DE Amtsblatt der Europäischen Union C 487/57

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum „Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den Rechtsrahmen der Europäischen Union in Bezug auf Zollrechtsverletzungen und Sanktionen“

(COM(2013) 884 final — 2013/0432 (COD))

(2016/C 487/08)

Hauptberichterstatter: Herr Antonello PEZZINI

Befassung Europäisches Parlament, 22.6.2016 Rechtsgrundlage Artikel 114 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union Zuständige Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch Verabschiedung auf der Plenartagung 21.9.2016 Plenartagung Nr. 519 Ergebnis der Abstimmung (Ja-Stimmen/Nein-Stimmen/Enthaltungen) 173/0/3

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) hat stets die Auffassung vertreten, dass eine effiziente Zollunion ein wesentlicher Bestandteil des europäischen Integrationsprozesses und notwendig ist, um den freien Warenverkehr unter Einhaltung der Wettbewerbsregeln und unter Wahrung eines Höchstmaßes an Verbraucher- und Umweltschutz zu gewährleisten, Rechtsverletzungen, Betrug und Fälschungen wirksam zu bekämpfen und den legalen Handel zu erleichtern.

1.2. Der Ausschuss unterstützt nachdrücklich die Zielsetzungen des Kommissionsvorschlags, soweit die vorgeschlagenen Maßnahmen: — ein erster Schritt sind auf dem Weg hin zu einem wirksamen Rahmen für ein einheitliches europäisches Zollwesen mit einheitlicher Governance, gemeinsamen Verwaltungsinstanzen und Rechtsprechungsorganen für Zollfragen: d. h. mit einem europäischen Zollgerichtshof, einem gemeinsamen Korpus von Durchsetzungsbestimmungen für den Zollkodex, einem einheitlichen IT-System mit harmonisierten Verfahren und einer eindeutigen Auslegung der Vorschriften, die die Entwicklung des Binnenhandels und des Handels mit Drittstaaten fördert; — für Rechtssicherheit sorgen im Hinblick auf die Vorschriften und ihre einheitliche Anwendung in der gesamten EU, und zwar durch ein harmonisiertes System für die Untersuchung und Verfolgung von Rechtsverletzungen sowie für die Verhängung entsprechender zivilrechtlicher nichtstrafrechtlicher Sanktionen, die im Verhältnis zu den umgangenen Zöllen und der Schwere des Vergehens stehen müssen, im Rahmen von gemeinsamen Unter- und Obergrenzen und mit der Möglichkeit nichtfinanzieller Sanktionen; — solide gemeinsame Systeme zur Prävention und Abschreckung als Teil der Vorschriften vorsehen, mit IKT-gestützten Systemen der Konformitätskontrolle und automatischen Frühwarnsystemen; — gemeinsame Mechanismen zur Streitbeilegung und zum Vergleich im Hinblick auf die verhängten Strafen vorsehen, um die Entwicklung des europäischen Handels zu fördern und zu beschleunigen und langwierige und kostspielige Verfahren zu vermeiden; — den Verpflichtungen aus den internationalen Referenzrahmen der Welthandelsorganisation (WTO) und der Weltzollorganisation (WZO) vollends gerecht werden.

1.3. Der EWSA fordert, in der Richtlinie auch das Ziel vorzusehen, dass dieses Instrument, das eine allmähliche und notwendige Konvergenz hin zu einem einheitlichen Rechtsrahmen im Hinblick auf die Vorschriften und ihre Anwendung und Auslegung ermöglicht, durch eine Kontrolle und Marktaufsicht auf der Grundlage automatischer Verfahren für die Ermittlung von Verstößen ergänzt wird, die die Entwicklung des legalen Handels in Europa nicht hemmen dürfen.

1.4. Der EWSA empfiehlt, dass in dem Bericht, der alle zwei Jahre dem Europäischen Parlament (EP), dem Rat und dem EWSA vorzulegen ist, nicht nur eine Bewertung der erreichten Konvergenz bei der Anwendung der neuen Vorschriften auf Gebietsebene erfolgt, sondern auch Indikatoren für die nächsten Schritte auf dem Weg zu folgenden Zielen vorgeschlagen werden: — Schaffung einer europäischen Zollagentur, — Einrichtung eines europäischen Zollgerichtshofs, — Bildung eines effizienten gemeinsamen Zollkorps zur Angleichung der Systeme für Zollrechtsverletzungen und Sanktionen mit einer einheitlichen rechtlichen Grundlage im Hinblick auf die Vorschriften und ihre Anwendung sowie eindeutige Auslegung.

2. Einleitung

2.1. Die Zollunion ist der Eckstein der Europäischen Union. Die zollrechtlichen Vorschriften der EU sind in ihren materiellen und verfahrensrechtlichen Bestimmungen seit 1992 vollständig harmonisiert. 2013 wurde mit der Verordnung (EU) Nr. 952/2013, die 2016 in Kraft trat, der neue Zollkodex (Zollkodex der Europäischen Union — UZK) erlassen.

2.2. Zollfragen fallen, was die rechtlichen Aspekte betrifft, nach Artikel 3 AEUV in die ausschließliche Zuständigkeit der Union, während die Mitgliedstaaten für die Organisation der Kontrollen, das Sanktionssystem sowie die Durchsetzungsmaßnahmen im Rahmen der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (Titel V AEUV) zuständig sind.

2.3. Die Zollaktionen der EU betreffen ungefähr 16 % des weltweiten Handels, d. h. Ein- und Ausfuhren im Wert von über 3 500 Mrd. EUR pro Jahr. 2013 beliefen sich die Zolleinnahmen auf 15,3 Mrd. EUR, d. h. knapp 11 % des EU-Haushalts.

2.4. Die Tatsache, dass die nationalen Systeme für Zollrechtsverletzungen und Sanktionen nicht harmonisiert sind, könnte dazu führen, dass der illegale Handel in Mitgliedstaaten verlagert wird, in denen die Entdeckungsgefahr und die Strafen geringer sind. Gleichzeitig müssen legal operierende Unternehmen höhere Kosten tragen, wenn sie grenzüberschreitend in mehreren Rechtsgebieten tätig sind, in denen unterschiedliche Sanktionsregelungen den Handel und die Wirtschaftstätigkeit im Binnenmarkt verzerren, wobei Unternehmen in Ländern mit weniger strengen Zollkontrollen Vorteile erlangen könnten.

2.5. Seit Einführung des Programms „Zoll 2013“ wurden die nationalen Systeme für Zollrechtsverletzungen und die damit verbundenen Sanktionen analysiert, wobei eine erhebliche Zahl von Unterschieden zwischen den einzelnen Regelungen festgestellt und in jüngster Zeit durch eingehende Untersuchungen bestätigt wurde (1).

2.6. Folglich richtet sich die Bekämpfung von Zollrechtsverletzungen nach 28 (2) unterschiedlichen Rechtsrahmen und verschiedenen Verwaltungs- und Justiztraditionen, mit großen Unterschieden in Bezug auf die Definition und die Schwere der Sanktionen. Die uneinheitliche Durchsetzung der zollrechtlichen Vorschriften beeinflusst die Wettbewerbsbedingungen, die im Binnenmarkt gleich sein sollten.

2.7. Die Unterschiede bei der Rechtsdurchsetzung betreffen insbesondere folgende Aspekte: den Charakter der Sanktionen — verwaltungsrechtliche und/oder strafrechtliche Sanktionen, die Arten der vorgesehenen Sanktionen, die Schwellenwerte und den Umfang der Verletzungen, die Beilegung/den Vergleich, das Ausmaß und die Art der Haftung, erschwerende oder mildernde Umstände, die Fristen und die Verjährung sowie die Haftung juristischer Personen.

2.8. Es ist notwendig geworden, diese Unterschiede bei der Durchsetzung der Vorschriften zu beseitigen und, nach dem Grundsatz eines einheitlichen europäischen Zolls, harmonisierte europäische Zollsysteme zu schaffen, innerhalb derer die Mitgliedstaaten Streitbeilegungsmechanismen für den Verfahrensabschluss bei Zollrechtsverletzungen (je nach Art und Umfang der Vergehen) zulassen, um langwierige und für beide Parteien kostspielige Gerichtsverfahren zu vermeiden.

2.9. Im Übrigen soll darauf hingewiesen werden, dass die Zollunion der verlängerte Arm für die Umsetzung eines großen Teils der handelspolitischen Maßnahmen der EU und zahlreicher internationaler Abkommen im Zusammenhang mit Handelsfragen ist. In ihrem Rahmen werden durch die Verwaltungen der Mitgliedstaaten wichtige horizontale Prozesse der Datenverwaltung, der Verwaltung der am Handel beteiligten Akteure und Anwendungen umgesetzt. Die Unterschiede bei der Durchsetzung der Vorschriften innerhalb des europäischen Systems waren bereits Gegenstand von Beschwerden vor der WTO.

2.10. Die Zollunion ist bezüglich ihrer Funktionsweise durch die unterschiedliche Anwendung der EU-Rechtsvorschriften mit großen Problemen konfrontiert, die ihre Gesamteffektivität beeinträchtigen könnten. Der EWSA forderte in diesem Zusammenhang „eine gemeinsame Zollpolitik, die auf einheitlichen, aktualisierten, transparenten, effizienten und vereinfachten Verfahren basiert und zur Stärkung der wirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit der EU auf internationaler Ebene beiträgt […]“ (3).

2.11. Wie der EWSA bereits festgestellt hat (4), müssen im Hinblick auf die Schaffung eines echten Binnenmarkts folgende Aspekte garantiert werden: verbindliche Fristen für die Umsetzung der Durchführungsvorschriften; eine einheitliche Auslegung der zollrechtlichen Vorschriften der EU, die als einheitliche Verwaltung zur Verwirklichung der Gleichbehandlung der Wirtschaftsbeteiligten im gesamten Zollgebiet der EU handeln muss; Zugang zum Status eines zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten; umfassende aktualisierte Information aller betroffenen Wirtschaftsbeteiligten, computergestützte Verfahren; qualitativ hochwertige Schulungsmaßnahmen für Zollbedienstete. Kurz, es gilt, ein einheitliches europäisches Zollwesen zu schaffen.

2.12. Nur durch konkrete Schritte in Richtung eines einheitlichen europäischen Zollwesens und geeignete Verwaltungsstrukturen können die aufgrund der komplexen und uneinheitlichen Verfahren noch bestehenden Probleme in der konkreten Arbeitsweise der Zollunion behoben werden.

3. Der Kommissionsvorschlag

3.1. Das Hauptziel der von der Kommission vorgeschlagenen Richtlinie besteht darin, durch eine Harmonisierungsrichtlinie einen gemeinsamen Rechtsrahmen zu schaffen, um Folgendes zu erreichen: — Gleichbehandlung der Wirtschaftsbeteiligten; — wirksamer Schutz der finanziellen Interessen der EU; — wirksame Durchsetzung der Vorschriften im Bereich der Zollrechtsverletzungen und Sanktionen; — Rechtssicherheit (lex certa) sowie Konditionalität und Verhältnismäßigkeit der Strafen (nulla poena sine culpa). Dabei soll die einheitliche Einhaltung der zollrechtlichen Vorschriften in der gesamten EU durch eine harmonisierte Durchsetzung der Bestimmungen für Zollrechtsverletzungen und Sanktionen gewährleistet werden, um zu stark voneinander abweichende nationale Regelungen zu vermeiden, die die Wettbewerbsbedingungen verzerren und den freien Warenverkehr beeinträchtigen.

3.2. Konkret schlägt die Kommission unter Verweis auf die ursprünglich gewählte Rechtsgrundlage — Artikel 33 AEUV — Folgendes vor: — die Erstellung einer ausführlichen Liste strafbarer Tatbestände, die in drei Hauptkategorien eingeteilt werden: verschuldensunabhängige Haftung (strict liability), schuldhaftes Verhalten oder Fahrlässigkeit und Vorsätzlichkeit; — eine abgestufte Liste „wirksamer, abschreckender und verhältnismäßiger“ Sanktionen für jede der Kategorien in Übereinstimmung mit den in der Rechtsprechung des Gerichtshofs (5) festgelegten Kriterien; — ein Spektrum von Geldbußen von 1 % bis 30 % des Warenwerts bzw. Festbeträge, wenn sich die Zollrechtsverletzung auf einen bestimmten Status oder bestimmte Genehmigungen bezieht; — die Einführung einer Verjährungsfrist von vier Jahren ab dem Tag, an dem die Rechtsverletzung begangen wurde oder, bei fortgesetzten oder wiederholten Rechtsverletzungen, ab dem das der Rechtsverletzung zugrunde liegende Verhalten eingestellt wurde, um die unterschiedlichen Fristen für die Sanktionsbefugnisse abzudecken; — Einführung eines Verfahrens zur Aussetzung der Verwaltungsverfahren in Bezug auf Zollrechtsverletzungen, wenn in der gleichen Sache bereits ein Strafverfahren eingeleitet wurde; — Förderung der Zusammenarbeit und des Austauschs von Informationen zwischen den Mitgliedstaaten.

3.3. Der von der Kommission vor drei Jahren vorgelegte Vorschlag wurde dem Europäischen Parlament zur Prüfung vorgelegt und hat zu Einwänden seitens mehrerer Mitgliedstaaten geführt. Das litauische Parlament wandte ein, dass „die für den Vorschlag herangezogene Rechtsgrundlage (Artikel 33 AEUV) es der EU nicht gestattet, Maßnahmen zur Schaffung eines gemeinsamen Rahmens für Verletzungen der zollrechtlichen Vorschriften der Europäischen Union und entsprechende Sanktionen anzunehmen“ (6), da der Vorschlag nicht mit dem Grundsatz der Subsidiarität vereinbar ist, insbesondere insofern, als er nicht den Anforderungen des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung gerecht wird, wonach die Union nur dann tätig wird, wenn in den Verträgen eine Rechtsgrundlage dafür vorgesehen ist.

3.4. Das Europäische Parlament hat die Prüfung des Vorschlags wieder aufgenommen und MdEP Kaja Kallas, Berichterstatterin im IMCO-Ausschuss, mit der Erarbeitung seines Berichts über den Vorschlag beauftragt. Die Berichterstatterin hat die Ausweitung der Rechtsgrundlage auf Art. 114 AEUV (7) gefordert, womit eine obligatorische Befassung des EWSA vorgesehen ist. Dies geht aus dem Befassungsschreiben des Vorsitzenden des IMCO-Ausschusses an den EWSA hervor.

3.5. Der EWSA stimmt dieser Wahl vorbehaltlos zu und betont die Bedeutung eines einheitlichen Zollsystems, das Werte und Einheitlichkeit vorgibt, nicht nur auf dem Binnenmarkt, sondern für die gesamte europäische Gesellschaft, die mehr denn je einheitliche Systeme anstrebt.

4. Allgemeine Bemerkungen

4.1. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss hat stets die Auffassung vertreten, dass eine effiziente Zollunion ein wesentlicher Bestandteil des europäischen Integrationsprozesses und notwendig ist, um den freien Warenverkehr unter Einhaltung der Wettbewerbsregeln und unter Wahrung eines Höchstmaßes an Verbraucher- und Umweltschutz zu gewährleisten.

4.2. Der EWSA ist der Ansicht, dass ein gemeinsamer Ansatz für die Verhinderung, Abschreckung und eindeutige Ermittlung von Rechtsverletzungen und Sanktionen und eine einheitliche Verwaltung der vorgesehenen Sanktionen, einschließlich Verfahren zur Beilegung und zum Vergleich, von grundlegender Bedeutung sind, um eine einheitliche und diskriminierungsfreie Anwendung der Rechtsvorschriften auf dem gesamten Gebiet der EU gemäß Artikel 3 AEUV gewährleisten zu können.

4.3. Der EWSA unterstützt nachdrücklich die Beschleunigung des laufenden Prozesses zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Zollwesens mit einer einheitlichen Verwaltung durch eine europäische Zollagentur und die Schaffung gemeinsamer Verwaltungs- und Justizbehörden (8), mit einem EU-Zollgerichtshof (9) nach amerikanischem Vorbild für die Anwendung eines homogenen Systems für die Sanktionen und eines gemeinsamen Systems für in letzter Instanz verhängte Strafen, ergänzt durch die frühzeitige Aktivierung von Systemen zur Prävention und durch Mechanismen zur Beilegung und zum Vergleich mit dem Ziel der Minimierung oder Vermeidung von Rechtsstreitigkeiten, die für den Handel in der EU und insbesondere für die KMU kostspielig und aufwendig sind.

4.4. Nach Auffassung des EWSA sollte sich die einheitliche Anwendung des EU-Zollrechts auch auf die Rechtsstreitigkeiten für die Wirtschaftsbeteiligten erstrecken, und zwar sowohl aus der Sicht des Binnenmarktes als auch auf internationaler Ebene, sowie auf den Ansatz der Prävention auf der Grundlage von klar definierten und etablierten IKT-Telematiklösungen, um übermäßigen bürokratischen Erhebungsaufwand zu vermeiden.

4.4.1. Der Ausschuss bekräftigt seine Auffassung, dass „der Durchführung einer gemeinsamen Zollpolitik, die auf einheitlichen, transparenten, effizienten und vereinfachten Verfahren basiert, zur Stärkung der wirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit der EU auf internationaler Ebene beiträgt und den Schutz des geistigen Eigentums sowie der Rechte und der Sicherheit der europäischen Unternehmen und Verbraucher gewährleisten kann, große Bedeutung [beizumessen ist]“ (10).

4.5. Der EWSA ist davon überzeugt, dass ein europäisches System für Zollrechtsverletzungen und für die Beilegung und den Vergleich bei Sanktionen mit Maßnahmen einhergehen muss, die sich auf alle anderen Elemente des Systems der allgemeinen Rechtsdurchsetzung erstrecken, wie beispielsweise Aufsicht, Kontrolle, Untersuchung und Überwachung.

4.6. Der Ausschuss hält es für wichtig, im Hinblick auf die Vorschriften und ihre einheitliche Anwendung in der gesamten EU für Rechtssicherheit zu sorgen und dazu ein harmonisiertes System für die Untersuchung und Verfolgung von Rechtsverletzungen nach feststehenden Kategorien sowie für die Verhängung entsprechender zivilrechtlicher und nichtstrafrechtlicher Sanktionen zu schaffen, die im Verhältnis zur Schwere der Verletzung stehen müssen, im Rahmen von gemeinsamen Unter- und Obergrenzen und mit einer Konvergenz der Leitlinien, auch nichtfinanziellen Sanktionen.

4.7. Nach Ansicht des EWSA sollte dieser erste Schritt zur Konvergenz der verschiedenen Rechtsrahmen, die es für Verletzungen des EU-Zollrechts und entsprechende Sanktionen gibt, Folgendes umfassen: — Angleichung der Verjährungsfristen an die Fristen für die Mitteilung einer Zollschuld (drei Jahre) gemäß dem Zollkodex; — Gewährleistung, dass die Verstöße je nach Grad des Verschuldens bestraft werden; — Kalibrierung der Geldbußen gemäß der Verhältnismäßigkeit und in Abhängigkeit von der Höhe der umgangenen Zölle und nicht vom Wert der Waren.

4.8. Der EWSA fordert nachdrücklich, dass die volle Interoperabilität zwischen den verschiedenen existierenden Datenbanken im europäischen Marktaufsichtssystem garantiert wird, um die abschreckende Wirkung zu verbessern, und zwar auf der Grundlage einer gemeinsamen Strategie und durch starke Unterstützung durch Gemeinschaftsprogramme, um einen Informationsaustausch zwischen den verschiedenen Behörden und Ebenen in Echtzeit sicherzustellen, insbesondere in Fällen schwerer Verstöße und Sanktionen, auch im Hinblick auf die verstärkte Bekämpfung des illegalen Handels und die Vereinfachung der Verfahren für den legalen Handel.

4.9. Im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs hält der Ausschuss die Entscheidung, neben Artikel 33 AEUV auch Artikel 114 AEUV in die Rechtsgrundlage aufzunehmen, für nachvollziehbar, da die in Artikel 114 AEUV vorgesehenen Maßnahmen zur Verbesserung der Bedingungen für das Funktionieren des Binnenmarkts und zur Beseitigung der Wettbewerbsverzerrungen beitragen, was dem Geist des hier behandelten Vorschlags entspricht.

4.10. Bis zum Erreichen einer wirklichen Zollunion fordert der EWSA eine Intensivierung der Maßnahmen der EU zur Ausbildung und Entwicklung qualifizierter Humanressourcen und zur Stärkung der Managementkapazitäten innerhalb des gemeinschaftlichen Rechtsrahmens, auch durch Maßnahmen zugunsten der Verwaltungskapazitäten und die Schaffung des Kerns einer gemeinsamen Zollbehörde, die eine einheitliche Anwendung der Bestimmungen über Sanktionen, Beilegung und Vergleich garantiert.

4.11. Der Ausschuss empfiehlt, dass die Kommission in dem Bericht, den sie alle zwei Jahre dem EP, dem Rat und dem EWSA vorlegen muss, nicht nur eine Bewertung der erreichten Konvergenz der Mitgliedstaaten vornimmt, sondern auch und vor allem einen Überblick gibt über die wichtigsten Leistungsindikatoren in Bezug auf die zollrechtlichen Sanktionen, die Verbreitung vorbildlicher Verfahren und die Wirksamkeit der damit zusammenhängenden Dienstleistungen sowie die Effizienz des erlassenen EU-Rechtsrahmen. Auf dieser Grundlage können die nächsten Schritte auf dem Weg zur Schaffung einer europäischen Zollagentur, eines EU-Zollgerichtshofs und eines effektiven und effizienten gemeinsamen Zollkorps erwogen werden.

Brüssel, den 21. September 2016 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Georges DASSIS

(1) Vgl. Analysis and effects of the different Member States‘ customs sanctioning systems. PE 569.990 — Januar 2016.

(2) Derzeitiger Stand.

(3) Vgl. ABl. C 229 vom 31.7 2012, S. 68.

(4) Vgl. Stellungnahmen des EWSA ABl. C 229 vom 31.7.2012, S. 68 und ABl. C 251 vom 31.7.2015, S. 25.

(5) Vgl. Entscheidungen des Gerichtshofs in den verbundenen Rechtssachen C-382/92 und C- 91/02.

(6) Vgl. Parlament der Republik Litauen — Schlussfolgerungen des Ausschusses für Europäische Angelegenheiten, Dokument-Nr. ES-14-51, 9. Juli 2014, n. 100-P-71.

(7) Artikel 33 AEUV ist somit die richtige Rechtsgrundlage, wenn es um einen Rahmen für die Zusammenarbeit zwischen den Zollbehörden geht. Artikel 114 AEUV ist die Rechtsgrundlage für Harmonisierungsmaßnahmen im Zusammenhang mit dem Binnenmarkt. Voraussetzung für Harmonisierungsmaßnahmen nach diesem Artikel sind Unterschiede in den einschlägigen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten, die zu Handelsstörungen im Binnenmarkt führen könnten.

(8) Dies ist rechtlich möglich, auf der Grundlage der Bestimmungen von Art. 257 AEUV, die bereits für das Gericht für den öffentlichen Dienst (das Arbeitsgericht für die EU-Bediensteten) angewendet wurden und voraussichtlich auch für die Einrichtung eines europäischen Gerichtshofs für Marken und Patente herangezogen werden.

(9) Als Vorbild könnte der U.S. Court of International Trade dienen. „The Customs Courts Act of 1980 creates a comprehensive system for judicial review of civil actions arising out of import transactions and federal transactions affecting international trade.“

(10) Vgl. die Stellungnahme des EWSA (ABl. C 271 vom 19.9.2013, S. 66).