[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 16.01.2007

SEK(2007)15

ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN

Belgleitdokument zumBERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENTÜBER DIE ZIELE NACH ARTIKEL 7 ABSATZ 2 BUCHSTABE b DER RICHTLINIE 2000/53/EG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES ÜBER ALTFAHRZEUGEZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG{KOM(2007)5 endgültig}{SEC(2007)14}

Einleitung

Um die Jahrhundertwende wurden etwa 75 % der Altfahrzeuge recycelt, und die Abfälle wurden überwiegend in Deponien entsorgt.

Mit der Richtlinie 2000/53/EC des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. September 2000 über Altfahrzeuge[1] (Altfahrzeug-Richtlinie) wird unter anderem bezweckt, die Recycling- und Verwertungsquote dieser Abfälle zu steigern. Die ersten Ziele, nämlich ein Satz von 85 % für die Verwertung und ein Satz von 80 % für das Recycling, gelten für das Jahr 2006, jedoch gibt es nur wenig Information darüber, inwieweit sie verwirklicht wurden - Genaueres wird man erst bei Vorlage der Berichte der Mitgliedstaaten über die Umsetzung der Richtlinie im Juni 2008 wissen. Artikel 7 der Altfahrzeug-Richtlinie beinhaltet ferner Ziele für das Recycling und die Verwertung, die bis zum Jahr 2015 zu verwirklichen sind, nämlich einen Satz von 95 % für die Verwertung und von 85 % für das Recycling („Ziele für 2015“).

In der Richtlinie ist bestimmt, dass die Kommission die Notwendigkeit zur Änderung der für das Jahr 2015 festgelegten Ziele im Lichte der Entwicklung der Materialzusammensetzung der Fahrzeuge und anderer relevanter, fahrzeugbezogener Umweltaspekte beurteilt und ihre Schlussfolgerungen dem Europäischen Parlament und dem Rat in Form eines Berichts darlegt. In diesem Dokument wird die Folgenabschätzung für die einzelnen, festgelegten Behandlungsziele ab dem Jahr 2015 zusammenfassend dargelegt. Es wurde im Einklang mit den Leitlinien der Kommission (SEC 791/2) ausgearbeitet.

Aktuelle Situation und Praktiken

In der Richtlinie ist bestimmt, dass Altfahrzeuge nach der Rücknahme dekontaminiert und zum Zwecke des Recyclings teilweise demontiert werden. Anschließend werden sie zusammen mit Elektro- und Elektronik-Altgeräten Schredderanlagen zugeführt. Bei 75 % des geschredderten Materials handelt es sich um Metallschrott, der recycelt wird, bei 25 % um Schredderabfälle, die derzeit überwiegend in Deponien entsorgt und dort nur beschränkt der Verbrennung zugeführt werden. In jüngster Zeit werden allerdings aufgrund der Entwicklung der Abfallbehandlungstechniken immer mehr Abfälle verwertet.

Die für das Jahr 2015 festgelegten Ziele nach der Altfahrzeug-Richtlinie sehen eine Steigerung um 5 % in Bezug auf das Recycling und um 10 % in Bezug auf die Verwertung von Altfahrzeugen gegenüber dem jeweiligen Prozentsatz des Jahres 2006 vor; hierdurch würde auch die Deponierung der Abfälle (hauptsächlich Kunststoffe) um mehr als die Hälfte reduziert.

Da die durchschnittliche Fahrzeuglebensdauer 12 bis 15 Jahre beträgt, sind diejenigen Fahrzeuge, die etwa im Jahr 2015 zu Altfahrzeugen werden, seit dem Jahr 2002 in Betrieb. Somit sind ihre Merkmale, etwa das Gewicht und die Materialzusammensetzung, bekannt. Dies ist ein Grund, warum sich die nach der Altfahrzeug-Richtlinie für das Jahr 2015 festgelegten Ziele nicht auf die Konstruktion der Fahrzeuge auswirken. Auf diese Fahrzeuge werden bis zum Jahr 2015 mehr als 14 Millionen Tonnen Abfall jährlich entfallen (derzeit 10 Millionen), und der größte Teil hiervon sind wertvolle Sekundärmaterialien[2].

In Jahr 2015 wird die Menge an Schredderabfällen von Altfahrzeugen auf etwa 3,5 Millionen Tonnen pro Jahr ansteigen. Bei Beibehaltung der derzeitigen Praxis würde der größte Teil hiervon in Deponien entsorgt, was zu erheblichen Umweltproblemen führen und einen Verlust für die Wirtschaft der EU von annährend 2,5 Millionen Tonnen verwertbaren Abfalls pro Jahr, mit dem Einfuhren an Energie und Rohstoffen ersetzt werden könnten, bedeuten würde. Das Recycling und die Verwertung dieser Abfallmengen würden somit zur Verringerung der ökologischen Folgen des Ressourcenverbrauchs beitragen.

Vorgehensweise bei der Folgenabschätzung

Im Rahmen dieser Folgenabschätzung werden die Auswirkungen der folgenden Ziele dergestalt untersucht, als ob sie zum jetzigen Zeitpunkt für das Jahr 2015 festgelegt würden:

Möglichkeiten für Maßnahmen | Erläuterung |

Recycling | Verwertung |

Keine Änderung der Maßnahmen (Beibehaltung der geltenden Ziele) | 85% | 95% |

Zurückschrauben des Ziels für das Recycling | 80% | 95% |

Zurückschrauben des Ziels für die Verwertung | 85% | 90%* |

Kombination: Zurückschrauben des Ziels für das Recycling und Zurückschrauben des Ziels für die Verwertung | 80%* | 85%* |

* Beispiel für ein mögliches Ziel

Bei dieser Folgenabschätzung wird berücksichtigt, dass sich die Praktiken, die Märkte und die angewandte Techniken bis zum Jahr 2015 verändert haben und sich die Auswahlmöglichkeiten auf diese Veränderungen auswirken werden. Die Praktiken und Bedingungen im Jahr 2006 werden als Ausgangspunkte für die Prognosen herangezogen, obwohl beim Festlegen von Zielen für das Jahr 2015 eher der Zustand der Welt im Jahr 2015 als ihr gegenwärtiger Zustand zu berücksichtigen wäre.

Da die technische Entwicklung von den Zielen, die in der Gegenwart festgelegt werden, abhängt, lautet die entscheidende Frage, welche Auswirkungen die einzelnen Maßnahmen auf den technischen Fortschritt bei der Abfallbehandlung bis zum Jahr 2015 und darüber hinaus haben werden. Der Grad des technischen Fortschritts wird zum wichtigsten Faktor für die Kosten und den Nutzen im Zusammenhang mit der Verwirklichung der genannten Ziele. Eine Prognose für die Zukunft ist somit erforderlich, beinhaltet jedoch ein gewisses Maß an Unsicherheit. In dem Bericht über die Folgenabschätzung wird auf diesen Unsicherheitsaspekt eingegangen, indem als Reaktion auf die von der Politik vorgegebenen Ziele einerseits starke, andererseits schwache Innovationsbestrebungen zugrundegelegt werden.

Die wichtigste Änderung der derzeit angewandten Methode zur Behandlung von Altfahrzeugen dürfte sich infolge der Entwicklung neuer Techniken, die nach der Bearbeitung in der Schredderanlage zum Einsatz kommen, ergeben, da hierdurch die Anteile der verschiedenen Materialien derjenigen Schredderabfälle, die für die Weiterbehandelt geeignet sind, von den anderen Anteilen getrennt werden können. Hierdurch würden bestimmte Materialien nicht länger in Deponien entsorgt, sondern der Verwertung und dem Recycling zugeführt werden.

In jüngster Zeit sind fortschrittlicher Techniken für die Behandlung von Schredderabfällen entwickelt worden; sie dienen zum Aussortieren der in Schredderabfällen enthaltenen Materialien. Das Hauptproblem bei der Altfahrzeugbewirtschaftung besteht darin, dass diese Techniken derzeit nicht weit genug ausgereift sind, um gewerblich genutzt zu werden, und aufgrund bestimmter Hemmnisse nicht im Markt verbreitet werden.

Hauptschlussfolgerungen aus der Folgenabschätzung

Technische Entwicklung

Derzeit behindern in der EU mehrere Fälle von Marktversagen die Entwicklung und Verbreitung von Techniken, die auf der Stufe nach der Behandlung in der Schredderanlage zum Einsatz kommen, und auch die fortwährende Unsicherheit über die zukünftig für Altfahrzeuge geltenden Ziele sind der Sache nicht dienlich. Mit der Beibehaltung der für das Jahr 2015 geltenden Ziele könnten diese Fälle von Marktversagen beseitigt werden, indem hierdurch Märkte für die betreffenden Techniken geschaffen würden und man somit zur Verbreitung der vorhandenen und der im Entstehen begriffenen Techniken beitragen würde. Hierdurch würde ferner die Ressourcennutzung effizienter gestaltet, da das Recycling von Kunststoffen aus Altfahrzeugen sowie Elektro- und Elektronik-Altgeräten erleichtert würde, höherwertige Sekundärmaterialien gewonnen und zu niedrigen Preisen als diejenigen Materialien, als deren Ersatz sie dienen, angeboten würden. Selbst wenn die technische Entwicklung nur mäßig ausfällt, bieten die vorhandenen, besten Verfahren wirtschaftliche Vorteile gegenüber den derzeitigen Praktiken. Zukünftig dürften diese Vorteile erheblich zunehmen, da die Kosten der neuen Techniken im Regelfall eher rückläufig sind.

Das Tempo der technischen Entwicklung wird von dem Niveau der Ziele abhängen. Im Hinblick auf die bis zum Jahr 2015 zu erreichenden Ziele kann man auf sieben Jahre an Vermarktung und weitergehender F+E sowie auf zwei Jahre an gewerblichem Einsatz der Techniken bauen.

Durch das Schaffen von Anreizen für die F+E im Bereich der Abfallbehandlung könnte die EU zu einer Weltmarktführerin für die betreffende, mit einem großen Potenzial behaftete Technik werden; die Position der EU als Exporteurin von Technik könnte hierdurch gestärkt werden.

Ökologische Folgen der Ziele für das Jahr 2015

Die ökologischen Folgen der Altfahrzeugbehandlung hängen davon ab, wie Kunststoffe aus Automobilen behandelt werden, da sich das Recycling und die Verwertung auf die Umwelt unterschiedlich auswirken. Daher müssen verschiedene Behandlungsmöglichkeiten erwogen werden, um die Folgen der Ziele beurteilen zu können. Das Recycling von Kunststoffen ist nur dann umweltfreundlich, wenn das Sortieren nach dem Schreddern und das Recycling weniger belastend für die Umwelt als das Herstellen von Kunststoffen aus Rohmaterialien sind. Die relativen ökologischen Folgen der Kunststoffverwertung hängen von der angewandten Verwertungsmethode, der Art des Kunststoffes und den hierdurch ersetzten Ressourcen ab. Die Umweltverträglichkeit sämtlicher Kunststoffanteile von Altfahrzeugen ist von Harz zu Harz verschieden. Zur Abschätzung der Folgen wurde der Kunststoff Polypropylen herangezogen, da er (etwa in Form einer Stoßstange aus Polypropylen (PP) oder Ethylen-Propylen-Dien-Elastomer (EPDM)) am häufigsten dem Recycling zugeführt werden dürfte und da seine Auswirkungen auf die Umwelt grob gesprochen für sonstige Polymere repräsentativ sind.

Der wichtigste ökologische Nutzen wird aus dem Recycling des getrennten Kunststoffanteils, der zwischen 2 und 7 % eines Altfahrzeugs bezogen auf das Fahrzeuggewicht ausmacht, resultieren. Die Menge der dem Recycling zugeführten Kunststoffe hängt davon ab, welche Ziele angestrebt werden: Je ehrgeiziger die Ziele, desto wahrscheinlicher ist es, dass mehr Kunststoffe recycelt werden, und desto größer ist der Nutzen für die Umwelt. Im Falle der EU würde dies eine Verringerung von bis zu 980 000 Tonnen CO2-Äquivalent pro Jahr bedeuten. Das Recycling größerer Mengen an Kunststoffen würde ferner zur Verringerung der fotochemischen Oxidation, der Versauerung der Atmosphäre, der Verschmutzung und Eutrophierung von Gewässern sowie der anfallenden Abfallmengen führen. Gleichzeitig könnten aufgrund der größeren Mengen, die verwertet würden, die CO2-Emissionen um mehr als 200 000 Tonnen CO2-Äquivalent pro Jahr verringert werden, und zwar hauptsächlich, indem sonstige Brennstoffe durch die Kunststoffe ersetzt würden. Mit einem Recyclinggrad von 85 % würde ferner das Recycling sämtlicher Metalle verbessert werden, was einen deutlichen Nutzen für die Umwelt und die Wirtschaft mit sich brächte.

Das Recyclingziel von 80 % kann ohne Einsatz neuer Techniken erreicht werden, wenn man die Bemühungen zur Demontage großer Teile aus Kunststoff und Glass oder der Reifen steigert, wie Erfahren der Mitgliedstaaten zeigen. Ein Zurückschrauben des für das Recycling festgelegten Ziels würde eine stärkere Verwertung und Verbrennung anstelle des Recyclings ermöglichen, was sich jedoch nachteilig auf den Nutzen für die Umwelt auswirken würde. Außerdem würde ein Zurückschrauben des Ziels von 85 % die Entwicklung neuer, ökoeffizienter Techniken erheblich behindern, die Anreize für die technische Entwicklung untergraben und die Risiken für Unternehmen, die Investitionen in die F+E planen, erhöhen.

Legte man für die Verwertung ein niedrigeres Ziel (z. B. 90 %) fest, behielte hingegen das für das Recycling festgelegte Ziel von 85 %, würde dies dazu führen, dass die Mengen an Kunststoffen, die in Deponien entsorgt werden, zunehmen würden und die Treibhausgasreduzierung verringert würde. Ebenso würde das Ersetzen der Ziele durch ein Deponierungsverbot den durch das verstärkte Recycling erreichten Nutzen für die Wirtschaft und die Umwelt erheblich verringern. Die Beibehaltung des Ziels von 85 % für das Recycling und des Ziels von 95 % für die Verwertung würde für die Umwelt einen größeren Nettonutzen bewirken als jede sonstige Möglichkeit.

Wirtschaftliche Folgen der Ziele für das Jahr

Die Kosten und der Nutzen der verschiedenen Ziele hängen vom Stand der technischen Entwicklung im Jahr 2015 ab. Daher sind die prognostizierten, wirtschaftlichen Folgen der verschiedenen Möglichkeiten als „Korridor“ zu beschreiben. Legt man ein stark innovatives Szenario zugrunde, kann sich die mit der Behandlung eines Altfahrzeugs erzielte Nettowertschöpfung auf 90 bis 120 € belaufen. Somit würde der mit der Altfahrzeugbehandlung erreichte Höchstwert - unter Zugrundelegung der prognostizierten Zahl von Altfahrzeugen bis zum Jahr 2015 - insgesamt etwa 1,6 Milliarden € jährlich betragen. Ohne technische Entwicklung würde sich dieser Betrag auf 55 bis 80 € pro Altfahrzeug belaufen.

Bei einem Ziel von 80 % für das Recycling würde mit der Altfahrzeugbehandlung - je nach Szenario der technischen Entwicklung - ein Nettoverlust in Höhe von bis zu 1,1 Milliarden € pro Jahr entstehen.

Ein Ziel für die Verwertung, das unterhalb des derzeit geltenden Satzes von 95 % läge, würde sich auf die wirtschaftlichen Kosten nur dann auswirken, wenn die Deponierungspreise niedrig wären. Bei hohen Deponierungskosten, wie sie derzeit tendenziell gegeben sind, würde ein Zurückschrauben des Verwertungsziels wirtschaftlich betrachtet keinen Unterschied machen. Insgesamt hat die Altfahrzeugbehandlung mit einem Ziel von weniger als 85 % für das Recycling und einem Ziel von weniger als 95 % für die Verwertung einen sehr großen Nettonutzen für die Wirtschaft.

Sonstige Folgen

Unabhängig davon, welche Ziele zugrundegelegt werden, dürfte der Verwaltungsaufwand zwecks Erfüllung der Informationsvorschriften unverändert bleiben, denn die betreffenden Vorschriften für die Ziele des Jahres 2006 sind denjenigen für das Jahr 2015 recht ähnlich.

Es ist nicht wahrscheinlich, dass eine Veränderung der Ziele erhebliche soziale Folgen hätte.

Folgen der alternativen, von den Beteiligten vorgeschlagenen Möglichkeiten

Die Beteiligten schlugen vor, zu erwägen, die Ziele durch ein Deponierungsverbot zu ersetzen bzw. zumindest das Teilziel für das Recycling zu streichen.

Jedoch würden Ziele unterhalb der derzeit für das Jahr 2015 geltenden Sätze den potenziellen Nutzen für die Umwelt und die Wirtschaft mindern. Ein Deponierungsverbot und Ziele zum Abbau der Deponierung haben eine ähnliche Wirkung wie die Verwertungsziele, da hierdurch die Abfallströme an den Deponien vorbeigeleitet würden. Dies muss jedoch im Zusammenhang mit der Frage gesehen werden, welche Möglichkeit der Abfallbewirtschaftung anschließend unter Umständen angewandt werden könnte, um einen optimalen Nutzen für die Umwelt zu erreichen.

Betroffene

Die von den unterschiedlichen Möglichkeiten unmittelbar Betroffenen sind die Abfallbewirtschaftungsindustrie in der EU, die Lieferanten von Abfalltechnologie und gegebenenfalls die Verbraucher. Die Folgen für die Automobilindustrie sind offenbar weniger erheblich, nicht zuletzt da die Konstruktion der Fahrzeuge hiervon unberührt bleibt. Höhere Ziele würden sich auf diejenigen Mitgliedstaaten, in denen die meisten Altfahrzeugabfälle anfallen, am stärksten auswirken.

Schlussfolgerungen

Mit den geltenden Zielen für das Jahr 2015 würde der Zweck der Altfahrzeug-Richtlinie erfüllt werden; dies trifft auch auf den Abbau der Beseitigung von Altfahrzeugabfällen, die Verbesserung der Umweltverträglichkeit der Altfahrzeugbehandlung und die Intensivierung der Innovationsbestrebungen im Bereich der Techniken für die Abfallwirtschaft zu. Die Möglichkeit des Zurückschraubens beider Ziele würde die Kosten sowohl für die Wirtschaft als auch für die Umwelt erhöhen.

Obgleich alle Prognosen, die neun Jahre in die Zukunft reichen, zwangsläufig ein gewisses Maß an Unsicherheit beinhalten, kommt die Kommission zu dem Schluss, dass das Ziel von 85 % für die Wiederverwendung bzw. das Recycling und das Ziel von 95% für die Wiederverwendung bzw. die Verwertung bis zum Jahr 2015 optimal sowohl für die Umweltverträglichkeit als auch für die Wirtschaft sind; diese Ziele sollten beibehalten werden, um im Hinblick auf Investitionen in rentablere Techniken zur Abfallbehandlung mehr Sicherheit zu gewährleisten.

[1] Richtlinie 2000/53/EG, ABl. L 269 vom 21.10.2000, S. 34.

[2] Das Durchschnittsgewicht von Fahrzeugen, die unter die Altfahrzeugrichtlinie fallen, nimmt zu und die Daten zum tatsächlichen Gewicht der Altfahrzeuge gehen auseinander. Das in diesem Bericht zugrundegelegte Durchschnittsgewicht eines 2015er Altfahrzeugs b?IJSVWuvwx­ ® °eträgt 1.025 kg. Allerdings zeigen gewichtete Durchschnittsangaben für alle Kfz-Hersteller ein höheres Altfahrzeug-Gewicht von ca. 1.280 kg im Jahr 2019. Wenn diese höhere Gewichtsangabe zugrundegelegt würde, wäre die Wirkungsrichtung immer noch dieselbe, aber die Wirkungen wären stärker. Der Unterschied, der sich aus der Gewichtsannahme ergibt, wird im einzelnen in der Folgenabschätzung und ihren Anhängen beschrieben.