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Brüssel, den 7.3.2007

KOM(2007) 86 endgültig

BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN EUROPÄISCHEN RECHNUNGSHOF

über die Fortschritte des Aktionsplans der Kommission für einen Integrierten Internen Kontrollrahmen

{SEK(2007) 311}

BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN EUROPÄISCHEN RECHNUNGSHOF

über die Fortschritte des Aktionsplans der Kommission für einen Integrierten Internen Kontrollrahmen

Teil 1: KERNAUSSAGEN

Der ehrgeizige „Aktionsplan der Kommission für einen Integrierten Internen Kontrollrahmen“[1], der im Januar 2006 angenommen wurde, stützt sich auf die Empfehlungen des Europäischen Rechnungshofs (Stellungnahme Nr. 2/2004[2]) und unterstreicht die Entschlossenheit der Kommission, das Finanzmanagement zu verbessern und einen wirksamen und effizienten Kontrollrahmen zu erreichen. Der Aktionsplan befasst sich nicht mit allen internen Kontrollthemen der Kommission, sondern konzentriert sich speziell auf Lücken, die dieser Rahmen aufweist. 2006 fanden weitere wichtige Entwicklungen zum Thema der internen Kontrolle statt. Insbesondere durch die Annahme des Syntheseberichts zur Managementbilanz hat die Kommission die volle politische Verantwortung für die Managementtätigkeit ihrer Generaldirektoren und Dienststellenleiter übernommen, wobei sie deren Zuverlässigkeitserklärungen und Vorbehalte in den jährlichen Tätigkeitsberichten zugrunde gelegt hat.

Ein Jahr nach Annahme des Aktionsplans ist es nun an der Zeit, die Fortschritte zu bewerten und in bestimmten Bereichen Anpassungen vorzunehmen. Teil 1 dieses Berichts enthält eine Zusammenfassung der erzielten Fortschritte. Weitere Einzelheiten zu den 16 ursprünglichen Maßnahmen des Aktionsplans finden sich in Teil 2; der Anhang enthält eine Übersicht mit den Ergebnisindikatoren.

Die Kommission hat mit ihrem Aktionsplan konkrete Fortschritte erzielt.

Im vergangenen Jahr wurden folgende Maßnahmen durchgeführt:

- Verbesserte Bewertung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Strukturfonds : Es wurde eine nach Mitgliedstaaten aufgeschlüsselte Bewertung der Kontrollelemente eingeführt. Darüber hinaus wurden Indikatoren für die Rechtmäßigkeit bzw. Unregelmäßigkeit von Maßnahmen festgelegt, die zur allgemeinen Analyse der Kontrollen und der gegebenen Zuverlässigkeitsgewähr beitragen.

- Verbesserte Festlegung und Zuweisung von Kontrollzuständigkeiten für die geteilte Mittelverwaltung : Die 2007-2013 für Landwirtschaft und Strukturmaßnahmen geltenden Rechtsvorschriften enthalten eine Reihe von Bestimmungen, mit denen eine zuverlässigere Kontrollstruktur geschaffen und die nationalen Zuständigkeiten im Zusammenhang mit der Zuverlässigkeitsgewähr klarer festgelegt werden sollen. Dazu zählt eine erweiterte Berichterstattung über die Prüfergebnisse durch die Mitgliedstaaten sowie eine verbesserte Koordination der Prüftätigkeit zwischen den GD durch den Einsatz gemeinsamer Systeme und Verfahren. Ein „Vertrauenspakt“, der die Qualität der nationalen Kontrollsysteme, der Prüfstrategien und der Berichterstattung zum Gegenstand hat, wurde bislang in zwei Fällen unterzeichnet. Bei den Erklärungen zur Mittelverwaltung sind die Mitgliedstaaten durch die Interinstitutionelle Vereinbarung über den Finanzrahmen sowie die überarbeitete Haushaltsordnung verpflichtet, eine Zusammenfassung der Kontrollen und Erklärungen vorzulegen. Bei der Landwirtschaft wurde diese neue Anforderung bereits im Rahmen der sektorspezifischen Vorschriften umgesetzt.

- Strengere Überwachung der Zahlstellen und bescheinigenden Stellen im Wege der geteilten Mittelverwaltung : Im Bereich der Landwirtschaft wurden die Zahlstellen der neuen Mitgliedstaaten im Zuge des Beitritts akkreditiert. Darüber hinaus gilt nach den neuen Vorschriften, die ab dem Haushaltsjahr 2007 anwendbar sind, für alle Zahlstellen der EU-27 ein bestimmter Prüfmechanismus. Danach sind die für die Akkreditierung zuständigen Behörden verpflichtet, ihre Zahlstellen kontinuierlich zu überwachen und die Kommission alle drei Jahre über die diesbezüglichen Ergebnisse zu informieren und unter anderem mitzuteilen, ob die Zahlstellen die Akkreditierungskriterien weiterhin erfüllen. Bei den Strukturfonds wird jeder Mitgliedstaat im nächsten Programmplanungszeitraum verpflichtet sein, das Verwaltungs- und Kontrollsystem einschließlich der Verwaltungs- und Bescheinigungsbehörde zu akkreditieren. Dies erfolgt jeweils im Rahmen des jährlichen Gutachtens der Rechnungsprüfungsbehörde, die nach einer von der Kommission genehmigten Prüfstrategie verfährt. In beiden Bereichen kann die Kommission, entsprechend ihrer Risikobewertung, die Einhaltung der Akkreditierungskriterien überprüfen und gegebenenfalls Zahlungen einstellen oder Finanzkorrekturen vornehmen.

- Verbesserte Darstellung der Zuverlässigkeitserklärung in den jährlichen Tätigkeitsberichten der GD : Für die Tätigkeitsberichte 2006 der Dienste wurde ein übersichtliches Format entwickelt, mit dem die Kontrollstrategien und die Grundlagen für die Zuverlässigkeitserklärung kohärent dargestellt werden können. Schrittweise sollen die Kontrollstrategien, Ergebnisse, Indikatoren für die Recht- und Ordnungsmäßigkeit sowie die allgemeine Zuverlässigkeitsgewähr auf Ebene der GD einheitlich dargestellt werden. Dadurch wird die allgemeine Zuverlässigkeitserklärung erleichtert, die gegebenenfalls begründete Vorbehalte einschließt.

- Probenahme auf der Grundlage internationaler Standards : Ein neuer Stichprobenansatz[3] für das 6. Forschungsrahmenprogramm zielt darauf ab, systematische Fehler seitens der Hauptbegünstigten mittels einer angemessenen und repräsentativen Stichprobe aufzudecken und zu korrigieren.

- Validierung von Kostenrechnungsmethoden : Um eine Hauptfehlerquelle der bisherigen Programme zu beseitigen, hat die Kommission für das 7. Rahmenprogramm Verfahren festgelegt, mit denen bereits zu Projektbeginn die Kostenrechnungsmethoden der Begünstigten überprüft werden sollen. Dank dieser Maßnahme sollen Fehler bei der Durchschnittskostenrechnung verringert werden.

- Verbindliche Verfahren für Prüfbescheinigungen : Um eine gleichbleibende Qualität der Prüfbescheinigungen zu gewährleisten, hat die Kommission für die Rechnungsprüfer des 7. Forschungsrahmenprogramms „vereinbarte Prüfungshandlungen“ entwickelt.

- Koordinierung der Prüfgrundsätze und Verbreitung von Leitlinien und bewährten Verfahren im Rahmen der Strukturfonds : Die Kommission hat die für die Mitgliedstaaten im neuen Programmplanungszeitraum geltenden Stichprobenverfahren harmonisiert; sie hat Orientierungshilfen und Hinweise herausgegeben, die sich auf bewährte Verfahren im Zusammenhang mit Prüfungen durch die nationalen Behörden, Wiedereinziehungen, Rechnungsabschlussbestimmungen sowie die Information der Begünstigten beziehen.

- Bessere Zusammenarbeit mit den obersten nationalen Rechnungskontrollbehörden : Die Kommission hat den obersten nationalen Rechnungskontrollbehörden Berichte über Zahlungen, die 2005 in den jeweiligen Ländern getätigt wurden, vorgelegt und mit vielen dieser Behörden bilaterale Kontakte aufgebaut. Diese Maßnahmen sollen 2007 fortgesetzt werden, um auszuloten, wie die Kommission den obersten nationalen Rechnungskontrollbehörden die Prüfung der in den Mitgliedstaaten eingesetzten Gemeinschaftsmittel erleichtern kann[4] und inwieweit dadurch - unbeschadet der Unabhängigkeit der Rechnungskontrollbehörden - die Zuverlässigkeit verbessert werden kann.

Anstehende Herausforderungen

Im ersten Jahr der Umsetzung des Aktionsplans hat sich gezeigt, dass noch weitere Aufgaben gelöst werden müssen. Hinzu kommt, dass einige der vorgeschlagenen Maßnahmen nicht vom Gesetzgeber unterstützt wurden. Folglich werden bestimmte Anpassungen und Maßnahmenänderungen vorgeschlagen:

- Die Beziehung von angemessener Gewähr und Zahlungen stärken : In den Rechtsvorschriften ist vorgesehen, dass in begründeten Fällen Zahlungen ausgesetzt und Finanzkorrekturen sowie Wiedereinziehungen vorgenommen werden. Die Kommission wird die Rechtsvorschriften entsprechend ihrem im Synthesebericht 2005 dargelegten Ansatz anwenden; sie wird in den jährlichen Tätigkeitsberichten ihre Vorbehalte zur allgemeinen Zuverlässigkeitsgewähr darlegen und sie der Haushaltsbehörde (gegebenenfalls aufgeschlüsselt nach Sektoren und Mitgliedstaaten) zusammen mit den Angaben über Finanzkorrekturen und Wiedereinziehungen mitteilen.

- Die Wichtigkeit von Wiedereinziehungen klären : 2006 stellte der Rechnungshof klar, dass Wiedereinziehungen für die Zuverlässigkeitserklärung (DAS) von Bedeutung sind. Nach Ansicht des Rechnungshofs haben die Kommission und die Mitgliedstaaten gemessen an der angenommenen Gesamtfehlerquote Wiedereinziehungen in zu geringer Höhe vorgenommen. Um die Einziehungsergebnisse der Kommission zu steigern, wird mit einer weiteren Teilmaßnahme ermittelt werden, welche Beträge 2005 und 2006 im Rahmen der direkten zentralen Mittelverwaltung und der Strukturfonds eingezogen wurden und inwieweit diese die bei den Kontrollen ermittelten Fehler abdecken.

- Sicherstellen, dass die Kontrollkosten in einem angemessenen Verhältnis zum Fehlerrisiko stehen : Das Konzept des „tolerierbaren Risikos“ (in Verbindung mit der Kosteneffizienz von Kontrollen) wurde vom Gesetzgeber nicht in die überarbeitete Haushaltsordnung aufgenommen. Dennoch möchte die Kommission sicherstellen, dass die Kontrollressourcen kostenwirksam eingesetzt werden und die Kontrollkosten im Hinblick auf Fehlerquote, abschreckende Wirkung und sonstige qualitative Vorteile gerechtfertigt sind. Derzeit wird bereits daran gearbeitet, die Kosten für Kontrollen im Bereich der Landwirtschaft und der Strukturfonds anhand einer gemeinsamen Methode zu ermitteln. Auch in der Forschung werden die Kosten von Kontrollen bewertet. Eine Pilotstudie, mit der Maßnahme 10 ergänzt wurde, wird sich auf die Entwicklung von Kontrollstrategien konzentrieren, einschließlich einer Untersuchung des Verhältnisses „angemessene“ vs. „absolute“ Sicherheit und des dabei gegebenen Risikos.

- Vereinfachung und Präzisierung von Vorschriften : Da sich die Vereinfachung detaillierter Rechtsvorschriften im Hinblick auf die Anspruchsvoraussetzungen als äußerst komplex erwiesen hat und die Verhandlungen bereits fortgeschritten waren, waren Vereinfachungen für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 nur in begrenztem Umfang möglich. In bestimmten Sektoren jedoch wurden vorab bedeutende Vereinfachungen ausgehandelt, wodurch das Fehlerrisiko insbesondere bei der geteilten Mittelverwaltung verringert werden konnte. Nunmehr wird es darum gehen, die praktische Umsetzung der Vorschriften zu vereinfachen und zu präzisieren.

- Austausch von Prüfungsdaten : Auf Grundlage des bereits stattfindenden Datenaustauschs im Bereich der Forschung und der Strukturfonds wird die Kommission weiterhin nach Lösungen suchen, wie Prüfungsdaten noch effizienter ausgetauscht werden können. Dies schließt geplante Prüfungen mit ein, sowie die Ergebnisse von Systemprüfungen bei Begünstigten, die aus verschiedenen Programmen Mittel erhalten.

TEIL 2: DETAILLIERTER FORTSCHRITTSBERICHT UND WEITERE ENTWICKLUNGEN

VEREINFACHUNG UND GEMEINSAME KONTROLLGRUNDSÄTZE (MASSNAHMEN 1-4)

Maßnahme 1: Auf Vereinfachung abstellende Überprüfung der Rechtsvorschriften, die für den Zeitraum 2007-1013 vorgeschlagen werden

Nach Annahme des Aktionsplans gab es nur noch begrenzte Möglichkeiten, die Rechtsvorschriften für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 über die bereits ausgehandelten Bestimmungen hinaus weiter zu vereinfachen. Doch auch wenn die Vereinfachungen nicht so umfangreich wie erhofft ausgefallen sind, wurden in manchen Sektoren dennoch einige Elemente eingeführt, um die Anzahl der Empfänger zu verringern, die aus Unachtsamkeit fehlerhafte Anträge stellen. Die Kommissionsdienststellen haben jetzt umfangreichere Möglichkeiten, Pauschalzahlungen vorzunehmen, wodurch das Risiko von Unregelmäßigkeiten verringert wird. Die Kostenberichtsmodelle und die Definition der zuschussfähigen Ausgaben wurden ebenfalls vereinfacht, um das Fehlerrisiko zu verringern. Bei den Strukturfonds werden die Akkreditierung nationaler Systeme, die Genehmigung der nationalen Prüfstrategien durch die Kommission sowie einfachere Verfahren zur Zahlungsaussetzung zu einer besseren Zuverlässigkeitsgewähr beitragen. Zudem hat die Kommission im Dezember 2006 eine neue Verordnung zur Konsolidierung und Verschärfung von Kontrollen und Sanktionen im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums angenommen. Bei der indirekten zentralen Mittelverwaltung in den Bereichen Bildung und Kultur wurden die Korrekturmaßnahmen verstärkt; die Mitgliedstaaten werden dazu verpflichtet, eine Ex-ante-Erklärung über die Kontrollsysteme der nationalen Agenturen abzugeben.

Maßnahme 2: Aufnahme der Grundsätze der internen Kontrolle in den Vorschlag zur Änderung der Haushaltsordnung

Der Gesetzgeber hat zwar die Aufnahme eines speziellen Grundsatzes in die Haushaltsordnung abgelehnt, jedoch in Artikel 28a festgeschrieben, dass die „Ausführung des Haushalts [..] unter Gewährleistung einer [..] effizienten und wirksamen internen Kontrolle“ erfolgt, was „eine angemessene Behandlung der Risiken im Zusammenhang mit der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge“ einschließt. Das Ziel, grundlegende Konzepte eines internen Kontrollrahmens in der Haushaltsordnung zu verankern, wurde somit im Kern erreicht.

Maßnahme 3: Festlegung einer vereinheitlichten Darstellung der Kontrollstrategien und der Nachweise ihrer angemessenen Sicherheit

In den Bereichen Forschung und Strukturfonds werden die Dienststellen in ihren Tätigkeitsberichten für 2006 neue Vorlagen verwenden und ihre Kontrollstrategien nach und nach in einem einheitlichen Format darstellen. Dazu gehört auch eine klare Darstellung der Grundlagen für die Zuverlässigkeitserklärung und der Kontrollergebnisse, einschließlich der Indikatoren für die Recht- und Ordnungsmäßigkeit. Es wird zwar noch geraume Zeit vergehen, bis der vollständige Ansatz kohärent umgesetzt ist, doch diese Maßnahme wird Kontrollstrukturen und Grundlagen für die Zuverlässigkeitsgewähr stärker in den Vordergrund rücken und dazu beitragen, Schwachstellen aufzuzeigen und Verbesserungsmaßnahmen festzulegen.

Um die Beziehung von angemessene Gewähr und Zahlungen zu stärken, wird die Kommission der Haushaltsbehörde ab dem Synthesebericht 2006 Vorbehalte zur allgemeinen Zuverlässigkeitsgewähr (gegebenenfalls aufgeschlüsselt nach Sektoren und Mitgliedstaaten) sowie die diesbezüglichen Finanzkorrekturen und Einziehungen mitteilen.

Maßnahme 4: Einleitung einer interinstitutionellen Debatte über die tolerierbaren Risiken bei den zugrunde liegenden Vorgängen

Der Aktionsplan rief lebhafte Diskussionen über die tolerierbaren Risiken hervor. Ausgehend von der Empfehlung des Europäischen Rechnungshofs, politische Akzeptanz für Risiken zu schaffen, wollte die Kommission diejenigen Bestimmungen, die bislang implizit in den Kontrollstrategien verankert waren, in Form von Rechtsvorschriften festschreiben. Zwar hat der Gesetzgeber es abgelehnt, die entsprechenden Bestimmungen in die Haushaltsordnung aufzunehmen, er hat die Kommission jedoch darin bestärkt, das Konzept fortzuführen. Die Kommission ist der Ansicht, dass der interinstitutionelle Dialog über die tolerierbaren Risiken unbedingt fortgesetzt werden muss; sie wird diese Maßnahme anhand der erforderlichen Hintergrundinformationen aus der Durchführung der Maßnahmen 10 und 11 weiter verfolgen.

ERKLÄRUNGEN ZUR MITTELVERWALTUNG UND ZUVERLÄSSIGKEIT DER RECHNUNGSPRÜFUNG (MASSNAHMEN 5-8)

Maßnahme 5: Förderung von Erklärungen der operativen Stellen zur Mittelverwaltung und von Syntheseberichten auf nationaler Ebene

Im Zusammenhang mit der geteilten Mittelverwaltung heißt es in Artikel 53b der überarbeiteten Haushaltsordnung: „Die Mitgliedstaaten unterbreiten jedes Jahr auf angemessener Ebene eine Zusammenfassung der Prüfungen und Erklärungen.“ Diese Zusammenfassungen der Prüfungen und Erklärungen werden erstmals 2008 vorgelegt werden. Da dies über den Zeitrahmen dieses Aktionsplans hinausgeht, wird die Kommission ihre eigenen Prüf- und Kontrollergebnisse verwenden, um die Qualität der jährlichen Zusammenfassungen zu beurteilen und somit die Effizienz der Verwaltungs- und Kontrollsysteme sicherzustellen. Fällt das Ergebnis positiv aus, so stellt dies eine Grundlage für die allgemeine Zuverlässigkeitserklärung dar. Negative Ergebnisse hingegen können zu Vorbehalten und gegebenenfalls zu Zahlungsaussetzungen oder zu Wiedereinziehungen führen. Die Kommission wird die Fortschritte in diesem Bereich überwachen und Wege für eine effiziente Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten prüfen, damit die Ergebnisse kontinuierlich in den jährlichen Planungs- und Berichterstattungszyklus einfließen.

Maßnahme 6: Prüfung des Nutzens von Erklärungen zur Mittelverwaltung in Bereichen, die nicht unter die geteilte und indirekte zentrale Mittelverwaltung fallen

Maßnahme 6a, mit der geprüft werden sollte, ob Erklärungen einen Nutzen für die direkte zentrale Mittelverwaltung bringen würden, stellte sich als nicht effizient heraus. Da es zwischen der Kommission und den Endempfängern an zwischengeschalteten Prüfstellen fehlt wäre es nicht kosteneffizient, vom Begünstigten neben weiteren Anforderungen an das Finanzmanagement eine Erklärung zu verlangen. Diese Maßnahme des Aktionsplans wurde gestrichen; das angestrebte Hauptziel wird im Rahmen der Zertifizierung der Methode (Maßnahme 7) weiterverfolgt werden.

Maßnahme 7: Förderung bewährter Verfahren zur Verbesserung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses der Prüfungen auf Projektebene

Für das 6. Forschungsrahmenprogramm sollte anhand von Prüfungsbescheinigungen eine bessere Zuverlässigkeitsgewähr für die Projektdurchführung erreicht werden. Es stellte sich jedoch heraus, dass Fehler, die von der Kommission vor Ort ermittelt werden können, von den Prüfern oft deshalb nicht erkannt werden, weil diese mit den Förderfähigkeitskriterien nicht vertraut sind.

Um die Kohärenz aller Prüfungen sicherzustellen, die für die Kommission im Zusammenhang mit dem 7. Rahmenprogramm durchgeführt werden, wurden „vereinbarte Prüfungshandlungen“ entwickelt, die eine Reihe verbindlicher Verfahren für diese Prüfungen umfassen. Dieser Ansatz wird es den Prüfern ermöglichen, Abweichungen zu erkennen und darüber zu berichten. Dies wiederum ermöglicht der Kommission, aufgrund ihres größeren Hintergrundverständnisses Schlussfolgerungen zu ziehen.

Im Rahmen der indirekten zentralen Mittelverwaltung sind die Mitgliedstaaten aufgrund der für die Programme „Lebenslanges Lernen“ und „Jugend in Aktion“ geltenden rechtlichen Bestimmungen (2007-2013) dazu verpflichtet, eine vorläufige und jährliche Zuverlässigkeitserklärung abzugeben. Es wurden Modelle für die Ex-ante-Erklärungen vorbereitet und den nationalen Behörden Leitlinien zur Verfügung gestellt. Mit dem Aktionsplan für das 7. Forschungsrahmenprogramm soll eine der häufigsten Fehlerquellen vergangener Programme beseitigt werden, nämlich die Anwendung einer Durchschnittskostenrechnung durch die Begünstigten. Um die Fehlerrate zu verringern, hat die Kommission Verfahren entwickelt, mit denen Kostenrechnungssysteme und die ihnen zugrunde liegenden Kostenrechnungsmethoden vorab analysiert werden, um so systematische Fehler aufzudecken. Dadurch werden in bestimmter Hinsicht auch die Ziele der Maßnahme 6a erfüllt, da die Begünstigten für die Notwendigkeit sensibilisiert werden, eine Methode zu wählen, die mit dem Vertrag in Einklang steht. Durch die Vermeidung von Fehlern kann somit ein „Grundstein für die Zukunft“ gelegt werden.

Maßnahme 8: Zusätzliche Zuverlässigkeitsgewähr durch oberste Rechnungskontrollbehörden

Die Kommission hat ihre Zusammenarbeit mit den obersten Rechnungskontrollbehörden verbessert. Von sich aus hat sie diesen Behörden gegenüber mehr Transparenz walten lassen und jeder Behörde einen Bericht über die Zahlungen in dem jeweiligen Mitgliedstaat vorgelegt, die 2005 aus Gemeinschaftsmitteln getätigt wurden. Anhand des Feedbacks wurde ein Bericht erstellt, der umfassendere Informationen enthält. Berichte über die 2006 getätigten Zahlungen werden den obersten Rechnungskontrollbehörden in Kürze übermittelt.

Nach Ansicht der Kommission ist mit dem Aufbau eines ständigen Kontakts zu den obersten Rechnungsbehörden das Ziel der Maßnahme erfüllt. Mit der Verbesserung des allgemeinen Kontrollumfelds der geteilten Mittelverwaltung konnte ein wichtiger Durchbruch erreicht werden. Ferner wird begrüßt, dass sich die obersten Rechnungskontrollbehörden an verschiedenen Initiativen zu Erklärungen auf nationaler Ebene beteiligen, zumal dadurch in diesen Mitgliedstaaten das Augenmerk verstärkt auf die Verwaltung der Gemeinschaftsmittel gelenkt wird.

Neue Teilmaßnahme: Aufbauend auf den positiven Ergebnissen dieser Maßnahme wird die Kommission ihre Kontakte zu den obersten Rechnungskontrollbehörden weiter vertiefen, um zu klären, inwiefern die Arbeit der Behörden im Zusammenhang mit der Zuverlässigkeitsgewähr für die in den Mitgliedstaaten durchgeführten Programme genutzt werden könnte. Außerdem wird die Kommission in einer Fallstudie die Kernfragen untersuchen, mit denen die obersten Rechnungskontrollbehörden bei der Prüfung der Gemeinschaftsausgaben konfrontiert sind.

ANSATZ DER „EINZIGEN PRÜFUNG“: AUSTAUSCH VON ERGEBNISSEN UND KOSTEN-NUTZEN-VERHÄLTNIS ALS VORRANGIGES KRITERIUM (MASSNAHMEN 9-11)

Maßnahme 9: Ausarbeitung wirksamer Mittel für den Austausch von Prüf- und Kontrollergebnissen sowie Förderung des Ansatzes der „Einzigen Prüfung"

Dank des neuen Rechnungsführungssystems ABAC (2005) kann die Kommission nunmehr Managementinformationen, die in den lokalen Systemen der Dienststellen gesammelt und gespeichert werden, leichter koordinieren. 2006 wurde ABAC um ein Modul erweitert, mit dem Prüfungsdaten zu Rechtspersonen eingegeben, gesucht und nachverfolgt werden können. 2007 wird dieses Modul durch eine elektronische Schnittstelle zu den lokalen Systemen der Dienststellen ergänzt, die ohne weitere manuelle Dateneingabe einen Überblick über die Prüftätigkeit der Kommission in Bezug auf die direkten Begünstigten ermöglicht. Eine detaillierte Datenbank mit Informationen über die Prüftätigkeit wird kommissionsweit eine bessere Planung sowie ein effizienteres Risikomanagement ermöglichen.

Der Austausch von Prüfungsdaten ist auch bei anderen Mittelverwaltungsarten geplant. Für die Bereiche Bildung und Kultur wurden durch einen Beschluss der Kommission über die Zuständigkeiten der Kommission, der Mitgliedstaaten und der nationalen Agenturen nach dem Modell der „Einzigen Prüfung“ die Art und der Grad der Kontrollen festgelegt. In einem speziellen Leitfaden für die nationalen Agenturen sind insbesondere die Art und die Mindestanzahl der durchzuführenden Kontrollen aufgeführt. Bei der geteilten Mittelverwaltung konnte die Berichterstattung über die Prüfergebnisse der Mitgliedstaaten sowie deren Nutzung durch die Kommission stetig verbessert werden, und zwar durch Standardformate, Bewertungsverfahren, frühzeitigere Koordinierungstreffen und elektronische Tracking-Tools.

Neue Teilmaßnahme: In der Anfangsphase des Datenaustauschs in ABAC wird die Kommission beim 6. Rahmenprogramm die Nutzung des Datenaustauschs und der Berichterstattung überwachen. Dadurch soll ermittelt werden, wie der Datenaustausch im gesamten Kontrollprozess noch besser genutzt werden kann.

Maßnahme 10: Durchführen einer ersten Schätzung und Analyse der Kontrollkosten

Für die geteilte Mittelverwaltung wurde eine Methode zur Schätzung der Kontrollkosten vereinbart und eine diesbezügliche Untersuchung für die Landwirtschaft und die Strukturfonds eingeleitet. Im Bereich der Landwirtschaft sind alle Mitgliedstaaten beteiligt. Bei den Strukturfonds werden zunächst Wales, Ungarn und Portugal untersucht, bevor die übrigen Mitgliedstaaten mit einbezogen werden. Bei der direkten Mittelverwaltung ermittelt die Kommission derzeit in einer Pilotuntersuchung die Kontrollkosten für die beiden Generaldirektionen EAC und INFSO.

Neue Teilmaßnahme: Um das Kosten-Nutzen-Verhältnis weiter zu untersuchen, wird die Kommission prüfen, wie sich die Programmgestaltung und die Anspruchsvoraussetzungen auf die Kontrollkosten auswirken. Auf Grundlage von Praxisbeispielen soll eine detaillierte Analyse des tolerierbaren Risikos entwickelt werden.

Maßnahme 11: Pilotvorhaben zur Bewertung des Nutzens

Eine Kontrolle kann einen finanziellen Nutzen haben (indem sie dazu führt, dass rechtsgrundlos gezahlte Beträge eingezogen werden) oder einen qualitativen Nutzen entfalten (beispielsweise durch die abschreckende Wirkung, die der Gedanke an eine potenzielle Kontrolle oder Bestrafung beim Empfänger auslöst und die diesen veranlasst, die Zahlungsanträge gründlicher zu prüfen). Die präventive Wirkung von Kontrollen lässt sich allerdings nur schwerlich bestimmen: Zum einen gibt es keine Kontrollpopulation, mittels derer der finanzielle Nutzen einer zusätzlichen Kontrolle ermittelt werden könnte, zum anderen sind sektorübergreifende Vergleiche wegen der unterschiedlichen Kontrollstrukturen und politischen Rahmenbedingungen nur schwerlich möglich.

Folglich geht es bei dieser Maßnahme schwerpunktmäßig um den quantifizierbaren Nutzen in den Generaldirektionen INFSO und EAC und mithin um die Bewertung der im Haushaltsjahr 2005 erfolgten Einziehungen, die sich auf Fehler beziehen, die im Zusammenhang mit den Programmen dieser Generaldirektionen festgestellt worden waren. Wegen der mehrjährigen Ausrichtung mancher Programme besteht bei diesem Ansatz die Gefahr, dass der unmittelbare Kontrollnutzen unterbewertet wird, zumal in einem Jahr n begangene Fehler unter Umständen erst in den Folgejahren aufgedeckt und die damit verbundenen Einziehungen erst dann vorgenommen werden können. Um sicherzustellen, dass die die Kontrollkosten im Hinblick auf die Fehlerquote gerechtfertigt sind, wird diese Frage in einer Pilotstudie näher beleuchtet. Diese Studie, die die direkte zentrale Mittelverwaltung und die geteilte Mittelverwaltung abdeckt, soll Aufschluss darüber geben, welche Einziehungsmaßnahmen und Finanzkorrekturen im Jahre 2005 vorgenommen wurden und wie das Risiko angesichts der mehrjährigen Ausrichtung der Programme bei der Festlegung von Kontrollstrategien berücksichtigt werden kann. Ebenfalls untersucht werden soll der qualitative Nutzen.

Neue Teilmaßnahme: Um festzustellen, wie effizient die Einziehungs- und Zahlungsausgleichssysteme arbeiten, wird die Kommission anhand der in den Jahren 2005 und 2006 vorgenommenen Einziehungen und deren Kohärenz mit den im Zuge der Kontrollen festgestellten Fehlern eine Fehlertypologie für die direkte Mittelverwaltung aufstellen und den Zusammenhang von Einziehungen, Finanzkorrekturen, Berichtigungen der Zahlungen bestimmen; sie wird ferner prüfen, wie zuverlässig die nationalen Verfahren für Monitoring und die Berichterstattung im Bereich der Strukturfonds arbeiten.

SEKTORSPEZIFISCHE DEFIZITE (MASSNAHMEN 12-16)

Maßnahme 12: Beseitigung der von den teilnehmenden Diensten festgestellten Defizite

Dank der Mitte 2005 durchgeführten Defizitbewertung hatten die Generaldirektionen die Möglichkeit, die spezifischen Elemente in die jährlichen Managementpläne aufzunehmen, über die in den Tätigkeitsberichten für die Jahre 2006 und 2007 berichtet werden wird. Manche Generaldirektionen haben zudem die wichtigsten Ergebnisse der Defizitbewertung in die von ihnen für den Zeitraum 2007-2013 ausgearbeiteten Rechtsvorschriften einbezogen. Die für Forschung zuständigen Generaldirektionen haben für das 6. Forschungsrahmenprogramm auf interner Ebene eine auf einem abgestimmten Prüfprogramm basierende Mehrjahresstrategie für nachträgliche Kontrollen entwickelt, die sie derzeit umsetzen. Dieses Programm, das auf die systematische Verbesserung der Kostenaufstellungen der Hauptbegünstigten abzielt, deckt die von der Prüfung erfasste Gesamtpopulation hinreichend ab.

Neue Teilmaßnahme: Um die Zuverlässigkeit weiter zu steigern, wird die Kommission 2007 für das 6. Forschungsrahmenprogramm 300 Prüfungen durchführen (2006 wurden 45 Prüfungen durchgeführt). Außerdem wird sie bezüglich Analyse und Stichprobennahme einen systematischen Ansatz für die Empfängerpopulation des 6. Forschungsrahmenprogramms im Rahmen der Maßnahme 16b entwickeln und sodann die Fehler ermitteln und berichtigen, die bei den meistbegünstigten Empfängern des 6. Forschungsrahmenprogramms festgestellt werden. Ende 2007 wird zudem ein repräsentativer Überblick über den Grad und die Art der Unregelmäßigkeiten vorliegen, die im Zusammenhang mit den Forschungsmitteln insgesamt zu verzeichnen sind.

Maßnahme 13: Analyse der Kontrollen im Rahmen der geteilten Verwaltung (insbesondere Strukturfonds) auf regionaler Ebene und Stellenwert der bisherigen Erklärungen

Eine ausführlichere Bewertung der Effizienz der bisherigen Kontrollen und Zuverlässigkeitserklärungen der Mitgliedstaaten wird im Jahrestätigkeitsbericht 2006 erfolgen. Die Generaldirektionen REGIO und EMPL arbeiten weiterhin an der Verbesserung der Verfahren zur Bestimmung der Zuverlässigkeit der Zahlungen mittels einer nach Mitgliedstaaten aufgeschlüsselten Bewertung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme auf Ebene der jeweiligen Systeme und Programme. Dabei werden die einzelnen Kontrollkomponenten der Systeme in Bezug auf Kohärenz und Effizienz anhand einer Skala, wie sie in ähnlicher Form auch vom Rechnungshof verwendet wird, je nach Zuverlässigkeit folgenden drei Kategorien zugeordnet: ausreichende Gewähr, bedingt eingeschränkte Gewähr und eingeschränkte/keine Gewähr. Diese Generaldirektionen haben ferner Rechtmäßigkeits- und Ordnungsmäßigkeitsindikatoren aufgestellt, die die in ihren jährlichen Tätigkeitsberichten 2006 enthaltene Kontrollstrategie ergänzen.

Maßnahme 14: Größere Hilfestellung für das Management des Fehlerrisikos im Bereich der Strukturfonds

Im Zusammenhang mit der Maßnahme 14a hat die Kommission die Mitgliedstaaten gebeten, dafür Sorge zu tragen, dass die Empfänger von Strukturfondsmitteln auf die Möglichkeit der Kontrolle und die Gefahr der Streichung von Fördermitteln gezielt hingewiesen werden. Außerdem wurden den Mitgliedstaaten weitere Informationen über die Angaben zur Verfügung gestellt, die sie der Kommission in Bezug auf den Widerruf und die Rücknahme von Mitteln im Fall von Unregelmäßigkeiten zu übermitteln haben; des weiteren wurde eine Änderung der einschlägigen Vorschriften[5] vorgenommen. Im August 2006 wurden von der Kommission Leitlinien für die Abwicklung der Programme des Zeitraums 2000-2006 herausgegeben. Weitere Orientierungshilfen wurden durch die Bekanntmachung von Methoden gegeben, die sich bei den Verwaltungskontrollen der ersten Stufe und bei den Kontrollen der Zahlstellen bewährt haben.

Im Zusammenhang mit der Maßnahme 14b arbeitet die Kommission derzeit an Leitlinien für die Auslegung einer Reihe von Begriffen (u.a. "Finanzierungstechnik"). Diese Leitlinien sollen zunächst mit den Mitgliedstaaten erörtert und sodann verbreitet werden.

Maßnahme 15: Förderung der Vertrauenspakt-Initiative für Strukturfonds

Die Generaldirektion REGIO hat die Vertrauenspakt-Initiative weiter vorangetrieben, um den Grad der Zuverlässigkeitsgewähr für den Programmplanungszeitraum 2000-2006 zu erhöhen und nützliche Grundlagen für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 zu schaffen. In zwei Fällen wurde bereits ein Vertrauenspakt unterzeichnet (mit Wales und Österreich), mit vier Mitgliedstaaten laufen diesbezügliche Gespräche.

Maßnahme 16: Aufstellung gemeinsamer Leitlinien für die einzelnen Politikfamilien

Im Zuge der Maßnahme 16a wurde ein für den Internen Prüfer des 6. Forschungsrahmenprogramms bestimmter aktualisierter Leitfaden für interne Rechnungsprüfung ausgearbeitet, der verbesserte Orientierungshilfen für Forschung und interne Maßnahmen enthält. Die Kommission hat außerdem festgestellt, dass Orientierungshilfen für eine Abstimmung der internen Prüfstrategien auf heterogene Kontrollumfelder benötigt werden, die den zentralen Kontrollgrundsätzen Rechnung trägt. Die Frist für diese Maßnahme wurde verlängert, damit die vorbildliche Methoden aus den verschiedenen Politikbereichen erfasst und sodann verbreitet werden können.

Mit der Maßnahme 16b, die darauf ausgerichtet ist, einen ersten Überblick über die Empfängerpopulation zu vermitteln und diese zu bewerten, wurde ein Beitrag zur Prüfstrategie für das 6. Forschungsrahmenprogramm geleistet. Das Ergebnis war ein auf international anerkannten Grundsätzen basierender Ansatz, der Stratifizierung und MUS-Verfahren miteinander kombiniert und die Berichtigung systematischer Fehler mit der Ermittlung der Gesamtfehlerquote anhand einer statistischen Stichprobe einschließt.

Im Rahmen der Maßnahme 16c überprüft die Generaldirektion REGIO derzeit das Prüfungshandbuch für die Strukturfonds. Dabei werden unter anderem die neuen Rechtsvorschriften und die Leitlinien für die Anwendung der internationalen Prüfgrundsätze berücksichtigt.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND WEITERES VORGEHEN

Die Schlussfolgerungen fallen weitgehend positiv aus. Die Kommission ist der Ansicht, dass die Grundlagen für ein gutes Management des Fehlerrisikos und die Erhöhung der Zuverlässigkeitsgewähr - trotz einiger Verzögerungen (siehe Anlage) – wie im Aktionsplan vorgesehen bis Ende 2007 geschaffen werden können. Die Ergebnisse der Maßnahmen werden nach und nach sichtbar und nachweisbar werden, und zwar zunächst in Form eines transparenteren und klareren Kontrollkonzepts. Dieses Konzept dürfte bewirken, dass die Fehlerquote dank der verbesserten Korrektur und Prävention sinkt.

Da sich gezeigt hat, dass eine Reihe von Maßnahmen vertieft werden muss, wenn die Zuverlässigkeit weiter erhöht werden soll, hat die Kommission weitere Teilmaßnahmen in den betroffenen Bereichen vorgeschlagen. Der Schwerpunkt der neuen Teilmaßnahmen betrifft die direkte zentrale Mittelverwaltung, für die Kommission die ausschließliche Zuständigkeit besitzt. Die neuen Teilmaßnahmen werden im Rahmen des ursprünglichen Zeitplans für den Aktionsplan (bis Ende 2007) abgeschlossen und zusammen mit den bereits laufenden Maßnahmen sicherstellen, dass dann alle Voraussetzungen geschaffen sein werden, damit sich die angestrebte Wirkung des integrierten internen Kontrollrahmens auf die Zuverlässigkeitsgewähr erstmals entfalten kann.

Wenn es der Kommission gelingt, die Zuverlässigkeitsgewähr zu erhöhen, kann der Europäischen Rechnungshof dies in seiner DAS berücksichtigen. Die Kommission wird sich daher auch weiterhin eng mit dem Rechnungshof hinsichtlich Umsetzung und Wirkung des Aktionsplans abstimmen und sich für eine Verbesserung des kontradiktorischen Verfahrens einsetzen. Die Frage des Zeitplans ist nach wie vor in allen Bereichen des Haushaltsvollzugs heikel. Bei der geteilten Mittelverwaltung lag ungefähr die Hälfte der Antworten der Mitgliedstaaten zu den „Erklärungen mit vorläufigen Feststellungen“ des Rechnungshofs nicht rechtzeitig vor und konnte im kontradiktorischen Verfahren über den Jahresbericht 2005 nicht berücksichtigt werden[6]. Das bedeutet, dass unter Umständen wichtige Antworten der Mitgliedstaaten zu den vorläufigen Feststellungen des Rechnungshofs zu spät eintreffen, um in die DAS einzufließen.

Die Kommission wird Anfang 2008 einen abschließenden Bericht über die Durchführung des Aktionsplans vorlegen. In diesem Bericht werden die Auswirkungen der verschiedenen Maßnahmen auf die Zuverlässigkeitsgewähr einer ersten Prüfung unterzogen und Schlussfolgerungen für die künftige Konsolidierung des integrierten internen Kontrollrahmens formuliert.

[1] KOM(2006) 9 und SEK(2006) 49.

[2] ABl. C 107 vom 30.4.2004, S. 1 (Stellungnahme zum Modell der „Einzigen Prüfung“).

[3] Feststellung des Rechnungshofs 02/2004, Ziff. 48.

[4] Kontrola PaD[pic]stwowa, Sonderausgabe Dezember 2006http://www.nik.gov.pl/docs/kp/kp_200 Kontrola Państwowa, Sonderausgabe Dezember 2006http://www.nik.gov.pl/docs/kp/kp_2006_referaty_calosc.pdf

[5] Verordnung (EG) Nr. 448/2001, geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1978/2006 vom 22. Dezember 2006 (ABl. L 368 vom 23.12.2006, S. 89).

[6] Antworten der Mitgliedstaaten auf den Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 2005.