Dies spiegelt sich auch in der Agenda der EU-Staats- und Regierungschefs wider, die demnach bei einem Euro-Gipfel am 15. Dezember 2017 einen Zeitplan für die Beschlüsse über die Wirtschafts- und Währungsunion und die Bankenunion erörtern und auf einer Tagung am 28./29. Juni 2018 konkrete Beschlüsse darüber fassen wollen.

In seiner Rede zur Lage der Union vom 13. September 2017 hat Präsident Juncker seine Vorstellungen für eine enger vereinte, stärkere und demokratischere Union dargelegt und deutlich gemacht, dass die Vollendung der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion ein wesentlicher Bestandteil des Fahrplans für die Tagung der Staats- und Regierungschefs ist, die Präsident Tusk für den 9. Mai 2019 in Sibiu einberufen hat und bei der wichtige Weichen für die Zukunft Europas gestellt werden sollen.

Nach jahrelangem Niedrig- oder Nullwachstum zahlen sich die entschlossenen Gegenmaßnahmen auf allen Ebenen allmählich aus. Europa erlebt nun eine solide Erholung. Alle Mitgliedstaaten wachsen und die EU insgesamt kann nun schon seit mehreren Jahren in Folge ein Wachstum von durchschnittlich rund 2 % verbuchen. Sowohl in der EU als auch im Euro-Währungsgebiet liegt der Geschäftsklimaindikator so hoch wie seit 2000 nicht mehr. Die Arbeitslosigkeit ist so niedrig wie zuletzt 2008. Seit Einführung der Euro-Banknoten und -Münzen im Jahr 2002 war die Zustimmung der Öffentlichkeit zum Euro noch nie so hoch wie heute. Wie die aktuelle Kommission jedoch bei ihrem Amtsantritt erklärt hat, ist die Krise so lange nicht überstanden, wie die Arbeitslosigkeit zu hoch bleibt – waren im Oktober 2017 doch nach wie vor 14,3 Millionen Menschen im Euro-Währungsgebiet ohne Job.

Fast 16 Jahre ist es her, seit die EU-Bürgerinnen und -Bürger erstmals Euro-Münzen und -Scheine in Händen hielten. Inzwischen ist der Euro die Alltagswährung von 340 Millionen Menschen in 19 Mitgliedstaaten (dem sogenannten „Euro-Währungsgebiet“) und die am zweithäufigsten verwendete Währung der Welt. Sechzig weitere Länder und Gebiete mit insgesamt 175 Millionen Einwohnern weltweit haben sich dafür entschieden, den Euro als Währung zu verwenden oder die eigene Währung an den Euro zu binden.

Der in der Rede zur Lage der Union enthaltene Ruf nach Einheit, Effizienz und demokratischer Rechenschaftspflicht gilt für die Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion in besonderem Maße:

• Einheit: Der Euro ist die gemeinsame Währung der EU, und was für das Euro-Währungsgebiet vorgesehen ist, sollte auch für die – und mit den – Mitgliedstaaten vorgesehen werden, die den Euro in absehbarer Zukunft einführen dürften. Mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs und Dänemarks sind alle nicht dem Euro-Währungsgebiet angehörenden Mitgliedstaaten rechtlich verpflichtet, den Euro früher oder später einzuführen. Hinzu kommt, dass nach dem Ausscheiden des Vereinigten Königreichs rund 85 % des gesamten Bruttoinlandsprodukts der EU auf die Volkswirtschaften des Euro-Währungsgebiets entfallen werden. Aufgrund der politischen und wirtschaftlichen Integration der EU, deren Herzstück der Binnenmarkt ist, sind die künftigen Entwicklungen der Euro- und der Nicht-Euro-Mitgliedstaaten schon heute eng miteinander verknüpft, und ein starker und stabiler Euroraum ist nicht nur für seine Mitglieder, sondern auch für die EU insgesamt von entscheidender Bedeutung.

Deshalb ist es so wichtig, dass die Euro-Mitgliedstaaten gemeinsam mit den an der Bankenunion teilnehmenden Nicht-Euro-Mitgliedstaaten über den Europäischen Währungsfonds („EWF“) auf der Basis gleichberechtigter Konditionen und Bedingungen eine Letztsicherung für den Einheitlichen Abwicklungsausschuss („SRB“) schaffen, damit der SRB für eine erfolgreiche Abwicklungsmaßnahme in der Bankenunion notfalls auf diese Mittel zurückgreifen kann.

• Effizienz: Eine stärkere Wirtschafts- und Währungsunion erfordert auch verstärkte Governance-Strukturen und eine effizientere Nutzung der verfügbaren Ressourcen. Das gegenwärtige System spiegelt nach wie vor wider, dass angesichts einer noch nie da gewesenen Krise eine Vielzahl unterschiedlicher Beschlüsse getroffen werden musste. Dies hat hier und da dazu geführt, dass die Instrumente immer zahlreicher und die Regeln immer ausgeklügelter wurden, was die Komplexität erhöht und die Gefahr von Überschneidungen geschaffen hat. Größere Synergien, straffere Verfahren und die Einbindung zwischenstaatlicher Vereinbarungen in den Rechtsrahmen der EU würden Governance und Beschlussfassung stärken. Auch aus Gründen der Effizienz lassen sich alle Änderungen, die von der Kommission im Rahmen des heutigen Pakets vorgeschlagen werden, im Rahmen der bestehenden Verträge verwirklichen.

Erfahrungsgemäß ist es mit den Befugnissen, die der Union bei der wirtschaftspolitischen Koordinierung übertragen wurden, schwierig und mühsam, ein kollektives Handeln der Mitgliedstaaten zu artikulieren. Ganz allgemein bewirkt das Nebeneinander von EU-Institutionen und einem ständigen zwischenstaatlichen Mechanismus wie dem ESM komplexe Verhältnisse, bei denen Rechtsschutz, Achtung der Grundrechte und demokratische Rechenschaftspflicht zerspalten und uneinheitlich durchgesetzt werden. Hinzu kommt, dass die Beschlussfassung bei der intergouvernementalen Methode üblicherweise mühsame nationale Verfahren voraussetzt und daher oft nur schwer mit dem erforderlichen Tempo für ein wirksames Krisenmanagement zu vereinbaren ist, wie deutlich wurde, als der EFSM im Juli 2015 als Brückenfinanzierung für eine ESM-Hilfe an Griechenland eingesetzt wurde: So zeigte sich damals, dass es in der Praxis schneller machbar war, eine EU-Verordnung zu ändern und ihre Inanspruchnahme zu beschließen, als eine reguläre ESM-Auszahlung zu beschließen. Dies gilt auch, wenn Maßnahmen an neue Umstände angepasst werden müssen. Da selbst geringfügige Änderungen von allen Vertragsparteien auf höchster politischer Ebene unterzeichnet werden, erfordern sie unter Umständen die Zustimmung der nationalen Parlamente. Diese Verfahren sind zeitraubend und können dazu führen, dass Maßnahmen nicht rechtzeitig getroffen werden. Der EU-Rechtsrahmen bietet dagegen zur Änderung bestehender Rechtsakte verschiedene Methoden, deren Komplexität sich danach richtet, wie schwerwiegend die betreffende Angelegenheit ist und welche Art von Rechtsakt verabschiedet werden soll. Würde der Beschlussfassungsrahmen des EU-Rechts angewandt, könnten die maßgeblichen Vorschriften gegebenenfalls rascher angepasst werden. Größere Synergien und eine straffere Beschlussfassung würden die Geschäftsführung und die Verfahren verbessern.

• Demokratische Rechenschaftspflicht: Die Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion bedeutet auch mehr politische Verantwortung und Transparenz in der Frage, wer was wann und auf welcher Ebene entscheidet. Zu diesem Zweck muss die europäische Dimension der Beschlussfassung den Bürgerinnen und Bürgern nähergebracht und in der Debatte auf nationaler Ebene stärker in den Vordergrund gerückt werden, wie auch sichergestellt werden muss, dass sowohl die nationalen Parlamente als auch das Europäische Parlament in Bezug auf die Durchführung der wirtschaftspolitischen Steuerung der EU mehr Kontrollrechte erhalten. Dies dürfte auch die Identifikation mit gemeinsamen Beschlüssen erhöhen und größere Offenheit hinsichtlich der Art und Weise, wie sie getroffen und kommuniziert werden, nach sich ziehen. Dies gilt insbesondere für den EWF als Rechtsnachfolger des ESM. Die demokratische Rechenschaftspflicht ist ein zentraler Aspekt der Debatte um die Zukunft Europas. Der ESM hat mit den Jahren eine überaus wichtige Bedeutung erlangt. Seine Umwandlung in einen EWF könnte mit einem Vorstoß kombiniert werden, seine Funktionsweise im belastbaren Rechenschaftsrahmen der Union zu verankern und gleichzeitig einer vollumfänglichen gerichtlichen Kontrolle zu unterwerfen. So würde insbesondere die Einbindung des Europäischen Parlaments die demokratische Kontrolle stärken, während die Rolle der nationalen Parlamente uneingeschränkt gewahrt bliebe, was die hohen mitgliedstaatlichen Beiträge zum EMF gebieten würden.

Aus all den vorgenannten Gründen sind die Strukturen, die es braucht, damit Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets Stabilitätshilfen erhalten können, im EU-Rechtsrahmen und bei einer eigens dafür geschaffenen EU-Einrichtung am besten aufgehoben. Angesichts der finanziellen Sachzwänge und Herausforderungen, mit denen die Union selbst konfrontiert ist, und angesichts der gesammelten Fachkompetenz, die der ESM in diesem Bereich erworben hat, verbietet es sich jedoch aus Gründen der Kosteneffizienz, eine solche Einrichtung von Grund auf neu zu schaffen. Folglich sollte der bereits bestehende ESM mit seinen aktuellen Zielen, Aufgaben und Instrumenten im vorgeschlagenen EWF aufgehen. Der zum jetzigen Zeitpunkt von der Kommission vorgeschlagene ESM ließe sich im Rahmen der aktuellen Verträge verwirklichen. Darüber hinaus bietet dies auch die ideale Gelegenheit, eine gemeinsame Letztsicherung für den SRB zu schaffen. Die Schaffung einer Letztsicherung für den einheitlichen Abwicklungsfonds („SRF“) wurde bereits 2013 von den Mitgliedstaaten als Ergänzung zur politischen Einigung über die Abwicklungsmechanismus-Verordnung vereinbart. Eine gemeinsame Letztsicherung würde zum einen dafür sorgen, dass alle Beteiligten mehr Vertrauen in die Glaubwürdigkeit der vom SRB getroffenen Maßnahmen hätten, und zum anderen die Finanzierungskapazität des einheitlichen Abwicklungsfonds vergrößern. Diese Letztsicherung käme als letzte Wahl nur dann zum Einsatz, wenn die Mittel des einheitlichen Abwicklungsfonds nicht ausreichen, um die Abwicklung der betroffenen Bank(en) zu finanzieren. Die Letztsicherung wäre im Zeitverlauf haushaltsneutral, da etwaige Mittel von den Banken in den Mitgliedstaaten der Bankenunion erstattet werden müssten.

Die Wahrung der Finanzstabilität der Euro-Mitgliedstaaten ist der Grundgedanke, der den SRB mit dem EWF und seinem Vorläufer, dem ESM – der geschaffen wurde, um die Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets zu erhalten – verbindet. So impliziert der inzwischen fest etablierte Nexus zwischen Staaten und Banken, dass die Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets und der einheitlichen Währung selbst in entscheidendem Maße von der finanziellen Solidität nicht nur der Staaten, sondern auch der systemrelevanten Banken abhängt. So ist es nur folgerichtig, dass der vorliegende Vorschlag die Verbindung zwischen der Tätigkeit des SRB und des EWF herstellt, und zwar in Form eines Instruments, das entweder eine Kreditlinie oder Garantien für den SRB als Absicherung für dessen Tätigkeit ermöglicht.

In den letzten Jahren sind viele Auffassungen zur Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion geäußert worden. Zwar mögen die Meinungen auseinandergehen, doch besteht ein breiter Konsens darüber, dass weitere Fortschritte vonnöten sind. Auch gab es überaus bedeutende Beiträge des Europäischen Parlaments und wichtige Erörterungen in der Euro-Gruppe.

Die vorgeschlagene Verordnung über die Einrichtung des EWF ist eine der Initiativen, die in der Mitteilung der Kommission „Weitere Schritte zur Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion“ angekündigt werden. In dieser Mitteilung werden Gründe und Inhalt aller von der Kommission vorgelegten Initiativen dargelegt. Außerdem wird daran erinnert, wie sich das Paket in einen breit angelegten Fahrplan zur Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion bis 2025 einfügt, und ein Zeitplan für die Maßnahmen der kommenden 18 Monate aufgestellt.

Dieser Vorschlag bezweckt die Einrichtung eines Europäischen Währungsfonds, der auf der bewährten Struktur des Europäischen Stabilitätsmechanismus fußt und im EU-Rechtsrahmen verankert ist. Dies wurde bereits im Bericht der fünf Präsidenten angekündigt und vom Europäischen Parlament gefordert, nach dessen Auffassung der Europäische Währungsfonds mit angemessenen Darlehens- und Kreditaufnahmekapazitäten und einem klar definierten Mandat ausgestattet werden muss.