KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 14.07.1998 
KOM(1998)459endg. 
MITTEILUNG DER KOMMISSION 
AUF DEM WEG ZU EINEM RAUM DER FREIHEIT, DER 
SICHERHEIT UND DÉS RECATS 

AUF DEM WEG ZU EINEM RAUM DER FREIHEIT, DER 
SICHERHEIT umDEsJtfccHTS 
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ALLGEMEINER RAHMEN 
Ziel 
Der Europäische Rat von Cardiff hat den Rat und die Kommission beauftragt, einen 
Aktionsplan zu der Frage vorzulegen, "wie die Bestimmungen des Amsterdamer Vertrags 
über den Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts am besten 
umzusetzen sind". Damit wollte er nicht lediglich Stilübungen oder Verfahrensreformen 
in die Wege leiten. Vielmehr ist dies der Beweis für seine Bereitschaft, einem wichtigen 
Anliegen der Öffentlichkeit mit konkreten Maßnahmen Rechnung zu tragen. Dieser 
Auftrag ist Teil eines klaren und ehrgeizigen Vorgehens: es gilt, die Union auf Reformen 
festzulegen, die sie den Bürgern näher bringen. 
Bevor die verschiedenen Wege aufgezeigt werden, die es im Hinblick auf die konkrete 
Umsetzung zu beschreiten gilt, soll zunächst darauf eingegangen werden, was mit dem 
Begriff "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" eigentlich gemeint ist. 
Dieser Begriff ist auf Ebene der Europäischen Union die Quintessenz all dessen, was wir 
an demokratischen Traditionen und Vorstellungen von Rechtsstaatlichkeit besitzen. 
Tatsächlich handelt es sich bei den dem Ziel eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und 
des Rechts zugrundeliegenden gemeinsamen Werten um seit langem bestehende 
Grundsätze der modernen Demokratien der Europäischen Union. Die im Vertrag von 
Amsterdam enthaltene Herausforderung besteht nicht darin, Demokratie und 
Rechtsstaatlichkeit neu zu erfinden, sondern den Bürgern die Möglichkeit zu geben, ihre 
historisch gewachsenen Demokratien gemeinsam zu genießen. Darüber hinaus bilden die 
wirtschaftliche und soziale Eingliederung von sich rechtmäßig in der Union aufhaltenden 
Drittstaat-Angehörigen sowie der im Vertrag von Amsterdam verankerte Grundsatz der 
Nichtdiskriminierung eine unerläßliche Ergänzung. 
Die drei Begriffe Freiheit, Sicherheit und Recht sind eng miteinander verknüpft. Freiheit 
verliert viel von ihrer Bedeutung, wenn sie nicht in einem sicheren Umfeld und mit der 
vollen Unterstützung eines Rechtssystems genossen werden kann, in das alle Bürger und 
Gebietsansässigen der Union Vertrauen haben können. Diese drei untrennbar miteinander 
verknüpften Konzepte haben einen gemeinsamen Nenner - die Personen -, und die volle 
Verwirklichung des einen setzt die Verwirklichung der beiden anderen voraus. Zwischen 
ihnen ein ausgewogenes Verhältnis zu wahren, muß für das Vorgehen der Union 
Richtschnur sein. 
Grundlagen 
Es wäre illusorisch zu meinen, daß ein solcher Raum aus dem Nichts geschaffen werden 
kann. Auf vielen Gebieten haben die Gemeinschaft und die Union schon jetzt 
Maßnahmen erarbeitet, die jeweils in ihrem Bereich hierzu beitragen. 
So ist der Besitzstand des Binnenmarktes durch die Schaffung eines Raums 
gekennzeichnet, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und 
-1 -
Kapital möglich sein soll. Darüber hinaus hat sich die Gemeinschaft verschiedene 
sozialpolitische Instrumente gegeben, die das Zugehörigkeitsgefühl der Bürger als 
unerläßliche Ergänzung dieses Raums verstärken. 
Außerdem wurden seit Inkrafttreten des Vertrages von Maastricht die Grundlagen für 
eine spezifischere Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres geschaffen. 
Gleichzeitig, aber außerhalb des Unionsvertrages, wurde mit Schengen die 
Entschlossenheit einiger Mitgliedstaaten, im Bereich des freien Personenverkehrs weitere 
Fortschritte zu erzielen, in die Praxis umgesetzt. 
Auf der internationalen Bühne, insbesondere im Buroparat, sind die Mitgliedstaaten 
Verpflichtungen eingegangen, die verschiedene Aspekte eines solchen "Raums" 
abdecken. 
Noch einen Schritt weitergehen 
So wichtig und signifikant diese verschiedenen Elemente auch sein mögen, haben sie 
sich doch nicht als ausreichend erwiesen, um in den Augen der Bürger diese Dimension 
der Europäischen Union Wirklichkeit werden lassen. Trotz des Umfangs der 
unternommenen Anstrengungen bleibt das Gefühl, daß die erzielten Ergebnisse 
unzulänglich sind. Abgesehen von dem Fehlen von Transparenz und dem Mangel an 
rechtlichen Garantien gibt es hierfür zwei Hauptgründe: 
Diesen Maßnahmen fehlt ein einheitliches Konzept, das ihnen Sinn und Kohärenz als 
Stufen eines Prozesses zur Verwirklichung eines spezifischen Ziels verleiht; 
die eingesetzten Instrumente waren entweder fur diesen Zweck nicht gedacht, wenn 
es sich um Gemeinschaftspolitiken handelte (so zielen beispielsweise die sozialen 
Eingliederungsmaßnahmen nicht unmittelbar auf die Verhütung der Kriminalität ab, 
auch wenn sie wesentlich dazu beitragen können), oder haben sich als nicht 
ausreichend erwiesen (wie im Rahmen der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz 
und Inneres der übermäßige Rückgriff auf unverbindliche Instrumente und die 
Nicht-Ratifizierung der wichtigsten angenommenen Übereinkommen beweisen). 
Der Vertrag von Amsterdam: ein entscheidender Durchbruch 
Diese kontrastreiche Bilanz steht nicht im Einklang mit den ständigen Anliegen der 
Öffentlichkeit in den Mitgliedstaaten, auf die im übrigen der Europäische Rat wiederholt 
eingegangen ist. 
Daher sind die in Amsterdam angenommenen neuen Bestimmungen insofern wichtig, als 
sie die Möglichkeit bieten, signifikante Fortschritte zu erzielen. Zum einen bekräftigen 
sie das Ziel der Aufrechterhaltung und Weiterentwicklung der Union als ein Raum der 
Freiheit, der Sicherheil und des Rechts, wobei gleichzeitig seine verschiedenen Aspekte 
im einzelnen aufgeführt werden. Zum anderen geben sie der Union den erforderlichen 
Rahmen, damit sie diesen Raum verwirklichen kann, und verstärken die hierfür 
benötigten Instrumente, wobei diese gleichzeitig einer besseren gerichtlichen und 
demokratischen Kontrolle unterzogen werden. Die Gemeinschaftsmethode wird bestätigt: 
sei es durch die Vergemeinschaftung mehrerer Bereiche des derzeitigen "Dritten 
Pfeilers", sei es durch die Festigung der Rolle der Gemeinschaftsorgane im Bereich der 
polizeilichen und strafrechtlichen Zusammenarbeit. Mit der Einbeziehung von Schengen 
schließlich werden die Bemühungen der Mitgliedstaaten, die sich für diese 
-2-
Zusammenarbeit entschieden haben, sanktioniert und der Union eine Grundlage 
verliehen, die auszubauen nun ihre Aufgabe sein wird. 
Vor diesem Hintergrund ist die vollständige Umsetzung der Bestimmungen des Vertrages 
von Amsterdam eine einzigartige Chance. In diesem Zusammenhang ist auch darauf 
hinzuweisen, daß die Zusammenarbeit zumindest in den nächsten fünf Jahren weiterhin 
der Einstimmigkeitsregel unterliegt. 
DIE KÜNFTIGEN AUFGABEN 
Ein neuer Geist interinstitutioneller Zusammenarbeit 
Die Umsetzung der ehrgeizigen Ziele des Vertrages von Amsterdam in konkrete 
Maßnahmen ist eine wichtige Aufgabe, die von den Organen gemeinsam wahrzunehmen 
ist. Es bei Absichtserklärungen zu belassen oder sich auf marginale Änderungen zu 
beschränken, hieße, die Union der Gefahr auszusetzen, daß sie die hohen Erwartungen 
der Öffentlichkeit enttäuscht. 
Einer der Schlüssel zum Erfolg ist ein neuer Geist interinstitutioneller Zusammenarbeit. 
Zwar ist das neue Regelwerk von Amsterdam insbesondere durch eine Änderung der 
Verantwortlichkeiten gekennzeichnet, die auf eine Stärkung der Rolle der Kommission 
hinausläuft. Doch wichtig ist nicht so sehr, über ein - konkurrierendes oder 
ausschließliches- Initiativrecht zu verfugen : was zählt, ist vielmehr die Art und Weise, 
wie dieses Recht ausgeübt wird. Auf jeden Fall sieht der Vertrag ein gemeinsames 
Initiativrecht der Kommission und der Mitgliedstaaten während eines 
Fünfjahreszeitraums für die auf den Gemeinschaftsrahmen übertragenen Bereiche vor. In 
diesen Bereichen besteht daher mehr noch als in anderen die Notwendigkeit, einen 
konstruktiven Dialog zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission fortzufuhren. 
Die Kommission fur ihren Teil möchte, daß sich ihr Vorgehen von folgenden 
Orientierungen leiten läßt: 
Selbstverständlich wird sie von ihrem Initiativrecht Gebrauch machen, aber unter 
Festlegung von Prioritäten, die insbesondere dem im Vertrag selbst festgesetzten 
Zeitplan für die Vollendung des freien Personenverkehrs Rechnung tragen. Stützen 
wird sie sich dabei auf ein rechtes Verständnis des Subsidiaritätsprinzips sowie eine 
Analyse der Möglichkeiten, die der neue Vertrag bietet, um das Vorgehen der 
Gemeinschaft und der Union in Bereichen zu konsolidieren, in denen es durch die 
Unzulänglichkeiten des derzeitigen institutionellen Rahmens behindert worden war. 
Ein erster Überblick über diese Prioritäten wird in dem nachstehenden Kapitel 
"Prioritäten" gegeben. 
Sie wird dafür Sorge tragen, daß die Chance, die der Vertrag von Amsterdam bietet, 
nicht vertan wird. Daher warnt sie vor einer Haltung, die dem Geist dieses neuen 
Vertrages zuwiderlaufen würde. Konkret wird sie darauf achten, daß dieser Geist -
auch in bezug auf das institutionelle Gleichgewicht - gewahrt wird; dies gilt sowohl 
mit Blick auf die Übergangszeit fur die laufenden Arbeiten als auch mit Blick auf die 
Einbeziehung des Schengen-Besitzstands. Hierauf wird in dem nachstehenden 
Abschnitt eingegangen. 
3-
Der Übergang zum neuen Vertrag 
Vier Übergangsprobleme müssen angegangen werden: 
Der Schengen-Besitzstand. Seine Aufteilung auf den künftigen "Ersten" und 
"Dritten Pfeiler" wird nachhaltige Auswirkungen auf die Arbeiten in diesem Bereich 
haben. Es ist möglich, daß - wenn in diesem Rahmen keine Einigung erzielt wird - die im 
Protokoll des Vertrags von Amsterdam zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstands 
vorgesehene Ausweichmöglichkeit, den gesamten Schengen-Besitzstand in den künftigen 
Titel VI aufzunehmen, Anwendung findet. Nach Ansicht der Kommission wäre ein 
solches Ergebnis nicht akzeptabel und müßte im Laufe der Zeit durch die Annahme 
geeigneter Gemeinschaftsrechlsaktc korrigiert werden, um diejenigen 'feile des 
Schengen-Besitzstands zu übernehmen, die dem künftigen "Ersten Pfeiler" zuzuordnen 
sind. 
"Noch nicht erledigte Vorlagen". Im Rat stehen derzeit eine Reihe von Entwürfen von 
Rechtsakten zur Erörterung, die vor Unterzeichnung des Vertrages von Amsterdam 
vorgelegt wurden, über die aber im Rat Einigung erzielt werden könnte, bevor der 
Vertrag in Kraft tritt. Die Kommission wird die bereits laufenden Bemühungen im 
Hinblick auf die Einführung einer angemessenen, auf dem Vertrag von Amsterdam 
basierenden Terminologie weiterhin unterstützen. Sollten diese Bemühungen jedoch 
scheitern, bestünde ein eindeutiger Bedarf an auf dem Vertrag von Amsterdam 
aufbauenden Ersatzrechtsakten, die unmittelbar nach Inkrafttreten des Vertrages 
vorzulegen wären. 
Derzeit dem Rat vorliegende Initiativen der Kommission. Diese Initiativen, von denen 
der Entwurf des Übereinkommens über die Zulassung und der Entwurf einer 
gemeinsamen Maßnahme für den vorübergehenden Schutz die wichtigsten sind, beruhen 
auf dem Maastricht-Vertrag. Es ist unwahrscheinlich, daß sie vor Inkrafttreten des 
Amsterdamer Vertrages angenommen werden. Wie bereits in den Vorschlägen der 
Kommission vorgesehen, werden neue Rechtsakte ausgearbeitet, damit sie bei 
Inkrafttreten des Vertrages umgehend vorgelegt werden können. Gleiches gilt fur alle 
neuen Initiativen, die die Kommission bis zum Inkrafttreten des Vertrages ergreifen wird. 
Der Besitzstand des bestehenden Dritten Pfeilers, der den Bewerberländern übermittelt 
wurde; hier stammen einige Rechtsakte, z.B. das Dubliner Übereinkommen, sogar aus 
der Zeit vor Maastricht. Im Falle dieser Rechtsinstrumente wird zu prüfen sein, ob und -
wenn ja - innerhalb welchen Zeitrahmens auf der Grundlage des Amsterdamer Vertrages 
überarbeitete Fassungen vorzulegen sind. Zusätzlich zu jedem festgestellten Bedarf an 
sachlichen Verbesserungen dieser Rechtsinstrumente werden die bestehenden 
Rechtsinstrumente durch diese Überarbeitungen zumindest in bezug auf die Beteiligung 
der Organe der Union angepaßt. 
Die Prioritäten 
Die Kommission will gemeinsam mit den übrigen Organen der Union und den 
Mitgliedstaaten daraufhinarbeiten, daß dieser Raum der Freiheil, der Sicherheit und des 
Rechts für die Bürger stärker erkennbar wird. Dabei wird sie sich von den in den 
folgenden Abschnitten dargelegten Prioritäten leiten lassen. 
-4-
Die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres zeichnet sich unter anderem 
dadurch aus, daß sie sich mindestens ebenso sehr auf operative Vereinbarungen wie auf 
legislative Instrumente stützt. Den Mitgliedstaaten und ihren zuständigen Behörden 
kommt in dieser Hinsicht eine große Verantwortung zu. Die Kommission wird sich auch 
in diesen Bereichen an den Leitlinien orientieren, die sie für ihre Legislativpolitik 
festgelegt hat und insbesondere Konsultationen durchführen, bevor sie einen Vorschlag 
unterbreitet. 
Die Materie Inneres und Justiz weist einen engen Zusammenhang auf mit dem 
Erweiterungsprozeß, insbesondere der Heranfuhrungsstrategie. Die Beitrittskandidaten 
wissen, daß dieser Themenkomplex fur sie von besonderer Bedeutung sein wird. Der IJ-
Acquis unterscheidet sich allerdings von dem anderer EU-Politikbereiche. Es müssen 
noch große Anstrengungen unternommen werden; der Acquis wird sich also bis zum 
Beitritt ständig weiterentwickeln. Die Union ist es sich und den Beitrittsländern schuldig, 
diesen Acquis so rasch und präzise wie möglich weiterzuentwickeln und ein klares und 
umfassendes Regelwerk bereitzustellen. Die Kommission muß zudem dafür sorgen, daß 
die Hilfe, die die Union den Beitrittsländern gewähren kann, optimal genutzt wird. 
EIN RAUM DER FREIHEIT 
Ein umfassenderer Freiheitsbegriff 
Der im Vertrag von Amsterdam verankerte Begriff der Freiheit beinhaltet mehr als nur 
den freien Personenverkehr über die EU-Binnengrenzen hinweg. Er beinhaltet auch die 
Möglichkeit, in einem Rechtsraum zu leben sowie die Gewißheit, daß die Behörden (auf 
nationaler Ebene, auf Ebene der Union und darüber hinaus), alles in ihrer individuellen 
und kollektiven Macht stehende tun, um gegen diejenigen vorzugehen, die diese Freiheit 
nicht anerkennen oder sie mißbrauchen. Diese Freiheit muß ergänzt werden durch die 
Grundrechte, einschließlich des Schutzes vor jeglicher Form von Diskriminierung. 
Eine weitere Grundfreiheit, die in unserer modernen Informationsgesellschaft besondere 
Aufmerksamkeit verdient, ist der Schutz der Privatsphäre und insbesondere der Schutz 
personenbezogener Daten. Dies um so mehr, als im Zuge einer engeren polizeilichen und 
justitiellen Zusammenarbeit in Strafsachen Datenaustauschnetze eingerichtet werden. Die 
Kommission wird die erforderlichen Maßnahmen treffen, um einen angemessenen Schutz 
der im Rahmen des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ausgetauschten 
personenbezogenen Daten zu gewährleisten. 
Der Schengen-Acquis 
Das Ziel der Zusammenarbeit in den Bereichen Inneres und Justiz war bisher eng mit 
dem freien Personenverkehr verknüpft. Daher wurden in erster Linie Maßnahmen 
ergriffen, die die an den Binnengrenzen abgeschafften Kontrollen ausgleichen sollten. 
Auf diese Weise sind mehrere nützliche und wichtige Instrumente angenommen worden. 
Mit der Einbeziehung des Schengen-Acquis in den Rahmen der Union wird diese über 
einen Sockel für die Ausgestaltung eines wirklichen Raums der Freiheit, der Sicherheit 
und des Rechts verfugen. Damit wird ein echter qualitativer Sprung vollzogen werden. 
-5-
Nunmehr gilt es, eine transparente Verwaltung und Kontrolle der Funktionsweise dieses 
grenzfreien Raums sowie seine künftige Ausgestaltung sicherzustellen. Die Kommission 
wird dazu ihren Beitrag leisten und sich insbesondere auf die Sachkompetenz stützen, 
über die sie und die beteiligten Mitgliedstaaten verfugen: In einigen Materien wie der 
Visapolitik besitzt die Kommission bereits das erforderliche Sachwissen; auf anderen 
Feldern wie den technischen Aspekten des SIS will sie auf der Sachkenntnis der 
Mitgliedstaaten aufbauen. 
Einwanderung und Asylpolitik 
Bei der Erörterung der künftigen Prioritäten müssen Einwanderungspolitik und 
Asylpolitik einer differenzierten Betrachtung unterzogen weiden. Maßgebend für die 
weitere Arbeit in diesen Materien ist, daß der neue Vertrag selbst die Verpachtung 
festschreibt, binnen fünf Jahren in zahlreichen einwanderungs- und asylrelevanten 
Bereichen sowohl in materiell- und verfahrensrechtliche Maßnahmen zu ergreifen. Es ist 
bereits beachtliche Arbeit geleistet worden. Die bislang angenommenen Instrumente 
weisen indessen zwei Schwachstellen auf: es handelt sich häufig um "soft-law" wie 
Entschließungen oder Empfehlungen, die nicht rechtlich bindend sind und sie sehen auch 
keine angemessenen Überwachungsmechanismen vor. Die im Amsterdamer Vertrag 
verankerte Verpflichtung, in Zukunft Gemeinschaftsinstrumente einzusetzen bietet die 
Gelegenheit, diese Schwachstellen zu beseitigen. 
Im Bereich der Einwanderung sind alle Mitgliedstaaten zunehmendem Druck 
ausgesetzt. Bei ihren Maßnahmen müssen sie wirtschaftliche und humanitäre 
Erwägungen in Einklang bringen und gleichzeitig sowohl das Gemeinschaftsrecht als 
auch die wichtigsten internationalen Übereinkommen beachten. Dies gilt insbesondere 
für die Zusammenführung von Familien: dabei handelt es sich um die größte Gruppe von 
Einzeleinwanderern, die noch in die Union eingelassen werden. Nach dem Wegfall der 
Kontrollen an den Binnengrenzen und der Einführung des Begriffs einer gemeinsamen 
Außengrenze wird es für die Union nun noch wichtiger, im Bereich der 
Einwanderungspolitik ähnlichere Konzepte zu entwickeln und enger 
zusammenzuarbeiten. Dabei wird die Bekämpfung des Menschenhandels höchste 
Priorität erhalten. 
Was das Asyirecht angeht, bildet das Genfer Übereinkommen von 1951 die gemeinsame 
Basis für eine europaweite Flüchtlingsregelung. Der Rat hat gemeinsamen Leitlinien für 
die Auslegung des Flüchtlingsbegriffs auf der Grundlage dieses Übereinkommens bereits 
zugestimmt, doch muß noch ein Schritt weiter gegangen werden. Vor allem angesichts 
des massiven Ansturms von Menschen, die internationalen Schutz suchen, ist es dringend 
geboten, das Genfer Übereinkommen durch Instrumente zur Lösung der heutigen 
Asylprobleme zu ergänzen. Sobald in einer Krisenregion ein Konflikt eskaliert, flüchten 
unter Umständen derart viele Menschen aus der Region und suchen Zuflucht in der 
Union, daß die normalen Asylverfahren sich rasch als unzulänglich erweisen. Zudem 
befinden sich unter den Schutzsuchenden auch Menschen, denen auf Grund des Genfer 
Übereinkommens kein Schutz zusteht. Deshalb legt die Kommission großen Werl auf die 
Einführung von Bestimmungen über den vorübergehenden Schutz von Vertriebenen, 
damit die Union den Massenzustrom rasch in den Griff bekommen kann. Auch bedarf es 
einer Regelung, um den Mitgliedstaaten, die in einzelnen Fällen besonders betroffen sind, 
im Zuge der Solidarität Unterstützung zuteil werden zu lassen. Schließlich muß die 
Union Mindeststandards für Asylverfahren wie auch subsidiäre Formen des Schutzes für 
-6-
solche Personen vorsehen, die Anspruch auf Schutz haben, obwohl sie im Sinne des 
Genfer Übereinkommens nicht als Flüchtlinge gelten. 
Eingliederung von Staatsangehörigen dritter Länder 
Freiheit im weitesten Sinne darf nicht nur den EU-Bürgern vorbehalten bleiben. Sie muß 
auch den mehr als zehn Millionen Staatsangehörigen dritter Länder zugute kommen, die 
rechtmäßig in den Mitgliedstaaten der Union ihren ständigen Aufenthalt haben. 
Bisher wurden in diesem Bereich nur vereinzelte Regelungen eingeführt (z.B. 
Koordinierung der Sozialversicherungssysteme), aber es fehlt noch ein globaler und 
systematischer Ansatz. Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union müssen sich nun 
darauf verständigen, inwieweit Staatsangehörige dritter Länder und EU-Bürger 
gleichzubehandeln sind. In diesem Zusammenhang ist somit auch darüber nachzudenken, 
ob und inwieweit zwischen Drittlandsangehörigen, die erst vor kurzem eingereist sind, 
und solchen, die bereits seit langem ständig in einem Mitgliedstaat leben, zu 
unterscheiden ist. 
EIN RAUM PER SICHERHEIT 
Die Vorteile eines Raums der Freiheit können in vollem Umfang nur in einem Umfeld 
genossen werden, in dem sich die Menschen völlig sicher fühlen. 
Die Lektüre des neuen Vertrags zeigt deutlich, daß das vereinbarte Ziel nicht darin 
besteht, einen europäischen Raum der Sicherheit zu schaffen, in dem alle 
Strafverfolgungsbehörden in Europa in Sicherheitsfragen einheitliche Ermittlungs- und 
Fahndungsverfahren anwenden. Die neuen Bestimmungen berühren auch nicht die 
jeweiligen Kompetenzen der Mitgliedstaaten zur Wahrung der öffentlichen Ordnung und 
zur Gewährleistung der inneren Sicherheit. 
Vielmehr gibt der Vertrag von Amsterdam einen institutionellen Rahmen vor, in dem die 
Mitgliedstaaten in den - untrennbar miteinander verbundenen - Bereichen der 
polizeilichen und der strafrechtlichen Zusammenarbeit gemeinsame Maßnahmen 
durchfuhren können. Erklärtes Ziel ist die Verhütung und Bekämpfung der "-
organisierten oder nicht organisierten - Kriminalität, insbesondere des Terrorismus, des 
Menschenhandels und der Straftaten gegenüber Kindern, des illegalen Drogen- und 
Waffenhandels, der Bestechung und Bestechlichkeit sowie des Betrugs" auf der jeweils 
angemessenen Ebene. 
Die Kommission für ihren Teil beabsichtigt, von ihrem im Amsterdamer Vertrag 
vorgesehenen neuen geteilten Initiativrecht im Bereich der Zusammenarbeit bei der 
Strafverfolgung realistisch Gebrauch zu machen, wobei sie die führende Rolle der 
Mitgliedstaaten durchaus anerkennt. Als erstes will sie unter Berücksichtigung der 
Erfahrungen im Rahmen des im Aktionsplan vorgesehenen pfeilersnübergreifenden 
Vorgehens erwägen, die künftigen Maßnahmen im Rahmen der ersten Pfeilers 
gegebenenfalls um einschlägige "law enforcement"-Maßnahmen zu ergänzen. Auf diese 
Weise können die Interessen der Union ohne Rücksicht auf den jeweiligen " Pfeilers" in 
zunehmenden Maße gewahrt werden (z.B. Schutz der finanziellen Interessen der EG oder 
Umweltschutzbelange). 
-7 
Europol 
Der neue Vertrag erkennt Europol insofern eine wesentliche und zentrale Rolle zu, als er 
vorsieht, daß binnen fünf Jahren nach Inkrafttreten bestimmte spezifische Maßnahmen zu 
ergreifen sind. Insbesondere werden Europol weitere Koordinierungsaufgaben und neue 
operative Aufgaben übertragen. Es ist daher wichtig, mit der Durchführung dieser 
Maßnahmen jetzt, nachdem das Europol-Übereinkommen endlich von allen 
Mitgliedstaaten ratifiziert worden ist, zu beginnen, damit Europol seine neue Funktion als 
unverzichtbare Einrichtung für die europäische Zusammenarbeit in vollem Umfang 
erfüllen kann. Dabei sollte auf dem "Besitzstand" der Europol-Drogeneinheit aufgebaut 
werden, die als Vorläuferin des künftigen Europäischen Polizeiamtes in Bereichen wie 
Informationsaustausch, technische und operative Hilfe, Gefahrenanalyse und 
Lageberichte bereits Erfahrungen gesammelt hat. 
Organisierte Kriminalität 
Die Organisierte Kriminalität stellt eine wachsende Bedrohung dar. Das Phänomen hat 
sich - in bezug auf Formen und Umfang - weltweit mit alarmierender Geschwindigkeit 
ausgebreitet. Kriminelle Gruppierungen aus Drittländern bauen in EU-Staaten nicht nur 
Netze auf, sie arbeiten auch über die Grenzen hinweg immer enger mit EU-internen 
Gruppierungen zusammen. 
Als Reaktion der Union auf diese Herausforderung sieht der Aktionsplan für die 
Bekämpfung der Organisierten Kriminalität, den der Europäische Rat von Amsterdam 
gebilligt hat, für jede einzelne Stufe, von der Verhütung bis zur Verfolgung und 
Bestrafung, im Rahmen eines integrierten Ansatzes bestimmte Maßnahmen vor. 
Wie der Europäische Rat von Cardiff festgestellt hat, sind bereits erhebliche Erfolge 
erzielt worden. Neben den Fortschritten im justitiellen Bereich hat die Zusammenarbeit 
innerhalb der EU die Errichtung europäischer Netzwerke zwischen den nationalen 
Strafverfolgungsbehörden ermöglicht, die nunmehr gemeinsame 
Überwachungsmaßnahmen durchfuhren und in mehreren Bereichen, wie Drogen, 
Geldwäsche, Terrorismus, Fahrzeugdiebstahl, Fußball-Rowdytum, 
High-Tech-Kriminalität und Gewalt in Städten einschlägige Informationen sammeln und 
austauschen sowie spezielle Schulungsmaßnahmen durchfuhren. 
Drogen 
Auf die Drogenproblematik sollte besonders hingewiesen werden. Drogen bedrohen in 
vielfacher Weise die Sicherheit der Gesellschaft und des einzelnen. Dabei besteht oft, 
wenn auch nicht in allen Fällen, eine Verbindung zur Organisierten Kriminalität. Es 
handelt sich hier um einen Bereich, für den die Union ein eigenes, impulsgebendes 
Konzept entwickelt hat: So fordert sie mit Nachdruck eine globale Politik, beruhend auf 
einer gemeinsamen Verantwortung der Hersteller- und Verbraucherländer. Innerhalb 
dieses großen Rahmens allerdings wird es darauf ankommen, die Kräfte der 
verschiedenen Strafverfolgungsbehörden im Kampf gegen die Drogenhändler und die 
hinter ihnen stehenden kriminellen Vereinigungen zu bündeln. Der Vertrag von 
Amsterdam wird der Kommission weitere Möglichkeiten bieten, einen Beitrag zur 
Bekämpfung auch in jenen Bereichen zu leisten, in denen sie zuvor kein Initiativrecht 
hatte. Zu den Prioritäten für das nächste Jahr zählt die Ausarbeitung des Aktionsplans der 
Union zur Drogenbekämpfung im Zeitraum 2000-2005. 
-8 
EIN RAUM DES RECHTS 
Die Justizsysteme der Mitgliedstaaten sind über 
schrittweise aufgebaut worden. Ein unabhängiges ur-
ein zentrales Element der 
Mitgliedstaaten ist. 
•• h i 1i r h. ncr -W',, 
-hie 
;ich 
tark n langen Zeitraum hinweg 
kdc-nierer-des Justizwesen ist 
r- gemeinsames Erbe aller 
abwickeln. 
itionalf non 
in der gesamten Union durchgesetzt -//erden, d.h er .'••• rkt den Re'naen an, in dere die 
Union eine umfassende Rechtspflegep-efhik einwickeln kann. 
Bei der Konsolidierung eines Raums tie: Freiheit, der Sicherheit und des Rechts kann auf 
dem genieinsamen Begriff" der öffenllichen Ordnung in einem Rechtsstaat und einer 
demokratischen Gesellschaft aufgebaut werden. Mit d^m Inkrafttreten des Vertrags von 
Amsterdam wird dieser Begriff, den bislang vor allem die einzelnen Mitgliedstaaten 
ausgestaltet haben, an der Dimension des neuen europäischen Raums zu messen sein. 
Unter Berücksichtigung der Zuständigkeiten den Mitgliedstaaten für die 
Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung werden - auf der Grundlage einer 
Beurteilung ihrer wesentlichen gemeinsamen Interessen - die Umrisse einer 
"europäischen öffentlichen Ordnung" schrittweise zu skizzieren sein. 
Diejustititielle Zusammenarbeit in Zivilsachen 
Die Intensivierung der justitielles 
Zustandekommen vielfach als zu k 
entscheidenden Schritt zur Schaffte 
Unionsbürgern greifbare Vorteile brise 
der Union erwarten, daß sie die 
vereinfacht und erleichtert. Recht 
beispielsweise sind wesentliche 7 
unproblematische Feststellung des 
anwendbaren Rechts, zügige und gere-- Zusammenarbeit in Zivilsachen, deren 
igsam angesehen worden ist, markiert einen 
:, eines europäischen Rechtsraums, der den 
. Bürger, die die Gesetze befolgein können von 
echtlichen Rahmenbedingungen ihres Lebens 
herheit und gleicher Zugang zum Rech/ 
le, die es anzustreben gilt. Das bedeutet: 
: händigen Gerichts, eindeutige Festlegung des 
•c Verfahren sowie eine wirksame Vollstreckung. 
Die justitielle Zusammenarbeit in Strafsachen 
Die justitielle Zusammenarbeit in Strafsachen muß auf das Niveau der polizeilichen 
Kooperation gebracht werden. Diese stößt, wie effizient sie auch immer sein mag, 
angesichts von Phänomenen wie der organisierten Kriminalität auf ihre Grenzen, solange 
es an Rechtsangleichung und Verfahrenserleichterungen mangelt. 
Konkret bedeutet dies vor allem, daß es in der gesamten Union ein einheitliches Konzept 
für kriminelle Verhaltensweisen geben sollte. Terrorismus, Korruption, Menschenhandel, 
organisierte Kriminalität sollten auf der Grundlage Mindestvorschriften über die 
Tatbestandmerkmale strafbarer Handlungen überall in der Union mit der gleichen 
Strenge verfolgt werden. Wenn schwerwiegende Straftaten eine gleichwertige 
Behandlung erfahren und die Verfahrensgarantien innerhalb der Union vergleichbar sind, 
stellt sich im Zusammenhang mit letzteren die Frage, wie die Strafverfolgung jedesmal 
dann besser koordiniert werden kann, wenn sich eine größere Effizienz und die 
Beachtung individueller Rechte vereinbaren lassen. Das gilt insbesondere für die 
Bereiche, in denen die Union bereits eine gemeinsame Politik entwickelt hat, sowie für 
Bereiche mit starker grenzübergreifender Dimension, z.B. Umweltkriminalität, High-
Tech-Kriminalität, Korruption und Betrug, Geldwäsche usw. Auf jeden Fall wird der 
Ausbau der Befugnisse von Europol mit der Entwicklung einer "justitiellen Funktion" auf 
Unionsebene einhergehen müssen. 
Die Verfahren 
Die Verfahrens Vorschriften sollten weitgehend die gleichen Garantien bieten, damit 
unterschiedliche Behandlungen je nach Gerichtsbarkeit vermieden werden. Die 
Vorschriften können unterschiedlich sein, sofern sie gleichwertig sind. Das gilt 
insbesondere für Fragen im Zusammenhang mit den Rechten der Verteidigung, für die 
gemeinsame Grundsätze und Verhaltensregeln (Dolmetscherdienste, Beweisaufnahme 
usw. ) entwickelt werden sollten, könnte aber auch auf alle anderen Verfahrensbeteiligten 
ausgedehnt werden (Zeugen, Opfer, Sachverständige). Zudem sollte dies im 
strafrechtlichen Bereich nicht auf die möglicherweise zu einer Verurteilung führenden 
Verfahren begrenzt, sondern auch auf die Vollstreckung der Gerichtsbeschlüsse 
angewandt werden, u.a. auf die Beschlagnahme, die vorzeitige und bedingte Entlassung 
und die Wiedereingliederung. 
Grenzübergreifende Rechtsstreitigkeiten 
Die Schwierigkeiten, mit denen Unionsbürger bei grenzübergreifenden 
Gerichtsverfahren, sei es in Zivil- oder Strafsachen, zwangsläufig konfrontiert sind, 
sollten so weit wie möglich gemildert werden. Das heißt, beispielsweise Vereinfachung 
der Übermittlung von Akten und Informationen, Verwendung mehrsprachiger 
Vordrucke, Schaffung von Mechanismen oder Netzwerke zur Unterstützung und 
Beratung in grenzübergreifenden Fällen und sogar finanzieller Ausgleich der zusätzlichen 
Kosten, die bei solchen Rechtsstreitigkeiten anfallen. 
- 10 
SCHLUSSFOLGERtJNG 
Der Europäische Rat von Cardiff hat mit seinem Auftrag an den Rat und die Kommission 
demonstriert, daß es ihm ein Anliegen ist, die Möglichkeiten zu nutzen, die der 
Amsterdamer Vertrag in für die Union, die Mitgliedstaaten und die Bürger so wichtigen 
Bereichen bietet. Die Staats- und Regierungschefs haben ihre Entschlossenheit bekundet, 
einige Fragen in Angriff zu nehmen, denen die Union nicht ausweichen kann, so 
kompliziert oder heikel sie auch sein mögen. 
Die Kommission geht davon aus, daß sie den Aktionsplan gemeinsam mit dem Rat 
erstellen und durchführen wird. Auch ist sie der Auffassung, daß das Europäische 
Parlament, dessen Rolle im neuen institutionellen Gefüge erfreulicherweise stärker ist, in 
die Arbeit eingebunden werden sollte. Schließlich hält sie einen Dialog mit den 
einschlägigen Einrichtungen in der Gesellschaft für unabdingbar. Diese Mitteilung, in der 
die Kommission ihren Ansatz skizziert, ist ein erster Beitrag zu den Debatten, die in den 
nächsten Monaten stattfinden sollten. Sie wird zu einem späteren Zeitpunkt durch 
Überlegungen über die zur Verwirklichung dieses Ansatzes prioritär erforderlichen 
Maßnahmen ergänzt. 
Die Kommission ist sich darüber im klaren, daß die Vorbereitung des in Cardiff 
geforderten Aktionsplans mit dem Rat koordiniert werden muß, insbesondere solange sie 
sich das Initiativrecht mit den Mitgliedstaaten teilt. Was die Ausübung ihres 
Intiativrechts anbelangt, so wird sie sich von folgenden Überlegungen leiten lassen: 
1. Vorschläge, die bereits vorliegen, bis zum Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrags 
jedoch nicht angenommen werden können, müssen mit dem neuen Vertrag in 
Übereinstimmung gebracht werden; 
2. bei Vorschlägen zur Weiterentwicklung und/oder zur Ergänzung des bereits 
Erreichten (z.B. im Visumbereich) ist für Kohärenz mit bereits existierenden 
Rechtsinstrumenten Sorge zu tragen; 
3. die derzeitigen Fachkompetenzen der Kommission sind bestmöglich zu nutzen, bis 
sie auch in den Bereichen, in denen sie bislang über keine Befugnisse verfügte, 
Sachkenntnisse entwickelt hat; 
4. es ist zu prüfen, inwieweit für die bereits bestehenden Gemeinschaftspolitiken eine 
"law enforcemenf-Dimension zu entwickeln ist; 
5. es gilt, in sämtlichen Bereichen ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Freiheit 
einerseits und Sicherheit und Recht andererseits anzustreben. 
II -
ISSN 0254-1467 
KOM(98) 459 endg. 
DOKUMENTE 
DE 01 06 16 
Katalognummer : CB-CO-98-476-DE-C 
ISBN 92-78-38428-3 
Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften 
L-2985 Luxemburg