DE    DE  KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 26.10.2004 
KOM(2004)695 endgültig 
. 
BERICHT DER KOMMISSION 
Vierter Bericht über die Unionsbürgerschaft  
(1. Mai 2001 – 30. April 2004) 
  
{SEK(2004)1280}  
 
. 
 
DE 2   DE INHALTSVERZEICHNIS 
1. Einleitung .................................................................................................................. ... 4 
2. Unionsbürgerschaft ...................................................................................................... 4 3. Rechte der Unionsbürger aufgrund de s zweiten Teils des EG-Vertrags...................... 5 
3.1. Freizügigkeits- und Aufenthaltsrecht........................................................................... 5 
3.2. Gleichbehandlung ungeacht et der Staatsangehörigkeit gemäß Artikel 12 .................. 8 
3.3. Aktives und passives Wahlrecht .................................................................................. 8 3.4. Recht auf diplomatischen und konsularischen Schutz................................................. 9 3.5. Rechte in Bezug auf außergerichtliche Rechtsmittel und auf Verwendung der eigenen 
Sprache....................................................................................................................... 1 0 
4. Stärkung der Unionsbürgerschaft durc h die EU-Charta der Grundrechte ................. 10 
5. Schlussfolgerungen .................................................................................................... 11 Anlage: Quellenangaben ......................................................................................................... . 13 
 
DE 3   DE ANHÄNGE (in SEK(2004)1280)  
(1) FRÜHERE BERICHTE ÜBER  DIE UNIONSBÜRGERSCHAFT 
(2) DIE MEINUNG DER EU-BÜRGER ZUR UNIONSBÜRGERSCHAFT LAUT UMFRAGEN 
(3) INFORMATION, AUFKLÄRUNG UND BERATUNG IN SACHEN BÜRGERRECHTE  
(4) SEKUNDÄRRECHT MIT BEZUG ZU DEN RECHTEN IM ZWEITEN TEIL DES EG-
VERTRAGS  
(5) BÜRGER, DIE DAS FREIZÜGI GKEITSRECHT AUSGEÜBT HABEN 
(6) ANWENDUNG DER CHARTA DER GRUNDRECHTE (7) QUELLENÜBERSICHT 
 
DE 4   DE 1. E INLEITUNG1 
Gemäß Artikel 22 des Vertrags zur Gr ündung der Europäischen Gemeinschaft 
berichtet die Kommission dem Europäischen Parlament, dem Rat und dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialaussc huss alle drei Jahre über die Anwendung 
des zweiten Teils des EG-Vertrags („Die Unionsbürgerschaft“).  Die Berichte über 
die Unionsbürgerschaft behandeln demn ach schwerpunktmäßig die in diesem Teil 
des EG-Vertrags festgeschriebenen Rechte  der Unionsbürger. Die Kommission legt 
nun den vierten Bericht über die Unionsbür gerschaft für den Zeitraum Mai 2001 bis 
April 2004 vor. 
Der Bericht zeigt auf, welche Entwicklunge n sich im Bereich der Unionsbürgerschaft 
und der damit zusammenhängenden Rechte vollzogen haben, und untersucht, ob zur Stärkung der Rechte der Unionsbürger weit ere Bestimmungen erforderlich sind. Mit 
der Vorlage des Berichts entspricht  die Kommission ihrer Verpflichtung aus 
Artikel 22 EG-Vertrag. 
2. U
NIONSBÜRGERSCHAFT  
Gemäß Artikel 17 EG-Vertrag ist Unions bürger, wer die Staatsangehörigkeit eines 
Mitgliedstaats besitzt.  
Die Bedeutung der Unionsbürgerschaft erkl ärt sich daraus, dass die Unionsbürger 
nach dem Gemeinschaftsrecht wirkliche Rechte besitzen, die sich wie folgt 
zusammenfassen lassen:  
– Freizügigkeits- und Aufenthaltsrecht vorbehaltlich der im Vertrag und im 
abgeleiteten Recht vorgesehenen Besc hränkungen und Bedingungen (Artikel 18); 
– aktives und passives Wahlrecht bei den Wa hlen zum Europäischen Parlament und 
bei den Kommunalwahlen im Wohnsitzmitg liedstaat, auch wenn der EU-Bürger 
nicht dessen Staatsangehöri gkeit besitzt (Artikel 19), im Rahmen des Rechts auf 
allgemeine Wahlen gemäß Artikel 190; 
– diplomatischer und konsularischer Sc hutz durch die Behörden der anderen 
Mitgliedstaaten in einem dritten Land, in dem der Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit der Bürger besitzt, ni cht vertreten ist (A rtikel 20); und  
– Zugang zu außergerichtlichen Rechtsmitteln durch das Recht auf Befassung des 
Bürgerbeauftragten und das Petitionsrecht beim Europäischen Parlament (Artikel 21).  
Wie Artikel 17 Absatz 2 bestimmt, haben die Unionsbürger die in diesem Vertrag 
vorgesehenen Rechte und Pflichten. Das wi chtigste Recht, das Unionsbürgern außer 
den im zweiten Teil vorgesehenen Rechten zuerkannt wird, ist das Verbot jedweder 
Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit gemäß Artikel 12. 
                                                
 
1 Die Anlagen finden sich im beigefügten Arbeitspapier SEK(2004)1280.  
 
 
DE 5   DE Die Kommission unterstreicht die Bedeutung von Information und 
Kommunikation  im Zusammenhang mit den durch die Unionsbürgerschaft 
verliehenen Rechten. Die Bürger haben ei nen Anspruch darauf, über diese Rechte 
informiert zu werden. Werden regelmäßig Anstrengungen unternommen, um den Bürgern ihre Rechte stärker bewusst zu machen, ihnen den Zugang zu verlässlichen 
Informationen über ihre Rechte zu er leichtern und ihren Erfahrungen Rechnung zu 
tragen, werden sie sich der EU we sentlich stärker verbunden fühlen. 
Die Unionsbürgerschaft unter liegt hinsichtlich des Erwerbs und Verlusts der 
Staatsangehörigkeit einzelstaatlichem Recht. Ge mäß der Erklärung Nr. 2 zur 
Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats im Anhang zum Maastrichter Vertrag ist die Frage, welchem Mitgliedstaat eine Pers on angehört, allein durch Bezug auf das 
innerstaatliche Recht des betreffenden Mitgli edstaats geregelt. Folglich ergibt sich 
die Unionsbürgerschaft aus den inners taatlichen Rechtsvorschriften zur 
Staatsangehörigkeit, einschließlich de r Bedingungen für die Einbürgerung.  
Unter uneingeschränkter Achtung des Grundsat zes, dass die allein ige Zuständigkeit 
der Mitgliedstaaten im Bereich des Staatsa ngehörigkeitsrechts best ehen bleiben wird, 
hat die Kommission in ihrer Mitteilung über Einwanderung, Integration und 
Beschäftigung von 2003 ihre Haltung zur Ei nbürgerung von lega len Einwanderern 
dargelegt. [1]
 Der Europäische Rat sprach sich 1999 in Tampere für das langfristige 
Ziel aus, dass daueraufenthaltsberechtig te Ausländer die Möglichkeit erhalten 
sollten, die Staatsangehörigke it ihres Wohnsitzmitgliedsta ats zu erwerben. Damit 
würden sie auch automatisch Unionsbürge r. Wie aus der Mitteilung hervorgeht, 
erleichtert der Erwerb de r Staatsangehörigkeit nach Ansicht der Kommission die 
Integration von Einwanderern; in der Mitteilung hat sie mehrere Empfehlungen zur 
Einbürgerung formuliert.  
Gemeinschaftsmaßnahmen in den Bereichen allgemeine und berufliche Bildung 
und Jugend  ermöglichen den Bürgern die aktive Teilnahme am demokratischen und 
sozialen Leben in Europa. Diese Ziel vorstellung wird insbesondere durch die 
Folgemaßnahmen zum Bericht über die konkreten künftigen Ziele der 
Ausbildungssysteme [2] und im Rahmen des Weißbuchs der Kommission „Neuer Schwung für die Jugend Europas“ [3 ] vom November 2001 verfolgt. Die 
Hauptaufgabe besteht darin, die Unionsbür gerschaft konkret auszugestalten, indem 
den europäischen Bürgern, insbesondere den jungen Menschen, die erforderlichen 
Kompetenzen vermittelt und sie unmittelbar in den Prozess der europäischen Integration einbezogen werden. 
3. R
ECHTE DER UNIONSBÜRGER AUFGRUND DES ZWEITEN TEILS DES EG-V ERTRAGS  
3.1. Freizügigkeits- und Aufenthaltsrecht 
Der dritte Bericht über die Unionsbürgersc haft verwies bereits auf die Notwendigkeit 
der Kodifizierung und Konsolidierung der Ge meinschaftsvorschriften im Bereich des 
Freizügigkeits- und Aufenthaltsrechts im Rahmen des Vorschlags der Kommission 
[4] für eine Richtlinie über das Recht der Unionsbürger und ihrer 
Familienangehörigen, sich im Hoheitsgeb iet der Mitgliedstaaten  frei zu bewegen 
und aufzuhalten. [5] Die Richtlinie 2004/38/EG wurde am 29. April 2004 
angenommen und am 30. April 2004 veröffentlicht. Um der Richtlinie 
 
DE 6   DE nachzukommen, müssen die Mitgliedstaaten  binnen zwei Jahren, spätestens am 
30. April 2006, entsprechende innerstaatlic he Vorschriften in Kraft setzen.  
Die Richtlinie bedeutet im Vergleich zu  der gegenwärtigen S ituation einen großen 
Schritt in punkto Freizügigke its- und Aufenthaltsrecht, den sich auch die Bürger 
erhofft hatten. Sie könnte für Millionen von Bürgern, die heute in einem anderen 
Mitgliedstaat wohnhaft sind, und den vielen, die dies in der Zukunft planen, enorm 
große Veränderungen bewirken. Außerdem wird  sie die Mobilität der Bürger in der 
gesamten Union begünstigen, was wied erum die Wettbewerbsfähigkeit und das 
Wachstum der europäischen Wirtsc haft positiv beeinflussen wird.  
Erstens kodifiziert die Richtlinie in einem einzigen Rechtsakt den komplexen 
Rechtskorpus und die umfangreiche Rechts prechung zu Freizügigkeit und freiem 
Aufenthalt. Diese Rechte werden dadurch für die Unionsbürger und die 
einzelstaatlichen Verwaltunge n verständlicher und transpar enter. So wird durch die 
Richtlinie die Verordnung (EG) Nr. 1612/68 [7] über die Freizügigkeit der 
Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft geändert und neun Richtlinien [8] werden 
aufgehoben. Sie ersetzt außerdem die Verordnung der Kommission (EWG) Nr. 1251/70 [9], die die Kommission somit aufheben muss. 
Zweitens wird durch die Richtlinie ei ne einzige rechtliche Regelung für 
Freizügigkeit und freien Aufenthalt im Zu sammenhang mit der Unionsbürgerschaft 
eingeführt, wobei die erworbenen Rech te der Arbeitnehmer gewahrt werden. 
Drittens schafft die Richtlinie durch die Vereinfachung der Bedingungen und 
Förmlichkeiten der Ausübung des Aufenthaltsrechts ein dauerhaftes Recht auf Aufenthalt und stärkt die Rechte der Familienangehörigen. 
Die Unionsbürger können sich künftig drei Mo nate in einem Mitgliedstaat aufhalten 
und brauchen lediglich im Besitz eines gültigen Personalausweises oder Passes zu 
sein. Bei einem Aufenthalt von über drei Mona ten bis zu maximal fünf Jahren ist das 
Aufenthaltsrecht jedoch weiterhin an bestimmte Bedingungen geknüpft: Die 
Unionsbürger müssen Arbeitnehmer oder Selb ständige sein oder über ausreichende 
Existenzmittel für sich und ihre Fam ilienangehörigen verfügen, damit sie keine 
Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitglieds taats in Anspruch nehmen müssen, und 
über einen umfassenden Krankenversicher ungsschutz verfügen. St udenten müssen in 
einer anerkannten Ausbildungseinric htung eingeschrieben und umfassend 
krankenversichert sein. Außerdem müssen sie der zuständigen nationalen Behörde 
durch eine Erklärung oder durch jedes a ndere geeignete Mittel  glaubhaft machen, 
dass sie über ausreichende Existenzmittel verfügen und keine Sozialhilfeleistungen 
des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen. 
Für Unionsbürger ist die Aufenthaltskarte  jedoch nicht mehr vorgeschrieben. Dafür 
können die Mitgliedstaaten jetzt verla ngen, dass sich Unionsbürger bei den 
zuständigen nationalen Stellen anmelden, die unverzüglich eine 
Anmeldebescheinigung ausstellen. 
Zu den wichtigen Neuerungen gehör t die Schaffung eines dauerhaften 
Aufenthaltsrechts, das einen fünfjähr igen ununterbrochenen Aufenthalt im 
Aufnahmemitgliedstaat voraussetzt. Dafür gelten keinerlei Auflagen mehr. Dies wird Unionsbürgern, die in einem anderen Mitgliedstaat dauera ufenthaltsberechtigt sind 
 
DE 7   DE und dort ihren Wohnsitz haben, das Leben wesentlich erleichtern. Nicht 
erwerbstätige Personen, wie Rentner, erlangen außerdem den Anspruch auf völlige Gleichbehandlung mit Inländern. 
Die Richtlinie verankert eindeutig das Recht der Unionsbürger und ihrer 
Familienangehörigen auf Gleichbehandlung im Aufnahmemitgliedstaat und definiert 
ausdrücklich die Ausnahmen. Danach sind die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, 
anderen Personen als Arbeitnehmern, Selbständigen und deren Familienangehörigen in den ersten drei Monaten ihres Aufentha lts Sozialhilfe bzw. im Falle von Studenten 
eine Unterhaltsbeihilfe zum Zweck e des Studiums vor dem Erwerb des 
Daueraufenthaltsrechts zu gewähren. Außerdem darf die Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen gemäß der Richtlinie nicht automatisch zu einer Ausweisungsmaßnahme führen.  
Erstmals wird festgelegt, dass die Mitgli edstaaten den eingetragenen Lebenspartner 
eines Unionsbürgers als Familienangehörigen aufnehmen müssen, sofern der Aufnahmemitgliedstaat die eingetragene Partne rschaft der Ehe gleichstellt. In jedem 
Fall sind die Mitgliedstaaten verpflicht et, die Einreise und den Aufenthalt des 
Lebenspartners, mit dem der Unionsbürge r eine dauerhafte Beziehung eingegangen 
ist, zu erleichtern. Die Richtlinie zi elt auf eine Ausweitung der Rechte der 
Familienangehörigen in dem Sinne hi n, dass diesen ein eigenständiges 
Aufenthaltsrecht für den Fall gewährt wird, dass der Unionsbürger verstirbt oder das 
Land verlässt oder die Ehe beendet wird. 
Die Richtlinie legt genauer fest, unter welchen Umständen die Mitgliedstaaten das 
Aufenthaltsrecht von Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen aus Gründen 
der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit beschränken können. Es werden mehrere allgemeine Grundsätze fe stgeschrieben, die der Gerichtshof in 
seiner Rechtsprechung aufgestellt hat und die von den Mitgliedstaaten bei der 
Annahme etwaiger Beschränkungen zu beachten sind. Be sonders gilt, dass 
Maßnahmen, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit getroffen werden, mit dem Verhältnismäßigkeitspr inzip in Einklang stehen müssen und 
ausschließlich mit dem persönlichen Verhal ten des Betreffenden begründet werden 
dürfen. Die Richtlinie umfasst ferner ei nen besseren Schutz vor Ausweisung von 
Unionsbürgern, die im Wohnsitzmitgliedstaat  daueraufenthaltsbe rechtigt sind oder 
sich die vorangegangenen zehn Jahre dort aufgehalten haben, sowie im Fall von Minderjährigen.  
Im Zusammenhang mit der Anwendung der geltenden Gemeinschaftsvorschriften 
zum Recht auf Freizügigkeit und Aufenthalt nahm die Kommission im 
Dezember 2002 die Mitteilung „Freizügigkeit  der Arbeitnehmer: Volle Nutzung der 
Vorteile und Möglichkeiten“ an. [10] Im März 2003 legte sie ihren zweiten Bericht 
[11] über die Anwendung der drei Richtlin ien [12] über das Aufenthaltsrecht der 
Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, die im Aufnahmemitgliedstaat keiner Wirtschaftstätigkeit nachgehen, b eziehend auf den Zeitraum 1999-2002, vor. 
Das Abkommen [13] zwischen der Eu ropäischen Gemeinschaft und ihren 
Mitgliedstaaten und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die Freizügigkeit 
trat am 1. Juni 2002 in Kraft. Es sieht für Unionsbürger und Schweizer 
Staatsangehörige Freizügigkeit der Personen auf der Grundlage der in der EU 
geltenden Bestimmungen vor. Es gewährt Lebens-, Beschäftigungs- und 
 
DE 8   DE Arbeitsbedingungen entsprechend denen von Inländern und umfasst die 
grundlegenden Rechte der Einreise, des fr eien Aufenthalts, de r Beschäftigung, der 
Niederlassung als Selbständiger, des St udiums bzw. der Ausbildung sowie der 
Sozialversicherung auf der Grundlage des Verbots der Diskri minierung aus Gründen 
der Staatsangehörigkeit und des Gebots der Gleichbehandlung. 
Die größere innergemeinschaftliche Mobili tät, und insbesondere die zunehmende 
Zahl von Unionsbürgern im Ruhestand, die in einem anderen als ihrem Heimatstaat 
wohnhaft sind, bedeutet auch, dass immer mehr  Unionsbürger in einem Mitgliedstaat 
versterben, dessen Staatsangehörigkeit sie nich t besitzen. Hier stel lt sich das Problem 
der Überführung der sterblichen Überreste.  Das Europäische Parlament hat die 
Kommission aufgefordert, dafür Sorge zu tragen, dass die Normen und Verfahren, 
die bei der grenzüberschreitenden Üb erführung von Verstorbenen zum Tragen 
kommen, EU-weit harmonisiert werden. [14]  Dies ist möglicherweise ein neuer 
Bereich, in dem das Recht auf Freizügigkeit auszubauen wäre. 
3.2. Gleichbehandlung ungeachtet der Staat sangehörigkeit gemäß Artikel 12 
Der Gerichtshof erließ im Berichtszeitraum mehrere wichtige Urteile, durch die der 
Schutz der Unionsbürger im Rahmen der Artikel 12, 17 und 18 EG-Vertrag verbessert wird.
 [15] Besondere Bedeutung misst er dem Verbot der Diskriminierung 
aus Gründen der Staatsangehörigkeit in Ve rbindung mit der Uni onsbürgerschaft bei: 
„Der Unionsbürgerstatus gibt denjenigen Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten, die 
sich in der gleichen Situation befi nden, im Geltungsbereich des EG-Vertrags 
vorbehaltlich der hiervon ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmen Anspruch auf 
gleiche rechtliche Behandlung.“  Unterschiedliche Situationen dürfen dagegen nicht 
gleich behandelt werden. Zu den Situationen, die in den Geltungsbereich des 
Gemeinschaftsrechts fallen, gehören je ne, die die Ausüb ung der vom Vertrag 
garantierten Grundfreiheiten, insbesondere  das Recht auf Freizügigkeit, betreffen. 
3.3. Aktives und passives Wahlrecht 
Die Wahlen zum Europäischen Parlament werden entsprechend den allen 
Mitgliedstaaten gemeinsamen Grundsätzen dur chgeführt. Sie wurden niedergelegt im 
Beschluss 2002/772/EG [16] zur Änderung des Akts von 1976 betreffend die Wahlen 
der Abgeordneten des Europäischen Parl aments [17], der vom Rat aufgrund von 
Artikel 190 Absatz 4 EG-Vertrag angeno mmenen wurde und am 1. April 2004 in 
Kraft trat. 
Im Berichtszeitraum wurde das Wahlrecht für die Wahlen zum Europäischen 
Parlament auf Gibraltar ausgedehnt, als im Vereinigten Königreich innerstaatliche Rechtsvorschriften verabschiedet wurden, die den Wählern Gibraltars nach der 
Rechtssache “ Matthews v. Vereinigtes Königreich ” die Teilnahme an diesen Wahlen 
im Mai 2003 erlaubte. [18] Spanien re ichte im Juli 2003 gemäß Artikel 227 EG-
Vertrag bei der Kommission Beschwerde gege n das Vereinigte Königreich ein. Nach 
Auffassung Spaniens verstoßen die neuen Vorschriften des VK gegen die Artikel 17, 19, 189 und 190 EG-Vertrag und gegen Anhang II zum Akt von 1976. Im Oktober 2003 forderte die Kommission die Parteien auf, die Angelegenheit gütlich 
beizulegen. [19] Trotzdem erhob Spanie n im März 2004 beim Gerichtshof Klage 
gegen das Vereinigte Königreich. [20]  
 
DE 9   DE Die politischen Parteien auf europäischer Ebene tragen dazu bei, ein europäisches 
Bewusstsein herauszubilden und den politischen Willen der Bürger der Union zum Ausdruck zu bringen (Art. 191 EGV) . Die Verordnung 2004/2003/EG [21] über 
politische Parteien auf europäischer Eb ene wurde im November 2003 erlassen. Darin 
wird der Rahmen für die Finanzierung eur opäischer politischer Parteien aus dem 
Gemeinschaftshaushalt aufgestellt. 
Die Unionsbürger haben das Recht, im Wohnsitzmitgliedstaat an den Wahlen 
zum Europäischen Parlament teilzunehmen.  Die Kommission ergriff mehrere 
Maßnahmen zur Vorbereitung der EP-Wahlen 2004 im Rahmen der Richtlinie 93/109/EG. Unter anderem veröffentlichte si e eine Mitteilung mit dem Ziel, allen 
Unionsbürgern die Teilnahme an den Wa hlen im Juni zu ermöglichen. [22] 
Mit Blick auf das Wahlrecht von Unionsbürgern bei den Kommunalwahlen 
erstattete die Kommission dem Europäis chen Parlament und dem Rat im Mai 2002 
[24] Bericht über die Anwendung der Richtlin ie 94/80/EG. [23] Die Richtlinie wurde 
2003 durch die Beitrittsakte für die zehn neuen Mitgliedstaaten angepasst, um im Anhang Bezug auf die lokalen Gebietskörperschaften der Grundstufe  in den neuen 
Mitgliedstaaten zu nehmen. [25] 
Wie bereits erwähnt, wurde das Recht auf Fr eizügigkeit auf die Schweiz ausgedehnt. 
Die Freizügigkeit der Personen genießen Unionsbürger und die Staatsangehörigen 
von Norwegen, Island und Liechte nstein auch im Europäischen Wirtschaftsraum. Da 
die Wahlrechte von Unionsbürgern m it der Ausübung des Freizügigkeits- und 
Aufenthaltsrechts zusammenhängen, könnten als nächstes das aktive und das 
passive Wahlrecht bei Kommunalwahle n durch Abkommen zwischen den 
Mitgliedstaaten und den betreffe nden Drittländern eingeführt werden.  Derzeit 
ist das Recht auf Teilnahme an Kommunalw ahlen im Wohnsitzstaat in bilateralen 
Abkommen zwischen einigen Mitglieds taaten und EFTA-Ländern geregelt. 
Wie aus zahlreichen Petitionen, parlamen tarischen Anfragen und Schreiben der 
Öffentlichkeit hervorgeht, sind viele Unionsbürger über die Rechtslücke im Gemeinschaftsrecht im Zusammenhang mit den Wahlrechten besorgt. Noch immer 
kommt es vor, dass Unionsbürgern, die ihr R echt auf Freizügigkeit ausüben, wichtige 
bürgerliche Rechte, d. h. das Recht auf Teilnahme an nationalen oder regionalen 
Wahlen, entgehen. Die Mitgliedstaaten gewähr en Bürgern anderer Mitgliedstaaten, 
die sich in ihrem Land aufhalten, kein  Wahlrecht bei nationalen oder regionalen 
Wahlen. [26] Vor der Erweiterung betraf di es rund fünf Millione n in einem anderen 
Mitgliedstaat ansässige Unionsbürger im Wahlalter. 
3.4. Recht auf diplomatischen und konsularischen Schutz 
Nach dem Abschluss der erforderlich en Gesetzgebungsve rfahren in allen 
Mitgliedstaaten trat die Richtlinie 95 /553 [27] über den Schutz von Unionsbürgern 
durch die diplomatischen und konsularischen  Vertretungen der M itgliedstaaten in 
Drittländern im Mai 2002 in Kraft. Der von den Botschaften ge leistete Schutz 
umfasst Hilfe im Todesfall und im Falle schwerer Unfälle oder Krankheiten sowie 
bei Festnahme oder Inhaftierung, Hilfe für Opfer von Gewaltverbrechen und die 
Unterstützung und Rückführung von in  Not geratenen Unionsbürgern. 
 
DE 10   DE 3.5. Rechte in Bezug auf außergerichtlic he Rechtsmittel und auf Verwendung der 
eigenen Sprache 
Unionsbürger haben das Recht, zu Angelegenheiten, die sie unmittelbar betreffen 
und die in die Zuständigkeit der Europäischen Union fallen, eine Petition an das 
Europäische Parlament zu richten. 2001-2002 und 2002-2003 gingen beim 
Parlament 1283 bzw. 1514 Petitionen ein, von denen 744 bzw. 642 zulässig waren. 
Der Europäische Bürgerbeauftragte prüft Beschwerden über Missstände in der 
Tätigkeit der Gemeinschaftsorgane und –einrichtungen mit Ausnahme des 
Gerichtshofs und des Gerichts erster In stanz, wenn sie in ihrer Funktion als 
Justizorgane tätig werden. Der erste Europäische Bürgerbeauftragte, Jacob Söderman, amtierte während des Berich tszeitraums bis Ende März 2003. Sein 
Nachfolger, Nikiforos Diamandour os, wurde im Januar 2003 durch den 
Beschluss 2003/158 [28] des Europäischen Parlaments ernannt und trat sein Amt im April 2003 an. Die Anzahl der Beschwerden an den Bürgerbeauftragten hat sich 
während des Berichtszeitraums laufe nd erhöht: von 1874 im Jahr 2001 und 2211 im 
Jahr 2002 auf 2436 im Jahr 2003. [29] Die Beschwerden stammen überwiegend von 
Privatpersonen (2002: 2041), fallen jedoc h nicht in die Zuständigkeit des 
Bürgerbeauftragten oder sind nicht zuläss ig (so fielen im Jahr 2001 nur 29 % der 
geprüften Beschwerden in die Zustä ndigkeit des Bürgerbeauftragten).  
Das Recht, sich in seiner eige nen Sprache auszudrücken, spiegelt den 
allgemeinen Grundsatz der guten Verwaltung wider. Schreiben der Allgemeinheit an 
die Kommission werden entsprechend de m Kodex für gute Verwaltungspraxis 
bearbeitet, der diesbezüglich auf Artik el 21 EG-Vertrag verweist. [30]  
4. S
TÄRKUNG DER UNIONSBÜRGERSCHAFT DURCH DIE EU-C HARTA DER 
GRUNDRECHTE  
Zwischen der Unionsbürgerschaft und den in der EU-Grundrechtecharta 
niedergelegten Grundrechten besteht ei n enger Zusammenhang. [31] Mit der 
Einführung der Unionsbürgerschaft stellte die Europäische Uni on den Einzelnen in 
den Mittelpunkt ihrer Tätigkeiten. In der Charta findet der Begriff der 
Unionsbürgerschaft in mehreren Bestim mungen Anwendung [32]; außerdem enthält 
die Charta ein besonderes Kapitel „Bürgerr echte“ (Kapitel V), in dem die im zweiten 
Teil des EG-Vertrags verankerten Rechte aufgegriffen werden. 
So hat die Kommission im Jahr 2001 besc hlossen, künftig alle Vorschläge für 
Rechtsakte und die von ihr zu erlassenden Vorschriften und Re gelungen bereits in 
der Ausarbeitungsphase auf ihre Vereinbark eit mit der Charta zu überprüfen. [33] 
Im September 2002 wurde nach einem entsprechenden Ersuchen des Europäischen 
Parlaments ein Netz von Sachverständigen au f dem Gebiet der Grundrechte 
eingerichtet. Das Netz soll ein hohes Maß an Sachkenntnis bezüglich der einzelnen 
Mitgliedstaaten und der Europäischen Uni on insgesamt gewährleisten. In seinem 
Jahresbericht legt es dar, wi e die Grundrechte in der Praxis  garantiert werden. Seinen 
ersten Jahresbericht (2002)  unterbreitete das Netz de r Kommission im März 2003, 
den Jahresbericht 2003 im April 2004.  
 
DE 11   DE Zur Förderung von Informations-maßnahmen zum Thema Grundrechte wurde 
2002 eine mit 1 Mio. EUR dotierte Haushaltslin ie im EU-Haushalt eingerichtet. Ein 
Teil der Mittel wurde für den Vertrag mit dem genannten Netz verwendet, mit den 
restlichen Mitteln hat die Kommission Projek te finanziert, die die Verbreitung des 
Wissens über die Grundrechte in Italien, dem Vereinigten Königreich, Schweden, 
Griechenland und Polen zum Ziel haben. 
Die Frage des rechtlichen Status der Charta, d. h. ob die Ch arta rechtsverbindlich 
sein soll, spielte in den Beratungen  des Konvents zur Zukunft Europas eine 
wesentliche Rolle. Im Endergebnis wurde die Charta in Teil 2 des 
Verfassungsvertrags aufgenommen, wodur ch sie Rechtsverb indlichkeit erlangt. 
Der Vertrag von Nizza verbesserte mit Artikel 7 EU-Vertrag das Verfahren zur 
Feststellung einer eindeutigen Gefahr, da ss ein Mitgliedstaat ernsthaft gegen die 
Grundrechte verstößt. In ihre r Mitteilung [34] vom Okt ober 2003 zu „Artikel 7 des 
Vertrags über die Europäische Union“ hob die Kommission her vor, dass der Schutz 
der gemeinsamen Werte eine proaktive Politi k erfordere, und prüf te die materiell- 
und verfahrensrechtlichen Bedingungen für die Anwendung von Artikel 7 für den Fall, dass die Grundrechte schwerwiege nd und anhaltend verletzt werden oder 
eindeutig die Gefahr solcher Verletzunge n der gemeinsamen Werte besteht. Das 
Europäische Parlament unterstützte in seiner Entschließung von April 2004 einen 
interinstitutionellen Dialog über eine Reihe gemeinsamer Kriterien und die 
Grundsätze zur Bestimmung der Eröffnung de s Verfahrens nach  Artikel 7. [35] 
Zur weiteren Stärkung der Grundrech te ist die Einrichtung einer Agentur für 
Grundrechte vorgesehen, die eine Ausweitung der in Wien ansässigen 
Europäischen Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit sein 
wird. [36] Eine öffentliche Umfrage zu  dem zukünftigen Mandat und den Aufgaben 
der Agentur wird in dies em Moment gestartet. 
 
5. S
CHLUSSFOLGERUNGEN  
Die Unionsbürgerschaft hat sich in den zwöl f Jahren ihres Bestehens zu einer Quelle 
wirklicher, konkreter Rechte entwickelt. 
Nach Auffassung der Kommission erfolg t die Anwendung der Bestimmungen des 
zweiten Teils des EG-Vertrags ("Die Unionsbürgerschaft") insgesamt ordnungsgemäß und ohne große Probleme.  Die Mitgliedstaaten haben das 
Sekundärrecht in allen unter den zweiten Teil fallenden Bereichen umgesetzt. 
Probleme sind zumeist auf die fehlerhaft e Anwendung der Vorschriften und falsche 
Praktiken zurückzuführen und beruhen we niger auf der Nicht- Übereinstimmung des 
innerstaatlichen Rechts mit dem Gemeinschaftsrecht. Informationen über die ordnungsgemäße Auslegung von EU-Vorschriften und die korrekte Anwendung der Rechte der Bürger sind von größter Bede utung. Die betreffenden Informations- und 
Kommunikationsmaßnahmen müssen sich sowo hl an die Unionsbürger als auch an 
die Stellen in den Mitgliedstaaten rich ten, die für Angelegenheiten betreffend die 
Rechte der Unionsbürger zuständig sind. 
 
DE 12   DE Die Notwendigkeit, diese Rechte zu stärke n, ist auch im Lichte der Ergebnisse der 
Regierungskonferenz zu prüfen, die de n Entwurf des Verfassungsvertrags 
angenommen hat; die Bestimmungen von Ar tikel 22 EG-Vertrag sind dabei in 
Artikel III-13 des Vertragsentwurfs einge gangen. In jedem Fall können mit Blick auf 
dieses Ziel folgende Aspekte diskussionswürdig sein:  
– Es liegen Beschwerden darüber vor, dass Unionsbürger, die nicht die 
Staatsangehörigkeit ihres Wohnsitzstaat es besitzen, weder das aktive noch 
das passive Wahlrecht bei dessen nation alen oder regionalen Wahlen haben. 
Vor etwaigen Beschlüssen für mögliche Maßnahmen gemäß Artikel 22 Absatz 2 
EG-Vertrag bedürfte es allerdings  noch eingehender Überlegungen. 
– Der Grundsatz der Freizügigkeit der Pers onen ist auf die Schweiz ausgedehnt 
worden und wird auch im Europäischen Wirtschaftsraum garantiert. Der nächste 
Schritt könnte darin bestehen, den Bürgern der Vertragsparteien das aktive 
und passive Wahlrecht bei den Kommunalwahlen in ihrem Wohnsitzstaat 
zuzuerkennen.  Dafür bedürfte es lediglich eines Abkommens zwischen den 
Mitgliedstaaten und den betreffenden Ländern.  
– Es gibt keine einheitliche EU-Regelung für die Rückführung der sterblichen 
Überreste in einen anderen Mitgliedstaat. Die jeweiligen Normen und Verfahren 
könnten unionsweit harmonisiert werde n. Die möglichen erforderlichen 
Maßnahmen, die auf Artikel 18 EG-Vertr ag gestützt sein können, werden in 
Betracht gezogen. 
– Gemäß Artikel III-11 des Verfassungsvertrags würden der Union 
Beschlussfassungsbefugnisse betreffend Maßnahmen zur Erleichterung des 
diplomatischen und konsularischen Schutzes der Unionsbürger übertragen, was 
zu einer Stärkung dieser Rechte beitrag en würde. Maßnahmen aufgrund dieser 
Bestimmung würden an die Stelle  von Maßnahmen auf der Grundlage von 
Artikel 22 Absatz 2 EG-Vertrag treten. 
Schließlich ist es von großer Bedeutung, da ss die Rechte der Unionsbürger dadurch 
bekräftigt werden, dass die Charta der Grundrechte mit rechtsverbindlichem 
Status in den Verfassungsvert rag aufgenommen worden ist. 
 
DE 13   DE  ANLAGE : QUELLENANGABEN  
[N.B. Die Quellenangaben sind zur Zeit verf ügbar in der Englischen, Französischen 
und Deutschen Version des Berichts. Die anderen Sprachversionen folgen ohne 
Verzögerungen. ]  
(1) KOM (2003) 336.  
(2) KOM (2001) 59.  
(3) KOM (2001) 681.  
(4) KOM (2001) 275.  
(5) KOM (2001) 506, S. 8-9.  
(6) Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen  Parlaments und des Rates vom 29. April 
2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im 
Hoheitsgebiet der Mitglied staaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der 
Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Au fhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 
68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 
90/365/EWG und 93/96/EWG (Text von Bedeut ung für den EWR), ABl. Nr. L 158 
vom 20.4.2004, S. 77. 
(7) ABl. Nr. L 257 vom 19.10.1968, S. 2.  
(8) Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/ 194/EWG, 73/148/ EWG, 75/34/EWG, 
75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/ 365/EWG und 93/96/EWG.  
(9) ABl. Nr. L 142 vom 30.6.1970, S. 24.  
(10) KOM (2002) 694.  
(11) KOM (2003) 101.  
(12) Richtlinien 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG.  
(13) ABl. Nr. L 114 vom 20.4.2002, p. 6. 
(14) Entschließung 2002/2032 (INI) das in der Plenarsitzung am 4.12.2003 angenommen 
wurde.  
(15) Siehe unter anderem Rechtssache C-184/99 Grzelczyk [ 2001 ] ECR I-6193, Absatz 
31; Rechtssache C-224/98 D'Hoop [ 2002 ] ECR I-6191, Absatz 28 und Rechtssache 
C-148/02 Garcia Avello [ 2003 ] ECR I-0000, Absätze 22 und 23.  
(16) ABl. Nr. L 283 vom 21.10.2002.  
(17) Der Akt  ist an den Beschluß 76/787/ECSC , EWG, Euratom vom 20. September 1976, 
ABl. Nr. L 278 vom 8.10.1976, S. 5 angefügt.  
 
DE 14   DE (18) Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 18. Februar 1999.  
(19) PV (2003) 1632 siehe Pressekommuniqué de r Kommission Nr. IP /03/1479 vom 29. 
Oktober 2003.  
(20) Rechtssache C-145/04 Spanien v. VK , Klage wurde am 18. März 2004 eingereicht, 
ABl. Nr. C 106 vom 30.4.2004, S. 43 gebracht wird.  
(21) Verordnung (EG) Nr. 2004/2003 des Europäisch en Parlaments und des Rates vom 4. 
November 2003 über die Regelungen für die politischen Parteien auf europäischer Ebene und ihre Finanzierung ABl. Nr. L 297 vom15.11.2003, S 1.  
(22) Richtlinie, 93/109/EG, die ausführliche Ve reinbarungen für die Ausübung des Rechts 
festlegt, als Bürger der EU in einem Mitg liedstaat an den Wahlen teilzunehmen und 
sich als Kandidat aufstellen zu lassen, M itgliedstaat dessen St aatsangehörigkeit er 
jedoch nicht besitzt., ABl. Nr. L 3 29 vom 30.12.1993, S. 34. Das Vorhaben der 
Kommission schloss die Annahme eines Berichts über die Bewilligung von der 
Ausnahmeregelung gemäß Artikel 19 (2) des EG-Vertrags im Januar 2003 ein (COM 
(2003) 31); Maßnahmen, die die Anwendung von Artikel 13 der Richtlinie über den 
Austausch von Informationen unterstütze n, um die mehrfache Wahl durch einen 
Bürger  zu verhindern und die oben er wähnte Mitteilung vom April (COM (2003) 
174), die empfiehlt, daß die neuen Mitglie dstaaten unverzüglich die Richtlinie 
umsetzen sollten und alle Mitgliedstaaten  drängt, die notwendigen Maßnahmen zu 
ergreifen, um zu garantieren, daß Uni onsbürger und Staatsangehörige der neuen 
Mitgliedstaaten, die in ihrem Gebiet wohnen, rechtzeitig, im voraus in die 
Wählerlisten für die Wahlen 2004 aufgenom men werden sogar vor dem offiziellen 
Beitrittsdatum soweit erforderlich.  
(23) Richtlinie 94/80/EG des Rates vom 19. Dezember 1994 über die Einzelheiten der 
Ausübung des aktiven und passiven Wahlr echts bei den Kommunalwahlen für 
Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie 
nicht besitzen, ABl. Nr. L 368 vom 31.12.1994, S. 38.  
(24) KOM (2002) 260.  
(25) Anhang II 2.D zur Beitrittsurkunde ABl. Nr. L 236 vom 23.9.2003, S. 334.  
(26) Mit Ausnahme vom VK und Irland im Hinblic k auf irische Staatsbürger, die im VK 
wohnen, und umgekehrt.  
(27) Beschluss der im Rat vereinigten Vertrete r der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 
19. Dezember 1995 über den Schutz der Bürger der Europäischen Union durch die diplomatischen und konsularischen Ve rtretungen. ABl. Nr. L 314 vom 28.12.1995, S. 
73.  
(28) ABl. L 65, 8.3.2003.  
(29) Siehe Jahresberichte 2001, 2002 und 2003 des Europäischen Bürgerbeauftragten.  
(30) Der Kodex für gute Verwaltungspraxis fü r die Kommission wurde mit Beschluß 
2000/633/CE der Kommission, EGKS, Eura tom, ABl. Nr. L 267 vom 20.10.2000 
eingeführt, angefügt an die Verfahrensordnung.  
 
DE 15   DE (31) ABl. Nr. C 364 vom 18.12.2000, S. 1.  
(32) Siehe z.B. Artikel 12 (2), 15 (2), 39 (1), 40..42..43..44, 45 (1) und 46.  
(33) SEK (2001) 380.  
(34) KOM (2003) 606.  
(35) Entschließung, die am 20. April 2004 übe r die Mitteilung der Kommission über 
Artikel 7 des Vertrags über die Europä ische Union, PET 335.128 angenommen wurde.  
(36) Schlussfolgerungen der Vertre ter der Mitgliedstaaten, auf der Ebene der Staats- oder 
Regierungschefs in Brüssel am 13. Dezember 2003, Anhang zu den Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Eu ropäischen Rates v on Brüssel vom 12. und 
13. Dezember 2003. 5381/04, S. 27.