BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT ÜBER DIE ANWENDUNG DER RICHTLINIE 92/51/EWG IN ÜBEREINSTIMMUNG MIT ARTIKEL 18 DER RICHTLINIE 92/51/EWG

INHALTSVERZEICHNIS

I. EINLEITUNG

II. ZUSAMMENFASSUNG

III. VORGESCHICHTE

IV. HINTERGRUND

A. Stand der Umsetzung

B. Anwendung

1. Einleitung

2. Berichtszeitraum 1995-96

3. Fazit

4. Berichtszeitraum 1997-98

5. Fazit

C. Statistische Angaben

V. KOMMENTARE ZU DEN EINZELNEN ARTIKELN

VI. BEMERKUNGEN ZU DEN BERUFEN

A. Öffentliche Verwaltung

B. Lehrer

C. Soziale Berufe

D. Paramedizinische Berufe

1. Allgemeine Erwägungen

2. Grenzen der Anerkennung von Diplomen

a) Bestimmten Berufen vorbehaltene Tätigkeiten

b) Berufe, die in zwei Mitgliedstaaten scheinbar vergleichbar sind, doch unterschiedliche Tätigkeitsfelder umfassen

c) Berufe unterschiedlicher Stufen

d) Grenzen, die durch das Bestehen anderer Richtlinien gesetzt sind (Beispiel spezialisierte Krankenpflege)

3. Aufgetretene Probleme

a) Nichtumsetzung der Richtlinie

b) Mängel bei der Anwendung

4. Schlußfolgerungen

a) Wechselbeziehungen zwischen den Mitgliedstaaten

b) Die Spezifik der Berufsangehörigen des Gesundheitswesens

E. Berufe des Verkehrswesens

F. Berufe des Tourismusbereichs

1. Reisebegleiter

2. Fremdenführer

a) Einleitung

b) Rechtsprechung Fremdenführer

c) Niederlassung und Dienstleistungserbringung

3. Abgrenzung der Tätigkeitsfelder der beiden Berufe Reisebegleiter und Fremdenführer

4. Schlußfolgerungen

G. Sportberufe

1. Freizügigkeit der Arbeitnehmer und Niederlassungsfreiheit

2. Dienstleistungsfreiheit

VII. KOORDINATORENGRUPPE

A. Sitzungen und Berichte

B. Von der Koordinatorengruppe gebilligter Verhaltenskodex für die allgemeine Regelung zur Anerkennung von Diplomen

C. Verwaltungszusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten

VIII.SPRACHLICHE ANFORDERUNGEN

IX. ZEITWEILIGE DIENSTLEISTUNGSERBRINGUNG

X. SCHLUSSFOLGERUNGEN

ANHANG I

I. BEMERKUNGEN DER MITGLIEDSTAATEN

A) Belgien

B) Dänemark

1. Eine komplizierte Regelung

2. Ziel der allgemeinen Regelung

3. Besondere Bemerkungen

a) Frankreich: Sportlehrer

b) Österreich: Skilehrer und Bergführer

c) Sportberufe

C) Niederlande

D) Österreich

E) Portugal

F) Vereinigtes Königreich

G) Finnland

H) Liechtenstein

I) Deutschland

ANHANG II

I. EINLEITUNG

1. Die Richtlinie 92/51 [1] wurde angenommen, um die mit der Richtlinie 89/48 eingeführte allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschließen, auf andere Ausbildungsniveaus auszudehnen.

[1] ABl. L209 vom 24. Juli 1992, S. 25.

2. Die Grundsätze sind dieselben [2]: Ein Berufsangehöriger, der die Qualifikationsvoraussetzungen für die Ausübung eines Berufs in einem Mitgliedstaat erfuellt, gilt als ausreichend qualifiziert, um diesen Beruf in einem anderen Mitgliedstaat auszuüben. Wie auch in der Richtlinie 89/48 vorgesehen, behalten die Mitgliedstaaten in Ermangelung einer Koordinierung der Ausbildung [3], die Möglichkeit, bei wesentlichen Unterschieden zwischen den Ausbildungen unter Einhaltung bestimmter Verfahrensregeln Ausgleichsmaßnahmen zu fordern. Angesichts der größeren Vielfalt der Ausbildungsgänge zeichnet sich die Richtlinie jedoch durch eine größere Komplexität aus: So gibt es im wesentlichen drei Qualifikationsniveaus, wobei Übergangsregelungen vorgesehen sind, und es mußten auch solche Ausbildungsgänge berücksichtigt werden, die im Vergleich zur ersten Regelung untypisch sind.

[2] Die ergänzende allgemeine Regelung beruht "auf denselben Grundsätzen" und enthält "Vorschriften, die denen der ersten allgemeinen Regelung entsprechen" (Erwägungsgrund 5 der Richtlinie).

[3] "Bei denjenigen Berufen, für deren Ausübung die Gemeinschaft kein Mindestniveau der notwendigen Qualifikation festgelegt hat, behalten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, dieses Niveau mit dem Ziel zu bestimmen, die Qualität der in ihrem Hoheitsgebiet erbrachten Leistungen zu sichern." (Erwägungsgrund 2).

3. Wie in Artikel 18 vorgesehen, ist fünf Jahre nach Ablauf der Umsetzungsfrist ein Bericht über den Stand der Anwendung der Richtlinie vorzulegen. [4].

[4] 18.Juni 1994.

4. Der vorliegende Bericht geht zunächst auf die Ausarbeitung der Richtlinie ein. Anschließend werden ihre Umsetzung erläutert und statistische Angaben im Zusammenhang mit ihrer Anwendung gemacht. Es folgt eine Kommentierung der verschiedenen Artikel der Richtlinie sowie der Erfahrungen bei ihrer Anwendung auf die wichtigsten Berufsgruppen, die unter die Richtlinie fallen. Die Arbeit der Gruppe der mit der Durchführung der Richtlinie betrauten Koordinatoren wird zusammenfassend dargestellt. Im Anschluß werden zwei wichtige Fragen erörtert: die sprachlichen Anforderungen sowie die Erbringung von Dienstleistungen. Die Schlußfolgerungen zielen darauf ab, richtungweisende Erkenntnisse für die Zukunft abzuleiten.

II. ZUSAMMENFASSUNG

5. Die Annahme der Richtlinie 92/51/EWG leitete eine bedeutsame neue Phase der Umsetzung der allgemeinen Regelung ein. Mit der Richtlinie wurde die Anwendung der allgemeinen Regelung auf einen umfangreichen neuen Bereich ausgedehnt, der eine Vielzahl sehr unterschiedlicher Berufe umfaßt. Das breite Spektrum der unter die allgemeine Regelung fallenden Berufe, die Abweichungen zwischen den einschlägigen Ausbildungsgängen, die für die Ausübung dieser Berufe in den einzelnen Mitgliedstaaten vorausgesetzt werden, und die "Übergangsmöglichkeiten" zwischen dieser Richtlinie und der ersten Richtlinie über die allgemeine Regelung waren bedeutsame neue Herausforderungen für die gegenseitige Anerkennung der Berufsabschlüsse durch die Mitgliedstaaten.

6. In vielen Mitgliedstaaten kam es bei der Umsetzung der Richtlinie zu beträchtlichen Verzögerungen. In einigen Fällen waren diese Verzögerungen so weitreichend und von so langer Dauer, daß sie die Richtlinie jahrelang für das gesamte Spektrum der Berufe, die in einem Mitgliedstaat insgesamt unter diese Regelung fallen, de facto unwirksam machten. In anderen Mitgliedstaaten kam es mehr zu sporadischen Verzögerungen in spezifischen Fällen, die oftmals durch die eher schrittweise Umsetzung für einzelne Berufe verursacht wurden, die jedoch insgesamt zu erheblichen und weitreichenden Verzögerungen bei der Anwendung führten. Inzwischen wurden jedoch die meisten dieser Probleme gelöst, und die Aussichten für eine umfassendere und wirksamere Anwendung der Richtlinie haben sich verbessert.

7. Nach und nach werden statistische Angaben verfügbar, die erkennen lassen, in welcher Größenordnung Bewegungen stattfinden und auf welche Berufe sie sich am stärksten konzentrieren, wie zum Beispiel auf Berufe im Seeverkehr und im Gesundheitswesen. Insgesamt sind unter der allgemeinen Regelung Lehrer und Ingenieure am stärksten an den Wanderungsbewegungen beteiligt. Die Umsetzung der dritten Richtlinie über die allgemeine Anerkennungsregelung - der Richtlinie 99/42/EWG [5] - im Jahre 2001 wird einen weiteren bedeutsamen Fortschritt darstellen.

[5] Richtlinie 99/42 des Europäischen Parlaments und des Rates über ein Verfahren zur Anerkennung der Befähigungsnachweise für die unter die Liberalisierungs- und Übergangsrichtlinien fallenden Berufstätigkeiten in Ergänzung der allgemeinen Regelung, ABl. Nr. L 201 vom 31.07.1999, S. 77-93.

8. Die Erfahrungen bei der Durchführung der Richtlinie haben dazu beigetragen, einige wichtige Punkte zu klären. So besteht zum Beispiel nach wie vor eine Lücke in den Rechtsvorschriften, die durch die Bestimmungen des EG-Vertrages gemäß der Auslegung durch den Gerichtshof geschlossen wird. Diese betrifft Fälle, die weder unter eine sektorbezogene Richtlinie noch unter die allgemeine Regelung fallen, wie spezialisierte Krankenschwestern/-pfleger, die die Anerkennung in einem Mitgliedstaat beantragen, in dem es nur den Abschluß für allgemeine Krankenpflege gibt. Es bleiben gewisse Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Anerkennung von Berufsabschlüssen gemäß der in der Richtlinie vorgesehenen Übergangsregelung, nach der Mitgliedstaaten, in denen Diplome im Sinne der Richtlinie 89/48 vorausgesetzt werden, verpflichtet sind, die in anderen Mitgliedstaaten geltenden Diplome im Sinne der Richtlinie 92/51 anzuerkennen. Darüber hinaus wird in Kürze eine weitere Klärung vom Gerichtshof erwartet, was die Frage der sprachlichen Anforderungen betrifft, und die Kommission hat weitere Bemühungen bezüglich der medizinischen Abschlüsse unternommen.

9. Die Anwendung von Artikel 14 ist nach wie vor strittig. Dieser sieht die Möglichkeit vor, von dem Grundsatz abzuweichen, daß der Bewerber die Wahl hat, was die Art der Anpassungsmaßnahme betrifft, die bei wesentlichen Unterschieden zwischen seiner Qualifikation und den Qualifikationsanforderungen des Aufnahmestaats verlangt werden kann. Nach wie vor werden solche Anträge nur in wenigen Fällen gestellt, und bislang wurden nur vorübergehende Abweichungen gewährt. Der strittigste Fall betrifft die Anerkennung der Qualifikation von Skilehrern. Diesem Bereich wird in den kommenden Monaten weitere Aufmerksamkeit gewidmet werden. In den vergangenen Monaten wurden auf Antrag Frankreichs unbefristete Ausnahmen für Bergführer und Höhlenführer gewährt. Österreich und Frankreich wurden für mehrere Skilehrerberufe sowie für Tauchlehrer und Fallschirmsprunglehrer vorübergehende Ausnahmen genehmigt, die bis zum 31. Juli 2000 gelten. Die Frage der Anerkennung der Qualifikation von Skilehrern wird in einer Reihe von Ad-hoc-Sitzungen weiter geprüft, die den Informationsaustausch und die Klärung der Standpunkte sowie die Ausarbeitung eines weitreichenden Abkommens über die Bedingungen der Freizügigkeit erleichtern sollen. Nach den bisherigen Erfahrungen wird möglicherweise mehr Zeit erforderlich sein, um die umfassende Prüfung künftiger Anträge auf Ausnahmen sowie die diesbezügliche Beratung sicherzustellen.

10. Darüber hinaus wurde das Verfahren zur Aktualisierung der Richtlinie als zu zeitaufwendig und arbeitsintensiv kritisiert. Obwohl es sich offensichtlich um ein schwieriges Thema handelt, müssen Lösungen zur Vereinfachung des Verfahrens geprüft werden.

11. Die Anwendung der Richtlinie 92/51 hat auch Auswirkungen auf die Tourismusbranche gehabt. Sie hat viele Diskussionen ausgelöst und einige Gerichtsverfahren im Zusammenhang mit örtlichen Qualifikations- und Zulassungsanforderungen für Fremdenführer und Reisebegleiter nach sich gezogen. Im Ergebnis der Entwicklungen in diesem Bereich sowie in damit zusammenhängenden Bereichen und aufgrund des neuen Vorschlags für eine Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr wurden im Hinblick auf die Notwendigkeit einer größeren Rechtsklarheit und -sicherheit weitere Überlegungen angestellt. Dazu gehören auch Vorschriften, die den modernen Marktanforderungen bezüglich der grenzüberschreitenden Erbringung von Dienstleistungen im Gegensatz zur Niederlassung in dem betreffenden Mitgliedstaat Rechnung tragen.

12. Die Anwendung der Richtlinien über die allgemeine Regelung führte auch zur Prüfung abstrakter Fragen wie der Rolle des Gemeinschaftsrechts im Zusammenhang mit Einstellungen im öffentlichen Dienst einschließlich der Einstellungen für die Ausübung spezifischer Berufe im öffentlichen Dienst, allgemeiner Einstellungen auf der Grundlage eines bestimmten Qualifikationsniveaus und der Durchführung von Auswahlverfahren.

13. Die Arbeit der Koordinatorengruppe wurde auf die Richtlinie 92/51 ausgedehnt. Die nutzbringende Tätigkeit dieser Gruppe wurde fortgesetzt und hat an Bedeutung gewonnen, insbesondere mit der Annahme des von der Koordinatorengruppe für die allgemeine Regelung der Anerkennung der Diplome gebilligten Verhaltenskodexes zu Verwaltungsformalitäten bei der Umsetzung der allgemeinen Regelung. Angesichts des großen Umfangs der von der Kommission in jüngster Zeit im Zusammenhang mit der gegenseitigen Anerkennung im allgemeinen geleisteten Arbeit, zieht die Gruppe derzeit in Betracht, die Rolle der Koordinatoren beim Informations- und Meinungsaustausch zu stärken, um auf diese Weise die Entscheidungsfindung in bezug auf die gegenseitige Anerkennung zu unterstützen.

III. VORGESCHICHTE

14. Die erste Richtlinie über die allgemeine Regelung (89/48) betraf nur mindestens dreijährige Berufsausbildungen an einer Universität oder einer anderen Hochschuleinrichtung. Es schien daher notwendig, die allgemeine Regelung durch eine Richtlinie zu ergänzen, die sich auf Berufsausbildungen von kürzerer Dauer bzw. unterschiedlichem Niveau bezieht.

15. Die erste Empfehlung der Kommission vom 08.08.1999 befaßte sich demnach mit zwei Ausbildungsniveaus:

-Schulausbildung oder Berufserfahrung (Ausbildungsnachweis) und

- kurze postsekundäre Ausbildung (Diplom).

16. Sie sah die Anerkennung innerhalb eines jeden Niveaus sowie zwischen den Niveaus 2 und 3 einerseits (d.h. dem Diplom gem. Richtlinie 89/48 nach einer mindestens dreijährigen Berufsausbildung und dem Diplom nach einer kurzen postsekundären Ausbildung) und zwischen den Niveaus 1 und 2 (d.h. dem Ausbildungsnachweis und dem Diplom nach einer kurzen postsekundären Ausbildung) andererseits vor.

17. Darüber hinaus wurde auch Vorsorge für eine Anerkennung der Berufserfahrung innerhalb des Niveaus 1 (Ausbildungsnachweis) getroffen.

18. In der am 08.08.90 vorgelegten abgeänderten Empfehlung wurden die am 17.05.90 durch das Parlament angenommenen Änderungsanträge im wesentlichen übernommen. Zu den wichtigsten Änderungen gehörten folgende: Das Diplom wurde auf Ausbildungen ausgeweitet, deren tatsächliches Niveau mit dem der entsprechenden kurzen Hochschulausbildung vergleichbar ist, auch wenn diese im Herkunftsmitgliedstaat nicht als Hochschulbildung angesehen wird. Hinsichtlich der Zeugnisse wurde festgelegt, daß die Ausbildungen wechselweise in einer Berufsschule und einem Unternehmen stattfinden können. Im Falle einer Ausbildungsdauer von über vier Jahren im Aufnahmestaat wurden die Übergangsmöglichkeiten für Diplome zwischen dem Niveau 2 und 3 zudem begrenzt, um Probleme bei der Anwendung der Regelung zu vermeiden. Weiterhin wurde die Möglichkeit der Wahl zwischen einer Eignungsprüfung und einem Anpassungslehrgang in der Kategorie der Zeugnisse eingeführt.

19. Im Rat wurden zwei neue Begriffe eingeführt: der Befähigungsnachweis, der sehr kurze Ausbildungen betrifft, für die die für Diplome und Zeugnisse vorgesehenen Anerkennungsregelungen und Ausgleichsmaßnahmen zu langwierig wären, und die reglementierte Ausbildung, mit der aufgrund des Verzichts auf die bei nicht reglementierten Berufen geforderten zwei Jahre Berufserfahrung ein besserer Ausgleich zwischen denjenigen Mitgliedstaaten, die Berufe reglementieren, und denen, die sich darauf beschränken, die Ausbildungsgänge zu reglementieren, erreicht wird [6].

[6] Gemäß den Erklärungen der Kommission in ihrer Mitteilung an das Parlament vom 05.03.1992 über den Gemeinsamen Standpunkt des Rates.

20. Da der Gemeinsame Standpunkt des Rates die Meinung des Parlaments widerspiegelte, hatte dieses entschieden [7], in zweiter Lesung keinen Änderungsantrag vorzulegen. Dementsprechend wurde die Richtlinie am 18.06.1992 angenommen.

[7] Dokument PE 200.275.

IV. HINTERGRUND

A. Stand der Umsetzung

21. Die Richtlinie, die bis zum 18. Juni 1994 umzusetzen war, findet inzwischen nunmehr in allen Mitgliedstaaten Anwendung [8]. In einigen Mitgliedstaaten wurde die in Artikel 16 festgelegte zweijährige Frist nicht eingehalten, wodurch die Erfahrungen im Zusammenhang mit ihrer Anwendung entsprechend eingeschränkt werden. In Spanien betrug die Verzögerung etwa ein Jahr, während sie sich in Irland auf zwei Jahre, in Portugal und im Vereinigen Königreich auf zweieinhalb Jahre, in Belgien auf drei Jahre und in Griechenland auf vier Jahre erstreckte. Aus diesem Grund wurden von der Kommission Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet.

[8] Unabhängig von der Umsetzung bei den einzelnen Berufen.

B. Anwendung

1. Einleitung

22. In Übereinstimmung mit Artikel 18 der Richtlinie 92/51/EWG sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, der Kommission statistische Angaben über die Zahl der während eines zweijährigen Berichtszeitraums anerkannten EU-Diplome sowie einen schriftlichen Bericht über die wichtigsten Fragen und Probleme im Zusammenhang mit der Umsetzung der Richtlinie zu übermitteln. Die nachstehende Analyse betrifft die Umsetzung der Richtlinie 92/51/EWG während des Zeitraums von 1995 bis einschließlich 1998. Bis zu diesem Zeitpunkt wurde wegen der geringen Menge der verfügbaren Informationen keine solche Analyse erstellt. Angesichts der Änderungen am EWR-Abkommen zur Aufnahme der diesbezüglichen Richtlinien wurden bei der Analyse auch Angaben aus Ländern des Europäischen Wirtschaftsraums berücksichtigt [9].

[9] Island erkannte Diplome gemäß Richtlinie 92/51/EWG nicht an.

2. Berichtszeitraum 1995-96

23. Die in diesem Abschnitt des Berichts enthaltenen Informationen stammen zum größten Teil aus den nordeuropäischen Mitgliedstaaten (Dänemark, Deutschland, Österreich, Niederlande, Schweden, Finnland, Vereinigtes Königreich), aber auch aus Italien. Von den EWR-Ländern legte nur Liechtenstein statistische Angaben vor.

24. Die südeuropäischen Mitgliedstaaten übermittelten der Kommission aus verschiedenen Gründen keine Angaben (Umsetzung erst vor kurzer Zeit oder noch im Gange: Portugal, Spanien, Griechenland; nur geringe Wanderungsbewegungen: Frankreich; keine Informationen verfügbar: Irland, Luxemburg; keine Anträge: Belgien). Ein Überblick über die verfügbaren Daten bestätigt die Art der Freizügigkeit, die hauptsächlich unter den nördlichen Mitgliedstaaten selbst sowie zwischen ihnen und Italien in Anspruch genommen wird.

25.

Hauptberufe, welche die Freizügigkeit nach der Richtlinie in Anspruch nehmen

Physiotherapeuten (Zuwanderung nach Deutschland)

Schiffahrtsberufe (Zuwanderung nach Dänemark, Schweden, Vereinigtes Königreich und Deutschland)

Spezialisierte Krankenschwestern (Zuwanderung nach Österreich und Deutschland)

Erzieher (Zuwanderung nach Österreich)

Masseure (Zuwanderung nach Italien)

Röntgenassistenten (Zuwanderung nach Italien)

26.

Staaten, die in größerem Maße Diplome anerkennen // Herkunftsländer

Deutschland 767 // Niederlande, Vereinigtes Königreich

Österreich 164 // Deutschland

Vereinigtes Königreich 106 // Niederlande

Dänemark 76 // Schweden

Italien 25 // Deutschland

Schweden 21 // Dänemark, Norwegen, Finnland und Island

Liechtenstein 8 // Deutschland

Niederlande 7 // Belgien

Finnland 4 // Zuwenig Daten für signifikante Auswertung

27. Deutschland verzeichnet die höchsten Zahlen bei der Anerkennung von Diplomen (767), wobei unter den Herkunftsländern die Niederlande (288 Diplome von Physiotherapeuten und 102 Seefahrtdiplome) und das Vereinigte Königreich (52/64 - Seefahrer) an erster Stelle stehen. In bezug auf die Niederlande hingegen wurde festgestellt, daß sie nur wenige Diplome anerkennen (7). Österreich steht mit 164 anerkannten ausländischen Diplomen in größerem Abstand an zweiter Stelle hinter Deutschland, wobei es sich zum großen Teil um Kindergärtner/innen und Pflegehelfer handelt. An dritter Stelle steht das Vereinigtes Königreich, das hauptsächlich niederländische Seefahrtdiplome anerkannte. Dänemark, in dem mehr Diplominhaber die Anerkennung ihrer Diplome beantragen als dänische Diplominhaber in einem anderen Mitgliedstaat arbeiten wollen, erkannte im wesentlichen schwedische Diplome an, die Zugang zu Schiffahrtsberufen ermöglichen: Matrose (matros), Mechaniker (motormand) und Schiffsassistent (skibassistent), während es sich bei den in Schweden anerkannten Diplomen (21) um Seefahrtdiplome aus den skandinavischen Ländern handelte (hauptsächlich Dänemark, gefolgt von Norwegen, Finnland und Island).

28. Im Hinblick auf die Niederlande und Finnland wurde festgestellt, daß sie wesentlich weniger Diplome anerkennen als ihre Nachbarländer, was zum Teil daran liegt, daß in diesen beiden Ländern weniger Berufe reglementiert sind.

29.

Hauptländer, aus denen Diplominhaber abwandern // Zuwanderungsland

Niederlande 574 // Vereinigtes Königreich, Deutschland

Deutschland 171 // Österreich

Schweden 78 // Dänemark

Vereinigtes Königreich 64 // Deutschland

Österreich 55 // Deutschland

Dänemark 29 // Deutschland

Finnland 29 // Deutschland

Italien 20 // Deutschland

Liechtenstein 1 // Deutschland

30. Die größte Abwanderung von Diplomen nach der zweiten Richtlinie erfolgte mit 574 aus den Niederlanden. Diese Diplome wurden im Vereinigten Königreich und in Deutschland anerkannt. Deutschland steht bei den Zuwanderungen an erster und bei den Abwanderungen (171) an zweiter Stelle, wobei deutsche Diplome hauptsächlich in Österreich anerkannt werden. Schwedische Diplome aus dem Seefahrtsektor werden meist in Dänemark anerkannt. Aus dem Vereinigten Königreich (64) wandern Diplominhaber hauptsächlich im Seefahrtbereich nach Deutschland ab; aus Österreich (55) wandern meist Physiotherapeuten nach Deutschland ab, während die Abwanderungen aus Dänemark (29) meist Deutschland zum Ziel haben.

31. Diese absoluten Zahlen sind jedoch je nach der zahlenmäßigen Entwicklung der Berufe in den einzelnen Mitgliedstaaten nuanciert zu betrachten.

3. Fazit

32. Im Seefahrtbereich treten grenzüberschreitende Wanderungsbewegungen in beide Richtungen auf. So wandern Diplominhaber von den Niederlanden, Schweden und dem Vereinigten Königreich nach Dänemark, Schweden, dem Vereinigten Königreich und Deutschland.

33. Kindergärtnerinnen und spezialisierte Krankschwestern wandern in der Regel einseitig von Deutschland nach Österreich. In ähnlicher Weise kommt es zu Zuwanderungen von Physiotherapeuten aus den Niederlanden nach Deutschland. Masseure und Röntgenassistenten sind in geringer Zahl in Italien zugewandert.

4. Berichtszeitraum 1997-98

34. Es zeigte sich, daß im oben genannten Zeitraum die Freizügigkeit im Rahmen dieser Richtlinie vor allem von Berufsangehörigen des Gesundheitswesens und des Seeverkehrs (Schiffahrtsberufe) in Anspruch genommen wurde. Norwegen (EWR-Land) nahm die höchste Zahl von Einwanderern aus EU-Ländern, vor allem aus Nordeuropa (Schweden, Vereinigtes Königreich) auf, und die am meisten anerkannten Berufe waren der Beruf des technischen Offiziers und der Beruf des nautischen Offiziers. Besonders hoch ist die Freizügigkeit auch bei den Krankenschwestern in Österreich, Spanien, Deutschland, Frankreich, Luxemburg und dem Vereinigten Königreich.

35. Mit Ausnahme Griechenlands übermittelten sämtliche Mitgliedstaaten der EU und des EWR vollständige Angaben.

36.

Hauptberufe, welche die Freizügigkeit nach der Richtlinie in Anspruch nehmen

Schiffahrtsberufe (Zuwanderung nach Norwegen, Deutschland, Dänemark, Schweden und dem Vereinigten Königreich)

Physiotherapeuten (Zuwanderung nach Deutschland)

Kindergärtnerinnen und Krankenschwestern (Zuwanderung nach Österreich, Spanien, Deutschland, Frankreich, Luxemburg und dem Vereinigten Königreich)

Optiker (Zuwanderung nach Frankreich)

Ingenieure (Zuwanderung nach dem Vereinigten Königreich)

Zahnpfleger (Zuwanderung nach dem Vereinigten Königreich) und Zahntechniker (Zuwanderung nach Portugal)

Masseure (Zuwanderung nach Italien)

Fluggerätetechniker (Zuwanderung nach Irland)

Erzieher (Zuwanderung nach Österreich und Italien)

37.

Mitgliedstaaten, die in größerem Maße Diplome anerkennen // Herkunftsmitgliedstaaten

Norwegen 1535 // Schweden, Vereinigtes Königreich, Griechenland

Deutschland 822 // Niederlande, Vereinigtes Königreich und Belgien

Luxemburg 283 // Frankreich, Deutschland und Österreich

Spanien 229 // Deutschland, Vereinigtes Königreich und Frankreich

Vereinigtes Königreich 173 // Irland, Niederlande und Finnland

Österreich 91 // Deutschland

Dänemark 61 // Deutschland und Schweden

Italien 44 // Deutschland

Frankreich 37 // Belgien

Irland 36 // Vereinigtes Königreich

Schweden 31 // Finnland

Niederlande 26 // Deutschland und Belgien

Portugal 20 // Frankreich und Spanien

Finnland 20 // Schweden

Liechtenstein 10 // Österreich

Belgien 7 // Niederlande

38.

Mitgliedstaaten, aus denen Diplominhaber abwandern // Zuwanderungsland

Schweden 701 // Norwegen (620), Dänemark (30), Finnland (15) und das Vereinigte Königreich (13)

Vereinigtes Königreich 580 // Norwegen (460), Deutschland (54), Spanien (32) und Irland (21)

Niederlande 574 // Deutschland (504), Vereinigtes Königreich (36) und Spanien (12)

Deutschland 307 // Spanien (75), Österreich (68), Luxemburg (37), Italien (32), Norwegen (34) und Dänemark (27)

Frankreich 277 // Luxemburg (206), Spanien (38), Deutschland (10)

Dänemark 142 // Norwegen (86), Deutschland (27) und Spanien (18)

Spanien 136 // Norwegen (98), Deutschland (14), Vereinigtes Königreich (11)

Österreich 131 // Norwegen (51), Deutschland (42) und Luxemburg (24)

Belgien 124 // Deutschland (53), Frankreich (35), Luxemburg (11) und Spanien (10)

Griechenland 111 // Norwegen (93), Deutschland (7)

Finnland 101 // Norwegen (35), Schweden (22), Vereinigtes Königreich (22)

Irland 89 // Vereinigtes Königreich (77), Norwegen (18)

Island 52 // Deutschland (35), Norwegen (16)

Italien 47 // Spanien (22), Deutschland (13)

Portugal 28 // Deutschland (12), Norwegen (8)

Luxemburg 14 // Deutschland (13)

Norwegen 7 // Deutschland

Liechtenstein 4 // Deutschland

39. Ohne Berücksichtigung von Griechenland betrug die Zahl der Anerkennungen im oben genannten Berichtszeitraum 3 425. Während des Zeitraums von 1995 bis einschließlich 1998 waren allein im Rahmen der "zweiten" allgemeinen Regelung 4 603 Anerkennungen zu verzeichnen. Der Berichtszeitraum 1997-98 weist eine Nettozunahme (nahezu um das Dreifache) der Zahl von Anerkennungen auf. Bei vielen der anerkannten Qualifikationen handelte es sich um Diplome, die unter die in Anhang C definierten Bescheinigungen oder Befähigungsnachweise fallen.

40. Die vergleichsweise hohe Zahl der von den nordeuropäischen Ländern anerkannten Diplome läßt sich mit dem diesen Ländern gemeinsamen Interesse an der Seefahrt erklären. Am meisten wird die Freizügigkeit im Rahmen der allgemeinen Regelung insgesamt wahrscheinlich von Physiotherapeuten in Anspruch genommen. Das erklärt auch die hohe Zahl der in Deutschland im Rahmen der Richtlinie 92/51/EWG anerkannten Diplome, da Deutschland diesen Beruf als einziger Mitgliedstaat gemäß der oben genannten Richtlinie reglementiert. Die hohe Zahl der Kindergärtnerinnen/Krankenschwestern, die an den Wanderungsbewegungen zwischen Österreich, Spanien, Deutschland, Frankreich, Luxemburg und dem Vereinigten Königreich beteiligt sind, und die hohe Zahl der Erzieher, die nach Österreich und Italien zuwandern, erklärt sich aus der Tatsache, daß es in diesen Ländern eine große Zahl von Kindergärtnerinnen/Krankenschwestern und Erziehern gibt. Die von Frankreich übermittelten statistischen Angaben deuten darauf hin, daß neuerdings eine Wanderungsbewegung von Optikern stattfindet. Die Kommission führt eine detaillierte Untersuchung der Reglementierung von Berufen des IT-Sektors durch, aus der sich eine Erklärung für die große Zahl der im Vereinigten Königreich anerkannten Ingenieure ergeben müßte. Auch die verstärkte Zuwanderung von Zahnpflegern ins Vereinigte Königreich soll eingehender untersucht werden.

5. Fazit

41. Ausschlaggebend sind in diesem Zusammenhang offenbar die nachstehend genannten einzelnen bzw. miteinander verbundenen Gründe: das Vorhandensein von Berufsangehörigen derselben Kategorie in einem oder mehreren Mitgliedstaaten und gleichwertige Qualifikationen gemäß der Richtlinie - Diplom, Prüfungszeugnis, Befähigungsnachweis usw. - (z. B. die Wanderungsbewegung von Krankenschwestern zwischen Österreich, Spanien, Deutschland, Frankreich, Luxemburg und dem Vereinigten Königreich); die hohe Zahl der Berufsangehörigen des Seefahrtbereichs in Schweden, dem Vereinigten Königreich, Griechenland und Norwegen ist möglicherweise eine Erklärung dafür, daß die Zuwanderung von Seefahrern vor allem nach Norwegen besonders hoch ist; die geographische Nähe und ein ähnliches kulturelles Umfeld mögen ebenfalls eine Rolle spielen (z. B. für die Zuwanderung von niederländischen Physiotherapeuten, zugelassenen Schiffsführern und Sprachtherapeuten nach Deutschland, für die Wanderungsbewegung von britischen Fluggerätetechnikern nach Irland; für die Wanderungsbewegung von Optikern von Belgien nach Frankreich, und für die verstärkte Zuwanderung französischer und spanischer Zahntechniker nach Portugal).

C. Statistische Angaben

42. Dieser Abschnitt enthält ergänzende statistische Informationen über Anerkennungsentscheidungen im Rahmen der allgemeinen Regelung insgesamt.

43. Von 1993 bis 1998 belief sich die Zahl der Anerkennung beruflicher Abschlüsse unter beiden Richtlinien über die allgemeine Regelung auf insgesamt 23 224. Aus einer Analyse des Zeitraums 1993-1996 ergab sich, daß bei den 12 595 [10] Anerkennungen in 1 954 Fällen (15,5 %) Ausgleichsmaßnahmen zur Anwendung kamen. Davon machten wiederum 63 % Anpassungslehrgänge und 37 % Eignungsprüfungen aus. Nach Aufschlüsselung der 15,5 % ergeben sich die folgenden relativen Anteile: Eignungsprüfungen wurden in 5,6 % aller Anerkennungsfälle nach der allgemeinen Regelung und Anpassungslehrgänge in 9,8 % dieser Fälle durchgeführt. Darüber hinaus wurden auch 1 781 negative Entscheidungen getroffen. Dies führt - zumindest beim ersten Versuch - zu einer Ablehnungsquote von 12 %. Bei 7,13 % der verweigerten Anerkennungen wurden Ausgleichsmaßnahmen durchgeführt, die in 95 % der Fälle in einer Eignungsprüfung bestanden. 6,7 % der negativen Entscheidungen wurden somit im Ergebnis der Eignungsprüfung getroffen und 0,3 % nach dem Anpassungslehrgang. 14,47 % aller positiven und negativen Anerkennungsentscheidungen wurden nach Ausgleichsmaßnahmen getroffen.

[10] Dies ist die genaueste verfügbare Information.

44. Es ist nicht unbedingt möglich oder angemessen, aus den bis jetzt verfügbaren statistischen Angaben zur Anwendung des gemeinschaftlichen Besitzstandes im Bereich der allgemeinen Regelung zur Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise spezielle Schlußfolgerungen zu ziehen. Die in diesem Bericht bereitgestellten Informationen und Analysen können sich für weitere Überlegungen und Diskussionen über die Anwendung des gemeinschaftlichen Besitzstands als nützlich erweisen. Wahrscheinlich kann jedoch ganz allgemein die Schlußfolgerung gezogen werden, daß die bislang verfügbaren statistischen Angaben offenbar bestätigen, was aufgrund der in diesem Bereich zur Anwendung kommenden verschiedenen Arten von Gemeinschaftsvorschriften zu erwarten war.

45. Möglicherweise ist auch der Umfang der Wanderungsbewegungen für die Bewertung der Richtlinien über die allgemeine Regelung nicht ausschlaggebend, und zwar zum Teil deshalb, weil sie bislang nur für kurze Zeit zur Anwendung kamen, so daß das Wissen über ihre Verfügbarkeit und Anwendbarkeit sich noch entwickeln kann. Einzelpersonen können unabhängig von ihrem beruflichen Werdegang berechtigterweise vom Gemeinschaftsrecht Unterstützung erwarten, wenn es um die Erleichterung der Wanderung innerhalb der Europäischen Union geht. Bestehende hohe Wanderungsraten können jedoch bereits als Zeichen für den Erfolg der Richtlinien über die allgemeine Regelung betrachtet werden.

V. KOMMENTARE ZU DEN EINZELNEN ARTIKELN

46. Die Richtlinie 92/51/EWG bezieht sich auf ex-Artikel 49 (jetzt 40), 57 (jetzt 47) Absatz 1 und 66 (jetzt 55) EG-Vertrag in der Fassung von Amsterdam. Sie findet daher Anwendung auf die Arbeitnehmer, das Niederlassungsrecht und den Dienstleistungsverkehr.

47. Die Erwägungsgründe erläutern die wichtigsten Bestimmungen der Richtlinie. In diesem Bericht werden die Haupterwägungsgründe jeweils im Zusammenhang mit den Bestimmungen genannt, auf die sie sich beziehen.

48. Die in der Richtlinie verwendeten Grundbegriffe sind in Artikel 1 definiert. In Artikel 2 ist der Anwendungsbereich festgelegt, insbesondere im Verhältnis zu den anderen Richtlinien. Es folgen die wichtigsten Anerkennungsverfahren auf der Grundlage des vom Aufnahmestaat geforderten Ausbildungsniveaus: Diplom (Artikel 3 bis 5) oder Prüfungszeugnis (Artikel 6 und 7) mit Angabe der Ausgleichsmaßnahmen, die der betreffende Mitgliedstaat bei wesentlichen Unterschieden in der Ausbildung verlangen kann (Artikel 4, 5 und 7). Für andere Ausbildungen sind in Artikel 8 und 9 vereinfachte Verfahren vorgesehen. Die Anerkennung von Nachweisen für die persönlichen Zuverlässigkeit usw. (Artikel 10), das Führen der Ausbildungs- sowie der Berufsbezeichnung (Artikel 11) und Verfahrensgarantien für Anerkennungsanträge (Art. 12) sind in horizontalen Bestimmungen geregelt. Der im Rahmen der ersten Richtlinie über die allgemeine Regelung eingesetzten Koordinatorengruppe wird die Zuständigkeit für diese Richtlinie übertragen (Art. 13). In Artikel 14 ist ein Verfahren zur Abweichung von der Wahlfreiheit zwischen Anpassungslehrgang und Eignungsprüfung vorgesehen, und in Artikel 15 ist ein Verfahren zur Änderung der Anhänge C und D festgelegt. Die übrigen Artikel beziehen sich auf die von den Mitgliedstaaten (Art. 16) und von der Kommission (Art. 18) zu übermittelnden Berichte sowie auf die Umsetzung der Richtlinie (Art. 17).

A. ARTIKEL 1

49. Artikel 1 widmet sich der Definition einer bestimmten Anzahl von Begriffen, die für das richtige Verständnis der Richtlinie von Bedeutung sind.

ARTIKEL 1 BUCHSTABE A

50. Diese Bestimmung beschreibt das "Diplom" als Ergebnis eines postsekundären Ausbildungsgangs von mindestens einem Jahr (jedoch kürzer als die in Richtlinie 89/48 für das Diplom geforderten drei Jahre). Diese Ausbildung entspricht einem höheren Niveau, da für den Zugang die gleichen Ausbildungsbedingungen wie für die Aufnahme eines Hochschulstudiums gelten. Darüber hinaus dehnt die Bestimmung die Definition des "Diploms" auf die in Anhang C aufgeführten Ausbildungsgänge aus (s. Bemerkung in Art. 15).

51. Das Diplom muß, wie auch in Richtlinie 89/48 gefordert, von einer Behörde ausgestellt werden, und es muß daraus hervorgehen, daß der Diplominhaber über die beruflichen Qualifikationen verfügt, die für den Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung in dem betreffenden Mitgliedstaat erforderlich sind.

52. Die Bestimmung gilt, wie auch die entsprechende Bestimmung der Richtlinie 89/48, unter bestimmten Umständen für in Drittländern erworbene Diplome. Es sind jedoch die Diplome einbezogen, die in einem Land außerhalb der Gemeinschaft durch Ausbildungseinrichtungen ausgestellt wurden, deren Ausbildung den Rechts- und Verwaltungsvorschriften eines Mitgliedstaats entspricht.

53. Wie in Richtlinie 89/48 werden Ausbildungen, die auf anderem Wege erworben wurden, dem Diplom gleichgestellt, vorausgesetzt, sie sind von dem Mitgliedstaat, in dem sie erworben wurden, als gleichwertig anerkannt und verleihen dort in bezug auf den Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung dieselben Rechte. Hierbei kann es sich um parallel zur Hauptausbildung bestehende oder weiter zurückliegende Ausbildungsgänge handeln.

ARTIKEL 1 BUCHSTABE B

54. Das "Prüfungszeugnis" schließt eine postsekundäre berufliche Ausbildung oder eine Sekundarschulausbildung technischer oder beruflicher Art ab.

55. Ein postsekundärer Ausbildungsgang z. B. in Form eines Studiums, einer Berufsausbildung, eines Praktikums oder einer entsprechenden Berufspraxis ist erforderlich, wenn die schulische Ausbildung allgemeiner Natur war. Nach der Definition des "Prüfungszeugnisses" ist der postsekundäre Ausbildungsgang fakultativ, wenn die Sekundarschulausbildung technischer oder beruflicher Art war. Das Studium oder die Berufsausbildung kann in einer Ausbildungseinrichtung bzw. in einem Unternehmen oder im Wechsel in einer Ausbildungseinrichtung und in einem Unternehmen stattfinden.

56. Das Prüfungszeugnis muß, wie auch das Diplom, von einer Behörde ausgestellt werden, und es muß daraus hervorgehen, daß der Diplominhaber über die beruflichen Qualifikationen verfügt, die für den Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung in dem betreffenden Mitgliedstaat erforderlich sind.

57. Erfolgte die Ausbildung in einem Land außerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums in einer Ausbildungseinrichtung, die nicht gemäß den Vorschriften des Mitgliedstaats unterrichtet, der den Ausbildungsnachweis anerkannt hat, muß in dem betreffenden Mitgliedstaat eine Berufspraxis von zwei Jahren (und nicht von drei Jahren wie im Falle des Diploms) nachgewiesen werden, damit der Inhaber aufgrund der allgemeinen Regelung einen Anspruch auf Anerkennung in anderen Mitgliedstaaten geltend machen kann.

58. Die auf anderem Wege erlangten Ausbildungsnachweise werden Prüfungszeugnissen unter den gleichen Bedingungen wie bei Diplomen gleichgesetzt.

ARTIKEL 1 BUCHSTABE C

59. In dieser Bestimmung wird der "Befähigungsnachweis" als Nachweis, der eine Ausbildung abschließt und kein Diplom im Sinne der Richtlinie 89/48 oder 92/51 und kein Prüfungszeugnis ist, definiert. Es handelt sich hierbei also um eine sehr kurze Ausbildung. Die Definition umfaßt weiterhin Nachweise, die im Anschluß an eine Beurteilung der persönlichen Eigenschaften, der Fähigkeiten oder der Kenntnisse des Antragstellers durch eine Behörde ausgestellt werden, ohne daß eine vorherige Ausbildung vorliegt.

60. Bei der Annahme der Richtlinie verpflichtete sich die Kommission, im Zusammenhang mit der Überprüfung des Funktionierens der Richtlinie gemäß Artikel 18 und vor dem Hintergrund etwaiger in der Praxis auftretender Probleme insbesondere zu berücksichtigen, daß ein "Befähigungsnachweis" weniger bedeute als ein "Prüfungszeugnis", um Bedenken im Hinblick auf die Unterscheidung zwischen den beiden Begriffen Rechnung zu tragen. Der Kommission liegen jedoch bisher keine Informationen über diesbezüglich aufgetretene Probleme vor.

ARTIKEL 1 BUCHSTABE G

61. In einigen Mitgliedstaaten sind nur relativ wenige Berufe reglementiert. Dennoch kann es für die nichtreglementierten Berufe eine speziell auf die Ausübung des Berufes ausgerichtete Ausbildung geben, deren Struktur und Niveau von den zuständigen Behörden des jeweiligen Mitgliedstaats festgelegt oder kontrolliert werden.

62. Da diese reglementierten Ausbildungsgänge Garantien bieten, die mit denen der reglementierten Berufe vergleichbar sind, braucht der Zuwanderer keine Berufserfahrung nachzuweisen, wenn die Tätigkeit im Herkunftsmitgliedstaat nicht reglementiert ist (siehe Art. 3, 5 und 6).

63. In Anhang D (siehe weiter unten) sind die reglementierten Berufe aufgelistet, die dem Niveau des Diploms 92/51 entsprechen. Darüber hinaus kann es noch weitere reglementierte Ausbildungen geben, die z. B. dem Niveau des Prüfungszeugnisses entsprechen.

ARTIKEL 1 BUCHSTABEN D, E, F, H, I und J

64. Die Definitionen des Aufnahmestaats, des reglementierten Berufs, der reglementierten beruflichen Tätigkeit, der Berufserfahrung, des Anpassungslehrgangs und der Eignungsprüfung entsprechen im wesentlichen denen der Richtlinie 89/48. Aufgrund der Vielzahl der reglementierten beruflichen Tätigkeiten im Vergleich zur Richtlinie 89/48 gibt es im Anhang keine Liste solcher Tätigkeiten.

65. Diese Definitionen erfordern keine besonderen Bemerkungen, die von denen im Bericht über die Richtlinie 89/48 abweichen [11].

[11] Dokument KOM (96) 46 endg. vom 15.02.1996. Bei nicht unter die gemäß den Richtlinien 89/48/EWG und 92/51/EWG reglementierten Berufen hat der Aufnahmemitgliedstaat dennoch Verpflichtungen gemäß EG-Vertrag im Hinblick auf die Anerkennung der beruflichen Qualifikationen (siehe Urteil in der Rechtssache 234/97 vom 08.07.1999 "Bobadilla").

B. ARTIKEL 2 (und Anhänge A und B)

66. In Absatz 1 ist festgelegt, daß die Richtlinie für alle Angehörigen eines Mitgliedstaats gilt, die einen reglementierten Beruf als Selbständige oder abhängig Beschäftigte ausüben wollen.

67. Durch Artikel 2 Absatz 2 werden aus dem Geltungsbereich der Richtlinie Berufe ausgenommen, die Gegenstand einer Einzelrichtlinie sind, mit der in den Mitgliedstaaten eine gegenseitige Anerkennung der Diplome eingeführt wird. Hierbei geht es um Krankenschwestern, Krankenpfleger, Ärzte, Hebammen, Apotheker, Tierärzte, Zahnärzte und Architekten sowie um Berufe des Verkehrswesens (vgl. hierzu Punkt VI E "Berufe des Verkehrswesens"). Die Richtlinie gilt ebenfalls nicht für Tätigkeiten, die unter eine der in Anhang A aufgeführten Richtlinien, die sogenannten Übergangs- (bzw.Liberalisierungs°)-richtlinien, fallen.

68. Aufgrund dieses zweiten Ausschlusses wurde von der Kommission im Vorschlag für die dritte Richtlinie über die allgemeine Regelung, der vom Parlament in zweiter Lesung am 07.05.1999 und vom Rat am 11.05.1999 angenommen wurde, ein Anerkennungsverfahren für die Diplome dieser Berufe vorgesehen. Diese am 7. Juni unterzeichnete Richtlinie muß innerhalb von zwei Jahren ab dem Zeitpunkt ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt, d. h. bis zum 31. Juli 2001, umgesetzt werden. Das Verfahren stützt sich auf die allgemeine Regelung, jedoch mit zwei Unterschieden. Erstens ist es einfacher, insbesondere weil es nur ein Ausbildungsniveau gibt. Die unter das Verfahren fallenden Berufe weisen im Hinblick auf die Ausbildung weniger Unterschiede auf. Zweitens liegt die Wahl zwischen Eignungsprüfung und Anpassungslehrgang bei erheblichen Unterschieden in der Ausbildung immer dann beim Aufnahmestaat, wenn der Zuwanderer als Selbständiger oder Führungskraft eine Tätigkeit ausüben möchte, die die Kenntnis und Anwendung der nationalen Vorschriften erfordert. Diese zweite Besonderheit ergibt sich aus der Einigung zwischen Parlament und Rat, die schließlich im Rahmen des Vermittlungsverfahrens gemäß Artikel 189 B (jetzt 251) EG-Vertrag erzielt wurde.

69. Durch Verweis im dritten Absatz auf Anhang B werden einige der vorgenannten Richtlinien auf die Berufsausübung in abhängiger Beschäftigung ausgeweitet.

70. Mit dieser Ausweitung wurde eine Lücke geschlossen, die bei den anderen Richtlinien zur Anerkennung von Berufsabschlüssen nicht bestand. Die ersten Richtlinien beschränkten sich ja bekanntlich in Übereinstimmung mit den allgemeinen Programmen des Rates zur Beseitigung der Hemmnisse für die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit auf Fragen der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit, während in die nachfolgenden Richtlinien die Ausübung der betreffenden Berufe in abhängigen Beschäftigungsverhältnissen einbezogen wurde.

71. Nach den Erkenntnissen der Kommission hat es bei der Anwendung dieser Richtlinien auf die Berufsausübung in abhängigen Beschäftigungsverhältnissen auch in anderen als Führungspositionen keine Probleme gegeben.

C. ARTIKEL 3

72. In diesem Artikel sind die Grundsätze der Anerkennung für die Fälle dargelegt, in denen der Aufnahmestaat den Besitz eines Diploms im Sinne der Richtlinie 92/51/EWG oder 89/48/EWG verlangt.

73. Eine Unterscheidung der Diplome gemäß der jeweiligen Richtlinie erfolgt nach dem Kriterium des Ausbildungsniveaus. Ein Diplom im Sinne der Richtlinie 92/51/EWG bescheinigt grundsätzlich eine Universitätsausbildung von mindestens einem Jahr (höchstens jedoch von drei Jahren).

74. Je nachdem, ob der Beruf im Herkunftsmitgliedstaat reglementiert ist, gibt es mehrere Lösungen. Ist der Beruf nicht reglementiert, so richtet sich die entsprechende Lösung danach, ob die Ausbildung reglementiert ist.

75. a) Wenn der Beruf im Herkunftsmitgliedstaat reglementiert ist und der Antragsteller im Besitz eines Diploms im Sinne der Richtlinie 89/48/EWG oder 92/51/EWG ist, ist das Diplom grundsätzlich durch den Aufnahmestaat anzuerkennen (ggf. nach Ausgleichsmaßnahmen: siehe Art. 4).

76. b) Ist der Beruf im Herkunftsmitgliedstaat nicht reglementiert, doch besitzt der Antragsteller ein oder mehrere Ausbildungsnachweise [12] vom Niveau eines Diploms im Sinne der Richtlinie 92/51/EWG, ist dieses Diplom durch den Aufnahmestaat grundsätzlich anzuerkennen, wenn der Antragsteller diesen Beruf mindestens zwei Jahre lang innerhalb der letzten zehn Jahre ausgeübt hat. Dies gilt unbeschadet etwaiger Ausgleichsmaßnahmen (siehe Art. 4).

[12] Handelt es sich um einen parallel zur üblichen Ausbildung bestehenden oder weiter zurückliegenden Ausbildungsgang, so kann die Berufsbezeichnung der im Rahmen des üblichen Ausbildungsgangs erworbenen Berufsbezeichnung gleichgesetzt werden, sofern die im vorletzten Absatz dieses Artikels vorgesehenen Bedingungen erfuellt sind.

77. Ist die Ausbildung im Herkunftsmitgliedstaat reglementiert, kann jedoch keine zweijährige Berufserfahrung gefordert werden. Der Begriff der reglementierten Ausbildung ist in Artikel 1 Buchstabe g definiert. Demnach handelt es sich dabei um eine Ausbildung, die speziell auf die Ausübung eines bestimmten Berufs ausgerichtet ist und deren Struktur und Niveau in den Rechts- und Verwaltungsvorschriften des betreffenden Mitgliedstaats festgelegt sind.

78. Die Garantie, die die Reglementierung durch den Herkunftsmitgliedstaat dem Aufnahmestaat bietet, wird gewissermaßen dadurch ersetzt, daß eine Mindestberufserfahrung oder eine reglementierte Ausbildung gewährleistet ist.

79. Für Diplome gemäß Richtlinie 92/51/EWG für den Zugang zu einem reglementierten Beruf ist kein Anerkennungsverfahren vorgesehen, wenn für diesen Zugang der Besitz eines Diploms im Sinne der Richtlinie 89/48 gefordert wird, das den Abschluß eines mehr als vierjährigen postsekundären Studiums voraussetzt, da in einem solchen Fall der Unterschied zwischen den zwei Ausbildungsgängen mehr als drei Jahre betragen würde. In diesem Fall kann sich der Zuwanderer jedoch auf die Rechtsprechung berufen ("Vlassopoulou" [13]), um die Anerkennung seiner Qualifikationen durchzusetzen.

[13] In seinem Urteil in der Rechtssache 340/89 leitet der Gerichtshof aus Art. 52 (jetzt 43) EG-Vertrag über die Niederlassungsfreiheit für den Aufnahmemitgliedstaat folgende Verpflichtung ab: "Ein Mitgliedstaat, bei dem die Zulassung zu einem Beruf beantragt worden ist, ...... hat ... die Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise, die der Betroffene erworben hat, um den gleichen Beruf in einem anderen Mitgliedstaat auszuüben, in der Weise zu berücksichtigen, daß er die durch diese Diplome bescheinigten Fachkenntnisse mit den nach nationalem Recht vorgeschriebenen Kenntnissen und Fähigkeiten vergleicht." (Randnummer 16) Der Aufnahmemitgliedstaat kann vom Antragsteller nur dann einen Nachweis über den Erwerb der fehlenden Kenntnisse und Qualifikationen verlangen, wenn der Vergleich eine nur teilweise Übereinstimmung ergibt (Randnummer 19). Darüber hinaus muß er die auf seinem Staatsgebiet oder im Herkunftsmitgliedstaat erworbene Berufserfahrung berücksichtigen (Randnummer 21). Das Prüfungsverfahren muß mit Garantien verbunden sein: Jede Entscheidung muß gerichtlich auf ihre Rechtmäßigkeit im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht überprüft werden und der Betroffene von den Gründen Kenntnis erhalten können, auf denen die ihm gegenüber ergangene Entscheidung beruht (Randnummer 22). Dieses Urteil hat zu einer ständigen Rechtsprechung geführt, die auch auf die Berufsausübung in abhängigen Beschäftigungsverhältnissen ausgedehnt wurde (siehe Urteil in der Rechtssache 234/97 "Bobadilla").

D. ARTIKEL 4

80. Dieser Artikel legt Maßnahmen fest, die einem Zuwanderer auferlegt werden können, um mögliche Defizite seiner Ausbildung im Vergleich zu der im Aufnahmestaat gemäß Artikel 3 geforderten Ausbildung auszugleichen. Es sind drei Maßnahmen vorgesehen, die je nach Art des betreffenden Defizits zur Anwendung kommen: a) Wenn es die Ausbildungsdauer betrifft, kann es mit einem Nachweis über eine Berufspraxis ausgeglichen werden; b) Wenn es den Inhalt der Ausbildung und gegebenenfalls das Tätigkeitsfeld betrifft, kann der Ausgleich in einem Anpassungslehrgang oder in einem Eignungstest bestehen.

81. a) Der Nachweis über eine Berufspraxis kann verlangt werden, wenn die Dauer der vom Zuwanderer absolvierten Ausbildung mindestens ein Jahr unter der Dauer der im Aufnahmestaat geforderten Ausbildung liegt.

82. Die vom Zuwanderer nachzuweisende Berufspraxis darf das Doppelte der fehlenden Ausbildungszeit nicht überschreiten. In bestimmten Fällen, d.h. wenn die fehlende Ausbildungszeit dem Erwerb von Berufserfahrungen diente, darf die Forderung des Aufnahmestaates die fehlende Zeit nicht überschreiten. Die Dauer der verlangten Berufserfahrung darf auf keinen Fall vier Jahre überschreiten. Wenn vom Aufnahmestaat ein Diplom gefordert wird, das einen der unter Anhang C fallenden Ausbildungsgänge abschließt, so kann dieser von einem Antragsteller, der ein Diplom im Sinne der Richtlinie 89/48 oder 92/51 besitzt, keine Berufspraxis verlangen. Die in Anhang C genannten Ausbildungsgänge sind im Hinblick auf ihre abweichenden Dauer nicht ohne weiteres mit Diplomen im Sinne der beiden Richtlinien zu vergleichen, obwohl sie Diplomen im Sinne der Richtlinie 92/51 gleichgestellt sind.

83. b) Ein Anpassungslehrgang oder eine Eignungsprüfung können verlangt werden, wenn:

84. sich die bisherige Ausbildung des Zuwanderers inhaltlich wesentlich von der im Aufnahmestaat vorgeschriebenen Ausbildung unterscheidet

85. oder wenn der reglementierte Beruf im Aufnahmestaat eine oder mehrere reglementierte berufliche Tätigkeiten umfaßt, die im Herkunftsmitgliedstaat des Antragstellers nicht Bestandteil des betreffenden reglementierten Berufs sind und die Gegenstand einer speziellen Ausbildung sind, die in der vom Zuwanderer absolvierten Ausbildung nicht in ausreichendem Maße abgedeckt wird.

86. Für den Anpassungslehrgang legt die Richtlinie eine Hoechstdauer von drei Jahren fest.

87. Der Zuwanderer hat prinzipiell die Wahl zwischen Eignungstest und Anpassungslehrgang. Nur in drei Fällen können sich die nationalen Behörden die Entscheidung vorbehalten:

- wenn die Ausübung des betreffenden Berufs "eine genaue Kenntnis des nationalen Rechts erfordert" und wenn die Beratung und/oder der Beistand in Fragen des innerstaatlichen Rechts ein "wesentlicher Bestandteil" der Tätigkeit ist;

- wenn ein Mitgliedstaat die Ausnahmeregelung nach Artikel 14 in Anspruch genommen hat, vom Grundsatz der freien Wahl des Zuwanderers abzuweichen (siehe weiter unten);

-wenn der Aufnahmestaat ein Diplom fordert, das einen Ausbildungsgang von mehr als drei Jahren voraussetzt, und der Antragsteller nur über ein Diplom verfügt, zu dessen Erwerb ein Ausbildungsgang von einem Jahr oder weniger erforderlich war. [14]

[14] Für den Fall, daß der Zuwanderer über eine Qualifikation dieses Niveaus verfügt, der Aufnahmestaat jedoch einen Ausbildungsgang von mehr als vier Jahren fordert, ist keine Anerkennungsregelung vorgesehen. In diesem Fall ist die Rechtsprechung des Gerichtshofs in der Sache "Vlassopoulou" maßgeblich.

88. Anpassungslehrgang und Eignungsprüfung sind in Artikel 1 Buchstaben i und j definiert.

89. Der Aufnahmestaat kann jedoch vom Zuwanderer jeweils nur eine dieser drei Ausgleichsmaßnahmen fordern (Art. 4 Abs. 2).

E. ARTIKEL 5

90. Dieser Artikel befaßt sich mit dem Fall, daß der Aufnahmestaat ein Diplom im Sinne der Richtlinie 92/51 fordert, und der Antragsteller nur ein Prüfungszeugnis besitzt.

91. In diesem Fall ist der Aufnahmestaat grundsätzlich verpflichtet, einen in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Ausbildungsnachweis für den Zugang zu einem reglementierten Beruf anzuerkennen. Jedoch kann der Aufnahmestaat verlangen, daß der Antragsteller einen höchstens dreijährigen Anpassungslehrgang absolviert oder eine Eignungsprüfung ablegt. Diese Forderung ist nicht von dem Nachweis eines Defizits zwischen der Ausbildung des Zuwanderers und der von Angehörigen des Mitgliedstaats geforderten Ausbildung abhängig. Ein solches Defizit wird gewissermaßen aufgrund des Unterschieds zwischen dem geforderten Diplom und dem vorliegenden Prüfungszeugnis vorausgesetzt. Die Wahl der Ausgleichsmaßnahme liegt jedoch beim Zuwanderer, sofern nicht eine Abweichung nach dem in Artikel 14 vorgesehenen Verfahren gewährt wurde.

92. Wenn der betreffende Beruf im Herkunftsmitgliedstaat nicht reglementiert ist, der Antragsteller jedoch einen oder mehrere Ausbildungsnachweise vom Niveau eines Prüfungszeugnisses besitzt, ist die betreffende Ausbildung grundsätzlich vom Aufnahmestaat anzuerkennen, sofern der Antragsteller den Beruf innerhalb der letzten zehn Jahre mindestens zwei Jahre lang ausgeübt hat. Ist die Ausbildung im Herkunftsmitgliedstaat reglementiert, kann jedoch keine zweijährige Berufserfahrung gefordert werden. Der Begriff "reglementierte Ausbildung" ist in Artikel 1 Buchstabe g definiert.

93. Diese Regelungen gelten unbeschadet etwaiger Ausgleichsmaßnahmen unter den oben genannten Bedingungen.

F. ARTIKEL 6

94. Artikel 6 regelt die Anerkennung in den Fällen, in denen der Aufnahmestaat für die Ausübung eines Berufs ein Prüfungszeugnis fordert.

95. Der Zugang zu einem reglementierten Beruf kann nicht wegen mangelnder Qualifikation verweigert werden, wenn der Antragsteller:

96. a) im Besitz eines Diploms oder eines Prüfungszeugnisses ist, das in einem anderen Mitgliedstaat zur Ausübung dieses Berufs gefordert wird,

97. b) oder - wenn der Beruf im Herkunftsmitgliedstaat nicht reglementiert ist - in den vorangegangenen zehn Jahren seinen Beruf zwei Jahre lang ausgeübt hat sowie über einen oder mehrere Ausbildungsnachweise [15] (Diplome oder Prüfungszeugnisse) verfügt. Bei einer reglementierten Ausbildung kann jedoch keine Berufserfahrung gefordert werden;

[15] Handelt es sich um einen parallel zur üblichen Ausbildung bestehenden oder weiter zurückliegenden Ausbildungsgang, so kann die Berufsbezeichnung der im Rahmen des üblichen Ausbildungsgangs erworbenen Berufsbezeichnung gleichgesetzt werden, sofern die im vorletzten Absatz dieses Artikels vorgesehenen Bedingungen erfuellt sind.

98. c) oder - falls der Antragsteller weder über ein Diplom noch über ein Prüfungszeugnis oder einen sonstigen Ausbildungsnachweis verfügt -, wenn er den betreffenden Beruf während der letzten zehn Jahre in drei aufeinanderfolgenden Jahren ausgeübt hat. Dank dieser Regelung erhält ein Zuwanderer, der nicht an einer seiner Situation angemessenen Ausbildung teilnehmen konnte, die Möglichkeit, einen reglementierten Beruf, der normalerweise ein Prüfungszeugnis voraussetzt, auf der Grundlage seiner Berufserfahrung auszuüben. So kann diese Regelung auf Personen Anwendung finden, die sich die für den Baumschnitt erforderlichen Fertigkeiten bei der Arbeit angeeignet haben.

G. ARTIKEL 7

99. Dieser Artikel betrifft die Fälle, in denen der Aufnahmestaat Ausgleichsmaßnahmen fordern kann, wenn in diesem Mitgliedstaat ein Prüfungszeugnis für die Ausübung eines Berufs erforderlich ist.

100. Es wird zwischen zwei Möglichkeiten unterschieden:

101. a) Der Zuwanderer besitzt ein Diplom, ein Prüfungszeugnis oder einen sonstigen Ausbildungsnachweis [16]:

[16] Fälle gemäß Art. 6 Buchst. a und b.

102. - Der Mitgliedstaat muß nachweisen, daß erhebliche Unterschiede in der Ausbildungoder zwischen den Tätigkeitsbereichen bestehen, da die Ausbildung im Aufnahmemitgliedstaat Fachgebiete umfaßt, die sich wesentlich von den Fachgebieten unterscheiden, die durch den Ausbildungsnachweis des Antragstellers abgedeckt sind;

103. - Er muß dem Zuwanderer jedoch die Wahl zwischen einem Anpassungslehrgang (höchstens zwei Jahre) und einer Eignungsprüfung lassen (sofern er nicht eine Ausnahme nach Artikel 14 erwirkt);

104. b) Der Zuwanderer besitzt weder ein Diplom noch ein Prüfungszeugnis noch einen Ausbildungsnachweis [17]:

[17] Fälle gemäß Art. 6 Buchst. c.

105. - Der Mitgliedstaat braucht diese Unterschiede nicht nachzuweisen (das Fehlen der betreffenden Qualifikationen deutet gewissermaßen auf entsprechende Unterschiede hin);

106. - und der Mitgliedstaat kann sich die Wahl zwischen Anpassungslehrgang (höchstens zwei Jahre) und Eignungsprüfung vorbehalten (ohne eine Ausnahme gemäß Artikel 14 beantragen zu müssen).

H. ARTIKEL 8

107. Da der Befähigungsnachweis entweder eine sehr kurze Ausbildung abschließt oder aufgrund einer Beurteilung der persönlichen Eigenschaften, Fähigkeiten oder Kenntnisse erteilt wird, ohne daß eine vorherige Ausbildung erforderlich ist (siehe Definition in Art. 1 Buchst. c), wären die von der Richtlinie vorgesehenen Anerkennungsregelungen zu schwerfällig. Wenn der Aufnahmestaat einen Befähigungsnachweis verlangt, muß er demzufolge den von einem anderen Mitgliedstaat für den Zugang zu dem betreffenden Beruf oder dessen Ausübung vorgeschriebenen Befähigungsnachweis ohne weitere Qualifikationsanforderungen anerkennen. In Ermangelung eines Befähigungsnachweises muß der Aufnahmestaat die vom Antragsteller nachgewiesenen Qualifikationen anerkennen, wenn diese insbesondere in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Umweltschutz und Verbraucherschutz Garantien geben, die den von ihm geforderten gleichwertig sind. Bei diesen Qualifikationen kann es sich auch um persönliche Eigenschaften, Kenntnisse und Fähigkeiten handeln, die auf andere Weise als in einem Ausbildungsgang erworben wurden.

108. Kurz gesagt, der Befähigungsnachweis dient zwei Zielen, und zwar als Nachweis für den Abschluß einer sehr kurzen Ausbildung, die nicht mit der vorangegangenen Sekundarstufe verbunden ist, oder im Falle bestimmter Tätigkeiten, die dennoch spezifische Kenntnisse voraussetzen, als Nachweis einer Prüfung auf einfachem Niveau.

109. Hier sind also keine Ausgleichsmaßnahmen vorgesehen. Die Richtlinie läßt folglich nur die Wahl zwischen zwei Möglichkeiten - der Anerkennung (die bei Erfuellung der durch die Richtlinie vorgesehenen Bedingungen zwingend ist) oder der Nichtanerkennung. Eine "dritte Möglichkeit" wird nicht in Betracht gezogen. Dennoch sollte ein Mitgliedstaat, ohne gegen den logischen Zusammenhang der Richtlinie zu verstoßen, eine Regelung einführen, die für den Antragsteller vorteilhafter ist als eine einfache Nichtanerkennung. Es scheint nur logisch und entspricht auch den Zielsetzungen der Richtlinie, wenn der Mitgliedstaat neben einer klaren Ablehnung bei offensichtlicher Nichterfuellung der Bedingungen der Richtlinie auch Übergangsregelungen (Prüfungen, Lehrgänge, usw.) zur Anwendung bringen kann, die dem Zuwanderer den Zugang zu diesem Beruf im betroffenen Mitgliedstaat ermöglichen, denn dies kann die Freizügigkeit nur fördern. Im übrigen ist jeder Mitgliedstaat nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ("Vlassopoulou") auch für den Fall, daß keine der in den Richtlinien enthaltenen Bestimmungen anwendbar ist, zur Berücksichtigung der Diplome anderer Mitgliedstaaten, die sich im Besitz eines Angehörigen der Gemeinschaft befinden, verpflichtet. Dabei obliegt es den nationalen Behörden, zu überprüfen, inwiefern die Kenntnisse und Fähigkeiten des Antragstellers, die in seinem im Herkunftsland erworbenen Diplom bescheinigt werden, den gemäß der Regelungen des Aufnahmestaats geforderten entsprechen.

110. Dieses Problem wurde im Rahmen der gemäß der Richtlinien eingesetzten Koordinatorengruppe angesprochen [18]. Nach Ansicht der Kommission sowie einer Mehrheit der Mitgliedstaaten müssen die Qualifikationen eines Zuwanderers gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs anerkannt werden, auch wenn er die Bestimmungen des Aufnahmestaats nur teilweise erfuellt.

[18] Auf der Sitzung am 10. und 11. April 1995.

I. ARTIKEL 9

111. Fordert der Aufnahmestaat nur den Nachweis über eine allgemeine Schulbildung von Primar- oder Sekundarniveau, so muß er den durch eine zuständige Stelle in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Ausbildungsnachweis des entsprechenden Niveaus anerkennen.

J. ARTIKEL 10

112. In diesem Artikel geht es um den Nachweis der persönlichen Zuverlässigkeit, der finanziellen Situation sowie der körperlichen bzw. geistigen Gesundheit. Diese Bestimmungen wurden aus vorangegangenen Richtlinien über die Freizügigkeit von ausgebildeten Erwerbspersonen, z. B. für Kaufleute oder bestimmte Berufsangehörige aus dem Gesundheitswesen, übernommen.

113. Die Anwendung dieser Bestimmungen hat insbesondere im Rahmen der Richtlinie 89/48/EWG einige Fragen aufgeworfen. Dies gilt sinngemäß auch für die Richtlinie 92/51/EWG.

114. So sind beispielsweise die Dienststellen der Kommission von den für die Erteilung des "qualified teacher status" zuständigen britischen Behörden zu der Möglichkeit konsultiert worden, von den Kandidaten aus anderen Mitgliedstaaten eine offizielle Bescheinigung über Ehrenhaftigkeit, moralisch einwandfreie Lebensführung sowie Nichtvorliegen einer strafrechtlichen Verurteilung wegen Vergehen gegen Kinder zu verlangen. Eine solche Forderung geht jedoch über die in den Richtlinien vorgesehenen Anforderungen hinaus.

115. Die Frage lief also darauf hinaus, ob es zulässig ist, strengere Bedingungen als in den Richtlinien vorgesehen vorzuschreiben und damit Bewerbern den Zugang zur Lehrertätigkeit zu verweigern, die zwar die in den Richtlinien vorgesehene eidesstattliche Erklärung abgeben, aber keine Bescheinigung über Ehrenhaftigkeit, moralisch einwandfreie Lebensführung sowie Nichtvorliegen einer strafrechtlichen Verurteilung wegen Vergehen gegen Kinder beibringen. Die zuständigen nationalen Behörden vertreten die Auffassung, daß eine einfache eidesstattliche Erklärung gemäß Artikel 6 Absatz 2 RL 89/48/EWG und Artikel 10 Absatz 2 RL 92/51 EWG nicht ausreicht, um auszuschließen, daß der "qualified teacher status" auch Personen zuerkannt wird, die Kindern Schaden zufügen können (z. B. Pädophile).

116. Nach Auffassung der Kommission wäre es unangemessen, ausgehend vom Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen der Richtlinien, zu schlußfolgern, daß, da diese keine Ausnahme von der Verpflichtung zur Annahme einer eidesstattlichen Erklärung vorsehen, der Aufnahmemitgliedstaat verpflichtet wäre, sich bei Bewerbern, deren berufliche Tätigkeit den täglichen direkten Kontakt mit Kindern bedingt, mit einer solchen Erklärung zu begnügen. Der Schutz der Kinder vor pädophilen Verhaltensweisen kann als zwingendes Erfordernis von öffentlichem Interesse betrachtet werden, das eine Einschränkung der im Vertrag vorgesehenen Freizügigkeit rechtfertigt. Eine Maßnahme wie die Forderung nach Vorlage einer amtlichen Bescheinigung (polizeiliches Führungszeugnis bzw. eine ähnliche behördlich ausgestellte Bescheinigung) erscheint als geeignet, den angestrebten legitimen Zweck zu erfuellen, ohne über das zu seiner Erreichung erforderliche Maß hinauszugehen.

117. Ein weiteres Beispiel ergibt sich aus einer Beschwerde gegen einen Mitgliedstaat, weil dieser für den Zugang zum Beruf des Tauchers und dessen Ausübung eine Bescheinigung verlangt, die ausschließlich von durch die zuständigen örtlichen Behörden zugelassenen Ärzten ausgestellt werden darf.

118. Um einzuschätzen, ob die Regelung zur Zulassung von Ärzten durch die Behörden des Aufnahmestaats im Hinblick auf die Richtlinien 89/48 und 92/51 annehmbar ist, empfiehlt es sich, diesbezüglich eine Einzelfallprüfung vor dem Hintergrund der durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs [19] festgelegten Kriterien vorzunehmen (allgemeines Interesse, Nicht-Diskriminierung, Verhältnismäßigkeit). Diesbezüglich kann man die folgenden allgemeinen Grundsätze aufstellen:

[19] Unbeschadet der Richtlinie 89/391/EWG, nach der es den Mitgliedstaaten im wesentlichen erlaubt ist, strengere gesundheitliche Anforderungen zu stellen, um die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer bei der Arbeit zu gewährleisten. Die Auswirkungen dieser Richtlinie werden derzeit geprüft.

119. - Wenn ein Mitgliedstaat eine von einem zugelassenen Arzt unterzeichnete und bestätigte ärztliche Bescheinigung verlangt, dann muß dies im allgemeinen Interesse liegen, d. h. es muß dazu dienen, daß bestimmte gesundheitliche Anforderungen erfuellt werden, die in dem Aufnahmestaat für die Ausübung bestimmter Berufe gelten, so beispielsweise für Berufe im Zusammenhang mit der Personenbeförderung.

120. - Es wäre nicht annehmbar, die Möglichkeit der Erlangung der Zulassung auf die Ärzte des betreffenden Mitgliedstaats zu begrenzen, wenn Angehörigen anderer Mitgliedstaaten dadurch der Zugang zu einem Beruf im Hoheitsgebiet des Aufnahmestaats gegenüber den eigenen Staatsbürgern in der Praxis mit Sicherheit erschwert würde.

121. - Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muß der Aufnahmestaat bestrebt sein, das mit den geringsten Beeinträchtigungen verbundene Mittel zur Gewährleistung eines hohen Niveaus des Gesundheitsschutzes anzuwenden. Daraus ergeben sich folgende Schlußfolgerungen:

122. 1) Wenn es im Herkunftsmitgliedstaat ein Zulassungsverfahren gibt, das gleichwertige Garantien bietet, dann ist der Aufnahmestaat nicht berechtigt, eine im Herkunftsmitgliedstaat ausgestellte Bescheinigung abzulehnen.

123. 2) Wird im Herkunftsmitgliedstaat keine derartige Bescheinigung verlangt wie im Aufnahmestaat, d.h. muß die geforderte Bescheinigung nicht von einem zugelassenen Arzt ausgestellt sein oder ist überhaupt keine Bescheinigung erforderlich, dann ist die Anwendung von Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 89/48 bzw. von Artikel 10 Absatz 2 der Richtlinie 92/51 angemessen. Der Aufnahmestaat kann in diesem Fall eine von den Behörden des Herkunftsmitgliedstaats ausgestellte Bescheinigung verlangen, die über eine einfache, von einem nicht zugelassenen Arzt ausgestellte Bescheinigung hinausgeht, auch wenn die Behörde, die die Bescheinigung ausstellt, selbst nicht zugelassen ist. Im übrigen schreibt die Richtlinie 89/391 nicht ausdrücklich eine Zulassung der Ärzte zur Sicherung der Gesundheitsüberwachung vor, auf die Artikel 14 dieser Richtlinie abzielt.

124. 3) Schließlich ist der Aufnahmestaat offenbar nur dann berechtigt, vom Zuwanderer die Vorlage einer ärztlichen Bescheinigung zu verlangen, die von einem durch ihn zugelassenen Arzt ausgestellt wurde, wenn die Behörden des Herkunftsmitgliedstaats keine Bescheinigung im Sinne der oben genannten Bestimmungen ausstellen.

125. 4) Man kann hinzufügen, daß, um die Freizügigkeit der Berufsangehörigen nicht übermäßig zu erschweren, die dem Aufnahmestaat angebotene Möglichkeit, ein Verzeichnis der zugelassenen Ärzte zu erstellen, in jedem Fall mit zwei Verpflichtungen einhergehen sollte: Er muß einerseits die besonderen gesundheitlichen Anforderungen nachweisen, die die Schaffung eines solchen Netzes zugelassener Ärzte rechtfertigen, und er muß andererseits den Zuwanderer über die verschiedenen Möglichkeiten informieren, die sich ihm zur Erfuellung dieser Anforderungen bieten (im Herkunftsmitgliedstaat zugelassener Arzt, von den Behörden des Herkunftsmitgliedstaats ausgestellte Bescheinigung oder ersatzweise vom Aufnahmestaat zugelassener Arzt).

K. ARTIKEL 11

126. Dieser Artikel sieht die Verpflichtung der zuständigen Behörde des Aufnahmestaats vor, den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten, die die Voraussetzungen für den Zugang zu einem reglementierten Beruf und dessen Ausübung im Hoheitsgebiet des Aufnahmestaats erfuellen, das Recht zuzuerkennen, die diesem Beruf entsprechende Berufsbezeichnung des Aufnahmestaats zu führen.

127. Gleiches gilt für das Recht, die entsprechende Ausbildungsbezeichnung zu führen, wobei jedoch der Aufnahmestaat vorschreiben kann, daß neben dieser Bezeichnung Name und Ort der betreffenden Lehranstalt oder des betreffenden Prüfungsausschusses aufgeführt werden, um Verwechslungen mit Ausbildungsbezeichnungen auszuschließen, die in seinem eigenen Hoheitsgebiet verliehen werden.

128. Wird ein Beruf im Aufnahmestaat durch einen Verband oder eine Organisation reglementiert, so sind Zuwanderer zur Führung der Berufsbezeichnung nur berechtigt, wenn sie ihre Mitgliedschaft bei diesem Verband oder dieser Organisation nachweisen können. Machen der Verband oder die Organisation die Aufnahme eines Mitglieds von Qualifikationsanforderungen abhängig, so müssen sie die in der Richtlinie, insbesondere in den Artikeln 3, 4 und 5 niedergelegten Bedingungen einhalten (Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse oder sonstigen Ausbildungsnachweise).

L. ARTIKEL 12

129. Dieser Artikel bezieht sich auf die Beweismittel für die Qualifikationen des Antragstellers sowie auf einige Verfahrensregeln.

130. Zunächst ist es Aufgabe des Antragstellers, seine Qualifikationen nachzuweisen. Der Aufnahmestaat muß jedoch die von den Behörden der Mitgliedstaaten ausgestellten Bescheinigungen als Beweismittel anerkennen. Anders gesagt dürfen die Forderungen des Aufnahmestaats nach Beweismitteln nicht überzogen sein. In diesem Zusammenhang hat die Kommission in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten einen "Verhaltenskodex zu Verwaltungsformalitäten" erarbeitet, der einen Konsens der Koordinatorengruppe in diesem Bereich darstellt (siehe weiter unten). Es muß festgehalten werden, daß die Kommission davon ausgeht, daß die Ausstellung einer Bescheinigung für den Zuwanderer durch eine Stelle des Herkunftsmitgliedstaats, die das Qualifikationsniveau des Zuwanderers gemäß der Kriterien der Richtlinie ausweist (89/48 Diplom, 92/51 Diplom, Prüfungszeugnis, Befähigungsnachweis), für diesen von großem praktischen Nutzen ist. Der Aufnahmestaat kann jedoch grundsätzlich keine Bescheinigung des Herkunftsmitgliedstaats fordern, aus der hervorgeht, daß der Zuwanderer im Besitz eines Diploms gemäß der in der Richtlinie enthaltenen Definition ist, oder daß er berechtigt ist, den betreffenden Beruf im Herkunftsland auszuüben (siehe Kodex Punkt 3 Absatz C Buchst. b).

131. Das Verfahren zur Prüfung eines Antrags muß spätestens vier Monate nach Vorlage der vollständigen Unterlagen mit einer begründeten Entscheidung abgeschlossen werden. Gegen diese Entscheidung oder gegen die Unterlassung einer Entscheidung muß ein gerichtlicher Rechtsbehelf nach innerstaatlichem Recht eingelegt werden können.

M. ARTIKEL 13

132. Nach diesem Artikel sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die zuständigen Behörden zu benennen, die ermächtigt sind, Anträge entgegenzunehmen und die in der Richtlinie genannten Entscheidungen zu treffen, und die übrigen Mitgliedstaaten sowie die Kommission davon in Kenntnis zu setzen.

133. Darüber hinaus legt der Artikel fest, daß jeder Mitgliedstaat einen Koordinator benennen muß, dessen Aufgabe insbesondere darin besteht, die einheitliche Anwendung dieser Richtlinie zu fördern. Diese Koordinatoren werden Mitglied der gemäß der Richtlinie 89/48 eingerichteten Koordinatorengruppe. Die Aufgaben der Koordinatorengruppe werden auf diese Richtlinie ausgeweitet, d.h. Erleichterung der Durchführung der vorliegenden Richtlinie und Sammlung aller zweckdienlichen Informationen über ihre Anwendung.

134. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, Auskünfte über die Anerkennung von Qualifikationen und damit zusammenhängende Probleme zur Verfügung zu stellen. Sie können dazu auf die bestehenden Informationsnetze zurückgreifen oder gegebenenfalls die betreffenden Berufsverbände oder -organisationen um Unterstützung bitten. Die Kommission ist verpflichtet, die erforderlichen Initiativen zu ergreifen, um die entsprechenden Maßnahmen zur Koordinierung und Erteilung von Auskünften auf den Weg zu bringen.

135. Die Arbeit der Koordinatorengruppe ist im nachstehenden Teil VII beschrieben.

N. ARTIKEL 14:

1. Allgemeines

136. Möchte ein Mitgliedstaat dem Antragsteller nicht die Wahl zwischen einem Anpassungslehrgang und einer Eignungsprüfung lassen, so hat er der Kommission unverzüglich den Entwurf der betreffenden Bestimmung zu übermitteln und der Kommission gleichzeitig die Gründe mitzuteilen, die eine solche Regelung erforderlich machen.

137. Die Kommission unterrichtet die anderen Mitgliedstaaten unverzüglich von dem Entwurf. Sie kann auch die Koordinatorengruppe zu diesem Entwurf konsultieren.

138. Der Mitgliedstaat darf die Bestimmung nur erlassen, wenn die Kommission sich innerhalb einer Frist von drei Monaten nicht im Wege einer Entscheidung dagegen ausgesprochen hat. Die Kommission kann auch Anmerkungen zu dem Entwurf vorlegen.

139. Der endgültige Wortlaut ist von dem betreffenden Mitgliedstaat auf Verlangen eines anderen Mitgliedstaats oder der Kommission mitzuteilen.

140. Im Zuge der Anwendung der Richtlinie 92/51/EWG hat die Kommission drei Abweichungsanträge nach Artikel 14 erhalten. Abgesehen von einem Fall, der als "gegenstandslos" eingestuft wurde, hat die Kommission die anderen Fälle teilweise positiv beschieden. Die Anträge stammten aus Frankreich, dem Vereinigten Königreich und Österreich.

2. Frankreich: Sportlehrer (éducateur sportif)

141. Am 17.06.1996 beantragte Frankreich eine Ausnahme gemäß Artikel 14 der Richtlinie 92/51/EWG für Lehrer in bestimmten Sportarten. Der französische Antrag betraf den Beruf des Sportlehrers, für den bei bestimmten Sportarten eine Abweichung vom Grundsatz der freien Wahl des Bewerbers gefordert wurde. Für den Fall, daß im Rahmen des Anerkennungsverfahrens festgestellt wird, daß die in anderen Mitgliedstaaten erworbenen Diplome wesentliche Unterschiede zu der in Frankreich geforderten Qualifikation aufweisen, wollen die französischen Behörden die Möglichkeit haben, das Ablegen einer Eignungsprüfung zu fordern zu können.

142. Zusammen mit dem Antrag übermittelten die französischen Behörden der Kommission den Entwurf eines Dekrets, das nur die Niederlassung von Sporterziehern bzw. -lehrern betrifft, die ihr Diplom in einem anderen Mitgliedstaat erworben haben. Dies ist darauf zurückzuführen, daß Frankreich im Ergebnis eines Vertragsverletzungsverfahrens, welches von der Kommission im Zusammenhang mit der vorübergehenden Erbringung von Dienstleistungen eingeleitet worden war, für dieselben Berufe bereits eine ständige Abweichung gewährt wurde, die auf einer gesonderten französischen Rechtsvorschrift und den einschlägigen Artikeln des EG-Vertrags beruht, und nicht auf der Richtlinie 92/51/EWG. Mit diesem Entwurf eines Dekrets über die Niederlassung soll das für diesen Bereich geltende Gemeinschaftsrecht umgesetzt, zugleich aber eine Ausnahmeregelung für fünf Sportarten eingeführt werden, für die der Sportminister nach dem Entwurf "eine Eignungsprüfung vorschreiben kann". Nach dem der Kommission vorgelegten Entwurfstext soll eine solche Eignungsprüfung in folgenden fünf Sportarten vorgeschrieben werden können: Skilehrer, Bergführer, Tauchlehrer, Fallschirmsprunglehrer, Höhlenführer. Nach Auffassung der französischen Behörden stellt ihr gemäß Artikel 14 gestellter Antrag nicht den Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens in Frage, sondern "trägt vielmehr zur Stärkung dieses Prinzips im Falle von Tätigkeiten bei, bei denen es um dem Allgemeininteresse dienende Ziele, wie die Wahrung der Sicherheit, geht". Der Antrag betrifft daher nur "Risikosportarten" und ist nach Meinung der französischen Behörden durch die Gefährlichkeit der einbezogenen Sportarten gerechtfertigt.

143. Gemäß Artikel 14 der Richtlinie 92/51/EWG wurde der französische Abweichungsantrag den Behörden der Mitgliedstaaten unterbreitet, indem er sämtlichen Koordinatoren der allgemeinen Regelung zur Anerkennung von Diplomen zugeleitet wurde. Diese erörterten ihn auf der Zusammenkunft der Koordinatorengruppe am 08.07.1996.

144. Nach Prüfung des französischen Antrags gelangte die Kommission zu der Meinung, daß die Abweichung von der Wahlfreiheit in dem vorliegenden Fall gerechtfertigt sein kann, insofern der Mitgliedstaat in jedem einzelnen Fall nachweist, daß die Ausgleichsmaßnahme durch erhebliche Unterschiede zwischen den von der Ausbildung des Zuwanderers abgedeckten Tätigkeitsbereichen und der geforderten Qualifikation gerechtfertigt ist, wobei die Berufserfahrung der betreffenden Person berücksichtigt werden muß. Die Gefährlichkeit der betreffenden Aktivitäten und das Bestreben, die Sicherheit der Sportausübenden zu gewährleisten, können gegen die Wahlfreiheit und für die Pflicht zur Ablegung einer Eignungsprüfung in den im französischen Antrag aufgeführten besonderen Fällen gemäß den Festlegungen der Richtlinie 92/51/EWG sprechen.

145. Die Kommission traf ihre Entscheidung am 09.01.1997 und genehmigte darin die Abweichung für einen begrenzten Zeitraum bis zum 30.09.1999, da die Kommission vor einer endgültigen Zulassung dieser Abweichung erst eine Analyse der sich bei ihrer praktischen Umsetzung ergebenden Probleme vornehmen will. Sie möchte des weiteren Frankreich die Möglichkeit einräumen, zu prüfen, ob die Eignungsprüfung tatsächlich das geeignetste Mittel zur Erreichung des gesetzten Ziels darstellt. Sie möchte darüber hinaus allen betroffenen Seiten ermöglichen, vor Erlaß einer endgültigen Entscheidung Stellung zu nehmen.

146. Die Kommission forderte daher Frankreich auf, ihr bis zum 30.04.1999 einen Evaluierungsbericht vorzulegen und, falls gewünscht, bis zum 30.06.1999 einen weiteren Abweichungsantrag zu stellen. Darüber hinaus hat die Kommission beschlossen, die anderen Mitgliedstaaten sowie alle Betroffenen zu einer diesbezüglichen Stellungnahme aufzufordern. Ferner wird sie selbst einen Bericht erstellen.

147. Frankreich hat seinen Evaluierungsbericht am 12.05.1999 vorgelegt und die Bewilligung einer ständigen Abweichung für die fünf genannten Sportarten beantragt. Die Kommission traf, nachdem sie zusätzliche Informationen eingeholt hatte, am 14.07.1999 die Entscheidung, die Abweichung für Skilehrer - unter strikten Auflagen - sowie für Tauchlehrer, und Fallschirmsprunglehrer für ein Jahr und für Bergführer und Höhlenführer für unbefristete Zeit zu verlängern.

3. Österreich: Berufe im Bergsportbereich

148. Mit Schreiben vom 15.07.1998 ersuchte Österreich um eine Abweichung nach Artikel 14 der Richtlinie 92/51/EWG für Führer bzw. Lehrer für bestimmte Sportarten. Dem Schreiben waren zwei Verordnungsentwürfe sowie eine Argumentation beigefügt. Der Antrag betrifft acht Sportberufe (Skilehrer, Skilehrwart, staatlich geprüfter Skilehrer, Skiwanderlehrer, Skilanglauflehrer, Lehrwart für Skilanglauf, Bergführer, Bergführeranwärter), bei denen von der freien Wahlmöglichkeit des Bewerbers abgewichen werden soll. Wenn sich im Anerkennungsverfahren herausstellt, daß bei den in anderen Mitgliedstaaten erworbenen Diplomen wesentliche Unterschiede zu den in Österreich geforderten Qualifikationen bestehen, möchten die österreichischen Behörden dem Bewerber das Ablegen einer Eignungsprüfung vorschreiben können.

149. Die österreichischen Behörden betonten, daß ihr Antrag nach Artikel 14 lediglich Risikosportarten betrifft. Er ist ihrer Meinung nach durch die Gefährlichkeit der betreffenden Sportarten gerechtfertigt.

150. Gemäß Artikel 14 der Richtlinie 92/51/EWG wurde der Antrag Österreichs den Mitgliedstaaten unterbreitet. Er wurde am 11.08.1998 sämtlichen Koordinatoren für die Anerkennung von Diplomen übermittelt, die auf der Zusammenkunft der Koordinierungsgruppe am 19.11.1998 noch zusätzliche Informationen erhielten. Anschließend wurden von Österreich ergänzende Informationen und Garantien angefordert und erhalten. Auf dieser Grundlage bewilligte die Kommission am 14.07.1999 eine Abweichung für die Dauer eines Jahres, parallel zu der am gleichen Tag getroffenen Entscheidung zu dem Antrag Frankreichs.

4. Vereinigtes Königreich: Seefahrtberufe

151. Am 20.02.1998 erhielt die Kommission einen Antrag der britischen Behörden auf Genehmigung einer Abweichung nach Artikel 10 der Richtlinie 89/48/EWG sowie nach Artikel 14 der Richtlinie 92/51/EWG betreffend die Berufe "merchant navy and fishing vessel deck and engineer officers" (Deckoffiziere und technische Schiffsoffiziere auf Handels- und Fischereifahrzeugen). Der Antrag der britischen Behörden betrifft die Abweichung vom Grundsatz der freien Entscheidung des Bewerbers in Fällen, in denen eine Ausgleichsmaßnahme (Anpassungslehrgang bzw. Eignungsprüfung) verlangt werden kann. Die britischen Behörden möchten in allen Fällen, in denen ein wesentlicher Mangel ("substantial shortfall") an Sprachkenntnissen vorzuliegen scheint, einen Sprachtest vorschreiben. Der Antrag wird mit Sicherheitserfordernissen begründet.

152. Nach eingehender Prüfung dieses Antrags und des betreffenden beruflichen Kontexts wurde festgestellt, daß das von den britischen Behörden angesprochene Problem außerhalb des Anwendungsbereichs dieser Richtlinien liegt, da Sprachkenntnisse nicht zu den Ausbildungsformen gehören, die Anlaß zu Ausgleichsmaßnahmen geben können. Die britischen Behörden wurden mit Schreiben vom 07.05.1998 darüber informiert.

5. Schlußfolgerungen:

153. Alle der Kommission derzeit vorliegenden Informationen deuten darauf hin, daß die Anerkennung der Qualifikation von Skilehrern für die Beteiligten im Zusammenhang mit den bislang bewilligten Abweichungen die strittigste Frage darstellt. Obwohl dieses Problem in Wirklichkeit offenbar auf unterschiedlichen Auffassungen bezüglich des für die Anerkennung als Skilehrer objektiv angemessen Qualifikationsniveaus - und somit auch bezüglich der Frage, inwieweit Unterschiede zwischen den bestehenden einzelstaatlichen Qualifikationen relevant und wesentlich sind - beruht, konzentrierte sich die Diskussion bislang weitgehend auf die Anwendung der Abweichung gemäß Artikel 14. Und dies, obwohl die Abweichungen keinerlei Auswirkungen auf das geforderte Qualifikationsniveau haben, sondern lediglich die Art der Ausgleichsmaßnahmen betreffen, die angewandt werden können, wenn wesentliche Unterschiede zwischen den Qualifikationen bestehen.

154. Gleichzeitig ist klar, daß die Art und Weise, in der die Anerkennungsregelung gehandhabt wird, im Hinblick auf die für den Marktzugang angewandten Bedingungen ebenso bedeutsam sein kann wie die ihr zugrundeliegenden Rechtsvorschriften. In dieser Hinsicht hängt die Zweckmäßigkeit des Anerkennungsverfahrens und dessen Annehmbarkeit für die Betroffenen unter anderem vom Grad der Objektivität dieses Verfahrens in all seinen Aspekten, der Art und Weise seiner Handhabung, der realistischen Würdigung der Fähigkeiten und Erfahrung eines jeden Bewerbers sowie von der Begründetheit der Entscheidungen ab. Es liegt auf der Hand, daß diese Faktoren um so bedeutsamer werden, wenn Rechte, die Zuwanderern normalerweise gewährt werden, Gegenstand einer ausnahmsweisen Beschränkung sind, wie dies bei Abweichungen gemäß Artikel 14 der Fall ist.

155. Vor diesem Hintergrund beschloß die Kommission, Österreich und Frankreich bis zum 31. Juli 2000 befristete Abweichungen zu gewähren. Zu diesem Zeitpunkt sollen endgültige Entscheidungen getroffen werden, die dann ständig Anwendung finden. Die Kommissionsdienststellen beabsichtigen, während der Geltungsdauer der befristeten Abweichungen einen möglichst umfassenden Informations- und Meinungsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten und den Beteiligten sicherzustellen. Im Rahmen dieses Austauschs sollen alle einschlägigen Informationen erfaßt und bewertet und die entsprechenden Probleme erörtert werden, um die von der Kommission zu treffenden endgültigen Entscheidungen vorzubereiten. Auf diese Weise soll ein allgemeines Verständnis und Einvernehmen entwickelt werden, das eine stabile und dauerhafte Basis für die Zukunft bildet. Dieses Verfahren wird sowohl die Frage der Abweichungen als auch alle anderen sachlichen oder verfahrenstechnischen Angelegenheiten umfassen, die für die Anerkennung der Qualifikation von Skilehrern von Bedeutung sind.

156. Zugleich haben sich das Verfahren und der Zeitrahmen für Entscheidungen über Abweichungen gemäß Artikel 14 als sehr kurz erwiesen, insbesondere im Hinblick auf die Konsultationen mit den Mitgliedstaaten, denen die Kommission einen hohen Stellenwert beimißt. Mehrfach wurde die geltende Frist von drei Monaten zwischen der Einreichung des Antrags eines Mitgliedstaats und der Entscheidung der Kommission überschritten, weil zusätzliche Informationen angefordert werden mußten, und weil die betreffende Frist erst von dem Zeitpunkt an gerechnet wird, zu dem der Kommission alle erforderlichen Informationen vorliegen. Angesichts der bisherigen Erfahrungen erscheint es wahrscheinlich, daß bei künftigen Anträgen auf Abweichungen, insbesondere wenn es dabei um bedeutsame, weitreichende, komplizierte oder sehr fachspezifische Fragen geht, zwischen dem Zeitpunkt der Antragstellung und dem der Annahme einer Entscheidung durch die Kommission mehr als drei Monate vergehen werden. Im Hinblick auf die Beratung und Prüfung aller einschlägigen Meinungen und Informationen kann es in besonderen Fällen, in denen eine befristete negative Entscheidung getroffen werden sollte, gerechtfertigt sein, daß die Kommission eine vorläufige Entscheidung trifft, um gegebenenfalls mehr Zeit für eine umfassendere Erörterung der betreffenden Fragen zu gewinnen. In diesem Fall muß jedoch eine Frist für die endgültige Entscheidung festgelegt werden.

157. Natürlich hat die Kommission auch auf die Möglichkeit der befristeten und an Bedingungen geknüpften Gewährung von Ausnahmen zurückgegriffen. Auch wenn endgültige und dauerhafte Entscheidungen aus Gründen der Rechtsbeständigkeit und -sicherheit eindeutig vorzuziehen sind, können befristete und an Bedingungen geknüpfte Entscheidungen weiterhin nicht ausgeschlossen werden. Sie haben den großen Vorteil, daß sie einen Probezeitraum ermöglichen, in dem die tatsächlichen Auswirkungen der Abweichung erfaßt und die Meinungen derjenigen berücksichtigt werden können, die am direktesten betroffen sind, bevor eine endgültige Entscheidung getroffen wird. In Anbetracht der allgemeinen Rechtsprechung des Gerichtshofs bezüglich der restriktiven Auslegung der Abweichungen von allgemeinen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts [20] scheint es nach wie vor angemessen zu sein, daß solche Kontrollen und Möglichkeiten der Abwägung weiterhin auf Abweichungsanträge im Rahmen dieser Richtlinie anwendbar sind.

[20] Siehe beispielsweise das Urteil vom 30.11.1995 "Gebhardt" in der Rs. C-55/94.

O. ARTIKEL 15 und Anhänge C und D

1. Ratio legis

158. Bestimmte Ausbildungsgänge, die nicht der Definition gemäß Artikel 1 Absatz 1 Buchst. a) zweiter Anstrich Punkt i) der Richtlinie 92/51 entsprechen, führen dennoch zum Erwerb einer vergleichbaren Qualifikation und bereiten auf die Ausübung ähnlicher Verantwortlichkeiten und Tätigkeiten vor [21]. Als Beispiel seien die Krankengymnasten-Ausbildung in Deutschland und die Ausbildung in Kinderkrankenpflege in Luxemburg genannt. Aufgrund der großen Vielfalt dieser Ausbildungsgänge ist in der Richtlinie 92/51 ihre Gleichsetzung mit dem vorgenannten Diplom durch Aufnahme in eine im Anhang C enthaltene Liste (siehe Erwägungsgrund 15) vorgesehen. Des weiteren sind bestimmte reglementierte Ausbildungsgänge durch Aufnahme in die in Anhang D enthaltene Liste hinsichtlich ihrer Abschlüsse dem Diplom gleichgestellt worden.

[21] Wie in den Erwägungsgründen 15 und 16 der Richtlinie angegeben.

159. Durch diese Gleichstellung werden im Aufnahmestaat Übergangsmöglichkeiten zu den Diplomen gemäß der Richtlinie 89/48 (die eine drei- bis vierjährige Ausbildung voraussetzen) eröffnet, und in Fällen, in denen ein Diplom gemäß der Richtlinie 92/51/EWG erforderlich ist, sind Ausgleichsmaßnahmen nur bei wesentlichen Unterschieden in der Ausbildung erforderlich.

2. Aktualisierungsverfahren

160. Das Verfahren zur Änderung dieser Anhänge ist in Artikel 15 festgelegt [22]. Dabei ist zu prüfen, ob die auf begründeten Antrag eines Mitgliedstaates eingereichten Ausbildungsgänge zu einem mit dem Diplom 92/51 vergleichbaren Ausbildungsniveau (Ausbildung von mindestens einem Jahr nach einer zur Hochschulreife führenden Sekundarausbildung) führen und ein ähnliches Verantwortungs- und Tätigkeitsniveau vermitteln.

[22] ieses Verfahren wird geändert werden müssen, um es an den neuen Beschluß des Rates Nr. 1999/468/EG vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (ABl. L 184 vom 17. Juli 1999, S. 23 ff.) anzupassen.

3. Änderungen aufgrund des Beitrittsvertrags mit Österreich, Finnland und Schweden

161. Gemäß Artikel 29 des Beitrittsvertrags vom 24.06.1994 wurden mit Wirkung vom 01.01.1995 mehrere Bildungs- und Ausbildungsgänge zu Anhang C hinzugefügt. Diese Änderung betraf nur Berufe in Österreich.

162. Unter der Überschrift "paramedizinischer und sozialpädagogischer Bereich" bezog sie sich auf Kontaktlinsenoptiker, Fußpfleger, Hörgeräteakustiker, Drogisten, Masseure, Kindergärtner/innen und Erzieher. Im Abschnitt "Meister" wurden die Berufe Bandagist, Miederwarenerzeuger, Optiker, Orthopädieschuhmacher, Orthopädietechniker, Zahntechniker und Gärtner sowie 14 weitere Ausbildungsgänge zum Meister hinzugefügt. Darüber hinaus wurden die folgenden Ausbildungsgänge in den technischen Bereich integriert: Förster, technisches Büro, Überlassung von Arbeitskräften - Arbeitsleihe, Arbeitsvermittlung, Vermögensberater, Berufsdetektiv, Bewachungsgewerbe, Immobilienmakler, Immobilienverwalter, Werbeagentur, Bauträger (Bauorganisator, Baubetreuer), Inkassoinstitut, Berater in Versicherungsangelegenheiten, planender Baumeister oder Zimmermeister und Durchführung von technischen Berechnungen.

4. Durchführungsrichtlinien

163. Die Kommission hat zahlreiche Anträge zur Änderung der in den Anhängen C und D enthaltenen Listen erhalten. Nach Prüfung dieser Anträge (zusammen mit dem gemäß Artikel 15 gebildeten Ausschuß [23]) wurden bis jetzt drei Richtlinien der Kommission verabschiedet.

[23] In Vorbereitung der Beratungen dieses Ausschusses fanden oftmals Diskussionen im Rahmen der Koordinatorengruppe statt (siehe Teil VII dieses Berichts bezüglich der Koordinatorengruppe).

a) Richtlinie 94/38/EG der Kommission vom 26. Juli 1994

164. Anhang C wurde um mehrere in Deutschland bestehende paramedizinische Ausbildungsgänge ergänzt: medizinisch-technische(r) Laboratoriums-Assistent(in), medizinisch-technische(r) Radiologie-Assistent(in), medizinisch-technische(r) Assistent(in) für Funktionsdiagnostik, veterinärmedizinisch-technisch(e) Assistent(in), Diätassistent(in), Pharmazieingenieur, psychiatrische(r) Krankenschwester/-pfleger sowie Sprachtherapeut(in). Die italienischen Ausbildungsgänge für Buchprüfer und Wirtschaftsprüfer sowie für den Beruf des "consulente del lavoro" wurden gestrichen.

165. Anhang D wurde ergänzt durch einen Abschnitt zu bestimmten deutschen Fachschulausbildungen für die Berufe technische(r) Assistent(in), kaufmännische(r) Assistent(in), staatlich geprüfte(r) Atem-, Sprech- und Stimmlehrer(in), staatlich geprüfte(r) Techniker(in), Betriebswirt(in), Gestalter(in), Familienpfleger(in) sowie bestimmte soziale Berufe mit besonderen Voraussetzungen.

b) Richtlinie 95/43/EG der Kommission vom 20. Juli 1995

166. Diese Richtlinie geht auf Anträge der Niederlande und Österreichs zurück. Die Ergänzungen in Anhang C beruhen auf Anträgen der niederländischen Regierung zu Ausbildungsgängen für veterinärmedizinische Assistenten und mehrere Berufe in der Seefahrt (Deckoffizier in der Küstenschiffahrt, Maschinenwachdienstkundiger, VTS-Beamter). In Anhang D wurden Ausbildungsgänge der mittleren Berufsausbildung an niederländischen Sekundarschulen sowie der Lehrausbildung neu aufgenommen sowie Bildungsgänge an österreichischen höheren berufsbildenden Schulen und höheren land- und forstwirtschaftlichen Lehranstalten, Meisterschulen und Meisterklassen sowie Werkmeisterschulen und Bauhandwerkerschulen. Für alle diese Ausbildungsgänge wurden spezifische Bedingungen festgelegt.

167. Der Inhalt der Anhänge wäre aufgrund der zahlreichen Änderungen im Zuge des Beitritts der Republik Österreich unverständlich geworden. Aus diesem Grund wurden in der neuen Richtlinie die geänderten Listen der Ausbildungsgänge in konsolidierter Fassung veröffentlicht.

c) Richtlinie 97/38/EG der Kommission vom 20. Juni 1997

168. Aus der Liste wurden einige Ausbildungsgänge des Vereinigten Königreichs, die als "nationale berufliche Befähigungsnachweise ("National Vocational Qualifications") bzw. als "berufliche Befähigungsnachweise für Schottland" ("Scottish Vocational Qualifications") zugelassen sind, gestrichen, da sie nicht mehr in der Richtlinie 89/48/EWG enthalten sind (medizinisch-wissenschaftlicher Laborant) bzw. nicht mehr reglementiert sind (Bewährungshelfer, Prothetiker).

d) Richtlinie 99/ / der Kommission vom............. 1999

169. Der Entwurf einer Richtlinie wurde von dem gemäß Artikel 15 Absatz 3 gebildeten Ausschuß der Vertreter der Mitgliedstaaten einstimmig gebilligt. Dieser Richtlinienentwurf trägt begründeten Forderungen von Österreich und dem Vereinigten Königreich in bezug auf folgende Probleme Rechnung:

170. Bestimmte Nachweise über die fachliche Qualifikation auf dem Gebiet der Abfallwirtschaft im Vereinigten Königreich sollen in Anhang C aufgenommen werden, ebenso wie spezielle Ausbildungsgänge für psychiatrische Krankenschwestern/-pfleger sowie Kinderkrankenschwestern/-pfleger in Österreich. Andererseits sollen die im Vereinigten Königreich zugelassenen Berufe "approved social worker - mental health" und "trade mark agent" gestrichen werden. Ferner soll der Wortlaut von Anhang C und D im Zusammenhang mit nationalen/für Schottland zugelassenen beruflichen Befähigungsnachweisen ("National/Scottish Vocational Qualifications") im Vereinigten Königreich an die gegenwärtig in den einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften verwendete Terminologie angepaßt werden. Die Richtlinie wird von der Kommission voraussichtlich zu Beginn des Jahres 2000 angenommen.

171. Aufgrund von weiteren Veränderungen im nationalen Recht werden in Zukunft weitere Richtlinien erforderlich sein.

5. Fazit

172. Die Erfahrung [24] zeigt, daß diese Verfahrensweise schwerfällig und kompliziert ist und mit dem Anwachsen der Liste immer schwerer handhabbar wird. Es erhebt sich die Frage, ob nicht ein alternatives Verfahren wünschenswert wäre, beispielsweise die Ersetzung des derzeitigen Verfahrens und der Listen durch eine bzw. mehrere allgemeine Definitionen [25] zur Gleichsetzung dieser Abschlüsse mit dem Diplom gemäß der Richtlinie 92/51.

[24] Siehe insbesondere die im Anhang aufgeführten kritischen Anmerkungen Belgiens, Dänemarks und Finnlands, die eine Änderung der Regelung wünschen.

[25] Die Niederlande haben eine allgemeine Formulierung bzw. ein Verfahren vorgeschlagen, nach dem die zuständige Behörde bescheinigt, daß die Ausbildung des Migranten den Kriterien der Richtlinie entspricht.

173. Eine solche Lösung wird derzeit von den Kommissionsdienststellen untersucht. Aus dieser allgemeinen Definition, die in die Definition des Diploms einbezogen würde, soll hervorgehen, daß das berufliche Niveau der Ausbildung dem Ausbildungsgang, der zum Erhalt des Diploms führt, entsprechen muß, und daß diese Ausbildung darauf vorbereitet, Verantwortung zu übernehmen und Aufgaben auszuüben, die von der zuständigen Stelle des Herkunftsmitgliedstaats in einer zusätzlichen Bescheinigung beschrieben werden. Von einem Zuwanderer, der das Recht auf Anerkennung auf dieser Grundlage geltend macht, könnte die Vorlage einer von der zuständigen Stelle ausgefertigten Bescheinigung verlangt werden, die den Status des betreffenden Ausbildungsganges bestätigt und Informationen darüber enthält, wo der Aufnahmestaat erforderlichenfalls weitere Informationen anfordern kann.

174. Die Anhänge C und D werden gestrichen, wobei erworbene Rechte der Diplominhaber in einer speziellen Klausel erwähnt und somit garantiert werden.

P. ARTIKEL 16

175. Artikel 16 ist der erste Artikel von Kapitel XI der Richtlinie, der die abschließenden Bestimmungen zur allgemeinen Anwendung enthält. In dem Artikel ist festgelegt, daß die Mitgliedstaaten der Kommission alle zwei Jahre einen Bericht über die Anwendung der Richtlinie übermitteln. Neben allgemeinen Bemerkungen sollen diese Berichte statistische Aufstellungen der getroffenen Entscheidungen sowie eine Beschreibung der Hauptprobleme, die sich aus der Anwendung dieser Richtlinie ergeben, enthalten.

176. Die aktuellsten statistischen Angaben aus diesen Berichten sind in Teil IV.B dieses Berichts enthalten.

Q. ARTIKEL 17

177. In diesem Artikel ist eine maximale Frist von zwei Jahren für die Umsetzung [26] der Richtlinie.

[26] Über die Umsetzung wurde bereits in Teil IV.A berichtet.

R. ARTIKEL 18

178. In dem Artikel ist die Erstellung des vorliegenden Berichts verankert. Darüber hinaus heißt es darin: "Nach Vornahme aller notwendigen Anhörungen unterbreitet die Kommission ihre Schlußfolgerungen hinsichtlich etwaiger Änderungen der bestehenden Regelung. Gegebenenfalls legt die Kommission gleichzeitig Vorschläge zur Verbesserung der bestehenden Regelung mit dem Ziel vor, die Freizügigkeit, das Niederlassungsrecht und den freien Dienstleistungsverkehr zu erleichtern."

179. In diesem Bericht sind bereits Vorschläge für einige Änderungen der in den Anhängen C und D genannten Qualifikationen sowie im Hinblick auf deren Aktualisierung und Möglichkeiten der weiteren Flexibilisierung bezüglich der grenzüberschreitenden Erbringung von Dienstleistungen enthalten. Im Zusammenhang mit Vorschlägen für die Verbesserung der bestehenden Regelungen ergeben sich jedoch weitreichendere Überlegungen, die auch für die Richtlinie 89/48/EWG von Bedeutung sind.

S. ARTIKEL 19

180. Zu diesem Artikel gibt es keine Bemerkungen.

VI. BEMERKUNGEN ZU DEN BERUFEN

A. Öffentliche Verwaltung

181. Die öffentliche Verwaltung ist traditionell ein beruflicher Bereich, in dem die Freizügigkeit stark in Anspruch genommen wird. In Schreiben aus der Bevölkerung, in Beschwerden oder Petitionen wird die Kommission häufig zu diesem Thema angesprochen. So wurden in den letzten Jahren im Zusammenhang mit der Anerkennung von Diplomen mehrfach Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet. Davon betroffen sind auf gesamtstaatlicher und lokaler Ebene mehrere Mitgliedstaaten in unterschiedlichen beruflichen Bereichen, die unter die Richtlinien 89/48/EWG und 92/51/EWG fallen (Lehrer, Übersetzer, Krankenhausangestellte, Flugpersonal, allgemeine Verwaltung usw.). Im Zusammenhang mit diesen Verfahren haben einige Mitgliedstaaten grundsätzliche Probleme zur Sprache gebracht, die von der Kommission sehr aufmerksam geprüft wurden. Im Mittelpunkt der Überlegungen standen die folgenden drei Themenkreise:

182. - das Prinzip der Anwendung der allgemeinen Regelung zur Anerkennung der Diplome (Richtlinien 89/48/EWG und 92/51/EWG) auf die öffentliche Verwaltung als solche;

183. - die Anwendung der allgemeinen Anerkennungsregelung auf die öffentliche Verwaltung insgesamt oder lediglich auf Berufe oder berufliche Tätigkeiten in der öffentlichen Verwaltung, für die eine besondere Berufsausbildung erforderlich ist;

184. - die Auswahlprüfung.

185. Im achten Erwägungsgrund der Richtlinie 92/51/EWG heißt es: "Die ergänzende allgemeine Regelung präjudiziert nicht die Anwendung des Artikels 48 Absatz 4 und des Artikels 55 des Vertrages." In der Folge findet sich kein weiterer direkter oder indirekter Hinweis auf die öffentliche Verwaltung. Außerdem geht es in den Artikeln 48 Absatz 4 (jetzt 39) und 55 (jetzt 45) lediglich um die Staatsangehörigkeit.

186. Die Kommission war immer der Ansicht, daß nicht a priori davon auszugehen ist, daß die öffentliche Verwaltung nicht in den Geltungsbereich der Richtlinien fällt [27]: Die Tatsache allein, daß ein Beruf der öffentlichen Verwaltung zugeordnet wird, bedeutet noch nicht, daß er aus dem Geltungsbereich der Richtlinie herausfällt. Der Gerichtshof hat darauf hingewiesen, daß öffentliche Einrichtungen verpflichtet sind, die Bestimmungen der Richtlinien 89/48/EWG und 92/51/EWG einzuhalten. Dennoch gilt die allgemeine Anerkennungsregelung nicht für die gesamte öffentliche Verwaltung. Diese Frage steht in einem engen Zusammenhang mit der Definition der Begriffe Diplom, reglementierter Beruf und berufliche Qualifikation.

[27] Randnummer 12 des Urteils vom 8.Juli 1999 in der Rechtssache 234/97 "Bobadilla".

187. Nach der Definition des Diploms muß der Diplominhaber erfolgreich einen Studien- oder Ausbildungsgang von entsprechender Dauer absolviert haben. Darüber hinaus muß der Diplominhaber über alle für den Zugang zu einem im Herkunftsmitgliedstaat reglementierten Beruf oder dessen Ausübung erforderlichen beruflichen Qualifikationen verfügen (Diplom bzw. Diplome oder Ausbildungsnachweis). Letzteres Kriterium muß so versta