Stellungnahme zur Konsultationsunterlage der Kommission zum Thema "Bodenabfertigungsdienste auf Flughäfen" (94/C 393/21)

Die Kommission beschloß am 27. Januar 1994, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu folgendem Thema zu ersuchen: "Bodenabfertigungsdienste auf Flughäfen".

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr und Kommunikationsmittel nahm ihre Stellungnahme am 20. Juli 1994 an. Berichterstatter war Herr von Schwerin.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 318. Plenartagung (Sitzung vom 14. September 1994) mit grosser Mehrheit bei zwei Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Am 14. Dezember 1993 verabschiedete die Kommission ein zwischen DG IV (Wettbewerb) und DG VII (Verkehr) abgestimmtes Konsultationspapier zum Thema "Bodenabfertigungsdienste auf Flughäfen" (Dok. SEK (93) 1896 endg.).

1.2. Die Kommission sieht ihren Handlungsbedarf zur Änderung der Bodenverkehrsdienste aufgrund

- der Beendigung der gesonderten Gewährung von Gruppenfreistellungen gemäß Artikel 85 Absatz 3 des EWG-Vertrags zum Ende 1992,

- der Kritik vieler Luftfahrtgesellschaften über die mangelnden Auswahlmöglichkeiten zwischen mehreren Anbietern, und den

hieraus entstandenen Beschwerden gegenüber der Kommission.

2. Vorgeschichte

Situation bei den Flughäfen innerhalb der EU

2.1. Zu den Abfertigungsdiensten gehören alle Leistungen für das Luftfahrzeug, für die Abfertigung der Passagiere und die Fracht. Es handelt sich hierbei um ein vielfältiges Dienstleistungsangebot, das sich in 11 Kategorien untergliedern lässt:

1. Administrative Abfertigung am Boden/Überwachung

2. Passagierabfertigung

3. Gepäckabfertigung

4. Fracht- und Postabfertigung

5. Vorfelddienste

6. Reinigungsdienste

7. Betankungsdienste

8. Stationswartungsdienste

9. Flugbetriebs- und Crewdienste

10. Transportdienste am Boden

11. Bordverpflegungsdienste

In diesen elf Bereichen sind eine Vielzahl von Akteuren beschäftigt, und zwar nicht nur Techniker und Ingenieure, sondern auch andere Facharbeitskräfte und Hilfspersonal.

2.2. Auf der Landseite ist in den zwölf Mitgliedstaaten bereits eine angemessene Wahlmöglichkeit unter mehreren Dienstleistungsanbietern gegeben, so daß auf den meisten europäischen Flughäfen die Luftverkehrsgesellschaften das Qualitätsniveau der ihren Kunden angebotenen Dienstleistungen selbst steuern können. Hingegen ist auf der Luftseite - d.h. bei Gepäck- und Frachtabfertigung, Vorfeld- und Bodentransportdiensten - die Situation sehr unterschiedlich. Fünf Mitgliedstaaten haben diesen Bereich mehr oder weniger liberalisiert - d.h. auf ihren Flughäfen gibt es immerhin eine Auswahl unter mehreren Dienstleistern. In den anderen sieben Mitgliedstaaten hingegen besteht keinerlei Wahlmöglichkeit, im Bodenabfertigungsbereich gelten dort Dienstleistungsmonopole, die in zwei Fällen bei den nationalen Flughafenbetreibern liegen und in den anderen fünf Ländern jeweils die nationale Luftverkehrsgesellschaft innehat.

Auf der Luftseite ist mithin eine Wahl unter miteinander konkurrierenden Dienstleistern nur auf einigen europäischen Flughäfen gegeben.

2.3. Wie bei einigen Fluggesellschaften gibt es auch bei manchen Flughäfen offene und verdeckte Unterstützungsmaßnahmen durch die Eigentümer und/oder Regierungen.

Eigentümer der Flughäfen sind der Staat, kommunale Gebietskörperschaften, Privatunternehmer oder Kombinationsformen zwischen diesen Eigentümern.

Die Dienstleistungen werden in der Regel von den Flughafenbetreibern, den Fluggesellschaften für ihren eigenen Flugzeugpark (Eigenabfertigung) oder von Fluggesellschaften für andere Fluggesellschaften (Drittabfertigung) erbracht. In Einzelfällen werden sonstige Unternehmen miteinbezogen.

Einige Flughäfen verfügen über Grund und Boden, während andere für die Nutzung der Fläche ein Nutzungsentgelt zu entrichten haben. Flughäfen, die Eigentümer der Fläche sind, haben Wettbewerbsvorteile und können Entgelte anders kalkulieren als Flughäfen, denen nicht Grund und Boden gehört. Wer Eigentümer des Grund und Bodens ist, hat andere Finanzierungsmöglichkeiten (Bilanzierungssystem). Diese Frage wirkt sich auf die Kostenstruktur aus und beeinflusst damit den Wettbewerb.

Eine Vergleichbarkeit von Abfertigungsentgelten und Landegebühren setzt vergleichbare Bedingungen voraus. Diese sind gegeben, wenn ein hohes Harmonisierungsniveau besteht. Sowohl bei den Luftverkehrsgesellschaften als auch bei den Flughäfen bestehen erhebliche Harmonisierungsdefizite. Eine weitere Harmonisierung technischer und sozialer Standards ist nötig. Gleiches gilt für den Fiskal- und Umweltbereich.

Bei den Rahmenbedingungen der Flughäfen bestehen erhebliche Unterschiede. Diese gelten grundsätzlich auch für den Bereich der Bodenverkehrsdienste. Es gibt wenige Flughäfen, die alle Tätigkeiten im Bereich der Bodenverkehrsdienste durchführen.

3. Kommissionsvorschlag

3.1. Der Kommissionsvorschlag sieht als Ziel eine neue Ordnung für den Markt der Abfertigungsdienste und die Einführung des Wettbewerbs in diesen Markt vor. Grundlegendes Ziel hierbei ist die Gewährung hochwertiger Dienste und ein für alle Beteiligten annehmbares Preisniveau.

Es wird für erforderlich gehalten, daß mögliche diskriminierende Praktiken, wie sie auf einigen Flughäfen zu beobachten sind, und dadurch entstehende Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Fluggesellschaften, vermieden werden.

3.2. Die Erreichung dieses Ziels soll durch die Öffnung des Marktes realisiert werden.

Die Kommission schlägt vor, daß die derzeitigen rechtlichen und praktischen Beschränkungen entfallen sollen, so daß der Marktzugang auch für andere Abfertigungsunternehmen frei wird.

Die Öffnung des Marktes soll durch Rahmenvorschriften flankiert werden, die sein Funktionieren gemäß den Grundsätzen des Wettbewerbs gewährleisten. Das Vorhandensein nationaler Vorschriften soll nicht ausgeschlossen werden. Ihr Zweck könnte es insbesondere sein, die reibungslose Nutzung der Infrastrukturen sowie die Aufrechterhaltung der betrieblichen und der allgemeinen Sicherheit zu garantieren. Bei einzelstaatlichen Vorschriften sollen jedoch die Regeln des Gemeinschaftsstaats eingehalten werden.

3.3. Der Kommissionsvorschlag geht davon aus, daß wegen der Unterschiedlichkeit der Flughäfen das Problem durch ein differenziertes Vorgehen mit unterschiedlichen Marktöffnungsgraden gelöst werden könnte, wobei das oberste Ziel sein muß, die Interessen der Passagiere, aber auch der Nutzer in den Vordergrund zu stellen.

3.4. Die Kommission stellt fest, daß bei einer Marktöffnung die Frage der Aufteilung der Investitionskosten eine wichtige Rolle spielt.

Es wird für gerechtfertigt gehalten, daß ein Anbieter selber alle Kosten für die Erbringung von Abfertigungsdiensten trägt. Problematisch kann es sein, einem Flughafen die oft erheblichen Investitionen für die Unterbringung neuer Dienstleister aufzubürden.

Es wird vorgeschlagen, daß sich alle Dienstleister an der Finanzierung aller Investitionen beteiligen müssen, z.B. in Form von Mieten oder Gebühren usw., die ihnen als Preis für ihren Zugang zu den Infrastrukturen auferlegt werden müssen.

4. Allgemeine Bemerkungen

4.1. Der Ausschuß begrüsst vom Grundsatz her die Anstrengungen der Kommission, insbesondere für die Passagiere eine schnelle und funktionelle Abfertigung auf den europäischen Flughäfen sicherstellen zu wollen. Ihm scheint aber wichtig zu sein, daß vor allen Lösungsvorschlägen die unterschiedlichen Bedingungen jedes einzelnen europäischen Flughafens aufgelistet und analysiert werden.

Er sieht es als Aufgabe der Kommission an darzulegen, welche Flughäfen, bezogen auf die Kategorien der Abfertigungsdienste, eine völlige, eine teilweise oder gar keine Öffnung vorgenommen haben.

Der Ausschuß glaubt, daß dies eine wichtige Voraussetzung für eine wirklich faire Marktöffnung ist.

4.2. In den vorbereitenden Diskussionen für diese Stellungnahme des Ausschusses konnte festgestellt werden, daß der Begriff Liberalisierung mit Vorsicht anzuwenden ist. Er beinhaltet den offenen Marktzugang für beliebig viele Akteure, z.B. für alle Luftverkehrsgesellschaften, die eine Eigenabfertigung wünschen. Der Ausschuß ist sich darüber einig, daß dies unmöglich ist und daß eine Lösung versuchen muß, die Begriffe Wettbewerb und Wahlmöglichkeiten realistisch in Einklang zu bringen.

4.3. Der Ausschuß hält es für unbedingt notwendig, bei den Liberalisierungsüberlegungen zwischen Land- und Luftseite zu unterscheiden.

Auf der Landseite fallen Liberalisierungsbemühungen wesentlich leichter und sind nach unserem Kenntnisstand bereits vielfältig durchgeführt.

Auf der Luftseite (insbesondere Vorfeld) sind Liberalisierungsbemühungen aufgrund verschiedener Sachzwänge wesentlich schwerer in Angriff zu nehmen. Ohne sich für den Grundsatz einer vollständigen Liberalisierung der Dienste im Vorfeld einzusetzen, ist der Ausschuß der Auffassung, daß es zwischen der bestehenden Monopolsituation und der vorgeschlagenen vollständigen Liberalisierung Spielraum für eine gemässigte Marktöffnung gibt, bei der ein zweiter und/oder dritter Anbieter von Abfertigungsdiensten zugelassen wird. Die Nutzer können dann zwischen konkurrierenden Anbietern auswählen. Hier deckt sich die Meinung des Ausschusses mit der der Kommission, daß unterschiedliche Marktöffnungsgrade als Lösungsvorschläge diskutiert werden müssen.

4.4. Der Ausschuß hat sich im Rahmen seiner Beratung über die Kommissionsvorlage mit einigen möglichen Folgeerscheinungen einer Marktöffnung befasst.

Grundsätzlich ist festzustellen, daß die Einnahmen aus den Bodenverkehrsdiensten ein wichtiger Bestandteil der Erträge der Flughafenbetreiber sind.

Je nach Umfang einer Veränderung könnten sich beispielsweise bestimmte Folgen ergeben:

a)

Investitionsfinanzierung der Flughäfen

Überwiegend befinden sich die Flughäfen im Besitz kommunaler Gebietskörperschaften und sind zur Eigenwirtschaftlichkeit verpflichtet. Wenn Erträge bei den Flughafengesellschaften ausbleiben, hat das Auswirkungen auf die Finanzierung der Infrastruktur der ganzen um die Flughäfen liegenden Regionen. Flughäfen sind das Herz eines ganzen Wirtschaftsraums und haben vielschichtige Daseinsvorsorgefunktionen.

Die Kosten für notwendige Investitionen sind bei einer Marktöffnung in jedem Fall auf alle Dienstleister zu verteilen. In einigen Fällen können kapazitätsräumliche und durch den Koordinierungsbedarf bedingte Engpässe nur mit erheblichen Investitionen verringert oder beseitigt werden. Bei gerechter Verteilung der Kosten wird dieser Faktor in vielen Fällen einer Öffnung bestimmter Dienste in bezug auf verbesserten Wettbewerb entgegenstehen.

b)

Sicherheit

Die Luftseiten der Flughäfen sind sicherheitsempfindliche Bereiche. Sicherheit im doppelten Sinn: zum einen Schutz vor Anschlägen, und zum anderen Sicherheit für alle technischen Einrichtungen.

Bevor Beschäftigte im Sicherheitsbereich arbeiten dürfen, werden grundsätzlich Sicherheitsüberprüfungen vorgenommen. Bereits heute kommt es beim Einsatz "dritter Dienstleister" vor, daß Beschäftigte ihre Tätigkeit im Sicherheitsbereich schon aufgenommen haben, obwohl das Ergebnis der Sicherheitsüberprüfung noch nicht vorliegt. Insbesondere die Passagiere, aber auch die Beschäftigten auf den Flughäfen und bei den Fluggesellschaften können erwarten und haben ein Anrecht darauf, daß die Sicherheit nicht zugunsten von finanziellen Überlegungen vernachlässigt wird.

Die Tätigkeit mehrerer Dienstleister auf dem Vorfeld vergrössert das Sicherheitsrisiko.

Bedingt durch das bisherige System der Arbeitsteilung hat es auf allen Flughäfen eine hohe Spezialisierung der Arbeitskräfte gegeben. Das Qualifikationsniveau ist sehr hoch. Entsprechend wenig Unfälle sind in der Praxis festzustellen. Der Erhalt und die Verbesserung des Sicherheitsstandards auf hohem Niveau muß bei einer Neubetrachtung der Bodenabfertigungsdienste absolute Priorität haben.

c)

Beschäftigung

Im Interesse eines kontinuierlichen Arbeitsablaufs und insbesondere mit Hinweis auf die unter b) gemachten Ausführungen ist es sicherlich sinnvoll, im Bereich des Vorfelds möglichst viele Vollzeitarbeitsplätze vorzusehen.

Der Einsatz mehrerer Anbieter hat oft zur Folge, daß es zu mehr Teilzeitbeschäftigung und Arbeit auf Abruf kommt und somit auch eine Senkung des Einkommensniveaus die Folge ist.

Dies hätte vielleicht eine Reduzierung der Kosten für die angebotene Dienstleistung zur Folge, wäre aber volkswirtschaftlich und gesamtwirtschaftlich betrachtet keine positive Entwicklung. Trotz aller Überlegungen, die Kostenseite zu reduzieren, haben die Beschäftigten der Flughäfen und der Luftverkehrsgesellschaften ein Anrecht darauf, daß man mit ihren Arbeitsplätzen nicht leichtfertig umgeht.

Der Ausschuß ist ohnehin der Meinung, daß bei allen Betrachtungen die Belange aller Beschäftigten eine Rolle spielen müssen.

d)

Umweltverträglichkeit

Die Standards bei den Flughäfen, bezogen auf Lärm- und Gewässerschutz sowie die Bauvorschriften, sind sehr unterschiedlich. So wurden beim Bau des Flughafens München II für Umweltauflagen 10 % der 8 Mrd. DM Baukosten = 800 Mio. DM aufgewendet.

Bedingt durch die Eigentümerstruktur werden Auflagen erteilt, die in einigen Fällen über die nationale Gesetzgebung hinausgehen, insbesondere dort, wo in der Nähe von Flughäfen eine hohe Bevölkerungsdichte besteht. Im Interesse der Zukunftssicherung der gesamten Luftbranche darf an Umweltschutzmaßnahmen nicht gerüttelt werden. Bereits heute bestehen erhebliche Akzeptanzprobleme, wenn es um den Betrieb und Ausbau von Flughäfen geht.

e)

Kapazitäten

Auf der Luftseite führen mögliche Probleme bei der Kapazität, der allgemeinen und betrieblichen Sicherheit, wegen der Luftraumüberfuellung usw. dazu, daß die Dienstleistungsanbieter wirksam kontrolliert werden müssen und ihre Zahl zu begrenzen ist.

Die Aktivitäten von Abfertigungsagenten und Luftverkehrsgesellschaften mit Eigenund Drittabfertigung belasten die Infrastruktur der Flughäfen zusätzlich, so daß bei räumlich beengten Flughäfen erhebliche Kapazitätseinbussen entstehen.

Heathrow zum Beispiel lässt zwar keine Eigenabfertigung zu, doch dürfen insgesamt acht Luftverkehrsgesellschaften die komplette Palette von Bodenabfertigungsdiensten in den vier Terminals anbieten. In der Praxis sind in zwei Terminals allerdings nur zwei aktiv. Der Flughafenbetreiber ist der Auffassung, daß es zu viele Diensteanbieter gibt, und möchte deren Anzahl verringern. Er ist der Ansicht, daß die Menge an Gerätschaften, luftseitigen Verkehrs- und Unterstützungseinrichtungen es sehr schwierig macht, den gesamten Betriebsablauf sicher und effizient zu handhaben.

Der Ausschuß hält diese Erkenntisse für wichtig und glaubt, daß sie bei allen nachfolgenden Beratungen eine wichtige Rolle einnehmen müssen.

f)

Bodenstandzeiten

Die Bodenstandzeiten sind für die Luftverkehrsgesellschaften und die Flughäfen ein wichtiger Faktor der Kapazitätsplanung und der Produktivität. Mehrere Anbieter im Bereich der Bodenverkehrsdienste bedingen einen höheren Aufwand an Planung und Steuerung und damit an Zeit.

Das richtige Management der Bodenabfertigung schafft eine Gelegenheit für Wettbewerb und stellt einen wertvollen Service für die Luftverkehrsgesellschaften und ihre Passagiere dar. Um die optimale Nutzung der begrenzten Flächen zu gewährleisten und kurze Bodenstandzeiten weiterhin einzuhalten, ist selbst nach Marktöffnung und somit Einsatz dritter Dienstleister unverzichtbar, daß die Gesamtkontrolle weiterhin in den Händen des Flughafenbetreibers liegt.

5. Besondere Bemerkungen

Rechtliche Grundlagen

5.1. Im wesentlichen beruft sich die Kommission auf Artikel 85 und 86 des EG-Vertrags und sieht insbesondere Artikel 85 Absatz 3. Nach dieser Bestimmung ist die Gruppenfreistellung Ende 1992 ausgelaufen.

Der Ausschuß unterstützt die von der Kommission gemachten Aussagen in dem am 1. Juni 1994 veröffentlichen Dokument "Die Zivilluftfahrt in Europa auf dem Weg in die Zukunft" (Dok. KOM (94) 218 endg.), soweit sie die Ankündigung eines Zeitplans für die weitere Beratung betreffen.

Die Kommission kündigt für Oktober/November 1994 einen Richtlinienentwurf an, der sich mit der Frage befassen soll, wie eine nichtdiskriminierende, transparente und kostengünstige Bereitstellung von Flughafendienstleistungen sowie eine angemessene Einbeziehung der Benutzer in Entscheidungsverfahren gewährleistet werden können.

Der Ausschuß geht davon aus, daß in dieser Vorlage die Ergebnisse der in Auftrag gegebenen Studien und die Beratungsergebnisse der ersten Konsultationsvorlage berücksichtigt werden.

5.2. Die grundsätzliche Bedeutung dieses Themas erfordert in jedem Fall die Beteiligung der zuständigen Gremien. Es ist deshalb sicherzustellen, daß der Rat, das Europäische Parlament und der Wirtschafts- und Sozialausschuß beteiligt werden.

6. Schlußfolgerung

Auch die Kommission sieht Restriktionen, die bei einer Neuordnung der Bodenverkehrsdienste zu berücksichtigen wären:

- Platzmangel

- Anforderungen an Sicherheit und Kontrolle

- Technische Komplexität

- Investition in Infrastruktur

- Schnelligkeit der Abfertigung

Insoweit gibt es in vielen Punkten mit der Kommission Übereinstimmung. Um so wichtiger ist es, bevor entschieden wird, die möglichen Folgen realistisch einschätzen zu können. Die Angelegenheit ist sehr komplex. Das Ziel, Verbesserungen der Leistungsfähigkeit für die Passagiere, die Unternehmen und die Beschäftigten, darf nicht zugunsten einer bestimmten Wirtschaftsideologie geopfert werden.

Im Vorfeld der Ankündigung der Kommission über einen Richtlinienentwurf schlägt der Ausschuß nach eingehender Beratung vor, mit Hinweis auf den Punkt 13 der ersten Konsultationsunterlage "Bodenabfertigungsdienste auf Flughäfen ('unbundling')", zu überprüfen, ob die Möglichkeit besteht, gemäß Artikel 87 die Flughäfen zu einer buchführungsmässigen Trennung zwischen Flughafenverwaltung und den jeweiligen Abfertigungsdiensten zu verpflichten.

Geschehen zu Brüssel am 14. September 1994.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Susanne TIEMANN