BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT ÜBER DIE STRUKTUR UND DIE SÄTZE DER VERBRAUCHSTEUERN AUF ZIGARETTEN UND ANDERE TABAKWAREN

Inhaltsverzeichnis

Zusammenfassung

I. Das gemeinschaftliche Verbrauchsteuersystem

1. Hintergrund

2. Verbrauchsteuer auf Zigaretten

3. Verbrauchsteuer auf andere Tabakwaren als Zigaretten

II. Überprüfung der Verbrauchsteuerstruktur und der Verbrauchsteuersätze

1. Hintergrund

2. Erster Bericht der Kommission

3. Zweiter Bericht der Kommission

III. Umfang der dritten Überprüfung

1. Hintergrund

2. Funktionieren des Binnenmarktes

A. Hintergrund

B. Zigaretten

C. Andere Tabakwaren

3. Realer Wert der Verbrauchsteuer

A. Zigaretten

B. Andere Tabakwaren

4. Allgemeine Ziele des EG-Vertrags

5. Häufigkeit der Überprüfung

IV. Schlussfolgerungen

Verzeichnis der Anhänge

Zusammenfassung

Der Bericht gibt einen kurzen Überblick über das derzeitige gemeinschaftliche Verbrauchsteuersystem für Tabakwaren, das seit dem 1. Januar 1993 gilt und 1999 leicht abgeändert wurde. Das Regelwerk legt gemeinsame Strukturen für die Besteuerung durch die Mitgliedstaaten sowie Mindestsätze für Tabakwaren und harmonisierte Vorschriften für den Besitz und die Beförderung verbrauchsteuerpflichtiger Waren fest.

Der Bericht verweist auf die in den Richtlinien zur Annäherung der Verbrauchsteuern vorgeschriebene Überprüfung der Verbrauchsteuerstruktur und der Steuersätze. Er nimmt auch Bezug auf die 1995 und 1998 von der Kommission vorgelegten Berichte.

Es wird dann gründlich auf die derzeit geltenden Rechtsvorschriften eingegangen, wobei das Hauptaugenmerk dem reibungslosen Funktionieren des Binnenmarktes, dem realen Wert der Steuersätze und den allgemeinen Zielen des EG-Vertrags gilt. Wie die Analyse der Entwicklung der Preise und Verbrauchsteuern für Tabakwaren in der Europäischen Union zeigt, bestehen zwischen den Mitgliedstaaten noch erhebliche Unterschiede. Mit Blick auf eine stärkere Angleichung des Steuerniveaus zwischen den Mitgliedstaaten wird im Bericht untersucht, welche Folgen sich aus Änderungen am jetzigen Regelwerk ergeben würden, bei denen die Eckpfeiler des "Acquis" unangetastet blieben. Zudem müssen miteinander im Wettbewerb stehende Tabakwaren ähnlichen Steuersätzen unterliegen, soweit sie nicht Merkmale aufweisen, die eine unterschiedliche Besteuerung rechtfertigen. Was den realen Wert der Verbrauchsteuern anbetrifft, so muss eine Anpassung der in spezifischen Beträgen ausgedrückten Mindestsätze an die Inflationsrate sichergestellt werden. Im Hinblick auf die allgemeinen Ziele des EG-Vertrags muss angesichts des besonderen Charakters von Tabakwaren dem Gesundheitsschutz und dem Verhältnis zwischen diesem Ziel und dem Preis der Waren besondere Bedeutung beigemessen werden.

Die wichtigsten Schlussfolgerungen aus der Überprüfung der Verbrauchsteuerstruktur und der Steuersätze lauten wie folgt:

-Die Verbrauchsteuerinzidenz sollte nicht nur durch einen Mindestsatz, sondern zusätzlich auch durch einen in Euro angegebenen festen Mindestbetrag ausgedrückt werden.

-Den Mitgliedstaaten sollte ein größerer Spielraum bei der Erhebung einer Mindestverbrauchsteuer auf Zigaretten eingeräumt werden.

-Die Definition für Zigarren sollte geändert werden.

-Die Mindestsätze für Feinschnitttabak für selbstgedrehte Zigaretten bedürfen einer schrittweisen Anpassung.

I. Das gemeinschaftliche Verbrauchsteuersystem

1. Hintergrund

1.1 Bei den Verbrauchsteuern handelt es sich um Steuern, die auf den Verbrauch von Erzeugnissen wie Zigaretten, Zigarren, Zigarillos und Rauchtabak erhoben werden. Die Verbrauchsteuern auf Tabak stellen für die Mitgliedstaaten eine bedeutende Einnahmequelle dar - sie machen zwischen 0,32 und 1,90 % des Bruttoinlandsprodukts aus (vgl. Anhang A). Da die Mitgliedstaaten die Verbrauchsteuersätze selbst festlegen können, solange sie sich an die gemeinschaftlichen Mindestvorgaben halten, weichen die Sätze erheblich voneinander ab. Bei der Festlegung der Steuersätze berücksichtigen die Mitgliedstaaten Faktoren wie Gesundheitsschutz, Agrarpolitik, Betrug und Beschäftigung, soweit dadurch nicht das Funktionieren des Binnenmarktes beeinträchtigt wird.

1.2 Das derzeit geltende System wurde am 1. Januar 1993 eingeführt. Es setzt einen Schlusspunkt unter eine Diskussion, die 1985 mit dem Weißbuch zur Vollendung des Binnenmarktes begonnen wurde. Darin hatte die Kommission eine vollständige Harmonisierung der Verbrauchsteuern auf Tabakwaren vorgeschlagen. Dieses Konzept wurde jedoch vom Rat nicht übernommen. Statt dessen wurden lediglich die Verbrauchsteuerstrukturen harmonisiert und Mindeststeuersätze festgesetzt. Mit der Annahme der Richtlinie 1999/81/EG [1] wurden einige technische Veränderungen vorgenommen, ohne dass sich an der Verbrauchsteuerstruktur etwas änderte.

[1] Richtlinie 1999/81/EG des Rates vom 29. Juli 1999 zur Änderung der Richtlinie 92/79/EWG zur Annäherung der Verbrauchsteuern auf Zigaretten, der Richtlinie 92/80/EWG zur Annäherung der Verbrauchsteuern auf andere Tabakwaren als Zigaretten und der Richtlinie 95/59/EG über die anderen Verbrauchsteuern auf Tabakwaren als die Umsatzsteuer (ABl. L 211 vom 11.8.1999, S. 47);

1.3 Verbrauchsteuerpflichtige Waren können unter Steueraussetzung von einem Mitgliedstaat in einen anderen verbracht werden. [2] Unternehmer, die Waren unter Steueraussetzung befördern wollen, müssen im Mitgliedstaat ihrer Niederlassung registriert sein; für die Beförderung selbst ist ein begleitendes Verwaltungsdokument erforderlich. Entsprechend den Grundsätzen des Binnenmarktes wurden auch die Möglichkeiten von Privatpersonen erweitert, Waren für ihren Eigenbedarf unter Abgeltung sämtlicher steuerlicher Verpflichtungen im Mitgliedstaat ihrer Wahl einzukaufen und sie ohne erneute Entrichtung von Abgaben in einen anderen Mitgliedstaat zu verbringen.

[2] Richtlinie 92/12/EWG des Rates vom 25. Februar 1992 über das allgemeine System, den Besitz, die Beförderung und die Kontrolle verbrauchsteuerpflichtiger Waren (ABl. L 76 vom 23.3.1992, S. 1), zuletzt geändert durch die Richtlinie 2000/44/EG vom 30. Juni 2000 (ABl. L 161 vom 1.7.2000, S. 82).

2. Verbrauchsteuer auf Zigaretten

2.1 Nach den geltenden gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen [3] müssen sich die von den Mitgliedstaaten erhobenen Verbrauchsteuern aus einer proportionalen (Ad-Valorem-) Komponente (errechnet anhand des Kleinverkaufshöchstpreises) und einer spezifischen Komponente (je Wareneinheit) zusammensetzen. Die Inzidenz dieser beiden Komponenten zusammen muss bei mindestens 57 % des Kleinverkaufspreises von Zigaretten der gängigsten Preisklasse (einschließlich sämtlicher Steuern) liegen. Diese Vorschrift wird nachstehend als "57 %-Regel" bezeichnet. Die spezifische Komponente der Verbrauchsteuer muss mindestens 5 % und höchstens 55 % des Betrags der Gesamtsteuerbelastung betragen, die sich aus der auf diese Zigaretten erhobenen proportionalen Verbrauchsteuer, der spezifischen Verbrauchsteuer und der Umsatzsteuer ergibt. Diese beiden Komponenten sind für die genannte Zigarettenkategorie festzusetzen und dann auf Zigaretten aller Preisklassen anzuwenden.

[3] Richtlinie 95/59/EG des Rates vom 27. November 1995 über die anderen Verbrauchsteuern auf Tabakwaren als die Umsatzsteuer (ABl. L 291 vom 6.12.1995, S. 40), geändert durch die Richtlinie 1999/81/EG vom 29. Juli 1999 (ABl. L 211 vom 11.8.1999, S. 47). Richtlinie 92/79/EWG des Rates vom 19. Oktober 1992 zur Annäherung der Verbrauchsteuern auf Zigaretten (ABl. L 316 vom 31.10.1992, S. 8), geändert durch die Richtlinie 1999/81/EG vom 29. Juli 1999 (ABl. L 211 vom 11.8.1999, S. 47).

2.2 Nach Artikel 4 der Richtlinie 92/79/EWG des Rates vom 19. Oktober 1992 zur Annäherung der Verbrauchsteuern auf Zigaretten prüft der Rat mindestens alle drei Jahre und erstmals spätestens am 31. Dezember 2000 anhand eines Berichts und gegebenenfalls eines Vorschlags der Kommission die globale Mindestverbrauchsteuer sowie die Verbrauchsteuerstruktur und beschließt einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments die erforderlichen Maßnahmen. In dem Bericht der Kommission und bei der Prüfung durch den Rat ist dem reibungslosen Funktionieren des Binnenmarktes und den allgemeinen Zielen des EG-Vertrags Rechnung zu tragen.

3. Verbrauchsteuer auf andere Tabakwaren als Zigaretten

3.1 Die geltenden Rechtsvorschriften der Gemeinschaft [4] betreffen folgende Erzeugnisse: Zigarren und Zigarillos, Feinschnitttabak für selbstgedrehte Zigaretten und anderen Rauchtabak. Für diese Erzeugnisse legt Artikel 3 der Richtlinie 92/80/EWG Mindestsätze fest. Die Mitgliedstaaten können entweder eine proportionale Verbrauchsteuer auf der Grundlage des Kleinverkaufshöchstpreises, eine spezifische Verbrauchsteuer oder - mit einigen ausdrücklichen Einschränkungen - eine gemischte Verbrauchsteuer anwenden.

[4] Richtlinie 92/80/EWG des Rates vom 19. Oktober 1992 zur Annäherung der Verbrauchsteuern auf andere Tabakwaren als Zigaretten (ABl. L 316 vom 31.10.1992, S. 10), geändert durch die Richtlinie 1999/81/EG vom 29. Juli 1999 (ABl. L 211 vom 11.8.1999, S. 47).

3.2 Derzeit (1. Januar 2001) gelten folgende Mindestsätze:

- Zigarren und Zigarillos: 5 % des Kleinverkaufspreises einschließlich sämtlicher Steuern bzw. 10 EUR je1000 Stück oder je kg;

- Feinschnitttabak für selbstgedrehte Zigaretten: 30 % des Kleinverkaufspreises einschließlich sämtlicher Steuern bzw. 25 EUR je kg;

- anderer Rauchtabak: 20 % des Kleinverkaufspreises einschließlich sämtlicher Steuern bzw. 19 EUR je kg.

Es ist den Mitgliedstaaten freigestellt, entweder eine rein proportionale oder eine rein spezifische Verbrauchsteuer oder aber eine Kombination aus beiden Steuerarten anzuwenden.

3.3 Nach Artikel 4 der Richtlinie 92/80/EWG des Rates vom 19. Oktober 1992 zur Annäherung der Verbrauchsteuern auf andere Tabakwaren als Zigaretten prüft der Rat mindestens alle drei Jahre und spätestens am 31. Dezember 2000 anhand eines Berichts oder gegebenenfalls eines Vorschlags der Kommission die Verbrauchsteuersätze und beschließt einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments die erforderlichen Maßnahmen. In dem Bericht der Kommission und bei der Prüfung durch den Rat ist dem reibungslosen Funktionieren des Binnenmarktes, dem realen Wert der Verbrauchsteuern und den allgemeinen Zielen des EG-Vertrags Rechnung zu tragen.

II. Überprüfung der Verbrauchsteuerstruktur und der Verbrauchsteuersätze

1. Hintergrund

1.1. Nach den Richtlinien über die Annäherung der Verbrauchsteuern sind, wie bereits weiter oben erwähnt, die Verbrauchsteuersätze und die Verbrauchsteuerstruktur alle drei Jahre zu überprüfen. Die Kommission muss darüber einen Bericht vorlegen und kann Vorschläge für eine Änderung der Richtlinien unterbreiten.

2. Erster Bericht der Kommission

2.1 Ein erster Bericht wurde von der Kommission im September 1995 vorgelegt. [5] Er bezog sich sowohl auf Tabak als auch auf alkoholische Getränke und Mineralöle.

[5] KOM(95)285 endg. vom 13.9.1995.

2.2 Im ersten Bericht wurde festgestellt, dass insgesamt nur eine geringe Annäherung erfolgt war. Die Kommission benannte eine Reihe von Problemen, bei denen möglicherweise Änderungen gerechtfertigt erschienen, kam aber zu dem Schluss, dass vor dem Treffen endgültiger Entscheidungen eine eingehendere Untersuchung und Konsultation der betroffenen Kreise erforderlich sei. Zu den aufgezeigten Problemen zählten Schwierigkeiten, die sich aus der Art und Weise ergeben, in der die Mindestinzidenz für Zigaretten ausgedrückt wird, sowie bestimmte Betrügereien bei Feinschnitttabak für selbstgedrehte Zigaretten.

2.3 Das Europäische Parlament hat zu der Überprüfung durch die Kommission am 19. September 1996 Stellung genommen und bei dieser Gelegenheit die Kommission aufgefordert, Vorschläge für Rechtsvorschriften zur Lösung der Probleme zu unterbreiten, die sie in ihrem Bericht benannt hatte.

3. Zweiter Bericht der Kommission

3.1 Im Rahmen der Konsultation der betroffenen Kreise und zur Vorbereitung des zweiten Berichts beschloss die Kommission, im November 1995 in Lissabon eine Konferenz zum Thema Verbrauchsteuern zu veranstalten. Das Ziel dieser Konferenz, mit der umfassende Anhörungen eingeleitet wurden, bestand darin, die Anwendung der seit Januar 1993 geltenden gemeinschaftlichen Verbrauchsteuerregelung in der Praxis zu bewerten und die Kommission bei der Planung der weiteren Vorgehensweise auf dem Gebiet der Verbrauchsteuern zu unterstützen.

3.2. Im zweiten Bericht, den die Kommission im Mai 1998 [6] vorlegte, wurden lediglich einige technische Verbesserungen des geltenden Gemeinschaftsrechts für notwendig befunden. Nach Anhörung der Behörden der Mitgliedstaaten und der Fachverbände sprach sich die Kommission unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die letzte Überprüfung noch nicht lange zurücklag, dafür aus, die Verbrauchsteuerstrukturen und Verbrauchsteuersätze unverändert zu lassen.

[6] KOM(98)320 endg. vom 15.5.1998.

3.3. Bei Zigaretten sollte den Mitgliedstaaten nach Ansicht der Kommission mehr Flexibilität bei der Anpassung der Inzidenz der globalen Mindestverbrauchsteuer im Falle einer Änderung des Kleinverkaufspreises für Zigaretten der gängigsten Preisklasse oder des Mehrwertsteuersatzes zugestanden werden. Dies sollte auch für Anpassungen der spezifischen Komponente der Verbrauchsteuer, die als Prozentsatz des Kleinverkaufspreises ausgedrückt wird, gelten. Darüber hinaus wurde den Mitgliedstaaten die Erhebung einer Mindestverbrauchsteuer auf Zigarren, Zigarillos und Rauchtabak gestattet. Die spezifischen Mindestbeträge für andere Tabakwaren als Zigaretten wurden entsprechend der Inflationsrate angepasst.

3.4. Dem Bericht war ein Vorschlag für eine Richtlinie zur Änderung der geltenden Regelungen für Tabakwaren im Sinne der empfohlenen technischen Anpassungen beigefügt. Am 25. Februar 1999 billigte das Europäische Parlament [7] den Vorschlag und forderte lediglich eine Änderung des Überprüfungszeitraums für die Verbrauchsteuersätze und Verbrauchsteuerstrukturen bei Tabakwaren. Am 29. Juli 1999 wurde der Vorschlag vom Rat als Richtlinie 1999/81/EG verabschiedet.

[7] ABl. C 153 vom 1.6.1999, S. 37.

III. Umfang der dritten Überprüfung

1. Hintergrund

1.1 In dem Bericht ist dem reibungslosen Funktionieren des Binnenmarktes, dem realen Wert der Verbrauchsteuersätze und den allgemeinen Zielen des EG-Vertrags Rechnung zu tragen.

1.2 Darüber hinaus wurde die Kommission in einer Erklärung, die bei Verabschiedung der Richtlinie 1999/81/EG [8] des Rates ins Protokoll aufgenommen wurde, von einer großen Zahl von Mitgliedstaaten ersucht, eine grundlegende Überprüfung der Verbrauchsteuersätze und -strukturen bei Tabakwaren in Erwägung zu ziehen. Die Erklärung der Delegationen ist im Zusammenhang mit den Ende 1998 und Anfang 1999 im Rat geführten Diskussionen zu Umfang und Inhalt der zweiten Überprüfung zu sehen, die sich auf technische Änderungen der geltenden Vorschriften beschränkte.

[8] "Die belgische, dänische, deutsche, französische, irische, niederländische, österreichische, portugiesische, finnische, schwedische und britische Delegation erwarten, dass die Kommission in ihrem nächsten Überprüfungsbericht gemäß Artikel 4 der Richtlinie 92/79/EWG und der Richtlinie 92/80/EWG ausreichende Elemente vorlegt, um zu einer Gesamtüberprüfung der Strukturen und Steuersätze für Tabakwaren überzugehen."

1.3 Die Kommission sprach sich gleichfalls dafür aus, eine eingehendere Überprüfung der Verbrauchsteuerstruktur bei Tabakwaren vorzunehmen und dazu die Behörden der Mitgliedstaaten sowie Vertreter von Unternehmen und Interessengruppen zu konsultieren, da sich am System seit Jahren nichts geändert hat.

1.4 Dieser Überprüfung ging ein breit angelegter Konsultationsprozess voraus. Die Kommission ersuchte die Mitgliedstaaten, sich in einer Fragebogenaktion zu einer etwaigen Gesamtüberprüfung der Verbrauchsteuersätze und Verbrauchsteuerstrukturen bei Tabakwaren zu äußern. Die Antworten dienten als Grundlage für anschließende bilaterale Erörterungen zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten und den zuständigen Dienststellen der Kommission, in deren Verlauf jeder Mitgliedstaat über die von den anderen Mitgliedstaaten aufgeworfenen Probleme bzw. entsprechende Anmerkungen und Vorschläge unterrichtet wurde. Zudem wurden die Fachverbände aufgefordert, gleichfalls Positionspapiere vorzulegen, und sie erhielten Gelegenheit, die Problematik in bilateralen Zusammenkünften zu erörtern. Die Kommission widmete auch den anderen Zielen des EG-Vertrags wie Gesundheitsschutz, Agrarpolitik und Beschäftigung große Aufmerksamkeit. Des Weiteren hält die Kommission eine verstärkte Steuerangleichung für erforderlich, um das Verbrauchsteuersystem und das Funktionieren des Binnenmarktes vor der anstehenden Erweiterung der Europäischen Union zu verbessern.

2. Funktionieren des Binnenmarktes

A. Hintergrund

2.1 Die Regelungen für die innergemeinschaftliche Beförderung verbrauchsteuer pflichtiger Waren im Rahmen von Geschäftsvorgängen ermöglicht es, trotz der Abschaffung der Grenzkontrollen weiterhin eine Besteuerung im Bestimmungsland vorzunehmen. Insgesamt wurden keine wesentlichen Probleme in Bezug auf das Funktionieren dieses Systems gemeldet.

2.2 Wie die Analyse der Entwicklung der Preise und Verbrauchsteuern für Tabakwaren in der Europäischen Union zeigt, bestehen zwischen den Mitgliedstaaten noch erhebliche Unterschiede. Im Vereinigten Königreich sind Zigaretten der gängigsten Preisklasse nahezu viermal so teuer (einschließlich sämtlicher Steuern) wie in Spanien. Auf Euro umgerechnet macht der Unterschied in der Belastung mit Verbrauchsteuern über 400 % aus. Wenn die Hersteller in einem Mitgliedstaat das Preisniveau für ihre Erzeugnisse festlegen, berücksichtigen sie dabei verschiedene Faktoren, darunter die Herstellungskosten, die Binnenkaufkraft, die Wettbewerbsposition ihrer Produkte auf dem Markt und die Höhe der steuerlichen Belastung. Die Auswirkungen der einzelnen Faktoren auf den Endpreis lassen sich nicht exakt bestimmen. Die unterschiedliche Höhe der Verbrauchsteuern trägt zweifellos zu den Preisunterschieden bei, ist aber nicht allein dafür maßgeblich. Das Preis- und Steuergefälle zwischen den Mitgliedstaaten übersteigt deutlich das Gefälle im Pro-Kopf-BIP, das in Kaufkraftstandards (KKS) ausgedrückt wird und - von Luxemburg einmal abgesehen - zumeist 75 % ausmacht (siehe Anhang B).

2.3 Wie bereits im vorangegangenen Bericht vermerkt, sind im Tabaksektor Betrugsfälle an der Tagesordnung. Bei der Beantwortung der Fragebögen gaben viele Mitgliedstaaten als Hauptursache für Betrug und Schmuggel die bestehenden Preisunterschiede an. Sie sind der Auffassung, dass die Annäherung der Steuersätze in der EU sicher zur Eindämmung des Betrugs beitragen würde, aber allein nicht ausreichend wäre und mit anderen Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung einhergehen müsste. Im vorangegangenen Bericht wurde auch auf die Erkenntnisse der Hochrangigen Arbeitsgruppe "Steuerhinterziehung bei Tabakwaren und Alkohol" hingewiesen, wonach für die Mitgliedstaaten ein deutlicher Anreiz besteht, in Zusammenarbeit mit der Kommission die notwendigen Schritte zur Umsetzung der im Bericht gegebenen Empfehlungen einzuleiten. Einige Mitgliedstaaten haben zum Ausdruck gebracht, dass wohl als Folge dieser Bemühungen die Betrugsfälle innerhalb der Gemeinschaft in den letzten Jahren zurückgegangen sind. Hingegen scheint die Betrugstätigkeit unter Einbeziehung von Drittländern weiter zugenommen zu haben. In einigen Mitgliedstaaten hat die illegale Einfuhr von Tabakwaren aus osteuropäischen Nachbarländern mit niedrigem Preis- und Steuerniveau alarmierende Ausmaße angenommen und den Inlandsmarkt aus dem Gleichgewicht gebracht. Es ist daher weiterhin erforderlich, dass die Mitgliedstaaten und die Kommission die Empfehlungen der Hochrangigen Arbeitsgruppe "Steuerhinterziehung bei Tabakwaren und Alkohol" befolgen und dass zwischen den Erfordernissen der Erleichterung des Handels einerseits und der wirksamen Kontrolle andererseits ein angemessener Ausgleich geschaffen wird.

2.4 Darüber hinaus bietet das innerhalb der EU bestehende deutliche Gefälle bei den Kleinverkaufspreisen einen Anreiz für Verbraucher in Mitgliedstaaten mit hohen Steuersätzen, Waren für den individuellen Konsum in Mitgliedstaaten mit niedrigem Steuerniveau einzukaufen. Eine derartige Nutzung der Vorteile des Binnenmarktes ist völlig legitim, solange der Einkauf durch Privatpersonen zur Deckung ihres eigenen Bedarfs erfolgt. Es können aber gravierende Probleme auftreten, wenn sich die grenzüberschreitenden Einkäufe häufen und die mitgeführten Mengen den eigenen Bedarf übersteigen. In diesem Falle unterliegen die Waren der Verbrauchsteuer im Bestimmungsmitgliedstaat (siehe Artikel 8 und 9 der Richtlinie 92/12/EWG), aber die Einhaltung dieser Vorschrift durch die Reisenden ist nur schwer durchzusetzen. Darüber hinaus wird Schmuggel mehr und mehr in großem Umfang im Rahmen der organisierten Kriminialität betrieben. Zudem kommt es anscheinend auch zu einer Zunahme des Internet-Handels mit Tabakwaren, die der Verkäufer dem Käufer zusendet, wobei die Verbrauchsteuer im Niederlassungsstaat des Verkäufers (in der Regel einem Mitgliedstaat mit niedrigem Preis- und Steuerniveau) und nicht im Bestimmungsland (in der Regel einem Mitgliedstaat mit hohem Preis- und Steuerniveau) entrichtet wird. In solchen Fällen halten sich die Verkäufer oft nicht an Artikel 10 der Richtlinie 92/12/EWG, wonach sie die Verbrauchsteuer im Bestimmungsmitgliedstaat zu entrichten haben, wenn sie verbrauchsteuerpflichtige Waren direkt oder indirekt an Privatpersonen in anderen Mitgliedstaaten versenden oder befördern. Sowohl Verkäufer als auch Käufer versuchen mit Hilfe verschiedener Methoden, deren Vereinbarkeit mit den geltenden Rechtsvorschriften fraglich ist, das Steuergefälle zwischen den Mitgliedstaaten auszunutzen.

B. Zigaretten

2.5 In Anhang C sind die in den Mitgliedstaaten geltenden Verbrauchsteuersätze für Zigaretten angegeben. Die Angabe der globalen Mindestverbrauchsteuer (als Anteil am Kleinverkaufspreis) vermittelt möglicherweise einen falschen Eindruck von der tatsächlichen Annäherung der Verbrauchsteuern. Auch wenn die Differenz zwischen dem höchsten (65,14 %) und dem niedrigsten Steuerniveau (50,47 %) (siehe Spalte 12 der Tabelle Zigaretten in Anhang C) recht gering anmutet, liegt die steuerliche Belastung in absoluten Beträgen in dem Mitgliedstaat mit der höchsten Besteuerung über viermal so hoch wie in dem Land mit der niedrigsten Besteuerung. Schweden zum Beispiel, dem für die Anwendung der 57 %-Regel eine Übergangsfrist eingeräumt wurde (bis zum 31. Dezember 2002), verzeichnet absolut gesehen die fünfthöchste steuerliche Belastung in der EU.

Inzidenz der Verbrauchsteuer auf Zigaretten

2.6 Die auf 57 % festgesetzte Inzidenz der Mindestverbrauchsteuer für Zigaretten bezieht sich auf Zigaretten der gängigsten Preisklasse in dem betreffenden Mitgliedstaat; Grundlage hierfür sind die am 1. Januar eines jedes Jahres vorliegenden Daten. Die Mitgliedstaaten bestimmen diese Preisklasse entweder auf der Grundlage der verkauften Steuerzeichen für Zigaretten oder anhand der verfügbaren Umsatzstatistiken. Wenn sich am 1. Januar eines Jahres die Preisklasse ändert, müssen die Mitgliedstaaten überprüfen, ob sie noch den Mindestsatz von 57 % einhalten. Nach den aus den Mitgliedstaaten eingegangenen Informationen ist die Preisklasse der gängigsten Zigarette im Allgemeinen nicht im Niedrigpreissegment angesiedelt.

2.7 Während des Konsultationsprozesses befürworteten die meisten Mitgliedstaaten anscheinend die 57 %-Regel für Zigaretten, doch verwiesen einige auch auf die Mängel und betonten, dass die Anwendung eines Mindestsatzes allein noch keine größere Annäherung bewirkt. Die 57 %-Regel hat das Fortbestehen eines beträchtlichen Gefälles bei den Steuersätzen und Kleinverkaufspreisen nicht verhindert. Ein anschauliches Beispiel dafür ist die Tatsache, dass sich Schweden mit der Einhaltung des Mindestsatzes schwer tut, obwohl die dortigen Zigarettenpreise zu den höchsten in der EU zählen.

2.8 Wenngleich die Orientierung an der Mindestinzidenz von 57 % bei Zigaretten der gängigsten Preisklasse bestimmte Nachteile haben mag, so bietet diese Regelung doch auch einige Vorteile. Sie ermöglicht einen Vergleich der globalen Verbrauchsteuersätze in den einzelnen Mitgliedstaaten, die nach den geltenden Vorschriften zwischen einem eher mengenbezogenen und einem eher preisbezogenen Besteuerungssystem wählen können.

2.9 Die Richtlinie 1999/81/EG gesteht den Mitgliedstaaten ein höheres Maß an Flexibilität bei der Anpassung des globalen Mindestsatzes zu, wenn sich entweder der Kleinverkaufspreis der Zigaretten in der gängigsten Preisklasse oder der Mehrwertsteuersatz ändert. Die Mitgliedstaaten mit einem Steuerniveau um oder knapp über dem Mindestsatz von 57 % sind davon sehr angetan. Leider eröffnet diese Neuregelung aber für die Mitgliedstaaten mit einem hohen Steuerniveau um die 57 % keine langfristige Lösung, da sie ihre Sätze erhöhen müssen, um spätestens vom zweiten auf die Nichteinhaltung folgenden Jahr an wieder auf 57 % zu kommen. Durch den Zwang, den Steuersatz zu keinem anderen Zweck als zur Einhaltung der 57 %-Regel anzuheben, kann sich das Steuergefälle innerhalb der EU noch verstärken, wenn die Mitgliedstaaten mit niedrigen Verbrauchsteuern ihrerseits keine Anhebung der Steuern zur Befolgung der 57 %-Regel vornehmen müssen.

2.10 Es muss also eine grundlegende Lösung gefunden werden, wie dies auch von einigen Mitgliedstaaten und seitens der Branche vorgeschlagen wurde. Nach Erörterungen mit den Mitgliedstaaten prüfte die Kommission verschiedene Möglichkeiten zur Verbesserung des derzeitigen Regelwerks. Weder die Mitgliedstaaten noch die Branche erachten tiefgreifende Veränderungen des bestehenden Systems, etwa eine gründliche Reform der Verbrauchsteuerstruktur, für erforderlich. Angesichts dieses Sachverhalts spricht sich die Kommission dafür aus, zur Eindämmung von Betrug und Schmuggel das Steuerniveau der einzelnen Mitgliedstaaten stärker anzugleichen, wobei aber das derzeitige System nicht weiter kompliziert werden darf und die strukturellen und historischen Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten zu beachten sind.

2.11 Gegenwärtig ist auf den Kleinverkaufspreis (einschließlich sämtlicher Steuern) von Zigaretten der gängigsten Preisklasse, der die Mehrwertsteuer einschließt, eine Mindestverbrauchsteuer in Höhe von 57 % zu erheben. Eine Alternative würde darin bestehen, die Mitgliedstaaten zur Einhaltung eines globalen Mindeststeuersatzes zu verpflichten, der als kombinierter Anteil der MwSt und der Verbrauchsteuer am Kleinverkaufspreis (einschließlich sämtlicher Steuern) von Zigaretten der gängigsten Preisklasse ausgedrückt wird.

2.12 Einem solchen Vorgehen wären aber Grenzen gesetzt, und es ließen sich dadurch auch nicht sämtliche Probleme lösen. Wenn die Mitgliedstaaten mit hohem Steuerniveau ihre Sätze anheben müssten, um dem neuen Mindestsatz zu entsprechen, würde sich das Steuer- und Preisgefälle in der EU noch verstärken. Zudem müsste der Mindestsatz so festgelegt werden, dass damit auch allgemeine Ziele des EG-Vertrags wie der Gesundheitsschutz berücksichtigt werden, so dass der kombinierte Steuersatz etwa 73 % des Kleinverkaufspreises (einschließlich sämtlicher Steuern) von Zigaretten der gängigsten Preisklasse betragen würde. Dieser Satz ergibt sich, wenn man zur Mindestverbrauchsteuer in Höhe von 57 % des Kleinverkaufspreises den durchschnittlichen effektiven Mehrwertsteuersatz für Zigaretten in der EU hinzurechnet. Dabei ist anzumerken, dass Luxemburg gemäß der Sechsten MwSt-Richtlinie nach wie vor berechtigt ist, auf Tabakwaren einen Übergangssatz von 12 % anzuwenden. Die Einführung eines kombinierten Steuersatzes hätte aber einige ungewollte Auswirkungen. Paradoxerweise würden sich nämlich fünf Mitgliedstaaten mit zum Teil bereits hohem Steuerniveau genötigt sehen, ihre Verbrauchsteuersätze noch weiter anzuheben, während in Mitgliedstaaten mit niedrigen Verbrauchsteuern alles beim Alten bliebe. Daher ist die Kommission keineswegs davon überzeugt, dass dieser Weg zu einer verstärkten Steuerangleichung in der EU führen würde.

2.13 Eine tragfähige Alternative zur geltenden Regelung würde darin bestehen, zusätzlich zur Mindestverbrauchsteuerinzidenz von 57 % des Kleinverkaufshöchstpreises einen festen, in Euro angegebenen Mindestbetrag einzuführen, damit in allen Mitgliedstaaten ein Mindestniveau der Verbrauchsteuern auf Zigaretten gewährleistet ist.

2.14 Die von den Mitgliedstaaten erhobenen Verbrauchsteuern müssten dann zwei Kriterien entsprechen: der 57 %-Regel und einem in Euro angegebenen Mindestbetrag je 1000 Zigaretten der gängigsten Preisklasse. Dem Vorschlag für dieses zusätzliche Kriterium liegt der Gedanke zugrunde, dass Mitgliedstaaten mit relativ niedrigem Preisniveau möglicherweise die 57 %-Regel einhalten, aber - in Euro ausgedrückt - noch immer einen sehr niedrigen globalen Verbrauchsteuersatz erheben. Die zusätzliche Einführung eines Euro-Betrags wurde auch von mehreren Mitgliedstaaten bei der Beantwortung des Fragebogens oder im Verlauf bilateraler Gespräche angeregt oder befürwortet. Nach Ansicht der Kommission würde sich durch einen festen Mindestbetrag der Anreiz zum Schmuggel deutlich verringern, da für die Verbrauchsteuer dann ein einheitlicher Sockel gilt.

2.15 Die Kommission schlägt vor, den Euro-Mindestbetrag nicht auf der Basis des durchschnittlichen Verbrauchsteuerertrags bei Zigaretten der gängigsten Preisklasse festzusetzen, der derzeit bei ca. 90 EUR je 1000 Zigaretten liegt, sondern sich für einen deutlich geringeren Betrag - 70 EUR - zu entscheiden, damit nicht eine Mehrheit der Mitgliedstaaten die Verbrauchsteuersätze erhöhen muss. Bei einem Mindestbetrag von 70 EUR müssen nur einige Mitgliedstaaten ihre Sätze anheben. Da die Kleinverkaufspreise von Zigaretten in der Regel entsprechend der Inflationsrate steigen, ergibt sich schon bei Zugrundelegung der derzeitigen Sätze in den einzelnen Mitgliedstaaten eine automatische Erhöhung der Verbrauchsteuer. Geht man beispielsweise von einer Inflationsrate in einem Mitgliedstaat von 2-3 % jährlich aus, so würden sich dort die Preise über einen Zeitraum von drei Jahren auch ohne Änderung des Verbrauchsteuersatzes um 7-8 % erhöhen. Zudem orientieren sich die 57 %-Regel und der Festbetrag an der gängigsten Preisklasse, und das so ermittelte Steuerniveau wird dann auf alle übrigen Preisklassen angewendet. Bei Mitgliedstaaten, denen die sofortige Einführung des Euro-Mindestbetrags aus volkswirtschaftlichen Gründen Probleme bereiten würde, wäre die schrittweise Einführung innerhalb einer bestimmten Frist denkbar. Da das Preisniveau bei Zigaretten (einschließlich Steuern) in den meisten Beitrittsländern wesentlich niedriger liegt als in der EU, wäre ein solches Verfahren auch für diese Länder zu erwägen mit dem Beitritt.

2.16 Da es der Kommission unter anderem darum geht, eine stärkere Angleichung der Verbrauchsteuern auf Zigaretten herbeizuführen, ist eine Ausweichklausel erforderlich, damit die Mitgliedstaaten mit höherem Steuerniveau nicht ständig die Verbrauchsteuern erhöhen müssen, um die 57 %-Regel einzuhalten. Es ist eigentlich nicht einzusehen, warum ein hohe Verbrauchsteuern erhebender Mitgliedstaat wie Schweden bei der 57 %-Vorgabe eine Ausnahmeregelung benötigt, während Mitgliedstaaten mit sehr niedrigen Verbrauchsteuersätzen die 57 %-Regel ohne weiteres einhalten können. Ohne diese Ausnahmeregelung wäre die reale Belastung mit Verbrauchsteuern noch viel höher ausgefallen und hätte vermutlich zu Störungen des Inlandsmarktes durch groß angelegten Betrug und Schmuggel geführt. Um die für diesen Mitgliedstaat geltende Ausnahmeregelung bei der 57 %-Regel nicht ständig verlängern zu müssen und ähnliche Forderungen anderer Mitgliedstaaten zu vermeiden, muss eine tragfähigere und einfachere Lösung gefunden werden. Sie kann in der Einführung eines zusätzlichen hohen Verbrauchsteuerbetrags bestehen, bei dessen Überschreitung die Mitgliedstaaten nicht mehr die 57 %-Regel einhalten müssen. Danach wären Mitgliedstaaten, die eine effektive Verbrauchsteuer von mindestens 100 EUR je 1000 Zigaretten der gängigsten Preisklasse erheben, nicht mehr verpflichtet, die 57 %-Regel anzuwenden.

2.17 Die Zahlenwerte 70 EUR und 100 EUR sind im Zusammenhang mit dem Mindestsatz von 57 % zu sehen, und die Kommission hält es für erforderlich, sie bei jeder Überprüfung der Verbrauchsteuersätze und der Verbrauchsteuerstrukturen nach Artikel 4 der Richtlinie 92/79/EWG und der Richtlinie 92/80/EWG gegebenenfalls zu korrigieren, um das ursprüngliche Verhältnis zwischen dem Festbetrag und dem 57 %-Satz beizubehalten.

2.18 Die Kommission ist der Ansicht, dass die oben dargelegten Veränderungen eine stärkere Angleichung der Steuersätze zwischen den Mitgliedstaaten gewährleisten und ein besseres Funktionieren des Binnenmarktes sowie einen Abbau der Marktverzerrungen zwischen den Mitgliedstaaten zur Folge haben. Die Veränderungen ermöglichen es auch, in der Steuerpolitik die allgemeinen Ziele des EG-Vertrags, insbesondere hinsichtlich des Gesundheitsschutzes, zu berücksichtigen, worauf nachstehend in Punkt 4 näher eingegangen wird.

Höhe der spezifischen Komponente der Verbrauchsteuer

2.19 Gegenwärtig müssen die Mitgliedstaaten sowohl eine spezifische Verbrauchsteuer als auch eine proportionale Verbrauchsteuer (Ad-Valorem-Steuer) auf Zigaretten erheben. Die spezifische Komponente muss mindestens 5 % und höchstens 55 % des Betrags der Gesamtsteuerbelastung betragen, die sich aus der auf diese Zigaretten erhobenen proportionalen Verbrauchsteuer, der spezifischen Verbrauchsteuer und der Umsatzsteuer ergibt.

2.20 Dadurch verfügen die Mitgliedstaaten über einen ausreichenden Spielraum, um unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Inlandsmarktes für Zigaretten selbständig den jeweiligen Anteil der beiden Verbrauchsteuerkomponenten festzulegen, solange dabei die 57 %-Regel eingehalten wird. Weder die Mitgliedstaaten noch die Branche zeigten wirkliches Interesse an einer Veränderung der Prozentsätze; vielmehr bekundeten sie teilweise offen ihre Ablehnung. Die Kommission schlägt daher keine Änderung der derzeitigen Verbrauchsteuerstruktur bei Zigaretten vor.

Mindestverbrauchsteuer auf Zigaretten

2.21 Die Mitgliedstaaten sahen sich vielfach mit der Tatsache konfrontiert, dass auf dem Inlandsmarkt billige Zigaretten angeboten werden, was häufig zu empfindlichen Störungen führte.

2.22 Gegenwärtig gestattet Artikel 16 Absatz 5 der Richtlinie 95/59/EG den Mitgliedstaaten, auf Zigaretten eine Mindestverbrauchsteuer zu erheben, sofern diese nicht dazu führt, dass die gesamte Steuerbelastung 90 % der gesamten Steuerbelastung von Zigaretten der gängigsten Preisklasse übersteigt. Dies heißt, dass jede zum Verkauf an den Verbraucher bestimmte Zigarettenpackung wenigstens mit einer Mindestverbrauchsteuer zu belegen ist. Diese Regelung soll den Mitgliedstaaten ein bestimmtes Steueraufkommen sichern und dafür sorgen, dass Zigaretten nicht zu Preisen verkauft werden, die deutlich unter dem üblichen Marktniveau liegen.

2.23 Einige Mitgliedstaaten erklärten, dass dieser Mechanismus nicht immer ausreiche, um einen rapiden Anstieg des Angebots in den unteren Preissegmenten des Marktes zu verhindern, und äußerten den Wunsch nach einer Anhebung der Mindestverbrauchsteuer, die auf diese Zigaretten erhoben werden kann. Andere Staaten hielten es zwar bisher nicht für erforderlich, eine Mindestverbrauchsteuer auf Zigaretten anzuwenden oder einzuführen, meinten aber auch, dass sich eine Anhebung der in Artikel 16 Absatz 5 festgelegten Obergrenze später als nützlich erweisen könnte, allein schon als Mittel zur Verhinderung von Preisdrückerei.

2.24 Billigangebote auf dem Zigarettenmarkt können zu unlauterem Wettbewerb führen und Jugendliche zum Rauchen verleiten. Die Kommission wird daher eine Änderung der geltenden Bestimmungen dahingehend vorschlagen, dass Mitgliedstaaten auf Zigaretten eine Mindestverbrauchsteuer erheben können, sofern diese nicht die auf Zigaretten der gängigsten Preisklasse erhobene Verbrauchsteuer übersteigt. Durch die Aufnahme einer solchen Bestimmung in die derzeit geltende Richtlinie verfügen die Mitgliedstaaten über einen größeren Spielraum, um im Falle von Preiskriegen einschreiten zu können.

C. Andere Tabakwaren

2.25 In Anhang D sind die in den Mitgliedstaaten geltenden Verbrauchsteuern auf Zigarren, Zigarillos, Tabak für selbstgedrehte Zigaretten und anderen Rauchtabak angegeben. Der Zigarrenkonsum macht nicht einmal 1 % des Gesamtverbrauchs an Tabakwaren in der EU aus. Auf Feinschnitttabak für selbstgedrehte Zigaretten entfallen ca. 7 % des EU-Marktes für Tabakwaren, auf anderen Rauchtabak weniger als 1 %.

2.26 Im Großen und Ganzen funktioniert der Binnenmarkt für diese Produkte recht gut. Die Richtlinie 1999/81/EG gestattet den Mitgliedstaaten die Einführung einer Mindestverbrauchsteuer auf Zigarren und Rauchtabak, was zuvor nur in begrenztem Umfang für Feinschnitttabak zulässig war. Da die Richtlinie 92/80/EWG darüber hinaus Mindestsätze festlegte, verfügen die Mitgliedstaaten über ein hohes Maß an Flexibilität, um bei der Festsetzung des Steuerniveaus nationale Besonderheiten berücksichtigen zu können. Da die Richtlinie 1999/81/EG erst in jüngster Vergangenheit verabschiedet wurde, wenden bisher nur wenige Mitgliedstaaten diese Bestimmung an oder lassen dies in naher Zukunft erwarten.

Zigarren und Zigarillos

2.27 Mehrere Mitgliedstaaten setzten die Kommission davon in Kenntnis, dass sich im letzten Jahr auf dem Tabakmarkt der Absatz eines bereits seit Jahren angebotenen Produktes erhöht habe. Im Hinblick auf Funktion, Geschmack, Filter und Aufmachung kann es als Zigarette oder Zigarettenersatz eingestuft werden, doch weist es nicht die weiße Farbe einer Zigarette, sondern die einer Zigarre oder eines Zigarillos auf, und die Umhüllung ist nicht mit entripptem Mischtabak, sondern mit Feinschnitt gefuellt. Das Herstellungsverfahren ist dem für Zigaretten sehr ähnlich. Nach den geltenden Rechtsvorschriften werden diese Erzeugnisse in den Mitgliedstaaten mit dem gleichen Satz wie Zigarren und Zigarillos besteuert, der deutlich unter dem Satz für Zigaretten liegt. Sie stehen nicht nur mit Zigaretten im Wettbewerb, sondern beeinträchtigen auch den Markt für Zigarren und Zigarillos. Da sie weniger kosten als Zigaretten, üben sie eine wachsende Anziehungskraft auf Jugendliche aus. Um zu verhindern, dass diese Produkte nicht mit dem Satz für Zigaretten, sondern mit dem niedrigeren Satz für Zigarren und Zigarillos besteuert werden, schlägt die Kommission vor, die Begriffsbestimmung für Zigarren und Zigarillos in Artikel 3 der Richtlinie 95/59/EG dahingehend zu ändern, dass derartige Produkte davon ausgenommen sind. Die Änderung sollte auch eine einheitliche Besteuerung dieser Erzeugnisse sicherstellen und die Anwendung des niedrigeren Mindestsatzes auf Zigarren und Zigarillos beschränken, deren Herstellung arbeitsintensiver ist als die von Zigaretten.

Feinschnitttabak für selbstgedrehte Zigaretten

2.28 Bei Tabak für selbstgedrehte Zigaretten sind erheblich voneinander abweichende Steuersätze der Mitgliedstaaten in Verbindung mit großen Unterschieden bei den Preisen vor Steuern ein Anreiz für Schmuggel zwischen Nachbarländern und eine Ursache für Verwerfungen auf dem Inlandsmarkt. Wie im vorangegangenen Bericht vermerkt, müssen die Hochsteuerländer dieses Problem zum Teil selbst lösen, indem sie ihre Steuersätze senken und/oder ihre Kontrollen verschärfen. Andererseits besteht auch auf Gemeinschaftsebene ein erheblicher Unterschied zwischen der Mindestverbrauchsteuerinzidenz in Höhe von 57 % des Kleinverkaufspreises von Zigaretten der gängigsten Preisklasse und den Mindestsätzen in Höhe von 30 % des Kleinverkaufspreises oder 25 EUR je Kilogramm Feinschnitttabak.

2.29 Die beiden Produkte weisen unterschiedliche Merkmale auf, stehen aber dennoch auf gewisse Weise miteinander im Wettbewerb. Auf allen EU-Märkten sind die Konsumenten von Feinschnitttabak in wesentlich stärkerem Maße den einkommensschwachen Schichten zuzuordnen als Zigarettenraucher. Wenn die Zigarettenpreise anziehen, steigen Raucher, die sich die teureren Zigaretten nicht mehr leisten können, vielfach auf Tabak für selbstgedrehte Zigaretten um. Gesundheitlich gesehen handelt es sich in beiden Fällen um schädliche Produkte, so dass sich auf Gemeinschaftsebene größere Unterschiede in den Mindestsätzen für diese Erzeugnisse kaum rechtfertigen lassen.

2.30 Im Verlauf der bilateralen Gespräche mit den Mitgliedstaaten wurde deutlich, dass diese vielfach ein bestimmtes Verhältnis zwischen der Besteuerung von Feinschnitttabak und Zigaretten beibehalten, wenngleich sie dazu nicht verpflichtet sind. Bei der Festlegung dieses Verhältnisses berücksichtigen sie den Unterschied zwischen Halbfertig- und Fertigwaren, die Kaufkraft der verschiedenen Rauchergruppen, Unterschiede im Selbstkostenpreis der beiden Produkte und den relativ arbeitsintensiven Herstellungsprozess bei Feinschnitttabak.

2.31 Nach Ansicht der Kommission sollte sich der Mindestsatz für Feinschnitttabak stärker an der 57 %-Regel für Zigaretten der gängigsten Preisklasse orientieren. Da es sich um unterschiedlich geartete Produkte handelt, wäre es sinnvoll, die Mindestverbrauchsteuer für Feinschnitttabak bei etwa zwei Drittel der Mindestverbrauch steuerinzidenz für Zigaretten anzusetzen. Dadurch würde der Mindestsatz für Feinschnitttabak von 30 % auf 39 % steigen. Wird die spezifische Mindestverbrauchsteuer um den gleichen Prozentsatz angehoben wie der Mindestsatz der Ad-Valorem-Steuer, ergibt sich für die spezifische Verbrauchsteuer ein neuer Mindestbetrag von 33 EUR.

2.32 Die neuen Mindestsätze entsprechen somit der Praxis einer breiten Mehrheit der Mitgliedstaaten (siehe Anhang E). Jenen Mitgliedstaaten, die derzeit keine solche Relation zwischen den Sätzen für Zigaretten und Feinschnitttabak beibehalten oder die Sätze sehr niedrig ansetzen, wird die notwendige Zeit eingeräumt, um sich auf die neuen Mindestsätze einzustellen. Die Kommission schlägt daher vor, die Mindestsätze bis zum Jahre 2004 stufenweise wie folgt anzuheben:

-1. Januar 2001: 30 % des Kleinverkaufspreises einschließlich sämtlicher Steuern oder 25 EUR je Kilogramm;

-1. Januar 2002: 33 % des Kleinverkaufspreises einschließlich sämtlicher Steuern oder 28 EUR je Kilogramm;

-1. Januar 2003: 36 % des Kleinverkaufspreises einschließlich sämtlicher Steuern oder 30 EUR je Kilogramm;

-1. Januar 2004: 39 % des Kleinverkaufspreises einschließlich sämtlicher Steuern oder 33 EUR je Kilogramm.

3. Realer Wert der Verbrauchsteuer

3.1 Bei der Überprüfung ist auch der reale Wert der Verbrauchsteuer zu berücksichtigen. Es erscheint daher angebracht zu untersuchen, inwieweit die von den Mitgliedstaaten vorgenommenen Änderungen der Steuersätze inflationsbedingt sind. Die Inflation wird gewöhnlich bei der Aufstellung der Haushaltspläne von den nationalen Regierungen berücksichtigt. Es ist davon auszugehen, dass unter ansonsten unveränderten Bedingungen die Steuersätze im allgemeinen entsprechend der Inflation angehoben und die Verbrauchsteuern z.T. bereits im Vorgriff auf die Inflationsentwicklung angepasst werden.

A. Zigaretten

3.2 Nach den geltenden Rechtsvorschriften beträgt die Mindestverbrauchsteuer für Zigaretten 57 % des Kleinverkaufspreises (einschließlich sämtlicher Steuern) für Zigaretten der gängigsten Preisklasse in dem betreffenden Mitgliedstaat (Grundlage hierfür sind die am 1. Januar eines jedes Jahres vorliegenden Daten). Da dieser Mindestsatz als prozentualer Anteil am Kleinverkaufspreis ausgedrückt ist, wird die Inflation automatisch berücksichtigt, so dass dieser Satz nicht eigens angepasst werden muss.

B. Andere Tabakwaren

3.3 Wie bereits unter Punkt 3.2 des ersten Kapitels erläutert, werden die Mindestsätze für Zigarren, Zigarillos, Tabak für selbstgedrehte Zigaretten und anderen Rauchtabak sowohl als Prozentanteil des Kleinverkaufspreises als auch in Form eines bestimmten Betrags ausgedrückt.

3.4 Die meisten Mitgliedstaaten wenden weitgehend oder sogar ausschließlich eine Ad-Valorem-Steuer an, um sicherzustellen, dass die Inflation mehr oder weniger automatisch berücksichtigt wird. Auch Mitgliedstaaten mit spezifischer Steuer haben ihre Verbrauchsteuersätze in der Regel entsprechend angepasst.

3.5 Um die 1992 bei der ursprünglichen Festsetzung der Steuersätze bestehenden Relationen aufrechtzuhalten, wurden die spezifischen Mindestbeträge bei der Überprüfung 1998 an die Inflation angepasst. Da bei dieser Überprüfung und im beigefügten Richtlinienvorschlag empfohlen wurde, die Verbrauchsteuersätze und die Verbrauchsteuerstrukturen bei Tabakwaren künftig alle fünf Jahre zu überprüfen, war bereits für die Jahre 1999-2000 eine inflationsbedingte Anpassung vorgesehen. Ab 1. Januar 2001 sollten für andere Tabakwaren die folgenden spezifischen Mindestbeträge gelten:

- 10 EUR für Zigarren und Zigarillos;

-25 EUR für Tabak für selbstgedrehte Zigaretten;

- 19 EUR für anderen Rauchtabak.

4. Allgemeine Ziele des EG-Vertrags

4.1 Im EG-Vertrag ist eindeutig geregelt, dass die Gemeinschaft für die Verabschiedung von Maßnahmen zur Errichtung des Binnenmarktes zuständig ist, so auch für Bestimmungen zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften über Verbrauchsteuern, soweit eine solche Harmonisierung für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes erforderlich ist. Artikel 152 des EG-Vertrags besagt darüber hinaus, dass bei der Festlegung und Durchführung der Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen ein hohes Gesundheitsschutzniveau sicherzustellen ist, [9] und in Artikel 127 heißt es, dass bei der Festlegung und Durchführung der Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen das Ziel eines hohen Beschäftigungsniveaus berücksichtigt wird.

[9] In Artikel 152 heißt es dazu im Einzelnen:

4.2 Verbrauchsteuern sind in erster Linie ein Instrument der Mitgliedstaaten zur Erzielung von Einnahmen, doch muss die Politik in diesem Bereich die allgemeinen Ziele des EG-Vertrags berücksichtigen und darauf gerichtet sein, diese mit einer verbesserten Funktionsweise des Binnenmarktes in Einklang zu bringen. Angesichts des besonderen Charakters von Tabakwaren muss vor allem der Schutz der Gesundheit und das Verhältnis zwischen dem Gesundheitsschutz und dem Preis für diese Waren im Vordergrund stehen.

4.3 Das Rauchen zählt zu den wichtigsten Krankheits- und Todesursachen in der EU, denn alljährlich sterben eine halbe Million Menschen an den Folgen des Tabakkonsums. Es wird mit einem weiteren steilen Anstieg der Sterbeziffer gerechnet, und nach Statistiken der Weltgesundheitsorganisation und des Internationalen Zentrums für Krebsforschung stellt das Rauchen nach wie vor die wichtigste vermeidbare Todesursache in der Gemeinschaft dar.

4.4 Die steuerliche Belastung der Tabakwaren beeinflusst natürlich durch ihre Auswirkungen auf den Endpreis in erheblichem Maße den Verbrauch. Die Besteuerung ist als wichtiges Element einer Politik zur Eindämmung des Tabakkonsums anzusehen. Sie muss sich in eine Gesamtkonzeption der Prävention und Abschreckung einordnen, die beispielsweise Regelungen über Zusatzstoffe in Tabakwaren, den Teer- und Nikotingehalt von Zigaretten, den Verkauf von Zigaretten und anderen Tabakwaren an Jugendliche sowie Maßnahmen zur Einschränkung des Rauchens in öffentlichen Räumen umfasst.

4.5 Im Verlauf der Konsultationen wurde deutlich, dass sich alle Mitgliedstaaten der vom Tabak ausgehenden Gesundheitsrisiken voll bewusst sind. Sie messen dem Gesundheitsaspekt einen hohen Stellenwert bei, verfolgen aber trotz einheitlicher Zielsetzung - der Zurückdrängung des Tabakkonsums - nicht alle den gleichen Ansatz. Einigkeit besteht darin, dass innerhalb der EU eine Mindestbesteuerung dieser Produkte erforderlich ist, was von Interessengruppen, die sich für den Gesundheitsschutz engagieren, nachhaltig unterstützt wird. In einigen Mitgliedstaaten ist das Steuerniveau bereits sehr hoch, so dass man dort auf andere Maßnahmen zur Eindämmung des Verbrauchs setzt, zumal eine hohe Besteuerung das Problem des massenhaften Schmuggels heraufbeschwört. Eine Reihe von Mitgliedstaaten betrachteten eine Erhöhung der Verbrauchsteuer als entscheidenden Faktor für die Zurückdrängung des Rauchens, insbesondere bei Jugendlichen. Verbrauchsteuern sollen Einnahmen in bestimmter Höhe erbringen, doch bei einem zu großen Preisgefälle wird das Aufkommen durch Schmuggel beeinträchtigt. Gesundheitspolitische Erwägungen spielen zwar bei der Festlegung der Verbrauchsteuer eine wesentliche Rolle, doch berücksichtigen einige Mitgliedstaaten auch andere wichtige Faktoren, darunter die Beschäftigungs- und die Haushaltslage.

4.6 Sowohl Feinschnitttabak für selbstgedrehte Zigaretten als auch Zigaretten sind gesundheitsschädlich, doch lassen sich kaum genaue Vergleiche anstellen, da der Teer-, Nikotin- und CO-Gehalt der selbstgedrehten Zigaretten in Abhängigkeit von Faktoren wie Tabakgewicht, Art des Papiers und Verwendung eines Filters stark schwankt. Gestützt auf bestimmte Untersuchungen, macht die Tabakindustrie aber geltend, dass der Teergehalt von selbstgedrehten Zigaretten weitgehend dem von Fabrikzigaretten entspricht. Unter gesundheitlichen Gesichtspunkten sollten die beiden Produkte daher aufgrund ihrer Merkmale gleich besteuert werden,

4.7 Wie bereits im vorangegangenen Bericht vermerkt, kann das gesundheitspolitische Ziel, den Konsum durch eine hohe Besteuerung einzuschränken, natürlich unterlaufen werden, wenn Tabakwaren dieser Besteuerung entgehen. Wenn Tabakwaren darüber hinaus nicht über die normalen Kanäle vermarktet werden (und dementsprechend Entrichtung der Steuer in dem Mitgliedstaat, in dem sie effektiv geschuldet wird), können auch andere Vorschriften umgangen werden, z.B. zur Einschränkung des Verkaufs an Minderjährige, über den Teer-, Nikotin- und CO-Gehalt, über Zusätze, über die Etikettierung usw. Dieser Aspekt muss bei einer etwaigen Erhöhung der Tabaksteuern berücksichtigt werden. Verbraucher, die nicht über genügend Mittel verfügen, sich Tabak auf legalem Wege zu beschaffen, und vom Tabakgenuss nicht ablassen wollen, könnten geneigt sein, ihren Bedarf auf dem Schwarzmarkt zu decken. Die Mitgliedstaaten mit EU-Außengrenzen betrachten den Schmuggel mit billigen und niedrig besteuerten Tabakwaren als Gefahr. In manchen Fällen könnte von illegal eingeführten Waren ein erhöhtes Gesundheitsrisiko ausgehen, da keine Möglichkeit zur Kontrolle ihrer Qualität und ihres Inhalts besteht.

4.8 Es gilt nun, die genannten Ziele dadurch miteinander in Einklang zu bringen, dass auf EU-Ebene eine angemessene Mindestbesteuerung festgelegt wird, die u.a. das Funktionieren des Binnenmarktes und den Gesundheitsschutz der Verbraucher berücksichtigt. Oberhalb dieser Untergrenze können die Mitgliedstaaten die Höhe der Verbrauchsteuer unter Beachtung nationaler Zielsetzungen und Schwerpunkte selbst bestimmen.

4.9 Im Rahmen der Weltgesundheitsorganisation laufen derzeit Verhandlungen über ein internationales Rahmenübereinkommen zur Bekämpfung des Tabakkonsums, an denen die Kommission aufgrund einer entsprechenden Ermächtigung durch den Rat vom Oktober 1999 im Namen der Gemeinschaft teilnimmt. Der Entwurf des Übereinkommens befasst sich auch mit Fragen der Besteuerung und des Schmuggels von Tabakwaren. Die nächste Verhandlungsrunde ist für April-Mai 2001 angesetzt.

5. Häufigkeit der Überprüfung

5.1 Sowohl Artikel 4 der Richtlinie 92/79/EWG zur Annäherung der Verbrauchsteuern auf Zigaretten als auch Artikel 4 der Richtlinie 92/80/EWG zur Annäherung der Verbrauchsteuern auf andere Tabakwaren als Zigaretten sehen vor, dass der Rat mindestens alle drei Jahre anhand eines Vorschlags der Kommission die Struktur und die Sätze der Verbrauchsteuern überprüft.

5.2 Zum Zwecke dieser Überprüfung wurden die Funktionsweise des Binnenmarktes und die Verbrauchsteuersätze und -strukturen bei den einzelnen Tabakwaren gründlich untersucht. Wie aus dem vorliegenden Bericht ersichtlich ist, sind einige größere Veränderungen der geltenden Rechtsvorschriften erforderlich, weshalb dem Bericht ein Vorschlag zur Änderung der entsprechenden Richtlinien beigefügt ist.

5.3 Die Kommission ist der Auffassung, dass ein Zeitraum von drei Jahren zu kurz ist, um die Auswirkungen von Änderungen in den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten zu bewerten. Ein Zeitraum von vier Jahren wäre besser geeignet, um das Funktionieren des Binnenmarktes und die Folgen etwaiger Gesetzesänderungen zu beurteilen.

5.4 Deshalb sollte nach Ansicht der Kommission in beiden Richtlinien der fragliche Artikel dahingehend geändert werden, dass die Überprüfung alle vier Jahre stattfindet. Unter Berücksichtigung des notwendigen Zeitraums für die Erörterungen im Rat, im Europäischen Parlament und im Wirtschafts- und Sozialausschuss wäre es logisch vorzusehen, dass der Vierjahreszeitraum für die nächste Überprüfung von dem Zeitpunkt an gelten sollte, an dem die Erörterung der vorangegangenen Überprüfung im Rat abgeschlossen ist. Selbstverständlich steht es der Kommission frei, schon vor Ablauf des Vierjahreszeitraums Vorschläge zu unterbreiten, wenn sie dies für notwendig erachtet oder die Situation auf dem Tabakmarkt dies erfordert.

5.5 Da die nächste Überprüfung erst 2005 stattfindet, beabsichtigt die Kommission, eine Anhebung des spezifischen Mindestbetrags für andere Tabakwaren als Zigaretten vorzuschlagen (für den Zeitraum ab 1. Januar 2001 gelten bereits an die Inflation angepasste Sätze; siehe Punkt 3.5).

5.6 Zur Berücksichtigung der im Zeitraum 1. Januar 2001 bis 31. Dezember 2002 ist eine zusätzliche Anpassung der spezifischen Verbrauchsteuer auf diese Produkte erforderlich. Anhand von Eurostat-Daten kann die Inflationsrate mit ca. 1,9 % jährlich bzw. 3,8 % im Gesamtzeitraum veranschlagt werden. Wird dieser Prozentsatz auf die in Punkt 2.32 und 3.5 berechneten spezifischen Mindestbeträge angewandt und auf die nächste Einheit aufgerundet, ergeben sich die folgenden Mindestbeträge:

- für Zigarren und Zigarillos: 11 EUR zum 1. Januar 2003;

- für Feinschnitttabak für selbstgedrehte Zigaretten:

-zum 1. Januar 2003: 31 EUR.

-zum 1. Januar 2004: 34 EUR;

- für anderen Rauchtabak: 20 EUR zum 1. Januar 2003.

5.7. Die Kommission wird diesen Stufenplan für die Anhebung der Mindestsätze in ihren Vorschlag zur Änderung der Richtlinie 92/80/EWG aufnehmen.

IV. Schlussfolgerungen

1.1 Nach Überprüfung der Struktur und der Sätze der auf Tabakwaren erhobenen Verbrauchsteuern halten wir eine Reihe wichtiger Änderungen der geltenden Rechtsvorschriften für erforderlich, wobei allerdings kein neues System entstehen soll, sondern die Eckpfeiler des "Acquis" unangetastet bleiben. Die beabsichtigten Änderungen sind das Ergebnis einer gründlichen Untersuchung der Verbrauchsteuersätze und -strukturen bei Tabakwaren, die von der Kommission durchgeführt wurde und Konsultationen der nationalen Behörden, von Unternehmen und Interessengruppen einschloss.

1.2 Bei Zigaretten sollten die Mitgliedstaaten nach Ansicht der Kommission sowohl die Vorschrift über die Mindestinzidenz der Verbrauchsteuer als auch einen in Euro angegebenen festen Mindestbetrag anwenden. Mitgliedstaaten, die bereits hohe Verbrauchsteuern erheben, sollten aber mehr Spielraum bei der Festsetzung der Sätze erhalten. Den Mitgliedstaaten ist auch ein höheres Maß an Flexibilität bei der Erhebung einer Mindestverbrauchsteuer auf Zigaretten zuzugestehen.

1.3 Die Kommission spricht sich des Weiteren für eine Änderung der geltenden Begriffsbestimmung für Zigarren aus, damit ein bestimmtes zigarettenähnliches Produkt unter die Steuervorschriften für Zigaretten fällt.

1.4 Die Mindestsätze für Feinschnitttabak für selbstgedrehte Zigaretten sollten schrittweise mit den Sätzen für Zigaretten in Einklang gebracht werden.

1.5 Die spezifischen Mindestbeträge für andere Tabakwaren als Zigaretten sollten an die Inflation angepasst werden.

1.6 Die Struktur und die Sätze der Verbrauchsteuern sollten künftig nicht alle drei Jahre, sondern alle vier Jahre überprüft werden.

ANHANG

Verzeichnis der Anhänge

Anhang A: Verbrauchsteueraufkommen aus Tabakwaren in % des Bruttoinlandsprodukts (1999)

Anhang B: Bruttoinlandsprodukt zu jeweiligen Marktpreisen in tausend KKS

Anhang C: In den Mitgliedstaaten geltende Steuersätze für Zigaretten

Anhang D: In den Mitgliedstaaten geltende Steuersätze für andere Tabakwaren als Zigaretten

-Anhang D.1: Zigarren und Zigarillos

-Anhang D.2: Feinschnitttabak für selbstgedrehte Zigaretten

-Anhang D.3: Anderer Rauchtabak

Anhang E: Steuersätze für Feinschnitttabak für selbstgedrehte Zigaretten in % der Steuersätze für Zigaretten

Anhang A

Verbrauchsteueraufkommen aus Tabakwaren in % des Bruttoinlandsprodukts (1999)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

In dieser Tabelle ist das Verbrauchsteueraufkommen aus sämtlichen Tabakwaren berücksichtigt: Zigaretten, Zigarren, Zigarillos und Rauchtabak. Die MwSt ist in den angegebenen Zahlen nicht enthalten.

Anhang B

Bruttoinlandsprodukt zu jeweiligen Marktpreisen in tausend KKS (Kaufkraftstandards)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle : Eurostat

Anhang C

Zigaretten

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

PT: Portugal kann nach Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 92/79/EWG auf die in den weit abgelegenen Regionen Azoren und Madeira verbrauchten Zigaretten, die von kleinen Erzeugern hergestellt werden, deren jeweilige Jahresproduktion 500 Tonnen nicht übersteigt, einen ermäßigten Steuersatz anwenden, der bis zu 50 % unter dem globalen Mindestsatz liegt (Artikel 3.2 der Richtlinie 92/79/EWG).

Anhang D.1

Zigarren und Zigarillos

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Allgemeiner Hinweis: Die Sätze bzw. Beträge gelten nach Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 92/80/EWG für sämtliche Erzeugnisse der betreffenden Gruppe von Tabakwaren ohne Unterscheidung innerhalb dieser Gruppe nach Qualität, Aufmachung, Herkunft der Erzeugnisse, verwendetem Material, Charakteristiken der beteiligten Unternehmen oder anderen Kriterien.

DE, DK, SE: *Die spezifische Verbrauchsteuer wird je 1000 Stück angegeben

Anhang D.2

Feinschnitttabak (für selbstgedrehte Zigaretten)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Allgemeiner Hinweis: Die Sätze bzw. Beträge gelten nach Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 92/80/EWG für sämtliche Erzeugnisse der betreffenden Gruppe von Tabakwaren ohne Unterscheidung innerhalb dieser Gruppe nach Qualität, Aufmachung, Herkunft der Erzeugnisse, verwendetem Material, Charakteristiken der beteiligten Unternehmen oder anderen Kriterien.

Anhang D.3

Anderer Rauchtabak

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Anhang E

Steuersätze für Feinschnitttabak für selbstgedrehte Zigaretten in % der Steuersätze für Zigaretten - Jahr 2000

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>