29. 4. 91 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. C 113/1 
II 
(Vorbereitende Rechtsakte) 
RECHNUNGSHOF 
STELLUNGNAHME Nr. 1/91 UND BEMERKUNGEN DES RECHNUNGSHOFES 
zum Entwurf einer Finanzregelung für den siebten Europäischen Entwicklungsfonds 
(91/C 113/01) 
DER RECHNUNGSHOF DER EUROPÄISCHEN GEMEIN­
SCHAFTEN — 
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen 
Wirtschaftsgemeinschaft, insbesondere auf Artikel 206a 
Absatz 4, 
gestützt auf das am 15. Dezember 1989 in Lome unter­
zeichnete vierte AKP—EWG-Abkommen, 
gestützt auf das am 16. Juli 1990 in Brüssel unterzeichnete 
Interne Abkommen über die Finanzierung und Verwaltung 
der Hilfen der Gemeinschaft, insbesondere auf dessen 
Artikel 32, der die Anhörung des Rechnungshofes vorsieht, 
gestützt auf die Haushaltsordnung vom 21. Dezem­
ber 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen 
Gemeinschaften ('), 
gestützt auf die Stellungnahme Nr. 1/89 des Rechnungs­
hofes zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur 
Änderung der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 
1977 (2), 
gestützt auf den Antrag des Rates vom 26. Oktober 1990, 
die Stellungnahme des Rechnungshofes zu dem Entwurf 
einer Finanzregelung für den siebten EEF einzuholen — 
HAT FOLGENDE STELLUNGNAHME UND BEMERKUN­
GEN ABGEGEBEN: 
Erster Teil: Bemerkung in der Sache 
Zweiter Teil: Begründung 
Dritter Teil: Vorgeschlagene Änderungen 
(') ABI. Nr. L 356 vom 31. 12. 1977; 
ABl. Nr. L 160 vom 28. 6. 1979; 
ABl. Nr. L 345 vom 20. 12. 1980, S. 23; 
ABl. Nr. L 185 vom 15. 7. 1988, S. 3; 
ABl. Nr. L 70 vom 16. 3. 1990, S. 1. 
(2) ABl. Nr. C 72 vom 20.3.1989, S. 1. Vierter Teil: Wünschenswerte Änderungen 
ERSTER TEIL 
BEMERKUNG IN DER SACHE 
1.1. Gemäß Artikel 319 des am 15. Dezember 1989 
unterzeichneten Vierten Abkommens von Lome 
wird für die finanzielle Abwicklung des EEF die neue 
Einrichtung einer beauftragten Zahlstelle in Europa 
geschaffen. Es handelt sich um eine grundlegende 
Änderung der für die Finanztätigkeit in diesem 
Bereich geltenden Grundsätze, da die Zahlungen des 
EEF nunmehr im Rahmen eines Zahlstellensystems 
ausgeführt werden, d.h. der Finanzkontrolleur und 
der Rechnungsführer werden nicht mehr vorher, 
sondern nachträglich tätig. 
1.2. In Anbetracht der mit diesem System verbundenen 
Risiken hat der Rechnungshof in der Vergangenheit 
bei zwei Gelegenheiten ernsthafte Einwände gegen 
die allgemeine Einführung des Prinzips der beauf­
tragten Zahlstelle in Europa erhoben (3). Aus diesem 
Grund bedauert der Hof zutiefst, daß der Rat es 
ungeachtet des Artikels 209 des EWG-Vertrags und 
der weitreichenden Auswirkungen auf die Mittelbe­
wirtschaftung des EEF nicht für gut befunden hat, 
sich der vorher geäußerten Auffassung des Hofes zu 
dieser Frage anzuschließen. 
1.3. Vor vollendete Tatsachen gestellt, muß der Hof sich 
darauf beschränken, eine in ihrer Tragweite be­
grenzte Stellungnahme zur Finanzregelung für den 
siebten EEF abzugeben. Er hat sich deshalb dazu 
entschlossen, neben der formellen Stellungnahme, 
um die er gemäß Artikel 32 des Internen Abkom­
mens über die Finanzierung vom 16. Juli 1990 
ersucht wurde (siehe Teil III, in dem die besonderen 
(3) Jahresbericht 1988, Zweiter Teil, Ziffern 15 und 16 und 
Jahresbericht 1989, Ziffern 13.21 und 13.22. 
Nr. C 113/2 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 29. 4. 91 
Änderungsvorschläge dargelegt wurden), Bemer­
kungen nach Artikel 206a Absatz 4 des EWG-
Vertrags vorzulegen, in denen er seinen Standpunkt 
zur Haushalts- und Wirtschaftsführung der Europäi­
schen Entwicklungsfonds frei zum Ausdruck bringt. 
Zu diesem Zweck formuliert der Hof in Teil IV 
besondere von ihm für wünschenswert erachtete 
Bestimmungen. 
ZWEITER TEIL 
BEGRÜNDUNG 
2.1. Der Rechnungshof verweist auf seine am 9. Februar 
1989 ergangene Stellungnahme Nr. 1/89 (*) zur 
Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der 
Europäischen Gemeinschaften und ist der Auffas­
sung, daß die Finanzregelung des EEF den folgenden 
Hauptkriterien gerecht werden sollte: 
(a) Die Bestimmungen der Finanzregelung sollten 
klar und eindeutig abgefaßt sein, sowohl in bezug 
auf die Grundsätze und Zielsetzungen als auch in 
bezug auf die Durchführungsbestimmungen. 
Jedesmal, wenn dies notwendig erscheint, sollte 
die Finanzregelung auf eine niedrigerrangige 
Rechtsvorschrift verweisen, um die für eine 
unmißverständliche Anwendung der aufgestell­
ten Grundsätze erforderlichen Einzelbestimmun­
gen festzusetzen, ohne daß diese Bestimmungen 
aber von den Vorschriften der Finanzregelung 
abweichen. 
(b)Die Bestimmungen der Finanzregelung sollten 
möglichst allgemeingültig sein. Die Finanzrege­
lung sollte möglichst wenige Ausnahmeregelun­
gen enthalten. 
(c) Die Bestimmungen der Finanzregelung sollten 
einerseits den sich aus der geographischen 
Entfernung ergebenden Schwierigkeiten der 
Haushalts- und Wirtschaftsführung Rechnung 
tragen und andererseits der häufig übermäßigen 
Überlagerung der an der finanziellen Abwicklung 
des EEF beteiligten Stellen begegnen. 
Tätigwerden des Finanzkontrolleurs 
2.2. Der Vorschlag verankert den Grundsatz des vorheri­
gen Sichtvermerks des Finanzkontrolleurs der 
Kommission. Seine Erteilung dürfte in der Regel 
keine Probleme aufwerfen, wenn es sich um 
Mittelbindungen handelt. Im Falle der Zahlungen 
jedoch stellt das vorherige Tätigwerden des Finanz­
kontrolleurs für die Kommission entweder ein den 
reibungslosen Ablauf des Verfahrens hinderndes 
oder störendes Moment dar. 
(a) Ein hinderndes Moment ist es im Falle der 
Zahlungen, die von der beauftragten Zahlstelle 
eines AKP-Landes in der jeweiligen Landeswäh-
(») ABl. Nr. C 72 vom 20.3.1989. rung geleistet werden. In der Tat wäre ein 
vorheriges Eingreifen des in Brüssel tätigen 
Finanzkontrolleurs bei diesem im wesentlichen 
vor Ort ablaufenden Verfahren Ursache erhebli­
cher Verzögerungen. 
(b)Ein störendes Moment stellt es im Falle der 
Zahlungen dar, die über Bankkonten in Europa 
abgewickelt werden, da dies ein Einschalten der 
verschiedenen zentralen Dienststellen der Kom­
mission voraussetzt und das Verfahren ebenfalls 
verlangsamt (siehe Schaubild Nr. 1, Seite 7). 
2.3. In der Praxis hat sich die Kommission deshalb mit 
der Einrichtung der beauftragten Zahlstelle in 
Europa im Falle der Zahlungen für ein nachträg­
liches Tätigwerden des Finanzkontrolleurs entschie­
den und wird nunmehr fast die Gesamtheit der 
Zahlungen des EEF wie über Zahlstellen abge­
wickelte Zahlungen behandeln. 
2.4. Da es sich um für die dezentralisierte Verwaltung des 
EEF spezifische Bedingungen und Sachzwänge 
handelt, sollte die Finanzregelung hier explizit sein 
und die Voraussetzungen für ein Tätigwerden des 
Finanzkontrolleurs unterschiedlich gestalten je 
nachdem, ob die Mittelbindungen oder die Zahlun­
gen betroffen sind. Was die Zahlungen angeht, so 
sollte die Finanzregelung dem Finanzkontrolleur 
unmißverständlich eine Aufgabenstellung zuweisen, 
die sein nachträgliches Tätigwerden klar absichert. 
Dies würde es dem Finanzkontrolleur darüber 
hinaus ermöglichen, in höherem Maße Mittel für die 
Durchführung von Schwerpunktprüfungen aufzu­
wenden, die sich nicht mehr auf einzelne Teilopera­
tionen, sondern auf die Gesamtheit einer Verwal­
tungsform (Markt, Vorhaben, Programm oder auch 
Instrument) beziehen. 
Grundsatz der Trennung von Anweisungsbefugnis 
und Rechnungsführung 
2.5. Nach dem in Artikel 8 des Vorschlags genannten 
Grundsatz obliegt die Bewirtschaftung der Mittel 
dem Anweisungsbefugten, der für die Mittelbindun­
gen und die Erteilung der Auszahlungsanordnungen 
allein zuständig ist. Die Vornahme der Zahlungen ist 
Aufgabe des Rechnungsführers. Abgesehen von den 
Zahlstellen, für die eine Ausnahmeregelung gilt, ist 
somit lediglich der Rechnungsführer ermächtigt, die 
Zahlungsmittel zu verwalten. Überdies ist es Aufga­
be des Rechnungsführers, die Bücher zu führen und 
die Abschlußrechnungen zu erstellen. 
2.6. Gemäß diesem Grundsatz haben der Anweisungs­
befugte und der Rechnungsführer genau umrissene 
Pflichten und ausgewogene Befugnisse. Somit kann 
der Rechnungsführer nur unter der zweifachen 
Voraussetzung, daß die Mittel verfügbar sind und 
daß die Vorschriften über die Rechtswirksamkeit der 
schuldbefreienden Wirkung der Zahlung und über 
die Beachtung der von der Finanzregelung vorge­
schriebenen formellen Verfahren eingehalten wur­
den, eine Zahlung vornehmen. Damit stellt er die 
letzte Bastion für den Schutz der Finanzmittel der 
Gemeinschaften dar. Ist der Rechnungsführer nicht 
mehr in der Lage, diese Funktion auszuüben, so folgt 
hieraus, daß der Grundsatz der Trennung von 
29. 4. 91 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. C 113/3 
Anweisungsbefugten und Rechnungsführern so wie 
er in Artikel 209c des EWG-Vertrags niedergelegt ist, 
de facto außer Kraft gesetzt ist. 
2.7. Für die Praxis hat die Kommission in der Vergangen­
heit ein beschleunigtes Verfahren der halbdirekten 
Zahlungen eingerichtet (l) (siehe Schaubild Nr. 2, 
Seite 8 und Ziffer 2.3). Mit der allgemeinen 
Einführung dieses Verfahrens könnten sämtliche 
über die Bankkonten des EEF in Europa laufenden 
Zahlungen somit direkt von den Banken auf 
Anweisung des Kommissionsbeauftragten, der im 
Namen der Kommission handelt, ausgeführt wer­
den. Diese Vorgehensweise führt dazu, daß der 
Rechnungsführer die Zahlung erst nachträglich 
buchmäßig erfaßt; darüber hinaus verliert er die 
Kontrolle über die Verwaltung der Finanzmittel, die 
im Prinzip seiner Aufsicht unterstellt sind (2). Damit 
wird ihm die einzige Machtbefugnis entzogen, die er 
gegenüber dem Anweisungsbefugten geltend ma­
chen kann: das Instrument der Aussetzung der 
Zahlungen. Der Vorschlag der Kommission, der 
darauf abzielt, diese Vorgehensweise zu institutiona­
lisieren, ist in mehrfacher Hinsicht mißverständlich: 
(a) Er enthält einen Widerspruch zu einer Grund­
satzfrage. Tatsächlich werden die in Artikel 8 
Absatz 1 niedergelegten allgemeinen Bestimmun­
gen, ergänzt durch die der Artikel 23 und 30 
Absatz 2, durch die Vorschriften der nachfolgen­
den Artikel gegenstandslos. 
(b) Die Bestimmungen des Artikels 33 Absatz 2 des 
Vorschlags über das Verfahren der zwei Unter­
schriften sind nicht anwendbar, während es die 
Bestimmungen der Artikel 66 und 67 gestatten, 
daß die Verantwortlichkeit der beauftragten 
Zahlstellen de facto nicht zum Tragen kommt. In 
dem neuen System würde der Rechnungsführer 
immer vor vollendete Tatsachen gestellt werden, 
und er könnte das Machtinstrument, das ihm 
theoretisch gegenüber dem Anweisungsbefugten 
zur Verfügung steht, nicht einsetzen. 
2.8. Nach Auffassung des Hofes sollte der Grundsatz der 
Trennung von Anweisungsbefugnis und Rechnungs­
führung aufrechterhalten bleiben, doch sollten in 
Anbetracht der mit der geographischen Entfernung 
verbundenen praktischen Schwierigkeiten dem Be­
auftragten der Kommission in den AKP-Staaten eine 
echte Funktion eines beauftragten Anweisungs­
befugten übertragen, dem Rechnungsführer klarere 
Befugnisse auf dem Gebiet der Verbuchung der 
Mittel, der Kontrolle der Zahlungen und der 
buchmäßigen Erfassung der Rechnungsvorgänge 
zugewiesen sowie gleichzeitig den zentralen Dienst­
stellen des Anweisungsbefugten eine Überwachungs­
funktion im Hinblick auf die in den Delegationen 
vorgenommenen Mittelbindungen, Feststellungen 
und Anordnungen der Ausgaben (siehe Schaubild 
Nr. 3, Seite 9) eingeräumt werden. Dies würde es 
(!) Siehe Jahresberichte des Rechnungshofes 1988, Zweiter Teil, 
Ziffern 15 und 16 sowie 1989, Ziffern 13.21 und 13.22. 
(2) Vorschlag einer Finanzregelung der Kommission, Artikel 9 
Absatz 2, Artikel 13 Absatz 3, Artikel 41 Absatz 1, Artikel 66 
und 67. ermöglichen, die für die Ausführung der Zahlungen 
erforderliche Zeit zu verringern sowie parallel dazu 
zwischen den Befugnissen des Anweisungsbefugten 
und denen des Rechnungsführers ein ausgewogenes 
Verhältnis herzustellen. Überdies sollte der Rech­
nungsführer dem Anweisungsbefugten dienstlich 
nicht mehr unterstellt sein. 
2.9. Was die Aufgabe des Rechnungsführers im Hinblick 
auf die Buchführung angeht, so stellt der Vorschlag 
der Kommission den Grundsatz der Trennung von 
Anweisungsbefugnis und Rechnungsführung, so wie 
er sich aus Artikel 209 des EWG-Vertrags und 
Artikel 8 Absatz 1 des Vorschlags ergibt, in 
mehrfacher Hinsicht in Frage. Nach Maßgabe von 
Artikel 311 Absatz 2 Buchstabe (a) des Vierten 
Abkommens von Lome, in dem vorgesehen ist, daß 
„der Hauptanweisungsbefugte für die buchmä­
ßige Erfassung der Mittelbindungen und Auszah­
lungsanordnungen sorgt", geht der Vorschlag der 
Kommission von einem System aus, nach dem der 
Anweisungsbefugte dafür zuständig ist, über die 
Mittelbewirtschaftung sowie die Mittelbindung und 
Anordnung von Einnahmen und Ausgaben Buch zu 
führen, während dem Rechnungsführer lediglich im 
Hinblick auf die Veränderungen des Kassenmittelbe-
standes die Rechnungsführung in Form der doppel­
ten Buchführung obliegt. Es handelt sich hierbei 
zweifellos um eine ausgesprochen enge Auslegung 
der Aufgabenstellung des Rechnungsführers, die zur 
Folge hat, daß das vom Vertrag beabsichtigte 
Gleichgewicht der Befugnisse gestört wird. 
2.10. In der Praxis führt dieser Ansatz zum Entstehen 
zweier gleichrangiger Buchführungssysteme: auf der 
Ebene des Anweisungsbefugten die sogenannte 
„Verwaltungsbuchführung" mit einem ihr eigenen 
Buchungsplan und auf der Ebene des Rechnungs­
führers die sogenannte „Finanzbuchhaltung", der 
eine andere Kontengliederung zugrunde liegt. Dieses 
System ist schwerfällig und unnötig. Die in den 
Artikeln 68 und 69 des Kommissionsvorschlags im 
Zusammenhang mit der Rechnungslegung getroffe­
ne Unterscheidung zwischen der Übersicht über das 
Vermögen und die Schulden zusammen mit dem 
Ausweis über die Herkunft und Verwendung der 
Mittel (Kassenmittel) und der Haushaltsrechnung 
(Einnahmen und Ausgaben) scheint in dem Bestehen 
dieser beiden Buchhaltungen begründet zu sein. 
2.11. Damit der Rechnungsführer seine Aufgaben in 
vollem Umfang ausüben kann, ist es unerläßlich, daß 
die Finanzregelung des EEF den in ihrem Artikel 8 
Absatz 1 niedergelegten Grundsatz beachtet und 
dem Rechnungsführer die Rechnungsführung insge­
samt überträgt. Dies stünde dem Führen von 
Nebenbüchern durch die Anweisungsbefugten, die 
dies für erforderlich halten, nicht entgegen und 
würde eine transparentere Rechnungslegung ermög­
lichen. So müßten die Artikel 11, Artikel 13 Absatz 2, 
Artikel 17 Absatz 3, Artikel 18, Artikel 36, 37, 38, 
68, 69, 70 und Artikel 76 Absatz 5 einer erneuten 
Überprüfung unterzogen werden, damit die Buch­
führung unter die Verantwortung des Rechnungs­
führers gestellt und der Begriff der Finanzausweise 
genau umrissen wird. Dabei ist zu beachten, daß 
diese ein kohärentes und verständliches Ganzes 
bilden. 
Nr. C 113/4 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 29. 4. 91 
Verantwortung der An weisungsbefugten, der Fi­
nanzkontrolleure, der Rechnungsführer und der 
Zahlstellenverwalter 
2.12. Durch die Einführung des Grundsatzes der gemein­
samen Verwaltung zwischen den Behörden der AKP-
Staaten und der Kommission sind die in der 
Finanzregelung des EEF vorgesehenen allgemeinen 
Bestimmungen in der Praxis unwirksam (1). Der 
Vorschlag der Kommission enthält in dieser Hinsicht 
wenig Änderungen. Die Erweiterung der den dezen­
tralisierten Organen (insbesondere Kommissions­
beauftragter und beauftragte Zahlstelle in Euro­
pa (2)) zugewiesenen Aufgaben jedoch würde eine 
Klärung der Verantwortlichkeiten entsprechend den 
tatsächlich eingenommenen Funktionen erforderlich 
machen. Der erweiterten Übertragung der Befugnis­
se des Anweisungsbefugten muß unbestreitbar eine 
verstärkte disziplinarische Verantwortung und 
Schadensersatzpflicht auf dezentralisierter Ebene 
gegenüberstehen. Die vom Hof nicht befürwortete 
Bevollmächtigung Dritter zur Ausübung der Funk­
tionen eines Rechnungsführers durch die Kommis­
sion (3) sollte mit einer genauen Abgrenzung der 
durchzuführenden Arbeiten und der damit verbun­
denen Verantwortlichkeiten einhergehen. Da es sich 
um öffentliche Ausgaben handelt, unterliegt der 
Bevollmächtigte den gleichen Vorschriften und 
Pflichten, denen auch der Vollmachtgeber unter­
worfen ist. Es besteht infolgedessen die Gefahr, daß 
die gemäß Artikel 66 und 67 des Kommissionsvor­
schlags geschlossenen Verträge die Verantwortung 
der beauftragten Zahlstelle in Europa gegenüber der 
Verantwortung des Rechnungsführers des EEF 
erheblich schmälern, was im Zusammenhang mit 
öffentlichen Geldern inakzeptabel ist. 
2.13. In Anbetracht der mit einer breitangelegten — 
durchaus wünschenswerten — Dezentralisierung 
der Verwaltung verbundenen Risiken ist der Hof der 
Auffassung, daß in der Finanzregelung die Verant­
wortlichkeit der Kommissionsdienststellen klar 
dargelegt und verstärkt werden sollte. Dementspre­
chend sollte das System, nach dem der Hauptanwei-
sungsbefugte seine Befugnisse innerhalb seiner 
Dienststellen, einschließlich der Delegationen, über­
trägt, formalisiert und die Übertragung von Befu­
gnissen strikt auf die ausdrücklich bezeichneten 
Bediensteten beschränkt werden. Auch sollte eine 
derartige Übertragung bei jedem einzelnen Vorgang 
lediglich einen klar abgegrenzten Umfang und genau 
festgelegte Beträge betreffen. Die Finanzregelung 
sollte ebenfalls eine höhere Verantwortung des 
Rechnungsführers vorsehen und fordern, daß jeder 
infolge ihm anzulastender Fehler oder Fahrlässigkeit 
eingetretene Verlust in erster Linie durch sein 
f1) Siehe beispielsweise Jahresbericht 1989, Ziffern 13.39 bis 
13.41. 
(2) Viertes Abkommen von Lome, Artikel 319 und Vorschlag für 
eine Finanzregelung, Artikel 9, 66 und 67. 
(3) Artikel 1 Absatz 2, Artikel 9 Absatz 3, Artikel 66 und 67 des 
Vorschlags für eine Finanzregelung. Garantiekonto zu decken ist. Im Gegenzug sollte die 
Kommission über die Entlastung des Rechnungs­
führers innerhalb einer Frist beschließen, deren 
Länge auf das für eine adäquate Überprüfung 
erforderliche Mindestmaß beschränkt ist. 
2.14. Schließlich sollte die letzte Kontrolle vor Zahlung 
der Ausgaben, die ja ein Vorrecht der öffentlichen 
Gewalt bildet, Aufgabe des Rechnungsführers 
bleiben. 
2.15. Was den Finanzkontrolleur angeht, so sollte dessen 
Funktion als Innenrevisor erweitert werden (nach­
trägliche Schwerpunktprüfungen). Ferner sollte er 
verpflichtet sein, die Kommission über die Fälle in 
Kenntnis zu setzen, in denen er vorschriftswidrige 
Handlungen feststellt, für die Anweisungsbefugte 
und Rechnungsführer zur Verantwortung zu ziehen 
sind (siehe Schaubild Nr. 3, Seite 9). 
Gliederung und Verwaltung der Mittel 
2.16. Das dem Vierten Abkommen von Lome beigefügte 
Finanzprotokoll sowie das Interne Abkommen über 
die Finanzierung richten ein System der Spezialität 
der Mittel ein, das je nach den Zwecken, für die die 
Mittel bestimmt sind, mehr oder weniger strenge 
Grenzen setzt. Auch wenn er an mehreren Stellen 
eine Überwachung der Verfügbarkeit der Mittel 
vorsieht (4), trifft der Vorschlag der Kommission für 
eine Finanzregelung im Hinblick auf die Modalitä­
ten, die bei Mittelübertragungen von einem Instru­
ment zu einem anderen oder von einem Begünstigten 
zu einem anderen im Rahmen einunddesselben 
Instruments zu beachten sind, keine eindeutige 
Regelung. Ferner gibt er nicht an, auf welcher 
Grundlage die dem Finanzkontrolleur und dem 
Rechnungsführer obliegenden Kontrollen über die 
Verfügbarkeit zu erfolgen haben. Nach dem Vorbild 
der Haushaltsordnung für den Gesamthaushalts­
plan, die der Mittelbewirtschaftung einen langen 
Artikel (5) widmet, sollte die Finanzregelung des EEF 
explizit vorsehen, wie und unter wessen Aufsicht die 
Mittel verwaltet werden und in welcher Form 
darüber Rechenschaft abzulegen ist. 
Spezialität der Mittel 
2.17. In Anbetracht der Tatsache, daß es sich um einen nur 
ungenau abgesteckten Bereich handelt, werden in 
den Erklärungen, die in das Protokoll des Rates 
anläßlich des Abschlusses des Internen Abkommens 
über die Finanzierung (IAF) aufgenommen wurden, 
im Zusammenhang mit der Spezialität der Mittel an 
zwei Stellen zusätzliche Ebenen eingefügt, wobei die 
Grenzen absichtlich fließend gelassen wurden: 
— Artikel 16 des IAF: Ein Teil des Risikokapitals ist 
für Privatinvestitionen (35 bis 40%) und insbe­
sondere für den Sektor der Klein- und Mittelbe­
triebe (KMB) (3A des für Privatinvestitionen 
vorgesehenen Betrages) zu verwenden. 
(4) Artikel 9 Absatz 1, Artikel 19 Absatz 1 Buchstabe b), Artikel 20 
Absatz 2, Artikel 27 Buchstabe d), Artikel 30 Absatz 2, Arti­
kel 40, Artikel 53 Ziffer ii), Artikel 59 Absatz 6 usw. 
(5) Artikel 26, der 10 Absätze umfaßt. 
29. 4. 91 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. C 113/5 
— Artikel 20 des IAF: Ein Teil in Höhe von 10% des 
Richtprogramms kann für Strukturanpassungs­
maßnahmen außerhalb der Ballungsgebiete ver­
wendet werden. 
2.18. Um eine im Einklang mit den Absichten des 
Gesetzgebers stehende Verwaltung als auch eine für 
die Beurteilung der Ergebnisse hinreichend genaue 
Rechnungslegung zu ermöglichen, sollte die Finanz­
regelung die bisher fehlenden Klarstellungen im 
Hinblick auf das Ausmaß und die organisatorische 
Gestaltung der Überwachung dieser untergeordne­
ten Mittelzuweisungen enthalten. 
2.19. Nach dem Wortlaut von Artikel 291 Absatz 4 des 
Abkommens, der noch der Klärung bedarf, ist 
vorgesehen, daß im Rahmen der Finanzierungsab­
kommen „die Zahlungen entsprechend dem in 
diesem Abkommen festgelegten Finanzierungsplan 
vorgenommen werden". Da die Mittel in den 
Finanzierungsplänen auf voneinander getrennte 
Rubriken, einschließlich einer Reserve (]), verteilt 
sind, sollten die Modalitäten für die rechnerische 
Prüfung und die Änderung der in die verschiedenen 
Rubriken eingesetzten Mittel genau festgelegt 
werden. Es muß in der Tat vermieden werden, daß 
die bei Annahme der Finanzierungsvorschläge 
gegebenen Bewilligungen durch das Spiel der 
Mittelübertragungen oder Mittelüberschreitungen 
jede praktische Bedeutung verlieren. 
Gegenwertmittel 
2.20. Artikel 226 des Vierten Abkommens von Lome 
widmet sich den Verwendungsbereichen der Gegen­
wertmittel, die aufgrund der den AKP-Staaten von 
der Gemeinschaft gewährten Finanzhilfen gebildet 
werden. Diese Mittel, die sich in einigen Ländern auf 
hohe Summen belaufen, stammen aus dem Einsatz 
verschiedener Instrumente wie insbesondere die 
Einfuhrprogramme, das STABEX-System und die 
Nahrungsmittelhilfe. In zahlreichen Ländern wur­
den mit den Regierungen der Empfängerstaaten für 
diese Mittel Vereinbarungen zur paritätischen 
Verwaltung abgeschlossen. Damit wird der Tat­
sache Rechnung getragen, daß die in der Landeswäh­
rung des AKP-Staates gebildeten Finanzmittel als 
eigenständiges Instrument der Entwicklungshilfe 
betrachtet werden. Aus diesem Grund sollte dieser 
Bereich genauen Vorschriften unterliegen, und dies, 
sowohl was die wichtigsten Aspekte der Haushalts­
und Wirtschaftsführung (Bildung, Erhaltung und 
Verwendung der Mittel) angeht, als auch was die 
Rechnungslegung betrifft. Die Haushaltsbehörde 
der Gemeinschaft wird nur anhand eines kohärenten 
im Einklang mit explizit festgelegten Regeln stehen­
den Systems in der Lage sein, die tatsächliche 
Bedeutung der gewährten Hilfen zu ermessen. Der 
Vorschlag der Kommission, der keine diesbezügliche 
Bestimmung enthält, muß ergänzt werden (2). Durchführungsbestimmungen zur Finanzregelung 
2.21. Es ist wiederholt festzustellen, daß der Vorschlag für 
eine Finanzregelung es erforderlich macht, Vor­
schriften oder Anweisungen für die praktische 
Umsetzung zu erlassen. Jedoch müssen die Verfah­
ren zur Festlegung derartiger Regeln flexibel genug 
sein, um erforderlichenfalls Anpassungen zu ermög­
lichen. Dies wird in Artikel 14 des Kommissionsvor­
schlags implizit anerkannt, wo vorgesehen ist, 
interne Verfahrensregeln auf finanziellem Gebiet zu 
beschließen. 
2.22. In der Vergangenheit hat es sich in Ermangelung 
eines genauen Bezugsrahmens als ausgesprochen 
schwierig erwiesen, sich Gewißheit darüber zu 
verschaffen, daß sämtliche für eine ordnungsgemäße 
Durchführung der Finanzregelung erforderlichen 
Anweisungen von der Kommission auch erstellt 
wurden. Aus diesem Grund hält es der Hof für 
notwendig, wie im Falle der Haushaltsordnung für 
den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften (3), 
jedesmal, wenn die Anwendung der Vorschriften der 
Finanzregelung einer näheren Klärung bedarf, den 
Verweis auf ein strukturiertes, aber niedrigerrangi-
ges Regelwerk vorzusehen. Auf diese Art und Weise 
wäre ein Großteil der vorher festgestellten Lücken in 
den Rechtsvorschriften beseitigt, womit optimale 
Bedingungen für die finanzielle Abwicklung des EEF 
gewährleistet wären. Mit Blick auf die Kohärenz des 
Ganzen muß selbstverständlich sein, daß diese 
niedrigerrangigen Rechtsnormen in keinem Fall 
Abweichungen von den Bestimmungen der Finanzre­
gelung enthalten dürfen und daß wenn Ausnahme­
regelungen nötig sind, diese in der Finanzregelung 
selbst vorgesehen sein müssen. 
Jeweilige Aufgaben von Kommission und Europäi­
scher Investitionsbank bei der Verwaltung der Mittel 
des EEF 
2.23. In Artikel 10 Absatz 2 und Artikel 15 Absatz 1 des 
Internen Abkommens über die Finanzierung wird 
der Grundsatz aufgestellt, nach dem die Bank von 
der Gemeinschaft mit der Verwaltung von zwei 
Finanzinstrumenten des EEF betraut wird: den 
Zinsvergütungen und dem Risikokapital. Artikel 13 
Absatz 3 desselben Abkommens legt die Wirtschafts­
sektoren fest, in denen die Vorhaben regelmäßig der 
Bank zu unterbreiten sind. Jedoch wird in der dem 
Protokoll des Rates beigefügten Erklärung bezüglich 
des Risikokapitals im Hinblick auf die Prüfung von 
Vorhaben zugunsten von Klein- und Mittelbetrieben 
(KMB) eine Aufteilung der Zuständigkeiten zwi­
schen der Bank und der Kommission vorgenommen. 
Hierbei werden Kriterien in Verbindung mit dem 
Tätigkeitsbereich der KMB, den zwischengeschalte­
ten Finanzinstituten, der Form der Interventionen 
(!) Siehe auch Artikel 291 Absatz 3 des Abkommens. 
(2) Siehe Jahresbericht 1988, Ziffern 11.16 und 11.17 und 
Jahresbericht 1989, Ziffer 13.51. (3) Artikel 126 der Haushaltsordnung für den Gesamthaushalts­
plan der Europäischen Gemeinschaften. 
Nr. C 113/6 Amtsblatt  der Europäischen  Gemeinschaften 29. 4. 91 
und der  Höhe  der  finanziellen  Verpflichtungen 
zugrunde  gelegt.  Auf dieses  Zuständigkeitsgebiet  der 
Kommission  im Bereich  des Risikokapitals  hätte  in 
Artikel  57 Absatz  1 des Kommissionsvorschlags  für 
eine Finanzregelung  klar  hingewiesen  werden  müs-
sen. 
Auf Konten  der beauftragten  Zahlstellen  in Europa 
eingenommene  Zinserträge 
2.24.  Nach  dem  Grundsatz  der Vollständigkeit  der Mittel 
ist es unannehmbar,  bestimmte  Einnahmen  be-
stimmten  Ausgaben  zuzuweisen.  Die Gesamtheit  der 
Einnahmen  muß  die  Gesamtheit  der  Ausgaben 
decken.  Artikel  9 Absatz  2 des Internen  Abkommens 
über  die Finanzierung  läßt  diesen  Grundsatz  außer 
acht,  wenn  er vorsieht,  daß  die auf Bankkonten  der 
beauftragten  Zahlstellen  in Europa  eingenommenen 
Zinserträge  insbesondere  der Deckung  von  Verwal-
tungs-  und  Finanzkosten  dienen  können.  In Anbe-
tracht  der Höhe  der Geldeinlagen  bei den  Banken, 
des Umfangs  der Transaktionen  und  der Tatsache, 
daß die allgemeine  Verwendung  des Ecu  sowohl  bei 
den Einnahmen  (Artikel  2 des Vorschlags)  als auch 
bei den Ausgaben  (Artikel  6 und Artikel  59 Absatz  7 
des Vorschlags)  dazu  führen  müßte,  daß  keine 
Schwierigkeiten  bei der Deckung  von  Wechselkurs-
verlusten  mehr  auftreten,  müßten  die im Zusammen-
hang  mit der Verwaltung  der Kassenmittel  anfallen-
den Verwaltungs-  und  Finanzkosten  sehr  niedrig 
sein.  Um  der  Gefahr  eines  Abgleitens  in diesem 
Bereich  vorzubeugen,  wäre  es angebracht,  wenn  die 
Finanzregelung  den  Rechnungsführer  dazu  ver-
pflichtete,  Prinzipien  und  Modalitäten  für  die 
Verwaltung  der  Kassenmittel  festzulegen,  anhand 
derer  die von  den  Banken  erhobenen  Verwaltungs-
gebühren  begrenzt  und  ein angemessener  Zinsertrag 
für die Einlagen  sichergestellt  wird. 
Erfassung  und  Bewertung  der Mittelbindungen 
2.25.  Die  Artikel  17 bis 20 des  Kommissionsvorschlags 
behandeln  die  Mittelbindung  unter  einem  im 
wesentlichen  formellen  Aspekt.  Es wird  weder  der 
Grad  der  vom  EEF  eingegangenen  Verpflichtung 
(Finanzierungsabkommen  = primäre  Mittelbin-
dung;  Aufträge  und  Verträge  = sekundäre  Mittel-
bindung)  geregelt  noch  der für die Aufnahme  in die 
Buchführung  maßgebliche  Betrag.  Während  Artikel 
1 Absatz  4 der Haushaltsordnung  für den  Gesamt-
haushaltsplan  der  Europäischen  Gemeinschaften 
vorsieht,  daß  „die  Verpflichtungsermächtigungen  ... 
die Gesamtkosten  der  rechtlichen  Verpflichtungen decken",  enthält  der Kommissionsvorschlag  für den 
EEF keine  diesbezügliche  Vorschrift.  Da in der 
Praxis  zwischen  primären  und  sekundären  Mittel-
bindungen  unterschieden  wird  und  diese  Unter-
scheidung  für  die wirtschaftliche  Verwaltung  der 
Mittel  des  EEF  von  Bedeutung  ist,  sollte  die 
Finanzregelung  dieser  Unterscheidung  eindeutig 
Rechnung  tragen,  indem  sie in jedem  einzelnen  Fall 
die rechtliche  Grundlage  für  die  Mittelbindung 
nennt,  aufgrund  der  der  Anweisungsbefugte  dem 
Finanzkontrolleur  zwecks  Erteilung  des  Sichtver-
merks  einen  Vorschlag  unterbreiten  sowie  der 
Rechnungsführer  die Verbuchung  vornehmen  muß. 
Es wäre  ebenfalls  angebracht,  wenn  die Finanzrege-
lung  unmißverständlich  festlegte,  welche  Beträge  zu 
verbuchen  sind:  der  Betrag  des  Finanzierungsab-
kommens  oder  einer  gleichgestellten  Rechtsgrundla-
ge bei den  primären  Mittelbindungen  (siehe  Artikel 
69 Absatz  2 des Vorschlags)  und  der den rechtlichen 
Verpflichtungen  entsprechende  Betrag,  der  den 
Abschluß  von Verträgen  mit Dritten  nach  sich  zieht, 
bei den  sekundären  Mittelbindungen,  vorbehaltlich 
einer  gewissen  Schwankungsbreite,  um den  in den 
Vertragsbestimmungen  vorgesehenen  Preissteige-
rungen  Rechnung  zu tragen  ('). 
Prüfung  der von  der  Bank  im Auftrag  verwalteten 
Maßnahmen 
2.26.  Die  Europäische  Investitionsbank  wurde  gemäß 
Artikel  10 Absatz  2 des Internen  Abkommens  über 
die Finanzierung  mit der Verwaltung  der zu Lasten 
des siebten  EEF  vorgesehenen  Risikokapitalge-
schäfte  und Zinsvergütungen  in Höhe  von  850  bzw. 
286 Mio  ECU  beauftragt.  In diesem  Zusammenhang 
muß  darauf  hingewiesen  werden,  daß  die Erklärung 
zu Artikel  206a  Absatz  1 Unterabsatz  1 des EWG-
Vertrags  dem  Hof  die Zuständigkeit  für die Prüfung 
dieser  Mittel  überträgt  (2). Damit  die Vorschriften 
des EWG-Vertrags  in vollem  Umfange  zur Anwen-
dung  kommen,  müßte  die  Finanzregelung  nach 
Auffassung  des Rechnungshofes  die Prüfung  der von 
der Bank  im Auftrag  verwalteten  Maßnahmen  nach 
denselben  formellen  Kriterien  und  unter  denselben 
Umständen,  wie  sie für die von  der  Kommission 
verwalteten  Maßnahmen  des EEF  gelten,  ausdrück-
lich vorsehen. 
(*) Siehe  Jahresbericht  1989,  Ziffer  13 Absatz  9. 
(2) „Es  wird  vereinbart,  daß  der Rechnungshof  für die Prüfung  der 
Maßnahmen  des  Europäischen  Entwicklungsfonds  zuständig 
ist". 
29. 4. 91 Amtsblatt  der Europäischen  Gemeinschaften Nr. C 113/7 
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