Von Missing-Trader-Betrug spricht man, wenn ein Betrüger Gegenstände oder Dienstleistungen mehrwertsteuerfrei aus einem anderen Mitgliedstaat erwirbt, dann aber beim Weiterverkauf die Mehrwertsteuer in Rechnung stellt. Er führt keine Mehrwertsteuer an die Steuerbehörden ab (während der Käufer sie geltend machen kann). Der Europäische Rechnungshof und Europol schätzen, dass durch den Missing-Trader-Betrug jedes Jahr zwischen 40 und 60 Mrd. EUR an Mehrwertsteuereinnahmen verloren gehen und dass 2 % der Gruppen des organisierten Verbrechens für 80 % des Volumens des Betrugs verantwortlich sind.

In seinen Schlussfolgerungen zur Bekämpfung des Mehrwertsteuerbetrugs vom Mai 2016 wies der Rat darauf hin, dass es wesentlich auf eine Verbesserung der Zusammenarbeit der Steuerbehörden ankommt. Er nahm die Absicht der Kommission zur Kenntnis, 2017 einen Gesetzgebungsvorschlag zu unterbreiten, der zum Ziel hat, dass wichtige Informationen leichter ausgetauscht, geteilt und analysiert werden können, und die Durchführung gemeinsamer Audits vorsieht. Der Rat forderte die Kommission auf, Maßnahmen vorzuschlagen, mit denen sich rechtliche Hindernisse und praktische Einschränkungen in der EU und in den Mitgliedstaaten beseitigen lassen, die verhindern, dass in der Frage des Informationsaustauschs ein wesentlicher Schritt nach vorn getan wird. Diese Arbeiten sollten die Zusammenarbeit fördern und das gesamte Spektrum der verfügbaren Mittel – u. a. MIAS, Eurofisc und Feedback-Verfahren – einbeziehen und auch die Herausforderungen für die Zoll- und Steuerbehörden berücksichtigen. Er unterstrich, dass der automatische Informationsaustausch zu den bevorzugten Optionen bei der Betrugsbekämpfung gehört, und bestätigte, dass nach wie vor in erster Linie auf dem Gebiet der Risikoeinschätzung und -analyse in der EU weitere Verbesserungen vorgenommen werden müssen.

So beruht das derzeit geltende System zur Besteuerung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten nach wie vor auf einer „Übergangsregelung“. Im Jahr 1967 hatten sich die Mitgliedstaaten verpflichtet, ein endgültiges Mehrwertsteuersystem einzurichten, das innerhalb der damaligen Europäischen Gemeinschaft genauso funktioniert, als wäre diese ein einziges Land. Aufgrund der Notwendigkeit, die Steuergrenzen zwischen den Mitgliedstaaten bis Ende 1992 abzuschaffen, musste die Besteuerung des Warenhandels in der Europäischen Gemeinschaft überprüft werden. Gegenstände sollten im Herkunftsland besteuert werden, sodass für den innergemeinschaftlichen Handel dieselben Bedingungen gelten würden wie für den inländischen Handel, was der Vorstellung von einem echten Binnenmarkt perfekt entsprechen würde.

Als umfassende Verbrauchsteuer ist die Mehrwertsteuer (MwSt) eine wichtige und wachsende Quelle von Steuereinnahmen in der Europäischen Union. In den letzten Jahren hat das Mehrwertsteuersystem jedoch nicht mit der Globalisierung und der Digitalisierung der Wirtschaft Schritt halten können.

Der Vorschlag beruht weitgehend auf den geltenden Rechtsvorschriften und ergänzt diese nur dort, wo eine Stärkung des Rechtsrahmens notwendig ist. Bei allen Vorschlägen handelt es sich um gezielte Maßnahmen gemäß den Bedürfnissen der Mitgliedstaaten; sie würden sich positiv auf die Bekämpfung des Mehrwertsteuerbetrugs auswirken und keine zusätzlichen Kosten für Unternehmen und Behörden verursachen, mit Ausnahme der Maßnahmen, in deren Rahmen IT-Entwicklungen notwendig sind. Selbst in diesen Fällen wären die damit verbundenen Entwicklungskosten überschaubar.

Für die Verwaltung, Erhebung und Kontrolle der Mehrwertsteuer sind in erster Linie die Mitgliedstaaten zuständig. Mehrwertsteuerbetrug steht jedoch häufig im Zusammenhang mit grenzüberschreitenden Umsätzen im Binnenmarkt oder mit Händlern, die in einem anderen Mitgliedstaat als dem niedergelassen sind, in dem die Steuer geschuldet wird. Er beeinträchtigt die Funktionsweise des Binnenmarkts und verursacht erhebliche Verluste für den EU-Haushalt.

Die Regelungen zur mehrwertsteuerfreien Einfuhr von Gegenständen (Zollverfahren 42 und 63), die eingeführt wurden, um den Handel bei Direktlieferungen von Gegenständen an ein Unternehmen in einem anderen Mitgliedstaat zu erleichtern, werden häufig missbraucht, und die Waren gelangen auf den Schwarzmarkt, ohne dass die Mehrwertsteuer entrichtet wird. Diese Art des Betrugs geht häufig mit einer betrügerischen Unterbewertung der Gegenstände einher, um den Zoll zu vermeiden. Im Jahr 2015 gab es 8,5 Millionen Einfuhrvorgänge, die mehrwertsteuerbefreit waren. Der Gesamtwert der Steuerbefreiung belief sich auf 74 Mrd. EUR.

Bei der Ausarbeitung des vorliegenden Vorschlags und der Bewertung der derzeitigen Regelung holte die Kommission die Meinung der Steuerbehörden in den Mitgliedstaaten und der Öffentlichkeit ein, insbesondere was mögliche Verbesserungen der Verwaltungszusammenarbeit bei der Bekämpfung des grenzüberschreitenden Betrugs angeht.

Die Verbesserung der Verwaltungszusammenarbeit im Mehrwertsteuerbereich stünde in vollem Einklang mit anderen EU-Strategien, die derzeit entwickelt werden. Dies gilt insbesondere für die Richtlinie (EU) 2017/1371 und die Verordnung (EU) 2017/1939 zur Durchführung einer Verstärkten Zusammenarbeit zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (EUStA). All dies zeigt, dass mehrere gemeinsame Initiativen auf EU-Ebene ähnliche Ziele verfolgen: Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den Strafverfolgungs- und Justizbehörden und Entwicklung neuer Möglichkeiten zur Bekämpfung der schwersten Bedrohungen für die Steuereinnahmen.

Die Mitgliedstaaten sehen jedoch auch Nachteile, insbesondere bei Eurofisc, das sein volles Potenzial noch nicht entfaltet hat. Es besteht ein offensichtlicher Bedarf nach neuen Instrumenten oder neuen Formen der Zusammenarbeit. Die Mitgliedstaaten unterstützen insbesondere Optionen wie Programme zur Transaction Network Analysis (TNA), die die gemeinsame Verarbeitung und den Austausch von Mehrwertsteuerdaten innerhalb von Eurofisc ermöglichen. Auch der automatisierte Informationsaustausch oder der Zugang zu neuen Datenbeständen können noch weiterentwickelt werden. In diesem Zusammenhang sind die Mitgliedstaaten vor allem am Zugang zu Zolldaten oder Fahrzeugregisterdaten interessiert.

Dieser neue Vorschlag wird voraussichtlich zu einem weiteren Austausch und zur gemeinsamen Auswertung vorhandener Mehrwertsteuerinformationen führen, wozu auch personenbezogene Daten gehören. Die Erfassung der Daten würde jedoch streng auf Wirtschaftsbeteiligte abgestellt und beschränkt, die mutmaßlich an betrügerischen Transaktionen beteiligt sind. Die Daten würden nur so lange aufbewahrt, wie für die Analyse und die Ermittlungen durch die nationalen zur Durchsetzung des Mehrwertsteuerrechts befugten Steuerbehörden notwendig ist. Die Daten würden ausschließlich genutzt, um potenzielle Betrüger in einem frühen Stadium zu identifizieren und betrügerische Netze zu zerschlagen, die das Mehrwertsteuersystem auf betrügerische Weise missbrauchen. Nur befugtes Personal dürfte auf sie zugreifen und sie nutzen.

Die Folgenabschätzung zu diesem Vorschlag wurde am 13. September 2017 vom Ausschuss für Regulierungskontrolle geprüft. Der Ausschuss gab eine befürwortende Stellungnahme mit einigen Empfehlungen ab, insbesondere im Hinblick auf die Notwendigkeit, die Interaktion dieser Initiative mit anderen Aspekten des Mehrwertsteuer-Aktionsplans besser zu beschreiben und die Optionen genauer zu begründen. Diesen Empfehlungen wurde Rechnung getragen. Die Stellungnahme des Ausschusses und die Empfehlungen werden in der Arbeitsunterlage für die Folgenabschätzung genannt.

–Verbesserung des operativen Rahmens für zwischen den Mitgliedstaaten abgestimmte Kontrollen;

–Entwicklung des Datenaustauschs zwischen den Steuerbehörden der Mitgliedstaaten und den Strafverfolgungsbehörden auf EU-Ebene;

–Bekämpfung von Betrug im Zusammenhang mit den beiden für den Fahrzeughandel geltenden Mehrwertsteuerregelungen durch einen verbesserten Zugang zu Fahrzeugregisterdaten;

–Bekämpfung des Betrugs im Zusammenhang mit den Zollverfahren 42 und 63.

Am 4. Oktober 2017 schlug die Kommission die Änderung der Verordnung (EU) Nr. 904/2010 und insbesondere der Artikel 17 und 31 vor, die ab dem 1. Januar 2019 für zertifizierte Steuerpflichtige gelten soll. Bei dem vorliegenden Gesetzgebungsvorschlag handelt es sich daher um einen geänderten Vorschlag, der diese Bestimmungen umfasst.

Maßnahmen, die ab dem Tag des Inkrafttretens dieser Verordnung gelten

Informationsaustausch ohne vorheriges Ersuchen

Durch die Änderung von Artikel 13 würden die zuständigen Behörden in die Lage versetzt, Informationen auf anderem Wege als über Standardformulare auszutauschen, wenn sie dies für erforderlich halten.

Gemeinsame Prüfungen

Zur Bekämpfung von Mehrwertsteuerbetrug sind oft behördliche Ermittlungen notwendig, vor allem wenn der Steuerpflichtige nicht in den Mitgliedstaaten ansässig ist, in denen die Mehrwertsteuer geschuldet wird. Kapitel VII regelt die Anwesenheit von Beamten in den Amtsräumen der Behörden und den Räumlichkeiten von Steuerpflichtigen während behördlicher Ermittlungen in anderen Mitgliedstaaten. Um die Kapazität der Steuerbehörden zu stärken, grenzüberschreitende Lieferungen zu überprüfen, würde ein neues Kooperationsinstrument in die Verordnung aufgenommen. Im Rahmen gemeinsamer Prüfungen könnten Beamte von zwei oder mehr Steuerbehörden ein gemeinsames Prüfteam bilden, wenn sie dies wünschen, und sich aktiv an behördlichen Ermittlungen beteiligen. Das Team würde die grenzüberschreitenden Umsätze eines Steuerpflichtigen oder mehrerer miteinander verbundener Steuerpflichtiger (juristische und natürliche Personen) prüfen, die grenzüberschreitend tätig sind, einschließlich grenzüberschreitender Umsätze, an denen miteinander verbundene Unternehmen beteiligt sind, die in den teilnehmenden Ländern ansässig sind.

Um außerdem zu vermeiden, dass die Wahl des Ortes der Niederlassung der Steuerpflichtigen in der Union die ordnungsgemäße Durchsetzung der Mehrwertsteuervorschriften behindert, und um Doppelarbeit und zusätzlichem Verwaltungsaufwand für die Steuerbehörden und die Unternehmen in Fällen vorzubeugen, in denen mindestens zwei Mitgliedstaaten der Ansicht sind, dass eine behördliche Ermittlung im Zusammenhang mit den von einer nicht in ihrem Hoheitsgebiet ansässigen, jedoch dort steuerpflichtigen Person gemeldeten Beträgen notwendig ist, sollte der Mitgliedstaat, in dem der Steuerpflichtige ansässig ist, die Ermittlung durchführen, und die beantragenden Mitgliedstaaten sollten den Mitgliedstaat der Niederlassung durch die aktive Beteiligung an der Prüfung unterstützen. Diese Maßnahme ist besonders für die Bekämpfung des Mehrwertsteuerbetrugs im elektronischen Handel von Bedeutung.

Eurofisc

Mit Kapitel X der Verordnung wurde Eurofisc als Netzwerk für den raschen Austausch gezielter Informationen zwischen den Mitgliedstaaten eingerichtet, um groß angelegten Mehrwertsteuerbetrug oder neue Formen des Betrugs zu bekämpfen. Zur Beschleunigung der gemeinsamen Bearbeitung und Analyse von Daten im Rahmen von Eurofisc entwickelt die Kommission derzeit ein TNA-Programm, das ab 2018 von den Mitgliedstaaten auf freiwilliger Basis genutzt werden kann.

Um das Potenzial der TNA zur Ermittlung betrügerischer Netzwerke in der gesamten EU voll auszuschöpfen, würde die Verordnung (EU) Nr. 904/2010 die gemeinsame Verarbeitung und Analyse von Daten im Rahmen von Eurofisc klarer regeln. Die Beteiligung an dieser Verarbeitung und Analyse würde nach wie vor freiwillig erfolgen. Alle Mitgliedstaaten sollten jedoch den Eurofisc-Beamten im Rahmen von TNA Zugang zu ihren MIAS-Daten zu unionsinternen Umsätzen gewähren; so kann das Programm alle potenziellen Betrugsnetzwerke ermitteln, einschließlich Netzwerken unter Beteiligung von Händlern, die in nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten niedergelassen sind.

Die Änderungen würden auch die Funktionsweise von Eurofisc klarer regeln. Eurofisc würde in die Lage versetzt, gemeinsame behördliche Ermittlungen auf der Grundlage seiner Risikoanalysen zu koordinieren. Die Eurofisc-Beamten sind oft die ersten, die vor neuen betrügerischen Netzen gewarnt werden, und verfügen über große Sachkenntnis bei schwerem Mehrwertsteuerbetrug. Deswegen sind sie am besten in der Lage, die entsprechenden behördlichen Ermittlungen zu koordinieren.

Dadurch könnte schneller und wirksamer auf die TNA-Ergebnisse reagiert werden, und die im Zuge der Ermittlungen erhaltenen Informationen könnten unverzüglich mit der TNA verarbeitet werden. In der Praxis könnte diese Koordinierung in dem betreffenden Eurofisc-Arbeitsbereich von einem oder mehreren Eurofisc-Beamten vorgenommen werden, die aus den an den Ermittlungen beteiligten Mitgliedstaaten kommen und über die einschlägigen Fachkenntnisse verfügen. Mehr zwischen den Mitgliedstaaten koordinierte Kontrollen sollten diese besser in die Lage versetzen, schnell auf die sich ständig ändernden betrügerischen Aktivitäten zu reagieren.

Der Vorschlag eröffnet den Eurofisc-Beamten außerdem die Möglichkeit, Informationen über Tendenzen beim Mehrwertsteuerbetrug, Risiken und schwere Fälle an Europol und das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) weiterzuleiten und gegenüber der EUStA offenzulegen. Dies betrifft insbesondere die schwersten Formen des Mehrwertsteuerbetrugs wie beispielsweise den Missing-Trader-Betrug und den Missbrauch des Zollverfahrens 42, an denen häufig kriminelle Organisationen beteiligt sind. Diese Organisationen nutzen ihre internationalen Netzwerke, um ausgefeilte Missing-Trader-Systeme mit dem Ziel zu schaffen, den nationalen Haushalten Gelder vorzuenthalten. Sie nutzen Strohmänner, wodurch Verwaltungsmaßnahmen wenig wirksam sind.

Die Zusammenarbeit mit den Strafverfolgungsbehörden auf EU-Ebene würde einen Abgleich zwischen Eurofisc-Informationen und Strafregistern, Datenbanken und anderen Informationen von OLAF und Europol ermöglichen und helfen, die wahren Betrüger und ihre Netzwerke zu ermitteln. Vor allem OLAF erhält einschlägige Informationen im Zuge seiner Ermittlungen in Fällen von Zollbetrug, der wie beispielsweise beim Missbrauch des Zollverfahrens 42 in enger Verbindung mit dem Mehrwertsteuerbetrug steht. Dank seines interdisziplinären Ansatzes könnte OLAF außerdem Ermittlungen bei Mehrwertsteuerbetrug unterstützen und koordinieren.

Die meisten Mitgliedstaaten haben eine solche Zusammenarbeit bereits auf nationaler Ebene eingerichtet und arbeiten bei der Bekämpfung des Missing-Trader-Betrugs mit Europol zusammen. Diese Zusammenarbeit ist jedoch häufig komplex und birgt das Risiko, dass der Wert der Informationen verloren geht, bevor diese die richtigen Behörden erreichen. Eine direkte Verbindung zwischen Eurofisc, Europol und OLAF sowie der EUStA würde diese Latenzzeit in den schwersten Mehrwertsteuerbetrugsfällen reduzieren und den Wert der Daten bei der Bekämpfung krimineller Organisationen maximieren.

Mit dem vorliegenden Vorschlag würden einige Beschränkungen des Rechts der Eurofisc-Beamten aufgehoben, MIAS-Daten betreffend Lieferungen innerhalb der Union einzusehen, bei denen der Lieferer oder der Erwerber in einem anderen Mitgliedstaat registriert sind (Artikel 21 Absatz 2). Derzeit ist der Zugang nur Eurofisc-Verbindungsbeamten gestattet, die eine persönliche Nutzerberechtigung für das elektronische System besitzen, die den Zugang zu den Informationen erlaubt. Außerdem muss der Zugang im Zusammenhang mit Ermittlungen wegen Verdachts auf Betrug stehen und darf nur während der üblichen Arbeitszeiten erfolgen. Diese letzte Bedingung würde durch den vorliegenden Vorschlag aufgehoben, da eine zeitliche Einschränkung für die Bekämpfung schweren Mehrwertsteuerbetrugs nur schwer zu rechtfertigen ist. Außerdem wird vorgeschlagen, dass die praktischen Einzelheiten betreffend die Identifizierung befugter Beamter in einem Durchführungsrechtsakt geregelt werden, der den Bedenken einiger Mitgliedstaaten Rechnung trägt.