BEMERKUNGEN DES HOFES

EINLEITUNG

7.1. In diesem Kapitel legen wir die Feststellungen vor, zu denen wir aufgrund unserer spezifischen Beurteilungen zur Rubrik „Natürliche Ressourcen“ gelangt sind. Die Ergebnisse der Prüfungen im Bereich des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) werden getrennt von den Ergebnissen für die anderen unter diese Rubrik des mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) fallenden Ausgaben (Bereiche Entwicklung des ländlichen Raums, Umwelt, Klimapolitik und Fischerei) dargelegt. Die Kerndaten zur Zusammensetzung dieser MFR-Rubrik sind Abbildung 7.1 zu entnehmen.

Abbildung 7.1 — MFR-Rubrik 2 — „Natürliche Ressourcen“ (Milliarden Euro) Zahlungen des Jahres insgesamt 56,6 - Vorschüsse (65) 0,5 + abgerechnete Vorschüsse 1,4 Geprüfte Grundgesamtheit insgesamt 57,5

7.2. Zusätzlich zu unseren für die spezifischen Beurteilungen angeführten Feststellungen zur Ordnungsmäßigkeit enthält dieses Kapitel in einem gesonderten Abschnitt die Ergebnisse der Prüfung einer Stichprobe von Projekten im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums unter Leistungsaspekten.

BEMERKUNGEN DES HOFES

Besondere Merkmale der MFR-Rubrik

Gemeinsame Agrarpolitik

7.3. Ziel der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) ist es (1), die Produktivität der Landwirtschaft zu erhöhen, auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten, die Märkte zu stabilisieren, die Versorgung sicherzustellen und für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen.

7.4. Die GAP wird im Wege der geteilten Mittelverwaltung von der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (GD AGRI) der Kommission und den Mitgliedstaaten über zwei Fonds umgesetzt (2): den EGFL, aus dem die EU-Direktbeihilfen und die Marktmaßnahmen vollständig finanziert werden (3), und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), aus dem Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum zusammen mit den Mitgliedstaaten finanziert werden.

7.5. Aus dem EGFL werden vor allem folgende Maßnahmen finanziert:

— die Direktbeihilferegelung „Betriebsprämienregelung“, auf die im Jahr 2014 30,8 Milliarden Euro entfielen. Diese Regelung ermöglicht eine entkoppelte (4) Einkommensstützung auf der Grundlage von „Ansprüchen“, die jeweils mit einem Hektar beihilfefähiger Fläche aktiviert werden;

— die Direktbeihilferegelung „Regelung für die einheitliche Flächenzahlung“, auf die im Jahr 2014 7,4 Milliarden Euro entfielen. Dabei handelt es sich um eine vereinfachte entkoppelte Einkommensstützung für die Betriebsinhaber in 10 Mitgliedstaaten (5), die der EU in den Jahren 2004 oder 2007 beitraten, wobei je Hektar beihilfefähiger landwirtschaftlicher Fläche ein einheitlicher Betrag gezahlt wird;

— andere Direktbeihilferegelungen, auf die im Jahr 2014 3,5 Milliarden Euro entfielen, in deren Rahmen hauptsächlich gekoppelte Zahlungen (6) für bestimmte Arten der landwirtschaftlichen Produktion geleistet werden;

— marktbezogene Maßnahmen, auf die im Jahr 2014 2,5 Milliarden Euro entfielen. Darunter fallen vor allem die besondere Unterstützung für die Sektoren Wein und Obst/Gemüse sowie Sondermaßnahmen zugunsten der Regionen in äußerster Randlage.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

7.6. Aus dem ELER werden im Rahmen einschlägiger Programme der Mitgliedstaaten getätigte Ausgaben für die ländliche Entwicklung kofinanziert. Die Ausgaben erstrecken sich auf 46 Maßnahmen (7), zu denen sowohl flächenbezogene (8) als auch nicht flächenbezogene Maßnahmen (9) gehören. Im Jahr 2014 entfielen auf die Entwicklung des ländlichen Raums Ausgaben in Höhe von 11 186 Millionen Euro.

7.7. Bei allen EGFL-Direktbeihilferegelungen und allen flächenbezogenen ELER-Maßnahmen (10) sind die Begünstigten verpflichtet, „anderweitige Verpflichtungen“ einzuhalten (Cross-Compliance). Zu diesen Verpflichtungen gehören die Grundanforderungen an die Betriebsführung, die sich auf den Umweltschutz, die Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanze und den Tierschutz beziehen, sowie die Erhaltung der landwirtschaftlichen Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ-Verpflichtungen). Wenn Betriebsinhaber diese Anforderungen nicht einhalten, werden ihre Beihilfen gekürzt (11) (siehe auch Ziffer 7.14 Buchstabe b). 7.7. Cross-Compliance ist ein Sanktionsmechanismus, durch den Betriebsinhaber bestraft werden, wenn sie nicht eine Reihe von Vorschriften einhalten, die im Allgemeinen aus anderen Politikbereichen als dem der GAP stammen und unabhängig von der GAP auf EU-Bürger Anwendung finden. Die Einhaltung von Cross-Compliance-Verpflichtungen stellt kein Beihilfefähigkeitskriterium im Hinblick auf etwaige Zahlungen im Rahmen der GAP dar und die Kontrolle dieser Anforderungen bezieht sich nicht auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Transaktionen. Diese Grundsätze sind seit Einführung der Betriebsprämienregelung im Jahr 2005 in Kraft. Die Tatsache, dass Cross-Compliance keinen Einfluss auf die Zulässigkeit von Zahlungen hat, wurde vom Europäischen Gerichtshof (Rechtssache T-588/10) bestätigt und durch Artikel 97 Absatz 4 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 für die Antragsjahre ab 2015 weitergehend erläutert. Daher bekräftigt die Kommission ihren Standpunkt, dass bei Verstößen gegen Cross-Compliance-Anforderungen auferlegte Kürzungen nicht bei der Berechnung der Fehlerquoten für die GAP berücksichtigt werden sollten.

7.8. Die Ausgaben werden bei beiden Fonds über rund 80 Zahlstellen abgewickelt, welche dafür zuständig sind, die Beihilfefähigkeit der Anträge zu überprüfen und Zahlungen an die Begünstigten zu leisten. Rechnungslegung und Zahlungsunterlagen der Zahlstellen werden von unabhängigen Prüfstellen, den bescheinigenden Stellen, geprüft. Diese legen der Kommission jährliche Bescheinigungen und Berichte vor.

7.9. Die Hauptrisiken für die Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen für Direktbeihilfen bestehen darin, dass Beihilfen möglicherweise für nicht beihilfefähige Flächen, an nicht für Beihilfen infrage kommende Begünstigte oder an mehr als einen Begünstigten für dieselbe Fläche ausgezahlt werden oder dass die Ansprüche fehlerhaft berechnet oder Tierprämien für nicht vorhandene Tiere gezahlt werden. Bei den marktbezogenen Maßnahmen bestehen die Hauptrisiken für die Ordnungsmäßigkeit darin, dass Beihilfen für nicht beihilfefähige Antragsteller oder für nicht beihilfefähige oder überhöht angegebene Kosten oder Mengen gewährt werden.

7.10. Im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums besteht das Hauptrisiko darin, dass die Ausgaben wegen Nichteinhaltung oft komplexer Vorschriften und Beihilfevoraussetzungen insbesondere bei Investitionsmaßnahmen nicht beihilfefähig sind. 7.10. Die Kommission teilt die Ansicht des Europäischen Gerichtshofes, dass für Bereiche der Ausgaben für die ländliche Entwicklung komplexe Vorschriften und Beihilfefähigkeitskriterien gelten. Die Kommission vertritt die Auffassung, dass dies auf die ehrgeizigen Ziele der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums zurückzuführen ist und sich dadurch die besondere Fehleranfälligkeit dieser Politik erklärt. Der GAP-Rechtsrahmen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 enthält Bestimmungen in Bezug auf die Vereinfachung und die Einführung vorbeugender Maßnahmen (z. B. Ex-ante-Analyse der Programme für ländliche Entwicklung, Zahlungsunterbrechung und -aussetzung). Die Kommission strebt die Vereinfachung der GAP-Vorschriften an und wird sich für die Vereinfachung der nationalen Vorschriften durch die Mitgliedstaaten einsetzen, ohne dass die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung gefährdet wird.

Umweltpolitik und Gemeinsame Fischereipolitik

7.11. Die Umweltpolitik der Union soll zum Schutz der Umwelt, zur Verbesserung ihrer Qualität, zur menschlichen Gesundheit und zur rationellen Verwendung der natürlichen Ressourcen beitragen. Die Ausgaben werden zentral von der Generaldirektion Umwelt (GD ENV) und der Generaldirektion Klimapolitik (GD CLIMA) der Kommission verwaltet. Das Finanzierungsinstrument für die Umwelt (LIFE) (12) ist das wichtigste Förderprogramm. Aus diesem Instrument werden Projekte in den Mitgliedstaaten kofinanziert, die in den Bereichen Natur und biologische Vielfalt, Umweltpolitik und Verwaltungspraxis sowie Information und Kommunikation durchgeführt werden (Ausgaben in Höhe von 221 Millionen Euro im Jahr 2014).

7.12. Mit der Gemeinsamen Fischereipolitik werden ähnliche globale Ziele verfolgt wie mit der Gemeinsamen Agrarpolitik (siehe Ziffer 7.2). Der Europäische Fischereifonds (13) (EFF), der der geteilten Mittelverwaltung durch die Generaldirektion Maritime Angelegenheiten und Fischerei der Kommission (GD MARE) und die Mitgliedstaaten unterliegt, ist das Hauptinstrument für die Umsetzung der Gemeinsamen Fischereipolitik (Ausgaben in Höhe von 569 Millionen Euro im Jahr 2014).

7.13. Das Hauptrisiko für die Ordnungsmäßigkeit besteht in den Bereichen Umwelt und Fischereipolitik darin, dass Beihilfen für nicht förderfähige oder überhöht angegebene Kosten gewährt werden.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

7.14. Unser übergreifender Prüfungsansatz sowie unsere Prüfungsmethodik sind in Teil 2 von Anhang 1.1 (Kapitel 1) beschrieben. Für die Prüfung der Rubrik „Natürliche Ressourcen“ ist auf die folgenden besonderen Punkte hinzuweisen: 7.14.

a) Für die beiden spezifischen Beurteilungen umfasste die Prüfung die Untersuchung einer Stichprobe von 183 Vorgängen zum EGFL und von 176 Vorgängen zu den Bereichen Entwicklung des ländlichen Raums, Umwelt, Klimapolitik und Fischerei gemäß der Definition in Ziffer 7 von Anhang 1.1 . Jede Stichprobe wurde so ausgewählt, dass sie bei der jeweiligen spezifischen Beurteilung für das gesamte Spektrum der Vorgänge repräsentativ ist. Im Jahr 2014 umfasste die EGFL-Stichprobe Vorgänge aus 17 Mitgliedstaaten (14). Für die zweite spezifische Beurteilung umfasste die Stichprobe 162 Vorgänge für den Bereich Entwicklung des ländlichen Raums und 14 Vorgänge für die Bereiche Umwelt, Klimapolitik und Fischerei aus 18 Mitgliedstaaten (15).

b) Hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen (Cross-Compliance) konzentrierten wir uns bei unseren Prüfungen auf ausgewählte GLÖZ-Verpflichtungen (16) und ausgewählte Grundanforderungen an die Betriebsführung (17), für die es zum Zeitpunkt der Prüfbesuche möglich war, Nachweise zu erlangen und eine Schlussfolgerung zu ziehen (18) (siehe auch Ziffer 1.15). b) Die Kommission begrüßt den vom Rechnungshof angekündigten geänderten Ansatz ab 2015 und hält es für wichtig, die geschätzte Fehlerquote unabhängig vom Cross-Compliance-Aspekt zu untersuchen. Siehe Antworten der Kommission auf Ziffer 7.7, 7.22 und 7.33.

c) Im Bereich EGFL bezog sich die Bewertung ausgewählter Systeme (19) auf das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS) in Kroatien, auf die Abhilfemaßnahmen, die getroffen wurden, um von uns in früheren Jahresberichten aufgezeigte gravierende Mängel in den Systemen von sechs Mitgliedstaaten (20) zu beseitigen, sowie auf die im Rahmen des Verfahrens für eine bessere Zuverlässigkeitsgewähr (21) durchgeführte Arbeit in Griechenland. Zudem überprüften wir 14 von der Kommission durchgeführte Konformitätsprüfungen.

d) Im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums überprüften wir 12 Konformitätsprüfungen der Kommission. Zu fünf dieser Prüfungen führten wir die Kontrollen der Kommission erneut durch und prüften ausgewählte Schlüsselkontrollen an Ort und Stelle (22). In den anderen Politikbereichen untersuchten wir die Systeme des Europäischen Fischereifonds in Italien und bei der GD ENV.

e) Um die Grundlage für die Kommissionsbeschlüsse über den Rechnungsabschluss zu bewerten, überprüften wir darüber hinaus die im Hinblick auf den Rechnungsabschluss durchgeführte Prüfungstätigkeit der GD AGRI (sowohl für den EGFL als auch für den ELER).

f) Außerdem nahmen wir eine Bewertung der Jährlichen Tätigkeitsberichte der GD AGRI und der GD ENV vor.

TEIL 1: BEURTEILUNG DER ORDNUNGSMÄSSIGKEIT

Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge

7.15. Die Ergebnisse der Prüfung von Vorgängen für die Rubrik „Natürliche Ressourcen“ insgesamt sowie für jede der beiden spezifischen Beurteilungen (Bereich EGFL sowie Bereiche Entwicklung des ländlichen Raums, Umwelt, Klimapolitik und Fischerei) sind in Anhang 7.1 zusammengefasst. Von den 359 von uns geprüften Vorgängen waren 177 (49 %) mit Fehlern behaftet. Auf der Grundlage der von uns quantifizierten 129 Fehler schätzen wir die Fehlerquote für die Rubrik „Natürliche Ressourcen“ insgesamt auf 3,6 % (23) (24). 7.15. Die Kommission nimmt die vom Hof geschätzte wahrscheinlichste Fehlerquote zur Kenntnis, die niedriger liegt als im vergangenen Jahr. Die Kommission ist der Ansicht, dass die Nettofinanzkorrekturen, die das Ergebnis von mehrjährigen Konformitätsprüfungsverfahren und in den EU-Haushalt zurückgeflossenen Wiedereinziehungen von Begünstigten sind, eine Korrekturkapazität darstellen, die bei einer umfassenden Beurteilung des allgemeinen internen Kontrollsystems berücksichtigt werden muss. Die Kommission stellt ferner fest, dass sich die Korrekturkapazität gemäß dem jährlichen Tätigkeitsbericht 2014 der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung im Jahr 2014 auf 863,5 Mio. Euro (1,55 % der GAP-Gesamtausgaben) belief. (siehe Ziffer 7.70 und Ziffer 7.71 des Berichts des Hofes). Die Kommission vertritt die Auffassung, dass Verstöße gegen Cross-Compliance-Verpflichtungen (0,6 Prozentpunkte) bei der Schätzung der Fehlerquote nicht berücksichtigt werden sollten (siehe Antwort der Kommission auf Ziffer 7.7). Ohne Cross-Compliance beläuft sich die wahrscheinlichste Fehlerquote auf 3 %.

7.16. In Abbildung 7.2 ist dargestellt, in welchem Maße die einzelnen Fehlerarten zu der für 2014 geschätzten Gesamtfehlerquote beitrugen.

Abbildung 7.2 — Aufschlüsselung der geschätzten Fehlerquote nach Fehlerart — „Natürliche Ressourcen“ Quelle: Europäischer Rechnungshof.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

7.17. Bei den Fehlerarten und Fehlermustern bestehen zwischen den beiden spezifischen Beurteilungen erhebliche Unterschiede. Daher werden diese Beurteilungen in den folgenden Ziffern getrennt behandelt.

EGFL — Marktstützung und Direktzahlungen

7.18. Im Bereich EGFL waren 93 (51 %) der von uns geprüften 183 Vorgänge mit Fehlern behaftet. Auf der Grundlage der von uns quantifizierten 88 Fehler schätzen wir die Fehlerquote auf 2,9 %. 7.18. Die Kommission nimmt die vom Hof geschätzte wahrscheinlichste Fehlerquote zur Kenntnis, die niedriger liegt als im vergangenen Jahr. Ohne Cross-Compliance, auf die 0,7 Prozentpunkte entfallen, beläuft sich die wahrscheinlichste Fehlerquote für den EGFL auf 2,2 %.

7.19. In Abbildung 7.3 ist für den Bereich EGFL dargestellt, in welchem Maße die einzelnen Fehlerarten zu der für 2014 geschätzten Fehlerquote beitrugen.

Abbildung 7.3 — Aufschlüsselung der geschätzten Fehlerquote nach Fehlerart — EGFL Quelle: Europäischer Rechnungshof.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

7.20. In 26 Fällen quantifizierbarer Fehler auf der Ebene der Endbegünstigten verfügten die nationalen Behörden über ausreichende Informationen (25), um die Fehler zu verhindern bzw. aufzudecken und zu berichtigen, bevor die Ausgaben der Kommission gemeldet wurden. Wenn alle diese Informationen zur Berichtigung von Fehlern genutzt worden wären, wäre die für diese spezifische Beurteilung geschätzte Fehlerquote um 0,6 Prozentpunkte niedriger ausgefallen. Außerdem stellten wir in 34 Fällen fest, dass der von uns aufgedeckte Fehler von den nationalen Behörden verursacht worden war. Diese Fehler trugen 0,7 Prozentpunkte zur geschätzten Fehlerquote bei. 7.20. Die Kommission begrüßt die Bewertung der Rolle der Mitgliedstaaten durch den Hof und vertritt die Ansicht, dass die Mitgliedstaaten mehr hätten tun müssen, um die Fehlerquote zu senken. Die Kommission setzt ihre Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten zur Senkung der Fehlerquote fort.

7.21. Hinsichtlich der Fehler im Zusammenhang mit überhöhten Angaben der beihilfefähigen Hektarflächen war keine besondere Konzentration auf bestimmte Mitgliedstaaten festzustellen. Im Jahr 2014 wurden solche Fehler in 12 der 17 besuchten Mitgliedstaaten aufgedeckt. Die Hälfte dieser Fehler belief sich auf weniger als 2 % und hatte daher nur geringe Auswirkungen auf die geschätzte Gesamtfehlerquote. Wie in den Vorjahren handelte es sich bei den größeren Fehlern in dieser Kategorie um Zahlungen für nicht beihilfefähige Flächen, die als beihilfefähiges Dauergrünland gemeldet wurden (siehe Kasten 7.1). Kasten 7.1 enthält außerdem ein Beispiel für einen Fehler im Zusammenhang mit überdeklarierten beihilfefähigen Ackerflächen. 7.21. Der Kommission sind die Schwachstellen in Bezug auf Dauergrünland bekannt. In verschiedenen Ländern werden Aktionspläne umgesetzt, deren Wirksamkeit vom Hof in Kasten 7.7 anerkannt wird.

Kasten 7.1 — Beispiele für Zahlungen für überdeklarierte beihilfefähige Flächen Dauergrünland In Griechenland erhielten zwei von 12 untersuchten Begünstigten Betriebsprämienzahlungen für Parzellen, die im Antrag als Dauergrünland bezeichnet wurden. Bei der Prüfung stellte sich allerdings heraus, dass sie mit dichten Sträuchern, Büschen und Bäumen bewachsen und mit Steinen übersät waren. Die Parzellen hätten vollständig oder teilweise von EU-Beihilfen ausgenommen werden müssen. Diese Fehler traten auf, weil die beihilfefähigen Flächen der betreffenden Parzellen in der Datenbank des griechischen Systems zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen (LPIS) zu hoch ausgewiesen waren (siehe auch Kasten 7.8 und Ziffer 7.43). Die griechischen Behörden nahmen eine Neubewertung der Beihilfefähigkeit der Parzellen vor und gelangten zu dem Ergebnis, dass die Zahlungen in diesen Fällen überhöht waren. Allerdings leiteten sie in keinem der beiden Fälle ein Wiedereinziehungsverfahren ein. In einem dieser Fälle stellten wir fest, dass die im LPIS erfassten beihilfefähigen Flächen nach der Neubewertung immer noch überhöht waren. Fälle, in denen Flächenbeihilfen für teilweise mit nicht beihilfefähiger Vegetation bewachsene Parzellen gezahlt wurden, wurden auch in der Tschechischen Republik, Spanien, Frankreich, Polen und der Slowakei ermittelt. Ackerland In Spanien (Kastilien-La Mancha) wurden Betriebsprämienzahlungen für eine Parzelle geleistet, die im Antrag und im LPIS als Ackerland geführt wurde. In Wirklichkeit handelte es sich bei der Parzelle um eine Motocross-Strecke. Fälle, in denen beihilfefähige Ackerflächen überdeklariert wurden, wurden auch in der Tschechischen Republik, Dänemark, Deutschland (Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein), Spanien (Andalusien, Aragonien), Frankreich, Italien (Lombardei), Polen, der Slowakei, Finnland und im Vereinigten Königreich (England) ermittelt. Kasten 7.1. — Beispiele für Zahlungen für überdeklarierte beihilfefähige Flächen Die Kommission hatte bereits ähnliche Mängel in Griechenland und in Spanien aufgedeckt und ihre Bekämpfung durch Aktionspläne sichergestellt, welche zu deutlichen Verbesserungen führten. In Griechenland hatte der Aktionsplan zum Ziel, nicht beihilfefähige Parzellen aus dem LPIS auszuschließen. Die griechischen Behörden setzten diesen Plan um, was zur Reduzierung der im LPIS als Dauergrünland ausgewiesenen Fläche von 3,6 Mio. Hektar im Jahr 2012 auf 1,5 Mio. Hektar im Oktober 2014 führte (siehe Kasten 7.8). Neben der Korrektur des LPIS ermittelten die griechischen Behörden die zu Unrecht erhaltenen Beträge. Finanzkorrekturen für die nicht von den griechischen Behörden eingezogenen Beträge wurden von der Kommission bereits für die Haushaltsjahre 2010, 2011 und 2012 vorgenommen. Für die Haushaltsjahre 2013 und 2014 soll das Konformitätsverfahren bis Ende 2015 abgeschlossen sein. Die genannten Mitgliedstaaten wurden von der Kommission geprüft. Für Polen und die Tschechische Republik wurden keine erheblichen Mängel festgestellt. Soweit erforderlich werden im Kontrollsystem für Cross-Compliance festgestellte Schwachstellen im Rahmen von Konformitätsabschlussverfahren weiterverfolgt, an die sich Nettofinanzkorrekturen anschließen; so ist eine angemessene Abdeckung des Risikos für den EU-Haushalt gewährleistet. Die nationalen Behörden hatten dies im Februar 2014 aufgedeckt, als sie ihr LPIS mit den neuesten (2012) verfügbaren Orthobildern aktualisierten. Die Zahlung war allerdings im Dezember 2013, d. h. vor dieser Aktualisierung, geleistet worden. Im November 2014 wurde für die betreffenden Jahre ein Wiedereinziehungsverfahren eingeleitet.

7.22. Auf der Grundlage unserer Untersuchung ausgewählter Cross-Compliance-Verpflichtungen (siehe Ziffer 7.14 Buchstabe b) stellten wir bei 46 der 170 Zahlungen, für die diese Verpflichtungen gelten, Fehler fest. Die Fehlerhäufigkeit im Bereich der Cross-Compliance-Verpflichtungen (27 %) steht mit der von den Mitgliedstaaten in ihren Kontrollstatistiken gemeldeten Fehlerhäufigkeit in Einklang. Die Cross-Compliance-Fehler wirkten sich mit 0,7 Prozentpunkten auf die in Ziffer 7.18 genannte geschätzte Fehlerquote aus. Beispiele für Cross-Compliance-Fehler sind Kasten 7.2 zu entnehmen. 7.22. Siehe Antworten der Kommission auf Ziffer 7.7 und Ziffer 7.14 Buchstabe b.

Kasten 7.2 — Beispiele für Cross-Compliance-Fehler Gemäß den EU-Rechtsvorschriften gehört es zu den anderweitigen Verpflichtungen, dass die Verbringungen/die Geburt/der Tod von Rindern innerhalb von sieben Tagen an die nationale Tierdatenbank gemeldet wird. Solche Regeln sind wichtig für die Verringerung des Risikos von Krankheitsübertragungen, indem Tierverbringungen beobachtet werden und die Rückverfolgbarkeit verbessert wird. Zur Verminderung der Wasserverschmutzung gibt eine andere Cross-Compliance-Regel für die Ausbringung von Nitrat tierischer Herkunft auf einer Fläche von einem Hektar in durch Nitrat gefährdeten Gebieten eine Obergrenze von 170 kg vor. In Italien (Lombardei) meldete ein Begünstigter 370 Verbringungen oder Geburten von Rindern, wobei er die Meldungen in 291 Fällen verspätet übermittelte. Derselbe Begünstigte überschritt die Obergrenze von 170 kg Nitrat pro Hektar um nahezu 200 %. Bei einem anderen Begünstigten stellten wir fest, dass 237 von 627 Tiermeldungen verspätet übermittelt wurden und dass die Nitrat-Obergrenze um 380 % überschritten wurde. Verstöße gegen die Meldefristen für Tierverbringungen wurden auch in Belgien, Dänemark, Deutschland (Bayern), Estland, Spanien (Kanarische Inseln), Frankreich, Ungarn, den Niederlanden, Polen, der Slowakei und im Vereinigten Königreich (Wales) festgestellt. Kasten 7.2. — Beispiele für Cross-Compliance-Fehler Die Kommission führt Cross-Compliance-Prüfungen in den Mitgliedstaaten durch und ermittelte in vielen von ihnen Schwachstellen bei der Kontrolle und der Sanktionierung der Berichterstattungspflichten und allgemein im Zusammenhang mit der Kennzeichnung und Registrierung von Tieren. Wird ein systemischer Verstoß festgestellt, verfolgt die Kommission diesen im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens weiter. Hinsichtlich der in Bezug auf die Kennzeichnung und Registrierung von Tieren aufgedeckten Probleme schließt die Kommission sich den Bemerkungen des Hofes an und wird diesen Anforderungen bei ihren Cross-Compliance-Prüfungen besondere Aufmerksamkeit schenken.

7.23. In einer Reihe von Fällen stellten wir auch Fehler bei der verwaltungstechnischen Bearbeitung der Beihilfeanträge durch die nationalen Behörden fest. Der häufigste Fehler bestand in der Überschreitung der Obergrenze für Zahlungsansprüche im Rahmen der Betriebsprämienregelung in Frankreich. Obwohl wir über diesen systematischen Fehler bereits in unseren Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 2011, 2012 und 2013 (26) berichteten, war er im Jahr 2014 immer noch nicht beseitigt worden (27). Allerdings erließ die Kommission einen Konformitätsbeschluss, mit dem sie einen Teil der Ausgaben von einer EU-Finanzierung in den (Haushalts-)Jahren 2011 und 2012 ausnahm. 7.23. Im Rahmen dieses Konformitätsabschlussverfahrens beurteilte die Kommission ausführlich das Risiko für den Fonds. Dieses wurde bereits durch die Nettofinanzkorrekturen für die Antragsjahre 2011 und 2012 abgedeckt, und für die restlichen betroffenen Antragsjahre laufen derzeit Konformitätsabschlussverfahren. Der eingeführte Aktionsplan, der von der Kommission genau überwacht wird, soll die Situation für das Antragsjahr 2014 vollständig bereinigen.

7.24. Wir ermittelten zwei Fälle, in denen der Begünstigte oder die Ausgaben nicht für EU-Beihilfen infrage kamen (siehe Kasten 7.3).

Kasten 7.3 — Beispiel für eine Zahlung für nicht beihilfefähige Ausgaben In Frankreich wurde einer Kellerei im Rahmen des Stützungsprogramms für den Weinsektor eine EU-Beihilfe zur Modernisierung ihrer Lagereinrichtungen gewährt. Ein Teil der Beihilfe diente zur Erstattung der Kosten für den Abbau und die Entfernung der alten Anlagen, die nicht für EU-Beihilfen infrage kamen. Ein Fall, in dem ein nicht dafür in Betracht kommender Begünstigter eine Beihilfezahlung erhielt, wurde in Polen ermittelt.

Entwicklung des ländlichen Raums, Umwelt, Klimapolitik und Fischerei

7.25. In den Bereichen Entwicklung des ländlichen Raums, Umwelt, Klimapolitik und Fischerei waren 84 (48 %) der von uns geprüften 176 Vorgänge mit Fehlern behaftet. Auf der Grundlage der von uns quantifizierten 41 Fehler schätzen wir die Fehlerquote auf 6,2 %. 7.25. Die Kommission nimmt die vom Hof geschätzte wahrscheinlichste Fehlerquote zur Kenntnis, die niedriger liegt als im vergangenen Jahr. Ohne Cross-Compliance beläuft sich die wahrscheinlichste Fehlerquote für „Entwicklung des ländlichen Raums, Umwelt, Klimapolitik und Fischerei“ auf 6 %. Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer 7.18.

7.26. In Abbildung 7.4 ist für die Bereiche Entwicklung des ländlichen Raums, Umwelt, Klimapolitik und Fischerei dargestellt, in welchem Maße die einzelnen Fehlerarten zu der für 2014 geschätzten Fehlerquote beitrugen.

Abbildung 7.4 — Aufschlüsselung der geschätzten Fehlerquote nach Fehlerart — Entwicklung des ländlichen Raums, Umwelt, Klimapolitik und Fischerei Quelle: Europäischer Rechnungshof.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

7.27. Im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums waren von den 162 Vorgängen 71 flächenbezogen und 91 nicht flächenbezogen. Von diesen 162 Vorgängen waren 79 (49 %) mit Fehlern behaftet. In den Bereichen Umwelt, Klimapolitik und Fischerei waren fünf der 14 im Rahmen der Stichprobe geprüften Vorgänge (36 %) mit Fehlern behaftet, von denen drei quantifizierbar waren. 7.27. Die vom Hof ermittelte (sowohl quantifizierte als auch nicht quantifizierte) Fehlerhäufigkeit für die Entwicklung des ländlichen Raums ist von 57 % im Jahr 2013 auf 49 % im Jahr 2014 gesunken. Die Fehlerquote für die Entwicklung des ländlichen Raums ist auch im Lichte der ehrgeizigen Ziele der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums zu beurteilen. Die Kommission stellt fest, dass allein zehn der fehlerbehafteten Vorgänge Cross-Compliance-Verstöße betrafen. Da Cross-Compliance-Anforderungen sich weder auf die Beihilfefähigkeit von Betriebsinhabern im Rahmen der GAP (erste und zweite Säule) noch auf die Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen auswirken, vertritt die Kommission die Ansicht, dass der Ausschluss dieser Fehler die Zahl der fehlerbehafteten Vorgänge auf 69 (43 %) senkt. Die geringere Fehlerquote für flächenbezogene Maßnahmen bestätigt, dass InVeKoS weiterhin ein wirksames System zur Vorbeugung und Korrektur von Fehlern ist.

7.28. In 15 Fällen quantifizierbarer Fehler auf der Ebene der Endbegünstigten verfügten die nationalen Behörden über ausreichende Informationen (28), um die Fehler zu verhindern bzw. aufzudecken und zu berichtigen, bevor die Ausgaben der Kommission gemeldet wurden. Wenn alle diese Informationen zur Berichtigung von Fehlern genutzt worden wären, wäre die für diese spezifische Beurteilung geschätzte Fehlerquote um 3,3 Prozentpunkte niedriger ausgefallen. Außerdem stellten wir in drei Fällen fest, dass der von uns aufgedeckte Fehler von den nationalen Behörden verursacht worden war. Diese Fehler trugen 0,6 Prozentpunkte zur geschätzten Fehlerquote bei. 7.28. Der Kommission ist bewusst, dass die nationalen Behörden möglicherweise viele der vom Hof ermittelten Fehler hätten aufdecken können. Die GAP-Vorschriften stellen den Mitgliedstaaten alle erforderlichen Instrumente zur Verfügung, um die meisten Fehlerrisiken zu mindern. Von der Kommission ermittelte Mängel in den Kontrollsystemen haben zur Einführung von Aktionsplänen durch die Mitgliedstaaten geführt, mit denen die Fehlerursachen ermittelt und geeignete Abhilfemaßnahmen ergriffen werden sollen.

7.29. Fehler in den im Rahmen der Stichprobe geprüften Vorgängen wurden in allen 18 besuchten Mitgliedstaaten aufgedeckt. Fehlerquote und Fehlerarten sind den in den vorangegangenen Jahren ermittelten Fehlerquoten und Fehlerarten sehr ähnlich. Wie in den Vorjahren bezog sich der größte Teil (54 %) der in Ziffer 7.25 genannten geschätzten Fehlerquote auf nicht flächenbezogene Maßnahmen. Zu dieser Thematik veröffentlichten wir im Februar 2015 einen Sonderbericht, in dem analysiert wird, worin die Ursachen für Fehler bei den Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums liegen und was zu ihrer Beseitigung unternommen wird (29). 7.29. Bei ihren eigenen Prüfungen in einer Reihe von Mitgliedstaaten stellte die Kommission ähnliche Mängel fest wie der Rechnungshof. Zum Schutz des EU-Haushalts wurden den Mitgliedstaaten erhebliche Nettofinanzkorrekturen auferlegt. Derzeit laufen die Rechnungsabschlussverfahren. Falls Vorbehalte eingelegt werden, sind die Mitgliedstaaten ferner verpflichtet, Abhilfemaßnahmen zu ergreifen. Im jährlichen Tätigkeitsbericht 2014 hat der Generaldirektor der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung Vorbehalte in Bezug auf Ausgaben für die ländliche Entwicklung für 16 Mitgliedstaaten (28 Zahlstellen) formuliert. Die Vorbehalte wurden formuliert, wenn Schwachstellen im Verwaltungs- und Kontrollsystem aufgedeckt wurden; falls erforderlich, wurden die betroffenen Mitgliedstaaten aufgefordert, die Mängel durch Abhilfemaßnahmen zu beseitigen. Die Kommission begrüßt die Analyse der Fehlerursachen, die der Hof in seinem Sonderbericht 23/2014 veröffentlicht hat und die die eigene Analyse der Kommission weitgehend bestätigt, die im Juni 2013 dem Europäischen Parlament und dem Rat vorgelegt wurde (SWD(2013) 244) und nach der ehrgeizige politische Ziele in dem Bereich und unzureichende Kontrollsysteme Faktoren sind, welche die Fehlerquote beeinflussen. Die Kommission weist darauf hin, dass die hohe Fehlerquote bei nicht flächenbezogenen Maßnahmen nicht notwendigerweise auf Betrug oder Missbrauch von EU-Mitteln hinweist. Häufig wurden die politischen Ziele für die einzelne Aktion tatsächlich erreicht und war das Geld der Steuerzahler somit nicht verloren. Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 mussten alle Programme für ländliche Entwicklung eine Ex-ante-Bewertung der Überprüfbarkeit und Kontrollierbarkeit der Maßnahmen enthalten, die von der Verwaltungsbehörde und der Zahlstelle gemeinsam vorgenommen wurde.

7.30. Mithilfe besonderer Anforderungen für Investitionsprojekte werden die Beihilfen auf bestimmte Kategorien von Begünstigten ausgerichtet, um die Wirksamkeit der Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums zu verbessern. Bei den 91 untersuchten nicht flächenbezogenen Vorgängen wurden jedoch in 14 Fällen (15 %) die Beihilfevoraussetzungen nicht eingehalten. Unserer Einschätzung nach schufen die Begünstigten in drei der 14 Fälle künstlich Bedingungen, mit denen sie die Förderkriterien umgehen konnten. Weitere Einzelheiten sind Kasten 7.4 zu entnehmen. In den Bereichen Umwelt, Klimapolitik und Fischerei waren zwei der drei quantifizierbaren Fehler auf nicht beihilfefähige Ausgaben zurückzuführen. 7.30. Künstlich geschaffene Voraussetzungen treffen gemäß der Bewertung des Hofes auf nur drei der 91 für nicht flächenbezogene Maßnahmen untersuchten Vorgänge zu. Die wesentlichen Mängel bei Anlagegeschäften beziehen sich auf Aspekte der Nichtbeihilfefähigkeit (Ausgaben oder Begünstigter). Die Kommission teilt zwar die Besorgnis des Hofes in Bezug auf künstlich geschaffene Voraussetzungen, möchte aber darauf hinweisen, dass diese schwer nachzuweisen sind und nur unter Einhaltung der vom Europäischen Gerichtshof niedergelegten strengen Bedingungen festgestellt werden können. Im Anschluss an ihre eigenen Prüfungen verfügte die Kommission Nettofinanzkorrekturen für nicht flächenbezogene Maßnahmen und wird dies erforderlichenfalls auch weiterhin tun. Die häufigsten Gründe für Finanzkorrekturen waren Schwachstellen in den Kontrollen der Beihilfefähigkeitskriterien, die Angemessenheit der Kosten oder die Anwendung der Auswahlkriterien. In den Aktionsplänen zur Senkung der Fehlerquote für die Entwicklung des ländlichen Raums wird besonderes Gewicht auf Abhilfemaßnahmen für Beihilfefähigkeitsanforderungen bei nicht flächenbezogenen Maßnahmen gelegt.

Kasten 7.4 — Förderfähigkeitsfehler — Möglicherweise künstlich geschaffene Bedingungen, um entgegen den Zielen der betreffenden Investitionsmaßnahme Beihilfen zu erhalten Wir ermittelten drei Fälle, in denen vermutlich absichtlich Vorschriften umgangen wurden, um entgegen den Zielen der betreffenden Maßnahme Beihilfen zu erhalten (in zwei Fällen Modernisierung landwirtschaftlicher Betriebe und in einem Fall Unternehmensgründung und -entwicklung). Diese Fälle wurden zur Analyse und möglicherweise Untersuchung an das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung weitergeleitet. Aus Gründen der Vertraulichkeit können genaue Einzelheiten zu diesen Fällen nicht offengelegt werden. Typische Fälle wiesen jedoch beispielsweise folgende Merkmale auf: — Fest etablierte Unternehmen, die, wenn sie Beihilfen direkt für sich selbst beantragen würden, nicht für eine Förderung infrage kämen, richten neue Unternehmen ein, unter deren Ägide das Projekt konzipiert wird, sodass es die Förder- und Auswahlkriterien förmlich erfüllt. Die auf diesem Weg möglicherweise künstlich eingehaltenen Bedingungen betreffen das Kriterium, dass es sich um ein Kleinstunternehmen (Unternehmen mit weniger als 10 Beschäftigten und einem Umsatz oder einer Bilanzsumme von weniger als 2 Millionen Euro) handeln muss oder um ein Unternehmen, dessen Inhaber und Betriebsführer ein Junglandwirt ist (Person, die weniger als 40 Jahre alt ist und erstmals eine Tätigkeit im landwirtschaftlichen Sektor ausübt). — Gruppen von Personen (die zu derselben Familie oder Wirtschaftsgruppe gehören) richten mehrere Unternehmen ein, um Beihilfen zu erhalten, die die gemäß den Bedingungen für die Investitionsmaßnahme zulässige Obergrenze überschreiten. Obwohl die Begünstigten erklärten, diese Unternehmen würden unabhängig voneinander betrieben, war dies de facto nicht der Fall, da sie auf einen gemeinsamen Betrieb ausgelegt waren. Tatsächlich waren sie Teil derselben Wirtschaftsgruppe mit demselben Standort und Personal und denselben Kunden, Lieferanten und Finanzierungsquellen. Kasten 7.4 — Förderfähigkeitsfehler — Möglicherweise künstlich geschaffene Voraussetzungen, um Beihilfen zu erhalten, ohne dass die Ziele der betreffenden Investitionsmaßnahme verfolgt wurden In der Bewertung des Hofes sind drei Verdachtsfälle in Bezug auf künstliche geschaffene Voraussetzungen zur Umgehung von Beihilfefähigkeitskriterien aufgeführt. Nach Maßgabe des Urteils des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache C-434/12 sind sowohl subjektive als auch objektive Elemente unabhängig voneinander nachzuweisen, um „künstlich geschaffene Voraussetzungen“ zu belegen. In dieser Hinsicht betont die Kommission, dass „künstlich geschaffene Voraussetzungen“ den Nachweis einer vorsätzlichen Handlung in Form einer Täuschung, die darauf abzielt, sich einen ungerechtfertigten oder unrechtmäßigen Vorteil zu verschaffen, implizieren. Die Kommission teilt die Bedenken des Hofes. Um künstlich geschaffene Voraussetzungen nachzuweisen, müssen die vom Europäischen Gerichtshof niedergelegten strengen Bedingungen eingehalten werden. Es ist wichtig, Rechtssicherheit für Begünstigte herzustellen, die in Übereinstimmung mit geltendem Recht handeln. Daher können Zahlstellen eine Zahlung nur auf der Grundlage eindeutiger Nachweise und nicht lediglich aufgrund eines Verdachts ablehnen. Dementsprechend verwenden sie viel Zeit und Mühe darauf, schlüssige Nachweise zu sammeln, und leiten sodann Wiedereinziehungsverfahren ein. Insbesondere in einem der Fälle, über die der Hof berichtet hat, ermittelte der Mitgliedstaat selbst das Risiko „künstlich geschaffener Voraussetzungen“ lange vor der Prüfung des Hofes und vor der Leistung etwaiger Zahlungen an den Endbegünstigten; außerdem handelte er mit gebührender Sorgfalt, indem er alle Verfahrensschritte umsetzte, die gemäß nationalem Recht im Falle des Verdachts auf künstlich geschaffene Voraussetzungen erforderlich sind, einschließlich der Kontaktaufnahme mit den zuständigen nationalen Betrugsbekämpfungsbehörden. Vor der Auszahlung der Mittel an den Endbegünstigten hatte der Mitgliedstaat festgestellt, dass er nicht über ausreichend Nachweise verfügte, um eine Zahlung abzulehnen. Allerdings verfolgte der Mitgliedstaat diesen Fall weiter und unternahm auf der Grundlage späterer Nachweise Schritte zur Wiedereinziehung der Mittel.

7.31. Die untersuchte Stichprobe umfasste 36 Vorgänge zu Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen, die die Anwendung von Produktionsverfahren betreffen, welche mit dem Schutz der Umwelt, des Landschaftsbildes und der natürlichen Ressourcen vereinbar sind. Wir stellten fest, dass die Betriebsinhaber in sechs Fällen (17 %) nicht alle Zahlungsvoraussetzungen erfüllt hatten. Ein Beispiel für einen solchen Fehler ist in Kasten 7.5 aufgeführt. 7.31. Die Kommission hat die Umsetzung von Agrarumweltmaßnahmen in allen Mitgliedstaaten im Programmplanungszeitraum 2007-2013 geprüft; es wurden Finanzkorrekturen vorgenommen und werden erforderlichenfalls auch in Zukunft vorgenommen werden. Unbeschadet verbleibender Schwachstellen hat sich die allgemeine Qualität der Umsetzung während des Zeitraums verbessert.

Kasten 7.5 — Beispiel für die Nichteinhaltung von Agrarumweltverpflichtungen Ein Begünstigter im Vereinigten Königreich (Wales) verpflichtete sich aus ökologischen Gründen (30), eine Mähwiese jedes Jahr vor dem 15. Mai von der Beweidung auszunehmen und danach mindestens 10 Wochen lang nicht für die Beweidung zu nutzen. Wir stellten fest, dass beide Verpflichtungen nicht eingehalten worden waren. Ähnliche Fälle der Nichterfüllung von Agrarumweltanforderungen wurden in Deutschland (Rheinland-Pfalz), Italien (Umbrien) und im Vereinigten Königreich (England) aufgedeckt. Kasten 7.5 — Beispiel für die Nichteinhaltung von Agrarumweltverpflichtungen Die Kommission hatte während ihrer Prüfungen außerdem bereits ähnliche Schwachstellen in einigen Mitgliedstaaten aufgedeckt. Nettofinanzkorrekturen wurden und werden gegebenenfalls weiterhin vorgenommen, um das Risiko für den EU-Haushalt abzudecken.

7.32. Bei 27 untersuchten Vorgängen waren die Begünstigten verpflichtet, die Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge einzuhalten. Mit diesen Vorschriften soll sichergestellt werden, dass die benötigten Waren und Dienstleistungen zu den günstigsten Bedingungen und unter Gewährleistung eines gleichberechtigten Zugangs zu öffentlichen Aufträgen sowie unter Beachtung der Grundsätze der Transparenz und der Nichtdiskriminierung erworben werden. Wir stellten fest, dass in 13 Fällen (48 %) gegen eine oder mehrere dieser Vorschriften verstoßen worden war. Ein Beispiel für einen solchen Fehler ist in Kasten 7.6 aufgeführt. 7.32. Die Kommission hat bereits ähnliche Mängel bei der Vergabe öffentlicher Aufträge festgestellt. In einigen der vom Hof in Kasten 7.6 aufgeführten Mitgliedstaaten wurden bereits erhebliche Nettofinanzkorrekturen vorgenommen oder es laufen noch Konformitätsabschlussverfahren und es werden erforderlichenfalls Nettofinanzkorrekturen vorgenommen. Die Vergabe öffentlicher Aufträge ist zudem ein zentrales Element in den Aktionsplänen für ländliche Entwicklung. Die Kommission stellt fest, dass nur ein vom Hof gemeldeter Fehler quantifiziert wurde. Am 19.12.2013 nahm die Kommission außerdem neue Leitlinien zur Festsetzung von Finanzkorrekturen, die bei Verstößen gegen die Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge auf von der EU im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung finanzierte Ausgaben anzuwenden sind, an. Gemäß diesen Leitlinien sind Verstöße gegen die Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge anhand des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu beurteilen. Den Mitgliedstaaten wurde bereits ein Leitfaden zu den häufigsten Unregelmäßigkeiten bei der Verwaltung europäischer Struktur- und Investitionsfonds vorgelegt.

Kasten 7.6 — Beispiel für die Nichteinhaltung der Vergabevorschriften Eine für die Wasserwirtschaft zuständige öffentliche Stelle in Polen erhielt eine Beihilfe für die Renovierung von zwei Pumpstationen. Über ein Vergabeverfahren erhielt ein privates Unternehmen den Zuschlag für die Bauarbeiten. Der Begünstigte beging einen schwerwiegenden Verstoß gegen das Vergaberecht, indem er den gleichberechtigten Zugang und den fairen Wettbewerb potenzieller Bieter einschränkte. Das erfolgreiche — und als einziges eingereichte — Angebot entsprach nicht den Auswahlkriterien. Außerdem wurde das Angebot in Verbindung mit demselben Unternehmen erstellt, das auch die technischen Spezifikationen und das Mengenverzeichnis für die Ausschreibung ausarbeitete. Aus diesen Gründen hätte das erfolgreiche Unternehmen von der Teilnahme an der Ausschreibung ausgeschlossen werden müssen. Verstöße gegen die Vergabevorschriften wurden auch in Bulgarien, Deutschland (Sachsen-Anhalt), Griechenland, Spanien (Kastilien-La Mancha), Frankreich, Italien (Apulien), den Niederlanden und Rumänien festgestellt. Diese Fehler wurden jedoch nicht quantifiziert.

7.33. Auf der Grundlage unserer Untersuchung ausgewählter Cross-Compliance-Verpflichtungen (siehe Ziffer 7.14 Buchstabe b) stellten wir bei 17 (27 %) der 64 Zahlungen, für die diese Verpflichtungen gelten, Verstöße fest. Die Cross-Compliance-Fehler wirkten sich mit 0,2 Prozentpunkten auf die in Ziffer 7.25 genannte geschätzte Fehlerquote aus. 7.33. Siehe Antworten der Kommission auf Ziffer 7.7 und Ziffer 7.14 Buchstabe b.

7.34. Die nationalen Behörden sind verpflichtet, die Angemessenheit der Kosten zu überprüfen. Wir stellten bei 20 Investitionsprojekten fest, dass diese Kontrolle nicht wie vorgeschrieben durchgeführt wurde. Solche Fehler können jedoch in der Regel nicht quantifiziert werden, da der Betrag der nicht beihilfefähigen Ausgaben nicht bestimmt werden kann. Weitere Informationen zur Angemessenheit der Kosten sind im Abschnitt „Leistungsaspekte im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums“ enthalten (siehe Ziffer 7.88). 7.34. Die Kommission ist der Ansicht, dass Verwaltungskontrollen zur Angemessenheit der Kosten für die Sicherstellung der Wirksamkeit des Kontrollsystems von wesentlicher Bedeutung sind. Bei ihren Konformitätsprüfungen ermittelte die Kommission ferner Schwachstellen in der Bewertung der Angemessenheit der Kosten und verhängte diesbezüglich Finanzkorrekturen, um die finanziellen Interessen der EU zu schützen. Die Kommission weist darauf hin, dass für die Erstattung von Zahlungen (Pauschalfinanzierungen, Standardeinheitskosten und Pauschalbeträge) für den nächsten Programmplanungszeitraum 2014-2020 umfassender von vereinfachten Kosten Gebrauch gemacht wird. Dies sollte zu einer wirksameren und korrekteren Verwendung der Mittel beitragen. Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer 7.88.

Untersuchung ausgewählter Systeme und Jährlicher Tätigkeitsberichte

Systeme der Mitgliedstaaten zur Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der EGFL-Vorgänge

Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem

7.35. Das InVeKoS ist das wichtigste zur Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Direktzahlungen eingesetzte System (31). Es bezieht sich auf mehr als 90 % der EGFL-Ausgaben und trägt — wie sich sowohl bei Prüfungen der Kommission (32) als auch bei unseren eigenen Prüfungen bestätigt hat — erheblich dazu bei, dass Fehlerquoten in den Beihilferegelungen, auf die es Anwendung findet, nicht entstehen oder verringert werden. 7.35. Die Kommission begrüßt die Bewertung des Hofes, der zufolge InVeKoS in erheblichem Maße zur Vorbeugung und Senkung der Fehlerquote beiträgt. Nach Ansicht der Kommission sind die Qualität und die Abdeckung des InVeKoS für die Sicherstellung der Ordnungsmäßigkeit von Direktbeihilfezahlungen von wesentlicher Bedeutung. Darüber hinaus stellt die Kommission fest, dass InVeKoS auch 40,2 % der ELER-Ausgaben abdeckt, insbesondere Agrarumweltmaßnahmen und benachteiligte Gebiete.

7.36. Das System umfasst Datenbanken zur Erfassung der landwirtschaftlichen Betriebe und Beihilfeanträge, ein System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen (LPIS), Tierdatenbanken und eine Datenbank über die Zahlungsansprüche in den Mitgliedstaaten, die die Betriebsprämienregelung anwenden. Die Zahlstellen führen zwischen diesen Datenbanken Verwaltungsgegenkontrollen durch, um sicherzustellen, dass der richtige Betrag ausgezahlt wird, und zwar an einen Begünstigten, der für beihilfefähige Flächen oder Tiere für eine Beihilfe infrage kommt. Die meisten Antragsteller (95 %) erhalten Zahlungen, nachdem diese Verwaltungskontrollen erfolgreich abgeschlossen wurden. Bei den verbleibenden 5 % werden zusätzliche Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt.

7.37. Wir untersuchten das InVeKoS in Kroatien und stellten bei der verwaltungstechnischen Bearbeitung der Anträge und hinsichtlich der Qualität der Vor-Ort-Kontrollen durch die kroatischen Behörden nur geringfügige Unzulänglichkeiten fest. Diese wirken sich nicht auf die Zuverlässigkeit des Systems aus. 7.37. Die Kommission teilt die Auffassung des Hofes.

7.38. Zusätzlich unterzogen wir eine Stichprobe von 14 Konformitätsprüfungen, die die Kommission in Bezug auf EGFL-Ausgaben durchgeführt hatte, einer Aktenprüfung. Die Kommission meldete erhebliche Mängel bei 10 der 14 betreffenden mitgliedstaatlichen Systeme. Wir gelangten zu dem Ergebnis, dass die Qualität der von der Kommission geleisteten Arbeit zufriedenstellend war (siehe Ziffer 7.62). 7.38. Die Kommission begrüßt die Standpunkte des Hofes.

Abhilfemaßnahmen in Bezug auf Mängel im InVeKoS, auf die in früheren Jahresberichten hingewiesen wurde

7.39. Während des Zeitraums 2007-2013 führten wir in 35 Zahlstellen InVeKoS-Systemprüfungen durch und berichteten in den jeweiligen Jahresberichten über die wesentlichen festgestellten Schwachstellen. Für diesen Bericht besuchten wir acht Zahlstellen in sechs Mitgliedstaaten, um zu beurteilen, ob sie die Schwachstellen im Bereich des LPIS wirksam und zügig beseitigt hatten und ob die Kommission Finanzkorrekturen (33) vorgenommen hatte, die den Verlusten von EU-Finanzmitteln in sämtlichen von diesen Versäumnissen betroffenen Haushaltsjahren entsprachen. Korrekte Angaben über die Beihilfefähigkeit von Flächen in der Datenbank des LPIS sind eine Voraussetzung für zuverlässige Verwaltungsgegenkontrollen und korrekte Beihilfezahlungen.

7.40. Unsere Beurteilung ergab, dass alle untersuchten Zahlstellen unter genauer Anleitung und aktiver Beaufsichtigung durch die Kommission Abhilfemaßnahmen getroffen haben, durch die sich die Lage insgesamt verbessert hat. Die Abhilfemaßnahmen wurden jedoch nicht immer sofort ergriffen, und in mehreren Fällen bestehen die Mängel, wenn auch vermindert, weiter. In allen untersuchten Fällen nahm die Kommission Finanzkorrekturen vor oder leitete Konformitätsabschlussverfahren ein. 7.40. Siehe auch Antworten der Kommission für Kasten 7.7 und Kasten 7.8. In einigen Fällen machte der Umfang der Abhilfemaßnahme einen längerfristigen Aktionsplan oder die Aufnahme neuer Elemente in bestehende Aktionspläne erforderlich. Nichtsdestotrotz haben alle Aktionspläne, ob abgeschlossen oder noch im Stadium der Durchführung, eine erhebliche Verbesserung der Qualität des LPIS bewirkt, und die Kommission wird darüber wachen, dass diese Verbesserungen weitergeführt und/oder beibehalten werden. Bis zur vollständigen Umsetzung der Abhilfemaßnahmen werden Finanzkorrekturen das Risiko für den Fonds abdecken.

7.41. Wir stellten fest, dass die Mängel im LPIS in allen geprüften Mitgliedstaaten angegangen wurden. Für drei Mitgliedstaaten waren die Gesamtergebnisse zufriedenstellend (siehe Kasten 7.7). In den übrigen drei Mitgliedstaaten wurden einige gravierende Mängel jedoch noch nicht beseitigt (siehe Kasten 7.8). 7.41. Siehe auch Antworten der Kommission für Kasten 7.7 und Kasten 7.8. In allen Fällen laufen Konformitätsabschlussverfahren, die im Falle weiterhin bestehender Schwachstellen weitere Nettofinanzkorrekturen zur Folge haben werden. Mehr Informationen über die Aktionspläne sind in Anhang 10, Teil 3.2 des jährlichen Tätigkeitsberichts 2014 der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung enthalten.

Kasten 7.7 — Mitgliedstaaten, in denen die Abhilfemaßnahmen in Bezug auf Mängel im LPIS zufriedenstellend waren Bulgarien: In vorangegangenen Jahresberichten (34) wiesen wir darauf hin, dass die im bulgarischen LPIS erfassten beihilfefähigen Flächen nicht zuverlässig waren und dass die Vor-Ort-Kontrollen Ergebnisse von unzureichender Qualität erbrachten. Zur Beseitigung dieser Unzulänglichkeiten wurde ein Aktionsplan aufgestellt. Seine Umsetzung begann im Jahr 2009 und endete im Jahr 2011. Bei unserer Überprüfung stellten wir fest, dass wirksame Abhilfemaßnahmen getroffen worden waren. Das LPIS wurde verbessert und wird regelmäßig aktualisiert. Die Qualität der Vor-Ort-Kontrollen hat sich ebenfalls verbessert. Portugal: In unserem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2007 (35) wiesen wir auf schwerwiegende Unzulänglichkeiten im portugiesischen LPIS hin. Im Jahr 2011 leitete Portugal eine groß angelegte Überprüfung des LPIS ein, die 2013 abgeschlossen wurde. Bei Prüfungen der Kommission zeigte sich jedoch, dass die Qualität dieser Arbeit dadurch beeinträchtigt wurde, dass Orthobilder aus den Jahren 2010 und 2011 verwendet wurden. Im Jahr 2013 wurde mit einer weiteren Überprüfung begonnen, die auf der Grundlage neuerer Orthobilder vorgenommen wurde, um die verbleibenden Mängel zu beseitigen. Bei unserer Prüfung zeigte sich, dass die Qualität der Beihilfefähigkeitsdaten, die auf der Analyse der jüngsten Orthobilder basieren, im Allgemeinen angemessen ist. Rumänien: In früheren Jahresberichten (36) wiesen wir auf schwerwiegende Unzulänglichkeiten im Zusammenhang mit der Aktualisierung des LPIS in Rumänien hin. Rumänien nahm im Jahr 2009 einen Aktionsplan an, dessen Umsetzung es 2011 abschloss. Wir stellten fest, dass bei der Verbesserung der Qualität des LPIS Fortschritte erzielt worden waren. Kasten 7.7 — Mitgliedstaaten, in denen die Abhilfemaßnahmen in Bezug auf Mängel im Flächenidentifizierungssystem (LPIS) zufriedenstellend waren Die Prüfungen der Kommission bestätigen, dass die in Bulgarien, Portugal und Rumänien umgesetzten Abhilfemaßnahmen das System verbessert haben.

Kasten 7.8 — Mitgliedstaaten, in denen das LPIS weiterhin Mängel aufweist Kasten 7.8 — Mitgliedstaaten, in denen das Flächenidentifizierungssystem (LPIS) weiterhin Mängel aufweist

Griechenland: In früheren Jahresberichten (37) wiesen wir auf Mängel im griechischen LPIS hin, die insbesondere die Beihilfefähigkeit von Dauergrünlandparzellen betrafen. Eine erste größere Überprüfung des LPIS mit besonderem Schwerpunkt auf ertragsarmen Weideflächen wurde erst im Jahr 2013 abgeschlossen. Im Jahr 2014 fand auf Aufforderung der Kommission eine zweite Überprüfung statt. Infolge dieser Überprüfungen wurden die im griechischen LPIS erfassten beihilfefähigen Dauergrünlandflächen von 3,6 Millionen Hektar im Jahr 2012 auf 1,5 Millionen Hektar im Antragsjahr 2014 reduziert. Wir stellten fest, dass die nach der jüngsten Überprüfung erfassten neuen beihilfefähigen Flächen die tatsächliche Lage insgesamt besser widerspiegeln. Dennoch sind weitere erhebliche Korrekturmaßnahmen erforderlich, insbesondere in Bezug auf ertragsarme Weideflächen. Bei zwei der von uns kontrollierten 15 Dauergrünlandparzellen, die wir nach dem Zufallsprinzip auswählten, waren die Angaben zur tatsächlichen Grasdecke der im LPIS erfassten beihilfefähigen Flächen nach beiden Überprüfungen immer noch überhöht (ein weiterer Fall ist in Kasten 7.1 beschrieben) (38). Außerdem stellten wir fest, dass das griechische Landwirtschaftsministerium beschlossen hat, in der Vergangenheit geleistete überhöhte Zahlungen, die darauf beruhten, dass ertragsarme Weideflächen im griechischen LPIS fälschlicherweise als beihilfefähig erfasst worden waren, nicht von den Begünstigten zurückzufordern. Siehe auch die Antwort der Kommission zu Kasten 7.1. Bei den von der Kommission durchgeführten Folgeprüfungen bezüglich der Umsetzung der Aktionspläne wurden ähnliche Mängel festgestellt. Nach Ansicht der Kommission bestehen trotz der durchgeführten umfangreichen Abhilfemaßnahmen einige Mängel hinsichtlich der Beihilfefähigkeit für Dauergrünland in Griechenland und Spanien fort. Die Kommission möchte jedoch darauf hinweisen, dass die 2014 und 2015 durchgeführten Abhilfemaßnahmen sich für beide Länder als zufriedenstellend erwiesen und dazu geführt haben, dass nicht beihilfefähige Flächen aus beiden Flächenidentifizierungssystemen ausgeschlossen wurden: In Griechenland sank die als Dauergrünland registrierte Fläche von 3,6 Mio. Hektar auf 1,5 Mio. Hektar, während in Spanien die beihilfefähigen Flächen von 18,4 Mio. Hektar auf 15,6 Mio. Hektar reduziert wurden. Weiterhin bestehende Schwachstellen, die ermittelt wurden, werden im Rahmen von Konformitätsabschlussverfahren weiterverfolgt; dadurch wird sichergestellt, dass das Risiko für den EU-Haushalt angemessen von Nettofinanzkorrekturen abgedeckt wird. Die von der Kommission verlangten Informationen über die Umsetzung der Aktionspläne sind im jährlichen Tätigkeitsbericht 2014 der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung enthalten.

Spanien (Andalusien, Kastilien-La Mancha und Extremadura): In früheren Jahresberichten (39) wiesen wir auf erhebliche Unzulänglichkeiten beim LPIS in Spanien (Andalusien (40), Kastilien-La Mancha und Extremadura) hin. Referenzparzellen, die in Wirklichkeit vollständig oder teilweise mit Steinen übersät oder mit dichtem Wald oder Büschen bewachsen waren, wurden in den Anträgen als Dauergrünland bezeichnet, und es wurden entsprechende Zahlungen geleistet. Die spanischen Behörden setzten einen Aktionsplan um, mit dem das LPIS auf nationaler Ebene verbessert werden sollte. Sie meldeten, die Umsetzung des Plans sei 2013 abgeschlossen worden. Die Kommission stellte jedoch fest, dass die Bewertung der Beihilfefähigkeit von Weideland nicht zuverlässig war, und forderte die spanischen Behörden auf, die Beihilfefähigkeit von Weideflächen unter Anwendung deutlich strengerer Kriterien ab 2015 noch weiter zu überprüfen und ihre Beihilfefähigkeit zu verbessern. Wir stellten ebenfalls fest, dass die Ergebnisse von Abhilfemaßnahmen für das Antragsjahr 2013 nicht zufriedenstellend waren. Allerdings nahmen wir zur Kenntnis, dass in den Jahren 2014 und 2015 weitere Korrekturmaßnahmen eingeleitet wurden, mit denen die Lage verbessert werden soll. Italien: In unserem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2011 (41) wiesen wir auf Unzulänglichkeiten im LPIS in Italien (Lombardei) hin, die ertragsarme Weideflächen in Berggebieten betrafen. Wir stellten fest, dass die Mängel im Zusammenhang mit den im LPIS als Dauergrünland erfassten beihilfefähigen Flächen noch nicht angemessen beseitigt wurden, insbesondere bei kleinen Parzellen. Bei 12 von 18 ausgewählten Dauergrünlandparzellen, die von den italienischen Behörden überprüft worden waren, gelangten wir zu dem Ergebnis, dass die im LPIS erfasste beihilfefähige Fläche immer noch überhöht war. Die Umsetzung des Aktionsplans zur Verbesserung der Informationen im LPIS wurde 2014 und 2015 fortgeführt, mit einer genauen Überwachung durch die Kommission (Prüfungen im Juli und November 2014). Da die Kommission die Situation als nicht völlig zufriedenstellend beurteilt hat, wurde für das Haushaltsjahr 2015 (Antragsjahr 2014) eine Reduzierung der Zahlungen an Griechenland beschlossen. Die griechischen Behörden ermittelten den aufgrund früherer überhöhter Zahlungen zu Unrecht gezahlten Betrag. Diese Beträge werden im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens weiterverfolgt. Nach Ansicht der Kommission waren die von den spanischen Behörden ergriffenen Maßnahmen teilweise zufriedenstellend. Wie vom Hof festgestellt, laufen derzeit weitere Abhilfemaßnahmen für 2014 und 2015. Die Kommission wird die Situation weiter überwachen und alle noch bestehenden Schwachstellen werden im Rahmen von Konformitätsabschlussverfahren weiterverfolgt, um sicherzustellen, dass das Risiko für den EU-Haushalt angemessen abgedeckt wird.

Von der Kommission aufgrund unserer Feststellungen getroffene Folgemaßnahmen

7.42. Die Kommission nahm eine Weiterverfolgung der von uns ermittelten Mängel in ihre eigenen Prüfungen auf. Sie verhängte für alle Mitgliedstaaten Finanzkorrekturen (42) oder leitete Konformitätsabschlussverfahren ein. Die Einzelheiten sind in Tabelle 7.1 dargelegt. 7.42. Für Spanien und Italien sind die angegebenen Haushaltsjahre noch nicht von Finanzkorrekturen abgedeckt, da das Konformitätsabschlussverfahren noch nicht abgeschlossen ist.

Tabelle 7.1 — Finanzkorrekturen der Kommission wegen Systemmängeln im LPIS Mitgliedstaat Haushaltsjahr, in dem der Hof über den Systemmangel berichtete Letztes Haushaltsjahr, das von dem Systemmangel betroffen war Haushaltsjahre, für die Finanzkorrekturen vorgenommen wurden Gesamtbetrag der Finanzkorrekturen (Millionen Euro) Haushaltsjahre, für die bis Ende 2014 noch keine Finanzkorrekturen vorgenommen wurden Konformitätsabschlussverfahren eingeleitet, aber noch nicht abgeschlossen Bulgarien 2008 2012 2008-2012 65,8 — Griechenland 2009 2014 2007-2012 608,6 2013, 2014 Ja Spanien (Andalusien) 2010 2014 2010, 2012, 2013, 2014 Ja Spanien (Kastilien-La Mancha) 2010 2014 2010, 2012, 2013, 2014 Ja Spanien (Extremadura) 2010 2014 2010, 2012, 2013, 2014 Ja Italien (Lombardei) 2011 2014 2009-2011 0,1 2012, 2013, 2014 Ja, außer für 2012 Portugal 2007 2013 2007-2012 186,4 2013 Ja Rumänien 2008 2014 2008-2012 80,8 2013, 2014 Ja Quelle: Europäischer Rechnungshof.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

7.43. Zusätzlich zu den Finanzkorrekturen wegen schwerwiegender Unzulänglichkeiten, die die Kommission für frühere Haushaltsjahre vornehmen kann, verfügt sie nach Maßgabe der neuen Rechtsvorschriften für die GAP (43) über erweiterte Befugnisse hinsichtlich der Kürzung oder Aussetzung von Zahlungen an die Mitgliedstaaten, wenn die nationalen Systeme schwerwiegende und anhaltende Mängel aufweisen. Diese verbesserten Möglichkeiten gelten ab dem Haushaltsjahr 2014. Bis Mai 2015 hat die Kommission in einem Fall davon Gebrauch gemacht, indem sie die EGFL-Zahlungen an Griechenland ab dem Haushaltsjahr 2015 kürzte.

Bewertung des Verfahrens für eine bessere Zuverlässigkeitsgewähr

7.44. Im Jahr 2010 führte die Kommission das „Verfahren für eine bessere Zuverlässigkeitsgewähr“ ein, welches die Mitgliedstaaten auf freiwilliger Basis anwenden können. Im Rahmen dieses Verfahrens gibt eine vom Mitgliedstaat benannte unabhängige Prüfstelle (bescheinigende Stelle) eine Stellungnahme ab, die sich nicht nur auf das ordnungsgemäße Funktionieren der internen Systeme, sondern auch — auf der Grundlage der genauen Überprüfung einer repräsentativen statistischen Stichprobe von Vorgängen — auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der bei der EU geltend gemachten Ausgaben bezieht. Die Stichprobe wird nach dem Zufallsprinzip aus den Anträgen ausgewählt, zu denen die Zahlstelle Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt hat. Ab dem Haushaltsjahr 2015 sind die bescheinigenden Stellen verpflichtet, eine Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge abzugeben, die den Ausgabenerklärungen zulasten des EU-Haushalts zugrunde liegen. 7.44. Die Kommission möchte klarstellen, dass die in den Ziffern 7.44 bis 7.50 beschriebene bessere Zuverlässigkeitsgewähr nach Einführung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 nicht länger anwendbar ist. Um die von den bescheinigenden Stellen ab dem Haushaltsjahr 2015 durchzuführende neue Arbeit zu unterstützen und anzuleiten, hat die Kommission ausführliche Leitlinien darüber entwickelt, wie die Ergebnisse der erneuten Überprüfung der Primärkontrollen, die zunächst von den Zahlstellen vorgenommen wurden, stichprobenartig überprüft und gemeldet werden sollen. Bei ordnungsgemäßer Durchführung werden die Ergebnisse der erneuten Überprüfung als Grundlage für eine statistisch valide Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge dienen. Die ausführlichen Leitlinien wurden den Zahlstellen und bescheinigenden Stellen in aller Ausführlichkeit vorgestellt, und ihre Umsetzung wird von der Kommission genau überwacht.

7.45. Gelangt die Kommission im Rahmen des freiwilligen Verfahrens zu der Einschätzung, dass ein Mitgliedstaat die einzelnen Verfahrensschritte korrekt anwendet, und liegt die von dem Mitgliedstaat ermittelte Restfehlerquote in zwei aufeinanderfolgenden Jahren unter 2 %, so ist der betreffende Mitgliedstaat berechtigt, die Quote seiner Vor-Ort-Kontrollen von 5 % auf 1 % zu verringern (44).

7.46. Im Zeitraum 2011-2013 prüften wir das Verfahren für eine bessere Zuverlässigkeitsgewähr in fünf (45) der sechs Mitgliedstaaten oder Regionen, die auf freiwilliger Basis beschlossen hatten, das Verfahren anzuwenden. Im Jahr 2014 rundeten wir die Untersuchung dieses Verfahrens ab, indem wir auch den sechsten Mitgliedstaat (Griechenland) prüften.

7.47. Griechenland wendete das Verfahren für eine bessere Zuverlässigkeitsgewähr in den Haushaltsjahren 2013 und 2014 an. Wir überprüften die Arbeit für das Haushaltsjahr 2014, für das die bescheinigende Stelle eine uneingeschränkte Stellungnahme abgab und für die unter das InVeKoS fallenden EGFL-Beihilferegelungen eine Fehlerquote von 0,2 % meldete.

7.48. Die bescheinigende Stelle hielt die Leitlinien der Kommission zu den Stichprobenverfahren, zum Umfang der Prüfungen und zur Zeitplanung der Kontrollen nicht vollständig ein. Insbesondere ließ sie bei ihrer Fehlerquantifizierung systematisch sämtliche überhöhte Zahlungen unberücksichtigt, die geleistet wurden, weil im LPIS beihilfefähige Dauergrünlandflächen falsch erfasst waren. Außerdem ließ die bescheinigende Stelle überhöhte Zahlungen unberücksichtigt, die sich dadurch ergaben, dass die Zahlstelle es Begünstigten erlaubte, in ihren Anträgen nach Ablauf der Frist nicht beihilfefähige Parzellen durch beihilfefähige zu ersetzen. Dies stand im Gegensatz zu dem Ansatz, den die bescheinigende Stelle für das Haushaltsjahr 2013 anwendete, in dem solche überhöhte Zahlungen in die Quantifizierung der Gesamtfehlerquote einbezogen wurden. Dieser geänderte Ansatz war der Hauptgrund für den Rückgang der von der bescheinigenden Stelle gemeldeten Fehlerquote von 10,2 % für 2013 auf 0,2 % für 2014. 7.48. Der Kommission ist bekannt, dass einige bescheinigende Stellen, darunter Griechenland, die Stichproben-Leitlinien nicht einhalten. Aus diesem Grund hat die Kommission die gemeldeten Fehlerquoten nicht akzeptiert, sondern nutzte die Ergebnisse ihrer eigenen Prüfungen, um die Fehlerquote für den jährlichen Tätigkeitsbericht 2014 der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung zu berechnen. Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer 7.44.

7.49. Angesichts dieser Mängel ist die von der griechischen bescheinigenden Stelle für das Haushaltsjahr 2014 gemeldete Fehlerquote deutlich unterbewertet. 7.49. In ihrem jährlichen Tätigkeitsbericht 2014 nutzte die Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung die Ergebnisse ihrer eigenen Prüfungen, um eine angepasste Fehlerquote von 4,5 % zu berechnen.

7.50. Insgesamt gelangten wir in Bezug auf die sechs Mitgliedstaaten, die sich für die freiwillige Anwendung des Verfahrens entschieden, zu der Feststellung, dass — außer in Luxemburg — die Mängel bei seiner Umsetzung zur Meldung unzuverlässiger Fehlerquoten führten. 7.50. Siehe die Antwort der Kommission zu Ziffer 7.44.

Systeme der Mitgliedstaaten zur Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums

7.51. Die Behörden der Mitgliedstaaten sind verpflichtet, folgende Systeme und Verfahren einzurichten und umzusetzen: 7.51. Dieselben Grundsätze gelten seit 2007 für den EGFL. Seit 2014 gilt eine gemeinsame horizontale Verordnung (Verordnung (EU) Nr. 1306/2013) für EGFL und ELER.

a) angemessene Verwaltungs- und Kontrollverfahren, mit denen die Korrektheit der von den Antragstellern eingereichten Erklärungen und die Einhaltung der Beihilfevoraussetzungen sichergestellt werden;

b) Vor-Ort-Kontrollen, die sich je nach Beihilferegelung auf mindestens 5 % aller Begünstigten oder der betreffenden Ausgaben zu erstrecken haben (46).

7.52. Unsere Untersuchung der Systeme in diesem Bereich stützte sich teilweise auf die von der Kommission (GD AGRI) durchgeführten Prüfungen (siehe auch Ziffer 7.62). Wir unterzogen eine Stichprobe von 12 Konformitätsprüfungen, die die Kommission im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums durchgeführt hatte, einer Aktenprüfung und statteten fünf der betroffenen Zahlstellen (47) einen Besuch ab. Die Kommission meldete erhebliche Mängel bei neun der 12 betreffenden mitgliedstaatlichen Systeme. Wir gelangten zu dem Ergebnis, dass die Qualität der von der Kommission geleisteten Arbeit zufriedenstellend war.

7.53. Hinsichtlich der fünf besuchten Zahlstellen stellten wir fest, dass die Systemmängel den in den vorangegangenen Jahren ermittelten und in unseren Berichten dargelegten Mängeln sehr ähnlich waren (48). Wir deckten Unzulänglichkeiten bei den Verwaltungskontrollen bezüglich der Beihilfevoraussetzungen auf, die sich insbesondere auf die Umweltbedingungen und die maximal zulässige Größe von Unternehmen bezogen. Wie in früheren Jahren stellten wir zudem anhaltende Mängel bei der Kontrolle der Verfahren für die Vergabe öffentlicher Aufträge fest. Systemmängel sind eine wichtige Ursache für die bei der Prüfung von Vorgängen aufgedeckten Fehler (siehe Ziffer 7.27). 7.53. Gemeinsame Antworten auf Ziffer 7.53 und Ziffer 7.54: Die Kommission kennt die Schwachstellen im Kontrollsystem der Mitgliedstaaten für den ELER und betont, dass die Mitgliedstaaten maßgeblich für die Umsetzung der Politik und der Kontrollsysteme verantwortlich sind. Nach dem jährlichen Tätigkeitsbericht 2014 der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung waren 35 % der Zahlstellen Gegenstand eines Vorbehalts für ELER-Ausgaben mit der Aufforderung, die notwendigen Abhilfemaßnahmen zu ergreifen (abgesehen von früheren, immer noch im Stadium der Umsetzung befindlichen Aktionsplänen). Wie in Ziffer 7.52 erwähnt, stützt sich ein Teil der vom Hof vorgenommenen Bewertung der Systeme der Mitgliedstaaten auf die Feststellungen der von den Kommissionsdienststellen durchgeführten Konformitätsprüfungen. Die Kommission stimmt mit den Feststellungen des Hofes im Sonderbericht 23/2014 überein, demzufolge der Umfang der Verwaltungskontrollen von den Mitgliedstaaten erweitert werden sollte. Der Kommission sind die Mängel im Zusammenhang mit der Beihilfefähigkeit bekannt, einschließlich des Vergabeverfahrens und der maximalen Unternehmensgröße. Diese Aspekte stehen im Zentrum der in den Mitgliedstaaten durchgeführten Prüfungen in Bezug auf Investitionsmaßnahmen. Außerdem wurden und werden diese Probleme weiterhin in den gemeinsam mit den Mitgliedstaaten entwickelten Aktionsplänen zur Senkung der Fehlerquoten angegangen.

7.54. Bezüglich der öffentlichen Auftragsvergabe untersuchten wir eine Stichprobe von 32 Projekten, die in den fünf besuchten Mitgliedstaaten den Verfahren für die öffentliche Auftragsvergabe unterlagen. Davon waren 15 (47 %) mit Fehlern behaftet. Insbesondere unsere Überprüfung der Verfahren zur Auswahl des wirtschaftlich günstigsten Angebots ergab erhebliche Unzulänglichkeiten. Wir überprüften auch eine Stichprobe von acht Fällen, bei denen die Mitgliedstaaten keine Vergabeverfahren angewendet hatten. In zwei dieser Fälle hätte ein Vergabeverfahren stattfinden müssen. Daher waren die der EU gemeldeten Ausgaben nicht beihilfefähig.

Aktionspläne

7.55. In dem Bemühen um eine Senkung der Fehlerquote bei den Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums forderte die Kommission alle Mitgliedstaaten im Jahr 2012 nachdrücklich dazu auf, Aktionspläne auszuarbeiten, um die Fehlerursachen zu ermitteln und gezielte Korrekturmaßnahmen zur Verringerung des Risikos eines Auftretens von Fehlern zu ergreifen. Wir überprüften hinsichtlich häufig festgestellter Fehler, ob die Aktionspläne der betreffenden Mitgliedstaaten die grundlegenden Ursachen dieser Fehler abdeckten.

7.56. Die Überprüfung bezog sich auf 24 der während unserer Prüfung von Vorgängen in 14 Mitgliedstaaten aufgedeckten erheblicheren quantifizierbaren Fehler (49). Von diesen konnten neun Fehler (37,5 %) mit einer spezifischen Aktion im Aktionsplan eines Mitgliedstaats in Verbindung gebracht werden, 15 (62,5 %) dagegen nicht. Bei einer ähnlichen Analyse bezüglich der bei unserer Prüfung der mitgliedstaatlichen Systeme aufgedeckten Mängel fanden wir diese Prozentsätze bestätigt. Die meisten Fehlerarten und Systemmängel wurden folglich mit den von uns überprüften Aktionsplänen nicht angegangen (siehe Kasten 7.9). 7.56. Die genaue Überwachung durch die Kommission zeigt, dass in einigen Mitgliedstaaten Mängel, die während ihrer Prüfungen und der Prüfungen des Hofes ermittelt wurden, nicht hinreichend angegangen wurden. Die Kommission hat die Mitgliedstaaten aufgefordert, ihre Aktionspläne entsprechend zu verbessern.

Kasten 7.9 — Beispiele, die zeigen, dass die Aktionspläne der Mitgliedstaaten noch nicht in vollem Umfang greifen Der irische Aktionsplan umfasst 20 Aktionen, von denen zum Zeitpunkt der Prüfung noch keine umgesetzt worden war. Zudem betreffen alle 20 Aktionen flächenbezogene Maßnahmen, obwohl das Risiko bei Investitionsmaßnahmen höher ist. Wir stellten sechs Systemmängel fest, von denen fünf zu nicht beihilfefähigen Ausgaben führten. Alle Feststellungen bezogen sich auf Investitionsmaßnahmen und waren daher durch den Aktionsplan nicht angegangen worden. Der rumänische Aktionsplan zur Behebung der grundlegenden Ursachen von Fehlern im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums zeigt, dass die rumänischen Behörden gezielte Aktionen durchführten, um das Risiko künstlich geschaffener Bedingungen bei den Maßnahmen „Modernisierung landwirtschaftlicher Betriebe“ und „Unternehmensgründung und -entwicklung“ zu beseitigen. Wir stellten fest, dass die von den rumänischen Behörden durchgeführten Aktionen sich potenziell dafür eignen, das Problem bei neu genehmigten Projekten zu beheben, dass bei den Zahlungen für in der Vergangenheit genehmigte Projekte aber weiterhin erhebliche Unregelmäßigkeiten auftreten werden. Wir stießen bei sieben von 20 Projekten, die für die beiden vorstehend genannten Maßnahmen nach dem Zufallsprinzip ausgewählt wurden, auf eindeutige Hinweise darauf, dass Bedingungen künstlich geschaffen wurden, um entgegen den Zielen der Maßnahme Beihilfen zu erhalten. Zu den typischen Fällen gehörte die Aufspaltung einer Investition in zwei oder mehr gleichzeitig durchgeführte Unterprojekte, um bestimmte Förder- und Auswahlkriterien zu umgehen und Beihilfen zu erhalten, die die zulässigen Obergrenzen überschritten. Die Kommission berichtete über ähnliche Mängel und leitete ein Konformitätsabschlussverfahren ein. Kasten 7.9 — Beispiele, die zeigen, dass die Aktionspläne der Mitgliedstaaten als Instrumente noch nicht in vollem Umfang greifen Maßnahmen werden aufgenommen, sobald Mängel von den nationalen Behörden, der Kommission oder dem Europäischen Rechnungshof aufgedeckt und identifiziert wurden. Die Kommission überwacht den Aktionsplan genau und stellt sicher, dass neue Feststellungen in den Aktionsplänen berücksichtigt werden. Bei den von der Kommission in den Jahren 2013 und 2014 in Bezug auf Irland durchgeführten Prüfungen wurden Schwachstellen sowohl bei Verwaltungs- als auch bei Vor-Ort-Kontrollen aufgedeckt. Der Mitgliedstaat hat einen Aktionsplan aufgestellt und wenngleich dieser noch nicht vollständig umgesetzt wurde, wurden der Kommission bereits Fortschritte gemeldet. Die irischen Behörden wurden aufgerufen, mit der Umsetzung des Aktionsplans fortzufahren, um die im Rahmen der jüngsten Prüfung ermittelten Schwachstellen anzugehen und regelmäßige Berichte über den Fortschritt der Umsetzung zu übermitteln. Da die Kommission im Fall von Irland im Jahr 2014 keine ELER-Ausgaben erstattet hat, wurde im jährlichen Tätigkeitsbericht 2014 der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung die Einlegung eines Vorbehalts bezüglich der Entwicklung des ländlichen Raums nicht für notwendig erachtet. Was den rumänischen Aktionsplan angeht, so wurden von Rumänien zahlreiche Abhilfemaßnahmen ergriffen, die zwar zu einer Verbesserung der Situation geführt, aber noch nicht die nötige Wirkung gezeigt haben, um alle Schwachstellen anzugehen, die bei den Prüfungen der Kommission und des Hofes in den Verwaltungs- und Kontrollsystemen festgestellt wurden. Der Kommission ist bewusst, dass bei der Verwaltung der Investitionsmaßnahmen weiterhin Mängel bestehen, darunter Mängel bei der Bewertung künstlich geschaffener Voraussetzungen. Um die Situation zu verbessern, wurden die rumänischen Behörden aufgefordert, die Umsetzung ihres Aktionsplans zu intensivieren, was die Prüfung von Projekten vor der Zahlung miteinschließt, um jene auszuschließen, die von künstlich geschaffenen Voraussetzungen beeinflusst sind.

Systeme der Mitgliedstaaten zur Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge beim Europäischen Fischereifonds (EFF)

7.57. In den Mitgliedstaaten wird von Prüfbehörden geprüft, ob die Verwaltung durch die für den EFF zuständigen Verwaltungs- und Bescheinigungsbehörden effizient ist und ob die von ihnen betriebenen Kontrollsysteme wirksam funktionieren. Wir bewerteten die Wirksamkeit dieser Kontrollen durch die Prüfbehörde in Italien. Zusätzlich wiederholten wir ausgewählte Prüfungen der Prüfbehörde zu aus dem EFF finanzierten Vorgängen.

7.58. Zwar stellten wir fest, dass die Methoden für die Prüfung von Vorgängen und Systemen wirksam waren, ermittelten jedoch Mängel bei der Verwaltung und Dokumentation von Prüfungsaufgaben und bei der Überprüfung der Förderbedingungen. Die Prüfbehörde führte ihre Prüfungstätigkeiten nicht wie geplant durch. Es fehlten förmliche Verfahren für die Überprüfung von Qualitätskontrollen, die Prüfungsdokumentation war unzulänglich, und die Stichprobenverfahren entsprachen nicht den Kommissionsleitlinien. Diese Mängel waren zwar von der Kommission während ihrer früheren Prüfungen erkannt worden, von der Prüfbehörde zum Zeitpunkt unserer Prüfung jedoch immer noch nicht in vollem Umfang beseitigt worden. Zusätzlich führte die Prüfbehörde in einigen Fällen nicht die vorgeschriebenen Vor-Ort-Kontrollen durch und unterließ es ebenso, bei Finanzierung der endgültigen Einstellung der Fangtätigkeit von Fischereifahrzeugen angemessene Kontrollen der Förderbedingungen vorzunehmen. 7.58. Die meisten dieser Probleme waren von der Kommission im Rahmen ihrer Prüfungen festgestellt worden und sind nunmehr Gegenstand von Folgemaßnahmen. Hinsichtlich der endgültigen Einstellung der Tätigkeiten wird die Kommission die Prüfbehörde auffordern, angemessene Kontrollen durchzuführen, um die Erfüllung der nationalen Förderfähigkeitskriterien nachzuweisen.

Systeme und Jährlicher Tätigkeitsbericht der GD AGRI

Rechnungsabschlussverfahren der Kommission

7.59. Der größte Teil der Agrarausgaben unterliegt der geteilten Verwaltung durch die Mitgliedstaaten und die Kommission. Zahlstellen in den Mitgliedstaaten zahlen den Inhabern landwirtschaftlicher Betriebe und anderen Begünstigten Beihilfen aus. Diese Kosten werden den Mitgliedstaaten monatlich (beim EGFL) oder vierteljährlich (beim ELER) von der Kommission erstattet. Damit sie ihrer Gesamtverantwortung für die Ausführung des Haushaltsplans gerecht werden kann, wendet die Kommission zwei getrennte Verfahren an:

a) ein jährliches Rechnungsabschlussverfahren, das sich auf die Jahresrechnungen und die internen Systeme der einzelnen zugelassenen Zahlstellen bezieht; die Grundlage für den sich daraus ergebenden Rechnungsabschlussbeschluss bilden Prüfungen durch unabhängige bescheinigende Stellen in den Mitgliedstaaten, die der Kommission Bericht erstatten;

b) ein auf mehrere Jahre bezogenes Konformitätsabschlussverfahren, das für den betroffenen Mitgliedstaat zu Finanzkorrekturen führen kann, wenn mit den Ausgaben gegen EU-Vorschriften verstoßen wurde; die Grundlage für die sich daraus ergebenden Konformitätsbeschlüsse bilden Prüfungen der Kommission.

7.60. Wir prüften das Rechnungsabschlussverfahren für 2014. Wie in den vorangegangenen Jahren stellten wir fest, dass die Kommission dieses Verfahren zufriedenstellend gehandhabt hatte.

7.61. Bei den Konformitätsprüfungen der Kommission wird bewertet, ob die Systeme der Mitgliedstaaten die Ordnungsmäßigkeit der Beihilfezahlungen an die Begünstigten sicherstellen. Wenn Systemmängel aufgedeckt werden, so führt dies zu Finanzkorrekturen, die oft pauschal vorgenommen werden und die Ausgaben im Zusammenhang mit mehreren Haushaltsjahren betreffen. Pauschalberichtigungen, die sich in der Regel auf 2 % oder 5 % belaufen, werden unabhängig von der Anzahl der aufgedeckten Systemmängel angewendet und führen nur selten zu Wiedereinziehungen bei den Begünstigten (siehe auch Ziffern 1.36-1.37). 7.61. Soweit möglich, wird die Höhe der Finanzkorrekturen auf der Basis der dem EU-Haushalt tatsächlich entstandenen Verluste berechnet. Falls dies nicht möglich ist, finden Pauschalsätze Anwendung, welche die Schwere der Mängel in den nationalen Kontrollsystemen widerspiegeln. Der Gerichtshof hat entschieden, dass die Anwendung von Pauschalkorrekturen im Einklang mit den für die Konformitätstätigkeit geltenden Rechtsvorschriften steht. Artikel 52 „Konformitätsabschluss“ der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 bestimmt ausdrücklich, dass auf eine Extrapolation oder pauschale Korrekturen zurückgegriffen werden kann, wenn die auszuschließenden Beträge nur mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand ermittelt werden können. Da Agrarausgaben im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung umgesetzt werden, sind die Mitgliedstaaten besser als die Kommission in der Lage, den tatsächlichen finanziellen Verlust oder das Risiko für den EU-Haushalt zu bewerten und zu belegen. Daher setzt eine genauere Berechnung des finanziellen Verlusts für den EU-Haushalt die aktive Zusammenarbeit des betroffenen Mitgliedstaates auf allen Ebenen des Konformitätsabschlussverfahrens voraus, da nur der Mitgliedstaat über alle Informationen verfügt, die für diese Berechnung benötigt werden. Insbesondere hat der Europäische Gerichtshof bestätigt, dass es nicht die Aufgabe der Kommission ist, die erforderlichen Kontrollen vorzunehmen, um genaue Zahlen hinsichtlich der entstandenen Verluste zu liefern, sondern dass der Mitgliedstaat nachweisen muss, dass die Schätzung der Kommission überhöht war.

7.62. Wir überprüften die Einhaltung der Norm ISSAI 4100 (Internationale Norm für Oberste Rechnungskontrollbehörden) sowie der wichtigsten Verordnungsbestimmungen anhand einer Stichprobe von 26 (50) von 120 Konformitätsprüfungen (51). Die meisten Kernelemente waren vorhanden und standen mit den wichtigsten verordnungsrechtlichen Anforderungen in Einklang. Wir sind der Ansicht, dass es aufgrund der Qualität der von der Kommission durchgeführten Prüfungen zulässig war, die Ergebnisse bei unseren Bewertungen der Systeme der Mitgliedstaaten heranzuziehen (siehe Ziffern 7.38 und 7.52). 7.62. Die Kommission begrüßt die Feststellung des Hofes, dass die Qualität der Prüfungen der Kommission die Nutzung der Ergebnisse im Rahmen seiner Bewertung der Systeme der Mitgliedstaaten ermöglicht.

7.63. Im Jahr 2014 erließ die Kommission drei Konformitätsbeschlüsse (die 56 verschiedene Finanzkorrekturen abdeckten). Diese führten zu Berichtigungen in Höhe von 443,1 Millionen Euro (403,2 Millionen Euro für den EGFL und 39,9 Millionen Euro für den ELER). Ein weiterer Beschluss wurde im Januar 2015 erlassen und führte zu einer erheblichen Berichtigung in Höhe von 1 409 Millionen Euro (1 243 Millionen Euro für den EGFL und 166 Millionen Euro für den ELER), die in der Jahresrechnung 2014 unter antizipative Aktiva ausgewiesen wurde (siehe auch Ziffer 7.24 und Kasten 1.3).

7.64. In den jüngsten Jahresberichten machten wir auf das anhaltende Problem aufmerksam, dass sich die Konformitätsverfahren zu lange hinziehen, was zu einem erheblichen Rückstand beim Abschluss noch offener Prüfungsvorgänge führt (52). Der Rückstand Ende 2014 war um 15 % geringer als Ende 2013. Trotz dieses positiven Trends verbleibt immer noch ein beträchtlicher Rückstand von 180 Prüfungen. 7.64. Die Kommission hat spezifische Ressourcen bereitgestellt, um Rückstände abzubauen, und kümmert sich weiterhin um den Abschluss noch offener Prüfungsvorgänge, dem sie eine hohe Priorität beimisst. Für den ermittelten spezifischen Rückstand (offene Prüfungsvorgänge bis 2012) wurden eindeutige Zwischenziele festgelegt, die mittlerweile erreicht und übertroffen wurden, und die Kommission ist in der Lage, alle Prüfungsvorgänge innerhalb der vorgegebenen Frist planmäßig abzuschließen.

Jährlicher Tätigkeitsbericht (JTB) der GD AGRI

7.65. In ihrem Jährlichen Tätigkeitsbericht 2014 bewertet die GD AGRI die risikobehafteten Ausgaben in den wichtigsten Ausgabenbereichen. Ausgangspunkt für diese Bewertung sind die von den Mitgliedstaaten in ihren Kontrollstatistiken gemeldeten Fehlerquoten (für die einzelnen Zahlstellen). Anschließend passt die Kommission diese Fehlerquoten an, wobei sie sich hauptsächlich auf die Prüfungen stützt, die sie selbst oder der Hof in den letzten drei Jahren durchgeführt haben. Die sich daraus ergebenden angepassten Fehlerquoten werden danach zusammengefasst und verwendet, um die insgesamt risikobehafteten Ausgaben zu berechnen, d. h. die von der Kommission geschätzte Fehlerquote im EU-Haushalt. Abgesehen von den nachstehend beschriebenen Mängeln halten wir dies generell für einen angemessenen Ansatz, der eine ausreichende Grundlage für Vorbehalte auf der Ebene einzelner Zahlstellen bilden kann.

7.66. Bescheinigende Stellen müssen eine Bewertung der Qualität der von den Zahlstellen durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen und ihrer in den Kontrollstatistiken zum Ausdruck kommenden Ergebnisse vorlegen. Während die bescheinigenden Stellen im Jahr 2014 alle EGFL-InVeKoS-Statistiken und 88 % der ELER-Statistiken positiv bewerteten, legte die Kommission bei ihrer Schätzung der risikobehafteten Ausgaben in erster Linie ihre eigenen Anpassungen zugrunde. Dies ist ein Zeichen dafür, dass sich die Kommission nur in sehr geringem Maße auf die Kontrollstatistiken der Mitgliedstaaten stützt. Der Sonderbericht Nr. 18/2013 enthält hierzu eine ausführlichere Beschreibung (53). 7.66. Die Kommission möchte klarstellen, dass die bescheinigenden Stellen bis zum Haushaltsjahr 2014 im Rahmen des jährlichen Bescheinigungsberichts verpflichtet waren, festzustellen, ob die Kontrollstatistiken von den Zahlstellen ordnungsgemäß zusammengestellt und mit der Datenbank mithilfe eines ausreichenden Prüfpfads abgeglichen wurden. Darüber hinaus war die bescheinigende Stelle verpflichtet, auf der Basis der Ergebnisse einer gesonderten Stichprobe über das von ihr ermittelte Ausmaß der Abweichungen Bericht zu erstatten. In allen Fällen berichteten die bescheinigenden Stellen, dass die Kontrollstatistiken ordnungsgemäß zusammengestellt und mit den Daten der jeweiligen Zahlstelle abgeglichen wurden. Allerdings reicht diese Zuverlässigkeitsgewähr nicht aus, um festzustellen, dass Kontrollstatistiken verwendet werden können, um eine zuverlässige Fehlerquote zu schätzen, da die Möglichkeit besteht, dass die von den Zahlstellen durchgeführten Kontrollen nicht wirksam genug sind. Ab dem Haushaltsjahr 2015 (Antragsjahr 2014) sind die bescheinigenden Stellen verpflichtet, eine Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge vorzulegen, die eine erneute Überprüfung einer repräsentativen Stichprobe von Vorgängen, die bereits von der Zahlstelle kontrolliert wurden, zur Folge hat. Dadurch soll unter anderem eine aussagekräftige Stellungnahme zur Qualität der Kontrollen und eine bessere Zuverlässigkeitsgewähr in Bezug auf die von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fehlerquoten ermöglicht werden.

7.67. Die Kommission nahm Anpassungen vor, um für denjenigen Teil der Ausgaben, für den Ergebnisse aus ihren eigenen oder aus unseren Prüfungen verfügbar waren, die angepassten Fehlerquoten zu ermitteln. Allerdings legte die GD AGRI in ihrem Jährlichen Tätigkeitsbericht nicht offen, welcher Teil der Ausgaben in Ermangelung derartiger Prüfungsergebnisse nicht angepasst wurde. In solchen Fällen stützt sich die Kommission auf die Kontrollstatistiken der Mitgliedstaaten, was möglicherweise zu einer zu niedrig angesetzten angepassten Fehlerquote führt. 7.67. Die Kommission untersucht die Situation für jede Zahlstelle nicht nur anhand ihrer eigenen Ergebnisse und der Prüfergebnisse des Hofes über den Zeitraum der letzten drei Jahre, sondern auch auf der Grundlage der Stellungnahmen für das betreffende Haushaltsjahr, die von der bescheinigenden Stelle für jede Zahlstelle übermittelt wurden. Somit sind in allen Fällen Prüfergebnisse verfügbar.

7.68. Die durchschnittlichen Finanzkorrekturen in den letzten drei Jahren entsprechen beim EGFL 1,2 % der betreffenden Ausgaben; beim ELER beläuft sich dieser Anteil auf 1 %. Dies zeigt, dass die Kommission insgesamt Finanzkorrekturen angewendet hat, die sich für den EGFL auf etwas weniger als die Hälfte der angepassten Fehlerquote belaufen. Beim ELER dagegen wurde mit den Finanzkorrekturen etwa ein Fünftel der entsprechenden Fehlerquote abgedeckt. Einer der Hauptgründe für diesen deutlich niedrigeren Prozentsatz beim ELER ist die erhebliche Anzahl einzelner Systeme. 7.68. Die Korrekturkapazität der Kommission umfasst Finanzkorrekturen und von den Mitgliedstaaten vorgenommene Wiedereinziehungen von Begünstigten. Unter Berücksichtigung der in den EU-Haushalt zurückgeflossenen Wiedereinziehungen beläuft sich die Korrekturkapazität für den EGFL auf 1,5 % und für den ELER auf 1,8 % — siehe Tabelle „Fehlerquote und Korrekturkapazität“, Seite 18 im jährlichen Tätigkeitsbericht 2014 der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung.

7.69. Diese erhebliche Anzahl an ELER-Systemen ergibt sich dadurch, dass die Politik in diesem Bereich über 46 Maßnahmen (54) und oft auch Teilmaßnahmen umsetzt, für die jeweils andere Bedingungen gelten. Diese Maßnahmen werden über Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum umgesetzt. Einige Mitgliedstaaten verfügen über nationale Programme, während andere (wie Deutschland, Spanien oder Italien) regionale Programme durchführen. Während des Zeitraums 2007-2013 wurde die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums im Wege von 94 nationalen oder regionalen Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum umgesetzt (55). Dadurch ergibt sich für diese Politik eine komplexe und fragmentierte Durchführungsstruktur mit zahlreichen Systemen, was wiederum den Abdeckungsgrad der Konformitätsprüfungen der Kommission in Bezug auf die ELER-Ausgaben beschränkt. 7.69. Angesichts der Begrenztheit der verfügbaren Mittel müsste eine Erweiterung der Abdeckung für die ländliche Entwicklung gegen die Notwendigkeit der Beibehaltung einer angemessenen Abdeckung für den EGFL abgewogen werden, der 79 % des GAP-Haushalts ausmacht. Für die ländliche Entwicklung hat die Kommission festgestellt, dass es potenziell 576 verschiedene Prüfbereiche gibt (Zahlstelle/Kontrollsystem-Paare). Es ist nicht möglich, mit vertretbaren Mitteln alle Prüfbereiche alle drei Jahre zu prüfen. 2014 konnte die Kommission vor Ort in den Mitgliedstaaten 48 Prüfungen in Bezug auf die ländliche Entwicklung durchführen. Wegen der Heterogenität der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums existiert sowohl für die Ausgabendeckung von Prüfungen als auch für den Umfang eventuell vorgenommener Finanzkorrekturen eine Beschränkung.

7.70. Die durch die Konformitätsprüfungen der Kommission abgedeckten Ausgaben stehen mit den Finanzkorrekturen in Zusammenhang. Für den Fall, dass die Kommission bei einzelnen Kontrollsystemen Systemmängel ermittelt, können die Finanzkorrekturen nur auf die geprüften Systeme hochgerechnet werden. Die GD AGRI berichtete in ihrem Jährlichen Tätigkeitsbericht 2014, dass sich diese Prüfungen im Jahr 2014 auf 24 % der Ausgaben für marktbezogene EGFL-Maßnahmen, 35 % der EGFL-Direktbeihilfen und 19 % der ELER-Ausgaben bezogen. Tabelle 7.2 sind die zur Bewertung des Jährlichen Tätigkeitsberichts 2014 der GD AGRI verwendeten Kerndaten zu entnehmen.

Tabelle 7.2 — Überblick über die für die Bewertung des Jährlichen Tätigkeitsberichts 2014 der GD AGRI relevanten Kerndaten Hauptausgabenbereich Ausgaben 2014 (Millionen Euro) Von den Mitgliedstaaten lt. JTB 2014 gemeldete durchschnittliche Fehlerquote Aggregierte angepasste Fehlerquote (GD AGRI) lt. JTB 2014 Korrekturkapazität — JTB 2014 Durchschnittliche Finanzkorrekturen in den letzten drei Jahren lt. JTB 2014 (Millionen Euro) Durchschnittliche Wiedereinziehungen in den letzten drei Jahren lt. JTB 2014 (Millionen Euro) Insgesamt EGFL 44 137,85 0,5 % 2,6 % 536,4 1,2 % 117,8 0,3 % 1,5 % ELER 11 186,0 1,5 % 5,1 % 113,6 1,0 % 95,6 0,9 % 1,9 % Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage des Jährlichen Tätigkeitsberichts der GD AGRI.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

7.71. Nach der Definition der Kommission handelt es sich bei der Korrekturkapazität um ein Verfahren zur Berichtigung der aufgetretenen Fehler zum Schutz des EU-Haushalts. Beim ELER zeigen die Zahlen für 2014, dass die Korrekturkapazität nicht ausreicht, um die risikobehafteten Ausgaben bis zum Ende des Programmplanungszeitraums unter die Wesentlichkeitsschwelle abzusenken. 7.71. Im jährlichen Tätigkeitsbericht 2014 erteilt der Generaldirektor der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung eine Zuverlässigkeitsgewähr für die GAP als Ganzes und berücksichtigt dabei die gesamte Risikosumme für das betreffende Jahr sowie die Korrekturkapazität. Für den ELER stellt der Generaldirektor fest, dass die ländliche Entwicklung weiterhin ein Bereich sei, der eine genaue Kontrolle und eine kontinuierliche Bewertung der Frage erfordere, ob es möglich sein wird, mit zumutbaren Anstrengungen eine Senkung der angepassten Fehlerquote auf unter 2 % zu erreichen.

Systeme und Jährlicher Tätigkeitsbericht der GD ENV

7.72. Wir untersuchten die internen Kontrollsysteme der GD Umwelt, wobei wir den Schwerpunkt auf die Verwaltung verspäteter Zahlungen, die Aussetzung von Zahlungen und die Wiedereinziehungsverfahren legten. Mängel ermittelten wir hauptsächlich bei der Verwaltung verspäteter Zahlungen. Ähnlich wie in den Vorjahren wurden im Jahr 2014 11 % der Zahlungen nach der verordnungsrechtlichen Frist geleistet.

7.73. Wir untersuchten den Jährlichen Tätigkeitsbericht der GD Umwelt, wobei wir den Schwerpunkt darauf legten, ob die bereitgestellten Informationen mit unseren eigenen Feststellungen in Einklang standen und ob die von der Kommission zur Berechnung der durchschnittlichen Fehlerquote verwendeten Schätzungen angemessen waren. Die uns vorliegenden Prüfungsfeststellungen stellten die im Jährlichen Tätigkeitsbericht enthaltenen Informationen nicht infrage, und die Schätzungen der Kommission waren angemessen.

BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

Schlussfolgerung und Empfehlungen

Schlussfolgerung für 2014

7.74. Insgesamt geht aus den Prüfungsnachweisen hervor, dass die Ausgaben für die MFR-Rubrik „Natürliche Ressourcen“ und für beide einer spezifischen Beurteilung unterliegende Bereiche (siehe Ziffern 7.18 und 7.25) in wesentlichem Ausmaß mit Fehlern behaftet sind.

7.75. Für diese MFR-Rubrik führt die Prüfung von Vorgängen zu dem Ergebnis, dass sich die geschätzte Fehlerquote in der Grundgesamtheit auf 3,6 % beläuft (siehe Anhang 7.1 ). 7.75. Die Kommission nimmt die vom Hof geschätzte wahrscheinlichste Fehlerquote zur Kenntnis, die niedriger liegt als im vergangenen Jahr. Die Kommission vertritt die Ansicht, dass diese Senkung das Ergebnis aller Abhilfemaßnahmen ist, die von der Kommission und den Mitgliedstaaten ergriffen wurden, um die Verwaltungs- und Kontrollsysteme zu verbessern. Ohne Cross-Compliance, auf die 0,6 Prozentpunkte entfallen, beläuft sich die wahrscheinlichste Fehlerquote auf 3,0 %.

Empfehlungen

7.76. Anhang 7.2 zeigt das Ergebnis unserer Analyse der Fortschritte, die bei der Umsetzung unserer in früheren Jahresberichten ausgesprochenen Empfehlungen erzielt wurden. In den Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 2011 und 2012 legten wir 21 Empfehlungen vor. Die Kommission und die Mitgliedstaaten haben fünf Empfehlungen vollständig, vier weitgehend und 12 teilweise umgesetzt. 7.76. Die Kommission nimmt die jüngste Bewertung des Hofes in Bezug auf den Fortschritt bei der Übermittlung von Empfehlungen, die in früheren Jahresberichten erteilt wurden, zur Kenntnis. Die Kommission wird die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten fortsetzen, um die Art und Weise, wie sie die Empfehlungen des Hofes weiterverfolgen, weiter zu verbessern.

7.77. Aufgrund dieser Analyse sowie der Feststellungen und Schlussfolgerungen für 2014 empfehlen wir für den EGFL Folgendes: 7.77. Einige der Empfehlungen des Hofes sind von ihrer Art und ihrem Wortlaut her unbefristet. Die Kommission ist der Ansicht, dass sie viele Jahre lang ähnlichen Empfehlungen Folge geleistet hat und ihr Möglichstes getan hat, um die erforderlichen Verbesserungen zu realisieren.

— Empfehlung 1: Die Mitgliedstaaten sollten sich weiter darum bemühen, in ihre Datenbanken des LPIS zuverlässige und aktuelle Informationen über die Größe und Beihilfefähigkeit der landwirtschaftlichen Flächen, insbesondere der Dauergrünlandflächen, aufzunehmen, und sollten alle im Rahmen der Verwaltungskontrollen verfügbaren Informationen (einschließlich aktueller Orthobilder) systematisch analysieren und verwenden, um Zahlungen für nicht beihilfefähige Flächen zu vermeiden. Die Kommission unterstützt diese Empfehlung. Um die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der flächenbezogenen Direktzahlungen zu unterstützen und ihnen entsprechende Handlungshilfen zu geben, wurde innerhalb der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung extra ein neues Referat eingerichtet. Ferner werden Schwachstellen in den Verwaltungs- und Kontrollsystemen der Mitgliedstaaten erforderlichenfalls durch zielgerichtete und umfassende Aktionspläne angegangen. Wenn die Kommission derartige Probleme im Verlauf ihrer Prüfungen aufdeckt, fordert sie den jeweiligen Mitgliedstaat auf, Abhilfemaßnahmen zu ergreifen. Wenn das Problem besonders akut ist, muss der Mitgliedstaat einen Abhilfeplan umsetzen, der von den Dienststellen mit großer Sorgfalt weiterverfolgt wird. Bisher haben sich derartige Pläne als sehr wirksam erwiesen. Wird die Umsetzung des Aktionsplans als nicht wirksam eingestuft, können Zahlungen gekürzt oder ausgesetzt werden, um den EU-Haushalt zu schützen.

Für den Bereich Entwicklung des ländlichen Raums empfehlen wir Folgendes:

— Empfehlung 2: Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten durch angemessene Maßnahmen dazu verpflichten, in ihre Aktionspläne Abhilfemaßnahmen aufzunehmen, mit denen die häufig ermittelten Fehlerursachen beseitigt werden. Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu. Die Kommission arbeitet zusammen mit den Mitgliedstaaten intensiv darauf hin, die Ursachen der Fehler bei der Umsetzung der Politik zu ermitteln und zu beseitigen. Diese Arbeit wird fortgesetzt, um ermittelte Mängel, einschließlich der vom Rechnungshof festgestellten, weiter anzugehen. Im Rahmen der Weiterverfolgung der Aktionspläne zu den Fehlerquoten im Jahr 2014 wurden alle Mitgliedstaaten bereits aufgefordert, die Aktionspläne und Abhilfemaßnahmen mit verschiedenen von der Kommission oder vom Rechnungshof übermittelten Prüfergebnissen zu verknüpfen. Die Kommission wird diesen Aspekt insbesondere in allen jährlichen Überprüfungssitzungen und in den Begleitausschüssen mit den Verwaltungsbehörden besprechen und auf der Vollständigkeit und Wirksamkeit der Aktionspläne bestehen. Ein neues IT-Überwachungsinstrument wurde eingerichtet, um die Umsetzung der notwendigen Abhilfemaßnahmen nachzuverfolgen.

— Empfehlung 3: Die Kommission sollte die Strategie für ihre Konformitätsprüfungen im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums überarbeiten, um zu ermitteln, ob Systemmängel, die in Mitgliedstaaten mit regionalen Programmen in einer bestimmten Region aufgedeckt werden, auch in den anderen Regionen vorhanden sind, und zwar insbesondere bei Investitionsmaßnahmen. Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu. Die Kommission erweitert ihre Prüfungsabdeckung für die ländliche Entwicklung. Dies bedeutet auch, zu überprüfen, ob Schwachstellen, die in einer Region oder einer Maßnahme festgestellt wurden, auch in anderen Regionen oder Maßnahmen vorhanden sind. Außerdem verstärkt die Kommission den Einsatz externer Prüfer bei spezifischen Themen.

Sowohl für den EGFL als auch für die Entwicklung des ländlichen Raums empfehlen wir der Kommission Folgendes:

— Empfehlung 4: Sie sollte dafür sorgen, dass das neue Verfahren zur Erlangung von Sicherheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge, das ab dem Haushaltsjahr 2015 verbindlich zum Einsatz kommt, von den bescheinigenden Stellen korrekt angewendet wird und zuverlässige Informationen über die Fehlerquote liefert, auf die sich die Kommission stützen kann. Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu. 2013 und 2014 wurden ausführliche Leitlinien zur neuen Rolle der bescheinigenden Stellen entwickelt und erörtert. Ihre Umsetzung wird von der Kommission genau überwacht. In diesem Zusammenhang werden mit den Zahlstellen und den bescheinigenden Stellen zweimal jährlich stattfindende Expertengruppensitzungen abgehalten, auf denen praktische Fragen der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Arbeit erörtert werden. Es finden regelmäßige Prüfbesuche in den Mitgliedstaaten statt, um die Arbeitsmethoden der bescheinigenden Stellen im Zusammenhang mit der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge zu überprüfen. Ferner werden Vertreter der bescheinigenden Stellen eingeladen, zu Schulungszwecken an regelmäßig stattfinden Konformitätsprüfungen teilzunehmen. Während die Kommission dieser Empfehlung zustimmt, weist sie darauf hin, dass es eine Einarbeitungszeit für die bescheinigenden Stellen geben wird und dass sie ab 2015 in den jährlichen Tätigkeitsberichten über die erreichten Fortschritte berichten wird.

7.78. Zudem empfehlen wir der Kommission für den Bereich Fischerei Folgendes:

— Empfehlung 5: Sie sollte sicherstellen, dass die Prüfbehörden der Mitgliedstaaten bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben gründlicher vorgehen, indem sie vor allem die erforderlichen Vor-Ort-Kontrollen durchführen, Qualitätskontrollverfahren anwenden und die Prüfungsdokumentation verbessern. Die Kommission stimmt der Empfehlung zu und berücksichtigt, dass sie mittels ihrer laufenden Prüfungen und gegebenenfalls durch die Bereitstellung von Handlungshilfen umgesetzt wird, und unternimmt die notwendigen Schritte im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung, um die Prüfbehörden der Mitgliedsta