1. Einleitung

In dieser Mitteilung erläutert die Kommission den Stand der Umsetzung der durchgängig elektronischen Vergabe öffentlicher Aufträge[1] (von der elektronischen Veröffentlichung der Bekanntmachungen bis hin zur elektronischen Bezahlung) in der EU, so wie es in der Mitteilung „Eine Strategie für die e-Vergabe“[2] aus dem Jahr 2012 vorgesehen ist. Sie legt dar, welche Maßnahmen die EU und die Mitgliedstaaten treffen sollten, um die Umstellung auf die durchgängig elektronische Vergabe zu verwirklichen.

Im derzeitigen Kontext der Haushaltskonsolidierung kommt der Verwaltung der öffentlichen Auftragsvergabe besondere Bedeutung zu. Die öffentlichen Ausgaben für Waren, Bauleistungen und Dienstleistungen machen 19 % des BIP der EU aus.[3] Eine effizientere Verwaltung der öffentlichen Ausgaben kann daher einen wesentlichen Beitrag zur Verbesserung ihrer Gesamteffizienz leisten. Die derzeitige Krise bietet den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, die Umsetzung struktureller Änderungen in ihrer Verwaltung voranzutreiben, um den Anteil der öffentlichen Ausgaben am BIP zu verringern und die eingesparten Mittel für Investitionen in wachstumsfördernde Maßnahmen einzusetzen. Schätzungen der Weltbank zufolge können durch die e-Vergabe Einsparungen in Höhe von 6 % bis 13,5 % der Gesamtausgaben im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe erzielt werden.[4]

Eine wirksame öffentliche Verwaltung ist für die Wettbewerbsfähigkeit der EU‑Wirtschaft von großer Bedeutung. Die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung zählt zu den fünf Prioritäten, die die Kommission in ihren Jahreswachstumsberichten 2012 und 2013[5] gesetzt hat. Die Reform der öffentlichen Auftragsvergabe, die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung, die Verringerung des Verwaltungsaufwands und die Steigerung der Transparenz sind Faktoren, die das Wachstum begünstigen.

Die Umstellung auf eine durchgängig elektronische Vergabe kann erhebliche Einsparungen bewirken und das Überdenken der Struktur bestimmter Bereiche der öffentlichen Verwaltung begünstigen. Sie bildet einen Wachstumsfaktor, da sie den Binnenmarkt öffnet und Innovation und Vereinfachung fördert. Darüber hinaus kann die durchgängig elektronische Vergabe auch KMU die Teilnahme an öffentlichen Vergabeverfahren erleichtern, da sie eine Verringerung des Verwaltungsaufwands, eine Steigerung der Transparenz in Bezug auf Geschäftsmöglichkeiten und eine Senkung der Teilnahmekosten bewirkt.

Bei der durchgängig elektronischen Vergabe geht es nicht einfach um die Umsetzung eines IT-Projekts, in dessen Rahmen papiergestützte Verfahren digitalisiert werden. Sie bietet die Möglichkeit, die Funktionsweise der öffentlichen Verwaltung grundlegend zu überdenken. Daher bildet die durchgängig elektronische Vergabe eine wesentliche Voraussetzung für die Verwirklichung der obengenannten Prioritäten, und sie kann zur Erreichung der in der Strategie EU 2020 dargelegten Ziele in Bezug auf ein nachhaltiges Wachstum beitragen.

Um die Vorteile der e-Vergabe zu nutzen[6], schlug die Kommission Ende 2011 im Rahmen der Modernisierung des rechtlichen Rahmens für das öffentliche Auftragswesen[7] vor, die Phasen „elektronische Bekanntmachung“[8], „elektronische Verfügbarmachung der Auftragsunterlagen“[9] und „elektronische Angebotsabgabe“[10] für verbindlich zu erklären. Die Kommission hat nun einen Vorschlag angenommen, der darauf abzielt, eine weitere Phase des Vergabeverfahrens zu digitalisieren: die Rechnungsstellung. Dieser Vorschlag, der in der Binnenmarktakte II aus dem Jahr 2012 vorgesehen ist, zielt darauf ab, alle öffentlichen Auftraggeber ab einem Zeitpunkt, der möglichst nah bei dem für die e-Vergabe festgesetzten Zeitpunkt liegt, zur Annahme elektronischer Rechnungen zu verpflichten. Dies würde den Nutzen für die Wirtschaft der EU maximieren und die europäischen Unternehmen und öffentlichen Auftraggeber in die Lage versetzen, uneingeschränkt von den Vorteilen des digitalen Binnenmarktes zu profitieren.

Die Modernisierung des rechtlichen Rahmens für das öffentliche Auftragswesen und der Vorschlag für die elektronische Rechnungsstellung zielen auf die wichtigsten Triebkräfte der Digitalisierung der öffentlichen Auftragsvergabe ab. Elektronische Zahlungen sind bereits weitgehend durch die Rechtsvorschriften zum einheitlichen Euro-Zahlungsverkehrsraum (SEPA) abgedeckt, während die elektronische Bestellung an die Einführung elektronischer Kataloge gebunden ist, die Gegenstand des Legislativvorschlags über die öffentliche Auftragsvergabe ist. Die verbleibende Phase (die elektronische Archivierung) hängt von der elektronischen Rechnungsstellung ab. Deshalb muss letztere zuerst angegangen werden. Obwohl das Ziel letztlich darin besteht, den gesamten Vergabezyklus von der elektronischen Bekanntmachung bis hin zur elektronischen Bezahlung elektronisch abzuwickeln, plant die Kommission daher zurzeit keine Legislativvorschläge zur Digitalisierung der verbleibenden Phasen. Die Kommission wird die künftigen Entwicklungen in diesen Bereichen jedoch überwachen und möglicherweise beschließen, Maßnahmen zu ergreifen, wenn sie dies für sinnvoll oder erforderlich hält.

Die Schlüsselrolle bei der Umsetzung der durchgängig elektronischen Vergabe wird den Mitgliedstaaten zukommen, denn sie müssen praktikable Strategien zur Lenkung der Umstellung erarbeiten. Die meisten Strategien, die bereits eingeführt wurden, enthalten keine Aktionspläne zu den praktischen Fragen der Durchführung. Von den 22 Mitgliedstaaten, die Strategien für die e-Vergabe entwickelt haben, haben nur acht Ziele für den Nutzungsgrad der e-Vergabe festgelegt.

2. Die durchgängig elektronische Vergabe als Mittel zur Modernisierung der öffentlichen Verwaltung

Die Mitgliedstaaten sollten die Umsetzung der durchgängig elektronischen Vergabe nutzen, um die Durchführung der öffentlichen Auftragsvergabe zu verbessern und – wichtiger noch – um die Funktionsweise ihrer öffentlichen Verwaltung grundlegend zu modernisieren. Im Hinblick auf die Erzielung des größtmöglichen Nutzens ist ein strategischer und ganzheitlicher Ansatz erforderlich, um einen geeigneten politischen und rechtlichen Rahmen zu schaffen und Governance und Koordinierung zu gewährleisten. So müssen zum Beispiel politische Entscheidungen getroffen werden, um sicherzustellen, dass die Ausschreibungen für Unternehmen leicht zugänglich sind. Erreicht werden könnte dies durch die Veröffentlichung aller nationalen Ausschreibungen auf einer einzigen Website oder durch die Einrichtung mehrerer Websites, die Informationen austauschen.

Die durchgängig elektronische Vergabe bietet die Möglichkeit zur Neugestaltung des gesamten Vergabeverfahrens. Dies könnte sich auf den Grad der (De-) Zentralisierung der öffentlichen Auftragsvergabe in den Mitgliedstaaten auswirken.[11]

Die durchgängig elektronische Vergabe kann die allgemeine verwaltungstechnische Effizienz durch Verkürzung der Dauer des Zyklus vom Auftrag bis zur Bezahlung, durch Verringerung des Verwaltungsaufwands sowie durch eine verbesserte Überprüfbarkeit steigern. Dies wiederum führt zu einer Verringerung der Korruptions- und Steuerhinterziehungsmöglichkeiten, zu einer Erhöhung der Datensicherheit und zu einer Reduzierung der Rechtsstreitigkeiten.[12] Schätzungen der zentralen Beschaffungsstelle der Lombardei aus dem Jahr 2009 zufolge hat die Einführung der e-Vergabe die Dauer der Vergabeverfahren um 26 % und die Zahl der Rechtsstreitigkeiten um 88 % reduziert.

Darüber hinaus wird die Überwachung der öffentlichen Auftragsvergabe und damit eines erheblichen Teils der öffentlichen Ausgaben durch die Digitalisierung erleichtert. In Portugal ermöglicht das Portal für öffentliche Auftragsvergabe „Base“[13] die Überwachung der einschlägigen Ausgaben und deren Umfang sowie die Erstellung von Statistiken über die Art der Aufträge, die Ausschreibungen, bei denen die Unternehmen den Zuschlag erhielten usw.

Die durchgängig elektronische Vergabe kann auch Spillover-Effekte bewirken, indem sie eine Ausweitung der Digitalisierung der Behördendienste nach sich zieht, die zu einem effizienteren öffentlichen Dienst führt, der den Erwartungen der Bürger und Unternehmen besser gerecht wird. Dies kann auch die Innovation fördern und einen Beitrag zur Verwirklichung der Ziele der Digitalen Agenda für Europa[14] und des eGovernment-Aktionsplans 2011-2015[15] leisten.

Die Einführung der elektronischen Rechnungsstellung kann über Spillover-Effekte zur Automatisierung anderer, nach der Auftragsvergabe stattfindender Phasen führen, wie etwa elektronische Bestellung, elektronische Zahlungen und elektronische Archivierung. Darüber hinaus können elektronische Zertifikate[16] als zentrale digitale Bezugsquellen für alle im Rahmen der öffentlichen Auftragsvergabe benötigten Zertifikate eingeführt werden. Die öffentlichen Auftraggeber müssten keine Dokumente mehr von den Unternehmen anfordern, da diese online verfügbar wären. Diese elektronischen Zertifikate könnten auch von anderen Behörden als den öffentlichen Auftraggebern verwendet werden, was zu einer Vereinfachung und Reduzierung des Verwaltungsaufwands führen würde. In Italien führt ein solches System Schätzungen zufolge für die Unternehmen zu Einsparungen von bis zu 1,2 Mrd. EUR pro Jahr.[17] In Frankreich konnte die zentrale Beschaffungsbehörde UGAP durch Verwendung elektronischer Zertifikate die Verwaltungskosten um 35 % senken und das Vergabeverfahren um 10 Tage verkürzen.

Mehrere Länder haben bereits mit der Umsetzung einer durchgängig elektronischen Vergabe begonnen. Ein besonders großer Nutzen lässt sich erzielen, wenn die Koexistenz paralleler Systeme (elektronisch und in Papierform) vermieden werden kann.

3. Die durchgängig elektronische Vergabe als Mittel zur Erhöhung der Teilnahme von KMU an öffentlichen Vergabeverfahren

Die Mehrheit der KMU sind für die Nutzung der durchgängig elektronischen Vergabe gerüstet, so dass sie von ihr profitieren können. Eurostat-Zahlen aus dem Jahr 2013[18] zufolge hatten nur 4,6 % der KMU im Jahr 2012 keinen Zugang zum Internet.

Die elektronische Rechnungsstellung kann insbesondere die Kosten und die Komplexität des Versands von Rechnungen verringern. Sie kann auch durch Automatisierung die Fehlergefahr beschränken und Rechnungsprüfung und Steuererhebung vereinfachen. Diese Vereinfachung verringert wiederum den Verwaltungsaufwand für die Unternehmen, der die KMU besonders stark belastet.

Mehrere Studien zeigen, dass die KMU die e-Vergabe positiv bewerten.[19] Zu den von den KMU genannten positiven Aspekten zählen ein schnellerer Zugang zu Informationen, der Zugang zu einem größeren Pool von Ausschreibungen und die verfahrenstechnische Vereinfachung.

In den Ländern, in denen die e-Vergabe allgemein einsetzt wird (z. B. Portugal und Irland), sind die Erfahrungen insgesamt positiv. In Südkorea hat die Teilnahme von KMU an öffentlichen Vergabeverfahren von 2003 (als die e-Vergabe eingeführt wurde) bis 2010 um 20 % zugenommen.

Ungeachtet dieser Vorteile sollten auf regionaler, nationaler und EU-Ebene Maßnahmen ergriffen werden, um den Zugang der KMU zu durchgängig elektronischen Vergabeverfahren zu erleichtern (siehe Abschnitt 5). Insbesondere sollten die Mitgliedstaaten kostengünstige und leicht zu nutzende elektronische Rechnungsstellungs- und Vergabedienste fördern, um etwaige Kosten und Komplexität zu minimieren.

4. Rasche Zunahme der bisher noch geringen Nutzung der durchgängig elektronischen Vergabe

4.1. Elektronische Rechnungsstellung: Stand der Dinge

Da die Vorteile der elektronischen Rechnungsstellung zunehmend Anerkennung finden, haben mehrere Mitgliedstaaten Maßnahmen zu ihrer Einführung getroffen. Verbindlich ist die elektronische Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen derzeit in gewissem Umfang in Dänemark, Schweden und Finnland. In Österreich (auf Bundesebene) und Italien wird sie 2014 verbindlich. Die Niederlande haben ein Portal (Digipoort) entwickelt, über das elektronische Rechnungen an die Zentralregierung gesandt werden können und arbeiten derzeit an der Einbeziehung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften. In Frankreich und der Tschechischen Republik haben die Regierungsbehörden auf Wunsch die Möglichkeit, elektronische Rechnungen vorzuschreiben. Auch andere Länder wie Spanien, Belgien, Irland und Deutschland ergreifen Maßnahmen zugunsten einer umfassenderen Nutzung der elektronischen Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen.

Trotz dieser Bemühungen ist die Anwendung der elektronischen Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen in der EU nach wie vor begrenzt. Laut Daten von Eurostat verwenden nur 12 % der Unternehmen elektronische Hilfsmittel, um Rechnungen an eine Behörde zu senden oder von dieser zu erhalten. Einer weiteren Quelle zufolge kommt die elektronische Rechnungsstellung in Europa bei nur 4 % bis 15 % aller ausgetauschten Rechnungen zum Einsatz.

Prozentualer Anteil der Unternehmen, die im Jahr 2011 sowohl elektronische Rechnungen in einer für die automatische Verarbeitung geeigneten Standardstruktur als auch elektronische Daten an die Behörden sandten/von ihnen erhielten (Quelle: Eurostat)

Ferner haben die Länder, die die elektronische Rechnungsstellung verbindlich eingeführt haben, dies häufig auf der Grundlage ihrer eigenen einschlägigen nationalen Normen getan, die größtenteils nicht interoperabel sind. Dies hat zur Fragmentierung des Binnenmarkts beigetragen und zu einer Zunahme der Kosten und der Komplexität der elektronischen Rechnungsstellung bei der grenzüberschreitenden Vergabe öffentlicher Aufträge geführt. Das für alle Beteiligten bestehende erhebliche Einsparungspotenzial wird nicht ausgeschöpft.

In ihrer Mitteilung aus dem Jahr 2010 „Die Vorteile der elektronischen Rechnungsstellung für Europa nutzen“[20] setzt die Kommission das Ziel, dass die elektronische Rechnungsstellung „bis zum Jahr 2020 in Europa zur vorherrschenden Fakturierungsmethode“ werden soll und legt einen Plan zur Steigerung ihres Nutzungsgrads dar. Die Kommission hat nun einen Vorschlag angenommen, der darauf abzielt, die elektronische Rechnungsstellung zur Standardform der Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen zu machen (vgl. Punkt 5.1).

4.2. e-Vergabe: Stand der Dinge

In den EU-Mitgliedstaaten bestehen in der Regel Möglichkeiten der elektronischen Bekanntmachung und des elektronische Zugangs zu den Auftragsunterlagen. In einigen Mitgliedstaaten kommen diese Funktionen jedoch nicht bei allen Verfahren und Aufträgen zum Einsatz. 22 Mitgliedstaaten haben die Verwendung der elektronischen Bekanntmachung bereits weit vor Inkrafttreten der EU-Vorschriften verbindlich eingeführt. In einer im Auftrag der Europäischen Kommission im Jahr 2013 durchgeführten Studie[21] wird der Anteil der elektronischen Angebotsabgabe in der EU im Jahr 2011 auf rund 10 % geschätzt[22] (+ 13 % gegenüber 2010).

Litauen, Portugal, Schweden und das Vereinigte Königreich haben erhebliche Fortschritte erzielt, da der Anteil der elektronischen Angebotsabgabe für das Jahr 2011 auf über 30 % geschätzt wird. In den meisten Länder lag der Anteil jedoch bei unter 5 %. In vier Mitgliedstaaten (Bulgarien, Griechenland, Ungarn und Slowenien) bestand 2012 keine Möglichkeit der elektronischen Angebotsabgabe.

In der Mehrzahl der Mitgliedstaaten (15) ist die elektronische Angebotsabgabe freiwillig. Nur Portugal hat die elektronische Einreichung der Angebote für alle öffentlichen Auftraggeber und Aufträge oberhalb einer bestimmten Schwelle verbindlich eingeführt. 5 Mitgliedstaaten schreiben die elektronische Angebotsabgabe in bestimmten Fällen vor. In Portugal bewirkt die Nutzung der e-Vergabe Schätzungen zufolge Einsparungen in Höhe von 6 bis 18 % der Gesamtausgaben im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe. Auch auf regionaler Ebene (z. B. in Flandern und in der Lombardei) wurde die e-Vergabe verbindlich eingeführt. Detaillierte Länderprofile in Bezug auf die e-Vergabe können abgerufen werden unter: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/d2-annex-eprocurement-country-profiles-final_en.pdf

Insgesamt ist die Vergabepraxis in hohem Maße fragmentiert[23] und komplex, was in einer Vielzahl verschiedener Verfahren, Informationstechnologien und Zertifizierungsanforderungen zum Ausdruck kommt. Die zum Einsatz kommenden Methoden ermöglichen keine volle Ausschöpfung der von den IT-Technologien gebotenen Möglichkeiten. Die Benutzerfreundlichkeit von e-Vergabesystemen und ihre Interoperabilität sind ausgesprochen wichtig für die Erzielung eines hohen Nutzungsgrades sowie umfangreicher Einsparungen und positiver Auswirkungen.

Um den geringen Nutzungsgrad zu überwinden und die Gefahr einer Fragmentierung des Marktes anzugehen, schlug die Kommission im Rahmen der Modernisierung der Vergaberichtlinien vor, die e-Vergabe bis Mitte 2016 verbindlich vorzuschreiben und ihre Interoperabilität zu fördern. Der Vorschlag wird derzeit mit dem Europäischen Parlament und dem Rat erörtert. Zwar wird über den genauen Zeitpunkt des Abschlusses der Umsetzung der e-Vergabe noch verhandelt, aber die Legislativorgane befürworten einhellig die grundsätzliche Vollendung der Umstellung auf die e-Vergabe. Im Anschluss an den Legislativvorschlag legte die Kommission eine Mitteilung vor, in der Maßnahmen zur Unterstützung der Umsetzung der e-Vergabe in der EU angekündigt wurden (zum Stand der Umsetzung der Maßnahmen siehe Anhang). Insbesondere hat die Kommission einen Bericht veröffentlicht, das „Golden Book of e-procurement“ (Goldenes Buch zur Praxis der elektronischen Auftragsvergabe), in dem bewährte einschlägige Verfahren vorgestellt werden.[24] Darüber hinaus formulierte eine von der Kommission eingesetzte Expertengruppe zur e-Vergabe Empfehlungen zur Vereinfachung der e-Vergabe, insbesondere für KMU und grenzübergreifende Anbieter.[25] Beide Berichte leisten einen wirksamen Beitrag zur Verbesserung der Lösungen im Bereich der e-Vergabe.

5. Zukunftsperspektiven

Der Vorschlag der Kommission, die elektronische Bekanntmachung, den elektronischen Zugang zu den Auftragsunterlagen und die elektronische Angebotsabgabe verbindlich vorzuschreiben, und die in der Mitteilung „Eine Strategie für die e-Vergabe“ angekündigten Maßnahmen bilden wichtige Schritte zur Nutzung der Vorteile der e-Vergabe.

Um die durchgängig elektronische Vergabe weiter zu fördern, ergreift die Kommission nun eine Reihe von Maßnahmen. Dazu zählen ein Legislativvorschlag, der darauf abzielt, die elektronische Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen von der Ausnahme zur Regel zu machen, und nichtlegislative Maßnahmen zur weiteren Förderung der Umsetzung der durchgängig elektronischen Vergabe durch die Mitgliedstaaten. Diese Maßnahmen werden im Folgenden beschrieben.[26]

5.1. Die elektronische Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen von der Ausnahme zur Regel machen

Auf der Grundlage der Extrapolation der nationalen Nutzenbewertungen[27] schätzt die Kommission, dass die Einführung der elektronischen Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen in der gesamten EU Einsparungen von bis zu 2,3 Mrd. EUR ermöglichen könnte.

Um diesen Nutzen zu konkretisieren, hat die Kommission einen Vorschlag angenommen, der darauf abzielt, die elektronische Rechnungsstellung zur vorherrschenden Fakturierungsmethode bei der öffentlichen Auftragsvergabe zu machen. Durch Spillover-Effekte dürfte dies auch den Übergang aller Marktteilnehmer zur elektronischen Rechnungsstellung begünstigen. Der gewählte Ansatz umfasst zwei Elemente. Erstens wird im Hinblick auf die Lösung von Interoperabilitätsproblemen zwischen den nationalen Standards vorgeschlagen, das Europäische Komitee für Normung (CEN) mit der Ausarbeitung einer neuen europäischen Norm für die elektronische Rechnungsstellung zu beauftragen, mit der die in einer elektronischen Rechnung enthaltenen Angaben vereinheitlicht werden sollen. Diese Vereinheitlichung ist notwendig, um eine grenzübergreifende Interoperabilität zu ermöglichen und die Einhaltung der Rechtsvorschriften zu gewährleisten. Zweitens sieht der Vorschlag vor, die Verwaltungen der Mitgliedstaaten zu verpflichten, elektronische Rechnungen, die der neuen europäischen Norm entsprechen, anzunehmen. Die Europäische Kommission schlägt vor, dass diese Verpflichtungen zu einem Zeitpunkt in Kraft treten, der so weit wie möglich auf die Frist für die in den Vergaberichtlinien enthaltenen Verpflichtungen zur e-Vergabe abgestimmt ist.

Dieser Ansatz für die Umsetzung der elektronischen Rechnungsstellung soll allen Beteiligten ausreichend Zeit lassen, die operationellen Herausforderungen zu bewältigen und gleichzeitig gewährleisten, dass alle Mitgliedstaaten die Umstellung erfolgreich vollenden. Die Kommission fordert die Mitgliedstaaten auf, die notwendigen Vorarbeiten möglichst bald in Angriff zu nehmen, um eine zeitnahe Einhaltung dieser Bestimmungen sicherzustellen. Sie empfiehlt, dass die Mitgliedstaaten die elektronische Rechnungsstellung für alle Beteiligten verbindlich vorschreiben, sobald sie die notwendige Infrastruktur geschaffen haben, damit sich die Investitionen so bald wie möglich auszahlen. Die Mitgliedstaaten sollten jedoch gleichzeitig alle notwendigen Maßnahmen treffen, um zu gewährleisten, dass dies keine unnötigen zusätzlichen Kosten oder Belastungen für KMU mit sich bringt. Die Kommission wird den Stand der Dinge innerhalb von fünf Jahren nach Ablauf der für die Umstellung gesetzten Frist prüfen, um die bei der Umsetzung der elektronischen Rechnungsstellung erzielten Fortschritte zu prüfen.

Leitaktion:

(1) Das Europäische Parlament und der Rat vereinbaren einen neuen Rechtsrahmen, mit dem die Annahme elektronischer Rechnungen, die einer neuen europäischen Norm entsprechen, verbindlich wird.

5.2. Normungsarbeiten

Die Legislativvorschläge zur elektronischen Rechnungsstellung und zur e-Vergabe bilden eine notwendige, aber keine hinreichende Voraussetzung für die erfolgreiche Umsetzung der durchgängig elektronischen Vergabe in der EU. Mehrere nichtlegislative Maßnahmen sind notwendig, um die Umsetzung der durchgängig elektronischen Vergabe zu unterstützen. Insbesondere sind weitere Normungsarbeiten erforderlich, um die Umsetzung des Legislativvorschlags zur elektronischen Rechnungsstellung zu ermöglichen.

Das CEN wird daher die erforderlichen Normungsarbeiten auf der Grundlage eines Mandats der Kommission, das zu einem späteren Zeitpunkt ausgearbeitet werden wird, durchführen. Das Mandat wird Mindestanforderungen beinhalten, die die Norm umfassen muss. Die Arbeiten werden dann nach den üblichen CEN-Verfahren zur Entwicklung neuer europäischer Normen durchgeführt werden. Eine derartige Norm kann nur von einem Technischen Ausschuss (TA) angenommen werden. Die Entscheidung, ob ein bestehender TA diese Aufgabe übernehmen kann oder ob ein neuer eingerichtet werden muss, obliegt dem CEN. Das CEN sollte auch seine Arbeiten zur elektronischen Vergabe öffentlicher Aufträge fortsetzen, mit dem Ziel, e-Vergabe-Lösungen zu vereinfachen, die Teilnahme von KMU zu fördern und die Überwachung der öffentlichen Auftragsvergabe über e-Vergabe-Systeme zu verbessern. Die Kommission wird weiterhin Projekte zur Förderung der Entwicklung der durchgängig elektronischen Vergabe in der EU, wie e-SENS[28], finanzieren und gewährleisten, dass die einschlägige Arbeit des CEN in dieses Projekt eingeht.

Die Mitgliedstaaten sollten die Anwendung der CEN-Norm innerhalb ihres Landes fördern, um die volle Interoperabilität der durchgängig elektronischen Vergabe sicherzustellen.

Innerhalb des mehrjährigen Finanzrahmens hat die Kommission die Aufnahme des Programms der Fazilität „Connecting Europe” (CEF)[29] vorgeschlagen. Dessen Ziel besteht darin, Investitionen in die zur Bereitstellung grenzüberschreitender öffentlicher Dienste erforderliche Infrastruktur, u. a. Investitionen in e-Vergabe und elektronische Rechnungsstellung, durch Verbesserung der Interoperabilität grenzüberschreitender Vorgänge zu fördern. Dies kann die Normung im Bereich der durchgängig elektronischen Vergabe über die von den geplanten Rechtsvorschriften abgedeckten Bereiche hinaus begünstigen und dazu beitragen, nicht interoperable nationale Lösungen zu begrenzen.

LEITAKTIONEN:

(2) Das Europäische Komitee für Normung (CEN) führt die zur Umsetzung des Legislativvorschlags zur elektronischen Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen erforderlichen Normungsarbeiten durch. Das CEN führt die Normung im Bereich der e-Vergabe fort, um KMU die Teilnahme an elektronischen Vergabeverfahren zu erleichtern.

(3) Die Europäische Kommission finanziert Projekte zur Förderung der Entwicklung interoperabler Lösungen für die elektronische Rechnungsstellung in der EU (e‑SENS).

(4) Die Europäische Kommission finanziert und unterstützt die Entwicklung einer europaweiten Infrastruktur für die durchgängig elektronische Vergabe (einschließlich elektronischer Rechnungsstellung) über die vorgeschlagene Fazilität „Connecting Europe“ (CEF).

5.3. Nationale Strategien für eine durchgängig elektronische Vergabe

Die Mitgliedstaaten spielen eine wesentliche Rolle bei der Verwirklichung der durchgängig elektronischen Vergabe. Die Kommission ermutigt daher die Mitgliedstaaten, nationale Strategien mit detaillierten Aktionsplänen zu erarbeiten, mit denen sichergestellt werden soll, dass die elektronische Vergabe und Rechnungsstellung innerhalb der in den Vergaberichtlinien und in der Richtlinie über die elektronische Rechnungsstellung festgelegten Fristen umgesetzt werden. Die Erarbeitung dieser Strategien bietet Gelegenheit, die derzeit komplexe Struktur der durchgängig elektronischen Vergabe (fragmentiert, zuweilen wenig benutzerfreundliche und nicht interoperable Lösungen) zu überprüfen, um die öffentliche Auftragsvergabe weiter zu rationalisieren und eine breiter angelegte Modernisierung der öffentlichen Verwaltung zu ermöglichen.

Damit diese Strategien verwirklicht werden können, sollten spezifische Aktionspläne aufgestellt werden, mit denen folgende Ziele verfolgt werden:

· Festlegung von Zwischenzielen für die Verwendung der e-Vergabe und der elektronischen Rechnungsstellung, um die Fortschritte bei der Verwirklichung der in den Vergaberichtlinien und in der Richtlinie über die elektronische Rechnungsstellung festgelegten Ziele zu überwachen;

· Lenkung der Umstellung durch Wahl einer Strategie, die eine Maximierung des Nutzens der durchgängig elektronischen Vergabe ermöglicht. Die Europäische Kommission plant die Durchführung einer Studie, in deren Rahmen festgestellt werden soll, welche Strategien für die e-Vergabe und die elektronische Rechnungsstellung den größten Erfolg zeigen. Dies wird die Mitgliedstaaten bei der Bewertung ihrer eigenen Politiken unterstützen;

· Förderung der Vereinfachung, der Verringerung des Verwaltungsaufwands und der Teilnahme von KMU und grenzübergreifenden Anbietern an der durchgängig elektronischen Vergabe durch Berücksichtigung der im Goldenen Buch festgehaltenen Ergebnisse und der Ergebnisse der Arbeit der Expertengruppe zur e-Vergabe (siehe Abschnitt 4.2);

· Förderung der Entwicklung und Verwendung elektronischer Zertifikate. Die Verwendung von Instrumenten wie der virtuellen Unternehmensakte (Virtual Company Dossier, VCD)[30] von PEPPOL[31] könnte zu ihrer Einführung beitragen;

· Überwachung der Ausgaben für die öffentliche Auftragsvergabe und der wichtigsten Leistungsindikatoren (z. B. Teilnahme von KMU und Nutzen der durchgängig elektronischen Vergabe) auf nationaler Ebene. Dabei sollen von den Systemen zur elektronischen Auftragsvergabe generierte Informationen genutzt werden, um Einsparungen und eine größere Transparenz zu erreichen;

· Einrichtung von Schulungsprogrammen für Unternehmen (insbesondere KMU) und öffentliche Auftraggeber, um sie bei der Umstellung zu unterstützen. Die Mitgliedstaaten haben die Möglichkeit, zur Finanzierung von Schulungen und, bei Bedarf, zur Einrichtung der erforderlichen Infrastruktur die Strukturfonds in Anspruch zu nehmen. Um diese Möglichkeit zu nutzen, sollten sie diese Prioritäten in ihre künftigen operationellen Programme zur Durchführung der Strukturfonds für den Zeitraum 2014-2020 aufnehmen.

· Berücksichtigung der Ziele des Binnenmarkts im Rahmen der nationalen Strategien. Die Europäische Kommission wird die wichtigsten Grundsätze veröffentlichen, denen elektronische Vergabesysteme in Europa im Hinblick auf ihre Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt entsprechen sollten. Die Leitlinien werden unter anderem folgende Punkte behandeln: leichte Zugänglichkeit für grenzübergreifende Anbieter (so sollten elektronische Vergabesysteme z. B. keine landesspezifischen Datenfelder enthalten, die den Zugang ausländischer Unternehmen verhindern könnten), leichte Zugänglichkeit für KMU, Interoperabilitätsanforderungen usw. Die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass diese Leitlinien im Rahmen ihrer nationalen Strategien umgesetzt werden.

LEITAKTIONEN:

(5) Die Mitgliedstaaten entwickeln nationale Strategien und detaillierte Aktionspläne für eine durchgängig elektronische Vergabe, um die Umsetzung innerhalb der in den Vergaberichtlinien und in der Richtlinie über elektronische Rechnungsstellung festgesetzten Fristen zu gewährleisten.

(6) Die Europäische Kommission lanciert eine Studie, in deren Rahmen festgestellt werden soll, welche Strategien für die e-Vergabe und die elektronische Rechnungsstellung in Europa am erfolgreichsten sind.

(7) Die Mitgliedstaaten prüfen die Möglichkeit, die Strukturfonds in Anspruch zu nehmen, um Schulungen zu finanzieren (insbesondere für KMU), um die Verwaltungskapazitäten zu stärken und um die entsprechenden Infrastrukturen zu schaffen. Dazu werden sie diese Prioritäten gegebenenfalls in ihre operationellen Programme aufnehmen.

(8) Die Europäische Kommission veröffentlicht die wichtigsten Grundsätze, denen alle elektronischen Vergabesysteme in Europa im Hinblick auf ihre Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt entsprechen sollten.

5.4. Austausch bewährter Verfahren

Die Kommission setzt die Arbeiten des Europäischen Stakeholder-Forums für elektronische Rechnungsstellung fort und richtet ein vergleichbares Forum für die e-Vergabe ein. Die Foren werden feststellen, welche weiteren Normungsarbeiten erforderlich sind, sie werden die europäischen und nationalen Initiativen koordinieren und sie werden Informationen über bewährte Verfahren austauschen. Den Foren werden die folgenden wichtigen Akteure der durchgängig elektronischen Auftragsvergabe angehören: nationale politische Entscheidungsträger, Vertreter von Unternehmen/KMU-Verbänden, öffentliche Auftraggeber/Käufer, Anbieter von Lösungen für e-Vergabe und elektronische Rechnungsstellung, Normungsorganisationen usw.

Darüber hinaus wird die Kommission eine Studie lancieren, in deren Rahmen bewährte Verfahren im Bereich der Instrumente der e-Vergabe, wie etwa elektronische Auktionen[32] (e-auctions) und elektronische Kataloge[33] (e-catalogues), ermittelt werden sollen. Diese Instrumente werden gelegentlich missbraucht: Werden Angebote im Rahmen elektronischer Auktionen im Laufe des Verfahrens zum Beispiel zu früh offengelegt, kann dies eine Kollusion zwischen Anbietern begünstigen. Aus der Studie sollte hervorgehen, wie diese Instrumente im Hinblick auf die Erzielung eines größtmöglichen Nutzens am besten eingesetzt werden könnten.

Die Kommission geht in den Bereichen e-Vergabe und elektronische Rechnungsstellung mit gutem Beispiel voran. Wie in der Mitteilung von 2012[34] angekündigt, wird sie die vollständige e-Vergabe (elektronische Bekanntmachung, elektronischer Zugang zu den Auftragsunterlagen und elektronische Angebotsabgabe) bis Mitte 2015 umsetzen. Mit Hilfe der elektronischen Rechungsstellung, die seit 2009 bei Ausschreibungen für Waren und Dienstleistungen im IT-Bereich zum Einsatz kommt, werden erhebliche Einsparungen, kürzere Bearbeitungszeiten, der Wegfall der Eingabe von Daten usw. erzielt. Die Kommission erweitert die verbindliche Nutzung der elektronischen Rechnungsstellung nach und nach auf weitere Bereiche ihrer Auftragsvergabe. Im Hinblick auf eine Senkung der Investitionskosten können die Mitgliedstaaten diese Lösungen auf Open-Source-Basis nutzen.

LEITAKTIONEN:

(9) Die Europäische Kommission setzt die Arbeit des Europäischen Stakeholder-Forums für die elektronische Rechnungsstellung fort. Sie richtet ein vergleichbares Forum für die e-Vergabe ein, dessen Aufgabe darin bestehen soll, festzustellen, welche weiteren Normungsarbeiten erforderlich sind, die europäischen und nationalen Initiativen zu koordinieren und Informationen über bewährte Verfahren auszutauschen.

(10) Die Europäische Kommission lanciert eine Studie, in deren Rahmen bewährte Verfahren im Bereich der Instrumente der e-Vergabe, wie elektronische Auktionen oder elektronische Kataloge, ermittelt werden.

6. Schlussfolgerung

Zur Verwirklichung der enormen Vorteile der durchgängig elektronischen Vergabe muss auf EU-Ebene ein wirksamer Rechtsrahmen geschaffen werden. Die Kommission ersucht daher die Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament, den neuen Vorschlag zur elektronischen Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen baldmöglichst anzunehmen. Dies wäre ein klares politisches Signal ihrer Entschlossenheit, die Umstellung zu verwirklichen. Die Vorteile können jedoch nur dann voll ausgeschöpft werden, wenn die Mitgliedstaaten Strategien zur Lenkung der Umstellung und zur Bewältigung der operationellen Herausforderungen verfolgen.

Anhang: Stand der Umsetzung der Massnahmen der Mitteilung „Eine Strategie für die E-Vergabe“

Leitaktionen || Stand der Umsetzung

(1) Das Europäische Parlament (EP) und der Rat vereinbaren einen neuen Rechtsrahmen, der eine vollständige Umstellung auf e-Vergabe verlangt. Frist: Annahme bis Ende 2012. || Noch nicht abgeschlossen: Der Vorschlag wird derzeit mit dem EP und dem Rat erörtert; ein Kompromiss könnte bis Mitte 2013 erzielt werden.

Nötigenfalls gewährleistet die Kommission die Harmonisierung technischer Anforderungen über delegierte Rechtsakte. Frist: Nach Annahme der neuen Richtlinien. || Umsetzung nach Annahme der überarbeiteten Vergaberichtlinien.

(3) Die Kommission schlägt einen neuen Rechtsrahmen für elektronische Identifizierung, Authentifizierung und Signatur vor. Frist: bis zum 2. Quartal 2012. || Abgeschlossen: Annahme eines Vorschlags am 4. Juni 2012.[35] Der Vorschlag wird derzeit mit dem EP und dem Rat erörtert.

(4) Die e-TEG (Expertengruppe) gibt Empfehlungen zur Förderung der bewährtesten e-Vergabe-Systeme heraus, die den grenzübergreifenden Zugang und die reibungslose Nutzung für alle Unternehmen erleichtern. Frist: bis Anfang 2013. || Abgeschlossen: Bericht veröffentlicht.[36]

(5) Die Kommission veröffentlicht einen Bericht über die bewährtesten Verfahren der e-Vergabe und fördert diese Verfahren in der gesamten EU. Frist: bis Mitte 2013. || Abgeschlossen: Bericht veröffentlicht.[37]

Leitaktionen || Stand der Umsetzung

(6) Die Kommission unterstützt die Nachhaltigkeit von PEPPOL-Komponenten ab Mitte-2012. || Abgeschlossen: Open PEPPOL wurde als internationale Vereinigung ohne Erwerbszweck belgischen Rechts gegründet und setzt seine Arbeiten fort. Die Kommission unterstützt die Entwicklung von PEPPOL weiterhin durch Maßnahmen des Programms ISA.

(7) Die Kommission finanziert und unterstützt die Entwicklung einer europaweiten Infrastruktur für die e-Vergabe über die Fazilität „Connecting Europe” (CEF). Die Kommission lanciert Projekte ab 2014-2015. || Noch nicht abgeschlossen: Der Vorschlag zur Schaffung der Fazilität „Connecting Europe“ wurde von der Kommission Ende 2011 angenommen und im Mai 2013 geändert; der Vorschlag wird derzeit im Zusammenhang mit dem neuen mehrjährigen Finanzrahmen 2014-2020 erörtert.

(8) Die Kommission fördert die Verwendung von Mitteln der Strukturfonds zur Unterstützung der Etablierung der e-Vergabe in Europa gemäß dem „Gemeinsamen Strategischen Rahmen” für 2014-2020. || Abgeschlossen: Mehrere nationale Programme beinhalten bereits Bezugnahmen auf die e-Vergabe.

(9) Die Kommission führt eine umfassende Verbreitungsstrategie im Bereich der e-Vergabe durch. || Noch nicht abgeschlossen: Kommission hat Veranstaltungen organisiert: hochrangige Konferenz zur e-Vergabe (Juni 2012); Seminar zur e-Vergabe (Dezember 2012). Sie hat an einer großen Zahl von Konferenzen teilgenommen und verschiedene Netze zur Verbreitung von Informationen verwendet (z. B. Enterprise Europe Network).

(10) Die Kommission organisiert eine jährliche Konferenz zur e-Vergabe ab Mitte 2012. || Abgeschlossen: Konferenz wurde Mitte 2012 organisiert, 350 Teilnehmer. Zweite Konferenz für 18. September 2013 geplant.

(11) Die Kommission schafft die Grundlagen für elektronische Systeme zur Überwachung der Beschaffungskosten in Echtzeit. Frist: bis Mitte 2013. || Noch nicht abgeschlossen: Die Europäische Kommission hat eine Studie in Auftrag gegeben, die bis Mitte 2013 abgeschlossen sein wird.

(12) Die Kommission gibt einen jährlichen Bericht über die e-Vergabe heraus. Frist: erster Bericht Mitte 2013. || Abgeschlossen: Siehe Abschnitt 4 der Mitteilung.

Leitaktionen || Stand der Umsetzung

(13) Die Kommission gewährleistet die vollständige Umstellung auf e-Vergabe bis Mitte 2015 (ein Jahr vor der Frist für die Mitgliedstaaten.) || Noch nicht abgeschlossen: Die elektronische Bekanntmachung und der elektronische Zugang zu Auftragsunterlagen sind funktionsfähig. Die elektronische Angebotsabgabe tritt spätestens Mitte 2013 in eine Pilotphase ein.

(14) Die Kommission macht ihre e-Vergabe-Lösungen verfügbar für Mitgliedstaaten, die noch im Aufbau ihrer Infrastruktur begriffen sind, um die Investitionskosten zu senken. || Noch nicht abgeschlossen: Belgien hat e-PRIOR, das e-Vergabesystem der Kommission, eingeführt. Norwegen und Irland erproben gegenwärtig e-PRIOR.

(15) Die Kommission fördert internationale Regulierungsdialoge über offene e-Vergabe-Systeme und überwacht relevante internationale Normungsarbeiten aktiv. || Noch nicht abgeschlossen: Dialoge mit den USA, China und UN/CEFACT[38] eingeleitet.

[1] Die durchgängig elektronische Vergabe ist der von der Bekanntmachung bis zur Bezahlung erfolgende Einsatz elektronischer Verfahren für Kommunikation und Vorgangsbearbeitung durch Einrichtungen des öffentlichen Sektors beim Einkauf von Waren und Dienstleistungen oder der Ausschreibung öffentlicher Arbeiten.

[2] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/strategy/COM_2012_de.pdf

[3] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf

[4] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/conferences/speeches/robert-hunja_en.pdf

[5] Mitteilungen COM(2011) 815 final und COM(2012) 750 final.

[6] Unter e-Vergabe werden in dieser Mitteilung elektronische Bekanntmachung (e-notification), elektronische Verfügbarmachung der Auftragsunterlagen (e-access) und elektronische Angebotsabgabe (e-submission) verstanden. Diese Begriffe werden weiter unten definiert.

[7] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/modernising_rules/reform_proposals_de.htm

[8] Elektronische Veröffentlichung der Bekanntmachungen von Ausschreibungen.

[9] Veröffentlichung der Unterlagen zur Vergabe öffentlicher Aufträge, wie z. B. die Leistungsbeschreibung im Internet.

[10] Elektronische Angebotsabgabe durch die an einer Ausschreibung teilnehmenden Unternehmen.

[11] Der aktuelle Trend zur Zentralisierung wird durch die Einführung der e-Vergabe noch verstärkt.

[12] Die Aufzählung der Vorteile ist nicht erschöpfend: Verringerung der CO2-Emissionen, Erschließung internationaler Märkte usw.

[13] www.base.gov.pt

[14] Die Digitale Agenda für Europa (COM(2010) 245) zielt darauf ab, die Nutzung elektronischer Behördendienste durch die Bürger und Unternehmen in der EU bis 2015 zu steigern.

[15] eGovernment-Aktionsplan 2011-2015 – COM(2010) 743.

[16] Rolece in Spanien, der französische Dienst e-Attestation und der Authority Virtual Company Passport von AVCP (Autorità Vigilanza Contratti Pubblici) in Italien.

[17] Schätzung von AVCP auf der Grundlage der Anzahl der Unternehmen und der Ausschreibungen, der durchschnittlichen Zahl der Teilnahmen je Unternehmen, der mit der Einreichung von Dokumenten verbundenen Kosten und der Personalkosten.

[18] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/information_society/data/comprehensive_databases

[19] Bei der nationalen Erhebung zur e-Vergabe in Portugal (2012) berichteten 78 % der KMU von höherer Transparenz und 50 % von einem verstärkten Wettbewerb. Siehe auch: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/business-environment/files/smes_access_to_public_procurement_final_report_2010_en.pdf

[20] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0712:FIN:de:PDF

[21] Die Studie wird von IDC Italia und Capgemini durchgeführt: http://ec.europa.eu/dgs/internal_market/tenders/2011-097-c/download_en.htm

[22] Der Schätzwert entspricht dem Wert der öffentlichen Aufträge, für die Unternehmen in der EU Angebote auf elektronischem Weg eingereicht haben, geteilt durch den Gesamtwert der Auftragsvergabe in der EU.

[23] In der EU gibt es zwischen 250 000 und 300 000 öffentliche Auftraggeber.

[24] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/e-procurement/golden-book/index_en.htm

[25] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/e-procurement/expert/index_de.htm

[26] Alle in diesem Dokument vorgeschlagenen Maßnahmen stehen im Einklang mit dem derzeitigen mehrjährigen Finanzrahmen (MFF: 2007-2013) und dem Vorschlag für den neuen mehrjährigen Finanzrahmen 2014-2020.

[27] Antwort der schwedischen und dänischen nationalen Foren für die elektronische Rechnungsstellung auf die EMSF-Konsultation.

[28] e-SENS zielt auf eine Konsolidierung der wichtigsten Ergebnisse der bestehenden Großpilotprojekte ab, die unter dem Rahmenprogramm für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation durchgeführt werden: http://www.esens.eu). Vorbehaltlich der Unterzeichnung des Finanzierungsabkommens (wird derzeit fertiggestellt) wird es sich bei e-SENS um ein EU-kofinanziertes Projekt handeln.

[29] Siehe COM(2011) 676, COM(2011) 665 und COM(2013) 329 vom 28. Mai 2013.

[30] http://www.peppol.eu/peppol_components/virtual-company-dossier

[31] http://www.peppol.eu/

[32] Elektronische Auktionen sind ein besonderes, voll elektronisches Vergabeverfahren.

[33] Elektronische Kataloge sind ein Mittel zur Entgegennahme und Bewertung von Angeboten in strukturierter Form, dem Katalog.

[34] Vgl. die in Fußnote 2 genannte Mitteilung COM(2012) 179 final.

[35] http://europa.eu/newsroom/calendar/event/363056/commission-adopts-proposed-regulation-on-eid-and-esignature

[36] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/e-procurement/expert/index_de.htm

[37] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/e-procurement/golden-book/index_en.htm

[38] http://www.unece.org/cefact.html