Vor Inkrafttreten der Verordnung wurden von den Mitgliedstaaten gezielte, nicht systematische Abfragen von Datenbanken zu Personen, die nach Unionsrecht Anspruch auf freien Personenverkehr haben, nicht einheitlich durchgeführt. Basierend auf den Daten aus der diesem Bericht zugrunde liegenden externen Studie haben sieben Mitgliedstaaten diese Personen bereits vor Inkrafttreten der Verordnung systematisch an allen ihren Grenzen kontrolliert. Während andere Mitgliedstaaten systematische Kontrollen von Personen mit Anspruch auf freien Personenverkehr in begrenztem Umfang durchgeführt haben, z. B. nur vorübergehend, an bestimmten Grenzübergangsstellen oder an bestimmten Grenzabschnitten/Grenzen zu bestimmten Drittländern, erklärten fünf Mitgliedstaaten, vor Inkrafttreten der Verordnung (EU) 2017/458 nie systematische Kontrollen an einer Grenzübergangsstelle durchgeführt zu haben.

Vor diesem Hintergrund wird in diesem Bericht eine Bestandsaufnahme der Lage vorgenommen, es werden die erforderlichen Schlussfolgerungen gezogen und geeignete Schritte in Bezug auf die Anwendung von Artikel 8 des Schengener Grenzkodex empfohlen.

Dank der Durchführung von Impfkampagnen und der erfolgreichen Einführung des digitalen COVID-Zertifikats der EU (EU Digital COVID Certificate – EUDCC) hat der grenzüberschreitende Personenverkehr ab Beginn des zweiten Halbjahrs 2021 schrittweise zugenommen. Das digitale COVID-Zertifikat der EU spielte eine entscheidende Rolle bei der Erleichterung des Reiseverkehrs in der EU und war auch für die Wiederbelebung des Reiseverkehrs aus der und in die EU von zentraler Bedeutung, obwohl es rechtlich nur den „Einreiseverkehr“ in die EU regelt. Es wird erwartet, dass sich dieser zunehmende Trend fortsetzt und in der Sommerferiensaison 2022 ein neuer Höchststand erreicht wird.

Wie aus den regelmäßigen Bewertungen der Kommission und den von der Agentur bereitgestellten Daten hervorgeht, ist der grenzüberschreitende Reiseverkehr in den Jahren 2020 und 2021 aufgrund der COVID-19-Pandemie drastisch zurückgegangen (etwa -69 % bzw. -67 % im Vergleich zu 2019). Aufgrund des geringeren Personenverkehrs und der verschärften Kontrollen zur Eindämmung der Ausbreitung des Virus sahen sich die Mitgliedstaaten weniger veranlasst, von den systematischen Kontrollen abzuweichen. Daher hat kein Mitgliedstaat der Kommission seine Absicht mitgeteilt, während dieses Zeitraums Ausnahmeregelungen in Anspruch zu nehmen.

Dieser Bericht war dem Parlament und dem Rat bis zum 8. April 2019 vorzulegen. Da die Verordnung den Mitgliedstaaten jedoch die Möglichkeit eingeräumt hat, die Einführung solcher systematischen Kontrollen an ihren Luftgrenzen um bis zu 24 Monate zu verschieben (d. h. bis zum Fälligkeitstermin des Berichts), und 13 Mitgliedstaaten von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht haben, hätten die verfügbaren Daten zum Zeitpunkt der Fälligkeit des Berichts einen Zeitraum abgedeckt, in dem nur einige Mitgliedstaaten die Verordnung bereits in vollem Umfang anwendeten.

Für Übergangsstellen an Luftgrenzen galt diese Möglichkeit nur für einen Übergangszeitraum von sechs Monaten nach Inkrafttreten der Verordnung. In begründeten Fällen konnten die Mitgliedstaaten diese um bis zu 18 Monate verlängern (insgesamt also bis zu einem maximalen Übergangszeitraum von 24 Monaten).

Gemäß der Verordnung ist es möglich, die systematischen Abfragen von Datenbanken vorübergehend zu verringern, indem nur gezielte Abfragen einschlägiger Datenbanken durchgeführt werden, wenn systematische Kontrollen „zu unverhältnismäßigen Auswirkungen auf den Verkehrsfluss führen“ würden. Solche Ausnahmeregelungen erfordern eine Berichterstattung an die Kommission und die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache (im Folgenden „Agentur“) sowie die Übermittlung einer Risikobewertung und gegebenenfalls anschließender Aktualisierungen an die Agentur.

Als Reaktion auf die Terroranschläge in Kopenhagen im Februar 2015, in Paris im Januar und November 2015 und in Brüssel im März 2016 verabschiedeten das Parlament und der Rat die Verordnung (EU) 2017/458 vom 15. März 2017 (im Folgenden „die Verordnung“) zur Änderung der Verordnung (EU) 2016/399 (im Folgenden „Schengener Grenzkodex“). Diese Änderung bezog sich auf Artikel 8 über „Grenzübertrittskontrollen von Personen“ und sah eine Verschärfung der Kontrollen aller Personen vor, die in den Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen einreisen oder aus ihm ausreisen (im Folgenden „Schengen-Raum“).

Wenden derzeit Ausnahmen an Land- und Seegrenzen an

Aus den Mitteilungen der Mitgliedstaaten an die Kommission geht hervor, dass 13 Mitgliedstaaten zwischen April und Oktober 2017 die befristete sechsmonatige Ausnahmeregelung angewendet haben. Sieben dieser Mitgliedstaaten haben die Ausnahmeregelung um höchstens weitere 18 Monate verlängert. Vier Mitgliedstaaten haben der Kommission außerdem mitgeteilt, dass sie die Ausnahmeregelung an den Landgrenzen anwenden, drei davon im Hinblick auf die Urlaubssaison 2019/2020.

Während an den Land- und Seegrenzen nach wie vor Ausnahmen von systematischen Kontrollen möglich sind, wurden Ausnahmeregelungen an den Luftgrenzen auf einen Übergangszeitraum von höchstens sechs Monaten ab dem Inkrafttreten der Verordnung begrenzt. Die Mitgliedstaaten konnten diese Frist bei besonderen Schwierigkeiten hinsichtlich der Infrastruktur um weitere 18 Monate bis zum 7. April 2019 verlängern.

Basierend auf den von der Kommission insbesondere während der Schengen-Evaluierungsbesuche gesammelten Daten und Informationen wurde trotz dieser spürbaren Verbesserungen die folgende Schlussfolgerung gezogen: „Obgleich die Qualität der Kontrollen an den Außengrenzen insgesamt gut ist, variiert sie immer noch in und zwischen den Mitgliedstaaten. In den meisten Ländern bestehen Herausforderungen in Bezug auf Ressourcen, Schulungen und operative Planung, wenn es darum geht, einheitliche und systematische Kontrollen an allen Außengrenzübergangsstellen sowie eine effiziente Überwachung der Außengrenzen zu gewährleisten.“ Zu diesen Herausforderungen gehörten auch infrastrukturelle Einschränkungen (z. B. der Mangel an Kabinen für Grenzschutzbeamte an Flughäfen) in der Hälfte der Mitgliedstaaten, insbesondere während der Sommer- und Ferienzeiten. Darüber hinaus fehlt es in einigen Mitgliedstaaten nach wie vor an geeigneter Ausrüstung, insbesondere für den Abgleich der Fingerabdrücke von Reisenden mit den Daten in ihren Reisedokumenten, was für die Überprüfung der Identität der Reisenden von entscheidender Bedeutung ist.

Die meisten Mitgliedstaaten investierten zudem in zusätzliche Ausrüstung, meist als Reaktion auf die Verordnung, vor allem in zusätzliche Gates für automatische Grenzkontrollsysteme (Automated Border Control – ABC), die der effizienteste Weg sind, um zusätzliche Wartezeiten zu verringern und gleichzeitig die Personalkosten niedrig zu halten (eine geschulte Person kann bis zu sechs ABC-Gates überwachen). Zu den weiteren Anschaffungen gehörten Geräte für mobile Grenzübertrittskontrollen, Passlesegeräte und Fingerabdruckscanner. Mehrere Mitgliedstaaten investierten zudem in ihre IT-Systeme, um den Anforderungen der Verordnung gerecht zu werden. Es gab auch geringfügige Anpassungen der Verfahren und der Infrastruktur, z. B. bei der Steuerung der Personenströme, der Einführung zusätzlicher Kontrollspuren und -kabinen für Personen sowie der strikteren Trennung von EU- und Nicht-EU-Kontrollspuren.

Von 2017 bis 2019 haben 18 Mitgliedstaaten zusätzliches Personal eingestellt, elf davon, um die neuen Anforderungen der Verordnung zu erfüllen. Einige Mitgliedstaaten nutzten diese Gelegenheit, um vorhandenes Personal anderweitig einzusetzen und umzuschulen. Die meisten Mitgliedstaaten haben die bestehende Infrastruktur an den Grenzübergangsstellen geändert (und werden weitere Änderungen vornehmen), um die Durchführung von systematischen Kontrollen zu ermöglichen. Den im Rahmen der externen Studie befragten Grenzschutzbeamten zufolge waren die Infrastrukturverbesserungen meist Teil umfassenderer Reformen, die häufig darauf abzielten, die Kapazität der Flughäfen, Häfen und Grenzübergänge auszubauen, um das erhöhte Verkehrsaufkommen zu bewältigen, das viele Mitgliedstaaten in den Jahren vor der Pandemie verzeichnet hatten. Diese Änderungen haben jedoch den Angaben zufolge die Durchführung von systematischen Kontrollen erleichtert.

Die Tabelle basiert auf Mitteilungen der Mitgliedstaaten an die Kommission.

Mitgliedstaaten, die beschließen, gezielte Kontrollen an bestimmten Grenzübergangsstellen durchzuführen, müssen der Kommission und der Agentur alle sechs Monate über die Durchführung der Kontrollen Bericht erstatten. Aus den der Kommission von den 13 Mitgliedstaaten zwischen 2017 und 2020 übermittelten Berichten wurden folgende Schlussfolgerungen gezogen:

·Acht Mitgliedstaaten gaben an, die gezielten Kontrollen nur im Falle eines erhöhten Personenaufkommens und zur Gewährleistung eines zügigen und reibungslosen Grenzübertritts bei gleichzeitiger Gewährleistung eines angemessenen Sicherheitsniveaus durchzuführen.

·Drei Mitgliedstaaten gaben an, dass die Zahl der Treffer im SIS aufgrund der eingeführten gezielten Kontrollen nicht signifikant zurückgegangen sei.

·Fünf Mitgliedstaaten gaben an, dass die vorübergehende Einführung gezielter Abfragen von Datenbanken die Risiken im Zusammenhang mit der öffentlichen Ordnung, der inneren Sicherheit, der öffentlichen Gesundheit oder den internationalen Beziehungen der einzelnen Mitgliedstaaten nicht erhöht und den Schutz der EU-Außengrenzen nicht beeinträchtigt habe.

·Vier Mitgliedstaaten gaben an, dass Umfang und Dauer der gezielten Abfragen von Datenbanken nicht über das unbedingt erforderliche Maß hinausgegangen seien.

Während der COVID-19-Pandemie hat kein Mitgliedstaat der Kommission seine Absicht mitgeteilt, während dieses Zeitraums Ausnahmeregelungen in Anspruch zu nehmen. Bis zum 15. Mai 2022 hatten sieben Mitgliedstaaten die Kommission über die Möglichkeit unterrichtet, bei Bedarf die verstärkten Abfragen einschlägiger Datenbanken vorübergehend auszusetzen. Diese Mitgliedstaaten können von dieser Möglichkeit nur dann Gebrauch machen, wenn systematische Kontrollen unverhältnismäßige Auswirkungen auf die Wartezeiten an einer bestimmten Grenzübergangsstelle oder auf das Leben der örtlichen Bevölkerung entlang der Grenze haben. Darüber hinaus galt diese Ausnahmeregelung nur für Personen, die nach Unionsrecht Anspruch auf freien Personenverkehr haben.

Lockerungen (Artikel 9 des Schengener Grenzkodex)

Die oben beschriebene Möglichkeit, Ausnahmeregelungen anzuwenden, hat nach wie vor keinen Einfluss auf die Anwendung von Artikel 9 des Schengener Grenzkodex, wonach die Grenzübertrittskontrollen gelockert werden können, wenn sich „unzumutbare Wartezeiten an der Grenzübergangsstelle ergeben“ aufgrund von „außergewöhnlichen und unvorhergesehenen Umständen“. Wenn es zu Lockerungen kommt, werden die Kontrollen stichprobenartig, nicht systematisch durchgeführt, wobei die Kontrolle des Einreiseverkehrs Vorrang vor der Kontrolle des Ausreiseverkehrs hat. Obwohl dieser Artikel nicht Teil der Verordnung war, sind einige Mitgliedstaaten der Auffassung, dass er eng mit der praktischen Durchführung systematischer Kontrollen verbunden ist, auch wenn beide sehr unterschiedliche Szenarien betreffen.

In den ersten zwei Jahren nach Inkrafttreten der Verordnung haben die Mitgliedstaaten möglicherweise nicht immer klar zwischen Ausnahmeregelungen gemäß Artikel 8 Absatz 2a des Schengener Grenzkodex und Lockerungen gemäß Artikel 9 des Schengener Grenzkodex unterschieden. Dies liegt wahrscheinlich daran, dass das Basisszenario für Ausnahmen von systematischen Kontrollen gemäß Artikel 8 Absatz 2a („unverhältnismäßige Auswirkungen auf den Verkehrsfluss“) ähnlich ist wie bei den Lockerungen der Grenzübertrittskontrollen gemäß Artikel 9 des Schengener Grenzkodex (ein derart starkes Verkehrsaufkommen, dass sich „unzumutbare Wartezeiten an der Grenzübergangsstelle ergeben“).

Ausnahmen und Lockerungen – nächste Schritte

Während sich beide Bestimmungen auf die praktischen Auswirkungen auf den Verkehr beziehen, ist in Artikel 9 außerdem festgelegt, dass a) eine solche Situation auf außergewöhnliche und unvorhergesehene Umstände zurückzuführen sein muss und b) alle personellen, räumlichen und organisatorischen Möglichkeiten ausgeschöpft worden sind. Lockerungen sind weniger präskriptiv als Ausnahmen, und die Entscheidung über ihre Anwendung wird ohne förmliches Verfahren vom leitenden Grenzschutzbeamten an der Grenzübergangsstelle getroffen. Der Kommission ist nur ein jährlicher Ex-post-Bericht über die im Laufe des Jahres vorgenommenen Lockerungen zu übermitteln.

Ausnahmen gemäß Artikel 8 Absatz 2a des Schengener Grenzkodex erfordern die Übermittlung einer vorherigen Risikobewertung an die Agentur, die zudem regelmäßig aktualisiert werden muss, wenn die Ausnahmeregelungen fortbestehen, die unverzügliche Benachrichtigung der anderen Mitgliedstaaten, der Kommission und der Agentur sowie Halbjahresberichte an die Kommission und die Agentur.

Den für diesen Bericht zusammengetragenen Informationen zufolge wurden Ausnahmeregelungen und Lockerungen von den Mitgliedstaaten nicht einheitlich angewandt; eine beträchtliche Zahl von ihnen griff in Fällen, in denen Artikel 8 Absatz 2a des Schengener Grenzkodex mit seinen strengeren formalen Anforderungen das geeignete Instrument gewesen wäre, auf Lockerungen gemäß Artikel 9 des Schengener Grenzkodex zurück. In drei Mitgliedstaaten war die Anwendung von Lockerungen eine bewusste Entscheidung, während sie in vier anderen Mitgliedstaaten offenbar das Ergebnis mangelnder Klarheit über das geeignete Instrument war. Zum Zeitpunkt der Durchführung der Studie war die Anwendung von Ausnahmeregelungen (Artikel 8 Absatz 2a) in zwei Mitgliedstaaten gemäß den nationalen Bestimmungen aufgrund des damit verbundenen hohen Verwaltungsaufwands ausdrücklich untersagt.

Nachdem die Kommission die ersten Mitteilungen über die Anwendung von Artikel 8 Absatz 2a erhalten hatte, sandte sie Schreiben an die betreffenden Schengen-Staaten, in denen sie Folgendes weiter klarstellte: i) die Bedingungen für die Anwendung von Ausnahmeregelungen; ii) die Schritte, die der Mitgliedstaat, der von diesem Instrument Gebrauch machen möchte, unternehmen muss; iii) spezifische Punkte, auf die der Mitgliedstaat in den Mitteilungen eingehen muss. In Bezug auf die Anforderungen für die Anwendung von Ausnahmen von systematischen Kontrollen ergab die Studie, dass die für die Bekämpfung des Terrorismus und der organisierten Kriminalität zuständigen Behörden in den meisten Mitgliedstaaten nicht oder nur indirekt in die Ausarbeitung der Risikobewertung einbezogen wurden. Angesichts des eigentlichen Ziels der Einführung systematischer Kontrollen könnte eine stärkere Einbeziehung der für die Bekämpfung des Terrorismus und der organisierten Kriminalität zuständigen Behörden die Qualität der Risikobewertungen verbessern.

Die Mitgliedstaaten haben wiederholt darauf hingewiesen, dass der Unterschied zwischen diesen Bestimmungen für die nationalen Grenzschutzbehörden der Mitgliedstaaten genauer geklärt werden muss. Mit der geplanten Überarbeitung des Praktischen Handbuchs für Grenzschutzbeamte wird der Unterschied zwischen Lockerung und gezielten Kontrollen aufgezeigt, um der uneinheitlichen Anwendung der beiden Instrumente durch die Mitgliedstaaten entgegenzuwirken und zu verhindern, dass die Mitgliedstaaten – fälschlicherweise – eine Lockerung der Grenzkontrollen anstelle von Ausnahmeregelungen anwenden. Die Entwicklung eines Musters für die Risikobewertung durch die Agentur hat die Qualität und den Wert der Risikobewertung als Grundlage für fundierte Entscheidungen der betroffenen Mitgliedstaaten über Ausnahmeregelungen verbessert. Damit verfügt nun auch die Agentur über eine solide Grundlage für die Ermittlung möglicher Probleme. Diese weiteren Leitlinien dürften auch dazu führen, dass die von den Mitgliedstaaten gelieferten Daten in Zukunft von besserer Qualität und vollständiger sind.

Die Mitgliedstaaten haben außerdem um Leitlinien für die Bewertung „übermäßiger Wartezeiten“ gebeten. Was als „übermäßige“ Wartezeit gilt, ist von mehreren Faktoren abhängig und muss von dem leitenden Grenzschutzbeamten an der Grenzübergangsstelle beurteilt werden. Da Lockerungen eine Ausnahme von den systematischen Kontrollen darstellen und die Ziele des Schengener Grenzkodex untergraben und die Sicherheit im Schengen-Raum beeinträchtigen können, sollte sich diese Bewertung an gemeinsamen Kriterien orientieren. Bei der bevorstehenden Überarbeitung des Praktischen Handbuchs für Grenzschutzbeamte wird die Kommission praktische Ansätze für die Einhaltung der im Schengener Grenzkodex vorgesehenen Regel empfehlen, wonach eine Lockerung nur dann erfolgen darf, wenn alle verfügbaren Möglichkeiten so weit wie möglich ausgeschöpft wurden und sich aufgrund unvorhersehbarer Ereignisse unzumutbare Wartezeiten ergeben (oder ergeben können).

Darüber hinaus könnten auch präventive Schutzmaßnahmen sinnvoll sein, um die Einhaltung der jeweiligen rechtlichen Anforderungen zu gewährleisten. Hierzu ist anzumerken, dass der Anteil der Mitgliedstaaten, die der Kommission keine Lockerungen melden (zwei Drittel während des von der Studie abgedeckten Zeitraums), darauf schließen lässt, dass die Berichtspflichten möglicherweise nicht eingehalten werden. Auch dies verdient weitere Aufmerksamkeit und wird bei der bevorstehenden Überarbeitung des Praktischen Handbuchs für Grenzschutzbeamte berücksichtigt werden.

III. Wirksamkeit von systematischen Kontrollen

Da verhinderte Bedrohungen sich nicht immer in Zahlen erfassen lassen und manchmal nur abgeleitet werden können, ist es schwierig, die Auswirkungen der Einführung systematischer Kontrollen von allen Personen, die in den Schengen-Raum einreisen oder ihn verlassen, genau zu beziffern. Die Wirksamkeit der Verordnung bei der Vermeidung von Bedrohungen der inneren Sicherheit des Schengen-Raums muss daher anhand messbarer Indikatoren und Expertengutachten bewertet werden. Den im Rahmen der externen Studie befragten Grenzschutzbeamten zufolge hat die Einführung systematischer Kontrollen an den Außengrenzen des Schengen-Raums im Hinblick auf die Kriminalprävention u. a. folgende Vorteile gebracht: