Staatliche Beihilfe - Niederlande

Beihilfe C 96/2001 (ex N 568/2001) - Rationalisierung von Schweineschlachtbetrieben

Aufforderung zur Abgabe einer Stellungnahme gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag

(2002/C 37/03)

Mit Schreiben vom 20. Dezember 2001, das nachstehend in der verbindlichen Sprachfassung abgedruckt ist, hat die Kommission den Niederlanden ihren Beschluss mitgeteilt, wegen der vorerwähnten Beihilfe das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten.

Die Kommission fordert alle Beteiligten zu den Beihilfen, derentwegen die Kommission das Verfahren einleitet, zur Stellungnahme innerhalb eines Monats nach dem Datum dieser Veröffentlichung an folgende Anschrift auf: Europäische Kommission Generaldirektion Landwirtschaft

Direktion Wirtschaftsgesetzgebung für die Landwirtschaft

B - 1049 Brüssel Fax (32-2) 296 21 51.

Alle Stellungnahmen werden den Niederlanden übermittelt. Jeder, der eine Stellungnahme abgibt, kann unter Angabe von Gründen schriftlich beantragen, dass seine Identität nicht bekannt gegeben wird.

ZUSAMMENFASSUNG

Mit Schreiben vom 14. August 2001 hat die Ständige Vertretung der Niederlande bei der Europäischen Union der Kommission eine neue Rationalisierungsregelung für den Schweineschlachtsektor notifiziert. Alle Schweineschlachtbetriebe mit einer jährlichen Schlachtleistung von über 50000 Tieren konnten bis zum 4. April 2001 ihr Interesse an einer Teilnahme an der Rationalisierungsregelung bekunden. Die interessierten Betriebe müssen eine Rationalisierungsvereinbarung schließen. An der Regelung teilnehmende Schlachtbetriebe dürfen an ihrem Standort keine Schweine mehr schlachten (noch zerlegen, wenn sich das Unternehmen auch zur Einstellung dieser Tätigkeit entscheidet). Das Unternehmen und seine Aktieninhaber dürfen sich weder direkt noch indirekt finanziell an der Schlachtung (und Zerlegung) von Schweinen beteiligen, es sei denn, sie haben sich für eine Teilrationalisierung ausgesprochen; in diesem Falle gilt das Schlacht- und Zerlegeverbot nur für den Ausbau bestehender oder die Schaffung neuer Kapazitäten.

Die Entschädigung richtet sich nach der jährlichen Hoechstschlachtleistung während eines Bezugszeitraums von fünf Jahren, multipliziert mit 22,5 NLG je Schlachtung (vom Marktverband auf der Grundlage einer Erhebung in mehreren Schlachtbetrieben berechnet). Dieser Betrag erhöht sich auf 29,25 NLG, wenn auch die Grobzerlegung eingestellt wird. Alle Schlachtbetriebe mit einer Schlachtleistung von über 50000 Tieren können ihre Teilnahme an der Rationalisierungsregelung zu den obigen Bedingungen beantragen. Die restlichen Schlachtbetriebe und ihre Aktieninhaber haben schriftlich zugesagt, während des Rationalisierungszeitraums weder neue Kapazitäten zu schaffen noch bestehende Kapazitäten auszubauen.

Nach Angaben des Marktverbands dürften sich die Kosten für den Aufkauf einer 3,9 Mio. Schlachtungen entsprechenden Kapazität (einschließlich der Kosten für den Sozialplan und die Zinsen auf Darlehen zur Vorfinanzierung der Maßnahme) auf rund 123 Mio. NLG belaufen (99,5 Mio. NLG für die Rationalisierung, 8,5 Mio. NLG für einen Sozialplan und rund 15 Mio. NLG für Zinskosten). Sechs Betriebe haben ihr Interesse an einem Kapazitätsabbau bekundet.

In der Vergangenheit wurden mehrfach vergleichbare Maßnahmen genehmigt. Unterdessen ist jedoch der Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen im Agrarsektor(1) in Kraft getreten, wodurch sich die bisherige Politik der Kommission in einigen Punkten geändert hat. Außerdem ist zu prüfen, ob eine weitere Rationalisierung des Schweineschlachtsektors angesichts einer bereits 1995 stattgefundenen vergleichbaren Maßnahme gerechtfertigt ist.

Sofern diese Beihilfen nicht als bloße Betriebsbeihilfen zugunsten der betreffenden Unternehmen angesehen werden sollen, ist als Voraussetzung für die Gewährung der Beihilfen schlüssig darzulegen, dass sie dem Sektor insgesamt dienlich sind. Beihilfen für die Stilllegung von Produktionskapazitäten sollten nur in solchen Sektoren gewährt werden, in denen entweder auf regionaler oder auf nationaler Ebene eine deutliche Überkapazität besteht. In solchen Fällen kann vernünftigerweise davon ausgehen werden, dass die Kräfte des Marktes schließlich die notwendigen Strukturanpassungen bewirken werden.

Die niederländischen Behörden haben einen detaillierten Bericht über den Schweineschlachtsektor vorgelegt. Den Schätzungen zufolge liegt eine Überkapazität von 20 bis 25 % vor; im Rahmen der Regelung sollen davon 18 % aufgekauft werden. Die Intervention des Marktverbands wird für erforderlich erachtet, um eine gewisse regionale Streuung sowohl der Schließungen als auch der verbleibenden Schlachtkapazität sicherzustellen. Darüber hinaus werden die Umweltprobleme für eine Verringerung der Schweineerzeugung sorgen, was sich ebenfalls auf den Schweineschlachtsektor auswirken wird.

Nun scheint aber im derzeitigen Stadium die verwendete Definition von "Kapazität", mit der das Vorliegen einer Überkapazität belegt werden soll, nicht stichhaltig zu sein. Nach Angaben der niederländischen Behörden hatten die 14 an der Rationalisierungsregelung beteiligten Betriebe eine "normale Schlachtkapazität" von wöchentlich 330885 Schweinen bei einer 36-stuendigen Arbeitswoche, 5 Arbeitstagen und 52 Arbeitswochen im Jahr. Aus der Tatsache, dass die tatsächliche Anzahl Schlachtungen seit 1996 (ausgenommen 1997) über dieser Zahl liegt, geht nun hervor, dass die "normale Schlachtkapazität" möglicherweise keine geeignete Grundlage ist, um das Vorliegen einer Überkapazität festzustellen. Außerdem zeigt sich, dass bei den Schlachtbetrieben mit mehr als 50000 Schlachtungen die "normale Schlachtkapazität" seit 1995 auf einem sonst stabilen Markt zugenommen hat. Das Gleiche gilt für die Kühlkapazität, die ebenfalls jährlich angestiegen ist (bei den 14 größten Betrieben von 365200 im Jahr 1993 auf 451000 im Jahr 2001). Angesichts dieses Aufwärtstrends sowohl bei der Schlacht- als auch bei der Kühlkapazität scheinen Zweifel angebracht, ob tatsächlich, wie behauptet, eine Überkapazität vorliegt.

Des Weiteren haben die niederländischen Behörden erklärt, ohne eine Rationalisierung müsse mit Konkursen gerechnet werden. Diese Konkurse würden jedoch aus Sicht der Behörden zumindest kurzfristig zu keiner Kapazitätsverringerung führen. Zur Untermauerung dieser Behauptung wird lediglich angeführt, es könnten sich Interessenten finden, die auf diese Weise günstig Schlachthöfe aufkaufen und den Betrieb fortsetzen wollten. In jedem Fall wird von den niederländischen Behörden eingeräumt, dass die Kräfte des Marktes langfristig die gewünschten Strukturanpassungen bewirken könnten.

Der Hinweis auf die Möglichkeit von Konkursen wirft zudem die Frage auf, wieweit die betroffenen Betriebe derzeit finanziell gesund sind. Hierüber sind weitere Angaben erforderlich.

In der Vergangenheit hat bereits eine Rationalisierung des Schweineschlachtsektors stattgefunden, die jedoch offensichtlich nicht besonders erfolgreich war. Im derzeitigen Stadium ist zu bezweifeln, dass die neue Maßnahme bessere Erfolgsaussichten hat.

Den niederländischen Behörden zufolge ist auch zu erwarten, dass der Primärsektor von einem schlankeren Schlachtsektor profitieren wird. Außerdem würde nach Angaben der niederländischen Behörden eine gewisse Überkapazität bestehen bleiben, sodass die Rationalisierung für die Landwirte oder Händler, die ihre Schweine an die Schlachtbetriebe verkaufen, keine niedrigeren Preisen zur Folge hätte. Der Nutzen für den Primärsektor wird indessen nicht wirklich nachgewiesen. Außerdem sind bei der Kommission bereits im derzeitigen Stadium des Verfahrens Reaktionen von anderen Akteuren aus dem Schweinesektor eingegangen, die die Notwendigkeit einer weiteren Rationalisierung bestreiten. Ihrer Ansicht nach ist der Sektor bereits effizient; die Sanierung sei eine interne Angelegenheit der großen Schlachtbetriebe, für die es keiner öffentlichen Intervention bedürfe; es gäbe keine Garantie, dass die Situation danach besser sein würde als jetzt; angesichts der geringeren Zahl von Akteuren würde kein freier Wettbewerb mehr stattfinden; und schließlich bestuende die Gefahr - auch wenn keine Angaben zur regionalen Verteilung nach der Rationalisierung vorliegen -, dass es auf regionaler Ebene, insbesondere beim Ausbruch von Tierseuchen, zu einer Monopolsituation kommen könne.

Es bestehen im derzeitigen Stadium daher Zweifel, ob die Regelung dem betreffenden Sektor insgesamt dienlich ist. Darüber hinaus muss die Kommission im Rahmen von Artikel 82 EG-Vertrag der Frage einer möglichen Monopolsituation auf regionaler Ebene nachgehen.

Angesichts des Urteils der Gerichts erster Instanz in der Rechtssache Weyl Beef Products BV und andere gegen Kommission(2) ist offenkundig auch zu prüfen, ob die notifizierte Maßnahme mit Artikel 81 EG-Vertrag vereinbar ist. So bestehen Sinn und Zweck der geplanten Maßnahme darin, den Wettbewerb auf dem gemeinsamen Markt einzuschränken, da sie auf einen Kapazitätsabbau abzielt und, indem die Produktionsmittel und somit die Investitionen und die Wettbewerbsstrategie der beteiligten Parteien eingeschränkt werden, direkte Auswirkungen auf den Wettbewerb hat. Obwohl es sich beim Schlachtmarkt um einen nationalen Markt handeln dürfte, kann die geplante Maßnahme angesichts der Ein- und Ausfuhr von lebenden Schweinen doch den Handel den Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Die niederländischen Behörden sind offensichtlich der Auffassung, dass die Maßnahme als ein "Krisenkartell" freigestellt werden könne(3).

Indessen lässt das Marktverhalten nicht auf eine strukturelle Überkapazität schließen. Trotz einer Politik zur langfristigen Reduzierung des Schweinebestands und trotz der Rationalisierungsmaßnahme von 1995 haben die meisten an der Rationalisierung beteiligten Parteien - wie oben erwähnt - ihre Produktion zwischen 1995 und 2001 gesteigert. Die Kommission bezweifelt im derzeitigen Stadium daher, dass eine strukturelle Überkapazität vorliegt.

Selbst unter der Annahme, dass es tatsächlich eine strukturelle Überkapazität gibt, bezweifelt die Kommission im derzeitigen Stadium, dass die Voraussetzungen für eine Freistellung erfuellt sind.

- Der heutige Kapazitätsumfang ist teilweise auf in jüngerer Zeit erfolgte Kapazitätssteigerungen zurückzuführen. Es wäre daher falsch zu behaupten, dass der Sektor nicht über ausreichende Mittel für die erforderlichen Investitionen verfügt. Zum einen haben offenbar die Hälfte der an der Rationalisierung beteiligten Unternehmen in einen Kapazitätsausbau investiert. Zum zweiten hatte ein Unternehmen, [...](4), auch Pläne, in einen neuen Schlachthof zu investieren. Auf die Frage, wie diese Pläne in einem Sektor mit einer angeblichen strukturellen Überkapazität zu erklären seien, erwiderte der Marktverband, andere Schlachthöfe hätten gefordert, dass diese Pläne fallen gelassen werden, was das betreffende Unternehmen dann auch getan habe. Dies scheint darauf hinzudeuten, dass das "Krisenkartell" eine (nicht notifizierte) Absprache umfasst, wonach nicht in modernere Technologie investiert werden soll.

- Wie oben erwähnt, hat der Marktverband erklärt, ohne die geplante Rationalisierung sei mit Konkursen zu rechnen. Auch wenn diese Konkurse kurzfristig nicht zu einem Abbau der Überkapazität führen würden, räumt der Marktverband ein, dass langfristig ein solcher Abbau zu erwarten sei.

- Anders als in der Sache "Stichting Baksteen" ist die Preiselastizität der Nachfrage im Schweineschlachtsektor sehr groß. Nach Angaben des Marktverbands könnte sich der Exportstrom im Falle eines deutlichen Unterschieds zwischen deutschen und niederländischen Preisen sehr rasch verdreifachen.

- Es wurde nicht nachgewiesen, dass der Produktionsprozess durch hohe Fixkosten gekennzeichnet ist. Diese waren in der Sache "Stichting Baksteen" einer der Gründe für die Annahme, die Marktkräfte seien nicht in der Lage, einen Kapazitätsabbau zu bewirken.

- Anhand der übermittelten Angaben lässt sich nicht mit Sicherheit sagen, dass es (in allen Fällen) die am wenigsten effizienten Schlachtbetriebe sind, die geschlossen werden.

Die niederländischen Behörden erklären, die geplante Rationalisierungsregelung sei notwendig, um die im Falle des Ausbruchs von Tierseuchen erforderliche regionale Verteilung der Schlachtorte zu gewährleisten. Im derzeitigen Stadium bezweifelt die Kommission die Stichhaltigkeit dieses Arguments, da die Regelung keine Bestimmungen enthält, die eine solche regionale Verteilung sicherstellen würden.

Gemäß Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates können alle rechtswidrigen Beihilfen vom Empfänger zurückgefordert werden.

WORTLAUT DES SCHREIBENS

"Na onderzoek van de door de Nederlandse autoriteiten verstrekte inlichtingen over de bovengenoemde steunmaatregel deelt de Commissie u mee dat zij besloten heeft de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden.

Bij dit besluit heeft de Commissie zich gebaseerd op de navolgende overwegingen:

1. PROCEDURE

Bij brief van 14 augustus 2001, geregistreerd op 21 augustus 2001, heeft de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de Europese Unie deze maatregel bij de Commissie aangemeld, overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag. Bij brief van 28 september 2001, geregistreerd op 2 oktober 2001, bij fax van 26 oktober 2001, geregistreerd op dezelfde dag, en bij brief van 26 oktober 2001, geregistreerd op 31 oktober 2001, zijn aanvullende inlichtingen verstrekt.

2. BESCHRIJVING

2.1. Titel

Sanering varkensslachterijen.

2.2. Budget

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

2.3. Duur

Parafiscale heffingen gedurende 41/2 jaar.

2.4. Begunstigden

Varkensslachterijen.

2.5. Maatregel

De maatregel bouwt voort op eerdere steunmaatregelen: NN 117/99 (ex N 333/99), goedgekeurd bij brief van 2 februari 2000, SG(2000) 102078, welke maatregel een wijziging vormde van een bestaande steunmaatregel, N 458/93, goedgekeurd op 31 december 1993 bij beschikking SG(93) D21676 en laatst gewijzigd bij maatregel N 452/95, goedgekeurd op 5 juli 1995 bij beschikking SG(95) D/034633. Het doel van deze maatregelen was de overcapaciteit in de sector varkensslachterijen te verminderen, via opkoop van slachtcapaciteit door de Stichting Sanering Varkensslachterijen met middelen afkomstig van het Productschap Vee en Vlees.

Bij de huidige sanering van de sector zou op dezelfde manier te werk gegaan worden. Alle slachterijen die meer dan 50000 varkens per jaar slachten, konden zich tot 4 april 2001 voor deelneming aan de regeling aanmelden. Bedrijven die willen stoppen, moeten een saneringsovereenkomst sluiten. Slachterijen die deelnemen, mogen op de betrokken locatie geen varkens meer slachten (noch uitsnijden, indien het bedrijf ervoor heeft gekozen ook deze activiteit stop te zetten). De vennootschap en haar aandeelhouders mogen geen (directe of indirecte) financiële participatie meer hebben in de varkensslacht- en uitsnijsector, tenzij het een deelsanering betreft, in welk geval het verbod enkel slaat op uitbreiding van bestaande of creatie van nieuwe capaciteit. Deze beperking geldt ook binnen een straal van 500 km vanaf de Nederlandse grens.

De grondslag voor de saneringsvergoeding is het hoogste aantal slachtingen per jaar in een referentieperiode van 5 jaar (1996-2000), vermenigvuldigd met 22,5 NLG per slachting (bedrag bepaald door het Productschap op basis van een taxatie bij verschillende slachterijen). Dit bedrag wordt verhoogd tot 29,25 NLG als ook de activiteiten tot en met eerste snit worden beëindigd. Alle slachterijen met een capaciteit van meer dan 50000 slachtingen komen in aanmerking voor de sanering op die condities. Voor de berekening van de vergoeding wordt uitgegaan van een volledige stopzetting van alle slacht- (en uitsnij-)activititeiten op de locatie - indien op de locatie nog andere dieren (runderen, kalveren) zouden worden geslacht/uitgesneden, dan zal het waardeverschil tussen de locatie zonder slacht- en uitsnij-activiteiten en dezelfde locatie met slachtactiviteiten voor andere dieren moeten worden terugbetaald.

De resterende slachterijen en hun aandeelhouders hebben zich er schriftelijk toe verbonden om gedurende de looptijd van de sanering geen nieuwe capaciteit te creëren noch bestaande slachtcapaciteit uit te breiden.

Het Productschap schat de totale kosten voor het opkopen van een slachtcapaciteit van 3,9 miljoen haken (inclusief de kosten van een sociaal plan en rente over de leningen voor de prefinanciering van de maatregel) op circa 123 miljoen NLG (99,5 miljoen voor de sanering, 8,5 miljoen voor het sociaal plan en ongeveer 15 miljoen rentevergoeding). In totaal hebben zes bedrijven zich aangemeld voor sanering.

2.6. Steunintensiteit

Tot 100 %.

2.7. Financiering

De maatregel wordt gefinancierd met parafiscale heffingen. Daartoe betaalt de sector een heffing van 330000 NLG (149747,47 EUR) per procent capaciteitsaandeel (en niet per verrichte slachting). De heffing is bijgevolg niet gerelateerd aan het aantal effectief geslachte dieren en verschilt niet naar gelang van de aard van de dieren (ingevoerde of niet). De heffing is niet verschuldigd voor het capaciteitsaandeel dat minder bedraagt dan 50000 slachtingen per jaar.

2.8. Garanties

De Nederlandse autoriteiten hebben verklaard dat alle garanties die voor eerdere saneringsregelingen zijn gegeven, van kracht blijven:

a) De betrokken gelden zullen in geen geval worden toegewezen op grond van vroegere of huidige bedrijfsmoeilijkheden van de begunstigden.

b) Bij de berekening van de betalingen aan de begunstigden zal uitsluitend rekening worden gehouden met de gevolgen van de opgelegde capaciteitsinkrimpingen voor de begunstigden, uitgedrukt in:

- gederfde netto-inkomsten en/of

- veroorzaakte sociale kosten en/of

- vermindering van de kapitaalwaarde.

3. BEOORDELING

3.1. Is er sprake van steun in de zin van het EG-Verdrag?

Artikel 87, lid 1, is van toepassing als de maatregel de onderneming een economisch voordeel verschaft dat zij bij een normale bedrijfsvoering niet zou hebben gehad, als de steun wordt toegekend aan bepaalde ondernemingen, als het voordeel door een lidstaat of via staatsmiddelen wordt toegekend, en als de steun het handelsverkeer tussen de lidstaten merkbaar ongunstig kan beïnvloeden.

Bij een eerste beschouwing, in dit stadium van de procedure, lijken deze voorwaarden te zijn vervuld. In het onderhavige geval verschaft de maatregel een voordeel aan de ontvangers. Het voordeel wordt toegekend uit staatsmiddelen. De maatregel kan de mededinging(5) en het handelsverkeer tussen lidstaten beïnvloeden daar er een intens grensoverschrijdend handelsverkeer in varkens en varkensvlees is(6). De maatregel komt ten goede aan varkensslachterijen die in productie blijven (terwijl de concurrentie minder fel wordt). Marktpartijen die de productie stopzetten, kunnen actief blijven in andere (en in bepaalde gevallen aanverwante) economische activiteiten. Bovendien komen bedrijven die actief blijven op andere locaties en steun ontvangen voor de sluiting van één locatie, versterkt uit de operatie. Daarom is de Commissie in dit stadium van oordeel dat de voorgestelde maatregel een steunmaatregel is. Derhalve moet worden onderzocht of de afwijking van het in artikel 87, lid 1, van het Verdrag bepaalde algemene beginsel van onverenigbaarheid van staatssteun kan worden toegekend.

3.2. Toe te passen rechtsregels

Er is in het verleden reeds meerdere keren goedkeuring verleend voor soortgelijke maatregelen. Er zijn intussen evenwel nieuwe communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector(7) van kracht geworden waarbij het Commissiebeleid op bepaalde punten wordt gewijzigd. Bovendien moet worden onderzocht of nieuwe steun voor de sanering van de varkensslachtsector gerechtvaardigd is in het licht van eerdere operaties.

Volgens punt 9 van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector moeten steunmaatregelen voor de sluiting van productie-, verwerkings- en afzetcapaciteit aan de volgende voorwaarden voldoen:

- de steun moet in het algemeen belang van de betrokken sector zijn,

- de steun mag de gemeenschappelijke marktordeningen niet doorkruisen,

- de begunstigde moet een tegenprestatie leveren,

- de mogelijkheid dat het reddings- en herstructureringssteun betreft, moet worden uitgesloten,

- de regeling moet voor alle ondernemers in de betrokken sector op dezelfde voorwaarden toegankelijk zijn,

- de verliezen aan kapitaalwaarde en aan toekomstige inkomsten mogen niet worden overgecompenseerd,

- er moet een eigen bijdrage van de sector zijn.

3.3. Beoordeling van de maatregel in het licht van de bovengenoemde criteria

a) De steun moet in het algemeen belang van de betrokken sector zijn

Een voorafgaande voorwaarde, wil de steun niet als zuivere exploitatiesteun aan de betrokken ondernemingen worden beschouwd, is dat wordt aangetoond dat de steun in het belang van de sector als geheel is. De steun mag uitsluitend worden toegekend voor de sluiting van productiecapaciteit in sectoren die regionaal of nationaal met een duidelijke overcapaciteit te kampen hebben. Het lijkt redelijk te verwachten dat in dergelijke gevallen de marktkrachten uiteindelijk de nodige structurele aanpassingen zullen bewerkstelligen. Daarom kan steun voor capaciteitsvermindering slechts worden aanvaard wanneer hij een onderdeel is van een programma voor de herstructurering van de sector waarin de doelstellingen en een specifiek tijdschema zijn vastgelegd.

Overcapaciteit

De Nederlandse autoriteiten hebben een gedetailleerd rapport over de varkensslachtsector verstrekt. De overcapaciteit wordt geraamd op 20 tot 25 %; daarvan zou met de regeling ongeveer 18 % worden opgekocht. De interventie van het Productschap wordt noodzakelijk geacht om een zekere regionale spreiding van sluitingen en resterende slachtcapaciteit te garanderen (aangevoerd wordt dat het belang van de beschikbaarheid van capaciteit in verschillende regio's is gebleken naar aanleiding van de bestrijdingsmaatregelen voor de recente MKZ-uitbraken). Bovendien zal de milieuproblematiek tot een inkrimping van de varkensproductie nopen, hetgeen eveneens consequenties zal hebben voor de varkensslachtsector.

De definitie van 'capaciteit' waarmee wordt gewerkt om het bestaan van overcapaciteit aan te tonen, lijkt evenwel aanvechtbaar te zijn. Volgens de informatie van de Nederlandse autoriteiten hadden de 14 bij de sanering betrokken ondernemingen een 'normale slachtcapaciteit' van 330885 varkens per week, bij een 38-urige werkweek, 5 werkdagen per week en 52 weken per jaar. Uit de vaststelling dat de werkelijke slachtingen hoger liggen en dat dit sinds 1996 (met uitzondering van 1997) het geval is, kan wellicht worden opgemaakt dat de 'normale slachtcapaciteit' zoals gedefinieerd door de Nederlandse autoriteiten geen goede basis is om aan te tonen dat er overcapaciteit is.

Voorts blijkt bij de slachterijen met meer dan 50000 slachtingen de 'normale slachtcapaciteit' sinds 1995 te zijn toegenomen, in een voor het overige stabiele markt.

Wordt gekeken naar de maximale koelcapaciteit(8) (een 'knelpunt' voor het slachtvolume), dan blijkt dat die jaar na jaar is gestegen bij de 14 grootste ondernemingen: van 365200 in 1993 naar 451000 in 2001.

Gelet op deze opwaartse trend in zowel slacht- als koelcapaciteit, kan in dit stadium een vraagteken worden geplaatst bij de bewering dat er overcapaciteit is. Het is onwaarschijnlijk dat er de afgelopen jaren in uitbreidingen zou zijn geïnvesteerd mocht er overcapaciteit zijn geweest.

Precieze doelstellingen en een specifiek tijdschema

Zoals in de communautaire richtsnoeren staat, lijkt het redelijk te verwachten dat in dergelijke gevallen de marktkrachten uiteindelijk de nodige structurele aanpassingen zullen bewerkstelligen. Daarom kan steun voor capaciteitsvermindering slechts worden aanvaard wanneer hij een onderdeel is van een programma voor de herstructurering van de sector waarin de doelstellingen en een specifiek tijdschema zijn vastgelegd. De maatregel heeft een beperkte duur. De looptijd van ongeveer vier jaar komt overeen met de tijd die nodig is om de financiële middelen voor het bekostigen van de operatie te vergaren. Met het feitelijke opkopen van de capaciteit zal worden begonnen onmiddellijk nadat de Commissie haar goedkeuring heeft verleend en de nodige verordeningen in werking zijn getreden. Er is een duidelijke doelstelling: ongeveer 18 %, d.i. 3,9 miljoen haken, opkopen.

Voorts stellen de Nederlandse autoriteiten dat faillissementen mogen worden verwacht indien een sanering uitblijft. Deze faillissementen zouden volgens hen niet tot een reductie van de capaciteit leiden, althans niet op korte termijn. Ter staving hiervan wordt aangevoerd dat er wellicht belangstellenden zijn om aldus goedkoop slachterijen op te kopen en door te gaan met de activiteiten. Dit lijkt zeer onwaarschijnlijk in een markt die naar verluidt met overcapaciteit kampt. De Nederlandse autoriteiten erkennen daarentegen dat de marktkrachten op langere termijn wel de nodige structurele aanpassingen zouden bewerkstelligen. In het verleden heeft de sector van de varkensslachterijen al een sanering ondergaan, klaarblijkelijk zonder groot succes. Welnu, het is in het huidige stadium twijfelachtig of de nieuwe operatie betere kansen van slagen heeft.

Voordelen voor de rest van de sector

Volgens de Nederlandse autoriteiten mag ook worden verwacht dat de primaire sector voordeel zal ondervinden van een afgeslankte varkensslachtsector. Bovendien blijft er volgens de autoriteiten nog enige overcapaciteit over, zodat de sanering niet zal leiden tot lagere prijzen voor varkenshouders of handelaren die varkens aan de slachterijen verkopen.

Het voordeel voor de primaire sector is evenwel niet overtuigend aangetoond.

Bovendien heeft de Commissie reeds in dit stadium van de procedure een reactie ontvangen van andere operatoren in de varkenssector, die de behoefte aan een nieuwe sanering betwisten. Zij zijn de mening toegedaan dat de sector fundamenteel al efficiënt is; de sanering is een interne aangelegenheid van de grote slachterijen en er is bijgevolg geen overheidsbijstand nodig; er is geen enkele waarborg dat de situatie erna beter zal zijn; er zal geen vrije mededinging meer zijn, gelet op het beperkte aantal spelers dat zal overblijven op de markt; tot slot - alhoewel er geen informatie beschikbaar was over de regionale verspreiding na de sanering - stellen zij dat er op regionaal niveau een monopolie dreigt te ontstaan, met name in geval van dierziektes.

Er wordt met andere woorden betwijfeld of de maatregel in het belang van de varkenssector als geheel is. Bovendien dient de Commissie in het licht van artikel 82 van het Verdrag na te gaan of er sprake kan zijn van monopolieposities op regionaal niveau.

b) De steun mag de gemeenschappelijke marktordeningen niet doorkruisen

De voorgestelde sanering lijkt de werking van de gemeenschappelijke marktordening (Verordening (EEG) nr. 2759/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees) niet te doorkruisen.

c) De begunstigde moet een tegenprestatie leveren

De tegenprestatie bestaat uit de definitieve en onherroepelijke beslissing om de betrokken productiecapaciteit permanent te sluiten. Dit zal betekenen dat ofwel de volledige capaciteit van het betrokken bedrijf, ofwel een specifieke locatie wordt gesloten. De begunstigde van de steun gaat hierbij een juridische verbintenis aan dat de sluiting definitief en onomkeerbaar is. Deze verbintenis geldt ook voor eventuele toekomstige overnemers van de installaties en voor de aandeelhouders van het begunstigde bedrijf.

d) Geen reddings- en herstructureringssteun

De Nederlandse autoriteiten verklaren dat de bedrijven die zich voor de sanering hebben aangemeld, niet in financiële moeilijkheden verkeren in de zin van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun. Gelet op het feit dat wordt gevreesd voor faillissementen als er niet wordt gesaneerd, heeft de Commissie twijfels omtrent de huidige financiële gezondheid van de betrokken bedrijven. Hierover moeten nadere inlichtingen worden verstrekt.

e) Toegankelijkheid

De regeling is op dezelfde voorwaarden toegankelijk voor alle slachterijen die meer dan 50000 slachtingen per jaar verrichten (deze zijn tezamen goed voor meer dan 95 % van alle varkensslachtingen in Nederland).

f) Geen overcompensatie

Het steunbedrag is door het Productschap vastgesteld op grond van taxaties bij een aantal bedrijven en ervaringen opgedaan ten tijde van eerdere saneringsregelingen. De gevolgde procedure vertoont overeenkomst met een aanbesteding - het Productschap stelt een prijs per haak vast en alle slachterijen met een capaciteit van meer dan 50000 slachtingen kunnen inschrijven voor sluiting tegen de vastgestelde prijs. Overcompensatie lijkt derhalve uitgesloten.

g) Eigen bijdrage van de sector

De hele operatie wordt door de sector gefinancierd.

Er is geen heffing op invoer.

3.4. Artikel 81, lid 1, van het EG-Verdrag

Gelet op de uitspraak van het Gerecht van Eerste Aanleg in de zaak Weyl Beef Products BV en andere tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen(9), lijkt ook te moeten worden onderzocht of de gemelde maatregel in overeenstemming is met artikel 81 van het EG-Verdrag. De voorgestelde maatregel heeft immers tot doel en gevolg de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt te beperken. Het saneringsplan is er immers op gericht de capaciteit in te krimpen en heeft derhalve rechtstreekse gevolgen voor de mededinging, aangezien de productiemiddelen en bijgevolg de investeringen en de concurrentiestrategie van de betrokken partijen worden beperkt. Alhoewel de slachtmarkt waarschijnlijk een nationaal karakter heeft, kan de voorgestelde maatregel de handel tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden vanwege de invoer en uitvoer van levende varkens.

De Nederlandse autoriteiten zijn kennelijk van oordeel dat de maatregel voor ontheffing in aanmerking komt omdat er sprake is van een 'crisiskartel'(10).

a) Is er structurele overcapaciteit?

Er mag worden aangenomen dat het totale aantal in Nederland gehouden varkens zal afnemen. Uit het marktgedrag lijkt evenwel niet te kunnen worden opgemaakt dat er structurele overcapaciteit is. Ondanks het beleid om de varkensstapel op lange termijn in te krimpen en de saneringsoperatie van 1995, hebben de meeste partijen die bij deze laatste betrokken waren - zoals eerder gezegd - de productie in de periode 1995-2001 uitgebreid. De Commissie zet in dit stadium dan ook een vraagteken bij het bestaan van structurele overcapaciteit.

b) Verbetering van de productie

Ook indien aangenomen zou worden dat er sprake is van structurele overcapaciteit, dan nog is het in dit stadium voor de Commissie de vraag of er is voldaan aan de voorwaarden voor een ontheffing op grond van artikel 81, lid 3.

- De huidige omvang van de capaciteit is mede het gevolg van recente uitbreidingen. Het zou derhalve onjuist zijn te beweren dat de sector niet over voldoende middelen beschikt om over te gaan tot noodzakelijke investeringen. Om te beginnen blijkt dat de helft van de ondernemingen die bij de sanering betrokken zijn, in capaciteitsuitbreiding hebben geïnvesteerd. Ten tweede heeft een onderneming, [...](11), ook plannen om in een nieuwe slachterij te investeren. Gevraagd hoe dit te rijmen valt met structurele overcapaciteit, heeft het Productschap geantwoord dat door andere slachthuizen is gevraagd om van deze plannen af te zien, wat de betrokken onderneming heeft gedaan. Het lijkt er dus op dat het 'crisiskartel' een (niet-aangemelde) afspraak omvat om niet te investeren in modernere technologie.

- Zoals eerder is gezegd, is door het Productschap aangegeven dat faillissementen verwacht worden indien een warme sanering uitblijft. Hoewel deze faillissementen op korte termijn niet tot een reductie van de capaciteit zouden leiden, erkent het Productschap dat dit op langere termijn wel te verwachten is.

- Anders dan in de zaak 'Baksteen' is in de varkensslachtsector de prijselasticiteit van de vraag zeer groot. Het Productschap heeft aangetoond dat de exportstroom zeer snel zou kunnen verdrievoudigen in geval van een duidelijk verschil tussen de Duitse en de Nederlandse prijzen.

- Er is niet aangetoond dat het productieproces in het algemeen gekenmerkt wordt door zeer hoge vaste kosten, hetgeen in de zaak-Baksteen een van de redenen was om aan te nemen dat de markt niet in staat was de capaciteitsverminderingen teweeg te brengen.

- Op basis van de verstrekte informatie kan niet met zekerheid worden gezegd dat de te sluiten slachthuizen (in alle gevallen) de meest inefficiënte zijn.

3.5. Preventie van dierziekten

De Nederlandse autoriteiten geven te kennen dat de voorgestelde saneringsregeling noodzakelijk is om een regionale spreiding van slachtlocaties te garanderen, hetgeen noodzakelijk is bij uitbraak van dierziekten.

De Commissie heeft echter twijfels omtrent de geldigheid van dit argument, aangezien in het saneringsplan geen bepalingen zijn opgenomen die een dergelijke regionale spreiding waarborgen.

Daarnaast stelt het Productschap in zijn antwoord op het verzoek om aanvullende inlichtingen het volgende: 'Wanneer bij een uitbraak van een besmettelijke dierziekte een gebied wordt afgesloten, dan zou het wenselijk zijn om in dat afgesloten gebied een locatie te hebben waar varkens uit dat gebied geslacht kunnen worden (voor binnenlandse consumptie). Het kleinste ingesloten gebied heeft een straal van 10 kilometer. Het moge duidelijk zijn dat nimmer voor alle gevallen de ideale oplossing (slachtlocatie in het gebied dat afgesloten is) voorhanden kan zijn. In dit soort gevallen zal in de toekomst gebruik gemaakt moeten worden van streng gecontroleerde corridors (...).'

Uit dit antwoord worden twee zaken duidelijk: i) het is wenselijk, en dus niet noodzakelijk, om in een afgesloten gebied een varkensslachtlocatie te hebben, en ii) het saneringsplan waarborgt een regionale spreiding niet afdoende, aangezien in de toekomst van corridors gebruik gemaakt zal worden.

De Commissie plaats in dit stadium dus een vraagteken bij de geldigheid van de gebezigde argumentatie.

Het staat momenteel voor de Commissie niet vast dat het voorgestelde saneringsplan voldoet aan de voorwaarden van afdeling 9 van de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector.

Bovendien bevindt de Nederlandse varkensslachthuizensector zich niet in een dusdanige economische situatie dat een crisiskartel nodig is, aangezien hij over de middelen blijkt te beschikken om in nieuwe capaciteit te investeren. Zelfs indien dit anders zou zijn, komt de saneringsregeling niet voor ontheffing in aanmerking omdat niet is aangetoond dat de sanering tot een verbetering van de productie leidt. Los van de vraag of ziektepreventie op zichzelf voldoende grond is om het bestaan van een 'crisiskartel' te rechtvaardigen, lijkt het geenszins vast te staan dat het voorgestelde saneringsplan een toereikende spreiding van slachtlocaties zou bewerkstelligen.

4. BESLUIT

In het licht van het voorgaande heeft de Commissie, in het kader van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag, besloten tot inleiding van een formeel onderzoek en verzoekt zij Nederland om binnen een maand na de datum van ontvangst van deze brief zijn opmerkingen in te dienen en alle informatie te verschaffen die erop zou kunnen wijzen dat de betrokken steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is. Zij verzoekt uw autoriteiten om onverwijld een afschrift van deze brief aan de potentiële begunstigde van de steun te zenden.

De Commissie wijst de Nederlandse regering op de schorsende werking van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag en verwijst naar artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad, volgens hetwelk elke onrechtmatige steun van de begunstigde kan worden teruggevorderd.

Voorts deelt de Commissie de Nederlandse regering mee, dat zij de belanghebbenden door de bekendmaking van dit schrijven en van een samenvatting ervan in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen in kennis zal stellen. Alle bovenbedoelde belanghebbenden zal worden verzocht hun opmerkingen binnen één maand vanaf de datum van deze bekendmaking kenbaar te maken."

(1) ABl. C 28 vom 1.2.2000, berichtigt in ABl. C 232 vom 12.8.2000.

(2) Verbundene Rechtssachen T-197/97 und T-198/97 vom 31.1.2001.

(3) Siehe XXIII. Wettbewerbsbericht, 1993 sowie die Entscheidung der Kommission vom 29. April 1994 in einem Verfahren gemäß Artikel 85 des EG-Vertrags (Sache IV/34.456 - Stichting Baksteen) (ABl. L 131 vom 26.5.1995, S. 15).

(4) Betriebsgeheimnis.

(5) Volgens de rechtspraak van het Hof van Jusititie wijst verbetering van de concurrentiepositie van een bedrijf door toekenning van staatssteun in het algemeen op een verstoring van de concurrentie ten opzichte van bedrijven in dezelfde sector die geen dergelijke steun ontvangen, Zaak C-730/79, jurisprudentie 1980, blz. 2671, §§ 11 en 12.

(6) Naar aanleiding van een steunmaatregel in verband met MKZ (N 266/2001) is er door de Nederlandse autoriteiten op gewezen dat bij een normale markt ongeveer 70 % van de Nederlandse varkensvleesproductie geëxporteerd wordt. Voorts worden wekelijks 60000 biggen uitgevoerd.

(7) PB C 28 van 1.2.2000, gerectificeerd in PB C 232 van 12.8.2000.

(8) Geslachte varkens moeten binnen korte tijd 'opgevroren' worden.

(9) Gevoegde zaken T-197/97 en T-198/97, 31.1.2001.

(10) Zie XXIIIe Verslag inzake het mededingingsbeleid, 1993, en beschikking van de Commissie van 29 april 1994 inzake een procedure op grond van artikel 85 van het EG-Verdrag (Zaak IV/34.456 - Stichting Baksteen).

(11) Bedrijfsgeheim.