1. EINLEITUNG

Das Kooperations- und Kontrollverfahren (Cooperation and Verification Mechanism – CVM) wurde zum Zeitpunkt des Beitritts Bulgariens zur Europäischen Union im Jahr 2007 eingerichtet. Dabei wurde vereinbart, dass es in Schlüsselbereichen weiterer Bemühungen bedürfe, um Unzulänglichkeiten bei der Justizreform, der Korruptionsbekämpfung und der Bekämpfung der organisierten Kriminalität zu beseitigen. Seitdem haben die CVM-Berichte die Fortschritte Bulgariens nachgezeichnet und den bulgarischen Behörden mit gezielten Empfehlungen Hilfestellung bei der Ausrichtung ihrer Anstrengungen geleistet. In den Berichten der Kommission und den Schlussfolgerungen des Ministerrats werden die Entwicklungen in Bulgarien skizziert und Empfehlungen für die Zukunft ausgesprochen. Im vorliegenden Bericht werden die Maßnahmen des vergangenen Jahres zusammengefasst und Empfehlungen für das weitere Vorgehen erteilt. Er ist das Ergebnis einer sorgfältigen Analyse der Kommission, die sich auf eine enge Zusammenarbeit mit den bulgarischen Behörden, der Zivilgesellschaft und anderen Beteiligten stützt. Die Kommission konnte auch auf die Unterstützung durch Fachleute aus den Justizbehörden anderer Mitgliedstaaten zurückgreifen, die ihre Sicht aus der Praxis einbrachten.

Laut dem CVM-Bericht von 2015 wurden im Vorjahr nur langsam Fortschritte erzielt, und in den Schlussfolgerungen des Rates wurde Bulgarien aufgefordert, „seinen politischen Willen, Reformen herbeizuführen und spürbare Fortschritte zu erzielen,“ zu konsolidieren. Allerdings wurde in dem Bericht auch auf eine Reihe von Bereichen hingewiesen, in denen Probleme festgestellt worden waren und in denen sich erste Lösungsansätze abzeichneten. Dies führte dazu, dass zwei umfassende Reformstrategien auf den Weg gebracht wurden, deren Schwerpunkt auf der Justizreform und der Korruptionsbekämpfung liegt. Diese beiden Strategien bildeten die Grundlage für viele der entscheidenden Entwicklungen des Jahres 2015 und werden auch für 2016 wichtige Bezugspunkte darstellen. Damit echte Fortschritte möglich sind, kommt es nun vor allem darauf an, die in diesen Strategien enthaltenen Zusagen in konkrete Ergebnisse umzumünzen. Durch Bearbeitung schwieriger Fälle und Überwindung von Hindernissen auf dem Reformweg wird ein maßgeblicher Beitrag dazu geleistet, bei den Bürgern Bulgariens und den EU-Partnern Vertrauen zu schaffen. Dies ist auch eine zentrale Bedingung dafür, dass ermittelt werden kann, inwieweit die Reform zu greifen begonnen hat. Außerdem ist es die Voraussetzung für die Einleitung eines nachhaltigen Wandels, der das eigentliche Ziel des Prozesses ist.

Die Kommission wird Bulgarien auch weiterhin bei seinen Anstrengungen zur Verwirklichung der CVM-Ziele unterstützen. In vielen Bereichen erhält Bulgarien bereits Unterstützung aus den europäischen Struktur- und Investitionsfonds. Des Weiteren hat die Kommission 2015 mit dem Dienst zur Unterstützung von Strukturreformen (Structural Reform Support Service – SRSS) ein neues Instrument geschaffen, um in zahlreichen Bereichen technische Hilfe für die Reformanstrengungen von EU-Mitgliedstaaten bereitzustellen. Weitere Unterstützung leisten zudem Mitgliedstaaten und internationale Organisationen – oftmals in Zusammenarbeit mit der bulgarischen Zivilgesellschaft. Ein solches Engagement ist Teil einer offenen und demokratischen Gesellschaft und kann den bulgarischen Reformanstrengungen erheblich zugutekommen. Die Kommission begrüßt, dass Bulgarien laut Aussage seines Ministerpräsidenten Interesse an weiterer technischer Hilfe bekundet hat, und ermutigt das Land, alle verfügbaren Möglichkeiten umfassend auszuschöpfen.

2. STAND DES REFORMPROZESSES IN BULGARIEN

2.1 Reform des Justizwesens

Unabhängigkeit, Rechenschaftspflicht und Integrität der Justiz

Im CVM-Bericht von 2015 wurde bereits festgestellt, dass die Strategie für die Justizreform ein umfassendes und detailliertes Konzept für die kommenden Jahre bietet. Nach Billigung der Strategie durch die bulgarische Nationalversammlung im Januar 2015 leitete die Regierung in einer Reihe von Bereichen unter der unmittelbaren Aufsicht des Justizministeriums konkrete Folgemaßnahmen ein. Als wichtigster Prüfstein für die Strategie kristallisierte sich im Zuge der öffentlichen Debatte 2015 allerdings die Reform des Obersten Justizrats (SJC) heraus. Der SJC ist das wichtigste Organ des bulgarischen Justizwesens. Er hat weitreichende Befugnisse in Bezug auf die Ernennung, Beurteilung, Beförderung und Disziplinarbehandlung von Richtern und Staatsanwälten sowie die Verwaltung des Justizhaushalts. Außerdem fungiert er als Sprachrohr der Justiz gegenüber der Gesellschaft und spielt daher eine zentrale Rolle bei der öffentlichen Meinungsbildung hinsichtlich der Justiz insgesamt. Die Öffentlichkeit bringt der Justiz weiterhin wenig Vertrauen entgegen.

Das ordnungsgemäße Funktionieren des SJC ist daher von entscheidender Bedeutung. Ein besonderes Problem der gegenwärtigen Struktur besteht darin, dass Entscheidungen über Personal- und Disziplinarangelegenheiten bei Richtern und Staatsanwälten in einer einzigen Struktur getroffen werden. Auch wenn es kein einheitliches verbindliches Modell für die Zusammensetzung der Justizräte gibt, ist deutlich geworden, dass sowohl Richter als auch Staatsanwälte es für unangemessen halten, dass diese Entscheidungen von gemischten Gruppen von SJC-Richtern und -Staatsanwälten getroffen werden. Da in Bulgarien viele Mitglieder des SJC aus politischen Gründen ernannt werden, lässt das derzeitige Modell ausgeprägte Zweifel an der Unabhängigkeit der Justiz aufkommen und legt die Vermutung nahe, dass auf Richter Druck ausgeübt werden kann. Aus diesen Gründen wurde in der Reformstrategie vorgeschlagen, zwei getrennte Kollegien innerhalb des SJC einzurichten, von denen das eine mit Personalangelegenheiten von Richtern und das andere mit denen von Staatsanwälten betraut ist.

Eine ausgedehnte Debatte endete im Frühjahr mit dem Fazit, dass einige der vorgeschlagenen Änderungen Verfassungsänderungen erfordern. Letztere wurden im Dezember 2015 von der Nationalversammlung verabschiedet. Auch wenn diese Änderungen einige bedeutende Abweichungen von dem von der Regierung ursprünglich vorgeschlagenen Wortlaut enthalten, ist ihre Verabschiedung dennoch ein wichtiger Schritt auf dem Weg zu einer Reform des SJC. Neben der Einrichtung von zwei Beschlusskammern innerhalb des SJC werden die Befugnisse der Justizinspektion (ISJC) zur Untersuchung von Interessenkonflikten und der illegalen Bereicherung von Richtern gestärkt. In einem nächsten Schritt muss die Reform durch legislative Änderungen des Gerichtsverfassungsgesetzes umgesetzt werden. Ein Legislativpaket wurde von der Regierung ausgearbeitet und im Frühjahr 2015 der Öffentlichkeit zur Konsultation unterbreitet, sollte allerdings erst nach Vorliegen des Ergebnisses der Verfassungsdebatte verabschiedet werden.

Laut früheren CVM-Berichten bestehen unvermindert Bedenken, dass der SJC seiner Rolle als Hüter der Unabhängigkeit und Integrität der Justiz gerecht werden kann. Im Mittelpunkt der Kontroversen stehen Themen wie intransparente Verfahren für die Ernennung von Richtern und Staatsanwälten, uneinheitliche Vorgehensweisen bei Disziplinarverfahren und fehlende Folgemaßnahmen bei Bedenken wegen möglicher Manipulation der nach dem Zufallsprinzip erfolgenden Verfahrenszuweisung in den Gerichten. Hinzu kommt die Kontroverse über die politische Einflussnahme im SJC. 2015 ist die Situation in Bezug auf diese Aspekte uneinheitlich. Zu Beginn des Jahres ernannte der SJC einen neuen Präsidenten des Obersten Kassationsgerichtshofs. Der neue Präsident ist bereit, für Reformen einzutreten und scheint in der Justiz Respekt zu genießen. Im Frühjahr wurde außerdem eine neue Führung des Stadtgerichts Sofia ernannt, nachdem die bisherige Führung inmitten der Skandale im Zusammenhang mit dem Gericht zurücktreten musste. Andere Ernennungsentscheidungen des SJC riefen jedoch weiterhin Bedenken wegen mangelnder Transparenz und einer etwaigen unzulässigen Einflussnahme hervor. Das Amt des Präsidenten des Appellationsgerichts Sofia ist seit nunmehr fast zwei Jahren unbesetzt: Es hatte sich zwar ein Richter auf den Posten beworben, der von den Richtern des Gerichts ausdrücklich unterstützt wurde, aber nicht die erforderliche Mehrheit im SJC erreichte. Es gibt keine klaren Kriterien für die Beurteilung von Ernennungen, so dass die Objektivität der Ernennungsverfahren angezweifelt werden kann.

Auf schwerwiegende Vorwürfe von Korruption und unerlaubter Einflussnahme im Justizwesen wird erst nach internem und externem Druck reagiert, wobei die Behörden nicht in der Lage oder nicht willens sind, proaktive Ermittlungen einzuleiten. Die gegen Ende 2014 am Stadtgericht Sofia aufgedeckten Unregelmäßigkeiten wurden im letzten CVM-Bericht dargelegt, in dem festgestellt wurde, dass die erste Reaktion des SJC nahelegt, dass diese Angelegenheit für den Rat eine geringe Priorität hat. Der SJC hat Maßnahmen getroffen, um in den bulgarischen Gerichten die Anwendung der Verfahrenszuweisung nach dem Zufallsprinzip zu verbessern. So führte er im Oktober 2015 ein neues zentrales IT-System für die gesamte Justiz ein, das dazu beitragen dürfte, ein in früheren CVM-Berichten immer wieder angesprochenes Problem zu lösen. Der SJC reagierte jedoch nur zögerlich auf die Vorwürfe schwerwiegenden Fehlverhaltens von Richtern, die am Stadtgericht Sofia Schlüsselpositionen innehaben. Disziplinarmaßnahmen wurden erst viel später eingeleitet, nachdem sich der Justizminister mehrerer Fälle hatte annehmen müssen.

Im Herbst 2015 berichteten die Medien über einen angeblichen Mitschnitt eines Gesprächs zwischen zwei der wichtigsten Personen , die in die am Stadtgericht Sofia aufgedeckten Unregelmäßigkeiten verwickelt waren; dieser Mitschnitt ergänzte die Kontroverse um weitere Aspekte. Nach wiederholten Forderungen nach einer unabhängigen Untersuchung kündigten der SJC und die Staatsanwaltschaft Ermittlungen hinsichtlich des Inhalts der Tonbänder an. Im Interesse der Glaubwürdigkeit des Verfahrens müssen alle erdenklichen Maßnahmen getroffen werden, um sicherzustellen, dass auf transparente und unparteiische Weise ermittelt wird.

Nach mehreren Jahren wählte die Nationalversammlung im Frühjahr 2015 einen neuen Chefinspekteur. Die verschiedenen Schritte des Verfahrens, in dessen Rahmen die Zivilgesellschaft aufgefordert wurde, Kandidaten vorzuschlagen, wurden transparenter dargelegt. Dieser Ansatz wurde auch bei dem anschließenden Verfahren für die Wahl des neuen Inspekteurskollegiums verfolgt, das im Herbst eingeleitet wurde und noch nicht abgeschlossen ist. Dieses Verfahren wird aufgrund der wichtigeren Rolle, die der Justizinspektion beim Umgang mit Integritätsproblemen und Anzeichen für Korruption in der Justiz künftig zukommen wird, von besonderer Bedeutung sein. Es muss dafür gesorgt werden, dass die Inspektion über die Ressourcen verfügt, die sie benötigt, um dieser Rolle wirksam gerecht zu werden.

Reform des Rechtsrahmens

Die laufende Reform des SJC ist nur ein – wenn auch wichtiger – Bestandteil von Bulgariens neuer Strategie für die Justizreform. Die Strategie wird in einem umfassenden Dokument dargelegt, das eine ganze Reihe verschiedener Ziele enthält, von denen viele Gesetzesänderungen erfordern. Wie bereits erwähnt, wurde ein Änderungspaket für das Gerichtsverfassungsgesetz ausgearbeitet, das nun in der Nationalversammlung rasch vorangebracht werden dürfte. Es sieht in zahlreichen Bereichen Änderungen vor, die verschiedene Aspekte der Justizverwaltung verbessern sollen. Viele der Vorschläge zielen darauf ab, im Hinblick auf eine bessere Transparenz und eine stärkere Unabhängigkeit die Rolle von Richtern in nicht leitender Position zu stärken. Durch andere Änderungen sollen Verbesserungen in der Regelung für die beruflichen Laufbahnen oder den Vorschriften für die berufliche Aus- und Fortbildung von Richtern umgesetzt werden. Weitere Vorschläge sehen Änderungen vor, die für die Einführung neuer Technologien zur Verbesserung der Transparenz, Qualität und Effizienz (E-Justiz) erforderlich sind. Im Laufe des Jahres wurden diese Vorschläge bereits im Rahmen einer breit angelegten Debatte in der Justiz erörtert. 2016 wird es vor allem darauf ankommen, dass Bulgarien mit der Annahme dieser Änderungen echte Fortschritte erzielen kann.

Ein weiterer Bereich, in dem legislative Änderungen vorbereitet werden, betrifft das Strafgesetzbuch und die Strafprozessordnung. In früheren CVM-Berichten wurde festgestellt, dass eine grundlegende Debatte über die langfristig angelegte Reform des Strafgesetzbuchs und der Strafprozessordnung dringlichere gezielte Änderungen ausbremsen könnte. In den letzten fünf Jahren haben die verschiedenen Regierungen wiederholt versucht, eine Reform des Strafgesetzbuchs herbeizuführen – ein Ziel, das bislang in weite Ferne gerückt ist. 2015 leitete die Regierung einen neuen Prozess der Reflexion über eine weiter reichende Reform der Strafrechtspolitik ein. Diese Überlegungen zielen auf eine umfassende Reform ab, die eine sorgfältige Analyse und Vorbereitung voraussetzen und eine breite Konsultation in der Justiz und bei den Angehörigen der Rechtsberufe umfassen wird. In der Zwischenzeit haben die bulgarischen Behörden jedoch eingeräumt, dass zügiger Fortschritte erzielt werden müssen. Dazu sollen eine begrenzte Reihe gezielter Änderungen in Angriff genommen werden, um insbesondere die Probleme zu überwinden, die zu Verzögerungen in Strafverfahren führen, und um die Verfolgung von Korruptionsdelikten zu erleichtern. Einige Änderungen wurden bereits angenommen, um wesentliche Schwachstellen zu beseitigen, müssen sich aber noch in der Praxis als wirksam erweisen.

Qualität und Effizienz der Justiz