1.EINLEITUNG

In diesem Bericht bewertet die Kommission die Fortschritte, die Bulgarien seit November 2018 im Rahmen des CVM erzielt hat. Wie in den Vorjahren ist diese Bewertung Ergebnis einer sorgfältigen Analyse, bei der sich die Kommission auf eine enge Zusammenarbeit mit den bulgarischen Behörden sowie auf Informationen vonseiten der Zivilgesellschaft und anderer Beteiligter und Beobachter stützen konnte. Dabei wurden auch seit Einführung des CVM eingetretene Entwicklungen in der Politik und der Rechtsprechung der EU in den einschlägigen Bereichen berücksichtigt.

2. ALLGEMEINE LAGE

In früheren Berichten wurde festgestellt, dass kontextuelle Faktoren, die nicht unter das CVM fallen, aber für Fragen der Rechtsstaatlichkeit relevant sind, sich zuweilen negativ auf den Fortgang der Reformen auswirken können. Zu diesen Faktoren zählen allgemeine politische Instabilität, ein nicht vorhersehbares Gesetzgebungsverfahren und eine Medienlandschaft, die Anlass zu ernster Besorgnis gibt. Bulgarien zeichnet sich seit dem Bericht vom November 2018 durch relative politische Stabilität aus; allerdings wurden Behauptungen erhoben, wonach hochrangige Beamte und Politiker Immobilien zu Preisen unter dem marktüblichen Preis erworben hätten.

Im Bericht vom November 2017 wurden auch Probleme im Zusammenhang mit dem Gesetzgebungsverfahren angesprochen, wobei als Beispiel die Änderungen des Gerichtsverfassungsgesetzes im Sommer 2017 genannt wurden, die Anlass zu Bedenken gaben und zu Klagen beim bulgarischen Verfassungsgericht führten. Es wurde deshalb mit Nachdruck auf die Notwendigkeit hingewiesen, etwaige Folgen für die Unabhängigkeit der Justiz im Auge zu behalten.

Unabhängige, pluralistische Medien spielen eine Schlüsselrolle für die demokratische Debatte und sollten keinem ungebührlichen Druck durch wirtschaftliche oder politische Interessen ausgesetzt sein. Die Medienlandschaft ist zwar nicht Gegenstand der CVM-Vorgaben, doch haben die in diesem Bereich festgestellten Mängel weiterhin Auswirkungen auf das Justizsystem. Der Oberste Justizrat hat die verantwortungsvolle Aufgabe, für die Unabhängigkeit der Justiz einzutreten, und muss dabei jegliche Beschränkung des Grundsatzes der Meinungsfreiheit und der unverzichtbaren Rolle der Medien, deren Aufgabe es ist, Behörden zur Verantwortung zu ziehen und die Öffentlichkeit zu informieren, vermeiden. Die strengere Politik, die im vergangenen Jahr eingeschlagen wurde, dürfte dazu führen, dass irreführende Berichterstattung in den Medien oder Erklärungen von Politikern, die den Ruf und die Glaubwürdigkeit des gesamten Justizsystems schädigen, intensiver angegangen werden. Dies gilt auch, wenn sich Muster einer gezielten Kampagne gegen Richter, die bestimmte Urteile gefällt haben, abzeichnen und die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Gerichtsverfahren in Gefahr gebracht werden könnten.

Mechanismen zur Förderung einer nachhaltigen Rechtsstaatlichkeit

Ein weiterer wichtiger Aspekt, der das allgemeine Umfeld mitgestaltet, ist die Entwicklung einer breiteren Infrastruktur für Rechtsstaatlichkeit auf EU-Ebene und auf nationaler Ebene. Hier geht die Entwicklung in eine Richtung, die Möglichkeiten für neue Instrumente eröffnet, die der Konsolidierung der Rechtsstaatlichkeit neuen Schwung geben können – auch hinsichtlich Fragen, die unter das CVM fallen. Auf EU-Ebene werden die nationalen Justizsysteme seit mehreren Jahren im Rahmen des EU-Justizbarometers und – zusammen mit dem Rahmen für die Korruptionsbekämpfung – innerhalb des Europäischen Semesters für die Koordinierung der Wirtschaftspolitik beobachtet. Diese Entwicklung wird auf der Grundlage der Mitteilung der Kommission vom Juli 2019 fortgesetzt, in der sie konkrete Maßnahmen beschrieben hat, um die Förderung und Wahrung der Rechtsstaatlichkeit in der Union zu stärken, indem eine gemeinsame Kultur der Rechtsstaatlichkeit gefördert, ein Überprüfungszyklus zur Beobachtung einschlägiger Entwicklungen in den Mitgliedstaaten eingerichtet und bessere Bedingungen für eine wirksame Reaktion geschaffen werden. Die politischen Leitlinien der nächsten Kommission, in denen ein umfassender Mechanismus zur Wahrung der Rechtsstaatlichkeit angekündigt wird, der unionsweit greift und eine jährliche objektive Berichterstattung über alle Mitgliedstaaten vorsieht, wird in dieser Hinsicht für Kontinuität sorgen. Über die CVM-Vorgaben hinaus wird in Artikel 19 Absatz 1 EUV ein effektiver gerichtlicher Schutz durch unabhängige Gerichte gefordert. Hier erfährt das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit eine konkrete Ausgestaltung, die vom Europäischen Gerichtshof in seiner jüngsten Rechtsprechung bestätigt wurde. Die Tatsache, dass Rechtsstaatlichkeit, einschließlich der Rechtsrahmen für die Korruptionsbekämpfung, in allen Mitgliedstaaten auf horizontaler Ebene überwacht wird und auch die Perspektiven für die weitere Entwicklung bewertet werden, zeigt den besonderen Charakter des CVM, das sowohl in Bezug auf die betroffenen Mitgliedstaaten als auch auf die behandelten Themen ein begrenzter Prozess ist.

Die Entwicklung von Reformmechanismen auf nationaler Ebene stand auch im Mittelpunkt der Empfehlungen vom Januar 2017. Darin wurde betont, wie wichtig Mechanismen sind, die es ermöglichen, die Überwachung auf nationaler Ebene zu internalisieren und in nationale Prozesse einzubinden, an denen neben den Behörden auch die Zivilgesellschaft beteiligt ist. In der gleichen Logik wurde im Bericht vom November 2018 darauf hingewiesen, dass Bulgarien sowohl im Rahmen des CVM als auch in der Zeit danach weiter konkrete Ergebnisse erzielen müsse und dass eine kontinuierliche Überwachung durch die bulgarischen Behörden auch nach Abschluss des Kooperations- und Kontrollverfahrens dabei eine wichtige Rolle spielen werde. Im Bericht wurde die Bedeutung einer transparenten Berichterstattung und öffentlichen Kontrolle hervorgehoben, um durch interne nationale Überwachung sicherzustellen, dass die Fortschritte erhalten und die Reformen weitergeführt werden.

Bulgarien hat bereits wichtige Elemente einer solchen nationalen Überwachung und Konsultation der Interessenträger eingeführt und in diesem Zusammenhang eigene Beiräte für die Justizreform und die Bekämpfung der Korruption eingesetzt. Darüber hinaus hat die bulgarische Regierung kürzlich beschlossen, innerhalb des Rats für Koordinierung und Zusammenarbeit einen zusätzlichen, umfassenderen Mechanismus für die Nachbegleitung zu schaffen („Rat für die Nachbegleitung“). Der neue Rat für die Nachbegleitung wird seine Arbeit nach Abschluss des CVM aufnehmen und mindestens alle drei Monate zusammentreffen. Den Vorsitz würden die stellvertretende Ministerpräsidentin mit Zuständigkeit für die Justizreform und der Vertreter des Obersten Justizrats gemeinsam führen. Der Rat wird überwachen, ob die Reformen erfolgreich fortgesetzt werden, und nach jeder Sitzung einen Bericht für die Öffentlichkeit sowie einen an die Regierung und den Obersten Justizrat gerichteten Jahresbericht veröffentlichen. Er wird Informationen von einem breiten Spektrum relevanter Institutionen einholen und auch einen Bürgerrat mit Vertretern der Zivilgesellschaft und der Berufsverbände der Justiz umfassen.

Dieser Rat für die Nachbegleitung soll die Justizreform und die Politik zur Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität überwachen und koordinieren. Damit wird ein übergeordneter Rahmen für die Behörden und die Interessenträger geschaffen, der es ermöglicht, Fortschritte transparent zu bewerten und das Augenmerk auf die verbleibenden Herausforderungen zu richten. Gleichzeitig könnte dadurch dazu beigetragen werden, die zuständigen Behörden, sofern erforderlich und angemessen, zur Rechenschaft zu ziehen. Die bulgarischen Behörden haben sich auf Ebene des Ministerpräsidenten dazu verpflichtet, dem Rat eine besondere Stellung einzuräumen und ihn so in die Lage zu versetzen, die Umsetzung von Reformen und künftige Fortschritte bei der Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität wirksam zu überwachen und eine tragende Rolle in der künftigen politischen Koordinierung zu spielen.

Die Kommission begrüßt das Engagement der bulgarischen Behörden, die Reformdynamik unter Wahrung vollständiger Transparenz und unter Einbeziehung der Zivilgesellschaft auch nach Ende des CVM fortsetzen zu wollen. Der Rat für die Nachbegleitung dürfte ein wichtiger Ansprechpartner werden, der sich auf EU-Ebene in die anlaufenden Gespräche über die Rechtsstaatlichkeit und den künftigen umfassenden Rechtsstaatlichkeits-Mechanismus einbringen kann.

3. BEWERTUNG DER FORTSCHRITTE BEI DER ERFÜLLUNG DER CVM-VORGABEN ANHAND DER EMPFEHLUNGEN AUS DEM CVM-BERICHT VOM JANUAR 2017

3.1 Vorgaben, die im Bericht vom November 2018 als vorläufig erfüllt betrachtet wurden (Vorgaben eins, zwei und sechs)