Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema "Polen auf dem Weg zum Beitritt"

(2000/C 51/17)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 25. Februar 1999, gemäß Artikel 23 seiner Geschäftsordnung eine Stellungnahme zum vorgenannten Thema abzugeben.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Außenbeziehungen nahm ihre Stellungnahme am 24. November 1999 an. Berichterstatter war Herr Ribbe.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 368. Plenartagung (Sitzung vom 9. Dezember 1999) mit 103 gegen 14 Stimmen bei 5 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

Seit sich Polen auf den Weg zu Demokratie und Marktwirtschaft gemacht hat, unterstützt der Wirtschafts- und Sozialausschuß die Assoziierung des Landes mit der Europäischen Union im Rahmen des Europaabkommens und spricht sich nachdrücklich für den polnischen Beitritt zur EU aus.

Das am 16. Dezember 1991 unterzeichnete Assoziierungsabkommen mit Polen trat am 1. Februar 1994 in Kraft. Seinen Antrag auf Beitritt zur EU reichte das Land am 5. April 1994 ein. Ein Jahr später beschloß der Ministerrat, die Europäische Kommission zu konsultieren, worauf diese auf der Grundlage der vom Europäischen Gipfeltreffen in Kopenhagen im Juni 1993 festgelegten Beitrittskriterien eine Stellungnahme zum Beitritt erarbeitete und am 15. Juli 1997 vorlegte.

Nach den Beschlüssen des Europäischen Rates von Luxemburg im Dezember 1997 wurden die Beitrittsverhandlungen mit Polen am 30. März 1998 offiziell eröffnet. Die Kommission erhielt den Auftrag, in regelmäßigen Abständen Berichte über die Fortschritte, die jedes Beitrittsland bei seinen Reformen erzielt, vorzulegen.

Der letzte Bericht wurde am 13.10.1999 vorgelegt. Die Aussagen dieses Berichtes wurden in dieser Stellungnahme berücksichtigt.

2. Ziel der Initiativstellungnahme

2.1. Der Ausschuß anerkennt und begrüßt ausdrücklich die großen Anstrengungen sowohl der polnischen Regierung als auch der EU-Kommission, speziell der GD "Erweiterung", im Rahmen des Beitrittsprozesses. Es wurde beiderseits enorm viel Basisarbeit für den erfolgreichen Abschluß der Beitrittsverhandlungen und für die Übernahme des acquis communautaires durch Polen geleistet. Die bereits erzielten Fortschritte stimmen den Ausschuß zuversichtlich. Die im Rahmen der Agenda 2000 beschlossenen Programme werden einen weiteren Beitrag zur Intensivierung des Beitrittsprozesses leisten.

Dennoch würden einige Probleme, auf die der Ausschuß u. a. während seines Besuches in Polen (Juni 1999) aufmerksam wurde, bislang zu wenig diskutiert. Diese möchte der Ausschuß in dieser Stellungnahme aufarbeiten.

Die z. T. kritischen Bewertungen und Anregungen des WSA sollen als Beitrag zur weiteren Effektivierung der Beitrittsbemühungen verstanden werden.

2.2. Das vorliegende Papier soll bewußt keinen Überblick über den derzeitigen Stand der Verhandlungen mit Polen geben. Der WSA verweist diesbezüglich auf die diversen Publikationen, die von der Kommission herausgegeben werden.

2.3. Ziel der Initiativstellungnahme des WSA ist es somit, ein möglichst objektives Bild über die derzeitige Situation in Polen in bezug auf den Beitrittsprozeß zu geben und auf Probleme hinzuweisen, die im Rahmen des Integrationsprozesses auftreten bzw. auftreten können, die aber nach Auffassung des WSA noch nicht hinreichend gewürdigt werden. Schwerpunktmäßig soll dabei die Situation der organisierten Bürgergesellschaft analysiert, ihre derzeitige Rolle beschrieben und Empfehlungen zur Verbesserung - auch durch zusätzliche EU-Initiativen - gegeben werden.

2.4. Getragen wird diese Initiativstellungnahme von der Überzeugung, daß eine so große und wichtige Aufgabe wie die Integration der mittel- und osteuropäischen Staaten in die Union nur gelingen kann, wenn ein tiefgehender, strukturierter Dialog mit möglichst vielen repräsentativen Partnern der organisierten Bürgergesellschaft erfolgreich stattfindet.

3. Einleitende generelle Anmerkungen:

3.1. Die wirtschaftliche Entwicklung Polens vollzieht sich derzeit sehr unterschiedlich. Das ganze Land befindet sich seit Jahren in einem kontinuierlichen Wirtschaftsaufschwung. Zuwachsraten von durchschnittlich 5 bis 7 % kennzeichnen heute die bemerkenswerte Dynamik nach den ökonomisch schwierigen Jahren zu Beginn des wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wandels Anfang der 90er Jahre. Aufgrund der stabilen haushalts- und währungspolitischen Situation werden unvermindert stark ausländische Investoren angezogen. Aber auch im Bereich der kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) ist eine nicht nachlassende Aufwärtsentwicklung zu verzeichnen. Dabei konzentriert sich das zentrale Wirtschaftsgeschehen zunächst noch wesentlich auf die traditionellen Ballungszentren. Einen außerordentlichen Wirtschaftsboom erlebt z. B. die Stadt Warszawa, wo sich allein 40 % aller Auslandsinvestitionen konzentrieren. Nahezu Vollbeschäftigung und ein Mangel an qualifizierten Fachkräften kennzeichnen dort bereits die Situation auf dem Arbeitsmarkt. Aber auch in Poznan, Szczecin, Gdansk, Lodz, in Nieder- und Oberschlesien, Krakow und anderen Großstädten sind vergleichbare Indikatoren festzustellen.

3.2. Völlig gegensätzlich stellt sich die Situation in den meisten ländlichen Regionen dar. Hier liegt die Arbeitslosenquote weit über dem Landesdurchschnitt. So zum Beispiel in Teilen des nördlichen Masurens (Stadt und Kreis Goldap konstant bei 30 %) sowie in Pommern. Ursachen dafür sind hier u. a. in den Auflösungen der gewaltigen LPG-Komplexe (Landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften) bzw. der landwirtschaftlichen Staatsbetriebe, deren Tausende von Arbeitern heute vor dem Nichts stehen, zu suchen(1). Schwere soziale und psychische Probleme belasten seit Jahren den Zusammenhalt der ländlichen Bevölkerung. Darüber hinaus herrscht große Arbeitslosigkeit in den ländlichen Regionen des Südostens und Ostens mit ihren zahlreichen Klein- und Kleinstbauernhöfen, die heute lediglich über eine kärgliche Existenzsicherung verfügen.

Es ist somit als Trend zu beschreiben, daß sich innerhalb Polens die regionalen Disparitäten derzeit extrem vergrößern und ein erhebliches soziales Spannungspotential bilden. Ein Spannungspotential, das in Hinblick auf das anstehende Referendum zum EU-Beitritt keinesfalls unterschätzt werden darf.

3.3. Beschleunigt wird dieser Prozeß des Anwachsens der krassen regionalen Unterschiede, der Unterschiede zwischen Stadt und Land, durch das eklatante Bildungsgefälle. Während innerhalb der Städte knapp 10 % der Bevölkerung über einen hohen Bildungsgrad verfügen und 34,1 % einen Abschluß an einer "secondary school/college" aufweisen, liegt der entsprechende Anteil in ländlichen Regionen nur bei 1,9 % bzw. 15,4 %. Der Anteil von Menschen ohne Schulabschluß bzw. mit Grundschulabschluß liegt im ländlichen Raum bei 10,8 % bzw. 43,8 %, in den Städten hingegen bei nur 3,8 % bzw. 27,6 %. Dieses gravierende Bildungsgefälle wird sich auch auf die Wirtschaftsentwicklung der ländlichen Regionen nachhaltig negativ auswirken. Die derzeit implementierte Bildungsreform trägt zwar dieser Tatsache Rechnung. Es ist jedoch - schon gar nicht kurzfristig - nicht damit zu rechnen, daß sich der ungute Zustand ändern wird, zumal es z. Z. an den für die Bildungsreform nötigen Finanzen zu fehlen scheint.

3.4. Da es ein wesentliches Ziel der EU-Politik ist, regionale Disparitäten abzubauen, sollten auch die EU-Programme der Beitrittspartnerschaft für Polen bereits während der Beitrittsphase diese wichtige Aufgabe prioritär behandeln und flexibel, aber gezielt die Anstrengungen der polnischen Stellen unterstützen. Es scheint nicht unwahrscheinlich, daß die Frage des Beitritts Polens im Referendum extrem stark von den ländlichen Problemen und den Problemen der Landwirtschaft beeinflußt und somit entschieden wird.

3.5. In Polen wurden mit Beginn des Jahres 1999 vier große und grundlegende Reformprojekte nach ihrer Verabschiedung im Parlament implementiert. Es handelt sich um:

- die Verwaltungs- und Strukturreform mit einer Reduzierung der Anzahl der Woiwodschaften von 49 auf 16 sowie der Einführung von powiats (Kreisen)

- die Rentenreform

- die Gesundheitsreform sowie

- die Bildungsreform.

3.6. Die Verwaltungsreform hat nicht nur mit dazu beitragen, den Gemeinden und Regionen mehr eigenständige Aufgaben zuzuordnen, sie ist auch für die Umsetzung vieler sich aus der Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes ergebender Aufgaben zwingend gewesen. Es sind nach Auffassung des WSA allerdings noch erhebliche Anstrengungen vonnöten, die entsprechenden Verwaltungseinheiten nicht nur aufzubauen, sondern das Personal entsprechend zu qualifizieren. Hinzu kommt noch eine in der Praxis noch nicht reibungsfrei funktionierende Aufgabenverteilung zwischen Zentrale (Woiwode) und der gewählten regionalen Gebietskörperschaft, dem Sejmik und seinem Regionalpräsidenten, dem Marschal, der regionale Interessen zu vertreten hat. Hierbei ist besonders die zum Teil völlig offene Frage der Finanzierung verschiedener regionaler Aufgaben von erheblicher Brisanz.

3.7. Polen hat sich zum Ziel gesetzt, bis zum 31.12.2002 alle Voraussetzungen für den Beitritt zu erfuellen. Der Ausschuß begrüßt und unterstützt ausdrücklich dieses zweifellos ehrgeizige Ziel, stellt jedoch gleichzeitig fest, daß es noch extremer Anstrengungen bedarf, um dieses Ziel auf allen Ebenen und in allen Sektoren auch zu erreichen, d. h. den acquis communautaire nicht nur zu akzeptieren und rechtlich umzusetzen, sondern auch anzuwenden. Die diesbezüglichen Ausführungen im erwähnten Kommissionsbericht vom 13.10.1999 hinsichtlich des Rückstandes in bestimmten Bereichen, z. B. des Umweltschutzes, stimmen den Ausschuß sehr nachdenklich.

3.8. Es muß ausdrücklich betont werden, daß der Beitritt weit mehr ein großer gesellschaftspolitischer denn ein verwaltungstechnischer Prozeß ist. Es geht nicht nur um die Umsetzung und Anwendung des acquis, es geht um die Etablierung eines neuen Gesellschaftsmodells. Der WSA betont, daß es für das Gelingen des Integrationsprozesses wichtig ist, daß Polen mit seinen Bürgern (sowie seinen Verwaltungsstrukturen) harmonisch und organisch in die EU hineinwächst. Die organisierte Bürgergesellschaft hat hier eine wichtige katalytische Funktion wahrzunehmen. Aus dem von allen Seiten gewünschten und als sinnvoll anerkannten Beitritt darf für niemanden ein unzumutbarer zeitlicher Kraftakt gemacht werden, auch wenn der Ausschuß den polnischen Wunsch nach möglichst raschem Beitritt anerkennt und grundsätzlich unterstützt.

3.9. Es wird von polnischen Regierungsstellen immer wieder betont, daß die Integration Polens in die EU die überragende Aufgabe in der jüngeren Geschichte Polens darstellt. In diesem Zusammenhang muß der dramatische Rückgang der EU-Befürworter in der polnischen Gesellschaft mit größter Sorge betrachtet werden(2). Dieser Entwicklung muß viel intensiver mit einer sorgfältig geplanten Aufklärungskampagne, vor allem aber mit konkreter Politik entgegengewirkt werden; auch die Förderpolitik der EU sollte sich hieran strategisch ausrichten (s. unten).

3.10. Dies bedeutet, daß die Menschen auf beiden Verhandlungsseiten davon überzeugt sein müssen,

- daß die Integration Sinn macht,

- daß die während der Beitrittsphase einzusetzenden personellen Ressourcen und Finanzmittel und der sich später anschließende Beitritt die bestmögliche Investition in die Zukunft Europas bedeuten und

- daß anstehende, z. T. radikale Einschnitte in bestimmte Sektoren (Landwirtschaft, Schwerindustrie usw.) notwendig sind.

Es muß gelingen, die Betroffenen davon zu überzeugen, daß auch die vorgeblichen Verlierer letztendlich mit zu den Gewinnern eines Prozesses gehören, der Frieden schafft, die Zukunft sichert und zu einer umwelt- und sozialverträglichen Gesamtentwicklung (im Sinne der Konferenz von Rio 1992) beiträgt.

3.11. Dies heißt aber auch: die Ängste der vermeintlich Schwächeren, der vermeintlichen Verlierer müssen sehr ernst genommen werden, vielleicht viel ernster, als dies bisher der Fall war, selbst wenn diese aus ungenügender Kenntnis der EU bzw. der Folgen des Beitritts herrühren. Es müssen von der polnischen Regierung wie von der EU mit Programmen und Initiativen konkrete Perspektiven aufgezeigt werden, um dem Vertrauensschwund in die Sinnhaftigkeit des Betritts zu begegnen.

3.12. Die Intensivierung eines strukturierten Dialogs mit der organisierten Zivilgesellschaft ist zwingend erforderlich. Nach Auffassung des WSA sind hier erhebliche Defizite zu beobachten. Das Wissen um die wahren Konsequenzen des Beitritts ist bei vielen Gruppen extrem mangelhaft. Dadurch bestimmen häufig Spekulationen und Mutmaßungen die gesellschaftliche Diskussion. In der Konsequenz führt dies zur Verunsicherung in der Bevölkerung, zum tendenziellen Widerstand gegen den Integrationsprozeß oder zu einer langfristig gefährlichen politischen Lethargie. Dieser Gefahr ist mit einer gezielten, offenen, von jeglicher Propaganda ganz und gar freizuhaltenden und kontinuierlichen Informationspolitik zu begegnen, wobei in diesen Prozeß die organisierte Bürgergesellschaft intensiv einbezogen werden sollte. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß bietet der Kommission und der polnischen Regierung hierbei seine Unterstützung an. Beispielsweise könnten über den Gemischten Beratenden Ausschuß entsprechende Initiativen gestartet werden.

3.13. Die polnische Regierung mag von der generellen Sinnhaftigkeit und von der Notwendigkeit einer erheblichen Stärkung dieses Dialogs durchaus überzeugt sein. Dem Ausschuß scheint aber die Entwicklung dieses Dialogs nur zu schleppend voranzukommen. Die Gründe hierfür mögen vielschichtig sein, sie sind sicherlich auch historisch begründet. Ein funktionierender Dialog ist ein dauernder demokratischer Prozeß, der im überkommenen politischen System der mittel- und osteuropäischen Länder nicht existierte. Regierung, Arbeitgeber und Arbeitnehmer sowie die anderen gesellschaftlichen Partner müssen ihre Rolle erst noch definieren und finden, ein Prozeß, der für alle zweifellos Zeit braucht. Für die Regierung sind dabei Schwierigkeiten, die sich aus dem geringen Organisationsgrad der organisierten Bürgergesellschaft ergeben, durchaus zu sehen; sie dürfen aber nicht als Quasientschuldigung herangezogen werden.

3.14. Die Zersplitterung der einzelnen Gruppen der Bürgergesellschaft ist in der Tat ein ernst zu nehmendes Problem, das die Regierung allein nicht lösen kann. Deshalb sollte auch von seiten der EU die Unterstützung effektiver Strukturen der Bürgergesellschaft als prioritäre Aufgabe angesehen und z. B. aus dem PHARE-Programm bzw. aus ggf. neu zu entwickelnden Unterprogrammen des PHARE-Programms (z. B. dem Twinning-Programm, das sich zukünftig nicht nur auf den Verwaltungssektor beschränken sollte) massiv unterstützt werden.

4. Besondere Anmerkungen

4.1. Sozialpartner/organisierte Bürgergesellschaft

4.1.1. Sozial- und Umweltstandards, der soziale Dialog und der Dialog in der und mit der organisierten Bürgergesellschaft sind seit Jahrzehnten Teil der europäischen Wirtschafts-, Gesellschafts- und Politikkultur, sie sind wichtig für das Funktionieren des marktwirtschaftlichen Systems, mehr noch: der demokratischen, bürgerlichen Gesellschaft. Sie sind zum Teil auch Bestandteil des acquis communautaire. Für eine funktionierende Sozialpartnerschaft und einen funktionierenden Dialog in der und mit der organisierten Bürgergesellschaft gibt es keinen Ersatz. Keine Regierung und kein Parlament kann allein die Aufgaben bewältigen, die in funktionierenden demokratischen Volkswirtschaften zwischen den Sozialpartnern und mit der organisierten Bürgergesellschaft ausgehandelt werden.

4.1.2. Nun läßt sich aber eine solche "Kultur" nicht wie etwa eine Verordnung oder eine Richtlinie auf Länder und Gesellschaften übertragen, die aufgrund der politischen Vergangenheit diese Kultur (noch) nicht entwickeln konnten oder durften.

4.1.3. Es ist keine Frage, daß gerade die politisch Verantwortlichen in einem Land wie Polen, dessen politischer Wandel maßgeblich von Teilen der Bürgergesellschaft mitinitiiert wurde (Kirche und Gewerkschaften), sich der besonderen Bedeutung dieses Dialogs bewußt sind. Ob dies in allen anderen Fällen, z. B. bei der neuen Schicht von Arbeitgebern, auch immer der Fall ist, ist durchaus fraglich. Manch aufstrebender Vertreter des neuen Business mag sich seiner sozialen Verantwortung und seiner gesellschaftlichen Verpflichtungen nicht immer voll bewußt sein.

4.1.4. Für den WSA ist die Entwicklung der organisierten Bürgergesellschaft in den Beitrittsländern eine der zentralen Aufgaben, eine Aufgabe, die zwar im Rahmen des acquis kaum rechtlich angemahnt werden kann, die aber für das Gelingen des Integrationsprozesses unabdingbar ist. Diese Aufgabe kann allerdings von den Regierungen allein nicht geleistet werden. Deshalb bedarf es eines intensiven Know-how-Transfers, an dem auch die EU-Kommission ein elementares Interesse haben müßte.

Für den WSA stellt sich die Situation bei den Sozialpartnern in Polen heute wie folgt dar:

4.1.5. Die polnische Regierung hat in ihrer Verfassung und mit verschiedenen Einzelgesetzen die rechtlichen Voraussetzungen für den sozialen Dialog geschaffen. Der WSA begrüßt dies sehr. Arbeitsverhältnisse und -beziehungen sind in Polen also durch eine weitreichende Arbeitsgesetzgebung geregelt. Gewerkschaften und Arbeitgebern stehen somit den westeuropäischen Verhältnissen entsprechende Möglichkeiten zur Gestaltung ihrer Beziehungen zur Verfügung. In der praktischen Umsetzung beobachtet der WSA allerdings noch mannigfaltige Schwierigkeiten, auf die hier kurz eingegangen werden soll.

4.1.6. Seit 1994 existiert in Polen formal eine Dreiparteien-Kommission, die von entsprechenden drittelparitätischen branchenspezifischen Arbeitsgruppen ergänzt wird. Die Dreiparteien-Kommission war aber bislang nicht in der Lage, ihrer Aufgabenstellung gerecht zu werden. Dazu sind die beteiligten Partner in einer zu ungleichen Ausgangslage:

4.1.6.1. Die Gewerkschaften sind gespalten und parteipolitisch polarisiert. Dies zeigt sich besonders in der übermäßigen parteipolitischen Fixierung der beiden großen Gewerkschaftskonföderationen NSZZ "S" (Solidarnosc) und OPZZ. Die NSZZ "S" steht der regierenden Koalition aus dem Wahlbündnis AWS (Wahlaktionsbündnis Solidarnosc) und der UW (Freiheitsunion) nahe und stellt den größten Teil der Sejmabgeordneten der Regierungsfraktionen sowie auch einen großen Teil von Regierungsmitgliedern und hohen Beamten. Die OPZZ ist entsprechend, wenn auch nicht derart stark vernetzt, politischer Partner der SLD (Bündnis der demokratischen Linken).

4.1.6.2. Zu den großen Dachverbänden kommen noch viele weitere Gewerkschaften, die z. T. nur auf betrieblicher oder Branchenebene arbeiten und auf landesweite Prozesse nur in Ausnahmefällen Einfluß ausüben können.

4.1.6.3. Der gewerkschaftliche Einfluß und der gewerkschaftliche Organisationsgrad ist besonders in den noch vorhandenen Staatsbetrieben (Schwerindustrie, Bahn usw.) hoch, in den neu entstandenen privaten Betrieben hingegen eher schwach. Während es bei der Umstrukturierung der Staatsbetriebe häufig zu Konflikten zwischen Regierung und Gewerkschaften kommt (s. Punkt 4.2 Schwerindustrie/ Bergbau), nicht zuletzt, weil die Gewerkschaften ihren Einfluß zurückgehen sehen, sind gewerkschaftliche Einfluesse bei Verhandlungen zwischen privaten Betrieben und deren Arbeitnehmern eher die Ausnahme; dort kommt es fast ausschließlich zu Betriebsvereinbarungen.

4.1.6.4. Die Arbeitgeber sind insgesamt wesentlich weniger organisiert und geben ein sehr uneinheitliches Bild ab. Im öffentlichen Bereich befindet sich der Staat häufig in der Zerreißprobe zwischen seiner Rolle als Arbeitgeber und der als Reformer. Im privaten Bereich scheut sich die Mehrheit der Arbeitgeber davor zurück, sich in regionale oder aber nationale Strukturen einbinden zu lassen. Sie sind keine starken Partner der bislang übermächtig erscheinenden Gewerkschaften und sind an übertariflichen Vereinbarungen nicht interessiert. Die meisten tariflichen Vereinbarungen werden nach wie vor auf betrieblicher Ebene getroffen. Wegen der deutlich werdenden Schwäche der Gewerkschaften ist jedoch eine signifikante Steigerung der Vertragsbrüche zu verzeichnen.

4.1.7. Da sich seit 1997, also seit Übernahme der Regierung durch "Solidarnosc"-nahe politische Kräfte, der Einfluß der Gewerkschaft "S" auf die Regierung verstärkt hat, die meisten tatsächlichen oder potentiellen Konflikte also eher per Gesetz als durch ein Verhandeln der Sozialpartner bereinigt werden, besteht auf Arbeitgeberseite kein hinreichendes Interesse, sich den scheinbar mächtigen Gewerkschaften zu "unterwerfen". Das bedeutet, daß viele Arbeitgeber nicht die Notwendigkeit einer eigenen Organisierung sehen, sondern eher auf betrieblicher Ebene ihre Belange direkt mit den Arbeitnehmern regeln, ob mit oder ohne Branchengewerkschaften.

4.1.8. Andererseits ist eine deutliche Abnahme von organisierten Gewerkschaftern im privaten Bereich zu verzeichnen, was sich vermutlich auf die anderen noch zu privatisierenden Wirtschaftsbereiche ausweiten wird. Zu erwarten ist demnach bei dieser Tendenz der nur scheinbaren Stärke etablierter Gewerkschaften, daß das noch schwache System der Sozialpartnerschaft in Polen vollends marginalisiert werden kann. Dies kann im Zweifel zuungunsten der Arbeitnehmer geschehen, was wiederum tendenziell zu sozialen Unruhen führen könnte, da ein entsprechendes System von Katalysatoren nicht funktioniert oder völlig fehlt.

4.1.9. Wichtig ist in diesem Zusammenhang festzuhalten, daß die politischen Parteien und die relevanten Gewerkschaften begonnen haben, ihre Abhängigkeit zu überprüfen und ihre eigentliche Rolle zu definieren.

4.1.9.1. Die Linke hat mit der Gründung der SLD als landesweite neue Linkspartei verdeutlicht, daß "ihre" Gewerkschaft OPZZ nicht automatisch Mitglied sei, sondern eine neue Mitgliedschaft nur individuell und nicht als Organisation erfolgen könne. Den Gewerkschaftern steht zwar eine Mitgliedschaft frei, als Dachorganisation jedoch wird sie in der neuen Partei keine signifikante Rolle mehr spielen können.

4.1.9.2. Im Rechtsbündnis von AWS ist diese Entwicklung ebenfalls zu beobachten, wenn auch nicht mit einer entsprechenden Konsequenz. NSZZ Solidarnosc ist zur Zeit schlicht noch zu stark, um aus dem politischen Prozeß der Rechten organisatorisch ausgeschlossen zu werden. Es scheint jedoch auch hier nur noch eine Frage der Zeit zu sein und dann wird auch NSZZ "S" gezwungen sein, sich ausschließlich auf gewerkschaftliche Aufgaben zu konzentrieren. Die Frage bleibt, ob sie dann noch über genügend Mitglieder verfügt, um ihrer Aufgabe gerecht zu werden.

4.1.10. Im Kern bedeutet die geschilderte Entwicklung, daß das System der Sozialpartnerschaft in Polen erst im Aufbau befindlich ist und die praktische Umsetzung des geschaffenen Rechtsrahmens noch nicht richtig funktioniert. Die weitere Entwicklung wird vom WSA aufmerksam verfolgt werden.

4.1.11. Die Situation bei den sonstigen Gruppen und Organisationen der organisierten Bürgergesellschaft ist ebenfalls problematisch. Der Organisationsgrad ist z. T. extrem schlecht. Vielfach besteht eine hohe Abneigung gegen zentrale Organisationsstrukturen; aus der Erfahrung der Vergangenheit mit zentralen Strukturen ist dies oft nur zu verständlich. Da allerdings politische Entscheidungen selbstverständlich auch auf zentralen Ebenen getroffen werden, wären die Gruppen und Organisationen gut beraten, den vorhandenen realen politischen Entscheidungsstrukturen ebenbürtige eigene Organisationsstrukturen entgegenzusetzen, um erfolgreich am gesellschaftlichen Dialog teilnehmen zu können.

4.1.12. Ein weiteres Problem liegt sicherlich im z. T. mangelnden Bewußtsein der Bevölkerung für bestimmte Fragestellungen begraben. Trotz des in hohem Maße anerkennenswerten Engagements von Verbraucherschutzorganisationen haben Verbraucherschutzfragen bislang noch keine so hohe Aufmerksamkeit erfahren. In Verbindung mit dem beschriebenen geringen Organisationsgrad und fehlenden Geldmitteln erklärt sich hieraus die noch stark verbesserungsbedürftige Rolle z. B. der Verbraucher- und der Umweltschützer.

4.1.13. Dennoch sind durchaus positive Entwicklungen zu beobachten, die weiter entwickelt werden müssen. Beispielsweise bekommen die regionalen Kammern beim Dialog eine wichtige Rolle. Das polnische Recht sieht regionale Kammern wie z. B. Landwirtschaftskammern vor. Es fanden demokratische Wahlen statt, und heute sind z. B. diese Landwirtschaftskammern in allen Wojwodschaften einsatzbereit. Mit ihrem Statut und ihrer repräsentativen Zusammensetzung können sie dazu beitragen, organisatorische Strukturen für die Fachkräfte dieses Bereichs zu schaffen und die Rolle eines wichtigen Gesprächspartners der regionalen und nationalen Behörden zu übernehmen. Selbstverständlich können diese Kammern die Arbeit z. B. der freien Bauernorganisationen nicht ersetzen.

4.1.14. Dem Ausschuß ist es ein wichtiges Anliegen, die Rolle der Frauen in der polnischen Gesellschaft anzusprechen. Von der Europäischen Kommission(3) wird nicht nur der geringe Anteil der Frauen an politischen Entscheidungsprozessen(4) als Beweis angeführt, daß die Gleichberechtigung noch längst nicht vollständig umgesetzt ist. Vielmehr ist eine Tendenz zu beobachten, die eher traditionellen, konservativen Familienwertvorstellungen entspricht und Frauen große Schwierigkeiten bereitet, die eigen- und selbständig ihr Leben organisieren wollen.

4.2. Schwerindustrie/Bergbau/Industrielle Zukunft

In diesem Kapitel möchte der Ausschuß verdeutlichen, welche Probleme Polen mit dem notwendigen Strukturwandel hat und welche Rolle die Regierung/ die Sozialpartner hierbei spielen.

4.2.1. Große Sorgen bereiten den Verantwortlichen in Polen und in der Europäischen Union die Verhältnisse in der Schwerindustrie des Landes. Es ist bis heute nicht gelungen, die vorgesehene Privatisierung der Stahlbranche durchzuführen. Die notwendige Strukturreform im Stahlsektor, die auch eine Reduzierung der Arbeitskräfte mit sich bringen dürfte, scheint durch allzu viel persönliche Interessen der bislang für den Stahl Verantwortlichen extrem verzögert zu werden.

4.2.2. Sehr dramatisch sieht die Lage im Bergbau aus. Hier liegt ein ähnliches großes Potential an sozialem Sprengstoff für das Land begraben wie bei der Landwirtschaft.

4.2.2.1. Der Bergbau war zur Zeit der Volksrepublik Polen die bevorzugte Branche der gesamten Wirtschaft. Die Bergleute erhielten vergleichsweise die höchsten Einkommen. Darüber hinaus genossen sie unter den damaligen Umständen ein ungewöhnlich hohes Maß an sozialen Privilegien. Andererseits bildete der Bergbau das klassische Beispiel für die Irrationalität des damaligen Wirtschaftssystems.

4.2.2.2. Die propagierte Politik billiger Energie und ständig steigender Förderung ohne Berücksichtigung der Produktions- und Folgekosten machte jegliche rationelle Betriebsrechnung unmöglich und zeitigte verheerende Folgen für die gesamte Wirtschaft. Die Kohlegruben arbeiteten permanent defizitär. Ihre Einnahmen hingen ausschließlich von der Höhe der staatlichen Subventionen ab und nicht von den realen Preisen und Kosten. Bis heute hat sich diese Denkweise bei der Belegschaft und den Grubendirektionen im wesentlichen gehalten.

4.2.2.3. In den letzten 20 Jahren betrug der amtlich festgelegt Preis der Kohle zwischen 40 und 90 % der tatsächlichen Förderkosten. Diese Relation bildete die Basis für die Festlegung der staatlichen Subventionen, in denen sogar noch ein staatlich garantierter "Gewinn" für die einzelnen Bergwerke enthalten war.

4.2.2.4. Nach dem Systemwechsel 1989 wurden die o. g. Diskrepanzen zwar geringer, aber die Kohlebranche arbeitet nach wie vor mit starken Verlusten. Hauptursache für die Misere im Kohlebergbau ist das Beharren auf überkommenen Wirtschaftsstrukturen der planwirtschaftlichen Vergangenheit, d.h. das Beharren auf dem nicht mehr zu rechtfertigenden besonderen Status aller Beschäftigten.

4.2.2.5. Darüber hinaus spielt die staatlich-monopolistische Wirtschaftsstruktur eine entscheidende Rolle, die weiterhin Preise für Kohle und Strom nicht nach marktwirtschaftlichen Kriterien festlegt. Die starke Lobby des Kohlebergbaus läßt trotz unterschiedlicher und bisweilen divergierender Interessen Vorstände der Bergbaugesellschaften, Grubendirektionen, Vertriebsfirmen und starke Gewerkschaften an einem Strang ziehen. Die Regeln der Marktwirtschaft scheinen für diese Gruppen nicht zu gelten. Die Verluste der Gruben wachsen, und unabhängig davon wachsen auch die Einkommen der Beschäftigten, d. h. Löhne und Gehälter der Bergarbeiter sowie - ganz besonders - Prämien der Vorstandsmitglieder der Bergbaugesellschaften.

4.2.2.6. Sämtliche Regierungen Polens haben nach der Wende versucht, das Problem des Bergbaus in den Griff zu bekommen. Im Jahr 1999 wurde bereits das Fünfte Reformprogramm vorgelegt. Es scheint in der angebotenen Form mit Erfolg dazu beizutragen, daß der Grad der Beschäftigten im Bergbau signifikant gesenkt wird und die Produktivität der polnischen Kohleförderung steigt, was leider wegen der z. Z. niedrigen Weltförderpreise für Kohle nur von begrenztem Nutzen ist.

4.2.2.7. Der im Reformprogramm entwickelte Sozialplan (gültig ab Juni 1998) zur "weichen" Abfederung von notwendigen Entlassungen sieht folgendes vor:

- Verrentung von Bergleuten mit 20 Jahre Arbeit unter Tage mit 75 % ihres bisherigen Gehalts;

- Abfindung für Bergleute, die weniger als 20 Jahre unter Tage gearbeitet haben und endgültig ausscheiden wollen in Höhe von 24 Monatsgehältern, d. h. ca. 50000.- PLN pro Arbeiter;

- zweijährige Sozialunterstützung und 65 % des Gehalts bei gleichzeitigem Weiterqualifizierungsangebot;

- Zuschuß für Arbeitgeber anderer Branchen bei Einstellung entlassener Bergleute.

4.2.2.8. Der Erfolg des Sozialplans ist erfreulich, denn es gelang der Regierung auf diese Weise, die Beschäftigtenzahl im Bergbaus von 243000 im Jahre 1997 auf 207000 Ende 1998 zu senken. Das Problem allerdings liegt darin, daß die Regierung nicht mit einer derartig hohen Zahl von Interessierten an einer Frühverrentung mit Abfindung gerechnet hat und daher die finanziellen Mittel nicht ausreichen.

4.2.2.9. Kompromißlos verteidigen die Gewerkschaften unter der Federführung der NSZZ "S" den Anspruch auf finanzielle Kompensation für den Ausstieg aus dem Bergbau. Die OPZZ und eine Reihe von abgespaltenen Gruppierungen bekämpfen hingegen energisch jegliche Stillegungs- und Abbautendenzen. Die Gewerkschaften sind nicht bereit, der Regierung in der schwierigen Lage entgegenzukommen. Im Gegenteil: Nach einem mehrwöchigen Hungerstreik in den Gruben Ende 1998, der von der Gewerkschaft NSZZ "S" (Solidarnosc) organisiert und getragen wurde, erreichten sie, daß die Regierung nicht nur ihre Zusage bekräftigte, sondern auch noch eine Zusicherung gab, daß die mit der Frühverrentung verbundenen Leistungen an die jeweilige Inflationsrate angepaßt werden. In der polnischen Öffentlichkeit stieß diese Vereinbarung auf heftige Kritik. Zum einen, weil damit andere Gruppen von sozial stark benachteiligten Arbeitnehmern ihre jeweiligen Forderungen auf Dauer nicht haben durchsetzen können, weil die finanziellen Reserven der Regierung beinahe ausschließlich an die Bergarbeiter gingen. Zum anderen wurde Kritik laut an der zu starken Interessenverflechtung zwischen an der Regierung beteiligten Gewerkschaftern der NSZZ "S" und eben diesen Gewerkschaften als Interessenvertreter der Arbeitnehmer.

4.2.2.10. Die ungeklärte Frage in Polen ist nicht, ob der Bergbau den veränderten ökonomischen Rahmenbedingungen angepaßt werden solle, sondern wie dieser Anpassungsprozeß vor dem Hintergrund überzogener und ultimativer Forderungen finanziert werden soll. Der polnische Steuerzahler wird nicht mehr lange in der Lage sein, die nötigen Kosten zu tragen. Zweckdienlich wäre in diesem Zusammenhang eine Untersuchung des Präzedenzfalls, den die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl mit der Entwicklung spezifischer wirtschaftlicher und sozialer Maßnahmen gesetzt hat, um Probleme wie Umstellungen und Umschulungen zu bewältigen.

4.3. Landwirtschaft und ländliche Entwicklung

Die wirtschaftlichen Disparitäten zwischen den Ballungszentren und den ländlichen Räumen werden immer größer. Gleichzeitig ist zu beobachten, daß "die Städter" die Probleme der Landwirtschaft und der ländlichen Räume entweder nicht sehen, nicht verstehen oder einfach verdrängen; ein Prozeß, der durchaus nicht nur spezifisch für Polen gilt.

4.3.1. In allen Analysen der polnischen Landwirtschaft wird an erster Stelle einerseits der hohe Anteil der in der Landwirtschaft Beschäftigten(5), andererseits die Kleinstruktur der Höfe beschrieben und als Problem dargestellt. Die Zukunft des absolut überwiegenden Teils der heutigen Bauernhöfe (das Europaparlament spricht von 1 bis 1,5 der derzeit ca. 2 Mio. Betriebe) wird nicht als agrarisches, sondern als soziales Problem betrachtet. Begründet wird dies damit, daß ein Teil der Betriebe nicht für den Markt produziert, sondern bestimmte Formen der Eigenversorgung bzw. der Selbstvermarktung praktiziert.

4.3.2. Es ist unbestritten, daß der extrem kleinbäuerlich strukturierten Landwirtschaft(6) ein einschneidender Strukturwandel ins Haus steht. Dabei muß es jedoch gelingen, diesen Strukturwandel so sozialverträglich und so umweltgerecht wie möglich zu gestalten. Bildungsprogramme zur Fortbildung der Menschen innerhalb des landwirtschaftlichen Produktionsprozesses aber auch zur Qualifizierung in außerlandwirtschaftlichen Bereichen sind dabei von besonderer Bedeutung.

4.3.3. Die polnischen Betriebe können sicherlich in drei Sektoren eingeordnet werden. Es wird einerseits Betriebe geben, die sich mit dem Einsatz von Kapital durchaus zu rentablen Einheiten entwickeln können. Ein zweiter Teil wird als Nebenerwerbsbetrieb bestehen bleiben. Für einen dritten Teil dürfte spätestens mit dem Generationswechsel die Hofaufgabe anstehen, zumal sich vielfach die potentiellen Hofnachfolger bereits umorientiert haben.

4.3.4. Für alle drei Sektoren wäre es zwingend erforderlich, klare Entwicklungsstrategien zu entwerfen. Dabei wären die regionalen agrarstrukturellen Unterschiede sowie die unterschiedlichen Potentiale bei der Schaffung landwirtschaftlicher und außerlandwirtschaftlicher Arbeitsplätze zu berücksichtigen, wobei abermals auf das gravierende Bildungsgefälle zwischen Stadt und Land hinzuweisen ist. Doch solche Entwicklungsstrategien sind bisher nicht vorhanden. Ob dies die Ursache dafür ist, daß es zwischen der Regierung und den Bauernorganisationen zu kaum einen Dialog kommt, sei dahingestellt.

4.3.5. Auch der kürzlich von der polnischen Regierung vorgelegte Plan zur Entwicklung ländlicher Räume gibt nur relativ wenig Hinweise auf konkrete Initiativen. Hieraus ergeben sich ebenfalls Konflikte: so richtig wie es ist, agrarökonomisch festzustellen, daß ein Betrieb z. B. mit 3 Kühen und 4 ha dauerhaft nicht überleben kann, so falsch ist es, den Betriebsinhaber aufzufordern, die Landwirtschaft aufzugeben, wenn man ihm keine alternative Einkommensperspektive oder soziale Absicherung aufzeigen kann.

4.3.6. Ebenso fehlen breit angelegte Studien über die potentiellen ökologischen Konsequenzen des aus agrarökonomischer Sicht gebotenen Strukturwandels und - daraus abgeleitet - Strategien, um in Polen etwas zu erhalten, woran die EU derzeit arbeitet: die Integration des Umweltschutzes in die Landwirtschaft(7). Zu erwarten sind zwei Tendenzen: die Aufgabe bislang extensiv genutzter Grenzertragsstandorte sowie die Intensivierung der Nutzung auf Böden besserer Güte. Beides wird ökologische Veränderungen mit sich bringen, deren Auswirkungen genau analysiert werden sollten.

4.3.7. Im Verarbeitungs- und Vermarktungsbereich sind - im Gegensatz zum Produktionsbereich - bereits erhebliche Umstrukturierungsprozesse umgesetzt, zu beobachten, begonnen bzw. werden derzeit eingeleitet. Dabei fällt auf, daß sich westliche Unternehmen stark engagieren, was die Finanzierung dieses Prozesses insgesamt erleichtert. Gleichzeitig wird damit allerdings ein von wenigen Marktpartnern geprägtes, relativ zentrales System geschaffen, das nicht immer mit regionalwirtschaftlichen Notwendigkeiten kompatibel ist. Zudem multipliziert dieses System die erkennbaren Vermarktungsprobleme der kaum organisierten klein- und mittelbäuerlichen Betriebe.

4.3.8. Für die ländliche Entwicklung wäre es von großem Vorteil, wenn sich die EU und die polnische Regierung auch im Verarbeitungs- und Vermarktungssektor verstärkt um die Schaffung kleiner und mittlerer Strukturen kümmern würden (wie z. B. kleinere Metzgereien (mit angegliederten Schlachtstätten), Bäckereien oder auch kleinere und mittlere Molkereien), wobei auch die noch vorhandenen genossenschaftlichen Strukturen z. B. im Molkereisektor als Ausgangspunkt von Entwicklungen begriffen werden sollten. Die EU sollte darauf achten, daß bei den Förderungen aus dem PHARE-, besonders aber aus dem SAPARD-Programm entsprechende Strukturen eine besondere Würdigung erfahren.

4.3.9. Solche "Bottom-up"-Projekte sind auch in Hinblick auf ihre vertrauensschaffende Wirkung bei den Menschen in den Regionen zu sehen.

4.3.10. Von Vertretern des Ministeriums wie auch von Vertretern der Bauernorganisationen wurde immer wieder auf die Probleme hingewiesen, die sich einerseits aus den Problemen Polens beim Zugang zum EU-Agrarmarkt als auch aus der Exporterstattungspolitik der EU - bei gleichzeitiger Senkung der polnischen Importzölle - ergeben(8). Da sowohl auf dem russischen wie auch dem asiatischen Markt aufgrund der Wirtschaftskrisen weniger polnische Produkte abgesetzt werden können, wiegen die durch die GAP mitverursachten Vermarktungsschwierigkeiten der polnischen Agrarwirtschaft besonders schwer. Bei den laufenden Verhandlungen über gegenseitige Zugeständnisse sowohl bei landwirtschaftlichen als auch verarbeiteten landwirtschaftlichen Erzeugnissen sollte dieser Punkt angesprochen werden.

4.3.11. Die sich abzeichnende Verhandlungsposition der EU-Kommission, bei den Agrarverhandlungen mit Polen keine Kompensationszahlungen für die Landwirtschaft vorzusehen, dürfte erheblichen Konfliktstoff in sich bergen. Der Ausschuß spricht sich dafür aus, daß die Einbeziehung der Landwirtschaft der mittel- und osteuropäischen Länder in das bestehende EU-System von Ausgleichszahlungen schrittweise nach dem Beitritt erfolgt, besonders in den Bereichen, wo schon heute in den Beitrittsländern ähnliche Preisniveaus existieren wie in der EU. Für die Dauer der dafür notwendigen Übergangsregelungen sollten die tatsächlich noch vorhandenen Preisunterschiede berücksichtigt werden, aber auch u. a. die Unterschiede in den Produktionskosten.

4.3.12. Der WSA möchte betonen, daß bei der Entwicklung der polnischen Landwirtschaft auch den Betrieben, die zukünftig nur im Nebenerwerb wirtschaften werden, große Aufmerksamkeit geschenkt werden soll. Solange es nicht gelingt, ausreichend außerlandwirtschaftliche Arbeitsplätze als Alternative zum Agrarbereich zu entwickeln, sind landwirtschaftliche Betriebe nicht nur aus rein betriebswirtschaftlicher Sicht zu bewerten, sondern auch ihre entlastende Wirkung für den Sozialbereich anzuerkennen.

4.3.13. Die enormen strukturellen Probleme der polnischen Landwirtschaft werden selbst bei größten Anstrengungen nicht innerhalb weniger Jahre bewältigbar sein. Es kann auch nicht davon ausgegangen werden, daß die überwiegend kleinen bäuerlichen Betriebe mit äußerst geringer Produktivität dem massiven Wettbewerbsdruck des Binnenmarktes in absehbarer Zeit einigermaßen gewachsen sind. Für die notwendige Strukturanpassung und die erforderliche Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit wird für die polnische Landwirtschaft noch eine längere Zeit erforderlich sein. Der Ausschuß spricht sich daher für Übergangsfristen aus, die diesem Erfordernis in geeigneter Weise gerecht werden.

4.4. Verkehr

4.4.1. Die Verkehrsentwicklung in Polen ist durch extreme Steigerungsraten beim Individualverkehr und einen rapiden Verfall des öffentlichen Personen- und Güterverkehrs geprägt. Dies gilt innerorts ebenso wie regional als auch national. Das polnische Straßennetz ist dieser Entwicklung nicht gewachsen. Es ist weder für die Menge an Fahrten noch für das Gewicht der Fahrzeuge (Achslast größer als 10 t) ausgerichtet.

4.4.2. Die Veränderungen beim Modalsplit und die damit zusammenhängenden resultierenden Angebotsverschlechterungen im öffentlichen Verkehr haben gravierende soziale und ökologische Konsequenzen. Zum einen verschlechtern sich für alle, die nicht über ein eigenes Fahrzeug verfügen, die Mobilitätsmöglichkeiten, zum anderen zeigen sich die negativen Umweltkonsequenzen des Verkehrswachstums (wie Luftverunreinigung, Lärm usw.). Dies gilt besonders für die Großstädte, wo der Verkehr vielfach vor dem Kollaps steht.

4.4.3. Polen hatte bislang weder die Zeit noch das Geld, seine Straßeninfrastruktur dem rasanten Wachstumsprozeß anzupassen. Autos sind (von Privatleuten) schnell gekauft, die Infrastruktur kann (vornehmlich mit staatlichen Mittel) nur langsam entwickelt werden. Betrachtet man die finanzielle Vorschau der EU für die aufzubringenden Investitionen der in Polen liegenden zukünftigen Verkehrsprojekte von europäischer Bedeutung(9), so müßte Polen ca. 1,5 % seines Bruttoinlandsproduktes allein hierfür ausgeben. Derzeit liegt der Investitionsanteil aller (!) Verkehrsinvestitionen am BIP bei 0,7 %. Da die vorhandene Verkehrsinfrastruktur auch außerhalb dieser Verkehrsachsen saniert werden muß(10), die finanziellen Möglichkeiten des Staates aber extrem begrenzt sind(11), gerät die polnische Regierung in einen eindeutigen Zielkonflikt zwischen Großinvestitionen (z. B. in die TINA-Projekte) und den auch für die Entwicklung der Wirtschaft zwingend notwendigen Erhaltungs- und Erweiterungsinvestitionen außerhalb der europäischen Verkehrsachsen sowie in einen Konflikt zwischen einer eher straßen- bzw. schienenorientierten Politik. Es gibt mittlerweile sogar Schwierigkeiten, die notwendigen Kofinanzierungsanteile für Projekte, die mit westlicher Hilfe gebaut werden sollen, aufzubringen.

4.4.4. Sowohl das polnische Schienennetz als auch die innerstädtischen ÖPNV-Strukturen waren (und sind zumeist noch) vergleichsweise gut ausgeprägt, allerdings steht ein massiver Abbau bevor(12). Die Netze sind technisch überholt und vom Betriebsmanagement oft unbefriedigend organisiert. Besonders im innerstädtischen Verkehr, bei dem Busse und Bahnen bislang stets die tragende Säule waren, sind mannigfaltige Umstrukturierungsprozesse zu beobachten. Die polnische Zentralregierung hat sich vollständig von jeglicher Verantwortung für den öffentlichen städtischen Nahverkehr verabschiedet. Finanzierungshilfen für die notwendigen Effektivierungen werden vom Staat nicht zur Verfügung gestellt, die finanzschwachen Kommunen sind mit dem Problem allein gelassen. Hinzu kommt, daß deren Verkehrsbetriebe zusätzlich finanziell für Maßnahmen aufzukommen haben, die aus sozialpolitischen Erwägungen von der Zentralregierung beschlossen, aber finanziell nicht abgegolten werden (Fahrpreisverbilligungen für Schüler, Studenten, Behinderte, Rentner usw.).

4.4.5. Erhebliche Diskussionen hat der geplante Ausbau der Oder zu einer Wasserstraße "von europäischer Dimension" ausgelöst. Während Kritiker auf die vorhandenen Überkapazitäten bei der Bahn verweisen und eine entsprechende Investition als verkehrs- und umweltpolitisch fragwürdig ablehnen, begründen die Befürworter diese Maßnahme u. a. mit dem Argument, eine solche Wasserstraße liege im "europäischen Interesse". Die Kommission sollte möglichst bald der polnischen Regierung ihre Einstellung bzw. Bewertung zu einem solchen Projekt übermitteln und dabei auch Hinweise geben, ob und ggf. in welchem Umfang EU-Finanzzuschüsse in Frage kämen.

4.4.6. Die in Polen zu beobachtende Verkehrsentwicklung ist mit den von der EU formulierten Ansprüchen an eine sozial- und umweltverträgliche, eine "nachhaltige" Verkehrspolitik nicht vereinbar. Eine Strategie zur koordinierten, integrierten Entwicklung der Verkehrsträger ist bisher nicht zu beobachten. Die Ideen, die z. B. im EU-Weißbuch Bürgernetze enthalten sind, sind den meisten Entscheidungsträgern unbekannt. Dabei wäre es gerade wichtig, diese auch in den Beitrittsländern realisiert zu sehen.

4.4.7. Bei den bilateralen Gesprächen und mit den zur Verfügung stehenden EU-Programmen sollten daher alle Möglichkeiten und Instrumentarien genutzt werden, um die Wiederholung der verkehrspolitischen Fehlentwicklungen zu vermeiden, die heute in vielen Mitgliedstaaten bedauert werden. Gleichzeitig sollten die von der EU u. a. im ELTIS-Programm beschriebenen positiven Lösungen in die Beitrittsstaaten wie Polen übertragen werden. Der WSA möchte daher der Kommission dringend empfehlen, sowohl das PHARE- als auch das ISPA-Programm nicht nur hauptsächlich für transeuropäische Verkehrsprojekte bereitzuhalten, sondern auch modellhafte Initiativen im Bereich städtischer ÖPNV-Projekte, Verkehrsentwicklungsinitiativen im ländlichen Raum bzw. Radfahrer- und Fußgängerprojekte bereitzustellen. Zu kritisieren ist auch, daß die TEN die städtischen Verkehrsprobleme ausklammern und sich nur auf die Verbindungen zwischen den Zentren konzentrieren. Hier wird eine Umorientierung zwingend empfohlen.

4.5. Umweltschutz

4.5.1. Polen hat in den letzten Jahren im Umweltsektor bereits erhebliche Fortschritte erzielen können. Erreicht wurde dies durch teilweise stringente Umweltgesetze wie auch durch innovative Finanzierungswege für Umweltinvestitionen. Das in westlichen Ländern vielfach diskutierte Verursacherprinzip ("polluter-pays-principle") ist in Polen Realität. Hieraus rekrutieren sich die Einnahmen für die "Umweltfonds", die auf nationaler, auf Woiwodschafts-, Kreis- und Gemeindeebene existieren. Als ein weiteres wichtiges und von der OECD als vorbildlich anerkanntes Umweltfinanzierungsinstrument ist der polnische Ekofund zu nennen (debt-for-environment swaps), der 1991 entstanden ist. Die Auslandsanteile an den polnischen Umweltschutzinvestitionen liegen derzeit bei knapp 5 %.

4.5.2. Die juristische Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes im Umweltbereich und der daraus resultierende notwendige administrative Aufbau einer funktionierenden Umweltverwaltung ist eine Aufgabe, vor der Polen steht. Besonders beim Aufbau einer effektiven Umweltverwaltung (inkl. Monitoring- und Überwachungssystem) wird noch viel Arbeit zu leisten sein. Die entsprechenden Bemerkungen im Kommissionsbericht vom 13.10.1999, die darauf hindeuten, daß hier ein erheblicher Nachholbedarf existiert und in der letzten Zeit nur sehr wenig Fortschritte erzielt wurden, sollten zu raschen Bemühungen der polnischen Verantwortlichen führen. Der WSA vertritt die Auffassung, daß die rechtlichen und administrativen Voraussetzungen hinsichtlich der Übernahme des acquis beim Beitritt vollständig erfuellt sein müssen.

4.5.3. Die Möglichkeit der Umsetzung, der technischen Implementierung des gemeinschaftlichen Umweltrechts ist ein anderes Problem. Trotz vieler Fortschritte, trotz mannigfaltiger Bemühungen und trotz vergleichsweise relativ hoher Umweltinvestitionen(13) ist Polen noch weit davon entfernt, durchgängig EU-Umweltstandards aufweisen zu können. Erschwert wird diese Entwicklung im übrigen dadurch, daß einige umweltpolitische Erfolge, z. B. im Bereich der städtischen Luftreinhaltung (Umstellung des Hausbrands von Kohle auf Gas) durch neue Umweltbelastungen (z. B. durch den wachsenden Autoverkehr) kompensiert werden.

4.5.4. Es mangelt vielfach an technischer Umweltinfrastruktur wie Filteranlagen, ausreichenden Kläranlagen usw. Die erforderlichen Investitionen werden auf weit mehr als 30 bis 40 Mrd. $ beziffert, und es steht zu vermuten, daß es für die Implementierung des gemeinschaftlichen Besitzstandes im Umweltbereich weit längerer Zeiträume bedarf als bisher erhofft. Es wird kaum erreichbar sein, daß Polen z. B. die Richtlinie für kommunale Abwässer rechtzeitig umsetzt. Dem Argument, Polen würden daraus z. B. einseitig Wettbewerbsvorteile erwachsen, indem z. B. einige Gewerbebetriebe bestimmte Umweltschutzvorkehrungen (vorerst) nicht bezahlen müssen, ist Aufmerksamkeit zu schenken. Gleichzeitig ist dabei aber zu sehen, daß es auch in den EU-Staaten selbst bei der Umsetzung vieler Umweltschutzvorschriften hakt(14).

4.5.5. Ohne Übergangsfristen im investiven Bereich des Umweltschutzes wird es nicht gehen. Dabei sollten mit Polen klare, nachprüfbare und ggf. einklagbare Handlungsoptionen ausgehandelt und der mit dem Beitritt einsetzende Finanztransfer nach Polen (z. B. aus den Strukturfonds) an die Einhaltung dieser Umweltübereinkunft gekoppelt werden.

4.5.6. Der WSA begrüßt die Initiativen der Kommission auf Unterstützung von Umweltmaßnahmen im Rahmen des PHARE(15)- wie auch des ISPA(16)-Programms (ab 2000). Dabei ist allerdings strategisch zu überlegen, in welche Art von Projekten investiert wird. Zwei (vereinfacht dargestellte) Strategien sind hierbei denkbar: Entweder die Beteiligung an Großinvestitionen oder aber die alleinige Etablierung von kleinen bzw. mittleren Projekten. Da es in Polen vielfach an der Etablierung neuer, innovativer, arbeitsplatzschaffender Kleinprojekte mangelt, sollte überlegt werden, hier einen neuen Schwerpunkt der EU-Förderung zu bilden. Eigene EU-Modellprojekte hätten zudem den Vorteil, daß der positive Effekt der EU-Hilfe gegenüber der Öffentlichkeit deutlicher gemacht werden kann, was zu einer Akzeptanzsteigerung bezüglich des Beitritts führen wird.

4.5.7. Der WSA betont, daß die Notwendigkeit der Erhaltung der noch vorhandenen Naturschutzpotentiale bei allen Maßnahmen berücksichtigt werden muß. Er erinnert an seine Kritik, daß die Beitrittsländer bei der Teilnahme an LIFE-Projekten anders behandelt werden als die EU-Mitgliedstaaten oder Drittländer(17).

4.6. Die Hilfen der EU

4.6.1. Die Beitrittshilfen werden Polen im Rahmen dreier Programme der EU gewährt: PHARE, ISPA und SAPARD(18) (die beiden letzteren ab 2000).

4.6.2. Diese Hilfen sind für die Beitrittsländer sehr wichtig und dort sehr willkommen. Angesichts der zu tätigenden Gesamtinvestitionen und den für die Länder nach Beitritt zur Verfügung stehenden Gemeinschaftsmitteln sind die jetzt jährlich verfügbaren 3 Mrd. Euro aber auch wieder eine relativ geringe Summe, deren Verwendung sehr sorgfältig und strategisch geplant sein will. Andererseits bereitet es den Beitrittsländern z. Z. noch Schwierigkeiten, die zur Verfügung gestellten Mittel auch angemessen zu absorbieren.

4.6.3. Um so wichtiger ist es, daß die Hilfe so eingesetzt wird, daß sie einen möglichst ergänzenden Effekt hat, daß damit modellhafte Initiativen gefördert bzw. Maßnahmen initiiert werden, die einer breiten Öffentlichkeit deutlich zeigen: Die EU hilft uns, sie bietet uns etwas Positives.

4.6.4. Die in diesem Sinne wohl erfolgreichste Aktion war die Hilfe, die den Opfern der Flutkatastrophe von 1997 aus dem PHARE-Titel gewidmet wurde. Die Kommission sollte zukünftig ähnlich wie bei dieser Katastrophenhilfe verstärkt kleinere Bottom-up-Projekte entwickeln und mit den polnischen Stellen umsetzen. Besonders die Konzentration der ISPA-Mittel auf die Ballungszentren, die über eine weit höhere Finanzierungskraft verfügen als kleinere Städte bzw. der ländliche Raum, sollte überdacht werden.

4.6.5. Der WSA ist sich durchaus bewußt, daß entsprechende "Kleinprojekte" für die Kommission wesentlich schwieriger zu handhaben sind, mehr Verwaltungs- und Koordinations- wie Kontrollaufwand erfordern und somit mehr Personal binden. Personal, das häufig nicht in ausreichendem Maße zur Verfügung steht; beispielsweise dürfte die DG Regionales erhebliche Probleme bekommen, ohne massive personelle Aufstockung das ISPA-Programm (mit einer Mrd. Euro pro Jahr) qualifiziert abzuwickeln. So ist auch zu prüfen, inwieweit die Abwicklung der Hilfsprogramme noch stärker in die Hand der polnischen Stellen gelegt werden kann und sich die Rolle der EU-Dienststellen auf die Kontrolle der ordnungsgemäßen Abwicklung entsprechender Projekte beschränken kann.

5. Besondere Bemerkungen und Empfehlungen

5.1. Der WSA beobachtet mit größter Sorge den rapide fallenden Zuspruch innerhalb der polnischen Bevölkerung für einen Beitritt zur EU. Er wertet dieses als ernstzunehmendes Signal, das es in der Vergangenheit in der Kommunikation mit den Bürgern Defizite gegeben hat. Hier muß dringend mit vielfältigen Maßnahmen, u. a. mit einer mit der Bürgergesellschaft zu entwickelnden und umzusetzenden Informationsstrategie entgegengewirkt werden. Das neue "joint consulting committee" sollte dazu genutzt werden.

5.2. Für den WSA ist die Entwicklung des politischen Dialogs mit der organisierten Zivilgesellschaft von grundlegender Bedeutung. Da es hier erhebliche Defizite gibt, wird vorgeschlagen, entweder ein gesondertes Programm aufzulegen, oder z. B. das Twinning-Programm innerhalb des PHARE-Programms für entsprechende Initiativen von Nichtregierungsorganisationen und anderen Gruppen der organisierten Bürgergesellschaft zu öffnen.

5.3. Der WSA möchte dem Rat und der Kommission empfehlen, bei den Verhandlungen mit der polnischen Regierung folgende Themen anzusprechen und entsprechende Umsetzungsmöglichkeiten zu prüfen:

- Über Wege nachzudenken, wie das Bewußtsein bei den Sozialpartnern und der organisierten Bürgergesellschaft entwickelt werden kann, sich effektiver zu strukturieren, indem u. a. Dachverbände entwickelt werden. Es besteht eine zwingende Notwendigkeit für diese Organisationen, ihre Arbeit untereinander besser abzustimmen und ihre Fähigkeit fortzuentwickeln, den Dialog mit den politisch Verantwortlichen strukturierter zu gestalten.

- Hinsichtlich der dringenden Notwendigkeit, für die zentralen Bereiche (z. B. Schwerindustrie, Landwirtschaft, Bahnreform) angepaßte, sozial- und umweltgerechte Entwicklungsstrategien zu entwickeln, diese in einem auch von der EU mitfinanzierten strukturierten Dialog mit den betroffenen Gruppen zu diskutieren und umzusetzen.

- Hinsichtlich der dringenden Notwendigkeit, den Informationsfluß zur und den Dialog mit der Bürgergesellschaft (Arbeitgeber, Gewerkschaften, Handel, Industrie, Landwirtschaftsgruppen, Verbraucher, Umweltschützer usw.) über die Vorbereitung zum Beitritt zur EU und den Folgen des Beitritts zu intensivieren.

- Wie speziell für wirtschaftlich benachteiligte Räume eine Bildungskampagne, sowohl der innerlandwirtschaftlichen Qualifizierung wie auch zur außerlandwirtschaftlichen Berufsorientierung, entwickelt werden kann, die dringend notwendig ist, um den Strukturwandel in der Landwirtschaft zu begleiten und das wirtschaftliche Gefälle zwischen Stadt und Land auf Dauern nicht noch größer werden zu lassen.

- Wie die in Polen zu beobachtende Verkehrsentwicklung, die mit den von der EU formulierten Ansprüchen an eine sozial- und umweltverträgliche, eine "nachhaltige" Verkehrspolitik nicht vereinbar ist, in einem gesellschaftlichen Dialog verbessert werden kann.

- Wie man bei der regionalen Verteilung der ISPA-Mittel den Notwendigkeiten auch kleinerer Städte und des ländlichen Raumes gerecht werden kann.

- Wie beim Aufbau von Verarbeitungs- und Vermarktungseinrichtungen die Rahmenbedingungen für KMU verbessert und wie zudem genossenschaftliche Strukturen fortentwickelt werden können.

- Wie die z. T. noch unklare Aufgabenverteilung zwischen den unterschiedlichen Entscheidungs- und Verwaltungsebenen inkl. der Finanzierung der Aufgaben gelöst werden kann.

- Wie existente Kontakte zwischen polnischen Gruppen und Gruppen aus der EU vertieft bzw. dort, wo diese noch nicht existieren, etabliert werden können.

Brüssel, den 9. Dezember 1999.

Die Präsidentin

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Ca. 20 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche wurde früher von Staatsbetrieben bzw. Großen Genossenschaften bewirtschaftet, vornehmlich im Westen und Norden Polens. Auf ca. 80 % der Nutzfläche wirtschafteten zumeist sehr kleine Privatbetriebe.

(2) Nach einer jüngsten Umfrage befürworten derzeit nur noch ca. 46 % der Bevölkerung den Beitritt, 1997 waren es noch 83 %.

(3) Siehe: European Commission's Annual Report 1998 on equal opportunities.

(4) Nur 12,7 % der Abgeordneten des Nationalparlaments sind Frauen.

(5) Ca. 25 % aller Arbeitsplätze in Polen finden sich im Agrarbereich, ungefähr die Hälfte davon in Voll- bzw. Haupterwerbsbetrieben, der Rest in Nebenerwerbsbetrieben bzw. auf Höfen, die ihre Produkte selbst konsumieren und nicht am offiziellen Marktgeschehen teilnehmen.

(6) Die Durchschnittsgröße der polnischen Betriebe liegt bei ca. 7,5 ha. 95 % aller Milchbauern haben nur 5 Kühe oder weniger.

(7) Die polnischen Agrarlandschaften kennen bedingt durch die relativ geringe Kapitalausstattung der Betriebe als auch durch den extrem geringen Betriebsmitteleinsatz nur relativ wenig ökologische Probleme. Hauptproblem sind Wasser- und Winderosionen.

(8) Als Beispiele werden Schweinefleischimporte aus DK oder aber frühere Weizen- und Kartoffelstärkeexporte der EU nach Polen genannt.

(9) Siehe TINA Report.

(10) Siehe Studie der EBRD zur Entwicklung des Straßensystems in Polen.

(11) Im Vergleich zu den Straßenbauinvestitionen Mitte der 80er Jahre sind die Investitionen um 3/4 zurückgegangen.

(12) Bei der PKP sollen von 23000 km 8000 km stillgelegt werden.

(13) Fast 2 % des BIP werden für Umweltinvestitionen ausgegeben.

(14) So hat der Europäische Rechnungshof festgestellt, daß ein Großteil der in Europa existierenden 40000 Kläranlagen technisch nach- bzw. umgerüstet werden muß und weitere 40000 Anlagen neu zu bauen sind. Auch diese werden nicht "fristgerecht" fertig.

(15) Ca. 170 Mio. Euro seit Einführung.

(16) ISPA = Instrument for Structural Policies for Pre-Accession, Regulation (EC) No 1267/99, OJ L 161/1999.

(17) Siehe Stellungnahme des WSA zu LIFE III (ABl. C 209 vom 22.7.1999).

(18) SAPARD = Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development, Regulation (EC) No 1268/99, OJ L 162/1999.

ANHANG

zur Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Die folgenden Änderungsanträge, auf die mehr als ein Viertel der abgegebenen Stimmen als Ja-Stimmen entfielen, wurden im Verlauf der Beratungen abgelehnt.

Ziffer 4.1.6.1 und 4.1.6.2

Die beiden Ziffern sind durch eine neue Ziffer 4.1.6.1 folgenden Wortlauts zu ersetzen:

"Die polnische Gewerkschaftslandschaft wird von zwei großen Dachverbänden, der NSZZ Solidarnosc und der OPZZ bestimmt, deren nach Berufsgruppen und territorialen Gesichtspunkten formierte Einzelgewerkschaften im allgemeinen eine große Selbständigkeit genießen. Zu diesen ziemlich lose organisierten Großverbänden kommen noch viele andere Gewerkschaftsgruppierungen und selbständige Gewerkschaften, deren Wirkungskreis sich zuweilen auf einen einzelnen Betrieb beschränkt, hinzu.

Die komplexen Beziehungen der beiden Großverbände zur Politik, d. h. der Solidarnosc zur AWS und der OPZZ zur SLD, erschweren zuweilen wegen der Tendenz, bestimmte Fragen zu politisieren, auch den Dialog rein sozialen Charakters."

Begründung

Mit dieser Formulierung kann man dem sozialen und politischen Umfeld besser gerecht werden und dezidierte und allzu vereinfachende Behauptungen vermeiden.

Abstimmungsergebnis

Ja-Stimmen: 53, Nein-Stimmen: 41, Stimmenthaltungen: 9.

Ziffer 4.1.7

Der erste Satz ist wie folgt zu kürzen:

"Da die meisten tatsächlichen oder potentiellen Konflikte eher per Gesetz als durch ein Verhandeln der Sozialpartner bereinigt werden, besteht auf Arbeitgeberseite kein hinreichendes Interesse, sich den scheinbar mächtigen Gewerkschaften zu 'unterwerfen'."

Begründung

Die Beschreibung der Verhältnisse ist zu mechanistisch und vereinfacht das Bild so sehr, daß ein falscher Eindruck entsteht.

Abstimmungsergebnis

Ja-Stimmen: 62, Nein-Stimmen: 39, Stimmenthaltungen: 8.

Ziffer 4.1.9.1 und 4.1.9.2

Diese beiden Ziffern sind zu streichen.

Begründung

Das unter Ziffer 4.1.9 Gesagte genügt.

Abstimmungsergebnis

Ja-Stimmen: 62, Nein-Stimmen: 41, Stimmenthaltungen: 9.