Sonderbericht Nr. 13/2001

über die Verwaltung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), zusammen mit den Antworten des Rates und der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2001/C 338/01)

INHALT

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

CAFAO - Customs and Fiscal Assistance Office (Amt für zollamtliche und fiskalische Unterstützung)

B.-H. - Bosnien-Herzegowina

CARDS-Verordnung - Gemeinschaftshilfe für Wiederaufbau, Entwicklung und Stabilisierung - Verordnung (EG) Nr. 2666/2000 des Rates vom 5. Dezember 2000 über die Hilfe für Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kroatien, die Bundesrepublik Jugoslawien und die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, ABl. L 306 vom 7.12.2000

EEF - Europäischer Entwicklungsfonds

GA - Gemeinsame Aktion

GASP - Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

IKRK - Internationales Komitee vom Roten Kreuz

IWF - Internationaler Währungsfonds

NATO - North Atlantic Treaty Organization (Nordatlantikpakt)

NSG - Nuclear Suppliers Group (Gruppe der Kernmaterial-Lieferläuder

OHR - Office of the High Representative to Bosnia and Herzegovina (Büro des Hohen Repräsentanten für Bosnien und Herzegowina)

OSZE - Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa

PHARE - Pologne, Hongrie: Aide à la Reconstruction Economique (Wirtschaftshilfe für Polen und Ungarn, erweitert zur Heranführungshilfe für die beitrittswilligen Länder)

SADC - Southern African Development Community (Entwicklungsgemeinschaft des südlichen Afrika)

UNMIK - United Nations Interim Mission in Kosovo (Mission der Vereinten Nationen im Kosovo)

WEU - Westeuropäische Union

ZUSAMMENFASSUNG

I. Der Hof hat die Entwicklung der Bedingungen für die Ausführung der Ausgaben im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) für den Zeitraum 1997 - 1999 im Anschluss an seine Stellungnahme Nr. 1/97 zum selben Thema bewertet (siehe Ziffern 10 und 16 - 18).

II. Die Bestimmungen über die GASP sind in Titel V des Vertrags über die Europäische Union niedergelegt (siehe Ziffern 1 - 6 und 11 - 15). Eine wichtige Änderung im Vertrag von Amsterdam war die Schaffung der Funktion des Hohen Vertreters für die GASP, die vom Generalsekretär des Rates wahrgenommen wird.

III. Die Instrumente, die im Mittelpunkt dieses Berichts stehen, sind die Gemeinsamen Aktionen, die "spezifische Situationen [betreffen], in denen eine operative Aktion der Union für notwendig erachtet wird", sowie die Beschlüsse zur Durchführung der Gemeinsamen Standpunkte, in denen "das Konzept der Union für eine bestimmte Frage geografischer oder thematischer Art bestimmt [wird]". Die durchschnittliche Höhe der Mittelbindungen belief sich im Zeitraum 1997 - 2000 auf 35 Millionen Euro pro Jahr (siehe Ziffern 7 - 9).

IV. Trotz einer Reihe von Änderungen im Vertrag über die Europäische Union ist die Rolle der Kommission bei der Festlegung der finanziellen, rechtlichen und operationellen Regelungen nach wie vor nicht klar umrissen. Je nach Art der Aktion legt entweder der Rat oder die Kommission die Durchführungsmodalitäten fest. In der Praxis erschwert dies die laufende Verwaltung sowohl vor Ort als auch in den zentralen Dienststellen (siehe Ziffern 19 - 30).

V. Ende 1999 wurden Kriterien für die Bestimmung der Quellen festgelegt, aus denen die Gemeinschaftsmittel für GASP-Aktionen bereitzustellen sind, dabei aber Möglichkeiten für Ausnahmen in so genannten Grenzfällen offen gelassen. Außerdem liegen nur begrenzte Angaben über die Beiträge der Gemeinschaftsorgane in Form von Sachleistungen und über die Höhe der Beiträge der verschiedenen Mitgliedstaaten vor. Die Basis für die Aufteilung der Kosten auf die anderen Geldgeber und die Union wurde nicht in angemessener Weise festgelegt (siehe Ziffern 31 - 40).

VI. Im Jahr 2000 betrafen etwa 40 % der in Anspruch genommenen Verpflichtungsermächtigungen Beschlüsse, die der Rat vor dem 31. Dezember 1999 gefasst hatte. Im Jahr 1999 lag der entsprechende Anteil bei 19 %. In den Jahren 1997 - 1999 überstieg das Gesamtvolumen der Ratsbeschlüsse zu GASP-Maßnahmen die verfügbaren Haushaltsmittel um etwa 24 % (siehe Ziffern 41 - 43).

VII. Die Zeitspanne zwischen Ratsbeschluss und erster Zahlung vergrößerte sich von 1998 auf 1999 beträchtlich und war dann sogar länger als 1997, als noch das Verfahren der Mittelübertragung aus der Haushaltsreserve in die operationellen Haushaltslinien Anwendung fand (siehe Ziffern 44 - 47).

VIII. Die Vertragsabschlüsse gestalteten sich bei zahlreichen Aktionen infolge sich häufender Verlängerungen und anderer Anpassungen äußerst kompliziert, sodass eine ordnungsgemäße Überwachung der Finanzsituation sehr schwierig war (siehe Ziffern 48 - 54).

IX. Über die Bezüge und damit verbundene Nebenkosten und Zulagen für die Sonderbeauftragten und das Personal der Büros sind entweder keine Regelungen getroffen worden, oder aber sie werden nicht konsequent angewandt (siehe Ziffern 55 - 58).

X. Die Berichterstattung erfolgt oft verspätet und in unregelmäßigen Abständen, und in einigen Fällen enthalten die Berichte unzulängliche Informationen. Dies ist keine solide Grundlage für eine Bewertung. Vor allem die nur gelegentlich vorgelegten Finanzberichte stellen die Kommission vor ernsthafte Probleme im Hinblick auf eine systematische Überwachung der Projekte (siehe Ziffern 59 - 61).

XI. Die Frage der Abgrenzung von Verwaltungsausgaben und operativen Ausgaben ist nach wie vor nicht gelöst. Obgleich ab 1998 unter Teileinzelplan B8 eine Haushaltslinie zur Deckung von Kosten für die Vorbereitungen (die vorher als Verwaltungsausgaben galten) eingesetzt wurde, beschloss der Rat am 30. März 2000, dass die Kosten der EU-Sonderbeauftragten als Verwaltungsausgaben zu betrachten sind, die zulasten der Haushaltsmittel des Generalsekretariats des Rates gehen (Ziffern 35 und 62 - 64).

XII. Auf der Grundlage seiner Prüfungsfeststellungen bringt der Hof folgende Empfehlungen vor:

- Europäisches Parlament, Rat und Kommission sollten auf interinstitutioneller Ebene eindeutige operationelle Grundsätze und Regelungen im Hinblick auf die Rolle der Kommission bei der Durchführung der GASP festlegen.

- Die Finanzierung der GASP-Aktionen sollte transparenter gestaltet werden.

- Die Kommission sollte die Ursachen langer Verzögerungen untersuchen und die betreffenden Aktionen sowie die Partner bei ihrer Durchführung einer Überprüfung unterziehen.

- Die Kommission sollte Verträge nur im Falle höherer Gewalt rückwirkend abändern oder verlängern. Es sollten gewisse praktische Maßnahmen ergriffen werden, um die reibungslose Durchführung der Aktionen zu erleichtern.

- Rat und Kommission sollten klare Regeln für die Bezüge und Nebenkosten festlegen.

- Es sollten Regelungen für eine angemessene Berichterstattung, Rechnungsprüfung und Bewertung festgelegt werden.

EINLEITUNG

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

1. Die Bestimmungen über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sind in Titel V des Vertrags über die Europäische Union (EU-Vertrag) niedergelegt. Gemäß Artikel 11 Absatz 1 des Vertrags hat sie folgende Ziele:

- die Wahrung der gemeinsamen Werte, der grundlegenden Interessen, der Unabhängigkeit und der Unversehrtheit der Union im Einklang mit den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen;

- die Stärkung der Sicherheit der Union in allen ihren Formen;

- die Wahrung des Friedens und die Stärkung der internationalen Sicherheit entsprechend den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen sowie den Prinzipien der Schlussakte von Helsinki und den Zielen der Charta von Paris, einschließlich derjenigen, welche die Außengrenzen betreffen;

- die Förderung der internationalen Zusammenarbeit;

- die Entwicklung und Stärkung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten".

2. Artikel 12 legt fest, welche Arten von Maßnahmen zu treffen sind:

""Die Union verfolgt die in Artikel 11 aufgeführten Ziele durch

- Bestimmung der Grundsätze und der allgemeinen Leitlinien für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik;

- Beschlüsse über Gemeinsame Strategien;

- Annahme Gemeinsamer Aktionen(1);

- Annahme Gemeinsamer Standpunkte(2);

- Ausbau der regelmäßigen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten bei der Führung ihrer Politik."

3. Die Zuständigkeiten der Organe für die Genehmigung und Ausführung dieser Gemeinsamen Maßnahmen gemäß dem EU-Vertrag sind in Anhang 1 dargestellt. Er enthält keine Angaben über die Aufgaben des Generalsekretärs des Rates in seiner Funktion als Hoher Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, der gemäß Artikel 26 des EU-Vertrags "den Rat in Angelegenheiten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik [unterstützt], indem er insbesondere zur Formulierung, Vorbereitung und Durchführung politischer Entscheidungen beiträgt und gegebenenfalls auf Ersuchen des Vorsitzes im Namen des Rates den politischen Dialog mit Dritten führt". Die vom Rat im Zeitraum 1997 - 1999 beschlossenen Gemeinsamen Maßnahmen sind in Anhang 2 aufgelistet, der ihre finanziellen Auswirkungen auf den Haushaltsplan der Europäischen Union zeigt.

4. Artikel 28 Absätze 2 und 3 des EU-Vertrags enthalten folgende Grundbestimmungen zur Finanzierung der GASP durch zwei Arten von Ausgaben:

a) "Die Verwaltungsausgaben, die den Organen aus den Bestimmungen über die in diesem Titel genannten Bereiche entstehen, gehen zulasten des Haushalts der Europäischen Gemeinschaften."

b) "Die operativen Ausgaben im Zusammenhang mit der Durchführung dieser Bestimmungen gehen ebenfalls zulasten des Haushalts der Europäischen Gemeinschaften, mit Ausnahme [...] von Fällen, in denen der Rat einstimmig etwas anderes beschließt."

5. Weitere Finanzvorschriften sind in den Beschlüssen des Rates über Gemeinsame Maßnahmen enthalten. Bei der Annahme Gemeinsamer Aktionen legt der Rat ihre Ziele, ihren Umfang, die der Union zur Verfügung zu stellenden Mittel sowie die Bedingungen und erforderlichenfalls den Zeitraum für ihre Durchführung fest(3).

6. Das Spektrum der Gemeinsamen Maßnahmen ist geografisch, thematisch und hinsichtlich der Laufzeit breit gefächert. Zudem kommen als Durchführungsstellen internationale Organisationen oder Einrichtungen, Nichtregierungsorganisationen, nationale, regionale oder lokale Verwaltungsstellen, Einrichtungen oder Institute, Privatunternehmen oder Einzelpersonen in Betracht. Im Jahr 1999 lag der Betrag der für Gemeinsame Maßnahmen bereitgestellten Gemeinschaftsmittel(4) zwischen 0,2 Millionen Euro und 16,2 Millionen Euro. In manchen Fällen muss die Kommission die Maßnahmen sehr rasch ausführen. Im Zeitraum 1993 - 1996 gab es 18 Beschlüsse des Rates über Gemeinsame Maßnahmen, die aus Teileinzelplan B8 finanziert wurden, im Zeitraum 1997 - 1999 dagegen 40 Aktionen (siehe Anhang 2).

Gemeinsame Maßnahmen: Finanz- und Haushaltsdaten

7. Der für Gemeinsame Maßnahmen 1997 - 2000 im Rahmen von Teileinzelplan B8 des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union bereitgestellte Gesamtbetrag belief sich auf 141,2 Millionen Euro. Anhang 3 enthält nähere Angaben über die Ausführung der Haushaltslinien in Teileinzelplan B8(5) in den Jahren 1997 - 1999, auf die sich die Prüfung des Hofes hauptsächlich erstreckte (siehe Ziffern 17 - 18). Diese Zahlen vermitteln allerdings kein vollständiges Bild von den Gesamtkosten der GASP-Aktionen. Einige der Gemeinsamen Maßnahmen werden von Mitgliedstaaten und anderen Geldgebern kofinanziert und der Rat oder die Kommission kann auch andere Mittel zur Finanzierung Gemeinsamer Maßnahmen einsetzen (siehe Ziffern 32 - 40). Außerdem verwendet der Rat den Haushaltsposten A-1113 zur Deckung von Kosten für die Vorbereitungen zu Gemeinsamen Maßnahmen. Die Mittelbindungen im Rahmen dieser Haushaltslinie beliefen sich 1997 auf 0,2 Millionen ECU, 1998 auf 0,5 Millionen ECU, 1999 auf 0,6 Millionen Euro und im Jahr 2000 auf 1,2 Millionen Euro. Allerdings deckt diese Haushaltslinie die Ausgaben für sämtliche Sonderberater des Rates einschließlich Aktivitäten außerhalb der GASP, sodass sich die Kosten für die Vorbereitungen zu den GASP-Aktionen nicht unmittelbar aus dieser Haushaltslinie ableiten lassen.

Tabelle 1

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik Ausführung des Haushaltsplans 1997 - 1999

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quellen:

Gesamthaushaltspläne der Europäischen Union 1997 - 1999. Haushaltsrechnungen 1997 - 1999. SINCOM.

8. Die Ausstattung der GASP mit operationellen Mitteln unter Teileinzelplan B8 belief sich für den Zeitraum 1993 - 1996 auf etwa 179 Millionen ECU, d. h. durchschnittlich 45 Millionen ECU pro Jahr. Hierzu ist allerdings anzumerken, dass die Durchführung der mit operationellen Mitteln in Höhe von 122 Millionen ECU ausgestatteten Gemeinsamen Aktion betreffend die Verwaltung von Mostar durch die Europäische Union in diesen Zeitraum fiel. Sie war die bei weitem umfangreichste GASP-Aktion. Ohne sie hätten sich die Mittelbindungen auf durchschnittlich 14 Millionen ECU pro Jahr belaufen. Im Zeitraum 1997 - 2000 belief sich der durchschnittliche Betrag der Mittelbindungen auf 35 Millionen Euro pro Jahr und der höchste Betrag für eine Einzelaktion lag bei 16,2 Millionen Euro.

9. Ab 1999 wurde die Finanzierung von Maßnahmen zur Unterstützung der Entwicklung und Stärkung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten und zur Unterstützung und Überwachung von Wahlen aus Teileinzelplan B8 (GASP) in Teileinzelplan B7 (Außenpolitische Maßnahmen) verlagert.

Stellungnahme Nr. 1/97 des Hofes zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik

10. Im Zeitraum 1996/97 prüfte der Hof auf Ersuchen des Europäischen Parlaments(6) die Bedingungen für die Ausführung der Ausgaben im Rahmen der GASP. Die wichtigsten Feststellungen der Stellungnahme Nr. 1/97 des Hofes vom 10. April 1997(7) waren folgende:

a) Es fehlten klare Kriterien für die Bestimmung der Quellen der bereitzustellenden Gemeinschaftsmittel.

b) Über die von den einzelnen Mitgliedstaaten oder anderen Geldgebern ausgezahlten Beträge waren nur wenige oder gar keine Angaben verfügbar.

c) Die Kosten für die Vorbereitungsarbeiten wurden vom Rat als Verwaltungsausgaben eingestuft und deshalb zulasten von Einzelplan II - Rat des Gesamthaushaltsplans verbucht, was einen Transparenzverlust in der Haushaltsführung zur Folge hatte.

d) Finanzmittel wurden nicht rechtzeitig bereitgestellt, um eine effiziente Durchführung zu ermöglichen oder die im Vorfeld einer Entscheidung über eine Gemeinsame Maßnahme notwendigen Vorarbeiten vornehmen zu können.

e) Mangels klarer Definitionen war die Rolle der Kommission bei der Festlegung der erforderlichen finanziellen, rechtlichen und operationellen Regelungen für die Durchführung der ausgabenwirksamen GASP-Maßnahmen nicht klar umrissen.

Auswirkungen des Vertrags über die Europäische Union auf die GASP

11. Der Vertrag von Amsterdam über die Europäische Union trat im Mai 1999 in Kraft. Der die GASP betreffende Text wurde teilweise abgeändert und neu gegliedert.

12. Gemäß Artikel 17 des EU-Vertrags umfasst die GASP "sämtliche Fragen, welche die Sicherheit der Union betreffen, wozu auch die schrittweise Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik [...] gehört, die zu einer gemeinsamen Verteidigung führen könnte, falls der Europäische Rat dies beschließt". Nach Artikel 28 Absatz 3 des EU-Vertrags gehen die operativen Ausgaben aufgrund von Maßnahmen mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen jedoch nicht zulasten des Haushalts der Europäischen Gemeinschaften.

13. Der Vertrag von Amsterdam geht in Bezug auf den Inhalt der GASP-Beschlüsse weniger in die Einzelheiten als der vorige Vertrag und gestattet damit implizit die Übertragung eines Teils der Durchführungsbefugnisse vom Rat auf die Kommission(8). Bislang wurde von dieser Möglichkeit im Zusammenhang mit der GASP kein Gebrauch gemacht. Aber bestimmte Aktivitäten, die früher im Rahmen der GASP-Ausgaben (Teileinzelplan B8) finanziert wurden, sind jetzt bzw. werden künftig durch Ratsverordnungen abgedeckt, das heißt, diese Aktionen werden aus Haushaltslinien des Bereichs der ersten Säule finanziert. Hierzu gehören Aktivitäten im Bereich Menschenrechte und Demokratie, Maßnahmen zur Minenräumung, die Kosten des Büros des Hohen Repräsentanten (OHR) für Bosnien und Herzegowina und die Unterstützung der Mission der Vereinten Nationen im Kosovo (UNMIK). Für diese Aktivitäten wird die Entscheidungsbefugnis also vom Rat auf die Kommission übertragen.

14. Die Aufgaben des Generalsekretärs des Rates in seiner Funktion als Hoher Vertreter für die GASP ist im EU-Vertrag geregelt. Aber eine genaue Abgrenzung der diesbezüglichen Aufgaben des Generalsekretärs des Rates und der Kommission wird im EU-Vertrag weder geboten noch gefordert.

15. Außerdem wurde durch den Vertrag von Amsterdam (Artikel 18 Absatz 5) die Möglichkeit zur Ernennung von Sonderbeauftragten(9) für besondere politische Fragen geschaffen. Dadurch wurde eine bereits etablierte Praxis sanktioniert.

Prüfungsziele und -umfang

16. Im Dezember 1997 forderte das Europäische Parlament den Hof in seiner Entschließung(10) zu der Stellungnahme Nr. 1/97 auf, "spätestens zwei Jahre nach Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam einen Sonderbericht zur Ausführung der Ausgaben im Rahmen der GASP vorzulegen".

17. Ziel dieser Prüfung war es, die Entwicklung der Bedingungen für die Ausführung der Ausgaben im Rahmen der GASP im Zeitraum 1997 - 1999 zu bewerten. Gleichzeitig wurde untersucht, ob die wichtigsten Unzulänglichkeiten, die der Hof in seiner Stellungnahme aufgezeigt hatte, inzwischen behoben worden sind.

18. Die Prüfung erstreckte sich auf alle vom Rat im Zeitraum 1997 - 1999 beschlossenen (teilweise in den Jahren 2000 und 2001 umgesetzten) Maßnahmen. Außerdem wurden Aktionen, die vor 1997 beschlossen, aber erst 1997 oder später durchgeführt wurden, in die Prüfung einbezogen. Sie gründete sich auf die verfügbaren Unterlagen hauptsächlich auf der Ebene der zuständigen Kommissionsdienststellen, umfasste aber keine Vor-Ort-Kontrollen von GASP-Aktionen.

VORBEMERKUNGEN ZU EINIGEN MERKMALEN DER GASP-AKTIONEN

19. Eine Reihe von Zielen der GASP betreffen die Sicherheit der Union, die Wahrung des Friedens und die Stärkung der internationalen Sicherheit sowie die Förderung der internationalen Zusammenarbeit und führen zu Aktionen in Gebieten, die von einer Krise betroffen sind oder betroffen waren. GASP-Aktionen werden daher als hoch politische Maßnahmen betrachtet und sollen in vielen Fällen zügig in Angriff genommen und innerhalb kurzer Fristen durchgeführt werden.

20. Der Ratsvorsitz, der Generalsekretär des Rates in seiner Funktion als Hoher Vertreter und die Kommission teilen sich in die Verantwortung für die Durchführung und Überwachung der Gemeinsamen Maßnahmen. Gemäß Artikel 18 Absatz 1 des EU-Vertrags vertritt der Ratsvorsitz die Union in allen Angelegenheiten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (siehe Anhang 1, der einen Überblick über die institutionellen Zuständigkeiten und Aufgaben im Rahmen der GASP gibt). Der Vorsitz wird vom Generalsekretär des Rates in seiner Funktion als Hoher Vertreter unterstützt. Außerdem wird der Vorsitz gegebenenfalls von dem Mitgliedstaat unterstützt, der den nachfolgenden Vorsitz wahrnimmt (Artikel 18 Absatz 4). Gemäß Artikel 18 Absatz 4 wird "die Kommission [...] an den Aufgaben nach den Absätzen 1 und 2 in vollem Umfang beteiligt(11)".

21. In seiner Stellungnahme Nr. 1/97 hat der Hof darauf hingewiesen, dass die Bedeutung von "in vollem Umfang beteiligt" im Vertrag bzw. in späteren Rechtsvorschriften nicht definiert wurde und die genauen Zuständigkeiten für finanzielle, rechtliche, technische und sonstige operationelle Regelungen, die zur Ausführung der Maßnahmen notwendig sind, daher nicht festgelegt waren und jeweils im Einzelfall definiert wurden.

22. In seinem Sonderbericht Nr. 2/96 über die Buchführung des Administrators und die Verwaltung von Mostar durch die Europäische Union (VMEU)(12) stellte der Hof Folgendes fest: "Das System, wonach der Vorsitz im Rat halbjährlich wechselt, lässt sich mit der Notwendigkeit einer kontinuierlichen Verwaltung von Gemeinsamen Aktionen wie der Aktion in Mostar leider schlecht vereinbaren. Das für die endgültigen Entscheidungen und ihre Durchführung zuständige Personal wechselt alle sechs Monate und entsprechend den Gepflogenheiten für den Vorsitz im Rat verlagert sich beim Rotieren des Vorsitzes der gesamte Apparat von der Hauptstadt eines Mitgliedstaates in die eines anderen Mitgliedstaates. Darüber hinaus hat die Ad-hoc-Arbeitsgruppe keine angemessenen dauerhaften Strukturen für die umfassende Überwachung der Gemeinsamen Aktion geschaffen. Diese Aufgaben stellen nur einen Teil der zahlreichen sonstigen Aufgaben der Arbeitsgruppenmitglieder dar. [...] Dadurch wird die Beschlussfassung verlangsamt [...]." In dieser Hinsicht hat sich die Situation nicht geändert und bietet somit nicht die besten Voraussetzungen für eine kohärente, ausgewogene und reaktionsstarke GASP der Union. Die Rolle des Hohen Vertreters ist noch in der Entwicklung begriffen, die Zuständigkeit für die Umsetzung der GASP liegt jedoch beim Ratsvorsitz. Nur die verwaltungsmäßige Abwicklung der GASP-Aktionen fällt in die Zuständigkeit der Kommission. Aufgrund der derzeitigen Situation gestaltet sich die Durchführung der GASP unwirtschaftlich. Der jetzige Wortlaut des Vertrags lässt keine vollständige Übertragung der Zuständigkeit für die Umsetzung der Aktionen auf die Kommission zu (siehe Anhang 1).

23. Die Kombination der genannten Faktoren (hoch politischer Inhalt, rasche Durchführung, keine klare Abgrenzung der Zuständigkeiten) hat zu Problemen bei der Umsetzung der Ratsbeschlüsse (siehe Ziffern 24 - 30), komplizierten und bisweilen unsachgerechten finanziellen und haushaltstechnischen Regelungen (siehe Ziffern 32 - 58), Unklarheit hinsichtlich der Zuständigkeiten bei den vorzunehmenden Bewertungen (siehe Ziffer 60) und einer in sich widersprüchlichen Abgrenzung und Finanzierung von "operativen Ausgaben" und "Verwaltungsausgaben" geführt (siehe Ziffern 35 und 62 - 64).

BEMERKUNGEN ZUR DURCHFÜHRUNG DER GASP-AKTIONEN

Beschlüsse des Rates

Hintergrund

24. Im Zeitraum 1997 - 1999 beschloss der Rat eine Reihe von Aktionen zugunsten Südosteuropas. In Anbetracht der politischen Situation herrschte die Auffassung, dass eilig gehandelt werden müsse. Dabei wurde jedoch nicht allen wichtigen, die Durchführung der Aktionen beeinflussenden Faktoren in angemessener Weise Rechnung getragen, wie die folgenden Beispiele zeigen.

Haushaltsrahmen für die Republik Srpska

25. Die Gemeinsame Aktion, die der neuen Regierung der Republik Srpska bei der Aufstellung eines kohärenten und transparenten Haushaltsrahmens helfen sollte, sah folgende Auflagen vor: "Von der Regierung der Republik Srpska wird [...] erwartet, dass sie den Haushaltsplan für 1998 rasch und in einer für den IWF zufrieden stellenden Weise aufstellt; zur Wiederherstellung der Kontrolle über die Erhebung von Zöllen, Abgaben, Verbrauchsteuern und Umsatzsteuern eng mit dem Amt für zollamtliche und fiskalische Unterstützung (CAFAO) und anderen internationalen Organisationen zusammenarbeitet; den Gemeinsamen Zolltarif für Bosnien und Herzegowina einführt; dem Parlament einen Entwurf für Rechtsvorschriften zur Reform der Verbrauch- und Umsatzsteuern vorlegt." Außerdem wurde bestimmt, dass der Hohe Repräsentant für Bosnien und Herzegowina die Unterstützung aussetzen kann, falls die Regierung der Republik Srpska in einer Weise handeln sollte, die im Widerspruch zu den Zielen und Kriterien der Gemeinsamen Aktion steht.

26. Die am 24. Februar 1998 vereinbarte Gesamtunterstützung von 6 Millionen ECU wurde der Republik Srpska in vier Tranchen zwischen 25. Februar und 25. Mai 1998 überwiesen. Nach Maßgabe des Ratsbeschlusses(13) waren die Ausgaben rückwirkend zum 1. Dezember 1997 zuschussfähig. Als diese Zahlungen erfolgten, wurde nicht auf die genannten Bedingungen Bezug genommen und sie wurden auch im Abschlussbericht keiner Bewertung unterzogen. Die Zahlungen an die begünstigte Regierung der Republik Srpska wurden geleistet, bevor sie Nachweise für die Erfuellung der Bedingungen erbringen konnte. Die Festlegung von Bedingungen für diese Art von Zuschüssen ist wichtig, aber nur dann sinnvoll, wenn die Bedingungen praktikabel sind und die Kommission in der Lage ist, ihre Erfuellung zu überprüfen.

Konferenz über den Stabilitätspakt für Südosteuropa

27. In einem Gemeinsamen Standpunkt(14) vom 17. Mai 1999 vereinbarte der Rat die Einberufung einer Konferenz über den Stabilitätspakt für Südosteuropa. Daraufhin begann das Land, das den EU-Vorsitz innehatte, mit den Vorbereitungen für die Konferenz, ohne dass der Rat einen speziellen Beschluss gefasst hatte und ohne die Kommission zu den Regelungen mit der Regierung von Bosnien und Herzegowina zu konsultieren. Am 19. Juli 1999 beschloss der Rat eine Gemeinsame Aktion zur Bereitstellung der erforderlichen Ressourcen für die Konferenz der Staats- und Regierungschefs(15), die am 29. und 30. Juli 1999, weniger als zwei Wochen nach dem Beschluss, stattfinden sollte. Gemäß dem Beschluss sollte die Gemeinsame Aktion bis zum 30. September 1999 gelten. Der diesbezügliche Vertrag zwischen dem Ministerrat von Bosnien und Herzegowina und der Kommission wurde jedoch erst am 26. November 1999 unterzeichnet. Darin wurde der 30. September 1999 rückwirkend als Schlusstermin der Durchführung der Gemeinsamen Aktion vereinbart. In der Zwischenzeit, am 27. Juli 1999, hatten der EU-Vorsitz und der Ministerrat von Bosnien und Herzegowina vereinbart, dass der Mitgliedstaat, der den Vorsitz innehatte, einen Teil der Kosten des Gipfeltreffens in Höhe von maximal 40 % der im Rahmen der Gemeinsamen Aktion zu übernehmenden zuschussfähigen Kosten vorfinanzieren sollte. Am 14. Dezember 1999 erstattete die Kommission dem Mitgliedstaat den vorfinanzierten Betrag.

28. Da im Ratsbeschluss vom 19. Juli 1999 keine Finanzierung von vor diesem Datum entstandenen Ausgaben(16) vorgesehen war, lässt sich mit Recht behaupten, dass ein Teil der Erstattung an den Vorsitz genau genommen nicht zuschussfähig war. Der Vorsitz sollte künftig unter vergleichbaren Umständen unbedingt vermeiden, finanzielle Verpflichtungen einzugehen, bevor nicht die anderen Mitgliedstaaten und die Kommission in angemessener Weise konsultiert worden sind.

Sonderbeauftragter für Jugoslawien

29. Ende 1998 wies die Gruppe der GASP-Referenten des Rates darauf hin, dass das am 31. Dezember 1998 endende Mandat des EU-Sonderbeauftragten für die Bundesrepublik Jugoslawien verlängert werden sollte. Der Grund dafür war ganz offensichtlich die völlig veränderte politische Situation, die im April 1999 zur Intervention der NATO in Jugoslawien führte. Der Rat verlängerte die Aktion mit seinem Beschluss vom 28. Dezember 1998 bis zum 31. Januar 1999 und später, am 25. Januar 1999, bis Ende 1999. Der EU-Sonderbeauftragte unterbreitete dem Vorsitz am 4. Juni 1999 ein Rücktrittsgesuch, da er der Auffassung war, dass in Anbetracht der Entwicklung der Verhältnisse in der Region realistischerweise nicht von ihm zu erwarten sei, dass er den vom Rat erteilten Auftrag erfuellen könne. Die Aktion wurde jedoch vom Rat erst am 11. Oktober 1999 außer Kraft gesetzt. Diese Verzögerung kostete die Union insgesamt 150000 Euro(17), welche die Ausgaben 1999 bildeten.

Sonderbeauftragter für den Royaumont-Prozess

30. Am 31. Mai 1999 ernannte der Rat einen EU-Sonderbeauftragten für den Royaumont-Prozess (Prozess für Stabilität und gute Nachbarschaft im Südosten Europas). Der betreffende Kommissionsbeschluss über die Bereitstellung der erforderlichen Mittel wurde erst am 12. Oktober 1999 gefasst. Der Vertrag mit dem EU-Sonderbeauftragten wurde zwei Tage später unterzeichnet. Am 3. Februar 2000 unterbreitete der EU-Sonderbeauftragte dem Vorsitz ein Rücktrittsgesuch zum 1. März 2000 und begründete seinen Schritt unter anderem folgendermaßen: "Mein Rücktritt wird die Bemühungen des Rates um Rationalisierung und Straffung der Aktivitäten der Europäischen Union in der Region Südosteuropa erleichtern. Darüber hinaus wird er den Weg für die volle Einbeziehung des Royaumont-Prozesses in den Stabilitätspakt für Südosteuropa freimachen." Der Rat nahm das Gesuch jedoch nicht an und teilte dem EU-Sonderbeauftragten mit, sein Rücktritt solle zeitgleich mit dem Ablauf der Geltungsdauer des Ratsbeschlusses, d. h. am 31. Mai 2000, erfolgen. Es wurde aus irgendeinem Grund als problematisch angesehen, diese Gemeinsame Aktion aufzugeben, obwohl bereits zum Zeitpunkt des Kommissionsbeschlusses klar war, dass sie nicht mehr relevant war.

Finanzielle und haushaltstechnische Regelungen

31. In der Stellungnahme Nr. 1/97 des Hofes wurden mehrere Fälle aufgezeigt, in denen ähnliche Maßnahmen gleichzeitig aus GASP-Mitteln und aus "Nicht-GASP-Teilen des Haushaltsplans" finanziert wurden. Dies ist teilweise durch die Verträge bedingt, wo sowohl im Zusammenhang mit der GASP (Artikel 11 des EU-Vertrags) als auch bei der Entwicklungszusammenarbeit (Artikel 177 des EG-Vertrags) von Maßnahmen im Bereich Menschenrechte und Demokratie die Rede ist, und schließt bei der GASP unter anderem humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze (Artikel 17 des EU-Vertrags) ein, die auch im Rahmen der ersten Säule finanziert werden können. Der Hof forderte damals nachdrücklich: "Es sollten klare Kriterien für die Bestimmung der Quelle der Gemeinschaftsmittel aufgestellt werden", damit "Transparenz und Kohärenz bei der Verwaltung der Haushaltsmittel [...] sichergestellt werden". Trotz einer Reihe von Verbesserungen bedürfen bestimmte Regelungen und Verfahren noch weiterer Klärung.

Unterschiedliche Haushaltslinien für die Finanzierung von GASP-Maßnahmen

32. Die Finanzierung gleichartiger Aktionen aus mehr als einem Teileinzelplan (B7 und B8) wurde im Zeitraum 1997 - 1999 fortgesetzt. Mehrere Aktionen betreffend Antipersonenminen sowie Aktionen zur Überwachung von Wahlen wurden aus den Teileinzelplänen B7 und B8 finanziert(18). Der Wahlprozess in Nigeria wurde sowohl mit EEF-Mitteln als auch aus Teileinzelplan B8 unterstützt. Das Projekt "Wiederaufbau funktionierender Polizeikräfte in Albanien" (MAPE) wurde früher durch PHARE finanziert, namentlich die Wiedereinrichtung von Polizeidienststellen und die Bereitstellung von Ausrüstung, während die Ausbildungsmaßnahmen aus Teileinzelplan B8 finanziert wurden.

33. Erst im November 1999 legte der Ausschuss der Ständigen Vertreter Kriterien fest, wonach die operativen Ausgaben für Aktionen, für die eine spezielle Verordnung des Rates besteht, in der Regel aus Teileinzelplan B7 des Haushalts finanziert werden sollten, während Teileinzelplan B8 Aktionen vorbehalten ist, die nicht oder nur teilweise durch eine Ratsverordnung abgedeckt sind. Ferner wurde zu Recht festgestellt, dass die Bereitstellung von GASP-Mitteln nicht als "Dringlichkeitsverfahren" dienen kann. Gleichzeitig wurden jedoch Möglichkeiten für Ausnahmen in so genannten Grenzfällen offen gelassen, die gemäß dem Ratsdokument

hauptsächlich Maßnahmen zur Fortentwicklung und Festigung der Demokratie und des Rechtsstaats und zur Wahrung der Menschenrechte und Grundfreiheiten in Drittländern sowie Konfliktverhütungsfälle betreffen, obwohl erst sieben Monate vorher Verordnungen des Rates zur Unterstützung von Maßnahmen dieser Art erlassen worden waren(19). Ab November 1999 wurden die festgelegten Kriterien angewandt, mit Ausnahme von zwei Aktionen der Westeuropäischen Union (WEU): Die eine von ihnen besteht in Maßnahmen betreffend Antipersonenminen, wie sie auch durch Ratsverordnungen(20) zur Finanzierung aus Teileinzelplan B7 abgedeckt sind. Die Kommission vertritt jedoch den Standpunkt, dass alle Maßnahmen, die von der WEU durchgeführt werden, gemäß Artikel 17 des EU-Vertrags einer Rechtsgrundlage in Form einer aus Teileinzelplan B8 zu finanzierenden Gemeinsamen Aktion bedürfen. Ziel der zweiten, ebenfalls von der WEU durchgeführten Aktion war der Wiederaufbau funktionierender Polizeikräfte in Albanien (siehe auch Ziffer 32). Es ist schwer nachzuvollziehen, wieso diese dem Aufbau von Verwaltungskapazitäten dienende Aktion unter die Bestimmungen von Artikel 17 fallen soll.

34. Zum Zeitpunkt der Stellungnahme Nr. 1/97 des Hofes war festzustellen, dass einige der Mittelausstattungen ursprünglich in Titel B0-4 - Reserven und Rückstellungen eingesetzt und später in die Haushaltslinien von Teileinzelplan B8 - Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik übertragen worden waren. Der Hof beanstandete die Verzögerungen bei der Mittelbereitstellung durch schwerfällige Verfahren bei der Übertragung von Mitteln aus der Reserve in die operationellen Haushaltslinien. Seit 1998 besteht die Reserve nicht mehr. Dies hat zur Vereinfachung der Verfahren geführt.

Beiträge in Form von Sachleistungen und Kofinanzierung

35. Die Teileinzelpläne B7 und B8 weisen nicht alle Kosten der Maßnahmen aus. Rat und Kommission ordnen Personal für die EU-Sonderbeauftragten ab und der Rat hat außerdem für drei EU-Sonderbeauftragte Büroräume in Brüssel bereitgestellt(21). Als Verwaltungsausgaben werden die Kosten für diese Bereitstellung von Personal und Büroräumen aus Teil A des Haushaltsplans finanziert. Demnach wurden manche Gehälter und logistische Unterstützung als Verwaltungsausgaben und andere, gleichartige Kosten als operative Ausgaben eingestuft(22). Diese Praxis ist nicht transparent.

36. Dennoch sind gewisse Verbesserungen zu verzeichnen. Seit 1999 wird in den Finanzbögen(23), die den Entwürfen der Ratsbeschlüsse als Anhang beigefügt werden, meist mit einem p.m.-Vermerk und/oder einer kurzen Erläuterung auf die Sachleistungen von Kommission und Rat hingewiesen, während früher keine Angaben über Sachleistungen der Gemeinschaft gemacht wurden. Für Personalabordnungen aus Mitgliedstaaten wurde in den Finanzbögen meist ein p.m.-Vermerk eingesetzt, seit 1999 wurden jedoch zu einer Reihe von Aktionen konkretere Angaben gemacht. Die Finanzberichte über die GASP-Aktionen enthielten keine Angaben über Art und Höhe der Beiträge in Form von Sachleistungen.

37. Abgesehen von den Sachleistungen wurden die operativen Ausgaben im Fall der Mission des Hohen Repräsentanten für Bosnien und Herzegowina gemeinsam mit einer Reihe von Drittstaaten bestritten. Diese Aktion hat Anfang 1996 begonnen und dauert noch an. Die Kosten wurden nach einem 1996 eingeführten Schlüssel auf die verschiedenen Geldgeber verteilt. Eine förmliche Vereinbarung über die jeweiligen Anteile besteht zwischen ihnen jedoch nicht. Der EG-Anteil betrug seinerzeit 50,6 %. Aber 2,4 % der veranschlagten Mittel waren keinem Geldgeber zugeordnet. Im Mai 1999 erklärte sich der Ausschuss der Ständigen Vertreter auf Ersuchen des Hohen Repräsentanten bereit, den EU-Anteil auf 53 % zu erhöhen, allerdings erst ab 1999. Die Gemeinschaft war nicht bereit, diesen höheren Anteil auch bei den Ausgaben in den Jahren 1996 - 1998 zu übernehmen. Das Finanzierungsdefizit des OHR wird noch dadurch vergrößert, dass eine Reihe von Ländern ihren Anteil von Anfang an nur teilweise oder gar nicht gezahlt haben. Dem Finanzbericht des OHR zum 31. Dezember 1999 ist zu entnehmen, dass sich die ausstehenden Beträge auf etwa 4,7 Millionen Euro(24) belaufen, von denen 2,6 Millionen auf das Konto "schlechter Zahler" gehen. Die Haushaltspläne für das OHR sollten auf solider Grundlage erstellt werden und keine unzuverlässigen Mittelzusagen in Ansatz bringen.

38. In ihrem am 20. Dezember 1995 gefassten Beschluss über die 10 Millionen ECU betragende Beteiligung der Europäischen Union an den Strukturen zur Umsetzung der Friedensregelung für Bosnien und Herzegowina sah die Kommission auch die Bereitstellung zusätzlicher Mittel in Höhe von 2130000 ECU für Infrastruktur und laufende Kosten(25) vor, die direkt von der Kommission bezahlt werden. Diese Mittel wurden folglich nicht in die Buchführung des OHR und damit auch nicht in die Kostenteilung mit den anderen Geldgebern einbezogen.

39. Die Kommission hat bisher nicht überprüft, ob ihre Beiträge ihren genehmigten Anteil an den zuschussfähigen Ausgaben (50,6 % für 1996 - 1998 und 53 % ab 1999; siehe Ziffer 37) übersteigen. Das OHR wurde von ihr auf der Grundlage von Ausgabenvorausschätzungen finanziert. Das OHR erstattet der Kommission jährlich über seine Ausgaben Bericht. Im Jahr 2000 zog die Kommission von ihrem 1999 geleisteten Beitrag 1,2 Millionen Euro wieder ein. Die Ausgabenberichte des OHR enthalten jedoch Posten, die keine wirklichen Barauslagen darstellen und deshalb nicht erstattungsfähig sind, namentlich "Rückstellungen für ausstehende Zuwendungen", "Abschreibungen" und "Verluste bei der Veräußerung/beim Abgang von Immobilien, technischen Anlagen und Ausstattung". Im Zeitraum 1996 - 1999 belief sich der Gesamtbetrag der Rückstellungen für ausstehende Zuwendungen auf rund 4,7 Millionen Euro und die Abschreibungen (bei bereits von der EU finanzierten Vermögensgegenständen) bezifferten sich auf rund 5,5 Millionen Euro. Demnach zahlte die Kommission für die Jahre 1996, 1997, 1998 und 1999 fast 4 Millionen Euro mehr, als es ihrem Anteil entsprach. Die Kommission sollte unverzüglich für die Jahre 1996 - 2000 und später dann alljährlich Abstimmungsprüfungen vornehmen. Etwaige Überzahlungen sollten beim OHR wiedereingezogen werden.

40. Ein weiterer Fall war der Royaumont-Prozess, in dessen Rahmen 11 Projekte finanziert wurden. Gemäß den Finanzbögen lag der von der Gemeinschaft finanzierte Anteil zwischen 30,5 % und 100 % bzw. durchschnittlich bei 79 %. Die anderen Geldgeber waren in den Vorbereitungsunterlagen nicht erwähnt und es wurden auch keine Gründe für die unterschiedliche Höhe der Gemeinschaftsanteile angegeben.

Verfügbarkeit der Mittel

41. Gemäß der Haushaltsordnung müssen die erforderlichen Mittel verfügbar sein, wenn ein Beschluss über die Finanzierung einer Maßnahme gefasst wird. Am 20. Oktober 1998 unterbreitete die Kommission dem Ausschuss der Ständigen Vertreter eine Erklärung, in der es hieß: "Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass zwei die Beobachtung der nigerianischen Wahlen und die Entsendung kriminaltechnischer Sachverständiger ins Kosovo betreffende Gemeinsame Aktionen auf der Grundlage der Verpflichtungsermächtigungen des Haushaltsplans 1999 angenommen werden sollen. Die Kommission ist sich der Dringlichkeit und Bedeutung der beiden Aktionen sowie der Tatsache bewusst, dass sie erst 1999 in Kraft treten, verweist jedoch auf die frühere Vereinbarung, dieses unvorschriftsmäßige Verfahren künftig nicht mehr anzuwenden, und gibt zu bedenken, dass dadurch ein erheblicher Prozentsatz von Teileinzelplan B8 des Gemeinschaftshaushalts aufgrund früher gefasster Beschlüsse zu Beginn des Jahres nicht mehr zur Verfügung stehen wird." Die Verpflichtungsermächtigungen des Haushaltsplans für 1999 wurden aber trotzdem in Anspruch genommen. Mehrere Mittelbindungen vor bzw. nach der Erklärung der Kommission wurden zulasten eines anderen Haushaltsjahres vorgenommen als desjenigen, in dem der Ratsbeschluss gefasst wurde. Im Jahr 2000 betrafen etwa 40 % der in Anspruch genommenen Verpflichtungsermächtigungen Beschlüsse, die der Rat vor dem 31. Dezember 1999 gefasst hatte(26). Im Jahr 1999 lag der entsprechende Anteil bei 19 %(27).

42. Ebenfalls in der Sitzung des Ausschusses der Ständigen Vertreter am 20. Oktober 1998 wiederholte die Kommission ihre Einwände gegen die bei einer anderen Gemeinsamen Aktion(28) neuerlich angewandte, haushaltstechnisch unkorrekte Verbuchung eines Teils der erforderlichen Mittelbindungen zulasten eines zukünftigen Haushaltsplans. Sie nahm dann jedoch mit Befriedigung die einhellige Zusicherung der Mitgliedstaaten zur Kenntnis, dass dieses Verfahren nur ausnahmsweise angewandt wurde und alle für GASP-Aktionen erforderlichen Mittelbindungen künftig in vollem Umfang zulasten des Haushaltsplans für das Beschlussjahr verbucht würden. Seit dieser Erklärung wurden keine geteilten Mittelbindungen mehr vorgenommen.

43. In den Jahren 1997 - 1999 belief sich das Gesamtvolumen der Ratsbeschlüsse zu GASP-Maßnahmen auf 117 Millionen Euro(29) und lag damit um 20,6 Millionen Euro über den verfügbaren Haushaltsmitteln. Die Beschlüsse der Kommission überstiegen die verfügbaren Haushaltsmittel um 7,7 Millionen Euro. Die Ratsbeschlüsse und die Kommissionsbeschlüsse sollten sich im Rahmen der Verpflichtungsermächtigungen des jeweiligen Jahres im Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union halten.

Verzögerungen bei der Inangriffnahme der Aktionen

44. Der effektive Zeitabstand zwischen dem Ratsbeschluss und der ersten Zahlung der Kommission gibt Aufschluss über den Durchführungsrhythmus der Aktionen. Diese Zeitspanne ist - ungeachtet der offenkundigen Dringlichkeit vieler Interventionen - häufig beträchtlich.

45. Im Zeitraum 1997 - 1999 vergingen zwischen Ratsbeschluss und erster Zahlung durchschnittlich 173 Tage(30) (siehe Anhang 4). Da ab 1997 nicht mehr auf die Reserve zurückgegriffen wurde (siehe Ziffer 34), verringerte sich der Zeitabstand 1998, war dann aber 1999 länger als 1997. Die Zeitspanne zwischen Ratsbeschluss und erster Zahlung ist von Aktion zu Aktion sehr unterschiedlich: In einem Fall vergingen vom Ratsbeschluss bis zur ersten Zahlung nur vier Tage, in einem anderen Fall 18 Tage und in zwei weiteren Fällen weniger als 50 Tage. In drei Fällen vergingen zwischen ein und zwei Jahren. In der Hälfte der Fälle betrug die Verzögerung 1997 zwischen 104 und 232 Tagen, 1998 zwischen 61 und 192 Tagen und 1999 zwischen 128 und 183 Tagen.

46. Die Zeitspanne zwischen Ratsbeschluss und Kommissionsbeschluss betrug in sieben von 40 Fällen im Zeitraum 1997 - 1999, von denen sechs Ratsbeschlüsse im Jahr 1999 betrafen, über 120 Tage (siehe Anhang 4). Die Beschlüsse über Gemeinsame Aktionen und die Durchführungsbeschlüsse zu Gemeinsamen Standpunkten werden meist gefasst, wenn der Rat ein Tätigwerden der Gemeinschaft für dringend geboten hält. Wie der Hof in seiner Stellungnahme Nr. 1/97 dargelegt hat, ist unzureichende Beteiligung der Kommission in der Vorbereitungsphase der Gemeinsamen Maßnahmen einer der Faktoren, die zu Verzögerungen führen. Wenn sich die Kommission nicht von vornherein an den Vorbereitungsarbeiten beteiligt, ist schwerlich eine reibungslose Ausführung des Ratsbeschlusses möglich. Eine weitere Ursache für Verzögerungen waren Koordinierungsprobleme oder andere Schwierigkeiten innerhalb der Kommissionsdienststellen. Die Kommission hat erklärt, dass mit der Reorganisation der GASP-Aufgaben innerhalb der Kommission künftig eine Wiederholung solcher Fälle vermieden werden soll.

47. Die Verzögerungen führen häufig dazu, dass Aktionen viel später beginnen, als ursprünglich geplant, und gefährden damit die Wirksamkeit der Maßnahmen. Die Kommission sollte Fällen, in denen lange Verzögerungen drohen, bevor die Aktion überhaupt in Gang kommt, besondere Aufmerksamkeit schenken. In solchen Fällen sollte eine Überprüfung der Aktion sowie des Partners bei ihrer Durchführung in Betracht gezogen werden. Das Ergebnis solcher Überprüfungen und die gegebenenfalls getroffenen Abhilfemaßnahmen sollten in den Projektunterlagen verzeichnet werden.

Vertragsabschlüsse und -verlängerungen

48. Vor allem beim Hilfsprogramm zur Unterstützung der Palästinensischen Autonomiebehörde bei ihren Bemühungen zur Bekämpfung terroristischer Aktivitäten, die von den unter ihrer Kontrolle stehenden Gebieten ausgehen, gestalteten sich die Vertragsabschlüsse äußerst kompliziert. Innerhalb von drei Jahren schloss die Kommission mit dem betreffenden EU-Berater zwei Verträge und insgesamt 10 Zusatzvereinbarungen. Die vorgesehene jährliche Erneuerung des ersten Vertrags erfolgte verspätet, sodass eine Zusatzvereinbarung zur Verlängerung des ersten Vertrags um drei Monate notwendig war. Die Unterzeichnung des zweiten Vertrags führte zu einer Überschneidung mit dem ersten Vertrag. Die Klärung bestimmter Punkte, die in den Verträgen nicht genau festgelegt waren, erforderte Zusatzvereinbarungen, die jedoch zu Diskrepanzen zwischen den vertraglich vereinbarten und den tatsächlich anfallenden Beträgen führten. Dadurch wurde auch die Beendigung des ersten Vertrags erschwert, die im Jahr 2000 durch die fünfte Zusatzvereinbarung herbeigeführt wurde, mit welcher der im Vertrag vorgesehene Etat an die tatsächlichen Ausgaben angepasst wurde.

49. Auch in anderen Fällen wurden Verträge zur Verlängerung nach Ablauf der Geltungsdauer ergänzt(31). In einigen Fällen wurde die im Ratsbeschluss festgelegte Frist für den Abschluss der Maßnahme durch die Verlängerung überschritten. Dazu ist die Kommission nicht befugt. Grund für die Vertragsverlängerungen war häufig, dass der gebundene Betrag bei Vertragsablauf noch nicht vollständig ausgeschöpft war. In diesen Fällen hätten die nicht verwendeten Mittel wieder freigegeben werden sollen.

50. In sieben von 40 Fällen entsprach der tatsächliche Durchführungszeitraum nicht dem vertraglich festgelegten: Aktivitäten wurden durchgeführt, nachdem der Vertrag bereits abgelaufen war, oder der Vertrag diente der rückwirkenden Deckung von Kosten bzw. der Deckung von Ausgaben, die vor Abschluss des Vertrags entstanden waren. Auf diese Weise gingen nicht erstattungsfähige Kosten zulasten des Haushalts. In den meisten Fällen entsprangen diese vorschriftswidrigen Operationen offenbar dem Wunsch, bereitgestellte Haushaltsmittel nicht zu "verlieren".

51. Bei der Gemeinsamen Aktion betreffend den EU-Sonderbeauftragten für die afrikanische Region der Großen Seen überstieg das Finanzvolumen der beiden Verträge die Beträge der betreffenden Haushaltsmittel um 1,2 Millionen Euro. Solche Praktiken verstoßen gegen Artikel 1 Absatz 4 der Haushaltsordnung.

52. Die Gemeinsame Aktion für Bosnien und Herzegowina wurde in den Jahren 1996 - 1999 im Rahmen von vier aufeinander folgenden Beschlüssen und zwei Verlängerungen finanziert. Die erste Verlängerung war gerechtfertigt, weil zum Zeitpunkt des Ratsbeschlusses davon ausgegangen wurde, dass die Aktion nur aus dem Haushalt der Europäischen Gemeinschaften finanziert würde, später aber weitere Geldgeber beträchtliche Beiträge leisteten. Die Verlängerung des dritten Beschlusses, mit der die Laufzeit um ein Jahr bis zum 31. Dezember 1999 verlängert wurde, erfolgte, weil der Bedarf an zusätzlicher Unterstützung überschätzt wurde. Infolge einer Häufung von Beschlüssen und Verlängerungen wurde die Aktion lange Zeit über zwei Beschlüsse und vom 26. Oktober bis 31. Dezember 1998 sogar über drei verschiedene Beschlüsse gleichzeitig finanziert. Unter diesen Umständen ist eine ordnungsgemäße finanzielle Überwachung schwierig.

53. Die Ratsbeschlüsse lassen die vorgesehene Laufzeit der Aktionen in der Regel mit dem Beschlussdatum beginnen. Trotz realistischer Bemessung der Laufzeit kann die ebenfalls in den Beschlüssen festgelegte Frist für den Abschluss der Aktionen rasch obsolet werden, wenn die Vorbereitung einer Aktion so viel Zeit in Anspruch nimmt, dass der Vertrag über ihre Durchführung mit erheblicher Verzögerung unterzeichnet wird. Dies führt dann dazu, dass der Vertrag über die im Ratsbeschluss festgesetzte Frist hinaus läuft oder der Umfang der Operationen geringer ausfällt, als im Ratsbeschluss vorgesehen. Dadurch wurde in einigen Fällen auch ein Ratsbeschluss nötig, der lediglich der Verlängerung des Abschlusstermins diente.

54. Nach Beendigung einer Aktion wurden die Mittelbindungen häufig nicht unverzüglich von der Kommission abgeschlossen (siehe Anhang 5). Dies war bis zu einem gewissen Grad dadurch bedingt, dass die betreffenden Berichte mit Verspätung eingingen (siehe Ziffern 59 - 60).

Beschäftigungsbedingungen

55. In seiner Stellungnahme Nr. 1/97 beanstandete der Hof, dass die Beschäftigungsbedingungen für die Sonderbeauftragten in den Beschlüssen des Rates nicht festgelegt waren und nach ihrer Ernennung noch von den Kommissionsdienststellen ausgehandelt werden mussten. Im Juni 1998 legte die Kommission eine Mitteilung über die Bezüge der EU-Sonderbeauftragten vor, in der auch geregelt ist, welche Artikel des Beamtenstatuts für einen EU-Sonderbeauftragten gelten. Die Mitteilung bestimmt, dass die bestehenden (günstigeren) Regelungen durch die neuen Vorschriften nicht berührt werden, solange die betroffenen EU-Sonderbeauftragten noch dasselbe Mandat wahrnehmen.

56. Dieser Beschluss findet seither auf alle neu ernannten EU-Sonderbeauftragten und sonstigen Sonderbeauftragten, die vom Ratsvorsitz ernannt werden, Anwendung - mit einer Ausnahme: In dem fraglichen Fall sah der Ratsbeschluss(32) ausdrücklich eine Sonderzulage für den EU-Sonderbeauftragten vor. Die Höhe der Sonderzulage wurde nicht im Ratsbeschluss angegeben, sondern im dazugehörigen Finanzbogen ausgewiesen. Eine einleuchtende Begründung für eine solche Sonderzulage gibt es jedoch nicht.

57. Gemäß dem Kommissionsbeschluss über die Bezüge der Sonderbeauftragten der Europäischen Union und der vom Rat ernannten Persönlichkeiten(33) ist eine Versicherung abzuschließen, welche die großen Risiken abdeckt, die während der Mission eines EU-Sonderbeauftragten oder einer vom Rat ernannten Persönlichkeit auftreten können. Auf das in Drittländern Dienst tuende Personal und dessen am Einsatzort außerhalb der Union befindliche Familienangehörige findet indessen keine vergleichbare Vorschrift analog den Bestimmungen von Anhang X Artikel 24 und 25 des Beamtenstatuts Anwendung.

58. Abgesehen von Dienstreisekosten sollten alle in Verbindung mit den Dienstbezügen anfallenden Nebenkosten für abgeordnetes Personal vom abordnenden Mitgliedstaat oder Gemeinschaftsorgan getragen werden, z. B. Einrichtungsbeihilfen, Mietzulagen, Umzugs- und Wiedereinrichtungsbeihilfen, Risikoversicherung, zusätzliche Ausgleichsleistungen für die Tätigkeit im Ausland oder an einem unsicheren Einsatzort und bezahlte private Reisen in das jeweilige Wohnsitzland. In der Praxis ist die Behandlung je nach Aktion und abordnendem Mitgliedstaat oder Gemeinschaftsorgan unterschiedlich.

Berichterstattung und Bewertungen

59. In seiner Stellungnahme Nr. 1/97 beanstandete der Hof die unzulängliche Rechnungsführung und Finanzberichterstattung. In einer Reihe von überprüften Fällen im Zeitraum 1997 - 1999 wurden Berichte nach wie vor mit Verspätung übermittelt bzw. nicht jährlich vorgelegt und in einigen Fällen waren die Informationen nicht ausreichend. Da die Angaben in Fortschritts-, Zwischen- und Abschlussberichten die Grundlage für die Überwachung durch die Kommission bilden, ist es schwierig, die nötigen Untersuchungen vorzunehmen, wenn die Qualität der Berichterstattung unzulänglich ist. Außerdem kann ein zu geringer Berichtsumfang den Rechnungsabschluss für eine Aktion ernstlich erschweren. Im geprüften Zeitraum wurden die Projekte meist nicht von einem unabhängigen Rechnungsprüfer geprüft.

60. In den Fällen, in denen der Ratsbeschluss eine Bewertung oder Überprüfung der Maßnahme verlangt, wurde dieser Aufforderung nicht immer nachgekommen. Zwischen Rat und Kommission besteht keine klare Regelung der Zuständigkeit für die Durchführung von Bewertungen, sofern nicht der Ratsbeschluss ausdrücklich eine diesbezügliche Bestimmung vorsieht.

61. Nach Maßgabe der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 6. Mai 1999 zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission über die Haushaltsdisziplin und die Verbesserung des Haushaltsverfahrens(34) ist dem Europäischen Parlament bei jeder kostenwirksamen GASP-Aktion unverzüglich nach dem Ratsbeschluss der betreffende Finanzbogen zu übermitteln. Bislang hat der Rat die Finanzbögen lediglich in seinen Jahresbericht an das Parlament aufgenommen.

Einstufung als operative Ausgaben oder Verwaltungsausgaben

62. In seiner Stellungnahme Nr. 1/97 führte der Hof Folgendes aus: "Vorbereitungsarbeiten und Anschubausgaben können als operative Ausgaben eingestuft werden und sollten in der Regel aus operationellen Haushaltsmitteln gedeckt werden." Ferner wies der Hof darauf hin, dass im Falle der Sonderberater kein Grund besteht, identische Ausgaben zunächst als Verwaltungsausgaben und später - wenn die Gemeinsame Aktion angenommen ist - als operative Ausgaben einzustufen. Seit 1998 hat sich die Lage insofern gebessert, als in Teileinzelplan B8 des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union eine eigene Haushaltslinie für Vorbereitungsmaßnahmen(35) eingesetzt wurde (siehe auch Ziffer 35).

63. Am 30. März 2000 beschloss der Rat, dass alle auf der Grundlage von Artikel 18 Absatz 5 des EU-Vertrags ernannten EU-Sonderbeauftragten künftig vom Rat statt von der Kommission unter Vertrag genommen werden. Der Juristische Dienst des Rates vertrat die Auffassung, dass die Ernennung von EU-Sonderbeauftragten durch den Rat Ausgaben für den Rat nach sich zieht und diese Verwaltungsausgaben daher nach Artikel 28 Absatz 2 des EU-Vertrags zulasten des Verwaltungshaushalts des Rates gehen sollten. Gemäß dem Ratsdokument bedingte die vertragliche Verpflichtung eines EU-Sonderbeauftragten als "Sonderberater" des Rates mithin eine Änderung der haushaltsmäßigen Zuständigkeit für die Finanzierung der Verwaltungsausgaben (namentlich der Bezüge und Dienstreisekosten) des EU-Sonderbeauftragten, die gemäß einer vorläufigen Regelung mit der Kommission vom 12. Februar 1997 zulasten des Teileinzelplans GASP zur Deckung operativer Ausgaben gingen. Es wurde beschlossen, diese Verwaltungsausgaben ab 1. Januar 2001 zulasten der Haushaltslinie 1113 des Einzelplans Rat des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union gehen zu lassen.

64. In den Unterlagen, die dem genannten Ratsbeschluss zugrunde liegen, ist nicht definiert, was unter "Verwaltungsausgaben" und "operativen Ausgaben" zu verstehen ist. Die Entscheidung, dass die Kosten der EU-Sonderbeauftragten als "Verwaltungsausgaben" zu betrachten sind, geht offenbar eher von der Art der Kosten als vom Zweck der betreffenden Aktivitäten aus. Gemäß Artikel 14 Absatz 1 des EU-Vertrags "[betreffen] Gemeinsame Aktionen [...] spezifische Situationen, in denen eine operative Aktion der Union für notwendig erachtet wird". Artikel 15 des EU-Vertrags bestimmt, dass "in den Gemeinsamen Standpunkten [...] das Konzept der Union für eine bestimmte Frage geografischer oder thematischer Art bestimmt [wird]". In Anbetracht dieser Definitionen fällt es generell schwer, die durch eine Gemeinsame Aktion oder einen Gemeinsamen Standpunkt entstandenen Ausgaben als Verwaltungsausgaben zu betrachten. Deshalb sollten Ausgaben für Gemeinsame Aktionen, die in der Tätigkeit von Sonderbeauftragten bestehen, als operative Ausgaben behandelt werden. Mit der Einstufung der Kosten der EU-Sonderbeauftragten als Verwaltungsausgaben hat der Rat eine Situation geschaffen, wo ein Recht setzendes Organ seine politischen Beschlüsse selbst ausführt, was eine politische Kontrolle schwierig macht.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

Verbesserungen seit der Stellungnahme Nr. 1/97 des Hofes

65. In den letzten Jahren waren einige beachtliche Verbesserungen wie z. B. verbesserte Kriterien zur Bestimmung der Quellen, aus denen die Gemeinschaftsfinanzierung erfolgen soll, die Einsetzung einer Haushaltslinie zur Deckung von Kosten für die Vorbereitungen, die Aufgabe der Haushaltsreserve und die Festlegung der Beschäftigungsbedingungen für EU-Sonderbeauftragte zu verzeichnen. Es muss jedoch noch mehr getan werden, um die in der Stellungnahme Nr. 1/97 des Hofes angesprochenen Probleme (siehe Ziffer 10) vollständig zu lösen.

Rahmen für die GASP-Aktionen

66. Die Rolle der Kommission bei der Festlegung der finanziellen, rechtlichen und operationellen Regelungen ist nach wie vor nicht klar umrissen (siehe Ziffern 19 - 30). Außerdem wurde durch die Einstufung der Kosten der EU-Sonderbeauftragten als "Verwaltungsausgaben" und die daraus folgende Finanzierung dieser Kosten aus dem Haushalt des Rates ein Teil der Durchführungsbefugnisse auf den Rat verlagert. Dadurch wird die Rolle der Kommission bei der Durchführung der GASP-Aktionen geschwächt (siehe Ziffern 62 - 64).

67. Empfehlung 1

Europäisches Parlament, Rat und Kommission sollten auf interinstitutioneller Ebene eindeutige operationelle Grundsätze und Regelungen im Hinblick auf die Rolle der Kommission bei der Durchführung der GASP festlegen.

In diesem Zusammenhang sollten insbesondere folgende Punkte behandelt werden:

a) Die Rolle der Kommission bei der Bestimmung der Durchführungsmodalitäten für die Beschlüsse des Rates über Gemeinsame Aktionen und Gemeinsame Standpunkte sollte verstärkt werden.

b) Die Rolle der Kommission beim Abschluss laufender Aktionen, deren Fortführung nicht mehr relevant ist, sollte ebenfalls verstärkt werden.

c) Die derzeitige Einstufung der Kosten der Sonderbeauftragten als Verwaltungsausgaben sollte überprüft werden.

d) Die Kommissionsdienststellen sollten über eine ausreichende Personalausstattung verfügen, um den Anforderungen einer ordnungsgemäßen Verwaltung der GASP-Aktionen gerecht werden zu können.

Haushaltstechnische Regelungen

68. Die Beschlüsse des Rates und die Beschlüsse der Kommission zu den GASP-Maßnahmen übersteigen die jährlichen Mittelansätze im Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union. Bei Kofinanzierungen fehlen Vereinbarungen über die Aufteilung der Kosten unter den verschiedenen Geldgebern und die Gesamtkosten der Aktionen sind nach wie vor nicht aus den Vorbereitungsunterlagen oder Finanzberichten über die Aktionen zu ersehen. Nach den derzeit geltenden Kriterien können nach wie vor gleichartige Aktionen aus mehr als einem Teileinzelplan finanziert werden (siehe Ziffern 32 - 43).

69. Empfehlung 2

Die Finanzierung der GASP-Aktionen sollte transparenter gestaltet werden.

Insbesondere sollte für Folgendes gesorgt werden:

a) Mittelbindungen sollten zulasten des Haushaltsplans des Jahres verbucht werden, in dem der Beschluss über die betreffende Aktion gefasst wurde.

b) Bei Kofinanzierungen sollten klare Vereinbarungen über die Aufteilung der Kosten getroffen werden.

c) Kommission und Rat sollten gemeinsam eine Methode für eine einheitliche Bewertung der Beiträge in Form von Sachleistungen anhand der tatsächlichen Kosten der Beiträge erarbeiten. Wenn nicht von allen Mitgliedstaaten zuverlässige Angaben eingeholt werden können, sollten die den Ratsbeschlüssen als Anhang beigefügten Finanzbögen aber wenigstens die Funktionen der abgeordneten Bediensteten, den Namen des abordnenden Mitgliedstaates und die Dauer der Abordnungen enthalten. Die Sachleistungen der Gemeinschaftsorgane und der Mitgliedstaaten sollten in den Finanzberichten über die GASP-Aktionen ausgewiesen werden.

d) Für die vom Rat finanzierten Kosten für die Vorbereitungen sollte eine gesonderte Haushaltslinie vorgesehen werden.

e) Die allgemeinen Kriterien für die Ausübung von Gemeinschaftsbefugnissen (Finanzierung durch andere Teileinzelpläne als B8) bzw. Befugnissen der Europäischen Union im Rahmen der GASP (Finanzierung durch Teileinzelplan B8) sollten weiterentwickelt werden, um Grenzfälle zu beseitigen.

Verzögerungen bei der Inangriffnahme der Aktionen

70. Die Zeitspannen zwischen dem Ratsbeschluss und der Durchführung der Aktionen sind häufig beträchtlich und können die Wirkung der Aktionen gefährden (siehe Ziffern 44 - 47).

71. Empfehlung 3

Die Kommission sollte die Ursachen langer Verzögerungen untersuchen und die betreffenden Aktionen sowie die Partner bei ihrer Durchführung einer Überprüfung unterziehen.

Vertragsabschlüsse

72. Die Verträge zwischen der Kommission und den Stellen, welche die GASP-Aktionen durchführen, wurden in vielen Fällen abgeändert. Dies bedeutete häufig rückwirkende Änderungen innerhalb des Projektetats und/oder eine Verlängerung der Projektlaufzeit. In einigen Fällen wurde mit der Verlängerung die vom Rat gesetzte Abschlussfrist überschritten, obwohl die Kommission dazu nicht befugt ist. Grund für die Vertragsverlängerungen war häufig, dass der gebundene Betrag bei Vertragsablauf noch nicht vollständig ausgeschöpft war (siehe Ziffern 48 - 53).

73. Empfehlung 4

Die Kommission sollte Verträge nur im Falle höherer Gewalt rückwirkend abändern oder verlängern. Es sollten gewisse praktische Maßnahmen ergriffen werden, um die reibungslose Durchführung der Aktionen zu erleichtern.

Insbesondere sollte für Folgendes gesorgt werden:

a) In Anbetracht der Verzögerungen, die zwischen den Ratsbeschlüssen und dem Beginn der Aktionen eintreten, und angesichts der Notwendigkeit, die Verlängerung von Aktionen zu reduzieren, dabei aber ihren geplanten Umfang zu wahren, sollte die Frist für den Abschluss eines Projekts ab dem Zeitpunkt der Unterzeichnung des Vertrags zwischen der Kommission und den die Aktion durchführenden Stellen einsetzen.

b) Wenn eine laufende Aktion fortgesetzt werden soll, sollte der betreffende Ratsbeschluss früh genug gefasst werden, um sicherzustellen, dass die Verlängerung bestehender Verträge über die Durchführung der Aktion rechtzeitig abgeschlossen wird, um Vertragsunterbrechungen zu vermeiden, welche die reibungslose Durchführung der Aktion gefährden. Es sollte angestrebt werden, für eine Aktion, die im folgenden Jahr fortgesetzt werden soll, jeweils bis Juli des laufenden Jahres einen Ratsbeschluss herbeizuführen.

c) Die Verträge sollten grundsätzlich vorsehen, dass die Kommission über kleinere Änderungen innerhalb bestimmter Grenzen im Wege der üblichen regelmäßigen Berichterstattung unterrichtet wird, sodass förmliche Zusatzvereinbarungen vermieden werden.

d) Es sollte ein spezielles Handbuch für die Durchführung von GASP-Aktionen bereitgestellt werden.

Beschäftigungsbedingungen

74. In einer Mitteilung der Kommission im Juni 1998 wurden Bestimmungen über die Bezüge und Nebenkosten für EU-Sonderbeauftragte festgelegt und von einer Ausnahme abgesehen auch befolgt. Auf EU-Sonderbeauftragte, die vor diesem Zeitpunkt ernannt worden waren, fanden sie jedoch keine Anwendung. Außerdem wurden keine Bedingungen für sonstiges im Rahmen der Projekte finanziertes Personal festgelegt. Die Praxis bezüglich der aus GASP-Projektmitteln finanzierten Nebenkosten für abgeordnetes Personal ist je nach Aktion und/oder abordnendem Mitgliedstaat oder Gemeinschaftsorgan verschieden (siehe Ziffern 55 - 58).

75. Empfehlung 5

Rat und Kommission sollten klare Regeln für die Bezüge und Nebenkosten aufstellen.

Insbesondere sollte für Folgendes gesorgt werden:

a) Die geltenden Vorschriften sollten ohne Ausnahmen sowohl auf EU-Sonderbeauftragte als auch auf sonstiges aus Projektmitteln finanziertes Personal angewandt werden. Bei den nächsten Vertragsverlängerungen für die EU-Sonderbeauftragten sollten die Vorschriften auch auf diejenigen unter ihnen angewandt werden, die derzeit noch in den Genuss der günstigeren Bedingungen kommen.

b) Für abgeordnetes Personal sollten nur Dienstreisekosten aus GASP-Projektmitteln gezahlt werden.

c) Risikoversicherungen für Ehegatten oder Kinder von EU-Sonderbeauftragten oder sonstigem Personal sollten analog den Bestimmungen von Anhang X des Beamtenstatuts nur in stark gefährdeten Gebieten aus Projektmitteln bezahlt werden.

Berichterstattung und Bewertungen

76. Die Berichterstattung ist unregelmäßig, unvollständig und unklar. Weder die Kommission noch die Haushaltsbehörde werden vollständig und zeitnah über die Ergebnisse der GASP-Aktionen unterrichtet. Rechnungsprüfungen und Bewertungen werden nicht systematisch durchgeführt (siehe Ziffern 59 - 60).

77. Empfehlung 6

Es sollten Regelungen für eine angemessene Berichterstattung, Rechnungsprüfung und Bewertung festgelegt werden.

Insbesondere sollte für Folgendes gesorgt werden:

a) Die Kommission sollte klare Berichterstattungsformen entwickeln und klare Regeln für Häufigkeit und Inhalt der Berichterstattung auf den verschiedenen Ebenen einer Aktion aufstellen.

b) Um die Qualität der Gesamtkontrolle zu verbessern, sollte die Kommission für systematische Rechnungsprüfungen aller wichtigen Aktionen auf der Grundlage eines klar umrissenen Prüfungsauftrags sorgen, der sich auf alle von der EU finanzierten und von anderen Geldgebern kofinanzierten Maßnahmen erstreckt. Bei Aktionen mit längerer Laufzeit sollten jährlich Rechnungsprüfungen durchgeführt werden. Die Prüfungsberichte sollten detaillierte Feststellungen und Empfehlungen enthalten.

c) Die Kommission sollte zumindest bei den wichtigeren Maßnahmenarten unabhängige Bewertungen vornehmen lassen, auch wenn sie im Ratsbeschluss nicht ausdrücklich vorgeschrieben sind. Es wäre zweckmäßig, die Aufgabenstellung für solche Bewertungen in Zusammenarbeit mit dem Rat festzulegen.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 13. September 2001 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) Gemäß Artikel 14 Absatz 1 des EU-Vertrags "[betreffen] Gemeinsame Aktionen [...] spezifische Situationen, in denen eine operative Aktion der Union für notwendig erachtet wird".

(2) Gemäß Artikel 15 des EU-Vertrags "[wird] in den Gemeinsamen Standpunkten [...] das Konzept der Union für eine bestimmte Frage geografischer oder thematischer Art bestimmt".

(3) Artikel 14 Absatz 1 des EU-Vertrags.

(4) Nur B8.

(5) Anhang 3 zeigt die Ausführung des Haushaltsplans im Zeitraum 1997 - 1999. Er enthält keine Mittelübertragungen aus früheren Jahren bzw. auf die Jahre nach 1999, umfasst aber Zahlungen für Aktionen, die vor 1997 beschlossen wurden. Anhang 2 zeigt die Durchführung der Projekte im Zeitraum 1997 - 2000. Die Differenz zwischen den Gesamtbeträgen der Mittelbindungen in Anhang 2 und Anhang 3 beträgt rund 13 Millionen Euro. Sie ist hauptsächlich auf die Mittelbindungen zulasten des auf das Jahr des Ratsbeschlusses folgenden Jahres zurückzuführen.

(6) Entschließung, die dem Hof am 29. April 1996 im Namen des Präsidenten des Europäischen Parlaments von dessen Generalsekretär übermittelt wurde.

(7) Die Stellungnahme wurde nicht veröffentlicht.

(8) Artikel 14 Absatz 1 des EU-Vertrags.

(9) Betrifft nicht die deutsche Fassung.

(10) Entschließung des Parlaments vom 19. Dezember 1997 zu der Stellungnahme Nr. 1/97 des Hofes, Ziffer 7, ABl. C 14 vom 19.1.1998.

(11) Artikel 18 Absatz 2: 'Der Vorsitz ist für die Durchführung der nach diesem Titel gefassten Beschlüsse verantwortlich; im Rahmen dieser Aufgabe legt er grundsätzlich den Standpunkt der Union in internationalen Organisationen und auf internationalen Konferenzen dar.'

(12) Sonderbericht Nr. 2/96, Ziffern 61 - 62, ABl. C 287 vom 30.9.1996.

(13) 98/117/GASP, Unterstützung des bosnischen Friedensprozesses, ABl. L 35 vom 9.2.1998.

(14) 99/345/GASP, Stabilitätspakt für Südosteuropa/Konferenz über Südosteuropa, ABl. L 133 vom 28.5.1999.

(15) 99/480/GASP, Durchführung einer Tagung der Staats- und Regierungschefs in Sarajewo, Bosnien und Herzegowina, betreffend den Stabilitätspakt für Südosteuropa, ABl. L 188 vom 21.7.1999.

(16) Laut Abschlussbericht nahmen das Leitungsgremium und die Untergremien am 9. Juli 1999 ihre Tätigkeit auf.

(17) Aufgrund der Tatsache, dass die Mitarbeiter des EU-Sonderbeauftragten ihre Stellen behielten, bis sein Rücktrittsgesuch angenommen wurde. Der EU-Sonderbeauftragte erhielt keine Bezüge aus den Gemeinschaftsmitteln.

(18) 1999: Haushaltslinien B7-6 6 1 - Beteiligung der Gemeinschaft an Aktionen bezüglich Antipersonenminen, B7-7 0 0 - Unterstützung der Demokratie in den Ländern Mittel- und Osteuropas einschließlich der aus dem ehemaligen Jugoslawien hervorgegangenen Republiken, B7-7 0 9 - Unterstützung und Überwachung von Wahlen.

1998: Haushaltslinien B7-6 6 1 - Beteiligung der Gemeinschaft an Aktionen bezüglich Antipersonenminen, B7-7 0 0 - Unterstützung der Demokratie in den Ländern Mittel- und Osteuropas einschließlich der aus dem ehemaligen Jugoslawien hervorgegangenen Republiken, B7-7 0 9 - Unterstützung und Überwachung von Wahlen.

1997: Haushaltslinien B7-6 6 1 - Beteiligung der Gemeinschaft an Aktionen bezüglich Antipersonenminen, B7-7 0 0 1 - Maßnahmen der Gemeinschaft zur Unterstützung der Demokratie und des Friedensprozesses in den aus dem ehemaligen Jugoslawien hervorgegangenen Republiken, B7-7 0 9 Unterstützung und Überwachung der Wahlverfahren.

(19) Verordnungen (EG) Nr. 975/1999 und (EG) Nr. 976/1999 des Rates, ABl. L 120 vom 8.5.1999.

(20) Verordnung (EG) Nr. 1257/96 des Rates vom 20. Juni 1996 über die humanitäre Hilfe, ABl. L 163 vom 2.7.1996, und Verordnung (EG) Nr. 2258/96 vom 22. November 1996 über Rehabilitations- und Wiederaufbaumaßnahmen zugunsten der Entwicklungsländer, ABl. L 306 vom 28.11.1996.

(21) Nach Artikel 3 Absatz 4 der GA 96/676/GASP (EU-Sonderbeauftragter für den Nahost-Friedensprozess) und Artikel 4 Absatz 4 der GA 96/250/GASP (Sonderbeauftragter für die afrikanische Region der Großen Seen) hätte logistische Unterstützung nur "in der Region" geleistet werden können. Die neuen Beschlüsse (GA 2000/794/GASP, Artikel 4 Absatz 6 und Ratsbeschluss 99/423/GASP, Artikel 2 Absatz 3) enthalten analoge Formulierungen.

(22) Im Jahr 2001 werden alle Kosten aus Teil A des Haushaltsplans der Europäischen Union finanziert, weil die Mittel für EU-Sonderbeauftragte aus B8 nach A-1113 verlagert wurden.

(23) Ein Finanzbogen nennt u. a. die betreffende Haushaltslinie, die Rechtsgrundlage der Aktion, ihre Ziele und ihre Dauer, ihre Geldgeber und ihren Finanzrahmen.

(24) Von diesem Betrag werden etwa 1900000 Euro der EU zugeschrieben. Die Prüfung des Hofes ergab jedoch, dass die EU sogar mehr als ihren vorgeschriebenen Anteil gezahlt hatte.

(25) Der Anteil der Kommission an den veranschlagten Kosten des OHR machte 55,4 % bzw. 61,4 % aus, je nachdem, ob die 2,13 Millionen ECU in den Haushaltsplan des OHR einbezogen wurden. Im Verlauf der Prüfung konnte nicht geklärt werden, welche Kosten der Kommission aus diesem Beitrag tatsächlich erwachsen sind.

(26) Übermittlungsvermerk Nr. 8290/00 GASP 214 des Rates. Laut SINCOM wurden 1999 aufgrund des Ratsbeschlusses 18600166 Euro gebunden. Die Verpflichtungsermächtigung für das Jahr 2000 belief sich auf 47 Millionen Euro.

(27) Übermittlungsvermerk Nr. 10814/99 GASP 269 des Rates. 98/623/GASP (75000 Euro) fehlt in der Liste des vorerwähnten Vermerks.

(28) 98/608/GASP, Sonderbeauftragter für den Nahost-Friedensprozess.

(29) Siehe Anhang 4.

(30) 186 Tage im Jahr 1997, 122 Tage im Jahr 1998 und 199 Tage im Jahr 1999.

(31) Wiederaufbau funktionierender Polizeikräfte in Albanien:

Vertrag datiert vom 8. Juli 1999, gültig bis 30. Juni 2000, verlängert am 28. Juli 2000.

Entwicklungsgemeinschaft des südlichen Afrika (SADC):

Vertrag datiert vom 19. Dezember 1997, gültig bis 18. Juni 2000, verlängert am 27. Juli 2000.

UNMIK:

Erste Zusatzvereinbarung am 28. Mai 2000, rückwirkend ab 1. Januar 2000.

EU-Sonderbeauftragter für die afrikanische Region der Großen Seen:

Dritte Zusatzvereinbarung zum ersten Vertrag am 31. Juli 1999, rückwirkend für den Zeitraum vom 1. August 1997 bis 31. Juli 1998, berichtigt am 11. November 1999. Zweiter Vertrag am 31. Juli 1999, rückwirkend für den Zeitraum vom 1. August 1997 bis 31. Juli 1998.

EU-Sonderbeauftragter für die Bundesrepublik Jugoslawien:

Erste Zusatzvereinbarung am 7. April 1999, rückwirkend ab 1. Januar 1999.

EU-Sonderbeauftragter für den Nahost-Friedensprozess:

Zweite Zusatzvereinbarung zum ersten Vertrag am 9. Dezember 1997, für den Zeitraum vom 25. November 1996 bis 30. April 1998. Dritte Zusatzvereinbarung zum ersten Vertrag am 2. Dezember 1998, rückwirkend für den Zeitraum vom 1. Mai 1998 bis 24. November 1998.

Zweiter Vertrag, datiert vom 18. Dezember 1998, für den Zeitraum vom 26. November 1998 bis 31. Juli 1999. Erste Zusatzvereinbarung zum zweiten Vertrag, datiert vom 16. Juni 1999, für den Zeitraum vom 26. Oktober 1998 bis 31. Dezember 1999.

EU-Sonderbeauftragter für den Royaumont-Prozess:

Vierte Zusatzvereinbarung datiert vom 15. Juni 2000, rückwirkend ab 1. Juni 2000.

(32) GA 99/523/GASP, Sonderbeauftragter der Europäischen Union für die Funktion des Koordinators für den Stabilitätspakt für Südosteuropa, Artikel 3, ABl. L 201 vom 31.7.1999. Die Geltungsdauer dieser Gemeinsamen Aktion wurde durch die GA 99/822/GASP, ABl. L 318 vom 11.12.1999, bis zum 31. Dezember 2000 verlängert.

(33) E/97/2709 - SEK(98) 925 vom 4. Juni 1998. Der Kommissionsbeschluss erstreckt sich nicht auf Familienangehörige.

(34) ABl. C 172 vom 18.6.1999.

(35) Im Haushaltsplan für 1999 Haushaltslinie B8-014. Im Haushaltsplan für 1998 belief sich sowohl die Verpflichtungs- als auch die Zahlungsermächtigung für diesen Zweck auf 500000 ECU, sie wurden jedoch in voller Höhe übertragen. Im Jahr 1999 beliefen sie sich auf jeweils 250000 ECU. Von der Verpflichtungsermächtigung wurden 81115 ECU und von der Zahlungsermächtigung 150000 ECU übertragen. Für das Jahr 2000 sind unterschiedliche Haushaltslinien für bereits bestehende und neue Maßnahmen vorgesehen. Die Bezeichnung wurde in "Vorbereitungsmaßnahmen und Gemeinsame Strategien" geändert. Für neue Maßnahmen ist ein Betrag von 1500000 Euro, für die bestehenden ein p.m.-Vermerk vorgesehen.

ANHANG 1

GEMEINSAME AUSSEN- UND SICHERHEITSPOLITIK (GASP)

Institutionelle Zuständigkeiten und Aufgaben

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Quelle:

Vertrag über die Europäische Union und Praktischer GASP-Leitfaden - Generalsekretariat des Rates, Juli 1996, mit einigen Änderungen.

ANHANG 2

GEMEINSAME AUSSEN- UND SICHERHEITSPOLITIK (GASP)

Vom Rat 1997 - 1999 beschlossene Mittelzuweisungen für gemeinsame Maßnahmen im Zeitraum 1997 - 2000

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Quellen:

Beschlüsse des Rates über Gemeinsame Aktionen 1997 - 1999.

Rechnungsführungssystem der Kommission (Sincom).

Anmerkung:

Wegen der Aufhebung von Mittelbindungen und rundungsbedingter Differenzen sind die Beträge der noch bestehenden Mittelbindungen nicht gleich Mittelbindungen minus Zahlungen.

ANHANG 3

GEMEINSAME AUSSEN- UND SICHERHEITSPOLITIK (GASP)

Ausführung des Haushaltsplans 1997 - 1999

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Quellen:

Gesamthaushaltspläne der Europäischen Union 1997 - 1999. Haushaltsrechnungen 1997 - 1999. Sincom.

ANHANG 4

VERZÖGERUNGEN BEI DER DURCHFÜHRUNG AUSGABENWIRKSAMER GEMEINSAMER AKTIONEN (1997 - 1999)

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k. A.= keine Angaben.

ANHANG 5

ABSCHLUSS DER AKTIONEN

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k. A.= keine Angaben.

Antworten des rates

1. Empfehlung 1

Die Empfehlung 1 wird in den Ratsgremien in vollem Umfang erörtert werden.

2. Empfehlung 2d (und Nummer 7)

Kosten für die Vorbereitung

Es trifft zu, dass der Rat in der Vergangenheit - in sehr beschränktem Maße - die Haushaltslinie 1113 zur Finanzierung von Kosten herangezogen hat, die als Kosten für die Vorbereitung Gemeinsamer Maßnahmen bezeichnet werden könnten; der Rat teilt außerdem die Auffassung, dass die besonderen Beträge für die Vorbereitung der GASP-Aktionen nicht direkt von der Haushaltslinie als solcher abgeleitet werden können, weil diese Haushaltslinie 1113 die Ausgaben für alle Sonderberater des Rates und seit neuestem auch für seine abgestellten nationalen Experten abdeckt.

In der Praxis möchte der Rat jedoch diese Gelegenheit nutzen, um nachdrücklich zu bekräftigen, dass die Linie 1113 weder im Jahre 1999 noch im Jahre 2000 zur Finanzierung von GASP-Ausgaben genutzt worden ist.

Von 2001 an bezieht sich der Beschluss des Rates vom 30. März 2000, den der Rechnungshof als gesonderten Punkt behandelt, auf die Verwaltungsausgaben für die Sonderbeauftragten, und dies kann in dem Sinne ausgelegt werden, dass der frühere Begriff der Ausgaben für die Vorbereitung de facto abgedeckt wird, was den Haushalt des Rates anbelangt.

Der Rat wird die Möglichkeit prüfen, ob bei der Vorbereitung des Entwurfs des Haushalts-voranschlags für 2003 diese GASP-Kosten im Rahmen einer gesonderten Haushaltslinie ausge-wiesen werden können.

3. Sonstiges

Abgesehen von diesen beiden Bemerkungen stimmt der Rat allen ihn betreffenden Bemerkungen zu.

Antworten der kommission

ZUSAMMENFASSUNG

IV. In Bezug auf den GASP-Rechtsrahmen ist in Artikel 14 EUV festgeschrieben, dass in Gemeinsamen Aktionen ihr Umfang, die Mittel und die Bedingungen für ihre Durchführung festzulegen sind. Die Kommission verfügt noch über einen gewissen Ermessensspielraum, wenn es um die Ausführungsmodalitäten gemäß Artikel 274 EG-Vertrag geht. Außerdem hat sich in der Praxis trotz der etwas vagen Formulierung des Artikels 18 EUV eine logische Arbeitsteilung herauskristallisiert: Der Vorsitz ist dafür verantwortlich, dass die Ziele der Gemeinsamen Aktion insgesamt erreicht werden, er wird bei dieser Aufgabe vom Generalsekretär/Hohen Vertreter unterstützt, die Kommission ist für die korrekte Durchführung der Aktionen verantwortlich, indem sie Verträge mit den Durchführungsstellen ausarbeitet und aushandelt und die Durchführung, soweit ihr darüber Bericht erstattet wird, überwacht.

V. Die Kommission hebt hervor, das die Kriterien für die gemeinschaftliche Finanzierung und insbesondere die Erläuterungen im Haushaltsplan rigoros respektiert wurden.

Andererseits stimmt sie zu, dass es während des von dem Audit erfassten Zeitraums Fälle gab, in denen keine bzw. unzulängliche Informationen über die Beiträge von Dritten vorlagen. Aus politischen Motiven und Gründen eines reibungslosen Managements ist es außerdem nicht immer möglich oder wünschenswert, die Beträge eines jeden Beitragszahlers exakt aufzuführen. Denn um den notwenigen politischen Impuls für das Engagement in ein spezifisches Projekt zu schaffen, wird oft um politische Zusagen gebeten, die später wegen der politischen Entwicklung vor Ort von Dritten, die geografisch oder politisch weniger betroffen sind als die EU, nicht immer eingehalten werden. Die Union könnte jedoch aus zwingenden Gründen der Konfliktprävention oder politischen Stabilisierung ein Interesse an der Fortsetzung des fraglichen Projekts haben, auch wenn möglicherweise keine Beiträge zur Verfügung gestellt werden.

Eine deutliche Verbesserung in diesem Bereich ist seit 2000/2001 zu verzeichnen, seitdem die Beiträge in Form von Sachleistungen in den Finanzausweisen aufgeführt sind.

VI. In den Jahren 1998 und 1999 wurde eine Reihe von Ratsbeschlüssen den Verpflichtungsermächtigungen des Folgejahres zugeordnet, es ging um drei bzw. fünf Beschlüsse. Obwohl die Beträge 1999/2000 sehr viel höher waren als 1998/1999, ist dies nicht als Tendenz, sondern eher als Ausnahme zu betrachten, denn im Jahr 2000 gab es nur einen Fall.

In Verbindung mit der Verfügbarkeit der Mittel möchte die Kommission daran erinnern, dass die Finanzbestimmungen in den Ratsbeschlüssen indikativer Art sind (vergleiche die Punkte 41, 43).

Im Zusammenhang mit der Einhaltung von Vorschriften ist anzumerken, dass es nicht unkorrekt ist, Mittel in dem auf den Ratsbeschluss folgenden Haushaltsjahr zu binden. Im Rahmen der Durchführung der GASP-Aktionen sollte angestrebt werden, die Mittelbindung (z. B. Kommissionsbeschluss) in dem gleichen Haushaltsjahr anzunehmen, in dem die rechtliche Verpflichtung (z. B. Vertrag) eingegangen wird.

Für die Verlängerung einer laufenden Aktion, die zum Kalenderjahresende ausläuft (was auf die meisten finanziell signifikanten Aktionen zutrifft), muss der Rat seinen Beschluss so rechtzeitig treffen, dass die Kommission in der Lage ist, ihre finanzielle und rechtliche Verpflichtung im gleichen Jahr einzugehen. Vom Aspekt des effizienten Finanzmanagements aus gesehen befindet sich die Kommission oft in einer schwierigen Lage, da der Rat zu kurz vor Ablauf des Haushaltsjahrs über die Verlängerung einer Aktion beschließt.

VII. Für die Durchführung Gemeinsamer Aktionen müssen oft maßgeschneiderte Lösungen konzipiert werden. Standardverträge können selten Anwendung finden; deshalb wird für die Aushandlung und Ausarbeitung von Verträgen zur Durchführung Gemeinsamer Aktionen normalerweise mehr Zeit benötigt als bei Zuschüssen an NRO oder internationale Organisationen.

VIII. Um eine zeitlich angemessene Reaktion auf politische Ereignisse zu gewährleisten, nimmt der Rat Gemeinsame Aktionen mit einem in der Regel nur knappen Zeitrahmen an. GASP-Aktionen können schnell von politischen und sicherheitsrelevanten Entwicklungen betroffen sein, die eine Anpassung oder Ausweitung bestehender Aktionen notwendig machen. Kleinere Anpassungen sollten über Vertragsänderungen vorgenommen werden. Signifikante Änderungen oder Verlängerungen des Mandats sollten in der Regel zum Abschluss neuer Verträge führen. Dieses Konzept ist die praktischste und effizienteste Vorgehensweise, auch wenn sich das Follow-up dann schwieriger gestaltet.

IX. Die enormen Anstrengungen zur Aufstellung eindeutiger Kriterien führten zur Annahme von zwei Mitteilungen (1997 und 1998), in denen die Stellung der EU-Sonderbeauftragten definiert ist. Diese Vorschriften wurden auf jene EU-Sonderbeauftragten (EUSB) angewandt, die ihr Mandat nach der Annahme der beiden Mitteilungen aufgenommen haben. Auf jeden Fall werden die Bezüge und damit verbundenen Kosten sowie die Zulagen für Sonderbeauftragte ab 2001 aus dem Verwaltungshaushalt des Rates finanziert.

Die Kommission räumt ein, dass die Situation des Büropersonals in der Tat etwas unklar ist und konsequenter behandelt werden sollte. Allerdings hat die direkte Anwendung von "Marktregeln" bislang oft zu den kostengünstigsten Ergebnissen geführt.

X. Was insbesondere die Berichte der Begünstigten über Rechnungslegung und technische Aspekte anbelangt, sie waren tatsächlich in einigen Fällen unzulänglich und sollten künftig durch ein sehr engmaschiges und interaktives Follow-up verbessert werden. Für das sich über ein Jahr erstreckende Durchschnittsvorhaben werden normalerweise zwei Finanzberichte gefordert. Die Berichte müssen vor der Zahlung vorliegen, wodurch eine ausreichende und ordnungsgemäße Kontrolle ermöglicht wird. Außerdem schlug die Kommission in den Erläuterungen zu der Haushaltslinie B8-0 1 5 (vorbereitende Maßnahmen) im HVE 2002 vor, dass sie künftig bei Bedarf von sich aus Bewertungen und Audits einleiten kann.

XI. Der Hof stellt fest, dass für eines seiner größten Anliegen, das in den früheren Berichten hervorgehoben wurde, eine Lösung gefunden wurde: die Kosten für vorbereitende Maßnahmen werden als Verwaltungsausgaben eingestuft.

Die Bemerkungen des Hofs treffen zu, wenn es um die von dem Rat und der Kommission an die Büros der EUSB geleisteten Beiträge in Form von Sachleistungen geht.

Was den Ratsbeschluss vom 30. März 2000 über die EUSB anbelangt, hier hat die Kommission bereits im Dezember 2000 dem Ausschuss der Ständigen Vertreter einige Probleme in Verbindung mit der praktischen Durchführung des vorgenannten Ratsbeschlusses schriftlich unterbreitet: während sie ihre Unterstützung für das in den neuen Leitlinien verankerte Ziel, die EUSB eindeutig dem Generalsekretär/Hohen Vertreter zu unterstellen, zusicherte, betonte sie die Notwendigkeit einer Definition der Verwaltungsausgaben und operativen Ausgaben.

Im Jahr 2001 leitete die Kommission eine Prüfung über die EUSB ein, mit der teilweise auch das Ziel verfolgt wird, die Verwaltungsausgaben und operativen Ausgaben präziser zu definieren.

XII. Die Kommission begrüßt den Vorschlag des Rechnungshofs für klare operationelle Grundsätze und Regelungen im Hinblick auf ihre Rolle bei der Durchführung der GASP und sie schließt sich der Forderung nach mehr Transparenz vorbehaltlos an. Verbesserungen können insbesondere über die empfohlene Rationalisierung der Zahl der Haushaltslinien in dem HVE 2002, wie sie von der Kommission vorgeschlagen wird, erzielt werden.

Die Kommission reagierte bereits, indem sie ihre neue Managementstruktur annahm und weitere Vereinfachungsmaßnahmen in Erwägung zog wie eine Ermächtigung des Kommissionsmitglieds für Außenbeziehungen durch das Kollegium im Hinblick auf den notwendigen Finanzierungsbeschluss. Verzögerungen sind aber manchmal nicht zu vermeiden. Sie spiegeln nicht immer ein schlechtes Management wider, sondern sind oft auf eine gründliche Ausarbeitung von Verträgen zurückzuführen, damit Probleme während der anschließenden Durchführung vermieden werden und kein Anlass besteht, adäquatere Berichte von den Durchführungsstellen anzufordern.

Die Kommission bezieht sich auf ihre Antwort unter Punkt VIII, wonach kleinere Anpassungen über Vertragsänderungen vorgenommen werden und signifikante Änderungen oder Verlängerungen des Mandats in der Regel zum Abschluss neuer Verträge führen sollten.

Klare Vorschriften über Bezüge und damit verbundene Kosten sind inzwischen für die EUSB angenommen worden, sie fallen jedoch nicht in den Bewertungszeitraum.

Die Kommission bezieht sich auf ihre Antwort unter Punkt X, wonach insbesondere die Berichte der Begünstigten über Rechnungslegung und technische Aspekte tatsächlich in einigen Fällen unzulänglich waren und künftig durch ein sehr engmaschiges und interaktives Follow-up verbessert werden sollten. Für das sich über ein Jahr erstreckende Durchschnittsvorhaben werden normalerweise zwei Finanzberichte gefordert. Die Berichte müssen vor der Zahlung vorliegen, wodurch eine ausreichende und ordnungsgemäße Kontrolle ermöglicht wird. Außerdem schlug die Kommission in den Erläuterungen zu der Haushaltslinie B8-0 1 5 (vorbereitende Maßnahmen) im HVE 2002 vor, dass sie künftig bei Bedarf von sich aus Bewertungen und Audits einleiten kann.

EINLEITUNG

Gemeinsame Maßnahmen: Finanz- und Haushaltsdaten

8 - 9. Die Vergleichbarkeit von Beträgen über Jahre hinweg erwies sich als ziemlich schwierig, da einige Aktionen wie Minenräumung und Beobachtung von Wahlen, die zu einem früheren Zeitpunkt aus dem Teileinzelplan B8 finanziert wurden, während des vom Rechnungshof behandelten Zeitraums zu der ersten Säule kamen.

Stellungnahme Nr. 1/97 des Hofes zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik

10. Die Kommission begrüßte die Aussagen des Rechnungshofs in seiner Stellungnahme Nr. 1/97. Sie traf die folgenden Maßnahmen, um auf die fünf wichtigsten Bemerkungen des Rechnungshofs einzugehen:

a) Es fehlten klare Kriterien für die Bestimmung der Quelle der Gemeinschaftsmittel.

Die Kommission bezieht sich auf ihre Antwort unter Absatz 65 Buchstabe a).

b) Zu den von den einzelnen Mitgliedstaaten oder anderen Geldgebern ausgezahlten Beträgen waren nur wenige oder gar keine Angaben verfügbar.

Die Kommission bezieht sich auf ihre Antwort unter Absatz 65 Buchstabe b).

c) Vorbereitungsarbeiten wurden vom Rat als Verwaltungsausgaben zulasten von Einzelplan II - Rat - des Gesamthaushaltsplans betrachtet, was zu einem Transparenzverlust bei der Verwaltung des Haushaltsplans führt.

Die Kommission bezieht sich auf ihre Antwort unter Absatz 65 Buchstabe c).

d) Die Finanzmittel wurden nicht rechtzeitig zur Verfügung gestellt, um eine effiziente Durchführung zu ermöglichen oder die im Vorfeld einer Entscheidung über eine Gemeinsame Aktion erforderlichen Vorarbeiten zu realisieren.

Die Kommission bezieht sich auf ihre Antwort unter Absatz 65 Buchstabe d).

e) Mangels klarer Definitionen war die Rolle der Kommission bei der Festlegung der für die Durchführung der ausgabenwirksamen GASP-Maßnahmen erforderlichen finanziellen, rechtlichen und operationellen Regelungen nicht hinreichend präzisiert.

Die Kommission bezieht sich auf ihre Antwort unter Absatz 65 Buchstabe e).

Auswirkungen des Vertrags über die Europäische Union auf die GASP

13. Mit der Übertragung von Befugnissen der durchführenden Behörde auf die Kommission in Bereichen wie denen des Hohen Vertreters, der Minenräumung usw. zeichnet sich eine zunehmende Tendenz zur Vergemeinschaftung von Politikbereichen ab, die bislang unter zwischenstaatliche Vereinbarungen im Rahmen der zweiten Säule fielen. Diese Tendenz wurde von der Kommission befürwortet und aktiv unterstützt, indem sie die entsprechenden rechtlichen Initiativen ergriff.

14. Die Kommission ist der Auffassung, dass mit der Definition der Rolle des Hohen Vertreters/Generalsekretärs seiner organisatorischen Funktion innerhalb des Rates korrekt Rechnung getragen wird.

VORBEMERKUNGEN ZU EINIGEN MERKMALEN DER GASP-AKTIONEN

20. Die Kommission stimmt der vom Rechnungshof durchgeführten Analyse der komplexen politischen und rechtlichen Merkmale der GASP-Aktionen zu.

21. In Artikel 14 EUV ist festgeschrieben, dass in Gemeinsamen Aktionen ihr Umfang, die Mittel und die Bedingungen für ihre Durchführung festzulegen sind. Die Kommission verfügt noch über einen gewissen Ermessensspielraum, wenn es um die Ausführungsmodalitäten gemäß Artikel 274 EG-Vertrag geht. Außerdem hat sich in der Praxis trotz der etwas vagen Formulierung des Artikels 18 EUV eine logische Arbeitsteilung herauskristallisiert: Der Vorsitz ist dafür verantwortlich, dass die Ziele der Gemeinsamen Aktion insgesamt erreicht werden, er wird bei dieser Aufgabe vom Generalsekretär/Hohen Vertreter unterstützt, die Kommission ist für die korrekte Durchführung der Aktionen verantwortlich, indem sie Verträge mit den Durchführungsstellen ausarbeitet und aushandelt und die Durchführung, soweit ihr darüber Bericht erstattet wird, überwacht.

22. Während sich die Kommission vollkommen damit einverstanden erklärt, dass eine klarere Übertragung von Durchführungsbefugnissen zu mehr wirtschaftlicher Effizienz führen könnte, möchte sie hervorheben, dass es sich bei der Mostar-Verwaltung um einen sehr spezifischen Fall handelte: nicht nur der Vorsitz wurde alle sechs Monate abgelöst, auch einige Schlüsselpositionen in diesem Bereich wurden ausgewechselt.

Im Dezember 2000 nahm der Rat eine Gemeinsame Aktion über die Überwachungsmission der Europäischen Union (EUMM) an, wobei der vom Hof angesprochene spezifische Punkt berücksichtigt wurde: Ein Missionsleiter wurde für drei Jahre ernannt, unter der Voraussetzung, dass die Mission solange fortgeführt wird. Der Missionsleiter trifft alle operationellen Entscheidungen, soweit dies im Rahmen seines Mandats möglich ist und er seine Haushaltsmittel nicht überschreitet. Er berichtet regelmäßig dem Vorsitz und dem Generalsekretär/Hohen Vertreter (existierte zur Zeit der Mostar-Verwaltung nicht), im Gegenzug wird er mit Rückmeldungen und Leitlinien unterstützt. Der Missionsleiter, der über alle Aktivitäten im Rahmen dieses Vertrags, insbesondere über die Ausführung und Verwendung seiner Haushaltsmittel, Bericht erstattet, wird von der Kommission überwacht. Somit wird auf allen Ebenen Kontinuität gewährleistet. Das System hat bereits bewiesen, dass es in der Lage war, auf die politischen Änderungen und sicherheitsrelevanten Entwicklungen der ersten fünf Monate des Jahres 2001 flexibel zu reagieren.

23. Die Kommission stimmt mit dem Hof darin überein, dass es aufgrund der komplexen politischen und rechtlichen Merkmale der GASP-Aktionen oft zu Durchführungsproblemen kommt. Sie schließt sich jedoch nicht allen Bemerkungen des Rechnungshofs an. Die Punkte, in denen sie mit dem Hof nicht übereinstimmt, sind in ihren Antworten erläutert, die sie in den Absätzen entsprechend der Nummerierung des Hofs erteilt.

Innerhalb der Kommission können auch einige Durchführungsprobleme auf die Verschiebung von Zuständigkeiten zwischen Dienststellen und Generaldirektionen während des von dem Audit erfassten Zeitraums sowie auf den Mangel an Humanressourcen für die Verwaltung der GASP zurückgeführt werden. Mit letztgenanntem Punkt wird Bezug genommen auf die Empfehlung des Hofs 1 d), wonach ein angemessener Personalbestand notwendig ist.

BEMERKUNGEN ZUR DURCHFÜHRUNG DER GASP-AKTIONEN

Beschlüsse des Rates

Haushaltsrahmen für die Republik Srpska

26. Die Kommission akzeptiert diese Kritik und geht davon aus, dass es sich hier um einen Einzelfall handelt.

Konferenz über den Stabilitätspakt für Südosteuropa

27. Die Kommission ist der Ansicht, dass sich diese Kritik vor allem an den Vorsitz und das Generalsekretariat des Rates richtet. Eine korrekte Vorbereitung bei voller Beteiligung der Kommission trägt dazu bei, dass der Vertrag rascher unterzeichnet wird, was in der Tat vor Beginn der Aktion und in diesem spezifischen Fall vor der Konferenz erfolgen sollte.

Auf der Grundlage der mit dieser Aktion gewonnenen Erfahrung wurden 1999 die so genannten "Aktionserklärungen" für eine gründlichere Vorbereitung der GASP-Aktionen eingeführt. Sollten diese Aktionserklärungen wie geplant für jedes Projekt von den thematischen bzw. geografischen Arbeitsgruppen des Rates ausgefuellt werden, bevor sie in der Referentengruppe für Außenbeziehungen erörtert werden, dann würden sie das gewünschte Vorbereitungsinstrument darstellen, um die Aufstellung eines korrekten Finanzausweises und eines ordentlichen Durchführungsrahmens zu ermöglichen.

28. Die Kommission stimmt der Aussage des Hofs zu, wonach es der Vorsitz künftig vermeiden sollte, finanzielle Verpflichtungen einzugehen, bevor entsprechende Konsultationen mit den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission stattgefunden haben.

Sonderbeauftragter für Jugoslawien

29. Die Situation kann sich aufgrund besonderer politischer Ereignisse ergeben haben, die nicht ganz vorhersehbar waren. Die Kommission möchte jedoch hervorheben, dass sie mehrmals bei einschlägigen Erörterungen im Rat auf eine rasche Aufhebung der Gemeinsamen Aktion gedrängt hatte.

Sonderbeauftragter für den Royaumont-Prozess

30. Die Kommission hält es nicht für angebracht, auf die an den Rat gerichteten Feststellungen des Rechnungshofs einzugehen.

Finanzielle und haushaltstechnische Regelungen

31. Es sind tatsächlich ziemlich viele Verbesserungen erzielt worden. Nachstehend folgen Klarstellungen zu den Vereinbarungen und Verfahren, die in der Antwort der Kommission unter den Punkten 32 bis 34 beschrieben sind.

Unterschiedliche Haushaltslinien für die Finanzierung von GASP-Maßnahmen

32. 1996 hat das Europäische Parlament die Haushaltslinie B7-6 6 1 "Beteiligung der Gemeinschaft an Aktionen bezüglich Antipersonenminen" geschaffen. Seitdem wurden die Haushaltsmittel für die Finanzierung von Antiminenaktionen durch die Gemeinschaft schrittweise auf diesen Artikel konzentriert. Diese Tendenz wird sich mit dem Erlass einer spezifischen Ratsverordnung im Jahr 2001 noch verstärken. 1998 bis 2001 wurden keine Antiminenaktionen aus den GASP-Haushaltsmitteln finanziert. Als einzige Ausnahme ist die Antiminenaktion in Kroatien anzuführen, die nicht im Rahmen der relevanten Verordnung der ersten Säule finanziert werden konnte, da die Durchführungsstelle, die WEU, eine militärische Organisation war.

In Artikel 17 EUV sind die Bedingungen festgeschrieben, unter denen die EU die WEU für die Durchführung einer Aktion der Union in Anspruch nehmen kann. Es gibt keine Möglichkeit für die EU, die WEU ohne eine solche Rechtsgrundlage in Anspruch zu nehmen. Dieser Tatbestand war ausschlaggebend für die Wahl der Rechtsgrundlage betreffend die Gemeinsame Aktion 2000/231/GASP (und auch für 2000/798/GASP auf dem Gebiet der Polizeimission in Albanien). Es hätte gegen die Verträge verstoßen, eine Finanzierung im Rahmen einer Gemeinschaftsverordnung für eine mit einem GASP-Rechtsakt beschlossene Aktion festzulegen; es wäre übrigens rechtlich nicht akzeptabel, über ein Instrument der zweiten Säule die WEU anzuweisen, eine Gemeinschaftstätigkeit durchzuführen.

Seit der Annahme der Ratsverordnungen (EG) Nr. 975/1999 und (EG) Nr. 976/1999 (Menschenrechte) wurde die Überwachung von Wahlen ausschließlich im Rahmen der ersten Säule finanziert. Außerdem wurden die Wahlen in Nigeria und Bosnien und Herzegowina anfänglich aus dem Teileinzelplan B8 finanziert, aber aufgrund der Annahme der Verordnung wurden sie ab 1. Januar 2000 aus B7-7 0 9 0 finanziert.

Die albanische Polizei wurde tatsächlich über das Programm Phare unterstützt, es wurden Polizeistationen neu aufgebaut und Ausrüstungsgegenstände bereitgestellt. Die anschließend von der WEU durchgeführte Tätigkeit wurde nicht über Phare finanziert. Obwohl die Ziele der genannten Aktionen komplementär waren, handelte es sich in Bezug auf Finanzierung, Rechtsgrundlage und Haushaltslinie um gesonderte Aktionen.

33. Die Kriterien des AStV im Hinblick auf die Finanzierung einer Aktion aus dem Teileinzelplan B8 wurden mit Ausnahme von zwei Fällen immer respektiert. Diese Fälle wurden aus dem Teileinzelplan B8 finanziert, was darauf zurückzuführen ist, dass in beiden Fällen die Durchführungsstelle die militärische Organisation WEU war, die im Zusammenhang mit den Haushaltslinien der ersten Säule nicht Begünstigte sein konnte. In den fraglichen Fällen handelt es sich um die Antiminenaktion in Kroatien (Weudam), die im November 2001 abgeschlossen werden soll, und um die Aktion für den Wiederaufbau funktionierender Polizeikräfte in Albanien (MAPE), die inzwischen beendet ist. Einige Maßnahmen zur Unterstützung der albanischen Polizeikräfte, die nicht mit der WEU selbst in Verbindung stehen, werden im Rahmen der CARDS-Verordnung (Gemeinschaftshilfe für Wiederaufbau, Entwicklung und Stabilisierung) -fortgesetzt. Die Kommission bezieht sich auf ihre Auslegung unter Punkt 32, wonach für Aktionen, die von der WEU durchgeführt werden, Artikel 17 heranzuziehen ist.

Die Kommission ist der Ansicht, dass die in dem Bericht des Hofs erwähnten Grenzfälle von den neuen Ratsverordnungen übernommen wurden.

Die Gemeinsame Aktion des Rates 2000/798/GASP vom 14. Dezember 2000 (3. Erwägungsgrund) spiegelt das allgemeine Konzept wider, wonach WEU-Strukturen (inklusive MAPE) in die EU, z. B. in die GASP, einbezogen werden sollten. Im Jahr 2001 lehnte die Kommission die Einbeziehung der MAPE-Struktur in die GASP ab, da die im Rahmen dieser Struktur vorgesehene Art der Aktion unter eine bereits existierende Rechtsgrundlage der ersten Säule, die CARDS-Verordnung, fallen würde. Es werden also diejenigen Elemente der MAPE-Struktur, die weiterhin operationell bleiben, im Rahmen dieser Ratsverordnung übernommen.

34. Die Kommission nimmt die Schlussfolgerung des Hofs zur Kenntnis, wonach die Haushaltsbehörden die anfängliche Kritik gebührend berücksichtigt haben und das fragliche Problem gelöst worden ist.

Beiträge in Form von Sachleistungen und Kofinanzierung

35. Es wurde nur in begrenztem Ausmaß Personal entsandt: zwei Sekretärinnen vom Rat und ein Verwaltungsinspektor von der Kommission für den EUSB Moratinos sowie ein Verwaltungsrat von der Kommission für den EUSB Hombach.

36. Die Kommission versucht, in den Finanzausweisen alle bekannten Beiträge aufzuführen. Wenn Beiträge in Form von Sachleistungen geleistet werden oder Personal entsandt ist, wird dies aufgeführt.

Den finanziellen Umfang von Beiträgen in Form von Sachleistungen zu berechnen ist schwierig und in den meisten Fällen politisch nicht wünschenswert. Vergleiche dazu die Antworten unter Punkt V.

Eine Lösung, die beispielsweise in dem Fall des Sonderkoordinators für den Stabilitätspakt angenommen wurde, besteht darin, nur einen ganz bestimmten Teil des Gesamtprojekts zu zahlen.

37 - 38. Das Amt des Hohen Repräsentanten und sein Büro (BHR) wurden im Rahmen des "Allgemeinen Friedensabkommens" eingerichtet (Allgemeines Friedensabkommen, Anhang 10), das am 21. November 1995 in Dayton paraphiert und am 14. Dezember 1995 von den drei Konfliktparteien in Paris unterzeichnet wurde. Bei der Unterzeichnung dieses Abkommens waren mehrere andere Länder und der EU-Sondervermittler präsent. Auf der Friedenskonferenz am 8. und 9. Dezember 1995 im Lancaster House in London wurde der Auflösung der Strukturen der Internationalen Konferenz über das ehemalige Jugoslawien zugestimmt und ein Rat für die Umsetzung des Friedensabkommens (PIC) eingesetzt, in dem die Europäische Kommission vertreten ist (Lancaster House-Schlussfolgerungen, Punkt 21). Die Konferenz erzielte Einvernehmen über Folgendes (Punkt 22): Ein Haushaltsplan zur Deckung der operativen Kosten des PIC, insbesondere der Kosten für die zentralen Dienststellen und Büros des Hohen Repräsentanten (...), wird von dem Lenkungsausschuss [des PIC] vorgeschlagen werden. Der PIC bemüht sich um Bereitstellung der Finanzmittel für diesen Hauhaltsplan auf der Grundlage eines Schlüssels, der von der Internationalen Konferenz über das ehemalige Jugoslawien übernommen wurde und einvernehmlich zu bes