MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN - Entwurf zum Gemeinsamen Bericht der Kommission und des Rates über angemessene und nachhaltige Renten

Zusammenfassung

Angemessenheit der Renten

Finanzielle Tragfähigkeit der Rentensysteme

Die Modernisierung der Rentensysteme

Gesamtbewertung

1. Einführung

2. Die Herausforderung der Bevölkerungsalterung: demographische Entwicklungen und deren Wahrnehmung in der Öffentlichkeit

2.1. Bevölkerungsalterung

2.2. Wahrnehmung in der Öffentlichkeit

3. Angemessenheit

3.1. Ziel 1: Soziale Ausgrenzung vermeiden

3.1.1. Mindestrentengarantien

3.1.2. Das Armutsrisiko für ältere Menschen

3.1.3. Schlussfolgerung: Armutsrisiken für ältere Menschen beseitigen

3.2. Ziel 2: Die Menschen in die Lage versetzen, ihren Lebensstandard aufrechtzuerhalten

3.2.1. Zugang zu Modellen, die es den Menschen erlauben, im Ruhestand einen angemessenen Lebensstandard beizubehalten

3.2.2. Voraussichtliche Entwicklung der Ersatzquoten

3.3. Ziel: Förderung der Solidarität

3.3.1. Solidarität zwischen den Generationen

3.3.2. Solidarität zwischen den älteren Menschen

3.3.3. Alterung und voraussichtliche Entwicklung der Ungleichheiten

3.3.4. Schlussfolgerung: Die Zukunft der Solidarität

4. Finanzielle Tragfähigkeit der Rentensysteme

4.1. Ziel 4: Das Beschäftigungsniveau anheben

4.1.1. Kurzanalyse der gegenwärtigen Arbeitsmarktlage (z. B. ungenutztes Beschäftigungspotenzial)

4.1.2. Wichtigste Maßnahmen zur Anhebung des Beschäftigungsniveaus

4.1.3. Analyse der finanziellen Auswirkungen der geplanten Steigerung der Beschäftigungsquote (die Quote der älteren Arbeitskräfte ausgenommen) auf die Rentensysteme

4.1.4. Schlussfolgerung

4.2. Ziel 5: Die Lebensarbeitszeit verlängern

4.2.1. Gegenwärtige Erwerbsbeteiligung älterer Arbeitskräfte

4.2.2. Mittel- und langfristige Zielvorgaben zur Beschäftigung älterer Arbeitskräfte

4.2.3. Maßnahmen zur Anhebung der Beschäftigungsquoten älterer Arbeitskräfte

4.2.4. Bewertung der finanziellen Auswirkungen einer Verlängerung des Arbeitslebens

4.2.5. Schlussfolgerung: Die Verlängerung des Arbeitslebens ist ein wirkungsvolles Mittel zur Sicherung der finanziellen Tragfähigkeit der Rentensysteme

4.3. Ziel 6: Die Rentensysteme zukunftssicher machen im Rahmen solider öffentlicher Finanzen

4.3.1. Die gegenwärtigen und voraussichtlichen Auswirkungen der Rentensysteme auf die Staatsausgaben

4.3.2. Beiträge in den staatlichen Rentensystemen

4.3.3. Allgemeine Maßnahmen, um die Finanzierung der staatlichen Rentenausgaben zu sichern

4.3.4. Schlussfolgerung: Finanzielle Tragfähigkeit staatlicher Rentensysteme und solide Staatsfinanzen

4.4. Ziel 7: Leistungen und Beiträge ausgewogen anpassen

4.4.1. Die Belastung künftiger Generationen mindern

4.4.2. Ein angemessenes Rentenniveau erhalten

4.4.3. Schlussfolgerung: Risikoaufteilung zwischen der Erwerbsbevölkerung und den Rentnern

4.5. Ziel 8: Sicherstellen, dass private Altervorsorge angemessen und solide finanziert ist

4.5.1. Gegenwärtige und künftig anzustrebende Rolle der betrieblichen und individuellen Altersvorsorge

4.5.2. Regulatorischer Rahmen für die private Altersvorsorge

4.5.3. Die Verwaltungskosten senken

4.5.4. Schlussfolgerung: Beitrag der kapitalfundierten Systeme zur künftigen Altersvorsorge

5. Modernisierung: Auf veränderungen der Bedürfnisse reagieren

5.1. Ziel 9: Sich an flexiblere Beschäftigungs- und Laufbahnmuster anpassen

5.1.1. Zugang zu Rentenansprüchen

5.1.2. Übertragbarkeit von Rentenansprüchen

5.1.3. Schlussfolgerung: Bei der Altersversorgung im Bereich der zweiten Säule sind Verbesserungen erforderlich

5.2. Ziel 10: Den Bestrebungen nach Gleichbehandlung von Frauen und Männern nachkommen

5.2.1. Unterschiede bei der Rentenentwicklung von Männern und Frauen

5.2.2. Geschlechtsspezifische Unterschiede bei Rentenregelungen

5.2.3. Maßnahmen zur Förderung der Gleichbehandlung der Geschlechter in Rentensystemen

5.2.4. Schlussfolgerung: Auswirkungen von Rentensystemen auf die Gleichbehandlung der Geschlechter

5.3. Ziel 11: Die Fähigkeit der Rentensysteme nachweisen, den Herausforderungen gerecht zu werden

5.3.1. Monitoring von Rentensystemen

5.3.2. Mechanismen zur Erzielung eines politischen Konsenses

5.3.3. Informationen für Anspruchsberechtigte

5.3.4. Schlussfolgerung: Information als Antriebsmotor des Wandels

6. Allgemeine Schlussfolgerungen und Ausblick

6.1. Die gemeinsamen Ziele erreichen

6.2 Weitere Zusammenarbeit auf EU-Ebene

ANHANG - ZUSAMMENFASSENDE LÄNDERBERICHTE

BELGIEN

DÄNEMARK

DEUTSCHLAND

GRIECHENLAND

SPANIEN

FRANKREICH

IRLAND

ITALIEN

LUXEMBURG

NIEDERLANDE

ÖSTERREICH

PORTUGAL

FINNLAND

SCHWEDEN

VEREINIGTES KÖNIGREICH

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN - Entwurf zum Gemeinsamen Bericht der Kommission und des Rates über angemessene und nachhaltige Renten

Zusammenfassung

Auf einer ganzen Reihe von Tagungen des Europäischen Rates, von Lissabon bis Barcelona, wurde hervorgehoben, welch große Herausforderung die Bevölkerungsalterung darstellt, und welche Auswirkungen sie hat für die Angemessenheit und Zukunftssicherheit der Renten. Bekräftigt wird dies auch in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Stockholm im März 2001, der den Weg bereitete für die Anwendung der offenen Koordinierungsmethode auf die Renten. Eingeleitet wurde dieser Koordinierungsprozess auf der Tagung des Europäische Rates in Laeken im Dezember 2001 auf der Grundlage von elf gemeinsamen Einzelzielen unter drei übergeordneten Zielvorgaben: Die Systeme müssen weiterhin ihre sozialpolitischen Aufgaben erfuellen, sie müssen finanziell nachhaltig sein und sie müssen den sich verändernden gesellschaftlichen Erfordernissen Rechnung tragen.

Im September 2002 wurden die nationalen Strategieberichte vorgelegt, in denen die Mitgliedstaaten im Einzelnen darlegen, wie sie die elf gemeinsamen Zielvorgaben realisieren wollen. Im vorliegenden Bericht analysiert die Kommission die nationalen Strategieberichte und prüft dabei vor allem den Stand der Realisierung der elf gemeinsamen Ziele.

Angemessenheit der Renten

Alle Mitgliedstaaten gewährleisten, dass die meisten Menschen Rentenansprüche erwerben. Älteren Menschen, die keine ausreichenden Rentenanwartschaften erworben haben, garantieren sie ein Mindesteinkommen. Eine wichtige Errungenschaft der Rentensysteme ist, dass Alter nicht länger gleichbedeutend ist mit Armut. In vielen Mitgliedstaaten ist das Armutsrisiko für ältere Menschen niedriger als für jüngere Menschen. In den Mitgliedstaaten, in denen das Armutsrisiko nach wie vor hoch ist, wird eine Vielzahl von Maßnahmen eingeleitet, um die Mindesteinkommensgarantien zu verbessern und den älteren Menschen verschiedene Geld- und Sachleistungen zu bieten.

Das Rentensystem bietet den meisten Europäern die Möglichkeit, im Ruhestand den gewohnten Lebensstandard zu erhalten. Dies geschieht durch die staatliche einkommensbezogene Altersversorgung (erste Säule), die private betriebliche Altersversorgung (zweite Säule) und die individuelle Altersvorsorge (dritte Säule). Als Ergebnis dieses Gesamtsystems und in Verbindung mit anderen Steuer- und Sozialleistungskonzepten für Rentner erreichen in den meisten Mitgliedstaaten die älteren Menschen im Allgemeinen einen angemessenen, in manchen Ländern sogar relativ hohen Lebensstandard. Das fortgeschrittene Entwicklungsstadium der Rentensysteme und die höhere Erwerbsbeteiligung der Frauen haben zum Anstieg des durchschnittlichen Rentenniveaus beigetragen. Für die Zukunft streben viele Mitgliedstaaten eine weitere Verbesserung der Altersversorgung an. Bewerkstelligen wollen sie dies unter anderem dadurch, dass sie den Erwerb zusätzlicher Rentenansprüche durch Rentenaufschub ermöglichen und die Sozialpartner veranlassen, Branchenrentensysteme auf der Basis verbindlicher tarifvertraglicher Vereinbarungen einzurichten. Der Großteil des Renteneinkommens wird zwar nach wie vor aus der ersten Säule stammen, doch fördern die Mitgliedstaaten auch die private Vorsorge.

Die Mitgliedstaaten haben starke Umverteilungselemente in die erste Säule ihrer Rentensysteme eingebaut, insbesondere in Form von Mindestrentengarantien und durch rentenwirksame Anerkennung bestimmter Zeiten ohne Arbeitseinkommen (z. B. Arbeitslosigkeit, Elternurlaub usw.). Dies hat dazu beigetragen, Einkommensunterschiede bei den Rentnern zu nivellieren, oft in stärkerem Maße als in der Gesamtbevölkerung. In dem Maße, wie man sich stärker auf die betriebliche Altersversorgung stützt - oft mit tarifvertraglicher Absicherung -, in die staatlichen Rentensysteme zunehmend solidarische Elemente einbaut und Beiträge und Leistungen enger miteinander verknüpft, wird sich die Angemessenheit der Renten erhöhen und damit auch die Generationengerechtigkeit gefördert.

Finanzielle Tragfähigkeit der Rentensysteme

In den letzten Jahren haben die Mitgliedstaaten die dringende Notwendigkeit erkannt, die Rentensysteme finanziell tragfähig zu machen in dem engen Zeitfenster, das bleibt, bevor die Bevölkerungsalterung zum Tragen kommt. Ausgehend von dieser Erkenntnis wurden in die Strategien der Mitgliedstaaten Elemente integriert, die diesem Erfordernis gerecht werden: Anhebung der Beschäftigungsquoten, Abbau der öffentlichen Verschuldung und Reform der Rentensysteme. Ein entsprechender Ansatz liegt auch den Grundzügen der Wirtschaftspolitik zugrunde.

Alle Mitgliedstaaten sehen in ihren Bemühungen zur Anhebung der Beschäftigungsquoten ein wichtiges Element ihrer langfristigen Strategie, die Renten zukunftssicher zu machen. Höhere Beschäftigungsquoten bedeuten, dass mehr Menschen die Finanzierung der Rentenleistungen schultern und damit das Leistungsniveau erhalten werden kann. Projektionen der staatlichen Rentenausgaben [1] zeigen Folgendes: Gelingt es die Beschäftigungsziele von Lissabon zu realisieren und das kontinuierliches Beschäftigungswachstum über 2010 hinaus fortzusetzen, dann lässt sich bis 2050 der Anstieg der staatlichen Rentenausgaben in Prozent des BIP um ein Drittel verringern, bezogen auf das Basisszenario unveränderter politischer Rahmenbedingungen. Gleichzeitig geht daraus aber auch hervor, dass höhere Beschäftigungsquoten allein das Problem der finanziellen Tragfähigkeit der Rentensysteme nicht lösen können.

[1] Von den Mitgliedstaaten in 2001 vorgenommen unter Federführung des Ausschusses für Wirtschaftspolitik.

Gegenwärtig gehen die meisten Europäer vor Erreichen des gesetzlichen Rentenalters in den Ruhestand. Eine Anhebung des effektiven Rentenalters um ein Jahr ohne Erhöhung der Rentenansprüche würde in 2050 den prognostizierten Anstieg der Rentenausgaben um 0,6 - 1 Prozentpunkte des BIP vermindern. Dies bedeutet, dass eine derartige Anhebung um ein Jahr etwa 20% des durchschnittlichen erwarteten Anstiegs der Rentenausgaben in 2050 absorbieren würde. Die Mitgliedstaaten haben sich verpflichtet, die Frühverrentung einzudämmen und sind im Begriff, ihre Vorruhestandsregelungen und ihre Arbeitsmarktpolitik entsprechend zu reformieren. Das Reformtempo ist jedoch in vielen Fällen zu gering, um die Beschäftigungsquotenziele von Stockholm und Barcelona für die älteren Arbeitskräfte (50% bis 2010 gegenüber 38,5% gegenwärtig) zu realisieren und um das effektive Rentenalter bis 2010 um fünf Jahre anzuheben.

Einige Mitgliedstaaten haben bereits umfassende Strategien eingeleitet - oder sind im Begriff dies zu tun -, um die Nachhaltigkeit der Rentensysteme und der öffentlichen Finanzen insgesamt zu sichern unter Anwendung des in den Grundzügen der Wirtschaftspolitik vorgesehenen dreigleisigen strategischen Ansatzes. Für die meisten Mitgliedstaaten wird jedoch ein gewaltiger Anstieg der staatlichen Rentenausgaben prognostiziert und darüber hinaus werden einige Länder nach wie vor in ihrem Handlungsspielraum eingeengt durch hohe Schuldenquoten und der Notwendigkeit der Haushaltskonsolidierung. In allen drei Bereichen sind weiterreichenden Reformen erforderlich, insbesondere weitere Rentenreformen in denjenigen Mitgliedstaaten, die noch nicht die langfristige Tragfähigkeit ihres Rentensystems gesichert haben.

Die Mitgliedstaaten haben erkannt, dass die hohe finanzielle Belastung durch sich rasch verschlechternde Abhängigkeitsquotienten die Generationengerechtigkeit gefährdet. Um nachteilige Auswirkungen auf die Beschäftigung zu verhindern, sollte man anstreben, dass eine höhere Steuerbelastung, insbesondere des Faktors Arbeit, vermieden wird und dass ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der Besteuerung der Arbeit einerseits und anderer Steuern, einschliesslich Kapitalsteuern, andererseits erzielt wird. Verschiedene Mitgliedstaaten versuchen, die Auswirkungen der geburtenstarken Jahrgänge auf die Rentensysteme dadurch aufzufangen, dass sie in den staatlichen Rentensystemen Reservefonds mit der Absicht einrichten, den zu erwartenden starken Anstieg der Beitragssätze einzudämmen. Viele Mitgliedstaaten schaffen gezielt bessere Bedingungen für die ergänzende private Vorsorge und die individuelle kapitalfundierte Vorsorge, um den Druck auf die Staatshaushalte in Grenzen zu halten. Einige wenige Länder haben ihre staatlichen Rentensysteme umgestellt auf fiktive beitragsdefinierte Systeme. Sie verfolgen damit das Ziel, die Beiträge zu stabilisieren und gleichmäßiger auf die Generationen zu verteilen. Ferner wollen sie dadurch stärkere Arbeitsanreize schaffen und somit einen Beitrag leisten auch zur angestrebten Anhebung der Beschäftigungsquoten.

Die finanzielle Nachhaltigkeit der kapitalfundierten Altersvorsorge ist abhängig von der soliden Verwaltung der Vermögensanlagen und der Performance der Finanzmärkte. Die Risiken der kapitalfundierten Vorsorge lassen sich erheblich einschränken durch wirksame Aufsicht und umsichtiges Vermögensmanagement. Die Richtlinie über Einrichtungen zur betrieblichen Altersvorsorgung, über die gegenwärtig im Rat und im Europäischen Parlament beraten wird, ist ein wichtiger Schritt in diese Richtung.

Die Modernisierung der Rentensysteme

Die gesetzlichen Rentensysteme werden im Großen und Ganzen der Herausforderung gerecht, Arbeitskräften in atypischen Arbeitsverhältnissen (Teilzeit, Leiharbeit, Selbständige) und mobilen Arbeitskräften ein Renteneinkommen zu sichern. Im Gegensatz dazu kann die Situation in den Systemen der zweiten Säule noch nicht als zufriedenstellend angesehen werden: Der Erfassungsgrad atypischer Arbeitnehmer in betrieblichen Systemen ist nach wie vor geringer, und in vielen Mitgliedstaaten beenden Arbeitnehmer, die den Arbeitsplatz gewechselt haben, ihre berufliche Laufbahn vielfach mit geringeren Ansprüchen aus der betrieblichen Vorsorge als Arbeitnehmer, die stets beim selben Arbeitgeber beschäftigt waren.

Die Mitgliedstaaten sind dabei, ihre Rentensysteme Schritt für Schritt an die sich verändernde soziale und wirtschaftliche Rollenverteilung zwischen Frauen und Männern anzupassen. Sie führen zunehmend neue Regelungen ein, die eine bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf erlauben und für beide Elternteile Gültigkeit haben. Ungeachtet derartiger Maßnahmen und der steigenden Erwerbsbeteiligung der Frauen werden bei den Rentenansprüchen der Frauen und der Männer noch für längere Zeit signifikante Unterschiede bestehen.

Und schließlich haben die meisten Mitgliedstaaten sich bemüht, die Transparenz ihres Rentensystems zu verbessern, was das System als solches und was die einzelnen Rentenansprüche angeht. Sie haben auch erkannt, wie wichtig ein Konsens über die Entwicklung und Reform der Rentensysteme ist.

Gesamtbewertung

Die erste umfassende Bewertung der nationalen Rentensysteme und der Rentenpolitik auf EU-Ebene zeigt, dass die Mitgliedstaaten im Begriff sind, ihre Rentensysteme finanziell nachhaltig zu gestalten, um auch künftig ein angemessenes Rentenniveau zu gewährleisten, insbesondere in Anbetracht der zu erwartenden Beschleunigung der Bevölkerungsalterung. Die Mitgliedstaten sind sich voll bewusst, dass vor dem Hintergrund einer alternden Gesellschaft eine Wechselbeziehung besteht zwischen finanzieller Tragfähigkeit und Angemessenheit: Zum einen ist die finanzielle Nachhaltigkeit der Rentensysteme eine unerlässliche Voraussetzung für ein auch künftig angemessenes Rentenniveau, und zum anderen ist die Angemessenheit Voraussetzung ist für die politische Akzeptanz der notwendigen Reform der Rentensysteme.

Den nationalen Strategieberichten ist zu entnehmen, dass eine ganze Reihe positiver Entwicklungen im Sinne der gemeinsamen Zielsetzungen im Gange ist. Zwar sind die finanziellen Herausforderungen die Haupttriebkraft der Reformen, doch haben die Mitgliedstaaten sorgfältig vermieden, die sozialpolitischen Zielsetzungen ihrer Rentensysteme zu untergraben, und sie bemühen sich, ihr System den sich ändernden gesellschaftlichen Erfordernissen anzupassen. Das ausgewogene Verhältnis zwischen sozialen und finanziellen Erwägungen ist der Schlüssel zur politischen Akzeptanz der Rentenreformen. Alle Mitgliedstaaten haben den Reformprozess eingeleitet und mehrere bereits in den 90er Jahren grundlegende, in einigen wenigen Fällen sogar radikale, Reformen vollzogen. Dessen ungeachtet sieht ein Großteil der Länder die Notwendigkeit weiterer Reformen, um die langfristige Tragfähigkeit der Rentensysteme und die Solidität der öffentlichen Finanzen zu sichern.

Die Schwungkraft des Reformprozesses zur Sicherung eines angemessenen nachhaltigen Rentenniveaus muss beibehalten werden. Die Reformen sollten im Kontext der koordinierten Anstrengungen der Mitgliedstaaten gesehen werden, die auf dem Lissabonner Gipfel beschlossene Wachstumsstrategie umzusetzen, einschließlich der strukturellen und fiskalen Reformen und der Verbesserung der Qualität und Durchschlagskraft der öffentlichen Investitionen. Viele Mitgliedstaaten sehen sich unter den gegenwärtigen rentenpolitischen Bedingungen gewaltigen Ausgabenerhöhung gegenüber und haben noch keine Maßnahmen ergriffen, um diesen finanziellen Herausforderungen ohne Gefährdung der Angemessenheit gerecht zu werden. Besonders wichtig wird hierbei sein, bessere Anreize für ältere Arbeitskräfte zu schaffen, ihr Arbeitsleben zu verlängern. Erreichen lässt sich dies vor allem durch eine engere Verknüpfung von Beiträgen und Leistungen. Darüber hinaus kann die finanzielle Basis der Rentensysteme durch den Ausbau der staatlichen und privaten Kapitalfundierung gestärkt werden. Abhängen wird die künftige Angemessenheit schließlich auch davon, inwieweit es gelingt, die Rentensysteme anzupassen an flexiblere Beschäftigungs- und Laufbahnmuster und an die sich verändernde Rollenverteilung zwischen Frauen und Männern in der Gesellschaft.

Die Auswirkungen der Bevölkerungsalterung werden in vielen Mitgliedstaaten in den nächsten zehn Jahren im Rentensystem spürbar werden. Es ist daher dringend erforderlich, glaubwürdige und wirksame Strategien einzuleiten und den Bürgern deutlich aufzuzeigen, was sie von ihrem Rentensystem erwarten können und was sie tun müssen, um im Ruhestand einen angemessenen Lebensstandard zu erreichen.

1. EINFÜHRUNG

Auf verschiedenen Tagungen des Europäischen Rates wurden die Herausforderungen der Bevölkerungsalterung deutlich herausgestellt, insbesondere ihre Auswirkungen für die Sicherung angemessener und nachhaltiger Renten. Auf der Tagung des Europäischen Rates in Lissabon (2000) wurde auf die Notwendigkeit verwiesen, "die Entwicklung des Sozialschutzes in Langzeitperspektive unter besonderer Berücksichtigung der Tragfähigkeit der Altersversorgungssysteme in verschiedenen zeitlichen Abschnitten bis 2020 und, sofern erforderlich, darüber hinaus" zu untersuchen. Darauf folgte, auf der Tagung des Europäischen Rates in Göteborg (2001), die Festlegung von drei Grundprinzipien für die Modernisierung von Rentensystemen: "Bewahrung der Fähigkeit der Systeme, ihren sozialen Zielsetzungen gerecht zu werden, Erhaltung ihrer Finanzierbarkeit und Berücksichtigung der sich wandelnden sozialen Erfordernisse".

Ein gemeinsamer Bericht [2] des Ausschusses für Sozialschutz und des Ausschusses für Wirtschaftspolitik für die Tagung des Europäischen Rates in Laeken (Dezember 2001) forderte die Anwendung der offenen Koordinierungsmethode in der Rentenpolitik, um "den Mitgliedstaaten dabei zu helfen, ihre eigene Politik progressiv so zu gestalten, dass die Angemessenheit des Rentenniveaus unter Gewährleistung der finanziellen Nachhaltigkeit gesichert und der Herausforderung der sich verändernden sozialen Erfordernisse Rechnung getragen wird". Der Bericht gibt elf gemeinsame Ziele vor im Rahmen der in Göteborg festgelegten drei Grundprinzipien.

[2] Qualität und langfristige Finanzierbarkeit der Altersversorgungssysteme - Gemeinsamer Bericht über Zielsetzungen und Arbeitsmethoden im Bereich der Renten.

Auf der Tagung des Europäischen Rates in Barcelona (2002) schließlich wurde gefordert, "die Reform der Rentensysteme zu beschleunigen, damit sichergestellt ist, dass diese zugleich finanziell tragfähig sind und ihre sozialen Ziele erfuellen", und in diesem Kontext betont, "welche Bedeutung der gemeinsame Bericht der Kommission und des Rates über die Renten hat, der auf der Grundlage der im September 2002 vorzulegenden nationalen Strategieberichte für die Frühjahrstagung 2003 des Europäischen Rates zu erstellen ist". Als Input zu dem letztgenannten Bericht legten die Mitgliedstaaten im September 2002 nationale Strategieberichte vor, in denen sie im Einzelnen darlegen, wie sie die elf gemeinsamen Ziele realisieren wollen. Die Berichte zeigen, dass die Mitgliedstaaten eine Vielzahl entsprechender Maßnahmen eingeleitet haben und weiterhin einleiten. Was das Ziel der finanziellen Tragfähigkeit der Rentensysteme angeht, so haben die Mitgliedstaaten den auf der Tagung des Europäischen Rates in Stockholm festgelegten und anschließend in die Grundzüge der Wirtschaftspolitik 2002 integrierten dreigleisigen Ansatz zur Beherrschung der budgetären Auswirkungen der Bevölkerungsalterung übernommen. Die einzelnen Elemente dieser dreigleisigen Strategie: Die Beschäftigungsquoten anheben, die öffentliche Verschuldung rückführen und die Rentensysteme selbst reformieren. Ziel dabei ist, den Druck auf die öffentlichen Finanzen einzudämmen und die Rentensysteme auf eine solide finanzielle Grundlage zu stellen. Die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zielen im Einzelnen insbesondere darauf ab, die Frühverrentung zu begrenzen, die Anreize für eine Verlängerung des Arbeitslebens zu stärken und den künftigen haushaltspolitischen Spielraum dadurch zu erweitern, dass die öffentliche Verschuldung abgebaut oder staatliche Rentenreservefonds eingerichtet werden.

Im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip bleiben die Mitgliedstaaten verantwortlich für die Gestaltung und Verwaltung der Rentensysteme. Auch wenn keinerlei Absicht besteht, dies zu ändern, so ist mittlerweile jedoch weitgehend unstrittig, dass die Angemessenheit und Zukunftssicherheit der Rentensysteme auch grenzübergreifende Implikationen hat. Zuerst etabliert hat sich diese Erkenntnis im Bereich der Wirtschaftspolitik und der öffentlichen Finanzen: Die Stabilität der gemeinsamen Währung ist abhängig von einer soliden Fiskalpolitik. Wenn man bedenkt, dass gegenwärtig etwa ein Zehntel des BIP der EU für Renten ausgegeben wird, dann wird klar, weshalb die Bevölkerungsalterung eine der größten Herausforderungen für die öffentlichen Finanzen ist.

Auf eine harte Probe stellt die Bevölkerungsalterung auch die Fähigkeit der Rentensysteme, ihren sozialen Zielsetzungen gerecht zu werden, den älteren Menschen ein angemessenes Einkommen zu sichern und Altersarmut zu vermeiden. Gesamteuropäisch gesehen gilt es ferner, sicherzustellen, dass die zunehmende Zahl von Wanderarbeitnehmern, die in verschiedenen Mitgliedstaaten Rentenansprüche erwerben, die ihnen in Aussicht gestellten Leistungen auch tatsächlich erhalten und nicht auf Sozialhilfe in ihrem Wohnsitzland angewiesen sind.

Wie auf den Tagungen des Europäischen Rates in Stockholm und in Barcelona gefordert, werden die Auswirkungen der steigenden alterssicherungsbezogenen Ausgaben auf die öffentlichen Finanzen im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts bewertet. Jedes Jahr legen die Mitgliedstaaten ihre Stabilitäts- und Konvergenzprogramme vor, die Zielvorgaben beinhalten für die langfristige Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen. Auf der Tagung des Europäischen Rates in Laeken, der die Methodik und die gemeinsamen Zielsetzungen der offenen Koordinierungsmethode im Bereich der Renten billigte, wurde ergänzend erklärt, dass dieser Prozess "sich neben verschiedene bestehende, gut funktionierende EU-Verfahren einreiht, die sich im Rahmen ihres umfassenderen Aktionsbereichs auch mit der Rentenpolitik befassen". Weiterhin wird vorausgesetzt, dass dieser Prozess "keine Verschiebung der Zuständigkeiten der Entscheider auf europäischer und nationaler Ebene mit sich bringt". Die auf der Tagung des Europäischen Rates in Laeken eingeleitete offene Koordinierungsmethode gibt einen integrierten Rahmen vor, der auch die bestehende politische Koordination in anderen Bereichen berücksichtigt (vor allem Wirtschaftspolitik, öffentliche Finanzen und Beschäftigung); ihre Ergebnisse werden in die Weiterentwicklung auch dieser anderen Prozesse eingehen.

Eine der größten Pluspunkte dieser neuen Zusammenarbeit ist der gegenseitige Lerneffekt. Die Problemlage in den Mitgliedstaaten ist sehr ähnlich. An erster Stelle ist hier die Bevölkerungsalterung zu nennen. Ohne Zwang auf die Entscheider auf nationaler Ebene auszuüben, wird die offene Koordinierungsmethode deren Fähigkeit steigern, die relative Performance zu bewerten, das Bewusstsein für andere politische Optionen schärfen und die richtige Einschätzung der Vorteile und Nachteile dieser Optionen fördern.

Der vorliegende Bericht ist die erste umfassende Analyse der nationalen Rentenstrategien. Er veranschaulicht, wie die Mitgliedstaaten auf die Herausforderung der Bevölkerungsalterung reagieren unter Berücksichtigung der drei übergeordneten Ziele Angemessenheit, Zukunftssicherheit und Modernisierung.

2. DIE HERAUSFORDERUNG DER BEVÖLKERUNGSALTERUNG: DEMOGRAPHISCHE ENTWICKLUNGEN UND DEREN WAHRNEHMUNG IN DER ÖFFENTLICHKEIT

2.1. Bevölkerungsalterung

In den kommenden Jahrzehnten wird sich die demographische Alterung in der EU erheblich beschleunigen. Hauptursache sind drei Faktoren: 1) Die geburtenstarken Jahrgänge erreichen das Rentenalter, 2) die Lebenserwartung nimmt weiter zu und 3) die Geburtenraten gehen seit den 70er Jahren zurück. Der erste dieser drei Faktoren wird ein vorübergehendes demographisches Ungleichgewicht zur Folge haben, während die Auswirkungen der beiden anderen Faktoren dauerhafterer Natur sind. Alle drei Faktoren zusammengenommen bilden eine gewaltige finanzielle Belastung für die Rentensysteme in den kommenden Jahrzehnten, in denen die Zahl der Rentner rasch zunehmen und die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter abnehmen wird. Es besteht die Gefahr, dass der sich daraus ergebende erhöhte Altersabhängigkeitsquotient der künftigen Erwerbsbevölkerung untragbare finanzielle Lasten auferlegt, was gleichzeitig das Wachstumspotenzial Europas beeinträchtigen würde.

Es ist damit zu rechnen, dass im Jahr 2050 die Europäer mindestens vier bis fünf Jahre länger leben werden als heute (siehe Schaubild 1). Ausgehend von der gegenwärtigen Restlebenserwartung nach 65 von etwa 15½ Jahren bei den Männern und 19½ Jahren bei den Frauen, wird ein Anstieg um 5 Jahre die Kosten der Sicherung eines gleich bleibenden Rentenniveaus um 25 bis 30% in die Höhe treiben. Dies macht jedoch nur die Hälfte der demographischen Herausforderung aus, für die Europa sich wappnen muss. Die zweite grundlegende Veränderung ist, dass die nach dem Zweiten Weltkrieg geborenen großen Kohorten, die Babyboom Kohorten, das Rentenalter erreichen werden, und gleichzeitig die darauf folgenden Kohorten aufgrund der viel niedrigeren Geburtenraten erheblich kleiner ausfallen. Dies ergibt sich auch aus der Bevölkerungspyramide Europas (siehe Schaubild 2), die den gegenwärtig hohen Bevölkerungsanteil der 35- bis 55-Jährigen verdeutlicht. In den kommenden 10 bis 15 Jahren werden diese großen Kohorten in den Ruhestand treten und Renten beziehen.

Schaubild 1

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Quelle: EUROSTAT-Bevölkerungsprognosen - Basisszenario

Schaubild 2

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Quelle: EUROSTAT-Bevölkerungsprognosen - Basisszenario

Große Kohorten erreichen das Rentenalter und gleichzeitig erhöht sich die Lebenserwartung: Das Zusammenwirken dieser beiden Faktoren wird eine Verdoppelung des Altersabhängigkeitsquotienten bewirken, d. h. des Verhältnisses zwischen den Menschen im Rentenalter (65+) und der Erwerbsbevölkerung (15-64). Im Jahr 2000 betrug das Zahlenverhältnis zwischen den über 65-Jährigen und der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter 1:4; bis zum Jahr 2050 wird es nahezu 1:2 erreichen.

Schaubild 3

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

a) Anzahl der über 64-Jährigen als Prozentsatz der 15-64-Jährigen Quelle: EUROSTAT-Bevölkerungsprognosen - Basisszenario

Der Europäische Rat von Stockholm im März 2001 befasste sich mit der demographischen Herausforderung der alternden Bevölkerung, in der die Menschen im erwerbsfähigen Alter einen kleineren Teil der Gesamtbevölkerung ausmachen werden. Der Europäische Rat stellte Folgendes fest: ,Die Anzahl der Rentner wird rasch zunehmen, während der Anteil der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter ab 2010 zurückgehen wird. Hieraus wird sich eine erhebliche Belastung der sozialen Sicherungssysteme ergeben, insbesondere der Rentenversicherung, des Gesundheitswesens und der Altenpflege. [3] Die EU und die Mitgliedstaaten werden jetzt handeln, indem sie neue Konzepte ausarbeiten (...). Der demographischen Herausforderung kann in den kommenden zehn Jahren begegnet werden, indem die Beschäftigungsquoten gesteigert, die öffentliche Verschuldung verringert und die sozialen Sicherungssysteme, einschließlich der Rentenversicherung, entsprechend angepasst werden."

[3] Die Kommission wird die Frage der Zugänglichkeit, finanziellen Nachhaltigkeit und Qualität der Gesundheitsversorgung und Langzeit-Altenpflege in einer gesonderten Mitteilung behandeln.

2.2. Wahrnehmung in der Öffentlichkeit

Die potenziellen Auswirkungen dieser demographischen Entwicklung auf die Rentensysteme bereiten allen Mitgliedstaaten ernsthafte Sorgen. Das Problembewusstsein prägt sich immer stärker aus, bei den Politikern wie bei den Bürgern, was auch aus der von der Kommission im Herbst 2001 durchgeführten Eurobarometer-Umfrage ersichtlich ist (siehe Schaubild 3). [4]

[4] In ihrer Mitteilung vom 11.10.2000 ,Entwicklung des Sozialschutzes in Langzeitperspektive: zukunftssichere Renten" (KOM(2000) 622 endgültig) kündigte die Kommission ihre Absicht an, eine Umfrage zu den Renten und zur Rentenreform durchzuführen. Ziel dabei war, den Informationsstand der Bevölkerung und ihre Erwartungen an die Modernisierungen der Sozialschutzsysteme in Erfahrung zu bringen. Dargestellt ist nur eine kleine Auswahl von Ergebnissen, die im Kontext des vorliegenden Berichts besonders relevant sind. Eine umfassendere Analyse der Ergebnisse wird demnächst vorgenommen. Befragt wurde ein repräsentativer Querschnitt der Bevölkerung im Alter von über 14 Jahren in allen Mitgliedstaaten. In der Regel umfasst die Stichprobe der Standard-Eurobarometer Umfragen 1 000 Personen pro Land, mit Ausnahme Luxemburgs (600) und des Vereinigten Königreichs (1 000 in Großbritannien und 300 in Nordirland).

Schaubild 4

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Das Bewusstsein dieser demographischen Herausforderungen, überwiegend als problematisch für die staatlichen Rentensysteme empfunden, veranlasst vermutlich viele Europäer ihre künftigen Rentenansprüche im Rahmen des staatlichen Systems eher pessimistisch zu bewerten. Die Mehrzahl der Europäer rechnet damit, dass sie Schwierigkeiten haben werden, mit ihrer staatlichen Rente auszukommen. Ein hoher Prozentsatz der Befragten hat keine klaren Vorstellungen davon, was sie erwartet: Nahezu 30 % der Befragten antworteten mit ,weiß nicht".

Schaubild 5

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Die Ergebnisse spiegeln möglicherweise Zweifel an der Zukunftsfähigkeit der gesetzlichen Rentensysteme wider und mangelndes Vertrauen in die Regierungspolitik, zumindest in einigen Ländern aber auch eine gewisse Unsicherheit darüber, was mit ,gesetzlicher Rente" gemeint ist. Die Zuversicht in Bezug auf die finanzielle Lage im Ruhestand ist in jedem Fall recht groß, was bedingt sein dürfte nicht nur durch das künftige Einkommen aus unterschiedlichen Versorgungssystemen, sondern auch auf andere Faktoren, wie zum Beispiel Ersparnisse und Wohnungseigentum. Die allgemeiner gehaltene Frage zur Einschätzung der persönliche Situation im Ruhestand zeigt, dass etwa 20 % der Europäer sich Sorgen machen, 60 % sich dagegen zuversichtlich zeigen. Am höchsten ist die Zuversicht in den nordischen Ländern. Interessant ist, dass auf diese Frage zur Gesamtsituation im Ruhestand weniger Menschen mit ,weiß nicht" antworteten.

Schaubild 6

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Die logische politische Reaktion auf die gestiegene Lebenserwartung wäre, das Rentenalter anzuheben, damit das Gleichgewicht zwischen der Dauer des Erwerbslebens und der Dauer des Ruhestands unverändert bleibt. Dies würde es möglich machen, ohne Erhöhung der Beitragssätze oder der Steuersätze ein angemessenes Rentenniveau zu sichern. Dabei ist es möglicherweise noch nicht einmal erforderlich, das gesetzliche Rentenalter, in den meisten Mitgliedstaaten 65 Jahre, anzuheben. In der Praxis bleibt nur eine Minderheit der Menschen bis zum Erreichen des gesetzlichen Rentenalters erwerbstätig. Die meisten Europäer wollen zwischen 56 und 60 in Rente gehen. Nur sehr wenige gehen davon aus, dass sie nach 65 noch erwerbstätig sein werden. (siehe Schaubild 7).

Schaubild 7 In welchem Alter möchten Sie in den Ruhestand treten?

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Die Einstellungen in Bezug auf die Verrentungspraxis ändern ist für die Politiker eine große Herausforderung. Klar ist, dass eine Anhebung des gesetzlichen Rentenalters keine populäre Antwort auf die demographische Alterung sein wird: Weniger als ein Viertel der Europäer spricht sich dafür aus (siehe Schaubild 8)

Schaubild 8

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Das gegenwärtige Regelrentenalter beibehalten schließt jedoch nicht aus, dass man das effektive Erwerbsaustrittsalter anheben und näher an das gesetzliche Rentenalter heranführen kann. Erwähnenswert ist, dass das durchschnittliche Rentenalter in den 60er Jahren höher war als heute, obwohl damals die Restlebenserwartung bei 65 viel niedriger und der Gesundheitszustand der 65-Jährigen weniger gut war als heute oder in einigen Jahrzehnten sein wird.

Das effektive Rentenalter anheben erfordert, dass man Anreize für eine längere Erwerbsbeteiligung in die Rentensysteme einbaut. Dies kann in Form einer engen versicherungsmathematischen Verknüpfung zwischen Beiträgen und Leistungen geschehen - eine Idee, die zumindest vom Prinzip her in der öffentlichen Meinung auf Zustimmung stößt (siehe Schaubild 9).

Schaubild 9

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Gleichzeitig ist die Ansicht immer noch weit verbreitet, dass ältere Arbeitskräfte auf dem Arbeitsmarkt Platz machen sollten für jüngere Arbeitskräfte und Arbeitslose. Die irrige Vorstellung, es gebe einen ,fixen Arbeitsplatzbestand", d. h. eine vorgegebene Zahl von Arbeitsplätzen, die so fair wie möglich aufzuteilen sind, ist in der öffentlichen Meinung anscheinend nach wie vor tief verwurzelt. Allerdings ist dies nicht überall der Fall. In Dänemark, in den Niederlanden, im VK und in Irland - in diesen Ländern wurde die Öffentlichkeit in jüngster Zeit durch Debatten und Regierungskampagnen mit breiter Publikumswirkung für das Problem der Altersdiskriminierung sensibilisiert - ist die Mehrheit der Bevölkerung mittlerweile gleichermaßen dezidiert in der Ablehnung der Vorstellung eines fixen Bestands. Da es noch nicht lange her ist, dass auch diese Länder die Mehrheitsmeinung weitgehend teilten, scheint der Beweis erbracht zu sein, dass Einstellungen sich ändern lassen, wenn die öffentliche Diskussion längere Zeit auf die Menschen einwirkt.

Schaubild 10

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Die Mehrheit der Europäer ist nach wie vor der Auffassung, dass die Versetzung in den Ruhestand bei Erreichen eines bestimmten Alters obligatorisch sein sollte, aber auch hier gibt es starke Meinungsunterschiede zwischen Mitgliedstaaten. Interessant ist die Situation in Italien: Die obligatorische Versetzung in den Ruhestand findet offenbar breite Unterstützung, was die Regierung aber nicht daran hinderte (mit einer allerdings langen Übergangszeit) ein äußerst flexibles System einzuführen, in dem der Einzelne einen großen Entscheidungsspielraum hat: Er kann entscheiden, wann er in Rente geht und er kann durch den gewählten Zeitpunkt auch sein Rentenniveau determinieren.

Schaubild 11

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Zusätzliche Rentenansprüche dadurch erwerben, dass man den Renteneintritt hinausschiebt, ist eine wichtige Möglichkeit, sicherzustellen, dass die Altersversorgung angemessen bleibt in einem Kontext, in dem die Ersatzquoten vermindert werden als Reaktion auf das ungünstigere Verhältnis zwischen Erwerbsbevölkerung und Rentnern. Dieses Konzept, das in einigen reformierten Rentensystemen bereits praktisch umgesetzt wird, findet in der öffentlichen Meinung bisher wenig Gegenliebe (siehe Schaubild 12).

Schaubild 12

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Dass es den Rentnern freistehen sollte, zu ihrer Rente Einkommen hinzuzuverdienen - ein weiterer Weg, eine höhere Erwerbsbeteiligung älterer Arbeitskräfte zu fördern und den Rentnern einen höheren Lebensstandard zu sichern -, diese Aussage findet mehr Zustimmung, doch ist der Großteil der Europäer nach wie vor der Auffassung, dass es nicht möglich sein sollte, gleichzeitig Erwerbseinkommen und Renteneinkommen zu beziehen (Schaubild 13).

Schaubild 13

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Diese Teilergebnisse aus der Eurobarometer-Umfrage legen den Schluss nahe, dass in mehreren Mitgliedstaaten die öffentliche Haltung dem bereits weit fortgeschrittenen Reformprozess hinterherhinkt. Es gilt deshalb vorrangig, die Menschen dafür zu sensibilisieren, welche Reformen notwendig sind und welche Vorteile diese Reformen den älteren Arbeitskräften, den Beitragszahlern und den Rentenbeziehern bringen. Dies gilt ganz besonders für die Wechselbeziehung zwischen Beschäftigung und Rentensystemen.

3. ANGEMESSENHEIT

Rentensysteme sind eine der größten sozialen Errungenschaften unserer Zeit. Sie haben die Altersarmut erfolgreich verringert, und zwar in einem solchen Maße, dass ältere Menschen vielfach ein geringeres Armutsrisiko haben als junge Menschen. Rentensysteme sind auch ein wichtiges Element moderner Volkswirtschaften. Sie machen die älteren Menschen wirtschaftlich unabhängig von ihren Nachkommen und erlauben es, im Erwerbsalter mobiler zu sein als dies im Rahmen herkömmlicher Dreigenerationenhaushalte möglich wäre.

Die meisten Menschen kommen in den Genuss ihrer Rente, wenn sie noch gesund und körperlich leistungsfähig sind. Der Ruhestand wird als Belohnung am Ende des Arbeitslebens betrachtet, die es den Menschen ermöglicht, neue Projekte in Angriff zu nehmen und den Lebensstil zu ändern.

Die Rentensysteme sind von Land zu Land zwar sehr unterschiedlich, verfolgen jedoch - wie im gemeinsamen Bericht für Laeken ,Qualität und langfristige Finanzierbarkeit der Altersversorgungssysteme" dargelegt - in allen Staaten sehr ähnliche soziale Ziele: Sie wollen die älteren Menschen vor Armut bewahren; sie wollen es den Menschen ermöglichen, im Ruhestand ihren Lebensstandard weitgehend beizubehalten; sie wollen die Solidarität zwischen den Generationen stärken.

3.1. Ziel 1: Soziale Ausgrenzung vermeiden

Sicherstellen, dass ältere Menschen nicht von Armut bedroht sind und in den Genuss eines angemessenen Lebensstandards gelangen, am wirtschaftlichen Wohlstand ihres Landes teilhaben und dementsprechend aktiv am öffentlichen, sozialen und kulturellen Leben teilnehmen können [5].

[5] In diesem Zusammenhang sollten gegebenenfalls auch andere Leistungen als Renten sowie Steuervorteile berücksichtigt werden.

3.1.1. Mindestrentengarantien

Eine wichtige Komponente der europäischen Systeme der sozialen Sicherung ist die Garantie eines Mindesteinkommens. In Bezug auf die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter stellt sich hier allerdings die Frage, inwieweit bedürftigkeitsabhängige Sozialhilfeleistungen mit Arbeitsanreizen in Konflikt geraten. In Bezug auf Menschen im Rentenalter stellt sich diese Frage nicht. Es wird sicherlich eher akzeptiert, dass ältere Menschen ein garantiertes Einkommen vom Staat beziehen, während von jüngeren Menschen erwartet werden kann, dass sie ihren Lebensunterhalt selbst verdienen.

Daraus ist abzuleiten, dass ältere Menschen im Allgemeinen in den Genuss eines höheren Mindestschutzstandards kommen als Menschen im erwerbsfähigen Alter. Dänemark und die Niederlande zahlen allen Personen, die im erwerbsfähigen Alter im Land ihren Wohnsitz hatten, eine einheitliche nicht bedürftigkeitsabhängige einkommensbezogene (im Falle NL indirekt einkommensabhängige) Grundrente. Das neue schwedische Rentensystem beinhaltet eine Garantierente, bei der ein Bedürftigkeitsprüfung nur in Bezug auf das Einkommen aus dem gesetzlichen einkommensbezogenen Rentensystem durchgeführt wird. In anderen Ländern werden Bedürftigkeitsprüfungen mitunter durchgeführt bei Zulagen, die das Einkommen auf das garantierte Mindestniveau anheben. Umfassende Bedürftigkeitsprüfungen können jedoch Menschen davon abhalten, für den Ruhestand Vermögen anzusparen. Das VK begegnet diesem Problem mit der Einführung der ,Rentenbeihilfe" (Pension Credit), eines bedürftigkeitsabhängigen Leistungsanspruchs, der es den Menschen ermöglicht, Einkommen aus ihrer privaten Altersvorsorge mit bedürftigkeitsgeprüften Leistungen zu kombinieren und auf diese Weise ihr Einkommen über das garantierte Mindesteinkommen zu heben.

Herauszustreichen ist der ergänzende Charakter vieler dieser Leistungen. Die Rentensysteme sind im Allgemeinen so angelegt, dass sie Armut im Alter eher vermeiden als mildern. Dabei wird angestrebt, dass im Rahmen öffentlicher und/oder privater Vorsorgemodelle ausreichende Ansprüche erworben werden, die eine finanzielle Unabhängigkeit von Angehörigen und von der Sozialhilfe gewährleisten. Die Mindestgarantien dienen im Allgemeinen als letztes soziales Sicherheitsnetz für Menschen mit unterbrochener oder abgebrochener Berufslaufbahn (z. B. Frauen, Zuwanderer) oder sehr niedrigem Lebensarbeitseinkommen. Deutschland, Frankreich und Österreich verweisen darauf, dass die Zahl der auf eine Mindestversorgung angewiesenen Menschen in den letzten Jahren erheblich zurückgegangen ist als Folge der im Rahmen der Rentensysteme erworbenen höheren Rentenansprüche. Griechenland und Italien berichten über einen genau entgegengesetzten Trend, doch ist dies darauf zurückzuführen, dass die Mindestbeträge angehoben wurden.

Tabelle 1 gibt einen Überblick über die unterschiedlichen Mindesteinkommensgarantien in den Mitgliedstaaten. Die unterschiedlichen Modalitäten erschweren jedoch Vergleiche - manchmal sogar innerhalb eines Landes. In einigen Ländern hat die Mindesteinkommensgarantie die Form eines einheitlichen Leistungssatzes, der nach vollen Beitragszeiten (VK, IRL) oder wohnsitzgebunden (NL, DK) gewährt wird. In der Mehrzahl der Länder werden Zulagen gezahlt, um die einkommensbezogenen Rentenansprüche auf ein bestimmtes Mindestniveau anzuheben. Diese Mechanismen gewährleisten gewöhnlich ein ausreichendes Mindesteinkommen. Dies gilt jedoch nicht für Menschen mit Lücken in der Versicherungsbiografie und für Menschen, die nicht lange genug in dem betreffenden Land ansässig waren. In derartigen Fällen können bedürftigkeitsgeprüfte Sozialhilfeleistungen gezahlt werden.

Tabelle 1: Mindesteinkommensgarantien für ältere Menschen

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3.1.2. Das Armutsrisiko für ältere Menschen

Viele dieser Modelle wurden erst kürzlich eingeführt oder werden derzeit eingeführt. Die Mitgliedstaaten berichten auch über Bemühungen in jüngster Zeit, das Mindestschutzniveau für ältere Menschen anzuheben. Dies sollte man bei einer Analyse der Ergebnisse des Haushaltspanels der Europäischen Gemeinschaft (ECHP) berücksichtigen. Die letzten verfügbaren Daten spiegeln die Einkommenssituation in 1998 wider. Die ECHP-Einkommensdaten beziehen das Wohneigentum (z. B. unterstellte Mieten) nicht ein und lassen damit eine wichtige Komponente des Lebensstandards außer Acht. Die Vielzahl der Sachleistungen für ältere Menschen in einigen Mitgliedstaaten ist ebenfalls nicht abgedeckt (z. B. Gesundheitsdienste und soziale Dienste, kostenlose öffentliche Transportmittel, Preisnachlässe für verschiedene Waren und Dienstleistungen, wie etwa Telefon, Energie usw.). Zu bedenken ist auch, dass die ECHP-Daten für Haushalte ermittelt und dann mit Hilfe einer Äquivalenzskala individualisiert werden. [6] Auf dem ECHP basierende Einkommensdaten sind demnach keine Individualeinkommen von Frauen und Männern oder von älteren und jüngeren Menschen, sondern ein Teil des Einkommens des Haushalts, in dem die betreffende Person lebt. Höhere Armutsrisiken für Frauen - oder ein niedrigeres durchschnittliches Einkommen - bedeuten deshalb, dass Frauen häufiger in Haushalten leben, die von Armut bedroht sind, oder ein niedrigeres Einkommen haben. Nicht vom ECHP erfasst werden Menschen, die nicht in privaten Haushalten leben, sondern, zum Beispiel in Pflegeheimen. Und schließlich liefern auf eine Einkommensschwelle (z. B. 60 % des Medianeinkommens) bezogene Armutsrisiken nur ein unvollständiges Bild. Eine Mindesteinkommensgarantie knapp über der Einkommensschwelle ergibt eine sehr niedrige Armutsrisikoquote, obwohl die tatsächliche Einkommenssituation sich nur marginal unterscheidet von derjenigen, die sich ergibt, wenn man eine knapp unter der Schwelle liegende Mindesteinkommensgarantie zu Grunde legt. Ein derartiger Effekt kann zum Beispiel erklären, weshalb in mehreren Mitgliedstaaten eine große Diskrepanz besteht zwischen dem Anteil der Menschen, die in Haushalten mit weniger als 60 % des Medianeinkommens leben, und den Menschen, die in Haushalten mit weniger als 50 % des Medianeinkommens leben (siehe Schaubild 14).

[6] Einzelheiten sind der Anmerkung zur Methodik des statistischen Hindergrundmaterials in den Länderübersichten im Anhang zu entnehmen.

Die Daten in Schaubild 14 zeigen, dass die Armutsrisiken von Land zu Land sehr unterschiedlich sind und gewöhnlich höher für Frauen als für Männer. Die Einführung einer neuen Mindestgarantie oder eine Anhebung des Garantieniveaus kann allerdings das Bild erheblich verändern. Dies könnte zum Beispiel im VK eintreten. Die neue Rentenbeihilfe wird erheblich dazu beitragen, die Armut in der Rentnerbevölkerung zu beseitigen. Leider lassen sich die Auswirkungen besserer Mindesteinkommensgarantien nur mit einer erheblichen zeitlichen Verzögerung aus den europäischen Einkommenserhebungen ablesen.

Schaubild 14

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a) Siehe methodische Anmerkung zum Hintergrundmaterial in den Länderübersichten (Anhang). Quelle: ECHP-UDB, Eurostat, Fassung Dezember 2002. Die Daten für das VK sind vorläufig. Die Gewichtung der spanischen Daten wird überarbeitet. Die Daten für Schweden gelten nur für unter 85-Jährige; siehe methodische Anmerkung.

Tabelle 2: Armutsrisiko (% der Menschen unter der Armutsgrenze) und Einkommensniveau der 65-Jährigen und Älteren als Prozentsatz des Einkommens der bis zu 64-Jährigen, 1998 (ECHP)

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Für die EU insgesamt war das Armutsrisiko für ältere Menschen nur geringfügig höher als für die unter 65-Jährigen. Hauptgrund war das niedrigere Einkommen der Frauen. Männer über 65 haben kein höheres Armutsrisiko als Männer unter 65. Allerdings zeigen die Daten für 1998, dass etwa 17% der über 65-Jährigen von Armut bedroht sind, wenn man 60% des Medianeinkommens als Schwellenwert ansetzt, und etwa die Hälfte dieser Quote, wenn man 50% des Medianeinkommens als Schwellenwert ansetzt. [7] Das Armutsrisiko älterer Menschen ist demnach demjenigen der Gesamtbevölkerung vergleichbar.

[7] Das Alter von 65 kann als Regelrentenalter in den meisten Mitgliedstaaten gelten. In einigen Ländern ist das Regelrentenalter jedoch niedriger für die Frauen oder für Frauen und Männer (Frankreich: 60). Darüber hinaus scheiden die meisten Menschen vor Erreichen des Alters von 65 Jahren aus dem Erwerbsleben aus. Würde man das Alter von 60 als Schwellenwert ansetzen, dann würde das Armutsrisiko sinken und der relative Lebensstandard älterer Menschen steigen.

Schaubild 15

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

a) Siehe methodische Anmerkung zum Hintergrundmaterial in den Länderübersichten (Anhang). Quelle: ECHP-UDB, Eurostat, Fassung Dezember 2002. Die Daten für das VK sind vorläufig. Die Gewichtung der spanischen Daten wird überarbeitet. Die Daten für Schweden gelten nur für unter 85-Jährige; siehe methodische Anmerkung.

Die Altrentner (ab 75) sind stärker von Armut bedroht als die Jungrentner. Mehrere Faktoren können dabei eine Rolle spielen: Ältere Kohorten haben möglicherweise geringere Rentenansprüche erworben, zum Beispiel bei Beschäftigung in Sektoren mit unterentwickelten Altersvorsorgesystemen oder bedingt durch Gesetze, die ein niedrigeres Rentenniveau bedingen; Inflation kann die Kaufkraft einer Einzelrente seit dem Erstbezug ausgehöhlt haben; die möglicherweise hohe Zahl der Ein-Personen-Haushalte von Witwen und Witwern, deren Hinterbliebenenrente nicht ausreicht, um das Äquivalenzeinkommen auf demselben Stand zu halten. Die Mehrzahl der Altrentner über 75 sind Frauen.

Schaubild 16

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

a) Siehe methodische Anmerkung zum Hintergrundmaterial in den Länderübersichten (Anhang). Quelle: ECHP-UDB, Eurostat, Fassung Dezember 2002. Die Daten für das VK sind vorläufig. Die Gewichtung der spanischen Daten wird überarbeitet. Die Daten für Schweden gelten nur für unter 85-Jährige: siehe methodische Anmerkung.

Der künftige Bedarf an derartigen Mindestgarantien - und damit auch die künftigen Kosten - wird weitgehend davon abhängen, ob die Rentner künftig ausreichende Rentenansprüche im Rahmen öffentlicher und privater Systeme erwerben, um die Schwelle des garantierten Mindestniveaus zu überschreiten. Strukturelle Veränderungen in den südeuropäischen Ländern haben dazu geführt, dass mehr Menschen eine hohe Zahl von Erwerbsjahren aufzuweisen haben und damit einen hohen Rentenversicherungsschutz genießen. Hinzu kommt, dass der Anstieg der Erwerbsbeteiligung der Frauen auch deren Rentenansprüche anheben wird. Und schließlich ist damit zu rechnen - wie unter Ziel 2 noch eingehender zu erörtern sein wird -, dass die Entwicklung der privaten Zusatzvorsorge in verschiedenen Ländern die leichte Abnahme der staatlichen Rentenleistungen ausgleicht, vor allem als Folge der Umstellung von Lohnindexierung auf die Preisindexierung und automatische Anpassungsmechanismen in Verbindung mit dem Übergang zu beitragsdefinierten Systemen. Die meisten Mitgliedstaaten rechnen damit, dass die Mindestgarantiemodelle weiterhin nur eine untergeordnete Rolle spielen werden und nicht von einem hohen Prozentsatz der Rentnerpopulation in Anspruch genommen werden müssen.

3.1.3. Schlussfolgerung: Armutsrisiken für ältere Menschen beseitigen

Alle Mitgliedstaaten garantieren älteren Menschen ein Mindesteinkommen, die aus verschiedenen Gründen keine ausreichenden eigenen Rentenansprüche erworben haben. In 1998 war in der EU insgesamt das Armutsrisiko älterer Menschen genauso hoch wie das Armutsrisiko der unter 65-Jährigen. In mehreren Mitgliedstaaten ist jedoch das Armutsrisiko für ältere Menschen vergleichsweise deutlich höher. Es bleibt abzuwarten, ob die Anhebung des Mindestrentenniveaus und die Dynamik der Rentensysteme (mehr Rentner mit voller Erwerbszeit usw.) in den kommenden Jahren das Armutsrisiko absenken werden.

3.2. Ziel 2: Die Menschen in die Lage versetzen, ihren Lebensstandard aufrechtzuerhalten

Allen Menschen Zugang zu angemessenen staatlichen und/oder privaten Rentensystemen bieten, die es ihnen ermöglichen, Rentenansprüche zu erwerben und nach der Pensionierung ihren Lebensstandard weitgehend beizubehalten.

Rentensysteme sollen nicht nur ältere Menschen vor Armut bewahren, sie sollten es ihnen auch erlauben, den während ihres Arbeitslebens erreichten Lebensstandard weitgehend beizubehalten. [8] Die meisten Mitgliedstaaten tragen diesem Bedarf Rechnung und sehen zum Großteil im (einkommensbezogenen) staatlichen Rentensystem ein entsprechendes Einkommensniveau vor. Daneben bieten sie auch die Möglichkeit einer privaten Zusatzvorsorge im Rahmen kollektiver Systeme (zweite Säule) und durch Individualrenten (dritte Säule) und fördern derartige Formen der Altersvorsorge auch durch steuerliche Anreize.

[8] Hierfür wird normalerweise ein niedrigeres Einkommen genügen, denn ältere Menschen haben meist weniger familiäre Verpflichtungen, müssen keine arbeitsbezogenen Ausgaben mehr bestreiten und sind mit höherer Wahrscheinlichkeit Eigentümer ihrer Wohnung.

Über konkrete Zielvorgaben zum Lebensstandard im Ruhestand, verglichen mit der Situation vor dem Ruhestand, verfügen die Mitgliedstaaten im Allgemeinen nicht. Deutschland strebt an, in der ersten Säule bis 2030 eine Einkommensersatzquote von 67-68 % zu gewährleisten, bezogen auf einen Arbeitnehmer mit durchschnittlichem Erwerbseinkommen und mit 45 Versicherungsjahren. Diese Zahl ist jedoch eher theoretisch und gibt nicht notwendigerweise Aufschluss über die tatsächliche Höhe der Renten. Griechenland hat vor kurzem ein Gesetz verabschiedet, das darauf abzielt, die Ersatzquote an die 70 %-Quote der Grundrente für alle Arbeitskräfte anzupassen. Erreicht werden soll dies durch eine Verringerung der Ersatzquoten für die älteren Kohorten und eine Erhöhung für die jüngeren Kohorten. Das Ersatzquotenziel in Finnland im Rahmen der gesetzlichen Rentenversicherung beträgt 60 %, unabhängig von der Einkommensgruppe (Hoechstsatz für die volle Versicherungszeit von 40 Jahren). Diese Beispiele gelten für die erste Säule. Was die Vorsorge im Rahmen der zweiten und dritten Säule angeht, so lassen sich aus den Steuerregelungen mitunter implizite Ersatzquotenziele ableiten. Die Rentenbeiträge sind nur bis zu einem bestimmten Betrag vom Einkommen absetzbar. In den Niederlanden ist die Höhe begrenzt auf den Betrag, der erforderlich ist, um eine Bruttoersatzquote von 70 % des letzten Bruttoentgelts nach 40 Erwerbsjahren zu erreichen.

3.2.1. Zugang zu Modellen, die es den Menschen erlauben, im Ruhestand einen angemessenen Lebensstandard beizubehalten

In den meisten Mitgliedstaaten garantiert die gesetzliche Rentenversicherung eine einkommensbezogene Rente und trägt damit zum Erhalt des Lebensstandards im Ruhestand bei. Die Leistungen im Rahmen solcher Rentensysteme sind einkommensbezogen, d. h. sie beziehen sich auf das Erwerbseinkommen während einer bestimmten Anzahl von Jahren am Ende der beruflichen Laufbahn oder, was zunehmend der Fall ist, während der gesamten beruflichen Laufbahn.

In den drei Mitgliedstaaten Dänemark, Irland und Niederlande besteht die gesetzliche Altersversorgung hauptsächlich aus einer einheitlichen Grundrente. Im VK besteht neben der pauschalen Grundrente die ,State Second Pension" (staatliche Zusatzrente), die eine insbesondere für Niedrigeinkommenbezieher vorteilhafte einkommensbezogene Zusatzleistung bietet. Es besteht aber auch die Möglichkeit, aus dem System auszuscheiden und ein privates betriebliches oder individuelles Altersvorsorgemodell zu wählen. In diesen Ländern ist die Möglichkeit, den Lebensstandard im Ruhestand zu wahren, in hohem Maße abhängig vom Zugang zu privaten betrieblichen oder individuellen Versicherungssystemen. Hohe Erfassungsquoten derartiger privater Systeme und ein angemessenes Leistungsniveau werden deshalb wichtige politische Ziele sein. Steuerliche Anreize allein garantieren nicht automatisch einen hohen Erfassungsgrad, weshalb mehrere Mitgliedstaaten eine tarifvertragliche Absicherung vorsehen, um einen höheren Erfassungsgrad zu erzielen. Die nachstehende Tabelle 3 fasst die Informationen in den nationalen Strategieberichten über den Stellenwert der privaten Altersvorsorge zusammen. Zum Großteil handelt es sich um betriebliche Systeme.

Tabelle 3: Zugang zur privaten Rentenvorsorge

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Maßnahmen zur Förderung der privaten Altersvorsorge sind Steueranreize, üblicherweise in der Form eines Steuermodells, in dem die Beiträge steuerbefreit sind, das Investitionseinkommen steuerbefreit ist und die Leistungen besteuert werden (EET-Steuermodell), direkte finanzielle Unterstützung in Form von Zuschüssen (wie mit der jüngsten deutschen Rentenreform eingeführt) oder Regelungen, die eine Pflichtversicherung im Rahmen derartiger Systeme vorsehen.

Den Gewerkschaften und den Arbeitgeberverbänden kommt in verschiedenen Mitgliedstaaten hierbei eine wichtige Funktion zu. In den Niederlanden, in Dänemark und in Schweden schlossen die Sozialpartner Tarifvereinbarungen über die betriebliche Altersvorsorge auf Branchenebene. Dabei besteht Versicherungspflicht. Dementsprechend hoch sind die Erfassungsgrade derartiger Systeme: im Falle der Niederlande bis zu 91 % der Arbeitnehmer. Andere Länder (B, D, E) folgen bereits jetzt diesem Beispiel oder planen, es zu tun. Auch Italien erwägt, die private Vorsoge zur Pflicht zu machen.

Dank der gesetzlichen Modelle und der Tarifvertragsbindung besteht für die große Mehrheit der Erwerbstätigen in den meisten Mitgliedstaaten eine Versicherungspflicht, die nach einer vollen Versicherungszeit hohe Einkommensersatzquoten garantiert. Nur in Irland ist die Vorsorge zwar einkommensorientiert, aber nicht obligatorisch, und im Vereinigten Königreich und in Belgien liegt das Niveau der einkommensbezogenen Rentenleistungen im Rahmen der Pflichtversicherung bei höheren Einkommen relativ niedrig. Im VK müssen Arbeitnehmer, die nicht in das staatliche System einzahlen, Mitglieder eines betrieblichen oder individuellen Versicherungssystems sein, das bestimmte Kriterien erfuellt. Verglichen mit Ländern mit einkommensbezogenen Rentensystemen hat Belgien eine niedrige Ersatzquote.

Es bestehen Befürchtungen, dass betriebliche Branchensysteme mit Versicherungspflicht mit dem europäischen Wettbewerbsrecht unvereinbar sind. Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften betrachtet die Versicherungsträger in derartigen Systemen als Unternehmen und fordert deshalb von Fall zu Fall den Nachweis, dass die Versicherungspflicht durch soziale Ziele gerechtfertigt ist. [9] Bisher hat das Wettbewerbsrecht die Entwicklung branchenweiter betrieblicher Pflichtversicherungssysteme zwar nicht behindert, doch benötigen die politischen Entscheider auf nationaler Ebene möglicherweise größere Rechtssicherheit.

[9] Siehe insbesondere Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 21. September 1999 in der Rechtssache C-67/96 (Albany International).

Den Arbeitnehmern steht es vielfach frei, einem betrieblichen Altersversorgungssystem beizutreten oder im Rahmen einer individuellen Rentenversicherung, die mit dem Beschäftigungsverhältnis nichts zu tun hat, Rentenvermögen anzusparen. Die betriebliche Zusatzaltersvorsorge ist jedoch sinnvoll, denn das Ziel ist letztlich der Entgeltersatz. Auch ist eine Gruppenrentenversicherung gewöhnlich billiger. Und schließlich ist es für die meisten Verbraucher oft sehr schwierig, das richtige Produkt für die private Altersvorsorge aufzuwählen. Das VK und Irland haben eine lange Tradition der freiwilligen betrieblichen Altersvorsorge und versuchen das Problem der Erfassungslücken und der Komplexität zu lösen durch Einführung einer neuen Rentenform, so genannter ,stakeholder pensions" (Stakeholder-Renten) im VK bzw. ,Personal Retirement Savings Accounts" (Sparkonten für die individuelle Altersvorsorge) in Irland. Beide Systeme sind für die Arbeitnehmer freiwillig, doch müssen die Arbeitgeber derartige Altersvorsorgeprodukte anbieten, wenn sie nicht über eine betriebliche Rentenversicherung verfügen.

Die Altersvorsorge der dritten Säule ist mitunter nur schwer abzugrenzen von anderen Modellen der individuellen Lebensstandardsicherung nach dem Renteneintritt. Darin eingeschlossen ist insbesondere auch das Wohnungseigentum - ein wichtiger Faktor für den Lebensstandard, der leider in den Haushaltserhebungen der Europäischen Gemeinschaft noch nicht erfasst wird (unterstellte Renten sind in den Einkommen nicht eingeschlossen). Zur Wahrung des Lebensstandards im Ruhestand beitragen können auch die Bereitstellung von Gesundheits- und Langzeitpflegeleistungen - zunehmend wichtig mit zunehmendem Alter -, Wohngeld sowie bestimmte andere Vergünstigungen, wie zum Beispiel die kostenlose Benutzung öffentlicher Transportmittel, Fernsehgebührenbefreiung usw.

Auch das Steuersystem kann ganz erheblich dazu beitragen, den relativen Lebensstandard älterer Menschen anzuheben. Die Nettoersatzquoten ohne Steuern sind höher als die Bruttoersatzquoten als Folge der Steuerprogression und Sonderregelungen für Rentner und ältere Menschen. Außerdem sind Rentner von bestimmten Sozialversicherungsleistungen befreit. Ohne Einbeziehung all dieser Faktoren lässt sich nicht beurteilen, ob das Rentenniveau angemessen ist. Die Bruttoersatzquoten allein sagen demnach nicht genügend aus über die Angemessenheit eines Rentensystems.

Mit dem Vorbehalt der beschränkten Aussagekraft der im vorstehenden Absatz und unter dem ersten Ziel erörterten Daten des Haushaltspanels der Europäischen Gemeinschaft ist dennoch festzustellen, dass das Einkommen der über 65-Jährigen nicht weit unter dem Einkommen der unter 65-Jährigen liegt. Hierbei bestehen allerdings erhebliche Unterschiede zwischen Frauen und Männern. Überraschend hoch ist die Diskrepanz in Schweden, was sich vielleicht erklären lässt durch die Bevorzugung individualisierter Leistungen gegenüber den abgeleiteten Leistungen (Hinterbliebenenrenten). [10] Eine Analyse derartiger Daten erfordert jedoch, dass man den einzelnen Haushaltstyp in Betracht zieht, denn die ECHP-Daten gelten nur für Haushalte und nicht für Einzeleinkommen.

[10] Der Verlust des Partners hat einen abrupten Rückgang des Haushaltseinkommens zur Folge, wenn es nicht teilweise ersetzt wird durch eine Hinterbliebenenrente. Dies betrifft besonders ältere Frauen, die häufiger als die Männer den Partner überleben.

Schaubild 17

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

a) Siehe methodische Anmerkung zum Hintergrundmaterial in den Länderübersichten (Anhang). Quelle: ECHP-UDB, Eurostat, Fassung Dezember 2002. Die Daten für das VK sind vorläufig. Die Gewichtung der spanischen Daten wird überarbeitet. Die Daten für Schweden gelten nur für unter 85-Jährige; siehe methodische Anmerkung.

3.2.2. Voraussichtliche Entwicklung der Ersatzquoten

Das künftige Niveau der Renten im Vergleich zu den Arbeitseinkommen (Einkommensersatzquoten) hängt von einer Reihe unterschiedlicher Faktoren ab. Aus den nationalen Strategieberichten ist zu entnehmen, dass in den gesetzlichen Rentenversicherungen im Zuge verschiedener Anpassungen die Tendenz besteht, das Rentenniveau etwas abzusenken. Verschiedene Länder haben die der Berechnung des Rentenanspruchs zu Grunde liegende Erwerbsdauer als Komponente der persönlichen Erwerbsbiografie verlängert oder sind im Begriff, dies zu tun (z. B. F, E, P, FIN). Es werden also nicht nur die Jahre des höchsten Einkommens gegen Ende der beruflichen Laufbahn berücksichtigt, sondern die Einkünfte während eines viel längeren Zeitraums oder sogar während der gesamten Erwerbsphase. Dies führt gewöhnlich zu einem niedrigeren Rentenniveau, vor allem wenn die früheren Einkünfte nicht voll an das (Nominal)lohnwachstum angepasst sind.

Absenken lässt sich das Rentenniveau auch durch eine Änderung der Leistungsberechnungsformel. Ein wichtiges neues Element ist die Einführung eines demografischen Anpassungsfaktors. In den neuen Rentensystemen Schwedens und Italiens senkt eine höhere Lebenserwartung die Ersatzquote, es sei denn, die Menschen schieben den Rentenbeginn hinaus.

Von den Ländern, deren System im Wesentlichen auf einer einheitlichen staatlichen Grundrente basiert, haben sich die Niederlande und Dänemark für eine Ausrichtung am Durchschnittseinkommen entschieden, um die Ersatzquote stabil zu halten. Das VK garantiert eine Preisindexierung (mindestens 2,5 %) für die staatliche Grundrente und koppelt den bedürftigkeitsabhängigen Mindestbetrag (Rentenbeihilfe) mit den Arbeitseinkommen. Irland hat sich verpflichtet, die beitragsunabhängige Mindestrente bis 2007 erheblich anzuheben und wird in diesem Prozess voraussichtlich auch die beitragsabhängigen Renten erhöhen, um sicherzustellen, dass diese über dem Niveau der beitragsunabhängigen Leistungen liegen. Mittelfristig ist deshalb mit einem Anstieg der Ersatzquoten zu rechnen.

In diesem Kontext ist zwischen theoretischen und empirischen Ersatzquoten zu unterscheiden. In einigen Ländern sind im Rahmen der gesetzlichen einkommensorientierten Rentensysteme die Ersatzquoten bei vollen Versicherungszeiten sehr hoch. In bestimmten Fällen erweist sich die durchschnittliche Rentenhöhe im Vergleich zu den gegenwärtigen Einkünften jedoch als relativ niedrig als Folge von Rentensystemänderungen, unvollständigen Versicherungszeiten oder in der Vergangenheit nicht deklarierten Einkünften. In südeuropäischen Ländern werden die wirtschaftliche Modernisierung und die damit verbundenen Beschäftigungsänderungen künftig höhere Rentenleistungen bedingen. Ansteigen wird das durchschnittliche Rentenniveau ferner durch die erhöhte Erwerbsbeteiligung der Frauen in allen Mitgliedstaaten. Der Trend zu einer Absenkung des Leistungsniveaus wird deshalb zu einem Großteil ausgeglichen durch die Auswirkungen längerer Erwerbszeiten und höherer Einkünfte.

Eine wichtige Möglichkeit, die Angemessenheit der gesetzlichen Renten zu bewahren, besteht darin, zusätzliche Rentenansprüche durch eine Verlängerung der Lebensarbeitszeit zu erwerben. Dies gilt vor allem für das schwedische und das italienische Rentensystem, die zunehmend versicherungsmathematisch neutral werden. Der italienische Bericht zeigt, dass es möglich ist, das gegenwärtige Ersatzquotenniveau, basierend auf 35 Versicherungsjahren und Renteneintritt im Alter von 60 Jahren, auch künftig beizubehalten, wenn man 40 Jahre arbeitet und mit 65 in Rente geht. Frankreich beabsichtigt nicht, das niedrige Renteneintrittsalter von 60 Jahren anzuheben, doch wurde die Zahl der bis zur Vollrente zurückzulegenden Beitragsjahre von 37 ½ auf 40 angehoben. Dies wird mit sich bringen, dass viele Angestellte länger erwerbstätig bleiben müssen, während Arbeiter (die in jüngeren Jahren ins Erwerbsleben eintreten und im Schnitt eine niedrigere Lebenserwartung haben) weiterhin mit 60 in Rente gehen können. Zwar werden in einigen Ländern Rentenzuschläge für einen späteren Renteneintritt eingeführt, doch sind in den meisten Mitgliedstaaten noch weitere Reformen erforderlich, um zu gewährleisten, dass eine Verlängerung der Lebensarbeitszeit auch höhere Leistungsansprüche mit sich bringt (siehe nachstehendes Ziel 5).

Was die private Altersvorsorge angeht, so ist damit zu rechnen, dass in den meisten Mitgliedstaaten ihr Beitrag zu den Alterseinkommen zunehmen wird. Bedingt ist dies durch die Tatsache, dass selbst in den Ländern mit den höchsten Erfassungsquoten Betriebsrenten eine relativ neue Entwicklung sind (rentensystemhistorisch gesehen). Es ist deshalb damit zu rechnen, dass die Zahl der Rentner mit Rentenansprüchen aus vollen Versicherungszeiten in den kommenden Jahrzehnten deutlich ansteigt.

Die Angaben in den nationalen Strategieberichten erlauben keinen systematischen Vergleich der gegenwärtigen und künftigen Ersatzquotenniveaus in den Mitgliedstaaten. In der Untergruppe ,Indikatoren" des Ausschusses für Sozialschutz arbeitet man an einem Verfahren zur Berechnung von Ersatzquoten und zur Ermittlung deren Entwicklung im Zuge der Rentenreform. Inwieweit die in den nationalen Strategieberichten zum Ausdruck gebrachte Zuversicht gerechtfertigt ist, lässt sich nicht beurteilen, denn Projektionen der künftigen Renteniveaus sind sehr schwierig in Anbetracht der weiteren erforderlichen Reformmaßnahmen und der Unsicherheiten in Bezug auf die Entwicklung der Finanzmärkte.

3.3. Ziel: Förderung der Solidarität

Die Solidarität innerhalb der und zwischen den Generationen fördern.

3.3.1. Solidarität zwischen den Generationen

Die Mitgliedstaaten wollen sicherstellen, dass die Rentnerbevölkerung über ein angemessenes Einkommen verfügt im Vergleich zur Gesamtbevölkerung. Unter diesem Aspekt bezeichnen die meisten Mitgliedstaaten die Einkommenssituation der älteren Menschen im Allgemeinen als gut oder zumindest zufriedenstellend. Die ECHP-Daten in Schaubild 17 bestätigen dies weitgehend, besonders wenn man berücksichtigt, dass diese Daten dazu neigen, den relativen Wohlstand von Rentnerhaushalten unterzubewerten. Griechenland und Frankreich stellen hierzu fest, dass ältere Menschen gewöhnlich von Vermögenswerten profitieren, insbesondere in Form von Wohnungseigentum. Den nationalen französischen Statistiken zufolge erreicht das verfügbare Einkommen der Rentnerhaushalte etwa 91 % des Durchschnittseinkommens. Finnland berichtet, dass der durchschnittliche Rentnerhaushalt ein Einkommensniveau von 90 % des Niveaus der Gesamtbevölkerung erreicht (während der Konjunkturflaute Anfang der 90er Jahre lag dieser Wert bei über 100 %).

Die meisten nationalen Strategieberichte bezeichnen das umlagefinanzierte System als Hauptinstrument der Solidarität zwischen Jüngeren und Älteren. Die Umlagefinanzierung sollte jedoch nicht als Synonym für Solidarität verstanden werden. Die erste Rentnergeneration in umlagefinanzierten Systemen kam in der Tat in den Genuss nationaler Solidarität (anstelle der Solidarität innerhalb der Familie). Für nachfolgende Kohorten kann sich jedoch eine ausgeprägtere Kopplung ergeben zwischen Beiträgen und Leistungen, was auf eine nur geringe Umverteilungswirkung hinausläuft.

Solidaritätselemente finden sich auch in kapitalgedeckten Rentensystemen. Der niederländische Bericht verweist auf die Tatsache, dass die kapitalgedeckten Systeme der niederländischen zweiten Säule gewöhnlich leistungsdefiniert sind. Auch dies kann den Charakter einer Umverteilung (von der Erwerbsbevölkerung auf die Rentnerbevölkerung) haben, denn die Generation der Erwerbstätigen muss in Zeiten niedriger Anlageerträge möglicherweise den Fehlbetrag durch höhere Beiträge ausgleichen, während in Zeiten hoher Anlageerträge Überschüsse an die nächste Generation weitergegeben werden können. Andererseits können selbst umlagefinanzierte Systeme Komponenten haben, die dem Grundsatz der Solidarität zuwiderlaufen: In Systemen, in denen die Renten sich nach den letzten erzielten Einkünften berechnen, kann eine Umverteilung stattfinden zugunsten der Personen mit hohen Entgeltsteigerungsraten, wobei hinzukommt, dass derartige Einkünfte gewöhnlich auch über dem Durchschnitt liegen.

Diese Möglichkeit einer rentensystembedingten ungerechten Umverteilung war auch einer der Gründe dafür, dass in Schweden und Italien das alte Rentensystem durch ein neues ersetzt wurde, das versicherungsmathematisch neutral ist: Der Gesamtwert der Rente richtet sich nach der Summe der während der ganzen Erwerbsphase gezahlten Beiträge. Umverteilungen finden im einkommensbezogenen System zwischen Männern und Frauen statt (bedingt durch geschlechtsneutrale versicherungsmathematische Faktoren) und zugunsten anderer Personengruppen in Form von beitragsfreien Rentenansprüchen und in Form von aus dem allgemeinen Haushalt und damit durch Steuern finanzierten Einkommensgarantien.

Versicherungsmathematische Neutralität schließt nicht aus, dass die öffentlichen Behörden zusätzliche Rentenansprüche gewähren für Menschen mit niedrigem Einkommen oder in Bezug auf Zeiten, in denen die betreffende Person nicht erwerbstätig sein und Beiträge einzahlen konnte. Die Mechanismen, die älteren Menschen ein Mindesteinkommen garantieren oder ihren Lebensstandard anheben (siehe Ziele 1 und 2) haben eindeutig solidarischen Charakter. Die Mitgliedstaaten gewähren darüber hinaus Rentenansprüche für bestimmte anrechnungsfähige beitragsfreie Zeiten: z. B. Kindererziehungszeiten und für ältere Menschen und Behinderte aufgebrachte Pflegezeiten, Fehlzeiten bedingt durch Hochschulbildung, Arbeitsunfähigkeit und Krankheit. In den Mitgliedstaaten besteht offenbar die Tendenz, diese Solidaritätsmechanismen zu stärken, die vielfach aus dem allgemeinen Haushalt und nicht aus dem Beitragsaufkommen finanziert werden.

3.3.2. Solidarität zwischen den älteren Menschen

Verschiedene Mitgliedstaaten nennen als explizites oder stark ausgeprägtes implizites Ziel ihres jeweiligen Rentensystems, eine gleichmäßigere Einkommensverteilung in der Rentnerbevölkerung im Vergleich mit der Gesamtbevölkerung zu fördern (Spanien, Belgien, Griechenland, Italien, Niederlande, Schweden). Schaubild 18 zeigt, dass die Schere zwischen der Gruppe der 20% mit dem höchsten Einkommen und der Gruppe der 20% mit dem niedrigsten Einkommen in der Altersgruppe der über 64-Jährigen weniger stark klafft als in der Gruppe der bis zu 64-Jährigen. Dies gilt nicht für Griechenland, Dänemark, Deutschland, Österreich und Belgien, wo andere Faktoren die nivellierende Wirkung der staatlichen Renten überdecken.

Schaubild 18

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

a) Verhältnis zwischen dem Gesamteinkommen der 20% Einwohner mit dem höchsten Einkommen (oberes Quintil) und dem Gesamteinkommen der 20% Einwohner mit dem niedrigsten Einkommen (unteres Quintil). Siehe auch die methodische Anmerkung zu den Hintergrundstatistiken. Quelle: ECHP-UDB, Eurostat, Fassung Dezember 2002. Die Daten für das VK sind vorläufig. Die Gewichtung der spanischen Daten wird überarbeitet. Die Daten für Schweden gelten nur für unter 85-Jährige; siehe methodische Anmerkung.

Die Mitgliedstaaten nennen eine Reihe von Komponenten ihrer Systeme der ersten Säule, die geeignet sind, Einkommensunterschiede zwischen den älteren Menschen zu verringern. Die meisten verweisen in diesem Zusammenhang auf die Umverteilungsmechanismen ihres jeweiligen Systems, insbesondere auf die Mindestrenten und Mindesteinkommen für ältere Menschen und auf die rentenwirksame Anrechnung von Zeiten der Kinderbetreuung, der Krankheit oder der Arbeitslosigkeit. Die Niederlande zum Beispiel verweisen darauf, dass in ihrem umlagefinanzierten System der ersten Säule alle in den Niederlanden ansässigen Personen mit einer einheitlichen Jahresrate Ansprüche erwerben. Belgien nennt eine Reihe von Bestimmungen in seinem System, die eine Einkommensumverteilung von den wohlhabendsten zu den ärmsten Rentnern bewirken. Darin eingeschlossen sind Mindest- und Hoechstrenten, eine auf die höchsten Renten erhobene Abgabe (cotisation de solidarité) und Gesundheitsversicherungsbeiträge, die erst ab einer bestimmten Einkommenshöhe abzuführen sind.

Die Solidaritätsmechanismen in den Rentensystemen sind in hohem Maße relevant auch für die Gleichstellung der Geschlechter. Aufgrund ihrer in der Vergangenheit und auch gegenwärtig niedrigeren Erwerbsbeteiligung und niedrigeren Einkünfte beziehen die Frauen niedrigere Renten als die Männer, sind aber Nutznießer von Mindestrentengarantien und erwerben ohne Beitragszahlung Rentenansprüche für Kindererziehungszeiten. Die Niederlande und Schweden weisen darauf hin, dass geschlechtsneutrale versicherungsmathematische Faktoren eine Umverteilung zu Gunsten der Frauen bewirken, die dank ihrer höheren Lebenserwartung in den Genuss längerer Rentenlaufzeiten als die Männer kommen.

In den meisten nationalen Strategieberichten wird festgestellt, dass Altrentner im Allgemeinen niedrigere Leistungen beziehen als Jungrentner. Die Gründe dafür sind vielfältiger Natur. Die Berechnung der Rentenansprüche ausgehend vom letzten Gehalt begünstigt die Neurentner. Progressive Verbesserungen im Abdeckungsgrad und in der Berechnung von Versorgungsansprüchen sind für diejenigen von Vorteil, die erst kürzlich aus dem Erwerbsleben ausgeschieden sind. In höheren Altersgruppen nimmt der Frauenanteil zu, was bedeutet, dass aufgrund der niedrigeren Rentenansprüche und den relativ niedrigen Hinterbliebenenrenten das Durchschnittseinkommen in den höheren Altersgruppen niedriger ist. Folgerichtig sind Altrentner in der Gruppe der Bezieher von Mindestrenten überproportional vertreten. Die Mitgliedstaaten haben diesen Trend zwar erkannt, weisen jedoch darauf hin, dass die kontinuierliche Verbesserung der Mindestrentenniveaus und andere Solidaritätsmechanismen in erheblichem Umfang zur Korrektur der Einkommensverteilung beitragen. Frankreich nennt nationale Zahlen, aus denen hervorgeht, dass die durchschnittliche Bruttorente der ältesten Rentner nur 60% des entsprechenden Rentenniveaus der jüngsten Rentner erreicht. Bezieht man jedoch Steuern und sonstige Abgaben ein sowie die Vergünstigungen für Rentner, so steigt dieser Prozentsatz auf 90%.

Belgien und Italien bezeichnen die Einkommensunterschiede zwischen Rentnerhaushalten als weiterhin besorgniserregend. Italien erklärt, dass die Einkommensunterschiede am höchsten sind zwischen den jüngsten Rentnern, was die zunehmende Bedeutung der Betriebsrenten (die einen weniger ausgeprägten Umverteilungscharakter haben) und des Einkommens aus anderen Quellen (vor allem Kapitalerträge) in dieser Altersgruppe widerspiegelt. Im VK-Bericht wird festgestellt, dass das Einkommen der 20% Hoechstrentenbezieher von 1979 bis 1996/7 um 80% zunahm, das der 20% Niedrigstrentenbezieher jedoch um lediglich 30%. Zurückzuführen ist dies auf den Ausbau der individuellen und betrieblichen Altersvorsorge, ein Trend, der den ärmsten Rentnern nicht zugute kommt. Die seit 1997 eingeleiteten Reformen stellen deshalb hauptsächlich auf eine Verbesserung der Situation dieser Gruppe der ärmsten Rentner ab.

Und schließlich weisen Italien und Griechenland darauf hin, dass die historisch bedingte Häufung unterschiedlicher Pensionsfonds für unterschiedliche Berufsgruppen mit ihren ganz unterschiedlichen Ertragsquoten für die Anleger eine weitere Dimension der Ungleichheiten zwischen den Rentnern darstellt. Dementsprechend waren und sind die Konsolidierung des Systems und der faire Ausgleich im System wichtige politische Anliegen dieser Länder.

3.3.3. Alterung und voraussichtliche Entwicklung der Ungleichheiten

Verschiedene nationale Strategieberichte behandeln die voraussichtliche Entwicklung der Ungleichheiten und die Frage, wie die Solidarität ungeachtet der zunehmenden demographischen Alterung bewahrt werden kann. Der dänische Bericht verweist in diesem Kontext darauf, dass die gegenwärtigen und künftigen Rentner mit größerer Wahrscheinlichkeit Betriebsrenten oder sonstige Sparrenten beziehen. Dementsprechend rechnet Dänemark damit, dass die Ersatzquoten weiterhin steigen und dass gleichzeitig die Einkommensverteilung zwischen den Rentnern nivelliert wird. Der Bericht kommt folglich zu dem Schluss, dass ausgehend von den gegenwärtigen Systemmerkmalen die Solidarität zwischen den und innerhalb der Generationen bewahrt werden kann.

Die meisten Mitgliedstaaten vertreten die Auffassung, dass ihr jeweiliges Rentensystem unter Berücksichtigung der gegenwärtigen gesellschaftlichen Trends (zum Beispiel Trend zu einer höheren Erwerbsbeteiligung der Frauen) und dank der Verbesserung der Grundrentengarantien die genannten beiden Solidaritätsziele künftig besser werden realisieren können. Nur einige wenige Mitgliedstaaten nennen potenziell negative Auswirkungen auf die Solidaritätsziele, bedingt durch Änderungen zur Bewahrung der finanziellen Nachhaltigkeit der staatlichen Systeme. Italien z.B. rechnet damit, dass die gegenwärtigen Ersatzquoten sinken werden. Auch Deutschland erwartet einen Rückgang der Ersatzquoten in der ersten Säule, fördert zum Ausgleich jedoch massiv die kapitalgedeckte Zusatzversorgung. Zur Kompensierung der niedrigeren staatlichen Leistungen bemüht sich auch Italien, Zusatzrentensysteme zu etablieren.

Einige Mitgliedstaaten verweisen darauf, dass die höhere Lebenserwartung Druck auf die Systeme ausübt. Die finanziellen Auswirkungen dieses Trends lassen sich leichter in den Griff bekommen durch zunehmende Einführung beitragsdefinierter Systeme. Dies bewirkt, dass die Rentensysteme in der Festlegung der Rentenhöhe längere Rentenlaufzeiten berücksichtigen. Im niederländischen Strategiebericht wird jedoch ausdrücklich erklärt, dass in leistungsdefinierten Systemen die höhere Lebenserwartung sich nicht unmittelbar auf die Rentenhöhe auswirkt. Die Niederlande verweisen außerdem auf eine Studie, in der ein Vergleich gezogen wird zwischen leistungsdefinierten Rentenmodellen auf dem Grundsatz der Generationensolidarität und beitragsdefinierten Rentenmodellen ohne derartige Solidaritätselemente. Die Studie kam zu dem Ergebnis, dass zur Abdeckung eines identischen Risikos der Verringerung der Rentenleistungen die Beiträge in einem beitragsdefinierten System 25% höher sein müssten als in einem leistungsdefinierten System.

Der schwedische Strategiebericht bringt eine neue Dimension in das Solidaritätskonzept ein. Im neuen gesetzlichen Rentensystem werden sowohl die umlagefinanzierte Komponente als auch die kapitalfundierte Komponente so ausgelegt, dass sie in Bezug auf nachfolgende Alterskohorten dem Anstieg der durchschnittlichen Lebenserwartung gerecht werden. Dem Bericht zufolge ist der Mechanismus so angelegt, dass für alle Einzelpersonen und Kohorten konstante beitragsbezogene Rentenleistungen gewährleistet sind. Bei einem derartigen konstanten Leistungssatz muss eine höhere Lebenserwartung kompensiert werden entweder durch höhere Beitragssätze oder längere Lebensarbeitszeiten. Da der Beitragssatz fix ist, wird den Menschen nahegelegt, ihr Erwerbsleben zu verlängern, wollen sie dasselbe Rentenniveau wie frühere Kohorten erreichen.

3.3.4. Schlussfolgerung: Die Zukunft der Solidarität

Die Beibehaltung von Solidaritätselementen in den Rentensystemen findet in der Öffentlichkeit breite Unterstützung. Dementsprechend haben die Mitgliedstaaten in ihren jüngsten Reformen viele dieser Elemente gestärkt. Dies sollte eine ausreichende Absicherung gegen Armutsrisiken gewährleisten, könnte jedoch nicht ausreichen,. um zu vermeiden, dass das Durchschnittseinkommen älterer Menschen hinter dasjenige jüngerer Menschen zurückfällt, und auch nicht, dass sich größere Einkommensunterschiede zwischen den Älteren herausbilden. Ein Ausbau der privaten Altersvorsorge vergrößert die Ungleichheiten möglicherweise noch, denn die private Vorsorge ist stärker einkommensabhängig und im Allgemeinen für Menschen mit höherem Einkommen leichter zugänglich. Allerdings fördern viele Mitgliedstaaten einen breiteren Zugang zu derartigen Systemen. Ein entscheidender Faktor in Bezug auf künftige Ungleichheiten zwischen Jüngeren und Älteren und zwischen den Rentnern wird die Entwicklung der Rentenansprüche der Frauen sein. Sie bilden die Mehrheit der älteren Menschen und haben gegenwärtig in dieser Altersgruppe die niedrigsten Einkommen (siehe nachstehendes Ziel 10). Das Instrumentarium zur Überwachung der Wirksamkeit der Solidaritätsmechanismen muss verbessert werden.

Tabelle 4: Überblick über die nationalen Strategien zur Sicherung angemessener Renten

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4. FINANZIELLE TRAGFÄHIGKEIT DER RENTENSYSTEME

Die künftige Angemessenheit der Renten wird davon abhängen, ob es uns gelingt, in unserem durch eine rasche Bevölkerungsalterung gekennzeichneten Gesellschaftssystemen die finanzielle Tragfähigkeit der Rentensysteme zu sichern. Durch staatliche Kreditaufnahme ist eine angemessene Alterssicherung eindeutig nicht auf Dauer finanzierbar. Auch können wir nicht damit rechnen, dass kapitalfundierte Systeme das angestrebte reale Leistungsniveau garantieren, wenn die Wirtschaft nicht ausreichende Ressourcen schafft für die Erwerbstätigen und die Rentner. Alle Rentensysteme, unabhängig vom Finanzierungsmechanismus (kapitalgedeckt oder umlagefinanziert) transferieren einen Teil der Wirtschaftsleistung von den Erwerbspersonen auf die Rentner. [11]

[11] Länder mit einem hohen Nettoauslandsvermögen können über ein Leistungsbilanzdefizit den Output anderer Volkswirtschaften nutzen, um Ressourcen für ihre Rentnerbevölkerung zu schaffen.

Im Bezug auf die Herausforderung der Bevölkerungsalterung wurde im gemeinsamen Bericht für den Rat in Laeken über die Qualität und langfristige Finanzierbarkeit der Altersversorgungssysteme empfohlen: ,Die Mitgliedstaaten sollten eine multifaktorielle Strategie verfolgen, um für die Rentensysteme eine solide Finanzgrundlage zu schaffen." Diese Strategie sollte sich auf einen geeigneten Policy-mix stützen, der den fünf Zielvorgaben unter dem Schlagwort ,finanzielle Tragfähigkeit" gerecht wird. Die zur Sicherung der finanziellen Tragfähigkeit anzustrebenden Ziele sind:

- Ein hohes Beschäftigungsniveau erreichen.

- Wirksame Anreize bieten für die Erwerbsbeteiligung älterer Arbeitskräfte, insbesondere im Rahmen der Rentenregelungen (Verlängerung des Arbeitslebens).

- Die Rentensysteme so reformieren, dass dem übergeordneten Ziel der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen Rechnung getragen wird. Die Nachhaltigkeit der Rentensystem muss untermauert werden durch eine solide Fiskalpolitik, einschließlich, soweit erforderlich, eines Schuldenabbaus [12]. Die Strategien zur Realisierung dieses Ziels können auch die Einrichtung zweckgebundener Reservefonds beinhalten.

[12] Die Strategien der Mitgliedstaaten zur Gewährleistung solider und nachhaltiger öffentlicher Finanzen werden dargelegt und bewertet im Rahmen der Grundzüge der Wirtschaftspolitik und des Stabilitäts- und Wachstumspakts; sie sollten mit beidem in Einklang stehen.

- Gewährleisten, dass in der Altersvorsorge und in den Rentenreformen ein faires Gleichgewicht zwischen Erwerbspersonen und Rentnern gewahrt bleibt.

- Sicherstellen, dass die privaten und staatlichen Systeme der Alterssicherung effizient, kostengünstig, nachhaltig und sicher sind.

Die Anwendung der offenen Koordinierungsmethode auf die Renten, für die diese Ziele formuliert wurden, muss den Fortschritten in den Bereichen Beschäftigung und öffentliche Finanzen Rechnung tragen. Die Koordination der politischen Maßnahmen in diesen beiden Bereichen wird sich aber auch weiterhin im Rahmen des etablierten Koordinationsprozesses für die Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik vollziehen. Die langfristige Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen, einschließlich des zu erwartenden Belastungsdrucks durch die demografischen Veränderungen, wird im Rahmen der Stabilitäts-/Konvergenz-Programme untersucht (im Einklang mit den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Stockholm), während die Beschäftigung älterer Menschen eine der Prioritäten der europäischen Beschäftigungsstrategie bleibt. Deshalb wurde in den nachstehenden Berichtsabschnitten besonders darauf geachtet, dass die von den Mitgliedstaaten in ihren nationalen Strategieberichten über die Renten gelieferten Informationen in Einklang stehen mit den Informationen im Rahmen der Stabilitäts-/Konvergenz-Programme [13], den Grundzügen der Wirtschaftspolitik und den nationalen Aktionsplänen für Beschäftigung. Es ist wichtig, dass auch die Schlussfolgerungen aus diesen unterschiedlichen politischen Koordinationsprozessen miteinander in Einklang stehen. In den nachfolgenden Abschnitten werden die Rentensysteme und künftigen Rentenstrategien der Mitgliedstaaten vor dem Hintergrund der fünf vorgenannten Zielvorgaben analysiert.

[13] Die Stabilitäts-/Konvergenz-Programme für Herbst 2001 waren für die Analyse des vorliegenden Berichts verfügbar, denn die Programme 2002 gingen erst im November/Dezember 2002 bei der Kommission ein.

4.1. Ziel 4: Das Beschäftigungsniveau anheben

Ein hohes Beschäftigungsniveau erreichen, soweit erforderlich durch umfassende Arbeitsmarktreformen, wie in der europäischen Beschäftigungsstrategie vorgegeben und in Einklang mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik.

Durch Anhebung der Erwerbsquoten und der Beschäftigungsquoten können die Mitgliedstaaten am ehesten dem Schrumpfen der Erwerbsbevölkerung entgegenwirken, das einsetzen wird, wenn die geburtenstarken Kohorten nach und nach in den Ruhestand treten. Die negativen Auswirkungen der demografischen Entwicklungen auf Beschäftigung und Wirtschaftswachstum können zum Teil aufgefangen werden durch niedrigere Arbeitslosenquoten und höhere Erwerbsbeteiligung der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter. Auf den demografischen Altersabhängigkeitsquotienten können die Regierungen wenig Einfluss nehmen. Selbst die massive Zuwanderung - die demografische Variable mit der größten kurzfristigen Flexibilität - konnte den abrupten Anstieg des Altersabhängigkeitsquotienten nicht verhindern. Entscheidend für die Zukunftssicherheit der Rentensysteme ist jedoch der Quotient der wirtschaftlichen Abhängigkeit, d. h. das Zahlenverhältnis zwischen Rentnerbevölkerung und Erwerbstätigenbevölkerung. Wenn es Europa gelingt, die auf den Tagungen des Europäischen Rates in Lissabon und in Stockholm vorgegebenen ehrgeizigen Beschäftigungsziele zu realisieren, dann ist sein Potenzial zur Verbesserung dieses Quotienten der wirtschaftlichen Abhängigkeit erheblich (siehe Schaubild 19).

Schaubild 19

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Quelle: EU-Arbeitskräfteerhebung, EUROSTAT

4.1.1. Kurzanalyse der gegenwärtigen Arbeitsmarktlage (z. B. ungenutztes Beschäftigungspotenzial)

In allen Ländern, Österreich ausgenommen, hat sich die Gesamtbeschäftigungsquote seit Mitte der 90er Jahre verbessert, und alle Länder bekräftigen ihre Verpflichtung, die in Lissabon und Stockholm vereinbarten Beschäftigungsziele zu erreichen. Einige geben ihrer Besorgnis darüber Ausdruck, dass sich das Beschäftigungs wachstum in jüngster Zeit abgeschwächt hat. In einer Reihe von Ländern muss die Beschäftigungsperformance sich deutlich verbessern, sollen selbst die Gesamtquotenziele überhaupt in Reichweite kommen. Einige dieser Länder (z. B. Belgien, Spanien und Italien) räumen ein, dass sie weitere Anstrengungen unternehmen müssen.

Tabelle 5

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Die drei Beschäftigungsquotenziele (Gesamtquote, Frauenquote und Quote der älteren Arbeitskräfte) sind offensichtlich eng miteinander verknüpft. Die Gesamtbeschäftigungsquote lässt sich nur dann anheben, wenn das ungenutzte Arbeitskräftepotenzial mobilisiert wird - und dieses Potenzial findet sich am ehesten in der Bevölkerungsgruppe der Frauen und der älteren Menschen im erwerbsfähigen Alter. Wie im griechischen Bericht hervorgehoben, können verschiedene Faktoren Fortschritte in diesem Bereich hemmen: die Notwendigkeit, Einstellungen zu ändern, die Beschäftigungsfähigkeit der gegenwärtig arbeitslosen Menschen zu verbessern und insbesondere, was die Erwerbsbeteiligung der Frauen angeht, die Notwendigkeit erheblicher Investitionen in Betreuungseinrichtungen für Kinder und andere Familienangehörige.

Obwohl in mehreren Mitgliedstaaten die Arbeitslosen eine signifikante, unmittelbar verfügbare Arbeitskräftereserve darstellen, wird man ein höheres Beschäftigungsniveau dennoch hauptsächlich dadurch erreichen, dass man gegenwärtig nicht erwerbstätige Frauen und ältere Arbeitskräfte mobilisiert (siehe Ziel 5). Spanien und Griechenland rechnen damit, dass Zuwanderer ein großes Arbeitskräftepotenzial bilden werden. Dies kann bereits im Land befindliche legalisierte Zuwanderer einschließen. Der spanische Strategiebericht verweist auf den erheblichen Beitrag der ausländischen Arbeitskräfte zur gegenwärtig günstigen Finanzlage des Sozialversicherungssystems. Die Anzahl der vom Sozialversicherungssystem erfassten Ausländer hat sich mehr als verdoppelt: von 332 000 in 1999 auf 792 000 in 2002. Die Verbesserung der Beschäftigungsquoten von Zuwanderern und deren Nachkommen ist Bestandteil der dänischen und der schwedischen Strategie. In anderen nationalen Strategieberichten wird dagegen die Frage der Zuwanderung und der Arbeitsmarktintegration von Zuwanderern kaum berührt.

In Anbetracht der Engpässe auf dem Arbeitsmarkt verweisen Dänemark und die Niederlande auch auf das Arbeitskräftepotenzial in der Gruppe der Menschen, die von Erwerbsunfähigkeitsleistungen leben, und in der Gruppe der sozial Ausgegrenzten.

Länder, die ihre Beschäftigungsquotenziele bereits erreicht haben - oder ihnen sehr nahe gekommen sind - sehen sich dennoch veranlasst, ihre Anstrengungen zur weiteren Anhebung des Beschäftigungsniveaus zu verstärken. Schweden, Dänemark und Finnland stellen eine unmittelbare Verbindung her zwischen ihren Beschäftigungszielen und dem prognostizierten Schrumpfen der Erwerbsbevölkerung. Um die demografisch bedingten Abnahme des Arbeitskräfteangebots auszugleichen, werden diese Mitgliedstaaten sich noch stärker darum bemühen, alle Menschen im erwerbsfähigen Alter zu aktivieren sowie einen früheren Eintritt in das und ein späteres Ausscheiden aus dem Erwerbsleben zu realisieren.

Ein stetiger struktureller Anstieg der Erwerbsquoten und Beschäftigungsquoten der Frauen ist eine wesentliche mittel- bis langfristige Zielvorgabe in Österreich, Deutschland, Spanien, Griechenland, Irland, Italien, den Niederlanden und Portugal.

4.1.2. Wichtigste Maßnahmen zur Anhebung des Beschäftigungsniveaus

Nationale Aktionspläne zur Anhebung des Beschäftigungsniveaus werden im Rahmen der europäischen Beschäftigungsstrategie erarbeitet. Die Mitgliedstaaten waren aufgefordert, die wichtigsten ihrer beschäftigungspolitischen Maßnahmen auch in den nationalen Strategieberichten über die Alterssicherung herauszustellen.

Italien und Deutschland planen umfassende Arbeitsmarktreformen, von denen man signifikante Impulse zur Anhebung des Beschäftigungsniveaus und zum Abbau der Arbeitslosigkeit erwartet. Dänemark arbeitet gegenwärtig einen Aktionsplan ,Mehr Menschen in Arbeit" aus, der bewirken soll, dass Arbeit lohnt und die Initiativen, Menschen in Arbeit zu bringen, wirksamer und flexibler gestaltet werden.

In den meisten Mitgliedstaaten will man die Beschäftigungsquoten anheben durch zahlreiche miteinander verknüpfte Einzelinitiativen und Maßnahmen. Schweden setzt in seinen Bemühungen zur Steigerung der Beschäftigungsquoten (darin eingeschlossen sind nationale Zielvorgaben) vier Schwerpunkte: 1. Stärkung der Arbeitsanreize im Steuer- und Sozialleistungssystem; 2. aktive Arbeitsmarktpolitik und effizientes Job-Matching; 3. Qualität der Arbeitsplätze und besserer Gesundheitsschutz im Arbeitsleben und 4. Bildung und lebenslanges Lernen. Variationen dieser vier Schwerpunkte finden sich in der Beschäftigungspolitik mehrerer Mitgliedstaaten. Finnland möchte seine Beschäftigungsperformance verbessern durch Optimierung des Arbeitsumfelds, einschließlich Sicherheit am Arbeitsplatz und Gesundheitsversorgung, durch Förderung des lebenslangen Lernens, durch Rehabilitationsprogramme und durch Schaffung eines Umfelds, das Unternehmertum und Unternehmensneugründungen begünstigt. Frankreich nennt die positiven Auswirkungen jüngster gesetzgeberischer Maßnahmen im Bereich Diskriminierungsbekämpfung und Gleichstellung auf das Beschäftigungsniveau.

Einige Länder haben Schätzungen darüber vorgelegt, in welchem Maße verschiedene Einzelmaßnahmen zur Realisierung der Beschäftigungsziele beitragen. Dänemark, das 133 000 Menschen zusätzlich in Arbeit bringen möchte, rechnet damit, dass 20 000 durch bessere Arbeitsanreize aus den Reihen der gegenwärtig Arbeitslosen aktiviert werden. Die Hälfte der verbleibenden 113 000 soll dadurch auf dem Arbeitsmarkt verfügbar werden, dass ältere Arbeitskräfte den Rentenbeginn hinausschieben; die Voraussetzung dafür schaffen sollen neue Anreize im Rahmen der Regelungen zum Vorruhestand, zur Erwerbsunfähigkeit und zur Alterssicherung. Das restliche, noch zu erschließende Arbeitskräftepotenzial soll dadurch aktiviert werden, dass man die Beschäftigungsquoten der Zuwanderer und deren Nachkommen steigert und sozial ausgegrenzte Bevölkerungsgruppen in den Arbeitsmarkt integriert.

Länder mit niedrigen Frauenerwerbsquoten (z. B. Spanien, Griechenland, Irland) wollen mehr Frauen in Arbeit bringen durch eine Kombination kohortenspezifischer kultureller Veränderungen der Geschlechterrollen, eine kontinuierliche Ausweitung des Betreuungsangebots für Kinder und sonstige betreuungsbedürftige Angehörige sowie durch Maßnahmen, die eine bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf ermöglichen. Länder mit niedrigeren Erwerbsquoten als die vorgenannten Länder (z. B. Österreich, Belgien, Deutschland, Niederlande) weisen in der Regel darauf hin, dass es auch erforderlich sein wird, sich verstärkt um die Gleichstellung der Geschlechter im Bereich Arbeitsentgelt und Arbeitsbedingungen zu bemühen.

Eine Reihe von Ländern mit weniger entwickelten Kinderbetreuungseinrichtungen bieten denjenigen Frauen eine relativ großzügige Unterstützung, die zur Betreuung ihrer Kinder in den ersten zwei bis drei Jahren ihre berufliche Laufbahn für längere Zeit unterbrechen. Derartige Maßnahmen gehören natürlich in erster Linie in den Bereich der Familienpolitik. Wenn man jedoch die Auswirkungen auf die Beschäftigungsquoten bedenkt und die Schwierigkeiten vieler Frauen, nach einer längeren Unterbrechung ins Erwerbsleben zurückzukehren, dann stellt sich die Frage, ob es nicht besser wäre, die Ressourcen in den Ausbau von Kinderbetreuungseinrichtungen zu investieren, um auf diese Weise die Wiedereingliederung der Frauen nach dem Elternurlaub zu beschleunigen.

Verschiedene Mitgliedstaaten (z. B. Österreich, Belgien, Deutschland, Griechenland, Spanien und Portugal) machen Gebrauch von Ermäßigungen bei den Sozialversicherungsbeiträgen, um zur Verbesserung der Beschäftigungs möglichkeiten von Arbeitskräften mit Beschäftigungsproblemen nachfrageseitige Anreize zu schaffen und zu stärken. In Österreich zielen derartige Maßnahmen hauptsächlich auf ältere Arbeitskräfte. Spanien bietet denjenigen Arbeitgebern Beitragsbefreiungen oder -ermäßigungen, die Frauen, junge Menschen und über 45-Jährige einstellen. Um die angebotsseitigen Arbeitsanreize zu verbessern, werden außerdem Änderungen am Einkommensteuersystem vorgenommen (z. B. individualisierte steuerliche Veranlagung, Steuergutschriften) vorgenommen.

Viele Mitgliedstaaten erwarten darüber hinaus, dass die Grundkonzeption und jüngste Reformen ihres Renten- und Steuersystems beschäftigungsfördernd wirken. Deutschland verweist auf die beschäftigungsfreundlichen Aspekte seines staatlichen Rentensystems - enge Verknüpfung von Erwerbsphasen und Rentenanwartschaften - sowie darauf, dass jüngste Reformen zusätzliche Arbeitsanreize geschaffen haben durch entsprechende Beitrags-/Leistungsregelungen. Der Bericht unterstreicht auch die beschäftigungswirksamen medizinischen Rehabilitationsleistungen, die den Menschen dabei helfen sollen, in ihren Beruf zurückzukehren oder ihn weiter auszuüben. Eine vollständige Reorganisation des Rentensystems hat in Schweden und in Italien erheblich dazu beigetragen, die Arbeitsanreize und die Beschäftigungsfreundlichkeit im Rahmen des staatlichen Rentensystems zu optimieren. Verschiedene anreizstärkende Reformen werden, wenn auch in geringerem Umfang, in den meisten Mitgliedstaaten durchgeführt.

In nahezu allen Mitgliedstaaten war im letzten Jahrzehnt eine signifikante Nettozuwanderung aus Drittländern zu verzeichnen. Spanien erklärt ausdrücklich, dass es in einem stetigen Zuwanderungsstrom ein Mittel sieht, dem Schrumpfen der Erwerbsbevölkerung entgegenzuwirken. Auch Griechenland ist der Auffassung, dass die Zuwanderung einen pote