BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen hat die Einführung einer Europäischen Garantie für Kinder angekündigt, die sicherstellen soll, dass „jedes Kind in Europa, das von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht ist, entsprechend den grundlegendsten Rechten Zugang zu Gesundheitsversorgung und Bildung hat“. Die Unterstützung von Kindern von frühester Kindheit an und während ihrer gesamten Kindheit ist entscheidend für die Schaffung einer nachhaltigen, gleichberechtigten, inklusiven und wettbewerbsfähigen wissensbasierten Wirtschaft und einer gerechten Gesellschaft.

Mit dem Ziel, soziale Ausgrenzung zu verhindern und zu bekämpfen, unterstützt dieser Vorschlag die Mitgliedstaaten bei ihren Bemühungen, bedürftigen Kindern den Zugang zu hochwertigen wichtigen Diensten zu garantieren: frühkindliche Betreuung, Bildung und Erziehung sowie Bildungsangebote (einschließlich schulbezogener Aktivitäten), Gesundheitsversorgung, gesunde Ernährung und angemessener Wohnraum. Zwar haben die meisten Kinder in der EU bereits Zugang zu diesen Diensten, doch ein inklusiver und wirklich universeller Zugang ist unerlässlich zur Gewährleistung der Chancengleichheit für alle Kinder, vor allem für jene, die soziale Ausgrenzung aufgrund von Armut oder anderen Benachteiligungen erfahren.

Soziale Ausgrenzung ist ein komplexes und vielschichtiges Phänomen. Ihre Hauptursachen sind unzureichende Ressourcen und Armut, aber auch der fehlende gleichberechtigte Zugang zu Gütern und Dienstleistungen infolge unterschiedlicher Benachteiligungen, was die umfassende Teilhabe an der Gesellschaft verhindert. Der Vorschlag zielt auf bedürftige Kinder ab, also auf Kinder, die von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht sind. In Anbetracht der vielfältigen Herausforderungen, vor denen Menschen stehen, die über ein niedriges Einkommen verfügen und Schwierigkeiten beim Zugang zu Gütern und Dienstleistungen sowie zum Arbeitsmarkt haben, wurde auf EU-Ebene der zusammengesetzte Indikator „von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht“ vereinbart. Der Indikator misst Folgendes: i) die Anzahl der Personen, die ein verfügbares Äquivalenzeinkommen (nach sozialen Transferleistungen) unterhalb der Armutsgefährdungsschwelle haben; ii) erhebliche materielle Deprivation; dies erfasst den Mangel an grundlegenden Gütern, die in einer bestimmten Gesellschaft zur Gewährleistung eines angemessenen Lebensstandards benötigt werden; iii) eine sehr geringe Erwerbsintensität. Kinder, die in solchen Haushalten leben, sind ganz besonders stark von sozialer Ausgrenzung bedroht und daher die Zielgruppe der vorliegenden Empfehlung.

In den meisten EU-27-Ländern ist die Quote der von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohten Personen bei Kindern höher als bei der Gesamtbevölkerung. Im Jahr 2019 lebten 22,2 % der Kinder (fast 18 Millionen) in von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohten Haushalten, im Vergleich zu 20,9 % (etwa 91 Millionen) der Gesamtbevölkerung. Die Senkung des Risikos von Armut oder sozialer Ausgrenzung verlief im vergangenen Jahrzehnt bei Kindern langsamer als bei der Gesamtbevölkerung. Des Weiteren ist die Armutsgefährdungslücke in der EU-27 bei Kindern (25,4 % im Jahr 2019) größer als bei der übrigen Bevölkerung (24,3 %); dasselbe gilt für die Armutspersistenz (14,1 % bei Kindern im Jahr 2018 gegenüber 10,8 % bei der übrigen Bevölkerung).

Zwischen sozialer Ausgrenzung von Kindern und mangelndem Zugang zu wichtigen Diensten besteht ein enger Zusammenhang. Kinder, die in Armut leben oder besonders benachteiligt sind, stoßen eher auf Hindernisse beim Zugang zu Diensten, die für ihr Wohlergehen und die Entwicklung sozialer, kognitiver und emotionaler Fähigkeiten von entscheidender Bedeutung sind. Derartige Dienste stehen zwar in allen Mitgliedstaaten im Allgemeinen zur Verfügung, doch der Zugang zu ihnen gestaltet sich nachweislich ungleich. In ungefähr einem Drittel der Mitgliedstaaten sind Eltern mit einem mittleren Einkommen der Auffassung, dass die Kosten für die frühkindliche Betreuung, Bildung und Erziehung sehr hoch sind. Schulbücher, Schulbeförderung, Schulmahlzeiten und zusätzliche schulbezogene Aktivitäten stellen in 15 Mitgliedstaaten eine erhebliche Belastung für die Familienbudgets dar. In mehreren Mitgliedstaaten sind nur einige Gesundheitsversorgungsleistungen für Kinder gänzlich kostenlos. In sechs Mitgliedstaaten leiden mehr als 10 % der Kinder unter schwerer wohnungsbezogener Entbehrung. Die Obdachlosigkeit hat in fast allen Mitgliedstaaten zugenommen und betrifft auch Kinder. Die Ursachen für den ungleichen Zugang zu Diensten können vielfältig sein, darunter mangelnde finanzielle Mittel der Eltern oder Erziehungsberechtigten, um die Kosten für die Dienste aufbringen zu können; eingeschränkte Verfügbarkeit, vor allem in ländlichen, entlegenen oder benachteiligten Gebieten; mangelnde Anpassung der Dienste oder des Personals an Kinder mit besonderen Bedürfnissen; fehlende Informationen über die verfügbaren Dienste oder Verwaltungshürden.

Neben Armut schaffen auch andere Formen der Benachteiligung Hindernisse für die Inklusion und die Teilhabe an der Gesellschaft. In dem Vorschlag wird ferner empfohlen, dass die Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung ihrer nationalen integrierten Maßnahmen zur Unterstützung von Kindern, die von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht sind, gegebenenfalls auch die besonderen Bedürfnisse von Kindern berücksichtigen sollten, die obdachlos sind oder unter schwerer wohnungsbezogener Entbehrung leiden, Behinderungen haben, einen Migrationshintergrund haben, aus einer ethnischen Minderheit (insbesondere Roma) stammen, sich in alternativen Formen der Betreuung (insbesondere Betreuungseinrichtungen) befinden oder in prekären familiären Verhältnissen leben.

Kinder aus benachteiligten Verhältnissen sind unverhältnismäßig stark von sozialer Ausgrenzung betroffen, was häufig auf Armut oder Deprivation zurückgeht. Je nach Mitgliedstaat ist das Armutsrisiko für Kinder, die von einem alleinerziehenden Elternteil, in Familien mit drei oder mehr Kindern oder in Familien mit einem Migrations- oder Roma-Hintergrund aufwachsen, bis zu dreimal höher als für andere Kinder. Für Kinder aus benachteiligten Verhältnissen werden zudem wesentlich niedrigere Teilnahmequoten bei frühkindlicher Betreuung, Bildung und Erziehung verzeichnet. Kinder in Betreuungseinrichtungen profitieren möglicherweise nicht in vollem Umfang von allgemeiner und inklusiver Bildung. Darüber hinaus könnten Kinder mit Behinderungen, mit Migrationshintergrund oder in ländlichen oder abgelegenen Gebieten unter Umständen nicht in der Lage sein, an bestimmten schulbezogenen Aktivitäten teilzunehmen. Zu den Hindernissen können begrenzte Erschwinglichkeit, mangelnde Infrastruktur, schlechte Zugänglichkeit oder Sprachprobleme zählen. Die Teilnahme dieser Kinder an Gesundheitsvorsorgeprogrammen wird ebenfalls behindert. Ein niedriges Einkommen oder eine prekäre familiäre Situation hat häufig eine unregelmäßige oder ungesunde Ernährungsweise zur Folge. Schließlich stellt der fehlende Zugang zu erschwinglichem, angemessenem Wohnraum sowie zu sicherem Trinkwasser ein erhöhtes Risiko für schwere wohnungsbezogene Entbehrung dar und beeinträchtigt das allgemeine Wohlergehen von Kindern. All diese Zugangshindernisse verfestigen den generationenübergreifenden Kreislauf sozialer Ausgrenzung, mit tiefgreifenden und langfristigen Auswirkungen auf das Leben der Kinder.

Die Verhütung und Bekämpfung sozialer Ausgrenzung von Kindern ist entscheidend für den sozialen Fortschritt und eine nachhaltige Entwicklung. Soziale Ausgrenzung hat nachteilige Auswirkungen auf die jetzigen und künftigen Chancen von Kindern und auf deren Fähigkeit, zur Gesellschaft von heute und von morgen beizutragen. Bei sozial ausgegrenzten Kindern ist gegenüber besser gestellten Gleichaltrigen die Wahrscheinlichkeit geringer, dass sie in der Schule Erfolg haben und sich guter Gesundheit erfreuen. Sie haben ein höheres Risiko, die Schule abzubrechen, und im Erwachsenenalter ist bei ihnen aufgrund geringerer Beschäftigungsmöglichkeiten und eines niedrigeren Einkommens die Wahrscheinlichkeit höher, (langzeit-)arbeitslos zu sein und in Armut zu leben. Mangelnde Bildung und eine schlechte Gesundheit wirken sich auch ganz wesentlich auf die Wirtschaft und den Arbeitsmarkt aus, da sie das Beschäftigungswachstum hemmen und in einer geringqualifizierten, weniger produktiven Erwerbsbevölkerung resultieren.

Die COVID-19-Krise hat bereits bestehende Ungleichheiten verschärft und birgt ein erhebliches Risiko, dass die Quote der von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohten Personen zunimmt. Sie hat zu sozioökonomischen Risiken für Frauen und schutzbedürftige Gruppen geführt, wie zum Beispiel Alleinerziehende, Kinder, ältere Menschen, Menschen mit Behinderungen, Migrant(inn)en, Minderheiten, junge Beschäftigte und Beschäftigte in prekären Arbeitsverhältnissen sowie Menschen in Gebieten und Haushalten mit eingeschränkter oder fehlender digitaler Konnektivität. Bei Gruppen mit niedrigem und mittlerem Einkommen ist aufgrund zunehmender Arbeitslosigkeit und eingeschränkter Telearbeitsmöglichkeiten die Wahrscheinlichkeit von Einkommensverlusten höher. Die Auswirkungen auf das verfügbare Einkommen der Haushalte dürften Ungleichheiten verstärken und können dazu führen, dass neue Kategorien von Haushalten von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht sind. Die Schulschließungen hatten zur Folge, dass Kindern eine zuverlässige Nahrungsquelle fehlte, da vielen von ihnen die Schulmahlzeiten vorenthalten wurden. Die weit verbreitete Digitalisierung hat den durch die Schulschließungen verursachten Bildungsverlust bis zu einem gewissen Grad abgefedert, doch zahlreichen Kindern fehlte zu Hause eine gute Lernumgebung, zum Beispiel wegen mangelnder Ausrüstung, einer schlechten Internetverbindung oder unzureichender Unterstützung bei den Schularbeiten. COVID‑19 und die Maßnahmen zur sozialen Distanzierung haben auch formelle Betreuungs-, Bildungs- und Freizeitdienste beeinträchtigt.

In der EU besteht ein Konsens darüber, wie wichtig die Gewährleistung eines effektiven und diskriminierungsfreien Zugangs zu hochwertigen wichtigen Diensten für Kinder ist, die mit unterschiedlichen Benachteiligungen konfrontiert sind. In seiner Entschließung vom 24. November 2015, bestätigt in seiner Entschließung vom 4. April 2019 über den Europäischen Sozialfonds Plus, forderte das Europäische Parlament eine Europäische Garantie für Kinder, wobei der Schwerpunkt auf Kinder in Armut und ihren Zugang zu bestimmten wichtigen Diensten gelegt werden sollte. Das Parlament forderte ferner die Kommission auf, die Umsetzbarkeit einer solchen Europäischen Garantie für Kinder im Rahmen einer mehrjährigen vorbereitenden Maßnahme zu prüfen. In seinen Schlussfolgerungen vom 8. Juni 2020 rief der Rat die Kommission ebenfalls auf, einen Vorschlag für eine Europäische Garantie für Kinder vorzulegen. In seinem Sonderbericht Nr. 20/2020 zur Kinderarmut vom 29. September 2020 betonte der Europäische Rechnungshof, dass die Kommission zur Bekämpfung der Kinderarmut die Maßnahmen der Mitgliedstaaten gezielter unterstützen müsse. Als Reaktion auf diesen Bericht forderte der Rat die Kommission auf, in ihre künftigen Initiativen Maßnahmen und Ziele zur Bekämpfung der Kinderarmut aufzunehmen, auch im Rahmen der wirtschaftspolitischen Koordinierung des Europäischen Semesters. Am 11. März 2021 nahm das Europäische Parlament eine Entschließung zu den Rechten des Kindes im Hinblick auf die EU-Kinderrechtsstrategie an, in der es die Kommission auffordert, ihren Vorschlag für die Europäische Garantie für Kinder im ersten Quartal 2021 vorzulegen, sowie die Mitgliedstaaten auffordert, deren Umsetzung rasch voranzutreiben und hierfür alle verfügbaren Ressourcen, darunter EU-Mittel, zu nutzen. Zudem unterstrich das Europäische Parlament, dass die Mitgliedstaaten mehrjährige nationale Strategien zur Bekämpfung von Kinderarmut und sozialer Ausgrenzung sowie die nationalen Aktionspläne im Hinblick auf die Europäische Garantie für Kinder festlegen sollten.

Kein Kind sollte zurückgelassen werden. Die demografische Entwicklung und der Fachkräftemangel, die in dem am 17. Juni 2020 angenommenen Bericht der Kommission über die Auswirkungen des demografischen Wandels aufgezeigt werden, machen es unabdingbar, das Potenzial der jungen Generationen unabhängig von deren sozioökonomischem Hintergrund zu fördern. Obwohl die soziale Inklusion und der soziale Zusammenhalt in der EU weltweit mit am stärksten sind, bedarf es entschlossener politischer Maßnahmen zur Unterstützung von Kindern, die in schwierigeren Verhältnissen leben oder infolge unterschiedlicher Formen von Benachteiligung mit Hindernissen konfrontiert sein können. Daher legt die Europäische Garantie für Kinder den Schwerpunkt auf die Unterstützung bedürftiger Kinder.

Die europäische Säule sozialer Rechte liefert den Rahmen für die Maßnahmen der EU und der Mitgliedstaaten zur Förderung fairer und gut funktionierender Arbeitsmärkte sowie des Sozialschutzes und sozialer Inklusion. Der Aktionsplan zur europäischen Säule sozialer Rechte zielt auf weitere Verbesserungen des Lebensstandards, der Arbeitsbedingungen und der Chancengleichheit für alle ab, wobei Fairness, Widerstandsfähigkeit und soziale Aufwärtskonvergenz sichergestellt werden sollen. Der Aktionsplan setzt neue Impulse für die Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung in der EU. Er gibt das Ziel vor, die Zahl der von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohten Menschen um mindestens 15 Millionen – darunter mindestens 5 Millionen Kinder – zu senken. Das überarbeitete sozialpolitische Scoreboard wird die Leistung und die Trends der Mitgliedstaaten verfolgen und es der Kommission ermöglichen, die Fortschritte bei der Umsetzung der Grundsätze der europäischen Säule sozialer Rechte als Teil des gut etablierten Prozesses der Koordinierung der Maßnahmen im Rahmen des Europäischen Semesters zu überwachen.

Ziel der Europäischen Garantie für Kinder ist es, soziale Ausgrenzung zu verhindern und zu bekämpfen, indem der Zugang bedürftiger Kinder zu einer Reihe wichtiger Dienste gewährleistet wird. Damit wird die Initiative zur Förderung der Chancengleichheit für bedürftige Kinder und zur Bekämpfung der Kinderarmut beitragen.

Damit dieses Ziel erreicht wird, beinhaltet der Vorschlag, basierend auf einem umfassenden Konsultationsprozess, Folgendes:

–Den Mitgliedstaaten wird empfohlen, die Unterstützungsmaßnahmen auf bedürftige Kinder abzustellen; unter diese Definition fallen Personen unter 18 Jahren, die von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht sind.

–Bei der Ermittlung bedürftiger Kinder sollten die Mitgliedstaaten gegebenenfalls spezifischen Formen der Benachteiligung innerhalb dieser Gruppe Rechnung tragen, die folgende Kinder erfahren: i) obdachlose Kinder oder Kinder, die von schwerer wohnungsbezogener Entbehrung betroffen sind, ii) Kinder mit Behinderungen, iii) Kinder mit Migrationshintergrund, iv) Kinder aus einer ethnischen Minderheit (insbesondere Roma), v) Kinder in alternativen Formen der Betreuung (insbesondere Betreuungseinrichtungen) und vi) Kinder in prekären familiären Verhältnissen.