Diese Konsultationen ergaben, dass die Änderung des Liberalisierungsabkommens zur Ausdehnung der Zollpräferenzen auf die Erzeugnisse der Westsahara mehrheitlich befürwortet wird. Die Mehrheit der Befragten sahen positive Auswirkungen für die Bevölkerung insgesamt und betonten insbesondere die maßgebliche Hebelwirkung, die solche Handelspräferenzen für private Investitionen hätten. Sie wiesen darauf hin, dass ein bevorrechtigter Zugang zu den europäischen Märkten geeignet wäre, das Geschäftsklima und die europäischen Direktinvestitionen zu verbessern, wodurch das neue Modell einer partizipativen und nachhaltigen Entwicklung der Westsahara gestärkt würde. Dagegen würde – ebenfalls nach mehrheitlicher Auffassung – eine weiterhin bestehende Rechtsunsicherheit, die sich negativ auf die Handelsströme mit der Westsahara auswirkt, auch die sozioökonomische Entwicklung erheblich behindern und – wie sich bereits erkennen lässt – die Handelsbeziehungen der Westsahara mit bestimmten Mitgliedstaaten oder in bestimmten Sektoren verlangsamen. Nach Ansicht der Befragten würden durch einen eingeschränkten Zugang der Westsahara zu den Märkten und ausländischen Investitionen lediglich die Entwicklung endogener Wirtschaftstätigkeiten behindert und bestimmte sozioökonomischen oder politischen Entwicklungen ausgerechnet zu einem Zeitpunkt beeinträchtigt, an dem die Entwicklung der Westsahara endlich Fahrt aufnehmen dürfte.

Die Bewertung hat ergeben, dass die Gewährung der im Rahmen des Assoziationsabkommens EU-Marokko vorgesehenen Zollpräferenzen positive Auswirkungen auf die Wirtschaft der Westsahara hat, die sich auch künftig fortsetzen und sogar potenziell verstärken dürften. Die Befürchtung, dass die Ausdehnung der Zollpräferenzen einer Anerkennung des Status quo gleichkommt, ist nicht begründet, da in dem Abkommen in keiner Weise die Souveränität Marokkos über die Westsahara anerkannt wird.

Menschenrechte

Generell lassen sich die Auswirkungen, die eine Ausdehnung der Zollpräferenzen auf die Erzeugnisse der Westsahara voraussichtlich auf die Menschenrechtslage in diesem Gebiet hätte, analog zur Wirkung des Assoziationsabkommen EU-Marokko auf die Menschenrechtslage in Marokko beurteilen. In dem Maße, in dem mit dem Abkommen in verschiedenen Bereichen eine Annäherung an die Vorschriften der Europäischen Union erfolgt, lassen sich indirekte positive Auswirkungen feststellen, insbesondere in Bezug auf Arbeitsbedingungen (z. B. Sicherheitsmaßnahmen), Arbeitsrecht (z. B. Kinder- und Jugendschutz), Pflanzenschutzmaßnahmen oder Verbraucherschutz.

Die Menschenrechtslage in der Westsahara entspricht im Allgemeinen der Menschenrechtslage in Marokko. Die Mechanismen und Vorschriften für den Schutz der Menschenrechte sind die gleichen. Im Zusammenhang mit der Westsahara gibt es jedoch einige Besonderheiten – insbesondere hinsichtlich der Meinungs-, der Versammlungs- und der Vereinigungsfreiheit –, die mit den politischen Streitigkeiten zusammenhängen. Tatsächlich ist jede „Gefährdung der territorialen Integrität“, d. h. auch das Unabhängigkeitsstreben im Sinne des Front Polisario, unter Androhung einer Geld- oder sogar einer Freiheitsstrafe verboten.

Auswirkungen auf Wirtschaft und Handel

Im Hinblick auf die verschiedenen Wirtschaftszweige werden folgende Schlussfolgerungen gezogen:

In der Westsahara werden landwirtschaftliche Erzeugnisse, insbesondere Obst und Gemüse (Tomaten und Melonen) produziert, für die es in der Europäischen Union einen Markt gibt. Diese landwirtschaftliche Erzeugung wird auf 64 000 Tonnen geschätzt und entspricht etwa 14 000 direkten Arbeitsplätzen. Der Einfuhrwert beläuft sich auf etwa 65 Mio. EUR. Ohne Zollpräferenzen wären bei einem solchen Ausfuhrvolumen Zölle in Höhe von 6,6 Mio. EUR zu entrichten.

Falls die Westsahara im Rahmen der derzeit diskutierten Projekte ihre Erzeugung künftig weiter ausbaut und ihre Ausfuhren in die Europäische Union erhöht, könnten noch größere wirtschaftliche Vorteile entstehen. Dies würde sich auch auf die Zahl der Arbeitsplätze auswirken, die sich Prognosen zufolge verfünffachen könnte. Hinsichtlich der Behauptungen, die durch das Abkommen geförderte Entwicklung der landwirtschaftlichen Tätigkeiten habe Auswirkungen auf die Nutzung natürlicher Ressourcen und insbesondere des Wassers, lassen Schätzungen Marokkos zur Grundwassernutzung – auch wenn diese von einigen angezweifelt werden – auf geringe Auswirkungen auf die nicht erneuerbaren Grundwasserreserven schließen. Außerdem werden Maßnahmen getroffen, um die Nutzung von Grundwasser zu verringern (Punktbewässerung, Meerwasserentsalzung). Insgesamt scheint es zum einen derzeit nur wenige glaubwürdige Alternativen für die wirtschaftliche Entwicklung des betreffenden Gebiets zu geben und zum anderen werden die Nachteile, die sich aus der Nutzung der Wasserressourcen ergeben, durch die positiven wirtschaftlichen Auswirkungen für die Westsahara kompensiert.

In der Westsahara gibt es eine bedeutende Fischverarbeitungsindustrie mit 141 Betrieben, die für die Ausfuhr von Fischereierzeugnissen in die Europäische Union zugelassen sind. Die Ausfuhren von Fischereierzeugnissen aus dem Gebiet beliefen sich in den Jahren 2015 und 2016 auf 100 bis 200 Mio. EUR. Von diesen Ausfuhren in die Europäische Union hängen direkt oder indirekt etwa 45 000 Arbeitsplätze ab. Die Ausdehnung der Zollpräferenzen für Einfuhren hätte somit erhebliche Auswirkungen auf die Wirtschaft des Gebiets und damit auch auf die Beschäftigung. Sie stünde zudem im Einklang mit dem Beitrag der Europäischen Union, der darin besteht, in der Westsahara durch finanzielle Hilfe die Wettbewerbsfähigkeit des Sektors, die Beschäftigung und die Lebensqualität der Fischer sowie eine nachhaltige Nutzung der natürlichen Ressourcen zu unterstützen und zu entwickeln. Die Nichtgewährung dieser Handelspräferenzen hingegen würde nicht nur den Ausfuhren, sondern auch der Beschäftigung schaden und dazu führen, dass diese Verarbeitungstätigkeiten leichter an andere Orte, wahrscheinlich nach Marokko, verlagert werden. Eine Nichtgewährung stünde auch den Zielen der Europäischen Union, die Entwicklung dieses Sektors in der Westsahara zu fördern, entgegen.

Die europäischen Einführer von Fischereierzeugnissen aus der Westsahara wiesen darauf hin, dass der Erwerb dieser Erzeugnisse angesichts des hohen gemeinsamen Außenzolltarifs (Zollsätze bei nichtpräferenziellem Ursprung) wesentlich weniger vorteilhaft wäre, wenn keine Präferenzregelung gewährt würde.

Die Phosphatindustrie schließlich ist nach gegenwärtigem Stand nicht sofort und unmittelbar von einem Ausschluss der Westsahara aus dem Assoziationsabkommen betroffen. Dafür gibt es drei wesentliche Gründe: 1) für bestimmte Erzeugnisse (Rohphosphat) gilt ein Nullzollsatz (Meistbegünstigungsklausel), 2) für die gewonnenen Phosphate gibt es in der Union keinen Markt, 3) die Verarbeitung bestimmter Phosphaterzeugnisse aus der Westsahara in Marokko (oder in jedem anderen Land, mit dem die Europäische Union ein Präferenzabkommen geschlossen hat) würde ausreichen, um diesen Erzeugnissen einen marokkanischen Präferenzursprung zu verleihen, d. h. um für diese Verarbeitungserzeugnisse Präferenzen in Anspruch zu nehmen, ist der Ursprung der Mineralien nicht ausschlaggebend.

Gleichzeitig wird deutlich, dass die Gewährung von Präferenzen für Erzeugnisse mit Ursprung in der Westsahara Auswirkungen auf die künftige Entwicklung in Bezug auf die Gewinnung bestimmter Phosphate hätte. Tatsächlich wären erhebliche Investitionen, die für die Herstellung von Erzeugnissen aus Phosphaten der Westsahara (insbesondere Phosphorsäure und Düngemittel) angekündigt wurden (mehr als 2 Mrd. USD), gefährdet, wenn für die Ausfuhren dieser Phosphaterzeugnisse in die Union keine Präferenzbehandlung gewährt würde. In Ermangelung einer Präferenzregelung wären Investitionen an Orten, an denen Präferenzen in Anspruch genommen werden können (beispielsweise Marokko), attraktiver als in der Westsahara. Die Unterbrechung der Investitionstätigkeit in der Westsahara hätte Auswirkungen auf die Produktionskapazität, die Vielfalt der Erzeugnisse und damit auch auf die Beschäftigung in der Phosphatbranche der Region.

Generell dürfte die Gewährung von Zollpräferenzen somit erhebliche Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung des Gebietes haben. Um jedoch die Überwachung dieser Auswirkungen zu gewährleisten, sind in dem Abkommen ausdrücklich ein Rahmen und ein geeignetes Verfahren vorgesehen, die es den Vertragsparteien ermöglichen, auf der Grundlage eines regelmäßigen Informationsaustauschs die Auswirkungen des Abkommens bereits während seiner Umsetzung zu bewerten.

Trotz der Schwierigkeiten, jederzeit richtige Daten zu erlangen, lässt die Studie den Schluss zu, dass in der Westsahara Wirtschaftsteilnehmer und Herstellungsbetriebe tätig sind, die das größte Interesse daran hätten, dieselben Zollpräferenzen in Anspruch zu nehmen wie das Königreich Marokko. Einige dieser Betriebe – insbesondere Betriebe für Fischererzeugnisse und landwirtschaftliche Erzeugnisse – haben solche Präferenzen bis zum 21. Dezember 2016 bereits in Anspruch genommen, was die Entwicklung der Wirtschaftstätigkeit und die Schaffung von Arbeitsplätzen in der Westsahara ermöglicht hat. Eine Ausdehnung der Zollpräferenzen der Union auf diese Erzeugnisse würde die Fortsetzung dieser Ausfuhren gewährleisten.

Die notwendige Diversifizierung des wirtschaftlichen Potenzials der Westsahara setzt die Förderung von Auslandsinvestitionen voraus, wofür insbesondere die Rechtssicherheit verbessert und die zolltariflichen Bedingungen für die derzeitigen und künftigen Ausfuhren aus der Westsahara in die Union verdeutlicht werden müssen. Die Ausdehnung der Inanspruchnahme der Zollpräferenzen für Erzeugnisse der Westsahara kann für sichere Investitionsbedingungen und – angesichts des ungenutzten Wirtschaftspotenzials des Gebiets sowie des derzeit niedrigen Niveaus ausländischer Direktinvestitionen – für einen raschen und deutlichen Aufschwung sorgen, der sich positiv auf die Beschäftigung vor Ort auswirken wird.

Die Nichtgewährung der Zollpräferenzen hingegen würde die Ausfuhren aus der Westsahara, insbesondere von Fischereierzeugnissen und landwirtschaftlichen Erzeugnissen, erheblich beeinträchtigen, und es ist daher wahrscheinlich, dass sich die bereits begrenzte Zahl ihrer Betriebe weiter verringert, wodurch die Entwicklung des Gebiets zusätzlich behindert würde. Würden die Präferenzen nicht auf die Erzeugnisse aus der Westsahara ausgedehnt, unterlägen diese den in der Union geltenden Zöllen im Rahmen der Meistbegünstigungsregelung und hätten daher keinen bevorzugten Zugang zum Unionsmarkt. Dies beträfe die Ausfuhren von Industrieerzeugnissen (Phosphaten) nur in sehr begrenztem Maße, hätte allerdings sehr negative Auswirkungen auf die Ausfuhren von Fischereierzeugnissen und landwirtschaftlichen Erzeugnissen in die Union.

Generell dürfte die Gewährung von Zollpräferenzen erhebliche Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung der Westsahara haben, da durch sie Investitionen in diesen Sektoren angeregt würden. Dies betrifft beispielsweise bestimmte Phosphate (z. B. Phosphorsäure und Düngemittel), für die bereits Investitionen vorgesehen sind, sowie auch Entwicklungsvorhaben in der Landwirtschaft und der Fischerei. Würden diese Präferenzen hingegen nicht gewährt, könnte das den Investitionen, der Entwicklung und der Diversifizierung der Wirtschaftstätigkeiten sowie der Beschäftigung abträglich sein.

Nach internationalem Recht und insbesondere nach Artikel 36 des Wiener Übereinkommens wird dem Gebiet der Westsahara mit der Gewährung der Präferenzen im Prinzip nur ein zusätzliches Recht gewährt, ohne als Gegenleistung Verpflichtungen aufzuerlegen, sodass davon ausgegangen werden kann, dass dieses Recht auch in Anspruch genommen wird. Die angeblich potenziell nachteiligen Auswirkungen sind nämlich lediglich rein indirekte Auswirkungen für den Fall der Nutzung von Wasserressourcen oder auf die Beschäftigung. Negative Auswirkungen der Zollpräferenzen auf die Menschenrechte sind nicht zu erwarten.