MITTEILUNG DER KOMMISSION - Dritter Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt

Zusammenfassung

Einleitung: politischer Kontext und Kohäsionsziele

In den drei Jahren seit der Veröffentlichung des letzten Kohäsionsberichts hat sich das Wirtschaftswachstum in der Europäischen Union deutlich verlangsamt. Infolge davon ist die Arbeitslosigkeit in vielen Teilen der Union erneut angestiegen, mit allen damit verbundenen sozialen Folgen. Das Anhalten der Wirtschaftsflaute lässt darauf schließen, dass grundlegende Probleme vorhanden sind, die gelöst werden müssen, wenn in der Zukunft ein dauerhaftes, akzeptables Wachstum erzielt werden soll.

Ausdruck dieser Probleme ist das geringe Produktivitätswachstum, das in der Union in den letzten Jahren insbesondere im Vergleich zu den USA verzeichnet wurde. Im Gegensatz zur Union hat sich in den USA im Zuge der zunehmenden Innovationstätigkeit und der breiteren Nutzung der Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) das Wachstum beschleunigt. Bis zur Abschwächung der Konjunktur im Jahr 2001 war auch das Beschäftigungswachstum im Allgemeinen stärker als in der Union, was dazu führte, dass zahlreiche Menschen im erwerbsfähigen Alter beschäftigt waren. Dementsprechend liegt das Pro-Kopf-Einkommen der USA nach wie vor etwa 30 % über dem der Union.

Um zu erreichen, dass es in der Union bei einsetzender wirtschaftlicher Erholung zu einem dauerhaften Wachstum kommt, ist ein Ausbau der Investitionen in Sach- und Humankapital, eine Steigerung der Innovationen und eine breitere Anwendung von IKT erforderlich, um Produktivität und Beschäftigung anzukurbeln. Dies darf sich jedoch nicht auf die zentralen Regionen der Union beschränken, wo Produktivität und Beschäftigung am höchsten sind und die Innovationskraft am weitesten entwickelt ist, sondern muss überall in der Union stattfinden.

Die EU-Wirtschaft als Ganzes zu untersuchen ist zwar aufschlussreich, darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass zwischen den verschiedenen Ländern und Regionen nach wie vor große Disparitäten in Bezug auf Output, Produktivität und Beschäftigung bestehen. Grund für diese Disparitäten sind strukturelle Defizite, die Schlüsselfaktoren der Wettbewerbsfähigkeit betreffen: unzulängliche Ausstattung mit Sach- und Humankapital (Infrastruktur und berufliche Qualifikationen), Mangel an Innovation und wirksamer Unternehmensförderung sowie geringes Umweltkapital (eine dauerhaft geschädigte natürliche und/oder städtische Umwelt).

Die Länder und Regionen sind auf Unterstützung angewiesen, wenn es darum geht, diese Strukturmängel zu überwinden und ihre komparativen Vorteile auszubauen, um sowohl auf dem Binnenmarkt als auch außerhalb konkurrieren zu können [1]. Gleichzeitig ist es erforderlich, dass die Menschen Zugang zu allgemeiner und beruflicher bekommen, um - egal wo sie leben - ihre Fähigkeiten entfalten zu können. Vor rund 15 Jahren, als der Binnenmarkt eingeführt wurde, wurde die Kohäsionspolitik der Union verstärkt, um diesen gleichzeitig bestehenden Erfordernissen gerecht zu werden. Eine solche Unterstützung ist heute, angesichts der Vergrößerung der Disparitäten im Zuge der Erweiterung, sogar noch wichtiger.

[1] Siehe z. B. T. Padoa-Schioppa: Efficiency, stability and equity - A strategy for the evolution of the economic system of the European Community, Oxford University Press, 1987; dort heißt es, dass ,im Zuge der Marktliberalisierung die ernsthafte Gefahr einer Verschlimmerung regionaler Ungleichgewichte besteht ... (und) angemessene flankierende Maßnahmen erforderlich sind, um die Anpassung der strukturell schwachen Regionen und Ländern voranzutreiben ... dafür sind Reformen und der Aufbau gemeinschaftlicher Strukturfonds notwendig", (S. 5-6).

Der Beitrag der Kohäsionspolitik zum Wachstum der Union

Damit die Union ihr wirtschaftliches Potenzial voll ausschöpfen kann, müssen alle Regionen - wo auch immer sie sich befinden, ob in den bestehenden Mitgliedstaaten oder in den in Kürze beitretenden Ländern - in die Wachstumsbemühungen einbezogen werden und alle Unionsbürger die Möglichkeit haben, einen Beitrag dazu zu leisten. Würde man darauf verzichten, die bestehenden Unterschiede mithilfe einer energischen Kohäsionspolitik zu bekämpfen, wäre der Preis dafür nicht nur ein Verlust an individuellem und gesellschaftlichem Wohlergehen, sondern auch ein wirtschaftlich messbarer Verlust an potenziellem Realeinkommen und höherem Lebensstandard. In Anbetracht der in einer integrierten Wirtschaft bestehenden Wechselwirkungen würden sich solche Verluste nicht auf die weniger konkurrenzfähigen Regionen bzw. auf Menschen beschränken, die nicht erwerbstätig sind oder einen unproduktiven Arbeitsplatz haben, sondern jeden Einzelnen in der Union betreffen.

Die regionale Wettbewerbsfähigkeit Eu-weit zu stärken und die Einzelnen bei der Entfaltung ihrer Fähigkeiten zu unterstützen, bedeutet, das Wachstumspotenzial der EU-Wirtschaft als Ganzem zum gemeinsamen Wohl aller zu steigern. Aufgrund der damit verbundenen ausgewogeneren Verteilung der wirtschaftlichen Aktivität innerhalb der Union wird sich das Risiko verringern, dass es im Zuge des Wachstums zu Engpässen kommt, und wird die Wahrscheinlichkeit abnehmen, dass entstehender Inflationsdruck das Wachstum vorzeitig zum Erliegen bringt. Und es wird die Aufgabe erleichtern, die darin besteht, das europäische Gesellschaftsmodell zu erhalten, die wachsende Zahl von Ruhegeldempfängern zu bewältigen und somit den sozialen Zusammenhalt zu wahren [2].

[2] Zu diesem und den vorhergehenden Punkten siehe An Agenda for a growing Europe, Bericht einer unabhängigen hochrangigen Studiengruppe unter Vorsitz von André Sapir, Juli 2003.

Aktuelle Lage und Tendenzen

Abschwächung der Disparitäten zwischen den Mitgliedstaaten, jedoch weiterhin große Herausforderungen

Die innerhalb der Europäischen Union bestehenden Disparitäten in Bezug auf Einkommen und Beschäftigung sind in den letzten zehn Jahren, insbesondere seit Mitte der Neunzigerjahre schwächer geworden. Zwischen 1994 und 2001 lag das Wachstum des Pro-Kopf-BIP in den Kohäsionsländern - Irland nicht eingerechnet - jährlich 1 % über dem EU-Durchschnitt und mit Ausnahme von Griechenland ist der Anteil der Beschäftigten an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter in all diesen Ländern weit überdurchschnittlich gestiegen.

Andererseits war in Griechenland - ebenso in Irland - das Wachstum der Arbeitsproduktivität in diesem Zeitraum mehr als doppelt so hoch wie die durchschnittliche EU-Rate, auch in Portugal lag es weit über dem Durchschnitt. Offensichtlich ist also die produktive Basis in diesen beiden Ländern stärker geworden und damit das Potenzial für eine weitere Konvergenz der Einkommen in den kommenden Jahren gewachsen.

Trotz Abschwächung der Disparitäten bestehen nach wie vor große Unterschiede. In Griechenland und Portugal beträgt das Pro-Kopf-BIP noch immer nur rund 70 % oder weniger des Gemeinschaftsdurchschnitts, in Griechenland und Spanien gehen etwa 6-8 % weniger Menschen im erwerbsfähigen Alter einer Beschäftigung nach als im EU-Durchschnitt.

Die Disparitäten in Bezug auf Einkommen und Beschäftigung werden sich mit dem Beitritt der neuen Mitgliedstaaten in den nächsten Monaten um einiges verschärfen. Das durchschnittliche Pro-Kopf-BIP dieser zehn Länder beträgt weniger als die Hälfte des Durchschnitts der derzeitigen Union und nur 56 % der Personen im erwerbsfähigen Alter gehen einer Beschäftigung nach, im Vergleich zu 64 % in der EU-15.

Das Wachstum, das in all diesen Ländern zusammen seit Mitte der Neunzigerjahre jährlich rund 1,5 % über dem Gemeinschaftsdurchschnitt lag, hat sich seit 2001 verlangsamt, da die Märkte der Union, von denen diese Länder abhängen, von einer Konjunkturabschwächung betroffen waren. Die hohen Wachstumsraten, die in den nächsten Jahren in Hinblick auf die Entwicklung dieser Länder erforderlich sind, sind nur über ein nachhaltiges Wachstum in den derzeitigen Mitgliedstaaten zu verwirklichen. Aufgrund der bestehenden Wechselwirkungen können umgekehrt jedoch hohe Wachstumsraten in den neuen Mitgliedstaaten dem Rest der erweiterten EU-Wirtschaft erheblichen Auftrieb geben. Dazu werden diese Länder jedoch in den nächsten Jahren umfangreiche Unterstützung benötigen, um ihre weit reichenden Strukturprobleme zu bekämpfen und ihr Wachstumspotenzial zu entfalten.

Disparitäten auf regionaler Ebene

Regionen, in denen Strukturschwächen existieren, die ihre Wettbewerbsfähigkeit einschränken und verhindern, dass sie in vollem Umfang zu einem nachhaltigen Wirtschaftswachstum der Union beitragen, sind meist solche, in denen geringe Produktivität, ein niedriger Beschäftigungsstand und soziale Ausgrenzung anzutreffen sind.

Solche von mangelnder Wettbewerbsfähigkeit gekennzeichneten Regionen sind jedoch nicht nur in den derzeitigen Kohäsionsländern und den neuen Mitgliedstaaten anzutreffen. Es gibt eine Reihe von Regionen, die zwar über eine adäquate Ausstattung an Infrastruktur und Humankapital verfügen, jedoch eine unzulängliche Innovationstätigkeit aufweisen und sich schwer tun, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum zu erzielen.

Zunehmende Konvergenz der rückständigen Regionen

Besonders akut sind Entwicklungsprobleme in rückständigen Regionen, in denen es an Infrastruktur, Qualifikation und sozialem Kapital mangelt und die daher mit anderen Teilen der Union nicht gleichberechtigt konkurrieren können. Diese Regionen, die im Rahmen von Ziel 1 der Strukturfonds entweder schon jetzt Unterstützung erhalten oder aber in naher Zukunft erhalten werden, befinden sich größtenteils in den Kohäsionsländern und in den neuen Mitgliedstaaten.

Seit der Stärkung der Strukturfonds im Jahre 1994 hat sich das Pro-Kopf-BIP der Ziel-1-Regionen dem Gemeinschaftsdurchschnitt angenähert. Zwischen 1994 und 2001 wuchs das Pro-Kopf-BIP in all diesen Regionen zusammen im Durchschnitt real um fast 3 % pro Jahr, während es in der übrigen Union wenig mehr als 2 % jährlich waren.

Der Grad der Konvergenz ist jedoch von Region zu Region sehr unterschiedlich und spiegelt weitgehend den Stellenwert wider, den die jeweilige Region innerhalb des Mitgliedstaats hat, zu dem sie gehört. In den Regionen der vier Kohäsionsländer, die sowohl umfangreiche Strukturbeihilfen erhalten als auch auf nationaler Ebene Ziel wachstumsfördernder Maßnahmen sind, lag das Wachstum des Pro-Kopf-BIP deutlich über dem der übrigen Gemeinschaft.

Auch die Zahl der Beschäftigten ist in den Kohäsionsländern seit Mitte der Neunzigerjahre deutlich gestiegen. Besonders ausgeprägt war dieser Anstieg in Irland, noch ausgeprägter sogar in Spanien, obwohl die Beschäftigungsquote nach wie vor deutlich unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt liegt. In Portugal und Griechenland war der Anstieg bescheidener.

In den Ziel-1-Regionen außerhalb der Kohäsionsländer fiel das Wachstum weniger deutlich aus, da es zum Teil von der schwachen Entwicklung der jeweiligen nationalen Wirtschaft in Mitleidenschaft gezogen wurde. In den neuen deutschen Bundesländern war das Wachstum des Pro-Kopf-PIB zwischen 1994 und 2001 etwa genauso hoch wie im Gemeinschaftsdurchschnitt, im italienischen Mezzogiorno lag es dagegen unter dem Durchschnitt. In beiden Fällen stieg die Produktivität jedoch stärker als in der übrigen Union. Die Wettbewerbsfähigkeit hat sich dadurch möglicherweise verbessert, wenn überhaupt wurden jedoch nur sehr wenige neue Arbeitsplätze geschaffen. 2002 betrug der Anteil der Beschäftigten an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter in Süditalien lediglich 43 %, deutlich weniger als in anderen Teilen der Union. Auch in den neuen Bundesländern ist die Arbeitslosigkeit nach wie vor hoch.

Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit und Schaffung von Arbeitsplätzen

In einigen Gebieten der Union bestehen Strukturprobleme, die Investoren abschrecken und das Entstehen neuer wirtschaftlicher Aktivitäten verhindern, obwohl andererseits ein akzeptables Niveau an Infrastrukturen und beruflichen Qualifikationen vorhanden ist. Oft handelt es sich dabei um alte Industrieregionen oder aber um Regionen mit unveränderlichen geografischen oder sonstigen Merkmalen, die sie in ihrer Entwicklung behindern.

So gibt es in der EU-15 z. B. elf NUTS-2-Regionen, in denen das Wachstum des BIP zwischen 1994 und 2001 rund die Hälfte des Gemeinschaftsdurchschnitts oder weniger betrug (nur rund 1 % pro Jahr) und in denen das Pro-Kopf-BIP in KKS zwar über der 75%-Schwelle für Ziel-1-Förderung, jedoch wesentlich unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt lag. Diese Regionen liegen über die gesamte Union verstreut in Nordostengland, den nördlichen Teilen Deutschlands und in bevölkerungsschwachen Gebieten Nordschwedens. Sie alle verzeichneten geringe Produktivitätssteigerungen sowie geringe Steigerungen des Pro-Kopf-BIP. In vielen von ihnen gibt es Gebiete, in denen das Pro-Kopf-BIP weniger als 75 % des Gemeinschaftsdurchschnitts beträgt.

Die Herausforderung für die Kohäsionspolitik besteht in diesen Fällen darin, die wirtschaftliche Umstrukturierung und die Entwicklung der Innovationsfähigkeit wirksam zu unterstützen, um dem Verlust der Wettbewerbsfähigkeit, dem Sinken des relativen Einkommens- und Beschäftigungsniveaus und der Entvölkerung Einhalt zu gebieten. Wird dies jetzt versäumt, werden die Probleme dann, wenn endlich Maßnahmen ergriffen werden, noch größer sein.

Im Zuge der Erweiterung werden sich die regionalen Disparitäten beträchtlich vergrößern

Etwa 92 % der Menschen in den neuen Mitgliedstaaten leben in Regionen mit einem Pro-Kopf-BIP von weniger als 75 % des EU-25-Durchschnitts und mehr als zwei Drittel in Regionen, wo dieser Wert weniger als die Hälfte des Durchschnitts beträgt.

Wenn Bulgarien und Rumänien, wo das Pro-Kopf-BIP weniger als 30 % des EU-25-Durchschnitts beträgt, der Gemeinschaft beitreten würden, würde sich die Zahl der Menschen, die in Regionen mit einem Pro-Kopf-BIP von weniger als 75 % des Gemeinschaftsdurchschnitts leben, gegenüber der jetzigen Zahl mehr als verdoppeln (von etwa 73 Millionen auf über 153 Millionen). Der Abstand zwischen ihrem durchschnittlichen Pro-Kopf-BIP und dem Gemeinschaftsdurchschnitt würde sich ebenfalls verdoppeln (von etwa 30 % auf über 60 % unter dem Durchschnitt).

Gleichzeitig ist es aufgrund der wirtschaftlichen Umstrukturierung in den neuen Mitgliedstaaten zu einem Rückgang der Beschäftigtenzahlen gekommen, der dazu geführt hat, dass der Anteil der Beschäftigten an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter weit unter dem EU-15-Durchschnitt liegt.

Im Zuge der Erweiterung wird das BIP der Gemeinschaft um knapp 5 % (gemessen in Euro), die Bevölkerung jedoch um fast 20 % zunehmen. Infolgedessen wird das durchschnittliche Pro-Kopf-BIP in der Union der 25 Mitgliedstaaten etwa 12,5 % unter dem der EU-15 liegen. Für 18 Regionen, deren Pro-Kopf-BIP gegenwärtig weniger als 75 % des EU-15-Durchschnitts beträgt und deren Bevölkerung - unter Einschluss Maltas, eines der Beitrittsländer - insgesamt rund 19 Mio. Menschen umfasst, bedeutet dies, dass ihr Pro-Kopf-Einkommen nicht mehr unterhalb der 75%-Schwelle liegt.

Die Tatsache, dass die betroffenen Regionen nach der Erweiterung genau dieselben strukturellen Probleme haben werden wie vorher, ist ein zwingendes Argument dafür, die Förderung aufrechtzuerhalten.

Sozialer Zusammenhalt und Armutsrisiko

Sowohl in den derzeitigen als auch in den neuen Mitgliedstaaten gibt es eine erhebliche Anzahl von Menschen, die aufgrund ihres Einkommensniveaus von Armut im Sinne relativer Deprivation (definiert als Einkommen von weniger als 60 % des nationalen Medianwertes) bedroht sind. Im Jahr 2000 waren rund 55 Mio. Menschen, etwa 15 % der Gesamtbevölkerung, von Armut bedroht, bei mehr als der Hälfte von ihnen hielt das niedrige Einkommensniveau schon drei Jahre hintereinander an. In den südeuropäischen Ländern und in Irland war der Anteil relativ hoch, in zahlreichen Beitrittsländern lag er ebenfalls über dem EU-15-Durchschnitt. (Der Begriff ,Beitrittsländer wird in diesem Bericht zur Bezeichnung der 10 neuen Mitgliedstaaten plus Bulgarien und Rumänien verwendet.)

Haushalte, in denen Menschen im Alter ab 65, insbesondere allein stehende, oder allein erziehende Eltern (vor allem Frauen) leben, sind besonders armutsgefährdet, vor allem im Vereinigten Königreich.

Das Armutsrisiko hängt eng mit Arbeitslosigkeit und Nichterwerbstätigkeit zusammen. Fast 40 % der Arbeitslosen hatten im Jahr 2000 ein Einkommen, das unterhalb der Armutsgrenze lag. Die Eingliederung von Menschen mit Behinderungen, Langzeitarbeitslosen und ethnischen Minderheiten in den Arbeitsmarkt ist nach wie vor eine der Hauptaufgaben, wenn es darum geht, das Armutsrisiko und den sozialen Ausschluss zu verringern.

Bevölkerungsalterung und wachsende Altersabhängigkeitsquotienten

In allen vier südlichen Mitgliedstaaten sowie in Deutschland und in den meisten Beitrittsländern wird noch in diesem Jahrzehnt ein Rückgang der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter einsetzen. Im nächsten Jahrzehnt wird dieser Rückgang alle Länder außer Irland, Luxemburg und Zypern erfassen. Jüngsten Prognosen zufolge wird 2025 die Zahl der Menschen im Alter zwischen 15 und 64 in der EU-15 4 % und in den Beitrittsländern 10 % niedriger sein als im Jahr 2000.

Dieser Rückgang wird mit einem starken Anstieg der Bevölkerung im Alter ab 65 einhergehen. 2025 wird es sowohl in der jetzigen EU-15 als auch in den Beitrittsländern 40 % mehr Menschen im Ruhestandsalter geben als heute. Im Verhältnis werden dann weniger als drei Personen im Erwerbsalter auf jede Person im Alter ab 65 kommen. Derzeit liegt dieses Verhältnis dagegen bei über vier zu eins. Soweit keine Änderung eintritt, wird die zunehmende Bevölkerungsalterung zu einer allmählichen Schrumpfung der Erwerbsbevölkerung führen und sich wohl auch auf das Wachstumspotenzial auswirken.

Die eigentliche Tragweite dieser Entwicklung hängt jedoch vom Wachstum der Realeinkommen und der Beschäftigung in den kommenden Jahren ab. Beide sind dafür entscheidend, wie einfach oder schwierig es sein wird, die Renten zu finanzieren. In der Praxis gehen derzeit in der EU-15 nur 64 %, in den Beitrittsländern nur 56 % der Menschen im erwerbsfähigen Alter einer Beschäftigung nach und erwirtschaften Einkommen. In der erweiterten Union kommen also real schon jetzt nur etwa 2,5 Beschäftigte auf jede Person im Ruhestand. Bei gleich bleibender Beschäftigungsquote wird dieses Verhältnis bis 2025 auf weniger als 2:1 zurückgehen.

Angesichts dieser Tendenzen gewinnt die Notwendigkeit eines dauerhaften Wirtschaftswachstums in der gesamten Union, einer Erhöhung der Beschäftigungsquoten und einer Reduzierung des Vorruhestands zusätzliche Bedeutung. Zuwanderung kann in manchen Fällen eine wichtige Quelle für zusätzliche Arbeitskräfte sein; entsprechend wird die Wirksamkeit integrationspolitischer Maßnahmen einen größeren Stellenwert gewinnen.

Abbau der Disparitäten bei den regionalen Wettbewerbsfaktoren

Wie bereits erwähnt müssen in den Regionen der Union zwei sich ergänzende Bedingungsgruppen erfüllt werden, um dauerhafte wirtschaftliche Entwicklung und Beschäftigung in einem wettbewerbsorientierten Umfeld zu gewährleisten. Erstens bedarf es einer angemessenen Basisinfrastruktur (in Form effizienter Verkehrs-, Telekommunikations- und Energienetze, guter Umweltschutzeinrichtungen usw.) und eines angemessenen Humankapitals (d. h. einer Erwerbsbevölkerung mit entsprechenden Fertigkeiten und Qualifikationen). Zweitens müssen die Regionen in der neuen, wissensbasierten Wirtschaft in der Lage sein, einerseits Innovationen durchzuführen und sowohl bereits vorhandenes Know-how als auch neue Technologien wirksam zu nutzen und andererseits einen Entwicklungspfad zu verfolgen, der unter Umweltgesichtspunkten nachhaltig ist. Um dies zu erreichen bedarf es eines wirksamen institutionellen und verwaltungstechnischen Rahmens, auf den sich eine solche Entwicklung stützen kann.

Verbesserung der Infrastrukturausstattung

Im Verlauf des letzten Jahrzehnts haben sich die Verkehrsverbindungen sowohl innerhalb der Kohäsionsländer als auch zwischen diesen und der übrigen Union merklich verbessert. Insbesondere stieg mit Hilfe der Strukturfondsförderung die Autobahndichte in diesen Ländern von 20 % unter dem EU-15-Durchschnitt im Jahr 1991 auf 10 % über dem Durchschnitt im Jahr 2001. Dieser Anstieg konzentrierte sich jedoch hauptsächlich auf Spanien und Portugal. In den Ziel-1-Regionen insgesamt war die Dichte des Autobahnnetzes zwar höher als noch zehn Jahre zuvor, betrug jedoch immer noch nur etwa 80 % des EU-15-Durchschnitts. In den Beitrittsländern ist die Autobahndichte noch viel geringer (weniger als 20 % des EU-15-Durchschnitts). Der Bau neuer Strecken geht trotz der erforderlichen Konzessionen an den Umweltschutz schnell voran, beschränkt sich jedoch meist auf die Umgebung der Hauptstädte und auf die Transitstrecken in die derzeitigen Mitgliedstaaten.

Eine gewisse Modernisierung des Eisenbahnnetzes hat während des letzten Jahrzehnts in der Union stattgefunden, allerdings ging die Elektrifizierung sowie der zweigleisige Streckenausbau in den rückständigen Gebieten der Union genauso schnell voran wie in der übrigen Gemeinschaft, sodass der Abstand weiterhin groß ist. Der Zustand des Eisenbahnnetzes in den Beitrittsländern ist Ausdruck der jahrzehntelangen Vernachlässigung. Hier sind beträchtliche Investitionen erforderlich, um veraltete Gleisstrecken zu modernisieren bzw. zu ersetzen. Nicht weniger dringend ist der Investitionsbedarf jedoch beim Straßenbau. Der Ausbau des Straßennetzes führt andererseits dazu, dass sich sowohl der Personen- als auch der Gütertransport immer mehr von der Schiene auf die Straße verlagert.

Im Bereich der Telekommunikation ist die Anzahl der Festnetzanschlüsse im Verhältnis zur Bevölkerungszahl sowohl in den Kohäsionsländern aus auch in den neuen Mitgliedstaaten nach wie vor sehr niedrig. Dies wird durch eine schnell ansteigende Nutzung von Mobiltelefonen kompensiert, wenngleich in Griechenland und in den Beitrittsländern deren Verbreitung immer noch unter dem EU-15-Durchschnitt, in den meisten Beitrittsländern sogar beträchtlich darunter liegt. Auch in Bezug auf Breitbandverbindungen, die für die Nutzung des Internets und die Entwicklung verschiedener IKT-Anwendungen und -Dienste von Bedeutung sind, gibt es innerhalb der Union große Disparitäten, in denen sich weitgehend das jeweilige Wohlstandniveau widerspiegelt. Der Zugang zur Breitbandtechnologie ist in vielen Teilen der EU-15 wie auch in fast allen Beitrittsländern weiterhin sehr beschränkt.

Auch die übrige Infrastruktur - Schulen, Hochschulen, Gesundheitseinrichtungen und soziale Hilfsdienste unterschiedlicher Art - ist in diesem Zusammenhang von Bedeutung, da sie Entscheidungen über die Ansiedlung von Investitionen und neuen Betrieben wohl zunehmend beeinflussen wird. Dies gilt insbesondere für wissensbasierte Aktivitäten, die nicht standortgebunden sind, da sie nicht auf die Nähe zu Rohstoffen oder großen Absatzmärkten angewiesen sind.

In Bezug auf die Umwelt ist der Investitionsbedarf in den Kohäsionsländern und mehr noch in den Beitrittsländern beträchtlich. Ein Beispiel dafür ist der im Vergleich zu anderen Teilen der Union deutlich geringere Anteil der Bevölkerung, der an Abwasserbehandlungsanlagen angeschlossen ist. Nicht weniger groß ist der Bedarf bei der Abfallentsorgung und der Emissionskontrolle, vor allem angesichts des rasch wachsenden Verkehrsaufkommens in den Beitrittsländern.

Stärkung des Humankapitals

Während die 1997 ins Leben gerufene Europäische Beschäftigungsstrategie dazu beigetragen hat, die Beschäftigung in einer Phase konjunktureller Abschwächung widerstandsfähiger zu machen, bestehen sowohl in den derzeitigen als auch in den zukünftigen Mitgliedstaaten nach wie vor gravierende strukturelle Mängel.

Im Hinblick darauf, Arbeitslosigkeit zu vermeiden und die Eingliederung der Arbeitslosen in den Arbeitsmarkt zu erleichtern, ist es erforderlich, Arbeitssuchenden individuelle Unterstützung in Form von Berufsorientierung, Fortbildung und neuen Beschäftigungsmöglichkeiten zukommen zu lassen. Die Entwicklung präventiver und aktiver arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen ist vor allem in den neuen Mitgliedstaaten zur Unterstützung der wirtschaftlichen Umstrukturierungen wichtig.

Ein hohes Bildungs- und Qualifikationsniveau gewinnt sowohl für das persönliche Fortkommen als auch für die wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit immer mehr an Bedeutung. Die relative Anzahl der Personen mit einem Bildungsabschluss, der über die Grundausbildung hinausgeht, ist in den Ziel-1-Regionen vor allem in Spanien, Italien und Portugal deutlich geringer als im Rest der EU-15. Einzige Ausnahme sind die neuen deutschen Bundesländer, in denen die relative Anzahl eher mit den Beitrittsländern zu vergleichen ist, wo sie weit über dem EU-15-Durchschnitt liegt (rund 80 % und mehr gegenüber einem EU-15-Durchschnitt von 64 %).

Die in der weiterführenden Bildung und der beruflichen Erstausbildung erworbenen Kenntnisse entsprechen in den Beitrittsländern jedoch nicht unbedingt den Anforderungen des Arbeitsmarktes, die Lehrpläne und Unterrichtsstrukturen sind unzureichend auf die moderne Wirtschaft abgestimmt. Darüber hinaus haben weit weniger junge Menschen als im EU-15-Durchschnitt eine abgeschlossene Hochschulausbildung, die eine Schlüsselrolle spielt, da sie wesentlich zum Aufbau der wissensbasierten Gesellschaft beiträgt. Dasselbe gilt für die derzeitigen Ziel-1-Regionen der Union, deren Abstand zum Rest der Union trotz der während des vergangenen Jahrzehnts und danach erreichten Verbesserungen nach wie vor groß ist.

Auch nehmen sowohl in den Kohäsionsländern als auch in den neuen Mitgliedstaaten bei weitem weniger Menschen an Fort- und Weiterbildungsmaßnahmen teil als in der übrigen Union (weniger als 20 % der Beschäftigten in Griechenland, Portugal und sämtlichen Beitrittsländern mit Ausnahme der Tschechischen Republik und Slowenien im Jahre 1999), obwohl die Anpassung an den wirtschaftlichen Wandel hier eine zentrale Notwendigkeit darstellt.

Stärkung der sozialen Kohäsion

Wirtschafts-, beschäftigungs- und sozialpolitische Maßnahmen verstärken sich gegenseitig. Die wirtschaftliche Entwicklung muss mit Anstrengungen zum Abbau von Armut und der Bekämpfung von Ausgrenzung einhergehen. Die Förderung der sozialen Integration und die Bekämpfung von Diskriminierung sind in Hinblick auf die Vermeidung von sozialer Ausgrenzung und die Herbeiführung eines höheren Wirtschafts- und Beschäftigungswachstums insbesondere auf regionaler und lokaler Ebene von größter Bedeutung.

Andererseits ist eine umfassende Unterstützung der am stärksten Benachteiligten, z. B. ethnische Minderheiten und frühe Schulabgänger, für die Sicherung wirtschaftlicher und sozialer Vorteile in der gesamten Union wichtig.

Weiterhin Disparitäten in Bezug auf die Innovationskraft

In einer zunehmend wissensbasierten Wirtschaft ist Innovation der Schlüssel zur regionalen Wettbewerbsfähigkeit. Das Innovationspotenzial, die Möglichkeit des Zugriffs auf Wissen und dessen Verwertung ist jedoch sowohl in den derzeitigen als auch in den neuen Mitgliedstaaten von Region zu Region unterschiedlich. Auch wenn das Ziel von Politik nicht darin besteht dafür zu sorgen, dass alle Regionen über die erforderlichen Mittel verfügen, um gleichermaßen zu Fortschritten im Bereich der neuen Technologien beizutragen, sollten doch alle Regionen gleichgestellt sein, wenn es darum geht, diese Fortschritte zu nutzen und produktiv einzusetzen.

Verschiedene Indikatoren - insbesondere die relative Größenordnung von FuE-Ausgaben, Beschäftigung im Forschungsbereich und die Anzahl der Patentanträge - deuten jedoch darauf hin, dass in Bezug auf Innovationskraft eine breite Kluft zwischen den stärkeren Regionen im zentralen Teil der Union und anderen Regionen besteht (neuesten Daten zufolge entfällt rund ein Viertel aller FuE-Ausgaben in der Union auf 8 der 213 NUTS-Regionen in der derzeitigen Union, allein die Hälfte der Ausgaben konzentriert sich in 31 Regionen). Eine ähnlich große Diskrepanz besteht zwischen den Beitrittsländern und dem EU-15-Durchschnitt und, innerhalb der ersteren, zwischen den Hauptstadtregionen und den übrigen Regionen.

Es herrscht zunehmend Konsens darüber, wie wichtig gute Governance - im Sinne effizienter Institutionen, konstruktiver Beziehungen zwischen den verschiedenen am Entwicklungsprozess beteiligten Akteuren und positiver Haltungen gegenüber Wirtschaft und Unternehmen - für die regionale Wettbewerbsfähigkeit ist. In dieser Hinsicht bestehen jedoch weiterhin erhebliche Unterschiede zwischen den Regionen, wie auch in Hinblick auf ihre Fähigkeit, sich ausgehend von ihren spezifischen Kompetenzen einen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen.

Auswirkungen der Politik der Mitgliedstaaten auf den Zusammenhalt

Die öffentlichen Ausgaben der Mitgliedstaaten sind um ein Vielfaches höher als die von der Union für die Kohäsionspolitik aufgewendeten Mittel. Während die Ausgaben der Mitgliedstaaten durchschnittlich bei 47 % des BIP liegen, beträgt der Etat für die Kohäsionspolitik knapp 0,4 % des EU-BIP. Trotz ihres relativ geringen Umfangs spielt die Kohäsionspolitik der Union aber eine wichtige Rolle bei der Bekämpfung der Ursachen der EU-weit bestehenden Einkommens- und Beschäftigungsdisparitäten. Während die mit öffentlichen Ausgaben verbundenen Politiken der Mitgliedstaaten vorwiegend auf die Erbringung grundlegender Dienstleistungen und Einkommensstützung gerichtet sind, liegt der Schwerpunkt der Kohäsionspolitik der Union auf dem Abbau struktureller Disparitäten, die unmittelbare Auswirkungen auf die wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit der Regionen und die Beschäftigungsfähigkeit der Menschen haben.

Die öffentlichen Ausgaben konzentrieren sich vor allem darauf, den Zugang zu grundlegenden Dienstleistungen zu sichern ...

Der Großteil der öffentlichen Ausgaben in den Mitgliedstaaten wird dafür aufgewendet, eine ganze Reihe von Dienstleistungen bereitzustellen, die darauf abzielen, allen Bürger Zugang zu Bildung, Gesundheitsversorgung und Sozialschutz zu gewährleisten. Insgesamt machen diese drei Aufgabenbereiche fast zwei Drittel der gesamten öffentlichen Ausgaben in der Union aus. Im Gegensatz dazu betragen die Ausgaben für Investitionen in Human- und physisches Kapital - Infrastruktur unterschiedlicher Art - durchschnittlich nur etwas mehr als 2 % des BIP und liegen in allen Ländern außer in Irland und Luxemburg unter 4 % des BIP. Die Mittel, die seitens der einzelnen Staaten in Förderdienstleistungen für Unternehmen, höhere Bildung, Innovation und FuE fließen, sind ähnlich gering (letztere betragen EU-weit im Durchschnitt nur rund 0,3 % des BIP).

Im Verhältnis zu den Summen, die von den Mitgliedstaaten für Strukturausgaben bereitgestellt werden, nimmt sich das Budget für Kohäsionspolitik nicht mehr ganz so bescheiden aus. Anders als jene konzentrieren sich die Strukturausgaben der Union überdies auf die Regionen, die die Unterstützung am dringendsten brauchen (die EU-Strukturbeihilfen für Griechenland und Portugal belaufen sich z. B. jeweils auf rund 2,5 % des BIP).

... und leisten einen wesentlichen Beitrag zur Verringerung der regionalen Einkommensdisparitäten ...

Die Pro-Kopf-Ausgaben im Verhältnis zum BSP für grundlegende Dienstleistungen wie Bildung und Gesundheitsversorgung sind in allen Regionen der Mitgliedstaaten relativ ähnlich, worin das Bestrebens zum Ausdruck kommt, allen Bürgern - unabhängig davon, wo sie leben - ein einheitliches Dienstleistungsangebot zur Verfügung zu stellen. Die größten Abweichungen bestehen bei den Ausgaben für Sozialschutz aufgrund der unterschiedlichen Arbeitslosenquoten und der unterschiedlichen Anzahl der Ruhegeldempfänger, aber auch die Verwaltungsausgaben schwanken, da die Ministerien vor allem in den Hauptstädten angesiedelt sind.

Insgesamt wirken sich diese Tendenzen so aus, dass der Beitrag der öffentlichen Ausgaben zu den Einkommen in den weniger wohlhabenden Regionen im Allgemeinen wesentlich größer ist als in den wohlhabenderen, hauptsächlich jedoch aufgrund des niedrigeren Einkommensniveau, nicht aufgrund höherer öffentlicher Ausgaben.

... während die staatlichen Einnahmen in einem proportionalen Verhältnis zum Einkommen stehen

Die staatlichen Einnahmen stehen dagegen weitgehend in einem proportionalen Verhältnis zum Einkommen, hauptsächlich deshalb, weil in allen Mitgliedstaaten die Steuern weitgehend zentral entweder auf die Einkommen oder auf die Ausgaben erhoben werden. Der positive Beitrag, den die öffentlichen Ausgaben zur Verringerung der Einkommensunterschiede zwischen den Regionen leisten, wird durch sie daher nicht geschmälert. Darüber hinaus bestehen in den Ländern, in denen ein Großteil der Einnahmen lokal erhoben wird, Umverteilungsmechanismen, mit denen Unterschiede in den Einnahmen, die den Regionen zur Finanzierung ihrer Ausgaben zur Verfügung stehen, ausgeglichen werden.

Der allgemeine Trend zur Übertragung der Zuständigkeit für öffentliche Dienstleistungen auf die regionale und lokale Ebene geht, was die Beschaffung finanzieller Mittel zur Finanzierung dieser Dienstleistungen betrifft, mit keinem vergleichbaren Trend einher. Wichtigste Ausnahme hiervon ist Italien, wo die Zuständigkeit für die Einnahmenbeschaffung zunehmend auf die Regionen übertragen wird, ohne dass im Gegenzug die regionalen Transferleistungen verstärkt werden.

Ausländische Direktinvestitionen: ein wesentlicher Faktor für Regionalentwicklung

Ausländische Direktinvestitionen (ADI) können eine potenzielle Schlüsselrolle beim Abbau von Disparitäten der regionalen Wirtschaftsleistung spielen, nicht nur als Quelle von Einkommen und Arbeitsplätzen, sondern auch als ein Mittel zum Transfer von Technologie und Know-how in rückständige Regionen. Sie spielen insbesondere für die Beitrittsländer eine wichtige Rolle, deren Volkswirtschaften einer erheblichen Umstrukturierung und deren Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit einer sehr starken Steigerung bedürfen. Unabhängig von den jeweiligen finanziellen Anreizen interessieren sich ausländische Investoren jedoch nicht unbedingt für diejenigen Orte, an denen der Bedarf am größten ist, und zwar weitgehend aus denselben Gründen wie inländische Investoren (fehlende Infrastruktur, Mangel an Fachkräften usw.).

Ein unverhältnismäßig großer Teil der ADI fließt daher in die wirtschaftlich stärkeren, anstatt in die schwächeren Teile der Union. Im Zeitraum 1999-2001 stellten Auslandsinvestitionen in Irland - das Land mit dem zweithöchsten Pro-Kopf-BIP der Union - rund 21 % des BIP, in Dänemark (das Land mit dem dritthöchsten Wert) waren es 15 % und in den Niederlanden (vierthöchster Wert) 13 %. Im Gegensatz dazu beliefen sich die ausländischen Investitionen in Portugal nur auf knapp über 4 % des BIP, die Länder mit den geringsten ausländischen Investitionen waren Spanien (1,5 % des BIP), Italien (1 %) und Griechenland (etwas weniger als 1 %).

Innerhalb der einzelnen Länder konzentrieren sich die ADI im Allgemeinen in und um die Großstädte, insbesondere die Hauptstädte, während nur ein sehr geringer Teil in die rückständigen Regionen fließt. Die neuen deutschen Bundesländer, mit Ausnahme des östlichen Teils Berlins, konnten daher zwischen 1998 und 2000 nur etwas mehr als 2 % der in Deutschland getätigten Auslandsinvestitionen für sich verbuchen, bei den Ziel-1-Regionen in Spanien waren es nur knapp 10 % der ADI, die im Jahre 2000 ins Land flossen. Auch arbeiteten in Italien weniger als 4 % der in ausländischen Unternehmen Beschäftigten im Süden des Landes.

Dasselbe Muster ist auch in den Beitrittsländern zu erkennen. 2001 flossen mehr als zwei Drittel der in Ungarn getätigten ADI in die Region Budapest, in der Tschechischen Republik flossen mehr als 60 % in die Region Prag, in der Slowakei ging ein ähnlich hoher Anteil nach Bratislava.

Auswirkungen der Gemeinschaftspolitik: Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung und Zusammenhalt

Im Gegensatz zur Strukturpolitik besteht bei anderen Gemeinschaftspolitiken das Hauptziel nicht darin, regionale Disparitäten abzubauen oder Ungleichheiten bei den Lebensbedingungen zu vermindern. Dennoch wirken sie sich auf den Zusammenhalt aus und beziehen bestehende Disparitäten oftmals ausdrücklich mit ein.

Aufbau der wissensbasierten Wirtschaft

Ziel der Unternehmens-, Industrie- und Innovationspolitik der Gemeinschaft ist es, die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Produzenten durch Förderung des Wettbewerbs, Sicherung des Marktzugangs und Schaffung eines für FuE förderlichen Umfelds in der gesamten Union zu stärken.

Mangelnde Innovationstätigkeit auf regionaler Ebene rührt anerkanntermaßen nicht nur von Defiziten im Bereich der Forschung und geringen Ausgaben für FuE her, sondern auch von schwachen Querverbindungen zwischen Forschungszentren und Unternehmen und einer unzureichenden Nutzung der Informations- und Kommunikationstechnologien. Die EU-Verbindungsstellen für Forschung und Technologie und das Netzwerk der innovativen Regionen in Europa sollen die Regionen ermutigen, innovationspolitische Strategien zu entwickeln und Unternehmen technologische Unterstützung zu bieten.

Vor allem auf regionaler Ebene bestehen nach wie vor Disparitäten beim Zugang zu Gemeinschaftsmitteln zur Finanzierung von Forschungsprogrammen. Das Sechste Rahmenprogramm zielt u. a. darauf ab, die Verbindungen zwischen wissenschaftlichen Einrichtungen in den zentraleren Teilen der Union und solchen in den Randgebieten zu stärken.

Ausbau der allgemeinen und beruflichen Bildung

Die Fähigkeiten und Qualifikationen der Bevölkerung sind für die Union der wichtigste komparative Vorteil im globalen Wettbewerb. Ein hohes Bildungsniveau und ein gutes Angebot an beruflicher Bildung, das den Menschen während der gesamten Dauer ihres Berufslebens offensteht, sind Schlüsselelemente in Hinblick auf die EU-weite Stärkung der Innovationskraft und die Umsetzung des in Lissabon formulierten Ziels, die Union zum dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu machen. Das Programm ,Allgemeine und berufliche Bildung 2010", das eingerichtet wurde, um die Umsetzung dieses Ziels zu unterstützen, verfolgt darüber hinaus den Zweck, die allgemeine und berufliche Bildung in Europa ,bis 2010 zu einer weltweiten Qualitätsreferenz" zu machen.

Mehr und bessere Arbeitsplätze in einer integrativen Gesellschaft

Beim Europäischen Rat von Lissabon definierte die Union eine umfassende Strategie für langfristiges Wirtschaftswachstum, Vollbeschäftigung, sozialen Zusammenhalt und nachhaltige Entwicklung in einer wissensbasierten Gesellschaft. Die Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) wurde 2003 mit dem Ziel überarbeitet, die in Lissabon gesteckten Ziele in einer erweiterten Union besser stützen zu können, und daraufhin ausgerichtet, die Bemühungen der Mitgliedstaaten in Hinblick auf Reformierung der Arbeitsmärkte, Erreichen von Vollbeschäftigung, Steigerung der Qualität und Produktivität der Arbeit sowie Abbau sozialer Disparitäten zu unterstützen.

Die erfolgreiche Umsetzung der EBS hängt davon ab, dass die Mitgliedstaaten sich klar dafür engagieren, Arbeitnehmer und Unternehmen bei der Verbesserung ihrer Anpassungsfähigkeit zu unterstützen, Anreize für eine größere Erwerbsbeteiligung zu schaffen, mehr und effizienter in Humankapital zu investieren und die Governance zu verbessern. Maßnahmen zur Steigerung der sozialen Einbeziehung tragen sowohl dazu bei, Ungleichgewichte im Zugang zum Beschäftigungsmarkt abzubauen, als auch dazu, das Wachstumspotenzial der Wirtschaft anzuheben. In der Folge von Lissabon verabschiedete die Union 2001 eine gemeinsame Strategie für soziale Einbeziehung. Die zweite Generation nationaler Aktionspläne, die 2003 von den Mitgliedstaaten erstellt wurde, unterstreicht den multidimensionalen Charakter von sozialem Ausschluss und die Notwendigkeit, diesen mit einer breiten Palette von Maßnahmen zu bekämpfen und dafür Sorge zu tragen, dass sich die wirtschafts-, beschäftigungs- und sozialpolitischen Strategien gegenseitig unterstützen.

Das Engagement der Union für die Gleichbehandlung von Männern und Frauen muss in einen umfassenden Mainstreaming-Ansatz umgesetzt werden, der sicherstellt, dass die Chancengleichheit in die Planung und Durchführung sämtlicher politischen Konzepte und Maßnahmen der Gemeinschaft einbezogen wird. Soll das in Lissabon gesteckte Beschäftigungsziel für 2010 erreicht werden, müssen die Ursachen der geschlechtsspezifischen Unterschiede bei Beschäftigung, Arbeitslosigkeit und Bezahlung energisch bekämpft werden. In diesem Zusammenhang sollten auch weiterhin Maßnahmen verfolgt werden, die darauf abzielen, Frauen für den Arbeitsmarkt zu gewinnen und zu ermutigen, länger im Arbeitsmarkt zu bleiben, und über die Schaffung von Betreuungseinrichtungen die Möglichkeiten zu verbessern, Arbeit und familiäre Verpflichtungen miteinander zu vereinbaren.

Umweltschutz für nachhaltiges Wachstum und nachhaltige Arbeitsplätze

Nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung und die Schaffung langfristiger, sicherer Arbeitsplätze hängt auch davon ab, die Umwelt vor den potenziell nachteiligen Auswirkungen des Wachstums zu schützen und einen Raubbau an endlichen Ressourcen zu verhindern. Das Sechste Umweltaktionsprogramm unter dem Titel ,Unsere Zukunft liegt in unserer Hand" legt die umweltpolitischen Handlungslinien fest, die für eine langfristige Verfolgung der wirtschaftlichen und sozialen Ziele der Union erforderlich sind. Dazu gehören die Eindämmung der Klimaveränderung, Schutz der natürlichen Umwelt und der biologischen Vielfalt, Verringerung gesundheitsschädlicher Emissionen und Einschränkung des Verbrauchs natürlicher Rohstoffe durch Reduzierung von Abfall. Ferner sollen bei der Umsetzung von strukturpolitischen Entscheidungen, die mit Investitionen verbunden sind, Umweltbelange einbezogen werden.

Umweltschutz ist zwar nicht zuletzt in den rückständigen Regionen, wo der Bedarf an Infrastruktur meist am größten ist, mit Kosten verbunden, über die Verbesserung der Gesundheit, die Schaffung von Arbeitsplätzen in der Ökoindustrie sowie eine nachhaltigere Entwicklung bringt er jedoch potenziell auch wesentliche Vorteile mit sich.

Binnenmarkt und Dienstleistungen von allgemeinem Interesse

Die Liberalisierung der Märkte für Verkehr, Telekommunikation und Energie hat zu mehr Effizienz und niedrigeren Preisen geführt. Für bestimmte soziale Gruppen und Regionen bringt sie jedoch auch die Gefahr mit sich, vom Zugang zu wesentlichen Dienstleistungen abgeschnitten zu werden. Es wurden daher Obliegenheiten zur Erbringung öffentlicher Dienstleistungen definiert um dafür zu sorgen, dass diese wesentlichen Dienstleistungen - auch ,Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse - wie im Maastricht-Vertrag (Artikel 16) vorgesehen allen Menschen in angemessener Qualität und zu erschwinglichen Preisen zugänglich sind. Es wurden Gemeinschaftsmittel zur Verfügung gestellt um sicherzustellen, dass diese Obliegenheiten überall in der Union eingehalten werden.

Gleichzeitig haben die transeuropäischen Verkehrsnetze die Erreichbarkeit der am Rand gelegenen Regionen verbessert und die Ausweitung des Handels erleichtert, die noch geplanten Netze, mit denen die Verbindung zwischen den neuen und den bisherigen Mitgliedstaaten hergestellt werden soll, werden voraussichtlich ähnliche Auswirkungen haben. In der im Jahr 2003 verabschiedeten Leitlinien für die transeuropäischen Energienetze wird stärker als bisher die Notwendigkeit betont, in den kommenden Jahren in eingeschlossenen, peripheren und ultraperipheren Gebieten in Gasleitungsnetze und Stromverteilungssysteme zu investieren. Das Programm für transeuropäische Telekommunikationsnetze (kurz eTEN) soll nicht nur die Kommunikationsverbindungen zwischen abgelegeneren Regionen und anderen Teilen der Union verbessern, sondern auch den Mangel an IKT-Anwendungen und -Diensten beheben.

Die Reform der Gemeinschaftspolitiken: Agrar- und Fischereipolitik

Obwohl die Ausgaben im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) im Laufe der Zeit allmählich gesunken sind, machen sie noch immer fast 47 % des EU-Haushaltes aus. Seit Beginn des Reformprozesses im Jahre 1992 sind die direkten Erzeugerbeihilfen auf 70 % der Gesamtausgaben gestiegen, wobei Spanien weiterhin das einzige Kohäsionsland ist, bei dem diese unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt liegen. Im Durchschnitt sind die Zahlungen bezogen auf das Einkommen bei den großen und mittleren Betrieben größer als bei Kleinbetrieben.

Die Beihilfen für ländliche Entwicklung sind im Zeitraum 2000-2006 in Ziel-1-Regionen umfangreicher (56 % der Gesamtausgaben) als in anderen Teilen der Union, wobei lediglich rund 10 % davon für Maßnahmen zur Stärkung der ländlichen Wirtschaft außerhalb der Landwirtschaft aufgewendet werden. Der nächste Programmplanungszeitraum 2007-2013, in dem die GAP-Ausgaben real niedriger sein werden, bringt eine Entkoppelung der Direktzahlungen von der Produktion, eine Kürzung der Zahlungen an Großbetriebe, niedrigere Preise und eine stärkere Betonung der ländlichen Entwicklung und der Umwelt mit sich.

Im Zuge der Erweiterung wird die Zahl der in der Landwirtschaft beschäftigten Menschen um rund 60 % zunehmen und die Zahl der Kleinbetriebe beträchtlich ansteigen. Der Anteil der GAP-Gesamtausgaben, der auf Ziel-1-Regionen in den neuen und den bisherigen Mitgliedstaaten entfällt, wird schätzungsweise um rund 10 Prozentpunkte auf rund zwei Drittel steigen.

Das Hauptziel der Gemeinsamen Fischereipolitik (GFP) liegt in der Erhaltung der Fischbestände und der Umstrukturierung der Industrie zur Sicherung ihrer Nachhaltigkeit. Die kürzlich beschlossenen Dringlichkeitsmaßnahmen werden in einer Reihe von regionalen Wirtschaften, vor allem in Spanien und Portugal, erhebliche Auswirkungen haben. Während längerfristig davon ausgeganen werden kann, dass eine ,abgespeckte Fischfangindustrie nach dem Ende der Dringlichkeitsmaßnahmen wieder rentabel sein wird, liegt kurzfristig die Verantwortung dafür, die nachteiligen sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen aufzufangen, vor allem bei den Mitgliedstaaten.

Unter den Beitrittsländern besitzen nur Polen und die drei baltischen Staaten Fischereisektoren von einer gewissen Größe und auch diese sind im Rückgang begriffen. Insgesamt macht ihre Fangmenge weniger als 7 % der Gesamtfangmenge der Union aus.

Staatliche Beihilfen und Kohäsionspolitik

Soweit nach der derzeitigen Regelung eine Diskriminierung zugunsten von Problemregionen zulässig ist, kann die Kontrolle der staatlichen Beihilfen sowohl Kohäsionspolitik unterstützen als auch einen Beitrag zu ihr leisten. In Einklang mit den beim Europäischen Rat in Stockholm eingegangenen Verpflichtungen wurden die staatlichen Gesamtbeihilfen auf Geldbasis zwischen 1997 und 2001 erheblich reduziert und verzeichneten in 12 der 15 Mitgliedstaaten einen Rückgang im Verhältnis zum BIP. Gleichzeitig findet eine zunehmende Verlagerung der Beihilfen auf horizontale Ziele statt. Dennoch sind die Beihilfen in den wohlhabenderen Mitgliedstaaten nach wie vor höher als in den Kohäsionsländern.

Im Jahre 2001 waren nur rund 9 % der gesamten staatlichen Beihilfen in der Union Unterstützungzahlungen für Ziel-1-Regionen, der Betrag belief sich auf weniger als ein Drittel des entsprechenden Betrags im Spitzenjahr 1993, hauptsächlich aufgrund erheblicher Kürzungen der Beihilfen für die neuen deutschen Bundesländer und für Süditalien. Die Regionalbeihilfen für Ziel-2-Gebiete machen rund 6 % der staatlichen Gesamtbeihilfen aus.

Angesichts ihrer Auswirkungen auf die regionale Verteilung von wirtschaftlicher Aktivität und Einkommen hat die Kontrolle der staatlichen Beihilfen im Zusammenhang mit der Erweiterung nach wie vor einen großen Stellenwert. Für den Zeitraum nach 2006 werden sich die Anstrengungen daher weiterhin darauf richten, die Vorschriften über staatliche Beihilfen unter Berücksichtigung der Veränderungen in der Kohäsionspolitik zu aktualisieren, zu vereinfachen und klarer zu gestalten, um weniger, dafür aber zielgerichtetere Beihilfen zu haben.

Justiz und Inneres: Verbesserung der Entwicklungsvoraussetzungen

Hohe Kriminalitätsraten, organisiertes Verbrechen und Korruption behindern die wirtschaftliche Entwicklung und schrecken potenzielle Investoren ab. Bessere Möglichkeiten der Verbrechensbekämpfung, eine stärkere grenzüberschreitende Zusammenarbeit, verbesserte Kontrollen an den Außengrenzen und bessere Integration von Drittstaatsangehörigen in die Gesellschaft tragen in diesem Sinne alle zur regionalen Entwicklung bei. Dies gilt insbesondere für die Beitrittsländer.

Beurteilung der Gemeinschaftspolitiken in den Regionen

Eine EU-weit durchgeführte Umfrage unter Regionalbeamten ergab, dass die Gemeinschaftspolitiken weitgehend mit Gemeinschaftsfinanzierung gleichgesetzt werden und dass Strukturfondsprojekte meistens die sind, die am deutlichsten wahrgenommen werden und als die wirkungsvollsten gelten. Dies ist insbesondere in Ziel-1-Regionen der Fall, ganz besonders jedoch in den Kohäsionsländern. Auch der INTERREG-Initiative wurde aufgrund ihrer Zielsetzung und Außenwirkung und ihres Anreizes für Zusammenarbeit eine positive Wirkung bescheinigt.

Während in solchen Regionen, in denen die Landwirtschaft der wichtigste Wirtschaftszweig ist, die Auswirkungen der GAP auf die Kohäsion im Allgemeinen positiv bewertet wurden, wurde sie in den mediterranen Regionen als unfair empfunden, in anderen Fällen wurde beklagt, dass die rentabelsten Betriebe oder auch die am weitesten entwickelten Gebiete die größte Unterstützung erhalten. Kritisiert wurde die fehlende Verbindung zwischen GAP und Umweltpolitik, während die Einbeziehung von Umweltbelangen in die Regionalförderungspolitik allgemein begrüßt wurde. Dasselbe gilt für die Einbeziehung von Investitionen in FuE-Infrastruktur in die Regionalförderungspolitik, die in den Ziel-1-Regionen als besonders wichtig angesehen wurde.

Gleichzeitig wurde von vielen Seiten Kritik an den hohen Kosten für die Verwaltung der Strukturfondsprogramme im laufenden Programmzeitraum und an der zunehmenden Komplexität der Verfahren geübt. Im Gegensatz dazu wurde die stärkere Einbeziehung der Unternehmen und der Sozialpartner als ein wichtiger Fortschritt angesehen, der weiter verfolgt werden sollte.

Auswirkungen und zusätzlicher Nutzen der Strukturpolitik

Umfang und Ausrichtung der Interventionen in Ziel-1-Regionen

Die Strukturfonds und der Kohäsionsfonds, die zusammen nur rund 0,4 % des EU-BIP ausmachen, konzentrieren sich auf die Unterstützung der am wenigsten wohlhabenden Teile der Union. Im Zeitraum 2000-2006 entspricht der in Ziel-1-Regionen transferierte Betrag 0,9 % des BIP in Spanien und mehr als 2,5 % des BIP in Griechenland bzw. Portugal. Wichtiger noch ist, dass diese Transfers die Investitionen in Spanien um etwa 3 %, in Griechenland und Portugal um 8-9 %, im italienischen Mezzogiorno um 7 % und in den neuen deutschen Bundesländern um 4 % steigen lassen.

In den meisten Fällen war die als Ergänzung zu den Strukturfondsinterventionen geleistete nationale Kofinanzierung im Programmzeitraum 1994-1999 real höher als im vorangegangenen Zeitraum und führte dazu, dass die für Investitionen verfügbaren Mittel um 40-50% stiegen. Dazu kamen private Mittel, die vor allem in Österreich, Deutschland, den Niederlanden und Belgien einen erheblichen Umfang hatten, während die auf diese Weise ,ausgehebelten Mittel in den Kohäsionsländern sowie in Frankreich und im Vereinten Königreich relativ gering waren. Im gegenwärtigen Planungszeitraum scheint die Hebelwirkung auf private Investitionen ähnlich zu sein, in Deutschland jedoch deutlich geringer.

Strukturausgaben werden darüber hinaus durch Darlehen der Europäischen Investitionsbank (EIB) ergänzt. Im Zeitraum 2000-2002 beliefen sich die an Förderregionen in der EU-15 gezahlten Darlehen auf insgesamt 20 Mrd. Euro pro Jahr - mehr als die Hälfte davon ging an Ziel-1-Regionen -, die Darlehen an Beitrittsländer auf jährlich 3 Mrd. Euro. Mehr als ein Drittel der Darlehen wurde für Investitionen im Verkehrsbereich in den derzeitigen Ziel-1-Regionen verwendet, in den Beitrittsländern entfielen 90 % auf die Bereiche Verkehr, Umwelt und Energie.

Die Strukturfonds dienen vor allem dem Zweck, Disparitäten abzubauen, die in Bezug auf Infrastruktur und Humanressourcen zwischen Ziel-1-Regionen und anderen Teilen der Union bestehen. Daher wurden in den letzten zehn Jahren die Verkehrssysteme, sowohl transeuropäische Verbindungen als auch sekundäre Netze innerhalb der Regionen, deutlich verbessert. Gleichzeitig erhielten Arbeitslose und Beschäftigte, deren Arbeitsplätze gefährdet waren, Beratung und Fortbildung, um ihre Chancen auf dem Arbeitsmarkt zu verbessern und ihre Qualifikationen zu erweitern. Darüber hinaus wurden die Bereiche FuE und Innovation mit dem Ziel unterstützt, neue Forschungskapazitäten aufzubauen und, was gleichermaßen wichtig ist, bei der Ausarbeitung regionaler Strategien zu helfen, mit denen FuE auf die lokalen Entwicklungsmöglichkeiten hin orientiert und die Verbreitung von IKT sowie der Erwerb von Grundkenntnissen zur Nutzung der neuen Technologien gefördert werden soll.

Ein wesentlicher Teil der Strukturfondsmittel (14 % im Zeitraum 2000-2006) floss in die Finanzierung von Investitionen zur Verbesserung der Umwelt, insbesondere Abfallentsorgung und Abwasserbehandlung, gleichzeitig werden Umweltbelange bei den Entscheidungen über Strukturinterventionen ausdrücklich berücksichtigt.

Auswirkungen der Strukturinterventionen auf reale Konvergenz und wirtschaftliche Integration

Eine empirische Studie hat nicht nur ergeben, dass insbesondere seit Mitte der Neunzigerjahre BIP, Beschäftigung und Produktivität der Ziel-1-Regionen stärken gewachsen sind als in der übrigen Union, sondern auch, dass die Konvergenz in den am wenigsten wohlhabenden Regionen dieser Gruppe am stärksten ausgeprägt war (es sei darauf hingewiesen, dass diese Studie auf einem konsistenten Datensatz basiert, der speziell für diesen Bericht zusammengetragen wurde). Des Weiteren geht aus der Studie hervor, dass die Strukturinterventionen das Wachstum in den Kohäsionsländern beschleunigt haben, indem sie einerseits die Nachfrage gestützt und andererseits die Angebotsseite der Wirtschaft gestärkt haben. In Spanien lag das BIP im Jahr 1999 daher schätzungsweise rund 1,5 % höher als es ohne Strukturinterventionen der Fall gewesen wäre, in Griechenland belief sich der Unterschied auf mehr als 2 %, in Irland auf fast 3 % und in Portugal auf mehr als 4,5 %. In den neuen deutschen Bundesländern geht man davon aus, dass das BIP infolge der Strukturinterventionen um rund 4 % höher ausgefallen ist.

Strukturinterventionen haben auch zu einer Ausweitung des Handels zwischen den Kohäsionsländern und den übrigen Teilen der Union - dieser hat sich in den vergangenen zehn Jahren mehr als verdoppelt - und zu einer engeren Integration geführt. Man kann davon ausgehen, dass durchschnittlich rund ein Viertel der Strukturausgaben in Form einer Steigerung der Importe, insbesondere von Maschinen und Ausrüstungsgütern, in die übrige Union zurückfließen. Besonders ausgeprägt ist dieser Rückfluss im Fall von Griechenland (42 % der Ausgaben) und Portugal (35 %).

Da ein Großteil aller zusätzlichen Ausgaben in den neuen Mitgliedstaaten in Importe fließen und rund 60 % der Importe aus den derzeitigen Mitgliedstaaten kommen, werden die Strukturausgaben in diesen Ländern voraussichtlich einen ähnlich starken Rückfluss zugunsten des Wachstums in den übrigen Ländern der Union nach sich ziehen. Wie bei den Kohäsionsländern auch entfällt ein unverhältnismäßig großer Anteil der damit verbundenen Ausgaben auf Importe von Maschinen und Ausrüstungsgütern, was vor allem Deutschland zugute kommt, das rund 45 % aller derartigen Importgüter aus der EU-15 liefert.

Interventionen in Ziel-2-Regionen: Strukturwandel und Schaffung von Arbeitsplätzen

Während des Zeitraums 1994-1999 wurden insgesamt 82 Regionen in 12 Mitgliedstaaten aufgrund des Vorhandenseins von industriellen Gebieten mit rückläufiger Entwicklung im Rahmen von Ziel 2 mit jährlichen Gesamtmitteln in Höhe von rund 2,4 Mrd. Euro (im laufenden Zeitraum angehoben auf jährlich 3,3 Mrd. Euro) unterstützt. Der staatliche und der private Sektor trugen jeweils etwa in gleicher Höhe zu diesen Mitteln bei, wodurch die gesamten Strukturausgaben in diesen Gebieten auf etwa 7 Mrd. Euro jährlich anstiegen. Die Mittel wurden hauptsächlich für die Umstellung altindustrieller Standorte und für Förderdienstleistungen für Unternehmen verwendet (zusammen machte dies etwa die Hälfte des Gesamtbetrags aus), während rund 20 % in die Entwicklung von Humanressourcen, weitere 10 % in die Förderung von FuE und IKT flossen.

Aus Bewertungsstudien geht hervor, dass die Strukturinterventionen in diesen Gebieten während des genannten Zeitraums zur Schaffung von insgesamt etwa 700 000 Arbeitsplätzen - knapp 500 000 Nettoarbeitsplätze - geführt haben. Gleichzeitig wurden rund 300 000 KMU gefördert, indem sie sowohl bei der Verbesserung ihrer Produktionsverfahren als auch bei der Suche nach neuen Märkten Unterstützung erhielten. Ferner wurden etwa 115 Quadratkilometer Industriefläche saniert und umgenutzt und damit die Möglichkeit geschaffen, diese für neue wirtschaftliche Zwecke, Freizeitaktivitäten und kulturelle Veranstaltungen zu nutzen. Teilweise auch aufgrund dieser Maßnahmen ging die Arbeitslosigkeit in diesen Gebieten etwas stärker zurück als in der übrigen Union, das Pro-Kopf-BIP stieg jedoch etwas weniger.

Eine genaue Analyse ergibt, dass die Beihilfen in den Bereichen FuE, Innovationen und Technologietransfer in Hinblick auf die Schaffung neuer oder den Erhalt bereits bestehender Arbeitsplätze besonders wirksam waren. Nichtsdestotrotz ist die Innovationskapazität im Allgemeinen in den meisten Ziel-2-Regionen nach wie vor weniger gut entwickelt als in den fortgeschritteneren Regionen. Im Gegensatz dazu scheint ihre Ausstattung mit Infrastruktur und Humankapital mit der in anderen Gebieten vergleichbar zu sein.

Die Interventionen haben positive Auswirkungen gehabt, die jedoch größer hätten sein können, wenn sowohl die Fördergebiete als auch der Umfang der finanzierten Projekte größer und der Zeitraum für die Durchführung der Projekte (drei Jahre) länger gewesen wäre. Diesbezügliche Änderungen würden es ermöglichen, Programme von größerer strategischer Bedeutung für die regionale Entwicklung zu unterstützen.

Unterstützung der Landwirtschaft, der Entwicklung des ländlichen Raums und der Fischerei

Die Interventionen im Rahmen von Ziel 5a im Zeitraum 1994-1999 zielten darauf ab, die Effizienz landwirtschaftlicher Betriebe zu verbessern und zum Landschaftsschutz beizutragen, und waren bei der Unterstützung der Umstrukturierung kleiner landwirtschaftlicher Betriebe in Ziel-1-Regionen offenbar relativ wirkungsvoll.

Die Interventionen im Rahmen von Ziel 5b beliefen sich auf rund 1,2 Mrd. Euro pro Jahr und umfassten Gebiete, in denen etwa 9 % der Gesamtbevölkerung der Union leben. Sie haben eine gewisse Diversifizierung der Agrarproduktion und einen Zuwachs von Sektoren wie z. B. Agrotourismus und Umweltdienstleistungen bewirkt und gleichzeitig zur Sanierung von Dörfern und zur Entwicklung staatlicher Dienstleistungen beigetragen.

Während des gegenwärtigen Programmplanungszeitraums wurde die Unterstützung für die Entwicklung des ländlichen Raums in eine Gesamtstrategie integriert, jedoch in zwei Programme aufgeteilt, von denen das eine den Strukturfondsverordnungen, das andere den Bestimmungen des EAGFL, Abteilung Garantie, unterliegt. Letztere sind für Agrarmarktpolitiken ausgelegt und für mehrjährige Aktionsprogramme nicht gut geeignet.

Der Fischereisektor konzentriert sich auf eine begrenzte Anzahl von Regionen in Randgebieten der Union, die von den Maßnahmen zum Schutz der Fischbestände getroffen wurden und in denen Interventionen im Rahmen des EU-Fischereiprogramms dementsprechend einen wesentlichen Beitrag zur Entwicklung anderer Erwerbssektoren leisten können.

Förderung der Beschäftigung sowie der allgemeinen und beruflichen Bildung durch den ESF

Im Zeitraum 1994-1999 stellte der Europäische Sozialfonds (ESF) Mittel zur Förderung von Humanressourcen zur Verfügung, die ein Drittel der gesamten Strukturfondsinterventionen auf sich vereinigten, von denen rund die Hälfte in Ziel-1-Regionen floss.

Ziel der Interventionen im Rahmen von Ziel 3 war es, Jugendliche, Langzeitarbeitslose und Menschen, die von Ausgrenzung bedroht waren, in den Arbeitsmarkt zu integrieren und die Chancengleichheit auf dem Arbeitsmarkt zu fördern. Im Rahmen von Ziel 4 wurden Interventionen gefördert, bei denen es darum ging, Arbeitnehmer bei der Anpassung an den industriellen Wandel zu unterstützen. Nach vorliegenden Daten waren die Maßnahmen am erfolgreichsten, die verschiedene Formen der Unterstützung wie Ausrichtung, Fortbildung und Stellensuche entsprechend den jeweiligen individuellen Erfordernissen miteinander kombinierten.

Darüber hinaus unterstützt der ESF auch Beschäftigung und Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung, sowohl auf nationaler als auch auf regionaler Ebene. In den Ziel-1-Regionen hat der ESF dazu beigetragen, den Umfang der staatlichen Investitionen im Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung auszuweiten. Obgleich die Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) ins Leben gerufen wurde, als der Programmplanungszeitraum bereits angelaufen war, stellte der ESF von 1997 an insbesondere in den südlichen Mitgliedstaaten umfangreiche Fördermittel für Maßnahmen im Rahmen der Nationalen Aktionspläne für Beschäftigung (NAP) zur Verfügung.

Im Zeitraum 2000-2006 ist die Verbindung zwischen ESF und EBS verstärkt geworden. Der ESF ist mit einem Gesamtbudget von rund 60 Mrd. Euro das wichtigste Gemeinschaftsinstrument zur finanziellen Stützung der EBS, während Letztere ihrerseits einen stärkeren politischen Rahmen für die ESF-Interventionen und die Schaffung von Arbeitsplätzen liefert.

Förderung der Zusammenarbeit und Netzwerkbildung

Die Gemeinschaftsinitiativen haben das Ziel, Innovation, Partnerschaft und die Entwicklung gemeinschaftlicher Projekte zwischen Ländern und Regionen zu fördern und kommen damit Bedürfnissen entgegen, die von den im Rahmen der Strukturfondsziele durchgeführten Mainstream-Programmen häufig nicht abgedeckt werden.

Im Zeitraum 1994-1999 wurden INTERREG-II-Programme in drei Ausrichtungen gefördert: grenzübergreifende Zusammenarbeit (Ausrichtung A), Energieversorgungsnetze (Ausrichtung B) und Zusammenarbeit bei der Regional- und Raumplanung (Ausrichtung C). Der größte Teil der Fördermittel floss in Programme der Ausrichtung A zur Verbesserung der Umweltbedingungen, Unterstützung von kulturellen Aktivitäten, Tourismus und Dienstleistungen für KMU sowie zum Ausbau von Verkehrsverbindungen, insbesondere auf grenzüberschreitenden Strecken. Wesentliche Verbesserungen gab es vor allem bei grenzüberschreitenden Verbindungen in Ziel-1-Regionen in Griechenland, Deutschland und Finnland. Die wichtigsten Vorteile haben sich jedoch aus dem engeren Kontakt und dem besseren Verständnis zwischen Behörden und privaten bzw. halbstaatlichen Einrichtungen auf beiden Seiten der Grenze ergeben.

Während des Zeitraums 2000-2006 hat INTERREG III - mit einer Mittelausstattung in Höhe von rund 5 Mrd. Euro - die grenzübergreifende Komponente (Ausrichtung A) verstärkt, die strategische Zusammenarbeit bei Raumplanungsfragen auf transnationaler Ebene (Ausrichtung B) gefördert sowie die Zusammenarbeit und den Erfahrungsaustausch zwischen Regionen (Ausrichtung C) unterstützt.

In der Zukunft wird INTERREG insofern neue Umstände berücksichtigen müssen, als die Grenzgebiete sowohl in Bezug auf ihre Bevölkerungszahl als auch in Bezug auf ihre Fläche einen größeren Teil der Union ausmachen werden.

Die URBAN-Initiative erfasst die 44 % der EU-Bevölkerung, die in Städten mit mehr als 50 000 Einwohnern leben. Im Zeitraum 1994-1999 standen jährliche Mittel in Höhe von nur rund 148 Mio. Euro zur Verfügung, die auf 118 Städte verteilt wurden. Im gegenwärtigen Zeitraum wurde der Betrag auf jährlich 104 Mio. Euro reduziert und auf Projekte in 70 Städten verteilt. Der Hauptschwerpunkt liegt auf kleinen Stadtgebieten und auf der Förderung der aktiven Beteiligung der lokalen Bevölkerung an Projekten, die sich direkt auf das Leben der Menschen auswirken. Dies hat dazu beigetragen, die Strukturpolitik der Union insgesamt deutlicher sichtbar werden zu lassen, und auch dazu, private Investitionen anzuziehen. Die Tatsache, dass sich die Förderung auf kleine Gebiete konzentriert, führt andererseits dazu, dass größere Projekte, die auf umfangreichere regionale Probleme wie die Beziehung zwischen städtischen Gebieten und dem umliegenden ländlichen Raum ausgerichtet sind, unberücksichtigt bleiben.

Die Gemeinschaftsinitiativen BESCHÄFTIGUNG und ADAPT unterstützten während des Zeitraums 1994-1999 rund 9300 Projekte, in deren Rahmen rund 1,8 Mio. Menschen in Programme zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt und zur Schaffung von Arbeitsplätzen auf lokaler Ebene einbezogen wurden. Die finanzierten Projekte bezogen sich auf Beschäftigungs- und Ausbildungsförderungsmaßnahmen, Beihilfen zur Schaffung neuer Beschäftigungsmöglichkeiten, Unterstützung von KMU bei der Planung im Vorgriff auf Marktveränderungen sowie Kinderbetreuungsbeihilfen für Frauen, um diesen die Ausübung eines Berufs zu erleichtern.

EQUAL zielt im Zeitraum 2000-2006 auf neue innovative Ansätze zur Bekämpfung von Ungleichheiten und Diskriminierung auf dem Arbeitsmarkt ab und legt dabei einen besonderen Schwerpunkt auf transnationale Zusammenarbeit, Partnerschaft und den Austausch von Erfahrungen und von bewährten Verfahren.

Im Rahmen von LEADER II wurden während des Zeitraums 1994-1999 im ländlichen Raum rund 900 lokale Aktionsgruppen mit einem Budget von jährlich 300 Mio. Euro gefördert, das durch Kofinanzierung auf 700 Mio. Euro aufgestockt wurde. Hauptförderungsbereich war der Tourismus, darüber hinaus wurden aber auch KMU und die Entwicklung örtlicher Erzeugnisse unterstützt.

Bei LEADER+ (2000-2006), das über das gleiche jährliche Budget verfügt wie LEADER II, wurde ein stärkerer Schwerpunkt auf den Pilotcharakter der Projekte gelegt und die Zusammenarbeit vereinfacht.

Innovative Pilotmaßnahmen

Fast ein Drittel der regionalen Behörden in der EU-15 hat eine Regionale Innovationsstrategie (RIS) oder eine Regionale Initiative zur Förderung der Informationsgesellschaft (RISI) ausgearbeitet. Die sichtbarsten Auswirkungen dieser beiden Initiativen sind die öffentlich-privaten Partnerschaften sowie die Unterstützung der KMU beim Zugang zu neuen Technologien.

2001 wurde ein neues System für innovative Aktionen eingeführt, das mit Strukturfondsmitteln in Höhe von rund 400 Mio. Euro unterstützt wird. Ziel ist es, die Regionen zur Entwicklung von Programmen zur Verbesserung der regionalen Wettbewerbsfähigkeit durch Technologie und Innovation (Lissabon-Strategie), Anwendung neuer Formen von IKT (Aktionsplan eEuropa) sowie die Förderung nachhaltiger Entwicklung (Göteborg) zu ermutigen. Bisher haben drei Viertel der Regionen in der Europäischen Union Unterstützung für Programme im Zusammenhang mit diesen drei Themen beantragt.

Verbesserung der Effizienz der Strukturfondsverwaltung

Bei der letzten Überarbeitung der Strukturfondsregelungen im Jahre 1999 wurde versucht, einerseits das System zu vereinfachen und andererseits die alltägliche Verwaltung zu dezentralisieren und stärker auf die Mitgliedstaaten zu übertragen. Zwar tragen die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Mittelverwendung immer mehr Verantwortung, letztlich ist die Kommission jedoch weiterhin gegenüber der Haushaltsbehörde für die Ausgaben verantwortlich. Es ist erforderlich, vor dem neuen Finanzierungszeitraum die Regelungen in Hinblick darauf zu überarbeiten, die Wirksamkeit des Systems zu steigern und die Komplexität weiter zu reduzieren.

Die Grundprinzipien

Programmplanung, Partnerschaft, Konzentration und Zusätzlichkeit sind seit der Reform von 1988 die zentralen Prinzipien der Strukturfonds. Die Programmplanung im Sinne einer mehrjährigen Budgetplanung zur Umsetzung strategischer Ziele hat zu mehr Sicherheit, Stabilität und Kohärenz der Maßnahmen und der finanzierten Projekte geführt. Während der Programmplanungszeitraum angesichts der steigenden Planungskapazitäten ausgedehnt wurde und die Ziele quantifizierter wurden, wuchsen die Bedenken bezüglich der Komplexität und der Dauer der Genehmigung der Programmplanungsdokumente wie auch Notwendigkeit, dafür zu sorgen, dass die Programme flexibel genug sind, um sich veränderten Umständen anzupassen.

Die Partnerschaft bei der Gestaltung und Umsetzung der Programme ist stärker und umfassender geworden und bezieht eine Reihe von Privatunternehmen, inklusive Sozialpartner, sowie regionale und lokale Behörden mit ein. Dies hat dazu geführt, dass die Projekte zielgerichteter und innovativer wurden, der Verlauf besser begleitet und evaluiert wurde und die Informationen über die Ergebnisse größere Verbreitung fanden - in manchen Fällen allerdings um den Preis, dass die Komplexität der Programmverwaltung weiter zunahm.

Die Konzentration, im Sinne einer Bündelung der Mittel auf diejenigen Gebiete, die diese am dringendsten benötigen, hat im Laufe der Zeit zugenommen, wenngleich sich bei Bewertungen gezeigt hat, dass die Ressourcen manchmal immer noch zu breit und zu dünn gestreut werden. Im derzeitigen Programmplanungszeitraum leben 41 % der Bevölkerung der EU-15 entweder in Ziel-1- oder in Ziel-2-Regionen, wobei der komplizierte Prozess zur Bestimmung letzterer in manchen Fällen zu einer Aufsplitterung von Regionen und einer übermäßigen Streuung von Mitteln geführt hat.

Das Prinzip der Zusätzlichkeit, nach dem die Strukturfonds die bestehenden staatlichen Mittel nicht ersetzen, sondern ergänzen, wurde in den Ziel-1-Regionen weitgehend beachtet. Im Falle der Ziel-2- und insbesondere der Ziel-3-Programme war es jedoch schwieriger, die Zusätzlichkeit nachzuweisen.

Die Bemühung um größere Wirksamkeit

Auch wenn im Laufe der Zeit die Sachkenntnis hinsichtlich der Mittelverwaltung zugenommen hat, ist die Verbesserung der Wirksamkeit der Programme doch nach wie vor eine zentrale Herausforderung. Die vorgeschriebenen Kontrollmaßnahmen werden von Mitgliedstaaten angesichts der damit verbundenen Kosten oft als ungerechtfertigt und als Duplizität der einzelstaatlichen Systeme betrachtet. Ein spezieller Kritikpunkt ist, dass die gegenwärtigen Anforderungen so spät beschlossen wurden, dass sie zu Verzögerungen bei der Programmdurchführung geführt haben und dadurch Druck entstanden ist, die Mittel schnell und auf Kosten der Qualität zu verbrauchen. Bei den Ziel-2-Programmen scheinen die Kosten für die finanzielle Verwaltung besonders hoch zu sein.

Trotz der Verbesserungen bei der Verwaltung öffentlicher Finanzmittel wurden während des letzten Programmplanungszeitraums nur ein Drittel der bewerteten Ziel-1-Projekte fristgerecht abgeschlossen, während ein weiteres Drittel sich um mehr als ein Jahr verzögerte. Bei zwei Dritteln wurde außerdem das Budget überzogen. Die Disziplin, die während des laufenden Zeitraums durch die ,n+2' Regel auferlegt wurde, hat zu einer wesentlichen Verbesserung bei der Verwendung der Strukturfondsgelder geführt. Die finanzielle Durchführung der Strukturfonds lag 2003 bei knapp 100 %.

Die Begleitung ist ein wesentlicher Bestandteil des Gesamtsystems, bei Bewertungen hat sich jedoch gezeigt, dass sie weniger wirksam ist als erwartet, was teilweise mit der Schwierigkeit zusammenhängt, aussagekräftige Informationen zu sammeln. Darüber hinaus führt die Konzentrierung auf finanzielle statt auf strategische Aspekte meist dazu, dass die Mittel dort ausgegeben werden, wo der Verbrauch am einfachsten ist, anstatt dort, wo sie die größte Wirkung entfalten könnten. Im gegenwärtigen Zeitraum hat die Festlegung von Indikatoren und Zielen zu Verbesserungen geführt, Erstere sind jedoch oft nicht klar genug, Letztere dagegen zu weit definiert.

Auch die Bewertung wurde im Laufe der Zeit verbessert, was ihre Durchführung betrifft, bestehen jedoch nach wie vor beträchtliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten. Bewertungen müssen derzeit im Ex-ante-Stadium von den Mitgliedstaaten, zur Halbzeit von den Mitgliedstaaten in Zusammenarbeit mit der Kommission - rechtzeitig genug, um die Resultate bei Entscheidungen über den restlichen Teil des Programms berücksichtigen können - und im Ex-post-Stadium, jedoch erst zwei Jahre nach Abschluss des Programms, von der Kommission durchgeführt werden. Durch eine stärkere Einbeziehung der Regionen und Mitgliedstaaten könnte das Verfahren wahrscheinlich an praktischem Nutzen und an Sachdienlichkeit gewinnen.

Zur Förderung einer besseren Verwaltungspraxis wurde im derzeitigen Programmplanungszeitraum ein finanzieller Anreiz in Form einer leistungsgebundenen Reserve in Höhe von 4 % der Strukturfondsmittel eingeführt. Die Zuteilung der Mittel erfolgt 2004 auf der Grundlage der Verwirklichung der zu Beginn festgelegten Ziele.

Die Verwaltungssysteme sind mit der Zeit in vielen Fällen zunehmend dezentralisiert worden. Aus Bewertungen geht hervor, dass sie dadurch meist effektiver geworden sind, da es einfacher geworden ist, sie den regionalen Erfordernissen anzupassen.

Die Herausforderung der Erweiterung

Die Strukturfonds sind für die neuen Mitgliedstaaten in Hinblick auf die Stärkung ihrer Wettbewerbsfähigkeit von entscheidender Bedeutung. Im Zeitraum 2000-2006 erhalten die Beitrittsländer jährlich etwa 3 Mrd. Euro aus ISPA (Verkehrs- und Umweltprojekte), SAPARD (Landwirtschaft und ländliche Entwicklung) und PHARE (Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts sowie der administrativen und institutionellen Kapazitäten). Nach ihrem Beitritt zur EU werden die 10 neuen Mitgliedstaaten sowie Rumänien und Bulgarien noch weitere drei Jahre Anspruch auf Förderung im Rahmen von PHARE haben (jährlich insgesamt 1,6 Mrd. Euro).

Bis Ende 2003 wurden im Rahmen von ISPA 324 Projekte verabschiedet, die sich ziemlich gleichmäßig auf die Bereiche Verkehr und Umwelt und innerhalb des Ersteren auf Straße und Schiene verteilten. SAPARD stellt jährliche Mittel in Höhe von 500 Mio. Euro zur Verfügung, mit denen Pläne zur Entwicklung der Landwirtschaft und der ländlichen Gebiete unterstützt werden, die die Länder selbst ausarbeiten.

Die neuen Mitgliedstaaten werden während des Zeitraums von 2004 bis 2006 Anspruch auf Hilfen aus den Strukturfonds haben. Die Unterstützung, die sich in diesen drei Jahren auf insgesamt rund 21,8 Mrd. Euro beläuft, wird sich auf eine begrenzte Anzahl vorrangiger Gebiete konzentrieren, um die Wirkung so groß wie möglich, die Probleme bei der Programmdurchführung dagegen so klein wie möglich zu halten. Die von den Ländern ausgewählten vorrangigen Gebiete weisen große Unterschiede auf, was den Umfang der Ausgaben für Infrastruktur, Humanressourcen und produktive Investitionen betrifft, worin zum Teil Unterschiede im vorherrschenden Kapitalbestand der jeweiligen Gebiete zum Ausdruck kommen.

Die bei den Verhandlungen hervorgehobene Erfordernis, einen strategischen Ansatz zu entwickeln und sich auf eine begrenzte Zahl von Prioritäten zu konzentrieren, muss während der Umsetzungsphase beibehalten werden. Besondere Aufmerksamkeit wird darüber hinaus der Sicherstellung größtmöglicher Kohärenz zwischen den Strukturfonds und den nationalen Politiken sowie Umweltbelangen und Chancengleichheit gelten müssen. Andererseits wird die Leistungsfähigkeit der Verwaltungsbehörden trotz der sowohl auf nationaler als auch auf lokaler Ebene erzielten Fortschritte ein Thema bleiben, wobei die Erfahrungen bei der effektiven Durchführung der Programme helfen wird, diese Leistungsfähigkeit zu stärken.

Unter diesen und anderen Gesichtspunkten kann der Zeitraum 2004-2006 als eine Übergangsphase gelten, in der es darum geht, den neuen Mitgliedstaaten die Möglichkeit zu geben, den Boden für den nächsten, bedeutend längeren Programmplanungszeitraum zu bereiten.

Die Herausforderung, vor der die Strukturpolitik in den neuen Mitgliedstaaten steht, besteht darin,

- in jeder Region die strukturellen Defizite zu identifizieren, deren Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit und das Wachstumspotenzial am schädlichsten sind, und diese prioritär zu bekämpfen;

- für jede Region im Einklang mit ihren jeweiligen Stärken und Schwächen eine langfristige Entwicklungsstrategie auszuarbeiten, die davon ausgeht, dass es unmöglich ist, sämtliche Mängel gleichzeitig zu bekämpfen, und die bei der Entscheidung über Investitionsprojekte die Wechselwirkungen berücksichtigt, die zwischen dem jeweiligen Projekt und dem langfristigen Entwicklungspfad bestehen;

- Umweltbelangen bei den Investitionsentscheidungen einen entsprechenden Stellenwert einzuräumen, um die Nachhaltigkeit des gewählten Entwicklungspfades zu gewährleisten;

- eine übermäßige Konzentration von Investitionen auf die derzeitigen Wachstumszentren - wo die Auswirkungen auf die wirtschaftliche Aktivität kurzfristig unter Umständen am größten sind, langfristig jedoch eventuell zu Lasten einer ausgewogenen Entwicklung gehen - zu vermeiden;

bei der Stärkung der Leistungsfähigkeit der Verwaltungsbehörden in Hinblick auf Planung, Durchführung und Verwaltung von Entwicklungsprogrammen auf regionaler Ebene Unterstützung zu leisten.

Schlussfolgerungen: Vorschlag für eine reformierte Kohäsionspolitik

Schlussfolgerungen: Vorschlag für eine reformierte Kohäsionspolitik

Die Kommission hat am 10. Februar 2004 einen Vorschlag für den Haushalt der auf 27 Mitgliedstaaten erweiterten Europäischen Union [3] für den Zeitraum 2007-2013 angenommen.

[3] Europäische Kommission, Unsere gemeinsame Zukunft aufbauen: Politische Herausforderungen und Haushaltsmittel der erweiterten Union - 2007-2013; KOM(2004)101

Dies war ein wichtiger Beschluss, da die Kommission der Auffassung ist, dass die Intervention der Union in einer Reihe von wichtigen Politikbereichen verstärkt werden muss. Dabei strebt die Kommission als wesentlichen Bestandteil des Gesamtpakets eine ehrgeizige Kohäsionspolitik an. Wesentlich ist dabei, dass die Kommission in der neuen Haushaltsstruktur weiterhin vorsieht, die Mittel für die Kohäsionspolitik unter einer einzigen transparenten Haushaltslinie bereitzustellen, damit die notwendige Sicherheit und Stabilität für die Planung der künftigen nationalen und regionalen Mehrjahresprogramme gewährleistet sind.

Dieser Beschluss spiegelt die Ergebnisse der durchgeführten Arbeiten seit der Veröffentlichung des zweiten Kohäsionsberichts im Jahr 2001 wider, mit dem die Diskussion über die Zukunft der Kohäsionspolitik in einer erweiterten Union für die Zeit ab 2007 eingeleitet wurde. Die anschließenden Schlussfolgerungen zum dritten Kohäsionsbericht enthalten detaillierte Vorschläge zu den Prioritäten und zum Durchführungssystem für die neue Programmgeneration im Rahmen der Kohäsionspolitik. Diese Vorschläge entsprechen den Orientierungen der Finanziellen Vorausschau. Im Anschluss an die Einleitung werden in Teil I die neuen Prioritäten der Kohäsionspolitik vorgestellt. In Teil II sind die Hauptelemente des neuen Durchführungssystems beschrieben. In Teil III werden die finanziellen Auswirkungen behandelt.

Dabei ist darauf hinzuweisen, dass die Kohäsionspolitik, die mit dem Binnenmarkt und der Währungsunion zu den Pfeilern des Hauses Europa gehört, die einzige EU-Politik ist, die sich ausdrücklich mit wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten befasst. Sie ist somit eine ganz besondere Politik, bei der über den EU-Haushalt ein Transfer finanzieller Ressourcen zwischen Mitgliedstaaten mit dem Ziel stattfindet, durch Investitionen in Human- und Sachkapital zum wirtschaftlichen Wachstum und zu nachhaltiger Entwicklung beizutragen.

Dies bedeutet auch, dass die auf europäischer Ebene angewandte Kohäsionspolitik keine passive Politik ist, die sich auf die Umverteilung der Einkommen beschränkt, sondern eine dynamische Politik, die zur Schaffung von Ressourcen beizutragen versucht, indem sie bei der wirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung insbesondere dort ansetzt, wo das ungenutzte Potenzial besonders groß ist.

Vier Herausforderungen für die Zukunft

1. Eine erweiterte Union erfordert mehr Kohäsion

Die Erweiterung der Union auf 25 und später 27 oder mehr Mitgliedstaaten wird bisher nie dagewesene Herausforderungen für deren Wettbewerbsfähigkeit und inneren Zusammenhalt mit sich bringen. Wie dieser Bericht zeigt, wird die Erweiterung zu einer Verstärkung des wirtschaftlichen Entwicklungsgefälles, einer geografischen Verlagerung der Disparitäten nach Osten und einer schlechteren Beschäftigungslage führen: die sozioökonomischen Disparitäten werden sich verdoppeln und das durchschnittliche Pro-Kopf-BIP wird sich um 12,5 % verringern.

Gleichzeitig ist die Union als Ganzes vor die Herausforderungen gestellt, die sich aus einer möglichen Beschleunigung der wirtschaftlichen Umstrukturierung infolge der Globalisierung, der Öffnung der Märkte, der technologischen Revolution, der Entwicklung der wissenbasierten Wirtschaft und Gesellschaft, der Alterung der Bevölkerung und der Zunahme der Einwanderung ergeben.

Die Bevölkerungsalterung in Europa stellt eine besondere Herausforderung dar. In diesem Bereich sind die regionalen Schwankungen, welche die Tendenzen bei den Fruchtbarkeits- und Sterblichkeitsziffern sowie bei den Migrationsströmen widerspiegeln, sehr ausgeprägt. Bewältigen lassen sich diese Probleme nicht dadurch allein, dass eine Lösung für die Zunahme der ,abhängigen" Bevölkerung gefunden wird. Es muss auch dafür gesorgt werden, dass die nationalen und regionalen Entwicklungsstrategien auf die demografischen Entwicklungen abgestimmt sind und insbesondere die Politik zur Förderung des aktiven Alterns unterstützen und das häufig ungenutzte Potenzial der älteren Bevölkerung ausschöpfen.

Schließlich hat sich das Wirtschaftswachstum in der Europäischen Union in den letzten drei Jahren seit der Veröffentlichung des letzten Kohäsionsberichts deutlich verlangsamt. Infolgedessen ist die Arbeitslosigkeit in vielen Teilen der Union erneut angestiegen, mit allen damit verbundenen sozialen Folgen. Die Union sollte daher als Sprungbrett in die Zukunft die durch den derzeitigen Aufschwung gebotenen Möglichkeiten voll nutzen.

2. Verstärkung der Prioritäten der Union

In dem Bemühen, die wirtschaftliche Leistung der EU zu steigern, setzten sich die Staats- und Regierungschefs der Union bei ihrem Treffen in Lissabon im März 2000 das strategische Ziel, die Europäische Union bis 2010 zum erfolgreichsten und wettbewerbsfähigsten wissensbasierten Wirtschafts-raum in der Welt zu machen. Auf dem Gipfel von Nizza im Dezember 2000 wurde das in Lissabon vorgegebene Ziel, die Armut zu bekämpfen, in eine koordinierte Strategie zur sozialen Eingliederung umgesetzt. Der Europäische Rat von Göteborg fügte der Lissabon-Strategie im Juni 2001 eine neue Dimension hinzu, indem er den Nachdruck auf den Umweltschutz und die nachhaltigere Entwicklung legte.

Die Kohäsionspolitik leistet einen wichtigen Beitrag zur Verwirklichung dieser Ziele, denn Wachstum und Kohäsion sind Konzepte, die einander ergänzen. Durch die Verringerung der Disparitäten gewährleistet die Union, dass alle Regionen und sozialen Gruppen zur allgemeinen Wirtschaftsentwicklung der Union beitragen und von ihr profitieren können. Die Artikel 3 und 158 des Vertrags spiegeln diese Vision wider, die in dem Verfassungsentwurf durch den ausdrücklichen Hinweis auf die territoriale Dimension des Zusammenhalts noch verstärkt wurde.

Die Kohäsionspolitik ist auch dort notwendig, wo andere Gemeinschaftspolitiken größere positive Ergebnisse mit (lokal) begrenzten Kosten erzielen. Sie trägt zur Verbreitung der positiven Ergebnisse bei und kann durch die Vorwegnahme des Wandels und die Erleichterung der Anpassung dazu beitragen, die negativen Auswirkungen einzuschränken.

Die Kohäsionspolitik ist daher in all ihren Dimensionen ein integraler Bestandteil der Strategie von Lissabon, auch wenn, wie die Kommission in ihrer Finanziellen Vorausschau hervorgehoben hat, das Konzept der Politikgestaltung, das der Lissabon-Strategie zugrunde liegt, weiter ergänzt und aktualisiert werden muss. Anders gesagt, muss die Kohäsionspolitik die Ziele von Lissabon und Göteborg integrieren und mithilfe der nationalen und regionalen Entwicklungsprogramme zum Hauptinstrument für ihre Umsetzung werden.

3. Qualitätssteigerung zur Förderung einer ausgewogeneren und nachhaltigeren Entwicklung

Der Bericht zeigt, dass die zwischen den Ländern und Regionen nach wie vor bestehenden Disparitäten in Bezug auf Output, Produktivität und Beschäftigung auf strukturelle Defizite zurückzuführen sind, die Schlüsselfaktoren der Wettbewerbsfähigkeit betreffen: unzulängliche Ausstattung mit Sach- und Humankapital, Mangel an Innovationskapazität und regionaler Governance sowie geringes Umweltkapital.

Würde man darauf verzichten, mithilfe einer energischen Kohäsionspolitik das Wachstum zu fördern und die bestehenden Unterschiede zu bekämpfen, wäre der Preis dafür nicht nur ein Verlust an individuellem und gesellschaftlichem Wohlergehen, sondern auch ein wirtschaftlich messbarer Verlust an potenziellem Realeinkommen und höherem Lebensstandard. In Anbetracht der in einer integrierten Wirtschaft bestehenden Wechselwirkungen würden sich solche Verluste nicht auf die weniger konkurrenzfähigen Regionen bzw. auf Menschen beschränken, die nicht erwerbstätig sind oder einen unproduktiven Arbeitsplatz haben, sondern jeden Einzelnen in der Union betreffen.

Die regionale Wettbewerbsfähigkeit EU-weit durch gezielte Investitionen zu stärken und die Einzelnen bei der Entfaltung ihrer Fähigkeiten zu unterstützen, bedeutet, das Wachstumspotenzial der EU-Wirtschaft als Ganzem zum gemeinsamen Wohl aller zu unterstützen. Aufgrund der ausgewogeneren Verteilung der wirtschaftlichen Aktivität innerhalb der Union trägt die Regionalpolitik dazu bei, den Druck durch zu starke Konzentration, Überbelastung und Engpässe zu verringern.

4. Eine neue Partnerschaft für die Kohäsion

Die Reform der Kohäsionspolitik sollte auch mehr Effizienz sowie größere Transparenz und politische Verantwortlichkeit ermöglichen. Zu diesem Zweck ist in erster Linie ein strategisches Konzept für diese Politik erforderlich, indem die Prioritäten festgelegt werden und für die Koordinierung mit dem System der wirtschaftlichen und sozialen Governance gesorgt und eine regelmäßige, ergebnisoffene Überprüfung vorgesehen wird.

Es ist somit notwendig, dass auf allen Verwaltungsebenen der Union die institutionellen Kapazitäten verstärkt werden, um einen der Hauptvorteile der Kohäsionspolitik zu nutzen.

I. Eine neue Architektur für die Kohäsionspolitik nach 2006

Gezieltere Interventionen

Ein allgemeines Ergebnis der öffentlichen Diskussion über die Zukunft der Kohäsionspolitik war, dass es eine Reihe von Fragen gibt, die für den Zusammenhalt der Union als Ganzes von Bedeutung sind (...,die Themen Wettbewerbsfähigkeit, nachhaltige Entwicklung sowie wirtschaftliche und soziale Umstrukturierung gehen alle Mitgliedstaaten etwas an" [4]). Diese Elemente sind maßgeblich für das Verständnis der nachstehend vorgeschlagenen künftigen Prioritäten.

[4] KOM(2003)34 endg. vom 30.1.2003, S. 4.

Die Kommission schlägt vor, die kohäsionspolitischen Maßnahmen entsprechend den Zielen von Lissabon und Göteborg auf eine begrenzte Anzahl von Gemeinschaftsprioritäten zu konzentrieren, wo die Gemeinschaftsintervention eine Hebelwirkung haben und einen erheblichen Mehrwert mit sich bringen könnte. Dementsprechend schlägt sie für die Regionalprogramme eine Hauptliste mit einer begrenzten Anzahl von zentralen Themen vor: Innovation und wissensbasierte Wirtschaft, Umwelt und Risikoprävention, Zugänglichkeit und Leistungen der Daseinsvorsorge. Für die Beschäftigungsprogramme wird der Fokus darauf liegen, die Reformen umzusetzen, die notwendig sind, um Fortschritte in Richtung Vollbeschäftigung zu erzielen, die Qualität und Produktivität am Arbeitsplatz zu verbessern sowie die soziale Integration und Kohäsion im Einklang mit den Leitlinien und Empfehlungen der Europäischen Beschäftigungsstrategie zu fördern.

Diese Prioritäten gelten zwar für die Union im Allgemeinen, müssen jedoch ergänzt und vertieft werden, um den besonderen Erfordernissen der rückständigeren Regionen und Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen, wo z.B. bei der Infrastrukturausstattung und beim Aufbau institutioneller Kapazitäten ein zusätzlicher Bedarf besteht. Diese Aspekte werden weiter unten behandelt (Einzelheiten siehe auch Kasten 1).

Drei Gemeinschaftsprioritäten

Für die angestrebten Ziele ist ein vereinfachter und transparenter Prioritätsrahmen vorgesehen, der für die neue Programmgeneration drei Prioritäten umfasst: Konvergenz; regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung; territoriale Zusammenarbeit.

Konvergenz: Förderung von Wachstum und Beschäftigung in den rückständigsten Mitgliedstaaten und Regionen

Die Konvergenz-Programme betreffen die rückständigsten Mitgliedstaaten und Regionen, die in Übereinstimmung mit dem Vertrag die erste Priorität der Kohäsionspolitik der Gemeinschaft sind. So wird im Vertrag gefordert, die Unterschiede im ,Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete oder Inseln, einschließlich der ländlichen Gebiete," zu verringern (Artikel 158). Die Erweiterung wird zu einer bisher nie dagewesenen Zunahme der Disparitäten in der Union führen, zu deren Verringerung langfristige intensive Anstrengungen erforderlich sein werden.

Dieses Ziel wird in erster Linie die Regionen [5] betreffen, deren Pro-Kopf-BIP weniger als 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts beträgt [6].

[5] streng abgegrenzt auf der Ebene NUTS II.

[6] Gemessen in Kaufkraftparitäten und berechnet auf Basis der zum Zeitpunkt der Entscheidung verfügbaren Gemeinschaftsdaten für die letzten drei Jahre.

Dabei wird das Hauptziel der Kohäsionspolitik darin bestehen, wachstumsfördernde Rahmenbedingungen und Faktoren zu schaffen, die zu einer realen Konvergenz führen. Die Strategien sollten auf die Förderung einer langfristigen Zunahme der Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung ausgerichtet sein.

Im Rahmen dieser Priorität schlägt die Kommission für die Regionen, deren Pro-Kopf-BIP unter 75 % des für die EU-15 berechneten Gemeinschaftsdurchschnitts liegen würde (sogenannter statistischer Effekt der Erweiterung), eine befristete Unterstützung vor. Die objektiven Bedingungen in diesen Regionen werden sich nicht geändert haben, auch wenn ihr Pro-Kopf-BIP in der erweiterten Union relativ höher sein wird. Aus Billigkeitsgründen wird die Unterstützung mehr als die 1999 in Berlin beschlossene Unterstützung für die sogenannten ,Phasing-out"-Regionen der derzeitigen Programmgeneration ausmachen, um es so den betreffenden Regionen zu ermöglichen, den Konvergenzprozess abzuschließen.

Es sei darauf hingewiesen, dass sich die Kommission im Interesse der Konzentration und einer insgesamt wirksameren Kohäsionspolitik mit diesem Vorschlag für die strikteste der vier Optionen entscheidet, die im zweiten Kohäsionsbericht vorgestellt wurden. Es gilt als vereinbart, dass es nach dieser Unterstützung, die im Jahr 2013 endet, keine weiteren ,Phasing-out"-Regelungen geben wird.

Die Programme werden aus den Mitteln des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), dem Europäischen Sozialfond (ESF) sowie dem Kohäsionsfonds [7] entsprechend den im Vertrag verankerten Grundsätzen kofinanziert.

[7] Jeder dieser Fonds hätte Mittel zur Verfügung, um technische Hilfe zu finanzieren.

Der EFRE wird beispielsweise folgende Maßnahmen unterstützen:

* Modernisierung und Diversifizierung der Wirtschaftsstruktur der Mitgliedstaaten und Regionen, mit Vorrang für Innovation und unternehmerische Initiative, insbesondere durch eine engere Zusammenarbeit zwischen Forschungsinstituten und Industrie, die Förderung des Zugangs zu und der Nutzung von Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT), die Schaffung von günstigen Rahmenbedingungen für FuE, die Verbesserung des Zugangs zu Kapital und Know-how und die Förderung von Unternehmensgründungen;

* Ausbau und Modernisierung der Basisinfrastruktur in den Bereichen Verkehrs-, Telekommunikations- und Energienetze, Wasserversorgung und Umweltinfrastruktur;

* Umweltschutz, insbesondere durch Unterstützung der neuen Mitgliedstaaten bei der Aufgabe, vollständige Konformität mit dem gemeinschaftlichen Besitzstand zu erreichen; Unterstützung der Entwicklung von Ökoindustrien, Sanierung von Industriebrachen; Förderung von Maßnahmen zur Verhütung natürlicher und technologischer Risiken, Investitionen in Infrastrukturen im Zusammenhang mit Natura 2000, die zur nachhaltigen Wirtschaftsentwicklung beitragen, Förderung des Einsatzes von umweltfreundlicheren Verkehrsarten sowie Entwicklung und Nutzung erneuerbarer Energien;

* Ausbau der institutionellen Kapazitäten der nationalen und regionalen Verwaltungen bei der Durchführung der Strukturfonds- und Kohäsionsfondsinterventionen.

Der ESF wird seine Rolle als wichtigstes Finanzinstrument der Gemeinschaft für die Unterstützung der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS) verstärken. Er wird folgende Maßnahmen fördern:

* Verbesserung von Qualität und Reaktionsfähigkeit der Arbeitsverwaltungen, Bildungs- und Ausbildungssysteme sowie Sozial- und Gesundheitsdienste;

* Steigerung der Investitionen in Humankapital durch Anhebung des Bildungsniveaus, Anpassung der Qualifikationen und Gewährleistung des Zugangs zum Arbeitsmarkt für alle und

* Förderung der Anpassung der öffentlichen Verwaltung an den Wandel durch den Ausbau der Verwaltungskapazitäten.

Bei der neuen Generation der Beschäftigungsprogramme sollten die Erfahrungen im Rahmen der derzeitigen Gemeinschaftsinitiative EQUAL in der EU (die Innovation, Empowerment, Partnerschaft und transnationale Zusammenarbeit in Beschäftigungsfragen umfasst) übernommen werden.

Der Kohäsionsfonds wird in den Mitgliedstaaten eingesetzt, deren BIP weniger als 90% des Gemeinschaftsdurchschnitts beträgt [8].. Die Kommission schlägt vor, wie im laufenden Zeitraum eine Halbzeitbewertung der Förderfähigkeit im Rahmen des Kohäsionsfonds vorzunehmen.

[8] Gemessen in Kaufkraftparitäten und berechnet auf Basis der zum Zeitpunkt der Entscheidung verfügbaren Gemeinschaftsdaten für die letzten drei Jahre.

Entsprechend den in der Finanziellen Vorausschau festgesetzten Prioritäten muss der Kohäsionsfonds seinen Beitrag zu einer nachhaltigen Entwicklung verstärken In dieser Hinsicht würden die transeuropäischen Verkehrsnetze (namentlich die Vorhaben von europäischem Interesse) und Umweltinfrastrukturen die zentralen Prioritäten bleiben. Um ein ausgewogenes Verhältnis zu erreichen, das die besonderen Bedürfnisse der neuen Mitgliedstaaten widerspiegelt, ist darüber hinaus vorgesehen, Vorhaben in Bereichen wie Schiene, Seewasserstraßen und Binnenwasserstraßen, Programme für den kombinierten Verkehr außerhalb der TEN-Verkehr, einen nachhaltigen städtischen Verkehr sowie ökologisch wichtige Investitionen in den Schlüsselbereichen Energieeffizienz und erneuerbare Energien zu fördern.

Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung: Vorwegnahme und Förderung des Wandels

Zwar bleiben die Interventionen in den rückständigsten Mitgliedstaaten und Regionen die Priorität der Kohäsionspolitik, doch bestätigen die Analysen des dritten Berichts, dass es wichtige Herausforderungen gibt, die - wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß - alle Mitgliedstaaten der EU angehen.

So müssen sich die Mitgliedstaaten, Regionen und Unionsbürger an den raschen wirtschaftlichen und sozialen Wandel und die Umstrukturierung, die Globalisierung des Handels sowie den Übergang zu einer wissensbasierten Wirtschaft und Gesellschaft anpassen. Sie müssen sich auch den besonderen Herausforderung stellen, die durch die Bevölkerungsalterung, die Zunahme der Einwanderungsströme, den Mangel an Arbeitskräften in Schlüsselbereichen und die Probleme der sozialen Eingliederung entstehen.

Hier muss die Union eine wichtige Rolle spielen. Einerseits sind die Fortschritte bei der Verwirklichung der Ziele von Lissabon enttäuschend. Unter diesen Voraussetzungen kann die Gemeinschaftsfinanzierung als Katalysator wirken, indem sie zur Mobilisierung von nationalen und regionalen Maßnahmen und Ressourcen beiträgt und sie klarer auf die Unionsziele ausrichtet.

Andererseits ist es für die politische, wirtschaftliche und soziale Integration der Union und zur Förderung der Beteiligung der öffentlichen und privaten Akteure und ihr Engagement im Hinblick auf die Verwirklichung der Unionsziele wichtig, dass die Kohäsionsinterventionen in der gesamten Union sichtbar durchgeführt werden.

Für die Kohäsionspolitik außerhalb der rückständigsten Mitgliedstaaten und Regionen schlägt die Kommission ein zweifaches Konzept vor:

1) Zum einen wird die Kohäsionspolitik durch Regionalprogramme den Regionen und Regionalbehörden dabei helfen, den wirtschaftlichen Wandel in den industriellen, städtischen und ländlichen Gebieten zu antizipieren und ihn - unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Disparitäten - durch die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit und der Attraktivität dieser Gebiete voranzutreiben.

2) Zum anderen wird die Kohäsionspolitik in Übereinstimmung mit den politischen Prioritäten der EBS im Rahmen nationaler Programme durch Maßnahmen zur Förderung von Vollbeschäftigung, Arbeitsplatzqualität, Arbeitsproduktivität und sozialer Integration den Menschen helfen, die wirtschaftliche Entwicklung zu antizipieren und sich an sie anzupassen.

Vorwegnahme und Förderung des regionalen Wandels

Die regionalen Programme helfen den städtischen und ländlichen Gebieten bei der Überwindung von Problemen im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Umstrukturierung und sonstigen Benachteiligungen. Der Bericht beschreibt die Schwierigkeiten, die in vielen Gebieten anzutreffen sind, z.B. in Gebieten, die von den traditionellen Industrien abhängen, in vom Niedergang betroffenen städtischen Gebieten oder in schwer zugänglichen ländlichen Gebieten mit geringer Bevölkerungsdichte oder einem hohen Anteil älterer Menschen.

Im Rahmen der neuen Programme beabsichtigt die Kommission, die Interventionen stärker auf die drei oben genannten Prioritäten zu konzentrieren (siehe Kasten 1).

Einzige Finanzierungsquelle für die neuen Programme ist der EFRE. Bei der Ressourcenverteilung ist zwischen zwei Gruppen von Regionen zu unterscheiden:

* die Regionen [9] der Union, die weder unter die Konvergenz-Programme noch unter die nachstehend beschriebene ,Phasing-in"-Unterstützung fallen;

[9] je nach institutionellem Gefüge des betreffenden Mitgliedstaats auf der Ebene NUTS I oder NUTS II abgegrenzt.

* die derzeit unter Ziel 1 fallenden Regionen, die auch ohne den statistischen Effekt der Erweiterung nicht die Kriterien für die Konvergenz-Programme erfüllen. Diese Regionen würden eine befristete höhere Unterstützung (unter der Rubrik ,Phasing in") erhalten. (Die Förderung würde dann auf ähnliche Weise wie bei den Regionen verringert, die im Zeitraum 2000-2006 nicht länger unter Ziel 1 fallen).

Antizipative Maßnahmen zur Förderung der Anpassung der Menschen an den Wandel

Die Maßnahmen in diesem Bereich werden im Rahmen nationaler Programme durchgeführt und zielen darauf ab, die Einführung und Umsetzung von strukturellen Reformen des Arbeitsmarktes voranzutreiben und die soziale Integration in Übereinstimmung mit den Zielen und Leitlinien der EBS zu verbessern.

Die Förderung wird sich dazu auf drei politische Prioritäten konzentrieren, die für die Umsetzung der EBS von entscheidender Bedeutung sind und bei denen die Gemeinschaftsfinanzierung einen Mehrwert bri