Erläuternde Mitteilung der Kommission zur Anwendung der Bilanzierungs- und Aufsichtsvorschriften mit dem Ziel, den Banken in der EU die Kreditvergabe zu erleichtern – Unterstützung von Unternehmen und Haushalten in der COVID-19-Krise

Die Kommission würdigt und begrüßt die Bemühungen der Banken, Haushalten und Unternehmen bei der Bewältigung dieser beispiellosen Krise zu helfen. Angesichts der Schwere der Krise wird vom Bankensektor und dem Finanzsystem insgesamt erwartet, dass sie die politischen Maßnahmen mit aller Kraft unterstützen. Die wirtschaftlichen Herausforderungen der COVID-19-Pandemie lassen sich nur durch eine enge Zusammenarbeit öffentlicher und privater Akteure meistern. Das Europäische Parlament forderte in seiner Entschließung vom 17. April eine proaktive Rolle des Bankensektors in der Krise, während die EU-Finanzminister in ihrer am 16. April angenommenen Erklärung den Bankensektor dazu aufriefen, die vom COVID-19-Ausbruch betroffenen Haushalte und Unternehmen dahingehend zu unterstützen, dass ihr Fortbestand gesichert ist.

-Die Zentralbanken haben ihre Liquiditätshilfen für Banken zur Förderung der Kreditvergabe an die von der COVID-19-Krise am stärksten Betroffenen aufgestockt und ihre Programme zum Ankauf von Vermögenswerten ausgeweitet, um noch günstigere Finanzierungsbedingungen für sämtliche Wirtschaftssektoren zu gewährleisten.

Behörden und öffentliche Stellen auf Unions-, mitgliedstaatlicher und internationaler Ebene haben schnell und entschlossen gehandelt, um Banken die erforderlichen Instrumente an die Hand zu geben, damit diese Gelder wirkungsvoll in Unternehmen und Haushalte gelenkt werden können.

In Anbetracht ihrer Solidität sollten die Banken in der Union in der Lage sein, bei der Bewältigung des COVID-19-bedingten wirtschaftlichen Schocks und bei der Vorbereitung einer raschen Erholung eine Schlüsselrolle zu spielen, auch wenn sie selbst unweigerlich von den Schwierigkeiten ihrer Kunden und der gestiegenen Volatilität der Finanzmärkte in Mitleidenschaft gezogen werden. Banken können diese wichtige Rolle übernehmen, indem sie die Kreditversorgung ihrer am stärksten betroffenen Kunden – insbesondere kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU) – aufrechterhalten.

Anders als bei der weltweiten Finanzkrise nahm der durch den COVID-19-Ausbruch verursachte wirtschaftliche Schock nicht im Bankensektor oder im Finanzsystem insgesamt seinen Anfang. Die Banken in der EU sind heute viel widerstandsfähiger als noch 2008. Eigenkapitalquoten und Liquiditätspuffer haben sich beträchtlich erhöht, während die Verschuldungsquote der Banken und ihre Abhängigkeit von kurzfristigen Finanzierungen abgenommen haben. Die von der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) koordinierten Stresstests haben gezeigt, dass die EU-Bankenbranche belastbar genug ist, um einer schweren Rezession in einem breiten Spektrum von Szenarien standzuhalten. Auch das Finanzsystem insgesamt ist mit der angespannten Lage im Zusammenhang mit der COVID-19-Krise gut zurechtgekommen.

Am massivsten wird der konjunkturelle Abschwung jedoch in den kommenden Monaten zu spüren sein. Haushalte und solvente Unternehmen sollten dabei unterstützt werden, den Konjunkturrückgang und die dadurch verursachten Liquiditätsengpässe zu überstehen.

Der Regulierungsrahmen für Banken bietet reichlich Spielraum für öffentliche und private Initiativen, die den Banken Anreize dafür geben sollen, ihren von der COVID-19-Pandemie betroffenen Kunden auch weiterhin Kredite zu gewähren und dabei an einer umsichtigen Vorgehensweise festzuhalten. Angesichts der außergewöhnlichen Umstände durch die COVID-19-Krise ermutigt die Kommission die Banken, die Flexibilität der geltenden Bilanzierungs- und Aufsichtsvorschriften umfassend zur Stützung der Wirtschaft in der EU zu nutzen. Sofern sich die finanzielle Lage nicht anderweitig verschlechtert, sollten Entlastungsmaßnahmen zur Deckung kurzfristigen Liquiditätsbedarfs für sich genommen nicht automatisch zu einer strengeren bilanziellen oder aufsichtlichen Behandlung führen.

Zugleich ist auch weiterhin eine präzise, kohärente und transparente Risikobewertung durch die Banken sehr wichtig, denn dies ist erforderlich, um die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf die Wirtschaft der EU zu überwachen und bildet die Grundlage für einen widerstandsfähigen Bankensektor. Konkret heißt das, dass die Banken auch künftig erkennen müssen, wann Kreditnehmer in finanzielle Schwierigkeiten geraten und dies ihre Möglichkeiten zur Rückzahlung ihrer Darlehen längerfristig beeinträchtigen könnte. Zudem müssen die Banken bei Kreditvergabe und Feststellung der Kundenidentität weiterhin an soliden Standards festhalten, wie es das EU-Recht verlangt.

1.3.Abgestimmtes Vorgehen erforderlich

In ihrer Mitteilung über eine koordinierte wirtschaftliche Reaktion auf die COVID-19-Pandemie forderte die Kommission die für Aufsicht und Rechnungslegung zuständigen Behörden auf, genauer darzulegen, wie die Flexibilität des bestehenden Regulierungsrahmens am besten genutzt werden kann. Die EBA , die Bankenaufsicht der Europäischen Zentralbank (EZB) , die Europäische Wertpapier- und Börsenaufsichtsbehörde (ESMA) sowie der Ausschuss der Europäischen Aufsichtsstellen für Abschlussprüfer (CEAOB) haben erläutert, wie es durch die große Flexibilität in den geltenden Bilanzierungs- und Aufsichtsrahmen möglich wird, die in Reaktion auf diese beispiellose Situation ergriffenen außergewöhnlichen Maßnahmen auf robuste, nicht-disruptive Weise zu steuern. Die Kommission begrüßt zudem die jüngsten Stellungnahmen des BCBS und des International Accounting Standards Board (IASB) .

Alle Behörden müssen weiterhin koordiniert und kohärent vorgehen, wenn sie präzisieren, wie die Flexibilität in ihren jeweiligen Vorschriften genutzt werden kann, um größtmögliche Klarheit und gleiche Bedingungen am Binnenmarkt zu gewährleisten. Das einheitliche Regelwerk gilt für alle Banken in der EU, und der durch die Pandemie verursachte Schock sollte nicht zu Anwendungsunterschieden in den verschiedenen Mitgliedstaaten führen. So sollten beispielsweise im Zusammenhang mit COVID-19 gewährte Bürgschaften oder Tilgungspausen mit gleichen Charakteristika von den Aufsichtsbehörden unionsweit auch gleich behandelt werden. Die kohärente Anwendung der in den Vorschriften vorgesehenen Flexibilität ist ein Beitrag zur Wahrung der Integrität des Binnenmarktes – und dies ist für eine raschere Erholung unabdingbar. Die Kommission ersucht die EBA zu prüfen, wie im Zuge der COVID-19-Krise gewährte öffentliche Bürgschaften zur Risikominderung eingesetzt werden könnten, und gegebenenfalls um weitere Orientierungshilfen.

In mehreren von den EU- und nationalen Behörden beschlossenen Entlastungsmaßnahmen wird die Flexibilität der Vorschriften wirkungsvoll dafür genutzt, die Kreditvergabekapazitäten der Banken zu maximieren. So haben die Aufsichtsbehörden den Banken gestattet, vorübergehend ihre Liquiditäts- und Kapitalpuffer zu nutzen, während benannte nationale Behörden mehrere makroprudenzielle Kapitalpufferanforderungen gesenkt haben – was de facto ein beträchtliches Kapitalvolumen regulatorischer Beschränkungen enthoben hat. Diese willkommenen Entlastungsmaßnahmen verdeutlichen, warum das Aufsichtsrecht solche Puffer vorschreibt, und wie wichtig es ist, diese im Bedarfsfall freigeben zu können. Banken sollten die Kapitalpuffer verwenden, um die Kreditvergabe an die Realwirtschaft aufrecht zu erhalten – während die Märkte ihre Nutzung angesichts der derzeitigen Umstände nicht stigmatisieren sollten. Die Kommission ermutigt den Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB), im Hinblick auf die Nutzung makroprudenzieller Puffer sowohl in der Krise als auch in der Phase der wirtschaftlichen Erholung das EU-weite Vorgehen zu koordinieren.

Damit die Banken ihre Schlüsselfunktion, d. h. die EU-Wirtschaft während der COVID-19-Krise zu stützen, erfüllen können, bestätigt die vorliegende Mitteilung die von EBA, EZB, ESMA, CEAOB sowie BCBS und IASB hervorgehobene Flexibilität, um in der gegenwärtigen Lage größtmögliche Gewissheit zu vermitteln. Die vorliegende Mitteilung ruft die zentralen Elemente der von diesen Stellen veröffentlichten Orientierungshilfen ins Gedächtnis. Damit soll das gemeinsame Bekenntnis zu einer kohärenten und koordinierten Nutzung der Flexibilität im aufsichtsrechtlichen Rahmen der Union bestärkt werden (Abschnitte 2 und 3). Zudem unterstreicht die Mitteilung zum einen die entscheidende Rolle, die der EU-Bankensektor neben dem öffentlichen Sektor bei der Begrenzung der wirtschaftlichen Folgen der COVID-19-Krise sowie bei der Unterstützung einer raschen Erholung nach der Krise spielen dürfte; zum anderen hebt sie die Bereiche hervor, in denen verantwortungsvolles Handeln der Banken gefragt ist (Abschnitt 4). Schließlich zeigt das Dokument die Notwendigkeit auf, gezielte Änderungen an bestimmten Elementen des Aufsichtsrahmens vorzunehmen, um die Kapazitäten der Banken zur fortgesetzten Kreditvergabe an Unternehmen und Privathaushalte zu maximieren und gleichzeitig zu überwachen, wie Banken die freigesetzten Ressourcen nutzen, um zum Bankkredit-Angebot beizutragen (Abschnitt 5).

2.Flexibilitätsspielräume im IFRS 9 – Finanzinstrumente

Im Auftrag des Finanzstabilitätsrates (FSB) und der G20 führte der IASB durch den International Financial Reporting Standard (IFRS) 9 einen vorausschauenderen Ansatz für Kreditverlustrückstellungen ein. In der letzten Finanzkrise verfügten viele Banken nicht über ausreichende Rückstellungen für Kreditverluste. Um dem entgegenzuwirken, wurde der IFRS 9 eingeführt. Doch wurden Bedenken laut, dass der in IFRS 9 vorgesehene Umgang mit erwarteten Kreditverlusten (ECL) bei den Banken automatisch und unvermittelt zu einem erheblichen Anstieg der Rückstellungen für Kreditverluste führen und dies wiederum ihre Fähigkeit zur Kreditvergabe einschränken würde.

Der Umgang mit erwarteten Kreditverlusten nach IFRS 9 erfordert Augenmaß und Flexibilität. Wie bereits vom IASB angemerkt, wird von Banken (und anderen Unternehmen) nicht erwartet, dass sie ihre geltenden ECL-Ansätze zur Festlegung der Rückstellungssummen in einer Ausnahmesituation wie der COVID-19-Krise routinemäßig anwenden. Die Kommission setzt darauf, dass sich die Banken im Rahmen von IFRS 9 voll und ganz von den Grundsätzen Augenmaß und Flexibilität leiten lassen, um ungewollte Auswirkungen der COVID-19-Krise auf die ECL-Rückstellungen abzumildern, ohne das Vertrauen der Anleger zu untergraben.

Bewertung einer „signifikanten Erhöhung des Ausfallrisikos“

Die Bewertung einer „signifikanten Erhöhung des Ausfallrisikos“ (SICR) durch die Banken sollte auf Basis der verbleibenden Laufzeit der betroffenen finanziellen Vermögenswerte erfolgen. Unvermittelte punktuelle Erhöhungen der Ausfallwahrscheinlichkeit (PD) durch die COVID-19-Krise, die nur vorübergehender Natur sein dürften, sollten nicht zu einem signifikanten Anstieg der über die Laufzeit zu erwartenden Ausfallwahrscheinlichkeit führen. Deshalb sollten sie vernünftigerweise auch keine signifikante Erhöhung des Ausfallrisikos im Vergleich zur erwarteten Ausfallwahrscheinlichkeit über die kommenden zwölf Monate nach sich ziehen.

Bei der Beurteilung, ob eine SICR vorliegt, sollten die Banken Szenarien auf der Grundlage langfristig stabiler makroökonomischer Prognosen ausreichend Gewicht beimessen. Beim IFRS 9 spielt für die Bewertung, ob eine SICR eingetreten ist, der Zeitpunkt (das Berichtsdatum) eine Rolle. Angesichts des Ausnahmecharakters der COVID-19-Krise ist es für die Banken schwierig, an hinreichend begründete und belastbare Informationen zu gelangen, um verlässliche vorausschauende Szenarien zur SICR-Bestimmung zu entwickeln. Anstatt die derzeitige Unsicherheit einfach auf künftige Jahre zu übertragen, sollten die Banken Szenarien auf der Grundlage langfristig stabiler makroökonomischer Prognosen ausreichend Gewicht beimessen wie von der EZB empfohlen . In einem Schreiben an bedeutende Institute hat die EZB erläutert, wie sie makroökonomische Projektionen der Zentralbank zur SICR-Bewertung nach IFRS 9 und für ihre ECL-Rückstellungen nutzen sollten.

Nutzung von Moratorien und Bestimmung von Änderungen und SICR

Es ist unwahrscheinlich, dass mit der COVID-19-Krise zusammenhängende befristete Entlastungsmaßnahmen wie private oder gesetzliche Tilgungspausen erhebliche „Änderungen“ nach IFRS 9 darstellen. Die Banken sollten anhand einer quantitativen und qualitativen Bewertung und unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale der Tilgungspausen prüfen, ob diese Pausen zu einer „Änderung“ nach IFRS 9 führen würden oder ob eine Änderung „erheblich“ ist und daher eine Ausbuchung des Darlehens nach sich zöge. Die Kommission schließt sich der Erklärung der ESMA an, wonach erhebliche Änderungen unwahrscheinlich sind, so lange es sich um befristete Stützungsmaßnahmen handelt, diese mit dem COVID-19-Ausbruch zusammenhängen und der wirtschaftliche Nettowert des Kredits nicht maßgeblich beeinträchtigt wird.

Bei Darlehen sollte nicht allein deshalb automatisch von einem SICR ausgegangen werden, weil private oder gesetzliche Tilgungspausen vereinbart wurden. Moratorien legen einen neuen Termin fest, von dem an die Schuldner sich in Verzug befinden. Deshalb wirken sich Moratorien auf die widerlegbare „30-Tage“-Vermutung aus, bei einer SICR sowie einer Überfälligkeit von 90 Tagen von einem Zahlungsausfall des Kreditnehmers auszugehen. Darlehen, die vor der COVID-19-Krise planmäßig bedient wurden und einer befristeten privaten oder gesetzlichen Tilgungspause unterliegen, würden jedoch nicht automatisch zu erheblich höheren ECL-Rückstellungen nach IFRS 9 führen.

Die von EBA und ESMA am 25. März veröffentlichten Erklärungen stellen klar, dass Stützungsmaßnahmen nicht automatisch zu einer SICR nach IFRS 9 führen. Zudem wird in einem am 27. März veröffentlichen IASB-Dokument zur Anwendung von IFRS 9 im Zusammenhang mit der COVID-19-Krise die Flexibilität des Rechnungslegungsstandards bestätigt und ausdrücklich auf die Erklärungen von EZB, EBA und ESMA verwiesen. Die Kommission schließt sich den verschiedenen behördlichen Erklärungen an, wonach erhebliche Änderungen unwahrscheinlich sind, so lange es sich um befristete Stützungsmaßnahmen handelt und diese mit dem COVID-19-Ausbruch zusammenhängen.

Inanspruchnahme von Darlehensgarantien und Rückstellungen für erwartete Kreditverluste nach IFRS 9

Das Ausfallrisiko eines Darlehensnehmers wird durch die Bereitstellung von Darlehensgarantien weder erhöht noch verringert; allerdings mindern solche Garantien die Höhe der Kreditverluste, wenn ein Darlehensnehmer tatsächlich ausfällt. Werden vom Staat oder einer anderen Stelle Garantien für Bankdarlehen an Darlehensnehmer bereitgestellt, so müssen die Banken diese Darlehensgarantien bei der Berechnung der Höhe der erwarteten Kreditverluste berücksichtigen. Wenn für einen Teil der erwarteten Kreditverluste eine Garantie besteht, fällt die Höhe der Verluste geringer aus.