Bericht gemäß Artikel 14 der Verordnung (EU) 2020/672 des Rates über das Europäische Instrument zur vorübergehenden Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in einer Notlage (SURE) im Anschluss an den COVID‐19‐Ausbruch SURE: Ein Jahr danach

Zusammenfassung

Ein zügig eingeführtes neues Instrument zur Bewältigung der sozioökonomischen Auswirkungen der Pandemie

Dieser Bericht ist der zweite Halbjahresbericht über das Europäische Instrument zur vorübergehenden Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in einer Notlage (SURE). Darin werden die bisherigen Maßnahmen und die bisherige Nutzung des Instruments dargestellt und seine sozioökonomischen Auswirkungen untersucht. SURE ist ein Kriseninstrument mit einem Volumen von 100 Mrd. EUR, das von der Europäischen Union (EU) geschaffen wurde, um den Mitgliedstaaten dabei zu helfen, die Arbeitsplätze und das Einkommen der Beschäftigten im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie zu schützen. SURE ist außerdem ein starkes Zeichen der Solidarität in allen Mitgliedstaaten der EU: alle Mitgliedstaaten erklärten sich bereit, der EU bilaterale Garantien zu gewähren, damit die Union zu sehr günstigen Bedingungen Kredite an den Märkten aufnehmen kann, um SURE-Darlehen zu finanzieren.

Die Umsetzung des Instruments verlief zügig und reibungslos. Als Teil der ersten Reaktion der EU auf die Pandemie schlug die Kommission am 2. April 2020 die SURE-Verordnung vor, und die Verordnung wurde am 19. Mai 2020 vom Rat angenommen. Die Finanzausstattung in Höhe von 100 Mrd. EUR wurde am 22. September 2020 verfügbar, nachdem alle Mitgliedstaaten die Garantievereinbarungen unterzeichnet hatten. Die Kommission beschleunigte in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten die Umsetzung des Instruments. Der Großteil der gewährten Finanzhilfe wurde in nur sieben Monaten, von Oktober 2020 bis Mai 2021, ausgezahlt. Im Juni 2021 erhielt SURE die Auszeichnung der Europäischen Bürgerbeauftragten 2021 für gute Verwaltungspraxis in der Kategorie bürgerorientierte Erbringung von Dienstleistungen.

Im Rahmen von SURE hat die EU erstmals Sozialanleihen zur Finanzierung von finanziellem Beistand für die Mitgliedstaaten begeben. Über die Anforderungen der SURE-Verordnung hinaus enthält der vorliegende Bericht auch die einschlägige Berichterstattung gemäß EU-SURE-Rahmen für Sozialanleihen, insbesondere über die Zuweisung von SURE-Erlösen, die Art der Ausgaben und die Auswirkungen von SURE. Der Bericht bestätigt auch, dass die SURE-Ausgaben gut auf die Ziele der Vereinten Nationen für nachhaltige Entwicklung abgestimmt waren.

Eine starke Inanspruchnahme, die seit dem ersten Halbjahresbericht weiter zugenommen hat

Die Nachfrage der Mitgliedstaaten nach finanziellem Beistand im Rahmen von SURE war groß, auch im ersten Halbjahr 2021. Seit der Einführung von SURE hat der Rat auf Vorschlag der Kommission mehr als 94 % der Gesamtmittelausstattung von 100 Mrd. EUR an 19 Mitgliedstaaten vergeben. Im März 2021 wurde Estland nach Veröffentlichung des ersten Halbjahresberichts über SURE finanzieller Beistand im Rahmen von SURE gewährt. Nach dem Wiederaufflammen der Pandemie beantragten sechs Mitgliedstaaten, die im Rahmen von SURE bereits Unterstützung erhielten (Belgien, Zypern, Griechenland, Litauen, Lettland und Malta), Mitte März 2021 zusätzliche Mittel. Diese Anträge auf Aufstockungsmittel in Höhe von insgesamt 3,7 Mrd. EUR wurden von der Kommission zügig bearbeitet und vom Rat genehmigt (Ende März bzw. Mitte April).

Die Kommission hat bereits 95 % des gesamten vom Rat im Rahmen von SURE gewährten finanziellen Beistands über Back-to-Back-Darlehen – auf der Grundlage der Emission von EU-Anleihen – an Mitgliedstaaten ausgezahlt. Nach dem ersten Halbjahresbericht emittierte die Kommission im Zeitraum von März bis Mai 2021 im Namen der EU erfolgreich weitere SURE-Sozialanleihen im Umfang von 36 Mrd. EUR. Das Anlegerinteresse blieb trotz der im Vergleich zu 2020 und Anfang 2021 schwierigeren Marktbedingungen hoch. Dies ermöglichte weiterhin günstige Kurskonditionen. Am 9. März 2021 führte die Kommission erfolgreich die fünfte Emission von SURE-Anleihen mit einem Volumen von 9 Mrd. EUR durch. Die sechste Emission von SURE-Anleihen durch die Kommission am 23. März 2021 bestand aus zwei Tranchen mit einem Gesamtwert von 13 Mrd. EUR. Die siebte Emission von SURE-Anleihen im Wert von über 14,1 Mrd. EUR wurde am 18. Mai 2021 erfolgreich durchgeführt. Der bei diesen drei Emissionen von der Kommission aufgebrachte Betrag wurde nach fünf Werktagen an die betreffenden Mitgliedstaaten ausgezahlt. Die durchschnittliche Laufzeit der Auszahlungen an Mitgliedstaaten beträgt 14,5 Jahre und liegt somit nahe an der in den Durchführungsbeschlüssen des Rates vorgesehenen Höchstdauer von 15 Jahren.

Nutzung von SURE durch begünstigte Mitgliedstaaten

Im Jahr 2020 wurden schätzungsweise rund 31 Millionen Menschen und 2,5 Millionen Unternehmen durch SURE unterstützt. Dies entspricht mehr als einem Viertel aller Beschäftigten in den begünstigten Mitgliedstaaten. Im Einzelnen unterstützte SURE im Jahr 2020 rund 22,5 Millionen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sowie 8,5 Millionen Selbstständige, die unter Kurzarbeitsregelungen und ähnliche Maßnahmen fielen.

Die öffentlichen Gesamtausgaben für im Rahmen von SURE förderfähige Maßnahmen sind seit dem ersten Bericht erheblich gestiegen. Den aktualisierten Berichten der begünstigten Mitgliedstaaten zufolge dürfte sie nun 114 Mrd. EUR erreichen und damit den von SURE effektiv geförderten Betrag von 94 Mrd. EUR übersteigen. Dies verdeutlicht die Relevanz der für SURE in Betracht kommenden Maßnahmen aus Sicht der Mitgliedstaaten.

Nach den Berichten der Mitgliedstaaten stellen die geplanten Ausgaben nur 10 % der Gesamtausgaben für durch SURE geförderte Maßnahmen dar. Zum Vergleich: Im ersten Halbjahresbericht im März 2020 betrugen sie 20 % und im August 2020, als 17 Mitgliedstaaten erstmals einen Antrag auf SURE-Förderung stellten, beliefen sie sich auf 54 %.

16 der 19 Mitgliedstaaten, die SURE in Anspruch nehmen, haben die Unterstützung als Hilfe zur Finanzierung von Kurzarbeitsregelungen eingesetzt. In der ersten Jahreshälfte 2021 verlängerten viele durch SURE unterstützte Mitgliedstaaten ihre Kurzarbeitsregelungen, um auf neue Pandemiewellen reagieren zu können. Die sechs Mitgliedstaaten, die Anfang 2021 eine Aufstockung der SURE-Mittel beantragt haben, haben entweder die Ausgestaltung der bereits durch SURE geförderten Regelungen geändert oder neue Maßnahmen eingeführt. Im August 2021 hatte die Mehrheit der Mitgliedstaaten, die SURE zur Finanzierung ihrer Kurzarbeitsregelungen nutzten, die Förderung noch nicht auslaufen lassen; einige Mitgliedstaaten hatten allerdings die Anwendung ihrer Kurzarbeitsregelungen bereits eingestellt.

Mehr als die Hälfte des Gesamtbetrags des finanziellen Beistands im Rahmen von SURE wurde von den Mitgliedstaaten zur Unterstützung von Kurzarbeitsregelungen verwendet. Über 40 % sollten zur Unterstützung ähnlicher Maßnahmen dienen, darunter fast ein Drittel für Maßnahmen zugunsten von Selbständigen, während nur 5 % gesundheitsbezogenen Maßnahmen zugewiesen wurden, was deren „ergänzenden“ Charakter nach der SURE-Verordnung bestätigte.

Auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Angaben scheint die Ausschöpfungsrate des im Rahmen von SURE gewährten finanziellen Beistands in der überwiegenden Mehrheit der Mitgliedstaaten hoch zu sein. Die Höhe der Mittelausschöpfung wird in drei Mitgliedstaaten genauer überwacht werden, die derzeit geringere geplante öffentliche Ausgaben melden als den im Rahmen von SURE gewährten Betrag, die aber auch zugesagt haben, mögliche Probleme zu lösen. In einem Mitgliedstaat, in dem die Erholung stärker ausfällt als erwartet, wird die Ausschöpfungsrate möglicherweise geringer ausfallen.

Eine erste Bewertung der Auswirkungen von SURE

Durch die von SURE geförderten nationalen Arbeitsmarktmaßnahmen ist die Arbeitslosenzahl im Jahr 2020 wahrscheinlich um fast 1,5 Millionen Menschen gesunken. Erreicht wurde dies durch die Weiterbeschäftigung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern in ihren Unternehmen und durch die Aufrechterhaltung der Erwerbstätigkeit von Selbstständigen. Dies erklärt auch, warum die Arbeitslosenquote in den begünstigten Mitgliedstaaten im Jahr 2020 trotz des stärkeren Rückgangs des BIP im Jahr 2020 nur geringfügig – und deutlich weniger als während der weltweiten Finanzkrise – gestiegen ist.

Dies wiederum ist eine Grundvoraussetzung für die für 2021 vorhergesagte kräftige Konjunkturerholung. Durch die Maßnahmen konnten die verfügbaren Arbeitskräfte weiterhin mit ihren Betrieben in Verbindung bleiben; auch dies trug zu der raschen Konjunkturerholung im Jahr 2021 bei und begleitete möglicherweise auch eine langsamere, aber notwendige Anpassung in den am stärksten betroffenen oder durch dauerhafte Auswirkungen beeinträchtigten Sektoren. Infolgedessen dürfte der durchschnittliche BIP-Verlust in den letzten beiden Jahren geringer ausfallen als in den ersten beiden Jahren der weltweiten Finanzkrise.

Der finanzielle Beistand über SURE hat für die begünstigten Mitgliedstaaten auch zu erheblichen Haushaltseinsparungen an Zinszahlungen in Höhe von 8,2 Mrd. EUR geführt. Dieser Wert hat sich seit dem letzten Halbjahresbericht aufgrund der drei zusätzlichen Auszahlungen noch erhöht. Diese Einsparungen sind auf die günstigen Kreditbedingungen der EU und die lange durchschnittliche Laufzeit der Darlehen von fast 15 Jahren zurückzuführen.