EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 28.5.2018 SWD(2018) 257 final ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN Zusammenfassender Bericht über die Konsultation der Interessenträger Begleitunterlage zum Vorschlag für eine RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES

über die Verringerung der Auswirkungen bestimmter Kunststoffprodukte auf die Umwelt {COM(2018) 340 final}

{SEC(2018) 253 final}

{SWD(2018) 254 final}

{SWD(2018) 255 final}

{SWD(2018) 256 final}



Zusammenfassender Bericht über die Konsultationstätigkeiten zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Verringerung der Auswirkungen bestimmter Kunststoffprodukte auf die Umwelt 1. Einleitung Mit den hier beschriebenen Konsultationstätigkeiten wurden die Ansichten, Bedenken und Ideen verschiedener Interessenträger dazu erfasst, auf welche Weise das Abfallaufkommen im Meeresmilieu, darunter insbesondere Abfälle in Form von Einwegkunststoffen und zurück gelassenen, verloren gegangenen oder anderweitig entsorgten Fanggeräten, am besten verringert werden kann. Die Ergebnisse wurden in der Kunststoffstrategie der Kommission und der Folgenabschätzung zu Einwegkunststoffen und Fanggeräten berücksichtigt. 2. Konsultationskonzept und Berücksichtigung anderer Informationsquellen Die Konsultation umfasste Folgendes: ·zwei Workshops für Interessenträger über Einwegkunststoffe am 16. Juni und 14. September 2017; ·offene Konsultation/Rückmeldungen zur Folgenabschätzung in der Anfangsphase; ·Befragungen/Ad-hoc-Konsultationen von Interessenträgern; ·Spezial-Eurobarometer 468 (EK, 2017) und Flash-Eurobarometer 388 (EK, 2014); ·öffentliche Online-Konsultation „Reduzierung von Abfällen im Meer: Maßnahmen in Bezug auf Einweg-Kunststoffe und Fanggeräte“ im Zeitraum 15. Dezember 2017 bis 12. Februar 2018; ·Interessenträger-Konferenz „Reinventing Plastics“ am 26. September 2017 mit einer speziellen Veranstaltung zu Abfällen im Meer und Einwegkunststoffen; ·Konferenz der „Circular Economy Stakeholder Platform“ am 20. Februar 2018 mit einer Veranstaltung zu Abfällen im Meer. 3. Zusammengefasste Ergebnisse der Konsultation der Interessenträger 3.1 Workshops und Konferenzen für Interessenträger Bei den Teilnehmern der Interessenträger-Workshops zu Einwegkunststoffen herrschte allgemein Einigkeit darüber, dass als Einwegkunststoffe klassifizierte Gegenstände (mit einigen Ausnahmen) die folgenden Kriterien erfüllen sollten: Verbreitung in der Meeresumwelt; kurze Gebrauchsphase, Verwendung vorwiegend außer Haus; Mehrweg- oder kunststofffreie Alternativen sind vorhanden. Als wichtigste Ursachen für Umwelteinträge von Einwegkunststoffen wurden, unter anderem, niedrige Wiederverwendungs- und Recyclingquoten, Produktdesign, Werkstoffe und Verbraucherverhalten identifiziert. Ein weiterer Faktor könnte der Mangel an regulatorischen Maßnahmen sein. Regulatorische und freiwillige Maßnahmen wurden erörtert, darunter Anreize für Hersteller und Verbraucher (finanziell und verhaltensbezogen); bessere Sammlung von Kunststoffabfällen; Einführung von Standards, Verboten und Verpflichtungen bezüglich des Produktdesigns und der abfallbezogenen Berichterstattung. Die Befragten sprachen sich für ein EU-weites Abfallvermeidungsziel und Zusammenarbeit von Interessenträgern bei der Entwicklung eines ganzheitlichen Ansatzes für Einwegkunststoffe aus. Weitere potenzielle Maßnahmen umfassten die Änderung der Abfallrahmenrichtlinie, ergänzt durch eine bessere Einhaltung der Abfallhierarchie, ein umweltorientiertes öffentliches Beschaffungswesen und freiwillige Vereinbarungen. Bei den Diskussionen über die Grenzen der Maßnahmen wurden folgende Punkte hervorgehoben:

·Es gibt nur wenige Belege für wirksame Aufklärungskampagnen und diese reichen als Einzelmaßnahmen nicht aus. ·Verbote können eine gute Möglichkeit sein, die Neugestaltung bestimmter geringwertiger Artikel anzuregen, aber wenn sie auf nationaler Ebene aufgestellt werden, können sie den Binnenmarkt beeinträchtigen. ·Der Zeitrahmen für die Umsetzung muss so festgelegt werden, dass Substitutionsmaterialien die Auflagen erfüllen und die Verbraucher sich darauf einstellen können. ·Abgaben sind ein wirksames vorbeugendes Mittel, um das Verbraucherverhalten zu beeinflussen; gleichzeitig werden Einnahmen erzielt. Branchenvertreter betonten, dass ein gesetzgeberischer Ansatz verfolgt werden muss, damit für gleiche Ausgangsbedingungen gesorgt wird. ·Die Festlegung von Minderungszielen für spezielle Produkte wurde allgemein als geeignete Maßnahme angesehen. ·Eine andere Möglichkeit würde darin bestehen, Einwegkunststoffe an der Verkaufsstelle nicht kostenlos auszugeben. 3.2 Rückmeldungen zur Folgenabschätzung in der Anfangsphase Die 28 eingegangenen Rückmeldungen wiesen auf große Zustimmung für Maßnahmen auf EU-Ebene hin, wobei Einzelhändler und Hersteller freiwilligen Maßnahmen gegenüber regulatorischen Maßnahmen den Vorzug gaben. Die Privatwirtschaft betonte, wie wichtig die Wirtschaftlichkeit des Recyclings sei, und verwies auf die mangelhafte Umsetzung der bestehenden Vorschriften und auf Regelungslücken. Mehrere Interessenträger hoben hervor, dass ein Kreislauf- oder Lebenszykluskonzept gebraucht werde, mit dem die Abfallvermeidung unterstützt wird, und forderten Anreize für Innovation und den Abbau nationaler regulatorischer Barrieren. Die Vielfalt an Einwegkunststoffen erfordere differenzierte Vorgehensweisen abhängig davon, ob Kunststoffabfälle im Meer von Gegenständen stammen, (1) die recycelt werden können oder (2) für die es nachhaltige Alternativen gibt. Für bereits gesammelte Gegenstände wurde starkes Interesse an Systemen der erweiterten Herstellerverantwortung geäußert. Mehrfach wurde auf den Erfolg von Pfandsystemen (z. B. für Flaschen) hingewiesen, wobei einige Stimmen auch vor den negativen und potenziell unverhältnismäßigen wirtschaftlichen Folgen für Einzelhändler warnten. Entscheidende Faktoren für den Erfolg solcher Systeme seien die Wirtschaftlichkeit der bestehenden Abfallbewirtschaftungssysteme, das Verbraucherverhalten, die lokale Infrastruktur, die Möglichkeiten zur Weiterverwendung des Gegenstands und die Durchsetzung. Im Zusammenhang mit Gegenständen, die durch nachhaltigere Alternativen ersetzt werden könnten, äußerten die Einzelhändler die Ansicht, dass dies am besten auf Verbraucherebene durch Aufklärung und positive Anreize erreicht werden könne. Hinsichtlich der Verwendung biologisch abbaubarer Kunststoffe wurde zur Vorsicht geraten und mehrfach gefordert, diesbezügliche Informationen und Kennzeichnungen für die Verbraucher klar anzugeben. Unternehmensvertreter betonten, dass bei etwaigen Beschränkungen die Anforderungen des Binnenmarkts und der Verwaltungsaufwand berücksichtigt werden müssten. Im Zusammenhang mit Fanggeräten konzentrierten sich die Rückmeldungen auf drei Hauptthemen: (1) das Ausgangsszenario und die zugrunde liegenden Annahmen; (2) die Politikoptionen und (3) der Fragebogen. Aufgrund der Rückmeldungen und zusätzlicher Quellen wurde die Verlustrate bei Geräten aus Kunststoff, die in Fischerei und Aquakultur verwendet werden, für die europäischen Meere im Ausgangsszenario von 30 % auf 15 % reduziert. Die prozentuale Gewichtsverteilung der Kunststoffabfälle auf Aquakultur und Fischerei wurde ebenfalls revidiert. Ursprünglich lag die Verteilung (basierend auf norwegischen Daten) bei 77 % (Aquakultur) gegenüber 23 % (Fischerei). Um den Fischfang und die Aquakulturproduktion in der EU-28 jedoch genauer wiederzugeben, wurde die Gewichtung auf 60 % (Aquakultur) zu 40 % (Fischerei) geändert. Aufgrund der Rückmeldungen wurde in das Basisszenario die Annahme aufgenommen, dass die überarbeiteten Fassungen der Richtlinie über Hafenauffangeinrichtungen, der Fischereikontrollverordnung und der Abfallrahmenrichtlinie vollständig umgesetzt werden. Die folgenden vier Politikoptionen wurden bewertet: (1) erweiterte Herstellerverantwortung ohne Pfandsystem; (2) erweiterte Herstellerverantwortung mit Pfandsystem; (3) Festlegung von Zielvorgaben (Recycling-Ziel) und (4) alternative Materialien und Produktgestaltung. In den Rückmeldungen wurde betont, wie wichtig eine Quantifizierung der Auswirkungen sei, die daher soweit wie möglich einbezogen wurde. 3.3 Befragungen/Ad-hoc-Konsultation Im Zusammenhang mit der Problemanalyse und der Folgenabschätzung zu Einwegkunststoffen wurden mehr als 30 Befragungen durchgeführt. Mit ihrer Hilfe sollten potenzielle Interventionsmaßnahmen gestaltet und geprüft sowie die technische Durchführbarkeit und voraussichtlichen Auswirkungen analysiert werden. Es wurden spezifische Daten zu Leistung und Kosten erfasst sowie Informationen dazu gesammelt, wie sich diese infolge potenzieller Interventionsmaßnahmen ändern könnten. Vertreter verschiedener Interessengruppen wiesen darauf hin, wie wichtig die Verfügbarkeit und Funktion von Alternativen – entweder Einwegausführungen aus anderen Materialien als Kunststoff oder Mehrwegausführungen – sind und welche potenziellen Kosten für die Hersteller beim Umstieg auf andere Materialien entstehen. Die Konsultation von Betreibern von Mehrweg-Nachfüllsystemen und Wasserunternehmen verbesserte das Verständnis für die Vorgänge und Herausforderungen. Im Zusammenhang mit Fanggeräten wurden in 16 direkten und 15 per E-Mail bzw. Telefon durchgeführten Befragungen Auskünfte zur Beschreibung, Quantifizierung und Bewertung der vier Politikoptionen eingeholt. Die Interessenträger stimmten darin überein, dass die aus Fischerei und Aquakultur stammenden Kunststoffabfälle im Meer reduziert werden müssen und dass ein politisches Vorgehen, auch auf EU-Ebene, erforderlich ist. Die Mehrheit betrachtete die vier vorgeschlagenen Politikoptionen als die richtige Wahl, wies aber auch auf die Herausforderung hin, die politischen Strategien und Maßnahmen auf EU-Ebene umzusetzen, durchzusetzen und zu überwachen. Die Einführung einer erweiterten Herstellerverantwortung, mit oder ohne Pfandsystem, wurde als vorteilhafteste Politikoption angesehen, da mit ihr die Kosten für die Sortierung, Demontage und den Transport gedeckt und Bergungsoperationen finanziert werden können. Ein Pfandsystem würde einen finanziellen Anreiz bieten, ausgediente Geräte in die Häfen zurückzubringen. Bedenken wurden geäußert, dass ein solches System Fischer für nicht bergungsfähige verlorene Geräte bestrafen und Anreize dafür schaffen würde, nach intakten Geräten von anderen zu fischen. Wiederholt wurde auf erfolgreiche Beispiele aus Island, Norwegen und Dänemark verwiesen. Zielvorgaben für das Recycling wurden als zweckdienlich dahingehend angesehen, ausgediente Geräte Recyclinganlagen zuzuführen anstatt der Deponierung oder Verbrennung. Die Marktakzeptanz von recycelten Materialien aus Fischerei und Aquakultur muss erhöht werden und Gelder der öffentlichen Hand oder aus der erweiterten Herstellerverantwortung sollten dafür eingesetzt werden, recycelte Materialien aus der Verpackungsindustrie wettbewerbsfähig zu machen. Biologisch abbaubare Kunststoffe, insbesondere solche, die sich in Salzwasser und großen Tiefen abbauen, wurden als zu teure und nicht hinreichend verfügbare Materialien angesehen. Darüber hinaus wiesen einige Interessenträger darauf hin, dass biologisch abbaubare Materialien dazu anregen könnten, Kunststoff-Fanggeräte im Meer zu entsorgen, anstatt sie zum Hafen zurückzubringen. 3.4 Eurobarometer-Umfragen Die Eurobarometer-Umfrage von 2014 ergab, dass die europäischen Bürgerinnen und Bürger ein auf EU-Ebene festgelegtes Ziel zur Verringerung von Abfällen im Meer befürworten. Im Spezial-Eurobarometer 468 (EK, 2017) stuften 33 % der Befragten die Meeresverschmutzung als wichtigstes Umweltproblem ein. 72 % gaben an, ihren Verbrauch an Kunststofftragetaschen verringert zu haben, 38 % taten dies in den letzten zwölf Monaten. Zwischen 89 % und 94 % betrachteten die folgenden Maßnahmen als wichtig:

·Produktgestaltung, durch die das Kunststoff-Recycling erleichtert wird; ·Anstrengungen der Hersteller und Einzelhändler zur Verringerung von Kunststoffverpackungen; ·Aufklärungsmaßnahmen dazu, wie Kunststoffabfälle verringert werden können; ·Bereitstellung von mehr und besseren Sammelstellen für Kunststoffabfälle durch die lokalen Behörden. 61 % der Befragten hielten es für wichtig, dass Verbraucher einen Aufpreis für Einwegartikel aus Kunststoff zahlen müssen. In allen Teilen der EU sind immer mehr Menschen der Ansicht, dass Entscheidungen im Bereich Umweltschutz innerhalb der EU gemeinsam getroffen werden sollten. 3.5 Offene öffentliche Konsultation Zu der öffentlichen Online-Konsultation „Reduzierung von Abfällen im Meer: Maßnahmen in Bezug auf Einweg-Kunststoffe und Fanggeräte“ (15. Dezember 2017 bis 12. Februar 2018) gingen 1807 Antworten ein. Beeinträchtigungen des Tierwohls, Risiken für die menschliche Gesundheit und Auswirkungen auf Ökosystemdienstleistungen wurden als die drei wichtigsten Probleme im Zusammenhang mit Abfällen im Meer und Einwegkunststoffen eingestuft. 95 % der Befragten stimmten zu, dass ein Handeln bezüglich Einwegkunststoffen sowohl notwendig als auch dringlich ist. Die große Mehrheit war der Ansicht, dass die EU verbindliche Instrumente auf globaler und EU-Ebene unterstützen sollte. Die öffentlichen Behörden waren anderer Ansicht und gaben an, dass nur bestimmte Maßnahmen auf EU-Ebene eingeführt werden sollten, andere hingegen auf lokaler oder nationaler Ebene. Die Aussage, dass Einwegkunststoffe in der Umwelt reduziert werden müssen, erhielt starke Zustimmung, wobei Verschlüsse, Deckel und Trinkflaschen auf der Prioritätenliste standen. Bei den Maßnahmen wählten die Befragten am häufigsten Strandreinigung, aktives „Fischen nach Abfällen“ und die regelmäßige Zählung von Abfällen im Meer und am Strand aus. Branchen- und Wirtschaftsverbände waren die einzige Kategorie, die ein aktives „Fischen nach Abfällen“ nicht befürwortete. Viele Befragte gaben an, dass sich ihr persönlicher Verbrauch an leichten Tragetaschen, Trinkflaschen und Verschlüssen und Deckeln verringert hat. Der Verbrauch an Chipstüten und Süßigkeitenverpackungen hatte sich am wenigsten verändert. Die überwiegende Mehrheit sah den Grund für diese Abnahme in dem zunehmenden Bewusstsein für die Umweltauswirkungen von Einwegkunststoffen. Besonders stark waren die Befragten offenbar darum bemüht, die Verwendung von Kunststoffflaschen einzuschränken, was mehr als die Hälfte den eigenen Angaben zufolge bereits erreicht hat. 77 % wären bereit, im Rahmen eines Pfandsystems für Kunststoffflaschen einen geringen Aufpreis zu zahlen. Stark befürwortet (93 %) wurden politische Maßnahmen mit dem Ziel, Einweggeschirr aus Kunststoff nach und nach vom Markt zu entfernen und durch biologisch abbaubare oder wiederverwendbare Alternativen zu ersetzen, auch wenn dies mit geringen Preiserhöhungen einhergehen würde. Vertreter der Branchen- und Wirtschaftsverbände waren uneinig im Hinblick auf ihre Zahlungsbereitschaft, sprachen sich jedoch ebenfalls für ein Auslaufen von Einwegkunststoffen aus. Starke Zustimmung (91 %) wurde für Vorschriften geäußert, mit denen Zigarettenhersteller verpflichtet werden, sich an den Kosten für das Sammeln von Zigarettenresten finanziell zu beteiligen. Branchen- und Wirtschaftsverbände waren hier vergleichsweise zurückhaltender. Ein ähnlicher Vorschlag für die Hersteller von Sanitärartikeln wurde von 79 % der Befragten befürwortet. Für Trinkflaschen wurden Pfandsysteme als am besten geeignete Lösung (47 %) angesehen, gefolgt von Reduktionszielen für die Verwendung (33 %). Die Befragten wiesen auf die hohen Rückführquoten (etwa 90 %) bei Pfandsystemen und die hohe Qualität der dadurch gewonnenen Ausgangsmaterialien für die Produktion hin, während Einzelhändler vor den potenziellen wirtschaftlichen und betrieblichen Auswirkungen, insbesondere für kleinere Geschäfte, warnten und die Einführung maßgeschneiderter Lösungen auf nationaler Ebene forderten. Mindestanforderungen an die Produktgestaltung erhielten weniger Zustimmung (20 %) und wurden von den Vertretern der Unternehmen nicht befürwortet. Für Einwegkunststoffe, die durch nachhaltigere Alternativen ersetzt werden könnten, wie Wattestäbchen und Geschirr, befürworteten die Befragten gesetzgeberische Maßnahmen und Reduktionsziele für die Verwendung. Ähnliche gesetzgeberische Maßnahmen wurden sogar für Gegenstände als angemessen angesehen, für die keine offensichtlichen Alternativen existieren, wie Zigarettenreste und Damenbinden. Bei Gegenständen in dieser Kategorie der Einwegkunststoffe wurden Systeme der erweiterten Herstellerverantwortung als gleichermaßen geeignet betrachtet. Zu dem Teil der offenen öffentlichen Konsultation, der sich speziell mit der Fischerei befasste, gingen 340 Antworten ein. 95 % der Teilnehmer stimmten zu, dass ein Handeln bezüglich der Mengen an Abfällen im Meer sowohl notwendig als auch dringlich ist. Im speziellen Fall von Fanggeräten sind 79 % der Ansicht, dass zwingend und dringend gehandelt werden muss. Die Auswirkungen von Abfällen im Meer auf Fischerei und Aquakultur werden von 100 % der Fischereiorganisationen (53 % aller Teilnehmer) als ziemlich wichtig oder sehr wichtig eingeschätzt. Die Abfallbeseitigungskosten werden von 84 % der Befragten als sehr wichtig oder wichtig angesehen. Für 80 % sind Fischer – als direkte Verwender der Geräte – sehr wichtige Akteure des Wandels. Auch die EU, die Mitgliedstaaten, lokale und regionale Behörden sowie Fischereiorganisationen wurden als wichtig angesehen. Überraschenderweise wurde der Privatsektor trotz seiner potenziellen Rolle bei Systemen der erweiterten Herstellerverantwortung als weniger wichtig eingeschätzt. Die Mehrheit gab an, dass „einige“ Geräte verloren gehen (zwischen 28 % bei Ringwadennetzen und 54 % bei Kiemennetzen) oder weggeworfen werden (zwischen 22 % bei Ringwadennetzen und 43 % bei Schnüren und Leinen). Die folgenden vier Maßnahmen wurden favorisiert: (1) Anreize dafür, Abfälle und ausgediente Geräte an Land zurückzubringen (88 %), (2) bessere Sammel- und Sortiereinrichtungen auf Schiffen und in Häfen (70 %), (3) Anreize für/Finanzierung von Bergungsmaßnahmen (68 %) und (4) bessere Durchsetzung der geltenden Vorschriften (67 %). In Freifeld-Kommentaren schlugen Interessenträger auch Regelungen für eine erweiterte Herstellerverantwortung vor, forderten schärfere Sanktionen in Fällen von Umweltverschmutzung und erläuterten die Risiken und Ineffizienzen von Bergungsmaßnahmen. Sie betonten, wie wichtig die Aufklärung von Fischern ist, forderten die Kennzeichnung von Fanggeräten, wiesen darauf hin, dass hohe Hafengebühren dazu führen, dass noch mehr Geräte auf See entsorgt werden, und forderten geeignete Hafenanlagen. Bei der Frage, welche zusätzlichen gezielten Maßnahmen das Zurückbringen von Geräten an Land unterstützen würden, nannten die Befragten am häufigsten Pfandsysteme zulasten von Fischern (59 %) oder Systeme der erweiterten Herstellerverantwortung einschließlich einer Abgabe auf Geräte (53 %). Es wurden Bedenken geäußert, dass mit Pfandsystemen womöglich Fischer bestraft werden, die ihre Pfandeinlagen nicht zurückerhalten, wenn Geräte unabsichtlich verloren gehen oder nicht bergungsfähig sind. 3.6 Konferenzen