EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 23.1.2019 COM(2019) 11 final 2019/0008(NLE) Vorschlag für einen BESCHLUSS DES RATES über den im Namen der Europäischen Union auf der 14. Tagung der Konferenz der Vertragsparteien des Basler Übereinkommens über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von gefährlichen Abfällen und ihrer Entsorgung zu vertretenden Standpunkt im Zusammenhang mit bestimmten Änderungen der Anhänge II, VIII und IX des Übereinkommens



BEGRÜNDUNG 1.GEGENSTAND DES VORSCHLAGS Der vorliegende Vorschlag betrifft einen Beschluss zur Festlegung des Standpunkts der Union, der auf der 14. Tagung der Konferenz der Vertragsparteien des Basler Übereinkommens im Zusammenhang mit der vorgesehenen Annahme von Änderungen der Anhänge des Übereinkommens zu vertreten ist. 2.KONTEXT DES VORSCHLAGS 2.1.Das Basler Übereinkommen über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von gefährlichen Abfällen und ihrer Entsorgung Das Basler Übereinkommen über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von gefährlichen Abfällen und ihrer Entsorgung (im Folgenden „Übereinkommen“) wurde am 22. März 1989 angenommen und trat 1992 in Kraft. Die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten sind Vertragsparteien des Übereinkommens. Das Übereinkommen ist derzeit für 186 Vertragsparteien bindend. Der Grundpfeiler des Übereinkommens ist ein Kontrollsystem für die Ausfuhr, Einfuhr und Durchfuhr bestimmter Abfälle. Ausfuhren von Abfällen, die dem Übereinkommen unterliegen, werden den zuständigen Behörden der Einfuhr- und Durchfuhrstaaten im Voraus notifiziert. Die Notifizierung erfolgt durch den Ausfuhrstaat, der auch von den Erzeugern oder Exporteuren verlangen kann, solche Notifizierungen über seine zuständige Behörde durchzuführen. Die Notifizierung erfolgt schriftlich und enthält die gemäß Anhang V A des Übereinkommens anzugebenen Erklärungen und Informationen. Eine Ausfuhr von Abfällen darf nur dann erfolgen, wenn alle betroffenen Staaten ihre schriftliche Zustimmung erteilt haben (Artikel 6 des Übereinkommens). Das Kontrollsystem gilt für gefährliche Abfälle, die in Artikel 1 festgelegt und in Anhang VIII des Übereinkommens aufgeführt sind, sowie für andere in Anhang II genannte Abfälle, die Haushaltsabfälle und Rückstände aus der Verbrennung von Haushaltsabfällen enthalten. In Anhang IX des Übereinkommens sind Abfälle aufgeführt, die nicht in den Geltungsbereich des Übereinkommens und unter das Kontrollsystem fallen, es sei denn, diese Abfälle enthalten Stoffe einer in Anhang I aufgeführten Kategorie in solchen Mengen, dass sie eine der in Anhang III festgelegten gefährlichen Eigenschaften aufweisen. 2.2.Die Konferenz der Vertragsparteien Die Konferenz der Vertragsparteien des Basler Übereinkommens ist das wichtigste Beschlussgremium des Übereinkommens. Sie ist befugt, die Anhänge des Übereinkommens zu ändern, und tritt alle zwei Jahre zusammen. Die 14. Tagung der Konferenz der Vertragsparteien (CoP14) findet von April bis Mai 2019 in Genf statt. 2.3.Der vorgesehene Rechtsakt Einer der Punkte auf der vorläufigen Tagesordnung der 14. Tagung der Konferenz der Vertragsparteien betrifft einen Vorschlag Norwegens zur Änderung bestimmter Anhänge des Übereinkommens (im Folgenden „vorgesehener Rechtsakt“). Der vorgesehene Rechtsakt sieht nicht vor, die Kontrollmechanismen des Basler Übereinkommens auf alle Kunststoffabfälle anzuwenden; vielmehr sollen manche Kunststoffabfälle in diese Kontrollmechanismen einbezogen und andere Kunststoffabfälle davon ausgeschlossen werden (damit sie weiterhin ohne Notifizierung durch die Ausfuhr-/Einfuhrländer gehandelt werden können). Der Zweck des vorgesehenen Rechtsakts ist es, Einträge zu Kunststoffabfällen in folgenden Anhängen zu ändern oder hinzuzufügen: –Anhang II für nicht gefährliche Kunststoffabfälle, die dem Kontrollsystem des Übereinkommens unterliegen sollten,

–Anhang VIII für gefährliche Kunststoffabfälle, die ebenfalls dem Kontrollsystem des Übereinkommens unterliegen sollten, sowie –Anhang IX für nicht gefährliche Kunststoffabfälle, die nicht in das Kontrollsystem einbezogen werden sollten, es sei denn solche Abfälle enthalten Stoffe einer in Anhang I aufgeführten Kategorie in solchen Mengen, dass sie eine der in Anhang III festgelegten gefährlichen Eigenschaften aufweisen. Der Vorschlag Norwegens zur Änderung der Anhänge II, VIII und IX des Übereinkommens wurde am 26. Oktober 2018 an die Vertragsparteien übermittelt. Gemäß dem Vorschlag können nicht gefährliche Kunststoffabfälle, die unter einen überarbeiteten Eintrag des Anhangs IX fallen, weiterhin unter den gleichen Bedingungen wie derzeit im Rahmen des Übereinkommens zwischen Ländern gehandelt werden, während Kunststoffabfälle, die besonderer Prüfung bedürfen, sowie gefährliche Kunststoffabfälle (neue Einträge in Anhang II bzw. Anhang VIII) unter das Kontrollsystem des Übereinkommens fallen. Die Änderungen der Anhänge II, VIII und IX des Übereinkommens treten in der EU in Kraft, nachdem sie durch Änderungen der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen umgesetzt wurden. Die Auswirkungen für Unternehmen und Behörden in Bezug auf Ausfuhren aus der EU hängen von der Art der Abfälle und den Bestimmungsländern ab. Die Ausfuhr einer Reihe neuer Kategorien von gefährlichen Kunststoffabfällen (aufgeführt in Anhang VIII) aus der EU in Nicht-OECD-Länder wird verboten. Die Ausfuhr solcher Abfälle aus einem OECD-Land in ein OECD-Land muss nach dem Notifizierungsverfahren erfolgen. Die Ausfuhr von bestimmten in Anhang II aufgeführten nicht gefährlichen Kunststoffabfällen aus der EU in Nicht-OECD-Länder wird ebenfalls verboten, sofern die EU nicht entscheidet, durch Änderungen der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 (welche bis Ende 2020 einer Überprüfung unterzogen wird) das Notifizierungsverfahren anzuwenden. Die Ausfuhr solcher Abfälle aus einem OECD-Land in ein OECD-Land muss ebenfalls nach dem Notifizierungsverfahren erfolgen. Die Arten von nicht gefährlichen Kunststoffabfällen, die unter Anhang IX des Übereinkommens fallen, können ohne Kontrollen ausgeführt werden, sofern bestimmte Bedingungen erfüllt sind, die sicherstellen, dass die Abfälle im Einfuhrland leicht zu recyceln sind. Die automatische Umsetzung des Vorschlags Norwegens in der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 würde dazu führen, dass Verbringungen innerhalb der EU von Abfällen, die neu in Anhang II bzw. Anhang VIII des Basler Übereinkommens aufgenommen wurden, dem Notifizierungsverfahren unterliegen würden. Das Verfahren zur Änderung der Anhänge des Übereinkommens wird durch die Artikel 17 und 18 des Übereinkommens geregelt. So muss jeder Änderungsvorschlag von einer Vertragspartei erarbeitet und mindestens sechs Monate vor der Tagung, auf der er zur Beschlussfassung vorgelegt wird, vom Sekretariat allen Vertragsparteien übermittelt werden, d. h. im Falle der CoP14 bis zum 28. Oktober 2018. Ein solcher Änderungsvorschlag muss auf einer Tagung der Konferenz der Vertragsparteien angenommen werden und wird sechs Monate nach Versendung eines Mitteilungsrundschreibens durch den Depositar wirksam. Der vorgesehene Rechtsakt wird für die Vertragsparteien gemäß Artikel 18 Absatz 2 Buchstabe c des Übereinkommens verbindlich, der Folgendes vorsieht: „Nach Ablauf von sechs Monaten nach Versendung des Mitteilungsrundschreibens durch den Depositar wird der Anhang für alle Vertragsparteien dieses Übereinkommens oder eines betreffenden Protokolls bindend, die keine Mitteilung gemäß den Bestimmungen des Buchstaben b übermittelt haben.“ 3.IM NAMEN DER UNION ZU VERTRETENDER STANDPUNKT Die Union sollte die Änderungen oder Ergänzungen der folgenden Anhänge des Übereinkommens in Bezug auf Kunststoffabfälle unterstützen: –Anhang II für nicht gefährliche Kunststoffabfälle, die dem Kontrollsystem des Übereinkommens unterliegen sollten, –Anhang VIII für gefährliche Kunststoffabfälle, die ebenfalls dem Kontrollsystem des Übereinkommens unterliegen sollten, sowie –Anhang IX für nicht gefährliche Kunststoffabfälle, die nicht in das Kontrollsystem einbezogen werden sollten, es sei denn solche Abfälle enthalten Stoffe einer in Anhang I aufgeführten Kategorie in solchen Mengen, dass sie eine der in Anhang III festgelegten gefährlichen Eigenschaften aufweisen. Ohne die oben genannten Änderungen der Anhänge des Übereinkommens besteht ein erhebliches Risiko, dass Kunststoffabfälle in Länder ausgeführt werden, in denen keine angemessene Infrastruktur für die wirksame Sammlung und umweltgerechte Behandlung von Abfällen vorhanden ist. Der vorgesehene Rechtsakt wird zu Folgendem beitragen: –Verbesserung der Kontrollen der Ausfuhr von Kunststoffabfällen, –Förderung der umweltgerechten Behandlung von Kunststoffabfällen, –Minderung des Risikos, dass Kunststoffabfälle in die Umwelt gelangen, und –Vermeidung des globalen Umweltproblems von Abfällen im Meer. In der am 16. Januar 2018 angenommenen europäischen Strategie für Kunststoffe wird bekräftigt, dass internationales Handeln erforderlich ist, um den wichtigsten Quellen von Kunststoffabfällen im Meer (unzureichende Infrastrukturen für die Abfallbewirtschaftung in Entwicklungs- und Schwellenländern) entgegenzusteuern. In der Kunststoffstrategie wird erwähnt, dass Maßnahmen im Rahmen des Basler Übereinkommens unterstützt werden sollten und sichergestellt werden sollte, dass Kunststoffe, die zum Recycling in Drittländer verbracht werden, unter vergleichbaren Bedingungen behandelt und verarbeitet werden wie in der EU. Die EU führt einen großen Teil ihrer Kunststoffabfälle in Drittländer aus (3 Mio. Tonnen im Jahr 2016), wobei Unsicherheiten in Bezug auf deren Behandlung bestehen und grenzübergreifende Probleme angesichts der internationalen Entwicklungen wachsen, einschließlich der jüngsten Entscheidung Chinas, die Einfuhren bestimmter Arten von Kunststoffabfällen zu beschränken. Die Bestimmungen des Übereinkommens werden in der Union mit der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 umgesetzt. Diese Verordnung gilt für Ausfuhren aus der Union und Einfuhren in die Union sowie für Verbringungen zwischen den Mitgliedstaaten (Artikel 1). Die Verordnung gilt auch im Europäischen Wirtschaftsraum (im Folgenden „EWR“).

Sobald der vorgesehene Rechtsakt angenommen wurde und wirksam wird, muss er in Unionsrecht umgesetzt werden, insbesondere in der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006. Dies würde bedeuten, dass auf Verbringungen von neu in die Anhänge II und VIII aufgenommenen Kunststoffabfällen innerhalb der EU und des EWR neue Kontrollmaßnahmen Anwendung fänden (und ein Ausfuhrverbot für diese Abfälle in Nicht-OECD-Länder bestünde). Während dies aus den oben genannten Gründen für Ausfuhren aus der EU wünschenswert ist, könnten sich unerwünschte und problematische Auswirkungen auf Verbringungen von zur Verwertung bestimmten Kunststoffabfällen innerhalb der EU und im EWR ergeben, da diese neuen Notifizierungsverfahren unterliegen würden. Diese Verbringungen unterliegen bereits den Umweltschutzvorschriften der EU über Abfälle und die Einführung neuer Verwaltungsverfahren könnte die Verwertung in der EU komplizierter und kostspieliger machen und gleichzeitig nur begrenzte Vorteile für die Umwelt bringen. Um die derzeitige Situation in der Union und im EWR beizubehalten, d. h. das Kontrollsystem des Übereinkommens nicht auf die Verbringung neuer Kunststoffabfälle anzuwenden, müssten die betreffenden Bestimmungen dem Sekretariat des Übereinkommens gemäß Artikel 11 des Übereinkommens notifiziert werden. Gemäß dem genannten Artikel können die Vertragsparteien bilaterale, multilaterale oder regionale Übereinkünfte oder Vereinbarungen im Hinblick auf grenzüberschreitende Verbringungen von Abfällen schließen, sofern diese Übereinkünfte oder Vereinbarungen der im Übereinkommen vorgeschriebenen umweltgerechten Behandlung entsprechen. Diese Übereinkünfte oder Vereinbarungen müssen Bestimmungen enthalten, die nicht weniger umweltgerecht sind als die im Übereinkommen vorgesehenen; dabei sind die Interessen der Entwicklungsländer besonders zu berücksichtigen. Notifizierungen gemäß Artikel 11 wurden beispielsweise in Bezug auf einen Beschluss des OECD-Rates vorgenommen. Daher sieht dieser Vorschlag für einen Beschluss des Rates vor, dass die Union die Bestimmungen über die Verbringung der betroffenen Kunststoffabfälle innerhalb der Union und des EWR dem Sekretariat gemäß Artikel 11 des Übereinkommens notifiziert, soweit sich diese Bestimmungen von dem geplanten Rechtsakt unterscheiden, und darauf hinweist, dass die Bestimmungen auf einem System der umweltgerechten Behandlung beruhen, das mit dem Übereinkommen vereinbar ist. Aufgrund der Querverbindungen zwischen den Änderungen der Anhänge des Übereinkommens und dem OECD-Beschluss muss auch das OECD-Sekretariat über diese Bestimmungen informiert werden. 4.RECHTSGRUNDLAGE 4.1.Verfahrensrechtliche Grundlage 4.1.1.Grundsätze Artikel 218 Absatz 9 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sieht vor, dass zur Festlegung der „Standpunkte, die im Namen der Union in einem durch eine Übereinkunft eingesetzten Gremium zu vertreten sind, sofern dieses Gremium rechtswirksame Akte, mit Ausnahme von Rechtsakten zur Ergänzung oder Änderung des institutionellen Rahmens der betreffenden Übereinkunft, zu erlassen hat“, Beschlüsse erlassen werden. Der Begriff „rechtswirksame Akte“ erfasst auch Akte, die kraft völkerrechtlicher Regelungen, denen das jeweilige Gremium unterliegt, Rechtswirkung entfalten. Daneben fallen Instrumente darunter, die völkerrechtlich nicht bindend, aber „geeignet sind, den Inhalt der vom Unionsgesetzgeber … erlassenen Regelung maßgeblich zu beeinflussen“. 4.1.2.Anwendung auf den vorliegenden Fall Die Konferenz der Vertragsparteien des Basler Übereinkommens ist ein durch das Übereinkommen eingesetztes Gremium. Der Rechtsakt, den die Konferenz der Vertragsparteien annehmen soll, stellt einen Akt mit Rechtswirkung dar. Der vorgesehene Rechtsakt wird nach Artikel 18 des Übereinkommens völkerrechtlich bindend sein. Er kann den Inhalt der EU-Rechtsvorschriften, d. h. die Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen, maßgeblich beeinflussen. Diese Verordnung setzt das Übereinkommen um, indem sie unter anderem Verfahren für Ausfuhren aus der Union und Einfuhren in die Union sowie für Verbringungen zwischen Mitgliedstaaten festlegt. Die Verordnung gilt auch im EWR. Sobald die Anhänge des Übereinkommens geändert werden, müssen diese Änderungen in der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 umgesetzt werden (möglicherweise mit Ausnahme der Bestimmungen zu Verbringungen von Abfällen innerhalb der EU, wie bereits erläutert). Mit dem vorgesehenen Rechtsakt wird der institutionelle Rahmen des Abkommens weder ergänzt noch geändert. Somit ist Artikel 218 Absatz 9 AEUV die verfahrensrechtliche Grundlage für den vorgeschlagenen Beschluss. 4.2.Materielle Rechtsgrundlage 4.2.1.Grundsätze Die materielle Rechtsgrundlage für einen Beschluss nach Artikel 218 Absatz 9 AEUV hängt in erster Linie vom Ziel und Inhalt des vorgesehenen Beschlusses ab, zu dem ein im Namen der Union zu vertretender Standpunkt festgelegt wird. Liegt dem vorgesehenen Beschluss ein doppelter Zweck oder Gegenstand zugrunde und ist einer davon der wesentliche und der andere von untergeordneter Bedeutung, muss er nach Artikel 218 Absatz 9 AEUV auf eine einzige materielle Rechtsgrundlage gestützt werden, nämlich auf diejenige, die der wesentliche oder vorrangige Zweck oder Gegenstand verlangt. 4.2.2.Anwendung auf den vorliegenden Fall Hauptzweck und Inhalt des vorgesehenen Akts betreffen den Umweltschutz. Somit ist Artikel 192 Absatz 1 AEUV die materielle Rechtsgrundlage für den vorgeschlagenen Beschluss.

4.3.Schlussfolgerungen Die Rechtsgrundlage für den vorgeschlagenen Beschluss sollte Artikel 192 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 218 Absatz 9 AEUV sein. 2019/0008 (NLE) Vorschlag für einen BESCHLUSS DES RATES über den im Namen der Europäischen Union auf der 14. Tagung der Konferenz der Vertragsparteien des Basler Übereinkommens über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von gefährlichen Abfällen und ihrer Entsorgung zu vertretenden Standpunkt im Zusammenhang mit bestimmten Änderungen der Anhänge II, VIII und IX des Übereinkommens DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION — gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 192 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 218 Absatz 9, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, in Erwägung nachstehender Gründe: (1)Das Basler Übereinkommen über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von gefährlichen Abfällen und ihrer Entsorgung (im Folgenden „Übereinkommen“) wurde von der Union mit dem Beschluss 93/98/EWG des Rates zum Abschluss – im Namen der Gemeinschaft – des Basler Übereinkommens vom 22. März 1989 über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von gefährlichen Abfällen und ihrer Entsorgung geschlossen und ist im Jahr 1992 in Kraft getreten. (2)Gemäß Artikel 15 des Übereinkommens prüft und beschließt die Konferenz der Vertragsparteien erforderlichenfalls Änderungen des Übereinkommens. (3)Während ihrer 14. Tagung, die von April bis Mai 2019 stattfindet, prüft die Konferenz der Vertragsparteien die Annahme folgender Änderungen der Anhänge des Übereinkommens in Form von geänderten oder hinzugefügten Einträgen zu Kunststoffabfällen: –Anhang II für nicht gefährliche Kunststoffabfälle, die dem Kontrollsystem des Übereinkommens unterliegen sollten, –Anhang VIII für gefährliche Kunststoffabfälle, die ebenfalls dem Kontrollsystem des Übereinkommens unterliegen sollten, sowie –Anhang IX für nicht gefährliche Kunststoffabfälle, die nicht in das Kontrollsystem einbezogen werden sollten, es sei denn solche Abfälle enthalten Stoffe einer in Anhang I aufgeführten Kategorie in solchen Mengen, dass sie eine der in Anhang III festgelegten gefährlichen Eigenschaften aufweisen. (4)Ein Vorschlag Norwegens zur Änderung der Anlagen II, VIII und IX des Übereinkommens wurde am 26. Oktober 2018 an die Vertragsparteien übermittelt. Gemäß dem Vorschlag werden nicht gefährliche Kunststoffabfälle, die unter einen überarbeiteten Eintrag des Anhangs IX fallen, weiterhin unter den gleichen Bedingungen wie derzeit im Rahmen des Übereinkommens zwischen Ländern gehandelt werden, während Kunststoffabfälle, die besonderer Prüfung bedürfen, und gefährliche Kunststoffabfälle (neue Einträge in Anhang II bzw. Anhang VIII) unter das Kontrollsystem des Übereinkommens fallen würden. (5)Es empfiehlt sich, den Standpunkt festzulegen, der im Namen der Union auf der Tagung der Konferenz der Vertragsparteien zu vertreten ist, da der vorgesehene Rechtsakt für die Union bindend ist und den Inhalt des Unionsrechts, d. h. die Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen, maßgeblich beeinflussen kann. (6)Die Union sollte die oben genannten Änderungen der Anhänge des Übereinkommens unterstützen, da sie zur Verbesserung der Kontrollen der Ausfuhr von Kunststoffabfällen beitragen, die Ausfuhr von Kunststoffabfällen in Länder verhindern, in denen keine angemessene Infrastruktur für die wirksame Sammlung und umweltgerechte Behandlung von Abfällen vorhanden ist, die umweltgerechte Behandlung von Kunststoffabfällen fördern, das Risiko verringern, dass Kunststoffabfälle in die Umwelt gelangen, sowie das weltweite Umweltproblem von Abfällen im Meer verhindern. (7)Die derzeitige Situation bezüglich der Verbringung von Kunststoffabfällen in der Union und im EWR sollte aufrechterhalten bleiben, weshalb das Kontrollsystem des Basler Übereinkommens nicht auf Abfälle angewandt werden sollte, die auf der 14. Tagung der Konferenz der Vertragsparteien des Basler Übereinkommens in die Anhänge II und VIII aufgenommen werden könnten. Die Union sollte daher die Bestimmungen des Unionsrechts über die Verbringung der betroffenen Kunststoffabfälle innerhalb der Union und des EWR notifizieren, soweit sich diese Bestimmungen von dem geplanten Rechtsakt unterscheiden, und darauf hinweisen, dass die Bestimmungen auf einem System der umweltgerechten Behandlung beruhen, das mit dem Übereinkommen vereinbar ist. Diese Notifizierung an das Sekretariat des Übereinkommens erfolgt gemäß Artikel 11 des Übereinkommens —