Vorschlag für einen BESCHLUSS DES RATES gerichtet an Spanien über spezifische Maßnahmen zur Stärkung der Finanzstabilität /* COM/2012/0406 final - 2012/0198 (NLE) */





BEGRÜNDUNG KONTEXT DES VORSCHLAGS Spanien ist an den Finanzmärkten jüngst zunehmend unter Druck geraten. Die Unsicherheit der Märkte galt hauptsächlich der Lage des Bankensektors, der durch das Platzen der Immobilien- und Baublase und der darauffolgenden wirtschaftlichen Rezession in Schieflage geraten ist. Aus diesem Grund sind bei mehreren spanischen Banken große Bestände an Problemaktiva aufgelaufen, die Zweifel hinsichtlich der Überlebensfähigkeit einiger von ihnen aufkommen lassen. Am 9. Juni wurde die Eurogruppe über die Absicht der spanischen Behörden unterrichtet, um finanzielle Unterstützung für die Rekapitalisierung ihres Bankensektors zu ersuchen. Die Eurogruppe signalisierte ihre Bereitschaft, einem solchen Antrag stattzugeben und sagte Spanien eine Unterstützung zu, die den geschätzten Kapitalbedarf, der sich inklusive einer zusätzlichen Sicherheitsmarge auf insgesamt schätzungsweise 100 Mrd. EUR beläuft, abdeckt. Am 25. Juni 2012 beantragte die spanische Regierung im Rahmen der laufenden Umstrukturierung und Rekapitalisierung des spanischen Bankensektors externe finanzielle Unterstützung. Ein förmlicher Antrag wurde gestellt, nachdem am 21. Juni 2012 die Ergebnisse der ersten Stufe der unabhängigen Bankbilanzenbewertung veröffentlicht worden waren. Angestrebt wird, dass hierfür die Bedingungen einer finanziellen Unterstützung für die Rekapitalisierung von Finanzinstituten durch die EFSF gelten. Nach Eingang dieses Antrags führte die Europäische Kommission in Verbindung mit der EZB, der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) und dem IWF eine unabhängige Prüfung durch, bei der die Zulässigkeit des spanischen Antrags bewertet wurde. Ergebnis dieser Bewertung war, dass Spanien die Voraussetzungen für eine solche Unterstützung erfüllt. Auf dem Gipfeltreffen der Mitglieder des Euro-Währungsgebiets vom 29. Juni 2012 erklärten die Staats- und Regierungschefs, dass die Unterstützung über den ESM bereitgestellt wird, sobald dieser uneingeschränkt einsatzfähig ist, ohne dabei Vorrangstatus zu erhalten. Sobald unter Einbeziehung der EZB ein einheitlicher Aufsichtsmechanismus für Banken des Euro-Währungsgebiets geschaffen ist, hätte der ESM die Möglichkeit, die Banken über ein neues Instrument direkt zu rekapitalisieren. 2012/0198 (NLE) Vorschlag für einen BESCHLUSS DES RATES gerichtet an Spanien über spezifische Maßnahmen zur Stärkung der Finanzstabilität DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), insbesondere auf Artikel 136 Absatz 1 Buchstabe a, gemäß dem Verfahren des Artikels 126 Absatz 6, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, in Erwägung nachstehender Gründe: (1) Nach Artikel 136 Absatz 1 Buchstabe a AEUV können für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, spezifische Maßnahmen erlassen werden, um die Koordinierung und Überwachung ihrer Haushaltsdisziplin zu verstärken. (2) Reichlich verfügbare, kostengünstige Fremdfinanzierungsmöglichkeiten haben in den 2000er Jahren in Spanien die Inlandsnachfrage angeheizt und einen Boom bei den Vermögenswerten ausgelöst, der sich insbesondere auf den Immobiliensektor konzentrierte. Durch das Platzen der Immobilien- und Baublase und die darauffolgende wirtschaftliche Rezession ist der spanische Bankensektor in Schieflage geraten. Folge ist, dass die spanischen Banken mit Ausnahme einiger weniger international diversifizierter Kreditinstitute weitgehend die Möglichkeit verloren haben, sich zu erschwinglichen Konditionen auf dem Interbankenmarkt zu finanzieren und deshalb in hohem Maße von einer Refinanzierung durch das Eurosystem abhängen. Stark eingeschränkt wurde ihre Kreditaufnahmefähigkeit auch durch die Auswirkungen von Rating-Abstufungen auf die Verfügbarkeit von Sicherheiten. (3) Der erhebliche wirtschaftliche Abschwung der vergangenen Jahre, der sich überaus negativ auf Beschäftigung und Arbeitslosigkeit auswirkt, hat die Haushaltslage in Spanien deutlich verschlechtert. In der aktualisierten Frühjahrsprognose 2012 der Kommissionsdienststellen wird für 2012 mit einem gesamtstaatlichen Defizit von 6,3 % des BIP gerechnet, während im Stabilitätsprogramm 2012 und im Haushaltsgesetzentwurf 2012 noch von einem Defizit von 5,3 % des BIP ausgegangen worden war. Der öffentliche Bruttoschuldenstand erhöhte sich 2011 auf 68,5 % des BIP und dürfte nach der aktualisierten Frühjahrsprognose 2012 der Kommissionsdienststellen bei unveränderter Politik 2012 auf 80,9 % des BIP und 2013 auf 86,8 % des BIP anschwellen, womit er in allen Jahren über dem AEUV-Referenzwert läge. Risiken im Zusammenhang mit dem makroökonomischen Szenario und den Haushaltszielen sowie mit weiteren finanziellen Rettungsmaßnahmen könnten zu einem weiteren Anstieg des öffentlichen Schuldenstands beitragen. Angesichts dieser Entwicklungen richtete der Rat am 10. Juli 2012 gemäß Artikel 126 Absatz 7 AEUV eine Empfehlung an Spanien mit dem Ziel, das übermäßige Defizit bis 2014 zu beenden. (4) Die spanischen Behörden haben eine Reihe wichtiger Maßnahmen getroffen, um die Probleme im Bankensektor anzugehen. Dazu gehören die Bereinigung von Bankbilanzen, die Erhöhung der Mindesteigenkapitalanforderungen, die Umstrukturierung des Sparkassensektors und eine erhebliche Anhebung der Rückstellungsanforderungen für Immobilienkredite und Rettungserwerbe. Doch haben diese Maßnahmen nicht ausgereicht, um den Druck des Marktes zu lindern. (5) Im Februar 2011 haben die spanischen Behörden die vorgeschriebene Mindesteigenkapitalquote („capital principal“) auf 8 % der risikogewichteten Aktiva angehoben und den Banken für die Erfüllung dieser neuen Vorschriften Zeit bis September 2011 eingeräumt. Für Banken, die in höherem Maße von einer Interbankenfinanzierung abhängen und nur über einen eingeschränkten Marktzugang verfügen, wurde die Mindesteigenkapitalquote auf 10 % angehoben. Im Februar und Mai 2012 wurden die Banken durch neue Rechtsvorschriften dazu verpflichtet, für mögliche Verluste bei den bis dahin vergebenen, ordnungsgemäß bedienten und notleidenden Bau- und Immobilienkrediten höhere Rückstellungen und Kapitalpuffer zu bilden. Diese neuen Rückstellungsanforderungen dürften insgesamt etwa 84 Mrd. EUR ausmachen. (6) Im April 2012 betrug der Bruttofinanzbeitrag des spanischen Staates (ohne Anleihegarantien) insgesamt etwa 34 Mrd. EUR (3,2 % des BIP). Die Kapitalspritzen erfolgten über den Fonds für die geordnete Bankenumstrukturierung (FROB), dessen Kapitalausstattung 15 Mrd. EUR beträgt, von denen 9 Mrd. EUR zu diesem Zeitpunkt bereits eingezahlt waren. Darüber hinaus hat der Staat für vorrangige Anleiheemissionen von Banken etwa 86 Mrd. EUR an Garantien bereitgestellt (von denen rund 58 Mrd. noch ausstehen). Auch wenn die Finanzierungskapazität des FROB im April 2012 noch rund 27 Mrd. EUR betrug, werden die inländischen öffentlichen Hilfen keinen ausreichend großen Puffer für die erforderliche systemweite Bereinigung des Bankensektors darstellen. (7) Die Befürchtung, dass sich eine weitere Rekapitalisierung des Bankensektors als notwendig erweisen könnte, hat den Druck auf spanische Staatsanleihen weiter erhöht. So haben die Renditen für Staatsanleihen Ende Juni/Anfang Juli 2012 Werte von deutlich über 500 Basispunkten erreicht, was die Finanzierungskosten für den spanischen Staat in die Höhe getrieben hat. Durch die wachsende Zinslast werden die Konsolidierung der öffentlichen Finanzen und die Korrektur des übermäßigen Defizits noch zusätzlich erschwert. Die umfassende Umstrukturierung und Rekapitalisierung des Bankensektors stellt deshalb einen wichtigen Faktor für den Abbau des Drucks auf die öffentlichen Finanzen dar. (8) Am 25. Juni 2012 haben die spanischen Behörden im Rahmen der laufenden Umstrukturierung und Rekapitalisierung des spanischen Bankensektors offiziell finanzielle Unterstützung beantragt. Angestrebt wird, dass hierfür die Bedingungen einer finanziellen Unterstützung für die Rekapitalisierung von Finanzinstituten durch die EFSF gelten. Diese Unterstützung unterliegt finanzsektorspezifischen Auflagen. Diese sollten voll und ganz mit den im Rahmen der Unionsverträge erlassenen Koordinierungsmaßnahmen (insbesondere den in diesem Beschluss enthaltenen) in Einklang stehen (9) Um die Stabilität des spanischen Finanzsystems zu erhalten, die Ansteckung anderer Volkswirtschaften im Euro-Währungsgebiet zu begrenzen und dadurch eine Beeinträchtigung der ordnungsgemäßen Funktionsweise der Wirtschaft und der Wirtschafts- und Währungsunion abzuwenden, muss die langfristige Widerstandsfähigkeit des spanischen Bankensektors erhöht werden. Die bislang zu diesem Zweck getroffenen Maßnahmen reichen nicht ganz aus. Aus diesem Grund sind zusätzlich zu den Verpflichtungen, denen Spanien im Rahmen des Defizitverfahrens unterliegt, und den im Rahmen des Europäischen Semesters ausgesprochenen Empfehlungen zur Behebung makroökonomischer Ungleichgewichte weitere Maßnahmen erforderlich. So sollte Spanien insbesondere zusätzliche Maßnahmen ergreifen, die speziell darauf gerichtet sind, wirkungsvoll mit Altlast-Aktiva umzugehen, zu einer marktgestützten Finanzierung zurückzukehren, die Abhängigkeit der Banken von Liquiditätshilfen der Zentralbank zu verringern und die Mechanismen für Risikoerkennung und Krisenmanagement zu stärken. (10) Als Teil der Gesamtstrategie sollte für einen wirkungsvollen Umgang mit den Altlast-Aktiva vorgeschrieben werden, dass diese bei Banken, die eine Unterstützung erhalten, aus den Bilanzen ausgegliedert werden. Dies sollte insbesondere für Immobilien- und Rettungserwerbkredite gelten. Eine solche Ausgliederung würde jeden eventuell noch vorhandenen Zweifel an der Qualität der Bilanzen der betreffenden Banken ausräumen und es diesen ermöglichen, ihre Finanzvermittlerfunktion besser wahrzunehmen. (11) Wenn die Transparenz der Bankbilanzen auf diese Weise erhöht wird, kann dies außerdem einen geordneten Abbau von Risikopositionen der Banken gegenüber dem Immobiliensektor erleichtern, die marktgestützte Finanzierung wiederherstellen und die Abhängigkeit der Banken von Liquiditätshilfen der Zentralbank verringern. (12) Zur Gewährleistung eines soliden Rahmens für den spanischen Bankensektor müssen die Mechanismen für Risikoerkennung und Krisenmanagement gestärkt werden. Eine wirkungsvolle Strategie sollte Änderungen umfassen, die auf eine Stärkung des Regulierungs- und Aufsichtsrahmens abzielen und den bei der Finanzkrise gesammelten Erfahrungen Rechnung tragen. Zusätzlich dazu sollte die Corporate Governance in Einklang mit bewährten internationalen Praktiken verbessert werden - HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN: Artikel 1 1. Spanien unterzieht sein Bankensystem einer angemessenen Rekapitalisierung und gründlichen Umstrukturierung. Zu diesem Zweck erarbeitet Spanien in Abstimmung mit der Europäischen Kommission und unter Einbeziehung der EZB eine Strategie für die künftige Struktur, Funktionsweise und Überlebensfähigkeit der spanischen Banken, die aufzeigt, wie gewährleistet werden soll, dass diese ohne weitere staatliche Unterstützung weiterarbeiten können. 2. Hauptbestandteile dieser Strategie sind eine Umgestaltung der schwachen Segmente des spanischen Bankensektors und eine Stärkung seines Regulierungs- und Aufsichtsrahmens. 3. Die Umgestaltung der schwachen Segmente des spanischen Bankensektors umfasst folgende drei Elemente: (a) Feststellung des Kapitalbedarfs der einzelnen Banken durch eine umfassende qualitative Überprüfung der Bankenaktiva und Durchführung eines auf dieser Qualitätsüberprüfung beruhenden Stresstests bei jeder einzelnen Bank, (b) Rekapitalisierung, Umstrukturierung und/oder geordnete Abwicklung schwacher Banken anhand von Plänen zur Inangriffnahme etwaiger bei den Stresstests ermittelter Eigenkapitallücken, (c) Ausgliederung von Aktiva bei Banken, die bei ihren Bemühungen um Rekapitalisierung öffentliche Unterstützung erhalten, und Übertragung dieser wertgeminderten Aktiva auf eine externe Vermögensverwaltungsgesellschaft. 4. Um für den Bankensektor einen soliden Rahmen zu gewährleisten, stärkt Spanien außerdem den Regulierungs- und Aufsichtsrahmen und kräftigt die Governance. Die Strategie umfasst u. a. folgende Maßnahmen: (a) Die spanischen Kreditinstitute werden verpflichtet, ihre Kernkapitalquote (Common Equity Tier 1) auf mindestens 9 % anzuheben. (b) Ab dem 1. Januar 2013 müssen die spanischen Kreditinstitute die in der Eigenkapitalverordnung (Capital Requirements Regulation, CRR) festgelegte Eigenkapitaldefinition anwenden. (c) Der rechtliche Rahmen für Kreditverlustrückstellungen wird neu bewertet. Unter Berücksichtigung der in der Finanzkrise gesammelten Erfahrungen legen die spanischen Behörden insbesondere Vorschläge zur Überarbeitung des ständigen Rahmens für Kreditverlustrückstellungen vor und tragen dabei den in den vergangenen Monaten getroffenen befristeten Maßnahmen als auch dem EU-Regelwerk für Rechnungslegung Rechnung. (d) Die operationelle Unabhängigkeit des Banco de España wird weiter gestärkt; Die Sanktionierungs- und Zulassungsbefugnisse, über die das Wirtschaftsministerium in Bezug auf den Bankensektor verfügt, werden auf den Banco de España übertragen. (e) Die Aufsichtsverfahren des Banco de España werden ausgehend von einer internen Prüfung weiter verbessert. (f) Die Governance-Regelungen der Stellen des Finanzsicherheitsnetzes (FROB und FGD) werden überprüft, um potenzielle Interessenkonflikte zu vermeiden. (g) Die Governance-Bestimmungen für den Sparkassensektor und die im Besitz von Sparkassen befindlichen Banken werden gestärkt. (h) Das Verbraucherschutz- und Wertpapierrecht wird gestärkt und die behördliche Überwachung der Einhaltung intensiviert. Artikel 2 Dieser Beschluss ist an Spanien gerichtet. Artikel 3 Dieser Beschluss wird im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. Geschehen zu Brüssel am Im Namen des Rates Der Präsident