Vorschlag für eine RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES über Umwelthaftung betreffend die Vermeidung von Umweltschäden und die Sanierung der Umwelt

(Von der Kommission vorgelegt)

BEGRÜNDUNG

1. Einleitung

Vom Seveso-Unglück im Juli 1976 bis zu den Unfällen in Baia Mare und Baia Borsa im Januar und März 2000, die zu einer schweren Verschmutzung von Flüssen in Rumänien geführt haben [1], ließe sich eine lange Liste von Vorfällen aufstellen, die mit massiven Umweltverschmutzungen oder anderweitigen Umweltschäden verbunden waren [2]. Es muss zweifellos gewährleistet werden, dass in solchen Fällen die beschädigte Umwelt saniert wird. Noch besser wäre freilich, wenn die Schäden gar nicht erst einträten, so dass die Vermeidung ebenfalls ein wichtiges Ziel ist. Kommt es dennoch zu einem Umweltschaden, so stellt sich stets die Frage, wer dafür aufkommen soll. Die Umweltpolitik der Gemeinschaft beruht unter anderem auf dem Verursacherprinzip [3]: Danach sollte in vielen Fällen derjenige, der einen Schaden verursacht, auch dafür haftbar gemacht werden, d.h. er sollte finanziell dafür einstehen müssen.

[1] Siehe Bericht der internationalen Task Force zur Untersuchung des Unfalls von Baia Mare (Dezem ber 2000).

[2] In diesem Zusammenhang wäre auch die schwere Verschmutzung des Rheins infolge eines Feuers in der Baseler Chemiefabrik Sandoz 1986 sowie der Bruch eines Abwasserrückhaltedamms in der Bergbauanlage Aznalcollar am 25. April 1998 in Spanien zu nennen, in dessen Folge toxische Abwässer und Schlämme in den Doñana Nationalpark geschwemmt wurden. Daneben kam es im Lauf der Jahre zu zahlreichen Tankerunfällen, von der Torrey Canion 1967, Amoco Cadiz 1978 bis zur Erika 1999, in denen Öl aus havarierten Schiffen in die Umwelt auslief.

[3] Siehe Artikel 174 Absatz 2 EG-Vertrag.

Die Kommission hat daher beschlossen, dem Europäischen Parlament und dem Rat der Europäi schen Union diesen Vorschlag zu unterbreiten, damit schließlich eine umfassende Gemeinschafts regelung zur Vermeidung von Umweltschäden und zur Sanierung der Umwelt getroffen wird.

Damit erfuellt die Kommission die Verpflichtung, die sie in ihrem Weißbuch von 2000 über Umwelthaftung und in ihrer Strategie für eine nachhaltige Entwicklung eingegangen ist, die die ,Annahme der EU-Rechtsvorschriften über die verschuldensunabhängige Umwelthaftung bis zum Jahr 2003" [4] vorsieht, und beginnt mit der Einleitung einer Maßnahme, die im Sechsten Umwelt-Aktionsprogramm geplant ist [5].

[4] KOM(2001) 264 endgültig vom 15. Mai 2001, S. 13: ,Maßnahmen auf EU-Ebene: (...) Annahme der EU-Rechtsvorschriften über die verschuldensunabhängige Umwelthaftung bis zum Jahr 2003".

[5] Siehe Artikel 3 Absatz 8 des Gemeinsamen Standpunktes des Rates vom 17. September 2001 im Hinblick auf einen Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates über das Sechste Umwelt aktionsprogramm der Gemeinschaft.

2. Der Vorschlag im Überblick

Durch diesen Vorschlag soll eine Grundlage für die Vermeidung von Umweltschäden bzw. die Sanierung der Umwelt geschaffen werden. Die Definition des Begriffs ,Umweltschaden" erfolgt in diesem Vorschlag unter Verweis auf die durch Vorschriften der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten geschützte biologische Vielfalt, die unter die Wasserrahmenrichtlinie fallenden Gewässer sowie die menschliche Gesundheit, wenn diese durch Boden verschmutzung bedroht ist. Die vorgeschlagene Richtlinie überlässt den Mitgliedstaaten die Entscheidung darüber, wann diese Maßnahmen vom betreffenden Betreiber, von den zuständigen Behörden oder einem Dritten in deren Auftrag zu ergreifen sind. Die Regelung der Einzelheiten der institutionellen und prozeduralen Vorkehrungen zum Erreichen der vorgeschriebenen Ergebnisse wird entsprechend den Grundsätzen der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit den Mitgliedstaaten überlassen. Allerdings werden in dem Vorschlag bestimmte Regeln hinsichtlich der anzustrebenden Sanierungsziele sowie zur Ermittlung und Auswahl der geeigneten Sanierungsmaßnahmen aufgestellt, so dass diesbezüglich für alle Mitgliedstaaten eine gemeinsame Mindestgrundlage besteht, die es ihnen ermöglicht, eine wirksame Anwendung der vorgeschlagenen Regelung zu gewährleisten.

Soweit möglich muss der Betreiber, der einen Umweltschaden verursacht oder dem ein solcher Schaden unmittelbar droht, nach dem Verursacherprinzip letztlich die Kosten der Maßnahmen tragen. Wurden die Maßnahmen von den zuständigen Behörden oder von einem Dritten in deren Auftrag durchgeführt, so müssen die damit verbundenen Kosten vom Verursacher wieder eingetrieben werden. Resultiert der Schaden aus Tätigkeiten, von denen eine potenzielle oder tatsächliche Gefahr für Mensch und Umwelt ausgeht, so sollte der Betreiber unbeschadet bestimmter Möglichkeiten der Rechtfertigung hierfür verschuldens unabhängig haften; solche Tätigkeiten werden in einem Anhang des Vorschlags aufgeführt. Im besonderen Fall von Schäden an der biologischen Vielfalt durch Tätigkeiten, die nicht in dem genannten Anhang aufgeführt sind, sollte der Betreiber nur bei Verschulden oder Fahrlässigkeit haften. Falls kein Betreiber als Verursacher zur Verantwortung gezogen werden kann, müssen die Mitgliedstaaten alle notwendigen Maßnahmen ergreifen um sicherzustellen, dass die erforderlichen Präventions- oder Sanierungsmaßnahmen aus allen Quellen finanziert werden, die ihnen geeignet scheinen und daher in Anspruch genommen werden können. Auch in diesem Fall wird die Regelung der Einzelheiten institutioneller und prozeduraler Vorkehrungen zum Erreichen der vorgeschriebenen Ergebnisse entsprechend den Grundsätzen der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit den Mitgliedstaaten überlassen.

Da an Umweltgütern (vor allem der biologischen Vielfalt und Gewässern) oftmals kein Eigentumsrecht besteht, das als Anreiz für eine korrekte Anwendung und Durchsetzung des vorgeschlagenen Regelwerks wirken würde, ermöglicht der Vorschlag neben den Personen mit einem ausreichenden Interesse auch qualifizierten Rechtspersonen, die zuständige Behörde zu geeigneten Maßnahmen aufzufordern und ihre Handlungen oder Unterlassungen gegebenenfalls anzufechten.

Schließlich enthält der Vorschlag Bestimmungen über grenzübergreifende Schäden, Deckungsvorsorge, das Verhältnis zum innerstaatlichen Recht, Änderungen des Regelwerks und dessen zeitlich begrenzte Anwendung.

In der Praxis müssen die Mitgliedstaaten bei einem Umweltschaden dafür sorgen, dass der Schaden behoben wird. Dazu gehört, dass die Schwere und der Umfang des Schadens beur teilt werden und, soweit möglich, in Zusammenarbeit mit dem nach der vorgeschlagenen Richt linie haftbaren Betreiber, d.h. demjenigen, der die schadensverursachende Tätigkeit ausgeübt hat, darüber entschieden wird, welche Sanierungsmaßnahmen am angebrachtesten sind.

Die zuständige Behörde kann von dem Betreiber verlangen, die notwendigen Sanierungs maßnahmen zu ergreifen, die dann direkt von diesem finanziert werden. Als Alternative kann die zuständige Behörde diese Maßnahmen auch selbst ergreifen oder sie von einem Dritten durchführen lassen. Auch eine Kombination beider Lösungen ist möglich.

Wird die Sanierung von der zuständigen Behörde selbst oder in ihrem Namen von einem Dritten durchgeführt und sind nach der vorgeschlagenen Richtlinie ein oder mehrere Betreiber für den Schaden haftbar, muss die zuständige Behörde nach dem Verursacherprinzip die Sanierungskosten von dem haftenden Betreiber wieder eintreiben.

Potenziell haftbar für die Kosten der Behebung des Umweltschadens sind nach der Richtlinie diejenigen, die die im Anhang I aufgeführten Tätigkeiten, die den Umweltschaden verursacht haben, ausgeübt haben. Bei nicht im Anhang I genannten Tätigkeiten können die Ausübenden nach der Richtlinie ebenfalls für die Kosten der Behebung eines Schadens an der biologischen Vielfalt haftbar gemacht werden, jedoch nur, wenn sie erwiesenermaßen fahrlässig gehandelt haben.

Wegen Zahlungsunfähigkeit der Betreiber kann die zuständige Behörde möglicherweise die Kosten nach dem Verursacherprinzip nicht wieder eintreiben. Die Folgen lassen sich jedoch durch eine angemessene Schadensversicherung in Grenzen halten.

Im Falle einer der in Artikel 9 Absatz 1 vorgesehenen Ausnahmen ist die Richtlinie nicht anzuwenden, sondern die Angelegenheit nach innerstaatlichem Recht zu regeln. In bestimm ten Fällen kann sich der Betreiber nicht auf die Ausnahmeregel verlassen, wenn er fahrlässig gehandelt hat. In diesem Fall wird die Vorschrift wie oben beschrieben angewendet.

Mit der vorgeschlagenen Richtlinie werden umweltpolitische Ziele verfolgt, deshalb stützt sie sich auf Artikel 175 Absatz 1 EG-Vertrag. Der Umstand, dass die Richtlinie Bestimmungen über die gerichtliche Prüfung enthält, sollte die Wahl der Rechtsgrundlage nicht beeinträchti gen, da diese Bestimmungen den Umweltzielen untergeordnet sind und lediglich das rei bungslose Funktionieren des Systems bezwecken. Außerdem ist festzustellen, dass diese Bestimmungen in keinen der in Artikel 65 EG-Vertrag genannten Bereiche fallen, der ausschließlich die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen mit grenzüberschreitenden Auswirkungen betrifft.

3. Notwendigkeit eines Tätigwerdens der Gemeinschaft

Um der Bodenkontamination und dem Verlust an biologischer Vielfalt in effizienter Weise entgegenzuwirken, sind Maßnahmen der Gemeinschaft notwendig.

Die Umweltverschmutzung ist ein Problem, da sie infolge der Kontamination von Böden und Oberflächengewässern, der Schadstoffaufnahme durch Pflanzen, des direkten Kontakts von Menschen und infolge von Feuer oder Explosionen von Deponiegasen die menschliche Gesundheit und die Umwelt gefährden kann. In der Gemeinschaft wurden bereits an die 300 000 Standorte ermittelt, die definitiv oder potenziell kontaminiert sind [6]. Die von dieser Kontamination ausgehenden Risiken konnten nicht quantifiziert werden, doch vermitteln die Sanierungskosten einen Eindruck von dem Ausmaß des Problems. Veröffentlichungen der Europäischen Umweltagentur zufolge liegen die Kosten einer teilweisen Sanierung (d.h. für nur einige Mitgliedstaaten oder Regionen und einige Standorte) zwischen 55 und 106 Milliarden Euro [7] - was 0,6 % bis 1,25 % des BIP der EU entspricht. Diese Zahlen sind enorm, doch verteilen sie sich über viele Jahre und stellen keine jährliche Belastung dar [8].

[6] Management of contaminated sites in Western Europe, EWR, Juni 2000.

[7] Österreich: 1,5 Mrd. EUR, 300 vorrangige Standorte, Flandern: 6,9 Mrd. EUR Gesamtsanierungs kosten, Dänemark: 1,1 Mrd. EUR Gesamtsanierungskosten, Finnland: 0,9 Mrd. EUR Gesamtsanie rungskosten, D/Bayern: 2,5 Mrd. EUR Gesamtsanierungskosten, D/Saarland: 1,6-2,6 Mrd. EUR Sanie rung in großem Maßstab, D/Schleswig-Holstein: 0,1 Mrd. EUR, 26 vorrangige Standorte, D/Thüringen: 0,2 Mrd. EUR, 3 Großprojekte, Italien: 0,5 Mrd. EUR, 1 250 vorrangige Standorte, Spanien 0,8 Mrd. EUR, Teilsanierung, Schweden: 3,5 Mrd. EUR Gesamtsanierungskosten, Vereinigtes König reich: 13-39 Mrd. EUR, 10 000 ha kontaminierter Boden (lt. Management of contaminated sites in Western Europe, EWR, Juni 2000).

[8] Da die vorgeschlagene Regelung nur in die Zukunft wirkt, fallen die Kosten für die Sanierung dieser Standorte nicht unter die vorgeschlagene Richtlinie, denn diese Standorte wurden vor Erlass der Richtlinie kontaminiert.

Somit stehen wir vor einem erheblichen Umweltproblem, das weitgehend darauf zurückzufüh ren ist, dass in den meisten Mitgliedstaaten erst seit kurzem eine Haftung für Umweltschäden besteht, so dass letzten Endes die Kosten einer Sanierung bei Verschmutzungsaltlasten in den meisten Fällen vermutlich aus öffentlichen Geldern bestritten werden, da die ursprünglichen Verursacher nicht ohne Weiteres haftbar gemacht werden können. Durch die Haftung dürfte künftig gewährleistet werden, dass die Verursacher die Verschmutzung beseitigen oder finanziell für die Sanierung aufkommen und dass so die gesellschaftswirksame Vermeidung durch potenziell haftbare Parteien (stärker) gefördert wird.

Haftungsregelungen sind daher erforderlich, um weitere Verschmutzung zu vermeiden und um sicherzustellen, dass das Verursacherprinzip Anwendung findet, wenn es trotz der ergriffenen Vorsorgemaßnahmen zur Verschmutzung kommt.

Die wichtigste Frage in diesem Zusammenhang lautet jedoch nicht, ob Haftungsregelungen wünschenswert sind - schließlich wurden sie in vielen Mitgliedstaaten gesetzlich eingeführt, wenn auch mit unterschiedlichen Konzepten - sondern, ob Regelungen auf Gemeinschafts ebene eingeführt werden sollten, statt das Problem völlig auf nationaler Ebene zu regeln. Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene sind aus folgenden Gründen erforderlich:

* Nicht alle Mitgliedstaaten haben Rechtsvorschriften zur Lösung des Problems erlassen [9]. Ohne ein Tätigwerden der Gemeinschaft gibt es daher wenig Garantie, dass das Verursacherprinzip gemeinschaftsweit wirksam angewendet wird. Bei Nichtanwendung dieses Prinzips laufen wir jedoch Gefahr, dass sich das schädigende Verhaltensmuster, das zu den heutigen Verschmutzungsaltlasten geführt hat, weiter fortsetzt.

[9] Zu den Ländern ohne besondere Rechtsvorschriften für kontaminierte Standorte gehören Portugal und Griechenland.

* Die Rechtsvorschriften der meisten Mitgliedstaaten verpflichten die einzelstaatlichen Behörden nicht, sicherzustellen, dass nach dem Inkrafttreten der Rechtsvorschriften kontaminierte ,verwaiste" Standorte [10] auch tatsächlich saniert werden [11]. Daher ist durch die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften nicht gewährleistet, dass das ökologische Ziel - die Sanierung - erreicht wird.

[10] Wo sich die Verantwortlichen nicht finden lassen oder diese zahlungsunfähig sind.

[11] Wären die zuständigen nationalen Behörden verpflichtet, die verwaisten Standorte zu sanieren, würden sie dafür sorgen, dass die Möglichkeit einer finanziellen Absicherung geschaffen würde. So stellt die Verpflichtung nicht nur die Sanierung sicher, sondern auch fördert auch die Schaffung von Finanzierungsregelungen, die mit dem Verursacherprinzip zu vereinbaren sind.

* Ohne eine harmonisierte Rechtsvorschrift der Gemeinschaft könnten sich die Wirtschafts beteiligten die unterschiedlichen Konzepte der Mitgliedstaaten zu Nutze machen und künstliche Rechtskonstrukte für sich in Anspruch nehmen (zum Beispiel indem sie gefährliche Tätigkeiten von juristisch unabhängigen, unterkapitalisierten Unternehmen durchführen lassen oder ihre Zentrale in der EU verlegen, um das juristische Vakuum bezüglich der Haftung auszunutzen, ohne ihr Verhalten, was die Vorsorgemaßnahmen betrifft, nennenswert zu ändern), um die Haftbarmachung zu umgehen - ein solches Verhalten würde einer Unterminierung der Haftungsregelungen der Mitgliedstaaten gleichkommen und zur Vergeudung von Ressourcen führen [12].

[12] Dass sich ein solches Verhalten in den USA nicht abzeichnet (siehe Studie über die Präventivwirkung einer Umwelthaftung im Zusammenhang mit der Prüfung der vorgeschlagenen Richtlinie unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten), lässt sich damit erklären, dass es in den USA ein rechts angleichendes Bundesgesetz gibt, das den einzelnen Staaten zwar genügend Spielraum zur Bewältigung lokaler Probleme lässt, aber auch dafür sorgt, dass sich ihre Lösungen nicht gegenseitig untergraben oder schwächen.

Im Fall der biologischen Vielfalt müssen noch praktikable Indikatoren für das Ausmaß und die Bedeutung des Schadens an der biologischen Vielfalt sowie für das Tempo, in dem der Verlust der biologischer Vielfalt in den letzten Jahren vor sich gegangen ist, entwickelt werden. In dem Vorschlag der Europäischen Kommission vom 15. Mai 2002 für eine Strategie der Europäischen Union für die nachhaltige Entwicklung wird darauf hingewiesen, dass sich der Verlust der biologischer Vielfalt in der Gemeinschaft in den letzten Jahrzehnten drama tisch beschleunigt hat, wodurch das Wohlergehen der europäischen Gesellschaft in Zukunft ernsthaft und unwiederbringlich bedroht ist, was ein Eingreifen dringend erforderlich macht.

Die beiden wichtigsten Rechtsinstrumente der Gemeinschaft zum Schutz der biologischen Vielfalt sind die Richtlinie zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume und die Richtlinie über wildlebende Vogelarten [13]. Diese Richtlinien enthalten keine Haftungsbestimmungen, die auf dem Verursacherprinzip beruhen und so ein wirksames präventives Verhalten der privaten (und öffentlichen) Seite förderten. Wenn überhaupt, fuellen nur wenige Mitgliedstaaten diese Lücke, indem sie private Parteien für Schäden an der biologischen Vielfalt haftbar machen. Folglich sind Gemeinschaftsmaßnahmen zum Schutz und zur Sanierung der biologischen Vielfalt aus folgenden zwei Gründen unbedingt erforderlich: Es muss gewährleistet sein, dass gesellschaftswirksame Mittel eingesetzt werden, um die Behebung von Schäden an der biologischen Vielfalt in der Gemeinschaft zu finanzieren, und es müssen auf diese Weise wirksame Vorsorgemaßnahmen gefördert werden.

[13] Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L 206 vom 22.7.1992, S. 7) und Richtlinie 79/409/EWG vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (ABl. L 103 vom 25.4.1979, S. 1).

4. Prüfung des Vorschlags unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten, Kosten und Nutzen

Hierunter werden die wichtigsten, durch den Vorschlag aufgeworfenen Fragen bezüglich der Effizienz erörtert, nämlich der Nutzen und die Kosten, einschließlich der Kostenverteilung nach Wirtschaftsbeteiligten und die erwarteten Folgen für die industrielle Wettbewerbs fähigkeit, die Auswirkung auf die Verhütung, die finanzielle Absicherung der Haftpflicht und die Einschätzung des Schadens an natürlichen Ressourcen. Da die wirtschaftliche Auswirkung der vorgeschlagenen Richtlinie in erster Linie in einer Umverteilung der Kosten statt in zusätzlichen gesamtwirtschaftlichen Kosten bestehen wird, werden wir im Folgenden immer dann den Begriff Ausgaben statt Kosten verwenden, wenn der Begriff Kosten missverständlich sein könnte. Die Ergebnisse der Prüfung werden hier erläutert.

Als Wichtigstes wird von der vorgeschlagenen Richtlinie eine bessere Durchsetzung von Umweltschutzstandards im Einklang mit dem Verursacherprinzip erwartet. Dies dürfte einen indirekten, aber nicht weniger großen Nutzen bringen: einen Schritt hin zu einer wirksameren Verhütung. Der Umweltnutzen dürfte kostengünstig und im Einklang mit dem Grundsatz der sozioökonomischen Effizienz erreicht werden.

Die Haftpflicht verlangt, dass die für den Schaden Verantwortlichen ihn beheben. Schaden ist definiert unter Bezugnahme auf die bestehenden Schutznormen in Umweltrechtsvorschriften. Auf diese Weise sorgt die Haftpflicht für die Durchsetzung der Normen und ist auch ein wirksames Mittel zur Abschreckung vor Nichteinhaltung.

Da die potenziellen Verursacher gegebenenfalls die Kosten tragen müssen, die durch die Behebung der von ihnen verursachten Schäden entstehen, ist die Haftpflicht ein guter Anreiz, Schäden zu vermeiden. Wenn durch einen für die Verhütung ausgegebenen Euro ein Schaden vermieden werden kann, dessen Behebung teurer als ein Euro ist, werden die potenziellen Verursacher ermutigt, in die Vermeidung zu investieren, statt die kostspieligere Behebung zu bezahlen. Aus diesem Grund dürfte die vorgeschlagene Richtlinie die Wirtschaft zu einer gesellschaftswirksamen Schadensvermeidung im Umweltbereich bewegen.

Die Durchsetzung der bestehenden Normen und die Bemühungen um eine effizientere Vermeidung sind an sich schon lohnende Ziele. Damit die Ziele der Rechtsvorschrift erreicht werden, sind Durchsetzungsmechanismen erforderlich. Außerdem stellt die Haftpflicht, wenn sie richtig konzipiert ist, eher eine Ergänzung als einen Ersatz der übrigen politischen Instrumente dar, wie wir weiter unten zeigen werden. In diesem Zusammenhang sollte die vorgeschlagene Richtlinie auf Kosteneffizienz geprüft werden [14] - ihre Ziele sollten in vollem Einklang mit den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und der sozialen Gerechtigkeit verfolgt und die Durchführungskosten so weit wie möglich reduziert werden.

[14] Auch wenn wir keine quantifizierte Kosten-Nutzen-Analyse durchgeführt haben, da die vorgeschlagene Richtlinie keine große Erhöhung der Gesamtkosten verursacht, gibt es gute Gründe für die Annahme, dass der Nutzen einer Sanierung von kontaminiertem Boden ganz beträchtlich ist. Vor kurzem wurde der Nutzen der Sanierung von kontaminiertem Boden in den Niederlanden auf einen jährlichen Wert zwischen 842 Mio. und 3,4 Mrd. EUR geschätzt (Preisstand von 2000) (siehe Howarth et al: Valuing the Benefits of Environmental Policy, the Netherlands, RIVM report 481505 024, März 2001). Bei diesen Schätzungen wurde nur der Nutzen der Eigentümer in Form eines höheren Bodenwertes ermittelt, d.h. es wurden nur einige Vorteile für die Gesellschaft erfasst. Dies lässt vermuten, dass es sich um eine sehr vorsichtige Schätzung des Sanierungsnutzens handelt. Zum Vergleich: Bei der vorgeschlagenen Richtlinie wurden die Ausgaben für die gesamte EG (grundlegendes Scenario) auf die Größenordnung von 1,5 Mrd. EUR geschätzt.

Die vorgeschlagene Richtlinie wurde in der Tat mit Blick auf die Wirtschaftlichkeit und die soziale Gerechtigkeit konzipiert. Denn erstens gilt sie nicht für genehmigte Emissionen noch für Schäden, die sich nach dem Stand der Wissenschaft und Technik zum Zeitpunkt der Emission bzw. Tätigkeit nicht absehen ließen. Und zweitens sind, wann immer die Haftpflicht geltend gemacht wird, um Schäden zu beheben, effiziente Lösungen das Ziel, das heißt, dass bei der Sanierung, wenn natürliche Ressourcen geschädigt wurden, laut der vorgeschlagenen Richtlinie versucht werden muss, eine gleichwertige Lösung zu finden statt die vor dem Unfall herrschende Situation ungeachtet der Kosten wieder herzustellen.

Die vorgeschlagene Richtlinie dürfte jedoch beträchtliche Ausgaben mit sich bringen, die weiter unten nach einer kurzen Vorstellung der Ergebnisse der in Auftrag gegebenen Studien über Vermeidung, finanzielle Absicherung und Abschätzung von Umweltschäden veran schlagt und erläutert sind.

Folgen für die Schadensvermeidung

Die Studie (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/preventive.htm), die über diese Frage durchgeführt wurde, legt den Schluss nahe, dass die von der Haftung ausgehenden Anreize für eine effiziente Schadensvermeidung dauerhaft wirken werden, sofern auf Gemeinschaftsebene eine schlüssige und konsequent angewandte Haftungspolitik verfolgt wird. Unterschiede im Haftungsumfang in einzelnen Staaten (wie in den USA) oder einzelnen Mitgliedstaaten (wie in der Gemeinschaft) können die positiven Auswirkungen der Haftung auf die Schadensvermeidung deutlich mindern, wenn dies nicht durch eine gemeinsame Rechtsgrundlage (,federal liability law" in den USA bzw. die vorgeschlagene Richtlinie in der Gemeinschaft) verhindert wird.

Finanzielle Absicherung der Umwelthaftung

Eine finanzielle Absicherung der Umwelthaftung ist für alle Seiten von Nutzen: Für die Behörden und die Öffentlichkeit im Allgemeinen ist sie der wirksamste, wenn nicht der einzige Weg, um die Schadensbehebung nach dem Verursacherprinzip zu gewährleisten. Der Industrie bietet sie die Möglichkeit, Risiken und Unsicherheiten zu streuen, und für die Versicherungsbranche stellt sie einen beachtlichen Markt dar.

Als das Weißbuch über Umwelthaftung im Februar 2000 erschien, fragte sich jedoch so mancher, ob die Haftpflicht, die durch die vorgeschlagene Richtlinie begründet werden sollte, überhaupt versichert werden könne. Die Kommission hat versucht, diese Frage zu klären.

Was die Versicherung der Sanierungskosten betrifft, so besteht schon seit geraumer Zeit in der Gemeinschaft eine Deckungsmöglichkeit, auch wenn sie nicht immer unter derselben Bezeichnung angeboten wird. Übliche Bezeichnungen sind Umwelthaftpflichtversicherung, Umweltversicherung, Sanierungskostenversicherung. Solche Versicherungen sind auf dem Markt gut eingeführt und ihre Bedingungen relativ standardisiert [15].

[15] Einzelheiten des angebotenen Versicherungsschutzes finden sich sogar im Internet. Eine bekannte, auf dem europäischen Markt tätige Versicherungsgesellschaft gibt dort z.B. die Besonderheiten ihrer Umwelthaftpflichtversicherung einschließlich der Prämien an (Mindestprämie bei einer Obergrenze von 1 Mio. USD sind 5 000 USD).

Das bedeutet, dass die Versicherungsbranche den Markt für Umweltsanierungskosten in Europa gut abdeckt. Die Versicherungswirtschaft ist von ihrer Art her global - daher kennt sie die Trends in den verschiedenen Teilen der Welt und kann das, was sie auf dem einen Markt erfährt, rasch auf einen anderen übertragen. Die Umwelthaftung einschließlich der Haftung für die Sanierungskosten, wurde in den USA schon vor etwa 20 Jahren gesetzlich eingeführt, was prompt das Angebot eines Versicherungs schutzes nach sich zog [16]. Die ursprünglich für den amerikanischen Markt entwickelten Versicherungen könnten ebenso wie die damit gewonnenen Erfahrungen in kurzer Zeit auf den EU-Markt übertragen werden, wenn die EU-Staaten begännen, für Umweltsanierungskosten eine Haftpflicht einzuführen.

[16] Der Umfang und die große Vielfalt der Versicherungen, die die auf Umweltrisiken spezialisierten Versicherungsgesellschaften anbieten, zeigen, dass das Versicherungsangebot auf dem Markt sehr rasch den gesetzlichen Vorschriften folgt oder sogar noch schneller ist als diese.

Trotzdem dürfte eine Sanierungskostenversicherung heute in der EU weniger günstig sein als in den USA, da der europäische Markt noch kleiner und stärker zersplittert ist und die Preise infolgedessen höher sein dürften. Wie die amerikanischen Erfahrungen zeigen, werden die Preise aber rasch sinken, sobald einheitliche Regelungen eingeführt sind und die Versiche rungsgesellschaften mehr Erfahrung gesammelt haben (in den USA betrug die durchschnitt liche Jahresprämie für die Versicherung eines neuen Bodentanks 1989 auf dem privaten Markt 1 000 USD, 1997 nur noch 400 USD). Wie unsere Nachforschungen ergeben haben (siehe http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/insurance_us.htm), sind zur Zeit in den USA Prämien in Höhe von etwa 1,0 bis 1,5 % der Versicherungssumme üblich. Bei größeren Gesellschaften mit einem guten Geschäft in der Umweltversicherung liegen die Prämien vergleichsweise niedriger.

Alles in allem konnte es keinen begründeten Zweifel daran geben, dass die Haftung für die Sanierung kontaminierter Umwelt in der Gemeinschaft bei Erscheinen des Weißbuchs versicherungsfähig war und auch versichert wurde [17]. Die Frage, ob die Haftung bei Schäden an der biologischen Vielfalt versicherungsfähig ist, war jedoch stärker umstritten. Diese Art Haftung war in der Gemeinschaft wenig bekannt, und zuweilen wurde damit argumentiert, solche Schäden ließen sich nicht abschätzen und versichern.

[17] Ausgenommen, wie stets bei Versicherungen, natürlich jene Fälle, in denen der Eintritt selbst und der Zeitpunkt der Kontaminierung und der entsprechenden Haftung im Voraus mit Sicherheit bekannt sind.

Vor diesem Hintergrund hat die Kommission eine Untersuchung über die Haftung in den USA bei Schäden an natürlichen Ressourcen - ein ähnlich gelagerter Fall wie Schäden an der biologischen Vielfalt - durchgeführt. Dort wurde vor über 20 Jahren die Haftung für Schäden an natürlichen Ressourcen zur selben Zeit wie die Haftung für Sanierungskosten verfügt, so dass die USA einen guten Testfall für die Versicherungsfähigkeit von Schäden an der biologi schen Vielfalt darstellen. Wie die Untersuchungsergebnisse zeigen, sind die Befürchtungen, solche Schäden ließen sich nicht versichern, fehl am Platze.

Die Untersuchung (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/insurance_us.htm) erlaubt zwei wichtige Erkenntnisse. Erstens lässt sich die Haftpflicht, welche die von der Kommission vorgeschlagene Richtlinie auch bei Schäden an der biologischen Vielfalt vorsieht, finanziell absichern. Tatsache ist, dass Schäden an natürlichen Ressourcen in den USA finanziell abgesichert werden können und dass sich mit der Zeit ohne große Probleme entsprechenden Versicherungsmärkte entwickelt haben [18]. Es gibt gute Gründe für die Annahme, dass in der EU das Gleiche in Bezug auf Schäden an der biologischen Vielfalt geschehen wird, umso mehr, als der Kommissionsvorschlag einen besseren Kompromiss darstellt zwischen umweltbezogenen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Zielen als das amerikanische Konzept (siehe Absatz über die Unterschiede zwischen Superfund und der vorgeschlagenen Richtlinie).

[18] Das amerikanische Recht schreibt sogar eine finanzielle Absicherung eines Teils der Haftung für Schäden an natürlichen Ressourcen vor. Unsere Untersuchung hat gezeigt, dass der private Versiche rungsmarkt auf die gesetzlichen Vorschriften rasch mit dem Angebot neuartiger Versicherungen reagiert hat. So wurden diese Vorschriften mit Erfolg eingeführt und durchgesetzt.

Die zweite Erkenntnis aus der Untersuchung ist, dass wirksame rechtliche Anreize für die Betreiber, ihre Haftpflicht finanziell abzusichern, entscheidend für den Erfolg der Haftungs politik sowie für die Vermeidung von Umweltschäden und die Sanierung der Umwelt nach dem Verursacherprinzip ist. Dieser Erkenntnis folgt auch der vorliegende Vorschlag, der seitens der Gemeinschaft die Grundlage dafür schafft, dass in der ganzen EG solche recht lichen Anreize konsequent geschaffen werden können, die Ausgestaltung aber gleichzeitig den Mitgliedstaaten überlassen bleibt.

Eine zweite Untersuchung betraf allgemeine Fragen im Zusammenhang mit der Umwelthaf tung (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/insurance_gen.htm). Dabei ging es um das wirtschaftliche Modell der Haftung sowie um den niederländischen und den belgischen Fall. Auch diese Untersuchung lieferte nützliche Beweise dafür, dass sich die Sanierungshaftpflicht zur Zeit auf dem EU-Markt versichern lässt.

Eine wichtige politische Frage im Zusammenhang mit den Untersuchungen war, ob die Haftung (auf bestimmte Beträge) begrenzt werden sollte. Dies hätte Vor- und Nachteile. Niedrigere Beträ ge senken die Kosten für die Einhaltung der Vorschriften und verbessern die Versicherungsfä higkeit. Aber sie verringern auch die abschreckende Wirkung und erschweren die Kosten deckung. Die Erfahrungen in den USA, wo die Umwelthaftung generell begrenzt ist [19], legen den Schluss nahe - wenn denn einer gezogen werden soll -, dass die Hoechstbeträge in einigen Fällen wohl zu niedrig sind. Dies hindert jedoch die Mitgliedstaaten nicht, bei Umsetzung der vorge schlagenen Richtlinie begrenzte Anforderungen an eine finanzielle Absicherung festzulegen.

[19] Auch wenn die Hoechstbeträge generell für die Freisetzung gefährlicher Stoffe oder unfallbedingte Freisetzungen gelten. In der Praxis werden Kontaminierungen und Schäden häufig durch mehr als eine Freisetzung verursacht, wodurch die amerikanischen Haftungs grenzen für den einzelnen Betreiber weniger wichtig werden, als es scheinen mag.

Beurteilung von Schäden an natürlichen Ressourcen

Die Abschätzung von Schäden an natürlichen Ressourcen bleibt umstritten, wenn auch notwendig, um die Umweltziele der vorgeschlagenen Richtlinie zu erreichen. Den Schwierigkeiten bei der Prüfung von Schäden an natürlichen Ressourcen und der damit verbundene Kontroverse wurde dadurch Rechnung getragen, dass ein Konzept gewählt wurde, das der Sanierung den Vorzug gibt vor finanziellen Maßnahmen, und zwar vor allem weil Sanierungskosten leichter abzuschätzen sind, auf weniger ungeprüften Abschätzungs methoden beruhen und im Nachhinein nachprüfbar sind.

Ziel der Sanierung ist es, eine gleichwertige Alternative zu schaffen statt die geschädigten Ressourcen unter allen Umständen wieder herzustellen. Daher wird in der vorgeschlagenen Richtlinie ausdrücklich der kostengünstigsten Lösung der Vorzug vor anderen Alternativen mit voraussichtlich gleichem Umweltnutzen gegeben. Die gewählte Option stützt sich auf eine Studie über die Beurteilung und Sanierung von Schäden an natürlichen Ressourcen (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/biodiversity.htm) und orientiert sich an dem kosteneffizienten Konzept, das im Rahmen des amerikanischen Ölverschmutzungs gesetzes von 1990 [20] erprobt wurde und sich jahrelang bewährt hat (eine Zusammenfassung findet sich unter: http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/tp_enveco.pdf). Bei diesem Konzept der Schadensabschätzung hat sich der amerikanische Versicherungsmarkt, wie oben erläutert, ohne große Probleme entwickelt.

[20] 33 U.S.C. 40.

Mögliche Ausgaben in Folge des Richtlinienentwurfs

Die Schätzung der Ausgaben bei dem Vorschlag beruht auf dem Modell des amerikanischen CERCLA [21] (auch als ,Superfund" bezeichnet) [22], denn

[21] 42 U.S.C. 103. Das CERCLA-Gesetz (Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act) besteht seit über 20 Jahren, so dass es relativ umfassende Daten über die Kosten seiner Durchführung gibt.

[22] Unser Modell umfasst auch Kostendaten der amerikanischen Haftungsprogramme, die auf CERCLA basieren. Eine umfassende Analyse von CERCLA kann einer Studie entnommen werden, die im Rah men der wirtschaftlichen Bewertung dieses Vorschlags vorgenommen wurde und unter folgender Internet adresse eingesehen werden kann: http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/comp.htm.

* Superfund besteht schon seit geraumer Zeit, so dass wertvolle und öffentlich verfügbare Daten über kontaminierte Standorte, über nach Anlagentyp aufgeschlüsselte Sanierungs kosten, über die Verteilung auf die einzelnen Industriezweige, über die Zeit, die vergeht, bis neu kontaminierte Standorte beschrieben werden, über die Anzahl der Vorfälle, bei denen natürliche Ressourcen geschädigt werden, und über die damit verbundenen Kosten vorliegen. Zudem gibt es Angaben über die Anzahl der Standorte, die vor und nach Inkraft treten des Gesetzes kontaminiert wurden [23]. Damit war es relativ einfach, aus den Erfahrun gen in den Vereinigten Staaten abzuleiten, welche Ausgaben hier zu veranschlagen sind.

[23] Vgl. Fußnote 24.

* Die Wirtschaftssysteme der Vereinigten Staaten und der EU dürften vergleichbare Auswirkungen auf die Umwelt haben - wobei die jeweilige Größe der Wirtschaftssysteme zu berücksichtigen ist -, da beide Systeme sich in einem vergleichbaren Entwicklungs stadium befinden und ähnliche Umweltanforderungen haben.

* Die US-Daten stammen aus unterschiedlichen Quellen und Analysen, die miteinander verglichen und im Laufe der Zeit erneut überprüft wurden. Dadurch wurden die amerikanischen Daten verbessert und zuverlässiger.

* In Europa dagegen sind die meisten Daten nicht überprüft und stammen aus einer einzigen Quelle, d.h. die Wahrscheinlichkeit für Irrtümer ist größer. Zudem liegen Daten nur für ein zelne Mitgliedstaaten oder Regionen vor, sind die geschätzten Sanierungskosten unvoll ständig und wird nicht immer angegeben, auf wie viele Standorte sich die Kosten beziehen. Es liegen nur wenige Daten über die Schädigung natürlicher Ressourcen und die damit verbundenen Kosten vor. Die verfügbaren Daten sind nicht nach Standorttyp, verant wortlichem Industriezweig oder Kontaminierungsdatum aufgeschlüsselt, wodurch es nahe zu unmöglich ist, im Rahmen eines Vorschlags für einen nicht rückwirkenden Rechtsakt wie dem vorliegenden aussagekräftige Angaben über die Sanierungskosten zu machen.

Was vielleicht noch wichtiger ist, ist die Tatsache, dass CERCLA im Hinblick auf Ziele und Mittel sehr gut mit diesem Vorschlag verglichen werden kann und somit für die Zwecke einer Kostenextrapolierung ein gutes Referenzmodell ist - wahrscheinlich sogar das beste verfügbare Modell, da die vorhandenen europäischen Modelle viel stärker von diesem Vorschlag abweichen. Es gibt auch einige wesentlichen Unterschiede zwischen Superfund und diesem Vorschlag, doch konnten die wichtigsten Unterschiede im Einzelnen beschrieben und die wahrscheinlichen Auswirkungen auf den Kostenanfall ermittelt werden.

CERCLA ist ein Gesetz, das die Umweltschutzbehörde EPA der Vereinigten Staaten verpflichtet, kontaminierte, sanierungsbedürftige Standorte zu ermitteln und dann entweder deren Sanierung zu veranlassen und die Kosten der Sanierung in einem Haftungsverfahren den für die Kontaminierung Verantwortlichen anzulasten oder die Verantwortlichen zur direkten Sanierung zu zwingen [24]. Verbesserungen hinsichtlich kontaminierter Standorte werden meist angesichts der Gefahr durchgeführt, die die Kontaminierung für die Gesundheit oder das Wohlergehen der Allgemeinheit darstellt (z. B. für das Wohl der in der Umgebung lebenden Gemeinden) sowie für die Umwelt einschließlich der natürlichen Ressourcen. Dies entspricht weitgehend den hier vorgeschlagenen Zielen und Mitteln.

[24] Sind die Verantwortlichen nicht zu ermitteln oder zahlungsunfähig, werden die Sanierungskosten aus Mitteln beglichen, die aus einem Trustfonds stammen, der ursprünglich aus Verbrauchsteuern auf Mineralöl und bestimmte Chemikalien und aus einer Körperschaftsumweltsteuer gespeist wurde (seit 1996 wurde der Fonds wegen der Aussetzung der Steuern nur aus allgemeinen staatlichen Einnahmen gespeist). Aufgrund dieses Trustfonds wird der Rechtsakt CERCLA auch als ,Superfund" bezeichnet.

Nach dem CERCLA wie auch nach diesem Vorschlag haften die Verantwortlichen auch für Schäden an natürlichen Ressourcen. Die zuständigen Behörden sind angewiesen, die Schäden entweder durch direkte Sanierung oder durch Ersetzen der beschädigten durch eine gleichwertige Ressource zu beheben. Wie bei der Sanierung können die zuständigen Behörden entweder die Sanierung veranlassen und die Kosten der Sanierung in einem Haftungsverfahren den Verantwortlichen anlasten oder diese zur direkten Sanierung zwingen.

Der auffälligste Unterschied zwischen dem CERCLA und dem Vorschlag liegt darin, dass es sich bei CERCLA um ein rückwirkendes Programm handelt, d.h. dieser Rechtsakt begründet eine Haftung (auch) in Bezug auf Abfälle, die vor dessen Inkrafttreten rechtmäßig deponiert wurden. Für die Zwecke dieser Analyse und unter Berücksichtigung des Umstands, dass unser Vorschlag nicht rückwirkend ist, wurden hier abweichend vom CERCLA nur die Kosten der Sanierung von Altlasten berücksichtigt, die nach Inkrafttreten des Programms deponiert wurden.

Auf dieser Grundlage sind in der Tabelle am Ende dieses Abschnitts die jährlichen Ausgaben aufgrund des Vorschlags angegeben [25], wobei von den Unterschieden zwischen CERCLA und dem Vorschlag lediglich die Rückwirkung berücksichtigt wird (die Auswirkungen der anderen Unterschiede werden später besprochen).

[25] Wesentliche Grundlagen sind Footing the Bill for Superfund Cleanups, Katherine Probst et al, Resources for the Future, 1995. RFF hat ferner eine aktuellere Studie (Juli 2001) über die Zukunft des Superfund veröffentlicht (Katherine Probst et al, Superfund's Future, What Will It Cost*). Diese Studie wurde ebenfalls verwendet. In ihr wird auf die relative Stabilität und Beständigkeit der Ausgaben im Zusammenhang mit dem Superfund über den Lauf der Jahre hingewiesen, weshalb der unseren Schätzungen zugrunde gelegte Ansatz fundiert sein dürfte. Neu kontaminierte Standorte sind in ziemlich konstantem Rhythmus und in signifikanter Zahl hinzugekommen und deshalb sind wir davon ausgegangen, dass die Sanierungskosten im Laufe der Zeit relativ stabil bleiben werden.

In der Tabelle werden ein Referenzszenario, ein Szenario mit einer hohen Zahl und ein Szenario mit einer niedrigen Zahl neuer Kontaminierungsfälle beschrieben. Das erste Szenario basiert auf der Trennung zwischen Ausgaben im Zusammenhang mit "Altlasten" (d.h. einer Kontaminierung aufgrund von Tätigkeiten vor dem Inkrafttreten des Superfund) und solchen im Zusammenhang mit einer ,Neukontaminierung" (d.h. einer Kontaminierung aufgrund von Tätigkeiten nach dessen Inkrafttreten) von Standorten, die in der nationalen Prioritätenliste des Superfund unlängst ausgewiesen wurden. Diese Trennung ergibt in etwa ein Drittel ,Neukontaminierung" und zwei Drittel ,Altlasten". Bei dem Szenario mit einem hohen Ansatz wird davon ausgegangen, dass es annähernd gleich viele ,Altlasten" und ,Neukontaminierungen" gibt. Bei dem Szenario mit dem niedrigen Ansatz wird zugrunde gelegt, dass die Haftungspolitik starke und relativ rasche Auswirkungen hat und zu einer Abnahme der Zahl neu kontaminierter Standorte führt. Bei diesem Szenario wird der Anteil der "neuen" Standorte auf 20 % der Gesamtzahl veranschlagt.

Vieles spricht dafür, dass das Referenzszenario in absehbarer Zukunft am plausibelsten ist, dennoch dienen die beiden anderen Szenarien hinsichtlich unserer Ergebnisse als nützliche Sensititivitätsanalysen [26].

[26] Ein sehr hoher Anteil der Kosten des Superfund fällt für Abfälle an, die vor dessen Inkrafttreten deponiert wurden. Trotz der zunächst nahe liegenden Annahme, dass der Kostenanteil der ,neuen" Standorte bald erheblich ansteigen dürfte, gibt es nur wenige Gründe, die tatsächlich hierfür sprechen. Dies erklärt sich daraus, wie kontaminierte Standorte ,entdeckt" und teilweise in den Superfund aufgenommen werden. Katherine Probst et al beschrieb diesen Vorgang in ihrem im Jahr 2001 veröffentlichten Buch Superfund's Future: What Will It Cost: ,Die Informationen über kontaminerte Standorte sind aus verschiedenen Gründen unvollständig und nicht schlüssig. Zum Teil liegt dies daran, dass es nicht im Interesse der Landeigner ist, den Ordnungsbehörden Informationen über kontaminierte Standorte mitzuteilen, da dadurch ihr Eigentum an Wert verliert und sie für Sanierungskosten haftbar gemacht werden können. Auch haben die meisten für föderale oder staatliche Programme verantwortlichen Personen kein Interesse daran, eine umfassende öffentliche Liste kontaminierter Standorte zu erstellen, solange sie über keine adäquaten Ressourcen verfügen, um die betreffenden Probleme anzugehen." Dies lässt darauf schließen, dass es nicht nur bei der Ermittlung neuer Kontaminierungsfälle zu Verzögerungen kommt, sondern darüber hinaus - bei nahezu konstanter Bereitstellung öffentlicher Mittel für Superfund - zahlreiche ermittelte Standorte lange Zeit nicht in die Liste der zu sanierenden Standorte aufgenommen werden. Dieses Gesamtbild scheint sich durch einen Bericht des General Accounting Office vom November 1998, Hazardous Waste: Unaddressed Risks at Many Potential Superfund Sites, zu bestätigen, dem zufolge zum damaligen Zeitpunkt 85 % der Standorte, die für eine Aufnahme in die Liste der nationalen Prioritätsliste (Superfund) in Frage kamen, bereits vor dem Jahr 1990 entdeckt wurden. 42 % wurden vor dem Jahr 1985 ,entdeckt". Dem gleichen Bericht zufolge kamen im Oktober 1997 insgesamt 1789 der bereits ermittelten Standorte für eine Aufnahme in den Superfund in Frage. Laut RFF werden von 2001 bis 2009 jedes Jahr 23 bis 49 Stand orte neu zum Superfund hinzukommen. Wenn wir hier den Mittelwert (36) veranschlagen und davon ausgehen, dass alle 1789 Standorte letztendlich in den Superfund aufgenommen werden, würde es beinahe 50 Jahre dauern, um allein diesen Rückstand aufzuholen.

Die Ausgaben mögen immer noch hoch erscheinen, doch die entsprechenden Kosten würden auch anfallen, gäbe es kein gemeinschaftliches Haftungsrecht. Diese Kosten sind real gegeben und treten in Form von Umweltschäden auf, zu denen es auch ohne Haftungsrecht kommt. Die gesellschaftlichen Kosten wären in Ermangelung eines angemessenen haftungsrechtlichen Rahmens sogar noch höher, weil wirksame Anreize für Vorbeugung und Vermeidung fehlen würden.

Die Gesamtausgaben (Referenzszenario) dürften weniger als 1,5 % der Gesamtausgaben der Gemeinschaft für den Umweltschutz, d.h. weniger als 0,02 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) betragen. Zur Veranschaulichung der individuellen Belastung sei darauf hingewiesen, dass die Kosten pro Einwohner unter 4 EUR liegen (bei Einbeziehung der Bevölkerung der 12 Beitrittsländer unter 3 EUR).

Bisher sind wir von der Annahme ausgegangen, dass der einzige relevante Unterschied zwischen dem Superfund und diesem Vorschlag in der Rückwirkung liegt. Allerdings gibt es noch eine Reihe weiterer maßgeblicher Unterschiede. Einige davon können die Höhe der oben angeführten Gesamtausgaben beeinflussen. Andere dürften lediglich die Verteilung der Ausgaben auf die wirtschaftlichen Akteure ändern, nicht aber die Gesamthöhe der Ausgaben. Um für mehr Deutlichkeit zu sorgen, werden im Folgenden die Unterschiede, die Auswirkungen auf die Gesamtausgaben haben können, getrennt von den Unterschieden dargestellt, die sich lediglich auf die Verteilung der Ausgaben auswirken.

Es gibt vier Hauptunterschiede, die die Gesamtausgaben gegenüber unseren Schätzungen ändern können. Zunächst erfasst der Superfund nicht die Sanierung von Kontaminierungs fällen, die durch die genehmigte Freisetzung gefährlicher Stoffe verursacht wurden. Er bietet Schutz vor möglichen Haftungsklagen für Schäden an natürlichen Ressourcen, die durch Anlagen oder Projekte, die gemäß den Zulassungs- oder Genehmigungsbedingungen betrieben bzw. durchgeführt werden, verursacht und in Umwelterklärungen beschrieben und genehmigt wurden. Ferner gilt der Superfund nicht für Schäden aufgrund der Anwendung eingetragener Schädlingsbekämpfungsmittel. Der Vorschlag enthält Ausnahmen und ver gleichbare Schutzklauseln [27], geht aber über die Bestimmungen des Superfund hinaus, da auch Schäden ausgenommen sind, die zum Zeitpunkt der Freisetzung der Emissionen bzw. des Ausübens der betreffenden Tätigkeit unter Zugrundelegung des neuesten wissenschaftlichen und technischen Stands nicht vorhersehbar waren. Diese von der Kommission vorgeschlagene zusätzliche Ausnahme sorgt nicht nur für eine Kostensenkung, sondern dürfte auch für ein besseres Gleichgewicht zwischen Umweltzielen einerseits sowie wirtschaftlichen und gesell schaftlichen Zielen andererseits sorgen. Der Kommissionsvorschlag dürfte insbesondere bessere Innovationsanreize bieten, da im Gegensatz zum Superfund innovative Tätigkeiten nicht rückwirkend bestraft werden.

[27] Außer für Schädlingsbekämpfungsmittel. Allerdings dürfte der Großteil der dadurch verursachten Schäden unter diffuse Schäden fallen, für die dieser Vorschlag nicht gilt.

Darüber hinaus beruht der vorgeschlagene Ansatz für die Bewertung der biologischen Vielfalt in geringerem Maße auf einer monetären Bewertung als der Superfund-Ansatz [28]. Der Vorschlag der Kommission stellt stärker auf die Sanierung ab, deren Kosten sich leichter und kostengünstiger veranschlagen lassen als monetäre Schätzungen des Wertes natürlicher Ressourcen. Außerdem werden im Gegensatz zum Ansatz des Superfund im Vorschlag der Kommission kostengünstigste Optionen explizit bevorzugt. Dieser Unterschied sollte daher ebenfalls dazu beitragen, dass die Ausgaben im Zusammenhang mit diesem Vorschlag unter den von uns geschätzten Ausgaben (und denen des Superfund) liegen.

[28] Das Innenministerium der Vereinigten Staaten hat vor kurzem vorgeschlagen, den Superfund-Ansatz zu ändern. Der neu vorgeschlagene Bewertungsansatz von Superfund entspricht mehr dem Vorschlag der Kommission und ist weniger umstritten.

Des Weiteren wurde zwar in unseren Schätzungen davon ausgegangen, dass alle Sanierungs ausgaben zusätzliche Ausgaben sind, die durch den Vorschlag neu begründet werden, wie das ursprünglich bei Superfund der Fall war, doch haben die Mitgliedstaaten in der Praxis bereits Rechtsvorschriften für die Haftung bei Sanierungsfällen erlassen, wenngleich der Geltungs bereich und der Restriktionsgrad der nationalen Programme nicht denen dieses Vorschlags entsprechen und von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat erheblich variieren [29]. Die Folge dieser Überlegung geht ebenfalls eindeutig in die Richtung, dass die mit der Umsetzung des Vorschlags verbundenen Ausgaben niedriger sind als in unseren früheren Schätzungen veranschlagt.

[29] Z. B. erlegen die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten den öffentlichen Behörden keine allgemeine Sanierungsverpflichtung auf, selbst wenn keine Partei haftbar gemacht werden kann oder keine Zahlungsfähigkeit gegeben ist. Der Vorschlag deckt auch Umweltschäden viel systematischer ab als die nationalen Regelungen.

Ferner ist im Vorschlag vorgesehen, dass die Haftung begründet wird für Schäden, die durch das Ausführen von Tätigkeiten verursacht werden, während der Ansatz von Superfund auf die gefährlichen Stoffe abstellt. Der erstgenannte Ansatz scheint weiter gefasst zu sein als letzterer, in der Praxis dürften beide Ansätze jedoch zu ähnlichen Ergebnissen und ceteris paribus zu ähnlichen Aufwendungen führen, da die (negativen) Auswirkungen der meisten Tätigkeiten auf die öffentliche Gesundheit und auf die Umwelt im Wesentlichen durch die Freisetzung gefährlicher Stoffe herbeigeführt werden. Tätigkeiten (und das Ausmaß der Tätigkeiten) können Auswirkungen auf die biologische Vielfalt haben, die über diejenigen hinausgehen, die mit der Freisetzung gefährlicher Stoffe zusammenhängen. Dies dürfte sich jedoch nicht konkret auf die mit diesem Vorschlag verbundenen Aufwendungen auswirken, da einerseits die Ausnahmeregelungen der Habitatrichtlinie und der Wasserrahmenrichtlinie gelten und andererseits die Kosten für Schäden an der biologischen Vielfalt voraussichtlich einen kleinen Teil der Gesamtkosten ausmachen werden.

Berücksichtigt man also die vier Hauptunterschiede zwischen diesem Vorschlag und dem Superfund, die die Größenordnung der Aufwendungen insgesamt beeinflussen könnten, kommt man zu dem Schluss, dass die Kombination ihrer Auswirkungen die Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Vorschlag gegenüber den Schätzwerten der vorstehenden Tabelle senkt, bei denen es sich um eine Hoechstgrenze handelt, die in keinem Fall erreicht werden dürfte.

Es gibt noch zwei weitere signifikante Unterschiede, die sich (nur) auf die Verteilung aus wirken. Erstens haftet nach dem Superfund ein breites Spektrum potenziell Verantwortlicher, von den Erzeugern und Beförderern gefährlicher Stoffe bis zu den Betreibern von Abfalldeponien. Nach dem Kommissions vorschlag haften nur die Betreiber. Dadurch ändert sich nichts an den Gesamtausgaben gegenüber dem Superfund-Maßstab (da die zuständigen Behörden nach wie vor verpflichtet sind, die Sanierung zu gewährleisten, falls kein Akteur des Privatsektors haftet), doch der Ausgabenanteil der zuständigen Behörden steigt.

Der zweite Unterschied dieser Art ist der, dass Superfund die gesamtschuldnerische Haftung für Fälle vorsieht, in denen ein und derselbe Schaden von mehreren Akteuren verursacht wird, während im vorliegenden Vorschlag den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eingeräumt wird, entweder die gesamtschuldnerische Haftung oder die Proportionalhaftung anzuwenden [30]. Die vorstehend abgeleiteten Schätzungen beruhen auf der gesamtschuldnerischen Haftung. Mitunter wird davon ausgegangen, dass dieser Haftungsstandard es leichter macht, die Kosten von den haftenden Akteuren des Privatsektors beizutreiben, und wird daher angenommen, dass er mit einem höheren Grad an Sanierung (und mit höheren Aufwendungen) verbunden ist als die Proportionalhaftung. Da im vorliegenden Vorschlag vorgesehen ist, dass den Mitgliedstaaten eine Restverpflichtung auferlegt wird, dafür zu sorgen, dass eine Sanierung erfolgt, müssten die (Gesamt-)Aufwendungen eines auf der Proportionalhaftung beruhenden Standards die gleichen sein wie bei der gesamtschuldnerischen Haftung. Bei der gesamtschuldnerischen Haftung müsste der Anteil der Aufwendungen der Akteure des Privatsektors in der Regel steigen, während bei dem auf der Proportionalhaftung basierenden Standard das Gegenteil der Fall sein sollte.

[30] Ausnahme: Akteure, die den Teil des Schadens, den sie zu verantworten haben, nachweisen können. Diese Akteure können nur für die mit diesem Teil des Schadens verbundenen Kosten haftbar gemacht werden.

Bei der Evaluierung wurde auch die Frage berührt, welche direkten Auswirkungen die Kosten auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Industrie haben werden. Es ist nicht zu erwarten, dass diese erheblich sein werden. Erstens ist nicht zu erwarten, dass alle Unternehmen einer bestimmten Branche systematisch von der Haftung betroffen sein werden. Unternehmen, die kosteneffiziente Vorsorgemaßnahmen ergreifen, werden kaum erhebliche Kosten aus der Umwelthaftung zu gewärtigen haben, weshalb ihre internationale Wett bewerbsfähigkeit unbeeinträchtigt bleibt. Anders ausgedrückt: Einzelne Unternehmen können betroffen sein, nicht jedoch ganze Wirtschaftszweige, da es innerhalb der einzelnen Wirt schaftszweige Unternehmen geben wird, die nicht betroffen sein werden. Diese nicht betroffenen Unternehmen dürften dann das Geschäft übernehmen, das ihre von der Haftung betroffenen Konkurrenten eingebüßt haben. In Wirtschaftszweigen, in denen sich der Verschmutzungsgrad nicht senken lässt, da er auf der Nutzung der besten verfügbaren Technologien und Verfahren beruht, kann sich die Haftung allerdings systematisch auswirken und sich in branchenweiten Preisunterschieden (ceteris paribus [31]) gegenüber Drittländern, die weniger strenge Internalisierungsregelungen aufweisen, niederschlagen.

[31] ,Ceteris paribus" ist jedoch selten der Fall, und die mit Umweltschutzmaßnahmen verbundenen Kosten sind im Vergleich zu anderen Kostenunterschieden (z. B. Arbeitskosten, Verfügbarkeit von Infrastruktur usw.) häufig irrelevant.

Zweitens erlitten in den USA die Unternehmen mit hohen Sanierungskosten [32] trotz der deutlich schwerer wiegenden Kostenauswirkungen des Superfund keine nennenswerten Einbußen bei ihrer internationalen Wettbewerbsfähigkeit. Die chemische Industrie ist ein gutes Beispiel, das veranschaulicht, wieso dies möglich ist. Diese Branche trägt zwar den größten Anteil (25%) der Sanierungskosten von Superfund, der wesentlich höher ist als der Anteil des stärker betroffenen zweiten Wirtschaftszweigs, doch machen diese Kosten nur einen sehr kleinen Teil der Gewinne der Branche (etwa 2% [33]) aus. Es gibt Branchen, in denen die relativen Auswirkungen der Sanierungskosten auf die Gewinne oder die Wertschöpfung signifikanter sind, etwa im Bergbau. Dies ist jedoch eher die Folge einer anhaltend schwachen Rentabilität, vermutlich im Zusammenhang mit strukturellen Faktoren, als die Auswirkung von Umweltkosten.

[32] Chemische Industrie, Bergbau, Primärmetalle, Holz und Holzprodukte, Eisen-, Blech- und Metallwaren ohne Maschinenbau und Erdölraffinerie.

[33] Gewinnangaben für 1991 und 1992.

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* Die einzelnen Kostenkategorien und die Art und Weise, in der die zugehörigen Aufwendungen abgeleitet wurden, werden in den Fußnoten zur Tabelle erläutert.

5. Öffentliche Anhörung

Die Vorbereitungen für diesen Vorschlag basieren unter anderem auf einer Reihe früherer Initiativen, bei denen breit angelegte Debatten mit den interessierten Parteien abgehalten wurden. In diesem Zusammenhang sind das Grünbuch der Kommission im Jahr 1993 (KOM(93) 47 endg.), ein gemeinsames Hearing mit dem Europäischen Parlament im selben Jahr, eine Entschließung des Parlaments, in dem eine Richtlinie der Gemeinschaft gefordert wird, und eine Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses im Jahr 1994 sowie ein Weißbuch über Umwelthaftung vom 9. Februar 200043 zu nennen. Die interessierten Parteien wurden auch zu einem Arbeitspapier vom Juli 200144 gehört. Im Lichte der öffentlichen Anhörung wurden die in dem Arbeitspapier genannten Vorschläge überarbeitet. Für weitere Informationen über das öffentliche Anhörungsverfahren und seine Ergebnisse wird auf den Anhang der Begründung verwiesen.

Allerdings konnte natürlich nicht allen Anregungen der verschiedenen interessierten Parteien Rechnung getragen werden. Zunächst vertreten die Industrie und nichtstaatliche Umwelt schutzorganisationen (NRO) zu diesem Thema entgegengesetzte Auffassungen, und, was noch wichtiger ist, dass Anregungen, die nicht mit den Zielen des Vorschlags und den Gründen, aus denen dieser für notwendig erachtet wurde, in Einklang zu bringen sind, nicht berücksichtigt werden konnten.

Die Kommission ist wie oben erläutert der Auffassung, dass eine gemeinschaftliche Haftungsregelung benötigt wird. Ferner besteht nach ihrer Auffassung die Notwendigkeit, dass öffentliche Interessengruppen und NRO für die Umwelt tätig werden, da beispielsweise in Bezug auf die biologische Vielfalt kein Eigenkapitalanteil vorhanden ist.

Die Kommission ist jedoch der Meinung, dass einige Anregungen nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen nicht in den Vorschlag aufgenommen werden konnten. Das trifft insbesondere auf den Geltungsbereich der vorgeschlagenen Regelung zu. Wenn die Kommission die Initiative für einen neuen Legislativvorschlag ergreift, muss sie allen betroffenen Interessen Rechnung tragen und diese unter Berücksichtigung der angestrebten Umweltschutzziele und des weiteren sozioökonomischen Hintergrunds in ausgewogenem Verhältnis einfließen lassen. Es schien nicht ratsam, eine Regelung zu treffen, die umfassend rückwirkend greift oder erheblich von den üblichen Grundsätzen in Bezug auf die Beweislast und Kausalzusammenhänge abweicht.

Schäden im herkömmlichen Sinn (Personen- und Sachschäden) werden von diesem Vorschlag entgegen der Anregung im Weißbuch zur Umwelthaftung nicht erfasst. Hierfür gibt es eine Reihe von Gründen. Erstens scheint zumindest die vorrangige Erfassung von Schäden im herkömmlichen Sinn durch die vorgeschlagene Regelung nicht unverzichtbar, um ehrgeizige Umweltziele zu erreichen und das Verursacherprinzip sowie Grundsätze der Prävention in bedeutendem Umfang zu verwirklichen. Zweitens können Schäden im herkömmlichen Sinn nur über die zivile Haftpflicht reguliert werden45. Die einzelstaatlichen Rechtssysteme (Rechtsetzung und Rechtsprechung) sind in Bezug auf Schäden im herkömmlichen Sinn - ihrem Hauptgegenstand - hoch entwickelt. Die Kommission wird sich jedenfalls aufgrund der derzeitigen und künftigen internationalen Entwicklungen auf diesem Gebiet erneut mit dieser Materie befassen müssen, falls die Gemeinschaft sich dieser internationalen Zivil haftpflichtinstrumente bedienen möchte, die internationale Umweltschutzübereinkommen ergänzen. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass diese verschiedenen sektoralen Initiativen46 nicht immer den Eindruck vollständiger Vereinbarkeit vermitteln, so dass es derzeit schwierig erscheint, eine allgemeine Empfehlung für einen Standpunkt der Gemeinschaft dazu zu formulieren. Dazu müssen im Lichte der Entwicklungen auf internationaler Ebene weitere Überlegungen angestellt werden.

Die Deckungsvorsorge ist nach der vorgeschlagenen Regelung nicht obligatorisch. Die Begrenzung des Umfangs gefährlicher Aktivitäten, die Beschränkung auf bestimmte natürliche Ressourcen und die Begrenzung auf erhebliche Schäden tragen sämtlich dazu bei, die von der Regelung zu erfassenden Risiken besser kalkulierbar und handhabbar zu machen. Die vorgeschlagene Regelung ermöglicht für die ersten Jahre ihrer Anwendung die Flexibilität, die Versicherer und andere Stellen, die finanzielle Absicherung bieten, angesichts der damit verbundenen Neuerungen benötigen.

In Bezug auf die Bestimmung des Begriffs ,biologische Vielfalt" für die Zwecke des Vorschlags ist zu erwähnen, dass die Definition des Begriffs in Artikel 2 des Überein kommens über die biologische Vielfalt zu diesem Zeitpunkt nicht als geeignete Grundlage für die vorgeschlagene Regelung betrachtet werden konnte, auch insofern, als die Haftung in Bezug auf genetisch veränderte Organismen betroffen ist. Die Begriffsbestimmung des Übereinkommens geht über Lebensräume und Arten hinaus und fasst das Konzept der ,Variabilität" so, dass die Auffassung gestützt werden könnte, Schäden in Bezug auf die Artenvielfalt umfassten die Beeinträchtigung der ,Variabilität unter lebenden Organismen". Ein solcher Ansatz wirft die schwierige Frage auf, wie ein solcher Schaden zu quantifizieren wäre und wo die Schwelle für Haftungsschäden liegt47. Diese Feststellung greift weiteren diesbezüglichen Entwicklungen, insbesondere im Zusammenhang mit der Umsetzung des Übereinkommens über die biologische Vielfalt und des Protokolls über die biologische Sicherheit nicht vor.

Der Kommission ist in jedem Fall klar, dass die Rechtsetzung insbesondere in einem derartigen Bereich stets nur ein iterativer Prozess sein kann, wobei die bei der Anwendung der Regelung und im Lichte neuer rechtlicher und technischer Entwicklungen gewonnene spezifische Erfahrung geprüft und erforderlichenfalls zur Verbesserung der Regelung herangezogen werden muss.

6. Inhalt des Vorschlags

6.1. Artikel 1 - Gegenstand

Ziel dieses Vorschlags ist die Schaffung eines Rahmens für die Umwelthaftung zur Vermeidung bzw. Behebung von Umweltschäden.

6.2. Artikel 2 - Begriffsbestimmungen

Bestimmte Begriffe, die für die Auslegung und Anwendung der in der Richtlinie vorge sehenen Regelung wichtig sind, müssen zweckmäßig definiert werden.

Umweltschäden sollten, wo immer möglich, durch Verweise auf die einschlägigen Bestimmungen des gemeinschaftlichen Umweltrechts (Habitatrichtlinie und Wasserrahmen richtlinie) bestimmt werden, um gemeinsame Kriterien anzuwenden und eine einheitliche Anwendung zu fördern. Gleichzeitig ist aber auch zu berücksichtigen, ob aufgrund der oben genannten Richtlinien Ausnahmen hinsichtlich des Umweltschutzniveaus möglich sind. Bei Fragen der biologischen Vielfalt sollte auch auf Schutz- oder Erhaltungsgebiete verwiesen werden, die aufgrund von Naturschutzvorschriften der nationalen oder einer darunter liegenden Ebene ausgewiesen wurden. Zu den Umweltschäden sollten auch vorhandene ernsthafte, potenzielle oder tatsächliche Beeinträchtigungen der menschlichen Gesundheit zählen, sofern diese ernsthafte Beeinträchtigung durch eine Flächenkontaminierung entsteht.

Durch unabsichtliche oder absichtliche Freisetzung von Stoffen bzw. Materialien oder Strahlung in die Luft entstehende Schäden an Gewässern, Böden und Lebensräumen sollten auch unter den Begriff des "Schadens" fallen, da über die Luft verbreitete Elemente erhebliche Umweltschäden im Sinne der Richtlinie verursachen können.

6.3. Artikel 3 - Geltungsbereich (in Verbindung mit Anhang I)

Berufliche Tätigkeiten, die eine Gefahr für die menschliche Gesundheit und die Umwelt darstellen, sollten erfasst werden. Bei der Beschreibung dieser Tätigkeiten sollte generell auf die Gemeinschaftsvorschrift verwiesen werden, in der ordnungspolitische Anforderungen festgelegt sind, einschließlich Eintragungs- und Zulassungsverfahren für bestimmte Tätigkeiten oder Praktiken, bei denen von einer potenziellen oder tatsächlichen Gefahr für Mensch und Umwelt ausgegangen wird.

In diesem Zusammenhang sollten bei gefährlichen Stoffen bzw. Zubereitungen, Organismen und Mikroorganismen sowie bei Pflanzenschutzmitteln und Biozid-Produkten auch die Herstellung, Verwendung und Freisetzung in die Umwelt von dem Vorschlag erfasst werden.

Dabei sind auch gemeinschaftliche Verkehrsvorschriften zu berücksichtigen, in denen gefährliche oder verschmutzende Güter mit Bedeutung für diesen Vorschlag beschrieben werden; diese Bestimmungen sollten in Ermangelung spezifischer Gemeinschaftsvorschriften auf andere Verkehrsträger erweitert werden. Trotz der bereits vorhandenen spezifischen Gemeinschaftsvorschriften für Pflanzenschutzmittel, Biozid-Produkte und genetisch veränderte Organismen und Mikroorganismen sollten alle einschlägigen Verkehrstätigkeiten unabhängig von diesen Vorschriften erfasst werden. Der Umstand, dass derzeit nicht alle Verkehrsträger durch Gemeinschaftsvorschriften geregelt sind bzw. dass in den vorhandenen Rechtsvorschriften für Pflanzenschutzmittel, Biozid-Produkte und genetisch veränderte Organismen und Mikroorganismen zahlreiche Aspekte der Verbringung nicht geregelt sind, ist für die Ziele dieses Vorschlags nicht ausschlaggebend, da die Verbringung dieser Produkte, Organismen und Mikroorganismen ein Risiko für Mensch und Umwelt birgt bzw. bergen kann.

Die vorgeschlagene Richtlinie sollte im Hinblick auf Beeinträchtigungen der biologischen Vielfalt für alle beruflichen Tätigkeiten gelten, die durch Verweise auf Rechtsvorschriften der Gemeinschaft weder direkt noch indirekt erfasst sind und eine Gefahr für Mensch und Umwelt bergen bzw. bergen können.

Es besteht eine Reihe internationaler Übereinkommen über die zivilrechtliche Haftung auf bestimmten Gebieten, z. B. im Fall einer Ölpest oder radioaktiver Verseuchung. Die meisten Mitgliedstaaten sind Vertragsparteien dieser Übereinkommen, die sich dadurch auszeichnen, dass sie eine globale oder regionale Harmonisierung bewirken, wenngleich sie nicht unbedingt die gleichen Bestimmungen vorsehen wie dieser Vorschlag. Soweit diese Übereinkommen Lücken aufweisen, sollte die Gemeinschaft gemäß ihrem Auftrag, Maßnahmen auf internationaler Ebene zur Bewältigung regionaler oder globaler Umweltprobleme zu fördern (Artikel 174 Absatz 1 EG-Vertrag), sich um die Verbesserung bestehender internationaler Regelungen bemühen. Die Gemeinschaft hat sich nach der durch die ,Erika" verursachten Ölpest verpflichtet, die Sicherheit im Seeverkehr zu verbessern und das Funktionieren des Internationalen Fonds zur Entschädigung bei Ölverschmutzungen (IOPC-Fonds) in Bezug auf Haftungsfragen zu gewährleisten48. Nachdem die Arbeitsweise des IOPC-Fonds im Rahmen der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation überprüft worden ist, wird die Gemeinschaft ermitteln müssen, ob die in diesem Zusammenhang erzielten Ergebnisse befriedigend sind; falls nicht, sollte eine spezifische Gemeinschaftsinitiative zu diesem Thema erwogen werden.

Deshalb sind bestehende europäische Rechtsvorschriften sowie relevante internationale Vereinbarungen über Schäden durch radioaktive Verseuchung, Ölverschmutzung und infolge der Verbringung gefährlicher und schädlicher Stoffe hier ebenfalls ausdrücklich zu berücksichtigen.

Soweit das Gemeinschaftsrecht bereits einen Rahmen schafft, der unter anderem die Unfallverhütung bezweckt49, sollten diese detaillierten regulatorischen Anforderungen nicht durch die vorgeschlagene Regelung untergraben werden, die bestehende Regelungen ergänzen, aber nicht ersetzen soll.

Die vorgeschlagene Regelung, die im Zusammenhang mit den darin genannten Befugnissen der zuständigen Behörden keine zusätzlichen Vorschriften im Hinblick auf das anzuwendende Recht vorsieht, gilt unbeschadet der Vorschriften über die internationale Zuständigkeit von Gerichten, die unter anderem Gegenstand der Verordnung (EG) Nr. 44/2001 des Rates vom 22. Dezember 2000 über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen50 sind. Angesichts des Geltungsbereichs der vorgeschlagenen Richtlinie und des Ausschlusses von Schäden im herkömmlichen Sinn hiervon dürfte die Vereinbarkeit mit Rechtsvorschriften zum Schutz von Sicherheit und Gesundheit von Arbeitskräften außer Frage stehen. Das gilt auch für das einschlägige Gemeinschaftsrecht im Bereich der Produkthaftung51 und der Produktsicher heit52, das Umweltschäden nicht erfasst. Die Rechtsvorschriften zur Produkthaftung und Produktsicherheit sind deshalb vollständig anwendbar. Da keine Überschneidung befürchtet werden muss, ist eine spezifische Bestimmung zur Klärung der Beziehungen zwischen dem Vorschlag und jenen Rechtsvorschriften nicht erforderlich.

Schließlich ist festzuhalten, dass diffuse Verschmutzungen, und ausschließlich der Landesverteidigung dienende Tätigkeiten nicht unter die vorgeschlagene Richtlinie fallen.

6.4. Artikel 4 - Vermeidung

Neben der allgemeinen präventiven Wirkung der vorgeschlagenen Regelung53 muss durch einen geeigneten Rahmen dafür gesorgt werden, dass spezifische Vorsorgemaßnahmen ergriffen werden, falls Umweltschäden unmittelbar einzutreten drohen. Vorsorge bedeutet in diesem Zusammenhang, dass die zuständige Behörde entweder vom Betreiber die erforderlichen Vorsorgemaßnahmen verlangt oder selbst unmittelbar - in jedem Fall aber wenn der Betreiber nicht tätig wird - entsprechende Maßnahmen ergreift. Sobald ein Betreiber eine unmittelbare Bedrohung erkennt bzw. erkennen müsste, sollte er Maßnahmen ergreifen, ohne erst auf eine Aufforderung der zuständigen Behörde zu warten. Zeigen die Maßnahmen des Betreibers keine Wirkung, sollte dieser die zuständige Behörde über die Situation unterrichten.

6.5. Artikel 5 - Sanierung (in Verbindung mit Anhang II)

Sanierung bedeutet im Rahmen der vorgeschlagenen Regelung, dass die zuständige Behörde entweder vom Betreiber die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen verlangt oder selbst unmittelbar - in jedem Fall aber wenn der Betreiber nicht tätig wird - entsprechende Maßnahmen ergreift. Die Sanierung sollte effizient durchgeführt werden, so dass die Sanierungsziele die Mindestkriterien erfuellen, anhand derer die Sanierungsmaßnahmen beschrieben und ausgewählt werden sollten. Als Schadenshöhe sollten grundsätzlich die Kosten der Sanierungsmaßnahmen angesetzt werden, damit eine monetäre Bezifferung nicht nötig ist. Die zuständigen Behörden sollten jedoch befugt sein, gegebenenfalls auch Methoden zur monetären Schadensbewertung anzuwenden. Wertvolle Informationen und Instrumente im Hinblick auf die Charakterisierung und Bewertung von Umweltschäden können sich aus den Forschungstätigkeiten im Rahmen gemeinschaftlicher Forschungs- und Entwicklungsprogramme ergeben. Eine aktive Zusammenarbeit des Betreibers und erforderlichenfalls anderer Beteiligter wird hier wahrscheinlich zur Kosteneffizienz der zu ergreifenden Maßnahmen beitragen.

Es ist möglich, dass innerhalb eines kurzen Zeitraums mehrere Umweltschäden eintreten. In einem solchen Fall sollte die zuständige Behörde befugt sein, zu entscheiden, welcher Umwelt schaden hinsichtlich der Sanierung Priorität genießt. Um eine solche Entscheidung treffen zu könnten, sollte die zuständige Behörde bei den einzelnen Vorfällen inter alia Art, Ausmaß und Schwere der Schäden sowie die Möglichkeiten einer natürlichen Sanierung prüfen.

6.6. Artikel 6 - Zusätzliche Bestimmungen über Vermeidung und Sanierung

Da angemessene Vorsorge und Sanierung sehr wichtig sind, sollten die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass die notwendigen Sanierungs- und Vorsorgemaßnahmen ergriffen werden, wenn das Verursacherprinzip nicht angewandt werden kann. In solchen Fällen sollten die Mitgliedstaaten die Vorschriften erlassen, die sie im Rahmen ihrer Rechtssysteme für geeignet halten, um sicherzustellen, dass die erforderlichen Vorsorge- und Sanierungs maßnahmen finanziert werden. Solche alternativen Finanzierungssysteme sollten auf keinen Fall die Haftpflicht des Betreibers berühren, falls dieser zu einem späteren Zeitpunkt doch ermittelt wird oder erneut über die finanziellen Mittel verfügt, um die Kosten für die erforderlichen Maßnahmen zu tragen.

6.7. Artikel 7 - Kostenerstattung

Maßnahmen der Gemeinschaft sollten gemäß Artikel 174 Absatz 2 EG-Vertrag die Anwendung des Verursacherprinzips fördern. Deshalb sollte prinzipiell der einen Umweltschaden bzw. eine unmittelbare Bedrohung verursachende Betreiber finanziell dafür einstehen müssen. Werden die Vorsorge- oder Sanierungsmaßnahmen von den zuständigen Behörden oder von einem Dritten in deren Auftrag ausgeführt, so sollten die damit verbundenen Kosten vom Betreiber eingetrieben werden.

6.8. Artikel 8 - Kostenanlastung bei bestimmten Schäden betreffend die biologische Vielfalt

Entsteht durch Tätigkeiten, die in diesem Vorschlag nicht als Tätigkeiten beschrieben werden, die eine tatsächliche oder potenzielle Gefahr für Mensch und Umwelt verursachen, ein Schaden an der biologischen Vielfalt, sollte der betreffende Betreiber nicht finanziell hierfür einstehen müssen, sofern er nicht schuldhaft gehandelt hat.

6.9. Artikel 9 - Ausnahmen

Schäden bzw. unmittelbar drohende Schäden, die das Resultat bestimmter Ereignisse sind, die außerhalb der Kontrolle des Betreibers liegen, sowie besondere Emissionen und Ereignisse, die nach den geltenden Gesetzen und Vorschriften zulässig sind oder für die eine Genehmigung vorliegt, sollten nicht unter diese Richtlinie fallen. Gleiches gilt für Schäden, die durch Emissionen oder Tätigkeiten verursacht werden, die nach dem zum Zeitpunkt der Emissionsfreisetzung bzw. der Durchführung der Tätigkeiten vorhandenen wissenschaftlichen und technischen Kenntnisstand als ungefährlich galten. In bestimmten Situationen, in denen dem Betreiber die Kosten für die Vermeidung oder Behebung von Schäden nicht aufgebürdet werden sollten, kann es jedoch gerechtfertigt sein, dass die Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit dem betreffenden Schaden tätig werden. Bei absichtlicher Verursachung eines Schadens durch einen Dritten sollten die Mitgliedstaaten für die entsprechende Sanierung sorgen, wobei der Verursacher die Kosten hierfür tragen sollte. Ferner sollten die Mitgliedstaaten für eine Behebung von Schäden sorgen, die wegen der Befolgung verbindlicher behördlicher Vorschriften oder Anweisungen entstehen. Insolvenzverwalter erfuellen eine sehr wichtige Aufgabe zum Nutzen aller Gläubiger und sollten deshalb nicht persönlich haften, sofern sie gemäß den einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften und weder schuldhaft noch fahrlässig handeln.

6.10. Artikel 10 - Kostenanlastung bei bestimmten Vorsorgemaßnahmen

Es ist klar, dass Betreiber stets die Kosten von Maßnahmen zu tragen haben, die sie aufgrund der für ihre Tätigkeiten (neben der vorgeschlagenen Regelung) geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften oder der dazu erforderlichen Genehmigungen ohnehin hätten ergreifen müssen.

6.11. Artikel 11 - Kostenanlastung im Falle mehrerer Verursacher

Mitunter kann ein Schaden von mehreren Betreibern verschuldet sein. In solchen Fällen sollten die Mitgliedstaaten verfügen, dass die Betreiber entweder gesamtschuldnerisch haften oder die finanzielle Verantwortung in Proportionalhaftung fair und angemessen aufgeteilt wird. Kann ein Betreiber jedoch belegen, dass er nur einen Teil des betreffenden Schadens verursacht hat, so sollte er nur die Kosten für diesen Teil des Schadens tragen müssen.

6.12. Artikel 12 - Frist für die Kostenerstattung

Die zuständigen Behörden sollten über einen Zeitraum von fünf Jahren ab dem Datum der Durchführung der Vorsorge- oder Sanierungsmaßnahmen befugt sein, von einem Betreiber die Kosten zurückzufordern.

6.13. Artikel 13 - Zuständige Behörde

Je nach Mitgliedstaat können die zur Um- und Durchsetzung der vorgeschlagenen Regelung erforderlichen Befugnisse Gerichten, gerichtsähnlichen Einrichtungen oder Verwaltungs behörden übertragen werden. Gemäß dem Subsidiaritätsprinzip sollten die Mitgliedstaaten ihre institutionellen Regelungen beibehalten dürfen, sofern sie mit den Zielen des Vorschlags vereinbar sind. Einige der wahrzunehmenden Aufgaben, nämlich die Feststellung des für den Schaden bzw. die unmittelbare Bedrohung verantwortlichen Betreibers, die Ermittlung des Schadensumfangs und die Festlegung der Sanierungsmaßnahmen, sollten jedoch in jedem Fall von Behörden oder von Dritten in deren Auftrag durchgeführt werden, da diese Aufgaben spezifische Fachkenntnisse und bestimmte Vorgehensweisen erfordern, die nicht immer und vollständig mit der Funktionsweise juristischer Behörden vereinbar sind. Dies schließt jedoch nicht aus, dass die von den zuständigen Behörden bei der Durchführung dieser Aufgaben gewonnenen Erkenntnisse der gerichtlichen Nachprüfbarkeit unterliegen, sofern der Betreiber ihre Richtigkeit anzweifelt. Es sollten Bestimmungen vorgesehen werden, die dem Betreiber entsprechende Rechtsmittel an die Hand geben. Der Betreiber sollte in das Verfahren einbezogen werden, da seine Kenntnis der Tätigkeit, die zu dem Schaden geführt hat, in der Regel nützlich sein wird.

6.14. Artikel 14 - Aufforderung zum Tätigwerden

Die Vorteile des Umweltschutzes sind nicht immer konkret ersichtlich, weshalb Einzel personen nicht immer im Interesse des Umweltschutzes handeln werden oder können. Deshalb sollten qualifizierte Einrichtungen einen besonderen Status erhalten, um das reibungslose Funktionieren der vorgeschlagenen Regelung gewährleisten zu können. Personen, die von einem Umweltschaden betroffen sind oder wahrscheinlich betroffen sein dürften, und qualifizierte Einrichtungen sollten deshalb befugt sein, unter bestimmten Bedingungen und Umständen die zuständige Behörde zum Tätigwerden aufzufordern. Der Betreiber sollte zu der Maßnahmenforderung und den damit im Zusammenhang stehenden Beobachtungen Stellung nehmen können. Die zuständige Behörde sollte den Antragsteller innerhalb angemessener Fristen über die Folgen seiner Maßnahmenforderung unterrichten.

6.15. Artikel 15 - Prüfungsverfahren

Es ist wichtig, dass die Handlungen und Unterlassungen öffentlicher Behörden bei einem Verstoß gegen die Bestimmungen der vorgeschlagenen Regelung angefochten werden können.

6.16. Artikel 16 - Deckungsvorsorge

Es besteht generell Einigkeit darüber, dass Versicherungen oder andere Formen der Deckungsvorsorge die Wirksamkeit der Haftung verbessern. Der Abschluss von Versicherun gen oder die anderweitige Deckungsvorsorge sollte deshalb gefördert werden.

6.17. Artikel 17 - Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten

Im Falle grenzüberschreitender Schäden sollten die betroffenen Mitgliedstaaten bei der Vermeidung oder Behebung des Schadens aktiv zusammenarbeiten.

6.18. Artikel 18 - Beziehung zum einzelstaatlichen Recht

Es sollte den Mitgliedstaaten freigestellt bleiben, ob sie Rechtsvorschriften beibehalten oder annehmen, die strenger sind als die Bestimmungen der vorgeschlagenen Regelung. Außerdem sollten die Mitgliedstaaten die Frage der doppelten Kosteneintreibung regeln können.

6.19. Artikel 19 - Zeitliche Begrenzung der Anwendung

Die vorgeschlagene Regelung sollte nicht rückwirkend gelten. Es müssen geeignete Vorkehrungen für Fälle getroffen werden, in denen Schäden wahrscheinlich, aber nicht mit Sicherheit vor dem Umsetzungsdatum der Regelung verursacht wurden. Die Mitgliedstaaten können Schadensfälle, die nicht durch die vorgeschlagene Regelung erfasst werden, in jedem Fall nach eigenem Ermessen regeln.

6.20. Artikel 20 - Berichte (in Verbindung mit Anhang III)

Die Mitgliedstaaten sollten der Kommission über die Erfahrungen berichten, die sie bei der Anwendung der Bestimmungen der vorgeschlagenen Regelung machen, damit die Kommission unter Berücksichtigung der Konsequenzen für eine nachhaltige Entwicklung prüfen kann, ob eine Überarbeitung der Richtlinie erforderlich ist. Für die nationalen Berichte sollten gewisse Mindestanforderungen festgelegt werden.

6.21. Artikel 21 bis 23 - Umsetzung, Inkrafttreten und Adressaten

Hierbei handelt es sich um Standardbestimmungen von Richtlinien.

Anhang - Anhörung der Öffentlichkeit

Die Europäische Kommission hat am 9. Februar 2000 ein Weißbuch zur Umwelthaftung54 verabschiedet. Das Ziel dieses Weißbuchs bestand darin, zu erforschen, wie das Verursacherprinzip - einer der zentralen umweltpolitischen Grundsätze des EG-Vertrags - am wirksamsten für die Ziele der gemeinschaftlichen Umweltpolitik eingesetzt werden kann. Im Weißbuch wird ermittelt, wie eine gemeinschaftliche Umwelthaftung am besten ausgestaltet werden kann. Nach Untersuchung verschiedener Optionen lautet die Schlussfolgerung des Weißbuchs, dass die geeignetste Lösung eine Rahmenrichtlinie über die Umwelthaftung wäre.

Diesem Weißbuch vorausgegangen sind ein Grünbuch der Kommission aus dem Jahre 1993 (KOM[93] 47 endg.), eine gemeinsame Anhörung mit dem Europäischen Parlament im gleichen Jahr, eine Entschließung des Parlaments mit der Forderung nach dem Erlass einer EG-Richtlinie sowie eine Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses von 1994.

Zum Weißbuch gingen zahlreiche Stellungnahmen aus den Mitgliedstaaten und von Seiten unterschiedlichster Betroffener ein55. Auch der Wirtschafts- und Sozialausschuss56 sowie der Ausschuss der Regionen57 gaben Stellungnahmen zum Weißbuch ab. Das Europäische Parlament hat keinen offiziellen Standpunkt zum Weißbuch angenommen58. Der Rat ,Umwelt" hat im April und im Dezember 2000 ebenfalls die Frage der Umwelthaftung erörtert59.

Am 25. Juli 2001 legte die Generaldirektion Umwelt ein Arbeitsdokument vor, in dem die Grundsätze erläutert wurden, auf die die künftige Regelung sich stützen könnte. Das Arbeitsdokument wurde folgenden Adressaten übermittelt:

* den Mitgliedstaaten;

* den EWR-Staaten;

* den Beitrittsländern;

* bestimmten internationalen Organisationen (EFTA und UNEP);

* europäischen Vereinigungen lokaler und regionaler Behörden (RGRE - Rat der Gemein den und Regionen Europas sowie VRE - Versammlung der Regionen Europas);

* europäische nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen (EUB - Europäisches Umwelt büro, WWF - World Wildlife Fund, Greenpeace, BirdLife, Friends of the Earth und Internationale Naturfreunde) sowie Verbraucherorganisationen (BEUC - Europäischer Verbraucherverband);

* Europäische Industrie- und Berufsverbände: Union der Industrie- und Arbeitgeber verbände Europas (UNICE), Europäischer Rat der chemischen Industrie (CEFIC), Europäische Union des Handwerks und der Klein- und Mittelbetriebe (UEAPME), European Round Table of Industrialists (ERT), Europäischer Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft (CEEP), Netz für industriekontaminierte Gelände in Europa (NICOLE), European Association of BioIndustries (EuropaBio), Europäische Föderation der Abfallwirtschaft (FEAD), Verbindungsstelle der europäischen Maschinenbau-, metallverarbeitenden und Elektroindustrie (ORGALIME), EU-Ausschuss der Amerikani schen Handelskammer in Belgien, Ausschuss der berufsständischen landwirtschaftlichen Organisationen der Europäischen Union (COPA) und Allgemeiner Ausschuss des ländlichen Genossenschaftswesens der EU (COGECA), Contaminated Land Rehabilitation Network for Environmental Technologies (CLARINET), Europäisches Versicherungskomitee (CEA), EU-Bankenvereinigung, International Association of Oil and Gas Producers (OGP), European Petroleum Industry Association (EUROPIA), Union Pétrolière Européenne Indépendante (UPEI), International Tankers Owners Pollution Federation (ITOPF), European Environmental Law Association (EELA), European Property Federation (EPF), Europäisches Atomforum (FORATOM).

Es wurden (fünf) Konferenzen mit Beteiligung der Mitgliedstaaten, der Beitrittsländer, nichtstaatlicher Umweltschutzorganisationen, der Industrie sowie lokaler und regionaler Behörden organisiert.

Auch bei der Veröffentlichung des Arbeitsdokuments auf der Webseite der Generaldirektion Umwelt wurden Stellungnahmen erbeten.

Belgien, Dänemark, Frankreich und die Niederlande haben schriftliche Stellungnahmen gesandt. Auch Polen hat schriftlich Stellung genommen. Vier nichtstaatliche Umweltschutz organisationen (BirdLife International, WWF EPO - World Wildlife Fund European Policy Office, das Europäische Umweltbüro EUB und Friends of the Earth Europa) haben eine gemeinsame Stellungnahme abgegeben. Ferner haben der EG-Reederverband ECSA, die internationale Schifffahrtskammer ICS und der internationale Verband unabhängiger Tank schiffeigner INTERTANKO eine gemeinsame Stellungnahme übermittelt. Daneben haben die nachfolgend genannten Betroffenen Stellungnahmen übermittelt: AFEP-AGREF - Asso ciation française des entreprises privées; AVENTIS; BDI - Bundesverband der Deutschen Industrie; BERGKAMP Lucas (Prof. & Partner, HUNTON & WILLIAMS); der europäische Verband von Versicherungsvermittlern BIPAR; BNFL - British Nuclear Fuels Plc; CBI - Con federation of British Industry; Europäischer Ausschuss der Versicherer (CEA); Europäischer Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft (CEEP); Europäischer Rat der chemischen Industrie (CEFIC); europäischer Zementverband (CEMBUREAU); Rat der Gemeinden und Regionen Europas (RGRE); europäische Organisation für Beförderung und Logistik (CLECAT); CODACONS - Coordinamento di Associazioni per la Tutela dell'Ambiente e dei Diritti di Utenti e Consumatori; European Carbon and Graphite Association (ECGA); European Environmental Law Association (EELA); European Federation of Engineering Consultancy Associations (EFCA); European Landowners Organisation (ELO); European Property Federation (EPF); European Round Table of Industrialists (ERT) - Environmental Group; Environmental Services Association (ESA); Union of the Electricity Industry (EURELECTRIC); EuroGeoSurveys - Association of Geological Surveys of the European Union; europäischer Verband der Bergbauindustrien (EUROMINES); European Petroleum Industry Association (EUROPIA); EU-Bankenvereinigung (FBE); Europäische Föderation der Abfallwirtschaft und Umweltdienste (FEAD); Internationaler Europäischer Bauverband (FIEC); Finance and Leasing Association (FLA); Europäisches Atomforum (FORATOM); Freshfields Bruckhaus Deringer; Irish Business & Employers Confederation (IBEC); IFAW - International Fund for Animal Welfare; Institute of Directors (IoD); International Tanker Owners Pollution Federation (ITOPF); IV - Industriellenvereinigung; Leaseurope; Mouvement des entreprises de France (MEDEF); National Farmers' Union (NFU); Netz für industriell kontaminierte Gelände in Europa (NICOLE); NIREX Ltd; Nordic Family Forestry; International Association of Oil and Gas Producers (OGP); Marta RUIZ (Rechtsanwältin); The Society of Motor Manufacturers and Traders (SMMT); Suez; Syngenta International; Thames Water; TVO - Teollisuuden Voima; Europäische Union des Handwerks und der Klein- und Mittelbetriebe (UEAPME); Union européenne des promoteurs-constructeurs (UEPC); Union des industries chimiques (UIC); UKELA - UK Environmental Law Association (mit gesonderter Stellungnahme der Arbeitsgruppe für schottisches Recht); Union of Industrial Employers' Confederations of Europe (UNICE); VCI - Verband der Chemischen Industrie; VDEW - Verband der Elektrizitätswirtschaft; VDMA - Verband Deutscher Maschi nen- und Anlagenbau; WKÖ - Wirtschaftskammer Österreich; ZVEI - Zentralverband Elek trotechnik- und Elektronikindustrie.

Überblick über die wichtigsten Standpunkte der Betroffenen

Die wichtigsten Standpunkte der Betroffenen können wie folgt zusammengefasst werden60:

Mitgliedstaaten

* Insgesamt wurde begrüßt, dass der gewählte Ansatz sich auf Mechanismen des öffentlichen Rechts stützt, wenngleich teilweise bedauert wurde, dass die zivilrechtliche Haftung und Schäden im herkömmlichen Sinn nicht mehr erfasst werden.

* Es wurde betont, dass die rechtliche Regelung und die Begriffsbestimmungen möglichst präzise sein müssen.

* Betont wurden auch die Notwendigkeit der vollständigen Umsetzung des Verursacherprinzips und die Bedeutung einer sorgfältigen Berücksichtigung der neuen Rolle öffentlicher Behörden in Bezug auf ,verwaiste Schäden" (d. h. Schäden, deren Wiedergutmachung der Verursacher nicht bezahlen kann), insbesondere im Hinblick auf die potenziellen finanziellen Folgen für die Behörden.

* Es wurde auf die besondere Situation des Eigentümers oder Besitzers von Land hingewiesen, das von einem durch Dritte verursachten Umweltschaden betroffen ist.

* In Bezug auf Vorschläge, die vom Umweltschutz ausgehend das Gesellschaftsrecht und zivilrechtliche Verfahren berühren, wurde Besorgnis geäußert.

* Der Bezug zu internationalen Übereinkommen sei klärungsbedürftig; daneben wurden diverse Initiativen zur zivilen Haftpflicht auf internationaler Ebene erwähnt, nach deren Ergebnissen die Erörterungen der Kommission zu diesem Thema fortgesetzt werden müssten.

* Im Hinblick auf die Einbeziehung vorübergehender Verluste wurden Bedenken geäußert.

* Die künftige Gemeinschaftsregelung dürfe die Mitgliedstaaten nicht daran hindern, strengere Bestimmungen vorzusehen.

Beitrittsländer

* Die im Arbeitsdokument enthaltenen Vorschläge stießen insgesamt nicht auf Widerspruch; in einigen Stellungnahmen wurden sogar weiter reichende Vorschläge befürwortet.

* Im Hinblick auf die potenziellen finanziellen Folgen für Behörden wurden Bedenken geäußert.

Industrie- und Berufsverbände

Die Industrie begrüßt zwar den Umstand, dass Personen- und Sachschäden ausgeklammert werden und nichtstaatliche Organisationen keine unmittelbare Handhabe gegenüber Betreibern erlangen sollen, wiederholt aber die bereits in der Vergangenheit geäußerten Bedenken. Die Industrie nimmt insbesondere folgende Standpunkte ein:

* Die Bestimmungen im Allgemeinen und die Begriffsbestimmungen im Besonderen müssen klar und präzise sein.

* Die Erleichterung oder Umkehrung der Beweislast wird allgemein abgelehnt.

* Die gesamtschuldnerische Haftung wird allgemein abgelehnt.

* Die verschuldensunabhängige Haftung müsse auf bestimmte Tätigkeiten begrenzt werden (einigen Vertretern der Industrie zufolge besteht kein Grund, von der verschuldens abhängigen Haftung abzuweichen).

* Der Besitz von Genehmigungen, die Einhaltung des Stands der Technik und Entwicklungsrisiken müssten unbedingt entlastend wirken.

* Die Gewährung von Sonderrechten für nichtstaatliche Organisationen in Bezug auf den Zugang zur Justiz wird allgemein abgelehnt.

* Die Schwierigkeiten bei der Bewertung von Umweltschäden geben Anlass zu Bedenken.

* In Bezug auf die Schwierigkeiten, denen Betreiber bei der Suche nach angemessenem Versicherungsschutz begegnen können, wird Besorgnis geäußert, gleichwohl wird begrüßt, dass die Deckungsvorsorge nicht obligatorisch ist.

* Die Kommission möge den in den betreffenden Bereichen (Ölverschmutzung, radioaktive Verseuchung usw.) bestehenden internationalen Übereinkommen Rechnung tragen.

* Techniken zur ökonomischen Bewertung werden mit Skepsis betrachtet.

* In Bezug auf neue Vorschläge im Arbeitsdokument zum Durchbrechen der gesellschaftsrechtlichen Haftungsbeschränkung wird Sorge geäußert.

Nichtstaatliche Umweltschutzorganisationen

* Die Absicht der Kommission zur baldigen Vorlage eines Legislativvorschlags wird begrüßt, wenngleich befürchtet wird, dass dessen Ziele nicht ehrgeizig genug sein könnten. Die Stellungnahmen nichtstaatlicher Organisationen heben insbesondere auf folgende Punkte ab:

* Allgemein wird eine umfassende Überarbeitung des minimalistischen Ansatzes im Arbeitsdokument empfohlen, um neue Entwicklungen auf dem Gebiet der genetisch veränderten Organismen (GVO) und der Integrierten Produktpolitik (IPP) zu berücksichtigen, die Gemeinschaftspolitik im Bezug auf gefährliche Stoffe zu prüfen und weitere Maßnahmen im Anschluss an die Ölverschmutzung durch das Tankschiff Erika zu ergreifen.

* Ihrer Ansicht nach ist der Umfang der verschuldensunabhängigen Haftung zu begrenzt (alle potenziell gefährlichen oder zumindest die in ihren Stellungnahmen genannten Tätigkeiten sollten erfasst werden).

* Schäden im Bezug auf die biologische Vielfalt außerhalb von Schutzgebieten und Schäden in Gebieten, die durch internationale Übereinkommen mit Beteiligung der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten geschützt werden, müssten unbedingt erfasst werden. Ferner sollte sich die Haftung auf Arten, die durch einzelstaatliche Rechtsvorschriften geschützt werden und auf alle Schutzgebiete auf nationaler und darunter liegender Ebene erstrecken. Die Haftung sollte sich auf alle durch die Vogelschutzrichtlinie geschützten Vogelarten erstrecken.

* Falls die Unterscheidung zwischen verschuldensunabhängiger und verschuldensabhängiger Haftung beibehalten wird, solle die Regelung zur verschuldensabhängigen Haftung unbedingt auf die Verschmutzung von Wasser durch Tätigkeiten, die als ungefährlich eingestuft werden können, ausgedehnt werden (z. B. Wasserverschmutzung durch Klärschlamm oder Abwasser).

* Die Kontamination von Böden, die eine Gefahr für die Umwelt und eine potenzielle Gefahr für die menschliche Gesundheit darstellt, sollte unbedingt erfasst werden.

* Personen- und Sachschäden sollten erfasst werden.

* Die Schwelle für die ,Erheblichkeit" von Schäden müsse gesenkt werden, damit die künftige Regelung Schadensfälle erfasst, die weder alltäglich noch spektakulär sind.

* Die Kommission solle Lösungen für Altlasten erarbeiten, insbesondere in Bezug auf kontaminierte Böden.

* Die Einhaltung behördlicher Vorschriften solle nicht dazu führen können, dass Betreiber, die bestimmten Tätigkeiten - z. B. auch dem kommerziellen Anbau genetisch veränderter Pflanzen - mit Genehmigung oder Lizenz nachgehen, von der Haftung entbunden werden.

* Die gesamtschuldnerische Haftung in Fällen, in denen eine Proportionalhaftung nicht praktikabel ist, wurde begrüßt.

* Die Haftung für juristische Personen, die eine Kontrollfunktion ausüben, und für diejenigen, die die Deckungsvorsorge bereitstellen, wird begrüßt.

* Bürger und betroffene Gruppen sollten rechtlichen Status haben und zumindest in bestimmten Fällen befugt sein, unmittelbar gegen Betreiber vorzugehen; für Bürger, die Klagen gegen Verursacher von Verschmutzungen anstrengen, sollten entsprechende finanzielle Erleichterungen geschaffen werden (Prozesskostenbeihilfe), insbesondere wenn Schäden unmittelbar einzutreten drohen.

* Die Deckungsvorsorge sollte auf Gemeinschaftsebene verbindlich vorgeschrieben werden.

* Die Bedingungen für die Sanierung von Schäden werden allgemein begrüßt.

* Die Beweislast müsse erleichtert werden.

* Einer nichtstaatlichen Organisation zufolge sollte angegeben werden, welche Techniken zur monetären Schadensbewertung vorzugsweise anzuwenden sind, wenn eine entsprechende Schadenssanierung nicht möglich ist; sie sprach sich daneben für eine rückwirkende Regelung aus.

Lokale und regionale Behörden

* Es wird befürchtet, dass die Umsetzung der geplanten Regelung große Anforderungen an die Behörden stellen wird, insbesondere, wenn kein Verursacher haftbar gemacht werden kann.

* Besorgnis wurde auch in Bezug auf die mögliche Anfechtung von Handlungen und Unterlassungen der Behörden durch entsprechend befugte Stellen geäußert.

Die Vorschläge des Arbeitsdokuments wurden unter Berücksichtigung der von den Betroffenen abgegebenen Stellungnahmen überarbeitet.

Dazu ist (in der Reihenfolge der Artikel des Vorschlags) Folgendes anzumerken:

* Der Begriff ,Berufs- und Geschäftstätigkeiten" wurde ersetzt durch ,berufliche Tätigkeiten", um größere Klarheit in Bezug auf den anvisierten Anwendungsbereich zu gewährleisten.

Diese Änderung wurde aufgrund einer Stellungnahme vorgenommen, wonach der Begriff ,Berufs- und Geschäftstätigkeiten" so ausgelegt werden könnte, dass Tätigkeiten ohne Erwerbszweck, die im Rahmen von Beschäftigungen ausgeübt werden sowie von öffentlichen Unternehmen oder Stellen ausgeübte Beschäftigungen nicht erfasst werden, obwohl die Erfassung solcher Tätigkeiten ohne Erwerbszweck beabsichtigt ist.

* Der Bezug zu internationalen Übereinkommen wurde geklärt.

Diese Änderung geht auf das Ersuchen zurück, die Beziehungen zwischen der internationalen Ebene und der Gemeinschaftsebene zu klären. Die internationalen Übereinkommen, die durch die Anwendung der Richtlinie nicht beeinträchtigt werden sollten, wurden aufgeführt.

* Der Umfang, in dem Weisungen von Behörden zur Rechtfertigung herangezogen werden können, wurde genauer definiert.

Diese Änderung geht auf eine Bemerkung zurück, wonach die Formulierungen ,Befolgung einer Weisung einer Behörde" oder ,Durchführung einer obligatorischen Maßnahme" so ausgelegt werden könnten, dass genehmigungspflichtige Handlungen von der Haftung ausgenommen sind, während die Möglichkeit der Berufung auf die Einhaltung von Rechtsvorschriften als Rechtfertigung nicht beabsichtigt ist.

* In Fällen, in denen eine klare Zuweisung der Verantwortung aufgrund der besten verfügbaren Erkenntnisse nicht möglich ist, liegt die Entscheidung zwischen gesamtschuldnerischer Haftung und Haftung nach billigem Proporz nun bei den Mitgliedstaaten.

Diese Änderung geht auf den Hinweis zurück, dass die gesamtschuldnerische Haftung im öffentlichen Recht der Mitgliedstaaten nicht stets die Regel ist.

* Die Mitgliedstaaten haben nun die Möglichkeit, beim Auftreten zu vieler Schadensfälle Prioritäten zu setzen (wobei diese Flexibilität ihnen nicht die Möglichkeit eröffnen sollte, die Behebung von Schäden zu umgehen).

Diese Änderung geht auf den Hinweis zurück, dass außergewöhnliche Umstände auftreten können, denen Rechnung zu tragen ist.

* Die Bestimmungen zu Verjährungsfristen wurden überarbeitet.

Die entsprechende Änderung geht auf den Hinweis zurück, dass die Verjährung im öffentlichen Recht eine andere Rolle spielt als bei der zivilrechtlichen Haftung. Nun wurde klargestellt, dass die zuständigen Behörden ohne Verjährungsfrist über die Möglichkeit verfügen, Sanierungsmaßnahmen zu ergreifen oder zu veranlassen. Dahingegen ist der Zeitraum begrenzt, innerhalb dessen die zuständigen Behörden ein Verfahren zur Kostenerstattung einleiten können.

* Die Rolle und die Kompetenzen der Behörden bei der Anwendung der künftigen Regelung wurden geklärt.

Diese Änderung geht auf eine Stellungnahme zurück, wonach genau festgelegt werden sollte, unter welchen Umständen und Bedingungen die Behörden verpflichtet sein sollten, auf Ersuchen tätig zu werden.

* Die Bestimmungen zur Rolle nichtstaatlicher Organisationen und zu den Verfahren der gerichtlichen Überprüfung wurden mit dem Ziel größeren Praxisbezugs überarbeitet.

Diese Änderung geht auf die Feststellung zurück, dass in der Praxis eine abschließende Entscheidung über die zu ergreifenden Sanierungsmaßnahmen innerhalb von vier Monaten nicht immer möglich ist. Nun ist deutlich, dass die zuständigen Behörden innerhalb einer angemessenen Frist tätig werden sollten, die dem ordnungsgemäßen Erreichen der Ziele des Vorschlags angemessen ist. Daneben besteht die Verpflichtung, die Person oder die qualifizierte Rechtsperson, die Maßnahmen gefordert hat, innerhalb von vier Monaten zu unterrichten.

* Das Recht der Mitgliedstaaten, strengere Bestimmungen vorzusehen, wurde bekräftigt.

Dieses Recht ergibt sich unmittelbar aus Artikel 176 EG-Vertrag, wird jedoch aufgrund von Fragen Betroffener, denen dies nicht bekannt war, im Interesse rechtlicher Klarheit wiederholt.

* Die Bestimmungen zur zeitlichen Begrenzung der Anwendung des Regelwerks wurden überarbeitet.

Diese Änderung geht auf die Feststellung zurück, dass die vollständige Umkehr der Beweislast zu Ungerechtigkeiten führen könnte. Nun ist deutlich, dass die zuständige Behörde zunächst überzeugende Beweise anführen muss, bevor vom Betreiber deren Entkräftung verlangt werden kann.

Zusätzlich zu diesen spezifischen Änderungen wurden verschiedene angesprochene Themen, z. B. das allgemeine Erfordernis der Genauigkeit und Klarheit, die vollständige Umsetzung des Verursacherprinzips und die Versicherbarkeit, besonders berücksichtigt.

Einige der in den Arbeitsdokumenten enthaltenen Vorschläge wurden nun gestrichen. Dies trifft zu auf Bestimmungen, die darauf abzielten, die Haftung auf bestimmte natürliche und juristische Personen auszudehnen (Durchbrechen der gesellschaftsrechtlichen Haftungs beschränkung), sowie auf Bestimmungen zu beschleunigten Verfahren, die verhindern sollten, dass die verfügbaren Mittel von einem Verursacher verschwendet werden.

Diese Änderung geht auf die Erwägung zurück, dass diese Bestimmungen insofern nicht unbedingt notwendig sind, als die Mitgliedstaaten subsidiäre Maßnahmen ergreifen müssen, und teilweise sowohl im Gemeinschaftsrecht als auch im einzelstaatlichen Recht ohne Beispiel sind und deshalb wegen der Einmischung in nationales Zivilverfahrensrecht auf entschiedenen Widerspruch stießen.

Zu erwähnen ist auch, dass die geäußerte Besorgnis teilweise unbegründet war. Nichtstaatliche Organisationen weisen darauf hin, dass die vorgeschlagene Regelung ,nicht klassifizierte Chemikalien" nicht erfasst. Der Vorschlag erfordert aber gar keine Klassifizierung der Chemikalien auf Gemeinschaftsebene; nach dem einschlägigen Gemein schaftsrecht61 haben die Hersteller chemischer Stoffe bis zur Klassifizierung derselben auf Gemeinschaftsebene62 selbst eine vorläufige Einschätzung deren gefährlicher Eigenschaften vorzunehmen und diese entsprechend zu klassifizieren, zu kennzeichnen und zu verpacken. Ferner haben sie darauf hingewiesen, dass nicht nur die durch nationales Recht ausge wi