Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates über Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrages" () (98/C 284/04)

Der Rat beschloß am 11. März 1998, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Industrie, Handel, Handwerk und Dienstleistungen nahm ihre Stellungnahme am 3. Juni 1998 an. Berichterstatter war Herr Sepi.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 356. Plenartagung (Sitzung vom 1. Juli 1998) mit 135 gegen 1 Stimme bei 3 Stimmenenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß hat mehrfach zum Ausdruck gebracht, daß der Erlaß von Rechtsakten zur umfassenden rechtsverbindlichen Regelung des Wettbewerbs erforderlich ist.

1.2. Bereits in seiner Stellungnahme zum XXII (). Bericht über die Wettbewerbspolitik wies er auf die Bedeutung und die Notwendigkeit hin, daß die Kommission hier rechtsetzend tätig wird, um allen Betroffenen zu Transparenz und einer größeren Rechtssicherheit zu verhelfen.

1.3. Er betont, daß sowohl die im Wirtschafts- und Rechtsbereich Verantwortlichen als auch die Öffentlichkeit ganz allgemein in allen Ländern der EU wegen der guten Ergebnisse, die auf dem Felde der Preisdämpfung und der Wettbewerbsfähigkeit erzielt wurden, für Fragen des Wettbewerbs immer größeres Interesse zeigen.

1.4. Um so dringender sind Vorschriften, mit denen die Kommission ihre Maßnahmen zusammenfaßt und sie transparent und methodisch schlüssig macht.

1.5. Außerdem steht diese Verordnung in einer Linie mit jener über die Anwendung der Artikel 92 und 93 des EG-Vertrags auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen ().

1.6. Der Ausschuß fordert die Kommission auf, mit dieser immer weiter ausgreifenden Rechtsetzungstätigkeit fortzufahren, um ein Korpus von Bestimmungen zu schaffen, das auch im Hinblick auf die Erweiterung für Einheit und Klarheit der gesamten Materie sorgt.

1.7. Dabei muß in einigen problematischen Industriezweigen Europas die Beihilfepraxis in den konkurrierenden Staaten berücksichtigt werden.

1.8. In ihrem Vorschlag für eine Verordnung bemüht sich die Kommission um den schwer erreichbaren Ausgleich zwischen Effizienz und Transparenz. Nach Ansicht des Ausschusses sollten die Gemeinschaftsinstitutionen der Transparenz und den Rechten Dritter im allgemeinen mehr Beachtung schenken.

2. Der Kommissionsvorschlag

2.1. Im wesentlichen schlägt die Kommission ein bestimmtes Verfahren vor, um einerseits eine bewährte Praxis zu kodifizieren und andererseits zugunsten einer wirksameren Kontrolle "bestimmte Aspekte" zu präzisieren und die Vorschriften zu straffen.

2.2. Sie bestätigt, daß die Anmeldung und das Durchführungsverbot nach Artikel 93 Absatz 3 die Grundlage der Kontrolle darstellen. Die ausschließliche Entscheidungsbefugnis bleibt dabei in den Händen der Kommission (Artikel 2 und 3).

2.3. Artikel 4 regelt das Verfahren, nach dem die Kommission die Anmeldung prüft und Fristen für Entscheidungen festsetzt, nach deren Ablauf die betreffende Beihilfe ohne förmlichen Beschluß als genehmigt gilt.

2.4. Entsprechend gilt die Anmeldung als zurückgezogen, wenn der Mitgliedstaat die nach einer ersten Prüfung von der Kommission geforderten Auskünfte nicht erbringt (Artikel 5).

2.5. Nach Abschluß des förmlichen Prüfverfahrens entscheidet die Kommission, ob die Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist; sie kann eine Positiventscheidung mit Bedingungen und Auflagen verbinden oder entscheiden, daß die angemeldete Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt nicht vereinbar ist (Artikel 7; Artikel 11).

2.5.1. Wenn die Beihilfe rechtswidrig gewährt wurde und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist, entscheidet die Kommission, daß der betreffende Mitgliedstaat die Beihilfe vom Empfänger zurückfordern muß (Artikel 14).

2.6. Die Artikel 10 und 11 handeln von der Aussetzungsanordnung und der Rückforderungsanordnung in den Fällen, wo die Kommission Beihilfen aufgrund von Informationen, die sie "unabhängig von ihrer Herkunft" prüft, als rechtswidrig beurteilt.

2.7. Die Rückforderung von Beihilfen regelt Artikel 14, der die Anwendung der in dem betreffenden Staat verfügbaren rechtlichen Instrumente vorsieht und bestimmt, daß "innerstaatliche Rechtsmittel ... keine aufschiebende Wirkung" haben.

2.8. Außer den rechtswidrigen Beihilfen fallen auch die "mißbräuchliche Anwendung von Beihilfen" (Artikel 15) und Beihilfen, die "mit dem Gemeinsamen Markt nicht ... vereinbar" sind, unter die Bestimmungen der Verordnung.

2.9. Gemäß dem Vorschlag hat die Kommission das Recht, die Staaten aufzufordern, "zweckdienliche Maßnahmen" zu ergreifen, um die Beihilfen rechtskonform zu machen; die Verordnung sieht zwei Überwachungsmechanismen vor: die Prüfung der von den Mitgliedstaaten zu unterbreitenden Jahresberichte und die Nachprüfung vor Ort (Artikel 19 und 20).

2.10. Bei bestimmten Tatbeständen sieht die Verordnung zudem noch die Zusammenarbeit mit nationalen unabhängigen Aufsichtsstellen vor (Artikel 21).

2.11. Die allgemeinen Vorschriften nennen die Mitgliedstaaten als alleinige Adressaten der Entscheidungen und sehen vor, daß im Amtsblatt eine Zusammenfassung der Entscheidungen veröffentlicht wird und eine Kopie der Entscheidung in ihrer/ihren verbindlichen Sprachfassung/en erhältlich ist (Artikel 25).

2.12. Schließlich soll ein aus Vertretern der Mitgliedstaaten bestehender Beratender Ausschuß, der die Kommission jedoch nur bei der Anwendung der Durchführungsvorschriften, also nicht bei ihren Entscheidungen, unterstützt, eingerichtet werden (Artikel 27).

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß begrüßt diese Verordnung und weist auf ihre Bedeutung hin, da sie eine Reihe praktischer Verfahren und in den Urteilen des Gerichtshofs zum Ausdruck kommender Grundsätze zusammenfaßt und in eine vernünftige Ordnung bringt.

3.2. Er vertritt jedoch die Ansicht, daß die Kommission diese rechtliche Systematisierung der gemeinschaftlichen Regelung des Wettbewerb weiter ausbauen sollte, um angesichts der immer rascheren Entwicklung infolge der konkreten Verwirklichung des Binnenmarkts und der Europäischen Währungsunion in wenigen Jahren eine größere Rechtssicherheit in Sachen Wettbewerb herzustellen.

3.3. Nach Ansicht des Ausschusses sollte der Anwendungsbereich dieser Verordnung nach Annahme des "steuerlichen Verhaltenskodexes" auch auf diejenigen steuerlichen Maßnahmen, die den Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten verzerren, ausgedehnt werden.

3.4. Besondere Mühe sollte die Kommission darauf verwenden, alle juristischen Termini genauer zu definieren und ihre Übersetzung in die verschiedenen Sprachen zu vereinheitlichen, um ihre eindeutige Auslegung zu ermöglichen. So ist beispielsweise in dieser Verordnung die Grenze zwischen "rechtswidrigen Beihilfen" und einer "mißbräuchlichen Anwendung" von Beihilfen klarer zu ziehen, wobei die rechtlichen Folgen die gleichen sein müssen.

3.5. In Wettbewerbsfragen ist die Kommission sowohl reglementierende als auch anwendende Behörde. Der Ausschuß hat sich bereits für eine solche Vereinheitlichung der Kompetenzen ausgesprochen; allerdings bedürfen in diesem Zusammenhang das Beschwerdeverfahren und die Verpflichtung der Kommission, sich zu äußern, sobald eine betroffene Partei dies fordert, einer weiteren Präzisierung. Die vagen Formulierungen unter Artikel 10 Absatz 1 scheinen der Kommission einen zu weiten Ermessensspielraum zu gewähren. Nach Ansicht des Ausschusses sollte betroffenen Dritten ein Beschwerderecht eingeräumt und die Kommission in jedem Fall zu einer Stellungnahme verpflichtet werden.

3.6. Die Einführung formaler Regeln ist allerdings auch eine einzigartige Gelegenheit dafür, daß mehr Transparenz einzieht und Dritte das Recht erhalten, unterrichtet und angehört zu werden sowie sich zu äußern, bevor die Entscheidungen fallen. Sachdienliche Hinweise Dritter werden der Kommission helfen, die Qualität ihrer Arbeit zu verbessern, die Kontrolle zu verschärfen und dazu beizutragen, daß der Wettbewerb im Binnenmarkt weniger verzerrt wird.

3.7. Mehr Transparenz und mehr Rechte für Dritte werden zu einer verschärften Kontrolle der staatlichen Beihilfen führen. Konkurrenten und andere betroffene Parteien könnten zu umfassenderen Ermittlungen in wichtigen Fällen beitragen. Die Auskünfte konkurrierender Unternehmen dürften der Kommission auch helfen, die Folgen der jeweiligen Beihilfen für den Markt besser abzuschätzen. Der Ausbau der Rechte Dritter könnte somit zu einer Senkung der staatlichen Beihilfen insgesamt beitragen.

3.8. Unter die staatlichen Beihilfen fallen laut Vertrag und Gerichtshof auch die nicht in Form von Geld gewährten Hilfen, die den Wettbewerb verzerren. Der Anwendung dieser Verordnung auf manche von ihnen sollte die Kommission, vor allem wenn die Mitgliedstaaten sie nicht anmelden, viel Beachtung schenken und Regeln zur genauen Erfassung dieser Tatbestände einführen.

3.9. Der Ausschuß bittet die Kommission zu prüfen, ob die Anmeldungen neuer Beihilfen durch die Mitgliedstaaten nicht zumindest in zusammengefaßter Form veröffentlicht werden sollten.

3.10. Mit ihrem Vorschlag berührt die Kommission sensible Bereiche staatlicher Strukturpolitik. Angesichts ihrer politischen Bedeutung sollte die Verordnung klare Bestimmungen enthalten, die den Gesichtspunkten von Transparenz und Information auch gegenüber der Öffentlichkeit besser gerecht werden.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Laut Gerichtshof erfuellen auch solche Maßnahmen, die "keine Subventionen ... darstellen, diesen aber nach Art und Wirkung gleichstehen", den Tatbestand der staatlichen Beihilfe. Die in der Verordnung enthaltene Definition (Artikel 2) sollte genauer geklärt werden.

4.2. Nach Artikel 4 Absatz 6 hat de facto eine doppelte Anmeldung zu erfolgen, was das Verfahren unnötig erschwert.

4.3. Was die Rechte Dritter im allgemeinen betrifft, fehlt in dem Vorschlag eine Bestimmung, welche die Kommission berechtigte, die Anmeldung einer Einzelbeihilfe publik zu machen und Grundinformationen über die gewährte Beihilfe zu veröffentlichen. Zwar wäre die Veröffentlichung aller Anmeldungen nicht zu rechtfertigen, aber es könnte zweckmäßig sein, einen Absatz einzufügen, der bei der Publikation besonders komplexer Sachverhalte eine gewisse Flexibilität ermöglichte. Das Fehlen einer solchen Bestimmung ist ein Verstoß gegen das Gebot der Transparenz und verletzt die Rechte Dritter.

4.3.1. Der Ausschuß ist der Auffassung, daß jeder Beteiligte, der eine Stellungnahme abgegeben hat, den Text der abschließenden Entscheidung erhalten sollte. Darüber hinaus sollte geregelt werden, daß jeder Beteiligte der Kommission Mitteilung über rechtswidrige Beihilfen oder mißbräuchliche Anwendung von Beihilfen machen kann. Hält die Kommission die ihr vorliegenden Informationen nicht für ausreichend, sollte sie gehalten sein, den Beteiligten davon zu unterrichten. Sie sollte verpflichtet sein, ihre Entscheidungen dem Beteiligten in der vollständigen Textfassung zu übermitteln. Diese Linie scheint auch in einigen Urteilen des Gerichtshofes verfolgt zu werden ().

4.4. Die Rückforderung von rechtswidrigen Beihilfen ist eine heikle Angelegenheit, weil die rechtlichen und verwaltungstechnischen Verfahren von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat voneinander abweichen. Daher unterstützt der Ausschuß die Bemühung der Kommission, für mehr Effizienz zu sorgen, insbesondere durch die Aussetzungsanordnung bzw. die Rückforderungsanordnung (Artikel 11) und durch die Regelung in Artikel 14 Absatz 3, der zufolge innerstaatliche Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung haben. Diese beiden Vorschriften erhöhen nämlich konkret die Effizienz der Maßnahmen der Kommission.

4.5. In der Verordnung wird nicht gesagt, was geschieht, wenn die einzelstaatlichen rechtlichen Verfahren keine sofortige, effektive Vollstreckung ermöglichen. Damit dem ehernen Grundsatz gleicher Bedingungen Genüge getan wird, müssen sich die Mitgliedstaaten verpflichten, die sofortige Rückforderung zu ermöglichen, und die Kommission muß darüber wachen, daß keine verzögernden Verfahren eingeführt oder angewandt werden.

4.6. Der Ausschuß vertritt die Ansicht, mißbräuchlich angewendete Beihilfen sollten von dem Zeitpunkt an zurückgefordert werden, da sie nicht mehr mit den Gemeinschaftsbestimmungen vereinbar und damit materiell rechtswidrig sind.

4.7. Der Ausschuß hält die in Artikel 20 vorgesehene Nachprüfung vor Ort für sehr wichtig. Dort wird allerdings auch verlangt, daß der entsprechende Mitgliedstaat der Ernennung der Sachverständigen zustimmt, eine Bestimmung, die zu Ausweichmanövern und Verschleppungen einlädt. Es wäre daher sinnvoll, eine Frist zu setzen; auf jeden Fall sollte die Kommission bei der Ernennung der Sachverständigen das letzte Wort behalten.

4.8. Die Formulierungen von Artikel 25 der Verordnung legen nahe, daß die Kommission vertragsgemäß von den zentralstaatlichen Behörden als ausschließlichem Gesprächspartner ausgeht. Da jedoch in einigen Staaten viele Beihilfen von dezentralisierten Behörden beschlossen oder gewährt werden, sollte der Vertrag so ausgelegt werden, daß die Kommission im Falle dieser Mitgliedstaaten auch mit den lokalen Behörden direkt verhandeln kann, um langwierige Amtswege abzukürzen. Eine solche Deutung entspricht letztlich auch den Bestimmungen des Vertrags, denen eine extensive, jegliche staatliche Beihilfe umfassende Auslegung des Begriffs "staatliche Beihilfe" zugrunde liegt.

4.9. Die Veröffentlichung einer Zusammenfassung der Entscheidungen im Amtsblatt beschleunigt zwar die Verfahren, macht sie aber weniger durchsichtig. Gleichwohl können die Übersetzungsprobleme, die in den kommenden Jahren zunehmen werden, diese Kurzveröffentlichung angeraten sein lassen. Denn die Wirksamkeit der Entscheidungen hängt im wesentlichen davon ab, ob sie rechtzeitig erfolgen. Eine vollständige Veröffentlichung in allen Sprachen in einer vertretbaren Zeit setzt wiederum einen erheblichen Ausbau der technischen Dienste der Kommission voraus.

4.10. Der Ausschuß bedauert allerdings, daß der Vorschlag keine Fristen für die zweite Stufe, das förmliche Prüfverfahren, nennt und auch der Stichtag für das Anlaufen der Zwei-Monats-Frist unklar ist. Klare Fristen würden für alle Betroffenen mehr Rechtssicherheit bedeuten. Daß solche Fristen fehlen, kann die Kommission nicht mit Kapazitätsengpässen begründen, zumal sie für die Zukunft Gruppenfreistellungen plant.

4.10.1. Der Entwurf läßt ungeklärt, wann die Anmeldung einer Beihilfe vollständig ist, damit die Zwei-Monats-Frist der vorläufigen Prüfung anläuft. Der Ausschuß würde deshalb eine Regelung begrüßen, die in dieser Frage Rechtssicherheit schafft. Ein verbindliches Formular, das die Kommission zur Anmeldung von Beihilfen anbieten könnte, würde Abhilfe schaffen. Der Ausschuß würde weitere Optionen zur Schaffung von mehr Rechtssicherheit begrüßen.

4.10.2. Aus Gründen der Rechtssicherheit empfiehlt der Ausschuß weiter, daß Beihilfen, die vor mehr als zehn Jahren in rechtswidriger Weise ausgezahlt wurden, als bestehende Beihilfe behandelt werden. Nach Ablauf dieser Ausschlußfrist wäre dann weder eine Anmeldung noch eine Rückforderung erforderlich. Eine solche Regelung ist vertretbar, da nach Ablauf von zehn Jahren weder eine Wettbewerbsverzerrung noch eine unmittelbare Beeinträchtigung von Wettbewerbern mehr zu befürchten ist.

4.11. Die Kommission muß in ihrer Organisationsstruktur für einen raschen und transparenten Verlauf der Verfahren sorgen, so daß die Rechtssicherheit und der normale Betrieb der Unternehmen keinesfalls gefährdet werden.

Brüssel, den 1. Juli 1998.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() ABl. C 116 vom 16.4.1998, S. 13.

() ABl. C 34 vom 19.2.1994.

() ABl. C 129 vom 27.4.1998.

() Urteil Systraval.