Natura 2000 — Gebietsmanagement

Die Vorgaben des Artikels 6 der Habitat-Richtlinie 92/43/EWG

(2019/C 33/01)

INHALT

VORWORT 4

1. Einleitung 5

1.1. Stellung im Gesamtsystem der Habitat-Richtlinie und der Vogelschutzrichtlinie sowie in einem umfassenderen Kontext 5

1.2. Beziehung zum Kapitel „Artenschutz“ 7

1.3. Umsetzung von Artikel 6 in einzelstaatliches Recht: die Pflicht zur Umsetzung 7

1.4. Dauer der Anwendung von Artikel 6: Ab welchem Zeitpunkt gelten die Verpflichtungen nach Artikel 6? 8

1.4.1. Besondere Schutzgebiete nach der Vogelschutzrichtlinie 8

1.4.2. Unter die Habitat-Richtlinie fallende Gebiete 9

2. Artikel 6 Absatz 1 10

2.1. Wortlaut 10

2.2. Anwendungsbereich 10

2.3. Was sollte Gegenstand der „erforderlichen Erhaltungsmassnahmen“ sein? 11

2.3.1. Festlegung der Erhaltungsziele auf Gebietsebene 11

2.3.2. Festlegung der erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen 13

2.3.3. Die ökologischen Erfordernisse 14

2.4. Wie können sich die erforderlichen Erhaltungsmassnahmen gestalten? 15

2.4.1. Bewirtschaftungspläne 15

2.4.2. Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art 16

3. Artikel 6 Absatz 2 17

3.1. Wortlaut 17

3.2. Anwendungsbereich 17

3.3. Was bedeutet die Formulierung „treffen die geeigneten Massnahmen, um … zu vermeiden“? 19

3.4. Wird bei der Umsetzung der Massnahmen zwischen Verschlechterungen und Störungen unterschieden? 20

3.5. Anzeichen für Verschlechterungen und Störungen 20

3.5.1. Verschlechterung von Lebensraumtypen und Habitaten der Arten 21

3.5.2. Störung von Arten 22

4. Artikel 6 Absatz 3 22

4.1. Wortlaut 22

4.2. Anwendungsbereich 23

4.3. Der Zusammenhang zwischen den Absätzen 2 und 3 des Artikels 6 23

4.4. Was ist unter der Formulierung „Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebiets in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind“ zu verstehen? 24

4.4.1. Projekt 25

4.4.2. Plan 25

4.4.3. Nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebiets in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind … 26

4.5. Wie kann festgestellt werden, ob Pläne oder Projekte „ein solches Gebiet einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten“? 27

4.5.1. … beeinträchtigen können … 27

4.5.2. … erhebliche Auswirkungen … 29

4.5.3. … einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten … 29

4.6. Was bedeutet die Formulierung „Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen“? 30

4.6.1. Was bedeutet der Begriff „Verträglichkeitsprüfung“? 30

4.6.2. Gegenstand der Verträglichkeitsprüfung 32

4.6.3. … Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen 33

4.6.4. Der Begriff des „Gebiet[s] als solches“ bzw. der „Integrität des Gebiets“ 33

4.6.5. Prüfung der Auswirkungen auf das Gebiet 34

4.6.6. Prüfung geeigneter Abschwächungsmaßnahmen zur Vermeidung oder Verringerung der Auswirkungen 35

4.7. Entscheidungsfindung 36

4.7.1. Die „zuständigen einzelstaatlichen Behörden“ 36

4.7.2. Wann ist eine Anhörung der Öffentlichkeit angebracht? 37

4.7.3. Entscheidungsfindung auf der Grundlage der Verträglichkeitsprüfung 37

5. Artikel 6 absatz 4 38

5.1. Wortlaut 38

5.2. Anwendungsbereich 38

5.3. Ausgangsüberlegungen 39

5.3.1. Prüfung von Alternativlösungen 39

5.3.2. Prüfung der zwingenden Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses 40

5.4. Annahme von Ausgleichsmassnahmen 42

5.4.1. Was ist unter „Ausgleichsmaßnahmen“ zu verstehen und wann sollten sie in Erwägung gezogen werden? 42

5.4.2. „Globale Kohärenz“ des Natura-2000-Netzes 43

5.4.3. Ziel und allgemeiner Inhalt der Ausgleichsmaßnahmen 44

5.4.4. Im Zusammenhang mit Ausgleichsmaßnahmen zu berücksichtigende Schlüsselelemente 46

5.5. Kriterien für die Erarbeitung von Ausgleichsmassnahmen 46

5.5.1. Gezielter Ausgleich 46

5.5.2. Wirksamer Ausgleich 47

5.5.3. Technische Machbarkeit 47

5.5.4. Umfang des Ausgleichs 48

5.5.5. Ort der Ausgleichsmaßnahmen 48

5.5.6. Zeitliche Gestaltung des Ausgleichs 49

5.5.7. Langfristige Durchführung 49

5.6. Wer trägt die Kosten der Ausgleichsmassnahmen? 50

5.7. Unterrichtung der Kommission über die Ausgleichsmassnahmen 50

5.8. Was geschieht mit Gebieten, in denen prioritäre Lebensräume und/oder prioritäre Arten vorkommen? 51

5.8.1. Die betroffenen Gebiete 51

5.8.2. Die Begriffe „Gesundheit des Menschen“, „öffentliche Sicherheit“ und „maßgebliche günstige Auswirkungen für die Umwelt“ 51

5.8.3. Die Annahme der Stellungnahme der Kommission und ihre Konsequenzen 52

Anhang I Vergleich der Verfahren nach der Verträglichkeitsprüfung und der UVP/SUP 53

Anhang II Prüfung von Plänen und Projekten, die sich auf Natura-2000-Gebiete auswirken 56

Anhang III Formblatt für die Übermittlung von Informationen nach Artikel 6 Absatz 4 an die Europäische Kommission 57

VORWORT

ZWECK UND AUFGABE DIESES DOKUMENTS

Artikel 6 der Habitat-Richtlinie (92/43/EWG) spielt eine entscheidende Rolle beim Management des Natura-2000-Netzes. Im Sinne der angestrebten Integration werden dort die verschiedenen Aufgaben erläutert, die zur Wahrung der mit den betreffenden Gebieten verbundenen Naturschutzinteressen beitragen sollen.

Dieses Dokument soll die Mitgliedstaaten bei der Auslegung bestimmter Schlüsselbegriffe in Artikel 6 der Habitat-Richtlinie unterstützen.

Mit dem Aktionsplan für Menschen, Natur und Wirtschaft (1) hat sich die Kommission zu Aktualisierungen des Leitfadens zur Auslegung der Vorgaben des Artikels 6 der Habitat-Richtlinie über den Erhaltung und das Management von Natura-2000-Gebieten verpflichtet. Dieses Dokument ersetzt daher die ursprüngliche Fassung des Auslegungsleitfadens vom April 2000 (2).

In dieser Aktualisierung wurden die zahlreichen Urteile zu Artikel 6 berücksichtigt, die der Europäische Gerichtshof im Laufe der Jahre erlassen hat (3). Außerdem sind in die Aktualisierung mehrere Mitteilungen der Kommission zum Management von Natura-2000-Gebieten sowie weitere relevante Leitliniendokumente der Kommission zu Artikel 6 eingeflossen, die in Verbindung mit diesem Leitfaden zu lesen sind (4).

Dieses Dokument ist in erster Linie an die Mitgliedstaaten gerichtet. Allerdings soll das Dokument auch zum Verständnis der Mechanismen der Habitat-Richtlinie bei allen beitragen, die am Management von Natura-2000-Gebieten und an Genehmigungsverfahren nach Artikel 6 beteiligt sind.

Das Dokument wurde nach Konsultationen mit den Naturschutzbehörden der Mitgliedstaaten und mit Interessenträgern erstellt. Es soll Behörden der Mitgliedstaaten sowie alle diejenigen unterstützen, die am Management von Natura-2000-Gebieten und am Genehmigungsverfahren nach Artikel 6 der Habitat-Richtlinie beteiligt sind. Für die Auslegung des Unionsrechts ist jedoch ausschließlich der Gerichtshof der Europäischen Union zuständig.

Die Auslegungen der Kommission sind grundsätzlich nachrangig gegenüber der Richtlinie. Dies gilt insbesondere insoweit, als in dieser Richtlinie das Subsidiaritätsprinzip verankert ist und den Mitgliedstaaten daher ein breiter Ermessensspielraum bei der praktischen Anwendung spezifischer Maßnahmen zum Schutz der verschiedenen Gebiete des Natura-2000-Netzes zugestanden wird. In jedem Fall können die Mitgliedstaaten selbst über die praktische Gestaltung der Maßnahmen entscheiden, sofern damit die Ziele der Richtlinie erreicht werden.

Unabhängig von Art und Umfang der Auslegung soll dieses Dokument jedoch keine allgemein gültigen Antworten für Fragen bieten, die sich in Bezug auf spezifische Gebiete stellen. Solche Fragen sollten unter Berücksichtigung dieses Dokuments behandelt, aber immer auf Einzelfallbasis entschieden werden.

GLIEDERUNG DES DOKUMENTS

Nach einer Einführung zum allgemeinen Gegenstand und zum Grundgedanken von Artikel 6 werden die einzelnen Absätze (Artikel 6 Absätze 1 bis 4) erläutert. Die Gliederung der entsprechenden Abschnitte folgt derselben allgemeinen Struktur. Sie umfasst jeweils eine Einleitung zum betreffenden Absatz und zum Gegenstand; danach werden ausgehend vom Kenntnisstand der Kommission sowie anhand der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union und ggf. weiterer Rechtsvorschriften der EU die wesentlichen Begriffe und Themen behandelt.

Um einen raschen Überblick über die jeweiligen Schlussfolgerungen zu ermöglichen, werden jeweils am Ende eines Abschnitts die wesentlichen Punkte der Analysen der Kommission zusammengefasst.

1. EINLEITUNG

Artikel 6 im Kontext

1.1. STELLUNG IM GESAMTSYSTEM DER HABITAT-RICHTLINIE UND DER VOGELSCHUTZRICHTLINIE SOWIE IN EINEM UMFASSENDEREN KONTEXT

Bevor näher auf Artikel 6 eingegangen wird, soll seine Bedeutung im Gesamtsystem der Richtlinien 92/43/EWG (5) (im Folgenden „Habitat-Richtlinie“) und 2009/147/EG (6) (im Folgenden „Vogelschutzrichtlinie“) sowie innerhalb eines umfassenden rechtlichen Rahmens bestimmt werden.

Das erste Kapitel der Habitat-Richtlinie, das die Artikel 1 und 2 umfasst, trägt die Überschrift „Begriffsbestimmungen“. Ziel der Richtlinie ist diesem Kapitel zufolge, „zur Sicherung der Artenvielfalt durch die Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten, für das der Vertrag Geltung hat, beizutragen“ (7). Ferner bietet das erste Kapitel einen allgemeinen Überblick über die Anwendung der Richtlinie, indem es die nach der Richtlinie erforderlichen Maßnahmen zur Bewahrung oder Wiederherstellung eines „günstigen Erhaltungszustands“ (8) bestimmter Lebensräume und bestimmter Tier- und Pflanzenarten erläutert und unterstreicht, dass nach der Richtlinie getroffene Maßnahmen „den Anforderungen von Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur sowie den regionalen und örtlichen Besonderheiten Rechnung tragen“ (9) müssen.

Die wichtigsten konkreten Anforderungen der Habitat-Richtlinie sind den beiden folgenden Kapiteln zu entnehmen. Das erste Kapitel trägt die Überschrift „Erhaltung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten“ und umfasst die Artikel 3 bis 11. Es folgt das Kapitel „Artenschutz“ mit den Artikeln 12 bis 16.

Im Kapitel „Erhaltung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten“ werden die Schaffung und Erhaltung von Schutzgebieten für die in den Anhängen I und II der Richtlinie genannten Lebensraumtypen und Arten von gemeinschaftlichem Interesse behandelt. Diese Gebiete sowie die nach der Vogelschutzrichtlinie ausgewiesenen Gebiete bilden das Natura-2000-Netz (Artikel 3 Absatz 1). In diesem Kapitel werden in Artikel 6 die Bedingungen für die Erhaltung und das Management der Natura-2000-Gebiete genannt. Aus dieser Sicht gehört Artikel 6 zu den wichtigsten der insgesamt 24 Artikel der Richtlinie, da er das Verhältnis zwischen Erhaltung und anderen sozioökonomischen Aktivitäten am deutlichsten beeinflusst.

Artikel 6 enthält drei Hauptkategorien von Bestimmungen: Artikel 6 Absatz 1 befasst sich mit den erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen, die auf ein positives und proaktives Handeln ausgerichtet sind, um einen günstigen Erhaltungszustand der natürlichen Lebensräume und der Populationen wild lebender Tiere und Pflanzen zu bewahren bzw. wiederherzustellen. Artikel 6 Absatz 2 soll eine Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und erhebliche Störungen von Arten verhindern. Die Bestimmungen dieses Absatzes haben somit vorwiegend präventiven Charakter. In Artikel 6 wird in den Absätzen 3 und 4 eine Reihe von verfahrenstechnischen und grundlegenden Schutzmechanismen im Zusammenhang Plänen und Projekten beschrieben, die ein Natura-2000-Gebiet erheblich beeinträchtigen könnten.

Dabei wird zwischen Artikel 6 Absätze 1 und 2, die eine allgemeine Regelung behandeln, und Artikel 6 Absätze 3 und 4 unterschieden, in denen eine Verfahrensweise bei besonderen Gegebenheiten erläutert wird.

Insgesamt spiegeln die Bestimmungen in Artikel 6 den allgemeinen Ansatz nach Artikel 2 und nach den Erwägungsgründen der Richtlinie wider. Hierzu gehört die Notwendigkeit der Förderung der biologischen Vielfalt durch Erhaltung oder Wiederherstellung eines „günstigen Erhaltungszustands“ bestimmter Lebensräume und Arten in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet in der EU unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und regionalen Erfordernisse als Mittel zur Gewährleistung einer nachhaltigen Entwicklung.

Neben der Bedeutung, die Artikel 6 in der Habitat-Richtlinie insgesamt zukommt, spielt er auch im Zusammenhang mit der Vogelschutzrichtlinie eine wichtige Rolle:

— Zunächst ist der Rahmen der Vogelschutzrichtlinie im Großen und Ganzen mit dem der Habitat-Richtlinie vergleichbar. Insbesondere entspricht das Kapitel „Erhaltung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten“ der Habitat-Richtlinie den Artikeln 3 und 4 der Vogelschutzrichtlinie.

— Zweitens verschmelzen die Regelungen der beiden Richtlinien in erheblichem Umfang. Hier sind zum einen die besonderen Schutzgebiete nach der Vogelschutzrichtlinie zu nennen, die nunmehr Bestandteil des Natura-2000-Netzes (10) sind. Zum anderen wurde festgelegt, dass die Bestimmungen von Artikel 6 Absätze 2, 3 und 4 der Habitat-Richtlinie nun auch für besondere Schutzgebiete nach der Vogelschutzrichtlinie (11) gelten.

Artikel 6 ist auch im umfassenderen Rahmen der EU-Politik zur Förderung der biologischen Vielfalt (12) zu berücksichtigen und entscheidend für die Verwirklichung der Ziele dieser Politik. Auch andere Maßnahmen in diesem Zusammenhang können von Vorteil für die Umsetzung von Artikel 6 sein. Insbesondere Messungen des Zustands eines Ökosystems im Rahmen von MAES (Mapping and Assessment of Ecosystems and their Services = Kartierung und Bewertung von Ökosystemen und Ökosystemdienstleistungen) (13) bieten eine hilfreiche und relevante (u. a. sektorspezifische) Orientierung im Hinblick etwa auf die Messung und Bewertung des Zustands von Ökosystemtypen nach Biotopklassen nach der Habitat-Richtlinie und die Messung der Belastung von Ökosystemen sowie die Quantifizierung der ökologischen Erfordernisse und der Beeinträchtigung der ökologischen Integrität von Gebieten.

Im weiteren Sinne, d. h. in dem des Vertrags über die Europäische Union, kann Artikel 6 als eine entscheidende Rahmenbedingung zur Förderung der Umsetzung des Integrationsprinzips betrachtet werden, da er die Mitgliedstaaten zum einen ermutigt, die Natura-2000-Gebiete nachhaltig zu bewirtschaften, zum anderen aber auch Grenzen für Aktivitäten setzt, die nachteilige Auswirkungen auf Schutzgebiete haben können, und gleichzeitig unter bestimmten Bedingungen gewisse Ausnahmen zulässt. Maßnahmen nach Artikel 6 können außerdem durch Synergien mit anderen relevanten Maßnahmen im Bereich der Umweltpolitik der EU (beispielsweise in den Bereichen Gewässer- oder Meeresschutz oder Fischerei) unterstützt werden.

Maßnahmen nach Artikel 6 der Habitat-Richtlinie können die Einführung von Maßnahmen im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik (GFP) (Verordnung (EU) Nr. 1380/2013) erfordern. Insbesondere die für die Erfüllung der Verpflichtungen der EU-Umweltvorschriften erforderlichen Bestimmungen des Artikels 11 der GFP sollten berücksichtigt werden. Diese Bestimmungen werden im Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen zur Einführung von Erhaltungsmaßnahmen im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik für Natura-2000-Gebiete und für die Zwecke der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie (Working Document on the establishment of conservation measures under the Common Fisheries Policy for Natura 2000 sites and for the Marine Strategy Framework Directive purposes (SWD(2018)288 final)) erläutert. Die Kommission hat bereits mehrere delegierte Rechtsakte nach Artikel 11 der GFP angenommen (https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules_de).

Im internationalen Kontext leistet Artikel 6 einen Beitrag zum Erreichen der Ziele entsprechender internationaler Übereinkommen (etwa des Berner Übereinkommens (14) und des Übereinkommens über die biologische Vielfalt (15)) und schafft gleichzeitig einen detaillierteren Rahmen für die Erhaltung und den Schutz der Gebiete, der konkretere Formen bietet als die genannten Übereinkommen.

Artikel 6 ist ein wichtiger Teil des mit „Erhaltung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten“ überschriebenen Kapitels der Habitat-Richtlinie. Er beschreibt den Rahmen für die Erhaltung und den Schutz von Gebieten und umfasst proaktive, präventive und verfahrensbezogene Anforderungen. Er ist für die besonderen Schutzgebiete nach der Vogelschutzrichtlinie und die nach der Habitat-Richtlinie ausgewiesenen Gebiete von Bedeutung. Der Rahmen trägt entscheidend zur Verwirklichung der Gesamtziele der beiden Richtlinien und der Ziele der EU-Politik im Hinblick auf die Förderung der biologischen Vielfalt sowie zur Berücksichtigung des Grundsatzes der Einbeziehung von Umweltbelangen in andere Bereiche der EU-Politik und letztlich zu einer nachhaltigen Entwicklung bei.

1.2. BEZIEHUNG ZUM KAPITEL „ARTENSCHUTZ“

Wie bereits erläutert, umfasst das Kapitel „Artenschutz“ der Habitat-Richtlinie die Artikel 12 bis 16 und behandelt die in Anhang IV der Richtlinie (16) genannten streng zu schützenden Tier- und Pflanzenarten sowie die in Anhang V genannten Tier- und Pflanzenarten, die besondere Bewirtschaftungsmaßnahmen erfordern.

Die Artikel 12, 13 und 14 betreffen bestimmte Pflanzen- und Tierarten, die teilweise auch in Anhang II der Richtlinie genannt werden und auf die daher in den Natura-2000-Gebieten, in denen diese Arten vorkommen, ebenfalls die Bestimmungen von Artikel 6 anzuwenden sind (17). Somit können Aktivitäten jeweils Gegenstand beider Kapitel sein.

So kann zum Beispiel die Zerstörung des Ruheplatzes des Braunbärs (Ursus arctos) einen Verstoß sowohl gegen Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe d als auch gegen Artikel 6 sein, wenn sich dieser Ruheplatz in einem für diese Art ausgewiesenen Natura-2000-Gebiet befindet.

Da dies als Überschneidung erscheinen mag, sei auf die folgenden Punkte hingewiesen:

— Erstens sind bestimmte Pflanzen- und Tierarten, die den Artikeln 12, 13 und 14 unterliegen, nicht in Anhang II aufgeführt. Daher kommen Erhaltungs- und Schutzmaßnahmen im Rahmen des Natura-2000-Netzes diesen Arten auch nicht unmittelbar zugute.

— Zweitens beschränkt sich der nach Artikel 6 gewährte Schutz bei bedrohten Arten wie etwa Großraubtieren, die durch die Vorschriften sowohl des Kapitels über die Erhaltung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten als auch des Kapitels über den Artenschutz gelten, auf das Natura-2000-Netz. Der Schutz nach den im Kapitel über den Artenschutz beschriebenen Bestimmungen ist hingegen nicht auf bestimmte Gebiete beschränkt. Somit betrifft Artikel 6 die Erhaltung und den Schutz der Gebiete, die als Schutzgebiete für die Arten innerhalb des Natura-2000-Netzes ausgewiesen wurden, während das Kapitel über den Artenschutz für die betreffenden Arten in ihrem gesamten natürlichen Verbreitungsgebiet in der EU gilt (einschließlich bestimmter Gebiete außerhalb des Natura-2000-Netzes, in denen diese Arten ebenfalls vorkommen, insbesondere Brutplätze und Rastplätze der Tiere).

Bestimmte Pflanzen- und Tierarten unterliegen sowohl den im Kapitel über den Schutz natürlicher Lebensräume und der Habitate der Arten als auch den im Kapitel über den Artenschutz erläuterten Bestimmungen. Unterschiede bestehen jedoch hinsichtlich des Anwendungsbereichs und der Art der jeweiligen Bestimmungen.

1.3. UMSETZUNG VON ARTIKEL 6 IN EINZELSTAATLICHES RECHT: DIE PFLICHT ZUR UMSETZUNG

Die Bestimmungen von Artikel 6 sind in einzelstaatliches Recht umzusetzen (d. h., sie müssen Gegenstand einzelstaatlicher Rechtsvorschriften werden, die den in Artikel 6 aufgeführten Anforderungen Rechnung tragen). Somit fallen sie in den Anwendungsbereich von Artikel 23 der Richtlinie, in dem es heißt: „Die Mitgliedstaaten erlassen die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, um dieser Richtlinie binnen zwei Jahren nach ihrer Bekanntgabe nachzukommen.“ Je nach Mitgliedstaat lief die Umsetzungsfrist am 10. Juni 1994 bzw. mit dem Beitritt zur Europäischen Union ab.

Die unterschiedlichen Fristen beruhen auf der Art des angewandten Rechtsinstruments (nämlich einer Richtlinie). Richtlinien sind hinsichtlich des zu erreichenden Ergebnisses verbindlich. Die Wahl der Form und der Mittel für das Erreichen dieses Ergebnisses bleibt jedoch den Mitgliedstaaten überlassen.

Nach der Rechtsprechung muss die Umsetzung mit unbestreitbarer Verbindlichkeit sowie bestimmt und klar erfolgen (siehe Gerichtshof der Europäischen Union (im Folgenden „Gerichtshof“) Rechtssachen C-363/85, C-361/88, C-159/99, Rn. 32, C-415/01, Rn. 21, C-58/02, C-6/04, Rn. 21, 25, 26, und C-508/04, Rn. 80) (18).

Je nach Mitgliedstaat war Artikel 6 bis zum 10. Juni 1994 (für die ersten 12 Mitgliedstaaten) bzw. zum Datum des EU-Beitritts (für die übrigen Mitgliedstaaten) umzusetzen.

1.4. DAUER DER ANWENDUNG VON ARTIKEL 6: AB WELCHEM ZEITPUNKT GELTEN DIE VERPFLICHTUNGEN NACH ARTIKEL 6?

Im Allgemeinen ist zwischen der Frist für die Umsetzung der Bestimmungen des Artikels 6 in nationales Recht und dem Zeitpunkt zu unterscheiden, ab dem diese Bestimmungen auf die einzelnen Gebiete anzuwenden sind.

Bei den einzelnen Gebieten wiederum ist zwischen besonderen Schutzgebieten nach der Vogelschutzrichtlinie und anderen Gebieten — Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung (GGB) und besonderen Schutzgebieten — nach der Habitat-Richtlinie zu unterscheiden.

1.4.1. Besondere Schutzgebiete nach der Vogelschutzrichtlinie

Die Schutzanforderungen für besondere Schutzgebiete nach der Vogelschutzrichtlinie sind in Artikel 4 Absatz 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie wie folgt definiert: „… Die Mitgliedstaaten treffen geeignete Maßnahmen, um die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume sowie die Belästigung der Vögel, sofern sich diese auf die Zielsetzungen dieses Artikels erheblich auswirken, zu vermeiden …“.

Nach dem Inkrafttreten der Habitat-Richtlinie werden gemäß Artikel 7 dieser Richtlinie die genannten Verpflichtungen ersetzt:

„Was die nach Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 79/409/EWG zu besonderen Schutzgebieten erklärten oder nach Artikel 4 Absatz 2 derselben Richtlinie als solche anerkannten Gebiete anbelangt, so treten die Verpflichtungen nach Artikel 6 Absätze 2, 3 und 4 der vorliegenden Richtlinie ab dem Datum für die Anwendung der vorliegenden Richtlinie bzw. danach ab dem Datum, zu dem das betreffende Gebiet von einem Mitgliedstaat entsprechend der Richtlinie 79/409/EWG zum besonderen Schutzgebiet erklärt oder als solches anerkannt wird, an die Stelle der Pflichten, die sich aus Artikel 4 Absatz 4 Satz 1 der Richtlinie 79/409/EWG ergeben.“

Somit gelten die Bestimmungen nach Artikel 6 Absatz 1 nicht für besondere Schutzgebiete (BSG). Jedoch finden nach Artikel 3 sowie nach Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie ähnliche Bestimmungen Anwendung auf diese Kategorie von Schutzgebieten. Der Zeitpunkt, ab dem diese ähnlichen Bestimmungen generell auf BSG angewendet werden sollten, ist der Zeitpunkt, ab dem die Vogelschutzrichtlinie in den Mitgliedstaaten angewendet wird (siehe Rechtssachen Kommission/Spanien [Santoña-Sümpfe], C-355/90, und Kommission/Frankreich [Seinemündung], C-166/97).

Aus Artikel 7 ergibt sich eindeutig, dass die Bestimmungen von Artikel 6 Absätze 2, 3 und 4 auf BSG anzuwenden sind, die bei Inkrafttreten der Habitat-Richtlinie bereits als BSG eingestuft wurden. Der Wortlaut von Artikel 7 lässt jedoch die Frage offen, ob die Bestimmungen in Artikel 4 Absatz 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie nach dem „Datum für die Anwendung der vorliegenden Richtlinie“ (10. Juni 1994 für die damaligen Mitgliedstaaten und das Datum des jeweiligen Beitritts für die später beigetretenen Mitgliedstaaten) weiterhin für Gebiete gelten, die als BSG hätten eingestuft werden müssen, für die diese Einstufung aber nicht vorgenommen wurde.

In der Rechtssache Santoña-Sümpfe (C-355/90, Rn. 22) hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Bestimmungen von Artikel 4 Absatz 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie ab dem Datum für die Anwendung der Vogelschutzrichtlinie (d. h. ab 7. April 1981 für die damaligen Mitgliedstaaten bzw. ab dem Beitrittsdatum für später beigetretene Mitgliedstaaten) für Gebiete gelten, die nicht zu BSG erklärt worden sind, jedoch als solche hätten eingestuft werden müssen.

Nach dem Urteil in der Rechtssache Basses Corbières (C-374/98, Rn. 43-57; siehe auch C-141/14) unterliegen auch Gebiete, die nicht als BSG eingestuft wurden, aber als solche hätten eingestuft werden müssen, der Bestimmung in Artikel 4 Absatz 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie; diese Bestimmung ist strenger als Artikel 6 Absätze 2 bis 4 der Habitat-Richtlinie, da dort keine Ausnahmen vorgesehen sind. Die Dualität dieser Regelungen bietet den Mitgliedstaaten insoweit einen Anreiz für die Vornahme von Einstufungen, als sie ihnen die Möglichkeit der Anwendung eines Verfahrens eröffnet, nach dem sie aus Gründen eines übergeordneten öffentlichen Interesses (einschließlich Gründen sozialer oder wirtschaftlicher Art) Pläne oder Projekte mit bestimmten Auflagen auch dann genehmigen können, wenn diese ein BSG beeinträchtigen.

Artikel 6 Absatz 1 der Habitat-Richtlinie gilt nicht für BSG. Jedoch enthalten Artikel 3 und Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie ähnliche Bestimmungen, die ab dem Datum der Anwendung dieser Richtlinie gelten. Hinsichtlich des Datums der Anwendung von Artikel 6 Absätze 2, 3 und 4 der Habitat-Richtlinie auf BSG kann durchaus der Schluss gezogen werden, dass diese Bestimmungen ab dem Datum der Anwendung der Habitat-Richtlinie auch für alle nach Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie als BSG ausgewiesenen Gebiete gelten. Gebiete, die nicht als BSG eingestuft wurden, aber als solche hätten eingestuft werden müssen, sind weiterhin durch Artikel 4 Absatz 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie geschützt; diese Bestimmung ist strenger als die Bestimmungen von Artikel 6 Absätze 2 bis 4.

1.4.2. Unter die Habitat-Richtlinie fallende Gebiete

Artikel 6 Absatz 1 gilt für alle BSG. Nach Artikel 4 Absatz 4 der Richtlinie werden besondere Schutzgebiete (BSG) von den Mitgliedstaaten ausgewiesen. Eine solche Ausweisung ist jedoch nur dann möglich, wenn das betreffende Gebiet auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung (GGB) angenommen wurde. Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung sind „so schnell wie möglich, spätestens aber binnen sechs Jahren“ als besondere Schutzgebiete (BSG) auszuweisen.

Die Ausweisung eines GGB als BSG löst die Anwendung von Artikel 6 Absatz 1 aus, da alle anderen Maßnahmen nach Artikel 6 — einschließlich der Verpflichtung zur Vermeidung weiterer Verschlechterungen (Artikel 6 Absätze 2 bis 4) — auch vor der Ausweisung als BSG bereits für GGB gelten.

Artikel 4 Absatz 5 der Habitat-Richtlinie lautet wie folgt:

„Sobald ein Gebiet in die Liste des Absatzes 2 Unterabsatz 3 aufgenommen ist, unterliegt es den Bestimmungen des Artikels 6 Absätze 2, 3 und 4.“

Während die Bestimmungen von Artikel 6 Absatz 1 also nur dann gelten, wenn ein GGB als BSG ausgewiesen wurde, findet Artikel 6 Absätze 2, 3 und 4 sofort nach Annahme eines Gebiets als GGB (d. h. noch vor der Ausweisung als BSG) Anwendung. Artikel 6 Absatz 1 gilt auch für GGB, bei denen die sechsjährige Frist bereits abgelaufen ist, die aber entgegen Artikel 4 Absatz 4 noch nicht als BSG ausgewiesen wurden. Die Verpflichtung zur Einführung der erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen entsteht also spätestens mit Ablauf der sechsjährigen Frist.

In den Beschlüssen der Kommission zur Genehmigung der GGB heißt es eindeutig: „… Es sei aber darauf hingewiesen, dass den Verpflichtungen aufgrund von Artikel 4 Absatz 4 und Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie 92/43/EWG so schnell wie möglich, spätestens aber binnen sechs Jahren nach Verabschiedung der ursprünglichen oder der aktualisierten Listen von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung in der biogeografischen Region, nachzukommen ist, je nach dem, auf welcher Liste ein Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung ursprünglich stand.“

Dies bedeutet, dass die sechsjährige Frist mit dem Zeitpunkt beginnt, zu dem ein Gebiet erstmals in einem Beschluss der Kommission berücksichtigt wurde. Wenn mit späteren Beschlüssen in einzelnen Punkten Änderungen für ein Gebiet vorgenommen werden, sollte dies nicht als Vorwand dafür dienen, die Ausweisung als BSG aufzuschieben. Diese neuen Änderungen sind jedoch im Prozess der Ausweisung eines BSG sowie bei Festlegung der erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen zu berücksichtigen.

In der Rechtssache Draggagi (C-117/03, Rn. 29) hat der Gerichtshof festgestellt, „dass die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Gebiete, die als Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung bestimmt werden könnten und die in den der Kommission zugeleiteten nationalen Listen aufgeführt sind, zu denen insbesondere auch Gebiete gehören können, die prioritäre natürliche Lebensraumtypen oder prioritäre Arten beherbergen, nach der Richtlinie verpflichtet sind, geeignete Schutzmaßnahmen zur Wahrung der genannten ökologischen Bedeutung zu ergreifen“.

In der Rechtssache Bund Naturschutz (C-244/05, Rn. 47) wies der Gerichtshof ferner darauf hin, „dass es für eine angemessene Schutzregelung für in einer der Kommission übermittelten nationalen Liste nach Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie aufgeführte Gebiete erforderlich ist, dass die Mitgliedstaaten keine Eingriffe zulassen, die die ökologischen Merkmale dieser Gebiete ernsthaft beeinträchtigen könnten“.

Insoweit müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass in Gebieten, die auf ihrer nationalen Liste der vorgeschlagenen GGB geführt werden, keine Verschlechterungen zugelassen werden, und dass diese Gebiete noch vor der Annahme der Unionsliste der GGB geschützt werden, um ihre ökologische Bedeutung zu bewahren. Auch wenn eine nationale Liste noch nicht vollständig ist, werden die Mitgliedstaaten angewiesen, die ökologische Bedeutung von Gebieten zu wahren, die nach wissenschaftlichen Erkenntnissen nach den Kriterien in Anhang III der Habitat-Richtlinie auf der nationalen Liste geführt werden müssten. Zur Umsetzung in die Praxis sollte bei Projekten, die erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben können, der Prozess der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) gemäß der Richtlinie 2011/92/EU (19) durchgeführt werden (soweit die Projekte dieser Richtlinie unterliegen). Der Gerichtshof hat bereits die Bedeutung bestätigt, die empfindlichen Naturräumen bei der Entscheidung darüber beizumessen ist, ob Projekte einer UVP nach dieser Richtlinie zu unterziehen sind (Rechtssache C-392/96, Rn. 66).

In der folgenden Tabelle werden die vorstehenden Erwägungen im Überblick dargestellt:

Status des Gebiets Vorgeschlagenes GGB GGB BSG nach der Habitat-RL BSG nach der Vogelschutz-RL Gebiete, die als BSG hätten eingestuft werden müssen Artikel 6 Absatz 1 Freiwillig Freiwillig (nach Ablauf der sechsjährigen Frist verpflichtend) Verpflichtend Nicht anwendbar; allerdings gelten ähnliche Bestimmungen nach Artikel 3 sowie nach Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie. Nicht anwendbar. Artikel 6 Absätze 2, 3 und 4 Freiwillig, die Mitgliedstaaten müssen jedoch zur Wahrung der ökologischen Bedeutung der Gebiete geeignete Schutzmaßnahmen treffen (20). Verpflichtend Verpflichtend Verpflichtend Nicht anwendbar; diese Gebiete unterliegen jedoch unverändert dem Schutz nach Artikel 4 Absatz 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie.

Artikel 6 Absätze 2 bis 4 gelten für GGB und für BSG nach der Habitat-Richtlinie. Artikel 6 Absatz 1 gilt für BSG nach der Habitat-Richtlinie. Sie gelten nicht für Gebiete, die auf einer nach Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie an die Kommission übermittelten nationalen Liste geführt werden. Die Mitgliedstaaten müssen jedoch zur Wahrung der ökologischen Bedeutung dieser Gebiete geeignete Schutzmaßnahmen treffen. Dazu dürfen u. a. keine Eingriffe zugelassen werden, bei denen die Gefahr einer ernsthaften Beeinträchtigung der ökologischen Merkmale dieser Gebiete besteht. Wenn noch keine vollständige nationale Liste übermittelt wurde, wird den Mitgliedstaaten empfohlen, bei Gebieten, die nach den in der Richtlinie genannten wissenschaftlichen Kriterien eindeutig auf der nationalen Liste geführt werden müssten, einen ähnlichen Ansatz zu verfolgen.

2. ARTIKEL 6 ABSATZ 1

Klärung der Begriffe erforderliche Erhaltungsmaßnahmen, Erhaltungsziele, ökologische Erfordernisse, Bewirtschaftungspläne und Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art

2.1. WORTLAUT

„Für die besonderen Schutzgebiete legen die Mitgliedstaaten die nötigen Erhaltungsmaßnahmen fest, die gegebenenfalls geeignete, eigens für die Gebiete aufgestellte oder in andere Entwicklungspläne integrierte Bewirtschaftungspläne und geeignete Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art umfassen, die den ökologischen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und der Arten nach Anhang II entsprechen, die in diesen Gebieten vorkommen.“

2.2. ANWENDUNGSBEREICH

Artikel 6 Absatz 1 beschreibt ein allgemeines Erhaltungssystem, das von den Mitgliedstaaten für alle besonderen Schutzgebiete (BSG) festzulegen ist.

Artikel 6 Absatz 1

— sieht positive Maßnahmen vor, darunter erforderlichenfalls Bewirtschaftungspläne sowie Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art, die den ökologischen Erfordernissen der Lebensraumtypen in Anhang I und der in Anhang II genannten und im betreffenden Gebiet vorkommenden Arten gerecht werden. In dieser Beziehung unterscheidet sich Artikel 6 Absatz 1 von den anderen drei Absätzen des Artikels 6, mit denen präventive Maßnahmen zur Verhinderung der Verschlechterung des Zustands der Schutzgebiete sowie von Störungen und erheblichen Auswirkungen auf die Natura-2000-Gebiete festgelegt werden;

— fungiert als Referenz für die Struktur und das Gesamtverständnis von Artikel 6 bzw. der ersten drei Absätze des Artikels 6;

— begründet ein allgemeines Erhaltungssystem, das ausnahmslos auf alle BSG des Natura-2000-Netzes und auf alle natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und auf alle Arten nach Anhang II anzuwenden ist, die in den Gebieten vorkommen; ausgenommen hiervon sind die im Standard-Datenbogen für Natura 2000 (21) als nicht signifikant ausgewiesenen Lebensräume und Arten;

— gilt ausdrücklich für BSG nach der Habitat-Richtlinie: Im Gegensatz zu den Absätzen 2 bis 4 des Artikels 6 ist Artikel 6 Absatz 1 auf die besonderen Schutzgebiete (BSG) nach der Vogelschutzrichtlinie nicht anwendbar. So hat der Gesetzgeber eine Regelung geschaffen, die — für die nach der Vogelschutzrichtlinie ausgewiesenen BSG nach Artikel 3 und nach Artikel 4 Absätze 1 und 2 dieser Richtlinie „besondere Schutzmaßnahmen“ vorschreibt und — für die nach der Habitat-Richtlinie festgelegten BSG nach Artikel 6 Absatz 1 „erforderliche Erhaltungsmaßnahmen“ vorsieht;

— gilt auch für GGB, bei denen die sechsjährige Frist bereits abgelaufen ist, die aber entgegen Artikel 4 Absatz 4 noch nicht als BSG ausgewiesen wurden. Die Verpflichtung zur Einführung der erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen entsteht also spätestens mit Ablauf der sechsjährigen Frist;

— beruht auf Artikel 1 Buchstabe a, in dem Erhaltungsmaßnahmen als eine Reihe erforderlicher Maßnahmen zur Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der natürlichen Lebensräume und der Populationen wild lebender Tier- und Pflanzenarten beschrieben werden;

— beruht auf Artikel 2 Absatz 2, nach dem nach dieser Richtlinie getroffene Maßnahmen so zu gestalten sind, dass ein günstiger Erhaltungszustand natürlicher Lebensräume und wild lebender Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse erhalten oder wiederhergestellt wird;

— beruht auf Artikel 2 Absatz 3, nach dem die Maßnahmen den Anforderungen von Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur sowie den regionalen und örtlichen Besonderheiten Rechnung tragen müssen.

Die Mitgliedstaaten müssen für alle BSG Erhaltungsmaßnahmen entwickeln und geeignete Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art treffen. Die Maßnahmen sind spätestens sechs Jahre nach der Annahme der Unionsliste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung zu treffen. Sie müssen positive Auswirkungen haben und gelten für alle in Anhang I aufgeführten natürlichen Lebensräume und die in Anhang II genannten, in den betreffenden Gebieten vorkommenden Arten; ausgenommen hiervon sind die im Natura-2000-Standard-Datenbogen als nicht signifikant bezeichneten Arten. Sie dienen der Bewahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen von gemeinschaftlichem Interesse und tragen den Anforderungen von Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur sowie den regionalen und örtlichen Besonderheiten Rechnung.

2.3. WAS SOLLTE GEGENSTAND DER „ERFORDERLICHEN ERHALTUNGSMASSNAHMEN“ SEIN?

2.3.1. Festlegung der Erhaltungsziele auf Gebietsebene (22)

In der Präambel der Richtlinie gibt es mehrere Bezugnahmen auf den Begriff „Erhaltungsziele“, und in Artikel 6 Absatz 3 wird ausdrücklich auf diesen Begriff verwiesen. Die Notwendigkeit eines solchen Begriffs wird auch in Artikel 4 Absatz 4 und Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie betont. Daher ist es hilfreich zu klären, was mit dem Begriff „Erhaltungsziele“ gemeint ist und welche Bedeutung dieser Begriff für die Festlegung der erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen für BSG nach Artikel 6 Absatz 1 hat.

Nach Artikel 1 bezeichnet der Begriff „Erhaltung“ für die Zwecke der Richtlinie „… alle Maßnahmen, die erforderlich sind, um die natürlichen Lebensräume und die Populationen wildlebender Tier- und Pflanzenarten in einem günstigen Erhaltungszustand … zu erhalten oder diesen wiederherzustellen“.

Wie in Artikel 2 erläutert, soll die Habitat-Richtlinie insgesamt zur Sicherung der Artenvielfalt durch die Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen beitragen. Die nach der Richtlinie getroffenen Maßnahmen sollen gewährleisten, dass die durch die Richtlinie geschützten Arten und Lebensraumtypen einen „günstigen Erhaltungszustand“ erreichen, d. h., dass das langfristige Überleben dieser Arten und Lebensraumtypen jeweils im gesamten natürlichen Verbreitungsgebiet innerhalb der EU sichergestellt ist.

Jedes Gebiet soll zur Erreichung eines günstigen Erhaltungszustands beitragen. Dieses Gesamtziel kann jedoch nur auf Ebene der natürlichen Verbreitungsgebiete der Arten bzw. Lebensraumtypen beschrieben und erreicht werden (siehe Artikel 1 Buchstaben e und i der Richtlinie). Ein übergeordnetes Erhaltungsziel zur Sicherstellung eines günstigen Erhaltungszustands kann somit nur auf geeigneter Ebene bewertet werden (beispielsweise auf nationaler, biogeografischer oder europäischer Ebene).

Das allgemeine Ziel der Erreichung eines günstigen Erhaltungszustands für alle in den Anhängen I und II der Habitat-Richtlinie genannten Lebensraumtypen und Arten muss jedoch in gebietsbezogenen Erhaltungszielen zum Ausdruck gebracht werden. Wichtig ist die Unterscheidung zwischen Erhaltungszielen einzelner Gebiete und dem übergeordneten Ziel der Erreichung eines günstigen Erhaltungszustands.

Erhaltungsziele auf Gebietsebene bestehen aus einer Reihe definierter Ziele, die in einem Gebiet erfüllt werden sollen, um sicherzustellen, dass dieses Gebiet bestmöglich zur Erreichung eines günstigen Erhaltungszustands auf der jeweils angemessenen Ebene beiträgt. (Dabei ist das natürliche Verbreitungsgebiet der jeweiligen Arten bzw. Lebensraumtypen zu berücksichtigen.)

Gebietsbezogene Erhaltungsziele sollten nicht nur für die besonderen Schutzgebiete (BSG) nach der Habitat-Richtlinie, sondern auch für die besonderen Schutzgebiete (BSG) nach der Vogelschutzrichtlinie festgelegt werden, um die Anforderungen in den Artikeln 2 und 3 sowie in Artikel 4 Absätze 1, 2 und 4 dieser Richtlinie zu erfüllen.

Grundsätzlich sollten für alle Arten und Lebensraumtypen von gemeinschaftlichem Interesse nach der Habitat-Richtlinie sowie für alle in Anhang I der Vogelschutzrichtlinie genannten Vogelarten und für regelmäßig auftretende Zugvogelarten, die in erheblichem Umfang im jeweiligen Gebiet vorkommen, gebietsbezogene Erhaltungsziele festgelegt werden. Allerdings müssen keine spezifischen Erhaltungsziele oder Erhaltungsmaßnahmen für Arten oder Lebensraumtypen festgelegt werden, deren Vorkommen im betreffenden Gebiet nach dem Natura-2000-Standard-Datenbogen (23) nicht signifikant ist.

Die gebietsbezogenen Erhaltungsziele sollten auf den ökologischen Erfordernissen dieser natürlichen Lebensraumtypen und Arten beruhen, die im betreffenden Gebiet vorkommen (siehe folgender Abschnitt 2.3.3), und den angestrebten Erhaltungszustand auf dem betreffenden Gebiet beschreiben. Sie sollten die Bedeutung des Gebiets für die Erhaltung oder die Wiederherstellung der auf diesem Gebiet vorkommenden Lebensraumtypen und Arten und für die Kohärenz des Natura-2000-Netzes widerspiegeln. Außerdem sollten sie sich nach den Bedrohungen der Verschlechterung oder Zerstörung der Lebensräume und Arten im jeweiligen Gebiet einschließlich der Bedrohungen infolge des Klimawandels richten.

Die gebietsbezogenen Erhaltungsziele sollten den angestrebten Erhaltungszustand der Arten und Lebensraumtypen im jeweiligen Gebiet beschreiben, um einen möglichst großen Beitrag zur Erreichung eines günstigen Erhaltungszustands auf der jeweiligen Ebene leisten zu können. Manchmal werden die Zielsetzungen mit mehreren Einzelzielen beschrieben, die in einem bestimmten Zeitraum erreicht werden sollen. Diese Ziele sollten anhand einer Bewertung des Erhaltungszustands der einzelnen Arten und Lebensraumtypen im betreffenden Gebiet auf der Grundlage des Standard-Datenbogens formuliert werden.

In den Erhaltungszielen können die Prioritäten für ein Gebiet zum Ausdruck kommen. In der Rechtssache C-241/08 stellte der Gerichtshof fest: „Somit kann die Bestimmung der Erhaltungs- und Wiederherstellungsziele im Rahmen von Natura 2000, wie die Generalanwältin in Nr. 71 ihrer Schlussanträge zutreffend ausführt, erfordern, Konflikte zwischen verschiedenen Zielen zu entscheiden.“

Wichtig ist, dass klar zwischen Zielen und Maßnahmen unterschieden wird. Beispielsweise kann davon ausgegangen werden, dass Erhaltungsziele im Laufe der Zeit verhältnismäßig stabil bleiben, und meistens müssen sogar langfristige Erhaltungsziele festgelegt werden. Die erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen zur Erreichung dieser Ziele hingegen dürften sich hingegen eher ändern, u. a. infolge sich wandelnder Bedrohungen für die Gebiete sowie natürlich angesichts der hoffentlich positiven Wirkungen bereits getroffener Erhaltungsmaßnahmen.

Wenn Erhaltungsziele für ein Natura-2000-Gebiet festgelegt wurden, besteht eine gewisse Flexibilität bei der Entwicklung und der Beschreibung der Erhaltungsmaßnahmen. Dabei können mehrere Möglichkeiten in Betracht gezogen werden (darunter Maßnahmen administrativer, vertraglicher oder rechtlicher Art), die auch anderen sozioökonomischen Aktivitäten in den jeweiligen Gebieten Rechnung tragen.

Beispiele für die Festlegung von Erhaltungszielen auf Gebietsebene 1. Gebiet x wurde angesichts seiner Bedeutung für den Lebensraumtyp „Naturnahes Grasland“ (6210) als Schutzgebiet ausgewiesen. Nach dem Standard-Datenbogen befindet sich der Lebensraumtyp in einem schlechten Erhaltungszustand (Klasse C im Standard-Datenbogen). Als Erhaltungsziel für dieses Gebiet wurde angesichts des sehr ungünstigen Erhaltungszustands dieses Lebensraumtyps in der Region eine Verbesserung der Erhaltung des Lebensraumtyps bis zur Einstufung in Klasse A (Hervorragend) innerhalb von zehn Jahren vorgesehen. Nach Artikel 6 Absatz 1 wurden die erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen zur Erreichung dieses Ziels festgelegt. 2. Gebiet y wurde wegen eines großflächigen lebenden Hochmoors (7110) als Schutzgebiet ausgewiesen. Nach dem Standard-Datenbogen befindet sich der Lebensraumtyp in einem hervorragenden Erhaltungszustand (Klasse A im Standard-Datenbogen). Das Erhaltungsziel für dieses Gebiet wurde daher auf die Bewahrung dieses Erhaltungszustands beschränkt, obwohl sich dieser Lebensraumtyp in der betreffenden Region in einem ungünstigen Erhaltungszustand befindet. Erhaltungsmaßnahmen nach Artikel 6 Absatz 1 wurden nicht vorgesehen, da für das Gebiet keine aktiven Bewirtschaftungsmaßnahmen zur Bewahrung dieses Erhaltungszustands erforderlich sind. Grundsätzlich sollten für alle Gebiete sowie für alle Arten und Lebensraumtypen mit signifikanten Vorkommen in den betreffenden Gebieten Erhaltungsziele festgelegt werden. Diese Ziele sollten sich nach den ökologischen Erfordernissen der vorkommenden Arten und Lebensräume richten und den angestrebten Erhaltungszustand dieser in dem Gebiet vorkommenden Arten und Lebensraumtypen beschreiben. Die Ziele sollten anhand einer Bewertung des Erhaltungszustands der einzelnen Arten und Lebensraumtypen im betreffenden Gebiet auf der Grundlage des Standard-Datenbogens formuliert werden. Die Erhaltungsziele sollten auch der Bedeutung des Gebiets für die Kohärenz des Natura-2000-Netzes Rechnung tragen, damit jedes Gebiet bestmöglich zur Erreichung eines günstigen Erhaltungszustands auf der jeweiligen geografischen Ebene innerhalb des natürlichen Verbreitungsgebiets der jeweiligen Arten oder Lebensraumtypen beiträgt.

2.3.2. Festlegung der erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen (24)

Erhaltungsmaßnahmen sind die eigentlichen Mechanismen, die eingeführt werden, um die Erhaltungsziele eines Gebiets zu verwirklichen und den Belastungen und Bedrohungen zu begegnen, denen die Arten und Lebensräume in diesem Gebiet ausgesetzt sind.

Nach Artikel 6 Absatz 1 „legen die Mitgliedstaaten die nötigen Erhaltungsmaßnahmen fest“; dabei berücksichtigen sie die ökologischen Erfordernisse der in einem Gebiet vorkommenden Lebensräume und Arten von gemeinschaftlichem Interesse. Somit gilt, dass alle erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen getroffen werden müssen .

Dies wurde vom Gerichtshof wie folgt bestätigt: „Die Richtlinie schreibt also das Ergreifen der nötigen Erhaltungsmaßnahmen vor, sodass insoweit jeglicher Wertungsspielraum der Mitgliedstaaten ausgeschlossen ist, und begrenzt die etwaigen Regelungs- und Entscheidungsmöglichkeiten der nationalen Behörden auf die im Rahmen dieser Maßnahmen einzusetzenden Mittel und die zu treffenden technischen Entscheidungen.“ In diesem Zusammenhang „ist daran zu erinnern, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber mit der Formulierung des Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie den Mitgliedstaaten die Pflicht auferlegen wollte, die nötigen Erhaltungsmaßnahmen zu treffen, die den ökologischen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und der Arten nach Anhang II der Richtlinie entsprechen“ (Rechtssache C-508/04, Rn. 76 und 87).

Außerdem hat der Gerichtshof festgestellt: „… Art. 6 Abs. 1 der Habitatrichtlinie und Art. 4 Abs. 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie [verlangen] aber nicht nur, dass die Erhaltungsmaßnahmen festgelegt werden, die zur Wahrung eines günstigen Erhaltungszustands der geschützten Lebensräume und Arten, die in dem betreffenden Gebiet vorkommen, nötig sind, sondern auch und vor allem, dass die Maßnahmen wirksam durchgeführt werden “ (Rechtssache C-441/17, Rn. 213).

Die Verpflichtung besteht in der Festlegung der erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen, unabhängig davon, ob diese Maßnahmen in einzelnen Gebieten oder in einzelnen Fällen sogar außerhalb von Gebieten oder in Bezug auf mehrere Gebiete durchgeführt werden. Manchmal kann ein erhebliches Element der Einhaltung von Artikel 6 Absatz 1 durch einen Mitgliedstaat in umfassenderen Maßnahmen bestehen, die jedoch zu gebietsbezogenen Erhaltungszielen beitragen und den ökologischen Erfordernissen der geschützten Lebensräume und Arten des jeweiligen BSG angepasst werden. Dies kann besonders für Meeresschutzgebiete von Bedeutung sein, bei denen eine umfassendere Regelung von Fischereitätigkeiten (25) ein erhebliches Element der Einhaltung von Artikel 6 Absatz 1 sein kann.

Wichtige Elemente, die bei der Festlegung der erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen zu berücksichtigenden sind (26) Eine solide Wissensgrundlage sollte Informationen u. a. über die Gegebenheiten im jeweiligen Gebiet, den Zustand von Arten und Lebensräumen und die wichtigsten potenziellen Belastungen und Bedrohungen, die bestehenden Landnutzungen und die Belange von Interessenträgern umfassen. Zu diesen Informationen zählen der genaue Standort der wichtigsten natürlichen Elemente (Lebensraumtypen und Arten), die wichtigsten Landnutzungen und Tätigkeiten, die den Erhaltungszustand der relevanten Lebensräume und Arten beeinflussen können, die Ermittlung aller relevanten Interessenträger, die in die Bewirtschaftungsplanung einbezogen und angehört werden müssen, potenzielle Konflikte und mögliche Wege und Mittel zur Lösung dieser Konflikte. Die Beteiligung, Anhörung und Kommunikation im Zusammenhang mit der Planung und Vorbereitung einer erhaltungsorientierten Bewirtschaftung eines Natura-2000-Gebiets, gestattet es, die Standpunkte derjenigen, die in dem Gebiet leben, arbeiten oder es nutzen, zu berücksichtigen und die Einbeziehung der verschiedenen Interessenträger in die Bewirtschaftung des Gebiets zu gewährleisten. So erhöhen sich die Erfolgsaussichten. Die Beteiligung kann während des gesamten Verfahrens der Bewirtschaftungsplanung erfolgen, indem Interessenträger frühzeitig angehört und einbezogen werden, um über die Erhaltungsziele des jeweiligen Gebiets und seine Bedeutung zu informieren und die für eine angemessene Bewirtschaftung erforderlichen Schritte zu erläutern. Dazu können z. B. Lenkungsgruppen oder -ausschüsse unter Beteiligung der betroffenen lokalen Behörden sowie von Vertretern von Landbesitzern, Nutzern und der wichtigsten Marktteilnehmer des jeweiligen Natura-2000-Gebiets eingerichtet werden. Dies erfordert eine effiziente Organisation des Verfahrens und der Kooperation der verschiedenen politischen Ebenen, ausreichendes Personal und Haushaltsmittel sowie den Einsatz wirksamer Kommunikationswege und -mittel. Gezielte Schulungsmöglichkeiten und wirksame Verfahren zur Konfliktbeilegung sowie die Unterstützung des gesamten Verfahrens durch einen eigens benannten „Gebietsvertreter“ können ebenfalls von erheblicher Bedeutung sein. Die Festlegung der Erhaltungsmaßnahmen mit ausreichender Detailtiefe (wer tut was, wann und wo) erleichtert die Durchführung der Maßnahmen und kann dazu beitragen, mögliche Konflikte zu vermeiden. Die Maßnahmen müssen realistisch, quantifiziert, erreichbar und klar formuliert sein. Sie sollten auf angemessenen Fachkenntnissen beruhen, mit denen wesentliche Maßnahmen sowie die Maßnahmen berücksichtigt werden können, für deren Durchführung mehrere alternative Optionen bestehen. Dabei sind die Maßnahmen den Interessen vor Ort anzupassen. Die für die Durchführung erforderlichen Instrumente und Mittel sollten unter Angabe des genauen Standorts beschrieben werden, beispielsweise mit einem Arbeitsplan, der hinreichend flexibel ist, um erforderlichenfalls Änderungen und Anpassungen zu ermöglichen. Außerdem sollte eine Frist festgelegt werden, innerhalb der die Erhaltungsmaßnahmen im Hinblick auf ihre Durchführung, ihre Eignung und die erzielten Fortschritte bei der Verwirklichung der Erhaltungszeile zu überprüfen sind. Bei allen Instrumenten zur Bewirtschaftung von Natura-2000-Gebieten müssen die erforderlichen Ressourcen für die Durchführung der Erhaltungsmaßnahmen einschließlich Informationen über die veranschlagten Kosten der Durchführung und Überwachung aller geplanten Tätigkeiten, Verwaltung, Ausgleichszahlungen usw. sowie der erforderlichen finanziellen und personellen Ressourcen und möglicher Finanzierungsinstrumente berücksichtigt werden. Allerdings sind auch die mit Investitionen in Natura-2000-Gebiete verbundenen vielfältigen Vorteile in Form von Ökosystemdienstleistungen in vollem Umfang zu berücksichtigen. Ferner sollten die verschiedenen sozioökonomischen Tätigkeiten und ihre Wechselwirkung mit der natürlichen Umwelt untersucht werden, um mögliche Kosten und Vorteile der Bewirtschaftung der Gebiete sowie die tatsächliche Notwendigkeit finanzieller Unterstützung zu ermitteln. Eine wirksame Durchführung und Kommunikation muss durch einen Mechanismus sichergestellt werden, mit dem nachgewiesen wird, dass die erforderlichen Maßnahmen nicht nur festgelegt, sondern auch tatsächlich durchgeführt werden, und mit dem Informationen über die Maßnahmen allen Betroffenen öffentlich zugänglich gemacht werden (beispielsweise auf Websites oder in offiziellen Registern).

Nach Artikel 6 Absatz 1 der Habitat-Richtlinie müssen die erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen gemäß den ökologischen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und der Arten nach Anhang II festgelegt und durchgeführt werden. Insoweit besteht in dieser Hinsicht keinerlei Ermessensraum für die Mitgliedstaaten.

2.3.3. Die ökologischen Erfordernisse

Nach Artikel 6 Absatz 1 müssen die erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen „den ökologischen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und der Arten nach Anhang II entsprechen, die in diesen Gebieten vorkommen“. Daher müssen die Mitgliedstaaten die Erhaltungsmaßnahmen bezogen auf die ökologischen Erfordernisse der natürlichen Lebensraumtypen und der Arten festlegen.

Die Richtlinie enthält keine Definition des Begriffs „ökologische Erfordernisse“. Angesichts des Zwecks von Artikel 6 Absatz 1 und des dort gegebenen Zusammenhangs ist jedoch festzustellen, dass die ökologischen Erfordernisse alle ökologischen Anforderungen einschließlich biotischer und abiotischer Faktoren beinhalten, die als erforderlich betrachtet werden, um die Erhaltung der jeweiligen Lebensraumtypen und Arten einschließlich ihrer Beziehungen mit der physischen Umgebung (Luft, Wasser, Boden, Vegetation usw.) sicherzustellen (27).

Diese Erfordernisse werden aufgrund wissenschaftlicher Erkenntnisse ermittelt und sind auf Einzelfallbasis für die in Anhang I genannten natürlichen Lebensraumtypen bzw. für die in Anhang II genannten Arten und die Gebiete zu bestimmen, in denen diese Lebensraumtypen und Arten vorkommen. Die betreffenden Erkenntnisse sind eine wesentliche Voraussetzung für die Entwicklung von Erhaltungsmaßnahmen auf Einzelfallbasis.

Die ökologischen Erfordernisse können sich je nach Art, jedoch auch innerhalb der gleichen Art, wenn diese in verschiedenen Gebieten vorkommen, unterscheiden. So ist bei den in Anhang II der Richtlinie aufgeführten Fledermausarten bezüglich der ökologischen Erfordernisse zwischen der Überwinterungsperiode (Winterruhe in Höhlen, unterirdischen Hohlschächten oder in Gebäuden) und der im Frühjahr beginnenden aktiven Periode (Verlassen der Winterquartiere und Wiederaufnahme der Insektenjagd) zu unterscheiden. Bei der in Anhang II genannten Amphibienart Triturus cristatus ändern sich die ökologischen Erfordernisse im Laufe ihres Lebens. Diese Art überwintert im Boden (in Höhlen oder Spalten) und laicht ab dem Frühjahr bis zum Frühsommer in Teichen. Danach verlassen die Tiere die Gewässer und leben im Sommer und im Herbst an Land. Für ein und dieselbe Art können daher je nach betroffenem Gebiet (Gewässer oder Land) unterschiedliche ökologische Erfordernisse bestehen. Hinzu kommt, dass diese Art in ganz Europa weit verbreitet ist. Daher können sich die ökologischen Erfordernisse auch zwischen einzelnen Teilen ihres Verbreitungsgebiets unterscheiden.

Die Bestimmung der ökologischen Erfordernisse der natürlichen Lebensraumtypen in Anhang I und der Arten in Anhang II, die in den Gebieten vorkommen, ist Aufgabe der Mitgliedstaaten. Letztere können unterstützt durch die Europäische Kommission und das Europäische Themenzentrum für biologische Vielfalt der Europäischen Umweltagentur ihr einschlägiges Wissen untereinander austauschen.

Die erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen müssen den ökologischen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und der Arten nach Anhang II entsprechen, die in diesen Gebieten vorkommen. Dabei umfassen die ökologischen Erfordernisse dieser natürlichen Lebensraumtypen und Arten alle zur Sicherstellung der Erhaltung der Lebensraumtypen und Arten als erforderlich betrachteten ökologischen Anforderungen. Sie können ausschließlich auf Einzelfallbasis und aufgrund wissenschaftlicher Erkenntnisse bestimmt werden.

2.4. WIE KÖNNEN SICH DIE ERFORDERLICHEN ERHALTUNGSMASSNAHMEN GESTALTEN?

Zweierlei Erhaltungsmaßnahmen kommen in Betracht: „geeignete Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art“ und „gegebenenfalls geeignete … Bewirtschaftungspläne“.

Nach dem Subsidiaritätsprinzip bleibt die Wahl der Maßnahmen den Mitgliedstaaten überlassen. In der Richtlinie werden die zu erreichenden Ergebnisse beschrieben. Die Entscheidung über die dazu erforderlichen praktischen Maßnahmen bleibt den Mitgliedstaaten überlassen. Häufig werden bei der Bewirtschaftung von Natura-2000-Gebieten die in Artikel 6 Absatz 1 vorgesehenen Möglichkeiten miteinander kombiniert.

In jedem Fall müssen die Zuständigkeiten für die Durchführung von Erhaltungsmaßnahmen ebenso wie die betreffenden finanziellen Mittel klar beschrieben werden.

2.4.1. Bewirtschaftungspläne

Die erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen können „gegebenenfalls geeignete, eigens für die Gebiete aufgestellte oder in andere Entwicklungspläne integrierte Bewirtschaftungspläne“ umfassen. In den Bewirtschaftungsplänen sollten alle vorkommenden Tätigkeiten einschließlich regelmäßiger und andauernder Tätigkeiten wie etwa tägliche landwirtschaftliche Tätigkeiten berücksichtigt werden. Die Behandlung neuer Pläne und Projekte ist in Artikel 6 Absätze 3 und 4 geregelt.

Im Allgemeinen werden in Bewirtschaftungsplänen auf Gebietsebene die Erhaltungsziele eines Gebiets auf der Grundlage einer Untersuchung des Erhaltungszustands der in diesem Gebiet vorkommenden Arten und Lebensräume sowie die erforderlichen Maßnahmen zur Erreichung dieser Ziele und die Belastungen und Bedrohungen beschrieben, denen diese Arten und Lebensräume ausgesetzt sind. Häufig werden Bewirtschaftungspläne von Gebietsmanagern und anderen mit der Erhaltung von Natura-2000-Gebieten befassten Beteiligten zur Orientierung herangezogen und zur Einbeziehung der verschiedenen sozioökonomischen Interessenträger und Behörden einschließlich lokaler Gemeinschaften, Grundbesitzer, Landwirte, Fischer und sonstiger Interessengruppen in die Durchführung der als erforderlich ermittelten Erhaltungsmaßnahmen genutzt.

Bewirtschaftungspläne sind ein hilfreiches Instrument, mit dem sichergestellt werden kann, dass die Bestimmungen von Artikel 6 Absatz 1 klar und transparent umgesetzt werden, dass alle Interessenträger darüber informiert werden können, was mit dem Natura-2000-Netz erreicht werden soll, und dass die Interessenträger in die betreffenden Diskussionen einbezogen werden und sich aktiv an den Diskussionen beteiligen. Außerdem können Bewirtschaftungspläne helfen, den Finanzierungsbedarf der Maßnahmen zu ermitteln und die Maßnahmen besser in andere Pläne zu integrieren.

Der Begriff „gegebenenfalls“ bedeutet, dass Bewirtschaftungspläne nicht in jedem Fall erforderlich sind. Sieht ein Mitgliedstaat Bewirtschaftungspläne vor, ist es oftmals sinnvoll, diese vor der Bestimmung der anderen in Artikel 6 Absatz 1 genannten Maßnahmen, insbesondere derjenigen vertraglicher Art, zu erarbeiten. Vertragliche Maßnahmen betreffen meist die Beziehungen zwischen den zuständigen Behörden und den privaten Landbesitzern und beschränken sich auf einzelne Grundstücke, die normalerweise nicht das gesamte Gebiet umfassen. Unter diesen Bedingungen bietet ein auf das konkrete Gebiet ausgerichteter Bewirtschaftungsplan einen umfassenderen Rahmen und stellt einen hilfreichen Ausgangspunkt für spezielle Aspekte der vertraglichen Maßnahmen dar.

Die Bewirtschaftungspläne müssen „geeignet“ und „eigens für die Gebiete aufgestellt“ (d. h. für die Gebiete des Natura-2000-Netzes vorgesehen) sein. Daher sind Bewirtschaftungspläne für andere Kategorien von Schutzgebieten (z. B. Nationalparks oder Naturparks) nicht immer hinreichend für die Bewirtschaftung von Natura-2000-Gebieten und sollten angepasst oder durch weitere Maßnahmen ergänzt werden, um die spezifischen Erhaltungsziele der in diesen Gebieten vorkommenden Arten und Lebensraumtypen von gemeinschaftlichem Interesse zu erreichen. Hinzu kommt, dass sich die Grenzen anderer Arten von Schutzgebieten nicht unbedingt mit den Grenzen von Natura-2000-Gebieten decken.

Bewirtschaftungspläne können isolierte Dokumente sein, aber auch nach dem Grundsatz der Einbeziehung der Umwelt in andere Bereiche der EU-Politik „in andere Entwicklungspläne integriert“ sein. Bei integrierten Plänen muss sichergestellt werden, dass klare Erhaltungsziele und eindeutige Maßnahmen für die im jeweiligen Gebiet vorkommenden Lebensräume und Arten festgelegt werden.

Bewirtschaftungspläne für die Natura-2000-Gebiete sind ein hilfreiches Instrument, mit dem sichergestellt werden kann, dass die Bestimmungen von Artikel 6 Absatz 1 in klarer und transparenter Weise sowie unter Einbeziehung von Interessenträgern umgesetzt werden. Diese Pläne sind nicht immer erforderlich. Wenn Bewirtschaftungspläne verwendet werden, sollten sie jedoch eigens für die betreffenden Gebiete entwickelt bzw. in ggf. vorhandene andere Entwicklungspläne integriert werden. Sie sollten alle bekannten Tätigkeiten berücksichtigen. Auf neue Pläne und Projekte sind hingegen die Bestimmungen von Artikel 6 Absätze 3 und 4 anwendbar.

2.4.2. Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art

Der Begriff „gegebenenfalls“ bezieht sich ausschließlich auf die Bewirtschaftungspläne und nicht auf die in jedem Fall erforderlichen Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art (Rechtssache C-508/04, Rn. 71). Daher sind solche Maßnahmen auch dann zu treffen, wenn ein Mitgliedstaat einen Bewirtschaftungsplan nicht für erforderlich hält.

Die Untergliederung in die drei Maßnahmenkategorien ist in einem weit gefassten Kontext zu betrachten, denn für das Erreichen der für ein Gebiet festgelegten Erhaltungsziele kann eine ganze Palette von Maßnahmen als geeignet erachtet werden. Diese umfassen häufig eine aktive Bewirtschaftung, manchmal aber auch eher passive präventive Maßnahmen (z. B. eine nicht intervenierende Bewirtschaftung). Dies müssen nicht unbedingt neue Maßnahmen sein, wenn bestehende Maßnahmen bei entsprechender Eignung als ausreichend betrachtet werden können.

— Maßnahmen rechtlicher Art orientieren sich gewöhnlich an einer gesetzlich vorgeschriebenen Struktur und können bestimmte Anforderungen für Tätigkeiten vorsehen, die dann in einem Gebiet zugelassen, eingeschränkt oder verboten werden können.

— Maßnahmen administrativer Art können einschlägige Bestimmungen für die Durchführung von Erhaltungsmaßnahmen oder die Genehmigung anderer Tätigkeiten in einem Gebiet vorsehen.

— Maßnahmen vertraglicher Art gehen mit dem Abschluss von Verträgen oder mit sonstigen Vereinbarungen einher, die in der Regel zwischen den für die Verwaltung zuständigen Behörden und Grundstückseigentümern oder Nutzern eines Gebiets getroffen werden.

Agrarwirtschaftliche oder waldbauliche Umweltmaßnahmen sind ein gutes Beispiel für vertragliche Maßnahmen, bei deren Vereinbarung sozioökonomische Erfordernisse zum Vorteil von Natura-2000-Gebieten berücksichtigt wurden. Sie sollten im Einklang mit den für das jeweilige Gebiet festgelegten Erhaltungsmaßnahmen stehen und mit Blick auf die Erreichung der betreffenden Erhaltungsziele entwickelt werden. — Agrarwirtschaftliche Vereinbarungen mit Landwirten im Rahmen der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum können als vertragliche Maßnahmen zur Erhaltung oder Verbesserung des Erhaltungszustands bestimmter Lebensraumtypen (z. B. von Dauerwiesen und -weiden) und von bestimmten Arten auch gebietsübergreifend genutzt werden. — Waldbauliche Maßnahmen können ebenfalls angewendet werden, um mit Waldbesitzern Verträge darüber zu schließen, wie Wälder so zu bewirtschaften sind, dass die Erhaltung von Lebensräumen und Arten unterstützt wird, bzw. um entsprechende und Vereinbarungen zu treffen.

Als Mittel zur Umsetzung dieser Maßnahmen sollten alle geeigneten Finanzierungsinstrumente der EU (z. B. Regionalfonds und Fonds für die Entwicklung des ländlichen Raums sowie Mittel im Rahmen des Programms LIFE (28)) berücksichtigt werden (29).

Die Wahl zwischen Maßnahmen rechtlicher, administrativer und vertraglicher Art bleibt den Mitgliedstaaten überlassen. Diese Regelung entspricht dem Subsidiaritätsprinzip. Die Mitgliedstaaten müssen allerdings Maßnahmen mindestens einer Kategorie auswählen (d. h. Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art).

Zwischen diesen drei Kategorien besteht keine Abstufung. So steht es dem Mitgliedstaat frei, für ein Natura-2000-Gebiet nur eine Kategorie von Maßnahmen (z. B. nur vertragliche Maßnahmen) oder verschiedene Maßnahmen (z. B. eine Kombination aus rechtlichen und vertraglichen Maßnahmen entsprechend den Aufgaben zur Erhaltung der in dem Gebiet vorkommenden natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und der Arten nach Anhang II) festzulegen. Neben den ausgewählten verpflichtenden Maßnahmen können die Mitgliedstaaten zudem Bewirtschaftungspläne erarbeiten und umsetzen.

Die drei Kategorien von Maßnahmen gelten als „geeignet“. Dieser Begriff wird zwar in der Richtlinie nicht definiert, gemäß Artikel 6 Absatz 1 zählen die Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art jedoch zu den Erhaltungsmaßnahmen. Somit soll das Bestimmungswort „geeignet“ lediglich darauf hinweisen, dass unabhängig von der vom Mitgliedstaat gewählten Maßnahmenkategorie sichergestellt werden muss, dass die Maßnahmen den ökologischen Erfordernissen der zu schützenden Merkmale bestimmter Natura-2000-Gebiete gerecht werden und dass das in Artikel 2 Absätze 1 und 2 beschriebene allgemeine Ziel der Richtlinie berücksichtigt wird.

Für BSG müssen die Mitgliedstaaten Erhaltungsmaßnahmen entwickeln und geeignete Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art treffen. Die Maßnahmen müssen a) den ökologischen Erfordernissen der Lebensräume in Anhang I und der Arten in Anhang II, die in diesen Gebieten vorkommen, und b) der allgemeinen Zielsetzung der Richtlinie entsprechen, einen günstigen Erhaltungszustand der natürlichen Lebensräume und der Pflanzen- und Tierarten von gemeinschaftlichem Interesse zu bewahren oder wiederherzustellen.

3. ARTIKEL 6 ABSATZ 2

Erläuterungen der Formulierungen „treffen die geeigneten Maßnahmen, um … zu vermeiden“, „Verschlechterung“ und „Störungen“

3.1. WORTLAUT

„Die Mitgliedstaaten treffen die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten.“

3.2. ANWENDUNGSBEREICH

Zu Beginn des Artikels wird auf den Vorsorgegrundsatz verwiesen: „Die Mitgliedstaaten treffen die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung … sowie Störungen … zu vermeiden …“

Diese Maßnahmen gehen über die einfachen, für die Erhaltung erforderlichen Bewirtschaftungsmaßnahmen nach Artikel 6 Absatz 1 hinaus. Die Formulierungen „vermeiden“ und „erheblich auswirken könnten“ unterstreichen den antizipatorischen Charakter der zu ergreifenden Maßnahmen. Die Maßnahmen sind zu ergreifen, bevor es zu einer Verschlechterung oder zu Störungen kommen kann (siehe Rechtssache C-418/04 sowie die Auslegung der in Artikel 6 Absatz 3 verwendeten Formulierung „erheblich beeinträchtigen könnten“ in Abschnitt 4.4.1).

Im vorliegenden Artikel werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, alle geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, die von ihnen in einem angemessenen Rahmen erwartet werden können, um Verschlechterungen oder erhebliche Störungen zu verhindern. Zu vermeiden sind sowohl vom Menschen verursachte als auch vorhersehbare natürliche Verschlechterungen natürlicher Lebensräume und der Habitate der Arten.

Diese Bestimmung ist weiter gefasst als die Bestimmungen von Artikel 6 Absätze 3 und 4, die sich ausschließlich auf Pläne und Projekte beziehen. Sie gilt auch für andauernde Tätigkeiten wie beispielsweise die landwirtschaftliche Tätigkeiten oder Fischereitätigkeiten, die nicht unter Artikel 6 Absatz 3 fallen (30), sowie für bereits genehmigte Pläne und Projekte, bei denen sich später herausstellt, dass sie zu Verschlechterungen oder Störungen führen können (31). Außerdem kann sie für die Durchführung von Plänen oder Projekten gelten, die vor dem Inkrafttreten von Artikel 6 Absatz 3 genehmigt wurden (Rechtssache C-399/14, Rn. 33).

Artikel 6 Absatz 2

— gilt für BSG nach der Habitat-Richtlinie und der Vogelschutzrichtlinie sowie für GGB ständig. Die Bestimmungen dieses Absatzes können Tätigkeiten oder Ereignisse in der Vergangenheit, Gegenwart oder Zukunft betreffen. Wenn eine in einem BSG nach der Habitat-Richtlinie oder der Vogelschutzrichtlinie ausgeübte Tätigkeit eine Verschlechterung natürlicher Lebensräume oder die Störung von Arten nach sich ziehen kann, für die das Gebiet als Schutzgebiet ausgewiesen wurde, ist diese Tätigkeit ggf. mit den in Artikel 6 Absatz 2 der Habitat-Richtlinie bzw. den in Artikel 4 Absatz 4 der Vogelschutzrichtlinie vorgesehenen Maßnahmen zu berücksichtigen. Dazu müssen ggf. die nachteiligen Auswirkungen beendet werden, indem die betreffende Tätigkeit unterbunden wird und/oder indem Maßnahmen zur Abschwächung oder Wiederherstellung getroffen werden. In diesem Zusammenhang kann eine Ex-post-Bewertung vorgenommen werden. Diese Auslegung wird in der Rechtssache Owenduff (C-117/00, Rn. 28-30) (32) unterstützt, in der der Gerichtshof einen Verstoß gegen Artikel 6 Absatz 2 feststellte, weil in einem BSG keine Maßnahmen zur Vermeidung einer Verschlechterung der Lebensräume der Arten getroffen worden waren, für die das Gebiet als Schutzgebiet ausgewiesen worden war. Der Gerichtshof hat ferner festgestellt, dass ein Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtungen nach Artikel 6 Absatz 2 der Habitat-Richtlinie verstößt, wenn er allgemein vorgesehen hat, dass bestimmte Tätigkeiten, die unter den nach den geltenden Gesetzen und Verordnungen zulässigen Bedingungen und in den dort festgelegten Gebieten ausgeübt werden, keine Tätigkeiten darstellen, die störend sind oder derartige Auswirkungen haben (Rechtssache C-241/08, Rn. 76);

— beschränkt sich nicht auf absichtliche Handlungen, sondern umfasst auch alle möglichen zufallsbedingten Ereignisse (Brand, Überschwemmung usw.), wenn diese vorhersehbar sind (beispielsweise, weil sie im Abstand von einigen Jahren immer wieder vorkommen) (33). Bei Katastrophen besteht lediglich die Pflicht zum Ergreifen (relativer) Vorsichtsmaßnahmen zur Minderung des Risikos der Katastrophen, die das Ziel der Richtlinie gefährden könnten; — dabei besteht keine Beschränkung auf menschliche Tätigkeiten: In der Rechtssache C-6/04, Rn. 34, stellte der Gerichtshof fest: „für die Umsetzung von Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie [kann es] offenkundig erforderlich sein, sowohl Abwehrmaßnahmen gegenüber externen, vom Menschen verursachten Beeinträchtigungen und Störungen als auch Maßnahmen zu ergreifen, um natürliche Entwicklungen zu unterbinden, die den Erhaltungszustand von Arten und Lebensräumen in den besonderen Schutzgebieten verschlechtern können“. Angesichts natürlicher Entwicklungen oder der Auswirkungen des Klimawandels beispielsweise müssen Maßnahmen getroffen werden, um den laufenden Prozess zu stoppen oder zu bekämpfen, wenn davon ausgegangen wird, dass dieser sich nachteilig auf die Arten und Lebensraumtypen auswirkt, für die ein Gebiet als Schutzgebiet ausgewiesen wurde. Daher sollten von Natur aus dynamische Situationen ebenso wie Veränderungen infolge des Klimawandels (z. B. ein Anstieg des Meeresspiegels oder das Verschwinden von Arten oder das Auftreten neuer Arten) auf Einzelfallbasis bewertet werden (34).

Der Gesetzgeber setzt hinsichtlich der Verantwortung der Mitgliedstaaten bestimmte Grenzen:

— räumliche Begrenzung — Die Maßnahmen sind einerseits ausschließlich auf Arten und Lebensräume gerichtet, die sich „in den besonderen Schutzgebieten“ befinden. Andererseits können jedoch auch außerhalb der BSG Maßnahmen erforderlich sein, d. h., wenn externe Vorkommnisse Auswirkungen auf die in den BSG lebenden Arten und die darin befindlichen Lebensräume haben könnten. Wenn beispielsweise eine ausgelaufene giftige Flüssigkeit ein Feuchtgebiet beeinträchtigt, hätten nach Artikel 6 Absatz 2 alle präventiven Maßnahmen getroffen werden müssen, um das Auslaufen zu vermeiden. Dies gilt selbst dann, wenn die Flüssigkeit nicht unmittelbar im betreffenden Feuchtgebiet ausgelaufen ist. So sieht der Artikel nicht vor, dass Maßnahmen in BSG nach der Habitat-Richtlinie ergriffen werden, sondern dass sie Verschlechterungen in BSG vermeiden. Dies gilt auch für BSG nach der Vogelschutzrichtlinie;

— Beschränkung der Lebensräume und Arten — Die Maßnahmen finden nur auf Lebensräume und Arten Anwendung, „für die die Gebiete ausgewiesen worden sind“. Insbesondere sind die Lebensräume und Arten, die den Maßnahmen unterliegen, mit den in den Natura-2000-Standard-Datenbögen enthaltenen Angaben identisch (siehe Abschnitte 2.2 und 4.6.3). Daher besteht das Ziel auch nicht darin, allgemeine Erhaltungsmaßnahmen festzulegen, vielmehr geht es darum, Maßnahmen zu ergreifen, die konkret auf die Arten und Lebensräume zugeschnitten sind, die die Ausweisung des Gebiets als besonderes Schutzgebiet rechtfertigten (d. h. für die im Standard-Datenbogen signifikante Vorkommen angegeben wurden und die im Benennungsdokument genannt werden). Somit werden Störungen und/oder Verschlechterungen anhand der von den Mitgliedstaaten übermittelten Informationen bestimmt, die auch für die Sicherung der Kohärenz des Natura-2000-Netzes für die betreffenden Arten und Lebensräume verwendet wurden.

Die Mitgliedstaaten müssen präventive Maßnahmen zur Verhinderung von Verschlechterungen und Störungen ergreifen, die in Verbindung mit einem vorhersehbaren Ereignis eintreten können. Diese Maßnahmen gelten für alle Arten und Lebensräume, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, und sollten soweit notwendig auch außerhalb dieser Gebiete umgesetzt werden.

3.3. WAS BEDEUTET DIE FORMULIERUNG „TREFFEN DIE GEEIGNETEN MASSNAHMEN, UM … ZU VERMEIDEN“?

Nach Artikel 6 Absatz 2 „treffen [die Mitgliedstaaten] die geeigneten Maßnahmen, um … zu vermeiden …“. In mehreren Rechtssachen hat der Gerichtshof die Art des rechtlichen Schutzes erläutert, der für die Zwecke von Artikel 6 Absatz 2 der Habitat-Richtlinie geschaffen werden muss. In den betreffenden Urteilen wurde insbesondere betont, dass die rechtlichen Regelungen zum einen spezifisch, kohärent und vollständig und zum anderen geeignet sein müssen, die nachhaltige Bewirtschaftung und einen wirksamen Schutz der betreffenden Gebiete zu gewährleisten (Rechtssache C-293/07, Rn. 26-29) (35).

Außerdem hat der Gerichtshof das Vorliegen von Verstößen in den Fällen festgestellt, in denen die bestehende Regelung zu allgemein gehalten war und sich nicht ausdrücklich auf das jeweilige BSG oder die in diesem Gebiet vorkommenden Arten bezog, (Rechtssache C-166/04, Rn. 15) sowie wenn „diese Vorschriften … erst [greifen], nachdem die fraglichen Tätigkeiten bereits begonnen wurden und demzufolge nachdem die möglichen Verschlechterungen bereits eingetreten sind“ (Rechtssache C-418/04, Rn. 208), oder wenn BSG heterogenen rechtlichen Regelungen unterworfen wurden, mit denen kein hinreichender Schutz für die betreffenden Gebiete gewährt wird (Rechtssache C-293/07, Rn. 26).

Unter Umständen ist die bloße Einleitung strafrechtlicher Verfahren oder die Verhängung von Geldbußen gegen die für eine Verschlechterung/Störung verantwortliche Partei nicht hinreichend für die Erfüllung der Anforderungen von Artikel 6 Absatz 2 durch einen Mitgliedstaat (Rechtssache C-504/14, Rn. 55 und 56).

Der Gerichtshof erläuterte in diesem Zusammenhang: „Die Wendung ‚geeignete Maßnahmen‘ in Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie impliziert nämlich, dass die Mitgliedstaaten bei der Anwendung dieser Bestimmung über ein Ermessen verfügen. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass eine Tätigkeit nur dann im Einklang mit Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie steht, wenn gewährleistet ist, dass sie keine Störung verursacht, die die Ziele dieser Richtlinie, insbesondere die mit ihr verfolgten Erhaltungsziele, erheblich beeinträchtigen kann (Urteil Kommission/Spanien, C-404/09, EU:C:2011:768, Rn. 126 und die dort angeführte Rechtsprechung).“ Ferner stellte der Gerichtshof fest: „Sollte sich im vorliegenden Fall eine nachträgliche Prüfung auf der Grundlage von Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie als eine ‚geeignete Maßnahme‘ im Sinne dieser Bestimmung erweisen, muss diese Prüfung daher detailliert aufzeigen, welche Risiken einer Verschlechterung oder von Störungen, die sich im Sinne dieser Bestimmung erheblich auswirken könnten, mit der Ausführung des betreffenden Plans oder Projekts verbunden sind, und den Anforderungen von Art. 6 Abs. 3 dieser Richtlinie entsprechen“ (Rechtssache C-399/14, Rn. 40, 41 und 54).

Die rechtliche Regelung nach Artikel 6 Absatz 2 muss spezifisch, kohärent und vollständig sowie geeignet sein, einen wirksamen Schutz der betroffenen Gebiete zu gewährleisten. Bei der Anwendung von Artikel 6 Absatz 2 verfügen die Mitgliedstaaten über ein Ermessen, sofern gewährleistet ist, dass keine Verschlechterungen oder Störungen eintreten. Wenn ein Plan oder Projekt geändert werden muss, um die Vorschriften von Artikel 6 Absatz 2 zu erfüllen, ist die Änderung im Einklang mit den Anforderungen von Artikel 6 Absatz 3 vorzunehmen.

3.4. WIRD BEI DER UMSETZUNG DER MASSNAHMEN ZWISCHEN VERSCHLECHTERUNGEN UND STÖRUNGEN UNTERSCHIEDEn?

Zur Störung von Arten sieht Artikel 6 Absatz 2 vor, dass geeignete Vorkehrungen zu treffen sind, die solche Auswirkungen verhindern, „sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten“.

Die betreffende Störung muss also angesichts der Zielsetzung der Richtlinie von erheblicher Bedeutung für den Erhaltungszustand der Arten sein (Auswirkungen auf diesen haben). Somit haben die Mitgliedstaaten bei ihrer Entscheidung, ob es sich bei einer Störung um eine erhebliche Beeinträchtigung handelt oder nicht, von diesen Zielen auszugehen.

Im Zusammenhang mit der Verschlechterung von Lebensräumen (sowohl von natürlichen Lebensräumen als auch von Habitaten der Arten) werden Auswirkungen hinsichtlich der Ziele der Richtlinie in Artikel 6 Absatz 2 nicht ausdrücklich genannt. Es wird lediglich festgestellt, dass die Verschlechterung der Lebensräume zu vermeiden ist.

Eine absolute Bewertung der eingetretenen Verschlechterung ohne Vorliegen messbarer Grenzwerte mag schwierig erscheinen. Wenn eine Verschlechterung jedoch an den Erhaltungszielen gemessen wird, die zur Erreichung der Ziele der Richtlinie beitragen, kann deutlich werden, ab welchem Umfang Veränderungen als Verschlechterung anzusehen sind (siehe Abschnitt 3.5.1).

Artikel 6 Absätze 2 und 3 der Habitat-Richtlinie ist als kohärentes Ganzes auszulegen und soll das gleiche Schutzniveau für Lebensraumtypen und für Habitate von Arten gewährleisten (Rechtssachen C-258/11, Rn. 32; C-521/12, Rn. 19, C-387 und 388). Daher sollten bei der Bewertung von Verschlechterungen ähnliche Kriterien angenommen und Methoden verwendet werden, wie bei der Anwendung von Artikel 6 Absatz 3 (siehe auch Rechtssache C-399/14, Rn. 54).

Der Erhaltungszustand eines Lebensraumtyps oder des Lebensraums einer in einem Gebiet vorkommenden Art kann anhand des jeweils im Natura-2000-Standard-Datenbogen angegebenen Erhaltungszustands bewertet werden, sofern die Angaben im Standard-Datenbogen auf dem neuesten Stand sind.

Der Erhaltungszustand in einem bestimmten Gebiet sollte Ausdruck der dynamischen Entwicklung der betreffenden Lebensräume und Arten sein.

Störungen von Arten, die angesichts der Ziele der Richtlinie von erheblicher Bedeutung sein könnten, sind zu vermeiden. Verschlechterungen eines natürlichen Lebensraums oder des Lebensraums einer Art sind jedoch nicht dadurch gekennzeichnet, dass sie gemessen an den Zielen der Richtlinien erheblich sein müssten. Vielmehr sind solche Verschlechterungen grundsätzlich einfach zu vermeiden. Verschlechterungen und Störungen sollten bezogen auf die Erhaltungsziele eines Gebiets und auf den Erhaltungszustand der dort vorkommenden Arten und Lebensraumtypen anhand der auch für das Verfahren nach Artikel 6 Absatz 3 maßgeblichen Kriterien bewertet werden. Diese Formulierung ist dynamisch und unter Berücksichtigung der Entwicklung des Erhaltungszustands der Lebensräume und Arten im jeweiligen Gebiet auszulegen.

3.5. ANZEICHEN FÜR VERSCHLECHTERUNGEN UND STÖRUNGEN

Die Mitgliedstaaten müssen geeignete Schutzmaßnahmen treffen, um die ökologischen Merkmale von Natura-2000-Gebieten ab dem Zeitpunkt zu erhalten, zu dem die Gebiete als Gebiete von gemeinschaftlichem Interesse eingestuft wurden.

Der Gerichtshof hat dies in der Rechtssache Bund (C-244/05, Rn. 45) wie folgt bestätigt: „Insoweit ist daran zu erinnern, dass die ökologischen Merkmale eines von den zuständigen nationalen Behörden ausgewählten Gebiets nach Anhang III Phase 1 der Richtlinie die dort aufgeführten Beurteilungskriterien, d. h. den Repräsentativitätsgrad des Lebensraumtyps, dessen Fläche, dessen Struktur und Funktionen, die Populationsgröße und -dichte der Arten in diesem Gebiet, die für die betreffenden Arten wichtigen Habitatelemente, den Isolierungsgrad der in diesem Gebiet vorkommenden Artenpopulationen sowie den Wert des Gebiets für die Erhaltung des Lebensraumtyps und der betreffenden Arten, widerspiegeln.“

Somit darf nicht zugelassen werden, dass die ökologischen Merkmale des Gebiets sich so verschlechtern, dass der Zustand zum Zeitpunkt der Ausweisung unterschritten wird. Wenn ein besserer Zustand erreicht wurde, sollte dieser bessere Zustand als Ausgangssituation angenommen werden. Grundsätzlich werden Störungen oder Verschlechterungen eines bestimmten Gebiets auf Einzelfallbasis anhand von Indikatoren (s. u.) für die Signifikanz der Veränderung ihres Wertes bewertet (36).

3.5.1. Verschlechterung von Lebensraumtypen und Habitaten der Arten

Als Verschlechterung werden alle Schädigungen bezeichnet, die ein Habitat (einen Lebensraum) beeinträchtigen. Die Mitgliedstaaten müssen alle Einflüsse auf die Umwelt berücksichtigen, in der sich die betreffenden Lebensräume befinden (Gewässer, Luft, Böden). Wenn diese Einflüsse eine Beeinträchtigung der Erhaltungsparameter eines Lebensraums gegenüber dem vorherigen Zustand zur Folge haben, kann davon ausgegangen werden, dass eine Verschlechterung eingetreten ist.

Dabei ist zu beachten, dass die Anforderung der Vermeidung von Verschlechterungen nicht nur für die in Anhang I der Habitat-Richtlinie genannten Lebensraumtypen gilt, für die ein Gebiet als Schutzgebiet ausgewiesen wurde, sondern auch für die in Anhang II der Habitat-Richtlinie und in Anhang I der Vogelschutzrichtlinie genannten Habitate der Arten und für die durch Artikel 4 Absatz 2 der Vogelschutzrichtlinie geschützten Zugvogelarten, für die das Gebiet als Schutzgebiet ausgewiesen wurde.

Diese Verschlechterung kann anhand der Erhaltungsziele des Gebiets sowie der ökologischen Merkmale des Gebiets bewertet werden, für die das Gebiet als Gebiet von gemeinschaftlichem Interesse (nach den Auswahlkriterien in Anhang III der Richtlinie) oder als BSG ausgewählt wurde.

Diese ökologischen Merkmale von Lebensraumtypen werden im Standard-Datenbogen mit den folgenden Parametern angegeben (37):

— Repräsentativitätsgrad des Lebensraumtyps: Anhand des Repräsentativitätsgrades lässt sich ermessen, „wie typisch“ ein Lebensraumtyp ist. Dabei sollte der Auslegungsleitfaden über Lebensraumtypen (38) des Anhangs I berücksichtigt werden, da dieser Leitfaden eine Beschreibung der einzelnen Lebensraumtypen, eine Liste charakteristischer Arten und andere relevante Aspekte enthält. Alle Ereignisse, Tätigkeiten oder Prozesse, die zur Folge haben, dass ein Lebensraumtyp seine Repräsentativität verliert, sollten als Verschlechterung bewertet werden;

— Fläche des Lebensraums im Gebiet und seine relative Fläche bezogen auf die Gesamtfläche des jeweiligen Lebensraumtyps im betreffenden nationalen Territorium: Alle Ereignisse, Tätigkeiten oder Prozesse, die innerhalb des Gebiets zu einer Verringerung des Umfangs des Lebensraumtyps oder des Habitats der Art beitragen, für das dieses Gebiet als Schutzgebiet ausgewiesen wurde, sollten als Verschlechterung betrachtet werden;

— Erhaltungszustand als Erhaltungsgrad der Struktur und der Funktionen des betreffenden natürlichen Lebensraumtyps und seiner Wiederherstellungsmöglichkeiten.

Ähnliche Erwägungen können in Bezug auf Habitate der Arten (z. B. Feuchtgebiete als Lebensräume für Vögel) von Bedeutung sein. Jede Beeinträchtigung dieser für die langfristige Erhaltung der Lebensräume und der Habitate der Arten erforderlichen Faktoren kann als Verschlechterung betrachtet werden, d. h., Verschlechterungen können nicht nur durch die physische Verringerung der Größe eines Lebensraums, sondern auch durch den Verlust eines Qualitätsmerkmals (z. B. der Eignung als Brut-, Nahrungs-, Ruhe-/Rast- oder Überwinterungsgebiet einer Art) verursacht werden.

Die erforderlichen Funktionen für die langfristige Erhaltung hängen natürlich vom jeweiligen Lebensraum ab. Es wird vorausgesetzt, dass die Mitgliedstaaten die betreffenden Erfordernisse kennen (etwa aufgrund von Studien oder Datenerhebungen), da sie nach Artikel 6 Absatz 1 Maßnahmen treffen müssen, „die den ökologischen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und der Arten nach Anhang II entsprechen“.

Ein Lebensraum innerhalb eines Gebiets verschlechtert sich dann, wenn die Fläche des jeweiligen Lebensraumtyps oder des Habitats der Arten, die in diesem Gebiet vorkommen, oder die für die langfristige Erhaltung dieses Lebensraums oder des Status der mit diesem Lebensraum verbundenen Arten erforderliche spezifische Struktur und in diesem Zusammenhang erforderliche Funktionen gegenüber der Ausgangssituation oder der Situation nach der Wiederherstellung beeinträchtigt werden. Die betreffende Bewertung erfolgt anhand der Erhaltungsziele des Gebiets und seines Beitrags zur globalen Kohärenz des Natura-2000-Netzes.

3.5.2. Störung von Arten

Im Unterschied zu Verschlechterungen beeinträchtigen Störungen die physischen Gegebenheiten eines Gebiets nicht unmittelbar. Sie wirken sich auf die in einem Gebiet vorkommenden Arten aus, können aber zeitlich beschränkt sein (Lärm, Lichtquellen usw.). Wichtige Parameter sind daher Intensität, Dauer, Häufigkeit und Wiederholungen der Störungen.

Um zu beurteilen, ob eine Störung gemessen an den Zielen der Richtlinie erheblich ist, kann die Definition eines günstigen Erhaltungszustandes einer Art in Artikel 1 Buchstabe i herangezogen werden. Dabei sind die folgenden Faktoren zu berücksichtigen:

— Daten über die Populationsdynamik — „[A]ufgrund der Daten über die Populationsdynamik der Art [ist]anzunehmen […], dass diese Art ein lebensfähiges Element des natürlichen Lebensraumes, dem sie angehört, bildet und langfristig weiterhin bilden wird.“ Ein Ereignis, eine Tätigkeit oder ein Prozess, der zum langfristigen Rückgang der Population einer Art auf dem Gebiet beiträgt, kann als erhebliche Störung betrachtet werden;

— das natürliche Verbreitungsgebiet — „[D]as natürliche Verbreitungsgebiet dieser Art [nimmt] weder ab … noch [wird es] in absehbarer Zeit vermutlich abnehmen …“ Ein Ereignis, eine Tätigkeit oder ein Prozess, der zu einer Verringerung der Verbreitung einer Art innerhalb des Gebiets beiträgt oder dazu beitragen könnte, kann als erhebliche Störung betrachtet werden;

— ein genügend großer Lebensraum — „[E]in genügend großer Lebensraum [ist] vorhanden … und [wird] wahrscheinlich weiterhin vorhanden sein …, um langfristig ein Überleben der Populationen dieser Art zu sichern.“ Ein Ereignis, eine Tätigkeit oder ein Prozess, der zu einer Verringerung der Größe des verfügbaren Habitats der Art beiträgt, kann als erhebliche Störung betrachtet werden.

In diesem Zusammenhang können auch Wirkungen wie Lärm, Erschütterungen und die Isolierung von Teilpopulationen einer Art erhebliche Störungen einer Art verursachen. Wenn ein Mitgliedstaat daher nicht geeignete Maßnahmen trifft, um solche Einwirkungen zu verhindern, verstößt er gegen seine Verpflichtungen nach Artikel 6 Absatz 2 der Habitat-Richtlinie (Rechtssache C-404/09).

Faktoren wie die Intensität, die Häufigkeit und die Dauer einer Störung können bei der Bestimmung ihrer Signifikanz berücksichtigt werden. Diese kann je nach Art und je nach Zeitpunkt und anderen Gegebenheiten (z. B. Nahrungsangebot oder Verfügbarkeit ausreichender ungestörter Gebiete in der näheren Umgebung) unterschiedlich sein.

Störungen einer Art innerhalb eines Gebiets können durch Ereignisse, Tätigkeiten oder Prozesse bedingt sein, die in dem Gebiet zu einem langfristigen Rückgang der Population einer Art, zur (potenziellen) Verringerung ihrer Verbreitung und zur Verringerung des für diese Art verfügbaren Lebensraums beitragen. Die betreffende Bewertung erfolgt anhand der Erhaltungsziele des Gebiets und seines Beitrags zur globalen Kohärenz des Natura-2000-Netzes.

4. ARTIKEL 6 ABSATZ 3

Erläuterung der Begriffe Plan oder Projekt, Wahrscheinlichkeit erheblicher Auswirkungen, Verträglichkeitsprüfung, Erhaltungsziele eines Gebiets, kumulative Auswirkungen, zuständige Behörden, Anhörung der Öffentlichkeit und Integrität des Gebiets

4.1. WORTLAUT

„Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebiets in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten, erfordern eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung und vorbehaltlich des Absatzes 4 stimmen die zuständigen einzelstaatlichen Behörden dem Plan bzw. Projekt nur zu, wenn sie festgestellt haben, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird, und nachdem sie gegebenenfalls die Öffentlichkeit angehört haben.“

4.2. ANWENDUNGSBEREICH

Zweck und Kontext der Absätze 3 und 4 des Artikels 6 sind in Verbindung mit Artikel 6 Absatz 1 (bzw. im Hinblick auf BSG nach der Vogelschutzrichtlinie mit Artikel 3 Absätze 1 und 2 und mit Artikel 4 der Vogelschutzrichtlinie) und mit Artikel 6 Absatz 2 zu verstehen. Insbesondere ist zu beachten, dass auch Initiativen oder Tätigkeiten, bei denen festgestellt wurde, dass sie nicht unter Artikel 6 Absatz 3 fallen, mit den übrigen oben genannten Bestimmungen vereinbar sein müssen.

Tätigkeiten, die zu den Erhaltungszielen eines Gebiets beitragen oder damit vereinbar sind, können bereits Gegenstand von Artikel 6 Absätze 1 und 2 sein. Dies gilt beispielsweise für traditionelle landwirtschaftliche Verfahren, die für die Erhaltung bestimmter Lebensraumtypen und Arten von Bedeutung sind. Die Bestimmungen von Artikel 6 Absätze 3 und 4 stellen eine Genehmigungsregelung dar, mit der die Rahmenbedingungen für die Zulässigkeit bzw. Unzulässigkeit von Plänen und Projekten mit negativen Auswirkungen festgelegt werden. Mit diesen Bestimmungen wird also gewährleistet, dass negative wirtschaftliche und sonstige nicht ökologische Erfordernisse und die Erhaltungsziele in vollem Umfang gegeneinander abgewogen werden können.

Artikel 6 Absatz 3 beschreibt ein schrittweises Verfahren für die Prüfung von Plänen und Projekten (39).

a) Der erste Teil dieses Verfahrens besteht aus einer Vorabprüfung („Screening“), um festzustellen, ob der Plan oder das Projekt erstens mit der Bewirtschaftung des Gebiets unmittelbar in Zusammenhang steht oder für die Bewirtschaftung erforderlich ist, und zweitens das Gebiet erheblich beeinträchtigen könnte; dieser Teil des Verfahrens unterliegt Artikel 6 Absatz 3 Satz 1.

b) Der zweite Teil des Verfahrens (Artikel 6 Absatz 3 Satz 2) betrifft die Verträglichkeitsprüfung und die Entscheidung der zuständigen einzelstaatlichen Behörden.

Ein dritter Teil des Verfahrens (Artikel 6 Absatz 4) kommt dann zum Tragen, wenn ungeachtet eines negativen Ergebnisses vorgeschlagen wird, einen Plan oder ein Projekt nicht abzulehnen, sondern weiter in Betracht zu ziehen. Für diesen Fall sieht Artikel 6 Absatz 4 unter bestimmten Bedingungen Ausnahmen von Artikel 6 Absatz 3 vor.

Für die Anwendbarkeit des Verfahrens und den Umfang, in dem das Verfahren zur Anwendung kommt, sind mehrere Faktoren maßgeblich. Dabei hängt jeder einzelne Schritt vom jeweils vorhergehenden Schritt ab. Daher ist die Reihenfolge der Schritte von entscheidender Bedeutung für die ordnungsgemäße Anwendung von Artikel 6 Absatz 3.

Hinsichtlich des geografischen Anwendungsbereichs beschränken sich die Bestimmungen von Artikel 6 Absatz 3 nicht auf Pläne und Projekte, die ausschließlich in einem geschützten Gebiet stattfinden bzw. sich auf dieses beziehen; sie erstrecken sich auch auf Entwicklungen, die sich zwar außerhalb des Gebiets vollziehen, dieses aber unabhängig von der Entfernung vom betreffenden Gebiet erheblich beeinträchtigen könnten (Rechtssachen C-98/03, Rn. 51, und C-418/04, Rn. 232 und 233).

Zudem hat der Gerichtshof festgestellt, dass Artikel 6 Absatz 3 der Habitat-Richtlinie nicht einer verstärkten einzelstaatlichen Schutzmaßnahme entgegensteht, die beispielsweise ohne eine Prüfung der Umweltauswirkungen des jeweiligen Projekts oder Plans auf das betreffende Natura-2000-Gebiet ein uneingeschränktes Verbot einer bestimmten Art von Tätigkeiten vorsieht (Rechtssache C-2/10, Rn. 39-75).

Artikel 6 Absatz 3 beschreibt ein schrittweises Verfahren für die Prüfung von Plänen und Projekten, die ein Natura-2000-Gebiet erheblich beeinträchtigen könnten. Tätigkeiten, die nicht unter Artikel 6 Absatz 3 fallen, müssen die Bestimmungen von Artikel 6 Absatz 1 — bzw. bei BSG die Bestimmungen von Artikel 3 und Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie — und von Artikel 6 Absatz 2 der Habitat-Richtlinie erfüllen.

4.3. DER ZUSAMMENHANG ZWISCHEN DEN ABSÄTZEN 2 UND 3 DES ARTIKELS 6

Die Absätze 2 und 3 des Artikels 6 sollen beide nachteilige Auswirkungen auf ein Gebiet verhindern. Artikel 6 Absatz 2 zielt darauf ab, eine „Verschlechterung … sowie Störungen … zu vermeiden, sofern solche Störungen sich … erheblich auswirken könnten“. Ziel von Artikel 6 Absatz 3 ist die Vermeidung der Genehmigung von Plänen oder Projekten, die ein „Gebiet als solches … [beeinträchtigen]“ könnten. Insoweit ähneln die Ziele einander weitgehend. Allerdings ist daran zu erinnern, dass die Bestimmungen von Artikel 6 Absatz 2 jederzeit gelten, während die Bestimmungen nach Artikel 6 Absatz 3 erst dann zum Tragen kommen, wenn ein Plan oder ein Projekt beantragt wird, der bzw. das erhebliche Auswirkungen auf ein Gebiet haben könnte. Da mit beiden Absätzen dasselbe übergeordnete Ziel verfolgt wird, ist davon auszugehen, dass ein nach Artikel 6 Absatz 3 genehmigter Plan bzw. ein nach Artikel 6 Absatz 3 genehmigtes Projekt auch die Bestimmungen von Artikel 6 Absatz 2 erfüllt, sofern sich nicht später herausstellt, dass der Plan bzw. das Projekt den betreffenden Lebensraum verschlechtern und/oder die Arten stören kann, für die das jeweilige Gebiet als Schutzgebiet ausgewiesen wurde.

Der Gerichtshof hat dies in der Rechtssache C-127/02, Rn. 35-37, bestätigt: „Ist ein Plan oder ein Projekt nach dem Verfahren des Artikels 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie genehmigt worden, so wird damit, was den Einfluss dieses Planes oder Projektes auf das betreffende Schutzgebiet angeht, eine gleichzeitige Anwendung der allgemeinen Schutznorm Artikel 6 Absatz 2 überflüssig. Denn die nach Artikel 6 Absatz 3 der Habitatrichtlinie erteilte Genehmigung eines Planes oder Projektes setzt notwendigerweise voraus, dass befunden worden ist, dass der Plan oder das Projekt das betreffende Gebiet als solches nicht beeinträchtigt und daher auch nicht geeignet ist, Verschlechterungen oder erhebliche Störungen im Sinne von Artikel 6 Absatz 2 hervorzurufen.

Allerdings kann nicht ausgeschlossen werden, dass sich ein solcher Plan oder ein solches Projekt später — auch wenn kein von den zuständigen nationalen Behörden zu vertretender Fehler vorliegt — als geeignet erweist, solche Verschlechterungen oder Störungen hervorzurufen. Unter diesen Umständen erlaubt es Artikel 6 Absatz 2 der Habitatrichtlinie, dem wesentlichen Ziel der Erhaltung und des Schutzes der Qualität der Umwelt einschließlich des Schutzes der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen im Sinne der ersten Begründungserwägung der Richtlinie zu entsprechen.“

Wenn jedoch ein Plan oder ein Projekt genehmigt wurde, der bzw. das die Anforderungen von Artikel 6 Absatz 3 nicht erfüllt, kann ein Verstoß gegen Artikel 6 Absatz 2 vorliegen, wenn eine Verschlechterung eines Lebensraums oder eine Störung der Arten festgestellt wurde, für die das in Rede stehende Gebiet als Schutzgebiet ausgewiesen wurde (Rechtssachen C-304/05, C-388/05, C-404/09 und C-141/14).

Entsprechendes gilt für alle Projekte und Tätigkeiten, die vor der Aufnahme von Gebieten in die Liste von GGB oder der Einstufung von Gebieten als BSG genehmigt wurden und bei denen keine Verpflichtung zur Bewertung der Auswirkungen auf Lebensraumtypen und Arten nach Artikel 6 Absatz 3 besteht, die aber die Gebiete als solche beeinträchtigen könnten. Artikel 6 Absätze 2 und 3 der Habitat-Richtlinie sind als kohärentes Ganzes auszulegen und sollen das gleiche Schutzniveau für natürliche Lebensräume und für Habitate von Arten gewährleisten (Rechtssachen C-258/11, C-521/12, C-399/14, C-387 und C-388/15).

Wenn sich aus Artikel 6 Absatz 2 die Verpflichtung zur anschließenden Prüfung der Auswirkungen eines Plans oder eines Projekts auf das betroffene Gebiet ergibt, ist diese Prüfung daher nach Maßgabe von Artikel 6 Absatz 3 durchzuführen (Rechtssache C-399/14, Rn. 54).

Artikel 6 Absatz 3 ist nicht auf Tätigkeiten anzuwenden, die genehmigungspflichtig gewesen wären, aber nicht genehmigt wurden und somit rechtswidrig durchgeführt wurden. Diese Tätigkeiten können Folgen haben, mit denen gegen Artikel 6 Absatz 2 verstoßen wird; in diesen Fällen sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, nach Maßgabe dieser Bestimmung zu verfahren (Rechtssache C-504/14).

4.4. WAS IST UNTER DER FORMULIERUNG „PLÄNE ODER PROJEKTE, DIE NICHT UNMITTELBAR MIT DER VERWALTUNG DES GEBIETS IN VERBINDUNG STEHEN ODER HIERFÜR NICHT NOTWENDIG SIND“ ZU VERSTEHEN?

Da in der Habitat-Richtlinie die Begriffe „Plan“ und „Projekt“ nicht definiert sind, müssen die allgemeinen Auslegungsgrundsätze gebührend beachtet werden; dies gilt insbesondere für den Grundsatz, dass eine einzelne Bestimmung des EU-Rechts nach ihrem Wortlaut sowie nach ihrem Zweck und Kontext auszulegen ist.

Zwei Argumente sprechen für eine weiter gefasste Auslegung der Begriffe „Plan“ und „Projekt“:

— Erstens: In der Richtlinie werden weder der Anwendungsbereich eines „Plans“ noch der eines „Projekts“ unter Hinweis auf bestimmte Kategorien definiert. Die entscheidende Einschränkung ergibt sich vielmehr aus der Frage, ob sie ein Gebiet erheblich beeinträchtigen könnten.

— Zweitens: Als logische Folge aus der weiterhin gegebenen Anwendbarkeit von Artikel 6 Absatz 2 auf Tätigkeiten, die nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 6 Absätze 3 und 4 fallen, ergibt sich, dass die Möglichkeiten für eine Abwägung zwischen Erhaltungsinteresse und Schaden verursachendem, nicht der Erhaltung dienendem Interesse und damit der Gewährleistung einer ordnungsgemäßen An