zur Änderung der Verordnung (EU) 2016/399 in Bezug auf die Vorschriften über die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen

–Es sollen bessere Verfahrensgarantien eingeführt werden, um sicherzustellen, dass die Entscheidung über die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen oder deren Verlängerung auf einer ordnungsgemäßen Risikobewertung beruht und in Zusammenarbeit mit den anderen betroffenen Mitgliedstaaten getroffen wird.

–Der Vorschlag soll gewährleisten, dass die Fristen für vorübergehende Kontrollen an den Binnengrenzen die Mitgliedstaaten in die Lage versetzen, erforderlichenfalls die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um einer ernsthaften Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit zu begegnen.

Die letzten beiden Jahre haben jedoch gezeigt, dass die Vorschriften und das Verfahren für die Verlängerung der vorübergehenden Kontrollen an den Binnengrenzen nicht hinreichend flexibel sind, um die zunehmenden Bedrohungen der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit zu bewältigen. Die derzeitigen Vorschriften fördern zudem nicht die Anwendung alternativer Maßnahmen zur Abmilderung ernsthafter Bedrohungen. Außerdem muss sichergestellt werden, dass ein Mitgliedstaat, der die Wiedereinführung oder Verlängerung von Grenzkontrollen beabsichtigt, mit den benachbarten Mitgliedstaaten zusammenarbeitet. Des Weiteren muss im Rechtsrahmen deutlicher die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zum Ausdruck kommen, bereits weit vor der Entscheidung über die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen zu prüfen, ob und wie mit den verfügbaren alternativen Maßnahmen die festgestellte Bedrohung beseitigt werden kann. Dies entspricht der Empfehlung der Kommission vom 12. Mai 2017 über angemessene polizeiliche Kontrollen und grenzüberschreitende Zusammenarbeit im Schengen-Raum, in der den Mitgliedstaaten u. a. nahegelegt wird, im Falle einer ernsthaften Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit angemessenen Polizeikontrollen den Vorzug vor der vorübergehenden Wiedereinführung von Grenzkontrollen zu geben.

Hängt die im Zuge einer Schengen-Evaluierung festgestellte ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit nicht mit Mängeln beim Management der Außengrenzen zusammen, gelten für die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen die Bedingungen und Fristen nach den Artikeln 25 bis 28 des Schengener Grenzkodex. Danach können Grenzkontrollen an den Binnengrenzen bis zu sechs Monate lang beibehalten werden – bei vorhersehbaren Ereignissen wie internationalen Sportveranstaltungen oder politischen Ereignissen (Artikel 25) – oder bis zu zwei Monate in Fällen, die ein sofortiges Handeln erfordern (Artikel 28). Der Auslegung der Kommission zufolge lassen sich die Zeiträume der nach den Artikeln 28 und 25 wiedereingeführten Grenzkontrollen kumulieren. Dies bedeutet, dass im Hinblick auf unterschiedlich begründete Entscheidungen zur Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen jede Mitteilung einzeln und für sich geprüft wird, wobei die jeweiligen Fristen gelten.

Auf der Grundlage der geltenden Schengen-Bestimmungen sind Kontrollen an den Binnengrenzen für einen Zeitraum von mehr als sechs Monaten zulässig, wenn im Zuge einer Schengen-Evaluierung schwerwiegende Mängel beim Außengrenzenmanagement eines Mitgliedstaats festgestellt wurden, die das Funktionieren des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen insgesamt gefährden, oder wenn ein Mitgliedstaat einem Beschluss des Rates nicht nachkommt, in dem Maßnahmen zur Minderung der das Funktionieren des Schengen-Raums gefährdenden Risiken bei der Kontrolle der Außengrenzen festgelegt wurden (Verfahren nach Artikel 29 des Schengener Grenzkodex, geändert durch die Verordnung (EU) 2016/1624 vom 14. September 2016 über die Europäische Grenz- und Küstenwache). In solchen Fällen kann der Rat auf der Grundlage eines Vorschlags der Kommission empfehlen, dass ein oder mehrere Mitgliedstaaten beschließen sollten, Grenzkontrollen an allen oder bestimmten Abschnitten ihrer Binnengrenzen für einen Zeitraum von höchstens sechs Monaten, der dreimal verlängert werden kann, wiedereinzuführen.

In den letzten beiden Jahren wurde in der Europäischen Union zunehmend von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Kontrollen an den Binnengrenzen vorübergehend wieder einzuführen. Ab September 2015 wurden Grenzkontrollen wieder eingeführt und seitdem fast 50-mal verlängert (gegenüber 36 Fällen wiedereingeführter Grenzkontrollen im Zeitraum 2006-2015). Grund hierfür waren die Sekundärbewegungen von irregulären Migranten und die zunehmende Gefahr durch den grenzübergreifenden Terrorismus, die in einer Reihe von Schengen-Staaten die innere Sicherheit oder die öffentliche Ordnung ernsthaft bedrohten. Diese ernsthafte Bedrohung veranlasste einige Mitgliedstaaten dazu, wiedereingeführte Grenzkontrollen mehrmals zu verlängern, sodass der derzeitige rechtlich zulässige Zeitrahmen bisweilen ausgeschöpft wurde.

Der Vorschlag lässt die im Schengener Grenzkodex aufgeführten Gründe für die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen unberührt.

•Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich

Mit dem Vorschlag werden die allgemeine Fristen für die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen nach Artikel 25, d. h. im Falle vorhersehbarer Ereignisse/Bedrohungen, geändert, wobei der derzeitige Grundsatz der vorübergehenden Wiedereinführung von Grenzkontrollen und die dafür geltenden Garantien gewahrt bleiben. Der Kommission kommt dabei die Befugnis (und im Fall einer Überschreitung von sechs Monaten die Pflicht) zu, zur Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der geplanten Kontrollen Stellung zu nehmen. Zudem kommt das „Konsultationsverfahren“ nach Artikel 27 Absatz 5 des Schengener Grenzkodex zum Tragen, das nun durch die Beteiligung der zuständigen Agenturen aufgewertet wird, die über das erforderliche Fachwissen zur Beurteilung der von dem betreffenden Mitgliedstaat in der Mitteilung und der Risikobewertung gemachten Angaben verfügen. Die Kriterien für die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen nach Artikel 26 des Schengener Grenzkodex gelten weiter.

Der Vorschlag stärkt den Grundsatz, dass die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen ein letztes Mittel sein muss. Den Mitgliedstaaten steht es weiterhin frei, nach Artikel 23 des Schengener Grenzkodex Polizeikontrollen innerhalb ihres Hoheitsgebiets durchzuführen, u. a in Grenzgebieten, was in einigen Fällen eine wirksame Alternative zu der vorübergehenden Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen sein kann. Durch die obligatorische Vorlage einer Risikobewertung, aus der hervorgeht, dass die geplante Wiedereinführung oder Verlängerung von Grenzkontrollen ein letztes Mittel ist, sollen die Mitgliedstaaten dazu angehalten werden, auf alternative Maßnahmen wie verstärkte polizeiliche Maßnahmen zurückzugreifen. In dieser Hinsicht unterstützt der Vorschlag auch die Umsetzung der Empfehlung der Kommission zu verhältnismäßigen Polizeikontrollen und zur polizeilichen Zusammenarbeit im Schengen-Raum, in der die Kommission die Mitgliedstaaten dazu ermutigt hat, Polizeikontrollen gegenüber der vorübergehenden Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen den Vorzug zu geben.

Die vorgeschlagenen Änderungen stehen im Einklang mit Artikel 72 AEUV, da sie nicht die Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit berühren.

Artikel 29 des Schengener Grenzkodex wird weiterhin die einzige Möglichkeit bieten, die Grenzkontrollen an den Binnengrenzen zu verlängern, wenn durch eine Schengen-Evaluierung schwerwiegende Mängel im Bereich des Außengrenzenmanagements durch einen Mitgliedstaat nachgewiesen werden. Diese Möglichkeit wurde vor kurzem durch einschlägige Bestimmungen der Verordnung über die Europäische Grenz- und Küstenwache bestätigt: Danach kann die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen gerechtfertigt sein, wenn ein Mitgliedstaat keine angemessenen Folgemaßnahmen auf eine negative Gefährdungsbeurteilung hin ergreift oder bei der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache keine ausreichende Unterstützung anfordert, um auf einen besonderen und unverhältnismäßigen Druck an seinen Außengrenzen zu reagieren, der das Funktionieren des Schengen-Raums gefährdet (Artikel 19 Absatz 10 der Verordnung über die Europäische Grenz- und Küstenwache).

•Kohärenz mit der Politik der Union in anderen Bereichen

Nach Artikel 26 des Schengener Grenzkodex, der weiterhin gilt, sollte jede Entscheidung über die vorübergehende Wiedereinführung oder Verlängerung von Kontrollen an den Binnengrenzen insbesondere die voraussichtlichen Auswirkungen dieser Maßnahme auf den freien Personenverkehr innerhalb des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen berücksichtigen. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Richtlinie 2004/38/EG an Grenzen, an denen im Einklang mit dem Schengener Grenzkodex Kontrollen erfolgen, keinen Anspruch auf Überschreiten der Grenzen ohne Sicherheitskontrollen begründet. Daher hat die Aktualisierung der Höchstdauer von Kontrollen an den Binnengrenzen an sich keine negativen Auswirkungen auf die Freizügigkeit; nur ein Missbrauch dieser Möglichkeit könnte die Freizügigkeit beeinträchtigen.

Um dieses Risiko zu begrenzen, wird vorgeschlagen, dass die Kommission nicht nur wie bisher jederzeit Bedenken hinsichtlich der Notwendigkeit oder Verhältnismäßigkeit der Wiedereinführung oder Verlängerung von Grenzkontrollen äußern kann, sondern nunmehr eine Stellungnahme abgeben muss, wenn Grenzkontrollen über einen Zeitraum von mehr als sechs Monaten durchgeführt werden. Das Konsultationsverfahren enthält eine weitere Schutzgarantie, da nun auch die zuständigen Agenturen mit einzubeziehen sind. Dem vorgeschlagenen Wortlaut für das von der Kommission zu leitende Konsultationsverfahren zufolge sollen die Standpunkte der Mitgliedstaaten, die von diesen Kontrollen betroffen sind, gebührend berücksichtigt werden.

Der Vorschlag trägt zur Verbesserung der Sicherheit im Schengen-Raum bei, indem er die Mitgliedstaaten rechtlich in die Lage versetzt, als Reaktion auf eine ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit erforderlichenfalls Kontrollen an den Binnengrenzen zu verlängern.

Die Aktualisierung des Schengen-Rechtsrahmens im Lichte der Erfahrungen mit neuen Herausforderungen soll dazu beitragen, dass er weiterhin eine geeignete angemessene Grundlage für die Reaktion auf anhaltende ernsthafte Bedrohungen der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit bietet, indem erforderlichenfalls zusätzliche Zeit für die Bewältigung dieser Bedrohungen gewährt wird. Dies steht voll und ganz im Einklang mit der von der Kommission ausgearbeiteten Europäischen Migrationsagenda und der Europäischen Sicherheitsagenda.

2.RECHTSGRUNDLAGE, SUBSIDIARITÄT UND VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT

•Rechtsgrundlage

Der Vorschlag stützt sich auf Artikel 77 Absatz 2 Buchstabe e AEUV.

Mit dem Vorschlag wird die Verordnung (EU) 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex) geändert.

•Subsidiarität (bei nicht ausschließlicher Zuständigkeit)

Maßnahmen auf dem Gebiet der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts fallen gemäß Artikel 4 Absatz 2 AEUV in die geteilte Zuständigkeit der EU und der Mitgliedstaaten. Daher ist das in Artikel 5 Absatz 3 EUV festgelegte Subsidiaritätsprinzip anwendbar, demzufolge die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig wird, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind.

Durch den Vorschlag werden die bestehenden Bestimmungen des Kapitels III des Schengener Grenzkodex zur vorübergehenden Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen in beschränktem Umfang geändert, um auf die jüngsten Erfahrungen der letzten Jahre zu reagieren, in denen eine Reihe von Mitgliedstaaten wieder Kontrollen an den Binnengrenzen eingeführt und mehrmals verlängert hat.

Zudem werden die Pflichten der Mitgliedstaaten gegenüber benachbarten Mitgliedstaaten gestärkt, die von der geplanten Wiedereinführung oder Verlängerung von Grenzkontrollen betroffen sind, da sich die Effizienz der derzeitigen Bestimmungen in dieser Hinsicht als begrenzt erwiesen hat.

Das Ziel, Umfang, Dauer und Verfahren für eine außerordentliche Verlängerung der vorübergehenden Kontrollen an bestimmten Abschnitten der Binnengrenzen festzulegen und dabei die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten in Bezug auf die öffentliche Ordnung und die innere Sicherheit sowie die Notwendigkeit zu berücksichtigen, Kontrollen an den Binnengrenzen auf das unbedingt notwendige Maß zu begrenzen, damit der Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen bewahrt wird, kann nicht in ausreichendem Maße durch die Mitgliedstaaten allein erreicht werden, sondern lässt sich besser auf Ebene der Union verwirklichen. Folglich kann die Union die vorgeschlagenen Maßnahmen im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip erlassen.