DE Amtsblatt der Europäischen Union C 100/146

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über das allgemeine Verbrauchsteuersystem“

KOM(2008) 78 endg./3 — 2008/0051 (CNS)

2009/C 100/27

Der Rat der Europäischen Union beschloss am 4. März 2008, den Europäischen Wirtschafts- und Sozial-ausschuss gemäß Artikel 93 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

„Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über das allgemeine Verbrauchsteuersystem“

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe nahm ihre Stellungnahme am 2. Oktober 2008 an. Berichterstatter war Herr BURANI.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 448. Plenartagung am 22./23. Oktober 2008 (Sitzung vom 22. Oktober) mit 107 Stimmen gegen 1 Stimme bei 1 Stimmenthaltung folgende Stellungnahme:

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1. Der EWSA begrüßt die Entscheidung der Kommission, die Basisrichtlinie für die Anwendung der Verbrauchssteuern 92/12/EWG vollständig durch einen neuen Text zu ersetzen, der die Einführung des Systems zur Kontrolle verbrauchssteuerpflichtiger Waren (EMCS — Excise Movement and Control System) berücksichtigt, für die eine neue Rechtsgrundlage geschaffen wird. Die Kommission ergreift die Gelegenheit, einige Änderungen vorzunehmen und Neuerungen einzuführen, die aufgrund der in den Verwaltungen der Mitgliedstaaten und seitens der Akteure gesammelten Erfahrungen erforderlich wurden. Ferner wurden einige Verfahren vereinfacht. Im Allgemeinen geben die vorgeschlagenen Änderungen oder Neuerungen keinen Anlass für Einwände. Der EWSA möchte jedoch zu einigen Aspekten Denkanstöße für die anschließenden Diskussionen geben.

1.2. Die Kommission gibt einen Zeitpunkt für das Inkrafttreten der Richtlinie an, der theoretisch auf den 1. Januar 2009 festgelegt wird. Sie ist sich aber der Tatsache bewusst, dass die Prüfung des Vorschlags mehr Zeit in Anspruch nehmen wird und schlägt außerdem vor, dass das EMCS-Verfahren in einer ersten Phase nur von bestimmten, bereits darauf eingestellten Mitgliedstaaten angewandt werden kann, wohingegen die anderen für eine gewisse Zeit weiterhin mit papiergestützten Verfahren arbeiten würden.

1.3. Der EWSA ist zusammen mit anderen betroffenen Parteien der Auffassung, dass dieses Vorhaben kritisch ist: ein doppeltes Verfahren ist sowohl für die Verwaltungen wie auch für die Akteure umständlich und aufwendig. Indes würde die Alternative, das EMCS erst dann einzuführen, wenn alle Länder startklar sind, sowohl diejenigen Länder, in denen das System bereits einsatzbereit ist als auch die Akteure benachteiligen. Die Zwischenlösung, das System nur für Maßnahmen innerhalb der Mitgliedstaaten, die bereits das elektronische Verfahren anwenden können, ist nicht zufriedenstellend und könnte die Einführung von EMCS in Europa auf eine vielleicht ferne Zukunft verschieben. Das Papierverfahren würde dann von allen Mitgliedstaaten so lange für internationale Vorgänge verwendet werden, bis alle auf das elektronische Verfahren umstellen können.

1.4. Der maßgebliche Teil des Kommissionsdokuments betrifft die Beförderung verbrauchsteuerpflichtiger Waren unter Aussetzung der Verbrauchsteuer. Der EWSA begrüßt die verschiedenen vorgeschlagenen Neuerungen vorbehaltlich einiger Präzisierungen und Vorschläge (siehe Ziffern 4.6 bis 4.9), die vor allem den nun präzisierten Begriff des „unwiederbringlichen Verlusts“ von Waren betreffen. In Bezug auf Fernverkäufe könnte die Formulierung in Artikel 34 (siehe Ziffer 4.9) zu rechtlichen Auslegungsproblemen darüber führen, in welchem Land die Steuer zu erheben ist.

1.5. Der EWSA schlägt außerdem vor, in der neuen Richtlinie die mengen- und wertmäßigen Beschränkungen genau anzugeben, innerhalb derer Käufe in einem anderen Mitgliedstaat als von Privatpersonen getätigt anzusehen sind. Es besteht die Gefahr, dass die verschiedenen Verwaltungen die Vorschriften unterschiedlich auslegen und anwenden.

2. Der Kommissionsvorschlag

2.1. Die Richtlinie 92/12/EWG vom 25. Februar 1992 enthält Bestimmungen über verbrauchsteuerpflichtige Waren, die sich hauptsächlich auf papiergestützte Verfahren stützen. Mit der Entscheidung 1152/2003/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Juni 2003 wurde ein EDV-gestütztes System zur Kontrolle der Beförderung verbrauchsteuerpflichtiger Waren eingeführt (EMCS — Excise Movement and Control System). Dabei werden die für die Akteure erforderlichen Verfahren vereinfacht und integrierte und wirksamere Kontrollen durch die Behörden ermöglicht. Die Einführung des EMCS macht die Anpassung der Be-stimmungen über die Beförderung von Waren unter Steueraussetzung erforderlich.

2.2. Die Kommission ergreift die Gelegenheit, Richtlinie 92/12/EWG vollständig zu ersetzen. Es wird nicht nur die Einführung des EMCS berücksichtigt, für die eine Rechtsgrundlage geschaffen wird, sondern die gesamte vorausgegangene Richtlinie wird organisch verändert: der Text wird sprachlich überarbeitet, um neuen Rechtssetzungsnormen Rechnung zu tragen; er wird neu gefasst, um den logischen Aufbau zu verbessern und alle nicht mehr relevanten Bestimmungen zu streichen; neuen rechtlichen Begriffen soll Rechnung getragen werden; die Verbrauchsteuerverfahren sollen vereinfacht und modernisiert werden, ohne damit die Verbrauchsteuerkontrollen zu beeinträchtigen.

2.3. Der neue Text enthält in Kapitel 5 auch die wesentlichen Bestandteile des Vorschlags KOM(2004) 227 endg. — die Beratung darüber wurde im Rat 2005 ausgesetzt — zur Änderung der Artikel 7 bis 10 der Basisrichtlinie in Bezug auf die innergemeinschaftliche Beförderung bereits vermarkteter Waren.

2.4. Dem Vorschlag ging eine umfassende Anhörung der betroffenen Akteure voraus, die in Zusammenarbeit mit einer Expertengruppe unter der Leitung des Verbrauchsteuerausschusses durchgeführt wurde. Dieses Vorgehen ist korrekt und dürfte eine unter technischen Gesichtspunkten nicht allzu konfliktbehaftete Untersuchung des Dokuments ermöglichen.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Der EWSA beglückwünscht die Kommission zu ihrer Initiative, die — im Vergleich zum Ausgangsdokument — zu einem besser strukturierten, organischeren und der Vereinfachung der Verwaltungsverfahren entsprechenden Text führt. Ferner wird eine stärkere Berücksichtigung der Bedürfnisse der Akteure festgestellt, ohne dass dadurch die Kontrollen vernachlässigt würden, die vielmehr mit der Annahme der EMCS-Verfahren wirksamer werden dürften.

3.2. Der wichtigste Teil der neuen Bestimmungen betrifft die Beförderung von Waren unter Steueraussetzung auf der Grundlage der EMCS-Verfahren. Gemäß Entscheidung 1152/2003/EG sollte das EMCS im April 2009 einsatzbereit sein. Wenn bezweifelt werden darf, dass dieses Datum von einigen Ländern eingehalten wird, ist praktisch davon auszugehen, dass das System nicht überall betriebsbereit sein wird. Ferner wird eine gemeinsame Probelaufzeit erforderlich sein, die mit einer engen Zusammenarbeit der nationalen Behörden einhergeht und folglich einer Harmonisierung der internen Verfahren bedarf. Dies ist ein unter verwaltungsspezifischen, technischen und operativen Aspekten besonders komplexes Problem. Die Kommission ist sich dessen bewusst: während sie vorschlägt, dass die Richtlinie am 1. April 2010 angewendet werden soll, wird vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten eine zusätzliche Übergangszeit beanspruchen können, während der die betreffenden Teile der ursprünglichen Richtlinie in Kraft bleiben sollen.

3.3. Die Mitgliedstaaten sind bereits mit der Annahme des EMCS beschäftigt, wobei allerdings nicht gesagt ist, dass dies von allen auch gerne gemacht wird und es durchaus möglich ist, dass die vollständige Realisierung noch durch das eine oder andere Hindernis aufgehalten wird. Es ist mit Widerständen zu rechnen, für die technische Argumente vorgebracht werden mögen, die aber im Grunde von Überlegungen anderer Natur geleitet werden. Die Vorgänge um den Vorläufer des jetzigen Richtlinienvorschlags, KOM(2004) 227 endg. und vor allem um Ziffer 2.3 über die Beförderung verbrauchsteuerpflichtiger Waren nach der Überführung in den steuerrechtlich freien Verkehr sprechen Bände: Nach schwierigen Verhandlungen wurde beschlossen, die Behandlung des Problems in Erwartung einer vollständigen Überarbeitung des Bereichs „auszusetzen“. Der nun zu prüfende Vorschlag ist aber im Wesentlichen mit dem vorherigen identisch.

3.4. Die heikelsten Probleme sind politisch-wirtschaftlicher Natur. Jeder Mitgliedstaat erhebt für die verschiedenen Produkte andere Verbrauchsteuersätze, was zu dem allgemein bekannten Problem der grenzüberschreitenden Käufe aus Gründen des Preisvorteils führt. Die Grundsätze des Binnenmarkts sollten es den Bürgern ermöglichen, nicht nur auf nationaler Ebene, sondern vor allem auch bei grenzüberschreitenden Käufen Preisunterschiede nutzen zu können. Diese Grundsätze werden allerdings in Frage gestellt, sobald steuerliche Aspekte berührt werden. Es liegt auf der Hand, dass die Mitgliedstaaten in der täglichen Realität diese Geschäfte nicht gerne sehen, wenn sie ihnen zum Nachteil gereichen, und sie ignorieren, wenn sie davon profitieren. Keine Art von verbrauchsteuerpflichtigen Produkten ist von dieser Problematik ausgeschlossen, wie die Diskussionen der letzten Zeit über Tabak, Alkohol und Kraftstoff (1) belegen, wobei Gründe der Gesundheit, der öffentlichen Sicherheit, des Umweltschutzes und des Schadens für die Wirtschaft angeführt worden sind. Im Hintergrund aber stehen steuerliche Gründe — auch wenn dies nicht immer deutlich gesagt wird. Die unterschiedlichen Standpunkte sind also auf die von jedem Mitgliedstaat verfolgte Sozial-, Wirtschafts- und Fiskalpolitik zurückzuführen, was auf Gemeinschaftsebene zu einem politischen Problem ersten Ranges führt.

3.5. Der EWSA ist sich des heiklen Charakters der Materie und der Schwierigkeiten bewusst, denen die Mitgliedstaaten in den kommenden Verhandlungen begegnen können. Ein positiver Ausgang der Verhandlungen hängt von dem Grad der Flexibilität ab, der für gemeinsame Entscheidungen erforderlich sein wird. Jede Regierung muss ein Gleichgewicht finden zwischen Berücksichtigung ihrer Bedürfnisse und Zugeständnisse in Bereich der Verbrauchsteuern an die anderen Partner. Anders ausgedrückt: Jedes Land wird einen Weg finden müssen, seine Ziele im Sozial- und Haushaltsbereich zu verfolgen und sie mit einem gemeinschaftlichen Verbrauchsteuersystem in Einklang zu bringen - und nicht anders herum.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. In diesem Kapitel untersucht der EWSA die wichtigsten, mit dem Kommissionsvorschlag eingeführten Neuerungen und Änderungen im Vergleich zur derzeitigen Regelung. Nicht strittige Punkte, die eine Rationalisierung des Textes beabsichtigen, dem gesunden Menschenverstand oder der natürlichen Weiterentwicklung der Thematik entsprechen, sollen nicht kommentiert werden.

4.2. In Ziffer 3.2 wurde bereits angesprochen, dass mit der Annahme der Richtlinie die Vorläuferrichtlinie 92/12/EWG außer Kraft gesetzt wird. Die Beseitigung papiergestützter Verfahren wird allerdings nicht zeitgleich zum Inkrafttreten der neuen Richtlinie erfolgen: laut Richtlinienvorschlag sind während eines Übergangszeitraums auch Beförderungen mit papiergestützten Begleitdokumenten zulässig. Niemand kann die Dauer des Übergangszeitraums abschätzen: Sicher ist indes, dass das EMCS auf ernste Probleme stoßen könnte, solange es nicht von der Gesamtheit aller Mitgliedstaaten angewandt wird. Der EWSA möchte auf den Aufwand hinweisen, der den Akteuren — aber auch den Behörden der Mitgliedstaaten droht, die je nach Zielland gezwungen sind, mit elektronischen und mit papiergestützten Systemen gleichzeitig zu arbeiten.

4.2.1. Die Alternative, das System erst dann in Betrieb zu nehmen, wenn es in allen Mitgliedstaaten eingerichtet ist, birgt zum einen die Gefahr, dass das Vorhaben auf eine vielleicht ferne Zu-kunft verschoben wird. Zum anderen werden alle Mitgliedstaaten, die das elektronische Verfahren bereits einsetzen können, gezwungen zu warten, bis alle anderen nachgezogen haben: eine unannehmbare Situation, die nicht nur all diejenigen, die sich rechtzeitig auf die neue Regelung eingestellt haben, sondern vor allem auch die Akteure benachteiligt.

4.2.2. Der Ausschuss verweist auf die von einigen Sachverständigen empfohlene Alternative, die zwar auch keine optimale Lösung darstellt, aber einen annehmbaren Kompromiss ermöglicht: die Mitgliedstaaten, die sich bereits auf das elektronische Verfahren eingestellt haben, könnten dieses für interne Geschäfte einsetzen und das papiergestützte Verfahren für internationale Vorgänge verwenden. Das System würde somit auf nationaler Ebene erprobt werden, bevor es auf Gemeinschaftsebene zum Einsatz kommt, sobald alle Mitgliedstaaten startklar sind.

4.3. In Kapitel I: Allgemeine Bestimmungen sind keinerlei wesentliche Änderungen in Bezug auf die Richtlinie 92/12/EWG festzustellen: das Thema wird lediglich mittels kleinerer Ände-rungen, neuer Definitionen und Änderungen ohne große Tragweite neu eingeordnet.

4.4. In Kapitel II: Entstehen der Verbrauchersteuer wird in der in Artikel 7 Absatz 4 eingeführten Änderung vorgesehen, dass der „unwiederbringliche Verlust“ verbrauchsteuerpflichtiger Waren, für die die Steuer ausgesetzt war, von der Besteuerung befreit wird. Mit dem Begriff „unwiederbringlicher Verlust“ wird ein Produkt bezeichnet, das unbeschadet des Grundes für den Verlust von niemandem mehr genutzt werden kann. Die tatsächliche Neuerung besteht darin, dass in der neuen Richtlinie nicht mehr verlangt wird, dass die Einwirkung „höherer Gewalt“ nachgewiesen werden muss. Der EWSA weist aber darauf hin, dass jeder Mitgliedstaat in dieser Frage eigene Vorschriften erlassen kann.

4.5. In Kapitel III: Herstellung, Verarbeitung und Besitz wird nur eine wichtige Neuerung eingeführt: „Steuerlager“ können auch für Personen, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind, genehmigt werden. Wenngleich dies der Logik des Binnenmarkts entspricht, gab es in der Vergangenheit doch erhebliche Einschränkungen.

4.6. Kapitel IV: Beförderung verbrauchsteuerpflichtiger Waren unter Aussetzung der Verbrauchsteuer enthält folgende Neuerungen: Artikel 16 sieht vor, dass die Produkte nicht nur in Steuerlager verbracht werden können, sondern auch zu Privatpersonen oder Unternehmen („registrierte Empfänger“) und nach entsprechender Genehmigung auch als „Direktlieferung“ an einen Bestimmungsort, der vom registrierten Empfänger angegeben wurde. Der EWSA begrüßt diese Bestimmung und hofft, dass die Kontrollverfahren wirkungsvoll genug sein werden, um Missbrauch zu unterbinden. Es wäre gleichwohl begrüßenswert, die betreffenden Berufsprofile, die unter die Bestimmungen der Richtlinie fallen, genau zu definieren.

4.7. Die folgenden Bestimmungen (Artikel 17 bis 19) beziehen sich auf die Sicherheiten zur Abdeckung der mit der Beförderung verbrauchsteuerpflichtiger Waren unter Steuerausset-zung verbundenen Risiken und bedürfen keiner besonderen Bemerkungen. Von besonderer Bedeutung sind allerdings die in Abschnitt 2 (Artikel 20 bis 27) enthaltenen Bestimmungen, die sich mit der Beförderung verbrauchsteuerpflichtiger Waren unter Steueraussetzung befassen. Nach Auffassung der Fachleute sollte die Annahme dieser Verfahren sorgfältig überwacht werden, um sicherzustellen, dass sie wirksame, mit den Ressourcen der Behörden zu vereinbarende Kontrollen ermöglichen. Der EWSA verweist auf die Bestimmung in Artikel 20 Absatz 1, 2 und 3, denen zufolge die Beförderung verbrauchsteuerpflichtiger Waren nur dann als unter Steueraussetzung durchgeführt anzusehen ist, wenn sie mit einem elektronischen Verfahren erfolgt. Diese Bestimmung muss gemäß der Art des gewählten Verfahrens für den Übergang vom papiergestützten zum elektronischen Verfahren angepasst werden.

4.8. Kapitel V betrifft die Beförderung und Besteuerung verbrauchsteuerpflichtiger Waren nach der Freigabe für den Verbrauch und enthält keine grundlegend neuen Bestimmungen: Bekräftigt wird der Grundsatz der Besteuerung der Waren im Mitgliedstaat des Erwerbs, wenn sie von einer Privatperson erworben werden (Artikel 30) und im Mitgliedstaat des Verbrauchs, wenn sie zu gewerblichen Zwecken erworben wurden (Artikel 31). Die geltenden Vorschriften über die Bestimmung des Steuerschuldners und die im Verkehr befindlichen Waren werden bekräftigt.

4.9. Von besonderer Bedeutung ist Artikel 34 über Fernverkäufe. In Abweichung von Artikel 30 wird verfügt, dass die Verbrauchsteuer bei von Privatpersonen erworbenen und mittelbar oder unmittelbar vom Verkäufer oder für diese versandten oder beförderten Waren im Mitgliedstaat der Bestimmung erhoben wird. Daraus lässt sich folgern, dass vom Käufer erworbene Waren, die von diesem an seinen Wohnort versandt werden, der Verbrauchsteuer im Mitgliedstaat des Erwerbs unterliegen.

4.9.1. Der EWSA fragt sich, ob diese Vorschrift nicht zu einem Auslegungsproblem führt: Bei Fernverkäufen wird der Kauf am Wohnort des Verkäufers besiegelt, sobald die Bezahlung erfolgt. Der Käufer und Eigentümer der Waren ist deshalb befugt, jedweder Person (also auch dem Verkäufer) Anweisungen zum Versand der Waren in seinem Auftrag und für ihn zu erteilen. Unter juristischen Gesichtspunkten und entgegen dem Prinzip der Besteuerung am Ort des tatsächlichen Verbrauchs könnten die Waren also folglich immer als von einer Privatperson erworben und für diese versandt oder befördert angesehen werden, und folglich der Verbrauchsteuer im Mitgliedstaat des Erwerbs unterliegen, auch wenn der Versand oder die Beförderung vom Verkäufer veranlasst wurde.

4.10. Der EWSA möchte auch auf eine Lücke in Artikel 34 hinweisen: Die mengen- und wertmäßigen Beschränkungen, innerhalb derer Käufe in einem anderen Mitgliedstaat als von Privatpersonen getätigt anzusehen sind, werden nicht präzisiert. Es sind genaue Angaben erforderlich, damit die Mitgliedstaaten auf dem Binnenmarkt nicht konträre Maßnahmen ergreifen. U. a. von diesen Aspekten ausgehend legt der EWSA der Kommission und den Mitgliedstaaten nahe, klarere und transparentere Vorschriften zu erlassen; dies würde das Leben der Bürger und der Unternehmen erleichtern.

4.11. Die verbleibenden Bestimmungen in Kapitel VI (Verschiedenes) betreffen die Kennzeichnung; die geltenden Vorschriften für die Versorgung von Seeschiffen und Luftfahrzeugen werden beibehalten. Artikel 38 bezieht sich auf kleine Weinerzeuger (bis 1 000 hl Wein im Jahr), die in den Genuss vereinfachter Verfahren für die Erzeugung und den Besitz verbrauch-steuerpflichtiger Waren kommen.

4.12. Kapitel VII (Schlussbestimmungen) enthält die Bekräftigung des bestehenden „Verbrauchsteuerausschusses“ sowie die entsprechenden Durchführungsbestimmungen: Richtli-nie 92/12/EWG sollte mit Wirkung ab einem bestimmten Zeitpunkt, der von der Kommission vorsichtig in den Raum gestellt wird (1. April 2009) aufgehoben werden. Das Gleiche gilt für die Übergangsfrist, (die rein hypothetisch am 31.12. 200... enden soll) und während der die Mitgliedstaaten auch nach den Bestimmungen der vorausgegangenen Richtlinie operieren können. Der EWSA ist ebenso wie andere Einrichtungen und Sachverständige der Auffassung, dass dies nur ungefähre Daten sind, die nach einer realistischen Einschätzung und insbesondere unter Berücksichtigung der praktischen Schwierigkeiten bei der vollständigen Realisierung von EMCS verlängert werden müssen.

Brüssel, den 22. Oktober 2008 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Mario SEPI

(1) Siehe bspw. die folgenden jüngsten Richtlinienvorschläge:

Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 92/12/EWG über das allgemeine System, den Besitz, die Beförderung und die Kontrolle verbrauchsteuerpflichtiger Waren, (KOM(2004) 227 endg. — 2004/0072 (CNS));

Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 2003/96/EG hinsichtlich der Anpassung der Sonderregelungen für die Besteuerung gewerblich genutzten Gasöls und der Koordinierung der Besteuerung von unverbleitem Benzin und Gasöl, (KOM(2007) 52 endg. — 2007/0023 (CNS));