BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

1.1 Hintergrund

Das Übereinkommen des Europarats zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt (Übereinkommen Nr. 210) (im Folgenden „das Übereinkommen“) wurde am 7. April 2011 vom Ministerkomitee des Europarats verabschiedet. Am 11. Mai 2011 wurde das Übereinkommen zur Unterzeichnung aufgelegt. Gemäß Artikel 75 des Übereinkommens liegt das Übereinkommen für die Mitgliedstaaten des Europarats, die an der Ausarbeitung des Übereinkommens beteiligten Staaten, die nicht Mitglied des Europarats sind, und die Europäische Union zur Unterzeichnung und zur Genehmigung auf. Andere Staaten, die nicht Mitglied des Europarats sind, können dem Übereinkommen gemäß den Bedingungen nach Artikel 76 beitreten. Das Übereinkommen wurde in sechs Sitzungen eines speziellen Ad-hoc-Ausschusses in der Zeit zwischen Dezember 2009 und Dezember 2010 ausgehandelt. Die Europäische Union und die Mitgliedstaaten waren an diesen Sitzungen als Beobachter beteiligt. Nach der zehnten Ratifizierung durch einen Mitgliedstaat des Europarats trat das Übereinkommen am 1. August 2014 in Kraft. Am 1. Februar 2016 hatten zwölf EU-Mitgliedstaaten das Übereinkommen ratifiziert, und fünfundzwanzig Mitgliedstaaten hatten das Übereinkommen unterzeichnet.

Gemäß dem Beschluss (XXX) des Rates vom [….] wurde das Übereinkommen – vorbehaltlich seines Abschlusses zu einem späteren Zeitpunkt – im Namen der Europäischen Union unterzeichnet.

Gewalt gegen Frauen ist ein Verstoß gegen die Menschenrechte und stellt eine extreme Form der Diskriminierung dar, die auf fest verankerten geschlechtsspezifischen Ungleichheiten beruht und zu deren Erhaltung und Stärkung beiträgt. Die Gleichstellung von Frauen und Männern als Grundwert und Ziel der Europäischen Union ist in den Verträgen (Artikel 2 und 3 des Vertrags über die Europäische Union (EUV), Artikel 8 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) und in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (Artikel 23) verankert. Die Charta erkennt darüber hinaus das Recht auf Menschenwürde, das Recht auf Leben und das Recht auf Unversehrtheit der Person an und verbietet unmenschliche oder erniedrigende Behandlung sowie alle Formen der Sklaverei und der Zwangsarbeit (Art. 1 bis 5 der Charta). Der Schutz der Frauen vor Gewalt ist auch Teil der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen, dessen Vertragspartei die EU und ihre Mitgliedstaaten sind. Der Ausschuss der Vereinten Nationen, der die Überwachung der Durchführung dieses Übereinkommens überwacht, hat der EU die Ratifizierung des Übereinkommens als einen Schritt zur Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und Mädchen mit Behinderungen empfohlen.

Die EU tritt allgemein nachdrücklich für die Bekämpfung von Gewalt ein, und zwar nicht nur innerhalb der EU, sondern auch im Rahmen ihrer internationalen Initiativen.

Die EU vertritt konsequent ihren Standpunkt, dass Gewalt gegen Frauen bekämpft und beseitigt werden muss. Durch die Finanzierung von Kampagnen und Projekten an der Basis hat sie bereits zahlreiche konkrete Maßnahmen in diesem Sinne ergriffen. Die geltenden Rechtsvorschriften im Bereich des Schutzes der Opfer von Straftaten, sexueller Ausbeutung und sexuellen Missbrauchs von Kindern sowie im Bereich Asyl und Migration tragen den Bedürfnissen der Opfer geschlechtsbezogener Gewalt in besonderem Maße Rechnung.

Trotz der Bemühungen auf nationaler und auf EU-Ebene gibt das Ausmaß der Gewalt gegen Frauen nach wie vor Anlass zu ernster Besorgnis: Laut einer 2014 veröffentlichten Umfrage der Grundrechteagentur ist eine von drei Frauen in der EU seit ihrem fünfzehnten Lebensjahr physischer und/oder sexueller Gewalt ausgesetzt; eine von zwanzig Frauen wurde vergewaltigt, 75 % der Frauen in qualifizierten Berufen oder in Führungspositionen wurden sexuell belästigt, und jede zehnte Frau war sexueller Belästigung oder Stalking mit Hilfe der neuen Technologien ausgesetzt.

Geschlechtsbezogene Gewalt wirkt sich nicht nur auf die Gesundheit und das Wohlbefinden aus, sondern auch auf die Erwerbsbeteiligung von Frauen, was wiederum negative Auswirkungen auf deren wirtschaftliche Unabhängigkeit und die Wirtschaft im Allgemeinen hat. Erkenntnissen des Europäischen Instituts für Gleichstellungsfragen zufolge verursacht geschlechtsbezogene Gewalt gegen Frauen EU-weit Kosten in Höhe von schätzungsweise 226 Milliarden EUR jährlich.

1.2 Ziel und Inhalt des Übereinkommens

In Kapitel I des Übereinkommens ist ausgeführt, dass dieses einen umfassenden Rechtsrahmen bildet, der Frauen und Mädchen vor allen Formen von Gewalt schützen und gegen sie gerichtete Gewalttaten, einschließlich häusliche Gewalt, verhüten, verfolgen und beseitigen soll. Das Übereinkommen umfasst ein breites Spektrum an Maßnahmen, die von der Datenerhebung über die Sensibilisierung bis hin zu Maßnahmen zur strafrechtlichen Verfolgung der verschiedenen Formen der Gewalt gegen Frauen reichen. Es umfasst Maßnahmen zum Schutz der Opfer und zur Bereitstellung von Hilfsdiensten und befasst sich mit der geschlechtsspezifischen Gewalt im Bereich Asyl und Migration ebenso wie mit grenzüberschreitenden Aspekten. Mit dem Übereinkommen wird ein besonderer Überwachungsmechanismus eingeführt, der die effektive Durchführung seiner Bestimmungen durch die Vertragsparteien sicherstellen soll.

Das Übereinkommen enthält eine Begriffsbestimmung der wichtigsten im Text verwendeten Termini. Die Definition von Frauen wird auf Mädchen unter 18 Jahren erweitert. Die Vertragsparteien sind verpflichtet, alle Formen der Diskriminierung zu verurteilen, indem sie die Einhaltung des Grundsatzes der Gleichheit von Männern und Frauen in ihren Rechtsordnungen sicherstellen; es wird präzisiert, dass der Rückgriff auf positive Maßnahmen möglich ist. Als Instrument zur Wahrung der Menschenrechte verpflichtet das Übereinkommen alle Vertragsparteien, dafür zu sorgen, dass im Auftrag des Staates handelnde Personen jede Beteiligung an Gewalttaten gegen Frauen unterlassen. Ferner müssen die Vertragsparteien die gebotene Sorgfalt walten lassen, um ihrer Pflicht zur Verhütung, Untersuchung und Bestrafung von in den Geltungsbereich dieses Übereinkommens fallenden Gewalttaten, die von Personen, die nicht im Auftrag des Staates handeln, begangen wurden, und zur Bereitstellung von Entschädigung für solche Gewalttaten nachzukommen. Das Übereinkommen findet ausdrücklich sowohl in Friedenszeiten als auch in Situationen bewaffneter Konflikte Anwendung. Zwar legt das Übereinkommen nur in Bezug auf Frauen verbindliche Verpflichtungen fest, doch sind die Vertragsparteien angehalten, das Übereinkommen auf alle Opfer von häuslicher Gewalt, d. h. auch auf Männer und Jungen, anzuwenden.

In Kapitel II wird das „drei P-Konzept“ – Prevention (Prävention), Protection (Schutz) und Prosecution (Strafverfolgung) – der jüngsten Übereinkünfte des Europarats um die Verpflichtung, integrierte Strategien einzuführen und ganzheitlich auf dieses Phänomen zu reagieren, ergänzt. Es wird anerkannt, dass rechtliche Maßnahmen im Rahmen des „drei P-Konzepts“ allein nicht ausreichen werden, um die Gewalt gegen Frauen zu beseitigen. Das hat zur Folge, dass die Vertragsparteien die Rechte der Opfer in den Mittelpunkt sämtlicher Maßnahmen stellen und die wirksame Zusammenarbeit zwischen allen einschlägigen Akteuren (d. h. den Behörden, Einrichtungen und Organisationen) auf allen Ebenen (d. h. auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene) gewährleisten müssen. Nichtregierungsorganisationen und die Zivilgesellschaft müssen als wichtige Akteure anerkannt werden, deren Tätigkeit von den Vertragsparteien zu fördern und zu unterstützen ist. Die Vertragsparteien müssen angemessene finanzielle und personelle Mittel für die Umsetzung integrierter Strategien, Maßnahmen und Programme zur Bekämpfung und Verhütung von Gewalt, einschließlich der von nichtstaatlichen Akteuren durchgeführten Maßnahmen, bereitstellen. Darüber hinaus erkennt das Übereinkommen die Bedeutung einer systematischen und angemessenen Datenerhebung für die Politikgestaltung und die Überwachung der Maßnahmen des Aufsichtsmechanismus auf der Grundlage aussagekräftiger und vergleichbarer Daten an.

Eine zentrale Bestimmung betrifft die Ernennung und gegebenenfalls die Einrichtung einer oder mehrerer Stellen, die für die Koordinierung, Durchführung, Überwachung und Bewertung von Strategien und Maßnahmen, einschließlich der Koordinierung der Datenerhebung, -analyse und -verbreitung, zuständig ist bzw. sind.

In Kapitel III sind die Verpflichtungen der Vertragsparteien im Bereich der Prävention dargelegt. Im Einklang mit dem umfassenden Charakter des Übereinkommens sind die Vertragsparteien verpflichtet, einen breit gefächerten Ansatz, einschließlich bewusstseinsbildender Maßnahmen, der Einbeziehung der Geschlechtergleichstellung und des Themas Gewalt in der formalen Bildung auf allen Ebenen durch geeignete Unterrichtsmaterialien und Lehrpläne zu verfolgen und die Förderung der Gewaltlosigkeit und der Gleichstellung der Geschlechter auch auf außerschulische Bildungsstätten wie Sport-, Kultur- und Freizeiteinrichtungen und auf die Medien zu erweitern. Die Vertragsparteien müssen sicherstellen, dass für Fachleute, die mit Opfern und Tätern zu tun haben, geeignete Aus- und Fortbildungsmaßnahmen zur Verfügung stehen. Darüber hinaus müssen Unterstützungs- und Behandlungsprogramme für Täter geschaffen werden. Die Medien und die Informations- und Kommunikationstechnologie-Branche müssen aufgefordert werden, an der Ausarbeitung von Maßnahmen und Normen der Selbstregulierung mitzuwirken.

Kapitel IV des Übereinkommens enthält die allgemeinen Grundsätze in Bezug auf die Art der Informationen, der Hilfsdienste und der Schutzmaßnahmen, die für Opfer und Zeugen von Gewalt bereitzustellen sind. Es enthält eine Liste von Bereichen, in denen die Vertragsparteien die Durchführung einschlägiger Maßnahmen gewährleisten müssen. Dazu zählen die Bereitstellung allgemeiner Hilfsdienste (wie juristische und psychologische Beratung) und spezialisierter Hilfsdienste, einschließlich Schutzunterkünften, kostenfreier und ständig erreichbarer Telefonhotlines, spezifischer medizinischer und forensischer Unterstützung der Opfer von sexueller Gewalt und der Berücksichtigung der Bedürfnisse von Kindern, die Zeugen von Gewalt geworden sind. Die Vertragsparteien müssen die erforderlichen Maßnahmen treffen, um alle Personen, die Zeugen einer Gewalttat geworden sind oder die Gründe für die Annahme haben, dass eine solche Tat begangen werden könnte oder weitere Gewalttaten zu erwarten sind, zu ermutigen, dies den zuständigen Organisationen oder Behörden zu melden. Ferner muss festgelegt werden, unter welchen Voraussetzungen die Meldung von Gewalttaten oder zu erwartender Gewalttaten durch Angehörige bestimmter Berufsgruppen nicht gegen die für sie geltenden Vertraulichkeitsvorschriften verstößt.

In Kapitel V, das dem materiellen Recht gewidmet ist, sind die strafbaren Formen von Gewalt festgelegt. Die Vertragsparteien werden aufgefordert, eine Reihe von Straftaten in ihr Strafrecht aufzunehmen. Hierzu gehören psychische Gewalt durch Drohungen oder Zwang, Stalking, physische Gewalt, sexuelle Gewalt und Vergewaltigung, Zwangsehe, Verstümmelung weiblicher Genitalien, Zwangsabtreibung/Zwangssterilisation und sexuelle Belästigung. Die Vertragsparteien müssen Maßnahmen ergreifen, um ausschließen zu können, dass diese Straftaten mit einer Wiederherstellung der „Ehre“ gerechtfertigt werden können. Das Übereinkommen verpflichtet die Vertragsparteien, die Beihilfe oder Anstiftung zur Begehung von Straftaten und den Versuch der Begehung von Straftaten unter Strafe zu stellen und für angemessene und abschreckende Sanktionen zu sorgen. Rechtskräftigen Urteilen einer anderen Partei kann bei der Festlegung des Strafmaßes Rechnung getragen werden. Bestimmte erschwerende Umstände müssen in Einklang mit dem Übereinkommen in den nationalen Rechtsordnungen vorgesehen werden. Das Übereinkommen verpflichtet die Vertragsparteien ferner dafür sorgen dass angemessene zivilrechtliche Rechtsbehelfe zur Verfügung stehen und Entschädigungen seitens der Täter sowie ergänzende staatliche Entschädigungen für Opfer der genannten Straftaten gewährleistet sind. Gewalttätige Vorfälle sind bei Entscheidungen über das Besuchs- und Sorgerecht betreffend Kinder und die Sicherheit der Kinder zu berücksichtigen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht verpflichtet das Übereinkommen die Vertragsparteien, ihre Gerichtsbarkeit über in ihrem Hoheitsgebiet von einem ihrer Staatsangehörigen oder einer Person, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt in ihrem Hoheitsgebiet hat, begangene Straftaten zu begründen, und sich zu bemühen, ihre Gerichtsbarkeit über gegen einen ihrer Staatsangehörigen oder eine Person, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt in ihrem Hoheitsgebiet hat, gerichtete Straftaten zu begründen. Es ist den Vertragsparteien nicht gestattet, alternative Streitbeilegungsverfahren zwingend vorzuschreiben.