DE Amtsblatt der Europäischen Union C 128/29

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema „Hin zu einer ökologisch effizienten Wirtschaft - die Wirtschaftskrise als Chance für den Beginn einer neuen Ära im Energiebereich begreifen“

(Initiativstellungnahme)

(2010/C 128/06)

Berichterstatter: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss am 26. Februar 2009 gemäß Artikel 29 Absatz 2 der Geschäftsordnung, eine Initiativstellungnahme zu folgendem Thema zu erarbeiten:

„Die Einhaltung der Menschenrechte in der europäischen Einwanderungspolitik und in ihren Rechtsvorschriften“.

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft nahm ihre Stellungnahme am 15. Oktober 2009 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 457. Plenartagung am 4./5. November 2009 (Sitzung vom 4. November) einstimmig folgende Stellungnahme:

1. Einführung und Hintergrund

1.1. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss hat beschlossen, eine Initiativstellungnahme zu erarbeiten und darin vorzuschlagen, dass hinsichtlich der Maßnahmen und Rechtsvorschriften im Bereich der Einwanderungs- und Grenzpolitik der EU die Menschenrechte gebührend berücksichtigt und die Freiheit und die Sicherheit aller Menschen in den Mittelpunkt gestellt werden.

1.2. Derzeit arbeitet die EU - mit großen politischen Schwierigkeiten im Rat - an einem gemeinsamen Rechtsrahmen im Bereich der Einwanderung, der supranationale Rechte und Garantien bietet, die über die wechselhaften (und mitunter restriktiven) Gesetze der Mitgliedstaaten hinausgehen. Der EWSA begrüßt die bisherigen Fortschritte: Die Erarbeitung gemeinsamer Rechtsvorschriften durch 27 Mitgliedstaaten ist keine einfache Aufgabe - vor allem nicht in einem Bereich, der derart heikel ist.

1.3. Allerdings hemmt der minimalistische Charakter der Harmonisierung vieler dieser Rechtsakte die Festschreibung umfassender und angemessener Garantien zum Schutz der Menschenrechte. Darüber hinaus verläuft die Umsetzung der europäischen Richtlinien in nationales Recht in einigen Mitgliedstaaten hinsichtlich des Schutzes der Grundrechte nicht ordnungsgemäß.

1.4. In den letzten Jahren hat der EWSA mehrere Stellungnahmen erarbeitet, um die gemeinsame Einwanderungspolitik auf eine ganzheitliche konzeptuelle Grundlage zu stellen, die nicht nur den Erfordernissen der EU-Mitgliedstaaten und der Zusammenarbeit mit den Herkunftsländern Rechnung trägt, sondern auch der Achtung der Menschenrechte der Einwanderer.

1.5. Der Europäische Rat billigte am 16. Oktober 2008 den Europäischen Pakt zu Einwanderung und Asyl, in dem die klare politische Verpflichtung der EU zur Weiterentwicklung der gemeinsamen Einwanderungspolitik zum Ausdruck kommt. Während des schwedischen Ratsvorsitzes wird die EU das Stockholmer Programm annehmen (1).

1.6. Auch ist das Inkrafttreten des Lissabon-Vertrags vorgesehen, der neue Impulse zur Entwicklung einwanderungspolitischer Maßnahmen, die im üblichen Rechtsetzungsverfahren verabschiedet werden, liefern und der Grundrechtecharta einen rechtlich verbindlichen Charakter verleihen wird.

1.7. In diesen Jahren hat der EWSA auch seine Zusammenarbeit mit den Organisationen der Zivilgesellschaft verstärkt und mit dem Europäischen Integrationsforum eine solide Beteiligungsstruktur geschaffen (2). Der Ausschuss hat sich nachdrücklich dafür eingesetzt, dass die Zivilgesellschaft an der Entwicklung der Integrationspolitik beteiligt wird.

1.8. Der Ausschuss beobachtet mit Sorge, dass in Europa Intoleranz, Rassismus und Xenophobie gegenüber Einwanderern - den „Anderen“ - zunehmen, und befürchtet, dass diese Phänomene durch die sozialen Folgen der Finanzkrise noch verstärkt werden. Die Entscheidungsträger in Politik, Gesellschaft und Medien müssen äußerst verantwortungsvoll vorgehen und eine wichtige politische und soziale Vorbildfunktion übernehmen, um solchen Einstellungen vorzubeugen. In den Lehrplänen für die Primar- und Sekundarstufe müssen menschliche Werte, Grundrechte, Gleichheit und Nichtdiskriminierung eine größere Rolle spielen.

2. Menschenrechte und Einwanderungspolitik

2.1. Unter den verschiedenen internationalen Instrumenten ist die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte hervorzuheben, in der die Universalität eines gemeinsamen Prinzipien- und Wertesystems proklamiert wird.

2.2. Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), die von allen Mitgliedstaaten des Europarates unterzeichnet wurde, und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) sind Grundlage und Garantie für die Wahrung der Menschenrechte im gesamten Unionsgebiet.

2.3. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat festgestellt, dass die EMRK und die Urteile des EGMR Teil der gemeinschaftlichen Rechtsordnung und ihrer allgemeinen Grundsätze sind.

2.4. Unterstrichen wird dies durch Artikel 6 des EU-Vertrags, mit dem die Garantie der Grundrechte im europäischen Rechtssystem bekräftigt wird, und durch die Tatsache, dass es dem EuGH obliegt, diese Rechte beim Handeln der europäischen Institutionen und der Mitgliedstaaten im Rahmen des Gemeinschaftsrechts sicherzustellen.

2.5. Obwohl die Mitgliedstaaten das souveräne Recht auf die Kontrolle der Einreisen und die Ausstellung der Aufenthaltstitel für Drittstaatenangehörige haben, erinnert der EWSA daran, dass die Staaten ihren Verpflichtungen im Rahmen internationaler Instrumente und Übereinkommen über grundlegende Menschenrechte und deren Auslegung (und Ausgestaltung) durch die zuständigen Gerichte nachkommen müssen.

2.6. Die Charta der Menschenrechte der EU umfasst neue, in der EMRK noch nicht enthaltene Rechte (3). Ein Großteil dieser Rechte hängt im Übrigen nicht von der Staatsangehörigkeit einer Person ab. Nach der Ratifizierung des Lissabon-Vertrags wird die Charta verbindlich sein und zur Rechtssicherheit des Schutzes der Grundrechte jedes Menschen beitragen. Die Charta wird für die europäischen Institutionen und die Mitgliedstaaten insbesondere bei der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts verbindlich sein und die Einhaltung der Grundrechte bei Migrationsfragen stärken.

2.7. Mit dem Inkrafttreten des Lissabon-Vertrags wird die EU die Möglichkeit haben, sich der EMRK anzuschließen, was ihr Engagement für die Menschenrechte in ihrem Hoheitsgebiet verstärken wird.

2.8. Der Ausschuss hat auch die Einrichtung der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte befürwortet (4). 2008 verabschiedete der Rat das mehrjährige Rahmenprogramm der Agentur, das neun Themenbereiche vorsieht, darunter Rassismus und Fremdenfeindlichkeit, Diskriminierung, Asyl, Einwanderung und Integration, Visa und Grenzkontrollen. Der EWSA möchte an der Agentur mitwirken, um die Rolle der organisierten Zivilgesellschaft bei deren Tätigkeiten zu stärken.

2.9. Trotz dieser gemeinschaftlichen Instrumente und Strukturen haben viele Organisationen der Zivilgesellschaft sowie unabhängige Forscher und Wissenschaftler nachgewiesen, dass bei einigen nationalen und europäischen Maßnahmen und Vorschriften die Grundrechte nicht angemessen eingehalten werden.

2.10. In Bezug auf Maßnahmen der Gemeinschaft wird auch häufig über Verletzungen der Menschenrechte der Einwanderer in verschiedenen Mitgliedstaaten berichtet. Gelegentlich legitimieren die europäischen Politiken die Fortsetzung bestimmter nationaler Praktiken, die mit den Menschenrechten und dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar sind.

2.11. Der EWSA hat in einer vor kurzem verabschiedeten Stellungnahme (5) gefordert, „dass in der Einwanderungspolitik und in den Einwanderungsbestimmungen die individuellen Menschenrechte, die Gleichbehandlung und die Nichtdiskriminierung in vollem Umfang geachtet werden müssen“. Um dieses Ziel zu untermauern, schlägt der EWSA vor, zwei neue gemeinsame Grundsätze für die künftige europäische Einwanderungspolitik aufzunehmen, so wie sie im Stockholmer Programm festgeschrieben sind: Grundrechte sowie Rechtsstaatlichkeit und Grundfreiheiten.

2.12. Die Grundrechte sind allen Menschen zuzuerkennen - und nicht nur den Unionsbürgern. Asylbewerber und Einwanderer stehen unter dem Schutz der EMRK und der Grundrechtscharta der EU. Die europäischen Einwanderungs- und Grenzbestimmungen und die Urteile des EuGH sehen ein Bündel von Garantien und Rechten vor, die über den Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten hinausgehen.

2.13. Der EWSA hat ferner vorgeschlagen (6), dass die EU im Bereich der Außenpolitik einen internationalen Rechtsrahmen für die Migration anregt, der auf der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, dem Pakt über die bürgerlichen und politischen Rechte und dem Pakt über die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte gründet. Dieser internationale Rechtsrahmen muss die wichtigsten ILO-Konventionen und die Internationale Konvention der Vereinten Nationen zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen umfassen, die von den EU-Mitgliedstaaten noch nicht ratifiziert worden ist, obwohl der EWSA in einer Initiativstellungnahme (7) die Ratifizierung vorgeschlagen hat.

2.14. In seinem „Programm für Europa“ (8) schlägt der EWSA auch vor, die Achtung der Grundrechte und der Menschenrechte in allen Politikbereichen der EU - und insbesondere im Bereich Einwanderung und Asyl - zu gewährleisten.

2.15. Der EWSA ist der Auffassung, dass die Werte und Grundsätze der Union sowie der Schutz der Menschenrechte und der Grundfreiheiten mit Hilfe einer sichtbaren und handlungsfähigen politischen Autorität auf europäischer Ebene gestärkt werden müssen; deshalb unterstützt er den Vorschlag von Kommissionspräsident Barroso, das Amt eines Europäischen Kommissars für Justiz, Grundrechte und bürgerliche Freiheiten einzurichten. Der Ausschuss hofft, dass diesem Amt die politischen Instrumente und organisatorischen und finanziellen Mittel zur Verfügung gestellt werden, die für die Wahrnehmung einer solch verantwortungsvollen Aufgabe erforderlich sind.

2.16. Doch bedauert der Ausschuss, dass die Themen Einwanderung und Asyl nicht in jenen Aufgabenbereich, sondern in das Ressort Innere Sicherheit unter der Zuständigkeit eines anderen Kommissionsmitglieds fallen sollen. Das Thema Zuwanderung mit demjenigen der Sicherheit zu vermengen und es vom Schutz der Menschenrechte zu trennen, ist ein falsches politisches Zeichen.

3. Universalität der Menschenrechte

3.1. In Europa gibt es gegenwärtig eine große Herausforderung, nämlich jeder Person die Menschenrechte im Rahmen der Rechtsordnungen der EU und der Mitgliedstaaten zu garantieren, die auf dem traditionellen Bürgerschaftsbegriff (dem zufolge einige dieser Rechte den „Nichtbürgern“ vorenthalten werden) und auf der rechtlichen Unterscheidung zwischen „Bürgern“ und „Ausländern“ sowie „legalen Einwanderern“ und „irregulären Einwanderern“ fußen.

3.2. Die europäischen Einwanderungsbestimmungen gewährleisten nicht hinreichend den Status eines Einwanderers als Rechts- und Schutzsubjekt. Die strikte rechtliche Verknüpfung von Arbeits- und Aufenthaltserlaubnis zeigt, dass ein Einwanderer nicht als Person, sondern als Arbeitskraft betrachtet wird, d.h. als Instrument im Dienste des Arbeitsmarkts, der, wenn er nicht mehr benötigt wird, die Möglichkeit des legalen Aufenthalts und - im Zuge der Änderung seines Verwaltungsstatus - viele Rechte verliert: Er gilt dann als Person „ohne Papiere“.

3.3. Die Menschenrechte sind universal und unveräußerbar und schützen alle Menschen unabhängig von ihrer Lage und ihrer Rechtsstellung.

4. Menschenrechte und Einwanderungspolitik: Zehn operative Prioritäten für ein Europa als Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

4.1. Das Europa der Rechte

4.1.1. In den letzten Jahren haben der Schutz und die Förderung der Menschenrechte auf der Agenda der EU an Bedeutung verloren. Zur politischen Priorität wurde die Sicherheit der Staaten erhoben - ganz so, als wäre sie mit der Entwicklung der Freiheit und des Schutzes der Grundrechte unvereinbar.

4.1.2. Mit sicherheitspolitischen Maßnahmen müssen die Werte Freiheit und Rechtsstaatlichkeit geschützt werden. Nach Auffassung des Ausschusses müssen diese Maßnahmen auf dem Schutz der in der EMRK und der Grundrechtscharta verankerten fundamentalen Rechte beruhen.

4.1.3. Eine Erhöhung der Sicherheit darf nicht die Grundwerte (Menschenrechte und Grundfreiheiten) sowie die in der gesamten Union geltenden demokratischen Prinzipien (Rechtsstaatlichkeit) beeinträchtigen. Die persönliche Freiheit darf nicht hinter das Ziel der Sicherheit von Gesellschaft und Staat zurücktreten. In einigen Politikvorschlägen wird derselbe Fehler begangen wie bereits in früheren Zeiten, nämlich die Freiheit zu opfern, um die Sicherheit zu verbessern.

4.1.4. Deshalb begrüßt der EWSA die Mitteilung der Kommission „Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts im Dienste der Bürger“ vom Juni 2009, in der dem Schutz der Grundrechte der Unionsbürger Vorrang eingeräumt wird.

4.1.5. Der EWSA unterstützt die Initiative der Kommission zur Förderung einer „Kultur der Grundrechte“ bereits in den ersten Phasen des Rechtsetzungsprozesses, auch für die Einwanderungspolitik. Die Wahrung der Grundrechte muss ein gemeinsames Ziel aller Gemeinschaftsorgane sein (9). Dies sollte flankiert werden durch ein gemeinsames europäisches System für die regelmäßige (Ex-Post-)Evaluierung der Umsetzung der auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene beschlossenen europäischen Maßnahmen hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit den Grundrechten und ihrer Wirksamkeit (10). Der EWSA und die organisierte Zivilgesellschaft müssen bei dieser Evaluierung ebenfalls eine entscheidende Rolle spielen.

4.2. Zulassungsbestimmungen

4.2.1. Der EWSA hat bereits gefordert, dass die EU über eine gemeinsame Einwanderungspolitik sowie harmonisierte Rechtsvorschriften verfügen sollte. Die EU und die Mitgliedstaaten benötigen flexible Rechtsvorschriften, die die Einwanderung von Arbeitnehmern - sowohl von hoch qualifizierten Personen als auch solchen, die einfachen Beschäftigungen nachgehen - auf legalen und transparenten Wegen ermöglichen. Dadurch werden die Rechte der Einwanderer angemessen geschützt.

4.2.2. Der Ausschuss hat horizontale Rechtsvorschriften vorgeschlagen; die Mitgliedstaaten, die Kommission und der Rat haben sich jedoch für die Erarbeitung spezifischer, auf bestimmte Einwanderergruppen ausgerichtete Richtlinien entschieden, was zu Diskriminierungen führen kann.

4.2.3. In seinen Stellungnahmen, die er zu den unterschiedlichen Legislativvorschlägen der Kommission erarbeitet, versucht der EWSA, eine allgemeine Kohärenz sicherzustellen und den Schutz der Grundrechte wie Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung zu gewährleisten (und zwar ungeachtet der Berufsgruppe, der ein Arbeitsmigrant angehört).

4.3. Rechte von Arbeitsmigranten und ihren Familien

4.3.1. Das Prinzip der Nichtdiskriminierung muss als Grundlage dienen (Artikel 21 der Charta). Der Arbeitsmigrant muss unabhängig von der Dauer seiner Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis in wirtschaftlicher, arbeitsrechtlicher und sozialer Hinsicht die gleichen Rechte haben wie die übrigen Arbeitnehmer. Dies steht auch in Einklang mit Artikel 15 Absatz 3 der Charta: „Die Staatsangehörigen dritter Länder, die im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten arbeiten dürfen, haben Anspruch auf Arbeitsbedingungen, die denen der Unionsbürgerinnen und Unionsbürger entsprechen.“

4.3.2. Gleichbehandlung bei der Arbeit bezieht sich auf Arbeitsbedingungen, Lohn, Entlassung, Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz sowie Versammlungs- und Streikrecht.

4.3.3. Der EWSA ist der Auffassung, dass die Gleichbehandlung auch die Gleichheit bei anderen sozialen Grundrechten voraussetzt, wie er bereits in einer früheren Stellungnahme gefordert hat: „Der Ausschuss schlägt folgende besonderen Rechte vor, die Drittstaatsangehörigen, die auf legaler Basis vorübergehend in der EU erwerbstätig oder aufhältig sind, gewährt werden sollten“ (11):

— Anspruch auf Sozialschutz einschließlich medizinischer Betreuung

— Zugang zu Waren und Dienstleistungen einschließlich Wohnraum (Artikel 34 und 35 der Charta)

— Zugang zu allgemeiner und beruflicher Bildung (Artikel 14 der Charta)

— Anerkennung von Zeugnissen, Diplomen und Abschlüssen im Rahmen der Vorschriften des Gemeinschaftsrechts

— Anerkennung der Arbeits- und Sozialrechte von in der EU entsandten Arbeitsmigranten (12);

— Recht auf Schulbildung für Kinder einschließlich Studienbeihilfen und Stipendien

— Recht auf unentgeltlichen rechtlichen Beistand im Bedarfsfall (Artikel 47 der Charta)

— Recht auf Zugang zu einem unentgeltlichen öffentlichen Arbeitsvermittlungsdienst

— Recht auf Unterricht der Sprache der Aufnahmegemeinschaft

— Achtung der kulturellen, religiösen und sprachlichen Vielfalt (Artikel 22 der Charta)

— Freizügigkeit und Aufenthaltsrecht innerhalb des Mitgliedstaates.

4.3.4. Die Ausübung der Grundrechte setzt voraus, dass es öffentliche Dienste gibt, die (dank entsprechender Mittel oder Mitarbeiterschulungen) in der Lage sind, diese Recht zu achten, und deren Vertreter gesetzlich dazu verpflichtet sind, sich gegenüber den Betroffenen objektiv und neutral zu verhalten. Darüber hinaus hat der EWSA in diesen Krisenzeiten Bedenken hinsichtlich der Haushaltsmittel, über die die Mitgliedstaaten der EU verfügen, sowie der Höhe der Mittel, die die Staaten bereit sind, sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene zu mobilisieren, um einen effektiven Schutz der Menschenrechte - insbesondere der Einwanderer - zu ermöglichen.

4.3.5. Der Ausschuss wendet sich gegen die im Rahmenrichtlinienvorschlag vorgesehene Möglichkeit der Mitgliedstaaten, das Recht auf Gleichbehandlung in Bezug auf bestimmte Arbeitsbedingungen (Arbeitsentgelt und Entlassung, Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz, Sozialschutz) und die Versammlungs-, Vereinigungs- und Streikfreiheit (13) auf solche Personen einzuschränken, die einen Arbeitsplatz haben. Diese Einschränkungen können auch gegen den Grundsatz der Nichtdiskriminierung und Artikel 12 der Charta verstoßen.

4.3.6. Der EWSA begrüßt die Initiative der Kommission zur Vorlage eines europäischen Einwanderungskodex, in dem die Grundrechte und Garantien für alle Einwanderer in die EU behandelt werden.

4.4. Familienzusammenführung

4.4.1. Das Recht auf Familienleben ist eines der Menschenrechte, die die EU und die Mitgliedstaaten in ihrer Einwanderungspolitik und -gesetzgebung schützen und sicherstellen müssen (14).

4.4.2. Die Richtlinie 2003/86 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung sieht nur Mindestvorschriften vor und ermöglicht damit, dass in einigen nationalen Gesetzgebungen das Recht auf Familienzusammenführung für Drittstaatsangehörige nicht gänzlich gewährleistet ist. Bekräftigt wurde dies im Bericht der Kommission über die Anwendung der Richtlinie (15), in dem an der Vereinbarkeit der Umsetzung der Integrationsmaßnahmen als Voraussetzung für die Einreise in das Hoheitsgebiet mit dem Recht auf Achtung des Familienlebens (Artikel 7 der Charta) Zweifel geäußert werden.

4.4.3. Der EWSA ist der Auffassung, dass in der Richtlinie zur „Blue Card“ ein weniger restriktiver Ansatz in Bezug auf die Familienzusammenführung verfolgt wird als in der Richtlinie 2003/86. Dieser Ansatz muss auf alle Gruppen von Einwanderern - ganz gleich ob sie „hoch“ oder „gering“ qualifiziert sind - ausgeweitet werden.

4.4.4. Folglich empfiehlt der Ausschuss der Kommission, im Jahr 2010 einen Vorschlag zur Änderung der Richtlinie 2003/86 zu erarbeiten.

4.5. Grenzen und irreguläre Einwanderung

4.5.1. Der EWSA fordert, bei den Grenzkontrollen das Grundrecht auf Asyl (Artikel 18 der Charta) und das Prinzip der Nichtzurückweisung (non-refoulement) zu beachten, das verbietet, jemanden in ein Land zurückzuschicken, in dem sein Leben oder seine Freiheit in Gefahr sind. Viele Personen, die des internationalen Schutzes bedürfen, überqueren die Außengrenzen auf illegalem Wege. Die Behörden müssen sicherstellen, dass diese Personen Anträge auf Schutz stellen können, die dann ausnahmslos entsprechend den internationalen und europäischen Übereinkommen sowie den gemeinschaftlichen und nationalen Rechtsvorschriften geprüft werden.

4.5.2. Der EWSA schlägt vor, vor dem Ausbau der operativen Befugnisse der Agentur FRONTEX eine unabhängige Evaluierung der Achtung der Grundrechte bei den gemeinsamen Grenzüberwachungsmaßnahmen durchzuführen und die europäische und die nationale parlamentarische Kontrolle zu verstärken. Darüber hinaus muss die Vereinbarkeit mit den Garantien im Schengener Grenzkodex (insbesondere Artikel 6 und 13) bewertet werden.

4.5.3. Die Maßnahmen der EU zur Kontrolle und Überwachung der irregulären Einwanderung werden auch geografisch ausgeweitet, und zwar über die Außengrenzen der EU hinaus; es handelt sich dabei um gemeinsame Maßnahmen auf dem Gebiet afrikanischer Länder. Der UNHCR und verschiedene Nichtregierungsorganisationen haben darauf aufmerksam gemacht, dass im Zusammenhang mit der Durchführung der Grenzkontrollen außerhalb des Unionsgebiets Garantien bezüglich der Achtung der Menschenrechte fehlen.

4.5.4. Die europäische Grenzkontrollstrategie beruht auf einem intensiven Einsatz von Sicherheitstechnologien; allerdings ermöglicht die Schaffung von Datenbanken, die große Mengen personenbezogener Informationen speichern (Schengener Informationssystem [SIS II], Visa-Informationssystem [VIS] usw.), die Erstellung ethnischer und kulturell-religiöser Profile, was gegen die Nichtdiskriminierungsverpflichtungen in Artikel 21 der Grundrechtscharta verstößt.

4.5.5. Das von der Kommission 2008 vorgelegte „Grenzpaket“ (16) lässt im Hinblick auf die Einhaltung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Angemessenheit, die ja für jeden neuen Rechtsakt der EU von wesentlicher Bedeutung sind, Zweifel aufkommen; darüber hinaus wird ernsthaft bezweifelt, ob der Schutz personenbezogener Daten (Artikel 8 der Charta) und der in Artikel 13 des EG-Vertrags wieder aufgegriffene Grundsatz der Nichtdiskriminierung beim Einsatz einiger neuer Technologien (z.B. automatisierte Grenzkontrollverfahren) voll und ganz sichergestellt sind.

4.5.6. Um die Achtung der Grundrechte zu gewährleisten, muss nach Auffassung des Ausschusses die Solidarität der EU mit den Mitgliedstaaten verbessert werden, die aufgrund ihrer geografischen Lage mit einer großen Zahl von Personen konfrontiert sind, die auf irreguläre Weise einreisen und Opfer von kriminellen Schleusernetzen sind. Der EWSA ruft dazu auf, endlich das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen zu eröffnen.

4.5.7. Die EU muss auch die Zusammenarbeit mit den Herkunftsländern ausbauen, um die Achtung der Menschenrechte zu verbessern, der irregulären Einwanderung vorzubeugen, die legale Einwanderung zu fördern und die kriminellen Menschenschmuggler-Netzwerke zu bekämpfen.

4.6. Rückkehr und Rückübernahme

4.6.1. Die Rückkehrrichtlinie (17) wird einen europäischen Rahmen für Rechts- und Verfahrensgarantien für den Schutz (18) bieten, der vom EWSA begrüßt wird, z.B. für das verbriefte Recht, vor einem Gericht, einer Verwaltungsbehörde oder einer unabhängigen zuständigen Stelle gegen Rückführungsentscheidungen zu klagen oder auch kostenlos einen Rechtsbeistand und eine Rechtsvertretung in Anspruch zu nehmen, für bestimmte Garantien bis zur Rückkehr, Bedingungen der Ingewahrsamnahme usw.

4.6.2. Dennoch teilt der EWSA die Ansicht von zahlreichen Organisationen der Zivilgesellschaft und unabhängiger Experten des Menschenrechtsrates der Vereinten Nationen (19), dass zwischen dem durch die Richtlinie eingeführten gemeinsamen System und den Grundrechten von Einwanderern Diskrepanzen bestehen. In der Phase der Umsetzung auf nationaler Ebene wäre eine genaue Überwachung im Hinblick auf die wirksame Vollstreckung von Abschiebemaßnahmen sowie auf Inhaftierung, Rechtsbehelfe und die Behandlung der schutzbedürftigen Personen notwendig.

4.6.3. Der Ausschuss ist der Auffassung, dass mit einer europäischen Rückkehrpolitik die Freiwilligkeit und die genaueste Einhaltung der humanitären Werte vorangetrieben werden muss. Davon hängen die Rechtsförmigkeit der europäischen Einwanderungspolitik und ihre Glaubwürdigkeit im Ausland ab. Die Ausnahmen, die z.B. in Artikel 7 Absatz 4 der Richtlinie (Begriff der „Fluchtgefahr“) vorgesehen sind, können die Freiwilligkeit der Rückkehr aufgrund des den Mitgliedstaaten zugestandenen Ermessensspielraums hinsichtlich ihrer Auslegung und Umsetzung unterminieren. Darüber hinaus gewährleistet die Richtlinie keinen angemessenen Schutz für Personen, deren Abschiebung gerade geprüft wird und die sich deshalb in einem juristischen „Schwebezustand“ befinden, oder in Bezug auf die Bedingungen, die eine Ingewahrsamnahme (20) mit einer Höchstdauer von sechs Monaten (und in Ausnahmefällen weiteren 12 Monaten) rechtfertigen (21).

4.6.4. In Artikel 19 der Charta werden Kollektivabschiebungen ausdrücklich untersagt und gewährleistet, dass niemand in einen Staat abgeschoben oder ausgewiesen oder an einen Staat ausgeliefert werden darf, in dem für die betreffende Person das ernsthafte Risiko der Todesstrafe, der Folter oder einer anderen unmenschlichen oder erniedrigenden Strafe oder Behandlung besteht - das ist das Prinzip der Nichtzurückweisung (non-refoulement) (Artikel 4 und 19 der Charta). Die Richtlinie stärkt die Achtung der Grundrechte. Trotzdem haben der UNHCR und andere NRO bereits mehrfach Kollektivabschiebungen sowie Abschiebungen von irregulären Einwanderern und Asylbewerbern in Länder angeprangert, in denen die Menschenrechte verletzt werden.

4.6.5. Der EWSA erinnert daran, dass Artikel 3, 5, 6, 8 und 13 der EMRK und Artikel 3, 4, 19, 24 und 47 der Charta Bestimmungen enthalten, die auf eine europäische Politik im Bereich der irregulären Einwanderung (insbesondere hinsichtlich des Schutzes im Falle der Rückführung, Abschiebung und Auslieferung) anwendbar sind. Viele irreguläre Einwanderer befinden sich in einer humanitär schwierigen Situation, weshalb die Vorschriften und Verfahren unter Einhaltung strenger Menschenrechtskriterien und gemäß den moralischen Grundsätzen der Solidarität erarbeitet und umgesetzt werden müssen.

4.6.6. Der Rechtsstaat schützt das Grundrecht aller Menschen auf einen wirksamen Rechtsbehelf gemäß Artikel 47 und 48 der Charta. Darüber hinaus sieht Artikel 6 Absatz 2 des Schengener Grenzkodex vor, dass die Grenzschutzbeamten nicht nach Geschlecht, Rasse, ethnischer Herkunft, Religion oder Weltanschauung, Behinderung, Alter oder sexueller Ausrichtung diskriminieren dürfen. Ebenso haben Drittstaatsangehörige, denen die Einreise verweigert wird, gemäß Artikel 13 das Recht, gegen diese Entscheidung zu klagen und eine Begründung für die Verweigerung zu verlangen (22).

4.6.7. Menschen mit einer schweren körperlichen oder geistigen Krankheit dürfen weder inhaftiert noch abgeschoben werden; vielmehr benötigen sie entsprechende medizinische oder psychologische Betreuung. So hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention ausgelegt (23). Minderjährige bedürfen ebenfalls besonderer Aufmerksamkeit und besonderen Schutzes. Der EWSA unterstützt die Initiative der Kommission bezüglich der Situation unbegleiteter Minderjähriger.

4.6.8. Der EWSA ist der Auffassung, dass die Achtung der Menschenrechte eine unabdingbare Voraussetzung für die Unterzeichnung von Rückübernahmeabkommen mit Drittstaaten ist, und wendet sich dagegen, dass die EU oder die Mitgliedstaaten Repatriierungs- oder Grenzkontrollabkommen mit Ländern schließen, die nicht die wichtigsten internationalen Rechtsinstrumente zum Schutz des Menschenrechte unterzeichnet oder die Menschenrechte nachweislich missachtet haben. Besondere Aufmerksamkeit verdient der Schutz des Grundrechts von Asylbewerbern auf einen wirksamen Rechtsbehelf (24).

4.7. Gewahrsamseinrichtungen

4.7.1. Der EWSA bekräftigt seine Ablehnung der Unterbringung von Asylbewerbern und irregulären Einwanderern unter Haftbedingungen; ihre Einweisung in Gewahrsamseinrichtungen muss eine außerordentliche Maßnahme bleiben (25).

4.7.2. Gegenwärtig kommt es in einigen Mitgliedstaaten zu Ingewahrsamnahmen von längerer Dauer, die hinsichtlich der Umstände und Bedingungen inakzeptabel sind und unter dem Aspekt der Grundrechte, einschließlich der ordnungsgemäßen Verwaltung im Sinne von Artikel 41 der Charta, eingehend untersucht werden sollten.

4.7.3. Der EWSA fordert mehr Transparenz hinsichtlich der Gewahrsamseinrichtungen innerhalb und außerhalb der EU, die Unterrichtung des UNHCR über die Situation der internierten Personen sowie die Möglichkeit der angemessenen Unterstützung der Betroffenen durch Nichtregierungsorganisationen.

4.7.4. Der EWSA ist der Auffassung, dass Schwangere und Minderjährige des besonderen Schutzes bedürfen und nicht in solchen Einrichtungen festgehalten werden dürfen.

4.8. Personen „ohne Papiere“

4.8.1. Der Ausschuss vertritt die Ansicht, dass Personen „ohne Papiere“ nicht mit Personen „ohne Rechte“ gleichzusetzen sind, weshalb die EU und die Mitgliedstaaten ihre Grundrechte schützen müssen.

4.8.2. Der Terminus „illegale Einwanderung“ bedarf, wenn er sich auf emigrierte Personen bezieht, einer gewissen Präzisierung. Obwohl es nicht legal ist, in einen Staat ohne Papiere und Genehmigungen einzureisen, handelt es sich in diesen Fällen nicht um Straftäter. Die Verbindung von irregulärer Einwanderung und Kriminalität, so wie sie in zahlreichen Medienbeiträgen und einigen politischen Reden hergestellt wird, entspricht nicht der Realität und leistet der Ängstlichkeit und Fremdenfeindlichkeit in der Bevölkerung des Aufnahmelands Vorschub.

4.8.3. Nach dem Dafürhalten des Ausschusses müssen einige Mitgliedstaaten den Schutz der Grundrechte der Einwanderer ohne Papiere verbessern, und die Gemeinschaft sollte sie als eine besonders schutzwürdige Gruppe betrachten, indem sie deren Arbeitsausbeutung unterbindet und den Zugang zu Gesundheits- und anderen Sozialdiensten sowie zum Schulunterricht für Minderjährige sicherstellt.

4.8.4. Die Bekämpfung des Menschenhandels (von Kindern, Frauen und Männern) zum Zweck ihrer sexuellen Ausbeutung oder der Ausbeutung ihrer Arbeitskraft muss gemäß Artikel 5 Absatz 3 der Charta verstärkt werden. Die Mitgliedstaaten müssen die Opfer wirksam schützen, indem sie ihre Regularisierung und die Zusammenarbeit zwischen den Justizbehörden vereinfachen.

4.9. Regularisierungsmaßnahmen

4.9.1. Der Ausschuss vertritt die Auffassung, dass das Handeln der Regierungen von Heuchelei zeugt. Die Rückkehrpolitik ist nicht die einzige Antwort auf Situationen der Irregularität. Zahlreiche Mitgliedstaaten haben Verfahren zur Regularisierung betroffener Einwanderer entwickelt in der Annahme, dass zur Gewährleistung der Grundrechte und zur Berücksichtigung der wirtschaftlichen und sozialen Erfordernisse eine Regularisierung unter genau definierten Bedingungen erfolgen muss.

4.9.2. Der EWSA teilt die Auffassung, dass es notwendig ist, den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten über Regularisierungen zu verbessern und eine Reihe europäischer Leitlinien für ihre Umsetzung auf der Grundlage der Verpflichtung zu erarbeiten, die der Rat im Europäischen Pakt zu Einwanderung und Asyl eingegangen ist (26), nämlich Regularisierungen im Rahmen der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften aus humanitären und wirtschaftlichen Gründen vorzunehmen.

4.9.3. Die auf einer Abschiebungsanordnung beruhende Rückführung von Personen, deren Aufenthaltsgenehmigung abgelaufen ist, sollte nur als letztes Mittel eingesetzt werden. Zuvor muss festgestellt werden, ob diese Personen beabsichtigen, ihren Aufenthalt zu verlängern.

4.9.4. Der EWSA vertritt die Ansicht, dass in einer demokratischen Gesellschaft im Sinne der Urteile des EGMR (27) eine Bewertung der Notwendigkeit von Abschiebungen vorgenommen werden muss (Verhältnismäßigkeitsgrundsatz). Er empfiehlt den Mitgliedstaaten, die Möglichkeit zur Regularisierung der Situation dieser Personen zu nutzen, wie sie in Artikel 6 Absatz 4 der Rückkehrrichtlinie vorgesehen ist.

4.9.5. Des Weiteren gilt es, die Wirkung (und die Umsetzbarkeit) der Abschiebung hinsichtlich des Grundrechts auf Privat- und Familienleben gemäß Artikel 7 der Charta zu berücksichtigen.

4.10. Integrationsmaßnahmen

4.10.1. Der EWSA hat mehrere Initiativstellungnahmen erarbeitet, um in der EU proaktive Integrationsmaßnahmen anzuregen, die eine doppelte Ausrichtung haben: auf die Aufnahmegesellschaft und auf die Einwanderer. Integration ist ein wechselseitiger sozialer Prozess, der sich in der Gesellschaft selbst abspielt, zwischen den Einwanderern und der aufnehmenden Gesellschaft und zwischen dieser und den Einwanderern.

4.10.2. Der EWSA befürwortet ein europäisches Integrationskonzept angesichts der Tatsache, dass jeder Mitgliedstaat über sein eigenes Rechtswesen und seine sozialen Einrichtungen sowie über unterschiedliche kulturelle Systeme und Modelle verfügt.

4.10.3. Ein gemeinsames europäisches Konzept erbringt für die Integrationsmaßnahmen und -verfahren einen sehr großen Mehrwert, der in ihrer Verzahnung mit den übrigen Politikbereichen der EU besteht, z.B. mit der Lissabon-Strategie, der Beschäftigungspolitik, der Sozialagenda und der Kohäsionspolitik. Außerdem stärkt es die Querverbindungen zwischen der Integration und den Werten und Grundsätzen der EU, so wie sie in der Charta und der EMRK verankert sind.

4.10.4. Der Ausschuss hat 2008 an den Aktivitäten anlässlich des Europäischen Jahres des interkulturellen Dialogs teilgenommen, damit dieser Dialog angesichts der Vielfalt der europäischen Gesellschaften die Integration im Allgemeinen und eine integrativere Unionsbürgerschaft im Besonderen fördert. Dazu hat der EWSA die Zusammenstellung von Handbüchern vorgeschlagen (28).

4.10.5. Der EWSA schlägt ein positives Integrationskonzept vor. Gleichwohl wird der Integrationsbegriff von einigen Regierenden negativ besetzt, nämlich als ein neues Diskriminierungsinstrument, als ein neues Hindernis für die Gleichheit und den Zugang zu den Grundrechten. Der EWSA ist der Ansicht, dass eine solche Vorgehensweise im Widerspruch zu Artikel 21 (Recht auf Nichtdiskriminierung) und Artikel 22 (Vielfalt der Kulturen, Religionen und Sprachen) der Charta steht.

4.10.6. Ein nachahmenswertes Beispiel ist die Einrichtung von Foren und Beratungsplattformen, an denen sich die Zivilgesellschaft auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene beteiligt, weshalb der Ausschuss die Mitgliedstaaten ermuntert, diesem Beispiel zu folgen. Das vor Kurzem gemeinsam von der Europäischen Kommission und dem EWSA geschaffene Europäische Integrationsforum ist ein äußerst wichtiges Instrument zur Stärkung der Integration mit einem europäischen Fokus.

5. Eine integrativere Unionsbürgerschaft

5.1. Einige politische Entscheidungsträger definieren die nationale Identität und die europäische Identität vom Standpunkt eines „ausschließenden Nationalismus“ aus, indem sie die gegenwärtige Vielfalt der europäischen Gesellschaften und die Unterschiedlichkeit der Menschen in ethnischer, nationaler, religiöser oder kultureller Hinsicht einfach ausklammern.

5.2. Unsere demokratischen Gesellschaften sind pluralistisch und reich an Unterschieden. Jeder europäische Bürger und jede europäische Bürgerin ist gleichsam ein Schmelztiegel mehrer Identitäten. Die europäischen Demokratien sind freie und offene Gesellschaften und müssen auf der Integration aller Bürger beruhen - ungeachtet ihrer persönlichen Identitätsmerkmale.

5.3. Die Qualität der Demokratie kann leiden, wenn die Bürgerrechte auf eine kurzsichtige, Identitätsunterschiede ausblendende Weise eingeschränkt werden. Integrationsmaßnahmen und Einwanderungsbestimmungen dürfen nicht als politische Alibis mit dem Ziel dienen, Einwanderer und Angehörige von Minderheiten von den Bürgerrechten auszuschließen.

5.4. Der EWSA ist der Auffassung, dass die Grundlage für unsere Demokratien verbreitert werden sollte, indem neue Bürger mit gleichen Rechten und Pflichten aufgenommen werden. Die Rechte der nationalen und europäischen Bürger müssen der gesamten Vielfalt unterschiedslos (29) Rechnung tragen.

5.5. Der EWSA verabschiedete eine Initiativstellungnahme (30) für den Konvent, der den (gescheiterten) Verfassungsvertrag erarbeitete, um zu erreichen, dass die Unionsbürgerschaft auch langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen zugänglich gemacht wird. Der EWSA ist der Auffassung, dass die Kommission und das Europäische Parlament diesen Vorschlag in die Zielsetzungen für die neue Legislaturperiode aufnehmen sollten.

Brüssel, den 4. November 2009 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Mario SEPI

(1) KOM(2009) 262 endg. vom 10.6.2009.

(2) Europäisches Integrationsforum und EU-Website zum Thema Integration.

(3) ABl. C 303 vom 14.12.2007, S. 1.

(4) Stellungnahme des EWSA im ABl. C 88 vom 11.4.2006, S. 37.

(5) Stellungnahme des EWSA im ABl. C 218 vom 11.9.2009, S. 78.

(6) Stellungnahme des EWSA im ABl. C 44 vom 16.2.2008, S. 91.

(7) Stellungnahme des EWSA im ABl. C 302 vom 7.12.2004, S. 49.

(8) „Ein Programm für Europa“ unter: http://www.eesc.europa.eu/documents/publications/pdf/booklets/EESC-2009-10-DE.pdf.

(9) Bericht der Europäischen Kommission über die Charta der Grundrechte der Europäischen Union (KOM(2009) 205 endg. vom 29.4.2009).

(10) Dies stünde in Einklang mit Artikel 60 des Lissabon-Vertrags.

(11) Stellungnahme des EWSA im ABl. C 286 vom 17.11.2005, S. 20.

(12) Im Rahmen des Richtlinienvorschlags, den die Kommission in den nächsten Monaten vorlegen wird.

(13) KOM(2007) 638 endg. Artikel 12 Absatz 2 Buchstaben b) und c). Nach dem Vorschlag können die Mitgliedstaaten die Gewährung von Studienbeihilfen und den Zugang zu öffentlichem Wohnraum auf solche Personen beschränken, die ein Aufenthaltsrecht von mindestens drei Jahren haben.

(14) Dies wurde durch das Urteil des EuGH in der Rechtssache Europäisches Parlament gegen Rat C-540/03 bestätigt.

(15) KOM(2008) 610 endg. vom 8.10.2008.

(16) KOM(2008) 69 endg. vom 13.2.2008.

(17) Richtlinie 2008/115/EG.

(18) Z.B. Artikel 12 Absatz 1 und 2, 13 Absatz 1 und 2, 13 Absatz 3 und 4, 14 Absatz 1 und 2 der Richtlinie.

(19) Pressemitteilung „United Nations experts express concern about the proposed European Union Return Directive“ [UN-Experten äußern sich besorgt über den Vorschlag für eine EU-Rückkehrrichtlinie] vom 18.7.2008.

(20) Artikel 15 Absatz 1.

(21) Artikel 15 Absatz 5 und 6.

(22) Verordnung (EWG) Nr. 562/2006 (Schengener Grenzkodex), ABl. L 105 vom 13.4.2006.

(23) Artikel 19 der Grundrechtscharta stützt sich auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in Straßburg und insbesondere auf das Urteil vom 17.12.1996 in der Rechtssache Ahmed gegen Österreich, Sgl. 1996, VI-2006 und auf das Urteil in der Rechtssache Soering vom 7.7.1989.

(24) Darauf hat das EuGH in seinem Urteil zur Rechtssache Europäisches Parlament vs. Rat (C-133/06) hingewiesen.

(25) Siehe die Stellungnahme des EWSA vom 16.7.2009 zu dem „Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten (Neufassung)“, Berichterstatterin: An LE NOUAIL-MARLIÈRE (ABl. C 317 vom 23.12.2009, S. 110).

(26) Rat der EU, 13440/08, 24.9.2008.

(27) Z.B. Boultif gegen Schweiz (Nr. 5473/00, §§ 39, 41 und 46, 2.11.2001, ECHR 2001-IX) und Üner gegen die Niederlande [GC] (Nr. 46410/99, 18.10.2006, § 58).

(28) Stellungnahme des EWSA, ABl. C 185 vom 8.8.2006, S. 42.

(29) Artikel 13 EG-Vertrag.

(30) Stellungnahme des EWSA im ABl. C 208 vom 3.9.2003, S. 76.