Vor diesem Hintergrund schlägt die Kommission vor, die Verletzung restriktiver Maßnahmen der Union in die Kriminalitätsbereiche nach Artikel 83 Absatz 1 AEUV aufzunehmen. Sobald der Rat eine Einigung erzielt und das Europäische Parlament seine Zustimmung dazu erteilt, den Verstoß gegen restriktive Maßnahmen der Union in die Kriminalitätsbereiche nach Artikel 83 Absatz 1 AEUV aufzunehmen, kann die Kommission im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens einen Vorschlag für eine Richtlinie unterbreiten, mit dem strafrechtliche Definitionen und Sanktionen angeglichen werden könnten.

Wie in den nachstehenden Abschnitten ausführlicher erläutert wird, weichen die nationalen Systeme in Ermangelung einer unionsweiten Harmonisierung erheblich voneinander ab, was die Kriminalisierung eines Verstoßes gegen die Ratsverordnungen über restriktive Maßnahmen der Union (Verstoß gegen restriktive Maßnahmen der Union) betrifft. Desgleichen weisen die strafrechtlichen Sanktionssysteme erhebliche Unterschiede auf.

Die Union wendet derzeit über 40 verschiedene Arten restriktiver Maßnahmen an. Einige davon dienen der Umsetzung restriktiver Maßnahmen der Vereinten Nationen; andere wurden eigenständig von der Union angenommen. Neben den Regelungen für länderspezifische Situationen hat die Union auch horizontale Regelungen angenommen, um gegen die Verbreitung und den Einsatz chemischer Waffen, Cyberangriffe, Menschenrechtsverletzungen und Terrorismus vorzugehen. Restriktive Maßnahmen sind für die Mitgliedstaaten der Union und für jede Person oder Organisation, die der Gerichtsbarkeit der Mitgliedstaaten untersteht (EU-Akteure), verbindlich. Eine uneinheitliche Durchsetzung restriktiver Maßnahmen untergräbt deren Wirksamkeit und die Fähigkeit der Union, mit einer Stimme zu sprechen. Für die Durchführung und Durchsetzung restriktiver Maßnahmen der Union sind in erster Linie die Mitgliedstaaten zuständig. Die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten müssen prüfen, ob ein Verstoß gegen die nach Artikel 215 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) angenommene Verordnung des Rates vorliegt, und geeignete Maßnahmen ergreifen.

Zur Aufrechterhaltung dieser Werte kann die Union restriktive Maßnahmen gegen Drittländer, Organisationen oder Einzelpersonen verhängen. Diese Maßnahmen umfassen gezielte Einzelmaßnahmen, darunter gezielte finanzielle Sanktionen (Sicherstellen von Vermögenswerten) und Einreisebeschränkungen (Reiseverbote) sowie sektorbezogene Maßnahmen, z. B. Waffenembargos oder wirtschaftliche und finanzielle Maßnahmen (z. B. Ein- und Ausfuhrbeschränkungen, Beschränkungen für die Erbringung bestimmter Dienstleistungen wie Bankdienstleistungen). Die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit ist vor dem Hintergrund der Invasion der Ukraine durch Russland von besonderer Bedeutung. Die Union hat eine Reihe restriktiver Maßnahmen gegen russische und belarussische Personen und Unternehmen erlassen, einige davon bereits im Jahr 2014. In diesem Zusammenhang und um die Koordinierung bei der Durchsetzung dieser restriktiven Maßnahmen auf Unionsebene zu verbessern, hat die Kommission die Taskforce „Freeze and Seize“ eingerichtet. Neben der Gewährleistung der Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten und den Agenturen der Union wie Europol und Eurojust soll die Taskforce auch das Zusammenspiel zwischen restriktiven Maßnahmen und strafrechtlichen Maßnahmen prüfen.

Angesichts der dringenden Notwendigkeit, die an Verstößen gegen die Unionsvorschriften über restriktive Maßnahmen beteiligten Einzelpersonen und Organisationen zur Rechenschaft zu ziehen, nimmt die Kommission heute auch eine Mitteilung an, in deren Anhang die wichtigsten Elemente dargelegt sind, die eine künftige Richtlinie über strafrechtliche Sanktionen bei Verstößen gegen die Unionsvorschriften über restriktive Maßnahmen beinhalten könnte.

In den folgenden Abschnitten werden neben den Problemen, die mit dem vorliegenden Vorschlag werden sollen, deren zugrundeliegende Ursachen und die negativen Folgen des derzeitigen Sachstands erörtert. Daran schließt sich eine Darlegung der Ziele des Vorschlags und seines Mehrwerts an, einschließlich der Gründe, weshalb er die Kriterien für die Aufnahme in den Kriminalitätsbereich nach Artikel 83 Absatz 1 AEUV erfüllt.

(2)Probleme, die mit dem Vorschlag angegangen werden

In den letzten Jahrzehnten hat nicht nur die Annahme restriktiver Maßnahmen der Union zugenommen, sondern auch die Zahl der Umgehungsmechanismen, insbesondere durch jene, die auf einer Liste restriktiver Maßnahmen stehen, gut situiert sind und sich daher einen „Mittler“ (Rechtsanwalt, Notar usw.) und „Instrumente“ (komplexe rechtliche Strukturen, um das wirtschaftliche Eigentum an den Vermögenswerten beispielsweise zu verbergen), leisten können, um sich deren Anwendung zu entziehen.

In diesem Zusammenhang ist ein Bericht des Europäisches Netz von Anlaufstellen betreffend Personen, die für Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen verantwortlich sind (Genozid-Netz) aus dem Jahr 2021 von besonderer Bedeutung. Auf der Grundlage einer vergleichenden Bewertung der Lage in den Mitgliedstaaten wird im Bericht des Genozid-Netzes hervorgehoben, dass nur sehr wenige für einen Verstoß gegen restriktive Maßnahmen verantwortliche natürliche oder juristische Personen tatsächlich zur Rechenschaft gezogen werden. Darin wird jedoch auch festgestellt, dass ein positiver Trend bei der Zahl der jüngst eingeleiteten Strafverfolgungsmaßnahmen und beim Anstieg der von bestimmten nationalen Behörden verhängten Strafen zu verzeichnen ist.

Trotz positiver Tendenzen in einigen Mitgliedstaaten scheint es nur ein paar wenige laufende Gerichtsverfahren zu geben, die mit Verstößen gegen restriktive Maßnahmen der Union im Zusammenhang stehen. Dies kann ein Hinweis darauf sein, dass der Ermittlung und Verfolgung von Verstößen gegen restriktive Maßnahmen der Union in vielen Mitgliedstaaten unzureichende Priorität eingeräumt wird. Darüber hinaus sind Strafverfolgungsbehörden aufgrund der spezifischen Kategorie von Straftätern, Opfern und der Komplexität der (Kombination) der betreffenden Straftaten mit erheblichen Problemen konfrontiert.

Verstöße gegen restriktive Maßnahmen der Union haben oft grenzüberschreitenden Charakter. Ein Unternehmen kann beispielsweise Ausrüstung über einen ausländischen Zwischenhändler kaufen, wohl wissend, dass die echten Verkäufer Länder, Organisationen und Einzelpersonen sind, die restriktiven Maßnahmen unterliegen. Was die Sicherstellung von Vermögenswerten anbelangt, so kann beispielsweise eine internationale Bank die Übertragung einer sichergestellten Yacht, deren Eigentümer sich unter den gelisteten Personen befindet, erleichtern. An solch einer verbotenen Übertragung könnte eine Anwaltskanzlei beteiligt sein, die zum Begehen der Straftat beiträgt, indem sie Papiere für den Verkauf einer Yacht ausstellt, und in einigen Fällen könnten korrupte Regierungsbeamte den Eigentümerwechsel ermöglichen. Geldwäsche und/oder Briefkastenfirmen könnten auch zusätzliche Mittel sein, um die Herkunft der Zahlung für eine Yacht zu verschleiern.

Da es oftmals keine direkten Opfer von Verstößen gegen restriktive Maßnahmen gibt, hängt ihre Ermittlung und ihre Verfolgung von der Aufdeckung durch die zuständigen nationalen Behörden ab. Darüber hinaus spielen Meldungen von Hinweisgebern oder Beschwerden von Organisationen der Zivilgesellschaft eine wichtige Rolle bei der Meldung von Verstößen gegen restriktive Maßnahmen.

Was die Wechselwirkung zwischen dem Ansatz der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Kriminalisierung von Verstößen gegen restriktive Maßnahmen der Union und Sicherstellungsmaßnahmen anbelangt, sollte betont werden, dass eine Sicherstellung in den meisten Mitgliedstaaten nur auf der Grundlage einer strafrechtlichen Verurteilung oder zumindest einer bestehenden Verbindung zu Straftaten möglich ist. Selbst wenn der Verstoß gegen restriktive Maßnahmen in einigen Mitgliedstaaten unter Strafe gestellt wurde, so können Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten dennoch zu einem fragmentierten Ansatz in Fällen mit grenzüberschreitendem Bezug führen.

(3)Zugrundeliegende Ursachen

Personen, die an illegalen Praktiken im Zusammenhang mit restriktiven Maßnahmen der Union beteiligt sind, können davon profitieren, dass die Mitgliedstaaten im Rahmen ihres Verwaltungs- und/oder Strafrechts sehr unterschiedliche Definitionen und Sanktionen für Verstöße gegen restriktive Maßnahmen der Union festgelegt haben. Einige Mitgliedstaaten verwenden weit gefasste Definitionen wie „Verstoß gegen VN- und EU-Sanktionen“ oder „Verletzung von EU-Vorschriften“. Andere Mitgliedstaaten haben detailliertere Vorschriften, beispielsweise in Form einer Auflistung verbotener Verhaltensweisen.

Auf der Grundlage der Antworten auf einen vom Genozid-Netz erstellten Fragebogen, seinen weiteren Konsultationen sowie zusätzlicher Untersuchungen durch die Kommission im Vorfeld dieses Vorschlags kann der Schluss gezogen werden, dass in 13 Mitgliedstaaten der Verstoß gegen restriktive Maßnahmen der Union entweder eine Ordnungswidrigkeit oder eine Straftat darstellt. Die Kriterien, nach denen eine Verhaltensweise entweder in den einen oder den anderen Bereich fällt, unterscheiden sich von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat, beziehen sich jedoch in der Regel auf ihre Schwere (schwerwiegende Art) und werden entweder qualitativ (Vorsatz, grobe Fahrlässigkeit) oder quantitativ (Schaden) bestimmt. Lediglich in 12 Mitgliedstaaten ist ein Verstoß gegen restriktive Maßnahmen der Union eine Straftat. In zwei Mitgliedstaaten zieht konkret die Straftat des Verstoßes gegen restriktive Maßnahmen der Union jedoch nur verwaltungsrechtliche Sanktionen nach sich..

Tabelle: Kategorisierung des Verstoßes gegen restriktive Maßnahmen der Union

Kategorisierung des Verstoßes gegen restriktive Maßnahmen der Union Mitgliedstaaten Der Verstoß gegen restriktive Maßnahmen stellt entweder eine Straftat oder eine Ordnungswidrigkeit dar BE, BG, CZ, DE, EE, IE, EL, IT, LT, AT, PL, RO, SI Der Verstoß gegen restriktive Maßnahmen stellt eine Straftat dar DK, FR, HR, CY, LV, LU, HU, MT, NL, PT, FI, SE Der Verstoß gegen restriktive Maßnahmen stellt eine Ordnungswidrigkeit dar ES, SK

Was Gefängnisstrafen anbelangt, so liegen die Höchststrafen in 14 Mitgliedstaaten bei zwei bis fünf Jahren, in acht Mitgliedstaaten sind jedoch Höchststrafen zwischen 8 und 12 Jahren möglich. Die Höchstgeldstrafen, die für einen Verstoß gegen restriktive Maßnahmen der Union verhängt werden können – sei es als Straftat oder als Ordnungswidrigkeit – sind in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich und variieren zwischen 1200 EUR und 500 000 EUR. In vierzehn Mitgliedstaaten müssen juristische Personen für Verstöße gegen restriktive Maßnahmen der Union haften. Zwölf Mitgliedstaaten sehen verwaltungsrechtliche Sanktionen vor, insbesondere Geldbußen, die gegen juristische Personen verhängt werden können, wenn deren Angestellte (oder zumindest ihre Führungskräfte) gegen Sanktionen verstoßen. Die maximalen Geldstrafen für juristische Personen liegen zwischen 133 000 EUR und 37,5 Mio. EUR.

4.Negative Folgen des Status quo