Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zu dem "Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL)" (1999/C 93/02)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

aufgrund der Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuß und den Ausschuß der Regionen über die Legislativvorschläge der Agenda 2000: Allgemeiner Überblick,

aufgrund des "Vorschlags für eine Verordnung (EG) des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL)" [KOM(1998) 158 endg. - 98/0102 (CNS)] (),

aufgrund des Beschlusses der Kommission vom 18. März 1998 und des Beschlusses des Rates vom 4. Juni 1998, den Ausschuß der Regionen gemäß Artikel 198 c Absatz 1 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dieser Vorlage zu ersuchen,

aufgrund des Beschlusses des Ausschußpräsidiums vom 13. Mai 1998, die Fachkommission 2 "Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Fischerei" mit der Vorbereitung der Arbeiten zu beauftragen,

aufgrund seiner Stellungnahme (CdR 389/98 fin) () zum Thema "Eine Politik für den ländlichen Raum",

aufgrund des von der Fachkommission 2 am 10. Dezember 1998 angenommen Stellungnahmeentwurfs (CdR 308/98 rev.) (Berichterstatter: Herr Savy und Frau Hannify),

in der Erwägung, daß es gemäß Artikel 2 des Vertrags Aufgabe der Europäischen Gemeinschaft ist, "eine harmonische und ausgewogene Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Gemeinschaft, ... ein hohes Beschäftigungsniveau, ein hohes Maß an sozialem Schutz ... [und] den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt ... zu fördern"; daß diesen Zielvorgaben durch Artikel 7 d des Amsterdamer Vertrags der territoriale Zusammenhalt hinzugefügt wird, dem der Ausschuß der Regionen ganz besondere Bedeutung beimißt,

in der Erwägung, daß im Sinne des Vertrags der Binnenmarkt, die einheitliche Währung und die gemeinsamen Politiken lediglich Instrumente zur Verwirklichung dieser Ziele sind,

in der Erwägung, daß gemäß Artikel 33 des Vertrags die Stabilität der Märkte, die Versorgungssicherheit und angemessene Verbraucherpreise als Ziele der GAP auf die gleiche Stufe gestellt werden wie der "bestmögliche Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte," sowie die Notwendigkeit, den "in der Landwirtschaft tätigen Personen eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten" und "die besondere Eigenart der landwirtschaftlichen Tätigkeit, sie sich aus dem sozialen Aufbau der Landwirtschaft und den strukturellen und naturbedingten Unterschieden der verschiedenen landwirtschaftlichen Gebiete ergibt," zu berücksichtigen,

in der Erwägung, daß im Einklang mit der Auffassung des Europäischen Parlaments "das Hauptziel der Reform der GAP im Rahmen der Agenda 2000 darin besteht, das europäische Landwirtschaftsmodell zu konsolidieren, und zwar einerseits durch das Ineinklangbringen der wirtschaftlichen Dimension der Landwirtschaft mit ihren Funktionen in den Bereichen Umwelt, Gesellschaft und Raumordnung und andererseits durch Erhaltung der grundlegenden regionalen Produktionszweige und durch das Bemühen um Formen der Erzeugung, die einen hohen Standard der Nahrungsmittelsicherheit gewährleisten"; daß diese neue GAP "ihre Bemühungen auf weltweite Leistungsfähigkeit und nachhaltige Entwicklung ausrichten muß" und innerhalb dieses allgemeinen Rahmens "die Wettbewerbsfähigkeit nicht nur das Ergebnis einer Senkung der Rohstoffpreise sein darf ..., sondern mehr und mehr auf einer Bereitstellung von Gütern und Dienstleistungen basieren muß, die den neuen Erfordernissen der Gesellschaft entspricht" (),

in der Erwägung, daß im Einklang mit der Auffassung des Europäischen Rates von Luxemburg (Dezember 1997) die europäische Landwirtschaft ein multifunktionaler Wirtschaftssektor sein muß, der sich auf das gesamte Gebiet der Union, einschließlich der Regionen mit spezifischen Problemen, erstreckt,

in der Erwägung, daß sich der Vorschlag für eine Verordnung über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den EAGFL in den Kontext dieser Anliegen des Unionsvertrags sowie des Europäischen Parlaments und des Rates einfügt;

verabschiedete auf seiner 27. Plenartagung am 13. und 14. Januar 1999 (Sitzung vom 14. Januar) folgende Stellungnahme.

1. Allgemeine Bemerkungen

1.1. Das generelle Anliegen des Entwurfs einer Verordnung über die Entwicklung des ländlichen Raums besteht, wie in der Begründung und den Erwägungsgründen dargelegt wird, darin, den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt auf dem gesamten Gebiet der Europäischen Union zu verbessern. Die Bestrebungen gehen also eindeutig in Richtung auf eine integriertere Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums, was nur befürwortet werden kann (1.2). Andererseits stellt sich bei der Analyse der einzelnen Bestimmungen des Verordnungsvorschlags die Frage, ob sie die Voraussetzungen dafür schaffen können, daß die erklärten Ziele im Rahmen der neuen Gemeinsamen Agrarpolitik auch erreicht werden (1.3), und es ist festzustellen, daß eine eingehendere Debatte über eine globale, an den europäischen Raum angepaßte Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums wünschenswert wäre (1.4).

1.2. Ausgangspunkt für eine integrierte Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums

1.2.1. Der Ausschuß der Regionen begrüßt die in der Begründung und den Erwägungsgründen zu dem Verordnungsvorschlag dargelegten Ziele und Grundsätze, und zwar insbesondere:

- die Wahl einer globalen und kohärenten Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums als Ergänzung zur Marktverwaltung und die Anhebung der Mittelausstattung für die Raumentwicklung und -erhaltung;

- die Einbeziehung der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums in die Programme für die integrierte Entwicklung der Ziel-1- und Ziel-2-Regionen und die Tatsache, daß diese Maßnahmen in den anderen Regionen die Marktpolitiken ergänzen;

- die Absicht, bei der Durchführung dieser Politik die Subsidiarität in den Vordergrund zu rücken;

- die stärkere Ausrichtung auf die Agrar-Umweltbelange und die Schaffung von Anreizen für Anbaumethoden, die den Schutz der Umwelt, der Naturschätze und der Landschaft begünstigen;

- die Erkenntnis, daß die Entwicklung des ländlichen Raums teilweise auf nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeiten und Dienstleistungen beruhen muß, um einer Entvölkerung und dem wirtschaftlichen und sozialen Niedergang dieser Gebiete entgegenzuwirken.

1.2.2. Die in der Agenda 2000 hergestellte Verbindung zwischen der GAP-Reform und der Reform der Strukturfonds ist zu begrüßen. Die Zukunft der Regionen und damit der territoriale Zusammenhalt der Union hängen zugleich von den Auswirkungen der GAP und den Maßnahmen im Rahmen der gemeinschaftlichen Regionalpolitik ab. Infolgedessen ist eine Koordinierung der einerseits im Rahmen der GAP und des EAGFL und andererseits im Rahmen des neuen Ziels 2 der Strukturfonds ergriffenen Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung unerläßlich.

1.2.3. In dem Entwurf einer Verordnung über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums wird die Verbindung, die zwischen Landwirtschaft und ländlicher Entwicklung bestehen muß, klar herausgestellt - eine Notwendigkeit, die auch Kommissionsmitglied Franz Fischler in seiner Rede vor der Konferenz von Cork (November 1996) hervorgehoben hat: "Unsere Aktivitäten müssen weit über die landwirtschaftsnahen Sektoren hinausgehen. Die Schaffung von außerlandwirtschaftlichen Arbeitsplätzen, die Verbesserung der Infrastruktur und des Dienstleistungsangebotes, vermehrte Anstrengungen zur Verbesserung der Umweltbedingungen müssen konsequent Gegenstand jeder ländlichen Entwicklungspolitik sein." Das Wohlergehen einer Region hängt von einem integrierten Ansatz bei ihrer Erschließung ab, der zugleich die Landwirtschaft, die wirtschaftliche Diversifizierung, die Bewirtschaftung der Naturschätze, die Aufrechterhaltung der Dienste der Daseinsvorsorge sowie die Förderung der Kultur, des Fremdenverkehrs und der Freizeitaktivitäten berücksichtigt. Vor diesem Hintergrund ist es zu begrüßen, daß die Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums künftig Bestandteil der Programmplanung für die Ziel-2-Regionen sein werden (Artikel 38).

1.2.4. Begrüßenswert ist auch, daß als Zielsetzung des Verordnungsentwurfs gleich im ersten Absatz des ersten Artikels die "gemeinschaftliche Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums" angeführt wird. In zahlreichen weiteren Bestimmungen des Textes wird das berechtigte Anliegen hervorgehoben, eine nachhaltige und umweltverträglichen Landwirtschaft mit ökologische wertvollen Bewirtschaftungsformen zu fördern.

1.2.5. Der Ausschuß der Regionen stimmt dieser Zielsetzung vorbehaltlos zu. Es geht darum, unionsweit einen lebendigen ländlichen Raum zu fördern, d.h. einen Raum, in dem flächendeckend land- oder forstwirtschaftliche Tätigkeit betrieben wird, dessen Bevölkerung dank vorhandener landwirtschaftlicher und nichtlandwirtschaftlicher Arbeitsplätze (Industrie, Handwerk, Fremdenverkehr, Dienstleistungen) vor Ort bleibt, und der durch umweltverträgliche Bewirtschaftungsmethoden landwirtschaftliche Qualitätserzeugnisse hervorbringt, mit denen die Versorgung der Verbraucher mit Nahrungsmitteln sichergestellt und auf dem Verbrauchermarkt ein Mehrwert erzeugt wird. Dies ist der Tenor der Erklärung von Cork. Nun stellt sich die Frage, ob die tatsächlich vorgeschlagenen Maßnahmen diesem ehrgeizigen Ziel auch gerecht werden, und in diesem Punkt sind in der Tat Zweifel bzw. sogar Befürchtungen angebracht.

1.3. Unzureichende Mittelausstattung im Verhältnis zu den angestrebten Zielen

1.3.1. Der Entwurf einer Verordnung über die Entwicklung des ländlichen Raums muß nach wie vor im allgemeineren Kontext der Agenda 2000 und der GAP-Reform betrachtet werden. Die Hauptbesorgnis beruht auf der Tatsache, daß im Rahmen der GAP-Reform eine Standardlösung - die Preissenkung - für die Probleme sehr unterschiedlicher Sektoren, Produktionszweige und Regionen angeboten wird. Die GAP wird eindeutig auf ein wirtschaftliches Ziel ausgerichtet, als ob die Landwirtschaft durch eine Senkung der Preise unionsweit und für sämtliche Produktionszweige weltweit wettbewerbsfähig gemacht werden könne. Auf einige Bereiche trifft das sicherlich zu, in vielen anderen Produktionssektoren hingegen (insbesondere Milch und Rindfleisch) ist der Abstand zu den Weltmarktpreisen zu groß, um durch die geplanten Preissenkungen die Wettbewerbsfähigkeit herbeiführen zu können. Dennoch ist der Fortbestand der Direktbeihilfen zum Ausgleich der Preissenkungen nicht sichergestellt. Das aus den Mitteln des EAGFL zu finanzierende Programm zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums ist eher bescheidenen Umfangs und kann in seiner derzeitigen Form nicht als ernstzunehmendes Gegengewicht zur Liberalisierung der GAP angesehen werden. Noch ist der Punkt nicht erreicht, an dem eine Öffnung für den Weltmarkt mit der Aufrechterhaltung einer multifunktionalen Landwirtschaft vereinbar wäre. Es entsteht der Eindruck, als gäbe es für die Autoren der Reform nur zwei Formen der Landwirtschaft: die eine, die sich für den Weltmarkt öffnet, und die andere, die aus öffentlichen Mitteln finanzierte Dienste im Bereich der Raumordnung und -erhaltung erbringt. Das europäische Landwirtschaftsmodell, von dem so gern die Rede ist, beinhaltet aber auch - und möglicherweise in erster Linie - eine "Qualitätslandwirtschaft" (biologischer Anbau, Qualitätslabels usw.), die auf regionaler Ebene verankert ist und durch ihre Qualitätserzeugnisse Marktsegmente erschließt, die einen Mehrwert mit sich bringen. Es steht zu befürchten, daß die neue GAP dieser Landwirtschaft keine Chance gibt. In dieser Hinsicht erweist sich die vorgeschlagene Verordnung über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums in mancherlei Hinsicht als unzureichend.

1.3.2. Um die Risiken der neuen GAP in den bereits geschwächten Regionen abfangen zu können, muß die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums mit ausreichenden Mitteln ausgestattet sein. Zwar fallen auch einige dieser ehemaligen Ziel-5b-Regionen nun unter das neue Ziel 2, doch steht immer noch nicht fest, wie hoch der Fördermittelanteil für die ländlichen Gebiete sein wird, die in Konkurrenz stehen zu den städtischen Krisengebieten, den Gebieten, in denen sich eine industrielle Umstellung vollzieht, und den Fischereiregionen. Fest steht heute bereits, daß die Mittel, die der EAGFL für die ländlichen Gebiete bereitstellen kann, der Herausforderung bei weitem nicht angemessen sind. In diesem Sinne muß der Rat die nötigen Finanzmittel bereitstellen, um eine Entwicklung der Politik für den ländlichen Raum zu gewährleisten.

1.3.3. Darüber hinaus kann nicht davon ausgegangen werden, daß die in dem Verordnungsentwurf vorgeschlagenen Maßnahmen in erster Linie auf die Erhaltung eines lebendigen ländlichen Raums auf dem gesamten Gebiet der Union abzielen. Das Anliegen der Wettbewerbsfähigkeit zieht sich mit dem Begriff der "Wirtschaftlichkeit" - ohne daß dieser definiert würde - wie ein roter Faden durch den gesamten Verordnungsentwurf. Die Niederlassung von Junglandwirten (Artikel 8) wird unter der Voraussetzung gefördert, daß für ihre Betriebe "die Rentabilität gewährleistet werden kann". Vorruhestandsbeihilfen für Landwirte werden gewährt, "um den Prozeß der Ablösung ... durch Landwirte, die die Wirtschaftlichkeit der verbleibenden Betriebe verbessern können, zu fördern" (Artikel 10). Investitionsbeihilfen werden auf die Betriebe beschränkt, "deren Wirtschaftlichkeit nachgewiesen werden kann" (Artikel 5). Auch die Beihilfen für die Verarbeitung und Vermarktung von landwirtschaftlichen Erzeugnisse gegen nur an Betriebe, "deren Wirtschaftlichkeit nachgewiesen werden kann" (Artikel 24). Unter "Wirtschaftlichkeit" kann allerhand verstanden werden. Sie nur an den Weltmarktpreisen für Großkulturen zu bemessen, nimmt der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums ihren Sinn und bedeutet einen Verzicht auf den territorialen Zusammenhalt der Union. Wird bei der Definition der Wirtschaftlichkeit hingegen berücksichtigt, was ein Betrieb oder Unternehmen zum sozialen Gleichgewicht einer Region beiträgt und welche Stellung ein bestimmter Produktionszweig in einem bestimmten Marktsegment einnehmen kann, so hat das europäische Landwirtschaftsmodell eine Überlebenschance. Zwischen diesen beiden Optionen muß eine Wahl getroffen werden, wobei erstere die wahrscheinlichere und letztere die einzige ist, die mit den erklärten Zielen im Einklang steht.

1.3.4. Schließlich spiegeln einige Bestimmungen des Verordnungsentwurfs nicht in ausreichendem Maße das Anliegen einer integrierten Konzeption der ländlichen Entwicklung wider, das Kommissionsmitglied Fischler vor der Konferenz von Cork verfochten hat. Unter dem Vorzeichen, daß sich das Leben im ländlichen Raum nicht auf die landwirtschaftliche Tätigkeit beschränkt, plädierte er dafür, zugleich die Entwicklung der Landwirtschaft, des Handwerks, des ländlichen Gewerbes, der öffentlichen Dienstleistungen, des Fremdenverkehrs usw. zu fördern. In dem nun vorliegenden Verordnungstext ist hingegen nur von der Land- und Forstwirtschaft die Rede. Von den neun Kapiteln unter Titel II ("Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums") des Entwurfs werden acht der landwirtschaftlichen Tätigkeit gewidmet: Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben (Kapitel 1), Niederlassungshilfe für Junglandwirte (Kapitel 2), Berufsbildung der Landwirte (Kapitel 3), Vorruhestand der Landwirte (Kapitel 4), Unterstützung der Landwirte in benachteiligten Gebieten (Kapitel 5), Agrarumweltmaßnahmen (Kapitel 6), Verbesserung der Verarbeitungs- und Vermarktungsbedingungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse (Kapitel 7) und Forstwirtschaft (Kapitel 8). Erst in Kapitel 9 (Förderung der Anpassung und Entwicklung von ländlichen Gebieten - Artikel 31) gehen einige der zwölf vorgeschlagenen Maßnahmenkategorien über den rein landwirtschaftlichen Aspekt hinaus: Dorferneuerung und -entwicklung, Verbesserung der ländlichen Infrastruktur, Förderung des Fremdenverkehrs und des Handwerks und Finanzierungstechniken. Wenn der proportionale Anteil, der in dem Verordnungsentwurf der landwirtschaftlichen Dimension der ländlichen Entwicklung vorbehalten ist, die Ausrichtung der künftigen Politiken widerspiegelt, dann gibt dies Anlaß zu ernster Besorgnis.

1.3.5. Der Verordnungsentwurf bleibt in bezug auf die Art der Partnerschaft mit den lokalen und regionalen Behörden bei der Aufstellung und Durchführung der Entwicklungsprogramme sehr an der Oberfläche. Auf die Ziel-1- und Ziel-2-Regionen werden vermutlich die Strukturfondsbestimmungen angewandt. Im übrigen beschränkt sich Artikel 39 auf die Feststellung, daß "die Entwicklungspläne für den ländlichen Raum auf der geeignetsten geographischen Ebene festgelegt" werden. Diese unzureichende Präzisierung ist bedauerlich. Es sollte deutlich herausgestellt werden, daß das regionale Niveau die geeignete Ebene für die Bewertung der Auswirkungen einer Politik zugunsten des territorialen Zusammenhalts ist und folglich die auf dieser Ebene angesiedelten Behörden die Ansprechpartner der Nationalregierungen und der Kommission bei der Konzipierung und Durchführung einer Raumordnungspolitik sind, allerdings in engem Kontakt mit den lokalen Gebietskörperschaften und den übrigen Teilnehmern an der regionalen Partnerschaft.

1.3.6. In seiner derzeitigen Form liefert der Verordnungsentwurf keine Antworten auf die Fragen, die die GAP-Reform aufwirft. Angesichts der angestrebten Preissenkungen, deren Auswirkungen auf die einzelnen Regionen kaum abzuschätzen sind, bietet die vorgeschlagene Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums bei der Unsicherheit, die in bezug auf ihre wirkliche Zielsetzung und die ihr zur Verfügung stehenden Rechtsinstrumente und Finanzmittel herrscht, keinen ausreichenden Schutz vor den Risiken einer Öffnung für den Weltmarkt.

Die neue GAP wird je nach Produktionssektor und Region sehr unterschiedliche Auswirkungen haben. Vor Erlaß der neuen Bestimmungen müssen deren Auswirkungen in jeder einzelnen Region in Zusammenarbeit mit den nationalen, regionalen und lokalen Behörden untersucht werden, denn es ist die regionale Ebene, die den Ausschlag für den territorialen Zusammenhalt der Union gibt. Durch eine eingehendere Vorabanalyse der territorialen Auswirkungen des Entwurfs für die neue gemeinsame Agrarpolitik könnten zweifellos deren Negativfolgen begrenzt und die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums besser an die realen Probleme angepaßt werden. Die Verteidigung der Interessen jeder einzelnen Region ist nicht die Verteidigung eines Einzelinteresses zu Lasten des Allgemeininteresses der Europäischen Union: Sie ist im Gegenteil die notwendige Voraussetzung für den territorialen Zusammenhalt Europas und verdient daher Beachtung.

1.4. Für einen globalen Ansatz zur Entwicklung des ländlichen Raums

1.4.1. Eines der Hauptprobleme im Zusammenhang mit der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums hängt mit der Frage zusammen, wie dieser Politik ein integrierterer Ansatz zugrunde gelegt werden kann. Durch die jetzige Reform der GAP werden bestimmte ländliche Gebiete wahrscheinlich stärker geschwächt als durch die Reform von 1992. Da die konventionellen Produktionsmöglichkeiten vermutlich eingeschränkt werden, wird ein zunehmender Anteil Beihilfen nicht mehr an die Produktion geknüpft sein, sondern vielmehr auf die multifunktionale Inwertsetzung der ländlichen Gebiete ausgerichtet. Dies dürfte zum Einkommenserhalt in den betreffenden Gebieten beitragen, die Rolle der Landwirtschaft als Entwicklungsfaktor wird jedoch darunter leiden. Einkommensbeihilfen und Entwicklung in ein ausgewogenes Verhältnis zu setzen, um die Lebensfähigkeit der ländlichen Gebieten zu verbessern, ist ein schwieriges Unterfangen. Maßnahmen zur Steigerung der Produktion bzw. zur Verbesserung der Produktivität können insofern als entwicklungsfördernd angesehen werden, als sie das wirtschaftliche Wohlergehen steigern.

Die nichtlandwirtschaftlichen Maßnahmen tragen zunehmend zur Einkommenssicherung einer immer größer werdenden Zahl der Landwirte und damit zur Stabilisierung des ländlichen Raumes bei. Allerdings können Maßnahmen zur Einkommensstützung - ob sie nun ganz oder teilweise von der Produktion abgekoppelt werden - die strukturelle Entwicklung auch hemmen und mit anderen Politiken zur Verbesserung oder Diversifizierung der Landwirtschaft in Konflikt geraten. Eine unabhängige Landwirtschaft setzt vielleicht voraus, daß es große Betriebe und weniger Landwirte gibt, doch wenn die Landwirtschaft generell besser in die ländliche Wirtschaft integriert werden soll, müssen auch die nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeiten stärker in den Vordergrund gerückt werden. Je multifunktionaler die Landwirtschaft wird, um so mehr kann sie als wertschöpferischer und beschäftigungswirksamer Sektor zur lokalen Entwicklung beitragen.

Demzufolge erfordert die Entwicklung des ländlichen Raums und die Bindung der Bevölkerung an diesen Raum eine Ausdehnung der Politiken über die Landwirtschaft hinaus in Richtung auf diversifiziertere Formen der ländlichen Entwicklung. Wenn auch jede Möglichkeit zur Diversifizierung der landwirtschaftlichen Tätigkeit genutzt werden muß, so ist doch davon auszugehen, daß das wertschöpferische und beschäftigungswirksame Potential der ländlichen Räume im nichtlandwirtschaftlichen Bereich größer ist als in der Landwirtschaft selbst. Zur Finanzierung der nichtlandwirtschaftlichen Maßnahmen sollten wie bisher auch der EFRE und der ESF beitragen.

1.4.2. Die allgemeinere Frage nach der Art der ländlichen Entwicklung und der hierfür zu gewährenden Unterstützung gibt Anlaß zu einer Reihe von Bemerkungen. Der Trend zum Rückgang der Anzahl Betriebe sowie der Bevölkerungszahlen in zahlreichen marginalisierten Gebieten scheint unaufhaltsam und wird durch die Marktentwicklung, die Globalisierung und den technischen und gesellschaftlichen Wandel noch verstärkt. Es ist auch damit zu rechnen, daß sich dieser Trend, wenn auch nicht mit derselben Intensität, so doch in der bisherigen Form während des gesamten Zeitraums, den der neue Finanzrahmen abdeckt, fortsetzen wird. Dieser Prozeß kann durch die reformierten Strukturfonds sicherlich nicht aufgehalten werden. Um so mehr ist es erforderlich, die Landwirtschaft in dieser schwierigen Übergangsphase zu unterstützen, um den Strukturwandel sozialverträglich abzufedern, bis das zwischen den Regionen bestehende Entwicklungsgefälle durch eine integrierte Politik der ländlichen Entwicklung aufgefangen wird.

1.4.3. Tatsache ist also, daß es in zahlreichen ländlichen Gebieten, und insbesondere in den marginalisiertesten dieser Regionen, nicht ausreicht, nur die Landwirte in ihrer Rolle als Landwirte und/oder ländliche Unternehmer zu unterstützen, um die Lebensfähigkeit dieser Gebiet sicherzustellen. Es stellt sich also die Frage, auf was oder auf wen sich unsere Anliegen und Interessen im ländlichen Raum richten müssen. Geht es im Zusammenhang mit dem ländlichen Raum um dessen gesamte Bevölkerung, und wenn ja, was wissen wir über die sozio-ökonomischen und demographischen Gegebenheiten für den nicht in der Landwirtschaft tätigen Teil dieser Bevölkerung? Kennen wir das Ausmaß der Abhängigkeit und der Interaktionen zwischen der Erwerbsbevölkerung des ländlichen Raums und dem Agrar-Nahrungsmittelsektor, und wissen wir, welches die Komponenten dieses Verhältnisses in den vor und nachgeschalteten Bereichen sind? Welches sind die Faktoren, die Änderungen innerhalb der ländlichen Bevölkerung und der Erwerbsbevölkerung im allgemeinen bewirken, und welches Gewicht ist diesen Faktoren jeweils beizumessen? Generell ist bekannt, daß die Anpassungen, die im ländlichen Raum erfolgen, von mehreren Faktoren beeinflußt werden, die in zwei Kategorien zu unterteilen sind. Die Faktoren der ersten Kategorie hängen mit der Umstrukturierung der Landwirtschaft und der Agrar-Nahrungsmittelindustrie zusammen, während unter die zweite Kategorie die Faktoren fallen, die die Umstrukturierung der nichtlandwirtschaftlichen Sektoren bestimmen. In der Praxis sind zahlreiche grundlegende Prozesse beiden Formen der Umstrukturierung gemein. Allerdings wissen wir sehr wenig über die relative Bedeutung der einzelnen Variablen im Verhältnis zu den Veränderungen, die sich im ländlichen Raum vollziehen, doch lassen sich die Auswirkungen schon allein an dem beträchtliche Umfang der Umstrukturierungen ablesen, die die ländlichen und regionalen Wirtschaften erleben. Nun, da die Entwicklung des ländlichen Raums aufgrund der Notwendigkeit, den Auswirkungen der GAP-Reform Rechnung zu tragen, in der Europäischen Union eine politische Dimension erhalten hat, muß dieser ländliche Entwicklung ein breiterer Ansatz zugrundegelegt werden, wenn das Kohäsionsziel erreicht werden soll. Zur EU-Förderung der nichtlandwirtschaftlichen Maßnahmen sollten wie bisher auch der EFRE und der ESF beitragen.

1.4.4. Zu diesem Zweck wird ein Bündel spezifischer Politiken benötigt, die die wichtigsten Infrastrukturprogramme ergänzen und auf die ländliche Bevölkerung ausgerichtet werden können, indem Unterstützung für die Unternehmen, den Dienstleistungssektor, den Umweltbereich und die kreativen Initiativen gewährt wird. Inwieweit die Strukturfonds zur Erreichung des Kohäsionsziels beitragen können, hängt auch davon ab, welche Priorität die einzelnen Mitgliedstaaten bzw. Regionen der Landwirtschaft und der ländlichen Entwicklung bei der Erstellung ihrer gemeinschaftlichen Förderkonzepte und einheitlichen Planungsdokumente für den nächsten Programmplanungszeitraum der Strukturfonds beimessen.

1.4.5. Zusammenfassend läßt sich sagen, daß die in der Agenda 2000 enthaltenen Vorschläge zur Entwicklung des ländlichen Raums einen gewissen Rückschritt gegenüber den Ideen bedeuten, die 1995 und 1996 zirkulierten. Dabei stammten diese zum großen Teil aus Brüssel selbst oder doch aus verwandten Quellen. Es handelte sich grob gesagt um einen multisektoralen und integrierten Gesamtansatz, bei dem die individuellen Voraussetzungen der verschiedenen geographischen Gebiete als Ausgangspunkt genommen werden sollten. Der Vorschlag zur Entwicklung des ländlichen Raumes, um den es jetzt geht, ist eindeutig von geringerer Tragweite. Er entspricht dem eingeschränkten "landwirtschaftlich-ländlichen" Entwicklungsmodell, wie es in der GAP begründet ist, und dem sektoralen Mandat der GD VI der Europäischen Kommission. Eine auf diesen Rahmen beschränkte Entwicklung des ländlichen Raumes würde eine teilweise aber nicht vollkommen angemessene Lösung für die Anpassungsprobleme der Landwirtschaft nach dem Jahr 2000 bieten. Eine solche Entwicklung des ländlichen Raumes würde nicht allen Entwicklungsbedürfnissen im ländlichen Raum gerecht und schon gar nicht dem Bedarf an Arbeitsplätzen im nichtlandwirtschaftlichen Bereich. Letztere hängen ja auch von Grundsatzentscheidungen in der Wirtschafts- und Sozialpolitik oder im Bereich der Infrastrukturen ab.

2. Vorschläge des Ausschusses der Regionen

Abgesehen von den allgemeinen Bemerkungen empfiehlt der Ausschuß der Regionen, den Verordnungsentwurf wie folgt zu ändern:

2.1. Artikel 1 und 2 der EAGFL-Verordnung bedürfen der Änderung, um zu gewährleisten, daß eine möglichst umfassende Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums betrieben wird. Die Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums müssen mit denjenigen integriert werden, für welche die Ziel-1und Ziel-2-Regionen sowie die Berggebiete und die benachteiligten Regionen anspruchsberechtigt sind.

2.2. Die in Artikel 2 beschriebenen Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums müssen Tätigkeiten außerhalb der Landwirtschaft größere Bedeutung einräumen. Insbesondere schlägt der Ausschuß vor, zusätzlich aufzunehmen:

- die Verarbeitung und Vermarktung von Qualitätserzeugnissen: in seinem gegenwärtigen Wortlaut bezieht sich der Vorschlag nur auf landwirtschaftliche Produkte; das ist ein sehr begrenzter Ansatz, denn "Entwicklung des ländlichen Raumes" impliziert weitgehend auch Diversifizierung auf handwerkliche Tätigkeiten, Fremdenverkehr und Kulturpflege hin, was wiederum Unterstützung der Bereiche Vermarktung und Verarbeitung bedeutet;

- einen Hinweis darauf, daß auch für den ländlichen Raum spezifische Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten gefördert werden können, die seine Entwicklung betreffen, soweit diese sich von der technischen Forschung unterscheiden, wie auch auf die Tatsache, daß die Entwicklung der Informationstechnologie als Grundlage neuer Ausbildungs- und Beschäftigungsmöglichkeiten gefördert werden kann;

- einen Hinweis auf die Zweckmäßigkeit der Förderung der Mehrfachbeschäftigung des Inhabers und der Mitarbeiter des Agrarbetriebs.

2.3. In Artikel 5 sollte eine Definition des Begriffs Wirtschaftlichkeit gegeben werden, die klarstellt, daß hierfür nicht nur die Anpassung an die Weltmarktpreise ausschlaggebend ist, sondern auch andere Elemente, wie z. B. der Zugang zu spezialisierten Märkten oder auch der Beitrag eines Betriebes oder Unternehmens zum Zusammenhalt eines Gebiets und die Vorteile für die Umwelt, zu berücksichtigen sind. Dies gilt auch für die Artikel 8, 10, 11 und 24.

2.4. Der Ausschuß begrüßt die Bestimmung zur Berufsbildung in Artikel 9, hält es aber für nötig, ihren Anwendungsbereich um den Begriff ländliches Unternehmen zu erweitern, damit er nicht auf die Fähigkeit zur Leitung eines wirtschaftlich lebensfähigen Agrarbetriebs beschränkt bleibt. In diesem Zusammenhang muß auch eine stärkere Zusammenarbeit zwischen kleinen und mittleren Unternehmen im ländlichen Raum im Rahmen von Netzen und Partnerschaften gefördert werden.

2.5. Da jetzt einerseits Ausgleichszulagen vorgeschlagen werden, die entsprechend einer landwirtschaftlichen Nutzfläche und nicht etwa pro Kopf zu gewähren sind (Artikel 14), und andererseits diese Zulagenregelung der Zuständigkeit der Abteilung "Ausrichtung" entzogen wird, stellt der Ausschuß die Frage, welche finanziellen Konsequenzen diese Bestimmungen haben, und ob nicht bestimmte Bewohner des ländlichen Raumes reale Einkommensverluste hinnehmen müssen.

2.6. Bei der Festlegung der Berggebiete gemäß Artikel 17 muß neben dem Kriterium der Hangneigung auch das der Umweltschädigung herangezogen werden.

2.7. Kapitel VIII über die Forstwirtschaft muß im Lichte der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 30. Januar 1997 zur forstwirtschaftlichen Strategie der Europäischen Union überarbeitet werden ().

2.8. Artikel 31 ist zu überarbeiten und nachdrücklicher zu fassen. So ist klarzustellen, daß bei der Unterstützung der darin vorgesehenen Maßnahmen die Erfordernisse der nachhaltigen Entwicklung erfuellt werden müssen, ohne jedoch den Wirtschaftsakteuren überzogene administrative Auflagen zu machen.

2.9. Artikel 31 sollte um den Bereich nachwachsende Rohstoffe ergänzt werden.

2.10. Die in Frage kommenden Maßnahmen zur umfassenderen Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums bedürfen der folgenden Korrekturen und Erweiterungen:

- "Verarbeitung und Vermarktung von Qualitätserzeugnissen";

- "Verbesserung der Arbeitsbedingungen";

- "Bewirtschaftung der Wasserressourcen und diesbezügliche Tätigkeiten";

- "Förderung und Schutz der Umwelt und Unterstützung bei der Verwaltung des ländlichen Raums";

- "Förderung von nachwachsenden Rohstoffen zur stofflichen oder energetischen Verwertung";

- "Wiederherstellung von durch Naturkatastrophen geschädigten Kapazitäten zur Entwicklung des ländlichen Raums und Schaffung geeigneter Vorbeugemechanismen";

- ein flächenbezogener Ansatz zur Entwicklung des ländlichen Raumes, der "von unten nach oben" ausgerichtet ist;

- Förderung von Forschung und Entwicklung im ländlichen Raum (siehe oben);

- Förderung der beruflichen Aus- und Weiterbildung;

- Durchführung von Maßnahmen zur Verringerung der Gefahr von Desertifizierung;

- Unterstützung der Entwicklung der Landwirtschaft in Berggebieten, auch aus Gründen des Umweltschutzes.

Insbesondere muß es den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften vorbehalten bleiben, aus den Fördermöglichkeiten zur Anpassung und Entwicklung von ländlichen Gebieten diejenigen Schwerpunkte und Maßnahmen auszuwählen, die ihren spezifischen Bedingungen zur Entwicklung der ländlichen Räume am besten Rechnung tragen.

2.11. Zur Vereinfachung der in Artikel 38 vorgesehenen Planungsinstrumente spricht sich der Ausschuß für die Schaffung eines einzigen regionalen Planungsinstrumentes aus, das eine Harmonisierung der verschiedenen EAGFL-Initiativen innerhalb jeder Region ermöglicht.

2.12. Im Zusammenhang mit Artikel 39 der Verordnung ersucht der Ausschuß der Regionen die Kommission, regionale Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum zu erstellen und die Fördermaßnahmen für die ländliche Entwicklung, die in ein und demselben Gebiet durchgeführt werden sollen, in einem einzigen Programm zusammenzufassen. Dabei sollte angegeben werden, welchen Bezug die in diesen Programmen vorgesehenen Maßnahmen zueinander haben, damit ihre Kompatibilität und Kohärenz gewährleistet ist.

2.13. Artikel 43 (Zusätzliche Maßnahmen und Gemeinschaftsinitiativen) ist a) um die Förderung bereits existierender und die Einrichtung neuer Netze unter den Programmpartnern in der Entwicklung des ländlichen Raums und b) um den Austausch bewährter Praktiken unter den verschiedenen Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums zu ergänzen. Eine der Schwächen der gegenwärtig im Rahmen der geltenden Ziele 1 und 5b laufenden Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums ist der mangelhafte Erfahrungsaustausch unter ihnen.

2.14. Die für die Aufsicht über die Umsetzung der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums eingesetzten Begleitausschüsse (Artikel 46) müssen Vertreter der Gebietskörperschaften aufnehmen und sicherstellen, daß die angenommenen Vorhaben die Bedürfnisse eines Gebiets ganzheitlich widerspiegeln.

2.15. Es ist angebracht, einen engen Bezug zwischen den durch den EAGFL und den durch einzelstaatliche Politiken zur Entwicklung des ländlichen Raumes finanzierten Maßnahmen herzustellen, so daß Kohärenz und Integration gewährleistet und Überlappungen vermieden werden. Die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums und die "landwirtschaftsbezogene" Politik müssen sich weiterhin auf die Zielsetzung konzentrieren, zufriedenstellende Lebens- und Arbeitsbedingungen und Existenzmöglichkeiten im ländlichen Raum zu schaffen.

2.16. Der Ausschuß der Regionen wünscht schließlich, daß auch Erzeugergemeinschaften sowie Produktförderung und -demonstration Berücksichtigung finden.

Brüssel, den 14. Januar 1999.

Der Präsident des Ausschusses der Regionen

Manfred DAMMEYER

() ABl. C 170 vom 4.6.1998, S. 67.

() ABl. C 116 vom 14.4.1997, S. 46.

() Entschließung des Europäischen Parlaments vom 18. Juni 1998 zur Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (Agenda 2000 - Erster Teil, Kapitel III) (KOM(97) 2000 - C4-0522/97), ABl. C 210 vom 6.7.1998, S. 180.

() ABl. C 55 vom 24.2.1997, S. 22.