MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT über die Außenhilfeinstrumente im Rahmen der zukünftigen Finanziellen Vorausschau 2007 - 2013

In den Mitteilungen der Kommission vom Februar 2004 (Unsere gemeinsame Zukunft aufbauen [KOM(2004) 101]) und vom 14. Juli (Finanzielle Vorausschau 2007 - 2013 [KOM(2004) 487]) wird der Rahmen für eine neue und vereinfachte politische und administrative Struktur für die Durchführung der Hilfe und Kooperationsprogramme der Gemeinschaft dargelegt. Damit werden anstelle der verschiedenen vorhandenen [1] geografischen und thematischen Instrumente, deren Zahl im Laufe der Zeit ad hoc zugenommen hat, sechs Instrumente vorgeschlagen, von denen drei der Durchführung bestimmter Politiken dienen und drei die erforderliche Reaktion auf bestimmte Erfordernisse sicherstellen sollen.

[1] Für alle noch nicht verabschiedeten Vorschläge für Rechtsakte wird das Annahmeverfahren nur fortgesetzt, wenn die Annahme des Vorschlags für die Verwendung der im Rahmen der jetzigen Finanziellen Vorausschau ausgewiesenen Mittel unerlässlich ist. Die Kommission wird zu gegebener Zeit die Vorschläge zurückziehen, deren Annahme nicht unerlässlich ist.

Nur vier dieser sechs Instrumente sind neu, zwei sind bereits vorhanden und bedürfen keiner weiteren Änderung. Diese Mitteilung betrifft somit die vier neuen Rechtsinstrumente, die zur Aufstellung des neuen Rahmens und der neuen Struktur erforderlich sind. Diese neuen Instrumente sind

1) ein Instrument für Heranführungshilfe,

2) ein Europäisches Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument,

3) ein Instrument für Entwicklungszusammenarbeit und wirtschaftliche Zusammenarbeit und

4) ein Instrument für Stabilität.

Durch die Erweiterung ist die EU nunmehr mit noch größeren Aufgaben im Bereich des auswärtigen Handelns betraut, und zwar Aufgaben in Richtung von drei übergeordneten Zielen: Herbeiführung von Stabilität, Sicherheit und Wohlstand in ihrer Nachbarschaft (,Die EU und ihre Nachbarschaftspolitik"), aktive Unterstützung der nachhaltigen Entwicklung auf internationaler Ebene (,Die EU als Partner für nachhaltige Entwicklung") und Förderung der globalen politischen ,Governance" sowie Sicherstellung der strategischen und zivilen Sicherheit (,Die EU als Global Player") [2].

[2] Diese Ziele sind in der Mitteilung vom 10. Februar ausführlich dargelegt.

Um diese Aufgaben in Angriff zu nehmen, wurde in der Mitteilung ,Unsere gemeinsame Zukunft aufbauen - Politische Herausforderungen und Haushaltsmittel der erweiterten Union 2007 - 2013" ein ehrgeiziges Ziel gesetzt, und zwar eine stärkere Stimme für die Europäische Union, unterstützt durch wirksamere Instrumente. Die vorliegende Mitteilung ist ein weiterer Schritt, in dem sich die Kommission nicht wiederholen, sondern den Mehrwert des Handelns der EU aufzeigen, ihren Ansatz zur Verwirklichung dieser politischen Ziele eingehender darlegen und die Instrumente zu deren Unterstützung vorschlagen wird.

Mit ihren 450 Millionen Einwohnern und einem Viertel der weltweiten Produktion sowie als größter Geber von Hilfe und erster Handelspartner von 100 Ländern ist die Europäische Union mit 25 - und bald 27 - Mitgliedern in der Lage, starken Einfluss auf wirtschaftliche und politische Entscheidungen auszuüben, die den Wohlstand und die Stabilität in Europa und weltweit bestimmen, und davon wiederum hängt das Wohlergehen und die Sicherheit der Europäer ab.

Dieses Potenzial bleibt jedoch teilweise ungenutzt. Denn die politische Schlagkraft der EU bleibt hinter ihrem wirtschaftlichen Gewicht zurück.

Wenn das Potenzial im Bereich Außenbeziehungen nicht voll ausgenutzt wird, ob nun politisch oder finanziell, kommt dies Europa teuer zu stehen. Die Welt stellt unsere Fähigkeit, in kohärenterer Weise zu handeln und zu reagieren, laufend drastisch auf den Prüfstand. Selbst abgesehen von der Krise im Irak oder in Argentinien, alltägliche Beispiele für diesen Verlust an Glaubwürdigkeit und Bedeutung gibt es viele.

Bei der Vorausschau auf den Zeitraum 2007 - 2013 muss die EU daher eine langfristige Perspektive aufstellen und einen Kurs bestimmen, anstatt nur auf die Geschehnisse zu reagieren. Wenn sie international an Gewicht gewinnen will, muss sie mit einer Stimme sprechen und eine echte gemeinsame Strategie verfolgen. Im Interesse einer effizienteren Global Governance und zur Förderung von nachhaltiger Entwicklung und politischer Stabilität mittels ihrer multi- und bilateralen Politiken sollte sie ihre Kapazität stärken. Die EU muss ihre Fähigkeit zur Formulierung überzeugender Außenpolitiken verbessern, indem sie die der Kohärenz ihres Handels zuwiderlaufende Unterscheidung nach Säulen überwindet; sie muss ferner dafür sorgen, dass zur Umsetzung dieser Politiken nach ihrer Annahme sämtliche gemeinschaftlichen und nationalen Instrumente eingesetzt werden, wobei die Beschlussfassung selbstverständlich nach den jeweils geltenden Verfahren erfolgt.

Aufseiten der Bürger wird heftig nach einem stärkeren Europa auf der internationalen Bühne verlangt, selbst dort, wo die Politiken der Gemeinschaft zurzeit keine führende Rolle spielen. Meinungsumfragen zufolge gibt die überwiegende Mehrheit der europäischen Ebene den Vorzug, wenn es um die geeignetste Ebene für das auswärtige Handeln geht, und zwar weit vor der einzelstaatlichen Ebene. Zwei Drittel der europäischen Bürger befürworten eine Gemeinsame Außenpolitik und drei Viertel eine Gemeinsame Verteidigungspolitik. Sie erwarten von der EU, dass sie die gemeinsamen Interessen und Werte auf der internationalen Bühne stärker vertritt und auf diese Weise in multilateralen Verhandlungen eine klare Linie verfolgt und im Rahmen der weiteren Globalisierung Einfluss nimmt. Die Einigungserfahrungen der EU veranlassen sie dazu, anstelle eines unilateralistischen Ansatzes auf die Errichtung eines multilateralen institutionellen Rahmens und auf die Aufstellung von Regeln zu dringen. Ferner muss die EU angesichts der Außenwirkung für eine stärkere Kohärenz in ihrer internen Politik sorgen und den Dialog mit der Zivilgesellschaft verbessern, um weiterhin die Interessen aller Akteure im Auge zu behalten.

In einer durch Offenheit und Instabilität gekennzeichneten Welt sind die Bürger auch zunehmend Gefahren durch Konflikte, Naturkatastrophen und Pandemien ausgesetzt. Ohne Binnengrenzen ist die EU anfällig für die Folgen solcher Gefahren und Bedrohungen und muss geeignete auswärtige Maßnahmen ergreifen und internationale Bemühungen wirksam unterstützen, die sich nicht nur auf die physische Sicherheit von Zivilbevölkerungen und deren Entwicklungspotenzial auswirken, sondern auf Sicherheit und Stabilität insgesamt. Wie im Folgenden dargelegt, wird ein kohärenter Ansatz der EU im Bereich Außenbeziehungen den Einfluss der EU weit über das hinaus steigern, was die Mitgliedstaaten jeweils einzeln oder sogar parallel erreichen könnten.

Der Komparative vorteil von EU-AuFWENDUNGEN

Der klare Mehrwert, den die EU genießt, ist für die Verwirklichung der vorstehend dargelegten strategischen Ziele von entscheidender Bedeutung. Dieser Mehrwert kann noch gesteigert werden.

Während die Gemeinschaft ihre Interventionen zunächst auf rein entwicklungsbezogene Programme beschränkte, hat sie inzwischen umfassende Partnerschafts- und Kooperationsabkommen mit den meisten Ländern der Welt geschlossen und bewältigt nun komplexe Situationen. Auf diese Weise hat sie ehrgeizige und verschiedenste Bereiche abdeckende Programme entwickelt, die es ihr ermöglichen, der gesamten Bandbreite von Herausforderungen in Drittländern zu begegnen, vom Verwaltungsaufbau bis hin zur Entwicklung eines leistungsfähigen Privatsektors. Ausgabenprogramme sind nicht allumfassend und können dies auch nicht sein. Sie bestehen aus einem geeigneten, für jedes Partnerland einzeln festgelegten ,Policy-Mix". Aus den nachstehend dargelegten Gründen wird mit jedem auf EU-Ebene ausgegebenen Euro mehr erreicht und somit auch bewirkt als mit vergleichbaren Ausgaben auf einzelstaatlicher Ebene.

* Die Wirksamkeit des auswärtigen Handelns der EU: Agieren auf der richtigen Ebene

Das Tätigwerden der EU lässt sich zuerst schlicht und einfach damit rechtfertigen, dass es die wirksamste bzw. sogar die einzig wirksame Art und Weise ist, unser Ziel richtig anzugehen. Der Mehrwert beruht auf der Tatsache, dass die Gemeinschaft ganz einfach die richtige Aktionsebene repräsentiert. Denn europäische Integration bedeutet, dass die Vorteile, die aus dem auswärtigen Handeln eines Mitgliedstaats entstehen, auch den anderen Mitgliedstaaten zugute kommen. Diese ,europäischen" Faktoren lassen sich jedoch nur schwer in Entscheidungen auf einzelstaatlicher Ebene übernehmen, so dass letztere unter Umständen am Ende den Erwartungen nicht gerecht werden. Dies rechtfertigt eindeutig ein Tätigwerden auf Gemeinschaftsebene.

Die Erweiterung ist ein klares Beispiel für einen Bereich, in dem ein Handeln auf Gemeinschaftsebene die einzige Option darstellt. Der Schwerpunkt der Maßnahmen liegt darauf, den Kandidatenländern bei der Erfuellung der Beitrittkriterien und den Vorbereitungen auf die Verwaltung von EU-Mitteln zu helfen. Es bedarf eindeutig Interventionen auf EU-Ebene, selbst wenn hierzu Erfahrungen der Mitgliedstaaten herangezogen werden (z. B. Twinning). Auch die Ziele der Nachbarschaftspolitik können nur durch ein Tätigwerden auf EU-Ebene erreicht werden: Sicherheit und Migration sind weitere Beispiele für Bereiche, in denen Maßnahmen aufgrund ihrer Durchführung auf EU-Ebene optimiert werden. Dies gilt auch für die Bereiche Standardisierung und Normung und für die Projekten interner EU-Politiken (biologische Vielfalt, Treibhauseffekt, Corporate Governance usw.).

Der Mehrwert von Gemeinschaftsaufwendungen ist auch darauf zurückzuführen, dass in den Beziehungen mit Drittländern einzig und allein die Gemeinschaft gleichzeitig an allen operationellen Hebeln sitzt. Die Gemeinschaft ist daher in der Lage, für Kontinuität und Synergien zwischen den Hauptinstrumenten der Außenbeziehungen zu sorgen: politischer Dialog, Handel, Hilfe, wirtschaftliche Zusammenarbeit, Projekten interner Politiken nach außen. Die bilateralen Beziehungen der Mitgliedstaaten (z. B. im politischen Bereich) zu einem bestimmten Drittland oder selbst einer ganzen Region mögen zwar durchaus älter und enger sein. Aber nur die EU verfügt über die gesamte Palette an Instrumenten. Deshalb können Gemeinschaftsaufwendungen in Verbindung mit anderen verfügbaren Instrumenten mehr bewirken als einzelstaatliche oder selbst multilaterale Aufwendungen, die angesichts der Unmöglichkeit, Synergien zwischen jenen Aufwendungen und anderen Politiken ganz auszuschöpfen, an Grenzen stoßen.

Beispiel: Der komparative Vorteil eines Herangehens auf EU-Ebene wird in den westlichen Balkanländern deutlich, wo die EU die Bewältigung der Krise unterstützte und inzwischen die Stabilisierung der Region fördert (durch eine Kombination von politischem Dialog, Ad-hoc-Handelsregelungen, umfassenden Finanzierungsprogrammen für die Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres, Maßnahmen zur demokratischen Stabilisierung, Wirtschaftsreformen usw.) in einer Weise, die durch ein gebündeltes Vorgehen einzelner Mitgliedstaaten wahrscheinlich nicht erreicht werden kann.

* Die Effizienz des auswärtigen Handelns der EU: Das Bündeln von Ressourcen

Der Mehrwert von EU-Interventionen steht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Einflussnahme und Sichtbarkeit, die sich aus dem wirtschaftlichen Gewicht der Gemeinschaft sowie ihrer kritischen finanziellen Masse und den beträchtlichen Größenvorteilen, die sie generieren kann, herleiten.

Beispiel: Im Bereich Wasser konnte die Gemeinschaft eine kritische Masse an finanziellen Mitten von potenziell globaler Tragweite mobilisieren (nach dem Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung wird die Gemeinschaft 1 Mrd. Euro für die Initiative ,Water for Life" bereitstellen. Obwohl einzelne Mitgliedstaaten über ebenso entwickelte Sachkenntnisse und -fertigkeiten auf diesem Gebiet verfügen können, so wird aufgrund des Umfangs der Hilfe und der verschiedenen Sachkenntnisse und -fertigkeiten, die die EU gleichzeitig mobilisieren kann, mit jedem in diesem Zusammenhang ausgegebenen Euro sehr viel mehr bewirkt.

* Die Katalysatorwirkung des EU-Handelns: Das Zusammenbringen von Expertise

Die Gemeinschaft führt eine Zusammenarbeit mit den meisten Ländern der Welt. Dadurch können die Mitgliedstaaten - wenn auch indirekt - wirksam zu Maßnahmen in allen Entwicklungs- und Transformationsländern beitragen. Dank ihrer Erfahrungen im Bereich regionale Integration verfügt die Gemeinschaft eindeutig über einen Vorteil in den Beziehungen zu anderen regionalen Einheiten und bei der Förderung regionaler Prozesse. Dies ist zum Beispiel der Fall bei den afrikanischen regionalen Einheiten und dem Mercosur.

Der EU-Mehrwert ergibt sich auch aus ihren Methoden und aus der besseren Koordinierung und Kohärenz, die die EU gewährleistet und dadurch als Katalysator wirkt für die Bemühungen der einzelnen Mitgliedstaaten.

Beispiel: Im Bereich der humanitären Hilfe führte das Tätigwerden der Gemeinschaft zu einem EU-Mehrwert, und zwar im Wesentlichen aufgrund der geteilten Meinung betreffend die Komplementarität und Koordinierung, die eine konstruktiven Aufgabenverteilung zwischen der bilateralen Hilfe der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaftshilfe mit sich brachte (der so genannte ,Benchmark"-Effekt). Die EU stellt jährlich insgesamt 50 % der humanitären Hilfe weltweit zur Verfügung, davon entfallen allein auf ECHO 25 %, so dass die EU die internationale humanitäre Reaktion gegenüber den anderen Hauptgebern wie den USA und Organisationen wie der UNO beeinflussen kann.

Der EU-Mehrwert lässt sich ferner auf ihre Methoden zurückführen, insbesondere auf die Aufhebung der Bindung von Hilfe sowie auf sektorbezogene und Budgethilfen, wodurch die Eigenverantwortung der Länder gefördert wird, einzelstaatliche Haushaltssysteme effizienter gemacht werden, nationale Planungssysteme das optimale Verhältnis zwischen laufenden und Kapitalkosten finden können, die Geberkoordinierung mit nationalen Prioritäten und nationalen Zeitplänen gewährleistet wird und Regierungen an einen stärker auf Ergebnisse ausgerichteten Ansatz herangeführt werden. Die Kommission hat auch Pionierarbeit geleistet, indem sie ein echt ergebnisorientiertes Konzept für die Entwicklungszusammenarbeit vorgestellt hat, das den Umfang der Hilfe direkt an die Fortschritte der Empfängerländer bei der Erreichung ihrer nationalen Ziele für die Armutsbekämpfung koppelt.

* Noch auszuschöpfendes Mehrwertpotenzial

In Bezug auf den Mehrwert des Handelns auf EU-Ebene im Vergleich zu dem, was Mitgliedstaaten allein oder parallel handelnd erreichen können, sollte nicht davon ausgegangen werden, dass das Potenzial bereits voll ausgeschöpft ist. Eine bessere Kohärenz in den Außenbeziehungen der Europäischen Union kann ihren Einfluss festigen, wenn die der internen Diskussion gewidmeten Anstrengungen auf den Bereich des auswärtigen Handelns gerichtet werden.

Die Reform der strategischen Planung, die Einrichtung von EuropeAid und die Übertragung von Zuständigkeiten im Bereich der Verwaltung von Projekten haben es bereits ermöglicht, dass im Rahmen der Programmierung besser auf Erfordernisse vor Ort eingegangen wird, sowie eine bessere Koordinierung mit anderen Gebern und eine beschleunigte Programmdurchführung (im Schnitt um ein Jahr verkürzt). Das Handeln der EU ist ferner auf die Bereiche konzentriert worden, in denen es den größten Mehrwert hat: Handel und Entwicklung, regionale Integration, makroökonomische Unterstützung, Infrastruktur, Governance und ,schwierige Partnerschaften". Es gibt aber weitere, noch nicht ausgeschöpfte Möglichkeiten. Diese liegen in besseren Krisenbewältigungsmaßnahmen (wenn die herkömmliche Hilfe blockiert ist), einer gesteigerten Kohärenz der EU-Außenpolitiken und einer größeren Komplementarität zwischen ihnen und jenen der Mitgliedstaaten.

Es zeichnet sich zunehmend ab, dass sich die Ziele der internen EU-Politiken wie nachhaltiges Wachstum und Sicherheit und jene ihrer Außenpolitiken wie nachhaltige Entwicklung und Förderung von Menschenrechten und Demokratie aneinander annähern müssen.

Die notwendigkeit einer grösseren effizienz: eine Generalüberholung der aussenbeziehungsinstrumente

Wie bereits erwähnt, ermöglichen die vorliegenden Vorschläge eine wesentliche Vereinfachung der vorhandenen RELEX-Instrumente. Denn zurzeit wird die Hilfe und Zusammenarbeit der Gemeinschaft im Wege verschiedener regional ausgerichteter Instrumente wie z. B. CARDS, TACIS, MEDA usw. und über die Bestimmungen des Übereinkommens von Cotonou über den Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) durchgeführt, zu denen noch eine bedeutende Anzahl thematischer Instrumente wie z. B. die Europäische Initiative für Demokratie und Menschenrechte hinzukommt.

So müssen beispielsweise die Zusammenarbeit und die Hilfe für den südlichen Mittelmeerraum, den Nahen und den Mittleren Osten auf der Grundlage von elf verschiedenen Verordnungen verwaltet werden. In Bezug auf die TACIS-Region und die Regionen Asien/Lateinamerika ist die Lage vergleichbar. Die Heranführungshilfe wurde im Wege von drei verschiedenen Instrumenten durchgeführt, die sich auf verschiedene Verordnungen des Rates und eine Koordinierungsverordnung stützten.

Alle diese Verordnungen weichen in den Bereichen Komitologie und Programmierung erheblich voneinander ab. Eine effiziente und koordinierte Verwaltung der Gemeinschaftsprogramme auf der Grundlage eines so gemischten und komplexen Bündels an Instrumenten wurde zunehmend schwieriger.

* Politikgesteuerte Instrumente

Wie in ihren Mitteilungen vom 10. Februar und 14. Juli angekündigt schlägt die Kommission daher eine drastische Vereinfachung des Instrumentariums vor angesichts der Notwendigkeit, bessere Voraussetzungen für die Kohärenz und Kontinuität des auswärtigen Handelns zu schaffen und mit den verfügbaren Ressourcen mehr und besseres zu erreichen, indem folgende Grundsätze angewandt werden:

- Gewährleistung einer Gesamtkohärenz: Die Angemessenheit des ,Policy-Mix" und der Ausgewogenheit zwischen erforderlichen kurzfristigen Reaktionen und langfristigen Strategien wird durch Länderstrategiepapiere (LSP) und Regionalstrategiepapiere (RSP) sowie durch Beitritts- und thematische Strategien sichergestellt. Da regelmäßige Überprüfungen vorgesehen sind und die vorgeschlagenen neuen Instrumente in geeigneter Weise zu kombinieren sind, wird die erforderliche Kohärenz gewährleistet sein.

- Vereinfachung von Struktur und Verfahren [3]: Haushaltslinien und Verfahren (Finanzierungsinstrumente und deren Rechtsgrundlagen) werden angepasst, um sie insbesondere im Hinblick auf Notfälle und Krisensituationen wirksamer und effizienter zu machen und ihre Anwendung bei neuen Initiativen wie dem Globalen Fonds zur Bekämpfung von HIV/AIDS, Tuberkulose und Malaria oder der Initiative zugunsten der hochverschuldeten armen Länder zu erleichtern.

[3] Die Politikbereiche der RELEX-Familie fallen gegenwärtig unter 91 Haushaltslinien. Dabei sind nicht die Haushaltslinien in anderen Politikbereichen berücksichtigt, die Ressourcen aus der aktuellen Position 4 nutzen.

- Ergebnisorientierte Ressourcenzuweisung: Es herrscht allgemeines Einvernehmen darüber, dass Ressourcen nach Maßgabe der erwarteten und gemessenen Leistungen verteilt werden müssen. Im Rahmen des durch stärkere analytische Kapazitäten konsolidierten LSP/RSP-Prozesses sollten die ursprünglichen Ziele und die tatsächlichen Ergebnisse abgeglichen werden.

- Besserer Dialog und bessere Koordinierung mit anderen Gebern und Institutionen: Dies ist zunächst mit den anderen EU-Institutionen und dann auch mit den Mitgliedstaaten und den Bretton-Woods-Institutionen herbeizuführen.

- Besserer Dialog mit Drittländern: Alle Länder werden durch das neue und vereinfachte Instrumentarium abgedeckt, so dass ein besseres Verständnis und eine bessere Lesbarkeit gewährleistet sind.

Um die Wirksamkeit der von der Kommission verwalteten EU-Hilfe insgesamt weiter zu steigern, wird bei den neuen Instrumenten und den Mittelzuweisungen größeres Gewicht auf Bedarfs- und Leistungskriterien gelegt. Die Eingliederung der ehemaligen EEF-Hilfe in den Haushaltsplan wird Synergien im Hinblick auf eine Übernahme der bewährtesten Vorgehensweisen der beiden bisherigen Systeme erleichtern. Die Kommission wird außerdem daran arbeiten, dass der neue Rahmen zur Regelung der Programmierung und Bereitstellung von Hilfe die praktische Umsetzung erleichtert.

* Der Übergang zu nur sechs Instrumenten, von denen vier neu sind

Der in dieser Mitteilung dargelegte Rahmen reduziert die bisherigen komplizierten Bestimmungen und Unstimmigkeiten drastisch und schlägt drei neue Hauptinstrumente für die drei übergeordneten Politiken im Bereich Außenbeziehungen, nämlich die Heranführungspolitik, die Politik der EU gegenüber ihren Nachbarländern und die Politik der EU zur Unterstützung der wirtschaftlichen Zusammenarbeit und der Entwicklungszusammenarbeit mit anderen Ländern. Diese drei Hauptinstrumente werden durch drei spezifische Instrumente, darunter ein neues, ergänzt, die besonderen Erfordernissen gerecht werden und insbesondere Reaktionen auf Krisensituationen ermöglichen sollen.

Die drei Hauptpolitiken und -instrumente sind:

Heranführungspolitik

Die Heranführungsstrategie richtet sich an die Beitrittskandidaten (Türkei und Kroatien) sowie die potenziellen Beitrittskandidaten (die westlichen Balkanstaaten) und erfolgt im Rahmen des Beitritts- bzw. des Heranführungsprozesses, zu dem insbesondere die Strategiepapiere, die Regelmäßigen Berichte, die Europäischen Partnerschaften, die Beitrittspartnerschaften und die Verhandlungen gehören.

Das Instrument für Heranführungshilfe, das an die Stelle einer Reihe bestehender Instrumente tritt (z. B. Phare, ISPA, SAPARD und CARDS), deckt die Bereiche Institutionenaufbau, regionale und grenzübergreifende Zusammenarbeit, regionale Entwicklung, Entwicklung des ländlichen Raums und Entwicklung der Humanressourcen ab und trägt insbesondere der Notwendigkeit eines flexibleren Ansatzes Rechnung, mit dem gewährleistet werden soll, dass schnell auf neue Prioritäten reagiert werden kann

Die Empfängerländer werden entsprechend ihrem jeweiligen Status nach Beitrittskandidaten oder potenziellen Beitrittkandidaten (wie vom Rat anerkannt) unterschieden. Den potenziellen Beitrittskandidaten wird in Anlehnung an die bisherige CARDS-Verordnung weiterhin Hilfe in folgenden Bereichen gewährt: Institutionenaufbau und Demokratisierung, wirtschaftliche und soziale Entwicklung, regionale und grenzübergreifende Zusammenarbeit und gewisse Angleichungen an den gemeinschaftlichen Besitzstand, insbesondere wenn diese im gemeinsamen Interesse von EU und Empfängerland liegen. Die Beitrittskandidaten werden dieselbe Art von Hilfe erhalten. Zusätzlich wird ihnen jedoch Unterstützung gewährt,

* um ihnen zu helfen, die politischen, wirtschaftlichen und alle auf den gemeinschaftlichen Besitzstand bezogenen Kriterien (die Beitrittskriterien) zu erfuellen und die für deren Umsetzung erforderlichen Kapazitäten in Verwaltung und Justiz aufzubauen;

* um ihnen bei ihren Vorbereitungen auf die Durchführung der Strukturfonds, des Kohäsionsfonds und des Fonds zur Entwicklung des ländlichen Raums (EU-Fonds) nach ihrem Beitritt zu helfen, in dem ihnen sowohl Unterstützung beim Aufbau der erforderlichen Strukturen und Systeme als auch Finanzierung für ihre Projekte gewährt wird.

Im Rahmen dieser übergeordneten Ziele und in Anbetracht der Geschichte und spezifischen Gegebenheiten in den Balkanstaaten wird stabilisierenden Maßnahmen, der regionalen Zusammenarbeit, vertrauensbildenden Maßnahmen und der wirtschaftlichen Entwicklung eine besonders große Bedeutung beigemessen.

Die EIB-Gruppe wird diese Ziele ebenfalls uneingeschränkt unterstützen, u.a. durch die Kofinanzierung regionaler Programme sowie durch sonstige Formen der Kofinanzierung bzw. spezifische Mandate.

Das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument

Von diesem Instrument erfasst sind die Länder, die unter die Europäische Nachbarschaftspolitik fallen, d. h. die Länder des südlichen und östlichen Mittelmeerraums (MEDA-Länder), die westlichen NUS und die Länder des südlichen Kaukasus. Ferner wird im Rahmen dieses Instruments unsere strategische Partnerschaft mit Russland unterstützt.

Mit dem Europäischen Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENPI) werden in erster Linie zwei Ziele verfolgt, nämlich

* Förderung einer fortschreitenden wirtschaftlichen Integration und einer vertieften Zusammenarbeit zwischen der EU und den Partnerländern sowie

* Nutzung der Chancen und Bewältigung der Herausforderungen, die sich aus der geografischen Nähe zwischen der EU und ihren Nachbarn ergeben.

Das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENPI) wird zum Ausbau der politischen, wirtschaftlichen, kulturellen und sicherheitsbezogenen Zusammenarbeit zwischen der EU und ihren Nachbarn beitragen. Dieses umfassende Instrument wird sowohl MEDA und TACIS als auch andere Instrumente wie die Europäische Initiative für Demokratie und Menschenrechte ersetzen. Als ,politikgesteuertes Instrument" konzipiert beruht das ENPI auf den bereits bestehenden bilateralen Abkommen zwischen der Gemeinschaft und den Nachbarländern und ist vor allem darauf ausgerichtet, die Umsetzung der ENP-Aktionspläne zu unterstützen. Sein Geltungsbereich reicht weit über die Förderung von Zielen wie nachhaltiger Entwicklung und Armutsbekämpfung hinaus und umfasst beispielsweise auch erhebliche Unterstützung für Maßnahmen zur schrittweisen Einbeziehung der Nachbarländer in den EU-Binnenmarkt. [Die Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften und der Aufbau von Institutionen sollen u. a. durch Erfahrungsaustausch, langfristige Twinning-Programme (Verwaltungspartnerschaften mit den Mitgliedstaaten) und die Teilnahme an Programmen und Agenturen der Gemeinschaft unterstützt werden.]

Besonderes und innovatives Merkmal des ENPI ist die Komponente ,grenzübergreifende Zusammenarbeit". Aus Mitteln des ENPI werden ,gemeinsame Programme" finanziert werden, an denen sich die an einer gemeinsamen Grenze gelegenen Regionen der Mitgliedstaaten und der Partnerländer beteiligen. Dies wird zur radikalen Vereinfachung der Verfahren und damit zu erheblichen Effizienzgewinnen führen. Dabei wird ein an die Strukturfonds angelehnter Ansatz verfolgt, der auf Mehrjahresprogrammierung, Partnerschaft und Kofinanzierung beruht.

Die grenzübergreifende Zusammenarbeit an den Außengrenzen der EU erfolgt nach einer einheitlichen Methode und je nach Nachbarland entweder auf der Grundlage des IPA oder aber des ENPI. Die Komponenten der grenzübergreifenden Zusammenarbeit des ENPI und des IPA für Maßnahmen an den EU-Außengrenzen werden mit Mitteln aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) kofinanziert.

Die EIB wird ihre Unterstützung für die oben genannten Ziele im Rahmen ihrer Zuständigkeitsbereiche ausbauen, insbesondere durch die nächste Generation ihrer externen Mandate, und über ein breites Spektrum von Finanzinstrumenten sicherstellen, dass EIB-Eigenmittel und Haushaltsmittel optimal miteinander kombiniert werden.

Entwicklungszusammenarbeit und wirtschaftliche Zusammenarbeit mit anderen Ländern

Diese Politik erstreckt sich insbesondere auf alle Länder, Gebiete und Regionen, die nicht für eine Hilfe im Rahmen des Heranführungsinstruments oder des Europäischen Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstruments in Betracht kommen. Ziel der Entwicklungszusammenarbeit und wirtschaftlichen Zusammenarbeit der Gemeinschaft ist die Förderung der Entwicklungszusammenarbeit, der wirtschaftlichen Zusammenarbeit, der finanziellen Zusammenarbeit, der wissenschaftlichen Zusammenarbeit und aller sonstigen Formen der Zusammenarbeit mit den Partnerländern und -regionen, um den Entwicklungsländern bei der Erreichung der Milleniums-Entwicklungsziele zu helfen und auf diese Weise die Armut zu mindern. Die Zusammenarbeit wird gemäß den Grundsätzen und Zielen des auswärtigen Handelns der Europäischen Union und im Einklang mit den Artikeln 179 und 181 a des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft durchgeführt.

Das Instrument für die Entwicklungszusammenarbeit und wirtschaftliche Zusammenarbeit (DCECI) wird das Hauptinstrument sein, mit dem die Entwicklungsländer bei ihren Bemühungen um die Verwirklichung dieser Ziele unterstützt werden. Es handelt sich um ein umfassend angelegtes Instrument, dass sowohl die Zusammenarbeit mit den Partnerländern und -regionen als auch horizontale und thematische Initiativen zur Förderung der Partnerländer abdeckt, die für die Verwirklichung der in den Artikeln 177 bis 181 a des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft festgelegten Ziele sowie für die Einhaltung der von der Gemeinschaft eingegangenen internationalen Verpflichtungen relevant sind. Der Nachfolger des 9. EEF wird in dieses Instrument integriert. Diese Eingliederung in den Haushaltsplan wird Synergien förderlich sein und ermöglicht eine Optimierung beider Systeme.

Diese drei Hauptinstrumente sind politikgesteuert und weisen deshalb besondere geografische Merkmale und Anwendungsbereiche auf. Ergänzt werden sie durch drei Instrumente/Programme, mit denen auf besondere Krisen reagiert werden soll, und zwar:

Das Instrument für Stabilität

Hierbei handelt es sich um ein neues Instrument, dass angemessene Reaktionen auf Instabilität und Krisen und auf langfristigere Herausforderungen mit Stabilitäts- oder Sicherheitsaspekten gewährleisten soll. Es wird das Heranführungsinstrument (IPA), das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENPI) und das Instrument für Entwicklungszusammenarbeit und wirtschaftliche Zusammenarbeit (DCECI) ergänzen und die Bereitstellung von Hilfe ermöglichen, durch die die für die Durchführung der Politiken des IPA, des EPNI und des DCECI erforderlichen Voraussetzungen geschaffen werden.

Das Stabilitätsinstrument wird es der Gemeinschaft ermöglichen

* auf der Grundlage eines einzigen Rechtsinstruments wirksam, unverzüglich und integriert auf Krisensituationen und Instabilität in Drittländern zu reagieren, bis die normale Zusammenarbeit auf der Grundlage eines der allgemeinen Instrumente für Zusammenarbeit und Hilfe wiederaufgenommen werden kann. Dabei wird auf dem bereits durch den Krisenreaktionsmechanismus erbrachten Mehrwert und auf den Soforthilfebestimmungen, die in einer Reihe schon vorhandener Außenhilfefinanzierungsinstrumente vorgesehen sind, aufgebaut;

* globale und regionale grenzübergreifende Herausforderungen, die eine Sicherheits- oder Stabilitätsdimension aufweisen, in Drittländern in Angriff zu nehmen, darunter Fragen der nuklearen Sicherheit und Nichtverbreitung von Kernwaffen sowie die Bekämpfung von Menschenhandel, organisiertem Verbrechen und Terrorismus und unvorhergesehener ernster Bedrohungen der öffentlichen Gesundheit;

* in der Zukunft rechtzeitig auf dringliche politische Herausforderungen für die Europäische Union zu reagieren, indem Maßnahmen, die im Rahmen der drei politikgesteuerten Instrumente nicht vorgesehen sind, solange durchgeführt werden, bis sie ordnungsgemäß in den Politikrahmen jener drei Instrumente eingegliedert werden können.

Das Stabilitätsinstrument findet ausschließlich auf der Grundlage der ersten Säule Anwendung. Bei seiner Konzipierung wurde jedoch der Erfordernis einer wirksamen operationellen Koordinierung zwischen den Interventionen der Gemeinschaft und den aufgrund der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik angenommenen Maßnahmen Rechnung getragen.

Das Instrument für humanitäre Hilfe und die Makrofinanzhilfe

Diese beiden Instrumente bleiben abgesehen davon, dass die gesamte Nahrungsmittelhilfe künftig unter die humanitäre Hilfe fällt und nicht mehr eigens durch eine Verordnung geregelt wird, unverändert. Die humanitäre Hilfe ist bereits hinreichend definiert, was deren Anwendungsbereich und Ziele angeht, und ihre Durchführung und Wirksamkeit genügen durchaus den Ansprüchen. Und auch die 1990 eingeführte Makrofinanzhilfe hat sich als wirksames Instrument für die wirtschaftliche Stabilisierung und als treibende Kraft für Strukturreformen in den Empfängerländern erwiesen, so dass es keiner Änderungen bedarf.

Die außenpolitischen Aspekte der Politiken im Bereich Inneres

Wie bereits erwähnt bringt die Projektion von Politiken aus dem Bereich Inneres nach außen einen Mehrwert für das Handeln auf der Ebene der Europäischen Union. Außerdem ist eine wirksame Projektion dieser Politiken entscheidend für die Vereinbarkeit der erforderlichen politischen Kohärenz und thematischen Visibilität der Innenpolitik in den entsprechenden Bereichen (Bildung, Umwelt, Migration und Asyl, Zoll und Steuern sowie Netze) und der notwendigen Gesamtkohärenz der Außenbeziehungen (wie in den Länder- oder Regionalstrategiepapieren bzw. in den Papieren über den Rahmen für die Heranführungspolitik definiert).

Vor dem Hintergrund dieses obersten Gebots werden die drei vorstehend beschriebenen allgemeinen politikgesteuerten Instrumente alle Politikbereiche abdecken, und zwar entweder gezielt thematisch oder aber im Rahmen des angemessenen ,Policy-Mix", der jeweils für ein Drittland oder eine Region durch die Ausarbeitung und Annahme von Länder-/Regionalstrategiepapieren und -programmen oder Europäischen und Beitrittspartnerschaften geschaffen wurde. Infolgedessen besteht kein grundsätzlicher Bedarf an einzelnen Rechtsinstrumenten oder Verordnungen mehr, um den außenpolitischen Aspekten der Politiken im Bereich Inneres Genüge zu tun.

Die beigefügten Verordnungsentwürfe werden dieser Erfordernis gerecht.

Denn die einschlägigen Instrumente und Verordnungen sehen geeignete und lückenlose Bestimmungen vor, die sicherstellen, dass den außenpolitischen Aspekten der Politiken im Bereich Inneres Genüge getan wird. Dadurch können auf der Grundlage der vier neuen Instrumente Maßnahmen zur Unterstützung von Politikbereichen wie Umwelt, Bildung, Verkehr und Zoll und Steuern ergriffen werden. Unter Umständen ist es zur Erreichung eines bestimmten Politikziels erforderlich, dass die Mittel nicht geografisch programmiert werden, da sie multilateralen Zielen dienen wie beispielsweise der Förderung der Umweltzielsetzungen der EU in einem multilateralen Kontext ungeachtet der Prioritäten einzelner Begünstigter.

Die Kommission wird mit dem Rat und dem Parlament einen Dialog darüber führen, wie sie sicherzustellen beabsichtigt, die Abstimmung und Kohärenz der Ziele dieser Politiken und Instrumente mit der allgemeinen Aus- und Stoßrichtung der EU-Politik zu gewährleisten und Überschneidungen und Lücken zwischen thematischen und geografischen Instrumenten auf ein Mindestmaß zu reduzieren. Wie in den vorausgegangenen Mitteilungen erläutert wurde, muss die Politik die Instrumente bestimmen, damit die Gesamtkohärenz gewährleistet ist.

Außerdem ermöglicht der neue Rahmen wirksamere und rationellere Finanzierungsverfahren, indem er eine größere Flexibilität und Vorhersehbarkeit gewährleistet und auf diese Weise die Zeiträume zwischen politischer Beschlussfassung und Durchführung verkürzt werden.

Der Rat und das Parlament werden ersucht, die vorgeschlagenen Verordnungen für das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument und für das Instrument für Entwicklungszusammenarbeit und wirtschaftliche Zusammenarbeit (Abschnitte 2 und 3) anzunehmen.

Der Rat wird ersucht, nach Konsultation des Europäischen Parlaments das Heranführungsinstrument und das Stabilitätsinstrument (Abschnitte 1 und 4) anzunehmen.