Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der "Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über die Zukunft des Sozialschutzes: ein Rahmen für eine europäische Debatte" (97/C 66/17)

Die Kommission beschloß am 8. November 1995, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EWG-Vertrags um Stellungnahme zu der vorgenannten Mitteilung zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Sozial- und Familienfragen, Bildungswesen und Kultur nahm ihre Stellungnahme am 15. November 1996 an. Berichterstatter war Herr Laur (Mitberichterstatter waren Herr Meriano und Frau van den Burg).

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 340. Plenartagung (Sitzung vom 28. November 1996) mit 67 gegen 41 Stimmen bei 15 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

Die Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zur Zukunft des Sozialschutzes trägt folgenden beiden Zielen Rechnung:

- Einerseits muß eine größere Übereinstimmung der praktischen Regeln der Mitgliedstaaten im Bereich des Sozialschutzes angestrebt werden.

- Andererseits muß dieses Ziel unter Berücksichtigung der Kultur jedes Mitgliedstaates und unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips erreicht werden. Infolgedessen ist es Aufgabe der Mitgliedstaaten, die Ausgaben für den Sozialschutz zu verwalten.

1. Einleitung

1.1. Mit ihrer Mitteilung vom 31. Oktober 1995 (Dok. KOM(95) 466) ergriff die Kommission die Initiative zur Eröffnung einer europäischen Debatte über die Zukunft des Sozialschutzes. Dabei wird angestrebt, daß die Gemeinschaftsinstitutionen und Mitgliedstaaten gemeinsam Überlegungen zu diesem Thema anstellen, die bis Ende 1996 in "entsprechende Folgemaßnahmen" einmünden sollen.

1.2. Die Initiative basiert auf dem allgemeinen Ziel der Förderung des sozialen Zusammenhalts und der Solidarität, um ein hohes Maß an sozialem Schutz zu erreichen bzw. aufrechtzuerhalten, eine Aufgabe, die ausdrücklich in Artikel 2 des EG-Vertrags erwähnt ist. Diese grundlegende Zielsetzung führte - in Verbindung mit den Aufgaben und Interessen der Union im Bereich der Freizügigkeit - zu einer Annäherungsstrategie im Bereich der sozialen Sicherheit, die in den beiden Empfehlungen 92/441/EWG vom 24. Juni 1992 und 92/442/EWG vom 27. Juli 1992 konkretisiert wurde. In diesen Empfehlungen vertraten die Mitgliedstaaten gemeinsam die Auffassung, daß ihre Systeme des sozialen Schutzes aufrechterhalten, angepaßt und ggf. weiterentwickelt werden müßten, und formulierten diesbezüglich gemeinsame Ziele.

1.3. In der Mitteilung werden spezifische Gründe für die Initiative genannt, die in Zusammenhang stehen mit den jüngsten beschäftigungspolitischen Bemühungen und der neuerdings geführten Debatte über eine beschäftigungsfreundlichere und effizientere Gestaltung der Sozialschutzsysteme im Wege einer Senkung der Lohnnebenkosten oder des kombinierten Einsatzes von steuerlichen Anreizen und Beihilfen.

1.4. In der Mitteilung werden einige wichtige neuere bzw. in Zukunft zu erwartende Entwicklungen skizziert und sieben spezielle Problemkreise herauskristallisiert, die im Rahmen gemeinsamer Beratungen weiter vertieft werden sollten. Speziell das letzte Thema ("Überlegungen über die Zukunft des Sozialschutzes auf längere Sicht") deckt sich möglicherweise mit einigen Trends und Problemstellungen, die bereits Gegenstand früherer Stellungnahmen des Wirtschafts- und Sozialausschusses waren, wie z. B. die Veränderungen bei den Beschäftigungsmodellen oder in der Lebens- und Familienplanung. Wie in Abschnitt 2.3 der Mitteilung beschrieben, ist die Überalterung der Bevölkerung nicht mehr das einzige demographische Merkmal von Belang. Zu erwähnen ist auch der zunehmende Wandel in den Familienstrukturen, der dazu führt, daß nicht mehr nur vom Alleinverdiener bzw. Alleinernährer in der Familie ausgegangen werden darf, sondern daß sämtliche Arbeitnehmer, auch die, die von neuen Beschäftigungsformen Gebrauch machen, berücksichtigt werden müssen. Zu beachten ist auch, daß sich einmal gewählte Lebens- und Arbeitsformen mit der Zeit verändern können ().

2. Sozialer Schutz in Europa

2.1. In seiner Stellungnahme vom November 1991 zu dem Vorschlag für eine Empfehlung des Rates über die Annäherung der Ziele und der Politik im Bereich des sozialen Schutzes ging der Ausschuß bei seiner Definition des sozialen Schutzes (einschließlich der sozialen Sicherheit) vor allem vom Grundsatz der Solidarität aus. Er stellte folgendes fest:

"Soziale Sicherheit im weiteren Sinne ist zu verstehen als von einer Solidargemeinschaft getragene 'soziale Absicherung` jeglicher rechtmäßig in der EG ansässigen Person, wenn sie in eine finanzielle Notlage gerät, in der es angebracht ist, sie gegen bestimmte Risiken zu schützen. (...) Dieser Schutz, der bei Krankheit oder Unfall, Mutterschaft, Arbeitslosigkeit, im Alter und bei familiären Schwierigkeiten wirksam wird, gewährleistet mit geeigneten Mitteln, daß die Betroffenen weiterhin einen ausreichenden Lebensstandard haben, so daß ihre soziale Ausgrenzung vermieden wird. (...) Die aufgeführten Risiken sind somit Gegenstand des sozialen Schutzes; zu ihrer Bestimmung haben auch auf internationaler und gemeinschaftlicher Ebene erarbeitete Übereinkommen und Stellungnahmen beigetragen." ()

Nimmt man die Elternschaft dazu, dann schließt diese Definition sämtliche Formen des sozialen Schutzes ein, bei denen ein Zusammenhang besteht zwischen der Absicherung von Risiken und den Erfordernissen des sozialen Zusammenhalts.

2.2. In der Mitteilung der Kommission (Abschnitt 1.1) wird der Sozialschutz definiert "als Gesamtheit aller kollektiven Systeme zur Übertragung von Leistungen, die zur Absicherung gegen soziale Risiken dienen sollen".

2.3. Der soziale Schutz ist ein wesentliches Merkmal des europäischen Gesellschaftsmodells. Als vertrauensbildender Faktor trägt er zum sozialen Zusammenhalt und zur Herausbildung eines Gemeinschaftsgefühls unter den Unionsbürgern bei.

2.4. Die Systeme der sozialen Sicherheit in der Union beruhen auf dem Prinzip der Solidarität, d.h. die einzelnen Bürger schließen untereinander einen Solidarpakt ab. Die Solidarität findet ihren Ausdruck in der Tradition des Wohlfahrtsstaates und in den auf dem Gegenseitigkeitsprinzip beruhenden Absicherungssystemen.

2.5. Die Systeme der sozialen Sicherheit in der Union zeichnen sich durch eine große Vielfalt aus. Mehrere Untersuchungen () zeigen, daß es Unterschiede gibt bei der Risikoabdeckung, bei den Anspruchsvoraussetzungen, den Leistungsstrukturen, bei der Höhe und Art der Finanzierung der Mittel, bei den an der Entscheidungsfindung beteiligten Parteien und bei der Verwaltung der Systeme.

2.6. Diese Vielfalt ist sicherlich zurückzuführen auf die spezifischen Gegebenheiten in den einzelnen Mitgliedstaaten, die die "Beveridgeschen" oder "Bismarckschen" Systeme jeweils aufgegriffen und auf ihre Weise miteinander kombiniert haben.

2.7. Gleichzeitig gibt es aber auch einen breiten Konsens, was die Ziele des Sozialschutzes, die Art der abzudeckenden Risiken und den zu garantierenden Mindestschutz betrifft, und zwar nicht nur innerhalb der Europäischen Union, sondern auch auf anderen internationalen Ebenen. Eine Reihe von internationalen Übereinkommen enthalten Bestimmungen über Mindestnormen, die von den meisten EU-Mitgliedstaaten angenommen wurden. Das Übereinkommen Nr. 102 der IAO aus dem Jahre 1952 wurde von 13 EU-Mitgliedstaaten () ratifiziert, und ebensoviele Länder ratifizierten auch die vom Europarat 1964 ausgearbeitete europäische Ordnung der sozialen Sicherheit (). Die überarbeitete Fassung der europäischen Ordnung der sozialen Sicherheit des Europarates aus dem Jahre 1990 wurde von zehn EU-Mitgliedstaaten unterzeichnet ().

2.8. In dem Kommissionsbericht über die soziale Sicherheit in Europa () werden weitreichende Vergleiche zwischen den Sozialschutzsystemen angestellt und ein Gesamtüberblick gegeben; die Kommission gelangt dabei zu dem Schluß, daß sich die europäischen Systeme der sozialen Sicherheit von denen in anderen Teilen der Welt, beispielsweise in den Vereinigten Staaten und in Japan, deutlich unterscheiden, untereinander aber Ähnlichkeiten aufweisen.

2.9. Es besteht ferner weitgehend Einigkeit darüber, daß die Vollendung des Binnenmarktes und die Verwirklichung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion nicht auf Kosten sozialer Errungenschaften erreicht werden darf. Verschiedene Meinungsumfragen () lassen erkennen, daß die Bürger der Union ernsthaft befürchten, daß sich die Währungsunion nachteilig auf die soziale Sicherheit auswirken und die Entwicklung von Armut und Ausgrenzung vorantreiben könnte.

3. Ziele und Instrumente des sozialen Schutzes auf europäischer Ebene

3.1. Die Förderung eines "hohen Beschäftigungsniveaus" und eines "hohen Maßes an sozialem Schutz" gehören zu den Kernaufgaben der Europäischen Union. Artikel 2 des Vertrags ist in diesem Punkt unmißverständlich.

3.2. Zum Zeitpunkt des Entwurfs der Römischen Verträge gab es eine ausführliche Debatte über die Notwendigkeit der Harmonisierung der Regelungen im Bereich des sozialen Schutzes, um zu verhindern, daß die soziale Sicherheit zum Auslöser von Verzerrungen und Konkurrenz zwischen den Mitgliedstaaten wird. Harmonisierung heißt Vereinheitlichung der Gesetzgebung sowohl in bezug auf die Funktionsweise der Systeme als auch die Arten der abgedeckten Risiken und das erforderliche (Mindest-)Maß an Absicherung. Darüber hinaus müßten möglicherweise gemeinschaftliche Garantie- oder Kohäsionsfonds eingerichtet werden. Der Plan einer Harmonisierung ist daraufhin fallen gelassen worden. Statt dessen konzentrierten sich die Maßnahmen der Europäischen Gemeinschaft auf eine Koordinierung der Sozialversicherungssysteme. Der Begriff Koordinierung ist gleichbedeutend mit der Schaffung rechtlicher, praktischer und administrativer Verbindungen zwischen den Systemen der sozialen Sicherheit; damit soll sichergestellt werden, daß die Wanderarbeitnehmer in den Mitgliedstaaten in den Genuß eines ausreichenden sozialen Schutzes kommen. Koordinierungsmechanismen lassen somit die besonderen Merkmale der einzelnen Systeme unangetastet. Die Ausformung dieser Mechanismen erfolgte in den Verordnungen (EWG) Nr. 1408/71 und (EWG) Nr. 574/72. Es dürfte jedoch klar sein, daß die Koordinierung der verschiedenen Systeme der sozialen Sicherheit ein kompliziertes Unterfangen ist, zumal letztere in jüngster Zeit vielen weitreichenden Veränderungen und Entwicklungen ausgesetzt sind.

3.3. Ende der achtziger Jahre machte die Gemeinschaft mit den Initiativen der Kommission zu einer Annäherung im Bereich des sozialen Schutzes einen neuen Vorstoß. In der Empfehlung von 1992 heißt es, daß die Annäherungsstrategie darauf abzielt, "gemeinsame Ziele festzulegen, die die Politik der Mitgliedstaaten leiten können, um die Koexistenz der verschiedenen einzelstaatlichen Systeme zu ermöglichen und sie sowohl in Einklang miteinander als auch in Übereinstimmung mit den grundlegenden Zielsetzungen der Gemeinschaft weiterzuentwickeln" (). Dabei wird jedoch ausdrücklich darauf hingewiesen, daß "wegen der Unterschiedlichkeit der Systeme und ihrer Verankerung in der jeweiligen nationalen Kultur die Wahl der Konzeption, der Finanzierungsmodalitäten und der Organisation der Systeme des sozialen Schutzes den Mitgliedstaaten überlassen bleibt" (). Die einzige Verpflichtung, die den Mitgliedstaaten auferlegt wurde, war die Vorlage von Evaluierungsberichten und die Veranstaltung eines regelmäßigen Gedankenaustausches über die Entwicklung der Politik in diesem Bereich (). In den darauffolgenden Jahren verhielt sich der Rat in diesem Bereich restriktiv.

3.4. Der Ausschuß wies bereits in seiner Stellungnahme vom November 1991 auf den Widerspruch zwischen der Proklamation gemeinsamer (von ihm befürworteter) Zielsetzungen und dem Fehlen praktischer Instrumente zu deren Verwirklichung hin. Er erklärte die Verringerung der Unterschiede zwischen den Systemen der Mitgliedstaaten zu einem wichtigen Ziel und wies auf die Notwendigkeit hin, den sozialen Schutz "in einer realistischen, vor allem aber dynamischen Perspektive" zu sehen ().

3.5. Im Bereich der sozialen Sicherheit war den Mitgliedstaaten sehr viel daran gelegen, unter Berufung auf den in Artikel 3b des Vertrags von Maastricht () verankerten Grundsatz der Subsidiarität ihre nationale Souveränität zu verteidigen.

3.6. Das Subsidiaritätsprinzip greift besonders im Bereich des Sozialschutzes. Hier hat die Kommission gemäß Artikel 118 des Vertrags die Aufgabe, eine enge Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern. Zur Erreichung der in Artikel 117 genannten Ziele ist eine Zusammenarbeit mit den Verbänden der Wohlfahrtspflege und den Stiftungen als Trägern sozialer Einrichtungen und Dienste von großer Bedeutung.

3.7. In Artikel 3b werden diejenigen Fälle angesprochen, in denen die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahme "wegen ihres Umfangs und ihrer Wirkungen" besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können. Hierbei stellt sich nicht nur die Frage, auf welche Weise die Zulänglichkeit und Effizienz bewertet werden können, sondern insbesondere auch die Frage der Anwendung sozialer und wirtschaftlicher Kriterien, die sich aus anderen Bestimmungen des Vertrags im allgemeinen wie auch aus den Zielen der sozialen Kohäsion und Solidarität im besonderen ergeben (Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union) ().

3.8. Wendet man den "Subsidiaritätstest" auf den Bereich des Sozialschutzes an, so sprechen zwei Gründe eindeutig für eine verstärkte Koordinierung der Bemühungen um eine Annäherung der Ziele und Politiken der Europäischen Union, wie sie in den Empfehlungen des Rates von 1992 formuliert sind ():

1) die durch die Systemvielfalt innerhalb der Europäischen Union bedingten Schwächen der politischen Maßnahmen zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit wie auch der entsprechenden Steuerpolitik, die eine massive Beeinträchtigung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer zur Folge haben;

2) die Auswirkungen des sozial- und steuerpolitischen Wettbewerbs zwischen den Mitgliedstaaten, die tendenziell zu einem Abbau der Versorgungssysteme oder zu deren Angleichung auf einem niedrigeren Niveau führen.

3.9. Die Vollendung des Binnenmarktes und der Übergang zur Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) sind keine Unterfangen, die für die einzelstaatlichen Politiken im Bereich des Sozialschutzes ohne Folgen bleiben werden; sie sollten aber nicht um den Preis einer Verarmung der Gesellschaft und einer Verschlechterung des Steuersystems erreicht werden. Der sozial- und steuerpolitische Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten entwickelt sich in einer Richtung, die dem Prinzip der Solidarität und dem Ziel der Förderung eines hohen Maßes an Beschäftigung und Sozialschutz mehr und mehr zuwiderläuft.

3.10. Beim Verständnis der nationalen Souveränität und der Subsidiarität im Bereich des Sozialschutzes ist ein Paradoxon zu erkennen, das sich vergleichen läßt mit dem, was die Kommission kürzlich in ihrem Reflexionsdokument zu einer steuerpolitischen Strategie in der Europäischen Union aufgezeigt hat (): daß nämlich die scheinbare Verteidigung der nationalen Souveränität im Steuerwesen in Wirklichkeit Zug um Zug zu einem tatsächlichen Verlust fiskalischer Souveränität der einzelnen Mitgliedstaaten geführt hat, von dem die Märkte profitieren.

3.11. Das Erkennen dieses Paradoxon und die Bewertung der tatsächlichen Trends im Sozialschutz, die (indirekt) mit dem Binnenmarkt und der Politik zur Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) zu tun haben, sollten in eine aktivere Konvergenzstrategie im Sinne von Artikel 3b des Vertrags einmünden. In Artikel 2 des Protokolls über die Sozialpolitik ist bereits vorgesehen, Beschlüsse im sozialen Bereich, soweit sie die "Wiedereingliederung von aus dem Arbeitsmarkt ausgegrenzten Personen betreffen", mit qualifizierter Mehrheit zu fassen.

3.12. Die Antwort des Ausschusses auf alle von der Kommission aufgeworfenen Fragen sollte - wie bereits 1992 - dahingehend lauten, daß es für die Europäische Union tatsächlich stichhaltige Gründe gibt, eine aktivere Annäherungsstrategie im Bereich des sozialen Schutzes zu verfolgen, die selbstverständlich im Einklang mit den einzelstaatlichen Gepflogenheiten und kulturellen Hintergründen steht. Den Ausgangspunkt hierfür sollten die bereits im EG-Vertrag verankerten und an die traditionellen Ausprägungen des Wohlfahrtsstaates in Europa anknüpfenden Zielsetzungen bilden, zu denen sich die Mitgliedstaaten im übrigen auch durch die Übernahme internationaler Normen bekannt haben. Die Strategie sollte den sozialen Zusammenhalt fördern und stärken und einer rückläufigen Politik im Sinne einer Einigung auf den kleinsten gemeinsamen Nenner entgegenwirken.

4. Wie soll der Sozialschutz in Europa künftig aussehen?

4.1. Um keine Zweifel an der Legitimität einer solchen Debatte innerhalb einer europäischen Institution aufkommen zu lassen, sind die hier behandelten Punkte allgemein gehalten, wobei auf die unter Ziffer 3.4 des Kommissionsdokumentes genannten Themenkreise Bezug genommen wird.

4.2. Dementsprechend sollen folgende Aspekte des Sozialschutzes näher untersucht werden: sein Einfluß auf die Beschäftigungslage, seine Finanzierung, seine Beeinflussung durch die Überalterung der Bevölkerung, seine Ausgestaltung unter Berücksichtigung der Grundsätze des Binnenmarktes sowie das Gesundheitswesen und der Kampf gegen Ausgrenzung.

4.3. A - Die Anpassung des sozialen Schutzes an die Beschäftigungslage

4.3.1. Das Thema Beschäftigung steht im Vordergrund der Debatte über den sozialen Schutz; bei der zukünftigen Ausgestaltung der Systeme muß deshalb vor allem darauf geachtet werden, daß hiervon positive Impulse für die Beschäftigungsentwicklung ausgehen.

4.3.2. Die Kommission erklärt, daß die Auswirkungen der Überalterung durch eine höhere Erwerbsquote wieder wettgemacht werden könnten, weil hierdurch die Finanzierung der sozialen Sicherung erleichtert würde.

4.3.3. Aufgrund der höheren Lebenserwartung müssen die Leistungen länger erbracht werden, ohne daß der Anstieg der Leistungen durch eine entsprechende Beitragsentwicklung aufgefangen würde, da die Rentner - zumindest in einigen Mitgliedstaaten - keine Beiträge zahlen. Würde hingegen die Arbeitslosigkeit abgebaut, so würde die Zahl der beitragszahlenden Erwerbstätigen zunehmen und einen Ausgleich zu der wachsenden Zahl der Rentner schaffen, die als Leistungsempfänger keine Sozialabgaben zahlen.

4.3.4. Es sind aber noch weitere Faktoren zu berücksichtigen.

4.3.5. Auf der einen Seite halten die derzeit hohen Lohnnebenkosten möglicherweise von beschäftigungswirksamen Investitionen ab. In dieser Hinsicht wäre eine Untersuchung über die Wechselwirkungen zwischen den Lohnnebenkosten und der Schaffung von Arbeitsplätzen, zwischen der Beitragshöhe und den Gesamtarbeitskosten sowie zwischen den Arbeitskosten und der Arbeitskräftenachfrage äußerst zweckdienlich, denn sie könnte genauere Anhaltspunkte für die Gestaltung einer Politik zur Förderung der Beschäftigung geben. Laut einem auf dem Europäischen Rat von Madrid verabschiedeten gemeinsamen Bericht des Rates und der Kommission über die Beschäftigung sollten darüber hinaus die "Auswirkungen gezielter Senkungen der Sozialbeiträge auf die Beschäftigungslage (...) evaluiert werden". Dies gilt auch für andere Formen der Finanzierung.

4.3.6. Die Arbeitslosenunterstützung ist jedoch auch für die Wirtschaft sehr wichtig, da sie den Arbeitslosen zum einen die weitere Teilnahme am Konsum erlaubt und bei ihnen zum andern die für die Arbeitssuche notwendige psychologische Motivation wachhält.

4.3.7. Für die bessere Anpassung des sozialen Schutzes an die Beschäftigungslage bieten sich mehrere Handlungsmöglichkeiten an:

4.3.7.1. Herabsetzung der Sozialabgaben bei Niedriglöhnen

4.3.7.1.1. Der weltweite Wettbewerb, dem Europa im Beschäftigungsbereich ausgesetzt ist, lastet, so erklärt Jacques Delors in seinem Weißbuch, vor allem auf den gering qualifizierten Arbeitskräften. Angesichts der derzeitigen Arbeitsmarktlage besteht vor allem bei dieser Kategorie von Arbeitskräften Handlungsbedarf im Sinne einer Dämpfung der Lohnkosten durch Reduzierung der Sozialabgaben. Der Schwerpunkt muß langfristig darauf gelegt werden, die gering qualifizierten Arbeitskräfte bei der Verbesserung ihrer Fähigkeiten zu unterstützen.

4.3.7.1.2. Die Mitgliedstaaten könnten zu diesem Zweck ein System der teilweisen Befreiung von den Sozialabgaben einführen, bei dem Sozialabgaben nur für den Lohnanteil zu entrichten sind, der eine bestimmte Obergrenze überschreitet. Das System würde also für sämtliche Beschäftigte und sämtliche Löhne gelten, doch würden nur diejenigen Löhne, bei denen der Grenzwert überschritten wird, proportional zur Höhe der Grenzwertüberschreitung mit Abgaben belastet.

4.3.7.1.3. Der Vorteil eines solchen Systems bestuende somit darin, daß die Arbeitgeber bei allen Löhnen ungeachtet ihrer Höhe eine Befreiung von den Sozialabgaben geltend machen könnten, während das Weißbuch eine derartige Befreiung nur für Niedriglöhne vorsieht.

4.3.7.2. Flankierung der Entwicklung neuer Beschäftigungsmodelle

4.3.7.2.1. Die Entwicklung des Arbeitsmarkts und die zunehmende Erwerbstätigkeit von Frauen haben neue Beschäftigungsmodelle mit sich gebracht. So haben sich Modelle wie z. B. flexible Arbeitszeit, atypische Beschäftigungsverhältnisse (befristete Arbeitsverhältnisse, Teilzeitarbeit etc.) und Leistungen wie z. B. der Eltern- bzw. Erziehungsurlaub herausgebildet.

4.3.7.2.2. Die individuellen Beschäftigungsformen werden - bedingt durch andere Interessen und Aufgaben im privaten Bereich - immer vielfältiger und verändern sich im Laufe des Lebens. Die Systeme der sozialen Sicherheit und die Ruhestandsregelungen müßten an diese neuen Beschäftigungsformen angepaßt werden und eine angemessene Absicherung gewährleisten. Einige diesbezügliche zweckdienliche Maßnahmen sind in dem Übereinkommen und der Empfehlung der IAO zur Teilzeitarbeit aus dem Jahre 1994 aufgeführt. In dem Übereinkommen wird die Forderung erhoben, die staatlichen Sozialversicherungsleistungen, die an eine Erwerbstätigkeit geknüpft sind, dahingehend anzupassen, daß die Teilzeitbeschäftigten den Vollzeitbeschäftigten, die eine vergleichbare Tätigkeit ausüben, im Verhältnis zu der von ihnen geleisteten Arbeit gleichgestellt werden.

Die Einkommensgrenzen, bis zu denen Teilzeitbeschäftigte aus dem System der sozialen Sicherheit herausgenommen werden können, müssen in regelmäßigen Abständen überprüft und allmählich gesenkt werden. Die Diskussionen über Zeitarbeit und verschiedene Formen von (atypischen) Beschäftigungsverhältnissen mit variablen Arbeitszeiten stehen erst am Anfang. Abgesehen von der Notwendigkeit, gleiche Zugangschancen zu diesen Beschäftigungsformen herzustellen, scheint es u.a. angezeigt, längere Berechnungszeiträume und/oder stärker auf den einzelnen zugeschnittene Regelungen einzuführen, um einen besseren Sozialschutz gewährleisten zu können.

4.3.7.2.3. Diese veränderten Gegebenheiten müssen bei der Ausgestaltung des Sozialschutzes berücksichtigt werden. So sollten Arbeitszeitmodelle wie Teilzeitarbeit sowie Eltern- bzw. Erziehungsurlaub gefördert werden, soweit sie in gewissem Umfang zur Schaffung von Arbeitsplätzen beitragen.

4.3.7.2.4. Die Entwicklung derartiger Beschäftigungsformen darf nicht durch die mangelnde Anpassung des Sozialschutzes gehemmt werden. Die Systeme der sozialen Sicherheit müssen flexibel gestaltet werden, um den Bedürfnissen des einzelnen in bezug auf seine berufliche Entfaltung Rechnung zu tragen. Zugleich muß verhindert werden, daß flexibel und atypisch Beschäftigte einen niedrigen sozialen Schutz erhalten oder ihn ganz verlieren.

4.3.7.3. Förderung des europäischen Arbeitsmarktes

4.3.7.3.1. Die Verwirklichung eines echten europäischen Arbeitsmarktes und die Freizügigkeit der Arbeitnehmer gehören zu den grundsätzlichen Zielen der Union und leisten darüber hinaus einen positiven Beitrag zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit.

4.3.7.3.2. In diesem Zusammenhang räumt Artikel 51 des EG-Vertrags der Gemeinschaft das Recht ein, die Sozialversicherungsansprüche von aus- und einwandernden Arbeitnehmern zu koordinieren, um auf diese Weise mögliche Ursachen für eine Diskriminierung von Wanderarbeitnehmern gegenüber einheimischen Arbeitnehmern zu beseitigen. Eine Koordinierung müßte mithin in bezug auf alle Aspekte der sozialversicherungsrechtlichen Stellung der Arbeitnehmer erfolgen.

4.3.7.3.3. Im Rahmen des Sozialschutzes der Arbeitnehmer erlangen Zusatzversicherungen eine immer größere Bedeutung. Die Bemühungen um Koordinierung müßten daher auch darauf gerichtet sein, daß zusätzlich erworbene Sozialschutzansprüche EU-weit geltend gemacht werden können.

4.3.7.4. Förderung der lebensbegleitenden Weiterbildung

4.3.7.4.1. Zukünftig werden sich die Ausbildungs- und Fortbildungszeiten über das gesamte Erwerbsleben erstrecken. Wenn der soziale Schutz beschäftigungswirksam sein soll, werden die Systeme der sozialen Sicherheit zwangsläufig Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen, auch solche, die von den Unternehmen finanziert werden, begünstigen müssen. Da Aus- und Weiterbildung beschäftigungswirksam sind, müßte der soziale Schutz den neuen Tendenzen im Bildungsbereich angepaßt werden und Maßnahmen zur Beschäftigungsförderung ermöglichen. Die Anreize - auch steuerlicher Art - müssen erweitert werden, um die Bereitschaft zur Finanzierung von Qualifizierungsmaßnahmen auch aus der eigenen Tasche, zur Aufnahme neuer Beschäftigungen und zur Mobilität zu fördern. Es sollte die in einigen Ländern diskutierte Möglichkeit der Einführung eines "Qualifizierungskontos" eingehender geprüft werden.

4.3.7.4.2. So könnten Weiterbildungsmaßnahmen z. B. gefördert werden, indem die entsprechenden Zeiten systematisch als reguläre Beschäftigungszeiten behandelt werden und somit eine uneingeschränkte soziale Absicherung gewährleistet wird.

4.3.7.4.3. Die Mitgliedstaaten müssen ferner durch geeignete Maßnahmen gewährleisten, daß Aus- und Weiterbildung der Nachfrage nach Arbeitskräften entsprechen, daß sie einen wirklichen Nutzen bringen und nicht einzig und allein dem Erwerb einer zusätzlichen Qualifikation ohne reelle Beschäftigungsaussichten dienen. Die berufliche Qualifikation müßte folglich an die volkswirtschaftlichen bzw. betrieblichen Bedürfnisse angepaßt werden und vielleicht sogar einen sozialen oder beruflichen Aufstieg ermöglichen, und der Sozialschutz müßte hierzu einen Beitrag leisten.

4.3.7.4.4. Überdies lassen sich überall Verschiebungen in der Alterspyramide feststellen. Sie erklären sich zum einen aus der Verlängerung der Schulpflicht und längeren Ausbildungszeiten und zum anderen aus einer höheren durchschnittlichen Lebenserwartung. Die Schule sollte nicht nur als soziale Auffangstätte für Jugendliche fungieren. Vielmehr ließen sich hier auch die Erfahrungen und Fähigkeiten der älteren Generation zum Nutzen der Jüngeren verwerten. Dies wäre auch für die Älteren von Vorteil, die auf diese Weise noch längere Zeit einen Wirkungskreis behielten.

4.3.7.5. Umwandlung unproduktiver Ausgaben für die Arbeitslosigkeit in produktive Ausgaben

4.3.7.5.1. Eine Möglichkeit bestuende beispielsweise darin, sozial abgesicherte Arbeitslose produktiv einzusetzen - etwa zur Verrichtung von Tätigkeiten, die bisher nur sehr unzureichend entlohnt werden. Im Mittelpunkt der Bemühungen muß jedoch die Schaffung echter neuer Arbeitsplätze stehen.

4.3.7.5.2. Zum anderen könnten auch Beschäftigungssektoren gefördert werden, die entgegen einigen landläufigen Vorurteilen nicht für Arbeitslose vorgesehen sind, da es sich um nichtmarktbestimmte Dienstleistungen handelt. Offene Stellen im Dienstleistungsbereich (z. B. Beaufsichtigungs- und Pflegedienstleistungen im Haushalt) können nicht immer besetzt werden, da Arbeitskräfte fehlen. Der Bedarf ist bei weitem noch nicht gedeckt. Die Mitgliedstaaten sollten deshalb die Gründung privater Unternehmen und Vereine bzw. öffentlicher Dienstleistungsunternehmen mit derartigen Beschäftigungsprofilen fördern, so daß diese Tätigkeiten als reguläre Form der Erwerbstätigkeit anerkannt und nicht mehr nur als Übergangslösung betrachtet werden, bis ein richtiger Arbeitsplatz gefunden wird. Die EU sollte einen aktiven Beitrag hierzu leisten, indem sie stärker als bisher eine mitgliedstaatliche Förderung auch solcher Sektoren zuläßt, in denen marktgängige soziale Dienstleistungen erbracht werden, wenn dies der Integration Arbeitsloser in den Arbeitsmarkt dient.

4.3.7.5.3. Die Sozialschutzsysteme könnten auch einen Beitrag zur Finanzierung von Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen leisten, und zwar durch Einführung geeigneter Strukturen und eine weitestmögliche Einbeziehung der Sozialpartner sowie durch eine engere Verknüpfung zwischen Leistungen der Arbeitslosenversicherung und Qualifizierungsmaßnahmen für Arbeitslose.

4.3.7.5.4. Daneben müßten noch andere beschäftigungswirksame Maßnahmen ins Auge gefaßt werden, wie etwa die Einstellung junger Arbeitskräfte im Gegenzug zu jeder Verrentung oder Maßnahmen zugunsten der Wiedereingliederung von Langzeitarbeitslosen.

4.3.7.5.5. Bei derartigen Maßnahmen müßte jedoch verbindlich zur Auflage gemacht werden, daß die Arbeitgeber ihrer im Wege des sozialen Dialogs eingegangenen Verpflichtung zu Neueinstellungen nachkommen.

4.3.7.5.6. Im Zuge von Maßnahmen zur Umwandlung unproduktiver Ausgaben für die Arbeitslosigkeit in produktive, beschäftigungswirksame Ausgaben ist nach Ansicht des Ausschusses auch eine Anpassung der Sozialschutzsysteme sowie eine differenzierte und flexiblere Regelung der Arbeitszeit erforderlich, um jungen Eltern den Zugang zum Arbeitsmarkt zu erleichtern. Darüber hinaus könnten flankierende Maßnahmen zur Förderung des Elternurlaubs und zur Verbesserung der Kinderbetreuungseinrichtungen vorgesehen werden.

4.3.7.5.7. Durch die Befolgung dieser Leitlinien würden die Mitgliedstaaten dazu beitragen, unproduktive in produktive Ausgaben umzuwandeln. Die Arbeitslosenversicherung sollte nicht nur eine Sozialleistung, sondern Teil einer aktiven Beschäftigungspolitik sein.

5. B - Wie soll der soziale Schutz finanziert werden?

5.1. Die beiden Themen Beschäftigung und Finanzierung des Sozialschutzes sind eng miteinander verflochten. So hat Jacques Delors in seinem Weißbuch aufgezeigt, daß Investitionsentscheidungen, die zur Schaffung von neuen Arbeitsplätzen führen können, gehemmt werden, wenn die Sozialabgaben die Lohnkosten zu stark belasten.

5.2. Beschäftigungspolitische Maßnahmen haben somit oft Auswirkungen auf die Finanzierung des Sozialschutzes und umgekehrt.

5.3. Wenn zum einen eine aktive Beschäftigungspolitik gefördert und zum andern das finanzielle Gleichgewicht der sozialen Sicherheit gewähreistet werden soll, müßte ein neues Instrumentarium zur Finanzierung des Sozialschutzes geschaffen werden, d.h. Mechanismen, die die Lohnkosten und damit auch das Beschäftigungsniveau nicht negativ beeinflussen.

5.4. Hierbei haben die Mitgliedstaaten mehrere Wege eingeschlagen.

5.4.1. Schließlich darf man die Augen nicht vor der Tatsache verschließen, daß die Zukunft des Sozialschutzes auch von der derzeit in den meisten Mitgliedstaaten geführten Debatte und von den bereits ergriffenen Maßnahmen zum Ausgleich der Sozialkonten abhängt. Leistungen des sozialen Schutzes, die im Interesse der gesamten Bevölkerung erbracht werden, sollten stärker über Steuern und weniger über Beiträge finanziert werden, damit alle steuerpflichtigen Einkommen zu ihrer Finanzierung herangezogen werden können.

5.4.1.1. Dieser Standpunkt wird auch in dem für die informelle Tagung der Wirtschafts- und Finanzminister erarbeiteten Diskussionspapier über eine steuerpolitische Strategie in der Europäischen Union vom 20. März 1996 vertreten. In diesem Sinne könnte man den Druck der Sozialabgaben auf die Arbeitskosten verringern und stärker auf steuerliche oder steuerähnliche Finanzierungsquellen zurückgreifen. Bei einem verstärkten Rückgriff auf das Instrument der Steuerpolitik muß jedoch gleichzeitig vereinbart werden, daß die Mitgliedstaaten ihre Politik in diesem Bereich stärker aufeinander abstimmen. Bei einer Ausweitung der steuerfinanzierten sozialen Sicherung sollten Mechanismen vorgesehen werden, die es ermöglichen, daß sich die Leistungsgewährung nicht nur an kurzfristigen Finanzierungsspielräumen der Finanzminister orientiert.

5.4.1.2. Derartige Bestrebungen müssen jedoch begleitet sein von einer in allen Mitgliedstaaten einheitlichen Neudefinition dessen, was in den Bereich der staatlichen Solidarhaftung gehört, was unter die berufliche Solidarhaftung fällt und was Sache des einzelnen ist. Diese drei Begriffe bilden die Eckpfeiler des Sozialschutzes. Die staatliche Solidarhaftung läßt sich beispielsweise definieren als universeller Schutz, der unabhängig von der Ausübung einer Berufstätigkeit gewährt wird und über Steuern finanziert werden könnte. Demgegenüber ist die berufliche Solidarhaftung an die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit gebunden; sie soll Schutz bei Ausfallzeiten gewähren und könnte über Lohnabgaben in Form von Arbeitgeber- bzw. Arbeitnehmerbeiträgen finanziert werden.

5.4.1.3. So könnten z. B. die Mitgliedstaaten - allerdings unter Wahrung des Grundsatzes der Solidarität - ein System der universalen Beteiligung an der Finanzierung der sozialen Sicherheit einführen, zu dem jeder einzelne und jedes Unternehmen nach Maßgabe seiner finanziellen Mittel seinen Anteil beisteuert.

5.4.1.4. Hierdurch würde die Finanzierungsbasis nicht nur auf sämtliche Einkünfte aus Arbeit ausgeweitet, sondern auch auf sämtliche Einkünfte aus Kapitalvermögen, auf die Wertschöpfung der Unternehmen, auf die Energie usw.

5.4.1.5. In bezug auf die Wertschöpfung z. B. ist bekannt, daß im Zuge der Automatisierung der Bedarf an Arbeitkräften abnimmt, während häufig die Wertschöpfung stark zunimmt. Aus diesem Grund tragen bestimmte Unternehmen über die Sozialabgaben auf die Löhne nur wenig zur Finanzierung des Sozialschutzes bei, während sie z.T. beträchtliche Reichtümer anhäufen.

5.4.1.6. Desgleichen würde die Last des sozialen Schutzes in den Ländern, die dafür in Betracht kommen, auf größere Teile der Bevölkerung - Arbeitslose, Rentner usw. - verteilt, wobei diese nach Maßgabe der ihnen zur Verfügung stehenden Mittel herangezogen würden.

5.4.1.7. In jedem Fall muß dafür gesorgt werden, daß die Finanzierung insgesamt betrachtet - gleichgültig, ob sie über Beiträge oder über Steuern aufgebracht wird - in ein Verwaltungssystem eingebunden wird, das die von den einzelnen Mitgliedstaaten praktizierten Verwaltungsverfahren nicht in Frage stellt. Das gilt vor allem für die paritätischen und gegenseitigen, auf dem Solidaritätsprinzip beruhenden Versicherungssysteme.

5.4.2 Welche Leistungen sollen solidarisch finanziert werden?

5.4.2.1. Zu dieser Thematik wurden bereits Leitlinien auf Gemeinschaftsebene vorgegeben. So ist im Rahmen des Vorschlags für eine Empfehlung des Rates über die Annäherung der Ziele und Politiken des sozialen Schutzes davon die Rede, daß dieser Schutz mit geeigneten Mitteln die Aufrechterhaltung eines angemessenen Lebensstandards gewährleisten müsse.

5.4.2.2. Aus dem Grund sind Steuermittel vor allem für Leistungen einzusetzen, die im Interesse der gesamten Bevölkerung erbracht werden, vor allem für solche Bevölkerungsgruppen, die besonders stark von sozialer Ausgrenzung bedroht sind.

5.4.3. Welche Modalitäten sind für eine solidarische Finanzierung des Sozialschutzes vorzusehen?

5.4.3.1. Das Kapitalisierungsverfahren scheint im Vergleich zu anderen möglichen Finanzierungsformen für den Bereich des Sozialschutzes ungeeignet, da dieser einen universalen Schutz bzw. eine Grundabsicherung gewährleisten muß. Auf der einen Seite geht ja jede zusätzliche Aufwendung für die soziale Sicherheit zu Lasten der Nettoeinkommen der Erwerbstätigen und erzeugt mithin politische Spannungen, die kaum noch tragbar sind, auf der anderen Seite reagieren die Finanzierungssysteme auf der Grundlage des Kapitalisierungsverfahrens wiederum sehr empfindlich auf wirtschaftliche und demographische Schwankungen.

5.4.3.2. So entsteht bei der derzeitigen demographischen Entwicklung ein Ungleichgewicht, dessen Folgen nur mit Mühe aufgefangen werden und gerade im Bereich des sozialen Schutzes mit besonderen Gefahren verbunden sind.

5.4.4. Förderung der Familienpolitik

5.4.4.1. Den familienbezogenen Leistungen sollte wachsende Beachtung geschenkt werden. Die in diesem Bereich unternommenen Anstrengungen sollten als langfristige Investitionen betrachtet werden. Denn gerade der Bereich der Familie könnte die zukünftige Struktur des Sozialschutzsytems wieder ins Lot bringen. So gesehen könnte er sogar mit einem Fortschritt verbunden sein.

5.4.4.2. Im Hinblick auf eine Korrektur des Altergefüges in Europa sollten überdies die zu erwartenden ständigen Migrationsströme in Europa berücksichtigt werden, allerdings nur soweit es sich um legale Zuwanderung handelt.

6. C - Welche Korrekturen sind nötig angesichts des steigenden Durchschnittsalters der Bevölkerung?

6.1. In Europa ist seit einigen Jahren ein Anstieg des Durchschnittsalters der Bevölkerung festzustellen, der auf das Zusammentreffen zweier Faktoren zurückzuführen ist: Geburtenrückgang und größerer Anteil der älteren Generation an der Gesamtbevölkerung infolge der höheren Lebenserwartung.

6.2. So sank der der Bevölkerungsanteil der unter 20jährigen in Europa von 31,8 % im Jahre 1960 auf 30,1 % im Jahre 1980 und 24,2 % im Jahre 1995. Der Anteil der über 60jährigen ist dagegen von 15,4 % im Jahre 1960 auf 17,9 % im Jahre 1980 bzw. 20,4 % im Jahre 1995 angestiegen.

6.3. Der drastische Rückgang der Geburtenrate in Italien, Griechenland, Portugal und Irland, d.h. in Ländern, in denen sie traditionell hoch war, wird den Überalterungsprozeß noch beschleunigen.

6.4. Demzufolge sinkt der Anteil der Erwerbstätigen an der Gesamtbevölkerung, was längerfristig zu echten Problemen bei der Altersversorgung und zur Gefährdung des Haushaltsgleichgewichts der Sozialversicherungen führen kann und Maßnahmen zur Deckung der Abhängigkeitsrisiken älterer Menschen erfordert.

6.4.1. Das Problem der Altersversorgung

6.4.1.1. Als Reaktion auf diesen Tatbestand wird in den Mitgliedstaaten bereits an einer Reform der Systeme der Alterversorgung gearbeitet.

6.4.1.2. Die Mitgliedstaaten sollten sich auf gemeinsame Zielsetzungen einigen, damit diejenigen, die heute Beiträge für ihre Altersversorgung entrichten, morgen auch in den Genuß ihrer Rente kommen.

6.4.1.3. In Europa gibt es keine einheitliche Altersgrenze für den Eintritt in den Ruhestand. In den meisten Ländern beginnt das Rentenalter mit 65 Jahren, in Frankreich und Italien dagegen schon mit 60 und in Dänemark erst mit 67 Jahren. In einigen Ländern (Italien, Portugal, Österreich, Vereinigtes Königreich, Griechenland und Belgien) beenden Frauen ihre Berufstätigkeit zu einem früheren Zeitpunkt als Männer.

6.4.1.4. Durch den Austausch ihrer jeweiligen Erfahrungen könnten die Mitgliedstaaten ein optimales Alter für den Eintritt in den Ruhestand bestimmen, bei dem alle relevanten Faktoren miteinander in Einklang gebracht werden können und das sich der Entwicklung dieser Faktoren anpassen läßt. Die Gesetzgebungen der Mitgliedstaaten sollten dann entsprechend angenähert werden.

6.4.1.5. Um den sinkenden Anteil der Erwerbstätigen an der Gesamtbevölkerung auszugleichen, ist man darüber hinaus versucht, die Altersgrenze, die zum Bezug der Altersrente berechtigt, heraufzusetzen. Hierdurch würden zum einen länger Beitragszahlungen in die Rentenkasse fließen und zum anderen würde sich der Zeitraum, in dem die Altersrenten gezahlt werden müßten, verkürzen. Darüber hinaus könnten die Unternehmen länger von der erwiesenermaßen wertvollen Erfahrung der älteren Generation profitieren.

6.4.1.6. Dieser Weg wird jedoch selten beschritten, da dadurch natürlich die Zahl der auf dem Arbeitsmarkt befindlichen Personen erhöht wird und es weniger freie Stellen für Jugendliche gibt, die eine immer besorgniserregendere Arbeitslosenquote aufweisen.

6.4.1.7. Der gleitende Eintritt in den Ruhestand könnte möglicherweise eine Zwischen- bzw. Alternativlösung sein. Das würde bedeuten, daß die Arbeitnehmer ihre Arbeitszeit allmählich verkürzen (gleitender Übergang zur Teilzeitarbeit), während sich gleichzeitig ihr Arbeitsleben verlängert (schrittweise Heraufsetzung des bisherigen Rentenalters). Dieses Verfahren müßte jedoch individuell an die einzelnen Wirtschaftszweige angepaßt werden. In bestimmten Wirtschaftszweigen, die eine Strukturkrise durchmachen, müßte beispielsweise miteinkalkuliert werden, daß dies zu höheren Belastungen bei der Arbeitslosenunterstützung führen könnte.

6.4.1.8. Dieses Verfahren, bei dem gleichzeitig jüngere Arbeitnehmer durch erfahrene ältere betreut würden, hätte zudem den nicht zu unterschätzenden Vorteil, daß die älteren Menschen schrittweise aus dem Erwerbsleben aussteigen könnten und die Jugendlichen über Ausbildungsformen wie Lehre oder alternierende Ausbildung allmählich an das Erwerbsleben herangeführt würden. Dieses Verfahren müßte jedoch strengen Beschränkungen unterliegen und in Tarifverträgen geregelt werden, im Rahmen derer alle beteiligten Parteien feste Verpflichtungen eingehen.

6.4.1.9. In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, daß das tatsächliche Rentenalter bei vielen Gruppen sehr weit unter dem offiziellen Rentenalter liegt. Dies ist hauptsächlich auf die vorzeitige Pensionierung in Bereichen mit schlechten Arbeitsbedingungen zurückzuführen. Um die Kosten der Versicherungssysteme zu senken und die Lebensqualität der Betroffenen zu erhöhen, ist eine effizientere Rehabilitierung und eine Verbesserung der schlechten Arbeitsbedingungen nötig. Hier sollte ein zielgerichteter Informationsaustausch innerhalb der EU begründet werden.

6.4.2. Die Gefahr der Abhängigkeit im Alter

6.4.2.1. In allen europäischen Ländern wird aufgrund der Überalterung der Bevölkerung die Gefahr, im Alter auf fremde Hilfe angewiesen zu sein, noch durch einen zweiten Faktor verschärft: In den letzten Jahrzehnten ist die Kernfamilie immer kleiner geworden, so daß die älteren Menschen nicht mehr im Kreise ihrer Familie verbleiben.

6.4.2.2. Dadurch wird die Verantwortung für die ältere Generation auf die Gesellschaft übertragen, die für die Familie eintreten und selbst das Instrumentarium für einen Solidarpakt zwischen den Generationen schaffen muß. So könnte man beispielsweise eine Steuer einführen, mit der Strukturen, Beihilfen und Aktionsprogramme für ältere Menschen finanziert werden, um ihre Abhängigkeitsrisiken zu verringern. Da eine solche Steuer allen zugute kommt, sollte eine möglichst breite Bemessungsgrundlage gewählt werden.

7. D - Wie muß der soziale Schutz gestaltet sein, damit er mit den Grundsätzen des Binnenmarktes vereinbar ist?

7.1. Zu den grundlegenden Zielen des europäischen Aufbauwerks gehört die Verwirklichung des freien Personen-, Waren- und Dienstleistungsverkehrs innerhalb des Gemeinsamen Marktes.

7.2. Im Wirtschafts- und Privatleben werden diese Rechte innerhalb Europas derzeit tagtäglich ausgeübt.

7.2.1. Sozialer Schutz und freier Personenverkehr

7.2.1.1. Im Zusammenhang mit der Freizügigkeit lassen sich aus heutiger Sicht zwei Feststellungen treffen:

- Die Binnenwanderung innerhalb Europas nimmt zu. Die europäischen Bürger machen immer stärker und aus immer unterschiedlicheren Gründen - zwecks Studium, Ausbildung, Stellensuche, Altersruhesitz usw. - von dieser Möglichkeit Gebrauch.

- Gleichzeitig weichen die Sozialleistungen in den einzelnen Mitgliedstaaten sowohl inhaltlich als auch hinsichtlich ihrer Kosten stark voneinander ab.

7.2.1.2. Jene, die von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch machen, erhalten somit je nachdem, wohin sie sich begeben, eine unterschiedliche soziale Absicherung. Dies behindert wiederum die Durchsetzung einer echten Freizügigkeit. Die europäischen Bürger könnten nämlich versucht sein, die Wahl ihres Aufenthaltsortes von der Qualität und den Kosten der Sozialleistungen abhängig zu machen. Dann könnte u.U. das eintreten, was allgemein als Sozialleistungstourismus bezeichnet wird. Als Grund hierfür wird z. B. meist die unterschiedliche Effizienz des Gesundheitswesens in den einzelnen Mitgliedstaaten angegeben.

7.2.1.3. Da es sich um ein europäisches Problem handelt, erscheint es logisch, hierfür auch eine europäische Lösung zu finden.

7.2.1.4. In Anbetracht der Tatsache, daß die meisten Mitgliedstaaten bereits Reformen ihrer Sozialschutzsysteme eingeleitet haben, werden die Bemühungen um eine gewisse Annäherung zwischen den Mitgliedstaaten zur vorrangigen Aufgabe, damit die Reformen einen europäischen Charakter erhalten.

7.2.1.5. Da die Probleme, mit denen die Mitgliedstaaten zu kämpfen haben, überall die gleichen sind, müßten diese Reformen in dieselbe Richtung zielen. Es geht somit darum, auf einen gewissen Grad an Konvergenz in folgenden Punkten hinzuarbeiten:

- in bezug auf Art und Höhe der Sozialleistungen, auf die die Bürger Anspruch haben: Jeder in Europa wohnhafte Bürger sollte Anspruch auf ein vom jeweiligen Mitgliedstaat festgelegtes Mindestmaß an Sozialleistungen haben;

- als Grundlage für eine Annäherung der Bestimmungen über das Mindesteinkommen, von denen sämtliche in der EU wohnhafte Personen betroffen sind, könnten die Kriterien der IAO-Übereinkommen zur sozialen Sicherheit herangezogen werden. Soweit es um familien- bzw. partnerbezogene Anspruchsgrundlagen geht, müssen auch die heute gebräuchlichen Lebens- und Arbeitsverhältnisse mitberücksichtigt werden, damit nicht der Anreiz zur Teilnahme am Arbeitsmarkt verlorengeht;

- in bezug auf die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme dieser Leistungen: Die Mitgliedstaaten müßten sich darauf verständigen, ob die Inanspruchnahme vom Wohnort, von der Ausübung einer Berufstätigkeit, von den Einkünften des einzelnen o.a. abhängig gemacht wird.

7.2.2. Sozialer Schutz und freier Dienstleistungsverkehr

7.2.2.1. Der im Rahmen des Europäischen Aufbauwerkes geförderte und allgemein anerkannte freie Dienstleistungsverkehr ist auch für die Zukunft der sozialen Sicherheit nicht ohne Bedeutung. Hauptsächlich stellt sich dabei das Problem der Aufgabenverteilung zwischen den Trägern der sozialen Sicherheit, die im Binnenmarkt miteinander konkurrieren.

7.2.2.2. Es ist jedoch festzustellen, daß der Wettbewerb im Bereich der sozialen Sicherheit anders strukturiert ist als in anderen Bereichen. Die Regeln sind andere als bei rein wirtschaftlichen Tätigkeiten.

7.2.2.3. Es gibt eine Vielzahl von Einrichtungen, die es sich zur Aufgabe gemacht haben, die europäischen Bürger gegen Krankheit, Alter, Arbeitslosigkeit, Arbeitsunfähigkeit usw. abzusichern. Dabei kann es sich um öffentliche oder private bzw. Pflicht- oder freiwillige Versicherungen handeln.

7.2.2.4. Der Handlungsspielraum der Mitgliedstaaten besteht in diesem Zusammenhang offenbar darin, gemeinsam den Rahmen für die Zuständigkeiten dieser Einrichtungen abzustecken.

7.2.2.5. Die Zuständigkeit der Versicherungsträger sollte auf zwei Ebenen untersucht werden: in bezug auf das Gebiet, in dem sie operieren können, und in bezug auf ihre Tätigkeitsbereiche und die von ihnen angebotenen Leistungen.

7.2.3. Sozialer Schutz in Europa und freier Warenverkehr

7.2.3.1. Dieser dritte Grundsatz hat Auswirkungen auf die Wettbewerbfähigkeit der Gemeinschaft und somit auf die Arbeitskosten.

7.2.3.2. Heutzutage ist festzustellen, daß die Lohnkosten bei der Berechnung der Gestehungskosten für eine Vielzahl von Waren eine wachsende Rolle spielen. Allerdings fallen diese Lohnkosten entsprechend der von den einzelnen Ländern gewählten Sozialpolitik unterschiedlich aus. Dies führt uns wieder zu dem bereits angesprochenen Problem der Finanzierung.

7.2.3.3. In jedem Fall ist es wichtig, daß Europa im internationalen Wettbewerb weiterhin bestehen kann und folglich mit seinen Lohnkosten wettbewerbsfähig bleibt. Die Mitgliedstaaten müßten daher nach Finanzierungsformen suchen, die in bezug auf die Lohnkosten so neutral wie möglich sind und gleichzeitig ein hohes Maß an sozialem Schutz garantieren.

7.2.3.4. Zahlreiche Reformversuche zielen bereits in diese Richtung. Noch besser wäre es zu versuchen, diese Reformen zu koordinieren. Ein gemeinsames Leitschema könnte darin bestehen, Leistungen und Finanzierungsmodus danach zu unterscheiden, ob sie als nationale Solidarhaftung, berufliche Solidarhaftung oder Sache des einzelnen anzusehen sind. Dabei sollten auch alternative Finanzierungsquellen berücksichtigt werden.

8. E - Das europäische Gesundheitswesen

8.1. Auch wenn das Gesundheitswesen in den einzelnen Mitgliedsländern nach unterschiedlichem Muster gestrickt ist, betrachten doch alle Mitgliedstaaten derzeit mit Sorge die steigenden Ausgaben für die Gesundheitsvorsorge. Wenn daher ein Mitgliedstaat eine Gesundheitsreform durchführt, so könnten die daraus gewonnenen Erfahrungen sicherlich auch für alle übrigen von Nutzen sein. Desgleichen wären auch einzelstaatliche Maßnahmen wirkungsvoller, wenn sie mit den anderen Mitgliedstaaten abgestimmt würden.

8.2. Vielleicht könnte das Gesundheitswesen der erste Bereich werden, in dem das vereinbarte Prinzip der Annäherung zur Anwendung kommt.

8.3. Es wäre daher sinnvoll, wenn ein System geschaffen würde, mit dessen Hilfe die jeweiligen Akteure in den Mitgliedstaaten Informationen und Meinungen zu diesem Thema austauschen könnten.

8.4. Beispielsweise wurden bereits zahlreiche Reformen zur Kostendämpfung im Gesundheitswesen durchgeführt. Die zuständigen Akteure haben verschiedene Möglichkeiten, um die Kostenentwicklung im Gesundheitswesen in den Griff zu bekommen: Festlegung eines Finanzrahmens, Eindämmung der medizinischen oder administrativen Kosten, Tarifabsprachen mit dem Personal im Gesundheitswesen usw. Wertvolle Entscheidungshilfen könnten ihnen ihre europäischen Partner in bezug auf Durchführungsmodalitäten und zu erwartende Ergebnisse liefern. Das gilt für viele Bereiche, ob es sich nun um die Verwaltung von Kranken- und Pflegeanstalten, den pharmazeutischen Bereich, die medizinische Vorsorge u.a. handelt.

8.5. Mit der Annahme der Empfehlung aus dem Jahre 1992 über die Annäherung der Ziele und der Politiken im Bereich des sozialen Schutzes haben sich die Mitgliedstaaten dem Ziel verschrieben, allen im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates rechtmäßig wohnhaften Personen Zugang zu den erforderlichen Gesundheitsleistungen zu verschaffen und für den Erhalt und den Ausbau eines hochentwickelten Gesundheitswesens zu sorgen. Die Bemühungen um Ausgabenbegrenzung im Gesundheitswesen müßten unter dem Vorbehalt erfolgen, daß dadurch das Ziel gleicher Zugangschancen zu einer erstklassigen Gesundheitsversorgung für alle nicht gefährdet wird. Durch die Einführung von Maßnahmen, die Wahlmöglichkeiten in bezug auf die Risiken zulassen, d.h. die ein "Absahnen" ermöglichen, würden die Solidarität und die Qualität der Leistungen gefährdet.

8.6. Da das Gesundheitswesen wie bereits erwähnt in den europäischen Ländern völlig unterschiedlich organisiert ist, kann selbstverständlich von einer Vereinheitlichung - zumindest in näherer Zukunft - nicht die Rede sein. Es könnte jedoch der Versuch gemacht werden, den verschiedenen Systemen gemeinsame Merkmale zu verleihen, so daß alle Unionsbürger in den Genuß gleichwertiger Leistungen kommen, besonders bei Krankenversicherungen, die ganz oder teilweise staatliche Systeme ersetzen oder nach den Regeln des Binnenmarktes funktionieren.

9. F - Wie können die EU-Mitgliedstaaten gemeinsam gegen die soziale Ausgrenzung vorgehen?

9.1. In den reichen Ländern - und somit auch in Europa - nimmt die soziale Ausgrenzung, und mehr noch die Ausgrenzung der Jugendlichen, in beängstigendem Maße zu. Die tieferen Wurzeln der Armut lassen sich nicht genau bestimmen, aber die Hauptgründe sind bekannt. Es sind dies zum einen die steigende Arbeitslosigkeit und vor allem die zunehmende Zahl der Langzeitarbeitslosen und zum anderen die Lockerung der gesellschaftlichen und familiären Bindungen infolge der Sprengung des Familienverbandes und einer immer individualistischer geprägten Lebensanschauung.

9.2. Gleichzeitig sind viele europäische unsere Sozialschutzsysteme so konstruiert, daß in der Mehrzahl der Fälle eine Person ohne Broterwerb auch ohne soziale Absicherung ist. Mit zunehmender Arbeitslosigkeit steigt somit auch die Zahl der sozial Ausgegrenzten.

9.3. Angesichts dieser für alle Mitgliedstaaten immer besorgniserregenderen Entwicklung kann man wohl nicht mehr umhin, das Problem der Ausgrenzung auch als ein Problem des sozialen Schutzes zu sehen. Einige Mitgliedstaaten schließen im übrigen in ihr Sozialschutzsystem auch solche Leistungen mit ein, die den Kampf gegen die Ausgrenzung ermöglichen, wie etwa einen sozialen Mindestschutz. Auf europäischer Ebene müßte über den Sozialschutz etwas gegen die Ausgrenzung getan werden. Die Mitgliedstaaten sollten den internationalen Sozialnormen weit mehr Aufmerksamkeit schenken. Dies gilt gleichermaßen für die EU.

9.4. Ein gemeinsames Vorgehen aller für den sozialen Schutz zuständigen Stellen (und der europäischen Staaten) im Kampf gegen die Ausgrenzung wäre wirksamer und hätte eine größere Tragweite ().

9.5. Einige mögliche Wege lassen sich bereits jetzt aufzeigen:

9.5.1. Um die Zahl der sozial Nichtabgesicherten zu verringern und um einen universalen Sozialschutz in allen Mitgliedstaaten anzustreben, könnte man ein Mindesteinkommen einführen, mit dem der Anspruch auf ärztliche Mindestversorgung verknüpft ist (kostenlose Pflege ohne Kostenvorstreckung, soziale Betreuung im Krankenhaus usw.). In der Frage des Mindesteinkommens sind die zwölf Mitgliedstaaten im übrigen im Rahmen einer am 24. Juni 1992 einstimmig angenommenen Empfehlung zu einer Einigung gekommen.

9.5.2. Die berufliche Eingliederung ist ebenfalls ein zentrales Element beim Kampf gegen soziale Ausgrenzung und gegen Langzeitarbeitslosigkeit. Eine europäische Initiative zugunsten von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen für Ausgegrenzte könnte deren Eingliederungschancen in den regulären Arbeitsmarkt verbessern.

9.5.3. Möglich wäre auch die Schaffung einer europäischen Beobachtungsstelle für Armut und Ausgrenzung, die von nationalen Beobachtungsstellen in den einzelnen Mitgliedstaaten unterstützt würde und den Zweck hätte, die genauen Ursachen für Armut und Ausgrenzung auszumachen, um Maßnahmen gezielter durchführen zu können.

9.5.4. Beim Kampf gegen Ausgrenzung muß - wie auch bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit - darauf geachtet werden, daß die Maßnahmen zugunsten der Ausgegrenzten nicht zur Dauerunterstützung führen, sondern eine tatsächliche Eingliederung fördern.

9.5.5. Die von den Wohlfahrtsverbänden organisierte Zusammenarbeit zwischen freiwilligen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in allen Mitgliedstaaten und in der Europäischen Union sollte als Mittel im Kampf gegen soziale Ausgrenzung bestätigt und gefördert werden.

Brüssel, den 28. November 1996.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() Siehe Stellungnahme des WSA zur "Arbeitszeit", ABl. Nr. C 18 vom 22. 1. 1996.

() ABl. Nr. C 40 vom 17. 2. 1992, Ziffern 1.4, 1.5, 1.6.

() Siehe beispielsweise Danny Pieters: "Introduction into the social security systems of the European Community Member States" (Einführung in die Sozialversicherungssysteme der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft), Brüssel 1996, sowie Kapitel 1 des Berichtes der Europäischen Kommission zur sozialen Sicherheit in Europa 1995 (Dok. KOM(95) 457 endg.).

() Das Übereinkommen Nr. 102 der IAO nennt acht soziale Risiken: Teil II: Ärztliche Versorgung; Teil III: Leistungen im Krankheitsfall; Teil IV: Arbeitslosenunterstützung; Teil V: Altersversorgung; Teil VI: Leistungen bei Arbeitsunfällen; Teil VII: Familienversorgung; Teil VIII: Leistungen bei Mutterschaft; Teil IX: Leistungen bei Invalidität; Teil X: Leistungen zugunsten von Hinterbliebenen. Folgende Teile des Übereinkommens wurden von den einzelnen EU-Mitgliedstaaten ratifiziert: Deutschland: Teil II bis X; Österreich: Teil II, IV, V, VII und VIII; Belgien: Teil II bis X; Dänemark: Teil II, IV, V, VI und IX; Spanien: Teil II bis IV und VI; Frankreich: Teil II sowie IV bis IX; Griechenland: Teil II bis VI und VIII bis X; Irland: Teil III, IV und X; Italien: Teil III bis VI; Luxemburg: Teil II bis X; Niederlande: Teil II bis X; Vereinigtes Königreich: Teil II bis V, VII sowie X; Schweden: Teil II bis IV und Teil VI bis VIII.

() Folgende 13 EU-Mitgliedstaaten haben die Europäische Ordnung der Sozialen Sicherheit aus dem Jahre 1964 ratifiziert: Belgien, Dänemark, Deutschland, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Luxemburg, die Niederlande, Portugal, Schweden, Spanien und das Vereinigte Königreich.

() Die überarbeitete Fassung wurde bisher von folgenden Ländern unterzeichnet (Stand 17. 7. 1995): Belgien, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Luxemburg, die Niederlande, Portugal und Schweden.

() Soziale Sicherheit in Europa 1995, Bericht der Kommission, 31. 10. 1995, Kapitel 1.

() Eurobarometer (Frühjahr 1992) zur sozialen Sicherheit.

() Empfehlung des Rates vom 27. Juli 1992 über die Annäherung der Ziele und der Politiken im Bereich des sozialen Schutzes, Erwägungsgründe 6, 7 und 8, ABl. Nr. L 245 vom 26. 8. 1992.

() Op. cit., Erwägungsgrund 9.

() Op. cit., Abschnitt II.

() Stellungnahme des WSA vom November 1991, ABl. Nr. C 40 vom 17. 2. 1992.

() Artikel 3 b: Die Gemeinschaft wird innerhalb der Grenzen der ihr in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse und gesetzten Ziele tätig. In den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, wird die Gemeinschaft nach dem Subsidiaritätsprinzip nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können. Die Maßnahmen der Gemeinschaft gehen nicht über das für die Erreichung der Ziele dieses Vertrags erforderliche Maß hinaus.

() Siehe z. B. den Artikel von Brian Bercusson: The Dynamic of European Labour Law (Die Dynamik des Europäischen Arbeitsrechts seit Maastricht), veröffentlicht in Industrial Law Journal, Bd. 23, Nr. 1, März 1994, S. 14.

() Empfehlung des Rates vom 27. 7. 1992 "über die Annäherung der Ziele und Politiken im Bereich des sozialen Schutzes", ABl. Nr. L 245 (92/442/EWG); Empfehlung des Rates vom 24. 6. 1992 "über gemeinsame Kriterien für ausreichende Zuwendungen und Leistungen im Rahmen der Systeme der sozialen Sicherung", ABl. Nr. L 245 (92/441/EWG).

() Op. cit., SEK(96) 487 endg. vom 3. 3. 1996.

() Hierzu sei angemerkt, daß der Ausschuß derzeit dabei ist, eine Initiativstellungnahme zum Thema "Kosten der Armut und sozialen Ausgrenzung in Europa" zu erarbeiten.

ANHANG zur Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Die folgenden Änderungsanträge, die mindestens ein Viertel der abgegebenen Stimmen als Ja-Stimmen erhalten haben, wurden vom Ausschuß im Verlauf der Beratungen abgelehnt:

Ziffern 3.8 bis 3.11

Diese Ziffern sollten gestrichen werden.

Begründung

In diesen Ziffern wird der Versuch unternommen, den - im übrigen ganz theoretischen - Nachweis zu führen, daß die Subsidiarität im Bereich des Sozialschutzes vielleicht nicht die bestmögliche Lösung ist. Damit widersprechen diese Ziffern nicht nur den vorangegangenen Ziffern, sondern auch dem Geist der Stellungnahme.

Der Text würde sowohl gedanklich als auch formal "entrümpelt", wenn diese Ziffern gestrichen würden und man unmittelbar mit Ziffer 3.12 fortführe, in der der Standpunkt des Ausschusses unmißverständlich dargelegt wird.

Abstimmungsergebnis

Ja-Stimmen: 55, Nein-Stimmen: 71, Stimmenthaltungen: 3.

Ziffer 4.3.7.1.1, zweiter Satz

Korrektur des Teilsatzes wie folgt: im Sinne einer "Dämpfung der Arbeitskosten durch öffentliche Zuschüsse zu den Lohnkosten und Lohnnebenkosten".

Begründung

In der deutschen Übersetzung wird von einer Dämpfung der Lohnkosten, statt der Lohnnebenkosten gesprochen. Eine Senkung der Lohnkosten ist jedoch kein geeignetes Mittel zur Wiedereingliederung von gering qualifizierten Arbeitskräften in den Arbeitsmarkt und würde in die Tarifautonomie eingreifen. Handlungsbedarf besteht vielmehr eher in einer aktiven Arbeitsförderung und Qualifizierungspolitik für diese Gruppe.

Abstimmungsergebnis

Ja-Stimmen: 35, Nein-Stimmen: 78, Stimmenthaltungen: 11.

Ziffer 4.3.7.1.2

Die gesamte Ziffer ist zu streichen.

Begründung

Wegen der zu unterschiedlichen Sozialsysteme in den einzelnen EU-Mitgliedsländern. Die unterschiedlichen Auswirkungen müßten zunächst näher untersucht werden.

Abstimmungsergebnis

Ja-Stimmen: 57, Nein-Stimmen: 66, Stimmenthaltungen: 7.

Ziffer 5.4.1.4

Diese Ziffer ist zu streichen.

Begründung

Die Erörterung dieser Materie fällt in die nationale Zuständigkeit.

Abstimmungsergebnis

Ja-Stimmen: 51, Nein-Stimmen: 66, Stimmenthaltungen: 4.