Staatliche Beihilfe - Spanien

Beihilfe C 3/2002 (ex NN 160/2001) - Refractarios Especiales SA

Aufforderung zur Abgabe einer Stellungnahme gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag

(2002/C 55/05)

(Text von Bedeutung für den EWR)

Mit Schreiben vom 15.1.2002, das nachstehend in der verbindlichen Sprachfassung abgedruckt ist, hat die Kommission Spanien ihren Beschluss mitgeteilt, wegen der vorerwähnten Beihilfe das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten.

Die Kommission fordert alle Beteiligten zu den Beihilfen, derentwegen die Kommission das Verfahren einleitet, zur Stellungnahme innerhalb eines Monats nach dem Datum dieser Veröffentlichung an folgende Anschrift auf: Europäische Kommission Generaldirektion Wettbewerb

"Greffe" Staatliche Beihilfen

B - 1049 Brüssel Fax (32-2) 296 12 42.

Alle Stellungnahmen werden Spanien übermittelt. Jeder, der eine Stellungnahme abgibt, kann unter Angabe von Gründen schriftlich beantragen, dass seine Identität nicht bekannt gegeben wird.

ZUSAMMENFASSUNG

1. Verfahren

Auf eine Beschwerde hin, die im April 2000 eingegangen war, forderte die Kommission die spanische Regierung in mehreren Schreiben auf, Informationen zu den Maßnahmen zugunsten von Refractarios Especiales SA (in der Folge "Refractarios") zu übermitteln. Anhand der von den spanischen Behörden erteilten Auskünfte kommt die Kommission zu folgenden Schlussfolgerungen.

Das Unternehmen Refractarios mit Standort Valencia hat sich auf die Herstellung wärmefester Keramik (feuerfeste Materialien) spezialisiert. Refractarios beschäftigt derzeit ca. 100 Mitarbeiter und erwirtschaftet einen Jahresumsatz von rd. 7 Mio. EUR. Seine Erzeugnisse setzt das Unternehmen hauptsächlich im Metall-, Zement- und Keramiksektor ab. Am wichtigsten ist der Absatz in der Zementindustrie, vor allem für die Zukunft. Das Unternehmen exportiert seine Erzeugnisse auch in andere Länder innerhalb und außerhalb Europas. Da Spanien keine Angaben über die Anteilseigner von Refractarios vorgelegt hat, ist unklar, ob das Unternehmen als kleines oder mittleres Unternehmen eingestuft werden kann.

Seit 24. Januar 2000 hat das Unternehmen seine Zahlungen ausgesetzt. Eine Gläubigervereinbarung ist in Vorbereitung und sollte dieses Jahr geschlossen werden. Der Kommission ist nicht bekannt, ob dies geschehen ist und ob eine solche Vereinbarung erzielt wurde. Tatsächlich befand sich das Unternehmen in den Jahren 1990 bis 1992 ebenfalls in Schwierigkeiten. Bereits im März 1992 war eine Gläubigervereinbarung geschlossen und genehmigt worden.

Nach Angaben des Beschwerdeführers besteht in Spanien bei der Herstellung feuerfester Materialien ein Kapazitätsüberhang von über 30 %. Doch Überkapazitäten gäbe es nicht nur in Spanien, sondern in ganz Europa.

2. Maßnahmen der spanischen Behörden

Entwicklung der Verbindlichkeiten gegenüber der Sozialversicherungsanstalt und dem Finanzministerium

Im Jahr 1992 stimmten die Sozialversicherungsanstalt und das Finanzministerium der Umschuldung von insgesamt 2763371 EUR (459786309 ESP) bzw. 430932 EUR (71701058 ESP) zu. Die umgeschuldeten Forderungen wurden durch eine einseitige Hypothek gesichert. In den 90er Jahren liefen weitere Forderungen der Sozialversicherungsanstalt auf, der 1995 eine zusätzliche Hypothek eingetragen wurde. Die Sozialversicherungsanstalt hat mehrmals Schritte eingeleitet, um die belasteten Liegenschaften zu versteigern und liquide Mittel oder Grundstücke, die sich im Besitz von Refractarios befinden, zu pfänden. Diese Bemühungen waren nur teilweise erfolgreich und haben lediglich die Beitreibung eines kleinen Teils der aufgelaufenen Forderungen ermöglicht. Bei Aussetzung der Zahlungen waren die ausstehenden Forderungen auf insgesamt 5882527 EUR (978770196 ESP) angewachsen.

Auch die Verbindlichkeiten gegenüber dem Finanzministerium nahmen ab Februar 1998 zu, doch hat die Behörde ihrerseits nichts unternommen, um die Forderungen beizutreiben. Die Gesamtforderungen des Finanzministeriums dürften sich derzeit auf ca. 1,3 Mio. EUR (215000000 ESP) belaufen.

Die vorgeschlagene neue Vereinbarung sieht den Verzicht auf 75 % der nicht bevorrechtigten Forderungen und auf 50 % der bevorrechtigten Forderungen vor.

Lohngarantiefons: Fogasa

Fogasa ist ein unabhängige Einrichtung, die dem Arbeitsministerium und der Sozialversicherungsanstalt zugeordnet ist und aus Beiträgen der Arbeitgeber finanziert wird. Die Hauptaufgabe von Fogasa besteht darin, den Beschäftigten von Unternehmen, die in Konkurs geraten sind oder sich anderweitig in ernsthaften Schwierigkeiten befinden, die geschuldeten Löhne und Abfindungen zu zahlen. Während der finanziellen Schwierigkeiten Anfang der 90er Jahren liefen die Verbindlichkeiten von Refractarios gegenüber Fogasa auf 800380 EUR (132816512 ESP) auf. Die Vereinbarung von 1992 sah eine Umschuldung der Forderungen vor und sprach Fogasa eine Garantie von Refractarios zu. Allerdings hat Fogasa die Garantie nicht erhalten. Dies berechtigte Fogasa dazu, die unverzügliche Zahlung des Gesamtbetrags zu verlangen. Doch wurde die Zahlung nicht durchgesetzt. Effektiv hat Refractarios keine Zahlungen geleistet.

Neue Investitionsbeihilfe der Regionalbehörden

Refractarios beantragte ein Darlehen in Höhe von 3 Mio. EUR (500 Mio. ESP) bei dem Instituto Valenciano de Finanzas (in der Folge IVF). Außerdem rechnet Refractarios in seinem Umstrukturierungsplan mit einem 20 %igen Investitionszuschuss des regionalen Ministeramts für Wirtschaft. Bei den Investitionen geht es um Modernisierung, Kapazitätssteigerung und Auslagerung des Betriebs aus dem Stadtzentrum. Bisher ist keine dieser Maßnahmen realisiert worden.

3. Der Umstrukturierungsplan

Die Stellungnahme des vorläufigen Konkursverwalters vom September 2000 enthält eine Art "Sanierungsplan". Demnach soll Refractarios schrittweise unrentable Produkte durch Produkte mit höherer Gewinnspanne ersetzen, die vor allem für die Zementindustrie bestimmt sind. Als weitere Maßnahmen werden genannt 1. Modernisierung der Anlagen, wodurch sich die derzeitige Kapazität von 5300 t mindestens verdoppeln würde, 2. Erschließung ausländischer Märkte und 3. Patentierung der neuen Produkte. Ein neues Werk würde außerhalb des Stadtzentrums errichtet. Finanziert werden soll dies durch den Verkaufserlös des Grundstückes, auf dem sich das derzeitige Werk befindet, eine Kapitalaufstockung um 0,3 Mio. EUR (50 Mio. ESP), das IVF-Darlehen, den 20 %igen Zuschuss für die neuen Investitionen und den Forderungsverzicht.

4. Vorläufige Würdigung

Wird einem Unternehmen ermöglicht, seinen Betrieb über mehrere Jahre hinweg aufrechtzuerhalten, ohne seinen Steuer- und Sozialversicherungspflichten nachzukommen, kann eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag vorliegen. Daher bezweifelt die Kommission, ob sich ein marktwirtschaftlich orientierter Gläubiger genauso verhalten hätte wie die verschiedenen Behörden dies in den vergangenen Jahren gegenüber Refractarios getan haben.

- Die Kommission bezweifelt, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Gläubiger die 1992 getroffene Vereinbarung zu denselben Bedingungen akzeptiert hätte, wie dies das Finanzministerium und die Sozialversicherungsanstalt getan haben.

- Die Tatsache, dass Fogasa 1992 keine Garantie für die umgeschuldeten Forderungen erhalten hat, stellt auf den ersten Blick eine staatliche Beihilfe dar. Auch dass, wie es der Fall zu sein scheint, nichts unternommen wurde, um die Zahlungen sicherzustellen, kommt auf den ersten Blick einer staatlichen Beihilfe gleich.

- Die Hypothek zur Sicherung der Forderungen erklärt möglicherweise, weshalb die Sozialversicherungsanstalt und das Finanzministerium die Zahlungsrückstände von Refractarios so lange Zeit hingenommen haben. Die Kommission bezweifelt aber, dass eine Weiterführung des Unternehmens auch dann noch rechtfertigt war, als feststand, dass alle Versuche zur Beitreibung der Forderungen weitgehend erfolglos geblieben sind.

- Stimmen die Sozialversicherungsanstalt und das Finanzministerium einem 50 %igen Forderungsverzicht zu, stellt dies eine staatliche Beihilfe dar. Wegen der Hypothek würde ein marktwirtschaftlich handelnder privater Investor einen solchen Forderungsverzicht nicht akzeptieren und auf eine günstigere Lösung hinarbeiten, indem erforderlichenfalls die Konkurseröffnung beantragt wird.

- Sollte die IVF ein Darlehen bereitstellen und ein Investitionszuschuss gewährt werden, würde dies eine staatliche Beihilfe darstellen.

Die Kommission bezweifelt, dass die Maßnahmen als vereinbar mit den Leitlinien für Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen(1) angesehen werden können. So liegen keine ausreichenden Angaben vor, um bewerten zu können, ob die Beihilfe die Lebensfähigkeit des Unternehmens wiederherstellt, ob unzumutbare Wettbewerbsverfälschungen vermieden werden und ob sich die Beihilfe auf das notwendige Mindestmaß beschränkt. Offensichtlich gibt es keine anderen Gründe, welche die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt rechtfertigen könnten.

TEXT DES SCHREIBENS

"Por la presente, la Comisión tiene el honor de comunicar a España que, tras haber examinado la información facilitada por sus autoridades sobre la medida arriba indicada, ha decidido incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE.

1. PROCEDIMIENTO

El 20 de abril de 2001, la Comisión recibió una denuncia sobre una supuesta ayuda estatal en favor de Refractarios Especiales SA. El denunciante manifestaba su preocupación por una serie de medidas financieras en favor de la empresa que falsearían la competencia en el mercado de referencia.

Por cartas de 3 de mayo de 2001 (D/51821), 17 de julio de 2001 (D/52905) y 4 de octubre de 2001 (D/54067), la Comisión solicitó a España información sobre las distintas medidas. Se enviaron recordatorios por cartas de 20 de junio de 2001 (D/52500) y 7 de noviembre de 2001 (D/54592). España solicitó un plazo para responder por carta de 23 de julio de 2001 (registrada con la referencia A/35988 el 25 de julio de 2001). El plazo se concedió por carta de 20 de agosto de 2001 (D/53447). Por cartas de 19 de junio de 2001 (registrada con la referencia A/34832 el 20 de junio de 2001), 13 de septiembre de 2001 (A/37203, el 17 de septiembre de 2001) y 27 de noviembre de 2001 (A/39427, el 30 de noviembre de 2001), España facilitó la información solicitada por la Comisión.

2. HECHOS

2.1. La empresa

Refractarios Especiales SA (en adelante, 'Refractarios'), con sede en Valencia (España), fabrica cerámica especializada resistente al calor (materiales refractarios). La empresa vende sus productos principalmente a empresas de los sectores de metalurgia, cemento y cerámica. En la actualidad posee alrededor de cien empleados(2) y un volumen de negocios anual de unos 7 millones de euros. A finales de 2000, el valor total consignado en el balance ascendía a 1905049362 pesetas españolas.

Refractarios está situada en el centro de Quart de Poblet (Valencia). Entre sus planes futuros destaca el traslado de la fábrica a las afueras.

En el siguiente cuadro se resumen los resultados de la empresa durante el período 1996-1999.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

La relativa mejora desde 1997 se debe al desarrollo de nuevos productos, vendidos sobre todo a la industria del cemento. Aparte de las ventas interiores, los productos se exportan a otros países de Europa y a algunos países de África y América. Hay asimismo expectativas de exportación a países asiáticos.

Desde el 24 de enero de 2000, la empresa se encuentra en suspensión de pagos. Está en preparación un acuerdo entre los acreedores, que se espera concluir en el presente año. Los interventores designados en el expediente de suspensión de pagos presentaron su Dictamen al Juez en septiembre de 2000(3). El 21 de septiembre de 2001 se inició el procedimiento con arreglo a los artículos 18 y 19 de la Ley sobre suspensión de pagos, lo que significa que los acreedores deberán presentar un nuevo acuerdo en un plazo de dos meses. La ley establece que tal plazo puede ampliarse treinta días más. La Comisión desconoce si así ha sido y si se ha alcanzado un acuerdo. En caso contrario, cualquier acreedor puede solicitar la quiebra de Refractarios. Ya en 1990-1992 la empresa atravesaba dificultades. El 26 de marzo de 1992 se concluyó y aprobó un acuerdo de acreedores. De dicho acuerdo proceden en parte las actuales deudas.

La empresa es propiedad en un 62 % de Refractarios Internacionales SL, a su vez propiedad en un 49,96 % de un particular y en otro 49,96 % de Sakano SL. España no ha facilitado información sobre estos accionistas, por lo que no hay certeza de que la empresa pueda considerarse pequeña o mediana empresa(4).

2.2. El mercado

El denunciante es una asociación de productores europeos de cerámica. Declara que el sector español de materiales refractarios presenta un exceso de capacidad de más del 30 %. El exceso de capacidad no se limita a España, sino que existe en toda Europa.

2.3. Medidas financieras de las autoridades españolas

Se ha informado a la Comisión de las siguientes medidas. Se refieren a la acumulación de deudas con el Ministerio de Hacienda, la Tesorería General de la Seguridad Social (en adelante, 'Seguridad Social') y el Fondo de garantía salarial (en adelante, 'FOGASA'). Por otra parte, el acuerdo de acreedores propuesto, que pondría fin a la suspensión de pagos, prevé una condonación significativa de la deuda. El plan de viabilidad prevé asimismo posibles ayudas a la inversión.

Evolución de la deuda con la Seguridad Social y el Ministerio de Hacienda

En 1992, la Seguridad Social y el Ministerio de Hacienda acordaron reescalonar una deuda total de respectivamente 2763371 euros (459786309 pesetas españolas) y 430932 euros (71701058 pesetas españolas). Estas deudas se reescalonaron a lo largo de un período de diez años, sin pagos en los dos primeros. La Seguridad Social y el Ministerio de Hacienda obtuvieron una hipoteca unilateral (con fecha de 23 de marzo de 1992) a fin de garantizar la deuda reescalonada y los costes de la venta final de la propiedad [este último hasta un máximo de 637073 euros (106000000 pesetas españolas)]. La hipoteca afectaba a dos propiedades de Refractarios que incluían maquinaria e instalaciones. Según una evaluación de la Unidad de Recaudación Ejecutiva de la Tesorería General de la Seguridad Social, en 1990 el valor total de las dos propiedades ascendía a 3192564 euros (531198000 pesetas españolas)(5); el valor de la maquinaria y las instalaciones de estas propiedades ascendía a 1323729 euros (220250000 pesetas españolas).

Entre diciembre de 1991 y marzo de 1995 se acumularon con la Seguridad Social nuevas deudas de hasta 1519106 euros (252575951 pesetas españolas), de modo que la deuda total con la Seguridad Social alcanzó 4281383 euros (712362259 pesetas españolas). Las nuevas deudas fueron cubiertas mediante una hipoteca adicional sobre las mismas propiedades, que cubría 1923239 euros (320 millones de pesetas españolas) y 384648 euros (64000000 pesetas españolas) de los posibles costes.

En 1995, la Seguridad Social autorizó la subasta de los terrenos, pues Refractarios no pudo reembolsar las deudas. La subasta se canceló al concederse una prórroga extraordinaria hasta el 30 de junio de 1996. La Seguridad Social concedió esta prórroga al proponerse un cambio en el plan de destino de los terrenos que aumentaría considerablemente su valor en la hipoteca. Refractarios solicitó otro año de prórroga, que le fue denegado (el 25 de noviembre de 1997). Hubo posteriormente una serie de reuniones en que se trató sobre la prórroga, la condonación y la conversión en crédito de participación. Estas reuniones coincidieron con la evaluación por las autoridades locales de la ayuda final para el traslado de Refractarios a las afueras. Ninguno de estos planes se materializó.

La Seguridad Social no aceptó las soluciones propuestas. A lo largo de 1997 y 1998 se realizaron varias tentativas de bloquear las cuentas corrientes de Refractarios a fin de embargar determinados importes, así como otros terrenos pertenecientes a Refractarios. Estas tentativas tuvieron un éxito parcial y tan sólo permitieron la recuperación de una pequeña parte de las deudas acumuladas. En 1999 siguieron tomándose medidas.

Tomando en conjunto las deudas iniciales y las nuevas, y teniendo en cuenta la recuperación parcial y sus costes, la deuda total, cuando empezó la suspensión de pagos (septiembre de 2000), ascendía a 5882527 euros (978770196 pesetas españolas)(6).

A partir de febrero de 1998 la deuda con el Ministerio de Hacienda empezó a aumentar, pero el Ministerio de Hacienda no tomó ninguna medida unilateral a fin de recuperar las cuantías adeudadas. En septiembre de 2000, la deuda ascendía a 761611 euros [126721337 pesetas españolas(7)]. La deuda total actual con el Ministerio de Hacienda ascendería a alrededor de 1,3 millones de euros (215000000 pesetas españolas), de los cuales alrededor de 331000 euros (55000000 pesetas españolas) proviene de la suspensión anterior de pagos. Las nuevas deudas no están cubiertas por la hipoteca.

El nuevo acuerdo propuesto prevé la condonación del 75 % de la deuda ordinaria y del 50 % de la deuda preferencial.

Fondo de garantía salarial: Fogasa

Fogasa es un organismo independiente vinculado al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y financiado por las cotizaciones de los patronos. Su principal cometido es abonar a los antiguos empleados de una empresa en quiebra o en graves dificultades cualquier salario o indemnización por despido que se les adeude. Fogasa cumple así los requisitos de la Directiva 80/987/CEE del Consejo(8). Fogasa no concede préstamos a las empresas afectadas, sino que liquida todas las reclamaciones válidas de sus antiguos empleados y celebra acuerdos con las empresas para que reembolsen con intereses la totalidad de los importes pagados en su lugar por Fogasa.

A lo largo de sus dificultades financieras de principios de los noventa, Refractarios acumuló una deuda con Fogasa de 800380 euros (132816512 pesetas españolas). El acuerdo de 1992 estableció un reescalonamiento de la deuda a lo largo de un período de 10 años sin pagos en los primeros seis meses. Los pagos aumentarían poco a poco, pasando de alrededor de 2 millones de pesetas españolas en el primer trimestre a más de 8 millones de pesetas españolas en el último. Las autoridades españolas sostienen que se aplica un tipo de interés simple del 10 %, pero la evolución real de la deuda no corrobora esta afirmación. Refractarios no ha realizado pago alguno. No se han añadido nuevas deudas.

El acuerdo de 1992 establecía que Fogasa tenía derecho a una garantía de Refractarios. Sin embargo, no obtuvo esta garantía. En tal circunstancia, Fogasa tenía derecho a solicitar el pago inmediato del importe total. Sin embargo, Fogasa no exigió pago alguno a Refractarios. Por ello, los interventores judiciales de la actual suspensión de pagos manifestaron que el préstamo había expirado y que Fogasa no figuraba entre los actuales acreedores. Fogasa presentó un recurso y exigió que se incluyera su deuda.

Nueva ayuda a la inversión por las autoridades regionales

Refractarios solicitó un préstamo de 3 millones de euros (500 millones de pesetas españolas) al Instituto Valenciano de Finanzas (en lo sucesivo, 'IVF'). Refractarios cuenta además en su plan de reestructuración con una subvención a la inversión del 20 % de la Consejería de Economía de la Comunidad Autónoma. Las inversiones se destinarían a la modernización, el aumento de capacidad y el traslado de la empresa del centro de la ciudad. Las autoridades españolas subrayan que no se ha aplicado hasta ahora ninguna de estas medidas, y se comprometen a notificar la posible ayuda conforme a las directrices sobre ayudas de salvamento y reestructuración.

2.4. El plan de reestructuración

Las autoridades españolas no tienen conocimiento de la existencia de un plan de reestructuración. Se remiten al Dictamen del administrador(9), que observa que una reducción significativa de la deuda restablecería el equilibrio del balance, dados los planes de la empresa. Refractarios sustituiría poco a poco los productos de escasa rentabilidad por otros con mayor margen de beneficio, destinados en particular a la industria del cemento. Entre las demás medidas necesarias se incluyen: 1) la modernización de las instalaciones, que como mínimo duplicaría la capacidad actual de 5300 t, 2) la búsqueda de mercados extranjeros, y 3) la obtención de patentes para los nuevos productos. En el cuadro siguiente se resumen los cambios previstos en la producción. No está claro cómo la capacidad actual de 5300 t mencionada arriba corresponde a las ventas totales de 11300 t indicadas abajo.

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Fuera del centro de ciudad se crearía una nueva fábrica. Ésta se financiaría mediante los ingresos por la venta de los terrenos de las actuales instalaciones, un aumento de capital de 0,3 millones de euros (50 millones de pesetas españolas), el préstamo del IVF, la subvención a la inversión del 20 % para nuevas inversiones y la condonación de deudas.

3. EVALUACIÓN

De conformidad con el artículo 6 del Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 88 del Tratado(10), la Comisión incluye en su Decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, una valoración inicial en cuanto al carácter de la ayuda de la medida propuesta y expone las dudas sobre su compatibilidad con el mercado común.

3.1. Ayuda estatal, el Estado como acreedor y falseamiento de la competencia

El Tribunal de Justicia ha confirmado, en su Sentencia en el asunto Magefesa(11), que una empresa que pueda proseguir sus actividades a lo largo de varios años sin cumplir sus obligaciones fiscales y de Seguridad Social puede ser beneficiaria de ayudas estatales a efectos del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE. El impago de tales importes constituye una transferencia de Fondos públicos, puesto que, a diferencia de sus competidores, la empresa no debe cubrir estos costes específicos de la manera habitual.

En este caso, tal como se explica más adelante, la Comisión duda de que un acreedor en una economía de mercado hubiera actuado de la misma manera que los distintos poderes públicos durante los últimos años en relación con las deudas de Refractarios.

El mercado de la cerámica es un mercado de productos sumamente competitivo, en el que existe un comercio sustancial entre los Estados miembros. Refractarios exporta a diversos países europeos, americanos y africanos, y prevé asimismo futuras exportaciones a países asiáticos. Por tanto, la Comisión debe considerar que toda ventaja selectiva de que goce Refractarios falsea o amenaza con falsear la competencia y afecta a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.

3.2. El acuerdo de 1992

La Comisión pone en duda que un acreedor en una economía de mercado hubiera aceptado el acuerdo de acreedores de 1992 en los términos en que lo aceptaron el Ministerio de Hacienda y la Seguridad Social. Por una parte, los poderes públicos tan sólo aceptaron reescalonar la deuda, y no condonarla. Además, la hipoteca obtenida cubre la totalidad de la deuda. Se trata de una situación sin duda favorable en comparación con los pagos a acreedores ordinarios. Sin embargo, las autoridades españolas no han podido facilitar una comparación con otros acreedores preferenciales privados. Por otra parte, no han justificado el hecho de que no se pague interés alguno sobre la deuda reescalonada. Por consiguiente, la Comisión no puede excluir que la aceptación por los poderes públicos del acuerdo 1992 contenga un elemento de ayuda estatal.

3.3. La deuda con Fogasa

España sostiene que no puede haber ayuda estatal toda vez que Fogasa obtiene sus recursos financieros directamente de las contribuciones abonadas por las empresas, públicas o privadas. Sin embargo, la Comisión observa que Fogasa es una organización independiente, establecida por las autoridades españolas y funcionando bajo ley española(12). Está vinculada al Ministerio del Empleo y Seguridad Social. Este Ministerio nombra al presidente y a cuatro de los catorce gobernadores del Consejo Rector y al Director de la Secretaría General, que es el responsable por la gestión del Fondo. En varias ocasiones la Comisión ha afirmado que el uso de los fondos por Fogasa puede constituir ayuda estatal(13).

La Comisión no tiene objeción a la intervención de Fogasa, en la medida en que liquidó las reclamaciones válidas de determinados empleados de Refractarios a los salarios adeudados e indemnizaciones por despido a principios de los noventa. A este respecto, el acuerdo no contiene elemento alguno de ayuda estatal. Semejante actuación destinada a proteger los derechos de los empleados es acorde con la Directiva 80/987/CEE del Consejo(14).

Sin embargo, la Comisión alberga dudas por lo respecta a la omisión en 1992 por parte de Fogasa de solicitar una garantía para la deuda reescalonada. Esto parece a primera vista una ayuda estatal. No adoptar, como parece ser el caso, ningún tipo de medida con vistas a garantizar los pagos efectivos, aparte del esfuerzo por obtener la inclusión de su crédito en la nueva lista de acreedores, parece igualmente una ayuda estatal. Un acreedor en una economía de mercado habría sin duda tomado medidas que garantizaran el pago.

Además la Comisión alberga dudas por lo respecta a las medidas emprendidas por Fogasa a fin de recuperar la deuda con Refractarios pendiente de pago. Conforme a la legislación aplicable, parece que Refractarios estaba obligada a reembolsar sus deudas a Fogasa. El hecho de que Fogasa no tomara medida alguna a fin de imponer la restitución alivió de hecho a Refractarios de un coste empresarial normal. Toda vez que Fogasa es una institución pública, semejante 'no restitución' debe considerarse financiada mediante recursos del Estado. Por tanto, la conclusión de la Comisión en esta fase es que existe ayuda estatal. El hecho de que los recursos de Fogasa procedan originalmente de las contribuciones de empresas privadas no afecta a dicha conclusión.

3.4. Tentativas de la Seguridad Social y el Ministerio de Hacienda de recuperar la deuda

La hipoteca que garantizaba las deudas puede explicar por qué la Seguridad Social y el Ministerio de Hacienda aceptaron durante largo tiempo atrasos en los pagos de Refractarios. Asimismo, los esfuerzos de la Seguridad Social por subastar determinadas propiedades y embargar determinados importes en efectivo y cuentas bancarias pueden corresponder a las medidas que un acreedor privado habría emprendido en situación similar. Sin embargo, la Comisión pone en duda que pueda permitirse el funcionamiento de la empresa una vez que se ha puesto de manifiesto que las tentativas de embargo han sido en gran medida infructuosas y cuando, por otra parte, empiezan a acumularse las deudas con el Ministerio de Hacienda. Así, por ejemplo, no está claro hasta qué punto el aumento del valor de la hipoteca se corresponde con el aumento de la deuda desde 1998. Por tanto, la Comisión no puede excluir que la falta de acción por parte de la Seguridad Social y del Ministerio de Hacienda sea (asimismo) constitutiva de ayuda estatal en favor de Refractarios.

3.5. Posible condonación de la deuda y nueva ayuda a la inversión

Si la Seguridad Social y el Ministerio de Hacienda aceptaran una condonación de la deuda del 50 %, ello constituiría ayuda estatal. Dada la existencia de la hipoteca, un inversor privado en una economía de mercado no aceptaría dicha condonación y procuraría obtener un resultado más favorable, en su caso solicitando la quiebra.

Es indiscutible que un nuevo préstamo del IVF y la subvención a la inversión del 20 % por parte de la Consejería de Economía brindarían una ventaja selectiva a Refractarios, financiada mediante recursos del Estado, y que esto constituiría ayuda estatal a efectos del apartado 1 del artículo 87.

3.6. Evaluación preliminar de la compatibilidad con arreglo a las directrices comunitarias sobre ayudas de salvamento y reestructuración(15)

La letra c del apartado 3 del artículo 87 autoriza las ayudas estatales destinadas a facilitar el desarrollo de determinados sectores económicos, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. Para la evaluación de las medidas financieras concedidas a empresas en crisis, la Comisión ha publicado unas Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (en adelante 'las Directrices'). Dado que las medidas anteriormente descritas parecen tener por propósito o efecto evitar la quiebra de la empresa debido a sus dificultades financieras, la Comisión ha efectuado una evaluación preliminar con arreglo a estas directrices.

Definición de empresa en crisis

Según la letra c del punto 5 de las Directrices, una empresa se considera en crisis cuando reúne las condiciones establecidas en el Derecho interno para someterse a un procedimiento de quiebra o insolvencia. En enero de 2000, Refractarios inició el procedimiento de suspensión de pagos y, por tanto, a partir de tal fecha cumple esta definición. La Comisión, sin embargo, no posee suficiente información para evaluar si Refractarios ya podía considerarse empresa en crisis cuando anteriormente se aplicaron medidas tras el acuerdo de 1992. Dado que el primer procedimiento de suspensión de pagos concluyó con un acuerdo entre los acreedores, la Comisión considera que, al menos por un tiempo, Refractarios solucionó sus dificultades financieras. Por tanto, la Comisión duda de que el persistente impago de deudas a la Seguridad Social, el Ministerio de Hacienda y Fogasa a partir de mediados de los noventa y, en especial, el hecho de que Fogasa no reclamara una hipoteca en 1992, sean acordes con las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y reestructuración.

Aun cuando en 1992 no estuvieran aún en vigor las actuales Directrices, el hecho de que la empresa se sometiera a un procedimiento de suspensión de pagos pone de manifiesto que también en aquel momento se encontraba en dificultades financieras.

Restablecimiento de la viabilidad

La concesión de la ayuda a la reestructuración se supedita a un plan realista, coherente y de amplio alcance destinado a restablecer la viabilidad a largo plazo de la empresa en un plazo razonable y partiendo de hipótesis realistas. Asimismo, la ayuda de reestructuración se concederá por lo general una sola vez. A pesar de la reestructuración en 1992, Refractarios se encontraba de nuevo en dificultades financieras tan solo unos años después. Por lo tanto, si en esta época ha habido un plan de reestructuración, parece que éste no logró restablecer la viabilidad. Además, si el acuerdo de 1992 y las medidas más recientes contuvieran elementos de ayuda estatal, el requisito de 'una vez - última vez' no se cumpliría.

El plan de reestructuración debe además incluir un estudio de mercado que permita evaluar la situación del mismo y describir las circunstancias a que obedecen las dificultades de la empresa, sentando así una base para evaluar si las medidas propuestas son adecuadas. El estudio deberá atender, entre otras cosas, al estado actual y las perspectivas futuras de la oferta y demanda en el mercado de productos de referencia, con hipótesis optimistas, pesimistas e intermedias, tomando asimismo en consideración los puntos fuertes y débiles de la empresa.

Las autoridades españolas no tienen constancia de plan de reestructuración alguno, con excepción del 'plan de viabilidad' incluido en el dictamen del administrador de septiembre de 2000 (véase el punto 2.4). Este plan es de carácter muy general y ofrece pocos detalles. El plan no incluye un análisis del mercado de referencia a nivel del EEE. No recoge observación alguna sobre las hipótesis en que se basa y si éstas son realistas. No hay detalles financieros en apoyo de un restablecimiento de la rentabilidad. No está claro que los recursos financieros puedan obtenerse según lo previsto. De hecho, las autoridades españolas han informado a la Comisión de que Refractarios no ha podido facilitar la información solicitada por el IVF. El plan no contiene un análisis de las causas a que obedecen las dificultades de la empresa ni explica cómo se abordarán dichas causas. A falta de esta información, la Comisión duda en esta fase que las medidas financieras permitan restablecer la viabilidad de la empresa a largo plazo.

La Comisión no posee información alguna sobre un plan de reestructuración en relación con la anterior suspensión de pagos. La Comisión carece de datos que permitan evaluar la compatibilidad de la posible ayuda estatal con el acuerdo de la Seguridad Social y el Ministerio de Hacienda de reescalonar las deudas de Refractarios. Por tanto, la Comisión no puede sino tener dudas.

Evitar el falseamiento indebido de la competencia

En los puntos 35 y 36 de las Directrices se establece que el plan de reestructuración debe contener medidas que mitiguen en lo posible las consecuencias negativas que la ayuda puede acarrear para los competidores, condición que se ha de considerar no aplicable, en principio, a las pequeñas y medianas empresas. Según lo indicado en el punto 2.1, no está claro que Refractarios cumpla la definición de PYME. Según el plan de viabilidad, Refractarios sustituirá poco a poco parte de la producción real (materiales refractarios clásicos y otros productos especiales) por productos con un mayor margen de beneficio (productos especiales para la industria del cemento). Sin embargo, no está claro hasta qué punto se reducirá irreversiblemente la capacidad, y si lo será en proporción a la ayuda. Por tanto, la Comisión duda, en esta fase, de que se evite suficientemente el falseamiento de la competencia conforme a las Directrices.

Ayuda limitada al mínimo y proporcionalidad

La cantidad e intensidad de la ayuda deben limitarse al mínimo estrictamente necesario para permitir emprender la reestructuración, y guardar relación con los beneficios previstos desde el punto de vista de la Comunidad. Por tanto, los inversores deben contribuir al plan de reestructuración mediante recursos propios. Por otra parte, el modo en que se conceda la ayuda debe evitar que la empresa disponga de una liquidez excedentaria que pueda consagrar a actividades agresivas susceptibles de provocar distorsiones en el mercado y no relacionadas con el proceso de reestructuración.

El plan de viabilidad no indica el coste total de la reestructuración ni el importe exacto necesario para su financiación. En particular, no figura el coste de la inversión en la nueva instalación ni los ingresos por la venta de los terrenos de las instalaciones actuales. Dichos ingresos, así como el aumento de capital en 0,3 millones de euros (50 millones de pesetas españolas)(16) pueden constituir la contribución propia de los inversores. Ante esta falta de información, la Comisión no puede concluir en esta fase que la ayuda se limite al mínimo necesario ni que sea proporcional a los beneficios de la reestructuración.

En conclusión, la Comisión duda en esta fase que la posible ayuda pueda considerarse compatible con el mercado común a efectos de las Directrices sobre ayudas de salvamento y reestructuración.

3.7. Evaluación preliminar de la compatibilidad según otros criterios

La Comisión, por dudar que las medidas puedan justificarse con arreglo a las Directrices sobre ayudas de salvamento y reestructuración, también ha estudiado si son aplicables las demás excepciones contempladas en los apartados 2 y 3 del artículo 87 del Tratado CE.

Las medidas de la ayuda en cuestión no son de carácter social y concedidas a consumidores individuales, ni destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o acontecimientos de carácter excepcional. Por tanto, no se aplican las excepciones contempladas en el apartado 2 del artículo 87 del Tratado CE.

En las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE se contemplan otras excepciones. Según la letra a del apartado 3 del artículo 87, la ayuda puede ser compatible con el mercado común cuando se destine a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o exista una grave situación de subempleo. Refractarios ejerce sus actividades en Quart de Poblet (Valencia), actualmente definida como zona asistida conforme a la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE. Sin embargo, la ayuda del tipo de que se trata no parece ser compatible con la normativa sobre ayudas regionales, pues no está vinculada a una inversión y parece otorgarse a Refractarios por atravesar ésta dificultades financieras.

La letra c) del apartado 3 del artículo 87 autoriza las ayudas estatales destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. Sin embargo, lo dispuesto en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado no es aplicable a la zona donde opera Refractarios. La ayuda no parece guardar relación con la I+D, la formación, la protección del medio ambiente, la creación de empleo u otros objetivos horizontales que justifiquen la aplicación de la excepción contemplada en el citado artículo.

4. CONCLUSIONES

Por los motivos expuestos, la Comisión duda en esta fase que un acreedor privado hubiera actuado de la misma manera y en las mismas condiciones que la Seguridad Social, el Ministerio de Hacienda y, en particular, Fogasa durante los últimos años. Por tanto, la Comisión no puede excluir que las medidas financieras de las cuales se beneficia Refractarios constituyan una ayuda estatal a efectos del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE. En cuanto a la compatibilidad de las medidas de ayuda con el mercado común, la Comisión alberga serias dudas basadas en su evaluación preliminar. Por ello, la Comisión, en el marco del procedimiento del apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE, insta a España para que presente sus observaciones y facilite toda la información pertinente para la evaluación de las medidas en el plazo de un mes a partir de la fecha de recepción de la presente carta. Asimismo, insta a sus autoridades para que transmitan inmediatamente una copia de la presente carta al beneficiario de las medidas.

La Comisión desea recordar a España el efecto suspensivo del apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE y llama su atención sobre el artículo 14 del Reglamento (CE) n° 659/1999, que prevé que toda ayuda concedida ilegalmente podrá recuperarse de su beneficiario.".

(1) ABl. C 288 vom 9.10.1999, S. 2.

(2) Cifra de la Agencia Estatal de Administración Tributaria. El Ministerio de Seguridad Social cita una cifra inferior a noventa empleados.

(3) Dictamen, balance de situación y relación de acreedores, suspensión de pagos n° 3/2000, de 12 de septiembre de 2000.

(4) Recomendación 96/280/CE de la Comisión, de 3 de abril de 1996, sobre la definición de pequeñas y medianas empresas (DO L 107 de 30.4.1996, p. 4).

(5) 3432188 euros (571068000 pesetas españolas) según la valoración del plan de reestructuración de 1990.

(6) Esta cifra incluye 198423 euros (25747336 pesetas españolas, más un interés de 7267390 pesetas españolas) añadidos a título de gastos sociales por la región de Asturias (Código de cuenta de cotización de Asturias), por el establecimiento que Refractarios poseía en esta región. Por error, esta deuda no se incluyó en la lista de acreedores con motivo de la primera suspensión de pagos. Fue incluida posteriormente por decisión administrativa (Resolución administrativa).

(7) El dictamen del administrador al juez, de septiembre de 2000, cita por error un importe de 129217530 pesetas españolas.

(8) DO L 283 de 28.10.1980, p. 23.

(9) Véase la nota 3.

(10) DO L 83 de 27.3.1999, p. 1.

(11) Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de 12 de octubre de 2000, asunto C-480/98: España contra Comisión (Recopilacion 2000, p. I-8717)

(12) Real Decreto 505-1985 de 6 de marzo de 1985 y Orden Ministerial de 20 de agosto de 1985.

(13) Véase Magefesa, Decisión 91/1/CEE (DO L 4 de 8.1.1991, p. 18) y Decisión 1999/509/CE de 14.10.1998 (DO L 198 de 30.7.1999, p. 15) (afirmado por el Tribunal, véase la nota 10), La Seda de Barcelona SA, Decisión 96/655/CE (DO L 298 de 22.11.1996, p. 14), y Tubacex, Decisiones 97/21/CE, CECA (DO L 8 de 11.1.1997) y 2001/142/CE (DO L 52 de 22.2.2001) y la decisión del Tribunal de 29.4.1999 en este asunto, C-342/96, ECR 1999, p. I-2459.

(14) DO L 128 de 28.10.1980, p. 23.

(15) DO C 288 de 9.10.1999, p. 2. Véase el punto 101 de estas Directrices en relación con su aplicabilidad a partir de 1994 con respecto a las Directrices anteriores (DO C 368 de 23.12.1994).

(16) Por cuanto no se financian mediante recursos públicos.