MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT; DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN - Erster Jahresbericht über Migration und Integration

INHALTSVERZEICHNIS

1. EINLEITUNG

2. MIGRATIONSTENDENZEN IN DER EU-25

3. DIE LAGE VON EINWANDERERN AUF DEM ARBEITSMARKT UND DER WIRTSCHAFTLICHE NUTZEN DER EINWANDERUNG

4. ENTWICKLUNGEN BEI DER ZULASSUNGSPRAXIS

5. TENDENZEN BEI DER INTEGRATIONSPRAXIS DER MITGLIEDSTAATEN

6. FORTSCHRITTE BEI DER ENTWICKLUNG DER GEMEINSAMEN EINWANDERUNGSPOLITIK

7. SCHLUSSFOLGERUNGEN

Anhang:

Anhang zum Ersten Jahresbericht über Migration und Integration

1. EINLEITUNG

Die Europäische Kommission kündigte in ihrer Mitteilung über Einwanderung, Integration und Beschäftigung [1] an, dass "im Rahmen von Jahresberichten [...] über Fortschritte auf dem Weg zu einer gemeinsamen europäischen Integrationspolitik berichtet werden [wird]". Im Juni 2003 forderte der Europäische Rat von Thessaloniki die Kommission auf, "einen jährlichen Bericht über Migration und Integration in Europa vorzulegen, in dem migrationsrelevante Daten und Informationen über Konzepte und Maßnahmen in den Bereichen Einwanderung und Integration in der gesamten EU enthalten sind. Dieser Bericht, in dem diese Fragen genau und objektiv analysiert sein sollten, wird dazu beitragen, politische Initiativen im Hinblick auf eine effizientere Handhabung der Migrationsproblematik in Europa zu entwickeln." Die vorliegende Mitteilung bildet den Anfang des Berichterstattungsverfahrens.

[1] KOM(2003)336 endg.

Der erste Jahresbericht enthält einen Überblick über Migrationstendenzen in Europa, eine Analyse und Diskussion migrationspolitischer Veränderungen sowie Erläuterungen zu einzelstaatlichen und EU-Maßnahmen im Bereich der Zulassung und Integration von Einwanderern. Der Bericht stellt ein neues Instrument zur Überprüfung der Entwicklung der gemeinsamen Einwanderungspolitik dar.

2. MIGRATIONSTENDENZEN IN DER EU-25

Die internationale Migration hat bedeutenden Anteil am Bevölkerungswachstum. Während die Zahl der registrierten Einwanderer in den meisten Mitgliedstaaten der EU-15 zwischen 1999 und 2001 zunahm, war sie in der Mehrzahl der neuen Mitgliedstaaten konstant oder rückläufig. In mehreren Mitgliedstaaten hat die Nettozuwanderung einen Bevölkerungsrückgang verhindert.

Zwischen 1990 und 2002 kam es in einigen der neuen Mitgliedstaaten zu einem beträchtlichen Wandel bei den Migrationstendenzen: von Auswanderungsländern wurden sie zu Aufnahmeländern und erlebten beträchtliche Ab- und Zugänge von Wirtschaftsmigranten. In den meisten neuen Mitgliedstaaten ist die Nettomigration zurzeit noch gering, doch zeichnet sich schrittweise ein positiver Wanderungssaldo ab.

Ein ausführlicherer Überblick über Migrationstendenzen findet sich im Anhang (Abschnitt 1).

3. DIE LAGE VON EINWANDERERN AUF DEM ARBEITSMARKT UND DER WIRTSCHAFTLICHE NUTZEN DER EINWANDERUNG

Die Lage von Migranten auf dem Arbeitsmarkt

Im Jahre 2002 belief sich der Anteil der Drittstaatsangehörigen an der Gesamtbeschäftigung in der EU der 15 auf 3,6%. Zwischen 1997 und 2002 trugen sie 22% zum Beschäftigungswachstum bei. Wie bei EU-Bürgern wurde in diesem Zeitraum der höchste Anstieg der Beschäftigungsquote bei gut und sehr gut qualifizierten Einwanderern verzeichnet. Da das Beschäftigungsniveau der EU-Bürger bereits sehr hoch ist, stellen Arbeitskräfte aus Drittländern ein immer wichtigeres Potenzial dar, aus dem sowohl der anhaltende Bedarf an gering qualifizierten Arbeitskräften als auch die steigende Nachfrage nach Fachkräften gedeckt werden können.

Anscheinend bleibt das Beschäftigungspotenzial von Drittstaatsangehörigen jedoch teilweise ungenutzt [2]. Ihre Beschäftigungsrate liegt - auch im Falle hoch qualifizierter Kräfte - unter der der EU-Bürger; bei Frauen ist die Kluft größer als bei Männern. In den meisten Mitgliedstaaten betrug der Arbeitslosenanteil von Drittstaatsangehörigen im letzten Jahrzehnt gegenüber dem von EU-Bürgern mehr als das Doppelte.

[2] Weitere Einzelheiten finden sich im Bericht "Beschäftigung in Europa 2003" und in Abschnitt 2 des Anhangs.

Die Angaben über die neuen Mitgliedstaaten beziehen sich auf die Zeit vor ihrem Beitritt. Danach waren Arbeitsmigranten - zumeist Bürger aus den Nachbarländern einschließlich der ehemaligen UdSSR und den Balkanländern - ähnlich wie in den alten Mitgliedstaaten wichtig, um Arbeitskräfte- oder Qualifikationsdefizite auszugleichen. Weitere Angaben zur Lage von Migranten auf dem Arbeitsmarkt finden sich im Anhang (Abschnitt 2).

Auswirkungen der Einwanderung auf Wirtschaft und Staatshaushalt [3]

[3] Dieser Abschnitt ist gestützt auf den Vermerk "Economic aspects of immigration" ECFIN/361/03, Ausschuss für Wirtschaftspolitik.

Die Wirtschaftstheorie bewertet Einwanderung verhältnismäßig optimistisch und geht insgesamt von Wohlstandsgewinnen aus. Diese kommen großenteils den Einwanderern selbst zugute, doch ergibt sich den meisten Studien zufolge auch ein geringer ,Einwanderungsüberschuss" für die einheimische Bevölkerung. Die Auswirkungen der Einwanderung auf die öffentlichen Finanzen waren bereits Gegenstand ausführlicher Debatten. Einwanderer gelten häufig als eine Belastung für den Sozialstaat, die mehr Ausgaben verursachen, als sie dem Staat als Steuerzahler einbringen. Die höheren Sozialausgaben sind jedoch zum Teil mit der Zunahme von Asylbewerbern zu erklären, die nicht oder nur unter restriktiven Bedingungen einer Erwerbstätigkeit nachgehen dürfen.

Eine verlässliche Schätzung des Nettosteuerbeitrags von Einwanderern lässt sich leider kaum vornehmen. Die Altersstruktur in dieser Personengruppe ist für die öffentlichen Finanzen eher vorteilhaft. Einwanderer sind im Allgemeinen verhältnismäßig junge Menschen im erwerbsfähigen Alter, deren Steuerzahlungen gemessen am Durchschnitt einzelne öffentliche Transfer- und Dienstleistungen übersteigen könnten. Andererseits kann die relativ geringe Beschäftigungsquote von Einwanderern die steuerlichen Auswirkungen der günstigen Altersstruktur ganz oder teilweise zunichte machen. Eine Wirkung auf den Staatshaushalt ist in denjenigen Mitgliedstaaten wahrscheinlich, in denen die Beschäftigungsquote von Migranten höher ist als die der einheimischen Bevölkerung. Eine bessere Integration von Einwanderern wäre demzufolge für den Staatshaushalt vorteilhaft, auch wenn der Nutzen insgesamt verhältnismäßig gering sein dürfte.

4. ENTWICKLUNGEN BEI DER ZULASSUNGSPRAXIS

Die kürzlich von der Kommission veröffentlichte Studie über die Zusammenhänge zwischen legaler und illegaler Migration [4] verdeutlicht, dass alle Mitgliedstaaten Möglichkeiten für die Zulassung von Arbeitsmigranten, insbesondere Drittstaatsangehörige mit besonderen Qualifikationen oder Arbeitskräfte für bestimmte Sektoren, vorgesehen haben. Gleichwohl besteht nicht nur ein Bedarf an hoch qualifizierten Kräften, da vor allem die südeuropäischen Länder oder neue Einwanderungsländer gering qualifizierte Arbeitskräfte benötigen. Die Zulassung solcher Arbeitskräfte wird vielfach durch bilaterale Abkommen mit Nachbarländern oder ausgewählten Drittländern geregelt, durch die nicht nur der Bedarf des Arbeitsmarkts gedeckt werden soll, sondern die auch zur Pflege der Beziehungen mit Drittländern und von historischen Verbindungen sowie dem Kulturaustausch dienen und darüber hinaus die Bekämpfung der illegalen Einwanderung zum Ziel haben. Häufigste Zulassungsgründe sind jedoch nach wie vor die Familienzusammenführung und die verschiedenen Formen des humanitären Schutzes.

[4] KOM(2004) 412.

Seit einiger Zeit wird wieder intensiver über Vorschläge für eine Neuausrichtung der Migrationskonzepte im Sinne eines selektiveren beschäftigungsbezogenen Ansatzes diskutiert. Ohne Frage kann ein flexibles Zulassungsverfahren zur Anwerbung bestimmter ausländischer Arbeitskräfte wesentlich mithelfen, Engpässen auf dem Arbeitsmarkt zu begegnen. Der Übergang zu selektiveren Einwanderungsmaßnahmen kann dadurch erleichtert werden, dass die Mitgliedstaaten und die Gemeinschaft den künftigen Qualifikationsbedarf und die benötigten Beschäftigungsprofile sowie mögliche Arbeitskräftedefizite besser antizipieren [5]. Allerdings sind genaue Prognosen und damit eine präzise und auf die Behebung von Arbeitskräftedefiziten ausgerichtete Einwanderungspolitik aber wahrscheinlich auch in Zukunft illusorisch. Vor dem Hintergrund der sich beschleunigenden wirtschaftlichen Umstrukturierung und der Globalisierung werden breit qualifizierte, erfahrene Migranten mit persönlichen Fähigkeiten, die ihnen die Anpassung an ein zunehmend komplexes, sich wandelndes Arbeitsleben ermöglichen, am ehesten ein Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage sichern können. Daher wäre es ratsam, dass die Einwanderungspolitik mittelfristig Stabilität bei der Aufnahme ausländischer Arbeitnehmer anstrebt und abrupte Richtungswechsel vermeidet.

[5] Siehe auch "Jobs, jobs, jobs - Creating more employment in Europe", Task-Force "Beschäftigung, November 2003.

5. TENDENZEN BEI DER INTEGRATIONSPRAXIS DER MITGLIEDSTAATEN

Voraussetzung für die von der Kommission geforderten umfassenden Integrationsmaßnahmen [6] ist die Einbeziehung der Migrationsproblematik in alle relevanten Politikbereiche. Vorzusehen sind außerdem Maßnahmen zur Bekämpfung von Diskriminierung sowie parallel dazu die Entwicklung spezifischer Maßnahmen und Instrumente, um den Bedürfnissen von Einwanderern Rechnung zu tragen.

[6] KOM(2003) 336 endg.

Die Informationen in diesem Abschnitt beruhen auf Berichten der Nationalen Kontaktstellen für Integrationsfragen [7] sowie auf den Nationalen Aktionsplänen für Beschäftigung [8] und für soziale Eingliederung [9]. Einen Überblick über die einzelstaatlichen Integrationsmaßnahmen enthält Abschnitt 3 des Anhangs.

[7] Siehe MIGRAPOL - Integration 21

[8] Gemeinsamer Beschäftigungsbericht http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_strategy/index_en.htm

[9] Gemeinsamer Bericht über soziale Eingliederung http://europa.eu.int/comm/employment_social/news/2001/jun/napsincl2001_en.html

Fehlender Zugang zur Beschäftigung wurde als das größte Integrationshemmnis und somit als erste politische Priorität für die einzelstaatlichen Integrationsmaßnahmen ermittelt. Integrationserschwerend sind auch mangelnde Sprachkenntnisse und Schwierigkeiten bei der Anerkennung beruflicher Fähigkeiten und Qualifikationen; immer mehr Mitgliedstaaten bemühen sich hier um Abhilfe. Besondere Anstrengungen werden zur Verbesserung der beruflichen Orientierung und Berufsberatung für Migranten unternommen. Auch wird zunehmend das unternehmerische Potenzial von Einwanderern erkannt. Die Beteiligung und das Engagement der Sozialpartner nehmen zu, sind aber noch sehr begrenzt. Bewertungen der Wirksamkeit von Integrationsmaßnahmen werden kaum vorgenommen. Schließlich wird Drittstaatsangehörigen aus Gründen der Staatsangehörigkeit der Zugang zu vielen beruflichen Tätigkeiten verwehrt.

Sprachkenntnisse und ein höheres Bildungsniveau sind ebenfalls vorrangige Ziele. Offenbar messen die Mitgliedstaaten Sprachkenntnissen von Einwanderern inzwischen mehr Bedeutung zu, und immer mehr Länder bieten spezielle Sprachkurse für gerade eingetroffene Einwanderer und Flüchtlinge an.

Der staatsbürgerlichen Schulung oder Orientierung für neue Einwanderer räumen die Mitgliedstaaten ebenfalls einen höheren Stellenwert ein. Behandelt werden Themen wie grundlegende Rechte und Pflichten, einschließlich der Gleichstellung von Männern und Frauen, sowie die grundlegenden Normen und Werte des Aufnahmelandes.

Die Teilnahme am politischen Entscheidungsprozess ist ein wichtiger förmlicher Schritt, um Ausländern ähnliche Rechte und Pflichten wie EU-Bürgern zu gewähren bzw. aufzuerlegen; die Mehrheit der 25 Mitgliedstaaten erkennen Einwanderern inzwischen ein gewisses Wahlrecht auf lokaler Ebene zu.

Einwanderer zählen zu den besonders von Armut und sozialer Ausgrenzung bedrohten Gruppen. Gleichwohl unternehmen viele Länder auch heute noch keine ernsthaften Anstrengungen, um die Ursachen dafür zu erforschen.

Eine Reihe von Mitgliedstaaten haben weiterhin Schwierigkeiten, Wohnraum zu bezahlbaren Preisen bereitzustellen und die negativen Folgen der Segregation und des Verfalls von Stadtteilen mit hohem Einwandereranteil zu bekämpfen.

Der Kampf gegen Diskriminierung und Rassismus ist in dem derzeitigen politischen Klima, in dem die Medien Vorurteile über Einwanderer verbreiten und die rechtsextremen Parteien in einigen Mitgliedstaaten immer größeren Zulauf haben, noch schwieriger geworden. Die Maßnahmen gegen Diskriminierung und Rassismus sind nicht immer mit den Integrationsstrategien der Mitgliedstaaten gekoppelt. Dass Handeln geboten ist, steht jedoch außer Frage.

Insgesamt lässt sich nur schwer sagen, ob bei der Entwicklung umfassender Integrationsstrategien auf einzelstaatlicher Ebene Fortschritte erzielt wurden. Indessen entwickeln mehrere Mitgliedstaaten zurzeit spezifische Integrationskurse oder -programme für Einwanderer und Flüchtlinge, und die Einsicht greift um sich, dass einwanderungspolitische Aspekte in alle politischen Maßnahmen einfließen und die Beteiligten durch größere Zusammenarbeit der nationalen, regionalen und lokalen Behörden sowie mit der Bürgergesellschaft mobilisiert werden müssen. Im Zusammenhang mit Einwanderung scheinen die meisten Mitgliedstaaten weder über Konzepte noch über Daten zu verfügen, die eine systematische Berücksichtigung der Gleichstellungsfrage erlauben.

6. FORTSCHRITTE BEI DER ENTWICKLUNG DER GEMEINSAMEN EINWANDERUNGSPOLITIK

6.1. Konsolidierung des EU-Rechtsrahmens

Seit 1999 hat die Kommission mehrere Richtlinien vorgeschlagen, um die Schaffung gleicher Bedingungen zwischen den Mitgliedstaaten zu ermöglichen und die Entwicklung einer gemeinsamen Einwanderungspolitik voranzutreiben. Angenommen wurden bereits die Richtlinie betreffend das Recht auf Familienzusammenführung [10], die Richtlinie betreffend die langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen [11] und die Richtlinie betreffend die Erteilung kurzfristiger Aufenthaltstitel für Opfer der Beihilfe zur illegalen Einwanderung und des Menschenhandels [12]. Über die Richtlinie zur Zulassung von Studenten wurde am 30. März 2004 politische Einigung erzielt. Die Richtlinie betreffend die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zum Zwecke der wissenschaftlichen Forschung und zwei Vorschläge für Empfehlungen des Rates zur Erleichterung der Zulassung von Drittstaatsangehörigen zum Zwecke der wissenschaftlichen Forschung [13] sollen in Kürze verabschiedet werden. Auch im Bereich der sozialen Sicherheit wurden Fortschritte erreicht: eine im Juni 2003 in Kraft getretene Verordnung [14] kommt Personen zugute, die in der EU Reisefreiheit genießen.

[10] Richtlinie 2003/86/EG des Rates vom 22.9.2003.

[11] Richtlinie 2003/109/EG des Rates vom 25.11.2003.

[12] Siehe KOM(2002) 71 vom 30.4.2004.

[13] KOM(2004) 178 vom 16.3.2004.

[14] Nr. 859/2003.

Über die Richtlinie betreffend die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zwecks Ausübung einer Erwerbstätigkeit, die im Jahre 2002 vorgelegt wurde, gelangte der Rat hingegen zu keiner Einigung. Angesichts der festgefahrenen Situation plant die Kommission im zweiten Halbjahr 2004 eine umfassende Konsultation zum Thema Wirtschaftsmigration.

Bei den im Jahre 2000 angenommenen Richtlinien zur Bekämpfung der Diskriminierung verzögert sich in vielen Mitgliedstaaten die Umsetzung in innerstaatliches Recht. Die Kommission überprüft gegenwärtig den Stand der Umsetzung und wird gegebenenfalls Maßnahmen ergreifen.

6.2. Koordinierung der EU-Maßnahmen und Erfahrungsaustausch

6.2.1. Die Nationalen Kontaktstellen für Integrationsfragen

Im Juni 2003 betonte der Europäische Rat von Thessaloniki, wie wichtig es sei, die Zusammenarbeit und den Informationsaustausch im Rahmen des Netzes der Nationalen Kontaktstellen für Integrationsfragen auszubauen, um insbesondere die relevanten Maßnahmen auf einzelstaatlicher und EU-Ebene stärker abzustimmen.

Zur Strukturierung des Informationsaustauschs beschlossen die Kontaktstellen, ein Handbuch über Integration für Praktiker und Entscheidungsträger zu erstellen. Zurzeit veranstalten die Mitgliedstaaten deshalb eine Reihe von Fachseminaren zum Austausch von Informationen und bewährten Verfahren mit Forschern und Vertretern der Zivilgesellschaft. Das Handbuch wird sowohl allgemeine Grundsätze als auch anhand konkreter Beispiele verdeutlichte konzeptionelle Empfehlungen für Integrationsmaßnahmen enthalten. Die erste Auflage wird für Herbst 2004 erwartet.

6.2.2. Die Europäische Beschäftigungsstrategie und die Strategie zur sozialen Eingliederung

Bei der Europäischen Beschäftigungsstrategie sind ebenfalls Fortschritte erkennbar. Im Juli 2003 wurden die überarbeiteten beschäftigungspolitischen Leitlinien angenommen, in denen Anstrengungen zur besseren Integration von Einwanderern in den Arbeitsmarkt gefordert werden und ein Ziel für die Verringerung der Kluft zwischen Unionsbürgern und Drittstaatsangehörigen genannt ist; in den Leitlinien wird die Rolle der Einwanderung als Faktor zur Behebung des aktuellen und künftigen Arbeitskräftemangels anerkannt, ferner werden Maßnahmen gefordert, die die Umwandlung von illegalen in legale Beschäftigungsverhältnisse ermöglichen. Das Europäische Portal zur beruflichen Mobilität [15] wurde gestartet, um Informationen über offene Stellen sowie über die Lebens- und Arbeitsbedingungen in der EU zu verbreiten. Die Kommission beabsichtigt, die Mitgliedstaaten dabei zu unterstützen, auch in Einwanderungsfragen voneinander zu lernen, und will dazu auf das bestehende Peer-Review-System zurückgreifen.

[15] Siehe http://europa.eu.int/eures

Im Rahmen der Strategie zur sozialen Eingliederung wurde in dem gemeinsamen Bericht 2003 hervorgehoben, dass dringend Anstrengungen zum Abbau der Armut von Einwanderern und ethnischen Minderheiten und zur Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung dieser Gruppen unternommen werden müssen. Dieses Ziel bildet einen der sechs Schwerpunkte der Strategie. Die Mitgliedstaaten werden in ihren nächsten Nationalen Aktionsplänen für soziale Eingliederung Bericht erstatten.

Die Mitteilung über Einwanderung, Integration und Beschäftigung war Gegenstand von Beratungen des Beschäftigungsausschusses und des Ausschusses für Sozialschutz, die Stellungnahmen zu diesem Thema verabschiedeten [16]. Der gemeinsame Beschäftigungsbericht und der gemeinsame Bericht über die soziale Eingliederung dürften bei der Überwachung der Fortschritte auf EU-Ebene hilfreich sein.

[16] Siehe Stellungnahmen des Beschäftigungsausschusses (http://europa.eu.int/comm/employment_social/ employment_strategy/opinions2003_en.htm) und des Ausschusses für Sozialschutz (http://europa.eu.int/comm/employment_social/social_protection_commitee/spc_opinions_en.htm).

6.2.3. Bildungspolitische Zusammenarbeit auf EU-Ebene

Im Rahmen der offenen Koordinierungsmethode auf dem Gebiet der allgemeinen und beruflichen Bildung haben die Arbeitsgruppen, die 2002/2003 für den Austausch bewährter Verfahren, die Entwicklung von Indikatoren und Benchmarks und Studienbesuche eingesetzt wurden, in ersten Ergebnissen Faktoren ermittelt, die Migranten den Zugang zu Möglichkeiten des lebenslangen Lernens verwehren. Sie formulierten außerdem mehrere spezifische Ziele im Hinblick auf die erfolgreiche Integration von Einwanderern in die wissensbasierte Wirtschaft und Gesellschaft. Ein Schwerpunkt der künftigen Arbeiten wird eine stärkere Berücksichtigung der Schwierigkeiten sein, mit denen Migranten im Bildungs- und Ausbildungswesen zu kämpfen haben. Diese Frage wird im Zwischenbericht 2004 über die Umsetzung der Lissabonner Strategie behandelt werden.

6.2.4. Bessere Information zur Migrationsproblematik.

In Übereinstimmung mit dem Aktionsplan zur Sammlung und Analyse von Gemeinschaftsstatistiken im Bereich Migration [17] erarbeitet die Kommission gegenwärtig den Vorschlag für eine Richtlinie zur Harmonisierung der Sammlung von Daten und Statistiken. Der erste Jahresbericht über Migration und Asyl wurde im April dieses Jahres vorgelegt [18].

[17] KOM(2003) 179 endg.

[18] Siehe Jahresbericht über Migration und Asyl http://europa.eu.int/comm/justice_home/index.htm

6.3. Finanzielle Unterstützung aus EU-Instrumenten

Mehrere Finanzierungsinstrumente der EU dienen zur Unterstützung der Integrationsanstrengungen der Mitgliedstaaten: die Strukturfonds, insbesondere in Form des Europäischen Sozialfonds (ESF), die Initiative EQUAL und die europäischen Aktionsprogramme auf den Gebieten Bildung, Beschäftigung und Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung und Diskriminierung. Bei den speziell auf die Bedürfnisse von Einwanderern ausgerichteten Gemeinschaftsinstrumenten ist in erster Linie der Europäische Flüchtlingsfonds zu nennen; außerdem wurde 2003 ein Pilotprojekt zur Förderung der Integration (INTI) gestartet, das speziell zur Unterstützung einschlägiger Maßnahmen eingesetzt wird. Mehr Informationen über EU-Finanzierungsinstrumente zur Förderung der Integration finden sich im Anhang (Abschnitt 5).

In ihrem Vorschlag für die neue Finanzielle Vorausschau 2007-2013 erwägt die Kommission als Teil des Ziels, die Unionsbürgerschaft mit konkretem Inhalt zu fuellen, im Rahmen des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts die finanzielle Unterstützung für eine gemeinsame Einwanderungspolitik, die eine wirksame Steuerung der zur Deckung des Arbeitsmarktbedarfs erforderlichen anhaltenden Migrationsströme gewährleistet. Dazu muss die Europäische Union in diesem Politikbereich Maßnahmen durchführen, um Anreize und Unterstützung für die Aktionen der Mitgliedstaaten zu gewähren, die darauf ausgerichtet sind, die Integration von im Hoheitsgebiet ansässigen Drittstaatsangehörigen zu fördern. Im dritten Bericht zur wirtschaftlichen und sozialen Kohäsion, der eine "neue Partnerschaft zur Kohäsion" vorschlägt, bekräftigt die Kommission die Notwendigkeit durch den ESF das Beschäftigungspotential von Personen zu erhöhen, die größere Schwierigkeiten beim Zugang zum Arbeitsmarkt gewärtigen müssen, wie etwa Zuwanderer. Ferner Solidarität ist eingefordert, um die Anstrengungen der Mitgliedstaaten zu fördern, Drittstaatsangehörigen mit unterschiedlichem kulturellen, religiösen, sprachlichen und ethnischen Hintergrund zu befähigen, sich niederzulassen und in allen Bereichen der Europäischen Gesellschaften aktiv teilzunehmen.

6.4. Dialog mit Drittländern und auf internationaler Ebene

Im Zuge der Intensivierung der Beziehungen zu den Herkunftsländern war die EU bestrebt, Migrationsfragen in ihre externen Maßnahmen und ihre Entwicklungspolitik einzubeziehen. [19] Migrationspolitische Aspekte sind stets Bestandteil des Dialogs zwischen der EG und zahlreichen Herkunfts- und Transitländern; außerdem wurde ein Programm zur finanziellen Zusammenarbeit entwickelt [20]. Dies ist in einem breiteren Kontext zu sehen, der der zunehmenden Bedeutung von Migrationsfragen auf der internationalen Agenda, u. a. bei der IAO und in der Globalen Migrationskommission der VN, Rechnung trägt.

[19] Siehe KOM(2002) 703.

[20] Siehe auch SEK(2003) 815 vom 9.7.2003.

7. SCHLUSSFOLGERUNGEN

Die Einwanderung wird bei der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der Europäischen Union weiterhin eine wichtige Rolle spielen. Vor dem Hintergrund der Überalterung und der Abnahme der Erwerbsbevölkerung ist der weitere Zustrom von Einwanderern wahrscheinlich, die zunehmend benötigt werden, um den Bedarf der erweiterten EU zu decken. Europa muss sich darauf vorbereiten.

Dies erfordert die Schaffung gleicher Bedingungen im Bereich der Konzepte für die Zulassung von Wirtschaftsmigranten in der gesamten EU, damit auf Engpässe bei den Arbeitskräften wirksam, transparent und kohärent reagiert werden kann. Da der Rat keine Einigung über die Richtlinie zur Einwanderung aus wirtschaftlichen Gründen erzielt hat, hofft die Kommission, dass das in Kürze geplante Grünbuch den Weg für ein neues einschlägiges EU-Rechtsinstrument ebnen wird.

Zulassungs- und Integrationsmaßnahmen sind untrennbar miteinander verbunden und sollten sich gegenseitig stärken. Was den Arbeitsmarkt anbelangt, muss auf der Ebene der Mitgliedstaaten weiter über die bestehenden Strukturen und Instrumente, insbesondere über die Möglichkeiten zur Ermittlung des Arbeitskräftemangels und zur Sicherung eines höheren Anteils von Einwanderern am Arbeitsmarkt nachgedacht werden. Die Kommission wird den Erfahrungsaustausch über diese Thematik im Rahmen der Europäischen Beschäftigungsstrategie unterstützen. Dazu hat sie ein neues und ehrgeiziges Programm für den Erfahrungsaustausch im Beschäftigungsausschuss vorgeschlagen, in dem diese Fragen behandelt werden. Das Gemeinschaftsprogramm für Beschäftigungsanreizmaßnahmen soll auch dazu genutzt werden, die Wissensbasis in Bezug auf die Integration auf dem Arbeitsmarkt zu verbessern. Dieser Bericht hat gezeigt, dass auch in Zukunft die Bewertung der Fähigkeiten und beruflichen Qualifikationen von Einwanderern wichtig sein wird, weil sie es ermöglicht, deren Potenzial vollständig zu nutzen. Ein großer Schritt wäre bereits getan, wenn die Anerkennung der Qualifikationen von Einwanderern nach denselben Kriterien wie bei der Anerkennung der von EU-Bürgern im Ausland erworbenen Qualifikationen erfolgen würde.

Die Mitgliedstaaten widmen inzwischen auch der Integration gerade eingereister Einwanderer größere Aufmerksamkeit und unternehmen Anstrengungen, um sicherzustellen, dass die Betreffenden die grundlegenden Normen und Werte des Aufnahmelandes verstehen und achten. Sie sind sich auch der vielfach unzureichenden Sprachkenntnisse bewusst, die ein großes Integrationshemmnis darstellen. Zwangsläufig verschließen sich die Mitgliedstaaten tendenziell der weiteren Wirtschaftsmigration, wenn sie die Neuankömmlinge nicht erfolgreich in die Gesellschaft integrieren können. In migrationspolitischen Diskussionen wiesen Drittlandsvertreter unter anderem auf den Bedarf an gezielten Integrationsmaßnahmen hin. Die Stärkung und Entwicklung von Politikinstrumenten, die eine bessere Integration von Drittstaatsangehörigen ermöglichen, sowie Fortschritte bei der Zulassungspolitik sind somit geboten. Die Vorbereitenden Maßnahmen im Rahmen von INTI, die neue Ideen sowie den Austausch bewährter Verfahren und die Ermittlung von Prioritäten ermöglichen, tragen ebenfalls zu spezifischen Integrationsmaßnahmen für Drittstaatsangehörige bei.

Aber auch die Integration der bereits in der EU lebenden Einwanderer ist unzureichend. Abhilfe ist zu schaffen durch umfassende Integrationskonzepte, die sowohl spezifische Programme als auch die systematische Berücksichtigung der Einwanderungsproblematik vorsehen; das heißt, dass bei allen relevanten Konzepten und Maßnahmen auf nationaler und auf EU-Ebene allen einwanderungsrelevanten Fragen dynamisch und unvoreingenommen Rechnung getragen werden muss. Eins der Ziele des Jahresberichts über Migration und Integration ist, dass die Bedürfnisse der Einwanderer in allen sie betreffenden Maßnahmen ordnungsgemäß berücksichtigt werden; dem Rat wird über die Fortschritte Bericht erstattet. Dieser erste Bericht zeigt, dass die Einbeziehung von einwanderungsspezifischen Fragen in mehreren wichtigen Politikbereichen nur langsam vonstatten geht, und daher weitere Anstrengungen zur Entwicklung effizienter Maßnahmen unternommen werden müssen.

Gleichwohl wurden seit der Annahme der Mitteilung über Einwanderung, Integration und Beschäftigung auf EU-Ebene als Teil der Europäischen Beschäftigungsstrategie und insbesondere im Rahmen des Prozesses der sozialen Eingliederung verschiedene Verpflichtungen eingegangen. Einige positive Tendenzen sind auf einzelstaatlicher Ebene erkennbar. Die Mehrzahl dieser Verpflichtungen müssen allerdings noch in die Praxis umgesetzt werden; es werden nur begrenzt Ziele festgelegt. Um besser verfolgen zu können, welche Auswirkungen die Maßnahmen für Einwanderer haben, müssen auf Gemeinschaftsebene unbedingt systematischer vergleichbare Informationen und Daten gesammelt werden. Die Kommission wird mit besonderer Aufmerksamkeit prüfen, welche Fortschritte die Mitgliedstaaten in den nächsten Nationalen Aktionsplänen für Beschäftigung und für soziale Eingliederung vorweisen werden. Der Erfahrungsaustausch der Nationalen Kontaktstellen für Integrationsfragen wird ebenfalls dazu beitragen, dass Einwanderungsbelange ordnungsgemäß auf nationaler und EU-Ebene berücksichtigt werden, und wird ein Anstoß für die Entwicklung bewährter Verfahren sein, die auf die Besonderheiten der Zielgruppen zugeschnitten sind. Da die Notwendigkeit der Integration von Migranten anerkannt ist und die Gemeinschaft die Unterstützung entsprechender Maßnahmen als vorrangige Aufgabe sieht, ist eine bessere Information über die Verwendung der Mittel zur Integrationsförderung wichtig.

Fortschritte sind nur erreichbar, wenn der Dialog mit Migrantenorganisationen intensiviert wird. Dieser Dialog verschiedener Bevölkerungsgruppen muss auf der Grundlage gegenseitigen Vertrauens stattfinden und ist eine entscheidende Voraussetzung für die Unterstützung der Integration von Migranten und die Sicherung des sozialen Zusammenhalts. Auf EU-Ebene befürwortet die Kommission nachdrücklich die aktive Teilnahme der Einwanderer an der Debatte. Wie dieser Bericht zeigt, werden Integrationsmaßnahmen sowie religiöse und kulturelle Aspekte für die meisten Mitgliedstaaten große Herausforderungen bleiben. Zur Stärkung des Dialogs mit Migrantenorganisationen und als Mittel zur Überwindung von Vorurteilen, Unwissenheit und Intoleranz ebenso wie von religiösem Extremismus in der EU räumt die Kommission der Zusammenarbeit und dem Aufbau von Netzen im Rahmen der vorbereitenden Maßnahmen (INTI) für 2005 eine Vorrangstellung ein.

Ein weiteres wichtiges Thema ist die zunehmende Bevölkerungsvielfalt in europäischen Städten, die viele Mitgliedstaaten weiterhin vor Schwierigkeiten stellt. Ein intensiverer Austausch von Erfahrungen und beispielhaften Verfahren auf EU-Ebene, insbesondere im Rahmen der Strategie für soziale Eingliederung, ist erforderlich. Die Kommission wird auch den Nationalen Kontaktstellen für Integrationsfragen vorschlagen, diese Frage in ihr Arbeitsprogramm aufzunehmen.

Die Aufstellung eines gemeinsamen Rechtsrahmens mit den Rechten und Pflichten von Drittstaatsangehörigen untermauert den von der EU verfolgten Ansatz zur Integration von Einwanderern. Die Kommission wird die Umsetzung der bereits angenommenen diesbezüglichen EU-Richtlinien sorgfältig überwachen. Dabei wird sie auch das Niveau der Drittstaatsangehörigen zuerkannten politischen Rechte überprüfen.

Der Rechtsrahmen und das vorstehend beschriebene politische Instrumentarium sind wichtige Bestandteile der praktischen Umsetzung von Integrationsmaßnahmen. Jedoch bedarf es hinsichtlich der Ziele, die mit diesen Maßnahmen erreicht werden sollen, größerer Kohärenz. Der Europäische Rat von Thessaloniki hat betont, wie wichtig es sei, einen gemeinsamen europäischen Rahmen zu erarbeiten, in dem die Mitgliedstaaten ihre Politik entwickeln, und die Festlegung gemeinsamer grundlegender Prinzipien erwogen, um die Entwicklung dieses Rahmens zu beschleunigen. Die Kommission wird die erforderlichen Vorschläge für diese gemeinsamen Prinzipien unterbreiten, die eine Grundlage für die in den betreffenden Politikbereichen anzustrebenden Ziele bilden können.

Die Nationalen Kontaktstellen für Integrationsfragensfragen können hierbei eine wichtige Rolle spielen, indem sie mithelfen, die in verschiedenen Politikfeldern erzielten Fortschritte zu überwachen und sicherzustellen, dass sich die Maßnahmen der Mitgliedstaaten und der EU gegenseitig verstärken. Ausgehend von den bei der Erstellung des Integrationshandbuchs gesammelten Erfahrungen sollen diese Stellen auch eine Reihe vorrangiger Gebiete nennen und Empfehlungen für die weitere Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten abgeben. Im Lichte dieser Entwicklungen und zur Stärkung des europäischen Rahmens für Integration bereits vor dem Inkrafttreten des Verfassungsvertrags wird die Kommission prüfen, ob es zweckmäßig wäre, eine förmlichere Grundlage für den künftigen Erfahrungsaustausch über Integrationsfragen zu schaffen, ohne der Europäischen Beschäftigungsstrategie und der Europäischen Strategie für soziale Eingliederung Abbruch zu tun.

ANNEX

1. Migration trends in EU-25

In 2002 only Latvia, Lithuania and Poland showed a negative crude net migration rate [21]. Especially in countries like Germany, Greece, Italy, Slovenia and Slovak Republic, which are experiencing negative natural growth, migration makes an important contribution to population increase. Despite a positive migration rate, the Czech Republic, Estonia and Hungary are experiencing a population decline due to high negative natural increases.

[21] Comparable immigration and emigration data are not available for all countries, meaning that it is impossible to calculate net migration directly by subtracting emigration from immigration. Net migration is instead estimated here as the change in population that cannot be attributed to natural change (births minus deaths). Net migration figures give an indication of the importance of migration as a component of population change, but do not provide clear information about the size of the separate immigration and emigration flows. For example, low positive net migration could indicate high emigration but even higher immigration, or equally, zero emigration and low immigration.

In 2002, the annual crude net migration rate was 2.8 per 1 000 population in EU-25. Estimates show that during the period 1990-2002, these rates were generally positive in the EU-15 and often negative in some of the new Member States. These estimates, which give an indication of the role of migration in population change, show that, on the whole, there were more immigrants coming into the EU-15 than emigrants going out and that the reverse was true for most of the acceding countries.

To get a full understanding of migration trends it would be interesting to look at the total number of third-country nationals recorded as legally residing in EU-25. The total number of third-country nationals living in the 15 Member States [22] in 2001 was estimated to be 14.3 million, the equivalent of 3.8% of the total population. Unfortunately figures for third-country nationals living in all 25 countries are not available. However the total number of non-nationals [23] living in the 25 countries is known although there is no data for 2001 for France, Ireland, United Kingdom, Cyprus, Estonia, Malta, Poland and the Slovak Republic and this is why the number of non-nationals only amounts to 15 million, which is equivalent of 5.0% of the total population. Belgium, Germany and Austria have sizeable non-national populations (around 9%). Next come Greece and Sweden with respectively about 7.0% and 5.5%. Luxembourg is an unusual case with non-nationals accounting for just over one-third and a quarter of the population. It should be noted that differences between countries in terms of non-national populations partly reflect differences in national legislation on the acquisition of citizenship.

[22] Source:Eurostat (data from UK are estimates from previously published UK figure).

[23] Non-nationals includes both third country nationals and other EU-country nationals living in another EU Member State.

Among the non-nationals, around one-third are citizens of another EU-25 Member State and the remaining two-thirds (9 million people) are third country nationals. Belgium and Luxembourg are the only countries where other EU-25 nationals outnumber third country nationals. In 2001 the largest group of third country nationals living in the Union was Turkish citizens (around 2.4 million of whom 2.0 million in Germany).

Sweden, The Netherlands and Denmark have the highest ratio of non-nationals acquiring citizenship [24]. Luxembourg and Greece show the lowest relative numbers. In these countries there were fewer than 5 cases of newly acquired citizenship per 1,000 non-nationals in the country. Compared with 1990, in almost every country the ratio of the number of people acquiring citizenship to the non-national population has increased.

[24] Eurostat, Statistics in Focus, Population and Living Conditions, Theme 3 - 3-2004.

During 2001, excluding seasonal employment, the majority of residence permits in the EU-countries who supplied data, were granted for the purposes of family formation, employment or study. Within these categories, the reasons for granting residence permits can vary dramatically between Member States, some granting the majority of permits for reasons of family formation, whilst others almost exclusively for employment purposes. For instance in Sweden, over 70% of residence permits were granted for purposes of family formation/reunification. In Belgium and Denmark this was the reason in over 50% of cases and in Austria, Finland, France and Italy it applied to between 20% and 30% of cases. In Germany and Spain, a residence permit was granted for employment purposes in over 80% of cases and in Italy, in over 50% of cases. Looking at the EU overall, nearly 40% of all residence permits were granted for the purpose of employment whereas 30% were granted for the purpose of family reunion.

A lack of complete and comparable data hampers the analysis of migration and caution should be taken. Being foreign born is not necessary an indicator of being an immigrant from another country. The statistics on net immigrant flows most likely underestimate the real level of migration due to movements of illegal or clandestine immigrants. Illegal immigration flows are obviously not included in official statistics and can only be estimated with difficulty. Furthermore, emigration flows are not well recorded and there are no data on outflows of immigrants from the labour market in most countries and on changes of "category", such as the number of immigrants or of third country nationals who stop working, retire, are naturalised or return to their country of origin.

In the context of the enlarged EU, it is important not to confuse immigration by third-country nationals and internal mobility of EU citizens, including those from the new Member States. While the income gap between the new Member States and the EU-15 is likely to diminish to some extent over the transition period, the basic incentives to migrate will - in all likelihood - not be fundamentally different from now. Therefore, the economic rationale for maintaining restrictions on the free movement of workers after accession may be weaker than often assumed [25]. Applying temporary curbs on labour mobility from the new Member States will only distribute inflows over a longer period of time, delay the overall movement of workers and may introduce "biased" destination patterns of flows into the EU-15, with the risk of distorting mobility on a more permanent basis. A study [26] for the Commission came to a similar conclusion concerning the transition periods and confirmed previous research that flows of workers following enlargement will be fairly moderate. The enlargement of the Union is therefore not expected to have a major impact on the future need for immigration.

[25] Virtually all old Member States have maintained restrictions on access to their labour market, at least for the first two years following accession.

[26] German Institute for Economic Research, Potential Migration from Central and Eastern Europe in the EU 15 - An Update; DG EMPL, October 2003.

2. migrants in the labour market and Economic and public finance aspects of immigration

Migration helps to sustain employment growth

Between 1997 and 2002 the number of people employed [27] in the EU-15 increased by about 12 million, out of which 9.5 million were EU-nationals and more than 2.5 million, third-country nationals. While the share of third-country nationals in total employment was 3,6% in 2002, they contributed to employment growth by 22%. In 1997, the employment rates of EU-nationals already stood at 79% for the medium skilled and at 87.5% for the high skilled in 2002 they had further risen to 81.6% and 89% respectively, and thereby reaching levels difficult to increase any further. A similar development is seen among third-country nationals. The number of medium skilled increased by 50% and that of high skilled doubled, amounting to more than 60% of the total increase in their employment. This reflects not only the well know fact that migrant labour strongly reacts to cyclical variations in economic activity but also migrants labours over proportional contribution is sustaining employment over a 5-year period, which is characterised predominantly by solid economic and strong employment growth. The situation for the low skilled is somewhat different, with more modest increases in both groups but still stronger for third-country nationals than for EU-nationals.

[27] Defined as the number of people employed in the working age population (15-64) in the Community Labour Force Survey.

Given the extremely high levels of employment already reached by skilled EU-nationals, third countries' labour is increasingly appearing as a major potential, which can be tapped to respond to the growing demand for skilled labour while continuing to respond to the demand for low skilled labour.

An unused employment potential among third-country nationals [28]

[28] This section highlight the key findings form "Employment in Europe 2003", where the Commission analysed this important issue in detail.

Over the last decade third-country nationals' unemployment has remained higher than EU-nationals', more than twice as high in a majority of Member States. Third-country nationals have also much lower employment rates than EU-nationals (by 14 percentage points lower in 2002), in particular in the prime-age group (by 20 percentage points lower) and for the high skilled. The gap is on average wider for women than for men, within all working age groups.

Migrants workers are not only concentrated in a few sectors, but within them, in the lower skilled segments. "Education", "care" and "health" progressively emerge as new sectors of employment, notably for newly arrived migrants while young people of foreign origin tend to be increasingly working in jobs with a "national profile" [29]. Whether these changes mean a better starting point for migrants' longer term integration in the labour market is questionable as they still tend to remain concentrated in low quality service jobs offering little room in terms of adaptability and mobility.

[29] OECD, "Trends in international migrations", 2003, part I

Educational attainments remain lower also for the younger generations. In 2002, at 35%, the share of the 18-24 year olds having lower secondary education or less and being not in further education and training was twice as high for third-country nationals than for EU nationals. More than 60% of third-country nationals aged 15-24, were low skilled and 5% highly skilled compared with 46% and 8.5% for EU-nationals. Improving migrants' integration in the labour market requires breaking the vicious circle of a low skill level giving access to sectors and jobs, which in turn, offer poor chances of improving their skills.

Although newly arrived third country migrants tend on average to have a higher skill level than those established for several years in the EU, their activity rates are lower and their unemployment rates higher than for longer established immigrants. At 45%, the employment rate of immigrants who arrived in 2001 was nearly 20 points below that of those who arrived 10 years before.

Differences in employment performances of third country nationals seem to be strongly related to the country of origin, for women in particular

The employment rate of migrants from African countries and Turkey is dramatically lower than for EU-nationals whatever the skill level and the gap is more marked for women. This is not the case for migrants from Balkan countries, whose employment rates are at or over EU-nationals' levels both for men and women. Differences appear however less marked when considering country of birth instead of nationality as shown by result of recent research conducted for the Commission.

The situation of migrants in the labour market in the new Member States

Community Labour Force Survey data are not robust enough to provide a comprehensive picture of migrants' employment in the new Member States. Available information for Slovenia, the Czech Republic, Poland and Slovakia [30] relates to the situation before accession and considers both EU and third country nationals workers as migrant workers and it only allows for rough estimates based on the number of work permits and trade licenses delivered [31]. In the new Member States, the great majority of migrant workers come from neighbouring countries, including the former USSR and the Balkans. In Slovenia, 93% of the foreign workers come from former Yugoslavia. Foreign workers from Ukraine, Belarus and the Russian Federation represent the majority in Poland and between 27 and 36% in the Czech Republic. Both countries have also a sizeable share of migrant workers from Asian countries, notably Vietnam.

[30] "Migration Trends in selected EU Applicant Countries", International Organisation for Migration, Vienna, 2004.

[31] In Poland the number of work permits fluctuated between 15,300 and 17,800 per year between 1997 and 2002, in Slovenia between 34,000 and 40,000. In the Czech Republic, the total number of work permits declined from 130,767 in 1997 to 103,652 in 2001, but adding trade licenses the number of migrant workers can be estimated at around 167,600 in 2001. In Slovakia around 9,000 non national citizens were officially working in 2002.

Migration trends are changing in the new Member States and, as in old EU countries, migrant labour plays a part in adjusting for labour and skill shortages provided the immigrants are integrated in the labour market. In Cyprus, labour market adjustments rely heavily on migrants employed on a temporary basis, in particular in "hotels and restaurants" and in "private households" who represented 10.2% of the employed workforce in 2002 [32]. In Central and Eastern European new Member States, migrants from EU-15 represent a marginal share of migrant workers (around 2.5% in the Czech Republic, for example) but helped by responding to the demand for new skills led by the economic transformation. They are generally high skilled, employed in managerial and professional occupations on a temporary basis and concentrated in big cities. Migrants from Central and Eastern Europe and the Balkans, on the other hand, work mainly in industry (textile and food in particular), construction and agriculture in manual, unskilled jobs or, in the case of women, as domestic helpers, carers for children and elderly people. Traditionally, migrants from Asia have been mainly entrepreneurs, running small family businesses, notably in the retail and textile industries.

[32] Supporting document SEC (2003)1361 to Commission Communication "Progress in implementing the Joint assessment Papers on employment policies in acceding countries" COM (2003) 663 final.

Economic and public finance aspects of immigration [33]

[33] This section is largely based on a note prepared by Commission services for the Economic Policy Committee, "Economic aspects of immigration", ECFIN/361/03 en.

Economic theory is relatively optimistic with respect to the economic impact of immigration, suggesting overall welfare gains. Immigrant workers can improve the allocation of workers to firms and may ease labour shortages in areas in which natives do not want to work. As they tend to be more responsive than local workers to labour market conditions, immigrant workers may help to smooth the adjustment of labour markets to regional differences or shocks. Moreover, the increase in human capital from immigration contributes to long-term growth, in addition to the purely quantitative impact of increases in the labour force.

A large part of the gains accrue to the immigrants themselves (and to their families in the source countries receiving remittances), but most studies find a small "immigration surplus" for the native population as well. However, the distributional impact tends to be significant, as costs and benefits are not evenly distributed among the resident population. Studies typically show complementarities between skilled domestic workers and unskilled migrants and some, although weak, substitution between unskilled migrants and domestic workers. In cases of a rapid increase in labour supply not matched by an increase in the capital stock, additional migration could thus lead to income redistribution from native workers to capital-owners, with unskilled labour probably having to shoulder a major share of the burden. Thus, a shift towards a better balanced skill-mix of migrants should be conducive to alleviating distributional concerns. Moreover, additional migration may well be accompanied by additional capital investment over the medium term, particularly if migration reduces supply barriers to economic activity such as labour or skill shortages.

The Communication on immigration, integration and employment concluded that while using immigration to fully compensate for the impact of demographic ageing on the labour market is not a realistic option, increased immigration flows are not only likely but necessary. The existing literature confirms that migration can contribute to mitigating the ageing process significantly if migration rates remain at their historical levels or increase further, without being a solution to ageing populations. In fact, the level of net migration required in order to maintain the old-age dependency ratio at its 2000 level would entail enormous increases of inflows relative to current levels. The EUROSTAT demographic scenario used as a basis for the projections of public expenditure on pensions and health care already assumes significant net in-migration of some 30 million in total until 2050. Thus even somewhat higher net immigration would not dispense policy makers from implementing the EU's internal structural reform agenda to cope with the impact of ageing populations. In particular, in all Member States timely preparations to tackle the budgetary implications of ageing will have to rely on the three-pronged strategy of raising employment rates, reducing public debt, and reforming pension systems [34].

[34] Joint Report on pensions.

An important element in the public debate over immigration has been the impact on public finances. Indeed, several recent studies have shown that welfare dependency ratios of migrants have increased in some countries in absolute terms and relative to the native population [35]. Basically, the higher probability of migrant households relative to native households to depend on social welfare programmes is a result of their human capital and other socio-economic characteristics, with lower education, a lower age of the household head and a higher number of children being the prime factors. Typically, after controlling for these "observable" characteristics, there remains only a small part of "residual" welfare dependency of migrants over and above those of natives. Moreover, these studies find somewhat stronger tendencies for migrants to stop depending on welfare assistance than in the US. Welfare usage of non-humanitarian migrants seems to be at least in some cases well below that of humanitarian migrants, and non-humanitarian migrants tend to stop depending on welfare more rapidly than other migrants. Thus, part of the increase in welfare dependency of migrants can be traced back to higher numbers of asylum seekers and refugees, who are not, or only under restrictive conditions, permitted to work.

[35] A number of studies focus on Germany; some recent evidence is available for Sweden, the Netherlands and Denmark.

3. OVERVIEW AND BROAD TRENDS IN NATIONAL POLICIES ON INTEGRATION

The definition and content of integration policies differ widely in terms of scope, target groups and actors. Some Member States are combining both actions targeted specifically on migrants and a mainstreaming approach; others have a less comprehensive, more fragmented strategy, which is often project-based. For long-term resident immigrants, ethnic or national minorities and asylum seekers, the policies carried out differ significantly from one Member State to another [36]. For newly arrived immigrants and refugees, policies are more similar and are generally based on national introduction programmes consisting of three main components: language tuition, civic orientation and education, and professional labour market training.

[36] See European Commission, COM(2003)336 Annex 1 Synthesis report on national integration policies.

The actors involved in developing integration policies vary a lot across Member States. When a mainstream approach prevails, public actors responsible for integration policies are less identifiable, with an overall responsibility often given to the Ministry for Home Affairs and/or for Social Affairs. Authorities in charge of policies for specific target groups are more visible. Integration strategies are defined at national level but often implemented by regional and local authorities. Some countries try to involve social partners while others rely mainly on NGOs.

The diversity of approaches and actors reflects different policy priorities, as well as the specific history and patterns of migration flows within each country. As several Member States have recently changed from being emigration countries to immigration countries, the need for comprehensive integration strategies has increasingly been recognised. This is, for instance, the case of many new Member States, where emphasis has long been put on addressing minority issues, rather than on integrating newcomers.

Member States have committed themselves to significantly reduce the unemployment gaps between non-EU and EU nationals.

Lacking a job is often perceived as the most important barrier to integration and promoting immigrant participation in the labour market is identified as a central policy priority. This is echoed by the vast majority of the National Contact Points on Integration who identify lack of access to employment as being the greatest barrier to integration and thus the most important political priority within national integration policies. Under the European Employment Strategy, Member States are called upon to promote the integration of and combat discrimination against immigrants and ethnic minorities in the labour market. In particular, Member States are committed to significantly reduce the unemployment gaps between non-EU and EU nationals by 2010, according to national targets. Skills gaps and discrimination certainly play a role. Lack of language skills and difficulties regarding recognition of professional skills and qualifications are also important barriers. The analysis of the National Action Plans for Employment for 2003/2004 shows some promising policy developments. A growing number of Member States (BE, DK, FR, PT, SE) are taking measures to improve the recognition of qualifications and competences of migrants obtained outside the EU. Special efforts are being carried out to improve job guidance and job counselling for migrants. For instance, the French public employment service has nominated officials in charge of the coordination of the reception of migrants in order to facilitate their access to employment services. In Belgium, regional public employment service also provides information about the rights of job seekers when confronted with discrimination. The potential of migrants to establish themselves as entrepreneurs is also increasingly recognised. In Germany, for example, several measures are developed to attract more foreign workers to start their own business by better counselling, improved information and targeted public relation measures.

However, little progress is seen in a number of other policy areas. Targets reflecting the one agreed at EU level have not been set at national level, except for the Netherlands, France, Denmark and Ireland. The Netherlands for example has committed itself to raising the employment rate of ethnic minorities to 54% by 2005 whereas Denmark has set a target of having a minimum of 3.5% of people from a migrant origin in the public sector. Although anti-discrimination measures in the workplace are considered crucial, not all Member States seem to give the necessary importance to this issue. The involvement and the commitment of the social partners are increasing but still limited. The evaluation of the effectiveness of policies is scarce. A counter-example is Sweden, which has recently appointed officials to review the effectiveness of reception and induction schemes for immigrants and refugees. Finally, many occupations remain inaccessible for non-EU nationals on the ground of nationality shifted recently its policy by authorising non-EU nationals to access occupations in the civil service.

Language tuition for newly arrived immigrants is gaining in importance

Some immigrants are highly educated and already speak the language of their host country. Immigrants bring with them a language resource which the EU needs to capitalise on and their language and intercultural skills may well be better than those of their hosts. Language skills and the improvement of the educational attainment are, however, identified as key challenges, not just to ensure integration in the labour market, but to integrate into society at large. Poor language skills are not only influenced by learning abilities and the lack of interaction with the host society, but are perhaps also a result of shortage of financial resources [37]. Generally Member States seem to be focussing more on immigrant' language abilities and an increasing number of countries are providing specific language tuition for newly arrived immigrants and refugees. Germany for instance is proposing 600 hours of language training in their anticipated national integration programme. At the same time the focus has increased in some countries on the responsibility of the immigrant to integrate and learn the language of the host society. In the Netherlands an increased responsibility on the newcomers for his or her integration is envisaged by placing the cost of the introduction programme on the newcomer and requiring an integration exam.

[37] Currently there are no specific Community measures to fund language courses for individual migrants as the responsibility for the organisation of education and training systems rests with Member States. There are however projects under the Socrates and Leonardo da Vinci, which seek to encourage sharing of experiences and good practice in the teaching of immigrants.

The provision of civic education to new immigrants is growing

Confusion and ignorance surrounding immigration, social and cultural issues is widespread, as highlighted by the on-going discussions in several Member States on the wearing of cultural and religious symbols. These difficulties are also echoed by Member States which have highlighted the increasing need for providing civic education or orientation to new immigrants, such as information about fundamental rights and obligations, including equality of men and women, basic norms and the core values of the host society. Such efforts could be seen as an increased recognition of the need for developing and implementing a holistic approach to integration, which should include measures to facilitate civic, cultural and political participation. Member States still have difficulty in achieving the delicate balance between on the one hand the adaptation from migrants and on the other hand the changes required in society.

Some progress in granting political rights to immigrants at local level

Participation in the political decision-making process is certainly an important formal step to granting foreigners similar rights and obligations as EU-nationals. Participation in political life has been and is currently under discussion in some Member States. Belgium and Luxembourg for example have recently adopted new legislation granting the right to vote to foreign residents under certain conditions. The majority of both new and old Member States have now granted some level of electoral rights to immigrant at the local level and with the forthcoming transposition of the Directive concerning the status of third-country nationals who are long-term residents [38], there will be an opportunity for the remaining Member States to consider granting more political rights to immigrants. The European Parliament considers that Member States should ensure the right to vote in local and European elections, but has emphasised that civic citizenship implies more than that, including ensuring that citizenship requirements are non-discriminatory [39].

[38] Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003. Deadline for transposition into national law is 23 January 2006 cf. art. 26.

[39] Report on the Communication from the Commission on immigration, integration and employment from the European Parliament, 1 December 2003, A5-0445/2003.

Making a drive to reduce the risks of poverty and social exclusion is a critical challenge

Under the European common objectives to combat poverty and social exclusion adopted in December 2002 emphasis was placed on the need to tackle the specific social risks experienced by immigrants. An analysis of the National Action Plans for Social Inclusion for 2003-2005 [40] shows that a more determined action is needed. While Member States identify immigrants among those particularly at risk of poverty and social exclusion, many countries still fail to provide in-depth analysis of the factors leading to this situation. Little attention is given to promoting access to resources, rights, goods and services, in particular to appropriate healthcare.

[40] See 2003 Joint Inclusion Report, as well as national action plans for social inclusion on http://europa.eu.int/comm/employment_social/news/2001/jun/napsincl2001_en.html

... and access to affordable housing is a particular problem

The urban settlement and housing of immigrants, in particular, are still causing difficulties. A number of Member States are struggling to provide affordable housing and to address the negative consequences of segregation and deprived urban areas, where immigrants tend to be over-represented. Some Member States are introducing new approaches to overcome this problem by linking admission and housing policies. Italy, for example, has decided to introduce a new system where the employer has to guarantee housing under a "contract of stay for work".

Fighting discrimination must be stepped-up

The fight against discrimination and racism has been rendered even more complex in the recent political climate, with the sometimes negative stereotyping of immigrants in the media and the rise in support for far-right political parties in some Member States. Specific actions to promote the integration of immigrants must be complemented by measures to tackle discriminatory barriers. Policies to combat discrimination and racism are not always connected to the integration strategies pursued by the Member States. There is, however, a clear recognition of the need to act. Most EU citizens acknowledge that members of ethnic minorities would stand less chance of getting a job or training, even with the same level of qualifications as other candidates, and more than 80% of EU citizens believe that it is wrong to treat people differently on the basis of their racial or ethnic origin [41]. The transposition of the 2000 EU legislation banning discrimination on grounds of racial or ethnic origin in employment and beyond [42] has acted as a catalyst for progress by forbidding discriminatory attitudes, behaviour and practices and establishing in each Member State specialised bodies responsible for promoting equality and combating racial discrimination, which are now becoming operational.

[41] See Eurobarometer survey on Discrimination in Europe published by the Commission in June 2003.

[42] Council Directive 2000/43/EC.

4. Overview of financial instruments and their contribution to integration of immigrants

Several EU financial instruments and initiatives contribute to the integration efforts of the Member States. Financial support is available through the Structural Funds, and from the European Social Fund (ESF) in particular. Some of the activities supported under the five ESF priorities have relevance for the integration of immigrants although it is difficult to quantify their contribution as such at EU level since the ESF programmes do not have a target group approach and legally resident third-country nationals are eligible for ESF funding on the same footing as EU nationals. Over 2000-2006, the ESF will spend some EUR 12.5 billion (20 % of the budget for the period) under the policy field addressed at promoting equal opportunities for all in accessing the labour market. As an example [43] of support for immigrants, projects and measures have been identified in the programming documents of a number of Member States (BE, LU, FR, ES, EL, NL) amounting to EUR 260 million. The activities include counselling, training, guidance, employment support and measures to facilitate labour market integration. Another example is the Objective 3 Community Support framework for UK, with an ESF allocation of more than EUR 4 billon, under which ethnic minorities and refugees represent 28% of the beneficiaries of active labour market measures.

[43] The following examples only illustrate the type of support provided by ESF to third country nationals. A more global and accurate overview of the support could only be provided after requesting and obtaining from Member States more detailed information of their respective Programmes.

The European action programmes in the field of education also have relevance for the integration of immigrants. The Grundtvig actions, under the Socrates programme, aiming at making lifelong learning opportunities more widely available to citizens in Europe, have supported a number of projects addressing the learning needs of immigrant communities so as to secure their fuller participation in civil society and more effective access to, and progress within, the labour market. In 2003, 28% of the projects supported by Grundtvig related to the education of migrants (as primary or indirect beneficiaries) and refugees. Migrants' children is also an overall priority for Comenius. 17% of the projects in the period 2000-2003 supported at Community level where targeted specifically at migrants children. The Leonardo da Vinci programme, implementing the EU's vocational training policy, also supported in 2001 and 2002 a number of projects, which have migrants and refugees among their beneficiaries.

Across the EU, transnational exchanges have developed within the framework of the EQUAL initiative and of the European action programmes in the field of employment, to combat social exclusion and to combat discrimination, which all include activities of relevance to the integration of immigrants. Under the EQUAL [44]initiative an amount of EUR 225 million supports partnership projects related to the integration of disadvantaged groups in the labour market. The beneficiaries include certain categories of migrants and a number of projects are dedicated to asylum-seekers. Under the various programmes, several studies and "peer review" activities are planned or on-going, for instance on the contribution of immigration to labour supply and the impact of different immigration patterns on employment and growth, on the integration of immigrants into the labour market, on policies to involve social partners in the integration of migrants, on urban issues and access to housing by immigrants and ethnic minorities.

[44] See http://europa.eu.int/comm/employment_social/equal/index_en.html; http://europa.eu.int/comm/employment_social/incentive_measures/index_en.htm; http://europa.eu.int/comm/employment_social/soc-prot/soc-incl/ex_prog_en.htm; http://europa.eu.int/comm/employment_social/fundamental_rights/index_en.htm

Due to the significant impact of immigration on entrepreneurship and the importance of business creation by immigrants as a means to integration, the Entrepreneurship Action Plan [45] has targeted support for immigrant entrepreneurs as one of its key actions for 2004. The action aims to facilitate exchange of good practices between Member States in accordance with the open method of co-ordination.

[45] COM (2004) 70 final.

With respect to specific instruments targeted towards immigrants the European Refugee Fund is the European Community's main instrument supporting the implementation of a common asylum policy. In 2003, Member States allocated 25% of their appropriation under the European Refugee Fund to support the integration of refugees covering activities at national level in particular to provide social assistance in areas such as housing, means of subsistence and health care or to enable beneficiaries to adjust to the society of the Member State or to provide for themselves. A number of important projects have been implemented aiming at empowering refugees through community-based social support, family support, and support for the maintenance of the native culture of refugees. Projects are also being implemented to promote pathways to socio-economic integration through language teaching, vocational orientation and training, job searches and job creation. In February 2004, the Commission presented a proposal for the establishment of the second phase of the European Refugee Fund for the period 2005-2010.

A new pilot project on integration (INTI) was launched in 2003 with a view to specifically support networks and the transferral of information and good practices between Member States, regional and local authorities and other stakeholders on policies for the integration of immigrants. Fourteen projects involving the establishment of networks, conferences, research and the development of innovative approaches have been selected for funding and are now being implemented.

In addition, the Council adopted in December 2003 a proposal from the Commission for the establishment of a cooperation programme (ARENEAS) with third countries aiming at providing specific and complementary assistance to them in order to support their efforts in better managing migratory flows in all their dimensions. It provides for a global envelope of EUR 250 million for the period 2004-2008.