Aspekte betrafen die Wirksamkeit des Reitox-Netzes, den Einsatz interner Überwachungsmittel sowie äußere Faktoren, die die Wirkung der Agentur und ihre internationalen Aktivitäten, d. h. die Arbeit mit Drittländern und internationalen Organisationen, beeinflussten.

Unter Berücksichtigung des Gesamteindrucks aus den Konsultationen mit den Interessenträgern zeigte die Bewertung, dass die Agentur durch seine Interessengruppen als Exzellenzzentrum für die Bereitstellung von Informationen zum Drogenproblem nicht nur in Europa, sondern auch international weithin anerkannt ist und hohes Ansehen genießt. Die erstellten Informationen werden als sachlich, objektiv, zuverlässig und belastbar eingeschätzt, wie die gezielte Umfrage für die Zivilgesellschaft und die Wissenschaftsgemeinde sowie die öffentliche Konsultation zeigten. Dieselben Quellen zeigten, dass zu den hauptsächlich verbesserungswürdig und zu stärkenden Bereichen die Steigerung der Vergleichbarkeit von Informationen, der häufigere Einsatz visueller Hilfsmittel und qualitativ höherwertige Übersetzungen gehören.

Die Bewertung ergab, dass die meisten in den dreijährigen Strategien und Arbeitsprogrammen der Agentur formulierten Ziele erreicht wurden.

Bei der Beobachtung des Standes des Drogenproblems erbrachte die Agentur eine gute Leistung. Die Bereitstellung von Daten zur Nachfrage und – in geringerem Umfang – zum Angebot trug zur Unterrichtung der zuständigen Behörden und Fachleute bei und verbesserte ihre Fähigkeit, auf Drogentrends zu reagieren. Die Agentur hat Mechanismen zur regelmäßigen und anhaltenden Beobachtung von Entwicklungen im Bereich Drogen eingerichtet, die auf die Erkennung aufkommender Gefahren zielen. Die Beobachtungsaufgabe wird durch die Veröffentlichung regelmäßiger und aktueller Informationen zu den Entwicklungen bei Angebot und Nachfrage von Drogen, namentlich durch den Europäischen Drogenbericht, aber auch durch die zahlreichen anderen Publikationen, ergänzt. Gleichwohl kam die Bewertung auch zu dem Schluss, dass es kaum Arbeiten zum Polykonsum gibt. In diesem Zusammenhang stellte die externe Studie fest, dass der Begriff „Polykonsum“ in den dreijährigen Strategien und Arbeitsprogrammen der Agentur kein einziges Mal vorkommt.

Die Arbeit der Agentur bei der Überwachung von Lösungen, die auf mit Drogen zusammenhängende Probleme angewandt wurden, wurde von den Interessenträgern gleichermaßen positiv bewertet, in diesem Fall vor allem durch Organisationen der Zivilgesellschaft, die sich an der öffentlichen Konsultation beteiligten und auf die Umfrage antworteten sowie an einigen wenigen gezielten Gesprächen teilnahmen. Das Best Practice Portal spielt eine zentrale Rolle bei der Weitergabe bewährter Methoden in den Bereichen Prävention, Schadensminimierung und soziale Wiedereingliederung.

Durch Anwendung des rund um die Uhr verfügbaren Frühwarnsystems hat die Agentur zur Erfassung neuer psychoaktiver Substanzen beigetragen und in der Folge die Fähigkeit der Mitgliedstaaten verbessert, dieses zunehmende Problem anzugehen. In den letzten Jahren ist die Zahl neuer, erstmals in der EU erfasster und daher dem Frühwarnsystem gemeldeter, psychoaktiver Substanzen nach einem Höhepunkt im Jahr 2014 zurückgegangen. Ende 2018 überwachte das Frühwarnsystem mehr als 700 neue psychoaktive Substanzen, von denen ungefähr die Hälfte in jedem Jahr auf dem europäischen Markt verfügbar war. Gleichwohl werden die erfassten Substanzen gefährlicher, und daher führte die Agentur 2017-2018 mehr Risikobewertungen als je zuvor in einem Jahr durch. Die Rolle der Agentur in diesem Prozess wurde durch die neue Gesetzgebung zu neuen psychoaktiven Substanzen gestärkt.

Was nun die Entwicklung von Hilfsmitteln und Instrumenten zur Unterstützung der nationalen Drogenpolitik der Mitgliedstaaten anbetrifft, so wurde einigen Mitgliedstaaten auf Antrag zielgerichtete Unterstützung angeboten, um ihnen bei der Planung und Überwachung ihrer nationalen Drogenstrategien und -politiken zu helfen. Dies war im Jahr 2015 für Deutschland, Irland und Luxemburg der Fall. Es wurden Hilfsmittel und Instrumente zur Bewertung von Drogenpolitiken und zur Beobachtung von Drogenmärkten entwickelt.

Das Reitox-Netz lieferte erfolgreich die nötigen Daten und Informationen zur Erreichung der Ziele, die in den dreijährigen Strategien und Arbeitsprogrammen der Agentur während des Bewertungszeitraums formuliert waren. Die externe Studie kam auf der Grundlage der Rückmeldungen zahlreicher Interessenträger, einschließlich Mitarbeitern der EMCDDA, außerdem zu dem Schluss, dass die Qualität und der Zeitrahmen der Datenbereitstellung zwischen den nationalen Kontaktstellen variierte, auch wenn es seit der letzten Bewertung Fortschritte gegeben hat. Der Grund für diese Unterschiede liegt hauptsächlich in den in nationalen Kontaktstellen verfügbaren personellen und finanziellen Ressourcen. Es gibt Spielraum für Verbesserungen, insbesondere bei der Vergleichbarkeit der gelieferten Daten.

Die Aktivitäten der Agentur auf internationaler Ebene sind mit den Prioritäten im auswärtigen Handeln der EU vereinbar. Die Agentur bringt Drittländern die Erfahrung mit der evidenzbasierten Politikgestaltung der EU in der Drogenbeobachtung nahe und trägt so dazu bei, das globale Verständnis des Drogenproblems zu verbessern, für das sich im Gegenzug ein vollständigeres Bild der Situation in der EU ergibt. Internationale Interessenträger und Mitarbeiter der Agentur stimmten allgemein darin überein, dass auf internationaler Ebene, d. h. bei der Arbeit mit Drittländern und einer besseren Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen, mehr getan werden könnte. Gleichwohl muss das im Einklang mit der Aufgabe der Agentur erfolgen und sich wieder auf ein besseres Verständnis des Drogenproblems beziehen. Die konsultierten Interessenträger merkten das Bestehen von Überschneidungen an, wie der Doppelung der Datenerfassung mit dem Büro der Vereinten Nationen für Drogen- und Verbrechensbekämpfung, die behoben werden sollten.

Obwohl die Änderungen in der Struktur der Agentur aufgrund der Umsetzung der „EMCDDA-Strategie 2025“ und der internen Reorganisation erst kürzlich vollzogen wurden und mehr Zeit benötigt wird, damit sich die Wirkung entfaltet, scheinen sie auf die Wirksamkeit der Agentur positiven Einfluss zu haben. Die interne Reorganisation hat zusätzlich zur Ausführung der in der Gründungsverordnung festgelegten Aufgaben sowie zur Erreichung ihrer Ziele beigetragen. Beispielsweise hat die Restrukturierung der wissenschaftlichen Ressourcen in Übereinstimmung mit den beiden Pfeilern der „EMCDDA-Strategie 2025“ der Agentur dabei geholfen, belastbarere Daten zu liefern, sich an neue wissenschaftliche und ökologische Entwicklungen anzupassen und auf Herausforderungen und kontextuelle Verlagerungen im Bereich Drogen zu reagieren.

Zu den externen Faktoren, die die Wirksamkeit der Agentur beeinflussten, gehörte das sich verändernde Umfeld im Drogenkonsum, das Aufkommen neuer Marktplätze und neue Sicherheitsherausforderungen in Bezug auf Drogen sowie die Erarbeitung nationaler Politiken. Die Agentur hat, wie oben ausgeführt wurde, proaktiv auf diese Faktoren reagiert.

Insgesamt kommt die Bewertung zu dem Schluss, dass die zahlreichen Hilfsmittel und Mechanismen (sowohl intern als auch extern) zur Überwachung und Überprüfung des Wirkens und der Ergebnisse der Agentur gut zu funktionieren scheinen und ausreichen, um die Rechenschaftspflicht und eine geeignete Bewertung ihrer Gesamtleistung sicherzustellen. Gleichwohl unterstreicht der Bewertungsbericht, dass die Überwachung der Leistung aufgrund der Verwendung unterschiedlicher wesentlicher Leistungsindikatoren (KPI) während des Bewertungszeitraums und aufgrund des Fehlens eines tätigkeitsbezogenen Haushaltsplans nur auf der Grundlage von Leitindikatoren erfolgen konnte. Es sollten weitere Anstrengungen unternommen werden, um die Indikatoren zu optimieren und einen tätigkeitsbezogenen Haushaltsplan einzuführen, damit dies in Zukunft besser gehandhabt wird.

C. Effizienz

Nach dem Kriterium Effizienz wurde beurteilt, inwieweit die Kosten (finanzielle Mittel, Personal und Verwaltungsaufwand), die bei der Tätigkeit der Agentur, der Verwirklichung ihrer Ziele und der Bereitstellung von Ergebnissen anfielen, vertretbar waren.

Unter Berücksichtigung der eingeschränkt verfügbaren Daten konnte in der Bewertung mit gutem Grund der Schluss gezogen werden, dass die Agentur die verfügbaren personellen und finanziellen Ressourcen effizient eingesetzt hat, um die Ergebnisse und die Wirkung zu erzielen, die in ihren dreijährigen Strategien und Arbeitsprogrammen festgelegt sind. Durch Änderungen in ihrer Organisations- und Leitungsstruktur und durch Umverteilung verfügbarer (personeller und finanzieller) Ressourcen hat die Agentur ohne zusätzliche Finanzmittel mehr Ergebnisse erzielt und neue Arten von Produkten und Dienstleistungen eingeführt.

Die Finanzausstattung war während des Bewertungszeitraums weitgehend stabil, mit lediglich geringen Schwankungen. Gegenüber 2012 stieg der Haushalt um weniger als 1 %. Der größte Teil des Haushalts (60 % im Jahr 2017) wurde für Personalkosten für betriebliche, administrative und unterstützende Tätigkeiten aufgewendet. Während des Bewertungszeitraums stieg der Anteil des im operativen Bereich eingesetzten Personals schrittweise von 68 % im Jahr 2012 auf 71 % im Jahr 2017.

Zu den Vorteilen der Tätigkeiten der Agentur zählen: ein klarer und gründlicher Einblick in die Drogensituation in der EU; eine sachkundige Diskussion über Drogenpolitiken und -strategien; die wirkungsvolle Förderung eines nützlichen Netzwerks von Experten im Bereich Drogen und Drogensucht (Reitox), einschließlich des effektiven Austausches von Informationen und bewährten Methoden; eine proaktive Herangehensweise an neue Substanzen und aufkommende Trends; sowie die Förderung höchster wissenschaftlicher Fachkompetenz. Diese Vorteile sind nur schwer zu quantifizieren, aber insgesamt erfreut sich das Wirken der Agentur bei allen Interessenträgern auf EU-, einzelstaatlicher und internationaler Ebene höchster Wertschätzung.

Die Agentur bietet ein gutes Kosten-Nutzen-Verhältnis, da die Kosten für die Erbringung und Verwaltung ihres Wirkens und ihrer Tätigkeiten bei gleicher Bestimmbarkeit des Wertes anderer EU-Agenturen von ähnlicher Größe und Tragweite in einem günstigen Licht erscheinen, wie die vergleichende Fallstudie zeigt. Die Vorteile auf europäischer Ebene könnten nicht durch eine einzelne nationale Organisationen erbracht werden, namentlich die Entwicklung von Standard-Indikatoren, die durch alle Mitglieder des Reitox-Netzes angewandt werden, die Überprüfung von Politiken im Zusammenhang mit Drogen, das Frühwarnsystem für aufkommende Bedrohungen und der Austausch bewährter Methoden.

Das Erreichen wesentlicher Leistungsindikatoren und der hohe Prozentsatz des Haushaltsvollzugs zeigen, dass das zu Beginn des Bewertungszeitraums übernommene dezentrale Verwaltungsmodell die erwarteten Ergebnisse brachte. Sie zeigen, dass die gegenwärtige Leitung, der organisatorische Aufbau, die Verwaltungssysteme und die Arbeitsmethoden für ihre Tätigkeiten angemessen sind. Es besteht Spielraum für die Vereinfachung des Verwaltungsaufbaus und der Arbeitsmethoden der Agentur, z. B. die Überarbeitung und Modernisierung von Instrumenten der Informations- und Kommunikationstechnologie und eine bessere interne Planung durch die Annahme von tätigkeitsbezogenen Haushaltsplänen.