EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 16.11.2015 COM(2015) 803 final BERICHT DER KOMMISSION Finnland



Bericht nach Artikel 126 Absatz 3 des Vertrags



BERICHT DER KOMMISSION Finnland



Bericht nach Artikel 126 Absatz 3 des Vertrags 1.Einführung In Artikel 126 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ist ein Verfahren bei einem übermäßigen Defizit („Defizitverfahren“, VÜD) vorgesehen. Dessen Einzelheiten regelt die zum Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) gehörige Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit. Besondere Vorschriften für die dem Euro-Währungsgebiet angehörenden Mitgliedstaaten, die Gegenstand eines Defizitverfahrens sind, sind in der Verordnung (EU) Nr. 473/2013 festgelegt. Nach Artikel 126 Absatz 2 AEUV prüft die Kommission die Einhaltung der Haushaltsdisziplin anhand von zwei Kriterien, nämlich daran, a) ob das Verhältnis des geplanten oder tatsächlichen öffentlichen Defizits zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) den Referenzwert von 3 % überschreitet (es sei denn, dass entweder das Verhältnis erheblich und laufend zurückgegangen ist und einen Wert in der Nähe des Referenzwerts erreicht hat oder der Referenzwert nur ausnahmsweise und vorübergehend überschritten wird und das Verhältnis in der Nähe des Referenzwerts bleibt) und b) ob das Verhältnis des öffentlichen Schuldenstands zum BIP den Referenzwert von 60 % überschreitet (es sei denn, das Verhältnis ist hinreichend rückläufig und nähert sich rasch genug dem Referenzwert). Laut Artikel 126 Absatz 3 AEUV erstellt die Kommission einen Bericht, falls ein Mitgliedstaat keines oder nur eines dieser Kriterien erfüllt. Die Kommission kann ferner einen Bericht erstellen, wenn sie ungeachtet der Erfüllung der Kriterien der Auffassung ist, dass die Gefahr eines übermäßigen Defizits im Sinne des Artikels 126 Absatz 2 AEUV besteht. In diesem Bericht wird auch „berücksichtigt, ob das öffentliche Defizit die öffentlichen Ausgaben für Investitionen übertrifft; berücksichtigt werden ferner alle sonstigen einschlägigen Faktoren, einschließlich der mittelfristigen Wirtschafts- und Haushaltslage des Mitgliedstaats“. In diesem Bericht, der die erste Stufe des Defizitverfahrens darstellt, wird analysiert, ob Finnland das im Vertrag vorgesehene Defizit- und Schuldenstandskriterium erfüllt, wobei den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und sonstigen einschlägigen Faktoren gebührend Rechnung getragen wird. Im Zuge der im Jahr 2011 am Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgenommenen Änderungen wurden die Anforderungen in Bezug auf den Schuldenstand den Anforderungen in Bezug auf das Defizit gleichgestellt, damit gewährleistet ist, dass die Schuldenquote in Ländern, in denen sie den Referenzwert von 60 % überschreitet, unter diesen Wert zurückgeführt wird (oder hinreichend rückläufig ist und sich diesem Wert nähert). Mit diesem Bericht wird die vorherige Kommissionsbewertung der die Referenzwerte des Vertrags überschreitenden Defizit- und Schuldenquote vom 12. Mai 2015 aktualisiert. Im Bericht vom Mai wurde festgestellt, dass weder das Defizit- noch das Schuldenstandskriterium des AEUV erfüllt waren. Es wurden jedoch keine weiteren Schritte im Rahmen des Defizitverfahrens unternommen, da die neue Regierung im Anschluss an den Mai-Bericht in ihrem Regierungsprogramm zusätzliche Konsolidierungsmaßnahmen angekündigt hatte. Auf der Grundlage dieser Ankündigung veröffentlichten die Dienststellen der Kommission ein Addendum zur Bewertung des Stabilitätsprogramms, in dem festgestellt wurde, dass bei Berücksichtigung der zusätzlichen Maßnahmen im Jahr 2016 das Gesamtdefizit unterhalb des Referenzwerts bleiben und die Zunahme der Schuldenquote hinter den Annahmen in der Frühjahrsprognose zurückbleiben würden. Am 28. September 2015 hat Finnland zusammen mit der Übersicht über die Haushaltsplanung (DBP, im Folgenden „Haushaltsplanung“) ein aktualisiertes Stabilitätsprogramm vorgelegt. Das gesamtstaatliche Defizit Finnlands lag im Jahr 2014 bei 3,3 % des BIP und damit über dem Referenzwert von 3 % des BIP. In seiner Haushaltsplanung sieht Finnland für das Jahr 2015 eine weitere Erhöhung des Defizits vor, und zwar auf 3,4 % des BIP; im Jahr 2016 soll das Defizit aber auf 2,8 % gesenkt werden. Nach der Herbstprognose 2015 der Kommission soll das Defizit 2015 auf 3,2 % des BIP, 2016 auf 2,7 % des BIP und 2017 weiter auf 2,3 % des BIP zurückgehen. Das für 2014 gemeldete Defizit und die für 2015 geplante Defizitquote deuten – vor Berücksichtigung aller nachstehend aufgeführten einschlägigen Faktoren – darauf hin, dass in Finnland ein übermäßiges Defizit im Sinne des Vertrags und des Stabilitäts- und Wachstumspakts besteht. Der gesamtstaatliche Schuldenstand lag im Jahr 2014 bei 59,3 % des BIP und damit unter dem Referenzwert von 60 % des BIP. Sowohl die Haushaltsplanung als auch die Herbstprognose 2015 der Kommission deuten darauf hin, dass die Bruttoschuldenquote in den Jahren 2015 und 2016 über dem im Vertrag festgelegten Referenzwert von 60 % des BIP liegen wird (62,5 % des BIP im Jahr 2015 und 64,5 % im Jahr 2016 auf der Grundlage der Kommissionsprognose und 62,6 % im Jahr 2015 und 64,3 % im Jahr 2016 auf der Grundlage der Haushaltsplanung). Die geplante und die projizierte Schuldenquote für 2015 bzw. 2016 deuten – vor Berücksichtigung aller nachstehend aufgeführten einschlägigen Faktoren – darauf hin, dass in Finnland ein übermäßiges Defizit im Sinne des Vertrags und des Stabilitäts- und Wachstumspakts besteht. Daher hat die Kommission den folgenden Bericht erstellt, um die Überschreitung der im Vertrag festgelegten Referenzwerte genau zu prüfen und unter Berücksichtigung aller relevanten Faktoren zu ermitteln, ob die Referenzwerte eingehalten werden. In Abschnitt 2 des Berichts wird die Erfüllung des Defizitkriteriums geprüft, während es in Abschnitt 3 um die Entwicklung des Schuldenstands geht. In Abschnitt 4 werden die einschlägigen Faktoren behandelt. Der Bericht trägt auch der am 5. November 2015 veröffentlichten Herbstprognose 2015 der Kommission Rechnung. 2.Defizitkriterium Nach der von Eurostat am 21. Oktober 2015 validierten Haushaltsdatenmeldung Finnlands vom September 2015 belief sich das öffentliche Defizit 2014 auf 3,3 % des BIP, gegenüber 2,5 % des BIP im Jahr 2013. Der Haushaltsplanung zufolge wird das Defizit 2015 3,4 % des BIP erreichen und 2016 auf 2,8 % zurückgehen (siehe Tabelle 2). Nach der Herbstprognose 2015 der Kommission soll das Defizit im Jahr 2015 bei 3,2 % und im Jahr 2016 bei 2,7 % liegen. Obwohl das Defizit 3 % des BIP überschreitet, liegt es 2014 in der Nähe des im Vertrag festgelegten Referenzwerts; dies dürfte sowohl nach den Prognosen der finnischen Behörden als auch nach den Prognosen der Kommission im Jahr 2015 ebenfalls der Fall sein. Die Überschreitung des Referenzwerts von 3 % des BIP im Jahr 2014 kann als Ausnahme eingestuft werden, da das Defizit im Jahr 2014 durch den Übergang zur Methodik des ESVG 2010 negativ beeinflusst wurde, insbesondere bei der Behandlung von Swapvereinbarungen. Das spezifische Konzept des „VÜD-Defizits“, das im Rahmen des ESVG 95 bestand, wurde mit dem Übergang zum ESVG 2010 aufgegeben. Das im Rahmen des ESVG 95 definierte „VÜD-Defizit“ enthielt die Nettoauswirkungen von Zinsflüssen aus Swap- und Zinsausgleichsvereinbarungen. Mit der Einführung des ESVG 2010 im Jahr 2014 ist diese Sonderbehandlung von Swapvereinbarungen in den VÜD-Statistiken entfallen; Swaps werden als auf Derivate gerichtete Finanztransaktionen und nicht als Zinsen behandelt. Infolgedessen wurde das Defizit für 2013 um 0,3 % des BIP nach oben korrigiert. Finnland greift weiterhin auf Swapvereinbarungen zurück; 2014 beliefen sich die Einnahmen daraus auf 0,3 % des BIP. Nach dem zuvor verwendeten Konzept wäre das Defizit 2014 bei 3 % des BIP geblieben. Bei den Haushaltsplanungen für das Jahr 2015 waren die Auswirkungen des Übergangs zum ESVG 2010 jedoch umfassend bekannt und konnten in das Verfahren zur Haushaltserstellung einbezogen werden. Daher bildet die Überschreitung im Jahr 2015 keine Ausnahme mehr. Der Herbstprognose 2015 der Kommission zufolge dürfte sich der gesamtstaatliche Haushaltssaldo aufgrund des positiven Beitrags der Konjunkturlage im Jahr 2015 leicht verbessern, während der strukturelle Saldo unverändert bleiben dürfte. Die Verringerung des Defizits im Jahr 2016 ist vor allem auf diskretionäre fiskalische Maßnahmen, insbesondere auf der Ausgabenseite, zurückzuführen. Im Rahmen der geplanten Ausgabenkürzungen sollen die Ausgaben für Entwicklungszusammenarbeit, Aus- und Weiterbildung und Zuwendungen für Unternehmen zurückgeschraubt werden. Die Zinsausgaben nehmen ab, doch wird dies durch rückläufige Einnahmen aus Vermögenswerten des Staates mehr als ausgeglichen. Die Arbeitsmarktpartner haben beschlossen, die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung ab 2016 anzuheben, um das Defizit der Sozialversicherung zu senken.

Die Überschreitung des Referenzwerts von 3 % des BIP ist daher vorübergehend im Sinne des Vertrags und des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Die von der Kommission erstellten und die in der Haushaltsplanung enthaltenen Haushaltsprognosen deuten darauf hin, dass das Defizit 2016 unter den Referenzwert sinken wird. Insgesamt bleibt das Defizit 2014 und 2015 in der Nähe des Referenzwerts von 3 % des BIP, überschreitet ihn aber. Die bestehende und geplante Überschreitung des Referenzwerts ist auch vorübergehend im Sinne des Vertrags und des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Im Jahr 2014 konnte das Defizit auch als Ausnahme betrachtet werden. Da das Defizit 2015 jedoch nicht als Ausnahme betrachtet wird, scheint das Defizitkriterium im Sinne des Vertrags und der Verordnung Nr. 1467/97 des Rates vor der Analyse der einschlägigen Faktoren nicht erfüllt zu sein. 3.Schuldenstandskriterium Die gesamtstaatliche Bruttoschuldenquote ist aufgrund von Defiziten (wegen sinkender Einnahmen infolge des schweren Konjunkturabschwungs bei gleichbleibend hohen Ausgaben) und von Bestandsanpassungen, die sich aus den Finanzinvestitionen der einkommensbezogenen Sozialversicherung ergeben, in den vergangenen Jahren rasch gestiegen, nämlich von 32,7 % des BIP im Jahr 2008 auf 59,3 % im Jahr 2014. Das Defizit und die Bestandsanpassungen trugen in diesem Zeitraum etwa in gleichem Maße zum Wachstum des nominalen Schuldenstands bei. In Finnlands Haushaltsplanung wird für das Jahr 2015 von einer Zunahme des öffentlichen Schuldenstands auf 62,6 % des BIP und für das Jahr 2016 von einer weiteren Zunahme auf 64,3 % des BIP ausgegangen. Auch nach der Herbstprognose 2015 der Kommission dürfte die Schuldenquote den Referenzwert von 60 % des BIP überschreiten und 62,5 % im Jahr 2015 und 64,5 % im Jahr 2016 erreichen (Tabelle 1). Der Prognose der Kommission zufolge reicht das projizierte nominale Wachstum im Jahr 2015 nicht aus, um die Auswirkungen der Zinsausgaben auf die Schuldenquote zu kompensieren, was einen den Schuldenstand erhöhenden Schneeballeffekt bewirkt. Im Jahr 2016 dürfte der Schneeballeffekt jedoch verschwinden. Die Rolle der Bestandsanpassungen nimmt im Berichtszeitraum ab, da der Überschuss der Sozialversicherung rückläufig sein dürfte. Die vorstehende Analyse führt somit zu dem Schluss, dass das Schuldenstandskriterium im Sinne des Vertrags und der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates – vor Berücksichtigung aller einschlägigen Faktoren – auf der Grundlage der Haushaltsplanung 2016 und der Herbstprognose 2015 der Kommission nicht erfüllt zu sein scheint. Tabelle 1: Schuldendynamik 4.Einschlägige Faktoren Nach Artikel 126 Absatz 3 AEUV wird im Bericht der Kommission bei der Feststellung, ob der Verstoß gegen das Kriterium die Einleitung eines Defizitverfahrens in Bezug auf den jeweiligen Mitgliedstaat erforderlich macht, „berücksichtigt, ob das öffentliche Defizit die öffentlichen Ausgaben für Investitionen übertrifft; berücksichtigt werden ferner alle sonstigen einschlägigen Faktoren, einschließlich der mittelfristigen Wirtschafts- und Haushaltslage des Mitgliedstaats“. Diese Faktoren werden in Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates weiter erläutert, dem zufolge „die Kommission […] allen sonstigen Faktoren gebührende Beachtung [schenkt], die aus Sicht des betreffenden Mitgliedstaats von Bedeutung sind, um die Überschreitung des Referenzwerts qualitativ in umfassender Weise zu beurteilen, und die der Mitgliedstaat der Kommission und dem Rat vorgelegt hat“. Wenn das Verhältnis des öffentlichen Schuldenstands zum BIP den Referenzwert überschreitet, so werden bei der Bewertung der Einhaltung des Defizitkriteriums in den Verfahrensschritten, die zur Feststellung eines übermäßigen Defizits führen, einschlägige Faktoren berücksichtigt, wenn die doppelte Bedingung des Leitgrundsatzes – dass vor einer Berücksichtigung der einschlägigen Faktoren das gesamtstaatliche Defizit in der Nähe des Referenzwertes bleibt und der Referenzwert nur vorübergehend überschritten wird – erfüllt ist. Die folgenden Unterabschnitte behandeln: 1) die mittelfristigen Wirtschaftsaussichten; 2) die mittelfristige Entwicklung der öffentlichen Haushalte einschließlich einer Beurteilung der Einhaltung des erforderlichen Anpassungspfads in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel und die Entwicklung der öffentlichen Investitionen; 3) die mittelfristige Entwicklung der Schuldenstandsquote, ihre Dynamik und Tragfähigkeit; 4) sonstige Faktoren, die aus Sicht der Kommission von Bedeutung sind und 5) sonstige Faktoren, die aus Sicht des Mitgliedstaats von Bedeutung sind. In dem Bericht werden die vorstehenden Faktoren auf der Grundlage der übermittelten Daten und der Herbstprognose 2015 der Kommission erläutert. 4.1. Mittelfristige Wirtschaftsentwicklung Konjunkturlage und Potenzialwachstum Nachdem das reale finnische BIP 2009 um 8,3 % eingebrochen war, erholte sich das Land in den Jahren 2010 und 2011 schrittweise, geriet in den Jahren 2012-2014 jedoch erneut in die Rezession. 2014 ging das BIP um 0,4 % zurück. Die Wachstumsaussichten für 2015 und 2016 verbessern sich langsam (Tabelle 2). Die Krise hat sich auf das Potenzialwachstum Finnlands, das den von der Kommission nach der vereinbarten Methode angestellten Schätzungen zufolge über die letzten vier Jahren durchschnittlich 0 % betrug und in den Jahren 2013 und 2014 negativ war (-0,1 %), nachteilig ausgewirkt. Das Wachstum des Produktionspotenzials wird für das Jahr 2015 auf -0,1 % und für das Jahr 2016 auf 0,1 % geschätzt. Verursacht wird der Rückgang des Produktionspotenzials durch rückläufige Arbeitseinsatzbeiträge und den geschätzten negativen Beitrag der Gesamtfaktorproduktivität, die die laufende Umstrukturierung der Wirtschaft widerspiegeln. Zudem nahm auch der positive Kapitalbeitrag in den Krisenjahren aufgrund geringer Investitionen ab. Insgesamt lag das reale BIP im Jahr 2014 um 5,9 % unter dem Stand von 2008, und das Produktionspotenzial stieg in diesem Zeitraum um nur 0,6 %. Da das reale BIP im Zeitraum 2012–2014 geschrumpft ist, hat sich die Produktionslücke 2014 auf -2,9 % des BIP-Potenzials erweitert; 2015 dürfte sie schrittweise auf -2,5 % zurückgehen, da das BIP-Wachstum das Potenzial leicht übersteigen dürfte. Im Jahr 2016 wird auch das BIP-Wachstum den Prognosen zufolge ebenfalls über dem Potenzialwachstum bleiben, so dass die Produktionslücke leicht auf -2,0 % des BIP zurückgehen dürfte.



Tabelle 2: Makroökonomische und budgetäre Entwicklungena

Diese negativen konjunkturellen Entwicklungen hatten erhebliche Auswirkungen auf das öffentliche Defizit und die Schuldenquote; künftig ist jedoch mit einem Wirtschaftswachstum über dem Potenzialwachstum zu rechnen. Sowohl der Kommissionsprognose als auch der Haushaltsplanung zufolge würde die Schuldenquote im Jahr 2015 bei einer Konjunkturbereinigung für die letzten drei Jahre unter dem im Vertrag festgesetzten Referenzwert bleiben; 2016 wäre dies jedoch nicht mehr der Fall. Ausgehend von der Herbstprognose 2015 der Kommission dürfte die konjunkturbereinigte Schuldenquote im Jahr 2015 bei 57,5 % des BIP und im Jahr 2016 bei 60,7 % des BIP liegen (Tabelle 3). Tabelle 3. Defizit und Schuldenstand des Gesamtstaats (in % des BIP) Jüngste Strukturreformen Die wichtigste jüngste Reform ist die Rentenreform, auf die sich die Sozialpartner im September 2014 verständigt haben. Durch die Reform wird, wie vom Rat im Juli 2014 empfohlen, das Renteneintrittsalter an die Lebenserwartung geknüpft. Nach Aussage der nationalen Behörden wird sich durch die Reform die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen um rund 1 % des BIP verbessern. Die Annahme dieser Reform steht jedoch noch aus. Das Parlament wird die Rechtsvorschriften voraussichtlich noch in diesem Jahr annehmen, damit die Reform ab 2017 umgesetzt werden kann. Folglich dürften auch die Auswirkungen auf den Haushalt nicht vor 2017 zu spüren sein. Auch ist eine Entscheidung bezüglich der erweiterten Leistungen für Arbeitslose, die kurz vor der Rente stehen („Arbeitslosigkeitstunnel“), im Rahmen der derzeitigen Rentenreform unterblieben. Dies könnte die erwarteten positiven Auswirkungen der Rentenreform auf das Arbeitskräfteangebot beschränken, da ältere Arbeitslose bis zum Erreichen des Rentenalters Arbeitslosenunterstützung erhalten können. Die Regierung zieht weitere Reformen in Betracht, die zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen beitragen könnten. Das Strategieprogramm der Regierung vom 27. Mai 2015 sieht Strukturreformen vor, die weitgehend mit dem Länderbericht 2015 und den länderspezifischen Empfehlungen (CSR) im Einklang stehen. Um die kostenunabhängige Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern, plant die Regierung Maßnahmen zur Förderung von Unternehmensneugründungen, Wachstumsunternehmen und des Generationenwechsels in Unternehmen. Die Regierung hat sich verpflichtet, die Betriebskosten für Unternehmen in ihrer Legislaturperiode nicht zu erhöhen, und sich das ehrgeizige Ziel einer Reduzierung der Lohnstückkosten um 15 % gesetzt. Dies soll durch laufende Lohnzurückhaltung (5 Prozentpunkte), strukturelle Arbeitsmarktreformen (5 Prozentpunkte) und eine einmalige Verringerung der Arbeitskosten (5 Prozentpunkte) erreicht werden. Im Hinblick auf die Senkung der Arbeitskosten hat die Regierung im September 2015 einen Vorschlag unterbreitet, der die Verringerung der Urlaubstage im öffentlichen Dienst, eine Kürzung der Überstundenvergütung und der Zusatzvergütung für Sonntagsarbeit sowie eine Verringerung der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung vorsieht. Diese Vorschläge werden derzeit erörtert, und die Regierung hat zugesagt, unter Umständen auch andere von den Sozialpartnern vereinbarte Maßnahmen umzusetzen, wenn damit dasselbe Ergebnis (eine Verringerung der Arbeitskosten um 5 %) erzielt werden kann. In Bezug auf den Arbeitsmarkt plant die Regierung eine Reform der Sozialleistungen und der Arbeitslosenunterstützung, um die Arbeitsanreize zu steigern, Zeiten der Arbeitslosigkeit zu verkürzen, die strukturelle Arbeitslosigkeit zu verringern und öffentliche Mittel einzusparen. Am 9. November 2015 veröffentlichte die Regierung ihren Vorschlag für die Reform der Sozial- und Gesundheitsdienste. Zu den strategischen Zielen der Regierung in den nächsten vier Jahren zählt die Vereinfachung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften, um die Rahmenbedingungen für Unternehmen zu verbessern. Der Umfang der den Gemeinden obliegenden Aufgaben und Dienstleistungen soll verringert werden. Am 28. September 2015 veröffentlichte die Regierung ihren Plan zur Durchführung der wichtigsten Vorhaben und Reformen des Strategieprogramms der Regierung . Er enthält Fristen für die Ausarbeitung der erforderlichen Rechtsvorschriften für Reformen und die Umsetzungsphasen. Der Großteil der Legislativvorschläge ist dem Parlament Anfang 2016 vorzulegen. 4.2.Mittelfristige Haushaltsentwicklung Strukturelles Defizit und Haushaltskonsolidierung Den aktuellen Berechnungen der Kommission zufolge dürfte der strukturelle Saldo Finnlands im Jahr 2014 -1,8 % des BIP betragen. Er dürfte 2015 gleich bleiben und sich 2016 um 0,2 % des BIP auf -1,5 % des BIP verbessern. Die einschlägigen Datenstände in der Kommissionsprognose weisen aus, dass Finnland 2014 unter außergewöhnlich schlechten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und insbesondere einer Schrumpfung des realen BIP litt und deshalb nicht zu Konsolidierungsanstrengungen verpflichtet war. Finnland war nach Einschätzung der Kommission zu Beginn des Jahres 2014 bei seinem mittelfristigen Haushaltsziel (-0,5 % des BIP) angelangt, aber im weiteren Jahresverlauf davon abgewichen, nachdem sich der strukturelle Saldo um 0,8 % des BIP verschlechtert hatte. 2015 dürfte sich der strukturelle Saldo nicht verändern, was auf eine mögliche Abweichung (Lücke von -0,1 % des BIP) vom erforderlichen Konsolidierungskurs (von 0,1 % des BIP) hindeutet. Der Ausgabenrichtwert dürfte eingehalten werden. Betrachtet man jedoch die Jahre 2014 und 2015 zusammen, ist gemessen am strukturellen Saldo eine signifikante Abweichung (durchschnittliche Lücke von -0,4 % des BIP, wohingegen der Schwellenwert für eine signifikante Abweichung im Zweijahresdurchschnitt 0,25 % des BIP beträgt) zu befürchten, während der Ausgabenrichtwert die Einhaltung des Anpassungspfads anzeigt (positiver durchschnittlicher Abstand von 0,5% des BIP). Die Lage ist deshalb aus einer Gesamtperspektive zu bewerten. Der Unterschied zwischen den beiden Komponenten ergibt sich aus Einnahmeausfällen, die den strukturellen Saldo beeinträchtigen, und den unterschiedlichen verwendeten Wachstumsschätzwerten. Die dem angenommenen strukturellen Saldo zugrunde liegende aktuelle Schätzung des potentiellen BIP-Wachstums ist niedriger als der für den Ausgabenrichtwert verwendete mittelfristige Durchschnitt (eingefroren auf der Grundlage der Winterprognose 2013 der Kommission). Einerseits dürfte der erste Wert ein genaueres Abbild der mittelfristigen potentiellen Wachstumsrate in der gegenwärtigen konjunkturellen Lage bieten, da sich die makroökonomischen Aussichten für Finnland im Vergleich zu 2013 verschlechtert haben. Auf der anderen Seite spiegeln sich im Unterschied zwischen den beiden Wachstumsannahmen auch die Auswirkungen der niedriger als erwartet ausgefallenen Preissteigerungsrate wider. Während für den Ausgabenrichtwert der Deflator aus den einschlägigen Daten der Prognose verwendet wird, spiegelt der strukturelle Saldo die tatsächliche Inflation wider, die deutlich niedriger als ursprünglich vorausgeschätzt ausfiel, was darauf schließen lässt, dass der Ausgabenrichtwert in diesem spezifischen Zusammenhang der bessere Indikator für den Umfang der Konsolidierungsbemühungen sein dürfte. Die Gesamtbewertung weist für den Zweijahreszeitraum 2014/2015 auf eine gewisse Abweichung vom erforderlichen Anpassungspfad auf das mittelfristige Haushaltsziel hin, die im Nachhinein unter Berücksichtigung der Frage, ob die Wirtschaftslage des Landes im Jahr 2014 (d. h. negatives Realwachstum) die beobachtete Lockerung beim strukturellen Saldo rechtfertigt, erneut zu bewerten sein wird. 2016 dürfte sich der strukturelle Saldo um 0,2 % des BIP verbessern, was auf eine mögliche Abweichung (Lücke von -0,3 % des BIP) vom erforderlichen Konsolidierungskurs von 0,5 % des BIP hindeutet. Für die Jahre 2015 und 2016 zusammengenommen beträgt die Abweichung beim strukturellen Saldo 0,2% des BIP. Für 2016 wird beim Ausgabenrichtwert eine Abweichung von 0,1 % des BIP projiziert; über den Zweijahreszeitraum 2015/2016 hingegen dürfte er eingehalten werden. Der Unterschied zwischen den verwendeten Potentialwachstumsraten hat beträchtliche positive Auswirkungen (0,4 % des BIP) auf den Ausgabenrichtwert. Eine Gesamtbewertung auf der Grundlage der Herbstprognose 2015 der Kommission deutet darauf hin, dass 2016 eine gewisse Abweichung vom erforderlichen Anpassungspfad zur Erreichung des mittelfristigen Haushaltsziels droht. Öffentliche Ausgaben und Investitionen Die als Anteil am BIP ausgedrückten öffentlichen Investitionen sind seit Beginn der Krise gestiegen. Im Jahr 2008 beliefen sich die Bruttoanlageinvestitionen der öffentlichen Hand auf 3,6 % des BIP. Im Jahr 2013 erreichten sie 4,2 % des BIP und 2014 4,1 % des BIP. Der Haushaltsplanung zufolge werden für die Jahre 2015 und 2016 Investitionen in Höhe von 4,1 % des BIP erwartet. Während des gesamten Zeitraums liegt die gesamtstaatliche Defizitquote sowohl insgesamt als auch strukturell niedriger als die staatliche Investitionsquote. Alles in allem zählen die gesamtstaatlichen Investitionen im Verhältnis zum BIP zu den höchsten im Euro-Währungsgebiet. Seit 2012 verzeichnet Finnland ein gesamtstaatliches Primärdefizit, woran sich den Erwartungen zufolge auch 2015 und 2016 nichts ändern wird. Der für die Staatsschulden entrichtete effektive Zinssatz ist in den letzten Jahren erheblich zurückgegangen, weshalb sowohl die Kommission als auch Finnland von weiter rückläufigen Zinsaufwendungen im Verhältnis zum BIP im Prognosezeitraum ausgehen. Die laufenden Ausgaben ohne Zinsen weisen eine steigende Tendenz auf. Ihr Anstieg seit 2004 betrug 9 Prozentpunkte des BIP. Davon entfielen allerdings alleine 5,7 Prozentpunkte auf das Jahr 2009, als das nominale BIP um 6,5 % schrumpfte. 2014 wies Finnland mit 58,3 % des BIP die höchsten laufenden Ausgaben von allen EU-Mitgliedstaaten auf. Die Ausgaben sind im Zeitraum 2004 – 2014 in allen Teilsektoren des Staatssektors angewachsen; der relativ stärkste Anstieg wurde bei den einkommensbezogenen Pensionsfonds verzeichnet. Bei der Aufschlüsselung der Ausgaben des Gesamtstaates nach Aufgabenbereichen fällt auf, dass das Ausgabenwachstum in erster Linie auf die Gesundheits- und die Altersversorgung entfällt und damit die Alterung der Gesellschaft widerspiegelt. Auch die Ausgaben für die allgemeine öffentliche Verwaltung haben zugenommen, obwohl die Ausgaben für Staatsschuldentransaktionen (d. h. Zinsaufwendungen), die auch in diese Kategorie fallen, im Verhältnis zum BIP zurückgegangen sind. Qualität der öffentlichen Finanzen

Finnland hat die im Fiskalpakt vorgesehene Regel eines strukturell ausgeglichenen gesamtstaatlichen Haushalts in nationales Recht umgesetzt und spezifische Durchführungsbestimmungen im Sekundärrecht verankert. Der Haushaltsrahmen Finnlands ist an mehrjährige Ausgabenobergrenzen gebunden und wurde vor kurzem durch eine Bestimmung gestärkt, der zufolge die Zentralregierung verpflichtet ist, die Auswirkungen ihrer politischen Maßnahmen auf das Haushaltsgleichgewicht der lokalen Gebietskörperschaften und der Sozialversicherung zu prüfen. Allerdings scheint der Handlungsspielraum in Bezug auf die sich während des laufenden Jahres ergebenden Herausforderungen begrenzt zu sein. Wenn eine Wachstumsprognose im Laufe des Jahres deutlich nach unten korrigiert wird, wie dies in den Jahren 2013 und 2014 der Fall war, so kommt kein Verfahren zur entsprechenden Anpassung der Ausgabenobergrenzen zur Anwendung. 4.3.Mittelfristige Entwicklung der Schuldenstandsquote Langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen Die konsolidierte gesamtstaatliche Bruttoschuldenstandsquote lag 2014 bei 59,3 % des BIP. Auf der Grundlage mittelfristiger Projektionen basierend auf der Frühjahrsprognose 2015 der Kommission ist davon auszugehen, dass die Staatsschulden (bei unveränderter Politik und unter der Annahme, dass sich der strukturelle Primärsaldo bis 2016 so weiterentwickelt, wie in der Frühjahrprognose 2015 vorausgeschätzt) bis 2025 auf fast 80 % des BIP anwachsen und somit über dem im Stabilitäts- und Wachstumspakt festgelegten Schwellenwert von 60 % liegen werden. Schuldentreiber dürften vor allem die Kosten aufgrund der Bevölkerungsalterung sein. Kurzfristig dürfte Finnland nicht unter finanziellen Druck geraten; aufgrund der budgetären Auswirkungen der Kosten der Bevölkerungsalterung besteht mittelfristig jedoch ein hohes und langfristig ein mittleres Tragfähigkeitsrisiko. Der Schwerpunkt sollte daher auf der weiteren Eindämmung alterungsbedingter Ausgabensteigerungen liegen, um so zur mittel- und langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen beizutragen. Die jüngste, von den Sozialpartnern im Herbst 2014 vereinbarte Rentenreform ist in dieser Bewertung jedoch noch nicht enthalten, da die erforderlichen Rechtsvorschriften vermutlich erst gegen Ende 2015 ausgearbeitet sein und die Reformgesetze ab 2017 in Kraft treten werden. Bestandsanpassungen Die Bestandsanpassungen haben großen Einfluss auf die Schuldenentwicklung des finnischen Gesamtstaats. 2012 machten sie 70 % des Anstiegs der Schuldenquote aus. 2013 und 2014 waren ungefähr 30 % der Veränderungen bei der Schuldenquote auf sie zurückzuführen. Ähnliche Auswirkungen sind auch für 2015 zu erwarten; 2016 wiederum dürften die Bestandanpassungen für ein Viertel der Veränderung bei der Schuldenquote verantwortlich sein. Dies ist darauf zurückzuführen, dass das dem Gesamtstaat zugerechnete einkommensbezogene Rentensystem teilweise kapitalgedeckt ist und einen Überschuss aufweist. Dieser Überschuss lag im Jahr 2013 bei 1,9 % des BIP und 2014 bei 1,4 %. 2015 dürfte er den Projektionen der Haushaltsplanung zufolge auf 0,5 % des BIP sinken und 2016 auf 0,8 % des BIP zulegen. Der Überschuss ist Teil des gesamtstaatlichen Haushaltssaldos, wird aber nicht verwendet, um den gesamtstaatlichen Schuldenstand abzubauen. In den Bestandsanpassungen werden diese Mittel als Nettovermögensbildung ausgewiesen. Die staatliche Nettovermögensbildung wird für 2015 mit 51,0 % des BIP veranschlagt und ist somit gegenüber 2014 (54,7 % des BIP) zurückgegangen. Die OECD geht davon aus, dass das Nettovermögen Ende 2016 bei 47,2 % des BIP liegen wird. In der Gruppe der OECD-Länder ist Finnland eines der Länder mit dem höchsten positiven Nettovermögen. Gesamtbestand der staatlich garantierten Schulden Die Garantien des finnischen Zentralstaats beliefen sich im Jahr 2014 auf 17,4 % des BIP. 0,9 % des BIP entfielen auf Garantien, bei denen eine Verbindung zum Finanzsektor bestand. Ein Großteil der Garantien (12 % des BIP) wird für eine große Gruppe nichtfinanzieller Unternehmen gestellt, und zwar vorwiegend über die staatliche Finanzierungsgesellschaft Finnvera. Angesichts der Solidität des Finanzsektors und der beobachteten niedrigen Inanspruchnahme der Garantien erscheinen die Risiken in Verbindung mit den staatlich garantierten Verbindlichkeiten nicht besonders hoch. Folgen der konjunkturellen Entwicklung Die konjunkturell schwierigen Zeiten, die Finnland 2012/2013 durchlebte und in denen sich eine umfangreiche negative Produktionslücke auftat, die für das Jahr 2014 auf -2,9 % des BIP geschätzt wird, sind auch für die Schuldenquote nicht ohne Folgen geblieben. Konjunkturbereinigt dürfte der gesamtstaatliche Schuldenstand der Kommissionsprognose zufolge im Jahr 2015 bei 57,7 % des BIP liegen, 2016 aber mit 60,7 % des BIP den Referenzwert überschreiten. 4.4.Sonstige von der Kommission als relevant erachtete Faktoren Maßnahmen zur Stabilisierung der Finanzen Berücksichtigt hat die Kommission ferner finanzielle Beiträge zur Förderung der internationalen Solidarität und zur Verwirklichung der politischen Ziele der Union, Schulden infolge der bilateralen und multilateralen Unterstützung zwischen Mitgliedstaaten im Rahmen der Wahrung der Finanzstabilität und Schulden im Zusammenhang mit Maßnahmen zur Stabilisierung der Finanzen bei größeren finanziellen Störungen (Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97). Bei der Beurteilung der Einhaltung des Schuldenstandskriteriums wurde dem finanziellen Beistand für Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets, der eine Erhöhung des Schuldenstands bewirkt, Rechnung getragen. Der Herbstprognose 2015 der Kommission zufolge werden die kumulierten Auswirkungen dieses Beistands im Jahr 2015 bei 2,8 % des BIP liegen. Bei Abzug der Schulden im Zusammenhang mit Maßnahmen zur Stabilisierung der Finanzen würde der gesamtstaatliche Bruttoschuldenstand Finnlands im Jahr 2015 demnach bei 59,7 % des BIP und im Jahr 2016 bei 61,8 % des BIP liegen. 4.5.Sonstige Faktoren, die aus Sicht des betreffenden Mitgliedstaats von Bedeutung sind In einem bei der Kommission am 3. November 2015 eingegangenen Schreiben betont die finnische Regierung, dass sie die im Strategieprogramm vom vergangenen Mai vorgesehenen Maßnahmen ergriffen habe. Sie verweist hierzu auf das (am 28. September 2015 vorgelegte) aktualisierte Stabilitätsprogramm, das Angaben zu den Plänen enthält, mit denen das gesamtstaatliche Defizit bis 2019 gesenkt werden soll. Sie weist ferner darauf hin, dass die Pläne der Regierung im Stabilitätsprogramm vom September konservativ angesetzt worden seien und nur die ausreichend spezifizierten Maßnahmen berücksichtigt würden, wohingegen die Konsolidierungspläne der Regierung de facto weiter gingen. Ferner argumentiert Finnland, dass es sich beim Überschreiten des Defizit-Referenzwerts von 3 % des BIP um eine durch das negative reale BIP-Wachstum von -0,4 % des BIP im Jahr 2014 bedingte Ausnahme gehandelt habe. Die Regierung macht hingegen keine derzeit bekannten Faktoren geltend, die es ermöglichen würden, auch das Defizit im Jahr 2015 als Ausnahme zu betrachten. Allerdings plädiert sie dafür, die mit der Flüchtlingskrise verbundenen Ausgaben sowohl beim Defizit- als auch beim Schuldenstandskriterium als Faktor von Bedeutung zu berücksichtigen, und legt Angaben zu den projizierten mit der Zunahme der Asylbewerber im Jahr 2015 verbundenen Kosten vor. Diese Entwicklung entziehe sich der Kontrolle der Regierung und könne im Nachhinein für das Jahr 2015 als außergewöhnlicher Umstand berücksichtigt werden. Während die Kosten derzeit schwer zu beziffern sind, belaufen sich die momentan bekannten Mehrausgaben im Jahr 2015 den vorgelegten Daten zufolge auf 0,06 % des BIP; sie reichen somit nicht aus, um das Überschreiten des im Vertrag verankerten Defizit-Referenzwerts von 3 % des BIP zu erklären. Die immigrationsbedingten Mehrkosten im Jahr 2016 könnten nach Einschätzung der Behörden 0,3 % des BIP betragen. Unter den sonstigen Faktoren, die bei der Prüfung der Einhaltung des Defizitkriteriums berücksichtigt werden sollten, führt die Regierung insbesondere die weitgehende Einhaltung der Anforderungen der präventiven Komponente an. Ferner stellen die finnischen Behörden fest, dass sich die niedrige Inflation und das geringe Zinsniveau negativ auf das Defizit ausgewirkt hätten. Die Inflation fiel 2015 im Endergebnis voraussichtlich um 1½ Prozentpunkte niedriger aus als bei der Ausarbeitung des Haushaltsplans für 2015 angenommen, was zu niedrigeren Einnahmen führte. Ein niedriges Zinsniveau wirkt sich negativ auf den gesamtstaatlichen Haushalt aus, da der Verlust bei den Einnahmen aus Finnlands Vermögenspositionen die Gewinne aus den geringeren Zinsausgaben übersteigt. Zu den sonstigen Faktoren, die bei der Bewertung der Einhaltung des Schuldenstandskriteriums berücksichtigt werden sollten, führt die finnische Regierung aus, dass die Schuldenquote 2015 konjunkturbereinigt und bei Anrechnung der Solidaritätsmaßnahmen unter dem Referenzwert von 60 % bliebe. Zudem verweist Finnland auf die weitgehende Einhaltung der Anforderungen der präventiven Komponente und die Vermögensbildung.