Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der "Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über das integrierte Management von Küstengebieten" (96/C 295/15)

Die Kommission beschloß am 29. Januar 1996, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu der vorgenannten Mitteilung zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Regionale Entwicklung, Raumordnung und Städtebau nahm ihre Stellungnahme am 21. Mai 1996 an. Berichterstatter war Herr Bento Gonçalves.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 337. Plenartagung (Sitzung vom 11. Juli 1996) mit 98 Stimmen bei 1 Stimmenthaltung folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. In dem Kommissionsdokument wird ein Thema von großem Interesse behandelt. Es betrifft weite Teile der EU, sowohl Küstengebiete als auch als Hinterland im weiteren Sinne zu verstehende Binnenregionen, Berggebiete, ländliche und andere Gebiete, die sich über verschiedene Regionen und Drittländer erstrecken.

Dies macht in vielen Fällen eine Untersuchung der grenzüberschreitenden Auswirkungen der Probleme auf die Küstengebiete, insbesondere die Umwelterhaltung, erforderlich.

Solch ein integriertes Konzept sollte indes umfassender sein und sich u.a. an den Leitlinien des Kommissionsdokuments EUROPA 2000+ "Zusammenarbeit für eine europäische Raumentwicklung" orientieren ().

1.2. Das wirtschaftliche Wachstum in den Küstengebieten muß auf Modellen für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung beruhen. Die Schwierigkeiten scheinen infolge der Interessenkonflikte hauptsächlich im Bereich der Definition und Harmonisierung dieser Modelle zu liegen. Das volkswirtschaftliche Ziel ist zweifellos wichtig, sollte aber bei der Definition der zu verabschiedenden Modelle nicht vorrangig sein.

Der integrierten Sichtweise und dem in der Mitteilung der Kommission beschriebenen Konzept zur Inangriffnahme des Problems wird zugestimmt. Dabei wird die Notwendigkeit betont, die Koordinierung zwischen den jeweils zuständigen Gebietskörperschaften der verschiedenen Ebenen in den einzelnen Aktionsbereichen zu verbessern.

1.3. Als Küstengebiet wird die Schnittstelle zwischen Meer und Land bezeichnet. Die sich in diesen Gebieten entwickelnden sozioökonomischen Systeme wirken sich positiv (dauerhafte und umweltgerechte Systeme, Erhaltung von Umwelt und Landschaften, Erhaltung und Vermehrung von Meeresressourcen, Entwicklung der Aquakultur) oder negativ aus (Zerstörung der Umwelt, Verschmutzung der Gewässer, Überbevölkerung der Gebiete, saisonabhängige Beschäftigung, Überschwemmungen); die Konsequenzen müssen noch im einzelnen eingehender untersucht werden.

1.3.1. In den Küstengebieten wurden Produktivstrukturen angesiedelt, die im Hinblick auf die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung vernünftiger genutzt werden müssen. Dies gilt insbesondere für die Fremdenverkehrsstrukturen, deren Nutzung in sozialer, ökologischer und selbst wirtschaftlicher Hinsicht verbessert werden muß und die auf dauerhafte Tätigkeiten auszurichten sind, die zur Schaffung stabilerer Arbeitsplätze beitragen können.

Im Bereich der neuen Technologien müssen innovative Initiativen angeschoben werden, die eine Neuorientierung der Wirtschaftstätigkeit ermöglichen und zu einer Diversifizierung der Tätigkeiten führen, die stabile Arbeitsplätze schaffen.

1.3.2. Bei den Umweltproblemen in den Küstengebieten müssen auch die Auswirkungen bedacht werden, die sich aus der Aufgabe der Agrarbewirtschaftung und der Landflucht aus nahe gelegenen Binnenregionen ergeben, insbesondere wenn es sich um sehr strukturschwache, von Wasserläufen durchzogene Berggebiete handelt.

1.4. Die empfindlichen Ökosysteme der Küstengebiete werden durch die negativen Folgen von Tätigkeiten innerhalb und außerhalb dieser Gebiete stark in Mitleidenschaft gezogen, wodurch auch die jeweilige Artenvielfalt beeinträchtigt wird. Die Fachgruppe vertritt daher die Auffassung, daß der konsequent betriebene Schutz dieser Ökosysteme Vorrang vor allen anderen Aspekten der Problematik haben sollte.

1.5. Die vielen verschiedenen Arten von Küstengebieten können nicht allein durch Kriterien wie Bevölkerungsdichte und Fläche abgegrenzt werden.

Die Errichtung von Staudämmen, Deichen und Wellenbrechern hat in regenreichen Ländern schwerwiegende Auswirkungen auf die Erhaltung der Küstengebiete. Sie führt zu Erosionserscheinungen, die die Küstenlandschaft, die Sicherheit der Bevölkerung und die Nachhaltigkeit von Entwicklungs- und Beschäftigungsmodellen in diesen Gebieten gefährden.

1.5.1. In einigen Küstengebieten führt Erosion zu einem starken Zurückweichen des Küstenstreifens und einer Gefährdung der dortigen Stadtgebiete. Unwetter und andere Naturkatastrophen haben ebenfalls erhebliche Folgen für das Gleichgewicht dieser Gebiete.

1.5.2. Außerdem müßten die Auswirkungen der Ansammlung von Sedimenten in den Feucht- und Küstengebieten berücksichtigt werden, die zur Bildung von Phytoplankton führen und sehr umweltschädigend sind. Die Nutzung dieser Gebiete wird dadurch beeinträchtigt, und es kommt zu einer vermehrten "Polderisierung" von Flächen, deren künftige Nutzung geplant werden muß.

Deshalb sollte in dem Demonstrationsprogramm auf Sanierung und Schutz der betroffenen Flächen, auf Bekämpfung der Umweltverschmutzung und Entsalzung eingegangen werden, und es empfiehlt sich, die verschiedenen wirtschaftlichen Nutzungsmöglichkeiten der Sedimente in Betracht zu ziehen. Die bereinigten Gebiete könnten unter Berücksichtigung ihrer besonderen Eigenschaften und ihrer Umgebung landwirtschaftlich, etwa zur Herstellung von Qualitätsprodukten, genutzt werden.

2. Bemerkungen zur "Beurteilung"

2.1. Die Probleme werden richtig erfaßt, und es wird anerkannt, daß die Erhaltung der natürlichen Ressourcen und der Umwelt als gemeinsames Natur- und Kulturerbe und unverzichtbare Grundlage für eine auf Dauer tragbare wirtschaftliche und soziale Entwicklung in den Gemeinwesen der europäischen Küstengebiete eine vorrangige Aufgabe ist.

2.2. Ein Konzept für die Umweltprobleme in den Küstengebieten muß die zu erwartenden Wirkungen auf Meer und Land (und deren Wechselbeziehung) berücksichtigen und die Folgen ermitteln, die die Wirtschaftstätigkeit im Küstenstreifen, Hinterland und Seegebiet für die Erhaltung der Artenvielfalt, Ökosysteme und Landschaften hat.

2.3. Es wird anerkannt, daß es schwierig ist, die räumliche Ausdehnung dieser Gebiete abzugrenzen und zahlenmäßig zu erfassen, da sie gleichzeitig einen Festlandsockel und Seegebiete umfassen. Eine solche Definition ist aber für die Erstellung von Modellen für Planung und integriertes Management unumgänglich. In dem Kommissionsdokument heißt es hierzu: "Die natürlichen Küstensysteme und die Gebiete, in denen der Mensch Küstenressourcen nutzt, können sich sehr wohl über die Hoheitsgewässer hinaus und einige Kilometer ins Landesinnere hinein erstrecken." Aufgrund der ausgeprägten Wechselwirkung zwischen Meeresprodukten bzw. -ressourcen und den Arten der Nutzung der Landressourcen durch den Menschen wäre es indessen wichtig, die Grenzen für das Management festzulegen, und zwar möglichst in Kongruenz mit biologischen Einheiten oder spezifischen Landschaftsverwaltungseinheiten.

2.3.1. Die verschiedenen Arten der Nutzung von Küstengebieten (Fischerei, die mit Fischerei und Landwirtschaft verbundenen Industrien, Aquakultur, Landwirtschaft, Fremdenverkehr, Jachthäfen, Städtebau, die mit Häfen häufig verbundene Schwerindustrie, Gewinnung und Verarbeitung von Kohlenwasserstoffen sowie Hafentätigkeiten) bedingen und bestimmen die Erhaltung bzw. Beschädigung der kulturellen Merkmale der Landschaften in diesen Gebieten sowie der dort anzutreffenden Ressourcen. Deshalb sollte die Untersuchung dieser Gebiete in integrierter und nicht in sektoraler Form durchgeführt werden.

2.3.2. Gleichermaßen müssen die in vielen Fällen schwerwiegenden Umweltfolgen erwähnt werden, die auf folgende Faktoren zurückzuführen sind: unzureichende Abfall- und Abwasserentsorgung in den Küstengebieten und im Hinterland, Schadstoffeinträge aus Landwirtschaftsbetrieben, Bau von Kernkraftwerken und in der Nähe von Flüssen und Feuchtgebieten angesiedelte Industriebetriebe, die nicht nur umweltverschmutzende, sondern sogar giftige Rückstände produzieren.

2.4. In der Mitteilung der Kommission werden einige treffende Indikatoren des Umfangs der Küstengebiete und des Bevölkerungsanteils in diesen Gebieten aufgeführt.

2.4.1. Anhand der auf der Bevölkerungsdichte basierenden Beurteilungskriterien für die Bedeutung von Küstengebieten kann lediglich der "Küsten-" bzw. "Landescharakter" der Mitgliedstaaten der Europäischen Union bestimmt werden; die Wechselwirkungen zwischen Produktionstätigkeiten und Landschaft der Küstengebiete lassen sich damit jedoch nicht erfassen.

Es handelt sich gleichwohl um interessante Indikatoren, wenn es darum geht, den Grad der Schädigung bzw. Zerstörung der Landschaften, der Verringerung der Artenvielfalt und der Verschmutzung der Gewässer zu ermitteln. Allerdings sei hier noch einmal betont, daß diese Indikatoren variabel sind und stark von der Art der Produktionstätigkeiten der in den Küstengebieten ansässigen und sogar weiter entfernt wohnenden Bevölkerung und auch von den Hafentätigkeiten abhängen.

2.4.2. Die beobachteten Wirkungen auf Landschaft oder Umwelt sind nicht immer direkt mit den Ursachen in Verbindung zu bringen, zumal sie nicht unbedingt sofort auftreten. Für Küstenlandschaften gilt dies in verstärktem Maße, da durch den Transport von Schadstoffen in Flüssen und Meer große Schäden verursacht werden, die jedoch häufig das Ergebnis mehrerer Faktoren sind. So entsteht eine Wechselwirkung zwischen den menschlichen Tätigkeiten und den entsprechenden Modellen für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung.

2.4.3. Andererseits sind die Landschaften, Ökosysteme und Auswirkungen auf die Artenvielfalt der Küstengebiete in der Europäischen Union sehr unterschiedlich, insbesondere in den nördlichen Ländern der Union, was im Kommissionsdokument nicht gebührend berücksichtigt wird.

2.4.4. Folglich sollte der Inhalt der Bewertungskriterien für die Bedeutung der Küstengebiete unter dem Aspekt der Einheit Meer/Land vertieft werden.

Die sowohl wirtschaftliche als auch rein biologische Bedeutung der Ökosysteme in Küstengebieten macht Überlegungen über die Kriterien erforderlich, die im Hinblick auf die Erhaltung der Ökosysteme und die Verbesserung ihrer natürlichen Voraussetzungen anzuwenden sind.

2.5. Die Überlegungen zu den saisonbedingten Schwankungen der menschlichen Tätigkeiten und dem damit verbundenen Druck auf die Ökosysteme und Landschaften in den Küstengebieten, die die negativen Auswirkungen des "Massentourismus" einbeziehen, werden als richtig anerkannt.

Es wäre angebracht, diese Auswirkungen in ihrem vollen Umfang - Beschäftigung, Kultur, starke Verstädterung, Schädigung der Ökosysteme, Landschaften, Wirtschaft - zu erfassen.

3. Unzureichende Koordinierung und Konzertierung

3.1. Überblick über die bestehenden Maßnahmen

3.1.1. Wie aus Anhang I und II des Kommissionsdokuments hervorgeht, gibt es bereits zahlreiche Rechts-, Finanz- und Planungsinstrumente, die direkten oder indirekten Bezug zu Küstengebieten haben, jedoch nicht in künftige integrierte Maßnahmen eingebunden sind. Die schwachen Ergebnisse der Europäischen Küstencharta bestätigen diese Schlußfolgerung.

3.2. Unzureichende Koordinierung

3.2.1. Mit den isolierten Maßnahmen sind die anvisierten Ziele nicht erreicht woden, und die mangelnde Koordinierung bei ihrer Durchführung hat die Ergebnisse hinsichtlich einer dauerhaften und umweltgerechten wirtschaftlichen Entwicklung in diesen Gebieten in vielen Punkten sogar noch verschlechtert.

3.2.1.1. Der Erfolg eines integrierten Konzepts für Umweltprobleme hängt davon ab, daß bestimmte Vorkehrungen und Entwicklungsmaßnahmen getroffen werden. Hierzu gehören insbesondere:

- stärkere Berücksichtigung von Umweltproblemen bei den Maßnahmen der Strukturfonds;

- obligatorische Bewertung der Auswirkung von Plänen und Programmen auf die Umwelt;

- Einsetzung von umfassenderen Instrumenten zur Bewertung der wirtschaftlichen Konsequenzen unter Einbeziehung der Umwelt sowie der natürlichen Ressourcen;

- Koordinierung der gemeinschaftlichen und der einzelstaatlichen Politiken unter Berücksichtigung der Raumordnungsstrategien im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung;

- Sicherstellung der Partnerschaft und Zusammenarbeit durch Mobilisierung, Weiterbildung und Information der Bevölkerung;

- Einbeziehung der Wissenschaft.

Zur Steigerung der Wirksamkeit dieser Instrumente ist es notwendig, die Koordinierung und Konzertierung der Politiken und ihrer Durchführung - über die verantwortlichen Akteure - zu optimieren und innovative Rechtsformen zu finden, die die Schaffung von Instrumenten für einen dauerhaften Dialog ermöglichen und die Konsensbildung zur Überwindung etwaiger Konflikte fördern.

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß vertritt die Ansicht, daß Drittländer und die jeweiligen lokalen und regionalen Körperschaften gleichermaßen in die Studien für ein integriertes Konzept des Küstenmanagements einbezogen werden sollten. Dies sollte in den Unterstützungsprogrammen der EU für benachbarte Drittländer berücksichtigt werden, sofern diese die Vorschriften der EU beachten.

4. Demonstrationsprogramm für das integrierte Management der Küstengebiete

4.1. Dieses Programm ist ein erster Schritt zur Umsetzung früherer Entschließungen () und Ausdruck einer erfreulichen Entwicklung in diesem Bereich.

Es kann außerdem zur Definition von integrierten Managementstrategien für Küstengebiete beitragen, wenn die unter Ziffer 3.2.1.1 aufgeführten Leitlinien berücksichtigt werden.

Die schwachen Ergebnisse der bisherigen Initiativen zum Schutz von Umwelt und Naturressourcen in Küstengebieten rechtfertigen das von der Kommission vorgeschlagene Programm.

4.1.1. Im Verlauf der Stellungnahme werden die wesentlichen Gründe deutlich, die das Interesse der Union an einer Lösung der Probleme in den Küstengebieten zusammenfassend erklären:

a) Unmöglichkeit, die Probleme isoliert auf einzelstaatlicher Ebene zu lösen (gemeinsames Kultur- und Naturerbe, Übertragung von Schadstoffen und Sedimenten, Touristenströme, Sicherheit im Seeverkehr, Beschäftigung und unkontrollierter Städtebau);

b) negativer Einfluß einiger großer politischer Leitlinien und Maßnahmen der Union sowie der Mitgliedstaaten auf das Gleichgewicht der Küstengebiete, zu wenig Koordination und Widersprüche zwischen den Politiken in den verschiedenen Bereichen (Regionalentwicklung, Landwirtschaft, Verkehr, Aquakultur, Fischerei, Energie, Umwelt, Industrie, Fremdenverkehr, Häfen);

c) Förderung des Austausches von Erfahrungen und Know-how in diesen Politikbereichen;

d) weiter gefaßte Ziele unter Berücksichtigung der ökologischen, archäologischen und biologischen Forschungsarbeiten, was eine Einbeziehung der Wissenschaft in die Programme bedeutet.

4.1.2. Das Programm sollte die Einbeziehung der betroffenen Bevölkerung durch ihre Vertreter sowie der Verwaltung, Hafen- und Sicherheitsbehörden, wie es in der schematischen Abbildung 8 des Kommissionsdokuments vorgeschlagen wird, gewährleisten.

5. Schlußfolgerungen

5.1. Die Kommission sollte das Demonstrationsprogramm objektiver und klarer darstellen, so daß festgelegt wird, von wem und in welchen Regionen es umgesetzt werden kann. Dabei sollten allen von der Kommission bestimmten Küstengebieten gleiche Bewerbungschancen eingeräumt werden.

5.2. Sie muß außerdem transparente Kriterien zur Auswahl der für das Demonstrationsprogramm in Frage kommenden Küstengebiete festlegen.

5.2.1. Der Ausschuß ist der Ansicht, daß das Programm Küstengebiete unterschiedlicher Beschaffenheit umfassen sollte.

5.2.2. Die Kommission sollte die (positiven oder negativen) Erfahrungen aus der Durchführung der Projekte einschließlich des "Vertrags der Bucht von Rance", sowie insbesondere die Erfahrungen mit den am schwersten zu überwindenden Hindernissen in ihren Vorschlägen berücksichtigen, und zwar unter folgenden Gesichtspunkten:

- Koordinierung und Management;

- Auswirkungen der bereits durchgeführten Arbeiten auf die verschiedenen Bereiche;

- Beitrag und Einbeziehung der Wissenschaft;

- Grad der Einbeziehung der Bevölkerung und ihrer Organisationen;

- Beitrag der lokalen, regionalen und zentralen Behörden;

- Aktionen und Beitrag der regionalen Unternehmervertreter und Gewerkschaften;

- wirtschaftliche Beurteilung der Kosten der Aktionen sowie der Auswirkungen der Projekte auf die Schaffung neuer Geschäfts- und Beschäftigungsmöglichkeiten.

5.3. Das Programm sollte Orientierungen für die Information der Öffentlichkeit über Maßnahmen und Ziele enthalten, um durch die Motivation der einzubeziehenden Bevölkerung Synergien herzustellen.

5.4. Bei der Ausgestaltung des Demonstrationsprogramms sollte die Entwicklung innovativer Maßnahmen im Bereich der überregionalen Zusammenarbeit sowie der Raumplanung und Städtebaupolitik unter Einbeziehung von Mitgliedstaaten und Drittländern in Erwägung gezogen werden.

5.4.1. Das Programm sollte außerdem zu einer kohärenteren, transparenteren und objektiveren europäischen Politik der Küstengebiete beitragen, ohne jedoch seine Effizienz einzubüßen. Es muß auf den beiden Grundsätzen Behebung der Ursachen für Umweltschäden und Verursacherprinzip beruhen, wobei die Umweltmaßnahmen in Küstengebieten in regionale Entwicklungsmaßnahmen zu integrieren sind.

5.4.2. Es sollte ferner Forschungs- und Innovationsmaßnahmen stimulieren, neue Technologien, innovative Tätigkeiten und die Schaffung neuer Arbeitsbereiche einbeziehen und so neue stabile Berufszweige schaffen.

5.4.3. Angesichts der Vielfalt und Besonderheit der zu entwickelnden Tätigkeiten, die auf die Küstengebiete zugeschnitten sind, muß das Programm auch Maßnahmen im Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung (Schule, Universität, Beruf) vorsehen.

5.4.4. Es ist anzunehmen, daß mit Hilfe des Demonstrationsprogramms detailliertere Informationen über Verwaltung und Koordinierung herauskristallisiert werden können, was die Errichtung regionaler, nationaler und internationaler Datenbanken ermöglicht, die bei der Erarbeitung von Strategien für eine nachhaltige Raumplanungspolitik in Küstengebieten hilfreich sein dürften.

5.5. Die Finanzierung dieser Maßnahmen kann durch verschiedene Rechtsinstrumente und Programme ermöglicht werden, die auf die Lösung der Probleme in Küstengebieten Bezug nehmen.

5.5.1. Die Bedeutung des Erfolgs dieser Maßnahmen rechtfertigt die Schaffung eines neuen horizontalen Finanzinstruments bzw. die Lockerung des bisherigen Rechtsrahmens zur Anwendung der bestehenden Finanzinstrumente durch den Rat.

5.5.2. Der Ausschuß erkennt die Wichtigkeit der aufgezeigten Probleme in den Küstengebieten der EU sowie die Notwendigkeit, im überregionalen und grenzüberschreitenden Bereich innovative Maßnahmen zu entwickeln. Hierzu muß ein eindeutiger Rechtsrahmen festgelegt werden, der die finanziellen und rechtlichen Aspekte horizontal abdeckt.

- Eine verstärkte Koordinierung zwischen den Dienststellen der Kommission wird als grundlegend erachtet und im Hinblick auf den Erfolg der Initiative angeraten. Die Einsetzung einer Ad-hoc-Gruppe könnte beispielsweise eine gute Lösung sein.

- Zur Klärung der oben erwähnten Fragen sowie der Anpassung des Rechtsrahmens für den Einsatz der Finanzmittel wird die Prüfung und ggf. Veröffentlichung einer gesonderten Verordnung und Richtlinie empfohlen.

5.6. Der Ausschuß begrüßt und befürwortet den in der Mitteilung der Kommission enthaltenen Vorschlag und hofft, daß ausreichende finanzielle Mittel bereitgestellt werden, damit diese Initiative Aussicht auf Erfolg hat.

Die Kommission sollte auf der Grundlage des Demonstrationsprogramms konkrete Vorschläge machen, die die Ausarbeitung von integrierten Managementkonzepten für die Küstengebiete erlauben.

5.7. Die Mitteilung der Kommission ist jedoch sowohl in bezug auf die Ziele als auch auf die betreffenden Finanzmittel zu wenig ehrgeizig und innovativ. Der Ausschuß rät der Kommission, ihre Arbeiten zu vertiefen und in einen Strategievorschlag zu Raumordnung und Management in den Küstengebieten (unter Einbeziehung des Hinterlands und der Seegebiete) einmünden zu lassen.

Darüber hinaus sollte sie die Vorteile berücksichtigen, die sich aus einer Zusammenarbeit mit den Nachbarländern ergeben, mit denen die EU Seegebiete teilt.

Geschehen zu Brüssel am 11. Juli 1996.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Carlos FERRER

() ABl. Nr. C 133 vom 31. 5. 1995, S. 2; ABl. Nr. C 301 vom 13. 11. 1995, S. 10.

() Entschließung vom 25. 2. 1992, ABl. Nr. C 59 vom 6. 3. 1992 und ABl. Nr. C 135 vom 18. 5. 1994.