Sonderbericht Nr. 2/2002

zu den gemeinschaftlichen Aktionsprogrammen Sokrates und Jugend für Europa, zusammen mit den Antworten der Kommission

(Vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2002/C 136/01)

INHALT

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

EFD Europäischer Freiwilligendienst

EFTA Europäische Freihandelsassoziation

GBP Gemeinsame Bildungsprojekte

GD Generaldirektion der Kommission

JfE Jugend für Europa

OLAF Office européen de lutte antifraude

(Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung)

TH Technische Hilfe

ZUSAMMENFASSUNG

I. Die Programme Sokrates und Jugend für Europa wurden mit Haushaltsmitteln in Höhe von 920 Millionen Euro bzw. 126 Millionen Euro ausgestattet. Sie trugen zur Verstärkung der Zusammenarbeit zwischen Hochschulen der Europäischen Union und der anderen beteiligten Länder bei und ermöglichten multikulturelle Austauschmaßnahmen für Jugendliche.

II. Dessen ungeachtet ergab die Prüfung des Hofes Schwachstellen in der Konzeption der beiden Programme und Mängel bei der Verwaltung ihrer Durchführung.

Schwachstellen in der Konzeption

III. Die beiden Programme Sokrates (Ziffern 10 - 14) und Jugend für Europa (JfE) (Ziffern 15 - 18) weisen Konzeptionsmängel auf. Besonders das Sokrates-Programm hat eine komplizierte Struktur, die durch ein heterogenes Gefüge aus 38 Aktionen, Teilaktionen und Maßnahmen gekennzeichnet ist, was zu unterschiedlichen Auslegungen der einzelnen Maßnahmen führte und die Zusammenarbeit unter den Mitgliedstaaten behinderte. Desgleichen erschwerte die Tatsache, dass keine Kriterien und Parameter festgelegt wurden, die Evaluierung der durch die Umsetzung der Programme erzielten Ergebnisse. Außerdem wurde kein geeigneter Rahmen für die Erreichung von Synergiewirkungen zwischen den verschiedenen Gemeinschaftsprogrammen konzipiert.

IV. Die Kommission verwaltet mit Hilfe eines Büros für technische Hilfe (TH-Büro) eine gewisse Anzahl von Aktionen von Brüssel aus, die deshalb als zentrale Aktionen bezeichnet werden, und zusammen mit nationalen Stellen diejenigen Aktionen, die dezentral in den Mitgliedstaaten und den anderen begünstigten Ländern verwaltet werden. Im einen wie im anderen Fall wurde das Verwaltungssystem durch verschiedenartige Mängel beeinträchtigt (Ziffern 25 und 51).

V. Ohne dass dies zu vom Schweregrad her mit anderen Gemeinschaftsprogrammen vergleichbaren Situationen geführt hätte, ergaben sich durch die Übertragung von Befugnissen auf ein TH-Büro Schwächen, wie sie vom Hof nunmehr wiederholt festgestellt werden: vorschriftswidrige Sachverhalte bezüglich des Prinzips und der Modalitäten der Befugnisübertragung, Interessenvermischung, Risiken für das Gemeinschaftsvermögen und hohe Verwaltungskosten (Ziffern 25 - 36).

VI. Bei den dezentralen Aktionen wurde die Durchführung dadurch beeinträchtigt, dass zum einen ein rechtlicher Rahmen fehlte, der die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Kommission und Mitgliedstaaten genau festlegt, und zum anderen eine angemessene Regelung für die nationalen Stellen, die zumeist nicht über ausreichende Mittel zur Ausführung der ihnen übertragenen Aufgaben verfügten (Ziffern 39 - 51).

Fristen und Mängel bei der Durchführung

VII. Wegen der Fristen der Beschlussfassung durch den europäischen Gesetzgeber liefen die beiden Programme mit Verspätung an und mangels entsprechender Strukturen und einer sachgerechten Informationspolitik verzögerte sich die Durchführung neuer Aktionen (Ziffern 19 und 21). Die Schwerfälligkeit des Verwaltungssystems verursachte zusätzliche Verzögerungen bei der Durchführung der Aktionen und machte vor allem das allgemeine Ziel einer Vorfinanzierung der Projekte illusorisch. Tatsächlich erhielten die Begünstigten die Gemeinschaftszuschüsse mitunter erst nach Durchführung der Projekte. Wegen dieser sich häufenden Verzögerungen war es unmöglich, die Aktionen zu den vorgesehenen Terminen gemäß den finanziellen Rahmenvereinbarungen abzuschließen, deren Verwaltung insgesamt unzulänglich war (Ziffern 46 - 50). Zudem wurde die Durchführung durch eine nicht sachgerechte elektronische Vernetzung behindert (Ziffer 51).

VIII. Bei den meisten der 27 geprüften nationalen Stellen und beim TH-Büro wurden Unzulänglichkeiten in der Verwaltung - von der Auswahl der Projekte bis hin zur Überwachung ihrer Durchführung - festgestellt. Diese Mängel wurden durch das Fehlen einer echten Kontroll- und Evaluierungskultur der zuständigen Stellen auf nationaler Ebene (Ziffern 53 - 56) sowie auf Gemeinschaftsebene (Ziffern 75 - 83) begünstigt. So ergab die Prüfung bei mehreren Projekten einen Betrugsverdacht, durch den sich der Hof veranlasst sah, Meldung beim Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) zu machen (Ziffer 74 und 98). Die genannten Mängel hatten generell nachteilige Folgen für die Ergebnisse und die Gesamtwirkung der Aktionen (Ziffern 63 - 65, 80 - 83 und 91 - 92), auch wenn sie mangels relevanter statistischer Daten nicht immer messbar sind. Dies gilt namentlich für das Programm Jugend für Europa, bei dem sich nicht feststellen lässt, ob dem ausdrücklichen Wunsch des europäischen Gesetzgebers, benachteiligten Jugendlichen zu helfen, entsprochen wurde (Ziffern 17 und 68).

IX. Die Evaluierungsberichte wurden mit Verspätung vorgelegt und ihre Wirkung ist fraglich. Das Vertragsvergabeverfahren und die Verwaltung und Überwachung von Studien- und Evaluierungsaufträgen ließen schwerwiegende Mängel erkennen und sowohl bei der Kommission als auch auf der Ebene der Auftragnehmer waren Unregelmäßigkeiten zu verzeichnen (Ziffern 91 - 102).

EINLEITUNG

1. Die Politiken in den Bereichen allgemeine und berufliche Bildung sowie Jugend zählen insofern zu den politischen Prioritäten der Europäischen Union, als sie dazu beitragen sollen, Qualifikationen und Beschäftigungsmöglichkeiten zu entwickeln und Europa den Bürgern näher zu bringen(1). In dieser Hinsicht waren die Programme Sokrates und Jugend für Europa (JfE) in der Zeit vom 1. Januar 1995 bis 31. Dezember 1999 ein Schlüsselelement der Strategie der Europäischen Union für das Bildungswesen und die Zusammenarbeit im Jugendbereich. Diese beiden auch den Ländern der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) offen stehenden Programme fügen sich mit der ebenfalls erfolgten Einbeziehung der Beitrittsländer in den Gesamtkomplex der Maßnahmen ein, die einen erfolgreichen Verlauf des Erweiterungsprozesses der Europäischen Union fördern sollen. Ihre Geltungsdauer wurde mittlerweile für den Zeitraum vom 1. Januar 2000 bis 31. Dezember 2006 verlängert. Für das Sokrates-Programm wurde ein Finanzrahmen von 1850 Millionen Euro und für das Programm JfE ein Finanzrahmen von 520 Millionen Euro vorgesehen(2). Das Sokrates-Programm und insbesondere die Aktion Erasmus haben zweifellos bedeutende Auswirkungen auf die Studentenschaft gehabt. Die Aktion Erasmus hat zudem die Öffnung der Hochschulen für eine europäische Zusammenarbeit erheblich gefördert.

Rechtlicher Rahmen

2. Das gemeinschaftliche Aktionsprogramm Sokrates wurde durch den Beschluss Nr. 819/95/EG(3) des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 1995, geändert durch den Beschluss Nr. 576/98/EG(4) vom 23. Februar 1998, ins Leben gerufen. Es "hat zum Ziel, einen Beitrag zur Entwicklung einer qualitativ hoch stehenden allgemeinen und beruflichen Bildung und eines offenen europäischen Raums der Zusammenarbeit im Bildungswesen zu leisten", und betrifft hauptsächlich Hochschulbildung (Erasmus) und Schulbildung (Comenius), umfasst aber auch bereichsübergreifende Aktionen. Das gemeinschaftliche Aktionsprogramm Jugend für Europa, das mit dem Beschluss Nr. 818/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates ebenfalls am 14. März 1995 angenommen wurde, ist das bedeutendste Instrument der Gemeinschaft, um die Politik der Zusammenarbeit im Jugendbereich zu fördern und im Rahmen von fünf Aktionen, die von Jugendlichen aus den verschiedenen Ländern der Gemeinschaft, aber auch aus Drittländern konzipierte Austauschmaßnahmen und Kooperationsprojekte betreffen, "einen erzieherischen Beitrag zur Jugendbildung zu leisten"(5).

Finanzrahmen

3. Der anfangs auf 850 Millionen Euro festgelegte Finanzrahmen für die Durchführung des Sokrates-Programms wurde durch den Beschluss Nr. 576/98/EG auf 920 Millionen Euro aufgestockt. Der Finanzrahmen für die Umsetzung des Programms Jugend für Europa wurde auf 126 Millionen Euro festgelegt. Im Wesentlichen wegen der Öffnung der beiden Programme für assoziierte Länder werden die Haushaltsmittelzuweisungen für Sokrates letztendlich 998 Millionen Euro und für JfE 141 Millionen Euro erreichen.

Prüfungsumfang

4. Es wurden Prüfungen bei den zuständigen Kommissionsdienststellen (GD Bildung und Kultur), bei dem mit beiden Programmen befassten gemeinsamen Büro für technische Hilfe (TH-Büro), in sieben Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Griechenland, Italien, Luxemburg, Spanien und Vereinigtes Königreich), darunter den fünf Hauptempfängerländern, bei 27 nationalen Verwaltungsstellen und bei Endbegünstigten durchgeführt. Sie konzentrierten sich auf die Untersuchung der Entscheidungsverfahren in den Bereichen Finanzverwaltung, Überwachung und Evaluierung.

5. Die Prüfung galt insbesondere dem Verwaltungssystem zur Durchführung der beiden Programme im Zeitraum 1995 - 1999 und erstreckte sich auf fünf Schlüsselaktionen des Sokrates-Programms (Erasmus: Aktionen 1 und 2; Comenius: Aktion 1; Lingua: Aktion E; Offener Unterricht und Fernlehre) und zwei JfE-Aktionen (Aktionen A. I und D), die im Rahmen der Prüfung näher ins Auge gefasst wurden. Auf die ausgewählten Sokrates-Aktionen entfielen 76 % und auf die ausgewählten JfE-Aktionen 75 % des jeweiligen Programmetats.

HAUSHALTSMÄSSIGE AUSFÜHRUNG DER PROGRAMME

Sokrates

6. Zum 31. Dezember 1999 waren Mittel in Höhe von 992 Millionen Euro gebunden, was einer Verwendungsrate von 99 % entsprach; die in Anspruch genommenen Zahlungsermächtigungen bezifferten sich auf 938 Millionen Euro und erreichten damit eine Ausführungsrate von 92 %. Tabelle 1 zeigt die Ausführung der Verpflichtungs- und Zahlungsermächtigungen, aufgeschlüsselt nach Haushaltsjahren. Es wurden Zahlungsermächtigungen in Höhe von 54 Millionen Euro annulliert.

Jugend für Europa

7. Die Öffnung des Programms JfE für die assoziierten Länder hat ebenfalls zu einer Mittelaufstockung geführt. Die verfügbaren Haushaltsmittel beliefen sich auf 141 Millionen Euro für Verpflichtungen und 135 Millionen Euro für Zahlungen. Die Mittelverwendung bezifferte sich bei den Verpflichtungen auf 134 Millionen Euro (95 %) und bei den Zahlungen auf 118 Millionen Euro (87 %). Tabelle 2 zeigt die Ausführung der Verpflichtungs- und Zahlungsermächtigungen, aufgeschlüsselt nach Haushaltsjahren.

Abweichungen zwischen verschiedenen Haushaltsdatenquellen

8. Die Prüfung der Ausführung des Haushaltsplans hat gezeigt, dass die verschiedenen Datenquellen voneinander abweichen (siehe Tabelle 3). So sind die dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union zu entnehmenden Gesamtbeträge für die haushaltsmäßige Ausführung des Sokrates-Programms niedriger als die der Haushaltsrechnung und der Vermögensübersicht (Differenz von 51 Millionen Euro). Diese Differenz ist darauf zurückzuführen, dass sich der in der Haushaltsrechnung ausgewiesene Betrag auf sämtliche zugunsten aller Teilnehmerländer getätigte Ausgaben bezieht, während im Haushaltsplan lediglich die der Mittelzuweisung der 15 Mitgliedstaaten der Union entsprechenden Daten im Zusammenhang mit dieser Ausführung aufgenommen wurden. Der Abschlussbericht der Kommission über die Umsetzung des Programms Sokrates(6) enthält eine finanzielle Aufschlüsselung der Aktionen, die sich nur auf die Mitgliedstaaten der EU und nicht auf alle Teilnehmerländer erstreckt.

Aufschlüsselung der verwendeten Mittel nach Aktionen

9. Tabelle 4 zeigt die Verwendung der für die Durchführung des Sokrates-Programms gebundenen Mittel, aufgeschlüsselt nach Aktionen. Sie lässt erkennen, dass die Bestimmungen des Basisbeschlusses Nr. 819/95/EG über die für die verschiedenen Programmkapitel geltenden Obergrenzen bei den Mittelbindungen eingehalten wurden. Die nach Aktionen aufgeschlüsselten Mittelbindungen für das Programm JfE sind in Tabelle 5 wiedergegeben. Da eine entsprechende Untergliederung im Kontenplan fehlt, konnte bei der Prüfung nicht festgestellt werden, ob nach Maßgabe des Beschlusses Nr. 818/95/EG über das Programm JfE mindestens ein Drittel der im Rahmen der Aktion A des Programms (Maßnahmen innerhalb der Gemeinschaft, die Jugendliche unmittelbar einbeziehen) bereitgestellten Mittel für benachteiligte Jugendliche eingesetzt wurden.

KONZEPTION DER PROGRAMME

Sokrates

10. Obgleich die Bildungspolitik in den Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten fällt, soll die Gemeinschaft nach Artikel 149 des EG-Vertrags "einen Beitrag zur Entwicklung einer qualitativ hoch stehenden allgemeinen und beruflichen Bildung" und eines offenen europäischen Raums der Zusammenarbeit im Bildungswesen leisten. Erklärtes Ziel des Sokrates-Programms ist es, die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern, indem die Tätigkeit der Mitgliedstaaten unterstützt und erforderlichenfalls ergänzt wird.

11. Allerdings hat die Kombination zahlreicher Ziele und zu allgemein gehaltener Begriffe wie Unterrichtsqualität oder Unionsbürgerschaft bei einer allzu komplexen Programmstruktur, die durch ein heterogenes Gefüge aus 38 verschiedenen Aktionen, Teilaktionen und Maßnahmen gekennzeichnet ist, zu unterschiedlichen Auslegungen der einen wie der anderen geführt, was die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten behinderte. Was die Unterrichtsqualität angeht, so wurden erst bei der Erstellung eines ersten Kommissionsberichts bei Abschluss des Sokrates-Programms Kriterien und Indikatoren erarbeitet, die eine Bewertung des erreichten Niveaus in den verschiedenen Schulfächern ermöglichen(7).

12. Die Gesamtkonzeption des Programms leidet zudem unter einer Vermischung von Aktionen, die nach Begünstigtenkategorien, Hochschulbildung und Schulbildung definiert sind (Kapitel I und II), mit anderen, als bereichsübergreifend eingestuften Aktionen (Kapitel III). Deren Auffächerung in etwa zwanzig unterschiedliche Maßnahmen beeinträchtigt die Übersichtlichkeit des Programms.

13. Der beschriebene Mangel an Homogenität in der Programmkonzeption erklärt auch großenteils die geringe Komplementarität der Aktionen untereinander und die sehr oft nur theoretischen Verbindungen, die zwischen den Aktionen der Kapitel I und II und denen von Kapitel III vorgesehen sind.

14. Außerdem ist hervorzuheben, dass die Kommission gemäß dem Basisbeschluss (Artikel 6) gehalten ist, in partnerschaftlicher Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten Kohärenz mit den anderen Gemeinschaftsprogrammen sicherzustellen und insbesondere die Koordinierung der Tätigkeiten zwischen dem Sokrates-Programm und dem Rahmenprogramm im Bereich der Forschung zu fördern, aber kein Verfahren zur Durchführung einer solchen Abstimmung entwickelt wurde. Deshalb blieb die vorgesehene Koordinierung auf Einzelmaßnahmen beschränkt.

Ziele des Sokrates-Programms

1. Entwicklung der europäischen Dimension der Bildung auf allen Ebenen.

2. Förderung einer quantitativ und qualitativ verbesserten Kenntnis der Sprachen der Europäischen Union sowie der interkulturellen Unterrichtsdimension.

3. Förderung einer breit angelegten und intensiven Zusammenarbeit zwischen Bildungseinrichtungen aller Stufen in den Mitgliedstaaten.

4. Förderung der Mobilität von Lehrkräften.

5. Förderung der Mobilität von Studenten.

6. Förderung der Beziehungen zwischen Schülern auf der Ebene der Europäischen Union.

7. Förderung der akademischen Anerkennung von Studienabschlüssen, Studienzeiten und anderen Qualifikationen in einem offenen europäischen Raum für die Zusammenarbeit im Bildungswesen.

8. Förderung des offenen Unterrichts und der Fernlehre.

Aktionen des Sokrates-Programms

Kapitel I - Hochschulbildung (Erasmus)

I.1. Förderung der europäischen Dimension in den Hochschulen

Hochschulverträge (Organisation der Mobilität von Studenten, Mobilität von Lehrkräften, Förderung des Europäischen Systems zur Anrechnung von Studienleistungen (ECTS), gemeinsame Entwicklung von Studienprogrammen, Intensivsprachkurse, europäische Module, Intensivlehrprogramme von kurzer Dauer, vorbereitende Besuche)

Thematische Netze

I.2. Mobilitätsstipendien für Studenten (*)

Kapitel II - Schulbildung (Comenius)

II.1. Schulpartnerschaften für europäische Bildungsprojekte einschließlich Austausch/Praktika von Lehrkräften, Studienbesuche und vorbereitende Besuche (*)

II.2. Erziehung der Kinder von Wanderarbeitnehmern, von Personen, die einem Wandergewerbe nachgehen, von nicht Sesshaften sowie von Sinti und Roma; interkulturelle Erziehung

II.3. Aktualisierung und Verbesserung der Qualifikationen der LehrkräfteII.3.1. Weiterbildungsprojekte

II.3.2. Stipendien für Teilnehmer (*)

Kapitel III - Bereichsübergreifende Aktionen

III.1. Förderung der Fremdsprachenkenntnisse in der Gemeinschaft (Lingua)III.1. A. Europäische Kooperationsprogramme

III.1. B. Fortbildungsaktionen im Bereich Fremdsprachenunterricht (*)

III.1. C. Assistenzzeiten im Ausland für zukünftige Sprachlehrer (*)

III.1. D. Entwicklung von Lehrmitteln für den Sprachunterricht und Mitteln zur Bewertung der sprachlichen Fähigkeiten

III.1. E. Gemeinsame Bildungsprojekte für das Erlernen von Fremdsprachen (*)

III.2. Förderung des offenen Unterrichts und der Fernlehre

Europäische Partnerschaften und Partnerschaftsprojekte

Beobachtungsprojekte

III.3. ErwachsenenbildungIII.3.5a) Förderung der Sensibilisierung und der Kenntnis Europas und der europäischen Länder

III.3.5b) Verbesserung der Erwachsenenbildung durch europäische Zusammenarbeit

III.4. Informations- und Erfahrungsaustausch über die Bildungspolitiken und -systemeIII.4.1. Analyse bildungspolitischer Fragen von gemeinsamem Interesse

III.4.2. Informationsnetz zur Bildung in Europa (Eurydice)

III.4.3. Studienbesuche für Entscheidungsträger im Bildungsbereich (ARION) (*)

III.4.4. Gemeinschaftsnetz nationaler Informationszentren für Fragen der akademischen Anerkennung (NARIC)

III.5. Ergänzende MaßnahmenIII.3.5b) Ergänzende Maßnahmen

(*) Dezentrale Aktion.

Jugend für Europa

15. Der Beschluss über das Programm JfE bestimmt Folgendes: "Die Kommission und die Mitgliedstaaten ergreifen die erforderlichen Maßnahmen im Hinblick auf die Erhaltung und den Ausbau der Strukturen, die zur Verwirklichung der Programmziele und zur Bewertung und Begleitung der in dem Programm vorgesehenen Aktionen sowie zur Anwendung der Konzertierungs- und Auswahlmechanismen auf einzelstaatlicher Ebene eingerichtet werden" (Artikel 5). Die Modalitäten dieser Zusammenarbeit und die diesbezüglichen Verpflichtungen der Kommission und der Mitgliedstaaten wurden jedoch nicht festgelegt.

16. Die dritte Auflage des Programms JfE hatte den Vorteil, Aktionen miteinander zu verbinden, die in den vorhergehenden Programmversionen unverbunden nebeneinander standen. Sie enthielt aber noch Freiwilligendienst-Aktivitäten, die auch durch eine neue Pilotaktion und das spezifische Programm Europäischer Freiwilligendienst (EFD) abgedeckt waren. Dieser Situation, in der es leicht zu Doppelarbeit kommen konnte, wurde durch das neue Programm abgeholfen.

17. Eines der Hauptziele des Programms bestand darin, benachteiligten Jugendlichen den Zugang zu den Programmaktivitäten zu erleichtern. Wegen unzulänglicher Definition dieser Zielgruppe und mangels einschlägiger statistischer Daten konnte nicht festgestellt werden, ob dieses Ziel erreicht wurde.

18. Trotz ausdrücklicher Weisung des europäischen Gesetzgebers (Artikel 8 des Beschlusses) wurden die Modalitäten der Zusammenarbeit der Kommission und der Mitgliedstaaten mit den zuständigen internationalen Organisationen, insbesondere mit dem Europarat, erst im November 1998 festgelegt, als ein Kooperationsabkommen mit dem Europarat geschlossen wurde.

Ziele des Programms Jugend für Europa

Das Hauptziel des Programms besteht darin, durch weitere Austauschmaßnahmen innerhalb der Gemeinschaft einen erzieherischen Beitrag zur Jugendbildung zu leisten.

Besonders wird darauf geachtet, dass benachteiligte Jugendliche einen leichteren Zugang zu den Maßnahmen des Programms erhalten. Die Kommission und die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass mindestens ein Drittel der Mittel, die für Maßnahmen innerhalb der Gemeinschaft bereitgestellt werden, die Jugendliche unmittelbar einbeziehen, für benachteiligte Jugendliche eingesetzt werden.

Aktionen des Programms Jugend für Europa

Aktion A: Maßnahmen innerhalb der Gemeinschaft, die Jugendliche unmittelbar einbeziehenAktion A. I: Austausch und Mobilität von Jugendlichen (*)

Aktion A. II: Eigeninitiative, Kreativität und Solidarität von JugendlichenAktion A. II.1: Jugendinitiativen

Aktion A. II.2: Praktika im Rahmen des freiwilligen Dienstes

Aktion B: JugendbetreuerAktion B. I: Unterstützung für Aktion A (*)

Aktion B. II: Unterstützung für die europäische Zusammenarbeit bei der Ausbildung der Jugendbetreuer

Aktion C: Zusammenarbeit zwischen den in den Mitgliedstaaten zuständigen Strukturen

Aktion D: Austausch mit Drittländern (**)

Aktion E: Information von Jugendlichen und Studien im JugendbereichAktion E. I: Information von Jugendlichen

Aktion E. II: Studien im Jugendbereich

Begleitmaßnahmen: Technische Betreuung, Begleit- und Evaluierungsmaßnahmen usw.

(*) Dezentrale Aktion.

(**) Dezentrale Aktion seit 1998.

VERZÖGERUNGEN UND ÄNDERUNGEN WÄHREND DER DURCHFÜHRUNG

19. Die Verzögerungen bei der Annahme der Beschlüsse über die beiden Gemeinschaftsprogramme (März 1995), bei der Konstituierung des Sokrates-Ausschusses (Aufnahme der Tätigkeit im April 1995) sowie bei der Ausarbeitung und Bereitstellung der ersten Fassung des Vademekums und Leitfadens für Antragsteller (September 1995), das Nichtvorliegen des Standardvertrags zwischen nationalen Stellen und Schuleinrichtungen in einer benötigten Sprachfassung (November 1995) usw. verursachten zeitliche Verschiebungen bei der Umsetzung der beiden Programme. So mussten beim Sokrates-Programm die Einreichungsfristen für Projekte verlängert werden. Beim Programm JfE führten Verzögerungen bei seiner Bekanntmachung zu einem deutlichen Mangel an Förderprojekten in der Anfangsphase seiner Durchführung.

20. Infolgedessen konnten die meisten Aktionen erst 1996/97 beginnen, andere sogar erst zu einem noch späteren Zeitpunkt anlaufen. Bei der Aktion Erasmus, in deren Rahmen Hochschulaktivitäten mit europäischer Dimension finanziert werden, wurden die Hochschulverträge erst ab dem Studienjahr 1997/98, d. h. fast drei Jahre nach Anlaufen des Programms, abgeschlossen.

21. Im Jahr 1999 wurde die Verwaltung von drei Aktionen des Programms JfE (Aktion A. II.1: Jugendinitiativen, Aktion C: Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Jugendbereich, Aktion E. I: Information von Jugendlichen), die bisher zentral durch die Kommission erfolgt war, dezentralisiert. Diese wesentliche Änderung in der Programmdurchführung hat die ohnehin schwierige Tätigkeit der nationalen Stellen durch eine beträchtliche Erhöhung ihrer Arbeitsbelastung ohne entsprechende Anpassung der zur Verfügung gestellten Mittel noch weiter erschwert.

UNZULÄNGLICHKEITEN IM VERWALTUNGSSYSTEM

Allgemeiner Rahmen des Verwaltungssystems

22. Bei beiden Programmen besteht ein wesentlicher Unterschied zwischen den Aktionen, die von der Kommission direkt verwaltet werden, und den Aktionen, deren Verwaltung durch nationale Stellen erfolgt. Bei der ersten Kategorie, den so genannten zentralen Aktionen, wird das Verwaltungssystem von der Kommission getragen, die sich in der Mehrzahl der Fälle auf ein TH-Büro mit 70 Mitarbeitern stützt. Auf die zentralen Aktionen entfielen beim Sokrates-Programm 29 % (287,4 Millionen Euro) und beim Programm JfE 28 % (37,8 Millionen Euro) der Verpflichtungsermächtigungen im Zeitraum 1995 - 1999. Bei der zweiten Kategorie, den so genannten dezentralen Aktionen, verwaltet die Kommission die Maßnahmen in Zusammenarbeit mit den von den Mitgliedstaaten und den anderen am Programm teilnehmenden Ländern benannten nationalen Stellen. Auf diese Aktionen entfallen beim Sokrates-Programm 704,6 Millionen Euro (71 %) und beim Programm JfE 96,5 Millionen Euro (72 %).

23. Bei der Verwaltung der zentralen Aktionen wurden zwar wichtige Befugnisse auf das TH-Büro übertragen (siehe Ziffern 25 - 36), aber die endgültige Entscheidung über die Gewährung der Zuschüsse liegt bei der Kommission. Bei den so genannten dezentralen Aktionen sind es dagegen die nationalen Stellen, die die Zuschüsse vergeben. Bei manchen Aktionen findet ein "gemischtes" Verwaltungssystem Anwendung, bei dem die nationalen Stellen die Aufforderungen zur Einreichung von Anträgen abwickeln, die Kommission sich aber die Entscheidung über die Zuschussgewährung vorbehält. Die folgenden zwei Ablaufdiagramme veranschaulichen die genannten Verfahren. Das erste betrifft die dezentralen Aktionen, das zweite die zentralen Aktionen.

24. Bei jedem der beiden Programme wird die Kommission zudem von einem Ausschuss unterstützt, der sich aus Vertretern der einzelnen Mitgliedstaaten zusammensetzt und in dem die Kommission den Vorsitz führt. Der Sokrates-Ausschuss gibt seine Stellungnahme zu den Entwürfen der zur Durchführung des Programms erforderlichen Maßnahmen (jährlicher Arbeitsplan, Auswahl zentraler Projekte, Modalitäten der finanziellen Unterstützung) ab und wird seinerseits von zwei Unterausschüssen unterstützt, die sich speziell mit Fragen der Hochschulbildung bzw. der Schulbildung befassen. Dagegen hat sich gezeigt, dass der JfE-Ausschuss insofern über geringere Befugnisse verfügt, als er keine Stellungnahme zur Auswahl der zentralen Projekte abzugeben hat.

Abbildung 1

Vereinfachtes Ablaufschema einer dezentralen Aktion

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Abbildung 2

Vereinfachtes Ablaufschema einer zentralen Aktion

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Zentrale Verwaltung

Fehlentwicklungen der Übertragung der Verwaltung auf ein TH-Büro

25. Eine Externalisierungsmaßnahme setzt einen angemessenen rechtlichen Rahmen, eine klare Festlegung des Auftrags und der zu übertragenden Aufgaben sowie eine effiziente Überwachung der Kontrollsysteme für die betreffende Tätigkeit voraus. Bei der Durchführung der beiden Programme war dies nicht gewährleistet. Einige Beanstandungen, die im Folgenden vorgebracht werden, waren bereits Gegenstand von Bemerkungen des Hofes in seinem Sonderbericht Nr. 1/96 über die Mittelmeerprogramme(8). Bedauerlicherweise hat die Kommission ungeachtet der Antworten, die sie zu dem Bericht vorgelegt hatte, erst ab 2001 eine Reform der Modalitäten für die Externalisierung unternommen.

Übertragung ohne Rechtsgrundlage

26. Keiner der beiden Basisbeschlüsse, die die Programme Sokrates und Jugend für Europa regeln, sah eine Übertragung von Verwaltungsbefugnissen vor und die Kommission hat auch keine Grundsatzentscheidung in diesem Sinne getroffen. Die im Meroni-Urteil des Gerichtshofs(9) genannten Bedingungen, wonach Umfang und Tragweite der Befugnisse, die auf Dritte übertragen werden, genau festzulegen sind, wurden nicht erfuellt.

27. Tatsächlich hat die Kommission das TH-Büro nicht nur mit Aufgaben im Bereich der technischen Hilfe betraut, sondern ihm auch Befugnisse verliehen, die zu den spezifischen Befugnissen im Rahmen öffentlicher Hoheitsakte gehören. Im Übrigen hat der Vergabebeirat(10) zwar eine befürwortende Stellungnahme zu dem Vorgang abgegeben, den Anweisungsbefugten aber ausdrücklich auf diesen Punkt hingewiesen.

28. Die Prüfungen zeigen, dass es die Kommission dem TH-Büro überlassen hat, an ihrer Stelle für die Überprüfung der Erbringung der jeweiligen Leistung und der Tätigung der betreffenden Zahlung zu sorgen. Diese beiden Befugnisse gehören zu den Kompetenzen des Anweisungsbefugten.

29. Außerdem hat die Kommission dadurch, dass sie eine juristische Person des Privatrechts (Vereinigung ohne Erwerbszweck) mit der Verwahrung und Verwaltung gemeinschaftseigener öffentlicher Mittel sowie mit der Erlangung der schuldenbefreienden Wirkung durch die Leistung von Abschlusszahlungen im Namen der Kommission betraut hat, die in der Haushaltsordnung (Artikel 51 und 54) genannten Befugnisse eines Rechnungsführers der Gemeinschaft übertragen, die - daran besteht rechtlich kein Zweifel - in den Bereich der Ausübung öffentlicher Hoheitsakte fallen. Von Rechts wegen dürften sie daher nicht auf eine Vereinigung übertragen werden, weil damit eine Haushaltsführung ohne Auftrag geschaffen wird.

30. Darüber hinaus hat dieses Verwaltungssystem die Besonderheit, dass die Verantwortlichen des TH-Büros gleichzeitig über die Vorrechte des Anweisungsbefugten und des Rechnungsführers verfügen, ohne dass sich die Kommission vergewissern kann, dass die Trennung der beiden Funktionen gewahrt wird, die ein sowohl im EG-Vertrag (Artikel 279) als auch in der Haushaltsordnung (Artikel 21) verankertes Grundprinzip des öffentlichen Rechnungswesens darstellt. Außerdem schafft das System eine Rangfolge zwischen der Funktion des Anweisungsbefugten und der des Rechnungsführers, die den Verstoß gegen das genannte Prinzip noch dadurch verschärft, dass die anweisungsbefugten Stellen dem TH-Büro Weisungen bezüglich der Handhabung der Mittel erteilen können. So hat das TH-Büro bei den Direktaktionen im Namen der Kommission 272,84 Millionen Euro für den Zeitraum 1995 - 1999 verwaltet.

Übertragungsbedingte Interessenvermischung

31. Die zwei Vereinigungen, die das TH-Büro gegründet haben, vertreten Hochschuleinrichtungen, die ein unmittelbares Interesse daran haben, in den Genuss der im Rahmen des Sokrates-Programms gewährten Zuschüsse zu kommen. Die Prüfungen ergaben, dass beide Vereinigungen Zuschüsse erhalten haben - direkt für die Erasmus-Maßnahmen oder indirekt als Partner von fünf Projekten(11) über einen Gesamtbetrag von 71000 Euro.

32. Im Übrigen vertreten diese zwei Vereinigungen etwa ein Dutzend Organisationen, von denen vier auch als nationale Stellen fungieren. Eine von ihnen hatte sogar einen ihrer Mitarbeiter auf einen leitenden Posten im TH-Büro abgeordnet.

Übertragungsbedingte Risiken

33. Die Mittel, die die Kommission auf die auf den Namen des TH-Büros eröffneten Bankkonten einzahlt, bleiben bis zu ihrer Auszahlung an die Endbegünstigten Eigentum der Gemeinschaft. Es wurde jedoch festgestellt, dass diese Beträge für die Haushaltsjahre 1996 und 1997 zu Unrecht auf der Aktivseite der Vermögensübersicht des TH-Büros ausgewiesen wurden. Dies bedeutet für den Fall eines Konkurses dieser Vereinigung ohne Erwerbszweck ein erhöhtes Risiko für die der Gemeinschaft gehörenden Mittel. Hier sollte im weiteren Verlauf Abhilfe geschaffen und dafür gesorgt werden, dass die fraglichen Beträge in der Vermögensübersicht als das ausgewiesen werden, was sie sind, nämlich Mittel, die für Rechnung Dritter verwaltet werden.

34. Die Zinserlöse aus den auf den genannten Konten des TH-Büros hinterlegten Beträgen sind ebenfalls Eigentum der Gemeinschaft. Zum 31. Dezember 1998 beliefen sie sich auf 563622 Euro. Die Kommission hat keinen Gebrauch von den Vertragsbestimmungen gemacht, die eine halbjährliche Überweisung der Zinsen auf bloße Anforderung von ihrer Seite vorsehen.

35. Im Juni 1995 wurde ein Betrag von 6,2 Millionen Euro - alle Restmittel, die noch für die im Rahmen der früheren Programme ausgewählten Projekte auszuzahlen waren - auf die auf den Namen des TH-Büros eröffneten Konten überwiesen und 1999 war er immer noch dort hinterlegt. Die Kommission konnte keine Rechtfertigung dafür liefern, dass sie dem TH-Büro vier Jahre lang über sechs Millionen Euro als Kassenmittel überlassen hatte und dann im Anschluss an die Prüfung des Hofes aus diesem Betrag derart alte Projekte finanzierte. Dieser Sachverhalt führte ab 1995 zu Verzerrungen in der Haushaltsrechnung der Kommission und stellt eine nicht zu vertretende Handhabung von Kassenmitteln der Gemeinschaft dar.

Übertragungsbedingte Mehrkosten

36. Das Vertragsverhältnis basierte auf dem Prinzip der Erstattung der vom TH-Büro für seine Unterstützungsleistungen eingesetzten Mittel über eine Zahlstelle. Es sah keine bestimmten Anforderungen im Hinblick auf die Gewährleistung eines wirtschaftlichen Kosten-Nutzen-Verhältnisses vor. Solche Anforderungen hätten in den Verträgen genannt werden müssen. Die Kommission hatte mithin die unmittelbar mit der Ausführung des Vertrags zusammenhängenden, tatsächlich angefallenen Kosten bis zu bestimmten festgesetzten Obergrenzen zu erstatten. Zur Finanzierung dieser Kosten stellte sie in der Zeit vom 1. Juni 1995 bis 31. Juli 2001 insgesamt 46,46 Millionen Euro bereit(12). Dieser Betrag deckte auch die Leistungen im Zusammenhang mit der Verwaltung der zentralen Aktionen der neuen Programme ab.

Unvereinbare Verpflichtungen

37. Die Untersuchung ergab, dass die Endabrechnungen der ersten mit dem TH-Büro abgeschlossenen Verträge Aufwendungen für Leistungen einschlossen (764000 Euro für das dritte Vertragsjahr), die noch nicht in Rechnung gestellt wurden. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass sie unter drei Voraussetzungen diese Vorgänge des Jahres n übernehmen kann, auch wenn diese vom TH-Büro tatsächlich erst im Jahr n + 1 abgerechnet werden:

a) im Vertragsjahr geliefertes Gut oder erbrachte Dienstleistung, wofür die Rechnung zum Ende dieses Jahres noch nicht vorliegt,

b) im Voraus ausgestellte Rechnung eines Lieferers auf der Grundlage eines im Laufe des Vertragsjahres abgeschlossenen Vertrages über eine im darauf folgenden Jahr zu erbringende Dienstleistung,

c) vor dem Ende des Vertragsjahres erfolgte Bestellung.

38. Auch wenn das TH-Büro nach den für juristische Personen des Privatrechts geltenden Buchführungsvorschriften verpflichtet ist, die diesen Vorgängen entsprechenden Beträge auf der Passivseite seiner Bilanz auszuweisen, betont der Hof, dass die Kommission diese Beträge nicht abrechnen kann. Diese Vorgehensweise stellt einen Verstoß gegen den Haushaltsgrundsatz der Jährlichkeit dar und läuft der dem Anweisungsbefugten laut Haushaltsordnung obliegenden Verpflichtung zuwider, sich davon zu überzeugen, dass eine Dienstleistung auch tatsächlich erbracht und die vor der Zahlung in Rechnung gestellte Ausgabe exakt abgerechnet wurde.

Dezentrale Verwaltung

Nationale Stellen

Missverhältnis zwischen den bereitgestellten Mitteln und der Art der zu erfuellenden Aufgaben

39. Den nationalen Stellen fällt im Durchführungssystem der Gemeinschaftsprogramme eine Schlüsselrolle zu. Sie befinden sich an der Schnittstelle zwischen den strategischen Leitlinien der Programme und den nationalen Bildungs- bzw. Jugendpolitiken. Sie haben im Bereich der dezentralen Aktionen die Aufgabe, Anträge zu prüfen und Projekte auszuwählen, Stipendien zu gewähren und zu überprüfen, für die Überwachung der fraglichen Maßnahmen und der Wirtschaftlichkeit der Mittelverwaltung zu sorgen, zu informieren und die zuständigen nationalen Stellen und die Begünstigten zu beraten.

40. Der Kommission obliegt es aufgrund ihrer Verantwortung für die Durchführung der Programme, die Leitlinien festzulegen, ihren vorgesehenen finanziellen Beitrag zu leisten und den allgemeinen Rahmen der Aktionen zu bestimmen. Für die Organisation der nationalen Stellen in operationeller Hinsicht, insbesondere, was die Bereitstellung der zur Erfuellung der genannten Aufgaben erforderlichen materiellen und personellen Mittel betrifft, sind dagegen die nationalen Aufsichtsbehörden zuständig.

41. Die Prüfungen ergaben, dass die diesbezügliche Situation von Land zu Land und bisweilen auch zwischen den für das Sokrates-Programm zuständigen nationalen Stellen in ein und demselben Mitgliedstaat unterschiedlich ist. Zu der beanstandeten mangelnden Homogenität in der Konzeption der Programme kommt also noch mangelnde Homogenität bei ihrer Durchführung, was ihre Überschaubarkeit auf nationaler Ebene noch weiter beeinträchtigt.

42. Die Verwaltung innerhalb der nationalen Stellen ist auch durch mangelnde Transparenz der Verwaltungsverfahren gekennzeichnet, namentlich in der Phase der Projektauswahl, da entsprechende Vergabekriterien fehlen.

43. Außerdem konnten die nationalen Stellen, die sehr oft mit unzureichenden Mitteln auskommen mussten, ihre Kontrollaufgaben vor Abschluss der Projekte nicht in angemessener Weise erfuellen.

44. Im Rahmen des Programms JfE gewährte die Kommission den nationalen Stellen einen jährlichen Verwaltungskostenzuschuss in unterschiedlicher Höhe (zwischen 32 % und 45 % des vorgesehenen Etats), ohne sich in ausreichendem Maße zu vergewissern, dass leistungsfähige Verwaltungsstrukturen und -verfahren eingerichtet wurden.

45. Wegen der Abhängigkeit der nationalen Stellen von ihrer jeweiligen Aufsichtsbehörde sind die Handlungsmöglichkeiten der Kommission zur Durchsetzung der in den Basisbeschlüssen der Gemeinschaft verfügten Grundsätze in der Praxis ganz erheblich eingeschränkt, solange nicht gewisse Zwangsmechanismen vorgesehen werden.

Verwaltung der finanziellen Rahmenvereinbarungen

46. Die Prüfung von über 300 zwischen der Kommission und sieben Mitgliedstaaten geschlossenen Rahmenvereinbarungen zur Finanzierung von zwischen 1995 und 1999 durch die nationalen Stellen verwalteten Aktionen hat unterschiedliche Mängel in den einzelnen Verwaltungsphasen zutage treten lassen. Sie betreffen insbesondere die Rechtsgültigkeit der Vereinbarungen, die Häufung von Verzögerungen bei der Verwaltung, die das ganze Prinzip der Vorfinanzierung infrage stellt, sowie die Probleme, die aus der Gewährung von Gemeinschaftszuschüssen an öffentliche nationale Stellen erwachsen.

Verzögerungsträchtiges Verwaltungssystem

47. Von den Vereinbarungen zwischen der Kommission und den nationalen Stellen wurden die vom Hof geprüften Vereinbarungen oft erst nach dem vorgesehenen Termin für den Beginn der Aktionen und häufig mit mehrmonatiger Verspätung unterzeichnet. In einigen Fällen fiel der Zeitpunkt der Unterzeichnung mit dem Ende des vorgesehenen Durchführungszeitraums der Aktionen zusammen. Diese Verzögerungen zogen zwangsläufig weitere Verzögerungen bei den anschließenden Vertragsabschlüssen zwischen den nationalen Stellen und den Projektträgern und bei den Vorschusszahlungen an die Projektträger nach sich.

48. Diese aufeinander folgenden Verzögerungen haben mitunter den auf dem Vorfinanzierungsprinzip beruhenden Programmansatz illusorisch gemacht. In Wirklichkeit ist es bei einigen Aktionen und sehr oft im Falle von Comenius vorgekommen, dass bereits getätigte Ausgaben erstattet wurden. Diese Umkehrung des Programmansatzes brachte Begünstigte in Schwierigkeiten und führte zu Rücktritten von Projekten, deren Ausmaß sich mangels verfügbarer Daten nicht bestimmen lässt. Um diese Entwicklung in Grenzen zu halten, mussten die nationalen Stellen die Verträge mit den Begünstigten bisweilen schon abschließen, bevor sie die finanzielle Rahmenvereinbarung mit der Kommission geschlossen hatten.

49. Die Zwischenberichte und die Abschlussberichte sowie die Endabrechnungen zu den Rahmenvereinbarungen wurden der Kommission wegen der beschriebenen Verzögerungen, zu denen noch Verzögerungen aufgrund der verspäteten Übersendung der Endabrechnungen durch die im Rahmen der Projekte Begünstigten kamen, in den meisten Fällen erst nach Ablauf der festgesetzten Fristen übermittelt. Aus dieser Häufung aufeinander folgender Verzögerungen erklärt sich, dass zahlreiche finanzielle Rahmenvereinbarungen Monate oder sogar Jahre nach dem Ende ihrer Laufzeit noch nicht abgeschlossen und abgerechnet waren. Die Kommission hat keine geeigneten Zwangsmaßnahmen ergriffen, um hier für Abhilfe zu sorgen.

Wiederholte Feststellung nicht förderfähiger Verwaltungskosten

50. Im Rahmen des Programms JfE werden auf der Grundlage jährlicher Finanzierungsvereinbarungen Gemeinschaftszuschüsse zu den Verwaltungskosten der nationalen Stellen gewährt. Bei der Prüfung wurden Praktiken festgestellt, die gegen den Haushaltsgrundsatz der Spezialisierung der Mittel verstoßen. So wurden Kosten finanziert, die bereits durch Mittel aus dem Staatshaushalt gedeckt waren und zudem keineswegs zusätzliche Ausgaben für die Mitgliedstaaten darstellen. Es handelt sich um die Finanzierung von Beamtengehältern oder Mietkosten, wie sie die Kommission in der Vergangenheit nach ähnlichen Beanstandungen des Hofes selbst für nicht förderfähig erachtet hatte. Förderfähig sind demnach nur Direktkosten der nationalen Stellen (Dienstreisen, Sitzungen, Gemeinkosten, Information/Veröffentlichungen, Kommunikation, Ausrüstung).

EDV-Systeme

51. Die Kommission hat verschiedene EDV-Systeme (u. a. Soclink für das Sokrates-Programm und Youthlink für das Programm JfE) zur Erfassung und Auswertung von statistischen Daten und Finanzdaten über die Programmvorhaben entwickelt. Ihre Akzeptanz durch die nationalen Stellen gestaltete sich allerdings schwierig. Sie machten geltend, dass diese EDV-Anwendungen nicht benutzerfreundlich und kompliziert bzw. nicht bedarfsgerecht seien. Einige nationale Stellen weigerten sich, sie zu benutzen, was zu bisweilen erheblichen Verzögerungen bei der Übermittlung der Informationen zwischen den nationalen Stellen und zwischen ihnen und der Kommission führte. Somit war kein reibungsloses Funktionieren der Netzwerke nationale Stellen/Kommission gewährleistet.

SCHWACHSTELLEN BEI DER DURCHFÜHRUNG DER AKTIONEN UND DER VERWALTUNG DER PROJEKTE

52. Bei der Prüfung von 27 nationalen Stellen wurden erhebliche Mängel bei der Verwaltung der Maßnahmen - von der Auswahl der Projekte bis hin zur Überwachung ihrer Durchführung - festgestellt. Desgleichen ergaben die Kontrollen beim TH-Büro Schwachstellen im Kontrollsystem. Bis zu einem gewissen Grad sind diese Mängel durch die schiere Masse der für die beiden Programme zu verwaltenden Transaktionen und Vorgänge und durch die große Vielfalt der für die Aktionen insgesamt eingesetzten Verwaltungssysteme bedingt.

Unzulänglichkeiten bei der Verwaltung der dezentralen Aktionen und Projekte

Probleme bei der Verwaltung durch die nationalen Stellen

Auswahl der Projekte

53. Die Auswahlverfahren der nationalen Stellen sind durchweg nicht in ausreichendem Maße förmlich geregelt, um Objektivität und die Gleichbehandlung aller Antragsteller zu gewährleisten und die Transparenz der Vorgänge sicherzustellen. So standen den Sachbearbeitern für die Prüfung der Anträge häufig weder Bewertungsschlüssel für deren Ex-ante-Bewertung noch Analysebögen zur Verfügung. Bisweilen erfolgte sogar die Auswahl der Projekte im Wesentlichen durch Mitarbeiter der nationalen Stellen, ohne dass ein Auswahlausschuss eingesetzt wurde. In einem Fall bot die Zusammensetzung des Auswahlausschusses keine ausreichende Gewähr für Unabhängigkeit und Unparteilichkeit.

Aktenführung

54. Die Aktenführung der einzelnen nationalen Stellen ist unterschiedlich, wird aber davon abgesehen ganz allgemein durch mangelnde Genauigkeit bei der Ablage und unmethodisches Vorgehen bei der Behandlung der Informationen beeinträchtigt.

Überwachung und Kontrolle der Projekte

55. Bei der Prüfung der Abschlussberichte über die Projekte verwenden die Sachbearbeiter auch keine Checklisten, die geeignet wären, die Qualität und Schnelligkeit der für eine ordnungsgemäße Verwaltung erforderlichen Kontrollen zu verbessern. Außerdem ist der Umfang der Überprüfungen, denen die Abrechnungen der im Rahmen der Projekte Begünstigten unterzogen werden, nur gering, da die Begünstigten nicht verpflichtet sind, den Ausgabenerklärungen, die sie übermitteln, Belege beizufügen. Außerdem enthält das von der nationalen Stelle und den Begünstigten unterzeichnete "Verpflichtungsschreiben", das als Vertrag dient, keine Vorschrift für eine Kontrolle vor Ort. Die augenfälligste Folge dieser Unzulänglichkeiten war, dass viele Begünstigte außer Stande waren, alle geltend gemachten Kosten nachzuweisen, als sie aufgefordert wurden, ihre Ausgaben zu belegen, und andererseits die nationalen Stellen wie auch die Kommission nicht in der Lage waren, sich zu vergewissern, dass die Beträge, die sie zahlen sollten, zu Recht beansprucht wurden.

56. Da die Kommission keine Kriterien zur Bewertung der Projekte festgelegt hat, haben die nationalen Stellen keinerlei Kontrollbasis. Dabei würden Ex-post-Evaluierungen der Aktionen auf nationaler Ebene der Kommission ein dringend benötigtes Instrument zur Bestimmung der Gesamtauswirkungen der Programme an die Hand geben. Eine Ausnahme bildete eine Gruppe nationaler Stellen, die aus eigener Initiative eine Evaluierung der Ergebnisse einer spezifischen Aktion(13) des Sokrates-Programms vornahm.

Punktuelle Mängel bei den geprüften Aktionen

Sokrates/Erasmus: Aktion 2

57. Die Erasmus-Aktion 2 soll die Mobilität von Studenten durch die Finanzierung von Erasmus-Stipendien zur Deckung eines Teils der anfallenden Kosten fördern. Da sich die Kommission darauf beschränkt hatte, bestimmte Leitlinien zu geben und Untergrenzen für die Stipendien festzulegen, entschieden sich die nationalen Stellen und Hochschulen für unterschiedliche Verwaltungskonzepte, die dazu führten, dass die Höhe der gewährten Stipendien nicht nur von Land zu Land, sondern auch unter den Hochschuleinrichtungen ein und desselben Mitgliedstaates sehr verschieden ist.

58. Die Beträge der Mobilitätsstipendien werden von den nationalen Stellen unter Wahrung einer von der Kommission bestimmten Untergrenze festgelegt. Sie variieren in Abhängigkeit von mehreren Parametern erheblich von Land zu Land und sogar von Region zu Region. Manche nationalen Stellen setzen einen landesweit einheitlichen Betrag fest, während andere eine gewisse Spanne festlegen. In manchen Fällen wurde nicht für eine nationale Kofinanzierung gesorgt. In einem weiteren Fall war die Kofinanzierung durch die Gemeinschaft öffentlichen Einrichtungen vorbehalten.

59. Wo Erasmus-Stipendien die einzige öffentliche Förderung darstellen, besteht bei den Mobilitätschancen ein Ungleichgewicht zugunsten gut situierter Studenten, die mit zusätzlicher Unterstützung durch ihre Familie rechnen können. In dieser Hinsicht konnte die Prüfung nur die Ergebnisse der sozioökonomischen Erhebung über Erasmus-Studenten bestätigen, die auf Ersuchen des Europäischen Parlaments durchgeführt und am 18. Januar 2000 von der Kommission vorgelegt wurde und die insbesondere die strukturellen Probleme im Zusammenhang mit den nationalen Politiken deutlich gemacht hat, die sich zuungunsten der am stärksten benachteiligten soziokulturellen Gruppen auswirken(14).

60. Die nationalen Stellen verfügen nicht über die notwendigen Daten und Instrumente, um gemäß den allgemeinen Bedingungen für die Gewährung von Erasmus-Mobilitätsstipendien die Vereinbarkeit/Komplementarität der Erasmus-Zuschüsse mit den nationalen und/oder regionalen öffentlichen Finanzhilfen überprüfen zu können. Sie haben auch keine Datenbanken aufgebaut, mit deren Hilfe sich Fälle, in denen keine Förderfähigkeit besteht (Studenten im ersten Studienjahr, Beschränkung der Stipendien auf 60 Studenten-Monate je Hochschule, Zweitstipendium usw.), ermitteln lassen.

61. Die Vorschusszahlungen der nationalen Stellen an die Hochschulen variieren von einem nationalen System zum anderen zwischen 50 % und 80 % des Gesamtbetrags des gewährten Zuschusses. In einem Mitgliedstaat erhalten die Hochschulen die Mittel des nach der voraussichtlichen Mobilität bemessenen Finanzrahmens nicht in Raten (Vorschusssystem), sondern über einen einzigen Vertrag, dessen Gesamtsumme ihnen auf einmal ausgezahlt wird.

62. Die Mobilität der Studenten wird von den Hochschulen durchweg zu hoch angesetzt, bisweilen in ganz erheblichem Maße. Häufig war sie letztlich weniger als halb so groß wie die ursprünglich veranschlagte Mobilität. Die geringen effektiven Mobilitätsraten wurden von begünstigten Hochschulen zum Anlass genommen, erheblich höhere Stipendien auszuzahlen, als zunächst vorgesehen. Ein solches Vorgehen der Hochschulen, bei dem überhöhte Vorausschätzungen der Mobilitätsströme dazu genutzt werden, die den einzelnen Studenten gewährten Stipendienbeträge aufzustocken, ist unzulässig. Sie führt letztlich dazu, dass die Studenten der Hochschulen mit der unseriösesten Planung auf Kosten der übrigen Studenten begünstigt werden. Die Kommission hat im Rahmen von Sokrates II ein neues System eingerichtet, das den tatsächlichen Ergebnissen ("past performance") Rechnung trägt und dieses Problem lösen soll.

Sokrates/Comenius: Aktion 1

63. Die Comenius-Aktion 1 des Sokrates-Programms dient der Förderung der Zusammenarbeit zwischen schulischen Einrichtungen, insbesondere im Rahmen europäischer Bildungsprojekte, durch Gewährung kleinerer Zuschüsse (3000 Euro für den Koordinator und 2000 Euro für jede Partnereinrichtung). Diese Aktivitäten, die zu einem besseren Verständnis der verschiedenen Kulturen beitragen sollen, fördern auch die Verbesserung der Fremdsprachenkenntnisse der Begünstigten und stärken damit den Aktionsbereich Lingua E des Programms.

64. Die Ingangsetzung dieser Aktion gestaltete sich besonders schwierig, weil die Zahl der Anträge nicht ausreichte, um die vorgesehenen Mittel auszuschöpfen. Dies führte dazu, dass auch Projekte von geringer Qualität zugelassen wurden, und zu einer Verlängerung der Förderzeiträume, bei der die Gefahr einer Überschneidung der finanziellen Rahmenvereinbarungen besteht.

65. Bei der Verwaltung der Aktion wurden u. a. folgende Schwachstellen ermittelt: erhebliche Lücken in der Aktenführung der nationalen Stellen, höhere Vorschusszahlungen, als nach den Vereinbarungen gestattet, ungerechtfertigte Überschreitungen des vorgesehenen Anteils der Gemeinschaftsfinanzierung und Abrechnungen, die nicht auf tatsächlich angefallenen Kosten beruhen oder nicht förderfähige Ausgaben enthalten(15).

Sokrates/Lingua: Aktion E

66. Die Lingua-Aktion E soll Jugendliche durch gemeinsame Bildungsprojekte (GBP) dazu anregen, sich in Fremdsprachen zu verständigen. Die Durchführung eines GBP setzt zwangsläufig voraus, dass das Erlernen der benutzten Arbeitssprache Bestandteil des Unterrichtsprogramms der Partnerschule ist. Die Prüfung ergab, dass von 29 untersuchten Projekten in 15 Fällen das Englische als Verkehrssprache eingesetzt wurde.

67. Die vorgeschriebene Mindestdauer einer Austauschmaßnahme von zwei Wochen und die hohen Kosten, mit denen Auslandsaufenthalte von dieser Länge verbunden sind, stellten die Projektträger besonders bei ihrer Partnersuche vor erhebliche Probleme. Bei der Prüfung traten punktuelle Mängel in verschiedenen Phasen der Verwaltung zutage. In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass eine nationale Stelle den Anteil des Zuschusses an den Gesamtkosten für alle Projekte generell auf 75 % festlegte, obwohl dieser Satz nur in Ausnahmefällen angewendet werden darf (behinderte Jugendliche, wirtschaftlich schlecht gestellte Jugendliche mit entsprechender Motivation(16).

Jugend für Europa: Aktion A. I

68. Die Aktion A. I des Programms JfE soll der Förderung eines besseren Verständnisses der Vielfältigkeit der europäischen Gesellschaft und der Entwicklung einer aktiven Unionsbürgerschaft dienen. Sie unterstützt Projekte, die auf interkulturellem Lernen basierende Austauschmaßnahmen betreffen, bei denen die Jugendlichen in allen Phasen der Projektabwicklung selbst eine aktive Rolle spielen sollen. Bei diesen Projekten trägt die Gemeinschaft bis zu 50 % der angefallenen Gesamtkosten. Für benachteiligte Jugendliche, die Träger eines Projekts sind, das ihnen den Zugang zu internationalen Austauschmaßnahmen ermöglicht, kann dieser Satz ausnahmsweise angehoben werden.

69. Die Prüfung ergab, dass bei der Projektauswahl nicht streng genug verfahren wurde. So wurden Zuschüsse an Organisationen vergeben, in denen die Jugendlichen keine aktive Rolle spielen. In manchen Fällen fügen sich die Aktivitäten nur schwer in die Gesamtzielsetzung des Programms ein.

70. Die multilateralen Projekte, die kostspieliger sind als bilaterale Vorhaben, sind für die Förderung benachteiligter Jugendliche nicht geeignet, die offensichtlich nicht über die zur Teilnahme an dieser Projektart erforderlichen Mittel verfügen. In Bezug auf Projekte dieser Art konnten die nationalen Stellen zum Zeitpunkt der Vor-Ort-Prüfungen keine statistischen Angaben über die zugunsten dieser Zielgruppe des Programms finanzierten Maßnahmen liefern.

71. Da die zwischen der Kommission und den nationalen Stellen geschlossenen Vereinbarungen nicht vorsehen, dass die Endbegünstigten zu ihren Ausgabenerklärungen entsprechende Belege einreichen müssen, haben sich die nationalen Stellen im Wesentlichen darauf beschränkt, lediglich die Abrechnungen zu prüfen, und kein Kontrollsystem geschaffen, mit dessen Hilfe sie sich vergewissern könnten, dass die gemeldeten Kosten tatsächlich angefallen sind. Eine der wenigen nationalen Stellen, die Ausgabenbelege verlangten, fand es schwierig bzw. unmöglich, einen Zusammenhang zwischen den von den Begünstigten übermittelten Abrechnungen und den Papieren festzustellen, die die Ausgaben belegen sollten. Zudem sah sie sich außer Stande, die für die Projekte ausgewiesenen Beiträge in Form von Sachleistungen zu bewerten. Solche Beiträge akzeptieren, heißt dem Missbrauch Tür und Tor öffnen, denn ohne Kontrollen vor Ort lässt sich nicht beurteilen, inwieweit die Beiträge tatsächlich geleistet wurden. Wie die Prüfung außerdem gezeigt hat, kann Vereinigungen ohne Erwerbszweck auf diese Weise ein Gewinn erwachsen, der nicht zulässig ist.

72. Die Prüfung ergab ferner, dass im Übermaß von Erklärungen auf Ehrenwort und anderen selbst ausgestellten Bescheinigungen Gebrauch gemacht wurde. Diese Praxis ist zu verwerfen. Auch wenn man den ausgesprochen informellen Charakter dieses Bereichs und die geringe Finanzausstattung der Jugendorganisationen in Rechnung stellt, ist nicht hinnehmbar, dass solche Erklärungen, wie festzustellen war, zur Rechtfertigung von bis 79,5 % des Gesamtbetrags der Endabrechnung benutzt wurden.

73. Bei den Prüfungen wurde noch eine Reihe weiterer Schwachstellen und Unregelmäßigkeiten ermittelt:

a) statt einer Vorschusszahlung Auszahlung des gesamten Zuschusses an die Begünstigten schon vor Beginn der Durchführung;

b) keine förmliche Bestätigung der Zustimmung der Partnerorganisationen gegenüber den nationalen Stellen und keine Übermittlung von Listen der an den Austauschmaßnahmen teilnehmenden Personen;

c) keine proportionale Kürzung des Zuschusses bei Verringerung der Dauer der Austauschmaßnahme und der Teilnehmerzahl;

d) Überschreitung der offiziell bewilligten Finanzierungssätze.

74. Die Ursachen für diese Mängel liegen in einer unangemessenen Verwaltung und unangemessenen Kontrollen. Wie wichtig eine angemessene Kontrolle ist, wird durch die Tatsache unterstrichen, dass die Prüfung drei Fälle von Betrugsverdacht ergeben hat, von denen OLAF in Kenntnis gesetzt wurde.

Unzulänglichkeiten bei der Verwaltung der zentralen Aktionen und Projekte

Probleme bei der Verwaltung durch das TH-Büro

75. Die Prüfung hat die Probleme im Zusammenhang mit der Inanspruchnahme einer technischen Hilfe und die für die GD wie auch für das TH-Büro selbst objektiv gegebene Schwierigkeit, die Durchführung der Aktionen und die Überwachung der Projekte zu gewährleisten, deutlich werden lassen. Die ständige Zunahme des Arbeitsvolumens bei gleichzeitiger laufender Verringerung der zur Verfügung gestellten Ressourcen(17) bereitete dem TH-Büro erhebliche Probleme, die es veranlassten, einen Teil der ihm übertragenen Aufgaben im Rahmen von Unteraufträgen weiterzuvergeben. Zudem war das TH-Büro auch nicht in der Lage, Gesamtberichte über die im Rahmen der beiden Programme finanzierten Projekte und Aktionen zu erstellen. Um die strengen Fristen für die Auswahl der Projekte einhalten zu können, sah sich das TH-Büro gezwungen, das mit dieser Aufgabe betraute Personal durch Mitarbeiter aufzustocken, die normalerweise mit der Verwaltung der Verträge befasst waren. Dies führte zu Verzögerungen bei der Verwaltung und beim Abschluss der Projekte.

76. Das TH-Büro hat die Verwaltungsverfahren der verschiedenen Arbeitsphasen in Form einer "integrierten Arbeitsfolge" festgelegt und dokumentiert, aber für Änderungen der bei der Bewertung der Projekte vergebenen Punktezahlen ließen sich im EDV-System nicht immer entsprechende Nachweise finden.

Unzureichende Kontrollen

77. Die Kontrollen, die das TH-Büro anhand der Abschlussberichte vornahm, konnten sich lediglich auf eine Überprüfung der Plausibilität und der formalen Richtigkeit der Ausgabenerklärungen erstrecken. Nur eine Stichprobe von 5 % der Abschlussberichte wurde einer Prüfung anhand von Belegen unterzogen. Die Kontrollen vor Ort, die das TH-Büro in regelmäßigen Zeitabständen durchführt, sind keine Rechnungsprüfungen und können daher das genannte Manko nicht ausgleichen. Auf diese Schwachstellen hat auch die Dienststelle Innenrevision der GD Bildung und Kultur hingewiesen (Ziffer 88).

Punktuelle Mängel bei den geprüften Aktionen

Sokrates/Erasmus-Aktion 1: Hochschulverträge

78. Zu der anfänglichen Verzögerung bei der Ausführung der Hochschulverträge (siehe Ziffer 20) kamen noch Verzögerungen durch Schwachstellen in der Organisation der Hochschulen und durch die mangelnde Bereitschaft der Lehrkräfte, die besonderen Befugnisse, die sie beim vorhergehenden Programm bei der Verwaltung der Verträge besessen hatten, an die Hochschulleitung abzugeben. Außerdem wurden die Kriterien für die Förderfähigkeit und die Modalitäten für die Anwendung der Sanktionen in Bezug auf die 1996 geschlossenen Hochschulverträge für das erste Anwendungsjahr (Studienjahr 1997/98) von der Kommission erst 1999 festgelegt. Dadurch wurde der Abschluss dieser Verträge verzögert.

79. Die Analyse der Abschlussberichte zeigt, dass die Ergebnisse namentlich bei den Aktionen zur Förderung der Mobilität von Studenten und Lehrkräften weit hinter den vertraglichen Verpflichtungen zurückblieben. Paradoxerweise führte dies aber nicht zu einer Kürzung der Zuschüsse, sondern in manchen Fällen im Gegenteil zu einer Überschreitung oder sogar Verdoppelung der ursprünglich gewährten Gemeinschaftshilfe. Dies ist auf die den Hochschulen eingeräumte Möglichkeit zurückzuführen, bis zu 50 % der für eine bestimmte Maßnahme gewährten Mittel stattdessen für eine andere Maßnahme zu verwenden.

Sokrates/Offener Unterricht und Fernlehre

80. Die Aktion Offener Unterricht und Fernlehre soll der Verbesserung des Bildungsangebots durch die Einführung neuer Technologien in sämtlichen Bildungsprozessen dienen. Trotz der mehrjährigen Laufzeit der Projekte werden die Gemeinschaftsmittel nur in jährlichen Raten bereitgestellt. Bei diesen Vorhaben arbeiten mindestens drei Einrichtungen aus mindestens drei verschiedenen Ländern zusammen.

81. Eine derartige Konzeption kompliziert die Verwaltung insofern, als zur Weiterführung eines Projekts alle Verfahren (Antragstellung, Bewertung, Vertrag, Abrechnung) jährlich neu durchlaufen werden müssen, und birgt das Risiko, dass ein Projekt vorzeitig aufgegeben wird. Darüber hinaus erschwert diese Form der Projektverwaltung die Ausgabenverbuchung über zwei Haushaltsjahre.

82. Außerdem nehmen die Projektkoordinatoren bei dieser Art von Aktionen auch keine Überprüfung der gemeldeten Ausgaben der Partner vor, die ihnen keine Ausgabenbelege und in manchen Fällen nicht einmal Ausgabenerklärungen übermitteln. Dies kann zu Unrecht erfolgende Zahlungen begünstigen.

83. Die Unterzeichnung der Verträge mit den Projektträgern und die Vorschusszahlungen an die Endbegünstigten erfolgten teilweise erst nach Durchführung der Projekte. Die Prüfungsphase im TH-Büro war außerordentlich lang (bei den vom Hof geprüften Projekten zwischen 8 und 19 Monaten) und führte später bei der Validierung der Evaluierungsergebnisse sowie beim Abschluss und bei der Abrechnung der Projekte zu ähnlichen Verzögerungen. Bei fünf der 13 überprüften Akten überstieg der Betrag des Gemeinschaftszuschusses den zulässigen Hoechstsatz von 50 % der Gesamtkosten, ohne dass diese Finanzierung durch das Teilnehmerprofil oder die Art der betreffenden Aktivitäten gerechtfertigt war(18).

Jugend für Europa: Aktion D

84. Die Aktion D des Programms JfE dient der Finanzierung der Zusammenarbeit im Bereich des Jugendaustauschs mit dafür in Betracht kommenden Drittländern. Die Schwerfälligkeit und Langsamkeit der Entscheidungsabläufe (die nationalen Stellen nehmen eine Vorauswahl der Projekte vor und die Kommission trifft dann aufgrund der Bewertung durch die Auswahlausschüsse die endgültige Entscheidung) sowie der Finanzierungsabläufe führten zu Verzögerungen bei den Vertragsabschlüssen.

KONTROLLEN DURCH DIE KOMMISSION

85. Die Dienststelle Innenrevision der GD Bildung und Kultur(19), deren Befugnisse nicht definiert wurden, konzentrierte sich auf Vor-Ort-Prüfungen bei den nationalen Stellen, beim TH-Büro und bei Endbegünstigten. Eine Prüfung der Verwaltungssysteme und -verfahren, die innerhalb der GD Anwendung finden, nahm sie dagegen nicht vor. Ihr Jahresprüfungsprogramm wurde nicht auf der Basis einer Risikoanalyse aufgestellt. Außerdem war es ihr wegen der Schwierigkeit, freie Stellen zu besetzen, nicht möglich, mit dem immer größer werdenden Arbeitsvolumen Schritt zu halten.

86. Deshalb schaffte es die Dienststelle Innenrevision bei den dezentralen Aktionen nicht, jede nationale Stelle wie beabsichtigt alle zwei Jahre zu überprüfen. Ihre Kontrollbesuche erfolgten häufig mit erheblichen Verzögerungen in Bezug auf die Laufzeiten der Rahmenvereinbarungen und manche Zuschüsse, z. B. Verwaltungskostenzuschüsse, wurden gar nicht in ihr Prüffeld einbezogen.

87. Außerdem stellen die mangelnde Weiterverfolgung der Bemerkungen der Prüfer der Dienststelle Innenrevision durch die GD und das Fehlen eines förmlich geregelten Verfahrens für ihre Behandlung eine wesentliche Schwachstelle des Kontrollsystems dar. Die Kontrollberichte wurden den nationalen Behörden gar nicht und die Schreiben mit Empfehlungen nur in seltenen Fällen übermittelt. Infolgedessen bestanden die festgestellten Verwaltungsmängel weiter fort.

88. Nach Angaben der Kommission prüfte die Dienststelle Innenrevision 10 % der vom TH-Büro verwalteten Projekte anhand einer nach dem Zufallsprinzip ausgewählten Stichprobe. Nach Maßgabe dieser Kontrollen stellten die Innenrevisoren fest, dass es der Verwaltung durch das TH-Büro in folgender Hinsicht an der nötigen Strenge mangelt:

a) zu geringe Belegkontrollen,

b) Unzulänglichkeiten bei der Evaluierung,

c) Nichtbeachtung des Kofinanzierungsgrundsatzes,

d) Unterzeichnung von Zusatzvereinbarungen durch das TH-Büro ohne vorherige Genehmigung der GD und

e) Verzögerungen bei der Aktenbearbeitung.

89. Die GD hat nicht rechtzeitig die gebotenen Abhilfemaßnahmen getroffen, um das TH-Büro in die Lage zu versetzen, den Anforderungen einer wirtschaftlichen Verwaltung der Gemeinschaftsmittel gerecht zu werden.

90. Die GD Finanzkontrolle der Kommission führte parallel zum Hof eine vertiefte Prüfung der Verwaltungsausgaben des TH-Büros durch. Aufgrund ihrer Untersuchungen gelangte sie zu den gleichen Feststellungen wie der Hof, namentlich bezüglich der Gefahr einer Interessenvermischung.

EVALUIERUNG DER PROGRAMME

91. Gemäß dem Beschluss Nr. 819/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 1995 sollte die Kommission in partnerschaftlicher Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten eine regelmäßige Begleitung und Evaluierung des Sokrates-Programms sicherstellen. Zu diesem Zweck sollte sie bis zum 30. September 1998 einen Zwischenbericht über die Anlaufphase und bis zum 30. September 2000 einen Abschlussbericht über die Durchführung des Programms vorlegen. Die Kommission veröffentlichte den Zwischenbericht(20), der auf der Basis einer im Juni 1998 abgeschlossenen externen Evaluierung erstellt wurde, jedoch erst am 12. Februar 1999 und den im Anschluss an eine externe Evaluierung erstellten Abschlussbericht(21) erst am 12. Februar. In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass das ursprüngliche Ziel der Aktion Erasmus, 10 % der 11 Millionen an Hochschulen immatrikulierten Studenten einen Studienaufenthalt im Ausland zu ermöglichen, trotz wachsender Beliebtheit der Aktion nicht erreicht wurde. In ihrem Abschlussbericht schätzt die Kommission, dass im Zeitraum 1995 - 1999 nur etwa 460000 Studenten das Erasmus-Programm genutzt haben. Tabelle 6 zeigt die zahlenmäßige Verteilung der begünstigten Studenten nach Herkunftsländern.

92. Gemäß dem Beschluss Nr. 818/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 1995 sollte die Kommission die für die Begleitung und kontinuierliche Evaluierung des Programms JfE erforderlichen Maßnahmen treffen. Im dritten Jahr des Programms sollte sie einen Evaluierungsbericht über die ersten beiden Jahre der Programmdurchführung vorlegen, der der Neudefinition und etwaigen Anpassung der Orientierungen des Programms dienen sollte. Dieser Bericht wurde erst am 6. Februar 1998(22) im Anschluss an eine externe Evaluierung veröffentlicht, über die im November 1997 ein Bericht erstellt worden war. Im Unterschied zum Sokrates-Beschluss verpflichtet der JfE -Beschluss die Kommission nicht zur Vorlage eines Abschlussberichts bei Ablauf des Programms.

Prüfungsfeststellungen des Hofes

93. Den vorliegenden Evaluierungsberichten war zu entnehmen, dass beide Programme von einer wachsenden Zahl von Begünstigten genutzt wurden und dass die Sokrates-Maßnahmen von entscheidender Bedeutung für die Initiierung und Förderung der transnationalen Zusammenarbeit zwischen Bildungseinrichtungen waren. Die Prüfung des Hofes hat jedoch Schwachstellen in den Evaluierungsverfahren aufgezeigt und Fragen bezüglich der Richtigkeit einiger Evaluierungsergebnisse aufgeworfen.

94. Das Fehlen klarer Parameter oder sonstiger Leistungsindikatoren, eine ungenaue Definition der Zielgruppe (Jugend für Europa) und der Mangel an zuverlässigen, laufend aktualisierten statistischen Daten über die Endbegünstigten - all dies schränkt die quantitative Bewertung der Verwirklichung der Zielvorgaben bei beiden Programmen erheblich ein.

95. Beide Arten von Evaluierungsberichten (Zwischenbericht und Abschlussbericht) sollen zum einen der Überwachung der Programmdurchführung und der Ergreifung erforderlicher Abhilfemaßnahmen dienen und zum anderen bei der Gestaltung des jeweiligen Folgeprogramms berücksichtigt werden. Beim Sokrates-Programm wie auch beim Programm JfE wurden beide Ziele wegen der späten Vorlage der Evaluierungsberichte verfehlt.

96. Die Ex-ante-Bewertungen der Programme JfE und Sokrates für den Zeitraum 2000 - 2005 wurden erstellt, noch ehe die Zwischenbewertungen der Programme 1995 - 1999 abgeschlossen waren.

97. Beim Programm JfE wurde festgestellt, dass die externe Zwischenbewertung durch ein Beratungsunternehmen erfolgte, das sich im Besitz eines ehemaligen Leiters des das Programm verwaltenden TH-Büros befindet.

98. Seit Beginn der Erasmus-Aktion und des Sokrates-Programms hat die Kommission zahlreiche Studienaufträge an externe Beraterbüros vergeben. Es ließen sich keine Nachweise dafür finden, dass alle diese Studien von der Kommission entsprechend ausgewertet wurden bzw. wesentlichen zusätzlichen Nutzen gebracht haben. Die Prüfung der Aufträge ergab, dass eine Hochschule in diesem Bereich eine Vorzugsstellung einnahm (rund ein Dutzend Aufträge mit einer Gesamtbeteiligung der EU von mehr als einer Million Euro). Zudem führte dieser Vertragspartner für andere Kommissionsdienststellen in einem ähnlichen Bereich einen weiteren Studienauftrag vergleichbarer Art (empirische sozioökonomische Erhebungen) aus. Zwei dieser Aufträge werden derzeit von OLAF untersucht.

99. Bezüglich der Verwaltung der genannten Aufträge durch die Kommission ergab die Prüfung schwerwiegende Mängel auf allen Ebenen: Mängel bei der Auftragsvergabe, fehlende Kostenabschätzung bei den Angeboten, unkorrekte Abwicklung der Aufträge, unzureichende Überwachung ihrer Ausführung, fehlende Bewertung der Stichhaltigkeit und Vollständigkeit der Ergebnisse der in Auftrag gegebenen Arbeiten, Nichteinhaltung von Vertragsbestimmungen und fehlende Ausgabenüberprüfung.

100. Die Prüfung des wichtigsten Auftragnehmers bei den Sokrates-Studien ergab Unregelmäßigkeiten auf verschiedenen Ebenen, z. B. häufige Vergabe von Unteraufträgen ohne vorherige Genehmigung, unkorrekte Ausgabenerklärungen, die zur Erstattung zu Unrecht geltend gemachter Kosten führten, einseitige Abänderungen bei den vertraglich vereinbarten Arbeiten, unrichtige Angaben in den Zwischenberichten, Veröffentlichung von der EU finanzierter Studien ohne vorherige Genehmigung der Kommission, ständige Nichteinhaltung vertraglich vereinbarter Fristen und Unkenntnis anderer Vertragsbestimmungen.

101. Es wurde festgestellt, dass riesige Mengen empirischer Ergebnisse und Daten, obschon Eigentum der Kommission, vom Auftragnehmer zurückbehalten und für weitere, eigene Studien genutzt wurden. Die Kommission hat es versäumt, diese Daten aufzubewahren.

102. Außerdem ergab die Prüfung, dass der abschließende Evaluierungsbericht zum Sokrates-Programm, der von der Kommission akzeptiert wurde, keine gründliche Bewertung der Sokrates-Verwaltungsverfahren enthält (obwohl dies im Vertrag vorgesehen war). Es ließen sich keine Nachweise dafür finden, dass die statistischen Daten dieser Analyse repräsentativ waren, noch dafür, wie die betreffende Stichprobe gezogen wurde. Außerdem sind in Anbetracht der mühsamen und kostspieligen Art der Datenbeschaffung (auf dem Postweg) auch Zweifel an der Effizienz dieser Verfahrensweise angebracht.

Neue Programme (Zeitraum 2000 - 2006)

103. Die neuen Programme schreiben die wichtigsten Aktionen der vorhergehenden Programme mit inhaltlichen Änderungen fort. Im Rahmen des Sokrates-Programms wird die Aktion Comenius ausgebaut und mit erheblich mehr Haushaltsmitteln (27 % der 1850 Millionen Euro) ausgestattet. Beim Programm JfE wurde die Aktion Europäischer Freiwilligendienst integriert.

104. Außerdem enthalten diese neuen Programme verschiedenartige neue Elemente wie z. B. eine genauere Festlegung der Ziele für das Programm JfE, Öffnung für die Teilnahme der Türkei und Zusammenfassung früherer Aktionen unter zwei neuen Bezeichnungen - Grundtvig und Minerva. Grundtvig vereint die Aktionen Erwachsenenbildung und andere Bildungswege und Minerva die Aktionen Offener Unterricht und Fernlehre und Informations- und Kommunikationstechnologie im Bildungsbereich. Mit 7 % der insgesamt für das Sokrates-Programm bereitgestellten 1850 Millionen Euro hat Grundtvig eine beträchtliche Mittelaufstockung zu verzeichnen.

105. Mit den Änderungen im Hinblick auf Grundtvig wurde auch eine Neuregelung der Modalitäten vorgenommen, nach denen der vorgesehene Finanzrahmen für die zusammen mit den zuständigen nationalen Stellen verwalteten Aktionen auf die Mitgliedstaaten verteilt wird. Außerdem wurde der Hoechstsatz der Kofinanzierung der Projekte durch die Gemeinschaft auf 75 % angehoben. Dagegen liefern die neuen Beschlüsse ebenso wenig wie die früheren nähere Angaben oder Hinweise zur Quantifizierung der festgesetzten Ziele.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

106. Die Gemeinschaftsprogramme Sokrates und JfE hatten unbestreitbare Auswirkungen auf die Jugend und die Studentenschaft. Dessen ungeachtet ergab die Prüfung des Hofes zahlreiche Unzulänglichkeiten sowohl in der Konzeption und im Verwaltungssystem der beiden Programme als auch bei der Durchführung der bei der Untersuchung näher ins Auge gefassten Aktionen und Projekte (Ziffern 10 - 18).

107. Diese Mängel sind namentlich beim Sokrates-Programm auf zu viele und zu vage formulierte Ziele zurückzuführen, die eine Ex-post-Evaluierung der Auswirkungen der Programme schwierig machen. Darüber hinaus wird die Evaluierung dadurch erschwert, dass weder Indikatoren noch genaue Evaluierungsmethoden festgelegt wurden (Ziffer 11).

108. Die ohne Rechtsgrundlage erfolgte Übertragung von Befugnissen, die in den Bereich öffentlicher Hoheitsakte fallen, auf das TH-Büro, die hohen Kosten der erbrachten Leistungen, die Risiken einer Interessenvermischung bei einer Einrichtung, deren Leitung unbeschadet der persönlichen Qualifizierung der betroffenen Personen aus den Reihen der Begünstigten der Programme stammt, die Ausweisung von Vermögenswerten, die Eigentum der Europäischen Gemeinschaft sind, auf der Aktivseite der Vermögensübersicht des TH-Büros - all dies sind Erscheinungen, wie sie der Hof seit Jahren bei verschiedenen Gemeinschaftsprogrammen immer wieder festgestellt hat (Ziffern 25 - 38).

109. Schwerfällige und komplizierte Verwaltungs- und Finanzverfahren haben in allen Phasen des Verwaltungsprozesses zu Verzögerungen geführt, deren Kumulierung vor allem extrem lange Verzögerungen bei der Auszahlung der Zuschüsse und Schwierigkeiten beim Abschluss der zwischen der Kommission und den nationalen Stellen getroffenen Finanzierungsvereinbarungen zur Folge hatte (Ziffern 39 - 51).

110. Die Auswirkungen dieser Mängel wurden noch verschärft durch leistungsschwache Verwaltungssysteme und -strukturen und die in Anbetracht der ehrgeizigen Programmziele unzureichende Ressourcenausstattung für die Durchführung sowohl der dezentralen als auch der zentralen Aktionen (Ziffern 53 - 84).

111. Zahlreiche ermittelte Mängel und Unregelmäßigkeiten sind auf das Fehlen einer echten Kontrollkultur bei den zuständigen Stellen auf nationaler Ebene und auf Gemeinschaftsebene zurückzuführen (Ziffern 85 - 90).

112. Die Evaluierungsberichte wurden zu spät vorgelegt, um sich noch auf die Durchführungsphase oder die Planung des Folgeprogramms auswirken zu können. Es standen keine repräsentativen, laufend aktualisierten statistischen Daten zur Verfügung und die Verwaltung extern vergebener Aufträge durch die Kommission wies erhebliche Schwachstellen auf (Ziffern 91 - 102).

EMPFEHLUNGEN

113. In Anbetracht der wiederholt zu verzeichnenden Mängel in der Verwaltung durch die TH-Büros kann der Hof die Kommission nur darin bestärken, ihre Bemühungen um die Schaffung von Einrichtungen des gemeinschaftlichen öffentlichen Rechts, die mit der Programmdurchführung betraut werden, fortzusetzen.

114. Im Hinblick auf eine verstärkte Dezentralisierung in der Zukunft sollte für eine klare Regelung der Vertragsbeziehungen zwischen der Kommission und den nationalen Stellen durch genaue Festlegung der Pflichten und Zuständigkeiten beider Seiten, die eine effiziente gemeinsame Verwaltung im Interesse einer wirtschaftlichen Verwaltung der Gemeinschaftsmittel gewährleisten können, gesorgt werden.

115. Die zuständige Generaldirektion sollte eine echte EDV-gestützte Buchführung über die Mittelbindungsanträge und die erteilten Auszahlungsanordnungen sicherstellen und regelmäßig Abgleichungen mit den Sincom-Daten durchführen, um etwaige Abweichungen zu ermitteln und die erforderlichen Berichtigungen vorzunehmen.

116. Die nationalen Stellen sollten mit ausreichenden personellen, materiellen und finanziellen Mitteln ausgestattet werden, um die ihnen übertragene bedeutende Aufgabe in effizienter Weise erfuellen zu können.

117. Die Kommission sollte zusammen mit den zuständigen nationalen Behörden die Aufgaben und die praktischen operationellen Modalitäten (Kriterien, Muster, Handbücher usw.) für die gesamte Verwaltungstätigkeit der nationalen Stellen festlegen.

118. Es sollten Regeln zur Gewährleistung einer effektiven Prüfung der Projektabrechnungen (Art und Beschaffenheit der Belege, Analyse der Finanzausweise mithilfe von Bewertungsschlüsseln usw.) festgelegt und mit der Verpflichtung der nationalen Stellen zur Durchführung von Kontrollbesuchen vor Ort versehen werden.

119. Die Qualität der Berichte an die Kommission sollte verbessert werden, um ihr zuverlässige statistische Daten über die Durchführung der Projekte und Aktionen zu liefern. Solche Daten sind unerlässlich für die Ex-post-Evaluierung der Programme. Ein leistungsfähigeres und besser zwischen den nationalen Stellen und der Kommission sowie zwischen den nationalen Stellen untereinander koordiniertes EDV-System sollte dazu beitragen, nicht nur die Information über die Programme, sondern auch die Verbreitung ihrer Ergebnisse zu verbessern, die für die Programme werben und ihnen Publizität verschaffen sollen.

120. Die Überwachungs- und Evaluierungspolitik im Bereich der Aktionen und Programme insgesamt sollte von Grund auf verbessert werden durch die Entwicklung von den globalen Zielsetzungen gemäßen Methoden, durch die Festlegung klar definierter, in die laufende Verwaltungsarbeit aller Beteiligten zu integrierender Indikatoren und durch systematische elektronische Erfassung der benötigten statistischen Daten bei den Begünstigten. Dies sollte die regelmäßige Ermittlung der Auswirkungen der Programmaktionen, auch in Bezug auf die nationalen Systeme, ermöglichen.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 7. März 2002 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Juan Manuel Fabra Vallés

Präsident

(1) Der Basisbeschluss (Beschluss Nr. 819/95/EG) über das gemeinschaftliche Aktionsprogramm Sokrates verweist auf das "Grünbuch" der Kommission, das auf die Einbeziehung der europäischen Dimension in den Schulunterricht abzielt, und auf das "Weißbuch" der Kommission, auf dessen Grundlage der Europäische Rat 1993 einen Aktionsplan zu Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung verabschiedete. Der Basisbeschluss (Beschluss Nr. 818/95/EG) zur Annahme der dritten Phase des Programms Jugend für Europa nimmt insbesondere auf die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates 1992 in Edinburgh und 1993 in Kopenhagen Bezug, in denen die Notwendigkeit unterstrichen wird, Aktivitäten, die zur Entwicklung der Selbstständigkeit und der Kreativität von Jugendlichen beitragen, zu fördern und Ausgrenzung und Rassismus insbesondere durch Unterrichtung der Jugendlichen zu bekämpfen. Im Laufe der Umsetzung der beiden Gemeinschaftsprogramme konkretisierten sich weitere politische Entwicklungen im Bereich der europäischen Bildung, u. a. durch die Veröffentlichung des "Weißbuchs: Lehren und Lernen - auf dem Weg zur kognitiven Gesellschaft" und des "Grünbuchs: Hindernisse für die Mobilität in Europa" im Jahr 1996 und durch die Kommissionsmitteilung "Für ein Europa des Wissens" im Jahr 1997.

(2) Zum Sokrates-Programm siehe Beschluss Nr. 253/2000/EG vom 24. Januar 2000 (ABl. L 28 vom 3.2.2000).

Zum Programm JfE siehe Beschluss Nr. 1031/2000/EG vom 13. April 2000 (ABl. L 117 vom 18.5.2000).

(3) ABl. L 87 vom 20.4.1995.

(4) ABl. L 77 vom 14.3.1998.

(5) Im Rahmen der Aktion D (Austausch mit Drittländern) ist die Zusammenarbeit mit Ländern Mitteleuropas, der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS), des Mittelmeerraums und Lateinamerikas möglich. Aktion D sieht die europäische Zusammenarbeit bei der Ausbildung von Jugendbetreuern und Aktion C die Zusammenarbeit zwischen den in den Mitgliedstaaten zuständigen Strukturen vor.

(6) KOM(2001) 75 endg. vom 12. Februar 2001.

(7) Der europäische Bericht über die Qualität der Schulbildung wurde von der Kommission im Juni 2000 dem Rat der Bildungsminister der EU vorgelegt. Er gilt als Instrument zur Erleichterung der Bewertung von Schulsystemen und liegt auf der Linie der Schlussfolgerungen der Tagung des Europäischen Rates vom 23./24 März 2000 in Lissabon, in denen die Notwendigkeit quantitativer und qualitativer Indikatoren zum Vergleich der besten Verfahrensweisen in diesem Bereich hervorgehoben wurde.

(8) ABl. C 240 vom 19.8.1996.

(9) Urteil des Gerichtshofs vom 13. Juni 1998: Meroni & Co, Industrie Metallurgiche, SPA gegen Hohe Behörde der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, Rechtssache 10 - 56.

(10) Befürwortende Stellungnahme Nr. 165/95 des Vergabebeirats vom 31. März 1995.

(11) Den zwei Gründungsorganisationen des Konsortiums Etape wurden Zuschüsse für ergänzende Maßnahmen der Erasmus-Aktion gewährt. Die erste der beiden Organisationen erhielt als Koordinator eines Projekts im Jahr 1996 10000 Euro und war Partner bei sechs Projekten, die von anderen Trägern zur Förderung im Rahmen des Programms vorgelegt wurden und von denen vier einen von der GD Bildung und Kultur direkt verwalteten Programmbereich betreffende Projekte waren. Bei den zwei anderen Projekten, die in einen Bereich fielen, bei dessen Verwaltung die Kommission vom TH-Büro unterstützt wird, betrug der Zuschuss im einen Fall 14000 Euro und im anderen Fall etwa 11000 Euro. Die zweite Organisation erhielt 35815 Euro für zwei Projekte im Jahr 1999.

(12) Die Finanzierung des TH-Büros verteilte sich wie folgt auf die einzelnen Vertragszeiträume:1.6.1995 - 31.5.1996: 9,310 Millionen Euro,

1.6.1996 - 31.5.1997: 8,175 Millionen Euro,

1.6.1997 - 31.5.1998: 7,420 Millionen Euro,

1.6.1998 - 31.5.1999: 6,070 Millionen Euro,

1.6.1999 - 30.11.2000: 8,710 Millionen Euro,

1.12.2000 - 31.7.2001: 6,778 Millionen Euro,

Insgesamt: 46,463 Millionen Euro.

(13) Eine Gruppe nationaler Stellen hatte eine gemeinsame Evaluierung der Erfahrungen aus der Aktion Lingua (Gesamtkosten des Projekts Babel: 179080 Euro, mit einer Gemeinschaftsbeteiligung von 88905 Euro) in die Wege geleitet. Dieses Projekt verzögerte sich zunächst etwas, aber wegen des Interesses, das es in der Folge bei allen nationalen Stellen fand, wurde dann noch ein zweiter Vertrag geschlossen (Kosten: 111620 Euro, mit einer Gemeinschaftsbeteiligung von 27350 Euro), der zur Einrichtung einer Website über die Evaluierung der Projekte im Bereich von Lingua E führte, die seit 20. Mai 2000 verfügbar ist.

(14) Die Prüfung erstreckte sich auf 46 Verträge zwischen nationalen Stellen und Hochschuleinrichtungen; 10 davon wurden einer Vor-Ort-Kontrolle unterzogen. Die Erasmus-Stipendien reichten von 100 Euro bis 400 Euro monatlich.

(15) Die Prüfung erstreckte sich auf 46 Verträge und wurde durch Vor-Ort-Kontrollen bei 12 Begünstigten ergänzt.

(16) Die Prüfung erstreckte sich auf 35 GBP-Verträge und umfasste in 14 Fällen Kontrollen vor Ort.

(17) Die Finanzierung des TH-Büros verteilte sich wie folgt auf die einzelnen Vertragszeiträume:1.6.1995 - 31.5.1996: 9,310 Millionen Euro,

1.6.1996 - 31.5.1997: 8,175 Millionen Euro,

1.6.1997 - 31.5.1998: 7,420 Millionen Euro,

1.6.1998 - 31.5.1999: 6,070 Millionen Euro,

1.6.1999 - 30.11.2000: 8,710 Millionen Euro,

1.12.2000 - 31.7.2001: 6,778 Millionen Euro,

Insgesamt: 46,463 Millionen Euro.

(18) Die Prüfung beim TH-Büro erstreckte sich auf 13 Verträge.

(19) Die Funktion Innenrevision wurde ab 1995 dem Finanzreferat der früheren GD XXII zugeordnet und ab 1. Oktober 1999 im Anschluss an die Umstrukturierung dem Referat Prüfung und Evaluierung der GD Bildung und Kultur eingegliedert. Obwohl die Dienststelle Innenrevision ("Cellule Audit") in der Folge umbenannt wurde, wird diese Bezeichnung für die Zwecke dieses Berichts beibehalten.

(20) KOM(1999) 60 endg.

(21) KOM(2001) 75 endg.

(22) KOM(1998) 52 endg.

Tabelle 1

Ausführung der Verpflichtungs- und Zahlungsermächtigungen für das Sokrates-ProgrammQuelle:

Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht.

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Tabelle 2

Ausführung der Verpflichtungs- und Zahlungsermächtigungen für das Programm Jugend für EuropaQuelle:

Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht.

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Tabelle 3

Haushaltsmäßige Ausführung der Programme Sokrates und Jugend für Europa nach verschiedenen Quellen (1995 - 1999)1= Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union (Jahr n-2).

2= Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht.

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Tabelle 4

Verwendung der Mittel für die Durchführung des Sokrates-Programms (1995 - 1999)

Aufschlüsselung nach Aktionen

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Quelle:

GD Bildung und Kultur.

Tabelle 5

Verwendung der Mittel für die Durchführung des Programms Jugend für Europa (1995 - 1999)

Aufschlüsselung nach Aktionen

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Quelle:

GD Bildung und Kultur.

Tabelle 6

Erasmus-Stipendiaten 1995 - 2000

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Antworten der Kommission

ZUSAMMENFASSUNG

I. Konzeption und Verwaltung dieser Programme, die gemessen an den Vorläuferprogrammen eine deutlich höhere Mittelausstattung aufwiesen (Anstieg der jährlichen Mittelausstattung von 1995 bis 1999 um 39 %), sollen durch einige Hintergrundinformationen verdeutlicht werden. Es handelte es sich hier um die ersten Programme, an denen auch assoziierte Länder teilnehmen konnten. Diese Tatsache machte die Programmverwaltung deutlich komplexer, zumal diese Massenprogramme strengen - namentlich zeitlichen - Vorgaben unterlagen und sich unter anderem an Begünstigte wandten, die weniger gut organisiert waren als bei anderen Gemeinschaftsaktionen der Fall. In diesem Zusammenhang dürfen auch die realen Spannungen nicht unterschätzt werden, die sich durch das Gebot einer ordnungsgemäßen Verwaltung der Programmmittel auf der einen Seite und den angesichts der in der Regel sehr geringen Finanzhilfen sowie der beteiligten Begünstigten erforderlichen flexiblen und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechenden Verwaltungsmodi sowie der von allen Beteiligten geforderten Vereinfachung ergeben.

Die Programme, die mehr als 1 Mio. Menschen im Rahmen von Mobilitätsprojekten sowie nahezu 10000 Kooperationsprojekten unmittelbar zugute kamen, haben zur Stärkung der Zusammenarbeit in den jeweiligen Interventionsbereichen beigetragen und weitere, verstärkt politisch ausgerichtete Maßnahmen ermöglicht. Das Zusammenwirken dieser Faktoren hat die unzureichenden Personalressourcen der Kommission sehr stark belastet, so dass zwangsläufig auf Verwaltungsmodi zurückgegriffen werden musste, die im Zuge der Kommissionsreform im Hinblick auf künftige Maßnahmen neu festgelegt wurden.

III. Die Programme sind Ausdruck einer ersten Rationalisierung der Gemeinschaftsmaßnahmen in den Bereichen Bildung und Jugend. Dies gilt namentlich für das Sokrates-Programm, das sämtliche im neuen Artikel 126 EG-Vertrag genannten Bereiche abdeckte und nicht weniger als 5 Einzelprogramme und -aktionen ersetzte. Die sich daraus ergebende relativ komplexe Architektur hat die Teilnahme an den Programmen jedoch nicht behindert. Die Programme wurden im Zusammenhang mit der neuen Programmgeneration (Sokrates II und Jugend) vereinfacht, bei der auch Verbesserungen in Bezug auf die Bewertung und die Zusammenarbeit mit anderen Gemeinschaftsprogrammen eingeführt wurden.

IV. Bei beiden Programmen handelt es sich um so genannte Massenprogramme, die alljährlich Tausende von Transaktionen (die in der Regel geringfügige Beträge betreffen) erfordern. Die internen Ressourcen der Kommission waren nicht dafür ausgelegt, alle zentralisierten Aktionen direkt zu verwalten, was die (im Berichtszeitraum degressive) Inanspruchnahme eines Büros für technische Unterstützung erklärt, das von der Kommission fortlaufend betreut und überwacht wurde. Aus Gründen der geografischen Nähe zu den Endbegünstigten und des Umfangs der zu verwaltenden Transaktionen nahm die Kommission zudem die Leistungen nationaler Stellen in Anspruch. Diese dezentrale Maßnahme wurde aufgrund der Erfahrungen bei der Durchführung der Programme Sokrates und Jugend für Europa (JfE) für die neue Programmgeneration nennenswert ausgebaut.

V. Die allgemeine Frage nach der Inanspruchnahme externer Unterstützung durch den Rückgriff auf Leistungen der Büros für technische Unterstützung (BTU) steht seit mehreren Monaten im Zentrum der interinstitutionellen Erörterungen. In diesem Zusammenhang zeichnen sich neue Perspektiven für die Zukunft ab. Die Kommission hat bereits angekündigt, dass sie künftig zur Verwaltung der Bildungs- und Jugendprogramme andere Instrumente einsetzen wird. Diese Möglichkeit bestand allerdings 1995 noch nicht, so dass die Kommission, ebenso wie bei anderen Programmen, zwangsläufig die Leistungen eines BTU in Anspruch nehmen musste. Diesem BTU, dessen organisatorische Qualität im Rahmen einer umfassenden Audit-Prüfung von der Finanzkontrolle betätigt wurde, wurden unter anderem auch bestimmte Tätigkeiten - unter Aufsicht der Kommission - übertragen, die im Entwurf der Neufassung der Haushaltsordnung als nicht übertragbar eingestuft werden.

VI. Trotz dieser Unzulänglichkeiten bei der rechtlichen Überwachung hat sich die Kommission unter Ausschöpfung verschiedener Möglichkeiten darum bemüht, den Rückgriff auf die Netze der nationalen Stellen effizienter zu gestalten. Sie hat diese Möglichkeiten im Zusammenhang mit dem Inkrafttreten neuer Programme ausgebaut: das Vertragsverhältnis mit den nationalen Stellen wird nunmehr durch einen präzisen rechtlichen Rahmen geregelt, der namentlich die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, die von ihnen bezeichneten Stellen mit adäquaten Ressourcen auszustatten.

VII. Infolge der verspäteten Annahme der Rechtsgrundlagen und der verbindlichen Vorgaben eines Zeitplans, der sich häufig auf das akademische Jahr erstreckte, musste die Kommission Übergangsmaßnahmen treffen, um eine Unterbrechung der im Rahmen früherer Programme und Aktionen eingeleiteten Zusammenarbeit zu vermeiden. Die Kommission räumt ein, dass sie aufgrund der Vielzahl der zu prüfenden Dossiers, der Komplexität der Verwaltungsvorschriften (namentlich durch die Ausdehnung der Programme auf die Kandidatenländer) und der Komplexität des internen und externen Konsultationsverfahrens Schwierigkeiten hatte, die Finanzierungsbeschlüsse rascher zu fassen. Während der Programmlaufzeit wurden jedoch wichtige Verbesserungen eingeführt, die zudem auch die Ausarbeitung ausgewogenerer Vorschläge für die neuen Programme ermöglicht haben.

VIII. Die Kommission räumt bestimmte Unzulänglichkeiten bei der Programmverwaltung ein und bemüht sich, diese bei den neuen Programmen zu beseitigen. Sie weist aber zugleich auf die Bedeutung und die Ergebnisse der ersten Programmgeneration hin. Verschiedene Prüfungen und Bewertungen, die zum Teil von den Mitgliedstaaten durchgeführt wurden, sowie bestimmte Initiativen auf Regierungsebene wie die von allen am Programm teilnehmenden Ländern unterzeichneten Erklärungen (Sorbonne und Bologna), in denen die Bedeutung des Sokrates-Programms für die Bildungssysteme anerkannt wird, machen den Stellenwert dieses Programms deutlich. Ausgehend von den Schlussfolgerungen einer externen Ex-post-Bewertung des JfE-Programms ist die Kommission der Auffassung, dass das Programm das vom Gesetzgeber vorgegebene Ziel der Förderung benachteiligter Jugendlicher erreicht hat. Was die dem OLAF gemeldeten Vorgänge angeht, so wird die Kommission zu gegebener Zeit die gebotenen Maßnahmen treffen.

IX. Die Frage der Angemessenheit von Bewertungszyklus und Programmzyklus wirft ein allgemeines Problem auf, zumal unter Berücksichtigung der Programmnachfolge und der Fristen für die Aushandlung der Rechtsgrundlagen; eine Verspätung von wenigen Monaten hat so gesehen keinerlei Folgen. Die Bewertung ist vielmehr als kontinuierlicher Prozess zu sehen, dessen Ergebnisse nicht nur für die Ausarbeitung eines neuen Vorschlags für eine Rechtsgrundlage, sondern auch für die Durchführung der Programme relevant sind. De facto gehen etliche Verbesserungen, die auf Initiative der Kommission bei der Verwaltung der neuen Programme vorgenommen wurden, auf die kontinuierliche Bewertung beider Programme zurück.

HAUSHALTSMÄSSIGE AUSFÜHRUNG DER PROGRAMME

6. Die Verpflichtungsermächtigungen wurden nahezu vollständig in Anspruch genommen. Bei den Zahlungsermächtigungen erreichte die Verwendungsrate unter Berücksichtigung der automatischen Übertragung der Mittel für die Beteiligung der assoziierten Länder 95 %.

7. Unter Berücksichtigung der automatischen Übertragung der Mittel für die Beteiligung der assoziierten Länder wurden die Verpflichtungsermächtigungen zu 96 % und die Zahlungsermächtigungen zu 90 % in Anspruch genommen.

KONZEPTION DER PROGRAMME

11 - 12. Das Programm weist als Nachfolger etlicher Einzelprogramme und -aktionen eine komplexe Architektur auf, die auch darauf zurückzuführen ist, dass sämtliche Ebenen des Bildungswesens abgedeckt werden. Die steigende Zahl der Anträge zeigt, dass diese Vielschichtigkeit der Zusammenarbeit keineswegs abträglich war. Hinzu kommt, dass das Bildungswesen unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität ein ausgesprochen sensibler Bereich ist. Fortschritte bei der Zusammenarbeit sind nicht allein das Ergebnis der Durchführung eines Programms, sondern vielmehr auch der Entwicklung verstärkt politisch ausgerichteter Aktionen wie der vom Europäischen Rat auf seiner Tagung in Lissabon angeregten Initiative zur Qualität der Schulausbildung. Das Programm hat einen Beitrag zur Stärkung dieser Zusammenarbeit geleistet. In den Bewertungsberichten wird unter anderem festgestellt, dass sich eine gewisse Vielfalt und Unbestimmtheit der Ziele positiv auf die Stimulierung unterschiedlicher europäischer Aktivitäten auswirke und dass den europäischen Pädagogen gerade durch diese Vielfalt Freiräume für Kreativität und Innovation eröffnet wurden.

14. Die Komplementarität zwischen Sokrates und den übrigen Programmen, einschließlich des Forschungsrahmenprogramms, wurde zumindest in einzelnen Punkten verwirklicht. In diesem Zusammenhang wird auf die Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen für den Bereich Neue Technologien in der allgemeinen und beruflichen Bildung aus dem Jahre 1996 hingewiesen. Die Komplementarität wird durch die in den neuen Programmen Sokrates II, Leonardo da Vinci II und Jugend vorgesehenen gemeinsamen Aktionen ausgebaut, die gezielt darauf ausgerichtet sind, die Koordinierung zu erleichtern.

15. Aufgrund der bei der Durchführung des JfE-Programms gewonnenen Erfahrungen wurde ein strikter Rechtsrahmen für die Durchführung des neuen Programms festgelegt, der u. a. "Bestimmungen über die Aufgaben der Mitgliedstaaten und der Kommission in Bezug auf die nationalen Stellen" (nachstehend "Bestimmungen") einschließt, die den Mitgliedstaaten in Form eines Kommissionsbeschlusses mitgeteilt wurden. In diesem Beschluss werden die jeweiligen Pflichten hinsichtlich der zur Verwirklichung der Programmziele auf nationaler Ebene eingerichteten Strukturen festgelegt. In diesem Zusammenhang wurden den nationalen Stellen von den Mitgliedstaaten angemessene Ressourcen zur Verfügung gestellt.

16. Gerade weil das JfE-Programm einen von Umfang und Zielsetzung her begrenzten Freiwilligendienst umfasste, hielt es die Kommission für zweckmäßig, dem Gesetzgeber entsprechend dem Wunsch des Parlaments und nach einer eingehenden Ex-ante-Bewertung eine neue Form des Freiwilligendienstes vorzuschlagen. Bei der Umsetzung dieser beiden deutlich verschiedenen Programme hat die Kommission dafür Sorge getragen, Überschneidungen zu vermeiden, und sodann beide Instrumente in ihrem Vorschlag für ein neues Programm Jugend miteinander verschmolzen.

17. Aufgrund der vagen und uneinheitlichen Definition des Begriffs benachteiligter Jugendlicher kann nur schwerlich bewertet werden, inwieweit die betreffenden Projekte ihr Ziel tatsächlich erreicht haben. Ausgehend von der 2000 - 2001 nach Abschluss des JfE-Programms durchgeführten externen Bewertung, in der der Anteil der geförderten Projekte, die u. a. auch benachteiligten Jugendliche galten (Aktion A) mit rund 70 % und der Anteil der geförderten Projekte, die ausschließlich für diese Gruppe bestimmt waren, mit 20 % angesetzt wird, ist die Kommission der Auffassung, dass die Zielvorgabe, ein Drittel der Mittel zugunsten benachteiligter Jugendlicher zu verwenden, erreicht wurde.

18. Seit Beginn des Programms wurden etliche Einzelaktionen mit dem Europarat durchgeführt. Im Rahmen des neuen JfE-Programms wurde diese Partnerschaft ausgebaut und der Schwerpunkt ergänzend zu den Tätigkeiten im Rahmen der Aktion 5 dieses Programms auf bildungsrelevante Maßnahmen gelegt. Anlässlich des Internationalen Jahres der Freiwilligen (2001) kam es zu einer Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen.

VERZÖGERUNGEN UND ÄNDERUNGEN WÄHREND DER DURCHFÜHRUNG

19. Es trifft zu, dass sich die Verhandlungen über diese ersten im Mitentscheidungsverfahren beschlossenen Programme bis März 1995 hingezogen haben. Dadurch kam es zu weiteren Verzögerungen, u. a. weil bestimmte Dokumente einem Ausschuss zur Stellungnahme vorgelegt werden mussten, der wiederum jedoch erst eingesetzt werden konnte, nachdem der Programmbeschluss ergangen war. Die Kommission sah sich infolgedessen veranlasst, den Zeitplan für die Aktionen entsprechend anzupassen. Ab dem zweiten Jahr der Programmdurchführung hat sich die Lage, auf die der Rechnungshof hinweist, verbessert.

20. Durch die verspätete Annahme des Beschlusses für das Sokrates-Programm konnten die Universitäten ihre Anträge für das Studienjahr 1996/97 nicht im Juli 1995 einreichen. Die Kommission hat daher im Einvernehmen mit dem Programmausschuss die Form dieser Zusammenarbeit im Rahmen des vorausgegangenen Erasmus-Programms um ein Jahr verlängert.

21. Die Dezentralisierung der Verwaltung dreier Aktionen dieses Programms, die zu einer arbeitsmäßigen Überlastung der personell nicht hinreichend gerüsteten nationalen Stellen geführt hat, erwies sich allerdings - wie in der Ex-post-Bewertung des JfE-Programms festgestellt wird - als ein wesentlicher Faktor für den Erfolg des Programms, da sie unmittelbarere Kontakte mit den Projektträgern und eine intensivere Unterstützung vor Ort ermöglicht hat. In der Bewertung wurde diese Dezentralisierung empfohlen, namentlich in Bezug auf den Austausch mit Drittländern. Die nationalen Stellen wurden unterdessen im Rahmen des neuen Programms Jugend mit den erforderlichen Mitteln ausgestattet.

UNZULÄNGLICHKEITEN IM VERWALTUNGSSYSTEM

25. Wie bei anderen Gemeinschaftspolitiken der Fall, war die Inanspruchnahme der Leistungen eines BTU, das beständig kontrolliert und dessen Leistung entsprechend der seinerzeit vorherrschenden Praxis festgelegt wurde, eine Voraussetzung für die Durchführung für die Verwaltung von zwei Massenprogrammen durch eine Generaldirektion, deren eigene Personalressourcen andernfalls nicht ausgereicht hätten. Die Kommission hat für die Zukunft ein völlig neues Externalisierungskonzept entwickelt, das auch auf die Bildungs- und Jugendprogramme angewandt werden soll. Solange noch keine Exekutivagentur verfügbar ist, wurden die Möglichkeiten für den Rückgriff auf ein BTU während des Übergangszeitraums für die beiden Nachfolgeprogramme von Sokrates und JfE von der Kommission deutlich eingeschränkt. Die praktischen Voraussetzungen für diese Entwicklung waren 1995 allerdings noch nicht gegeben.

26. Als die Programmbeschlussentwürfe (1993) verabschiedet wurden, galt noch nicht der Grundsatz, wonach der Rückgriff auf externe Unterstützung sowohl in der Rechtsgrundlage des betreffenden Programms als auch in den Erläuterungen zur einschlägigen Haushaltslinie anzugeben ist. Für die beiden Nachfolgerprogramme von Sokrates und JfE wurde eine Delegierung mit entsprechender Rechtsgrundlage eingeführt, die in den Kommissionsvorschlägen zur Externalisierung (Mitteilung Ende 2000) bestätigt wurde.

28. Das Lastenheft, das Gegenstand einer dienststellenübergreifenden Konsultation war, bei der die dem BTU zu übertragenden Tätigkeiten nicht überprüft wurden, sah ausdrücklich vor, dass das BTU die betreffenden Tätigkeiten durchführt, da die Kommission nicht über die erforderlichen Ressourcen (für die Abwicklung mehrerer Tausend jährlicher Auszahlungen von in der Regel geringfügigen Beträgen) verfügte.

29 - 30. Die künftigen Bedingungen für die Externalisierung von Zahlungen an Endbegünstigte sind im Entwurf der Neufassung der Haushaltsordnung eindeutig festgelegt: im Entwurf wird ausgeschlossen, dass ein Unterauftragnehmer Handlungen vornehmen kann, die unter die hoheitlichen Befugnisse des öffentlichen Dienstes fallen. Entsprechend diesem Grundsatz hat die Kommission ab 2001 ihren Dienststellen sämtliche Zahlungen übertragen, die zuvor von dem BTU vorgenommen wurden, das die Kommission in der Übergangsphase bei der Durchführung der beiden Nachfolgerprogr