1.Hintergrund

Mit der Verordnung (EU) Nr. 1286/2013 wurde das Programm Fiscalis 2020 als mehrjähriges Aktionsprogramm zur Verbesserung der Funktionsweise der Steuersysteme in der EU festgelegt. Gemäß Artikel 17 Absätze 1 und 2 wurde eine externe Studie in Auftrag gegeben, um die Halbzeitbewertung des Programms zu unterstützen. Die Ergebnisse dieser Studie werden in der beigefügten Arbeitsunterlage vorgestellt und bilden die Grundlage für diesen Bericht.

Zweck der Halbzeitbewertung war die Bewertung des Programms Fiscalis 2020 von Beginn der Programmlaufzeit am 1. Januar 2014 bis zur Halbzeit der Umsetzung (31. Dezember 2017). Bei der Bewertung wurde die gesamte Bandbreite der im Rahmen dieses Programms finanzierten Maßnahmen und Interessenträger berücksichtigt.

Ziel des vorliegenden Berichts ist es, die Fortschritte in Bezug auf die Verwirklichung der Ziele des Programms, die Effizienz der Ressourcenverwendung und den Mehrwert des Programms auf EU-Ebene darzustellen. Der Bericht befasst sich auch mit der Vereinfachung und der Frage, wie relevant die Ziele noch sind und inwieweit das Programm zu den EU-Prioritäten eines intelligenten, nachhaltigen und integrativen Wachstums beigetragen hat.

2.Relevanz

Das Programm Fiscalis 2020 baut auf früheren Versionen des Programms auf, das seit über 25 Jahren besteht. Es ermöglicht eine kohärente Umsetzung des EU-Rechts im Steuerbereich vor dem Hintergrund aktueller Herausforderungen, indem es den Informationsaustausch sicherstellt, die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden fördert und die Verwaltungskapazitäten der Steuerbehörden verbessert. Derzeit nehmen 34 Länder am Programm teil: 28 EU-Mitgliedstaaten sowie sechs Beitrittskandidaten und potenzielle Beitrittskandidaten.

Das Programm besteht bereits so lange, dass die meisten Interessenträger keinen sinnvollen Vergleich mit der Situation vor Start des Programms ziehen können. Die gemeinsamen IT-Systeme, d. h. die europäischen Informationssysteme, für die rund 75 % der verfügbaren Mittel des Programms aufgewendet werden, sind seit Langem ein wichtiger Bestandteil der nationalen und EU-weiten Steuersysteme. Die nationalen Steuerverwaltungen sind sich darüber einig, dass das Programm Fiscalis 2020 sowohl notwendig als auch relevant ist und dem tatsächlichen Bedarf bzw. den tatsächlichen Anliegen Rechnung trägt. Die Maßnahmen des Programms werden geschätzt und entsprechen im Allgemeinen dem Bedarf der Verwaltungen. Insbesondere die Vernetzung und der Gedankenaustausch werden sehr begrüßt und gelten als wichtigste Aspekte aller Maßnahmen des Programms. Es ist offensichtlich, dass die meisten europäischen Informationssysteme notwendig und relevant sind, denn in vielen Fällen bestimmen sie, wie der wichtige, im EU-Recht vorgesehene Austausch von Informationen stattfindet. Auch unterstützende Maßnahmen wie IT-Fortbildungen werden von den Interessenträgern sehr geschätzt.

Im Hinblick auf den zugrunde liegenden Bedarf an Systemen zum Informationsaustausch ermöglichen Systeme wie die „kleine einzige Anlaufstelle“ (Mini-One-Stop-Shop) den Austausch von Informationen, der für das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts erforderlich ist. Dies gilt auch für den Bedarf an Systemen, die zu einer Verringerung der von den Verwaltungen benötigten Ressourcen und des Verwaltungsaufwands für Steuerpflichtige verringern. So wiesen die Interessenträger darauf hin, dass die „kleine einzige Anlaufstelle“ konkret entwickelt wurde, um die Umsetzung neuer Mehrwertsteuervorschriften ohne erhöhten Verwaltungsaufwand zu ermöglichen. Die Kosten für die Entwicklung dieses Systems lagen bei durchschnittlich 2,5 Mio. EUR je Mitgliedstaat. Gleichzeitig ist der Nutzen zu berücksichtigen, denn das System verteilt mehr als 3 Mrd. EUR an Mehrwertsteuereinnahmen pro Jahr, mit einem jährlichen Zuwachs von rund 15 %. Das Verfahren der „kleinen einzigen Anlaufstelle“ bringt der Mehrheit der EU-Länder Nettoeinnahmen ein.

Ohne diese Fiscalis-Maßnahmen, die große Kanäle für den Informationsaustausch geschaffen hat, müssten sicherlich entsprechende Lösungen gefunden werden, die dem bestehenden Bedarf und den aktuellen Problemen gerecht werden. Des Weiteren ist nicht klar, ob solche Alternativen ohne einen gemeinsamen Koordinierungsrahmen oder eine Finanzierungsquelle wie Fiscalis tatsächlich umgesetzt werden könnten.

Während die nationalen Steuerverwaltungen die Hauptbegünstigten des Fiscalis-Programms sind, sind auch viele Wirtschaftsbeteiligte als Nutzer der europäischen Informationssysteme und der Fortbildungsmodule und in einigen Fällen auch als Teilnehmer an spezifischen gemeinsamen Maßnahmen, beteiligt. Sowohl für die Wirtschaftsbeteiligten als auch für die Steuerverwaltungen sind vereinfachte Verfahren sowie die einheitliche und vorhersagbaren Anwendung des EU-Rechts von Bedeutung. Das Programm enthält viele Maßnahmen, die diesen Anliegen Rechnung tragen. Insgesamt ist das Fiscalis-Programm für die Wirtschaftsbeteiligten relevant, da seine Prioritäten und Maßnahmen dem zugrunde liegenden Bedarf der Unternehmen und deren spezifischen Problemen gerecht werden.

Es gibt kaum Belege dafür, dass die breite Öffentlichkeit das Programm oder dessen Wirkung kennt. Indirekt nimmt das Programm Probleme in Angriff, die für die europäischen Bürgerinnen und Bürgern von großer Relevanz sind und bei denen das Eingreifen der EU als notwendig erachtet wird. Insbesondere verbessert das Programm das Leben der europäischen Bürgerinnen und Bürger, indem es ein korrektes Verständnis und eine wirksame Umsetzung der Steuergesetze in den teilnehmenden Ländern unterstützt. Die kürzlich erfolgten Enthüllungen im Rahmen der „Panama Papers“ haben die Wahrnehmung der Bürgerinnen und Bürger von steuerlichen Angelegenheiten beeinflusst und das Thema stärker in den Fokus gerückt. Themen wie Steuerbetrug, Steuerhinterziehung und aggressive Steuerplanung sowie die Gewährleistung der fairen und gleichen Anwendung der Steuervorschriften haben in den Augen der europäischen Bürgerinnen und Bürger und der Gemeinschaften an Relevanz gewonnen.

3.Wirksamkeit

Zu den spezifischen Zielen von Fiscalis 2020 zählen die Bekämpfung von Steuerbetrug, Steuerhinterziehung und aggressiver Steuerplanung sowie die Umsetzung des EU-Rechts im Steuerbereich. Erreicht werden soll dies durch eine Sicherstellung des Informationsaustauschs, durch die Förderung der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden und die Verbesserung der Verwaltungskapazitäten der teilnehmenden Länder. So soll der Verwaltungsaufwand für die Steuerbehörden und die Befolgungskosten für die Steuerpflichtigen gesenkt werden.

Den europäischen Informationssystemen kommt eine Rolle zu, die sich über mehrere Themenfelder erstreckt. Derzeit sind 25 gemeinsame IT-Systeme in Betrieb, die eine Bandbreite grenzübergreifender Aspekte der direkten und der indirekten Besteuerung sowie unterstützende Architektur und Anwendungen abdecken. Da der Informationsaustausch ein Mittel zur Verwirklichung der übrigen Ziele ist, insbesondere im Zusammenhang mit der Bekämpfung von Steuerbetrug, Steuerhinterziehung und aggressiver Steuerplanung und der Umsetzung des EU-Rechts, haben die europäischen Informationssysteme einen erheblichen Beitrag zu allen Zielen geleistet. Viele der Systeme stehen auch den Wirtschaftsbeteiligten zur Verfügung und ermöglichen es ihnen, Informationen einfacher einzureichen und entgegenzunehmen. Dadurch verringert sich ihr Verwaltungsaufwands bei den Berichtspflichten.

In Bezug auf das Ziel der Bekämpfung von Steuerbetrug, Steuerhinterziehung und aggressiver Steuerplanung zeigen die verfügbaren Erkenntnisse, dass die bestehenden Werkzeuge zum Informationsaustausch und die Foren für die Zusammenarbeit einen signifikanten Beitrag zu diesem Ziel leisten können. Die Erkenntnisse bestätigen nicht nur eine zunehmende Nutzung gemeinsamer IT-Systeme insgesamt, sondern belegen auch eindrücklich, wie diese Systeme die tägliche Arbeit der Verwaltungen erleichtern. Am deutlichsten zeigte sich dies bei der Bekämpfung von Steuerbetrug bzw. Steuerhinterziehung in den Bereichen Mehrwert- und Verbrauchsteuern (für die europäischen Informationssysteme wie die „kleine einzige Anlaufstelle“, die Erstattung der Mehrwertsteuer, das System zur Kontrolle der Beförderung verbrauchsteuerpflichtiger Waren, elektronische Fragebogen oder das Mehrwertsteuer-Informationsaustauschsystem). Für die kleinere Anzahl der IT-Systeme für die direkte Besteuerung (etwa die Steuer-Identifikationsnummer auf dem Europa-Portal oder das Datenverbreitungssystem) waren die Auswirkungen geringer. Diese Systeme haben einen kleineren Anwendungsbereich, sind weniger bekannt und werden seltener bzw. von weniger Nutzern in Anspruch genommen.

In Bezug auf die Unterstützung der Umsetzung des Unionsrechts im Bereich des Steuerwesens durch die Sicherstellung des Informationsaustauschs hat das Programm eine entscheidende Rolle gespielt, indem es den Mitgliedstaaten geholfen hat, in den Bereichen gemeinsamen Interesses auf sichere und effiziente Weise miteinander zu kommunizieren, was die Zusammenarbeit zwischen diesen Mitgliedstaaten verbessert hat. Dieser Aspekt des Ziels macht einen großen Anteil der Projekte aus, die mit Mitteln der Jahresarbeitsprogramme priorisiert wurden. Dabei ergab die Bewertung, dass vor allem bei der Unterstützung des Informationsaustauschs und der Zusammenarbeit, die in den Bereichen Mehrwert- und Verbrauchsteuern erforderlich sind, Erfolge verzeichnet werden konnten.

Die Unterstützung der Verwaltungszusammenarbeit zwischen den Steuerbehörden erfolgte meistens in Form gemeinsamer Maßnahmen, die jedoch eine Reihe verschiedener Themen und Arten von Maßnahmen umfassten. Dem Programm kam bei der Stärkung der Zusammenarbeit zwischen den Steuerbehörden der Mitgliedstaaten und anderer teilnehmender Länder eine tragende Rolle zu. Dies zeigt sich besonders deutlich im Bereich der indirekten Besteuerung (insbesondere Mehrwert- und Verbrauchsteuer), wo die Zuständigkeit der EU am stärksten ausgeprägt und es entsprechend viele Programmaktivitäten gibt. Auch die direkte Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden in Form multilateraler Prüfungen und die Teilnahme an behördlichen Ermittlungen fallen unter dieses Ziel. Die Tatsache, dass multilaterale Prüfungen eine der beliebtesten Maßnahmen sind (im Zeitraum 2014–2017 nahmen mehr als 3000 Beamte daran teil) zeigt eindrücklich, dass die Verwaltungsbehörden nicht nur tatsächlich zusammenarbeiten, sondern dass diese Zusammenarbeit auch wirksam ist. In Kombination mit einer Koordinierungsgruppe, die die Abstimmung der Arbeitsmethoden erleichtert und zur Vertrauensbildung beiträgt, haben multilaterale Prüfungen durchgehend zur Beitreibung von Einnahmen und zu einer verstärkten Einhaltung der Vorschriften geführt.

Abweichungen zwischen den Ländern und Wissenslücken sorgen– zusätzlich mit den sich ständig ändernden steuerpolitischen Gegebenheiten – dafür, dass die Unterstützung des Programms im Zusammenhang mit den Kapazitätsaufbau der nationalen Verwaltungen notwendig ist. Diese Unterstützung erfolgte sowohl in Form verschiedener gemeinsamer Maßnahmen als auch in Form zielgerichteter technischer Hilfsmaßnahmen, die von der Europäischen Kommission bereitgestellt wurden. Auch die im Rahmen des Programms entwickelten E-Learning-Module zielen darauf ab, die Fähig- und Fertigkeiten der teilnehmenden Beamten auszubauen.

4.Effizienz