Brüssel, den 23.12.2004

KOM(2004) 831 endgültig

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BERICHT DER KOMMISSION

ERSTER JAHRESBERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT ÜBER ANTIDUMPING-, ANTISUBVENTIONS- UND SCHUTZMASSNAHMEN VON DRITTLÄNDERN GEGEN DIE GEMEINSCHAFT (2003)

TEIL I: Einleitung

Allgemeine Trends

Im Jahr 2003 hielt der Aufwärtstrend in der Zahl der gegen Gemeinschaftsausführer eingeleiteten Handelsschutzverfahren an. Die Zahl der gegenüber der Gemeinschaft geltenden endgültigen Maßnahmen ist von 169 Ende 2002 auf 192 Ende 2003 gestiegen. Dieser Anstieg kann bis zu einem gewissen Grad mit der wachsenden Zahl von Antisubventionsfällen erklärt werden, die auf die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) abzielen, ist aber hauptsächlich auf die Tatsache zurückzuführen, dass einige Länder Verfahren einleiten, die die Kriterien der Welthandelsorganisation (WTO) eindeutig nicht erfüllen, so dass sie gar nicht erst hätten eingeleitet werden dürfen.

Die Zahl der Maßnahmen könnte auch in den kommenden Jahren weiter steigen, da nicht feststeht, wie und in welchem Maße China in Zukunft auf handelspolitische Schutzmaßnahmen setzen wird. Bisher hat China in nur relativ beschränktem Maße darauf zurückgegriffen, und 2003 waren nur vier Waren aus der EU Gegenstand von Maßnahmen. Der starke Druck, den die EG in jedem einzelnen von China gegen EU-Ausführer eingeleiteten Fall ausgeübt hat, mag zu dieser niedrigen Zahl beigetragen haben.

Die USA sind ein weiteres Land, dessen Politik die EG unausgesetzt verfolgt. Die USA sind das WTO-Mitglied, dessen Maßnahmen am häufigsten im Wege des WTO-Streitbeilegungssystems angefochten werden. Dies lässt auf eine gewisse Unvereinbarkeit der US-amerikanischen Praxis des Einsatzes von Handelsschutzinstrumenten (HSI) mit den WTO-Regeln schließen. Ein Beweis für diese Diskrepanz ist das Widerstreben der USA, die Entscheidungen der WTO-Panels zu akzeptieren, geschweige denn, ihnen nachzukommen (z. B. betreffend das Antidumping-Gesetz von 1916 und das so genannte Byrd-Amendment).

Rein statistisch waren 2003 in den USA die meisten Maßnahmen gegenüber der Gemeinschaft in Kraft (53), gefolgt von Indien (32), Brasilien (12), Südafrika (11) und Kanada (10). Bei den Ende 2003 laufenden Untersuchungen gegen die Gemeinschaft stand Indien an erster Stelle (7), gefolgt von den USA (5), China (4), Ecuador (4), der Ukraine (4) und Venezuela (4).

Trotz der erheblichen Zahl an gegenüber Gemeinschaftsausführern derzeit geltenden Maßnahmen ist ein gewisser Optimismus für die kommenden Jahre gerechtfertigt. An der multinationalen Front plädiert die EG für Gespräche im Rahmen der Entwicklungsagenda von Doha über die Einführung strengerer Kriterien für AD- und AS-Untersuchungen.

Auf bilateraler Ebene setzt die EG mit einigen Handelspartnern (Indien, China und Korea) einschlägige Ad-hoc-Sachverständigengruppen ein. In diesen Gruppen können − außerhalb des bestehenden formalen Rahmens − Informationen und Meinungen darüber ausgetauscht werden, wie Untersuchungen effizienter durchgeführt und HSI-Regeln besser angewandt werden können.

Außerdem wird die Generaldirektion Handel (GD Handel) häufig von Drittländern ersucht, Schulungen für deren Beamte über die HSI-Praxis der Gemeinschaft durchzuführen. Die Praxis der EG hat wegen des hohen Niveaus in Handelsschutzangelegenheiten in zunehmendem Maße „Vorbildfunktion“ für Drittländer. Seit 2001 haben Seminare unter anderem in Thailand, Indonesien, der Ukraine, China, Russland, Indien, Pakistan und Rumänien stattgefunden. Auf diesem Wege kann die GD Handel Beamte aus Drittländern dabei unterstützen, die von ihnen angewandten Untersuchungsmethoden zu verbessern.

TEIL II: Allgemeine Aspekte im Zusammenhang mit Drittländern

1. Typische Mängel

Die Gegebenheiten variieren zwar von Land zu Land, aber einige Probleme sind vielen Drittlandsverfahren gemein. Verfahrenstechnisch sind die Voraussetzungen für die Einleitung einer Untersuchung häufig gering. Allem Anschein nach reichen in einigen Ländern sehr wenige Anscheinsbeweise zur Untermauerung von Anträgen aus. In Bezug auf die Substanz ist das häufigste Problem die mangelnde Gründlichkeit der Analyse von Schädigung und Schadensursache. So werden insbesondere die „anderen Faktoren“, die unter Umständen eindeutig eine schwerere Schädigung verursachen als die Einfuhren, häufig vernachlässigt. Infolge dessen stehen die eingeführten Maßnahmen oft in keinem Verhältnis zu der angeblich von dem inländischen Wirtschaftszweig erlittenen Schädigung.

Immer mehr Länder, und zwar vor allem Entwicklungs- und Transformationsländer, verlegen sich auf den aktiven Einsatz von handelspolitischen Schutzinstrumenten. Diese Entwicklung ist im Bereich der Schutzmaßnahmen besonders ausgeprägt, da sie von einigen Ländern routinemäßig als protektionistische Maßnahmen eingesetzt werden und nicht als „Überdruckventil“. Die Gemeinschaft hat das Problem des übermäßigen Gebrauchs von Schutzmaßnahmen im Rahmen der WTO immer wieder angesprochen und nachdrücklich für die Vorgabe sehr strenger Kriterien für den Einsatz von Schutzmaßnahmen plädiert, damit der Ausnahmecharakter dieses Instruments gewahrt bleibt.

Außerdem kommt es immer wieder zu Fällen mangelnder Unterrichtung und Information seitens einiger Länder beim Einsatz von Handelsschutzinstrumenten. Es liegt auf der Hand, dass bei unzureichender Information die Gründe für die Einleitung einer Untersuchung nur schwer beurteilt werden können. Das Problem unzureichender Information wiegt noch schwerer, wenn es darum geht, die Einführung von Maßnahmen zu rechtfertigen, oder wenn die von Gemeinschaftsausführern vorgelegten Beweise zurückgewiesen werden.

Im Gegensatz dazu stellen einige Drittländer nicht in ausreichendem Maße sicher, dass andere interessierte Parteien keinen Zugang zu sensiblen Informationen erhalten. EU-Ausführern zufolge halten die Untersuchungsbehörden in einigen Drittländern Vertraulichkeitsvorschriften nicht immer ein, was die Ausführer in starkem Maße davon abhält, an den Verfahren und insbesondere an AD-Untersuchungen mitzuarbeiten, in deren Rahmen alle Parteien äußerst vertrauliche Angaben machen müssen.

2. Ausgleichsmaßnahmen gegenüber Agrarausfuhren

Die kontinuierlich steigende Zahl an AS-Verfahren gegenüber EU-Ausfuhren verarbeiteter Agrarerzeugnisse und Lebensmittelzubereitungen ist besonders hervorzuheben. 2003 waren in erster Linie die EU-Ausfuhren von Olivenöl, verarbeitetem Obst und Gemüse sowie Getreideerzeugnissen betroffen. Drittländer machen in der Regel geltend, dass die EU für diese Ausfuhren automatisch Agrarsubventionen gewährt, obgleich diese Subventionen den Erzeugern und nicht den Ausführern der betroffenen Waren gewährt werden.

Die EG hat nachdrücklich darauf hingewiesen, dass die Drittländer nicht einfach davon ausgehen können, dass die Landwirten gewährten Hilfen direkt und in vollem Umfang an die unabhängigen Verarbeiter/Ausführer weitergegeben werden. Die EG hat darauf beharrt, dass sich jegliche Einführung von Ausgleichszöllen auf einen lückenlosen Nachweis stützen muss, dass eine solche Hilfe für die ausgeführten Waren gewährt wurde.

Im Rahmen der allgemeinen Politik der EG wird dieser Frage hohe Priorität beigemessen, da die EG in den vergangenen Jahren und zuletzt 2003 umfassende Reformen der GAP unternommen hat, die eine Neugestaltung der gewährten Unterstützung mit sich gebracht haben. Infolge dessen wird die Hilfe nicht mehr in Form von produktionsabhängiger Förderung gewährt, sondern zunehmend „entkoppelt“ (Betriebsprämienregelung), wobei keinerlei Zusammenhang mehr mit der Produktion besteht und es zu keinen handelsverzerrenden Auswirkungen kommt.

Die Kommission wird natürlich dafür sorgen müssen, dass jegliche diesbezügliche Änderungen von den Ländern, die das AS-Instrument einsetzen, gebührend berücksichtigt werden. Wenn Drittländer nachweisen müssen, dass entsprechende Beihilfen „weitergegeben“ werden, dürfte es ihnen deutlich erschweren, die betreffenden Beihilferegelungen anzufechten.

TEIL III: MASSNAHMEN NACH LÄNDERN

1. VEREINIGTE STAATEN VON AMERIKA

Ende 2003 galten in den USA insgesamt 53 Handelsschutzmaßnahmen gegenüber Einfuhren aus der Gemeinschaft. Bei den Maßnahmen handelt es sich überwiegend um AD-Zölle (36) und in 17 Fällen um Ausgleichsmaßnahmen. Im Laufe des Jahres 2003 wurden fünf neue AD-Untersuchungen eingeleitet, aber keine neuen Maßnahmen eingeführt. 2003 hoben die USA ferner die drei noch ausstehenden Schutzmaßnahmen ( Leitungsrohre , Walzdraht und Stahl ) auf. Die handelspolitischen Schutzmaßnahmen der USA konzentrieren sich weiterhin in erster Linie auf Stahlerzeugnisse, gefolgt von chemischen Stoffen und Agrarerzeugnissen.

Die Vereinigten Staaten halten an ihrer spezifischen Auslegung der einschlägigen WTO-Übereinkommen fest, die häufig anfechtbar ist, wie die bedeutende Zahl an Panels betreffend alle drei Arten von Handelsschutzinstrumenten beweist, die die USA in den letzten beiden Jahren verloren haben. Die wichtigsten Ereignisse im Jahr 2003 betrafen die Maßnahmen, die Gegenstand von WTO-Streitbeilegungsverfahren waren, und zwar vor allem die Aufhebung der US-amerikanischen Schutzmaßnahmen im Stahlbereich[1]. Diese Maßnahmen, die Störungen auf allen internationalen Stahlmärkten hervorriefen, wurden von der EU und sieben weiteren WTO-Mitgliedern erfolgreich angefochten. Am 10. November 2003 befand das Berufungsgremium, dass die US-amerikanischen Schutzmaßnahmen in mehreren Punkten nicht mit dem WTO-Schutzmaßnahmenübereinkommen vereinbar waren. Daraufhin beschlossen die USA, die Maßnahmen unverzüglich aufzuheben.

Wie bereits kurz erwähnt, werfen eine Reihe US-amerikanischer Praktiken weiterhin Fragen hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit den internationalen Regeln auf, und die EG hat 2003 in diesem Zusammenhang beträchtliche Anstrengungen unternommen. Ein Beispiel hierfür ist die so genannte „Nullwertbestimmung“ (Zeroing), denn durch diese Methode wird nicht gedumpten Transaktionen unter bestimmten Umständen entgegen dem WTO-Antidumpingübereinkommen (ADÜ) keine Rechnung getragen. Weitere Aspekte der US-amerikanischen Handelsschutzpolitik, die die EG sehr genau verfolgte, sind das Byrd-Amendment und die US-amerikanische Methode der so genannten „ Sunset Reviews “ (Überprüfungen im Zusammenhang mit dem Außerkrafttreten von Maßnahmen).

2. INDIEN

Ende 2003 galten in Indien insgesamt 32 Handelsschutzmaßnahmen gegenüber Einfuhren aus der Gemeinschaft. Bei den Maßnahmen handelt es sich überwiegend um AD-Zölle (29) und in drei Fällen um Schutzmaßnahmen. Dies ist ein bedeutender Anstieg gegenüber dem Jahr 2002 (26) und dem Jahr 2001 (19).

2003 eröffnete Indien sieben neue AD-Untersuchungen und führte acht Maßnahmen ein. Im Jahr 2002 waren dies elf Untersuchungen und neun Maßnahmen. Bei den 2003 am stärksten betroffenen Sektoren steht die chemische Industrie an erster Stelle, gefolgt von der Pharmaindustrie.

Indien hat in den letzten Jahren verstärkt auf Handelsschutzmaßnahmen zurückgegriffen und ist nun weltweit größter Verwender des AD-Instruments. So hat Indien seit 2001 mehr AD-Verfahren eingeleitet als die Vereinigten Staaten. Beispielsweise leitete Indien weltweit gesehen im Jahr 2002 80 neue Untersuchungen ein, gegenüber 35 in den USA und 20 in der Europäischen Gemeinschaft.

Da die inländischen Hersteller in Indien ohnehin schon in hohem Maße Schutz genießen, ist dieser verstärkte Einsatz von AD-Maßnahmen schwer zu rechtfertigen. Durch die weiterhin starke Abschottung des indischen Marktes sind ausländische Unternehmen paradoxerweise fast gezwungen zu dumpen, um überhaupt auf den Markt gelangen zu können, mit dem Ergebnis, dass sie durch AD-Maßnahmen bestraft werden.

Die Unternehmen in der EU, die Waren nach Indien ausführen, haben in den letzten Jahren eine wachsende Unzufriedenheit mit dieser Situation zum Ausdruck gebracht. Sie sind der Auffassung, dass ihre Waren durch den Missbrauch des AD-Instruments auf unfaire Weise vom indischen Markt verdrängt werden und dass sie in den indischen Untersuchungen nicht immer zu ihrem Recht kommen.

Konsultationen zur Streitbeilegung

In den letzten drei Jahren hat die Kommission wiederholt versucht, durch direkte Interventionen sowohl in den indischen Verfahren als auch auf politischer Ebene darauf hinzuwirken, dass die indischen Behörden ihre Untersuchungen mit den WTO-Regeln in Einklang bringen.

Nach Auffassung der Kommission ist bei den meisten indischen AD-Maßnahmen nicht geklärt, ob sie verfahrensrechtlich und inhaltlich mit den WTO-Regeln vereinbar sind. In vielen Fällen erscheint die Schadensanalyse oberflächlich, und es werden wenige oder gar keine Informationen weitergegeben, anhand derer eine objektive Beurteilung der angeblichen Schädigung des inländischen Wirtschaftszweigs möglich wäre. Auch wird nur flüchtig versucht, einen Zusammenhang zwischen der angeblichen Schädigung und den Einfuhren nachzuweisen.

Da diese Versuche nicht fruchteten, beschloss die Kommission am 8. Dezember 2003 im Benehmen mit den Mitgliedstaaten, beim WTO-Streitbeilegungsgremium Konsultationen mit Indien über 27 seiner AD-Maßnahmen zu beantragen.

Seither wurden mit den indischen Behörden mehrere Gespräche zur Beilegung des Streits geführt.

3. RUSSLAND UND UKRAINE

Die Handelsschutzmaßnahmen Russlands und der Ukraine beschränken sich bisher auf Schutzmaßnahmen. 2003 war relativ ruhig, weil nur eine Maßnahme eingeführt wurde. Insgesamt gelten damit in Russland vier Maßnahmen und in der Ukraine eine Maßnahme. Russland leitete im Jahr 2003 nur eine neue Untersuchung ein (Trockenhefe); eine positive Entwicklung gegenüber dem Jahr 2002, in dem Russland immerhin acht Untersuchungen einleitete. Eine Reihe dieser Untersuchungen wurde im Jahr 2003 ohne Einführung von Maßnahmen eingestellt.

Der Rückgang an Schutzmaßnahmen ist teilweise darauf zurückzuführen, dass sich Russland mit dem Erlass WTO-kompatibler Rechtsvorschriften über Schutz-, AD- und Antisubventionsmaßnahmen auf den Beitritt zur WTO vorbereitet. Die Kommission wurde in die endgültige Ausarbeitung des neuen russischen Gesetzes über Handelsschutz einbezogen, das ab dem Beitritt Russlands zur WTO angewendet wird.

4. CHINA

Seit dem Beitritt Chinas zur WTO im Dezember 2001 hat die GD Handel alle Handelsschutzfälle in China aufmerksam verfolgt, um die Einhaltung der einschlägigen WTO-Regeln zu gewährleisten.

Im Jahr 2003 wurden in China vier AD-Untersuchungen betreffend Waren mit Ursprung in der Europäischen Gemeinschaft oder in einem oder mehreren ihrer Mitgliedstaaten eingeleitet. Im Jahr 2002 waren dies noch zwei AD-Untersuchungen betreffend Einfuhren aus der Europäischen Gemeinschaft.

Ende 2003 galten drei AD-Maßnahmen gegenüber Einfuhren aus der Gemeinschaft, im Jahr 2002 eine. Es galten jedoch keine Schutz- oder Ausgleichsmaßnahmen gegenüber Einfuhren aus der Europäischen Gemeinschaft.

Wahrscheinlich ist es noch zu früh, um zu beurteilen, ob Chinas Vorgehensweise in AD-Fällen systemische Probleme aufwirft, denn seit dem Beitritt zur WTO wurde nur ein einziges Verfahren eingeleitet, von dem die EU betroffen war. Es wurden zwar bestimmte Probleme ermittelt, aber es bleibt weiterhin abzuwarten, ob China bereit ist, den Bedenken der Kommission in zukünftigen Fällen Rechnung zu tragen.

5. LATEINAMERIKA

Im Jahr 2003 wurden in den lateinamerikanischen Ländern ein neues AD-Verfahren eingeleitet (Brasilien) und zwei neue AD-Maßnahmen eingeführt (Brasilien und Andengemeinschaft). Im selben Zeitraum wurden zwei neue AS-Untersuchungen (Mexiko und Venezuela) und fünf neue SM-Untersuchungen (Ecuador) eingeleitet, während eine neue AS-Maßnahme (Peru) und eine neue Schutzmaßnahme (Ecuador) eingeführt wurden.

Die traditionellen Verwender wie Argentinien, Brasilien und Venezuela scheinen, zumindest was die Maßnahmen gegenüber den Gemeinschaftsausfuhren betrifft, wie bisher zu verfahren. Im Falle Argentiniens lässt sich dies auf die wichtigen Ereignisse in den letzten zwei Jahren, d. h. auf die Veränderungen in der makroökonomischen Politik des Landes und die Währungsabwertung zurückführen, in deren Zuge neue Einfuhrbeschränkungen geschaffen wurden.

Länder wie Peru und Ecuador machen sich jedoch neuerdings und/oder weiterhin Handelsschutzinstrumente zunutze, und zwar insbesondere Schutzmaßnahmen.

6. AUSTRALIEN

Ende 2003 galten in Australien insgesamt sieben Handelsschutzmaßnahmen gegenüber Einfuhren aus der Gemeinschaft. Bei den Maßnahmen handelt es sich überwiegend um AD-Zölle (4) und in drei Fällen um AS-Maßnahmen. 2003 eröffnete Australien eine AD-Untersuchung und eine AS-Untersuchung und führte eine AD-Maßnahme ein. 2002 wurden hingegen keine Maßnahmen eingeführt. Zudem stellte Australien 2003 vier zuvor eingeleitete Untersuchungen (drei AD und 1 AS) ohne Einführung von Maßnahmen ein.

Australien gehört zu den „alten“ Verwendern von Handelsschutzinstrumenten, die oft auf gemeinschaftliche Agrarsubventionsregelungen abzielten.

TEIL IV: Resümee

Konkrete Ergebnisse

Das Jahr 2003 brachte mehrere positive Ergebnisse für EU-Ausführer, die von Verfahren in Drittländern betroffen waren (vgl. Liste). Eine Reihe sehr wichtiger Verfahren wurde ohne Einführung von Maßnahmen eingestellt, in anderen Fällen wurden Maßnahmen widerrufen. Dies zeigt, dass aktive und direkte Interventionen seitens der Kommission sich erheblich auf das Ergebnis von HSI-Verfahren in Drittländern auswirken können.

Die Kommission bemüht sich fortwährend um bessere Arbeitsbeziehungen zu Drittländern, da auf diese Weise ein größerer Spielraum für gegenseitiges Einvernehmen und für alle betroffenen Parteien annehmbare Lösungen entsteht, wie beispielsweise im Rahmen der Untersuchung betreffend Olivenölausfuhren aus der EU nach Australien.

Erwähnenswert sind die folgenden maßgebenden Fälle (Einzelheiten sind den jeweiligen länderspezifischen Abschnitten zu entnehmen):

- Aufhebung der US-Schutzmaßnahmen im Stahlbereich , betroffenes Handelsvolumen: 900 Mio. Euro

- Umsetzung der WTO-Entscheidung im so genannten „ Privatisierungsfall “ (DS-212) durch die USA, betroffenes Handelsvolumen: 300 Mio. Euro

- Aufhebung der chinesischen Schutzmaßnahmen im Stahlbereich , betroffenes Handelsvolumen: 200 Mio. Euro

- Einstellung des indischen AD-Verfahren betreffend Multienergiesysteme zur Gepäckkontrolle mit Röntgenstrahlen aus der EU, betroffenes Handelsvolumen: 20 Mio. Euro

- Einstellung der russischen Schutzmaßnahmenuntersuchung betreffend die Einfuhren von Tapeten , betroffenes Handelsvolumen: 112 Mio. Euro

- Befreiung von EU-Ausführern von der russischen Schutzmaßnahme betreffend Kugellager , betroffenes Handelsvolumen: 10,6 Mio. Euro

- Einstellung des mexikanischen AD-Verfahrens betreffend die Einfuhren von Keramikfliesen aus Spanien, betroffenes Handelsvolumen: 48 Mio. Euro

- Einstellung des australischen AD-Verfahrens betreffend die Einfuhren von Olivenöl aus Italien und Spanien sowie des AS-Verfahrens betreffend dieselbe Ware aus Italien, Griechenland und Spanien, betroffenes Handelsvolumen: 60 Mio. Euro

Ein weiterer Erfolg im Jahr 2003 war die Verbesserung der Abstimmung mit den Mitgliedstaaten in Bezug auf Maßnahmen von Drittländern. Im März 2003 führte die Kommission eingehende Gespräche mit den Mitgliedstaaten (Arbeitsgruppe Handelsfragen) darüber, wie sie mit Drittlandsmaßnahmen umgeht. Ein Ergebnis dieser Gespräche war die Benennung direkter Ansprechpartner in den Behörden der einzelnen Mitgliedstaaten, damit sichergestellt ist, dass die GD Handel den zuständigen einzelstaatlichen Dienststellen rasch Informationen zukommen lassen kann. Ab dem 1. Mai 2004 sind auch die neuen EU-Mitgliedstaaten an diese „Hotline“ angeschlossen.

[1] Diese Maßnahmen betrafen mehr als zehn Erzeugnisse und Hunderte von KN-Codes.