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BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Allgemeiner Kontext

Der Schengen-Raum ist eine der bedeutendsten Errungenschaften der Europäischen Union. Er hat die Freizügigkeit verbessert, indem er es ermöglicht, dass mehr als 420 Millionen Menschen die Binnengrenzen ohne Kontrollen passieren, und indem er die grenzüberschreitende Lieferung von Waren und Dienstleistungen erleichtert, was für unsere Gesellschaft erhebliche soziale und wirtschaftliche Vorteile mit sich bringt.

Die Schengen-Zusammenarbeit, deren Grundstein zwischen fünf Mitgliedstaaten in einem zwischenstaatlichen Rahmen mit der Unterzeichnung des „Schengener Übereinkommens“ am 14. Juni 1985 gelegt wurde, wurde seit ihrer Einführung erheblich ausgeweitet. In den letzten 35 Jahren hat sich die Union kontinuierlich in Richtung eines gut funktionierenden Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen weiterentwickelt, wodurch das gegenseitige Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten gestärkt wurde. In der heutigen Zeit ist die Union mit anderen Gegebenheiten und Herausforderungen konfrontiert als zu ihrer Gründungszeit. Die Instabilität in Europas Nachbarschaft und darüber hinaus, die Flüchtlingskrise von 2015 und ihre Folgen, die anhaltende Bedrohung durch den Terrorismus und die COVID-19-Pandemie haben den Schengen-Raum erheblich unter Druck gesetzt und sogar dazu geführt, dass einige Mitgliedstaaten für einen längeren Zeitraum wieder Kontrollen an den Binnengrenzen eingeführt haben.

Angesichts der Herausforderungen, mit denen der Schengen-Raum konfrontiert ist, kündigte die Kommissionspräsidentin von der Leyen in ihrer Rede zur Lage der Union 2020 eine Strategie für die Zukunft von Schengen an. In Bezug auf das neue Migrations- und Asylpaket wies die Kommission darauf hin, dass in der Strategie für die Zukunft von Schengen Gesetzes- und operative Initiativen miteinander verknüpft würden, mit dem Ziel, einen gestärkten, widerstandsfähigeren Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen zu gewährleisten und gleichzeitig die Governance- und Überwachungsstrukturen zu stärken. Eine solche Initiative ist die Überarbeitung des Schengen-Evaluierungs- und -Überwachungsmechanismus (im Folgenden „Schengen-Evaluierungsmechanismus“ oder „Mechanismus“).

Der Schengen-Raum wird durch eine beträchtliche Anzahl von Maßnahmen getragen, die das Fehlen von Kontrollen an den Binnengrenzen kompensieren, die Freizügigkeit erleichtern und ein hohes Maß an Sicherheit und Recht gewährleisten. Der „Schengen-Besitzstand“ umfasst die Bestimmungen, die durch das dem Vertrag über die Europäische Union (EUV) und dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) beigefügte Protokoll Nr. 19 in den Rahmen der Europäischen Union einbezogen sind, sowie die darauf aufbauenden oder sonst damit zusammenhängenden Rechtsakte. Der Besitzstand umfasst somit 1) Maßnahmen an den Außengrenzen (Außengrenzenmanagement), 2) Ausgleichsmaßnahmen (gemeinsame Visumpolitik, polizeiliche Zusammenarbeit, Rückkehrpolitik und Schengener Informationssystem) und 3) einen robusten Evaluierungs- und -Überwachungsmechanismus. Der Schengen-Besitzstand schließt auch Anforderungen an den Datenschutz und die Wahrung anderer Grundrechte ein. Die oben genannten drei wesentlichen und sich ergänzenden Säulen bilden das Fundament des Schengen-Raums und machen den Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen möglich. Die allgemeine Stabilität dieser komplexen Architektur hängt von der Stärke jeder einzelnen Säule sowie von der Kohärenz und Abstimmung des gesamten Systems ab.

Ein gut funktionierender Schengen-Raum setzt die ordnungsgemäße und effiziente Anwendung gemeinsamer Vorschriften, d. h. des Schengen-Besitzstands, und allgemein das gegenseitige Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten voraus. Eine mangelhafte oder fehlende Anwendung in einem Mitgliedstaat kann sich auf alle anderen Mitgliedstaaten auswirken und folglich den Schengen-Raum beeinträchtigen. Die Überwachung der Umsetzung des Schengen-Besitzstands durch die Mitgliedstaaten und die Folgemaßnahmen auf der Grundlage gemeinsam vereinbarter Empfehlungen für Verbesserungen sind ein zentrales Element der Governance-Struktur des Schengen-Raums. Bereits 1998 setzten die Vertragsparteien des Schengener Durchführungsübereinkommens einen Ständigen Ausschuss Schengener Durchführungsübereinkommen mit dem Mandat ein, Probleme bei der Anwendung des Schengen-Besitzstands zu identifizieren und Lösungen vorzuschlagen. Nach der Aufnahme des Schengen-Besitzstands in den Rechtsrahmen der EU wurde der Beschluss bezüglich der Errichtung des Ständigen Ausschusses Schengener Durchführungsübereinkommen durch die Verordnung (EU) Nr. 1053/2013 des Rates (im Folgenden „Verordnung“) ersetzt, die derzeit die Rechtsgrundlage für den Mechanismus bildet. Die Verordnung trat 2015 in Kraft.

Zweck des Schengen-Evaluierungsmechanismus ist es, ein hohes Maß an gegenseitigem Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten, die dem Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen angehören, zu gewährleisten und auf diese Weise zu einem gut funktionierenden Schengen-Raum beizutragen, indem dafür Sorge getragen wird, dass die Mitgliedstaaten die Schengen-Vorschriften wirksam anwenden. Mit dem Mechanismus sollten diese Ziele durch unparteiische und objektive Bewertungen erreicht werden, mit denen Mängel bei der Anwendung der Vorschriften in der Praxis benannt werden und sichergestellt wird, dass diese Mängel rasch behoben werden.

Obwohl der Mechanismus rechtlich gesehen den gesamten Schengen-Besitzstand abdecken kann, werden die konkreten Politikbereiche für die Evaluierung in der Praxis für jeden mehrjährigen Evaluierungszyklus von der Kommission zusammen mit den Mitgliedstaaten festgelegt. Auf der Grundlage dieser Vorgehensweise umfassten der erste und der zweite Evaluierungszyklus spezifische Evaluierungen zur Überprüfung der Anwendung von Maßnahmen in den Bereichen Außengrenzenmanagement, Rückkehr, gemeinsame Visumpolitik, polizeiliche Zusammenarbeit, Schengener Informationssystem (SIS), Datenschutz und Binnengrenzen ohne Grenzkontrollen. Andere Politikbereiche, die in Zukunft unter den Schengen-Besitzstand fallen, könnten Teil des Mechanismus sein, wenn dies in dem von der Kommission erarbeiteten mehrjährigen Evaluierungsprogramm beschlossen wird. In diesem Zusammenhang und auf der Grundlage dieser Praxis deckt der Mechanismus auch die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen, die Rechtsvorschriften für Feuerwaffen und die Drogenpolitik ab, allerdings nur im Hinblick auf die Feststellung, ob ein Mitgliedstaat bereit ist, den Schengen-Rechtsrahmen ganz oder teilweise anzuwenden.

Gemäß der Verordnung ist die Kommission für die allgemeine Koordinierung und Organisation der Evaluierung und der Überwachung zuständig und unterrichtet das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente über die Ergebnisse der Evaluierungen. Gemäß Artikel 70 AEUV unterliegt der Mechanismus weiterhin einer geteilten Verantwortung: Die Kommission nimmt in Zusammenarbeit mit Sachverständigen der Mitgliedstaaten und mit Unterstützung der Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union Evaluierungen vor. Dieser Peer-to-Peer-Ansatz ist entscheidend, um Rechenschaftspflicht, Eigenverantwortung für die Ergebnisse und gegenseitiges Vertrauen zu gewährleisten. Die Sachverständigen der Mitgliedstaaten prüfen, was ihre jeweiligen Fachkollegen tun, empfehlen Lösungen und fordern nachdrücklich Maßnahmen, sollte der Mitgliedstaat diese nicht umsetzen. Darüber hinaus ist der Rat in den Beschlussfassungsprozess einbezogen, wenn es darum geht, Empfehlungen auf Vorschlag der Kommission zu verabschieden.

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Angesichts der Herausforderungen, die sich für den Schengen-Raum in den letzten Jahren ergeben haben, und der Rolle, die der Mechanismus bei der Governance des Schengen-Raums spielt, ist es wichtig, dass der Mechanismus weiterhin seinen Zweck erfüllt und sein volles Potenzial ausgeschöpft werden kann, um den jüngsten gesetzlichen Entwicklungen gerecht werden zu können, neuen Herausforderungen zu begegnen und neue Mitgliedstaaten, die den Schengen-Besitzstand vollständig oder teilweise anwenden, einzubeziehen.

Gemäß Artikel 22 der Verordnung überprüft die Kommission innerhalb von sechs Monaten nach der Annahme aller Berichte über die Evaluierungen, die vom ersten mehrjährigen Evaluierungsprogramm (2015–2019) erfasst werden, die Durchführung der Verordnung. Die Kommission legte ihre Überprüfung am 25. November 2020 in einem Bericht und einer begleitenden Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen vor, in die alle Aspekte der Verordnung, einschließlich der Funktionsweise der Verfahren für die Annahme von Rechtsakten im Rahmen des Mechanismus, einbezogen wurden.

Bei der Überprüfung wurde festgestellt, dass der Mechanismus zu spürbaren Verbesserungen geführt hat. Die Mitgliedstaaten setzen den Schengen-Besitzstand insgesamt adäquat um und schwerwiegende Mängel wurden ordnungsgemäß in Angriff genommen. Es wird bestätigt, dass der Mechanismus als solcher einen soliden Rahmen für die Evaluierung und Überwachung der Anwendung des Schengen-Besitzstands bietet.

Bei der Überprüfung wurden jedoch erhebliche Schwachstellen in Bezug auf das schwerfällige Verfahren des Mechanismus festgestellt, da der Evaluierungsprozess, die Folgemaßnahmen und die Durchführung der Aktionspläne zu viel Zeit in Anspruch nehmen. Die Empfehlungen des Rates haben sich nicht als ausreichend wirksames Instrument erwiesen, um sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten schnell handeln, da der technische Charakter des Prozesses nicht genügend politischen Handlungsdruck erzeugt. Bei zehn Evaluierungsbesichtigungen wurden zwar schwerwiegende Mängel festgestellt, allerdings fand nur einmal eine Diskussion auf Ministerebene statt, und zwar im Fall der schwerwiegenden Mängel Griechenlands beim Außengrenzenmanagement.

Der Mechanismus scheint unter den Mitgliedstaaten auch nicht für genügend Vertrauen zu sorgen, da mehrere Mitgliedstaaten in den letzten fünf Jahren die Kontrollen an den Binnengrenzen weiter verlängert haben, trotz positiver Evaluierungen in den Bereichen Außengrenzenmanagement, polizeiliche Zusammenarbeit und Schengener Informationssystem sowie einer allgemeinen Einschätzung, dass die Mitgliedstaaten den Schengen-Besitzstand angemessen umsetzen. Darüber hinaus wurde bei der Überprüfung festgestellt, dass die derzeitige Starre des Mechanismus keine Anpassung an neue Umstände und neue operative und rechtliche Entwicklungen zulässt.

Fazit der Überprüfung ist, dass eine Reihe von Schwachstellen verhindern, dass der Mechanismus so wirksam funktioniert, wie er könnte und sollte, und somit die Ausschöpfung seines vollen Potenzials untergraben wird. Dabei handelt es sich um folgende Schwachstellen:

1)die übermäßig lange Dauer des Evaluierungsprozesses (10–12 Monate) und die Zeit, die die Mitgliedstaaten für die Umsetzung der Empfehlungen benötigen (zwei Jahre);