BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

EINLEITUNG

5.1. Dieses Kapitel enthält die spezifische Beurteilung des Hofes zum Themenkreis Landwirtschaft und natürliche Ressourcen, der folgende Politikbereiche umfasst: 05 — Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums, 07 — Umwelt, 11 — Fischerei und maritime Angelegenheiten und 17 — Gesundheit und Verbraucherschutz. Ausführliche Informationen zu den abgedeckten Tätigkeiten, den Ausgaben des Haushaltsjahrs und der Art der Mittelverwaltung sind Tabelle 5.1 zu entnehmen.

Tabelle 5.1 — Landwirtschaft und natürliche Ressourcen — Aufschlüsselung der Zahlungen nach Politikbereichen (Millionen Euro) Haushaltstitel Politikbereich Beschreibung Zahlungen 2008 Art der Mittelverwaltung 5 Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums Verwaltungsausgaben (38) 124 zentral direkt Marktbezogene Maßnahmen 5 442 geteilt Direktbeihilfen 37 569 geteilt Entwicklung des ländlichen Raums 10 527 geteilt Heranführungsmaßnahmen 144 geteilt Sonstige –3 geteilt 53 803 7 Umwelt Verwaltungsausgaben (38) 82 zentral direkt Operative Ausgaben 182 zentral direkt/zentral indirekt 264 11 Fischerei und maritime Angelegenheiten Verwaltungsausgaben (38) 38 zentral direkt Operative Ausgaben 841 zentral/geteilt 879 17 Gesundheit und Verbraucherschutz Verwaltungsausgaben (38) 102 zentral direkt Operative Ausgaben 413 zentral direkt/zentral indirekt 515 Verwaltungsausgaben insgesamt 346 Operative Ausgaben insgesamt 55 115 Zahlungen des Jahres insgesamt 55 461 Mittelbindungen des Jahres insgesamt 59 964 Quelle: Jahresrechnung der Europäischen Gemeinschaften für das Haushaltsjahr 2008, Anhang B.

5.2. Gemäß dem Vertrag trägt die Kommission die Gesamtverantwortung für die Ausführung des EU-Haushaltsplans. Für nahezu alle Ausgaben im Politikbereich Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums gilt der Grundsatz der geteilten Verwaltung, dem zufolge Durchführungsaufgaben auf die Mitgliedstaaten übertragen werden. In den anderen Politikbereichen – mit Ausnahme des unter den Europäischen Fischereifonds fallenden Bereichs, in dem die Haushaltsmittel auf der Grundlage mehrjähriger Programme im Rahmen der geteilten Verwaltung ausgeführt werden – unterliegt der Einsatz der Haushaltsmittel der direkten Verwaltung durch die Kommission.

Besondere Merkmale des Themenkreises Landwirtschaft und natürliche Ressourcen

5.3. Die EU-Haushaltsmittel zur Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik werden im Wesentlichen aus zwei Fonds bereitgestellt (1), dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (nachstehend „EGFL“) zur Finanzierung der Marktmaßnahmen und Direktbeihilfen, und dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (nachstehend „ELER“) zur Finanzierung der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum.

5.4. Aus dem EGFL werden vor allem folgende Maßnahmen finanziert: — „Betriebsprämienregelung“: Diese Direktbeihilferegelung wurde eingeführt, um die Verknüpfung zwischen der Agrarerzeugung und den Zahlungen an die Betriebsinhaber aufzuheben („Entkopplung“). Um in den Genuss der Betriebsprämie zu gelangen, müssen die Betriebsinhaber zunächst „Ansprüche“ erwerben. Anzahl und Wert der Ansprüche der einzelnen Betriebsinhaber wurden von den nationalen Behörden anhand eines der in den EU-Rechtsvorschriften vorgesehenen Modelle berechnet (2). Jeder Anspruch führt zusammen mit je einem vom Betriebsinhaber gemeldeten Hektar beihilfefähiger Fläche (3)zu einer Betriebsprämienzahlung. Auf die Betriebsprämienregelung, die immer mehr an Bedeutung gewonnen hat, entfielen im Jahr 2008 Ausgaben in Höhe von 28 234 Millionen Euro. — „Regelung für die einheitliche Flächenzahlung“: Im Rahmen dieser Direktbeihilferegelung wird je Hektar beihilfefähiger landwirtschaftlicher Fläche ein einheitlicher Betrag gezahlt. Beihilfefähige Hektarflächen sind definiert als landwirtschaftliche Flächen, die sich am 30. Juni 2003 in gutem landwirtschaftlichen Zustand befanden (4). Der Hauptunterschied zur Betriebsprämienregelung besteht darin, dass bei der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung keine „Ansprüche“ festgestellt werden. Auf diese Regelung, die derzeit in zehn der neuen Mitgliedstaaten (5)angewandt wird, entfielen im Jahr 2008 Ausgaben in Höhe von 2 974 Millionen Euro. — Andere Direktbeihilferegelungen (produktionsbezogene Zahlungen) (6): Auf diese Regelungen entfielen Ausgaben in Höhe von 6 361 Millionen Euro. — Marktbezogene Maßnahmen: Die wichtigsten Maßnahmen sind Interventionen in Form der Einlagerung sowie Ausfuhrerstattungen. Die entsprechenden Ausgaben waren in den letzten Jahren rückläufig, was auf politische Entscheidungen im Zuge der jüngsten GAP-Reformen sowie auf die herrschenden Marktbedingungen zurückzuführen war (5 442 Millionen Euro).

5.5. Nur Betriebsinhaber können EU-Direktbeihilfen beziehen. Ein Betriebsinhaber ist definiert als natürliche oder juristische Person, die eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausübt. Eine landwirtschaftliche Tätigkeit ist definiert als Erzeugung, Zucht oder Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren und Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke, oder Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand.

5.6. Nach EU-Recht müssen die Mitgliedstaaten entsprechend dem in den EU-Rechtsvorschriften vorgegebenen Rahmen Mindestanforderungen für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand festlegen. Für Grünland sind in den EU-Rechtsvorschriften Standards aufgeführt, nach denen eine Mindestbesatzdichte und/oder andere geeignete Regelungen vorzusehen sind, um ein Mindestmaß an Instandhaltung von Flächen zu gewährleisten und die Zerstörung von Lebensräumen zu vermeiden. 5.6. Wie im Rahmen des „GAP-Gesundheitschecks“ beschlossen, ist die Besatzdichte ein fakultativer Standard (seit 1. Januar 2009).

5.7. Die Verpflichtung zur Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand fällt unter die Bestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, die sowohl für die Betriebsprämienregelung als auch für die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung gelten. Werden die Anforderungen zur Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand nicht erfüllt, so wird die Direktbeihilfe wegen Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen gekürzt oder gestrichen (7).

5.8. Aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) werden Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums finanziert. Darunter fällt eine große Zahl von Maßnahmen, z. B. Agrarumweltmaßnahmen, Ausgleichszulagen für die Landwirtschaft in benachteiligten Gebieten, Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben und Infrastrukturmaßnahmen in ländlichen Gebieten (10 527 Millionen Euro).

5.9. Die Bereiche Umwelt, Fischerei und maritime Angelegenheiten sowie Gesundheit und Verbraucherschutz werden auf der Grundlage besonderer Kontrollsysteme von der Kommission verwaltet. Unter diese Bereiche fallen Maßnahmen zugunsten der öffentlichen Gesundheit, Umwelt-, Tierschutz- und Verbraucherschutzmaßnahmen sowie die internationalen Fischereiabkommen und der Europäische Fischereifonds (1 658 Millionen Euro).

Prüfungsumfang

5.10. Um angemessene Gewähr für die Ordnungsmäßigkeit der den EU-Rechnungen zugrunde liegenden Vorgänge zu erlangen, prüfte der Hof eine repräsentative statistische Stichprobe von 204 Vorgängen, die alle in diesem Kapitel behandelten Ausgaben abdeckt (siehe Ziffer 5.1), und bewertete die Überwachungs- und Kontrollsysteme. Umfang und Methoden der Prüfung im Hinblick auf die Erstellung der Zuverlässigkeitserklärung sind in Kapitel 1 beschrieben.

5.11. Zur Bewertung der Überwachungs- und Kontrollsysteme prüfte der Hof die Zuverlässigkeit der für Anträge auf Zahlungen aus dem EGFL verwendeten Systeme in ausgewählten Zahlstellen in jeweils vier Mitgliedstaaten, in denen die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung (Bulgarien, Estland, Polen und Rumänien) bzw. die Betriebsprämienregelung (Belgien (Wallonien), Spanien (Katalonien), Slowenien und Vereinigtes Königreich (Schottland)) Anwendung findet. Es ist darauf hinzuweisen, dass das Jahr 2008 für Bulgarien und Rumänien das erste volle Agrarjahr war, in dem die Regelung angewandt wurde. Im Bereich der Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums prüfte der Hof die Überwachungs- und Kontrollsysteme in der Tschechischen Republik, Irland, Griechenland, Spanien, Italien, Ungarn und Portugal. Außerdem prüfte er die Überwachungs- und Kontrollsysteme für den Europäischen Fischereifonds.

5.12. Darüber hinaus unterzog der Hof 62 Bescheinigungen und Berichte der bescheinigenden Stellen, die sich auf 57 Zahlstellen (8)bezogen, einer prüferischen Durchsicht. Im Fall von acht weiteren Zahlstellen, denen eingeschränkte Bescheinigungen erteilt worden waren, wurden die Gründe für die Einschränkungen untersucht.

ORDNUNGSMÄSSIGKEIT DER VORGÄNGE

5.13. Auf der Grundlage der Ergebnisse seiner Prüfungen gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die Zahlungen für das am 31. Dezember 2008 abgeschlossene Haushaltsjahr im Themenkreis Landwirtschaft und natürliche Ressourcen mit einer geschätzten Gesamtfehlerquote behaftet sind, die knapp unter der Wesentlichkeitsschwelle von 2 % liegt. Bei den Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums ist die Fehlerquote nach wie vor höher als im Bereich des EGFL, liegt allerdings nach Schätzung des Hofes etwas unter dem Niveau der Vorjahre. 5.13. Die Kommission begrüßt die positive Gesamtbewertung. Sie teilt die Ansicht des Hofes, dass die Fehlerquote bei den Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums höher ist, nimmt jedoch mit Befriedigung zur Kenntnis, dass die Fehlerhäufigkeit in diesem Bereich allgemein zurückgeht.

5.14. Von den 204 untersuchten Vorgängen waren 66 (32 %) fehlerbehaftet. 45 Fehler (48 %) waren quantifizierbar und betrafen insbesondere die Förderfähigkeit und die Genauigkeit. Das Ergebnis der stichprobengestützten Prüfung der Vorgänge ist Anhang 5.1 zu entnehmen. Die Fehlerklassifizierung des Hofes wird in Kapitel 1 erläutert. Beispiele für die verschiedenen Arten aufgedeckter Fehler werden im Folgenden angeführt.

5.15. Der Jährliche Tätigkeitsbericht des für die Landwirtschaft zuständigen Generaldirektors enthält Vorbehalte zu den im Rahmen des Programms Sapard in Bulgarien und Rumänien getätigten Ausgaben sowie zu Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums im Rahmen von Schwerpunkt 2 (Verbesserung der Umwelt und der Landschaft) (9). Der Jährliche Tätigkeitsbericht des für Maritime Angelegenheiten und Fischerei (GD MARE) zuständigen Generaldirektors enthält ebenfalls einen Vorbehalt, der die Ausgaben im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik betrifft (10).

Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums

5.16. Beim EGFL waren 42 von 151 im Rahmen der Stichprobe geprüften Vorgängen fehlerbehaftet (28 %). 30 Fehler (54 %) waren quantifizierbar. Im Bereich des ELER waren 17 von 42 im Rahmen der Stichprobe geprüften Vorgängen fehlerbehaftet (40 %). 11 Fehler (55 %) waren quantifizierbar, allerdings in finanzieller Hinsicht relativ geringfügig.

5.17. Bei seiner Prüfung des EGFL stellte der Hof Förderfähigkeitsfehler (11)im Zusammenhang mit der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung fest. Dies betraf Zahlungen an Begünstigte, die der Betriebsinhaber-Definition nicht entsprachen, da sie keine landwirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt und die Flächen auch nicht in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten hatten (siehe Ziffer 5.46). 5.17. Die Kommission hat sich mit der vom Hof angesprochenen Frage nach einer Definition des Begriffs „Betriebsinhaber“ im Rahmen des „GAP-Gesundheitschecks“ befasst. Sie hat vorgeschlagen, dass die Mitgliedstaaten natürlichen oder juristischen Personen, deren Geschäftszweck nicht in der Ausübung einer landwirtschaftlichen Tätigkeit besteht oder deren landwirtschaftliche Tätigkeiten nur einen unwesentlichen Teil ihrer wirtschaftlichen Tätigkeiten ausmachen, keine Direktzahlungen gewähren. Gemäß Artikel 28 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 ist die Anwendung dieser Bestimmung für die Mitgliedstaatenstaaten jedoch fakultativ. Gemäß den im Jahr 2008 geltenden Rechtsvorschriften haben natürliche oder juristische Personen, die einer landwirtschaftlichen Tätigkeit nachgehen oder die Flächen in einem guten landwirtschaftlichen Zustand halten, Anspruch auf einheitliche Flächenzahlungen.

Beispiel Ein Begünstigter stellte im Namen mehrerer Betriebsinhaber, die Gemeindeland nutzten, einen Antrag auf einheitliche Flächenzahlung. Die Beihilfe wurde an den Antragsteller ausgezahlt, der angab, sie anschließend entsprechend der Zahl der gehaltenen Tiere mit den anderen Betriebsinhabern geteilt zu haben. Acht Parzellen wurden zur Vermessung ausgewählt, die alle im Jahr 2007 als Dauergrünland gemeldet worden waren. Bei keiner dieser Parzellen gab es irgendeinen Anhaltspunkt dafür, dass sie in den letzten Jahren von Tieren beweidet oder aber gemäht worden war. Der größte Teil der Flächen war mit Büschen und Farnen, der restliche Teil mit hohem Gestrüpp bewachsen. Alle besichtigten Parzellen wurden als aufgegeben erachtet; sie kamen nicht für eine Beihilfe infrage. Gemeinden bezogen einheitliche Flächenzahlungen für Gemeindegrünland, das von örtlichen Betriebsinhabern als Weideland genutzt wurde. Ein Teil der Flächen wurde als Abfalldeponie verwendet. Beispiel (12) Aufgrund der Entkopplung der Direktzahlungen ist die Ausübung einer spezifischen landwirtschaftlichen Tätigkeit nicht erforderlich. Der Betriebsinhaber muss lediglich die Flächen in einem guten landwirtschaftlichen Zustand erhalten. Nach den geltenden Rechtsvorschriften bestimmen die Mitgliedstaaten, was unter einem „guten landwirtschaftlichen Zustand“ zu verstehen ist. Der betreffende Mitgliedstaat hat zu diesem Zweck Kriterien festgelegt, die allerdings — wie es die EU-Rechtsvorschriften erlauben — keine Beweidungs- oder Mähpflicht umfassen. Natürliche oder juristische Personen, die einer landwirtschaftlichen Tätigkeit nachgehen oder die Flächen in einem guten landwirtschaftlichen Zustand halten, haben Anspruch auf einheitliche Flächenzahlungen. Da die Flächen in einem guten landwirtschaftlichen Zustand gehalten wurden, hatten die entsprechenden Gemeinden Anspruch auf einheitliche Flächenzahlungen. Wenn sich herausstellt, dass für nicht beihilfefähige Flächen eine Beihilfe gewährt wurde, werden die entsprechenden Fälle im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens weiterverfolgt. Siehe auch die Antwort der Kommission auf Ziffer 5.49.

5.18. Beim ELER stellte der Hof in Bezug auf die Förderfähigkeit Fälle folgender Art fest: Die an die Gewährung der Beihilfen für Agrarumwelt- und forstwirtschaftliche Maßnahmen geknüpften spezifischen Bedingungen wurden nicht eingehalten, und im Rahmen von Agrarumweltmaßnahmen wurden nicht beihilfefähige Flächen gemeldet. 5.18. Die Feststellungen des Hofes werden in der Regel im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens weiterverfolgt.

Beispiel In einem Fall wurden Beihilfen für Agrarumweltverpflichtungen gewährt, die die Umzäunung einer Weidefläche und die Entfernung von Sträuchern auf einem Teil dieser Fläche betrafen. Ziel der Maßnahme war die Schaffung größerer Flächen für die extensive Beweidung, da sich die Bestandsdichte der Rinder auf den bestehenden entstrauchten Flächen wegen der schlechten Bodenqualität negativ auf die Erneuerung der Grasdecke auswirkte (Überweidung). Die Prüfer des Hofes stellten fest, dass die von Sträuchern befreite Fläche nicht gänzlich der Fläche entsprach, für die die Beihilfe beantragt worden war, und etwas kleiner war als die im Antrag angegebene Gesamtfläche. Infolgedessen hatte der Begünstigte nur Anspruch auf rund 90 % des an ihn ausgezahlten Betrags. Außerdem ist in einem solchen Fall eine Sanktion von 18 % zu verhängen.

5.19. Bei den vom Hof im Bereich des EGFL festgestellten Genauigkeitsfehlern (13)handelte es sich in der Mehrzahl der Fälle um überhöhte Flächenangaben in den Beihilfeanträgen, die zu überhöhten Zahlungen führten. 5.19.

Beispiel Eine festgestellte überhöhte Flächenangabe (35 %) beruhte im Wesentlichen darauf, dass der Betriebsinhaber seine Gesamtfläche und nicht die tatsächlich genutzte Fläche gemeldet hatte. Außerdem hätten einige kleine nicht beihilfefähige Flächen abgezogen werden müssen. Eine derart große Abweichung (acht von 23 vermessenen Hektar) müsste zur Streichung der einheitlichen Flächenzahlung führen. Beispiel Die in den Kontrollsystemen der Mitgliedstaaten festgestellten Mängel in Bezug auf einheitliche Flächenzahlungen werden im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens weiterverfolgt.

5.20. Die Genauigkeitsfehler, die der Hof beim ELER feststellte, betrafen die falsche Berechnung der beihilfefähigen Kosten und des zu zahlenden Betrags, überhöhte Flächenangaben in den Beihilfeanträgen und die Nichteinhaltung des in den Gemeinschaftsvorschriften vorgesehenen Mindestbetrags je Hektar. 5.20. Was die überhöhten Angaben anbelangt, stimmt die Kommission den Bemerkungen des Hofes zu.

Beispiel Da gemäß dem Finanzierungsplan für das betreffende Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum nur beschränkte Mittel verfügbar waren, konnten die nationalen Behörden den Betriebsinhabern in benachteiligten Gebieten nicht den in den Gemeinschaftsvorschriften festgesetzten Mindestbetrag je Hektar zahlen.

5.21. Im Bereich des ELER deckte der Hof einen Fehler im Zusammenhang mit dem tatsächlichen Vorhandensein auf (14), der darauf zurückzuführen war, dass die finanzierten Arbeiten nicht in ihrer Gesamtheit durchgeführt worden waren.

Beispiel Einer der im Rahmen der Stichprobe geprüften Vorgänge betraf eine Beihilfe, die einer Gemeinde zur Asphaltierung eines Feldwegs gewährt worden war. Da ein Betriebsinhaber jedoch das Wegerecht für sein Land verweigert hatte, waren rund 8 % des Weges nicht asphaltiert worden. Stattdessen war der Auftragnehmer angewiesen worden, Zufahrtswege zu Parzellen entlang des Weges zu asphaltieren. In Ermangelung einer förmlichen Änderung des Projekts hatte die Gemeinde nach Ansicht des Hofes nur Anspruch auf rund 90 % der an sie gezahlten Gesamtbeihilfe, obwohl sie die Gesamtkosten der durchgeführten Straßenbauarbeiten trug.

5.22. Was sonstige Fehlerarten angeht, die nicht unter die Kategorien Förderfähigkeit, Genauigkeit und tatsächliches Vorhandensein fallen, stellte der Hof im Bereich des EGFL fest, dass die von den Erzeugern zu entrichtende Milchabgabe nicht erhoben wurde, Bestandsregister nicht aktualisiert wurden und Datenbanken nicht in Betrieb waren. Ferner wurde eine Ausfuhrerstattungszahlung von dem betroffenen Mitgliedstaat mit dreijähriger Verspätung geleistet. Im Bereich des ELER war der Hof in zwei Mitgliedstaaten nicht in der Lage, die Grenzen bestimmter Parzellen, für die EU-Beihilfen gezahlt worden waren, zu ermitteln. Außerdem stellt der Hof fest, dass einige gravierende Fehler, die nicht quantifiziert werden konnten und auf die bereits im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2007 hingewiesen wurde, immer noch vorhanden sind (siehe Anhang 5.2 ). 5.22. Der Kommission sind die Probleme hinsichtlich der Bestandsregister und der Datenbank für die Identifizierung und Registrierung von Tieren bekannt. Diese sind Gegenstand von Konformitätsabschlussverfahren. Das Problem der „Zinszuschüsse“, das der Hof in seinem Jahresbericht 2007 angesprochen hat, wird von der Kommission weiterverfolgt. Der Mitgliedstaat hat ein neues Verwaltungssystem eingeführt, mit dem seit 2008 leichter zurückverfolgt werden kann, welchen Weg ein Bankdarlehen von der Bank bis zum Endbegünstigten geht. Darüber hinaus analysierte die Kommission die Ergebnisse der vom Mitgliedstaat vor kurzem durchgeführten Prüfungen zur Feststellung der finanziellen Folgen für die vorherigen Programmplanungszeiträume.

Beispiel Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1788/2003 des Rates (15)schulden die nationalen Behörden der Gemeinschaft die Milchabgabe und sind verpflichtet, diese bei den Erzeugern zu erheben. Alle eingenommenen Beträge sowie die bei verspäteter Zahlung der Abgabe erhobenen Zinsen werden von den nationalen Behörden einbehalten. Italien zahlte die Abgabe für alle betroffenen Erzeuger (174,5 Millionen Euro), erhob bei diesen jedoch lediglich einen Betrag von 21,5 Millionen Euro. In dem vom Hof geprüften Fall beläuft sich die derzeitige Abgabenschuld des Erzeugers für die Wirtschaftsjahre seit 1995/1996 auf 614 157 Euro zuzüglich Zinsen in Höhe von 5 244 Euro. Beispiel Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die Milchabgabe als zweckgebundene Einnahme dem Gemeinschaftshaushalt zuzuführen. Italien hat die entsprechenden Beträge entrichtet, und demzufolge entsteht für den Gemeinschaftshaushalt kein Schaden. Italien hat darüber hinaus Einziehungsmaßnahmen gegen jene Erzeuger eingeleitet (einschließlich dem besagten Erzeuger), die die geschuldete Abgabe noch nicht entrichtet haben, und erhebt gemäß den geltenden Gemeinschaftsvorschriften auf die ausstehenden Beträge Zinsen. Das einzuleitende Wiedereinziehungsverfahren erfolgt nach den nationalen Rechtsvorschriften. Italien muss diese einhalten, auch wenn sich dadurch das Wiedereinziehungsverfahren verzögert.

Umwelt, Fischerei und maritime Angelegenheiten sowie Gesundheit und Verbraucherschutz

5.23. In den Politikbereichen Umwelt, Fischerei und maritime Angelegenheiten sowie Gesundheit und Verbraucherschutz waren sieben der 11 im Rahmen der Stichprobe geprüften Vorgänge fehlerbehaftet (64 %). Vier der Fehler (24 %) waren quantifizierbar. 5.23. Was den Bereich Gesundheit und Verbraucherschutz anbelangt, schließt sich die Kommission nicht der Auslegung des Hofes an (siehe Antwort auf Ziffer 5.26). In Bezug auf den Bereich Fischerei und maritime Angelegenheiten waren vier der im Rahmen der Stichprobe geprüften sieben Vorgänge fehlerbehaftet. Zwei Fehler waren quantifizierbar. Zum Bereich Umwelt siehe die Antwort der Kommission auf Ziffer 5.24.

5.24. Beim Instrument LIFE (16)deckte der Hof auf, dass die Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge Schwachstellen aufwiesen und die Zahlungen aufgrund des Fehlens angemessener Belegunterlagen sowie falsch berechneter Personalkosten fehlerhaft waren. 5.24. Die Feststellungen des Hofes betreffen Zahlungen, die nur vorläufigen Charakter haben und bei denen hinreichende Gewähr dafür gegeben werden kann, dass die betreffenden Bedingungen, nach denen diese Zahlungen vorgenommen wurden, erfüllt sind. Belegunterlagen zu den angegebenen Kosten werden in der Regel zu diesem Zeitpunkt nicht geprüft, sondern müssen erst mit dem Abschlussbericht vorgelegt werden. Die Kommission würde daher normalerweise etwaige Fehler vor Leistung der Abschlusszahlung aufdecken und korrigieren.

Beispiel In einem Fall wurde kein öffentliches Ausschreibungsverfahren durchgeführt. In einem anderen Fall erhielt ein Unternehmen, das an der Erstellung der öffentlichen Ausschreibung für den Begünstigten beteiligt war, später im Rahmen derselben Ausschreibung den Zuschlag, obwohl dem Begünstigten der juristische Rat erteilt worden war, das Unternehmen nicht zuzulassen. Außerdem unterließ es der Begünstigte, die auf die Vorfinanzierung aufgelaufenen Zinsen zu melden.

5.25. Beim Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF) stellte der Hof nicht erstattungsfähige Kosten für die Modernisierung eines Fischereifahrzeugs und nicht erstattungsfähige Personalkosten im Rahmen von Unteraufträgen fest. 5.25. Als die Kommission die Zahlungen an den betreffenden Mitgliedstaat beschloss, waren ihr die vom Hof aufgedeckten Fehler, die auf der Ebene des Endbegünstigten aufgetreten waren, nicht bekannt. Sie hat eine Kontrollstrategie entwickelt und führt Ex-post-Prüfungen durch, um zu überprüfen, ob die Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten wirksam genug sind, um solche Fehler zu vermeiden.

Beispiel Es wurden Kosten für den Ersatz von Fanggeräten gemeldet, die in der Verordnung ausdrücklich ausgeschlossen wurden (17). Beispiel Die Kommission zieht nicht förderfähige Beträge von den Beträgen ab, die in später eingereichten Ausgabenerklärungen — sofern noch welche vorgelegt werden müssen — genannt werden, spätestens jedoch vor Abschluss des Programms.

5.26. Bei der Überwachung von Tieren auf transmissible spongiforme Enzephalopathie (TSE) lagen die Kosten der Tests in einigen Fällen über den in den Rechtsvorschriften festgelegten Obergrenzen. Außerdem war bei einigen Tieren die Altersgrenze noch nicht erreicht. 5.26. Die Kommission ist der Ansicht, dass der Höchstbetrag für die Kosten je Test auf nationaler Ebene angewandt werden sollte.

WIRKSAMKEIT DER SYSTEME

Politikbereich Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums

Systeme zur Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge

5.27. Für die Ausgaben im Bereich Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums ist das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS) (18)das wichtigste Kontrollsystem zur Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge.

5.28. Das InVeKoS umfasst in jedem Mitgliedstaat eine Datenbank zur Erfassung der Betriebe und Beihilfeanträge, Systeme zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen bzw. zur Kennzeichnung und Registrierung von Tieren im Falle produktionsbezogener Prämien sowie in den Mitgliedstaaten, die die Betriebsprämienregelung anwenden, ein Verzeichnis der Zahlungsansprüche. Innerhalb des InVeKoS sind mehrere Kontrollen der Beihilfefähigkeit vorgesehen: eine Verwaltungskontrolle aller Anträge, ein Kontrollabgleich anhand von Datenbanken, damit für dieselben Flächen/Tiere keine Doppelanträge gestellt werden, sowie von den Zahlstellen durchzuführende Vor-Ort-Kontrollen von mindestens 5 % der Betriebe.

5.29. Die wichtigsten aus dem EGFL finanzierten Regelungen, die Betriebsprämienregelung und die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung, die auf mitgliedstaatlicher Ebene geprüft werden, fallen unter das InVeKoS. Im Fall des ELER und insbesondere bei den Agrarumweltmaßnahmen und den Maßnahmen zugunsten benachteiligter Gebiete werden bestimmte Grundkriterien wie Fläche oder Zahl der Tiere durch das InVeKoS abgedeckt, während für andere Kriterien besondere Kontrollverfahren entwickelt wurden.

5.30. Im Rahmen seiner Prüfung spezifischer InVeKoS-Überwachungs- und Kontrollsysteme auf Zahlstellenebene bewertete der Hof acht Systeme für den EGFL und sieben Systeme für den ELER (siehe Ziffer 5.11).

5.31. Der Hof prüfte sowohl die Übereinstimmung mit den Vorschriften der einschlägigen Verordnungen als auch die Wirksamkeit der Systeme im Hinblick auf die Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge. Insbesondere wurde Folgendes untersucht: I) Verwaltungsverfahren und -kontrollen zur Gewährleistung ordnungsgemäßer Zahlungen, einschließlich der Qualität der Datenbanken; II) Kontrollsysteme auf der Grundlage von Vor-Ort-Kontrollen; III) System zur Gewährleistung der Durchführung und Kontrolle der Cross-Compliance-Bestimmungen (Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen).

5.32. Generell lassen die Ergebnisse der Prüfungen der unter das InVeKoS fallenden Vorgänge der EGFL-Stichprobe darauf schließen, dass dieses Kontrollsystem wirksam ist. Der Hof stellte bei fünf der acht geprüften Zahlstellen fest, dass die eingerichteten Kontrollsysteme vollständig oder bedingt wirksam waren. Im Vereinigten Königreich (Schottland), Bulgarien und Rumänien wurden bei der Anwendung wesentlicher Bestandteile des Systems gravierende Mängel aufgedeckt. Daher ist der Hof der Ansicht, dass das InVeKoS in diesen Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen nicht wirksam ist. In Bulgarien und Rumänien stimmen die nationalen Kontrollergebnisse, die der Kommission gemeldet wurden (19), mit der Bewertung des Hofes überein. 5.32. Die Kommission räumt ein, dass das InVeKoS im Vereinigten Königreich (Schottland) Unzulänglichkeiten aufweist. Sie ist jedoch aus den nachstehenden Gründen nicht der Ansicht, dass dadurch die Wirksamkeit des Systems beeinträchtigt ist: — Die Überschneidungen bei den Referenzparzellen im Flächenidentifizierungssystem sind kaum nennenswert, da nur 0,3 % der förderfähigen Flächen betroffen sind (rund 15 000 ha der insgesamt gemeldeten 4,5 Mio. ha). Es wird eine Analyse der möglichen finanziellen Folgen — einschließlich der Wiedereinziehung zu Unrecht getätigter Zahlungen — für den vorherigen Planungszeitraum durchgeführt (siehe auch die Antwort der Kommission auf Ziffer 5.36). — In anderen Mitgliedstaaten wurden ähnliche Mängel bei der Berechnung der Sanktionen aufgedeckt. Diese werden von der Kommission im Rahmen von Konformitätsabschlussverfahren geprüft. — Was die mögliche Überschreitung der nationalen Obergrenze für die Zuweisung der Zahlungsansprüche im Vereinigten Königreich anbelangt, werden im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens Maßnahmen ergriffen. In Bezug auf das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS) in Bulgarien und Rumänien war das Haushaltsjahr 2008 — wie der Hof unter Ziffer 5.11 feststellte — das erste volle Jahr nach dem Beitritt dieser Mitgliedstaaten, in dem die Regelung angewandt wurde. Die vom Hof festgestellten Mängel wurden bereits bei den von der Kommission im Jahr 2008 durchgeführten Prüfungen aufgedeckt und betreffen in erster Linie die Qualität des Flächenidentifizierungssystems sowie die Qualität und die Anzahl der Vor-Ort-Kontrollen. Diese Mängel wurden bereits im Jährlichen Tätigkeitsbericht 2008 der Generaldirektion Landwirtschaft erwähnt und sind Gegenstand von Konformitätsabschlussverfahren. Darüber hinaus haben die beiden Mitgliedstaaten im Jahr 2009 auf Antrag der Kommission Aktionspläne ausgearbeitet, um auf diese Unzulänglichkeiten rechtzeitig und umfassend reagieren zu können.

5.33. Bei seiner Prüfung der sieben Überwachungs- und Kontrollsysteme im Bereich des ELER gelangte der Hof zu dem Ergebnis, dass die Systeme im Hinblick auf die Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen bedingt wirksam sind.

5.34. Die wichtigsten Prüfungsfeststellungen des Hofes werden in den folgenden Ziffern dargelegt. Eine Übersichtstabelle in Anhang 5.1 enthält die Bewertung des Hofes für die einzelnen Mitgliedstaaten.

I) Verwaltungsverfahren und -kontrollen zur Gewährleistung ordnungsgemäßer Zahlungen, einschließlich der Qualität der Datenbanken

5.35. Gemäß den Rechtsvorschriften (20)werden alle Anträge auf Fördermittel und Zahlungsanträge einer Verwaltungskontrolle unterzogen, die sich auf alle Elemente bezieht, deren Überprüfung mit verwaltungstechnischen Mitteln möglich und angemessen ist. Im Rahmen der Verwaltungskontrollen sind, soweit möglich und angebracht, auch Gegenkontrollen u. a. mit den Daten aus dem InVeKoS durchzuführen. Bei der Prüfung des Hofes wurden die Qualität der Datenbanken und die Angemessenheit der Verwaltungskontrollen im Hinblick auf die Aufdeckung von Unstimmigkeiten und die Veranlassung von Abhilfemaßnahmen untersucht. Die wichtigsten aufgedeckten Systemschwächen werden im Folgenden beschrieben.

EGFL

5.36. Das Flächenidentifizierungssystem ist eine Datenbank, in der alle landwirtschaftlichen Nutzflächen des Mitgliedstaats erfasst sind. Die Wirksamkeit der Verwaltungskontrollen zur Feststellung der Beihilfefähigkeit von Flächen beruht auf der Qualität der im Flächenidentifizierungssystem gespeicherten Informationen. Der Hof deckte in zwei Mitgliedstaaten erhebliche Unzulänglichkeiten im Flächenidentifizierungssystem auf, die die Wirksamkeit der Verwaltungsgegenkontrollen erheblich beeinträchtigen (BG, UK). Außerdem stellte der Hof in einem Mitgliedstaat fest, dass keine angemessene Deckelung der Zahlungen auf der Grundlage von Orthobildern stattfand (PL). In einem anderen Mitgliedstaat (ES) wurden nicht beihilfefähige Flächen (teilweise bewaldet und/oder steiniges Bergweideland) durch die Anwendung großzügiger Koeffizienten für Zahlungen akzeptiert. 5.36. In Bezug auf das Vereinigte Königreich (Schottland) verweist die Kommission auf Ihre Antwort auf Ziffer 5.32. Sie trifft die geeigneten Folgemaßnahmen im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens. Der Kommission sind die in Polen und Spanien aufgedeckten Mängel bekannt. Diese werden im Rahmen von Konformitätsabschlussverfahren weiterverfolgt. Was Bulgarien anbelangt, siehe nachstehendes Beispiel.

Beispiel In Bulgarien enthält das Flächenidentifizierungssystem keine genauen Angaben zu den beihilfefähigen Flächen der Referenzparzellen. Jede Referenzparzelle wird je nach dem Anteil der Beihilfefähigkeit in eine von fünf Kategorien eingestuft. Bei den Vor-Ort-Kontrollen der Prüfer des Hofes zeigte sich, dass die im Flächenidentifizierungssystem angegebenen, nach Beihilfefähigkeitsanteilen abgestuften Kategorien nicht zuverlässig waren. Außerdem hat die Berechnung der beihilfefähigen Höchstfläche auf der Grundlage der im Flächenidentifizierungssystem angegebenen Beihilfefähigkeitsanteile keine Deckelungswirkung in Bezug auf die für Zahlungen zugelassene Gesamtfläche. Im Übrigen wurde festgestellt, dass die mitgliedstaatlichen Behörden nach dem Antragsjahr 2007 Referenzparzellen aus den Kategorien „sonstige landwirtschaftliche Nutzung“ und „nichtlandwirtschaftliche Nutzung“ in andere Flächennutzungskategorien mit höheren Beihilfefähigkeitsanteilen umstuften. Beispiel Die Kommission teilt die Auffassung, dass das Flächenidentifizierungssystem in Bulgarien verbesserungswürdig ist. Der Aktionsplan, der in der Antwort der Kommission auf Ziffer 5.32 erwähnt wird, enthält Maßnahmen zur Beseitigung der festgestellten Schwachstellen.

Im Vereinigten Königreich (Schottland) gelangten die Prüfer zu der Feststellung, dass das Flächenidentifizierungssystem mehr als 12 000 Referenzparzellen enthielt, die sich überschnitten. Dies führte zu doppelten Betriebsprämienzahlungen für rund 15 000 Hektar. Dieses Problem ist von sehr geringer Bedeutung. Es wird eine Analyse der möglichen finanziellen Folgen — einschließlich der Wiedereinziehung zu Unrecht getätigter Zahlungen — für den vorherigen Planungszeitraum durchgeführt (siehe auch die Antwort der Kommission auf Ziffer 5.32).

5.37. Eine zuverlässige Datenbank über die Zahlungsansprüche ist eine Grundvoraussetzung dafür, dass die einzelnen Begünstigten im ersten Jahr und in allen Folgejahren korrekte Betriebsprämienzahlungen erhalten. Der Gesamtwert aller den Betriebsinhabern zugewiesenen Ansprüche darf die in den EU-Rechtsvorschriften festgelegte nationale Obergrenze nicht überschreiten (21). Der Hof stellte Fälle fest, in denen auf nationaler und regionaler Ebene unterschiedliche Daten hinsichtlich des jeweiligen Anteils im Rahmen der nationalen Obergrenze erfasst waren (ES). Außerdem enthielt eine Datenbank über Zahlungsansprüche unvollständige, ungenaue und veraltete Angaben (UK). 5.37. Die Kommission verweist auf ihre Antwort auf Ziffer 5.32.

Beispiel Das Vereinigte Königreich unterteilte seine nationale Obergrenze für die Zuweisung der Zahlungsansprüche in vier Teilobergrenzen, für jede regionale Zahlstelle eine. Eine der regionalen Zahlstellen überschritt ihre Teilobergrenze um mehr als 25 Millionen Euro; dies entsprach 4 % der schottischen Teilobergrenze. Die Behörden meldeten, die nationale Obergrenze sei nur um 2,8 Millionen Euro überschritten worden, da eine andere regionale Zahlstelle erheblich unter ihrer Teilobergrenze geblieben sei. Der Hof war nicht in der Lage, den Gesamtwert der dieser regionalen Zahlstelle zugewiesenen Zahlungsansprüche zu überprüfen, da die Datenbank unzuverlässig ist. Die Daten sind unvollständig, ungenau und veraltet, und in mehr als 1 200 Fällen bestehen bei den Ansprüchen Unstimmigkeiten, die noch geklärt werden müssen. Beispiel Die von den britischen Behörden gemeldete Überschreitung der Obergrenze um 2,8 Mio. EUR macht 0,1 % der nationalen Obergrenze aus. Diese Angelegenheit ist Gegenstand des Konformitätsabschlussverfahrens.

5.38. Was die Richtigkeit der Zahlungen angeht, deckte der Hof in einem Mitgliedstaat erhebliche Unzulänglichkeiten auf, die dazu führten, dass Gemeinden im eigenen Namen Beihilfen für bestimmte Flächen beantragten und diese Beihilfen dann nicht an diejenigen weiterverteilten, deren Tiere auf diesen Flächen weideten und die die Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhielten (RO). Außerdem kam es zu doppelten und überhöhten Zahlungen sowie zur fehlerhaften Anwendung des Konzepts des „offensichtlichen Irrtums“ (22)(RO). Der Hof stellte überdies fest, dass Beihilfen systematisch falsch berechnet wurden, wenn Antragsteller weniger stillgelegte Flächen meldeten, als dies ihren Zahlungsansprüchen bei Flächenstilllegung entsprach, oder wenn Antragsteller über weniger beihilfefähige Hektarflächen verfügten als geltend gemacht und Zahlungsansprüche von unterschiedlichem Wert besaßen (BE, UK, ES, SI). 5.38. In Bezug auf die Gemeinden, die einheitliche Flächenzahlungen erhalten, verweist die Kommission auf ihre Antwort unter Ziffer 5.17. Was das Problem der Doppelzahlungen/überhöhten Zahlungen in Rumänien anbelangt, hat die nationale Zahlstelle das Problem beziffert. Die entsprechenden Abhilfemaßnahmen werden im Rahmen des Aktionsplans ergriffen. Darüber hinaus ist die Kommission der Ansicht, dass Rumänien im Jahr 2007 das Konzept des „offensichtlichen Irrtums“ ordnungsgemäß angewandt hat. Die Probleme bei der Berechnung von Zahlungen in Spanien, Slowenien und dem Vereinigten Königreich sind der Kommission bekannt. Sie sind bereits Gegenstand von Konformitätsabschlussverfahren. Was Belgien anbelangt, geht aus den vorliegenden Angaben hervor, dass das angewandte Verfahren zur Beihilfenberechnung in den vom Hof angesprochenen Fällen dazu geführt hat, dass unterschiedlich hohe Beihilfezahlungen gewährt wurden. Dies hatte jedoch keine finanziellen Folgen für den Gemeinschaftshaushalt.

Beispiel In Rumänien erhielten mehr als 5 500 Betriebsinhaber Doppelzahlungen/überhöhte Zahlungen, die sich auf insgesamt 2,2 Millionen Euro beliefen. In manchen Fällen, in denen der Betriebsinhaber Flächenkürzungen oder die Rücknahme seines Antrags in Bezug auf Parzellen beantragte, bei denen die Verwaltungsgegenkontrollen Überschreitungen der Referenzparzellenfläche ergeben hatten, wurden diese Anträge entgegen den EU-Rechtsvorschriften ohne Verhängung von Sanktionen angenommen. Der Mitgliedstaat wandte auch das Konzept des offensichtlichen Irrtums fehlerhaft an, indem er akzeptierte, dass Flächen bei Überschreitungen der Referenzparzellenfläche auf andere Referenzparzellen übertragen werden konnten. Solche Berichtigungen offensichtlicher Irrtümer wurden in 64 000 Fällen vorgenommen. Beispiel Die nationale Zahlstelle in Rumänien hat das Problem selbst erkannt und ergreift im Rahmen des Aktionsplans die entsprechenden Abhilfemaßnahmen.

ELER

5.39. Für alle im Programmplanungszeitraum 2007-2013 genehmigten Arten von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums wurden durch die Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 der Kommission (23)Kontrollsysteme auf der Grundlage von Verwaltungskontrollen festgelegt. Ähnliche Systeme gelten für die im vorangegangenen Programmplanungszeitraum verabschiedeten Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums.

5.40. Das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS) umfasst zwar ein System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen, bezieht jedoch Waldstücke oder bewaldete Parzellen nicht ein. Solche Parzellen können allerdings für besondere Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums infrage kommen. Die Verwaltungskontrollen auf der Grundlage des genannten Identifizierungssystems erwiesen sich in einigen Fällen, in denen Aufforstungsflächen im InVeKoS immer noch als landwirtschaftliche Parzellen geführt wurden, nicht als durchgängig zuverlässig (ES). In anderen Fällen, in denen bewaldete oder anderweit nicht bebaute Flächen für Fördermittel zur Entwicklung des ländlichen Raums infrage kamen, wurde die Unzulänglichkeit dieser Kontrollen festgestellt (IT). 5.40. Gemäß Artikel 7 der Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 müssen geeignete alternative Regelungen für die eindeutige Identifizierung von Flächen festgelegt werden, etwa Waldflächen oder Flächen, für die Agrarumweltzahlungen gewährt werden.

5.41. Außerdem stießen die Prüfer auf folgende Schwachstellen: unzulängliche Belegdokumente (HU, PT), ungenaue oder unzureichend dokumentierte Verwaltungskontrollen (PT, IT, IE) und fehlerhafte Dateneingabe sowie Rechenfehler (IT, PT).

II) Kontrollsysteme auf der Grundlage von Vor-Ort-Kontrollen

5.42. In den Rechtsvorschriften (24)ist vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten jährliche Vor-Ort-Kontrollen durchführen, die sich auf mindestens 5 % aller Begünstigten erstrecken. Werden bei den Vor-Ort-Kontrollen bedeutende Unregelmäßigkeiten feststellt, so wird die Zahl dieser Kontrollen erhöht. Der Schwerpunkt der Prüfung des Hofes lag auf der Angemessenheit der Risikoanalyseverfahren zur Auswahl von Begünstigten für diese Kontrollen, auf der Qualität der Kontrollen sowie auf der Angemessenheit der vorgenommenen Korrekturmaßnahmen. Bei der Analyse der Verfahren und der Wiederholung von Kontrollen stellte der Hof bestimmte Schwachstellen der Vor-Ort-Kontrollen fest.

5.43. Beim EGFL ermittelte der Hof nicht beihilfefähige Flächen oder Parzellen, die von den nationalen Kontrolleuren hätten ausgeschlossen werden müssen; außerdem stellte er fest, dass der obligatorische Kontrollsatz nicht eingehalten wurde (BG). Da im Rahmen der ursprünglichen Kontrollstichprobe von 5 % ein hoher Anteil von Unregelmäßigkeiten aufgedeckt wurde, musste Bulgarien seine Stichprobe um das Fünffache erhöhen (25), erreichte jedoch nur eine Abdeckung von 10,1 %. Es akzeptierte die Ergebnisse der Fernerkundung ohne Durchführung einer Qualitätsprüfung. Ferner gelangte der Hof bei der Vor-Ort-Kontrolle von 34 Parzellen, die von den lokalen Dienststellen des Landwirtschaftsministeriums als beihilfefähig gemeldet worden waren, zu dem Ergebnis, dass 12 dieser Parzellen entweder in ihrer Gesamtheit mit Büschen und Bäumen bewachsen und daher nicht landwirtschaftlich nutzbar waren oder vor vielen Jahren aufgegeben wurden oder aber als Abfalldeponie dienten. 5.43. Die Kommission erkennt an, dass im Jahr 2007 Bulgarien 10,1 % der Anträge auf einheitliche Flächenzahlungen, also mehr als der obligatorische Mindestkontrollsatz von 5 % vor Ort geprüft hat; allerdings hätten noch mehr Anträge geprüft werden sollen. Bulgarien verfolgt die vom Hof festgestellten Probleme im Rahmen seines Aktionsplans weiter. Darüber hinaus wird der Sachverhalt von der Kommission im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens geprüft. Was die Beihilfefähigkeit der geprüften Parzellen anbelangt, legen die Mitgliedstaaten fest, was unter einem „guten landwirtschaftlichen Zustand“ zu verstehen ist. Entsprechend der von den bulgarischen Behörden für das Antragsjahr 2007 festgelegten Definition beinhalten die Standards für den guten landwirtschaftlichen Zustand keine Verpflichtung zur landwirtschaftlichen Erzeugung oder Tierhaltung und auch keine Mähpflicht.

5.44. Beim ELER stellte der Hof Schwachstellen bei der Ziehung der Stichproben der vor Ort zu kontrollierenden Begünstigten fest, die auf einer unzulänglichen oder nicht aktualisierten Risikoanalyse beruhten (CZ, IT, ES, PT). Außerdem ist es aufgrund der in manchen Mitgliedstaaten (IT, PT) beobachteten Konzentration der Kontrollen auf einen beschränkten Zeitraum nicht möglich, die Einhaltung bestimmter Verpflichtungen, die während anderer Zeiträume des Agrarjahrs erfüllt werden müssen, zu überprüfen. 5.44-5.45. Die Kommission hat im Zuge ihrer eigenen Prüfungen ähnliche Schwachstellen festgestellt, die im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens weiterverfolgt werden.

5.45. Bei weiteren Schwachstellen handelte es sich um Fälle, in denen trotz eines hohen Prozentsatzes von Unregelmäßigkeiten die Zahl der Kontrollen nicht erhöht worden war (ES) oder in denen die vorgenommenen Überprüfungen in den Kontrollberichten nur unvollständig aufgeführt oder beschrieben waren (IE).

III) System zur Gewährleistung der Durchführung und Kontrolle der Cross-Compliance-Bestimmungen (Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen)

5.46. Nach Maßgabe der Cross-Compliance-Bestimmungen (Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen) werden die Direktzahlungen und bestimmte Weinbaubeihilfen aus dem EGFL sowie einige Zahlungen aus dem ELER davon abhängig gemacht, dass verbindliche Vorschriften im Bereich der Umwelt, der Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen sowie des Tierschutzes eingehalten werden und dass die landwirtschaftlichen Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten bleiben. Diese verbindlichen Vorschriften werden als Grundanforderungen an die Betriebsführung und als Standards für die Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand bezeichnet. Erfüllt ein Betriebsinhaber diese Verpflichtungen nicht, so können seine Zahlungen gekürzt werden. Bei seiner Prüfung untersuchte der Hof, ob die Gemeinschaftsvorschriften in nationales Recht umgesetzt, die einschlägigen Bestimmungen von den ausgewählten Begünstigten eingehalten und im Falle der Nichteinhaltung Sanktionen verhängt wurden. 5.46. Die Einhaltung der Cross-Compliance-Bestimmungen durch die Betriebsinhaber ist kein Förderfähigkeitskriterium. Betriebsinhaber, die diese Kriterien nicht beachten, haben Anspruch auf Direktzahlungen. Die Zahlungen werden jedoch je nach Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit des Verstoßes sowie bei Vorsatz oder grober Fahrlässigkeit des betreffenden Begünstigten gekürzt.

5.47. Um für Beihilfen infrage zu kommen, müssen die Betriebsinhaber eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausüben. Eine landwirtschaftliche Tätigkeit ist definiert als Erzeugung, Zucht oder Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren und Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke, oder Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand.

5.48. Die Gemeinschaftsstandards für die Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (26)sehen u. a. angemessene Maßnahmen gegen Bodenerosion und für die Erhaltung von Grünland, die Vermeidung unerwünschter Vegetation sowie Mindestbesatzdichten und/oder geeignete andere Regelungen vor. Die Mitgliedstaaten müssen die Mindestanforderungen für die Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand auf nationaler oder regionaler Ebene festlegen.

5.49. Der Hof stellte Mängel hinsichtlich der von den Mitgliedstaaten festgelegten Verpflichtungen im Zusammenhang mit der Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand fest. Diese Mängel hatten zur Folge, dass einige Begünstigte im Rahmen der Betriebsprämienregelung oder der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung Beihilfen erhielten, ohne sich in irgendeiner Weise um die betreffenden Flächen zu kümmern. 5.49. Die Kommission hat sich mit dem vom Hof angesprochenen Thema „landwirtschaftliche Tätigkeit“ im Rahmen des „GAP-Gesundheitschecks“ befasst. Sie hat vorgeschlagen, dass die Mitgliedstaaten natürlichen oder juristischen Personen, deren Geschäftszweck nicht in der Ausübung einer landwirtschaftlichen Tätigkeit besteht oder deren landwirtschaftliche Tätigkeiten nur einen unwesentlichen Teil ihrer wirtschaftlichen Tätigkeiten ausmachen, keine Direktzahlungen gewähren. Gemäß Artikel 28 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 ist die Anwendung dieser Bestimmung für die Mitgliedstaatenstaaten jedoch fakultativ. Entgegen der vom Rechnungshof in den Beispielen aus dem Vereinigten Königreich (Schottland), Bulgarien und Rumänien zum Ausdruck gebrachten Auffassung müssen die Mitgliedstaaten keine Beweidungs- bzw. Mähpflicht festlegen. Die Mitgliedstaaten legen auf der Grundlage des in der geltenden Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 vorgegebenen Rahmens Mindestanforderungen für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand fest. Diese nationalen Standards sollten keine Verpflichtung zur Ausübung einer landwirtschaftlichen Tätigkeit beinhalten, da dies nicht mit den WTO-Vorschriften vereinbar wäre.

Beispiel In Schottland akzeptierten die Behörden, dass Betriebsprämienzahlungen für (hauptsächlich mit Heide- und Farnkraut bewachsene) Naturweiden beantragt werden können, deren Erhaltung in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand keinerlei landwirtschaftliche Tätigkeit oder sonstige Arbeit des Begünstigten erfordert (27). Infolgedessen pachten Antragsteller, die Ansprüche von hohem Wert erworben haben, aber keine landwirtschaftliche Tätigkeit ausüben, für bestimmte Zeiträume jedes Jahres große Flächen Land zu sehr niedrigen Sätzen (in den vom Hof geprüften Fällen zwischen 2 und 18 Euro/ha), um Ansprüche (im Wert von bis zu mehreren Hundert Euro/ha) zu aktivieren. Solche Flächen werden auf natürliche Weise – oft durch Rehwild – „instand gehalten“, wobei die einzige Tätigkeit in der gelegentlichen Jagd auf dieses Wild besteht. Beispiel

In Bulgarien und Rumänien erhielten Begünstigte einheitliche Flächenzahlungen für Grünflächen, obwohl sie auf diesen Flächen nichts erzeugten und nicht einmal für ihre Erhaltung sorgten. Außerdem fanden die Prüfer des Hofes aufgegebene, mit Büschen und Bäumen bewachsene Flächen vor. Aufgrund der Entkopplung der Direktzahlungen muss der Begünstigte — um eine Beihilfe erhalten zu können — lediglich darauf achten, dass die landwirtschaftliche Parzelle in einem guten landwirtschaftlichen Zustand erhalten wird. Beide Mitgliedstaaten haben dafür Standards festgelegt. Diese beinhalten allerdings — wie es die EU-Rechtsvorschriften erlauben — keine Beweidungs- oder Mähpflicht (siehe auch die Antwort der Kommission auf Ziffer 5.17).

5.50. Auf derartige Begünstigte trifft die Definition eines „Betriebsinhabers“ nicht zu. Gemäß den Gemeinschaftsvorschriften (28)„erhalten Betriebsinhaber keine Zahlungen, wenn feststeht, dass sie die Voraussetzungen für den Erhalt solcher Zahlungen künstlich geschaffen haben, um einen den Zielen der betreffenden Stützungsregelung zuwiderlaufenden Vorteil zu erwirken“. 5.50. Die Kommission hat sich mit der vom Hof angesprochenen Frage nach einer Definition des Begriffs „Betriebsinhaber“ im Rahmen des „GAP-Gesundheitschecks“ befasst. Sie hat vorgeschlagen, dass die Mitgliedstaaten natürlichen oder juristischen Personen, deren Geschäftszweck nicht in der Ausübung einer landwirtschaftlichen Tätigkeit besteht oder deren landwirtschaftliche Tätigkeiten nur einen unwesentlichen Teil ihrer wirtschaftlichen Tätigkeiten ausmachen, keine Direktzahlungen gewähren. Gemäß Artikel 28 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 ist die Anwendung dieser Bestimmung für die Mitgliedstaatenstaaten jedoch fakultativ. Gemäß den im Jahr 2008 geltenden Rechtsvorschriften haben natürliche oder juristische Personen, die einer landwirtschaftlichen Tätigkeit nachgehen oder die Flächen in einem guten landwirtschaftlichen Zustand halten, Anspruch auf einheitliche Flächenzahlungen.

5.51. Die im Bereich des EGFL für das Antragsjahr 2007 wegen Nichteinhaltung anderweitiger Verpflichtungen verhängten Sanktionen beliefen sich auf 17,5 Millionen Euro. In den Mitgliedstaaten, in denen der Hof Systemprüfungen durchführte, lag der durchschnittliche Anteil der wegen Nichteinhaltung mit Sanktionen belegten Antragsteller bei beiden Fonds (EGFL und ELER) bei 27 %, wobei die Spanne von 0 % in Rumänien bis 86 % in Slowenien reichte. 5.51. Aus den der Kommission vorliegenden Zahlen, die im Jährlichen Tätigkeitsbericht 2008 veröffentlicht wurden, geht hervor, dass der Anteil der wegen Nichteinhaltung der Vorschriften mit Sanktionen belegten Zuwendungsempfänger, deren Anträge auf Beihilfen im Rahmen der ersten und zweiten Säule der GAP geprüft wurden, im Durchschnitt der gesamten EU 16,25 % betrug.

5.52. Bei den Hauptproblemen, die der Hof bei seiner Zahlstellenprüfung feststellte, handelte es sich darum, dass häufig wegen Nichteinhaltung der Standards zur Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand eine pauschale Sanktion von 1 % verhängt wurde, während generell eine Kürzung der Zahlungen um 3 % vorgeschrieben ist (SI); außerdem fehlten Belegdokumente für die Berechnung der Sanktionen im Zusammenhang mit der Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (PL). 5.52. Die Kommission hat in bestimmten Mitgliedstaaten ähnliche Unzulänglichkeiten aufgedeckt und verfolgt diese im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens weiter.

Systeme für Wiedereinziehungen und Finanzkorrekturen

Rechnungsabschlussverfahren der Kommission

5.53. Da die Mitgliedstaaten und die Kommission im Wesentlichen gemeinsam für die Verwaltung der Agrarausgaben verantwortlich sind, zahlen die Mitgliedstaaten die Beihilfen aus und erhalten anschließend von der Kommission eine Erstattung. Diese Erstattungen sind als Vorschüsse zu betrachten, obwohl sie in den von der Kommission vorgelegten Jahresabschlüssen als Zahlungen ausgewiesen sind. Die endgültige Anerkennung der Ausgaben erfolgt im Rahmen eines zweistufigen Verfahrens, des sogenannten Rechnungsabschlusses. Die beiden Stufen dieses Verfahrens sind eine jährliche Rechnungsabschlussentscheidung sowie auf mehrere Jahre bezogene Konformitätsentscheidungen der Kommission. 5.53. Die Erstattungen der Kommission an die Mitgliedstaaten sind nach den Rechtsvorschriften als monatliche Zahlungen und nicht als Vorschusszahlungen definiert ( 29 )

Rechnungsabschluss

5.54. Am 29. April 2009 erließ die Kommission drei Rechnungsabschlussentscheidungen in Bezug auf die Ausgaben zulasten des EGFL, des ELER und des Befristeten Finanzinstruments zur Entwicklung des ländlichen Raums (TRDI), mit denen sie die Rechnungen aller Zahlstellen — mit Ausnahme der in Anhang 5.3 aufgeführten Rechnungen — abschloss. Diese Entscheidungen stützen sich in erster Linie auf Bescheinigungen, die von unabhängigen Prüfern (bescheinigenden Stellen) vorgelegt werden. Der Hof ermittelte bei seiner Prüfung keine Ausgaben, die von der Kommission in die Rechnungsabschlussentscheidungen aufgenommen wurden, jedoch hätten ausgeschlossen (abgetrennt) werden müssen.

5.55. Die Rechnungsabschlussentscheidungen beziehen sich jedoch nur auf die sachliche Richtigkeit, Vollständigkeit und Genauigkeit der Rechnungen der Zahlstellen. Im Rahmen ihrer vertieften Prüfungen gehen die bescheinigenden Stellen nicht auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Zahlungen („Konformitätsfragen“) ein, und sie prüfen die Anträge auf EU-Beihilfe gewöhnlich nicht an Ort und Stelle. Der Erlass von Rechnungsabschlussentscheidungen bedeutet also nicht, dass die „abgeschlossenen“ Ausgaben keinerlei vorschriftswidrige Zahlungen umfassen. 5.55. Die Erklärung zur Zuverlässigkeit der Rechnungsführung ist nicht ausschließlich auf die Buchführung beschränkt. Jede Bescheinigung enthält auch eine Stellungnahme dazu, ob das interne Kontrollsystem der Zahlstelle in dem betreffenden Haushaltsjahr zufriedenstellend funktionierte. In diesem Zusammenhang werden auch Vor-Ort-Kontrollen bewertet. Darüber hinaus geben die bescheinigenden Stellen eine gesonderte Stellungnahme zur Zuverlässigkeitserklärung, die von allen Zahlstellenleitern abgegeben wird, ab und kontrollieren die Wirksamkeit der Vor-Ort-Kontrollen und die Richtigkeit der Kontrollstatistiken.

5.56. Für das Haushaltsjahr 2006 führte die Kommission neue Regeln für die Ausweisung der ausstehenden Forderungen (Debitorenkonten) ein und nahm anschließend eine Änderung dieser Regeln vor, die ab dem Haushaltsjahr 2008 in Kraft trat (30). Diese Änderungen müssen von den Zahlstellen umgesetzt werden und bedeuten, dass innerhalb eines kurzen Zeitraums eine erhebliche Arbeitsbelastung entsteht. Daher sind sie mit dem Risiko von Falschaussagen in den Debitorenkonten verbunden. Auf der Grundlage seiner Prüfung der Arbeit der bescheinigenden Stellen und der von der Kommission vorgenommenen Analyse dieser Arbeit meldet der Hof erneut Zweifel an der Zuverlässigkeit der Debitorenkonten an (31). Die Kommission verwies bei einem Viertel der Zahlstellen auf Schwachstellen in den Debitorenkonten (32)und schlug Finanzkorrekturen (33)in Höhe von 25,3 Millionen Euro vor. Diese Korrekturen machen rund 1,95 % des zum Ende des Haushaltsjahrs 2008 wiedereinzuziehenden Betrags von 1 295 Millionen Euro aus. Sie liegen zwar knapp unter der Wesentlichkeitsschwelle von 2 %, sind jedoch ein Indiz dafür, dass hinsichtlich der Debitorenkonten generell das Risiko eines wesentlichen Fehlers besteht. 5.56. Mit den neuen Vorschriften und den späteren Änderungen soll die Berichterstattung der Mitgliedstaaten an die Kommission verbessert werden, um die finanziellen Interessen der Gemeinschaft besser schützen zu können. Die Kommission ist der Ansicht, dass die Änderungen rechtzeitig vorgenommen wurden, damit sich die Zahlstellen an die neuen Bestimmungen anpassen können. Das Risiko von Falschaussagen in den Debitorenkonten ist somit nicht gegeben. Die Kommission hat für die Zwecke der Abrechnung und Buchführung genügend Informationen über die Debitoren erhalten. In keinem Fall wurden auf der Ebene der Gesamtbuchführung (und damit in Bezug auf die Entscheidung) wesentliche finanzielle Folgen festgestellt. Die Finanzkorrekturen in Höhe von 25,3 Mio. EUR wurden von der Kommission auf der Grundlage ihrer Bewertung der in den Berichten der bescheinigenden Stellen angeführten Informationen und ihrer Berechnung der wahrscheinlichsten Fehlerquoten (und Beträge) im Zusammenhang mit Außenständen in bestimmten Zahlstellen vorgeschlagen. Außenstände werden nach demselben Prinzip behandelt (und gegebenenfalls korrigiert) wie Fehler, die im Rahmen einer eingehenden Prüfung der Ausgaben der Fonds aufgedeckt werden. Die den finanziellen Fehlern entsprechenden Beträge werden im Rahmen der üblichen Rechnungsabschlussverfahren wiedereingezogen.

Konformitätsabschluss

5.57. Die Kommission erlässt Konformitätsentscheidungen nach zusätzlichen Überprüfungen der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Ausgaben. Konformitätsentscheidungen beziehen sich auf mehrere Jahre und dienen dazu, Ausgaben von der EU-Finanzierung auszuschließen, wenn die Kommission festgestellt hat, dass sie „nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind“ (34).

5.58. In früheren Jahresberichten verwies der Hof auf die dem Abschlusssystem zum Teil innewohnenden Beschränkungen. Dazu gehört, dass der Konformitätsabschluss rückwirkend erfolgt und sich auf mehrere Jahre bezieht und dass die finanziellen Berichtigungen am Ende nicht den Endbegünstigten, sondern den Mitgliedstaaten angelastet werden. Zudem lässt sich kein klarer Bezug zwischen den wiedereingezogenen Beträgen und den tatsächlichen Beträgen vorschriftswidriger Zahlungen herstellen, da die Kommission die Berichtigungen im Rahmen von Konformitätsentscheidungen in den meisten Fällen anhand von Pauschalsätzen berechnet (35). Da diese Beschränkungen systemimmanent sind, bestanden sie im Jahr 2008 fort, was in der Entschließung des Europäischen Parlaments zur Entlastung für 2007 unterstrichen wurde. 5.58. Der Rechnungshof schildert Bedingungen als Beschränkungen, die der Regelung inhärent sind und die er bei der Verabschiedung der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 nicht beanstandet hatte. Der Zweck des Konformitätsabschlusses besteht darin, Ausgaben von der Finanzierung durch die Gemeinschaft auszuschließen, die nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden. Er ist allerdings kein Instrument zur Wiedereinziehung vorschriftswidriger Zahlungen an Begünstigte; dies fällt nach dem Grundsatz der geteilten Verwaltung in die alleinige Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Wenn sich im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens ergibt, dass Zahlungen an Begünstigte zu Unrecht geleistet wurden, müssen die Mitgliedstaaten anschließend Maßnahmen zur Wiedereinziehung bei diesen Begünstigten einleiten. Selbst in Fällen, in denen Wiedereinziehungen bei Begünstigten nicht erforderlich sind, weil die finanzielle Berichtigung nur Mängel der Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten und nicht zu Unrecht geleistete Zahlungen betrifft, sind diese Berichtigungen ein wichtiges Mittel, um Verbesserungen der Systeme der Mitgliedstaaten zu bewirken und auf diese Weise vorschriftswidrige Zahlungen an Begünstigte zu verhindern beziehungsweise aufzudecken und die betreffenden Beträge wiedereinzuziehen. Die Finanzkorrekturen werden anhand der Art und Schwere des Verstoßes sowie des der Gemeinschaft entstandenen finanziellen Schadens festgesetzt. Der Betrag wird auf der Grundlage des tatsächlichen Verlustes oder anhand einer Extrapolation bestimmt. Sofern dies nicht möglich ist, werden Pauschalsätze angewendet. Dabei wird der Schweregrad der Mängel in den nationalen Kontrollsystemen berücksichtigt, damit das finanzielle Risiko für die Gemeinschaft erkennbar wird. Nach Ansicht der Kommission besteht also durchaus ein Bezug zwischen dieser Art der Berichtigung und der Höhe der vorschriftswidrigen Zahlungen an Endbegünstigte. Der Gerichtshof erkennt die Anwendung von Pauschalsätzen als mit den Rechtsvorschriften über die Arbeiten im Zusammenhang mit dem Konformitätsabschluss übereinstimmend an. Das Europäische Parlament hat die Anwendung von Pauschalsätzen in seiner Entschließung zur Entlastung für das Haushaltsjahr 2007 unter bestimmten Voraussetzungen gebilligt (Ziffer 83).

Im Rahmen des InVeKoS durchgeführte Kontrollen der Mitgliedstaaten und Kontrollergebnisse

5.59. Die Ergebnisse der InVeKoS-Kontrollen, die der Kommission von den Zahlstellen gemeldet werden, ermöglichen eine Bewertung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der von den Betriebsinhabern eingereichten Anträge; sie wurden von den bescheinigenden Stellen erstmals im Jahr 2007 überprüft. Die meisten bescheinigenden Stellen nehmen jedoch keine Überprüfung und Validierung der InVeKoS-Statistiken vor, die sich bis zur Ebene der Endbegünstigten erstreckt. Außerdem hat sich die Kommission zwar zu einer Validierung der Statistiken verpflichtet, deckt diesen Bereich aber noch nicht vollständig ab. 5.59. Die bescheinigenden Stellen wurden aufgefordert, für die einzelnen Populationen eine Stichprobe von mindestens zehn Vor-Ort-Kontrollen zu prüfen (beispielsweise insgesamt 40, wenn sie sämtliche Ausgabenarten verwaltet) und die einzelnen Statistiken mit den in den Datenbanken und Aufzeichnungen enthaltenen Informationen zu mindestens 20 Berichten über Vor-Ort-Kontrollen abzustimmen (beispielsweise insgesamt 60, wenn sie sämtliche Ausgabenarten verwaltet). Eine Analyse der Bescheinigungsberichte hat ergeben, dass in ungefähr 75 % der Fälle die statistischen Angaben über direkte Beihilfen und über die Entwicklung des ländlichen Raums von den bescheinigenden Stellen hinsichtlich der Qualität der zugrundeliegenden Vor-Ort-Kontrollen und der Richtigkeit der Kontrollstatistiken überprüft wurden, wobei die Arbeit nicht immer so vollständig war wie von der Kommission gefordert (die Richtigkeit der Kontrollstatistiken über die Entwicklung des ländlichen Raums und die Qualität der Vor-Ort-Kontrollen von Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums, die nicht dem InVeKoS unterliegen, wurde in ungefähr 60 % der Fälle geprüft). In mehr als 90 % dieser Fälle (80 % der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums, die nicht dem InVeKoS unterliegen), kamen die bescheinigenden Stellen hinsichtlich der Qualität der Vor-Ort-Kontrollen zu einem positiven Ergebnis, und in ungefähr 65 % der Fälle wurde die Genauigkeit der Kontrollstatistiken positiv beurteilt. Die Kommission räumt jedoch ein, dass weitere Anstrengungen unternommen werden können und sollten. Darüber hinaus finden zu diesem Zweck laufend Gespräche mit den Mitgliedstaaten statt. Sie gelangt zu der Schlussfolgerung, dass diese Statistiken — abgesehen vom Verbesserungsbedarf — ein nützliches Instrument zur Bewertung der Ordnungs- und Rechtmäßigkeit von Agrarausgaben darstellen.

Politikbereiche Umwelt, Fischerei und maritime Angelegenheiten sowie Gesundheit und Verbraucherschutz

5.60. Die Bereiche Umwelt, Fischerei und maritime Angelegenheiten sowie Gesundheit und Verbraucherschutz werden auf der Grundlage besonderer Kontrollsysteme von der Kommission verwaltet. Die Prüfung bezog sich auf die Errichtung des EFF für den Zeitraum 2007-2013.

Genehmigung der nationalen operationellen Programme und Bewertung der nationalen Prüfstrategien für den Europäischen Fischereifonds

5.61. Die Prüfung des Hofes bezog sich auf zwei interne Kontrollsysteme der Generaldirektion Maritime Angelegenheiten und Fischerei, von denen das erste die Genehmigung der operationellen Programme des Europäischen Fischereifonds (EFF) und das zweite die Bewertung der diesbezüglichen Prüfstrategien betraf. Das Vorhandensein und die ordnungsgemäße Anwendung von Schlüsselkontrollen wurden hinsichtlich der Programme und Prüfstrategien geprüft, deren Genehmigung bzw. Billigung im Laufe des Jahres 2008 abgeschlossen worden war. Die Prüfung des Hofes gab keinen Anlass zu besonderen Bemerkungen.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

5.62. Auf der Grundlage seiner Prüfungen gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die Zahlungen für das am 31. Dezember 2008 abgeschlossene Haushaltsjahr im Themenkreis Landwirtschaft und natürliche Ressourcen – mit Ausnahme des Bereichs Entwicklung des ländlichen Raums (36)– nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet sind. Bei den Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums ist die Fehlerquote nach wie vor höher als im Bereich des EGFL, liegt allerdings nach Schätzung des Hofes etwas unter dem Niveau der Vorjahre. 5.62. Die Kommission begrüßt die positive Gesamtbewertung, wonach sich die geschätzte Höhe der Gesamtfehlerquote für den gesamten Themenkreis, einschließlich dem Politikbereich „Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums“, leicht unterhalb der Wesentlichkeitsschwelle von 2 % bewegt. Sie teilt die Auffassung des Rechnungshofs, dass die Fehlerhäufigkeit bei den Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums höher ist, nimmt jedoch mit Befriedigung zur Kenntnis, dass die Fehlerhäufigkeit in diesem Bereich zurückgeht.

5.63. Auf der Grundlage seiner Prüfungen gelangt der Hof für die in diesem Kapitel behandelten Politikbereiche zu der Schlussfolgerung, dass die meisten Überwachungs- und Kontrollsysteme im Hinblick auf die Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen bedingt wirksam sind (37). 5.63. Die Ergebnisse der vertieften Prüfungen zu den in diesem Kapitel genannten Politikbereichen waren in den vergangenen Jahren relativ konstant, und die Fehlerquote liegt ungefähr bei der Wesentlichkeitsschwelle von 2 %. Dies bestätigt, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme im Allgemeinen wirksam sind.

5.64. Wie in den vorangegangenen Jahren stellt der Hof auf der Grundlage der bei seiner Prüfung von Vorgängen ermittelten Fehlerquote sowie auf der Grundlage seiner Systembewertung erneut fest, dass das InVeKoS allgemein ein wirksames Kontrollsystem ist, mit dem das Fehlerrisiko oder das Risiko vorschriftswidriger Ausgaben eingedämmt wird. Dennoch zeigte sich bei der Prüfung, dass in ausgewählten Zahlstellen in drei Mitgliedstaaten erhebliche Verbesserungen erforderlich sind (siehe Ziffer 5.32). 5.64. Die Kommission räumt ein, dass das InVeKoS im Vereinigten Königreich (Schottland) Unzulänglichkeiten aufweist. Sie ist jedoch nicht der Ansicht, dass dadurch die Wirksamkeit des Systems beeinträchtigt wird (siehe auch die Antwort der Kommission auf Ziffer 5.32). Die Mängel im InVeKoS in Bulgarien und Rumänien werden im Rahmen von detaillierten und umfassenden Aktionsplänen behandelt, die die Kommission 2009 von den beiden Mitgliedstaaten gefordert hat. Darüber hinaus werden diese Mängel im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens weiterverfolgt. Diese Mängel werden auch im Jährlichen Tätigkeitsbericht 2008 der Generaldirektion Landwirtschaft ordnungsgemäß erwähnt.

5.65. Bei seiner Prüfung gelangte der Hof zu dem Ergebnis, dass im Rahmen der Betriebsprämienregelung und der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung folgende Maßnahmen zur Beseitigung von Mängeln getroffen werden sollten: 5.65.

a) Beseitigung der Systemschwächen, die zu Fehlern im Zusammenhang mit überhöhten Flächenangaben oder fehlerhaften Zahlungsansprüchen führen, indem insbesondere sichergestellt wird, dass die Datenbanken zuverlässig sind; a) Die meisten der vom Rechnungshof angesprochenen Schwachstellen sind bekannt und werden im Rahmen des Konformitätsabschlusses behandelt. Die Mitgliedstaaten werden ermutigt, ihre Systeme zu verbessern und bei den betreffenden Problemen eng mit den Dienststellen der Kommission zusammenzuarbeiten.

b) weitere Verschärfung der Regeln, damit keine EU-Direktbeihilfen an Antragsteller ausgezahlt werden, die die Flächen weder landwirtschaftlich genutzt noch aktiv in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten haben; b) Die Kommission hat sich mit der vom Rechnungshof angesprochenen Frage nach einer Definition des Begriffs „Betriebsinhaber“ im Rahmen des „GAP-Gesundheitschecks“ befasst. Sie hat vorgeschlagen, dass die Mitgliedstaaten natürlichen oder juristischen Personen, deren Geschäftszweck nicht in der Ausübung einer landwirtschaftlichen Tätigkeit besteht oder deren landwirtschaftliche Tätigkeiten nur einen unwesentlichen Teil ihrer wirtschaftlichen Tätigkeiten ausmachen, keine Direktzahlungen gewähren. Gemäß Artikel 28 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 ist die Anwendung dieser Bestimmung für die Mitgliedstaatenstaaten jedoch fakultativ. Die Kommission ist der Ansicht, dass das gegenwärtige System angemessen ist und in ausreichendem Maße garantiert, dass die Verwaltung der Flächen nach dem Grundsatz der Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erfolgt. Die Einführung noch komplizierterer Vorschriften würde zu einem überaus komplexen Kontrollsystem führen, dessen Umsetzung hohe Kosten verursachen und den Vereinfachungsbemühungen der Kommission zuwiderlaufen würde. Davon abgesehen würde dies erneut zu einer Art Kopplung der Zahlungen führen.

c) Durchsetzung von Mindestvoraussetzungen, die bei Grünland für die Zahlung von EU-Direktbeihilfen erfüllt sein müssen. c) Die vorliegenden Vorschriften enthalten Mindestanforderungen, die die Mitgliedstaaten bei der Festlegung der Standards für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand berücksichtigen müssen. Die Kommission prüft die Einhaltung dieser Anforderungen im Rahmen des Konformitätsabschlusses.

5.66. Der Hof weist außerdem erneut darauf hin, dass im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums weitere Anstrengungen erforderlich sind, um sicherzustellen, dass die Begünstigten ihre Verpflichtungen einhalten, und um die Vorschriften und Bedingungen noch stärker zu vereinfachen. 5.66. Die Kommission stellt mit Zufriedenheit fest, dass die Fehlerquote bei der Entwicklung des ländlichen Raums zurückgeht. Sie führt dies — zumindest zum Teil — auf den neuen Rechtsrahmen für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 zurück, der vereinfachte Vorschriften und Bedingungen sowie strengere Kontrollen vorsieht. So enthält die Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 nun umfassende Kontrollvorschriften für sämtliche Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums, und die Kommission hat Maßnahmen getroffen, damit die Mitgliedstaaten diese Vorschriften wirksam und effizient umsetzen. Die Kommission räumt jedoch ein, dass es hierbei zusätzlicher Anstrengungen bedarf.