Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zum Thema "Die gemeinsame Fischereipolitik und der Schutz der von der Fischerei abhängigen Regionen" (97/C 379/01)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

aufgrund seines Beschlusses vom 18. Oktober 1996, gemäß Artikel 198 c Absatz 4 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft eine Stellungnahme zum Thema "Die gemeinsame Fischereipolitik und der Schutz der von der Fischerei abhängigen Regionen" abzugeben und die Fachkommission 2 "Raumplanung, Landwirtschaft, Jagd, Fischerei, Forstwirtschaft, Meer und Berggebiete" mit der Erarbeitung dieser Stellungnahme zu beauftragen,

gestützt auf den von der Fachkommission 2 am 25. Juni 1997 angenommenen Stellungnahmeentwurf (CdR 179/97 rev.) (Berichterstatter: Sir Day, Herr McPherson),

verabschiedete auf seiner 19. Plenartagung am 17. und 18. September 1997 (Sitzung vom 17. September) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der Ausschuß der Regionen hat eine Initiativstellungnahme zu den regionalen Auswirkungen der Gemeinsamen Fischereipolitik () verabschiedet. In dieser umfassenden Stellungnahme wurden viele Themen angesprochen, die sich für die Regionen aus der Anwendung der Gemeinsamen Fischereipolitik ergeben. Zusammengefaßt wurde darin eine stärkere Beteiligung der "Nutzer" (d.h. der Fischfangunternehmen und der stark von der Fischerei abhängigen Regionen) an der Bewirtschaftung der Fischereiressourcen empfohlen. Die Stellungnahme gelangte zu dem Schluß, daß dadurch eine bessere Einhaltung der Rechtsvorschriften zur Erhaltung der Fischbestände erreicht und eine flexiblere Anwendung bestehender Maßnahmen zur Umstrukturierung des Fischereisektors ermöglicht würde. Die Vorschläge des Ausschusses zielten darauf ab, sich mit den Kernproblemen dieses Wirtschaftszweigs zu befassen, statt nur die Symptome dieser Probleme zu behandeln.

1.2. Die Europäische Kommission veröffentlichte ihre Antwort auf diese frühere AdR-Stellungnahme im Dezember 1996. Mit der jetzigen Stellungnahme sollen Kernfragen aus der ersten Stellungnahme geklärt werden, die die Kommission nicht in vollem Umfang verstanden oder akzeptiert hat, wie aus ihrer Antwort zu entnehmen ist. Darüber hinaus will der Ausschuß der Regionen der Kommission seinen Standpunkt in drei Fragen von entscheidender Bedeutung deutlich machen:

(i) Die unzureichende Finanzierung und, als Folge davon, die mangelnde Zuverlässigkeit von Schätzungen der Fischbestände, die in den fischereiabhängigen Orten und Regionen Frustration hervorrufen, wenn der Fischereiaufwand aufgrund wissenschaftlicher Schätzungen beschränkt wird, die sich nicht mit den Erfahrungen der Fischereiwirtschaft decken.

(ii) Die Notwendigkeit einer besseren Definition fischereiabhängiger Orte und Regionen sowie die Notwendigkeit, bei der Festlegung der Fangquoten die Fischarten zu berücksichtigen, die für einen Ort von eminenter wirtschaftlicher Bedeutung sind.

(iii) Die Notwendigkeit, unbeschadet der Grundprinzipien der Europäischen Union und unter Beachtung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs die Bedingungen zu schaffen, unter denen die Quoten - die von einem Mitgliedstaat Fangschiffen zugeteilt werden, die unter der Flagge dieses Mitgliedstaats fahren - zu einem unmittelbaren wirtschaftlichen Nutzen für die fischereiabhängigen Orte und Regionen dieses Mitgliedstaats führen.

2. Klarstellung der Stellungnahme CdR 14/96

2.1. Die Ansicht der Europäischen Kommission, daß die gezielte Kritik in der Stellungnahme CdR 14/96 wegen der neueren Entwicklungen in der Gemeinsamen Fischereipolitik weitgehend unzutreffend ist, teilt der Ausschuß der Regionen nicht. Der Ausschuß erkennt zwar an, daß bei der Vorbereitung des Vierten mehrjährigen Ausrichtungsprogramms (MAP-IV) in gewissem Umfang eine Konsultation von Vertretern lokaler und regionaler Gebietskörperschaften und Fischereiorganisationen stattfand, hält dies jedoch gemessen an der in der Stellungnahme geforderten Beteiligung am politischen Entscheidungsprozeß für unzureichend. Der Ausschuß steht unverändert auf dem Standpunkt, daß die Fischereibestände effektiver bewirtschaftet werden können, wenn das Fischereigewerbe in eine wirkliche Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission einbezogen wird, bei der gemeinsam über die Festlegung und Erreichung nachhaltiger Fanghöhen entschieden wird.

2.2. Die Kommission ist der Auffassung, daß die Aufnahme des Kriteriums eines fischereiabhängigen Gebiets in die gebietsbezogenen Ziele der Strukturfonds diesen Gebieten Zugang zum Europäischen Sozialfonds, zum Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und zum Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei gibt. Des weiteren ist die Kommission der Ansicht, daß die Einführung der Gemeinschaftsinitiative PESCA die wirtschaftliche Diversifizierung unter Einbeziehung lokaler und regionaler Akteure in einem "Bottom-up"-Ansatz fördern wird. Demgegenüber vertritt der Ausschuß der Regionen den Standpunkt, daß der ESF und der EFRE, weil sie weder sektor- noch branchenspezifisch orientiert sind, auf die Probleme der Fischereiwirtschaft, auch wenn sie deren Symptome beeinflussen können, nur einen begrenzten direkten Einfluß haben. Das FIAF ist spezifischer in seiner Zielsetzung und stellt eine Basis dar, die sozioökonomischen und fischfangbezogenen Probleme dieses Wirtschaftszweigs in Angriff zu nehmen. In ähnlicher Weise wird die zur Förderung der wirtschaftlichen Diversifizierung gedachte Initiative PESCA denjenigen nicht helfen, die die Fischereiwirtschaft nicht verlassen können oder sich dafür entscheiden, weiter in diesem Wirtschaftszweig zu arbeiten. Der Gesamteffekt, den diese Initiative für die Bestandsbewirtschaftung in bestimmten Fanggründen haben kann, ist äußerst begrenzt. Daher ist der Ausschuß der Ansicht, daß die strukturpolitischen Instrumente für die Fischerei den Anforderungen besser angepaßt werden müssen. Dabei muß sichergestellt werden, daß ihre Anwendung den Küstenregionen zugute kommt. Ferner müssen mehr Haushaltsmittel bereitgestellt werden, die in einem angemessenen Verhältnis zu den Opfern stehen, die von diesem Sektor verlangt werden, sowie zu den Herausforderungen, denen er gegenübersteht, und zu seinem Anteil an der Wirtschaft der Europäischen Union.

2.3. Der Ausschuß der Regionen erkennt die Bedeutung der strukturpolitischen Maßnahmen für die Förderung einer breitangelegten nachhaltigen Entwicklung und wirtschaftlichen Diversifizierung der von der Fischerei abhängigen Regionen an. Das gilt insbesondere für die Initiative PESCA, die überwiegend ein Instrument zur Regionalentwicklung darstellt und deshalb in einer Partnerschaft zwischen den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften und der Fischereiwirtschaft auf regionaler Ebene verwaltet werden sollte. Der Ausschuß unterstützt die in der "Agenda 2000" niedergelegten Absichten der Kommission, die Küstenbewohner und von der Fischerei abhängigen Regionen bei der nächsten Reform der Strukturfonds stärker zu berücksichtigen.

Der Ausschuß vertritt jedoch die Auffassung, daß die strukturpolitischen Instrumente den spezifischen Bedingungen und Problemen der von der Fischerei abhängigen Regionen besser angepaßt werden können, vor allem wenn der Fischereiwirtschaft und den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften eine größere Rolle bei der Planung und Durchführung zugewiesen wird. Das gilt auch für stärker sektorspezifische und branchenorientierte Maßnahmen.

2.4. Die Kommission hält die in der früheren Stellungnahme enthaltene Beschreibung der von den technischen Maßnahmen zu erwartenden Auswirkungen für falsch. Der Ausschuß bekräftigt seinen in der damaligen Stellungnahme vertretenen Standpunkt, daß technische Erhaltungsmaßnahmen - von der wirtschaftlichen Warte aus gesehen - zu einem Rückgang der Nettogewinne durch kurzfristige Einbußen an Wirtschaftlichkeit und Einnahmen führen dürften. Außerdem, und darauf weist der Ausschuß erneut hin, haben sich angesichts der möglichen negativen Folgen und der Kompliziertheit der Maßnahmen Schwierigkeiten in der Durchsetzung ergeben. Zwar sind die technischen Maßnahmen sicher nicht dazu gedacht, einen Einnahmerückgang zu bewirken, aber ihre tatsächlichen Wirkungen können erheblich von den angestrebten und erreichten Resultaten abweichen, besonders kurzfristig.

2.5. Die Ansicht der Kommission, Küstenzonen seien durch die Fangquoten geschützt worden, wird vom Ausschuß in Frage gestellt. Die Fangquoten sind nicht an Küstenzonen gebunden und daher nicht dazu angetan, vom Fischfang in diesen Zonen abzuhalten. Außerdem erstreckt sich die Nutzung der Ressourcen in Küstenzonen auch auf Fischarten, für die keine zulässige Gesamtfangmenge (TAC) gilt, bei denen die Befischung also nicht begrenzt ist. Der Ausschuß ist nach wie vor der Auffassung, daß eine stärkere regionale Einbeziehung in den Entscheidungsprozeß eine Präferenz für Schiffe, die von kleinen Küstenorten aus operieren, in dem Küstengebiet sicherstellen würde.

2.6. Die Kommission ist zwar für die Entwicklung von Ideen, mit denen die Gemeinsame Fischereipolitik näher an die regionalen Realitäten und Besonderheiten herangeführt werden kann, beharrt jedoch darauf, daß sich diese Ideen im bestehenden institutionellen Rahmen bewegen müssen, d.h. im Rahmen einer gemeinsamen Politik und nicht nebeneinander bestehender Politiken. Für den Ausschuß ist dagegen die Frage ausschlaggebend, welche Auswirkungen die Durchführung einer allgemeinen Politik konkret vor Ort hat. Während die Gemeinsame Fischereipolitik den institutionellen Rahmen darstellt, muß die regionale Umsetzung den spezifischen sozialen und wirtschaftlichen Konsequenzen, die auftreten, gerecht werden.

3. Schätzung der Fischbestände

3.1. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen ist die Schätzung der Fischbestände in der EU nicht ausreichend abgesichert. Da die verläßliche Bewertung der Bestände eine Grundvoraussetzung für jede Bewirtschaftungsregelung ist, unterminiert dieses Versäumnis den Grundsatz einer Politik, mit der versucht wird, den Fischereiaufwand und die verfügbaren Fischereiressourcen miteinander ins Gleichgewicht zu bringen. Da verläßliche, nachprüfbare Maßnahmen fehlen, ist es bedauerlicherweise unvermeidlich, eine vorsichtige Haltung einzunehmen. Bei Beständen, für die keine TAC-Grenze gilt, tritt dieses Problem noch stärker zutage. In vielen Mitgliedstaaten erfolgt die Finanzierung der Fischereiforschung auf diesem Gebiet gegenwärtig auf einem niedrigen Niveau. Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten ermuntern, ausreichende Finanzmittel bereitzustellen, um verläßliche Daten zu erhalten.

3.2. Der gegenwärtige Rückgriff auf wissenschaftliche Schätzungen, die auf fehlerhaften Daten basieren, verhindert, daß die Erfahrungen derjenigen, die mit dem Fischfang direkt zu tun haben, in die Festlegung oder Änderung der TAC-Grenzen einfließen. Die Divergenz zwischen den Angaben über die Bestände, die auf den Erkenntnissen der Wissenschaftler beruhen, und dem von den Fangflotten festgestellten Vorhandensein von Fischen, schürt in der Fischereiwirtschaft Verdachtsmomente und Zweifel. Dies bewirkt einen Mangel an Vertrauen in den Grundgedanken der Gemeinsamen Fischereipolitik und im Extremfall in bezug auf die TAC-Mengen einen ausgeprägten Mangel an Akzeptanz bei den Fischfangbetrieben.

3.3. Wenn der Umfang der natürlichen Bestandsbasis nicht im einzelnen bekannt ist, können keine vernünftigen Bewirtschaftungspläne zur ihrer Nutzung aufgestellt werden. Im gegenwärtigen Kontext schlägt die Kommission weitreichende Flottenverkleinerungen im Rahmen von MAP-IV vor, um die Flottenkapazität dem vorhandenen Fischvorkommen anzupassen. Der Ausschuß hält dieses Vorgehen für falsch, solange keine besseren Angaben über die Fischbestände vorliegen. Die Außerdienststellung von Schiffen in unstrukturierter Weise und ohne eine Strategie, die auf einer präzisen Bestandsbewertung beruht, kann ebensogut zum Gegenteil dessen führen, was beabsichtigt ist, nämlich Anpassung des Fischereiaufwands an die Bestände. Solche Flottenverkleinerungen dürften die fischereiabhängigen Orte und Regionen unverhältnismäßig stark benachteiligen. Die Mitgliedstaaten sollten aufgefordert werden, Stillegungspläne mit Strukturen auszuarbeiten, die der regionalen Abhängigkeit vom Fischfang Rechnung tragen und natürliche Schwankungen der Fischbestände berücksichtigen.

3.4. Drastische Änderungen der Quoten von einem Jahr zum anderen, die auf unvollständigen, nicht auf dem neuesten Stand befindlichen wissenschaftlichen Angaben beruhen, sind für eine zusätzliche Instabilität in der Fischereiwirtschaft verantwortlich. Es besteht eine ausgesprochene Zurückhaltung beim Tätigen von Investitionen in den Fischfang. Dies betrifft nicht nur die Erneuerung veraltender Flotten, sondern auch Investitionen in Fischverarbeitungsanlagen an Land, die eine Wertschöpfung gegenüber den Ausgangsprodukten in fischereiabhängigen Gebieten bewirken und somit der lokalen Wirtschaft zugute kommen würden.

3.5. Der Prozeß von der Bestandsbeurteilung bis zur endgültigen Festlegung der TAC-Mengen erfordert eine Prüfung, so daß die künftigen Quoten vor Ablauf des laufenden Quotenjahres festgelegt werden. Nötig sind längerfristige Bestandsbeurteilungen und mithin Quoten, und es müssen zügigere Verfahren eingeführt werden, um bei Vorlage neuer wissenschaftlicher Kenntnisse schneller TAC-Erhöhungen für Fischarten zu beschließen. Der Ausschuß vertritt die Auffassung, daß die Einführung mehrjähriger TACs eine stabilere Grundlage für die Planung und Bewirtschaftung auf regionaler Ebene bieten würde. Eine Änderung des Quotenjahres wäre zu erwägen, um biologischen Aspekten (wie den Laichzeiten der wichtigsten Fischbestände) und wirtschaftlichen Überlegungen (wie Marktschwankungen) Rechnung zu tragen. Nach den Vorstellungen des Ausschusses könnte es von Region zu Region unterschiedliche Quotenjahre geben. Der Hauptgedanke bleibt, daß das Wissen und die Erfahrung der Fischfangbetriebe selbst Eingang in die Anpassung der Quoten in den einzelnen Fanggründen finden müssen.

4. Definition der Fischereiabhängigkeit

4.1. Nach Auffassung des Ausschusses bedarf es neuer wirtschaftlicher Kriterien zur Beurteilung der Abhängigkeit einzelner Orte und Regionen von der Fischerei. Diese Kriterien müssen den wichtigsten Fischarten, die in dem jeweiligen Gebiet befischt werden, Rechnung tragen, d.h. den Arten, ohne die die örtliche Fangflotte nicht lebensfähig wäre.

4.2. Angesichts der unzureichenden Mittelbereitstellung für die wissenschaftliche Beurteilung der Bestandshöhen müssen für jede Region die Fischarten bestimmt werden, die von hoher wirtschaftlicher Bedeutung sind; auf diese muß sich die wissenschaftliche Bewertung konzentrieren. Diese gezielte Bestandsbewertung der für eine Region wirtschaftlich wichtigsten Arten würde eine maximale, nachhaltige Befischung dieser Ressourcen erlauben, auf die der örtliche Fischereiaufwand entsprechend zugeschnitten werden kann. Eine größere Transparenz bei der wissenschaftlichen Bewertung und die Einbeziehung der Kenntnisse der örtlichen Fischfangbetriebe in die Bewertung würde dazu führen, daß die Fischereiunternehmen in den einzelnen Regionen mehr zu ihrer Verantwortung für die Bewirtschaftung der Ressourcen stehen.

5. Sicherung des wirtschaftlichen Nutzens

5.1. Die Notwendigkeit der Anpassung der Fischfangkapazität an eine nachhaltige Höhe der Fischressourcen steht außer Frage. Akzeptiert wird auch, daß im Zuge der gegenwärtigen Funktionsweise der Gemeinsamen Fischereipolitik eine Kontrolle durch die Zuteilung von Fangquoten für die jeweiligen Bestände an die einzelnen Mitgliedstaaten erfolgt. Solange dies der Fall ist, müssen die Kriterien für die Vergabe von Quoten an Schiffe, die unter der Flagge eines Mitgliedstaats fahren, unbeschadet der Grundprinzipien der Europäischen Union und unter Beachtung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs so gestaltet sein, daß eine wirtschaftliche Bindung zwischen diesen Schiffen und den fischereiabhängigen Regionen dieses Mitgliedstaats sichergestellt ist, um den Bedürfnissen der fischereiabhängigen Orte und Regionen sowie der damit verbundenen Industriezweige gerecht zu werden.

Brüssel, den 17. September 1997.

Der Präsident des Ausschusses der Regionen

Pasqual MARAGALL i MIRA

() CdR 14/96 vom 18 Januar 1996 - ABl. C 129 vom 2. 5. 1996, S. 1.