Sonderbericht Nr. 7/2003

über die Durchführung der Programmplanung für die Strukturfondsinterventionen des Zeitraums 2000-2006, zusammen mit den Antworten der Kommission

(Vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2003/C 174/01)

INHALT

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ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS UND DEFINITIONEN

BIP Bruttoinlandsprodukt

DOM-F Französische(s) Überseedepartement(s)

EAGFL-Ausrichtung Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Ausrichtung

EFRE Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

EIB Europäische Investitionsbank

EPPD Einheitliches Programmplanungsdokument: Ein von einem Mitgliedstaat übermitteltes und von der Kommission gebilligtes Dokument mit einem Bündel von Prioritäten und mehrjährigen Maßnahmen, die aus nationalen und EU-Mitteln kofinanziert werden.

ESF Europäischer Sozialfonds

EzP Ergänzung zur Programmplanung: das Dokument über die Umsetzung der Strategie und der Schwerpunkte der Intervention mit detaillierten Angaben auf Maßnahmenebene.

FIAF Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei

GFK Gemeinschaftliches Förderkonzept: das Dokument, das die Kommission im Einvernehmen mit dem betroffenen Mitgliedstaat nach Beurteilung des vom Mitgliedstaat vorgelegten Plans genehmigt hat und in dem die Strategie und die Prioritäten für Aktionen der Fonds und des Mitgliedstaats, deren spezifische Ziele, die Beteiligung des Fonds und die übrigen Finanzierungsmittel angegeben sind.

Leistungsgebundene Reserve Nachdem die Kommission die für die Strukturmaßnahmen verfügbaren Verpflichtungsermächtigungen indikativ auf die Mitgliedstaaten aufgeteilt hat, werden 4 % der für die einzelnen Mitgliedstaaten vorgesehenen Mittel zur Halbzeit und nicht später als am 31. März 2004 den operationellen Programmen oder Einheitlichen Programmplanungsdokumenten oder deren Schwerpunkten zugewiesen, deren Leistung als angemessen erachtet wird.

MEANS Methoden zur Bewertung der strukturpolitischen Aktionen

MwSt. Mehrwertsteuer

NUTS Systematik/Klassifikation der Gebietseinheiten für die Statistik

OP Operationelles Programm: Das von der Kommission genehmigte Dokument zur Durchführung eines gemeinschaftlichen Förderkonzepts mit einem kohärenten Bündel von Schwerpunkten, bestehend aus mehrjährigen Maßnahmen, zu dessen Durchführung ein oder mehrere Fonds und ein oder mehrere sonstige vorhandene Finanzinstrumente sowie die EIB eingesetzt werden können

PSM Entwicklungsplan für den Mezzogiorno

REP Regionalentwicklungsplan: Die von dem betreffenden Mitgliedstaat erstellte Analyse der Lage in Bezug auf die Ziele und die vorrangigen Erfordernisse zu deren Verwirklichung sowie die Strategie und die geplanten Schwerpunkte, deren spezifische Ziele und die damit verbundenen indikativen Finanzierungsmittel

SFC Structural Funds Common database (gemeinsame Datenbank für die Strukturfonds)

Ziel 1 Soll der Entwicklung und strukturellen Anpassung der Regionen mit Entwicklungsrückstand dienen. Generell tragen alle Fonds zu den Programmen für diese Regionen bei. In den Ziel-1-Regionen werden die Maßnahmen für die ländlichen Gebiete der Union entweder mit Strukturfondsmitteln (EAGFL-Ausrichtung) oder mit Mitteln der gemeinsamen Agrarpolitik (EAGFL-Garantie) finanziert. Das Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF) ist ebenfalls an Ziel 1 beteiligt

Ziel 2 Soll der wirtschaftlichen und sozialen Umstellung der Gebiete mit Strukturproblemen dienen. In diesem Zusammenhang werden nur der EFRE und der ESF tätig

Ziel 3 Soll der Anpassung und Modernisierung der Bildungs-, Ausbildungs- und Beschäftigungspolitiken und -systeme dienen. In diesem Zusammenhang wird nur der ESF tätig

ZUSAMMENFASSUNG

I. Wie die vorangehenden Reformen zielt auch die Strukturfondsreform für den Zeitraum 2000-2006 darauf ab, durch Aktionen zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts eine harmonische Entwicklung der gesamten Gemeinschaft zu fördern. Im Rahmen der Reform werden 195 Milliarden Euro für Strukturmaßnahmen bereitgestellt. Besondere Merkmale der Reform sind die verstärkte Anwendung des Subsidiaritätsprinzips, das Bemühen um leistungsfähigere Strukturprogramme und größere Strenge bei der Haushaltsführung und Kontrolle.

II. Die Prüfung des Hofes bezog sich auf die Programmplanungsregelung der Strukturfonds für 2000-2006, wobei das Hauptaugenmerk auf Ziel 1 lag(1). Insbesondere sollte Folgendes beurteilt werden:

a) Wurden die im Rahmen der Strukturfonds förderfähigen Regionen so festgelegt, dass die Konzentration auf die Gebiete mit dem größten Entwicklungsrückstand gewährleistet ist?

b) Gewährleisten die Programmplanungsverfahren und -prozesse kohärente und wirksame Strukturmaßnahmen, die darauf ausgerichtet sind, das regionale und nationale Entwicklungsgefälle innerhalb der Gemeinschaft zu verringern?

c) Sind die eingerichteten Verwaltungs-, Zahlungs-, Begleit- und Kontrollsysteme zufrieden stellend?

III. Die Prüfung der Auswahl der Fördergebiete für den Programmplanungszeitraum 2000-2006 führte zu folgenden Feststellungen:

a) Die im Rahmen von Ziel 1 förderfähigen Gebiete wurden in Übereinstimmung mit der Verordnung festgelegt. Die verwendeten statistischen Daten konnten jedoch nicht allen sozioökonomischen Auswirkungen der jüngsten Zeit Rechnung tragen, um den Grundsatz der Konzentration zugunsten der am stärksten benachteiligten Gebiete konsequent anzuwenden.

b) Die im Rahmen von Ziel 2 förderfähigen Gebiete werden auf der Grundlage von Kriterien festgelegt, die nicht objektiv genug sind, wobei bilateralen Verhandlungen zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission zu großer Spielraum eingeräumt wird.

c) Die für staatliche Beihilfen infrage kommenden Gebiete decken sich nicht immer mit den Strukturfonds-Fördergebieten. Regional- und Wettbewerbspolitik sind nicht kohärent genug.

IV. Verglichen mit dem vorangehenden Programmplanungszeitraum wurden auf der Ebene der Quantifizierung der Ziele und der Qualität der Programmplanung erhebliche Fortschritte festgestellt. Allerdings wurden die Strukturprogramme erst mit erheblicher Verzögerung und nach langwierigen Verfahren verabschiedet. Durch die Einführung der Ergänzung zur Programmplanung wurde die Aufteilung der Zuständigkeiten auf die Mitgliedstaaten und die Kommission noch komplexer.

V. Die methodischen Leitlinien der Kommission gehen noch nicht genug in die Tiefe. Dadurch können die Entwicklung der hinsichtlich der Kohärenz und Wirkung der Strukturinterventionen besten Vorgehensweisen und die spätere Bewertung dieser Vorgehensweisen beeinträchtigt werden. Diese Leitlinien werden insbesondere für die Festlegung der besten Programmplanungsstruktur und der angemessensten Aufteilung der Finanzmittel benötigt. Auf der Grundlage der geprüften Programme stellt der Hof fest, dass die Ex-ante-Bewertung vom Ansatz her wenig kritisch war und für die Wahl der Strategien entsprechend den erwarteten Ergebnissen und Auswirkungen geringen zusätzlichen Nutzen brachte. Im Rahmen des Verhandlungs- und Entscheidungsverfahrens fehlten notwendige Informationen über die nationale und regionale Politik.

VI. Die Festlegung der Kriterien für die Aufteilung der leistungsgebundenen Reserve wird den Mitgliedstaaten überlassen. Dies kann zu Unstimmigkeiten führen und die Reserve unwirksam machen.

VII. Die Verwaltungs-, Zahlungs-, Begleit- und Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten weisen hinsichtlich der Einhaltung der Fristen, der Aufgabentrennung, der Bescheinigung der Ausgaben, des elektronischen Datenaustauschs und der Erstellung der jährlichen Durchführungsberichte noch Schwachstellen auf.

VIII. Die Zuschussfähigkeitsregeln für den Zeitraum 2000-2006 sind noch unvollständig und ungenau und können zu einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung der begünstigten Mitgliedstaaten führen.

IX. Die in den Ergänzungen zur Programmplanung aufgeführten Auswahlkriterien für die Vorhaben sind oft wenig selektiv und sollten verfeinert werden.

X. Der Hof empfiehlt der Kommission, ihre Bemühungen um eine wirksame Vereinfachung fortzusetzen und gleichzeitig zu gewährleisten, dass die Strukturmaßnahmen hinsichtlich der Rechtmäßigkeit, Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung höchsten Ansprüchen genügen. In diesem Zusammenhang sollte die Kommission

a) eindeutigere Regeln für die Festlegung der Ziel-2-Fördergebiete vorgeben und dadurch verhindern, dass die einzelnen Mitgliedstaaten die Regeln inkohärent und uneinheitlich anwenden;

b) die jeweiligen Zuständigkeiten der Akteure genauer definieren;

c) besser dafür Sorge tragen, dass die strategischen Schwerpunkte der Programmplanung für die Strukturfonds festgesetzt werden, und die bestehenden Verfahren im Bereich der dezentralen Verwaltung stärken (Ergänzung zur Programmplanung, Indikatoren, Informationssysteme, Zuschussfähigkeit, Auswahlkriterien, Bewertung und Halbzeitrevision);

d) das Hauptgewicht stärker auf die Wirksamkeit der Strukturfonds als auf die optimale Ausschöpfung der Mittel legen.

EINLEITUNG

Reform für den Zeitraum 2000-2006

1. Der Europäische Rat von Berlin beschloss im März 1999, für Interventionen der Strukturfonds im Zeitraum 2000-2006 Mittel in Höhe von 195 Milliarden Euro bereitzustellen. In den Tabellen 1 und 2 ist dargestellt, wie sich die Mittel bzw. die genehmigten Interventionen für die drei vorrangigen Ziele(2) auf die einzelnen Mitgliedstaaten verteilen. Der Tabelle 1 lässt sich insbesondere entnehmen, dass 84 % der vorgesehenen Mittel auf sechs Mitgliedstaaten entfallen. Anhang 1 vermittelt einen Überblick über das Programmplanungsverfahren, wobei die verschiedenen Phasen der partnerschaftlichen Durchführung deutlich werden.

Tabelle 1

Verpflichtungsermächtigungen der Strukturfonds für den Zeitraum 2000-2006 in Millionen Euro (zu Preisen von 1999)((Ohne Gemeinschaftsinitiativen und innovative Maßnahmen.))

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Quelle:

Kommission (12. Jahresbericht über die Strukturfonds (2000) - KOM(2001) 539 endg. vom 3.10.2001).

Tabelle 2

Im Laufe der Jahre 2000 und 2001 für den Zeitraum 2000-2006 genehmigte Interventionen

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Quelle:

Kommission.

2. Unter Beibehaltung der wesentlichen Grundsätze der vorangehenden Reformen hatten die im Jahr 1999 vom Rat der Europäischen Union verabschiedeten überarbeiteten verordnungsrechtlichen Rahmenbestimmungen für die Strukturfonds(3) insbesondere eine Vereinfachung der Tätigkeit der Strukturfonds sowie die Wirksamkeit der Strukturfonds zum Ziel. Dies soll folgendermaßen erreicht werden:

a) Durch Verringerung der Zahl der vorrangigen Ziele von sieben auf drei soll die Strukturfondstätigkeit stärker konzentriert und vereinfacht werden. Die Zahl der Gemeinschaftsinitiativen wurde auf vier beschränkt(4). Der Anteil der im Zusammenhang mit den regionalen Zielen für eine Förderung infrage kommenden Gemeinschaftsbevölkerung beläuft sich bis zum Ende des Zeitraums 2000-2006 auf 41,4 %, gegenüber 50,6 % im vorangehenden Zeitraum. Der Anteil der für Ziel 1 bereitgestellten Mittel beläuft sich auf 69,7 % (einschließlich der Übergangsunterstützung für Gebiete, die in früheren Zeiträumen förderfähig waren, dies im Zeitraum 2000-2006 aber nicht mehr sind) und ist damit etwas höher als im vorangehenden Zeitraum. Im Übrigen konzentrieren sich die Ziel-1-Beihilfen im Wesentlichen auf fünf Mitgliedstaaten.

b) Die Zuständigkeiten der einzelnen Beteiligten sollen klarer aufgeteilt und das Subsidiaritätsprinzip verstärkt angewandt werden, um insbesondere die Programmplanungsverfahren zu vereinfachen und zu beschleunigen. In diesem Zusammenhang sorgt die Kommission für die Berücksichtigung der strategischen Schwerpunkte und legt für die drei Ziele die Leitlinien und Schwerpunkte der Gemeinschaft fest. Dagegen wird die Verwaltung der operationellen Programme (OP) und der Einheitlichen Programmplanungsdokumente (EPPD) stärker dezentralisiert. So enthalten die OP und die EPPD nicht mehr die Einzelheiten der geplanten Maßnahmen; die Begünstigten und die Verteilung der Finanzmittel auf die verschiedenen vorgesehenen Maßnahmen werden in einem neuen Dokument, der Ergänzung zur Programmplanung (EzP), festgelegt. Auch die Rolle der Begleitausschüsse, in denen der Vertreter der Kommission nunmehr nur noch beratende Stimme hat, wird verstärkt: Sie verabschieden die Ergänzungen zur Programmplanung, die jährlichen Durchführungsberichte und diesbezügliche Änderungen.

c) Durch Vertiefung der Bewertung, für die drei Stufen (Ex-ante-, Halbzeit- und Ex-post-Bewertung) und die jeweiligen Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten und der Kommission festgelegt sind, soll mehr Leistung oder Wirksamkeit angestrebt werden. Insbesondere wird die Ex-ante-Bewertung unter der Verantwortung der nationalen Behörden vorgenommen, die für die Ausarbeitung der Pläne, der Interventionen und der Ergänzung zur Programmplanung zuständig sind. Zur Steigerung der Wirksamkeit sieht die Reform auch eine umfassendere Begleitung vor - gestützt auf Indikatoren für den Stand der Durchführung der Interventionen, gemessen an der materiellen Ausführung, den Ergebnissen und den Auswirkungen, sowie auf einen jährlichen Durchführungsbericht für jedes Programm - sowie die Einstellung von Verpflichtungsermächtigungen in eine Reserve (leistungsgebundene Reserve von 4 %), die es ermöglicht, zur Halbzeit in Abhängigkeit von der Leistung der Interventionen zusätzliche Mittel zuzuweisen.

d) Die Aufgaben Verwaltung, Zahlung, Begleitung und Kontrolle sollen durch Festlegung der Zuständigkeiten der neuen Stellen (Verwaltungsbehörden, Zahlstellen und zwischengeschaltete Stellen, wobei Letztere entweder für Verwaltungsbehörden oder für Zahlstellen tätig sind), der Begleitausschüsse und der für die Kontrollen in den Mitgliedstaaten zuständigen Stellen besser voneinander abgegrenzt und verstärkt werden.

e) Die Haushaltsführung soll über ein vom Grundsatz her vereinfachtes, jedoch auch anspruchsvolleres System eine wirksamere Durchführung der Programme ermöglichen: Alle Zahlungen nach der Vorauszahlung (7 % der Mittel, die bereits bei der Genehmigung des Programms ausgezahlt werden) erfolgen für tatsächlich getätigte Ausgaben, während der Teil eines gebundenen Betrags, für den bis zum Ende des zweiten Jahrs nach dem Jahr der Mittelbindung keine Zahlungen erfolgt sind, automatisch von der Kommission freigegeben wird ("n+ 2" - Regel).

Umfang und Ziele der Prüfung

3. Die Prüfung bezog sich auf die Planung der Interventionen, und zwar hauptsächlich im Bereich von Ziel 1, sowie auf die Einrichtung der Verwaltungsinstrumente. So sollte im Rahmen der Prüfung beurteilt werden,

a) ob die Festlegung der im Rahmen der Ziele 1 und 2 förderfähigen Regionen die Konzentration auf die Gebiete mit dem größten Entwicklungsrückstand gewährleistet hat (Ziffern 6-16);

b) ob die Kommission und die Mitgliedstaaten bei Ziel 1 Programmplanungsverfahren und -prozesse eingerichtet haben, die die Kohärenz der verschiedenen Programmplanungsdokumente und die Kohärenz dieser Dokumente mit den spezifischen Erfordernissen der betroffenen Regionen und Mitgliedstaaten gewährleisten, damit der Entwicklungsrückstand gegenüber dem Gemeinschaftsdurchschnitt abgebaut wird (Ziffern 17-53);

c) ob die neuen Regeln für die Verwaltung, Zahlung, Begleitung und Kontrolle in den jeweiligen Bereichen zur Einrichtung zufriedenstellender Systeme geführt haben (Ziffern 54-85).

4. Die Probleme im Zusammenhang mit der Ausführung der Verpflichtungs- und Zahlungsermächtigungen, der Revision der meisten Finanzierungspläne für die Interventionen und der Einrichtung von Systemen für Haushaltsvorausschätzungen waren Gegenstand von Bemerkungen im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2001 und werden daher in diesem Bericht nicht behandelt(5).

5. Die Prüfung fand bei den Dienststellen der Kommission und in elf im Rahmen von Ziel 1 begünstigten Mitgliedstaaten statt(6). Dabei wurden 15 Regionen ausgewählt(7), von denen vier(8) eine Übergangsunterstützung erhalten (so genannte Phasing-out-Regionen).

FESTLEGUNG DER FÖRDERREGIONEN

6. In erster Linie sollte beurteilt werden, ob die Festlegung der im Rahmen der Ziele 1 und 2 förderfähigen Regionen auf der Grundlage aktueller Daten und eindeutiger Regeln erfolgt ist, so dass angemessene Vergleiche möglich waren und die Konzentration der Interventionen auf die Gebiete mit dem größten Entwicklungsrückstand gewährleistet ist.

Ziel-1-Regionen

7. Im Rahmen der Programmplanung der Strukturfonds kommt der Festlegung der Fördergebiete eine ganz besondere Bedeutung zu, da die unter Ziel 1 fallenden Regionen, auf die der größte Teil der Mittel entfällt, für sieben Jahre festgelegt werden. Anders als im vorangehenden Programmplanungszeitraum, für den die Verordnung Ausnahmefälle vorsah, wurde das allgemeine Kriterium(9) - Pro-Kopf-Bruttoinlandsprodukt (BIP) von weniger als 75 % des Gemeinschaftsdurchschnitts - streng angewandt, da die Rechtsvorschriften für den Zeitraum 2000-2006 keine Ausnahmen mehr zuließen. Das nicht änderbare Verzeichnis der betroffenen Regionen wurde auf der Grundlage der Systematik der Gebietseinheiten für die Statistik (NUTS)(10) rasch erstellt und durch eine Entscheidung der Kommission vom 1. Juli 1999(11) verabschiedet.

8. Da das BIP auf Basis der Gemeinschaftsdaten der am 26. März 1999 (in der Verordnung festgesetztes Datum) verfügbaren letzten drei Jahre berechnet werden musste, handelte es sich um die Daten der Jahre 1994, 1995 und 1996. Für vier Ziel-1-Regionen (DOM-F) waren lediglich Daten für das Jahr 1994 verfügbar. Im Übrigen beruhten diese Daten noch nicht auf dem neuen Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene(12), durch das die Methoden der Erfassung wirtschaftlicher und statistischer Daten vereinheitlicht werden.

9. Die Kommission hat die Verordnung ordnungsgemäß angewandt. Die verwendeten Daten (1994, 1995 und 1996) konnten jedoch nicht allen strukturellen Auswirkungen der Interventionen des vorangehenden Zeitraums auf die Entwicklung der betroffenen Regionen Rechnung tragen. Da es keinen Anpassungsmechanismus auf der Grundlage jüngerer Daten wie bei Ziel 2(13) gibt, können im Rahmen der Strukturfonds weiterhin Gemeinschaftsmittel an Regionen fließen, die ihren Entwicklungsrückstand zum Teil aufgeholt haben(14), was grundsätzlich jegliche Aufstockung der Finanzhilfen zugunsten von Regionen in schwierigerer Lage ausschließt.

10. Die administrative Abgrenzung der Regionen (auf der Grundlage der NUTS) kann sich von der nach geografischen oder historischen Kriterien vorgenommenen Abgrenzung unterscheiden, was unter dem Gesichtspunkt der Förderfähigkeit der Regionen im Rahmen der Strukturfonds nicht unerheblich ist(15). So führte beispielsweise in Irland die neue, vorher nicht vorhandene Aufteilung in Regionen dazu, dass eine der neu geschaffenen Regionen(16) weiterhin im Rahmen von Ziel 1 förderfähig war. Die Änderungen der Regionen waren möglich, weil die NUTS im Rahmen bilateraler Verhandlungen zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat aktualisiert wurde. Die Schaffung einer Rechtsgrundlage mit diesbezüglichen festen Regeln war erst im Februar 2001 Gegenstand eines Verordnungsvorschlags der Kommission(17).

Ziel-2-Regionen

11. In der Strukturfondsverordnung für den Zeitraum 2000-2006 ist für die Festlegung der Ziel-2-Gebiete von vornherein vorgegeben, dass der auf die jeweiligen Gebiete entfallende Bevölkerungsanteil nicht mehr als 18 % der Gesamtbevölkerung der Gemeinschaft ausmachen darf. Auf dieser Grundlage setzt die Kommission für jeden Mitgliedstaat eine Bevölkerungshöchstgrenze fest. Unter Einhaltung dieser Hoechstgrenzen gaben einige Mitgliedstaaten mit dem Ziel einer möglichst großen territorialen Abdeckung zersplitterte Gebiete an, wodurch nicht gewährleistet werden kann, dass die am stärksten von Strukturproblemen betroffenen Gebiete ausgewählt wurden.

12. Im Übrigen werden zwei Arten von Kriterien zur Festlegung der Gebiete angewandt, die so genannten "Gemeinschaftskriterien" und die "nationalen Kriterien". Die Gemeinschaftskriterien, die für Industriegebiete und ländliche Gebiete gelten, beruhen auf den harmonisierten Statistiken der Ebene NUTS III(18), die nationalen Kriterien auf statistischen und sonstigen von den Mitgliedstaaten übermittelten Angaben über die Lage der betroffenen Gebiete.

13. Die in den Rechtsvorschriften für die Strukturfonds vorgesehenen objektiven Gemeinschaftskriterien haben gegenüber den nationalen Kriterien an Gewicht verloren. Während die Gemeinschaftskriterien im Zeitraum 1989-1993 noch auf 77 % der Bevölkerung der Ziel-2-Gebiete zutrafen, sank dieser Anteil im Zeitraum 1994-1999 auf 55 % und im Zeitraum 2000-2006 auf 47 %. Im Übrigen wurde das änderbare Verzeichnis der Ziel-2-Fördergebiete auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten übermittelten Vorschläge und Informationen erstellt. Diese Angaben sind schwer überprüfbar und manchmal recht uneinheitlich. Die endgültige Verabschiedung des Verzeichnisses ist das Ergebnis bilateraler Verhandlungen zwischen Kommission und Mitgliedstaaten.

14. In der Praxis werden die Ziel-2-Gebiete hauptsächlich auf der Grundlage der "nationalen Kriterien" ausgewählt. Die Anwendung der "nationalen Kriterien" eröffnet den Mitgliedstaaten jedoch einen großen Spielraum, um die Förderfähigkeit der meisten für Ziel 2 ausgewählten Gemeinschaftsgebiete zu begründen. So wurde eines dieser Kriterien(19) in acht(20) der zwölf betroffenen Mitgliedstaaten als Hauptkriterium für die Festlegung der Ziel-2-Gebiete herangezogen.

Im Rahmen der Wettbewerbspolitik förderfähige Regionen

15. Die Prüfungen des Hofes haben ergeben, dass die für staatliche Beihilfen infrage kommenden Gebiete noch immer nicht mit den im Rahmen der Strukturfonds förderfähigen Gebieten übereinstimmen. Auf diese Unstimmigkeit haben der Hof in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995(21), das Europäische Parlament(22) und die Kommission selbst(23) bereits bezüglich der vorangehenden Programmplanungszeiträume hingewiesen.

16. Die Kommission hatte sich zwar verpflichtet, die Kohärenz zwischen der Regionalpolitik und der Wettbewerbspolitik zu verstärken, um zu vermeiden, dass solche Fälle im Zeitraum 2000-2006 erneut auftreten(24), doch ist festzustellen, dass sich die Lage kaum verbessert hat. Der Prozentsatz der Bevölkerung der Strukturfonds-Förderregionen, in denen staatliche Regionalbeihilfen nicht zulässig sind, ist nach wie vor hoch: 5,8 % im Zeitraum 2000-2006 gegenüber 6,6 % im Zeitraum 1994-1999. Die Inkohärenzen treten hauptsächlich bei Ziel 2 auf, wo sich dieser Prozentsatz auf 12,9 % beläuft. In einem Mitgliedstaat(25) beläuft sich der Prozentsatz gar auf 41 %.

BEMERKUNGEN ZUR PROGRAMMPLANUNG FÜR DIE UNTER ZIEL 1 FALLENDEN INTERVENTIONEN

17. Die Kommission hat eine aktive und positive Rolle gespielt, indem sie insbesondere indikative strategische Leitlinien vorgab, sich bemühte, die Ex-ante-Bewertung zu einem nützlichen und kritischen Instrument zu machen und im Wege von Verhandlungen versuchte, die Qualität und Kohärenz der GFK und der Interventionen zu verbessern. Trotz erheblicher Fortschritte, die hauptsächlich hinsichtlich der Quantifizierung und der Indikatoren erzielt wurden, weist die Programmplanung der Ziel-1-Interventionen für den Zeitraum 2000-2006 immer noch eine Reihe von Schwachstellen auf.

Verzögerungen und langwierige Programmplanungsverfahren

18. In diesem Zusammenhang war zu prüfen, ob es auf der Grundlage der Anweisungen der Kommission und der eingerichteten Verfahren(26) möglich war, die Interventionen angesichts der administrativen und institutionellen Zwänge der Mitgliedstaaten und der Kommission rechtzeitig zu verabschieden.

19. Wie die Kommission selbst in ihrer Mitteilung(27) einräumt, konnte sie die große Mehrheit der Programmplanungsdokumente erst nach etwa einem Jahr oder noch später genehmigen. Von den 123 eingegangenen Programmplanungsdokumenten für Ziel 1 konnten nur drei Dokumente(28) innerhalb des in der Verordnung vorgesehenen Fünfmonatszeitraums (fünf Monate nach dem Eingang der Pläne oder EPPD-Entwürfe) genehmigt werden. Die Verordnungsfristen erwiesen sich folglich als wenig realistisch.

20. Diese Verzögerungen bei der Programmplanung waren insbesondere darauf zurückzuführen, dass die von den Mitgliedstaaten übermittelten Dokumente von sehr unterschiedlicher Qualität waren (siehe Ziffer 31) und die Kommission daher für eine Verstärkung der Wirksamkeit und Kohärenz der von den Mitgliedstaaten vorgelegten GFK und Interventionen sorgen musste. Auch die Schwerfälligkeit des Genehmigungsprozesses (siehe Ziffer 21) und die unzulängliche Klärung der jeweiligen Zuständigkeiten der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der Genehmigung der Ergänzungen zur Programmplanung (siehe Ziffern 22-23) trugen zu diesen Verzögerungen bei. Im Übrigen zog die interne Reform der Kommission (Umstrukturierung der Dienststellen und Änderung der Konsultationsverfahren), die im Jahr 2000 in vollem Gange war, während dieser Genehmigungsphase der Programmplanungsdokumente stärkere Verzögerungen bei der Bearbeitung und längere Antwortzeiten der Kommissionsstellen nach sich.

21. Bei der Ausarbeitung und Fertigstellung der Programmplanungsdokumente fanden zwei unterschiedliche Ansätze parallel Anwendung. Aufseiten der Mitgliedstaaten wurden bereits seit dem Jahr 1998 erhebliche Anstrengungen unternommen, um alle Programmplanungsdokumente (Plan, GFK, OP, EPPD und EzP) nahezu integriert und gleichzeitig auszuarbeiten. Auf der Ebene der Kommission führt die Aufgliederung der Programmplanung in nacheinander ablaufende Phasen zu einer Verfahrenskette, bei der die Zulässigkeit und der Abschluss der einzelnen Phasen Voraussetzung für die Einleitung der nächsten Phase ist. So wurden die von den Mitgliedstaaten vorbereiteten Programmplanungsdokumente der Kommission erst nach und nach in getrennten Phasen vorgelegt. Dies hat zu erheblichen Verzögerungen beigetragen, auch wenn die Kommission in jeder Phase Fragen aufgeworfen hat, die oftmals relevant waren und eine Verstärkung der Wirksamkeit der Interventionen und ihrer Kohärenz mit der sonstigen Politik der Europäischen Union ermöglichten.

22. Bei der Ergänzung zur Programmplanung (EzP) wurde - wie die Kommission selbst mitteilt(29) - von wenigen Ausnahmen einmal abgesehen, die verordnungsmäßige Frist von drei Monaten für die Übermittlung dieses Dokuments nicht eingehalten. Die endgültige Vorlage der EzP bei der Kommission hat sich manchmal verzögert, da die jeweiligen Zuständigkeiten der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten nicht ausreichend geklärt waren. Die Anträge auf Zwischenzahlungen sind an die Bedingung geknüpft, dass die der Kommission vorgelegte Ergänzung zur Programmplanung die in Artikel 18 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 vorgesehenen Angaben enthält. Bei Nichteinhaltung dieser Bedingung hat die Kommission die entsprechenden Zwischenzahlungen in einigen Fällen verzögert, wodurch sich auch die Durchführung der Strukturmaßnahmen verzögerte(30).

23. In solchen Fällen kam die vorgesehene Vereinfachung, die dadurch erzielt werden sollte, dass allein die Verwaltungsbehörde und der Begleitausschuss für die Genehmigung der Ergänzung zur Programmplanung zuständig sind, in der Praxis nicht immer zum Tragen. Die vorher - insbesondere bei der Genehmigung des OP oder des EPPD - erreichte Vereinfachung schlägt sich nämlich nicht unbedingt auf das spätere Verfahren nieder und kann sogar zu Effizienzverlusten führen, da die Kommission die entsprechenden Zahlungen erst dann tätigt, wenn sie eine nachgeschaltete Überprüfung des Inhalts der EzP vorgenommen hat.

24. Die vorgesehenen Zeitpläne für die Annahme der Karten der für Regional- bzw. für Strukturbeihilfen infrage kommenden Gebiete konnten in den meisten Mitgliedstaaten nicht eingehalten werden. Fast alle Beihilferegelungen mit regionaler Ausrichtung liefen am 31. Dezember 1999 aus. Nach diesem Zeitpunkt fehlte den Regionen für die Gewährung von Beihilfen die rechtliche Grundlage. Die verzögerte Annahme der neuen Karten für Regionalbeihilfen führte zu Unsicherheiten bei den mittelbewirtschaftenden Stellen und den begünstigten Unternehmen und zu einer Unterbrechung der Beihilfevergabe, insbesondere der Vergabe von Unternehmensbeihilfen.

Ansätze und Techniken der Ex-ante-Bewertung und der Programmplanung sollten auf bessere Kohärenz und stärkere Auswirkung ausgerichtet sein

25. In diesem Zusammenhang sollte Folgendes beurteilt werden:

a) Hat die Kommission für die Pläne, EPPD-Entwürfe, OP und Ergänzungen zur Programmplanung förmliche Vorgaben (hinsichtlich der Genauigkeit, Quantifizierung, Kohärenz und Transparenz) gemacht und vorgeschlagen bzw. empfohlen, welche Bewertungs- und Programmplanungsmethoden und -techniken eingesetzt werden sollten?

b) Wurden in den verschiedenen Programmplanungsphasen angemessene und kontrollierbare Methoden und Techniken eingesetzt und hatten die Ex-ante-Bewertungen die gewünschten Auswirkungen?

c) War die Programmplanung selbst kohärent, und war sie anhand von angemessenen Indikatoren auf den verschiedenen Ebenen auf die spezifischen Probleme der Regionen zugeschnitten? Umfasste sie genau definierte (oder quantifizierte) realistische Ziele, und waren eindeutig und konkret die Rangfolge, die Komplementarität und die Austauschbarkeit der Ziele sowie der Ziele und Maßnahmen erkennbar?

Methodischer Rahmen für die Programmplanung

26. Die Arbeitspapiere der Kommission dienen den Mitgliedstaaten als Leitfaden bei ihrer Programmplanungstätigkeit, insbesondere hinsichtlich der inhaltlichen Gestaltung der Pläne, GFK, OP und EPPD im Rahmen der Durchführung der Artikel 16-19 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999. Sie nehmen zwar allgemein Bezug auf eine Basisdokumentation, gehen jedoch außer bei den Methoden zu den Indikatoren noch nicht genügend in die Tiefe(31). So ist Folgendes festzustellen:

a) Es gibt wenig konkrete Angaben zu den Methoden der Bedarfsanalyse, die zu einer Prioritätenfolge der ermittelten Erfordernisse führen könnten. Das Gleiche gilt für die Einstufung der Ziele entsprechend ihrer Bedeutung. Eine solche Rangordnung sollte ein echtes Beurteilungsinstrument für die Aufteilung der Finanzmittel auf die auf ein Ziel bezogenen Schwerpunkte, OP oder Maßnahmen darstellen(32).

b) Die Arbeitspapiere der Kommission, in denen die Quantifizierung der Ziele und Indikatoren hervorgehoben wird, beziehen sich auf die in diesem Zusammenhang vorhandenen Methoden. Es ist nicht vorgesehen, dass die Methoden in den Programmplanungsdokumenten genauer dargestellt werden müssen, obwohl eine eindeutige Erläuterung der Methodik zur Transparenz beitragen würde.

c) Auf etwaige alternative Strategien und Aktionen im Rahmen der sozioökonomischen Entwicklung und ihre Bewertung unter den Gesichtspunkten Wirkung, Effizienz und Kosten wird in den Arbeitspapieren nicht hingewiesen.

d) Es ist zwar vorgesehen, dass die Strategie und die Schwerpunkte eines GFK oder eines EPPD mit den "regionalen, nationalen und Gemeinschaftspolitiken" in Einklang stehen müssen, doch werden genaue Angaben über alle betroffenen nationalen und regionalen Politiken (insbesondere über deren allgemeine und spezifische Ziele, die durchgeführten Maßnahmen, die zugewiesenen finanziellen Mittel und die Durchführungszeitpläne) nicht ausdrücklich verlangt. In Ermangelung solcher Angaben lässt sich nur schwer feststellen, inwieweit die für das GFK oder für den EPPD-Entwurf getroffene Auswahl begründet ist.

e) Die Grundsätze, die eine öffentliche Intervention rechtfertigen und auf die sich die politischen Entscheidungsträger beziehen können(33), werden nicht deutlich genug herausgestellt. Auf andere Grundsätze, wie etwa die Verhinderung von Mitnahme-(34) oder Verdrängungseffekten(35) oder die Gewährleistung des zusätzlichen Nutzens und der Anreizwirkung der Beihilfen oder der Nachhaltigkeit der Ergebnisse und Wirkungen, wird in den Arbeitspapieren und Leitlinien ebenfalls nicht nachdrücklich hingewiesen.

f) Hervorgehoben werden in erster Linie thematische Schwerpunkte, die im Rahmen der drei strategischen Schwerpunkte (regionale Wettbewerbsfähigkeit, sozialer Zusammenhalt und Beschäftigung und Entwicklung der städtischen und ländlichen Gebiete) berücksichtigt werden müssen. Andere Ansätze(36) für die Regionalentwicklung oder den Abbau der Disparitäten wurden in den Leitlinien oder Arbeitspapieren der Kommission nicht behandelt.

27. Der Hof hat festgestellt, dass sich diese Schwachstellen bei den Arbeitspapieren und Leitlinien später auf der Ebene der angewandten Techniken der Politikanalyse niederschlugen (siehe Ziffern 31-36).

Praktische Anwendung der Methoden und Techniken

Aufgabe der Ex-ante-Bewertung

28. Gemäß Artikel 41 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 sollte die Ex-ante-Bewertung als Grundlage für die Ausarbeitung der Pläne, der Interventionen und der Ergänzung zur Programmplanung dienen und Teil von diesen sein. Ein weiteres Ziel war die Analyse der Stärken, Schwächen und Möglichkeiten des betreffenden Mitgliedstaats, der Region oder des Sektors. Außerdem sollte im Rahmen der Ex-ante-Bewertung die Kohärenz der Strategie und der gewählten Ziele mit den Merkmalen der betreffenden Regionen oder Gebiete sowie die voraussichtliche Wirkung der geplanten Aktionsprioritäten beurteilt werden, wobei die spezifischen Ziele, wenn ihrer Art nach möglich, im Vergleich zur Ausgangssituation quantifiziert werden sollten. Im Übrigen unterstrich die Kommission in ihrem Arbeitspapier zur Ex-ante-Bewertung die Notwendigkeit einer starken interaktiven Beziehung zwischen Ex-ante-Bewertung und Programmplanung. Dabei sollte der Bewerter eine unabhängige Begründung der Kombination der Prioritäten und der finanziellen Mittelausstattung unter Bezug auf die erwarteten Ergebnisse und Auswirkungen vorlegen.

29. In der Praxis war die Aufgabe des Bewerters auf mitgliedstaatlicher Ebene oft nicht eindeutig vertraglich geregelt und wurde von der Beratung bis zur kritischen Analyse höchst unterschiedlich wahrgenommen. Dies ist unter anderem darauf zurückzuführen, dass sich die Kommission anders als in der Vergangenheit nicht an der Auswahl der Bewerter beteiligen konnte. In mehreren besuchten Ländern und Regionen(37) handelte es sich bei der Bewertung um eine wissenschaftliche Unterstützung bei der Vorbereitung und Erstellung des GFK, die hauptsächlich der Begründung der gewählten Strategie diente und weder eine kritische Beurteilung noch eine Analyse alternativer Strategien beinhaltete(38).

30. Diese ungenauen Bestimmungen hinsichtlich der Aufgabe des Bewerters hatten außerdem zur Folge, dass die Qualität der Bewertungen recht unterschiedlich war und manchmal - auch nach Ansicht der Kommission - sehr zu wünschen übrig ließ(39). Die Kommission ist im Übrigen nur in wenigen Fällen - hauptsächlich im Rahmen der großen Regionalentwicklungspläne (REP) - tätig geworden. In diesen Fällen forderte sie den betreffenden Mitgliedstaat auf, eine vollständige Ex-ante-Bewertung durchzuführen, oder unterzog den Plan von sich aus zusätzlichen Bewertungen(40).

Techniken der Politikanalyse

31. Im Zusammenhang mit der Anwendung von Methoden und Techniken der Analyse, Bewertung und Programmplanung wurden verschiedene Schwachstellen festgestellt.

32. So werden neben den Analysen der Stärken, Schwächen und Möglichkeiten des Mitgliedstaats oder der Region nur selten technische Analysen vorgelegt, die dazu dienen sollen, die Erfordernisse einzustufen und deutlich zu machen, welche relative Bedeutung den die Entwicklung und den Entwicklungsrückgang beeinflussenden Faktoren zukommt und welche Beziehungen zwischen diesen Faktoren und den Strukturmaßnahmen bestehen(41).

33. Ebenso beruht die in den Plänen und GFK gewählte Struktur der Ziele und Strukturaktionen oft nicht auf Ansätzen, die gewährleisten, dass die wichtigsten Beziehungen zwischen den Zielen, zwischen Zielen und Maßnahmen und - bezogen auf ein bestimmtes Ziel - zwischen den Maßnahmen herausgestellt werden, um die Auswahl und die Entscheidungsfindung zu erleichtern(42).

34. Nur einige nationale Entwicklungspläne(43) vermitteln einen detaillierten Überblick über einen großen Teil der betroffenen nationalen und regionalen Prioritäten und Maßnahmen (siehe Ziffer 26 Buchstabe d)).

35. Bei den Prüfungen wurden Lücken bei der Quantifizierung der Ziele und bei der Quantifizierung relevanter Indikatoren (siehe Ziffer 44) festgestellt, was jegliche spätere technische Analyse beeinträchtigt. So sind die globalen Ziele manchmal so hoch gesteckt(44), dass sich nicht bestimmen lässt, inwieweit die GFK und EPPD zu diesen Zielen beitragen können. Die Kontrollierbarkeit der Methoden zur Quantifizierung der Indikatoren und der Kosten ist im Allgemeinen in der Programmplanung nicht gewährleistet. Ebenso haben die Kommission und die Mitgliedstaaten nur selten überprüft, ob die Grundsätze, die eine öffentliche Intervention rechtfertigen, angewandt wurden(45). Die anderen in Ziffer 26 Buchstabe e) angeführten Grundsätze wurden bei der Programmplanung der GFK und der Interventionen kaum berücksichtigt.

36. Diese Lücken sind von erheblicher Bedeutung, da sie die Kohärenz der GFK und der Interventionen (OP und EPPD) beeinträchtigen. Sie erschweren eine angesichts der spezifischen Erfordernisse der Regionen im Bereich der nachhaltigen Entwicklung, der Konvergenz, der Beschäftigung, der Wettbewerbsfähigkeit, der Produktivität und der Integration der Zielgruppen optimale Entscheidungsfindung für die Mittelverwendung.

Bewertung der makroökonomischen Wirkung der Strukturfonds(46)

37. Bei den Ziel-1-Regionen (und hauptsächlich bei den großen Regionen) ist die Bewertung der makroökonomischen Wirkung der Strukturfonds anhand von Modellen ein wichtiges Analyseinstrument. Die Ergebnisse einer solchen Bewertung können den Programmplanungsprozess bei der Auswahl und den Entscheidungen auf der Ebene der Ziele und Instrumente entscheidend beeinflussen (siehe Anhang 2). Bei den großen Ziel-1-Plänen hat die Kommission im Übrigen empfohlen, makroökonomische Modelle zu verwenden, die dem neuesten Stand der Technik entsprechen(47). Sie erlauben die Vorausbeurteilung der Wirkung auf das BIP der betreffenden Region, die Beschäftigung, die Produktivität und die Wettbewerbsfähigkeit.

38. Diese Bewertungsinstrumente wurden jedoch im Rahmen der Programmplanung der GFK und der Interventionen nicht immer optimal entwickelt und verwendet. So berücksichtigten die von den Mitgliedstaaten angewandten Modelle nur einen Teil der vier vorgesehenen Wirkungsarten (siehe Anhang 2). Bei einigen großen Ziel-1-Plänen wurde die Wirkung des Plans nicht auf der Grundlage eines makroökonomischen Modells bzw. manchmal nur unvollständig gemessen(48). Für vergleichbare und oft auch vollständigere Messungen musste die Kommission die Wirkung der GFK - und manchmal der Pläne - der aus dem Kohäsionsfonds unterstützten Mitgliedstaaten(49) und Ostdeutschlands mithilfe der auf ihre Anregung hin entwickelten Modelle(50) bewerten lassen. Im Fall von Italien ließ die Kommission den Ziel-1-Plan anhand eines unabhängigen Modells bewerten.

39. Die Verwendung von Modellen hatte im Rahmen der Programmplanung für Ziel 1 nur beschränkte Auswirkungen, da die Modelle hauptsächlich zur Quantifizierung der voraussichtlichen Ergebnisse der vorgeschlagenen Strategie eingesetzt wurden. Sie dienten nicht zur Bewertung alternativer Strategien und zum Vergleich der Auswirkungen der jeweiligen Strategien, um so angesichts der Ziele und der verfügbaren Mittel den am besten aufgebauten Plan und die beste Mittelzuweisung zu bestimmen. Im Übrigen wurden bestimmte Anomalien bei den vorausgeschätzten Auswirkungen, die anhand der Modelle ermittelt wurden, anschließend im Rahmen des Programmplanungsverfahrens nicht von der Kommission berücksichtigt, was den geringen Einfluss der Modelle verdeutlicht (siehe Anhang 2, Ziffer 6). Allerdings wurden makroökonomische Modelle zur Bewertung der Auswirkungen der Programmplanung manchmal erst recht spät verwendet, nämlich insbesondere nach Abschluss der Arbeiten zum nationalen Plan, aber vor der Genehmigung des GFK und seiner Interventionen durch die Kommission(51).

40. In diesem Zusammenhang ist außerdem zu unterstreichen, dass die Relevanz dieser Modelle trotz der relativ vollständigen Ergebnisse einiger Modelle noch dadurch eingeschränkt wird, dass es sich im Wesentlichen um nationale Modelle handelt. Dies erlaubt es nicht immer, auf der Grundlage der Modelle zu beurteilen, inwieweit die Pläne und die GFK/EPPD zur Konvergenz zwischen den Regionen eines Mitgliedstaates oder zur dauerhaften Verringerung des Rückstands gegenüber dem Gemeinschaftsdurchschnitt führen(52). Im Übrigen werden bei Anwendung dieser Modelle, mit denen die wirtschaftlichen Mechanismen vereinfacht werden, zusätzliche Informationen benötigt, damit die wirtschaftliche Realität besser erfasst werden kann. So sind die erforderlichen Daten zur Quantifizierung der Angebotseffekte im Bereich der Investitionen in Infrastrukturprojekte oder Humanressourcen nicht immer verfügbar; zusätzliche Untersuchungen zu diesen Effekten sind noch erforderlich. Außerdem fehlt es im Zusammenhang mit den verwendeten Modellen manchmal an angemessenen statistischen Daten (siehe Anhang 2).

41. Selbst lückenhaft sind diese Modelle sowohl für die nationalen Programmplanungsstellen als auch für die Kommission nützliche Hilfsmittel. Der Kommission ist es jedoch noch nicht gelungen, diese vielfältigen Ansätze und Modelle unter Kontrolle zu bringen, um insbesondere zu einer fundierten vergleichenden Analyse der Ergebnisse der Mitgliedstaaten zu gelangen.

Indikatoren

42. Die Festlegung quantifizierter Indikatoren für den physischen Output, das Ergebnis und die Wirkung sollte folgenden Zielen dienen:

a) Die Indikatoren sollten es ermöglichen, angemessene kausale Zusammenhänge herzustellen zwischen den Zielen, den Maßnahmenzielen und dem Output auf der Maßnahmenebene und auf der Ebene der zu den Maßnahmen gehörenden Aktionen. Sie sollten also die Ziele, die Ergebnisse und den Output in angemessener Weise widerspiegeln.

b) Sie sollten sich während der Programmdurchführung begleiten lassen, und es sollte zu vorgegebenen Zeitpunkten möglich sein, eine Bestandsaufnahme ihrer tatsächlichen Entwicklung gegenüber einem ermittelten Ausgangszustand vorzunehmen, damit diese Ergebnisse in die Halbzeit- und Ex-post-Bewertungen einfließen können.

c) Sie sollten zu etwaigen Anpassungen beitragen, die erforderlich werden, wenn der vorgesehene Output vom tatsächlichen Output abweicht oder wenn sich die Prioritäten ändern.

43. Gegenüber den im Sonderbericht Nr. 15/98 des Hofes über die Bewertung der Strukturfonds-Interventionen in den Zeiträumen 1989-1993 und 1994-1999(53) aufgezeigten Schwachstellen wurden Fortschritte festgestellt. Für den Zeitraum 2000-2006 erstellte die Kommission ein Arbeitspapier, das ausschließlich den Indikatoren für die diesbezüglichen Methoden sowie der Auswahl von Basisindikatoren für die verschiedenen Interventionsbereiche gewidmet ist(54). Im Übrigen haben sich alle betroffenen Mitgliedstaaten und Regionen(55) um größere Kohärenz der Indikatoren (siehe Ziffer 42 Buchstabe a)) und um bessere Quantifizierung bemüht(56).

44. Insbesondere mit Blick auf die Halbzeitbewertungen und -revisionen und die Ex-post-Bewertungen sind jedoch noch weitere Anstrengungen erforderlich:

a) Es wurde festgestellt, dass Indikatoren noch festgelegt werden müssen(57) oder dass bei bereits festgelegten Indikatoren noch keine Quantifizierungen vorgenommen(58) oder die Ausgangssituationen noch nicht angegeben wurden(59). Die Quantifizierung wird im Allgemeinen nicht durch angemessene Analysen untermauert (Ziffer 35).

b) Ebenso wurde in allen geprüften Regionen festgestellt, dass die Indikatoren die Ziele, die Ergebnisse und den Output noch nicht vollständig ausdrücken oder manchmal wenig relevant sind. So lassen sich die kausalen Zusammenhänge zwischen den Zielen und zwischen der Plan- und Programmebene, der Prioritäten- und Maßnahmenebene anhand der Indikatoren nicht eindeutig beschreiben. Diese mangelnde Kohärenz der Indikatoren verschiedener Ebenen hängt mit dem Programmplanungsansatz zusammen. Dabei werden nämlich zunächst im Rahmen des GFK und der EPPD Indikatoren auf der Ebene der globalen Ziele und Schwerpunkte festgelegt, denen dann im Rahmen der Ergänzung zur Programmplanung Indikatoren auf der Ebene der Maßnahmen folgen. Ein paralleler Bottom-up-Ansatz - von den Aktionen und Maßnahmen hin zur Ebene der Schwerpunkte und der Programme und von der Ebene der Schwerpunkte hin zur Ebene der allgemeinen Ziele - hätte stärker zur Kohärenz bei der Festlegung der Indikatoren beigetragen.

Finanzierungspläne

45. In den im Rahmen der Programmplanung erstellten Finanzierungsplänen der Interventionen wird die in der Finanziellen Vorausschau vorgesehene jährliche Aufteilung übernommen, wonach jedes Jahr ein ähnlicher Betrag verteilt wird. Das Zuweisungsprofil orientiert sich so an den verfügbaren Haushaltsmitteln (siehe Tabellen 3 und 4). Die Finanzierungspläne berücksichtigen also nicht den tatsächlichen Programmplanungszyklus der Strukturmaßnahmen, der im Allgemeinen eine Anlaufphase, Konsolidierungsphase, und eine Abschlussphase umfasst. Tatsächlich geben die Finanzierungspläne lediglich die in der Finanziellen Vorausschau vorgesehene jährliche Aufteilung wieder und enthalten keine realistischen Vorausschätzungen des Voranschreitens der Strukturmaßnahmen. Dadurch wird die Wirksamkeit dieses Finanzinstruments bei der Begleitung des Voranschreitens der Interventionen und bei ihrer Bewertung beeinträchtigt(60).

Tabelle 3

Jährliche Aufteilung der für die Programmplanung im Rahmen von Ziel 1 bereitgestellten Mittel (ohne die leistungsgebundene Reserve) in Millionen Euro zu laufenden PreisenQuelle:

Kommission.

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Quelle:

Kommission.

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Verhandlungs- und Entscheidungsverfahren

46. Bei den Verhandlungen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten konnten nicht alle Probleme der Kohärenz zwischen GFK und Interventionen in vollem Umfang zur Sprache kommen. Ebenso wenig konnten die erwarteten Auswirkungen dieser GFK und Interventionen auf die Regionalentwicklung genau festgelegt werden. Die bei den Prüfungen festgestellten Lücken im Bereich der Information, der Quantifizierung und der Abstimmung zwischen Erfordernissen, Zielen und Maßnahmen (siehe Ziffern 31-35 und 44) sollten im Interesse möglichst wirkungsvoller Gemeinschaftsprogramme noch zu einem späteren Zeitpunkt, insbesondere im Rahmen der Halbzeitrevision, behandelt werden (Ziffer 36).

47. Insbesondere hat die Kommission sich nicht bemüht, im Zuge der Verhandlungen eine erhebliche Verbesserung einiger wichtiger Aspekte der Programmplanung zu erreichen.

a) Da keine detaillierten Angaben über die nationalen und regionalen Politiken angefordert wurden, in die das GFK oder das EPPD eingebunden werden sollte, kam das Thema der insgesamt für die Regionalentwicklung bereitgestellten Finanzmittel bei den Verhandlungen der Kommission und der Mitgliedstaaten nur ansatzweise zur Sprache. Dies betrifft auch die wenigen Entwicklungspläne, die einen relativ großen Teil der nationalen und regionalen Prioritäten und Maßnahmen im Bereich der Entwicklung abdeckten, während auf das GFK nur ein kleiner Teil entfiel(61). Der nicht kofinanzierte Teil der Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung, auf den bei den Verhandlungen nicht systematisch eingegangen wird(62), unterliegt daher nicht unbedingt denselben Grundsätzen. Aufgrund der Wechselwirkungen zwischen den kofinanzierten und den nicht kofinanzierten Maßnahmen beeinträchtigt die unterschiedliche Behandlung auf allen Ebenen die Kohärenz und die Wirkung der GFK und EPPD.

b) Außer bei den Beihilfen für produktive Investitionen achtete die Kommission in der Praxis nur wenig auf die Grundsätze der öffentlichen Finanzierung sowie auf Mitnahme- oder Verdrängungseffekte, die bei einigen Maßnahmen entstehen können (Ziffer 26 Buchstabe e)).

48. Bei einigen Verhandlungen fehlte es im Zusammenhang mit der Zweckmäßigkeit der vorgelegten Maßnahmen und der Höhe der für sie bereitzustellenden Finanzmittel an einschlägigen Analysen. Dadurch war es der Kommission nur beschränkt möglich, umsetzbare Vorschläge zu machen(63).

49. Es wurde großer Wert gelegt auf die formalen Aspekte der Programmplanung, z. B. auf die Beschreibung der Schwerpunkte oder Maßnahmen, die Angabe der Höhe der jährlichen Fondsbeteiligung für die einzelnen Schwerpunkte, die Beschreibung der Verwaltungsbehörde und der Verwaltungsmodalitäten und die Beschreibung der Begleitsysteme und der spezifischen Kontrollverfahren. Daher richtet sich die Aufteilung der Haushaltsmittel für die GFK und für die Programme nicht so sehr nach einer gut durchdachten Entwicklungsstrategie und nach technischen Analysen alternativer Zuweisungen als vielmehr nach der früheren Verwendung von für bestimmte Maßnahmen bereitgestellten Mitteln, nach Erfahrungen mit der Durchführung und danach, dass innerhalb jedes Mitgliedstaats eine optimale Ausschöpfung der Mittel gewährleistet werden muss.

Gefahr von Unstimmigkeiten und Unwirksamkeit bei der Verwendung der leistungsgebundenen Reserve

50. Es sollte festgestellt werden, ob die Verfahren der Zuweisung der in Artikel 44 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 vorgesehenen leistungsgebundenen Reserve eine vergleichende Beurteilung der Leistung der EPPD/OP ermöglichen, und zwar anhand von Indikatoren, die angemessenen Aufschluss über die Wirksamkeit, Verwaltung und finanzielle Abwicklung geben und die Halbzeitergebnisse im Vergleich zu den ursprünglichen spezifischen Zielen messen.

51. Durch Einführung der leistungsgebundenen Reserve wurde für jedes Programm ein Anreiz geschaffen, bestimmte Ziele zu erreichen, die vorab anhand von operationellen und quantifizierbaren Indikatoren festgelegt wurden. Zur Festlegung der Indikatoren stellte die Kommission den begünstigten Mitgliedstaaten eine Indikativliste von Indikatoren für die finanzielle Abwicklung, die Wirksamkeit und die Verwaltung zur Verfügung und erstellte ein diesbezügliches Arbeitspapier.

52. Die leistungsgebundene Reserve führt in der Praxis zu einem komplexen Verfahren der Mittelneuverteilung. Dabei können die Kriterien oder Indikatoren und ihre Quantifizierung in Form von bis zur Halbzeit konkret zu erreichenden Zielen fast völlig frei gewählt werden, was Unstimmigkeiten und die Unwirksamkeit der Reserve zur Folge haben kann. In diesem Zusammenhang weichen viele von den Mitgliedstaaten gewählte Kriterien erheblich von der Indikativliste der Kommission ab. Im Übrigen wird in verschiedenen EPPD, OP oder GFK darauf hingewiesen, dass die leistungsgebundene Reserve auf jeden Fall den OP zugewiesen oder im Rahmen des EPPD verteilt wird und dass die Mittel keinesfalls verloren gehen. Unter diesen Umständen wird die eigentliche Funktion dieses Instruments der Leistungsförderung erheblich eingeschränkt.

53. Zwei begünstigte Mitgliedstaaten haben eine verordnungsrechtlich nicht vorgesehene zusätzliche Reserve eingerichtet (6 % in Italien und 2,6 % in Portugal). In diesem Zusammenhang muss die Kommission sicherstellen, dass die Haushaltsmittel der Gemeinschaft einheitlich und konsequent verwendet werden, damit diese Mitgliedstaaten nicht ohne Genehmigung der Kommission eine Umverteilung von Gemeinschaftsmitteln in der zuvor beschlossenen Zuweisung vornehmen können.

BEMERKUNGEN ZU DEN VERWALTUNGS-, ZAHLUNGS-, BEGLEIT- UND KONTROLLSYSTEMEN

Schwachstellen bei der Einrichtung der neuen Systeme und Verfahren

54. Es sollte im Rahmen des Programmplanungszeitraums 2000-2006 untersucht werden, ob die neuen Regeln für die Verwaltung, die Zahlungen, die Begleitung und die Kontrolle unverzüglich zur Einrichtung von Systemen und Verfahren führten, die eine saubere Aufgabentrennung, die Verringerung von Unregelmäßigkeiten und einen gut funktionierenden Austausch zuverlässiger Daten zwischen Mitgliedstaaten und Kommission ermöglichten.

55. Die späte Einrichtung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme durch die Mitgliedstaaten lässt sich nicht gänzlich damit rechtfertigen, dass sich die Veröffentlichung der Durchführungsverordnung (Verordnung 438/2001 der Kommission) von März 2001 verzögert hat. Die Grundlagen für das Ex-post-Kontrollsystem waren bereits in der vorangehenden Verordnung (EG) Nr. 2064/97(64) gelegt worden, insbesondere die Verpflichtung in Bezug auf den Vermerk einer unabhängigen Stelle. Festzustellen ist, dass sich diese Systeme Ende 2001 zum Teil noch in der Aufbau- bzw. Fertigstellungsphase befanden. Die geltenden nationalen Rechtsvorschriften waren nicht immer dazu geeignet, diesen neuen Strukturen alle in den Strukturfondsverordnungen für den Zeitraum 2000-2006 vorgesehenen Aufgaben und Mittel zuzuweisen.

56. So musste in Griechenland eine spezifische nationale Verordnung erlassen werden, um diesen neuen Gemeinschaftsanforderungen gerecht zu werden. Dadurch hat sich der Start einiger Programme erheblich verzögert. In Spanien wurden besondere Bestimmungen ausgearbeitet, um die Aufgabenteilung zwischen der nationalen und der regionalen Ebene zu koordinieren. In Portugal beinhalten die Regionalprogramme eine starke sektorbezogene Komponente, was auf nationaler und regionaler Ebene eine angemessene Abstimmung hinsichtlich der Zuständigkeiten im Bereich der geteilten Verwaltung erfordert.

57. Wie die Kommission selbst festgestellt hat(65), traten bei der Einrichtung der Kontrollstruktur und der Organisation der Kontrollen, die sich auf den gesamten Zeitraum 2000-2006 verteilen müssen, Verzögerungen auf(66). Dies führte dazu, dass die Zahlstelle die Bescheinigung der im Jahr 2001 eingereichten Ausgabenerklärungen oft nicht kontrolliert hat und dass für den Zeitraum 2000-2006 noch keine Ex-post-Stichprobenkontrollen durchgeführt wurden(67). Schwachstellen (fehlende Vor-Ort-Kontrollen und nicht nachvollziehbarer Prüfpfad) wurden auch bei der internen Kontrolle seitens der Verwaltungsbehörde festgestellt(68).

58. Abgesehen von diesen Verzögerungen bei der Einrichtung der Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten gibt es in mehreren Mitgliedstaaten Auslegungsprobleme hinsichtlich der konkreten Festlegung der Ansätze für die Stichprobenkontrolle der Operationen, die vor Abschluss jeder Intervention mindestens 5 % der gesamten zuschussfähigen Ausgaben betreffen müssen(69). Dieser Mindestprozentsatz war bereits in der Verordnung (EG) Nr. 2064/97 für den Zeitraum 1994-1999 festgelegt worden und wurde in der Verordnung (EG) Nr. 438/2001 übernommen. Ebenso gingen die Beschreibungen der Verwaltungs- und Kontrollsysteme nicht nur nach den festgesetzten Fristen ein(70), sondern waren auch noch von sehr unterschiedlicher Qualität und nicht immer brauchbar, da zusätzliche Informationen benötigt wurden, um die Begleitung und Aktualisierung der Systeme zu gewährleisten.

59. In der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates(71) mit den Strukturfondsbestimmungen für den Zeitraum 2000-2006 wird der Grundsatz der dezentralen Durchführung der Strukturfondsaktionen durch die Mitgliedstaaten festgeschrieben. Diese Dezentralisierung erfordert eine wirksame und schnelle Erfassung zuverlässiger Angaben, die regelmäßig aktualisiert werden. Zu diesem Zweck hat die Kommission eine Datenbank (SFC) eingerichtet, die sich auf die Programmplanung, Begleitung und Durchführung der Strukturprogramme bezieht. In der Praxis ist es einigen Mitgliedstaaten nicht gelungen, bis Ende 2001 sämtliche Voraussetzungen für einen vollständigen elektronischen Datenaustausch zu schaffen.

60. So wurde im Hennegau (B) im Juni 2000 eine neue EDV-Anwendung für mehrere Benutzer eingerichtet, in der nicht ausgewählte Vorhaben allerdings nicht erfasst sind. In Spanien muss das ursprünglich für die Verwaltung des EFRE konzipierte System FONDOS 2000 so erweitert werden, dass auch die anderen Fonds und die anderen vorhandenen EDV-Systeme darin eingehen. Dies bereitet technische Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Umstellung und der Vollständigkeit der Daten. In Frankreich wurde das System PRESAGE im Juni 2001 eingerichtet, doch sind die französischen Regionen - insbesondere die Überseedepartements - in sehr ungleichem Maße angeschlossen, und die Verbindungen zur Kommission sind unvollständig. In Portugal wurde das neue, im Oktober 2000 eingerichtete EDV-System SIFEC regelmäßig aktualisiert, um die vollständige Umstellung aller Verwaltungssysteme für die OP auf diese Datenbank zu ermöglichen. Diese Umstellung fand zwischen April 2001 und August 2002 statt.

61. Die Datenbank der Kommission (SFC) weist noch Lücken auf und ist für die Prüfung und Analyse der Ausgabenerklärungen, Jahresberichte und Zahlungsvorausschätzungen wenig geeignet. In den meisten Fällen beschränkten sich die Abfragen der Kommission auf die kumulierten zuschussfähigen Beträge auf der Ebene der jeweiligen Maßnahme. Dies erschwert die Aufgabe der Kommission, die über den Informationsaustausch dafür zu sorgen hat, dass die Schwerpunkte des Programms dynamisch und strategisch begleitet werden und dass der betroffenen Verwaltungsbehörde mitgeteilt oder empfohlen wird, wie sich die Durchführung verbessern ließe.

62. Zudem erfassen die meisten von den Mitgliedstaaten eingerichteten EDV-Systeme, die an die Datenbank der Kommission (SFC) angeschlossen werden können, nicht immer alle Daten der früheren Programmplanungszeiträume, was vergleichende Analysen und die Ermittlung von Projektphasen erschwert und in einigen Fällen gar die Gefahr von Doppelzahlungen an denselben Begünstigten mit sich bringt.

63. Die jährlichen Durchführungsberichte wurden mit ein- bis mehrmonatiger Verspätung vorgelegt, z. B. bei mehreren OP in Spanien (durchschnittlich vier Monate), im Vereinigten Königreich (durchschnittlich drei Monate), in Frankreich (durchschnittlich drei Monate) und in Irland (durchschnittlich zwei Monate). Dies ist darauf zurückzuführen, dass die Angaben über den Inhalt der Berichte mit einiger Verzögerung in einem Arbeitspapier der Kommission vom 25. Mai 2001 übermittelt wurden, in dem im Übrigen nicht ausreichend präzisiert wird, welche Angaben unerlässlich sind und welche Konsequenzen es hat, falls die Kommission den Bericht für unzulänglich hält. Daher ist die Qualität der verschiedenen Jahresberichte von Mitgliedstaat zu Mitgliedstat sehr unterschiedlich. Außerdem tragen die Verzögerungen bei der Genehmigung der Interventionen und folglich bei der Durchführung der entsprechenden Maßnahmen zu einer inhaltlichen Verkürzung der ersten jährlichen Durchführungsberichte bei.

64. Allgemein haben die Prüfungen ergeben, dass die Aufnahme unvollständiger oder partieller neuer Aufgaben und Verfahren in die nationalen institutionellen, Finanz- oder Verwaltungssysteme Gefahren hinsichtlich der Aufgabentrennung, der Unabhängigkeit der neuen Stellen und der ordnungsgemäßen Arbeitsweise dieser Stellen mit sich bringt.

65. Die Verteilung der Zuständigkeiten über mehrere Hierarchieebenen und die entsprechende Koordinierung können die Verwaltung und Kontrolle erschweren, wenn den zwischengeschalteten Stellen keine genauen und detaillierten Leitlinien und Anweisungen zu den EU-Vorschriften, den Listen der vorgeschriebenen Kontrollen oder den anzuwendenden Verfahren an die Hand gegeben wird. Dies ist nicht immer der Fall(72).

66. Für den Fall, dass sämtliche Zuständigkeiten (Verwaltung, Zahlung und Bescheinigung) derselben Behörde zugewiesen werden, können - auch bei Wahrnehmung der Aufgaben durch verschiedene Dienststellen - Interessenkonflikte entstehen(73), wenn nicht von vornherein gewährleistet ist, dass die betroffenen Stellen eigenständig arbeiten können. Einige Dienststellen übernehmen sogar mehrere Aufgaben(74).

67. Oft teilt die Zahlstelle der Verwaltungsbehörde und den zwischengeschalteten Stellen nicht eindeutig mit, wie die Kontrollen hinsichtlich der Einhaltung der Verordnungsbestimmungen(75) durchgeführt werden sollen. In vielen Fällen wurden die Kontrollverzeichnisse und Verfahrenshandbücher noch nicht erstellt(76). Dies erschwert es der Zahlstelle, sich davon zu überzeugen, dass alle Kontrollen ordnungsgemäß durchgeführt wurden.

Mangelnde Genauigkeit der Zuschussfähigkeitsregeln für den Zeitraum 2000-2006

68. Anders als im vorangehenden Programmplanungszeitraum(77) heißt es in Artikel 30 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 hinsichtlich der Zuschussfähigkeit der Ausgaben für den Zeitraum 2000-2006, dass "für die zuschussfähigen Ausgaben (...) die einschlägigen nationalen Vorschriften [gelten], es sei denn, die Kommission stellt, falls erforderlich, gemeinsame Regeln für die Zuschussfähigkeit der Ausgaben (...) auf." Einige Regeln wurden durch die neuen Vorschriften(78) aufgehoben oder gelockert und andere Regeln wurden neu aufgenommen.

69. In diesem Zusammenhang war die Genauigkeit der neuen Regeln und die den Endbegünstigten gewährte Rechtssicherheit zu beurteilen.

Für den Zeitraum 2000-2006 nicht übernommene Zuschussfähigkeitsgrundsätze

70. Im Vergleich zum vorangehenden Programmplanungszeitraum sind der Begriff des Endbegünstigten der Interventionen, dessen Aufgaben und dessen Verantwortung weniger klar definiert. Diese Einzelheiten werden nun dem Ermessen der einzelnen Mitgliedstaaten überlassen, die sie selber festlegen müssen. Eine solche Festlegung der Einzelheiten findet nicht immer statt.

71. So werden die Begriffe rechtliche und finanzielle Verpflichtung nicht mehr eindeutig erläutert. In den neuen Regeln ist nicht mehr festgelegt, dass der Mitgliedstaat die Einhaltung der Fristen bei seiner Ausgabenerklärung bescheinigen muss. Außerdem sind für Vorhaben, die sich über zwei verschiedene Programmplanungszeiträume erstrecken, keine spezifischen Verpflichtungen mehr vorgesehen. Die alternative Finanzierung(79) der von den Strukturfonds kofinanzierten Vorhaben ist nicht mehr vorgesehen, was den Start von Strukturmaßnahmen, für die eine nationale Kofinanzierung nicht immer verfügbar war, mit Sicherheit in einem Mitgliedstaat (Frankreich) erheblich beeinträchtigt hat. Die Prüfungen des Hofes haben ergeben, dass die alternative Finanzierung im Zeitraum 2000-2006 de facto immer noch vorkommt, ohne dass in diesem Zusammenhang die Zuschussfähigkeit und die spezifischen Verpflichtungen genau festgelegt sind(80).

72. In einigen Fällen könnten die laufenden Betriebsaufwendungen eines Begünstigten (verwaltungsaufwendungen) oder zur Umstrukturierung der Bilanz von Unternehmen (Kapitalaufstockung oder Verringerung der Passiva) nun als uneingeschränkt zuschussfähig betrachtet werden, obwohl es nicht zu den Zielen der Strukturfonds gehört, die Betriebsrechnung der Unternehmen zu verbessern. Ebenso lässt sich in Ermangelung besonderer Bestimmungen hinsichtlich der Regelungen über rückzahlbare Beihilfen (Darlehen mit dem Zinssatz null) nicht mehr genau feststellen, wohin das zurückgezahlte Kapital nach dem Programmplanungszeitraum fließt und wer Eigentümer dieses Betrags ist.

Neue Zuschussfähigkeitsregeln für 2000-2006

Bereits im Zeitraum 1994-1999 angewandte Zuschussfähigkeitskriterien

73. Einige Zuschussfähigkeitskonzepte wurden in die neuen Regeln übernommen, doch wurden sie manchmal abgeändert oder gekürzt. Dies lässt den Endbegünstigten einen sehr großen Spielraum hinsichtlich von Beschränkungen und unterschiedlichen Auslegungen, so dass ungerechtfertigte Ungleichbehandlungen der Regionen oder Mitgliedstaaten aufrechterhalten bleiben.

74. So ist hinsichtlich der einem Vorhaben zugerechneten tatsächlich entstandenen Kosten nicht immer eindeutig festgelegt, dass nur genau feststellbare Ausgaben zuschussfähig sind und dass auf willkürlichen Verteilungsschlüsseln basierende Ausgaben ausgeschlossen werden müssen.

75. Für die bei der Durchführung eines Vorhabens anfallenden Gemeinkosten ist keine Obergrenze im Verhältnis zu den Gesamtkosten der kofinanzierten Maßnahme festgelegt, so dass Vorhaben mit Gemeinkosten von mehr als 80 % im Rahmen der Strukturfonds zuschussfähig sein können.

76. Um ungerechtfertigte Ungleichbehandlungen der Mitgliedstaaten zu vermeiden, sollte außerdem genauer definiert werden, wie Abschreibungen, für die die steuerlichen und wirtschaftlichen Regeln der Mitgliedstaaten stark voneinander abweichen können, als zuschussfähige Ausgaben berücksichtigt werden.

77. Die Zuschussfähigkeit von Ausgaben wie der Mehrwertsteuer (MwSt.), anderen Steuern und verschiedenen Abgaben sollte angesichts ihrer Komplexität, ihrer nationalen Besonderheiten und ihrer besonderen Merkmale genauer präzisiert werden, da diese Ausgaben nicht notwendigerweise zur Regionalentwicklung beitragen. Ebenso wird beim Erwerb von Immobilien die Möglichkeit der Unterbringung öffentlicher Verwaltungsdienststellen bei Übereinstimmung dieser Nutzung mit den förderfähigen Tätigkeiten nicht deutlich genug in einen Regionalentwicklungskontext gestellt.

78. Hinsichtlich der Finanzierung von Einnahmen schaffenden Investitionen (Unternehmen, Infrastruktur) ist festzustellen, dass es für die Festlegung des Beteiligungssatzes der Strukturfonds keine genauen Bestimmungen gibt(81). Artikel 29 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 lässt sich daher in Bezug auf die Bestandteile der jeweiligen Einnahmen, den Bezugszeitraum, den betroffenen Teil des Vorhabens und die Berechnung der Brutto-Selbstfinanzierungsquote unterschiedlich auslegen. In Ermangelung von Bestimmungen können der Endbegünstigte und die Verwaltungsbehörde die Beteiligungssätze nach eigenem Gutdünken differenzieren, so dass Vorhaben derselben Art unterschiedlich behandelt werden.

Besonderheiten im Zeitraum 2000-2006

79. Die neuen Zuschussfähigkeitsregeln wurden um einige Punkte erweitert, doch fehlen diesbezüglich genaue Durchführungsbestimmungen. So ist nunmehr vorgesehen, dass Ausgaben für außerhalb eines Fördergebiets durchgeführte Aktionen entsprechend dem Anteil der Auswirkungen auf eine angrenzende Förderregion zuschussfähig sind. Es wird jedoch nicht darauf eingegangen, wie durch Vorhaben geschaffene potenzielle Einnahmen nach Maßgabe des Standorts der Vorhaben zu behandeln sind. Außerdem wird die Beteiligung der Strukturfonds an einer Operation zwar nur dann fortgeführt, wenn innerhalb von fünf Jahren keine erhebliche Veränderung erfolgt, doch sind für Sonderfälle, wie etwa die Privatisierung von Vorhaben oder die Einstellung von Vorhaben aus hinreichenden Gründen, keine spezifischen Bestimmungen vorgesehen.

80. Generell hat der Hof ebenfalls festgestellt, dass die Verwaltungsbehörden und die Zahlstellen auf der Ebene der Mitgliedstaaten keine genaueren Erläuterungen zu den Aspekten der Zuschussfähigkeit der Ausgaben ausgearbeitet haben. Oft weisen sie auf die von der Kommission herausgegebenen Arbeitsblätter zur Förderfähigkeit hin, doch geben sie diesbezüglich nur selten genauere Bestimmungen heraus. Daher besteht die Gefahr, dass auf der Ebene eines Mitgliedstaats bzw. von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich vorgegangen wird.

Zuschussfähigkeit privater Ausgaben

81. Die Zuschussfähigkeit privater Ausgaben(82) im Rahmen der Strukturfonds ist unterschiedlich ausgelegt worden. Die Artikel 18 Absatz 2 Buchstabe c), 18 Absatz 3 Buchstabe c) und 19 Absatz 3 Buchstabe c) der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 lassen sich so auslegen, dass nur die öffentlichen Beiträge zuschussfähig sind. Dagegen geht dies aus Artikel 29 Absatz 2 nicht unbedingt hervor, denn dort heißt es: "Die Beteiligung der Fonds wird im Verhältnis zu den zuschussfähigen Gesamtkosten oder im Verhältnis zu den öffentlichen oder gleichgestellten zuschussfähigen Ausgaben (...) für die einzelne Intervention berechnet", wobei die Art dieser "gleichgestellten" Ausgaben nicht präzisiert wird. So haben einige Verwaltungsbehörden in ihren Programmplanungsdokumenten sämtliche Hinweise auf private Ausgaben entfernt, während sich andere wie im vorangehenden Programmplanungszeitraum weiterhin darauf beziehen, um insbesondere die Komplementarität und die Synergien der beiden Finanzierungsarten aufzuzeigen. In den Entscheidungen und in den Finanzierungsplänen wird zwar zwischen öffentlichen Ausgaben und privaten Beiträgen unterschieden, doch ist nicht festgelegt, welches die zuschussfähigen Kosten sind. Bei Entscheidungen ein und derselben Art ist die Verwaltung der Kommission nicht immer kohärent. Beispielsweise berechnete die Kommission den Zahlungsbetrag in einem Fall(83) durch Anwendung des Kofinanzierungssatzes auf die Gesamtkosten, während sie diesen Satz in einem anderen Fall(84) nur auf die öffentlichen Ausgaben der einzelnen Maßnahmen anwandte.

Kriterien für die Auswahl der Vorhaben

82. Der Begleitausschuss muss innerhalb von sechs Monaten nach der Genehmigung der Intervention die Auswahlkriterien für die im Rahmen der einzelnen Maßnahmen finanzierten Operationen prüfen und billigen und sie, falls vorhanden, im Anhang der Ergänzung zur Programmplanung aufführen(85).

83. In diesem Zusammenhang war zu untersuchen, ob die Durchführung der neuen Rechtsvorschriften zur Einrichtung von Systemen führte, die es ermöglichen, die Vorhaben auf der Grundlage objektiver, den verfolgten Zielen entsprechender Auswahlkriterien und auf der Grundlage transparenter Entscheidungsverfahren auszuwählen.

84. Die Prüfungen des Hofes haben ergeben, dass die Festlegung dieser Kriterien für die Auswahl der Vorhaben von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat immer noch sehr stark variiert und dass die Kriterien nicht genügend zur Nutzung des vorhandenen Potenzials der Strukturmaßnahmen beitragen, indem eine optimale Anpassung an die Ziele und Schwerpunkte angestrebt wird. In einigen Mitgliedstaaten(86) wurden die vorher festgelegten Auswahlkriterien um eine zusätzliche Klassifizierung ergänzt, die mit einer Gewichtung der Kriterien verbunden war, um diese Auswahlkriterien selektiver zu machen und den zusätzlichen Nutzen der Strukturmaßnahmen zu steigern.

85. Bei anderen Mitgliedstaaten dagegen sind die in der Ergänzung zur Programmplanung genannten Kriterien für die Auswahl der Vorhaben wenig selektiv und wurden nicht weiter verfeinert. In diesem Zusammenhang muss es Aufgabe jeder Verwaltungsbehörde sein, die Anwendbarkeit der Kriterien und ihre Kohärenz mit den Zielen der Strukturintervention zu gewährleisten. In der Praxis sind diese Bemühungen um Selektivität unzulänglich, denn sie bieten keine Gewähr dafür, dass tatsächlich die besten Vorhaben ausgewählt werden. Nach wie vor werden häufig vage Projektauswahlkriterien, wie z. B. die Zunahme der Produktivität, des regionalen BIP oder der Zahl der KMU (kleine und mittlere Unternehmen), angewandt, bei denen die Ausgangssituation nicht genau angegeben wird. Begriffe wie Mitnahmeeffekte, zusätzlicher Nutzen, Erhaltung von Arbeitsplätzen, Leverage-Effekte, Beteiligung des Privatsektors und Kostenwirksamkeit werden nicht ausreichend erläutert und gehören nur selten zu den geprüften Auswahlkriterien. Außerdem wird nur selten angegeben, wie die Auswahlkriterien nach ihrer Priorität eingestuft wurden.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

Schlussfolgerungen

86. Hinsichtlich des Programmplanungszeitraums 2000-2006 ist festzustellen, dass die Kommission eine aktive und positive Rolle gespielt hat: Sie erstellte indikative strategische Leitlinien, handelte die Pläne und Programme mit den Mitgliedstaaten aus, förderte optimale Vorgehensweisen und war stets bemüht, die Wirksamkeit der Strukturfonds zu verbessern. Bei den Prüfungen wurden erhebliche Fortschritte gegenüber dem vorangehenden Zeitraum festgestellt. Neben diesen weitgehend positiven Aspekten bestehen aber nach wie vor auch noch Schwierigkeiten.

87. Die Prüfungsergebnisse zeigen, dass die Kommission bei der Festlegung der Fördergebiete strengere Kriterien angewandt hat als im vorangehenden Zeitraum. Bei Ziel 1 bezogen sich die in diesem Zusammenhang verwendeten Daten in Übereinstimmung mit der Verordnung auf die Jahre 1994, 1995 und 1996. In diese Daten sind jedoch nicht alle strukturellen Auswirkungen der Interventionen des vorangehenden Zeitraums eingegangen, und anders als bei Ziel 2 war kein bedarfsorientierter Anpassungsmechanismus vorgesehen, um sicherzustellen, dass die Strukturfondsinterventionen tatsächlich schwerpunktmäßig den am stärksten benachteiligten Gebieten der Gemeinschaft zugute kommen. Bei Ziel 2 weist die Festlegung der Fördergebiete hinsichtlich der Relevanz der verwendeten Angaben noch einige Mängel auf. Die angewandten Kriterien sind nicht objektiv genug, so dass mehr Raum für bilaterale Verhandlungen bleibt. Außerdem sind die Regional- und die Wettbewerbspolitik noch nicht kohärent genug (Ziffern 6-16).

88. Im Rahmen der Programmplanung waren die Leitlinien der Kommission vom Konzept her nützlich. Es zeigte sich jedoch, dass sich die im Bereich der Strukturfonds von den Mitgliedstaaten zugrunde gelegten Programmplanungsansätze von denen der Kommission unterscheiden, was zu den aufgetretenen Verzögerungen beitrug. Die Kommission bemühte sich in der Genehmigungsphase um die Verbesserung der Qualität der Programmplanung, erreichte dieses Ziel jedoch nur zum Teil und auf Kosten erheblicher Überschreitungen der verordnungsrechtlich vorgesehenen Fristen. Der neue Mechanismus im Zusammenhang mit den Ergänzungen zur Programmplanung erwies sich letztendlich als zusätzliches Verfahren, durch das noch stärkere Verzögerungen auftraten und Auslegungsschwierigkeiten entstanden. Dies läuft dem in der Strukturfondsverordnung vorgesehenen Ziel der Vereinfachung zuwider. Außerdem enthalten die Ergänzungen zur Programmplanung nicht immer die vorgesehenen relevanten Angaben (Ziffern 18-24).

89. Die Auswirkungen der Ex-ante-Bewertung auf den Programmplanungsprozess waren gering. Nur selten wurde die Frage der Begründetheit der vorgeschlagenen Planung und der ihr zugrunde liegenden Strategie berührt; vielmehr beschränkte sich die Bewertung auf die Rechtfertigung der vorgeschlagenen Planung. Obwohl die Kommission eine Verstärkung des Bewertungsverfahrens gewünscht hatte, hat sie in diesem Zusammenhang keine ausreichenden Angaben ausgearbeitet und den Betroffenen nicht alle geeigneten Mittel zur Verfügung gestellt (bestmögliche Verfahrensweisen, Verbreitung von Methoden und Techniken usw.). Die auf der Grundlage von Modellen ermittelte makroökonomische Wirkung der Strukturfonds wurde nicht immer dahin gehend genutzt, die beste Programmplanungsstruktur und die angemessenste finanzielle Ausstattung zu ermitteln. Ebenso sind die Indikatoren trotz der vom Hof festgestellten Fortschritte immer noch nicht ausreichend quantifiziert und relevant (Ziffern 26-44).

90. Die interne und externe Kohärenz der genehmigten Strukturprogramme ist eine Voraussetzung für die Erreichung der angestrebten Ziele und Wirkungen. Diese Kohärenz lässt sich insbesondere daran ablesen, ob eine Einstufung der Prioritäten nach Bedeutung vorgenommen wurde. Die Analyse verschiedener Programme hat in diesem Bereich mehrere Mängel aufgezeigt (geringe Übereinstimmung zwischen den Zielen sowie zwischen den Zielen und den Finanzmitteln, kaum feststellbare Synergien zwischen Fonds oder Aktionen, unzulängliche Begründungen usw.). Die Verhandlungen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten führten nicht immer dazu, dass die Interventionen vor ihrer Genehmigung so kohärent wie möglich waren (Ziffern 31-35 und 46-49).

91. Die Aufteilung der Haushaltsmittel auf die GFK und Programme wird eher von der früheren Verwendung der für bestimmte Maßnahmen bereitgestellten Mittel, von Erfahrungen mit der Durchführung und von der Notwendigkeit, innerhalb der einzelnen Mitgliedstaaten eine optimale Ausschöpfung der Mittel zu gewährleisten, abhängig gemacht als von einer gut durchdachten Entwicklungsstrategie (Ziffer 49).

92. Wie der Hof bereits im Rahmen früherer Bemerkungen festgestellt hat(87), wirken sich die im Bereich der Programmplanung aufgedeckten Schwachstellen auf die spätere Durchführung der Programme aus. Die Unzulänglichkeit der auf Kommissionsebene verfügbaren Daten über die nationalen und regionalen Politiken, in die der Plan oder der EPPD-Entwurf eingebunden sind, und die bei den Indikatoren festgestellten Lücken behindern eine etwaige Revision des GFK oder der OP. Etwaige Programmrevisionen werden daher eher auf der Grundlage der raschen Inanspruchnahme der Mittel vorgenommen als auf der Grundlage von zuverlässigen Angaben über den physischen Output, die Ergebnisse und die Wirkung.

93. Die Zuweisung der leistungsgebundenen Reserve wird auf der Grundlage von Kriterien erfolgen, die hauptsächlich von den Mitgliedstaaten ausgewählt werden. Dies könnte zu Unstimmigkeiten und zur Unwirksamkeit der Reserve führen (Ziffern 50-53).

94. Die Verwaltungssysteme für den Programmplanungszeitraum 2000-2006 sind noch unvollständig, und hinsichtlich der Zuständigkeiten und der Einrichtung der Verwaltungsbehörden und Zahlstellen, des elektronischen Datenaustauschs, der Erstellung der jährlichen Durchführungsberichte und der Verfahren zur Festlegung der Kriterien für die Auswahl der Vorhaben fehlen noch genaue Vorschriften. Im Übrigen wurden die in der Verordnung (EG) Nr. 438/2001 im Zusammenhang mit der Bescheinigung der Ausgaben vorgesehenen nationalen Kontrollsysteme in mehreren Mitgliedstaaten noch nicht vollständig erstellt (Ziffern 54-68).

95. Die wirksame Verwaltung der Strukturprogramme setzt eindeutige und möglichst vollständige Zuschussfähigkeitsregeln voraus. Die neuen Regeln für den Zeitraum 2000-2006 sind jedoch unvollständig und nicht genau genug, was zu Ungleichbehandlungen bei ihrer Anwendung führen kann und die Kontrolle erschwert (Ziffern 68-81).

96. Ebenso müssen die Kriterien für die Auswahl der Vorhaben es ermöglichen, Vorhaben auszuwählen, die den Zielen des betreffenden Programms am besten entsprechen. Einige dieser Auswahlkriterien müssen noch verfeinert werden, damit sie ihre Funktion vollständig erfuellen (Ziffern 82-85).

97. Das Ziel der Vereinfachung wurde nicht immer erreicht, und manchmal wurde de facto nicht etwa die gewünschte, sondern die gegenteilige Wirkung erzielt. Wie bereits erwähnt, betraf dies insbesondere das Verfahren zur Genehmigung der Programme (Ziffer 88), die Kohärenz der Programmplanung (Ziffer 90), die Einrichtung von dezentralen Verwaltungssystemen (Ziffer 94) und die Zuschussfähigkeitsregeln (Ziffer 95).

Empfehlungen

98. Die Kommission sollte alle zuverlässigen aktuellen Angaben berücksichtigen, um sicherzustellen, dass die Strukturfondsunterstützung auf die am stärksten betroffenen Gebiete und auf der am besten geeigneten geografischen Ebene konzentriert wird. Bei Ziel 2 sollte die Kommission angesichts der Schwachstellen bei der Festlegung der Fördergebiete dafür sorgen, dass die Objektivität der einschlägigen Kriterien verbessert wird und dass eindeutigere Regeln festgelegt werden, damit die Mitgliedstaaten die Regeln nicht inkohärent und uneinheitlich anwenden.

99. Es müsste genauer festgelegt werden, wer für was zuständig ist, und zwar insbesondere im Zusammenhang mit der Ergänzung zur Programmplanung und mit den Aufgaben der auf der Ebene der Mitgliedstaaten an der Verwaltung der Interventionen beteiligten Stellen.

100. Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten durch geeignete Schritte dafür sorgen, dass die Ergänzung zur Programmplanung zu einem echten Instrument der dezentralen Verwaltung wird. Sie sollten die späteren Phasen der Revision und der Halbzeit- bzw. Ex-post-Bewertung - insbesondere auf der Grundlage angemessenerer Indikatoren - ordnungsgemäß angehen und für eine kohärente und fundierte Zuweisung der Mittel der leistungsgebundenen Reserven sorgen.

101. Bei der Verwaltung sollte die Kommission dafür sorgen, dass ausreichende Informationen eingeholt und die für die Gewährleistung der Kohärenz der genehmigten Strukturprogramme relevanten Analysen durchgeführt werden. Außerdem sollte sie die Zuschussfähigkeitsregeln präziser formulieren und dafür sorgen, dass angemessene Auswahlkriterien entwickelt werden.

102. Global wird anhand der Bemerkungen zur Durchführung der Programmplanung der Strukturfonds für den Zeitraum 2000-2006 deutlich, dass die Kommission ihre Bemühungen um eine wirksamere Vereinfachung fortsetzen und gleichzeitig gewährleisten sollte, dass die Strukturmaßnahmen hinsichtlich der Rechtmäßigkeit, Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung höchsten Ansprüchen genügen. Die Programmplanung und die Revision der Programme sowie die Verwaltung müssen in erster Linie auf die Wirksamkeit der Maßnahmen ausgerichtet sein und nicht nur auf die optimale Ausschöpfung der Mittel.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 8. Mai 2003 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Juan Manuel Fabra Vallés

Präsident

(1) Einige Aspekte wurden bereits im Jahresbericht 2001 des Hofes angesprochen, insbesondere in den Ziffern 3.30-3.35, 3.65-3.78 und 3.82, ABl. C 285 vom 28.11.2002.

(2) Ziele 1, 2 und 3.

(3) - Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds, ABl. L 161 vom 26.6.1999.

- Verordnung (EG) Nr. 1783/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juli 1999 über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, ABl. L 213 vom 13.8.1999.

- Verordnung (EG) Nr. 1784/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juli 1999 betreffend den Europäischen Sozialfonds, ABl. L 213 vom 13.8.1999.

- Verordnung (EG) Nr. 1263/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 über das Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei, ABl. L 161 vom 26.6.1999.

- Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen, ABl. L 160 vom 26.6.1999.

Dieser verordnungsrechtliche Rahmen wurde in den Jahren 2000 und 2001 durch folgende Verordnungen ergänzt:

- Verordnung (EG) Nr. 1685/2000 der Kommission vom 28. Juli 2000 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates hinsichtlich der Zuschussfähigkeit der Ausgaben für von den Strukturfonds kofinanzierte Operationen, ABl. L 193 vom 29.7.2000.

- Verordnung (EG) Nr. 438/2001 der Kommission vom 2. März 2001 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates in Bezug auf die Verwaltungs- und Kontrollsysteme bei Strukturfondsinterventionen, ABl. L 63 vom 3.3.2001.

- Verordnung (EG) Nr. 448/2001 der Kommission vom 2. März 2001 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates hinsichtlich des Verfahrens für die Vornahme von Finanzkorrekturen bei Strukturfondsinterventionen, ABl. L 64 vom 6.3.2001.

(4) Interreg III und URBAN II im Bereich des EFRE, EQUAL im Bereich des ESF und LEADER im Bereich des EAGFL-Ausrichtung.

(5) Siehe Ziffern 3.7-3.24 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 2001 und die entsprechenden Antworten.

(6) Die Prüfung fand im Zeitraum 2000-2001 in folgenden Ländern statt: Österreich, Belgien, Deutschland, Vereinigtes Königreich, Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien, Irland, Niederlande und Portugal.

(7) Burgenland (A), Hennegau (Hainaut) (B), Berlin (D), Brandenburg (D), Andalucía (E), Galicia (E), Korsika (F), Réunion (F), Attiki (GR), Southern & Eastern Region (IRL), Calabria (I), Flevoland (NL), Algarve (P), Cornwall (UK), Merseyside (UK).

(8) Flevoland (NL), Korsika (F), Southern & Eastern Region (IRL), Hennegau (B).

(9) - Die Kriterien für die Festlegung der im Zeitraum 2000-2006 im Rahmen von Ziel 1 förderfähigen Regionen sind in Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates definiert.

- Artikel 3 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates und Entscheidung der Kommission vom 1. Juli 1999 mit dem Verzeichnis der unter Ziel 1 der Strukturfonds fallenden Regionen für den Zeitraum 2000 bis 2006, K(1999) 1770.

(10) Entscheidung 1999/502/EG der Kommission vom 1. Juli 1999 mit dem Verzeichnis der unter Ziel 1 der Strukturfonds fallenden Regionen für den Zeitraum 2000 bis 2006, ABl. L 194 vom 27.7.1999, S. 53.

(11) Die Systematik NUTS ist hierarchisch aufgebaut. Sie unterteilt jeden Mitgliedstaat in Regionen der NUTS-Ebene 1, die wiederum in Regionen der NUTS-Ebene 2 unterteilt werden, die schließlich in Regionen der NUTS-Ebene 3 unterteilt werden. Auf der NUTS-Ebene 2 wird der Anteil 75 % des Gemeinschaftsdurchschnitts des BIP berechnet.

(12) Verordnung (EG) Nr. 2223/96 des Rates vom 25. Juni 1996 zum Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene in der Europäischen Gemeinschaft (ESVG 95), ABl. L 310 vom 30.11.1996, S. 1.

(13) Artikel 4 Absatz 11 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999.

(14) Bei Verwendung neuerer Statistiken (1996, 1997 und 1998) wären zehn Regionen nicht förderfähig gewesen, da ihr BIP über 75 % des Gemeinschaftsdurchschnitts lag (Sterea Ellada, Notio Aigaio, Comunidad Valenciana, Kanarische Inseln, Leipzig, Sardinien, South Yorkshire, Border, Midland and Western, Attiki und Castilla-León.

(15) Siehe auch den Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995, Ziffern 5.18-5.23, ABl. C 340 vom 12.11.1996.

(16) Border, Midland and Western.

(17) Diese wurde insbesondere mit folgender Zielsetzung entworfen: Sie "soll Vergleichbarkeit und Unparteilichkeit gewährleisten bei der Erstellung von Regionalstatistiken und ihrer Verwendung für verschiedene politische Zwecke", besonders für die Strukturfonds. Außerdem soll sie "eindeutige Vorschriften für künftige Änderungen der NUTS-Gliederung festlegen, um solchen Konflikten vorzubeugen, wie sie in der Vergangenheit auftraten." Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Schaffung einer gemeinsamen Klassifikation der Gebietseinheiten für die Statistik (NUTS), KOM(2001) 83 endg. vom 14. Februar 2001.

(18) Arbeitslosigkeit und Zahl der in der Industrie beschäftigten Erwerbstätigen bei den Industriegebieten; Zahl der in der Landwirtschaft beschäftigten Erwerbstätigen, Arbeitslosigkeit und Bevölkerungsdichte und -rückgang bei den ländlichen Gebieten.

(19) Artikel 4 Absatz 9 Buchstabe c) der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999: "Gebiete, die aufgrund relevanter und nachprüfbarer Merkmale mit schwerwiegenden Strukturproblemen oder mit hoher Arbeitslosigkeit infolge einer sich vollziehenden oder vorgesehenen Umstrukturierung einer oder mehrerer Tätigkeiten im Agrar-, Industrie- oder Dienstleistungssektor konfrontiert oder davon bedroht sind."

(20) Vereinigtes Königreich, Frankreich, Österreich, Deutschland, Italien, Dänemark, Niederlande und Belgien.

(21) Ziffer 5.37, ABl. C 340 vom 12.11.1996.

(22) Entschließung über die Mitteilung der Kommission an die Mitgliedstaaten über die Regionalpolitik und die Wettbewerbspolitik vom 9. Februar 1999, Bericht PE 226.204.

(23) Mitteilung der Kommission an die Mitgliedstaaten über die Regionalpolitik und die Wettbewerbspolitik: Die Konzentration und Kohärenz dieser Politikbereiche verstärken, ABl. C 90 vom 26.3.1998, S. 3.

(24) - Teil 4 der oben genannten Mitteilung, "Schlussfolgerungen", insbesondere Buchstabe c).

- Agenda 2000: Eine stärkere und erweiterte Union. Erster Teil: Die Politiken der Union, Kapitel II: Wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt, Ziffer 2: Die Konzentration verstärken.

- 16. Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999.

(25) Vereinigtes Königreich.

(26) Bereits in dem den Verordnungsvorschlägen zu den Strukturfonds gewidmeten Teil seiner Stellungnahme Nr. 10/98 hatte der Hof betont, dass die Programmplanungsverfahren so gestaltet werden sollten, dass die Verwaltung nicht spürbar erschwert, die Vorbereitungszeiten nicht verlängert werden und die Kohärenz des Ganzen nicht vermindert wird.

(27) Mitteilung vom 5. Juli 2001 über die Ergebnisse der Programmplanung im Rahmen der Strukturfonds für den Zeitraum 2000/2006 (Ziel 1), SEK(2001) 1140 und KOM(2001) 378 endg. vom 5. Juli 2001.

(28) GFK Portugal, EPPD Burgenland (Österreich) und EPPD Hennegau (Belgien).

(29) Die Ergebnisse der Programmplanung im Rahmen der Strukturfonds für den Zeitraum 2000/2006 (Ziel 1), KOM(2001) 378 endg. vom 5. Juli 2001.

(30) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2001, Kapitel 3 - Strukturmaßnahmen, Ziffer 3.31, ABl. C 295 vom 28.11.2002.

(31) Insbesondere die MEANS-Dokumente (Methoden zur Bewertung der strukturpolitischen Aktionen), die einen allgemeinen Bezugsrahmen für die Bewertung und Planung der Programme zur Förderung der sozioökonomischen Entwicklung darstellen, hätten vollständigere Ausführungen enthalten können.

(32) Die Struktur der Ziele sollte grundsätzlich die wichtigsten Zusammenhänge zwischen den Zielen und zwischen den Zielen und Maßnahmen in Bezug auf ihre jeweilige Bedeutung, die Komplementarität und die Austauschbarkeit widerspiegeln.

(33) Bei diesen Grundsätzen wird insbesondere unterschieden zwischen

- Aktionen, die in den öffentlichen Bereich fallen (nur die öffentliche Hand kann für optimale Dienstleistungen/Investitionen sorgen),

- Aktionen, die angesichts von Preisverzerrungen und von positiven oder negativen Externalitäten Korrektureffekte erzielen sollen,

- Aktionen, die Verhaltensänderungen hervorrufen sollen, wenn das Verhalten nicht den Erwartungen entspricht,

- Maßnahmen, die hauptsächlich eine Einkommensumverteilung bewirken sollen, z. B. durch Erhaltung von gefährdeten Arbeitsplätzen.

(EU Structural Funds in Ireland, A Mid-Term Evaluation of the CSF 1994-99, The Economic & Social Research Institute (ESRI), Dublin, 1997, Teil 2, Microeconomic effects and recommendations, S. 72-161; National Investment Priorities for the period 2000-2006, ESRI, Dublin, 1999, S. 134-273).

(34) Ein Mitnahmeeffekt ist ein Effekt, der auch ohne die Intervention entstanden wäre.

(35) Ein Verdrängungseffekt entsteht, wenn bei Interventionen in einem Gebiet Arbeitsplätze auf Kosten der Arbeitsplätze in anderen unter das Programm fallenden Gebieten geschaffen oder erhalten werden.

(36) Insbesondere Regionalentwicklungsansätze auf folgenden Grundlagen:

- Clustering: Eine Clusteringstrategie hat insbesondere die Entstehung eines Produktionssystems zum Ziel, bei dem vor allem durch Zusammenarbeit und Partnerschaft, durch Internalisierung externer Effekte, durch Skalenerträge und durch Spezialisierung die Produktivität gesteigert wird.

- Konvergenz: Die Kombination von Faktoren wie Integration der Märkte, internationaler Handel, ausländische Direktinvestitionen, Innovation und Transfer von Technologien und Knowhow sowie Verbesserung der Infrastruktur dürfte die Differenz zwischen den Pro-Kopf-Einkommen der mehr und der weniger entwickelten Regionen verringern.

- Dichotomie Zentrum - Randgebiete: Entwicklungssituationen, bei denen der Kern als dominierendes Wirtschaftszentrum einen großen Teil der ausländischen und nationalen Direktinvestitionen anzieht.

- Entwicklung der Zentren des Wirtschaftswachstums: Bei diesem Ansatz geht man davon aus, dass ein Unternehmen - oder eine Gruppe von Unternehmen - einen stimulierenden Effekt auf sein/ihr wirtschaftliches Umfeld hat und dass dies zur Schaffung eines Wachstumszentrums führen kann, das in der Region, in der sich dieses Zentrum befindet, zu stärkerem Wachstum führt.

(37) Deutschland (neue Länder), Vereinigtes Königreich (Merseyside), Frankreich (Korsika, Réunion), Griechenland, Italien (Mezzogiorno), Niederlande (Flevoland) und Portugal.

(38) Nur für Irland und die Region Hennegau (B) wurde systematisch eine ausdrückliche kritische Beurteilung vorgelegt.

(39) Spanien und Frankreich (Réunion).

(40) Insbesondere wandte sie auf den italienischen Ziel-1-Plan und den Plan für die neuen deutschen Länder makroökonomische Modelle an.

(41) Belgien (Hennegau).

(42) Die Struktur des Ziel-1-EPPD Réunion (F) wurde stärker durch Verwaltungsanforderungen beeinflusst. Es ist nach zehn Monofonds-Schwerpunkten strukturiert, während die Maßnahmen im EPPD-Entwurf nach vier vorrangigen Leitlinien aufgegliedert waren, die die Struktur der Ziele und Mittel und die Synergien zwischen den Fonds besser verdeutlichten.

Die Struktur des Ziel-1-GFK für Italien wurde stark durch die funktionalen Anforderungen beeinflusst. Das GFK ist bei seiner Aufteilung in Schwerpunkte, Sektoren und Makrobereiche im Wesentlichen funktional strukturiert. Lediglich für die Makrobereiche sind direkt spezifische Ziele festgelegt, während die Zusammenhänge zwischen den Schwerpunkten und den globalen und allgemeinen Zielen, die ein bestimmtes BSP- und Beschäftigungswachstum gewährleisten sollen, nicht klar bestimmt sind. Eine solche Struktur erschwert die zu treffende Auswahl und die Festlegung der Prioritäten.

Die Struktur des Ziel-1-GFK für Spanien wurde in erster Linie durch das institutionelle und administrative System beeinflusst. Der REP und das GFK wurden aufgestellt, indem Regionalentwicklungspläne und Teile nationaler sektorbezogener Pläne aneinander gereiht wurden, die nicht unbedingt miteinander in Einklang standen.

Das Zusammenwirken der Fonds hat im Übrigen nicht das der Strukturmaßnahmen gewährleisten können. Während die ursprünglich im Rahmen des Ziel-1-GFK von den spanischen Behörden vorgelegten Regionalprogramme aus Verwaltungsgründen nur aus einem Fonds - EFRE, ESF oder EAGFL-Ausrichtung - finanziert werden sollten, bestand die Integration der Fonds tatsächlich in einer Aufreihung mehrerer Dokumente in einem einzigen Dokument, ohne dass dies ein echtes Zusammenwirken der Strukturmaßnahmen gewährleistete.

Beim GFK für Portugal hatte der Einfluss der vorangehenden Programmplanungen zur Folge, dass die neue wichtigste Priorität in der Struktur des GFK keinen ausdrücklichen Niederschlag findet. So kommt das Ziel einer erheblichen Verbesserung der Produktivität nicht ausreichend in der Struktur des GFK zum Tragen. Dessen Schwerpunkte weichen nicht grundlegend von denen des vorangehenden Zeitraums ab und sind nicht ausdrücklich mit dieser Priorität verknüpft.

(43) Irland, Spanien und Portugal.

(44) Dies wurde insbesondere bei Réunion (F), Spanien, Italien und Flevoland (NL) festgestellt.

(45) Irland und Belgien (Hennegau).

(46) Bei seiner Untersuchung wurde der Hof von einem externen Bewerter unterstützt, der sich auf makroökonomische Modelle und die europäische Wirtschaft spezialisiert hat.

(47) Arbeitspapier 2 der Kommission über die Ex-ante-Bewertung der Strukturfondsinterventionen, S. 18. Die Kommission legt in Anhang I im Einzelnen dar, welche Faktoren berücksichtigt werden sollten.

(48) Beim Mezzogiorno wurden keine direkten Schätzungen der verschiedenen Wirkungen des Plans vorgenommen; lediglich die Wirkung auf das BSP und die Beschäftigung wurde direkt geschätzt.

Bei den neuen Bundesländern wurden bei der Erstellung des Plans keine Schätzungen der Wirkungen vorgenommen. Schätzungen der Wirkung auf das BIP wurden mithilfe von weniger ausgefeilten Techniken auf der Ebene des GFK vorgenommen, während die Wirkungen auf die Produktivität und die Wettbewerbsfähigkeit nicht berechnet wurden.

(49) Spanien, Griechenland, Irland und Portugal.

(50) Modelle HERMIN und QUEST II.

(51) Im Fall Ostdeutschlands wurde das Modell HERMIN praktisch getrennt von der Programmplanung des GFK und der OP der Länder erstellt und angewandt.

(52) Diese Beschränkung wurde insbesondere beim Modell HERMIN festgestellt, das immer einen im Wesentlichen nationalen Ansatz entwickelt; so stimmt dieser Ansatz für Irland nicht mit den regionalen Zielen überein, so dass für die irischen Regionen keine Schätzungen der jeweiligen Entwicklung - insbesondere unter dem Aspekt der Wirkung - vorgenommen werden können. Das Modell integriert auch Ostdeutschland nicht in einen allgemeinen Rahmen für die deutsche Wirtschaft. Zudem wird die europäische Konvergenz nicht untersucht. Dagegen ermöglicht das Modell HELM die Analyse der Position des Hennegau im Vergleich zum Gemeinschaftsdurchschnitt.

(53) ABl. C 347 vom 16.11.1998, Ziffern 4.16-4.21.

(54) Nach Angaben der Kommission wurden die Basisindikatoren anhand folgender Kriterien ausgewählt: Relevanz für die gemeinsamen Prioritäten, Möglichkeit, Zielvorgaben und Ausgangssituation quantitativ festzulegen, Eindeutigkeit und zuverlässige Aggregation.

(55) Hervorzuheben sind die Bemühungen der irischen Behörden, die für den nicht kofinanzierten und für den kofinanzierten Teil des regionalen Entwicklungsplans gleichartige Indikatoren entwickelt haben.

(56) Die Output-Indikatoren sind im Allgemeinen ausreichend quantifiziert, während dies im Zeitraum 1994-1999 nur selten der Fall war. So war es z. B. in diesem Zeitraum schwierig, zu einer Gesamtbeurteilung der aufgrund der Investitionsbeihilfen der Gemeinschaft getätigten produktiven Investitionen zu gelangen. Ebenso ist der Inhalt der Output-Indikatoren oft besser definiert, was bei den Verkehrsinfrastrukturen eine Quantifizierung beispielsweise des Zeitgewinns oder der Zunahme der Verkehrsströme ermöglicht.

(57) Wirkungsindikatoren bei den irischen OP, globale Leistungsindikatoren beim EPPD Korsika, Wirkungsindikatoren auf Maßnahmenebene beim EPPD Réunion und beim EPPD Flevoland und Indikatoren beim OP Calabria.

(58) Beim EPPD Frankreich-Réunion, wo die Indikatoren oft qualitativer Art sind, beim GFK Deutschland, bei der Ergänzung zur Programmplanung für das OP Nazionale Sviluppo Imprenditoriale Locale und für das OP Calabria (Italien), bei den Ergänzungen zur Programmplanung für die portugiesischen OP und bei einigen Maßnahmen des EPPD Réunion.

(59) Bei der Ergänzung zur Programmplanung für das OP Nazionale Sviluppo Imprenditoriale Locale (Italien) und beim EPPD Flevoland.

(60) Dies wurde bereits im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2000 betont, Ziffer 3.19.

(61) Das GFK für Irland macht 12 % des Plans aus, das GFK für Spanien 37 %.

(62) So wurde bei den Verhandlungen zur Genehmigung des irischen GFK nicht vertieft darauf eingegangen, wie hoch das Wachstum im Investitionsbereich sein sollte, und zwar sowohl global als auch in spezifischen Bereichen oder im Bereich der staatlichen Beihilfen zugunsten des produktiven Sektors. Diese Themen waren jedoch Gegenstand von Meinungsverschiedenheiten zwischen den mit der Ausarbeitung des nationalen Entwicklungsplans (NDP) beauftragten nationalen Stellen und den externen Bewertern.

(63) Als Beispiele lassen sich anführen:

- Ein gebietsbezogener Ansatz des regionalen Entwicklungsplans für den Mezzogiorno (PSM), der sich - anders als der gewählte sektorbezogene Ansatz - insbesondere auf die Zentren des Wirtschaftswachstums bezog, wurde nicht weiter vertieft. Dies wäre vor allem deshalb sinnvoll gewesen, weil man aufgrund der funktionalen Struktur des PSM und des GFK und der begrenzten Anwendung des makroökonomischen Modells nicht zu dem Schluss gelangen kann, dass mit der im Rahmen des GFK vorgesehenen Verteilung der Haushaltsmittel auf die verschiedenen Schwerpunkte und Maßnahmen die angemessenste Strategie zur Überwindung der Entwicklungsprobleme des Mezzogiorno verfolgt wird.

- Im Rahmen des GFK für Portugal ist die Stärkung der Produktivität und der industriellen Modernisierung eine der Hauptprioritäten. Die regionalen Programme, denen im Rahmen des neuen GFK eine größere Bedeutung zukommt, enthalten jedoch keine ausreichenden Angaben darüber, in welchem Maße sie - insbesondere in Sektoren, in denen sie im vorangehenden GFK kaum eine Rolle spielten - zur Verbesserung der Produktivität und zur Erreichung der für die einzelnen Wirtschaftssektoren festgelegten Ziele beitragen können.

- Beim GFK "Neue Länder" (D) ermöglicht die quantitative Bewertung der erwarteten Auswirkungen des GFK auf die Wirtschaft dieser Länder keine ausreichende Beurteilung auf