1.Einleitung

Die aktive Zusammenarbeit mit Drittstaaten ist ein Schlüsselelement des europäischen integrierten Grenzmanagements. Seit der inzwischen aufgehobenen Verordnung über die Europäische Grenz- und Küstenwache von 2016 ist die gemeinhin als Frontex bezeichnete Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache (im Folgenden „Agentur“) befugt, Teams mit Exekutivbefugnissen in an die Europäische Union angrenzende Drittstaaten zu entsenden, sofern eine Statusvereinbarung – ein gemäß Artikel 218 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union ausgehandeltes, unterzeichnetes und geschlossenes internationales Abkommen zwischen der Europäischen Union und dem verhandelnden Drittstaat – geschlossen wurde. Im Jahr 2016 nahm die Kommission eine auf der Verordnung (EU) 2016/1624 basierende Musterstatusvereinbarung an, die als Grundlage für die Verhandlungen mit Albanien, Bosnien und Herzegowina, Nordmazedonien, Montenegro und Serbien diente. Gegenwärtig sind die Statusvereinbarungen mit Serbien, Albanien und Montenegro abgeschlossen und in allen drei Ländern wurden erfolgreich gemeinsame Aktionen eingeleitet. Statusvereinbarungen mit Nordmazedonien sowie mit Bosnien und Herzegowina wurden paraphiert, ihr Abschluss steht aber noch aus.

Im Jahr 2019 wurde das Mandat von Frontex durch die Verordnung (EU) 2019/1896 über die Europäische Grenz- und Küstenwache (im Folgenden „Verordnung“) weiter ausgebaut. Mit der Verordnung wurden die Aufgaben der Agentur sowie die Zahl der potenziellen Partner für Statusvereinbarungen erweitert. Insbesondere kann die Agentur nun Teammitglieder mit Exekutivbefugnissen in jeden Drittstaat entsenden, sofern die Entsendung zur Wirksamkeit des europäischen integrierten Grenzmanagements beiträgt, mit anderen Worten ist die Entsendung nicht mehr auf an die Europäische Union angrenzende Drittstaaten begrenzt. Wie bereits zuvor, muss eine Statusvereinbarung geschlossen werden, wenn die Entsendung von Teammitgliedern mit Exekutivbefugnissen in einen Drittstaat geplant ist.

In der vorliegenden Mitteilung wird die in Artikel 76 Absatz 1 der Verordnung (EU) 2019/1896 vorgesehene Musterstatusvereinbarung erläutert. Sie ist eine Aktualisierung des im Jahr 2016 angenommenen Musters, mit der die durch die Verordnung (EU) 2019/1896 eingeführten Neuerungen, insbesondere die Verstärkung des Schutzes der Grundrechte und personenbezogenen Daten, verankert und gleichzeitig die bei der Aushandlung der bereits geschlossenen Statusvereinbarungen gewonnenen Erfahrungen genutzt werden.

2.Zusammenarbeit mit Drittstaaten im Rahmen der Verordnung über die Europäische Grenz- und Küstenwache

In seinen Schlussfolgerungen vom 28. Juni 2018 forderte der Europäische Rat, die unterstützende Rolle der Agentur bei der Sicherstellung der wirksamen Kontrolle der Außengrenzen der Union, einschließlich bei der Zusammenarbeit mit Drittstaaten, durch zusätzliche Mittel und ein erweitertes Mandat weiter zu verstärken.

Eine gut strukturierte und dauerhafte Zusammenarbeit mit Drittstaaten ist ein zentraler Faktor für die Verwirklichung der Ziele des europäischen integrierten Grenzmanagements. In der Verordnung wird die „Zusammenarbeit mit Drittstaaten in von dieser Verordnung erfassten Bereichen mit besonderem Schwerpunkt auf benachbarten Drittstaaten und jenen Drittstaaten, die entsprechend der Risikoanalysen als Herkunfts- oder Transitländer für illegale Einwanderung zu betrachten sind“ als Bestandteil des europäischen integrierten Grenzmanagements aufgeführt. Eine solche Zusammenarbeit dient der Förderung der Standards des europäischen Grenz- und Rückkehrmanagements, dem Austausch von Informationen und Risikoanalysen und der Erleichterung der Umsetzung der Rückkehr im Hinblick auf eine Steigerung ihrer Effizienz und auf die Unterstützung von Drittstaaten im Bereich Grenzmanagement und Migration, einschließlich durch die Entsendung der ständigen Reserve, wenn diese Unterstützung zum Schutz der Außengrenzen und zur wirksamen Steuerung der Migrationspolitik der Union erforderlich ist.

Die Agentur wird aufgefordert, in Bereichen, die durch diese Verordnung geregelt werden, mit Drittstaaten zusammenzuarbeiten und Drittstaaten bei ihrer technischen und operativen Zusammenarbeit in bestimmten Bereichen, bei der Schulung von für Grenzmanagement zuständigen Behörden und bei Such- und Rettungseinsätzen für in Seenot geratene Menschen zu unterstützen. Die Verordnung ermöglicht die Entsendung von Mitgliedern der ständigen Reserve der Agentur bei gemeinsamen Aktionen, Soforteinsätzen zu Grenzsicherungszwecken, Rückkehreinsätzen oder anderen einschlägigen Einsätzen in Drittstaaten (mit Genehmigung des betreffenden Drittstaats). In der Verordnung wird der Agentur ausdrücklich erlaubt, mit für Grenzmanagement zuständigen Drittstaatsbehörden „in dem Maße zusammenzuarbeiten, wie dies für die Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist“.

Von der Agentur wird verlangt, dass sie das Europäische Parlament, den Rat und die Kommission über Tätigkeiten unterrichtet, die sie in Zusammenarbeit mit Behörden von Drittstaaten durchführt, und ihnen detaillierte Informationen über die Einhaltung der Grundrechte bei diesen Tätigkeiten zur Verfügung stellt. Außerdem wird die Agentur verpflichtet, eine Bewertung ihrer Zusammenarbeit mit Drittstaaten in ihre Jahresberichte aufzunehmen sowie ihre Vereinbarungen, Arbeitsvereinbarungen, Pilotprojekte und Projekte zur fachlichen Unterstützung mit Drittstaaten zu veröffentlichen.

Erfordert die Zusammenarbeit zwischen der Agentur und einem Drittstaat die Entsendung von Grenzmanagementteams in den Drittstaat, wo die Teams Exekutivbefugnisse ausüben werden, so sieht die Verordnung vor, dass eine Statusvereinbarung zwischen der Union und dem Drittstaat geschlossen wird. Grenzmanagementteams bestehen aus Mitgliedern der ständigen Reserve der Europäischen Grenz- und Küstenwache und können in Mitgliedstaaten, an den Außengrenzen und im Hoheitsgebiet von Drittstaaten bei gemeinsamen Aktionen und bei Soforteinsätzen zu Grenzsicherungszwecken (in der Musterstatusvereinbarung gemeinsam als „operative Tätigkeiten“ bezeichnet) eingesetzt werden. Jede Statusvereinbarung kann als Generalvereinbarung dienen, unter der mehrere operative Tätigkeiten durchgeführt werden können.

Insbesondere muss die Kommission, wenn sie empfiehlt, dass der Rat sie zur Aushandlung einer Statusvereinbarung mit einem Drittstaat ermächtigt, die Grundrechtesituation in den unter die Vereinbarung fallenden Gebieten des betreffenden Drittstaats bewerten und das Europäische Parlament davon in Kenntnis setzen.

Die Agentur kann auch im Rahmen einer Arbeitsvereinbarung tätig werden, die mit den entsprechenden Drittstaatsbehörden zu Aspekten geschlossen werden, welche mit der operativen Zusammenarbeit verknüpft sind.

Jeder Einsatz der Agentur im Hoheitsgebiet eines Drittstaats wird in das vom Verwaltungsrat der Agentur angenommene jährliche Arbeitsprogramm aufgenommen und in Absprache mit den teilnehmenden Mitgliedstaaten auf der Grundlage eines Einsatzplans durchgeführt, auf den sich die Agentur und die einschlägigen Behörden des Drittstaats geeinigt haben. Grenzt ein Mitgliedstaat oder grenzen mehrere Mitgliedstaaten an den Drittstaat oder an das Einsatzgebiet des Drittstaats, müssen der Einsatzplan und jegliche Änderungen daran von diesem Mitgliedstaat bzw. diesen Mitgliedstaaten gebilligt werden.

In Bezug auf die Rückkehr ermöglicht die Verordnung der Agentur i) die Unterstützung in allen Phasen des Rückkehrprozesses (ohne auf die Begründetheit der Rückkehrentscheidungen einzugehen, die weiterhin in die alleinige Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen), ii) die Unterstützung bei der Koordinierung und Organisation von Rückkehraktionen, iii) die technische und operative Unterstützung bei der Erfüllung der Pflicht, sicherzustellen, dass zur Rückkehr verpflichtete Personen zurückkehren, und iv) die technische und operative Unterstützung bei Rückkehraktionen und ‑einsätzen. Die Verordnung sieht weder vor, dass andere Teams als Grenzmanagementteams zu operativen Einsätzen in Drittstaaten entsandt werden, noch, dass Mitglieder der ständigen Reserve im Rahmen der Rückkehr Exekutivbefugnisse in einem Drittstaat wahrnehmen. Eine Statusvereinbarung wäre daher nicht das geeignete Instrument für die Organisation von Rückkehraktionen.

3.Musterstatusvereinbarung

In der Verordnung wird die Kommission aufgefordert, nach Absprache mit den Mitgliedstaaten, der Agentur, der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte und dem Europäischen Datenschutzbeauftragten eine Musterstatusvereinbarung für Maßnahmen, die im Hoheitsgebiet von Drittstaaten durchgeführt werden, zu entwerfen. Die Musterstatusvereinbarung legt insbesondere den Umfang der operativen Tätigkeit, Bestimmungen über zivil- und strafrechtliche Haftung, die Aufgaben und die Befugnisse der Teammitglieder, Maßnahmen in Bezug auf die Einrichtung von Außenstellen und praktische Maßnahmen in Bezug auf die Wahrung der Grundrechte fest.

Die Musterstatusvereinbarung enthält somit folgende Einzelvorschriften:

-Artikel 1 regelt den Anwendungsbereich der Statusvereinbarung, der alle Angelegenheiten umfasst, welche für die Entsendung von Grenzmanagementteams mit Exekutivbefugnissen aus der ständigen Reserve in das Hoheitsgebiet des entsprechenden Drittstaats erforderlich sind.

-Artikel 2 enthält eine Definition der in der Musterstatusvereinbarung verwendeten Schlüsselbegriffe (es sei erwähnt, dass bei den Definitionen in der Musterstatusvereinbarung auf die einschlägigen Bestimmungen der Unionsvorschriften verwiesen wird, während die Statusvereinbarungen mit Drittstaaten standardmäßig den Wortlaut dieser Vorschriften anstelle von Verweisen darauf enthalten).