Empfehlung für eine STELLUNGNAHME DES RATES gemäß Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 vom 7. Juli 1997 zum Konvergenzprogramm Estlands für den Zeitraum 2004-2008

(Kommissionsvorlage)

BEGRÜNDUNG

Nach der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken [1] haben die nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten, d.h. die Mitgliedstaaten, die die einheitliche Währung nicht eingeführt haben, dem Rat und der Kommission die zur regelmäßigen multilateralen Überwachung im Sinne von Artikel 99 EG-Vertrag erforderlichen Angaben in Form eines Konvergenzprogramms vorzulegen.

[1] ABl. L 209 vom 2.8.1997. Die Dokumente, auf die in diesem Text verwiesen wird, sind unter folgender Internet-Anschrift abrufbar:

Nach Artikel 9 der Verordnung hat der Rat jedes Konvergenzprogramm auf der Grundlage von Bewertungen durch die Kommission und den gemäß Artikel 114 EG-Vertrag eingesetzten Ausschuss (Wirtschafts- und Finanzausschuss) zu prüfen. Auf Empfehlung der Kommission und nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses gibt der Rat nach Prüfung des Programms eine Stellungnahme dazu ab. Gemäß der Verordnung haben die Mitgliedstaaten ihre Konvergenzprogramme alljährlich fortzuschreiben; diese aktualisierten Programme können ebenfalls vom Rat nach demselben Verfahren geprüft werden.

Für die zehn Länder, die der EU am 1. Mai 2004 beigetreten sind, gilt eine Ausnahmeregelung, d.h. sie nehmen noch nicht an der einheitlichen Währung teil. Sie haben sich verpflichtet, bis 15. Mai 2004 Konvergenzprogramme und gegen Ende 2004 deren erste Fortschreibung vorzulegen.

Das estnische Konvergenzprogramm für den Zeitraum 2004-2008 wurde am 13. Mai 2004 vorgelegt. Die Kommissionsdienststellen haben das Programm unter Einbeziehung der Ergebnisse der Frühjahrsprognosen 2004 und unter Berücksichtigung des Verhaltenskodex [2] und der Grundsätze der Mitteilung der Kommission vom 27. November 2002 an den Rat und das europäische Parlament zur Verstärkung der haushaltspolitischen Koordinierung [3] einer fachgerechten Beurteilung unterzogen. Hieraus ergibt sich folgende Bewertung:

[2] Geänderte Stellungnahme des Wirtschafts- und Finanzausschusses zu Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme (Revised Opinion of the Economic and Financial Committee on the content and format of stability and convergence programmes), vom Rat « Wirtschaft und Finanzen » am 10. 7. 2001 gebilligt.

[3] KOM (2002) 668 endg. vom 27.11.2002.

Das erste Konvergenzprogramm Estlands beinhaltet die haushaltspolitischen Maßnahmen für 2004 und steht im Einklang mit der haushaltspolitischen Strategie für den Zeitraum 2004-2008. Es wurde vom Ministerrat formal verabschiedet und liefert damit den offiziellen mittelfristigen makroökonomischen Orientierungsrahmen. Die Maßnahmen befinden sich auf einer Linie mit dem mittelfristigen ökonomischen Ausblick des Wirtschaftsprogramms zur Beitrittsvorbereitung (PEP). In dem Programm erklärt Estland, dem WKM II beitreten und ,so bald wie möglich' den Euro einführen zu wollen. Estland sieht sich in der Lage, die Kriterien für eine Teilnahme an der Eurozone während des gesamten von dem Programm anvisierten Zeitraums zu erfuellen, auch wenn die künftige Inflationsentwicklung mit einem kleinen Fragezeichen versehen wird (derzeit liegt die Inflationsrate unter der der Eurozone).

Das Programm entspricht weitgehend den Erfordernissen des ,Verhaltenskodexes für Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme". Nach einer Berichtigung der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung, die kurz nach Vorlage des Programms veröffentlicht wurde, wurden die Zahlen für das BIP zwischen 1993-2003 nach oben korrigiert. Aus diesem Grund sind einige der Zahlen und Tabellen des Programms inzwischen überholt. Das Gesamtbild sowie die Bewertung der Szenarien werden dadurch jedoch nicht beeinträchtigt, da die den Projektionen zugrunde liegenden Trends mehr oder weniger unverändert bleiben.

Ein ausgeglichener Staatshaushalt und die Currency-board-Regelung sollen auch weiterhin die Grundpfeiler der makroökonomischen Stabilität in Estland bleiben. Das Programm geht von einem stetigen realen Wachstum des BIP von 5-6 % jährlich aufgrund einer anhaltend starken Inlandsnachfrage und steigenden Exporten infolge der vorhergesagten Belebung der Außenhandelstätigkeiten aus. Dennoch wird erwartet, dass der Nettoaußenbeitrag im gesamten Programmzeitraum nach wie vor im negativen Bereich bleiben wird. Die Arbeitslosenquote soll langsam auf rund 9,5 % der Erwerbsbevölkerung zurückgehen. Vor dem Hintergrund einer möglichen Erholung der Weltwirtschaft und der daraus resultierenden Belebung der Exportnachfrage wird mit einer Verringerung des derzeit hohen Leistungsbilanzdefizits gerechnet, das dennoch bis 2008 weiterhin bei über 8 % des BIP liegen dürfte.

Der Ausblick auf die makroökonomische Entwicklung erscheint im großen und ganzen plausibel. Für die Jahre 2004 und 2005 wird mit einem Wachstum des BIP gerechnet, das knapp unter der Frühjahrsprognose der Kommission liegt, wohingegen die prognostizierte Inflationsrate etwas darüber liegt. Im Vergleich zu dem Wirtschaftsprogramm 2003 zur Beitrittsvorbereitung fällt der makroökonomische Ausblick im Hinblick auf das BIP-Wachstum etwas vorsichtiger aus, da darin bereits die Verzögerung beim weltweiten Wirtschaftsaufschwung, die seither eingesetzt hat, berücksichtigt ist, wohingegen die Prognosen in Bezug auf die Inflations- und Beschäftigungsentwicklung besser ausgefallen sind, da das Jahr 2003 insgesamt ein besseres Ergebnis brachte als erwartet. Da die Wachstumszahlen in der estnischen Vorausschau im Anschluss an die Berichtigung der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung vom 20. Mai 2004 noch nach oben korrigiert werden, werden die in dem Programm beschriebenen Szenarien noch glaubwürdiger. Auf absehbare Zeit wird wegen des erheblichen Investitionsbedarfs der Wirtschaft ein hohes Zahlungsbilanzdefizit der größte Störfaktor in der estnischen Volkswirtschaft sein. Dieses Problem wird in dem Programm ausführlich behandelt. Da der gesamtstaatliche Haushalt den Prognosen zufolge während des gesamten Programmzeitraums einen leichten Überschuss aufweisen oder zumindest ausgeglichen sein wird, liegt der Schwerpunkt der Haushaltspolitik auf der Verbesserung der Leistungsbilanz, wenn auch in einem weitaus geringeren Maße, als dies in den Jahren 2002 und 2003 der Fall war. Eine strikte Haushaltsdisziplin, wozu auch die Bildung von Rücklagen aus möglichen unerwarteten Überschüssen gehört, wird daher weiterhin ein zentrales Element auf dem Weg zu einer nachhaltigen Beseitigung des Zahlungsbilanzungleichgewichts sein.

Seit der Unabhängigkeit des Landes gilt das Currency-board-System, bei dem der Wechselkurs der estnischen Krone zuerst an die DEM gekoppelt war und seit 1999 an den Euro gekoppelt ist. Dieses System kam dem Land zugute und sorgt für eine hohe Vertrauenswürdigkeit unter den Marktteilnehmern. Der gezielte Einsatz währungspolitischer Mechanismen in Form einer festen Anbindung des Wechselkurses an einen erstarkenden Euro trug zu einer relativ raschen Desinflation der estnischen Wirtschaft bei, so dass die Verbraucherpreisinflation 2003 auf nur 1,3 % anstieg, mittelfristig jedoch wieder auf rund 3 % steigen dürfte. Die estnischen Zinssätze befinden sich auf einem historischen Tiefststand und spiegeln damit die Entwicklung in der Euro-Zone und die günstige Bewertung der Kreditwürdigkeit des Landes aus internationaler Sicht wider. Estland will sich dem WKM II zu einem frühen Zeitpunkt anschließen; dabei gilt eine Standardschwankungsbreite bei gleichzeitiger einseitiger Verpflichtung, an dem derzeitigen Currency-board-System festzuhalten. Auch der Euro soll ,frühstmöglich" eingeführt werden.

Die haushaltspolitische Strategie sieht für den gesamtstaatlichen Haushalt im Jahr 2004 einen weiteren Überschuss von 0,7 % des BIP und von 2005 an einen ausgeglichenen Haushalt vor. Dieser Ausblick ist etwas optimistischer als das Szenario des Wirtschaftsprogramms 2003 zur Beitrittsvorbereitung, das bereits von 2004 an keine Überschüsse mehr aufweist, steht aber im Einklang mit der Prognose der Kommission bis 2005. Insgesamt gesehen bedeutet dies in Anbetracht des überraschend hohen Überschusses im Jahr 2003 mehr Spielraum in der Finanzpolitik. Das Programm enthält die feste Zusage, sich an die Regeln des Stabilitäts- und Wachstumspaktes zu halten und während des gesamten Programmzeitraumes für einen ausgeglichenen oder überschüssigen gesamtstaatlichen Haushalt zu sorgen. Derzeit ist eine Reform des Steuersystems im Gange, deren Ziel die stufenweise Senkung des einheitlichen Körperschaft- und Einkommensteuersatzes in Verbindung mit höheren sozialen Transferleistungen und der Gewährung von Steuerfreibeträgen ist. Finanziert werden sollen diese Reformen durch ein starkes Wachstum, Einsparungen auf der Ausgabenseite, höhere Mehrwertsteuer- und Verbrauchsteuereinnahmen sowie Veränderungen in der Ausgabenstruktur und Verbesserungen bei der Steuererhebung. Es wird davon ausgegangen, dass die Nominalausgaben zwar steigen werden, die Ausgabenquote aber zurückgehen wird. Während die zentralstaatlichen Mittel und der Sozialversicherungsfonds im gesamten Programmzeitraum weiterhin Überschüsse aufweisen dürften (trotz der relativ umfangreichen Transferleistungen von bis zu 1 % des BIP an den zweiten (privaten) Pfeiler der Altersvorsorge), wird von einem - wenn auch möglicherweise geringen - Defizit der lokalen Gebietskörperschaften ausgegangen. Die Staatsverschuldung betrug 2003 5,8 % des BIP und soll der Vorausschau zufolge bis 2008 auf gerade einmal 3,2 % des BIP zurückgehen. Sie ist gänzlich durch Rücklagen des öffentlichen Sektors gedeckt und birgt für die estnische Wirtschaft kaum ein Risiko.

Die Projektionen des Programms in Bezug auf die öffentlichen Finanzen erscheinen insgesamt plausibel, auch wenn das tatsächliche Haushaltsergebnis besser ausfallen könnte als gedacht. Diese Annahme stützt sich insbesondere auf die in den letzten Jahren erwiesenermaßen stets umsichtigen Prognosen (wobei die finanzpolitischen Ziele stets übertroffen wurden), eine den Haushaltprojektionen zugrunde liegende realistische Wachstumsprognose, etwaige weitere Haushaltsübertragungen aufgrund der hohen Überschüsse des Jahres 2003, eine entgegen den Erwartungen langsamere Ausgabenpolitik bei öffentlichen Investitionen im Anschluss an EU-Transferleistungen, aber auch auf eine Korrektur des Defizits und des Schuldenstands nach unten im Anschluss an die kürzlich erfolgte Berichtigung der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung. Nicht ganz auszuschließen, wenn auch aus heutiger Sicht nicht unbedingt zu erwarten, sind nichtsdestotrotz Abwärtsrisiken in Form von Einnahmeausfällen aufgrund der geplanten Steuersenkungen oder einer gegenläufigen Wachstumsentwicklung aufgrund unerwarteter exogener Einfluesse. Das rasche Schrumpfen der Haushaltsüberschüsse in den Jahren 2004 und 2005, das den Prognosen zufolge mit einer Konjunkturbelebung einhergehen würde, dürfte zu einer anderen, prozyklischen Ausrichtung der in dem Programm vorgesehenen Finanzpolitik führen. Sollte außerdem (entgegen den Annahmen des Programms) durch den Anstieg der privaten Inlandsersparnis kein ordentlicher schrittweiser Abbau des außenwirtschaftlichen Ungleichgewichts erfolgen, könnte sich eine auf einen ausgeglichenen Haushalt abzielende Finanzpolitik als nicht ausreichender Beitrag zu der geplanten Beseitigung des Leistungsbilanzdefizits erweisen.

In dem Programm wird die Absicht des Landes, die Ziele der Lissabonner Strategie bis 2010 zu erfuellen, bekräftigt. Die Erwerbsquote soll sowohl durch Reformen in der Berufsbildung als auch durch eine stärkere Entlastung der Arbeit von Sozialabgaben und Steuern gesteigert werden. Die erforderliche Diversifizierung der Wirtschaft auf der Angebotsseite (im Verbund mit einer Verbreitung der Steuerbemessungsgrundlage) soll durch Verbesserungen in der Infrastruktur und im Bildungssystem erreicht werden. Letztere Maßnahmen zielen darauf ab, Angebot und Nachfrage bei den Qualifikationen auf dem Arbeitsmarkt besser aufeinander abzustimmen. Das niedrige Produktivitätsniveau soll durch die Förderung von FuE sowohl im privaten als auch im öffentlichen Sektor angehoben werden, um so das strukturelle Wirtschaftswachstum weiter anzukurbeln. Im Bereich der öffentlichen Finanzen sieht das Programm strukturelle Reformen sowohl auf der Ausgaben- als auch auf der Einnahmenseite vor. Auf der Ausgabenseite soll ein gezielterer Einsatz sozialer Transferleistungen zugunsten der Bedürftigen und ein stärkeres Anreiz zum Einstieg in den Arbeitsprozess erfolgen. Auf der Einnahmenseite soll die umfangreiche Steuerreform, die 2004 in Angriff genommen wurde, allmählich zu einer weiteren Verlagerung von einem System der direkten Besteuerung hin zu einem System der indirekten Besteuerung führen, ohne es dadurch komplizierter zu machen. Die Reformen, die größtenteils bereits auf den Weg gebracht wurden, dürften nach normalem Ermessen den Anreiz zu arbeiten erhöhen, neue Arbeitsplätze schaffen und einer Steuerflucht vorbeugen.

Estland hat gute Aussichten, die prognostizierte Belastung des Staatshaushalts infolge der Überalterung der Bevölkerung aufzufangen. Die relativ hohen Kosten der Einführung eines voll finanzierten zweiten Pfeilers im Rentensystem sind in den Haushaltsprojektionen des Programms berücksichtigt. Eine niedrige Staatsverschuldung, relativ große Finanzreserven und eine mittelfristige Haushaltspolitik, die sich im Einklang befindet mit einer nahezu ausgeglichenen oder überschüssigen Haushaltsposition, in Verbindung mit den Reformen des Renten- und Gesundheitssystems, durch die die längerfristigen Haushaltsbelastungen eingedämmt werden sollen, dürften sicherstellen, dass die öffentlichen Finanzen weiterhin auf einem soliden Fundament ruhen.

Tabelle: Vergleich der wichtigsten makroökonomischen und budgetären Projektionen

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Aufgrund dieser Bewertung hat die Kommission die beigefügte Empfehlung für eine Stellungnahme des Rates zum Konvergenzprogramm Estlands zwecks Weiterleitung an den Rat angenommen.

Empfehlung für eine STELLUNGNAHME DES RATES gemäß Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 vom 7. Juli 1997 zum Konvergenzprogramm Estlands für den Zeitraum 2004-2008

DER RAT DER EUROPÄSICHEN UNION -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,

gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken [4], insbesondere auf Artikel 9 Absatz 3,

[4] ABl. L 209 vom 2.8.1997. Die Dokumente, auf die in diesem Text verwiesen wird, sind unter folgender Internet-Anschrift abrufbar:

auf Empfehlung der Kommission,

nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses,

GIBT FOLGENDE STELLUNGNAHME AB:

Am [5. Juli 2004] prüfte der Rat das Konvergenzprogramm Estlands, das den Zeitraum 2004 bis 2008 abdeckt. Das Programm entspricht inhaltlich weitgehend den Anforderungen des geänderten "Verhaltenskodexes für Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme".

Die dem Programm zu Grunde liegende Haushaltspolitik zielt weiterhin auf die Erhaltung gesunder öffentlicher Finanzen in Form eines nahezu ausgeglichenen oder überschüssigen Haushalts ab. Nach einem Haushaltsüberschuss von 2,6% des BIP in 2003 wird für 2004 daher ein leichter Überschuss von 0,7% und ab 2005 ein ausgeglichener Haushalt angestrebt. Damit einhergehen soll eine schrittweise Senkung der Ausgaben- und Einnahmenquote, die 2004 aufgrund des EU-Beitritts angestiegen war. Das Programm sieht Reformen vor, die zu einer Senkung der direkten Steuern im Verbund mit einer Erhöhung der Transferleistungen und Steuerfreibeträge führen sollen. Finanziert werden sollen diese Reformen durch ein starkes Wachstum, eine verbesserte Steuererhebung, Einsparungen auf der Ausgabenseite und Veränderungen in der Ausgabenstruktur sowie durch höhere Einnahmen aus der Mehrwert- und Verbrauchsteuer. Der Schuldenstand ist mit 5,8% des BIP im Jahr 2003 sehr niedrig und soll bis 2008 auf 3,2% des BIP gesenkt werden.

Den verfügbaren Informationen zufolge scheint das dem Programm zu Grunde liegende makroökonomische Szenarium auf plausiblen Wachstumsprognosen für das BIP von 5 bis 6% im gesamten Programmzeitraum zu beruhen. Hauptwachstumsfaktoren dürften eine gesteigerte Inlandsnachfrage (rund 7% jährlich) sowie ein Anstieg der Exporte von bis zu 10% jährlich sein. Beim privaten Verbrauch werden jährliche Wachstumsraten von rund 5 to 6% erwartet. Ferner wird weiterhin mit einer regen Investitionstätigkeit gerechnet, wenn auch nicht mehr in einer Größenordnung von über 10%, wie dies in den letzten Jahren noch der Fall war. Die Prognose für die Entwicklung der Inflation, die nach einem Rekordtief von 1,3% in 2003 von 2004 an auf circa 3% ansteigen dürfte, erscheint ebenfalls realistisch. Das derzeit hohe Leistungsbilanzdefizit (13,7% des BIP in 2003) soll den Erwartungen zufolge bis 2008 auf rund 8% des BIP abgebaut werden.

Die Risiken, mit denen die Projektionen für die Haushaltsentwicklung behaftet sind, scheinen mehr oder weniger ausgewogen zu sein. Einerseits hat Estland in den letzten Jahren erwiesenermaßen stets umsichtige Prognosen abgegeben und die finanzpolitischen Ziele stets übertroffen. Andererseits lassen sich Abwärtsrisiken in Form von Einnahmeausfällen aufgrund der geplanten Steuersenkungen oder einer gegenläufigen Wachstumsentwicklung aufgrund unerwarteter exogener Einfluesse nicht ganz ausschließen. Das Ziel des Stabilitäts- und Wachstumspaktes, mittelfristig eine in etwa ausgeglichene Haushaltsposition zu erreichen, dürfte sich unter den gegebenen Umständen mit den geplanten haushaltspolitischen Maßnahmen wohl verwirklichen lassen. Außerdem dürfte bei normalen Konjunkturschwankungen auch eine ausreichende Sicherheitsmarge bestehen, damit die Defizit-Marke von 3% des BIP nicht überschritten wird. Allerdings könnte der rasche Abbau der Überschüsse von 2004 an in einer Zeit der Hochkonjunktur, wie in dem Programm anvisiert, eine andere prozyklische Finanzpolitik erfordern.

Mit weniger als 6% des BIP gehört der Schuldenstand Estlands zu den niedrigsten in der EU und soll im Programmzeitraum noch um weitere 2,6 Prozentpunkte sinken. Der aktuelle Trend ist sogar noch günstiger als die Prognosen, nachdem die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung kürzlich berichtigt wurde, wodurch das BIP-Niveau durchweg angehoben und damit auch der Nenner zur Berechnung der Schuldenstandquote größer wird.

Estland hat gute Aussichten, die prognostizierte Belastung des Staatshaushalts infolge der Überalterung der Bevölkerung aufzufangen. Eine niedrige Staatsverschuldung, relativ große Finanzreserven und eine mittelfristige Haushaltspolitik, die sich im Einklang befindet mit einer nahezu ausgeglichenen oder überschüssigen Haushaltsposition, in Verbindung mit den Reformen des Renten- und Gesundheitssystems, durch die die längerfristigen Haushaltsbelastungen eingedämmt werden sollen, dürften sicherstellen, dass die öffentlichen Finanzen weiterhin eine solide Grundlage haben.

Wichtigste Projektionen aus dem Konvergenzprogramm Estlands

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* Bei diesen Prozentzahlen ist die Berichtigung der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung vom 20. Mai 2004 noch nicht berücksichtigt, die statistisch gesehen zu einem anhaltend höheren Niveau des BIP führte. Die Zahlen für 2003 werden wie folgt berichtigt: reales BIP-Wachstum 5.1%, gesamtstaatlicher Finanzierungssaldo 2.4% des BIP, öffentlicher Schuldenstand 5.3% des BIP.