Zusammenfassung Seit dem Beitritt Rumäniens zur EU im Jahr 2007 begleitet die Kommission die rumänischen Reformen in den Bereichen Justiz und Korruptionsbekämpfung im Rahmen des Kooperations- und Kontrollverfahrens (CVM), das sie als wichtigen Rahmen für Fortschritte beim Erreichen der Vorgaben sieht. Im Jahr 2020 hat die rumänische Regierung erneut ihren Willen bekräftigt, nach den Rückschlägen in der Zeit zwischen 2017 und 2019 den im Bereich der Justizreform eingeschlagenen Weg fortzusetzen. Dies führte zu einem deutlichen Rückgang der Spannungen mit der Justiz. Die vor Kurzem erfolgte Ernennung einer neuen Leitung der wichtigsten Staatsanwaltschaften könnte den Weg hin zu einer effizienteren Strafverfolgung ebnen. Aufgrund der COVID-19-Pandemie und der bevorstehenden nationalen Wahlen verzögerten sich jedoch die Änderungen der betreffenden Gesetze. Die umstrittenen Maßnahmen, die sich negativ auf die Unabhängigkeit der Justiz auswirken, gelten daher weiter; so existiert nach wie vor die Abteilung für die Untersuchung von Straftaten im Justizwesen, deren einzige Aufgabe darin besteht, von Richtern und Staatsanwälten begangene Straftaten zu verfolgen. Diese Maßnahmen erhöhen die Unsicherheit für die Funktionsweise des Justizsystems, insbesondere durch ihr Zusammenwirken. Darüber hinaus können sich einige dieser Maßnahmen auch negativ auf die Humanressourcen im Justizwesen auswirken, was wiederum Folgen für seine Effizienz hat. Rumänien verfügt über einen umfassenden nationalen strategischen Rahmen zur Korruptionsbekämpfung, der sich auf die breite Beteiligung nationaler und lokaler institutioneller Akteure stützt. Trotz der Fortschritte, die Rumänien in den vergangenen zehn Jahren im Bereich der Korruptionsbekämpfung gemacht hat, und trotz seiner diesbezüglichen Erfolgsbilanz haben die Herausforderungen, mit denen sich die Justiz in der Zeit zwischen 2017 und 2019 konfrontiert sah, Zweifel hinsichtlich der Nachhaltigkeit der Antikorruptionsreformen aufgeworfen. Auch wenn der aktuelle politische Kontext für ein geringeres Maß an Konfrontationen steht, sehen sich die wichtigsten Institutionen mit einem schwierigen Umfeld mit Auswirkungen auf die Umsetzung des Rechtsrahmens und die institutionellen Kapazitäten konfrontiert. Obwohl wichtige zuständige Institutionen ihre Arbeit fortgesetzt haben, könnte dies in Zukunft die bisher erfolgreiche Strafverfolgung und Verurteilung im Bereich der Korruption auf hoher Ebene erschweren. Die anhängigen Änderungen des Strafgesetzbuches und der Strafprozessordnung erzeugen Unsicherheit, was die Effektivität des Rechtsrahmens für die Korruptionsbekämpfung angeht; deshalb ist es wichtig, dass rechtliche und politische Lösungen gefunden werden, die wichtigen Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs Rechnung tragen. Die aktuelle Regierung hat erneut ihren Willen bekundet, durch die umfassende nationale Strategie zur Korruptionsbekämpfung Fortschritte im Bereich der Prävention zu erzielen. Die einschlägigen rechtlichen Garantien in Bezug auf Medienfreiheit und -pluralismus sind bereits vorhanden. Gleichwohl stellen sich Fragen im Zusammenhang mit der Umsetzung und Durchsetzung des bestehenden Rechtsrahmens. Die Transparenz der Eigentumsverhältnisse in den Medien weist Lücken auf und die Regulierungsbehörde für audiovisuelle Medien verfügt nicht über ausreichend Ressourcen, um ihren Aufgaben in vollem Umfang nachzukommen. Medien sind anfällig für politischen Druck, da spezifische rechtliche Garantien für die redaktionelle Unabhängigkeit weitgehend fehlen; es gibt lediglich eine gewisse Selbstregulierung auf Redaktions- und Verlagsebene. Das für die Ausarbeitung und Verabschiedung von Gesetzen geltende ordentliche Gesetzgebungsverfahren ist gut konzipiert und umfasst auch ein erweitertes institutionelles System der Gewaltenteilung, seine Effektivität schwankt jedoch. Nach wie vor macht die Regierung häufig von Dringlichkeitsanordnungen (ordonanțe de urgență) Gebrauch, und aufeinanderfolgende unkoordinierte Gesetzesänderungen wirken sich ebenfalls auf die Qualität der Gesetzgebung und die Rechtssicherheit einschließlich der Rahmenbedingungen für Unternehmen aus. Für die Zivilgesellschaft, die eine aktive Kraft ist und Versuche, ihre Aktivitäten einzuschränken, bisher erfolgreich abwehren konnte, sind die rechtlichen Rahmenbedingungen günstig. Bei der Verteidigung der Rechtsstaatlichkeit in Rumänien hat die Zivilgesellschaft eine wichtige Rolle gespielt.





Eine Besonderheit, die nicht nur für Rumänien, sondern auch für Bulgarien gilt, ist das Kooperations- und Kontrollverfahren (CVM), das beim Beitritt der beiden Länder zur Europäischen Union im Jahr 2007 als Übergangsmaßnahme eingeführt wurde, um sie bei ihren anhaltenden Bemühungen hinsichtlich der Reform des Justizwesens und der Korruptionsbekämpfung voranzubringen. Im Einklang mit der Entscheidung zur Einrichtung des Verfahrens wird das CVM abgeschlossen, wenn alle für Rumänien festgelegten Vorgaben in zufriedenstellender Weise erfüllt sind . In ihren Berichten vom Januar 2017 nahm die Kommission eine umfassende Bewertung der Fortschritte vor, die in Rumänien in den zehn Jahren des Kooperations- und Kontrollverfahrens erreicht wurden. Zudem gab sie mit 12 abschließenden zentralen Empfehlungen, deren Erfüllung ausreichen würde, um die Ziele des CVM zu erreichen, einen Weg zum Abschluss des Verfahrens vor. Aufgrund der anschließenden Entwicklungen in Rumänien gab die Kommission im November 2018 acht weitere Empfehlungen ab. In ihrem letzten CVM-Bericht, der im Oktober 2019 angenommen wurde, kam die Kommission zu dem Ergebnis, dass Rumänien bei der Umsetzung der Empfehlungen der Berichte vom Januar 2017 und November 2018 noch Fortschritte machen müsse. Im Jahr 2019 legten rumänische Gerichte dem Gerichtshof der Europäischen Union mehrere Vorabentscheidungsersuchen vor, die sich auf die Pflichten Rumäniens im Rahmen des Kooperations- und Kontrollverfahrens und die Weiterverfolgung der CVM-Empfehlungen bezogen. Die Fälle sind derzeit noch anhängig.

I. Justizsystem

Das rumänische Justizsystem ist in vier zivil- und militärgerichtliche Instanzen gegliedert: Die erstinstanzlichen Amtsgerichte (Judecǎtorii), die Landgerichte (Tribunale), die Fachgerichte (Tribunale specializate), die Berufungsgerichte (Curţi de Apel) und der Oberste Gerichts- und Kassationshof (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie). Der Oberste Gerichts- und Kassationshof entscheidet in erster und zweiter Instanz in Strafverfahren für besondere Personengruppen und Berufungen für bestimmte Zivil- und Verwaltungsverfahren. Eine grundlegende Aufgabe dieses Gerichts besteht darin, die einheitliche Auslegung und Anwendung des Rechts durch die anderen Gerichte zu gewährleisten. Der Oberste Rat der Magistratur (Consiliul Superior al Magistraturii), der über die Unabhängigkeit der Justiz wacht, ist in zwei Sektionen untergliedert: die Sektion für Richter und die Sektion für Staatsanwälte. Die Sektionen haben die ausschließliche Zuständigkeit für die Einstellung und Verwaltung der Laufbahn von Richtern und Staatsanwälten und fungieren als Disziplinargerichte in Disziplinarsachen. An der Spitze der Staatsanwaltschaft steht der Generalstaatsanwalt der Staatsanwaltschaft beim Obersten Gerichts- und Kassationshof. Innerhalb der Staatsanwaltschaft sind Fachabteilungen mit besonderer Zuständigkeit und Organisation tätig: die Nationale Direktion für Korruptionsbekämpfung (DNA) und die Direktion für Ermittlungen gegen das organisierte Verbrechen und den Terrorismus (DIICOT), die leitenden Staatsanwälten unterstehen, und seit 2018 die Staatsanwaltschaftliche Sektion für die Untersuchung von Straftaten im Justizwesen (SIIJ). Es gibt auch Militärstaatsanwaltschaften. Der Generalstaatsanwalt und die leitenden Staatsanwälte der Fachabteilungen DNA und DIICOT werden vom Präsidenten auf Vorschlag des Justizministers und nach Einholung einer unverbindlichen Stellungnahme des Obersten Rates der Magistratur ernannt. Der Landesverband der rumänischen Rechtsanwaltskammern (UNBR) ist eine juristische Person öffentlichen Rechts, in der alle 41 Anwaltskammern Rumänien organisiert sind. Der Verfassungsgerichtshof ist für die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen und die Beilegung von Konflikten verfassungsrechtlicher Natur zwischen Behörden zuständig.

Unabhängigkeit

Mehrere Änderungen der Justizgesetze in den Jahren 2018 und 2019 geben nach wie vor Anlass zu Bedenken, was ihre Auswirkungen auf die Unabhängigkeit der Justiz angeht. Die Justizgesetze regeln die Stellung von Richtern und Staatsanwälten, die Organisation des Justizsystems und die Arbeitsweise des Obersten Rates der Magistratur. Die Änderungen sind im Juli und Oktober 2018 in Kraft getreten und wurden durch mehrere Dringlichkeitsanordnungen der Regierung weiter modifiziert. Die Maßnahmen gaben Anlass zur Besorgnis, zumal ihr Zusammenwirken von mehreren nationalen und internationalen Interessenträgern als ernsthafte Bedrohung für die Unabhängigkeit der Justiz angesehen wurde. Es wurden große Probleme bei der Schaffung der Staatsanwaltschaftlichen Sektion für die Untersuchung von Straftaten im Justizwesen (SIIJ), dem System der zivilrechtlichen Haftung von Richtern und Staatsanwälten, den Vorruhestandsregelungen, dem Berufseinstieg, der Stellung und Ernennung hochrangiger Staatsanwälte festgestellt. Von Anfang an hat ihre Umsetzung die Bedenken bestätigt, die im Hinblick auf die Ausübung von Druck auf Richter und Staatsanwälte sowie hinsichtlich der Unabhängigkeit, Effizienz und Qualität des Justizwesens bestanden. Darüber hinaus hat die weitere Anwendung der Gesetze – zusätzlich zu den bereits erkannten Problemen – neue Fragen aufgeworfen.

Die verlängerte Umsetzung der geänderten Justizgesetze hat die Unsicherheit für die Funktionsweise des Justizsystems erhöht. Die derzeitige Regierung hat zwar ihre Bereitschaft zu einem Dialog mit der Justiz und den politischen Parteien über die Rückgängigmachung der umstrittenen Maßnahmen bekundet, aber sie hat auch darauf hingewiesen, dass die derzeitige politische Lage nicht die richtigen Voraussetzungen bietet, um im Parlament einen breiten Konsens und die notwendige Mehrheit für umfassende Reformen zu erreichen. Es ist unwahrscheinlich, dass solche Reformen vor der Durchführung neuer Parlamentswahlen umgesetzt werden. Der Umstand, dass diese Änderungen weiterhin in Kraft sind, schafft Unsicherheiten für die Funktionsweise des Justizsystems im Allgemeinen, aber auch für einzelne Richter und Staatsanwälte, insbesondere im Hinblick auf ihre Unabhängigkeit, ihr Statut und ihre berufliche Laufbahn. Diese Unsicherheit wird weiter verschärft durch den Umstand, dass das Justizsystem hinsichtlich der Frage, welche Lösungen zur Änderung der Justizgesetze vorgeschlagen werden sollen, intern stark gespalten ist. In diesem Kontext sollte der Oberste Rat der Magistratur ausgehend von den ihm übertragenen Aufgaben eine leitende Rolle übernehmen und einen Konsens herbeiführen. Allerdings ist seine jüngste Arbeit durch interne Spaltungen und Kontroversen gekennzeichnet.

Die Wahrnehmung der Unabhängigkeit der Justiz in der breiten Öffentlichkeit ist gering, und zeigt in den letzten Jahren eine rückläufige Tendenz. Die Wahrnehmung der richterlichen Unabhängigkeit in der breiten Öffentlichkeit ist nach wie vor gering (37 %) und hat damit weiter abgenommen. Die Wahrnehmung der Unabhängigkeit durch Unternehmen liegt im Durchschnitt (53 %). In beiden Fällen wurden als Gründe für den wahrgenommenen Mangel an Unabhängigkeit von Gerichten und Richtern Einflussnahme und Druck durch Staat und Politik am häufigsten genannt . Die öffentliche Debatte über die Justiz war von starken Spannungen und öffentlichen Angriffen auf die Justiz seitens Politik und Medien geprägt ; diese Spannungen haben jedoch unter der derzeitigen Regierung deutlich abgenommen. Der Oberste Rat der Magistratur hat zwar auf einige Beschwerden reagiert, die ihm im Zusammenhang mit dem Schutz der Unabhängigkeit, des Ansehens und der Unparteilichkeit der Richter und Staatsanwälte vorgetragen wurden, doch schien seine Reaktion angesichts des Ausmaßes des Problems eher verhalten.

Die Staatsanwaltschaftliche Sektion für die Untersuchung von Straftaten im Justizwesen (SIIJ) besteht nach wie vor, trotz vielfacher Kritik. Die einzige Aufgabe dieser Sektion besteht in der Verfolgung von Straftaten, die von Richtern und Staatsanwälten begangen wurden. Darüber hinaus ist sie auch für die Verfolgung anderer Personen zuständig, gegen die gemeinsam mit den jeweiligen Richtern oder Staatsanwälten ermittelt wird. Die Venedig-Kommission hat festgestellt, dass die Schaffung einer solchen Sektion nicht durch die tatsächliche Situation gerechtfertigt wird und ihre Einrichtung und ihre Arbeit wurden sowohl im Hinblick auf ihre Auswirkungen auf die Unabhängigkeit der Richter und Staatsanwälte, als auch wegen der negativen Auswirkungen, die sie auf die Wirksamkeit der Strafverfolgung haben könnten, kritisiert. Darüber hinaus wirkt sich die Wahrnehmung, dass der Druck der Sektion die Unabhängigkeit der Justiz beeinträchtigen kann, auch nachteilig auf den Eindruck der Unabhängigkeit aus, der für sich genommen eine wesentliche Voraussetzung für die richterliche Unabhängigkeit darstellt. Der derzeitige Justizminister hat Konsultationen über den Entwurf eines Vorschlags zur Auflösung der Sektion und zur Wiedereinführung des früheren Organisationsmodells der Staatsanwaltschaften eingeleitet , aber sowohl die COVID-19-Pandemie als auch die politische Lage haben diese Schritte behindert, und die Sektion ist nach wie vor einsatzfähig. Am 21. Juli 2020 lehnte das Parlament einen von einer Gruppe von Mitglieder des Parlaments eingebrachten Initiativentwurf zur Auflösung der Sektion ab, zu dem sich auch der Oberste Rat der Magistratur im Rahmen einer beratenden Stellungnahme ablehnend geäußert hatte. Obwohl die Sektion nach Berichten von Behörden und Interessenträger seit Oktober 2019 die Praxis der Rücknahme von Rechtsmitteln eingestellt hat und die Zahl der gegen Richter und Staatsanwälte eingeleiteten Verfahren zurückgegangen ist, bestehen weiterhin Bedenken, dass sie auch künftig als Instrument zur Ausübung von Druck auf Richter und Staatsanwälte eingesetzt werden könnte. Im Jahr 2019 legten rumänische Gerichte dem Gerichtshof der EU mehrere Ersuchen zur Vorabentscheidung vor, in denen sie die Vereinbarkeit der Schaffung der Sektion mit dem EU-Recht, insbesondere mit Artikel 19 Absatz 1 EUV und Artikel 47 der Charta, in Frage stellten. Die Fälle sind derzeit noch anhängig.

2019 wurden neue Leiter der Staatsanwaltschaften ernannt; die seit langem bestehenden Bedenken hinsichtlich des Verfahrens zur Ernennung und Entlassung hochrangiger Staatsanwälte konnten dadurch jedoch nicht ausgeräumt werden. Im Oktober 2019 waren die Leitungspositionen aller Staatsanwaltschaften unbesetzt . Eine der ersten Handlungen des derzeitigen Justizministers bestand darin, die Auswahlverfahren transparenter zu gestalten und einen Führungsprozess für die Staatsanwaltschaft voranzubringen. Zwar wurde nach einer befürwortenden Stellungnahme des Obersten Rates der Magistratur ein neuer Leitender Staatsanwalt für die DNA ernannt. Die Ernennung des Generalstaatsanwalts und des Leitenden Staatsanwalts für die DIICOT erfolgte jedoch trotz einer ablehnenden Stellungnahme des Rates. Diese Situation machte die seit langem bestehenden Unzulänglichkeiten deutlich, auf die die Kommission bereits früher hingewiesen hatte; diese hatte im Rahmen des CVM empfohlen, dass Ernennungsverfahren robuster und unabhängiger ausgestaltet werden müssten und dass es einer zukunftsfähigen Lösung bedürfe, die am besten mit Unterstützung der Venedig-Kommission erreicht werden könnte.

Die Entlassung der ehemaligen leitenden Staatsanwältin der Direktion für Korruptionsbekämpfung im Jahr 2018 wurde vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) überprüft. Im Zusammenhang mit der Entlassung der Leitenden Staatsanwältin der DNA wurde ein Verstoß Rumäniens gegen Artikel 6 Absatz 1 („Recht auf ein faires Verfahren“) und Artikel 10 („Recht auf freie Meinungsäußerung“) der Europäischen Menschenrechtskonvention festgestellt . Der EGMR vertrat die Auffassung, dass die ehemalige leitende Staatsanwältin nicht die Möglichkeit gehabt habe, die Gründe für ihre Entlassung gerichtlich überprüfen zu lassen. In diesem Zusammenhang machte der EGMR auf die zunehmende Bedeutung der Beteiligung einer von der Exekutive und der Legislative unabhängigen Behörde an den Entscheidungen, die die Ernennung und Entlassung von Staatsanwälten betreffen, aufmerksam. In Bezug auf das Recht auf freie Meinungsäußerung wies der EMGR ferner darauf hin, dass die Entlassung eine abschreckende Wirkung haben und andere Staatsanwälte und Richter davon abhalten könnte, sich an der öffentlichen Debatte über Gesetzesreformen, die das Justizwesen betreffen, zu beteiligen und sich ganz allgemein zu Fragen, die die Unabhängigkeit der Justiz betreffen, zu äußern. Was die Teilnahme von Richtern und Staatsanwälten an der öffentlichen Debatte anbelangt, wurden in den CVM-Berichten Bedenken hinsichtlich der Praxis der Justizinspektion geäußert, Disziplinarverfahren gegen Richter und Staatsanwälte auf Grundlage ihrer öffentlichen Äußerungen zu den Justizreformen einzuleiten .

Änderungen des Gesetzes über das Statut der Richter und Staatsanwälte haben zu geänderten Regeln für die zivilrechtliche Haftung von Richtern und Staatsanwälten geführt. Nach den neuen Regelung kann das Finanzministerium prüfen, ob ein Fehlurteil bösgläubig oder grob fahrlässig ergangen ist, und in der Folge Schadensersatzklagen gegen Richter wegen des durch ihre Urteile verursachten Schadens einleiten. Nach der neuen Rechtslage muss ein Gericht für eine Bejahung der zivilrechtlichen Haftung eines Richters zunächst feststellen, dass das betreffende Urteil einen Rechtsfehler enthält und dass die geschädigte Partei eine Entschädigung erhalten sollte; der Richter, der die angefochtene Entscheidung getroffen hat, ist an diesem ersten Gerichtsverfahren nicht beteiligt. Im Anschluss daran kann das Finanzministerium – ausgehend von seiner eigenen Bewertung der Frage, ob das Fehlurteil auf die bösgläubige oder grob fahrlässige Ausübung von Pflichten und Befugnissen zurückzuführen ist – eine Schadensersatzklage gegen den Richter einleiten. Obwohl das Ministerium verpflichtet ist, die Justizinspektion in dieser Sache zu konsultieren, ist deren Meinung nicht bindend. Der Europarat hat bestätigt, dass es zwar legitim sein kann, eine persönliche Haftung eines Richters für Schäden vorzusehen, die durch eine in bösem Glauben oder durch grobe Fahrlässigkeit ergangene Entscheidung verursacht werden; eine solche Möglichkeit müsse jedoch anhand klarer Schutzbestimmungen eingegrenzt werden, um die Richter vor Missbrauch zu schützen und zu verhindern, dass die Exekutive unangemessenen Druck auf die Richter ausübt. Es wurden Bedenken hinsichtlich der Befugnisse geäußert, über die das Finanzministerium in diesem Zusammenhang verfügt . Der Europarat hat festgestellt, dass diese neue Rechtslage eine potenziell abschreckende Wirkung auf Richter und Staatsanwälte haben könnte, insbesondere in Verbindung mit der Schaffung der neuen Sektion für die Untersuchung von Straftaten im Justizwesen (SIIJ) . Ein Ersuchen um eine Vorabentscheidung über das neue System der zivilrechtlichen Haftung von Richtern und Staatsanwälten ist derzeit beim Gerichtshof anhängig .