GLOSSAR

EGF : Europäischer Fonds für die Anpassung an die Globalisierung

Einkommensstützung für Arbeitnehmer : Zahlungen, die bei Arbeitslosigkeit als Entschädigung geleistet werden. Dies umfasst aus öffentlichen Mitteln geleistete Entlassungsabfindungen sowie Rentenzahlungen an Begünstigte, bevor sie die Regelaltersgrenze für den Renteneintritt erreichen, sofern diese Zahlungen wegen Arbeitslosigkeit oder aus anderen arbeitsmarktpolitischen Gründen geleistet werden. Siehe An Interpretative Guide to the OECD Social Expenditure Database (Auslegungsleitlinie zur Sozialausgaben-Datenbank der OECD), OECD, 2007.

ESF : Europäischer Sozialfonds

EU-Mehrwert : Der EU-Mehrwert ist der Wert, der sich aus einer Maßnahme der EU zusätzlich zu dem Nutzen ergibt, der entstanden wäre, wenn die Mitgliedstaaten allein tätig geworden wären.

EuRH : Europäischer Rechnungshof (oder "Hof")

GD Beschäftigung, Soziales und Integration : Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration

GD Haushalt : Generaldirektion Haushalt

OECD : Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung; 21 EU-Mitgliedstaaten gehören der OECD derzeit an.

ZUSAMMENFASSUNG

I. Der Europäische Fonds für die Anpassung an die Globalisierung (EGF) wurde 2006 als Zeichen der Solidarität der EU mit von Massenentlassungen betroffenen Arbeitnehmern eingerichtet. Der EGF soll die Wiedereingliederung dieser Arbeitnehmer in das Erwerbsleben durch Bereitstellung von Finanzbeiträgen für zeitlich begrenzte und koordinierte Pakete personalisierter Dienstleistungen erleichtern. Diese Pakete umfassen aktive Arbeitsmarktmaßnahmen, wie Weiterbildungsmaßnahmen und Beihilfen für Unternehmensgründung, Coaching und Outplacement. Häufig beinhalten sie zudem Einkommensstützung und andere an Arbeitnehmer gezahlte Beihilfen.

II. Entlassene Arbeitnehmer können auch Hilfe aus dem Europäischen Sozialfonds (ESF) erhalten, vor allem im Wege von Programmen für lebenslanges Lernen. Während der ESF eingerichtet wurde, um langfristige strukturelle Ungleichgewichte auszugleichen, besteht der Zweck des EGF in der Abfederung kurzfristig eintretender Ad-hoc-Notlagen.

III. Bis zum 31. Dezember 2012 beliefen sich die EGF-Hilfspakete auf 627 Millionen Euro für 89 genehmigte Anträge der Mitgliedstaaten. Der EGF kofinanziert Maßnahmen zu 50 % oder 65 %, den Restbetrag stellt der betroffene Mitgliedstaat bereit.

IV. Der Hof gelangte zu folgenden Schlussfolgerungen:

a) Nahezu allen förderberechtigten Arbeitnehmern wurden personalisierte und gut koordinierte Maßnahmen angeboten.

b) Jede EGF-Maßnahme kommt auch für die Förderung aus dem ESF infrage; einige Mitgliedstaaten zogen es vor, statt des EGF den ESF in Anspruch zu nehmen.

c) Quantitative Wiedereingliederungsziele wurden nicht festgelegt. Die vorhandenen Daten eignen sich zudem nicht für die Bewertung der Wirksamkeit der Maßnahmen im Hinblick auf die Wiedereingliederung von Arbeitnehmern in das Erwerbsleben.

d) Der EGF erbrachte einen EU-Mehrwert, wenn er für die Kofinanzierung von Dienstleistungen für entlassene Arbeitnehmer oder in den Arbeitslosenunterstützungssystemen der Mitgliedstaaten üblicherweise nicht vorgesehenen Beihilfen verwendet wurde.

e) Allerdings ermittelte der Hof bei allen geprüften Projekten Maßnahmen zur Einkommensstützung für Arbeitnehmer, die von den Mitgliedstaaten ohnehin finanziert worden wären. 16 der 19 Mitgliedstaaten, die EGF-Unterstützung in Anspruch nahmen, bezogen Maßnahmen zur Einkommensstützung in ihre Pakete ein. Insgesamt entfielen 33 % der für sämtliche EGF-Projekte erstatteten Kosten auf Maßnahmen zur Einkommensstützung.

f) Das EGF-Genehmigungsverfahren, das die Durchführung eines Ad-hoc-Haushaltsverfahrens erfordert, dauert sehr lang. Dies beeinträchtigt die Solidarität der EU mit der Zielgruppe der entlassenen Arbeitnehmer.

V. Der Hof empfiehlt Folgendes:

a) Die Mitgliedstaaten und die Kommission sollten die erforderlichen Schritte unternehmen, um die Verfügbarkeit aktueller und zuverlässiger Daten sicherzustellen, die für die Überwachung der Zielerreichung und den Vergleich der Wirkung der verschiedenen Maßnahmen notwendig sind.

b) Das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission sollten erwägen, die EU-Förderung auf Maßnahmen zu beschränken, mit denen voraussichtlich ein EU-Mehrwert erbracht wird, statt bereits bestehende nationale Einkommensstützungssysteme für Arbeitnehmer zu finanzieren.

c) Das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission sollten als Alternative zur derzeitigen EGF-Regelung die Möglichkeit einer Anpassung des ESF-Rahmens und der entsprechenden Mittelzuweisungen in Betracht ziehen, um von Massenentlassungen betroffene Arbeitnehmer schneller zu unterstützen.

EINLEITUNG

1. Der Europäische Fonds für die Anpassung an die Globalisierung (EGF) wurde 2006 als Zeichen der Solidarität der EU mit von Massenentlassungen betroffenen Arbeitnehmern eingerichtet. Der EGF soll die Wiedereingliederung dieser Arbeitnehmer in das Erwerbsleben durch Bereitstellung von Finanzbeiträgen für zeitlich begrenzte und koordinierte Pakete personalisierter Dienstleistungen erleichtern [1]. Diese Pakete umfassen aktive Arbeitsmarktmaßnahmen, wie Weiterbildungsmaßnahmen und Beihilfen für Unternehmensgründung, Coaching und Outplacement. Häufig beinhalten sie zudem Einkommensstützung und andere an Arbeitnehmer gezahlte Beihilfen.

2. Der EGF ist nicht im mehrjährigen Finanzrahmen berücksichtigt. Deshalb muss jeder von einem Mitgliedstaat eingereichte Antrag auf EGF-Unterstützung von der Kommission sorgfältig bewertet und von der EU-Haushaltsbehörde (Rat und Europäisches Parlament) genehmigt werden. Die Kommission teilt sich die Verwaltung des EGF mit den Mitgliedstaaten.

3. Entlassene Arbeitnehmer können auch Hilfe aus dem Europäischen Sozialfonds erhalten, vor allem im Wege von Programmen für lebenslanges Lernen. Während der ESF eingerichtet wurde, um langfristige strukturelle Ungleichgewichte auszugleichen, besteht der Zweck des EGF in der Abfederung kurzfristig eintretender Ad-hoc-Notlagen.

4. Der EGF unterstützt Arbeitnehmer, die infolge weitreichender Strukturveränderungen im Welthandelsgefüge aufgrund der Globalisierung arbeitslos geworden sind (mindestens 500 Entlassungen [2] in einem oder mehreren Unternehmen in der EU), in den Fällen, in denen diese Entlassungen eine beträchtliche negative Auswirkung auf die regionale oder lokale Wirtschaftsentwicklung haben (das "Handelskriterium"). In diesem Zusammenhang müssen die antragstellenden Mitgliedstaaten nachweisen, dass die Entlassungen auf einen beträchtlichen Anstieg der Importe in die EU oder einen raschen Rückgang des Marktanteils der EU in einem bestimmten Sektor oder eine Standortverlagerung in Drittländer zurückzuführen sind.

5. Hiervon abweichend konnten aus dem EGF in der Zeit vom 1. Mai 2009 bis zum 31. Dezember 2011 auch Arbeitnehmer unterstützt werden, die unmittelbar infolge der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise entlassen wurden (das "Krisenkriterium") [3].

6. Als die Auswirkungen der Krise die dänische Schiffbauindustrie erreichten, hatte dies zum Beispiel Entlassungen zur Folge. In diesem Mitgliedstaat unterstützte der EGF entlassene Arbeitnehmer der letzten dänischen Werft (siehe Bild 1). Ein weiteres Beispiel ist die deutsche Automobilzulieferindustrie, die in Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen besonders stark betroffen war (siehe Bild 2).

7. Vom 9. März 2007 (Datum des ersten Antrags) bis zum 31. Dezember 2012 belief sich der Gesamtbetrag der genehmigten EGF-Unterstützung auf 627 Millionen Euro (379 Millionen Euro aus dem EU-Haushalt und 247 Millionen Euro von den Mitgliedstaaten) bei 89 bewilligten Anträgen [4] und einer jährlichen Haushaltsobergrenze von 500 Millionen Euro im Zeitraum 2007-2013. Der EGF kofinanziert Maßnahmen zu 50 % oder 65 % [5], den Restbetrag stellt der betroffene Mitgliedstaat bereit.

8. Für den EGF ist zurzeit eine Laufzeit bis zum 31. Dezember 2013 vorgesehen. Die Kommission hat jedoch einen Vorschlag für eine neue EGF-Verordnung vorgelegt, wonach der Fonds bis zum 31. Dezember 2020 fortbestehen soll [6].

Bild 1

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© Lindø Industrial Park A/S.

Bild 2

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© Europäischer Rechnungshof.

PRÜFUNGSUMFANG UND PRÜFUNGSANSATZ

9. Anhand der Prüfung sollte in erster Linie bewertet werden, welchen Beitrag der EGF – in Form eines EU-Mehrwerts – zur schnellstmöglichen Wiedereingliederung entlassener Arbeitnehmer in den Arbeitsmarkt leistete. Dazu untersuchte der Hof insbesondere folgende Fragen:

a) Gelangten alle betroffenen Arbeitnehmer in den Genuss personalisierter EGF-Maßnahmen, und wurden vom EGF kofinanzierte aktive Arbeitsmarktmaßnahmen mit anderen vergleichbaren Maßnahmen (d. h. Maßnahmen des ESF und der Mitgliedstaaten) koordiniert?

b) War der EGF im Hinblick auf die Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt wirksam?

c) Sind die EGF-Maßnahmen so beschaffen, dass sie voraussichtlich einen EU-Mehrwert erbringen?

d) Wurde das EGF-Genehmigungsverfahren zügig umgesetzt?

10. Acht Fälle in vier Mitgliedstaaten (jeweils zwei in Dänemark, Deutschland, Irland und Litauen), in denen der EGF in Anspruch genommen wurde, wurden an Ort und Stelle geprüft. Auf diese Projekte entfielen 67 Millionen Euro (10,7 %) der bis zum 31. Dezember 2012 gebundenen EGF-Unterstützung in Höhe von 627 Millionen Euro. Bei den in der Stichprobe erfassten acht Fällen handelte es sich ausnahmslos um durchgeführte Projekte; die Stichprobe spiegelte die unterschiedliche Größe der EU-Volkswirtschaften, die Vielfalt der betroffenen Wirtschaftszweige und die erheblichen Unterschiede zwischen den EGF-Interventionskriterien wider (siehe Tabelle 1).

TABELLE 1

ÜBERSICHT ÜBER DIE GEPRÜFTEN EGF-FÄLLE [1001]

Source: ommission européenne.

Mitgliedstaat | Bezeichnung des Falles | Antragsnummer | Sektor | Kriterium | Zahlungsmonat |

Deutschland | Nokia | EGF/2009/002 | Telekommunikation | Handel | 12/2009 |

Karmann | EGF/2009/013 | Automobilindustrie | Handel | 06/2010 |

Dänemark | Danfoss Gruppe | EGF/2009/015 | Mechanik | Krise | 11/2010 |

Odense Steel Shipyard (I) | EGF/2010/025 | Schiffbau | Krise | 08/2011 |

Irland | Dell | EGF/2009/008 | Computertechnik | Krise | 03/2010 |

SR Technics | EGF/2009/021 | Luftfahrt | Krise | 12/2010 |

Litauen | AB Snaige | EGF/2009/010 | Haushaltsgeräte | Krise | 06/2010 |

"Bauwesen" | EGF/2009/017 | Bauwesen | Krise | 06/2010 |

11. Die Prüfung betraf den Zeitraum 1. Januar 2007 bis 31. Dezember 2012 und umfasste Befragungen, die Untersuchung von Dokumenten, die sich im Besitz der Kommission und der Behörden der vier geprüften Mitgliedstaaten befanden, und eine Analyse der Daten zu Wiedereingliederungsquoten. Die Prüfung in den Mitgliedstaaten umfasste außerdem die Organisation von acht Fokusgruppensitzungen, in denen verschiedene lokale EGF-Akteure (Wissenschaftler, Verwaltungen und Sozialpartner) ihre Meinungen austauschen konnten (siehe Bild 3).

12. Darüber hinaus wurden die Ergebnisse der von der Kommission durchgeführten Halbzeitbewertung des EGF analysiert [7]. Der Bericht über die Halbzeitbewertung von Dezember 2011 behandelte die ersten 15 Fälle [8], die vom EGF in acht Mitgliedstaaten kofinanziert wurden. Einer davon (Nokia, Deutschland) fiel in die vom Hof an Ort und Stelle geprüfte Stichprobe.

13. Schließlich führte der Hof eine Umfrage durch, indem er Mitgliedstaaten (Bulgarien, Estland, Zypern, Lettland, Luxemburg, Ungarn, Slowakei und Vereinigtes Königreich) einen Fragebogen übermittelte, um ihre Gründe für den Verzicht auf die Inanspruchnahme des EGF zu ermitteln.

Bild 3

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© Europäischer Rechnungshof.

BEMERKUNGEN

NAHEZU ALLEN ARBEITNEHMERN WURDEN PERSONALISIERTE UND GUT KOORDINIERTE MAßNAHMEN ANGEBOTEN

14. Um Solidarität mit allen betroffenen Arbeitnehmern unter Beweis zu stellen, sollten personalisierte Maßnahmen nicht nur entlassenen Arbeitnehmern des betroffenen Hauptunternehmens, sondern auch den betroffenen Beschäftigten der Zulieferer dieses Unternehmens angeboten werden.

15. In den geprüften Fällen konnten nahezu alle betroffenen Arbeitnehmer EGF-Maßnahmen in Anspruch nehmen. Beispiele für einen absichtlichen Ausschluss potenzieller Begünstigter wurden nicht ermittelt.

16. In den Karmann und Dell betreffenden Fällen stellte der Hof jedoch fest, dass eine unbekannte Anzahl von entlassenen Arbeitnehmern, die zuvor bei Zulieferern der betroffenen Unternehmen beschäftigt waren, in keine EGF-Maßnahme einbezogen waren [9], was vor allem daran lag, dass für die Mitgliedstaaten schwer feststellbar war, welche Zulieferer betroffen waren.

DIE DIENSTLEISTUNGEN WAREN PERSONALISIERT

17. Die den potenziellen Begünstigten angebotenen Dienstleistungen waren in der Regel auf deren Bedürfnisse zugeschnitten und somit sehr erfolgversprechend. Dieser bereits in der Halbzeitbewertung erwähnte positive Aspekt wurde durch die vom Hof vorgenommene Bewertung der acht geprüften EGF-Fälle bestätigt. Konkrete Beispiele personalisierter Dienstleistungen sind in Kasten 1 aufgeführt.

18. In Irland wurde in den Anträgen nicht immer die Verbindung zwischen den personalisierten Dienstleistungen und den tatsächlichen Erfordernissen des Arbeitsmarktes hergestellt. Dies führte dazu, dass in dieser Phase nicht ermittelt wurde, ob die vorgesehenen Maßnahmen am besten für die Wiedereingliederung entlassener Arbeitnehmer geeignet waren.

DIE EGF-MAßNAHMEN WAREN IM ALLGEMEINEN GUT MIT DEN NATIONALEN MAßNAHMEN UND MIT DEM ESF ABGESTIMMT

19. Um mit den EGF-Maßnahmen die größtmögliche Wirkung zu erzielen, sollten sie gemäß der EGF-Verordnung stets die Form eines koordinierten Pakets personalisierter Dienstleistungen annehmen. Gemeint ist die Koordinierung mit Maßnahmen, die den vom EGF kofinanzierten personalisierten Dienstleistungen vorausgehen oder mit ihnen einhergehen [10]. Die Mitgliedstaaten sollten zudem ihre Interventionen mit den Strukturfonds [11], insbesondere mit dem ESF, koordinieren.

20. Der Hof stellte fest, dass die Mitgliedstaaten den EGF im Allgemeinen wirksam mit dem ESF und den nationalen Arbeitsmarktmaßnahmen koordinierten. Bestehende ESF-Maßnahmen wurden in der Regel durch zusätzliche, speziell auf die Bedürfnisse der Arbeitnehmer zugeschnittene EGF-Maßnahmen ergänzt.

21. In den acht geprüften Fällen ermittelte der Hof zudem weder Überschneidungen zwischen den verschiedenen Maßnahmen noch eine Doppelfinanzierung von Einzelpersonen.

KASTEN 1

DREI BEISPIELE FÜR PAKETE PERSONALISIERTER DIENSTLEISTUNGEN IN IRLAND UND DÄNEMARK

Im Fall von Dell boten die irischen Behörden Kinderbetreuungsleistungen und Fernlehrgänge an. Unternehmensausschüsse auf Bezirks- und Stadtebene boten spezielle Kurse für entlassene Dell-Beschäftigte ("Start Your Own Business") sowie Mentoring-Leistungen zur Bewältigung von Verwaltungsverfahren an.

Im Fall von SR Technics waren einige Kurse speziell entwickelt worden, wie z. B. Luftfahrtlehrgänge bei der irischen Luftfahrtbehörde. Wenn eigens auf entlassene Arbeitnehmer zugeschnittene Kurse nicht angeboten werden konnten, erhielten sie Förderungen, um ihnen die Möglichkeit zu geben, an geeigneten Kursen, die an einen größeren Personenkreis gerichtet sind, teilzunehmen (80 % waren technische Kurse oder Kurse im Bereich der Luftfahrtindustrie). Erstmals arbeiteten in Irland die Berufsbildungs- und Beschäftigungsbehörde und das Verteidigungsministerium sowie das Ministerium für Bildung und berufliche Qualifizierung zusammen, um Lehrgänge für Zivilpersonen einzurichten.

In Dänemark (Odense Steel Shipyard (I)) erleichterte der EGF die Durchführung hochwertiger Weiterbildungsmaßnahmen. Diese Maßnahmen waren langfristiger und stärker personenbezogen angelegt und führten zu höherwertigen Qualifikationen als sie Arbeitslosen normalerweise angeboten werden, und sie beinhalteten die Möglichkeit durch Umschulung in einen anderen Wirtschaftszweig zu wechseln. Nach Ansicht mehrerer Mitglieder der von den Prüfern organisierten Fokusgruppe gingen die personalisierten Dienstleistungen weit über den Umfang nationaler personalisierter Maßnahmen hinaus und wurden als einmalige Gelegenheit wahrgenommen, weil die entlassenen Arbeitnehmer dabei Eigenverantwortung für ihr persönliches Wiedereingliederungsprojekt übernahmen.

EINIGE MITGLIEDSTAATEN ZOGEN DEN ESF DEM EGF VOR

22. Obwohl der ESF nicht auf die Abfederung unvorhersehbarer Ereignisse ausgelegt ist, können alle im Rahmen der EGF-Verordnung vorgesehenen Maßnahmen ebenso im Rahmen des ESF durchgeführt werden [12]. Ob der ESF Unterstützung für Arbeitnehmer, die infolge eines unvorhersehbaren Ereignisses von Entlassung betroffen sind, kofinanzieren kann, hängt im Wesentlichen von den nationalen Förderfähigkeitsregeln und dem Inhalt der operationellen Programme ab.

23. Die Umfrage des Hofes bei den Mitgliedstaaten, die den EGF nicht in Anspruch genommen haben, ergab, dass der ESF dem EGF aus folgenden Gründen vorgezogen wurde:

a) Der höhere Kofinanzierungssatz des ESF (bis zu 85 %) gegenüber dem des EGF (bis zu 65 %) macht die Beantragung von Mitteln aus dem EGF weniger attraktiv. Sechs Mitgliedstaaten äußerten sich dementsprechend [13], und die Kommission hatte dies bereits im Jahr 2010 anerkannt [14].

b) Der ESF kann zügiger umgesetzt werden als der EGF, bzw. die nationalen Verwaltungen sind mit dem ESF besser vertraut [15].

c) Das Fehlen einer EGF-Vorfinanzierung [16].

d) Das langwierige Verfahren zur Genehmigung von EGF-Anträgen [17].

24. Die restriktiveren EGF-Bedingungen, insbesondere das Handelskriterium, sind ein weiterer Grund, aus dem der ESF dem EGF vorgezogen wird. Nach einer Massenentlassung erscheint es einigen Mitgliedstaaten u. U. einfacher, ESF-Mittel auf entlassene Arbeitnehmer umzuschichten als EGF-Mittel zu beantragen. Die britischen Behörden haben zum Beispiel nie EGF-Unterstützung beantragt, obgleich sie 18 Fälle ermittelten, die für diese Unterstützung infrage gekommen wären [18].

DIE WIEDEREINGLIEDERUNG VON AUS DEM EGF UNTERSTÜTZTEN ARBEITNEHMERN IN DAS ERWERBSLEBEN KANN NICHT ZUVERLÄSSIG BEWERTET WERDEN

25. Um die Leistung eines Fonds zu beurteilen, ist es notwendig, seine Ergebnisse und Auswirkungen zu überwachen und zu bewerten und sie mit anderen Regelungen, die ähnliche Ziele verfolgen, zu vergleichen. Unter Berücksichtigung seines Ziels ist der wichtigste Leistungsindikator des EGF seine Fähigkeit zur Wiedereingliederung entlassener Arbeitnehmer.

26. Der Hof überprüfte, ob die Wiedereingliederungsquoten (Prozentsatz der betroffenen Arbeitnehmer, die wiedereingegliedert wurden) für alle acht geprüften Fälle verfügbar waren. Tabelle 2 sind diese Prozentsätze für verschiedene Referenzzeiträume zu entnehmen.

TABELLE 2

WIEDEREINGLIEDERUNGSQUOTEN BEI DEN ACHT GEPRÜFTEN FÄLLEN

Hinweise:

- Alle Daten basieren auf Daten der Mitgliedstaaten; die Wiedereingliederungsdaten sind nicht genau.

- Wiedereingegliederte Teilnehmer sind zum betreffenden Zeitpunkt entweder selbstständig oder unselbstständig erwerbstätig.

- n. v. = Anzahl oder Prozentsatz der Arbeitnehmer nicht verfügbar.

Quelle: Mitgliedstaaten.

| Nokia | Karmann | Danfoss Gruppe | Odense Steel Shipyard (I) | Dell | SR Technics | AB Snaige | "Bauwesen" |

DE | DE | DK | DK | IE | IE | LT | LT |

Anzahl | % | Anzahl | % | Anzahl | % | Anzahl | % | Anzahl | % | Anzahl | % | Anzahl | % | Anzahl | % |

Betroffene Arbeitnehmer, davon: | 1337 | | 2476 | | 1021 | | 1358 | | 2840 | | 1135 | | 751 | | 1612 | |

Teilnehmer an EGF-Maßnahmen | 1305 | 98 % | 1740 | 70 % | 385 | 38 % | 568 | 42 % | 2606 | 92 % | 756 | 67 % | 457 | 61 % | 773 | 48 % |

Wiedereingliederung von Teilnehmern insgesamt: | | | | | | | | | | | | | | | | |

bei Auslaufen der EGF-Maßnahmen | 385 | 30 % | 636 | 37 % | 89 | 23 % | 198 | 35 % | 560 | 21 % | n. v. | n. v. | 162 | 35 % | 453 | 59 % |

zwischen drei und zwölf Monaten nach Auslaufen der EGF-Maßnahmen | 627 | 48 % | n. v. | n. v. | n. v. | n. v. | n. v. | n. v. | 1272 | 49 % | 334 | 44 % | 159 | 35 % | 410 | 53 % |

zwölf Monate nach Auslaufen der EGF-Maßnahmen | n. v. | n. v. | 1178 | 68 % | 136 | 35 % | n. v. | n. v. | n. v. | n. v. | n. v. | n. v. | 191 | 42 % | 458 | 59 % |

27. Während die Wiedereingliederungsdaten bei Auslaufen der EGF-Maßnahmen für alle Arbeitgeber außer SR Technics vorlagen, waren sie für die anderen in Tabelle 2 aufgeführten Referenzzeiträume oftmals nicht verfügbar ("n. v."). Im Fall von Odense Steel Shipyard (I) waren aufgrund des Zeitplans der EGF-Maßnahmen [19] keine Daten über die Situation der betroffenen Arbeitnehmer nach einem Jahr verfügbar. Eine vollständige Übersicht war nur für Litauen möglich. Die Tabelle zeigt, dass der EGF einen gewissen Beitrag zur Wiedereingliederung entlassener Arbeitnehmer geleistet hat.

28. Beim erfolgreichsten Projekt (Fall "Bauwesen", Litauen) waren bei Auslaufen der EGF-Maßnahmen 59 % aller entlassenen Arbeitnehmer wiedereingegliedert. Die niedrigste Wiedereingliederungsquote, die in diesem Stadium – unmittelbar nach Auslaufen der EGF-Unterstützung – zu verzeichnen war, betrug 21 % (Fall Dell, Irland). Zwölf Monate nach Auslaufen der EGF-Maßnahmen lag die höchste gemeldete Wiedereingliederungsquote bei 68 % (Fall Karmann, Deutschland); allerdings waren in diesem Stadium nur zu vier der acht Fälle Daten verfügbar.

FEHLEN VON WIEDEREINGLIEDERUNGSZIELEN UND SPEZIFISCHEN EGF-LEISTUNGSDATEN

29. Die Qualität und Verfügbarkeit der Wiedereingliederungsdaten wurde durch eine Vielzahl von Faktoren beeinträchtigt. Erstens legten die Mitgliedstaaten in der Regel keine quantitativen Wiedereingliederungsziele fest. Nur einer [20] der acht geprüften Fälle enthielt eine entsprechende Vorgabe. Infolgedessen lässt sich nicht bewerten, wie wirksam die Maßnahmen bei der Zielerreichung waren.

30. Zweitens unterschieden die öffentlichen oder privaten Arbeitsverwaltungen in Deutschland, Dänemark und Irland bei der Sammlung von Wiedereingliederungsdaten nicht systematisch zwischen dem EGF, dem ESF und anderen nationalen Maßnahmen, die speziell auf von Massenentlassungen betroffene Arbeitnehmer zugeschnitten waren.

31. In Deutschland erwies es sich wegen der Kombination mehrerer ESF- und EGF-finanzierter Weiterbildungsmodule beispielsweise als schwierig, die Auswirkungen einzelner Maßnahmen oder Gruppen von Maßnahmen auf die Wiedereingliederung isoliert zu betrachten [21]. Externe Faktoren (allgemeine Wirtschaftslage, Beteiligung von Volkswagen im Fall Karmann, Beschäftigungsbeihilfen) hatten ebenfalls erhebliche Auswirkungen auf die Wiedereingliederung.

32. Drittens unterschieden die geprüften Behörden der Mitgliedstaaten in der Regel nicht zwischen den beiden Hauptarten von EGF-Maßnahmen:

a) aktive Arbeitsmarktmaßnahmen wie Weiterbildungsmaßnahmen und Beihilfen für Unternehmensgründung, Coaching und Outplacement;

b) Einkommensstützung für Arbeitnehmer.

33. Während diese wichtige Unterscheidung in Deutschland, Dänemark und Irland unterblieb, stellte die litauische Verwaltungsbehörde Wiedereingliederungsdaten bereit, bei denen sogar zwischen den an den einzelnen Maßnahmen teilnehmenden Arbeitnehmern unterschieden wurde.

34. Darüber hinaus gibt es keine spezifischen Informationen, anhand deren sich feststellen ließe, welche ESF-kofinanzierten Projekte womöglich die EGF-Interventionskriterien erfüllt hätten. Diese Kenntnisse wären für einen Vergleich der Wiedereingliederungsquoten von Fonds mit unterschiedlichen budgetären, rechtlichen und operativen Vorschriften nützlich gewesen, wodurch wiederum die Messung der Auswirkungen des EGF erleichtert worden wäre. Auf die unzureichende Qualität (Ungenauigkeit, Unvollständigkeit und Inkohärenz) der verfügbaren ESF-Begleitinformationen wurde bereits in früheren Wirtschaftlichkeitsprüfungen des Hofes hingewiesen. Insbesondere hat die Kommission keine kohärenten und zuverlässigen Leistungsdaten zu EU-finanzierten Zielen, und ihre Bewertung und Überwachung sind derzeit nicht auf Leistung ausgerichtet [22].

EIN VERGLEICH DER WIEDEREINGLIEDERUNGSDATEN WAR SCHWIERIG

35. Ein Vergleich von Wiedereingliederungsdaten ist immer ein schwieriges Unterfangen. Wie aus der EGF-Halbzeitbewertung hervorgeht, haben sowohl die Faktoren auf der Angebotsseite (die Qualifikationen der entlassenen Arbeitnehmer) als auch die Faktoren auf der Nachfrageseite (lokale Wirtschafts- und Arbeitsmarktbedingungen) die Wiedereingliederungsergebnisse beeinflusst [23].

36. Allerdings wurde dieser Vergleich beim EGF durch ein zusätzliches Element erschwert. Dabei handelt es sich um die unterschiedlichen Zeitrahmen von EGF-Maßnahmen und anderen Arbeitsmarktmaßnahmen, denn Arbeitnehmer mit größerem Hilfebedarf wurden aus dem EGF unterstützt, dessen Umsetzung vergleichsweise mehr Zeit in Anspruch nimmt (siehe Kasten 2 und Ziffer 42).

37. Da sowohl der ESF als auch der EGF die Weiterbildung und Wiedereingliederung von Arbeitslosen unterstützen, ist ein entsprechender Vergleich unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlichen Haushaltsführung notwendig, weil er potenzielle strukturelle Probleme deutlich machen könnte. Dies wird durch das folgende Beispiel (Kasten 2) veranschaulicht.

38. Am vorstehenden Beispiel wird deutlich, dass zügige Abläufe eines der wichtigsten Kriterien sind, wenn ein Fonds, der Wiedereingliederungsziele umfasst, einigermaßen erfolgreich funktionieren soll. Am Fall Nokia wird ferner deutlich, dass der EGF und der ESF dieselbe Zielgruppe unterstützten, jedoch aus Gründen, die dem ursprünglichen Zweck des jeweiligen Fonds diametral entgegengesetzt waren. Der ESF, ein Strukturfonds, federte eine Notlage ab; der EGF, ein Notfallfonds, unterstützte Personen, deren Wiedereingliederung schwieriger war.

39. Die Interventionen des EGF und des ESF ergänzen einander, wobei die Fonds entweder langfristige strategische Hilfe bereitstellen oder als einmalige, zeitlich begrenzte und gezielte Reaktion auf eine konkrete umstrukturierungsbedingte Notlage dienen.

KASTEN 2

TRANSFERGESELLSCHAFTEN VON NOKIA – UNTERSCHIEDLICHE LEISTUNG WEGEN UNTERSCHIEDLICHER ZEITRAHMEN

Am 30. Juni 2008 schloss das Mobilfunkunternehmen Nokia sein Werk in Bochum (Nordrhein-Westfalen). Nacheinander wurden drei Transfergesellschaften (wie sie im deutschen Recht heißen) eingerichtet, um entlassene Arbeitnehmer vorübergehend aufzunehmen.

Die (ausschließlich aus ESF-Mitteln unterstützte) erste Transfergesellschaft wurde im Juni 2008 eingerichtet, also sieben Monate bevor Deutschland überhaupt EGF-Unterstützung beantragte. Diese Gesellschaft erzielte eine Wiedereingliederungsquote von 66 %. Die dritte und letzte Transfergesellschaft wurde erst eingerichtet, als die EGF-Unterstützung beantragt wurde, nämlich im Februar 2009. Sie erreichte eine Wiedereingliederungsquote von 4,35 %.

Der Fall Nokia ist bezeichnend – nicht, weil der ESF so viel besser abschnitt als der EGF, sondern weil sich herausstellte, dass ESF-Mittel schneller bereitgestellt werden und somit bessere Wiedereingliederungsergebnisse erzielt werden konnten. Allerdings hatte nur der EGF Unterstützung für Personen zu leisten, die sich in einer schwierigeren Lage befanden und durch die bisherigen Transfergesellschaften nicht erfolgreich wiedereingegliedert werden konnten.

DEUTSCHLAND

40. Die Verwaltungsbehörde hielt einen Vergleich zwischen verschiedenen Datenreihen zur Wiedereingliederung für nicht durchführbar. Daher ermittelte sie weder eine statistische Vergleichsgruppe zur Gruppe der EGF-Begünstigten, noch nahm sie einen Vergleich mit den Gesamtwiedereingliederungsquoten auf Bundesebene vor.

DÄNEMARK

41. Wegen fehlender Daten war kein Vergleich zwischen den Ergebnissen bei der Wiedereingliederung der Teilnehmer an EGF-Projekten und den außerhalb der geprüften Fälle im Allgemeinen erzielten Wiedereingliederungsquoten möglich.

IRLAND

42. Von der Verwaltungsbehörde durchgeführte Erhebungen ergaben, dass die Beschäftigungsquote von entlassenen Arbeitnehmern, die keine EGF-Unterstützung erhielten, in demselben Zeitfenster höher war als die Beschäftigungsquote der Arbeitnehmer, die EGF-Unterstützung erhielten. Der Unterschied zwischen den Beschäftigungsquoten lässt sich teilweise dadurch erklären, dass einige Personen ihre Weiterbildungs- und Ausbildungsmaßnahmen nicht abgeschlossen haben.

43. Nichtsdestotrotz sind nach Angaben der Verwaltungsbehörde Unterschiede in den Profilen der entlassenen Arbeitnehmer ein wahrscheinlicher Grund für die niedrigere Wiedereingliederungsquote des EGF in Irland, da die am besten qualifizierten Arbeitnehmer ohne EGF-Hilfe einen Arbeitsplatz finden.

LITAUEN

44. Die Wiedereingliederungsergebnisse des EGF waren von Projekt zu Projekt sehr unterschiedlich, und zwar je nach durchgeführter Maßnahme und angesprochener Zielgruppe, was einen direkten Vergleich unmöglich machte.

KOMMISSION

45. Begleitinformationen standen der Kommission nur in Form der EGF-Abschlussberichte - sechs Monate nach Ende des Durchführungszeitraums - zur Verfügung. Wegen der Inkohärenz und Unzuverlässigkeit der Wiedereingliederungsdaten (siehe Ziffern 25-44) lassen diese Berichte jedoch keinen angemessenen Vergleich der verschiedenen EGF-Fälle oder der im Rahmen der jeweiligen Fälle durchgeführten Maßnahmen zu.

46. Insbesondere enthalten die Abschlussberichte keine gründliche Analyse der Art und des Prozentsatzes der für alle bislang genehmigten EGF-Fälle gezahlten oder gebundenen Beihilfen. Außerdem war es anhand der Datenbanken der Kommission nicht möglich, einzelne EGF-Maßnahmen und die Mittelausstattung der einzelnen EGF-Maßnahmen zu ermitteln. Dies gilt gleichermaßen für Leistungsindikatoren wie Teilnehmerzahlen oder Wiedereingliederungsquoten. Daten über einzelne ESF- oder nationale Maßnahmen, die EGF-Maßnahmen vorausgingen oder sie ergänzten, werden ebenfalls nicht vorgelegt.

EIN DRITTEL DER EGF-MITTEL FLIEßT IN DIE NATIONALEN SYSTEME ZUR EINKOMMENSSTÜTZUNG FÜR ARBEITNEHMER, OHNE DASS EIN EU-MEHRWERT ENTSTEHT

47. Der EU-Mehrwert geht über das Konzept des Mehrwerts im üblichen Sinn hinaus. Er lässt sich definieren als der Wert, der sich aus einer Maßnahme der EU zusätzlich zu dem Nutzen ergibt, der entstanden wäre, wenn die Mitgliedstaaten allein tätig geworden wären. Insbesondere müssen die Ausgaben aus dem EU-Haushalt eindeutige und sichtbare Vorteile für die EU und ihre Bürger bringen, die wegen des Umfangs und der Wirkungen der vorgeschlagenen Maßnahme besser auf Unionsebene erreicht werden können [24].

48. Der Hof verweist insbesondere auf die OECD-Definition für aktive Arbeitsmarktprogramme [25]. Dementsprechend werden Maßnahmen, die auf die Verbesserung der Beschäftigungsperspektiven der Begünstigten oder eine anderweitige Erhöhung ihrer Erwerbsfähigkeit ausgerichtet sind, als aktiv eingestuft und daher als mit den Bedingungen für die Erbringung eines EU-Mehrwerts in Einklang stehend betrachtet. Diese Maßnahmen umfassen nicht nur Dienstleistungen wie Weiterbildungsmaßnahmen und Beihilfen für Unternehmensgründung, Coaching und Outplacement, sondern auch Mobilitätsbeihilfen und Ausbildungsförderungen sowie Beihilfen, die im Rahmen des EGF gewährt werden und gewöhnlich nicht Teil des Arbeitslosenunterstützungssystems des Mitgliedstaats sind.

49. Dagegen können Maßnahmen zur Einkommensstützung für Arbeitnehmer, die aus Arbeitslosengeld und Vorruhestandsprogrammen bestehen, nicht als einen EU-Mehrwert erbringend eingestuft werden. Tatsächlich stellt die Einkommensstützung für Arbeitnehmer keine "aktive" Arbeitsmarktmaßnahme dar [26]; zudem verringert sich dadurch der Anteil entsprechender Maßnahmen am EGF-Paket. In der Halbzeitbewertung hatte die Kommission bereits dargelegt, dass durchschnittlich nur 26 % der EGF-Ausgaben auf Weiterbildungsmaßnahmen entfielen [27].

50. Wie der nachstehenden Tabelle 3 zu entnehmen ist, weisen die acht geprüften Fälle die Gemeinsamkeit auf, dass sie EGF-Maßnahmen zur Einkommensstützung umfassten, die von den Mitgliedstaaten ohnehin, d. h. unabhängig von der EGF-Maßnahme, finanziert worden wären. Die Wirkung dieser Art von EGF-Maßnahme besteht darin, dass ein Teil der Kosten des Arbeitslosenunterstützungssystems der Mitgliedstaaten kompensiert wird, und es entsteht kein Mehrwert, außer dass die Mitgliedstaaten zusätzliche EU-Mittel erhalten.

TABELLE 3

AUFSCHLÜSSELUNG DER EGF-UNTERSTÜTZUNG NACH ART DER PERSONALISIERTEN MAßNAHME BEI DEN ACHT GEPRÜFTEN EGF-FÄLLEN

Quelle: EuRH, auf der Grundlage der verfügbaren Daten der GD Beschäftigung, Soziales und Integration und der Behörden der Mitgliedstaaten.

| Nokia | Karmann | Danfoss | Odense | Dell | SR Technics | AB Snaige | "Bauwesen" |

DE | DK | IE | LT |

Euro | % | Euro | % | Euro | % | Euro | % | Euro | % | Euro | % | Euro | % | Euro | % |

Aktive Maßnahmen | Weiterbildung/Umschulung | 1926538 | 20 % | 2324115 | 24 % | 2368478 | 31 % | 6877045 | 33 % | 6596330 | 50 % | 2307271 | 52 % | 70283 | 19 % | 96040 | 9 % |

Hilfe bei der Suche nach einem Arbeitsplatz und allgemeine Informationen | 661139 | 7 % | 1126894 | 12 % | 100256 | 1 % | 1530203 | 7 % | 192412 | 1 % | 24748 | 1 % | – | – | – | – |

Beschäftigungs- und Einstellungsanreize | – | – | – | – | – | – | 612081 | 3 % | – | – | – | – | 17073 | 5 % | 51426 | 5 % |

Unterstützte Be-schäftigungs- und Rehabilitati- onsmaßnahmen | – | – | – | – | – | – | – | – | – | – | – | – | 136407 | 37 % | 450720 | 43 % |

Förderung des Unternehmergeistes und Anreize für Unternehmensneugründungen | 22159 | 0 % | 7198 | 0 % | 2488 | 0 % | 1369129 | 7 % | 3283375 | 25 % | 586570 | 13 % | 33963 | 9 % | 322552 | 31 % |

Sonstige Maßnahmen | – | – | – | – | – | – | – | – | 218090 | 2 % | 27420 | 1 % | – | – | 661 | 0 % |

|

Einkommensstützung | 7117315 | 73 % | 6076406 | 64 % | 5294117 | 68 % | 10485906 | 50 % | 2940682 | 22 % | 1464435 | 33 % | 109457 | 30 % | 135123 | 13 % |

|

Insgesamt | 9727151 | 100 % | 9534613 | 100 % | 7765339 | 100 % | 20874364 | 100 % | 13230889 | 100 % | 4410444 | 100 % | 367182 | 100 % | 1056480 | 100 % |

BEI DER HÄLFTE DER GEPRÜFTEN FÄLLE ENTFÄLLT DER GROßTEIL DER KOFINANZIERTEN AUSGABEN AUF MAßNAHMEN ZUR EINKOMMENSSTÜTZUNG FÜR ARBEITNEHMER

51. Für alle in der geprüften Stichprobe erfassten Fälle berechnete der Hof die Beträge der EGF-Mittel, die für die verschiedenen Arten von Maßnahmen und insbesondere die Einkommensstützung für Arbeitnehmer bereitgestellt wurden (siehe Tabelle 3).

52. Bei sechs der acht in Tabelle 3 aufgeführten Fälle war der Anteil der Einkommensstützung an den EGF-Paketen relativ hoch. Tatsächlich entfiel in allen Fällen in Deutschland und Dänemark, in einem Fall in Irland und einem in Litauen mehr als ein Drittel des Gesamtwerts der jeweiligen Pakete personalisierter Maßnahmen auf Einkommensstützung.

53. In den in Deutschland und Dänemark geprüften Fällen entfiel nur bis zu einem Drittel der jeweiligen EGF-Pakete auf Weiterbildungsmaßnahmen zur Umschulung oder Weiterqualifizierung entlassener Arbeitnehmer. Dagegen hatten Maßnahmen zur Einkommensstützung in Form von Arbeitslosengeld oder entsprechenden Leistungen einen Anteil von 50 % bis 73 %. In diesen Fällen ließ sich zudem nicht systematisch eine Verknüpfung zwischen der Einkommensstützung für einen entlassenen Arbeitnehmer und seiner tatsächlichen Teilnahme an einer EGF-geförderten Arbeitsmarktmaßnahme, z. B. einer Weiterbildungsmaßnahme, herstellen.

INSGESAMT ENTFÄLLT EIN DRITTEL DER ERSTATTETEN KOSTEN AUF MAßNAHMEN ZUR EINKOMMENSSTÜTZUNG FÜR ARBEITNEHMER

54. Da es keine geeignete Datenbank für EGF-Fälle gibt, untersuchte der Hof die von der Kommission gesammelten Antragsdaten der Mitgliedstaaten zu den 89 EGF-Projekten, zu denen Informationen verfügbar und relevant waren. Dabei stellte er fest (siehe Tabelle 4), dass 33 % der EGF-Unterstützung für Arbeitnehmer (also ohne die technische Unterstützung für die Mitgliedstaaten) auf Maßnahmen zur Einkommensstützung, wie z. B. Arbeitslosengeld, entfielen.

55. Auf sechs Mitgliedstaaten entfielen 29 % der gesamten EGF-Kofinanzierung und 89 % aller bislang genehmigten Maßnahmen zur Einkommensstützung. Zu diesen sechs Mitgliedstaaten zählen – neben Deutschland und Dänemark – Österreich, Italien, Frankreich und Malta [28].

56. Der Hof stellt ferner fest, dass der Kommissionsvorschlag für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen eine Begrenzung der EGF-Unterstützung in Form von Beihilfen, einschließlich der Einkommensstützung für Arbeitnehmer, auf höchstens 50 % des jeweiligen EGF-Pakets vorsieht [29].

TABELLE 4

AUFSCHLÜSSELUNG DER EGF-UNTERSTÜTZUNG NACH ART DER PERSONALISIERTEN MAßNAHMEN UND NACH MITGLIEDSTAATEN

Hinweise:

- Alle Beträge in Euro (Stand: 31. Dezember 2012).

- Abgelehnte oder zurückgezogene Anträge wurden nicht berücksichtigt.

Quelle: EuRH, auf der Grundlage der verfügbaren Daten der Kommission zu 89 genehmigten Anträgen.

Mitgliedstaat | EGF-Maßnahmen |

Aktive Maßnahmen | Einkommensstützung | Insgesamt |

Euro | % | Euro | % | Euro |

Österreich | 8234726 | 23 % | 27602090 | 77 % | 35836816 |

Deutschland | 26038835 | 36 % | 46985923 | 64 % | 73024758 |

Italien | 26736900 | 36 % | 46753250 | 64 % | 73490150 |

Frankreich | 25857836 | 42 % | 35239500 | 58 % | 61097336 |

Malta | 792920 | 62 % | 476942 | 38 % | 1269862 |

Dänemark | 59405375 | 68 % | 27871817 | 32 % | 87277192 |

Tschechische Republik | 353171 | 74 % | 121292 | 26 % | 474463 |

Litauen | 3273610 | 77 % | 969200 | 23 % | 4242810 |

Spanien | 61810966 | 88 % | 8288900 | 12 % | 70099866 |

Polen | 1637795 | 92 % | 137050 | 8 % | 1774845 |

Irland | 86027249 | 92 % | 7153436 | 8 % | 93180685 |

Griechenland | 3956000 | 93 % | 310000 | 7 % | 4266000 |

Rumänien | 4036200 | 93 % | 310000 | 7 % | 4346200 |

Schweden | 29242680 | 93 % | 2151000 | 7 % | 31393680 |

Portugal | 13739582 | 97 % | 464000 | 3 % | 14203582 |

Finnland | 3783575 | 98 % | 94500 | 2 % | 3878075 |

Niederlande | 35500765 | 100 % | – | – | 35500765 |

Belgien | 27864008 | 100 % | – | – | 27864008 |

Slowenien | 3325370 | 100 % | – | – | 3325370 |

|

Insgesamt | 421617563 | 67 % | 204928900 | 33 % | 626546463 |

UNTERSCHIEDLICHE EGF-KOFINANZIERUNG BEI VERGLEICHBAREN WIRTSCHAFTLICHEN BEDINGUNGEN

57. Der Hof stellt fest, dass im Fall von Deutschland und Österreich [30] bei vergleichbaren wirtschaftlichen Bedingungen uneinheitliche Ergebnisse in Bezug auf Maßnahmen zur Einkommensstützung für Arbeitnehmer zu verzeichnen sind. Diese beiden Länder nehmen diese Art von EGF-Unterstützung am stärksten in Anspruch.

58. Deutschland ging für EGF-Förderungszwecke davon aus, dass die Dauer von Schulungs- oder Qualifizierungsmaßnahmen knapp die Hälfte der Normalarbeitszeit eines Arbeitnehmers ausmacht [31]. Im Gegensatz dazu vertrat Österreich die Ansicht, dass solche Maßnahmen 100 % der Normalarbeitszeit entsprechen. Der Grund dafür liegt darin, dass in der österreichischen Kurzarbeitergeld-Regelung bereits eine Beschäftigung im Ausmaß von 50 % der Normalarbeitszeit als Vollzeitbeschäftigung definiert wird.

59. Aufgrund dieser unterschiedlichen Entscheidungen der beiden Mitgliedstaaten war die EGF-Kofinanzierung beim Kurzarbeitergeld in den österreichischen Fällen im Verhältnis betrachtet doppelt so hoch wie in den deutschen Fällen. Der Hof stellt allerdings fest, dass sich dieser Unterschied bei der Entscheidung über die EGF-Finanzierung letzten Endes nicht auf die Einzelpersonen auswirkte, da diese die in den nationalen Regelungen vorgesehenen Leistungen in voller Höhe erhielten.

DAS EGF-GENEHMIGUNGSVERFAHREN IST FÜR EINEN NOTFALLFONDS ZU LANG

60. Um größtmögliche Wirkung zu erzielen, sollte der EGF Finanzbeiträge zügig bereitstellen können, damit die betroffenen Arbeitnehmer die finanzierten Maßnahmen so bald wie möglich nach ihrer Entlassung in Anspruch nehmen können.

61. Nach Ermittlung der durchschnittlichen Dauer des Genehmigungsverfahrens bewertete der Hof, inwieweit es unter Berücksichtigung der einschlägigen rechtlichen Vorschriften und Bestimmungen verkürzt werden kann.

62. Das EGF-Genehmigungsverfahren erstreckt sich von dem Zeitpunkt, zu dem ein Mitgliedstaat offiziell einen Antrag stellt, bis zur Zuweisung des Finanzbeitrags für einen EGF-Fall durch die Kommission und die Haushaltsbehörde. Es kann in aufeinanderfolgende Phasen (nachstehend Bewertungsverfahren, Haushaltsverfahren und Ermächtigungsverfahren genannt) unterteilt werden, die zusammen durchschnittlich 41 Wochen dauern.

ABBILDUNG

SCHEMATISCHE DARSTELLUNG DES EGF-GENEHMIGUNGSVERFAHRENS

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DAS BEWERTUNGSVERFAHREN KÖNNTE VERKÜRZT WERDEN

63. Das Bewertungsverfahren setzt sich zusammen aus dem Beurteilungsverfahren und den internen Konsultationsverfahren der Kommission, die zur Annahme des Vorschlags für einen Beschluss der Haushaltsbehörde führen. Seine durchschnittliche Dauer beträgt 30 Wochen.

64. Das Beurteilungsverfahren nimmt durchschnittlich 15 Wochen in Anspruch, wenn das Datum der offiziellen Antragstellung durch den Mitgliedstaat als Beginn genommen wird, dauert aber weitaus länger, wenn auch der informelle Informationsaustausch zwischen der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats und der Kommission berücksichtigt wird.

65. Einer der Faktoren, die sich auf die Dauer des Beurteilungsverfahrens auswirken, ist die in der EGF-Verordnung vorgesehene Möglichkeit, die Anträge der Mitgliedstaaten zu jedem Zeitpunkt nach der offiziellen Antragstellung zu ergänzen. Durch die Einführung einer zeitlichen Begrenzung dieser Möglichkeit sowie durch die Nutzung von Lerneffekten könnten die für die Beurteilung der Anträge von Mitgliedstaaten, in denen eine Notlage eingetreten ist, benötigten 15 Wochen verkürzt werden. Die darauffolgenden internen Konsultationen innerhalb der Kommission nehmen durchschnittlich ebenfalls 15 Wochen in Anspruch.

DAS HAUSHALTS- UND DAS ERMÄCHTIGUNGSVERFAHREN WIRKEN SICH ZUSÄTZLICH AUF DEN ZEITAUFWAND AUS

66. Da der EGF nicht unter den mehrjährigen Finanzrahmen fällt, unterliegt jeder EGF-Antrag einem spezifischen Haushaltsverfahren, um die entsprechenden Mittel bereitzustellen. In der Praxis bedeutet dies, dass, sobald die Kommission festgestellt hat, dass ausreichende Spielräume und/oder in Abgang gestellte Mittel verfügbar sind, die Haushaltsbehörde über die Inanspruchnahme der Mittel beschließt [32]. Dieses Haushaltsverfahren erfordert einen zusätzlichen und nicht verkürzbaren Zeitraum von ungefähr sieben Wochen.

67. Das Genehmigungsverfahren wird dann durch das Ermächtigungsverfahren abgeschlossen, das zur Annahme des förmlichen Beschlusses über die Zahlung eines Finanzbeitrags führt. Seine Dauer von durchschnittlich vier Wochen ist eng mit den Bestimmungen der Geschäftsordnung der Kommission verknüpft [33]. Ist der Beschluss schließlich gefasst, wird der Finanzbeitrag dem betroffenen Mitgliedstaat ausgezahlt.

DAS EGF-GENEHMIGUNGSVERFAHREN IST LANGWIERIG

68. Abschließend ist festzustellen, dass das Genehmigungsverfahren sehr lange dauert, vor allem, wenn man bedenkt, dass der EGF als Notfallfonds gedacht ist. Im Bericht über die Halbzeitbewertung wiesen die Bewertungssachverständigen die Kommission 2011 bereits darauf hin, dass das langwierige EGF-Genehmigungsverfahren als zu langsam betrachtet werden könne, um einen echten "Schnellreaktionsmechanismus" in Zeiten der Krise zu bieten.

69. Das gesamte Genehmigungsverfahren dauert durchschnittlich elf Wochen länger als der Zeitraum, der für einen normalen Finanzierungsbeschluss der Kommission nötig ist.

LETZTLICH GENEHMIGTE DIE HAUSHALTSBEHÖRDE ALLE VON DER KOMMISSION EINGEREICHTEN PROJEKTE

70. Die Haushaltsbehörde bewilligte alle von der Kommission vorgelegten Vorschläge. Bislang wurde von 114 Anträgen nur ein einziger abgelehnt. Dies ist wahrscheinlich auf die äußerst effektive Unterstützung der Mitgliedstaaten durch die Kommission in der Phase der Antragstellung zurückzuführen. In allen acht geprüften Fällen fand der Hof ausreichende Belege für eine effektive Unterstützung der Mitgliedstaaten.

71. Außerdem zeigte sich keine der geprüften oder befragten Behörden der Mitgliedstaaten mit der für den EGF zuständigen Kommissionsdienststelle unzufrieden; stattdessen wurde auf Probleme in Bezug auf das EGF-Verfahren als Ganzes hingewiesen, die Qualität der Unterstützung wurde nicht bemängelt.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

72. Der Hof ist sich dessen bewusst, dass die EU Solidarität mit Arbeitnehmern, die infolge von Veränderungen im Welthandelsgefüge von Entlassungen betroffen sind, zeigen muss. Er ist allerdings nicht davon überzeugt, dass alle Merkmale der gegenwärtigen EGF-Regelung optimal geeignet sind, um mit einem EU-Mehrwert verbundene gezielte Unterstützung für entlassene Arbeitnehmer bereitzustellen.

NAHEZU ALLEN FÖRDERBERECHTIGTEN ARBEITNEHMERN WURDEN PERSONALISIERTE UND GUT KOORDINIERTE MAßNAHMEN ANGEBOTEN

73. Nahezu alle förderberechtigten Arbeitnehmer konnten personalisierte EGF-Maßnahmen in Anspruch nehmen. In einigen Fällen wurden entlassene Arbeitnehmer, die zuvor bei Zulieferern eines betroffenen Unternehmens beschäftigt waren, jedoch nicht in die EGF-Unterstützung einbezogen (Ziffern 14-18).

74. Grundsätzlich war die EGF-Unterstützung insofern gut mit dem ESF und nationalen Arbeitsmarktmaßnahmen abgestimmt, als bestehende Maßnahmen durch zusätzliche, speziell auf die Bedürfnisse der Arbeitnehmer zugeschnittene EGF-Maßnahmen ergänzt wurden (Ziffern 19-21).

75. Während der ESF eingerichtet wurde, um langfristige strukturelle Ungleichgewichte auszugleichen, bestand der Zweck des EGF in der Abfederung kurzfristig eintretender Ad-hoc-Notlagen. Obwohl der ESF nicht auf die Abfederung unvorhersehbarer Ereignisse ausgelegt ist, können alle im Rahmen der EGF-Verordnung vorgesehenen Maßnahmen ebenso im Rahmen des ESF durchgeführt werden. Wegen des höheren Kofinanzierungssatzes, der schnelleren Umsetzung und der Möglichkeit von Vorfinanzierungen zogen einige Mitgliedstaaten den ESF dem EGF vor. Gegen den EGF sprachen zudem das langwierige Genehmigungsverfahren und die restriktiveren Bedingungen (Ziffern 22-24).

DIE WIEDEREINGLIEDERUNG VON AUS DEM EGF UNTERSTÜTZTEN ARBEITNEHMERN IN DAS ERWERBSLEBEN KANN NICHT ZUVERLÄSSIG BEWERTET WERDEN

76. Wiedereingliederungsdaten liegen vor, sind aber nicht genau, kohärent oder detailliert genug, um Schlussfolgerungen zuzulassen. Deshalb konnten zwischen den EGF-Maßnahmen innerhalb eines EGF-Falles, zwischen den einzelnen EGF-Fällen oder zwischen EGF-Fällen und anderen aktiven Arbeitsmarktmaßnahmen keine aussagekräftigen Vergleiche bzw. Benchmarkings vorgenommen werden. Es wurden keine quantitativen Wiedereingliederungsziele festgelegt (Ziffern 25-46).

EMPFEHLUNG 1

Um die Qualität der Informationen über die Ergebnisse der verschiedenen Fälle und die Wirksamkeit der Maßnahmen zur Unterstützung entlassener Arbeitnehmer zu verbessern, sollten die Mitgliedstaaten und die Kommission die erforderlichen Schritte unternehmen, um die Verfügbarkeit aktueller und zuverlässiger Daten sicherzustellen, die für die Überwachung der Zielerreichung und den Vergleich der Wirkung der verschiedenen Maßnahmen notwendig sind.

EIN DRITTEL DER EGF-MITTEL FLIEßT IN DIE NATIONALEN SYSTEME ZUR EINKOMMENSSTÜTZUNG FÜR ARBEITNEHMER, OHNE DASS EIN EU-MEHRWERT ENTSTEHT

77. Wenn der EGF zur Kofinanzierung von Dienstleistungen für entlassene Arbeitnehmer oder in den Arbeitslosenunterstützungssystemen der Mitgliedstaaten üblicherweise nicht vorgesehenen Beihilfen genutzt wurde, erbrachte er einen EU-Mehrwert. Dies bezieht sich insbesondere auf aktive Maßnahmen, die auf die Verbesserung der Beschäftigungsperspektiven der Begünstigten oder eine anderweitige Erhöhung ihrer Erwerbsfähigkeit ausgerichtet sind, wie Weiterbildungsmaßnahmen, Beihilfen für Unternehmensgründung, Coaching und Outplacement, Mobilitätsbeihilfen und Ausbildungsförderungen (Ziffern 47-49).

78. Allerdings ermittelte der Hof in allen geprüften Fällen Maßnahmen zur Einkommensstützung für Arbeitnehmer, die von den Mitgliedstaaten ohnehin finanziert worden wären. Er vertritt deshalb die Auffassung, dass nur Weiterbildungsmaßnahmen und direkte aktive Unterstützungsmaßnahmen für entlassene Arbeitnehmer einen EU-Mehrwert erbringen, der nicht nur in einer zusätzlichen Förderung für die Mitgliedstaaten besteht. 16 der 19 Mitgliedstaaten, die den EGF in Anspruch nahmen, bezogen Maßnahmen zur Einkommensstützung in ihre Pakete ein. Auf diese Maßnahmen entfielen 33 % der für sämtliche EGF-Fälle erstatteten Kosten (Ziffern 50-56).

79. Die Kommission hat den Anteil von Maßnahmen zur Einkommensstützung für Arbeitnehmer nicht ausreichend überwacht (Ziffern 45-46). Darüber hinaus können unterschiedliche Entscheidungen von Mitgliedstaaten eine unterschiedliche EGF-Kofinanzierung bei vergleichbaren einkommensstützenden Maßnahmen zur Folge haben (Ziffern 57-59).

EMPFEHLUNG 2

Das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission sollten erwägen, die EU-Förderung auf Maßnahmen zu beschränken, mit denen voraussichtlich ein EU-Mehrwert erbracht wird, statt bereits bestehende nationale Einkommensstützungssysteme für Arbeitnehmer zu finanzieren.

DAS EGF-GENEHMIGUNGSVERFAHREN IST FÜR EINEN NOTFALLFONDS ZU LANG

80. Das EGF-Genehmigungsverfahren ist sehr langwierig. Dies schreckt von der Nutzung des EGF ab und beeinträchtigt infolgedessen die Solidarität der EU mit der Zielgruppe der entlassenen Arbeitnehmer.

81. Das erforderliche Haushaltsverfahren verlängert die bis zur Erteilung der Genehmigung insgesamt benötigte Zeit noch weiter (Ziffern 60-69).

EMPFEHLUNG 3

Das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission sollten als Alternative zur derzeitigen EGF-Regelung die Möglichkeit einer Anpassung des ESF-Rahmens in Betracht ziehen, um von Massenentlassungen betroffene Arbeitnehmer schneller zu unterstützen.

Dieser Bericht wurde am 10. Juni 2013 von Kammer II unter Vorsitz von Herrn Harald NOACK, Mitglied des Rechnungshofs, angenommen.

Für den Rechnungshof

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Präsident

[1] Verordnung (EG) Nr. 1927/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 zur Einrichtung des Europäischen Fonds für die Anpassung an die Globalisierung (ABl. L 406 vom 30.12.2006, S. 1), geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 546/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juni 2009 (ABl. L 167 vom 29.6.2009, S. 26) – zusammen die "EGF-Verordnung". Siehe Artikel 3 "Zuschussfähige Maßnahmen".

[2] Bis zum 30. Mai 2009 lag die Schwelle bei 1000 entlassenen Arbeitnehmern.

[3] Artikel 1 und 2 der EGF-Verordnung. Tatsächlich kam das Krisenkriterium im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 546/2009 nur vom 18. Juni 2009 bis zum 31. Dezember 2011 zur Anwendung.

[4] Bis zum 31. Dezember 2012 reichten die Mitgliedstaaten 114 Anträge ein, von denen zehn nicht erfolgreich waren (einer wurde von der Kommission abgelehnt, und neun wurden vom antragstellenden Mitgliedstaat zurückgezogen); weitere 15 waren noch Gegenstand des EGF-Genehmigungsverfahrens.

[5] Nach Maßgabe von Artikel 1 und Artikel 10 der EGF-Verordnung betrug der Kofinanzierungssatz für alle zwischen dem 1. Mai 2009 und dem 31. Dezember 2011 eingereichten Anträge 65 %. Vor und nach diesem Zeitraum betrug der Kofinanzierungssatz 50 %.

[6] KOM(2011) 608 endgültig vom 6.10.2011.

[1001] Bei allen vorstehend aufgeführten Bezeichnungen für EGF-Fälle handelt es sich um die von der Kommission zugewiesenen Bezeichnungen. Sie sind auf der EGF-Seite der Website der GD Beschäftigung, Soziales und Integration der Kommission (http://ec.europa.eu/social/), aber auch im Statistischen Porträt des EGF (2007-2011), das von der Kommission veröffentlicht wurde, aufgeführt. Falls sich Bezeichnungen für EGF-Fälle direkt oder indirekt auf Namen von Unternehmen beziehen, sollte der Leser diese Unternehmen nicht mit Aussagen in Verbindung bringen, die in diesem Sonderbericht enthalten sind, oder die der Hof in Zusammenhang mit diesem Sonderbericht macht. Die genannten Unternehmen haben weder EGF-Unterstützung erhalten noch die geprüften EGF-Projekte durchgeführt.

[7] Mid-term evaluation of the European Globalisation Adjustment Fund: final report (Mittelfristige Bewertung des Europäischen Fonds für die Anpassung an die Globalisierung: Abschlussbericht), der GD Beschäftigung, Soziales und Integration von GHK vorgelegt, 2011 (http://www.ec.europa.eu/social).

[8] BenQ (Deutschland), Nokia (Deutschland), Castilla y Leon und Aragon (Spanien), Katalonien (Spanien), DELPHI (Spanien), Perlos (Finnland), PSA-Zulieferer (Frankreich), Lombardei (Italien), Piemont (Italien), Sardinien (Italien), Toskana (Italien), Alytaus tekstile (Litauen), Textilien (Malta), Lissabon-Alentejo (Portugal) und Norte-Centro (Portugal).

[9] In der Halbzeitbewertung waren bereits einige Schwierigkeiten im Zusammenhang mit dem Erreichen entlassener Arbeitnehmer bei betroffenen Zulieferern aufgezeigt worden. Siehe Halbzeitbewertung, S. 100.

[10] Siehe Artikel 5 der EGF-Verordnung zu den in der Antragsphase erforderlichen koordinierungsbezogenen Informationen und Artikel 6 zu Komplementarität und Koordinierung.

[11] Artikel 5 Absatz 3 und Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1927/2006.

[12] Antwort des für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten zuständigen Kommissionsmitglieds vom 19. April 2010 auf die parlamentarische Anfrage E-1230/2010.

[13] Bulgarien, Estland, Zypern, Lettland, Ungarn und die Slowakei. Der höhere nationale Beitrag wurde als klares Hindernis für die Beantragung der EGF-Unterstützung gewertet. Antworten auf die Umfrage des EuRH bei den Mitgliedstaaten, die keine EGF-Mittel in Anspruch genommen haben, Oktober 2012. Siehe auch Issues Paper concerning the permanent changes made in 2009 to Regulation (EC) No 1927/2006, "Procedural changes" (Arbeitspapier zu den dauerhaften Änderungen, die 2009 an Verordnung (EG) Nr. 1927/2006 vorgenommen wurden, Verfahrensänderungen), 25.- 26. Januar 2011.

[14] Antwort des für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten zuständigen Kommissionsmitglieds vom 19. April 2010 auf die parlamentarische Anfrage E-1230/2010.

[15] Bulgarien, Zypern und Ungarn.

[16] Bulgarien, Estland, Zypern, Lettland, Ungarn und die Slowakei.

[17] Von Estland, Lettland und Ungarn genannt. Siehe auch Issues Paper concerning the permanent changes made in 2009 to Regulation (EC) No 1927/2006, "Procedural changes" (Arbeitspapier zu den dauerhaften Änderungen, die 2009 an Verordnung (EG) Nr. 1927/2006 vorgenommen wurden, Verfahrensänderungen), 25.- 26. Januar 2011.

[18] Nach Angaben der Kommission hat das Vereinigte Königreich ESF-Mittel auf Weiterbildungsmaßnahmen für von Massenentlassungen betroffene Arbeitnehmer umgeschichtet.

[19] EGF-Unterstützung wurde am 6. Oktober 2011 beantragt, und der Abschlussbericht ist somit erst am 5. März 2014 fällig.

[20] Odense Steel Shipyard (I): Diese Feststellung wurde bestätigt durch die vom Hof vorgenommene Prüfung einer Stichprobe einzelner Begünstigter, die EGF-Unterstützung erhielten. Ziel war es, dass 25 % der Teilnehmer sechs Monate nach Auslaufen der EGF-Maßnahmen wieder einer Erwerbstätigkeit nachgehen. Dieses Ziel war schon elf Monate vor diesem Zeitpunkt fast erreicht.

[21] Bestätigt wurde diese Feststellung durch eine im Zuge der Prüfung analysierte Stichprobe einzelner Begünstigter, die in Deutschland EGF-Unterstützung erhielten, sowie durch eine von der Verwaltungsbehörde in Auftrag gegebene Evaluierung vom 16. September 2012, S. 4; Bundesministerium für Arbeit und Soziales, "Der Europäische Globalisierungsfonds in Deutschland: Eine Untersuchung und Bewertung seiner Umsetzung und Potenziale", Oktober 2012, S. 2, 9, 10, 72, 88 (www.bmas.de).

[22] Siehe Ziffer 51 des Sonderberichts Nr. 17/2009 "Aus dem Europäischen Sozialfonds kofinanzierte Berufsbildungsmaßnahmen für Frauen", sowie Ziffern 63 und 64 des Sonderberichts Nr. 25/2012 "Gibt es Instrumente zur Überwachung der Wirksamkeit der aus dem Europäischen Sozialfonds getätigten Ausgaben für ältere Arbeitnehmer?" (http://eca.europa.eu).

[23] Halbzeitbewertung, S. 101-102.

[24] Stellungnahme Nr. 1/2010 des Hofes zur Verbesserung des Finanzmanagements der Europäischen Union: Risiken und Herausforderungen (http://eca.europa.eu).

[25] Aktive Arbeitsmarktprogramme: Darunter fallen alle Sozialausgaben (außer Bildungsausgaben), die auf die Verbesserung der Beschäftigungsperspektiven der Begünstigten oder eine anderweitige Erhöhung ihrer Erwerbsfähigkeit ausgerichtet sind. Zu dieser Kategorie gehören die Ausgaben für öffentliche Arbeitsverwaltungen, arbeitsmarktorientierte Schulungen, Sonderprogramme für junge Menschen im Übergang von der Schule ins Arbeitsleben, Arbeitsmarktprogramme zur Bereitstellung von Arbeitsplätzen für bzw. Förderung der Beschäftigung von Arbeitslosen und anderen Personen (ausgenommen junge Menschen und Menschen mit Behinderungen) und Sonderprogramme für Menschen mit Behinderungen (An Interpretative Guide to the OECD Social Expenditure Database (Auslegungsleitlinie zur Sozialausgaben-Datenbank der OECD), OECD, 2007, S. 14).

[26] Gemeint sind hier alle Zahlungen, die bei Arbeitslosigkeit als Entschädigung geleistet werden. Dies umfasst aus öffentlichen Mitteln geleistete Entlassungsabfindungen sowie Rentenzahlungen an Begünstigte, bevor sie die Regelaltersgrenze für den Renteneintritt erreichen, sofern diese Zahlungen wegen Arbeitslosigkeit oder aus anderen arbeitsmarktpolitischen Gründen geleistet werden (An Interpretative Guide to the OECD Social Expenditure Database (Auslegungsleitlinie zur Sozialausgaben-Datenbank der OECD), OECD, 2007, S. 15).

[27] Siehe Bericht über die Halbzeitbewertung, 8. Dezember 2011, S. 42. Die im Auftrag der Kommission erstellte Halbzeitbewertung basierte auf einer Stichprobe von 15 Fällen, die vor Inkrafttreten der Änderung der EGF-Verordnung im Jahr 2009 genehmigt wurden.

[28] Siehe auch Tabelle 4.

[29] KOM(2011) 608 endgültig, Artikel 7 Absatz 1.

[30] Fall Steiermark.

[31] Dieser Prozentsatz war ein Koeffizient, der auf der Grundlage einer für den Nokia-Antrag durchgeführten Telefonumfrage berechnet wurde. Der Koeffizient wurde danach auf alle weiteren EGF-Fälle in Deutschland angewandt.

[32] Nummer 28 der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 17. Mai 2006 zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission über die Haushaltsdisziplin und die wirtschaftliche Haushaltsführung, 2006/C 139/01.

[33] Siehe Artikel 13 bis 15 der Geschäftsordnung der Kommission (K(2000) 3614 vom 8. Dezember 2000), geändert durch den Beschluss 2010/138/Euratom der Kommission vom 24. Februar 2010 (ABl. L 55, 5.3.2010, S. 60).

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