Zur Anwendung dieser Bestimmungen wären anscheinend sowohl in Griechenland als auch in der Türkei Änderungen des nationalen Rechts erforderlich. Im Falle Griechenlands betrifft dies den Status der Türkei als „sicherer Drittstaat“ und hat eine Reihe detaillierter Verfahrensregeln in Bereichen wie Rechtsbehelfe zur Folge. Im Fall der Türkei gilt dies z. B. im Hinblick auf die Verlängerung des vorübergehenden Schutzes für Syrer, die die Türkei verlassen hatten, sowie in Bezug auf den Zugang zu wirksamen Asylverfahren für Personen, die internationalen Schutz benötigen, entsprechend den Verpflichtungen, die die Türkei im Rahmen des Gemeinsamen Aktionsplans zwischen der EU und der Türkei eingegangen ist, außerdem muss nicht-syrischen Staatsangehörigen, insbesondere rückgeführten Personen, ein der Genfer Flüchtlingskonvention entsprechender Schutz gewährleistet werden.

Die Asylverfahrensrichtlinie enthält eine Reihe von Schutzbestimmungen, die beachtet werden müssen. Nach der ordnungsgemäßen Registrierung und Identifizierung im Einklang mit den EU-Vorschriften sollte eine Person, die in Griechenland einen Asylantrag gestellt hat, der nach Ansicht der zuständigen Behörde aus einem der obengenannten Gründe unzulässig ist, Gelegenheit zu einer persönlichen Anhörung bekommen. Bei dieser Anhörung kann geprüft werden, ob besondere Umstände vorliegen. Gegen die Entscheidung, einen Antrag als unzulässig abzulehnen, kann auch ein Rechtsbehelf eingelegt werden. Im Falle „erster Asylstaat“ gilt dies unter Umständen nicht nur für anerkannte Flüchtlinge, sondern auch dann, wenn die Person „ausreichenden Schutz“ genießt. Im Falle „sicherer Drittstaat“ sieht die Richtlinie eine Reihe von Bedingungen sowohl hinsichtlich der Verhältnisse in dem betreffenden Drittland als auch hinsichtlich der betreffenden Person vor. Vor der Rückführung einer Person, die internationalen Schutz benötigt, müssen sich die Mitgliedstaaten davon überzeugen, dass der Drittstaat eine Reihe von Standards in Bezug auf Grundrechte, Nichtdiskriminierung und Achtung des Völkerrechts einhalten wird.

In der Richtlinie wird anerkannt, dass unter bestimmten Umständen ein Eilverfahren angewendet werden kann, ohne dass die Begründetheit eines Antrags geprüft werden muss. In diesen Fällen können Asylanträge als unzulässig betrachtet werden, insbesondere wenn davon ausgegangen werden kann, dass ein anderes Land die entsprechende Prüfung durchführt oder einen ausreichenden Schutz bietet. Dies wäre insbesondere dann der Fall, wenn eine Person bereits als Flüchtling anerkannt wurde oder anderweitig ausreichenden Schutz in einem „ersten Asylstaat“ genießen würde oder wenn eine Person aus einem „sicheren Drittstaat“, der – auch wenn der Person kein Schutz gewährt wurde – den effektiven Zugang zum Schutz gewährleisten kann, in die EU einreist.

Die Rückführung aller neu in Griechenland ankommenden irregulären Migranten und Asylbewerber in die Türkei muss unter Achtung des Europa- und des Völkerrechts erfolgen. Nach der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten und der Charta der Grundrechte der Europäischen Union muss jeder Fall grundsätzlich als Einzelfall behandelt werden. Die besonderen rechtlichen und verfahrenstechnischen Parameter, die dabei zu beachten sind, sind in der Asylverfahrensrichtlinie festgelegt. Eine „pauschale“ Rückkehr- bzw. Rückführungspolitik kommt daher nicht in Frage, denn sie würde im Widerspruch zu diesen rechtlichen Erfordernissen stehen.

Im Hinblick auf die angestrebte Begrenzung des Stroms irregulärer Migranten aus der Türkei in die EU begrüßten die Staats- und Regierungschefs ausdrücklich die zusätzlichen Vorschläge der Türkei und vereinbarten, auf Grundlage von sechs Grundsätzen mit der Türkei zusammenzuarbeiten. Der Präsident des Europäischen Rates wurde beauftragt, diese Vorschläge weiter voranzubringen und vor der Tagung des Europäischen Rates im März die Einzelheiten mit der türkischen Seite auszuarbeiten. In dieser Mitteilung wird dargelegt, wie die sechs Grundsätze weiter vorangebracht werden sollten, damit das Potenzial der Zusammenarbeit zwischen der EU und der Türkei unter Achtung des Europa- und des Völkerrechts voll ausgeschöpft werden kann.

Die NATO-Operation in der Ägäis, die u. a. zur Aufgabe hat, mögliche Schleuseraktivitäten aufzudecken und die türkischen Behörden in Echtzeit darüber zu informieren, ist ein wichtiger Bestandteil dieser Bemühungen. Die Zusammenarbeit zwischen dieser NATO-Operation und Frontex wird eine entscheidende Rolle bei der Eindämmung des Zustroms irregulärer Migranten spielen.

Sie stellten einvernehmlich fest, dass ein entschlossenes Vorgehen notwendig sei, um die Schleuserrouten zu schließen, das Geschäftsmodell der Schmuggler zu zerschlagen, die Außengrenzen der EU zu schützen und der Migrationskrise in Europa ein Ende zu bereiten. Ein Boot zu besteigen, dürfe nicht gleichbedeutend sein mit der Ansiedlung in Europa.

Die 1:1-Neuansiedlung funktioniert nur, wenn die Mitgliedstaaten eine ausreichende Zahl von Neuansiedlungsplätzen zusagen. In dieser Hinsicht wird in der Erklärung der Staats- und Regierungschefs vom 7. März 2016 spezifiziert, dass die 1:1-Neuansiedlung „im Rahmen der bestehenden Verpflichtungen“ erfolgen sollte.

Durch die Koppelung der Zahl der Syrer, die die Türkei von den griechischen Inseln rückübernimmt, an die Zahl der Syrer aus der Türkei, die in den Mitgliedstaaten neu angesiedelt werden, soll der irreguläre Zustrom von Migranten, die die Ägäis überqueren und dabei große Gefahren in Kauf nehmen, rasch durch einen geordneten und legalen Neuansiedlungsprozess ersetzt werden.

Bisher haben von den Personen, die in Griechenland ankommen, nur relativ wenige Asyl beantragt. Die Aussicht auf eine rasche Rückführung als Person, die keinen internationalen Schutz benötigt, dürfte allerdings zu einer steigenden Zahl von Asylanträgen führen. Daher wäre zunächst die Einführung beschleunigter Verfahren in allen Phasen des Asylverfahrens – von der ersten Anhörung bis hin zum möglichen Rechtsbehelf – erforderlich. Die Kapazitäten des griechischen Asyldiensts sollten ausgebaut werden, um die Rückübernahme durch die Türkei und die Bearbeitung von Asylanträgen zu beschleunigen. Darüber hinaus sollten die Rechtsbehelfsausschüsse in der Lage sein, innerhalb kurzer Zeit Entscheidungen über eine hohe Zahl von Rechtsbehelfen zu treffen. In diesem Zusammenhang sollte das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO) dazu aufgefordert werden, die griechischen Behörden bei der raschen und effektiven Bearbeitung der Anträge und Rückführungen zu unterstützen, erforderlichenfalls durch ein zusätzliches und gezieltes Hilfeersuchen an die Mitgliedstaaten.

Die EU wird Griechenland dabei unterstützen, die zur Durchführung derartiger Rückführungen notwendige Infrastruktur zu schaffen. Insbesondere wird im Hinblick auf die Hotspots auf den griechischen Inseln eine Anpassung vorgenommen werden müssen, indem die derzeitige Fokussierung auf Registrierung und Kontrolle vor dem raschen Transfer auf das Festland durch das Ziel der Rückführung in die Türkei ersetzt wird. So müsste z. B. die Infrastruktur an den Hotspots neu gestaltet werden, damit die Rückübernahme- und Asylbüros untergebracht und schutzbedürftige Gruppen angemessen behandelt werden können.

Aus der Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei soll sowohl dringender humanitärer Bedarf als auch der laufende Hilfebedarf gedeckt werden. So wurde am 4. März ein Vertrag über 40 Mio. EUR mit dem Welternährungsprogramm geschlossen, der die Unterstützung von 735 000 syrischen Flüchtlingen mit Nahrungsmittelrationen über ein System elektronischer Karten vorsieht. Gegenwärtig laufen Verhandlungen mit Partnern über fünfzehn weitere Projekte in Höhe von insgesamt 50 Mio. EUR. Einschließlich dieser Projekte werden bis Mitte April 2016 rund 90 Mio. EUR vertraglich gebunden sein. Mit diesen Mitteln kann rasch mehr humanitäre Hilfe in der Türkei geleistet werden, einschließlich Nahrungsmitteln und anderen Hilfsgütern sowie Maßnahmen in den Bereichen Gesundheit, Wasserversorgung, Abwasserentsorgung und Schutz.

Die Bedingungen für die Aufhebung der Visumpflicht sind in dem 2013 vereinbarten Fahrplan festgelegt, in dem 72 von der Türkei zu erfüllende Anforderungen in den Bereichen Dokumentensicherheit, Migrationssteuerung, öffentliche Ordnung und Sicherheit sowie Grundrechte und Rückübernahme irregulärer Migranten aufgeführt sind. Die Kommission hat die in diesen Punkten von der Türkei erzielten Fortschritte bewertet und dem Land in ihrem jüngsten Bericht verstärkte Anstrengungen und ein höheres Maß an Einsatz und Engagement bescheinigt . Bislang wurden 35 der 72 Anforderungen erfüllt.

Bei Erfolg der 1:1-Neuansiedlung könnten neue Routen für die Migration in die EU entstehen. Die Türkei sollte sich verpflichten, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um zu verhindern, dass auf dem See- oder Landweg neue irreguläre Migrationsrouten von der Türkei in die EU entstehen. Sollte es dennoch zur Entstehung einer solchen neuen Route kommen, sollten zwischen dem jeweiligen Mitgliedstaat und der Türkei vereinbarte Rückführungs- und Neuansiedlungsverpflichtungen und -grundsätze zum Tragen kommen.

Ein Verfahren zur Koppelung der Zahl der Personen, die die Türkei von den griechischen Inseln rückübernimmt, an die Zahl der Personen, die die Türkei zur Neuansiedlung in der EU verlassen, wird benötigt. Eine Möglichkeit könnte sein, dass die EU jede Woche die Gesamtzahl der Syrer ermittelt, die in den vergangenen sieben Tagen von der Türkei tatsächlich rückübernommen wurden, und direkt das Verfahren für die entsprechende Zahl der Personen einleitet, die in der EU neu angesiedelt werden sollen.

Auch die Standardverfahren der Regelung über die freiwillige Aufnahme aus humanitären Gründen können für die allgemeinen Zwecke der 1:1-Neuansiedlung angewandt werden. Sie betreffen vor allem die Auswahl der Kandidaten und entsprechen allen geltenden Regeln des humanitären Völkerrechts. Für die Zwecke der 1:1-Neuansiedlung sollten diese Verfahren durch einen Abschreckungsmechanismus ergänzt werden, der Personen von der Überquerung der Ägäis abhält. Vorrang bei der Neuansiedlung sollten diejenigen Syrer erhalten, die in der Türkei geblieben sind, da sie für vorübergehenden Schutz in Betracht kommen.

Der logistische Rahmen für diese von der Kommission im Dezember 2015 vorgeschlagene Regelung mit der Türkei könnte generell für die Zwecke der 1:1-Neuansiedlung genutzt werden. Die Regelung über die freiwillige Aufnahme aus humanitären Gründen stützt sich auf die weltweit anerkannte Fachkompetenz des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR) in Bezug auf die Förderung verschiedener Formen der Aufnahme von internationalen Schutz benötigenden Personen aus Drittstaaten, in die sie vertrieben wurden, durch Staaten, die zu ihrer Aufnahme bereit sind. Auf die Erfahrung und Fachkompetenz des Europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen (EASO) und der Internationalen Organisation für Migration (IOM) sollte ebenfalls zurückgegriffen werden. Aus den gleichen Gründen sollte die 1:1-Neuansiedlung – wie die Regelung über die freiwillige Aufnahme aus humanitären Gründen – für Syrer gelten, die vor dem 29. November 2015 von den türkischen Behörden registriert wurden.

Außerdem wurde beschlossen, aus der Fazilität 55 Mio. EUR an den Regionalen EU-Treuhandfonds als Reaktion auf die Syrien-Krise zuzuweisen, um im Einklang mit den Schlussfolgerungen der ersten Sitzung des Lenkungsausschusses der Fazilität vom 17. Februar dringend erforderliche Unterstützung für entwicklungsorientierte Projekte, insbesondere im Bildungsbereich, zu leisten. Dies führte zur Unterzeichnung eines regionalen Vertrags mit UNICEF am 4. März, mit dem 38 Mio. EUR bereitgestellt werden, um weiteren 110 000 syrischen Kindern in der Türkei bereits im laufenden Schuljahr den Schulbesuch zu ermöglichen.

Gleichzeitig laufen nun durch den Regionalen EU-Treuhandfonds als Reaktion auf die Syrien-Krise finanzierte Projekte mit einem Gesamtvolumen von fast 140 Mio. EUR an. Dafür wurden bereits entsprechende Maßnahmen in Höhe von 76 Mio. EUR ausgewählt und festgelegt, sodass nach deren Genehmigung auf der nächsten Vorstandssitzung des Treuhandfonds am 22. März eine Vertragsunterzeichnung vor Ende April 2016 möglich wäre. Weitere Maßnahmen in Höhe von 64 Mio. EUR, für die eine Auftragsvergabe bis Juli 2016 erfolgen könnte, sind derzeit in Vorbereitung. In der Folge werden Mittelübertragungen aus der Fazilität an den Treuhandfonds entsprechend dem sich aus der Projektpipeline ergebenden Bedarf getätigt. Darüber hinaus werden von der Kommission im Rahmen des Treuhandfonds auch Projekte für Flüchtlinge in Bereichen wie Bildung, Humanressourcen und Umweltinfrastrukturen ausgearbeitet und mit einem Betrag von 164,5 Mio. EUR finanziert, der Ende 2015 aus dem Instrument für Heranführungshilfe (IPA) übertragen wurde.

Für die weitere Entwicklung von Projekten werden die Ergebnisse der umfassenden Bedarfsanalyse herangezogen, die derzeit von der Kommission in enger Zusammenarbeit mit der Türkei durchgeführt wird. Die türkische Regierung hat ihren Beitrag am 4. März vorgelegt. Auf dieser Grundlage dürfte die Bedarfsbewertung bis Mitte April abgeschlossen sein. Gleichzeitig finden derzeit Konsultationen über technische Fragen mit den türkischen Behörden in Ankara statt, damit die Kommission in allen durch die Fazilität abgedeckten Bereichen frühzeitig als dringend eingestufte, ausgereifte Projekt ermitteln und programmieren kann. Ohne die aktive Mitwirkung der türkischen Behörden werden hier keine Fortschritte möglich sein. Außerdem bestehen Kontakte zu internationalen Finanzinstitutionen (IFI) und anderen Einrichtungen, die als mögliche Durchführungspartner in Betracht kommen. Die Kommission wird sich bei Maßnahmen, die spezifisches Fachwissen erfordern, auf die Erfahrung ihrer langjährigen Partner stützen, zu denen die Vereinten Nationen, internationale Finanzinstitutionen, internationale Organisationen, die Mitgliedstaaten und NRO zählen. Daher sollte im April die zweite Sitzung des Lenkungsausschusses der Fazilität stattfinden können.

Was die Mittelausstattung anbelangt, so erhielt die Kommission bislang die betreffenden Beitragszertifikate von Deutschland und Finnland. Alle Mitgliedstaaten sind zur zügigen Bereitstellung ihrer nationalen Beiträge aufgerufen, damit die Umsetzung der Fazilität rasch Schritt für Schritt anlaufen und so ergänzend zu den eigenen Anstrengungen der Türkei ein Beitrag zur Deckung des Bedarfs der Flüchtlinge in der Türkei geleistet werden kann.

2.5 Vorbereitung der Entscheidungen über die möglichst baldige Eröffnung neuer Kapitel in den Beitrittsverhandlungen auf der Grundlage der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom Oktober 2015

Der Stand der Verhandlungen über den Beitritt zur Europäischen Union wurde im Erweiterungspaket vom November 2015 dargelegt.

Seither wurde auf der Regierungskonferenz vom 14. Dezember 2015 das Kapitel 17 (Wirtschafts- und Währungspolitik) eröffnet. In diesem Rahmen steht die Erörterung wichtiger Reformen an. Das Kapitel 17 befasst sich u.a. mit spezifischen Regelungen, mit denen die Unabhängigkeit der Zentralbanken, das Verbot der direkten Finanzierung des öffentlichen Sektors durch die Zentralbank und das Verbot des bevorrechtigten Zugangs des öffentlichen Sektors zu den Finanzinstituten gewährleistet werden sollen.

Zudem sind Vorbereitungen im Gange, um Fortschritte im Hinblick auf die Eröffnung von fünf weiteren Kapiteln zu erzielen: Kapitel 15 (Energie), Kapitel 23 (Justiz und Grundrechte), Kapitel 24 (Recht, Freiheit und Sicherheit), Kapitel 26 (Bildung und Kultur) und Kapitel 31 (Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik).

Dies steht im Einklang mit den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom Oktober 2015, in denen dazu aufgerufen wurde, dass die Verhandlungen „mit neuer Energie weitergeführt werden mit dem Ziel, im Einklang mit dem Verhandlungsrahmen und den einschlägigen Schlussfolgerungen des Rates Fortschritte bei den Verhandlungen zu erzielen“.

Die Kommission beabsichtigt, alle damit zusammenhängenden Vorbereitungsdokumente im Frühjahr abzuschließen, damit diese dem Rat vorgelegt werden können. Dies greift nicht den Standpunkten der Mitgliedstaaten vorweg und lässt den Verhandlungsrahmen unberührt.

Die Arbeiten im Energiebereich (Kapitel 15) sind gut vorangekommen, und vom 1. bis 3. März fanden in Ankara konstruktive technische Konsultationen statt. Die Kommission wird im April einen aktualisierten Screening-Bericht vorgelegen. Gemäß dem bei den anderen Kandidatenländern verfolgten Ansatz kann davon ausgegangen werden, dass die Festlegung von Benchmarks für die Eröffnung von Verhandlungskapiteln empfohlen werden wird.

In den Schlüsselbereichen Justiz und Grundrechte sowie Recht, Freiheit und Sicherheit (Kapitel 23 und 24) werden nun technische Konsultationen organisiert, nachdem die Türkei ihre schriftlichen Stellungnahmen vorgelegt hat. Unter diese Kapitel fällt eine Reihe heikler Themen, so u. a. Grundrechte wie Meinungsfreiheit, Justiz, Korruptionsbekämpfung, Migrations- und Asylpolitik, Visavorschriften, Grenzmanagement, polizeiliche Zusammenarbeit sowie Bekämpfung der organisierten Kriminalität und des Terrorismus. Die EU erwartet, dass die Türkei in Bezug auf Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Grundfreiheiten, einschließlich der Meinungsfreiheit, die höchsten Standards einhält. Zu den Benchmarks für die Eröffnung der Verhandlungen in diesen wichtigen Bereichen gehört generell, dass die Kandidatenländer umfassende Aktionspläne mit genauen Fristen für die Angleichung der Rechtsvorschriften und die Bereitstellung der erforderlichen Mittel aufstellen müssen. Die Kommission dürfte in der Lage sein, die aktualisierten Screening-Berichte zu diesen Kapiteln im Mai vorzulegen.

Im Bereich Bildung und Kultur (Kapitel 26) stellt die Türkei derzeit ihre aktualisierte Verhandlungsposition fertig. Die Kommission geht davon aus, dass sie dem Rat im April den aktualisierten Entwurf eines Gemeinsamen Standpunkts vorlegen kann.

Das Kapitel Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik (Kapitel 31) wurde bereits eingehend geprüft und der Europäische Auswärtige Dienst schließt derzeit die Ausarbeitung des aktualisierten Screening-Berichts ab, der im April vorliegen wird.

2.6 Zusammenarbeit zur Verbesserung der humanitären Bedingungen in Syrien