Die Exportchancen sind in Branchen, die einen Strukturwandel durchmachen, etwa der Agrar- und Lebensmittelbranche, von entscheidender Bedeutung.() Schrittweise Reformen der Gemeinsamen Agrarpolitik haben es der Branche ermöglicht, sich stärker am Markt zu orientieren, international wettbewerbsfähig zu werden und auf neue Marktchancen zu reagieren.

Verkäufe in der übrigen Welt fallen als Beschäftigungsquelle für Europäer zunehmend ins Gewicht. Über 30 Millionen Arbeitsplätze – zwei Drittel mehr als vor 15 Jahren – stützen sich inzwischen auf Ausfuhren in Länder außerhalb der Union, damit hängt fast jeder siebte Arbeitsplatz in Europa vom Export ab. Diese Arbeitsplätze sind hoch qualifiziert und überdurchschnittlich bezahlt. Sie verteilen sich auf alle EU-Mitgliedstaaten und stehen sowohl direkt als auch indirekt mit Ausfuhren aus der Union in Verbindung. So sind etwa in Polen 200 000, in Italien 140 000 und im Vereinigten Königreich 130 000 Arbeitsplätze mit den deutschen Ausfuhren in Nicht-EU-Länder verknüpft. Die französischen Ausfuhren in Länder außerhalb der Union bilden die Grundlage für 150 000 Arbeitsplätze in Deutschland, 50 000 in Spanien und 30 000 in Belgien. Vom Handel profitieren somit weitere Kreise als oft angenommen wird.().

Der Handel ist für die Wirtschaft der EU wichtiger denn je. Die jüngste Krise brachte die Erkenntnis, dass der Handel in schweren Zeiten stabilisierend wirken kann. Als die Binnennachfrage in der EU schwach war, milderte der Handel die Rezession ab, indem er die Nachfrage expandierender Volkswirtschaften wieder nach Europa lenkte. In der Zukunft wird der Handel als Wachstumsquelle noch wichtiger werden. Es wird erwartet, dass in den kommenden 10 bis 15 Jahren etwa 90 % des weltweiten Wirtschaftswachstums außerhalb Europas generiert werden. Die wirtschaftliche Erholung muss daher durch stärkere Verbindungen mit den neuen Zentren des globalen Wachstums gefestigt werden.

In den letzten Jahren haben die handelspolitischen Debatten an Intensität gewonnen. Die Handelspolitik stößt nun auf das Interesse einer breiteren Öffentlichkeit, wobei Fragen wie der Schutz durch Regulierung und mögliche Auswirkungen auf die Beschäftigung viele Menschen mit Sorge erfüllen. Die Diskussion konzentrierte sich weitgehend auf die Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP). Den Schwerpunkt dieser Mitteilung, die sich mit der weiter gefassten Handelsagenda der Europäischen Union befasst, bilden darüber hinausreichende Fragen. Allerdings hat die Kommission aus der Debatte um die TTIP Schlussfolgerungen gezogen, die für die weiter gefasste Handelspolitik der EU von Bedeutung sind. Die Debatte warf folgende grundsätzliche Frage auf: „Für wen wird die Handelspolitik der EU gemacht?“ In dieser Mitteilung wird aufgezeigt, dass die EU-Handelspolitik eine Politik für alle ist. Sie zielt darauf ab, die Bedingungen für die Bürger, für Verbraucher, Arbeitnehmer und Selbständige, für kleine, mittlere und große Unternehmen sowie für die ärmsten Bevölkerungsschichten in den Entwicklungsländern zu verbessern, und geht auf die Sorgen derer ein, die fürchten, durch die Globalisierung ins Hintertreffen zu geraten. Die Handelspolitik muss für Wachstum, Beschäftigung und Innovation sorgen, dabei aber mit den Grundsätzen des europäischen Modells im Einklang bleiben. Kurzum, sie muss verantwortungsvoll sein. Sie muss wirksam sein, indem sie tatsächliche wirtschaftliche Chancen bietet. Sie muss transparent und öffentlich kontrollierbar sein. Und sie muss die europäischen Werte fördern und verteidigen.

Eine wirksame Handelspolitik sollte ferner mit der Entwicklungspolitik und allgemein mit der Außenpolitik der EU sowie mit den nach außen gerichteten Zielen der EU-internen Politik im Einklang stehen, damit sich diese Aspekte gegenseitig verstärken. Die Handelspolitik wirkt sich erheblich auf die geopolitische Landschaft aus – und umgekehrt. In Kombination mit der Entwicklungszusammenarbeit ist sie außerdem in Entwicklungsländern ein starker Wachstumsmotor. Die EU wird in ihrer Handelspolitik ihr langfristiges Engagement für nachhaltige Entwicklung fortsetzen und so zur Erreichung der Ziele für eine nachhaltige Entwicklung beitragen, die vor kurzem im Rahmen der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung() vereinbart wurden. Schließlich verstärkt die Handelspolitik die Wirkung des EU-Binnenmarktes, indem sie dessen Regeln mit dem Welthandelssystem verknüpft.

Die Europäische Union muss diese Realität in ihrer Handels- und Investitionspolitik stärker berücksichtigen, indem sie sämtliche Formen, in denen die Unternehmen der EU mit dem Rest der Welt interagieren, in ihre Betrachtung einbezieht. Beispielsweise werden Dienstleistungen heutzutage zunehmend grenzüberschreitend gehandelt. Sie stehen auch in einer engen Wechselbeziehung zum traditionellen produzierenden Gewerbe. Infolgedessen werden im Handel nicht mehr nur Waren über Grenzen hinweg befördert, sondern es überschreiten auch immer mehr Personen und Informationen die Ländergrenzen. Hierdurch wird die fördernde Wirkung des Handels auf den Austausch von Ideen, Fertigkeiten und Innovationen verstärkt. Die Handelspolitik der EU muss diesen Austausch erleichtern.

In der EU bestehen gute Voraussetzungen dafür, die Handels- und Investitionspolitik auf dieses Ziel auszurichten, wodurch Unternehmen, Verbrauchern und Arbeitnehmern gleichermaßen gedient wäre. Die EU ist zusammengenommen der weltweit größte Aus- und Einführer von Waren und Dienstleistungen, sie tätigt die umfangreichsten Direktinvestitionen im Ausland und ist das wichtigste Ziel für Direktinvestitionen aus dem Ausland (foreign direct investment, FDI). Sie ist dadurch für etwa 80 Länder der wichtigste und für weitere 40 der zweitwichtigste Handelspartner. Die EU sollte diese Stärke so nutzen, dass sowohl die europäischen Bürger als auch die Menschen in anderen Teilen der Welt, insbesondere in den ärmsten Ländern der Erde, davon profitieren.

Allgemeiner gesprochen unterstreicht die Entwicklung globaler Wertschöpfungsketten die wechselseitige Abhängigkeit von Ein- und Ausfuhren. Es wird allgemein davon ausgegangen, dass die Produktion in der EU von Energie- und Rohstoffeinfuhren abhängig ist. Oft wird jedoch vergessen, dass Gleiches für Teile, Bauteile und Investitionsgüter wie Maschinen gilt. Diese Produkte machen insgesamt etwa 80 % der Einfuhren in die EU aus. Sie sind eine wesentliche Voraussetzung für das Funktionieren der Wirtschaft und die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen in der EU. Der Anteil der eingeführten Komponenten an den Ausfuhrerzeugnissen der EU ist seit 1995 um mehr als die Hälfte gestiegen.

Investitionen sind von wesentlicher Bedeutung. Investitionen im Ausland helfen europäischen Unternehmen, ihre Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern. Investitionen aus dem Ausland sind für die Arbeitsplätze von 7,3 Mio. Menschen in der EU verantwortlich. Investitionen in beide Richtungen sind ein Schlüsselbestandteil der Infrastruktur, die die europäische Wirtschaft mit den globalen Wertschöpfungsketten verbindet. Mit ihrer Investitionsoffensive für Europa beabsichtigt die EU die Investitionen anzukurbeln, die 2014 15 % niedriger als vor der Krise lagen. Eine wesentliche Voraussetzung dafür ist, dass neue und vorhandene finanzielle Ressourcen intelligenter genutzt werden. Hierbei kommt internationalen Partnern eine Schlüsselrolle zu. Die Politik der EU gegenüber ausländischen Direktinvestitionen sollte dies im Einklang mit den Zielen und Prioritäten der Strategie Europa 2020() unterstützen.

Die Unternehmen der EU sind im Weltmaßstab äußerst wettbewerbsfähig. Die EU ist daher gut aufgestellt, um von einem verstärkten internationalen Engagement zu profitieren. Seit Beginn des Jahrhunderts ist der Wert der Ausfuhren europäischer Waren um etwa 1,5 Billionen EUR gestiegen und hat sich damit fast verdreifacht. Der Anteil der EU an den weltweiten Warenausfuhren liegt nach wie vor bei über 15 % des Gesamtbetrags und ist seit der Jahrhundertwende – von knapp über 16 % – nur leicht zurückgegangen. Dies ist vor dem Hintergrund des Aufstiegs Chinas zu sehen, dessen Anteil an den weltweiten Warenausfuhren im selben Zeitraum von 5 % auf über 15 % anwuchs. Angesichts dessen ist die Ausfuhrleistung der EU außergewöhnlich. Sie übertrifft auch die vergleichbarer Volkswirtschaften. Der relative Rückgang war in den Vereinigten Staaten viermal stärker als in Europa, so dass deren Anteil an den weltweiten Warenausfuhren nun unter 11 % beträgt, während er im Jahr 2000 bei über 16 % und damit auf demselben Niveau wie die EU gelegen hatte. Ähnliches geschah in Japan, dessen Anteil am weltweiten Warenexportmarkt von 10 % etwa um die Hälfte auf 4,5 % sank.

1.2.Durch ihre Handels- und Wirtschaftsagenda zieht die EU mehr Nutzen aus dem Handel

Ergänzend zum Engagement der EU in der Welthandelsorganisation (WTO) hat die Kommission eine ehrgeizige Agenda für bilaterale Beziehungen erarbeitet, mit deren Hilfe die EU befähigt werden soll, noch größeren Nutzen aus Handel und Investitionen zu ziehen. Die EU hat mit Partnern auf allen Kontinenten bilaterale Freihandelsabkommen (FHA) abgeschlossen oder verhandelt gerade über solche Abkommen.() Während vor zehn Jahren weniger als ein Viertel des EU-Außenhandels unter die geltenden FHA fiel, gilt dies nun für mehr als ein Drittel. Sollten alle laufenden Verhandlungen zu einem erfolgreichen Abschluss gebracht werden, könnte dieser Anteil zwei Drittel erreichen. Dies ist die bei weitem ehrgeizigste Handelsagenda weltweit.

Das FHA zwischen der EU und Südkorea ist ein hervorragendes Beispiel für diese gewissermaßen neue Generation von Abkommen, die die EU aushandeln kann, und für deren konkrete Ergebnisse. In diesem Abkommen, der ehrgeizigsten Handelsvereinbarung, die die EU jemals umgesetzt hat, ist die beiderseitige Abschaffung von fast 99 % der Zölle binnen fünf Jahren vorgesehen, außerdem werden darin nicht nichttarifäre Handelshemmnisse behandelt. Es geht über das Freihandelskommen zwischen den Vereinigten Staaten und Korea hinaus. In vier Jahren sind die Warenausfuhren aus der EU um 55 % gestiegen, was zusätzliche Ausfuhreinnahmen von 4,7 Mrd. EUR in den ersten drei Jahren bedeutete. Die Ausfuhren der Automobilbranche haben sich mehr als verdreifacht. Das seit langem bestehende Außenhandelsdefizit der EU hat sich nun in einen Überschuss verkehrt. Der Anteil der EU an den Einfuhren Südkoreas stieg von 9 % auf 13 %, während der Anteil der USA stabil blieb und Japan 2 % verlor.

Die Handelspolitik kann jedoch nur dann hilfreich sein, wenn sie durch interne Reformen unterstützt wird. Strukturreformen, Bürokratieabbau, ein verbesserter Zugang zu Finanzmitteln und höhere Investitionen in Infrastruktur, Qualifikationen sowie in Forschung und Entwicklung sind wesentliche Voraussetzungen dafür, dass die Union noch stärker von offenen Märkten profitieren kann. Die Investitionsoffensive der EU führt diese Reformen auf EU-Ebene zusammen und wird die Wettbewerbsfähigkeit europäischer Unternehmen, insbesondere der KMU, weiter steigern. Zugleich lehren die jüngsten Erfahrungen, dass sich Strukturreformen der Mitgliedstaaten ebenfalls durch eine bessere Handelsleistung bezahlt machen. Das Europäische Semester ist somit ein wichtiges Instrument zur Maximierung der Synergien zwischen Handel und Innenpolitik.

2.Eine wirksame Politik, die neue wirtschaftliche Gegebenheiten berücksichtigt und ihre Versprechungen hält

2.1.Antworten auf die Zunahme globaler Wertschöpfungsketten

Angesichts globaler Wertschöpfungsketten ist eine Handelspolitik aus einem engen merkantilistischen Blickwinkel nicht mehr angemessen. Steigen die Kosten von Einfuhren, sinken die Absatzchancen der Unternehmen auf den globalen Märkten. Das Verständnis für wechselseitige Abhängigkeiten muss verbessert werden. Auch unter den derzeitigen schwierigen Wirtschaftsbedingungen bringen protektionistische Maßnahmen keine Vorteile.

Die EU-Handelspolitik muss die Position Europas in globalen Lieferketten stärken. Sie muss die gesamte Bandbreite der wirtschaftlichen Tätigkeiten unterstützen, durch die Europäer Mehrwert schaffen und verkaufen. Dies gilt für die – unverzichtbare – Herstellung von Bauteilen und Fertigprodukten.() Es umfasst aber auch Dienstleistungen, Forschung, Design und Marketing, Montage, Vertrieb und Wartung.

Die Handelspolitik der EU hat sich an diese Realität bereits angepasst, indem sie ihre Beschränkung auf traditionelle Diskussionen über Zölle aufgegeben hat. Es ist ein ganzheitlicher Ansatz notwendig, der entscheidende Bereiche wie öffentliches Beschaffungswesen, Wettbewerb einschließlich Subventionen sowie gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Handelshemmnisse abdeckt. Diese sind nach wie vor von entscheidender Bedeutung. Beispielsweise belaufen sich die Ausgaben im Rahmen des öffentlichen Beschaffungswesens auf 15 % bis 20 % des weltweiten BIP. Investitionen in die Infrastruktur und andere öffentliche Aufträge in den Schwellenländern und den Industrieländern werden voraussichtlich wichtige Triebkräfte für das Wirtschaftswachstum in den kommenden Jahren sein. Während die EU ihre Märkte schrittweise integriert und geöffnet hat, stoßen Unternehmen aus der EU im Ausland immer noch auf Diskriminierungen und Beschränkungen. Es ist daher äußerst wichtig, gleiche Bedingungen beim Marktzugang herzustellen; dies kann zum Teil durch FHA sowie durch Verhandlungen über den Beitritt neuer Mitgliedsländer zum Übereinkommen der WTO über das öffentliche Beschaffungswesen erreicht werden.

Allerdings muss die Handelspolitik eine größere Palette von Fragen behandeln, wenn die EU ihren Platz in den globalen Wertschöpfungsketten sichern will. Dazu müssen wir den Handel mit Dienstleistungen fördern, den elektronischen Handel erleichtern, die Mobilität von Fachkräften unterstützen, gegen die Zersplitterung des Marktes durch uneinheitliche Regelungen vorgehen, den Zugang zu Rohstoffen sichern, Innovationen schützen und eine rasche Zollabwicklung sicherstellen. Im Rahmen einer integrierten, verschiedene wirtschaftspolitische Bereiche abdeckenden Strategie ist es auch notwendig, für ein verantwortungsvolles Lieferkettenmanagement zu sorgen (siehe die Nummern 4.1.1 und 4.2.3) und gegen rücksichtslose Gewinnverschiebungen und Steuervermeidungsstrategien vorzugehen, mit denen Unternehmen die Zersplitterung von Wertschöpfungsketten ausnutzen. Die Kommission setzt gegen diese Probleme verschiedene politische Instrumente ein. Die Anstrengungen zur Förderung internationaler Standards für Transparenz und verantwortungsvolle Staatsführung werden durch Handelsabkommen unterstützt.

2.1.1.Förderung des Handels mit Dienstleistungen

Auf Dienstleistungen entfallen rund 70 % des BIP und der Beschäftigung in der EU, und ihre Bedeutung im Welthandel nimmt stetig zu. In der Vergangenheit konnten die meisten Dienstleistungen nur lokal erbracht werden. Durch den technischen Fortschritt hat sich das geändert, und die Ausfuhren von Dienstleistungen aus der EU haben sich innerhalb von 10 Jahren auf bis zu 728 Mrd. EUR im Jahr 2014 verdoppelt. Über den eigentlichen Handel mit Dienstleistungen hinaus erwerben, erbringen und verkaufen auch Unternehmen des verarbeitenden Gewerbes heutzutage immer mehr Dienstleistungen, die ihnen den Verkauf ihrer Produkte ermöglichen. Diese Einbettung von Dienstleistungen in den Herstellungsprozess hat sich in den letzten Jahren beträchtlich verstärkt. Auf Dienstleistungen entfallen fast 40 % des Wertes der Warenausfuhren aus Europa. Etwa ein Drittel der Arbeitsplätze, die der Ausfuhr von Industrieerzeugnissen zugerechnet werden, sind in Unternehmen angesiedelt, die Hilfsdienstleistungen, etwa in den Bereichen Verkehr und Logistik, erbringen. Bei komplexen Anlagen wie Maschinen, Windkraftanlagen oder medizinischen Geräten sind Dienstleistungen wie Installierung, Unterstützung, Schulung und Wartung Teil des Pakets. Zahlreiche weitere Unternehmens-, Versicherungs-, Telekommunikations- und Transportdienste sind ebenfalls erforderlich.

Die zunehmende Einbettung von Dienstleistungen in die Herstellung von Gütern erfordert eine noch stärkere Konzentration auf die Liberalisierung von Dienstleistungen sowohl innerhalb der EU als auch im Handel mit der übrigen Welt. Die Verbesserung des Marktzugangs für miteinander kombinierte Produkte und Dienstleistungen gewinnt an Bedeutung. Dies bedeutet die Überwindung des traditionellen Denkens, welches sich darin äußert, dass die Liberalisierung von Waren und Dienstleistungen derzeit in den Handelsverhandlungen getrennt behandelt wird. Beispielsweise kann die Mobilität von Personen, die Dienstleistungen erbringen, die Verkäufe sowohl von Waren als auch von Dienstleistungen fördern, und die Erleichterung des digitalen Handels und des Datenflusses kommt Unternehmen aus dem produzierenden Gewerbe und aus dem Dienstleistungssektor gleichermaßen zugute.

Die Erleichterung des Handels mit Dienstleistungen erfordert auch Offenheit gegenüber ausländischen Direktinvestitionen. Über 60 % der Direktinvestitionen der EU im Ausland stehen mit dem Dienstleistungshandel in Verbindung. Der internationale Handel mit Dienstleistungen erfordert, dass Unternehmen auf ausländischen Märkten Fuß fassen, um für neue lokale Kunden Dienstleistungen zu erbringen. Die WTO schätzt, dass zwei Drittel der Dienstleistungen von Unternehmen erbracht werden, die im jeweiligen Land niedergelassen sind. Investitionen in aller Welt ermöglichen es Dienstleistungsunternehmen auch, den heimischen Kunden globale Lösungen anzubieten, und fördern damit die Einbindung der EU-Unternehmen des verarbeitenden Gewerbes sowie des Dienstleistungssektors in globale Wertschöpfungsketten. Die Verhandlungen der EU über internationale Investitionen sowie die internationale Dimension der Investitionsoffensive für Europa werden diese Verbindungen erleichtern.

Die EU gehört zu den 25 WTO-Mitgliedern, die derzeit das ehrgeizige plurilaterale Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen (Trade in Services Agreement, TiSA) aushandeln. Auf diese Länder entfallen zusammengenommen bereits 70 % des weltweiten Handels mit Dienstleistungen; das TiSA könnte somit eine wichtige Zwischenstation auf dem Weg aller WTO-Mitglieder zur Liberalisierung des Handels mit Dienstleistungen und der entsprechenden Regeln werden, womit der Anschluss an den Stand der Liberalisierung und Regulierung des Warenhandels hergestellt wäre. Außerdem sollten in den laufenden Verhandlungen über ein Abkommen über den Handel mit Umweltschutzgütern (Environmental Goods Agreement, EGA) letztlich auch die Dienstleistungen zur Sprache kommen, die für einen wirklich grenzüberschreitenden Vertrieb dieser Güter notwendig sind. Die EU hat ferner vorgeschlagen, dass die Doha-Entwicklungsagenda (Doha Development Agenda, DDA) der WTO sich auf Dienstleistungen konzentrieren sollte, welche wirksame Katalysatoren für den Warenhandel darstellen.

Gleichzeitig vertritt die EU weiterhin einen klaren Standpunkt im Hinblick auf öffentliche Dienste. Die Handelsabkommen der EU hindern staatliche Stellen aller Ebenen nicht daran, Dienstleistungen auf Gebieten wie Wasserversorgung, Bildung und Erziehung, Gesundheitsfürsorge und soziale Dienste anzubieten, zu unterstützen oder zu regulieren, und werden dies auch in Zukunft nicht tun; ebenso wenig werden diese Abkommen eine Änderung der Politik hinsichtlich der Finanzierung oder Organisation solcher Dienstleistungen verhindern. Handelsabkommen werden keine Verpflichtung der Staaten zur Privatisierung irgendwelcher Dienstleistungen enthalten und einer Ausweitung des Spektrums der Dienstleistungen, die der Staat der Öffentlichkeit anbietet, nicht entgegenstehen.