DE Amtsblatt der Europäischen Union C 277/81

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Mindestvorräte an Erdöl und/oder Erdölerzeugnissen zu halten“

(KOM(2008) 775 endg./2 — 2008/0220 (CNS))

(2009/C 277/16)

Berichterstatter: Carmelo CEDRONE

Der Rat beschloss am 10. Dezember 2008, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß den Artikeln 100 und 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Mindestvorräte an Erdöl und/oder Erdölerzeugnissen zu halten

KOM(2008) 775 endg./2 - 2008/0220 (CNS).

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr, Energie, Infrastrukturen, Informationsgesellschaft nahm ihre Stellungnahme am 15. April 2009 an. Berichterstatter war Carmelo CEDRONE.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 453. Plenartagung am 13./14. Mai 2009 (Sitzung vom 13. Mai) mit 182 gegen 3 Stimmen bei 8 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Schlussfolgerungen

1.1. Nach Auffassung des EWSA hat der Vorschlag — neben seinen inhaltlichen Aspekten — den großen Vorteil, dass er die geltenden Vorschriften in diesem Bereich vereinfacht, da er drei derzeitige Rechtsakte durch einen einzigen ersetzt. Darüber hinaus werden mit dem Vorschlag die Verwaltungsverfahren der Mitgliedstaaten gestrafft, da die allgemeinen Bevorratungsverpflichtungen der Mitgliedstaaten denen der Internationalen Energieagentur (IEA) angeglichen werden (wobei jedoch die Anpassung an sich eigentlich nicht so relevant ist).

1.2. Das Subsidiaritätsprinzip wird in dem Vorschlag berücksichtigt und ordnungsgemäß auf ein öffentliches Gut angewandt; im Rahmen des Binnenmarktes muss gewährleistet werden, dass im Falle einer weltweiten Krise alle in Verkehr gebrachten Vorräte von allen betroffenen Ländern — unabhängig von ihrer Zugehörigkeit zur Internationalen Energieagentur — frei erworben werden können.

1.3. Die Koordinierung ist derzeit die beste Methode zur Gewährleistung eines hohen Niveaus der Erdölversorgungssicherheit in der Europäischen Union und zur Annahme gemeinsamer Kriterien.

1.4. Der Richtlinienvorschlag erleichtert rasche und wirksamere Maßnahmen im Falle einer Krise, und zwar auch im Vergleich zu dem bisherigen Verhältnis zwischen den Systemen der EU und der IEA, da er den tatsächlichen Notwendigkeiten, die Notfälle mit sich bringen können, Rechnung trägt.

1.5. Der EWSA ist der Auffassung, dass eine umfassende Strategie erforderlich ist, die darauf abzielt, eine möglichst hohe Energieautarkie der Europäischen Union zu gewährleisten.

1.6. Der Richtlinienvorschlag geht zwar in diese Richtung, ist jedoch noch unzureichend, um das angestrebte Ziel zu erreichen.

1.7. Der EWSA ist der Meinung, dass das Hauptproblem nicht so sehr in der Inhaberschaft bzw. den Eigentumsrechten an den Vorräten liegt, die mit schwerwiegenden finanziellen Belastungen zumindest für einige EU-Mitgliedstaaten einhergehen könnte(n), sondern vielmehr in der Kontrolle, die überaus streng und öffentlich sein muss und vorzugsweise auf europäischer Ebene durchgeführt werden sollte.

1.8. Aus diesem Grund könnten die spezifischen Vorräte und die Sicherheitsvorräte auch von Unternehmen gehalten werden, vorausgesetzt die Kontrolle bleibt in den Händen der Mitgliedstaaten oder — was wünschenswerter wäre — der Europäischen Union. Nur falls sich diese Kontrollen als unwirksam erweisen sollten, könnte im Einklang mit dem Kommissionsvorschlag die Verpflichtung eingeführt werden, dass die spezifischen Sicherheitsvorräte öffentliches Eigentum sein müssen.

1.9. Der EWSA hält die Bildung von Vorräten, die 70 Verbrauchstagen entsprechen, zweckmäßiger als das Kriterium der Vorräte in Höhe von 90 Tagen an Nettoeinfuhren.

1.10. Es kann auch das Ziel verfolgt werden, Teile der kommerziellen Vorräte in Sicherheitsvorräte umzuwandeln. Im Hinblick auf eine wirksame innereuropäische Solidarität könnte ein Grundsatz zum Tragen kommen, wonach im Falle einer Krise die Vorräte unverzüglich der Allgemeinheit zur Verfügung gestellt werden; zu untersuchen und einzuführen wäre beispielsweise der Grundsatz „use it or lose it“, der auf dem europäischen Energiemarkt bereits angewandt wird.

1.11. Der EWSA fordert die Kommission auf, die Möglichkeit einer Vereinheitlichung der Steuern (Verbrauchsteuern) auf die Erdölvorräte der verschiedenen Mitgliedstaaten zu prüfen.

2. Vorschläge

2.1. Der EWSA spricht sich für ein stärkeres Engagement der Kommission im Bereich der Erdölvorräte aus, wobei auf die Koordinierung und Kontrolle ein besonderer Schwerpunkt zu legen ist. Ein ähnliches Engagement ist auch im Bereich der Erdgasvorräte erforderlich.

2.2. Dies bedeutet, dass die Europäische Union, auch im Hinblick auf ihre Bemühungen zur Schaffung eines Energiebinnenmarktes, eine wichtigere Rolle übernehmen muss.

2.3. Jeder Mitgliedstaat sollte die entsprechenden Unternehmen dazu verpflichten, eine für die Bewältigung eventueller Krisen notwendige Menge an Vorräten anzulegen, und dies entsprechend kontrollieren.

2.4. Anschließend muss die Kommission die Situation auf gemeinschaftlicher Ebene überwachen. Sollte ein Mitgliedstaat seiner Pflicht nicht nachkommen, muss ihm die Bildung spezifischer, in seinem Besitz befindlicher Vorräte vorgeschrieben werden. In jedem Fall ist bei der Finanzierung dieser Vorräte die größtmögliche Transparenz zu gewährleisten.

2.5. Die Handhabung der Vorräte sollte vorzugsweise privatwirtschaftlich erfolgen und im Inneren gegebenenfalls durch einen revolvierenden Fonds unterstützt werden (der das Inverkehrbringen der Vorräte durch die vom Staat ermächtigten Unternehmen erleichtert, ohne dass es zu übermäßiger Geldverschwendung kommt), jedoch auch einer sorgfältigen Überwachung durch die öffentlichen Behörden unterliegen.

2.6. Der Ausschuss hält die Beteiligung der Europäischen Union jedoch für ausschlaggebend, damit gewährleistet werden kann, dass die Mitgliedstaaten unter gleichen Voraussetzungen handeln, und dass folglich der Pflicht, Vorräte anzulegen, zu halten und bei Bedarf vonseiten eines oder mehrerer Mitgliedstaaten zur Verfügung zu stellen, effektiv nachgekommen wird.

2.7. Es muss ein Koordinierungsausschuss oder eine Agentur eingerichtet werden, die mit echten Handlungsbefugnissen ausgestattet wird, oder verstärkt auf die Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden zurückgegriffen werden.

2.8. Der EWSA fordert die Kommission auf, dem Europäischen Parlament jährlich einen Bericht über den Bestand an Vorräten vorzulegen.

3. Einleitung

3.1. In den vergangen Jahren und insbesondere in der jüngsten Vergangenheit hat sich das Risiko einer Unterbrechung der Energieversorgung erhöht. Diesem wurde mit dem Inverkehrbringen von Erdölsicherheitsvorräten begegnet. In den letzten vierzig Jahren gab es weltweit mehrere Versorgungsunterbrechungen. Mithilfe der Vorräte aus verschiedenen Ländern konnte dieses Problem in geordneter Weise entschärft werden. Da Europa über einen einheitlichen Markt für Ölerzeugnisse verfügt, wird jegliche Unterbrechung wahrscheinlich alle Länder im gleichen Ausmaß treffen, weshalb es zweckmäßig und nützlich ist, dass Europa koordinierte Maßnahmen für die Anlage von Ölvorräten und für die Handhabung ihres Inverkehrbringens im Falle künftiger Unterbrechungen festlegt.

3.2. Dies setzt eine Erhöhung der Versorgungssicherheit in der Europäischen Union und in den einzelnen Mitgliedstaaten voraus, wobei die besten und für die Bewältigung von Krisen geeignetsten Mechanismen zu ermitteln sind.

3.3. Seit vielen Jahren gelten in Europa Vorschriften, nach denen die EU-Mitgliedstaaten eine Mindestmenge an Erdölvorräten halten müssen - Grundlage hierfür ist die allgemeine Empfehlung der IEA, dass stets Vorräte im Umfang von 90 Verbrauchstagen vorhanden sein sollten. Im März 2007 allerdings forderte der Rat bei der Erörterung von Fragen der Energieversorgungssicherheit, die Erdöl-Bevorratungssysteme der EU insbesondere im Hinblick auf die Verfügbarkeit von Öl im Krisenfall zu prüfen und dabei der Komplementarität mit dem Krisenmechanismus der Internationalen Energieagentur besonderes Augenmerk zu schenken.

3.4. Angesichts der Mängel, die das derzeitige System aufweist, ist dies ausgesprochen wichtig. Diese Mängel könnten eine ordnungsgemäße Versorgung im Bedarfsfall verhindern, was wiederum schwerwiegende Auswirkungen auf das Wirtschaftssystem hätte.

3.5. Da das Erdöl nach wie vor die Hauptenergiequelle der Europäischen Union ist, muss das Vorratssystem verlässlicher werden, wobei berücksichtigt werden muss, dass der Energiesektor noch NICHT Teil des Binnenmarktes ist. Mehr noch: Es fehlt auch an Verfahren für eine koordinierte Vorgehensweise und an einer Verknüpfung zwischen dem System der EU und jenem der IEA.

3.6. In der EU macht praktisch jeder das, was er will. Es gibt eine Vielfalt an Systemen und Praktiken, was u.a. auch zu Formen der Wettbewerbsverzerrung zwischen den Wirtschaftsakteuren führen kann.

4. Zusammenfassung des Vorschlags

4.1. Vor der Erarbeitung des Richtlinienvorschlags hat die Kommission zahlreiche Konsultationen durchgeführt und — auch mithilfe von Sachverständigen — eine Folgenabschätzung ausgearbeitet.

4.2. In der Folgenabschätzung wurden vier Optionen untersucht:

— Option 0: keine Veränderungen gegenüber der derzeitigen Situation, die gänzlich unbefriedigend ist;

— Option 1: Stärkung der Kontroll- und Koordinierungsmechanismen des derzeitigen Systems, wobei die geltenden Vorschriften unverändert bleiben. Dadurch blieben die derzeitigen Mängel erhalten, ohne dass beträchtliche Verbesserungen erzielt würden;

— Option 2: Schaffung eines zentralisierten Gemeinschaftssystems und Einführung der Vorschrift, dass Sicherheitsvorräte, die 90 Tagen entsprechen, öffentliches Eigentum sein müssen (und von den kommerziellen Vorräten getrennt sind). Dies würde eine bessere Bewältigung von Notsituationen ermöglichen, jedoch auch mit hohen Kosten einhergehen;

— Option 3: Bildung spezifischer Sicherheitsvorräte im Rahmen einer überarbeiteten Version des derzeitigen Systems. Diese Option würde im Bedarfsfall die Verfügbarkeit zusätzlicher Vorratsmengen gewährleisten, weshalb sie am sinnvollsten erscheint.

4.3. Die Kommission legt ihrem Vorschlag die dritte Option zugrunde. Den Mitgliedstaaten wird jedoch lediglich die Verpflichtung auferlegt, Sicherheitsvorräte anzulegen, die insgesamt mindestens 90 Tagen an Nettoeinfuhren oder 70 Verbrauchstagen entsprechen (je nachdem, welche Menge größer ist). Die Mitgliedstaaten müssen keine spezifischen Vorräte anlegen, können dies aber freiwillig tun. Es werden Bestimmungen zur Verstärkung der Kontrollen eingeführt und es ist vorgesehen, dass jeder Mitgliedstaat einen jährlichen Bericht erstellt, in dem der Standort und der Eigentümer der Sicherheitsvorräte vermerkt sind.

4.4. Es ist vorgesehen, die allgemeinen Bevorratungsverpflichtungen stärker mit den Maßnahmen der IEA in Einklang zu bringen.

4.5. Die Mitgliedstaaten sollen bei der Festlegung der Modalitäten für die Erfüllung ihrer Bevorratungsverpflichtungen über einen größeren Spielraum verfügen, so dass sie die entsprechenden Aufgaben einem anderen Mitgliedstaat übertragen könnten.

4.6. Mit dem Vorschlag werden für Fälle, in denen die IEA bereits Maßnahmen ergriffen hat (wirksamer internationaler Beschluss zum Inverkehrbringen von Vorräten), Regeln und Verfahren festgelegt. Die Maßnahmen von Ländern, die nicht Mitglied der IEA sind, werden von der Europäischen Union koordiniert.

4.7. Darüber hinaus ist vorgesehen, dass die Kommission nach Ablauf von drei Jahren vorschlagen kann, dass ein Teil der spezifischen Sicherheitsvorräte jedes Mitgliedstaats vom Staat oder von einer staatlichen Stelle gehalten werden muss.

5. Allgemeine Bemerkungen

Der Ausschuss teilt die Präferenz der Kommission für Option 3 der Folgenabschätzung, da sie einen größeren Spielraum lässt als Option 2, die zum gegenwärtigen Zeitpunkt, vor allem in finanzieller Hinsicht, überzogen erscheint. Ebenfalls auf der Grundlage der durchgeführten Untersuchungen, auf die in den dem Kommissionsvorschlag beigefügten Dokumenten verwiesen wird, vertritt er außerdem den Standpunkt, dass die Anlage spezifischer Vorräte — vom Staat als Eigentümer gehaltene Mengen an Erdölerzeugnissen — es unmöglich machen könnte, die Sicherheitsvorräte und die kommerziellen Vorräte gemeinsam - und unter Umständen sogar in den gleichen Vorratsbehältern - zu lagern, was zweckmäßig wäre.

5.1.1. Aus technischer Sicht scheint diese Option die beste zu sein, wobei natürlich unbedingt die ständige Verfügbarkeit der für Sicherheitszwecke vorgesehenen Vorräte, die gemeinsam mit den Vorräten für kommerzielle Zwecke gelagert werden, sichergestellt werden muss. In jedem Fall müssen für alle aufgeführten Maßnahmen die möglichen sozialen und ökologischen Folgen berücksichtigt werden.

5.2. Der EWSA billigt das Ziel der vorgeschlagenen Richtlinie, Krisensituationen bei der Versorgung mit Erdöl und/oder Erdölerzeugnissen zu bewältigen.

5.3. Die Verfügbarkeit von Vorräten ist — wie die Kommission richtig feststellt — die beste Lösung, um den akutesten Folgen eventueller Krisen auf dem Ölmarkt zu begegnen (wobei jedoch nicht die zentrale Rolle vernachlässigt werden darf, die heutzutage dem Gasmarkt zukommt, obgleich dieser im Richtlinienvorschlag nicht behandelt wird).

5.4. Der EWSA ist mit der vorgeschlagenen physischen Trennung zwischen Sicherheitsvorräten und kommerziellen Vorräten nicht einverstanden. Die Vorräte können in den gleichen Anlagen oder Vorratsbehältern gelagert werden.

Nach Auffassung des Ausschusses müssen die drei anderen von der Kommission genannten Strategien weiterverfolgt und verstärkt werden, für die die Internationale Energieagentur bereits seit 1974 eintritt.

5.5.1. Steigerung der einheimischen Erdölförderung (von der in einigen Mitgliedstaaten abgesehen wird mit dem Ziel, strategische Reserven im Boden zu lassen oder den Rohölpreis hoch zu halten).

5.5.2. Ausweitung alternativer Technologien bei der Energienutzung mit dem Ziel, eine breitere Palette von Alternativen zur Verwendung primärer Brennstoffe bei der Stromerzeugung zur Verfügung zu haben. Dies kann erreicht werden, indem Heizöl — soweit technisch, ökologisch und finanziell möglich — vor allem durch Erdgas, Kohle (deren „saubere“ Nutzung vielversprechende Aussichten bietet) und Kernbrennstoffe (auch hier unter Verwendung von Technologien der neuesten Generation) ersetzt wird.

Begrenzung des Verbrauchs, was nicht so sehr die Wohnungsbeheizung oder die chemische Industrie betreffen sollte als vielmehr den Individualverkehr im Rahmen einer auf die Bevorzugung öffentlicher Verkehrsmittel ausgerichteten Gesamtstrategie.

5.5.3.1. Abgesehen von der Tatsache, dass die Energieversorgung in Europa kurzfristig gefährdet sein kann (obgleich diese Gefahr einstweilen nicht so unmittelbar droht, wie es im letzten Sommer aussah), ist eine solche Strategie auch deshalb gerechtfertigt, weil der Individualverkehr in vielerlei (und vor allem in ökologischer) Hinsicht Ausmaße erreicht hat, die ein gründliches Nachdenken über mögliche Korrekturmaßnahmen erfordern.

6. Besondere Bemerkungen

6.1. Im Richtlinienvorschlag sollte deutlicher zwischen den spezifischen Vorräten (Artikel 9) und den Sicherheitsvorräten (Artikel 3) unterschieden werden. Es sollte klargestellt werden, ob der Unterschied zwischen den beiden Kategorien einzig und allein darin besteht, dass die Mitgliedstaaten zur Anlage der betreffenden Vorräte verpflichtet sind oder nicht, oder ob sich die Definition auch auf die Kategorien der gelagerten Erdölerzeugnisse erstreckt, wobei es den einzelnen Mitgliedstaaten überlassen bleibt, die Verpflichtung zum Anlegen von Vorräten bei den anderen Erdölerzeugnissen zu übernehmen, bei denen es sich in diesem Fall nicht um Sicherheitsvorräte handelt. Es ist nicht klar, weshalb einige Ölerzeugnisse und Qualitätsmerkmale in der Liste der Vorräte aufgeführt, die anderen jedoch ausgeklammert werden.

6.2. Aus der verwendeten Formulierung „auf dem Hoheitsgebiet der Gemeinschaft“ (Artikel 3) geht nicht klar hervor, wo die Sicherheitsvorräte zu lagern sind. Es könnte zweckmäßig sein, außerdem die geografischen und klimatischen Anforderungen für die Lagerstätten festzulegen neben den Anbindungen an die TEN-E, wenn diese künftig auch das Erdöl betreffen sollen, um bei Bedarf allen Ländern einen angemessenen Zugang zu den Vorräten zu ermöglichen. Die Aufgabe der Lagerhaltung sollte mehreren Mitgliedstaaten, möglicherweise im Rotationsverfahren, übertragen werden.

6.3. Artikel 5 muss klarer formuliert werden, da er in der derzeitigen Fassung missverständlich sein könnte. Genauer gesagt scheinen sich die Absätze 1 und 2 zu widersprechen. Gemäß Absatz 1 müssen die Mitgliedstaaten fortlaufend die physische Zugänglichkeit und die Verfügbarkeit der auf ihrem Hoheitsgebiet befindlichen Sicherheitsvorräte und spezifischen Vorräte gewährleisten, während sie gemäß Absatz 2 über die Verwendung und das Inverkehrbringen der betreffenden Vorräte entscheiden können, und zwar auch in unterschiedlicher Weise.

6.4. Es könnte zweckmäßig sein, einheitliche Anforderungen vorzugeben, an die sich alle zentralen Bevorratungsstellen halten müssen, wenn sie die Bedingungen festlegen, zu denen sie die Vorräte anbieten (Art. 7 Abs. 4).

6.5. Die der Koordinierungsgruppe übertragenen Aufgaben (Art. 18) sind nicht sehr bedeutend, da sie sich auf einen Beitrag zu Analysen der Lage in der Gemeinschaft im Zusammenhang mit der Versorgungssicherheit bei Erdöl und Erdölerzeugnissen (während die Kontrolle der Kommission obliegt) sowie zur Koordinierung und Durchführung von Maßnahmen in diesem Bereich beschränken. Dieser Gruppe sollte ein ausgeprägteres Mandat z.B. bei der Überprüfung und Kontrolle der Vorräte und Verfahren erteilt werden (möglicherweise sollte sie zu einer echten Agentur werden).

6.6. Die „erforderlichen“ Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten im Falle einer bedeutenden Versorgungsunterbrechung treffen müssen (Art. 21), sind nicht genau spezifiziert. Es wäre zweckmäßig, im Voraus die Prozentsätze an Rohöl und Erdölerzeugnissen, die die einzelnen Mitgliedstaaten in Verkehr bringen müssen, oder die von ihnen vorzunehmenden Einschränkungen im Verbrauch festzulegen, und zwar vorzugsweise äquivalent oder zumindest proportional zur Menge der verfügbaren oder verbrauchten Vorräte. Da der Zweck der Vorräte darin besteht, in der Gemeinschaft Solidarität zu schaffen, sollten die verschiedenen Formen der Solidarität und des Ausgleichs zwischen den Mitgliedstaaten im Krisenfall genauer definiert werden, insbesondere die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten mit eigener Erdölförderung. Außerdem sollte die europäische Öffentlichkeit über so wichtige Fragen informiert werden, damit die Union näher an die Bürger heranrückt.

6.7. Der EWSA vertritt den Standpunkt, dass der öffentliche Personenverkehr und der Güterverkehr im Krisenfall nicht von der Verringerung der Lieferungen betroffen sein darf: die Energieversorgung zur Deckung des Heizbedarfs muss für die Bevölkerung generell, aber vor allem für öffentliche Einrichtungen wie Schulen und Krankenhäuser sichergestellt werden. Auch die Versorgung der petrochemischen Industrie muss sichergestellt werden.

6.8. Um die im IEA-Übereinkommen vorgesehene Harmonisierung der Verfahren (Art. 21 Abs. 3) zu gewährleisten, können diejenigen Staaten, die Mitglied sowohl der Europäischen Union als auch der IEA sind, ihre spezifischen Vorräte (soweit angelegt) und ihre Sicherheitsvorräte zur Erfüllung der internationalen Verpflichtungen verwenden. In diesem Fall könnte sich jedoch eine Situation ergeben, in der nur diejenigen Staaten intervenieren, die gleichzeitig Mitglied der EU und der IEA sind. Um dies zu vermeiden, könnte es sinnvoll sein, die Anlage von spezifischen Vorräten für alle EU-Mitgliedstaaten verbindlich vorzuschreiben oder die bereits vorgesehenen Vorräte zu verwenden, die — gemäß dem Subsidiaritätsprinzip und verwaltet von der Koordinierungsgruppe — der Kommission zur ausschließlichen Verfügung gestellt werden müssen.

6.9. Es wird nicht sehr klar, für wen die Sanktionen bestimmt sind (Art. 22); sofern sie nur für die Unternehmen gedacht sind, ist es korrekt, dass die Mitgliedstaaten sie festlegen und verhängen. Falls jedoch auch gegen die Staaten selbst Geldbußen verhängt werden können, müssen diese auf Gemeinschaftsebene festgelegt und geregelt werden.

6.10. Die Einsetzung eines speziellen Ausschusses (Art. 24) zur Unterstützung der Kommission ist nicht sinnvoll, sofern es sich nicht um die bereits vorgesehene Koordinierungsgruppe handelt. Außerdem werden in Artikel 24 weder die diesem Ausschuss zu übertragenden Aufgaben noch die Modalitäten für seine Besetzung oder die Zahl seiner Mitglieder aufgeführt, wie auch in keiner Weise auf seine Finanzierung eingegangen wird. In dem hier erörterten Vorschlag werden die Unterschiede zwischen den für die Kontrollmaßnahmen zuständigen Kommissionsdienststellen (Art. 19), der „Koordinierungsgruppe“ (Art. 19) und dem „Ausschuss“ (Art. 24) nicht klar dargelegt. Der EWSA bedauert dies, da dies keinesfalls zu Transparenz und Demokratie beiträgt.