Stellungnahme Nr. 2/2001

zu einem Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Änderung der Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften

(Vorgelegt gemäß Artikel 279 des EG-Vertrages)

(2001/C 162/01)

DER RECHNUNGSHOF DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 248 Absatz 4 und Artikel 279,

gestützt auf den Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, insbesondere auf Artikel 45 C Absatz 4 und Artikel 78h,

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft, insbesondere auf Artikel 160 C Absatz 4 und Artikel 183,

gestützt auf den Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Regelung der Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften(1),

gestützt auf das dem Hof am 29. November 2000 zugegangene Ersuchen des Rates vom 24. November um Stellungnahme des Rechnungshofes zu diesem Vorschlag -

HAT FOLGENDE STELLUNGNAHME ANGENOMMEN:

1. Das Verfahren zur Neufassung der Finanzvorschriften wurde von der Kommission 1998 mit der Vorlage ihres Arbeitsdokuments "Neufassung der Haushaltsordnung"(2) eingeleitet. Dieses Arbeitsdokument war die Antwort der Kommission auf die Reaktionen, welche die "siebte Änderungsserie" zur Haushaltsordnung - darunter auch die Stellungnahme Nr. 4/97(3) des Hofes - hervorrief, und die in die Forderung einer grundlegenden Überarbeitung der Finanzvorschriften mündete.

2. Die Kommission ist der Empfehlung des Hofes nicht gefolgt, eine hochrangige, externe Sachverständige umfassende Arbeitsgruppe einzurichten, um vor dem Versuch der Ausarbeitung eines Entwurfs für eine geänderte Haushaltsordnung einen wirklichen grundlegenden Denkprozess in Gang zu setzen(4). Die Kommission hat lediglich in zwei Bereichen - Vereinfachung der Haushaltsordnung sowie Rechnungsführung und Rechnungslegung - auf externe Ressourcen zurückgegriffen. Nach Untersuchung der Expertenstudie zu Fragen der Rechnungsführung stellt der Hof mit Bedauern fest, dass der von der Kommission aufgestellte Zeitplan es ihr nicht ermöglicht hat, die in dieser Studie enthaltenen Anregungen in den Vorschlag zur Haushaltsordnung einzubeziehen, wodurch ein wichtiger Teil der Reform in der Schwebe bleibt (siehe Ziffern 41 bis 43).

3. Der Vorschlag der Kommission stellt eine Grundlage für eine Neufassung der Finanzvorschriften dar, obwohl er nicht allen vom Hof in seiner Stellungnahme Nr. 4/97 zum Ausdruck gebrachten Besorgnissen Rechnung trägt und allgemein nicht einschneidend genug ist. In der vorliegenden Stellungnahme schlägt der Hof von ihm für erforderlich erachtete Änderungen am Kommissionstext vor. Hiervon ausgenommen sind die Bereiche im Hinblick auf den Basiskontenrahmen und die Ziele der Rechnungsführung sowie der Jahresabschlüsse, die in den betreffenden Abschnitten nur unzulänglich geregelt wurden.

4. Die dieser Stellungnahme des Hofes zugrunde liegende allgemeine Philosophie lässt sich wie folgt beschreiben:

a) Das Haushaltsführungssystem der Gemeinschaft sollte dadurch gekennzeichnet sein, dass die Haushaltsgrundsätze angewendet werden und lediglich die unbedingt notwendigen Ausnahmen zulässig sind.

b) Das Haushaltsführungssystem sollte so einfach wie möglich gestaltet sein.

c) Der Haushalt - sowohl in Bezug auf die Ansätze als auch seine Ausführung - und der Jahresabschluss sollten ein wirklichkeitsgetreues Bild der Vorgänge und der Finanzlage der Gemeinschaften vermitteln.

Haushaltsgrundsätze (erster Teil, Titel I, Artikel 1 bis 28)

5. Der Hof hatte in seiner Stellungnahme Nr. 4/97(5) der Frage der allgemeinen Haushaltsgrundsätze mehrere Ziffern gewidmet, wobei er den Wunsch einer rigoroseren Anwendung der Haushaltsgrundsätze und einer Begrenzung der Ausnahmen auf das unbedingt notwendige Mindestmaß zum Ausdruck brachte. Im Neufassungsentwurf der Kommission werden die Grundsätze unter einem einzigen Titel behandelt. Der Hof schlägt vor, den Wortlaut bestimmter Artikel abzuändern oder zu ergänzen, um den vorgeschlagenen Definitionen einen strikteren und unmissverständlicheren Charakter zu verleihen. Der Hof bedauert, dass der Entwurf für eine Haushaltsordnung nach wie vor bestimmte Ausnahmen von den Grundsätzen enthält.

6. Die Bestimmung des Artikels 6 Absatz 2, wonach Mittel in Jahrestranchen gebunden werden können, beraubt das Konzept der getrennten Mittel jeglicher Bedeutung und sollte daher gestrichen werden (siehe Ziffern 29 und 30).

7. Die laut Artikel 8 des Entwurfs gestattete Übertragung von Mitteln auf das nächste Haushaltsjahr verstößt gegen den Grundsatz der Jährlichkeit des Haushaltsplans. Die Vorschriften für eine Übertragung von Mitteln auf das nächste Haushaltsjahr sind unter einem System der getrennten Mittel (das der Kommission zufolge allgemeine Anwendung finden soll) insofern nicht mehr unbedingt notwendig, als die Mittelbindungen gegebenenfalls durch Zahlungsermächtigungen späterer Haushaltsjahre gedeckt sind. Eine mögliche punktuelle Knappheit an Zahlungsermächtigungen bei bestimmten Haushaltslinien könnte in jedem Fall durch die von der Kommission vorgeschlagene Lockerung der Vorschriften für Mittelübertragungen (siehe Ziffer 10) und ausnahmsweise durch die Möglichkeit der Mittelbeantragung im Wege des Nachtragshaushaltsplans ausgeglichen werden. Übertragungen von Mitteln auf das nächste Haushaltsjahr sind unnötig und haben lediglich geringfügige finanzielle Auswirkungen. Vielmehr bringen sie eine zusätzliche Komplizierung der Verwaltungssysteme mit sich, insbesondere der EDV-Rechnungsführungssysteme, und können sogar dazu führen, die Lesbarkeit des Jahresabschlusses in gewisser Weise zu erschweren. Die damit angestrebten Ziele können durch die allgemeinen Bestimmungen zu den Mechanismen für die Annahme und Ausführung des Haushaltsplans erreicht werden.

8. Das in Artikel 12 beschriebene Verfahren der vorläufigen Zwölftel könnte im Anschluss an Artikel 33 des Entwurfs behandelt werden, da es im Wesentlichen das Verfahren für die Annahme des Haushaltsplans betrifft. Die derzeit geltenden, unnötig komplizierten Bestimmungen könnten vereinfacht werden.

9. Zu den weiteren Ausnahmen gehören in Abweichung vom Grundsatz der Gesamtdeckung des Haushaltsplans getroffene Bestimmungen, welche die auf Dauer angelegte Einrichtung des Systems der Zweckbindung bestimmter Einnahmen (Artikel 17) betreffen. Wie der Hof in seiner Stellungnahme Nr. 1/2001(6) unterstrich, "könnte der Fall eintreten, dass die Organe und Einrichtungen aufgrund bestimmter außerhalb des EAGFL-Garantie getätigter spezifischer Einnahmen entsprechende Beiträge für vergleichbare Zwecke aufwenden könnten, und zwar ohne dass eine neue Ermächtigung über den Haushaltsplan erforderlich wäre". Der Hof befürwortet die Beibehaltung dieses Systems, hält es jedoch für angebracht, nebensächliche Fälle nach den allgemeinen Regeln zu behandeln.

10. Nach Auffassung des Hofes ist der Vorschlag des Artikels 21, wonach die Kommission einen größeren Handlungsspielraum in Bezug auf Mittelübertragungen erhält, insbesondere mit Blick auf die Aufstellung des Haushaltsplans auf der Grundlage von Tätigkeitsbereichen, sinnvoll. Die Verbesserungsbemühungen für die derzeitige Lage stützen sich ferner auf Überlegungen zur Anwendung des Grundsatzes der Spezialität des Haushaltsplans und zur Gliederung des Haushaltsplans (siehe Ziffer 16 zur Gliederung des Haushaltsplans).

11. Was die in Artikel 25 des Entwurfs erwähnten Grundsätze des effizienten Finanzmanagements (der wirtschaftlichen Haushaltsführung)(7) angeht, so sollten diese zweckdienlicherweise durch eine zusätzliche Definition jedes Grundsatzes ergänzt werden.

12. Zu den oben genannten Ausnahmen gehören ferner die für bestimmte Gemeinschaftsaktivitäten geltenden Sonderbestimmungen (Bestimmungen für den EAGFL-Garantie, die Strukturfonds, die Forschung, die Maßnahmen im Außenbereich, die Ämter und die Verwaltungsmittel) im zweiten Teil des Entwurfs für eine Haushaltsordnung (Artikel 134 bis 168). Durch eine striktere Anwendung der Grundsätze würden zahlreiche Ausnahmebestimmungen hinfällig, während speziellere Bestimmungen von ihrem Wesen her in den Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung geregelt werden könnten. Die übrigen Ausnahmen von Bedeutung könnten im ersten Teil der Haushaltsordnung behandelt werden.

13. Im Allgemeinen vertritt der Hof die Ansicht, dass aus Gründen der Kohärenz und der Rechtssicherheit eventuelle Ausnahmen von den Haushaltsgrundsätzen in jedem Fall eindeutig in der Haushaltsordnung genehmigt werden müssen, nicht aber in Sektorregelungen, die auf anderer Grundlage als Artikel 279 des Vertrages angenommen wurden.

Aufstellung und Gliederung des Haushaltsplans (erster Teil, Titel II, Artikel 29 bis 44)

14. Die Kommission sieht in Artikel 41 des Entwurfs unverändert die Möglichkeit vor, in den Haushaltsplan eine Negativreserve im Hoechstbetrag von 200 Millionen Euro einzusetzen. Das Konzept der Negativreserve läuft der klaren und präzisen Darstellung der ihrer Natur nach begrenzenden Mittelbewilligungen zuwider und verstößt damit gegen den Grundsatz der Transparenz, auf den im selben Entwurf der Kommission Bezug genommen wird.

15. Der Hof macht eine Reihe von Vorschlägen zur Verbesserung oder Klarstellung des Wortlauts von Artikel 39 und 43, die das Verbot negativer Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsplan beziehungsweise die allgemeine Darstellung des Haushaltsplans betreffen. Der Hof schließt sich dem Vorschlag des Artikels 44 an, den Organen bei der Zusammensetzung und Einstufung ihres Personals einen gewissen Handlungsspielraum zu gewähren. Es könnte in Erwägung gezogen werden, diesen Handlungsspielraum weiter auszudehnen, um es den Organen zu ermöglichen, innerhalb eines gewissen Finanzrahmens für Personalkosten die für sie am besten geeignete Kombination von Dauer- und Zeitstellen sowie Vertragspersonal zu wählen.

16. Der Hof hat in seiner Stellungnahme Nr. 4/97(8) auf die Abweichungen hinsichtlich der Anwendung des Grundsatzes der Spezialität des Haushaltsplans hingewiesen, die das Nebeneinander von mit hohen Mitteln und mit einigen tausend Euro ausgestatteten Haushaltslinien zur Folge haben. Zunächst einmal müsste die Haushaltsordnung eine Bestimmung enthalten, durch die diese Gegensätze gemildert würden. Schließlich sollten Überlegungen dahin gehend angestellt werden, ob die Gliederungsstruktur der Haushaltslinien in Titel, Kapitel, Artikel und Posten noch sachdienlich ist. Der Eingliederungsplan könnte überarbeitet werden, und die Untergliederung des Haushaltsplans könnte auf ein bestimmtes Niveau, z. B. das Kapitel, begrenzt werden oder auf einen von der Haushaltsbehörde bestimmten Betrag, um den Organen einen größeren Handlungsspielraum einzuräumen.

Haushaltsvollzug (erster Teil, Titel III, Artikel 45 bis 54)

17. Die Kommission hat sich um eine klarere Darstellung bemüht, indem sie ein spezielles Kapitel zu den Modalitäten des Haushaltsvollzugs (Artikel 50 bis 54) vorschlägt. Hintergrund dieser Bemühungen sind vielfältige Probleme infolge der wachsenden Zunahme der Aufgaben der Kommission, der Erweiterung der Europäischen Union, der Rolle der Büros für Technische Hilfe (BTH) und der Höhe der zu verwaltenden Haushaltsmittel.

18. Über die von der Kommission vorgenommenen Verbesserungen hinaus gilt es, den Wortlaut bestimmter Artikel zu präzisieren, um je nach betrachteter Modalität des Haushaltsvollzugs eine Differenzierung der Aufgabenbereiche von Kommission und anderen beteiligten Stellen vorzunehmen, wobei darauf hinzuweisen ist, dass die Kommission gemäß Artikel 274 des Vertrages für die Ausführung des Haushaltsplans letztinstanzlich verantwortlich bleibt. Unabhängig von der betrachteten Modalität des Haushaltsvollzugs begrüßt der Hof die Bedeutung, welche die Kommission der Kontrolle der durchgeführten Maßnahmen beimisst und schlägt vor, die Zuständigkeiten der Partner der Kommission im Falle einer Mittelbewirtschaftung nach dem Prinzip der dezentralen Verwaltung genau darzulegen. Der Hof befürwortet ferner die Bestimmungen, nach denen es der Kommission möglich sein müsste, zweckmäßiger und wirkungsvoller mit internationalen Organisationen zusammenzuarbeiten.

Finanzakteure/Verantwortlichkeit der Finanzakteure/interner Prüfer (erster Teil, Titel III, Artikel 55 bis 64 und Artikel 80 bis 82)

19. In seiner Stellungnahme Nr. 4/97 hatte der Hof die Kommission dazu angeregt, Mittel und Wege einer Neugestaltung der Rolle der Handlungsträger des Haushaltsvollzugs(9) zu erforschen. Besonderes Anliegen des Hofes war, dass eine neue Haushaltsordnung die folgenden Prinzipien und Vorschriften im Hinblick auf die Ausübung der Funktion der internen Kontrolle des Organs enthalten solle:

- ""Stellung und Aufgaben des Finanzkontrolleurs sollten mit Blick darauf, dass er möglicherweise die Funktionen des Innenrevisors des Organs wahrnehmen wird, neu definiert werden.

- Es gilt, die Aufgaben der Anweisungsbefugten im Bereich der Haushaltsführung sowie der Finanzkontrolle inhaltlich klarer zu fassen. Denn in Anbetracht der erheblichen Einschränkung des Verfahrens des vorherigen Sichtvermerks, ja auf Zeit sogar seiner völligen Abschaffung, sind zusätzliche Bestimmungen erforderlich, um die Recht- und Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Gemeinschaftsaktionen zu gewährleisten sowie die finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu wahren, insbesondere zu vermeiden, dass sich Beamte in Situationen befinden, in denen die dienstlichen Interessen im Widerstreit zu Drittinteressen stehen.

- Die Aufgaben des Rechnungsführers sind in demselben Sinne zu verstärken."

In der Tat würden die Bestimmungen über die Finanzakteure und damit die Struktur des internen Kontrollsystems der Gemeinschaften insbesondere durch den Vorschlag, dass ein interner Prüfer nunmehr die internen Kontrollsysteme einer Prüfung unterzieht, einen wichtigen Schritt in die vom Hof gewünschte Richtung vollziehen.

20. In seiner Stellungnahme Nr. 1/2000(10) zu dem Kommissionsvorschlag betreffend die Trennung zwischen interner Auditfunktion und Ex-ante-Finanzkontrolle betonte der Hof die Unabhängigkeit des internen Prüfers. Die diesem Grundsatz zukommende Bedeutung würde es erforderlich machen, dass in der Haushaltsordnung unmissverständlich geregelt wird, dass "der interne Prüfer in der Ausübung seiner Tätigkeit unmittelbar dem Organ unterstellt ist, das ihn ernannt hat, und diesem auch direkt berichtet"(11). Daher wird vorgeschlagen, diesen Wortlaut in Artikel 80 aufzunehmen.

21. Der Vorschlag der Kommission zu den Finanzakteuren geht von einer grundlegend geänderten Struktur des Systems der Finanzkontrolle und der internen Revision der Gemeinschaft aus, die der Hof generell gutheißt und die weitgehend den Empfehlungen des Hofes in seiner Stellungnahme Nr. 4/97 folgt. Der Vorschlag enthält allerdings keinen Hinweis auf den Finanzkontrolleur, obgleich in Artikel 279 Buchstabe c) des Vertrages ausdrücklich auf den Finanzkontrolleur als einen der Finanzakteure Bezug genommen wird, deren Verantwortung Gegenstand von Vorschriften ist, die der Rat festlegt.

22. Die Artikel 56 und 57 des Kommissionsvorschlags betreffend den Anweisungsbefugten sollten abgeändert werden. Es ist zwecklos vorzuschlagen, dass der Anweisungsbefugte Rechnungen vorlegt, wenn nicht eindeutig hervorgeht, um welche Rechnungen es sich handelt. Ferner müsste dargelegt werden, welche Verantwortung dem Anweisungsbefugten in seinem Bereich unter dem Gesichtspunkt der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge sowie unter dem Gesichtspunkt der internen Kontrollsysteme zukommt. Wie der Hof bereits mehrfach vorgetragen hat, wäre die Abschaffung des zentralen vorherigen Sichtvermerks nur dann annehmbar, wenn an seine Stelle andere Verfahren treten, die zumindest gleichwertige Garantien bieten und andere Akteure einbeziehen als den Finanzkontrolleur.

23. Was den Rechnungsführer angeht, so wird seine Funktion im Zusammenhang mit der Rechnungsführung und Vorlage der konsolidierten Jahresabschlüsse verstärkt, insbesondere gegenüber den anweisungsbefugten Stellen, doch sollte der Wortlaut von Artikel 58 ebenfalls ergänzt werden.

24. Der Hof macht darauf aufmerksam, dass der vorgeschlagene Wortlaut (Artikel 62) zur Verantwortlichkeit des Anweisungsbefugten keinen Hinweis auf eine schwerwiegende Verfehlung enthält, für die dieser disziplinarisch belangt oder finanziell haftbar gemacht werden kann, wie dies für die Rechnungsführer und Zahlstellenverwalter in den Artikeln 63 und 64 sehr wohl vorgeschlagen wird. In der Verordnung sollte klargestellt werden, dass Anweisungsbefugte zur Verantwortung gezogen werden können, namentlich für Verluste zulasten des Haushaltsplans oder für die Beschädigung der finanziellen Interessen der Gemeinschaft, die sich aus ihrem Handeln (oder ihrer Untätigkeit) ergeben und die sie hätten vorhersehen müssen. Der Hof hebt (wie bereits in Ziffer 5.20 des Anhangs zu seiner Stellungnahme Nr. 4/97) noch einmal hervor, dass die Vorgaben für die notwendigen weiter gehenden Schritte nicht dem Statut überlassen bleiben dürfen; die Statutsbestimmungen sind nicht geeignet, die Wiedereinziehung von Geldern zu regeln - sie fanden im Übrigen auch noch niemals Anwendung. Die Kommission müsste also die Möglichkeit überdenken, im derzeitigen Rahmen eine unabhängige Instanz (mit einer anderen Rechtsgrundlage als dem Statut) einzusetzen, die für Maßnahmen in Bezug auf die finanzielle Haftung dieser Beamten und Bediensteten zuständig wäre.

Einnahmenvorgänge (erster Teil, Titel III, Artikel 65 bis 69)

25. Die in Artikel 66 Absatz 1 vorgesehene Abschaffung jeder Form einer Forderungsfeststellung im Zusammenhang mit Eigenmitteln ist nicht zufriedenstellend. Auch wenn für die traditionellen Eigenmittel keine Forderungsvorausschätzung erstellt werden kann, weil der Betrag dieser Einnahmen erst zu dem Zeitpunkt bekannt ist, wenn sie der Kommission von den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt werden, sollte der Anweisungsbefugte verpflichtet sein, zumindest einen voraussichtlichen Fälligkeitsplan zu erstellen, der es ermöglichen würde, die Erhebung der von den Mitgliedstaaten regelmäßig abzuführenden verschiedenen Eigenmittel zu überwachen.

26. Im Hinblick auf die als sonstige Einnahmen eingestuften Agrareinnahmen ist im Entwurf nicht genau festgelegt, ob sie der allgemeinen Regelung unterworfen sind oder ob hier eine der für die Eigenmittel vorgesehenen analoge Regelung Anwendung findet. Da die Agrareinnahmen keine Eigenmittel darstellen, müssen sie unter die allgemeine Regelung fallen.

Ausgabenvorgänge - Mittelbindungen (erster Teil, Titel III, Artikel 70 bis 72)

27. Nach Auffassung des Hofes löst der Kommissionsvorschlag im Hinblick auf die Definition des Begriffspaars Mittelbindung/Verpflichtung (frz. engagement; engl. commitment) nicht alle Fragen, die durch den Wortlaut von Artikel 1 Absatz 4 dritter Unterabsatz und Artikel 36 Absatz 2 der derzeitigen Haushaltsordnung aufgeworfen werden; daher wird dieser Bereich auch künftig ständige Ursache von Schwierigkeiten beim Haushaltsvollzug und bei der Rechnungsführung sein.

28. Der Hof schlägt demzufolge zwei Änderungen an den Bestimmungen im Verordnungsvorschlag vor. Erstens sollte "Mittelbindung" (frz. engagement budgétaire; engl. budgetary commitment) definiert werden als Gegenstand eines spezifisch dokumentierten Beschlusses eines Organs oder seiner bevollmächtigten Stellen, einen bestimmten Geldbetrag für einen bestimmten Zweck zu verausgaben. In Übereinstimmung mit den Vorschlägen der Kommission würden die durch solche Beschlüsse gedeckten Geldbeträge zulasten der entsprechenden in den Haushaltsplan eingestellten Verpflichtungsermächtigungen verbucht. Wie die Kommission vorschlägt, müssten diese Beschlüsse dann - spätestens zum Ende des auf das Jahr der Beschlussfassung folgenden Jahres - in rechtliche Verpflichtungen gegenüber Dritten umgewandelt werden. Der Hof schlägt vor, für diesen letztgenannten Schritt im Verfahren den Terminus "rechtliche Verpflichtung" (frz. obligation juridique; engl. legal obligation) zu verwenden. Damit könnte die Verwendung von "engagement" bzw."commitment" in einer anderen Bedeutung als der eines Beschlusses im Rahmen des Haushaltsvollzugsverfahrens vermieden werden.

29. Zweitens, wie in Ziffer 6 im Zusammenhang mit den Haushaltsgrundsätzen angesprochen, vertritt der Hof die Ansicht, dass die Bestimmung des Artikels 70 Absatz 3, wonach Mittelbindungen in Tranchen erfolgen können (wenn der Basisrechtsakt dies vorsieht), dem wesentlichen Ziel des Instituts der getrennten Mittel und der Mittelansätze für Verpflichtungen zuwiderläuft und folglich gestrichen werden sollte. Die jährlichen Mittelansätze für Verpflichtungen dienen der Bewilligung und Beschränkung der von den Gemeinschaften während des Haushaltsjahres erlassenen Ausgabenbeschlüsse. Diese Ausgabenbeschlüsse führen zu Mittelbindungen, welche ihrerseits die Bewilligung und Begrenzung für die Verbuchung der in der Folge mit Dritten abgeschlossenen entsprechenden rechtlichen Verpflichtungen darstellen. Ein weiteres Ziel ist die Kenntnis der wirklichen Höhe der finanziellen Verpflichtungen der Gemeinschaften. Ein derartiges System hat nur dann Sinn, wenn es in kohärenter Weise auf sämtliche Ausgabenbeschlüsse in allen Haushaltsbereichen angewandt wird. Alle in einem gegebenen Haushaltsjahr getroffenen konkreten Ausgabenbeschlüsse sollten vollständig zulasten dieses Haushaltsjahres verbucht werden. Die Mittelansätze für Verpflichtungen müssten folglich ausreichen, um die Gesamtheit der während eines gegebenen Haushaltsjahres erlassenen Ausgabenbeschlüsse abzudecken, einschließlich der Beschlüsse in Bezug auf Programme, Projekte usw., die sich über mehrere Jahre erstreckende Zahlungen erforderlich machen. Reichen die vorgesehenen Verpflichtungsermächtigungen nicht aus, um sämtliche voraussichtlichen Kosten eines Programms abzudecken, sollte der entsprechende Beschluss nicht angenommen und die rechtliche Verpflichtung nicht eingegangen werden.

30. Unter diesen Umständen kann in Bereichen, die bedeutende Mehrjahresprogramme mit entsprechenden Ausgabenbeschlüssen zu Beginn des Programmplanungszeitraums umfassen, der Betrag der Verpflichtungsermächtigungen von einem Haushaltsjahr zum anderen erheblich variieren. Dies würde lediglich die tiefer liegende Realität der betreffenden Vorgänge widerspiegeln und wäre nicht vereinbar mit jährlichen Mittelansätzen für Verpflichtungen, die - wie bisher - durch die lineare Finanzielle Vorausschau direkt begrenzt wären. Derzeit wird durch die Finanzielle Vorausschau (wovon weder im Vertrag noch im Kommissionsvorschlag die Rede ist, die aber in Artikel 3 der derzeitigen Haushaltsordnung erwähnt wird) eine Obergrenze für die Eigenmittel festgelegt, die ihrerseits auch für die jährlichen Mittelansätze sowohl im Hinblick auf die Verpflichtungen als auch auf die Zahlungen gilt, ungeachtet der Tatsache, dass allein die Zahlungen direkt durch die eingenommenen Einnahmen finanziert werden. Um diesen Konflikt für die Zukunft auszuschließen, sollten die Obergrenzen der Finanziellen Vorausschau während der gesamten Geltungsdauer der Finanziellen Vorausschau und nicht nur auf Jahresbasis für die Mittelansätze für Verpflichtungen verbindlich sein.

31. Der Hof weist nachdrücklich darauf hin, dass die in der Haushaltsordnung aufgestellten Kriterien für die Bindung von Mitteln und die buchmäßige Erfassung der Mittelbindungen durchgängig für den gesamten Haushalt ohne Ausnahmen in bestimmten Ausgabenbereichen Gültigkeit haben sollten. Sollte allerdings der Kommissionsvorschlag nicht im vorstehenden Sinne geändert werden, wäre es besser, sich für ein Konzept der Mittelansätze für Zahlungen ohne Verpflichtungsermächtigungen zu entscheiden. In einem solchen Fall wäre es immer noch erforderlich, dass die Organe Informationen über Ausgabenbeschlüsse und eingegangene Verpflichtungen erfassen und der Haushaltsbehörde zur Unterstützung ihrer Anträge auf Gewährung von Haushaltsmitteln für Zahlungen vorlegen. Es würden jedoch im Rahmen des jährlichen Haushaltsverfahrens keine speziellen Obergrenzen für die Höhe der Ausgabenbeschlüsse festgesetzt werden. Die Organe wären allerdings nach wie vor der Haushaltsdisziplin unterworfen und müssten folglich ihre Mittelbewirtschaftung so gestalten, dass die von der Haushaltsbehörde für das Haushaltsjahr zur Verfügung gestellten Mittel nicht wegen anfallender Zahlungen überschritten werden.

Ausgabenvorgänge - Zahlungen (erster Teil, Titel III, Artikel 73 bis 77)

32. Die Zahlungen (und nicht die "Ausgaben" wie die Abschnitte 2 bis 5 von Kapitel 6 vermuten lassen) müssen in den jeweils aufeinander folgenden Stadien innerhalb der Rechnungsführungs- und Verwaltungssysteme sorgfältig überwacht werden, damit jene den tatsächlichen Durchführungsstand der Haushaltsvorgänge auf der Ebene der Endbegünstigten zeigen. Zu diesem Zweck schlägt die Kommission vor, die zulasten des jährlichen Haushaltsplans verbuchten Vorfinanzierungszahlungen und Ausgabenerstattungen getrennt auszuweisen. Es ist jedoch ebenso erforderlich, dass die zulasten vorangegangener Haushaltsjahre verbuchten Vorfinanzierungszahlungen, die jedoch durch Finanzierung von Ausgaben auf der Ebene der Endempfänger noch nicht ausgeschöpft wurden, sowie die noch nicht "abgerechneten" Haushaltszahlungen zusammenfassend verbucht werden und dass sie im Jahresabschluss in einer Gesamtübersicht ausgewiesen werden.

33. Die zulasten des Haushaltsplans verbuchten Vorfinanzierungszahlungen, wovon die meisten zwischengeschalteten Stellen und nicht den Endbegünstigten überwiesen werden, sollten auf die Beträge begrenzt werden, die im Rahmen der Gemeinschaftsbeteiligung an der erforderlichen Vorfinanzierung von Programmen, Projekten, Tätigkeiten der Büros für Technische Hilfe usw. offenkundig nötig sind. Erweisen sich zusätzliche Mittel als erforderlich, sollten diese nur ausgezahlt werden, um tatsächlich angefallene Ausgaben zu erstatten. Reichen die ersten Vorschüsse nicht aus, um den tatsächlichen Vorfinanzierungsbedarf zu decken, wird ein zusätzlicher Vorschuss geleistet. In dem Maße, wie die Tätigkeiten eines Programms an ihr Ende gelangen, sollten die Vorschüsse ausgeschöpft werden, indem sie von den letzten fälligen Erstattungszahlungen abgezogen werden. Die Mechanismen der unbegrenzten Wiederholung von Vorschusszahlungen, welche die Gefahr eines Kontrollverlustes erhöhen und ein falsches Bild der Ausführung des Haushaltsplans vermitteln, sollten untersagt werden.

Öffentliche Auftragsvergabe (erster Teil, Titel IV, Artikel 83 bis 100)

34. Die Haushaltsordnung sollte sich auf die wesentlichen Bestimmungen beschränken; Bestimmungen, die von ihrer Natur her weiter ausgeführt werden könnten, sollten Gegenstand der Durchführungsbestimmungen sein. Hierzu gehören insbesondere die spezifischen Fälle des Ausschlusses von der Auftragsvergabe und die Sanktionen (Artikel 88 bis 90).

35. Nach Auffassung des Hofes ist es wichtig, die in Artikel 84 Absatz 3 (neuer Artikel 96a) des Entwurfs enthaltene Vorschrift für die Fälle, in denen Fehler, Unregelmäßigkeiten oder Betrug vermutet werden, zu straffen. Ferner sollte ihre Anwendung durch die Organe obligatorisch sein, sobald eine Unregelmäßigkeit oder ein Betrug vonseiten des Auftragnehmers vorliegt.

36. Der Hof schlägt die Aufnahme eines zusätzlichen Artikels vor (Artikel 100b durch Versetzung von Artikel 154 des Kommissionsvorschlags), welcher die Festlegung der Personen betrifft, die auf dem Gebiet der Außenhilfen an einer Ausschreibung teilnehmen können (siehe Ziffer 58).

Finanzhilfen (erster Teil, Titel V, Artikel 101 bis 114)

37. Die in diesem Titel enthaltenen Bestimmungen müssen auf Bestimmungen allgemeiner Tragweite beschränkt werden, die Gegenstand der detaillierten Anwendungsmaßnahmen im jüngsten Leitfaden für die Verwaltung von Finanzhilfen sind, der im Übrigen den Status einer Verordnung der Kommission erhalten sollte.

38. Der derzeitige Entwurf der Haushaltsordnung sollte in folgender Hinsicht abgeändert werden:

a) In Artikel 101 sollte die Finanzhilfe von der im Rahmen eines öffentlichen Auftrags zu leistenden Zahlung besser unterschieden werden.

b) In demselben Artikel sollte ferner der Geltungsbereich des Titels besser abgegrenzt werden.

39. In Anbetracht der unterschiedlichen Tätigkeitsbereiche, in denen Finanzhilfen gewährt werden, wie etwa im Bereich der humanitären Hilfe, sollten die Bestimmungen des Titels eine gewisse Flexibilität ermöglichen:

a) In Artikel 102 sollte weder die Kofinanzierung ausdrücklich erwähnt noch die - im Übrigen nicht überprüfbare - Bedingung aufgestellt werden, keinen Gewinn zu erzielen.

b) In Artikel 103 sollte die Möglichkeit der Gewährung einer Finanzhilfe ohne Vorliegen eines Programms vorgesehen werden.

c) Der Artikel 106 sollte gestrichen werden, um nicht von Amts wegen die Höhe der Finanzierung von Verwaltungsausgaben zu begrenzen.

40. Ebenso sollten gewisse Bestimmungen gestrichen werden, weil sie selbstverständlich oder nicht erforderlich sind oder aber weil sie sich als nicht anwendbar erweisen würden. Dies gilt insbesondere für die in Artikel 112 Absätze 2 und 3 vorgesehenen Bestimmungen betreffend die Rückzahlung der Finanzhilfen, da die Änderung von Artikel 112 Absatz 1 ausreicht.

Rechnungsführung und Rechnungslegung (erster Teil, Titel VI, Artikel 115 bis 122)

41. Wie in Ziffer 2 dieser Stellungnahme angedeutet, tragen die Bestimmungen in ihrer derzeitigen Form den Ergebnissen einer bei einer Expertengruppe in Auftrag gegebenen Studie nicht Rechnung. Diese Studie bildet eine solide Grundlage für die weitere Ausführung von Bestimmungen, die im vorliegenden Neufassungsvorschlag fehlen (siehe auch Ziffer 43 und die einleitenden Bemerkungen zu Titel VI des ersten Teils). Die von der Kommission vorgeschlagenen Bestimmungen sollten überarbeitet werden, bevor der Rat einen endgültigen Beschluss fasst. Der Hof erinnert ferner daran, dass die Kommission nach Maßgabe der im Rahmen der "siebten Änderungsserie" vorgeschlagenen Änderung der Haushaltsordnung, die 1998(12) verankert wurde, in Artikel 70 der derzeitigen Haushaltsordnung eine Bestimmung aufnahm, welche die Unterscheidung zwischen "Konten für Haushaltsausgaben und -einnahmen" und "Konten für nichtbudgetäre Ausgaben und Einnahmen" vorsieht, was die Ermittlung eines erweiterten Rechnungsergebnisses ermöglicht. Dies läuft darauf hinaus, für das Rechnungsergebnis zwei Ebenen zu unterscheiden, zum einen das Ergebnis des Haushaltsvollzugs, und zum anderen das Ergebnis, das erhalten wird, wenn zum ersten Ergebnis die nichtbudgetären Buchungsvorgänge (Abschreibungen, Rückstellungen usw.) hinzugefügt werden. Aus Artikel 70 ergibt sich ferner, dass die Vermögensübersicht auf der Grundlage einer periodengerechten Buchführung zu erstellen ist. Damit enthält die derzeitige Haushaltsordnung bereits Bestimmungen, die auf eine Entwicklung des Kontenrahmens der Gemeinschaft in Richtung auf eine periodengerechte Buchführung abstellen. Damit diese Bestimmungen voll und ganz zur Anwendung kommen, hätten sie im Neufassungsvorschlag näher erläutert und weiter ausgeführt werden müssen. Danach hätte die Kommission dann in einem nächsten Schritt die erforderlichen Maßnahmen für ihre Umsetzung treffen müssen.

42. Der Hof betont die Bedeutung der Auswahl eines Basiskontenrahmens als Vorbedingung für jede Entscheidung über die Rechnungsführung und Rechnungslegung. Zu diesem Zweck wäre es nützlich, die Arbeiten der in diesem Bereich federführenden internationalen Einrichtungen zu Rate zu ziehen, wie der Hof bereits in seiner Stellungnahme Nr. 4/97 empfahl(13). In ihrer gegenwärtigen Form sind die Jahresabschlüsse für den Benutzer lediglich von beschränktem Interesse, denn sie unterscheiden beispielsweise nicht laufende Ausgaben von Investitionsausgaben noch Zwischenzahlungen von endgültigen Zahlungen, auch wird keine Rechnungsabgrenzung ausgewiesen. Es wäre möglich, diese Mängel zu beheben, indem ein Kontenrahmen verabschiedet wird, der sich auf eine periodengerechte Buchführung stützt, wie dies in Artikel 70 der derzeitigen Haushaltsordnung vorgesehen ist.

43. Die Aufstellung eines kohärenten und rigoros gehandhabten Konten- und Finanzrahmens stellt jedoch ein gewaltiges Unterfangen dar. Neben der Auswahl eines Basiskontenrahmens müssen die Ziele der Rechnungsführung und des Jahresabschlusses sowie die Rechnungsführungsgrundsätze, -regeln und -methoden definiert werden, welche Grundlage für die Regeln der Kontenführung und der Erstellung des Jahresabschlusses sind; ferner müssen die Bestandteile des Jahresabschlusses bestimmt werden. Der Zeitplan für die Erstellung des Jahresabschlusses könnte vorgezogen werden, wenn die Zusatzfristen wegfallen - diese sind nicht mehr erforderlich, falls die Übertragung von Mitteln auf das nächste Haushaltsjahr abgeschafft wird und die Verfahren für die Übertragung von Zahlungsermächtigungen gelockert werden. Bei Veröffentlichung des Jahresabschlusses sollte der Grundsatz der Transparenz voll beachtet werden.

Externe Kontrolle und Entlastung (erster Teil, Titel VII, Artikel 123 bis 133)

44. Die Bestimmungen dieses Titels betreffen im Wesentlichen die Rolle des Hofes als externer Prüfer der Gemeinschaftsfinanzen. Der Hof ist der Auffassung, dass die diesbezüglichen Bestimmungen naturgemäß ihren Platz im Vertrag haben und es unnötig ist, sie in der Haushaltsordnung zu wiederholen und näher darzulegen. In der Tat könnten gewisse Bestimmungen, insbesondere im Zusammenhang mit der Rolle des Hofes und dem Recht des Hofes auf Zugang zu Informationen (insbesondere die Artikel 123, 125 (teilweise), 127 (teilweise), 129 und 130 (teilweise)) von gewissen dem Kontrollrecht des Hofes unterworfenen Einrichtungen restriktiv ausgelegt werden. Der Hof sollte unter allen Umständen in der Lage sein, seinen Auftrag ohne Einschränkung in Übereinstimmung mit dem Vertrag auszuüben.

Sonderbestimmungen für den EAGFL-Garantie (zweiter Teil, Titel I, Artikel 134 bis 140)

45. Es erscheint wenig zweckmäßig, dem EAGFL-Garantie einen vollständigen Titel zu widmen. Sinnvoll wäre, lediglich Artikel 136 Absatz 2 beizubehalten und ihn in Artikel 70 zu integrieren.

46. Die Mehrzahl der von der Kommission vorgeschlagenen Ausnahmeregelungen erklärt sich durch die Festschreibung eines Systems nichtgetrennter Mittel und durch die Schwierigkeiten, die im Zusammenhang mit den Verfahren für die Verbuchung der Zahlungen zulasten detaillierter Haushaltslinien auftreten. In der Tat stellen die Ausgaben des EAGFL-Garantie Erstattungen von durch die Mitgliedstaaten gemeldeten Ausgaben dar, die zunächst einmal Gegenstand einer außerhalb des Haushaltsplans erfolgten Zahlung sind ("Vorschüsse" in Form vorläufiger Erstattungen), die in der Folge haushaltsmäßig abgerechnet werden.

47. Diese Abrechnungsvorgänge erfordern häufig die Vornahme von Mittelübertragungen, bevor die Ausgaben zulasten der entsprechenden Haushaltsposten verbucht werden können. Überdies führt die derzeitige Gliederungsstruktur für die Verbuchung zulasten des Haushaltsplans dazu, dass sich die Erfassung der sich aus der Abrechnung ergebenden Haushaltszahlung in unannehmbarer Weise hinauszögert.

48. Die von der Kommission eingeführte Änderung in Artikel 21 Absatz 1 Buchstabe c) betreffend Mittelübertragungen operativer Ausgaben zwischen Kapiteln müsste es ihr ermöglichen, die erforderlichen Mittelübertragungen vorzunehmen, ohne die Genehmigung der Haushaltsbehörde zu den Vorschlägen für Mittelübertragungen am Jahresende abwarten zu müssen. Die Verpflichtung, bei Mittelübertragungen zwischen Haushaltslinien der Abteilung EAGFL-Garantie die Genehmigung der Haushaltsbehörde einzuholen, hat im Zusammenhang mit obligatorischen Ausgaben und bereits erfolgten Erstattungen an die Mitgliedstaaten keinen Sinn.

49. Hinsichtlich der Aufschlüsselung der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Ausgaben sind die Mitgliedstaaten nach dem derzeit geltenden System verpflichtet, der Kommission spätestens bis zum 10. jeden Monats den Gesamtbetrag der im Laufe des vorangegangenen Monats gezahlten Ausgaben mitzuteilen. Bis spätestens zum 20. jeden Monats sind der Kommission detailliertere Informationen zwecks Verbuchung der im Laufe des vorangegangenen Monats gezahlten Ausgaben zulasten des Gemeinschaftshaushalts zu übermitteln. Da die gezahlten Ausgaben für das Rechnungsjahr des EAGFL, d. h. bis 15. Oktober, erfasst werden, verfügt die Kommission rechtzeitig über die Daten, um die Verbuchung zulasten des Haushaltsplans vor dem Ende des Haushaltsjahres vornehmen zu können(14).

50. Wenn sich der Vorschlag des Hofes durchsetzt, in Artikel 19 die Mittel lediglich nach Einzelplan, Teileinzelplan, Titel, Kapitel und Artikel (nicht aber nach Posten und Unterposten) zu untergliedern, hätte die Erfassung der Ausgaben nach Mitgliedstaat, Maßnahme und Wirtschaftsjahr für die Zwecke der Verwaltung überdies keinen Einfluss mehr auf die haushaltsmäßige Erfassung der den Mitgliedstaaten gezahlten monatlichen Vorschüsse.

51. Der Übermittlung bestimmter Daten könnte unter Umständen eine gewisse Ungenauigkeit anhaften. Infolgedessen können sich auch nach Abschluss der Rechnungen eines Haushaltsjahres Berichtigungen als notwendig erweisen. Jedoch sind solche Berichtigungen, sofern sie nicht die Zuverlässigkeit der Rechnungslegung beeinträchtigen, nach den allgemein anerkannten Rechnungsführungsgrundsätzen zulässig.

52. Was die Mittel des EAGFL-Garantie im Bereich der ländlichen Entwicklung und der flankierenden Maßnahmen angeht, so handelt es sich hierbei um Mehrjahresmaßnahmen, bei denen der Betrag, der im Laufe eines Haushaltsjahres vorgenommenen Mittelbindungen häufig von dem Betrag der im gleichen Haushaltsjahr getätigten Zahlungen abweicht. Es ist folglich unangemessen, in Artikel 135 festzulegen, dass die Verpflichtungsermächtigungen die gleiche Höhe wie die Zahlungsermächtigungen haben. Ferner sollte Artikel 170 (Übergangs- und Schlussbestimmungen) gestrichen werden.

Sonderbestimmungen zu den Strukturfonds (zweiter Teil, Titel II, Artikel 141 bis 145)

53. Es ist nicht notwendig, einen eigenen Titel für die Strukturfonds vorzusehen, denn der Kommissionsvorschlag enthält sehr wenige von den allgemeinen haushaltsrechtlichen Regeln abweichende Bestimmungen.

54. Der Artikel 143 betreffend die Wiedereinsetzung frei gewordener Mittel, die den Mittelbindungen vorangegangener Haushaltsjahre entsprechen, ist nicht begründet.

55. Der Artikel 144, wonach es der Kommission gestattet ist, Mittelübertragungen innerhalb der Strukturfonds vorzunehmen (sofern es sich um Mittel handelt, die für das gleiche Ziel verwendet werden), und Artikel 141 Absatz 3, der die dezentrale Verwaltung der strukturpolitischen und agrarpolitischen Heranführungsinstrumente betrifft, müssen an der entsprechenden Stelle im ersten Teil in den Titeln I und III eingefügt werden.

56. Die anderen Artikel sind aus den folgenden Gründen überfluessig:

a) Erstens erwähnen die Artikel die offenkundige Tatsache, dass bestimmte Aspekte der Verwaltung der Fonds der für die Strukturfonds geltenden "Regelung" (insbesondere Verordnung Nr. 1260/99) unterliegen, obwohl es sich nicht um Bestimmungen handelt, die von den allgemeinen Regeln abweichen (Artikel 142 Absatz 1 erster Satz, Artikel 142 Absatz 2, Artikel 142 Absatz 4 und Artikel 145).

b) Zweitens werden gewisse Bestimmungen, die sich bereits im ersten Teil befinden, wiederholt (Artikel 142 Absatz 1 zweiter Satz).

c) Drittens liegt eine Verwechslung vor. In Artikel 142 Absatz 3 heißt es, dass "die Behandlung der durch die Mitgliedstaaten zu leistenden Vorfinanzierungserstattungen sowie deren Anrechnung auf die den Fonds zufließenden Beiträge (...) entsprechend der in Artikel 141 genannten Regelung geregelt [werden]." Die fragliche Verordnung, d. h. die Verordnung Nr. 1260/99, enthält jedoch keinen Hinweis auf die Wiedereinsetzung von Zahlungsermächtigungen.

Sonderbestimmungen zur Forschung (zweiter Teil, Titel III, Artikel 146 und 147)

57. Es ist nicht notwendig, der Forschung einen eigenen Titel zu widmen. Die von den allgemeinen Vorschriften abweichenden Bestimmungen sollten an den entsprechenden Stellen der Haushaltsordnung eingefügt werden (Artikel 146 Absatz 1 zweiter Satz und Absatz 3 sowie Artikel 147 Absatz 3). Die anderen Bestimmungen sollten gestrichen werden, da die behandelten Fälle durch allgemeine Vorschriften abgedeckt sind (Artikel 146 Absatz 2 und Artikel 147 Absätze 1 und 2).

Sonderbestimmungen zu den Maßnahmen im Außenbereich (zweiter Teil, Titel IV, Artikel 148 bis 156)

58. Es ist nicht notwendig, einen eigenen Titel vorzusehen, denn der Kommissionsvorschlag enthält sozusagen keine von den allgemeinen Vorschriften abweichende Bestimmung. Wurden einige im ersten Teil enthaltene Regeln ausgeführt, so sollten diese unter den entsprechenden Titeln dieses Teils eingefügt werden. Der Artikel 153 Absatz 1, in dem festgelegt ist, dass die Durchführungsbestimmungen die spezifischen Vorschriften zu den Schwellenwerten und Modalitäten der Auftragsvergabe im Außenbereich vorsehen, sowie der Artikel 154 betreffend die Teilnahme an einer Ausschreibung sollten unter den Titel IV des ersten Teils (siehe Artikel 100a und 100b) gesetzt werden. Der Artikel 150 Absatz 2, wonach der Empfängerstaat die volle Haftung für die an ihn im Rahmen des dezentralen Verwaltungssystems ausgezahlten Gemeinschaftsmittel übernimmt, sollte in Artikel 50 des Titels III im ersten Teil eingefügt werden.

59. Die Artikel 148 und 149 enthalten gegenüber Artikel 50 keine neuen Aspekte und sind damit überfluessig.

60. Die in Artikel 150 Absatz 1 genannten Mindestvoraussetzungen, deren Einhaltung die Kommission bewerten muss, bevor sie beschließt, im Rahmen des Systems der dezentralen Verwaltung Empfängerdrittländer mit der Durchführung bestimmter Maßnahmen zu beauftragen, sind wenig realistisch und zu hoch gegriffen. Die Behörden der Mitgliedstaaten sind nicht verpflichtet, solche Voraussetzungen zu erfuellen, wenn sie Aufgaben im Zusammenhang mit der geteilten Verwaltung übernehmen. Es erscheint nicht begründet, derartige Voraussetzungen in der Haushaltsordnung zu definieren. Die Bestimmungen von Artikel 150 Absatz 2 sind angemessen (siehe Ziffer 58).

61. Der Wortlaut von Artikel 151 ist unklar. Ferner ist der Artikel überfluessig. Die Tatsache, dass die Kommission für die Kontrolle zuständig ist, auch wenn sie einen Teil ihrer Aufgaben im Rahmen der dezentralen Verwaltung überträgt, ist bereits in Artikel 50 Absatz 3 vorgesehen.

62. In Artikel 152 sind die vertraglichen Instrumente, die zur Durchführung der Maßnahmen im Außenbereich verwendet werden sollen, definiert. Diese Frage sollte in den Durchführungsbestimmungen geregelt werden. Die Tatsache, dass die Finanzhilfevereinbarungen mit den Empfängerdrittstaaten Verpflichtungen gegenüber Dritten gleichgestellt werden, sollte in Artikel 72 erwähnt werden.

63. Der Artikel 152 sieht vor, dass die Einzelverträge und die Finanzhilfevereinbarungen zur Durchführung von Finanzierungsvereinbarungen spätestens am 31. Dezember des Jahres n + 3 zu schließen sind(15), wobei n für das Jahr steht, in dem die Mittelbindung vorgenommen wurde. Diese Bestimmungen stützen sich auf die im Rahmen des Phare-Programms zur Anwendung kommenden Regeln, sie sind jedoch an die derzeitigen Durchführungsmodalitäten für die Entwicklungshilfe nicht angepasst, da die Hoechstfrist für die Durchführung zu kurz erscheint. Es handelt sich um ein Verwaltungsproblem, das bereits in Artikel 71 Absatz 3 zur Sprache kommt, in dem festgelegt ist, dass für jede Mittelbindung eine Abwicklungsfrist gilt.

64. Der Artikel 153 Absatz 2, wonach die Vergabeverfahren in den Finanzierungsvereinbarungen, Verträgen oder Finanzhilfevereinbarungen vorzusehen sind, sollte seinen Platz unter Titel IV des ersten Teils finden.

65. Der Artikel 155, wonach bestimmte Maßnahmen in vollem Umfang aus Haushaltsmitteln finanziert werden können, stellt eine Ausnahme von den allgemeinen Regeln bezüglich der Finanzhilfen des Titels V im ersten Teil dar. Der Hof schlägt vor, den Artikel 102 Absatz 1, wonach die Gewährung von Finanzhilfen nach dem Grundsatz der Kofinanzierung erfolgt, wie auch den Artikel 106 Absatz 1, wonach mit der Finanzhilfe nicht der Gesamtbetrag der Betriebskosten der betreffenden Einrichtung gedeckt werden darf, zu streichen, damit die in Artikel 155 vorgesehene Ausnahme hinfällig wird.

66. Der Artikel 156 betreffend die Rechnungsprüfung ist nicht begründet. Da die Haushaltsordnung diese Art von Bestimmungen ausdrücklich vorsehen muss, sollten diese im Titel VII des ersten Teils entweder zwischen den Artikeln 126 und 127 oder zwischen den Artikeln 127 und 128 eingefügt werden.

Sonderbestimmungen für die Europäischen Ämter und die Verwaltungsmittel (zweiter Teil, Titel V, Artikel 157 bis 168)

67. Der Hof empfiehlt, die beiden Titel - zum einen für das Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften und zum anderen für das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung - durch einen einzigen Titel mit der Bezeichnung "Europäische Ämter" zu ersetzen. Die Zahl derartiger Ämter(16) wird mit Sicherheit zunehmen, und ihre jeweilige Berücksichtigung in der Haushaltsordnung wird Anlass ebenso vieler Änderungen der Haushaltsordnung sein, wie Ämter eingerichtet werden. Zudem wäre es anzuraten, den Ämtern vergleichbare Regeln vorzugeben.

68. Was die Verwaltungsmittel angeht, so ist keine der vorgesehenen Ausnahmen unbedingt notwendig, wenn man auf diese Ausgabenart das Prinzip der getrennten Mittel anwendet. Es liegt auf der Hand, dass im ersten Anwendungsjahr dieses neuen Mittelsystems Verpflichtungsermächtigungen in ausreichendem Maße vorgesehen werden sollten, um sämtliche von den Organen getroffenen Beschlüsse und rechtlichen Verpflichtungen abzudecken.

Übergangsbestimmungen (dritter Teil, Titel I, Artikel 169 bis 170)

69. Diese Bestimmungen sind gleichzeitig mit den Sonderbestimmungen für den EAGFL-Garantie betrachtet worden (Ziffern 45 bis 52).

Schlussbestimmungen (dritter Teil, Titel II, Artikel 171 bis 176)

70. Die vom Hof vertretene Gesamtkonzeption besteht darin, in die Haushaltsordnung lediglich die wichtigsten Bestimmungen aufzunehmen. Folglich sollte einerseits die Kommission durch einen Teil der Haushaltsordnung ermächtigt werden, die Durchführungsbestimmungen für die Gesamtheit dieser Vorschriften verabschieden zu können, und andererseits sollte das Konsultationsverfahren zu diesen Bestimmungen und ihre Annahme gleichgeschaltet sein mit dem für die Änderungen der Haushaltsordnung geltenden Annahmeverfahren. Durch diese letzte Maßnahme wäre die zeitliche Kohärenz der diesbezüglich anwendbaren Rechtsvorschriften sichergestellt, die umso wesentlicher ist, als die Haushaltsordnung selbst lediglich die grundlegenden Bestimmungen enthält. Ferner wäre es dem rechtsetzenden Organ möglich, ein vollständiges Bild der letztendlich zur Anwendung kommenden Vorschriften zu erhalten.

71. Wenn bei einer Änderung der Haushaltsordnung vom Konzertierungsverfahren zwischen Parlament und Rat Gebrauch gemacht wird und das Parlament nach Abschluss dieses Verfahrens eine neue Stellungnahme abgibt, dient es dem Zweck der besonderen Konsultation des Hofes im Bereich der Finanzvorschriften, wenn ihm diese Stellungnahme des Parlaments übermittelt wird, damit es ihm möglich ist, seine eigene Stellungnahme zu ergänzen, wenn er dies für erforderlich hält.

72. Die besonderen Finanzregelungen der Gemeinschaftseinrichtungen sollten nicht das Modell der Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan übernehmen, das auf ihren Bedarf nicht notwendigerweise zugeschnitten ist. Sie sollten vielmehr auf einer von der Kommission nach Stellungnahme des Parlaments, des Rates und des Hofes erstellten gemeinsamen Rahmenregelung basieren.

73. Sowohl die Erfordernisse der Rechtmäßigkeit, Kohärenz und Einheitlichkeit der geltenden Finanzbestimmungen als auch ihre Transparenz und Verständlichkeit aus der Sicht der Benutzer und Mittelbewirtschafter setzen voraus, dass die Anzahl der Ausnahmen von den in der Haushaltsordnung aufgestellten Vorschriften auf ein striktes Minimum begrenzt ist und dass lediglich die zulässigen Ausnahmen in der Haushaltsordnung selbst festgeschrieben sind. Infolgedessen sollten die in den Sektorregelungen enthaltenen Ausnahmen aufgehoben werden.

SCHLUSSFOLGERUNG

74. Die generelle Zielrichtung der Kommissionsvorschläge zu grundlegenden Fragen (insbesondere zu den Modalitäten des Haushaltsvollzugs, den Finanzakteuren, zum internen Prüfer, zur Auftragsvergabe und zu den Finanzhilfen) wird als zufriedenstellend erachtet. Es sind jedoch Änderungen erforderlich, um sicherzustellen, dass die vorgesehenen Bestimmungen hinlänglich klar, präzise und je nach Fall starr oder flexibel sind.

75. Es gilt, die Bemühungen um Vereinfachung fortzusetzen, indem:

a) die Ausnahmen von den allgemeinen Haushaltsgrundsätzen noch weiter begrenzt werden;

b) zahlreiche detaillierte Vorschriften ausschließlich in den Durchführungsbestimmungen geregelt werden;

c) der zweite Teil, welcher gesonderte Abschnitte für die verschiedenen Aufgabenbereiche enthält, gestrichen wird.

76. Der Hof billigt die Maßnahmen im Kommissionsvorschlag, die auf die Straffung der Haushaltsstruktur abzielen (allgemeine Anwendung der getrennten Mittel, Abschaffung der negativen Ausgaben). Ebenso billigt er die Reduzierung bestimmter Ausnahmen von den Haushaltsgrundsätzen der Jährlichkeit und der Gesamtdeckung (Abschaffung von Zusatzfristen mit Ausnahme des EAGFL-Garantie; Abschaffung der Wiedereinsetzungsmöglichkeit mit Ausnahme der Strukturfonds; Abschaffung der Wiederverwendung wiedereingezogener Mittel) und die Erlaubnis der Kreditaufnahme ausschließlich zum Zwecke des Erwerbs von Sachanlagen. Nach Ansicht des Hofes hätte allerdings eine weiter gehende Straffung erreicht werden müssen. Insbesondere hält der Hof die Übertragung von Mitteln auf das nächste Haushaltsjahr (Ziffer 7), die Beibehaltung der Zusatzfrist für den EAGFL-Garantie (Ziffer49) ebenso wie die Wiedereinsetzung der Mittel für die Strukturfonds (Ziffer 54 und 56 c) für nicht erforderlich.

77. Um ein wirklichkeitsgetreues Abbild der Vorgänge und der Vermögenslage der Gemeinschaften zu vermitteln, ist Folgendes erforderlich:

a) Die Grundlage für die Mittelbindungen muss eindeutig definiert werden. Sämtliche eingegangenen rechtlichen Verpflichtungen sollten der Bewilligung im Rahmen der Mittelansätze für Verpflichtungen unterliegen. Es sollte nicht möglich sein, Mittelbindungen in Jahrestranchen, denen ein künstlicher Charakter anhaftet,vorzunehmen. Es widerspricht der Logik, dass die Finanzielle Vorausschau zur Folge haben soll, die Mittelansätze für Verpflichtungen auf einer jährlichen Grundlage zu "begrenzen". Werden die vom Hof vorgeschlagenen Änderungen nicht angenommen, wäre es besser, sich für ein Haushaltskonzept der Mittelansätze für Zahlungen ohne Verpflichtungsermächtigungen zu entscheiden (Ziffern 6 und 27 bis 31).

b) "Vorschüsse" zulasten des Haushaltsplans sollten auf das für die Vorfinanzierung erforderliche Maß begrenzt werden. Das wirkliche Wesen der Haushaltszahlungen und der Grad der Verwendung der Vorschüsse auf der Ebene der Endempfänger sollten im Jahresabschluss offengelegt werden (Ziffern 32 und 33).

c) Die Vorschläge der Kommission, die auf eine größere Handlungsfreiheit bei Übertragungen von Zahlungsermächtigungen abzielen, sind sinnvoll und sollten beibehalten werden. Nach Abschluss der rechtlichen Verpflichtungen müssen die Mittelansätze für Zahlungen in der Regel angepasst werden, um die berechtigten Forderungen von Empfängern zu erfuellen, die häufig nicht leicht vorhersehbar sind (Ziffer 10).

d) Die Absicht, eine Negativreserve einzurichten, sollte aufgegeben werden, da sie die Annahme eines Haushalts ermöglicht, der den offensichtlichen bewilligten Gesamtbetrag überschreitet (Ziffer 14).

78. Die Bestimmungen zur Rechnungsführung und Rechnungslegung sind unangemessen. Dies ist der einzige wichtige Bereich, wo erhebliche Auslassungen vorliegen, der Hof aber keinen Text vorschlägt, der in die Haushaltsordnung einzufügen ist. Die von der Kommission vorgeschlagenen Bestimmungen sollten überarbeitet werden, bevor der Rat endgültig entscheidet (Ziffern 41 bis 43).

79. Die Bestimmungen zu den Befugnissen und Rechten des externen Prüfers sind überfluessig, da die Vertragsvorschriften an sich bereits ausreichen (Ziffer 44).

Diese Stellungnahme wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 8. März 2001in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan. O. Karlsson

Präsident

(1) Kommissionsdokument 2000/203 (CNS) - KOM(2000) 461 endg.

(2) Arbeitsdokument der Kommission zur Neufassung der Haushaltsordnung (SEK(1998) 1228 endg. vom 22.7.1998).

(3) ABl. C 57 vom 23.2.1998, S. 1.

(4) Ziffer 17 der Stellungnahme Nr. 4/97 des Hofes.

(5) Ziffer 15 (erste bis vierte Strichaufzählung) der Stellungnahme Nr. 4/97 des Hofes und Ziffern 1.1 bis 1.32 des Anhangs.

(6) Ziffer 31 der Stellungnahme Nr. 1/2001 des Hofes, ABl. C 55 vom 21.2.2001.

(7) Anm. des Übers.: In der deutschen Fassung der Stellungnahme wird für den französischen Ausdruck "bonne gestion financière" und den englischen Ausdruck "sound financial management" der neue deutsche Begriff im Kommissionsvorschlag nicht übernommen. Die deutsche Übersetzung bleibt bei dem entsprechenden Terminus, wie er auch in der deutschen Fassung des Artikels 248 Absatz 2 EG-Vertrag verwendet wird. In den Anhängen sind ebenfalls einige Formulierungen mit "*" gekennzeichnet, bei denen der deutsche Text der Kommission nicht übernommen wird.

(8) Ziffern 1.20 und 1.21 des Anhangs zur Stellungnahme des Hofes.

(9) Ziffer 16 c) der Stellungnahme Nr. 4/97 des Hofes und Ziffern 5.1 bis 5.17 des Anhangs.

(10) Stellungnahme Nr. 1/2000 des Hofes, ABl. C 327 vom 17.11.2000, S. 1.

(11) Ziffer 11 der Stellungnahme Nr. 1/2000 des Hofes.

(12) Verordnung Nr. 2548/98 des Rates, ABl. L 320 vom 28.11.1998, S. 1.

(13) Ziffer 15 (sechste bis achte Strichaufzählung) und Ziffer 16 b) der Stellungnahme Nr. 4/97 des Hofes sowie Ziffern 1.33 bis 1.48 des Anhangs.

(14) Was die öffentliche Lagerhaltung angeht, so ist der letzte Termin für die Einreichung der Berichtigungen der 20. Dezember. Da für diese Ausgabenkategorie der Zeitpunkt für den Abschluss des Rechnungsjahres auf den 15. September festgesetzt wurde, ist eine derartige Frist für die Einreichung der letzten Berichtigungen kaum gerechtfertigt.

(15) Mit Ausnahme der Verträge in den Bereichen Audit und Bewertung, die zu einem späteren Zeitpunkt geschlossen werden können.

(16) Wie dies die Schaffung des neuen EuropeAid-Amtes für die Zusammenarbeit zu Beginn des Jahres 2001 zeigt.

Stellungnahme des gerichtshofes

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