BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

EINLEITUNG

Besondere Merkmale des Themenkreises Außenhilfe, Entwicklung und Erweiterung

8.1. Dieses Kapitel enthält die Feststellungen des Hofes zu folgenden in den Themenkreis Außenhilfe, Entwicklung und Erweiterung fallenden Politikbereichen: 19-Außenbeziehungen, 21-Entwicklung und Beziehungen zu den AKP-Staaten (1), 22-Erweiterung und 23-Humanitäre Hilfe. Im Jahr 2007 beliefen sich die Mittelbindungen auf insgesamt 6 090 Millionen Euro (7 153 Millionen Euro im Jahr 2006) und die Zahlungen auf insgesamt 6 199 Millionen Euro (6 292 Millionen Euro im Jahr 2006). Abbildung 8.1 zeigt die Aufschlüsselung der Zahlungen nach Politikbereichen. Ausführlichere Informationen zu den Ausgaben des Haushaltsjahrs sind Anhang I dieses Berichts zu entnehmen.

8.2. Die Ausgaben in den Bereichen Außenbeziehungen und Entwicklung, die in erster Linie vom Amt für Zusammenarbeit EuropeAid (EuropeAid) ausgeführt werden, umfassen Folgendes: a) finanzielle und technische Hilfe für Länder in Asien und Lateinamerika sowie wirtschaftliche Zusammenarbeit mit diesen Ländern; b) Europäische Nachbarschaftspolitik einschließlich der strategischen Partnerschaft mit Russland; c) thematische Programme einschließlich Ernährungssicherheit, nichtstaatliche Akteure und lokale Behörden, Umwelt, Gesundheit und Bildung, Demokratie und Menschenrechte.

8.3. Die meisten dieser Ausgaben unterliegen der direkten zentralen Verwaltung durch die Kommission, entweder durch deren zentrale Dienststellen oder — bei etwa 80 % der Ausgaben — durch deren Delegationen in den betreffenden Drittländern. Die über internationale Organisationen geleistete Hilfe unterliegt der gemeinsamen Verwaltung.

8.4. Bei einem Großteil der Zahlungen handelt es sich um Vorschüsse/Vorfinanzierungen an die Einrichtungen, die mit der Durchführung von Entwicklungsprojekten betraut sind, wie etwa staatliche Einrichtungen, Nichtregierungsorganisationen und internationale Organisationen. Die geförderten Projekte sind auf weltweit über 150 Länder verteilt, und die Durchführungseinrichtungen weisen im Hinblick auf ihre Größe und ihre Zuständigkeiten erhebliche Unterschiede auf. Auf Projektebene wird eine große Zahl von Einzelzahlungen vorgenommen, die komplexen Vorschriften, insbesondere im Zusammenhang mit Ausschreibungen und dem Ursprung von Lieferungen, unterliegen. 8.4. Aufgrund der mehrjährigen Ausrichtung vieler Projekte und Kontrollsysteme können viele im Verlaufe eines Projekts festgestellte Fehler und damit verbundene zu Unrecht bezahlte Beträge in einem späteren Jahr als dem, auf das sich die Untersuchung richtet, behoben bzw. rückgefordert werden. Durch das Kontrollsystem soll deshalb sichergestellt werden, dass von den Begünstigten gestellte Zahlungsanträge in wichtigen Phasen der Projektdurchführung kontrolliert und Fehler bei Vorschusszahlungen/Vorfinanzierungen festgestellt und im Rahmen nachfolgender Zahlungen in einem späteren Jahr als dem, das Gegenstand der Untersuchung ist, behoben werden können. Abschlusszahlungen erfolgen nach Beendigung des Projekts und nach Genehmigung der Abschlussprojektberichte durch die Kommission.

8.5. Die Generaldirektion Erweiterung verwaltet die Ausgaben für Unterstützung beim Übergang und Institutionenaufbau, die im Rahmen des Instruments für Heranführungshilfe, des Phare-Programms, des CARDS-Programms (2) und der Zusammenarbeit mit der Türkei gewährt wird. Die Zahlungen werden im Allgemeinen entweder über ein dezentrales Durchführungssystem (DIS) oder über das erweiterte dezentrale Durchführungssystem (EDIS) abgewickelt. Im Falle von DIS unterliegen die Zuschlagsentscheidungen einer Ex-ante-Kontrolle durch die Kommissionsdelegationen, während bei EDIS auf diese Ex-ante-Kontrolle verzichtet wird. 8.5. Bei potenziellen Beitrittskandidaten kommen zwei weitere Arten der Verwaltung zum Einsatz. In Albanien sowie Bosnien und Herzegowina werden Unterstützungsleistungen durch die EG-Delegationen verwaltet (zentrale Direktverwaltung in dekonzentriertem Verfahren). In Montenegro, der Ehemaligen Jugoslawischen Republik Mazedonien (FYROM) und Serbien sowie im Kosovo verwaltet die Europäische Agentur für Wiederaufbau Unterstützungsleistungen in einem zentralen, indirekten Verfahren. Die zentrale Verwaltung wird bei Mehrländerprogrammen und bei der Unterstützung der türkisch-zypriotischen Gemeinschaft angewendet.

8.6. Die humanitäre Hilfe, einschließlich der Nahrungsmittelhilfe, wird von der Generaldirektion für humanitäre Hilfe (ECHO) durchgeführt. Die betreffenden Ausgaben werden von den zentralen Kommissionsdienststellen verwaltet. Rund die Hälfte der gebundenen Mittel wird in Zusammenarbeit mit Nichtregierungsorganisationen abgewickelt (direkte zentrale Verwaltung), während die andere Hälfte über die Vereinten Nationen oder andere internationale Organisationen abgewickelt wird (gemeinsame Verwaltung).

SPEZIFISCHE BEURTEILUNG IM RAHMEN DER ZUVERLÄSSIGKEITSERKLÄRUNG

Prüfungsumfang

8.7. Ziel der Prüfung war es, zu einer Schlussfolgerung hinsichtlich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge in den Bereichen Außenhilfe, Entwicklung und Erweiterung zu gelangen. Die Prüfung hatte zwei Hauptkomponenten: a) vertiefte Prüfung der im Jahr 2007 durch die Kommission bzw. ihre Delegationen vorgenommenen zugrunde liegenden Vorgänge auf der Grundlage einer repräsentativen statistischen Stichprobe von 145 Vorgängen. Die Stichprobe umfasste Zahlungen an Durchführungseinrichtungen, Zahlungen für Budgethilfen und an Treuhandfonds sowie sonstige direkt durch die Kommission bzw. ihre Delegationen — z. B. auf der Grundlage von Bau-, Liefer- oder Dienstleistungsaufträgen — getätigte Zahlungen. Gegebenenfalls fanden Vor-Ort-Prüfungen bei den Durchführungseinrichtungen statt, um die den Angaben in den Finanz- oder Prüfberichten zugrunde liegenden Zahlungen zu überprüfen; b) eine Bewertung der Überwachungs- und Kontrollsysteme der Kommission sowohl auf der Ebene der zentralen Kommissionsdienststellen als auch auf der Ebene der Delegationen, die Folgendes umfasste: i) Ex-ante-Kontrollen bei Aufträgen und Zahlungen; ii) Überwachung der Durchführungseinrichtungen; iii) externe Prüfungen; iv) interne Prüfung.

8.8. Im Zuge der Prüfung fanden im Hinblick auf eine genauere Überprüfung der Vorgänge Prüfbesuche in acht Ländern statt: in Indonesien, Nicaragua, Costa Rica, Ägypten und den Philippinen zu den Ausgaben im Bereich Außenbeziehungen sowie in Bulgarien, der Türkei und Kroatien zu den Ausgaben im Bereich Erweiterung.

Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge

8.9. Die vertieften Prüfungen ergaben für den Themenkreis als Ganzes eine wesentliche Fehlerquote in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und/oder Ordnungsmäßigkeit. Die Schätzung der Fehlerquote und des Anteils der fehlerbehafteten Vorgänge — die in erster Linie auf der Ebene der Durchführungseinrichtungen auftraten — sind Anhang 8.1 zu entnehmen. Folgende Fehlerarten wurden festgestellt: 8.9. Diese Fehler stehen hauptsächlich im Zusammenhang mit Ausgaben, die von Durchführungseinrichtungen im Rahmen von Vorschusszahlungen/Vorfinanzierungen vorgenommen werden. Die gemäß dem Kontrollsystem der Kommission vor Abschlusszahlungen durchzuführenden obligatorischen Finanzkontrollen ermöglichen die Erkennung und Behebung der Fehler.

a) Förderfähigkeitsfehler, beispielsweise aus folgenden Gründen: nicht ordnungsgemäße Anwendung der Auftragsvergabeverfahren, außerhalb der festgelegten Projektlaufzeit oder der für das Projekt definierten Kostenkategorien angefallene Ausgaben sowie vom Empfängerland ohne Rechtsgrundlage bzw. vor Erbringung der betreffenden Dienstleistungen erbrachte Zahlungen; a) In einem Beispiel weicht die Beurteilung der Kommission von den Feststellungen des Rechnungshofs ab. Die festgestellten Fehler betreffen Verträge, die von den begünstigten Ländern im Rahmen eines Systems abgeschlossen wurden, gemäß dem die begünstigten Länder von der Kommission Vorschusszahlungen (Vorfinanzierung) erhalten können. Die Kommission überprüft die Förderfähigkeit von Ausgaben, nachdem sie von den Ländern, die eine Heranführungshilfe erhalten, die abschließende Kostenaufstellung und die Belege erhalten hat. Entsprechen Ausgaben nicht den Vorschriften, setzt sie die Abschlusszahlung aus oder behält die betreffenden Beträge ein.

b) Fehler im Zusammenhang mit dem tatsächlichen Vorhandensein: Bei einigen Zahlungen lagen die für die Validierung der Zahlungen erforderlichen Belege (z. B. Rechnungen, Quittungen und Bankauszüge) nicht vor.

8.10. Zudem ist im Falle von drei Zahlungen an Organisationen der Vereinten Nationen festzustellen, dass einige der erforderlichen Dokumente von den betroffenen Organisationen nicht rechtzeitig vorgelegt werden konnten. 8.10. Die Kommission hat alle ihr zur Verfügung stehenden Informationen bereitgestellt und unterstützt den Antrag des Rechnungshofs zur Anforderung weiterer Nachweise von den Organisationen der Vereinten Nationen. Nachdem die Kommission vom Rechnungshof über diesbezügliche Schwierigkeiten informiert wurde, hat sie sich mit den entsprechenden Stellen der Vereinten Nationen in Verbindung gesetzt, um eine Lösung zu finden und um sicherzustellen, dass der Rechnungshof die angeforderten Informationen erhält.

Bewertung der Überwachungs- und Kontrollsysteme

Ex-ante-Kontrollen

8.11. Obwohl der Hof einige spezifische Fehler aufgedeckt hat, stellte das System der Ex-ante-Kontrollen der Zahlungen und Aufträge durch die Kommission im Allgemeinen eine wirksame Kontrolle derjenigen Vorgänge dar, die direkt auf der Arbeit der Kommissionsdienststellen selbst beruhen.

8.12. Allerdings wiesen die Überwachungs- und Kontrollsysteme in Bulgarien — trotz der Erteilung der EDIS-Zulassung (und damit des Verzichts auf die Ex-ante-Kontrolle durch die Delegation) — erhebliche Schwachstellen auf. Bei zwei Durchführungseinrichtungen, die im Juni 2007 die EDIS-Zulassung erhalten hatten, gab es Schwachstellen in Bezug auf die Einhaltung der geltenden Ausschreibungs- und Auftragsvergabeverfahren und die Beachtung der Auftragsbedingungen für die Durchführung. Dies wurde von den Kommissionsdienststellen bestätigt und führte zur Formulierung eines Vorbehalts in der jährlichen Erklärung des Generaldirektors der Generaldirektion Erweiterung. 8.12. Die Zahlungen an zwei Durchführungsstellen wurden im Februar 2008 ausgesetzt. Wenn nicht innerhalb kürzester Zeit angemessene Maßnahmen getroffen werden, nimmt die Kommission deren Akkreditierung zurück, sodass sie nicht mehr zur Verwaltung von Heranführungs- und Nachfolgehilfen berechtigt sind. Die Kommission wird die Systeme der begünstigten Länder auch weiterhin streng überwachen. Es wurde ein Aktionsplan eingerichtet, um sicherzustellen, dass Verbesserungen erreicht werden. Es wurden bereits einige Fortschritte erzielt, doch die einzelstaatlichen Stellen müssen weitere Maßnahmen treffen.

8.13. Im Bereich der Budgethilfen wurden sieben Zahlungen sowie die in den betroffenen Delegationen angewandten Überwachungs- und Kontrollsysteme geprüft.

8.14. Budgethilfe kann gewährt werden, sofern die Verwaltung der öffentlichen Ausgaben im Partnerland hinreichend transparent, zuverlässig und effizient ist und sofern eine genau definierte sektorbezogene oder gesamtwirtschaftliche Politik besteht, der die wichtigsten Geber des Landes, einschließlich erforderlichenfalls der internationalen Finanzinstitutionen, zugestimmt haben (3). Auf dieser Grundlage hat die Kommission spezifische Richtlinien mit den Bedingungen für die Auszahlung der Mittel ausgearbeitet, wonach die Zahlung der aufeinanderfolgenden Tranchen an das Erreichen zufriedenstellender Fortschritte bei der Zielerreichung gebunden ist (4). Die für die Erstellung der Bewertungen und die Bemessung der Ergebnisse angewandten Leistungsindikatoren waren jedoch nicht in allen geprüften Fällen terminiert, klar und eindeutig sowie erreichbar. 8.14. In diesen Fällen wurden die freizugebenden Tranchen als schwebend gekennzeichnet, und die Auszahlung erfolgt, wenn die Bedingungen erfüllt sind. Für die Leistungsindikatoren und Bedingungen in ihrer Gesamtheit konnte deshalb kein zeitlicher Rahmen festgelegt werden. Diese Modalität wird von verschiedenen Geberparteien verwendet. Im Falle von HIPC beispielsweise sind die Bedingungen schwebend, und es besteht kein zeitlicher Rahmen für die verschiedenen Stufen. Die Kommission stimmt der allgemeinen Bemerkung des Rechnungshofs zu, dass in bestimmten Fällen ein Zeitrahmen erforderlich ist, um die Erfüllung von Bedingungen besser vorhersehen zu können. Die Kommission versucht, in allen Fällen klar und eindeutig zu handeln und sicherzustellen, dass die Leistungsindikatoren erreichbar sind.

8.15. Bei zwei Zahlungen war mehr als die Hälfte der Indikatoren (in einem Fall sechs von neun) nicht terminiert, was es unmöglich machte, aufgrund der Nichterfüllung einer Bedingung zu einem bestimmten Termin zu aussagekräftigen Schlussfolgerungen zu gelangen. Außerdem waren mehr als 40 % der Indikatoren nicht messbar oder nicht spezifisch: Beispielsweise sollte der erreichte Aufforstungsprozentsatz angegeben werden, wobei jedoch keinerlei Bemessungskriterien vorgegeben wurden; ein weiteres Beispiel war das Ziel der Verbesserung der Leistung der öffentlichen Bediensteten, ohne genauere Angaben darüber, was bewertet werden sollte. In einem Fall wurden mehr als 70 % der Indikatoren auf der Grundlage von Dokumenten in arabischer Sprache bewertet, obwohl das Finanzierungsabkommen ausdrücklich Englisch vorsah. Dies führte zu einer deutlichen Verringerung der Anzahl der Beteiligten, die in der Lage waren, alle Informationen zu verstehen. 8.15. Wie bereits zuvor angegeben, ist die Festlegung eines zeitlichen Rahmens nicht unbedingt erforderlich. Die Kommmission stimmt zu, dass weitere Verbesserungen möglich sind und dass einige Indikatoren und Bestimmungen eindeutiger definiert und auf einen ergebnisorientierteren Ansatz ausgerichtet werden können. Bereichsbezogene Reformen sind jedoch als ein fortlaufender Vorgang zu betrachten, weshalb vorherige, auf Vorbereitungsphasen zielende Schritte in einigen Fällen zur Begleitung des gesamten Vorgangs erforderlich sind.

8.16. Die von der Kommission für allgemeine Budgethilfen vorgegebenen Richtlinien lassen in der Praxis Auslegungsspielraum, und selbst wenn die Leistungsbemessung ergibt, dass die Programmergebnisse nicht zu 100 % erreicht wurden, besteht die Möglichkeit, dass die Empfängerländer 100 % der im Rahmen der Finanzierungsabkommen bereitgestellten Mittel erhalten. 8.16. Bei der Auswahl der optimalen Zahlungsbedingungen muss ein bestimmter Ermessensgrad in Bezug auf die Beurteilung der Indikatoren bestehen. Dies ist insbesondere aufgrund von einigen äußeren Einflüssen wichtig, die nicht im Kontrollbereich der Regierungen liegen. Nichtsdestotrotz muss jedoch eine strenge Beurteilung vorgenommen werden.

Überwachung der Durchführungseinrichtungen

8.17. Die Fehler auf der Ebene der Durchführungseinrichtungen sind häufig auf Schwachstellen in deren Finanzverfahren zurückzuführen. In den Politikbereichen Außenbeziehungen und Entwicklung deckte der Hof bei fünf der neun besuchten Durchführungseinrichtungen Schwachstellen auf. 8.18. Die wichtigsten aufgedeckten Schwachstellen betrafen unangemessene Verfahren im Bereich der Belegdokumente und ihrer Aufbewahrung sowie unzulängliche Rechnungsführungssysteme, welche keine ausreichende Gewähr für die angemessene Darstellung der Ausgaben boten, selbst bei der häufig eher geringen Größe der Einrichtungen. Des Weiteren wurden unzulängliche Verfahren für die Erfassung der Ausgaben festgestellt, was dazu führte, dass Vorschüsse systematisch als tatsächliche Ausgaben in den Rechnungsführungssystemen erfasst und Wechselkurse uneinheitlich angewendet wurden. Nach Ansicht des Hofes könnten Schwachstellen dieser Art durch eine gezieltere Überwachung und Unterstützung seitens der Delegationen verhindert werden. 8.19. Bei von den Durchführungsorganisationen in Zusammenarbeit mit ihren lokalen Partnern durchgeführten Maßnahmen deckte der Hof zudem drei Fälle auf, in denen die eingerichteten Systeme nicht gewährleisteten, dass die lokalen Partner über die Bestimmungen des zwischen der Durchführungseinrichtung und der Kommission geschlossenen Vertrags informiert waren und diese anwendeten. 8.20. Ein erheblicher Teil der von EuropeAid und der Generaldirektion ECHO getätigten Ausgaben (im Jahr 2007 betraf dies Zahlungen in Höhe von 820 Millionen Euro) wird über Organisationen der Vereinten Nationen abgewickelt. Das Rahmenabkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und den Vereinten Nationen über die Zusammenarbeit im Finanz- und Verwaltungsbereich (Financial and Administrative Framework Agreement, FAFA), das am 29. April 2003 unterzeichnet wurde, enthält die Bedingungen für die Überprüfung der betreffenden Ausgaben. 8.17-8.20. Durchführungseinrichtungen sind nicht Teil des internen Kontrollsystems der Kommission, sondern sind im Rahmen einer vertraglichen Beziehung mit der Durchführung spezifischer Aktionen betraut. Die Kommission überwacht vorrangig die Erfüllung der Vertragsbedingungen, falls erforderlich auch zentrale Aspekte der internen Kontrollsysteme der Durchführungseinrichtungen. Die Tatsache, dass auf Ebene der Durchführungseinrichtungen eine Schwachstelle festgestellt wird, impliziert weder das Vorliegen einer Schwachstelle im Kontrollsystem der Kommission noch, dass diese Schwachstelle von der Kommission nicht erkannt wird.

8.21. Im Jahr 2007 wurden von der Kommission im Rahmen des FAFA 57 Prüfbesuche veranlasst bzw. durchgeführt, im Vergleich zu nur 22 Prüfbesuchen im Zeitraum 2004-2006. Die Ergebnisse dieser Prüfbesuche sind eine wichtige Grundlage für die Zuverlässigkeitsgewähr der Kommission in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge. Allerdings lag zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes nur für vier dieser Prüfbesuche (die sieben Projekte abdeckten) ein Schlussbericht vor, weshalb der Hof den globalen Beitrag dieser Prüfbesuche im Rahmen der Überwachung und Kontrolle durch die Kommission nicht beurteilen kann.

8.22. Im Politikbereich Erweiterung wurden Schwachstellen bei einer Durchführungseinrichtung in der Türkei festgestellt, welche die mangelnde Trennung der Aufgabenbereiche sowie Personalfragen betrafen. In diesem Fall genügte die von der EG-Delegation im Rahmen der dezentralen Verwaltung (DIS) vorgenommene Ex-ante-Kontrolle der Ausschreibungs- und Auftragsvergabeverfahren, um die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge zu gewährleisten. 8.22. Der Zyklus der Kontrollbesuche ist nicht gleichmäßig über den Jahresverlauf verteilt, und die meisten Besuche erfolgten in der zweiten Hälfte des Jahres 2007. Die komplexen und ergänzenden Kontrollen — die Prüfbesuche sind nur ein Teil davon — bilden die Grundlage für die Zuverlässigkeitserklärung der Generaldirektoren im Jahresbericht. Es sind jedoch auch weitere Informationsquellen verfügbar, wie die Überprüfung auf Übereinstimmung mit den vier Säulen (wird für über 97 % der Beiträge an Unterzeichner des Rahmenabkommens über die Zusammenarbeit im Finanz- und Verwaltungsbereich (FAFA) durchgeführt), die Einhaltung der Meldepflichten und von den Dienststellen der Kommission durchgeführte Kontrollen.

Externe Prüfungen der Erstattungsanträge für Projekte

8.23. EuropeAid wendet ein System verschiedener Prüfungen an, das die Erstattungsfähigkeit der gemeldeten Projektkosten gewährleisten soll. Eine erste Stufe der Sicherheit wird durch Prüfungen auf Projektebene erreicht, auf die sich die Anträge auf weitere Finanzierungen stützen. In den meisten Fällen müssen Prüfberichte vorgelegt werden, bevor die Zahlungen an die Durchführungseinrichtungen der Projekte angewiesen werden. Die Qualität dieser Berichte und der ihnen zugrunde liegenden Prüfungsarbeit ist daher für die Genehmigung der betreffenden Zahlungen von herausragender Bedeutung. 8.23. Auf eine Aufforderung der Kommission hin haben die türkischen Behörden Maßnahmen ergriffen, um die in Betracht gezogene Aussetzung des dezentralen Durchführungssystems (DIS) abzuwenden, unter anderem durch die Annahme von Gesetzen, die eine stärkere Rolle der Finanzierungs- und Vergabestelle (CFCU) vorsehen. Ergebnis ist, dass die Aufgabentrennung inzwischen gewährleistet ist und die Mitarbeiteranzahl erheblich erhöht wurde. Konstante Überwachung und weitere Folgeuntersuchungen zählen weiterhin zu den Hauptprioritäten.

8.24. Diese Projektprüfungen wurden im Jahr 2007 verbessert, waren aber weiterhin nicht durchgängig von ausreichender Qualität. Bei den wichtigsten festgestellten Schwachstellen handelte es sich um Folgendes: — Bei drei von 11 Berichten, die für die Durchsicht an Ort und Stelle auf der Ebene der Delegationen ausgewählt wurden, deckte der Hof nicht erstattungsfähige Ausgaben sowie die Nichteinhaltung von Ausschreibungsverfahren auf sowie in zwei Fällen Schwachstellen auf der Ebene der internen Kontrollsysteme, die von den externen Prüfern nicht erkannt worden waren. — Bei zwei dieser drei Berichte war deren Qualität wegen der mangelnden Transparenz bei der Auswahl der Prüfer nicht gewährleistet. — In einem anderen Fall war der Prüfungsumfang nicht angemessen, da lediglich ein Prüfbericht über die Einrichtung vorgelegt wurde, der keinerlei Informationen zum betreffenden Projekt enthielt. Auf die von den Begünstigten veranlassten Ausgabenüberprüfungen finden für ab Februar 2006 unterzeichnete Verträge neue Aufgabenbeschreibungen Anwendung. Allerdings haben diese neuen Aufgabenbeschreibungen keine Auswirkungen auf vor diesem Datum bestehende Verträge, sodass es noch einige Zeit dauern wird, bis sie ihre volle Wirkung entfalten. Für die von der Kommission veranlassten Prüfungen sind seit Oktober 2007 überarbeitete Aufgabenbeschreibungen verbindlich. 8.24. Externe Kontrollen zählen zu den Bestandteilen des internen Kontrollsystems von EuropeAid und dienen zusammen mit anderen Kontrollen zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit von Vorgängen. Die Kommission begrüßt die Beurteilung des Rechnungshofs in Bezug auf die festgestellten Verbesserungen. Diese Kontrollberichte beziehen sich auf Verträge, die vor Februar 2006 unterzeichnet wurden. Folglich ist der neue Aufgabenbereich, den EuropeAid für externe Kontrollen eingerichtet hat und der für neue Verträge ab diesem Datum gilt, in den vorliegenden Fällen nicht anwendbar. Durch diesen neuen Aufgabenbereich soll das Auftreten von Schwachstellen verhindert werden, auf die der Rechnungshof hinweist. Beide Verträge wurden 2005 unterzeichnet, und gemäß den allgemeinen Bedingungen, die für ab Februar 2003 unterzeichnete Verträge über Finanzhilfen gelten, muss ein externer Wirtschaftsprüfer den abschließenden Finanzbericht über eine Aktion bestätigen, bevor dieser der Kommission vorgelegt wird. Dieser Wirtschaftsprüfer wird vom Begünstigten ausgewählt und muss von der Kommission genehmigt werden. Der Name des Wirtschaftsprüfers wird bei den besonderen Bedingungen des Vertrags angegeben. Es muss sich um ein „Mitglied einer international anerkannten Aufsichtsstelle für gesetzlich vorgeschriebene Rechnungsprüfungen“ handeln. Dieser Vertrag wurde von der Kommission im Jahr 2002 unterzeichnet. Zu diesem Zeitpunkt konnten die Begünstigten einen Kontrollbericht zusammen mit den Finanzberichten und ausführlichen Beschreibungen nur zu ihrem jeweiligen Jahresabschluss senden. Seit 2003 gelten andere Vorschriften für Verträge über Finanzhilfen, und vor der Vornahme der Abschlusszahlung ist jetzt ein spezifischer Prüfbericht erforderlich. Die Kommission geht davon aus, dass die Verbesserungen zunehmend Wirkung zeigen werden.

8.25. Eine weitere Stufe der Sicherheit wird durch von EuropeAid veranlasste zusätzliche Prüfungen bei auf der Grundlage einer Risikoanalyse ausgewählten Projekten erreicht. Allerdings wurden bislang keine umfassenden Verfahren ausgearbeitet, die es erlauben würden, den vollen Nutzen aus diesen Prüfungen zu ziehen: 8.25.

a) Die Abdeckung der Ausgaben durch geplante zusätzliche Prüfungen lag in den wichtigsten geografischen Direktionen zwischen 8 % und 43 %. Technische Abweichungen gegenüber den Richtlinien verhindern eine Konsolidierung der Daten auf der Ebene von EuropeAid als Ganzes, weshalb nicht klar ist, ob unter Berücksichtigung dieser zusätzlichen Prüfungen ein vergleichbares Mindestmaß an Sicherheit für den Gesamtbereich erreicht wird. a) Die Mehrzahl der Kontrollen des jährlichen Prüfungsplans (Annual Audit Plan — AAP) finden während der Durchführung der Aktion statt und hängen weitgehend von der Durchführungsgeschwindigkeit ab. Das heißt: Abhängig von dem von einer Delegation verwalteten Finanzierungsvolumen, der Zusammensetzung des Projektportefeuilles (Anzahl und Typ) und dem Durchführungsstatus können die Kontrollaktivitäten je nach Delegation und je nach Jahr unterschiedlich ausfallen. Die Festlegung eines vorgegebenen Kontrollverhältnisses in % des verwalteten Finanzierungsvolumens würde Schwankungen bei den Prüfungsaktivitäten zwischen verschiedenen Jahren nicht verhindern und wäre außerdem stark vom Typ und Wert der kontrollierten Projekte abhängig. Beim System von EuropeAid wird die Zuverlässigkeit nicht dadurch erreicht, dass im Voraus ein bestimmtes Kontrollverhältnis festgelegt wird, sondern einfach durch die Sicherstellung, dass die Kontrollen alle relevanten „Kontrollbereiche“ abdecken, die entsprechend den wahrgenommenen Risiken identifiziert werden.

b) Der Prüfungsplan, der ursprünglich 373 Prüfungen vorsah, wurde während des Jahres erheblich geändert (109 Prüfungen fielen weg und 99 kamen hinzu, sodass die Gesamtzahl schließlich bei 363 Prüfungen lag). Dieses Ausmaß an Änderungen so kurz nach Annahme des Plans gibt Anlass zu Zweifeln am systematischen und risikoorientierten Charakter der Prüfungsplanung. Die IT-Anwendung CRIS-Audit, anhand deren die Fortschritte und Ergebnisse überwacht werden sollen, war im Jahr 2007 noch nicht vollständig einsatzbereit. Der Schlussbericht enthält keine Angaben zu Planungskriterien, wie Zielgruppe und Grad der Abdeckung, weshalb kein Vergleich zwischen den geplanten und den erreichten Ergebnissen möglich ist. b) Der Prüfungsplan enthält eine Reihe von Pflichtprüfungen für Projekte mit erheblich unterschiedlichen Laufzeiten. Je nach Fortschritt des Projekts werden einige der für das Jahr vorgesehenen Kontrollen auf spätere Jahre verschoben und andere werden vorgezogen. Seit dem 1. Januar 2008 wird CRIS-Audit für die Überwachung des Fortschritts und der Ergebnisse von Kontrollen, einschließlich für den jährlichen Prüfungsplan 2007, verwendet. Die Kommission überwacht jetzt im Laufe des Jahres regelmäßig die Umsetzung des jährlichen Prüfungsplans, wobei sie unter anderem regelmäßige Berichte und Aktualisierungen von den Delegationen erhält.

c) Bis Jahresende wurden nur für 121 der geplanten Prüfungen Berichte vorgelegt. Diese niedrige Durchführungsrate schränkt die Qualität der durch die externe Prüfungstätigkeit gewonnenen Sicherheit für das betreffende Jahr ein. c) Am Ende des Jahres 2007 waren zwei Drittel der Prüfungen des Prüfungsplans 2007 in Auftrag gegeben, und ein Drittel der Berichte war eingegangen. Dies entspricht den Daten vorheriger Jahre. Zum selben Zeitpunkt waren nahezu alle Berichte für die im jährlichen Prüfungsplan 2006 vorgesehenen Prüfungen eingegangen (171 von 177 geplanten Prüfungen), wodurch das normale Lebenszyklusende eines jährlichen Prüfungsplans nach der Formel „Jahr n + 1“ bestätigt wird.

d) Im Jahr 2007 gab es in den Bereichen Berichterstattung über die Fortschritte und Analyse der Ergebnisse der externen Prüfungen noch Raum für Verbesserungen. Das für Prüfungsmethodik zuständige zentrale Referat legte zwar einen Synthesebericht vor, doch deckte dieser nicht alle Bereiche ab. Nicht überprüft wurden beispielsweise Prüfungen durch lokale Firmen, die auf der Grundlage von Verträgen mit einzelnen Delegationen durchgeführt wurden und bei denen das Qualitätsrisiko möglicherweise höher ist als bei auf der Grundlage zentraler Rahmenverträge durchgeführten Prüfungen. d) Der jährlich erstellte zusammenfassende Bericht erstreckt sich auf Kontrollen, die gemäß dem Rahmenvertrag für Kontrollen finanziert wurden. Diese beinhalten vom EuropeAid-Hauptsitz sowie von den Delegationen verwaltete Kontrollen und stellen auf repräsentative Weise die von den Wirtschaftsprüfern festgestellten Probleme und mögliche Lösungen dar.

8.26. Bei ausgewählten, erst vor kurzem abgeschlossenen Programmen im Politikbereich Erweiterung finden Ex-post-Kontrollen (Abschlussprüfungen) statt, die von auf Vertragsbasis tätigen externen Prüfern durchgeführt werden. Aufgrund einer Änderung der Methode war die Zahl der Berichte im Jahr 2007 außergewöhnlich hoch, und bei einigen dieser Berichte fand keine Weiterverfolgung statt. Die Generaldirektion Erweiterung erhielt im Jahr 2007 99 Schlussberichte; zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes im April 2008 war die Weiterverfolgung bei 66 dieser Berichte noch nicht endgültig abgeschlossen. Zudem war die Weiterverfolgung bei sechs im Jahr 2006 nicht endgültig abgeschlossenen Berichten noch nicht beendet. Manchmal vergeht nach dem Schlussbericht mehr als ein Jahr, bis die endgültige Antwort des Empfängerstaats eingeht. 8.26. Trotz der außergewöhnlich hohen Anzahl von Berichten konnte die Kommission die Arbeitslast bewältigen: Die Anzahl der bearbeiteten Berichte stieg im Vergleich zu 2006 um 70 %. Viele der Berichte konnten nicht zum Jahresende abgeschlossen werden, denn bevor die Kommission eine endgültige Stellungnahme abgeben kann, muss die geprüfte Partei in Bezug auf die Beobachtungen der Kommission antworten, und eventuell festgestellte Unregelmäßigkeiten müssen untersucht werden. Dieser Vorgang dauert durchschnittlich 3 bis 4 Monate. In einigen Fällen kann es aufgrund der Komplexität der Ergebnisse und als Folge der Anforderungen an eine präzise Anwendung möglicher Finanzkorrekturen zu längeren Verzögerungen bei der Verarbeitung kommen.

8.27. Die Generaldirektion ECHO gibt Prüfungen am Hauptsitz ihrer NRO-Durchführungspartner und Vor-Ort-Prüfungen bei Projekten in Auftrag. Im Jahr 2007 erhöhte die Generaldirektion ECHO die Zahl der Vor-Ort-Prüfungen deutlich, doch fanden die meisten Prüfungen — ebenso wie 2006 — am Hauptsitz der Partner statt, wo die Realität der Zahlungen nicht vollständig überprüft werden kann. 8.27. Wie in der Antwort der Kommission auf den Jahresbericht 2006 des Rechnungshofs dargelegt, müssen die Kontrollen im Zusammenhang einer allgemeinen Kontrollstrategie betrachtet werden (siehe Absatz 8.18 der Antwort der Kommission auf den Jahresbericht 2006 des Rechnungshofs). Die Kommission setzt schwerpunktmäßig auf Kontrollmaßnahmen im Rahmen genauer Folgeuntersuchungen durch Sachverständige vor Ort und durch Bedienstete der Kommission am Hauptsitz. Daneben nimmt die Kommission eine genaue Analyse der von Partnern in den verschiedenen Berichten bereitgestellten Informationen vor. Die Informationen, die bei den weiter oben beschriebenen Kontrollen gesammelt werden, werden von den externen Wirtschaftsprüfern bei Kontrollen am Sitz der Organisationen verwendet, um das tatsächliche Vorhandensein der Projektausgaben sowie deren Rechtmäßigkeit zu beurteilen.

8.28. Die bei diesen Prüfungen am Hauptsitz der Partner gezogenen Stichproben der Zahlungen betreffen etwa ein Drittel der Projekte. Im Jahr 2007 wurde ein Anteil von 2,6 % des geprüften Betrags als potenziell nicht erstattungsfähig eingestuft, auch wenn — nach Eingang der von den Nichtregierungsorganisationen gelieferten Erklärungen — letztlich wahrscheinlich nur ein Teil dieser Mittel wiedereingezogen wird. Es gibt keine Bestimmung für die Hochrechnung der Ergebnisse. Das Prüfungssystem ermöglicht es daher nicht, das Ausmaß der potenziell nicht erstattungsfähigen Ausgaben insgesamt zu beurteilen. Bei zwei NRO-Hauptsitzen, bei denen der Hof Vor-Ort-Prüfungen durchführte, enthielten die von der Generaldirektion ECHO in Auftrag gegebenen Prüfberichte keinen Hinweis auf Schwachstellen in den Ausschreibungsverfahren und auf nicht erstattungsfähige Ausgaben. 8.28. Durch verschiedene Kontrollverfahren, wie die Beurteilung eines Partners vor der Unterzeichnung eines Partnerschaftsrahmenvertrags (FPA), der jährlichen Bewertung der Partner durch die Generaldirektion Humanitäre Hilfe (DG ECHO) und die während Kontrollen am Sitz der Organisationen durchgeführte Bewertung von Kontrollsystemen, überprüft die Generaldirektion ECHO, ob ihre Partner Kontrollsysteme eingerichtet haben. Diese Verfahren bieten gleichwertige Garantien für Zahlungen gemäß Artikel 117 der Haushaltsordnung und Artikel 180 ihrer Durchführungsbestimmungen, wonach der verantwortliche Anweisungsbefugte entsprechend seiner Risikobewertung unter bestimmten Umständen die Verpflichtung erlassen kann, eine Bescheinigung zu den Finanzausweisen und zugrunde liegenden Rechnungen bereitzustellen.

Interne Prüfung

8.29. Die sowohl für EuropeAid als auch für die Generaldirektion ECHO zuständige interne Auditstelle beabsichtigt, im Jahr 2010 eine jährliche Gesamtbewertung des Stands der internen Kontrolle bei EuropeAid vorzulegen, nachdem der mehrjährige Prüfungsplan für den Zeitraum 2007-2009, der sich auf eine interne Risikoanalyse durch die interne Auditstelle stützt, abgeschlossen wurde. Die interne Risikoanalyse der internen Auditstelle deckt sich nicht völlig mit der von EuropeAid, und in bestimmten Bereichen mit hohem Risiko sind für den Zeitraum 2007-2009 keinerlei Prüfungen vorgesehen. 8.29. Die Risikoanalyse der internen Auditstelle erfolgt unabhängig von der von EuropeAid durchgeführten eigenen Risikoanalyse. Die zuletzt genannte Risikoanalyse wird jedoch bei der Erstellung des Risikoregisters der internen Auditstelle herangezogen. Während das Risikoregister der internen Auditstelle einen Bereich als mit hohem Risiko einstuft, ist dieser Bereich möglicherweise nicht im Prüfungsplan für ein bestimmtes Jahr enthalten, weil der Geschäftsvorgang noch nicht von der Generaldirektion bearbeitet oder vom Verwaltungszyklus für bestimmte Programme erfasst wurde. Durch die Koordination der Prüfungspläne der internen Auditstelle und der Dienststelle Innenrevision für den Zeitraum 2007-2009 finden sich einige kontrollierbare Elemente im Prüfungsplan der Dienststelle Innenrevision und nicht in dem der internen Auditstelle.

8.30. Im Jahr 2007 wurden für die Prüfung der Generaldirektion ECHO nur sehr wenige Ressourcen (ein einziger professioneller Prüfer) bereitgestellt, und es wurde kein umfassender Prüfungsplan angenommen bzw. umgesetzt. Ende 2007 wurde eine neue eigene interne Auditstelle für die interne Prüfung in der Generaldirektion ECHO geschaffen. 8.30. Die Kommission hat zwei Mitarbeiter zugewiesen, die die von der Generaldirektion ECHO geleitete Durchführung interner Kontrollen unterstützen. Der Prüfungsplan der internen Auditstelle war risikobasiert und hat die von der Dienststelle Innenrevision und vom Rechnungshof bei humanitären Hilfsprogrammen durchgeführten Kontrollaufgaben berücksichtigt. Das abzudeckende Restrisiko hat gezeigt, dass der Arbeitsplan 2007 der internen Auditstelle angemessen war.

Gesamtschlussfolgerungen und Empfehlungen

Schlussfolgerungen

8.31. Auf der Grundlage seiner Prüfungsarbeiten gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die den Ausgaben im Themenkreis Außenhilfe, Entwicklung und Erweiterung zugrunde liegenden Vorgänge in wesentlichem Ausmaß mit Rechtmäßigkeits- und/oder Ordnungsmäßigkeitsfehlern behaftet sind (siehe Ziffer 8.9). 8.31. Diese Fehler stehen hauptsächlich im Zusammenhang mit Ausgaben, die von Durchführungseinrichtungen im Rahmen von Vorschusszahlungen/Vorfinanzierungen vorgenommen werden. Die gemäß dem Kontrollsystem der Kommission vor Abschlusszahlungen durchzuführenden obligatorischen Finanzkontrollen ermöglichen die Erkennung und Behebung von Fehlern. Die Kommission überprüft die Förderfähigkeit von Ausgaben, nachdem sie von den Ländern, die eine Heranführungshilfe erhalten, die abschließende Kostenaufstellung und die Belege erhalten hat. Entsprechen Ausgaben nicht den Vorschriften, setzt sie die Abschlusszahlung aus oder behält die betreffenden Beträge ein.

8.32. Die Überwachungs- und Kontrollsysteme in den Bereichen Außenbeziehungen, Entwicklung, Erweiterung und Humanitäre Hilfe werden vom Hof als bedingt wirksam bewertet (siehe Anhang 8.1 und Ziffern 8.11-8.30).

Empfehlungen

8.33. Im Hinblick auf die Behebung dieser Schwachstellen spricht der Hof folgende Empfehlungen aus: 8.33.

a) EuropeAid sollte die mit Finanzfragen betrauten Projektbediensteten besser schulen und unterstützen und die aktive Überwachung ihrer Arbeit durch die in den Delegationen bestehenden Einheiten für Finanzen und Aufträge verstärken. a) Die Dienststellen der Kommission überwachen die Durchführung von Vorgängen während deren Laufzeit durch den Dialog mit Gebietskörperschaften, Besprechungen mit Begünstigten und Besuchen vor Ort. Eine jährlich von unabhängigen Sachverständigen durchgeführte ergebnisorientierte Überwachung ergänzt diese Aktivitäten und überwacht den Fortschritt, das Ergebnis, die Wirkung und mögliche Probleme bei fortlaufenden Projekten. Nach einer Risikobewertung können auch zusätzliche Projektkontrollen operativer und finanzieller Art durchgeführt werden.

b) EuropeAid sollte sicherstellen, dass die Pläne für risikoorientierte Prüfungen realistisch sind und rasch umgesetzt werden; ferner sollte es die Ergebnisse des gesamten Prüfungsprogramms sammeln und analysieren, damit sowohl die Qualität überprüft als auch ein größtmöglicher Nutzen aus den gesammelten Erfahrungen gezogen werden kann. b) Die Methode für den jährlichen Prüfungsplan wird jedes Jahr genau abgestimmt, um die Identifizierung risikobasierter Kontrollen so realistisch wie möglich zu gestalten. Die Umsetzung des jährlichen Prüfungsplans wird über das Jahr 2008 hinweg genau überwacht, und die Verwendung der Kontrollergebnisse wird optimiert.

c) Die Verwaltung der Budgethilfeprogramme durch die Kommission sollte sich auf messbare, erreichbare, terminierte und relevante Indikatoren stützen sowie auf die Forderung nach Vorlage zuverlässiger und aussagekräftiger Belege für die Beurteilung dieser Indikatoren, wobei es zugleich eine eindeutige Verknüpfung zwischen Finanzierung und Leistung geben muss. c) Gemeinschaftsmittel im Rahmen von Budgethilfeprogrammen werden leistungsorientiert bereitgestellt. In diesem Zusammenhang versucht die Kommission Indikatoren zu verwenden, die über einen bestimmten Zeitraum hinweg oder zu einem spezifischen Zeitpunkt messbar, erreichbar und relevant sind. In vielen Fällen werden gemäß der Erklärung von Paris von der Gebergemeinschaft Leistungsbewertungen auf der Grundlage zuverlässiger Nachweise durchgeführt. Innerhalb dieses Rahmenwerks unternimmt die Kommission erhebliche Anstrengungen, um mehr leistungs- und ergebnisorientierte Leistungsindikatoren einzuführen.

d) Es sollten umgehend weitere Maßnahmen getroffen werden mit dem Ziel, die bei der Verwaltung von EU-Mitteln in Bulgarien festgestellten Schwachstellen auszuräumen und die erforderliche Überwachung in der Türkei weiterhin sicherzustellen. d) In Bezug auf Bulgarien setzt die Kommission die genaue Überwachung der Verwaltungssysteme fort. Es wurde ein Aktionsplan eingerichtet, um sicherzustellen, dass Verbesserungen erreicht werden. Die nationalen Stellen müssen dringende Maßnahmen treffen, um diese Situation zu ändern; die vorgeschlagenen Maßnahmen werden genau überwacht und kontrolliert, um sicherzustellen, dass dadurch die gewünschten Verbesserungen erreicht werden. In Bezug auf die Türkei haben die nationalen Stellen auf Antrag der Kommission entsprechende Maßnahmen ergriffen. Die Trennung von Aufgaben wurde bereits durchgeführt, und die Mitarbeiteranzahl wurde erheblich erhöht. Konstante Überwachung und weitere Folgeuntersuchungen zählen weiterhin zu den Hauptprioritäten.

e) Die Fristen für die Vorlage der endgültigen Antworten auf Abschlussprüfungen sollten verkürzt werden. e) Trotz der außergewöhnlich hohen Anzahl von Berichten, die 2007 eingegangen sind, konnte die Kommission die Arbeitslast bewältigen: Die Anzahl der bearbeiteten Berichte stieg im Vergleich zu 2006 um 70 %. Viele der Berichte konnten nicht zum Jahresende abgeschlossen werden, denn bevor die Kommission eine endgültige Stellungnahme abgeben kann, muss die geprüfte Partei in Bezug auf die Beobachtungen der Kommission antworten, und eventuell festgestellte Unregelmäßigkeiten müssen untersucht werden. Dieser Vorgang dauert durchschnittlich 3 bis 4 Monate. In einigen Fällen kann es aufgrund der Komplexität der Ergebnisse und als Folge der Anforderungen an eine präzise Anwendung möglicher Finanzkorrekturen zu längeren Verzögerungen bei der Verarbeitung kommen.

f) Die Generaldirektion ECHO sollte ihre Prüfungsstrategie verbessern, indem sie dafür sorgt, dass die Vorgänge auf der Ebene der Durchführungseinrichtungen und insbesondere an Ort und Stelle bei allen Arten von Partnern besser abgedeckt werden. f) Die Kommission berücksichtigt die Empfehlung des Rechnungshofs und hat 2007 bereits die Anzahl der vor Ort durchgeführten Kontrollen erhöht. Eine Erhöhung des Kontrollumfangs über den aktuellen Optimalwert hinaus würde zu einer Kostensteigerung führen und die Umsetzung der Leitlinie beeinträchtigen. Dies wiederum könnte die Unzufriedenheit der Kommissionspartner fördern, die mit der Bereitstellung humanitärer Hilfe vor Ort beauftragt werden.

WEITERVERFOLGUNG FRÜHERER BEMERKUNGEN

Weiterverfolgung der wichtigsten Bemerkungen in der Zuverlässigkeitserklärung

8.34. Eine Zusammenfassung der Ergebnisse der Weiterverfolgung des Hofes in Bezug auf die wichtigsten Bemerkungen in seinen jüngsten Zuverlässigkeitserklärungen ist Anhang 8.2 zu entnehmen.

Weiterverfolgung der Bemerkungen im Sonderbericht Nr. 2/2006 über die Leistung der im Rahmen von Tacis in der Russischen Föderation finanzierten Projekte

Einleitung

8.35. Im April 2006 veröffentlichte der Hof den Sonderbericht Nr. 2/2006 über die Leistung der im Rahmen von Tacis in der Russischen Föderation finanzierten Projekte (5). Hauptschlussfolgerung dieses Berichts war, dass zu viele Projekte ihre Ziele nicht erreicht hatten, was teilweise auf Unzulänglichkeiten in der Verwaltung durch die Kommission zurückzuführen war: a) unzureichender Dialog mit den russischen Behörden und Begünstigten im Hinblick auf die Ermittlung des tatsächlichen Bedarfs; b) ungenaue und nicht messbare Projektziele und unrealistische zugrunde liegende Annahmen (einschließlich des Aspekts der Zeit); c) fast gänzlicher Verzicht auf Kofinanzierung als Mittel zur Förderung der Übernahme von mehr Eigenverantwortung für die Projekte; d) zu geringe Beachtung der Aspekte der Projektevaluierung, der Verbreitung von Projektergebnissen und der Nachhaltigkeit.

8.36. Dementsprechend zielten die Empfehlungen des Hofes darauf ab, die Verwaltung der Kommission hinsichtlich der genannten Aspekte zu verbessern. Auch das Europäische Parlament (6) und der Europäische Rat (7) haben einen intensiveren Dialog zwischen der Kommission und den zuständigen russischen Behörden eingefordert, damit eine genaue Ermittlung der nationalen Bedürfnisse und Prioritäten sowie der jeweiligen Ausrichtung stattfinden kann. Die Entlastungsbehörde sprach sich außerdem dafür aus, nur solche Projekte zu finanzieren, die mit klaren, von beiden Seiten getragenen Zielen verbunden sind, häufiger von der Kofinanzierung Gebrauch zu machen, die Aussichten auf Nachhaltigkeit realistischer zu beurteilen und sicherzustellen, dass Evaluierungen durchgeführt und die Projektergebnisse verbreitet werden.

8.37. In ihren Antworten auf den Sonderbericht räumte die Kommission das Vorhandensein der vom Hof hervorgehobenen Schwachstellen weitgehend ein, betonte aber zugleich, sie habe bei der Verwaltung ihrer Außenhilfeprogramme bereits für Verbesserungen gesorgt. Die Kommission führte an, die meisten Probleme seien im Zuge der im Zeitraum 2002-2005 durchgeführten Reform der EG-Außenhilfe gelöst worden, insbesondere durch die Verlagerung von Zuständigkeiten auf die Delegationen.

8.38. Ziel dieser im zweiten Halbjahr 2007 vorgenommenen begrenzten Weiterverfolgungsprüfung war es festzustellen, inwieweit die Kommission die wichtigsten Empfehlungen des Hofes tatsächlich in die Praxis umgesetzt hat. Zu diesem Zweck wurden die einschlägigen Dokumente analysiert und Gespräche mit den Kommissionsdienststellen geführt. Ferner fanden bei einer repräsentativen statistischen Stichprobe von 10 Tacis-Projekten (von insgesamt 13), die zwischen Dezember 2006 und Juni 2007 endgültig abgeschlossen wurden und einen Gesamtwert von 27,3 Millionen Euro hatten, Prüfbesuche an Ort und Stelle statt.

Bemerkungen des Hofes

Es findet ein produktiverer Dialog statt

8.39. Die Verlagerung von Verwaltungsbefugnissen von den zentralen Kommissionsdienststellen auf die Kommissionsdelegation in Moskau wirkte sich tatsächlich positiv auf die Qualität der Projektfindungs- und Vorbereitungsprozesse aus. Vieles deutet darauf hin, dass sich der Dialog mit den russischen Behörden verbessert hat, was eine stärkere Einbeziehung des Partnerlandes zur Folge hat. So waren mehr Begünstigte an den zur Ermittlung des Bedarfs und zur Festsetzung der Prioritäten geführten Beratungen zwischen der Kommission und den zentralen Regierungsstellen Russlands beteiligt. Dies führte insgesamt zu Verbesserungen in den Bereichen Planung, Projektfindung und Projektvorbereitung sowie zu einer wirksameren Berücksichtigung der im Rahmen der Partnerschaft EU-Russland verfolgten Prioritäten. 8.39. Die Kommission begrüßt die vom Rechnungshof ausgesprochene Anerkennung des Fortschritts, der als Ergebnis des Verfahrens der Aufgabenübertragung und dessen positiver Wirkung erzielt wurde.

8.40. Allerdings könnte die Zusammenarbeit mit den russischen Partnern noch weiter verbessert werden. Die späte Unterzeichnung der Aktionsprogramme durch Russland verkürzt weiterhin die für eine wirksame Projektdurchführung verfügbare Zeit. Die von den Projekten begünstigten regionalen russischen Behörden werden noch immer nicht genügend in die Projektvorbereitung einbezogen. Dies ist besonders deshalb bedauerlich, weil die regionalen russischen Behörden ein höheres Maß an Eigenverantwortung gezeigt und mehr Personalressourcen für die Projekte bereitgestellt haben als die Durchführungspartner auf zentraler Ebene. 8.40. Die Einführung der Reform der Außenhilfe (RELEX-Reform), insbesondere die Übertragung der Verwaltung der EG-Außenhilfe auf die EG-Delegationen im Zeitraum von 2002 bis 2005, sichert einen besseren Dialog mit den Partnerländern und deren bessere Einbeziehung von der Vorbereitungsphase bis zur endgültigen Durchführung. Auch wenn der Umfang der Zahlung finanzieller Beihilfen an die Russische Föderation in den vergangenen Jahren rückläufig war, besteht das Hauptziel der meisten Projekte darin, die Entwicklung von Gesetzen, Leitlinien und/oder Praktiken in bestimmten Bereichen Russlands zu fördern. Die natürlichen Partner sind bei diesen Projekten die zentralen (föderalistischen) Behörden.

Bessere Zielsetzung, aber immer noch lange Planungszeiträume

8.41. Der neue Qualitätssicherungsprozess (quality support review process, „QSG“) (8) auf der Ebene der zentralen Kommissionsdienststellen, der sich seit dem Jahr 2005 auch auf die Hilfsprogramme für Russland bezieht, wirkte sich insgesamt positiv auf die Planung und Zielsetzung aus. Die Projektziele wurden besser formuliert und waren für die laufenden Reformen in Russland relevant. Die Auftragnehmer stützten sich bei der Ausarbeitung und Durchführung ihrer Aktionspläne auf Indikatorentabellen (logical frameworks). Im Allgemeinen wiesen die geprüften Projekte eine höhere Erfolgsquote auf, als dies bei der ersten Prüfung der Fall war. 8.41. Die Kommission erkennt die Bemerkungen des Rechnungshofs zur Verbesserung der Projektplanung und Zielsetzung als Ergebnis der Einführung neuer Mechanismen zur Qualitätskontrolle an.

8.42. Wegen der von der Kommission anzuwendenden umfangreichen Programmierungsverfahren waren die Planungszeiträume jedoch im Wesentlichen nach wie vor lang. Bei zwei geprüften Projekten waren die Ziele durch die Ereignisse überholt worden oder zumindest teilweise nicht mehr relevant. 8.42. Die Kommission bestätigt die in der Vorschrift angegebene Länge von Verfahren zur Programmgestaltung und Konsultation. Die Kommission bezieht interessierte Kreise ab dem Formulierungsvorgang ein, um das Risiko einer Projektveraltung erheblich zu reduzieren. Diese Tendenz wird durch die Überwachungsberichte für Russland bestärkt, die gezeigt haben, dass sich die Relevanz und Qualität der Projektplanungsbewertungen seit der Einführung der RELEX-Reform im Laufe der Jahre kontinuierlich verbessert hat.

8.43. Der Hof stimmt der von einigen Empfängerorganisationen geäußerten Kritik zu, wonach die EU-Verfahren es nicht erlauben, rasch und unbürokratisch auf Unterstützungswünsche Russlands zu reagieren. Die von Russland gewünschte rasche, kleinformatige Unterstützung bei der Durchführung erforderlicher Reformen könnte potenziell im Rahmen der neuen „Fazilität gemeinsamer Räume“ geleistet werden, deren genauere Ausgestaltung im Jahr 2007 Gegenstand von Verhandlungen war. Diese Fazilität soll rasch eine kurz- und mittelfristige Unterstützung ermöglichen, die darauf abzielt, gemeinsame Aktionen in den vier „gemeinsamen Räumen“ zu erleichtern (9). 8.43. Die Fazilität gemeinsamer Räume wurde von der Kommission so gewählt, dass auf russische Anträge auf Hilfe in kleinerem Umfang schnell reagiert werden kann.

Die Kofinanzierung bleibt problematisch

8.44. Zum Zeitpunkt dieser Weiterverfolgungsprüfung waren die Kommission und die russische Regierung dabei, gemeinsam nach technischen Lösungen für die Einführung einer nationalen Kofinanzierung bei allen künftigen Hilfsmaßnahmen im Rahmen des Europäischen Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstruments zu suchen (10). 8.44. Die Kommission und Russland suchen derzeit nach Möglichkeiten zur Erstellung eines Rahmenwerks zur gemeinsamen Finanzierung von Projekten. Es wird bereits eine große Anzahl an gemeinsam finanzierten Projekten durchgeführt; hierzu zählen das European Studies Institute und die Umweltpartnerschaft für die Nördliche Dimension (NDEP) sowie Finanzhilfeprogramme, wie das IBPP und die Nachbarschaftsprogramme. Künftig wird die russische Regierung mit 122 Millionen Euro zu den grenzüberschreitenden Kooperationsprogrammen des Finanzinstruments ENPI beitragen (diese Mittel stehen zusätzlich zu denen der Kommission für dieselben Programme zur Verfügung).

8.45. Abgesehen von Sachleistungen gab es bislang keine Hinweise für eine größere finanzielle Beteiligung der zentralen, regionalen oder lokalen Akteure. Sogar die Forderung nach Bereitstellung von Büroräumen durch die Begünstigten wurde seit der letzten Prüfung nur noch selten gestellt. 8.45. Die gemeinsame Finanzierung war im Zeitraum 2000-2001 keine rechtliche Tacis-Anforderung (hier erfolgte die Projektidentifizierung für die Projekte, die der Rechnungshof in seinem Sonderbericht 2/2006 untersucht hat). Zum Zeitpunkt der Programmgestaltung waren die Möglichkeiten einer gemeinsamen Finanzierung der Russischen Föderation beschränkt und die erforderlichen Mechanismen waren nicht vorhanden. Die Kommission steht vor der Aufgabe, Projektanforderungen mit einem Gesetz zu vereinbaren, das es ausländischen Bürgern nicht erlaubt, auf dem Gelände der russischen Regierung zu arbeiten.

8.46. Wie schon in der Vergangenheit bleibt das Erreichen von mehr Engagement und Eigenverantwortung schwer, solange die Russische Föderation nicht in stärkerem Maße Kofinanzierungsmittel für die Projekte bereitstellt. 8.46. Das im Jahr 2006 eingerichtete neue Finanzinstrument ENPI (Europäisches Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument) sieht vor, dass die Finanzhilfe in der Regel gemeinsam mit dem Partnerland finanziert werden soll, um Engagement und Eigenverantwortung in Bezug auf die verschiedenen durchzuführenden Aktionen sicherzustellen.

Im Bereich der Evaluierung wurden Verbesserungen erzielt, doch sind die Verbreitung der Projektergebnisse und die Nachhaltigkeit noch immer unzulänglich

8.47. Obwohl die Kommission die geprüften Projekte nicht einzeln evaluiert hat, erkennt der Hof eine globale Verbesserung der Situation an: Seit dem Jahr 2006 hat die Delegation mehrere sektorale Ex-post-Bewertungen in die Wege geleitet, wie beispielsweise eine Wirkungsanalyse zur Reform der öffentlichen Verwaltung und des öffentlichen Dienstes. Ferner wurden in einigen anderen Bereichen Evaluierungen der EU-Hilfe durchgeführt. 8.47. Die Kommission hat sich in diesen Fällen für bereichsbezogene Bewertungen entschieden, um ein umfassenderes Bild zu den Auswirkungen der EG-Hilfen in diesen spezifischen Bereichen zu erhalten.

8.48. Die landesweite Verbreitung positiver Projektergebnisse war aber noch immer nicht ausreichend gewährleistet. Diesbezüglich war die Leistung der primären Projektpartner auf der Ebene der Zentralregierung besonders schwach. Gelegentlich fanden während der Projektlaufzeit Verbreitungsmaßnahmen statt, aber nach Beendigung der Projekte war dies nur selten der Fall. Fast alle zur Förderung der Verbreitung eingerichteten Websites wurden nach Beendigung der Projekte eingestellt. 8.48. Die Kommission stützt sich bei allen ihren Projekten auf die strengen Leitlinien in Bezug auf Sichtbarkeit und Verbreitung gemäß den Leitlinien für die Sichtbarkeit der EU im Bereich der Außenhilfe. Die Projektbegünstigten tragen die Verantwortung für die fortgesetzte Bereitstellung und Verbreitung von Informationen nach Abschluss des Projekts.

8.49. Im Jahr 2007 beschloss die Kommission, dass die für die Überwachung der Projekte zuständigen externen Bediensteten die Projekte nicht nur während des Durchführungszyklus überwachen, sondern auch Ex-post-Kontrollberichte erstellen sollten. Auf diese Weise sollten sie in die Lage versetzt werden, künftig — zumindest näherungsweise — auch über Nachhaltigkeitsaspekte zu berichten. 8.49. Die Kommission untersucht die standardmäßige Durchführung einer Ex-post-Überwachung nach der Beurteilung der Pilotphase.

8.50. Bislang ist die Nachhaltigkeit der Projektergebnisse weiterhin problematisch. Es gab keine Hinweise dafür, dass die Kommission geeignete Maßnahmen ergriffen hat, um diesen Aspekt bereits im Planungsstadium zu verbessern. Bei den meisten geprüften Projekten wurden Schwachstellen festgestellt. Eine Ursache dafür war beispielsweise, dass die Empfänger auf zentraler Ebene nichts unternahmen, um die für die Schaffung nachhaltiger Verwaltungsstrukturen erforderliche Ausarbeitung und Annahme von Gesetzen, Verordnungen und Regelungen in die Wege zu leiten. Darüber hinaus wurden häufig keine lokalen Finanzmittel für Weiterverfolgungsmaßnahmen bereitgestellt. 8.50. Nach Ansicht der Kommission haben die meisten Projekte die gewünschten Ergebnisse geliefert. Was die Nachhaltigkeit betrifft, so hat sie über ihr Qualitätsüberprüfungssystem Maßnahmen in der Planungsphase ergriffen. Die von den Qualitätssicherungsgruppen bei Identifizierungs- und Formulierungsphasen durchgeführte Qualitätskontrolle, deren positive Wirkung auf die allgemeine Projektplanung vom Rechnungshof anerkannt wurde, dient auch zur Beurteilung der Eigenverantwortung und des Engagements der Partnerregierung in Bezug auf die vorgeschlagenen Aktionen. Seit 2005 wird damit bereits bei der Planungsphase eine größere Zuverlässigkeit bezüglich der Nachhaltigkeit eines Projekts gesichert.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

8.51. Die Kommission hat in der Tat Maßnahmen getroffen, um die Wirksamkeit ihrer Hilfe an Russland zu verbessern. Dadurch wurden im Vergleich zur ersten Prüfung des Hofes folgende Verbesserungen erzielt: wesentlich bessere Qualität der Planungsdokumente, größere Relevanz der Projekte für die Reformen in Russland und Erreichen einer größeren Zahl direkter Ergebnisse. Allerdings reichen die Berichtigungsmaßnahmen der Kommission noch nicht aus, um die Eigenverantwortung zu stärken und eine größere Nachhaltigkeit der Projektergebnisse zu gewährleisten. 8.51. Was die Eigenverantwortung im Falle Russlands betrifft, so hat die Kommission als Grundlage für die Zusammenarbeit und Unterstützungsinitiativen, die sich aus den Road-Maps von 2005 ergeben, den politischen Dialog über die gemeinsamen Räume gewählt. Daher konzentriert sich die finanzielle Zusammenarbeit nach 2005 auf politische Ziele, die bereits von beiden Seiten vereinbart wurden. Die Erkenntnisse der ergebnisorientierten Überwachung (ROM — results-oriented monitoring) der vergangenen fünf Jahre deuten bereits auf eine bessere Qualität der Programmgestaltung und Projektdurchführung in der östlichen ENPI-Region hin. Die durchschnittliche ROM-Punktezahl für Russland lag 2007 bei 2,94 von 4,00 möglichen Punkten, d. h., dass die in diesem Land durchgeführten Projekte hinsichtlich der Ergebnisse zu den besten in der östlichen ENPI-Region gehören.

8.52. Der Hof empfiehlt der Kommission, 8.52. Die Kommission stimmt den Empfehlungen des Rechnungshofs zu und stellt Folgendes fest:

a) dafür zu sorgen, dass die im Rahmen des Europäischen Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstruments finanzierten Maßnahmen grundsätzlich von den russischen Begünstigten kofinanziert werden und mit der Bereitstellung ausreichender Ressourcen durch diese Begünstigten verbunden sind; a) Das neue ENPI sieht vor, dass die Finanzhilfe in der Regel gemeinsam mit dem Partnerland finanziert werden soll. Wie weiter oben angegeben, hat die Regierung der Russischen Föderation bereits erhebliche Geldmittel für die Programme zugesagt, für die bereits eine Vereinbarung besteht. (Siehe die Ziffern 8.44, 8.45 und 8.46.)

b) sicherzustellen, dass die im Rahmen des Europäischen Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstruments finanzierten Maßnahmen grundsätzlich mit Bestimmungen über die Nachhaltigkeit und optimale Verbreitung der Projektergebnisse und der bewährten Verfahren in Russland verbunden sind; b) Die Kommission richtet ihre besondere Aufmerksamkeit auf eine große Verbreitung der Projektergebnisse und -leistungen. Die Bemühungen zur Sicherstellung einer größeren Eigenverantwortung der Projektpartner (Konsultation mit den Beteiligten während der Phasen der Programmgestaltung und Planung, neue Mechanismen zur Qualitätssicherung) führen auch zu einem größeren Engagement der Partner in Bezug auf die Verbreitung der Projektergebnisse nach Abschluss eines Projekts.