Empfehlung für eine STELLUNGNAHME DES RATES gemäß Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 zum Konvergenzprogramm Polens für 2004-2007

(Vorlage der Kommission)

BEGRÜNDUNG

Nach der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken [1] haben die nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten, d.h. die Mitgliedstaaten, die die einheitliche Währung nicht eingeführt haben, dem Rat und der Kommission die zur regelmäßigen multilateralen Überwachung im Sinne von Artikel 99 EG-Vertrag erforderlichen Angaben in Form eines Konvergenzprogramms vorzulegen.

[1] ABl. L 209 vom 2.8.1997. Die in diesem Text genannten Dokumente sind auf der folgenden Website abrufbar: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

Nach Artikel 9 der Verordnung hat der Rat jedes Konvergenzprogramm auf der Grundlage von Bewertungen durch die Kommission und den Ausschuss nach Artikel 114 EG-Vertrag (Wirtschafts- und Finanzausschuss) zu prüfen. Auf Empfehlung der Kommission und nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses gibt der Rat nach Prüfung des Programms eine Stellungnahme dazu ab. Gemäß der Verordnung haben die Mitgliedstaaten alljährlich eine Fortschreibung ihres Konvergenzprogramms vorzulegen, die vom Rat nach demselben Verfahren geprüft werden kann.

Für die zehn Länder, die der EU am 1. Mai 2004 beigetreten sind, gilt eine Ausnahmeregelung, d.h. sie nehmen noch nicht an der einheitlichen Währung teil. Sie haben sich verpflichtet, bis zum 15. Mai 2004 Konvergenzprogramme und gegen Ende 2004 deren erste Fortschreibung vorzulegen.

Das polnische Konvergenzprogramm für den Zeitraum 2004-2007 wurde am 17. Mai 2004 übermittelt. Die Kommissionsdienststellen haben das Programm einer technischen Beurteilung unterzogen und dabei den Ergebnissen der im Frühjahr 2004 vorgenommenen Prognosen Rechnung getragen. Berücksichtigt wurden auch der Verhaltenskodex [2] und die in der Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament vom 27. November 2002 über die Verstärkung der haushaltspolitischen Koordinierung [3] festgeschriebenen Grundsätze. Diese Beurteilung gewährleistet folgende Bewertung:

[2] Überarbeitete Stellungnahme des Wirtschafts- und Finanzausschusses zum Inhalt und Aufbau der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme, befürwortet durch den ECOFIN-Rat am 10.7.2001.

[3] KOM(2002) 668 endg. vom 27.11.2002.

Das erste Konvergenzprogramm Polens für den Zeitraum 2004-2007 wurde am

17. Mai 2004 vorgelegt. In dem Programm werden nicht die Absichten der polnischen Behörden in Bezug auf den geplanten Beitritt zum WKM II oder die Einführung des Euro spezifiziert.

Das Programm trägt nur zum Teil den Datenanforderungen des revidierten "Verhaltenskodexes für Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme" Rechnung und folgt den ESVG 95-Standards [4]. So ist insbesondere die Qualität der ESVG 95-Daten hinsichtlich der Zusammensetzung der gesamtstaatlichen Einnahmen und Ausgaben weiter zu verbessern.

[4] Das Programm weicht von den Datenanforderungen im Bereich der langfristigen Solidität der öffentlichen Finanzen ab. Die für die Ausfuellung von Tabelle 6 in Anhang 1 des Verhaltenskodexes erforderlichen Informationen wurden nicht zusammengefasst und sind unvollständig. Tabelle 2/ Anhang 1 der gesamtstaatlichen Haushaltsentwicklungen verweist auf eine Fehlklassifizierung. Überdies wird die Inflation immer noch auf der Grundlage des Verbraucherpreisindexes (VPI) gemeldet, auch wenn in Tabelle 1 von Anhang 1 Projizierungen für den harmonisierten Verbraucherpreisindex (HVPI) verlangt werden.

Das gesamtstaatliche Defizit stieg im Jahr 2003 auf 4,1% des BIP an und lag damit deutlich über dem BIP-Referenzwert von 3%, der im EG-Vertrag festgelegt ist. Die Kommission leitete das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit für Polen am 12. Mai 2004 ein, indem sie einen Bericht gemäß Artikel 104 Absatz 3 EG-Vertrag guthieß. Der Wirtschafts- und Finanzausschuss gab seine Stellungnahme zu diesem Bericht am 25. Mai 2004 ab. Am (5. Juli 2004) dürfte der Rat auf der Grundlage der beiden Kommissionsempfehlungen feststellen, dass ein übermäßiges Defizit in Polen besteht und Polen empfehlen, diese Situation zu bereinigen. Die Defizitzahlen sind nach Oben aufzurunden, wenn die offenen Pensionsfonds vom gesamtstaatlichen Sektor auszunehmen sind, so wie es EUROSTAT in seiner Entscheidung zur Klassifizierung der kapitalgedeckten Alterversorgungssysteme vorsieht.

Der im Programm dargelegte makroökonomische Rahmen sieht eine allmähliche Beschleunigung des BIP-Wachstums von 3,7% im Jahr 2003 auf 5% in den Jahren 2004 und 2005 vor, um 2006 und 2007 einen Wert von 5,6% zu erreichen. In diesem Jahr werden die Nettoexporte weiterhin das Wirtschaftswachstum tragen, wohingegen ab 2005 die Inlandsnachfrage diese Rolle übernehmen dürfte. Das Szenario bis 2005 lehnt sich sehr stark an die Prognosen der Kommission vom Frühjahr 2004 an. Jüngste Informationen verweisen sogar auf ein höheres BIP-Wachstum für 2004 als im Programm vorgesehen. Für die späteren Jahre des Programmzeitraums wird angenommen, dass das projizierte beschleunigte BIP-Wachstum auf einer starken Expansion der Inlandsnachfrage beruhen wird. Diese Prognose geht von vielleicht optimistischen Annahmen in Bezug auf die Investitionen und den privaten Verbrauch aus. Nichtsdestoweniger dürfte die Zerstreuung der Unsicherheiten in Bezug auf die Steuerpolitik mittels der vollständigen Umsetzung des Hausner-Plans für die Bewerkstelligung der projizierten zweistelligen Investitionszuwachsraten von ausschlaggebender Bedeutung sein, so wie dies auch für die erwartete starke Beschleunigung des Zuwachses beim privaten Verbrauch der Fall ist. Das Programm enthält Schätzungen für den potenziellen Produktionszuwachs und projiziert, dass das derzeitige BIP-Wachstum das Wachstumspotenzial während des gesamten Programmzeitraums übersteigen wird.

Die HVPI-Inflation ging von 10,1% im Jahr 2000 auf 0,7% im Jahr 2003 zurück. Dieser Inflationsrückgang ist größtenteils auf eine strenge monetäre Politik, die Ausweitung der Produktionslücke und sinkende Lebensmittel- und Ölpreise zurückzuführen. Auch wenn die Inflation seit Mitte 2003 wieder angezogen hat, verharrt sie nach wie vor auf einem niedrigen Niveau. Maßgeblich beteiligt an dem jüngsten Wiederanstieg der Headline-Inflation sind die steigenden Ölpreise und das Ende des Rückgangs bei den Lebensmittelpreisen und auch von der Nachfrageseite kam es bislang zu einem begrenzten Preisdruck. Der reale effektive Wechselkurs des Zloty ist seit Mitte 2001 stark gefallen. Diese Entwicklung ist maßgeblich auf den kontinuierlichen Desinflationspfad und die nominale Abwertung des Zloty gegenüber dem Euro zurückzuführen. Die Renditespannen zwischen den polnischen Referenzanleihen und denen der Euro-Zone verringerten sich zwischen 2001 und Mitte 2003, um sodann in der zweiten Hälfte von 2003 und Beginn 2004 wieder auseinanderzudriften. Vor dem Beitritt zum WKM II ist keine Änderung der bestehenden monetären Vereinbarungen sowie der Wechselkursvereinbarungen geplant, die in einem direkten inflationsorientierten Rahmen in Kombination mit einem floatenden Wechselkurssystem bestehen.

Die dem Programm zu Grunde liegende Haushaltsstrategie zielt auf eine Reduzierung des gesamtstaatlichen Defizits auf weniger als 3% des BIP bis zum Jahr 2007 sowie auf eine Beibehaltung der Schuldenquote von weniger als 60% des BIP ab. Das gesamtstaatliche Defizit dürfte von 4,1% im Jahr 2003 auf 5,7% im Jahr 2004 ansteigen, um sodann wieder stetig zu sinken. Für die Jahre 2005, 2006 und 2007 liegen die projizierten Headline-Defizite bei jeweils 4,2%, 3,3% und 1,5%. Im Programm ist ferner ein umfangreiches Maßnahmenpaket vorgesehen (der sogenannte "Hausner-Plan"), das nach vollständiger Umsetzung zu einer kumulativen Korrektur des Defizits für den Zeitraum 2005-2007 um 5,3% des BIP aufgrund zusätzlicher Einnahmen und Ersparnisse führen dürfte (3,3% des BIP im sozialen Bereich und 2% des BIP bei der öffentlichen Verwaltung und staatlichen Unternehmen). Die Bewerkstelligung der Defizit-Ziele hängt zudem von dem projizierten hohen BIP-Wachstum für den Programm-Zeitraum ab. Im Vergleich zum Vorbeitritts-Wirtschaftsprogramm von August 2003 liegt der Hauptunterschied in der Aufwärtskorrektur des gesamtstaatlichen Defizits für 2004 um 0,7 Prozentpunkte des BIP - und dies trotz der bekräftigten wirtschaftlichen Erholung - die im Programm u.a. den Ausgaben für den EU-Beitritt zugeschrieben wird.

Die Reduzierung des Defizits zwischen 2004 und 2007 ist sehr ehrgeizig, denn sie macht mehr als 4 Prozentpunkte des BIP aus. Überdies ist die geplante Konsolidierungsstrategie mit zahlreichen Risiken verbunden. Über die zuvor genannten negativen makroökonomischen Risiken hinaus scheint eine verzögerte oder unvollständige Umsetzung der geplanten Maßnahmen in Anbetracht der unsicheren politischen Lage ebenfalls in Frage zu kommen. So wurde die geplante Anpassung nicht nur bereits stark auf die späteren Jahre im Programm verschoben, sondern sie ist auch nur zum Teil mit der im Hausner-Plan angekündigten Sequenz kohärent. So könnten insbesondere im Vorfeld der Wahlen Ersparnisse aus bereits vom Parlament angenommenen Maßnahmen für den Verbrauch und die Erfuellung einiger Wahlversprechen und nicht für die Reduzierung des Defizits oder für Investitionen verwendet werden. Überdies ist der Hausner-Plan sozial sensibel, da die meisten Ersparnisse aus dem sozialen Bereich kommen sollen. Die Währungsbehörden könnten ihrerseits auf eine laxe Steuerpolitik eher vorsichtig reagieren, indem sie die Zinssätze relativ hoch halten, um ein stabiles makroökonomisches Umfeld zu wahren. Mittelfristig kann sich eine Kombination hoher Defizite und hoher realer Zinsen eher negativ auf das Wachstum auswirken, da die Investitionen behindert werden und die Erreichung der Haushaltsziele in Frage gestellt wird. Infolge der jüngsten EUROSTAT-Entscheidung bezüglich der Einstufung der kapitalgedeckten Altersversorgungssysteme sind die projizierten Defizit-Zahlen u.U. um 1,6 Prozentpunkte des BIP nach Oben zu revidieren.

Die öffentliche Schuldenquote stieg von 36,7% des BIP im Jahr 2001 auf 45,4% im Jahr 2003 an. Bis 2006 wird mit einem weiteren Zuwachs gerechnet, der Ende 2006 52,7% des BIP ausmachen dürfte, um sodann 2007 auf 52,3% des BIP zurückzufallen. Die Prognosen der Kommission vom Frühjahr 2004 sahen einen ähnlichen stetigen Zuwachs der Schuldenquote bis 2005 vor. Die Einstufung der offenen Pensionsfonds außerhalb des gesamtstaatlichen Sektors dürfte einen weiteren Anstieg der Schuldenzahlen um rund 4,5 Prozentpunkte bewirken. Selbst bei diesem Szenario würde sich die Schuldenquote noch unter 60% des BIP-Referenzwertes während des Programmzeitraums bewegen. Die geplante Verlangsamung und eventuelle Umkehrung des Zuwachses bei der Schuldenquote würde den kombinierten Effekt aus verbesserten Primärsalden und einer steigenden nominalen Wachstumsdividende widerspiegeln, womit teilweise die nachhaltige die Nettoschulden steigernde Auswirkung der Bestandsanpassung aufgerechnet würde. Diese Entwicklung hängt ebenfalls von ansehnlichen Privatisierungserträgen ab. Im Programm wird davon ausgegangen, dass sich die Einnahmen aus Privatisierungen für den Zeitraum 2004-2006 auf rund 0,8% des BIP im Jahresdurchschnitt belaufen dürften, d.h. doppelt so hoch wie 2003. Diese Prognose scheint optimistisch zu sein, denn die Erfahrungen in den letzten drei Jahren haben gezeigt, dass die tatsächlichen Privatisierungseinnahmen wesentlich niedriger als geplant ausgefallen sind.

Das Programm legt die im Hausner-Plan vorgesehenen Maßnahmen dar, mit denen die Sozialausgaben gedrosselt und das öffentliche Ausgabenmanagement verbessert werden sollen. Die vorgeschlagenen Reformen sind ehrgeizig und dürften nach ihrer vollständigen Umsetzung einen wichtigen Meilenstein auf dem Weg zur Behebung der polnischen Steuerprobleme darstellen. Der im Programm beschriebene Anpassungspfad hängt in entscheidendem Maße von der Verwirklichung der geplanten Reform des Sozialversicherungsschutzes ab. So werden erhebliche Ersparnisse aus der Reform der beiden wichtigsten Sozialversicherungssysteme Polens erwartet, und zwar des Invaliditätsrentensystems und des Sondersystems der sozialen Sicherheit für Landwirte. Darüber hinaus dürfte die geplante Revision oder die Streichung der automatischen Indexbindungsmechanismen für Sozialleistungen ebenfalls für eine Erleichterung des Ausgabendrucks sorgen. Über ihre Auswirkungen auf den Haushalt hinaus dürften diese Reformen für eine Reduzierung der hohen Abgabenbelastung auf den Faktor Arbeit sorgen, die ein erhebliches Hindernis für die Arbeitsplatzschaffung darstellt und eine höhere Erwerbsbeteiligung entmutigt.

In Polen könnte es zu Haushaltsungleichgewichten kommen, wenn die projizierten Kosten der Alterung der Bevölkerung tatsächlich eintreten werden. Die Gewährleistung eines angemessenen Primärüberschusses auf mittlere Sicht zusammen mit der Umsetzung von Maßnahmen zur Eindämmung des Defizits im Altersversorgungssystem sowie zur Begrenzung der Übernahme von Schulden der staatlichen Unternehmen sowie des Gesundheitssystems sind unabdingbar, will man die öffentlichen Finanzen auf eine gesunde Grundlage stellen.

Tabelle: Vergleich der wichtigsten makroökonomischen und haushaltspolitischen Projektionen

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Auf der Grundlage dieser Bewertung hat die Kommission die nachfolgende Empfehlung für eine Stellungnahme des Rates zum Konvergenzprogramm Polens angenommen und übermittelt sie dem Rat.

Empfehlung für eine STELLUNGNAHME DES RATES gemäß Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 zum Konvergenzprogramm Polens für 2004-2007

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,

gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken [5], insbesondere auf Artikel 9 Absatz 3,

[5] ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 1. Die in diesem Text genannten Dokumente sind auf der folgenden Website abrufbar: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

auf Empfehlung der Kommission,

nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses -

GIBT FOLGENDE STELLUNGNAHME AB:

Am (5. Juli 2004) prüfte der Rat das Konvergenzprogramm Polens für die Haushaltsjahre 2004 bis 2007. Das Programm entspricht nur zum Teil den Erfordernissen des geänderten "Verhaltenskodexes" für Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme sowie der ESVG 95-Standards.

Die dem Programm zugrunde liegende Haushaltsstrategie zielt auf die Senkung des gesamtstaatlichen Defizits unter die 3%-Marke des BIP bis 2007 (mit folgenden Zwischenjahreszielen: 5,7% des BIP für 2004, 4,2% des BIP für 2005, 3,3% des BIP für 2006 und 1,5% des BIP für 2007) sowie auf die Beibehaltung der Schuldenquote unter 60% ab. Zu diesem Zweck umfasst das Programm ein umfangreiches Maßnahmenpaket (den sogenannten "Hausner-Plan"), das von der Regierung im Januar 2004 gutgeheißen wurde und nach vollständiger Umsetzung zu einer kumulativen Korrektur des Defizits um 5,3% des BIP aufgrund zusätzlicher Einnahmen und Ersparnisse bei den Ausgaben für den Zeitraum 2005-2007 führen dürfte (3,3% des BIP im sozialen Bereich und 2% des BIP bei der öffentlichen Verwaltung und staatlichen Unternehmen). Die Bewerkstelligung der Defizit-Ziele hängt zudem von dem projizierten hohen Wachstum während des Programm-Zeitraums ab.

Auf der Grundlage der derzeit verfügbaren Informationen scheint das makroökonomische Szenario, auf das sich das Programm stützt, eher günstige Wachstumsprognosen widerzuspiegeln. Wenn die Wachstumsprognose von 5% für 2004 und 2005 auch plausibel erscheint und 2004 sogar übertroffen werden könnte, scheint die Entwicklung des Wachstums auf mittlere Sicht, so wie sie im Programm projiziert wird, d.h. eine Beschleunigung des BIP-Wachstums auf 5,6% in den Jahren 2006 und 2007, von eher optimistischen Annahmen in Bezug auf privaten Verbrauch und Investitionen auszugehen. Folglich sind die vollständige Umsetzung des Hausner-Plans und die damit einhergehende Zerstreuung der Steuerunsicherheiten von ausschlaggebender Bedeutung, will man den projizierten Wachstumszuwachs wirklich erreichen. Die Inflations-Prognose scheint hingegen weitgehend realistisch zu sein.

Das Programm sieht vor, das Defizit bis 2007 unter die 3% des BIP-Referenzwertes zurückzuführen. Die Programmziele sind mit mehreren Risiken behaftet. So liegen über die oben genannten negativen makroökonomischen Risiken hinaus nur unzureichende Informationen über die geplanten Maßnahmen vor und besteht Unsicherheit bezüglich ihrer Umsetzung. Dabei ist die geplante Anpassung nicht nur bereits stark auf die späteren Jahre verlagert, sondern auch nur teilweise mit den im Hausner-Plan angekündigten Korrekturen kohärent. Infolge der jüngsten EUROSTAT-Entscheidung über die Einstufung der kapitalgedeckten Pensionsfonds sind die geplanten Defizitzahlen u.U. um 1,6 Prozentpunkte des BIP nach Oben zu revidieren. Deshalb dürfte die haushaltspolitische Haltung im Programm nicht ausreichen, um das Defizit unter die 3%-Marke des BIP während des Programmzeitraums zu führen.

Im Programm wird davon ausgegangen, dass die Schuldenquote um 7 Prozentpunkte des BIP während des Zeitraums 2004-2007 steigt, wobei der Anstieg erst im letzten geplanten Jahr zum Stillstand kommt. Die Entwicklung der Schuldenquote dürfte indes ungünstiger ausfallen als projiziert, und dies angesichts der zuvor genannten Risiken in Bezug auf die Defizitergebnisse und der beträchtlichen Unsicherheiten hinsichtlich der Realisierung der geplanten Privatisierungserträge.

In Polen könnte es zu Haushaltsungleichgewichten kommen, wenn die projizierten Kosten der Alterung der Bevölkerung tatsächlich eintreten werden. Die Rentenreform aus dem Jahr 1999, mit der ein progressives Dreisäulensystem eingeführt wurde - und die unter anderem eine Änderung der Parameter des Umlagesystems umfasste, z.B. eine Einschränkung von Möglichkeiten zum vorzeitigen Ruhestand - hat die Risiken langfristiger Haushaltsungleichgewichte zwar vermindert, aber nicht vollständig ausgeräumt. Die Gewährleistung eines angemessenen Primärüberschusses auf mittlere Sicht zusammen mit der Umsetzung von Maßnahmen zur Eindämmung des Defizits im Altersversorgungssystem sowie zur Begrenzung der Übernahme von Schulden der staatlichen Unternehmen sowie des Gesundheitssystems sind unabdingbar, will man die öffentlichen Finanzen auf eine gesunde Grundlage stellen.

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Am [5. Juli 2004] entschied der Rat auf Empfehlung der Kommission gemäß Artikel 104 Absatz 6 EG-Vertrag, dass in Polen ein übermäßiges Defizit besteht und richtete gemäß Artikel 104 Absatz 7 EG-Vertrag Empfehlungen an Polen mit dem Ziel, dieser Lage abzuhelfen, wobei er Polen ein bestimmtes Vorgehen für seine weitere Politik anriet.

Wichtige Projektionen im Konvergenzprogramm Polens

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