Sonderbericht Nr. 4/2002

über lokale Beschäftigungsmaßnahmen zusammen mit den Antworten der Kommission

(gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2002/C 263/02)

INHALT

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GLOSSAR

Drittes System Wirtschaftstätigkeit von Vereinigungen, Verbänden und Stiftungen

EBS Europäische Beschäftigungsstrategie: In ihrem Rahmen werden die beschäftigungspolitischen Ansätze der Mitgliedstaaten zusammengeführt. Sie sieht die Aufstellung beschäftigungspolitischer Leitlinien vor, die auf Vorschlag der Kommission jährlich vom Rat angenommen werden.

EFRE Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

EPPD Einheitliches Programmplanungsdokument: Ein von einem Mitgliedstaat übermitteltes und von der Kommission gebilligtes Dokument mit einem Bündel von Prioritäten und mehrjährigen Maßnahmen, die aus nationalen und EU-Mitteln kofinanziert werden.

ESF Europäischer Sozialfonds

NAP Nationaler Aktionsplan für Beschäftigung: Jeder Mitgliedstaat stellt zur Umsetzung der vom Rat verabschiedeten beschäftigungspolitischen Leitlinien einen nationalen Aktionsplan für Beschäftigung auf.

NRO Nichtregierungsorganisation: Organisation, an die die Zuständigkeit für die Verwaltung und Durchführung von staatlicher und EU-Seite finanzierter Programme delegiert wurde.

Strukturfonds Gemeinschaftsfonds zur Unterstützung der Programme zur Förderung der sozioökonomischen Entwicklung in den 15 Mitgliedstaaten

TBP Territorialer Beschäftigungspakt: Partnerschaft lokaler und regionaler Akteure zur Unterstützung der strukturpolitischen Beschäftigungsmaßnahmen und zur Förderung des Erfahrungsaustauschs mit anderen Gebieten

Ziele Den Strukturfonds liegen drei Ziele zugrunde:

Ziel 1 Entwicklung und strukturelle Anpassung von Gebieten mit Entwicklungsrückstand

Ziel 2 Umstellung von Gebieten oder Teilgebieten, die vom industriellen Niedergang stark betroffen sind

Ziel 3 Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit und Förderung der Eingliederung in das Erwerbsleben

ZUSAMMENFASSUNG

I. Lokale Beschäftigungsmaßnahmen dienen zur Förderung der Schaffung von Arbeitsplätzen aus lokalen Quellen und umfassen eine vielfältige Palette von Aktionen und Tätigkeiten: Einige sind Bestandteil der europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS), in deren Rahmen die nationalen beschäftigungspolitischen Ansätze der Mitgliedstaaten zusammengeführt werden, andere werden aus dem Europäischen Sozialfonds (ESF) finanziert, der von der Kommission partnerschaftlich mit den Mitgliedstaaten verwaltet wird, und wieder andere werden von der Kommission direkt verwaltet. Diese Handlungsachsen haben zwar jeweils eine unterschiedliche Rechtsgrundlage und eigene spezifische Ziele, sind jedoch alle auf das gemeinsame Gesamtziel der Förderung einer lokalen Beschäftigungsstrategie zur Schaffung von Arbeitsplätzen ausgerichtet. Auch die Zuständigkeiten für ihre Umsetzung sind auf unterschiedlichen Ebenen angesiedelt, so etwa im Falle der operationellen ESF-Programme, für die die Mitgliedstaaten aufgrund des Subsidiaritätsprinzips geteilte Verantwortung übernehmen, und im Falle der innovativen und vorbereitenden Maßnahmen, für die die Kommission die Gesamtverantwortung trägt. Im Zeitraum 1994-1999 entfielen nach Schätzungen der Kommission auf lokale Beschäftigungsmaßnahmen rund 10 %, d. h. 5000 Millionen Euro, der Gesamtmittelausstattung des ESF bezogen auf das Gesamtvolumen der für lokale Entwicklung aufgewandten Gemeinschaftsmittel in Höhe von rund 20455 Millionen Euro.

II. Im EG-Vertrag ist zwar eine koordinierte Strategie, jedoch keine rechtsverbindliche Grundlage für eine europäische Beschäftigungspolitik als solche vorgesehen. Somit verbleibt die Aufstellung beschäftigungspolitischer Prioritäten und die Ausarbeitung entsprechender Maßnahmen einschließlich der Festlegung des Stellenwerts lokaler Beschäftigungsmaßnahmen in den einzelnen Mitgliedstaaten in der alleinigen Verantwortung der nationalen Regierungen.

III. Im Zuge seiner Prüfung untersuchte der Hof die Formulierung der politischen Vorgaben und die Informationssammlung seitens der Kommission (GD Beschäftigung) im Bereich der lokalen Beschäftigung sowie die Verwaltung der im Zeitraum 1994-2001 direkt finanzierten innovativen Projekte durch die Kommission. Außerdem wurden in sechs Mitgliedstaaten (Deutschland, Spanien, Frankreich, Österreich, Finnland und Vereinigtes Königreich) lokale Beschäftigungsprojekte vor Ort geprüft.

IV. Bezüglich der Formulierung der Gemeinschaftspolitik wurde Folgendes festgestellt:

a) Die politischen Grundlagendokumente enthalten weder eine Definition des Begriffs "lokale Beschäftigung" noch spezifische Einzelheiten zu Umfang und Umsetzung der Politik in den Mitgliedstaaten.

b) Die Entwicklung einer Gemeinschaftspolitik zur Förderung der lokalen Beschäftigung durch innovative und vorbereitende Maßnahmen erfolgte ohne Gesamtkonzept, Struktur und Kohärenz.

V. In folgenden Fällen war das Fehlen von Informationen zur Begleitung und Bewertung lokaler Beschäftigungsmaßnahmen zu beanstanden:

a) Im Bereich der aus dem ESF finanzierten Fördermaßnahmen fehlen Angaben, inwieweit die von der Kommission für den Zeitraum 2000-2006 genehmigten operationellen Programme dem horizontalen Thema der lokalen Beschäftigung Rechnung trugen.

b) Die Begleitung der im Rahmen der europäischen Beschäftigungsstrategie durchgeführten lokalen Beschäftigungsmaßnahmen seitens der Kommission wurde durch das Fehlen von Informationen in den jährlichen nationalen Aktionsplänen der Mitgliedstaaten beeinträchtigt. Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten dazu anhalten, mehr Informationen zu lokalen Beschäftigungsmaßnahmen zu liefern.

VI. Es bestanden Unzulänglichkeiten in den Mittelbewirtschaftungsverfahren der Kommission für die von ihr direkt verwalteten innovativen und vorbereitenden Maßnahmen zur Förderung der lokalen Beschäftigung:

a) In einigen Fällen wurden die Finanzvorschriften für die Leistung von Zahlungen für Projekte nicht eingehalten.

b) Einige Zuschussvereinbarungen wurden nach Abschluss der betreffenden Projekte unterzeichnet.

c) Im Zeitraum 2000-2001 gab es gewisse Überschneidungen zwischen innovativen Maßnahmen nach Artikel 6 und vorbereitenden Maßnahmen für lokale Beschäftigung, wodurch sich die Kostenwirksamkeit der begrenzten Fördermittel verringerte.

VII. Bei der Prüfung wurden auch Hindernisse für die wirksame Umsetzung lokaler Beschäftigungsmaßnahmen in den Mitgliedstaaten festgestellt:

a) In einigen Mitgliedstaaten gab es Verzögerungen und verwaltungsbedingte Komplikationen bei der Eingliederung des Mechanismus der Globalzuschüsse in das System zur Umsetzung der im Rahmen des ESF vorgesehenen Kleinzuschüsse, insbesondere aufgrund der Anforderungen der neuen Finanzkontrollverordnungen und der bestehenden Rechts- und Verwaltungsordnungen der Mitgliedstaaten.

b) In einigen Mitgliedstaaten waren aufgrund nationaler Verwaltungsbestimmungen Vorschusszahlungen aus ESF-Mitteln an Endbegünstigte im Freiwilligen- und Gemeinschaftssektor untersagt.

c) Einige von der Kommission verwaltete lokale Beschäftigungsmaßnahmen waren Einrichtungen ohne Gewinnzweck vorbehalten, wodurch der Aufbau einschlägiger Kapazitäten des privaten Sektors eingeschränkt wurde.

VIII. Der Hof spricht folgende Empfehlungen aus:

a) Auf allen an der Umsetzung der Politik beteiligten Ebenen sollte eine umfassende Bewertung des voraussichtlichen Mehrwerts einer lokalen Beschäftigungspolitik vorgenommen werden.

b) Die Kommission sollte den Mitgliedstaaten präzisere Anleitungen für lokale Beschäftigungsmaßnahmen im Rahmen der ESF-Programme an die Hand geben.

c) Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten dazu anhalten, im Rahmen der EBS mehr Angaben zu lokalen Beschäftigungsmaßnahmen zu liefern.

d) Die von der Kommission verwalteten Maßnahmen im Bereich der innovativen Projekte sollten rationalisiert werden, und gleichzeitig sollten die Mittelbewirtschaftungsverfahren gestrafft werden, um die Ordnungsmäßigkeit und Kostenwirksamkeit der Finanzierung zu gewährleisten.

e) Wenngleich die Hauptzuständigkeit für die wirksame Umsetzung der lokalen Beschäftigungsstrategie als Ganzen bei den Mitgliedstaaten verbleibt, sollte die Kommission dafür sorgen, dass sie über angemessene Informationen verfügt, um ihre Vermittlungs- und Koordinierungsfunktion wahrnehmen zu können.

EINLEITUNG

1. Die Gemeinschaftsförderung lokaler Beschäftigungsmaßnahmen geht zurück auf das Weißbuch der Kommission aus dem Jahr 1993 über Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung, in dem die Notwendigkeit anerkannt wurde, neue Arbeitsplatzquellen auf lokaler Ebene zu erschließen. Im Zuge dieses neuen Schwerpunkts auf "lokalen" Initiativen in diesem Bereich wurden Entwicklungsmethoden propagiert, die in ganz Europa Nachahmung fanden und zum Gesamtziel der Halbierung der Arbeitslosigkeit in den und durch die Mitgliedstaaten bis zum Jahr 2000 beitragen sollten.

2. Auf dem Europäischen Ratsgipfel in Essen im Jahr 1994 erhielt diese Politik zusätzliche Unterstützung, woraufhin die Kommission in diesem Bereich eine Reihe von Studien(1) durchführte. Auf dem Sondergipfel zum Thema Beschäftigung im Jahr 1997 in Luxemburg wurde die europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) verabschiedet, die die Ausarbeitung beschäftigungspolitischer Leitlinien vorsieht, die auf Vorschlag der Kommission jährlich von Rat zu billigen sind. Diese Leitlinien, die von den Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung ihrer nationalen Beschäftigungspolitik zu berücksichtigen sind, haben in zunehmendem Maße auch eine lokale Dimension erhalten.

3. Gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung des Rates betreffend den Europäischen Sozialfonds(2) (ESF) hat der Fonds die Förderung lokaler Beschäftigungsinitiativen, einschließlich lokaler Beschäftigungsmaßnahmen sowie territorialer Beschäftigungsbündnisse, zu berücksichtigen. Im Zeitraum 1994-1999 entfielen nach Schätzungen der Kommission auf die lokale Beschäftigung rund 10 %, d. h. 5000 Millionen Euro, der Gesamtmittelausstattung des ESF bezogen auf das Gesamtvolumen der für lokale Entwicklung aufgewandten Gemeinschaftsmittel in Höhe von rund 20455 Millionen Euro. Tabelle 1 enthält eine Schätzung der Gesamtausgaben für lokale Entwicklung im Zeitraum 1989-1999 bezogen auf alle drei Strukturfonds.

Tabelle 1

Geschätzte Gesamtausgaben für lokale Entwicklungsmaßnahmen im Rahmen der Strukturförderung im Zeitraum 1989-1999

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Quelle:

SEK(1994) 2199 der Kommission.

4. Die beschäftigungspolitischen Leitlinien(3) enthalten insofern inhaltliche Vorgaben für regionale und lokale Beschäftigungsmaßnahmen, als es dort heißt: "Sämtliche Akteure auf regionaler und lokaler Ebene einschließlich der Sozialpartner müssen für die Umsetzung der europäischen Beschäftigungsstrategie mobilisiert werden: sie müssen an der Ermittlung des Arbeitsplatzschaffungspotenzials auf lokaler Ebene und an der Stärkung der hierfür erforderlichen Partnerschaften mitwirken." Insbesondere heißt es weiter: "Die Mitgliedstaaten werden in ihrer gesamten Beschäftigungspolitik erforderlichenfalls die lokale Entwicklungsdimension berücksichtigen; die lokalen und regionalen Behörden anhalten, Beschäftigungsstrategien zu entwerfen, um die bestehenden Möglichkeiten zur Schaffung von Arbeitsplätzen auf lokaler Ebene voll auszuschöpfen, und zu diesem Zweck Partnerschaften mit allen Akteuren - auch mit den Vertretern der Zivilgesellschaft - fördern; (...) die Rolle der öffentlichen Arbeitsverwaltungen - auf allen Ebenen - bei der Ermittlung lokaler Beschäftigungsmöglichkeiten und der Verbesserung des Funktionierens der lokalen Arbeitsmärkte stärken." Diese Maßnahmen sind entweder Bestandteil von Strukturfondsprogrammen oder werden von der Kommission direkt finanziert wie etwa innovative Vorhaben(4) oder Maßnahmen zur Schaffung von Arbeitsplätzen im Rahmen des "Dritten Systems"(5). Dieses "Dritte System" bezieht sich auf die Wirtschaftstätigkeit von Vereinigungen, Verbänden und Stiftungen, auf die schätzungsweise fast 7 % der bezahlten Arbeitsverhältnisse in den Mitgliedstaaten entfallen(6).

ZIELE UND UMFANG DER PRÜFUNG

5. Im Jahre 2001 führte der Hof eine Prüfung im Bereich der lokalen Beschäftigung durch, in deren Rahmen die rechtlichen und strategischen Rahmenbedingungen für die lokale Beschäftigung, die Informationssysteme der Kommission zur Begleitung der in diesem Politikbereich getroffenen Maßnahmen, die Mittelbewirtschaftung der Kommission in Bezug auf direkt finanzierte innovative Maßnahmen sowie die Durchführung einer Stichprobenauswahl lokaler Beschäftigungsvorhaben in ausgewählten Mitgliedstaaten beleuchtet wurden.

6. Angesichts der Breite des Themas und der unterschiedlichen wirtschaftlichen und politischen Gegebenheiten einerseits und seiner eigenen beschränkten Ressourcen andererseits versuchte der Hof nicht, eine EU-weite Bewertung der Wirtschaftlichkeit in diesem Bereich vorzunehmen, sondern befasste sich stattdessen mit Fragen bezüglich der Angemessenheit des verordnungsrechtlichen Rahmens sowie der Effizienz und Wirksamkeit der Rolle der Kommission in diesem Bereich.

7. Die Prüfung sollte Antworten auf folgende Hauptfragestellungen liefern:

a) Gab es eine kohärente, klare Gemeinschaftspolitik zur Förderung der lokalen Beschäftigung?

b) Gab es geeignete Informationen über die Formulierung und Umsetzung einer lokalen Beschäftigungspolitik?

c) Wurden die lokalen Beschäftigungsprojekte angemessen verwaltet?

d) Welches waren die Haupthindernisse für den Ausbau der lokalen Beschäftigung in den Mitgliedstaaten?

8. Die Prüfung umfasste eine Analyse der einschlägigen von der Kommission veröffentlichten Grundlagendokumente sowie eine Analyse der Beschäftigungsstrategien der Mitgliedstaaten für die Jahre 2000 und 2001. Entsprechend dem Hauptziel der Prüfung, nämlich Untersuchung der strategischen und operativen Verwaltung durch die Kommission, lag der Schwerpunkt bei der Projektprüfung auf dem speziellen Bereich der im Zeitraum 1994-2001 von der Kommission (GD Beschäftigung) direkt finanzierten innovativen Projekte, von denen bei der Kommission 50 einer Finanzprüfung unterzogen wurden. Außerdem wurden 12 Projekte, die entweder im Rahmen von Strukturfondsprogrammen oder von der Kommission direkt finanziert wurden, in sechs Mitgliedstaaten (Deutschland, Spanien, Frankreich, Österreich, Finnland und Vereinigtes Königreich) geprüft um zu ermitteln, welche Hindernisse für den Ausbau der lokalen Beschäftigung bestehen.

9. Die Prüfung des Hofes umfasste eine Untersuchung von drei getrennten Bestandteilen "lokaler Beschäftigungsmaßnahmen" sowie deren Zusammenspiel und die Synergien zwischen ihnen:

a) die politischen Anforderungen aufgrund der europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS) und der nationalen Aktionspläne für Beschäftigung (NAP),

b) die rechtlichen Anforderungen aufgrund der ESF-Verordnung,

c) die operationellen Anforderungen und Vorschriften im Rahmen von der Kommission verwalteter innovativer und vorbereitender Maßnahmen.

Die einzelnen Handlungsachsen haben zwar jeweils eine unterschiedliche Rechtsgrundlage und eigene spezifische Ziele, sind jedoch alle auf das gemeinsame Gesamtziel der Förderung einer lokalen Beschäftigungsstrategie zur Schaffung von Arbeitsplätzen ausgerichtet. Auch die Zuständigkeiten für ihre Umsetzung sind auf unterschiedlichen Ebenen angesiedelt, so etwa im Falle der operationellen ESF-Programme, für die die Mitgliedstaaten aufgrund des Subsidiaritätsprinzips geteilte Verantwortung übernehmen, und im Falle der innovativen und vorbereitenden Maßnahmen, für die die Kommission die Gesamtverantwortung trägt.

NOTWENDIGKEIT EINER KLAREREN GEMEINSCHAFTSPOLITIK

10. Gemäß den in einem Protokoll zum Vertrag von Amsterdam verankerten Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der Subsidiarität haben die Bestimmung der Ebene, auf der die Gemeinschaft tätig wird (von der EU-Ebene bis zur lokalen Ebene), und die Auswahl der eingesetzten Instrumente im Verhältnis zu den verfolgten Zielen zu erfolgen. Damit wird die Kommission verpflichtet, vor Ingangsetzung einer Initiative zu überprüfen, ob diese wirklich notwendig ist, ob die europäische Ebene die geeignetste ist und ob die geplanten Maßnahmen den Zielen angemessen sind. Außerdem verlangt die vorbildliche Verwaltungspraxis, wie die Kommission kürzlich selbst eingeräumt hat(7), dass die Politik zur richtigen Zeit kommt und auf der Grundlage von klaren Zielen, Folgenabschätzungen und gegebenenfalls Erfahrungswerten das Nötige vorsieht.

11. Ziel der Prüfung des Hofes war es zu ermitteln, ob es eine kohärente, klare Politik zur Förderung der lokalen Beschäftigung gab und ob die Kommission klare Ziele für ihre Unterstützungsrolle in Bezug auf den Ausbau der lokalen Beschäftigung im Rahmen des jeweiligen in Ziffer 9 beschriebenen Umfelds aufgestellt hatte.

Verordnungsrechtliche Anforderungen an die lokale Beschäftigungspolitik bei Fehlen eines rechtlichen Rahmens auf europäischer Ebene

12. In Titel VIII des EG-Vertrags sind die Grundsätze und Verfahren für eine koordinierte europäische Beschäftigungsstrategie(8) (EBS) festgeschrieben. In den entsprechenden beschäftigungspolitischen Leitlinien(9) heißt es:

a) "Sämtliche Akteure auf regionaler und lokaler Ebene (...) müssen für die Umsetzung der europäischen Beschäftigungsstrategie mobilisiert werden: sie müssen an der Ermittlung des Arbeitsplatzschaffungspotenzials auf lokaler Ebene und an der Stärkung der hierfür erforderlichen Partnerschaften mitwirken."

b) "Die Mitgliedstaaten werden (...) in ihrer gesamten Beschäftigungspolitik erforderlichenfalls die regionale Entwicklungsdimension berücksichtigen (und) (...) die lokalen und regionalen Behörden anregen, Beschäftigungsstrategien zu entwerfen."

13. Jeder Mitgliedstaat erstellt einen "politischen Bezugsrahmen" für Beschäftigung und die Entwicklung der Humanressourcen, der einen Rahmen für die Programmplanung des ESF insbesondere für Ziel 3-Programme bildet(10). Die Strategie und Prioritäten für die horizontalen Ziel 3-Programme und die spezifischen Programme für Ziel 1- und Ziel 2-Gebiete werden in gemeinschaftlichen Förderkonzepten und/oder einheitlichen Programmplanungsdokumenten festgeschrieben.

14. Der EG-Vertrag sieht zwar eine solche koordinierte Strategie vor, liefert jedoch keine rechtsverbindliche Grundlage für eine europäische Beschäftigungspolitik als solche. Somit verbleibt die Festlegung beschäftigungspolitischer Prioritäten und Maßnahmen einschließlich des Stellenwerts, der lokalen Beschäftigungsmaßnahmen in den einzelnen Mitgliedstaaten eingeräumt wird, in der alleinigen Verantwortung der nationalen Regierungen.

15. Artikel 146 von Titel XI des EG-Vertrags bildet die Grundlage für die Verordnung (EG) Nr. 1784/99(11), in der für den Programmplanungszeitraum 2000-2006 für die Strukturfondsprogramme verlangt wird, dass der ESF die Förderung lokaler Beschäftigungsinitiativen, einschließlich lokaler Beschäftigungsmaßnahmen und territorialer Beschäftigungsbündnisse berücksichtigt. In ähnlicher Weise bildet Artikel 161 des EG-Vertrags die Grundlage für die Verordnung (EG) Nr. 1260/99 des Rates, die in Artikel 8 die Erweiterung des Partnerschaftsprozesses vorsieht, in dessen Rahmen die Gemeinschaftsmaßnahmen konzipiert werden. Ferner heißt es in Artikel 127 des EG-Vertrags: "Die Gemeinschaft trägt zu einem hohen Beschäftigungsniveau bei, indem sie die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten fördert und deren Maßnahmen in diesem Bereich unterstützt und erforderlichenfalls ergänzt. Hierbei wird die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten beachtet."

Notwendigkeit einer verbesserten Formulierung der politischen Vorgaben

16. Je nach Umfeld verfolgt die Kommission im Bereich der lokalen Beschäftigung unterschiedliche Ziele:

a) Im Rahmen der EBS schafft sie die Grundlage, auf der die Teilnehmer eine gemeinsame Rahmenstrategie vereinbaren können.

b) Im Rahmen des ESF sorgt sie dafür, dass die Mitgliedstaaten die Förderung lokaler Beschäftigungsinitiativen berücksichtigen.

c) Im Rahmen von ihr selbst initiierter und direkt verwalteter Pilotmaßnahmen fördert sie vorbildliche Praktiken und deren Verbreitung.

17. Im April 2000 verfasste die Kommission im Zusammenhang mit der Lancierung einer gemeinsamen Strategie zur Umsetzung durch lokale Akteure eine erste Mitteilung mit dem Titel "Die Beschäftigung vor Ort fördern"(12), die als Grundlage für eine Konsultationskampagne in den Mitgliedstaaten diente. Im Februar 2001 legten die Kommissionsdienststellen dem europäischen Beschäftigungsausschuss eine Diskussionsunterlage für eine zweite Mitteilung(13) vor, die Einzelheiten zu ihrer geplanten Weiterverfolgungsaktion enthielt. Im Einklang mit der erklärten Absicht der Kommission, im Bereich der Regionalpolitik einen stärker dezentral geprägten Ansatz zu verfolgen(14), wurde hierbei die Ausarbeitung lokaler Aktionspläne seitens lokaler Akteure sowie eines Zeitplans für die Umsetzung der in dem Dokument dargelegten Strategie ins Auge gefasst. Der Hauptgedanke dabei war, den Akteuren auf den verschiedenen Ebenen einen besseren Zugang zu den Entscheidungsprozessen zu verschaffen.

18. Trotz der in den vorstehenden Ausführungen beschriebenen Anstrengungen stellte der Hof fest, dass bisher kein Rahmen für eine kohärente Gemeinschaftspolitik im Bereich der lokalen Beschäftigung geschaffen wurde. Insbesondere waren die Ziele für die Förderung der lokalen Beschäftigung nicht klar definiert, und es fehlten relevante, messbare Kriterien zur Bewertung ihrer Umsetzung. Erstens erwiesen sich die empirischen Nachweise für die Zweckmäßigkeit der europaweiten Förderung lokaler Beschäftigungsmaßnahmen als unzureichend. Obwohl eine 1998 von der Kommission durchgeführte allgemeine Vergleichsstudie über die Beschäftigungslage im Dienstleistungssektor in den USA und in Europa das Potenzial für die Schaffung von Arbeitsplätzen auf lokaler Ebene im Dienstleistungssektor in der Europäischen Union erkennen ließ, wurde keine weitergehende Studie auf regionaler oder lokaler Ebene durchgeführt, um das tatsächliche Potenzial für die Schaffung lokaler Arbeitsplätze zu ermitteln.

19. Zweitens definierte die Kommission nicht, was unter einer "lokalen Beschäftigungsmaßnahme" zu verstehen ist, weil sie davon ausging, dass ein solcher Ansatz mit der Gemeinschaftszuständigkeit und dem Subsidiaritätsprinzip unvereinbar sei.

20. Drittens wurde in den Mitteilungen der Kommission kein gemeinsamer Rahmen für die Förderung lokaler Beschäftigungsmaßnahmen aus dem EU-Haushalt und auch kein Aktionsplan mit quantitativen oder qualitativen Zielgrößen vorgegeben. So enthielt beispielsweise die Mitteilung der Kommission von November 2001 entgegen ihrem ursprünglichen Vorschlag keinen Aktionsplan mit einem Zeitplan für die Erstellung lokaler Aktionspläne.

21. Darüber hinaus wurden die politischen Vorgaben in den Mitteilungen nicht hinreichend genau definiert. Es wurde nicht klar zwischen angestrebten direkten und prozessbedingten Ergebnissen(15) unterschieden und kein klares Gesamtziel, beruhend auf Einzelzielen und spezifischen Mittelzuweisungen, festgelegt. Außerdem kam es dadurch, dass nicht zwischen den Bezeichnungen "regional", "lokal" und "territorial" unterschieden wurde und die Bezeichnung "lokal" nicht statistisch definiert war, im Rahmen der Umsetzung in den bzw. durch die Mitgliedstaaten zu Schwierigkeiten bei der Bestimmung des Umfangs und der Anwendung der Politik.

VERBESSERTE INFORMATIONEN UND GEZIELTERE UMSETZUNG DER POLITISCHEN VORGABEN

22. Die Leitungsebene benötigt zuverlässige Informationen, damit Entscheidungen mit den Zielen des jeweiligen Politikbereichs in Einklang stehen und auf quantifizierbaren und genauen Angaben beruhen, sodass die tatsächlichen Ergebnisse mit den Vorgaben verglichen werden können. Im Rahmen der lokalen Beschäftigung bedeutet dies erstens, dass den mit der Umsetzung betrauten Behörden geeignete, klare Anleitungen an die Hand gegeben werden sollten. Zweitens sollte der Inhalt der einzelnen Aktionsprogramme beurteilt werden. Drittens sollten die Aktionen auf geeigneter Ebene begleitet sowie eventuelle Rückmeldungen berücksichtigt und Abhilfemaßnahmen eingeleitet werden. Außerdem sollte eine Bewertung vorgenommen werden um zu ermitteln, wie die Maßnahmen zur Verwirklichung der strategischen Ziele beitragen.

23. Im Rahmen der Umsetzung der EBS und der ESF-Maßnahmen kommt der Kommission u. a. hauptsächlich die Aufgabe zu, nationale Maßnahmen zu ergänzen und die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern. Während die Mitgliedstaaten in erster Linie dafür zuständig sind, die regionalen und lokalen Akteure in die Umsetzung lokaler Beschäftigungsmaßnahmen einzubinden, hat die Kommission dafür zu sorgen, dass bei der Entwicklung einer gemeinschaftlichen Förderpolitik den regionalen und lokalen Rahmenbedingungen Rechnung getragen und gleichzeitig die jeweilige nationale Verfassungs- und Verwaltungsordnung vollständig respektiert wird. Dies ist angesichts der unterschiedlichen föderalen Strukturen und dezentralisierten Verwaltungen in den einzelnen Mitgliedstaaten keine leichte Aufgabe.

24. Ziel der Prüfung des Hofes war es festzustellen, ob die Mitgliedstaaten im Bereich der lokalen Beschäftigung im Rahmen der ESF-Programme für den Programmplanungszeitraum 2000-2006 genügend Anleitung erhalten hatten, ob es genügend Information und Begleitung zur Ermittlung gab, ob die Mitgliedstaaten die Berichterstattungsanforderungen im Rahmen der EBS-Leitlinien erfuellten und ob die Kommission die Auswirkungen der Gemeinschaftsförderung auf die lokale Beschäftigung angemessen bewertet hat.

Zurückhaltende Nutzung der Kleinzuschussregelung durch die Mitgliedstaaten

25. Gemäß Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates gab die Kommission knappe Leitlinien(16) für die Mitgliedstaaten über die Prioritäten für die Strukturfondsprogramme zu den Zielen 1, 2 und 3 im Zeitraum 2000-2006 heraus, die auch Anleitungen bezüglich der lokalen Entwicklungsdimension enthielten(17). Diese Anleitungen waren jedoch zu allgemein gehalten und nicht ausreichend kohärent, denn sie wurden in mehreren Kapiteln der Leitlinien behandelt. Ein zweiter Anleitungsvermerk mit Fragen und Antworten, der als eine informelle Arbeitsunterlage für die Kommissionsmitarbeiter(18) bestimmt war, enthielt zusätzliche Einzelheiten zu den Informationsanforderungen(19). Dieses Dokument wurde den Mitgliedstaaten zugänglich gemacht, allerdings nur über die Website des ESF-Ausschusses.

26. Aufgrund der Verordnung (EG) Nr. 1784/99 vom 12. Juli 1999(20) müssen die Mitgliedstaaten einen angemessenen Betrag der für die Intervention gemäß Ziel 1 und Ziel 3 bereitgestellten Mittel des ESF für die Verteilung geringer Zuschussbeträge im Rahmen eines Globalzuschussmechanismus(21) zur Unterstützung lokaler Entwicklungsinitiativen vorsehen. Zwischengeschaltete Stellen haben die Aufgabe, die Gemeinschaftsmittel in Form von Einzelzuschüssen an die Endbegünstigten weiterzuleiten. Diese Verwaltungsstruktur ermöglicht es mit den lokalen Gegebenheiten vertrauten Einrichtungen, Fördergelder zügiger und nach Maßgabe des Finanzierungsbedarfs einzelner Projekte bereitzustellen.

27. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1994 (siehe Ziffern 4.39-4.60), in dem die Verwendung von Globalzuschüssen als Instrument der lokalen Entwicklung im Rahmen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung untersucht wurde, nannte der Hof Fälle, in denen Vorschriften für die Bestimmung zwischengeschalteter Stellen nicht eingehalten worden waren, und Situationen, in denen das Fehlen einer spezifischen Vorschrift in Bezug auf zwischengeschaltete Stellen eine unzulängliche Begleitung sowie nicht zuschussfähige Ausgaben zur Folge hatte.

28. Im Zuge der vorliegenden Prüfung stellte der Hof ähnliche Schwierigkeiten bezüglich der Einführung dieser Globalzuschussmechanismen für den Programmplanungszeitraum 2000-2006 fest. Zwei Mitgliedstaaten(22), die Schwierigkeiten mit der Auslegung und Umsetzung der Globalzuschussmechanismen hatten, lehnten es hauptsächlich wegen der Ungewissheit bezüglich der Abgrenzung der Haftungspflicht zwischen den Parteien im Falle finanzieller Berichtigungen und bezüglich der praktischen Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 438/2001 der Kommission über die Finanzkontrolle der Strukturfonds(23) ab, eine zwischengeschaltete Stelle auszuwählen, oder schoben eine diesbezügliche Entscheidung auf.

29. Außerdem wurden Unterschiede bei der Festsetzung von Obergrenzen für die Verwaltungskosten dieser zwischengeschalteten Stellen festgestellt. Im Vergleich zu den von der Kommission direkt finanzierten Verträgen, bei denen die Verwaltungskosten auf 7 % der Gesamtmittelausstattung für Zuschüsse begrenzt sind(24), sahen die Förderprogramme im Falle zweier aus den Strukturfonds geförderter zwischengeschalteter Stellen(25) im Vereinigten Königreich und in Frankreich eine Obergrenze von 20 % der Mittelausstattung vor. Im Falle der zwischengeschalteten Stelle im Vereinigten Königreich setzte das regionale Government Office in der Folge eine niedrigere Obergrenze von 12 % fest. Im Falle einer zwischengeschalteten Stelle in Deutschland(26) wurden Verwaltungskosten in Höhe von 30 % der Mittelausstattung für Zuschüsse bewilligt.

Unzureichende Information über lokale Beschäftigungsmaßnahmen im Rahmen des ESF

30. Die Kommission beabsichtigte, im Zuge einer Ex-ante-Bewertung zu ermitteln, wie die Mitgliedstaaten der in Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1784/99 verankerten horizontalen Priorität lokaler Beschäftigungsmaßnahmen in den Programmen für den Zeitraum 2000-2006 Rechnung getragen hatten. Die Mitgliedstaaten brauchten für diese Priorität keine Erfolgsindikatoren zu nennen, sollten allerdings in der Programmbeschreibung angeben, wie sie die Vorgaben zu erfuellen gedenken.

31. Der Hof stellte fest, dass die Kommission nicht über spezifische Informationen darüber verfügte, inwieweit die von ihr genehmigten operationellen Programme auf das Querschnittsthema der lokalen Beschäftigung ausgerichtet waren.

Unzureichende Information über lokale Beschäftigungsmaßnahmen im Rahmen der EBS-Leitlinien

32. Im EG-Vertrag(27) ist die Erstellung jährlicher Leitlinien durch den Rat vorgesehen, auf deren Grundlage die Mitgliedstaaten jährliche Berichte über den Stand der Umsetzung der Beschäftigungsstrategie zu erstellen und vorzulegen haben (nationale Aktionspläne für Beschäftigung - NAP). Diese Berichte werden von der Kommission geprüft und führen zu Empfehlungen des Rates an die Mitgliedstaaten sowie zur Erstellung eines gemeinsamen Beschäftigungsberichts(28). Wenngleich die NAP die Hauptinstrumente der Kommission zur Begleitung der Politik der Mitgliedstaaten im Bereich der lokalen Beschäftigung bilden, sind sie im Gegensatz zu den operationellen Programmen der Gemeinschaft nicht rechtsverbindlich.

33. Bei der Prüfung des Hofes bezüglich der NAP für die Jahre 2000 und 2001 zeigte sich, dass im Bereich der lokalen Beschäftigung für eine wirksame Begleitung der Maßnahmen notwendige Schlüsselinformationen nicht vorhanden waren. Zu mehr als einem Drittel der vom Hof ermittelten Schlüsselkriterien(29) waren die Angaben in den von den Mitgliedstaaten übermittelten NAP unvollständig oder von unzulänglicher Qualität.

34. Darüber hinaus stellte der Hof kaum Verbesserungen hinsichtlich der Aufnahme quantifizierter Ziele und Indikatoren in die NAP fest, mit deren Hilfe die lokale Beschäftigungswirkung bewertet werden könnte. Einige NAP enthielten zwar allgemeine Haushaltsangaben, doch diese beschränkten sich hauptsächlich auf ESF-Maßnahmen. Dieser Aspekt wurde bereits bei früherer Gelegenheit vom Hof(30) angesprochen und auch von der Kommission(31) unterstrichen, wobei letztere zu einem späteren Zeitpunkt ebenfalls feststellte(32), dass die Beschreibungen der ESF-Maßnahmen in den NAP sich keineswegs an die Beschäftigungsstrategie anlehnten, wodurch es schwierig sei, den eigentlichen innovativen Beitrag des ESF zu spezifizieren.

35. Bezüglich der Angaben zu den im Bereich der lokalen Beschäftigung erzielten Fortschritten stellte der Hof Folgendes fest:

a) In der überwiegenden Zahl der Fälle(33) gab es kaum Anhaltspunkte für eine Beteiligung lokaler Akteure an der Ausarbeitung der NAP(34). In Fällen, in denen regionale Pläne existierten, wurden diese nicht immer nach einem echten, auf lokalen Bedürfnissen beruhenden Ansatz in die Planung einbezogen, da die regionalen Pläne nicht zur Ausarbeitung der NAP herangezogen wurden, sondern getrennt bestanden.

b) Lediglich ein Drittel der Mitgliedstaaten(35) berichtete über gezielte Initiativen zur Erschließung neuer Quellen lokaler Arbeitsplätze.

c) Außerdem bestanden unter den Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede in der Auslegung des Begriffs "Sozialwirtschaft"(36).

d) Wie der Hof(37) bereits im Jahr 2001 beanstandete, bestand in den einschlägigen Strategieplanungsunterlagen weiterhin ein erheblicher Mangel an Koordinierung und Synergie zwischen dem ESF und dem EFRE. Diese Koordinierung und Synergie sind insofern von Bedeutung, als die beiden Fonds unterschiedliche Arten von Maßnahmen unterstützen: Infrastrukturvorhaben und Aufbau von Partnerschaften im Falle des EFRE und Ausbildungsmaßnahmen im Falle des ESF.

e) In Bezug auf die territorialen Beschäftigungspakte wurde ein Mangel an Koordination und Verfolgung der Entwicklungen zwischen den Kommissionsdienststellen festgestellt. Die Federführung lag bei der GD Regionalpolitik, doch im Jahr 2001 wurde zwischen den Dienststellen lediglich eine Koordinierungssitzung abgehalten, und in der GD Beschäftigung lagen kaum Informationen zur Begleitung der TBP vor.

Verbesserte Bewertung lokaler Maßnahmen

36. Die Kommission führte im Zeitraum 1996-2001 eine Vielzahl von Studien im Bereich der lokalen Beschäftigung durch. Die Ergebnisse dieser Studien und Bewertungen, hauptsächlich im Bereich der innovativen Projekte nach Artikel 6, lassen erkennen, dass je nach Art der Maßnahmen und Größe des Territoriums sowohl qualitativ als auch quantitativ positive Auswirkungen zu verzeichnen waren.

37. Die deutlichsten Fortschritte bei der Schaffung lokaler Arbeitsplätze wurden mit überwiegend aus dem EFRE unterstützten Maßnahmen erzielt, weil die Hauptaufgabe des ESF in der Regel darin bestand, nationale Maßnahmen durch den Ausgleich von Angebot und Nachfrage nach Arbeitsplätzen und durch Umschulungsmaßnahmen zu unterstützen, und nicht darin, thematische Ziele umzusetzen.

38. Während einige Mitgliedstaaten (z. B. die Niederlande und Finnland) eine lange Tradition im Bereich lokaler Beschäftigungsmaßnahmen besitzen, ist dieser Ansatz in anderen Mitgliedstaaten (z. B. Frankreich und Spanien) relativ neu und wurde erst kürzlich in die NAP aufgenommen. Somit sind einige Projekte mit lokalem Charakter in operationellen Programmen zufällig und nicht gezielt als lokale Beschäftigungsmaßnahmen anzusehen, da sie sich nicht aus einem systematischen, auf lokalen Bedürfnissen beruhenden Ansatz und einer institutionalisierten lokalen Partnerschaft ableiten.

39. Nichtsdestoweniger besteht in den meisten Mitgliedstaaten ein verstärktes Interesse an der regionalen Dimension ihrer Beschäftigungspolitik und -strategien, wobei einige nationale Programme flexibler konzipiert werden, um regionalen Besonderheiten Rechnung tragen zu können, und einige Regionen eigene Programme zur Ergänzung von Teilen nationaler Programme entwickeln. Im Vereinigten Königreich verfügte im Rahmen von Ziel 3 jede Region über einen regionalen Aktionsplan, der sich auf die im NAP genannte Priorität stützte, die für die jeweilige Region für am relevantesten befunden wurde.

40. Eine Schwierigkeit bei der Beurteilung der Auswirkungen besteht allerdings, wie in den Bewertungen von Pilotprojekten und Beschäftigungspakten erwähnt, in der Zurechnung der geschaffenen Arbeitsplätze. Das entsprechende Verdienst ist zwischen den Partnerschaften, die die Maßnahmen durchgeführt haben, dem nationalen Programm zur Schaffung von Arbeitsplätzen, dem regionalen Programm, in dessen Rahmen das Projekt finanziert wurde, und dem lokalen Arbeitsamt, das die Gründung des Unternehmens oder Verbandes unterstützt hat, aufzuteilen. Außerdem gibt es wenige empirische Anhaltspunkte für den von lokalen Beschäftigungsmaßnahmen ausgehenden Verdrängungseffekt sowie für den tatsächlichen wirtschaftlichen Mehrwert insbesondere im öffentlichen Sektor.

41. Der Hof stellt jedoch fest, dass im Rahmen der Leitlinien der Kommission für innovative Maßnahmen im Jahre 2001(38) Forschungsarbeiten zur Festlegung von Benchmarks für die Anwendung lokaler Beschäftigungsstrategien und zur Entwicklung methodischer Instrumente zur Messung ihrer Leistungsfähigkeit im Bereich der lokalen Entwicklung unterstützt werden. Die Entwicklungsarbeiten zur Aufstellung von Indikatoren der Beschäftigungswirkung für die Sozialwirtschaft gestalten sich allerdings wegen des Fehlens einschlägiger statistischer Angaben in den meisten Mitgliedstaaten recht schwierig.

42. Wenngleich einige Bewertungen zu spezifischen Einzelbereichen der lokalen Beschäftigung vorgenommen wurden, besteht kein klarer Überblick bzw. keine Gesamtübersicht über den aktuellen Stand in den Mitgliedstaaten, anhand deren die Zielsetzungen und der Stand ihrer Verwirklichung miteinander in Beziehung gesetzt werden könnten. Auch Angaben über die Höhe der Gemeinschaftsausgaben für lokale Beschäftigung in den Mitgliedstaaten liegen nicht vor.

NOTWENDIGKEIT VON VERBESSERUNGEN IN DER PROJEKTVERWALTUNG DURCH DIE KOMMISSION

43. Die Kommission verwaltet direkt eine Reihe lokaler Beschäftigungsmaßnahmen hauptsächlich im Rahmen innovativer Projekte nach Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 1784/99(39) und von "vorbereitenden Maßnahmen für ein lokales Engagement für Beschäftigung".

44. Bei seiner Prüfung versuchte der Hof zu ermitteln, inwieweit die Kommission sichergestellt hatte, dass die Fördermittel nur Projekten zugute kamen, die die rechtlichen, finanziellen und Durchführungsbestimmungen der Fördermaßnahmen erfuellten und im umfassenden Sinne wirtschaftlich waren.

Notwendigkeit einer Verstärkung der Finanzkontrollen in Bezug auf innovative Projekte

45. Im Zeitraum 1994-1998 finanzierte die Kommission 201 innovative Projekte nach Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe a) der Verordnung (EG) Nr. 1784/99 mit einem jährlichen Durchschnittsvolumen von 20,7 Millionen Euro bei einem durchschnittlichen Zuschusssatz von 55,5 % der Projektgesamtkosten (Tabelle 2). Dabei stellte der Hof fest, dass der Zuschusssatz sich von 1997 auf 1998 erheblich (von 50 % auf 83 %) erhöhte.

Tabelle 2

Im Zeitraum 1994-1998 finanzierte Vorhaben nach Artikel 6

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Quelle:

Rechnungshof.

46. Der Hof wählte für seine Prüfung 13 Projekte aus, die in den Jahren 1996/1997 genehmigt und in den Jahren 1999/2000 abgeschlossen worden waren, um zu ermitteln, wie sie verwaltet worden waren und inwiefern sie zur Entwicklung neuer und innovativer Ansätze beigetragen haben.

47. Dabei wurde Folgendes festgestellt:

a) Bei 6 der 13 Projekte gab es erhebliche Verzögerungen bei der Begleitung und Überwachung durch die Kommission. In einem Fall(40), in dem Fördermittel in Höhe von 288200 Euro gewährt worden waren, wurde ein Rückforderungsverfahren erst fast zwei Jahre nach Ausbleiben eines Abschlussberichts eingeleitet.

b) Bei den Ex-ante-Bewertungen der Projekte wurden nicht immer die Gründe für den gewährten Zuschusssatz erläutert, wie etwa im Falle eines Projekts(41) zur Verbesserung der Koordinierung und des Erfahrungsaustauschs, für das ein Zuschuss in Höhe von 1 Million Euro gewährt wurde, was 100 % der Gesamtkosten des Projekts entsprach.

c) In 6 der 13 geprüften Fälle wurde den Projektträgern nach Vertragsende eine Frist von sechs Monaten für die abschließende Abwicklung der Ausgaben und ein ganzes Jahr für die Übermittlung des Abschlussberichts und der endgültigen Ausgabenmeldung an die Kommission eingeräumt. Durch diese zusätzlichen Fristen wurde der Kommission die Bewertung und Nutzung der Ergebnisse innerhalb eines angemessenen Zeitraums nach dem eigentlichen Abschluss der Projekte erschwert.

48. Außerdem wurden im Zeitraum 1994-2001 von der Kommission nur 34 der 201 genehmigten Projekte nach Artikel 6 geprüft, wodurch sich die Wahrscheinlichkeit der Aufdeckung nicht zuschussfähiger oder ordnungswidriger Ausgaben in diesem risikoträchtigen Bereich von Direktverträgen verringerte. Bei der Analyse einer Stichprobenauswahl von Prüfungsberichten durch den Hof zeigte sich, dass die Prüfer der Kommission in der überwiegenden Mehrheit der Fälle schwerwiegende Mängel und erhebliche Fehler aufgedeckt hatten, die zahlreiche Rückforderungsverfahren für zuunrecht gezahlte Beträge erforderlich machten. Vor dem Hintergrund dieser Ergebnisse wäre in diesem Bereich eine aktivere Kontrollstrategie angezeigt gewesen.

Notwendigkeit einer gezielteren Ausrichtung der vorbereitenden Maßnahmen

49. Außerdem prüfte der Hof die Abwicklung im Jahr 2000 der insgesamt 37 Projekte im Rahmen der von der Kommission verwalteten Maßnahme "Vorbereitende Maßnahmen für das lokale Engagement für Beschäftigung"(42) mit einem Gesamtvolumen in Höhe von 5,6 Millionen Euro. Ziel dieser Pilotmaßnahme, die am 1. Januar 2000 anlief, war die Unterstützung lokaler Akteure bei der Aufstellung lokaler Beschäftigungspläne auf der Grundlage der beschäftigungspolitischen Leitlinien. Eine Untersuchung der finanziellen Abwicklung der für 2000 und 2001 verfügbaren Mittel(43) (Tabelle 3) lässt gemessen an den im Jahr 2000 vorgenommenen Mittelbindungen (46,6 %) eine schleppende Inanspruchnahme erkennen. Nur 1,6 % der für das Jahr 2000 verfügbaren Mittel wurden ausgezahlt, der Rest wurde annulliert. Im Jahr 2001 wurden zwar 99,8 % der Mittel gebunden, doch zu 96,3 % der Mittel erfolgten die Mittelbindungen im November und Dezember 2001. Trotz der Einführung dieser neuen Maßnahme waren die Gesamtfördermittel für innovative Maßnahmen im Zeitraum 1998-2001 rückläufig(44).

Tabelle 3

Haushaltslinie B5-5 0 3: Vorbereitende Maßnahmen für ein lokales Engagement für Beschäftigung

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Quelle:

Rechnungshof.

50. Die niedrige Haushaltsvollzugsrate im Jahr 2000 war teilweise darauf zurückzuführen, dass sämtliche Mittel vor dem Jahresende 2001 gebunden und ausgegeben werden mussten. Somit war die Hoechstlaufzeit der Vorhaben auf neun Monate begrenzt, wobei die Frist für die Einreichung von Anträgen nur sieben Wochen betrug. Diese Einschränkung hielt viele potenzielle Antragsteller insbesondere aus der Sozialwirtschaft von der Beteiligung ab. Außerdem wurde im Jahr 2000 im Rahmen weniger Vorschläge der Hoechstbetrag an Kofinanzierungsmitteln beantragt.

51. Bei der Prüfung wurden darüber hinaus folgende Unzulänglichkeiten in der operativen Verwaltung der Maßnahme festgestellt:

a) Bei zahlreichen Projekten gab es thematische Überschneidungen mit den bestehenden innovativen Maßnahmen nach Artikel 6 und den im Rahmen des "Dritten Systems" und des "Arbeitsmarkts" geförderten Pilotprojekten(45).

b) 17 Zuschussvereinbarungen für Projekte (mit einem Gesamtvolumen von 2,6 Millionen Euro, d. h. 46 % der Mittelbindungen), deren Maßnahmen am 30. Dezember 2000 anliefen und am 30. September 2001 endeten, wurden von der Kommission erst am 30. Dezember 2000 genehmigt. Da diese Vereinbarungen von den Begünstigten erst im Januar 2001 unterzeichnet wurden, hätten die entsprechenden Ausgaben zulasten des Haushaltsplans 2001 gebucht werden müssen. Darüber hinaus wurden von der Kommission Vereinbarungen über die Kofinanzierung von Konferenzen genehmigt, nachdem diese stattgefunden hatten(46).

52. Trotz der vorstehend aufgezeigten Unzulänglichkeiten und der Tatsache, dass es sich hierbei um einen innovativen Bereich handelt, der naturgemäß ein erhöhtes Risiko aufweist, hat die Kommission in den Jahren 2000 und 2001 keine vorbereitenden Projekte geprüft.

HINDERNISSE FÜR DEN AUSBAU LOKALER MASSNAHMEN

53. Der Hof prüfte die Umsetzung verschiedener lokaler Beschäftigungsmaßnahmen in den Mitgliedstaaten um zu ermitteln, welche Hindernisse der Erzielung wirtschaftlicher und wirksamer Ergebnisse in diesem Bereich entgegenstehen. Dabei befasste er sich mit territorialen Beschäftigungspakten, mit Globalzuschüssen geförderten Einrichtungen und der Rolle des Freiwilligen- und Privatsektors bei der Förderung der lokalen Beschäftigung.

Fehlen einer weiterführenden Unterstützung territorialer Beschäftigungspakte

54. Der Hof führte Vor-Ort-Prüfungen in Bezug auf drei territoriale Beschäftigungspakte(47) durch, deren Ziel in der Koordinierung lokaler Beschäftigungsmaßnahmen und der Verbreitung vorbildlicher Verfahren mithilfe des auf lokalen Bedürfnissen beruhenden Ansatzes zur Beschäftigungsförderung bestand. Im Falle des britischen Pakts wurde Folgendes festgestellt:

a) Es gab kein gemeinsames, von allen Paktpartnern unterzeichnetes allgemeines Strategiedokument.

b) Der Verwaltungsrat aus Vertretern der Hauptpartner trat nie zusammen, sondern wurde durch einen Verwaltungsausschuss ersetzt, der ausschließlich Vertreter der lokalen Behörden und den Paktkoordinator umfasste. Somit waren die lokalen Akteure unzureichend vertreten.

c) Der TBP war nicht mit operationellen Programmen verknüpft, und somit konnten aus diesen Programmen keine Fördermittel für Projekte gewährt werden, nachdem die ursprüngliche Mittelausstattung zur Durchführung von Vorstudien verwendet worden war. Somit konnte aus diesen Studien nicht der größtmögliche Nutzen gezogen werden. Außerdem erwies sich das von der Kommission gebilligte Ziel der Schaffung von 30000 Arbeitsplätzen als unrealistisch, was angesichts der Art des Pakts und der geringen Mittelausstattung (200000 Euro) nicht verwunderlich war.

55. Entsprechend ihrer Absicht(48), lokale Entwicklungsinitiativen aus Einzelinitiativen herauszulösen und sie in eine strategischere Förderform einzubinden, ermunterte die Kommission die Mitgliedstaaten zur Fortsetzung der Förderung der bestehenden TBP und zur Unterstützung neuer Pakte im Rahmen operationeller Programme (siehe Ziffer 54 Buchstabe c)). In einigen Mitgliedstaaten(49) fehlte es jedoch an Unterstützung für die fortgesetzte Förderung von TBP seitens der nationalen Behörden.

Verzögerungen bei der Einführung von Globalzuschüssen durch die Mitgliedstaaten

56. Im Zuge der Einführung von Globalzuschussmechanismen zur Verwaltung geringer Zuschussbeträge (siehe Ziffer 26) im Programmplanungszeitraum 2000-2006 des ESF kam es zu erheblichen Verzögerungen bei der Umsetzung lokaler Beschäftigungsmaßnahmen. Dies war dadurch bedingt, dass bei beteiligten Behörden auf vielen verschiedenen Ebenen Genehmigungen einzuholen und mit diesen rechtliche Vereinbarungen abzuschließen waren und die Bestimmung erfahrener zwischengeschalteter Stellen Schwierigkeiten bereitete. In zwei Fällen(50) waren Verzögerungen von 15 bis 18 Monaten zu verzeichnen, was deutlich länger war als bei anderen Maßnahmen im Rahmen der Programme.

57. Auch im Falle des Ziel 3-Programms für Frankreich bedeutete die Vorschrift, wonach vor der Einsetzung zwischengeschalteter Stellen für die Vergabe von Globalzuschüssen die formale Annahme der operationellen Programme durch die Kommission abzuwarten ist, dass das Auswahlverfahren für zwischengeschaltete Stellen erst im November 2000 anlief.

58. Darüber hinaus wurde festgestellt, dass die Möglichkeit der Gewährung von Globalzuschüssen in einigen Fällen gesetzlich eingeschränkt ist. In Österreich wurde die Gewährung von Globalzuschüssen aufgeschoben, und in Finnland war es aufgrund der nationalen Gesetzeslage staatlichen Stellen untersagt, ihre Finanzmanagementaufgaben an Nichtregierungsorganisationen zu delegieren.

Hindernisse für die Beteiligung des Freiwilligensektors an ESF-Programmen

59. Das "Dritte System", das sich auf die Wirtschaftstätigkeit von Vereinigungen, Verbänden und Stiftungen stützt, ist ein Ansatz zur lokalen Wirtschaftsentwicklung, in dessen Rahmen verschiedene Entwicklungsachsen innerhalb lokaler Gemeinschaften gebündelt werden. Der potenzielle Mehrwert aus diesen Maßnahmen ergibt sich daraus, dass durch die Befriedigung lokaler Bedürfnisse mit lokalen Ressourcen zugleich wirtschaftliche und soziale Zwecke erfuellt werden können.

60. Es gab eine Reihe von Hindernissen für die Beteiligung von Freiwilligeneinrichtungen in diesem Sektor. Zum einen stellt die von einzelnen Freiwilligen in derartigen Einrichtungen aufgewandte unvergütete Zeit einen erheblichen Beitrag zu den ESF-Vorhaben dar(51). In Fällen, in denen die Programmmaßnahme die ausschließliche Förderung aus öffentlichen und ESF-Mitteln vorsieht, würde sich dabei allerdings der öffentliche Beitrag zu dem Programm und somit auch die Quote der ergänzenden Finanzierung verringern. Dies ist so, obwohl Freiwilligenorganisationen häufig Einrichtungen ohne Gewinnzweck sind und aus öffentlichen Mitteln und wohltätigen Spenden finanziert werden. Dadurch verringert sich somit für kleine Freiwilligengruppen die Attraktivität der Beteiligung an solchen Maßnahmen.

61. Zum zweiten ist der Freiwilligen- und Gemeinschaftssektor auf Vorschusszahlungen angewiesen(52), um seine Aufgaben wahrnehmen zu können, doch diese Vorschüsse konnten wegen nationaler Rechtsvorschriften, wonach Vorschüsse an Endbegünstigte unzulässig sind, nicht immer geleistet werden(53). Diese Einschränkung führte in Verbindung mit dem Ressourcenmangel dieser Einrichtungen im Falle Spaniens dazu, dass im Jahr 2000 und teilweise im Jahr 2001 keine Aktivitäten stattfanden.

Fehlen kommerzieller Finanzierungsmöglichkeiten für lokale Maßnahmen

62. Ein weiteres Hindernis für die Entwicklung einer wirksamen lokalen Beschäftigungspolitik war das Fehlen kommerzieller Finanzierungsmöglichkeiten für solche Maßnahmen. Zahlreiche Nichtregierungsorganisationen (NRO) und zwischengeschaltete Stellen sind nicht befugt, kommerzielle Finanzierungsmöglichkeiten in Anspruch zu nehmen. Dieser Faktor kommt mitunter zum Ausschluss sowohl des Freiwilligensektors als auch von Privatfirmen von der Entwicklung lokaler Beschäftigungsmöglichkeiten hinzu. So stellte der Hof im Falle eines von der Kommission kofinanzierten Großprojekts mit dem Titel "Lokales Sozialkapital"(54) fest, dass die Beteiligung zwischengeschalteter Stellen auf Einrichtungen und Konsortien ohne Gewinnzweck beschränkt war.

63. Außerdem besteht angesichts des fast ausschließlich öffentlichen Charakters der Partnerschaften und der Tatsache, dass auch andere innovative Finanzierungsformen überwiegend auf lokale Behörden und den NRO-Sektor zugeschnitten sind, das Risiko, dass die Beteiligungskapazität des Privatsektors in diesem Bereich nicht in gleichem Maße entwickelt wird, wodurch die Möglichkeiten des Kapazitätsaufbaus für lokale Akteure eingeschränkt werden. Darüber hinaus stellt der daraus resultierende wahrgenommene Wettbewerbsvorteil für den öffentlichen Sektor bezüglich der ESF-Förderung einen weiteren begrenzenden Faktor für die lokale Entwicklung von Beschäftigungsmaßnahmen dar.

64. Da eines der Hauptziele der Gemeinschaftspolitik in diesem Bereich darin besteht, den Zugang lokaler Akteure zum Entscheidungsprozess zu verbessern, kann ein grundlegender Wandel nicht allein auf dem Gesetzesweg herbeigeführt werden, sondern muss mithilfe einer klar definierten und vereinbarten Strategie durchgesetzt werden, die methodische Anleitungen, die Vernetzung der einschlägigen Einrichtungen und, was am wichtigsten ist, eine gemeinsame politische Vereinbarung über den Wandel seitens der Behörden der Mitgliedstaaten umfasst.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

65. Obwohl eine europäische Beschäftigungspolitik im EG-Vertrag verankert ist, gibt es keine klare und umfassende gemeinschaftsweite Politik bezüglich der Schaffung von Arbeitsplätzen durch lokale Beschäftigungsmaßnahmen. Wenngleich die Kommission angesichts des Fehlens empirischer Anhaltspunkte für die Schaffung von Arbeitsplätzen gewisse Vorstöße zur Entwicklung einer solchen Politik und zur Verbreitung vorbildlicher Praktiken unternommen hat, müssen künftige politische Strategien auf einer Analyse beruhen, bei der der Schwerpunkt auf die Beschäftigungsintensität der Interventionen zugunsten des Arbeitsmarktes gelegt wird (siehe Ziffern 10-15).

66. Wenngleich den einschlägigen Entwicklungen der Mitgliedstaaten mit der europäischen Beschäftigungsstrategie und den Verordnungen für den Programmplanungszeitraum 2000-2006 Anerkennung und eine Rechtsgrundlage verliehen wurde, erfolgte die Entwicklung einer Gemeinschaftspolitik im Bereich der lokalen Beschäftigungsmaßnahmen ohne Gesamtkonzept, Struktur und Kohärenz. Es besteht die Gefahr, dass der bestehende Breitbandansatz wegen des bereits komplexen Interventionsterrains Verwirrung stiftet sowie die unternommenen Anstrengungen und die Wirkung der durchgeführten Maßnahmen verwässert (siehe Ziffern 16-21).

67. Die vorhandenen Informationen sind für Begleitzwecke und zur Bewertung des mithilfe der Förderung im Rahmen der EBS und des ESF erzielten Fortschritts im Bereich der lokalen Beschäftigung unzureichend (siehe Ziffern 22-42).

68. Darüber hinaus bestehen Unzulänglichkeiten in der Verwaltung seitens der Kommission der Direktförderung innovativer Projekte zugunsten der lokalen Beschäftigung (siehe Ziffern 43-52).

69. In zahlreichen Mitgliedstaaten waren zwar Fortschritte im Bereich der lokalen Beschäftigung zu verzeichnen, doch es bestehen noch immer Hindernisse für die uneingeschränkte Beteiligung des Freiwilligen- und des Privatsektors an lokalen Beschäftigungsmaßnahmen (siehe Ziffern 53-64).

70. Ferner bestehen in einigen Mitgliedstaaten Schwierigkeiten bei der Einrichtung dezentraler Verwaltungsstrukturen. Diese ergeben sich aus einem Konflikt zwischen den ausführlichen Anforderungen der neuen Finanzkontrollverordnungen und den bestehenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten (siehe Ziffern 25-29 und 56-58).

71. Politisch und rechtlich betrachtet besteht die europäische Beschäftigungsstrategie aus koordinierten nationalen Strategien, für deren Umsetzung und Wirksamkeit in erster Linie die Mitgliedstaaten zuständig sind. Die schwierige, aber zentrale Aufgabe der Kommission besteht darin, die Koordinierung zu fördern und zu unterstützen. Zur Erfuellung dieses Auftrags der Steuerung der nationalen Beschäftigungspolitiken ist es unerlässlich, dass die Mitgliedstaaten angemessene Informationen liefern und die Kommission diese sammelt, aufbereitet und verbreitet. Dies gilt insbesondere für den Bereich der lokalen Beschäftigungsmaßnahmen, für den es im Rahmen der ESF-Verordnungen eine spezifische Rechtsgrundlage gibt.

72. Der Hof spricht folgende Empfehlungen aus:

a) Auf allen an der Umsetzung beteiligten Ebenen sollte eine umfassende Bewertung des voraussichtlichen Mehrwerts einer lokalen Beschäftigungspolitik vorgenommen werden(55).

b) Die Kommission sollte den Mitgliedstaaten präzisere Anleitungen bezüglich lokaler Beschäftigungsmaßnahmen im Rahmen der ESF-Programme an die Hand geben.

c) Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten dazu anhalten, im Rahmen der EBS mehr Informationen zu lokalen Beschäftigungsmaßnahmen zu liefern.

d) Die von der Kommission verwalteten Maßnahmen im Bereich der innovativen Projekte sollten rationalisiert und gleichzeitig die finanziellen Abwicklungsverfahren zur Gewährleistung der Ordnungsmäßigkeit und Kostenwirksamkeit der Finanzierung gestrafft werden.

e) Wenngleich die Zuständigkeit für die Gewährleistung der Wirksamkeit der Gesamtstrategie bezüglich der lokalen Beschäftigung in erster Linie bei den Mitgliedstaaten verbleibt, sollte die Kommission dafür sorgen, dass sie über genaue Managementinformationen verfügt, um ihre Vermittlungs- und Koordinierungsfunktion wahrnehmen zu können.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 17. und 18. Juli 2002 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Juan Manuel Fabra Vallés

Präsident

(1) SEK(1996) 2061 von November 1996: "Erster Bericht über lokale Entwicklungs- und Beschäftigungsinitiativen"; SEK(1998) 25: "Zweiter Bericht über lokale Entwicklungs- und Beschäftigungsinitiativen"; KOM(1995) 273: "Eine europäische Strategie zur Förderung lokaler Entwicklungs- und Beschäftigungsinitiativen".

(2) Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1784/99 des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. L 213 vom 13.8.1999).

(3) Jüngste Ausgabe: Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Jahr 2002 (ABl. L 60 vom 1.3.2002, S. 66-67).

(4) Gemäß Artikel 22 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates (ABl. L 161 vom 26.6.1999), und Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 1784/99 (ABl. L 213 vom 13.8.1999) können aus dem Europäischen Sozialfonds (2000-2006) innovative Maßnahmen wie Studien finanziert werden.

(5) Haushaltslinie B5-501 im Jahr 2000.

(6) Mitteilung der Kommission "Die Beschäftigung vor Ort fördern" (KOM(2000) 196 endg. vom 7. April 2000).

(7) Weißbuch der Kommission über europäisches Regieren (KOM(2001) 428 endg. vom 25. Juli 2001).

(8) Die EBS ruht auf vier Pfeilern und 19 europäischen beschäftigungspolitischen Leitlinien:

Pfeiler 1: Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit,

Pfeiler 2: Entwicklung von Unternehmergeist und Schaffung von Arbeitsplätzen,

Pfeiler 3: Förderung der Anpassungsfähigkeit von Unternehmen und der Arbeitskräfte,

Pfeiler 4: Verstärkung der Politiken im Bereich der Chancengleichheit.

(9) Beschluss 2001/63/EG des Rates vom 19. Januar 2001 über die Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Jahr 2001. Dies wurde in einem Vorschlag für eine Entscheidung des Rates über die Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Jahr 2002 (KOM(2001) 511 endg. vom 12. September 2001), erneut aufgegriffen.

(10) Die nationalen Aktionspläne werden von den einzelnen Mitgliedstaaten zur Umsetzung der vom Rat verabschiedeten Leitlinien erstellt.

(11) In Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a) heißt es: "Im Rahmen der (...) angeführten Politikbereiche berücksichtigt der Fonds (...) die Förderung lokaler Beschäftigungsinitiativen, einschließlich lokaler Beschäftigungsinitiativen sowie territorialer Beschäftigungsbündnisse".

In Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe d) ist die Erschließung neuer Beschäftigungsmöglichkeiten, einschließlich des Bereichs der öffentlich geförderten Beschäftigung (Drittes System), vorgesehen.

In Artikel 4 Absatz 2 wird verlangt, dass ein angemessener Betrag der für die Intervention gemäß Ziel 1 und 3 bereitgestellten Mittel für die Verteilung geringer Zuschussbeträge vorgesehen wird, wobei besondere Zugangsvoraussetzungen für Nichtregierungsorganisationen und lokale Partnerschaften vorzusehen sind.

(12) Mitteilung der Kommission "Die Beschäftigung vor Ort fördern - Eine lokale Dimension für die europäische Beschäftigungsstrategie" (KOM(2000) 196 vom 7. April 2000).

(13) Dienststelleninternes Dokument EMCO/07/01, das die Grundlage für die Mitteilung der Kommission "Die lokale Dimension der europäischen Beschäftigungsstrategie stärken" (KOM(2001) 629 endg. vom 6. November 2001), bildete.

(14) Zweiter Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt (KOM(2001) 24 endg. vom 31. Januar 2001).

(15) Direkte Ergebnisse sind quantifizierbar und bestehen beispielsweise in der Zahl der geschaffenen Arbeitsplätze oder der geschulten Personen. Prozessbedingte Ergebnisse sind qualitativer Art und beziehen sich auf den Aufbau von Partnerschaften und Vermittlungsstellen, die die verschiedenen Gemeinschaftsakteure zusammenbringen. Beide Arten werden in operationellen Programmen häufig ausdrücklich als Ziele der Strukturförderung genannt.

(16) Mitteilung der Kommission über die Strukturfonds und ihre Koordinierung mit dem Kohäsionsfonds - Leitlinien für die Programme des Zeitraums 2000-2006 - Sozialwirtschaft: neue beschäftigungswirksame Dienstleistungen (ABl. C 267 vom 22.9.1999, S. 13).

(17) Teil 1, Abschnitt II "Wettbewerbsfähige Unternehmen mit besonderem Potenzial in Bezug auf die Schaffung von Arbeitsplätzen"; Teil II "Die Europäische Beschäftigungsstrategie", insbesondere die Verstärkung des ESF-Beitrags zur Förderung territorialer Beschäftigungspakte in Ziel 3-Gebieten und die lokale oder regionale Ermittlung der Bedürfnisse, die im Rahmen der Planung nach dem Bottom-up - Konzept und durch die Einbindung des ESF in aus anderen Fonds geförderte Aktivitäten entsteht.

(18) ESF 2000: Fragen und Antworten.

(19) Während die Programme der Verordnung und den offiziellen Leitlinien zufolge lediglich eine Inhaltsübersicht über die geplanten Maßnahmen enthalten mussten, wurde in dieser zusätzlichen Anleitung verlangt, dass in den Programmen erheblich detailliertere Angaben gemacht werden.

(20) Artikel 4.

(21) Artikel 9 Buchstabe i) und Artikel 27 der Verordnung (EG) Nr. 1260/99 des Rates (ABl. L 161/1 vom 26.6.1999).

(22) Deutschland und Österreich.

(23) Verordnung (EG) Nr. 438/2001 der Kommission vom 2. März 2001 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates in Bezug auf die Verwaltungs- und Kontrollsysteme bei Strukturfondsinterventionen (ABl. L 63 vom 3.3.2001, S. 21). Darin wird eine klare Aufgabentrennung zwischen Verwaltungsbehörden und Zahlstellen sowie eine unabhängige Prüfung von mindestens 5 % der zuschussfähigen Ausgaben auf der Grundlage einer repräsentativen Stichprobe genehmigter Vorgänge verlangt.

(24) "Vademekum für Finanzhilfen der Kommission", Finanzvorschriften, Ziffer 11.3 (GD Haushalt vom 15. Juli 1999).

(25) EPPD zu Ziel 3 für Yorkshire and the Humber, Vereinigtes Königreich, und Ziel 3 in Frankreich.

(26) Die für das EPPD zu Ziel 3 für Deutschland (Bundesebene) bestimmte zwischengeschaltete Stelle.

(27) Artikel 128 des EG-Vertrags.

(28) Der gemeinsame Beschäftigungsbericht wird vom Rat und der Kommission zur Vorlage an den Europäischen Rat erstellt.

(29) Lokale Bekanntheit des NAP; lokale Beteiligung an der Ausarbeitung des NAP; neue Arbeitsplatzquellen; Sozialwirtschaft; lokale Partnerschaften; öffentliche Arbeitsämter und Beteiligung der Sozialpartner.

(30) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1999, Ziffer 3.134.

(31) Mitteilung der Kommission an den Europäischen Rat in Cardiff im Jahr 1998.

(32) SEK(2001) 1398 vom 16. November 2001, Arbeitsunterlage der Kommission zur Bewertung der Umsetzung der Beschäftigungsleitlinien für 2001 (Arbeitsunterlage zum gemeinsamen Beschäftigungsbericht (KOM(2001) 438 endg. vom 12. September 2001).

(33) Mit Ausnahme von zwei Mitgliedstaaten (Frankreich und Niederlande im Jahr 2000).

(34) Wie in den gemeinsamen Beschäftigungsberichten für 2000 (Ziffer 4.4) und 2001 (Ziffer 3.3) bestätigt.

(35) Belgien, Spanien, Frankreich, Niederlande und Portugal in den NAP für 2000.

(36) Gemeinsamer Beschäftigungsbericht 2001, Ziffer 3.3.

(37) In Ziffer 17 des Sonderberichts Nr. 12/2001 des Hofes über einige strukturpolitische Beschäftigungsmaßnahmen: Beschäftigungswirkung der EFRE-Zuschüsse und Maßnahmen des ESF zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit (ABl. C 334 vom 28.11.2001), wurde darauf abgehoben, dass in den Beschäftigungsleitlinien im Rahmen der EBS, den NAP und den gemeinsamen Beschäftigungsberichten der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) nicht ausdrücklich erwähnt wird, obwohl seine Beschäftigungswirkung erheblich ist.

(38) Mitteilung der Kommission über die Durchführung von innovativen Maßnahmen nach Artikel 6 der Verordnung des Europäischen Sozialfonds im Programmplanungszeitraum 2000-2006 (KOM(2000) 894 vom 12. Januar 2001).

(39) Pilot- und Modellvorhaben sowie Maßnahmen zum Erfahrungsaustausch sind auf 0,4 % der jährlichen ESF-Fördermittel begrenzt.

(40) Projekt Nr. 970751 ATO.

(41) Projekt Nr. 960019B 0.

(42) Haushaltslinie B5-503-12 Millionen Euro im Jahr 2000.

(43) Stand vom 31. Dezember 2001.

(44) Mittelbindungen von 53 Millionen Euro im Haushaltsjahr 1998 auf 47 Millionen Euro im Haushaltsjahr 2001 und Zahlungen von 39 Millionen Euro im Jahr 1998 auf 23 Millionen Euro im Jahr 2001.

(45) Haushaltslinie B5-502.

(46) Beispielsweise im Fall des Glasgow City Council wurde die Zuschussvereinbarung zwei Monate nach der Konferenz unterzeichnet.

(47) 3-Städte-TBP, Vereinigtes Königreich; TBP Tampere, Finnland, und Ziel 2-TBP Katalonien.

(48) "Mitteilung der Kommission über die Durchführung von innovativen Maßnahmen nach Artikel 6 der Verordnung des Europäischen Sozialfonds im Programmplanungszeitraum 2000-2006", Ziffer 27 (KOM(2000) 894 vom 12. Januar 2001).

(49) Vereinigtes Königreich (im EPPD 2000-2006 zu Ziel 2 für die East Midlands waren keinerlei Zuschüsse für TBP vorgesehen) und Finnland (in einem Bericht der OECD heißt es, dass mehrere Partnerschaften, die in hohem Maße auf nationale Zuschüsse angewiesen waren, bei Einstellung der Förderung in ihrer bestehenden Form nicht mehr existieren könnten).

(50) Spanien (OP zu Ziel 3) sowie territorialer Beschäftigungspakt für Katalonien im Rahmen von Ziel 2.

(51) EPPD zu den Zielen 1, 2 und 3 für Yorkshire and the Humber, Vereinigtes Königreich, und OP zu Ziel 3 in Spanien.

(52) So vertrat die Kommission beispielsweise im Falle des Planentwurfs zu Ziel 2 für 2000-2006 für Yorkshire and the Humber im Vereinigten Königreich die Ansicht, dass ein solcher Finanzmechanismus notwendig sei, damit die Sektoren ihre Aufgaben erfuellen können. Durch die Auslegung der Kommission zu Artikel 32 Absatz 1 Unterabsatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1000, (ABl. L 161 vom 26.6.1999), wird dieser Standpunkt ebenfalls bestätigt.

(53) Im Vereinigten Königreich beispielsweise wurde im Wege eines Beschlusses der Zentralregierung den Regionalbehörden die Leistung von Vorschusszahlungen untersagt, und im Rahmen der deutschen EPPD zu Ziel 3 (Bayern) und im Rahmen des spanischen EPPD zu Ziel 3 war die Zahlung von Vorschüssen an die Endbegünstigten von Zuschüssen ebenfalls untersagt.

(54) Lokales Sozialkapital wird von der Kommission im Dokument "Evaluation of Local Social Capital Pilot Project" (Vertrag VC/2000/0220) definiert als die von einer auf regionaler oder lokaler Ebene tätigen zwischengeschalteten Stelle geleistete Unterstützung für Personen, die ihre Ressourcen zur Durchführung von Mikro-Projekten zur Förderung der Beschäftigung und des sozialen Zusammenhalts zusammenlegen. Der Leitgrundsatz lautet, das einheimische Potenzial zu mobilisieren, um lokale Antworten auf lokale Bedürfnisse zu finden.

(55) Weißbuch der Kommission aus dem Jahr 1993 über Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung, Kapitel 8, Ziffer 8.2.

Antworten der kommission auf den sonderbericht "lokale beschäftigungsmassnahmen"

ZUSAMMENFASSUNG

I.- II. Die Kommission bemüht sich, einen günstigeren Rahmen für lokale Beschäftigungsmaßnahmen innerhalb der einzelnen Komponenten dieses Politikbereichs zu schaffen, wobei sie davon ausgeht, dass sich die Effizienz der Ausarbeitung und Umsetzung politischer Maßnahmen durch die Ausweitung der personellen und institutionellen Basis verbessern lässt. Die Kommission muss die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Subsidiarität wie auch die in Lissabon festgelegte offene Methode der Koordinierung berücksichtigen, die im Bereich der lokalen Beschäftigungsmaßnahmen von besonderer Bedeutung sind; dazu gehört es auch, die administrativen und konstitutionellen Rahmenbedingungen in den einzelnen Mitgliedstaaten in vollem Umfang zu respektieren.

IV. Die Kommission erkennt selbstverständlich die Notwendigkeit einer besseren Formulierung der Gemeinschaftspolitik an, möchte aber folgende Punkte betonen:

a) angesichts der großen Vielfalt an Tätigkeiten und vor allem Rahmenbedingungen in den einzelnen Mitgliedstaaten (Größe, Kompetenz, Ressourcen auf infraregionaler Ebene), wäre eine einheitliche gemeinschaftsweite Definition einer lokalen Beschäftigungspolitik und entsprechender Maßnahmen weder praktikabel noch wünschenswert, sie wäre auch durch die ESF-Verordnung und die europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) nicht abgedeckt;

b) die Kommission bietet politische Orientierung und fördert den Erfahrungsaustausch durch innovative und vorbereitende Maßnahmen unter anderem auch für lokale Akteure, wie in der Mitteilung vom November 2001 dargelegt(1).

V. Informationen für die Überwachung und Bewertung politischer Maßnahmen sind im Allgemeinen nützlich. Innerhalb der einzelnen Komponenten der lokalen Beschäftigungspolitik gibt es jedoch verschiedene Anforderungen und Zuständigkeiten. In diesem Zusammenhang ist festzustellen:

a) Die Tatsache, dass die Mitgliedstaaten in ihren Operationellen Programmen keine spezifischen Informationen über lokale Maßnahmen für Beschäftigung vorlegen, ist angesichts der Art und Zielsetzung dieser Programme gemäß der ESF-Verordnung normal.

b) Die Kommission ist der Ansicht, dass die von den Mitgliedstaaten in ihren Nationalen Aktionsplänen (NAP) vorgelegten Informationen über lokale Beschäftigungsmaßnahmen eine Bewertung der wesentlichen Trends in Bezug auf die Entwicklung der territorialen Dimension der Europäischen Beschäftigungsstrategie erlauben. Die Kommission wird nichtsdestoweniger auch weiterhin die Entwicklung der lokalen Dimension der EBS fördern.

VI. a) - b) Bezüglich der direkt verwalteten Projekte weist die Kommission darauf hin, dass die offiziellen Anträge auf EU-Finanzierung bei der Kommission lange vor Beginn der Projekte eingegangen sind, die buchmäßigen Verpflichtungen vor dem Anlaufen der Maßnahmen validiert und die Zuschussvereinbarungen den Projektträgern rechtzeitig übermittelt wurden.

c) Die Kommission stimmt der Analyse des Rechnungshofs bezüglich einer Überschneidung von Maßnahmen nach Artikel 6 und vorbereitenden Maßnahmen zu, die seit der - trotz der Vorbehalte der Kommission - vorgenommenen Einrichtung der Haushaltslinie B5-503 durch die Haushaltsbehörde im Jahre 2000 besteht. Sie hat sich jedoch bemüht, diese Haushaltslinien unter Einsatz der verfügbaren Humanressourcen bestmöglich umzusetzen und mögliche Überschneidungen weitgehend zu begrenzen, insbesondere durch die gemeinsame Auswahl von Projekten unter Einbeziehung aller betroffenen Dienste.

VII. a) - b) Bei Kleinzuschüssen sollten die vom Rechnungshof angeführten Komplikationen und Einschränkungen auf Einzelfallbasis von den betroffenen Mitgliedstaaten und/oder zuständigen Behörden behandelt werden. Die Kommission setzt sich für eine weitere Vereinfachung in diesem Bereich ein, hat jedoch keinen Einfluss auf nationale Mechanismen und Verwaltungsverfahren.

c) Angesichts der Tatsache, dass einige lokale Beschäftigungsmaßnahmen auf Einrichtungen ohne Gewinnzweck beschränkt waren, betont die Kommission, dass lokale Beschäftigungsmaßnahmen gar nicht in jedem Einzelfall alle Interessengruppen einbeziehen können. Einrichtungen ohne Gewinnzweck sind eine legitime Priorität und Zielgruppe für Maßnahmen zur lokalen Beschäftigungsentwicklung.

VIII. Hinsichtlich der Empfehlungen des Rechnungshofs möchte die Kommission auf folgende Punkte hinweisen:

a) Die Kommission hat in ihrer Mitteilung vom November 2001 eine thematische Bewertung der Maßnahmen zur lokalen Entwicklung angekündigt, die derzeit anläuft. Aber auch wenn die Kommission die Notwendigkeit anerkennt, den Zusatznutzen und die Wirksamkeit von Arbeitsmarktmaßnahmen zu bewerten, hält sie doch eine detaillierte Analyse der Arbeitsmarktinterventionen für zu begrenzt, um die Ergebnisse der lokalen Beschäftigungspolitik zu bewerten.

b) Die Kommission ist der Ansicht, dass die Anforderungen der ESF- und der Strukturfondsverordnung an die Mitgliedstaaten bezüglich der Berichterstattung im Allgemeinen angemessen sind, da sie den Grundsätzen einer verstärkten Partnerschaft und Vereinfachung entsprechen müssen, die in den Verordnungen festgelegt sind, und zugleich eine Überlastung der Mitgliedstaaten mit zusätzlichen Verpflichtungen vermeiden sollen.

c) Die Kommission ist der Ansicht, dass die von den Mitgliedstaaten in ihren Nationalen Aktionsplänen (NAP) vorgelegten Informationen über lokale Beschäftigungsmaßnahmen eine Bewertung der wesentlichen Trends in Bezug auf die Entwicklung der territorialen Dimension der Europäischen Beschäftigungsstrategie erlauben. Die Kommission wird auch weiterhin die Entwicklung der lokalen Dimension der EBS fördern.

d) Die Kommission stimmt der allgemeinen Empfehlung des Rechnungshofs zu, die Haushaltsunterstützung zu rationalisieren und die Finanzverwaltungsverfahren zu verbessern.

e) Die Kommission wird auch weiterhin ihre Unterstützungs- und Koordinierungsfunktion wahrnehmen, unter Beachtung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und Subsidiarität, die im Bereich der lokalen Beschäftigungsmaßnahmen von besonderer Bedeutung sind.

EINLEITUNG

1. Lokale Maßnahmen für Beschäftigung haben sich in den Mitgliedstaaten über Jahrzehnte entwickelt. Seit dem Weißbuch von 1993 bemüht sich die Kommission, einen günstigeren Rahmen für lokale Maßnahmen zu schaffen, wobei sie davon ausgeht, dass die Ausarbeitung und Umsetzung politischer Maßnahmen durch eine Ausweitung der Basis beteiligter Personen und Institutionen wirksamer gestaltet werden können. Fortschritte in diesem Politikbereich hängen jedoch im Wesentlichen von Entscheidungen ab, die in den Mitgliedstaaten getroffen werden.

2. In der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS) besagt die Leitlinie 11 ausdrücklich, dass die Mitgliedstaaten - und nicht die Kommission oder die lokalen Akteure selbst - "in ihrer gesamten Beschäftigungspolitik erforderlichenfalls die regionale Entwicklungsdimension berücksichtigen" und "die lokalen und regionalen Behörden anregen, Beschäftigungsstrategien zu entwerfen". Die Leitlinien sehen jedoch keine lokalen Beschäftigungsmaßnahmen vor, die die Kommission treffen oder verwalten sollte.

3. Die Verordnung über den Europäischen Sozialfonds (ESF) erklärt, dass der Fonds innerhalb seiner fünf Politikbereiche unter anderem die "Förderung lokaler Beschäftigungsinitiativen" berücksichtigen soll (Artikel 2 Absatz 2).

4. Die Politik und Aktionen zur lokalen Beschäftigung decken einen weiten Bereich und eine große Vielfalt von Aktionen ab, die zumeist Teil von ESF-Programmen sind und von den Mitgliedstaaten verwaltet werden. So hat ein großer Teil der Finanzierung in den fünf Politikbereichen des ESF - etwa lebenslanges Lernen oder Chancengleichheit - mittelbar oder unmittelbar Einfluss auf die Arbeitsplatzschaffung vor Ort. Dementsprechend lassen sich die Aktivitäten in diesem großen Bereich nicht quantifizieren oder auf allen Politikebenen in einen kohärenten und klaren Gemeinschaftsrahmen einbeziehen.

ZIELE UND UMFANG DER PRÜFUNG

6. Lokale Beschäftigungsmaßnahmen und die wirtschaftlichen, politischen und administrativen Gegebenheiten in den Mitgliedstaaten sind sehr unterschiedlicher Natur. Das erlaubt keine Kosten-Nutzen-Bewertung - oder auch eine enge Definition - aller lokalen beschäftigungsrelevanten Aktivitäten, besonders im Hinblick auf die ESF-Programme. Begrenzte Humanressourcen sind für die Kommission ein weiterer Faktor.

9. Lokale Beschäftigungsmaßnahmen umfassen drei Komponenten, die zwar alle die lokale Beschäftigung betreffen, aber unterschiedliche Rechtsgrundlagen und spezifische Ziele aufweisen und daher unterschiedliche Anforderungen und Zuständigkeiten mit sich bringen: den politischen Prozess der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS), die rechtlichen Anforderungen der ESF-Verordnung und die operativen Regeln für innovative und vorbereitende Maßnahmen. Politik und Maßnahmen der Gemeinschaft müssen notwendigerweise den Besonderheiten jeder dieser drei Komponenten gerecht werden.

NOTWENDIGKEIT EINER KLAREREN KOMMISSIONSPOLITIK

10. Die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und Subsidiarität nach dem Protokoll zum Vertrag von Amsterdam sowie die in Lissabon festgelegte offene Methode der Koordinierung sind im Bereich der lokalen Entwicklung von besonderer Bedeutung. Wie die Kommission in ihrer Mitteilung vom November 2001 erklärte, berücksichtigt sie bei der Ausarbeitung ihrer Politik, ihrer Leitlinien und Maßnahmen diese Grundsätze, insbesondere durch vollständige Respektierung der jeweiligen konstitutionellen und verwaltungstechnischen Rahmenbedingungen des jeweiligen Mitgliedstaates. Auch muss die Kommission gegenüber den Akteuren auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene ein präskriptives Vorgehen vermeiden.

14. Die Fähigkeit der Kommission sicherzustellen, dass regionalen und lokalen Gegebenheiten bei der Erarbeitung politischer Vorschläge und Operationen Rechnung getragen wird, ist begrenzt durch das Fehlen einer durchsetzbaren Rechtsgrundlage und durch die ESF-Verordnung selbst (siehe Ziffer 3) - im Wesentlichen bleiben ihr unverbindliche Anregungen, Anleitung und experimentelle Aktionen im Rahmen innovativer und vorbereitender Maßnahmen.

15. Strukturfonds sind Finanzinstrumente zur Stärkung des sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalts; die entsprechenden Verordnungen definieren den Geltungsbereich ihrer Interventionen, aber nicht den ordnungspolitischen Rahmen der nationalen und/oder gemeinschaftlichen politischen Maßnahmen, die sie kofinanzieren. Artikel 2 der ESF-Verordnung definiert den Bereich der Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Entwicklung des Arbeitsmarktes und der Humanressourcen, die der ESF unterstützt und ergänzt. Umsetzung und Regelung dieser politischen Konzepte und Operationen liegen in der alleinigen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Artikel 8 der Verordnung 1260/1999 der Kommission bekräftigt dieses Konzept, insbesondere in Absatz 1, wo es heißt, die Aktionen sollten in Partnerschaft mit den "Behörden und Stellen, die der Mitgliedstaat im Rahmen seiner einzelstaatlichen Regelungen und seiner einschlägigen Praxis benennt ...", ausgearbeitet werden.

Das in Artikel 8 genannte Partnerschaftsprinzip soll die Rolle der regionalen und lokalen Partner bei Definition, Management, Follow-up und Bewertung der von den Strukturfonds kofinanzierten Aktivitäten auf Ebene der Mitgliedstaaten stärken; es wird ergänzt durch das in Absatz 2 genannte Subsidiaritätsprinzip, das die Rolle der Kommission bei der Durchführung von Maßnahmen stark beschneidet.

Allerdings wurde die horizontale Priorität lokaler Beschäftigungsmaßnahmen bei den Verhandlungen mit den Mitgliedstaaten berücksichtigt, und sie wird bei der Halbzeitbewertung der Kommission besondere Aufmerksamkeit erfahren.

17. Diskussionen im Beschäftigungsausschuss über das Dokument der Kommissionsdienststellen zeigen, dass die Mitgliedstaaten einen Aktionsplan und Zeitplan der Kommission für die Erstellung lokaler Aktionspläne strikt ablehnen. Die Kommission überarbeitete daraufhin - um die Kompetenzen der Mitgliedstaaten nicht zu berühren - ihre vorläufige Position und legte die Mitteilung vom November 2001 über die lokale Beschäftigung vor.

18. Aufgrund verschiedener anderer Faktoren ist es wenig wünschenswert und auch nur begrenzt möglich, dass die Gemeinschaft eine umfassende europaweite Politik zur Förderung lokaler Beschäftigungsmaßnahmen mit messbaren Zielen, Kriterien und Ergebnissen formuliert. Zum einen ist die Beschäftigungspolitik nationale Sache, und der Grad lokaler politischer Kompetenz und dezentralisierter Verwaltung ist in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich. Zum anderen ist es im Wesentlichen an den Mitgliedstaaten zu entscheiden, wie sie im Einzelnen die regionalen und lokalen Gegebenheiten in Übereinstimmung mit der ESF-Verordnung und ihren eigenen konstitutionellen und verwaltungstechnischen Rahmenbedingungen berücksichtigen. Allgemeiner gesagt: die Mitgliedstaaten sind am besten in der Lage, den Gegebenheiten und Bedürfnissen auf lokaler Ebene angemessen Rechnung zu tragen.

Die Kommission bietet jedoch politische Orientierung und fördert die Forschung im Rahmen ihrer Zuständigkeit - auch für die lokalen Akteure selbst -, wie in der Mitteilung vom November 2001 dargelegt und auch vom Rechnungshof zur Kenntnis genommen (Ziffer 41). Sie stützt sich auf experimentelle Aktionen und zahlreiche relevante Beiträge außerhalb der vom Gerichtshof genannten Studien (Ziffer 18). Ein Beispiel ist das OECD-Programm für lokale Beschäftigung und wirtschaftliche Entwicklung (Local Employment and Economic Development Programme - LEED), dessen Gründungsmitglied und aktiver Teilnehmer die Kommission seit dem Start im Jahre 1982 ist.

19. Bedingt durch die große Vielfalt an Tätigkeiten und vor allem Rahmenbedingungen in den einzelnen Mitgliedstaaten (Größe, Kompetenz, Ressourcen auf infraregionaler Ebene), wäre eine einheitliche gemeinschaftsweite Definition einer "lokalen Beschäftigungsaktion" oder eines entsprechenden Gebiets weder praktikabel noch wünschenswert, sie wäre auch durch die ESF-Verordnung und die Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) nicht abgedeckt. Der Begriff "lokale Beschäftigungsmaßnahme" umfasst völlig verschiedene Aktivitäten wie innovative Maßnahmen und operationelle ESF-Programme.

20.- 21. Hauptziel der Kommissionsmitteilung vom November 2001 war es, zur Stärkung der lokalen Dimension der EBS beizutragen, durch Analysen der jüngsten Tendenzen in den NAP der Mitgliedstaaten sowie der Ergebnisse der Konsultation lokaler Akteure, und durch Sammlung von Erfahrungen und bessere Nutzung bestehender Instrumente. Die Kommission schlug weiterhin - gemäß dem Subsidiaritätsprinzip - eine Reihe nicht verbindlicher Leitlinien für die lokale Beschäftigungsstrategie statt eines Aktionsplans vor. Dies wurde vom Europäischen Parlament, dem Ausschuss der Regionen und dem Wirtschafts- und Sozialausschuss begrüßt(2). Einem stärker interventionistischen Ansatz der Kommission traten die Mitgliedstaaten energisch entgegen.

Aufgrund der besonderen Natur lokaler Beschäftigungsmaßnahmen, der Tatsache, dass lokale Beschäftigung nicht zu den Politikbereichen der ESF-Verordnung gehört, und des Mangels an statistischen Daten, auf den der Rechnungshof hinweist, lassen sich die in Fußnote 15 genannten quantifizierbaren direkten Ergebnisse (Zahl der geschaffenen Arbeitsplätze oder der geschulten Personen) nicht objektiv bestimmen - insbesondere bei den operationellen Programmen der Strukturfonds, über die der größte Teil der Gemeinschaftsfinanzierung zugunsten der lokalen Beschäftigung läuft.

FEHLEN GENAUER MANAGEMENTINFORMATIONEN UND GEEIGNETER MASSNAHMEN AUF LEITUNGSEBENE

22. Die Kommission teilt die allgemeinen Überlegungen des Rechnungshofs hinsichtlich einer vorbildlichen Verwaltungspraxis. Über diese allgemeinen Grundsätze hinaus, die im Übrigen für die Durchführung, Begleitung und Bewertung jeder Politik gelten, ist zu betonen, dass im Falle lokaler Maßnahmen Inhalt, Verfahren und Zuständigkeit für die konkrete Anwendung dieser Grundsätze variieren können, je nachdem, um welchen der vom Rechnungshof in Ziffer 9 des Berichts beschriebenen Bestandteile lokaler Aktionen es sich handelt.

25. Die Mandate der Kommission für die Verhandlungen mit den Mitgliedstaaten enthielten klare und kohärente Leitlinien für diese neue horizontale Priorität, und die Kommission hat sich durchgehend daran gehalten, gleichzeitig aber auch das Subsidiaritätsprinzip und die Bestimmungen der Strukturfonds-Verordnung berücksichtigt.

Die Ex-ante-Bewertungsleitlinien des ESF (30.4.1999) sehen auch eine umfangreiche politische Orientierung vor, wobei insbesondere die Notwendigkeit betont wird, für jeden Politikbereich zu untersuchen, wie und in welche Aktivitäten die horizontalen Prioritäten einbezogen wurden. Die Leitlinien decken auch die Integration lokaler Initiativen zur Arbeitsplatzschaffung und territorialer Beschäftigungspakte in nationale/regionale Strategien ab.

In den politischen Leitlinien für die Mitgliedstaaten bezüglich der Strukturfonds-Prioritäten war die von der Kommission gebotene Anleitung zur lokalen Entwicklungsdimension ausreichend, eine stärkere Detailliertheit ist unnötig. Der vom Rechnungshof angeführte erste Anleitungsvermerk stellte eine notwendigerweise kurze politische Leitlinie für die Mitgliedstaaten dar und betraf die Strukturfonds insgesamt. Beim zweiten Vermerk handelte es sich um ein detaillierteres Arbeitsdokument, das dem Kommissionspersonal bei den bilateralen Verhandlungen helfen sollte und nur den ESF betraf; es wurde der Transparenz halber ordnungsgemäß allen Mitgliedstaaten zugeleitet.

27. Wie aus den Antworten auf den Jahresbericht 1994 ersichtlich und in der Praxis der letzten Jahre bestätigt, hat sich die Kommission in Abstimmung mit den Mitgliedstaaten bemüht, die Regeln für die Anwendung von Globalzuschüssen zu verbessern und die notwendigen Mechanismen zur Gewährleistung einer adäquaten Überwachung und Kontrolle dieser Interventionsform zu verfeinern.

28. Einige Mitgliedstaaten hatten Schwierigkeiten bei der Anwendung der Bestimmungen für Kleinzuschüsse. Die ESF-Verordnung (Artikel 4 Absatz 2) sieht vor, dass kleine Organisationen über "besondere Zugangsvoraussetzungen" zu ESF-Mitteln verfügen sollten, um die Schwierigkeiten dieser Organisationen zu überwinden, eine ESF-Finanzierung zu erhalten. Eine stärkere Beteiligung kleiner Organisationen setzt die Schaffung solcher vereinfachter Zugangsbedingungen durch die betreffenden Mitgliedstaaten voraus. Außerdem sieht die ESF-Verordnung eine Ausnahme von den allgemeinen Kofinanzierungsregeln vor, so dass bei solchen Kleinzuschüssen eine ESF-Finanzierung bis zu 100 % möglich ist. Schließlich hat die Kommission Pilotprojekte nach ESF-Artikel 6 (Lokales Sozialkapital) gestartet und die Mitgliedstaaten über den ESF-Ausschuss regelmäßig über die Fortschritte und die Bewertung der Ergebnisse informiert.

29. Die Bestimmungen für direkt von der Kommission verwaltete Verträge in dem vom Rechnungshof angeführten (Fußnote 24) "Leitfaden für die Verwaltung von Finanzhilfen der Kommission" unterscheiden sich von den Strukturfondsregeln für Kleinzuschüsse: wie in Ziffer 1.2. erläutert, bezieht sich der "Leitfaden" auf nicht geregelte Finanzhilfen, also auf solche, die entweder einer Regelung unterliegen, in der keine Bestimmungen zum Gewährungsverfahren enthalten sind, oder die überhaupt keiner speziellen Regelung unterliegen: "In diesem Leitfaden geht es nicht um finanzielle Unterstützung, die staatlicherseits oder durch staatlich benannte Stellen, wie z. B. im Rahmen der GAP und der Strukturfonds, ausgereicht wird." Die entsprechenden Bestimmungen der Strukturfonds für Kleinzuschüsse betreffen Mittel, die von zwischengeschalteten Stellen in den Mitgliedstaaten nach nationalen Verfahren verwaltet werden.

Inhaltlich erscheint der Vergleich zwischen den beiden Obergrenzen nicht völlig angemessen, soweit die Kosten der zwischengeschalteten Stellen unmittelbar mit der Aktion selbst zusammen hängen. Diese Stellen sind vielmehr auch unmittelbar zuständig für die Umsetzung und Verwaltung der Maßnahme (Information, Betreuung, Starthilfe, Anleitung, Auswahl, Finanzverwaltung, Überwachung der Durchführung, Kontrolle, Bewertung usw.) Die genannte Obergrenze von 20 % der Mittelausstattung ergibt sich aus der Erfahrung bezüglich Artikel 6 der ESF-Verordnung für den Zeitraum 1994/1999, die das Ausmaß der Verwaltungskosten der zwischengeschalteten Stellen belegt.

In dem vom Rechnungshof zitierten Fall der zwischengeschalteten Stelle in Deutschland wurde die Möglichkeit einer Erhöhung auf 30 % - vom Bundesministerium für Arbeit beantragt - akzeptiert, da die Koordinierung der komplexen Maßnahme "Lokales Sozialkapital" für ganz Deutschland als begründeter Ausnahmefall anzusehen ist.

30. Während die ESF-Leitlinien für die Ex-ante-Evaluierung eine umfangreiche politische Anleitung für die Aufstellung der Programme boten, wird die Bewertung, wie die Mitgliedstaaten die horizontale Priorität lokaler Beschäftigungsmaßnahmen berücksichtigt haben, von der Kommission im Rahmen der Halbzeitbewertung 2003 gemäß der Strukturfonds-Verordnung vorgenommen.

31. Es war nicht vorgesehen, dass die operationellen Programme der Mitgliedstaaten spezifische oder statistische Informationen zu einzelnen Aktionen enthalten. Die Verordnung sieht vor, dass der ESF lokale Beschäftigungsinitiativen "berücksichtigt", da diese aber nicht zu den Politikbereichen des ESF gehört, fordert die Verordnung nicht die Erfassung spezifischer Informationen zur lokalen Beschäftigung an sich. Bei den jährlichen Sitzungen mit den zuständigen Behörden jedoch betont die Kommission systematisch, wie wichtig es ist, in die operationellen Programme Informationen darüber aufzunehmen, wie horizontale Prioritäten - einschließlich lokaler Beschäftigungsmaßnahmen - von den Mitgliedstaaten berücksichtigt wurden.

33. Generell waren Kommission und Mitgliedstaaten der Ansicht, dass die Informationen in den NAP eine Bewertung der Grundtendenzen bezüglich der Entwicklung einer territorialen Dimension der EBS erlauben. Die territoriale Dimension in den Leitlinien hat sich im Lauf der Zeit weiter entwickelt, dementsprechend suchen Mitgliedstaaten und Kommission nach dem geeignetsten Berichtverfahren für diesen Bereich. In dieser Hinsicht sollte die von der Kommission lancierte Wirkungsanalyse der EBS nützliche Informationen und eine Orientierung für die Zukunft bieten. Die Kommission bemüht sich, die territoriale Dimension des EBS und das Wissen über regionale und lokale Beschäftigungspolitik durch den NAP-Prozess zu verbessern. Die Entwicklung der Leitlinie für die lokale Beschäftigung seit 1997 demonstriert den Fortschritt in diesem Bereich. Die Analyse der NAP sollte sich jedoch nicht auf detaillierte Managementinformationen konzentrieren: es handelt sich um politische Dokumente mit einem Umfang von höchstens 25 Seiten; zudem hat der Europäische Rat von Barcelona jüngst noch die Notwendigkeit unterstrichen, den EBS-Prozess und die NAP zu vereinfachen.

34. Es war nicht möglich, eine Einigung über quantitative Ziele für die Wirkung lokaler Beschäftigungsmaßnahmen zu erzielen, dies gilt auch für andere Aspekte der EBS. Die Kommission hat jedoch unlängst eine Studie lanciert, um Umfang und Grenzen der Indikatoren im Bereich der lokalen Beschäftigungsmaßnahmen in kürzeren und stärker fokussierten Analysedokumenten zu bestimmen.

35. a) und b) Die Kommission hat anerkannt, dass die Mitgliedstaaten in den NAP nicht angeben, inwieweit ein koordiniertes Konzept für EFRE-ESF-Interventionen besteht. Das Potenzial für Synergien zwischen den beiden Fonds ist jedoch begrenzt durch die unterschiedliche Natur ihrer Interventionen.

d) und e) Die Koordination zwischen ESF und EFRE erfolgt auf mehreren Ebenen im Verlauf der Programmplanung und der Überwachung der Interventionen. Die große Mehrheit der Programme und Programmplanungsdokumente für die Ziele 1 und 2 beziehen sich auf mindestens zwei Fonds, die für die Verwaltung zuständigen Dienststellen arbeiten eng zusammen, unter anderem auch bei der Bewertung. Die jeweils federführende Dienststelle konsultiert systematisch die beteiligten anderen Dienststellen bei der Erarbeitung der Entscheidungen zur Genehmigung von Programmen und bei der Beteiligung an den Begleitausschüssen und bei den jährlichen Sitzungen mit den Verwaltungsbehörden. Die Anleitungsdokumente, Informationsvermerke und anderen Unterlagen für die Mitgliedstaaten oder die Begünstigten werden stets von den beteiligten Dienststellen gemeinsam verfasst. Im Übrigen bestand für jeden territorialen Beschäftigungspakt ein Begleitausschuss, in dem die vier (bzw. drei) Fonds vertreten waren.

36. Die Kommission kündigte in ihrer Mitteilung von 2001 über die lokale Entwicklung eine strategische Gesamtbewertung der lokalen Beschäftigungsmaßnahmen an; diese läuft derzeit an und wird im Laufe des Jahres durchgeführt. Die Kommission unterstützt aktiv die Entwicklung methodologischer Instrumente. Verschiedene Bewertungen sind im Gange: Projekte für lokales Sozialkapital, vorbereitende Maßnahmen für 2000, territoriale Beschäftigungspakte. Die Kommission bot interessierten Projektträgern und anderen Interessenvertretern eine allgemeine Anleitung mit Hilfe von Sensibilisierungsmaßnahmen und andere Instrumenten.

38. Die vorläufigen Ergebnisse einer Kommissionsstudie zur lokalen und regionalen Dimension in den NAP für den Zeitraum 1998 bis 2001 deuten darauf hin, dass EBS und Strukturfonds die Rolle regionaler und lokaler Akteure bei der Förderung der Beschäftigung gestärkt haben. Die Notwendigkeit eines stärker strategischen Ansatzes bei der Entwicklung der Beschäftigung auf lokaler Ebene scheint jedoch allgemein akzeptiert, was sich zunehmend auch in den NAP zeigt.

39. Die Kommission hat das zunehmende Interesse an der regionalen Dimension der Beschäftigung in den Mitgliedstaaten in ihrer laufenden NAP-Bewertung und in ihrer Mitteilung vom November 2001 analysiert.

40.- 41. Die Kommission erarbeitet methodologische Instrumente im Hinblick auf die Verbesserung von Verständnis und Messung der Auswirkungen lokaler Beschäftigungsstrategien: verschiedene Projekte nach Artikel 6 (Lokales Sozialkapital) betreffen die Entwicklung von Indikatoren, Bewertungsergebnisse werden bis Ende 2002 erwartet. Verschiedene aus der Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen gemäß Haushaltslinie B5-503 für das Jahr 2000 finanzierte Projekte haben hier interessante Ergebnisse geliefert; die Ergebnisse der Bewertung dürften 2002 vorliegen. Weitere Daten werden aus den Projekten des Jahres 2001 zu Überwachung, Benchmarking und Bewertung erwartet. Das LEED-Programm der OECD, an dem die Kommission sich aktiv beteiligt, wird ebenfalls zu Fortschritten in diesem Bereich beitragen. Die Kommission fördert Diskussionen und Erfahrungsaustausch zu der Frage, wie die im ESF festgelegte horizontale Priorität lokaler Entwicklungsmaßnahmen zu bewerten ist. Schließlich startete die Kommission im Frühjahr 2002 eine Studie zur Entwicklung von Indikatoren für die lokale Beschäftigungsleistung; Ergebnisse sollten 2003 vorliegen. Dabei sollten allerdings die vom Rechnungshof unter Ziffer 41 genannten Schwierigkeiten hinsichtlich des Fehlens einschlägiger statistischer Angaben berücksichtigt werden.

42. Die Art und Weise, wie politische Prioritäten einschließlich lokaler Entwicklungsmaßnahmen von den Mitgliedstaaten umgesetzt wurden, wird in der Halbzeitbewertung der Strukturfonds untersucht.

Die Mitgliedstaaten legen keine detaillierten Angaben über tatsächliche Aufwendungen für lokale Aktionen oder über Leistungsindikatoren vor - und sind dazu auch nicht verpflichtet; somit ist die Kommission auch nicht in der Lage, die vom Rechnungshof angeregte Gesamtübersicht zu erstellen. Wichtiger noch: eine Gesamtübersicht aller Aufwendungen unter "lokale Maßnahmen für Beschäftigung" in den Programmen und Maßnahmen der Mitgliedstaaten würde nicht notwendigerweise zur Verbesserung der Gemeinschaftspolitik beitragen oder ein klares Bild des "aktuellen Standes" liefern. So werden zahlreiche ESF-Interventionen und - Aufwendungen, die deutliche Auswirkungen auf die lokale Beschäftigung haben, unter anderen prioritären Programmen und Maßnahmen aufgeführt (Chancengleichheit, Inclusion usw.). Siehe auch die Antwort auf Ziffer 31.

UNZULÄNGLICHKEITEN IN DER PROJEKTVERWALTUNG DURCH DIE KOMMISSION

45. Die Erhöhung des Kofinanzierungsanteils der Gemeinschaft, auf die sich der Rechnungshof bezieht, ist gerechtfertigt durch die besondere Art der Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen 1998 und der in diesem Rahmen finanzierten Projekte. Da es darum ging, das Konzept der Kleinzuschüsse zu erproben, war es in der Tat schwierig, von den zwischengeschalteten Stellen einen höheren Kofinanzierungsanteil zu verlangen, daher fiel der Anteil des ESF entsprechend hoch aus.

47. Die Kommission weist auf folgende Punkte hin:

a) Die Verzögerung bei der Begleitung der Projekte war bedingt durch technische Probleme und ist nicht Ausdruck einer systematischen Schwäche.

b) Innovative Maßnahmen können nach der ESF-Verordnung zu 100 % finanziert werden, wenn die Kommission dies für angemessen hält. Allgemein ist es aus betriebstechnischen Gründen eine finanzielle Beteiligung des Projektträgers und der lokalen, regionalen oder nationalen Akteure wünschenswert. In bestimmten Fällen erfordert die Art der Aktion jedoch eine Finanzierung zu 100 %.

Die Entscheidung der Kommission, das Projekt 960019B0 zu 100 % zu finanzieren, war durch den besonderen Charakter des Projekts bedingt. Es ging darum, ein transnationales Netz von NRO zu schaffen, deren finanzielle Mittel ausschließlich nationalen Maßnahmen vorbehalten waren und die daher keine Mittel auf europäischer Ebene bereitstellen konnten. Die Kommission verabschiedete die - damals vom Rechnungshof geprüften und abgezeichneten - Entscheidungen über die Beiträge nach dem 1994/1995 verwendeten Standardmodell.

c) Bei der Aufforderung 1998 war der Zeitraum zwischen dem Abschluss der Arbeiten, der abschließenden Abwicklung der Ausgaben und der Vorlage des Abschlussberichts auf zwei Zeiträume von je drei Monaten verkürzt worden. Dementsprechend erhält die Kommission den Abschlussbericht spätestens sechs Monate nach dem Abschluss der jeweiligen Maßnahme.

Im neuen Programmplanungszeitraum ist der Abschlussbericht drei Monate nach dem Ende der Vertragslaufzeit vorzulegen.

48. Die Kommission unterschätzt nicht die Bedeutung einer angemessenen Überwachung und die Notwendigkeit von Kontrollbesuchen vor Ort. Für die Projekte nach der Aufforderung von 1998 gab es im Verlaufe des Vertragszeitraums für die meisten Projektträger Begegnungen mit Kommissionsvertretern.

Die Kommission kam aufgrund ihrer eigenen Risikoanalyse und angesichts ihrer knappen Humanressourcen zu dem Schluss, dass die Prüfung von Aktionen aus dem Kernbereich des ESF Vorrang hat vor den innovativen Maßnahmen nach Artikel 6 - insbesondere angesichts der jeweiligen Höhe der Mittel.

Im vorliegenden Fall erschien die Durchführung von Prüfungen bei 17 % aller Projekte mehr als ausreichend nach den Kriterien einer vorbildlichen Verwaltungspraxis.

Die von den Prüfern der Kommission für die unter Ziffer 48 genannten 34 Fälle vorgelegten Ergebnisse wurden ordnungsgemäß weiterverfolgt, ungerechtfertigterweise gezahlte Beträge werden zurückgefordert, soweit erforderlich.

49.- 50. Die Kommission stimmt den Feststellungen des Rechnungshofs in Bezug auf vorbereitende Maßnahmen für das Jahr 2000 zu. Die späten Mittelbindungen waren bedingt durch Rechts- und Verwaltungsvorschriften bezüglich der Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen sowie durch die kurze Frist für die Einreichung von Anträgen.

Es muss jedoch betont werden, dass sich das Management seit 2001 dramatisch verbessert hat. 2001 wurden 99,8 % der verfügbaren Mittel gebunden; alle ausgewählten Projekte sind angelaufen, die ersten Zahlungen für alle diese Projekte erfolgten bis Juli 2002. Die Kommission verlängerte die Einreichungsfrist 2002 auf 15 Wochen, es gingen 130 Anträge ein.

51. a) Die Kommission stimmt der Anmerkung des Rechnungshofs bezüglich Überschneidungen zu. Dies ist auch der Grund dafür, dass sie wiederholt der Haushaltsbehörde gegenüber ihre Einwände gegen die Schaffung der Haushaltslinie B5-503 zum Ausdruck gebracht hat. Sobald diese Haushaltslinie jedoch einmal bestand, war die Kommission verpflichtet, sie gewissenhaft umzusetzen; 2001 wurden 99,8 % der verfügbaren Mittel gebunden.

b) Es wird darauf hingewiesen, dass Mittelbindungen am Jahresende nach dem Grundsatz der Jährlichkeit zulässig sind; dementsprechend war es auch zulässig, dass der Begünstigte aus offensichtlichen technischen Gründen die Vereinbarung erst im Jahre 2001 unterzeichnete. Auch wenn diese Praxis nicht empfehlenswert ist - sie wurde ausnahmsweise angewandt und entspricht dem Bemühen, das umzusetzen, was die Haushaltsbehörde im Dezember 1999 mit einer sehr kurzen Frist angesichts der anzuwendenden Verfahren (Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen / Analyse der Vorschläge / Mittelbindung) beschlossen hatte.

Die Kommission akzeptiert die Anmerkungen des Rechnungshofs bezüglich der verspäteten Unterzeichnung einiger Vereinbarungen für Konferenzen, macht jedoch darauf aufmer