Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG hinsichtlich der Möglichkeit, auf arbeitsintensive Dienstleistungen versuchsweise einen ermäßigten Mehrwertsteuersatz anzuwenden"(1)

(1999/C 209/06)

Der Rat beschloß am 31. März 1999, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 99 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts- und Währungsunion, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt nahm ihre Stellungnahme am 5. Mai 1999 an. Berichterstatter war Herr Lustenhouwer.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 364. Plenartagung (Sitzung vom 26. Mai 1999) mit 108 gegen 2 Stimmen bei 4 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Allgemeine Bemerkungen

1.1. Der Ausschuß begrüßt den zu erörternden Kommissionsvorschlag und stellt erfreut fest, daß die Kommission der Aufforderung zur Erarbeitung eines solchen Dokuments, die der Europäische Rat auf seiner Tagung am 11. und 12. Dezember 1998 an sie gerichtet hatte, in solch kurzer Zeit Folge geleistet hat.

1.2. Mit dem Vorschlag entspricht die Kommission auch dem diesbezüglichen Wunsch des Ausschusses, den dieser in seiner Stellungnahme zum "Europäischen Rat zur Beschäftigung" formuliert hatte(2). Wie der Ausschuß bereits damals feststellte, ist die Beschäftigungslage das Motiv für den Wunsch einiger Mitgliedstaaten, einen ermäßigten MwSt-Satz als beschäftigungsstiftendes Instrument einsetzen zu können. Ferner weist die Kommission darauf hin, daß der Vorschlag auch auf dem Wunsch beruhe, für mehr Ausgewogenheit zwischen der Besteuerung des Faktors Arbeit und der Besteuerung anderer (Produktions-)Faktoren zu sorgen.

1.3. Ein signifikanter Effekt, der nach Ansicht der Kommission mit der Einführung des ermäßigten MwSt-Satzes in diesen arbeitsintensiven Sektoren erzielt würde, besteht darin, daß diese Maßnahme einen Beitrag zur Bekämpfung der Schwarzarbeit leistet, weil die Anwendung des ermäßigten MwSt-Satzes den zwischen illegaler und legaler Arbeit bestehenden Preisunterschied deutlich verringert. Der Ausschuß, der sich noch vor kurzem dafür aussprach, die Bekämpfung der Schwarzarbeit auf Gemeinschafts- und einzelstaatlicher Ebene zu intensivieren(3), ist deshalb der Meinung, daß der Kommissionsvorschlag auch unter diesem Gesichtspunkt Unterstützung verdient. Auch wenn die Zahl der zusätzlichen Arbeitsplätze, die durch diesen Effekt entstehen, möglicherweise begrenzt sein wird, ist eine Gewichtsverlagerung bei den Arbeitsverhältnissen von der Schattenwirtschaft auf den legalen Arbeitsmarkt schon an sich ein Grund, der die Unterstützung des Kommissionsvorschlags rechtfertigt.

1.4. Ein weiterer Aspekt, den die Kommission als Grund für ihren Vorschlag anführt, besteht darin, daß ein ermäßigter MwSt-Satz niedrigere Verbraucherpreise bewirken und mithin die Nachfrage nach stark arbeitsintensiven Dienstleistungen beleben würde.

2. Besondere Bemerkungen

2.1. Die Kommission spricht sich für ein System aus, bei dem die Mitgliedstaaten den Rat darum ersuchen können, es ihnen unter bestimmten (strengen) Bedingungen zu gestatten, den ermäßigten MwSt-Satz auf arbeitsintensive Dienstleistungen anzuwenden, die derzeit nicht im Anhang H der Richtlinie 77/388/EWG verzeichnet sind. Der Rat kann eine derartige Ermächtigung nur einstimmig und für einen bestimmten Zeitraum (vom 1. Januar 2000 bis zum 31. Dezember 2002) aussprechen.

2.2. Der Ausschuß billigt diesen Ansatz, da er den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eröffnet, von dieser Option Gebrauch zu machen, wenn die Beschäftigungssituation und die spezifische Lage in den betreffenden Sektoren gute Voraussetzungen für den wirksamen Einsatz dieses MwSt-Instruments bieten. Allerdings müssen die möglichen positiven Auswirkungen in jedem Einzelfall sorgfältig abgewogen werden gegen den zusätzlichen Verwaltungs- und Kontrollaufwand und gegen eventuelle Wettbewerbsverzerrungen. Auch darf nicht außer acht gelassen werden, daß die entstehenden Steuerausfälle entweder durch Steuererhöhungen an anderer Stelle oder durch entsprechende Ausgabeneinsparungen "finanziert" werden müssen. Der Ausschuß erachtet es deshalb als notwendig, daß sich die Mitgliedstaaten mit den Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertretern in den betroffenen Sektoren beraten und deren Ansichten zu den möglichen Auswirkungen einer derartigen Maßnahme hören, bevor sie die Liste der Dienstleistungen erstellen, für die sie die Anwendung des ermäßigten MwSt-Satzes beantragen wollen. Die Tatsache, daß die Regelung nicht allgemeinverbindlich eingeführt, sondern optional gestaltet werden soll (wobei allerdings, wie nachstehend dargelegt, strenge Bedingungen zu erfuellen sind), ermöglicht nach Ansicht des Ausschusses eine flexiblere und gezieltere Anwendung. Gleichzeitig können durch die Sicherheit, die die einstimmige Beschlußfassung bietet, unerwünschte Anwendungen verhindert werden.

2.2.1. Die Kommission schlägt vor, die Anwendung des ermäßigten MwSt-Satzes auf die dafür in Frage kommenden Dienstleistungen an die Erfuellung strenger Bedingungen zu knüpfen. Der Ausschuß hält alle vorgeschlagenen Bedingungen für gerechtfertigt. Gute Voraussetzungen für die Schaffung von Arbeitsplätzen sind nämlich insbesondere dann gegeben, wenn die betreffenden Dienstleistungen arbeitsintensiv sind und der MwSt-Satz sich in erheblichem Maße unmittelbar auf den Verbraucherpreis auswirkt. Durch die Beschränkung auf Dienstleistungen mit lokalem Charakter läßt sich weitgehend verhindern, daß der Wettbewerb verzerrt wird (obwohl Substitutionseffekte nie ganz auszuschließen sind und obschon es in Grenzregionen zu grenzüberschreitenden Auswirkungen begrenzten Ausmaßes kommen kann) und der Binnenmarkt in seinem Funktionieren beeinträchtigt wird. Was den Aspekt der Wettbewerbsverzerrung betrifft, so ruft der Ausschuß die Mitgliedstaaten auf, darauf zu achten, daß die Unterschiede bei der steuerlichen Behandlung, die in einigen Mitgliedstaaten zwischen den auf dem Markt agierenden Unternehmen und dem "dritten Sektor" (Vereine, Stiftungen usw.) bestehen, durch die Anwendung des ermäßigten MwSt-Satzes nicht noch größer werden.

2.2.2. Der Ausschuß ist sich der Tatsache bewußt, daß wahrscheinlich weiterhin die Frage erörtert wird, was eigentlich unter einer arbeitsintensiven Dienstleistung zu verstehen ist und welche Definition dieser Begriff erhalten soll. Eindeutige Kriterien bestehen nämlich nicht, obwohl es hier offensichtlich um Dienstleistungen geht, bei denen der Lohnkostenanteil den Endverbraucherpreis der betreffenden Dienstleistung maßgeblich bestimmt. Daher sollten nach Ansicht des Ausschusses auch Dienstleistungen, die einen sozialen Charakter haben oder eine wichtige soziale Funktion erfuellen, nicht von der Anwendung des ermäßigten MwSt-Satzes ausgeschlossen sein. Dienstleistungen wie die Betreuung von alten Menschen, Behinderten und Kindern oder Leistungen, die z. B. einen umweltfreundlichen Charakter haben, dürfen nicht von vornherein von der Inanspruchnahme dieses Instruments ausgeschlossen werden. Die geforderte Einstimmigkeit der vom Rat zu treffenden Entscheidung kann auch in dieser Hinsicht die Gewähr dafür bieten, daß der Begriff realistisch und sozial vertretbar definiert wird.

2.3. Der Ausschuß ist damit einverstanden, daß ein Mitgliedstaat der eine solche Regelung einführen möchte, gemäß Artikel 1 Buchstabe b des Vorschlags einige Auflagen erfuellen muß: Die Mitgliedstaaten müssen ungefähre Angaben darüber machen können, welche Beschäftigungswirkung sie sich von der Regelung erwarten und welche flankierenden Maßnahmen sie gegebenenfalls treffen wollen, um z. B. Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern.

2.4. Artikel 1 Buchstabe c sieht die Einführung eines Korrekturmechanismus vor, den der Ausschuß mit einigen Fragezeichen versieht. Dieser Mechanismus soll es dem Rat ermöglichen, auf Vorschlag der Kommission die zuvor genehmigte Abweichung vom MwSt-Normalsatz mit qualifizierter Mehrheit aufgrund der Tatsache zu widerrufen, daß wider Erwarten doch Wettbewerbsverzerrungen zu beklagen sind. Man könnte sich fragen, ob dieser Korrekturmechanismus wirklich erforderlich ist, da das "Experiment" mit dem ermäßigten MwSt-Satz doch zunächst auf drei Jahre befristet ist und damit auf einen sehr begrenzten Zeitraum, in dem es kaum zu Wettbewerbsverzerrungen größeren Ausmaßes kommen dürfte. Nach sorgfältiger Abwägung gelangt der Ausschuß jedoch zu dem Schluß, daß die Kommission diesen Korrekturmechanismus zu Recht vorgeschlagen hat. Ein gewisses Maß an Beaufsichtigung mit dem Ziel, gravierende Wettbewerbsbeeinträchtigungen zu vermeiden bzw. zu beseitigen, ist bei diesem Experiment angebracht, und zwar auch deshalb, weil sich nicht alle Auswirkungen voraussehen lassen. Der Ausschuß fragt sich, ob es im Hinblick auf die Rechtssicherheit für die betroffenen Unternehmen und Organisationen, die ab dem 1. Januar 2000 in den Genuß eines ermäßigten MwSt-Satzes kommen sollen, nicht wünschenswert wäre, die Möglichkeit einer Positivkorrektur (Ergänzung der Liste der Tätigkeiten mit ermäßigtem Steuersatz) oder Negativkorrektur (Streichung bestimmter Tätigkeiten von der Liste) zu einem festen Zeitpunkt, nämlich dem 1. Januar 2001, vorzusehen. Schließlich sollte sich nach einem Jahr Laufzeit zeigen, ob im Inland oder in Grenzgegenden Wettbewerbsverzerrungen auftreten.

2.5. In Artikel 1 Unterabsatz 6 werden die zur Anwendung des ermäßigten MwSt-Satzes ermächtigten Mitgliedstaaten verpflichtet, bis Oktober 2002 einen ausführlichen Evaluierungsbericht zu erstellen. Abgesehen von der Tatsache, daß Juni 2002 in Anbetracht der für die Ausarbeitung einer endgültigen Regelung erforderlichen Zeit möglicherweise ein geeigneteres Fristende wäre, ist der Ausschuß der Ansicht, daß in diesem Bericht ganz gewiß die Auswirkung auf den Haushalt des betreffenden Mitgliedstaats ermittelt werden muß. Das Aufzeigen der haushaltsspezifischen Auswirkungen kann nämlich Aufschluß über die Wirksamkeit der Maßnahme in bezug auf die Kosten pro geschaffenen Arbeitsplatz geben. Der Ausschuß legt ferner Wert darauf, daß er über die von den Mitgliedstaaten vorzulegenden Evaluierungsberichte unterrichtet und diesbezüglich konsultiert wird, bevor die Kommission und der Rat ihre Schlußfolgerungen für das weitere Vorgehen ziehen.

3. Abschließende Bemerkungen

Im großen und ganzen ist der Ausschuß mit dem Vorschlag der Kommission einverstanden. Mit dem Vorschlag wird dem dringenden Wunsch des Ausschusses entsprochen, auch den Einsatz des MwSt-Instruments bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit zu ermöglichen. Gleichzeitig wird dem Anliegen zahlreicher Organisationen aus den Bereichen Handwerk und KMU Rechnung getragen, die nach einer Waffe zur Bekämpfung der Schwarzarbeit verlangen. Ohne Frage können unterschiedliche Bedenken gegen diesen Vorschlag geltend gemacht werden. Wie bereits angemerkt, sind u.a. die Inhalte des Begriffs "arbeitsintensiv" nicht über jeden Zweifel erhaben, läßt sich manchmal nicht mit absoluter Eindeutigkeit darlegen, welche Dienstleistungen einen im wesentlichen lokalen Charakter haben, und können sowohl Befürchtungen über negative Auswirkungen in den Grenzregionen als auch Skepsis hinsichtlich des Beschäftigungseffekts der Maßnahme geäußert werden. Diese Kritikpunkte wurden auch bereits im Rahmen der Erörterung zur Sprache gebracht, die der Unterbreitung des Vorschlags vorausging. Der Ausschuß teilt jedoch den vom Europäischen Rat vertretenen Standpunkt, daß die Bedeutung der Beschäftigungsförderung so groß ist, daß nichts unversucht gelassen werden darf. Das jetzt vorgestellte Instrument sollte deshalb allen Zweifeln zum Trotz beschlossen werden. Es wird sich dann innerhalb eines experimentellen Rahmens zu bewähren haben.

Der Ausschuß fordert den Rat daher auf, dem Kommissionsvorschlag so schnell wie möglich zuzustimmen, damit die Richtlinie (wie in Artikel 2 Absatz 1 vorgesehen) am 1. Januar 2000 in Kraft treten kann.

Brüssel, den 26. Mai 1999.

Die Präsidentin

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) ABl. C 102 vom 13.4.1999, S. 10.

(2) ABl. C 355 vom 21.11.1997.

(3) WSA-Stellungnahme zu der "Mitteilung der Kommission zur nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit";ABl. C 101 vom 12.4.1999.