1.Einleitung

Steuern sind für das Funktionieren unserer Gesellschaft unerlässlich und ein wichtiges Element der Politik der öffentlichen Hand auf allen Regierungsebenen. Sie sind die wichtigste staatliche Einnahmequelle und von zentraler Bedeutung für die Sicherstellung einer effizienten und stabilen Wirtschaft in einer gerechten und inklusiven Gesellschaft. Aus diesem Grund sind die Maßnahmen zur Koordinierung, Annäherung und Harmonisierung der nationalen Steuervorschriften auch ein wichtiges Instrument der EU-Politik – in den durch die Verträge und das Subsidiaritätsprinzip vorgegebenen Grenzen. Daher beinhaltete bereits der Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft aus dem Jahr 1957 die Rechtsgrundlage für derartige, für das europäische Aufbauwerk erforderliche Maßnahmen. Die Steuerpolitik der EU zielte ursprünglich hauptsächlich darauf ab, Hindernisse für den Binnenmarkt zu beseitigen und Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden. Dies führte zu einigen Erfolgsgeschichten, wie den Vorschriften zur Verringerung der Doppelbesteuerung grenzüberschreitend tätiger Unternehmen, die maßgeblich zur Errichtung des Binnenmarkts beigetragen haben.

Viele Jahre lang war die Steuergesetzgebung eng mit der nationalen Souveränität verknüpft, da sie für Staatseinnahmen, Haushalte und politische Entscheidungen eine wichtige Rolle spielt. Die Mitgliedstaaten haben diese Souveränität verteidigt und die Beschlussfassung auf der Grundlage der Einstimmigkeit, verbunden mit einem nationalen Vetorecht, als Mittel angesehen, diese Souveränität zu schützen. Daher enthielten die Verträge eine allgemeine Regel, wonach der Rat Vorschläge im Steuerbereich einstimmig beschließen muss, bevor sie auf EU-Ebene angenommen werden können; diese Anforderung passte zu einer kleineren Union mit begrenzter Integration, einer traditionelleren Wirtschaft und weniger grenzübergreifenden Herausforderungen als in der derzeitigen Union.

Neue Herausforderungen in der EU und weltweit haben die die Grenzen der Einstimmigkeit in der Steuerpolitik auf EU-Ebene und auf nationaler Ebene deutlich gemacht. In der modernen und stärker integrierten größeren EU von heute funktioniert ein rein nationaler Ansatz für die Besteuerung nicht mehr, und die Einstimmigkeit stellt weder eine praktikable noch eine effiziente Art der Beschlussfassung dar. Nationale und gemeinsame Interessen sind miteinander verflochten. Die höhere Mobilität von Unternehmen und Bürgern bedeutet, dass die Entscheidungen eines Mitgliedstaats im Steuerbereich die Einnahmen der anderen Mitgliedstaaten und deren Spielraum für eigene politische Entscheidungen maßgeblich beeinflussen können. Globalisierung und Digitalisierung haben gemeinsame Herausforderungen mit sich gebracht, für die gemeinsame Lösungen gefunden werden müssen. Der externe Wettbewerbsdruck, wie die jüngste US-Steuerreform, zwingen die Mitgliedstaaten, zum Schutz der Interessen der Union gemeinsam zu handeln und die Wettbewerbsfähigkeit des EU-Steuersystems zu verbessern. Ein koordiniertes Vorgehen der EU im Steuerbereich ist von entscheidender Bedeutung, um die Einnahmen der Mitgliedstaaten zu schützen und ein faires steuerliches Umfeld für alle sicherzustellen. Die EU-Steuerpolitik muss in der Lage sein, rasch zu reagieren und sich rasch anzupassen, um mit dem sich rasant verändernden Umfeld von heute Schritt halten zu können. Dies ist jedoch nicht möglich, wenn die Einstimmigkeit die Regel ist. Angelegenheiten, die in der Vergangenheit möglicherweise über mehrere Jahre hinweg beratschlagt werden konnten, müssen heute vielleicht in wenigen Monaten entschieden werden. Angesichts der großen Herausforderungen, vor denen die Mitgliedstaaten heute stehen, sollten wichtige Entscheidungen nicht von einem einzigen Mitgliedstaat blockiert werden dürfen.

Die Steuerpolitik ist der letzte Politikbereich der EU, in dem die Beschlussfassung ausschließlich einstimmig erfolgt. Im Zuge verschiedener Vertragsänderungen in den letzten 30 Jahren haben sich die Beschlussfassungsverfahren in anderen Bereichen aufgrund wirtschaftlicher, ökologischer, sozialer und technologischer Veränderungen weiterentwickelt und eindeutig bewährt. Die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit ist inzwischen die Regel, auch in Politikbereichen, die politisch ebenso heikel sind wie die Steuerpolitik. Die Mitgliedstaaten haben sich schwer damit getan, in anderen Politikbereichen von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit überzugehen. Aber sie haben sich dazu bereit erklärt, weil sie festgestellt haben, dass die EU effiziente Beschlussfassungsinstrumente braucht, um besser auf die Herausforderungen von heute reagieren und die Vorteile des Binnenmarkts und der Wirtschafts- und Währungsunion umfassender nutzen zu können. Einige der wichtigsten Errungenschaften des europäischen Aufbauwerks in den letzten Jahrzehnten wären ohne diese Änderung nicht möglich gewesen.

Obwohl die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit in bestimmten Politikbereichen auch in den ursprünglichen Verträgen vorgesehen war, wurde sie erst ab der zweiten Hälfte der 1980er Jahre soweit möglich tatsächlich angewandt. Der Übergang zur Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit bei den meisten Beschlüssen über den Binnenmarkt infolge der Einheitlichen Europäischen Akte aus dem Jahr 1986 war der wichtigste Katalysator für die Vollendung dieses symbolträchtigen Vorhabens, das der Gemeinschaft eine neue Dynamik verlieh und zu beispiellosen Ergebnissen führte.

Die einzige verbleibende Ausnahme behindert Fortschritte bei der Erreichung der politischen Ziele der EU und der Vollendung des Binnenmarkts. Es ist an der Zeit, die Beschlussfassung bei Steuervorschriften an die Beschlussfassung in anderen, ebenso wichtigen Politikbereichen anzugleichen.

Der Steuerbereich ist auch einer der wenigen Politikbereiche, in denen Beschlüsse noch im Rahmen eines besonderen Gesetzgebungsverfahrens getroffen werden. Seit 1958 werden Initiativen der EU im Steuerbereich vom Rat auf Vorschlag der Kommission eingeleitet; das Europäische Parlament wird lediglich angehört. Der Ausschluss des direkt gewählten Europäischen Parlaments von der Beschlussfassung in einem so wichtigen Politikbereich wie der Steuerpolitik widerspricht den demokratischen Zielen der Union. Der Übergang zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren würde dieses Demokratiedefizit beseitigen.

Die jetzige Kommission setzt sich seit ihrem Amtsantritt für ein faireres und effizienteres europäisches Steuersystem ein. Die Mitgliedstaaten haben sich auf eine Reihe fortschrittlicher neuer Vorschriften geeinigt, um ihre Einnahmen gegen die Steuervermeidung durch Unternehmen in der gesamten EU zu schützen und gleichzeitig ein faireres und stabileres Umfeld für die Unternehmen sicherzustellen.

In diesem Zusammenhang hat Präsident Juncker in seinen Reden zur Lage der Union der Jahre 2017 und 2018 vorgeschlagen, in bestimmten Steuerangelegenheiten zur Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit überzugehen:

„Ich möchte, dass wir in wichtigen Binnenmarktfragen öfter und einfacher im Rat mit qualifizierter Mehrheit entscheiden, unter gleichberechtigter Mitwirkung des Europäischen Parlaments. Dazu brauchen wir keine Vertragsänderungen. Die derzeitigen Verträge enthalten sogenannte „Brückenklauseln“, die es ermöglichen, in bestimmten Fällen – vorausgesetzt der Europäische Rat entscheidet dies einstimmig – mit qualifizierter Mehrheit statt einstimmig zu entscheiden.

Ich bin dafür, bei Beschlüssen über die gemeinsame konsolidierte Körperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage, über die Mehrwertsteuer, über eine faire Besteuerung der Digitalwirtschaft und über die Finanztransaktionssteuer die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit einzuführen.“

In der vorliegenden Mitteilung wird daher weder eine Änderung der Zuständigkeiten der EU im Steuerbereich vorgeschlagen, noch ist ein Übergang zu einem System mit EU-weit harmonisierten Einkommen- und Körperschaftsteuersätzen beabsichtigt. In der Mitteilung wird lediglich vorgeschlagen, die Art und Weise zu ändern, wie die EU ihre Zuständigkeiten im Steuerbereich ausübt, und ein Fahrplan für die Verwirklichung dieses Ziels aufgestellt. Sie soll eine breit angelegte politische Debatte einleiten und im Vorfeld der kommenden Europawahlen den Staats- und Regierungschefs der EU als Anregung dienen. Die Kommission wird unter Berücksichtigung dieser Diskussionen und auf der Grundlage der Prioritäten für die kommenden Jahre entscheiden, welche konkreten Vorschläge vorgelegt werden sollten.

2.Warum besteht Änderungsbedarf?

2.1 Eine bessere Steuerpolitik für einen stärkeren und wettbewerbsfähigeren Binnenmarkt

Aufgrund des Erfordernisses der Einstimmigkeit kann die Steuerpolitik nicht ihr volles Potenzial im Hinblick auf den Schutz und die Vertiefung des Binnenmarkts und die Unterstützung eines länderübergreifenden inklusiven Wachstums entfalten. Die Steuerpolitik ist wichtig für den Aufbau eines starken und dynamischen Binnenmarkts, der Unternehmen unterstützt, Investoren anzieht und mit den stärksten globalen Märkten konkurrieren kann. Steuern sind von entscheidender Bedeutung für Wachstum und Beschäftigung, da sie die Expansions-, Investitions- und Beschäftigungsentscheidungen der Unternehmen beeinflussen. Darüber hinaus sind Steuern ein Schlüsselelement für die Gewährleistung der sozialen Gerechtigkeit für die Bürger und gleicher Wettbewerbsbedingungen für die Unternehmen in der EU. So nannten in einer kürzlich veröffentlichten Eurobarometer-Umfrage drei Viertel der Befragten die Bekämpfung von Steuermissbrauch als einen Schwerpunktbereich für EU-Maßnahmen.

Die Steuerpolitik der EU kann trotz ihrer potenziell positiven Auswirkungen nicht ihr volles Potenzial entfalten. Im Binnenmarkt gibt es grenzübergreifende gemeinsame Regeln und Standards für Unternehmen und Verbraucher. Innerhalb der Europäischen Währungsunion wird die Wirtschaftstätigkeit durch eine einheitliche Währung erleichtert. Für die direkten und – wenn auch in geringerem Maße – die indirekten Steuern gibt es jedoch nach wie vor 28 unterschiedliche nationale Regelwerke. Durch die Beibehaltung dieser Zersplitterung bürden die Mitgliedstaaten den Unternehmen in der EU, insbesondere den KMU, hohe Befolgungskosten auf und verringern die Attraktivität des Binnenmarkts für internationale Investitionen.