ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS UND GLOSSAR

AEUV : Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

EU : Europäische Union

EuropeAid : Amt für Zusammenarbeit der Europäischen Kommission

FAFA : Financial and Administrative Framework Agreement between the European Commission and the United Nations (Rahmenabkommen über die Zusammenarbeit im Finanz- und Verwaltungsbereich zwischen der Europäischen Kommission und den Vereinten Nationen)

SMART : Specific (konkret), measurable (messbar), attainable (erreichbar), realistic (realistisch) und time-based (terminiert)

UN : Vereinte Nationen

UNDP : United Nations Development Programme (Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen)

UNRWA : United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (Hilfswerk der Vereinten Nationen für Palästina-Flüchtlinge im Nahen Osten)

Wirksamkeit : Erreichung der angestrebten Ziele und Ergebnisse

Wirtschaftlichkeit : Optimales Verhältnis zwischen den eingesetzten Mitteln und den erzielten Ergebnissen

Nachhaltigkeit : Ergebnisse haben nach Auslaufen der EU-Finanzierung Bestand

Input : Für die Durchführung einer Maßnahme – z. B. die Umsetzung eines Projekts – erforderliche Ressourcen

Output : Erzeugnisse, Investitionsgüter und Dienstleistungen, die aufgrund einer Entwicklungsmaßnahme entstehen; dazu können auch aufgrund der Maßnahme entstandene Veränderungen zählen, die für die Erzielung einer Wirkung maßgeblich sind

Wirkung : Die längerfristigen Auswirkungen, die gewöhnlich in weitreichenden sozioökonomischen Folgen zum Ausdruck kommen

Direkte Kosten : Einer Tätigkeit direkt zurechenbare Kosten

Indirekte Kosten : Einer Tätigkeit nicht direkt zurechenbare Kosten wie etwa Gemeinkosten

Treuhandfonds : Förderinstrumente zur Bündelung der Ressourcen der Geber

Gemeinsame Verwaltung : Durchführung von Tätigkeiten durch internationale Organisationen

ZUSAMMENFASSUNG

I. Die Europäische Kommission hat ihre Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen im Rahmen ihrer Verpflichtung zur besseren Koordinierung der Hilfe intensiviert. Die über Organisationen der Vereinten Nationen bereitgestellten EuropeAidMittel haben sich von 144 Millionen Euro im Jahr 2001 auf 935 Millionen Euro im Jahr 2009 erhöht, wobei im Jahr 2006 ein Spitzenwert von über 1 Milliarde Euro zu verzeichnen war.

II. Der vorliegende Bericht behandelt die zweite Phase einer in zwei Teilen angelegten Prüfung. Anhand dieser Prüfung sollte vor allem die Frage beantwortet werden, ob die Kommission ein angemessenes Kosten-Nutzen-Verhältnis erzielt, wenn sie Mittel über die Vereinten Nationen bereitstellt. In Phase 1 der Prüfung wurden Entscheidungsfindung und Kontrolle beleuchtet und die Schlussfolgerung gezogen, dass bei der Entscheidungsfindung bezüglich der Durchführung der Hilfe über die Vereinten Nationen nicht nachgewiesen wird, dass dies die wirksamste und wirtschaftlichste Lösung ist und dass die Kontrollsysteme verbesserungsbedürftig sind. Sonderbericht Nr. 15/2009 zu Phase 1 wurde im Januar 2010 veröffentlicht.

III. Die zweite Prüfungsphase dient der Beurteilung der Zielerreichung. Sie vervollständigt Phase 1, indem bewertet wird, ob die Weiterleitung von EU-Beiträgen über Organisationen der Vereinten Nationen ein wirksamer, wirtschaftlicher und nachhaltiger Weg ist, um Hilfe in von Konflikten betroffenen Ländern bereitzustellen. Im Rahmen der Prüfung wurde eine Stichprobe von Projekten untersucht, die zwischen 2006 und 2008 in Afghanistan, im Irak und im Sudan durchgeführt wurden.

IV. Die Schlussfolgerungen des Hofes lauten:

a) Die Prüfung einer Stichprobe von Projekten bestätigte eine zentrale Feststellung aus Prüfungsphase 1, nämlich dass die Kommission über die UN-Berichte nicht rechtzeitig ausreichende Informationen erhält. Ein großer Teil der Berichte wird nach wie vor zu spät vorgelegt; außerdem sind die Berichte nicht detailliert genug, und sie sind auf Tätigkeiten und nicht auf Ergebnisse ausgerichtet.

b) Die Projektkonzeption wies häufig Schwachstellen auf, was sich auf die Durchführung und Bewertung der Projekte negativ auswirkte.

c) Durch die Kanalisierung von Mitteln über die Vereinten Nationen konnte die Kommission Hilfe in Gebieten bereitstellen, die andernfalls kaum erreichbar gewesen wären. Angesichts der in von Konflikten betroffenen Ländern gegebenen hohen inhärenten Risiken haben die geförderten Tätigkeiten insgesamt eine positive Wirkung entfaltet, denn bei 10 der 19 in der Stichprobe erfassten Projekte wurden alle oder zumindest die wichtigsten Ziele erreicht.

d) Bei den meisten Interventionen in Afghanistan, im Irak und im Sudan wurde der geplante Durchführungszeitraum überschritten, im Allgemeinen wegen unrealistischer Zeitvorgaben in den Beitragsvereinbarungen, in denen unterschätzt wurde, wie schwierig die Lage in diesen Ländern war. Vier der 19 Projekte wurden innerhalb des ursprünglich vorgesehenen Zeitrahmens durchgeführt, während bei mehreren Projekten die ursprüngliche Dauer um mehr als das Doppelte verlängert wurde.

e) n Anbetracht der schwierigen Bedingungen, unter denen die Projekte durchgeführt wurden, lässt sich die Nachhaltigkeit der Ergebnisse generell schwer gewährleisten. Dennoch bestehen laut Bewertung bei den meisten Ergebnissen angemessene Aussichten auf Nachhaltigkeit.

f) Die Kommission hat Wirtschaftlichkeitsaspekten nicht genug Aufmerksamkeit gezollt, denn die Kostenbewertungen waren begrenzt und wurden nicht systematisch dokumentiert. Darüber hinaus ermittelte der Hof in diesem Bereich bei fast der Hälfte (9 von 19) der unter die Stichprobe fallenden Projekte Mängel. Zu sieben Projekten lagen keine ausreichenden Informationen vor.

V. Auf der Grundlage seiner Feststellungen unterbreitet der Hof folgende Empfehlungen, durch die Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der Interventionen weiter erhöht werden könnten:

a) Die Beitragsvereinbarungen sollten Ziele enthalten, die gut auf die konkreten Gegebenheiten abgestimmt sind, sowie quantifizierte Indikatoren, um die Erreichung dieser Ziele, sofern möglich, zu messen. Außerdem sollten die Zeitvorgaben realistisch sein.

b) Die Berichterstattung über die geförderten Tätigkeiten sollte weiter verbessert werden, damit die Kommission Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der finanzierten Projekte zeitnah beurteilen kann. Die Kommission sollte alle Fälle weiterverfolgen, in denen die Berichterstattung für unzulänglich befunden wird.

c) Die Wirtschaftlichkeit der geförderten Projekte sollte systematisch bewertet werden, und, soweit möglich, sollten Richtwerte für Standardkosten festgelegt werden.

KARTE MIT DEN IN DIESER PRÜFUNG ERFASSTEN LÄNDERN

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Quelle: Eurostat.

EINLEITUNG

PRÜFUNGSBEREICH

1. Während der letzten zwei Jahrzehnte wurden Anstrengungen zur Koordinierung und Harmonisierung der Entwicklungszusammenarbeit unternommen, um die Wirksamkeit der Hilfe weiter zu erhöhen. Diese Ergebnisorientierung kam am deutlichsten in den Millenniums-Entwicklungszielen aus dem Jahr 2000 zum Ausdruck.

2. Die Kommission führte diese Politik fort, indem sie sich 2005 in der Erklärung von Paris über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit und im Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik verpflichtete, die Hilfe eng mit internationalen Organisationen wie den Vereinten Nationen abzustimmen.

3. Aufgrund der Entscheidung, die Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen zu intensivieren, aber auch wegen der schweren Krisen in Afghanistan, im Irak und im Sudan, hat sich die über UN-Organisationen bereitgestellte Hilfe der Kommission beträchtlich erhöht. Allein beim Amt für Zusammenarbeit EuropeAid der Kommission war bei den über UN-Organisationen bereitgestellten Mitteln ein Anstieg von 144 Millionen Euro im Jahr 2001 auf 935 Millionen Euro im Jahr 2009 zu verzeichnen, wobei im Jahr 2006 ein Spitzenwert von über 1 Milliarde Euro erreicht wurde (siehe Abbildung 1).

ABBILDUNG 1

EUROPEAID-BEITRÄGE AN UN-ORGANISATIONEN (2001-2009) (MILLIONEN EURO)

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Quelle: Europäische Kommission.

POLITISCHER RAHMEN

4. Die Methode, EU-Haushaltsmittel über internationale Organisationen wie die Vereinten Nationen auszuführen, wird gemeinsame Verwaltung genannt [1]. Das Grundprinzip der gemeinsamen Verwaltung besteht in der Übertragung bestimmter Haushaltsvollzugsaufgaben auf internationale Organisationen, wobei deren Kontrollsysteme als Grundlage dienen. Die Gesamtverantwortung für die Ausführung des Haushaltsplans und für die wirtschaftliche Mittelverwendung trägt jedoch die Kommission [2].

5. EU-Mittel können über UN-Organisationen in folgenden Formen bereitgestellt werden:

a) Als Beiträge zu konkreten Projekten, und zwar entweder mit der EU als einzigem Geber oder gemeinsam mit anderen Gebern.

b) Als Beiträge zu Gebertreuhandfonds (Multi-Donor Trust Funds) [3], die gewöhnlich in Krisensituationen (entweder nach Konflikten oder nach Katastrophen) zum Einsatz kommen. Der Grundgedanke besteht bei Treuhandfonds darin, dass die Geber zum Fonds beitragen, ohne die Mittel für bestimmte Tätigkeiten oder Ziele vorzusehen (keine "Zweckbindung"). Für den Fonds insgesamt werden dann allgemeine Ziele gesetzt, die weiter aufgegliedert werden können in Ziele für die zugrunde liegenden Projekte oder Tätigkeiten. Rund 26 % der Beiträge an UN-Organisationen werden über Gebertreuhandfonds bereitgestellt [4]. Beispiele sind die Interventionen in Afghanistan und insbesondere im Irak, wo die Mittel der Kommission bis vor Kurzem fast ausschließlich über Gebertreuhandfonds bereitgestellt wurden.

c) Als Beiträge zum allgemeinen Haushalt einer UN-Organisation. Diese spezielle Form wird für das Hilfswerk der Vereinten Nationen für Palästina-Flüchtlinge im Nahen Osten (UNRWA) in den besetzten palästinensischen Gebieten verwendet. Der jährliche Beitrag der Kommission in Höhe von 66 Millionen Euro stellt rund ein Viertel des allgemeinen Haushalts des Hilfswerks dar.

6. Für die EU-Beiträge gelten folgende Verordnungen und Vereinbarungen:

a) In der Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften sind die Grundprinzipien für die Bereitstellung von Mitteln über internationale Organisationen festgelegt. Darin ist genau angegeben, in welchen Fällen eine gemeinsame Verwaltung zulässig ist, und als Voraussetzung für die gemeinsame Verwaltung wird genannt, dass die internationale Organisation auf dem Gebiet der Rechnungsführung, der Rechnungsprüfung, der internen Kontrolle und der Auftragsvergabe international anerkannte Normen anwendet.

b) Durch das im Jahr 2003 zwischen der EU und den UN geschlossene Rahmenabkommen über die Zusammenarbeit im Finanz- und Verwaltungsbereich (Financial and Administrative Framework Agreement, FAFA) und andere diesbezügliche Vereinbarungen werden die Vorgaben der Haushaltsordnung in Vertragsbedingungen übertragen. Das FAFA gilt für alle Finanzierungsvereinbarungen zwischen der Kommission und den Vereinten Nationen und bildet, indem UN-Organisationen gestattet wird, die Beiträge der EU nach Maßgabe ihrer eigenen Verfahren zu verwalten, den Rahmen für die Ausweitung der Zusammenarbeit.

c) Eine Beitragsvereinbarung wird für alle von der Kommission finanzierten UN-Maßnahmen unterzeichnet. Sie enthält den Finanzierungsbetrag, die Ziele der Maßnahme, die durchzuführenden Tätigkeiten und ihre Terminierung sowie die Vorgaben für die Berichterstattung.

PRÜFUNGSUMFANG UND PRÜFUNGSANSATZ

7. Diese Prüfung behandelt die über UN-Organisationen bereitgestellte Hilfe der Kommission. Der vorliegende Bericht betrifft die zweite Phase einer in zwei Teilen angelegten Prüfung [5].

8. Die übergeordnete Prüfungsfrage lautete bei Phase 1 und Phase 2, ob die Kommission ein angemessenes Kosten-Nutzen-Verhältnis erzielt, wenn sie Mittel über die Vereinten Nationen bereitstellt.

9. In der ersten Phase wurden die Entscheidungsfindung und die Kontrollsysteme analysiert. Die wichtigsten diesbezüglichen Feststellungen lauteten wie folgt:

a) Im Rahmen der Entscheidungsfindung bezüglich der Durchführung der Hilfe über die Vereinten Nationen wird nicht nachgewiesen, dass dies die wirtschaftlichste und wirksamste Lösung ist.

b) Die Kontrollmaßnahmen bieten keine angemessenen Informationen über die Solidität der Finanzverfahren und die Erreichung der Ziele.

10. Diese zweite Phase der Prüfung dient der Beurteilung der Zielerreichung. Sie stellt insofern eine Ergänzung zu Phase 1 dar, als bewertet wird, ob die Weiterleitung von EU-Beiträgen über UN-Organisationen ein wirksamer, wirtschaftlicher und nachhaltiger Weg ist, um in von Konflikten betroffenen Ländern Hilfe bereitzustellen [6]. Die von der Kommission zur Behebung der in der ersten Prüfungsphase beanstandeten Sachverhalte getroffenen Maßnahmen werden nicht überprüft.

11. Die Prüfung war hauptsächlich aus Gründen des Mittelvolumens auf von Konflikten betroffene Länder ausgerichtet. Sieben der zehn Länder, die den Hauptteil der zwischen 2006 und 2008 über die UN bereitgestellten Finanzmittel erhalten haben, waren von Konflikten betroffen. Es handelt sich um den Irak, Palästina, Afghanistan, den Sudan, Côte d’Ivoire, Somalia und Sri Lanka. Auf diese sieben Länder entfielen 39 % der gesamten EuropeAid-Mittel, die über die UN bereitgestellt wurden. Die verbleibenden 61 % wurden auf über 80 Länder verteilt (siehe Abbildung 2).

12. Zur Beantwortung der Prüfungsfrage wurde eine Stichprobe von Projekten, die zwischen 2006 und 2008 in Afghanistan, im Irak und im Sudan durchgeführt worden waren, geprüft. Auf diese drei Länder entfällt ungefähr ein Viertel aller in diesem Zeitraum über UN-Organisationen bereitgestellten EU-Mittel. Die Projekte wurden nach Größenordnung ausgewählt. Sie deckten rund 80 % der gesamten Beiträge zugunsten dieser drei Länder im Zeitraum 2006-2008 ab (siehe Abbildung 3).

13. Die in der Stichprobe erfassten Projekte dienten vor allem der Minenräumung, der Unterstützung von Flüchtlingen, der Vorbereitung von Wahlen, der Rehabilitation und dem Kapazitätenaufbau.

ABBILDUNG 2

LÄNDER, DIE ZWISCHEN 2006 UND 2008 ÜBER DIE UN BEREITGESTELLTE EU-MITTEL ERHALTEN HABEN (IN MILLIONEN EURO UND IN %)

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Quelle: Europäische Kommission.

14. Die Prüfungsergebnisse stützen sich auf

a) eine Analyse allgemeiner Unterlagen zu den über die UN bereitgestellten Mitteln, einschließlich einer von der Kommission vorgenommenen Evaluierung ihrer Zusammenarbeit mit den UN;

b) eine Überprüfung der Unterlagen für eine Stichprobe von 23 Beiträgen zu 19 Projekten (darunter drei Treuhandfonds) anhand der Beitragsvereinbarungen sowie der Finanz-, Fortschritts- und Prüfungsberichte (siehe Anhang);

c) Befragungen von Kommissionsbediensteten und UN-Mitarbeitern;

d) eine Vor-Ort-Prüfung im Sudan;

e) Sitzungen im Büro für Gebertreuhandfonds des UNDP in New York.

ABBILDUNG 3

GESAMTFINANZIERUNG 2006-2008 UND STICHPROBENGRÖßE

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Quelle: Europäische Kommission.

15. Die Entscheidung, Projekte in von Konflikten betroffenen Ländern zu finanzieren, geht mit erheblichen Risiken einher, die sich nur bis zu einem gewissen Grad beherrschen lassen. Die Frage, ob diese inhärenten Risiken hinnehmbar sind, ist eine politische Entscheidung und somit nicht Gegenstand dieser Prüfung.

16. Zwei der drei Länder (Irak und Afghanistan) konnten keine Prüfbesuche abgestattet werden, da die dortige Lage zum Zeitpunkt der Prüfung noch von den Folgen eines Konflikts bzw. einem Konflikt geprägt war. Dadurch waren der Bewertung der Wirksamkeit, der Wirtschaftlichkeit und insbesondere der Nachhaltigkeit Grenzen gesetzt.

BEMERKUNGEN

KONTROLLSYSTEME UND PROJEKTKONZEPTION ALS AUSSCHLAGGEBENDE FAKTOREN FÜR WIRTSCHAFTLICHKEIT UND WIRKSAMKEIT

17. Dieser Teil des Berichts behandelt die Prüfungsfeststellungen zu den Kernaspekten der Wirtschaftlichkeit, Wirksamkeit und Nachhaltigkeit. Damit diese Aspekte auch sicher verwirklicht werden können, müssen unbedingt die notwendigen Voraussetzungen geschaffen werden, wobei zwei der wichtigsten Voraussetzungen eine solide Projektkonzeption sowie eine angemessene Kontrolle und Berichterstattung sind. Sie wirken sich auf alle Phasen des Prozesses aus, von der Einleitung bis hin zur Sicherstellung, dass alle finanzierten Maßnahmen auch in absehbarer Zukunft Bestand haben werden.

18. Das Thema Kontrolle wurde in Phase 1 der Prüfung unter dem Gesichtspunkt einer Bewertung der Solidität der vorhandenen Systeme behandelt. Diese zweite Phase der Prüfung stellt nun, wie in Ziffer 10 erwähnt, eine Ergänzung zu Phase 1 dar.

DIE PROJEKTKONTROLLE IST VERBESSERUNGSBEDÜRFTIG

19. Die Entscheidung der Kommission, von Konflikten betroffenen Ländern Hilfe zu gewähren, bedeutet, dass erhebliche inhärente Risiken hinsichtlich der Ergebnisse akzeptiert werden. Außerdem erfordert die Entscheidung, in diesen Ländern tätig zu werden, häufig die Inanspruchnahme von Mittlern wie den Vereinten Nationen, und die Möglichkeiten für eine Kontrolle der finanzierten Interventionen an Ort und Stelle sind begrenzt. Die Kommission hängt infolgedessen stärker als bei anderen EU-finanzierten Tätigkeiten von den Informationen Dritter ab, wobei diese Informationen kaum verifizierbar sind.

20. Unter diesen Voraussetzungen muss sich die Kommission in hohem Maße auf UN-Berichte stützen. Gemäß dem FAFA muss zu jeder Beitragsvereinbarung zumindest jährlich Bericht erstattet werden, und binnen sechs Monaten nach Ende des Durchführungszeitraums sollte ein Abschlussbericht vorgelegt werden.

21. Welche Angaben die Berichte enthalten müssen, wird für jede finanzierte Tätigkeit in der Beitragsvereinbarung festgelegt [7]. Zur Verbesserung der Qualität der UN-Berichte wurden im Jahr 2007 Leitlinien für die Berichterstattung [8] eingeführt. Diesen Leitlinien zufolge sollten die Projektberichte auf die Ergebnisse und nicht auf die Tätigkeiten ausgerichtet sein und somit einen Vergleich zwischen den Zielen gemäß Beitragsvereinbarung und den tatsächlichen Resultaten ermöglichen.

22. Die im Zuge der zweiten Prüfungsphase untersuchte Stichprobe von Projekten bestätigte die wichtigsten Feststellungen der ersten Prüfungsphase, denn ein großer Teil der Berichte

a) wurde mit beträchtlicher Verspätung vorgelegt;

b) rückte die Tätigkeiten und nicht die Zwischen- und Endergebnisse in den Mittelpunkt;

c) war für eine Bewertung von Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit nicht detailliert genug.

Foto 1 – Bauarbeiten im Zusammenhang mit dem Projekt zur Stärkung der Kapazität des Staates Khartum bei der Konzeption und Umsetzung der Stadtplanung (Sudan)

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Quelle: Europäischer Rechnungshof.

KASTEN 1

SCHWACHSTELLEN IN DER BERICHTERSTATTUNG BEI DEN UNTER DIE STICHPROBE FALLENDEN PROJEKTEN

Verspätet vorgelegte Berichte

Unterstützung für die fünfte Volkszählung im Sudan:

Der Durchführungszeitraum für ein Volkszählungsprojekt im Sudan erstreckte sich von April 2006 bis Juni 2009. Der einzige zum Zeitpunkt der Prüfung verfügbare Bericht datierte aus dem Jahr 2007. Folglich waren weder der Bericht zum Jahr 2008 noch der im Dezember 2009 fällige Abschlussbericht vorgelegt worden.

Sofortmaßnahmen zum Infrastrukturaufbau zugunsten des Ministeriums für Rechtsfragen und Ausarbeitung der Verfassung sowie zugunsten der Justizverwaltung des Südsudan:

Der eigentlich im September 2009 fällige Abschlussbericht war zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht verfügbar.

Unzulängliche Informationen

Interimsprogramm für Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration (Interim disarmament, demobilisation and reintegration programme, IDDRP):

Obwohl aus dem Abschlussbericht hervorgeht, dass der Arbeitsumfang erheblich geändert wurde (Kürzung der Ausgaben um mehr als 70 % und Nichtdurchführung mehrerer Tätigkeiten), fanden sich in früheren Berichten keine Hinweise auf diese Änderungen und auch sonst keine Anhaltspunkte dafür, dass die Kommission informiert worden war.

Kapazitätenaufbau für die neue Verwaltung des Südsudan:

65 % der im Abschlussbericht aufgeführten Ausgaben wurden als "frühere Ausgaben" gemeldet, ohne nähere Angaben zu Art und Zusammensetzung der entsprechenden Kosten.

Zusätzliche Unterstützung für die Wahlen in Afghanistan:

Zu diesem Projekt existierte kein spezifischer Bericht, obwohl alle Zahlungen geleistet worden waren. Die einzigen verfügbaren Dokumente waren allgemeine Berichte über den Wahlgang.

MÄNGEL IN DER PROJEKTKONZEPTION BEEINTRÄCHTIGEN DIE WIRKSAMKEIT UND WIRTSCHAFTLICHKEIT SOWIE DEREN BEWERTUNG

23. Eine sachgerechte Projektkonzeption ist nicht nur Voraussetzung für die Wirksamkeit, sondern auch für die Wirtschaftlichkeit. Der Hof untersuchte, ob

- die in der Beitragsvereinbarung genannten Ziele klar und realistisch waren;

- Indikatoren festgelegt wurden, sofern die Möglichkeit bestand;

- die Zeitvorgaben gut auf die konkreten Umstände abgestimmt waren, und der Finanzplan für eine Bewertung – insbesondere der Wirtschaftlichkeit – detailliert genug war [9].

24. Die überwiegende Mehrzahl der in der Stichprobe erfassten Beitragsvereinbarungen (18 von 19) wies eine oder mehrere der folgenden Schwachstellen auf:

a) Ungenaue Ziele: Ungenaue Ziele machen eine Leistungsmessung unmöglich, da nicht klar ist, was hätte erreicht werden sollen. Dies gilt auch für Ziele, die so vage formuliert sind, dass sie immer verwirklicht werden (gewöhnlich erkennbar an Formulierungen wie "zur Unterstützung …"). Außerdem besteht eine höhere Wahrscheinlichkeit, dass Ergebnisse und insbesondere Auswirkungen eines Projekts begrenzt bleiben, wenn die zu erreichenden Ziele nicht von Anfang an klar feststehen.

b) Fehlende Indikatoren: Wenn Indikatoren fehlen, können weder die Kommission noch die UN die Leistung messen und die Ergebnisse zurückverfolgen, die Tätigkeiten und weiter reichenden Outputs angemessen überwachen und somit rechtzeitig Korrekturmaßnahmen ergreifen.

c) Fehlende Ausgangskriterien: Ohne Ausgangskriterien lassen sich Verbesserungen nicht messen, weil keine Angaben zur Lage vor Einleitung der Intervention vorliegen und somit auch keine Richtschnur zur Messung der Ergebnisse existiert.

d) Eine schwache logische Verbindung zwischen Tätigkeiten und Zielen: Die zur Finanzierung der Projekttätigkeiten eingesetzten Finanzmittel sollten zur Verwirklichung der Projektziele führen. Die logische Verbindung zwischen den Tätigkeiten und den übergeordneten Zielen, insbesondere den längerfristigen Zielen, ist jedoch nicht immer klar. Folglich können Tätigkeiten zwar erfolgreich abgeschlossen worden sein, die Projekte ihre intendierte Wirkung aber dennoch verfehlen.

e) Unrealistische Zeitvorgaben: Dadurch kommt es zu einem späteren Zeitpunkt zur Verlängerung der Projektdauer, was Zusatzarbeit und somit Ressourcen der Kommission und der UN erfordert.

f) Unterschätzte Risiken: Auch wenn die Risiken in von Konflikten betroffenen Ländern besonders hoch und schwer einzuschätzen sind, müssen sie in der Planungsphase gebührend beachtet werden.

WIRKSAMKEIT UND NACHHALTIGKEIT DER FINANZIERTEN TÄTIGKEITEN

MIT DEN VON DER KOMMISSION FINANZIERTEN TÄTIGKEITEN WURDEN UNTER SCHWIERIGEN BEDINGUNGEN EINIGE GUTE RESULTATE ERZIELT

25. Im Rahmen dieser Prüfung wird Wirksamkeit in Übereinstimmung mit der Haushaltsordnung definiert als Erreichung der Ziele und Ergebnisse. Der Hof beurteilte die Wirksamkeit einer Stichprobe von 19 Projekten, indem er die in der Beitragsvereinbarung angegebenen Ziele den tatsächlichen Ergebnissen gegenüberstellte. Die Wirksamkeit wurde folgendermaßen bewertet:

Gut | Wenn alle Ziele hinsichtlich Outputs und Wirkungen erreicht wurden oder voraussichtlich erreicht werden. |

Geringfügige Mängel | Wenn voraussichtlich nur das/die wichtigste(n) Ziel(e) erreicht wird/werden. |

Schwerwiegende Mängel | Wenn das Projekt das/die wichtigste(n) Ziel(e) nur teilweise erreichen wird. |

Nicht zufriedenstellend | Wenn die wichtigsten Ziele nicht erreicht wurden bzw. nicht erreicht werden. |

26. Dank der Zusammenarbeit mit UN-Organisationen konnte Hilfe unter schwierigsten operativen Bedingungen bereitgestellt werden. Zwei Projekte haben ihre Ziele voll und ganz erreicht und wurden daher als "gut" eingestuft, acht Projekte wiesen "geringfügige Mängel" auf, und bei fünf Projekten lagen "schwerwiegende Mängel" vor. Zwei Projekte wurden aufgrund besonderer Umstände nicht vollständig durchgeführt, verfehlten daher ihr wichtigstes Ziel und wurden deshalb für "nicht zufriedenstellend" befunden. Beispiele für die festgestellten Mängel sind Kasten 2 zu entnehmen, und das Gesamtergebnis ist aus Abbildung 4 und dem Anhang ersichtlich.

27. Aufgrund unzulänglicher Informationen war in den folgenden Fällen keine Ergebnisbewertung möglich:

a) Zu einem Projekt waren zwar alle Zahlungen geleistet worden, ein spezifischer Bericht zu diesem finanzierten Projekt fehlte jedoch.

b) Bei einem Großprojekt handelte es sich um einen Treuhandfonds, und die in der Beitragsvereinbarung genannten Ziele betrafen den Fonds als Ganzen und waren daher eher allgemein gehalten. Für die zugrunde liegenden Projekte wurden zwar konkretere Ziele festgelegt, doch kann keine klare Verbindung zwischen der Erreichung der Projektziele und den allgemeinen Zielen laut Beitragsvereinbarung hergestellt werden. Die Wirksamkeit lässt sich somit erst bei Abschluss des Fonds beurteilen, was zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht der Fall war.

ABBILDUNG 4

WIRKSAMKEIT DER IN DER STICHPROBE ERFASSTEN PROJEKTE (NACH ANZAHL DER PROJEKTE UND NACH DEN ENTSPRECHENDEN BETRÄGEN)

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Quelle: Europäischer Rechnungshof.

KASTEN 2

BEISPIELE ZUR WIRKSAMKEIT

Projekt, das die angestrebten Ergebnisse erzielen dürfte

Unterstützung für Rückkehr und Reintegration von Rückkehrern und Binnenvertriebenen im Irak:

Das Projekt lief zum Zeitpunkt der Prüfung noch. Gemäß dem Bericht von September 2009 verlief das Programm aber planmäßig, und einige Maßnahmen waren bereits verwirklicht, wie etwa die Bereitstellung von Unterkünften und sauberem Trinkwasser; bei anderen Maßnahmen wurden die erwarteten Ergebnisse sogar übertroffen.

Projekte, bei denen die angestrebten Ergebnisse nicht erzielt wurden

Minenräumung in Afghanistan:

Das Projekt hat die angestrebten Ergebnisse verfehlt, denn nur 1,6 km2 der in der Beitragsvereinbarung angegebenen 26,6 km2 wurden tatsächlich von Minen gesäubert.

Sofortmaßnahmen zum Infrastrukturaufbau zugunsten des Ministeriums für Rechtsfragen und Ausarbeitung der Verfassung sowie zugunsten der Justizverwaltung des Südsudan:

Das Projekt endete im März 2009 ohne den wesentlichen Output, die Errichtung von Gebäuden für das Ministerium für Rechtsfragen und für die Justizverwaltung des Südsudan, zu erbringen. Nach mehreren Verzögerungen und Vertragsverlängerungen wurde das Bauunternehmen, an das der Auftrag untervergeben worden war, zahlungsunfähig, und die Bankgarantien stellten sich als Fälschungen heraus. Über die Höhe des Wiedereinziehungsbetrags wurde zum Zeitpunkt der Prüfung noch verhandelt.

Projekt, bei dem die Auswirkungen unklar sind

Internationaler Wiederaufbaufonds für den Irak (International Reconstruction Fund Facility for Iraq):

Außer bei dem Ziel, die Kindersterblichkeit zu halbieren, für das Vorgaben gemacht wurden (und das den verfügbaren Daten zufolge verfehlt worden sein dürfte), war eine Bewertung, inwieweit die anderen langfristigen Ziele erreicht wurden, nicht möglich, da keine Indikatoren oder Ausgangsdaten festgelegt worden waren und es keine zuverlässigen Statistiken gab.

28. Bei der geprüften Stichprobe wurde keine Wechselwirkung zwischen dem Umfang des Projekts bzw. der Art der finanzierten Tätigkeit und der jeweiligen Wirksamkeit beobachtet.

29. Die bei mehreren Projekten festgestellten schwerwiegenden Mängel waren in der Regel auf eine mangelhafte Projektkonzeption und in weiterer Folge auf eine fehlende Kontrolle zurückzuführen.

Foto 2 – Bau von Büros im Rahmen der "Sofortmaßnahmen zum Infrastrukturaufbau zugunsten des Ministeriums für Rechtsfragen und Ausarbeitung der Verfassung sowie zugunsten der Justizverwaltung des Südsudan"

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Quelle: Europäischer Rechnungshof.

ERGEBNISSE WERDEN HÄUFIG NICHT INNERHALB DES GEPLANTEN DURCHFÜHRUNGSZEITRAUMS ERZIELT

30. Der Zeitrahmen für die einzelnen Projekte wird in der jeweiligen Beitragsvereinbarung festgelegt. Die Einhaltung dieser Zeitvorgabe hat aus folgenden Gründen Auswirkungen auf die Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit:

a) Verzögerungen führen zu Verlängerungen der Projektdauer, was den Kommissionsbediensteten zusätzlichen Arbeitsaufwand abverlangt.

b) Verlängerungen bewirken einen Anstieg bestimmter Kostenkategorien, wie Personalkosten, die aus dem festen Beitrag der Kommission finanziert werden müssen. Dies geht zulasten der Mittel für die Finanzierung der eigentlichen Projekttätigkeiten. Sofern keine anderen Finanzmittel verfügbar sind, müssen die Projekttätigkeiten daher eingeschränkt werden.

c) Verzögerungen bei der Durchführung führen bei den betroffenen Parteien zu einem Vertrauensverlust und können das Image der Kommission schädigen, wie bei zwei Projekten im Sudan deutlich zu beobachten war.

31. Bei der überwiegenden Mehrzahl der in der Stichprobe erfassten Projekte wurde der ursprüngliche Durchführungszeitraum erheblich überschritten. Dies war in hohem Maße darauf zurückzuführen, dass der für die Erzielung bestimmter Ergebnisse erforderliche Zeitaufwand in den Beitragsvereinbarungen zu niedrig angesetzt worden war, weil die schwierigen Gegebenheiten in den Ländern nicht ausreichend berücksichtigt wurden.

32. Vier der 19 Projekte wurden innerhalb des ursprünglich vorgesehenen Zeitrahmens durchgeführt. In zwölf Fällen wurde der Zeitrahmen überschritten, wobei der Durchführungszeitraum in fünf Fällen verdoppelt oder mehr als verdoppelt wurde. Bei zwei der vier innerhalb des ursprünglichen Zeitrahmens durchgeführten Projekte handelte es sich um Projekte zur Minenräumung. Einzelheiten zu den festgestellten Verzögerungen sind dem Anhang und Abbildung 5 zu entnehmen.

33. Bei den drei übrigen Projekten ist die Bewertung der termingerechten Durchführung aus folgenden Gründen von begrenzter Bedeutung:

a) Bei zwei der drei Treuhandfonds (im Sudan und im Irak) waren die in den Beitragsvereinbarungen festgelegten Durchführungszeiträume zwar verbindlich, hatten aber keine praktischen Auswirkungen, da die relevanten Zeitvorgaben jene für die Fonds an sich waren.

b) Bei einem weiteren Projekt hat die Bewertung des Zeitrahmens noch vorläufigen Charakter, da das Projekt sich in einem frühen Durchführungsstadium befand.

ABBILDUNG 5

VERLÄNGERUNG DES URSPRÜNGLICHEN DURCHFÜHRUNGSZEITRAUMS NACH PROJEKTEN

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(1) Bei diesen beiden Treuhandfonds wurden in rechtsverbindlichen Dokumenten zwar Durchführungszeiträume festgelegt, sie hatten aber kaum praktische Auswirkungen.

(2) Zum Zeitpunkt der Prüfung befand sich die Durchführung dieses Projekts noch in einem frühen Stadium.

(3) Zum Zeitpunkt der Prüfung wurde eine zwölfmonatige Verlängerung diskutiert, war aber noch nicht genehmigt.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

DIE MEISTEN ERGEBNISSE DÜRFTEN BESTAND HABEN

34. Nachhaltigkeit wird im Rahmen dieser Prüfung definiert als das Ausmaß, in dem die Ergebnisse nach Auslaufen der Kommissionsfinanzierung Bestand hatten.

35. Da die in der Stichprobe erfassten Projekte mehrheitlich noch nicht abgeschlossen waren, wurde im Zuge der Prüfung die voraussichtliche Nachhaltigkeit der Projektergebnisse untersucht. Grundlage für diese Analyse bildete das Ausmaß, in dem die für die Nachhaltigkeit notwendigen Voraussetzungen – etwa Eigenverantwortung des Begünstigten, weitere Fördermittel, erforderliche Sachkenntnis und politische Lage in dem Land oder der Region – erfüllt waren. Die Nachhaltigkeit wurde folgendermaßen bewertet:

Gut | Wenn die Ergebnisse Bestand hatten oder aller Voraussicht nach Bestand haben werden, weil alle Voraussetzungen für Nachhaltigkeit erfüllt sind. |

Geringfügige Mängel | Wenn nicht alle Voraussetzungen für Nachhaltigkeit erfüllt sind, die wichtigsten Ergebnisse aber dennoch Bestand haben dürften. |

Schwerwiegende Mängel | Wenn mehrere oder wesentliche Voraussetzungen für Nachhaltigkeit nicht erfüllt sind, und deshalb begründete Zweifel an der Nachhaltigkeit der wichtigsten Projektergebnisse bestehen. |

Nicht zufriedenstellend | Wenn Anhaltspunkte dafür vorlagen, dass die Ergebnisse nicht von Bestand sein werden. |

36. Vier in der Stichprobe erfasste Projekte wurden in Bezug auf die Nachhaltigkeit mit "gut" bewertet, fünf Projekte wiesen "geringfügige Mängel" und zwei "schwerwiegende Mängel" auf. Ein Projekt wurde für "nicht zufriedenstellend" befunden. Für sieben Projekte konnte keine Bewertung vorgenommen werden, weil sie sich entweder noch in einem frühen Durchführungsstadium befanden (drei Fälle), die verfügbaren Angaben unzulänglich waren (zwei Fälle) oder sie ihre wichtigsten Ziele nicht erreicht hatten, und die Nachhaltigkeit von Ergebnissen somit gegenstandslos war (zwei Fälle). Ein Überblick über die Ergebnisse ist aus dem Anhang und aus Abbildung 6 ersichtlich, Beispiele sind Kasten 3 zu entnehmen.

37. Die geprüfte Stichprobe von Projekten zeigte, dass die Voraussetzungen für Nachhaltigkeit nicht gleich wichtig sind. Die Projekte, bei denen eine starke Eigenverantwortung in Verbindung mit politischer Stabilität gegeben war, hatten die besten Aussichten auf Nachhaltigkeit.

ABBILDUNG 6

NACHHALTIGKEIT DER ERGEBNISSE (NACH ANZAHL DER PROJEKTE UND NACH DEN ENTSPRECHENDEN BETRÄGEN)

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Quelle: Europäischer Rechnungshof.

KASTEN 3

BEISPIELE ZUR NACHHALTIGKEIT

Projekte, die Bestand haben dürften

Unterstützung für die fünfte Volkszählung, Sudan:

Obwohl es keine Ausstiegsstrategie gab, besteht eine angemessene Eigenverantwortung seitens des Begünstigten, und im Haushaltsplan sind Mittel für die künftige Finanzierung veranschlagt. Somit hatten die Ergebnisse zumindest bis zum Zeitpunkt der Prüfung Bestand, die ein Jahr nach Ende des Durchführungszeitraums stattfand.

Stärkung der Kapazitäten des Staates Khartum bei der Bereitstellung von Berufsbildungsangeboten, Sudan:

Die im Rahmen dieses Projekts finanzierten Ausbildungszentren sind noch nicht einsatzbereit. Dennoch dürften die wichtigsten Ergebnisse nachhaltig sein, vor allem aufgrund der starken Eigenverantwortung des Begünstigten.

Projekte mit Mängeln in Bezug auf die Nachhaltigkeit

Treuhandfonds für Recht und Ordnung (Law and Order Trust Fund), Afghanistan:

Hauptziel des Treuhandfonds für Recht und Ordnung ist die Zahlung der Gehälter von Polizisten in Afghanistan. Wegen der begrenzten finanziellen Kapazität Afghanistans wird der Fonds mittel- und längerfristig weiterhin Gebermittel benötigen, damit die Tätigkeiten fortgesetzt werden können.

Foto 3 – Ausstattung für ein im Rahmen des Projekts "Stärkung der Kapazitäten des Staates Khartum bei der Bereitstellung von Berufsbildungsangeboten, Sudan" finanziertes Ausbildungszentrum

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Quelle: Europäischer Rechnungshof.

WIRTSCHAFTLICHKEIT DER FINANZIERTEN TÄTIGKEITEN

38. Einer der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung besteht, wie in der Haushaltsordnung ausgeführt, in der wirtschaftlichen Mittelverwendung [10]. Wirtschaftlichkeit ist auch eines der im "Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik" [11] vereinbarten Ziele.

39. In Übereinstimmung mit der Haushaltsordnung wird Wirtschaftlichkeit im Rahmen dieser Prüfung definiert als das optimale Verhältnis zwischen den eingesetzten Mitteln und den erzielten Ergebnissen.

40. Der Hof wollte feststellen, inwieweit durch Kostenbewertungen und Kontrollen der Kommission sichergestellt war, dass die in den Finanzplänen und Finanzberichten enthaltenen Kosten bezogen auf die erbrachten Leistungen angemessen waren. Dabei fand der Hof Beispiele für Projekte, die Anhaltspunkte für ein nicht optimales Verhältnis zwischen Kosten und Ergebnissen aufwiesen, insbesondere Fälle hoher Verwaltungskosten.

KEINE ANGEMESSENE BEWERTUNG DER PROJEKTKOSTEN

41. Die in den Beitragsvereinbarungen enthaltenen Finanzpläne sind vielfach nicht detailliert genug, um ordnungsgemäß beurteilen zu können, ob die Kosten angemessen sind, und um eine Bewertung der Wirtschaftlichkeit zu ermöglichen.

42. Die während der Lebensdauer eines Projekts von der Kommission angestellten Kostenbewertungen sind auf die Förderfähigkeit der Kosten ausgelegt. Wirtschaftlichkeitsaspekte werden deutlich weniger beachtet. Die Kostenbewertungen werden im Allgemeinen weder systematisch vorgenommen noch angemessen dokumentiert.

43. Verfügbare Kostenvergleichsmethoden werden nicht systematisch genutzt. Zu diesen Methoden gehören:

a) Ein Vergleich derselben Kostenkategorien bei verschiedenen Projekten (z. B. der Personalkosten für ähnliche Funktionen).

b) Berechnung und Vergleich von Kostenkennzahlen (z. B. Anteil der Kosten für internationales Personal bezogen auf die gesamten Personalkosten, Instandhaltung bezogen auf Ausrüstung).

c) Ein Vergleich mit Richtwerten (z. B. Durchschnittskosten für die Säuberung einer bestimmten Fläche von Minen und durchschnittliche Pro-Kopf-Kosten für eine Volkszählung).

DIE IN DER STICHPROBE ERFASSTEN PROJEKTE WIESEN MÄNGEL AUF

44. Bei neun der 19 geprüften Projekte wurden hohe Kosten festgestellt; Anhaltspunkte dafür, dass sich die erbrachten Leistungen dadurch verbesserten, fanden sich jedoch nicht (siehe dazu die Beispiele in Kasten 4). Zu sieben Projekten konnte keine Bewertung vorgenommen werden, da die in den Finanzberichten enthaltenen Informationen nicht ausreichten. Die Ergebnisse sind im Anhang und in Abbildung 7 zusammengefasst.

ABBILDUNG 7

WIRTSCHAFTLICHKEIT DER IN DER STICHPROBE ERFASSTEN PROJEKTE (NACH ANZAHL DER PROJEKTE UND NACH DEN ENTSPRECHENDEN BETRÄGEN)

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Quelle: Europäischer Rechnungshof.

45. Hohe Kosten wurden insbesondere in den folgenden Bereichen festgestellt:

a) Indirekte Kosten: In Übereinstimmung mit dem FAFA beteiligt sich die Kommission mit höchstens 7 % der direkten Kosten an den indirekten Kosten einer UN-Organisation. Außerdem darf gemäß Artikel 5.1 des FAFA Untervergabe nicht zu höheren Kosten führen. Im Zuge der Prüfung wurden jedoch Projekte ermittelt, bei denen Durchführungspartner – häufig andere UN-Organisationen – indirekte Kosten abrechneten, die zu den im FAFA vorgesehenen 7 % an direkten Kosten hinzukamen. Bei Inanspruchnahme von Unterauftragnehmern wurde nicht nachgewiesen, dass dies nicht zu höheren Kosten führte.

b) Verringerung des Umfangs der Tätigkeiten schlägt sich nicht in den Kosten nieder: Wenn es wegen der Einschränkung des Umfangs der Tätigkeiten zu Problemen kam bzw. wenn die UN-Berichte unzureichende Informationen enthielten, gab es kein angemessenes Follow-up. Bei zwei Projekten führte die Einschränkung des Arbeitsumfangs nicht zu einer entsprechenden Kürzung des EU-Beitrags.

Foto 4 – Im Rahmen des "Programms zum Wiederaufbau der Produktivkapazität des Sudan" errichtete Büros

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Quelle: Europäischer Rechnungshof.

KASTEN 4

BEISPIELE FÜR MÄNGEL IM ZUSAMMENHANG MIT DEN PROJEKTKOSTEN

Indirekte Kosten

Kapazitätenaufbau für die neue Verwaltung des Südsudan:

Dieser Treuhandfonds mit einer EU-Beteiligung von 1,9 Millionen Euro wurde von einer UN-Organisation ausgeführt, die einen Beitrag in Höhe von 3 % für indirekte Kosten erhielt. Die eigentliche (finanzielle) Abwicklung des Projekts wurde jedoch an ein Privatunternehmen untervergeben, das weitere 10 % der Gesamtkosten in Rechnung stellte, was zu Gesamtverwaltungskosten in Höhe von mehr als 13 % führte.

Programm zum Wiederaufbau der Produktivkapazität des Sudan (Sudan productive capacity recovery program, SPCRP):

Zusätzlich zu den 7 % an indirekten Kosten wurde einer anderen UN-Organisation ein Verwaltungsentgelt (187338 USD) für im Rahmen dieses Projekts erbrachte Leistungen (z. B. die Errichtung von Büros) gezahlt.

Verringerung des Umfangs

Minenräumung in Afghanistan:

Obwohl der Durchführungszeitraum von zwölf auf drei Monate verkürzt wurde und die Projektziele de facto nur teilweise verwirklicht wurden, blieb der Betrag zulasten der Kommission unverändert.

Interimsprogramm für Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration (Interim disarmament, demobilisation and reintegration programme, IDDRP):

Im Abschlussbericht ist die Rede von einer Verringerung des Arbeitsumfangs und einer damit einhergehenden Senkung der Gesamtkosten um 70 %. Dies führte allerdings nicht zu einer entsprechenden Kürzung des Beitrags der Kommission, der nur um 12 % verringert wurde und sich nun auf 65 % anstelle der geplanten 20 % der Gesamtkosten beläuft.

Foto 5 – Ein Kommunikations- und Informationszentrum für das "Wiederaufbau- und Rehabilitationsprogramm des Sudan auf kommunaler Ebene (Sudan community based recovery and rehabilitation program, RRP)"

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Quelle: Europäischer Rechnungshof.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

46. Präsenz und Tätigkeit der Vereinten Nationen in von Konflikten betroffenen Gebieten eröffnen der Kommission die Möglichkeit, Hilfe unter schwierigen Umständen bereitzustellen. Die Bereitstellung von Hilfe in von Konflikten betroffenen Gebieten ist jedoch mit besonderen Schwierigkeiten verbunden, die sich nur zum Teil überwinden lassen. Da die Möglichkeiten der Kommission für Vor-Ort-Kontrollen äußerst eingeschränkt sind, muss sie sich stärker auf die Durchführungsstelle stützen, um den Mangel an direkter Kontrolle zu kompensieren.

47. Der Hof gelangt zu der Schlussfolgerung, dass unter den gegebenen Umständen einige gute Ergebnisse erzielt wurden und bei den meisten Ergebnissen der betreffenden Projekte angemessene Aussichten auf Nachhaltigkeit bestehen. Eine unzulängliche Projektkonzeption und Schwachstellen bei Kontrolle und Berichterstattung haben jedoch zu den bei den Projekten festgestellten Mängeln beigetragen. Bezüglich der Wirtschaftlichkeit ist festzuhalten, dass die Kommission diesen Aspekt nicht genug beachtet und nicht ausreichend dafür sorgt, dass sie den UN-Berichten das notwendige Feedback entnehmen kann.

PROJEKTKONZEPTION

48. Die Projektkonzeption ist im Allgemeinen unzulänglich, da der Planungsprozess bei 18 der 19 geprüften Projekte Schwachstellen aufwies. Infolgedessen war nicht klar, was erreicht werden sollte und wie der Erfolg der Projekttätigkeiten bewertet werden könnte. Die unzulängliche Projektkonzeption trug ebenfalls zu den bei den geprüften Projekten festgestellten Mängeln bei.

EMPFEHLUNG 1

Die Kommission sollte sicherstellen, dass für die Projekte, für die sie Mittel bindet, klare praktische Ziele festgelegt werden. Die Ziele sollten nach Möglichkeit quantifiziert werden, um Durchführung und Kontrolle der Projekte zu erleichtern und der Kommission nützliches Feedback zu liefern. Wie Projekttätigkeiten, Projektziele und weitergefasste Ziele zusammenhängen, sollte klar angegeben werden.

Außerdem sollte der in der Beitragsvereinbarung festgelegte Zeitrahmen besser auf das Projektumfeld abgestimmt werden, um zeit- und kostenintensive Verlängerungen des Durchführungszeitraums zu einem späteren Zeitpunkt zu vermeiden.

Da der Ausführlichkeitsgrad der Finanzpläne die Grundlage für spätere Berichte bildet, sollten diese Pläne alle Informationen enthalten, die insbesondere zur Bewertung der Wirtschaftlichkeit der finanzierten Tätigkeiten notwendig sind.

WIRKSAMKEIT UND NACHHALTIGKEIT

49. Aus dem Anhang geht hervor, dass bei rund der Hälfte der Projekte zumindest die wichtigsten Ziele erreicht wurden und eine angemessene Wahrscheinlichkeit besteht, dass die meisten der erzielten Ergebnisse Bestand haben werden, sofern sich Sicherheits- und politische Lage nicht weiter verschlechtern. Dem Anhang ist allerdings auch zu entnehmen, dass bei manchen Projekten erhebliche Mängel festgestellt wurden. Die besten Ergebnisse wurden im Sudan erzielt, wo die Kommission aufgrund der verbesserten Sicherheitslage eine aktivere Rolle bei der Kontrolle der von ihr finanzierten Projekte spielen kann. Allerdings wurde bei der überwiegenden Zahl der in der Stichprobe erfassten Projekte der geplante Durchführungszeitraum erheblich überschritten.

50. Da die Kommission in Bezug auf Informationen über Stand und Erfolge der Projekte im Prinzip von den Vereinten Nationen abhängt, benötigt sie zeitnahe Berichte, die ausreichende Angaben, insbesondere zur Erreichung der Ergebnisse, enthalten. Zu den geprüften Projekten wurden viele Berichte allerdings verspätet vorgelegt oder aber sie waren nicht erschöpfend.

EMPFEHLUNG 2

Die Kommission sollte darauf bestehen, dass ihr die erforderlichen Berichte rechtzeitig vorgelegt werden und sich weiterhin darum bemühen, dass diese Berichte die Informationen enthalten, die sie zur Beurteilung des Durchführungsstandes und des Erfolgs der Projekte benötigt.

Die Weiterverfolgung der Kommission sollte während der gesamten Projektlaufzeit prompt erfolgen sowie systematisch, klar dokumentiert und erschöpfend sein.

Nach Abschluss jedes Projekts sollte die Kommission unter besonderer Berücksichtigung des Aspekts der Nachhaltigkeit die für künftige Interventionen nützlichen Erkenntnisse ermitteln.

WIRTSCHAFTLICHKEIT

51. Fehlende Informationen zu sieben der 19 Projekte erschwerten dem Hof die Bewertung der Wirtschaftlichkeit beträchtlich. Bei den meisten Projekten ließ sich nicht mit Bestimmtheit feststellen, welche Maßnahmen die Kommission zur Beurteilung der Wirtschaftlichkeit getroffen hatte, da die entsprechenden Arbeitsschritte weder systematisch vorgenommen noch angemessen dokumentiert wurden. Der Schwerpunkt lag eher auf der Förderfähigkeit der Kosten als darauf, ob bestimmte Kosten auch notwendig waren. Da die einzelnen Finanzpläne in den Beitragsvereinbarungen nicht genau genug aufgegliedert waren, konnte die Angemessenheit der Kosten nur begrenzt beurteilt und kontrolliert werden. Vergleichsdaten wurden im Zuge der Kostenbewertungen kaum herangezogen.

52. Bei neun der 19 in der Stichprobe erfassten Projekte stellte der Hof hohe Kosten fest, wobei keine Anhaltspunkte dafür vorlagen, dass dadurch mehr oder bessere Leistungen erbracht wurden.

EMPFEHLUNG 3

Die Kosten sollten systematisch bewertet und die Ergebnisse angemessen dokumentiert werden. Die Wirtschaftlichkeit sollte stärker berücksichtigt werden, und die Kostenbewertungen sollten nicht auf Förderfähigkeitsaspekte begrenzt sein.

Sofern möglich, sollten Richtwerte für gängige Kostenkategorien ausgearbeitet werden, um die Bewertung der in Projektvorschlägen und Finanzberichten aufgeführten Kosten zu erleichtern.

Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Jan KINŠT, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 8. März 2011 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Präsident

[1] Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 248 vom 16.9.2002, S. 1). Artikel 163 des Titels IV über Maßnahmen im Außenbereich besagt, dass Maßnahmen entweder zentral durch die Kommission oder dezentral durch das Empfängerdrittland oder die Empfängerdrittländer oder aber gemeinsam mit internationalen Organisationen durchgeführt werden können.

[2] In Artikel 317 AEUV heißt es, dass die Kommission den Haushaltsplan in eigener Verantwortung und entsprechend dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung ausführt.

[3] Das UNDP definiert Gebertreuhandfonds als Finanzierungsinstrument, in dem Geber Ressourcen bündeln, um nationale Prioritäten zu unterstützen und den UN-Agenturen die Arbeit und Hilfeerbringung in enger Abstimmung und Zusammenarbeit zu ermöglichen. Siehe dazu http://www.undp.org/mdtf/trustfunds.shtml.

[4] Europäische Kommission: Informationsvermerk an den Haushaltskontrollausschuss des Europäischen Parlaments über Gebertreuhandfonds, die seit 2003 aus dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaft unterstützt wurden ( 10.2.2009).

[5] Den Abschluss der ersten Phase bildete der im Januar 2010 veröffentlichte Sonderbericht (Europäischer Rechnungshof, Sonderbericht Nr. 15/2009 "Über Organisationen der Vereinten Nationen geleistete Hilfe der EU: Entscheidungsfindung und Kontrolle").

[6] Artikel 27 Absatz 1 der Haushaltsordnung lautet: "Die Haushaltsmittel sind nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung, d. h. sparsam, wirtschaftlich und wirksam, zu verwenden."

[7] Artikel 2.1 des FAFA besagt, dass in den jeweiligen Beitragsvereinbarungen festgelegt wird, welche Informationen die Berichte der Vereinten Nationen an die Kommission enthalten müssen.

[8] Siehe "Joint Guidelines on reporting obligations under the FAFA" (gemeinsame Leitlinien für die Berichtspflichten im Rahmen des FAFA). Diese Leitlinien sollen über die einschlägigen Artikel des FAFA hinaus praktische Orientierungshilfe bieten.

[9] Gemäß Artikel 1.1 des FAFA enthalten die von den UN unterbreiteten Vorschläge Ziele und Erfolgsindikatoren, die in den jeweiligen Beitragsvereinbarungen festgelegt werden. Die Leistungsmessung stützt sich auf Ziele, die konkret, messbar, erreichbar, realistisch und terminiert sind.

[10] In Artikel 27 Absatz 1 der Haushaltsordnung heißt es: "Die Haushaltsmittel sind nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung, d. h. sparsam, wirtschaftlich und wirksam, zu verwenden."

[11] Im Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik (ABl. C 46 vom 24.2.2006) heißt es in Ziffer 25: "Die EU wird nicht nur mehr, sondern auch bessere Hilfe bereitstellen. Die Transaktionskosten der Hilfe werden verringert und ihre Gesamtwirkung verbessert werden."

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ANHANG

Nummer | Bezeichnung | Wirksamkeit | Voraussichtliche Nachhaltigkeit | Einhaltung der Zeitvorgaben | Wirtschaft-lichkeit | Betrag (Millionen Euro) |

Afgh 1 | Räumung von Antipersonenminen und Zerstörung von Munitionsdepots | schwerwiegende Mängel | geringfügige Mängel | nein | Mängel festgestellt | 6 |

Afgh 2 | Unterstützung des guten Regierungshandelns in der Islamischen Republik Afghanistan – Volkszählung | nicht zufriedenstellend | n. z. (wichtigste Ziele nicht erreicht) | nein | Mängel festgestellt | 15 |

Afgh 3 | Zusätzliche Unterstützung für die Wahlen in Afghanistan | unzureichende Belege | unzureichende Belege | nein | unzureichende Belege | 9 |

Afgh 4-6 | Treuhandfonds für Recht und Ordnung für Afghanistan (Law and Order Trust Fund for Afghanistan, LOTFA) | schwerwiegende Mängel | nicht zufriedenstellend | ja | unzureichende Belege | 100 |

Afgh 7 | Minenräumung in Afghanistan | schwerwiegende Mängel | gut | ja | Mängel festgestellt | 2 |

Afgh 8 | Regionalprogramm zur Unterstützung afghanischer Flüchtlinge in Iran und Pakistan sowie von Rückkehrern in Afghanistan | geringfügige Mängel | gut | ja | unzureichende Belege | 4 |

Afgh 9 | Unterstützung der Minenräumung in Afghanistan | geringfügige Mängel | gut | ja | unzureichende Belege | 20 |

Irak 1-3 | Internationaler Wiederaufbaufonds für den Irak (International Reconstruction Fund Facility for Iraq, IRRFI) | unzureichende Belege | geringfügige Mängel | n. z. (Fonds) | unzureichende Belege | 198 |

Irak 4 | Unterstützung für Rückkehr und Reintegration von Rückkehrern und Binnenvertriebenen im Irak | gut | n. z. (Projekt noch in einem frühen Stadium) | n. z. (Projekt noch in einem frühen Stadium) | unzureichende Belege | 6 |

Sudan 1 | Interimsprogramm für Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration (Interim disarmament, demobilisation and reintegration programme, IDDRP) | schwerwiegende Mängel | schwerwiegende Mängel | nein | Mängel festgestellt | 12 |

Sudan 2 | Kapazitätenaufbau für Verwaltung und Koordinierung der Hilfe | geringfügige Mängel | geringfügige Mängel | nein | keine Mängel festgestellt | 2 |

Sudan 3 | Unterstützung für die fünfte Volkszählung im Sudan | gut | gut | nein | unzureichende Belege | 4 |

Sudan 4 | Stärkung der Kapazität des Staates Khartum bei der Konzeption und Umsetzung der Stadtplanung | geringfügige Mängel | geringfügige Mängel | nein | keine Mängel festgestellt | 2 |

Sudan 5 | Kapazitätenaufbau für die neue Verwaltung des Südsudan | schwerwiegende Mängel | unzureichende Belege | n. z. (Fonds) | Mängel festgestellt | 2 |

Sudan 6 | Stärkung der Kapazitäten des Staates Khartum bei der Bereitstellung von Berufsbildungsangeboten | geringfügige Mängel | geringfügige Mängel | nein | keine Mängel festgestellt | 11 |

Sudan 7 | Sofortmaßnahmen zum Infrastrukturaufbau zugunsten des Ministeriums für Rechtsfragen und Ausarbeitung der Verfassung sowie zugunsten der Justizverwaltung des Südsudan | nicht zufriedenstellend | n. z. (wichtigste Ziele nicht erreicht) | nein | Mängel festgestellt | 4 |

Sudan 8 | Minenräumung im Südsudan | geringfügige Mängel | schwerwiegende Mängel | nein | Mängel festgestellt | 5 |

Sudan 9 | Programm zum Wiederaufbau der Produktivkapazität des Sudan (Sudan productive capacity recovery programme, SPCRP) | geringfügige Mängel | n. z. (Projekt noch in einem frühen Stadium) | nein | Mängel festgestellt | 39 |

Sudan 10 | Wiederaufbau- und Rehabilitationsprogramm auf kommunaler Ebene (Community based recovery and rehabilitation programme, RRP) | geringfügige Mängel | n. z. (Projekt noch in einem frühen Stadium) | nein | Mängel festgestellt | 51 |

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