Staatliche Beihilfe - Portugal

Beihilfe C 35/02 (ex NN 10/2000) - Anpassung des portugiesischen Steuersystems an die besonderen Bedingungen der autonomen Region der Azoren

Aufforderung zur Abgabe einer Stellungnahme gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag

(2002/C 127/07)

(Text von Bedeutung für den EWR)

Mit Schreiben vom 24. April 2002, das nachstehend in der verbindlichen Sprachfassung abgedruckt ist, hat die Kommission Portugal ihren Beschluss mitgeteilt, wegen der vorerwähnten Beihilfe das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten.

Die Kommission fordert alle Beteiligten zu den Beihilfen, derentwegen die Kommission das Verfahren einleitet, zur Stellungnahme innerhalb eines Monats nach dem Datum dieser Veröffentlichung an folgende Anschrift auf: Europäische Kommission Generaldirektion Wettbewerb

Registratur Staatliche Beihilfen

B - 1049 Brüssel Fax (32-2) 296 12 42.

Alle Stellungnahmen werden Portugal übermittelt. Jeder, der eine Stellungnahme abgibt, kann unter Angabe von Gründen schriftlich beantragen, dass seine Identität nicht bekannt gegeben wird.

ZUSAMMENFASSUNG

1. Verfahren

Mit Schreiben Nr. 18 vom 5. Januar 2000 ihrer Ständigen Vertretung haben die portugiesischen Behörden bei der Kommission eine Regelung zur Anpassung ihres Steuersystems an die besonderen Bedingungen der autonomen Region der Azoren angemeldet. Da diese Regelung verspätet angemeldet wurde und vor der Genehmigung durch die Kommission in Kraft getreten ist, wurde sie in das Verzeichnis der nicht angemeldeten Beihilfen aufgenommen.

Mit den Schreiben D/51013 vom 6. März 2000, D/53849 vom 17. Juli 2000 und D/50739 vom 19. Februar 2001 sowie den Mahnschreiben D/52933 vom 19. Juli 2001 und D/54133 vom 9. Oktober 2001 an die Ständige Vertretung Portugals haben die Kommissionsdienststellen um zusätzliche Auskünfte gebeten. Mit den Schreiben Nr. 488 vom 2. Mai 2000, Nr. 548 vom 16. Mai 2000, Nr. 871 vom 22. August 2000, Nr. 1864 vom 13. Juni 2001, Nr. 2827 vom 25. September 2001 und Nr. 44 vom 9. Januar 2002 ihrer Ständigen Vertretung haben die portugiesischen Behörden auf diese Anfrage geantwortet.

2. Beschreibung des Teils der Maßnahme, wegen dem die Kommission das Verfahren einleitet

Mit dem Gesetzesdekret Nr. 2/99/A vom 20. Januar 1999 hat die Region Azoren die Modalitäten für die Anpassung des portugiesischen Steuersystems an die Besonderheiten der Region in Anwendung der ihr übertragenen diesbezüglichen Befugnisse festgelegt. Dieses Gesetzesdekret ist seit dem 1. Januar 1999 in Kraft und beinhaltet insbesondere eine Senkung der Einkommensteuer für in der Region steuerpflichtige Privatpersonen und Körperschaften in Höhe von 20 % für Privatpersonen (15 % im Jahre 1999) und 30 % für Körperschaften.

Die Senkung der genannten Steuersätze gilt automatisch für alle Wirtschaftsteilnehmer (natürliche und juristische Personen) und soll vor allem die in der Region Azoren ansässigen Unternehmen in die Lage versetzen, die strukturellen Nachteile zu überwinden, die sich aus ihrem Standort in einer äußerst abgelegenen Region ergeben. Die Kosten dieser Steuersenkungen in Form von sich daraus ergebenden Steuermindereinnahmen werden von den portugiesischen Behörden auf ca. 26,25 Mio. EUR jährlich geschätzt.

3. Würdigung des Teils der Maßnahme, wegen dem die Kommission das Verfahren einleitet

Nach dem derzeitigen Kenntnisstand der Kommission entsprechen die Einkommensteuersenkungen aufgrund ihrer Merkmale Beihilfen aus staatlichen Mitteln, weil sie für Unternehmen gelten und angesichts ihres Anwendungsbereichs geeignet sind, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen und den Wettbewerb durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen zu verfälschen. Im vorliegenden Fall begünstigen die genannten Steuerermäßigungen nämlich Unternehmen, die in der Region Azoren steuerpflichtig sind, gegenüber allen anderen portugiesischen Unternehmen. Da es sich um Beihilfen handelt, die dauerhaften Charakter haben und die anhaltenden Strukturnachteile der Region überwinden sollen, ist die Kommission einstweilen der Ansicht, dass sie als Betriebsbeihilfen anzusehen sind, die in einer beihilfefähigen Region gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) EG-Vertrag gewährt werden.

Die Leitlinien für Beihilfen mit regionaler Zweckbestimmung (ABl. C 74 vom 10. März 1998 und ABl. C 258 vom 9. September 2000) schreiben das allgemeine Verbot von Beihilfen zur Senkung der laufenden Ausgaben der Unternehmen (Betriebsbeihilfen) fest, lassen jedoch Ausnahmen in Regionen zu, die unter die Freistellungsbestimmung von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) EG-Vertrag fallen, "wenn sie aufgrund ihres Beitrags zur Regionalentwicklung und ihrer Art nach gerechtfertigt sind und ihre Höhe den auszugleichenden Nachteilen angemessen ist" (Ziffer 4.15). Darüber hinaus können Beihilfen nach den Leitlinien in Gebieten in äußerster Randlage, die unter die Freistellungsbestimmung des Artikels 87 Absatz 3 Buchstaben a) und c) fallen, "auch dann genehmigt werden [...], wenn die Bedingungen der Degressivität beziehungsweise zeitlichen Begrenzung nicht erfuellt sind, soweit sie die aufgrund der in Artikel 299 Absatz 2 EG-Vertrag genannten Faktoren, die als ständige Gegebenheiten und durch ihr Zusammenwirken die Entwicklung dieser Gebiete schwer beeinträchtigen (Abgelegenheit, Insellage, geringe Größe, schwierige Relief- und Klimabedingungen und wirtschaftliche Abhängigkeit von einigen wenigen Erzeugnissen), entstehenden Mehrkosten bei der Ausübung einer Wirtschaftstätigkeit ausgleichen" (Ziffer 4.16.2). Den Leitlinien zufolge "obliegt es dem Mitgliedstaat, den Umfang der Mehrkosten zu veranschlagen und den Zusammenhang mit den in Artikel 299 Absatz 2 genannten Faktoren nachzuweisen". Schließlich "müssen die Beihilfevorhaben aufgrund ihres Beitrags zur Regionalentwicklung und ihrer Art nach gerechtfertigt sein," und "ihre Höhe muss in einem Verhältnis zu den auszugleichenden Mehrkosten stehen".

Um die Übereinstimmung der Einkommensteuersenkungen mit den in den Leitlinien für Betriebsbeihilfen vorgesehenen Bedingungen nachzuweisen, haben die portugiesischen Behörden zunächst eine Reihe von finanziellen Indikatoren bei einer Stichprobe von 1083 gewerbesteuerpflichtigen Personen, von denen 100 auf den Azoren ansässig waren, ausgewertet. Bei allen berücksichtigten Indikatoren (Rentabilität des Absatzes, finanzielle Selbstständigkeit, Gesamtsolvabilität und Eigenkapitalrendite) lagen die Werte der auf den Azoren ansässigen Unternehmen deutlich unter denen der auf dem portugiesischen Festland ansässigen Unternehmen (je nach der gewählten Gewichtung schwankte diese Differenz zwischen 29,2 % und 76,15 %).

Darüber hinaus haben die portugiesischen Behörden der Kommission eine ökonometrische Studie auf der Grundlage der Daten für 1997 für die gleiche Stichprobe von Unternehmen vorgelegt. Im Rahmen der zu diesem Zweck vorgenommenen Regression werden die Gewinne der fraglichen Unternehmen durch die Wertschöpfung pro Kopf, die Zahl der Arbeitnehmer, die Branche und den Standort der betreffenden Unternehmen ausgedrückt. Insbesondere gehe daraus hervor, dass die Gewinne der auf den Azoren ansässigen Unternehmen im Durchschnitt und im Vergleich zu anderen Unternehmen der selben Branche um 33,6 % unter den von anderen Unternehmen erzielten Gewinnen liegen. Da sich ein solcher Unterschied anscheinend nicht allein durch die höheren Transportkosten erklären lässt, die von den Unternehmen auf den Azoren getragen werden müssen, sind die portugiesischen Behörden der Ansicht, dass er auf die Gesamtheit der für die äußerste Randlage der Region spezifischen Faktoren zurückzuführen ist. Unter diesen Umständen sind die portugiesischen Behörden insbesondere der Auffassung, dass die genannten Steuersenkungen angesichts der Mehrkosten bei der Ausübung der Wirtschaftstätigkeit aufgrund der in Artikel 299 Absatz 2 EG-Vertrag genannten Faktoren gerechtfertigt sind und ihre Höhe in einem angemessenen Verhältnis zu diesen Kosten steht.

In diesem Zusammenhang stellt die Kommission insbesondere fest, dass die genannte Studie trotz der plausiblen Solidität der Analyse der portugiesischen Behörden und der offensichtlichen Relevanz der Ergebnisse in diesem Stadium nicht zur Klärung der Frage beiträgt, ob die fraglichen Beihilfen aufgrund ihres Beitrags zur Regionalentwicklung und ihrer Art gerechtfertigt sind und ob ihre Höhe im Verhältnis zu den auszugleichenden Mehrkosten steht. So stellt die Kommission insbesondere und einstweilen drei mögliche Beschränkungen des von den portugiesischen Behörden verwendeten Modells fest:

- Erstens ist es denkbar, dass die Auswirkungen des Standorts der Unternehmen auf die Gewinne je nach Branche unterschiedlich sind. In diesem Fall wäre es wahrscheinlich vorzuziehen, mehrere unabhängige Modelle zu verwenden.

- Zweitens könnte die Wertschöpfung pro Arbeitnehmer selbst von der Zahl der Arbeitnehmer, der Branche und dem Standort der betreffenden Unternehmen abhängen und geht aus dem genannten Modell nicht eindeutig hervor, ob jeder möglichen Multikollinearität der exogenen Variablen hinreichend Rechnung getragen wurde.

- Schließlich befindet sich in der Grundstichprobe keinerlei im Finanzbereich tätiges Unternehmen. Dies könnte im Prinzip die Aussagekraft der Ergebnisse erheblich einschränken.

Unter diesen Umständen ist die Kommission einstweilen der Ansicht, dass die portugiesischen Behörden ihr nicht hinreichend nachgewiesen haben, dass die fraglichen Beihilfen nach Art und Höhe geeignet sind, die spezifischen Probleme der Region Azoren zu lösen, und zwar vor allem hinsichtlich der standortunabhängigen Tätigkeiten (insbesondere Finanzdienstleistungen), für die das Vorhandensein von regionalen Nachteilen bei ihren Standortentscheidungen kaum von Bedeutung ist. Die Kommission kann daher derzeit nicht feststellen, dass die genannten Einkommensteuersenkungen in dieser Hinsicht mit den Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung vereinbar sind, so dass sie geneigt ist, ihre Vereinbarkeit mit dem EG-Vertrag in Zweifel zu ziehen.

Die Kommission hat daher in diesem Stadium insbesondere Zweifel an der Vereinbarkeit der genannten Steuersenkungen mit den Kriterien der Zielgerichtetheit und Verhältnismäßigkeit im Sinne ihrer Mitteilung über die Anwendung der Regeln für staatliche Beihilfen auf Maßnahmen im Bereich der direkten Unternehmensbesteuerung, insbesondere mit Ziffer 33, wonach "es fraglich ist, ob tatsächlich regionale Benachteiligungen für Tätigkeiten bestehen, bei denen die dadurch bedingten Mehraufwendungen kaum eine Rolle spielen, wie z. B. die Mehraufwendungen für Transport im Fall von Finanztätigkeiten, die die Steuerumgehung begünstigen". Da quantifizierte Daten, die eine objektive Messung der Höhe der Mehrkosten ermöglichen, die von in der Region Azoren steuerpflichtigen Finanzunternehmen zu tragen sind, nach wie vor nicht vorliegen, ist die Kommission im gegenwärtigen Stadium auch nicht in der Lage festzustellen, dass die genannten Beihilfen in dieser Hinsicht mit den einschlägigen Bestimmungen der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zweckbestimmung vereinbar sind.

4. Schlussfolgerung

Angesichts der vorstehenden Erwägungen fordert die Kommission Portugal im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag auf, binnen eines Monats nach dem Eingang dieses Schreibens Stellung zu nehmen und ihr alle zur Würdigung des Teils der Regelung zur Anpassung des portugiesischen Steuersystems an die besonderen Gegebenheiten der autonomen Region Azoren, der die Einkommensteuersenkungen betrifft, zweckdienlichen Angaben zu übermitteln. Die Kommission bittet die portugiesischen Behörden überdies, den etwaigen Beihilfeempfängern unverzüglich eine Kopie dieses Schreibens zuzuleiten.

Schließlich erinnert die Kommission Portugal an die Sperrwirkung des Artikels 88 Absatz 3 EG-Vertrag und verweist auf Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates, wonach alle rechtswidrigen Beihilfen von den Empfängern zurückgefordert werden können.

WORTLAUT DES SCHREIBENS

"Pela presente carta, a Comissão tem a honra de informar Portugal que, após ter examinado as informações fornecidas pelas vossas autoridades sobre a medida citada em objecto, decidiu dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE relativamente a certos aspectos do regime relativo à adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades da Região Autónoma dos Açores, e não levantar objecções no que diz respeito a outros aspectos desse regime, considerando que são compatíveis com o Tratado.

Procedimento

1. Pela carta n.o 18 de 5 de Janeiro de 2000, da sua Representação Permanente, registada na Comissão em 10 de Janeiro de 2000, as autoridades portuguesas notificaram à Comissão um regime que adapta o sistema fiscal nacional às especificidades da Região Autónoma dos Açores. Uma vez que a notificação foi efectuada tardiamente, em resposta a um pedido de informações apresentado pelos serviços da Comissão por carta D/65111 de 7 de Dezembro de 1999 dirigida à Representação Permanente portuguesa na sequência de artigos que surgiram na imprensa, e que o regime em questão teria entrado em vigor antes de ser autorizado pela Comissão, foi o mesmo inscrito no registo dos auxílios não notificados.

2. Pelas cartas D/51013 de 6 de Março de 2000, D/53849 de 17 de Julho de 2000 e D/50739 de 19 de Fevereiro de 2001, bem como pelas cartas de insistência D/52933 de 19 de Julho de 2001 e D/54133 de 9 de Outubro de 2001 dirigidas à Representação Permanente portuguesa, os serviços da Comissão solicitaram informações complementares. Pelas cartas n.o 488 de 2 de Maio de 2000, n.o 548 de 16 de Maio de 2000, n.o 871 de 22 de Agosto de 2000, n.o 1864 de 13 de Junho de 2001, n.o 2827 de 25 de Setembro de 2001 e n.o 44 de 9 de Janeiro de 2002 da sua Representação Permanente, registadas na Comissão, respectivamente em 3 de Maio de 2000, 18 de Maio de 2000, 23 de Agosto de 2000, 19 de Junho de 2001, 1 de Outubro de 2001 e 11 de Janeiro de 2002, as autoridades portuguesas responderam a esse pedido.

Descrição da medida

3. Nos termos da Constituição da República Portuguesa, as Regiões dos Açores e da Madeira são Regiões Autónomas que dispõem nomeadamente de autonomia administrativa e financeira. Pela Lei n.o 13/98 de 24 de Fevereiro de 1998 relativa às finanças das Regiões Autónomas, o Estado português definiu de forma precisa as condições dessa autonomia financeira:

- por um lado, as Regiões dos Açores e da Madeira têm competências para criar certos impostos específicos ou para aumentar até 10 % a taxa dos impostos devidos no seu território (artigos 35.o e 36.o),

- por outro, podem igualmente conceder benefícios fiscais ao investimento, bem como diminuir as taxas de impostos sobre o rendimento e o valor acrescentado, até ao limite de 30 % das taxas praticadas em Portugal (artigo 37.o).

4. Através do decreto legislativo regional n.o 2/99/A de 20 de Janeiro de 1999, a Região dos Açores adoptou as modalidades de adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais, em aplicação das competências que lhe são atribuídas na matéria. Este decreto legislativo produz efeitos desde 1 de Janeiro de 1999, e inclui em especial as três vertentes seguintes:

- desagravamentos fiscais (deduções à colecta) para as empresas que reinvistam os seus lucros na região,

- benefícios fiscais (créditos de imposto sobre o rendimento) a favor de certos projectos de investimento,

- reduções das taxas de imposto sobre o rendimento para todos os contribuintes da região.

5. Segundo as autoridades portuguesas, a criação de um regime desse tipo teria por objectivo compensar as desigualdades decorrentes da natureza insular e ultraperiférica da região dos Açores. Neste contexto, seria o corolário lógico dos princípios de coerência, flexibilidade e solidariedade subjacentes à concepção do sistema fiscal nacional e, tendo em conta o seu objectivo específico, vigoraria por um período indeterminado. As autoridades portuguesas comprometeram-se no entanto a notificar à Comissão, atempadamente, qualquer eventual aplicação do referido regime para além de 31 de Dezembro de 2006, limitando assim a essa data o período a que se refere a presente decisão.

As deduções à colecta e os créditos de imposto sobre o rendimento

6. As vertentes acima mencionadas destinam-se a favorecer o desenvolvimento do tecido empresarial regional, através da concessão de auxílios à realização de projectos de investimento susceptíveis de contribuir para a modernização e dinamização das empresas da região. Nesse contexto, são aplicáveis quer à totalidade dos sectores de actividade (deduções à colecta), quer aos sectores da indústria, agricultura, piscicultura e pecuária, turismo e serviços informáticos às empresas (créditos de imposto sobre o rendimento).

7. Por um lado, os auxílios previstos na primeira destas duas vertentes assumem a forma de desagravamentos fiscais (deduções à colecta) a que terão direito todos os contribuintes sujeitos a imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) e das pessoas colectivas (IRC) na região dos Açores, desde que procedam ao reinvestimento total ou parcial dos seus lucros na região, e isto em domínios de actividade previamente definidos pelas autoridades regionais competentes. Para o efeito, o montante destas deduções, aos quais poderão proceder as empresas elegíveis, quer no exercício em que se realiza o investimento quer num dos três exercícios seguintes, é fixado em:

- 20 % do montante dos lucros reinvestidos, no caso de o projecto de investimento se localizar nas ilhas de São Miguel e Terceira (sendo no entanto este limite aumentado para 25 % para os investimentos que se realizarem nos municípios de Nordeste e Povoação),

- 30 % do montante dos lucros reinvestidos, no caso de o projecto de investimento se localizar nas ilhas de São Jorge, Faial e Pico,

- 40 % do montante dos lucros reinvestidos, no caso de o projecto de investimento se localizar nas ilhas de Santa Maria, Graciosa, Flores e Corvo.

8. As referidas deduções à colecta têm por objecto o investimento produtivo e são subordinadas à manutenção desse investimento na região durante um período mínimo de cinco anos. Neste contexto, são elegíveis as despesas de investimento inicial em capital fixo relativas à aquisição de edifícios e equipamentos novos, directamente associados à realização dos projectos. No sector do transporte, as despesas destinadas à aquisição de material de transporte (activos móveis) não são no entanto elegíveis.

9. Por outro lado, os auxílios previstos na segunda destas duas vertentes assumem a forma de benefícios fiscais (crédito de imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas), concedidos em regime contratual por um período não superior a 10 anos, a favor de projectos de investimento num montante mínimo de 2,5 milhões de euros (1,25 milhões de euros no caso de serem considerados de importância específica para a economia regional). A taxa de auxílio é fixada caso a caso, com um limite de 20 % das despesas elegíveis e em função dos méritos próprios de cada projecto, tendo em conta nomeadamente o tipo de actividades em causa e a sua implantação geográfica, bem como o número de novos postos de trabalho criados. Ainda dentro do limite de 20 % das despesas elegíveis, o crédito de imposto sobre o rendimento poderá eventualmente ser cumulado com uma isenção total ou parcial de certos impostos locais e do imposto de selo.

10. Os auxílios têm neste caso essencialmente por objecto o investimento produtivo e estão subordinados à manutenção desse investimento, bem como, se for caso disso, do emprego criado, durante o período de aplicação do contrato de concessão dos benefícios fiscais, e de qualquer modo durante um período mínimo de cinco anos. Neste contexto, são elegíveis as despesas de investimento inicial em capital fixo relativas à aquisição de terrenos, edifícios e equipamentos novos directamente associados à realização dos projectos. No caso de os beneficiários dos auxílios serem pequenas e médias empresas (JO L 107 de 30.4.1996), são igualmente elegíveis as despesas relativas à aquisição de direitos de patente, licenças e saber fazer, bem como a prestação de serviços fornecidos por consultores externos, desde que estes sejam necessários para a realização do projecto de investimento em causa, não constituam uma actividade permanente ou periódica e não tenham qualquer relação com as despesas de funcionamento normais da empresa. No que diz respeito às grandes empresas, a elegibilidade das despesas relativas ao investimento em activos incorpóreos (direitos de patente, licenças e saber fazer) é limitada a um máximo de 25 % da base-tipo, enquanto os auxílios em matéria de assistência-consultoria só são concedidos no respeito das regras de minimis aplicáveis à data da sua concessão (JO C 68 de 6.3.1996 e JO L 10 de 13.1.2001).

11. Nos dois casos, e na medida em que as empresas elegíveis devem, por definição, realizar lucros, as vertentes acima referidas não se destinam às empresas em dificuldades. Ainda assim, qualquer auxílio ao investimento corpóreo de que uma grande empresa venha eventualmente a beneficiar durante o período de reestruturação será notificado individualmente à Comissão, em aplicação do ponto 6.1 das orientações comunitárias dos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade (JO C 288 de 9.10.1999). As empresas elegíveis devem ter uma contabilidade organizada, bem como uma situação regularizada face ao fisco e à segurança social. Da mesma forma, os projectos elegíveis devem ser financeira e economicamente viáveis, devendo a contribuição do beneficiário para o seu financiamento, isenta de qualquer auxílio, atingir no mínimo 25 %. Além disso, e no que diz respeito à concessão contratual de benefícios fiscais, o pedido de auxílio deve ser introduzido antes do início da execução dos projectos de investimento em causa.

12. Segundo as informações comunicadas à Comissão pelas autoridades portuguesas, os auxílios em questão são concedidos no cumprimento das disposições do enquadramento multissectorial dos auxílios com finalidade regional para grandes projectos de investimento que lhes é ainda aplicável (JO C 107 de 7.4.1998), tal como dos regulamentos e enquadramentos de direito comunitário relativos a determinados sectores de actividade na indústria, entre os quais os que relevam do Tratado CECA, à agricultura e às pescas. O cumprimento das disposições comunitárias em matéria de cumulação é assegurado caso a caso pelas autoridades portuguesas, no âmbito dos procedimentos de controlo da aplicação das vertentes supramencionadas, que serão objecto de relatórios anuais à Comissão, segundo as regras em vigor.

13. O custo orçamental dessas vertentes, tal como quantificado pelas receitas fiscais cessantes daí decorrentes, está estimado pelas autoridades portuguesas em cerca de 2 milhões de euros por ano. As referidas vertentes não teriam no entanto sido aplicadas durante o ano de 1999.

As reduções das taxas de imposto sobre o rendimento

14. A vertente supramencionada é automaticamente aplicável a todos os agentes económicos (pessoas singulares e colectivas), e teria nomeadamente por objecto permitir às empresas instaladas na Região Autónoma dos Açores colmatarem os inconvenientes estruturais decorrentes da sua localização numa região ultraperiférica. A este título, todos os sujeitos passivos do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) e colectivas (IRC) na região dos Açores beneficiam de reduções das taxas de imposto fixadas em 20 % para o IRS (15 % durante 1999) e 30 % para o IRC.

15. O custo orçamental desta vertente, tal como quantificado pelas receitas fiscais cessantes daí decorrentes, está estimado pelas autoridades portuguesas em cerca de 26,25 milhões de euros por ano. A este respeito, as autoridades portuguesas sublinham em particular que o montante de IRC liquidado por cada empresa da região foi, em média e ao longo dos cinco últimos anos, de cerca de 23500 euros.

Apreciação da medida

16. Uma vez que se trata de um regime que se encontra já em vigor, e na medida em que inclui auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE e do n.o 1 do artigo 61.o do Acordo EEE, a Comissão verifica (a título provisório, no que diz respeito aos aspectos que são objecto do procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o) que as autoridades portuguesas não cumpriram as suas obrigações de notificação, tal como definidas no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado. Assim sendo, a Comissão examinou este regime ao abrigo do n.o 3, alíneas a) e c) do artigo 87.o do Tratado e observa neste contexto que a região dos Açores é, até ao final de 2006, inteiramente elegível na acepção do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado e do n.o 3, alínea a), do artigo 61.o do Acordo EEE.

As deduções à colecta e os créditos de imposto sobre o rendimento

17. A Comissão assinala em primeiro lugar que as duas primeiras vertentes do regime que adapta o sistema fiscal nacional às especificidades da Região Autónoma dos Açores dizem respeito a auxílios concedidos através de recursos estatais que, tendo em conta o seu âmbito de aplicação sectorial, são susceptíveis de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros e ameaçam falsear a concorrência, favorecendo determinadas empresas. Quanto a este aspecto, a Comissão constata em especial que:

- por um lado, só as empresas que reinvestem os seus lucros na região dos Açores (e não as que procedam a um tal reinvestimento noutras regiões portuguesas) se podem habilitar a deduções à colecta,

- por outro lado, os créditos de imposto sobre o rendimento só serão concedidos a empresas que invistam pelo menos 1,25 milhões de euros em projectos de importância específica para a economia regional, ou 2,5 milhões de euros em todos os outros casos.

18. Assim sendo, a Comissão observa que foram recentemente autorizados auxílios ao investimento sob a forma de deduções à colecta para a região da Madeira, em matéria de IRS [auxílio estatal N 55/2000 - carta SG(2000) D/105762 de 2 de Agosto de 2000] e de IRC [auxílio estatal N 96/2000 - carta SG(2000) D/104920 de 13 de Julho de 2000], e que foram igualmente autorizados auxílios ao investimento sob a forma de créditos de imposto sobre o rendimento tanto para a parte continental de Portugal [auxílio estatal N 97/99 - carta SG(99) D/7974 de 6 de Outubro de 1999] como para a região da Madeira [auxílio estatal N 555/99 - carta SG(2000) D/102578 de 23 de Março de 2000]. A este respeito, a Comissão nota em especial que as modalidades de aplicação das duas vertentes supramencionadas retomam todas as características dos regimes homólogos que autorizou no passado e dos quais apenas divergem significativamente em certos elementos relativos à intensidade dos auxílios, ao valor mínimo dos projectos de investimento e ao seu custo orçamental.

19. Na medida em que os auxílios em apreço são concedidos com vista a incentivar as empresas a realizarem projectos de investimento específicos, que a sua intensidade é limitada em relação aos custos de realização destes projectos e que as vertentes em questão estabelecem regras suficientemente transparentes para que seja possível quantificar a vantagem recebida, a Comissão considera deste modo que tais auxílios não são diferentes de uma subvenção, podendo por conseguinte beneficiar do mesmo tratamento, em conformidade com o ponto 31 da Comunicação sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas (JO C 384 de 10.12.1998).

20. Por conseguinte, e no que se refere aos sectores abrangidos pelas orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (JO C 74 de 10.3.1998 e JO C 258 de 9.9.2000), a Comissão verifica em especial que a intensidade dos auxílios previstos em matéria de investimento inicial pode ser calculada em relação ao conjunto das despesas incluídas na base-tipo, tal como definida nos pontos 4.5 e 4.6 das referidas orientações, e que o seu nível máximo (estimado em 12,8 % ESL para as deduções à colecta, no caso de o projecto de investimento se situar nas ilhas de Santa Maria, Graciosa, Flores ou Corvo e ser integralmente financiado por lucros, e fixado em 20 % ESL para os créditos de imposto sobre o rendimento) se situa substancialmente abaixo do limite máximo aplicável à região dos Açores durante o período 2000-2006 [62 % ESL, nos termos da decisão da Comissão relativa ao mapa dos auxílios regionais em Portugal: auxílio estatal N 305/99 - carta SG(2000) D/100638 de 19 de Janeiro de 2000]. Uma vez que todas as outras condições estabelecidas nas referidas orientações são igualmente respeitadas (nomeadamente as relativas à manutenção do investimento e dos postos de trabalho na região em causa, às condições de elegibilidade das despesas com investimentos incorpóreos e à contribuição mínima do beneficiário do auxílio), a Comissão considera assim que as modalidades de aplicação das vertentes em apreço, tal como referidas na presente carta, contemplam todas as condições exigidas para assegurar que esses auxílios se destinam a favorecer o desenvolvimento económico da região dos Açores, que figura entre as mais desfavorecidas da União, sem por tal alterar as condições das trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum.

21. Além disso, a Comissão observa ainda que os auxílios previstos em matéria de assistência-consultoria no âmbito da concessão de créditos de imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas são auxílios às pequenas e médias empresas, cuja intensidade máxima (20 % ESL) pode igualmente ser considerada aceitável, tendo em conta as disposições do artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 70/2001 de 12 de Janeiro de 2001 da Comissão, relativo à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios estatais a favor das pequenas e médias empresas (JO L 10 de 13.1.2001).

22. No que diz respeito à aplicação das vertentes supramencionadas ao sector da produção, transformação e comercialização dos produtos agrícolas do anexo I do Tratado, as autoridades portuguesas indicaram que os auxílios são concedidos no respeito de todas as disposições relevantes das orientações comunitárias para os auxílios estatais no sector agrícola (JO C 28 de 1.2.2000). Assim, a Comissão tomou nota, em especial, das indicações transmitidas pelas autoridades portuguesas, segundo as quais os investimentos associados à produção nas explorações agrícolas respeitariam os objectivos e as taxas máximas de auxílio aplicáveis (50 %, eventualmente majoradas de 5 % no caso de jovens agricultores), tal como as condições relativas a certos casos especiais (ponto 4.1.2). A definição de despesas elegíveis está em conformidade com o ponto 4.1.1.5, e são proibidos os auxílios à compra dos direitos de produção, enquanto os auxílios à compra de animais estão subordinados às disposições do ponto 4.1.1.7. Quanto aos projectos de investimento no domínio da transformação e comercialização de produtos agrícolas, a Comissão tomou nota, em especial, da informação apresentada pelas autoridades portuguesas, segundo a qual os limites sectoriais aplicáveis à data de realização do investimento seriam respeitados. Nesse contexto, as autoridades portuguesas confirmaram, além disso, que a definição de despesas elegíveis está em conformidade com a utilizada no ponto 4.2.3 das referidas orientações.

23. Tanto para os investimentos associados à produção como para os investimentos associados à transformação e comercialização dos produtos agrícolas, as autoridades portuguesas confirmaram que só são tomados em consideração os projectos relativos a produtos que têm um escoamento normal no mercado e relativamente aos quais não existem restrições especiais no âmbito de uma organização comum de mercado. Além disso, as autoridades portuguesas encarregam-se de verificar, antes da concessão de qualquer auxílio aos investimentos, o respeito dos critérios de viabilidade económica através de uma avaliação das perspectivas, a posse das qualificações e competências apropriadas por parte do agricultor e o respeito das normas comunitárias mínimas relativas ao ambiente, higiene e bem-estar dos animais. Não será concedido qualquer auxílio a investimentos que tenham por objectivo aumentar a produção de produtos que não encontrem um escoamento normal nos mercados, avaliado com base nas indicações incluídas no Regulamento (CE) n.o 1750/1999, nem aos investimentos que teriam por efeito aumentar a produção para além das restrições ou limitações fixadas pelas organizações comuns de mercado, nem para o fabrico e a comercialização de produtos que imitam ou substituem o leite e os produtos lácteos. Não será concedido qualquer auxílio em violação de uma proibição ou restrição prevista pelas organizações comuns de mercado. Finalmente, as autoridades portuguesas comprometeram-se a transmitir anualmente à Comissão um relatório sobre a aplicação das vertentes em apreço, em conformidade com o anexo I das orientações aplicáveis.

As reduções das taxas de imposto sobre o rendimento

24. Tendo em conta as características desta vertente do regime relativo à adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades da Região Autónoma dos Açores, afigura-se nesta fase que as reduções das taxas de imposto sobre o rendimento correspondem a auxílios concedidos através de recursos estatais que, na medida em que a referida vertente é aplicável a empresas e tendo em conta o seu âmbito de aplicação sectorial, são susceptíveis de afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros e ameaçam distorcer a concorrência, favorecendo determinadas empresas. No caso presente, as reduções das taxas de imposto supramencionadas beneficiam as empresas que são contribuintes na Região dos Açores (nomeadamente devido ao facto de aí terem a sua sede, direcção efectiva ou estabelecimento estável), em relação a todas as outras empresas portuguesas.

25. Assim sendo, e tendo em conta o facto de se tratar de auxílios que teriam um carácter contínuo e visariam ultrapassar os inconvenientes estruturais permanentes decorrentes do carácter insular da região dos Açores e do seu afastamento dos centros económicos continentais, mediante uma redução das despesas correntes das empresas, a Comissão considera, a título provisório, que os auxílios em questão devem ser considerados auxílios ao funcionamento concedidos numa região que, até ao final de 2006, é inteiramente elegível na acepção do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado e do n.o 3, alínea a), do artigo 61.o do Acordo EEE.

26. As orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (JO C 74 de 10.3.1998 e JO C 258 de 9.9.2000), consagram o princípio geral da proibição dos auxílios regionais destinados a reduzir as despesas correntes das empresas (auxílios ao funcionamento), admitindo porém excepções nas regiões que beneficiam da derrogação prevista no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado, 'se se justificarem em função do seu contributo para o desenvolvimento regional, da sua natureza e se o seu nível for proporcional às deficiências que se destinam a atenuar' (ponto 4.15). Estes mesmos princípios e condições foram reiterados pela Comissão nos pontos 32 e 33 da sua Comunicação sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas (JO C 384 de 10.12.1998).

27. Além disso, as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional especificam que, nas regiões ultraperiféricas que beneficiam das derrogações previstas no n.o 3, alíneas a) e c), do artigo 87.o 'podem ser autorizados auxílios que não sejam simultaneamente degressivos e limitados no tempo, na medida em que contribuam para compensar os custos adicionais do exercício da actividade económica inerentes aos factores enunciados no n.o 2 do artigo 299.o do Tratado, cuja persistência e conjugação prejudicam gravemente o desenvolvimento destas regiões (afastamento, insularidade, pequena superfície, relevo e clima difíceis, dependência económica em relação a um pequeno número de produtos)' (ponto 4.16.2). Nos termos do disposto nessas mesmas orientações 'compete ao Estado-Membro avaliar a importância dos custos adicionais e demonstrar a sua correlação com os factores enunciados no n.o 2 do artigo 299.o'. Finalmente, 'os auxílios previstos devem justificar-se pelo seu contributo para o desenvolvimento regional e pela sua natureza' e '"o seu nível deve ser proporcional aos custos adicionais que visam compensar'.

28. Tendo em vista demonstrar a conformidade das reduções das taxas de imposto sobre o rendimento com as condições estabelecidas nas orientações em matéria de auxílios estatais ao funcionamento, as autoridades portuguesas procederam em primeiro lugar à análise de um certo número de indicadores financeiros relativos a uma amostra de 1083 empresas sujeitas a imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC), das quais 100 situadas nos Açores. Em relação a todos os indicadores utilizados (rendibilidade das vendas, autonomia financeira, solvabilidade total e rendibilidade dos capitais próprios), as empresas situadas nos Açores apresentariam valores substancialmente inferiores aos das situadas na parte continental de Portugal (segundo o método de ponderação utilizado, esta diferença variaria entre 29,2 % e 76,15 %).

29. Além disso, as autoridades portuguesas apresentaram à Comissão um estudo econométrico, baseado em dados relativos a 1997, relativamente à mesma amostra de empresas. Nos termos da regressão efectuada para o efeito, os lucros das referidas empresas seriam explicados pelo valor acrescentado per capita (considerado como indicador de nível de desenvolvimento tecnológico e da qualificação dos recursos humanos), pelo número de trabalhadores (enquanto indicador da dimensão de cada entidade), pelo sector de actividade e pela localização das empresas em causa. Em especial, e após correcção dos resultados por procedimentos de sample selection que visam tomar em consideração o efeito da presença na amostra de empresas que registam prejuízos, afigurar-se-ia que os lucros das empresas localizadas nos Açores são, em média, e ceteris paribus, inferiores em 33,6 % aos lucros realizados pelas outras empresas. Na medida em que uma tal diferença não pode aparentemente ser inteiramente explicada pelos custos acrescidos de transporte com os quais se confrontariam as empresas dos Açores em matéria de aprovisionamento em matérias-primas e escoamento da produção, as autoridades portuguesas consideram que tal decorre do conjunto dos factores específicos à natureza ultraperiférica da região. Nestas circunstâncias, as autoridades portuguesas consideram, em especial, que as reduções das taxas de imposto supramencionadas se justificam tendo em conta os custos adicionais do exercício da actividade económica inerentes aos factores identificados pelo n.o 2 do artigo 299.o do Tratado, e que o seu nível é proporcional a esses custos.

30. A este respeito, a Comissão verifica, em primeiro lugar, que a região dos Açores é constituída por nove ilhas afastadas cerca de 1500 km do território continental mais próximo, e cuja superfície total ultrapassa em pouco os 2300 km2, o que, segundo as autoridades portuguesas e devido à estreiteza dos mercados regionais, limitaria consideravelmente as possibilidades de obtenção das economias de escala necessárias para que as empresas regionais atinjam os níveis de competitividade necessários, provocando simultaneamente custos suplementares importantes em matéria de produção e acesso aos mercados. Além disso, e tendo em conta nomeadamente o nível reduzido de desenvolvimento atingido pela região (o PIB por habitante era aí de 52,2 % da média comunitária em 1997-1999), esta figura efectivamente entre as menos desenvolvidas da União Europeia.

31. Tendo em conta os resultados do estudo que lhe foi remetido pelas autoridades portuguesas, a Comissão assinala em segundo lugar que:

- tendo em conta a dificuldade de estimar de forma objectiva a incidência de cada um dos factores mencionados no n.o 2 do artigo 299.o do Tratado sobre os acréscimos de custos da actividade económica, pareceria em princípio aceitável proceder à sua avaliação em termos abstractos. As autoridades portuguesas teriam assim estabelecido a existência do conjunto dos referidos custos adicionais, quantificando simultaneamente, de forma indirecta, a sua importância,

- uma redução de 30 % da taxa de IRC permitiria simultaneamente reduzir a desvantagem das empresas situadas nos Açores, tal como quantificada pelo nível de lucros, em 9,3 pontos percentuais (de 33,6 % para 24,3 %). A compensação dos custos adicionais associados à natureza ultraperiférica da região seria, por conseguinte, limitada a cerca de 27,7 % do seu valor absoluto,

- em termos médios, e tendo em conta o valor médio do montante de IRC pago pelas empresas contribuintes na região ao longo dos últimos cinco anos, a vantagem que cada empresa teria devido a essa redução da taxa do IRC não ultrapassaria 7050 euros por ano. Este montante seria ainda inferior no caso das pequenas empresas que estariam sujeitas ao imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS).

32. No entanto, a Comissão observa igualmente que o estudo acima referido não lhe permita ainda, nesta fase, verificar se os auxílios em causa se justificam em função do seu contributo para o desenvolvimento regional e da sua natureza, e se o seu nível é proporcional aos custos adicionais que visam compensar. Quanto a este aspecto, a Comissão aponta, em especial, e a título provisório, três eventuais limitações do modelo utilizado pelas autoridades portuguesas:

- em primeiro lugar, é provável que o efeito da localização das empresas sobre os lucros seja variável em função do seu sector de actividade. Nesse caso, cuja pertinência é sublinhada nomeadamente pela 'nova geografia económica' tendo em conta a importância das relações entre empresas no que diz respeito ao acesso a economias de escala, seria provavelmente preferível proceder à estimativa de vários modelos independentes,

- em segundo lugar, não se afigura possível excluir a priori que a regressão utilizada seja sobredeterminada. Com efeito, o valor acrescentado por trabalhador poderia ser ele próprio uma função do número de trabalhadores, do sector de actividade e da localização das empresas em causa, e das informações transmitidas pelas autoridades portuguesas relativamente a este aspecto não decorre claramente se foram efectuados os testes exigidos para tomar em consideração uma eventual multicolinearidade das variáveis exógenas (ou uma hipotética heteroscedasticidade do modelo),

- finalmente, não figura nenhuma empresa do sector financeiro entre as empresas utilizadas na amostra de base. Ora, a ausência de instituições bancárias e de companhias de seguros (que constituem a parte essencial do sector financeiro na região dos Açores) seria, em princípio, susceptível de limitar de forma significativa o alcance dos resultados obtidos.

33. Nestas circunstâncias, a Comissão considera, a título provisório, que as autoridades portuguesas não lhe forneceram elementos suficientes para provar que os auxílios em questão são, pela sua natureza e nível, susceptíveis de atenuar os problemas específicos da região dos Açores, em especial no que diz respeito às actividades móveis (nomeadamente os serviços financeiros e empresas do tipo 'serviços intra-grupo' ou 'centro de coordenação') relativamente às quais a existência de desvantagens regionais reais só tem uma incidência muito limitada, quando se trata de decidir sobre a sua localização. Por conseguinte, a Comissão não pode considerar, nesta fase, que as reduções das taxas de imposto sobre o rendimento supramencionadas sejam, sob este ponto de vista, compatíveis com as disposições relevantes das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional, o que a leva a duvidar da sua compatibilidade com o Tratado.

34. Por conseguinte, a Comissão interroga-se em especial, nesta fase, sobre a conformidade das referidas reduções das taxas de imposto com os critérios de orientação e proporcionalidade especificados na sua comunicação sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas e, nomeadamente, no seu ponto 33, segundo o qual 'podemo-nos interrogar sobre a existência de desvantagens regionais reais para actividades em relação às quais os custos adicionais a que dão origem entram pouco em linha de conta, como por exemplo, os custos adicionais de transporte para as actividades associadas à finança que favorecem a evasão fiscal'. Com efeito, e na medida em que continuam a faltar elementos quantificados que permitam medir objectivamente o nível dos custos adicionais com que as sociedades financeiras, contribuintes na região dos Açores, se veriam confrontadas, a Comissão também não está em condições, nesta fase, de considerar que tais auxílios são, sob este ponto de vista, compatíveis com as disposições relevantes das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional.

Conclusão

35. A Comissão lamenta que Portugal tenha aplicado o regime que adapta o sistema fiscal nacional às especificidades da Região Autónoma dos Açores em violação do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado. No entanto, com base na apreciação que precede, e após o ter analisado à luz das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (JO C 74 de 10.3.1998 e JO C 258 de 9.9.2000), das orientações comunitárias para os auxílios estatais no sector agrícola (JO C 28 de 1.2.2000) e do Regulamento (CE) n.o 70/2001 de 12 de Janeiro de 2001 da Comissão, relativo à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios estatais a favor das pequenas e médias empresas (JO L 10 de 13.1.2001), a Comissão decidiu, ao abrigo do disposto nos artigos 87.o do Tratado e 61.o do Acordo EEE, não levantar objecções relativamente à parte do regime que adapta o sistema fiscal nacional às especificidades da Região Autónoma dos Açores que diz respeito às vertentes relativas às deduções à colecta e aos créditos de imposto sobre o rendimento, dado que os auxílios supramencionados satisfazem as condições estabelecidas para que possam ser considerados compatíveis com o mercado interno, nos termos das derrogações previstas no n.o 3, alíneas a) e c) do artigo 87.o do Tratado e no n.o 3, alíneas a) e c), do artigo 61.o do Acordo EEE.

36. Em contrapartida, os elementos de informação de que a Comissão dispõe não lhe permitem considerar, nesta fase, que a parte do regime que adapta o sistema fiscal nacional às especificidades da Região Autónoma dos Açores que diz respeito à vertente relativa às reduções das taxas de imposto sobre o rendimento, é compatível com o Tratado CE.

Tendo em conta as considerações que precedem, a Comissão, em conformidade com o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE, convida Portugal a apresentar as suas observações e a fornecer todas as informações pertinentes para a avaliação da parte em causa da medida supramencionada, no prazo de um mês a contar da data de recepção da presente carta. Solicita igualmente às vossas autoridades que transmitam imediatamente uma cópia da presente carta aos beneficiários potenciais do auxílio.

A Comissão relembra ao Governo português o efeito suspensivo do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE e remete para o artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, que prevê que qualquer auxílio ilegal poderá ser recuperado junto do beneficiário.".