1.Einleitung

Dem Finanzsystem der Union liegt ein starker Rechts- und Aufsichtsrahmen zugrunde, der in den letzten Jahren grundlegend überarbeitet wurde, um die Sicherheit und Solidität der im Finanzsektor tätigen Institute und die Stabilität des Finanzsystems zu erhalten. Dieser verstärkte Rahmen sorgt nun dafür, dass die Bankenunion nahezu vollendet ist. Die ersten beiden Säulen der Bankenunion stehen, sodass das Bankensystem in den teilnehmenden Mitgliedstaaten einem einheitlichen Aufsichtsmechanismus und einem einheitlichen Abwicklungsmechanismus unterliegt – das Ganze gestützt durch ein einheitliches Regelwerk für die gesamte Union. Zur Förderung einer unionsweit konvergenten und wirkungsvollen Finanzaufsicht hat die Kommission darüber hinaus Legislativvorschläge zur Stärkung von Mandaten und Governance der europäischen Aufsichtsbehörden vorgelegt. Diese Vorschläge sind für die Kapitalmarktunion von zentraler Bedeutung und müssen rasch angenommen werden.

Ein starkes, glaubwürdiges System zur Aufdeckung und Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung ist ein wesentlicher Bestandteil dieses Rahmens und einer gut funktionierenden Banken- und Kapitalmarktunion. Wenngleich das derzeitige System in den vergangenen Jahren erheblich verbessert wurde, müssen die noch verbleibenden Mängel rasch durch legislative und nicht legislative Maßnahmen beseitigt werden.

Durch den Erlass der Vierten Geldwäscherichtlinie wurde der Unionsrahmen für die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung internationalen Standards entsprechend erheblich gestärkt. Die im Juli 2018 in Kraft getretene und bis zum 10. Januar 2020 umzusetzende Fünfte Geldwäscherichtlinie wird weitere wesentliche Verbesserungen mit sich bringen. Sie geht über internationale Standards hinaus und umfasst Maßnahmen zur Erhöhung der Transparenz in Bezug auf den wirtschaftlichen Eigentümer, sie stärkt den Rahmen für die Bewertung von Hochrisiko-Drittländern, geht die mit anonymen Guthabenkarten und virtuellen Währungen verbundenen Risiken an und enthält Regeln für die Zusammenarbeit zwischen den für die Geldwäschebekämpfung und den für die Finanzaufsicht zuständigen Aufsichtsbehörden.

Trotz dieses verstärkten Rechtsrahmens haben die jüngst bei europäischen Banken aufgetretenen Fälle von Geldwäsche die Befürchtung geweckt, dass der Aufsichtsrahmen der Union nach wie vor Lücken aufweist. So fehlt insbesondere eine klare Verzahnung zwischen den Aufsichtsvorschriften und den Anti-Geldwäschevorschriften für Finanzinstitute. Auch befürchtet die Kommission, dass die Aufsichtsbehörden nicht schnell genug reagieren könnten und dass es bei der Zusammenarbeit und dem Informationsaustausch sowohl auf nationaler Ebene zwischen den für die Bankenaufsicht und die Geldwäschebekämpfung zuständigen Behörden als auch grenzüberschreitend zwischen den Behörden in unterschiedlichen Mitgliedstaaten oder in Drittländern Schwachstellen geben könnte.

Auch wenn diese Fälle nur einen außerordentlich kleinen Teil des Finanzsystems der Union betreffen, wirken sie sich doch auf dessen Reputation aus und muss die Union rasch und entschlossen handeln, um die festgestellten Mängel zu beseitigen und die Risiken, die Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung für das Finanzsystem der Union mit sich bringen, weiter zu verringern.

Diese Befürchtungen werden von den anderen Organen der Union geteilt. Im Europäischen Parlament fanden als Reaktion auf die jüngsten Skandale mehrere Anhörungen statt, während das Thema im Rat von den Finanzministern aufgegriffen wurde, zuletzt im Schreiben vom 25. Juni 2018 vom Präsidenten der Eurogruppe Centeno an den Präsidenten des Europäischen Rates Tusk. Auch in der französisch-deutschen Erklärung von Meseberg vom 19. Juni 2018 und dem dazugehörigen Fahrplan wird auf dieses Thema eingegangen.

Als erste Reaktion darauf lud die Kommission im Mai 2018 die Vorsitzenden der europäischen Aufsichtsbehörden, den Vorsitzenden des Ausschusses zur Bekämpfung der Geldwäsche des gemeinsamen Ausschusses der europäischen Finanzaufsichtsbehörden und den Vorsitzenden des Aufsichtsgremiums der Europäischen Zentralbank ein, um mit ihnen eine Gemeinsame Arbeitsgruppe einzusetzen, die kollektiv Überlegungen dazu anstellen soll, wie der aktuelle Rahmen für die Zusammenarbeit zwischen den für die Geldwäschebekämpfung und den für die Finanzaufsicht zuständigen Behörden verbessert werden kann.

Vor diesem Hintergrund wird in der vorliegenden Mitteilung und dem begleitenden Legislativvorschlag dargelegt, welche Schritte unternommen werden müssen, um die Beaufsichtigung von Finanzinstituten in der Union zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung weiter zu verbessern. Entschlossenes Handeln aller beteiligten Behörden wird die Integrität des Finanzsystems der Union und der Bankenunion im Besonderen weiter fördern, zur Stabilität des Finanzsystems beitragen und einen weiteren Rückgang der Finanzkriminalität in der Union bewirken.

2.Warum die EU handeln muss

Die EU verfügt über einen starken Rechtsrahmen zur Prävention und Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung. Darin werden die internationalen Standards der Financial Action Task Force umgesetzt, darüber hinaus aber auch zusätzliche Schutzvorkehrungen getroffen, um in der EU ein sicheres und gut funktionierendes Finanzsystem zu gewährleisten. Ein zentrales Element dieses Geldwäscherahmens besteht darin, dass Finanzinstitute und andere Unternehmen zur Ermittlung und Einschätzung der mit ihren Geschäften verbundenen Geldwäscherisiken und zur Eindämmung dieser Risiken interne Systeme einrichten müssen. Der Aufsichtsrahmen für die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung ist in einem einzigen Instrument enthalten – der Geldwäscherichtlinie, die auch für eine Reihe von Akteuren außerhalb des Finanzdienstleistungssektors gilt. Da die Aufsicht in diesem Bereich in die Zuständigkeit des Aufnahmelandes fällt, wird die Einhaltung der Geldwäschebekämpfungsvorschriften bei lediglich minimaler Harmonisierung der Aufsichtsbefugnisse und keinerlei Harmonisierung der aufsichtsbehördlichen Befugnisse nach einem nationalen Konzept überwacht.

Die Aufgabe, Geldwäscherisiken bei Finanzinstituten zu mindern, ist zwar eng mit der Aufgabe der Finanzaufsicht, die für die Sicherheit und Solidität der Finanzinstitute und die Stabilität des Finanzsystems insgesamt sorgen muss, verbunden, aber dennoch von dieser getrennt. Letztere stützt sich auf den Aufsichtsrahmen der Union für Finanzinstitute, der sich aus einer Reihe von Rechtsvorschriften für verschiedene Finanzdienstleistungssektoren zusammensetzt. Hier sind die Aufsichtsbefugnisse in hohem Maße harmonisiert und liegen die Zuständigkeiten im Wesentlichen bei der Behörde des Herkunftslandes. Seit Schaffung des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus ist die Zuständigkeit für die Bankenaufsicht in den an der Bankenunion teilnehmenden Mitgliedstaaten zwischen der Europäischen Zentralbank und den zuständigen nationalen Behörden aufgeteilt.

Beim derzeitigen Rahmen haben in den unterschiedlichen Mitgliedstaaten unterschiedliche Behörden unterschiedliche Aufsichtsaufgaben, -befugnisse und -pflichten. Für eine wirksame Aufsicht müssen diese Behörden eng zusammenarbeiten. Durch die Fünfte Geldwäscherichtlinie werden Hindernisse für die Zusammenarbeit zwischen den für die Geldwäschebekämpfung und den für die Finanzaufsicht zuständigen Aufsichtsbehörden beseitigt, was auch für die Zusammenarbeit mit der Europäischen Zentralbank gilt. Zur Gewährleistung einer wirksamen aufsichtsbehördlichen Zusammenarbeit sind jedoch weitere Schritte erforderlich, und zwar vor allem dann, wenn Finanzinstitute grenzüberschreitend tätig sind.

a)Überwachung der Einhaltung der Geldwäscherichtlinie

Die Geldwäscherichtlinie beruht auf dem Prinzip der Mindestharmonisierung. Sie legt hohe Grundsätze und einige detaillierte Leitlinien für die Aufsichtsbehörden fest. Dies lässt den Mitgliedstaaten Spielraum bei der Umsetzung, was zu unterschiedlichen nationalen Aufsichtspraktiken geführt hat. So gibt es derzeit weder einen verbindlichen Mechanismus noch detaillierte Leitlinien, die bei grenzüberschreitend tätigen Finanzinstituten eine laufende und strukturierte Zusammenarbeit zwischen den für die Geldwäschebekämpfung und den für die Finanzaufsicht zuständigen Aufsichtsbehörden gewährleisten würden und besteht ein Ermessensspielraum im Hinblick darauf, welche Informationen wann weitergegeben werden. Die Befugnisse der für die Geldwäschebekämpfung zuständigen Aufsichtsbehörden sind nicht im Einzelnen festgelegt. Auch die Koordinierung mit Drittländern ist nach wie vor uneinheitlich.

b)Berücksichtigung von Aspekten der Geldwäschebekämpfung bei den Finanzaufsichtsbehörden, auch der Europäischen Zentralbank in ihrer Funktion als Aufsichtsbehörde

Zwischen der Geldwäschebekämpfung und der Finanzaufsicht bestehen klare Verbindungen: Werden die Risiken von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung nicht eingedämmt, kann dies der finanziellen Solidität einzelner Institute, der Integrität des Binnenmarkts sowie der Stabilität des Finanzsystems schaden. Aus diesem Grund werden die für die Beaufsichtigung von Finanzinstituten zuständigen Behörden durch die Aufsichtsvorschriften dazu verpflichtet, bei ihrer Arbeit auch Aspekten der Geldwäschebekämpfung Rechnung zu tragen..

Da die in den Rechtsvorschriften enthaltenen Aufsichtsanforderungen nicht durch harmonisierte Leitlinien ergänzt wurden, sehen sich die Finanzaufsichtsbehörden in der Praxis allerdings unterschiedlichen nationalen Umsetzungen gegenüber. Darüber hinaus herrscht ungeachtet der Tatsache, dass sowohl der Finanzaufsichts- als auch der Geldwäschebekämpfungsrahmen eine klare Zuständigkeit für den Lizenzentzug bei schwerwiegenden Verstößen gegen die Geldwäschebekämpfungsvorschriften vorsieht, keine ausreichende Klarheit darüber, unter welchen Voraussetzungen die Zulassung entzogen werden kann. Auch hängt die Zusammenarbeit zwischen den für die Finanzaufsicht und den für die Geldwäschebekämpfung zuständigen Aufsichtsbehörden in hohem Maße vom guten Willen und der Bereitschaft der jeweils zuständigen Behörden ab.

Die Europäische Zentralbank hat im Rahmen der Bankenunion nicht die Aufgabe, die Einhaltung der Geldwäscherichtlinie sicherzustellen. Doch ist sie in ihrer Funktion als Aufsichtsbehörde mit der direkten Beaufsichtigung bedeutender Institute betraut und sieht sich daher vor oben genannte Herausforderungen gestellt. Zusätzliche Herausforderungen ergeben sich daraus, dass sie sich bei finanzaufsichtlichen Aspekten, die für die Beaufsichtigung zu Geldwäschebekämpfungszwecken relevant sind, auf die nationalen Rechtsvorschriften, die die am Einheitlichen Aufsichtsmechanismus teilnehmenden Mitgliedstaaten zur Umsetzung von EU-Richtlinien erlassen haben, stützen und diese anwenden muss. Eine unterschiedliche Umsetzung in der Bankenunion führt je nach Herkunftsland der betreffenden Bank zu erheblichen Unterschieden im Hinblick darauf, welche Informationen sich die Europäische Zentralbank beschaffen kann, welche Kontaktmöglichkeiten sie zu den nationalen zentralen Meldestellen oder den für die Geldwäschebekämpfung zuständigen nationalen Behörden hat, sowie darauf, welche Aufsichtsinstrumente zur Verfügung stehen.