Staatliche Beihilfe - Deutschland

Beihilfe C 54/03 (ex N 194/02) - Begleitende Ausgleichsmaßnahmen zur Einführung streckenbezogener Gebühren für die Benutzung von Bundesautobahnen mit schweren Nutzfahrzeugen

Aufforderung zur Abgabe einer Stellungnahme gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag

(2003/C 202/03)

(Text von Bedeutung für den EWR)

Mit Schreiben vom 23. Juli 2003, das nachstehend in der verbindlichen Sprachfassung wiedergegeben ist, hat die Kommission der Bundesrepublik Deutschland ihren Beschluss mitgeteilt, wegen vorstehend genannten Beihilfe das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten.

Die Kommission fordert alle Betroffenen auf, ihre Stellungnahme innerhalb eines Monats nach dem Datum der vorliegenden Bekanntmachung an folgende Anschrift zu richten: Europäische Kommission Generaldirektion Energie und Verkehr

Direktion A - Referat 4

B - 1049 Brüssel Fax (32-2) 296 41 04.

Alle Stellungnahmen werden der Bundesrepublik Deutschland übermittelt. Jeder, der eine Stellungnahme abgibt, kann unter Angabe von Gründen schriftlich beantragen, dass seine Identität nicht bekannt gegeben wird.

ZUSAMMENFASSUNG

Verfahren

Mit Schreiben vom 6. März 2002 wurde die Kommission davon unterrichtet, dass die Bundesrepublik Deutschland beabsichtigt, begleitend zur Erhebung streckenbezogener Gebühren für die Benutzung von Bundesautobahnen durch schwere Nutzfahrzeuge ein Mauterstattungssystem einzuführen. Die zuletzt eingegangenen Informationen vom 10. Juni 2003 bestätigten die Absicht, das von der Bundesregierung beschlossene Mautsystem, das am 31. August 2003 in Kraft treten soll, durch ein Mautsystem mit einem höheren Mautsatz in Verbindung mit einem Erstattungssystem zu ersetzen.

Beschreibung der geplanten Beihilfemaßnahmen

Ziel der notifizierten Beihilfemaßnahmen ist es, die Auswirkungen der möglicherweise höheren Belastung der Straßengüterverkehrsunternehmer teilweise durch eine Ausgleichsmaßnahme mit einem Budget von 600 Mio. EUR jährlich zu kompensieren. Sobald die Ausgleichsmaßnahme von der Kommission genehmigt und von der Bundesregierung umgesetzt ist, wird die Regierung den durchschnittlichen Mautsatz von 12,4 Cent/km auf durchschnittlich 15 Cent/km anheben(1).

Mauterstattungssystem

Deutschland hat gegenüber der Kommission bekräftigt, dass die Einführung des ursprünglich notifizierten Ausgleichssystems, bei dem es sich um eine einmalige Mauterstattung auf Nachweis von in Deutschland gezahlter Mineralölsteuer handelt, weiterhin geplant ist. Begünstigte der Mauterstattung wären unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit alle Straßengüterverkehrsunternehmer, die die Bundesautobahnen mit Fahrzeugen von mindestens 12 t benutzen.

Würdigung der Beihilfe

Zum gegenwärtigen Zeitpunkt kann nach Auffassung der Kommission nicht ausgeschlossen werden, dass die Ausgleichsmaßnahmen eine Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellen würden und daher grundsätzlich unzulässig wären, es sei denn, sie könnten aufgrund einer der im Vertrag oder sonstiger im Sekundärrecht vorgesehenen Ausnahmen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden.

Damit die Beihilfe den Erfordernissen der Koordinierung des Verkehrs im Sinne von Artikel 73 EG-Vertrag und den Erfordernissen für dessen Umsetzung gemäß Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe b) der Verordnung (EWG) Nr. 1107/70 entspricht, darf sie zu keiner Wettbewerbsverzerrung führen, die aufgrund ihres Umfangs dem gemeinschaftlichen Interesse zuwiderläuft.

Die Kommission könnte sich der Auffassung anschließen, dass aus innenpolitischen Gründen ein teilweiser Ausgleich für die durch die Anhebung der Mautsätze entstehende künftige Belastung erforderlich sein wird. Auch könnte etwas dafür sprechen, dass vollständige Kostendeckung und teilweise Erstattung gerechter sind als die geltende niedrigere Mautgebühr. Die Bundesregierung hat jedoch keine Gründe dafür genannt, warum der Ausgleich nun von ursprünglich 300 Mio. EUR auf den neu notifizierten Betrag von 600 Mio. EUR verdoppelt werden soll. Angesichts eines möglicherweise erheblichen Verwaltungsaufwandes hegt die Kommission Zweifel an dem Konzept, eine niedrigere Mautgebühr durch eine höhere Gebühr zu ersetzen, die mit einem Mauterstattungssystem mit relativ hohem bürokratischem Aufwand verbunden ist.

Die Kommission ist jedoch nicht der Auffassung, dass die geplante Mauterstattung den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt.

Die Kommission hat allerdings ernste Zweifel daran, ob das Mauterstattungssystem mit dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung in Einklang steht. In der Tat scheint es für die Verbindung von Mautermäßigung auf der einen Seite und Entrichtung von Steuern auf der anderen Seite keine Rechtfertigung zu geben. Das Mauterstattungssystem scheint im Gegenteil jene Straßengüterverkehrsunternehmer zu diskriminieren, die außerhalb Deutschlands tanken, d. h. vor allem der Unternehmer aus anderen Mitgliedstaaten. Daher würde die Maßnahme de facto zu einer Diskriminierung bei der Gewährung der Mautermäßigung führen.

Die Vereinbarkeit staatlicher Beihilfen mit den Bestimmungen des EG-Vertrags und anderem EG-Sekundärrecht ist in der Regel eine Bedingung für eine positive Würdigung einer notifizierten Beihilfemaßnahme. Daher muss die Kommission sicherstellen, dass das Mauterstattungssystem mit der Richtlinie 1999/62/EG ("Eurovignette") vom 17. Juni 1999 über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung bestimmter Verkehrswege durch schwere Nutzfahrzeuge vereinbar ist(2). Die Kommission hat ferner Bedenken in Bezug auf die praktische Einführung des Mautsystems. Es könnte sein, dass die für eine bequeme Zahlung erforderlichen Fahrzeuggeräte zum 31. August 2003 nicht für alle Benutzer der Bundesautobahnen ausreichen. Die für gelegentliche Benutzer gedachten alternativen Zahlungsformen verfügen möglicherweise nicht über die erforderliche Kapazität, um in der Einführungsphase ersatzweise eingesetzt zu werden. Dies könnte vor allem deutschen Autobahnbenutzern einen Vorteil vor ausländischen Benutzern verschaffen, die nicht nur größere Schwierigkeiten beim rechtzeitigen Einbau der Fahrzeuggeräte, sondern auch mehr praktische Probleme mit der ordnungsgemäßen Benutzung des manuellen Mautstellensystems haben werden. Daher kann die Kommission nicht den Schluss ziehen, dass das vorgeschlagene Mautsystem bereits alle Bestimmungen der Richtlinie 1999/62/EG erfuellt: Sie hat daher einige Zweifel daran, ob die notifizierte Beihilfe vollständig mit dem einschlägigen EG-Recht vereinbar ist. Zudem könnte der freie Warenverkehr mangels geeigneten Mauterfassungssystems entgegen Artikel 28 EG-Vertrag beeinträchtigt werden.

Der Kommission liegen derzeit keinerlei Rechtstexte zur Einführung des Mauterstattungssystems vor. Durch diesen Mangel an Informationen werden die Zweifel der Kommission in Bezug auf die Umsetzung der geplanten Maßnahme noch verstärkt.

Außerdem ist die Kommission nicht sicher, ob die indirekte Verbrauchsteuerermäßigung nicht als eine Ermäßigung ausgelegt werden könnte, die gemäß Artikel 8 Absatz 4 der Richtlinie 92/81/EWG(3) genehmigungspflichtig ist.

Abschließend hat die Kommission bestimmte Vorbehalte hinsichtlich des geplanten Mauterstattungssystems, vor allem in Bezug darauf

- ob es im Interesse der Gemeinschaft erforderlich ist,

- ob es mit der Richtlinie 1999/62/EG und Artikel 28 EG-Vertrag vereinbar ist,

- ob seine Beurteilung auf der Grundlage einschlägiger Rechtstexte erfolgt.

WORTLAUT DES SCHREIBENS

"Die Kommission teilt der Bundesrepublik Deutschland mit, dass sie nach Prüfung der von der Bundesregierung übermittelten Angaben zu der obengenannten Beihilfe beschlossen hat, das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten.

I. VERFAHREN

1. Mit Schreiben vom 6. März 2002, das bei der Kommission (GD TREN) am 12. März 2002 (A/54606) einging, sowie mit Schreiben vom 7. März 2002, registriert am 7. März 2002 (A-54445), teilte das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Wohnungswesen der Bundesrepublik Deutschland der Kommission mit, dass die Bundesregierung beabsichtige, begleitend zur Erhebung streckenbezogener Gebühren für die Benutzung von Bundesautobahnen durch schwere Nutzfahrzeuge ein Mauterstattungssystem einzuführen.

2. Mit Schreiben vom 21. März 2002 (D(02)1080) bestätigte das Generalsekretariat der Kommission den Eingang des Schreibens der Bundesrepublik und notifizierte das Gesetzesvorhaben unter der Nummer N 194/02.

3. Am 27. März 2002 (D/4933) wurde die Bundesregierung aufgefordert, der Kommission einige zusätzliche Informationen zur Klärung des Sachverhalts zu übermitteln. Die Bundesregierung beantwortete die Fragen der Kommission mit Schreiben vom 30. April 2002, registriert am 2. Mai 2002 (A/57969) und mit Schreiben vom 15. Mai 2002, registriert am 23. Mai 2002 (A/59124).

4. Am 3. Juni 2002 fanden in Brüssel bilaterale Kontakte zwischen Vertretern der Bundesrepublik Deutschland und der Kommission statt. In ihrem Schreiben vom 6. Juni 2002 (D/9146) teilte die Kommission der Bundesregierung mit, dass ihr für eine abschließende beihilfenrechtliche Prüfung der Entwurf der Rechtsverordnung vorliegen müsse.

5. Am 20. Dezember 2002, registriert am 23. Dezember 2002 (A/72966) übermittelte die Bundesregierung der Kommission den Entwurf einer Verordnung zur Festsetzung der Höhe der Autobahnmaut für schwere Nutzfahrzeuge und des Mauterstattungssystems. Weitere Informationen wurden der Kommission mit Schreiben vom 10. Januar 2003, registriert am 10. Januar 2003 (A-(03)10650) übermittelt.

6. Am 28. Februar 2003 fand in Brüssel ein weiteres bilaterales Treffen zwischen Vertretern der Bundesregierung und den Kommissionsdienststellen statt. Am 4. März 2003 (A(03)72933) teilte die Kommission der Bundesregierung die neue Frist für das Verfahren mit.

7. Am 6. März 2003, registriert am 10. März 2003 (A(03)14931) übermittelte die Bundesregierung der Kommission den neuen Entwurf einer Verordnung zur Festsetzung der Höhe der Autobahnmaut und teilte den Kommissionsdienststellen mit, dass die Regierung den Absatz betreffend das Mauterstattungssystem gestrichen habe.

8. Am 10. März 2003 und 9. April 2003 fanden in Brüssel zwei weitere bilaterale Treffen zwischen Vertretern der Bundesrepublik Deutschland und den Kommissionsdienststellen statt.

9. Am 15. Mai 2003 (D(03)7591) ersuchte die Kommission die Bundesregierung um weitere Informationen zur Rechtsgrundlage der Beihilferegelung. Die Kommission forderte die Bundesregierung auf, entweder zu bestätigen, dass der der Kommission am 6. März 2003 übermittelte Entwurf der Rechtsverordnung rechtsgültig ist und die Bundesregierung daher auf das notifizierte Mauterstattungssystem verzichtet oder der Kommission einen neuen Entwurf der Rechtsverordnung auf der Grundlage von Artikel 1 § 3 Absatz 3 des Gesetzes zu übermitteln. Da die Bundesregierung nicht innerhalb der gesetzten Frist antwortete, sandte die Kommission ihr am 27. Mai 2003 ein Mahnschreiben.

10. Am 10. Juni 2003, registriert am 19. Juni 2003 (A(03)23297) beantwortete die Bundesregierung das Schreiben der Kommission vom 15. Mai 2003 und unterrichtete die Kommission über die am 22. Mai 2003 vom Bundestag und am 23. Mai vom Bundesrat gefassten Beschlüsse.

11. Außerdem beantwortete der Bundesminister für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, Herr Manfred Stolpe, am 17. Juni 2003, registriert am 26. Juni 2003 (A(03)23824) das Schreiben der Vizepräsidentin der Europäischen Kommission, Frau Loyola de Palacio, vom 26. Mai 2003, und ging dabei auch auf die bilaterale Sitzung vom 23. April 2003 in Brüssel ein.

12. Am 14. Juli 2003, registriert am 17. Juli 2003 (A(03)25658), forderte die Bundesregierung nur das Mautermäßigungsverfahren beihilfenrechtlich zu prüfen.

II. ALLGEMEINER HINTERGRUND ZUR BEIHILFEMASSNAHME

1. Einführung streckenbezogener Gebühren für die Benutzung von Bundesautobahnen

13. Die geplanten Beihilfemaßnahme muss im Rahmen der Einführung einer streckenbezogenen Gebühr für die Benutzung der Bundesautobahnen mit schweren Nutzfahrzeugen (nachstehend 'Mautgebühr' gemäß der Begriffsbestimmung in Artikel 2 Buchstabe b) der Richtlinie 1999/62/EG(4)) gesehen werden, die ab 31. August 2003 das bisher geltende zeitbezogene System (nachstehend 'Benutzungsgebühr' gemäß Artikel 2 Buchstabe c) dieser Richtlinie) ersetzt.

14. Die derzeit geltende Benutzungsgebühr wird seit 1. Januar 1995 auf der Grundlage des Autobahnbenutzungsgebührengesetzes (ABBG) vom 30. August 1994 erhoben. Sie ist zu entrichten für Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen, die ausschließlich für den Güterkraftverkehr bestimmt sind und deren zulässiges Gesamtgewicht mindestens 12 t beträgt. Nach Ansicht der Bundesregierung handelte es sich jedoch bei der Benutzungsgebühr nur um den ersten Schritt hin zu einer verursachergerechten Anlastung der Wegekosten(5). Da die tatsächlich zurückgelegten Strecken nicht berücksichtigt werden, ist die Benutzungsgebühr ihrer Ansicht nach nur ein relativ grobes Mittel zur Anlastung der Wegekosten. Außerdem wies die Bundesregierung darauf hin, dass sie nach EU-Recht an betragsmäßig festgelegte, relativ niedrige Gebührensätze gebunden ist, die nur mit Zustimmung aller EU-Mitgliedstaaten angehoben werden können. Die Vorteile des Mautsystems liegen demgegenüber nach Ansicht der Bundesregierung in

- der verursachergerechteren Anlastung von Wegekosten durch direkte Abhängigkeit der Maut von tatsächlich erbrachten Fahrleistungen;

- der Schaffung von Anreizen zur wirtschaftlicheren Ausnutzung der Transportkapazitäten und

- der Möglichkeit einer flexibleren Tarifgestaltung, wodurch die Verwirklichung weiterer verkehrs- und umweltpolitische Ziele unterstützt werden kann.

15. Daher haben Bundestag und Bundesrat am 22. März 2002 das Gesetz über die Erhebung von streckenbezogenen Gebühren für die Benutzung von Bundesautobahnen mit schweren Nutzfahrzeugen (nachstehend 'das Gesetz')(6) verabschiedet, das ein neues elektronisches Mautsystem und insbesondere die Erhebung einer Mautgebühr für die Benutzung der Autobahn durch die gleiche Fahrzeugkategorie wie bei der Benutzungsgebühr vorsieht.

16. Die Berechnung der neuen Mautgebühr basiert auf einem von der Bundesregierung speziell in Auftrag gegebenen Gutachten, das am 14. Februar 2002 veröffentlicht wurde(7); In dem Gutachten werden die Kosten den einzelnen Fahrzeugkategorien zugeordnet unter Berücksichtigung der Anzahl der Fahrzeugkilometer und des durch die einzelnen Kategorien verursachten Verschleißes der Infrastrukturen. Das Prognos-Gutachten gelangt unter anderem zu dem Schluss, dass rund 45 % der gesamten Wegekosten für die Bundesautobahnen dem Schwerverkehr anzulasten sind. Das entspricht für das Jahr 2003 rund 3,4 Milliarden EUR(8). Unter Berücksichtigung einer prognostizierten Fahrleistung von 22,7 Mrd. km schwerer Nutzfahrzeuge ab 12 t zulässigem Gesamtgewicht auf Bundesautobahnen lässt sich hieraus ein durchschnittlicher Mautsatz von 15 Cent pro Kilometer errechnen(9).

17. Aufgrund des Ergebnisses dieses Gutachtens hat die Bundesregierung ursprünglich eine durchschnittliche Mauthöhe zwischen 10 Cent/km und 17 Cent/km vorgeschlagen, je nach Achszahl des Fahrzeugs oder der Fahrzeugkombination und der Emissionsklasse(10).

18. Am 23. Mai 2003 hat die Bundesregierung jedoch die Einführung einer niedrigeren Mautgebühr beschlossen und daher den durchschnittlichen Mautsatz um 2,6 Cent von 15,0 Cent/km auf 12,4 Cent/km gesenkt. Die Mautgebühr liegt nun zwischen 9 Cent/km und 13 Cent/km für jede Emissionsklasse von Fahrzeugen oder Fahrzeugkombinationen mit höchstens 3 Achsen sowie zwischen 10 Cent/km und 14 Cent/km für jede Emissionsklasse von Fahrzeugen oder Fahrzeugkombinationen mit 4 und mehr Achsen.

19. Am gleichen Tag hat die Bundesregierung ferner beschlossen, § 11 des Gesetzes, der sich auf die Verwendung der Mautgebühren bezieht, zu ändern. Die Sätze 2 und 3 besagen nun, dass das Mautaufkommen für die Ausgaben für Betrieb, Überwachung und Kontrolle des Mautsystems verwendet wird. Das verbleibende Mautaufkommen wird dann in vollem Umfang für die Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur, überwiegend für den Bundesfernstraßenbau (Bundesautobahnen und Bundesstraßennetz), verwendet(11).

20. Hinsichtlich der praktischen Umsetzung des elektronischen Mautsystems sieht das Gesetz vor, dass die Infrastrukturbenutzer die Maut an das Bundesamt für den Güterverkehr zu entrichten haben. Es sieht jedoch die Möglichkeit vor, Errichtung und Betrieb des Mauterhebungssystems einem privaten Betreiber zu übertragen. Zu diesem Zweck hat die Bundesregierung eine Ausschreibung für das Mauterhebungssystem durchgeführt. Das neu geschaffene 'Toll Collect'-Konsortium erhielt dabei den Zuschlag. An dem Konsortium sind die deutschen Unternehmen DaimlerChrysler Services AG und Deutsche Telekom AG zu je 45 % und das französische Unternehmen Cofiroute ('Compagnie Financière et Industrielle des Autoroutes') mit einem Geschäftsanteil von 10 % beteiligt. Die Schaffung des Gemeinschaftsunternehmens wurde von der Kommission am 30. April 2003 mit Auflagen genehmigt. In der Entscheidung(12) wird jedoch auch erklärt, dass die Genehmigung durch die Kommission nicht dem Ergebnis einer weiteren Beihilfeentscheidung der Kommission über die Ausgleichsmaßnahme vorgreift.

21. Die Mauterhebung erfolgt über ein System, das ohne Eingriff in den Verkehrsfluss auf den Autobahnen auskommt, d. h. es wird keine Mautstationen geben. Es ist ein duales System: die Nutzer können die Maut über ein automatisches System entrichten, wofür die Fahrzeuge mit einem entsprechenden Gerät ausgerüstet sein müssen. Nach Angaben der Bundesregierung wird dieses elektronische Zahlungssystem der Anforderung in Bezug auf einen angemessenen Grad an Interoperabilität gerecht. Das von Toll Collect zu errichtende System sieht vor, dass die Lastkraftwagen mit Fahrzeuggeräten (On-Board-Units, OBN) ausgerüstet werden, die über einen GPS-Empfänger (Global Positioning System) und einen GSM-Mobilfunksender verfügen. Anhand der dadurch erfassten Daten, d.h. des ermittelten Standorts und der gewählten Strecke des jeweiligen Lkw wird die zu zahlende Mautgebühr errechnet und dann dem Eigentümer des Fahrzeugs in Rechnung gestellt. Nach Angaben der Bundesregierung werden die 250000 zum 31. August 2003 bzw. die 500000 zum 31. Dezember 2003 zur Verfügung stehenden Fahrzeuggeräte (OBU) den von Experten geschätzten Bedarf decken. Wie die Bundesregierung der Kommission ferner mitgeteilt hat, wird eine ausreichende Zahl von Servicestationen für den Einbau der Fahrzeuggeräte (OBU) eingerichtet.

22. Wie im Gesetz vorgesehen, muss der Nutzer jedoch auch in der Lage sein, die Maut über ein manuelles Zahlungssystem zu entrichten, wofür die Betreiber ein Netz von Mautstellen an den Zufahrtsstraßen zu Autobahnen errichten müssen. Benutzer, die nicht die deutsche Sprache beherrschen, können die Benutzerinformation für die Mautstellen in einer anderen Sprache, z. B. Englisch, Französisch und Polnisch, erhalten. Zusätzlich zum Terminalsystem haben Nutzer auch die Möglichkeit, die Maut über das Internet zu zahlen.

2. Geschätzte Auswirkungen auf den Haushalt

23. Durch die Maut soll die bisher überwiegende Haushaltsfinanzierung der Verkehrsinfrastrukturen durch eine verstärkte Nutzerfinanzierung ersetzt werden. Bei einer unterstellten Autobahngebühr von durchschnittlich 15 Cent/km pro km werden jährliche Einnahmen in Höhe von 3,4 Mrd. EUR erwartet, die dem Bund zustehen. Mit der Absicht der Bundesregierung, die verursachten Wegekosten in vollem Umfang dem Transportgewerbe anzulasten, hätte sich die Belastung gegenüber dem derzeit geltenden System, das dem deutschen Haushalt im Jahr 2001 ca. 460 Mio. EUR(13) einbrachte, um das mehr als das Siebenfache erhöht.

24. Aufgrund des erheblichen Widerstandes von Seiten des Straßengüterverkehrsgewerbes und um die ebenfalls erforderliche Zustimmung des Bundesrates zu erhalten, schlug die Bundesregierung einen Ausgleich in Höhe von 300 Mio. EUR vor; von der entrichteten Maut werden hierfür bei Nachweis der Entrichtung von 4,29 Cent Mineralölsteuer 1,3 Cent/km erstattet(14).

25. Der endgültige politische Kompromiss(15) führte jedoch zu einer Ermäßigung der Maut um insgesamt 2,6 Cent/km(16) von 15 Cent/km auf 12,4 Cent/km, wodurch die Mauteinnahmen des Bundeshaushalts sinken.

26. In einem zweiten Schritt, dem der Bundesrat bereits zugestimmt hat, beabsichtigt die Bundesregierung, die von Straßengüterverkehrsunternehmen, die schwere Nutzfahrzeuge auf den Bundesautobahnen einsetzen, zu entrichtende Maut auf einen Betrag anzuheben, durch den die Kosten für ihren Bau, Ausbau und Betrieb in vollem Umfang gedeckt werden. Um dies zu erreichen, muss die Erhöhung den ursprünglich auf 3,4 Mrd. EUR geschätzten Einnahmen entsprechen. Als Gegenstück zur möglichen Anhebung der Mautsätze sieht der politische Kompromiss Ausgleichsmaßnahmen in Höhe von 600 Mio. EUR vor.

27. Am 10. Juni 2003, informierte die Bundesregierung die Kommission jedoch darüber, dass der gesamte Betrag in Höhe von 600 Mio. EUR für die Mautermäßigung zur Verfügung steht. Die Kommission untersucht deshalb eine solche Kompensationsmaßnahme innerhalb eines Szenarios erhöhter Mautsätze geprüft(17).

III. EINGEHENDE BESCHREIBUNG DER GEPLANTEN BEIHILFEMASSNAHME

1. Ziel der geplanten Beihilfemaßnahme

28. Ziel der notifizierten Beihilfemaßnahme ist es, die Auswirkungen der möglicherweise höheren Belastung der Straßengüterverkehrsunternehmer teilweise zu kompensieren durch ein Mauterstattungssystem, eine Senkung der jährlichen Kfz-Steuer oder ein Investitionsprogramm für die Anschaffung neuer Lkw. Hierfür sind Mittel in Höhe von insgesamt 600 Mio. EUR pro Jahr veranschlagt.

29. Sobald die Ausgleichsmaßnahme von der Kommission genehmigt und von der Bundesregierung umgesetzt sind, wird die Regierung den durchschnittlichen Mautsatz von 12,4 Cent/km auf durchschnittlich 15 Cent/km anheben. Nach Ansicht der Bundesregierung wird der Betrag in Höhe von 15 Cent/km dann die Kosten für Bau, Ausbau und Betrieb der betreffenden Infrastrukturen in vollem Umfang decken.

2. Form der geplanten Beihilfemaßnahme

2.1. Mauterstattungssystem

30. Am 10. Juni 2003 hat Deutschland gegenüber der Kommission bekräftigt, dass die Einführung des ursprünglich notifizierten Ausgleichssystems, bei dem die Erstattung eines bestimmten Betrags des Mautsatzes auf der Grundlage der in Deutschland entrichteten Mineralölsteuer erfolgt, weiterhin geplant ist. Auch im Beschluss des Bundesrates vom 23 Mai 2003(18) wird die Bedeutung eines Mauterstattungssystems hervorgehoben und gefordert, dieser Maßnahme im Hinblick auf die Harmonisierung auf europäischer Ebene Vorrang einzuräumen. In der Zwischenzeit informierte die Bundesregierung die Kommission, dass das Mauterstattungssystem sobald wie möglich, spätestens aber am 1. Januar 2004 eingeführt werden soll. Daher legt die Kommission bei der Erläuterung der Ausgleichsmaßnahmen den Schwerpunkt vollständig auf das Mauterstattungssystem. Ihrer Beschreibung liegen das am 22. März 2002 verabschiedete Gesetz, der Entwurf der Rechtsverordnung vom 18. Dezember 2002 und zusätzliche von der Bundesregierung seit der ersten Notifizierung am 6. März 2003 offiziell bereitgestellte Informationen zugrunde.

Rechtsgrundlage

31. Das Mauterstattungssystem - wie auch die Höhe der Maut - basiert auf Artikel 1 des Gesetzes über die Erhebung von streckenbezogenen Gebühren für die Benutzung von Bundesautobahnen mit schweren Nutzfahrzeugen, das von der Regierung am 22. März 2002 verabschiedet wurde.

32. Das Gesetz wurde am 5. April 2002 unterzeichnet, am 11. April 2002 im Bundesgesetzblatt veröffentlicht und am 23. Mai 2003 geändert(19).

33. Gemäß § 3 Absatz 2 ist die Bundesregierung ermächtigt, die Höhe der Maut pro Kilometer unter sachgerechter Berücksichtigung der Anzahl der Achsen und der Emissionsklasse der Fahrzeuge durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates festzusetzen. Gemäß § 3 Absatz 3 ist die Bundesregierung ermächtigt, in einer auf Artikel 1, § 3 Absatz 2 basierenden Rechtsverordnung die Höhe der Maut pro Kilometer auch unter sachgerechter Berücksichtigung von geleisteten sonstigen verkehrsspezifischen Abgaben der Mautschuldner im Geltungsbereich des Gesetzes festzusetzen (nachstehend 'die Erstattungsklausel').

34. Am 18. Dezember 2002 hat die Bundesregierung auf der Grundlage von Artikel 1, § 3 Absatz 2 des Gesetzes eine 'Verordnung zur Festsetzung der Höhe der Autobahnmaut für schwere Nutzfahrzeuge', die auch ein Mauterstattungssystem umfasst, vorgeschlagen und am 20. Dezember 2002 der Kommission übermittelt.

35. Der Nachweis über in Deutschland gezahlte Mineralölsteuern ist gemäß der derzeit geltenden Fassung des Mineralölsteuergesetzes vom 21. Dezember 1992(20) erbringen.

Beihilfeempfänger

36. Begünstigte der Mauterstattung sind unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit alle Straßengüterverkehrsunternehmer, die die Bundesautobahnen mit Fahrzeugen von mindestens 12 t benutzen. Die Benutzer erhalten die Mauterstattung jedoch nur, wenn sie die Zahlung der Mineralölsteuer in Deutschland durch Vorlage entsprechender Dokumente nachweisen können.

Betrag der Beihilfe

37. Bei dem notifizierten Betrag der Mauterstattung handelt es sich um eine einmalige Mauterstattung von höchstens 1,3 Cent/km bei Nachweis der Entrichtung von 4,29 Cent Mineralölsteuer in Deutschland gemäß § 2 des Entwurfs der Rechtsverordnung vom 18. Dezember 2002.

38. Die Mauterstattung in Höhe von 1,3 Cent/km ist Ergebnis folgender Berechnung, die auf der zuvor getroffenen politischen Entscheidung für einen Ausgleich in Höhe von 300 Mio. EUR beruht: ausgehend von einer Fahrleistung von insgesamt 22,6 Mrd. km pro Jahr (LKW von mindestens 12 t) ergibt eine Mautgebühr von 1 Cent/km Mauteinnahmen von 226 Mio. EUR pro Jahr. Geht man von einem Verbrauch von 30 Litern/100 km und einer Mineralölsteuer von 0,01 EUR aus, so ergibt ein 1 Cent Mineralölsteuer ein Steueraufkommen in Höhe von rund 68 Mio. EUR pro Jahr. Daraus ergibt sich, dass 1 Cent Mautgebühr rund 3,3 Cent gezahlter Mineralölsteuer gegenübersteht, um das gleiche Aufkommen zu erhalten(21). Die politische Entscheidung zur Erstattung von 300 Mio. EUR würde daher zur Erstattung von rund 1,3 Cent/km führen(22). Die Entrichtung dieser Mineralölsteuer in Höhe von 4,29 Cent(23) ist durch die Vorlage geeigneter Dokumente nachzuweisen.

39. Nach dem ursprünglich notifizierten System für eine Mauterstattung in Höhe von 300 Mio. EUR hätte die Erstattung insgesamt rund 9 % der neuen streckenbezogenen Mautgebühr in Höhe von etwa 3,4 Mrd. EUR entsprochen.

40. Die Bundesregierung teilte der Kommission jedoch mit, dass der Gesamtbetrag der Mauterstattung sich auf 600 Mio. EUR belaufen wird. Ein Ausgleich in Höhe von 600 Mio. EUR entspräche hypothetisch einer Ermäßigung von rund 17,6 % der Mauteinnahmen.

Laufzeit

41. Der Vorschlag für ein Mauterstattungssystem ist unbefristet. Die Bundesregierung vertritt jedoch den Standpunkt, dass eine Anpassung des Mauterstattungssystems, beispielsweise eine zeitliche Befristung, durch eine Änderung der Rechtsverordnung leicht möglich sein wird, ohne dass eine Gesetzesänderung, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfte, erforderlich wäre. Die Bundesregierung informierte die Kommission über die Möglichkeit einer zeitlichen Begrenzung der Maßnahme.

Durchführung der geplanten Maßnahme

42. Eines der Kernelemente des Mauterstattungssystems ist der Nachweis der Entrichtung der Mineralölsteuer in Deutschland. Gemäß § 2 Absatz 2 des Verordnungsvorschlags vom 18. Dezember 2002 kann dieser Zahlungsnachweis durch Vorlage geeigneter Unterlagen wie Tankquittungen oder Abrechnungsbelege von Tankkartengesellschaften aus Deutschland, jeweils unter Angabe des amtlichen Kennzeichens des betankten mautpflichtigen Fahrzeugs, erbracht werden. § 2 Absatz 3 der Verordnung sieht vor, dass die Maut ermäßigt wird, wenn der Nachweis erbracht werden kann, dass Mautgebühren und Mineralölsteuern im gleichen Kalenderjahr entrichtet wurden. Außerdem besagt § 2 Absatz 3, dass in der Regel die Summe der innerhalb eines Kalenderjahres angefallenen Mautermäßigung (Mautguthaben) auf die Mautschuld angerechnet wird, die für das mautpflichtige Fahrzeug im Folgejahr entsteht. Den Antrag auf Mauterstattung hat der Mautschuldner für ein bestimmtes Fahrzeug spätestens bis zum 31. März an das Bundesamt für Güterverkehr zu richten, das mit der Durchführung des Gesetzes beauftragt wurde und zugleich als Kontroll- und Ordnungswidrigkeitenbehörde fungiert. Kann das Mautguthaben im Folgejahr jedoch nicht auf eine Mautschuld angerechnet werden, wird es auf Verlangen ausgezahlt.

2.2. Weitere Ausgleichsmaßnahmen

43. Am 10. Juni 2003 hat die Bundesregierung gegenüber der Kommission nicht nur die Einführung des Mauterstattungssystems bekräftigt, sondern die Kommission über zwei weitere mögliche Maßnahmen informiert, die ebenfalls in dem politischen Kompromiss genannt wurden: die Senkung der jährlichen Kfz-Steuer und ein Investitionsprogramm für die Anschaffung von Lastkraftwagen.

44. Die erste Maßnahme betraf die Ausarbeitung eines neuen Legislativvorschlags zur Senkung der jährlichen Kfz-Steuer für schwere Nutzfahrzeuge auf die gemäß der Richtlinie 1999/62/EG zulässige Mindesthöhe.

45. Die zweite Maßnahme betraf ein Investitionsprogramm für die Anschaffung schadstoffärmerer schwerer Nutzfahrzeuge der noch nicht rechtsverbindlichen Emissionsklassen S 4 und S 5.

46. Am 14. Juli 2003 forderte die Bundesregierung von der Kommission jedoch lediglich das Mauterstattungssystem beihilfenrechtlich zu prüfen.

IV. WÜRDIGUNG DER BEIHILFE

1. Vorliegen einer Beihilfe

47. Nach Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag 'sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.'

48. Die Kommission prüft deshalb in diesem Zusammenhang, ob die nach Paragraph 2 der Rechtsverordnung zur Höhe der Mautgebühr für schwere Nutzfahrzeuge vom 18. Dezember 2002 vorgesehene Mauterstattung als Beihilfe gemäß Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag anzusehen ist.

49. Die Kommission stellt zunächst fest, dass es sich bei der Mauterstattung, die beim Bundesamt für Güterverkehr - einer staatlichen Behörde - beantragt werden kann, um staatliche Mitteln handelt.

50. Die Kommission stellt ferner fest, dass es Absicht der Bundesregierung ist, den Transportunternehmen über die geplante Mauterstattung einen finanziellen Vorteil zu verschaffen. Die Maßnahme ist zudem selektiv, da die Maßnahme lediglich Transportunternehmen begünstigt, die Mineralölsteuern in Deutschland gezahlt haben.

51. Die Maßnahme für sich allein betrachtet verschafft einzelnen Transportunternehmen einen selektiven Vorteil gegenüber Konkurrenten. Außerdem ist die Erstattung innerhalb der Gruppe potenziell Begünstigter an bestimmte Bedingungen geknüpft (den Kauf von Kraftstoff oder den Erstattungsantrag). Daher kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Maßnahme den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht.

52. Nach der Rechtsprechung des EuGH setzt der Begriff der Beeinträchtigung des innergemeinschaftlichen Handels zudem voraus, dass das/die begünstigte(n) Unternehmen in der Lage ist/sind, durch innergemeinschaftlichen Wettbewerb die Handelsströme zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinflussen(24). Angesichts der vollständigen Liberalisierung des Zugangs zum Straßengüterverkehrsmarkt(25) ist anzunehmen, dass öffentliche Finanzhilfen, die der Straße gegebenenfalls Vorteile gegenüber anderen Verkehrsträgern verschaffen, den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

53. Daher kann jede staatliche Beihilfe für den gewerblichen Straßengüterverkehr den Wettbewerb verfälschen oder drohen zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

54. Aufgrund dieser Überlegungen kann nach Auffassung der Kommission zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht ausgeschlossen werden, dass das notifizierte Mauterstattungssystem eine Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellt.

55. Daher ist die geplanten Maßnahme grundsätzlich unzulässig, es sei denn, sie können aufgrund einer der im Vertrag oder sonstiger im Sekundärrecht vorgesehenen Ausnahmen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden.

2. Vereinbarkeit der geplanten Beihilfemaßnahme mit dem Gemeinsamen Markt

2.1. Einhaltung der Wettbewerbsregeln

56. Zunächst sei daran erinnert, dass für den Fall, dass aufgrund der Vorprüfung eines Beihilfeverfahrens die Kommission die Überzeugung gewinnt, dass dieses Vorhaben nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, oder aber zu der Schlussfolgerung gelangt, dass nicht alle Schwierigkeiten hinsichtlich der Beurteilung der Vereinbarkeit dieses Vorhabens mit dem Gemeinsamen Markt ausgeräumt werden können, die Kommission in Übereinstimmung mit geltender Rechtsprechung verpflichtet ist, alle erforderlichen Stellungnahmen einzuholen und zu diesem Zweck das Verfahren des Artikels 88 Absatz 2 des EG Vertrags einzuleiten(26).

57. Die Kommission muss ferner bewerten, ob das Mauterstattungssystem mit den Beihilferegeln vereinbar ist. Laut Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) und c) EG-Vertrag und Artikel 61 Absatz 3 Buchstaben a) und c) EWR-Abkommen können bestimmte Beihilfen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden, um die wirtschaftliche Entwicklung in bestimmten Regionen bzw. die Entwicklung bestimmter Wirtschaftszweige zu fördern. Die geplante Mautermäßigung fällt jedoch allem Anschein nach nicht unter diese Bestimmungen. Ebenso wenig sind die Bestimmungen des Artikels 87 Absatz 3 Buchstabe b) EG-Vertrag und Art. 61 EWR-Abkommen anwendbar, da die Maßnahme nicht der Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamen europäischem Interesse oder der Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben dient.

58. Gemäß Artikel 73 EG-Vertrag sind Beihilfen, die den Erfordernissen der Koordinierung des Verkehrs entsprechen, mit dem Vertrag vereinbar. Die Kommission vertritt den Standpunkt, dass das Konzept einer Beihilfe, die den Erfordernissen der Koordinierung des Verkehrs entspricht, sich auf die Notwendigkeit des Tätigwerdens der Regierung bezieht, die auftritt, wenn kein Wettbewerbsmarkt besteht oder wenn der Markt versagt(27).

59. Die Kommission ruft dabei in Erinnerung, dass bei der Preisgestaltung im Verkehrssektor externe Effekte entstehen, die durch die einzelnen Verkehrsträger auf die Allgemeinheit abgewälzt werden, wenn die jeweiligen Verkehrsträger die realen Kosten selbst nicht übernehmen. Dies kann zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Verkehrsträgern und zu Marktversagen führen.

60. Mit der Verordnung (EWG) Nr. 1107/70 des Rates(28) werden Artikel 73 EG-Vertrag umgesetzt und spezielle Ausnahmen für Beihilfen festgelegt, die den Erfordernissen der Koordinierung des Binnenverkehrs entsprechen. In Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe b) der Verordnung (EWG) Nr. 1107/70 des Rates ist festgelegt, dass die Mitgliedstaaten bis zum Inkrafttreten einer gemeinsamen Regelung für die Anlastung der Wegekosten Beihilfen an Unternehmen gewähren können, die im Gegensatz zu anderen Unternehmen mit Ausgaben für die von ihnen benutzten Verkehrswege belastet sind.

61. Entsprechend der Praxis der Kommission bei der Behandlung von Fällen staatlicher Beihilfen, müssen allerdings drei Anforderungen erfuellt sein, damit die Beihilfe den Erfordernissen der Koordinierung des Verkehrs im Sinne von Artikel 73 EG-Vertrag(29) und den Erfordernissen für dessen Umsetzung gemäß Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1107/70 des Rates entsprechen:

1. Die Beihilfe ist im Rahmen des Gesamtvorhabens im gemeinschaftlichen Interesse erforderlich und steht mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Einklang.

2. Die Beihilfe wird auf nichtdiskriminierender Grundlage gewährt.

3. Die Beihilfe führt zu keiner Wettbewerbsverzerrung, die aufgrund ihres Umfangs dem gemeinschaftlichen Interesse zuwiderläuft.

1. Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit

62. Mit dem neuen Gesetz verfolgt die Bundesregierung das Ziel einer verursachergerechteren Anlastung der Wegekosten. Damit ist aber zugleich eine politisch gewollte Mehrbelastung des Straßengüterverkehrsgewerbes verbunden, denn insgesamt müssen die Benutzer der Infrastruktur statt bislang 460 Mio. EUR zukünftig rund 2,8 Mrd. EUR bezahlen.

63. Die Bundesregierung, die eine Anhebung der Mautsätze auf einen Betrag beabsichtigt, durch den die Infrastrukturkosten in vollem Umfang gedeckt werden, ist bereit, einen bestimmten Mautbetrag mit Hilfe eines Mauterstattungssystems zu erstatten. Die Kommission könnte sich der Auffassung anschließen, dass aus innenpolitischen Gründen ein teilweiser Ausgleich für die durch die Anhebung der Mautsätze entstehende künftige Belastung erforderlich sein wird. Auch könnte etwas dafür sprechen, dass vollständige Kostendeckung und teilweise Erstattung gerechter sind als die geltende niedrigere Mautgebühr. Deutschland hat jedoch keine Angaben zu den Auswirkungen der Maßnahme auf einen sogenannten 'Kraftstoff-Tourismus', vor allem in die Nachbarländer, gemacht. Außerdem hat die Bundesregierung keine Gründe dafür genannt, warum der Ausgleich nun von ursprünglich 300 Mio. EUR auf den neu notifizierten Betrag von 600 Mio. EUR angehoben werden soll.

64. Die Kommission ist der Auffassung, dass die geplante Mauterstattung nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt, da auch ein Ausgleich in Höhe von 600 Mio. EUR nur zu einer Ermäßigung von höchstens 20 % führt.

2. Diskriminierungsfreiheit

65. In diesem Zusammenhang sei erwähnt, dass das Mauterstattungssystem vorsieht, die Mautermäßigung nur gegen Vorlage von in Deutschland erhaltenen Tankquittungen und Abrechnungsbelegen anzurechnen. Dies entspricht durchaus dem in der Richtlinie 1999/62/EG in Erwägungsgrund 20 genannten Territorialprinzip. Es gibt somit keine formale Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit, da die Möglichkeit der Anrechnung von allen Verkehrsteilnehmern in Anspruch genommen werden kann.

66. Darüber hinaus versichert die Bundesregierung mit Schreiben vom 10. Januar 2003, dass das beschriebene Erstattungsverfahren gleichermaßen für inländische wie auch ausländische Mautschuldner gilt und eine Mauterstattung auch dann möglich ist, wenn nur eine mautpflichtige Fahrt durchgeführt wurde. Die Bundesregierung versichert ferner, dass an den manuellen Zahlstellen Hinweise hinsichtlich der Möglichkeit der Mauterstattung in mehreren Sprachen bereit gehalten werden.

67. Dennoch scheint es für die Verbindung von Mautermäßigung auf der einen Seite und Entrichtung von Steuern auf der anderen Seite keine Rechtfertigung zu geben. Das Mauterstattungssystem führt im Gegenteil zu einer Diskriminierung derjenigen Straßengüterverkehrsunternehmer, die außerhalb Deutschlands tanken, d. h. vor allem der Unternehmer aus anderen Mitgliedstaaten. Daher würde die Maßnahme de facto zu einer Ungleichbehandlung bei der Gewährung der Mautermäßigung führen. Daher hat die Kommission ernste Zweifel daran, ob die Beihilfemaßnahme mit dem Grundsatz der Diskriminierungsfreiheit in Einklang steht, der ein wichtiges Element bei der Entscheidung darüber ist, ob die Beihilfe mit Artikel 73 EG-Vertrag und Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1107/70 des Rates vereinbar ist(30).

3. Gemeinsames Interesse

68. Die Kommission betont, dass bei der Bewertung der Mauterstattung die Auswirkungen des neuen Mautsystems insgesamt zu berücksichtigen sind, denn auch bei Gewährung eines Ausgleichs in Höhe von 600 Mio. EUR erhöht sich die Belastung für die Straßengüterverkehrsunternehmer stark.

69. Die Einführung einer streckenbezogenen Benutzungsgebühr zur Deckung der Infrastrukturkosten ist eines der Kernelemente der gemeinsamen Verkehrspolitik: Zunächst einmal steht die vorgeschlagene Einführung der Maut in Einklang mit den Überlegungen, die die Kommission im Weißbuch zur europäischen Verkehrspolitik(31) hinsichtlich einer kostengerechten Preisstruktur angestellt hat. Zweitens könnte der Ersatz der gegenwärtig für schwere Nutzfahrzeuge erhobenen Benutzungsgebühr durch ein Mautsystem zur einer gerechteren Beteiligung an den Infrastrukturkosten beitragen, da ein erheblicher Teil der Kosten für Bau, Unterhaltung und Betrieb der Autobahnen den schweren Nutzfahrzeugen zuzurechnen ist. Drittens wird die Maut einem der in Artikel 2 EG-Vertrag genannten Ziele der Gemeinschaft dienen, nämlich der Förderung 'eines hohen Maßes an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität'. Betrachtet man schließlich die Maßnahme insgesamt, so scheint das Gleiche hinsichtlich der potenziellen Vorteile, die eine Verlagerung der Güterverkehrsströme von der Straße auf umweltfreundlichere Verkehrsträger mit sich bringt, zu gelten. Denn die Umstellung von einer zeitabhängigen auf eine entfernungsabhängige Autobahngebühr führt dazu, dass kurze Strecken billiger, lange Strecken dagegen teurer werden. Dies entspricht nicht nur dem Ziel einer gerechten Wegekostenanlastung, sondern wird auch dem Umstand gerecht, dass erst auf längere Strecken weniger umweltbelastende Verkehrsträger (Schiene und Wasserstraße) eine Alternative zur Straße bieten.

70. Darüber hinaus wird bei der geplanten Mauterstattung den Belangen des Umweltschutzes wie folgt Rechnung getragen: die Autobahnbenutzungsgebühr ist emissionsabhängig gestaltet, d. h. für stark emittierende Lkw sind höhere Gebühren zu zahlen als für emissionsarme Lkw. Der auf die Autobahngebühr höchstens anrechenbare Betrag von gezahlter Mineralölsteuer ist aber für alle Lkw gleich. Das heißt aber, dass emissionsarme Lkw durch die Anrechnung von gezahlter Mineralölsteuer prozentual erheblich mehr von Autobahngebühren entlastet werden als stark emittierende Lkw. Zudem führt die Maßnahme dazu, dass für einen Lkw mit hohem Kraftstoffverbrauch in der Regel ein geringerer Prozentsatz der in Deutschland gezahlten Mineralölsteuer auf die zu zahlende Autobahngebühr anrechnet werden kann als für einen Lkw mit niedrigem Kraftstoffverbrauch. Außerdem könnten durch das Mauterstattungssystem viele unnötige Fahrten mit dem Ziel, niedriger besteuerten Kraftstoff zu tanken, vermieden werden.

2.2. Vereinbarkeit mit der Richtlinie 1999/62/EG und Artikel 28 des EG-Vertrags

71. Die Vereinbarkeit staatlicher Beihilfen mit den Bestimmungen des EG-Vertrags und anderem EG-Sekundärrecht ist in der Regel eine Bedingung für eine positive Würdigung einer notifizierten Beihilfemaßnahme. Im vorliegenden Fall ist das Mauterstattungssystem unumstößlich mit der neuen Maut verbunden, weshalb die Kommission verpflichtet ist, ebenfalls die Übereinstimmung dieser Maut mit anderen Bestimmungen des EG-Rechts zu bewerten. In Bezug auf das spezielle, der Kommission angemeldete Mauterstattungssystem muss die Kommission sicherstellen, dass die Rechtsgrundlage der Maut, insbesondere das am 22. März 2002 verabschiedete und am 23. Mai 2003 geänderte Gesetz und die am 23. Mai 2003 verabschiedete Rechtsverordnung mit der Richtlinie 1999/62/EG ('Eurovignette') vom 17. Juni 1999 über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung bestimmter Verkehrswege durch schwere Nutzfahrzeuge(32) vereinbar sind.

72. Das Gesetz berücksichtigt die Bestimmungen der Richtlinie 1999/62/EG. Es werden die in den Artikeln 1 und 2 festgelegten Begriffsbestimmungen verwendet. Zu spezifischen Bestimmungen der Richtlinie sind folgende Anmerkungen zu machen:

73. Zunächst muss die Kommission prüfen, ob die Gebühren gerechtfertigt sind unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die gewogenen durchschnittlichen Mautgebühren sich gemäß Artikel 7 Absatz 9 an den Kosten für den Bau, den Betrieb und den Ausbau des betreffenden Verkehrswegenetzes orientieren müssen. Bei der Berechnung werden die Baukosten aus vorangegangenen Zeiträumen berücksichtigt und das 'betreffende Verkehrswegenetz' wird als das gesamte Bundesautobahnnetz interpretiert. Dieser Ansatz ist im Hinblick auf die Ziele der Richtlinie zu bewerten.

74. Gemäß Artikel 7 Absatz 10 können die Mautsätze differenziert werden nach Fahrzeug-Emissionsklassen, sofern keine Mautgebühr mehr als 50 % über der Gebühr liegt, die für gleichwertige Fahrzeuge erhoben wird, die die strengsten Emissionsnormen erfuellen. Das deutsche System steht mit diesem Ziel in Einklang.

75. Die Kommission hat ferner Bedenken in bezug auf die praktische Einführung des Mautsystems. Es könnte sein, dass die für eine bequeme Zahlung erforderlichen Fahrzeuggeräte (OBU) zum 31. August 2003 nicht für alle Benutzer der Bundesautobahnen ausreichen. Die für gelegentliche Benutzer gedachten alternativen Zahlungsformen verfügen möglicherweise nicht über die erforderliche Kapazität, um in der Einführungsphase ersatzweise eingesetzt zu werden. Dies könnte vor allem deutschen Autobahnbenutzern einen Vorteil vor ausländischen Benutzern verschaffen, die nicht nur größere Schwierigkeiten beim rechtzeitigen Einbau der Fahrzeuggeräte (OBU), sondern auch mehr praktische Probleme mit der ordnungsgemäßen Benutzung des manuellen Mautstellensystems haben werden. Ferner, gibt es laut zahlreicher Briefe an die Kommission, eine mangelnde Verfügbarkeit der Fahrzeuggeräte (OBU), welche darüber hinaus den freien Güterverkehr beeinträchtigten könnte und dieser Aspekt muss daher ebenfalls geprüft werden. Für den Fall, dass ein Mangel eines angemessenen Mauteinhebungssystems besteht und sollte dieser Mangel zu Störungen des freien Warenverkehrs und damit zu einer Verletzung von Artikel 28 des EG Vertrags führen, behält sich die Kommission das Recht vor, ein gesondertes Vertragsverletzungsverfahren zu eröffnen.

76. Außerdem wurde bereits darauf hingewiesen, dass es für die Verbindung von Mautermäßigung auf der einen Seite und Entrichtung von Steuern auf der anderen Seite keine Rechtfertigung zu geben scheint. Das Mauterstattungssystem führt im Gegenteil zu einer Diskriminierung derjenigen Straßengüterverkehrsunternehmer, die außerhalb Deutschlands tanken, d. h. vor allem der Unternehmer aus anderen Mitgliedstaaten. Daher würde die Maßnahme de facto zu einer Ungleichbehandlung bei der Gewährung der Mautermäßigung führen.

77. Die Kommission hat daher ernste Zweifel daran, ob die Maßnahme mit Artikel 7 Absätze 4 und 5 der Richtlinie 1999/62/EG vereinbar ist, nach denen Maut- und Benutzungsgebühren 'weder mittelbar noch unmittelbar zu einer unterschiedlichen Behandlung(33) aufgrund der Staatsangehörigkeit des Verkehrsunternehmers oder des Ausgangs- oder Zielpunktes des Fahrzeugs führen' dürfen und Maut- und Benutzungsgebühren 'so eingeführt und erhoben (werden) und ihre Zahlung so kontrolliert (wird), dass dies den Verkehrsfluss möglichst wenig beeinträchtigt'.

78. Daher kann die Kommission nicht den Schluss ziehen, dass die Maut alle Bestimmungen der Richtlinie 1999/62/EG erfuellt und, sie hat somit ernsthafte Zweifel daran, ob die mit dem Mauterstattungssystem unumstößlich verbundene Maut, vollständig mit dem einschlägigen EG-Recht vereinbar ist.

2.3. Rechtsgrundlage der notifizierten Maßnahme

79. Der Kommission liegen derzeit keine Rechtstexte zur Einführung des Mauterstattungssystems vor. Offensichtlich ist der Entwurf einer Rechtsverordnung vom 10. Dezember 2002 inzwischen überholt. In ihrer Antwort vom 10. Juni 2003 ist die Bundesregierung jedoch nicht auf das in den an Deutschland gerichteten Schreiben vom 15. bzw. 27. Mai 2003 enthaltene Ersuchen der Kommission um Übermittlung der relevanten Rechtsgrundlage eingegangen.

80. Durch diesen Mangel an Informationen werden die Zweifel der Kommission in Bezug auf die Umsetzung der geplanten Maßnahme verstärkt.

2.4. Zusätzliche verfahrenstechnische Aspekte

81. Wie die Kommission außerdem feststellt, könnte argumentiert werden, dass die vorgeschlagene Mauterstattung sich wie eine Verbrauchsteuerermäßigung auswirkt. Wäre dies der Fall, so müsste das Mauterstattungssystem auch im Rahmen des Verfahrens gemäß Artikel 8 Absatz 4 der Richtlinie 1992/81/EWG(34) bewertet werden. Nach diesem Artikel sind Verbrauchsteuerermäßigungen grundsätzlich zulässig, doch muss der Rat auf Vorschlag der Kommission einstimmig einen Mitgliedstaat ermächtigen, weitere Steuerbefreiungen oder Ermäßigungen aus besonderen politischen Erwägungen einzuführen.

82. Daher hat die Kommission Zweifel daran, ob bei der notifizierten Maßnahme das angemessene Verfahren eingehalten wurde. Es muss geklärt werden, ob auch die Genehmigung der Mautermäßigung nach einem anderen förmlichen Verfahren, wie in Artikel 8 Absatz 4 der Richtlinie 92/81/EWG festgelegt, erfolgen müsste.

V. ENTSCHEIDUNG

Aus diesen Gründen fordert die Kommission die Bundesrepublik Deutschland im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag auf, innerhalb eines Monats nach Eingang dieses Schreibens ihre Stellungnahme abzugeben und alle für die Würdigung der geplanten Beihilfemaßnahme sachdienlichen Informationen zu übermitteln. Sie ersucht Ihre Behörden ferner, den möglichen Beihilfeempfängern unverzüglich eine Kopie dieses Schreibens zuzuleiten.

Konkret:

1. Teilen Sie bitte die Begründung für den geplanten Ersatz des derzeitigen Mautsatzes durch ein System von höheren Sätzen in Kombination mit einer Erstattung mit. Zu nennen sind vor allem alle Gründe, die den im Vergleich zum bis 31. August 2003 geltenden System erheblich höheren Verwaltungsaufwand rechtfertigen.

2. Geben Sie bitte die einschlägige Rechtsgrundlage eines eventuellen Mauterstattungssystems an, d. h. einen neuen Entwurf der Rechtsverordnung auf der Grundlage von Artikel 1 § 3 Absatz 3 des Gesetzes.

3. Bitte begründen Sie, warum das Mautermäßigungssystem nicht nach dem förmlichen Verfahren gemäß Artikel 8 Absatz 4 der Richtlinie 92/81/EWG notifiziert wurde.

4. Machen Sie auch Angaben zu den Umweltfolgen der Ausgleichsmaßnahme.

5. Machen Sie bitte alle erforderlichen Angaben im Hinblick darauf, dass das neue Mautsystem alle Bestimmungen der Richtlinie 1999/62/EG und die Bestimmungen von Artikel 28 EG Vertrag genau erfuellt.

Die Kommission erinnert die Bundesrepublik an die Sperrwirkung des Artikels 88 Absatz 3 EG-Vertrag und verweist auf Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999, wonach alle rechtswidrigen Beihilfen von den Empfängern zurückgefordert werden können.

Die Kommission weist die Bundesrepublik Deutschland darauf hin, dass sie alle betroffenen Dritten durch die Veröffentlichung des vorliegenden Schreibens und einer aussagekräftigen Zusammenfassung desselben im Amtsblatt der Europäischen Union unterrichten wird. Außerdem wird sie die Betroffenen in den EFTA-Staaten, die das EWR-Abkommen unterzeichnet haben, durch die Veröffentlichung einer Bekanntmachung in der EWR-Beilage zum Amtsblatt und die EFTA-Überwachungsbehörde durch Übermittlung einer Kopie dieses Schreibens über den Vorgang unterrichten. Alle Betroffenen werden aufgefordert, innerhalb eines Monats ab dem Datum dieser Veröffentlichung ihre Stellungnahme abzugeben."

(1) Am 23. Mai 2003 hat die Bundesregierung die Einführung einer niedrigeren Mautgebühr als ursprünglich vorgesehen beschlossen und daher den durchschnittlichen Mautsatz um 2,6 Cent von 15,0 Cent/km auf 12,4 Cent/km gesenkt.

(2) ABl. L 187 vom 20.7.1999, S. 42.

(3) Richtlinie 92/81/EWG des Rates vom 19. Dezember 1992 zur Harmonisierung der Struktur der Verbrauchsteuern auf Mineralöle (ABl. L 316 vom 31.10.1992, S. 12).

(4) Richtlinie 1999/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juni 1999 über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung bestimmter Verkehrswege durch schwere Nutzfahrzeuge (ABl. L 187 vom 20.7.1999, S. 42).

(5) Die deutsche Regierungskoalition hatte bereits am 20. Oktober 1998 beschlossen, die Benutzungsgebühr durch ein Mautsystem zu ersetzen.

(6) Siehe Kapitel III, Rechtsgrundlage.

(7) Wegekostenrechnung für das Bundesfernstraßennetz unter Berücksichtigung der Vorbereitung einer streckenbezogenen Autobahnbenutzungsgebühr, Prognos AG Basel, Institut für Wirtschaftspolitik und Wirtschaftsforschung Universität Karlsruhe (TH), Basel/Karlsruhe, 14. Februar 2002.

(8) Der Prognos-Gutachten zufolge wird der Betrag auf 3,62 Milliarden EUR im Jahr 2005 und auf 4,13 Milliarden EUR im Jahr 2010 ansteigen.

(9) Dieser durchschnittliche Satz läge über dem im Weißbuch der Kommission 'Die europäische Verkehrspolitik bis 2010: Weichenstellungen für die Zukunft' (Europäische Kommission 2001, Tabelle 3, S. 72) angegebenen Betrag in Höhe von 13 Cent pro Kilometer.

(10) Entwurf einer Rechtsverordnung vom 20. Dezember 2002, registriert am 23. Dezember 2002 (A/72966).

(11) Die Regierung hat ein Fünfjahres-Anti-Stau-Programm (2003-2007) aufgelegt, in dessen Rahmen Mittel für die Bundesautobahnen und das Bundesstraßennetz sowie die Schienenwege und Wasserstraßen verwendet werden, um die Verkehrsinfrastruktur nachhaltig zu verbessern. Rund 51 % (1060 Mio. EUR) werden in das Straßennetz fließen und 49 % in andere Verkehrsträger (782 Mio. EUR für die Schiene und 251 Mio. EUR für Binnenwasserstraßen); Presseerklärung, BGL, 3. Juli 2003.

(12) COMP/M.2903 Daimler Chrysler/Deutsche Telekom/JV.

(13) Die Bruttoeinnahmen aus der Eurovignette für das Jahr 2002 belaufen sich auf rund 500 Mio. EUR.

(14) Siehe Kapitel III, 2.1 Höhe der Beihilfe.

(15) Ergebnis der Beschlüsse vom 22. und 23. Mai 2003 waren eine Änderung des Gesetzes, eine neue Rechtsverordnung zur Festsetzung der Höhe der Autobahnmaut und eine gemeinsame Erklärung von Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung.

(16) Die Ermäßigung der Mautgebühr von 15 Cent/km um 2,6 Cent/km auf 12,4 Cent/km ist genau doppelt so hoch wie die ursprünglich vorgesehene Mauterstattung in Höhe von 1,3 Cent/km. Der Ausgleich in Höhe von 600 Mio. EUR beträgt ebenfalls das Doppelte des ursprünglichen Betrags in Höhe von 300 Mio. EUR.

(17) Die Kommission erhielt eine große Anzahl von Briefen, die Kritik an der Maßnahme üben, so von Europäischen Organisationen wie z. B. IRU (International Road Transport Union), UECC (l'Union européenne des Chambres de Commerce et d'Industrie) oder FEDEMAC (Federation of European Movers Associations); von nationalen Vereinigungen wie FEBETRA und SAV in Belgien, FETEIA in Spanien, FIT in Italien, DTL in Dänemark, TLN und KNV in den Niederlanden, SA (Swedish Road Haulage Association), 'La Fédération des Entreprises de Transport et Logistique de France', NLF in Norwegen, SKAL (Suomen Kuorma-Autoliitto r.y.) in Finnland oder der Wirtschaftskammer aus Österreich; sowie von einigen europäischen Abgeordneten unterschiedlicher Nationalität und parteipolitischer Herkunft.

(18) Bundesrat Drucksache 142/2/03, 23.5.2003.

(19) BGBl. G 5702, 2002, Teil I Nr. 23, veröffentlicht in Bonn am 11. April 2002, S. 1234.

(20) BGBl. I S.2150, 2185; 1993, S. 169.

(21) 226:68 = 3,3.

(22) 300:226 = 1,3274.

(23) 1,3 × 3,3 = 4,29 (Cents).

(24) Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 17. September 1980, C 730/79, Philip Morris, Slg. 1980, S. 2671.

(25) Verordnung (EWG) Nr. 3118/93 des Rates (ABl. L 279 vom 12.11.1993).

(26) Siehe Urteil des Gerichts erster Instanz vom 18. September 1995, Rechtssache T-49/93, Sammlung der Rechtsprechung 1995 Seite II-02501.

(27) Siehe Entscheidung der Kommission vom 20. Juni 2001, N 219/2001 - Österreich, Absatz 33; Siehe auch Entscheidung der Kommission vom 18. Dezember 2002, N 287/2002 - Dänemark; Entscheidung der Kommission vom 4. Mai 1999, N 21/98 - Italien, ABl. C 227 vom 28. August 1999, S. 12; Entscheidung der Kommission vom 21. April 1999, N 588/98 - Dänemark, ABl. C 166 vom 12. Juni 1999, S. 6; Entscheidung der Kommission vom 22. Oktober 1997, N 79/97 Niederlande, ABl. C 377 vom 12. Dezember 1997, S. 3.

(28) Verordnung (EWG) Nr. 1107/70 des Rates vom 4. Juni 1970 über Beihilfen im Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehr in der geänderten Fassung.

(29) Siehe Entscheidung der Kommission vom 18. Dezember 2002, N 287/2002 - Dänemark; Entscheidung der Kommission vom 19. September 2001, N 500/2001 - Vereinigtes Königreich, Netzzuschüsse für lizenzierte Eisenbahn-Infrastrukturbetreiber Entscheidung der Kommission vom 20. Juni 2001, N 219/2001 - Österreich; Entscheidung der Kommission vom 22. Dezember 1999, N 617/98 Niederlande (Utrecht), ABl. C 71 vom 11. März 2000, S. 7; Entscheidung der Kommission vom 8. Dezember 1999, N 412/98 Italien (Marken), ABl. C 55 vom 26. Februar 2000, S. 11; Entscheidung der Kommission vom 8. Juli 1999, N 121/99 - Österreich, ABl. C 245 vom 28. August 1999, S. 2; Entscheidung der Kommission vom 21. April 1999, N 588/98 - Dänemark, ABl. C 166 vom 12. Juni 1999, S. 6; Siehe auch KOM(2000) 5 endg. vom 26.7.2000, Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Gewährung von Beihilfen für die Koordinierung des Eisenbahnverkehrs, des Straßenverkehrs und der Binnenschifffahrt.

(30) Zur Frage, ob die Benutzungsgebühr nichtdiskriminierend ist, siehe 2.2, Vereinbarkeit mit der Richtlinie 1999/62/EG.

(31) 'Die europäische Verkehrspolitik bis 2010: Weichenstellungen für die Zukunft', Europäische Kommission 2001, Tabelle 3, S. 72.

(32) ABl. L 187 vom 20.7.1999, S. 42.

(33) Siehe auch Kapitel 2.1. Einhaltung der Wettbewerbsregeln: 2. Diskriminierungsfreiheit.

(34) Richtlinie 92/81/EWG des Rates vom 19. Dezember 1992 zur Harmonisierung der Struktur der Verbrauchsteuern auf Mineralöle (ABl. L 316 vom 31.10.1992, S. 12).