KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 03.09.1998 
KOM( 1998) 490 endg. 
BERICHT DER KOMMISSION 
AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT 
Verfahren der Mitgliedstaaten zur Erhebung und 
Kontrolle der Mehrwertsteuer 
Dritter Bericht der Kommission 
[Artikel 12 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89] 

INHALT 
1. EINLEITUNG ± CX_ 
2. STEUERVERGEHEN 2 
2.1. Arten von Steuervergehen 3 
2.2. Risikosektoren 5 
3. KONTROLLE 7 
3.1. Kontext und Definition 7 
3.2. Kontrolle - ein wesentlicher Faktor der Betrugsprävention 7 
3.3. Arbeiten im Vorfeld der Kontrolle 9 
3.3.1. Risikoanalyse 9 
3.3.2. Methoden der Betrugsprävention 12 
3.4. Kontroll- und Ermittlungsmethoden 13 
3.4.1. Kontrolltechniken 13 
3.4.2. Kontrolle nach Sektoren 15 
3.4.3. Kontrollbefugnisse 17 
3.4.4. Ermittlungen im Falle des organisierten Betrugs 18 
3.5. Beitreibung von Mehrwertsteuerforderungen 19 
4. SCHLUSSFOLGERUNGEN 21 
<L 
1. EINLEITUNG 
Nach Artikel 12 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1553/891 erstellt die Kommission 
"alle drei Jahre einen Bericht über die in den Mitgliedstaaten angewandten 
Verfahren sowie gegebenenfalls über die in Aussicht genommenen 
Verbesserungen". 
Dies ist nun der dritte Bericht dieser Art. Der erste wurde 1992 veröffentlicht, der 
zweite 1995.2 
In den letzen Jahren haben sich die diversen Stellen, die sich mit der 
Mehrwertsteuerverwaltung befassen, vor allem auf die Probleme im Zusammenhang 
mit der Mehrwertsteuerkontrolle und der Betrugsbekämpfung konzentriert. 
Es stehen erhebliche Interessen auf dem Spiel: Die Mehrwertsteuer ist die 
Haupteinnahmequelle der Gemeinschaft, auch wenn ihr Anteil am 
Gemeinschaftshaushalt rückläufig ist. Für die Mitgliedstaaten ist sie ebenfalls eine 
der wichtigsten Einnahmequellen. Bereits im zweiten Bericht wurde darauf 
hingewiesen, daß Mindereinnahmen und damit Mehrwertsteuereinbußen durch eine 
verstärkte Abrufung von BSP-Eigenmitteln ausgeglichen werden müssen, wodurch 
sich die relativen Anteile der Mehrwertsteuer- und BSP-Eigenmittel verändern. Die 
zusätzliche Abrufung von BSP-Eigenmitteln wird von allen Mitgliedstaaten 
finanziert. Eine geringere Effizienz bei der Erhebung der Mehrwertsteuer in einem 
Mitgliedstaat wirkt sich daher auch auf die anderen Mitgliedstaaten aus. 
Den Mitgliedstaaten und der Kommission muß daher gleichermaßen daran gelegen 
sein, die Entwicklung der Steuervergehen aufmerksam zu verfolgen und Initiativen 
zu unterstützen, mit denen Betrugsprävention und Betrugsbekämpfung verbessert 
und verstärkt werden können. 
Die vorliegenden Angaben lassen zwar keine eindeutigen Schlüsse in bezug auf 
Steuervergehen zu, insbesondere was deren Quantifizierung anbelangt, doch sind 
ihnen gewisse Anhaltspunkte hinsichtlich des Ausmaßes und der Schwere der 
Steuervergehen zu entnehmen sowie bestimmte allgemeine Grundsätze, wie 
dagegen vorgegangen werden kann. 
Nach einer kurzen Übersicht über die wesentlichen Merkmale, die heute für 
Mehrwertsteuervergehen kennzeichnend sind, werden die Erfahrungen und 
Grundprinzipien erläutert, die die Kontrollsysteme prägen und ihre 
Weiterentwicklung im Hinblick auf Lösungen bestimmen, mit denen die Mittel zur 
Bekämpfung eines Phänomens, das die Integrität des Mehrwertsteuersystems 
sowohl auf Gemeinschaftsebene als auch auf nationaler Ebene untergräbt, verbessert 
und verstärkt werden können. Was die in den Mitgliedstaaten angewandten 
Verfahren der Mehrwertsteuererhebung und -kontrolle anbelangt, so berücksichtigt 
der Bericht ein breites Spektrum an Arbeiten und Aktivitäten, die auf den 
verschiedenen Ebenen durchgeführt worden sind. 
Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 des Rates vom 29. Mai 19S9, ABl. L 155 vom 07.06.1989, 
S. 9-13. 
Der erste Bericht wurde im Februar 1992 erstellt (SEK(92)2X0 endg.); der zweite Bericht wurde im 
Juli 1995 veröffentlicht (KOM (95)354 enili».). 
<L °~ 
Bei der Erstellung dieses Berichts wurde hauptsächlich auf folgende Quellen 
zurückgegriffen: 
1. Die von der Kommission im Anschluß an die Empfehlungen des zweiten 
Berichts nach Artikel 12 veranstalteten MwSt-Seminare bezüglich der 
Durchführung von Sonderprogrammen, die sich gegen die größten Risiken 
richten;3 die Ergebnisse sind im einzelnen in einer gesonderten 
Arbeitsunterlage aufgeführt; 
2. die Arbeiten der Ausschüsse nach der Verordnung (EWG) Nr. 218/924 
(SCAC und SCAF); 
3. Seminare im Rahmen des Matthaeus-Tax-Programms5. 
2. STEUERVERGEHEN 
Die Bekämpfung von Steuervergehen setzt voraus, daß man das Phänomen, mit dem die 
nationalen Kontrollstellen konfrontiert sind, zumindest in seinen Grundzügen begrifflich 
erfaßt. Der Begriff "Betrug" beispielsweise ist klärungsbedürftig, da dieser Begriff in den 
Mitgliedstaaten unterschiedlich definiert wird6 und es zu Mißverständnissen sprachlicher 
Art kommen kann (Beispiel: "evasion" bezeichnet im Englischen eine rechtswidrige 
Unterlassung der Steuerzahlung, während der französische Ausdruck "evasion" dem 
englischen Ausdruck "avoidance", d.h. der legalen Steuervermeidung, entspricht). 
In diesem Bericht ist unter "Betrug" bzw. "Steuervergehen" jede Handlung zu verstehen, 
die eine unmittelbare Verletzung rechtlicher Normen oder einen rechtswidrigen 
Mißbrauch dieser Normen darstellt und dazu führt, daß sich der Steuerpflichtige 
vorsätzlich der ordnungsgemäßen Erfüllung seiner Steuerpflichten entzieht, oder diese 
Verpflichtungen illegal mißbraucht, was die Nichtbesteuerung der Bemessungsgrundlage 
und/oder die Nichtentrichtung der Steuer zur Folge hat. 
3 Seminar vom 8. und 9. Juni 1995 in Helsinki: "Kontroll- und Prüfverfahren in besonderen 
Wirtschaftszweigen" (Baugewerbe, Einzelhandel, Hotel- und Gaststättengewerbe); Seminar vom 
11. und 12. Dezember 1995 in Brüssel: "Probleme bei der Kontrolle und Prüfung im 
Kraftfahrzeugsektor"; Seminar vom 13. und 14. Juni 1996 in Wien: "Mehrwertsteuererhebung 
und Kontrolle von Phönix- oder Briefkastenunternehmen und von Unternehmen, die in einen 
betrügerischen Konkurs verwickelt sind". 
4 Verordnung (EWG) Nr. 218/92 des Rates vom 27. Januar 1992, ABl. L 24 vom 01.02.1992. Nach 
Artikel 10 Absatz 1 wird die Kommission von einem "ständigen Ausschuß für die Zusammenarbeit 
der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der indirekten Besteuerung" (SCAC) unterstützt. Im 
Rahmen dieses Ausschusses wurde ein "Unterausschuß zur Betrugsbekämpfung" (SCAF) eingesetzt, 
der sich speziell mit Steuervergehen und deren Bekämpfung befaßt. 
5 Es wird insbesondere auf folgende Matthaeus-Tax-Seminare verwiesen: 
- "Die Probleme der Mehrwertsteuerkontrolle im Textilsektor", Crawley (UK), Oktober 1995; 
- "Organisation des Computer-Audit", Malmö (S), Februar 1996; 
- "Rechnungskontrolle und Steuerbetrug im Zusammenhang mit der Rechnungserstellung", 
Madrid (E), Dezember 1996; 
- "Planung und Kontrolle der Mehrwertsteuer", Luxemburg, September 1997. 
6 Siehe Anlage 16 des zweiten Berichts nach Artikel 12. 
2 
Die Steuersysteme beruhen auf einer Reihe von Verpflichtungen (Registrierung des 
Steuerpflichtigen, Buchführung, Rechnungserstellung, Abgabe von Steuererklärungen 
usw.), die unter anderem dazu dienen, (potentiellen oder wahrscheinlichen) 
betrügerischen Handlungen vorzubeugen. Steuervergehen können daher in 
unterschiedlicher Form mit einem mehr oder weniger schweren Unrechtsgehalt auftreten: 
von der einfachen Nichtbeachtung von Formvorschriften bis hin zu strafbaren 
Handlungen wie Unterschlagung von Urkunden, Fälschung, Verheimlichung von 
Vermögenswerten usw.. 
Im folgenden wird auf die Handlungen eingegangen, die auf die Erlangung eines 
unrechtmäßigen Steuervorteils abzielen (durch unrechtmäßige Verkürzung der 
Bemessungsgrundlage). Hiervon ausgenommen sind weniger gravierende 
Unregelmäßigkeiten oder Irrtümer (die in ihrer Gesamtheit allerdings auch beträchtliche 
Steuerausfälle für den Fiskus verursachen können). 
Im Bereich der Mehrwertsteuer ist aufgrund der Funktionsweise dieser Steuer 
festzustellen, daß die rechtswidrige Handlung im allgemeinen daraufgerichtet ist, die für 
Ausgangsumsätze geschuldete Steuer zu mindern oder zu beseitigen und/oder die auf den 
Erwerb erhobene abzugsfähige Steuer zu erhöhen oder eine solche abzugsfähige Steuer 
zu fingieren, um den Endbetrag der Steuer (positiv oder negativ) zu "verfälschen". 
2.1. Arten von Steuervergehen 
Die Betrugsmethoden können recht einfach sein, wie beispielsweise Nichtausstellung 
einer Rechnung oder Abzug nicht abzugsfähiger Vorbezüge, sie können aber auch sehr 
viel komplexer sein (Vortäuschung von Steuerpflichtigen, Mißbrauch steuerlicher 
Sonderregelungen, Mißbrauch der Vorschriften für den internationalen Handel usw.) und 
sogar mehrere Steuerpflichtige umfassen wie beim sogenannten Karussellbetrug. 
Den vorliegenden Angaben und insbesondere einer SCAF-Studie zufolge7 läßt sich zum 
Mehrwertsteuerbetrug folgendes feststellen: 
1. Die Übergangsregelung hat aufgrund der Prinzipien, auf denen sie basiert 
(insbesondere die steuerliche Entlastung bzw. Belastung 
innergemeinschaftlicher Umsätze), bestimmte Arten von Steuervergehen 
erleichtert bzw. sogar weiter verbreitet. Die drei Sonderregelungen 
(Neufahrzeuge, Fernverkäufe, Erwerbe durch nichtsteuerpflichtige juristische 
Personen und durch Personen, die nur steuerfreie Umsätze ausführen) sind oft 
sehr kompliziert und schwer zu kontrollieren, wodurch einige Mißbrauchs- oder 
Betrugsarten stärker als zuvor auftreten. 
2. Die häufigsten Betrugsarten sind "Unterschlagung" der Steuer auf 
Ausgangsumsätze und Mißbrauch der Abzugsregeln in ihrer einfachsten und 
direktesten Form (sie entsprechen 57 % der in der SCAF-Studie untersuchten 
Fälle). Bei Ausgangsumsätzen erfolgt der Steuerbetrug durch die 
7 Der SCAF hat eine umfassende Studie zum Mehrwertsteuerbetrug in Europa durchgeführt. Untersucht 
wurden 479 Betrugsfälle (die von den Mitgliedstaaten aufgrund der Höhe des hinterzogenen 
Steuerbetrags und der Art der Betrugsmethode ausgewählt worden sind), die insgesamt einen 
Steuerausfall von 573 Mio. ECU ergeben. Diese Fälle wurden auf der Grundlage mehrerer Parameter 
(Angaben zur Person des Steuerpflichtigen. Betrugsarten und -methoden, Aufklärungsmethode, 
Zusammenarbeit usw.), die ein recht aussagefähiges Gesamtbild erkennen lassen, eingehend 
analysiert. 
3 
Nichtausstellung von Rechnungen, die Nichtverhütung dieser Vorgänge und * 
die Nichtentrichtung der in Rechnung gestellten Mehrwertsteuer. Bei den 
Vorbezügen ist am häufigsten anzutreffen der nicht durch eine Rechnung 
belegte Vorsteuerabzug (Erhöhung der angegebenen abzugsfähigen 
Mehrwertsteuer) und der Vorsteuerabzug mittels gefälschter Rechnungen. Von 
letzterer Betrugsmethode gibt es inzwischen sehr viele Spielarten. Betrüger sind 
ständig auf der Suche nach neuen überprüfungssicheren Methoden: Fälschung 
von Rechnungen bestehender Unternehmen (Kopien, Photomontagen usw.), 
Ausstellung von Rechnungen auf den Namen nicht existenter Lieferanten fur 
fiktive Waren, Ausstellung von Rechnungen auf den Namen existierender 
Lieferanten, die jedoch von der Transaktion nichts wissen, doppelte 
Verwendung derselben entsprechend abgeänderten Rechnungen usw. 
3. Die Betrugsarten, die die höchsten hinterzogenen Steuerbeträge im Einzelfall 
ergeben, werden in diesem Bericht als "organisierter Betrug"bezeichnet, d.h.: 
a) Gründung fiktiver Gesellschaften oder Unternehmen (für diese 
Unternehmen gibt es verschiedene Bezeichnungen8), deren einziger Zweck 
darin besteht, mit Hilfe verschiedener Methoden Steuern zu hinterziehen 
(Gründung neuer Gesellschaften, die regulär betrieben werden, aber von 
der Bildfläche verschwinden, noch bevor sie ihre Steuererklärung 
abzugeben oder die Steuer zu entrichten haben oder nachdem sie die 
Steuererstattung auf der Grundlage fiktiver Umsätze oder gefälschter 
Dokumente erhalten haben, Übertragung der Aktiva vor einem 
betrügerischen Konkurs, um der Steuerzahlung zu entgehen, Vortäuschung 
von Umsätzen durch Angabe falscher Kunden/Lieferanten usw.). Solche 
falschen Steuerpflichtigen sind sowohl im Inland als auch auf 
internationaler Ebene anzutreffen. 
b) "Karussellbetrug", an dem eine ganze Kette (realer oder fiktiver) 
Unternehmen beteiligt ist, um für jede beteiligte Gesellschaft 
unrechtmäßige Mehrwertsteuervorteile zu erlangen (Vorsteuerabzug oder 
Erstattung) und gleichzeitig die Spur der (realen oder fiktiven) Waren zu 
verwischen, die zur Ausfuhr angemeldet, aber in Wirklichkeit (wenn es 
sich um reale Waren handelt) auf dem schwarzen Markt verkauft werden. 
Diese Art der Steuerhinterziehung ist vor allem aus zwei Gründen im 
internationalen und innergemeinschaftlichen Handel angesiedelt: 
i) Die Besteuerung nach dem Bestimmungslandprinzip ermöglicht es 
den Tätern, von der Mehrwertsteuerbefreiung für innergemeinschaftliche 
Lieferungen oder für Ausfuhren zu profitieren. 
ii) Die Finanzbehörden haben größere Schwierigkeiten, im Ausland 
organisierte Betrugsmechanismen aufzudecken. 
4. Weit verbreitet sind auch folgende Betrugsarten: 
8 Zur Bezeichnung dieser Art von Unternehmen, die zu betrügerischen Zwecken gegründet werden, 
gleichzeitig aber wie ganz normale Unternehmen erscheinen, gibt es verschiedene Ausdrücke: Phönix-
Unternehmen. Bnefkastenfirmen, Scheinfirmen, ruhende Gesellschaften usw. 
a) Der Steuerpflichtige ist nicht registriert (das Unternehmen ist der 
Finanzverwaltung nicht bekannt und damit der Schattenwirtschaft 
zuzuordnen). 
b) Es werden falsche Steuersätze angewandt. 
c) Es liegt ein Mißbrauch der Vorschriften über den innergemeinschaftlichen 
Handel sowie über Einfuhren/Ausfuhren vor. 
d) Es wird ein Konkurs vorgetäuscht (die Aktiva des Unternehmens werden 
vor der Konkursanmeldung transferiert, um der Mehrwertsteuerzahlung zu 
entgehen). 
5. Aus den vom SCAF untersuchten Fällen lassen sich u.a. für die 
Mehrwertsteuerkontrolle und die Risikoanalyse (siehe Kapitel 3) weitere 
interessante Schlüsse ziehen: 
a) Nur sehr wenige Unternehmer sind der Finanzverwaltung zum Zeitpunkt 
der Aufdeckung des Betrugs völlig unbekannt (d.h. verfugen über keine 
USt-IdNr.). 
b) Die (freiwillige) Streichung des Steuerpflichtigen aus dem 
Mehrwertsteuerregister (Abmeldung) fällt häufig mit dem Jahr des 
Betrugs zusammen. 
c) Fast die Hälfte der Steuerpflichtigen, die an einem Karussellbetrug oder an 
einer Scheinfirma beteiligt sind, wurden nach 1992 mehrwertsteuerlich 
registriert. 
d) Die meisten Steuerpflichtigen beschäftigten weniger als fiinf 
Arbeitnehmer. In 20 % der Fälle handelte es sich um 
Einpersonengesellschaften. 
2.2. Risikosektoren 
Steuervergehen treten in vielfältiger, sehr variabler Form auf. Sie passen sich ständig 
dem unterschiedlichen Tatumfeld an und trachten stets danach, neue Möglichkeiten zu 
nutzen. Auf welche Methode im Einzelfall zurückgegriffen wird, hängt von 
verschiedenen Faktoren ab: Wirtschaftssektor (Baugewerbe, Textilindustrie, Kfz-
Industrie, Gaststättengewerbe usw.), Art der Tätigkeit (Produktion, Einzel- oder 
Großhandel, Dienstleistungen, Großvertrieb usw.), Rechtsstatus und Art des 
steuerpflichtigen Unternehmens9. Dennoch lassen sich bestimmte Wirtschaftszweige 
ausmachen, die offensichtlich einem stärkeren Betrugsrisiko ausgesetzt sind. 
Ein Sektor, der als besonders stark betrugsgefährdet gilt, ist das Baugewerbe, das wegen 
seiner Größe und der Mobilität der Unternehmer schwer zu kontrollieren ist. Das 
Baugewerbe, zu dem auch die Reparatur und Instandhaltung von Gebäuden und alle 
anderen damit zusammenhängende Leistungen gehören, ist allgemein dafür bekannt, daß 
die Unternehmen dieses Sektors - vor allem Klein- und Kleinstunternehmen, die nur 
Privatpersonen bedienen - oft mehrwertsteuerlich nicht registriert sind und die Steuer auf 
Der Entscheidungsprozeß in einer Einpersonengesellschaft ist selbstverständlich anders als in einer 
Kapitalgesellschaft, die über Verwaltungs- und Kontrollorgane verfügt. 
Lieferungen und Dienstleistungen unterschlagen. Um Einnahmen und Umsätze zu 
verschleiern, wurden drei Methoden entwickelt: 
• Schwarzarbeit: Nichtsteuerpflichtige Kunden nehmen sie angesichts des 
angebotenen Preisnachlasses gerne in Anspruch (dies ist im allgemeinen 
für Kunden, die die Mehrwertsteuer ohnehin ohne jedes Recht auf 
Vorsteuerabzug hätten tragen müssen, recht attraktiv); 
• Manipulation durch die Einschaltung von Subunternehmern (u.a.: falsche 
Rechnungen fur fiktive Umsätze, Rechnungen mit Pauschalpreisen oder 
sonstigen undurchsichtigen Angaben, Einschaltung von Subunternehmern 
durch gebietsfremde Gesellschaften, die keine USt-IdNr. fuhren); 
• Manipulation mit Hilfe des verwendeten Materials oder der 
Preisgestaltung (z.B. nichtverbuchte Preisnachlässe auf Vorbezüge, fiktive 
Bestandsaufnahmen, Beschädigung der Waren und Diebstahl). 
Die unterlassene Verbuchung von Ausgangsumsätzen und die Unterschlagung der 
betreffenden Mehrwertsteuer ist im ganzen Einzelhandel verbreitet, der gekennzeichnet 
ist durch eine Vielzahl von Unternehmern, zahlreiche kleine Umsätze, Barzahlung sowie 
durch eine Kundschaft, die auf den Endpreis unabhängig von der Mehrwertsteuer 
besonders sensibel reagiert. Die Ausgangssituation ist in dieser Betrugskategorie 
allerdings nicht einheitlich. So muß beispielsweise unterschieden werden nach der 
Vertriebsform (Kaufhäuser oder kleine Geschäfte) und nach der Art der Ware (Waren, 
bei denen die Käufer z.B. wegen der Garantie die Registrierung ihres Einkaufs oder einen 
Beleg verlangen). 
Eine im Einzelhandel gängige Betrugsart ist die Anwendung falscher 
Mehrwertsteuersätze. Besonders verbreitet ist diese Betrugsart im Hotel- und 
Gaststättengewerbe, vor allem in den Mitgliedstaaten, die auf Lieferungen von 
Gegenständen (für den Verzehr zu Hause) und auf Dienstleistungen (Verzehr vor Ort) 
unterschiedliche Sätze anwenden. Eine Nichtverbuchung von Umsätzen ist u.a. 
festzustellen im Reisegewerbe, im Saisongeschäft und im Gebrauchtwagenhandel. 
Besonders anfällig fur den "organisierten Betrug" (falsche Steuerpflichtige, 
Karussellbetrug usw.) scheint der Großhandel zu sein. Ziel dieser Betrugsart ist es, 
Waren "steuerfrei" und damit zu wettbewerbsfähigeren Preisen anbieten zu können. 
Diese Betrugsfälle nehmen mitunter beachtliche Ausmaße an und können sogar echte 
Wettbewerbsverzerrungen bewirken. Steuerhinterziehung in großem Maßstab wurde auf 
Gemeinschaftsebene in den Sektoren Fleisch und lebende Tiere, Textilindustrie, tragbare 
Telefone, audiovisuelle Geräte, Kraftfahrzeuge und Elektronikbauteile aufgedeckt, wobei 
vor allem letztere eine hohe Wertschöpfung aufweisen und leicht zu transportieren sind. 
Der Kraftfahrzeughandel ist für Steuervergehen besonders anfällig. Die unterschiedlichen 
Mehrwertsteuersätze und Preise auf den nationalen Märkten sowie die für den Käufer 
recht beträchtliche Investition begünstigen betrügerische Manipulationen, die darauf 
abzielen, den Ort der Besteuerung zu verlegen. Auch bedeutende Fälle des 
Karussellbetrugs sind in diesem Sektor festzustellen (drei Mehrwertsteuererstattungen fur 
dasselbe Fahrzeug können ausreichen, um dessen Gesamtkosten zu decken). 
3. KONTROLLE 
3.1. Kontext und Definition 
Die unterschiedlichen Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten sind das Ergebnis 
unterschiedlicher Erfahrungen und Gegebenheiten, wie Verwaltungsorganisation10 und -
verfahren, Rechtsordnung11, technische Ausstattung, Wirtschafts- und Sozialstruktur usw. 
Aus den Erfahrungen, die die Mitgliedstaaten mit der Mehrwertsteuerkontrolle gemacht 
haben, lassen sich allerdings einige allgemeine Grundsätze ableiten, die sich für die 
Mitgliedstaaten bei ihren Bemühungen um effizientere Kontrollmechanismen und eine 
bessere Anpassung ihrer Verfahren an ein sich rasch entwickelndes Umfeld zur 
Orientierung anbieten. 
Die in diesem Bericht berücksichtigten Tätigkeiten beschränken sich nicht allein auf die 
Steuerprüfung im eigentlichen Sinne (Außenprüfungen, Nachforschungen usw.), sondern 
beziehen ein sehr viel breiteres Spektrum an Aktivitäten ein, die der Steuerprüfung 
vorausgehen (Prävention, Risikoanalyse, Planung, Bestimmung der Prioritäten und 
sonstige Tätigkeiten, die darauf ausgerichtet sind, die freiwillige Erfüllung der 
Steuerpflichten zu fördern) oder ihr nachfolgen (tatsächliche Beitreibung der berichtigten 
Steuer - eine natürliche Folge der Kontrolle und grundlegender Vorgang, um die 
abschreckende Wirkung sicherzustellen und die Leistungsfähigkeit des 
Verwaltungshandelns beurteilen zu können). 
3.2. Kontrolle - ein wesentlicher Faktor der Betrugsprävention 
Der Steuerpflicht steht seit jeher das Interesse des einzelnen gegenüber, über den 
größtmöglichen Teil der aus seiner Arbeit erwirtschafteten Einkünfte und 
Vermögenswerte nach Abzug der Steuern verfügen zu können, der ewige Konflikt 
zwischen den Interessen der Steuerpflichtigen und den Interessen der Finanzverwaltung. 
Heute wird im Steuerrecht allgemein nach dem Grundsatz verfahren, daß wesentliches 
Ziel jedes Steuersystems sein muß, die freiwillige Erfüllung12 der Steuerpflichten zu 
fördern, d.h. Selbstberechnung der Steuer, korrekte Erklärung und Entrichtung der Steuer 
ohne vorherige Intervention einer Kontrollbehörde. Diesem Prinzip liegt die Vorstellung 
eines impliziten "Vertrags" zugrunde, aufgrund dessen die Steuerpflichtigen ihre Steuern 
zahlen und der Staat im Gegenzug Leistungen erbringt, wozu auch die Ermittlung 
10 Einige Mitgliedstaaten haben die Kontrolle der MwSt in andere Bereiche integriert oder in enger 
Verbindung zu ihnen ausgerichtet; z. B. direkte Steuern, Lohnsteuern, Verbrauchsteuern und Zölle. 
Das kann die Entdeckung von MwSt-Vergehen erleichtern, die aus Betrugsfällen in diesen Bereichen 
folgen. Tatsächlich wird in den meisten Mitgliedstaaten - über das im vorhergehenden Bericht 
aufgezeigte Ausmaß hinaus - die MwSt-Verwaltung immer mehr mit der der direkten Steuern 
verflochten. 
1 ' Außerdem ist das gegenwärtige MwSt-System durch große Abweichungen in der Anwendung von 
MwSt-Vorschriften in den Mitgliedstaaten gekennzeichnet. 
12 Die folgenden Empfehlungen können nicht alle Schwächen kompensieren, die oftmals von den 
komplexen Steuermechanismen des gegenwärtigen Mehrwertsteuersystems selbst herrühren. Nur mit 
einem neuen Mehrwertsteuersystem (basierend auf den im Arbeitsprogramm der Kommission 
umrissenen Prinzipien - "Ein gemeinsames Mehrwertsteuersystem für den Binnenmarkt (KOM (96) 
328 endg.) wird es gelingen, die freiwillige Einhaltung der MwSt-Pflichten und die Kontrolle des 
Systems wesentlich zu verbessern. 
derjenigen Steuerpflichtigen gehört, die ihren Pflichten nicht nachkommen. Die 
Entscheidung, Steuern zu hinterziehen, hängt vor allem, aber nicht nur, von der 
Wahrscheinlichkeit ab, entdeckt zu werden,13 sowie von der Art und Schwere der 
Sanktionen. In jedem Fall bleibt die Steuerprüfung oder vielmehr das Risiko einer 
Steuerprüfung ein wesentliches Mittel der Abschreckung, um die Erfüllung der 
Steuerpflichten und damit das Steueraufkommen auf einem annehmbaren Niveau zu 
halten. 
Um das Problem der Steuerhinterziehung angehen zu können, muß daher dafür Sorge 
getragen werden, daß die Möglichkeit, entdeckt zu werden, praktisch zur Gewißheit wird 
und daß die Kontroll verfahren zuverlässig und effizient sind (das ganze flankiert von 
wirklich gerechten und abschreckenden Sanktionen14 und von wirksamen und schnellen 
Gerichtsverfahren). 
Angesichts einer sehr großen Zahl von Steuerpflichtigen, einer zunehmenden Zahl von 
Steuererklärungen sowie begrenzter Ressourcen sind die Finanzverwaltungen 
gezwungen, unter den zu kontrollierenden Steuerpflichtigen eine Auswahl zu treffen. 
Diese Auswahl erfolgt in zwei Stufen: 
1. Zunächst muß ein akzeptabler Prozentsatz der Steuerpflichtigen festgelegt 
werden, die im Laufe des Bezugszeitraums kontrolliert werden. Dabei ist zu 
vermeiden, daß die Nachprüfungen bei einer Steigerung der Prüfungsfrequenz 
(z.B. um alle Steuerpflichtigen alle zwei Jahre zu kontrollieren) de facto auf eine 
Kontrolle im Schnelldurchgang reduziert werden, die sich auf formale Aspekte 
beschränkt.15 Anderenfalls würde die abschreckende Wirkung der Kontrolle 
erheblich abgeschwächt, insbesondere im Hinblick auf Betrugsfälle, deren 
Aufdeckung gründlichere Kontrollen erfordert. 
13 Die Entscheidung, den Steuerpflichten nicht ordnungsgemäß nachzukommen, wird von vielfältigen 
Faktoren unterschiedlichster Art beeinflußt. Beispielsweise kann aus wirtschaftlicher Sicht der 
unmittelbare Gewinn aus der Steuerhinterziehung im Verhältnis zu dem Betrag, der eventuell bei einer 
Aufdeckung dieser Steuerhinterziehung in der Zukunft anfallen könnte, so hoch sein, daß das Risiko 
akzeptabel erscheint. Andere Hindernisse, die der freiwilligen Erfüllung der Steuerpflichten 
entgegenstehen, können u.a. sein die allgemeine Steuerlast, die Kompliziertheit des Steuersystems, die 
Steuergerechtigkeit, das Verhältnis zwischen Finanzverwaltung und Steuerpflichtigen, unzureichende 
Kontrollen und Sanktionen, die Beurteilung der Verwendung der Steuern durch die öffentliche Hand 
usw.. 
14 Im Matthaeus-Tax-Seminar über die "Sanktionen im Bereich der Mehrwertsteuer" (Viterbo, Italien, 
Dezember 1996) wurde die Bedeutung von Sanktionen (die flexibel, wirksam und verhältnismäßig 
sein sollten) hervorgehoben, um Steuerpflichtige dazu anzuhalten, ihren Verpflichtungen 
unaufgefordert nachzukommen. 
15 Das Problem ist vielschichtiger, weil es allgemeine Grundsätze betrifft, auf denen jedes 
Kontrollsystem und insbesondere die Kontrollmethoden basieren. Die Durchschnittsdauer einer 
Kontrolle und damit die verfügbaren Ressourcen werden stark beeinflußt durch Faktoren wie die 
Kombination mit einer Prüfung der direkten Steuern, den Bezugszeitraum (ein Jahr oder mehrere 
Jahre), der Gründlichkeit der Nachprüfungen, der materiellen Kontrolle der Warenbestände, 
Überprüfung der Rechnungslegung, der Formerfordernisse usw.. Aus diesem Grunde haben einige 
Mitgliedstaaten flexiblere Verfahren entwickelt, um den Einsatz der Ressourcen durch die 
entsprechende Auswahl der im Einzelfall angezeigten Kontrollmethode und Kontrollintensität zu 
optimieren. 
2. Steht fest, wieviele Steuerpflichtige kontrolliert werden sollen, so muß 
entschieden werden, welche Steuerpflichtigen tatsächlich kontrolliert werden 
und in welcher Reihenfolge. Von dieser Entscheidung hängt die Wirksamkeit 
der Kontrolle ab: Den Unternehmern muß der Eindruck vermittelt werden, daß 
ein Betrug "mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit" aufgedeckt wird. 
Die Auswahl der Steuerpflichtigen folgt u.a. aus der Risikoanalyse, die es der 
Verwaltung anhand bestimmter Parameter zur Bewertung des Steuerrisikos 
ermöglicht, ihre Ressourcen gezielter einzusetzen und Prioritäten festzulegen. 
Die Wirksamkeit der Steuerkontrolle bestimmt sich allerdings nicht ausschließlich nach 
der Zahl der tatsächlich kontrollierten Steuerpflichtigen, sondern auch durch ihre 
Multiplikatorwirkung. Die Unternehmer, die ihren Steuerpflichten nachgekommen sind, 
können eine Steuerkontrolle nur begrüßen, da auf diese Weise die durch den Steuerbetrug 
in Frage gestellte Gerechtigkeit des Steuersystems und die Lauterkeit des Wettbewerbs 
wiederhergestellt werden. Die Betrüger (auch die potentiellen neuen Betrüger desselben 
Sektors, derselben Region oder derselben Stadt) stellen fest, daß die Finanzverwaltung 
wachsamer und das Risiko der Entdeckung ihrer Steuervergehen größer geworden ist. 
Hieran wird deutlich, warum sich die Wirksamkeit der Kontrolle nicht allein nach dem 
materiellen Wert des aufgedeckten Betrugs bestimmen läßt. Auch die abschreckende 
Wirkung der Kontrolle muß berücksichtigt werden. 
Die Finanzverwaltungen mehrerer Mitgliedstaaten machen dementsprechend ihre 
Steuerkontrollen und insbesondere die Ergebnisse dieser Kontrollen in großem Umfang 
publik. 
Die Kommission stellt abschließend fest, daß sich alle Verwaltungen der Mitgliedstaaten 
angesichts der derzeitigen Lage dafür einsetzen müssen, die folgenden zwei Ziele zu 
erreichen: 
Es ist sicherzustellen, daß ein Höchstmaß an Steuerpflichten freiwillig erfüllt 
wird. 
Die abschreckende Wirkung der Steuerkontrolle muß verstärkt werden, d.h. es 
muß der Eindruck vermittelt werden, daß Steuervergehen mit "an Sicherheit 
grenzender Wahrscheinlichkeit" entdeckt werden. Hier kommt es entscheidend 
auf die Auswahl der Steuerpflichtigen anhand der Risikoparameter und auf die 
Multiplikatorwirkung einer offenkundig effizienten Steuerkontrolle an. 
3.3. Arbeiten im Vorfeld der Kontrolle 
3.3.1. Risikoanalyse 
Mit Hilfe der Risikoanalyse werden die Parameter bestimmt, die eine gezieltere 
Ausrichtung der Kontrollen und eine Gewichtung nach Prioritäten ermöglichen. Die 
Mitgliedstaaten machen zunehmend von der Risikoanalyse und anderen 
Analysetechniken Gebrauch, mit denen sich voraussagen läßt, in welchen Bereichen mit 
sehr hoher Wahrscheinlichkeit Steuervergehen auftreten werden, so daß eine Rangfolge 
der Kontrollen aufgestellt werden kann. 
Voraussetzung für die Risikoanalyse ist die systematische Erfassung aller verfügbaren 
Daten, um den allgemeinen Bezugsrahmen sowie die Risikoparameter bestimmen zu 
können. Bei den Sektoren basiert die Risikoanalyse auf makroökonomischen Daten 
(Märkte, Handelsströme, Einfuhren usw.), die ergänzt und verfeinert werden durch 
9 
Angaben zu den Unternehmern des betreffenden Sektors (Unternehmensgröße, 
Organisation, Vermögen, Umsatz, Wirtschafts- und Finanzlage usw.). Eine 
Gesamtbeurteilung der Risiken auf einer Ebene (regional, lokal) erscheint 
empfehlenswert, um die Ressourcen so effizient wie möglich einsetzen zu können. 
In die Risikoanalyse können auch andere Angaben einfließen: Registereinträge, 
Steuererklärungen, Kontrollergebnisse,16 Abgleich von Steuerdaten mit Daten aus 
anderen Quellen (Verbände, Sozialversicherungen) usw. 
Die Weitergabe der Ergebnisse auf dezentraler Ebene und/oder an die Kontrollstellen 
ermöglicht anschließend die individuelle Zuordnung der vorliegenden 
Detailinformationen: Grundsätzlich sollten alle Angaben, die einen Steuerpflichtigen 
direkt oder indirekt betreffen, erfaßt und in einer Akte aufbewahrt werden, die der fur die 
Kontrolle des betreffenden Steuerpflichtigen zuständige Dienst angelegt hat. 
Von all diesen Daten sind die Kontrollergebnisse zweifellos am wichtigsten, weil sich 
Unregelmäßigkeiten bei einzelnen Geschäften - vor allem im Bereich der Mehrwertsteuer 
- unweigerlich auf die Lieferanten und Kunden (Steuerpflichtigen) auswirken. Weitere 
wichtige Anhaltspunkte auf Ebene des Steuerpflichtigen können sein Erstattungsanträge, 
Angaben aus den Zusammenfassenden Meldungen über den innergemeinschaftlichen 
Handel, Verwaltungsgenehmigungen und Konzessionen, Werbeanzeigen, Werbeangebote 
usw. 
Bei der Aufstellung der Risikofaktoren berücksichtigen die Steuerprüfer darüber hinaus 
bestimmte Aspekte, die besonderer Aufmerksamkeit bedürfen, wie beispielsweise 
• 
• Handelsumsätze mit Waren, die eine hohe Wertschöpfung 
aufweisen und leicht zu transportieren sind (Elektronikbauteile), 
oder Sektoren, in denen mit hoher Wahrscheinlichkeit 
Steuervergehen in Form des Karussellbetrugs anzutreffen sind; 
Gesellschaften, die unvermittelt eine rege Geschäftstätigkeit in 
Gestalt eines hohen Umsatzvolumens aufweisen, obwohl sie erst 
vor kurzem gegründet worden sind oder ihr Geschäftsvolumen bis 
dahin begrenzt oder inexistent war, und die ihre Tätigkeit ebenso 
unvermittelt wieder einstellen; 
Gesellschaften, die in ihren Steuererklärungen ein hohes 
Umsatzvolumen angeben, obwohl sie nicht über die 
entsprechenden Produktionsmittel verfügen: in diesem Fall ist -
wie auch im vorhergehenden Fall - anzunehmen, daß es sich um 
eine rein fiktive Geschäftstätigkeit handelt, auf deren Grundlage 
jedoch Rechnungen ausgestellt werden, von denen eine als Kunde 
16 Die SCAF-Studie über den Steuerbetrug hat gezeigt, daß ein gutes Datensystem zur Erfassung von 
Informationen über Steuervergehen ein unerläßliches Instrument ist, das für die Analyse der 
Funktionsweise des Systems selbst sowie für die Beurteilung der Umstände, die zu einem Steuerbetrug 
geführt haben, sehr wichtig ist. Aufgrund der unterschiedlichen Struktur der nationalen Datensysteme 
ist es sehr schwierig, sich einen Überblick über die Entwicklung in der Gemeinschaft zu verschaffen. 
10 
• auftretende Gesellschaft profitiert, um einen Abzug oder eine 
Erstattung der Mehrwertsteuer zu erschleichen;17 
Gesellschaften, die von Personen geleitet werden, die das Profil 
eines Strohmanns aufweisen (zu junge, zu alte, mittellose, 
vorbestrafte Personen usw.); 
Herkunft der Vermögenswerte einer Gesellschaft und 
"Vorgeschichte" der Gesellschaft und ihrer Verantwortlichen: hier 
muß beispielsweise überprüft werden, ob die Struktur der 
Gesellschaft von einer anderen Phönixgesellschaft übernommen 
wurde (unter Änderung des Namens oder der Firma) oder ob 
Personen (Geschäftsführer, Verantwortliche) an früheren 
Betrugsfällen beteiligt waren; 
• Anträge auf Erstattung hoher Mehrwertsteuerbeträge, 
insbesondere wenn der Antragsteller ein Exportunternehmen ist 
oder innergemeinschaftliche Lieferungen ausführt. 
Die Verfügbarkeit mehrerer Informationsquellen und ihre Auswertung mit Hilfe der EDV 
ist in diesem Zusammenhang von herausragender Bedeutung.18 Die meisten nationalen 
Verwaltungen besitzen und/oder entwickeln technische Hilfsmittel und die erforderlichen 
Informatikprogramme.19 Alle diese Daten müssen in eigens für deren Auswertung und 
Abgleich entwickelten Datenbanken erfaßt werden, um so die Tendenzen der einzelnen 
Sektoren und die Risikofaktoren, feststellen zu können. Einige Mitgliedstaaten haben 
Ermittlungsdienste eingerichtet, die den Auftrag haben, alle möglichen Informationen aus 
jeder verfugbaren Quelle (von den Daten öffentlicher Einrichtungen bis hin zu anonymen 
Anrufen) zu sammeln, um sie zentral bei einer Dienststelle zu erfassen, die die Daten 
analysiert, auswertet, sortiert, speichert und weitergibt. 
So haben manche Mitgliedstaaten bereits spezielle Informationsnetze eingerichtet, die 
sich auf Unternehmen konzentrieren, die an früheren Betrugsfällen beteiligt waren. Diese 
Daten werden an die gesamte nationale Finanzverwaltung weitergegeben. Ein 
Mitgliedstaat arbeitet beispielsweise mit einem System, das den Personen, die an 
bestimmten Betrugsarten beteiligt waren, eine Identifikationsnummer zuweist, unter der 
alle zweckdienlichen Angaben, insbesondere über die Wirtschafts- und Geschäftstätigkeit 
dieser Personen, registriert werden. In anderen Datenbanken werden Unternehmen erfaßt, 
17 In den beiden obengenannten Fällen kann das Geschäftsvolumen der Gesellschaft, auch wenn es erst 
neueren Datum ist und nur kurze Zeit besteht, durchaus real sein, und zwar stimuliert durch die 
Wettbewerbsgewinne, die die gesamte Handelskette aufgrund der zu Unrecht erzielten 
Mehrwertsteuervorteile erlangt hat (Senkung der Selbstkosten- und Verkaufspreise). 
18 Diese Notwendigkeit wurde auf der gemeinsamen Konferenz OECD/HM Customs & Excises zum 
Thema "Informations- und Auskunftssysteme im Bereich der indirekten Steuern" vom 17.-
19. März 1997 in Gatwick (UK) eindeutig bestätigt. In der SCAF-Studie wird die Nützlichkeit solcher 
externen Angaben bestätigt: In 25 % aller Fälle wurde auf die Zusammenarbeit mit anderen Behörden 
oder Dienststellen (im Inland oder Ausland) bei der Steuerprüfung hingewiesen. 
'^ Die Ergebnisse des Matthaeus-Tax-Seminars von Malmö lassen keinen Zweifel daran, daß 
informatisicrte Kontrollverfahren für die Aufdeckung von Steuervergehen immer wichtiger werden. 
11 
die falsche Rechnungen ausgestellt oder verwendet haben, sowie fiktive Gesellschaften, 
die allein zu betrügerischen Zwecken gegründet wurden. 
Die Bemühungen, die Kontrollen anhand bestimmter Parameter gezielter auszurichten, 
müssen durch Zufallskontrollen (Auslosung - Random audits) ergänzt werden. Auf diese 
Weise könnte zum einen die Stichhaltigkeit der herangezogenen Kriterien überprüft und 
bestätigt und zum anderen vermieden werden, daß sich die Steuerpflichtigen vor einer 
Kontrolle sicher fühlen, nur weil sie sich außerhalb der Risikoparameter befinden. 
Um eine effiziente Kontrolle zu gewährleisten, muß ein Risikoanalysesystem nach 
Ansicht der Kommission folgende grundlegende Merkmale aufweisen: 
Erschließung aller einschlägigen Informationsquellen und rascher Zugriff auf 
sachdienliche Informationen steuerlicher oder nichtsteuerlicher Art mittels eines 
Systems, das die Sammlung, Auswertung und Weitergabe dieser Daten 
ermöglicht; 
Einrichtung eines spezialisierten Dienstes, der in der Lage ist, die Daten zu 
analysieren und weiterzuverarbeiten; 
Einrichtung eines Risikoanalyse- und Warnsystems für bekannte oder 
mutmaßliche Betrugsfälle, auf das alle Einsatz- und Kontrolldienste Zugriff 
haben, so daß eine rasche und ständige Überwachung der Unternehmer, die ein 
Betrugsrisiko darstellen, gewährleistet ist; 
Beibehaltung eines angemessenes Anteils an Zufallskontrollen. 
3.3.2. Methoden der Betrugsprävention 
Die Mitgliedstaaten widmen sich zunehmend der Betrugsprävention, u.a. in dem sie 
systematisch Daten erfassen, anhand deren sich Parameter zur Beurteilung des 
Betrugsrisikos erstellen lassen. 
Die Registrierung eines neuen Steuerpflichtigen20 ist für die Betrugsprävention ein 
wesentlicher Vorgang, da sich hier die Gelegenheit bietet, mit dem Unternehmen einen 
ersten Kontakt herzustellen, es über seine Pflichten zu informieren und wichtige Angaben 
zu ermitteln, die in die Datenbanken und die Risikoanalyse eingehen. Die Population der 
europäischen Unternehmen ist sehr vielfältig und unbeständig, da sie hauptsächlich aus 
sehr kleinen Wirtschaftseinheiten besteht und häufigen Veränderungen unterworfen ist, 
was von den Verwaltungen ständige Aufmerksamkeit verlangt. 
Je nach Mitgliedstaat kann die Registrierung Anlaß für systematische Kontrollen oder 
einfache Informationsbesuche sein. Einige Mitgliedstaaten machen Besuche zu 
"pädagogischen" Zwecken, um die neuen Steuerpflichtigen an ihre Rechte und Pflichten 
zu "erinnern" und um gleichzeitig Hinweise zur Bewertung des potentiellen 
Betrugsrisikos zu erhalten. 
Die registrierten Daten sind im allgemeinen allen einzelstaatlichen Ämtern elektronisch 
zugänglich. Die Registrierungsverfahren und Auskunftsersuchen sind allerdings von 
-° Dieses Thema wurde auf dem Matthacus-Tax-Seminar "Registrierung und Abmeldung", das im 
Juni 1997 m Athen stattfand, eingehend erörtert. 
12 
Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlich, insbesondere was die Anzahl und die 
Art der Informationen anbelangt. 
Der Präventivcharakter der Registrierung kann bei komplexen Betrugsfällen auf der 
Grundlage von Phönixgesellschaften entscheidend sein. Hier kann die Registrierung 
bereits die Gründung und Verwendung dieser Art von Unternehmen erschweren. So kann 
beispielsweise für die Registrierung eine Sicherheitsleistung verlangt werden. Vor allem 
in den Fällen, in denen die Verwaltung Zweifel an der tatsächlichen Geschäftstätigkeit 
des Unternehmens hat, kann für die Gründung auch ein höheres Grundkapital gefordert 
werden. Bei Unternehmern, die in der Vergangenheit bereits einmal oder mehrmals in 
betrügerischer Absicht Konkurs angemeldet haben, kann die Gründung einer neuen 
Gesellschaft beispielsweise durch Hinterlegung einer Sicherheit erschwert werden. 
In einigen Mitgliedstaaten sind ruhende Gesellschaften verpflichtet, gewisse 
Mindestinformationen über ihre Geschäftstätigkeit mitzuteilen, während andere Staaten 
erwägen, solche Unternehmen aus ihrem Mehrwertsteuerregister zu streichen. 
Die Mitgliedstaaten, die auf solche Maßnahmen zurückgreifen (diese Möglichkeit ist nur 
in einigen Mitgliedstaaten rechtlich zulässig), weisen allerdings auf die Gefahr einer 
Beschränkung der unternehmerischen Freiheit hin sowie auf den Umstand, daß ein zu 
strenges Registrierungssystem den Unternehmern keinen Anreiz bietet, die 
Schattenwirtschaft zu verlassen. 
Ein anderes bedeutendes Element bei der Verhinderung von Mehrwertsteuerbetrug ist die 
sorgfältige Überprüfung der Anträge auf Vorsteuererstattung. Dies gilt nicht nur fur neu 
registrierte Unternehmer, sondern auch für alle anderen Anträge auf Erstattung der 
Mehrwertsteuer. Von einem Mitgliedstaat wurde für sehr hohe Erstattungsbeträge eine 
neue Kontrollstrategie entwickelt, bei der die gesamte Rechnungskette bis an den 
Ausgangspunkt zurückverfolgt wird. Der Steuerpflichtige wird zur Vorlage der 
Rechnungen aufgefordert, die per Computer daraufhin überprüft werden, ob die 
Unternehmen, die diese Rechnungen ausgestellt haben, registriert sind. Wird dabei ein 
nicht registriertes Unternehmen entdeckt, erfolgt eine Kontrolle vor Ort, um zusätzliche 
Informationen einzuholen. 
Die Kommission stellt daher fest: 
Die Registrierung der Steuerpflichtigen ist wichtig für die freiwillige Erfüllung der 
Steuerpflichten und die Verbesserung der Prävention. Die Registrierung ist für die 
Risikoanalyse wesentlich und trägt insgesamt zu einer wirksameren Steuerkontrolle 
bei. 
Um ungerechtfertigten Anträgen auf Mehrwertsteuererstattung auf die Spur zu 
kommen, sollte eine Kontrolle der Unternehmens- oder Umsatzkette in Betracht 
gezogen werden. 
3.4. Kontroll- und Ermittlungsmethoden 
3.4.1. Kontrolltechniken 
Das Ziel der Steuerkontrolle besteht im allgemeinen darin zu überprüfen, ob die Steuer 
korrekt festgesetzt wurde und ob die tatsächliche Geschäftstätigkeit mit der angemeldeten 
Geschäftstätigkeit übereinstimmt. Dies erfordert eine Reihe von Nachforschungen und 
Überprüfungen, die auf die Beachtung der rechtlichen Pflichten (Rechnungserstellung, 
13 
Vorsteuerabzug, Mehrwertsteuerregistrierung, Buchführung, Steuererklärung, 
Steuerentrichtung usw.) sowie auf die Entsprechung zwischen Buchführung und den 
tatsächlichen wirtschaftlichen Verhältnissen gerichtet sind (Überprüfung der 
Warenbestände; hat es die verbuchten Umsätze tatsächlich gegeben? Entsprechen sie 
tatsächlich der Geschäftstätigkeit des Steuerpflichtigen? Entspricht das Absatzvolumen 
der Produktionskapazität? usw.). 
Grundlage der Kontrollen können interne Nachprüfungen sein (Erfüllung der 
Steuerpflichten, Überprüfung der Buchführung, Einhaltung der Auflagen für den Betrieb 
des Unternehmens usw.) und externe Nachprüfungen, die sich auf alle außerhalb des 
Unternehmens verfügbaren Angaben stützen, um die Entsprechung zwischen der 
tatsächlichen Geschäftstätigkeit und der in der Buchführung ausgewiesenen Tätigkeit 
überprüfen zu können. Ein Beispiel für eine solche externe Nachprüfung ist der Vergleich 
der Rechnungen des Unternehmens mit den Rechnungen von Kunden/Lieferanten oder 
öffentlichen oder privaten Einrichtungen. Von solchen Kontrollen wird in großem 
Umfang Gebrauch gemacht, da sie sich zur Aufdeckung falscher Rechnungen, des 
Mißbrauchs des Vorsteuerabzugs und der Unterschlagung der Mehrwertsteuer auf 
Ausgangsumsätze als sehr effizient erwiesen haben (siehe Abschnitt 3.4.4). 
Die Kombination dieser beiden Kontroll verfahren sowie Inhalt und Ausrichtung der 
Kontrollen hängen zwar von der im Einzelfall festgestellten Situation ab, werden aber vor 
allem von der Art des kontrollierten Steuerpflichtigen bestimmt, d.h. je nachdem, ob es 
sich um ein "echtes steuerpflichtiges Unternehmen" oder um ein "falsches 
steuerpflichtiges Unternehmen" handelt, das allein zu Betrugszwecken gegründet worden 
ist. Eine Verschleierung der Geschäftstätigkeit läßt sich weder durch eine einfache 
Prüfung der Buchführung und (etwaiger) Steueranmeldungen feststellen noch durch 
Überprüfung einer Unternehmensstruktur, die praktisch inexistent ist. In diesem Fall sind 
die Prüfer mit einem sehr viel vageren und unbestimmteren Sachverhalt konfrontiert 
(kein Sitz oder kein fester Sitz, keine Buchführung, Schwierigkeit, die wirklichen 
Verantwortlichen/Geschäftsführer ausfindig zu machen usw.), der sich überdies im Laufe 
der Zeit immer schwieriger rekonstruieren und im nachhinein überprüfen läßt. 
Kontrollen vor Ort haben sich als das wirksamste Mittel erwiesen, um die tatsächlichen 
Verhältnisse des Steuerpflichtigen zu beobachten und zu erfassen und sie mit den 
Rechnungsunterlagen zu vergleichen. Eine direkte Tatsachenermittlung ist jedesmal dann 
unerläßlich, wenn Warenbestände oder Warenströme überprüft werden müssen 
(insbesondere um den Umsatz von Einzelhandelsunternehmen festzustellen, die vor allem 
mit Bargeld arbeiten). Den Erfahrungen eines Mitgliedstaats nach ist die Kontrolle nach 
Aktenlage halb so ergiebig wie die Kontrolle vor Ort, insbesondere bei der 
Mehrwertsteuer. 
Zu den vorrangigen Kontrollverfahren zählt die Überprüfung der Rechnungen: Die 
Rechnung ist ein wesentliches Element der Buchführung, der formale Beweis für die 
Geschäftstätigkeit sowie die Grundlage, auf die sich die Rechnungslegung stützt. Bei 
einer eingehenden Analyse dieses Aspekts21 hat sich gezeigt, daß es zweckmäßiger ist, 
sich nur auf bestimmte Rechnungen zu konzentrieren (ausgewählt nach der Risikoanalyse 
oder anderen Kriterien), als systematisch alle Rechnungen zu kontrollieren. 
21 Matthaeus-Tax-Seminar über die Rechnungskontrolle vom Dezember 1996 in Madrid. 
14 
Ein Mitgliedstaat hat eine neue Form der Kontrolle getestet, die darauf abzielt, durch 
Kontrollen vor Ort zu überprüfen, bis zu welchem Grad den steuerlichen Pflichten 
nachgekommen wird: Der Steuerpflichtige wird von einer unmittelbar bevorstehenden 
Prüfung unterrichtet (aber nicht von dem genauen Datum). Die Prüfer sammeln dabei vor 
Ort diverse Informationen (einschließlich Angaben zu den Beschäftigten), die sie 
anschließend mit den Angaben in den Steuererklärungen vergleichen. Auf diese Weise 
kann das Betrugsrisiko festgestellt und über das in diesem Fall angezeigte weitere 
Vorgehen entschieden werden. Aufgrund ihres Erfolgs machen diese Kontrollbesuche 
inzwischen 10 % aller Kontrollen vor Ort aus. 
Mehrere Mitgliedstaaten haben für die Mehrwertsteuer spezielle Kontrollen entwickelt, 
die auf raschen Kurzbesuchen basieren. Andere konzentrieren ihre Kontrollen auf 
Gesellschaften, die ihren Betrieb erst vor kurzer Zeit aufgenommen haben. 
Die meisten Mitgliedstaaten machen in zunehmendem Maße von der Zusammenarbeit 
der Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten Gebrauch.22 Die Richtlinie 77/799/EWG 
über die Amtshilfe und die Verordnung (EWG) Nr. 218/92 über die 
Verwaltungszusammenarbeit bieten diverse Möglichkeiten für den 
Informationsaustausch: Auskünfte auf Ersuchen, Spontanauskünfte oder automatische 
Auskünfte, Abfrage von MIAS-Daten und Ersuchen nach Artikel 5 (Auskunftsersuchen 
in bezug auf bestimmte Umsätze) sowie Direktkontakte zwischen den zuständigen 
Behörden oder zwischen von diesen beauftragten Dienststellen in Fällen von 
beiderseitigem Interesse. 
Die Kommission schlägt daher vor: 
Kontrollverfahren in Form von Besuchen vor Ort sollten bevorzugt eingesetzt 
werden, da sie erwiesenermaßen äußerst effizient sind, um die tatsächliche 
Geschäftstätigkeit des Steuerpflichtigen vollständig zu erfassen. 
Kon troll verfahren müssen flexibel sein, um sie den verschiedenen 
Kontrollzwecken besser anpassen und spezielle Mehrwertsteuerprobleme 
schnellstmöglich angehen zu können. 
Von den Möglichkeiten, die die geltenden Rechtsvorschriften für die 
Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten bieten, sollte 
systematisch und intensiver Gebrauch gemacht werden. 
3.4.2. : Kontrolle nach Sektoren 
Einige Mitgliedstaaten haben für einzelne Sektoren spezielle Kontrollprogramme und 
-methoden entwickelt, die sich unter anderem nach Art des Sektors sowie Größe und Typ 
des Unternehmens (z. B. Industrie, Landwirtschaft, freie Berufe) voneinander 
unterscheiden. 
Siehe hierzu die ersten beiden Berichte der Kommission nach Artikel 14 der Verordnung 
(I-AVG) Nr. 21 S/92 [KOM(94)262 endg. vom 23.06.1994 und KOM (96) 681 endg. vom 08.01.1997]. 
15 
Die Erfahrungen mit dieser Art der Kontrolle lassen folgende Vorzüge erkennen: 
• Die Prüfer sind mit den Mechanismen und Besonderheiten des 
jeweiligen Sektors vertraut und kennen daher die neuesten 
Entwicklungen und Tendenzen im Steuerbetrug. Die 
Kontrollverfahren sind den Gegebenheiten des Sektors besser 
angepaßt. 
• Es ist einfacher, spezielle Daten für die Risikoanalyse und 
Betrugsvorbeugung zu sammeln und gleichzeitig die Richtigkeit 
der früheren Analysen und bereits erzielten Ergebnisse zu 
überprüfen. 
• Zwischen den Vertretern des Sektors und der Verwaltung können 
engere Beziehungen geknüpft werden. 
Aufgrund dieser sektorbezogenen Kontrollen konnte ein Mitgliedstaat im 
Zeitraum 1994/95 die Quote der aufgedeckten Steuervergehen im Kraftfahrzeugsektor 
um 30 % erhöhen. 
Um die Handhabung dieser Kontrollen zu erleichtern, haben einige Mitgliedstaaten 
Leitfäden, Handbücher oder Monographien herausgegeben, in denen die gängigen 
Praktiken des Sektors, die für die Prüfer von Interesse sein können, zusammengestellt 
und erläutert werden: Markttendenzen, übliche Gewinnspannen, Geschäftsmethoden, 
spezielle Rechnungslegungsunterlagen, Erträge, Arbeitsprozesse, Umfang der nicht 
verwendbaren Produktion (Ausschuß) usw. Diese Leitfäden und Handbücher sollten 
online abrufbar und stets auf dem neuesten Stand sein. Manche Mitgliedstaaten 
veranstalten Fortbildungskurse oder geben Newsletters heraus, um die Kontrolldienste 
auf dem laufenden zu halten. 
Sehr wichtig sind Informationen, die die praktischen Details der Betrugsaufklärung 
betreffen, wie beispielsweise: 
• Indizien, die auf falsche Rechnungen hinweisen (schlechte Qualität des Papiers, 
unvollständige Angaben bei der Anschrift, Telefonnummer usw., Photokopien oder 
handschriftlich erstellte Rechnungen, stets runde Beträge usw.); 
• Analyse der Finanz- und Warenströme, um der Anwendung falscher 
Mehrwertsteuersätze durch große Kaufhäuser u. ä. auf die Spur zu kommen. 
Für Kontrolleinsätze werden wegen der Besonderheiten der in diesen Kreisen 
operierenden Steuerpflichtigen immer häufiger Spezialeinheiten eingesetzt. Diese 
Einheiten kontrollieren in Zusammenarbeit mit allen betroffenen Dienststellen die 
gesamte Handelskette. 
Sehr große Unternehmen und/oder multinationale Unternehmen können nur dann 
wirksam kontrolliert werden, wenn die Verwaltungen ihre Verfahren den tatsächlichen 
Verhältnissen in diesem Milieu anpassen. Wegen der komplexen 
Unternehmensstrukturen (die häufig auf mehrere Standorte und Mitgliedstaaten verteilt 
sind), der Organisation der Rechnungslegung und Finanzen, des Informatisierungsgrads, 
der Höhe des Steuerbetrags und der Bedeutung der legalen Steuervermeidung, die zu 
Steuervergehen im eigentlichen Sinne hinzukommt, haben einige Mitgliedstaaten 
spezielle Dienststellen eingerichtet oder Sonderprogramme entwickelt, um die Tätigkeit 
dieser Unternehmen ständig zu verfolgen. 
16 
Manche Mitgliedstaaten haben spezielle Aufklärungstechniken für bestimmte Sektoren 
entwickelt wie beispielsweise das sogenannte "Testessen" im Gaststättengewerbe. 
Im Hinblick auf die Erfahrungen mit der sektorbezogenen Kontrolle fordert die 
Kommission die Mitgliedstaaten auf, 
• die sektorbezogene Kontrolle auszubauen und zu verstärken, 
• Leitfäden und Handbücher für die Steuerprüfung in diesen Bereichen zu 
erstellen und in den Verwaltungen zu verteilen, 
• ihre Erfahrungen in diesem Bereich auszutauschen, 
• auf eine starke Spezialisierung in der Betrugsaufklärung, vor allem in besonders 
komplexen Sektoren, hinzuarbeiten. 
3.4.3. Kontrollbefugnisse 
Die Befugnisse der Steuerprüfer, die im Prinzip streng begrenzt sind, um die Rechte der 
Steuerpflichtigen zu wahren, sind in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich geregelt. 
So ist die Möglichkeit, andere Rechnungsunterlagen zu prüfen als die, die der 
Steuerpflichtige vorgelegt hat, häufig ausgeschlossen. Hausdurchsuchungen bedürfen im 
allgemeinen der vorherigen Genehmigung eines Gerichts, und unangemeldete Besuche 
sind in der Regel nur dann zulässig, wenn begründeter Betrugs verdacht besteht, 
andernfalls sind sie in manchen Mitgliedstaaten völlig ausgeschlossen. 
Für die nationalen Verwaltungen ist es wichtig, daß sie rechtlich die Möglichkeit haben, 
bestimmte Kontroll verfahren einzusetzen, insbesondere ausgedehnte Kontrollen, die 
Zugang zu Sekundärdaten (Daten, die nicht rein steuerlichen oder buchhalterischen 
Zwecken dienen), zu Tatsachenmaterial sowie zur Beobachtung der Betriebsbedingungen 
ermöglichen. Soweit diese Angaben überprüft und verwendet werden dürfen, vermitteln 
sie häufig grundlegende Informationen, mit deren Hilfe die Richtigkeit der offiziellen 
Buchführung überprüft werden kann (Verträge, ein Tenninkalender, in dem 
Geschäftsessen vermerkt sind oder Treffen mit Lieferanten/Kunden, Aufzeichnungen 
über die Wartung von Maschinen und Fahrzeugen usw.). 
Schätzungen von Amts wegen sind nur dann möglich, wenn ein Unternehmen bestimmte 
Dokumente oder Steuererklärungen nicht vorgelegt hat. Es obliegt dann dem 
Unternehmen nachzuweisen, daß die Steuer zu hoch oder falsch geschätzt wurde. 
Einige Verwaltungen können auch Fragebögen verschicken, die von den 
Steuerpflichtigen zu beantworten sind. Mitunter sind sie sogar verpflichtet, Kopien ihrer 
Unterlagen vorzulegen. Von dieser Möglichkeit wird häufig Gebrauch gemacht, um 
ausgedehnte Gegenkontrollen ohne allzu großen Aufwand durchzuführen. 
Die Konlrollbefugnisse sind ein sehr heikles Thema, da hier ein gerechter Ausgleich 
zwischen den Interessen der Verwaltung und den Interessen der Steuerpflichtigen 
ücfunden werden muß. 
Die Kommission sieht es in diesem Bereich als vorrangig an, 
sich um ein optimales Gleichgewicht zwischen den Erfordernissen der Kontrolle 
und der Wahrung der Rechte der Unternehmer zu bemühen und 
die Reichweite der Kontrollbefugnisse dem Grad des Betrugsverdachts oder der 
Schwere des mutmaßlichen oder festgestellten Betrugs anzupassen. 
3.4.4. Ermittlungen im Falle des organisierten Betrugs 
In den Fällen, in denen sich die Kontrolle nicht auf einen echten Steuerpflichtigen 
bezieht, wie dies häufig bei Karussellbetrug oder komplexen Betrugskonstruktionen der 
Fall ist, erfordert die Aufdeckung des Betrugs nicht selten ausgedehnte, umfangreiche 
Ermittlungen, um einen völlig verborgenen Sachverhalt zu rekonstruieren. 
Die meisten Mitgliedstaaten zeigen sich über Phänomene wie den Karussellbetrug oder 
fiktive Gesellschaften besorgt, da diese Art des Vorgehens in der Regel von kriminellen 
Organisationen allein mit dem Ziel des Steuerbetrugs betrieben wird und häufig im 
Zusammenhang mit Betrugshandlungen in anderen Bereichen (direkte Steuern) oder 
anderen Formen der Kriminalität (Geldwäsche, Fälschung, Schmuggel usw.) auftritt. 
Die außerordentlichen Schwierigkeiten, die mit Steuerkontrollen in diesem Bereich 
verbunden sind, sind u.a. auf folgende Umstände zurückzuführen: 
• Die für Steuervergehen benutzten fiktiven Gesellschaften befinden sich häufig in 
einem anderen Mitgliedstaat oder in einem Drittland, was zum einen die Kontrolle und 
eventuelle Überprüfung der tatsächlichen Geschäftstätigkeit erschwert und zum 
anderen diesen Gesellschaften ermöglicht, von der Mehrwertsteuerbefreiung für 
innergemeinschaftliche Lieferungen oder für Ausfuhren zu profitieren. Ein typisches 
Beispiel hierfür ist die Gründung fiktiver steuerpflichtiger Gesellschaften in einem 
anderen Mitgliedstaat oder in einem Drittstaat, der als Bestimmungsort für 
steuerbefreite Lieferungen angegeben wird, obwohl diese Lieferungen den 
Herkunftsmitgliedstaat niemals verlassen. Der Verkäufer kann auf diese Weise die 
Vorsteuer abziehen und die "steuerfreien" Waren auf dem Schwarzmarkt verkaufen. 
• Die fiktiven Gesellschaften, bei denen es sich häufig um kleine und mittlere 
Unternehmen handelt oder um Verbindungsbüros ausländischer Unternehmen, 
nehmen die vereinfachten Steuerregelungen in Anspruch, die die meisten 
Mitgliedstaaten für diese Unternehmenskategorie vorgesehen haben. Infolgedessen 
sind diese Unternehmen durch eine geringere Zahl rechtlicher oder steuerlicher 
Pflichten belastet, was ihre Beobachtung durch die nationalen Steuerbehörden 
erschwert.23 Dies gilt um so mehr in den Fällen, in denen diese Gesellschaften nicht zu 
Mehrwertsteuerzwecken registriert sind. 
• Die Umsätze werden häufig in viele kleine Umsätze aufgespalten, die als solche für 
die Risikoanalysen weniger interessant sind. 
-3 Für KMU gilt beispielsweise häufig eine vereinfachte Steuerregelung, derzufolge sie im Vergleich 
zu anderen Unternehmen weniger umfangreiche Steuererklärungen in größeren Abständen abzugeben 
haben. 
• Die Handelsketten, die nacheinander in zahlreichen Ländern Umsätze vortäuschen, 
schalten eine Vielzahl von Unternehmen oder Zwischenhändlern ein, deren 
Lebensdauer oder tatsächliche Geschäftstätigkeit überdies extrem kurz ist. 
Bei organisiertem Betrug wird alles getan, um die Vorgänge als normal erscheinen zu 
lassen und gleichzeitig alle Spuren zu verwischen. Unternehmen werden ebenso schnell 
gegründet wie sie verschwinden, sie wechseln häufig die Firma oder ziehen in kurzen 
Umständen um, sie verfugen nicht über eine echte Unternehmensstruktur und führen 
keine Bücher oder nur in sehr begrenzter und stark vereinfachter Form. Hier kommt es 
darauf an, diesen betrügerischen Machenschaften sofort rechtzeitig Einhalt zu gebieten, 
so viel Beweismaterial wie möglich sicherzustellen und die wirklichen Verantwortlichen 
festzustellen, damit eine Mahnung der Steuerbehörden hinreichend begründet und die 
Beitreibung der Steuern sichergestellt werden kann. 
Die Einsatzdienste haben auf innergemeinschaftlicher Ebene bereits mehrfach24 ein 
rasches, direktes, informelles und unbürokratisches Informationsaustausch- und 
Kommunikationssystem gefordert. 
Zur Aufdeckung verschleierter Tätigkeiten ist es wesentlich, daß die Steuerbehörden 
Zugang zu den Informationen öffentlicher oder privater Organisationen erhalten.25 
Gleiches gilt für die Informationen von Kunden oder Lieferanten des betreffenden 
Unternehmens (Rechnungen über Wareneinkäufe, Verträge usw.). Die meisten 
Mitgliedstaaten haben daher ihren Steuerbehörden den Zugang zu diesen Informationen 
erleichtert, die anschließend mit den Steuerunterlagen des Unternehmens bei der 
Steuerbehörde verglichen werden. 
In einigen Mitgliedstaaten ist der Zugriff auf diese Daten auch online möglich. 
Die Kommission stellt abschließend folgendes fest: 
• Eine erfolgreiche Kontrolle dieser Betrugsart hängt von der prompten 
Aufdeckung der Betrugsstruktur und insbesondere von raschen, gezielten 
Präventivmaßnahmen ab. 
• Angesichts des internationalen und innergemeinschaftlichen Charakters dieser 
Betrugsart werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, ihre Zusammenarbeit in 
diesem Bereich zu intensivieren und die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, 
damit sich dieses Phänomen nicht noch weiter ausbreitet. 
3.5. Beitreibung von Mehrwertsteuerforderungen 
Wirksame Beitreibungsverfahren bilden die natürliche Ergänzung zur Steuerkontrolle, 
um sicherzustellen, daß die geschuldete Steuer auch entrichtet wird. Der zweite 
24 SCAF-Sitzung in Helsinki, Konferenz der europäischen Mehrwertsteuerprüfer, Matthaeus-Tax-
Seminare, Konferenz der OECD/HM Customs & Excises usw. 
25 Als nützlich erweisen können sich beispielsweise Angaben über Telefon-, Fax- und 
Stromversorgungsverträge, Kfz-Register, Angaben der Handelskammern, der Zollbehörden, des 
Standesamts, der Berufsverbände sowie alle anderen sektorspezifischen Informationen. Im 
Baugewerbe wäre es z.B. hilfreich, auf Informationen der Behörden zugreifen zu können, die 
Baugenehmigungen erteilen, oder auf Informationen der Grundbuchämter. 
19 
Mehrwertsteuerbericht hat sich bereits mit den Problemen der 
Mehrwertsteuerschuldenverwaltung beschäftigt und hierzu einige Empfehlungen 
formuliert (siehe Kapitel 4 und Abschnitt 6.2 Ziff. 6). 
Wie bereits erwähnt, ist die Steuerverwaltung in Betrugsfällen vor allem mit dem 
Problem konfrontiert, daß der Steuerschuldner versuchen wird, die Zahlung seiner 
Mehrwertsteuerschulden zu vermeiden und pfändbare Gegenstände der 
Zwangsvollstreckung zu entziehen. Dies erfordert eine besondere Aufmerksamkeit und 
einen schnelleren Zugriff seitens der Verwaltung. Der vorliegende Bericht geht daher vor 
allem auf die Hindernisse ein, auf die die Mitgliedstaaten bei der Zwangsbeitreibung der 
Mehrwertsteuerschulden (Vollstreckung) stoßen. 
Die Behörden müssen über angemessene rechtliche Befugnisse, insbesondere zur 
Vornahme einer Pfändung, verfügen, wenn die Zwangsbeitreibung rasch und effizient 
erfolgen soll. Die Mitgliedstaaten können hierzu in der Regel sämtliche Vermögenswerte 
des säumigen Steuerschuldners pfänden. Allerdings treten hier mitunter rechtliche oder 
praktische Schwierigkeiten auf (z.B. schwierige Identifizierung der pfändbaren Güter, 
fehlende Angaben für die Vollstreckung, insbesondere was die pfändbaren liquiden 
Mittel des Steuerschuldners anbelangt). Während einige Mitgliedstaaten größte 
Schwierigkeiten haben, Auskünfte über vorhandene Bankkonten des Steuerschuldners 
und dessen Bankguthaben zu erhalten, können andere Mitgliedstaaten aufgrund von 
Vereinbarungen mit dem Bankensektor Pfändungen vornehmen. In diesem 
Zusammenhang ist überdies darauf hinzuweisen, daß die fehlende Angleichung der 
einzelstaatlichen Rechtsvorschriften in diesem Bereich einer der Hauptgründe dafür ist, 
daß die Mitgliedstaaten die (grenzübergreifende) Amtshilfe bei der Beitreibung von 
Forderungen nur begrenzt nutzen.26 
Die Wirkung der Vollstreckungsmaßnahmen hängt davon ab, wie schnell sie ergriffen 
werden. Wie die Kommission feststellte, vergeht in zahlreichen Mitgliedstaaten aber 
recht viel Zeit zwischen der Steuerfestsetzung und der Beitreibung der Steuer. Dies ist 
vor allem darauf zurückzuführen, daß der dem Steuerpflichtigen zugestellte 
Steuerbescheid nach Ablauf der Zahlungsfrist im allgemeinen nicht direkt vollstreckbar 
ist und erst eine Mahnung mit anschließender Vollstreckungsanweisung ergehen muß. 
Legt der Steuerschuldner einen Rechtsbehelf gegen diese Anweisung ein, ist mit noch 
längeren Verfahrensfristen zu rechnen. 
Wird gegen das Beitreibungsverfahren Rechtsbehelf eingelegt, so wird von den 
Mitgliedstaaten nicht immer in ausreichendem Maße zum Schutz ihrer Forderungen 
gegenüber Steuerstraftätern von Sicherungsmaßnarimen (z.B. Sicherheitsleistung oder 
sonstige Schutzmaßnahmen) Gebrauch gemacht, obwohl diese Personen ein hohes 
Steuerausfallrisiko darstellen. Auch Verzugszinsen, die ab der normalen Fälligkeit der 
Steuer anfallen und den ungerechtfertigten Finanzvorteil des Schuldners ausgleichen 
26 Siehe zweiter Bericht der Kommission gemäß Artikel 14 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92, 
KOM (96) 681 endg. vom 8. Januar 1997. Der Bericht zeigt eine ganze Reihe von Hindernissen auf, 
die der Verwirklichung der Amtshilfe bei der Beitreibung von Forderungen entgegenstehen: 
Nichtangleichung der gesetzlichen oder praktischen Vollstreckungsbeschränkungen, der 
Durchgriffshaftung, der Verjährungsfristen für die Vollstreckung, der Vorschriften über das 
Bankgeheimnis usw.. Die Kommission arbeitet derzeit an Vorschlägen für Auswege aus dieser 
unbefriedigenden Situation und wird in nächster Zeit eine Änderung der Richtlinie 76/308/EWG des 
Rates über die Amtshilfe bei der Beitreibung von Forderungen vorschlagen. 
20 
sollen, werden, auch wenn der Rechtsbehelf nicht zu einem Steuererlaß führt oder wenn 
er eindeutig unbegründet ist, nicht in allen Fällen erhoben. 
Einige Mitgliedstaaten können selbst bei einer Steuerhinterziehung keine vorsorglichen 
Vollstreckungsmaßnahmen zur Sicherung des Steueranspruchs auf der Grundlage einer 
Steuerschätzung vornehmen. 
Das schwerfällige Vollstreckungsverfahren kann mitunter auch durch eine Aufrechnung 
der geschuldeten Steuer mit den Forderungen des Steuerschuldners gegenüber der 
öffentlichen Hand vermieden werden. Diese Maßnahme ist zwar effizient, bleibt aber in 
der Praxis häufig auf Verbindlichkeiten und Forderungen der gleichen Behörde 
beschränkt, da ein systematischer Informationsaustausch zwischen den einzelnen 
Verwaltungen nicht stattfindet. 
Auch die Amtshilfe zur Beitreibung von Forderungen stößt, da wo sie eingesetzt wird, 
auf Schwierigkeiten, wenn Mitgliedstaaten den Forderungen anderer Mitgliedstaaten 
nicht die gleiche Vorzugsbehandlung zukommen lassen wie ihren eigenen Forderungen. 
Die Kommission hält daher folgende Maßnahmen für wichtig: 
Es muß dafür gesorgt werden, daß die für die Beitreibung der 
Mehrwertsteuerforderungen zuständigen Behörden über ausreichende Mittel 
verfügen (Informationen, Aufrechnung mit anderen Verbindlichkeiten, 
Zusammenarbeit mit anderen Dienststellen, Datenbanken usw.), um die 
geschuldeten Steuern rasch beitreiben zu können. 
Das Beitreibungsverfahren muß stärker informatisiert werden, um vor allem die 
Zeit zwischen der Feststellung der Steuerschuld und der Vornahme der 
Vollstreckung zu verkürzen. 
Um einem etwaigen Ausfall der Mehrwertsteuerforderungen vorzubeugen, 
sollten Sicherungsmaßnahmen einschließlich der vorsorglichen Beitreibung 
verstärkt werden und Verzugszinsen gefordert werden, falls der Rechtsbehelf, 
durch den sich die Zahlung der Mehrwertsteuerschuld verzögert hat, 
unbegründet war. 
Die Mehrwertsteuerforderungen der anderen Mitgliedstaaten sollten ebenso 
behandelt werden wie inländische Forderungen. 
4. SCHLUSSFOLGERUNGEN 
Nach Artikel 12 der Verordnung Nr. 1553/89 ist die Kommission verpflichtet, in 
Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten zu prüfen, wie sich die Effizienz ihrer 
Mehrwertsteuerverfahren verbessern läßt. Die Kommission hat alle drei Jahre über diese 
Verbesserungen zu berichten. 
Etwaige Verbesserungen der Mehrwertsteuerkontrolle müssen auf eine gemeinsame 
Analyse der Probleme und Lösungsmöglichkeiten gestützt sein. In Kapitel 2 analysiert 
die Kommission die Probleme, auf die alle Mitgliedstaaten bei der 
Mehrwertsteuerkontrolle stoßen. Wie Steuervergehen nach Ansicht der Kommission am 
besten zu begegnen ist, wird in Kapitel 3 auf der Grundlage einer umfassenden Analyse 
21 
des Problems unter Einbeziehung der besten Kontrolltechniken und -verfahren der 
Mitgliedstaaten dargestellt. 
Viele Empfehlungen der Kommission, die dieser Bericht enthält, sind in den 
Mitgliedstaaten bereits umgesetzt worden, jedoch bleibt noch manches zu tun. Die 
Empfehlungen sollten nach Ansicht der Kommission von allen Mitgliedstaaten soweit 
berücksichtigt werden, wie sie zu einer Verbesserung der Mehrwertsteuerkontrolle 
beitragen können. 
Ziel dieser Empfehlungen ist es, die Befolgung der Steuerpflichten zu optimieren und 
durch den Einsatz effizienter Kontrollstrategien auf der Grundlage der Risikoanalyse, die 
unter anderem eine Auswahl der zu kontrollierenden Steuerpflichtigen ermöglicht, 
Steuervergehen entgegenzuwirken. Solch eine Strategie erfordert unmittelbaren Zugang 
zu sachdienlichen Informationen und den Einsatz geeigneter, flexibler Kontrollen sowie 
Beitreibungsmaßnahmen. Eine umfassendere Kenntnis der Betrugsproblematik, ein 
angemessener Einsatz der öffentlichen Gewalt und eine intensivere Zusammenarbeit 
zwischen den Mitgliedstaaten sind unabdingbar, um gegen Steuervergehen vorgehen zu 
können. Die Kommission wird hierzu durch Programme wie FISC ALIS (z. B. durch den 
Austausch von Erfahrungen in der Betrugsbekämpfung) und durch die Zusammenarbeit 
mit den Mitgliedstaaten in Ausschüssen wie dem SCAF beitragen. 
Die Kommission hat die Absicht, zusammen mit den zuständigen Behörden der 
Mitgliedstaaten zu prüfen, wie sich die Effizienz der Kontroll verfahren verbessern läßt. 
Die Kommission wird hierzu gemeinsam mit jedem einzelnen Mitgliedstaat dessen 
Kontrollverfahren insgesamt analysieren. Die Analyse und Empfehlungen in diesem 
Bericht bilden den Ausgangspunkt für die gemeinsame Suche nach 
Verbesserungsmöglichkeiten. Die Ergebnisse dieser Analyse werden im vierten Bericht 
nach Artikel 12 vorgestellt. 
22 


ISSN 0254-1467 
KOM(98) 490 endg. 
DOKUMENTE 
DE 09 01 02 17 
Katalognummer : CB-CO-98-518-DE-C 
ISBN 92-78-38890-4 
Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften 
L-2985 Luxemburg 
^3