MITTEILUNG DER KOMMISSION MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN EUROPÄISCHEN RAT, DEN RAT UND DIE EUROPÄISCHE ZENTRALBANK

Abbau notleidender Kredite nach der COVID-19-Pandemie

Einführung

Die COVID-19-Pandemie hatte in der EU und weltweit einen drastischen Konjunkturrückgang zur Folge. Um Haushalte und Unternehmen vor den Auswirkungen zu schützen, haben die Regulierungs- und Aufsichtsbehörden der EU Maßnahmen zur Unterstützung von Banken ergriffen, damit diese sofort in der Lage waren, weiterhin Kredite zu vergeben und pandemiebedingte Verluste aufzufangen. So sollte insbesondere mit dem COVID-19-Bankenpaket der Kommission, das eine Erläuternde Mitteilung zur Anwendung der Bilanzierungs- und Aufsichtsrahmenvorschriften der Union („Unterstützung von Unternehmen und Haushalten in der COVID-19-Krise“) sowie gezielte „Sofort“-Änderungen an den EU-Aufsichtsvorschriften für Banken (Eigenkapitalverordnung, CRR) umfasste, sichergestellt werden, dass die Banken auch auf dem Höhepunkt der Krise private Haushalte und Unternehmen weiter mit Krediten versorgen konnten. Die Banken tragen somit heute wesentlich zur Abfederung der Folgen der Krise bei, was weitgehend ihrer starken Eigenkapitalposition zu verdanken ist, die sie vor dem Hintergrund der signifikanten, nach der Finanzkrise von 2008 angestoßenen Reformen aufbauen mussten. Auch die Mitgliedstaaten haben entschlossene Maßnahmen ergriffen und Förderregelungen eingeführt, um Liquiditätsengpässen bei Haushalten und Unternehmen entgegenzuwirken. Wesentliche Bestandteile derartiger Regelungen sind üblicherweise öffentliche Garantiesysteme und/oder Zahlungsstundungen („Moratorien“). Solche Maßnahmen dienen dazu, Kreditnehmern mit vorübergehenden Liquiditätsproblemen unter die Arme zu greifen und verhindern einen sprunghaften Anstieg notleidender Kredite (NPL). In diesem Zusammenhang hat die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) kürzlich beschlossen, ihre Leitlinien zu legislativen und nichtlegislativen Moratorien zu reaktivieren. Die Kommission hat zudem einen Befristeten Rahmen angenommen, damit die Mitgliedstaaten den in den Beihilfevorschriften vorgesehenen Spielraum in vollem Umfang ausschöpfen können, um die Wirtschaft nach dem COVID-19-Ausbruch zu unterstützen.

Wenngleich der EU-Bankensektor nach den ersten wirtschaftlichen und finanziellen Schockwellen der COVID-19-Pandemie finanziell weiterhin sehr solide ist, sind Abwärtsrisiken erkennbar. Im 2. Quartal 2020 belief sich die durchschnittliche Kernkapitalquote für alle Banken in der EU auf 16,4 %, und die durchschnittliche NPL-Quote lag bei 2,8 %. Die bedeutenden Finanzinstitute konnten sich mit einer Liquiditätsdeckungsquote von 165,5 % auf ein komfortables Polster stützen. Auch wenn auf Ebene der EU und der Mitgliedstaaten umfangreiche Unterstützungsmaßnahmen angelaufen sind, hat die Pandemie die Wirtschaft hart getroffen, sodass alle Mitgliedstaaten sich nun in einer Rezession befinden. Die Risiken der Banken ergeben sich aus ihren Krediten an Unternehmen und Einzelpersonen, deren Anfälligkeit sich durch die Krise erhöht hat, insbesondere kleine und mittlere Unternehmen (KMU), deren Einnahme- und Finanzierungsquellen weniger stark diversifiziert sind, sowie bestimmte Wirtschaftszweige (z. B. Verkehr, Tourismus und Gastgewerbe). Daher ist es entscheidend, die Lage und die möglichen Risiken für die Finanzstabilität genau zu beobachten und sicherzustellen, dass die Banken auch bei der wirtschaftlichen Erholung nach dem Konjunkturrückgang weiterhin eine konstruktive Rolle spielen können. Um zu verhindern, dass in den Bankbilanzen mittelfristig notleidende Kredite auflaufen, könnten weitere strukturelle Maßnahmen erforderlich sein. Die Kommission empfiehlt, dass Finanzinstitute, Aufsichtsbehörden und politische Entscheidungsträger auf Ebene der Union und der Mitgliedstaaten gemeinsam entschlossene Maßnahmen ergreifen, damit das Finanzsystem besser auf einschlägige Entwicklungen vorbereitet ist und so die Finanzstabilität und die wirtschaftliche Erholung gefördert werden.

Eine wichtige Lehre aus der letzten Wirtschaftskrise ist, dass einer erneuten Häufung notleidender Kredite in den Bankbilanzen so früh wie möglich Einhalt geboten werden muss. Um zu erörtern, welche Elemente eine wirksame Strategie zum Abbau notleidender Kredite nach der COVID-19-Pandemie enthalten könnte, initiierte die Kommission im September 2020 Rundtischgespräche mit öffentlichen und privaten Interessenträgern. Die Kommission gelangte dabei zu der Auffassung, dass eine wirksame Strategie sich auf eine Kombination ergänzender politischer Maßnahmen konzentrieren sollte, um Folgendes zu erreichen: i) Weiterentwicklung der Sekundärmärkte für notleidende Vermögenswerte, damit notleidende Kredite aus den Bilanzen der Banken entfernt werden können und gleichzeitig ein angemessener Schuldnerschutz gewährleistet ist; und ii) Reformierung der Insolvenz- und Schuldenbeitreibungsrahmen, damit den Interessen von Gläubigern und Schuldnern angemessen und ausgewogen Rechnung getragen wird.

Auch der Aktionsplan des Rates zu notleidenden Krediten vom Juli 2017 hatte sich bereits umfassend auf die beiden Elemente Sekundärmärkte und Insolvenzrahmen gestützt. Wenngleich bei der Umsetzung dieses Aktionsplans signifikante Fortschritte erzielt worden sind, steht die Verabschiedung wesentlicher Maßnahmen durch das Europäische Parlament und den Rat noch aus, insbesondere die Verabschiedung des Vorschlags der Kommission für eine Richtlinie über Kreditdienstleister, Kreditkäufer und die Verwertung von Sicherheiten . Auch durch die Aufbau- und Resilienzfazilität können Reformen zum Abbau notleidender Kredite, die insbesondere auf eine Verbesserung des insolvenzrechtlichen, gerichtlichen und administrativen Rahmens abzielen und damit einer effizienten Abwicklung notleidender Kredite zuträglich sind, erheblich gefördert werden. Schließlich sollten den Banken möglichst viele Anreize geboten werden, damit sie einen proaktiven Ansatz verfolgen und frühzeitig und konstruktiv mit ihren Schuldnern nach Lösungen suchen. Die Kommission würde die Mitgliedstaaten durch das Instrument für technische Unterstützung weiter bei der Ausarbeitung ihrer nationalen Rahmen und beim Ausbau der Kapazitäten ihrer Aufsichtsbehörden unterstützen, sodass diese sich der wachsenden Zahl notleidender Kredite entgegenstemmen können.

Um eine mögliche, durch die COVID-19-Pandemie bedingte mittelfristige Häufung notleidender Kredite angehen zu können, bedarf es weiterer gezielter Maßnahmen, die auf dem Aktionsplan des Rates von 2017 aufbauen. Die Kommission schlägt in der vorliegenden Mitteilung daher eine Reihe neuer Maßnahmen vor, die dazu beitragen sollen, die anrollende Welle neuer NPL zu bewältigen.

Da vor dem Hintergrund von COVID-19 nach wie vor erhebliche Unsicherheit darüber besteht, wie sich die wirtschaftlichen Aussichten entwickeln werden, ist eine Bestandsaufnahme des breiteren politischen Instrumentariums vonnöten, mit dem auf mögliche Schwierigkeiten bei einzelnen Banken reagiert werden kann. Zu diesem Zweck wird in der vorliegenden Mitteilung aufbauend auf der Blaupause der Kommission für die Einrichtung nationaler Vermögensverwaltungsgesellschaften ein Rahmen für die Mitgliedstaaten dargelegt, mit dem die wirtschaftlichen Folgen von COVID-19 gegebenenfalls angegangen werden können. Darin wird auch festgelegt, wie vorbeugende Maßnahmen im Einklang mit den Rahmenvorschriften der Union für Bankenabwicklung und staatliche Beihilfen genutzt werden könnten, um die Auswirkungen von COVID-19 auf die Wirtschaft einzudämmen und auf diese Weise die fiskalpolitischen Unterstützungsmaßnahmen zu ergänzen, die die Mitgliedstaaten in unterschiedlichem Umfang ergriffen haben, um betroffenen Unternehmen zu helfen.

Bei der Herausforderung, notleidende Kredite abzubauen, muss sichergestellt werden, dass die Verbraucher – vor allem anfällige Kreditnehmer – angemessen geschützt sind. So hat die Kommission insbesondere mit Blick auf den Markt für Kreditdienstleister und Kreditkäufer bereits vorgeschlagen, dass bei der Übertragung eines Darlehens auf einen anderen Anleger der Schutz bestehen bleiben soll, den die betroffenen Kreditnehmer mit der ursprünglichen Kreditbank vereinbart hatten. Die Kommission begrüßte außerdem die vom Finanzsektor sowie von Verbraucher- und Wirtschaftsverbänden vereinbarten „bewährten Verfahren“, die Aussagen dazu enthalten, wie die diversen Marktteilnehmer den Bürgerinnen und Bürgern sowie den Unternehmen durch die Krise helfen können. Im Nachgang zu dieser Vereinbarung plant die Kommission einen weiteren Runden Tisch, um im Hinblick auf die in den Mitgliedstaaten angebotenen Hilfsmaßnahmen der ersten Pandemiewelle Bilanz zu ziehen und zu erörtern, inwieweit die bewährten Verfahren tatsächlich angewandt wurden und den Verbrauchern und Firmen bei der Inanspruchnahme der nationalen Hilfsmaßnahmen geholfen haben. Was weitere Maßnahmen angeht, die möglicherweise in Zukunft auf den Weg gebracht werden müssen, wird die Kommission an fairen, robusten und konsequent durchzusetzenden Verbraucherschutzregeln festhalten.

Um sicherzustellen, dass die in der vorliegenden Mitteilung dargelegte Strategie wirksam umgesetzt wird, setzt die Kommission eine beratende Gruppe zu notleidenden Krediten ein, die aus einschlägigen Interessenträgern der Branche und Verbraucherorganisationen bestehen wird. Diese Gruppe wird die Kommission bei der Umsetzung vieler der vorgeschlagenen Maßnahmen unterstützen. Sie soll die Kommission im Zusammenhang mit künftigen Vorschlägen beraten.

1.Jüngste Entwicklungen

Nachdem sich die NPL-Quoten in der EU in den letzten Jahren allmählich nach unten bewegt haben, zeichnet sich nun infolge der COVID-19-Pandemie eine leicht gegenläufige Entwicklung ab. Aus den aktuellen Zahlen geht hervor, dass für alle Banken in der EU bereits eine leichte Aufwärtsbewegung der Brutto-NPL-Quote feststellbar ist (4. Quartal 2019: 2,6 %, 1. Quartal 2020: 2,9 %; siehe Abbildung 1). Damit ist der seit dem 4. Quartal 2014 verzeichnete allgemeine Abwärtstrend beendet. Im 2. Quartal 2020 betrug die durchschnittliche NPL-Quote für alle Banken in der EU 2,8 %. Richtet man das Hauptaugenmerk auf bedeutende Institute , so stellt sich die Lage etwas anders dar, da deren NPL-Quote in der EU im 2. Quartal 2020 bei 2,94 % und damit unter den im 1. Quartal 2020 und 4. Quartal 2019 verzeichneten Werten lag (3,05 % bzw. 3,22 %). Die Rückstellungsquote hat sich im 2. Quartal 2020 deutlich verbessert und ist im Quartalsvergleich um 1,6 Prozentpunkt und gegenüber dem Vorjahr um 4,5 Prozentpunkte auf 63,4 % gestiegen. Der absolute Betrag der NPL (Bruttowert) für alle Banken in der EU beläuft sich auf 588 Mrd. EUR (2. Quartal 2020) gegenüber 585 Mrd. EUR im 1. Quartal 2020 und 646 Mrd. EUR im 4. Quartal 2019. Aus Tabelle 1 geht hervor, dass sich die Lage in den einzelnen Mitgliedstaaten nach wie vor sehr unterschiedlich darstellt.

Die meisten Mitgliedstaaten haben in den vergangenen Jahren ermutigende Fortschritte erzielt, was dem Wirtschaftswachstum sowie dem entschlossenen Handeln der Banken, Aufsichtsbehörden und politischen Entscheidungsträger geschuldet ist. Dies hat es erleichtert, das Volumen und die Quote notleidender Kredite zu verringern. Darüber hinaus hat die Kommission weiterhin konstruktiv mit den Mitgliedstaaten darauf hingearbeitet, im Rahmen der EU-Beihilfevorschriften und der Regelungen zur Krisenbewältigung vor dem Hintergrund der Bankenunion auf einzelne Banken zugeschnittene Lösungen zu ermöglichen.

Abbildung 1: NPL-Quote in der EU

Allerdings muss auch anerkannt werden, dass das recht robuste wirtschaftliche Umfeld der vergangenen Jahre mehreren Mitgliedstaaten beim Abbau notleidender Kredite geholfen hat. In den letzten Monaten hat sich die rückläufige Entwicklung des Volumens notleidender Kredite jedoch infolge der Pandemie und der damit einhergehenden Lockdown-Maßnahmen verlangsamt oder ist gänzlich zum Stillstand gekommen. Aus den verfügbaren Analysen geht hervor, dass die Rückzahlungsfähigkeit in bestimmten Sektoren Anlass zur Sorge gibt, insbesondere was KMU und einige Wirtschaftszweige, die besonders stark von der Pandemie betroffen sind, anbelangt. Weitverbreitete Kreditausfälle konnten jedoch bislang durch die auf nationaler Ebene zur Krisenbewältigung ergriffenen Maßnahmen vermieden werden. Dies hat dazu beigetragen, den Anstieg der NPL-Quote im Zaum zu halten. Es besteht jedoch Unsicherheit darüber, wie sich die Situation für Kreditnehmer und ihre Banken darstellen wird, wenn die Maßnahmen zur Krisenbewältigung zurückgefahren werden. Hinzu kommt, dass die Banken durch die umfangreiche Aktivierung von Unterstützungsprogrammen für Unternehmen vor COVID-19-bedingten Verlusten geschützt wurden; in den Ländern jedoch, die solche Programme nicht (oder lediglich in geringerem Umfang) umgesetzt haben, sind die Banken zur ersten Verteidigungslinie geworden.