BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Die vorgeschlagene Änderung der Richtlinie 2014/59/EU (Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten, BRRD) ist Teil eines Legislativpakets, das auch eine Änderung der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 (Eigenkapitalverordnung, CRR), der Richtlinie 2013/36/EU (Eigenkapitalrichtlinie, CRD) und der Verordnung (EU) Nr. 806/2014 (Verordnung über den einheitlichen Abwicklungsmechanismus, SRMR) umfasst.

Auf der Grundlage der mit den internationalen Partnern der EU vereinbarten globalen Standards hat die EU in den vergangenen Jahren eine grundlegende Reform der Finanzdienstleistungsregulierung durchgeführt, mit der die Widerstandsfähigkeit der Finanzinstitute in der EU gestärkt werden soll. Das Reformpaket umfasst insbesondere die Verordnung (EU) Nr. 575/2013 (Eigenkapitalverordnung, CRR) und die Richtlinie 2013/36/EU (Eigenkapitalrichtlinie, CRD) über Aufsichtsanforderungen für Kreditinstitute und deren Beaufsichtigung, die Richtlinie 2014/59/EU über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (BRRD) und die Verordnung (EU) Nr. 806/2014 über den einheitlichen Abwicklungsmechanismus (SRM)

Diese Maßnahmen wurden als Reaktion auf die Finanzkrise ergriffen, die 2007/2008 ihren Ausgang nahm. Da zu diesem Zeitpunkt angemessene Handlungsrahmen für das Krisenmanagement und die Abwicklung fehlten, waren Regierungen weltweit gezwungen, Banken vor der Finanzkrise zu retten. Die Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen und der unerwünschte Anreiz, die Kosten von Bankenausfällen auf die Allgemeinheit abzuwälzen, haben deutlich gemacht, dass es zur Bewältigung von Bankenkrisen und zur Wahrung der Finanzstabilität eines neuen Ansatzes bedarf.

Im Einklang mit den wichtigen Schritten, die in internationalen Foren unternommen wurden, hat die Union mit der Richtlinie 2014/59/EU (Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten, BRRD) und der Verordnung (EU) Nr. 806/2014 (Verordnung über den einheitlichen Abwicklungsmechanismus, SRMR) einen robusten Abwicklungsrahmen geschaffen, um Bankenkrisen wirksam zu bewältigen und ihre schädlichen Auswirkungen auf die Finanzstabilität und öffentlichen Finanzen einzudämmen. Ein Eckpfeiler dieses robusten Abwicklungsrahmens ist das „Bail-in“-Instrument, mit dem Schulden abgeschrieben oder Forderungen und andere Verbindlichkeiten in einer vorab festgelegten Rangfolge in Eigenkapital umgewandelt werden. Das Instrument kann eingesetzt werden, um Verluste eines ausfallenden oder von Ausfall bedrohten Instituts zu absorbieren und das Institut intern zu rekapitalisieren, sodass seine Überlebensfähigkeit wiederhergestellt wird. Somit werden künftig Anteilseigner und andere Gläubiger anstelle der Steuerzahler für den Ausfall eines Instituts einstehen müssen.

Eines der Hauptziele der BRRD besteht darin, im Falle einer Bankenkrise die Verlustabsorption durch den Privatsektor zu erleichtern. Um dieses Ziel zu erreichen und zu gewährleisten, dass für eine Abschreibung oder Umwandlung in Eigenkapital ausreichende Finanzmittel zur Verfügung stehen, unterliegen alle Banken einer Mindestanforderung an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten (Minimum Requirement for Own Funds and Eligible Liabilities, MREL). Bei der BRRD ist die MREL nicht generell mit der Auflage verbunden, dass die in ihrem Rahmen berücksichtigungsfähigen Instrumente nachrangig sein müssen. In der Praxis kann eine im Rahmen der MREL berücksichtigungsfähige Verbindlichkeit im Insolvenzfall somit denselben Rang einnehmen (pari passu) wie andere Verbindlichkeiten, die nach der BRRD nicht bail-in-fähig sind, etwa operative Verbindlichkeiten wie kurzfristige Interbankenkredite oder gewisse andere Verbindlichkeiten, die zwar bail-in-fähig sind, auf Ermessensbasis aber von einem Bail-in ausgenommen werden könnten, wenn die Abwicklungsbehörde begründen kann, dass ein Bail-in aus operativen Gründen oder aufgrund des Risikos einer systemischen Ansteckung nur schwer durchführbar wäre (z. B. im Fall von Derivaten). Dies könnte zur Folge haben, dass am Verlust beteiligte Anteilseigner geltend machen, bei der Abwicklung schlechter behandelt worden zu sein als es bei einer hypothetischen Insolvenz der Fall gewesen wäre. In einem solchen Fall müssten sie mit Mitteln aus dem Abwicklungsfonds entschädigt werden. Um dieses Risiko einzudämmen, können die Abwicklungsbehörden verlangen, dass die MREL mit Instrumenten zu erfüllen ist, die bei einer Insolvenz gegenüber anderen Verbindlichkeiten, die entweder per Gesetz nicht bail-in-fähig sind oder bei denen ein Bail-in nur schwer durchführbar wäre, nachrangig sind („Nachrangigkeitsanforderung“).

Auf internationaler Ebene hat der Rat für Finanzstabilität (FSB) am 9. November 2015 das Term Sheet zur Gesamtverlustabsorptionsfähigkeit (Total Loss-absorbing Capacity, TLAC) („TLAC-Standard“) veröffentlicht, das eine Woche später auf dem G20-Gipfel in der Türkei gebilligt wurde. Nach dem TLAC-Standard müssen global systemrelevante Banken (G-SIBs) – im Unionsrecht global systemrelevante Institute (G-SRIs) – ein Minimum an hochgradig verlustabsorptionsfähigen (bail-in-fähigen) Verbindlichkeiten halten („TLAC-Mindestanforderung“), das ausreicht, um im Abwicklungsfall eine reibungslose und schnelle Verlustabsorption und Rekapitalisierung zu gewährleisten. In ihrer Mitteilung vom 24. November 2015 hat die Kommission angekündigt, bis Ende dieses Jahres einen Legislativvorschlag vorzulegen, damit der TLAC-Standard wie vereinbart bis 2019 umgesetzt werden kann.

Der vorliegende Vorschlag ist Teil der Bemühungen der Kommission, den TLAC-Standard in der Union umzusetzen, und geht mit einer Reihe anderer Vorschläge zur Änderung des bestehenden Sanierungs- und Abwicklungsrahmens der Union einher.

Er beinhaltet insbesondere gezielte Änderungen an der BRRD zur Insolvenzrangfolge der Inhaber von Schuldtiteln, die Unionsbanken zur Erfüllung der Anforderungen von BRRD und TLAC an ihre Verlustabsorptions- und Rekapitalisierungsfähigkeit ausgeben. Um die praktische Ausübung und Robustheit von Bail-in-Befugnissen zu verbessern und Rechtsunsicherheit zu vermeiden, sind Verbindlichkeiten dem TLAC-Standard zufolge nur dann im Rahmen der TLAC berücksichtigungsfähig, wenn sie gegenüber anderen Verbindlichkeiten nachrangig sind, d. h. wenn sie im Insolvenz- oder Abwicklungsfall vor anderen „bevorrechtigten“ Verbindlichkeiten, die ausdrücklich von einer Anrechnung auf die TLAC ausgenommen sind, wie Derivate, gedeckte Einlagen oder Steuerverbindlichkeiten, Verluste absorbieren. Aus diesem Grund sieht der TLAC-Standard vorbehaltlich bestimmter Ausnahmen eine Nachrangigkeitsanforderung vor, lässt aber offen, wie diese zu erfüllen ist.

Da die Banken nach dem TLAC-Standard nachrangige Instrumente halten müssen, es in der Union aber im Ermessen der Abwicklungsbehörden liegt, zur Einhaltung der MREL auch nachrangige Instrumente zu verlangen, haben mehrere Mitgliedstaaten ihre nationalen Insolvenzrangfolgen neu bewertet. Einige Mitgliedstaaten haben die Insolvenzrangfolge gewisser Bankengläubiger in ihrem nationalen Insolvenzrecht angepasst (oder werden dies in Kürze tun), um das Bail-in-Instrument im Rahmen der BRRD in der Praxis anwenden zu können und sicherzustellen, dass ihre G-SRIs die „Nachrangigkeitsanforderung“ des TLAC-Standards erfüllen. In manchen nationalen Regelungen wurde der vorhandene Bestand an unbesicherten vorrangigen Schuldtiteln mit sofortiger Wirkung nachgereiht, um es den Banken zu ermöglichen, jegliche aus der BRRD oder dem TLAC-Standard erwachsende Nachrangigkeisanforderung zu erfüllen. Andere Regelwerke verpflichten die Banken zur Emission neuer Schuldtitel, die dem Nachrangigkeitskriterium entsprechen. Die bisher verabschiedeten nationalen Vorschriften weichen stark voneinander ab, und Interessengruppen und Mitgliedstaaten sind sich einig, dass unterschiedliche Ansätze bei der gesetzlichen Insolvenzrangfolge von Bankengläubigern sowohl für Emittenten als auch für Investoren Unsicherheit erzeugen und die Anwendung des Bail-in-Instruments bei grenzüberschreitend tätigen Instituten erschweren. Diese Unsicherheit könnte auch zu Wettbewerbsverzerrungen führen, da die Inhaber unbesicherter Schuldtitel in verschiedenen Mitgliedstaaten unterschiedlich behandelt werden könnten und auch die Kosten, die den Banken durch die Erfüllung der Anforderungen des TLAC-Standards und der MREL entstehen, womöglich von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat variieren. Unter derart voneinander abweichenden nationalen Insolvenzregelungen würden Bankengläuber auch dann sehr unterschiedlich behandelt, wenn sie Schuldtitel von Banken erwerben, die verschiedenen nationalen Regelungen für die Gläubigerrangfolge unterliegen.

Aus den genannten Gründen hat das Europäische Parlament die Kommission in seinem Bericht zur Bankenunion zur Vorlage von Vorschlägen aufgerufen, mit denen die rechtlichen Risiken von Forderungen unter Achtung des Grundsatzes, dass es keine Schlechterstellung von Gläubigern geben darf, verringert werden sollen, und der ECOFIN-Rat die Kommission in seinen Schlussfolgerungen vom 17. Juni 2016 aufgefordert, einen Vorschlag für einen gemeinsamen Ansatz bei der Rangfolge der Gläubiger einer Bank vorzulegen.

Angesichts der Eigenständigkeit dieses Themas und der dringenden Notwendigkeit harmonisierter Unionsvorschriften, die weiteren Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt vorbeugen, ist ein eigenständiger Vorschlag zur Rangfolge von Bankengläubigern gerechtfertigt.

1.1.Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich

Schon der bestehende EU-Bankenabwicklungsrahmen verpflichtet alle Banken in der Union zu einem ausreichenden Bestand an hochgradig verlustabsorptionsfähigen (bail-in-fähigen) Verbindlichkeiten, die bei einer Abwicklung zum Einsatz kommen sollten. Indem der Vorschlag die Nachrangigkeitsanforderung der BRRD und des TLAC-Standards übernimmt und dadurch den Einsatz des Bail-in-Instruments erleichtert, wird er die Anwendung der bestehenden Vorschriften verbessern und zur Umsetzung des TLAC-Standards in der Union beitragen. Der Vorschlag steht daher mit dem übergeordneten Ziel des Bankenabwicklungsrahmens der Union im Einklang, den Beitrag der Steuerzahler bei einer Bankenabwicklung zu verringern.

1.2.Kohärenz mit der Politik der Union in anderen Bereichen

Der Vorschlag ist Teil einer umfassenden Reform der Finanzvorschriften der Union mit dem Ziel, die Risiken im Finanzsektor zu verringern und zugleich eine nachhaltige Finanzierung der Wirtschaft zu fördern. Er steht voll und ganz mit den grundlegenden Zielsetzungen der EU in Einklang, die Finanzstabilität zu fördern, den Beitrag der Steuerzahler bei einer Bankenabwicklung zu verringern und zu einer nachhaltigen Finanzierung der Wirtschaft beizutragen.

2.RECHTSGRUNDLAGE, SUBSIDIARITÄT UND VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT