STELLUNGNAHME Nr. 4/94 des Rechnungshofes zu einem Vorschlag für eine Verordnung (EG, EGKS, Euratom) des Rates zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (94/C 383/02)

DER RECHNUNGSHOF -

gestützt auf den Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, insbesondere auf Artikel 78h,

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 209,

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft, insbesondere auf Artikel 183,

gestützt auf die Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (), zuletzt geändert durch die Verordnung (EGKS, EG, Euratom) Nr. 2730/94 des Rates vom 31. Oktober 1994 (), insbesondere auf Artikel 127,

gestützt auf den Vorschlag der Kommission vom 22. Juli 1994 (),

gestützt auf den Antrag des Rates vom 16. August 1994 auf Stellungnahme zu diesem Vorschlag -

HAT FOLGENDE STELLUNGNAHME ABGEGEBEN:

ERSTER TEIL: BEMERKUNGEN

1. Vorbemerkungen

1.1. Allein aus dem Text des Vorschlags der Kommission ist das für die GFS vorgesehene neue Haushaltssystem nicht verständlich. Verschiedene Rechtstexte müssen mit berücksichtigt werden () () () () () (). All diese Rechtstexte bilden ein zusammenhängendes Ganzes; einige von ihnen sind im Vorgriff auf eine Änderung der Haushaltsordnung gemäß dem Kommissionsvorschlag bereits angenommen worden. Unter diesen Umständen sind die Aussichten, daß die Bemerkungen des Hofes, die nahezu am Ende dieses Prozesses stehen, bei der Revision der Haushaltsordnung berücksichtigt werden, sehr ungewiß. Der Hof muß ein solches Verfahren zurückweisen, neue Normen aufzustellen, indem Rechtstexte ausgehend von noch gar nicht existierenden Rechtsgrundlagen vorgeschlagen und angenommen werden.

1.2. Nach Auffassung des Hofes verstösst die Vorlage des Haushaltsplans mit dessen die GFS-Mittelzuweisungen betreffenden Teil seit 1988 gegen die Haushaltsordnung. Für 1995 hat die Kommission erneut einen Vorentwurf des Haushaltsplans auf dieser Basis vorgeschlagen. Im Vorschlag der Kommission wird diese Schwachstelle nicht korrigiert.

1.3. Mit dem Vorschlag der Kommission sollen lediglich die Bestimmungen der Finanzordnung der GFS und nicht die Haushaltsordnung des gesamten Forschungsbereichs erneuert werden. Daher hat sich der Hof gleichfalls auf die entsprechenden Bemerkungen und Empfehlungen beschränkt.

1.4. Die Stellungnahme enthält ein Schaubild, mit dem allgemeinverständlich dargestellt werden soll, welche Haushaltsstruktur der Hof im Vergleich zur bestehenden Struktur im Vorentwurf des Haushaltsplans 1995 vorschlägt (siehe Anlage).

2. Standpunkt des Hofes

2.1. Der Hof betrachtet jede Stärkung der kommerziellen Dynamik der GFS und die zumindest teilweise Angleichung ihrer Beziehungen zu den anderen Dienststellen der Kommission im Rahmen der wissenschaftlichen und technischen Unterstützungstätigkeiten an richtiggehende, wettbewerbsorientierte Auftraggeber-Auftragnehmer-Beziehungen als Fortschritt. Dies hat der Hof mehrfach zum Ausdruck gebracht (). Der Hof begrüsst es, daß die Kommission, die früher in ihren Antworten zu den Bemerkungen des Hofes heftig Stellung gegen diese Vorschläge bezogen () hatte, jetzt einen Vorschlag einbringt, der die Hinwendung der GFS zu einem mehr wettbewerbsorientierten Ansatz verstärken wird.

2.2. Der Hof ist auch der Auffassung, daß der GFS zur Verbesserung der wissenschaftlichen Leistungsfähigkeit und der kommerziellen Wettbewerbsfähigkeit grössere Flexibilität bei der Bewirtschaftung der Personal- und Sachmittel und der Aufteilung der betreffenden Haushaltsmittel auf diese Mittel eingeräumt werden muß.

2.3. Gleichzeitig sollte ihr weitgehende Handlungsfreiheit hinsichtlich ihrer wettbewerbsorientierten Tätigkeiten und vor allem ihrer Dienstleistungen für Dritte gelassen werden. Die GFS selbst ist dafür zuständig, wettbewerbsfähige Marktsegmente ausfindig zu machen und sich ihre Kunden zu suchen und auszuwählen. Diese Freiheit sollte auch auf die Auswahl des Inhalts der "exploratorischen Forschung" ausgedehnt werden, die entscheidend dafür ist, um den Spitzenplatz zu erhalten und "neue Wege zu beschreiten" (), die naturgemäß nicht programmierbar sind.

2.4. Hinsichtlich der Ziele bei den spezifischen Programmen, die auf politischen Entscheidungen beruhen, darf der Kommission jedoch keine grössere Wahl- und Anpassungsbefugnis als für jede andere gemeinsame Politik gewährt werden. Nachdem die Entscheidungen über die Politik von der zuständigen Stelle getroffen wurden, hat sich die Kommission gemäß Artikel 205 EG-Vertrag damit zu begnügen, "den Haushaltsplan... im Rahmen der zugewiesenen Mittel" auszuführen.

2.5. Gemäß Artikel 93 Absatz 1 der Haushaltsordnung wird der Eingliederungsplan für die Tätigkeiten der GFS "gemäß der Zweckbestimmung der Ausgaben, wie sie sich aus der Verwirklichung der Ziele auf dem Gebiet der Forschung und technologischen Entwicklung und der sonstigen Tätigkeiten ergibt, aufgestellt". Hier findet das Prinzip der Zuweisung der Mittel nach Zielen Anwendung. Aus Gründen der Wirksamkeit und der Transparenz muß dieses Prinzip ohne Ausnahme angewandt werden.

3. Analyse des Kommissionsvorschlags

3.1. Wesentliche Merkmale des von der Kommission vorgeschlagenen Haushaltssystems

Das für die GFS vorgesehene neue Haushaltssystem weist folgende Merkmale auf:

a) Ein Teil der wissenschaftlichen und technischen Unterstützungstätigkeiten für andere Dienststellen der Kommission soll künftig dem Wettbewerb unterliegen (bisher ausschließlich von der GFS durchgeführt).

b) Es wird eine richtiggehende Auftraggeber-Auftragnehmer-Beziehung für diese "wettbewerbsorientierten Unterstützungstätigkeiten" eingeführt. Die Mittelverwaltung wird der GFS entzogen und der auftraggebenden Dienststelle übertragen.

c) Ein weiterer Teil der Unterstützungstätigkeiten für die Dienststellen der Kommission bleibt unter der Bezeichnung "institutionelle Unterstützungstätigkeiten" vom Wettbewerb verschont. Die entsprechenden Mittel bleiben in der Zuständigkeit der GFS.

d) Die GFS kann wie jede andere Forschungseinrichtung auch an Forschungsvorhaben auf Kostenteilungsbasis teilnehmen.

e) Die GFS kann gegen Vergütung auf wettbewerblicher Grundlage an der Durchführung der Gemeinschaftspolitiken mitwirken.

f) Die Kommissionsdienststellen werden bei den neuen wettbewerbsorientierten Tätigkeiten im Verhältnis zur GFS mit Dritten gleichgestellt (die betreffenden Einnahmen werden den Einnahmen aus ihren Tätigkeiten für Rechnung Dritter gleichgesetzt).

g) Bestimmte spezifische Haushaltslinien (exploratorische Forschung, institutionelle Unterstützungsmaßnahmen, Mitwirkung an der Durchführung der Gemeinschaftspolitiken aus Mitteln, die nicht dem Teileinzelplan Forschung zugewiesen sind), werden aus dem Haushaltsplan gestrichen.

h) Die Befugnisse der Kommission im Bereich der die GFS betreffenden Mittel- und Ressourcenübertragungen (ohne Genehmigung durch die Haushaltsbehörde) werden erweitert.

i) Es wird ein uneinheitlicher Haushaltseingliederungsplan beibehalten (die Mittel werden teils nach Forschungszielen, teils nach Mittelarten zugewiesen).

3.2. Bemerkungen zum Vorschlag der Kommission

3.2.1. Positive Aspekte des Vorschlags

Der Rechnungshof begrüsst uneingeschränkt die Neuregelungen im Sinne der Buchstaben a), b), d), e) und f). Diese neuen Bestimmungen entsprechen weitgehend früheren Empfehlungen des Hofes zugunsten eines stärker wettbewerbsorientierten Ansatzes.

3.2.2. Mängel in der Organisation des Auftraggeber-Auftragnehmer-Ver-

hältnisses

3.2.2.1. Die Aufteilung der für Unterstützungszwecke vorgesehenen Forschungsmittel unter den auftraggebenden Dienststellen hätte nach wie vor administrativen Charakter und würde ausserhalb des Gesamthaushaltsplans erfolgen. Folgt man den Schlußfolgerungen des Rates vom 26. April 1994 (), so scheint mit der Verwaltung der für die institutionelle Unterstützung vorgesehenen Mittel wohl das derzeitige System der Verwaltung durch die GFS und nicht durch die auftraggebende Dienststelle beibehalten zu werden. Im Gegensatz dazu wären bei den Mitteln für wettbewerbsorientierte Unterstützungsmaßnahmen die auftraggebenden GD Mittelbewirtschafter und Anweisungsbefugte. Der Hof versteht die Absichten der Kommission folgendermassen: Die Mittel für institutionelle Unterstützungsmaßnahmen würden wie bisher die Mittel für wissenschaftliche und technische Unterstützungsmaßnahmen für die Kommissionsdienststellen durch den Inter-GD-Ausschuß unter Vorsitz des GFS-Programmdirektors aufgeteilt. Die Bewertung der von den verschiedenen Dienststellen unterbreiteten Projekte als mehr oder minder prioritär läge weiterhin bei der GFS; es gäbe in diesem Bereich kein Auftraggeber-Auftragnehmer-Verhältnis. Bei den für wettbewerbsorientierte Unterstützungsmaßnahmen zugewiesenen Mitteln wäre das Generalsekretariat der Kommission die Instanz, die die Auswahl unter den Anträgen der verschiedenen Dienststellen trifft - eine Lösung, die etwas besser ist als die vorgenannte, weil sie eine objektivere Einschätzung der Prioritäten ermöglicht. Nur im Haushaltsplan sollten die für die einzelnen Gemeinschaftspolitiken vorgesehenen Mittel ausgewiesen werden, und nur die auftraggebenden Dienststellen sollten Anweisungsbefugte sein. Selbst in diesem Fall ist darauf zu achten, daß die GFS gleichbehandelt wird wie Dritte, da Kommission und GFS in Wirklichkeit nicht unabhängig voneinander sind.

3.2.2.2. Desgleichen findet sich im Kommissionsvorschlag keinerlei Hinweis darauf, daß die die Mittel für Verbreitung und Verwertung der Forschungsergebnisse verwaltenden Dienststellen die GFS mit der Ausführung bestimmter Arbeiten beauftragen können. Das derzeitige Fehlen dieser Möglichkeit, begründet mit dem Einwand, die Dienststellen seien für die GFS keine Dritten, hat der Hof wiederholt beanstandet (). In der Haushaltsordnung sollte ausdrücklich verfügt werden, daß die GFS künftig über Finanzierungen aus den genannten Mitteln mit Verwertungsarbeiten beauftragt werden könnte (siehe Änderungsvorschlag Nr. 2).

3.2.2.3. Im Vorschlag der Kommission für ein spezifisches Programm (EG) der GFS (1995-1998) () wurde die institutionelle Unterstützung für vier Jahre inhaltlich festgelegt. Der Bedarf an wissenschaftlicher und technischer Unterstützung ist jedoch naturgemäß schwer vorhersehbar und wenig geeignet für strenge mehrjährige Planung. Neue Arbeitsvorschläge müssten jederzeit unterbreitet werden können. Anstelle des ins Auge gefassten Systems sollte daher eine mit Eigenmitteln ausgestattete Haushaltslinie vorgesehen werden (siehe Änderungsvorschlag Nr. 1).

3.2.2.4. Die institutionellen Unterstützungstätigkeiten unterlägen mit dem derzeit bestehenden System noch immer nicht dem Wettbewerb, da die Mittel weiter durch die GFS und nicht durch die auftraggebenden GD bewirtschaftet werden. Die Begriffe "Neutralität" und "Unabhängigkeit" der GFS, die häufig als Begründung angeführt werden (), um die Beibehaltung eines "geschützten Bereichs" zu rechtfertigen, spielen in Wirklichkeit keine Rolle. Statt dessen wird der GFS, weil sie technisches Fachwissen in bestimmten Bereichen anbieten kann, ohne Rücksicht auf Wettbewerbsfähigkeit faktisch eine Monopolstellung in diesen Tätigkeitsbereichen verliehen. Der wissenschaftliche Anhang zum Vorschlag für ein spezifisches Programm (EG) der GFS im Zeitraum 1995-1998 () liefert die eindeutige Bestätigung, daß die Forschungstätigkeiten und die institutionellen Unterstützungstätigkeiten sich auf die gleichen wissenschaftlichen Bereiche erstrecken und dem in der GFS vorhandenen Fachwissen entsprechen. Auch der Hof ist für einen stufenweisen Übergang der GFS zu mehr Wettbewerb, doch hält er es zumindest langfristig für wünschenswert, daß sich das Auftraggeber-Auftragnehmer-Verhältnis auch bei den institutionellen Unterstützungstätigkeiten verbessert.

3.2.2.5. Die vorgeschlagene Fassung von Artikel 92 Absatz 1 Buchstabe e) und Absatz 3 scheint jedoch die Möglichkeit auszuschließen, daß eine Generaldirektion die GFS unter Ausschaltung des Wettbewerbs, das heisst durch freihändige Vergabe, mit der Durchführung nichtinstitutioneller Unterstützungstätigkeiten beauftragt. Die Haushaltsordnung sieht aber in Titel IV nach Festlegung des allgemeinen Rechtsgrundsatzes, wonach die Vergabe von Aufträgen "nach Ausschreibung" erfolgt (Artikel 56 Absatz 1 Unterabsatz 1), Ausnahmeregelungen vor, wonach in ausführlich aufgezählten Ausnahmefällen die freihändige Vergabe zulässig ist (Absatz 1 Unterabsatz 2 desselben Artikels und Artikel 58). Diese Bestimmungen haben allgemeine Geltung und gelten daher auch für die Forschung, einschließlich der Beziehungen der Generaldirektionen zur GFS, die ihnen gegenüber künftig mit Dritten gleichgestellt wird. Die obengenannten Bestimmungen in Artikel 92 sind demnach durch einen Verweis auf Titel IV der Haushaltsordnung zu ergänzen (siehe Änderungsvorschlag Nr. 4).

3.2.3. Ein wachsender Anteil der GFS-Mittel wird von bindenden Zielsetzungen befreit

3.2.3.1. Die Verfügungsfreiheit der Kommission bei der Verwaltung der GFS wurde durch eine wachsende Zahl von Bestimmungen erweitert, die immer mehr vom allgemeinen Haushaltsrecht abweichen. Bis 1987 wurde der Eingliederungsplan des GFS-Haushalts "gemäß dem Bestimmungszweck der Ausgaben, wie er sich aus der Verwirklichung der Forschungs- und Investitionsvorhaben und sonstigen Tätigkeiten ... ergibt, aufgestellt", was der damals gültigen Haushaltsordnung entsprach (Artikel 89 Absatz 1). Seit 1988 setzt die Kommission unter Verstoß gegen diese Bestimmung in den Vorentwürfen des Haushaltsplans jeweils eine Haushaltslinie "mit der Institution verbundene Personen" ein. Somit nimmt sie einen Teil der Mittel von der Zuweisung nach Zielen aus und definiert sie statt dessen nach der Art der eingesetzten Personal- und Sachmittel. Im Dezember 1988 bemühte sich die Kommission mit ihrem Vorschlag für eine allgemeine Revision der Haushaltsordnung (), diese Praxis absegnen zu lassen. Sie begründete diese Neuregelung lediglich mit dem Hinweis, daß "die Entwicklung des vorgesehenen Eingliederungsplans der Darstellung der Haushaltsjahre 1988 und 1989 Rechnung trägt". Damit wird so getan, als könne ein fortbestehender rechtswidriger Sachverhalt allein durch sein Vorhandensein die Grundlage rechtlicher Änderungen bilden.

3.2.3.2. Kaum war die abweichende Regelung sanktioniert (Artikel 93 Absatz 2 der neuen Haushaltsordnung (), da führte die Kommission im Vorentwurf des Haushaltsplans für 1991 eine neue, ebenso ordnungswidrige Praxis ein. Es wurden drei verschiedene Haushaltslinien geschaffen, die sich diesmal auf die "Durchführungsmittel" bezogen (administrative und technische Infrastruktur, wissenschaftliche und technische Unterstützung, Grossanlagen). Damit beschränkten sich die Mittelzuweisungen nach Zielen auf die sogenannten "direkten operationellen Mittel", die für Ausgaben für Käufe und Aufträge bestimmt sind. Sämtliche Mittel für Ausgaben im Zusammenhang mit der Verwaltung der bestehenden Ressourcen wurden in Haushaltslinien ohne jede Zweckbestimmung verlagert. Anschließend ging die Kommission noch weiter und fasste die erwähnten drei Haushaltslinien ab 1993 zu einer einzigen Linie zusammen. Somit war der Eingliederungsplan der GFS-Mittel seit 1988 immer in irgendeiner Weise ordnungswidrig.

3.2.3.3. Letztlich sind heute mehr als drei Viertel der GFS-Mittel, Verpflichtungen wie Zahlungen, in keiner Weise zielbezogen. In der (gemäß Artikel 94 der Haushaltsordnung vorgeschriebenen) Übersicht über die Entsprechungen in Anlage I des Haushaltsplans sind zwar die Mittel nach Zielen und nach Mittelarten aufgeschlüsselt. Die Kommission betrachtet diese Anlage jedoch lediglich als indikative Aufstellung (natürlich mit Ausnahme der direkt ausgewiesenen Beträge der Mittelzuweisungen in den Haushaltslinien). Ein Blick in den Haushaltsvorentwurf für 1995 bestätigt, daß dieses System mit dem Vorschlag der Kommission in vollem Umfang beibehalten würde. Daß es sich bei der Anlage um eine indikative Aufstellung handelt, muß in der Haushaltsordnung bekräftigt werden (siehe Änderungsvorschlag Nr. 6).

3.2.3.4. Wie der Hof bereits in seiner Stellungnahme Nr. 1/89 vom 9. Februar 1989 () betonte, wird durch die Einrichtung neuer Haushaltslinien, die zur Finanzierung von Durchführungsmitteln bestimmt sind, "das Fortbestehen der zielgebundenen Mittelbewirtschaftung gefährdet. Diese Mittelbewirtschaftung beinhaltet ... die Einbindung aller Ausgaben in den Rahmen der Ziele". Der Hof empfiehlt daher eine Änderung der Haushaltsstruktur der GFS in dem Sinne, daß es keine getrennten Haushaltslinien für Personalkosten und "Durchführungsmittel" gibt. Statt dessen würden die bisher in diesen Linien ausgewiesenen Mittel in die Haushaltslinien für wissenschaftliche Programme und für andere Tätigkeiten eingesetzt. Der Hof plädiert nachdrücklich dafür, die Haushaltsordnung entsprechend zu ändern (siehe Änderungsvorschlag Nr. 5). Auf diese Weise bleibt es der Kommission freigestellt, ohne daß es einer weiteren Präzisierung bedürfte, Mittel innerhalb einer bestimmten Haushaltslinie zwischen allen vorhandenen Ressourcen zu übertragen (d. h., Personal- und "Durchführungsmittel" sowie sogenannte "direkte operationelle Mittel").

3.2.4. Erweiterter Spielraum der Kommission für Mittelübertragungen

3.2.4.1. Das Bestreben, ihren Spielraum bei der Verwaltung der GFS zu vergrössern, hat die Kommission veranlasst, Änderungen der Haushaltsordnung vorzuschlagen, die den Ausnahmestatus der Regelung der GFS hinsichtlich der Mittelübertragungen verstärken. Bis 1990 steckte der Haushaltsplan gemäß der Haushaltsordnung (Artikel 94 Absatz 2) alljährlich die Befugnis der Kommission ab, selbst Mittelübertragungen von Artikel zu Artikel und von Posten zu Posten zwischen den Haushaltslinien für direkte Aktionen vorzunehmen. In den später folgenden Haushaltsplänen wurde diese Befugnis durch genaue Festlegung der Haushaltslinien, auf die sich die Übertragungsbefugnis erstreckt, und durch Begrenzung des Umfangs dieser Befugnis durch Festlegung eines Prozentsatzes des ursprünglichen Haushaltsansatzes beschränkt. Bei den Haushaltslinien für spezifische Programme stieg der Satz bis 1984 auf 7 %, bis 1987 auf 10 % und danach weiter auf 15 %. Mit Einbeziehung der exploratorischen Forschung im Jahre 1989 konnte der Übertragungsspielraum nicht mehr als um 5 % der für alle spezifischen Programme gewährten Mittelausstattung erweitert werden. Bei der Neufassung der Haushaltsordnung im Jahre 1990 () wurden diese Sätze festgeschrieben und somit dem Haushaltsverfahren entzogen. Gleichzeitig wurden aber aus anderer Sicht die Übertragungsbefugnisse der Kommission erweitert. War der Spielraum der Kommission bis 1990 auf Übertragungen von einem spezifischen Programm zu einem anderen innerhalb ein und desselben Artikels beschränkt, so stieg er bis zur Ebene der Übertragungen von Kapitel zu Kapitel (während die spezifischen Programme auf der Ebene der Haushaltsposten angesiedelt waren), womit eine Umverteilung von Mitteln zwischen grossen wissenschaftlichen und technischen Bereichen ermöglicht wurde.

3.2.4.2. Der gegenwärtige Vorschlag wäre ein weiterer, sehr bedeutender Schritt zur Erweiterung der Kommissionsbefugnisse im Bereich der Mittelübertragungen zwischen den die GFS betreffenden Haushaltslinien.

a) Die zulässigen Hoechstsätze von 15 % und 5 % würden auf 22 % bzw. 6 % angehoben.

b) Die Hoechstsätze würden nur noch für Verpflichtungsermächtigungen gelten, während für Zahlungsermächtigungen uneingeschränkte Übertragungsbefugnis eingeräumt würde.

c) Die Befugnisse der Kommission würden sich bis hin zu Mittelübertragungen von Titel zu Titel erstrecken; die Befugnis würde auf die Personalmittel und die Durchführungsmittel ausgeweitet, womit sämtliche Mittel der GFS miteinander in Verbindung stuenden.

3.2.4.3. Nach Auffassung des Hofes sollten etwaige Regelungen, wonach die Kommission über weiterreichende Mittelübertragungsbefugnisse verfügen würde, auf die wettbewerbsorientierten Tätigkeiten beschränkt werden, zu denen die exploratorische Forschung hinzukommen sollte. Dagegen sieht der Hof keinerlei Rechtfertigungsgrund für eine Ausdehnung dieser Befugnisse auf die Programme in Form direkter Aktionen und auf die institutionelle Unterstützung (siehe Änderungsvorschläge Nrn. 8, 9 und 10). Bei diesen Aktionen darf die Kommission nicht über grössere Übertragungsbefugnisse als für die Programme in Form indirekter Aktionen verfügen.

3.2.5. Zusätzliche Erweiterungen der Befugnis der Kommission zum Mitteltransfer zwischen unterschiedlichen Mittelarten

3.2.5.1. Beim Studium der anderen in Ziffer 1.1 erwähnten Dokumente wird deutlich, daß die Kommission ihre Verfügungsfreiheit im Bereich der Mitteltransfers für die GFS auch auf anderen Wegen als über die Revision der Haushaltsordnung erweitert. Im Vorentwurf des Haushaltsplans für 1995 findet sich keine gesonderte Haushaltslinie für die institutionellen Unterstützungsmaßnahmen oder für die exploratorische Forschung. Demnach muß man sich den wissenschaftlichen Anhang zum Vorschlag für ein spezifisches Programm (EG) der GFS für den Zeitraum 1995-1998 () ansehen, wo jeder wissenschaftliche Bereich in "institutionelle Forschungsarbeit" und "institutionelle Tätigkeiten zur wissenschaftlich-technischen Unterstützung" unterteilt ist. Die exploratorische Forschung wird ohne nähere finanzielle Angaben lediglich in einem Erwägungsgrund und in Artikel 4 Absatz 1 erwähnt. Im finanziellen Anhang findet sich indessen nur eine Mittelaufschlüsselung zwischen den einzelnen wissenschaftlichen Bereichen. Weder die institutionelle Unterstützung noch die exploratorische Forschung erhalten eine gesonderte Mittelzuweisung.

3.2.5.2. Folglich würden die institutionelle Unterstützung und die exploratorische Forschung über die gleichen Haushaltslinien wie die Forschungsprogramme finanziert, das heisst über die Haushaltslinien "mit der Institution verbundene Personen", "Durchführungsmittel", sowie über die Haushaltslinien für direkte operationelle Mittel zur Umsetzung der bestehenden spezifischen Zielsetzungen, aufgeschlüsselt nach Forschungsbereichen. Weder anhand des Haushaltsplans noch der spezifischen Programme ließen sich die Beträge ermitteln, die für die institutionelle Unterstützung und die exploratorische Forschung vorgesehen sind.

3.2.5.3. Die Kommission besässe eine völlig undurchsichtige, uneingeschränkte Befugnis zur Aufteilung und Umverteilung der Mittel zwischen den eigentlichen Forschungstätigkeiten, der institutionellen Unterstützung und der exploratorischen Forschung. Zwar enthielte der Vorschlag der Kommission weiterhin eine Hoechstgrenze von 6 % für Mittelübertragungen zugunsten der exploratorischen Forschung (Artikel 95 Absatz 2). Dies ist allerdings sinnlos in einem Haushaltsplan, der keine Haushaltslinie "exploratorische Forschung" mehr enthält, da nach der Haushaltsordnung eine Mittelübertragung nur von Haushaltslinie zu Haushaltslinie erfolgen kann.

3.2.5.4. Die Kommission hat zur Erweiterung ihrer Handlungsfreiheit immer zwei Hauptmittel eingesetzt. Sie hat sich einmal in der Haushaltsordnung bemüht, ihre Übertragungsbefugnisse zu erweitern. Das ist zwar anfechtbar, aber immerhin transparent. Zum anderen hat sie im Haushaltsplan mehrere Haushaltslinien mit ganz unterschiedlicher Bestimmung zusammengefasst. Die Mittel der neuen Haushaltslinie werden dann durch interne Verwaltungsverfahren aufgeteilt oder im Laufe des Haushaltsjahres neu auf diese Bestimmungen verteilt. Diese Verfahren liegen ausserhalb des Einflußbereichs der Entscheidungsträger und der Haushaltsbehörde.

3.2.5.5. Aus den Artikeln B6-291 und B6-391 des Vorentwurfs des Haushaltsplans 1995, die (EG- bzw. Euratom-) Mittelzuweisungen für die "Teilnahme der GFS an den Aktionen auf Kostenteilungsbasis" vorsehen, ist nicht zu ersehen, wie hoch der Gesamtbetrag der GFS für diese Beteiligung ist. Die Haushaltslinien "Personalausgaben" und "Durchführungsmittel" würden dabei ebenfalls in Anspruch genommen. Beträge sind aber weder im Haushaltsvorentwurf noch im Rahmenprogramm oder im vorgeschlagenen spezifischen GFS-Programm angegeben.

3.2.5.6. Die Mittelzuweisungen für die einzelnen Tätigkeiten der GFS müssen aufgrund gesonderter Haushaltslinien getrennt erkennbar sein (siehe Änderungsvorschläge Nr. 1 und Nr. 2). Daher würden die für die eigenen Übertragungsbefugnisse der Kommission geltenden Beschränkungen auch auf diese Tätigkeiten Anwendung finden (siehe Änderungsvorschläge Nr. 8 und Nr. 9).

4. Schlußfolgerung

Der Kommissionsvorschlag enthält einige positive Änderungen, wie die Bemühungen um eine verbesserte Wettbewerbsfähigkeit der GFS oder die Einführung einer richtiggehenden Auftraggeber-Auftragnehmer-Beziehung zwischen der GFS und den übrigen GD. Diese Änderungen wurden auch notwendig, um sicherzustellen, daß die Haushaltsordnung den Schlußfolgerungen des Rates vom 26. April 1994 entspricht. Leider hat die Kommission andere Änderungen hinzugefügt, die eine neue Grössenordnung an Verwaltungsfreiheit einführen. Diese grössere Handlungsfreiheit ist bei wettbewerbsorientierten Tätigkeiten durchaus vertretbar. Dennoch vertritt der Hof nachdrücklich die Auffassung, daß den Tätigkeiten zur Durchführung der spezifischen Programme, die der Verfolgung von durch die Entscheidungsträger gesetzten politischen Zielen dienen, nicht dieselbe Handlungsfreiheit eingeräumt werden sollte.

ZWEITER TEIL: SPEZIFISCHE BEMERKUNGEN

In der nachstehenden tabellarischen Übersicht legt der Hof seine Änderungsvorschläge zum Vorschlag der Kommission mit zusätzlichen Anmerkungen zu ihrer Begründung vor.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Diese Stellungnahme wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 8. Dezember 1994 angenommen.

Für den Rechnungshof

André J. MIDDELHÖK

Präsident

() Eine neue Zielsetzung für die Gemeinsame Forschungsstelle, Dok. KOM(87) 491 endg./2 vom 20. April 1988, S. 9.

() Schlußfolgerungen des Rates vom 26. April 1994 zur Rolle der Gemeinsamen Forschungsstelle (GFS), ABl. Nr. C 126 vom 7. 5. 1994, S. 1.

() ABl. Nr. L 356 vom 31. 12. 1977, S. 1.

() ABl. Nr. L 293 vom 12. 11. 1994, S. 7.

() Dok. KOM(94) 338 endg. und ABl. Nr. C 237 vom 25. 8. 1994, S. 3.

() Schlußfolgerungen des Rates vom 26. April 1994 zur Rolle der Gemeinsamen Forschungsstelle (GFS), ABl. Nr. C 126 vom 7. 5. 1994, S. 1.

() Beschluß Nr. 1110/94/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. April 1994 über das Vierte Rahmenprogramm der Europäischen Gemeinschaft im Bereich der Forschung, technologischen Entwicklung und Demonstration (1994-1998), ABl. Nr. L 126 vom 18. 5. 1994, S. 1.

() Beschluß des Rates vom 26. April 1994 über ein Rahmenprogramm für gemeinschaftliche Maßnahmen im Bereich der Forschung und Ausbildung für die Europäische Atomgemeinschaft, Beschluß 94/268/Euratom, ABl. Nr. L 115 vom 6. 5. 1994, S. 31.

() Vorschlag für eine Entscheidung des Rates über ein für die Europäische Gemeinschaft durchzuführendes spezifisches Programm für Forschung und technologische Entwicklung - durch direkte Aktionen (GFS), durch wettbewerbsorientierte Tätigkeiten zur wissenschaftlich-technischen Unterstützung von Gemeinschaftspolitiken (1995-1998), Dok. KOM(94) 68 endg., ABl. Nr. C 228 vom 17. 8. 1994, S. 219, Vorschlag geändert durch Dok. KOM(94) 243 endg., ABl. Nr. C 262 vom 20. 9. 1994, S. 30.

() Vorentwurf des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften für das Haushaltsjahr 1995, insbesondere Band 4, Dok. KOM(94) 400 vom 15. 6. 1994.

() Beschluß des Rates vom 21. November 1994 über die Regeln für die Beteiligung von Unternehmen, Forschungszentren und Hochschulen an den Tätigkeiten der Europäischen Gemeinschaft im Bereich der Forschung, der technologischen Entwicklung und der Demonstration, ABl. Nr. L 306 vom 30. 11. 1994, S. 8.

() - Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1989, ABl. Nr. C 313 vom 12. 12. 1990, Ziffern 9.23-9.26, 9.28, 9.32, 9.34, 9.37, 9.38, 9.48-9.54.

- Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1991, ABl. Nr. C 330 vom 15. 12. 1992, Ziffern 13.6, 13.15-13.26, 13.44, 13.47.

- Sonderbericht Nr. 2/91 über die Nutzung der Ergebnisse der gemeinschaftlichen Forschung, ABl. Nr. C 133 vom 23. 5. 1991, Ziffern 3.48 und 5.41-5.45.

() - Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1989, ABl. Nr. C 313 vom 12. 12. 1990, Antworten zu Ziffern 9.23-9.25.

- Sonderbericht Nr. 2/91 über die Nutzung der Ergebnisse der gemeinschaftlichen Forschung, ABl. Nr. C 133 vom 23. 5. 1991, Antworten zu Ziffern 5.41-5.45.

() Eine neue Zielsetzung für die Gemeinsame Forschungsstelle, Dok. KOM(87) 491 endg./2 vom 20. April 1988, S. 9.

() Sonderbericht Nr. 2/91 über die Nutzung der Ergebnisse der gemeinschaftlichen Forschung, ABl. Nr. C 133 vom 23. 5. 1991, Ziffern 3.48 und 5.44.

() - Eine neue Zielsetzung für die Gemeinsame Forschungsstelle, [siehe Fußnote auf S. 16], S. 34.

- Schlußfolgerungen des Rates vom 26. April 1994 zur Rolle der GFS, ABl. Nr. C 126 vom 7. 5. 1994, Absatz 2 und Anhang 1.1.b).

- Begründung des Vorschlags der Kommission, S. 1.

() Dok. KOM(88) 838 endg. vom 21. 12. 1988 und ABl. Nr. C 115 vom 8. 5. 1989, S. 1.

() Verordnung (Euratom, EGKS, EWG) Nr. 610/90 des Rates vom 13. März 1990 zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften, ABl. Nr. L 70 vom 16. 3. 1990, S. 1.

() ABl. Nr. C 72 vom 20.3.1989, S. 7, Ziffer 8.1.

() Vorschlag für eine Entscheidung des Rates über ein für die Europäische Gemeinschaft durchzuführendes spezifisches Programm für Forschung und technologische Entwicklung - durch direkte Aktionen (GFS), durch wettbewerbsorientierte Tätigkeiten zur wissenschaftlich-technischen Unterstützung von Gemeinschaftspolitiken (1995-1998), Dok. KOM(94) 68 endg., ABl. Nr. C 228 vom 17. 8. 1994, S. 219, Vorschlag geändert durch Dok. KOM(94) 243 endg., ABl. Nr. C 262 vom 20. 9. 1994, S. 30.

ANLAGE

ANHANG 1

des Vorentwurfs des Haushaltsplans 1995

>VERWEIS AUF EINEN FILM>