Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zu dem "Bericht der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Wirtschafts- und Sozialausschuß und den Ausschuß der Regionen - Transeuropäisches Verkehrsnetz: Bericht über die Umsetzung der Leitlinien und die Prioritäten für die künftige Entwicklung 1998" (gemäß Artikel 18 der Entscheidung Nr. 1692/96/EG)

(1999/C 293/02)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

gestützt auf den Bericht der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Wirtschafts- und Sozialausschuß und den Ausschuß der Regionen "Transeuropäisches Verkehrsnetz: Bericht über die Umsetzung der Leitlinien und die Prioritäten für die künftige Entwicklung 1998" (gemäß Artikel 18 der Entscheidung Nr. 1692/96/EG) (KOM(1998) 614 endg.),

aufgrund des Beschlusses der Kommission vom 4. November 1998, den Ausschuß gemäß Artikel 198 c Absatz 1 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft um Stellungnahme zu ersuchen,

aufgrund des von seinem Präsidium am 13. Januar 1999 gefaßten Beschlusses, die Fachkommission 3 "Transeuropäische Netze, Verkehr, Informationsgesellschaft" mit der Erarbeitung dieser Stellungnahme zu beauftragen,

gestützt auf den Vertrag über die Europäische Union und insbesondere auf Titel XII (Transeuropäische Netze) und Titel XIV (Wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt) des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (Titel III Artikel G des EU-Vertrags),

aufgrund der Entscheidung Nr. 1692/96/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Juli 1996 über gemeinschaftliche Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes,

gestützt auf den von der Fachkommission 3 am 15. April 1999 angenommenen Stellungnahmeentwurf (CdR 60/99 rev. 1) (Berichterstatter: die Herren Valcárcel Siso und Gustâv);

verabschiedete auf seiner 29. Plenartagung am 2. und 3. Juni 1999 (Sitzung vom 3. Juni) folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der "wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt" in seiner Definition nach Artikel B des EU-Vertrags ist eines der Schlüsselinstrumente für die Erreichung eines "ausgewogenen und dauerhaften wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts" innerhalb der Europäischen Union.

1.2. Im Hinblick auf dieses Ziel wird bereits im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft klar unterschieden zwischen dem "wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt" (Artikel 2) und der "Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts" (Artikel 3). Die weitere Ausführung dieser beiden Konzepte im Vertrag impliziert, daß:

- alle "Bereiche der Gemeinschaftspolitik" unter Berücksichtigung ihres Beitrags zum "wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt" konzipiert werden müssen;

- die Union darüber hinaus die Notwendigkeit anerkennt, konkrete politische Maßnahmen zu ergreifen, die ausdrücklich eine "Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts" zum Ziel haben.

1.3. Aus den Titeln XII (Transeuropäische Netze) und XIV (Wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt) des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft läßt sich herauslesen, wie die Politik im Bereich der transeuropäischen Netze konkret genutzt werden sollte für

- die Errichtung eines Raumes ohne Binnengrenzen, mit freiem Waren-, Dienstleistungs-, Güter- und Personenverkehr;

- die Schaffung günstiger Bedingungen für die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie;

- die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, dessen Ziel es ist "die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete, einschließlich der ländlichen Gebiete, zu verringern" (mit dem Vertrag von Amsterdam kamen die "am stärksten benachteiligten Inseln" hinzu).

1.4. In Anbetracht der in den Artikeln 129 c und 129 d des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft festgelegten Ziele und Aufgaben, nahmen das Europäische Parlament und der Rat am 23. Juli 1996 im Rahmen des vorgeschriebenen Mitentscheidungsverfahrens den Beschluß Nr. 1692/96/EG über gemeinschaftliche Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes an. In dieser Entscheidung werden der Europäischen Kommission mehrere Aufgaben zugewiesen:

- das Europäische Parlament, den Rat, den Wirtschafts- und Sozialausschuß und den Ausschuß der Regionen alle zwei Jahre über die Umsetzung dieser Leitlinien zu unterrichten (Artikel 18) und

- dem Europäischen Parlament und dem Rat alle fünf Jahre, zum ersten Mal am 11. Juli 1999, einen Bericht über eventuelle Anpassungen der Leitlinien vorzulegen. Diesem Bericht müssen gegebenenfalls geeignete Vorschläge beigefügt werden (Artikel 21).

1.5. Vor der Annahme der gemeinschaftlichen Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes müssen der Wirtschafts- und Sozialausschuß und der Ausschuß der Regionen gehört werden (Artikel 129 d des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft); dieses Verfahren gilt auch für die in Artikel 21 der Entscheidung Nr. 1692/96/EG vorgesehenen etwaigen Anpassungen und Vorschläge.

2. Verfahrensfragen

2.1. Ziel des Berichts über die Umsetzung der Leitlinien und die Prioritäten für die künftige Entwicklung des transeuropäischen Verkehrsnetzes 1998 (nachstehend TEN-V-Bericht 1998) ist es dem Text zufolge, neben einer Zustandsbeschreibung eine "Ausgangsbasis für einen umfassenden Konsultationsprozeß (zu) bilden, der 1999 dann zur Verabschiedung eines Weißbuchs über die Änderung der Leitlinien führen soll".

2.2. Obwohl die diesbezüglichen Aussagen des Textes sehr allgemein sind, geht doch daraus hervor, daß die Europäische Kommission ein Verfahren zur Überarbeitung der Leitlinien einleiten möchte, das über den Artikel 21 der Entscheidung Nr. 1692/96/EWG hinausgeht oder Ergebnis einer weiten Auslegung des Artikels ist.

2.3. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen ist es daher unerläßlich, daß die Europäische Kommission klare Aussagen über die Etappen und Inhalte des geplanten Verfahrens zur Überarbeitung der Leitlinien und den dabei vorgesehenen Fristen macht.

3. Die grundlegenden Problemstellungen des TEN-V: Wettbewerbsfähigkeit und Zugänglichkeit

3.1. Der TEN-V-Bericht 1998 veranschaulicht die zwei Leitgedanken, auf die sich die Gemeinschaftsstrategie zur Förderung der transeuropäischen Netze stützt; diese lassen sich aus Artikel 129b Absatz 2 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ableiten:

- effiziente Verkehrsinfrastrukturen sind eine grundlegende Voraussetzung für nachhaltige Wettbewerbsfähigkeit, Wachstum und Beschäftigung (Ziele a) bis f) unter Artikel 2 Absatz 2 der Entscheidung 1692/96/EG); und

- durch die Anbindung der abgelegenen Regionen an die EU-Netze wird der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt verbessert, auch im Zusammenspiel mit für den Kohäsionsfonds durchgeführten Arbeiten. (Ziele g) und h) unter Artikel 2 Absatz 2 der Entscheidung 1692/96/EG).

3.2. Dieser zweite Leitgedanke hinsichtlich des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts wurde kürzlich in der Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuß und den Ausschuß der Regionen zum Thema "Kohäsion und Verkehr"(1) weiter ausgeführt.

3.3. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen ist allerdings bei der konkreten technischen und wirtschaftlichen Konzeption der gemeinschaftlichen TEN-V-Politik kein hinreichend ausgewogenes Verhältnis zwischen wettbewerbspolitischen Erwägungen und Anliegen des Zusammenhalts zu erkennen.

3.4. Der Ausschuß der Regionen schließt nicht aus, daß dieser Mangel an Ausgewogenheit rein technische Gründe hat. Er möchte in jedem Fall darauf hinweisen, daß sich die Durchführung der gemeinschaftlichen TEN-V-Politik in der Praxis derzeit stärker an Wettbewerbskriterien und -indikatoren (Verkehrsaufkommen, Beseitigung von Engpässen, Interoperabilität, unmittelbare Vorteile usw.) zu orientieren scheint als an Kriterien und Indikatoren, die Aufschluß über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt geben (wie beispielsweise über den Zugang zu den Netzen und über langfristige sozioökonomische Vorteile).

3.5. Natürlich leistet die Gemeinschaft über den Kohäsionsfonds einen finanziellen Beitrag zum TEN-V, aber auch in diesem Fall unterliegt die Vergabe der Gemeinschaftsbeihilfen zu einem entscheidenden Teil Wettbewerbskriterien und -indikatoren.

3.6. Ein weiteres Beispiel dafür, daß in der Gemeinschaftspolitik ein gewisser Schwerpunkt auf wettbewerbsrelevanten Aspekten liegt, ist die Gebührenerhebung für Infrastrukturleistungen. Hier handelt es sich zweifellos um ein "Ad-hoc" eingesetztes Instrument, mit dem Probleme im Zusammenhang mit Infrastrukturkapazitäten und Wettbewerbsfähigkeit innerhalb des gesamten Wirtschaftssystems angegangen werden sollen. Es ist jedoch fraglich, ob auf diesem Wege Anbindungsmöglichkeiten gefördert und die Kohäsionsziele erreicht werden können.

3.7. Die Gemeinschaftsinstitutionen und die Mitgliedstaaten müssen darum weitere Anstrengungen konzeptioneller, technischer und verwaltungsmäßiger Art unternehmen, um ein Gleichgewicht zwischen den Problemstellungen der gemeinsamen TEN-V-Politik herzustellen. Voraussetzung dafür ist:

- eine stärkere Berücksichtigung der Anbindungsmöglichkeiten bei der Projektbewertung;

- die Erkenntnis, daß sich das Problem der Anbindungsmöglichkeiten nicht nur zwischen den nationalen Netzen und den TEN-V stellt, sondern auch innerhalb der TEN-V selbst.

3.8. Kurzum ist der Ausschuß der Ansicht, daß eines der Hauptziele der TEN-V-Politik in der Praxis darin bestehen sollte, in der Europäischen Union ein neues "Schema der interterritorialen Zugänglichkeit" zu schaffen. Dieses würde, wie es in der kürzlich veröffentlichten und bereits genannten Mitteilung der Kommission "Kohäsion und Verkehr" heißt, zum Abbau des interregionalen Gefälles beitragen, indem es ein Mindestmaß an Zugänglichkeit (gemessen an objektiven Zeit- und Kostenindikatoren) aller Gebiete der Union untereinander gewährleistet.

3.9. Auch wenn die geographische Entfernung eine unumstößliche Tatsache ist, so darf sich die Entfernung für die Gebiete in Randlage doch nicht als zusätzliche Benachteiligung auswirken. Eine niedrigere "theoretische Reisegeschwindigkeit" und höhere "Reisestückkosten" bedeuten eine erhebliche Beeinträchtigung gegenüber den Reisegeschwindigkeiten und den -stückkosten in den im Zentrum der Union gelegenen Gebieten.

3.10. Der Ausschuß sieht mittel- und langfristig keinerlei Widerspruch oder Unvereinbarkeit zwischen den Zielen der Wettbewerbsfähigkeit und den Zielen der Zugänglichkeit, da, sobald in einem zweiten Schritt die besonderen Maßnahmen in den Bereichen Investitionen und Beschäftigung konzipiert sind, eine verbesserte Zugänglichkeit auch die Wettbewerbsfähigkeit verbessert. Der Ausschuß hält ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Wettbewerbsfähigkeit und Zusammenhalt für erforderlich.

3.11. Als weiteres Argument in diesem Zusammenhang läßt sich anführen, daß die Aufteilung der nicht rückzahlbaren Gemeinschaftsbeihilfen auf die einzelnen Verkehrsträger dem TEN-V-Bericht 1998 zufolge im Zeitraum 1996-1997 recht große Unterschiede aufweist:

- Im Rahmen der Haushaltslinie TEN-V wurden 56,9 % der verfügbaren Mittel für die Schiene und 20,9 % für Verkehrsmanagementsysteme aufgewendet; damit blieben für den Straßenverkehr lediglich 15,4 %, für den übrigen Teil 6,8 %.

- Im Rahmen des Kohäsionsfonds und des EFRE wurden insgesamt 55,2 % der Mittel für die Straße und 38,8 % für die Schiene aufgewendet; damit blieb nur ein symbolischer Anteil von 0,2 % für Verkehrsmanagementsysteme und von 5,8 % für den übrigen Teil.

Durch die Mittelverteilung im Rahmen der Haushaltslinie TEN-V, des Kohäsionsfonds sowie des EFRE wurden im wesentlichen nur Straße und Schiene gefördert. Hinkünftig sollten auch für die umweltfreundlichen Wasserstraßen verstärkt Mittel aus den genannten nicht rückzahlbaren Gemeinschaftsbeihilfen vorgesehen werden.

3.12. An dieser Aufteilung der verschiedenen nicht rückzahlbaren Finanzinstrumente der Gemeinschaft auf die einzelnen Verkehrsträger sowie an einigen weiteren in der Entwicklung der Netze sichtbar werdenden Faktoren, die im TEN-V-Bericht 1998 aufgeführt sind, wird deutlich, daß sich die Probleme, die über die Entwicklung der TEN-V gelöst werden sollen, nicht in allen Gebieten der EU gleich darstellen.

3.13. In den sog. zentralen Regionen konzentrieren sich die Probleme in erster Linie auf Aspekte der Wettbewerbsfähigkeit und der Kapazitäten sowie auf die Einbeziehung externer (vor allem ökologischer) Kosten. In den sog. Randregionen dagegen kommt es vor allem auf Anbindungsmöglichkeiten und Zusammenhalt an, während den externen Auswirkungen weniger Bedeutung beigemessen wird.

3.14. Diese Umstände müssen bei den Bemühungen um ein Gleichgewicht zwischen den Indikatoren und Kriterien der Wettbewerbsfähigkeit und der Anbindungsmöglichkeiten berücksichtigt werden, so daß die gemeinschaftlichen TEN-V-Maßnahmen in jeder Region konkrete Lösungen für die jeweiligen Probleme bieten.

4. Die Maßnahmen im Zeitraum 1996-1997

4.1. Der Bericht TEN-V 1998 konzentriert sich seiner Einleitung zufolge auf die wichtigsten Trends bei der Finanzierung des TEN-V. Der Ausschuß begrüßt, daß dadurch die Umsetzung des in der Entscheidung Nr. 1692/96/EG definierten TEN-V bis zum Jahr 2010 als wahrscheinlich bestätigt wird.

4.2. Dies stützt sich darauf, daß 1996/1997 insgesamt 38,4 Mrd. ECU in das transeuropäische Verkehrsnetz investiert wurden, die Gesamtkosten der betreffenden Vorhaben betrugen 307 Mrd. ECU. Die Kosten für das gesamte Netz werden auf 400 bis 500 Mrd. ECU bis zum Jahr 2010 veranschlagt, was bedeutet, daß bereits Maßnahmen eingeleitet worden sind, die 60-75 % der geschätzten Gesamtinvestitionen entsprechen. Der Ausschuß möchte mit dem Hinweis auf diese Zahlen die Verdienste der Gemeinschaftsstellen in diesem Zusammenhang anerkennen.

4.3. Der Ausschuß möchte jedenfalls darauf hinweisen, daß bei der ständigen Begleitung des TEN-V den jeweiligen Etappen der Entwicklung des Straßen-, Schienen- und Hafennetzes besondere Aufmerksamkeit geschenkt wird; deren bessere Abstimmung ist unverzichtbar für:

- die Förderung des kombinierten Verkehrs und

- für die Ausrichtung der Gemeinschaftspolitik auf den Kunden und eine einheitliche Betrachtung des Verkehrs "von Haus zu Haus".

4.4. Der Ausschuß begrüßt auch die bisher unternommenen positiven Bemühungen und unterstreicht die Notwendigkeit, die Beteiligung von Privatkapital an der Finanzierung von Verkehrsinfrastrukturen zu fördern. Dies ist angesichts der Besonderheiten in Hinblick auf Durchführung und Rentabilität dieser Art von Investitionen (Fristen, Risiken) nicht ganz einfach; die Gemeinschaftsinstitutionen könnten aber einen beträchtlichen Beitrag hierzu leisten, indem sie die bestehenden Erfahrungen vertiefen, systematisieren und allen Mitgliedstaaten und betroffenen wirtschaftlichen und sozialen Akteuren zur Verfügung stellen; dies gilt insbesondere für Erfahrungen in den Bereichen:

- Klassifizierung der Vorhaben und

- Art und Festlegung der gegenseitigen Garantien, die für den Erfolg der PPP erforderlich sind.

4.5. Ohne die Wichtigkeit der übrigen Tätigkeiten in Frage stellen zu wollen, sollte der Ausschuß die besondere Bedeutung der Tätigkeiten hervorheben, die in dem Bericht TEN-V 1998 als "Querschnittsbereiche" bezeichnet werden. Hierzu ist folgendes zu sagen:

- Durch die Förderung der Interoperabilität, die immer auch im Zusammenhang mit der konkreten wirtschaftlichen Bedeutung dieser Frage zu sehen sind, leistet die Gemeinschaft einen entscheidenden Beitrag zur Entwicklung der Netze;

- Die Unterstützung der Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten hat einen Multiplikatoreffekt, da sie zur Entwicklung der Netze beiträgt, zusätzliche Einsparungen ermöglicht und ein im internationalen Wettbewerb entscheidendes Know-how schafft;

- Die Entwicklung von Methoden für eine strategische Umweltanalyse muß erstmals in allen Bereichen des Verkehrswesen Anwendung finden und dabei die traditionelle Ebene der "Vorhaben" mit den neuen Ebenen der "Korridore" und der "Netze" angemessen verbinden.

- Die Berücksichtigung des Verbundes mit Drittländern ist wichtig, zum einen, damit die künftigen Erweiterungen der Europäischen Union auf struktureller Ebene möglichst reibungslos vonstatten gehen, zum anderen, um die Netze der Union besser in die weltweiten Verkehrsnetze einzubinden.

4.6. Der Ausschuß weist darauf hin, daß der TEN-V-Bericht 1998 der Weiterentwicklung von Fragestellungen und Maßnahmen im Bereich der Interoperabilität nicht gerecht wird. Die Europäische Kommission und die Mitgliedstaaten haben hier durchaus nennenswerte Fortschritte erreicht. Die Frage der Interoperabilität wird im übrigen aufgrund ihrer besonderen Wichtigkeit explizit im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft erwähnt (Artikel 129 b Absatz 2).

4.7. Nach Ansicht des Ausschusses muß die Methode, mit der die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft an der Entwicklung der Vorhaben (Zeitraum 1996/97) bewertet wird, nuancierter dargestellt werden. Im TEN-V-Bericht 1998 werden unter dem Begriff "finanzielle Beteiligung" sowohl die nicht rückzahlbaren Beihilfen (Haushalt TEN-V, EFRE, Kohäsion, ...) als auch die vollständig rückzahlbaren Darlehen gefaßt (EIB, ...).Dies kann zu einer erheblichen Fehleinschätzung der Rolle der Gemeinschaft führen; der Charakter der einzelnen Finanzierungsinstrumente sollte daher präzisiert werden.

4.8. Sieht man für den Augenblick einmal von der weiteren Entwicklung der Leitlinien ab, so enthält der TEN-V-Bericht 1998 nur eine Beschreibung und Aufschlüsselung der 1996/1997 durchgeführten Maßnahmen. Dagegen fehlt eine Beschreibung oder Bewertung der angestrebten Ziele bzw. der konkret erreichten Ergebnisse, die auch nicht für den zweiten ausführlichen Bericht angekündigt wird.

4.9. Unter den Arbeiten zu diesem Thema sei als Beispiel eine dem Ausschuß bekannte Studie mit dem Titel "Territoriale Strategien im Zusammenhang mit den transeuropäischen Verkehrsnetzen" genannt, die der Europäischen Kommission 1996 zuging. In dieser Studie, die das Gebiet der fünfzehn Mitgliedstaaten der Union sowie der Schweiz und Norwegens umfaßt, wurde eine mathematische Simulation des TEN-V durchgeführt und der Versuch unternommen, die derzeitige Lage quantitativ zu bestimmen sowie zu beschreiben, welche Rolle die Entwicklung des TEN-V bis zum Jahr 2010 spielen wird.

4.10. Zu diesem Zweck wurden in der Studie Indikatoren festgelegt, die in Zusammenhang mit den Hauptzielen des TEN-V stehen:

- Beitrag zur Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft

- Beitrag zum Zusammenhalt in Europa

- Beitrag zu einem Schema der nachhaltigen Mobilität

4.11. Als Ergebnis der Studie wurden eine Reihe wesentlicher Indikatoren erstellt, darunter u.a.:

- für den Personenreiseverkehr:

- das Bevölkerungsvolumen, zu dem von jedem Gebiet aus in weniger als 3 Stunden Fahrzeit Zugang besteht;

- für den Güterverkehr:

- das Bevölkerungsvolumen, zu dem von jedem Gebiet aus in verschiedenen Zeiträumen Zugang besteht;

- die direkten Kosten für den Zugang zu einem bestimmten Bevölkerungsvolumen von jedem Gebiet aus.

4.12. Der Ausschuß ist der Ansicht, daß die in Artikel 18 der Entscheidung 1692/96/EG vorgesehenen Berichte über die Umsetzung der Leitlinien für die Entwicklung des TEN-V und der künftige Bericht über eventuelle Anpassungen dieser Leitlinien gemäß Artikel 21 der Entscheidung in die Untersuchung und Bewertung der erreichten Ziele und der konkreten Auswirkungen der Gemeinschaftspolitik im Bereich des TEN-V einfließen müssen.

4.13. Die Instrumente, die in der hier als Beispiel angeführten Studie "Territoriale Strategien im Zusammenhang mit den Transeuropäischen Verkehrsnetzen" verwendet werden und die durch horizontale FTE-Maßnahmen noch weiterentwickelt und vervollkommnet werden könnten,

- unterstützen die unter Ziffer 3.8 angeregte Schaffung eines neuen "Schemas der interterritorialen Zugänglichkeit" in der Europäischen Union; dieses Schema muß mit objektiven Instrumenten bewertbar sein;

- geben nach Ansicht des Ausschusses eine Richtung für die Konzeption der in der Entscheidung 1692/96/EG vorgesehenen Berichte vor.

4.14. Es wäre hervorzuheben, daß die TEN-V-Leitlinien nur sinnvoll sind, wenn sie wirksam zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie und Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts innerhalb der Europäischen Union beitragen. Diese Beiträge müssen konkret und konsequent bewertet werden, damit beurteilt werden kann, ob die praktische Umsetzung der gemeinschaftlichen Leitlinien die Entwicklung der TEN-V fördert und ob die besagten Leitlinien eventuell angepaßt werden müssen.

5. Künftige Maßnahmen hinsichtlich der gemeinschaftlichen Leitlinien (allgemeine Fragen)

5.1. Angesichts der Fragen, die im TEN-V-Bericht 1998 im Rahmen der "Künftigen Maßnahmen hinsichtlich der Leitlinien" behandelt werden, ist es angezeigt, zur Konzeptionsphase vor der Verabschiedung der Richtlinie Nr. 1692/96/EG zurückzugehen. Der Ausschuß möchte damit keine Hindernisse in den Weg legen, sondern nur auf einen Mangel hinweisen, dessen Behebung einen Großteil der Probleme völlig lösen würde, die im TEN-V-Bericht aufgeworfen werden.

5.2. Die gemeinsame TEN-V-Politik, so wie sie im Vertrag über die Europäische Union beschrieben ist, bleibt sehr ungenau, solange es nicht gelingt zu definieren, was ein TEN-V ist oder sein soll. So kann man nach Ansicht des Ausschusses dem Text des Vertrags nicht entnehmen:

- ob es sich um Netze handelt, die das gesamte Gebiet der Union abdecken und aus äußerst hierarchischen und funktionellen Elementen bestehen sollen, oder

- ob es sich um die Summe der Netze handelt, deren Funktionen ein "gemeinsames Interesse" aufweisen, wobei dies bedeutet, daß für jedes Maßnahmenprojekt präzise Definitionen erarbeitet und Bewertungen durchgeführt werden müssen, oder

- ob es sich nur um eine effiziente, koordinierte und kompatible Form der Entwicklung der Verkehrsinfrastrukturnetze in den Mitgliedstaaten handelt.

5.3. Unter diesen Grundvoraussetzungen ist es nach den Informationen des Ausschusses im Zeitraum zwischen 1992 und 1996 nicht gelungen, zu theoretischen Definitionen und praktikablen Begriffsbestimmungen zum Konzept des "TEN-V" zu gelangen (vielleicht mit Ausnahme des Hochgeschwindigkeitsbahnnetzes, des kombinierten Verkehrs und der Flughäfen, die Gegenstand größerer Anstrengungen im Hinblick auf eine Konzeptentwicklung waren). Diese Begriffsbestimmungen sind bei der Konzeption und der Planung von Netzen immer von wesentlicher Bedeutung, und ihr Fehlen macht sich heute bemerkbar.

5.4. Soweit dem Ausschuß bekannt ist, war es auch in der Konzeptions- und Vorbereitungsphase vor der Verabschiedung der Entscheidung Nr. 1692/96/EG nicht gelungen, ein allgemeingültiges wirklich multimodales Konzept des TEN-V zu entwickeln.

5.5. In diesem Zusammenhang sei daran erinnert, daß die Europäische Kommission in ihren Vorschlägen von 1994 der Ansicht war, daß allein durch die Existenz von Netzschemata für alle Verkehrsträger der multimodale Ansatz gewährleistet sei. Der Ausschuß ist allerdings der Ansicht, daß durch die bloße Aneinanderreihung von getrennt konzipierten unimodalen Netzen noch kein multimodaler Ansatz gegeben ist. Ein multimodaler Ansatz verlangt vielmehr, daß alle unimodalen Netze "a priori" gemeinsam konzipiert oder "a posteriori" aufeinander abgestimmt werden, wobei der gegenseitigen Komplementarität und den jeweiligen Einsatzmodalitäten Rechnung getragen werden muß.

5.6. Drittens ist zu betonen, daß es ebenfalls - soweit dem Ausschuß bekannt ist - offenbar weder eine genaue Definition noch eine anerkannte Methode zur Feststellung und Bewertung des gemeinsamen Interesses eines konkreten Vorhabens im Bereich des TEN-V gibt, obgleich der Begriff "gemeinsames Interesse" immer wieder verwendet wird (insbesondere in Artikel 7 der Entscheidung Nr. 1692/96/EG).

5.7. Um diese immer noch unveränderte Situation zu bereinigen, muß nun die Arbeit geleistet werden, die vor 1996 versäumt wurde: Die verwendeten Begriffe müssen klar definiert werden, und es ist dafür zu sorgen, daß

- das TEN-V stärker mit dem EU-Vertrag in Einklang gebracht wird (als Instrument zur Förderung sowohl der Wettbewerbsfähigkeit als auch des Zusammenhalts);

- das TEN-V auf die Grundlage einer multimodalen Strategie gestellt wird;

- die einzelnen Elemente des TEN-V einer strengen Bewertung unterworfen werden.

5.8. Der Ausschuß ist der Ansicht, daß im Rahmen dieses Ansatzes genau definiert werden muß, was ein TEN-V ist bzw. sein soll. Diese Definition könnte im Zuge der breitangelegten Debatte erarbeitet werden, die die Kommission mit ihrem angekündigten Weißbuch einleiten will, und müßte folgenden Ansprüchen genügen:

- bei der Überprüfung der Leitlinien muß über präzise analytische und quantitative Instrumente sichergestellt werden, daß das transeuropäische multimodale Verkehrsnetz (TEN-MV)

- in den Gebieten mit großer Verkehrsnachfrage ausreichende Kapazitäten bietet;

- allen Gebieten in der EU eine zufriedenstellende verkehrsmäßige Anbindung bietet;

- die Umweltschäden auf ein verträgliches Maß reduziert;

- den Grundprinzipien einer Kosten/sozialer-Nutzen-Analyse entspricht.

- die Entscheidung, ob ein bestimmtes Infrastrukturelement in das transeuropäische multimodale Verkehrsnetz (TEN-MV) integriert werden soll, muß objektiv und differenziert begründet werden;

- die Hierarchie und Funktionalität des transeuropäischen multimodalen Verkehrsnetzes (TEN-MV) und seiner Bestandteile (Verbindungen, Knotenpunkte und Korridore) muß organisiert werden;

- es bedarf eines allgemeinen Bezugsrahmens für die typologische Konzeption des TEN-MV sowie für die Analyse und Bewertung der Prioritäten.

5.9. Zur Behebung der angesprochenen Mängel sollten im Rahmen der "horizontalen FuE-Maßnahmen" unverzüglich folgende Ziele angesteuert werden:

- Es müssen verstärkt Indikatoren und Methoden entwickelt und erarbeitet werden, die erforderlich sind, um jederzeit den Beitrag des TEN-V zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit und zur Verbesserung des Zugangs zu den Netzen bewerten zu können, wobei dieser Zugang als wesentliche Voraussetzung für den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt gesehen wird.

- Es müssen verstärkt die Indikatoren und Methoden entwickelt und erarbeitet werden, die erforderlich sind, um jederzeit das gemeinsame Interesse beurteilen zu können, das die einzelnen Bestandteile des TEN-V (Korridore, Projekte usw.) bergen.

- Es müssen verstärkt die Indikatoren und technischen Normen entwickelt und erarbeitet werden, mit deren Hilfe die wahre Qualität der TEN-V-Infrastrukturen und der mit ihnen angebotenen Dienstleistungen gemessen werden kann.

6. Künftige Maßnahmen hinsichtlich der gemeinschaftlichen Leitlinien (konkrete Kriterien)

6.1. Obwohl es keine grundsätzliche konkrete und praktikable Begriffsbestimmung dessen gibt, was das transeuropäische multimodale Verkehrsnetz (TEN-MV) sein soll, müssen die Fragen, die die Europäische Kommission in ihrem TEN-V-Bericht 1998 aufwirft, doch beantwortet werden. In den folgenden Absätzen werden in diesem Zusammenhang Kriterien vorgeschlagen, die zu der jetzt in Gang kommenden Diskussion beitragen und "a posteriori" die großen Leitlinien abstecken sollen, auf deren Grundlage nach Ansicht des Ausschusses eine Definition des transeuropäischen multimodalen Verkehrsnetzes (TEN-MV) entwickelt werden sollte.

6.2. Im TEN-V-Bericht 1998 wird die Möglichkeit angesprochen, die gemeinschaftlichen Anstrengungen künftig verstärkt auf die Entwicklung von Verkehrsmanagement- und -leitsystemen (ITS) zu konzentrieren, die eine optimale Nutzung der vorhandenen Infrastrukturen erlauben und die Notwendigkeit der Schaffung neuer Verkehrswege begrenzen.

6.3. Der Ausschuß ist der Ansicht, daß die oben aufgezeigte Alternative aus den bereits in den Ziffern 3.12 bis 3.14 genannten Gründen nicht immer die beste ist. Die Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Entwicklung des transeuropäischen multimodalen Verkehrsnetzes (TEN-MV) sind in den einzelnen Gebieten der Europäischen Union nicht immer die gleichen. Was also für bestimmte zentrale Regionen sehr sinnvoll sein mag - nämlich die Konzentration auf die optimale Nutzung der vorhandenen Infrastrukturen durch fortgeschrittene Managementsysteme -, kann sich für bestimmte Randregionen, die immer noch unter einem elementaren Mangel an grundlegenden Verkehrsinfrastrukturen leiden, als verfrüht und nachteilig erweisen.

6.4. Der im TEN-V-Bericht 1998 enthaltene Vorschlag, dem zufolge die prioritären Vorhaben auch künftig ad hoc festgelegt werden könnten, ruft im Ausschuß große Besorgnis hervor, da dieses Ad-hoc-Verfahren im TEN-V-Bericht 1998 als systematische Alternative zu zwei anderen Verfahren angeboten wird. Daher wird bei einer unkritischen oder ungenauen Lektüre bezüglich der Zielsetzung des besagten TEN-V-Berichts 1998 der Eindruck erweckt, das das Ad-hoc-Verfahren einem willkürlichen oder einem von den unmittelbaren Bedingungen der jeweiligen Situation abhängigen Verfahren gleichkommt.

6.5. Wenn das Ad-Hoc-Verfahren für die Festlegung von Prioritäten so sein soll, wie dies eine solche Lektüre des TEN-V-Berichts 1998 nahelegt, dann ist nach Ansicht des Ausschusses die Ad-hoc-Auswahl der Vorhaben (im Sinne einer willkürlichen Auswahl) mit jeder ernsthaften Planungs- und Projektverwirklichungsmethode unvereinbar. Die Festlegung von Prioritäten muß vielmehr aufgrund feststehender und bekannter Regeln erfolgen, durch die das Verfahren seine unerläßliche Transparenz erhält, dennoch müssen die Prioritäten im Falle einer Veränderung ihrer objektiven Bestimmungsfaktoren oder der sozialen Bewertung überprüft werden können.

6.6. Im Einklang mit diesen Überlegungen bekräftigt der Ausschuß, daß eine systematische Beurteilung des europaweiten Nutzens einzelner Vorhaben und multimodaler Verkehrskorridore (der zweite der im TEN-V-Bericht vorgeschlagenen Optionen) für die Festlegung von Prioritäten im Rahmen der Überprüfung der Leitlinien in Zukunft unumgänglich ist.

6.7. Im Gegensatz zu dem, was im TEN-V-Bericht 1998 vorgeschlagen wird, sollte dieses systematische Vorgehen keine Alternative zu der "Überlagerung" der vorhandenen dichten Netze mit dem Ziel einer Beschreibung prioritärer multimodaler Korridore (die dritte im TEN-V-Bericht 1998 vorgeschlagene Vorgehensweise) sein. Ganz im Gegenteil ist ein strenger und systematischer Ansatz für die Beschreibung und Auswahl dieser prioritären multimodalen Korridore eigentlich unerläßlich.

6.8. Wenn in Europa ein räumliches Gleichgewicht geschaffen werden soll, das eine ausgewogene Verteilung der Wirtschaftszentren über das gesamte EU-Gebiet mit sich bringt, müssen die abgelegenen, die Insel- und die küstenfernen Regionen besser mit dem restlichen Gebiet der EU verbunden werden.

Dazu müssen unter Berücksichtigung ihrer Besonderheiten die Häfen ausgebaut und an die Bahnfernverbindungen angebunden werden. Zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit des Seeverkehrs und zur besseren gegenseitigen Ergänzung der abgelegenen Häfen zum Beispiel müßten diese Häfen über Schiene, Straße und andere Verkehrsträger wie Binnen- und Küstenschiffahrt an die TEN-V angebunden werden.

Die Intermodalität kommt in der Tat vor allem bei langen Strecken als mögliche Alternative zu einem reinen Straßennetz in Betracht.

6.9. Schließlich ist der Ausschuß der Ansicht, daß im Zuge der angewandten strengen Netzplanungsverfahren diejenigen prioritären multimodalen Korridore herausgegriffen werden sollten, die folgenden Ansprüchen genügen:

- sie müssen der Ausgangspunkt für die Entwicklung einer hierarchischen Struktur innerhalb des sehr ausgedehnten transeuropäischen multimodalen Verkehrsnetzes (TEN-MV) sein;

- sie müssen richtungsweisend für die Auswahl prioritärer Projekte sein und Ausgewogenheit zwischen den Aspekten der Wettbewerbsfähigkeit und der Zugangsmöglichkeit gewährleisten;

- sie müssen als wirkungsvolles Instrument zur Koordinierung der Entwicklung des transeuropäischen multimodalen Verkehrsnetzes (TEN-MV) fungieren;

- sie müssen als Garant für eine kohärente Entwicklung des transeuropäischen multimodalen Verkehrsnetzes (TEN-MV) in der Zukunft taugen.

6.10. Das in der Entscheidung Nr. 1692/96/EG entworfene TEN-V soll im Jahr 2010 abgeschlossen sein. Die im TEN-V-Bericht 1998 aufgeworfene Frage, ob diese Frist mit Blick auf die Überarbeitung der Leitlinien verlängert werden sollte, ist nach Ansicht des Ausschusses wahrscheinlich eher eine Form- als eine grundsätzliche Frage.

6.11. Der Ausschuß hält es nämlich für undenkbar, daß die europäischen Institutionen im Jahr 2006 - anläßlich ihrer zweiten Überarbeitung - Leitlinien verabschieden könnten, die nicht länger als vier Jahre Gültigkeit haben. Er hält dies auch deshalb für undenkbar, weil jede Infrastrukturplanung an sich ein kontinuierlicher Prozeß sein muß, der ständig auf die vorhersehbare Entwicklung der Bedürfnisse und all ihrer Bedingungen reagiert.

6.12. Ob die Kontinuität der Planung nun mit Hilfe eines "flexiblen Horizonts" oder eines neuen Folgeplans mit starren Fristen bewerkstelligt wird, hindert die europäischen Institutionen nicht an einer Ausweitung ihres Planungszeitraums für das transeuropäische multimodale Verkehrsnetz, da die Institutionen immer 10 bis 15 Jahre vorausblicken müssen. Nach Meinung des Ausschusses sollte dies bei den ersten und allen folgenden Verfahren zur Überarbeitung der Leitlinien berücksichtigt werden.

6.12.a) Eine längerfristige Planung geht mit dem Vorschlag der Kommission konform, die Zuschußverordnung so zu überarbeiten, daß die Festlegung mehrjähriger indikativer Programme ermöglicht werden soll, die eine mittelfristige Planung der Finanzierung der Vorhaben erlauben.

6.13. Wie bereits gesagt, hält der Ausschuß wenig davon, die gemeinschaftlichen Anstrengungen verstärkt von der Schaffung von Verkehrsinfrastrukturen auf die effizientere Nutzung der vorhandenen Verkehrswege zu verlagern, wie dies m TEN-V-Bericht 1998 als gemeinsame Politik vorgeschlagen wird. Es ist im Gegenteil hervorzuheben, daß:

- in jedem einzelnen Fall die sinnvollsten Maßnahmen gewählt werden müssen, wie dies in den Ziffern 3.12. bis 3.14. dargelegt wurde;

- nie vergessen werden darf, daß Verkehrswege sowieso nur geschaffen werden, um benutzt zu werden, wodurch jederzeit die Möglichkeit besteht, die Nutzung der Verkehrswege und die Qualität der Dienstleistungen zu optimieren.

6.14. Der Ausschuß ist der Ansicht, daß der integrierte und multimodale Ansatz des TEN-V, das nicht als bloße Aneinanderreihung modaler Netze, sondern als Voraussetzung für eine gemeinsame Planung konzipiert wurde, die Grundlage dafür bildet, die Probleme der Interoperabilität, der Definition grundlegender technischer Normen und der Homogenität der Dienstleistungen gezielt und unter den besten Umständen lösen zu können. Noch einmal: Eine vorherige Begriffsbestimmung der TEN-V in der in den Ziffern 5.1 bis 5.9 beschriebenen Form ist für die gesamte Kohärenz der Verfahren zur Überarbeitung der Leitlinien unerläßlich.

6.15. So sehr Umweltfragen im Bereich der Entwicklung des transeuropäischen multimodalen Verkehrsnetzes (TEN-MV) entscheidend sind, kann der Ausschuß die Verbindung, die der TEN-V-Bericht 1998 zwischen den "Prioritäten" und der "Umwelt" herstellt, nicht eindeutig nachvollziehen. Möglicherweise liegt das daran, in Artikel 5 der Entscheidung Nr. 1692/96/EG auf die "Einbeziehung der Umweltdimension in die Schaffung und den Ausbau des Netzes" Bezug genommen wird. Ob der Umweltaspekt bei der Gestaltung des transeuropäischen multimodalen Verkehrsnetzes (TEN-MV) eine vorrangige Rolle spielt, ist aber eine Sache, ob er ein entscheidender Faktor für einzelne Maßnahmenprioritäten ist, hingegen eine andere.

6.16. Nach Ansicht des Ausschusses werden sich die Umweltprobleme auf die Form, in der ein Vorhaben durchgeführt werden muß, auf die Maßnahmen, die zur Lösung der externen Effekte notwendig sein werden und sogar auf die Möglichkeit der Durchführung des Vorhabens auswirken (solche Aspekte müssen im Hinblick auf die in Artikel 8 der Entscheidung Nr. 1692/96/EG vorgesehene strategische Umweltverträglichkeitsprüfung analysiert werden). Es ist aber eigentlich nicht einzusehen, warum Umweltaspekte direkte Auswirkungen auf die Festlegung von Prioritäten haben sollten. Es ist durchaus möglich, daß Vorhaben mit geringeren Auswirkungen auf die Umwelt weder die notwendigsten noch die dringendsten Vorhaben sind (und umgekehrt).

6.17. In dem TEN-V-Bericht 1998 wird die Notwendigkeit zum Ausdruck gebracht, ein Verfahren zu entwickeln, um die gemeinschaftlichen Leitlinien den sich ständig ändernden Politiken und Prioritäten anzupassen. Bis zu einem gewissen Grad ist es neu, daß der Bericht diese Notwendigkeit als "Verfahren für die Zurücknahme oder Änderung von Vorhaben, die in die Leitlinien aufgenommen wurden" bezeichnet. Diese Überlegung steht natürlich im starken Widerspruch zu den anfänglichen Konfigurationsverfahren der TEN-V, bei denen (immer soweit der Ausschuß informiert ist) systematische und vergleichbare Verfahren für die zusätzliche Aufnahme von Infrastrukturen (neben den Plänen der einzelnen Mitgliedstaaten) nur ausnahmsweise eingesetzt wurden.

6.18. Auch wenn dies zunächst paradox erscheinen mag, bedarf es nach Ansicht des Ausschusses klar definierter Begriffsbestimmungen für die Konzeption und Konfiguration sowie klarer und praktikabler Kriterien für die Festlegung von Prioritäten, um auf kohärente Weise auf den politischen und gesellschaftlichen Wandel reagieren zu können.

Brüssel, den 3. Juni 1999.

Der Präsident

des Ausschusses der Regionen

Manfred DAMMEYER

(1) KOM(1998) 806 endg.