DE Amtsblatt der Europäischen Union C 54/1

SONDERBERICHT NR. 8/2004

über die Verwaltung und Überwachung durch die Kommission der Maßnahmen zur Bekämpfung der Maul- und Klauenseuche und der damit verbundenen Ausgaben, zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2005/C 54/01)

INHALT

I-VII ZUSAMMENFASSUNG

1-15 EINLEITUNG

1-5 Hintergrund

6-7 Wichtigste Merkmale der Maßnahmen zur Prävention und Bekämpfung der Maul- und Klauenseuche (MKS)

8-11 Auswirkungen auf den Haushalt

12-15 Prüfung des Hofes

16-43 VORGEHEN DER KOMMISSION VOR DER KRISE

16-20 Die Analyse trug den neuesten Entwicklungen nicht ausreichend Rechnung

21-43 Die Überwachung durch die Kommission war in bestimmten Punkten unzureichend, und die Schwachstellen in den Rechtsvorschriften wurden nicht rechtzeitig ausgeräumt

22-23 Die angemessene Übertragung der Gemeinschaftsrichtlinien in nationales Recht wurde nicht systematisch überwacht

24-25 Die Überwachung der Veterinär- und Gesundheitskontrollen an den EU-Außengrenzen war zufrieden stellend, doch deckten die Rechtsvorschriften bestimmte Risiken nicht ausreichend ab

26-28 Die Verwendung von Küchenabfällen für die Tierfütterung wurde zu spät kontrolliert und verboten

29-34 Die Kriterien für die von den Mitgliedstaaten zu erstellenden Notstandspläne und die Kontrolle dieser Pläne waren unzureichend

35-37 Die Kennzeichnung der für die MKS empfänglichen Tierarten war unvollständig und ihre Rückverfolgbarkeit unzureichend

38-41 Die Schwachstellen des ANIMO-Systems wurden nicht vor der Krise ausgeräumt

42-43 Beschränkung der Tierverbringungen auf dem gesamten Staatsgebiet der Mitgliedstaaten

44-58 VORGEHEN DER KOMMISSION WÄHREND DER KRISE

44-45 Die Überwachung durch die Kommission war wirksam

46-58 Schwachstellen beim Seuchenbekämpfungssystem und bei seiner Anwendung in den Mitgliedstaaten

48-49 Die Veterinärdienste waren zurückgegangen

50-56 Es gab nicht genügend Anreize für eine rasche Mitteilung der Tierseuche und für die Beachtung der Verbringungssperren

57-58 Bis zur Schlachtung benötigter Zeitraum

59-89 VORGEHEN DER KOMMISSION IN BEZUG AUF DAS ERSTATTUNGSSYSTEM

60-73 Die Kommission hat keine Richtlinien für die Verfahren und für die Berechnung der von den Mitgliedstaaten an die Tierhalter gezahlten Entschädigungen vorgeschlagen

62-66 Die Entschädigungssysteme und die Bewertungen waren uneinheitlich

67-71 In bestimmten Fällen wurde die Doppelzahlung von Tierprämien festgestellt

72-73 Bei der Zahlung der Schlachtprämien gab es Unterschiede

74-83 Die Regeln und Verfahren in Bezug auf die Erstattungsfähigkeit der Ausgaben der Mitgliedstaaten durch die Gemeinschaft wurden erst spät festgelegt

82-83 Für die Erstattung der Ausgaben an die Mitgliedstaaten benötigter Zeitraum

84-85 Die Kofinanzierungssätze wurden nur bei Schweinen angeglichen

86-89 Fehlende Beteiligung der Tierhalter an den Gemeinschaftsausgaben für die Seuchenbekämpfung

90-100 VERWALTUNG DURCH DIE KOMMISSION NACH BEENDIGUNG DER KRISE

90-97 Maßnahmen im Veterinärbereich

98-100 Maßnahmen im Finanzbereich

101-106 SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

Antworten der Kommission

ZUSAMMENFASSUNG

I. Damit der Binnenmarkt vollendet und der Handel mit Nutzvieh im Allgemeinen gefördert werden konnten, bedurfte es einer Gemeinschaftspolitik zur Prävention und Bekämpfung der Maul- und Klauenseuche (MKS). Zu diesem Zweck wurden ab 1992 für alle Mitgliedstaaten die prophylaktischen Impfungen gegen die MKS abgeschafft und parallel dazu ein komplexes System zur Prävention und Bekämpfung der MKS eingeführt mit dem Ziel, die Einschleppung und Verbreitung des Virus auf dem Gebiet der Gemeinschaft zu verhindern. Im Rahmen dieses Systems sind im Fall eines Seuchenausbruchs alle infizierten Tiere zu schlachten, die Tierkörper zu vernichten und die Anlagen und Ausrüstungen zu desinfizieren. Ein Teil der damit verbundenen, von den Mitgliedstaaten getragenen Gesamtausgaben konnte dann aus dem für entsprechende Zwecke innerhalb des EAGFL-Garantie geschaffenen Dringlichkeitsfonds für den Veterinärbereich erstattet werden.

II. Im Gefolge der Maul- und Klauenseuche von 2001 haben die Mitgliedstaaten Erstattungen in Höhe von 1 616 Millionen Euro aus dem Dringlichkeitsfonds für den Veterinärbereich beantragt. Diese Kosten und das Ausmaß der Seuche haben den Hof veranlasst, eine Prüfung zu diesem Thema durchzuführen und dabei drei Ziele zu verfolgen: Erstens wollte er feststellen, ob die der Seuchentilgungsstrategie zugrunde liegende Analyse durch die Kommission den neuesten Erkenntnissen Rechnung trug, zweitens, ob diese Strategie wirksam umgesetzt wurde, und drittens, ob das System zur Rückerstattung der Ausgaben der Mitgliedstaaten für die Entschädigungen an die Tierhalter und für die Schlachtung der Tiere angemessen und rasch funktionierte und die Gleichbehandlung der Tierhalter gewährleistete. Ausgehend von der Überlegung, dass einige der bei vorhergehenden Seuchenzügen gesammelten Erfahrungen in die Strategie zur Prävention und Bekämpfung der MKS einfließen könnten, untersuchte der Hof das Vorgehen der Kommission vor, während und nach der MKS-Krise.

III. Der vorliegende Bericht macht deutlich, dass die Kommission ihre Strategie vor der Krise von 2001 nicht ausreichend im Lichte der Entwicklungen, die sich auf der Ebene der Risikofaktoren vollzogen haben, überprüft hat.

IV. Ferner wird deutlich, dass wegen des Fehlens umfassender Bewertungen und Kontrollen seitens der Kommission vor 2001 bestimmte Schwachstellen des Systems zur Prävention und Bekämpfung der MKS nicht rechtzeitig ausgeräumt wurden, insbesondere die Schwachstellen in Bezug auf Schutzmaßnahmen an den Grenzen, die Futtermittel, die Notstandspläne, die Kennzeichnung von Schafen und das Informationsaustauschsystem zwischen den Mitgliedstaaten (ANIMO) über die Tierverbringungen. Das Europäische Parlament hat beanstandet, dass die Kommission vor der Krise die Notstandspläne in den Mitgliedstaaten nicht überprüft hat (1), zugleich aber das positive Verhalten der Kommission während der Krise anerkannt. Tatsächlich hat die Kommission während der Krise rasch die Schwachstellen beim System und seiner Anwendung in den Mitgliedstaaten ermittelt, nämlich Schwachstellen in Bezug auf den veterinärrechtlichen Rahmen, die Mitteilung von Krankheits- bzw. Verdachtsfällen und die rasche Vornahme der Schlachtungen; allerdings konnten diese Schwachstellen zu diesem Zeitpunkt nicht mehr behoben werden. Der Hof hat insbesondere festgestellt, dass das wirksame Funktionieren des Systems stark abhängt von der unverzüglichen Mitteilung der Verdachts- bzw. Krankheitsfälle durch die Tierhalter sowie von deren Einhaltung der Tierverbringungssperren.

V. Die Prüfung hat zudem gezeigt, dass das Finanzierungssystem der Gemeinschaft verbesserungsfähig ist. So gibt es auf Gemeinschaftsebene noch immer keine ausreichende Definition der Entschädigungen, welche die Mitgliedstaaten an ihre Tierhalter zahlen, obwohl 60 % der von der Kommission als förderfähig anerkannten Beträge zurückerstattet werden. Da die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften nicht genau genug sind, konnten die Mitgliedstaaten unterschiedliche Systeme aufbauen, was die unterschiedliche Behandlung der Tierhalter in der Gemeinschaft zur Folge hatte.

VI. Im Zuge der vor kurzem erfolgten Überarbeitung der einschlägigen Gemeinschaftsregelung wurden mittlerweile zahlreiche Schwachstellen ausgeräumt. Nicht überarbeitet wurde bislang jedoch der finanzielle Rahmen; außerdem enthalten die Gemeinschaftsmaßnahmen weiterhin nur Minimalforderungen in Bezug auf die Mitteilung von Verdachts- bzw. Krankheitsfällen, die Überwachung der Betriebe und die rasche Vornahme der Schlachtungen. Es besteht daher die Gefahr, dass die Umsetzung dieser Gemeinschaftsmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten die Wirksamkeit des Präventions- und Bekämpfungssystems im Fall eines künftigen Seuchenausbruchs wiederum beeinträchtigen könnte, während die Gemeinschaft andererseits zur Zahlung von Erstattungen verpflichtet wäre.

VII. Der Hof empfiehlt der Kommission, die Analysen und Bewertungen ihrer Strategie in Nichtkrisenzeiten auf den neuesten Stand zu bringen. Ferner empfiehlt er, die Möglichkeiten für eine Einbindung der Tierhalter in das Seuchenbekämpfungssystem zu prüfen, indem die rasche Mitteilung der Verdachts- bzw. Krankheitsfälle und die Beachtung der Verbringungssperren durch die Tierhalter stärker gefördert werden. Schließlich fordert der Hof die Kommission auf, den finanziellen Rahmen im Bereich der Tierseuchen genauer zu regeln, wobei die Risiken für den Gemeinschaftshaushalt so klein wie möglich zu halten sind.

EINLEITUNG

Hintergrund

1. Die Maul- und Klauenseuche (MKS) ist eine hoch kontagiöse Erkrankung der Paarhufer, die für den Menschen keine Gesundheitsgefahr darstellt. In den am wenigsten entwickelten Ländern kann diese Seuche praktisch über Nacht die Nahrungsmittelversorgung und die Existenzgrundlage der Tierhalter vernichten, da sie eine große Zahl von Paarhufern, wozu die Rinder, Schweine und Schafe zählen, betreffen kann. Das Virus kann übertragen werden durch direkten Kontakt zwischen Tieren, über das Tierfutter sowie durch indirekten Kontakt mit verschiedenen Trägern, wie Kraftfahrzeugen, Lastwagen, Personen und sogar über die Luft. Bei den ausgewachsenen infizierten Tieren ist die Mortalitätsrate begrenzt. Auch wenn die Mehrzahl der Tiere nach drei bis vier Wochen von der Krankheit genesen ist, bleiben ernsthafte Folgen zurück: Das Wachstum der Jungtiere ist verlangsamt, die Rate der Fehlgeburten steigt, und die Milchproduktion nimmt dauerhaft deutlich ab. Die MKS-freien Länder sind gezwungen, Sicherheitsmaßnahmen anzuwenden, um sich gegen eine Virusübertragung zu schützen und zu verhindern, dass gegen ihre Ausfuhren von Erzeugnissen tierischen Ursprungs ein Embargo verhängt wird.

2. Die Vollendung des Binnenmarkts war für Januar 1993 geplant. Da der freie Handelsverkehr mit Tieren und landwirtschaftlichen Erzeugnissen ein grundlegendes Element der gemeinsamen Marktorganisationen darstellte, musste es zu einer Harmonisierung der Vorschriften für den Handel mit Tieren und Erzeugnissen tierischen Ursprungs kommen, was auch die Einführung einer Gemeinschaftspolitik zur Prävention und Bekämpfung der MKS erforderlich machte. In einem Bericht über die Politiken der Mitgliedstaaten zur Bekämpfung der MKS stellte die Kommission im Jahr 1989 jedoch fest (2), dass einige Mitgliedstaaten, die keine prophylaktischen Impfungen ihres Viehbestands durchführten (3), berechtigt waren, gegenüber den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft, die prophylaktische Impfungen praktizierten, Beschränkungen beim Handelsverkehr mit Tieren anzuwenden mit der Begründung, äußerlich gesunde, geimpfte Tiere könnten Virusträger sein.

3. Damit die Kommission die veterinärrechtlichen und tierzüchterischen Hindernisse ausräumen konnte, welche die Entwicklung des innergemeinschaftlichen Handels mit Tieren und Erzeugnissen tierischen Ursprungs behindert hätten, hat sie den vom Internationalen Tierseuchenamt (4) festgelegten Gesundheitsvorschriften für den internationalen Handelsverkehr mit Tieren und Erzeugnissen tierischen Ursprungs Rechnung getragen. Gemäß diesen Vorschriften war nach einem MKS-Ausbruch eine wesentlich schnellere Rückkehr zum freien Handelsverkehr möglich, wenn ausschließlich die Schlachtung praktiziert wurde (dann wurde dieser Status nach drei Monaten wiedererlangt) als wenn Impfungen jeder Art vorgenommen wurden (dann betrug die Frist 12 bis 24 Monate).

4. Aus diesen kommerziellen Erwägungen heraus gelangte die Kommission in dem bereits erwähnten Bericht daher zu dem Schluss, eine Politik der Nichtimpfung sei einer Politik der prophylaktischen Impfungen vorzuziehen. Diese Politik der vollständigen Vernichtung der betroffenen Tiere wurde auf Gemeinschaftsebene im Jahr 1990 (5) ergänzt durch ein Verbot prophylaktischer Impfungen sowie durch das Verbot der Einfuhr geimpfter Tiere in das Gemeinschaftsgebiet. Allerdings waren nach Ausbruch einer Krise Notimpfungen möglich in besonderen Ausnahmefällen, in denen der MKS-Ausbruch bestätigt wurde und eine Seuchenverschleppung großen Ausmaßes drohte.

5. Nach Annahme dieser neuen Strategie traten in der Europäischen Union noch mehrere MKS-Herde („outbreaks“) auf, nämlich 1993 in Italien (57 Herde) sowie 1994, 1996 und 2000 in Griechenland (jeweils 95, 39 und 14 Herde). In benachbarten Gebieten traten Epidemien auf (Albanien, Mazedonien, Kosovo, Algerien, Georgien, Armenien, Aserbaidschan, Türkei und Iran). Schließlich brach am 21. Februar 2001 im Vereinigten Königreich eine MKS-Krise von bis dahin einmaligem Ausmaß aus, die 10 Monate andauerte. Dabei wurden 2 034 Herde festgestellt, die sich auf 10 124 Betriebe verteilten, und es wurden rund 4 Millionen Tiere geschlachtet (6). Zusätzlich dazu wurden mehr als 2 Millionen Tiere geschlachtet wegen der Gesundheitsprobleme, die entstanden waren, weil die Tiere die Betriebe wegen der Verbringungssperren nicht verlassen konnten (7). Die MKS konnte nicht auf das Vereinigte Königreich begrenzt werden und griff am 13. März 2001 auf Frankreich über (zwei Herde) sowie am 20. März 2001 auf Irland (ein Herd) und am 21. März 2001 auf die Niederlande (26 Herde). Im Vereinigten Königreich mussten bis September 2001 Schlachtungen durchgeführt werden. Im Januar 2002 konnte das Vereinigte Königreich den MKS-Freiheitsstatus eines Landes, das keine Impfungen durchführt, wiedererlangen und den Handelsverkehr wieder aufnehmen.

Wichtigste Merkmale der Maßnahmen zur Prävention und Bekämpfung der Maul- und Klauenseuche (MKS)

6. Es existiert ein komplexes Regelwerk aus Präventions- und Bekämpfungsmaßnahmen, welche die Gefahr der Einschleppung und Verbreitung des MKS-Virus auf dem Gebiet der Gemeinschaft begrenzen sollen (siehe Kasten Nr. 1). Diese Präventions- und Bekämpfungsmaßnahmen sind in Gemeinschaftsrichtlinien niedergelegt (8). Die Mitgliedstaaten sind dafür verantwortlich, dass diese Richtlinien umgesetzt und die sich daraus ergebenden Regeln angewandt werden. Die Kommission muss ihrerseits darüber wachen, dass die Mitgliedstaaten die Gemeinschaftsvorschriften durchführen. Überdies unterstützt die Kommission Drittländer bei ihren Seuchenbekämpfungs- und Seuchentilgungsmaßnahmen. Innerhalb der Kommission ist die Generaldirektion Gesundheit und Verbraucherschutz zuständig für die direkte Verwaltung und Kontrolle der Gemeinschaftsausgaben im Veterinärbereich (9). Das Präventionssystem beruht auf der Zusammenarbeit mit den internationalen Organisationen und der umfangreichen Unterstützung der Nachbarländer bei der Seuchenbekämpfung. Dazu gehören die Veterinärkontrollen sowie die tierzüchterischen und gesundheitlichen Kontrollen bei der Tierhaltung und der Fleischerzeugung in der Union und an ihren Außengrenzen, die Ausarbeitung von Notstandsplänen durch die Mitgliedstaaten (in denen die zur Bewältigung einer möglichen Krise erforderlichen Maßnahmen beschrieben werden) und die Systeme zur Kennzeichnung und Rückverfolgbarkeit der Tiere. Das Bekämpfungssystem basiert auf der unverzüglichen Mitteilung der Krankheitsfälle, der Einschränkung des Bewegungsradius von Tieren und Menschen, der Einleitung epidemiologischer Untersuchungen zwecks Identifizierung der verdächtigen Tiere, der Anwendung der Notstandspläne durch die Mitgliedstaaten und der Durchführung der erforderlichen Schlachtungen und anschließenden Vernichtung der Tierkörper sowie der Desinfizierung der infizierten Gebäude und Geräte.

7. Nach der Krise von 2001 hat die Kommission einen Vorschlag für eine Richtlinie vorgelegt (10), durch die das System zur Bekämpfung der MKS geändert wird. Diese Richtlinie wurde am 29. September 2003 vom Rat angenommen (11).

Auswirkungen auf den Haushalt

8. Die Bedingungen für die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft an den Ausgaben für die Tilgung bestimmter ansteckender und schwerer Tierkrankheiten, darunter die MKS, wurden im Jahr 1990 vom Rat festgelegt (12). Diese finanzielle Beteiligung muss gewährt werden, sofern die Mitgliedstaaten die einschlägigen Gemeinschaftsmaßnahmen durchgeführt haben. Sie erfolgt in Form von Erstattungen in Höhe von 60 % der den Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der MKS entstehenden Ausgaben für die Entschädigungen an die Tierhalter für die geschlachteten Tiere, die Vernichtung der Tierkörper und die Desinfizierung der Anlagen und Geräte. Die betreffenden Mittel werden im Haushaltsplan ausgewiesen, und zwar in der Haushaltslinie (13) mit der Bezeichnung „Dringlichkeitsfonds für den Veterinärbereich und andere für die Gesundheit der Bevölkerung gefährliche Tierkrankheiten“ (14).

9. Seit Annahme der neuen Strategie hat sich die Mittelausstattung des Dringlichkeitsfonds für alle Tierseuchen zusammen im Jahr 1999 vervierfacht und im Jahr 2000 nochmals verdoppelt; für die Haushaltsjahre 2001, 2002 und 2003 belief sich der kumulierte Betrag auf 978,1 Millionen Euro (15), was in erster Linie auf die MKS-Krise im Jahr 2001 zurückzuführen war. Allein bei der MKS-Krise von 2001 beliefen sich die gemeldeten Ausgaben der Mitgliedstaaten für Entschädigungen im Zusammenhang mit der Schlachtung von Tieren, der Vernichtung der Tierkörper sowie der Desinfizierung der Betriebe und Geräte auf insgesamt rund 2 693,4 Millionen Euro; die in diesem Zusammenhang von den Mitgliedstaaten an die Gemeinschaft gerichteten Erstattungsanträge betrafen einen Betrag in Höhe von 1 616 Millionen Euro. Die gemeldeten Ausgaben für Entschädigungen nur für die Schlachtungen betrafen für sich genommen einen Betrag in Höhe von 1 775,1 Millionen Euro, wofür Erstattungen in Höhe von 1 065,2 Millionen Euro beantragt wurden. Dieser Betrag erscheint in der Tabelle. Tabelle Erstattungsanträge der Mitgliedstaaten für die von ihnen gezahlten Entschädigungen für geschlachtete Tiere Land Anzahl der Tiere, für die Entschädigungen gezahlt wurden Höhe der Entschädigungen (Euro) Schafe Ziegen Rinder Schweine Andere Insgesamt Schafe Ziegen Rinder Schweine Andere Insgesamt Frankreich 48 573 206 1 406 10 138 — 60 323 5 739 074 23 651 1 697 635 1 868 433 — 9 328 794 Irland 50 172 98 1 172 70 15 51 527 7 359 366 18 658 859 862 9 800 11 443 8 259 129 Niederlande 39 011 9 654 90 842 136 545 1 134 277 186 3 965 380 1 363 801 65 247 745 16 339 358 586 037 87 502 322 Vereinigtes Königreich (16) 2 449 424 — 579 637 135 084 2 438 3 166 583 625 586 405 — 1 018 384 592 22 415 862 3 660 692 1 670 047 551 Insgesamt 2 587 180 9 958 673 057 281 837 3 587 3 555 619 642 650 225 1 406 110 1 086 189 835 40 633 454 4 258 172 1 775 137 795 NB: Die Mitgliedstaaten haben für 3,5 Millionen Tiere Erstattungsanträge gestellt. Die höchste Anzahl an Tieren entfällt auf das Vereinigte Königreich mit 3 166 583 Tieren, was 89 % der Gesamtzahl entspricht. Die gezahlten Entschädigungen belaufen sich auf 1 775,1 Millionen Euro; davon entfallen 1 670 Millionen Euro auf das Vereinigte Königreich, was 94 % des Gesamtbetrags der durch die vom Maul- und Klauenseuchenzug des Jahres 2001 betroffenen Mitgliedstaaten gezahlten Entschädigungen entspricht. Die am stärksten vom Maul- und Klauenseuchenzug des Jahres 2001 betroffene Tierart waren die Schafe mit 2 587 180 Tieren. Die Anzahl der Schafe, für die vom Vereinigten Königreich Entschädigungen gezahlt wurden, entspricht 94,53 % dieser Gesamtzahl. Die Tierart, für die die höchsten Entschädigungen gezahlt wurden, waren die Rinder mit einem Gesamtbetrag von 1 086 189 835 Euro, wovon 93,8 % durch das Vereinigte Königreich gezahlt wurden. Quelle: FR/Erstattungsanträge (5.10.2001 und 6.12.2002). IRL/Erstattungsantrag (6.2.2002). NL/Erstattungsantrag (April 2002). VK/Erstattungsanträge (Dezember 2001 und 26.2.2003) sowie Erstattungsantrag für Nordirland.

10. Auf der Grundlage ihrer Entscheidungen über die Gewährung einer Finanzhilfe (17) im Zusammenhang mit der MKS bewilligte die Kommission Zahlungen an die Mitgliedstaaten im Betrag von 433,5 Millionen Euro (18) für die Ausgaben aufgrund von Schlachtungen; ferner bewilligte sie Zahlungen im Betrag von 32,1 Millionen Euro für andere Kosten, so dass sich die Erstattungen durch die Gemeinschaft zum 31. Dezember 2003 auf insgesamt 465,6 Millionen Euro beliefen (siehe Abbildung 1).

11. Die Kommission hat die Prüfung der Ausgaben der Mitgliedstaaten noch nicht abgeschlossen und die für 2001 als Ausgleich für diese Ausgaben noch zu zahlenden Restbeträge, außer im Fall Frankreichs und Irlands, noch nicht gezahlt. Aus diesem Grund wurden mehr als 48 % der für die Haushaltsjahre 2001 bis 2003 für den Dringlichkeitsfonds für den Veterinärbereich bereitgestellten Haushaltsmittel nicht ausgeschöpft (siehe Abbildung 2).

Prüfung des Hofes

12. Nach den Seuchenzügen der Schweinepest und der spongiformen Rinderenzephalopathie (BSE) hat der Hof die Gemeinschaftsmaßnahmen zur Bekämpfung und Tilgung dieser Tierseuchen geprüft (23).

13. Angesichts des Ausmaßes der MKS-Krise und der damit verbundenen Haushaltsausgaben beschloss der Hof eine erneute Prüfung, um festzustellen, ob a) die von der Kommission vorgenommene Analyse, die der Strategie zur Prävention und Bekämpfung der MKS zugrunde liegt, den aktuellen Erkenntnissen ausreichend Rechnung trug; b) die Kommission dem Rat auf der Grundlage der von ihr durchgeführten Kontrollen und Bewertungen Vorschläge zur Anpassung der Gemeinschaftsstrategie vorgelegt hat; c) das von der Kommission geschaffene System zur Erstattung der den Mitgliedstaaten entstandenen Ausgaben angemessen und schnell funktionierte und die Gleichbehandlung gewährleistete.

14. Um diese Fragen beantworten zu können, bewertete der Hof das Vorgehen der Kommission, erstens unter dem Aspekt der von ihr vorgenommenen Analyse und zweitens unter dem Aspekt ihrer Überwachung der Umsetzung der Gemeinschaftsmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten und der möglicherweise von ihr vorgebrachten Vorschläge zur Anpassung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften. Ausgehend von der Überlegung, dass die Strategie zur Prävention und Bekämpfung der MKS aus den bei vorhergehenden Seuchenzügen gesammelten Erfahrungen Lehren ziehen könnte, hat der Hof zunächst das Vorgehen der Kommission vor und während der MKS-Krise untersucht. Anschließend untersuchte er das System der Erstattungen, unter besonderer Berücksichtigung der bereits in der Vergangenheit vom Hof vorgebrachten Empfehlungen. Seine Prüfung beschränkte sich auf die Ausgaben für die Entschädigungen für die Schlachtung der Tiere (24). Schließlich prüfte er, welche Lehren die Kommission aus der MKS-Krise von 2001 gezogen hat.

15. Die Prüfungen fanden sowohl auf Kommissionsebene statt als auch in den von der MKS betroffenen Mitgliedstaaten (Frankreich, Irland, Niederlande und Vereinigtes Königreich) (25). Die Prüfbesuche betrafen in erster Linie die für die Veterinär- und Gesundheitsfragen zuständigen Landwirtschaftsministerien sowie deren dezentrale regionale Dienste (26). Im vorliegenden Bericht berücksichtigt wurden auch die Arbeiten der besuchten Stellen, des Europäischen Parlaments, der internationalen Konferenz zur Prävention und Bekämpfung der MKS sowie andere, in den Mitgliedstaaten veröffentlichte Untersuchungen (27).

VORGEHEN DER KOMMISSION VOR DER KRISE

Die Analyse trug den neuesten Entwicklungen nicht ausreichend Rechnung

16. In ihrem bereits erwähnten Bericht (siehe Ziffer 2) aus dem Jahr 1989 (28), führte die Kommission im Hinblick auf die Definition der Gemeinschaftsstrategie eine Kosten-Nutzen-Analyse der verschiedenen, von den Mitgliedstaaten verfolgten Politiken zur Bekämpfung der MKS durch (Politik prophylaktischer Impfungen bzw. Politik systematischer Schlachtungen). Dabei bewertete sie insbesondere das Risiko eines MKS-Ausbruchs in der Gemeinschaft bei Anwendung der einen oder anderen Strategie ab 1992 und die mit beiden Optionen jeweils verbundenen ökonomischen Folgen. Die Kommission rechnete die Kosten über einen Zehnjahreszeitraum (1993 bis 2002) für drei verschiedene Krisenszenarien hoch. Im Fall einer Politik der Nichtimpfung nahm sie ein mittelschweres Szenario mit 13 Seuchenausbrüchen mit jeweils 20 Herden an. Die betreffenden Kosten für diesen Zeitraum wurden mit 35 Millionen Euro veranschlagt. Dagegen wurden die Kosten beim optimistischen Krisenszenario mit 0,3 Millionen Euro veranschlagt und beim pessimistischen Krisenszenario mit 955 Millionen Euro.

17. Im Bericht von 1989 ging es in erster Linie um kommerzielle Überlegungen, etwa um die Kosten und die Gewinne für die Landwirtschaft und den Haushalt, während die weiterreichenden Umweltkosten und sozialen Kosten unberücksichtigt blieben.

18. Die bis 2001 in der Union aufgetretenen Tierseuchenzüge waren nicht so geartet, dass sie der Kommission die Notwendigkeit einer Überprüfung der Angemessenheit des Gemeinschaftssystems vor Augen geführt hätten. Einerseits hatte es zwar drei Seuchenausbrüche mit mehr als 20 Herden gegeben (also der im Szenario der Kommission zugrunde gelegten maximalen Anzahl an Herden), andererseits hatte es in acht Jahren nur vier Krisen gegeben (während die Kommission in ihrem Szenario 13 Krisen in 10 Jahren angenommen hatte). Allerdings hatten sich seit 1993 die Risiken erhöht, die eine Verbreitung des MKS-Virus wahrscheinlicher machten: Zunahme der Tierverbringungen mit Vollendung des Binnenmarkts (29), Rückgang der Anzahl der Schlachthäuser (30) (was bedeutet, dass die Tiere auf bestimmte Orte konzentriert werden und das Ansteckungsrisiko entsprechend steigt) und größere Besatzdichte in den Betrieben, insbesondere bei Schafen, Ziegen und Schweinen (31). Bereits seit Februar 1998 hat die FAO (32) die 33 im Ausschuss zur Bekämpfung der Maul- und Klauenseuche vertretenen Staaten darauf aufmerksam gemacht, dass die Tiertransporte über weite Strecken und die zunehmende Besatzdichte in den Betrieben jederzeit einen neuen zerstörerischen Seuchenausbruch auslösen können (33).

19. Im Zeitraum 1997/1998 verursachte die Schweinepest erhebliche Kosten für die Gemeinschaft (34), die Mitgliedstaaten und die Tierhalter. Im Lichte dieser Erfahrungen gelangte die Kommission selbst zu dem Schluss, dass die in der Richtlinie 85/511/EWG vorgesehenen Maßnahmen gegen die MKS unvollständig seien (35). Daraufhin leiteten die Kommissionsdienststellen auf der Grundlage von Expertengutachten eine Überarbeitung der Richtlinie in die Wege. Diese Arbeit wurde am 20. Februar 2001 durch den Ausbruch der MKS-Krise im Vereinigten Königreich unterbrochen.

20. Die gewählte Strategie wurde seit ihrer Annahme im Jahr 1990 niemals einer umfassenden Bewertung durch die Kommission unterzogen. Ferner hat die Kommission dem Rat und dem Parlament nicht alle drei Jahre Bericht erstattet über den Stand der Durchführung der Entscheidung 90/424/EWG mit den Gemeinschaftsmaßnahmen zur Tilgung der MKS und der für diesen Zweck gewährten Finanzhilfe (36). Überdies hat die Kommission die von der Generaldirektion Landwirtschaft im Jahr 1992 vorgelegte Studie über die Veterinärdienste der Mitgliedstaaten nicht aktualisiert. Dies hätte es ihr erlaubt festzustellen, ob der Zustand dieser Dienste eine erfolgreiche Umsetzung der von ihr gewählten Strategie erlauben würde (siehe Ziffern 48 und 49).

Die Überwachung durch die Kommission war in bestimmten Punkten unzureichend, und die Schwachstellen in den Rechtsvorschriften wurden nicht rechtzeitig ausgeräumt

21. Unter normalen Umständen erfolgt die Aufsicht durch die Kommission im Veterinär- und Gesundheitsbereich im Wesentlichen auf zweierlei Art und Weise: zum einen überprüfen die zentralen Kommissionsdienststellen, ob die gemeinschaftlichen Richtlinien in nationales Recht umgesetzt wurden, und zum anderen führen die Inspektoren des Lebensmittel- und Veterinäramts in Dublin (37) Vor-Ort-Kontrollen durch. Während des Zeitraums vor der Krise von 2001 hätten diese Kontrollen auf der Ebene der Rechtsvorschriften nach Ansicht des Hofes die wichtigsten in den Gemeinschaftsrichtlinien festgelegten Maßnahmen zur Prävention und Bekämpfung der MKS betreffen müssen sowie deren Übertragung in das nationale Recht der Mitgliedstaaten. Zu diesen Maßnahmen gehört Folgendes: a) die Veterinär- und Gesundheitskontrollen an den Grenzen bei der Einfuhr von Tieren und Erzeugnissen tierischen Ursprungs; b) die Kontrolle der Futtermittel zwecks Vermeidung einer Infizierung der Tiere bzw. der Erzeugnisse tierischen Ursprungs; c) die Ausarbeitung von Notstandplänen durch die Mitgliedstaaten, mit denen sichergestellt wird, dass bei einem Krisenausbruch ausreichende Humanressourcen, Material und eine geeignete Organisationsstruktur zur Verfügung stehen; d) die Schaffung durch die Mitgliedstaaten von Systemen zur Kennzeichnung der Tiere und zur Rückverfolgbarkeit der Tierbewegungen sowie eines Systems für den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten (ANIMO), die für eine rasche Identifizierung und Schlachtung der infizierten Tiere entscheidend ist.

Die angemessene Übertragung der Gemeinschaftsrichtlinien in nationales Recht wurde nicht systematisch überwacht

22. Die Kommission überwacht fast systematisch, ob die Mitgliedstaaten die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften innerhalb der in den Gemeinschaftsrichtlinien vorgesehenen Fristen formal in nationales Recht übertragen haben, doch finden nicht systematisch Kontrollen zur Überprüfung der angemessenen Übertragung statt. In der Praxis erfolgen diese nur im Rahmen der Inspektionen des Lebensmittel- und Veterinäramts in den Mitgliedstaaten (38) oder wenn Beschwerden seitens Dritter vorliegen. Das Risiko, dass die Gemeinschaftsvorschriften nicht angemessen in nationales Recht übertragen wurden, ist daher hoch und besteht unter Umständen auch noch zum jetzigen Zeitpunkt.

23. Die Kommission hat eine erhebliche Anzahl an Mahnungen an die Mitgliedstaaten wegen nicht fristgemäßer Übertragung der Gemeinschaftsrichtlinien in nationales Recht verschickt. Nachdem die Mitgliedstaaten der Kommission mitgeteilt hatten, sie hätten entsprechende Maßnahmen auf nationaler Ebene getroffen, wurden die fraglichen Fälle von der Kommission zu den Akten gelegt, ohne weitere Konformitätskontrolle. Aus diesem Grund hat die Kommission bei keinem Dossier Verfahren wegen mangelnder Konformität eingeleitet. Im Zusammenhang mit der Richtlinie über die Kennzeichnung von Tieren, insbesondere von Schafen, die bis 1. Januar 1995 von den Mitgliedstaaten in nationales Recht zu übertragen war, hat die Kommission zwischen 1993 und 1996 mehrere Mahnungen an die Mitgliedstaaten verschickt wegen fehlender Unterrichtung der Kommission über die betreffenden nationalen Maßnahmen. Diese Fälle wurden von der Kommission dann zwischen 1994 und 1997 zu den Akten gelegt, nachdem die Mitgliedstaaten ihr die formelle Übertragung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften in nationales Recht mitgeteilt hatten, ohne dass Kontrollen zur Überprüfung der Übereinstimmung stattfanden. Während der Krise von 2001 stellte das Lebensmittel- und Veterinäramt jedoch in allen von der MKS betroffenen Mitgliedstaaten (mit Ausnahme der Niederlande) schwerwiegende Versäumnisse in Bezug auf diese Gemeinschaftsrichtlinie fest, welche die Ausbreitung der Seuche im Jahr 2001 begünstigt haben (siehe Ziffer 35).

Die Überwachung der Veterinär- und Gesundheitskontrollen an den EU-Außengrenzen waren zufrieden stellend, doch deckten die Rechtsvorschriften bestimmte Risiken nicht ausreichend ab

24. Das Lebensmittel- und Veterinäramt hat vor Ausbruch der Krise an den Grenzkontrollstellen der Mitgliedstaaten zahlreiche Veterinär- und Gesundheitskontrollen durchgeführt, um sicherzustellen, dass nur mit den Gemeinschaftsnormen für Tiergesundheit und Lebensmittelsicherheit konforme Erzeugnisse über diese Grenzkontrollstellen auf das Gebiet der Gemeinschaft gelangen konnten. Die vom Lebensmittel- und Veterinäramt geforderten Verbesserungen — wie Personalaufstockungen und Verstärkung der Veterinärkontrollen, verbesserte Hygiene der Anlagen und Geräte, Ausbau der Systeme zur Registrierung der Partien, Einführung von Veterinärbescheinigungen und Registern — wurden von den Mitgliedstaaten relativ rasch vorgenommen, da diese an der raschen Aufhebung der von der Kommission im Fall von Mängeln verhängten vorübergehenden Aussetzung der Anerkennung der Grenzkontrollstellen interessiert waren.

25. Natürlich ist es unmöglich, sich umfassend gegen alle Ansteckungsgefahren von außen zu schützen, doch ist festzuhalten, dass die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften zum Zeitpunkt der Krise eine Reihe von Schwachstellen aufwiesen, die den Schutz an den Außengrenzen beeinträchtigten. Dies gilt insbesondere für die Vorschriften in Bezug auf die von Reisenden mitgeführten Lebensmittel oder die Möglichkeit der Lagerung von nicht mit den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften konformen Erzeugnissen in den Freihandelszonen (siehe Ziffer 91 Buchstabe a)). Die Kommission hatte vor der Krise vorgeschlagen, nur solche Erzeugnisse tierischen Ursprungs in das Gemeinschaftsgebiet zu lassen, die den europäischen Tiergesundheitsnormen entsprechen, doch wurde dieser Vorschlag erst im Jahr 2002 angenommen (39). Erst nach der Krise, nämlich im November 2002, hat die Kommission eine Verstärkung der Kontrollen bei den Einfuhren von Erzeugnissen tierischen Ursprungs zum persönlichen Verbrauch vorgeschlagen. Die diesbezügliche Entscheidung wurde im Dezember 2002 angenommen (40).

Die Verwendung von Küchenabfällen für die Tierfütterung wurde zu spät kontrolliert und verboten

26. Im Bereich der Tierfütterung kam es erst relativ spät zu Überprüfungen durch das Lebensmittel- und Veterinäramt, teilweise erst nach der Krise. Das Lebensmittel- und Veterinäramt hat auf Schwachstellen bei der Kontrolle der Behandlung der zur Tierfütterung verwendeten Abfälle durch die Mitgliedstaaten hingewiesen. Die mit dieser Form der Fütterung verbundenen Risiken wurden also hervorgehoben, allerdings teilweise erst nach der Krise.

27. Die betreffenden Risiken waren bereits 1997/1998 offenbar geworden, als in Deutschland die Verwendung von unzureichend behandelten fetthaltigen Abwässern und Küchenabfällen für die Schweinefütterung (die einen Verstoß gegen die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften darstellte) den Ausbruch der Schweinepest auslöste. In der Folge verboten einige Mitgliedstaaten (Frankreich und Niederlande) noch vor Ausbruch der MKS-Krise von 2001 die Verfütterung von Küchenabfällen, und zwar auch von behandelten Küchenabfällen auf ihrem Hoheitsgebiet, während andere Mitgliedstaaten kein entsprechendes Verbot verhängten (Deutschland und Vereinigtes Königreich). Auf Gemeinschaftsebene war die Verfütterung von behandelten Küchenabfällen an Schweine im Februar 2001, trotz den von der Kommission vorgebrachten Vorschlägen, noch legal (41).

28. Der Tierhalter im Vereinigten Königreich, von dessen Betrieb die MKS-Krise ihren Ausgang nahm, besaß eine Genehmigung zur Verwendung von Küchenabfällen bei der Schweinefütterung, sofern diese Küchenabfälle behandelt worden waren. Dieser Tierhalter sammelte die Küchenabfälle bei Restaurants, Hotels, Schulen und Kasernen in seiner Umgebung ein und lagerte sie vor seinem Betrieb, bevor er sie zur Aufbereitung an zwei Bearbeitungsbetriebe in der Nähe seines Betriebs weitertransportierte. Nach der Behandlung wurden die Küchenabfälle dann an die Schweine verfüttert. Die nach Ausbruch der Krise vom Ministerium durchgeführten Kontrollen haben jedoch gezeigt, dass das Futter in den Futtertrögen noch abnormale Abfälle enthielt, an denen deutlich erkennbar war, dass die Küchenabfälle nicht ausreichend behandelt worden waren (42). Die genaue Herkunft des Virus der Art „pan Asiatic O“ konnte nicht mit Sicherheit festgestellt werden. Weitgehend ausgeschlossen wurde jedoch die Möglichkeit einer Viruseinschleppung auf das Gemeinschaftsgebiet über die Grenzkontrollstellen. Vielmehr wurde vermutet (43), das Virus sei über illegale Lieferungen von nicht als Lebensmittel gekennzeichneten, in großen Mengen an Restaurants und Kantinen verkauften Erzeugnissen auf das Gemeinschaftsgebiet gelangt.

Die Kriterien für die von den Mitgliedstaaten zu erstellenden Notstandspläne und die Kontrolle dieser Pläne waren unzureichend

29. Im Jahr 1990 (44) führte der Rat für die Mitgliedstaaten die Verpflichtung ein, Notstandspläne mit den beim Auftreten eines MKS-Herds zu treffenden einzelstaatlichen Maßnahmen auszuarbeiten. Diese Pläne sollen den Zugang zu den Anlagen, Geräten, dem Personal und allen anderen geeigneten Materialien gewährleisten, die für eine rasche und wirksame Ausmerzung des Herdes erforderlich sind. Die Kommission ist dafür zuständig, die bei der Ausarbeitung der Pläne zu beachtenden Kriterien festzulegen und die Pläne zu überprüfen, um festzustellen, ob sich mit ihnen das angestrebte Ziel erreichen lässt. Ferner schlägt sie den Mitgliedstaaten etwaige Änderungen vor. Der Rat hat die Möglichkeit der Änderung oder Ergänzung der Pläne vorgesehen, um der Entwicklung der Lage Rechnung tragen zu können.

30. Im Jahr 1991 hat die Kommission die Mindestkriterien für die von den Mitgliedstaaten aufzustellenden Notstandspläne festgelegt (45). Mit diesen Kriterien soll sichergestellt werden, dass die Notstandspläne die Mobilisierung der für eine rasche und effiziente Tilgung der MKS erforderlichen Mittel erlauben. Die Kommission hat die Mitgliedstaaten zwar zum Aufbau einer Basisorganisation für die Verwaltung entsprechender Krisensituationen aufgefordert, wie Einrichtung von Krisenzentren und lokalen Seuchenbekämpfungszentren, Benennung der für die Durchführung von Dringlichkeitsmaßnahmen zuständigen Personen usw., doch hat sie — wie der Hof festgestellt hat — zum damaligen Zeitpunkt bestimmte, für die wirksame Bekämpfung und die angemessene Finanz- und Verwaltungsorganisation wichtige Informationen und Bedingungen nicht berücksichtigt. Dazu gehört insbesondere Folgendes: a) Angaben zu dem für die verschiedenen Krisenszenarien (optimistisches, mittelschweres und pessimistisches Krisenszenario) benötigten Personal und Material sowie dazu, wie dieses Personal und Material mobilisiert werden soll; b) Überprüfung der Notstandspläne im Lichte der gesammelten Erfahrungen und Verteilung an die Tierhalter sowie regelmäßige Durchführung von Übungsszenarien; c) Nennung der Kriterien für die Durchführung von Notimpfungen; d) Beschreibung der Verfahren zur Registrierung der Anzahl und des Werts der geschlachteten Tiere sowie der geleisteten Zahlungen und Informationen über die Gegenkontrollen mit den vorhandenen Veterinärdatenbanken und der Kennzeichnung der Tiere; e) Beschreibung des Systems für eine rasche Rekrutierung von Schätzern und der Leitlinien für die Vergütung dieser Schätzer; f) Beschreibung des Systems zur Entschädigung der Tierhalter und Angaben darüber, ob dieses System vor oder nach der Schlachtung zur Anwendung kommt.

31. Die Kommission hat diese Kriterien seit 1991 nicht überarbeitet. Die Notstandspläne der Mitgliedstaaten wurden von der Kommission zwischen 1993 und 1995 angenommen, wobei sie sich auf eine Überprüfung anhand der Unterlagen beschränkte, ohne die tatsächliche Durchführung der beschriebenen Maßnahmen an Ort und Stelle zu überprüfen. Anders als von der Kommission in ihrer Antwort zu Ziffer 33 ausgeführt, beschränkten sich ihre 1995 formulierten Leitlinien für die Ausarbeitung der Notstandspläne (46) darauf, die Mitgliedstaaten aufzufordern, ausreichend große Veterinärdienste vorzusehen, um jederzeit bis zu 10 Infektionsherde (outbreaks) bekämpfen zu können; sie enthielten aber keine Aufforderung an die Mitgliedstaaten, Vorkehrungen zu treffen für eine eventuell erforderliche Ausweitung ihrer Veterinärdienste je nach Ausmaß der Seuche. Zudem fanden die ersten Vor-Ort-Kontrollen dieser Notstandspläne durch die Kommission (Lebensmittel- und Veterinäramt) in den von der MKS betroffenen Mitgliedstaaten erst Ende 2001 und im Verlauf des Jahres 2002, also nach der Krise, statt. Das Parlament merkte ebenfalls an: „die Überprüfung der Notstandspläne der Mitgliedstaaten durch die Kommission … ist jedoch nicht innerhalb eines angemessenen Zeitraums erfolgt.“ Ferner präzisierte das Parlament Folgendes: „Es war — abgesehen von der Überprüfung im Rahmen der Genehmigung der Notstandspläne — weder die Implementierung des Notstandsplans des Vereinigten Königreichs noch die Implementierung des Notstandsplans der Niederlande oder Frankreichs vor Ausbruch der Krise 2001 überprüft worden.“ (47)

32. Dies hatte zur Folge, dass die von den Mitgliedstaaten aufgestellten Notstandspläne — obwohl von der Kommission angenommen — nicht zur Bewältigung von bis dato nie da gewesenen und schwer vorhersehbaren Krisen von erheblicher Größenordung geeignet waren. Tatsächlich waren diese Pläne nicht von einem ausreichend pessimistischen Szenario ausgegangen und hatten nicht die zur Bewältigung eines betreffenden Szenarios erforderliche massive Ressourcenaufstockung und die entsprechende Finanz- und Verwaltungsorganisation vorgesehen.

33. So war beispielsweise der vom Vereinigten Königreich bei der Kommission vorgelegte Notstandsplan seit seiner Annahme im Jahr 1991 keiner wesentlichen Überprüfung unterzogen worden. Im Einklang mit den Leitlinien der Kommission sah dieser Plan kein pessimistisches Szenario vor (48). Selbst auf lokaler Ebene ging der nationale Notstandsplan bei einem pessimistischen Szenario nur von maximal 10 Herden gleichzeitig aus (49). Es gab keine Verfahren für eine rasche Aufstockung der für die Schlachtungen und die Vernichtung der Tierkörper erforderlichen Ressourcen. Ferner fehlten Angaben über das System für eine rasche Rekrutierung der Schätzer und über die Leitlinien für die Vergütung dieser Schätzer. Noch dazu war der Plan nicht an die Tierhalter bzw. deren Vertreter verteilt worden. Im Fall Frankreichs ermöglichte der Notstandsplan zwar die erfolgreiche Ausmerzung der beiden gleichzeitig aufgetretenen Herde, doch enthielt er ebenfalls keine Verfahren für die massive Aufstockung der bei einem pessimistischeren Szenario erforderlichen Ressourcen. Der von Irland aufgestellte Notstandsplan sah die Ausmerzung von 10 Herden gleichzeitig vor. Lediglich die Niederlande hatten die Lehren aus den während der Schweinepest gesammelten Erfahrungen gezogen und ihren Notstandsplan aktualisiert, so dass dieser Verfahren für eine massive Ressourcenaufstockung enthielt. Diese Verfahren kamen bei der Ausmerzung der in den Niederlanden aufgetretenen 26 Herde zum Zuge. Sie beinhalteten die Anwendung von Notimpfungen, sofort nachdem klar war, dass nicht genügend Ressourcen für eine unverzügliche Schlachtung der Tiere zur Verfügung standen.

34. Der interne Auditdienst der Kommission hat festgestellt, dass die Generaldirektion Gesundheit und Verbraucherschutz, die ständig mit Krisen im Bereich der Tierseuchen konfrontiert ist, zwar standardisierte und als wirksam eingestufte Routineverfahren festgelegt hat, es aber versäumt hat, diese Arbeitsverfahren schriftlich zu dokumentieren. Überdies waren bestimmte für die Krisenverwaltung vorgesehene Ausrüstungen und Handbücher nicht verfügbar. Auch wenn die Kommission während der Krise direkt gehandelt hat (siehe Ziffer 44), ist der Hof der Auffassung, dass einige der während der Krise von 2001 aufgetretenen Probleme hätten vermieden werden können, wenn es eine angemessene Vorbereitung seitens der Kommission gegeben hätte, insbesondere hinsichtlich der Finanzverfahren für die Erstattungen an die Mitgliedstaaten (siehe Ziffern 74-81).

Die Kennzeichnung der für die MKS empfänglichen Tierarten war unvollständig und ihre Rückverfolgbarkeit unzureichend

35. Auf Gemeinschaftsebene besteht die Verpflichtung zur individuellen Kennzeichnung und Registrierung von Rindern (50). Wie der Hof festgestellt hat, garantiert dieses System aber nicht die Rückverfolgbarkeit von Rindern, die Gegenstand von Tierverbringungen innerhalb und außerhalb der Gemeinschaft sind, was etwa 3 Millionen Rinder jährlich betrifft (dies entspricht etwa 4 % des Viehbestands). Darüber hinaus weist die Umsetzung dieses Systems in den Mitgliedstaaten noch Schwachstellen auf (51). Für Schafe, der am stärksten von der MKS-Krise im Jahr 2001 betroffenen Tierart, und für Schweine war die Kennzeichnung erst ab 1. Januar 1995 obligatorisch, und zwar bis November 2003 lediglich eine Kennzeichnung nach Partien (52). Das Lebensmittel- und Veterinäramt stellte erst während der Krise fest, dass die Kennzeichnung nach Partien in drei der vier von der MKS betroffenen Mitgliedstaaten nicht angemessen erfolgte (53).

36. Die Tatsache, dass die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften keine Einzelkennzeichnung von Schafen vorsahen und die Kennzeichnung der Schafe nach Partien außerdem unzulänglich war, war Ursache für Verzögerungen bei der Identifizierung der Tiere mit Ansteckungsverdacht und bei deren Schlachtung. Im Vereinigten Königreich wurden nicht alle Schafe geschlachtet, bei denen dies erforderlich gewesen wäre, wodurch sich die Gefahr einer Virusverschleppung erhöhte.

37. Überdies sind die Mitgliedstaaten gemäß den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften (54) nicht verpflichtet, die kleinen Betriebe mit höchstens 3 Schafen oder Ziegen, für die keine Prämien beantragt wurden, auf der obligatorisch zu erstellenden und stets auf dem neuesten Stand zu haltenden Liste der auf ihrem Hoheitsgebiet befindlichen Betriebe mit Tierhaltung zu verzeichnen. So stellte die zuständige Behörde in den Niederlanden während der Krise fest, dass 18 000 kleine Betriebe oder Privatleute mit nur sehr wenigen Tieren gar nicht erfasst bzw. nicht bekannt waren, wodurch sich das Risiko erhöhte, dass nicht alle zu schlachtenden Tiere frühzeitig identifiziert wurden. Dieses Problem wurde vom Lebensmittel- und Veterinäramt auch in Frankreich festgestellt.

Die Schwachstellen des ANIMO-Systems wurden nicht vor der Krise ausgeräumt

38. Im Rahmen der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften (55) wurde 1990 ein informatisiertes System zum Verbund der Veterinärbehörden eingeführt, insbesondere zur Erleichterung des Informationsaustauschs über die Tierverbringungen zwischen den zuständigen Behörden der Ursprungsregionen der Tiere und den zuständigen Behörden des Bestimmungsmitgliedstaats. Dieses System trägt die Bezeichnung ANIMO (56). Im Jahr 1991 hat die Kommission ein Muster für die mithilfe dieses Systems zu übertragenden Nachrichten ausgearbeitet (57).

39. Bereits vor der Krise von 2001 hat das Lebensmittel- und Veterinäramt darauf hingewiesen, dass die ANIMO-Mitteilungen keine Angaben über die beim Tiertransport vom Herkunftsmitgliedstaat in den Bestimmungsmitgliedstaat benutzten Transitstellen enthalten. Auch der Herkunftsbetrieb wird in dem Mitteilungsmuster nicht aufgeführt. Der Hof hat in seinem Sonderbericht über die Schweinepest (58) ebenfalls auf Schwachstellen beim ANIMO-System hingewiesen. Ungeachtet der vom Lebensmittel- und Veterinäramt und der vom Hof vorgebrachten Empfehlungen für eine entsprechende Änderung der Verordnungsbestimmungen hat die Kommission keinen Vorschlag zur Überarbeitung des ANIMO-Systems vorgelegt.

40. Während der Krise von 2001 mussten die Mitgliedstaaten nach Bestätigung des ersten Herds im Vereinigten Königreich herausfinden, welche Schafe im Vormonat aus dem Vereinigten Königreich eingeführt worden waren, damit diese potenziellen Virusträger verschärft überwacht werden konnten. Von entscheidender Bedeutung war dabei die Kenntnis des Herkunftsbetriebs und der Transitstellen. In den ANIMO-Mitteilungen waren diese grundlegenden Informationen aber immer noch nicht enthalten.

41. Wegen dieser beiden Schwachstellen verzögerte sich während der Krise von 2001 die Identifizierung und Schlachtung der ansteckungsverdächtigen bzw. seuchenverdächtigen Tiere (siehe Kasten Nr. 2). Das Landwirtschaftsministerium der Niederlande machte gegenüber dem Hof klar, dass die Seuchenbekämpfung, insbesondere im kritischen Frühstadium, wesentlich einfacher gewesen wäre, wenn die ANIMO-Mitteilungen Angaben zu den Transitstellen enthalten hätten. Während der MKS-Krise hatten die Behörden des Vereinigten Königreichs Schwierigkeiten, die Herkunftsbetriebe der in andere Mitgliedstaaten ausgeführten Schafe ausfindig zu machen und festzustellen, ob diese Schafe aus infizierten Betrieben stammten, da die ANIMO-Mitteilungen keine entsprechenden Angaben enthielten. Diese Information konnten sie erst 6-16 Tage nach Bestätigung des MKS-Befalls des Herkunftsbetriebs weitergeben. Aus diesem Grund konnten sie die Mitgliedstaaten, die ansteckungsverdächtige Schafe importiert hatten, nicht rechtzeitig warnen. Da es keine ausreichenden Informationen gab, waren die Bestimmungsmitgliedstaaten gezwungen, Präventivschlachtungen bei allen aus dem Vereinigten Königreich eingeführten Schafen vorzunehmen, da keine Unterscheidung zwischen ansteckungsverdächtigen und andere Schafen möglich war. Die Tatsache, dass die Herkunft der Schafe nicht zurückverfolgt werden konnte, bereitete auch der zuständigen Behörde in Frankreich Probleme bei der Ermittlung der endgültigen Bestimmungsbetriebe für die aus dem Vereinigten Königreich eingeführten Schafe. Noch dazu war das Ministerium nicht sicher, dass wirklich alle eingeführten Schafe geschlachtet worden waren, so dass das Ansteckungsrisiko fortbestand. In den Niederlanden benötigten die Behörden einen ganzen Tag, um festzustellen, welche Tiere aus Irland eingeführt worden waren, weil die ANIMO-Mitteilungen keine Angaben über die benutzten Transitstellen enthielten. Diese Tiere hatten nämlich den Aufenthaltsort in Frankreich (Mayenne) passiert, der sich in unmittelbarer Nähe des Betriebs befand, der drei Wochen später — nach Einfuhr infizierter Schafe aus Großbritannien — als Herd identifiziert wurde. Die Bekämpfungsmaßnahmen verzögerten sich, weil die betreffenden Dokumente erst gefunden werden mussten.

Beschränkung der Tierverbringungen auf dem gesamten Staatsgebiet der Mitgliedstaaten

42. Um das Risiko einer Seuchenverschleppung einzugrenzen, ist gemäß der Richtlinie 85/511/EWG umgehend eine Beschränkung der Tierverbringungen innerhalb einer Schutz- und Überwachungszone im Radius von mindestens 10 Kilometern um die infizierten Betriebe herum zu verhängen. Diese Maßnahmen wurden im Vereinigten Königreich umgesetzt, reichten aber alleine nicht aus, um die Seuchenverschleppung einzugrenzen, da sich die Seuche bereits vor der Entdeckung des ersten Herds zu weit ausgebreitet hatte.

43. Das Vereinigte Königreich hat erst drei Tage nach der offiziellen Bestätigung des Seuchenausbruchs die Tierverbringungen auf seinem gesamten Staatsgebiet unterbunden. Die Kommission hat ihrerseits auf der Grundlage von Artikel 10 Absatz 4 der Richtlinie 90/425/EWG die Entscheidung 2001/190/EG angenommen über ein Verbot der Tierverbringungen in den anderen Mitgliedstaaten als dem Vereinigten Königreich. Dem Bericht des Rechnungshofs des Vereinigten Königreichs zufolge wurden im Zeitraum zwischen Bestätigung des ersten Herds und Verhängung einer Sperre für die Tierverbringungen im Vereinigten Königreich mehr als 62 Betriebe in sieben anderen „Counties“ (Grafschaften) infiziert (59). Nach Schätzungen von an Universitäten tätigen Epidemiologen waren deshalb das Ausmaß der Krise und die damit verbundenen Kosten mehr als doppelt so groß als es der Fall gewesen wäre, wenn die Tierverbringungen bereits am Tag der Bestätigung des Seuchenausbruchs selbst eingeschränkt worden wären (60).

VORGEHEN DER KOMMISSION WÄHREND DER KRISE

Die Überwachung durch die Kommission war wirksam

44. Während der Krise waren die Kommissionsdienste Tag und Nacht im Einsatz. Die Kommission konnte rasch die erforderlichen Dringlichkeitsmaßnahmen treffen, wie Information der Mitgliedstaaten über den Seuchenausbruch, Überwachung und Schlachtung der vor Ausbruch der Krise eingeführten Schafe, Schließung der Märkte usw. Zahlreiche der während der Krise von der Kommission getroffenen Maßnahmen im Veterinärbereich wurden von den Mitgliedstaaten als rasch und angemessen beurteilt.

45. Vergleicht man die Daten der vom Lebensmittel- und Veterinäramt durchgeführten Inspektionen und die Daten der Krisenausbrüche miteinander, so wird deutlich, dass es dem Lebensmittel- und Veterinäramt während der Krise — trotz seiner begrenzten Personalmittel — gelungen ist, die Inspektionen zum richtigen Zeitpunkt durchzuführen, auch wenn dafür andere eigentlich geplante Prüfbesuche verschoben werden mussten. Während der Krise wurden die Verfahren beschleunigt, und die Kontrollberichte des Lebensmittel- und Veterinäramts lagen, unter Einbeziehung der Kommentare der übrigen Dienste der Generaldirektion Gesundheit und Verbraucherschutz und der Antworten der Mitgliedstaaten, innerhalb von zwei Monaten vor.

Schwachstellen beim Seuchenbekämpfungssystem und bei seiner Anwendung in den Mitgliedstaaten

46. Bestimmte, vom Lebensmittel- und Veterinäramt im Vereinigten Königreich — dem am stärksten von der MKS betroffenen Land — festgestellte Schwachstellen des Systems zur Bekämpfung der MKS konnten jedoch nicht direkt ausgeräumt werden, da dies eine gründliche Überarbeitung der betreffenden Maßnahmen durch die Kommission und die Mitgliedstaaten erfordert hätte. Da diese Schwachstellen möglicherweise auch andere Mitgliedstaaten betreffen könnten, sollte ihnen besondere Aufmerksamkeit eingeräumt werden. Dabei handelte es sich insbesondere um Folgendes: a) ein deutlicher Mangel an amtlichen Tierärzten; b) ein Bekämpfungssystem, dessen Wirksamkeit von der unverzüglichen Mitteilung eines Verdachts- bzw. Krankheitsfalls durch die Tierhalter abhängt; c) in bestimmten Fällen inakzeptable Verzögerungen bei der Feststellung und Bestätigung der Verdachtsfälle und der anschließenden Schlachtung der Tiere und Vernichtung der Tierkörper (61).

47. Bei seiner Prüfung hat der Hof ähnliche Schwachstellen festgestellt wie das Lebensmittel- und Veterinäramt, die im Folgenden beschrieben werden.

Die Veterinärdienste waren zurückgegangen

48. In ihrem Bericht aus dem Jahr 1989 (62) vertrat die Kommission die Auffassung, der Erfolg der Politik einer Abschaffung der prophylaktischen Impfungen sei geknüpft an das Vorhandensein eines Systems wirksamer amtlicher Veterinärkontrollen. Doch auch wenn der Rat eine Reihe von Kontrollen im Bereich der Tierseuchen eingeführt hat, die mit Gemeinschaftsmitteln gefördert werden können, gibt es keine Gemeinschaftsfinanzierung für Veterinärkontrollen bei nicht endemischen Tierkrankheiten, so dass die Maul- und Klauenseuche von diesen geförderten Kontrollmaßnahmen ausgeschlossen ist. Im Anschluss an die Krise von 2001, die das allgemeine Schrumpfen der amtlichen Veterinärdienste deutlich gemacht hat, griffen das Europäische Parlament (63) und die internationale Konferenz vom Dezember 2001 (64) die Frage der epidemiologischen Überwachung der Viehherden und ihrer Finanzierung als wirksames Mittel der Seuchenprävention auf. Diese Frage, die alle Tierseuchen betrifft, wurde jedoch bislang auf Gemeinschaftsebene nicht zufrieden stellend beantwortet.

49. In der am stärksten von der MKS betroffenen Region Cumbria, in der es 4 Millionen Schafe und mehr als 880 000 Rinder und 170 000 Schweine gibt, war die Zahl der amtlichen Tierärzte von 27 im Jahr 1967 auf nur noch 9 im Jahr 2001 gesunken (65). Wie aus den Statistiken hervorgeht (66), gab es im Vereinigten Königreich 9,5 Amtstierärzte pro1 Million Tiere (Rinder, Schafe und Schweine) im Vergleich zu mehr als 20 Amtstierärzten pro 1 Million Tiere in den anderen Mitgliedstaaten. Die Wirksamkeit der Bekämpfung der MKS im Vereinigten Königreich wurde durch die geringe Anzahl von Amtstierärzten und durch den nur langsamen Rückgriff auf zusätzliche Tierärzte stark beeinträchtigt (67). Wie der Rechnungshof des Vereinigten Königreichs feststellte (68), stieg bis April 2001 im Vereinigten Königreich die Zahl der während der Krise angestellten Amtstierärzte langsamer als die Zahl der Herde. Dies war Ursache für die in den Ziffern 57 und 58 sowie in Kasten Nr. 3 beschriebenen Verzögerungen bei den Schlachtungen.

Es gab nicht genügend Anreize für eine rasche Mitteilung der Tierseuche und für die Beachtung der Verbringungssperren

50. Die sofortige Meldung der Seuche ist für ihre rasche Tilgung von entscheidender Bedeutung. Gemäß den einschlägigen Gemeinschaftsbestimmungen muss der Tierhalter mögliche Krankheitsfälle der für ihn zuständigen Behörde mitteilen, während der Mitgliedstaat seinerseits die Kommission informieren muss. Gemäß der Richtlinie 85/511/EWG haben die Mitgliedstaaten dafür zu sorgen, dass ihnen Fälle von ansteckungs- bzw. seuchenverdächtigen Tieren umgehend zur Kenntnis gebracht werden.

51. Obwohl die erfolgreiche Bekämpfung der MKS durch die Gemeinschaft in der Praxis stark von den Tierhaltern selbst abhängt, da diese die ersten sind, die den Gesundheitszustand ihres Viehbestands begutachten und das Auftreten von Krankheitsfällen mitteilen können, sehen die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften paradoxerweise nicht vor, dass die Mitgliedstaaten die Tierhalter in das Bekämpfungssystem einbeziehen, sie zu den Notstandsplänen befragen, sie über die Art der verschiedenen Tierseuchen und die zu treffenden Sofortmaßnahmen informieren, ihre Verantwortung stärken und sie in jeder erdenklichen Weise dazu ermutigen, mögliche Krankheitsfälle so rasch wie möglich zu melden.

52. Der Tierhalter, dessen Betrieb von den Sachverständigen des nationalen Referenzlabors nach einer detaillierten epidemiologischen Untersuchung als Ausgangspunkt der Seuche von 2001 identifiziert wurde, hatte die zuständige Behörde des Vereinigten Königreichs nicht über den Seuchenbefall seines Viehbestands informiert. Die Erkrankung wurde erst etwa einen Monat nach ihrem Ausbruch in einer anderen Region festgestellt, als es Schätzungen zufolge bereits 57 infizierte Betriebe gab (69). In der Zwischenzeit (d. h. zwischen dem 1. Februar 2001 und dem 21. Februar 2001) waren 49 796 Tiere aus dem Vereinigten Königreich in andere Mitgliedstaaten ausgeführt worden, wodurch sich das Risiko einer Seuchenverschleppung über die Grenzen des Vereinigten Königreichs hinaus erhöhte.

53. Was die vom betroffenen Mitgliedstaat an die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten weiterzuleitende Information über einen Seuchenausbruch anbelangt, so war es während der Krise entscheidend, dass diese so rasch wie möglich informiert wurden, damit sie die erforderlichen Schutzmaßnahmen treffen konnten. Gemäß den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften (70) sind die betroffenen Mitgliedstaaten verpflichtet, der Kommission und jedem anderen Mitgliedstaat den Ausbruch der Seuche mitzuteilen. Allerdings muss der erste Herd erst binnen 24 Stunden nach Bestätigung des Seuchenausbruchs aufgrund einer Analyse der den Tieren entnommenen Proben durch ein spezifisches nationales Labor mitgeteilt werden. Diese Frist von 24 Stunden wird also zusätzlich zu der für die Durchführung der Analyse erforderlichen Zeit eingeräumt, obwohl der Befall dann bereits wissenschaftlich bestätigt wurde.

54. Um diesen Nachteil auszugleichen, hat der Rat (71) der Kommission die Möglichkeit eingeräumt, ein Schnellwarnsystem einzurichten, das es dem betroffenen Mitgliedstaat erlauben soll, der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten das Auftreten eines MKS-Herdes frühzeitig mitzuteilen. Am 20. Februar 2001 (fünf Stunden nach der offiziellen Bestätigung des Seuchenausbruchs durch das nationale Referenzlabor) hat das Vereinigte Königreich die Kommission über das Auftreten des ersten Herdes informiert, womit den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften Folge geleistet wurde. Dies macht deutlich, dass die eingeräumte Frist von 24 Stunden angesichts der modernen Kommunikationsmittel verkürzt werden könnte. Die Kommission hat unverzüglich die Veterinärdienste der anderen Mitgliedstaaten informiert. Am folgenden Tag hat sie die Ausfuhren aus dem Vereinigten Königreich blockiert. In der Zwischenzeit wurden noch rund 287 Schweine aus Nordirland in die Republik Irland eingeführt, bevor die Ausfuhrsperre am 21. Februar um 17.00 Uhr in die Praxis umgesetzt wurde.

55. Ebenso wichtig wie die unverzügliche Mitteilung ist für die Begrenzung der Seuchenverschleppung die Beachtung der Verbringungssperren durch die Tierhalter. Die Mitgliedstaaten haben auf ihrem Hoheitsgebiet Verstöße gegen diese Bestimmungen festgestellt und die betreffenden Tierhalter gerichtlich belangt.

56. Im Vereinigten Königreich und in Frankreich wurden die Tierhalter, welche die Krankheitsfälle nicht gemeldet oder die Verbringungssperren nicht beachtet hatten, vor den zuständigen nationalen Gerichten belangt und zu Bußgeldzahlungen verurteilt. Da es aber keine gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften gibt, wonach die Zahlungen an die Einhaltung der grundlegenden Bedingungen des Bekämpfungssystems geknüpft sind, wie Mitteilung der Verdachts- bzw. Krankheitsfälle und Beachtung der Verbringungssperren, haben die betroffenen Tierhalter ihre Entschädigungen dennoch in voller Höhe erhalten (72). Wegen des Fehlens entsprechender Rechtsvorschriften konnten die Mitgliedstaaten bei der Kommission die Erstattung der an die betreffenden Tierhalter gezahlten Beträge beantragen (siehe Ziffer 77).

Bis zur Schlachtung benötigter Zeitraum

57. Voraussetzung für den Anspruch der Mitgliedstaaten auf Erstattungen durch die Gemeinschaft ist gemäß der Richtlinie 85/511/EWG die Schlachtung der infizierten Tiere sofort nach offizieller Bestätigung des Krankheitsbefalls. Die sofortige Schlachtung ist unbedingt erforderlich, um eine Virusverschleppung zu verhindern.

58. Im Fall eines Folgeausbruchs (sekundärer Herd) können die Mitgliedstaaten im Einklang mit den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften die Tiere schlachten, sofort nachdem ein zugelassener Tierarzt die klinischen Symptome der Seuche festgestellt hat, sie sind jedoch nicht dazu verpflichtet. Die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften sehen auch nicht vor, dass die Tiere geschlachtet werden müssen, bevor ihr Wert geschätzt und die damit verbundenen Verfahren abgeschlossen wurden. Die Schlachtungen fanden deshalb mehr oder weniger rasch statt, je nach Praxis der einzelnen Mitgliedstaaten und je nach Verfügbarkeit von Veterinärpersonal (siehe Kasten Nr. 3), wodurch sich das Risiko einer Seuchenverschleppung weiter erhöhte. Im Vereinigten Königreich hat die zuständige Behörde im Einklang mit den Gemeinschaftsbestimmungen mit der Schlachtung der zum ersten Herd gehörenden Tiere abgewartet, bis der Seuchenbefall durch das Labor bestätigt wurde. Bis dahin waren drei weitere Herde aufgetreten. Bei den ersten hundert Herden vergingen zwischen der Bestätigung des Seuchenbefalls und den Schlachtungen zumeist mehr als 24 Stunden, in einigen Fällen sogar auf bis zu 7 Tage. Später verfolgte das Vereinigte Königreich einen anderen Ansatz, wonach die Tiere bereits beim Auftreten von klinischen Symptomen geschlachtet wurden. In 78 % dieser Fälle wurde die Diagnose der Tierärzte durch die anschließende Analyse bestätigt (siehe Bericht des NAO, Tabelle 38, S.63). In den anderen Mitgliedstaaten wurden die zu den Herden gehörenden Tiere dagegen sofort geschlachtet, nachdem der erste Verdacht aufgetaucht war und bevor das endgültige Ergebnis der Laboranalysen vorlag. In den Niederlanden sowie in Frankreich und Irland kam es zu Präventivschlachtungen, insbesondere der aus dem Vereinigten Königreich eingeführten Schafe. Im Vereinigten Königreich fanden die Schlachtungen erst statt, nachdem der Wert der Tiere geschätzt und diese Schätzungen von den Tierhaltern akzeptiert worden waren, wodurch sich die Schlachtung der infizierten Tiere verzögerte. In Frankreich wurde der Wert der Tiere dagegen erst nach der Schlachtung geschätzt, um jede Verzögerung bei der Seuchentilgung zu vermeiden.

VORGEHEN DER KOMMISSION IN BEZUG AUF DAS ERSTATTUNGSSYSTEM

59. Bereits vor der Krise hatten der Hof und die Entlastungsbehörde gegenüber der Kommission eine Reihe von Empfehlungen vorgebracht, die sich teilweise mit den in Ziffer 46 erwähnten Feststellungen des Lebensmittel- und Veterinäramts deckten. In Bezug auf die finanziellen Aspekte hat es die Kommission jedoch versäumt, die vom Hof bereits seit 1996 und die von der Entlastungsbehörde im Zusammenhang mit der Schweinepest und der BSE-Krise vorgebrachten Empfehlungen auf den Bereich der MKS zu übertragen (siehe Kasten Nr. 4). Es müssen Schritte eingeleitet werden, um sicherzustellen, dass bei der Berechnung der von den Mitgliedstaaten an die Erzeuger gezahlten Ausgleichsbeträge genauer beschriebene und einheitlichere Methoden zugrunde gelegt werden (Sonderbericht Nr. 1/2000, Ziffer 80): In ihrer Antwort betreffend die Weiterverfolgung des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 1995 hatte sich die Kommission verpflichtet, den Mitgliedstaaten Richtlinien mit Verfahrensvorschriften und Vorschriften für die Berechnung der Ausgleichszahlungen vorzuschlagen. Diese Verpflichtung wurde von der Kommission jedoch nicht eingelöst. Angleichung der Kofinanzierungssätze für Veterinärmaßnahmen und Marktstützungsmaßnahmen (Sonderbericht Nr. 1/2000, Ziffer 79): Die Kommission hatte sich verpflichtet, diese Sätze im Fall der Schweinepest anzugleichen. Je nach Art der Tierseuchen gibt es jedoch weiterhin unterschiedliche Kofinanzierungssätze. Vorlage eines Vorschlags beim Rat für eine Überarbeitung der einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften im Hinblick auf eine höhere Beteiligung der Schweineerzeuger mit intensiver Schweinehaltung an den Bekämpfungsmaßnahmen (Sonderbericht Nr. 1/2000, Ziffer 81): Die Kommission hat eine vergleichende Studie zu den verschiedenen Finanzierungsmöglichkeiten durchgeführt, aber keine Maßnahmen getroffen, um in den Mitgliedstaaten den Aufbau von Systemen mit Beteiligung der Tierhalter an den Kosten der MKS-Bekämpfung zu fördern.

Die Kommission hat keine Richtlinien für die Verfahren und für die Berechnung der von den Mitgliedstaaten an die Tierhalter gezahlten Entschädigungen vorgeschlagen

60. Gemäß den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften (73) erlässt die Kommission die erforderlichen Durchführungsbestimmungen im Zusammenhang mit der finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft an der Bekämpfung der MKS. Voraussetzung für die Erstattung der von den Mitgliedstaaten getätigten Ausgaben aus dem Gemeinschaftshaushalt ist die Zahlung „angemessener Entschädigungen“ an die Tierhalter, wobei jedoch nicht weiter präzisiert wird, was unter „angemessener Entschädigung der Tierhalter“ zu verstehen ist. Im Dezember 2000 hat der Rat die alleinige Zuständigkeit für die direkte Verwaltung der betreffenden Ausgaben auf die Kommission übertragen (74). Obwohl sich die Kommission einerseits verpflichtet hat, Richtlinien zur Regelung der in den Mitgliedstaaten an die Tierhalter gezahlten Entschädigungen vorzulegen, vertritt sie paradoxerweise die Ansicht, sie sei rechtlich nicht zur Festlegung entsprechender Regelungen befugt. Da die Kommission somit keine entsprechenden Richtlinien vorgelegt hat, bleibt das gemeinschaftliche Regelwerk unvollständig. Auf der Grundlage der geltenden Rechtsvorschriften beschränkt sich die Kommission darauf festzustellen, ob die von den Mitgliedstaaten getätigten Ausgaben förderfähig sind, ohne Regeln für die Berechnung der an die Tierhalter gezahlten Entschädigungen in den Mitgliedstaaten festzulegen.

61. Dagegen hat die Kommission im Fall der obligatorischen Schlachtungen der von der BSE-Seuche betroffenen Rinder (75) bestimmt, wie hoch die von den Mitgliedstaaten an ihre Tierhalter gezahlten Entschädigungen sein können (76). Demnach können die Mitgliedstaaten für jedes Tier den objektiven Handelswert zahlen, der auf der Grundlage eines individuellen und objektiven, vom Mitgliedstaat genehmigten Bewertungssystems ermittelt wurde. Auch wenn diese Regelung nicht alle Kriterien eines harmonisierten, gerechten und wirtschaftlichen Entschädigungssystems erfüllt, ist sie besser als gar keine Präzisierung der von den Mitgliedstaaten an ihre Tierhalter zu zahlenden Entschädigungen, wie im Fall der MKS. Wegen des Fehlens eines genauen Rahmens zur Regelung der Entschädigungen konnte es zur nachfolgend beschriebenen uneinheitlichen und ungleichen, vom Standort und der jeweiligen Schlachtungsmethode abhängigen Behandlung der Tierhalter kommen.

Die Entschädigungssysteme und die Bewertungen waren uneinheitlich

62. Die Höhe der Entschädigungen für die direkten Verluste der Tierhalter, d. h. für den Bruttowert ihrer geschlachteten Tiere, wurde (außer in den Niederlanden) nicht im Voraus festgesetzt. Daher waren die Mitgliedstaaten gezwungen, die Höhe dieser Entschädigungen während der Krise festzulegen, obwohl einige, für die Bestimmung der Preise benötigten Richtwerte wegen der Schließung der Märkte nicht verfügbar waren. Die meisten Mitgliedstaaten haben als Orientierungshilfe für die mit der Schätzung des Werts der Tiere beauftragten vereidigten Schätzer Preistabellen ausgearbeitet, ohne jedoch zu präzisieren, dass es sich dabei um Obergrenzen handelte. Für bestimmte Tierkategorien gab es keine Richtwerte für die Preise.

63. Für die Betriebsverluste (77) wurden in drei Mitgliedstaaten (IRL, NL, VK) keine Entschädigungen gezahlt, so dass die Landwirte nach der Schlachtung der Tiere und der vollständigen Desinfizierung ihrer Betriebe mindestens drei Wochen lang ohne Mittel dastanden. Dagegen haben die französischen Behörden in Frankreich den Tierhaltern Entschädigungen für die Betriebsverluste gezahlt, da sie der Ansicht waren, eine „angemessene Entschädigung“ der Tierhalter müsse alle Verluste abdecken (d. h. den Verlust der Tiere und die Einkommensverluste). Nach Ansicht der Kommission bestand jedoch kein Anspruch auf Erstattung der betreffenden Ausgaben durch die Gemeinschaft.

64. Die zwischen den Mitgliedstaaten und den Schätzern geschlossenen Verträge waren nicht einheitlich, und in einigen Fällen waren die Dienstanweisungen für die Schätzer unzulänglich. Da die Kommission den Mitgliedstaaten keine Dienstanweisungen für die Schätzung des Werts der Rinder an die Hand gegeben hat, benutzten die Schätzer nicht das System zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern (78), das wichtige Daten für den Wert der Tiere enthält (Rasse, Alter, Geschlecht). Auf diese Weise verfügten die Schätzer über einen großen Ermessensspielraum. Die Kennzeichnung der Rinder wurde auf den Formularen mit den Schätzungen nicht vermerkt, und es gab auch keine Hinweise darauf, dass die Schätzungen durch übergeordnete Schätzer oder das Ministerium überprüft wurden.

65. Kasten Nr. 5 enthält eine Beschreibung der von den einzelnen Mitgliedstaaten angenommenen Systeme. Das Vereinigte Königreich, Irland und die Niederlande haben sich für ein Entschädigungssystem auf der Grundlage des Werts der Tiere entschieden, ohne Entschädigungen für die Betriebsverluste; in Frankreich wurden dagegen Entschädigungen für Betriebsverluste gezahlt, was zusätzliche Zahlungen in Höhe von etwa 30 % des Werts der Tiere mit sich brachte. Im Vereinigten Königreich gab es zum einen ein System, bei dem die Schätzungen nur von Schätzern vorgenommen werden durften, und zum anderen ein gemischtes System, bei dem die Landwirte wählen konnten zwischen einer Schätzung auf der Grundlage einer Preistabelle und einer Schätzung durch die Schätzer. Diese standardisierte Preistabelle umfasste keine Richtwerte für bestimmte Tierkategorien und keine Obergrenzen. Nachdem die geschätzten Preise deutlich angestiegen waren, wurde die Preistabelle nicht mehr benutzt. Den Schätzern wurden keine präzisen Orientierungshilfen an die Hand gegeben. Da die Bestimmungen über die Einbeziehung der noch ausstehenden Tierprämien in die Entschädigungen nicht genau genug waren, konnte es zu unterschiedlichen Praktiken kommen. In Irland hat die zuständige Behörde eine monatliche Liste mit den genauen Preisen für alle Rinderkategorien erstellt. Dagegen war die von der zuständigen Behörde ausgearbeitete Preistabelle für Schafe unvollständig und sah keine Obergrenzen vor. In den Niederlanden ermöglichten die bereits im Voraus von der zuständigen Behörde festgelegte Referenz-Preistabelle und die im Notstandsplan enthaltene Definition der Verfahren für die Bewertung eine einheitlichere und genauere Schätzung des Werts der Tiere. In Frankreich gab es Pauschalsätze für Schafe, während es bei allen anderen Tierarten keine ausreichend genauen Vorschriften auf nationaler Ebene gab, so dass die Präfekturen unterschiedliche Systeme annehmen konnten.

66. Da die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften keine präzisen Vorgaben enthielten, wurden auf der Grundlage der in den Mitgliedstaaten jeweils geschaffenen Systeme unterschiedliche Entschädigungen an die Tierhalter gezahlt. So haben sowohl der Rechnungshof des Vereinigten Königreichs als auch die Kommission und der Europäische Rechnungshof Fälle festgestellt, in denen im Vereinigten Königreich der geschätzte Wert der Tiere im Vergleich zu ihrem Wert bei Beginn der Krise hoch war. Einige Tierhalter (Frankreich, Irland, Vereinigtes Königreich) erhielten zusätzlich zu dem am Anfang der Krise geschätzten Wert ihrer Tiere Zusatzzahlungen im Gesamtbetrag von rund 4,2 Millionen Euro. Dagegen waren die Entschädigungen in anderen Fällen niedrig (Niederlande). Im Vereinigten Königreich erhielten die Tierhalter im Durchschnitt wesentlich höhere Entschädigungen für Rinder und Schafe als in den anderen Mitgliedstaaten, während in Frankreich höhere Entschädigungen für Schweine gezahlt wurden (siehe Kasten Nr. 6 und Abbildung 3). Im Vereinigten Königreich wurden hohe Entschädigungen gezahlt. Der Rechnungshof des Vereinigten Königreichs stellte fest, dass die während eines Teils der Krise für die Schätzungen verwendete, standardisierte Preistabelle auf der Grundlage der kurz vor der Krise geltenden Höchstpreise festgelegt worden war. Da sich die Vergütung der Schätzer gemäß den zwischen dem Mitgliedstaat und diesen Schätzern geschlossenen Verträgen nach dem geschätzten Wert der Tiere richtete, bestand das inhärente Risiko eines nicht gerechtfertigten Anstiegs des geschätzten Werts der Tiere und damit auch der zu zahlenden Entschädigungen. Nach Berechnungen der Kommission waren die im Vereinigten Königreich gezahlten Entschädigungen für Rinder im Durchschnitt mehr als doppelt so hoch wie der tatsächliche Wert der Rinder, während die Entschädigungen für Schafe mehr als zweieinhalb mal und die für Schweine fast zweimal so hoch waren wie der tatsächliche Wert der Tiere. Der von der zuständigen Behörde gemeldete Betrag war deshalb um 811,7 Millionen Euro zu hoch geschätzt. Im Fall Frankreichs nahm die Kommission an, dass die zu hohe Schätzung der Tiere (hauptsächlich wegen der Einbeziehung der Betriebsverluste in die Entschädigungen und der zu hohen Bewertung von Schweinen) etwa 1,1 Millionen Euro des gemeldeten Betrags ausmachte. In Irland wurden Zusatzzahlungen in Höhe von 0,5 Millionen Euro und im Vereinigten Königreich in Höhe von 1,7 Millionen Euro an die Landwirte geleistet, die Beschwerde gegen die Schätzwerte eingelegt hatten. Andererseits wurden die Schätzungen, die von der zuständigen Behörde als sehr hoch eingestuft worden waren, nicht nach unten korrigiert. In Frankreich wurden die Pauschalsätze für Schafe nach oben angepasst mit der Folge, dass zusätzlich zu den Entschädigungen für die Vernichtung der Tierkörper Zahlungen in Höhe von fast 2 Millionen Euro geleistet wurden. In den Niederlanden hat das Ministerium beschlossen, für infizierte Tiere nur 50 % des Werts der Tiere als Entschädigung zu zahlen mit der Folge, dass die Tierhalter für ihre infizierten Tiere nur eine Entschädigung in Höhe von 50 % des Werts der Tiere und für ihre nicht infizierten Tiere eine Entschädigung in Höhe von 100 % des Werts der Tiere erhielten. Bereits vor der Krise war eine Preistabelle als Orientierungshilfe für die Schätzer festgelegt worden.

In bestimmten Fällen wurde die Doppelzahlung von Tierprämien festgestellt

67. Fünf Monate nach Ausbruch der MKS-Krise, als die Mitgliedstaaten bereits mit der Zahlung der Entschädigungen begonnen hatten, hat die Kommission eine Verordnung (79) ausgearbeitet zur Abweichung von bestimmten Vorschriften hinsichtlich der Auszahlung der von der Gemeinschaft im Rahmen der Marktstützungsmaßnahmen gewährten Tier- und Schlachtprämien pro Tier durch die Mitgliedstaaten (80). Mit dieser Verordnung wurden die Mitgliedstaaten ermächtigt, den Haltern diese Prämien zusätzlich zu den Entschädigungen im Zusammenhang mit der MKS zu zahlen, ohne dass die normalerweise für Kontrollzwecke (Kennzeichnung und Zählung der Tiere) erforderlichen Bedingungen über den Haltungszeitraum in den Betrieben eingehalten werden mussten.

68. Die Kommission hat bei der Ausarbeitung der Verordnung mit Abweichungen jedoch nicht berücksichtigt, dass die Verkaufspraxis — insbesondere in Irland und im Vereinigten Königreich — normalerweise darin bestand, die noch fälligen Tierprämien in den Verkaufspreis einzubeziehen, da der künftige Käufer in den Genuss dieser Prämien kommen würde. Tatsächlich haben die Schätzer in Irland und im Vereinigten Königreich — im Einklang mit der normalen Verkaufspraxis und auf der Grundlage der Überlegung, dass die noch nicht an die Tierhalter gezahlten Prämien Teil der „angemessenen Entschädigungen“ sein sollten — diese Prämien in ihre Schätzungen des Werts der Tiere, auf deren Grundlage die MKS-Entschädigungen an die Tierhalter berechnet wurden, einbezogen. Da die Kommission diese Praxis nicht berücksichtigt hat, hat sie die Mitgliedstaaten auch nicht davon abgehalten, die Tierprämien nachträglich an die Tierhalter zu zahlen, obwohl diese Prämien bereits in den Entschädigungen für die MKS enthalten waren.

69. In Anwendung der Gemeinschaftsverordnung mit Abweichungen haben die Mitgliedstaaten den Tierhaltern daher die noch ausstehenden Tierprämien gezahlt, nachdem sie ihnen zuvor bereits die MKS-Entschädigungen gewährt hatten. Da Irland und das Vereinigte Königreich diese Prämien zum Teil bereits in die den Tierhaltern zuvor im Zusammenhang mit der MKS gezahlten Entschädigungen einbezogen hatten, kamen einige Tierhalter zweimal in den Genuss der Prämie.

70. In der Praxis enthalten die Formulare mit den Schätzungen des Werts der Tiere nur einen Gesamtbetrag und keine Unterscheidung zwischen den Prämien und dem Wert der Tiere selbst. Aus diesem Grund ließ sich der Umfang der Doppelzahlungen im Rahmen der Kontrollen nur schwer ermitteln. Angesichts der Tatsache, dass die Schätzer Anweisung erhalten hatten, den Prämienbetrag in die Schätzung über den Wert der Tiere einzubeziehen, und einige Schätzer diese Praxis bestätigt haben, schätzt der Hof den Betrag der Tierprämien (81), die zusätzlich zu den bereits in den MKS-Entschädigungen enthaltenen Prämien an das Vereinigte Königreich gezahlt wurden, auf etwa 10 Millionen Pfund Sterling (mehr als 16 Millionen Euro) (82).

71. Der Hof hat festgestellt, dass auch in Irland zusätzlich zu den in den Entschädigungen enthaltenen Beträgen Prämien für Rinder gezahlt wurden, allerdings betraf dies einen niedrigeren Betrag (83). In Frankreich haben einige Präfekturen die Rinderprämien in die Entschädigungen einbezogen, andere dagegen nicht. Das Landwirtschaftsministerium der Niederlande hat gegenüber dem Hof versichert, dass es keinerlei Prämien in die Entschädigungen für die MKS einbezogen habe.

Bei der Zahlung der Schlachtprämien gab es Unterschiede

72. Ebenfalls im Rahmen der Marktstützung wird entsprechend einer Verordnung des Rates (84) eine Prämie für die Schlachtung von Rindern gezahlt, sofern eine Bescheinigung des Schlachthauses vorliegt, mit der die tatsächliche Schlachtung des Tieres bestätigt wird. Allerdings wird der Grund der Schlachtung in der Verordnung nicht präzisiert, d. h., ob das Tier geschlachtet wird, weil es für den menschlichen Verzehr bestimmt ist (EAGFL-Garantie, Marktstützung) oder aus gesundheitlichen Gründen (EAGFL-Garantie, Veterinärmaßnahmen). Daher konnte die Verordnung so ausgelegt werden, dass die Schlachtprämien zusätzlich zu den Entschädigungen für die MKS gezahlt wurden, allerdings nur an die kleine Minderheit der Tierhalter, deren infizierte Tiere in Schlachthäusern geschlachtet wurden. Dies führte zu einer ungleichen Behandlung der Tierhalter innerhalb der Mitgliedstaaten, abhängig vom Ort der Schlachtung.

73. Auf eine diesbezügliche Anfrage eines Mitgliedstaats hin hat die Kommission keine Entscheidung getroffen und auch vor Ablauf der in der Verordnung für die Auszahlung der Schlachtprämien für 2001 vorgesehenen Frist (30. Juni2002) keine bestimmte Auslegung der Verordnungsbestimmungen vorgegeben. Die Mitgliedstaaten haben daher unterschiedliche Entscheidungen getroffen, was zu einer ungleichen Behandlung der Tierhalter führte. Die Niederlande, in denen eine erhebliche Anzahl von Schlachtungen in den Schlachthäusern durchgeführt wurde, haben den Tierhaltern keine Schlachtprämien zusätzlich zu den Entschädigungen für die MKS gezahlt, was eine Ersparnis von rund 3,5 Millionen Euro für den Gemeinschaftshaushalt bedeutete. In Irland, wo ebenfalls ein Teil der Schlachtungen in den Schlachthäusern stattfand, wurden die Schlachtprämien dagegen gezahlt, aber nach dem Prüfbesuch des Hofes wieder eingezogen. Im Vereinigten Königreich wurden keine Schlachtprämien gezahlt, um eine mögliche Doppelzahlung zusätzlich zu den Entschädigungen für die MKS, in denen diese Prämien bereits enthalten waren, zu vermeiden. In Frankreich stellte sich die Frage nicht, da die infizierten Tiere nicht in Schlachthäusern geschlachtet wurden und somit auch keine Schlachtprämien gezahlt wurden.

Die Regeln und Verfahren in Bezug auf die Erstattungsfähigkeit der Ausgaben der Mitgliedstaaten durch die Gemeinschaft wurden erst spät festgelegt

74. Gemäß der Entscheidung 90/424/EWG legt die Kommission in Zusammenarbeit mit dem Ständigen Veterinärausschuss (85) die Durchführungsbestimmungen im Zusammenhang mit der finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft an den Ausgaben der Mitgliedstaaten fest. Ferner bestimmt die Kommission gemeinsam mit diesem Ausschuss die Art der zur Tilgung der Seuche erforderlichen zusätzlichen Maßnahmen und die Höhe der finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft an diesen Maßnahmen.

75. Ungeachtet der in ihrer Antwort betreffend die Weiterverfolgung des Jahresberichts des Hofes für das Haushaltsjahr 1995 eingegangenen Verpflichtung, „den Mitgliedstaaten Richtlinien mit Verfahrensvorschriften und — mit Blick auf die etwaige Kofinanzierung der Gemeinschaft — Vorschriften für die Berechnung der Ausgleichszahlungen vorzuschlagen“ (siehe Kasten Nr. 4), hat die Kommission vor der Krise keine Durchführungsbestimmungen im Zusammenhang mit der finanziellen Beteiligung vorgeschlagen. Überdies hat sie die Mitgliedstaaten nicht darüber in Kenntnis gesetzt, welche Art von Belegen sie aufbewahren müssen, damit sie Anspruch auf Erstattung ihrer Ausgaben durch die Gemeinschaft haben. Damit hat sich die Kommission eines wertvollen Instruments für ihre eigene Kontrolle beraubt.

76. Sechs Monate nach Ausbruch der Krise teilte die Kommission den Mitgliedstaaten mit (86), sie werde nur den Teil der Entschädigungen erstatten, der dem Wert der Tiere vor ihrer Ansteckung entspricht. Zu diesem Zeitpunkt hatten bereits alle betroffenen Mitgliedstaaten einen Großteil der Entschädigungen an die Tierhalter gezahlt, und zwar nach unterschiedlichen Methoden (siehe Ziffern 62-66). Noch dazu hat die Kommission keine Angaben darüber gemacht, wie und anhand welcher Unterlagen dieser Wert ermittelt werden sollte.

77. Wegen mangelnder Präzisierung seitens der Kommission nahmen die Mitgliedstaaten aus ihren Erstattungsanträgen auch nicht die Entschädigungen heraus, die an die Tierhalter gezahlt worden waren, die gegen die einzelstaatlichen Bestimmungen zur Umsetzung der Gemeinschaftsrichtlinien betreffend die Mitteilung von Seuchen- bzw. Verdachtsfällen und die Verbringungssperren verstoßen hatten (für das Vereinigte Königreich entsprach dies einem Betrag in Höhe von rund 972 876 Euro und für Frankreich einem Betrag in Höhe von rund 58 769 Euro — siehe Ziffer 56).

78. Da die Kommission keine Orientierungshilfen für die von den Mitgliedstaaten durchzuführenden Kontrollen und die aufzubewahrenden Unterlagen gegeben hatte, waren die an Ort und Stelle geprüften Dossiers der Begünstigten häufig unvollständig. So fehlten häufig Schlachtbescheinigungen, ferner gab es keine Gegenkontrollen zwischen der Anzahl der in den nationalen Datenbanken gespeicherten Rinder und der Anzahl der geschlachteten Rinder bzw., falls es solche Gegenkontrollen gab, wurden in den meisten geprüften Mitgliedstaaten zahlreiche Abweichungen festgestellt. Auch wenn viele dieser Unzulänglichkeiten mit dem Ausmaß der Krise zusammenhängen, hätte ihr Umfang verringert werden können, wenn es vollständigere Notstandspläne (siehe Ziffern 30-32) und präzisere Kriterien seitens der Kommission gegeben hätte. Da die Gemeinschaftsverordnungen nur für Rinder eine Einzelkennzeichnung vorschreiben (87), konnte bei den anderen, nicht registrierten Tierkategorien keine Gewähr für die Zuverlässigkeit der Anzahl der gemeldeten Fälle gegeben werden.

79. Die Kommission hat erst nach der Krise die in der Entscheidung 90/424/EWG genannten Kriterien für die Erstattungsfähigkeit und die zwecks Erstattung der Ausgaben durch die Gemeinschaft vorzulegenden Dokumente präzisiert (siehe Kasten Nr. 7). Wie die Kommission selbst in ihrer Antwort zu dieser Ziffer einräumt, hat sie die in ihrer Entscheidung 90/424/EWG festgelegten Regeln für die Erstattungsfähigkeit seit 1990 nicht entscheidend geändert. Diese Entscheidung ist nicht präzise genug und lässt unterschiedliche Auslegungen zu. Präventive Schlachtung von im Monat vor Ausbruch der Krise aus dem Vereinigten Königreich eingeführten Schafen in den betroffenen anderen Mitgliedstaaten: Obwohl es keine entsprechende Kommissionsentscheidung gab, wurden an Frankreich Erstattungen für diese Schlachtungen gezahlt. Teilweise präventive Schlachtungen im Umkreis um die Herde in Irland, Frankreich und im Vereinigten Königreich (in der Region Cumbria fanden im Umkreis von 3 km um die Herde herum Schlachtungen statt, was mit Gesamtausgaben in Höhe von rund 112,3 Millionen Euro verbunden war). Im Juli 2002 traf die Kommission die Entscheidung zur Erstattung der Ausgaben für Frankreich und im Dezember 2003 für das Vereinigte Königreich und Irland. Zum Zeitpunkt der Ausarbeitung dieses Berichts stand die Entscheidung über die Erstattung der Ausgaben für die Niederlande kurz bevor. Präventive Schlachtungen in Mitgliedstaaten, in denen keine Herde aufgetaucht waren (Belgien, Deutschland, Spanien und Portugal); die diesbezügliche Kommissionsentscheidung wurde erst im August 2003 getroffen, d. h. fast zwei Jahre nach Ende der Krise (88). Entscheidungen über die Finanzierung der Nebenkosten und über die an die Kommission dazu weiterzuleitenden Informationen (Kosten für Tierärzte, für die Vernichtung der Tierkörper, die Desinfizierung usw.). Diese Entscheidungen wurden erst im Jahr 2003 getroffen (89).

80. Die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft an den Ausgaben der Mitgliedstaaten wird gewährt, sofern die von der Gemeinschaft vorgesehenen Maßnahmen umgehend durchgeführt werden, so bei Seuchenverdacht sofortige Verhängung einer Sperre über den betroffenen Betrieb und direkt nach offizieller Bestätigung des Seuchenverdachts Keulung aller Tiere, Vernichtung der Tierkörper und Reinigung und Desinfizierung des Betriebs (90). Allerdings enthalten die Kostenaufstellungen, die gemäß den Kommissionsentscheidungen über die Gewährung einer Finanzhilfe an die Mitgliedstaaten vorzulegen sind und die zur Berechnung der Entschädigungen herangezogen werden, nur einen Teil der zur Beurteilung der Erstattungsfähigkeit erforderlichen, in der Richtlinie 90/424/EWG des Rates genannten Angaben (91).

81. Die Mitgliedstaaten haben zahlreiche Änderungen zu den Erstattungsanträgen eingereicht. Die Anträge waren uneinheitlich und enthielten noch zahlreiche Fehler, wodurch sich die von den Kommissionsdiensten vorzunehmenden Kontrollen und damit auch die endgültigen Erstattungen verzögerten.

Für die Erstattung der Ausgaben an die Mitgliedstaaten benötigter Zeitraum

82. Wegen der unterschiedlichen, in den betroffenen Mitgliedstaaten angewandten Systeme für die Entschädigungen (siehe Ziffern 62-73) und den von den Mitgliedstaaten eingereichten Änderungen zu den Erstattungsanträgen war es für die Kommission sehr schwierig, den erstattungsfähigen Wert für jedes Tier oder zumindest für jede Tierkategorie auf der Grundlage der Erstattungsanträge zu ermitteln. Dazu kam noch die Unsicherheit darüber, ob die Angaben über die Anzahl der geschlachteten Tiere richtig waren.

83. Aus diesen Gründen hatte die Gemeinschaft bis zum 1. Oktober 2003 (d. h. mehr als zwei Jahre nach Beendigung des Seuchenzugs) noch keine Erstattungen an Irland, die Niederlande und das Vereinigte Königreich gezahlt, während die Tierhalter ihre Entschädigungen im Allgemeinen innerhalb von drei Monaten nach den Schlachtungen im Jahr 2001 erhalten hatten.

Die Kofinanzierungssätze wurden nur bei Schweinen angenähert

84. Gemäß der Entscheidung 90/424/EWG des Rates beträgt die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft 60 % der förderfähigen Ausgaben des Mitgliedstaats im Zusammenhang mit der Bekämpfung der MKS (siehe Tabelle).

85. Für die Verwaltung und spezifische Regelung der an die Tierhalter zu zahlenden Erstattungssätze und Entschädigungen sind weiterhin sowohl die Generaldirektion Gesundheit und Verbraucherschutz als auch die Generaldirektion Landwirtschaft zuständig. Die Generaldirektion Gesundheit und Verbraucherschutz verwaltet die Entschädigungen für die meisten Tierseuchen, mit Ausnahme der Entschädigungen für geschlachtete Rinder mit BSE-Befall, für deren Verwaltung weiterhin die Generaldirektion Landwirtschaft zuständig ist. Die von den beiden Generaldirektionen angewandten Erstattungssätze wurden zwar im Schweinesektor angenähert, doch gelten bei der MKS und der BSE weiterhin unterschiedliche Sätze: Im Fall der MKS werden nämlich 60 % der Ausgaben erstattet, bei der BSE dagegen 70 %. Bei den anderen Tierseuchen, einschließlich der Schweinepest, beträgt der Erstattungssatz 50 %. Die Erstattungssätze für die gleichen Tierarten weichen also stark voneinander ab, je nach Tierseuche, die Ursache der Schlachtung ist. Der Hof hat keine Gründe für diese seit 1996 geltenden unterschiedlichen Sätze ausgemacht.

Fehlende Beteiligung der Tierhalter an den Gemeinschaftsausgaben für die Seuchenbekämpfung

86. In ihrer Antwort auf den Sonderbericht des Hofes zur Schweinepest (92) hat die Kommission festgestellt, „dass die Tierhalter bei der Tierseuchenbekämpfung finanziell stärker zur Verantwortung gezogen werden sollten“ und mitgeteilt, dass sie die Absicht habe, „im Rahmen der Überarbeitung der einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften die Möglichkeit (zu) prüfen, die Mitgliedstaaten bei der Einführung derartiger Systeme zu unterstützen“. Die Kommission hat jedoch weder im Zusammenhang mit der Schweinepest noch im Zusammenhang mit der MKS eine entsprechende Unterstützung vorgeschlagen.

87. Die gesamte Berufsgruppe (und zwar sowohl von der Tierseuche betroffene als auch nicht betroffene Tierhalter) ist somit nicht an den Gemeinschaftskosten für die Seuchentilgung beteiligt, obwohl einige Tierhalter — nämlich diejenigen, die weder von den Verbringungssperren noch von den Schlachtungen betroffen waren — Gewinne aufgrund der gestiegenen Preise erzielen konnten, wie aus einer im Auftrag des irischen Landwirtschaftsministeriums durchgeführten Universitätsstudie hervorgeht (93). Gemäß dieser Studie erzielte die betroffene Berufsgruppe in Irland im Jahr 2001 Gewinne in Höhe von schätzungsweise 107 Millionen Euro, in erster Linie wegen des gestiegenen Umfangs und der gestiegenen Preise der Ausfuhren in das Vereinigte Königreich.

88. Unabhängig von der Kommission hat jedoch in einigen Mitgliedstaaten entweder die öffentliche Hand oder die Berufsgruppe Initiativen entwickelt, um die nationalen Ausgaben für die Seuchenbekämpfung zu verringern bzw. die betreffenden Maßnahmen zu ergänzen. In den Niederlanden wurde als Reaktion auf die Schweinepest ein Tiergesundheitsfonds eingerichtet zur Finanzierung der im Fall einer Seuche zu zahlenden Entschädigungen. Dieser Fonds wird aus drei Quellen gespeist: von den Tierhaltern, (gegebenenfalls) aus dem Gemeinschaftshaushalt und aus dem Landwirtschaftsbudget der Niederlande, wobei die Tierhalter den größten Beitrag leisten. Im Vereinigten Königreich gibt es gegenwärtig Pläne für ein ähnliches System. In Frankreich zahlen die in Interessensvereinigungen für die Förderung der Tiergesundheit zusammengeschlossenen Tierhalter freiwillig in einen Fonds ein. Im Fall einer Krise erhalten diejenigen Landwirte, die Verluste aufgrund der Verbringungssperren erlitten haben (für die von der Gemeinschaft keine Erstattungen gezahlt werden), Entschädigungen aus dem Fonds (94).

89. In den Mitgliedstaaten entwickeln sich also interessante, aber unterschiedliche Initiativen in diesem Bereich. Ohne Regelung auf Gemeinschaftsebene besteht allerdings die Gefahr, dass sie zu einer ungleichen Behandlung der Tierhalter führen werden. Während einige Initiativen möglicherweise eine Verringerung der finanziellen Beteiligung der Mitgliedstaaten an den Seuchenbekämpfungsausgaben bewirken können, gibt es jedoch keine Gewähr, dass sie auch zu einer geringeren Belastung für den Gemeinschaftshaushalt beitragen könnten.

VERWALTUNG DURCH DIE KOMMISSION NACH BEENDIGUNG DER KRISE

Maßnahmen im Veterinärbereich

90. Im Dezember 2002 legte die Kommission einen neuen Vorschlag für eine Richtlinie vor. Diese im September 2003 vom Rat angenommene Richtlinie (95) enthält wesentliche Änderungen gegenüber den unvollständigen Maßnahmen der Richtlinie 85/511/EWG, insbesondere in folgenden Punkten: a) Die seit 1992 verfolgte Politik, wonach der Schlachtung der mit dem MKS-Virus infizierten Tiere Priorität eingeräumt wird, wird nicht infrage gestellt, doch werden die Notimpfungen als wichtiges Mittel der Seuchenbekämpfung im Fall eines Seuchenausbruchs anerkannt. Ferner werden die Bedingungen für das Inverkehrbringen des Fleischs geimpfter Tiere auf dem Gemeinschaftsgebiet im Fall eines Seuchenausbruchs festgelegt. b) Die Anforderungen der Gemeinschaft im Bereich der Krisenpläne werden ergänzt, und es wird vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten ihre Krisenpläne alle fünf Jahre aktualisieren, um den Ergebnissen der Echtzeitübungen Rechnung zu tragen (96). Die meisten Mitgliedstaaten haben ihre Krisenpläne bereits im Lichte der bei der MKS-Krise gesammelten Erfahrungen überarbeitet. c) Es werden fünf nicht kumulative Kriterien aufgeführt, bei deren Eintreten ein Betrieb zum Seuchenobjekt erklärt werden kann (97). Diese Regelung soll die raschere Auslösung der Schutzmaßnahmen erlauben. d) Die Mitgliedstaaten werden verpflichtet, Strafmaßnahmen für den Fall des Verstoßes gegen die auf der Grundlage der Gemeinschaftsrichtlinien erlassenen nationalen Rechtsvorschriften festzulegen (98). e) Die Mitgliedstaaten müssen angeben, zu welchem Datum die Gemeinschaftsmaßnahmen umgesetzt wurden, damit die Kommission feststellen kann, ob Anspruch auf Erstattung aus dem Gemeinschaftshaushalt besteht.

91. Parallel dazu wurden ergänzende Maßnahmen angenommen, welche die Vorbeugungs- und Bekämpfungsmaßnahmen verstärken sollen: a) Im Bereich der Grenzkontrollen hat die Kommission nach der Krise zusätzliche Vorsichtsmaßnahmen angenommen, wie verstärkte Kontrollen beim Gepäck von Reisenden sowie Information der Reisenden über Vorsichtsmaßnahmen (99). b) Nach der Krise wurde auf der Grundlage früherer Kommissionsvorschläge ein Verbot der Lagerung von nicht mit den veterinärrechtlichen Vorschriften der Gemeinschaft konformen Erzeugnissen in den Freihandelszonen angenommen (100). c) Im Bereich der Tierfütterung konnte die Kommission auf EU-Ebene das bereits vor der Krise von ihr vorgeschlagene generelle Verbot der Verwendung von Küchen- und Speiseabfällen bei der Tierfütterung einführen (101). d) Nach der Krise hat die Kommission einen Vorschlag zur Einzelkennzeichnung von Schafen vorgelegt (102), der im Dezember 2003 angenommen wurde (103).

92. Bei den bislang beschlossenen Maßnahmen wurden aber eine Reihe von Aspekten nicht ausreichend berücksichtigt, so dass hier weiterhin nur Minimalforderungen bestehen: a) Die Bedeutung einer raschen Mitteilung durch die Tierhalter wurde nicht stärker in den Vordergrund gerückt durch Einführung von Anreizen oder Bindung der Entschädigungen an die Erfüllung bestimmter Bedingungen. b) Die Frist für die Mitteilung des ersten Herds durch die Mitgliedstaaten an die Kommission wurde nicht verkürzt und beträgt weiterhin 24 Stunden nach Bestätigung des Seuchenausbruchs, obwohl die Erfahrungen bewiesen haben, dass diese Frist verkürzt werden könnte. c) Nach Bestätigung eines Herds, die nunmehr rascher vorliegt, müssen die Tiere geschlachtet werden. Allerdings wird nicht präzisiert, dass die Schlachtung umgehend erfolgen muss, ohne den Abschluss der Verwaltungsverfahren zur Ermittlung des Werts der Tiere abzuwarten.

93. Überdies hat die Kommission — genau wie im Bereich der Schweinepest (104) — ihre ursprüngliche Studie nicht überarbeitet, obwohl seit der Krise von 2001 mittlerweile einige zum Zeitpunkt der Studie noch nicht verfügbare Daten vorliegen (105). Die neue Gemeinschaftsstrategie, welche die Notimpfungen und den Verzehr des Fleischs geimpfter Tiere auf dem Gemeinschaftsgebiet erlaubt, wurde nicht durch eine aktualisierte Kosten-Nutzen-Analyse ergänzt, obwohl das internationale Tierseuchenamt die Fristen für die Wiederaufnahme des freien Handelsverkehrs nach einem Seuchenzug geändert hat (siehe Ziffer 3).

94. Im Jahr 2002 verkürzte das internationale Tierseuchenamt nämlich die bis zur Wiederaufnahme des freien Handelsverkehrs einzuhaltende Frist von 12 auf 6 Monate in den Fällen, in denen während einer Krise Impfungen durchgeführt werden. Dadurch haben sich die mit einer Strategie der Impfungen verbundenen kommerziellen Folgen angenähert an die kommerziellen Folgen bei einer Strategie der Schlachtungen ohne Impfungen (in diesem Fall beläuft sich die Frist auf 3 Monate). Dies ist ein wichtiger Aspekt, angesichts der Tatsache, dass die Notimpfungen bei der neuen Gemeinschaftsstrategie eine wichtigere Rolle spielen als zuvor.

95. Bei seiner Prüfung hat der Hof festgestellt, dass zahlreiche Länder, von denen einige Veterinärabkommen mit der Gemeinschaft geschlossen haben, die Ausfuhren aus der EU auch nach Wiedererlangen des MKS-Freiheitsstatus weiter blockierten (106).

96. Die Kommission hat die mit den Ausfuhrsperren verbundenen Kosten jedoch nicht auf Gemeinschaftsebene quantifiziert. Es besteht die Gefahr, dass diese Sperren zunehmen werden, wenn die EU Notimpfungen praktiziert, da diejenigen Drittländer, die keine Notimpfungen durchführen, möglicherweise gegenüber den Einfuhren aus Ländern mit Notimpfungen eine ablehnende Haltung einnehmen werden.

97. Überdies hat die Kommission ihre Studie über die Veterinärdienste in den Mitgliedstaaten noch immer nicht aktualisiert. Ungeachtet der Empfehlungen des Parlaments zur Einführung regelmäßiger Überprüfungen der Betriebe durch die Mitgliedstaaten (107) und der von der internationalen Konferenz vorgebrachten Empfehlungen hat die Kommission bislang keinen Vorschlag vorgelegt, um die Mitgliedstaaten zur Einführung eines entsprechenden Systems aufzufordern.

Maßnahmen im Finanzbereich

98. Die spanische Ratspräsidentschaft hat in einem Memorandum vom April 2002 (108) dargelegt, dass die landwirtschaftlichen Versicherungssysteme für Tierhalter eine Alternative zu den gegenwärtigen Verfahren des Dringlichkeitsfonds darstellen könnten. Als Reaktion auf dieses Memorandum und frühere Empfehlungen des Hofes und der Entlastungsbehörde (siehe Ziffer 59 und Kasten Nr. 4) hat die Kommission im Januar 2003 eine Studie in Auftrag gegeben über Versicherungen zur Abdeckung der mit Tierseuchen