Brüssel, den 14.1.2011

KOM(2011) 2 endgültig

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN

über die erzielten Ergebnisse sowie die qualitativen und quantitativen Aspekte der Durchführung des Europäischen Flüchtlingsfonds im Zeitraum 2005-2007

(Bericht gemäß Artikel 54 Absatz 5 der Entscheidung Nr. 573/2007/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Mai 2007)

ABSCHLUSSBEWERTUNG

Abschlussbewertung des Europäischen Flüchtlingsfonds für den Zeitraum 2005-2007

Einleitung

Die Laufzeit des im Jahr 2000 für den Zeitraum 2000 bis 2004 eingerichteten Europäischen Flüchtlingsfonds wurde mit der Entscheidung 2004/904/EG des Rates vom 2. Dezember 2004 verlängert. Der zunächst für den Zeitraum 2005 bis 2010 festgelegte neue Durchführungszeitraum wurde in der Folge auf den Zeitraum 2005-2007 verkürzt, da innerhalb des Generellen Programms „Solidarität und Steuerung der Migrationsströme“, das den Europäischen Flüchtlingsfonds und drei weitere Fonds für den Rest der ursprünglichen Laufzeit und darüber hinaus umfasst, eine neue rechtliche und finanzielle Grundlage eingeführt wurde.

Wie der erste Flüchtlingsfonds, dessen Laufzeit sich über den Zeitraum 2000 bis 2004 erstreckte, zielt auch der Flüchtlingsfonds für den Zeitraum 2005-2007 darauf ab, „die Anstrengungen der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der Aufnahme von Flüchtlingen und vertriebenen Personen und den sich daraus ergebenden Folgelasten zu unterstützen und zu fördern; dabei sind die einschlägigen Rechtsvorschriften der Gemeinschaft zu berücksichtigen.“ Mithilfe des Fonds sollen die zur Verfügung stehenden Mittel gerecht und entsprechend der Belastung der einzelnen Mitgliedstaaten bei der Aufnahme von Flüchtlingen und Vertriebenen verteilt werden.

Der Fonds ist auf folgende Zielgruppen ausgerichtet:

- alle Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen, die den in der Genfer Konvention definierten Status haben und die als Flüchtling in einem der Mitgliedstaaten aufenthaltsberechtigt sind

- alle Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen, denen ein Mitgliedstaat eine Form von subsidiärem Schutz im Sinne der einschlägigen EU-Rechtsvorschriften gewährt

- alle Staatsangehörigen eines Drittlands oder Staatenlosen, die eine der vorstehend beschriebenen Formen des Schutzes beantragt haben

- alle Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen, die im Sinne der einschlägigen EU-Rechtsvorschriften in einem Mitgliedstaat vorübergehenden Schutz genießen.

Maßnahmen , die aus dem Fonds finanziert werden können, decken einen oder mehrere der folgenden drei Bereiche ab:

- Aufnahmebedingungen und Asylverfahren

- Integration von Personen, die der Zielgruppe angehören und deren Aufenthalt in dem betreffenden Mitgliedstaat dauerhaft bzw. beständig ist

- freiwillige Rückkehr der Personen, die der Zielgruppe angehören, soweit diese Personen nicht eine neue Staatsangehörigkeit erworben oder das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats verlassen haben.

Die aus dem Fonds finanzierten Maßnahmen zielen insbesondere darauf ab, die Umsetzung der Bestimmungen des geltenden und künftigen EU-Rechts im Bereich des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems voranzubringen. Berücksichtigt wird ferner die spezielle Situation von besonders schutzbedürftigen Personen wie u.a. Minderjährigen, unbegleiteten Minderjährigen, Behinderten, älteren Menschen und Personen, die Folter, Vergewaltigung oder sonstige schwere Formen psychischer, physischer oder sexueller Gewalt erlitten haben.

93 % der Mittel wurden für die Mitgliedstaaten zur Durchführung nationaler Programme bereitgestellt, die von der Union kofinanziert und im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung durchgeführt werden. Die verbleibenden Fondsmittel, d.h. bis zu 7 %, wurden von der Kommission direkt verwaltet und für Gemeinschaftsmaßnahmen, zu denen asylpolitische sowie auf Flüchtlinge und vertriebene Personen anwendbare grenzübergreifende Maßnahmen oder Maßnahmen im Interesse der gesamten Europäischen Union zählten, verwendet.

Alle EU-Mitgliedstaaten waren an der Durchführung des Fonds beteiligt. Dänemark hat jedoch gemäß dem Protokoll über die Position Dänemarks im Anhang zum Vertrag über die Europäische Union nicht teilgenommen. Bulgarien und Rumänien, die der Europäischen Union am 1. Januar 2007 beigetreten sind, haben sich erst im letzten Programmjahr (2007) an der Durchführung beteiligt.

Nach dem Abschluss der Programme für den Zeitraum 2005-2007 übermittelte jeder Mitgliedstaat einen Bewertungsbericht über die Ergebnisse und Auswirkungen der aus dem Fonds kofinanzierten Maßnahmen. In allen Mitgliedstaaten erfolgte die Bewertung auf der Grundlage der aus dem Fonds unterstützten Projekte. Bewertet wurden alle Vorhaben bzw. im Falle einer großen Anzahl von Projekten eine repräsentative Auswahl. Da die meisten Mitgliedstaaten externe Gutachter beauftragten, geben ihre Berichte eine faire und unabhängige Einschätzung der Programmerfolge und etwaiger Unzulänglichkeiten wieder.

Der vorliegende Bewertungsbericht beruht auf den von den Mitgliedstaaten übermittelten Berichten über die Durchführung der nationalen Programme sowie zusätzlichen Daten und Informationen, die der Kommission vorlagen. Allerdings handelt es sich bei den Zahlenangaben in diesem Bewertungsbericht um Durchschnittswerte, die nicht immer Abweichungen vom Trend erkennen lassen. Soweit möglich, wurde auf Abweichungen vom Durchschnittsergebnis hingewiesen.

Verwendung der Fondsmittel im Zeitraum 2005 bis 2007

Da noch nicht alle Auszahlungen erfolgt sind, beruht die nachstehende Übersicht über die Ausführung der Fondsmittel auf gebundenen Mitteln.

Nationale Programme

Finanzplan

Die Fondsmittel für nationale Programme beliefen sich für das Jahr 2005 auf 43 200 593 EUR, für das Jahr 2006 auf 46 288 323 EUR und für das Jahr 2007 auf 63 302 688 EUR. Die für die Programme gebundenen und von der Kommission genehmigten Mittel beliefen sich für das Jahr 2005 auf 43 169 204 EUR, für das Jahr 2006 auf 45 200 066 EUR und für das Jahr 2007 auf 63 302 688 EUR (Zahlenangaben gerundet). Die für nationale Programme verfügbaren Haushaltsmittel wurden nahezu voll ausgeschöpft. Die geringe Differenz zwischen den Haushaltsmitteln und den tatsächlich ausgeschöpften Mitteln ist darauf zurückzuführen, dass die Slowakische Republik im Jahr 2005 – wie auch Irland und das Vereinigte Königreich im Jahr 2006 – einen geringen Anteil der finanziellen Zuwendungen nicht verwendet hat.

Die Gesamtkosten für alle Maßnahmen, die im Rahmen nationaler Programme im Zeitraum 2005-2007 unterstützt wurden, betrugen rund 300 Mio. EUR. Der Finanzierungsbeitrag aus dem Fonds machte etwas mehr als die Hälfte dieses Betrags aus[1]. Zusätzliche Mittel wurden aus den nationalen Haushalten und von den Empfängern bereitgestellt.

Tabelle 1 – Gesamtkosten der aus dem EFF finanzierten Programme und

Finanzierungsquellen auf EU-Ebene im Zeitraum 2005-2007

(konsolidierte Finanzpläne aller nationalen Programme der Mitgliedstaaten)

Finanzierungsquelle | Beträge in EUR | % |

Mittel aus dem Europäischen Flüchtlingsfonds | A | 151 671 959,34 | 51,1 % |

Staatliche Zuwendungen | B | 88 331 906,23 | 29,8 % |

Regionale Zuwendungen | C | 10 360 468,64 | 3,5 % |

Zuwendungen der Gebietskörperschaften | D | 16 295 722,46 | 5,5 % |

Nationale öffentliche Zuwendungen | B+C+D | 114 988 097,33 | 38,7 % |

Öffentliche Zuwendungen insgesamt | A+ B+C+D | 266 660 056,67 | 89,9 % |

Private Zuwendungen | E | 30 125 122,27 | 10,1 % |

Gesamtkosten | A+B+C+D+E | 296 785 178,94 | 100 % |

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Verteilung der Mittel aus dem EFF auf die Mitgliedstaaten und auf die einzelnen Maßnahmen

Die Kommission hat den Mitgliedstaaten die für die nationalen Programme verfügbaren Mittel anhand eines in der Entscheidung des Rates über die Errichtung des Europäischen Flüchtlingsfonds festgelegten Verteilungsschlüssels zugewiesen. Dieser Schlüssel basiert auf der Anzahl der Personen, die den einzelnen Zielgruppen des Fonds angehören, und den jeweils anwendbaren Gewichtungskoeffizienten. Bei der Anwendung des Schlüssels wurde der Grundsatz der Solidarität und Lastenteilung berücksichtigt, der diesem Fonds zugrunde liegt.

Schaubild 1 lässt erkennen, dass das Vereinigte Königreich, Deutschland und Frankreich im Zeitraum 2005-2007 zu den drei Hauptempfängern des Fonds gehörten. Die Anteile liegen zwischen 12 % (Frankreich) und 17 % (Vereinigtes Königreich); es folgen Schweden und Österreich (jeweils 7,7 %) und die Niederlande (5,4 %). Das Vereinigte Königreich, Deutschland und Frankreich gehörten in genau dieser Reihenfolge auch im vorhergehenden Programmplanungszeitraum (2000-2004) zu den größten Empfängern, wohingegen die Reihenfolge der anderen Mitgliedstaaten je nach den jährlichen Flüchtlingsströmen variieren kann.

Schaubild 1 – Verteilung der EFF-Mittel auf die Mitgliedstaaten (EU26)im Zeitraum 2005-2007

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Von den Mitgliedstaaten, die der EU 2004 bzw. 2007 beigetreten sind, gehörten die Tschechische Republik, Polen, die Slowakei und Ungarn im Zeitraum 2005-2007 zu den Hauptempfängern. Als der Fonds 2004 zum ersten Mal in den neuen Mitgliedstaaten durchgeführt wurde, war Ungarn der Hauptempfänger, gefolgt von Polen und der Slowakei. Allerdings hatte die Tschechische Republik beschlossen, sich 2004 nicht an der Durchführung des Fonds zu beteiligen.

Gegenüber dem vorhergehenden Programmplanungszeitraum (2000-2004) wurden die EFF-Mittel im Zeitraum 2005-2007 von den Mitgliedstaaten deutlich anders auf die drei Maßnahmenbereiche (Aufnahmebedingungen und Asylverfahren, Integration und freiwillige Rückkehr) verteilt (siehe Schaubild 2). Der Mittelanteil des ersten Maßnahmenbereichs hat sich verringert (von 46 % auf 41 %); der Anteil im zweiten Maßnahmenbereich ist leicht zurückgegangen, im dritten Maßnahmenbereich ist ein relativ deutlicher Anstieg bei der Mittelverteilung zu verzeichnen (von 22 % auf 28 %). Obwohl der Maßnahmenbereich „Freiwillige Rückkehr“ der kleinste der drei Maßnahmenbereiche war und sich seine Umsetzung schwieriger gestaltete als die Umsetzung der anderen Bereiche, waren die Strategien der Mitgliedstaaten verstärkt auf diesen Bereich ausgerichtet. Dieser Trend bezieht sich auf den Anteil der einzelnen Bereiche, nicht auf die Beträge. Die Mitgliedstaaten haben die für die Aufnahme oder die Integration vorgesehenen Mittel daher nicht verringert, sondern die für Maßnahmen zur freiwilligen Rückkehr veranschlagten Mittel deutlich erhöht.

Schaubild 2 – Verteilung der EU-Mittel auf EU-Ebene je nach Maßnahmenbereich (gerundete Zahlen)

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Der Anteil der jeweiligen Bereiche fällt in den einzelnen Mitgliedstaaten je nach Situation und Strategie sehr unterschiedlich aus (siehe Tabelle 2).

Auch wenn die meisten Mitgliedstaaten beachtliche Mittel für die Verbesserung der Aufnahmebedingungen von Asylbewerbern und für Asylverfahren vorgesehen haben, weisen mehrere Mitgliedstaaten mit einem vergleichsweise starken Zustrom an Asylsuchenden (Zypern, Frankreich, Griechenland, Italien und insbesondere Malta) einen überdurchschnittlichen Anteil auf. In vielen Mitgliedstaaten, die der EU 2004 beigetreten sind, wurden umfangreiche EFF-Mittel eingesetzt, um zu gewährleisten, dass die Aufnahmeeinrichtungen für Asylbewerber und die Asylverfahren den EU-Standards entsprechen. Obwohl die Mitgliedstaaten für Maßnahmen zur Integration von Flüchtlingen und Personen, die eine andere Form von internationalem Schutz genießen, in etwa ähnlich hohe Beträge bereitstellten, bildeten diese Maßnahmen in Finnland und Irland den Schwerpunkt.

Maßnahmen zur freiwilligen Rückkehr, die im ersten Programmplanungszeitraum des Europäischen Flüchtlingsfonds (2000-2004) nur von wenigen Mitgliedstaaten durchgeführt wurden, waren im zweiten Programmplanungszeitraum mit Ausnahme von drei Mitgliedstaaten fester Bestandteil der nationalen Programme. Im Vereinigten Königreich entfiel ein Großteil der Mittel auf ein breit angelegtes und erfolgreiches Projekt in diesem Bereich.

Dies führte zu einem ausgewogeneren Vorgehen, das auf bessere Aufnahmebedingungen für Asylbewerber, die Integration von Personen mit Schutzstatus und die Aussicht auf eine bessere Wiedereingliederung im Herkunftsland für Personen, deren Asylantrag abgelehnt wurde, abzielt.

Nähere Angaben hierzu in den nachfolgenden Kapiteln dieses Berichts.

Tabelle 2 – Verteilung der EFF-Mittel auf nationaler Ebeneje nach Maßnahmenbereich (2005-2007)

(Nähere Erläuterungen zu den Maßnahmenbereichen A, B und C siehe Schaubild 2)

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Gemeinschaftsmaßnahmen

Gemeinschaftsmaßnahmen wurden im Rahmen von drei Jahresarbeitsprogrammen der Kommmission durchgeführt, die auf verschiedene Strategiepapiere Bezug nahmen (Haager Programm und Mitteilung der Kommission über die Intensivierung der konkreten Zusammenarbeit (KOM(2006) 67 endgültig). Im Rahmen der Arbeitsprogramme wurden Maßnahmen zur Einrichtung von Strukturen kofinanziert, die den Asylbehörden der Mitgliedstaaten eine engere Zusammenarbeit im Hinblick auf drei zentrale Ziele erlauben: Einführung eines EU-weiten einheitlichen Verfahrens, gemeinsame Zusammenstellung, Auswertung und Nutzung von Informationen über Herkunftsländer sowie engere Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten bei hohem Druck auf die Asylsysteme oder Aufnahmekapazitäten, der durch Faktoren wie die geografische Lage bedingt ist.

In der Regel waren die ausgewählten Projekte auf die Umsetzung des Gemeinschaftsrechts und bewährter Verfahren sowie auf die Einrichtung grenzübergreifender Kooperationsnetze ausgerichtet. Die meisten Projekte wurden von NRO durchgeführt. Zu den Zielgruppen gehörten Jugendliche, besonders schutzbedürftige sowie neuangesiedelte Personen. Die Projekte zeichneten sich durch ihren innovativen Charakter in Bezug auf Inhalt, Zielgruppe und Zusammensetzung der Partnerschaft aus. Tabelle 3 gibt einen Überblick über die ausgewählten Projekte und ihre Auswirkungen auf den Haushalt.

Tabelle 3 – EFF-Gemeinschaftsmaßnahmen 2005, 2006 und 2007

Anzahl der ausgewählten Projekte und Auswirkungen auf den Haushalt

EFF-Gemeinschaftsmaßnahmen |

Jahr | Finanzrahmen (für Finanzhilfen) (in EUR) | Anzahl der eingegangenen Vorschläge | Anzahl der ausgewählten Vorschläge | Ausgewählte Vorhaben | Ausführungsrate (in %) |

Anteil der ausgewählten Vorschläge an den insgesamt eingegangenen Vorschlägen | Summe der förderfähigen Kosten (in EUR) | EFF-Beteiligung (in EUR) | Kofinanzierung (in %) |

2005 | 2 250 000 | 26 | 8 | 31% | 2 067 166 | 1 576 038 | 76% | 70% |

2006 | 3 144 067 | 18 | 10 | 56% | 2 685 093 | 1 820 310 | 68% | 58% |

2007 | 4 204 996 | 35 | 17 | 49% | 5 278 476 | 4 150 101 | 78% | 99% |

Der Anteil an nicht gebundenen Mitteln erklärt sich durch die unzureichende Qualität der Vorschläge. Projekte, die ein gewisses technisches Qualitätsniveau nicht erreichten, wurden nicht berücksichtigt; ein Teil der Mittel konnte daher nicht rechtzeitig verwendet werden.

Gemeinschaftsmaßnahmen könnten effizienter genutzt werden. Beispielsweise könnten die Verfahren für die Erfassung und Weitergabe von Informationen über Gemeinschaftsmaßnahmen sowohl in den mit dem Flüchtlingsfonds befassten Dienststellen der Kommission als auch in den zuständigen Behörden der einzelnen Mitgliedstaaten verbessert werden. Ferner müssen Gemeinschaftsmaßnahmen und nationale Programme besser aufeinander abgestimmt werden.

Zusätzlich zu den oben genannten Finanzhilfen verwendete die Kommission einen Teil der Mittel für öffentliche Aufträge wie z. B. 2007 für eine Durchführbarkeitsstudie zum Europäischen Unterstützungsbüro für Asylfragen (138 800 EUR).

2. DURCHFÜHRUNG DER NATIONALEN PROGRAMME IM ZEITRAUM 2005 BIS 2007

2.1. Umsetzung der strategischen Leitlinien der Kommission

Die nationalen Programme der Mitgliedstaaten mussten den strategischen Leitlinien der Kommission entsprechen. Diese Leitlinien mit fünf Prioritäten bildeten einen Rahmen für die Umsetzung gemäß den auf europäischer Ebene festgelegten Zielen. Sie sahen jedoch keine Einschränkungen hinsichtlich der Förderfähigkeit der von den Mitgliedstaaten geplanten Maßnahmen vor, solange diese Maßnahmen der Rechtsgrundlage der Europäischen Flüchtlingsfonds entsprachen. Die Umsetzung der Leitlinien für den Programmabschluss wird im Folgenden bewertet.

Priorität 1: Anwendung der asylrechtlichen Grundsätze und Maßnahmen der Gemeinschaft auch in Bezug auf die Integrationsziele

Im Rahmen der Priorität 1 sollte die Anwendung des asylrechtlichen Besitzstandes der Gemeinschaft durch aus dem Europäischen Flüchtlingsfonds finanzierte Maßnahmen und Projekte sichergestellt werden. Priorität 1 wurde ausnahmslos in allen Mitgliedstaaten umgesetzt.

Priorität 2: Vorbereitende Maßnahmen zur Umsetzung der in der Richtlinie des Rates über Mindestnormen für nationale Verfahren zur Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft genannten Grundsätze und Maßnahmen

Priorität 2 wurde weitgehend umgesetzt (mit Ausnahmen von Luxemburg und dem Vereinigten Königreich). Zentral für die Umsetzung der Priorität 2 war der Rechtsbeistand für Asylbewerber, eine der vorrangigen Maßnahmen, die im Rahmen des Bereichs „Aufnahmebedingungen und Asylverfahren“ gefördert wurde.

Priorität 3: Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Verfahren zur Prüfung der Anträge auf Gewährung internationalen Schutzes in Mitgliedstaaten

Priorität 3 wurde mit Ausnahme von Deutschland, Frankreich, Griechenland, Irland, Luxemburg, Malta, Portugal und Ungarn in allen Mitgliedstaaten umgesetzt, wobei die Umsetzung auf verschiedenen Ebenen erfolgte: Verbesserung der Verfahren, Umstellung der Arbeitsmethoden der beteiligten Behörden, Untersuchung über den Druck auf das Asylsystem, Anschaffung von EDV-Ausrüstung zur Erhöhung der Verfahrensqualität usw.

Priorität 4: Maßnahmen für Asylbewerber, Flüchtlinge oder Personen, denen vorübergehender oder subsidiärer Schutzstatus gewährt wird, oder für Minderjährige unter Beachtung des Wohls des Kindes

Zehn Mitgliedstaaten (Bulgarien, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Luxemburg, Malta, Slowenien, Spanien und Zypern) führten Projekte durch, die ausschließlich auf Minderjährige ausgerichtet waren. Vier Mitgliedstaaten (Belgien, Polen, die Slowakei und Ungarn) führten verschiedene Projekte durch, die auf Asylbewerber oder Flüchtlinge, insbesondere Kinder, ausgerichtet waren. In Deutschland, Griechenland und Irland wurde diese Priorität besonders berücksichtigt.

Priorität 5: Maßnahmen insbesondere für die Aufnahme und Information der Personen, die im Rahmen von Neuansiedlungsprogrammen in die Mitgliedstaaten aufgenommen wurden, und Verwaltung der Programme für Mitgliedstaaten, die solche Programme eingeführt haben oder einführen möchten

Priorität 5 wurde von nur drei Mitgliedstaaten umgesetzt: Finnland (Integration von Personen, die im Rahmen des UNHCR-Neuansiedlungsprogramms neuangesiedelt wurden), Portugal (Neuansiedlung von zwölf Flüchtlingen, die von Malta übernommen wurden) und Spanien (eingehende Analyse von Neuansiedlungsverfahren).

2.2. Eckdaten

In der Regel wurden nationale Programme im Wege offener Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen umgesetzt (mit einer Ausschreibung pro Jahr in den meisten Mitgliedstaaten), in deren Rahmen die beachtliche Zahl von 2 492 Vorschlägen einging, wovon 1 403 ausgewählt und gefördert wurden. Die Gesamtzahl der geförderten Projekte je Mitgliedstaat reicht von 1 in Rumänien und 6 in Bulgarien (Rumänien und Bulgarien beteiligten sich erst 2007 am Fonds) bis zu 441 in Deutschland.

Im Jahresdurchschnitt wurden mehr Projekte unterstützt (467 Projekte innerhalb der EU) als im vorhergehenden Programmplanungszeitraum (410 Projekte im Zeitraum 2000-2004). Allerdings stieg die Anzahl der Projekte weniger stark als der Mittelumfang. Im Zeitraum 2005-2007 gab es im Durchschnitt mehr vergleichsweise kleinere Projekte. Der Beitrag der EU belief sich durchschnittlich auf rund 108 000 EUR je Projekt.

Bei den Empfängern handelte es sich in der Mehrzahl um Nichtregierungsorganisationen und lokale Behörden (82 % aller Projekte), gefolgt von nationalen Behörden (9 % aller Projekte), vor allem in denjenigen Mitgliedstaaten, in denen die Fondsmittel für den Ausbau von staatlichen Einrichtungen wie Aufnahmezentren für Asylbewerber eingesetzt wurden. Von den verbleibenden Empfängerkategorien erhielt die Internationale Organisation für Migration für insgesamt 31 Projekte in 15 Mitgliedstaaten den Großteil der Unterstützung aus dem Fonds.

Die Rechtsgrundlage des Europäischen Flüchtlingsfonds für den Zeitraum 2005-2007 bewirkte zwei wichtige Änderungen im Hinblick auf die Förderkriterien für Projekte. Diese Änderungen betreffen die mögliche Förderung von Mehrjahresprojekten und von Projekten, die mehr als einen Maßnahmenbereich abdecken. Neun Mitgliedstaaten (Belgien, Deutschland, Estland, Irland, die Niederlande, Schweden, Slowenien, Ungarn und das Vereinigte Königreich) unterstützten Mehrjahresprojekte. Zehn Mitgliedstaaten (Belgien, Deutschland, Estland, Finnland, Irland, Italien, Lettland, Malta, Polen und Ungarn) unterstützten Projekte, die mehrere Maßnahmenbereiche abdeckten. Vor allem Italien hat die Möglichkeit einer Nutzung von Projekten, die mehrere Maßnahmenbereiche betreffen, voll ausgeschöpft. Nahezu alle Projekte waren auf die Verbesserung der Aufnahmebedingungen für Asylbewerber und die Integration von Flüchtlingen auf kommunaler Ebene ausgerichtet. Deutschland hebt sich in beiden Fällen ab – ein Drittel aller Projekte waren Mehrjahresprojekte, nahezu zwei Drittel aller Projekte deckten mehr als einen Maßnahmenbereich und 45 % aller Projekte deckten alle drei förderfähigen Maßnahmenbereiche ab.

Viele Projekte beschränkten sich nicht nur auf eine Maßnahme, sondern umfassten häufig mehrere Aktivitäten (nachstehend Maßnahmen) innerhalb eines oder mehrerer Maßnahmenbereiche. Die Gesamtzahl der aus dem Fonds finanzierten Maßnahmen (3 259) ist daher deutlich höher als die Anzahl der Projekte. Die im Folgenden dargelegte Analyse der Umsetzung jedes einzelnen Maßnahmenbereichs erfolgt auf der Grundlage der eingehenden Beschreibung der jeweiligen Maßnahmen entsprechend den von den Zuwendungsempfängern bei Projektabschluss vorgelegten Abschlussberichten.

2.3. Umsetzung des Maßnahmenbereichs „Aufnahmebedingungen und Asylverfahren“

Von den drei förderfähigen Maßnahmenbereichen wurden im Maßnahmenbereich „Aufnahmebedingungen und Asylverfahren“ die meisten Maßnahmen unterstützt. Er umfasst folgende acht Untergruppen: Bereitstellung von Unterkünften bzw. Dienste für die Unterbringung von Personen; materielle Hilfeleistungen; ärztliche und psychologische Hilfe; soziale Unterstützung, Hilfe bei der Erledigung administrativer Formalitäten sowie Rechtsbeistand; sonstige Unterstützung, einschließlich Hilfestellung bei sprachlichen Problemen, Dolmetschleistungen; Ausbildungsmaßnahmen, Sprachunterricht und andere Maßnahmen, die sich auf den Status der Person beziehen; Sensibilisierung der ortsansässigen Bevölkerung, die mit den aufgenommenen Personen zu tun haben wird, sowie Verbesserung der Wirksamkeit und Qualität von Asylverfahren.

In allen Mitgliedstaaten wurden Maßnahmen im Rahmen des Bereichs „Aufnahmebedingungen und Asylverfahren“ durchgeführt, jedoch mit unterschiedlicher Schwerpunktsetzung. Zu den Mitgliedstaaten mit den wenigsten Maßnahmen in diesem Bereich zählten das Vereinigte Königreich, Rumänien, Bulgarien und Estland. Bulgarien und Rumänien waren allerdings nur an einem Jahresprogramm beteiligt. Das Vereinigte Königreich legte den Schwerpunkt seines Programms auf die beiden anderen förderfähigen Maßnahmenbereiche („Integration“ und insbesondere „Freiwillige Rückkehr“). In Deutschland, Frankreich und Italien bildete dieser Maßnahmenbereich eindeutig den Schwerpunkt.

Die meisten geförderten Projekte in diesem Zeitraum umfassten soziale Unterstützung, Hilfe bei der Erledigung administrativer Formalitäten sowie Rechtsbeistand. Hierzu zählten die rechtliche, verwaltungsrechtliche und soziale Beratung von Asylbewerbern in Einzel- oder Gruppengesprächen im Rahmen des Asylverfahrens sowie die Verteilung von Informationsmaterial. Die nächste wichtige Themengruppe war medizinische und psychologische Betreuung (Umsetzung in 21 Mitgliedstaaten) angesichts der wachsenden Anzahl von Asylbewerbern, die unter körperlichen und psychischen Folgen von Gewalt und Folter leiden.

In 15 Mitgliedstaaten wurden Zuwendungen für die Bereitstellung von Unterkünften sowie für Dienste für die Unterbringung von Personen gewährt. Der Europäische Flüchtlingsfonds spielte insbesondere in den 2004 der Union beigetretenen Mitgliedstaaten eine wichtige Rolle bei der Modernisierung staatlicher Einrichtungen, in denen Asylbewerber entsprechend dem EU-Standard untergebracht werden können; gefördert wurden nicht nur der Ausbau und die Renovierung, sondern auch die Verbesserung der Leistungen für Asylbewerber (Nahrung, Kleidung, Aktivitäten, Hilfe bei Verwaltungsangelegenheiten/Rechtsbeistand usw.).

In den meisten Mitgliedstaaten war eine Tendenz dahingehend zu beobachten, dass die mit der Projektdurchführung betrauten Organisationen ein Maßnahmenpaket für Asylbewerber bereitstellten, das verschiedene Formen der Unterstützung umfasste (soziale Unterstützung, Rechtsbeistand, Hilfe bei Verwaltungsangelegenheiten, medizinische Versorgung, materielle Hilfe, Ausbildung usw.) und auf die Situation der jeweiligen Person oder Personengruppe zugeschnitten war.

Am wenigsten verbreitet waren Maßnahmen im Zusammenhang mit der Erhöhung der Effizienz und Qualität von Asylverfahren, die in elf Mitgliedstaaten allein aus nationalen Mitteln finanziert wurden, d.h. nicht im Rahmen der Programme. In einigen Mitgliedstaaten wurden solche Maßnahmen allerdings mit Erfolg durchgeführt (u. a. Entwicklung von Datenbanken mit Informationen über Herkunftsländer sowie von Informationssystemen, die für das Asylverfahren notwendig sind, verstärkte Anwendung der Dublin-II-Verordnung, enge Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten sowie allgemeine Verbesserung und Verkürzung der Asylverfahren).

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2.4. Umsetzung des Maßnahmenbereichs „Integration“

Nach der Anzahl der geförderten Maßnahmen befindet sich der Bereich „Integration“, der sich ausschließlich an Personen mit langfristigem Aufenthalt richtet (anerkannte Flüchtlinge, Personen, denen eine andere Form des internationalen Schutzes gewährt wurde), bei den drei durch den Fonds geförderten Maßnahmen an zweiter Stelle. Die von diesem Maßnahmenbereich erfassten Themen lassen sich in folgende Kategorien unterteilen: Unterstützung bei der Wohnungssuche und Bereitstellung von Unterhaltsmitteln, ärztliche und psychologische Hilfe, soziale Unterstützung, Unterstützung bei administrativen Formalitäten, Rechtsbeistand und sprachliche Unterstützung, Ausbildung, Berufsausbildung und Erwerb von Fähigkeiten, sonstige Maßnahmen, die auf den Zugang zu Beschäftigung ausgerichtet sind, sonstige Maßnahmen zur Förderung der Eigenverantwortung, Maßnahmen, die den Teilnehmern die Integration in die Gesellschaft des Mitgliedstaats erleichtern sollen sowie Maßnahmen zur Förderung der Teilnahme am gesellschaftlichen und kulturellen Leben und Maßnahmen zur Förderung sowohl des gleichen Zugangs zu öffentlichen Einrichtungen als auch gleichwertiger Ergebnisse bei Behördengängen.

Im Rahmen dieses Maßnahmenbereichs geförderte Projekte waren in allen Mitgliedstaaten gut vertreten. Die höchste Zahl an Projekten war in Italien zu verzeichnen (mehr als 40 % der EU-weit geförderten Integrationsmaßnahmen), da bei den meisten italienischen Projekten auf lokaler Ebene die Aufnahme von Asylbewerbern und die Integration von als Flüchtlinge anerkannten Personen kombiniert wurde. In einigen Ländern wurden nur wenige Projekte durchgeführt, da bedürftige Personen wie z. B. Flüchtlinge bereits durch das nationale System – ohne EU-Förderungen – unterstützt wurden.

Von allen Unterstützungsbereichen kann das Thema Zugang zu Beschäftigung, einschließlich Ausbildung, Berufsbildung, Erwerb von Fähigkeiten, Maßnahmen zur Förderung der Eigenverantwortung einschließlich aller nötigen Formen der Unterstützung als das wichtigste angesehen werden. In mehreren Mitgliedstaaten wurde auch durch verschiedene Formen von Unterstützung bei der Wohnungssuche bedeutende Hilfestellungen gegeben. Es ist eine anerkannte Tatsache, dass eine Beschäftigung und eine Unterkunft bald nach der Anerkennung wichtige Voraussetzungen für eine raschere Integration von Flüchtlingen und Personen unter internationalem Schutz in die Gesellschaft des Aufnahmelandes darstellen. Ärztliche und psychologische Hilfe, die für Asylbewerber von essentieller Bedeutung sind, wurden auch nach der Erlangung des Flüchtlingsstatus weiterhin in Anspruch genommen. Schließlich waren auch Maßnahmen zur Mitwirkung in und zum Dialog mit der Gesellschaft des Aufnahmelandes unter Einbeziehung der „Aufnahmegesellschaft“ gut vertreten.

Die Förderung der Eigenverantwortung von Flüchtlingen und Personen unter internationalem Schutz als effiziente Maßnahme zu deren Integration wurde verstärkt unterstützt. Hierdurch sollen Flüchtlinge in die Lage versetzt werden, ihr eigenes ökonomisches, soziales, kulturelles oder auch politisches Potenzial zu verwirklichen, um sich in die Gesellschaft des Aufnahmelandes zu integrieren und positive Vorbilder zu schaffen.

Ähnlich wie bei den im Rahmen des Maßnahmenbereichs „Aufnahmebedingungen und Asylverfahren“ geförderten Projekten umfassten die meisten Projekte im Bereich „Integration“ mehrere Themen (Unterkunft, Beschäftigung, soziale Unterstützung und ärztliche Hilfe usw.). Sie wurden zu Integrationspaketen mit wechselnder Schwerpunktsetzung (Beschäftigung, Kommunikation zwischen Flüchtlingen und Aufnahmegesellschaft, direkte Unterstützung in bestimmten Situationen wie z. B. Unterkunft, Rechtsbeistand usw.) zusammengefasst und so mittels geeigneter Maßnahmen auf den Integrationsbedarf der betroffenen Personen und ihrer Umgebung abgestimmt.

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2.5. Umsetzung des Maßnahmenbereichs „Freiwillige Rückkehr“

Mit weniger als 10 % aller geförderten Projekte war der Bereich „Freiwillige Rückkehr“ unter den drei Maßnahmenbereichen am wenigsten vertreten. Die geförderten Maßnahmen lassen sich in folgende Kategorien einordnen: Informationen und Beratung zur freiwilligen Rückkehr, Information über die Lage im Herkunftsland oder dem früheren gewöhnlichen Aufenthaltsort, Unterstützung bei den Reisevorbereitungen, Unterstützung (auch finanzieller Natur) bei der Reintegration in das Herkunftsland oder den früheren gewöhnlichen Aufenthaltsort, sonstige Maßnahmen zur Erleichterung der Organisation und der Durchführung nationaler Programme zur Förderung der freiwilligen Rückkehr.

Vier Mitgliedstaaten haben keine freiwilligen Rückkehrmaßnahmen durchgeführt, doch in den Mitgliedstaaten, in denen solche Projekte unterstützt wurden, ist ihre Anzahl im Vergleich zum ersten Durchführungszeitraum (2000-2004) deutlich angestiegen. Als das Programm erarbeitet wurde, ermutigte die Kommission die Mitgliedstaaten dazu, den Maßnahmenbereich „Freiwillige Rückkehr“ mit aufzunehmen. Nichtregierungsorganisationen, die Asylbewerber unterstützen, erkannten zunehmend, dass die Unterstützung solcher Asylbewerber, deren Antrag abgelehnt wird, bei der Reintegration in ihr Herkunftsland von Nutzen sein könnte – zusätzlich zu Maßnahmen zur Unterstützung von Asylbewerbern während des Asylverfahrens und zur Erleichterung der Integration anerkannter Flüchtlinge.

Unter allen Mitgliedstaaten war dies bei Deutschland mit 45 % aller Projekte im Bereich der freiwilligen Rückkehr in der EU am auffälligsten, da die Mehrheit der Maßnahmen im Bereich der freiwilligen Rückkehr als Teil von Projekten durchgeführt wurde, die zwei oder alle drei förderfähigen Maßnahmenbereiche umfassten. Die Durchführungsorganisationen verpflichteten sich, den von ihnen betreuten Asylbewerbern eine sichere Perspektive unabhängig vom Ausgang des Asylverfahrens zu bieten – sei es die Integration in die deutsche Gesellschaft im Falle der Anerkennung, sei es einen Neustart im Herkunftsland und in jedem Fall Unterstützung bis zur Abreise, wenn die Bedingungen für die Anerkennung nicht erfüllt werden konnten.

Maßnahmen zur freiwilligen Rückkehr sind am schwierigsten durchzuführen, da sie von der Bereitschaft der Asylbewerber abhängen, in ihr Herkunftsland zurückzukehren und auf ein besseres Leben in einem reichen Land zu verzichten. Die Schwierigkeit der Durchführung von Maßnahmen zur freiwilligen Rückkehr mag jedoch auch der Grund dafür sein, warum einige erfolgreiche Projekte als gut durchdacht und sogar innovativ bewertet wurden. Dies war beim erfolgreichsten Projekt, das das Vereinigte Königreich in diesem Bereich im Programmplanungszeitraum 2005-2007 durchgeführt hat, der Fall. In mehreren Mitgliedstaaten war auch die Einbindung der Internationalen Organisation für Migration entweder als Durchführungsorganisation oder als Partner ein weiterer Erfolgsfaktor.

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3. WIRKSAMKEIT, EFFIZIENZ UND MEHRWERT DER NATIONALEN PROGRAMME VON 2005 BIS 2007

3.1. Wirksamkeit

In den meisten Mitgliedstaaten waren die Ergebnisse auf der Maßnahmenebene im Vergleich zur Planung zufriedenstellend. Die Maßnahmen zur Förderung der Integration waren am erfolgreichsten, gefolgt von den Maßnahmen zur Aufnahme von Asylbewerbern, während die Maßnahmen zur freiwilligen Rückkehr die am wenigsten zufriedenstellenden Ergebnisse brachten.

Dass einige Maßnahmen bessere Ergebnisse im Vergleich zur Planung aufwiesen oder ihre Ziele nicht erreichten, lag nicht an der Art der Maßnahme (mit Ausnahme der freiwilligen Rückkehr), sondern eher an externen Faktoren, vor allem an der Unvorhersehbarkeit der Flüchtlingsströme. Daher konnten Projekte zur Aufnahme von Asylbewerbern in einem Jahr, in dem viele Asylanträge gestellt wurden, mehr Personen als erwartet erreichen und in einem anderen Jahr aufgrund geringerer Flüchtlingsströme ihre Ziele verfehlen.

Weitere Erklärungen für die Über- oder Unterschreitung der Zielvorgaben sind folgende: die Qualität der Planung, Organisation und des Projektmanagements, das genaue Erfassen der Besonderheiten einer bestimmten Gruppe von Asylbewerbern seitens der Durchführungsorganisation, die Intensität der Partnerschaft mit anderen Organisationen und schließlich das persönliche Engagement der Projektverantwortlichen. Zusätzlich war das Ausmaß, in dem Asylbewerber, Flüchtlinge und Personen, denen eine andere Form des Schutzes gewährt wurde, in die Ausarbeitung und Durchführung der Projekte eingebunden waren, ein wesentlicher Faktor für deren Erfolg oder Misserfolg.

Bei den Maßnahmen zur freiwilligen Rückkehr traten andere Probleme auf. Viele Asylbewerber und Personen unter internationalem Schutz, die unter großen Anstrengungen im Aufnahmeland angekommen waren, hatten kein Interesse daran, zurückzukehren, obwohl sie Informationen über Rückkehr- und Unterstützungsmöglichkeiten erhielten. Die ungünstige Situation in bestimmten Herkunftsländern hielt manche Asylbewerber ebenfalls davon ab, eine Rückkehrunterstützung zu beantragen.

Auf der Ebene der nationalen Programme war das Ausmaß des erreichten Erfolgs noch unterschiedlicher: die zu Programmbeginn erstellten Ziele wurden in einigen Mitgliedstaaten nicht vollkommen erreicht, in anderen hingegen überschritten. Die Umsetzung nationaler Strategien war im Bereich der Aufnahmebedingungen für Asylbewerber sehr erfolgreich, im Bereich der Flüchtlingsintegration jedoch weniger. Im Bereich der freiwilligen Rückkehr blieb die Umsetzung der Strategien hinter den Erwartungen zurück, mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs.

Obwohl die Bewertung ergab, dass andere Aktionen oder Maßnahmen als die geförderten nicht wirksamer gewesen wären, hätten die Projekte sehr wohl noch wirksamer gestaltet werden können. Eine verstärkte Zusammenarbeit und der Austausch von Wissen und Erfahrungen zwischen den Durchführungsorganisationen hätten Synergien und die gemeinsame Nutzung von Ressourcen ergeben und eventuelle Doppelgleisigkeiten vermeiden können. Die Maßnahmen zur freiwilligen Rückkehr hätten durch den Aufbau von Kontakten zu Partnern aus den Herkunftsländern, Schulung des Personals oder Austausch bewährter Praktiken zwischen den Mitgliedstaaten wirksamer gestaltet werden können.

Im Bereich Projektplanung und –management könnte die Unterstützung von längerfristigen Projekten oder die Fortführung bereits durchgeführter Projekte anstelle von neuen Initiativen wirksamer sein. Der Verwaltungsaufwand der projektdurchführenden Organisationen wurde als ein Hindernis für die wirksame Projektdurchführung erkannt und sollte daher überprüft werden.

3.2. Effizienz

Die zur Projektdurchführung erforderlichen Ressourcen wurden allgemein als ausreichend bewertet. Während der Auswahlphase in den Mitgliedstaaten wurde entsprechendes Fachwissen zur Bewertung des Budgets der Vorschläge herangezogen und somit sichergestellt, dass die erwarteten Kosten realistisch und die veranschlagten Ressourcen für die ausgewählten Projekte ausreichend waren. In einer Reihe von Mitgliedstaaten war die Kofinanzierung aus dem nationalen Haushalt, die zu den EU-Mitteln hinzukam, schwierig oder wurde durch Haushaltszwänge vollkommen unmöglich; dies brachte kleine oder mittelgroße Organisationen in erhebliche Schwierigkeiten.

Die rechtzeitige Verfügbarkeit der Mittel war weniger zufriedenstellend. Es wurde festgestellt, dass die Mittel den durchführenden Einrichtungen später als erwartet zur Verfügung standen; dies lag daran, dass alle EU-Bestimmungen erst ein Jahr nach Beginn des Programmplanungszeitraums verfügbar waren, doch nationale Verzögerungen spielten ebenfalls eine Rolle. Daher verzögerten sich auch die Vertragsunterzeichnung und die ersten Zahlungen an die Durchführungsorganisationen nach der Vertragsunterzeichnung, was in mehreren Mitgliedstaaten negative Auswirkungen hatte. In einigen Fällen führten die Verzögerungen zur Einstellung von Projekten oder Teilprojekten; in anderen Fällen mussten die Organisationen Geld leihen, um mit den Aktivitäten zu beginnen. Während der Projektdurchführung wurde außerdem der Zeitraum zwischen der ersten und den Folgezahlungen von den Durchführungsorganisationen als zu lang angesehen, und ihre Mittel reichten nicht aus, um alle Aktivitäten in diesem Zeitraum durchzuführen.

Die Kosten für die Erreichung der Projektergebnisse schienen angemessen. In den Fällen, in denen sich die Bewertung auf einen Vergleich mit anderen Finanzinstrumenten oder Finanzierungsquellen oder auf bekannte Preise pro Einheit stützten, stellte sich heraus, dass die Projekte genauso effizient oder sogar effizienter als ähnliche aus anderen Quellen geförderte Projekte waren. Zum Beispiel stellte der Rechnungshof im Vereinigten Königreich fest, dass die Durchschnittskosten in einem Großprojekt zur freiwilligen Rückkehr viel geringer waren als bei der zwangsweisen Abschiebung, und dass das Projekt bessere Ergebnisse aufwies, da es auf die Reintegration ins Herkunftsland aufgrund des tatsächlich gegebenen Bedarfs abzielte.

Es sind jedoch Verbesserungen möglich. Auf Projektebene hätte man bei den Kosten für technische Unterstützung, Management, Workshops, Seminaren, Arbeitsgruppen usw. einige Einsparungen vornehmen können. Während man in einigen Fällen der Meinung war, dass die Personalkosten möglichst gering zu halten seien, wurde der Rückgriff auf Freiwillige dennoch in Frage gestellt. Obwohl Freiwillige sehr engagiert sind, haben sie vielleicht nicht immer die Zeit und die Möglichkeit, sich voll für die Projektdurchführung einzusetzen, was jedoch für den Erfolg eines Projektes unabdingbar ist.

Im Zusammenhang mit den Programmen allgemein könnten durch die Verringerung der Verwaltungsaufgaben für die national zuständigen Behörden sowie der Berichtspflichten für die durchführenden Einrichtungen weitere Einsparungen erzielt werden. Diese wurden von den meisten als besonders umfangreich angesehen. In einigen Fällen wäre zur Reduzierung der Programmkosten eine öffentliche Ausschreibung eine Alternative zur Projektförderung gewesen. Schließlich hätten auch eine stärkere Zusammenarbeit zwischen den Projekten, längerfristige Projekte und gegebenenfalls Projekte mit höherer Mittelausstattung eine effizientere Verwendung der vorhandenen Ressourcen ermöglichen können.

3.3. Zusätzlichkeit und europäischer Mehrwert

Die Verwendung von Mitteln aus dem Europäischen Flüchtlingsfonds im Zeitraum 2005-2007 fand zusätzlich zum Einsatz nationaler Mittel statt. Nur in wenigen Fällen hätten Projekte durch nationale Mittel gefördert werden können. Ferner hat der Fonds in keinem einzigen Fall die Finanzierung durch einen anderen europäischen Fonds wie den Europäischen Sozialfonds oder das EQUAL-Programm ersetzt. Daher wären von den 1 403 geförderten Projekten nur sehr wenige oder gar keine Projekte durchgeführt worden, wenn es den Europäischen Flüchtlingsfonds nicht gegeben hätte.

In ihren Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen legten die Mitgliedstaaten fest, dass Projekte, die bereits national oder aus anderen europäischen Quellen gefördert werden, vom Europäischen Flüchtlingsfonds keine Förderung erhalten können. In der Praxis wandten die Mitgliedstaaten verschiedene Strategien an, um die Zusätzlichkeit des Fonds sicherzustellen. Der Fonds wurde entweder zusätzlich zu nationalen Mitteln verwendet, um die Mittel bestehender Projekte und Aktivitäten aufzustocken, um zusätzliche Aktivitäten anderer Art im Zusammenhang mit bestehenden Projekten zu finanzieren, was die Anzahl der Projekte nicht notwendigerweise erhöht hat, oder – vollkommen getrennt von anderen Finanzierungsinstrumenten – um (inhaltlich oder größenmäßig) vollkommen neue Projekte zu finanzieren, darunter innovative Projekte, die im Rahmen anderer Förderprogramme nicht berücksichtigt wurden.

4. WIRKUNGEN UND AUSWIRKUNGEN DER NATIONALEN PROGRAMME VON 2005 BIS 2007

Im Rahmen der geförderten 1 403 Projekte haben schätzungsweise 350 000 Personen der Zielgruppe direkt von den Maßnahmen profitiert. 26 200 von ihnen sind im Rahmen der freiwilligen Rückkehrmaßnahmen in ihre Herkunftsländer zurückgekehrt. Zusätzlich zu den Personen der Zielgruppe wurden mehr als 6 500 Personen aus den Durchführungsorganisationen durch den Fonds unterstützt, z. B. durch Schulungen oder durch die Einstellung zusätzlichen Personals. Diese Ergebnisse sind angesichts der beschränkten Mittel des Fonds (ca. 50 Mio. EUR pro Jahr) beachtlich.

Neben den direkten Projektergebnissen wurden in folgenden Bereichen beträchtliche Auswirkungen auf nationaler Ebene festgestellt:

4.1. Verbesserung der Aufnahmebedingungen und der Asylverfahren in den Mitgliedstaaten

In den meisten 2004 beigetretenen und auch in anderen Mitgliedstaaten leisteten die Projekte einen Betrag zur Renovierung oder Erweiterung der Aufnahmezentren für Asylsuchende oder zur Qualität der von ihnen bereitgestellten Dienstleistungen für Asylsuchende. Da die Zentren normalerweise alle Asylbewerber in diesen Mitgliedstaaten aufnehmen, bedeutete dies eine allgemeine Verbesserung der Aufnahmebedingungen auf nationaler Ebene. Zusätzlich wurden in Lettland vorübergehende Aufnahmebedingungen für einen plötzlichen Zustrom von Asylbewerbern geschaffen.

In den Niederlanden, wo eine einzige Organisation für die Aufnahme der Asylbewerber zuständig ist, wurde ein großräumiges Sensibilisierungsprojekt für soziale Sicherheit in allen Aufnahmezentren durchgeführt. Dies führte zu entsprechenden Schulungen für die Bewohner vieler Zentren und zur Verteilung von Informationsmaterialien in allen von ihnen.

In Frankreich stellten in den meisten Regionen von Nichtregierungsorganisationen verwaltete „Aufnahmeplattformen“ den Asylbewerbern im ganzen Land eine Reihe von qualitativ hochwertigen Dienstleistungen zur Verfügung, die auch bei starkem Zustrom von Asylsuchenden im Durchführungszeitraum 2005-2007 aufrechterhalten wurden. In Spanien profitierte fast die Hälfte der Asylbewerber von Dienstleistungen, die von verbesserten Aufnahmebedingungen über ärztliche/psychologische Hilfe und Rechtsbeistand bis zur Abdeckung grundlegender Bedürfnisse reichten.

Mehrere Mitgliedstaaten widmeten sich vor allem den besonders schutzbedürftigen Gruppen, wobei bedeutende Ergebnisse auf nationaler Ebene erzielt wurden. In Italien wurden eigene Aufnahmeverfahren eingeführt. In Österreich und Belgien wurde im ganzen Land psychologische Unterstützung angeboten. Zypern richtete eine Stelle für Folteropfer ein. In Belgien, Frankreich und Portugal nahmen sich die Durchführungsorganisationen verstärkt den besonderen Bedürfnissen von unbegleiteten Minderjährigen an, die Berichten zufolge in den bestehenden Verfahren nicht angemessen betreut wurden.

In mehreren Mitgliedstaaten wie z. B. Bulgarien, Deutschland, der Slowakei und Spanien konnte der Rechtsbeistand für Asylbewerber auf nationaler Ebene aufgrund der Programmdurchführung verbessert werden. In Deutschland kamen Projekte in diesem Bereich ungefähr einem Drittel aller Asylbewerber zugute.

Im Anbetracht der vergleichsweise geringeren Zahl an Maßnahmen zu Asylverfahren waren die Auswirkungen in diesem Bereich weniger deutlich. In Zypern wurden mehrere Maßnahmen durchgeführt. In Österreich wurde für Asylverfahren ein nationales Qualitätsmanagementsystem eingeführt. In Polen wurde eine Datenbank mit Informationen zu den Herkunftsländern eingerichtet. In Slowenien wurden das EURODAC-System und ein System zur Erstellung von Identifikationskarten sowie ein Register für Asylbewerber eingeführt. Das Vereinigte Königreich ernannte einen Verbindungsbeamten für Asylfragen in Italien, der für ein effizientes Management der Beziehungen zwischen den beiden Mitgliedstaaten im Rahmen der Dublin-Verordnung sorgte.

4.2. Verbesserte Integration von Flüchtlingen in die Gesellschaft der Mitgliedstaaten

Die Auswirkungen auf die Integration von Flüchtlingen auf nationaler Ebene waren weniger ausgeprägt und sind nur in einigen Mitgliedstaaten vorhanden. In Frankreich z. B. gewannen Integrationsprojekte an Bedeutung und kamen 9% aller Flüchtlinge zugute, wobei die Betonung auf dem Zugang zu unabhängigen Unterkunftsmöglichkeiten in Verbindung mit Sozialhilfe lag, womit wiederum ein Zugang zum Arbeitsmarkt geschaffen wurde. In Finnland, wo die Flüchtlingsintegration zu einem wichtigen Thema im politischen Diskurs wurde, können auf lokaler Ebene entwickelte Integrationsmodelle mit Einbeziehung der Mehrheitsbevölkerung, Unterstützung durch bereits integrierte Zuwanderer und der gemeinsam von Nichtregierungsorganisationen und Gemeinden geleisteten Dienste Auswirkungen auf nationaler Ebene erzielen, wenn sie großflächig umgesetzt werden. In Zypern haben mehrere Projekte die Bevölkerung allgemein zum Thema Flüchtlinge sensibilisiert, indem Multikulturalität und Verschiedenheit gefördert wurden. Auch aus Irland und Lettland wurden bedeutende Auswirkungen von Integrationsprojekten gemeldet.

4.3. Verstärkte freiwillige Rückkehr von Personen aus der Zielgruppe

Da in diesem Maßnahmenbereich nur wenige Projekte durchgeführt wurden, waren die Auswirkungen im Bereich der freiwilligen Rückkehr auf nationaler Ebene auch am geringsten. Im Vereinigten Königreich kam ein großes Programm zur freiwilligen Rückkehr 11 262 Personen zugute; dies stellt auf nationaler Ebene eine bedeutende Zahl dar. In Luxemburg erbrachte die freiwillige Rückkehr, die erstmals mit Unterstützung des Europäischen Flüchtlingsfonds durchgeführt wurde, einen Anstieg an freiwilligen Rückkehrern um 10 %, nachdem die Zahlen in den letzten Jahren abgenommen hatten. Dies lag an individuell ausgerichteten Interviews, die erstmals durchgeführt wurden. In Ungarn wurde bereits allein die Existenz der freiwilligen Rückkehr als Ergebnis des Programms angesehen, und in Malta konnte erstmals ein System der begleiteten freiwilligen Rückkehr eingerichtet werden. In der Slowakei ermöglichte der Fonds eine Zusammenarbeit mit den Herkunftsländern zur Unterstützung der freiwilligen Rückkehr, und heimkehrenden Asylsuchenden konnte erstmals eine finanzielle Unterstützung ausgezahlt werden.

4.4. Entwicklung von Politikmaßnahmen im Asylbereich einschließlich eines Beitrags zur Entwicklung des gemeinsamen europäischen Asylsystems

Obwohl die Ausarbeitung von politischen Maßnahmen im Bereich der Asylpolitik in keinem Projekt ein direktes Ziel war, gab es in manchen Mitgliedstaaten einige spezifische und oft indirekte Auswirkungen.

In Portugal wurden Projekte zur Verbesserung der Aufnahmebedingungen von Asylbewerbern bei den Änderungen berücksichtigt, die vorgenommen werden mussten, um das nationale Recht an die Europäische Richtlinie über die Mindestbedingungen für die Aufnahme anzupassen. In Belgien, wo drei bedeutende Gesetze über das Asylverfahren und die Aufnahme von Asylbewerbern angenommen wurden, spielte der Fonds eine wichtige Rolle bei der Information über die neuen Rechtsvorschriften und bei der Schulung der Beteiligten im Hinblick auf ihre korrekte Umsetzung. In Luxemburg verstärkte die fortgesetzte Unterstützung für Projekte einer Nichtregierungsorganisation deren Lobbyingaktivitäten; dies erleichterte die Annahme eines neuen Gesetzes über Asyl und subsidiären Schutz durch das Parlament.

In Finnland führten Projekte zur Verbesserung der Qualität der Aufnahme und der Integration von Flüchtlingen zu neuen Modellen, die in anderen EU-Mitgliedstaaten auf großes Interesse stießen. Auch der vom Vereinigten Königreich ernannte italienische Verbindungsbeamte für Asylfragen war für andere Mitgliedstaaten interessant. In Estland schließlich führte das Sozialministerium als Ergebnis der Projekte für Flüchtlingsintegration Änderungen im Sozialhilfegesetz ein.

4.5. Sonstige zumindest teilweise mit der Programmdurchführung verbundene Auswirkungen

Die Durchführung von aus dem Europäischen Flüchtlingsfonds geförderten Projekten brachte greifbare und dauerhafte Ergebnisse für die Durchführungsorganisationen: Zuwachs an Erfahrung, zusätzliche Qualifikationen und Stärkung der institutionellen Kapazität, auch im Bereich der Mittel- und Projektverwaltung, Zusammenarbeit und Networking mit anderen Organisationen, sowohl auf nationaler als auch auf Ebene der anderen Mitgliedstaaten, Anerkennung als Partner in Asyl- und Flüchtlingsfragen seitens nationaler Behörden.

Nicht nur Nichtregierungsorganisationen entwickelten die Zusammenarbeit untereinander, auch die Zusammenarbeit zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Organisationen in Asyl- und Flüchtlingsfragen entwickelte sich als Ergebnis der Programmdurchführung weiter.

Auf der Ebene der staatlichen Organisationen verbesserte sich die Qualität der Arbeit, die Sensibilität für die Bedürfnisse von Asylbewerbern und Flüchtlingen nahm zu, die für die Asylpolitik zuständigen Einrichtungen verbesserten ihre Arbeitsmethoden, konnten auf aktuelle Informationen aus erster Hand über Asylbewerber und Flüchtlinge zugreifen und sich über die Risiken und kritischen Punkte der Asylpolitik informieren. In mehreren Mitgliedstaaten (Polen, Spanien und Slowakei) verbesserte sich die inter-institutionelle Koordination. In Italien optimierte die Projektdurchführung auf Gemeindeebene die Umsetzung der Asylbestimmungen auf nationaler Ebene. In Belgien verbesserte sich durch die Bündelung der Unterstützung in auf EU-Ebene wichtigen Bereichen die Kohärenz und die Ausrichtung der auf verschiedenen Regierungsebenen durchgeführten Maßnahmen.

5 . PROGRAMMBEWERTUNG UND VERBESSERUNGSVORSCHLÄGE VONSEITEN DER ZUSTÄNDIGEN BEHÖRDEN UND DURCHFÜHRUNGSORGANISATIONEN

Im Rahmen der nationalen Bewertungsberichte wurden die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten und die Durchführungsorganisationen gebeten, die Programme des Europäischen Flüchtlingsfonds zu bewerten und Verbesserungsvorschläge zu machen.

Sowohl die zuständigen Behörden als auch die Durchführungsorganisationen waren allgemein zufrieden mit dem Europäischen Flüchtlingsfonds. Sie betrachteten ihn als ein äußerst nützliches Instrument zur Verbesserung der Aufnahmebedingungen von Asylbewerbern und der Integration von Personen mit Schutzstatus sowie zur Unterstützung der Bemühungen der Mitgliedstaaten, den gemeinschaftlichen Besitzstand im Bereich der Asylpolitik zu erfüllen. Sie waren auch der Ansicht, dass die angebotenen Unterstützungsmaßnahmen angemessen waren und dass sie nach Abschluss der Programme sinnvolle Ergebnisse in Hinblick auf die Zielvorgaben erzielen konnten.

Die zuständigen Behörden und die Durchführungsorganisationen machten eine Reihe von Verbesserungsvorschlägen. Der wichtigste betraf die Verringerung der ihnen auferlegten Verwaltungsanforderungen. Es wurde vorgeschlagen, in eine Reihe von Projektmanagementbereichen einzugreifen: weniger verpflichtende Nachweise während der Projektauswahlphase, Vereinfachung der Förderkriterien sowie der Kontroll- und Überwachungsmechanismen, Lockerung der Anforderungen für die Rechnungslegung, Verringerung der Berichtspflichten. In diesem Zusammenhang waren die Durchführungsorganisationen der Ansicht, dass übermäßiger Verwaltungsaufwand und wiederholtes Schreiben von Berichten sie bei der Durchführung ihrer Projekte behinderten und der Arbeitsaufwand im Verhältnis zur inhaltlichen Arbeit unangemessen hoch war. Dies betraf jedoch nationale Vorschriften, die über die europäischen hinausgehen können.

Die zweite Empfehlung betraf den Zeitpunkt der Programmgenehmigung während des ersten Durchführungsjahrs und den Zeitpunkt der Zahlungen. Im Falle einer verspäteten Genehmigung waren die Mitgliedstaaten nicht in der Lage, ihren eigenen Zeitplan einzuhalten und den Durchführungsorganisationen fehlte Geld in der Anfangsphase, wo es am nötigsten gebraucht wurde. Auch während der Durchführung und nach Abschluss sollten die Zahlungen nicht verspätet erfolgen.

Während der Programm- und Projektdurchführung sollte auch mehr Flexibilität möglich sein. Den zuständigen Behörden sollte gestattet werden, das Budget und möglicherweise auch den Inhalt der Maßnahmen im Rahmen des Möglichen zu ändern, wobei der Grundsatz der Zusätzlichkeit jedoch streng zu beachten ist – so könnte in der täglichen Verwaltungsarbeit mehr Spielraum geschaffen werden. Auf der Projektebene könnte den Durchführungsorganisationen mehr Flexibilität bei der Umschichtung zwischen Budgetposten oder zwischen Projektdurchführungsjahren gewährt werden.

Schließlich betonten sowohl die zuständigen Behörden als auch die Durchführungsorganisationen, dass eine bessere und wirksamere Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und zwischen den Durchführungsorganisationen sowohl auf sie selbst als auch auf die Zielgruppen positive Auswirkungen haben könnte. Insbesondere die Einführung von Mechanismen der Zusammenarbeit, bei denen es zu einem freien Austausch von Wissen und bewährten Praktiken zwischen den Mitgliedstaaten käme, wäre bei der Planung und Durchführung von Maßnahmen im Asyl- und Flüchtlingsbereich von großem Nutzen.

Sie würden einen verstärkten Austausch von Erfahrungen und bewährten Praktiken zwischen in diesem Bereich tätigen Personen aus staatlichen und zivilgesellschaftlichen Organisationen aus ganz Europa befürworten.

6. SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

Insgesamt ist die Durchführung des Europäischen Flüchtlingsfonds im Zeitraum 2005-2007 zufriedenstellend verlaufen. Die Durchführungsorganisationen und die für die Durchführung der nationalen Programme zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten konnten auf den Erfahrungen aus dem ersten Durchführungszeitraum des Fonds von 2000 bis 2004 aufbauen und sogar noch bessere Ergebnisse erzielen. Zusätzlich zu den Ergebnissen aller geförderten Projekte konnten in Bezug auf die wichtigsten politischen Zielsetzungen des Fonds bedeutende Auswirkungen auf nationaler Ebene festgestellt werden. Auch wenn weitere Verbesserungen möglich sind, hat sich der Europäische Flüchtlingsfonds nach zwei Durchführungszeiträumen als Teil des Generellen Programms „Solidarität und Steuerung der Migrationsströme“ als nützliches europäisches Finanzierungsinstrument zur Unterstützung der Umsetzung des europäischen Besitzstandes im Bereich der Asylpolitik etabliert.

Einige der Empfehlungen, die sich aus der Bewertung im Hinblick auf die geförderten Aktivitäten und die Durchführungsmechanismen ergeben haben, wurden in der dritten Phase des Fonds (2008-2013), die derzeit vor dem breiteren Hintergrund des Generellen Programms „Solidarität und Steuerung der Migrationsströme“ durchgeführt wird, bereits umgesetzt. Beispielsweise hat die Kommission eine Reihe von Anleitungen herausgegeben, um die rechtlichen Voraussetzungen in verschiedenen Bereichen (Förderkriterien, Programmplanung, Berichterstattung, Programmabschluss usw.) zu klären und praktische Lösungen zu finden. Seit dem Start der neuen Programme hat sie sich zudem regelmäßig mit den Mitgliedstaaten über Fragen der Durchführung ausgetauscht, was von den Mitgliedstaaten sehr geschätzt wird. Alle Empfehlungen werden im Rahmen einer kommissionsweiten Diskussion aller Vorschläge für den Zeitraum nach 2013 entsprechend berücksichtigt.

[1] Der zur Unterstützung von Projekten geleistete Beitrag aus dem Fonds darf nicht mehr als 50 % der Gesamtkosten betragen; bei besonders innovativen Projekten liegt die Obergrenze jedoch bei 60 %; in Mitgliedstaaten, die Mittel aus dem Kohäsionsfonds beziehen, wurde der Beitrag auf 75 % angehoben. Hierdurch ergibt sich ein durchschnittlicher Kofinanzierungssatz für alle EU-Mitgliedstaaten von 51 %.