Sonderbericht EU-Unterstützung 
für Holz erzeugende 
Länder im Rahmen des 
FLEGT-AktionsplansDE 2015  Nr. 13
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© Europäische Union, 2015
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Printed in Luxembourg
EU-Unterstützung 
für Holz erzeugende 
Länder im Rahmen des 
FLEGT-Aktionsplans
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)SonderberichtDE 2015  Nr. 13
02
 Prüferteam
Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance -Prüfungen zu spezifi -
schen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der 
Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Complian -
ce, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche 
Interesse abwägt.
Zuständig für die Durchführung dieser Wirtschaftlichkeitsprüfung war Prüfungskammer III (spezialisiert auf die Ausgaben 
in den externen Politikbereichen) unter Vorsitz von Karel Pinxten, Mitglied des Hofes. Die Prüfung stand unter der Leitung 
von Karel Pinxten, Mitglied des Hofes. Herr Pinxten wurde unterstützt vom Chef seines Kabinetts, Gerard Madden, und 
Mila Strahilova, Attaché in seinem Kabinett; Gérald Locatelli, Referatsleiter; Piotr Zych, Teamleiter; Ruurd de Jong, haupt -
verantwortlicher Prüfer; Laetitia Cadet, Prüferin, und Peter Kovacs, Prüfer.
Von links nach rechts:  G. Madden, R. de Jong, K. Pinxten, M. Strahilova, 
P . Zych, G. Locatelli.

03
 Inhalt
Ziffer
 Glossar und Abkürzungen
I-VI Zusammenfassung
1-9 Einleitung
1-3 Illegaler Holzeinschlag ist ein weltweites Problem
4-9 FLEGT ist die Antwort der Europäischen Union
10-12 Prüfungsumfang und Prüfungsansatz
13-56 Bemerkungen
13-34 Die Unterstützung für Holz erzeugende Länder im Rahmen von FLEGT war nicht ausreichend gut 
konzipiert und zielgerichtet
14-18 Die Kommission ermittelte ein breites Spektrum potenzieller Maßnahmen
19-26 Die Kommission entwickelte keinen wirklichen Arbeitsplan
27-34 Die Kommission legte für ihre Unterstützung keine klaren Prioritäten fest
35-56 Die Unterstützung der EU für Holz erzeugende Länder war nicht ausreichend wirksam
36-43 Die wichtigsten geprüften Projekte wiesen Probleme auf
44-52 Die Fortschritte im Hinblick auf das Genehmigungssystem sind gering
53-56 Die Überwachungs- und Berichterstattungsverfahren waren unbefriedigend
04 Inhalt
57-59 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
 Anhang I  –  Umsetzung von FLEGT, mit Politikgestaltung und Handel im Forstsektor 
zusammenhängende Programme 2003-2013
 Anhang II – Liste der geprüften Projekte
 Anhang III  – Liste der geprüften Projektbewertungen und ergebnisorientierten Monitorings
 Anhang IV  – Transparency International  – Korruptionswahrnehmungsindex 2007-2013
 Antworten der Kommission
05
 Glossar und  
Abkürzungen
AKP : Gruppe der Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean
DCI : Finanzierungsinstrument für die Entwicklungszusammenarbeit ( Development Cooperation Instrument )
EEF : Europäische Entwicklungsfonds
Die EEF sind das wichtigste Instrument der Europäischen Union zur Förderung der Entwicklungszusammenarbeit 
mit den AKP -Staaten sowie mit den überseeischen Ländern und Gebieten (ÜLG). Das am 23. Juni 2000 in Cotonou 
für einen Zeitraum von 20 Jahren unterzeichnete Partnerschaftsabkommen („Cotonou -Abkommen“) bildet den 
derzeitigen Rahmen für die Beziehungen der Europäischen Union zu den AKP -Staaten und den ÜLG. Hauptziel 
dieses Abkommens ist es, die Armut einzudämmen und schließlich zu besiegen.
EFI: Europäisches Forstinstitut
ENPI : Europäisches Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument
EU-FLEGT : Europäische Union  – Rechtsdurchsetzung, Politikgestaltung und Handel im Forstsektor   
(European Union  – Forest Law Enforcement, Governance and Trade )
EUTR : EU -Holzverordnung  (European Union Timber Regulation )
FAO : Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen
06 Glossar und Abkürzungen 
GD DEVCO : Generaldirektion Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung
Die GD DEVCO setzt eine Vielzahl von Außenhilfeinstrumenten der Kommission um, die aus den EEF und dem 
Gesamthaushaltsplan finanziert werden.
GD Umwelt : Generaldirektion für Umwelt
GIZ : Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH
KMU : Kleine und mittlere Unternehmen
LSP : Länderstrategiepapier
NRO : Nichtregierungsorganisationen
REDD+ : Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation +  (Reduktion von Emissionen aus Entwaldung 
und Waldschädigung +)
Mit dem Programm  „Reduktion von Emissionen aus Entwaldung und Waldschädigung“ (REDD) der Vereinten 
Nationen wird ein finanzieller Gegenwert für den in Wäldern gespeicherten Kohlenstoff geschaffen. Dieser bietet 
Entwicklungsländern Anreize, die durch Entwaldung entstandenen Emissionen zu reduzieren und in CO2-arme 
Modelle zu investieren, die zur nachhaltigen Entwicklung beitragen.  „REDD+“ geht über die Frage der Entwaldung 
und Waldschädigung hinaus und bezieht sich auch auf Erhaltung, nachhaltige Bewirtschaftung von Wäldern und 
Ausbau des Kohlenstoffspeichers Wald.
ROM : Ergebnisorientiertes Monitoring ( results -oriented monitoring )
Das ROM -System wurde im Jahr 2000 von der GD DEVCO eingerichtet, um die Überwachung, Evaluierung und 
Transparenz von Entwicklungshilfe zu stärken. Es basiert auf kurzen, gezielten Vor -Ort-Kontrollen durch externe 
Sachverständige.
SVLK : Sistem Verifikasi Legalitas Kayu/Indonesian Timber Legality Assurance System  (indonesisches 
Legalitätsprüfungssystem für Holz)
VPA : Freiwilliges Partnerschaftsabkommen  (Voluntary Partnership Agreement )
07
I
Illegaler Holzeinschlag und Handel mit illegal geschla -
genem Holz sind Probleme, die trotz der seit Ende der 
1990er-Jahre laufenden internationalen Bemühungen 
zu ihrer Bekämpfung fortbestehen. Sie verursachen 
Umweltschäden und einen Rückgang der Artenvielfalt, 
wirken sich nachteilig auf die Lebensbedingungen 
der vom Wald abhängigen Bevölkerung aus, verzer -
ren Märkte, fördern Korruption und untergraben die 
Rechtsstaatlichkeit und eine verantwortungsvolle 
Politikgestaltung.
II
Im Jahr 2003 legte die Kommission einen Vorschlag für 
einen EU -Aktionsplan Rechtsdurchsetzung, Politik -
gestaltung und Handel im Forstsektor (FLEGT) vor, 
um das Problem des illegalen Holzeinschlags und 
des damit verbundenen Handels anzugehen. Mit der 
FLEGT -Initiative soll der illegale Holzeinschlag welt -
weit verringert werden, indem die Politikgestaltung 
im Forstsektor in Holz erzeugenden Ländern unter -
stützt und der Verbrauch von illegal geschlagenem 
Holz in der EU reduziert wird. Das Kernstück des 
Aktionsplans sind bilaterale Abkommen zwischen der 
EU und Holz exportierenden Ländern, die freiwilligen 
FLEGT -Partnerschaftsabkommen ( Voluntary Partner­
ship Agreements , VPA), die diese Länder verpflichten, 
nur mit Erzeugnissen aus legal geschlagenem Holz zu 
handeln. Im Rahmen dieser Abkommen entwickeln die 
Ausfuhrländer Systeme zur Überprüfung der Legalität 
ihres Holzes und dürfen FLEGT -Genehmigungen ertei -
len, wenn die erforderlichen Bedingungen erfüllt sind.
III
Der Hof prüfte, ob die Kommission die Unterstützung 
gut verwaltet hat, die im Rahmen des FLEGT -Aktions -
plans der EU zur Bekämpfung des illegalen Holzein -
schlags für Holz erzeugende Länder bereitgestellt 
wird. Der Hof kommt zu dem Schluss, dass die Unter -
stützung von der Kommission nicht gut genug verwal -
tet wurde.IV
Die Unterstützung im Rahmen von FLEGT war nicht 
ausreichend gut konzipiert und zielgerichtet. Die Kom -
mission entwarf den FLEGT -Aktionsplan auf innovative 
Weise und ermittelte die möglichen zu ergreifenden 
Maßnahmen. Sie erstellte jedoch keinen geeigneten 
Arbeitsplan mit klaren Zielsetzungen, Etappenzielen 
und einem eigenen Haushalt. Diese hätten zwar zu 
Beginn der Initiative nur mit Schwierigkeiten erarbei -
tet werden können, ihre Festlegung hätte jedoch in 
den ersten Jahren erfolgen sollen. Die Hilfe wurde 
nicht anhand klarer Kriterien gewährt, und ihre 
Wirkung wurde aufgrund der großen Zahl der betei -
ligten Länder verwässert. Die Verordnung zum Verbot 
der Einfuhr von illegal geschlagenem Holz in die EU 
(EUTR), die im Aktionsplan 2003 als eine der mögli -
chen Maßnahmen genannt wurde, ist immer noch 
nicht vollständig umgesetzt.
V
Die Unterstützung der EU für Holz erzeugende Län -
der war nicht ausreichend wirksam. Die wichtigsten 
untersuchten Projekte, mit denen die Kapazitäten der 
öffentlichen Verwaltungen gestärkt werden sollten, 
waren nicht erfolgreich. Viele der durchgeführten Pro -
jekte erhöhten zwar das Bewusstsein in Bezug auf den 
illegalen Holzeinschlag und stärkten Organisationen 
der Zivilgesellschaft, hatten jedoch häufig mit Proble -
men zu kämpfen. Der Aktionsplan wurde vor nunmehr 
12 Jahren vorgelegt. Obwohl aber das Interesse an 
den VPA sehr groß war, ist noch kein FLEGT -Geneh -
migungssystem im Einsatz, und nacheinander festge -
setzte Zielfristen für die Einführung dieser Systeme 
wurden nicht eingehalten. Die Überwachung der 
Fortschritte war unzureichend, insbesondere aufgrund 
eines fehlenden Rahmens für die Rechenschaftspflicht, 
und die Berichterstattung über die Fortschritte war 
ebenfalls unbefriedigend.
VI
In diesem Bericht wird eine Reihe von Empfehlungen 
abgegeben, um die künftige Verwaltung der Initiative 
zu verbessern.Zusammenfassung
08
 Einleitung
Illegaler Holzeinschlag ist 
ein weltweites Problem
01 
Illegaler Holzeinschlag und Handel 
mit illegal geschlagenem Holz sind 
Probleme, die trotz der seit Ende der 
1990-er Jahre laufenden internationa -
len Bemühungen zu ihrer Bekämpfung 
fortbestehen. Sie verursachen Um -
weltschäden und einen Rückgang der 
Artenvielfalt, wirken sich nachteilig auf 
die Lebensbedingungen der vom Wald 
abhängigen Bevölkerung aus, verzer -
ren Märkte, fördern Korruption und 
untergraben die Rechtsstaatlichkeit 
und eine verantwortungsvolle Politik -
gestaltung. Sie bringen Regierungen 
um die Einnahmen aus natürlichen 
Ressourcen und hemmen somit eine 
nachhaltige Entwicklung in einigen der 
ärmsten Länder der Welt.
02 
Illegaler Holzeinschlag und -handel 
liegen vor, wenn Holz unter Missach -
tung der Landesgesetze geschlagen, 
transportiert, gekauft oder verkauft 
wird. Was unter  „illegal“ zu verstehen 
ist, hängt daher von den jeweils gel -
tenden nationalen Rechtsvorschriften 
ab.
03 
Aufgrund des gesetzeswidrigen Cha -
rakters der betreffenden Tätigkeiten 
ist das Ausmaß des illegalen Holzein -
schlags schwer zu ermitteln. Der Wert 
des illegalen Holzes wurde auf bis 
zu 100 Milliarden US -Dollar jährlich 
geschätzt1; Schätzungen dieser Art 
weichen allerdings erheblich vonei -
nander ab. Es ist jedoch allgemein 
anerkannt, dass der illegale Holzein -
schlag ein endemisches Problem in 
vielen wichtigen Erzeugerländern ist, 
insbesondere dort, wo Korruption weit 
verbreitet ist und ein leichter Zugang 
zum Markt besteht.FLEGT ist die Antwort der 
Europäischen Union
04 
Als Reaktion auf weltweite Bedenken2 
über die negativen Auswirkungen des 
illegalen Holzeinschlags und des damit 
verbundenen Holzhandels legte die 
Kommission 2003 einen Vorschlag für 
einen EU -Aktionsplan zu Rechtsdurch -
setzung, Politikgestaltung und Handel 
im Forstsektor (FLEGT)3 vor. Mit dem 
FLEGT -Aktionsplan soll der illegale 
Holzeinschlag weltweit verringert 
werden, indem die Politikgestaltung 
im Forstsektor in Holz erzeugenden 
Ländern unterstützt und die Einfuhren 
von illegalem Holz in die EU bekämpft 
werden. Mithilfe des Maßnahmen -
pakets soll das Problem des illegalen 
Holzeinschlags und -handels sowohl 
aus Nachfrage- als auch aus Angebots -
sicht gelöst werden (siehe Kasten 1 ). 
Der Rat begrüßte den Aktionsplan als 
ersten Schritt, um in Zusammenarbeit 
und Koordination mit Verbraucher- 
und Erzeugerländern, mit dem Privat -
sektor und anderen Akteuren zu einer 
Lösung des dringenden Problems des 
illegalen Holzeinschlags und des damit 
verbundenen Handels zu gelangen4. 
2005 nahm er eine Verordnung zur Er -
richtung eines FLEGT -Genehmigungs -
systems für Holzeinfuhren aus Ländern 
an, die ein freiwilliges Partnerschafts -
abkommen mit der EU schließen5.1 UNEP, Interpol, Green Carbon, 
Black Trade: Illegal Logging, Tax 
Fraud and Laundering in the 
World’s Tropical Forests. A Rapid 
Response Assessment  (Grüner 
Kohlenstoff, schwarzer 
Handel: illegaler Holzein -
schlag, Steuerbetrug und 
Geldwäsche in den tropischen 
Regenwäldern. Eine knappe 
Bewertung der Antworten), 
2012.
2 Die internationalen Maßnah -
men gegen den illegalen 
Holzeinschlag wurden durch 
das G8-Aktionsprogramm 
Wald vorangetrieben, das 
im Mai 1998 auf den Weg 
gebracht wurde. Die G8-Ge -
spräche lösten eine Reihe von 
Konferenzen zur Rechtsdurch -
setzung und Politikgestaltung 
im Forstsektor (FLEG) in 
Ostasien (Bali 2001), Afrika 
(Yaoundé 2003) und Europa 
(Sankt Petersburg 2005) 
aus, die von der Weltbank 
koordiniert wurden. Bei den 
Konferenzen kamen Regierun -
gen, Vertreter der Industrie, 
NRO und Wissenschaftler 
zusammen, um Rahmen für 
die Zusammenarbeit zwischen 
Erzeuger- und Verbraucher -
ländern zu schaffen.
3 KOM(2003) 251 endgültig vom 
21. Mai 2013  „Rechtsdurchset -
zung, Politikgestaltung und 
Handel im Forstsektor 
(FLEGT)  – Vorschlag für einen 
EU-Aktionsplan“.
4 Schlussfolgerungen des 
Rates 2003/C 268/01 
(ABl. C 268 vom 7.11.2003, S. 1).
5 Verordnung (EG) Nr. 2173/2005 
des Rates zur Einrichtung 
eines FLEGT -Genehmigungs -
systems für Holzeinfuhren in 
die Europäische Gemeinschaft 
(ABl. L 347 vom 30.12.2005, 
S. 1).
09 Einleitung
05 
Das Kernstück des Aktionsplans sind 
bilaterale Abkommen zwischen der EU 
und Holz exportierenden Ländern, die 
freiwilligen FLEGT -Partnerschaftsab -
kommen (VPA), die beide Parteien ver -
pflichten, nur mit Erzeugnissen aus le -
gal geschlagenem Holz zu handeln. Im 
Rahmen dieser Abkommen entwickeln 
die Ausfuhrländer Systeme zur Über -
prüfung der Legalität ihres Holzes. Hat 
sich die Kommission davon überzeugt, 
dass die Anforderungen erfüllt sind, 
können die Länder FLEGT -Genehmi -
gungen erteilen. Der Aktionsplan 
enthält ein Beispiel für Verfahren, die 
für den Erwerb dieser Genehmigungen 
und der nachfolgenden Ausfuhrge -
nehmigungen erforderlich sind (siehe 
Kasten 2 ). In der Praxis haben die 
meisten Partnerländer beschlossen, 
ihre künftigen Genehmigungssysteme 
nicht nur bei Holzausfuhren in die EU, 
sondern auch bei Holzausfuhren in an -
dere Märkte und für den inländischen 
Verbrauch anzuwenden.Bestandteile des EU -FLEGT -Aktionsplans
Mit folgenden Maßnahmen im FLEGT -Aktionsplan soll die Nachfrage der Verbraucher nach überprüftem, legal 
erzeugtem Holz erhöht werden: a) Der private Sektor in der EU wird dazu aufgefordert, eine Einkaufspolitik 
zu verfolgen, mit der sichergestellt wird, dass nur legal eingeschlagenes Holz in seine Lieferketten gelangt. 
b) Die Staaten in der EU werden aufgefordert, im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens eine Politik 
zu verfolgen, die eine Überprüfung der Legalität des gesamten gelieferten Holzes vorschreibt. c) Die Einfuhr 
von illegalem Holz in die EU soll durch die Umsetzung der EU -Holzverordnung verhindert werden. d) Es sollen 
Maßnahmen ergriffen werden, um Investitionen in Tätigkeiten zu verhindern, die den illegalen Holzeinschlag 
begünstigen.
Der Aktionsplan enthält die folgenden Maßnahmen, die Entwicklungsländer dabei unterstützen sollen, Kapa -
zitäten zur Lieferung von legal erzeugtem Holz aufzubauen: a) technische und finanzielle Unterstützung der 
EU zur Verbesserung der Politikgestaltung und des Aufbaus von Kapazitäten der Regierung und nichtstaatli -
cher Akteure; b) Unterstützung der Bemühungen Holz erzeugender Länder bei der Bekämpfung des illegalen 
Holzeinschlags, indem die Einfuhr von illegalem Holz in die EU durch bilaterale Handelsabkommen verhindert 
wird, die als freiwillige Partnerschaftsabkommen bezeichnet werden.
Quelle : http://www.euflegt.efi.int/documents/10180/118682/Introduction%20to% 20FLEGTKasten 1
10 Einleitung
Beispiel für im Rahmen eines VPA vorgesehene erforderliche Verfahren zur 
Legalitätszertifizierung von Holz
„Schritt 1 : Das FLEGT -Partnerland benennt eine Akkreditierungsstelle, die wiederum zur Benennung der Stel -
len befugt ist, welche die Legalität der Herkunft der Holzerzeugnisse zertifizieren.
Schritt 2 : Das FLEGT -Partnerland benennt einen unabhängigen Kontrolleur und richtet ein transparentes 
Streitbeilegungsverfahren ein.
Schritt 3 : Die Europäische Kommission bestätigt, dass mit dem vorgeschlagenen System glaubwürdig über -
prüft wird, ob Holz aus legalem Einschlag stammt.
Schritt 4 : Für legal geschlagenes Holz werden Zertifikate ausgestellt, anhand deren die Zollbehörden legale 
Warensendungen zur Ausfuhr abfertigen können. (…)
Schritt 5 : Die Ausfuhrgenehmigung, mit der die legale Herkunft des Holzes bescheinigt wird, wird in dem Ge -
meinschaftshafen vorgelegt, in dem es zum zollrechtlich freien Verkehr in der EU angemeldet wird, und wird 
von den Zollbehörden des Mitgliedstaats mit der Warenbeschreibung der Lieferankündigung verglichen.
Schritt 6 : Die Zollbehörden akzeptieren eine Anmeldung von Holz zum zollrechtlich freien Verkehr in der EU 
nur, wenn der Ware die erforderliche Ausfuhrgenehmigung beigefügt ist.“
Quelle : KOM(2003) 251 endgültig, S. 15.Kasten 2
06 
Die Kommission unterstützt die 
Partnerländer gemeinsam mit den 
EU-Mitgliedstaaten technisch und 
finanziell, um die Politikgestaltung im 
Forstsektor zu verbessern und Systeme 
einzuführen oder zu verbessern, mit 
denen die Einhaltung ihrer rechtlichen 
Anforderungen geprüft wird. Die 
FLEGT -Komponente  „Unterstützung 
der Holzerzeugerländer“ besteht aus
a) Unterstützung von Prozessen der 
Politikreform, Schaffung wirksa -
mer Gesetze und Vereinfachung 
von Verfahren bei gleichzeitigem 
Schutz der von Wäldern abhängi -
gen Gemeinschaften und ihrer Auf -
nahme in Waldschutzprogramme;b) Unterstützung bei der Entwicklung 
verlässlicher Überwachungs- und 
Rückverfolgungssysteme, mit de -
nen zwischen legaler und illegaler 
Produktion unterschieden, der 
Weg des Holzes vom Wald über 
die Sägewerke und Häfen bis hin 
zu den Absatzmärkten verfolgt 
und eine stärkere Transparenz der 
Informationen innerhalb des Forst -
sektors gefördert wird;
c) Unterstützung von Reformen zur 
Förderung eines verantwortungs -
volleren Verhaltens, insbesondere 
in den Bereichen Justiz, Polizei und 
Militär, um Korruption besser zu 
bekämpfen, den Nachweis für Um -
weltkriminalität zu erbringen und 
Täter strafrechtlich zu verfolgen.
11 Einleitung
07 
Zu diesem Zweck stellt die EU über 
die EEF und den Gesamthaushaltplan 
Mittel bereit. Insgesamt wurden im 
Zeitraum 2003-2013 35 Ländern etwa 
300 Millionen Euro an Unterstützung 
im Rahmen von FLEGT bereitgestellt6 
(siehe Anhang I ).
08 
Bei der Kommission werden die mit 
dem FLEGT -Aktionsplan zusammen -
hängenden Tätigkeiten von der GD 
Internationale Zusammenarbeit und 
Entwicklung (GD DEVCO) und der 
Generaldirektion Umwelt (GD Um -
welt) geleitet. Die GD DEVCO ist für 
die Verwaltung der Mittel für Holz 
erzeugende Drittländer im Bereich 
FLEGT zuständig. Sie führt Programme 
der Entwicklungszusammenarbeit 
durch und handelt VPA mit AKP -Staa -
ten sowie mit Guyana und Honduras 
aus. Die GD Umwelt handelt VPA mit 
asiatischen Ländern aus und ist für 
die EUTR, den politischen Dialog zu 
Umweltfragen sowohl mit den Holz 
erzeugenden Ländern als auch mit 
den Verbraucherländern (wie China, 
Brasilien, Russland, die USA oder Ja -
pan) und für den multilateralen Dialog 
zuständig. Die beiden GDs teilen sich 
die Zuständigkeiten für lateinamerika -
nische Länder.
09 
Die Kommission betraute das Euro -
päische Forstinstitut (EFI) und die 
Ernährungs- und Landwirtschaftsorga -
nisation der Vereinten Nationen (FAO) 
mit einigen spezifischen Tätigkeiten 
zur Unterstützung der Anstrengungen 
von Partnerländern im Rahmen des 
FLEGT -Aktionsplans. Das EFI betreut 
und verwaltet die EU -Fazilität FLEGT 
(EU FLEGT Facility ), einen 2007 einge -
richteten Treuhandfonds mit mehreren 
Gebern. Es bietet länderspezifische 
Unterstützung (vor allem über tech -
nische Hilfe für Regierungen und 
andere Akteure), erstellt Studien und verbreitet Informationen zu FLEGT. 
Die FAO führt das Unterstützungs -
programm AKP -FLEGT durch, dessen 
Hauptziel ursprünglich die Förderung 
des FLEGT -Prozesses in AKP -Staaten 
war.6 Ausgenommen sektorspezi -
fische Budgethilfen. Unter 
Budgethilfen fallen Fragen der 
Forstpolitik, sie sind jedoch 
nicht notwendigerweise 
FLEGT-  spezifisch. Es besteht 
keine anerkannte Methode für 
die Zuweisung der Hilfe an 
spezifische Bereiche.
12
 Prüfungsumfang 
und Prüfungsansatz
10 
Der Hof prüfte, ob die Kommission die 
Unterstützung gut verwaltet hat, die 
im Rahmen des FLEGT -Aktionsplans 
der EU zur Bekämpfung des illegalen 
Holzeinschlags für Holz erzeugende 
Länder bereitgestellt wird. Der Schwer -
punkt der Prüfung lag auf zwei zentra -
len Fragestellungen:
a) War die Unterstützung im Rahmen 
von FLEGT gut konzipiert und 
zielgerichtet?
b) War die Unterstützung im Rahmen 
von FLEGT wirksam?
11 
Geprüft wurde die Unterstützung 
der Kommission für Holz erzeugen -
de Länder aus den EEF und dem 
Gesamthaushaltsplan während des 
gesamten Durchführungszeitraums 
des EU -FLEGT -Aktionsplans, das heißt 
von 2003-2014.
12 
Die Prüfung wurde zwischen August 
und Dezember 2014 durchgeführt und 
umfasste
a) eine Analyse der FLEGT -Strategie -
dokumente und einschlägigen 
Berichte über Strukturen des 
Holzhandels und illegalen Holzein -
schlag;
b) eine Prüfung der Zuweisung von 
Mitteln zu Zielen, Ländern und 
Projekten;
c) Gespräche mit Beamten der Kom -
mission bei der GD DEVCO und der 
GD Umwelt sowie mit dem EFI und 
Vertretern der Mitgliedstaaten, in -
ternationaler Organisationen und 
europäischer NRO, die in den Be -
reichen Umwelt- und Waldschutz 
tätig sind;d) Besuche in zwei Empfängerlän -
dern, die ein VPA unterzeichnet 
haben (Indonesien und Kamerun), 
einschließlich einer Überprüfung 
des Fortschritts beim VPA -Prozess 
und einer eingehenden Über -
prüfung einer Stichprobe von 
zehn Projekten (siehe Anhang II );
e) eine Überprüfung der Feststellun -
gen aus dem System des ergeb -
nisorientierten Monitorings (ROM) 
und der Programmevaluierungen 
für eine Stichprobe von 35 Projek -
ten (siehe Anhang III ).
13
 Bemerkungen
Die Unterstützung für 
Holz erzeugende Länder 
im Rahmen von FLEGT war 
nicht ausreichend gut 
konzipiert und 
zielgerichtet
13 
Der Hof prüfte, ob
a) der EU -Unterstützung eine fun -
dierte Bedarfsanalyse zugrunde 
lag und die Kommission die poten -
ziell zu ergreifenden Maßnahmen 
richtig ermittelte; 
b) die EU -Unterstützung gut geplant 
war; 
c) die Prioritäten für die Finanzierung 
genau festgelegt worden waren.
Die Kommission ermittelte 
ein breites Spektrum 
potenzieller Maßnahmen
14 
Mit dem FLEGT -Aktionsplan wird das 
anhaltende Problem des illegalen 
Holz  einschlags und -handels auf inno -
vative Weise angegangen. Dabei wer -
den handelspolitische Anreize in Form 
eines leichteren Zugangs der Erzeuger 
aus Partnerländern zum Holzmarkt der 
EU mit Entwicklungshilfe für Regierun -
gen und Zivilgesellschaft verbunden. 
Die Partnerländer sind verpflichtet, für 
kohärente Rechtsvorschriften in der 
Forstwirtschaft zu sorgen, Rückverfol -
gungs- und Genehmigungssysteme 
anzuwenden und Kontrollsysteme auf 
verschiedenen Ebenen einzurichten. 
Darüber hinaus sah der FLEGT -Aktions -
plan die Entwicklung mehrerer nach -
frageseitiger Maßnahmen vor mit dem 
Ziel, die Wirkung der in den Erzeuger -
ländern ergriffenen Maßnahmen zu 
verstärken. Ein politischer Dialog auf 
internationaler Ebene zur Förderung 
der Hauptziele von FLEGT war eben -
falls vorgesehen.15 
Bei der Folgenabschätzung zum 
EU-Aktionsplan7 wurden die poten -
ziellen Folgen der Umsetzung eines 
Genehmigungssystems für Holz durch 
Partnerschaften mit Holz erzeugenden 
Ländern analysiert8. Die Studie enthielt 
eine Analyse der wichtigsten Antriebs -
kräfte des illegalen Holzeinschlags. 
Untersucht wurden die allgemeinen 
wirtschaftlichen, ökologischen und 
sozialen Auswirkungen sowie die 
rechtlichen und institutionellen 
Implikationen der vorgeschlagenen 
Lösungen in der EU und in potenziel -
len Partnerländern. Analysiert wurden 
ferner die Risiken, die die Wirksamkeit 
der potenziellen Maßnahmen beein -
trächtigen könnten9.
16 
In der Folgenabschätzung wurden drei 
zentrale Optionen zur Bewältigung des 
Problems des illegalen Holzeinschlags 
untersucht. Die bilaterale Option des 
Abschlusses von VPA mit einzelnen 
Ländern wurde als das beste Mittel be -
trachtet, um rasch und flexibel reagie -
ren zu können. Eine multilaterale Rege -
lung einschließlich eines potenziellen 
internationalen Übereinkommens  – 
theoretisch die wirksamste Lösung  – 
wurde als unrealistisch angesehen. Die 
dritte Option, ein einseitiges Verbot 
des Inverkehrbringens von illegalem 
Holz in der EU, wurde von der Kom -
mission als weniger akzeptabel als VPA 
bewertet, die sich auf Partnerschaften 
mit Holz erzeugenden Ländern stüt -
zen. Die Kommission beschloss, diese 
Option zu einem späteren Zeitpunkt 
zu prüfen.7 Impact Assessment of the EU 
Action Plan for Forest Law 
Enforcement, Governance and 
Trade (FLEGT)  (Folgenab -
schätzung zum EU -Aktions -
plan für Rechtsdurchsetzung, 
Politikgestaltung und Handel 
im Forstsektor (FLEGT)); 
Europäische Kommission, 
Generaldirektion Entwicklung 
(2004).
8 SEC(2004) 977 vom 20. Juli 
2004, Proposal for a Council 
Regulation concerning the esta ­
blishment of a voluntary FLEGT 
licensing scheme for imports 
of timber into the European 
Community  (Vorschlag für 
eine Verord nung des Rates zur 
Einrich  tung eines freiwilligen 
FLEGT-  Genehmigungssystems 
für Holzeinfuhren in die Euro -
päische Gemeinschaft).
9 In der Studie wurde auf Risiken 
in Verbindung mit einer 
möglichen Umleitung von 
illegalem Holz auf weniger 
strikte Märkte wie China und 
Japan hingewiesen und die 
eingeschränkte potenzielle 
Wirksamkeit des Aktionsplans 
anerkannt, insbesondere in 
Ländern, in denen die Holz -
ausfuhren in die EU geringen 
Umfang haben.
14 Bemerkungen
10 SEC(2004) 977 vom 20. Juli 
2004.
11 Ein Aktionsplan besteht aus 
einer Reihe von Schritten, die 
unternommen, oder 
Tätigkeiten, die durchgeführt 
werden müssen, damit eine 
Strategie erfolgreich ist. Ein 
Aktionsplan umfasst drei 
Kernelemente: 1. spezifische 
Aufgaben, 2. Zeithorizont, 3. 
Bereitstellung von Mitteln für 
spezifische Tätigkeiten ( http://
www.businessdictionary.com/
definition/action -plan.html ).
12 FLEGT Action Plan Progress 
Report  (Fortschrittsbericht 
zum FLEGT -Aktionsplan); EFI 
(2011); S. 34. Siehe http://www.
euflegt.efi.int/docu -
ments/10180/23029/
FLEGT+Action+Plan+Progress -
+Report+2003-2010/ .
13 Verordnung (EG) Nr. 1905/2006 
des Europäischen Parlaments 
und des Rates vom 18. Dezem -
ber 2006 zur Schaffung eines 
Finanzierungsinstruments für 
die Entwicklungszusammen -
arbeit (ABl. L 378 vom 
27.12.2006, S. 41).  
Verordnung (EU) Nr. 233/2014 
des Europäischen Parlaments 
und des Rates vom 11. März 
2014 zur Schaffung eines 
Finanzierungsinstruments für 
die Entwicklungszusammen -
arbeit für den Zeitraum 2014-
2020 (ABl. L 77 vom 15.3.2014, 
S. 44.
14 Verordnung (EG) Nr. 
1638/2006 des Europäischen 
Parlaments und des Rates vom 
24. Oktober 2006 zur 
Festlegung allgemeiner 
Bestimmungen zur Schaffung 
eines Europäischen Nachbar -
schafts- und Partnerschafts -
instruments (ABl. L 310 vom 
9.11.2006, S. 1).
15 Die Vollständigkeit der 
Berichterstattung über 
Tätigkeiten im Bereich FLEGT 
war auch bei früheren 
Evaluierungen des FLEGT - 
Aktionsplans ein Problem. Im 
Fortschritts bericht 2003-2010 
des EFI zu FLEGT heißt es, die 
genannten Maßnahmen und 
Beträge sollten eher als 
ungefährer Anhaltspunkt für 
Vorhaben und bereitgestellte 
Mittel denn als umfassende 
und vollständig vergleichbare 
Darstellung betrachtet 
werden.17 
Die Kommission entschied, die erste 
Option umzusetzen: die bilaterale 
Option. Die Kommission erkannte an, 
dass der Ansatz Herausforderungen 
barg, insbesondere bei Ländern mit 
geringen Kapazitäten zur Politikgestal -
tung, in denen parallel zum Aktions -
plan Kapazitätenaufbau und Stärkung 
der Institutionen in großem Umfang 
stattfinden mussten10.
18 
Die Kommission hat die Hauptaspekte 
richtig ermittelt, bei denen eine Un -
terstützung der Geber zur wirksamen 
Umsetzung der VPA erforderlich sein 
könnte, darunter die Reform der Forst- 
und Umweltpolitik, die Entwicklung 
der Überwachungs-, Rückverfolgungs- 
und Genehmigungssysteme sowie der 
Aufbau von Kapazitäten in mehreren 
Sektoren (siehe Ziffer 6).
Die Kommission entwickelte 
keinen wirklichen 
Arbeitsplan
19 
Im EU -FLEGT -Aktionsplan fehlen 
einige Schlüsselaspekte eines wirkli -
chen Aktionsplans11. Er enthält keine 
spezifischen operationellen Zielset -
zungen mit entsprechenden Indika -
toren, keinen Zeitplan mit konkreten 
Etappenzielen und keinen expliziten 
Überwachungsrahmen. Fortschritte 
und das Erreichen von Ergebnissen im 
Rahmen des Aktionsplans sind daher 
schwer zu beurteilen. Wie es im vom 
EFI erstellten Fortschrittsbericht zum 
FLEGT -Aktionsplan 2003-2010 hieß, ist 
der Aktionsplan mehr als eine politi -
sche Erklärung, aufgrund des Fehlens 
von Etappenzielen und Zielvorgaben 
jedoch keine wirkliche Strategie12.20 
Als der Aktionsplan eingeleitet wurde, 
galt er als Beginn eines langfristigen 
Prozesses. Die geplanten Maßnahmen, 
spezifischen Zielsetzungen und ein 
zu befolgender Fahrplan mussten 
jedoch in den ersten Jahren festgelegt 
werden. Zwölf Jahre später bestehen 
im Rahmen von FLEGT immer noch 
keine klar festgelegten Ziele, die mit 
genau definierten Finanzierungsinst -
rumenten innerhalb eines bestimmten 
Zeithorizonts zu erreichen sind.
21 
Der Aktionsplan umfasst keinen klar 
festgelegten eigenen Haushalt. Die 
Tätigkeiten der Entwicklungszusam -
menarbeit werden aus mehreren 
Quellen finanziert, nämlich aus dem 
Gesamthaushaltsplan der EU und den 
EEF, über verschiedene Instrumente 
wie das Finanzierungsinstrument für 
die Entwicklungszusammenarbeit 
(DCI)13, einschließlich bilateraler und 
regionaler geografischer Programme 
sowie thematischer Programme, und 
das Europäische Nachbarschafts- und 
Partnerschaftsinstrument (ENPI)14.
22 
Eine vollständige Übersicht über die 
FLEGT -Projekte war bei der Kommis -
sion nicht ohne Weiteres verfügbar. 
Die von der Kommission zu Prüfungs -
zwecken eingerichtete Datenbank für 
Forstwirtschaftsprojekte ergab kein 
kohärentes und vollständiges Bild 
aller FLEGT -Projekte. Bei der Prüfung 
wurde später festgestellt, dass die 
Datenbank unvollständig war, wobei 
einige Projekte fälschlicherweise als 
FLEGT -Projekte eingestuft und andere 
FLEGT -Projekte nicht erfasst waren15. 
Die Kommission und die Mitgliedstaa -
ten legten weder eine klare Definition 
für ein  „FLEGT -Projekt“ fest noch, wie 
für die damit zusammenhängenden 
Mittel Rechenschaft abgelegt werden 
soll.
15 Bemerkungen
23 
Der Erfolg bei der Lösung der Proble -
me des illegalen Holzeinschlags und 
des illegalen Holzhandels hing von 
mehreren Faktoren ab, nämlich dem 
Engagement der Partnerländer, der 
Festlegung der notwendigen Rege -
lungen für die Politikgestaltung und 
einer deutlichen und nachgewiesenen 
Verpflichtung der EU und anderer 
wichtiger Erzeuger und Importeure, für 
ein gemeinsames Ziel zusammenzuar -
beiten. Wesentlich war auch, dass die 
Tätigkeiten zur Sicherstellung echter 
Fortschritte parallel stattfanden. 
Das Erreichen der Zielsetzungen von 
FLEGT hängt auch stark von großen 
erzeugenden, verarbeitenden und/
oder Handel treibenden Ländern wie 
China, Russland, Indien, Korea und 
Japan und ihrem Einsatz zur Bekämp -
fung des illegalen Holzeinschlags und 
Handels mit illegalen Holzerzeugnis -
sen ab. Diese Länder nahmen nicht am 
FLEGT -Genehmigungssystem teil, und 
die Kommission hat mit ihnen im Laufe 
der Jahre einen politischen Dialog auf 
bilateraler Ebene eingeleitet. Diese 
Gespräche haben bislang unterschied -
liche, doch im Allgemeinen geringe 
Ergebnisse hervorgebracht.
24 
Erst im Jahr 2007  – vier Jahre nach Vor -
lage des Aktionsplans  – wurde in einer 
Studie die Wirkung potenzieller nach -
frageseitiger Maßnahmen16 bewertet, 
mit denen verhindert werden soll, dass 
illegales Holz in den EU -Markt einge -
führt bzw. hier in Verkehr gebracht 
wird. Ergebnis der Studie war ein 
Vorschlag für eine Verordnung über 
die Verpflichtungen von Marktteilneh -
mern, die in der EU Holz in Verkehr 
bringen17.25 
Die EU -Holzverordnung (EUTR)18 wurde 
schließlich 2010 angenommen und 
trat 2013 in Kraft. Durch eine frühere 
Annahme der Verordnung wäre in 
der Anfangsphase des Aktionsplans 
die klare Botschaft übermittelt wor -
den, dass die EU bei der Bekämpfung 
illegaler Holzausfuhren eine führende 
Rolle übernimmt. Dies wäre zudem ein 
zusätzlicher Anreiz für Länder gewe -
sen, die am VPA -Prozess teilnehmen 
wollten. Mehr als zehn Jahre nach dem 
Start des Aktionsplans ist die EU -Holz -
verordnung in einigen Mitgliedstaaten 
noch nicht vollständig umgesetzt19. 
Dies ist ein negatives Signal an die 
Länder, die sich um die Sicherstel -
lung der Legalität ihrer Holzexporte 
bemühen20.
26 
Im Laufe der Jahre und insbesondere 
mit dem Inkrafttreten von Rechtsvor -
schriften wie der Änderung zum Lacey 
Act in den Vereinigten Staaten, dem 
Australian Illegal Logging Prohibition 
Act (australisches Gesetz zum Verbot 
des illegalen Holzeinschlags) und 
der EUTR wurden die Standards bei 
einigen privaten Zertifizierungssys -
temen zunehmend überarbeitet, um 
den Legalitätsanforderungen besser 
Rechnung zu tragen. Diese Systeme 
tragen erheblich dazu bei, dass die in 
der EUTR vorgesehene Sorgfaltspflicht 
erfüllt wird21. Jedoch ist in lediglich 
drei VPA (Kamerun, Republik Kongo 
und Zentralafrikanische Republik) die 
Anerkennung privater Systeme als Teil 
des FLEGT -Genehmigungsprozesses 
vorgesehen, und zu diesem Zweck 
wird eine Unterstützung im Rahmen 
des FLEGT geleistet. Angesichts der 
Schwierigkeiten, die seit dem Start 
des FLEGT -Aktionsplans beim Aufbau 
staatlicher Genehmigungssysteme in 
Ländern bestehen, in denen es diese 
Kapazitätsengpässe gibt, hat die Kom -
mission Synergien zwischen FLEGT 
und privaten Zertifizierungssystemen 
nicht ausreichend gefördert.16 Commission staff working docu ­
ment  – Accompanying document 
to the Proposal for a Regulation of 
the European Parliament and of the 
Council determining the obligations 
of operators who make timber and 
timber products available on the 
Market: Impact assessment  – Report 
on additional options to combat 
illegal logging  (Arbeitsunterlage 
der Kommissionsdienststellen  – 
Begleitdokument zum Vor -
schlag für eine Verordnung des 
Europäischen Parlaments und des 
Rates über die Verpflichtungen 
von Marktteilnehmern, die Holz 
und Holzerzeugnisse in Verkehr 
bringen: Folgenabschätzung  – 
Bericht über zusätzliche Optionen 
zur Bekämpfung des illegalen 
Holzeinschlags).
17 Ohne derartige Bestimmungen 
wären Erzeuger in VPA -Län-
dern gegenüber Erzeugern in 
Nicht -VPA- Ländern benachteiligt. 
Die rechtlichen Anforderungen 
und die damit verbundenen Kos -
ten für Erzeuger in VPA- Ländern 
sind im Allgemeinen höher als die 
für Erzeuger in Ländern, die kein 
VPA unterzeichnet haben.
18 Verordnung (EU) Nr. 995/2010 des 
Europäischen Parlaments und 
des Rates vom 20. Oktober 2010 
über die Verpflichtungen von 
Marktteilnehmern, die Holz 
und Holzerzeugnisse in Verkehr 
bringen (ABl. L 295 vom 12.11.2010, 
S. 23). Sie  wirkt dem Handel mit 
illegal geschlagenem Holz und 
Holzerzeugnissen durch drei 
Schlüsselinitiativen entgegen: 1. 
Sie untersagt das Inverkehrbringen 
von Holz oder Holzerzeugnissen 
aus illegalem Einschlag; 2. sie 
schreibt vor, dass EU -Händler, die 
Holzerzeugnisse in der EU in Ver -
kehr bringen, die gebotene Sorg -
falt walten lassen ; 3. sie verpflichtet 
diese Händler, Aufzeichnungen 
über ihre Lieferanten und Kunden 
zu führen.
19 Vier Mitgliedstaaten (Griechen -
land, Spanien, Ungarn und 
Rumänien) haben ihre Verpflich -
tungen im Hinblick auf die 
Umsetzung der Holzverordnung 
nicht erfüllt. http://ec.europa.eu/
environment/forests/pdf/
EUTR%20implementation% 20
scoreboard.pdf .
20 Artikel 20 Absatz 2 der EUTR sieht 
vor, dass die Kommission dem 
Europäischen Parlament und dem 
Rat im Jahr 2015 einen Bericht 
über die Anwendung der Verord -
nung vorlegt.
21 Durchführungsverordnung 
(EU) Nr. 607/2012 der Kommis -
sion vom 6. Juli 2012 über die 
16 Bemerkungen
Die Kommission legte für 
ihre Unterstützung keine 
klaren Prioritäten fest
27 
Nach der Annahme des Aktionsplans 
legten die Mitgliedstaaten und die 
Kommission eine Liste der vorrangi -
gen Länder fest, mit denen informelle 
Konsultationen zu ihrem möglichen 
Interesse am FLEGT -System durchge -
führt werden sollten22. Dazu gehörten 
Kamerun, Gabun, die Republik Kongo, 
Ghana, Russland, Brasilien, Papua -Neu -
guinea, Indonesien und Malaysia. 
Gleichzeitig vereinbarten die Mitglied -
staaten und die Kommission, dass die 
EU offen für Handelsverhandlungen 
mit allen Ländern bleiben sollte, die 
Interesse bekundeten.
28 
Nahezu alle Länder, die Interesse 
am FLEGT -Aktionsplan bekundeten, 
konnten an dem Prozess teilnehmen23, 
darunter einige asiatische und latein -
amerikanische Staaten, zu denen die 
Folgenabschätzungen der Kommission 
ergeben hatten, dass die potenziellen 
Auswirkungen eines VPA angesichts 
ihres geringen Handelsvolumens mit 
der EU begrenzt wären.
29 
Die Kommission hat ihre personellen 
und finanziellen Mittel nicht anhand 
einer Reihe von Kriterien zugewiesen, 
mit denen voraussichtlich die besten 
Ergebnisse erzielt würden. Kriterien 
wie das Ausmaß des illegalen Holzein -
schlags, die Bedeutung des Handels 
mit der EU, das Engagement und das 
Potenzial der betreffenden Länder 
und ihr Entwicklungsbedarf wurden 
nicht zusammen berücksichtigt, um 
Prioritäten für die Mittelverwendung 
festzulegen.30 
Daher wurde die begrenzte finanzielle 
und technische Unterstützung über 
eine große Zahl von Ländern verteilt24, 
von denen einige keine Schlüsselrol -
le bei der Bekämpfung des illegalen 
Holzeinschlags spielten oder kaum in 
der Lage waren, das notwendige Maß 
an Politikgestaltung zu entwickeln, 
um kurz- bis mittelfristig ein Geneh -
migungssystem einzurichten (siehe 
Kasten 3 ). Dadurch wurden Unterstüt -
zung und Wirkung, die hätten erreicht 
werden können, verwässert.
31 
Die Kommission hat bei der Vorberei -
tung und während der Aushandlung 
der VPA zusammen mit den Regierun -
gen der Partnerländer die wichtigsten 
Anforderungen für funktionierende 
Genehmigungssysteme in den be -
treffenden Ländern festgelegt. Die 
Bewertungen umfassten Überprüfun -
gen der Forstwirtschaftspolitik und 
der Rechtsrahmen, Konsultationen mit 
zuständigen Ministerien und anderen 
Akteuren sowie eine Analyse der zen -
tralen Aspekte des VPA. Die Anforde -
rungen wurden als Anhänge in die VPA 
aufgenommen. Die Anhänge enthiel -
ten eine Liste der Bereiche, in denen 
Unterstützung benötigt würde25, sowie 
geplante Maßnahmen26.
32 
In den VPA wurde nicht beschrieben, 
wie die Zuständigkeiten hinsichtlich 
der Finanzierung zwischen Regierung, 
Kommission und anderen Gebern auf -
geteilt werden sollten27.detaillierten Bestimmungen 
für die Sorgfaltspflichtregelung 
und die Häufigkeit und Art der 
Kontrollen der Überwachungs -
organisationen gemäß der 
Verordnung (EU) Nr. 995/2010 des 
Europäischen Parlaments und des 
Rates über die Verpflichtungen 
von Marktteilnehmern, die Holz 
und Holzerzeugnisse in Verkehr 
bringen (ABl. L 177 vom 7.7.2012, 
S. 16).
22 Protokoll einer Ad -hoc-Sitzung zur 
Geberkoordinierung im Bereich 
FLEGT vom 26.2.2004.
23 Derzeit sind 26 Länder an 
verschiedenen Phasen des 
VPA -Prozesses beteiligt.
24 Wie es im Fortschrittsbericht 
des EFI 2003-2010 abschließend 
heißt, haben die Anträge auf 
Unterstützung für VPA bereits 
eine Zahl erreicht, die nicht mehr 
bearbeitet werden kann; einige 
Mitgliedstaaten wollen zudem mit 
Nachbarländern (Belarus, Russ -
land und Ukraine) oder -regionen 
(westliche Balkanstaaten) zusam -
menarbeiten, deren Anteil an 
ihrem Handelsvolumen höher ist 
als der tropischer Entwicklungs -
länder. Siehe EFI Progress Report 
2003 ­2010  (Fortschrittsbericht zum 
FLEGT -Aktionsplan 2003-2010); EFI 
(2011), S. 36.
25 Das VPA zwischen der EU und der 
Republik Kamerun sieht beispiels -
weise Folgendes vor: a) Kapazi -
tätenaufbau; b) Kommunikation; 
c) Förderung der FLEGT -Pro-
dukte auf dem Unionsmarkt; 
d) Beob  achtung des heimischen 
Holzmarkts; e) Industrialisierung; 
f) Überwachung der Auswirkun -
gen des Abkommens; g) Unter -
stützung bei der Überwachung 
der Umsetzung des Legalitätsprü -
fungssystems; h) Modernisierung 
des Rückverfolgbarkeitssystems; 
i) Stärkung des nationalen 
Kontrollsystems; j) Legalitätsprü -
fungssystem; k) FLEGT -Genehmi -
gungssystem; l) Einrichtung der 
unabhängigen Überwachung; 
m) Reformen des Rechtsrahmens; 
n) Suche nach zusätzlichen 
Finanzierungsquellen.
26 Beispielsweise Organisation des 
heimischen Holzmarkts oder 
Einrichtung eines geeigneten 
Rückverfolgbarkeitssystems.
27 In den VPA mit AKP -Staaten wird 
lediglich auf die Notwendigkeit 
hingewiesen, Mittel aus den 
EEF oder sonstigen noch zu 
identifizierenden Mechanismen 
zu beschaffen. Im VPA mit Indo -
nesien wird auf die Möglichkeit 
hingewiesen, Mittel im Rahmen 
17 Bemerkungen
33 
Die mit den Regierungen der VPA -Län -
der durchgeführten Projekte tragen 
dem in den VPA genannten Bedarf 
Rechnung, beispielsweise hinsichtlich 
der Entwicklung von Holz -Rückver -
folgungssystemen, Genehmigungs -
systemen und der Schaffung einer 
unabhängigen Überwachungsinstanz. 
Das Ziel einer Verbesserung der 
Rechtsdurchsetzung durch nationale 
Behörden wurde jedoch nicht ein -
deutig berücksichtigt, da sich sehr 
wenige Projekte auf diese Kernfrage 
konzentrierten. Eine unzureichende 
Rechtsdurchsetzung hat erhebliche 
Auswirkungen auf den Umfang des 
illegalen Holzeinschlags, da die Wahr -
scheinlichkeit der Aufdeckung und 
Verfolgung von Umweltverbrechen 
gering ist, während die Anreize für 
illegale Tätigkeiten entsprechend hoch 
sind. Die VPA -Länder haben einen be -
trächtlichen Bedarf in diesem Bereich, 
wie dies beispielsweise ihr Ranking 
im Korruptionswahrnehmungsindex 
von Transparency International zeigt 
(siehe Anhang IV ). Während in eini -
gen VPA -Ländern ein positiver Trend 
beobachtet werden kann, gehören die 
meisten von ihnen weiterhin zu den 
Ländern mit der höchsten wahrge -
nommenen Korruptionsrate weltweit.34 
Die Unterstützung des VPA -Prozesses 
war nicht konsequent in die Strategien 
für die Entwicklungszusammenarbeit 
mit den Partnerländern eingebunden. 
Die Politikgestaltung im Forstsektor 
ist als Teil eines Schwerpunktbereichs 
in fünf28 der zwölf29 VPA -Länder in den 
Länderstrategiepapieren für den Pro -
grammplanungszeitraum 2007-2013 
vorgesehen. Da der illegale Holzein -
schlag viele Bereiche betrifft (Politik -
gestaltung, Handel, Landwirtschaft), 
könnte FLEGT in allen VPA -Ländern 
innerhalb mehrerer Schwerpunktberei -
che behandelt werden; bei den Strate -
gien für die Entwicklungszusammen -
arbeit wird diese Möglichkeit jedoch 
weder untersucht noch wird auf die 
Notwendigkeit hingewiesen, Fragen 
im Zusammenhang mit FLEGT in allen 
relevanten Schwerpunktbereichen 
durchgängig zu berücksichtigen.der EU -Programmplanungen 
zu beschaffen.
29 Kamerun, Honduras, Indo -
nesien, Malaysia und die Repu -
blik Kongo.
29 Die Prüfer untersuchten 
zwölf Länder, die VPA 
unterzeichnet haben oder 
derzeit aushandeln und 
Unterstützung im Rahmen 
von FLEGT erhalten.
Liberia und die Zentralafrikanische Republik
Liberia und die Zentralafrikanische Republik, die beide ein VPA unterzeichnet haben, erhielten umfangreiche 
finanzielle Unterstützung zur Vorbereitung und Durchführung ihrer VPA30. Diese Länder exportieren sehr ge -
ringe Mengen an Holzerzeugnissen in die EU und stehen vor vielen Herausforderungen bei der Politikgestal -
tung, die sie daran hindern, in absehbarer Zukunft ein funktionsfähiges Genehmigungssystem zu entwickeln. 
Anders als diese Länder hat Côte d’Ivoire deutlich größere Mengen an Holzerzeugnissen in die EU ausge -
führt31, jedoch keine finanzielle Unterstützung zur Vorbereitung auf ein VPA erhalten.
30 Holzeinfuhren aus Liberia und der Zentralafrikanischen Republik in die EU hatten einen durchschnittlichen Anteil von etwa 5 bzw. 
18 Millionen Euro jährlich, die finanzielle Unterstützung für diese beiden Länder belief sich insgesamt auf 11,9 bzw. 6,8 Millionen Euro.
31 Etwa 166 Millionen Euro durchschnittlich pro Jahr.Kasten 3
18 Bemerkungen
Die Unterstützung der EU 
für Holz erzeugende 
Länder war nicht 
ausreichend wirksam
35 
Der Hof prüfte, ob 
a) Projekt -Outputs wie geplant er -
bracht wurden; 
b) die allgemeinen Fortschritte im 
Hinblick auf die Genehmigungs -
systeme zufriedenstellend waren;
c) die Kommission die Umsetzung 
des Aktionsplans ordnungsgemäß 
überwacht und darüber berichtet 
hat.
Die wichtigsten geprüften 
Projekte wiesen Probleme 
auf
36 
Die Projekte zur Stärkung der Kapazitä -
ten öffentlicher Behörden waren nicht 
wirksam. Dagegen stärkte FLEGT Or -
ganisationen der Zivilgesellschaft und 
erhöhte dadurch die Transparenz des 
Forstwirtschaftssektors. Die finanziell 
bedeutendsten Projekte in Kamerun 
und Indonesien erbrachten nicht die 
erwarteten Ergebnisse. Der fehlende 
Erfolg in Kamerun lähmte die erreich -
ten Fortschritte, wohingegen das 
Scheitern des Projekts in Indonesien 
zu einer Änderung des Schwerpunkts 
für die Verwendung von EU -Mitteln 
führte.37 
Das Hauptprojekt im VPA -Prozess in 
Kamerun, dessen Ziel die Einrichtung 
eines Holz -Rückverfolgungssystems 
war32, ist gescheitert, da das entwi -
ckelte System nicht betriebsfähig ist 
und die bestehenden Ergebnisse des 
Projekts somit nicht genutzt werden 
können. Das Projekt lief zwischen 
2010 und 2013 und kostete 2,27 Mil -
lionen Euro. Ursache des Scheiterns 
waren mehrere Faktoren, die von einer 
unzureichenden Bedarfsanalyse bis 
zu schwerwiegenden Mängeln bei der 
Umsetzung des Projekts reichten. Die 
unzureichende Bedarfsanalyse war 
unter anderem durch die ineffiziente 
Koordinierung der Kommission mit 
den Akteuren, insbesondere dem Mi -
nisterium für Forstwirtschaft und wild 
lebende Tiere, bedingt. Außerdem war 
die Leistung des Auftragnehmers un -
genügend, und die Kommission ergriff 
nicht rechtzeitig Abhilfemaßnahmen. 
Das Versagen des Holz -Rückverfol -
gungssystems ist einer der Hauptfak -
toren, die zur Verzögerung der Umset -
zung des VPA in Kamerun beitrugen. 
Im Rahmen eines separaten, von der 
Deutschen Gesellschaft für internati -
onale Zusammenarbeit finanzierten 
Projekts wird derzeit ein neues System 
entwickelt.32 Projekt: Mise en place d‘un 
système de traçabilité du bois au 
Cameroun  (Einführung eines 
Holz -Rückverfolgbarkeitssys -
tems in Kamerun).
19 Bemerkungen
38 
Das wichtigste Ergebnis des FLEGT - 
Prozesses in Kamerun ist die Einbe -
ziehung der Zivilgesellschaft in die 
Politikgestaltung im Forstsektor. Vor 
Unterzeichnung des VPA erkannte die 
Regierung Organisationen der Zivil -
gesellschaft nicht als legitime Partner 
an, die berechtigt sind, Bedenken zu 
Themen im Zusammenhang mit der 
Bewirtschaftung von Waldressourcen 
zu äußern. Die Beziehungen zu den 
betreffenden Ministerien sind zwar 
weiterhin häufig angespannt33, die 
lokalen und internationalen NRO 
sind jedoch zu anerkannten Akteuren 
geworden und haben die Möglichkeit, 
die Forstpolitik im Land auf verschie -
denen Ebenen zu beeinflussen. Dies 
hat positive Folgen für Transparenz 
und Rechenschaftspflicht im gesam -
ten Sektor. Obwohl aber die Projekte 
die Position der Zivilgesellschaft im 
Allgemeinen stärkten, wurden bei 
zwei von vier geprüften von NRO 
durchgeführten Projekten nicht alle 
erwarteten Outputs erbracht. Dies 
war vor allem auf zu ehrgeizige Ziele 
zurückzuführen.
39 
Ziele des in finanzieller Hinsicht wich -
tigsten FLEGT -bezogenen Projekts in 
Indonesien34 waren die Verbesserung 
der Rechtsdurchsetzung und Politikge -
staltung im Forstsektor durch verbes -
serte Rechenschaftspflicht und Trans -
parenz, die Bekämpfung des illegalen 
Holzhandels durch die Einbeziehung 
des Handels- und Industriesektors und 
die Unterstützung der Koordinierung 
von Tätigkeiten im Bereich FLEGT. Die 
meisten der geplanten Ergebnisse 
wurden wegen einer allzu ehrgeizigen 
und unrealistischen Projektgestaltung, 
Problemen bei der Durchführung und 
einer unzureichenden Überwachung 
nicht erreicht. Das Projekt erbrachte 
keine konkreten Outputs, wurde vor -
zeitig beendet, und ein Teil der Pro -
jektmittel musste wieder eingezogen 
werden. Infolge einer Meinungsver -
schiedenheit mit der Kommission beim Umgang mit dem Projekt beschloss die 
indonesische Regierung, das VPA ohne 
weitere direkte Unterstützung durch 
die Kommission durchzuführen.
40 
Während im Länderstrategiepapier 
der Kommission für Indonesien für 
den Zeitraum 2002-2006 die Bewirt -
schaftung natürlicher Ressourcen, 
insbesondere Wälder, als einer der 
Schwerpunktbereiche für die Entwick -
lungshilfe vorgesehen war, war dies im 
folgenden Zeitraum 2007-2013 nicht 
mehr der Fall. Abgesehen vom indone -
sischen FLEGT -Unterstützungsprojekt 
im Jahr 2004 wurde für diesen Zeit -
raum keine weitere Entwicklungshilfe 
der EU für die Regierung des Landes 
im Forstsektor geplant.
41 
Die Hilfe der EU für Indonesien, die 
sich auf 10 Millionen Euro für elf Pro -
jekte beläuft, wurde seit 2004 aus -
schließlich für NRO bereitgestellt. Die 
Projekte waren im Allgemeinen auf die 
Unterstützung der lokalen Beteiligung 
(der Zivilgesellschaft oder anderer 
nichtstaatlicher Akteure einschließlich 
des Privatsektors) an verschiedenen 
Aspekten des VPA (darunter Politik -
reform), auf die Verbesserung der 
Politikgestaltung im Forstsektor und 
die Einrichtung von Holz -Rückverfol -
gungssystemen und unabhängigen 
Überwachungssystemen ausgerichtet. 
Dieser Ansatz hatte zwar den Vorteil, 
engagierte Organisationen einzu -
binden, angesichts des Umfangs der 
bestehenden Herausforderungen 
war jedoch ein besser koordiniertes 
Vorgehen erforderlich. Eine dieser 
Herausforderungen besteht darin, die 
große Zahl kleiner und mittlerer Unter -
nehmen (KMU) bei ihrer Vorbereitung 
auf ein vollständiges FLEGT -Genehmi -
gungssystem zu unterstützen; diese 
Aufgabe geht jedoch weit über die 
Kapazitäten der Kommissionsprojekte 
hinaus.33 Beispielsweise ergreift das 
Ministerium für Forstwirt -
schaft und wild lebende Tiere 
keine Folgemaßnahmen zu 
von lokalen Gemeinschaften 
erstellten Berichten über Fälle 
von illegalem Holzschlag 
(Projekt: Observation externe et 
communautaire des forêts dans 
la mise en œuvre de l‘APV ­FLEGT 
au Cameroun  (Externe und 
gemeinschaftliche Beobach -
tung der Wälder bei der 
Umsetzung des FLEGT -VPA in 
Kamerun)).
34 EC­Indonesia FLEGT Support 
Project  (FLEGT -Unterstüt -
zungsprojekt Europäische 
Kommission -Indonesien).
20 Bemerkungen
42 
Die vier untersuchten Projekte von 
NRO in Indonesien waren auf den 
Ausbau des unabhängigen Über -
wachungssystems des Landes, die 
Unterstützung von KMU und eine ver -
besserte Vorbereitung und Umsetzung 
des VPA ausgerichtet. Bei einem der 
Projekte wurden die Ziele im Zeit- und 
Kostenrahmen erreicht35. Zwei Pro -
jekte werden noch durchgeführt, bei 
einem werden die geplanten Outputs 
voraussichtlich erbracht36. Das ande -
re Projekt37 ist stark in Verzug, sein 
Umfang wurde aufgrund von Konzep -
tionsmängeln und des Ausscheidens 
eines Kofinanzierungspartners erheb -
lich eingeschränkt.
43 
Die wichtigsten vom Hof festgestell -
ten Faktoren, die das Erreichen der 
Projektziele in diesen beiden Ländern 
beeinträchtigten, wurden auch von 
den Bewertern der Kommission in 
ihren ROM -Berichten und Evaluie -
rungen FLEGT -bezogener Projekte in 
anderen VPA -Ländern hervorgeho -
ben. Zu diesen Faktoren gehörten die 
unzureichende Bewertung der Risiken 
und Sachzwänge des Projekts, eine 
unzulängliche Konzeption, schlechte 
Projektverwaltung und Überwachung 
sowie Koordinierungsprobleme zwi -
schen Projektpartnern.
Die Fortschritte im 
Hinblick auf das 
Genehmigungssystem sind 
gering
44 
26 Länder sind derzeit am VPA -Prozess 
beteiligt. Neun von ihnen verhandeln 
VPA, sechs haben bereits VPA unter -
zeichnet: Indonesien, Kamerun, Ghana, 
die Republik Kongo, Liberia und die 
Zentralafrikanische Republik. Die Un -
terzeichnerländer haben im Hinblick 
auf das Genehmigungssystem sehr unterschiedliche Fortschritte erzielt; 
dies ist auf mehrere Faktoren zurück -
zuführen, zu denen unterschiedliche 
institutionelle Kapazitäten und ein 
unterschiedlich starkes Engagement 
für den Prozess gehören.
45 
Indonesien, dessen VPA -Verhandlun -
gen im März 2007 eingeleitet wurden 
und wo das Abkommen im Mai 2014 in 
Kraft trat, hat beträchtliche Fortschrit -
te bei der Behandlung ausstehender 
Fragen erreicht und hofft auf eine An -
wendung des FLEGT -Genehmigungs -
systems in naher Zukunft. Ein für alle 
Ausfuhren verbindliches nationales 
Legalitätsprüfungs- und Genehmi -
gungssystem für Holz existiert bereits. 
Infolge der 2013 und 2014 durchge -
führten gemeinsamen Bewertung 
bearbeitet das Land nun die ausste -
henden Fragen. Zwei große Heraus -
forderungen für Indonesien bestehen 
darin, 1. die erforderlichen Strukturen 
für die Politikgestaltung in einem Land 
seiner Größe und Vielfalt sicherzu -
stellen und 2. dafür zu sorgen, dass 
seine zahlreichen KMU alle rechtlichen 
Anforderungen vollständig erfüllen.
46 
Kamerun bekundete 2004 sein Inter -
esse an der Unterzeichnung eines VPA 
mit der EU. Die Rechtsvorschriften im 
Bereich der Forstwirtschaft gelten in 
Kamerun zwar als weit entwickelt, sind 
jedoch auch sehr komplex, und die 
Durchsetzung ist weiterhin ein großes 
Problem. Die Verhandlungen über das 
VPA dauerten vier Jahre, von 2006 bis 
2010. Aufgrund des langen Ratifizie -
rungsprozesses trat das Abkommen 
schließlich am 1. Dezember 2011 in 
Kraft. Gemäß dem im Abkommen fest -
gelegten Zeitplan sollte im Jahr 2013 
ein Pilot -Rückverfolgungssystem für 
Holz getestet und sollten im Jahr 2015 
FLEGT -Genehmigungen ausgegeben 
werden. Das Hauptziel des VPA, die Ent -
wicklung eines Genehmigungssystems 35 Projekt: Strengthening civil 
society organisations and small 
and medium timber industries 
in VPA preparation and SVLK 
implementation  (Stärkung der 
Organisationen der Zivilgesell -
schaft sowie kleiner und 
mittlerer Holzbetriebe bei der 
Vorbereitung des VPA und 
Umsetzung des SVLK).
36 Projekt: Promoting the 
implementation of timber 
legality assurance (FLEGT 
licence) as a key step to 
sustainable production and 
consumption in Indonesia’s 
wood ­processing industry  
(Förderung der Umsetzung 
des Legalitätsnachweises für 
Holz (FLEGT -Genehmigung) 
als entscheidender Schritt hin 
zu nachhaltiger Erzeugung 
und nachhaltigem Verbrauch 
in Indonesiens holzverarbei -
tender Industrie).
37 Projekt: Strengthening state 
and non ­state actors in the 
preparation, negotiation and/or 
implementation of FLEGT ­VPA 
(Stärkung staatlicher und 
nichtstaatlicher Akteure bei 
der Vorbereitung, Aushand -
lung und/oder Umsetzung 
von FLEGT -VPA).
21 Bemerkungen
für Holz, ist jedoch bei Weitem noch 
nicht erreicht, vor allem aufgrund des 
Scheiterns des Projekts zur Entwicklung 
eines Holz -Rückverfolgungssystems. 
Es müssen daher noch viele Herausfor -
derungen bewältigt werden, bevor ein 
vollständiges FLEGT -Genehmigungs -
system eingerichtet ist.
47 
Ghana, das 2009 als erstes Land 
ein VPA unterzeichnete, plante ur -
sprünglich, die ersten Erzeugnisse 
mit FLEGT -Genehmigung Ende 2011 
zu exportieren. Das Holz -Rückverfol -
gungssystem ist bereits im Einsatz, 
die Genehmigungsverfahren müssen 
jedoch noch geprüft werden. Derzeit 
strebt das Land an, die Systeme bis 
Ende 2015 fertigzustellen, sodass Ge -
nehmigungen erteilt werden können.
48 
In der Republik Kongo, die ihr VPA 
im Mai 2010 ratifizierte, werden die 
Strategie und neue Rechtsvorschriften 
für die Forstwirtschaft derzeit ausge -
arbeitet. Fortschritte werden jedoch 
aufgrund mehrerer hauptsächlich mit 
der Politikgestaltung zusammenhän -
gender Faktoren nur langsam erreicht.
49 
Liberia und die EU nahmen im März 
2009 Verhandlungen über ein VPA auf, 
und das Abkommen wurde im Juli 2011 
unterzeichnet. Illegaler Holzeinschlag 
ist jedoch weiterhin ein großes Prob -
lem, ebenso wie der Missbrauch von 
Privatnutzungsgenehmigungen38. 
Die größte Herausforderung besteht 
in den schwachen Kapazitäten der 
Forstverwaltung.50 
Das VPA mit der Zentralafrikanischen 
Republik wurde im November 2011 
unterzeichnet, durch den Bürgerkrieg 
wurde jedoch die gesamte Regie -
rungsarbeit lahmgelegt. Viele Gebiete 
des Landes befinden sich außerhalb 
des Kontrollbereichs der Forstver -
waltung, was die Umsetzung des VPA 
behindert.
51 
Weitere neun Länder handeln derzeit 
VPA aus. Eines der Länder, Malaysia, 
ein wichtiger Erzeuger von Tropenholz, 
hat 2006 als erstes Land die Verhand -
lungen aufgenommen. Jedoch gelang 
es trotz intensiver Verhandlungen im 
Laufe der Jahre nicht, die Schwierig -
keiten bei der Umsetzung eines VPA 
im gesamten Land und insbesondere 
in Sarawak zu überwinden. Da kein 
VPA besteht, setzt Malaysia in großem 
Umfang öffentliche und private Zertifi -
zierungssysteme ein.
52 
Die Kommission konnte dem Problem 
des illegalen Holzeinschlags zwar 
Aufmerksamkeit verschaffen und 
beträchtliches Interesse an diesem 
Thema aufrechterhalten, doch die 
Fortschritte bei der Genehmigung 
vollzogen sich nur langsam. Es besteht 
die Gefahr, dass das Interesse an FLEGT 
erlahmt, da die Länder aufgrund der 
mangelnden Fortschritte frustriert sind 
und andere, weniger strikte Märkte für 
ihre Erzeugnisse finden können. In den 
meisten Ländern sind die größten Her -
ausforderungen beim Umsetzungspro -
zess fehlende institutionelle Kapazi -
täten, weitverbreitete Korruption und 
geringe Rechtsdurchsetzung.38 Siehe http://www.
illegal -logging.info/regions/
liberia .
22 Bemerkungen
Die Überwachungs- und 
Berichterstattungsverfahren 
waren unbefriedigend
53 
Die Kommission hat nicht regelmäßig 
über die Fortschritte des FLEGT -Akti -
onsplans Bericht erstattet. Obwohl sie 
gemäß Artikel 9 der FLEGT -Verordnung 
verpflichtet ist, dem Rat innerhalb von 
zwei Jahren nach dem Inkrafttreten 
des ersten VPA einen Bericht vorzu -
legen, wurde kein solcher Bericht 
erstellt. Berichte zu einzelnen Partner -
ländern lagen zwar vor und enthielten 
Informationen über Tätigkeiten, die 
in verschiedenen Bereichen der VPA 
durchgeführt wurden; dort wurden je -
doch weder die Umsetzung der VPA im 
Verhältnis zu den festgelegten Etap -
penzielen bewertet noch die Ergebnis -
se und aufgetretenen Schwierigkeiten 
samt ihrer Behandlung beschrieben.
54 
Problematisch war das Fehlen eines 
Rahmens mit einer verlässlichen 
Datenbank (siehe Ziffer 22), der die 
Rechenschaftslegung erleichtern 
würde. Angesichts fehlender Ziel -
setzungen und Etappenziele war die 
Bewertung der Fortschritte schwierig. 
Wie es im Fortschrittsbericht des EFI 
zum FLEGT -Aktionsplan 2003-2010 
heißt, wird dies zusätzlich dadurch 
erschwert, dass der Aktionsplan eher 
ein politischer Prozess als ein traditio -
nelles Hilfsprogramm ist39.55 
Erst gegen Ende des Jahres 2014 führte 
die Kommission einen standardisier -
ten Rahmen für die Überwachung von 
Fortschritten ein, um zu messen, ob 
die wichtigsten Schritte bei der Umset -
zung des VPA erreicht wurden. Bislang 
geschah dies zu internen Verwaltungs -
zwecken der Kommission. Da das Sys -
tem erst unlängst eingeführt wurde, ist 
es noch zu früh für Aussagen darüber, 
wie es in der Praxis funktioniert.
56 
Ende 2014 leitete die Kommission eine 
externe Bewertung des FLEGT -Aktions -
plans ein; ein Bericht ist für Oktober 
2015 geplant. Diese Evaluierung, die 
zwölf Jahre nach der Vorlage des 
Aktionsplans stattfindet, ist überfällig 
angesichts der in diesem Zeitraum 
angetroffenen Schwierigkeiten und 
beträchtlichen Entwicklungen, die 
hätten ermittelt und analysiert werden 
müssen, um ihre Auswirkungen auf 
den bestehenden Aktionsplan zu be -
werten. Zu diesen Schwierigkeiten und 
Entwicklungen gehören beispielsweise
a) die zunehmende Bedeutung gro -
ßer asiatischer Volkswirtschaften 
im Holzhandel;
b) die wachsenden Auswirkungen der 
illegalen Umwandlung von Wäl -
dern zu anderen, beispielsweise 
landwirtschaftlichen Zwecken;
c) die Möglichkeiten größerer Syner -
gien mit der Klimaschutzmaßnah -
me REDD+;
d) die sich ändernden Tendenzen bei 
Holzausfuhren in die EU;
e) die Möglichkeit, private Zertifizie -
rungssysteme stärker zu nutzen.39 FLEGT Action Plan Progress 
Report 2003 ­2010  
(Fortschrittsbericht zum 
FLEGT -Aktionsplan 2003-
2010), EFI (2011), S. 34.
23
 Schlussfolgerungen und 
Empfehlungen
57 
Der Hof kommt zu dem Schluss, dass 
die Kommission die im Rahmen des 
FLEGT -Aktionsplans der EU bereitge -
stellte Unterstützung nicht gut genug 
verwaltet hat.
58 
Die Unterstützung im Rahmen von 
FLEGT war nicht ausreichend gut kon -
zipiert und zielgerichtet.
a) Der EU -Unterstützung für den 
FLEGT -Prozess lag zwar eine solide 
Bewertung des Problems des 
illegalen Holzeinschlags, seiner 
Einflussfaktoren und der mögli -
chen zu ergreifenden Maßnahmen 
zugrunde, und die Kommission 
entwarf den FLEGT -Aktionsplan 
auf innovative Weise.
b) Die Kommission erstellte jedoch 
keinen geeigneten Arbeitsplan mit 
klaren Zielsetzungen, Etappenzie -
len und einem eigenen Haushalt. 
Diese hätten zwar bei Einleitung 
des Aktionsplans nur mit Schwierig -
keiten erarbeitet werden können, 
ihre Festlegung hätte jedoch in den 
ersten Jahren erfolgen sollen.
c) Die späte Annahme und langsame 
Umsetzung der EUTR machten 
die Vorbereitung auf die FLEGT - 
Genehmigungssysteme für die 
VPA -Länder weniger attraktiv.
d) Die durch das fehlende FLEGT -Ge-
nehmigungssystem entstandene 
Lücke wurde weitgehend durch pri -
vate Zertifizierungsstellen geschlos -
sen, die erheblich dazu beitragen, 
die in der EUTR vorgesehene Sorg -
faltspflicht einzuhalten. Die Kom -
mission untersuchte die möglichen 
Synergien zwischen FLEGT und 
diesen privaten Systemen jedoch 
nicht in ausreichendem Umfang.
e) Die Kommission legte bei ihrer Unter -
stützung für Holz erzeugende Länder 
keine klaren Förderschwerpunkte fest.Empfehlung 1  
Arbeitsplan
Die Kommission sollte für den Zeit -
raum 2016-2020 einen Arbeitsplan 
bezüglich der einzelnen Komponenten 
des FLEGT -Aktionsplans aufstellen, der 
klare und konkrete Ziele, Prioritäten, 
Fristen und einen Haushalt für die 
EU-Unterstützung in Holz erzeugen -
den Ländern enthält. Bei Festlegung 
der Ziele sollten die Kapazitäten der 
Länder und ihre spezifischen Be -
schränkungen berücksichtigt werden.
Empfehlung 2  
Umsetzung der EUTR
Es ist höchste Zeit, dass die Kommis -
sion auf einer strikten Umsetzung der 
Holzverordnung in allen Mitgliedstaa -
ten besteht.
Empfehlung 3  
Private 
Zertifizierungssysteme
Die Kommission sollte ermitteln, inwie -
weit die Arbeit angesehener privater 
Zertifizierungsstellen besser genutzt 
werden kann.
Empfehlung 4  
Mittelzuweisung
Mittel sollten dort bereitgestellt wer -
den, wo sie voraussichtlich die größte 
Wirkung bei der Bekämpfung des 
illegalen Holzeinschlags und des damit 
verbundenen Handels erzielen. In Fäl -
len, in denen die Anforderungen des 
VPA weniger umsetzbar erscheinen, 
sollte die Kommission Maßnahmen zur 
Unterstützung der Politikgestaltung im 
Forstsektor vorschlagen, ohne unbe -
dingt ein VPA zu unterzeichnen.
24 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
59 
Die Unterstützung der EU für Holz 
erzeugende Länder war nicht ausrei -
chend wirksam.
a) Sie stärkte die Zivilgesellschaft 
und schaffte ein Bewusstsein für 
das Problem des illegalen Holzein -
schlags in den Partnerländern. 
Die Projekte mit dem Ziel eines 
Kapazitätenausbaus öffentlicher 
Behörden erbrachten jedoch nicht 
die erwarteten Ergebnisse.
b) Das FLEGT -Genehmigungssystem, 
das Kernstück des Aktionsplans, ist 
bisher in keinem der Partnerländer 
im Einsatz. Der Aktionsplan wurde 
vor nunmehr zwölf Jahren vorge -
legt. Obwohl das Interesse an den 
VPA sehr groß war, ist noch kein 
FLEGT -Genehmigungssystem im 
Einsatz, und nacheinander festge -
setzte Zielfristen für die Einfüh -
rung dieser Systeme wurden nicht 
eingehalten.
c) Die Kommission hat die Fort -
schritte des FLEGT -Aktionsplans 
nicht angemessen überwacht 
und darüber Bericht erstattet. Die 
Ende 2014 eingeleitete Evaluierung 
war überfällig.Empfehlung 5  
Berichterstattung
Die Kommission sollte alle zwei Jahre 
einen Bericht über die Fortschritte des 
FLEGT -Aktionsplans vorlegen. Dazu 
könnte eine Bewertung der Umset -
zung des VPA, der vorgesehenen Fris -
ten, der aufgetretenen Schwierigkeiten 
und der ergriffenen oder geplanten 
Maßnahmen gehören.
Empfehlung 6  
Evaluierungen
Die Kommission sollte die derzeitige 
Evaluierung nutzen, um zu bewerten, 
wie der aktuelle Ansatz geändert wer -
den könnte, um konkretere Ergebnisse 
zu erzielen.
Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Karel PINXTEN, 
Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 8. September 2015 in 
Luxemburg angenommen.
 Für den Rechnungshof
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Präsident

25
 Anhänge
Umsetzung von FLEGT, mit Politikgestaltung und Handel im Forstsektor zusammen -
hängende Programme 2003-2013
(Millionen Euro)
Region/LandVPA Verwaltungsarten
Insge ­
samtUnterzeich ­
net (Jahr)Interesse1Laufende 
Verhand­
lungen3Umset ­
zung durch 
Mitgliedstaaten Gemeinsame 
Verwaltung mit 
internationalen 
Organisationen Sonstige (Um ­
setzung durch 
Partnerländer, 
NRO, öffentliche 
und private 
Unternehmen) 
Afrika südlich der Sahara 74,89
Mehrere Länder214,92 14,92
Kamerun 2010 13,66 13,66
Liberia 2011 8,00 3,90 11,90
Ghana 2009 3,00 3,00
Burkina Faso 7, 8 0 0,20 8,00
Republik Kongo  2010 7, 5 6 7, 5 6
Zentralafrikanische 
Republik2011 6,80 6,80
Demokratische Republik 
KongoX 3,00 2,18 5,18
Uganda 2,75 2,75
Madagaskar 0,68 0,68
Gabun X 0,20 0,20
Sudan 0,19 0,19
Malawi 0,05 0,05
Lateinamerika 90,21
Mehrere Länder23,93 3,93
Honduras   X 20,40 21,73 42,13
Brasilien 10,79 12,74 23,53
Nicaragua  2,00 6,06 8,06
Kolumbien X 8,05 8,05
Peru  X 4,03 4,03
Guyana X 0,45 0,45
Chile 0,04 0,04Anhang I
26 Anhänge Anhang I(Millionen Euro)
Region/LandVPA Verwaltungsarten
Insge ­
samtUnterzeich ­
net (Jahr)Interesse1Laufende 
Verhand­
lungen3Umset ­
zung durch 
Mitgliedstaaten Gemeinsame 
Verwaltung mit 
internationalen 
Organisationen Sonstige (Um ­
setzung durch 
Partnerländer, 
NRO, öffentliche 
und private 
Unternehmen) 
Asien und pazifischer 
Raum43,37
Mehrere Länder210,60 1,91 12,51
Indonesien 2011 21,95 21,95
China 3,84 3,84
Philippinen  X 1,92 1,92
Afghanistan 1,88 1,88
Thailand 0,61 0,61
Myanmar/Birma X 0,45 0,45
Salomonen X 0,18 0,18
Malaysia X
Vietnam X 0,03 0,03
Nachbarschaft 25,04
Mehrere Länder215,00 15,00
Marokko 5,63 5,63
Kosovo 2,70 0,41 3,11
Montenegro 0,75 0,75
Libanon 0,33 0,33
Albanien 0,10 0,10
Georgien 0,09 0,09
Belarus  0,03 0,03
Zwei Regionen oder 
mehr63,65
Mehrere Länder239,60 24,05 63,65
INSGESAMT 33,10 86,79 177, 28 297,17
1  Sechs weitere Länder brachten ihr Interesse zum Ausdruck (Bolivien, Kambodscha, Ecuador, Guatemala, Papua-Neuguinea und Sierra Leone), 
bisher wurden jedoch noch keine finanziellen Verpflichtungen eingegangen.
2  Mehrländerprojekte umfassen ( für Asien und den pazifischen Raum ) Abkommen mit dem Europäischen Forstinstitut in Höhe von insge -
samt 10,6 Millionen Euro (FLEGT Asien) und ( für die Nachbarschaftsregion ) Abkommen mit der Weltbank in Höhe von insgesamt 15 Millio -
nen Euro (FLEGT).  
Bei Mehrländerprojekten mit mehr als zwei Regionen  umfassen die wichtigsten Programme Abkommen in Höhe von 12 Millionen Euro mit 
dem EFI und Abkommen in Höhe von 20 Millionen Euro mit der FAO (FLEGT AKP:  10 Millionen Euro und EU-FAO-FLEGT: 10 Millionen Euro).
3  Verhandlungen laufen für drei weitere Länder, für die bislang noch keine finanziellen Verpflichtungen eingegangen wurden:  Côte d‘Ivoire, 
Laos und Thailand.
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Informationen der GD DEVCO.
27 Anhänge
Liste der geprüften Projekte
Land Projekttitel EU­Beitrag (Euro) Umsetzungszeitraum
KamerunMise en place d‘un Observateur Indépendant au contrôle forestier et au suivi 
des infractions forestières au Cameroun  (Einsetzung eines unabhängigen 
Beobachters für die Kontrolle im Forstsektor und die Verfolgung der 
Verstöße gegen das Forstrecht in Kamerun)2 480 070 31.12.2009  – 30.12.2013
Mise en place d‘un système de traçabilité du bois au Cameroun  (Einführung 
eines Holz‑Rückverfolgbarkeitssystems in Kamerun)2 496 763 15.2.2010 – 14.12.2012
Mise en place d‘un Audit Indépendant du Système FLEGT au Cameroun  
(Einrichtung einer unabhängigen Überwachung des FLEGT‑Systems in 
Kamerun)1 164 600 4.5.2012  – 3.5.2014
Promotion de la production et de l’exportation légales des bois issus des 
forêts communautaires  (Förderung der legalen Erzeugung und Ausfuhr von 
Holz aus Gemeinschaftswäldern)987 139 1.2.2011  – 31.1.2012
Observation externe et communautaire des forêts dans la mise en œuvre de 
l‘APV‑FLEGT au Cameroun  (Externe und gemeinschaftliche Beobachtung 
der Wälder bei der Umsetzung des FLEGT‑VPA in Kamerun)113 836 19.1.2012  – 18.7. 2013
IndonesienEC ‑Indonesia FLEGT Support Project  (FLEGT‑Unterstützungsprojekt Euro ‑
päische Kommission‑Indonesien)11 276 872 1.3.2006  – 28.11.2011
Collaborative land use planning and sustainable institutional arrangement 
for strengthening land tenure, forest and community rights in Indonesia  (Ge‑
meinsame Raumplanung und nachhaltige institutionelle Vorkehrungen 
zur Stärkung der Landbesitzverhältnisse sowie Forst ‑ und Gemeinschafts ‑
rechte in Indonesien)1 796 619 1.3.2010  – 28.2.2014
Strengthening state and non‑state actors in the preparation, negotiation 
and/or implementation of FLEGT‑VPA  (Stärkung staatlicher und nichtstaat ‑
licher Akteure bei der Vorbereitung, Aushandlung und/oder Umsetzung 
des FLEGT‑VPA)1 189 228 10.1.2011  – 31.12.2015
Strengthening Indonesia’s Independent Forestry Monitoring Network to 
ensure a credible timber legality verification system and effective VPA 
implementation  (Stärkung des unabhängigen Überwachungsnetzes für 
die Forstwirtschaft Indonesiens, um ein glaubwürdiges System für die 
Überprüfung der Legalität des Holzes und eine wirksame Umsetzung des 
VPA sicherzustellen)188 946 1.5.2011  – 30.4.2013
Promoting the implementation of timber legality assurance (FLEGT licence) 
as a key step to sustainable production and consumption in Indonesia’s 
wood‑processing industry  (Förderung der Umsetzung des Legalitätsnach ‑
weises für Holz (FLEGT‑Genehmigung) als entscheidender Schritt hin 
zu nachhaltiger Erzeugung und nachhaltigem Verbrauch in Indonesiens 
holzverarbeitender Industrie)1 091 463 30.1.2013  – 28.2.2014Anhang II
28 Anhänge
Liste der geprüften Projektbewertungen und ergebnisorientierten Monitorings
Bewertungen
ProjekttitelEU­Bei­
trag (Euro)LandZeitpunkt und Art 
der BewertungWichtigste Ergebnisse des Berichts
1Regional Support Programme for the EU FLEGT 
Action Plan in Asia  (Regionales Unterstüt ‑
zungsprogramm für den EU‑FLEGT‑Aktions ‑
plan in Asien)5 800  000
Zentrale 
DienststellenDezember  2010  
Halbzeit οUnzureichende Projektkonzeption: Zielsetzun ‑
gen, Projekttätigkeiten, erwartete Ergebnisse 
und Etappenziele nicht ausreichend spezifisch
 οKein klares Leistungsüberwachungssystem; 
dies führt zu geringer Wirtschaftlichkeit und 
eingeschränkter Rechenschaftslegung
2VERIFOR  – Institutional Options for Verifying 
Legality in the Forest Sector  (VERIFOR  – 
Institutionelle Optionen zur Überprüfung der 
Legalität im Forstsektor)1 902 171November  2009  
Endgültig οMangelnde Flexibilität des Projekts bei der An ‑
passung seines Logical Framework  (LFA, Logical 
Framework‑Ansatz) an die Dynamik bestimmter 
Regionen in Asien und Afrika; dadurch wird 
seine Wirksamkeit eingeschränkt
3Timber Trade Action Plan  (TTAP)  – a TFT 
(Tropical Forest Fund) project  (Aktionsplan 
für den Holzhandel  – ein Projekt des TFT 
(Tropenwaldfonds))3 389 796Mai 2012  
Abschließend für 
1. Phase und Halb ‑
zeit für 2. Phase οSehr positive allgemeine Projektleistung
4Ensuring a seat at the table:  supporting NGO 
coalitions to participate in FLEGT VPA processes 
with the aim of improving forest governance 
and strengthening local and indigenous 
peoples’ rights  (Einen Platz am Tisch sichern: 
Unterstützung von NRO‑Koalitionen bei 
der Teilnahme an FLEGT‑VPA‑Prozessen, 
um die Politikgestaltung im Forstsektor zu 
verbessern und die Rechte der lokalen und 
indigenen Bevölkerung zu stärken)960 000Juni  2012  
Endgültig οSehr positive allgemeine Projektleistung
5Forest Governance Learning Group (FGLG)  – en‑
abling practical, just and sustainable forest use  
(Lerngruppe Politikgestaltung im Forstsektor  
– Ermöglichung einer praktischen, gerechten 
und nachhaltigen Nutzung des Waldes)1 866 365Januar 2014  
Endgültig οFehlen einer systematischen Bedarfsanalyse  und 
ungenügender Projektplanungsrahmen ohne 
angemessen festgelegte länderspezifische 
Indikatoren
 οVom Projekt unterstützte Maßnahmen reichen 
nicht aus, um das geplante Maß an Verbesse ‑
rung der Politikgestaltung zu erreichenAnhang III
29 Anhänge
ProjekttitelEU­Bei­
trag (Euro)LandZeitpunkt und Art 
der BewertungWichtigste Ergebnisse des Berichts
6Mise en place d‘un système de traçabilité 
du bois au Cameroun  (Einführung eines 
Holz‑Rückverfolgbarkeitssystems in 
Kamerun)2 496 763
KamerunMai 2013  
Endgültig οUnzureichende Projektkonzeption: Risiken und 
Sachzwänge des Landes nicht angemessen 
berücksichtigt
 οUnzureichende Koordinierung zwischen den 
Akteuren
 οKeine effektive Überwachung und 
Projektverwaltung
 οOutputs nicht wie erwartet erbracht
7Promotion de la production et de l’exportation 
légales des bois issus des forêts communau ‑
taires  (Förderung der legalen Erzeugung und 
Ausfuhr von Holz aus Gemeinschaftswäldern)987 139Dezember  2012  
Halbzeit οZwänge unzureichend bewertet und antizipiert
 οProjektkonzeption nicht ausreichend realistisch
8Strengthening African Forest Governance  – 
through high‑level national ‘illegal logging’ 
meetings and mid‑level awareness raising 
and training  (Stärkung der afrikanischen 
Politikgestaltung im Forstsektor  – durch 
hochrangige nationale Treffen zum illegalen 
Holzeinschlag sowie Sensibilisierung und 
Schulung auf der mittleren Ebene)1 890 608Mai 2013  
Halbzeit οKein angemessener Logical Framework  mit 
objektiv nachprüfbaren Indikatoren
 οMängel bei der Projektüberwachung: keine re ‑
gelmäßigen Sitzungen des Lenkungsausschusses
 οKoordinierungsprobleme führen zu Fehlen 
von Verknüpfungen zwischen verschiedenen 
Projekt‑Outputs
9EC ‑Indonesia FLEGT Support Project  
(FLEGT‑Unterstützungsprojekt Europäische 
Kommission‑Indonesien)11 276 872 IndonesienSeptember  2010  
Endgültig οUnzulängliche und unrealistische 
Projektkonzeption
 οKeine effektive Überwachung und Beaufsichti ‑
gung des Projekts
 οMehrzahl der Outputs nicht wie geplant erbracht
10Observation Indépendante de l’application de la 
Loi Forestière et de la Gouvernance (OI‑FLEG) en 
appui aux APV FLEGT dans le Bassin du Congo  
(Unabhängige Beobachtung der Anwendung 
des Forstrechts und der Politikgestaltung im 
Forstsektor (OI‑FLEG) zur Unterstützung der 
VPA‑FLEGT im Kongobecken)1 598 497Republik 
KongoMärz  2012  
Halbzeit οEinige Schwachstellen beim Logical Framework , 
insbesondere bei der Festlegung objektiv 
nachprüfbarer Indikatoren
 οMängel bei der Projektüberwachung: keine re ‑
gelmäßigen Sitzungen des LenkungsausschussesAnhang III
30 Anhänge
Ergebnisorientierte Monitoringberichte (ROM)
ProjekttitelEU­Beitrag zum 
Programm (Euro)LandZeitpunkt 
des  ROMWichtigste Ergebnisse des Berichts
11Forest Peoples Programme:  A Strong Seat at 
the Table:  Effective Participation of Forest‑  
Dependent Communities and Civil Society 
Organisations in FLEGT  (Programm für die 
Waldbevölkerung: Mitwirkung sichern: 
wirksame Beteiligung waldabhängiger 
Gemeinschaften und Organisationen der 
Zivilgesellschaft an FLEGT)778 271
KamerunMärz  2013 οProjektplanungsrahmen nicht angemessen 
ausgearbeitet, daher ist die Bewertung der 
erbrachten Outputs schwierig
 οPartner nicht angemessen an Projektkonzeption 
beteiligt
 οEingeschränkte Koordinierung mit anderen 
FLEGT‑Projekten und nationalen Akteuren
 οGeringe Überwachung
12Promotion de la production et de l’exportation 
légales des bois issus des forêts communau ‑
taires  (Förderung der legalen Erzeugung und 
Ausfuhr von Holz aus Gemeinschaftswäldern)987 139 März  2013 οMangelhafter Projektplanungsrahmen; Ziele und 
Indikatoren nicht ausreichend konkret
 οKeine ausreichende Risikoanalyse
 οUnzureichende Überwachung von Tätigkeiten
 οVerzögerungen bei der Durchführung
 οFehlende flexible/praktikable Ausstiegsstrategie
13Strengthening African Forest Governance  – 
through high‑level national  „Illegal logging“ 
meetings and mid‑level awareness raising 
and training  (Stärkung der afrikanischen 
Politikgestaltung im Forstsektor  – durch 
hochrangige nationale Treffen zum illegalen 
Holzeinschlag sowie Sensibilisierung und 
Schulung auf der mittleren Ebene)1 890 608 Juni  2013 οMangelhafter Projektplanungsrahmen und 
schlecht konzipierte Ziele, Outputs und 
Indikatoren
 οUnzureichende Koordinierung zwischen den 
Akteuren
 οGeringe Qualität von Outputs und unsichere 
Nachhaltigkeit
14Capacity building in the Congo Basin and 
implementation of Independent Monitoring 
of Forest Law Enforcement and Governance 
(IM‑FLEG) in the Republic of Congo  (Auf ‑
bau von Kapazitäten im Kongobecken 
und Durchführung einer unabhängigen 
Überwachung der Rechtsdurchsetzung und 
Politikgestaltung im Forstsektor (IM‑FLEG) in 
der Republik Kongo)1 636  366
Republik 
KongoApril  2009 οIndikatoren nicht immer quantifizierbar
 οProjekt abhängig von externer Finanzierung, 
schafft keine eigenen Einnahmen
 οUnwahrscheinlich, dass die institutionelle Struk ‑
tur ohne Intervention von außen bestehen bleibt
15Observation Indépendante de l’application 
de la Loi Forestière et de la Gouvernance 
(OI‑FLEG) en appui aux APV FLEGT dans le 
Bassin du Congo  (Unabhängige Beobachtung 
der Anwendung des Forstrechts und der 
Politikgestaltung im Forstsektor (OI‑FLEG) 
zur Unterstützung der VPA‑FLEGT im 
Kongobecken)1 438 647Dezember 
2012 οIndikatoren nicht spezifisch und schwer zu 
messen
 οSitzungen des Lenkungsausschusses fanden nicht 
statt, obwohl sie geplant waren
 οNachhaltigkeit abhängig von kontinuierlicher 
Finanzierung durch Geber
16Vulgarisation de l‘APV/FLEGT pour une approp ‑
riation et participation des populations locales 
dont les populations autochtones dans sa mise 
en œuvre  (Verbreitung des VPA‑FLEGT zur 
Übernahme von Verantwortung und Teilnah ‑
me der örtlichen Bevölkerung, darunter der 
indigenen Bevölkerung, an der Umsetzung)180 000Dezember 
2012 οUnzureichender Projektplanungsrahmen, einige 
Indikatoren nicht messbar
 οAkteure nicht angemessen in die Projektkonzep ‑
tion einbezogen
 οSitzungen des Lenkungsausschusses fanden nicht 
statt, obwohl sie geplant waren
 οProbleme der Nachhaltigkeit: VPA‑Prozess läuft 
noch, Umfang der fachlichen Schulung der Part ‑
ner und anderer Akteure unzureichendAnhang III
31 Anhänge
ProjekttitelEU­Beitrag zum 
Programm (Euro)LandZeitpunkt 
des  ROMWichtigste Ergebnisse des Berichts
17Governance Initiative for Rights & Accoun ‑
tability in Forest Management (GIRAF)  
(Initiative zur Politikgestaltung im Bereich 
Rechte und Rechenschaftspflicht bei der 
Waldbewirtschaftung)865 767
GhanaJuli 2011 οUnzureichender Projektplanungsrahmen
 οUngenaue Risiken und Annahmen
 οMangelhafte Koordinierung zwischen den 
Partnern
 οKein unterstützendes politisches Umfeld
 οIneffiziente Umsetzung einiger Tätigkeiten
 οNachhaltigkeit kein fester Bestandteil der 
Projektkonzeption
18Supporting the integration of legal and 
legitimate domestic timber markets into 
Voluntary Partnership Agreements  (Unterstüt ‑
zung der Aufnahme legaler und legitimer 
einheimischer Holzmärkte in freiwillige 
Partnerschaftsabkommen)1 999 265 Juni  2013 οIndikatoren nicht immer messbar, Überwachung 
und Messung der Ergebnisse schwierig
19Pioneering a new way to conserve rainforest: 
from illegal logging to good governance  (Neue 
Wege bei der Erhaltung des Regenwaldes: 
von illegalem Holzeinschlag zu guter 
Politikgestaltung)2 560 516
Indone ‑
sienNovember 
2011 οIndikatoren nicht ausreichend gut entwickelt
 οKomplexität und Anzahl der beteiligten Akteure 
von den Projektträgern unterschätzt
 οUnzureichende Einbettung in örtliche institutio ‑
nelle Strukturen
20Improving governance of forest resources 
and reducing illegal logging and associated 
trade with full civil society participation in 
SE Asia  (Verbesserung der Bewirtschaftung 
von Wald  ressourcen und Bekämpfung des 
illegalen Holzeinschlags und des damit 
verbundenen Handels unter uneingeschränk ‑
ter Beteiligung der Zivilgesellschaft in 
Südostasien)1 645 901September 
2007 οIndikatoren sollten realistischer sein
21Collaborative land use planning and sustainab ‑
le institutional arrangement for strengthening 
land tenure, forest and community rights in 
Indonesia  (Gemeinsame Raumplanung und 
nachhaltige institutionelle Vorkehrungen 
zur Stärkung der Landbesitzverhältnisse 
sowie Forst ‑ und Gemeinschaftsrechte in 
Indonesien)1 796 619November 
2012 οIndikatoren nicht ausreichend detailliert
 οSchwächen bei Berichterstattung über 
Fortschritte
 οKeine solide Ausstiegsstrategie
22Strengthening state and non‑state actors in the 
preparation, negotiation and/or implementa ‑
tion of FLEGT‑VPA  (Stärkung staatlicher und 
nichtstaatlicher Akteure bei der Vorberei ‑
tung, Aushandlung und/oder Umsetzung des 
FLEGT‑VPA)1 189 228Dezember 
2013 οUngeeignete Indikatoren
 οUnzureichende Koordinierung: keine Sitzungen 
des Lenkungsausschusses, eingeschränkte 
Zusammenarbeit zwischen den Partnern
 οVerzögerungen bei der DurchführungAnhang III
32 Anhänge
ProjekttitelEU­Beitrag zum 
Programm (Euro)LandZeitpunkt 
des  ROMWichtigste Ergebnisse des Berichts
23Strengthening Forest Management in 
Post‑Conflict Liberia  (Stärkung der Waldbe ‑
wirtschaftung in Liberia nach dem Konflikt)1 616  448
LiberiaJuni  2012 οProjektplanungsrahmen nicht ausreichend klar 
und realistisch
 οFehlen von Überwachungs ‑ und Evaluierungsin ‑
strumenten bei der Konzeption
 οViele Partner nicht am Konzeptionsprozess 
beteiligt
 οKommunikationsprobleme zwischen EU‑Delega ‑
tion und Durchführungspartner
 οKeine Nachhaltigkeitsstrategie
24Civil Society Independent Monitoring of Forest 
Law Enforcement and Governance (CSIMFLEG) 
in Liberia  (Unabhängige Überwachung der 
Rechtsdurchsetzung und Politikgestaltung 
im Forstsektor durch die Zivilgesellschaft in 
Liberia)150 000 Mai 2013 οSchwächen beim Projektplanungsrahmen: Indika ‑
toren nicht angemessen definiert, unrealistischer 
Zeitrahmen
 οArme Begünstigte, Privatsektor nicht an Konzep ‑
tion beteiligt
 οUnzureichende Überwachung, kein Projektsteu ‑
erungsausschuss, an dem alle Akteure beteiligt 
sind
 οKeine Strategie für die stufenweise Einstellung im 
Arbeitsplan
 οUnzureichender strategischer Rahmen
25Improving forest governance through 
civil society monitoring  (Verbesserung der 
Politikgestaltung im Forstsektor mithilfe der 
Überwachung durch die Zivilgesellschaft)129 852 Mai 2013 οProjektplanungsrahmen nicht ausreichend klar, 
keine SMART‑Indikatoren
 οArme ländliche Bevölkerung und Privatsektor 
nicht am Konzeptionsprozess beteiligt
 οViele Outputs äußerst verspätet, einige nicht 
erbracht
 οKommunikationsprobleme zwischen EU‑Delega ‑
tion und Durchführungspartner
 οKeine AusstiegsstrategieAnhang III
33 Anhänge
Transparency International  – Korruptionswahrnehmungsindex 2007-2013
Land2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
CPI
CPI­ 
Punkt ­
wertCPI­ 
RangCPI­ 
Punkt ­
wertCPI­ 
RangCPI­ 
Punkt ­
wertCPI­ 
RangCPI­ 
Punkt ­
wertCPI­ 
RangCPI­ 
Punkt ­
wertCPI­ 
RangCPI­ 
Punkt ­
wertCPI­ 
RangCPI­ 
Punkt ­
wertCPI­ 
Rang
Kamerun 2,4 138 2,3 141 2,2 146 2,2 146 2,5 134 2,6 144 2,5 144
Liberia 2,1 150 2,4 138 3,1 97 3,3 87 3,2 91 4,1 75 3,8 83
Ghana 3,7 69 3,9 67 3,9 69 4,1 62 3,9 69 4,5 64 4,6 63
Republik Kongo 2,1 150 1,9 158 1,9 162 2,1 154 2,2 154 2,6 144 2,2 154
Zentralafrikani ‑
sche Republik2,0 162 2,0 151 2,0 158 2,1 154 2,2 154 2,6 144 2,5 144
Demokratische  
Republik Kongo1,9 168 1,7 171 1,9 162 2,0 164 2 168 2,1 160 2,2 154
Gabun 3,3 84 3,1 96 2,9 106 2,8 110 3 100 3,5 102 3,4 106
Honduras 2,5 131 2,6 126 2,5 130 2,4 134 2,6 129 2,8 133 2,6 140
Guyana 2,6 123 2,6 126 2,6 126 2,7 116 2,5 134 2,8 133 2,7 136
Indonesien 2,3 143 2,6 126 2,8 111 2,8 110 3 100 3,2 118 3,2 114
Malaysia 5,1 43 5,1 47 4,5 56 4,4 56 4,3 60 4,9 54 5,0 50
Vietnam 2,6 123 2,7 121 2,7 120 2,7 116 2,9 112 3,1 123 3,1 116
Der Korruptionswahrnehmungsindex (CPI) misst den Grad der wahrgenommenen Korruption im öffentlichen Sektor auf einer Skala zwi -
schen 0 (äußerst korrupt) bis 10 (äußerst sauber). Die Rankings für das Jahr 2013 umfassten eine Bewertung von 177 Ländern.Anhang IV
34
Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit ihres Handelns 
zu verbessern. Stützen wird sie sich dabei sowohl auf 
den Sonderbericht des Hofes als auch auf die laufende 
Evaluierung des FLEGT -Aktionsplans, in der eine Reihe 
von Programmen, Projekten und Maßnahmen geprüft 
werden konnte. Die Kommission weist auch darauf 
hin, dass FLEGT ein gemeinsames Unterfangen der 
Kommission, der Mitgliedstaaten und der Partnerlän -
der ist. Dies sollte unter anderem bei der Bewertung 
der Mittelzuweisung berücksichtigt werden. Dement -
sprechend kann nicht davon ausgegangen werden, 
dass allein mit den Mitteln der Kommission sämtliche 
Probleme der Politikgestaltung und Rechtsdurchset -
zung im Waldbereich gelöst werden können.
IV
Die Kommission kann sich einem Teil der Feststellun -
gen des Hofes nicht anschließen.
Der innovative Charakter des FLEGT -Aktionsplans, 
die Vielfalt der politischen, regulatorischen und im 
Zusammenhang mit der Entwicklungszusammenar -
beit stehenden Maßnahmen sowie die Vielzahl der 
Akteure und Partner lassen sich nur schwer in einem 
einzigen Arbeitsplan mit klaren Etappenzielen, Fristen 
und einem eigenen Haushalt zusammenbringen. 
Dennoch bestehen zu vielen der FLEGT -Maßnahmen, 
wie den VPA oder den Projekten, spezielle detaillierte 
Durchführungspläne.
Hilfe wurde anhand klarer Kriterien gewährt, wobei es 
jedoch aufgrund des Fehlens eines eigenen Haus -
halts- und Finanzierungsinstruments nicht möglich 
war, allen Maßnahmen einheitliche Kriterien zugrunde 
zu legen.
Die Kommission stimmt der Auffassung des Hofes, 
dass die EUTR zu spät angenommen wurde, nicht zu. 
Die EUTR wurde im Aktionsplan nicht genannt – in 
diesem heißt es nur, dass die Kommission prüfen wird,  
„welche Möglichkeiten [...] des Erlasses von Rechtsvor -
schriften zur Eindämmung der Einfuhren von illegal 
geschlagenem Holz in die EU bestehen“. Die Verord -
nung wurde erst nach einer umfangreichen Prüfung 
der Möglichkeiten, den illegalen Holzeinschlag unter 
Nutzung der bestehenden Rechtsvorschriften zu 
bekämpfen, vorgeschlagen. Die Rechtsvorschrift 
wurde am 20. Oktober 2010 angenommen und in 
Kraft gesetzt, mit Geltungsbeginn im März 2013. Vom 
Zeitpunkt des Geltungsbeginns an hat die Kom -
mission Maßnahmen ergriffen, um die vollständige 
Umsetzung der Verordnung zu gewährleisten.Zusammenfassung
I
Die Führungsrolle der EU bei den weltweiten Bemü -
hungen um die Eindämmung des illegalen Holzein -
schlags ist allgemein anerkannt. Gemeinsam mit 
40 Erzeugerländern und zahlreichen Verbraucher -
ländern arbeiten die EU und ihre 28 Mitgliedstaaten 
weltweit an der Umsetzung der FLEGT -Maßnahmen.
II
Es sei darauf hingewiesen, dass die FLEGT -Mitteilung 
auf eine ausdrückliche Forderung nach gemeinsamen 
Maßnahmen der Kommission, der Mitgliedstaaten und 
der Erzeugerländer zurückgeht. Der FLEGT -Aktions -
plan bildet ein politisches Rahmenwerk, das erfolg -
reich dazu beigetragen hat, die politische Aufmerk -
samkeit auf das Thema illegaler Holzeinschlag zu 
richten und politische und regulatorische Maßnahmen 
sowie Verwaltungsunterstützung durch die EU, die 
Mitgliedstaaten und eine große Zahl von Partnerlän -
dern zu bewirken. Dabei ist zu berücksichtigen, dass 
FLEGT kein öffentlich finanziertes Kooperationspro -
gramm mit einem entsprechenden Finanzierungsme -
chanismus ist.
Im FLEGT -Aktionsplan, der zum Erreichen der Ziele 
hauptsächlich auf politischen und regulatorischen 
Maßnahmen beruht, die durch herkömmliche Unter -
stützung der Entwicklungszusammenarbeit ergänzt 
werden,  „wird dargelegt, welches Konzept und Maß -
nahmenpaket“ die Kommission für die verschiedenen 
Komponenten vorschlägt.
III
Die Kommission stimmt der Schlussfolgerung des 
Hofes, wonach die Unterstützung, die im Rahmen 
des FLEGT -Aktionsplans der EU zur Bekämpfung des 
illegalen Holzeinschlags für Holz erzeugende Länder 
bereitgestellt wird, insgesamt nicht gut genug verwal -
tet wurde, nicht zu. Die Kommission hat sich bemüht, 
die den Erzeugerländern gewährte FLEGT -Unterstüt -
zung möglichst gut zu verwalten, zu berücksichtigen 
hat sie dabei allerdings, dass das Thema illegaler 
Holzeinschlag global angegangen werden muss, die 
Förderung einer verantwortungsvollen Forstverwal -
tung und Rechtsdurchsetzung in unterschiedlichsten 
Entwicklungsländern zu erfolgen hat und der Bereich 
FLEGT einen innovativen Charakter aufweist. Die Kom -
mission wird weiterhin alles dafür tun, die Effizienz, Antworten der  
Kommission
Antworten der Kommission 35
Kasten 1
Der Aktionsplan beinhaltete nicht die Ausarbeitung 
der EU -Holzverordnung, sondern nur die Verpflich -
tung zu prüfen, welche Möglichkeiten des Erlasses von 
Rechtsvorschriften zur Eindämmung der Einfuhren 
von illegal geschlagenem Holz in die EU bestehen.
Kasten 2
In Kasten 2 ist der ursprüngliche gedankliche Ansatz 
der EU und der Mitgliedstaaten zu den VPA dargestellt; 
dieses Konzept war 2004-2005 Gegenstand tiefgreifen -
der Diskussionen zwischen der Kommission und den 
Mitgliedstaaten und ist seither wesentlich weiterentwi -
ckelt worden. Daraus gingen 2005 die Richtlinien des 
Rates zu den VPA -Verhandlungen hervor.
Die einzelnen VPA wurden im Zuge der Verhandlun -
gen mit den Partnerländern weiterentwickelt, um den 
speziellen Rahmenbedingungen und Wünschen des 
jeweiligen Landes Rechnung zu tragen.
Während das VPA mit Indonesien dem im Aktionsplan 
beschriebenen Abkommen ähnelt, haben sich die ande -
ren VPA -Länder für ein Modell entschieden, bei dem 
nicht unabhängige, vom Staat ernannte Stellen, son -
dern hauptsächlich Stellen der öffentlichen Verwaltun -
gen für die Überprüfung der Legalität zuständig sind.
06
Da es sich bei FLEGT um ein gemeinsames Unter -
fangen von Kommission und Mitgliedstaaten han -
delt, sollte die Unterstützung der Kommission nicht 
getrennt von der Unterstützung der EU -Mitglied -
staaten betrachtet werden. Die Koordination der 
Unterstützung von Kommission und Mitgliedstaaten 
oblag der FLEGT -Ad-hoc-Gruppe sowie, auf nationaler 
Ebene, den Gemeinsamen Umsetzungsausschüssen 
und EU -Delegationen.
08
Es ist von entscheidender Bedeutung, der Vielfalt der 
an der Umsetzung von FLEGT beteiligten Akteure 
Rechnung zu tragen. FLEGT -bezogene Tätigkeiten 
werden sowohl von der Kommission als auch von den 
Mitgliedstaaten und den Partnerländern umgesetzt.
Den Mitgliedstaaten kommt über ihre zuständigen 
Behörden bei der Umsetzung der EUTR- und der 
FLEGT -Verordnung, der Umsetzung der öffentli -
chen Beschaffungspolitik, der Finanzierungs- und V
Die Kommission möchte auf folgende Punkte hinwei -
sen: Erstens erfordert die Entwicklung eines funk -
tionsfähigen FLEGT -Systems zur Legalitätsprüfung 
und Genehmigung sehr viel mehr als nur wirksame 
Programme. Zweitens sind zwar seit Verabschiedung 
des FLEGT -Aktionsplans zwölf Jahre vergangen, seit 
Abschluss der sechs VPA zu dessen Umsetzung aber 
nur 1,5 bis 4,5 Jahre – dies sind insbesondere unter 
Berücksichtigung der schwierigen Rahmenbedingun -
gen für die Politikgestaltung in vielen unserer Partner -
länder relativ kurze Zeiträume für die Umsetzung der 
ambitionierten Systeme und Governance -Reformen, 
die die Freiwilligen Partnerschaftsabkommen nach 
sich ziehen. In Ziffer 45 des Berichts des Hofes wird 
anerkannt, dass in Indonesien und Ghana Genehmi -
gungssysteme eingeführt und auf das ganze Land 
ausgeweitet worden sind. Beide Systeme wurden 
einer Bewertung unterzogen, deren Ergebnisse und 
Empfehlungen die Grundlage für Verbesserungen 
liefern. In den VPA wurden hohe Standards für die 
Legalitätsprüfungssysteme festgelegt, die vor Beginn 
der FLEGT -Genehmigung erfüllt sein müssen.
Einleitung
02
In vielen Fällen wird der Forstsektor durch eine kom -
plexe und vielgestaltige Sammlung von Gesetzen und 
Verordnungen geregelt, die sich häufig widerspre -
chen und Schlupflöcher bieten, was zu rechtlicher 
Unsicherheit für die Forstwirtschaft und die von ihr 
abhängigen Menschen führt. Die Bestimmung dessen, 
was rechtmäßig ist und was unrechtmäßig, erfor -
dert eine gründliche Überprüfung der bestehenden 
Rechtsvorschriften.
04
Der Entwurf und die Entwicklung von zwei Verord -
nungen (der FLEGT -Verordnung und der EUTR) sowie 
von Handelsabkommen (den VPA) sind große Erfolge, 
die Anerkennung verdienen. Sie haben zwischen 2004 
und 2010 einen Großteil der Zeit und der Ressourcen 
der Kommission gebunden.
Antworten der Kommission 36
21
In Aktionsplänen der Kommission ist häufig kein 
Haushalt benannt (siehe verschiedene Aktionspläne 
der Kommission: z. B. Europäischer E- Government - 
Aktionsplan; Aktionsplan zu Menschenrechten und 
Demokratie).
Bezüglich der Entwicklungszusammenarbeit weist 
die Kommission darauf hin, dass sie umgesetzt hat, 
was im Teil 4 Punkt 1 des Aktionsplans vorgesehen 
war – ein konsolidierter Haushaltsplan war hier nicht 
vorgesehen, so dass sich die Kommission bemüht 
hat, FLEGT in verschiedene geografische und thema -
tische Instrumente zu integrieren. Die Kommission 
entwickelt derzeit im Rahmen des Instruments für 
Entwicklungszusammenarbeit  „Global Public Goods 
and Challenges“ (GPGC) mit dem Ziel, die Kohärenz, 
Komplementarität und Koordination verschiedener 
Projekte der Kommission zur Unterstützung der Erzeu -
gerländer auszuweiten, ein  „FLEGT -Leitbild“.
22
Die Zusammenstellung sämtlicher Wald- oder FLEGT - 
Projekte war schwierig, da die FLEGT -Tätigkeiten der 
EU über mehrere Instrumente finanziert werden und 
zuweilen in Programme einfließen, die andere The -
men als den Wald betreffen (z. B. Handel, nachhaltiger 
Verbrauch und nachhaltige Produktion usw.). Daher 
gibt es kein einheitliches FLEGT -Merkmal, anhand des -
sen ein einfaches Durchsuchen des Informationssys -
tems der Kommission vorgenommen werden könnte. 
Dennoch hat sich die Kommission bemüht, eine 
Datenbank der waldbezogenen Projekte zu erstellen, 
die im Zeitraum 2000-2012 von der EU finanziert wur -
den. Die Datenbank wurde dem Hof mit dem Hinweis 
zugänglich gemacht, dass sie noch in Arbeit und 
verbesserungsbedürftig sei. Die Kommission hat die 
Datenbank aktualisiert, sodass diese jetzt auch nach 
2012 unterzeichnete Verträge enthält. Im Rahmen der 
laufenden Evaluierung des FLEGT -Aktionsplans wur -
den erneute Bemühungen unternommen, sämtliche 
von der Kommission und den Mitgliedstaaten finan -
zierten FLEGT -Projekte zusammenzustellen.Investitionspolitik sowie der Unterstützung der Erzeu -
gerländer eine zentrale Rolle zu.
Zudem ist zu berücksichtigen, dass die Erzeugerlän -
der, Privatunternehmen und zivilgesellschaftliche 
Gruppen ebenfalls FLEGT -bezogene Tätigkeiten 
umsetzen.
Bemerkungen
17
Die Kommission hat sowohl die bilaterale Option als 
auch die  „Verbotsoption“ verfolgt, die zur Verabschie -
dung der EU -Holzverordnung führte. Ferner stand die 
Kommission ständig mit internationalen Partnern im 
Gespräch, um multilaterale Antworten auf das Prob -
lem des illegalen Holzeinschlags zu fördern.
19
Die Kommission sieht den FLEGT -Aktionsplan als 
politisches Rahmenwerk, mit dem ein allgemeiner 
Ansatz und allgemeine Ziele festgelegt sowie ein Paket 
möglicher politischer und regulatorischer Maßnahmen 
und anderer Aktionen der EU, der Mitgliedstaaten und 
verschiedener Akteure vorgeschlagen werden. Der Akti -
onsplan wurde als Antwort der EU auf das  „Aktionspro -
gramm“ zu Wäldern und illegalem Holzeinschlag konzi -
piert, das die G8-Länder 1998 verabschiedet hatten.
20
Die Kommission stimmt der Auffassung zu, dass spezifi -
schere Zielsetzungen, Etappenziele sowie ein gemein -
samer Fahrplan entwickelt und die Umsetzung des 
FLEGT -Aktionsplans systematischer überprüft werden 
sollten. Die Empfehlungen der laufenden Evaluierung 
werden mit Sicherheit zum Erfolg dieser Bemühungen 
beitragen. Der Umstand, dass bisher kein genauerer 
Plan vorliegt, spiegelt jedoch die Schwierigkeit wieder, 
spezifische Ziele, Zielsetzungen und Zeitpläne für einen 
Politikbereich festzulegen, in dem ein breites Spektrum 
an politischen und regulatorischen Maßnahmen sowie 
Maßnahmen zur finanziellen/technischen Unterstüt -
zung von einer breiten Palette an Ländern und Akteu -
ren umgesetzt wird. Dazu möchte die Kommission fest -
stellen, dass für zahlreiche Aspekte des Aktionsplans 
bereits detaillierte Umsetzungspläne ausgearbeitet 
worden sind – dies gilt zum Beispiel für sämtliche VPA 
und alle Projekte und Instrumente zur Unterstützung 
der Erzeugerländer.
Antworten der Kommission 37
25
Mit der Verabschiedung der EUTR setzte die EU ein 
deutliches Signal der Entschlossenheit, die breite Palette 
bereits umgesetzter Maßnahmen auszubauen und den 
illegalen Holzeinschlag  „zu Hause“ anzugehen. Die Kom -
mission begann bereits 2007 mit den Vorbereitungen 
für einen Gesetzgebungsvorschlag und legte 2008 einen 
solchen vor. Unterschiedlichen Wirtschaftssektoren 
neue Verpflichtungen aufzuerlegen erfordert umfang -
reiche Vorbereitungstätigkeiten seitens der Kommission. 
Die Zahl der am VPA -Prozess beteiligten Länder zeigt, 
dass es in der Anfangsphase von FLEGT nicht an Anrei -
zen für Länder fehlte, ein VPA zu schließen.
Hinsichtlich des Stands der Umsetzung der EUTR sei 
darauf hingewiesen, dass die Verordnung erst seit März 
2013 umgesetzt werden kann  – und sie somit relativ neu 
ist. Die große Mehrheit der Mitgliedstaaten (24 von 28) 
hat Maßnahmen zur Umsetzung der EUTR ergriffen 
und führt Kontrollen der Marktteilnehmer gemäß der 
EUTR durch. Die Kommission hat mit Inkrafttreten 
der EUTR geeignete Maßnahmen vorbereitet. In einer 
Strategie zur Gewährleistung der Einhaltung wurden 
mögliche Maßnahmen festgelegt und mit einer klaren 
Zeitplanung und Mittelzuweisung verbunden. Infolge 
der ergriffenen Maßnahmen beschleunigten zahlreiche 
Mitgliedstaaten den Umsetzungsprozess und meldeten 
die vollständige Einhaltung.
Der Kommission ist bewusst, dass die wirksame 
Umsetzung der EUTR in allen Mitgliedstaaten von 
entscheidender Bedeutung ist, und sie wird weiterhin 
einen Beitrag zum Erreichen dieses Ziels leisten.
26
Wie im FLEGT -Aktionsplan vorgesehen, hat die Kommis -
sion Möglichkeiten ausgelotet, um Synergieeffekte zwi -
schen bestehenden öffentlichen oder privaten Zertifizie -
rungssystemen zu schaffen, und arbeitet diesbezüglich 
auch weiterhin mit VPA -Partnerländern und Zertifizie -
rungssystemen zusammen (so wurden beispielsweise die 
Leitlinien der Kommission für VPA -Verhandlungen von 
diesen Systemen inspiriert und beinhalteten absichtlich 
eine Option für bei den Marktteilnehmern ansetzende 
Systeme – wie im VPA mit Indonesien; außerdem wurden 
zahlreiche Studien durchgeführt und eine Leitlinie erar -
beitet; im Zuge der FLEGT -Woche 2015 ist zudem eine Sit -
zung zu diesem Thema abgehalten worden). Eine Reihe 
von durch die EU und die Mitgliedstaaten finanzierten 
Projekten hatte die Förderung privater Zertifizierung in 
Entwicklungsländern zum Gegenstand. In Indonesien 
führte der Aktionsplan für den Holzhandel (TTAP) – eine 23
Russland und China exportieren erhebliche Mengen 
von Holzerzeugnissen in die EU, haben den Abschluss 
eines VPA mit der EU jedoch abgelehnt. Mit diesen 
Ländern hat die Kommission daher bilaterale Dialoge 
zum illegalen Holzeinschlag eingeleitet.
Mit Indien, Korea und Japan als Länder mit großen 
Abnehmermärkten steht die Kommission im bilatera -
len Dialog zum Thema Umwelt, der auch den Holz -
handel beinhaltet.
Die Kommission ist nicht der Ansicht, dass die bilate -
ralen Dialoge mit den großen erzeugenden, verarbei -
tenden und/oder Handel treibenden Ländern generell 
kaum Ergebnisse gezeitigt haben. Es ist allgemein 
anerkannt, dass der FLEGT -Aktionsplan der EU andere 
große Länder inspiriert hat, nachfrageseitige Maßnah -
men zu ergreifen (Australian Illegal Logging Prohibi -
tion Act; überarbeitetes US -amerikanisches Gesetz für 
Fisch- und Wildtierprodukte (Lacey Act); Schweizer 
Gesetzgebung; Japan).
24
Der Aktionsplan beinhaltete die Verpflichtung zur  
„Prüfung der Frage, welche Möglichkeiten für weitere 
Maßnahmen, einschließlich  – bei fehlenden Fort -
schritten auf multilateraler Ebene – des Erlasses von 
Rechtsvorschriften, zur Eindämmung der Einfuhren 
von illegal geschlagenem Holz in die EU bestehen“. 
Die Kommission musste den Mehrwert und die mög -
lichen Folgen dieser Möglichkeiten einschätzen und 
sicherstellen, dass jede weitere Verordnung ausrei -
chend Unterstützung der Beteiligten erhält. Zu Beginn 
der Umsetzung des Aktionsplans kamen nur seitens 
der Nichtregierungsorganisationen Forderungen nach 
weiteren Rechtsvorschriften. Der private Sektor stellte 
freiwillige Maßnahmen wie Genehmigungen, Verhal -
tenskodizes usw. in den Mittelpunkt. Erst als sich diese 
Maßnahmen als unwirksam erwiesen, begann der 
private Sektor, weitere Rechtsetzung zu unterstützen 
und schließlich zu fordern (siehe Petition des privaten 
Sektors an die Kommission von 2006). Aus diesem 
Grund war die Kommission erst im Jahr 2007 – wie in 
Ziffer 24 ausgeführt – der Auffassung, genug Unter -
stützung für den Beginn der Studie zu haben.
Antworten der Kommission 38
zu FLEGT wird deutlich, dass der VPA -Prozess bei der 
Lieferung von Tropenholz sowohl auf den Weltmarkt als 
auch in die EU ein hohes Maß an Verbreitung gefunden 
hat. Auf die 15 VPA -Länder entfallen 80  % der EU -Ein-
fuhren von Tropenholz (2,45 Mrd. EUR pro Jahr) und 
75 % der weltweiten Ausfuhren von Tropenholz. China, 
in erster Linie ein verarbeitendes Land, unterliegt im 
Bereich FLEGT einem speziellen Bilateralen Koordinie -
rungsmechanismus mit der EU.
29
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Mittel 
dort zuzuweisen sind, wo sie voraussichtlich die 
besten Ergebnisse erzielen, und wird sich weiterhin 
darum bemühen, dieses Ziel zu erreichen.
Personelle Ressourcen wurden Schlüsselmaßnahmen 
im Bereich FLEGT zugewiesen, d. h. den VPA, der 
Unterstützung der Entwicklungszusammenarbeit und 
der EUTR. Personell war der Aufwand für die VPA -Län-
der und China am größten. Die Kommission räumt 
ein, dass der Aufwand an im Bereich FLEGT tätigem 
Personal für die VPA möglicherweise übermäßig groß 
war – vielleicht zu Lasten anderer FLEGT -Maßnahmen.
In finanzieller Hinsicht ist anzumerken, dass das 
Fehlen eines zentralen FLEGT -Fonds – und der damit 
einhergehende Zwang, Finanzierungsmöglichkeiten 
in bestehenden geografischen und thematischen 
Instrumenten zu suchen – dazu führt, dass für die Mit -
telzuweisung kein einheitliches Kriterienpaket genutzt 
werden kann. Die Zuweisung geografischer Mittel 
geht auf einen Dialog zwischen der Kommission und 
dem Partnerland zurück. Schließlich sollte die Unter -
stützung der EU auch nicht isoliert von der Unterstüt -
zung durch die Mitgliedstaaten bewertet werden.
Der Großteil der Unterstützung im Bereich FLEGT ist 
an Länder gegangen, die 1. große Probleme mit dem 
illegalen Holzeinschlag haben, 2. diese Probleme enga -
giert bekämpfen, wobei Ländern, die sich in einem 
VPA -Prozess befinden, Vorrang eingeräumt wurde, 
3. einen hohen Bedarf an Entwicklung und Kapazitäten 
aufweisen, 4. über große Waldflächen verfügen und/
oder unter einer hohen Entwaldungsrate leiden und/
oder 5. deren Forstsektor einen wesentlichen Beitrag 
zum BIP und zu den Ausfuhren leistet.
Insgesamt geht der größte Teil der EU -Unterstützung 
an VPA -Länder sowie einige strategische Länder, die 
Interesse an FLEGT bekundet haben, wie Kolumbien, 
die Philippinen und Peru. Dies gilt auch für die globalen umfangreiche EU -finanzierte Maßnahme, die mit frei -
willigen Zertifizierungen einherging (insbesondere dem 
Forest Stewardship Council  – FSC und dem Indonesia 
Ecolabel Institute – LEI -Zertifikation) zum SVLK -System 
und zur SVLK -Norm.
Vier der sechs Länder, mit denen VPA abgeschlossen 
wurden, planen die Anerkennung privater Zertifizie -
rungssysteme als Teil ihrer Genehmigungssysteme 
(Kamerun, Republik Kongo, Liberia und die Zentralafri -
kanische Republik), was von der Kommission mit Blick 
auf die praktische Umsetzung unterstützt wird. Das 
indonesische System ist außerdem ein  „beim Markt -
teilnehmer ansetzendes System“, das ausreichend 
Raum für die Anerkennung verschiedenster bestehen -
der und von Marktteilnehmern verwendeter Systeme 
bietet. Die Entscheidung über die Aufnahme privater 
Systeme in die Vereinbarung obliegt den Partner -
ländern, nicht der Kommission. Ghana hat sich aus ver -
schiedenen Gründen als einziges Land, das eine VPA 
abgeschlossen hat, dagegen entschieden.
Gerechterweise muss auch auf die Grenzen privater 
Zertifizierungssysteme hingewiesen werden, die nur 
einzelne Marktteilnehmer und kleine Gebiete umfas -
sen, während sich die FLEGT -Genehmigungssysteme 
auf das gesamte nationale Hoheitsgebiet beziehen.
28
Im FLEGT -Aktionsplan werden vier Schwerpunktregio -
nen und -länder ausgemacht, die am meisten von 
illegalem Holzeinschlag und Abholzung betroffen sind: 
Zentralafrika, Russland, der zu den Tropen zählende 
Teil Südamerikas und Südostasien. Kommission und 
Mitgliedstaaten haben von Anfang an Länder in diesen 
Regionen vorrangig behandelt, die über eine bedeu -
tende Forstwirtschaft, umfassende Holzexporte und 
Handelsverbindungen mit der EU verfügen, signifikante 
und behördlich anerkannte Probleme mit illegalem 
Holzeinschlag aufweisen und ein ausgeprägtes Interesse 
am FLEGT -Genehmigungssystem haben. VPA -Verhand -
lungen wurden erst aufgenommen, nachdem durch die 
intensive Erfassung länderspezifischer Informationen 
und die Konsultation der beteiligten Akteure das Inter -
esse des Landes festgestellt war und die Regierung bei 
der Kommission einen offiziellen Antrag gestellt hatte. 
Derzeit befinden sich 15 Länder in VPA -Verhandlungen 
oder im Umsetzungsprozess. Mehrere Länder haben 
ihr Interesse bekundet und bereits von in begrenztem 
Maße ausgeführten Tätigkeiten profitiert. Aus dem 
Bericht über die unabhängige Marktüberwachung 
(„Independent Market Monitoring Baseline Report“) 
Antworten der Kommission 39
Ungeachtet des begrenzten Umfangs der in die EU 
ausgeführten Erzeugnisse kann das VPA wesentliche 
Auswirkungen haben. Liberia hat ein Holz -Rückver -
folgungssystem eingerichtet (Liberfor) und macht bei 
der Weiterentwicklung seines Genehmigungssystems 
beständig Fortschritte. Die genannten Aspekte sowie 
die Kapazitätsengpässe des Landes rechtfertigen die 
umfangreichen finanziellen Mittel, die die Kommission 
zur Unterstützung des Prozesses zugewiesen hat.
In der Zentralafrikanischen Republik („RCA“  – République 
Centrafricaine) liegen ebenfalls große Waldgebiete, die 
stark durch den illegalen Holzeinschlag bedroht sind. Der 
Forstsektor der RCA liegt bei der Beschäftigung sowie 
beim Beitrag zum BIP an zweiter Stelle und ist somit für 
die Entwicklung des Landes von zentraler Bedeutung. 
Die Stärkung des Sektors ist insbesondere nach der 
politischen und humanitären Krise, die das Land Anfang 
2013 durchlebte, äußerst wichtig. Der VPA -Prozess und 
die dazugehörigen Systeme bieten den Rahmen für 
die Einleitung von Reformen und tragen dazu bei, den 
Sektor für Ausfuhren glaubwürdig zu machen. Stabilisiert 
sich das Land, könnte die Entwicklung eines betriebsfä -
higen Genehmigungssystems relativ schnell erfolgen, da 
sich die Exportwirtschaft auf wenige große Marktteilneh -
mer konzentriert, die alle über einsatzbereite Holz -Rück -
verfolgungssysteme verfügen. Nach Auffassung der 
Kommission rechtfertigen die großen Kapazitäts- und 
Mittelengpässe des Landes die der RCA gewährte Unter -
stützung in Höhe von 6,7 Mio. EUR.
Côte d’Ivoire beschloss im Dezember 2012, Verhandlun -
gen über ein VPA aufzunehmen. Der Bürgerkrieg, der 
in den vergangenen Jahren im Land herrschte, machte 
Unterstützung für den Bereich FLEGT weitgehend 
unmöglich  – abgesehen von der bemerkenswerten 
Ausnahme der technischen und finanziellen Unter -
stützung durch das FLEGT -Programm der FAO und die 
EU-Fazilität FLEGT zur Vorbereitung der Verhandlun -
gen. Die Verhandlungen dauern noch an und erhalten 
angemessene Unterstützung in Form von finanziellen 
und personellen Mitteln aus dem FLEGT -Programm der 
FAO, der EU -Fazilität FLEGT, der technischen Unter -
stützung der GIZ für das Forstministerium, einen vom 
britischen Ministerium für internationale Entwicklung 
(DFID) finanzierten FLEGT -Moderator sowie weitere 
Unterstützung des Forstsektors durch die französische 
Entwicklungsagentur (AFD).
32
Das VPA ist ein Handelsabkommen, keine Finanzver -
einbarung. Da die Entwicklungshilfe unterschiedlichen Mehrländerprojekte/-instrumente. Abgesehen von den 
VPA -Ländern ging, begleitet von einem politischen 
Dialog, ein wesentlicher Teil der finanziellen Mittel an 
die Länder, denen beim Kampf gegen illegalen Holzein -
schlag eine strategische Rolle zukommt, wie Brasilien, 
China und die östlichen Nachbarländer. Die großen 
Beträge für Marokko und Honduras sind darauf zurück -
zuführen, dass diese Länder den Forstsektor als Schwer -
punktbereich gewählt haben.
Unter den genannten Ländern haben Länder mit 
mittlerem Einkommen, die nach und nach aus der 
Entwicklungszusammenarbeit  „herausgewachsen“ 
sind, vergleichsweise geringere Beträge erhalten 
(z. B. Gabun, Thailand, Vietnam).
Sofern möglich, hat die Kommission zur Unterstüt -
zung weiterer Länder, denen bei der Bekämpfung des 
illegalen Holzeinschlags eine strategisch bedeutsame 
Rolle zukommt, erfolgreich andere finanzielle Mittel 
mobilisiert, wie das Nachbarschaftsinstrument.
30
Die Kommission hat einer relativ großen Zahl von Län -
dern Mittel zugewiesen. Dies ist zum Teil auf die große 
Zahl der Länder zurückzuführen, in denen illegaler Holz -
einschlag betrieben wird und die Interesse an FLEGT/
VPA bekundet haben, sodass die Mittelzuweisung eine 
Maßnahme im allgemeinen Interesse der FLEGT -Initia -
tive ist. Die Kommission prüft gegenwärtig, wie dieses 
Problem in Zukunft angegangen und dabei das rechte 
Gleichgewicht zwischen den – bisweilen in Konflikt 
zueinander stehenden  – Zielsetzungen gewahrt werden 
kann, eine durch das Eingehen auf die Interessen der 
Länder große Reichweite zu erzielen und die begrenz -
ten Mittel effektiv zu verwalten.
Kasten 3
In Liberia befinden sich die meisten verbliebenen 
Primärwälder in Westafrika, die stark durch illegalen 
Holzeinschlag bedroht sind. Der illegale Holzeinschlag 
hat den Bürgerkrieg weiter angefacht, deshalb ist die 
Reform der Forstverwaltung ein großes Anliegen der 
liberianischen Regierung. Die liberianische Regierung 
hat sich trotz ihrer stark begrenzten Mittel sehr enga -
giert gezeigt, diese Probleme anzugehen. Liberia ist 
eines von sechs Ländern mit einem in Umsetzung 
befindlichen VPA und hat sich entschlossen, FLEGT in 
seinem Länder -MRP einen vorrangigen Platz einzuräu -
men. Ferner hat Liberia entschieden, alle Exportmärkte 
in sein FLEGT -Genehmigungssystem aufzunehmen. 
Antworten der Kommission 40
34
Die Kommission hat sich bemüht, die FLEGT -Unter -
stützung so weit wie möglich in die Länderpro -
gramme einzubinden. Dieses Vorhaben birgt aller -
dings einige Herausforderungen:
– Die meisten Länderprogramme 2007-2013 
wurden vor Beginn der VPA -Verhandlungen, 
und somit auch vor deren Abschluss, vereinbart. 
Trotzdem beinhalten die Länderprogramme 
2007-2013 der meisten Länder mit in Umsetzung 
befindlichen VPA FLEGT -Unterstützung: Dies gilt 
auf jeden Fall für Indonesien, Kamerun, Liberia 
und Kongo.
– Der Forstsektor und FLEGT standen in Konkur -
renz mit anderen Schwerpunktsektoren und 
dringenden Erfordernissen.
– Den künftigen Bedarf bereits zu Beginn der 
VPA -Verhandlungen abzusehen, ist nicht leicht. 
Während der Verhandlungsphase ist der Un -
terstützungsbedarf meist durch die globalen 
Instrumente abgedeckt (EFI, FAO).
In mehreren Ländern leisten die Mitgliedstaaten 
Unterstützung im Bereich FLEGT/Forstwirtschaft, so 
das Vereinigte Königreich durch das DFID (Ghana, 
Indonesien, Liberia, Guyana) oder Deutschland durch 
die GIZ (Kamerun, Laos, Côte d’Ivoire).
In den VPA -Ländern ist in den MRP für den Zeitraum 
2014-2020 das Thema FLEGT meist in einen der 
Schwerpunktbereiche integriert.
Die Kommission erkennt aber an, dass die FLEGT - 
Unterstützung in den MRP der VPA -Länder systema -
tischer vorgesehen sein könnte.Rechtsvorschriften unterliegt, hat es die Kommission 
absichtlich vermieden, in die VPA finanzielle Beträge 
und Verpflichtungen aufzunehmen, die sich eindeutig 
auf bestehende Hilfsinstrumente  – und die zugrunde 
liegenden üblichen Programmplanungsverfahren  – 
beziehen, um Entwicklungshilfe bereitzustellen.
33
Die VPA und die Unterstützungsprojekte tragen sehr 
wohl zur Rechtsdurchsetzung im Forstbereich bei, 
indem sie die Widerspruchsfreiheit der Forstgesetze 
fördern, die Kenntnis der geltenden Gesetzen vertie -
fen (und dadurch Verstößen vorbeugen), die Systeme 
und Kapazitäten zur Holz -Rückverfolgung sowie zur 
Kontrolle der Marktteilnehmer entlang der gesamten 
Lieferkette stärken (und dadurch Gesetzesbrüche auf -
decken), die Einbeziehung der Akteure fördern, einen 
politischen Raum bieten, in dem Fragen der Politik -
gestaltung und Rechtsdurchsetzung besprochen 
werden können, das Korruptionspotenzial reduzieren, 
ein System zur unabhängigen Überprüfung einfüh -
ren, die externe Kontrolle der Rechtsdurchsetzung 
ermöglichen, die Offenlegung von Informationen 
und die unabhängige Forstüberwachung fördern, um 
Verstöße aufzuspüren und eine bessere Transparenz in 
diesem Sektor zu erzielen, usw.
In vielen Partnerländern obliegt es dem Forstminis -
terium oder einer entsprechenden Stelle, die Rechts -
durchsetzung im Forstbereich zu gewährleisten. Viele 
FLEGT -Unterstützungsprojekte haben die Stärkung 
und Ausstattung dieser Stellen zum Ziel. In mehreren 
Ländern, darunter Indonesien und Kamerun, wird der 
Forstsektor bereits seit Langem von den Mitgliedstaa -
ten finanziell unterstützt.
Eine Ausweitung der Unterstützung auf Strafverfol -
gungsbehörden wie die Polizei geht wahrscheinlich 
über die Grenzen von FLEGT hinaus. In mehreren 
Ländern ist diese der allgemeinen Verwaltungsunter -
stützung im Rahmen des MRP oder der Unterstützung 
durch die Mitgliedstaaten zugeordnet.
Zwar wird davon ausgegangen, dass die FLEGT -Unter -
stützung zu einer besseren Rechtsdurchsetzung 
beiträgt, doch kann kaum angenommen werden, 
dass die FLEGT -Unterstützung der Kommission den 
gesamten Bedarf auf diesem Gebiet deckt und bereits 
wenige Jahre nach der Umsetzung Auswirkungen auf 
den Korruptionswahrnehmungsindex hat.
Antworten der Kommission 41
39
Dieses Projekt wurde den üblichen ROM- und Halb -
zeitbewertungsverfahren unterzogen und war 
Gegenstand einer intensiven Überwachung durch die 
EU-Delegation, die regelmäßige Vor -Ort-Besuche an 
den verschiedenen Projektstandorten durchführte 
sowie häufige Treffen mit allen Beteiligten veranstal -
tete. Die Kommission weist zudem darauf hin, dass mit 
dem Projekt laut der Abschlussbewertung letztlich 
doch einige Ergebnisse erzielt worden sind.
40
Die Kommission möchte klarstellen, dass das FLEGT - 
Unterstützungsprojekt im Zeitraum 2006-2009 umge -
setzt wurde und dass der indonesischen Regierung 
2012 Mittel für den Forstsektor zugewiesen wurden 
(Projekt  „Unterstützung für Indonesiens Antwort auf 
die Klimaveränderung“, umgesetzt vom Forstministe -
rium). Darüber hinaus bezieht Indonesien derzeit nach 
wie vor umfangreiche Unterstützung durch EU -FLEGT 
und FAO -FLEGT. Fairerweise sollte zudem anerkannt 
werden, dass das Vereinigte Königreich in diesem 
Zeitraum weiterhin FLEGT -Mittel in großem Umfang 
bereitgestellt hat.
41
Die Unterstützung für die indonesische Regierung im 
Forstsektor erfolgte nach 2004 durch verschiedene 
Projekte (z. B. das Projekt zur Waldbrandbekämpfung 
in Süd -Sumatra, das FLEGT -Unterstützungsprojekt, 
die Unterstützung für Indonesiens Antwort auf die 
Klimaveränderung); auch hier muss die fortgesetzte 
Unterstützung durch das EFI und, in geringerem 
Maße, durch FLEGT -Maßnahmen der FAO berücksich -
tigt werden.
Es sei daran erinnert, dass die FLEGT -Unterstützung 
in Indonesien durch die Kommission und die Mit -
gliedstaaten erbracht wird. Die Kommission ist der 
Auffassung, dass diese gemeinsame Unterstützung 
dem Bedarf entspricht und in sich ergänzender Weise 
auf die unterschiedlichen Gruppen von Beteiligten 
ausgerichtet ist.36
Die Kommission ist nicht der Auffassung, dass die Pro -
jekte zur Stärkung der Kapazitäten öffentlicher Behör -
den sämtlich nicht wirksam gewesen seien. Die VPA sind 
auf allgemeine Herausforderungen ausgerichtet. Ihre 
Umsetzung beruht neben den Tätigkeiten des Forst -
ministeriums auf denen zahlreicher weiterer Akteure. 
Zudem ist es nicht logisch, die bei den VPA erzielten 
Fortschritte an ein spezifisches Projekt zu knüpfen, 
wenn die meisten Geberressourcen für die VPA aus 
einem von mehreren Gebern finanzierten Fonds stam -
men, der zu bedeutsamen Ergebnisse geführt hat.
Die Kommission erkennt die Probleme im Zusammen -
hang mit dem Kamerun -Projekt an, möchte aber darauf 
hinweisen, dass die Verzögerungen bei der Umsetzung 
des VPA auch auf andere Faktoren zurückzuführen sind.
In Indonesien hat sich der Schwerpunkt der EU -Zu-
sammenarbeit Stück für Stück auf die Zivilgesell -
schaft und den privaten Sektor verlagert, nachdem 
ursprünglich das Forstministerium die meisten Mittel 
erhalten hatte. Dieser Prozess begann bereits weit vor 
dem vom Forstministerium umgesetzten FLEGT -Un-
terstützungsprojekt, was auf Bemühungen zurückzu -
führen war, das VPA umzusetzen und Komplementari -
tät mit der Unterstützung des Vereinigten Königreichs 
herzustellen.
37
Das Projekt war Gegenstand zweier ROM -Missionen 
und dreier externer Bewertungen, was auf die große 
Bedeutung hinweist, die die Kommission diesem 
Thema beimisst. Alle Jahresberichte zu dem Projekt 
waren Gegenstand eines Austauschs zwischen der 
Kommission und den Empfängern, und es wurden zwei 
Anhänge zu dem Vertrag geschlossen – mit denen der 
Zeitrahmen und Umfang des Projekts geändert wur -
den –, was die Bemühungen deutlich macht, die Mängel 
des Projekts anzugehen. Ferner sei darauf hingewiesen, 
dass das Projekt im Zuge der dezentralisierten Modalität 
umgesetzt wurde, die Ernennung und Überwachung 
der Begünstigten des Vertrags also durch die Regierung 
Kameruns erfolgte, was weitere Zweifel an der Behaup -
tung aufkommen lässt, die Koordinierung der Kommis -
sion sei ineffizient gewesen.
Aus dem abschließenden Evaluierungsbericht geht 
hervor, dass das Projekt trotz seiner Mängel die 
Grundlage für ein Rückverfolgbarkeitssystem gebil -
det hat und wichtige Lehren daraus gezogen werden 
konnten.
Antworten der Kommission 42
49
In Liberia konnte dank der Aufmerksamkeit von am 
VPA -Prozess beteiligten zivilgesellschaftlichen Orga -
nisationen der Missbrauch von Privatnutzungsgeneh -
migungen beendet werden. Das erforderliche Forum 
für die Erörterung dieser Frage bot das VPA. Die EU 
übernahm bei der Überwachung dieser Probleme eine 
aktive Rolle und stand der liberianischen Regierung 
bei der Untersuchung unterstützend zur Seite. Seit -
dem unterliegen die Genehmigungen einem Mora -
torium, und es wurde mit Unterstützung der EU eine 
neue Verordnung zu Privatnutzungsgenehmigungen 
verfasst. Liberia macht bei der Einrichtung des Lega -
litätsprüfungssystems für Holz stetige Fortschritte, 
und ein landesweites Holz -Rückverfolgungssystem ist 
bereits in Betrieb.
51
Die Kommission möchte darauf hinweisen, dass 
Malaysia ein föderaler Staat ist und die Verantwortung 
für die Forstverwaltung auf der Ebene der Bundes -
staaten dezentral angesiedelt ist. Während sich die 
Halbinsel Malaysia sowie Sabah durch die Entwick -
lung von Legalitätsnetzen und Legalitätssicherungs -
systemen für Holz dem VPA -Prozess angeschlossen 
haben, lehnte Sarawak jede Beteiligung daran ab. Hier 
handelt es sich um ein internes politisches Problem 
Malaysias.
52
Die Umsetzung dieser ehrgeizigen und komplexen 
Abkommen hat sich in einigen der Partnerländer – 
insbesondere in denen mit begrenzten Kapazitäten 
und schwacher Politikgestaltung – als schwieriger und 
fordernder herausgestellt als erwartet.
53
Sinnvollerweise sollte zwischen der Berichterstattung 
über die Umsetzung der FLEGT -Verordnung und der 
ausführlicheren Berichterstattung über den FLEGT - 
Aktionsplan unterschieden werden.
Die Kommission erkennt an, dass eine systemati -
schere Berichterstattung über die Fortschritte des 
FLEGT - Aktionsplans wünschenswert ist. Allerdings 
hat die Kommission über verschiedene Mechanismen 
regelmäßig Bericht erstattet, so bei der Berichter -
stattung der Mitgliedstaaten zu ihren Tätigkeiten bei 
der Wälder - Arbeitsgruppe des Rates (mindestens 
mehrmals im Jahr), bei regelmäßig stattfindenden Im Laufe der vergangenen Jahre erfolgte die Unter -
stützung an den privaten Sektor und KMU zunehmend 
durch Partnerschaften zwischen NRO und Verbänden 
der Holzindustrie, die durch die Programme EU ACTIVE 
und SWITCH finanziert wurden. Die EU hat zudem den 
Aktionsplan für den Holzhandel finanziert, eine welt -
weite Initiative, die in Indonesien stark vertreten ist und 
die sich ausschließlich an Kapazitäten des privaten Sek -
tors richtet, darunter Kleinbetriebe. Die Unterstützung 
von KMU erfolgte über die vom Vereinigten Königreich 
getragenen Waldbewirtschaftungs -Programme MFP2 
und MFP3, wobei derzeit nach nationalen Lösungen für 
die Probleme dieser Programme gesucht wird, was die 
Verbesserung der SVLK -Verordnung und die Erlangung 
umfangreicher finanzieller Unterstützung durch die Zen -
tralregierung und die Gebietskörperschaften einschließt.
Weitere Unterstützung für KMU ist unter derzeit lau -
fenden Initiativen vorgesehen (der neuen Phase des 
FAO -FLEGT -Programms und der EU -FLEGT -Kompo -
nente für die Region Asien).
43
Die vom Hof genannten Faktoren, die das Erreichen 
der Projektziele beeinträchtigen, sind sehr allgemein 
gehalten und betreffen einen Großteil der typischen 
Herausforderungen, die im Zusammenhang mit Pro -
jekten der Entwicklungszusammenarbeit auftreten.
FLEGT -Projekte sind diesen Schwierigkeiten in beson -
derer Weise ausgesetzt, was auf die Komplexität der 
Bewältigung der Fragen im Zusammenhang mit der 
Bewirtschaftung sensibler natürlicher Ressourcen, die 
anspruchsvolle Umgebung, in denen diese Projekte 
durchgeführt werden, und den komplizierten fach -
lichen und politischen Charakter des FLEGT -VPA - 
Prozesses zurückzuführen ist. Für den FLEGT -Prozess 
müssen die EU -Delegationen umfangreiche perso -
nelle Mittel einsetzen.
46
Die Umsetzung des VPA in Kamerun gestaltet sich 
weit schwieriger als erwartet und bleibt hinter den 
Erwartungen der EU zurück.
Die Vorgaben für ein neues System (SIGIF) sind bereits 
festgelegt worden; dessen Entwicklung wird inzwi -
schen mit Mitteln aus Deutschland unterstützt, wäh -
rend die EU ebenfalls Mittel bereitgestellt hat, um die 
Inbetriebnahme des neuen Systems durch Tätigkeiten 
wie Schulungen zu unterstützen.
Antworten der Kommission 43
Ad-hoc-Treffen zu FLEGT, im FLEGT -Ausschuss, und 
erst kürzlich bei der FLEGT/EUTR -Expertengruppe. 
Auch in der Gruppe  „Entwicklungszusammenarbeit“, 
beim Artikel-133-Ausschuss und bei der Gruppe  
„Zollunion“ war FLEGT Thema. Darüber hinaus erstat -
teten in diesem Zeitraum verschiedene Kommissions -
mitglieder Bericht bei den Tagungen des Rates (Land -
wirtschaft). DEV -Kommissionsmitglieder berichteten 
auch regelmäßig im EU -Parlament, wobei in mehreren 
Sitzungen ausführlich beraten und berichtet wurde.
Für sämtliche VPA -Verhandlungsprozesse wurden 
Treffen für beteiligte Akteure veranstaltet und Rück -
meldungsmöglichkeiten geschaffen, zudem veröffent -
lichen die VPA -Länder jährliche Fortschrittsberichte.
Hinsichtlich der Verpflichtung gemäß Artikel 9 der 
FLEGT -Verordnung, einen Bericht über die Umsetzung 
des FLEGT -Genehmigungssystems vorzulegen, hat 
sich die Kommission entschlossen, einen Bericht erst 
dann vorzulegen, wenn die FLEGT -Genehmigungen 
erteilt sind, da sich die gemäß der FLEGT -Verordnung 
erforderliche Berichterstattung speziell auf einen 
Beleg über die Ausstellung von FLEGT -Genehmigun -
gen und im Zusammenhang mit diesen Systemen 
aufgetretene Probleme bezieht.
2011 wurde ein Fortschrittsbericht über die Umset -
zung des FLEGT -Aktionsplans ausgearbeitet, der auf 
Vorschlägen der Mitgliedstaaten beruhte. Er wurde 
an die Mitgliedstaaten weitergeleitet und mit ihnen 
diskutiert. Die derzeit laufende Bewertung wird die 
Möglichkeit bieten, dem Rat und dem Parlament 
Bericht zu erstatten.
54
Es muss zwischen den Begriffen einer Projekt -Daten -
bank, eines Überwachungsrahmens für VPA und 
eines allgemeinen Überwachungsrahmens für den 
FLEGT -Aktionsplan unterschieden werden.
(Siehe auch unsere Antwort auf Ziffer 22.)
Die Kommission möchte außerdem klarstellen, dass 
der Fortschrittsbericht 2003-2010 kein EFI -Bericht ist, 
sondern ein von der Kommission angeforderter Fort -
schrittsbericht über den FLEGT -Aktionsplan.56
Bereits vor der Einleitung der Evaluierung des FLEGT - 
Aktionsplans hat die Kommission regelmäßig die 
Fortschritte bei verschiedenen Komponenten sowie 
aufgetretenen Schwierigkeiten bewertet, nicht zuletzt 
im Fortschrittsbericht von 2011. Die Evaluierung des 
FLEGT -Aktionsplans wird zur Bewältigung neuer 
Schwierigkeiten beitragen, die mit den in Ziffer 56 
genannten Veränderungen des globalen Kontexts 
einhergehen, und künftige Bemühungen der EU auf 
diesem Gebiet beeinflussen. Ziel der Kommission 
war es, die Umsetzung des Aktionsplans aktiv an die 
neuen Entwicklungen anzupassen. Im Folgenden 
werden einige der bereits umgesetzten Reaktionen 
aufgeführt. Die Kommission erkennt jedoch an, dass 
auf der Grundlage der Evaluierung umfassendere 
Antworten gefunden werden müssen.
56 a) 
Folgende Schritte wurden bisher unternommen, um 
der zunehmenden Bedeutung Asiens im Holzhandel 
Rechnung zu tragen:
– Vereinbarung mit China über die Einrichtung 
eines Bilateralen Koordinationsmechanismus zu 
FLEGT;
– Aufnahme von VPA -Verhandlungen mit gro -
ßen verarbeitenden Ländern wie Vietnam und 
Thailand;
– Ausweitung der VPA -Vorbereitungsphase mit 
wichtigen Erzeugerländern in der Region (Laos 
und seit Kurzem Myanmar).
56 b)
Folgende Schritte wurden bisher unternommen, um 
den wachsenden Auswirkungen der illegalen Umwid -
mung von Wäldern Rechnung zu tragen:
– verstärkte Ausrichtung der Aufmerksamkeit auf 
die illegale Umwidmung von Wäldern und auf 
Möglichkeiten, dieses Thema im Zusammen -
hang mit dem VPA wirksam anzugehen;
– Ausarbeitung einer Mitteilung an die 
EU-Delegationen;
– verstärkte Ausrichtung der Aufmerksamkeit auf 
die Politikgestaltung für Waldgebiete in Pro -
grammen der GD DEVCO.
Antworten der Kommission 44
in unterschiedlichsten Entwicklungsländern zu erfolgen 
hat und der Bereich FLEGT einen innovativen Charakter 
aufweist. Die Kommission wird weiterhin alles dafür tun, 
die Effizienz, Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit ihres 
Handelns zu verbessern. Stützen wird sie sich dabei 
sowohl auf den Sonderbericht des Hofes als auch auf 
die laufende Evaluierung des FLEGT -Aktionsplans, in der 
eine Reihe von Programmen, Projekten und Maßnah -
men geprüft werden konnte.
58
Die Kommission kann sich einem Teil der Feststellun -
gen des Hofes nicht anschließen:
58 b)
Der innovative Charakter des FLEGT -Aktionsplans, die 
Vielfalt der politischen, regulatorischen und im Zusam -
menhang mit der Entwicklungszusammenarbeit ste -
henden Maßnahmen sowie die Vielzahl der Akteure und 
Partner lassen sich nur schwer in einem einzigen Arbeits -
plan mit klaren Etappenzielen, Fristen und einem eige -
nen Haushalt zusammenbringen. Dennoch bestehen zu 
vielen der FLEGT -Maßnahmen, wie den VPA oder den 
Projekten, spezielle detaillierte Durchführungspläne.
58 c) 
Die Kommission stimmt der Auffassung des Hofes, 
dass die EUTR zu spät angenommen wurde, nicht zu. 
Die EUTR wurde im Aktionsplan nicht genannt – in 
diesem heißt es nur, dass die Kommission prüfen wird,  
„welche Möglichkeiten [...] des Erlasses von Rechtsvor -
schriften zur Eindämmung der Einfuhren von illegal 
geschlagenem Holz in die EU bestehen“. Die Verord -
nung wurde erst nach einer umfangreichen Prüfung 
der Möglichkeiten, den illegalen Holzeinschlag unter 
Nutzung der bestehenden Rechtsvorschriften zu 
bekämpfen, vorgeschlagen. Die Rechtsvorschrift 
wurde am 20. Oktober 2010 angenommen und in 
Kraft gesetzt, mit Geltungsbeginn im März 2013. Vom 
Zeitpunkt des Geltungsbeginns an hat die Kom -
mission Maßnahmen ergriffen, um die vollständige 
Umsetzung der Verordnung zu gewährleisten.
58 d)
Wie im FLEGT -Aktionsplan vorgesehen, hat die Kom -
mission Möglichkeiten ausgelotet, um Synergieeffekte 
zwischen bestehenden öffentlichen oder privaten 
Zertifizierungssystemen zu schaffen, und verstärkt 
ihre Bemühungen auf diesem Gebiet.56 c)
Folgende Schritte wurden bisher unternommen, um 
die Synergieeffekte mit der Klimaschutzmaßnahme 
REDD+ auszuweiten:
– Die Kommission fördert Synergieeffekte zwi -
schen FLEGT und REDD, insbesondere durch das 
EU-REDD -Instrument und die FLEGT -REDD+-  
Arbeitsgruppe.
– Die Bereiche FLEGT und REDD+ sind eng mitein -
ander verknüpft und unterstützen sich in vielen 
Ländern gegenseitig, wie in Guyana oder Liberia.
56 d)
Folgende Schritte wurden bisher unternommen, um 
den sich ändernden Tendenzen bei Holzausfuhren in 
die EU Rechnung zu tragen:
– regelmäßige Überwachung durch Studien zum 
Holzhandel und das unabhängige Marktüber -
wachungssystem;
– EU-Holzverordnung und Bilateraler Koordinati -
onsmechanismus mit China.
56 e)
Folgende Schritte wurden bisher unternommen:
Schritte zur Förderung von Synergieeffekten mit pri -
vaten Zertifizierungssystemen.
(Siehe unsere Antwort auf Ziffer 26.)
Schlussfolgerungen und Empfehlungen
57
Nicht zustimmen kann die Kommission dem Schluss 
des Hofes, dass die Unterstützung, die im Rahmen 
des FLEGT -Aktionsplans der EU zur Bekämpfung des 
illegalen Holzeinschlags für Holz erzeugende Länder 
bereitgestellt wird, insgesamt nicht gut genug verwaltet 
wurde. Die Kommission hat sich bemüht, die FLEGT - 
Unterstützung für erzeugende Länder möglichst gut zu 
verwalten, zu berücksichtigen hat sie dabei allerdings, 
dass das Thema illegaler Holzeinschlag global ange -
gangen werden muss, die Förderung einer verantwor -
tungsvollen Forstverwaltung und Rechtsdurchsetzung 
Antworten der Kommission 45
Empfehlung 4
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.
Die Mittelzuweisung an bestimmte Länder wird auch 
davon abhängen, ob Mittel zur Verfügung stehen.
Die Kommission hat 2014 einen Finanzierungsbe -
schluss für eine neue Initiative mit der FAO gebilligt, 
die Länder -Unterstützungspakete enthält, um die 
Politikgestaltung im Forstsektor in bestimmten Län -
dern zu stärken, denen beim Kampf gegen illegalen 
Holzeinschlag eine strategische Rolle zukommt, die 
aber kein VPA abschließen.
59 b)
Die sechs abgeschlossenen VPA traten Ende 2009, 
2011, 2012, 2013 bzw. 2014 in Kraft. Angesichts ihrer 
ehrgeizigen Reformen, der komplexen Vorhaben und 
der schwierigen Politikgestaltung in den Partnerlän -
dern ist es verständlich, dass ihre vollständige Umset -
zung sowohl Zeit als auch nachhaltiges Engagement 
erfordert. Die Kommission erkennt an, die Herausfor -
derungen der Umsetzung unterschätzt zu haben.
59 c)
Siehe Antwort der Kommission auf Ziffer 53.
Die Kommission hat den Mitgliedstaaten und anderen 
Beteiligten regelmäßig Bericht über die Fortschritte 
des FLEGT -Aktionsplans erstattet. Über die Umsetzung 
der VPA wurden jährliche Berichte erstellt. Ein erster 
Fortschrittsbericht wurde 2010 erarbeitet. Die Bewer -
tung wurde Anfang 2014 eingeleitet und beruhte auf 
2013 durchgeführten Konsultationen.
Empfehlung 5
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.
Empfehlung 6
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung. 
Die laufende Evaluierung des FLEGT -Aktionsplans 
zeigt, dass sich die Kommission der Notwendigkeit 
einer Bewertung des derzeitigen Ansatzes bewusst 
war und sie die Evaluierung bereits 2013 geplant hat. 
Die Ergebnisse der Evaluierung wird die Kommission 
als Grundlage für eine Arbeitsunterlage der Kommis -
sionsdienststellen nutzen.58 e)
Hilfe wurde anhand klarer Kriterien gewährt, wobei es 
jedoch aufgrund der Unterschiedlichkeit der Rechtsgrund -
lage der Finanzierungsinstrumente nicht möglich war, allen 
Maßnahmen einheitliche Kriterien zugrunde zu legen. 
VPA-Länder werden bei der Unterstützung für Holz erzeu -
gende Länder von der Kommission deutlich bevorzugt.
Empfehlung 1
Die Kommission nimmt die Empfehlung teilweise an.
Hinsichtlich des Haushaltsplans wird dies nur für die 
thematischen Programme durchführbar sein.
Empfehlung 2
In dieser Formulierung kann die Kommission die Emp -
fehlung nicht annehmen.
Zwar ist die Kommission ebenfalls der Auffassung, dass die 
EUTR von allen Mitgliedstaaten konsequenter umgesetzt 
werden sollte, sie möchte aber darauf hinweisen, dass sie – 
wie in der Antwort auf Ziffer 25 ausgeführt – bereits ent -
sprechende Maßnahmen eingeleitet hat, um die wirksame 
Umsetzung der EUTR zu fördern, und dies im Rahmen 
ihrer Strategie zur Gewährleistung der Einhaltung auch 
weiterhin tun wird. Infolge der ergriffenen Maßnahmen 
beschleunigten zahlreiche Mitgliedstaaten den Umset -
zungsprozess und meldeten die vollständige Einhaltung. 
Die große Mehrheit der Mitgliedstaaten (24 von 28) hat 
Maßnahmen zur Umsetzung der EUTR ergriffen und führt 
Kontrollen der Marktteilnehmer gemäß der EUTR durch. 
Gegen drei der verbleibenden Mitgliedstaaten hat die 
Kommission Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet; 
zum vierten laufen derzeit Untersuchungen.
Des Weiteren ruft die Kommission in Erinnerung, dass für 
die Umsetzung der EUTR in erster Linie die Mitgliedstaa -
ten zuständig sind und dass die Berichte der Mitglied -
staaten zu den ersten beiden Jahren der EUTR -Anwen -
dung bis zum 30. April 2015 vorgelegt werden mussten. 
In Einklang mit Artikel 20 der EUTR wird die Kommission 
Rat und Parlament bis zum 3. Dezember 2015 über die 
Funktionsweise und Wirksamkeit der Verordnung Bericht 
erstatten.
Empfehlung 3
Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.
Wie in der Antwort der Kommission zu Ziffer 26 erläutert, 
wurde bereits viel dafür getan, diese Synergien zu fördern.

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  Einzelexemplar:  
über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  mehrere Exemplare/Poster/Karten:  
bei den Vertretungen der Europäischen Union (http://ec.europa.eu/represent_de.htm),  
bei den Delegationen in Ländern außerhalb der Europäischen Union  
(http://eeas.europa.eu/delegations/index_de.htm),  
über den Dienst Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_de.htm)  
oder unter der gebührenfreien Rufnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (*).
(*)  Sie erhalten die bereitgestellten Informationen kostenlos, und in den meisten Fällen entstehen auch keine  
Gesprächsgebühren (außer bei bestimmten Telefonanbietern sowie für Gespräche aus Telefonzellen oder Hotels).
Kostenp/f_lichtige Veröﬀentlichungen: über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WO ERHALTE ICH EU-VERÖFFENTLICHUNGEN?
Die meisten bewaldeten Länder sind von illegalem 
Holzeinschlag und Handel mit illegal geschlagenem Holz 
betroffen. Diese verursachen Umweltschäden und einen 
Rückgang der Artenvielfalt und haben negative 
wirtschaftliche und soziale Auswirkungen. Mit dem 
EU-Aktionsplan Rechtsdurchsetzung, Politikgestaltung und 
Handel im Forstsektor (FLEGT) soll der illegale Holzeinschlag 
weltweit verringert werden, indem die Politikgestaltung im 
Forstsektor in Holz erzeugenden Ländern unterst ützt und 
die Einfuhren von illegal geschlagenem Holz in die EU 
reduziert werden. In diesem Bericht gelangt der Hof zu der 
Schlussfolgerung, dass die Unterst ützung der Kommission 
für Holz erzeugende Länder im Rahmen des 
FLEGT -Aktionsplans nicht gut genug verwaltet wurde. Zwar 
entwarf die Kommission den FLEGT -Aktionsplan auf 
innovative Weise, erstellte jedoch keinen geeigneten 
Arbeitsplan mit klaren Zielsetzungen, Etappenzielen und 
einem eigenen Haushalt. Sie legte f ür ihre Unterst ützung 
keine klaren Prioritäten fest, und die Überwachungs- und 
Berichterstattungsverfahren waren unbefriedigend. Die 
wichtigsten gepr üften Projekte hatten keinen Erfolg, und 
bisher sind die geplanten Genehmigungssysteme in keinem 
Partnerland vollständig im Einsatz.
EUROPÄISCHER
RECHNUNGSHOF