MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN - Auf dem Weg zu einer nachhaltigen Produktion - Fortschritte bei der Umsetzung der Richtlinie 96/61/EG über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung

INHALT

Zweck der Mitteilung

1. Einleitung

TEIL A

2. Fortschritte bei der Umsetzung

2.1. Mitgliedstaaten

2.1.1. Rechtliche Umsetzung (Mitteilung und Einhaltung)

2.1.2. Anwendung

2.1.3. Erster Bericht über die repräsentativen Grenzwerte

2.2. Beitrittsländer

2.2.1. Rechtliche Umsetzung

2.2.2. Anwendung

3. Sozioökonomische Auswirkungen

4. Nachhaltige Produktion im globalen Zusammenhang

TEIL B

5. Kernfragen der Interpretation

5.1. Umsetzung der besten verfügbaren Techniken bis 2007

5.2. Definition der ,besten verfügbaren Techniken'

5.3. Ermittlung der Produktionskapazität

5.4. Allgemein bindende Vorschriften und nationale Systeme für den Emissionshandel

6. Der ,Sevilla-Prozess"

6.1. Aufbau des Systems

6.2. Bewertung der Fortschritte

6.3. Die nächsten Schritte

7. Künftige Entwicklung der Richtlinie

7.1. Übereinkommen von Århus

7.2. Handel mit Treibhausgasemissionsberechtigungen

7.3. Betroffene Tätigkeiten

7.3.1. Überprüfung der Schwellenwerte

7.3.2. Abfallwirtschaft

7.3.3. Zusätzliche Tätigkeiten

8. Gemeinschaftliche Emissionsgrenzwerte

9. Europäisches Schadstoffemissionsregister (EPER - European Pollutant Emission Register)

9.1. Bisherige Maßnahmen

9.2. Die nächsten Schritte

TEIL C

10. Verbindung mit anderen Richtlinien und Instrumenten

10.1. Herkömmliche Instrumente der Umweltpolitik

10.1.1. Umweltverträglichkeitsprüfungs-Richtlinie

10.1.2. Richtlinien über Großfeuerungsanlagen, Verbrennung von Abfällen und Lösungsmittel

10.1.3. Seveso-II-Richtlinie

10.1.4. Deponierichtlinie

10.1.5. Wasserrahmenrichtlinie

10.1.6. Chemikalienpolitik

10.1.7. Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen

10.1.8. Luftqualitätsrichtlinien

10.1.9. Empfehlung über Inspektionen

10.2. Nicht traditionelle und marktgestützte Instrumente der Umweltpolitik

10.2.1. EMAS

10.2.2. Umweltvereinbarungen

10.2.3. Emissionshandel

10.2.4. Umweltsteuern, -abgaben und -subventionen

10.2.5. Umwelthaftung

10.2.6. Aktionsplan für Umwelttechnologie

10.3. Die Gemeinsame Agrarpolitik

10.4. Das 6. Forschungsrahmenprogramm

11. Schlussfolgerungen

ANHANG 1

ANHANG 2

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN - Auf dem Weg zu einer nachhaltigen Produktion - Fortschritte bei der Umsetzung der Richtlinie 96/61/EG über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung

Zweck der Mitteilung

Thema dieser Mitteilung ist die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung. Zur Förderung einer wirksamen Umsetzung der Richtlinie 96/61/EG des Rates über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (die ,IVU-Richtlinie") berichtet die Kommission über bisherige Fortschritte in den Mitgliedstaaten und den Beitrittsländern. Im Juli 2002 verabschiedeten sechsten Umweltaktionsprogramm der Gemeinschaft wird bekräftigt, dass eine wirksamere Umsetzung und Durchsetzung des gemeinschaftlichen Umweltrechts Vorrang verdient.

Die Kommission hat eine klare Botschaft für die Mitgliedstaaten und Beitrittsländer: Ein hoher Grad ein Umweltschutz, das Hauptziel der Richtlinie, lässt sich nur erreichen, wenn die für die Umsetzung zuständigen Behörden alle erforderlichen einschlägigen Anstrengungen unternehmen und sich zu einer konstruktiven Zusammenarbeit mit Anlagenbetreibern und anderen Beteiligten verpflichten. Zahlreiche Mitgliedstaaten müssen stärker auf dieses Ziel hinarbeiten, und die meisten Beitrittsländer müssen ihre Anstrengungen weiter deutlich verstärken, wie es in den Beitrittsverhandlungen vereinbart wurde. Die letzte Frist, bis zu der bestehende Anlagen die besten verfügbaren Techniken anwenden und alle anderen Anforderungen erfuellen müssen, ist Oktober 2007.

Gemäß der Richtlinie fallen die meisten Entscheidungen über bindende Umweltnormen - im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip - den Mitgliedstaaten und ihren Behörden zu. Wenn jedoch deutlich wird, dass ihre Anstrengungen zur Umsetzung der Richtlinie nicht ausreichen, so könnte es notwendig werden, eine stärkere Harmonisierung - damit sich die durch verschiedene Behörden erteilten Genehmigungen nicht zu stark unterscheiden - oder andere Möglichkeiten zur Erreichung der Ziele der Richtlinie in Betracht zu ziehen.

Die Kommission möchte eine breite europäische Konsultation über den derzeitigen Stand der Dinge und mögliche Entwicklungen in den Bereichen der Umweltpolitik einleiten, die den Auswirkungen großer industrieller Punktquellen auf die Umwelt gelten. Die Kommission ist an den Ansichten aller Beteiligten interessiert und fordert sie auf, sich aktiv an der Debatte über Umsetzungsfragen sowie über künftige Entwicklungen zu beteiligen. Hierzu werden in dieser Mitteilung sieben Kernfragen aufgeworfen; ferner wurde eine Webseite über die Konsultation [1] erstellt. Die EU muss ständig nach einer optimalen Mischung ihrer umweltpolitischen Instrumente streben, sie vollständig miteinander abgleichen und die Möglichkeit für den Einsatz neuer Konzepte prüfen, die Unternehmen Anreize für eine weitere Verbesserung ihrer Umweltleistung geben. Die Richtlinie ist ein zentrales Instrument der EU zur Förderung nachhaltiger Produktionsmuster. Die betreffenden Wirtschaftszweige können gleichzeitig eine stärkere Wettbewerbsfähigkeit und ein höheres Maß an Umweltschutz erreichen. Neben den umweltpolitischen Instrumenten besitzt die EU eine Reihe anderer Instrumente, deren Schwerpunkt auf dem wirtschaftlichen und dem sozialen Pfeiler der Nachhaltigkeit liegt.

[1] http://www.europa.eu.int/comm/environment/ ippc/ippc_consultation.htm.

Darum gehört die Richtlinie zum Spektrum der Beiträge der EU zum globalen Prozess, der auf dem Weltgipfel über nachhaltige Entwicklung in Johannesburg eingeleitet wurde, auf dem beschlossen wurde, für 10 Jahre einen Rahmen von Programmen zu nachhaltigen Verbrauchs- und Produktionsmustern zu schaffen. Die EU sollte eine aktive Rolle bei diesem Prozess spielen und den europäischen Informationsaustausch über beste verfügbare Techniken fördern, so dass auch nicht europäische Länder Nutzen aus diesen ehrgeizigen Arbeiten ziehen können.

1. Einleitung

1996 verabschiedete der Rat die IVU-Richtlinie [2] mit dem Ziel einer integrierten Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung aufgrund zahlreicher industrieller und landwirtschaftlicher Tätigkeiten [3] und eines hohen Maßes an Umweltschutz insgesamt.

[2] ABl. L 257 vom 10/10/1996, S. 26-40.

[3] Energiewirtschaft, Herstellung und Verarbeitung von Metallen, Mineral verarbeitende Industrie, chemische Industrie, Abfallbehandlung, Papier- und Zellstoffindustrie, Vorbehandlung von Textilien, Gerben von Häuten, Anlagen zum Schlachten und zur Verarbeitung von Nahrungsmittelerzeugnissen, Beseitigung oder Verwertung von Tierkörpern oder tierischen Abfällen, Aufzucht von Gefluegel oder Schweinen, Oberflächenbehandlung unter Verwendung von organischen Lösungsmitteln, Herstellung von Kohlenstoff/Elektrografit (vgl. Anhang I der Richtlinie).

Die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung erfolgt im Rahmen eines Genehmigungssystems für Anlagen. Im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip obliegt die Umsetzung der Richtlinie ausschließlich den Mitgliedstaaten. Aufgabe der Kommission ist es, den Informationsaustausch auf EU-Ebene zu erleichtern. Die meisten Mitgliedstaaten haben sich dafür entschieden, ihre Verpflichtungen im Rahmen der Richtlinie an regionale oder lokale Behörden zu delegieren. Die Richtlinie geht grundsätzlich davon aus, dass Betreiber und Regulatoren sich eine Gesamtsicht jeder Anlage und ihrer Umweltauswirkungen verschaffen, bevor sie Entscheidungen über kostengünstige Maßnahmen treffen, die zur Erreichung eines hohen Maßes an Umweltschutz erforderlich sind.

Seit Oktober 1999 gilt die Richtlinie für neue Anlagen sowie für bestehende Anlagen, deren Betreiber Änderungen durchführen will, die sich auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt deutlich negativ auswirken können. Den Mitgliedstaaten wurde ein Übergangszeitraum bis Oktober 2007 eingeräumt, um sicherzustellen, dass bestehende Anlagen den Anforderungen der Richtlinie voll entsprechen.

Das Genehmigungssystem soll dafür sorgen, dass die Anlagenbetreiber Vorsorgemaßnahmen gegen Umweltverschmutzungen treffen, insbesondere durch den Einsatz der besten verfügbaren Techniken, dass keine erheblichen Umweltverschmutzungen verursacht und unvermeidliche Abfälle wiederverwertet oder sicher beseitigt werden, Energie effizient verwendet wird, Unfälle verhindert und deren Folgen begrenzt werden und bei einer endgültigen Stilllegung ein zufriedenstellender Zustand des Betriebsgeländes wiederhergestellt wird. Dieser integrierte, ganzheitliche Ansatz sollte gewährleisten, dass der Vielzahl von Umweltfragen, die bei einer Anlage von Bedeutung sein könnten, sämtlich Rechnung getragen wird, geeignete Prioritäten festgelegt und die Kosten und Vorteile der verschiedenen Möglichkeiten berücksichtigt werden. Konkret heißt dies, dass die Richtlinie unter anderem folgende Umweltaspekte behandelt:

-Versauerung aufgrund von Emissionen in die Luft;

-Eutrophierung von Boden und Gewässern aufgrund von Emissionen in Luft oder Wasser;

-Sauerstoffverarmung von Gewässern;

-globale Erwärmung;

-Abbau stratosphärischen Ozons;

-Partikelemissionen, insbesondere Mikro- und Metallpartikel, in die Luft;

-Bildung von fotochemischem Ozon;

-Freisetzung schwer fluechtiger, bioakkumulierbarer und toxischer Schadstoffe in Wasser oder Boden;

-Erzeugung gefährlicher und nicht gefährlicher Abfälle;

-Lärm und Gestank;

-Verbrauch von Rohstoffen und Wasser.

Mit solch einer eindrucksvollen Liste von Problemen bildet die Umsetzung dieser Richtlinie eine große Herausforderung für alle betroffenen Anlagen und für die Gesellschaft als Ganzes. Auch ist sie ein Kernelement mehrerer thematischer Strategien, die als Teil des sechsten Umweltaktionsprogramms der Gemeinschaft [4] entwickelt werden.

[4] ABl. L 242 vom 10/9/2002, S. 1-15.

2. Fortschritte bei der Umsetzung

Die Umsetzung der Richtlinie in der EU befindet sich noch in ihrer Frühphase. In der EU gibt es nur relativ wenige neue Anlagen, und nur wenige Änderungen bestehender Anlagen wurden von den Behörden als wesentlich eingestuft und erfordern daher eine aktualisierte Genehmigung. Daher ist es zu früh für Vorhersagen über den Nutzen der Richtlinie für die Umwelt. In den Beitrittsländern befindet sich die tatsächliche Umsetzung noch in einem sehr frühen Stadium oder muss noch beginnen.

Da die Umsetzung viele schwierige Fragen aufwirft, sind europäische Strukturen entscheidend, die den Austausch guter Praktiken ermöglichen. Ein wichtiges Beispiel hierfür ist das IMPEL [5]-Netz. In ähnlicher Weise folgt aus der zentralen Rolle des Konzepts der ,besten verfügbaren Techniken' und dem Fehlen absoluter Normen in der Richtlinie, dass eine funktionelle Struktur für den Informationsaustausch über beste verfügbare Techniken und deren Überwachung entscheidend für die Gewährleistung einer allmählichen Angleichung der Umweltnormen in Europa ist. Die vorhandenen Strukturen für den Informationsaustausch sind in Anhang 1 aufgeführt.

[5] Informelles Netz der Umweltbehörden der Mitgliedstaaten für die Umsetzung und Durchsetzung des EU-Umweltrechts.

2.1. Mitgliedstaaten

In mehreren Mitgliedstaaten sind Verzögerungen bei der Umsetzung der Richtlinie in nationale Rechtsvorschriften eingetreten. Dennoch deuten die der Kommission vorliegenden Informationen darauf hin, dass die Umsetzung für neue Anlagen und erweiterte oder geänderte Anlagen bisher weitgehend zufriedenstellend läuft. Doch liegen viele Mitgliedstaaten hinter dem Zeitplan für die rechtzeitige Umsetzung in allen bestehenden Anlagen zurück, vor allem, da es höchst wünschenswert ist, den Anlagenbetreibern Zeit für die Erfuellung aller mit den Genehmigungen verbundenen Auflagen zu geben.

Die Mitgliedstaaten müssen bis September 2003 einen Fragebogen [6] mit ausführlichen Angaben zu ihrer Umsetzung der Richtlinie ausfuellen. Dieser wird eine eingehendere Bewertung der Einhaltung der Bestimmungen der Richtlinie durch die Mitgliedstaaten ermöglichen.

[6] Entscheidung 1999/391/EG der Kommission vom 31. Mai 1999 über den Fragebogen zur Richtlinie 96/61/EG über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IVU), ABl. L 148 vom 15/6/1999, S. 39-43.

2.1.1. Rechtliche Umsetzung (Mitteilung und Einhaltung)

Die Frist für die Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht lief am 30. Oktober 1999 aus. Nur sehr wenigen Mitgliedstaaten gelang es, diese Frist einzuhalten. Im April 2003 hatte ein Mitgliedstaat, nämlich Luxemburg, die Richtlinie immer noch nicht vollständig umgesetzt. Im März 2002 entschied der Gerichtshof gegen Griechenland, Spanien und das Vereinigte Königreich (für Nordirland). Ein Verfahren gegen Luxemburg läuft noch. Spanien und Belgien schlossen die Umsetzung für ihr gesamtes Hoheitsgebiet 2002 ab, das Vereinigte Königreich und Griechenland im März 2003.

Außerdem wendet Irland vorläufige Rechtsvorschriften an, weil bei seiner Umsetzung der Richtlinie Verzögerungen aufgetreten sind, und Italien hat die Richtlinie nur für bestehende Anlagen umgesetzt, obwohl es die fraglichen Bestimmungen mittels einer Übergangsregelung auf neue Anlagen anwendet.

Die Kommission hat geprüft, ob die Bestimmungen der Richtlinie in Finnland, Schweden, Österreich, Dänemark, den Niederlanden, dem Vereinigten Königreich, Frankreich und Deutschland korrekt in nationales Recht umgesetzt wurden. Für Portugal, Spanien und Belgien sind diese Arbeiten noch nicht abgeschlossen.

In allen untersuchten Ländern mit Ausnahme des VK sind der Kommission schwer wiegende vermutete oder bestätigte Mängel in den Rechtsvorschriften aufgefallen, worunter die häufigsten und/oder wichtigsten folgende sind:

-Keine Definition der ,besten verfügbaren Techniken', was Rechtsunsicherheit bezüglich der Grundlage für die Genehmigungsauflagen schafft;

-Kein Verbot des Vorschreibens von Technologien in der Genehmigung, was die Flexibilität und das Innovationspotenzial des Betreibers ernsthaft einschränken könnte;

-Keine Erfordernis für die Behörde, die technischen Merkmale der betreffenden Anlage, ihren geografischen Standort und die örtlichen Umweltbedingungen zu berücksichtigen, wenn sie die Genehmigungsauflagen festlegt;

-Unzureichende Informationsanforderungen für den Genehmigungsantrag und fehlende Verpflichtung zur Vorlage einer nicht technischen Zusammenfassung des Antrags durch den Betreiber;

-Unzureichende inhaltliche Anforderungen an die Genehmigungsentscheidung, z. B. bezüglich der Maßnahmen zur Gewährleistung der Einhaltung der Verpflichtung, das Betriebsgelände nach endgültiger Stilllegung der Anlage in einen zufriedenstellenden Zustand zurückzuversetzen;

-Unzureichende Anforderungen bezüglich der Überwachung von Emissionen und des Berichts darüber;

-Unvollständige Liste der betroffenen Tätigkeiten;

-Keine Bestimmung, die dafür sorgt, dass bestehende Anlagen spätestens im Oktober 2007 den Vorschriften entsprechen und dass die Genehmigungen regelmäßig überprüft werden.

Bis jetzt hat die Kommission noch kein Verfahren vor dem Gerichtshof wegen der Mängel in den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten eingeleitet. Finnland hat alle Einwände der Kommission akzeptiert und seine Rechtsvorschriften entsprechend geändert, Österreich und Schweden haben die meisten Punkte akzeptiert. Die Diskussionen mit den anderen Ländern befinden sich in einem früheren Stadium.

2.1.2. Anwendung

In einer für die Kommission durchgeführten Studie wurde die Erfuellung der Anforderungen der Richtlinie in den 49 Fällen untersucht, in denen in den Jahren 2000 und 2001 in 11 Mitgliedstaaten [7] Genehmigungen erteilt wurden. Daraus ergab sich eine weitgehend zufriedenstellende Erfuellung der Anforderungen. In der Studie wurden Aspekte untersucht wie die Vollständigkeit der Anträge, die Koordinierung zwischen den Behörden, die Überwachungsanforderungen und die Überprüfungszeiträume sowie die Konsultierung der Öffentlichkeit.

[7] Alle außer Österreich, Griechenland, Italien und Portugal, da dort keine Genehmigungen im Einklang mit dem IVU-Recht erteilt wurden.

Bestimmte Unklarheiten in der Richtlinie führen jedoch zu Schwierigkeiten bei der Umsetzung, sofern der Mitgliedstaat keine spezielleren Bestimmungen verabschiedet. Solche Schwierigkeiten sind etwa folgende:

-Wie sollten die Schwellenwerte in der Liste der Tätigkeiten interpretiert werden, um zu beurteilen, ob die Bestimmungen der Richtlinie für eine Anlage gelten?

-Wie sollten die Grenzen einer Anlage gezogen werden, da der Begriff alle unmittelbar verbundenen, in einem technischen Zusammenhang stehenden Tätigkeiten umfasst?

-Wann sollte eine Änderung als ,wesentlich" angesehen werden? (Wann also ist eine Aktualisierung der Genehmigung erforderlich?)

-Wie sollten Emissionsgrenzwerte von den in den ,BREF'-Dokumenten (vgl. Kapitel 6) angegebenen Werten für die besten verfügbaren Techniken abgeleitet werden, da letztere oft als Bereiche (z. B. 10-100 mg/m3) ausgedrückt sind? Diese Frage wird noch durch die Tatsache verkompliziert, dass die Richtlinie nicht einheitlich festlegt, wie die Emissionsgrenzwerte auszudrücken und in den Mitgliedstaaten durchzusetzen sind.

-Was ist die Bedeutung von ,einen zufriedenstellenden Zustand des Betriebsgeländes wiederherstellen", und wie sollte diesem Grundsatz in der Genehmigung Rechnung getragen werden?

-Wie sollten die Genehmigungsauflagen für Aspekte wie Unfälle, Abfallminimierung und Energieeffizienz aussehen?

-Wie und wie oft sollten Überprüfungen vorgenommen werden, und welche Art von Informationen sollten die Überwachungsberichte enthalten?

-Wann sollten Unternehmen, die ihre Grenzwerte überschreiten, verfolgt werden, und welche anderen Durchsetzungsmaßnahmen sind wirksam?

Frage 1a: Sind wegen der Schwierigkeiten bei der Umsetzung zusätzliche Maßnahmen der EU nötig, oder sollten die derzeitigen und künftigen Mitgliedstaaten diese Probleme selbst lösen?

Frage 1b: Welcher Art sollten zusätzliche Maßnahmen gegebenenfalls sein?

2.1.3. Erster Bericht über die repräsentativen Grenzwerte

Die Richtlinie fordert von den Mitgliedstaaten, die in den Genehmigungen für neue und bestehende Anlagen verwandten repräsentativen Grenzwerte alle drei Jahre mitzuteilen. Aus diesen Berichten lässt sich ableiten, wie die Richtlinie in den einzelnen Staaten umgesetzt wird. Erstmals erfolgten diese Mitteilungen im Jahre 2001. Um die Arbeit der Mitgliedstaaten zu erleichtern, entwickelte die Kommission einen Fragebogen mit einer Auswahl von Tätigkeiten und Schadstoffen. Luxemburg gab keinen Bericht ab. Der belgische Bericht betraf nur einen Teil des Hoheitsgebiets, und der Fragebogen wurde nicht verwandt, was eine Verarbeitung und Analyse der Daten durch die Kommission sinnlos machte. Das VK benutzte den Fragebogen nur für einen Teil seines Berichts.

Ziel dieser Berichte war die Sammlung vergleichbarer Daten, um die erwartete Konvergenz der Grenzwerte innerhalb der Union zu prüfen. Wie die ersten Berichte jedoch deutlich zeigten, lässt sich dieses Ziel in den meisten Fällen unmöglich erreichen. Der Grund liegt nicht darin, dass die Mitgliedstaaten sich nicht bemüht hätten, sondern darin, dass sie die Grenzwerte in den Genehmigungen alle auf sehr unterschiedliche Weise ausdrücken, wozu sie natürlich berechtigt sind, da die Richtlinie keine Vereinheitlichung dieser unterschiedlichen Praktiken vorschreibt.

Daher sind die Berichte über die Grenzwerte nur von beschränktem Nutzen. Möglicherweise lassen sich bestimmte Trends innerhalb der Mitgliedstaaten überwachen und könnten einige Daten als Grundlage künftiger Vorschläge für EU-weite Grenzwerte verwandt werden (siehe Kapitel 8). Doch will die Kommission den Mitgliedstaaten keine unangemessenen Belastungen auferlegen und wird sich daher bemühen, dieses Verfahren besser an den möglichen Nutzen anzupassen. [8]

[8] Auch mit ihrer laufenden Überprüfung des gesamten Systems für die Berichterstattung über die Umsetzung des EU-Umweltrechts zielt die Kommission auf einen stärkeren Nutzen der mitgeteilten Daten.

2.2. Beitrittsländer

Da der Union im Mai 2004 zehn neue Länder beitreten werden, bildet die Entwicklung realistischer Umsetzungsprogramme eine entscheidende Aufgabe für diese Länder. Besonders wichtig dabei ist die Ausbildung des Personals der zuständigen Behörden und die Sensibilisierung des Personals der betroffenen Anlagen.

Für die zuständigen Behörden bedeutet das neue Genehmigungssystem im Allgemeinen radikale Änderungen gegenüber dem bisherigen System. Sie müssen sich an ein integriertes Konzept unter gleichzeitiger Berücksichtigung aller Umweltaspekte und standortspezifischer Fragen gewöhnen. Auch müssen sie einen konstruktiven Dialog mit den Betreibern führen und die Genehmigungsauflagen ,aushandeln". Hierfür sind umfassende Kenntnisse industrieller Prozesse und der besten verfügbaren Techniken erforderlich. Doch gelten diese Änderungen nicht nur für die Beitrittsländer, sondern auch für mehrere der derzeitigen Mitgliedstaaten.

Eine Reihe der Beitrittskandidaten haben ihr Know-how durch umfassende Partnerschaftsprojekte mit Mitgliedstaaten vermehrt, und zwar entweder in bilateraler Zusammenarbeit oder im Rahmen des PHARE-Programms der EU.

Einige Kandidatenländer beantragten Übergangszeiträume für die Umsetzung der Richtlinie bezüglich neuer und/oder bestehender Anlagen. In den Verhandlungen bestanden die Kommission und der Rat auf der Einhaltung für neue Anlagen - d. h. für Anlagen, die im Jahr 2000 oder später in Betrieb gingen - zum Zeitpunkt des Beitritts.

Doch wurden für einige Länder Übergangszeiträume für bis zu 20 % der bestehenden Anlagen akzeptiert. Die Anpassung stellt für die betroffenen Anlagen eine bedeutende Herausforderung dar, aber sie verursachen keine schwer wiegenden grenzüberschreitenden Probleme für die Umwelt oder die Wirtschaft. Diese Anlagen müssen bis Ende Oktober 2007 eine Genehmigung erhalten, aber sie sind - je nach dem im Einzelfall vereinbarten Übergangszeitraum - erst zwischen 2008 und 2012 verpflichtet, Emissionsgrenzwerte auf der Grundlage der besten verfügbaren Techniken einzuhalten. Übergangszeiträume wurden den Ländern Polen, Slowenien, der Slowakei und Lettland gewährt und von Rumänien und Bulgarien beantragt.

2.2.1. Rechtliche Umsetzung

Die Richtlinie wurde in acht der dreizehn Kandidatenländer vollständig umgesetzt (Stand Februar 2003). In drei Beitrittsländern - Zypern, der Slowakei und Slowenien - muss die Umsetzung noch erfolgen. Die Kandidatenländer haben sich meist für ein System der integrierten Genehmigungen entschieden, mit Ausnahme von Zypern und Malta. Eine Übersicht nach Ländern findet sich unterhttp://europa.eu.int/comm/environment/ ippc/ippc_cc.htm.

2.2.2. Anwendung

Bis heute wurden nur wenige Pilotgenehmigungen in einigen der Kandidatenländer erteilt.

Im Frühjahr und Sommer 2002 führten die Kommission und der Rat ,Peer Reviews" der zur Umsetzung der Richtlinie in jedem der zehn Beitrittsländer vorhandenen Verwaltungskapazität durch. Dabei wurde festgestellt, dass die Beitrittsländer ihre Verwaltung vor allem auf regionaler und lokaler Ebene noch verstärken müssen. Das Personal muss noch in der Erteilung integrierter Genehmigungen ausgebildet und in mehreren Fällen eventuell aufgestockt werden.

Als Folge ergab sich, dass einige Kandidatenländer beträchtliche Probleme mit der Umsetzung der Richtlinie für alle neuen Anlagen zum Zeitpunkt des Beitritts haben werden. Auch die ,Peer Reviews' führten zu Empfehlungen, wie festgestellte Probleme zu lösen wären. Die Kommission überwacht die Fortschritte in dieser Hinsicht, erörtert mögliche Mängel mit den Kandidatenländern und berichtet dem Rat regelmäßig darüber.

Andererseits gibt es Hinweise darauf, dass ein großer Teil der betroffenen Betreiber in diesen Ländern verhältnismäßig gut über ihre künftigen Verpflichtungen informiert sind.

3. Sozioökonomische Auswirkungen

Die Umsetzung der Richtlinie könnte beträchtliche sozioökonomische Auswirkungen haben. Die Kommission ließ die Auswirkungen der besten verfügbaren Techniken auf die Wettbewerbsfähigkeit einzelner Anlagen untersuchen. [9] Dabei ergab sich unter anderem:

[9] The Impact of Best Available Techniques (BAT) on the Competitiveness of European Industry (Fallstudien über die Industriezweige Zement, Nichteisenmetalle sowie Zellstoff und Papier), David Hitchens et. al, Institute for Prospective Technological Studies, November 2001. Im Internet unter: http://www.jrc.es/pages/ f-publications.html.

-Es liegen keine Hinweise darauf vor, dass Unternehmen, die die besten verfügbaren Techniken anwenden und gute Umweltwerte erreichen, dadurch national und international nicht wettbewerbsfähig blieben.

-Viele Anlagen mit guter Umweltleistung können diese als Wettbewerbsvorteil einsetzen.

-Es lässt sich nicht folgern, dass eine frühzeitige Einführung der besten verfügbaren Techniken durch andere Anlagen in den untersuchten Industriezweigen auch wenige oder keine negativen Auswirkungen auf ihre Wettbewerbsfähigkeit haben würde.

Eine der wichtigsten Schlussfolgerungen der Studie und eines Workshops mit interessierten Kreisen im Mai 2002 [10] ist es, dass die zuständige Behörde Investitionszyklen als Schlüsselfaktor berücksichtigen muss. Natürlich ist eine geplante Erneuerung des Maschinenparks einer Anlage der günstigste Zeitpunkt für Umweltinvestitionen. Doch sind Industriezweige mit relativ langen Investitionszyklen weniger flexibel bei der Kombination dieser Investitionen als solche mit kurzen Investitionszyklen. Daher sollten die Behörden die Planung von Investitionen mit den Betreibern erörtern und eventuelle wirtschaftliche oder finanzielle Nachteile gegen die Umweltanforderungen aufrechnen, wobei sie beachten müssen, dass die Anlagen spätestens zum 30. Oktober 2007 alle Bestimmungen der Richtlinie erfuellen müssen (s. a. Abschnitte 5.1 und 5.2).

[10] The Economic Consequences of the IPPC Directive, http://europa.eu.int/comm/enterprise/ environment/index_home/ippc/bat_conference.htm

In der Studie wurde auch festgestellt, dass die Übernahme der besten verfügbaren Techniken durch eine Reihe von Qualifikationen erleichtert wird, die gut funktionierende Anlagen auszeichnen und zu denen Ausbildung, Innovation und Management gehören.

In speziellen Fällen verfügt der Betreiber vielleicht nicht über die notwendigen Mittel, um die Anlage auf die besten verfügbaren Techniken hin aufzurüsten. Dies könnte in Regionen mit Entwicklungsrückstand oder in im Niedergang befindlichen Industriegebieten ein besonderes Problem sein. Wenn Betreiber die von der Richtlinie geforderten Umweltnormen nicht erfuellen können, sollten die Mitgliedstaaten angeregt werden, die sowohl der Umwelt als auch der Wirtschaft nutzende Umstellung der Industrie aktiv zu fördern und hierfür die in einigen Teilen der Union für diesen Zweck zur Verfügung stehenden Strukturfonds zu verwenden. [11]

[11] Aufgabe des Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung etwa ist es, durch Beteiligung an der Entwicklung und an der strukturellen Anpassung der rückständigen Gebiete und an der Umstellung der Industriegebiete mit rückläufiger Entwicklung zum Ausgleich der wichtigsten regionalen Ungleichgewichte in der Gemeinschaft beizutragen.

Die Richtlinie gilt hauptsächlich für große industrielle und landwirtschaftliche Einrichtungen. Doch auch wenn die Kommission nicht über genaue Zahlen verfügt, ist es klar, dass kleine und mittelgroße Unternehmen (KMU) einen erheblichen Teil aller IVU-Einrichtungen in Europa ausmachen. KMU dazu zu bringen, das Umweltrecht einzuhalten, bildet eine bedeutende Herausforderung. [12] Daher müssen die Mitgliedstaaten eventuell solche Betreiber speziell unterstützen, die nicht über die Mittel verfügen, um den Verwaltungsaufwand zu bewältigen und die Umweltprobleme zu lösen. Eventuelle Beihilfen müssen natürlich im Einklang mit den Wettbewerbsregeln stehen (s. a. Abschnitt 10.2.4).

[12] Laut dem Bericht European SMEs and Social and Environmental Responsibility (Europäisches Beobachtungsnetz für KMU, 2002, im Internet unter: http://europa.eu.int/comm/enterprise/ enterprise_policy/analysis/observatory.htm), können die meisten KMU die Einhaltung der bestehenden Rechtsvorschriften insofern nicht voll gewährleisten, als sie das Umweltrecht nicht genau genug kennen, um ihm stets mit Sicherheit nachkommen zu können (S. 35).

Frage 2: Welche Unterstützungsmaßnahmen sollten auf EU-, nationaler, regionaler oder lokaler Ebene getroffen werden, um Einrichtungen - insbesondere KMU - die Einhaltung der Vorschriften zu erleichtern?

4. Nachhaltige Produktion im globalen Zusammenhang

Als die Richtlinie erarbeitet wurde, ging man davon aus, die Entwicklung und der Austausch von Informationen auf EU-Ebene über die besten verfügbaren Techniken werde dazu beitragen, die weltweite Verbreitung der in der Union angewandten Techniken zur Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung zu fördern. [13] Auch hat die Kommission festgestellt, dass außerhalb der EU bereits ein ziemlich großes Interesse an den im Internet veröffentlichten ,BREF'-Dokumenten besteht.

[13] Dies spiegelt sich in einem der Erwägungsgründe der Richtlinie wider.

Es ist von entscheidender Bedeutung, dass sich die EU weiterhin für hohe Umweltnormen für die Industrie in anderen Teilen der Erde einsetzt, da viele Umweltprobleme globaler oder regionaler Art sind und sich die meisten der von der Richtlinie betroffenen Wirtschaftszweige einem harten Wettbewerb von Produktionsstätten außerhalb der Union ausgesetzt sehen. In einigen Branchen findet vielleicht bereits ein gewisses ökologisches Dumping statt; solche Tendenzen müssen verhindert werden, um eine ökologisch, wirtschaftlich und sozial nachhaltige Entwicklung zu erreichen.

Auf dem Weltgipfel über nachhaltige Entwicklung in Johannesburg vom 26. August bis zum 4. September 2002 einigten sich die teilnehmenden Länder auf einen EU-Vorschlag für einen 10-jährigen Rahmen von Programmen zu nachhaltigen Verbrauchs- und Produktionsmustern. Die Industrieländer erklärten sich bereit, bei diesen globalen Anstrengungen zur Korrektur der derzeitigen, nicht nachhaltigen Muster voranzugehen und den Entwicklungsländern bei der Einführung entsprechender politischer Konzepte und Instrumente zu helfen. Die Richtlinie und die Verbreitung der besten verfügbaren Techniken könnten in diesem Zusammenhang eine Rolle spielen.

Frage 3: Welche Rolle können die Richtlinie und der Informationsaustausch über die besten verfügbaren Techniken international zur Förderung einer nachhaltigen Produktion spielen?

Um weltweit auf die EU-Politik zur Bekämpfung der Verschmutzung aus wichtigen industriellen Punktquellen - mit Betonung der IVU-Richtlinie und des Informationsaustausches über die besten verfügbaren Techniken - aufmerksam zu machen und um Informationen über außerhalb Europas angewandte politische Konzepte zu erhalten, veranstalteten die Kommission und der spanische Vorsitz im April 2002 in Sevilla eine internationale Konferenz für Entscheidungsträger in Umweltministerien und Umweltschutzagenturen. [14] Anhang 2 enthält eine kurze Zusammenfassung der auf der Konferenz vorgelegten Informationen von Vertretern der USA, Kanadas, Japans, Chinas und Indiens.

[14] Konferenzdokumente im Internet: http://eippcb.jrc.es/pages/doc/ PCIPsevilla/mainpage.htm

5. Kernfragen der Interpretation

Bei der Umsetzung der Richtlinie in den Mitgliedstaaten und den Beitrittsländern sind einige Zweideutigkeiten ans Licht getreten. Mehrere wiederkehrende Rechtsfragen müssen in der EU und den Beitrittsländern einheitlich interpretiert und angewandt werden; einige davon werden nachstehend beschrieben.

5.1. Umsetzung der besten verfügbaren Techniken bis 2007

Gemäß der Richtlinie müssen bestehende Anlagen bis zum 30. Oktober 2007 den Anforderungen der Richtlinie entsprechen. Diese Verpflichtung ist eindeutig. Es reicht also nicht, einfach bis zum 30. Oktober 2007 eine Genehmigung zu erteilen, durch die der Anlage zusätzliche Zeit gegeben wird, um den Anforderungen der Richtlinie voll zu genügen. Zu den grundlegenden Verpflichtungen der Betreiber zählt vor allem die Aufgabe, vor allem durch Anwendung der besten verfügbaren Techniken alle geeigneten Vorbeugemaßnahmen gegen Verschmutzungen zu treffen.

Bei der Festlegung der auf die besten verfügbaren Techniken (BVT) gestützten Genehmigungsauflagen muss die zuständige Behörde die technischen Merkmale der betreffenden Anlage, ihren geografischen Standort und die örtlichen Umweltbedingungen berücksichtigen. Die Begriffe BVT und die ,BREF'-Dokumente sind ihrer Art nach dynamisch und ausreichend flexibel, um es den Betreibern und den Behörden zu gestatten, Einschränkungen Rechnung zu tragen, die sich aus grundlegenden Entscheidungen bezüglich des Produktionsprozesses oder der Auslegung der Anlage ergeben, sowie die Kosteneffizienz zu berücksichtigen. (Siehe dazu auch Abschnitt 5.2).

Um die volle Einhaltung der Anforderungen der Richtlinie bis spätestens 30. Oktober 2007 [15] zu erreichen, müssen Betreiber und zuständige Behörden die für die Aufrüstung bestehender Anlagen erforderliche Zeit berücksichtigen und rechtzeitig entsprechende Maßnahmen ergreifen.

[15] Außer für Anlagen in Kandidatenländern, denen ein zusätzlicher Übergangszeitraum über 2007 hinaus gewährt wurde.

5.2. Definition der ,besten verfügbaren Techniken'

Im Laufe der Jahre wurden im EU-Recht sowie in anderem Zusammenhang - wie dem internationaler Versammlungen - unterschiedliche Definitionen von BVT verwandt. Die Richtlinie enthält eine umfassende Definition, die durch 12 in einem Anhang aufgeführte spezielle Punkte ergänzt werden, die auch in Erwägung gezogen werden müssen. Damit lassen sich die BVT nicht nur allgemein ermitteln (Ziel des ,Sevilla-Prozesses" - siehe unten), sondern auch in speziellen Fällen.

Dies bedeutet, dass die BVT von einer Anlage zur anderen anders sein können, da sich auch Kosten und Nutzen natürlich unterscheiden können. Die Tatsache, dass Kosten und Nutzen in die Definition von BVT eingehen, bedeutet auch, dass die BVT zwangsläufig ein Gleichgewicht zwischen verschiedenen Umweltauswirkungen und den mit den BVT verbundenen Kosten ausdrücken. Daher können einzelne Techniken in Bezug auf ihre gesamte Umweltleistung oder für einen speziellen Umweltaspekt durchaus besser als BVT sein.

Die Definition von BVT erfordert eine Entwicklung der Technik in einem Maßstab, der die Umsetzung in der jeweiligen Branche gestattet. Der Nachweis für eine Technik als BVT kann von einer oder mehreren Anlagen irgendwo auf Erden kommen, wo die Technik angewandt wird. In seltenen Fällen können sogar Pilotprojekte eine ausreichende Grundlage liefern.

Es wird erwartet, dass prozessbegleitende Maßnahmen im Allgemeinen einen positiven oder mehr oder weniger neutralen Einfluss auf die Rentabilität von Unternehmen haben werden. Andererseits wirken sich nachgeschaltete Maßnahmen kurzfristig oft negativ auf die Rentabilität aus. Unvermeidlich werden sich einige BVT finanziell überhaupt nicht auszahlen, aber ihr gesellschaftlicher Nutzen überwiegt die Kosten für den Betreiber, im Einklang mit dem Verursacherprinzip.

Die Ermittlung von BVT umfasst eine Beurteilung der geschätzten Nettokosten für die Umsetzung einer Technik in Bezug auf den Nutzen, der sich dadurch für die Umwelt ergibt. Eine zweite wirtschaftliche Prüfung bezieht sich darauf, ob die Technik in der entsprechenden Branche unter wirtschaftlich vertretbaren Bedingungen eingeführt werden kann. Diese Prüfung ist nur vertretbar für eine europäische Branche [16] und nicht für Einzelanlagen. Werden die Techniken für die gesamte Branche als zu teuer angesehen, so sind sie keine BVT. Doch wird dadurch, dass man die Branche und nicht die Einzelanlage der Prüfung zugrundelegt, die unerwünschte Wirkung vermieden, dass Anlagen in schwieriger finanzieller Lage weiter verschmutzen dürfen, weil sie sich die erforderlichen Maßnahmen nicht leisten können.

[16] ,Branche" sollte hier stark aufgegliedert verstanden werden, zum Beispiel die Branche der Chlor- und Natriumhydroxidherstellung statt der gesamten Chemiebranche.

5.3. Ermittlung der Produktionskapazität

In der Liste der Tätigkeiten, für die die Richtlinie gilt (Anhang I der Richtlinie) wird die Produktionskapazität, ausgedrückt zum Beispiel als Tonnen pro Tag, häufig als entscheidendes Kriterium zur Ermittlung des Anwendungsbereichs der Richtlinie verwandt. Daher ist ein gemeinsames Verständnis der Berechnung der Produktionskapazität einer Anlage wichtig.

In Branchen wie der Textil- und der Lederindustrie arbeiten die meisten Anlagen nicht rund um die Uhr. Viele kleinere Einheiten arbeiten jedoch flexibel auf der Grundlage der jeweiligen Marktnachfrage, so dass die normalen Arbeitszeiten sehr kurzfristig überschritten werden können. Die erklärte Arbeitspraxis oder der Ausstoß geben daher nur einen unzuverlässigen Hinweis auf die tatsächliche Kapazität einer Anlage und spiegeln ihr Verschmutzungspotenzial nicht vollständig wider.

Die einzige technisch sinnvolle Bedeutung von ,Kapazität" ist daher die Kapazität, mit der die Anlage betrieben werden kann. Es ist also die Kapazität der Anlage, wenn sie 24 Stunden am Tag läuft, falls sich die Geräte so betreiben lassen.

(Siehe dazu auch Abschnitt 7.3.1).

5.4. Allgemein bindende Vorschriften und nationale Systeme für den Emissionshandel

Die Richtlinie bietet den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, für bestimmte Branchen ,allgemein bindende Vorschriften" zu verwenden, statt Einzelgenehmigungen mit Auflagen zu versehen. Doch ist darauf hinzuweisen, dass das Konzept der allgemein bindenden Vorschriften auf bestimmte Genehmigungsauflagen beschränkt ist, wie die Emissionsgrenzwerte oder gleichwertige Parameter und technische Maßnahmen, die für mehrere oder alle Anlagen in einer Branche gleich sind.

Daher sind nationale Systeme für den Emissionshandel nur insoweit mit der Richtlinie vereinbar, als sie lediglich den Handel mit Emissionen gestatten, die nach der Umsetzung der BVT (bis 2007 für bestehende Anlagen) übrig bleiben. Dies bedeutet, dass alle Betreiber - auch die Käufer von Emissionsberechtigungen - in ihren Anlagen die auf die BVT gestützten Emissionsgrenzwerte einhalten müssen.

Weitere Überlegungen zur Beziehung zwischen dieser Richtlinie und dem Emissionshandel finden sich in den Abschnitten 7.2 und 10.2.3.

6. Der ,Sevilla-Prozess"

Der in der Richtlinie vorgesehene Austausch von Informationen über die besten verfügbaren Techniken und die Überwachung wird manchmal ,Sevilla-Prozess" genannt, weil die Arbeiten vom europäischen IVU-Büro koordiniert und erleichtert werden, das im Institut für technologische Zukunftsforschung der Gemeinsamen Forschungsstelle in Sevilla untergebracht ist.

Dieses Verfahren bringt bessere Umweltleistungen deutlich voran, da es einen systematischen Branchenvergleich und eine umfassende Prüfung und Bewertung der angewandten Techniken umfasst. Auch ist der Informationsaustausch äußerst kostengünstig, da andernfalls jeder Mitgliedstaat eine entsprechende Ermittlung der BVT durchführen müsste, um seine Verpflichtungen gemäß der Richtlinie zu erfuellen.

Wichtigstes Ergebnis des Informationsaustauschs sind die so genannten ,BREF'-Dokumente (BVT-Referenzdokumente). Auf diese Dokumente wird im Anhang der Richtlinie Bezug genommen, in dem die zur Ermittlung der BVT relevanten Überlegungen skizziert werden. Sie müssen von den zuständigen Behörden bei der Prüfung von Genehmigungsanträgen und der Festlegung von Genehmigungsauflagen berücksichtigt werden. Ganz abgesehen von diesen rechtlichen Aspekt ist davon auszugehen, dass die Dokumente wegen ihrer Qualität zu einem Schlüsselinstrument für die Behörden beim Genehmigungsprozess werden. Außerdem dürften die Betreiber die einschlägigen Dokumente bei der Erstellung ihrer Anträge konsultieren. Auch die Öffentlichkeit und nicht staatliche Umweltorganisationen werden sie vielleicht gerne verwenden, um die Angemessenheit der Genehmigungsauflagen zu prüfen.

Doch werden durch die BREF-Dokumente keine rechtsverbindlichen Normen festgelegt. Sie liefern nur Informationen, die als Bezugspunkte dienen können. Da die Behörden auch die technischen Merkmale der Anlage, ihren geografischen Standort und die örtlichen Umweltbedingungen berücksichtigen sollten, können die BREF-Dokumente nicht die einzige Grundlage für die Emissionsgrenzwerte und andere Genehmigungsauflagen sein.

Dieser europäische Innovationsaustausch hat bereits zur Schaffung einer Reihe informeller Netze von Sachverständigen in der Industrie, Aufsichtsbehörden und Forschungsinstituten geführt. Die Behörden können sich dieser Netze bedienen, wenn die Informationen in den BREF-Dokumenten unvollständig, veraltet oder schwer verständlich sein sollten.

6.1. Aufbau des Systems

Für jedes BREF-Dokument koordiniert das europäische IVU-Büro eine technische Arbeitsgruppe, die sich aus Sachverständigen aus der Industrie, Behörden, Forschungsinstituten und nicht staatlichen Umweltorganisationen aus der EU, der EFTA und den Kandidatenländern zusammensetzt. Normalerweise benötigt eine Arbeitsgruppe zwei bis drei Jahre, um ein BREF-Dokument zu erstellen. Zwar wird innerhalb der Gruppe ein Konsens angestrebt, doch ist dies keine Voraussetzung, und es obliegt der Kommission, Meinungsunterschiede in dem Dokument wiederzugeben und Begründungen für abweichende Meinungen aufzunehmen.

Die strategische Rolle des Informationsaustauschforums, das sich genauso breit wie die Arbeitsgruppen zusammensetzt, ist die allgemeine Überwachung des Informationsaustauschprozesses.

Die Kommission trifft einen förmlichen Beschluss und veröffentlicht dann die BREF-Dokumente im Internet [17] und auf CD-ROM. Aus Qualitätsgründen und wegen beschränkter Zeit und Mittel übersetzt die Kommission die stets auf englisch verfassten Texte nicht vollständig in die anderen EU-Amtssprachen. Sie übersetzt nur ausgewählte Kapitel, vor allem die Zusammenfassungen. Die Mitgliedstaaten und die Beitrittsländer werden dazu ermuntert, für weitere Übersetzungen der Dokumente zu sorgen.

[17] http:// eippcb.jrc.es.

6.2. Bewertung der Fortschritte

Die Kommission beurteilt die erzielten Ergebnisse seit Beginn dieses ehrgeizigen Informationsaustauschs [18] im Jahre 1997 weitgehend positiv. Interessant ist die Beobachtung, dass es in jedem Mitgliedstaat einige nur dort angewandte beste verfügbare Techniken gibt. Dies zeigt den Nutzen des ganzen Prozesses für alle beteiligten Länder.

[18] Um ein Beispiel zu nennen: Zur Erstellung des BREF-Dokuments über Raffinerien waren 17 Sitzungen und 17 Besuche/Sitzungen bei europäischen Raffinerien (8 Länder und 11 Unternehmen) erforderlich, rund 350 Dokumente/Bücher wurden eingesehen, zu 4 Entwürfen gingen rund 4300 Stellungnahmen ein, rund 1800 E-Mails wurden verschickt (nur diejenigen, an denen das IVU-Büro beteiligt war), und rund 800-mal wurden die Webseiten der Mitglieder konsultiert.

Bis jetzt wurden 15 BREF-Dokumente erstellt. Diese betreffen die Produktion von Eisen und Stahl, Zement und Kalk, Zellstoff und Papier, Nichteisenmetallen, Glas, Textilien, Leder sowie organischen Grundchemikalien, ferner Kühlsysteme, Eisenmetallverarbeitung, Raffinerien, die Chloralkaliindustrie, die intensive Gefluegel- und Schweineaufzucht sowie die Abwasser- und Abgasbehandlung in der chemischen Industrie. [19]

[19] Informationen über die einzelnen Arbeitsgruppen, ihre Mitglieder und den derzeitigen Stand ihrer Arbeiten sind zu finden unter http:// eippcb.jrc.es.

Normalerweise bilden die Beiträge der betroffenen Industrien die umfassendsten Informationen, die die Kommission erhält. Obwohl die für die Bewertung der Techniken erforderlichen Umweltdaten je nach Branche in sehr unterschiedlichem Maße zur Verfügung stehen, reichen die von den betroffenen Industrien - d. h. Betreiber und Technologielieferanten - bereitgestellten Daten normalerweise für solide Bewertungen aus. Doch werden häufig keine Wirtschaftsdaten zur Verfügung gestellt, und wenn doch, dann lassen sie sich nicht mit Daten aus anderen Quellen vergleichen. Dies kann eine objektivere Ermittlung der besten verfügbaren Techniken behindern, da wirtschaftliche Aspekte einen Kernpunkt der Definition bilden.

Im Wesentlichen ist die Industrie sehr aktiv und behilflich. Ihrem Empfinden nach rechtfertigt die hohe technische Qualität der resultierenden BREF-Dokumente die Anstrengungen insbesondere insofern, als das Dokument das Verständnis industrieller Prozesse bei den Behörden verbessern und zu einem konstruktiveren Dialog mit den Aufsichtsbehörden führen dürfte. Was die Bereitstellung von Wirtschaftsdaten betrifft, so ist es für die Industrie schwierig, ein Gleichgewicht zwischen der wünschenswerten Transparenz des ,Sevilla-Prozesses" und dem manchmal vertraulichen Charakter der Daten zu finden.

Der Beitrag von Fachleuten aus den Mitgliedstaaten bildet eine wesentliche Ergänzung zu den Beiträgen aus der Industrie. Der Aktivitätsgrad der Fachleute aus den Mitgliedstaaten ist je nach Gruppe unterschiedlich, doch liefern im Allgemeinen die deutschen und niederländischen Sachverständigen die wesentlichsten Beiträge. Auch entsenden einige Mitgliedstaaten Fachleute, die als ,Verfasser" der BREF-Dokumente in Sevilla fungieren. In dieser Hinsicht ist die Kommission besonders dankbar für die Unterstützung aus der deutschen und der britischen Verwaltung.

Die Kandidatenländer beteiligen sich im Allgemeinen noch nicht so aktiv wie die Mitgliedstaaten, und dies bildet in zweifacher Hinsicht ein Problem: weniger Beiträge von Fachleuten und ein Risiko einer niedrigeren Akzeptanz der BREF-Dokumente in den Kandidatenländern.

Schließlich kommt auch den Umweltorganisationen und ihren Sachverständigen eine wichtige Rolle zu, und zwar sowohl wegen ihrer Beiträge als auch im Hinblick auf die äußere Glaubwürdigkeit des Informationsaustauschs. Insgesamt sind sie einigermaßen zufrieden mit dessen Transparenz, kritisieren aber, dass ein enormer Unterschied besteht zwischen den Mitteln, die sie für diese Arbeiten einsetzen können, und den wesentlich umfangreicheren Ressourcen, die die Industrie freimachen kann.

6.3. Die nächsten Schritte

Derzeit sind zwölf BREF-Dokumente sowie ein BVT-Dokument über den Bergbau [20] in Arbeit, und zu fünf weiteren Dokumenten werden die Arbeiten anlaufen. Die Kommission bemüht sich sehr um möglichst geringe Verzögerungen, hängt aber von der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten und der Industrie ab. Gesamtziel ist die Fertigstellung der ersten Ausgabe aller Dokumente bis Ende 2005.

[20] Erstellt im Einklang mit der Mitteilung der Kommission ,Sicherheit im Bergbau: Untersuchung neuerer Unglücke im Bergbau und Folgemaßnahmen", KOM(2000) 664 endg.

Die BREF-Dokumente müssen überprüft werden, damit sie immer auf dem neuesten Stand sind. Das Informationsaustauschforum hat den Vorschlag der Kommission angenommen, die Überprüfung im Jahr 2003 mit dem Dokument über Zement und Kalk zu beginnen.

Bei der Überprüfung der ersten Ausgabe der Dokumente sollte der Schwerpunkt auf der Verwendung neuer und relevanter Emissions-, Verbrauchs- und Wirtschaftsdaten sowie der Anwendung der kommenden Bezugdokumente zu wirtschaftlichen und medienübergreifenden Fragen und den zugehörigen Instrumenten liegen, um zu objektiveren Schlussfolgerungen über die besten verfügbaren Techniken und zu einer einheitlichen Auffassung zu gelangen. Außerdem sind auch umfassendere Leitlinien über die Emissionsüberwachung vorrangig. Dieser Aspekt wurde von den mit der ersten Ausgabe der BREF-Dokumente befassten technischen Arbeitsgruppen nicht gut behandelt. Schließlich könnten Fragen wie Energieverbrauch, Lärm und Umweltmanagement im Allgemeinen in den branchenspezifischen Dokumenten ausführlicher behandelt werden.

Das IMPEL-Netz plant eine Erhebung bei Benutzern der BREF-Dokumente in den Behörden der Mitgliedstaaten, deren Zeitpunkt und Einzelheiten jedoch noch festgelegt werden müssen.

Eine andere Frage ist es, inwieweit BREF-Dokumente für andere Zwecke als die Umsetzung der Richtlinie benutzt werden können und ob zur Förderung solcher Nutzungen besondere Maßnahmen ergriffen werden sollten.

Frage 4: Funktioniert der Informationsaustausch über die besten verfügbaren Techniken optimal, und helfen die BREF-Dokumente wirklich bei der Umsetzung?

7. Künftige Entwicklung der Richtlinie

Die Kommission hat zwei Änderungen der Richtlinie vorgeschlagen - die eine im Hinblick auf eine verstärkte Beteiligung der Öffentlichkeit am Prozess der Genehmigungserteilung, die andere zwecks Herausnahme der Treibhausgasemissionen aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie, insofern als dafür die vorgeschlagene Richtlinie über den Handel mit Treibhausgasemissionen gelten wird. Der Rat und das Europäische Parlament haben der ersten Änderung zugestimmt (die förmliche Annahme wird erwartet), diskutieren aber noch über die zweite Änderung.

Außerdem ist der erste Fragebogen über die Umsetzung (siehe Abschnitt 2.1) zwar weitgehend rückwärts gerichtet, lädt aber auch zu einem Blick in die Zukunft ein, da er eine Frage über die Wirksamkeit der Richtlinie im Vergleich mit anderen Umweltinstrumenten enthält. Im zweiten Quartal 2004 wird die Kommission einen Bericht über die Ergebnisse dieser Erhebung vorlegen. Diskutiert werden muss auch über die Liste der Tätigkeiten, die in Anhang I der Richtlinie aufgeführt sind. Im Einklang mit dem Aktionsplan der Gemeinschaft über eine Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfelds [21] sollte jedem Vorschlag eine angemessene Folgenabschätzung vorausgehen.

[21] KOM(2002) 278 endg.

7.1. Übereinkommen von Århus

Zweck der Änderung der Bestimmungen über die öffentliche Beteiligung am Prozess der Genehmigungserteilung ist es, eine Reihe von Schritte zu unternehmen, die notwendig sind, um es der Gemeinschaft zu ermöglichen, das von ihr 1998 unterzeichnete Übereinkommen von Århus [22] zu ratifizieren. Der Rat und das Europäische Parlament haben z. B. folgenden erweiterten Rechten für die Öffentlichkeit zugestimmt [23]:

[22] Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (http://www.unece.org/env/ pp).

[23] Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates, KOM(2000) 839 endg., ABl. C 154 E vom 29/5/2001, S. 123-0028; Ergebnis der Vermittlung: http://wwwdb.europarl.eu.int/oeil/ oeil_ViewDNL.ProcViewByNum?Lang=2&ProcNum=COD/2000/0331.

-Der Genehmigungsantrag muss einen Überblick über die wichtigsten Alternativen enthalten, die der Antragsteller eventuell untersucht hat.

-Jede vorläufige Entscheidung ist zu veröffentlichen, so dass die Öffentlichkeit Stellung nehmen kann.

-Die Behörde muss die Gründe und Überlegungen veröffentlichen, auf die sich die Genehmigungsentscheidung stützt.

-Die ,betroffene Öffentlichkeit" einschließlich nicht staatlicher Umweltorganisationen kann grundsätzlich ein Verfahren zur Überprüfung der inhaltlichen oder verfahrenstechnischen Rechtmäßigkeit von Entscheidungen oder Auslassungen einleiten.

-Bei grenzüberschreitenden Emissionen gelten strengere Anforderungen an die Konsultation der Öffentlichkeit in anderen Mitgliedstaaten.

Der Geltungsbereich dieser Bestimmungen wurde auf neue Anlagen, bestehende Anlagen, bei denen eine wesentliche Änderung geplant ist, und sonstige Anlagen beschränkt, die eine umfassende Verschmutzung verursachen. Eine Konsultation wird also für Altanlagen nicht immer erforderlich werden. Beim Versuch, im Zusammenhang mit der Aktualisierung einer Genehmigung das Recht auf eine Konsultation zu erhalten, kann es für die Öffentlichkeit schwierig sein nachzuweisen, dass eine geplante Änderung tatsächlich ,wesentlich" ist oder dass eine Anlage ,erhebliche" Verschmutzung verursacht.

7.2. Handel mit Treibhausgasemissionsberechtigungen

Mehr als ein Drittel aller Treibhausgasemissionen aus allen Quellen in der Union stammen von Tätigkeiten, die im Einklang mit der IVU-Richtlinie genehmigt werden müssen. Die Kommission hat vorgeschlagen, nicht von allen Anlagen die Anwendung der besten verfügbaren Techniken zur Vermeidung oder Verminderung ihrer Treibhausgasemissionen zu verlangen. [24] Stattdessen können sie, wenn sie eine Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen erhalten, grundsätzlich wählen, ob sie ihre Emissionen bis zu dem genehmigten Wert oder darunter senken oder ob sie das nicht tun und Berechtigungen von anderen kaufen.

[24] Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionsberechtigungen in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates, KOM(2001) 581 endg., ABl. C 75 E vom 26/3/2002, S. 33-44 - insbesondere Artikel 25. Zu beachten ist, dass nach dem Kyoto-Protokoll alle Treibhausgase unter die IVU-Richtlinie fallen, da der Begriff ,Verschmutzung' dort sehr breit definiert ist.

Der Grund für dieses neue Konzept in der Umweltpolitik der EU ist die Möglichkeit zur Erreichung von Emissionsminderungen in kostengünstiger Weise und die Tatsache, dass ein System des Deckelns und Handelns (cap and trade) grundsätzlich Ergebnisse bezüglich der Gesamtemissionen garantieren kann, was einem auf besten verfügbaren Techniken gestützten Genehmigungssystem nicht möglich ist.

Doch gibt es bestimmte Einschränkungen bezüglich dieser ,Freiheit": Erstens würde das System des Emissionshandels unbeschadet der derzeitigen Verpflichtungen im Rahmen der IVU-Richtlinie in Bezug auf andere Arten der Verschmutzung als die globale Erwärmung gelten. Wenn also der Betreiber Maßnahmen treffen muss, um andere Emissionen zu senken, und dabei sinken oder steigen die Treibhausgasemissionen, dann hat er keine andere Wahl, als diese Maßnahmen zu treffen.

Zweitens könnte es notwendig werden, Genehmigungsauflagen für andere Treibhausgase als Kohlendioxid festzulegen, um dafür zu sorgen, dass der Handel nicht zu einer erheblichen lokalen Verschmutzung führt.

Drittens bleiben die derzeitigen Verpflichtungen zum sparsamen Verbrauch von Energie in Form von Strom, Dampf, Warmwasser usw. bestehen. Die vorgeschlagene Änderung betrifft nur die direkten Kohlendioxidemissionen am Standort aufgrund von Verbrennungs- oder anderen Prozessen. [25] Dies hat vor allem Auswirkungen auf Anlagen, die allen Strom, allen Dampf usw., die sie erzeugen, selbst verbrauchen.

[25] Gemäß der politischen Einigung in Rat (http://europa.eu.int/comm/environment/ climat/emission.htm) können die Mitgliedstaaten immer noch Verpflichtungen in Bezug auf die Energieeffizienz von Feuerungsanlagen oder anderen Einrichtungen, die am Standort Kohlendioxid emittieren, auferlegen.

Allgemeine Aspekte des Emissionshandels gegenüber der auf besten verfügbaren Techniken gestützten Regulierung werden in Abschnitt 10.2.3 erörtert.

7.3. Betroffene Tätigkeiten

Viele Mitgliedstaaten wenden ähnliche, auf beste verfügbare Techniken gestützte Genehmigungssysteme auch auf Tätigkeiten an, die nicht unter die Richtlinie fallen - entweder fällt die Branche als solche nicht unter die Richtlinie, oder die Schwellenwerte der Richtlinie bezüglich z. B. der Produktionskapazität liegen höher. Dies führt zur Frage, ob im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip zusätzliche Tätigkeiten den harmonisierten Bestimmungen der Richtlinie unterworfen werden sollten.

Bei Überlegungen, den Geltungsbereich der Richtlinie mit dem Ziel einer Verbesserung des Schutzes der menschlichen Gesundheit und der Umwelt zu erweitern, ist zu berücksichtigen, dass die Mitgliedstaaten und die Kandidatenländer nicht über unbeschränkte Verwaltungskapazitäten zur Sicherstellung einer wirksamen Umsetzung verfügen. Selbst wenn der integrierte Ansatz zu einer Rationalisierung der regulatorischen Aufgaben führt, so erfordert das Genehmigungssystem doch weiterhin einen hohen Verwaltungsaufwand durch Betreiber und Behörden. Werden ihre beschränkten Mittel auf zusätzliche Anlagen aufgeteilt, dann besteht die Gefahr, dass die Behörden sich nicht angemessen den Anlagen widmen, die tatsächlich oder eventuell die größten Auswirkungen haben.

7.3.1. Überprüfung der Schwellenwerte

Die Kommission kennt eine Reihe von Tätigkeiten, für die die Schwellenwerte in Anhang I der Richtlinie zu ehrgeizig oder sogar sinnlos sind. Daher besteht die Gefahr, dass Anlagen mit relativ bedeutenden Umweltauswirkungen bei der praktischen Anwendung nicht in den Geltungsbereich der Richtlinie fallen oder dass umgekehrt Anlagen mit relativ unbedeutenden Umweltauswirkungen in ihren Geltungsbereich fallen. Außerdem besteht die Gefahr, dass unterschiedliche Auslegungen zu Verzerrungen im Binnenmarkt führen.

Darum plant die Kommission eine Prüfung der Festlegung der Schwellenwerte für Branchen wie Gießereien, Schmieden, Gerbereien, Lebensmittelverarbeitung, Textilausrüstung, Herstellung keramischer Produkte und Galvanisation.

Auch sollte geprüft werden, ob es in einigen Fällen sinnvoller wäre, Schwellenwerte bezüglich des Produktausstoßes in einem gegebenen Zeitraum statt solcher für die Produktionskapazität zu verwenden.

7.3.2. Abfallwirtschaft

Derzeit gilt der Richtlinie für die Abfallwirtschaft nur in sehr aufgesplitterter Form. Außerdem erfordert die Unterscheidung zwischen Beseitigung und Wiederverwertung manchmal schwierige rechtliche Beurteilungen.

Nach Ansicht der Kommission ist es wichtig, ein hohes Maß an Umweltschutz bei Abfallbewirtschaftungseinrichtungen in der EU sicherzustellen, um das Risiko eines ökologischen Dumping durch grenzüberschreitende Verbringung von Abfällen innerhalb der Union zu vermeiden. Daher sollte erwogen werden, alle Abfallbewirtschaftungseinrichtungen mit einer Kapazität oberhalb angemessener Schwellenwerte in den Geltungsbereich der Richtlinie aufzunehmen.

Für Müllverbrennungsanlagen sollte auch eine Angleichung von Anhang I der Richtlinie an den Geltungsbereich der neuen Richtlinie über die Verbrennung von Abfällen [26] erwogen werden.

[26] Richtlinie 2000/76/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Verbrennung von Abfällen, ABl. L 313 vom 13/12/2000, S. 12-21.

7.3.3. Zusätzliche Tätigkeiten

Angesichts des bisher Gesagten ist die Kommission bereit, die Aufnahme einiger zusätzlicher Tätigkeiten in die Richtlinie in Erwägung zu ziehen. Eine solche Tätigkeit ist die Aquakultur [27], die offenbar ein sich rasch entwickelnder Wirtschaftszweig mit erheblichen Umweltauswirkungen ist.

[27] Vgl. die Mitteilung der Kommission ,Eine Strategie für die nachhaltige Entwicklung der europäischen Aquakultur", KOM(2002) 511.

Um eine weitere Modernisierung der Genehmigungsverfahren zu fördern, wird die Kommission prüfen, ob eine stärkere Abstimmung der Liste der Tätigkeiten im Rahmen dieser Richtlinie mit der Liste der Projekte, die im Rahmen der Richtlinie 85/337/EWG [28] einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen sind, erforderlich ist.

[28] Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27/6/1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 175 vom 5/7/1985, S. 40-48), geändert durch die Richtlinie 97/11/EG des Rates (ABl. L 73 vom 14/3/1997, S. 5-15).

Frage 5: Ist der Geltungsbereich der Richtlinie, was Tätigkeiten und Schwellenwerte betrifft, der Behandlung der bedeutendsten Umweltauswirkungen von Produktionsprozessen angemessen?

8. Gemeinschaftliche Emissionsgrenzwerte

Die Richtlinie sieht die Festlegung gemeinschaftlicher Emissionsgrenzwerte durch Richtlinien vor, wenn ,sich herausgestellt hat, dass die Gemeinschaft tätig werden muss". Diese Ermittlung sollte sich insbesondere auf den Informationsaustausch über beste verfügbare Techniken und repräsentative, in den Mitgliedstaaten angewandte Grenzwerte stützen.

Bei der Ermittlung des Bedarfs an gemeinschaftlichen Emissionsgrenzwerten in vorrangigen Branchen und für besonders wichtige Schadstoffe wird die Kommission nicht nur die Berichte über repräsentative Grenzwerte in den Mitgliedstaaten und die Ergebnisse des Informationsaustauschs über beste verfügbare Techniken berücksichtigen, sondern auch Informationen, die für das europäische Schadstoffemissionsregister (siehe unten) eingereicht wurden. Wie üblich wird sich die Kommission dabei vom Subsidiaritätsprinzip leiten lassen.

Hauptkandidaten für gemeinschaftliche Emissionsgrenzwerte sind Dioxine und Furane, im Einklang mit den Schlussfolgerungen des Rates zur Dioxinstrategie der Kommission [29], sowie die vordringlichen Stoffe gemäß der Wasserrahmenrichtlinie und sonstige Schadstoffe mit grenzüberschreitenden Auswirkungen.

[29] Mitteilung über eine Strategie der Gemeinschaft für Dioxine, Furane und polychlorierte Biphenyle, KOM(2001) 593.

In gewissem Maße laufen gemeinschaftsweite Grenzwerte jedoch sowohl dem dezentralisierten als auch dem integrierten Konzept der Richtlinie zuwider, da sie die Möglichkeiten der zuständigen Behörde einschränken, pragmatische und ökologisch wie wirtschaftlich gerechtfertigte Abwägungen zu treffen. Wenn etwa ein Grenzwert festgelegt wird, der dem niedrigsten erreichbaren Ausstoß von Dioxinen bei der Stahlerzeugung entspricht, so könnte das dazu führen, dass Anlagen weniger Schrott wiederverwerten (sie wären gezwungen, mehr Schrott zurückzuweisen, der möglicherweise verseucht sein könnte) oder ihre Kohlendioxidemissionen erheblich erhöhen (Maßnahmen zur Senkung der Dioxinemissionen sind nicht energieeffizient).

Werden verschiedene Umweltziele gegeneinander abgewogen und die Kosten der Alternativen berücksichtigt, so hängt die sinnvollste Entscheidung oft von der jeweiligen Lage am Standort ab. Daher sollten gemeinschaftsweite Grenzwerte nur dort eingeführt werden, wo sie erforderlich sind.

Andererseits ist klar, dass es notwendig sein kann, zusätzliche gemeinschaftliche Emissionsgrenzwerte einzuführen, wenn die Behörden in einem oder mehreren Mitgliedstaaten systematisch zu lasche und nicht auf BVT gestützte Emissionsgrenzwerte festlegen. Im Einklang mit dem Aktionsplan der Gemeinschaft über eine Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfelds sollte solchen Vorschlägen eine angemessene Folgenabschätzung vorausgehen.

In Bezug auf Dioxinemissionen, für die die Metallerzeugung und -verarbeitung eine wesentliche Emissionsquelle bleibt, könnten verbindliche Überwachungsauflagen für die Branche - anfänglich ohne gemeinschaftliche Emissionsgrenzwerte - eine Alternative sein. Dies könnte ein wirksames Regulierungsinstrument bilden, da derzeit der Mangel an Emissionsdaten ein ernsthaftes Hindernis für angemessene Maßnahmen ist.

Frage 6: In welchen Fällen helfen gemeinschaftsweite Emissionsgrenzwerte als Mindestanforderungen bei der Erreichung eines hohen Maßes an Umweltschutz und verhindern Verzerrungen des Binnenmarkts?

9. Europäisches Schadstoffemissionsregister (EPER - European Pollutant Emission Register)

Die Mitgliedstaaten müssen der Kommission die Emissionen einzelner Anlagen melden und einen Übersichtsbericht vorlegen. Die berichteten Daten werden alle drei Jahre in einem öffentlichen Register namens ,EPER' bereitgestellt, das politischen Entscheidungsträgern, Forschern und der Öffentlichkeit Umweltinformationen über Emissionen in Luft und Wasser liefern soll. Das Register gibt den Anlagenbetreibern einen Anreiz, ihre Emissionen zu senken.

EPER ist auch ein Instrument zur Überwachung der Wirksamkeit der Richtlinie im Hinblick auf verringerte Emissionen in Luft und Wasser, obwohl sich unmöglich mit Sicherheit beurteilen lässt, welcher Teil der Verringerung unmittelbar auf die Richtlinie zurückgeht und welcher auf freiwillige Maßnahmen oder andere Rechtsvorschriften.

9.1. Bisherige Maßnahmen

Durch die Entscheidung 2000/479/EG der Kommission über den Aufbau eines Europäischen Schadstoffemissionsregisters [30] wurden die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten und der Kommission festgelegt. Es werden Informationen über die Emissionen in Wasser und Luft von 50 Schadstoffen aus rund 20 000 einzelnen industriellen Einrichtungen, die unter die Richtlinie fallen, gesammelt. Ab Juni 2003 (mit Angaben über Emissionen im Jahre 2001, wahlweise aber 2000 oder 2002) müssen die Mitgliedstaaten der Kommission alle drei Jahre Bericht erstatten. Die Beitrittsländer müssen ihre ersten Berichte im Jahre 2006 vorlegen, mit Angaben über die Emissionen im Jahre 2004.

[30] ABl. L 192 vom 28/7/2000, S. 36-43.

Im November 2000 wurde ein Leitfaden [31] veröffentlicht. Er erleichtert die Verwirklichung des Registers und klärt die Berichtsanforderungen aufgrund der Entscheidung. Er enthält Einzelheiten über Berichtformate und gibt Hinweise auf Methoden zur Bestimmung von Emissionen; weiter enthält er branchenspezifische Teillisten von Schadstoffen, die wahrscheinlich aus den verschiedenen Quellen ausgestoßen werden.

[31] ,Leitfaden für die Umsetzung des EPER", Europäische Kommission, 2000, ISBN 92-894-0683-6, Katalognummer KH-33-00-106-DE-C, http://europa.eu.int/comm/environment/ ippc/eper/eper_de.pdf.

Die Kommission und die Europäische Umweltagentur planen für Februar 2004 die Einrichtung einer benutzerfreundlichen Internetpräsenz mit den Ergebnissen der ersten Berichte.

9.2. Die nächsten Schritte

Derzeit behandelt das Register nur Emissionen in Luft und Wasser und weder Freisetzungen in den Boden noch die Verbringung von Abfällen. Es sollte jedoch im Lichte des UN-ECE-Übereinkommens von Århus gesehen werden, in dem sich alle Parteien darauf einigten, der Öffentlichkeit Emissionsdaten zugänglich zu machen und Register zur Erfassung der Freisetzung und Übertragung von Schadstoffen (RFÜS) zur Überwachung der Fortschritte beim Umweltschutz zu verwenden. Das derzeitige Register lässt sich also als erster Schritt hin zu einem RFÜS für Europa ansehen.

Anfang 2001 wurde im Rahmen des Århus-Übereinkommens eine RFÜS-Arbeitsgruppe eingesetzt, um ein rechtsverbindliches Instrument zu RFÜS zu erarbeiten, das von der Ministerkonferenz in Kiew im Mai 2003 angenommen werden könnte. Gleichzeitig mit den laufenden Bemühungen der Kommission und der Mitgliedstaaten zur Durchführung der ersten und zweiten Berichtszyklen von EPER wird die Erweiterung des Registers in ein vollständig integriertes und umfassendes RFÜS mit jährlicher Berichterstattung vorbereitet.

10. Verbindung mit anderen Richtlinien und Instrumenten

Der ganzheitliche, übergreifende Ansatz der Richtlinie bedeutet, dass sie sich mit zahlreichen EU-Umweltrichtlinien, Verordnungen und anderen politischen Vorgaben und Maßnahmen überschneidet. Auf einige davon wird nachstehend kurz eingegangen, um einen groben Eindruck davon zu geben, wie wichtig diese Richtlinie für andere Politikbereiche und Instrumente ist und wie diese umgekehrt die Umsetzung dieser Richtlinie beeinflussen können.

Es muss für eine optimale Abstimmung bei der Weiterentwicklung der EU-Umweltpolitik im Bereich der Industrieanlagen [32] gesorgt und untersucht werden, ob der Schaffung einer wirksamen Mischung politischer Instrumente auf EU- oder nationaler Ebene Hindernisse im Weg stehen. Bei einer solchen Untersuchung müssen die Vor- und Nachteile des Instruments IVU und alternativer oder ergänzender politischer Instrumente analysiert werden.

[32] In diesem Zusammenhang ist auf zwei interessante laufende Überprüfungen der Politik hinzuweisen: das europäische ENAP-Projekt (Exploring New Approaches in regulating industrial installations) und die IMPEL-Initiative für eine bessere Regulierung (http://europa.eu.int/comm/environment/ impel/projects.htm

11).

10.1. Herkömmliche Instrumente der Umweltpolitik

10.1.1. Umweltverträglichkeitsprüfungs-Richtlinie

Zahlreiche neue IVU-Anlagen sind auch verpflichtet, im Einklang mit der Richtlinie 85/337/EWG eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen. Die Mitgliedstaaten können ein einziges Verfahren vorsehen, um den Anforderungen beider Richtlinien zu genügen, müssen dies aber nicht. Ob wegen geplanter Änderungen eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich ist, wird abhängig von den möglicherweise nachteiligen Auswirkungen auf die Umwelt von Fall zu Fall entschieden.

Bei neuen Anlagen oder einer wesentlichen Änderung, bei der die Richtlinie 85/337/EWG anzuwenden ist, sind alle relevanten Informationen oder Schlussfolgerungen aufgrund dieser Richtlinie bei der Beurteilung des Genehmigungsantrags zu berücksichtigen.

10.1.2. Richtlinien über Großfeuerungsanlagen, Verbrennung von Abfällen und Lösungsmittel

Für bestimmte vorrangige Quellen sind in anderen Richtlinien Emissionsgrenzwerte für eine Reihe wichtiger Schadstoffe festgelegt. [33] Diese Emissionsgrenzwerte stützen sich nicht zwangsläufig auf beste verfügbare Techniken, wie sie in der IVU-Richtlinie definiert sind, und wenn für eine Anlage sowohl die Regeln der IVU-Richtlinie als auch die Grenzwerte anderer Richtlinien gelten, so sind diese Grenzwerte Mindestanforderungen. Diese Richtlinien sollten also eine Garantie gegen den möglichen Missbrauch der der IVU-Richtlinie innewohnenden Flexibilität bieten.

[33] Beispiele: Richtlinie 2001/80/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen in die Luft, ABl. L 309 vom 27/11/2001, S. 1-21; Richtlinie 2000/76/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Verbrennung von Abfällen, ABl. L 313 vom 13/12/2000, S. 12-21; Richtlinie 1999/13/EG des Rates über die Begrenzung von Emissionen fluechtiger organischer Verbindungen, die bei bestimmten Tätigkeiten und in bestimmten Anlagen bei der Verwendung organischer Lösungsmittel entstehen, ABl. L 85 vom 29/3/1999, S. 1-22.

10.1.3. Seveso-II-Richtlinie

Die Seveso-II-Richtlinie [34] ist die andere wichtige Richtlinie, die speziell für industrielle Anlagen bzw. Einrichtungen gilt. Ihr Ziel ist die Verhinderung schwerer Unfälle mit gefährlichen Stoffen und die Begrenzung ihrer Auswirkungen auf Mensch und Umwelt. Sie gilt für Einrichtungen, in denen gefährlichen Stoffe in Mengen anwesend sind, die bestimmte Schwellenwerte überschreiten.

[34] Richtlinie 96/82/EG des Rates vom 9. Dezember 1996 zur Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen mit gefährlichen Stoffen, ABl. L 10 vom 14/1/1997, S. 13-33.

Es besteht eine beträchtliche Überlappung der Geltungsbereiche, vor allem für die chemische Industrie. Auch nach der IVU-Richtlinie müssen die Betreiber Maßnahmen zur Verhütung von Unfällen und zur Begrenzung ihrer Folgen treffen, doch diese Richtlinie enthält keine speziellen Bestimmungen im Hinblick auf z. B. Strategien zur Verhütung schwerer Unfälle, Sicherheitsberichte oder interne und externe Notfallpläne.

Ein konkretes Beispiel für das Zusammenspiel zwischen diesen beiden Richtlinien ist das BREF-Dokument über die Herstellung von Ammoniak, Säuren und Düngemitteln, das derzeit erarbeitet wird und das die Herstellung und Lagerung von Düngemitteln auf der Grundlage von Ammoniumnitrat im Hinblick auf die Verringerung der Unfallrisiken behandelt. [35]

[35] Nicht der Spezifikation entsprechende Düngemittel auf der Grundlage von Ammoniumnitrat waren an der Katastrophe in der AZF-Fabrik in Toulouse (Frankreich) im September 2001 beteiligt.

10.1.4. Deponierichtlinie

Auch einige Deponien, die für die die Deponierichtlinie [36] gilt, fallen unter den Geltungsbereich der IVU-Richtlinie. In der Deponierichtlinie heißt es, dass die technischen Anforderungen der IVU-Richtlinie als erfuellt gelten, wenn die Anforderungen der Deponierichtlinie erfuellt sind.

[36] Richtlinie 1999/31/EG des Rates über Abfalldeponien, ABl. L 182 vom 16/7/1999, S. 1-19.

Deshalb muss die entsprechende Behörde bestehenden Deponien, die unter die IVU-Richtlinie fallen, bis zum 31. Oktober 2007 eine IVU-Genehmigung erteilen. Die Anforderungen von Anhang I der Deponierichtlinie müssen jedoch erst zum 16. Juli 2009 vollständig erfuellt werden. Neue, nach dem 16. Juli 2001 genehmigte Deponien müssen diese Anforderungen von Anfang an erfuellen. Wenn auch jegliche Änderung eine Aktualisierung der Genehmigung nach der Deponierichtlinie erfordert, so gelten doch die zusätzlichen Anforderungen, z. B. im Hinblick auf die öffentliche Beteiligung, nur für eine ,wesentliche" Änderung im Sinne der IVU-Richtlinie.

Außerdem muss jede Deponie, die unter die IVU-Richtlinie fällt, einer regelmäßigen Prüfung ihrer Genehmigung unterzogen werden, und ihre Emissionsdaten sind gemäß EPER (siehe Kapitel 9) regelmäßig mitzuteilen.

10.1.5. Wasserrahmenrichtlinie

Die Frist für die Inkraftsetzung der neuen Wasserrahmenrichtlinie [37] durch die Mitgliedstaaten endet am 22. Dezember 2003. Diese Richtlinie zielt unter anderem auf den Schutz und die Verbesserung des Zustands aquatischer Ökosysteme. Ein Kernbestandteil ist ihr ,kombinierter Ansatz", d. h. die gleichzeitige Behandlung der Emissionsquellen und der Wirkungen auf die aufnehmenden Gewässer durch Wasserqualitätsnormen.

[37] Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik, ABl. L 327 vom 22/12/2000, S.1-72.

Was die Quellen betrifft, so enthält sie einen Plan für die Weiterentwicklung der in der IVU-Richtlinie und weiteren, die Quellen anpackenden Richtlinien festgelegten Begrenzungsmaßnahmen. Dieser Plan umfasst die Aufstellung einer Liste vorrangiger - nach Risiken eingestufter - Stoffe, die Maßnahmen der EU erfordern, und eine Zusammenstellung der kostengünstigsten Maßnahmen zur Erreichung einer Verminderung der Belastung durch diese Stoffe, wobei sowohl die Produkte als auch die Prozesse berücksichtigt werden.

Die Liste vorrangiger Stoffe wurde im Oktober 2001 angenommen; sie umfasst 33 Stoffe oder Stoffgruppen. [38] Gemäß der Wasserrahmenrichtlinie muss die Kommission bis Dezember 2003 Vorschläge für die Emissionsbegrenzung bei Punktquellen sowie Umweltqualitätsnormen für diese vorrangigen Stoffe festlegen.

[38] Entscheidung Nr. 2455/2001/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung der Liste prioritärer Stoffe im Bereich der Wasserpolitik und zur Änderung der Richtlinie 2000/60/EG, ABl. L 331 vom 15/12/2001, S. 1-5.

10.1.6. Chemikalienpolitik

Neue Chemikalien und vorrangige chemische Altstoffe sind Risikobewertungen unterworfen, in denen die möglichen Risiken unter anderem in Bezug auf Industrieanlagen, für die die IVU-Richtlinie gilt, berücksichtigt werden. Auf der Grundlage dieser Bewertungen werden Strategien zur Risikoverminderung entworfen und in manchen Fällen Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung eingeführt. [39] Diese Strategien umfassend häufig Maßnahmen, die auf die Verwendung der Chemikalien in IVU-Anlagen zielen.

[39] Verordnung (EWG) Nr. 793/93 des Rates zur Bewertung und Kontrolle der Umweltrisiken chemischer Altstoffe, ABl. L 84 vom 5.4.1993, S. 1-75; Richtlinie 67/548/EWG des Rates zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe, ABl. 196 vom 16/8/1967, S. 1-98, und Richtlinie 76/769/EWG des Rates zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen, ABl. L 262 vom 27/9/1976, S. 201-203.

Ein Großteil des geltenden Chemikalienrechts wird derzeit überprüft. Mögliche Bausteine der künftige Strategie werden im 2001 vorgelegten Weißbuch der Kommission [40] umrissen. Das neue System für die Bewertung und Kontrolle der Verwendung neuer und alter Chemikalien ist unter dem Namen ,REACH [41]-System" bekannt. Dieses System wird mehr Informationen über die in industriellen Einrichtungen verwendeten Chemikalien liefern und dadurch die Umsetzung der IVU-Richtlinie verbessern. Es muss sichergestellt werden, dass das neue System im Einklang mit dem IVU-Genehmigungssystem steht, um einen hohen Grad an Umweltschutz zu gewährleisten, ohne die Betreiber durch unnötige Bürokratie zu belasten.

[40] KOM(2001) 88 endg.

[41] Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals (Eintragung, Bewertung und Genehmigung von Chemikalien).

10.1.7. Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen

Alle Mitgliedstaaten und alle zehn Beitrittsländer haben sich auf nationale Emissionshöchstmengen für vier Gruppen von Luftschadstoffen geeinigt, die für Versauerung, Eutrophierung und bodennahes Ozon verantwortlich sind. [42] Die Hoechstmengen gelten für die gesamten Emissionen einschließlich nicht industrieller Emissionen und sind Bestandteil einer kostengünstigen Strategie zur Behandlung dieser Umweltprobleme. Jedes Land muss selbst durch politische Strategien und Maßnahmen sicherstellen, dass die nationalen Emissionen bis spätestens 2010 unter den Hoechstmengen liegen.

[42] Richtlinie 2001/81/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe, ABl. L 309 vom 27/11/2001, S. 22-30 - gilt für folgende Schadstoffe: Stickstoffoxide, Schwefeldioxid, fluechtige organische Verbindungen und Ammoniak.

Der auf Auswirkungen gestützte Ansatz der Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen ergänzt den BVT-gestützten Ansatz der IVU-Richtlinie. Strenge, bei der Umsetzung der IVU-Richtlinie festgelegte Emissionsnormen werden bei der Erreichung der nationalen Emissionshöchstmengen helfen.

10.1.8. Luftqualitätsrichtlinien

Die Luftqualitäts-Rahmenrichtlinie [43] und auf ihrer Grundlage verabschiedete Richtlinien legen Grenzwerte für die Konzentration von Schadstoffen in der Umgebungsluft fest. [44] Diese Luftqualitätsnormen dienen hauptsächlich der Verhütung negativer Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit bei direkter Einatmung.

[43] Richtlinie 96/62/EG des Rates über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität, ABl. L 296 vom 21/11/1996, S. 55-63.

[44] Derzeit gibt es Grenzwerte für Stickstoffoxide, Schwefeldioxid, Blei, Partikel, Benzol, Kohlenmonoxid und Ozon.

Jeder Mitgliedstaat muss die erforderlichen Pläne und Programme aufstellen, um die Einhaltung der Normen zu gewährleisten. Qualitätsnormen liefern einen Rahmen für Emissionsgrenzwerte. Trägt eine Anlage erheblich zur lokalen Verschmutzung bei und reicht die Verwendung der besten verfügbaren Techniken nicht aus, um eine Qualitätsnorm einzuhalten, so sind zusätzliche Maßnahmen zu treffen, wie in der IVU-Richtlinie betont wird.

10.1.9. Empfehlung über Inspektionen

Die IVU-Richtlinie macht keine genauen Angaben bezüglich der Mittel zur Gewährleistung der Einhaltung der Genehmigungsauflagen. Es wird lediglich festgestellt, dass die Mitgliedstaaten die notwendigen Maßnahmen treffen, um sicherzustellen, dass die Genehmigungsauflagen eingehalten werden, und dass die Betreiber bei der Durchführung der Inspektionen mit den Behörden zusammenarbeiten müssen.

Doch sollte die neue Empfehlung über Inspektionen [45] zu systematischen und wirksamen routinemäßigen und nicht routinemäßigen Inspektionen von IVU-Anlagen in der ganzen Union führen. Daher ist entscheidend wichtig, dass die Kommission die Fortschritte in den Mitgliedstaaten und den Beitrittsländern in Bezug auf die Inspektion von Anlagen in den folgenden Jahren aufmerksam beobachtet. Im Jahr 2002 berichteten alle Mitgliedstaaten der Kommission erstmalig über ihre Inspektionssysteme, wie in der Empfehlung gefordert. Bei mehreren Mitgliedstaaten klafften erhebliche Lücken in den übermittelten Daten, und aus diesen ersten Berichten ließ sich insgesamt nicht folgern, dass die Mitgliedstaaten der Empfehlung folgen.

[45] Empfehlung 2001/331/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung von Mindestkriterien für Umweltinspektionen in den Mitgliedstaaten, ABl. L 118 vom 27/4/2001, S. 41-46.

10.2. Nicht traditionelle und marktgestützte Instrumente der Umweltpolitik

Gemäß dem sechsten Umweltaktionsprogramm der Gemeinschaft fördert die EU nachhaltige Produktionsmuster durch Einsatz einer Mischung von Instrumenten, zu denen auch marktgestützte und wirtschaftliche Instrumente zählen. Bis jetzt kamen in der EU-Umweltpolitik nur relativ wenige nicht traditionelle Werkzeuge, wie das System für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung (EMAS), zum Einsatz. Die vorgeschlagene Richtlinie über den Handel mit Treibhausgasemissionsberechtigungen (siehe Abschnitt 7.2) wird das erste übergreifende marktgestützte Instrument sein, das in der ganzen EU zum Schutz der Umwelt eingesetzt wird.

10.2.1. Umweltmanagementsysteme einschließlich EMAS

Umweltmanagementsysteme (UMS) wie das europäische System für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung (EMAS) [46] ermöglichen die freiwillige Teilnahme von Unternehmen und ihren Anlagen. EMAS stützt sich auf die internationale Norm EN ISO 14001:1996, geht aber in mehrfacher Beziehung darüber hinaus, etwa hinsichtlich der Veröffentlichung von Umwelterklärungen und der Prüfung der Einhaltung des Umweltrechts.

[46] Verordnung (EG) Nr. 761/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates über die freiwillige Beteiligung von Organisationen an einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung (EMAS), ABl. L 114 vom 24/4/2001, S. 1-29.

Die Umsetzung eines UMS, insbesondere EMAS, erleichtert die Erfuellung der Anforderungen der IVU-Richtlinie, etwa bei der Vorbereitung der Anträge und den Überwachungsberichten. Einige europäische Länder haben Formen von sogenannten Verwaltungserleichterungen für Firmen mit einem zertifizierten UMS eingeführt. Die meisten haben spezielle Anreize zur Förderung von EMS, insbesondere EMAS, zur Anerkennung ihres Nutzens geschaffen. In diesen Ländern können für IVU-Anlagen die Inspektionen und die Überprüfung der Genehmigung seltener notwendig und die Berichtanforderungen weniger kostspielig sein. [47] Doch dürfen die Mitgliedstaaten Unternehmen mit einem UMS nicht von ihren Verpflichtungen im Rahmen der Richtlinie befreien.

[47] Die Kommission wird bis Ende 2003 einen Bericht darüber erstellen, wie die Mitgliedstaaten diese und andere Anreize eingesetzt haben. Im Rahmen des ENAP-Projekts (siehe Fußnote 32) wurden auch die möglichen Synergien zwischen Umweltmanagementsystemen und den Genehmigungsverfahren im Rahmen der IVU-Richtlinie untersucht.

Eine andere Verknüpfung zwischen der IVU-Richtlinie und UMS stellen die Schlussfolgerungen zu Umweltmanagementsystemen dar, die in künftigen BREF-Dokumenten verwandt werden können. Diese Schlussfolgerungen betreffen eine Reihe von Schlüsselmerkmalen eines Umweltmanagementsystems. Gleichzeitig wird darauf hingewiesen, dass die Art und der Detaillierungsgrad jedes Systems im Allgemeinen von der Art, Größe und Komplexität der Anlage und dem Spektrum ihrer möglichen Umweltauswirkungen abhängen. EMAS, welches weitere unterstützende Maßnahmen einschließlich externer Begutachtung und die Veröffentlichung einer Umwelterklärung beinhaltet, bietet höhere Glaubwürdigkeit.

10.2.2. Umweltvereinbarungen

Die Möglichkeiten für einzelne Wirtschaftszweige, oft unter Beteiligung nationaler oder europäischer Handelsverbände, durch Umweltvereinbarungen wirksam zu Zielen der Umweltpolitik beizutragen, werden weithin anerkannt. Vereinbarungen können eine schnelle Antwort auf ein Umweltproblem bieten und eine angepasste und flexible Lösung liefern und gleichzeitig ein aktiveres Vorgehen von Seiten der Industrie fördern.

Die Kommission möchte freiwillige Verpflichtungen und Vereinbarungen zur Erreichung abgegrenzter Umweltziele als Ergänzung der bestehenden Rechtsvorschriften fördern. In ihrer Mitteilung über Umweltvereinbarungen [48] sieht die Kommission Raum für Umweltvereinbarungen auf Gemeinschaftsebene in einem breiten Spektrum von Branchen, und sie nennt insbesondere die Bereiche Abfallentsorgung und Klimawandel. Doch können für ganze Branchen oder für einzelne Unternehmen geltende Ziele auf EU- oder nationaler Ebene bindende anlagenspezifische Genehmigungsauflagen nicht ersetzen.

[48] Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, die Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen - Umweltvereinbarungen auf Gemeinschaftsebene im Rahmen des Aktionsplans ,Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfelds'; KOM(2002) 412 endg.

10.2.3. Emissionshandel

Gemäß ihrem sechsten Umweltaktionsprogramm wird die Gemeinschaft ,eine Analyse der Umwelteffizienz handelbarer Umweltzertifikate als allgemeines Instrument sowie des Emissionshandels, um den Einsatz und die praktische Nutzung dieser Instrumente da zu fördern, wo sich dies als durchführbar erweist", durchführen.

Ein überzeugendes Argument für den Emissionshandel ist es, dass er den Betreibern stets einen Anreiz zur Verringerung der Emissionen bietet, während das durch die IVU-Richtlinie eingeführte System keinen direkten finanziellen Anreiz bietet, die Emissionen nach Erreichung der in der Genehmigung festgelegten BVT-gestützten Grenzwerte weiter zu senken. Als weiteres Argument kann dienen, dass das Unternehmen oft über mehr Informationen und Know-how verfügt als die Behörde und daher besser kostengünstige Maßnahmen zur Verringerung der Emissionen finden kann, falls es dafür einen Anreiz gibt.

Das Instrument Emissionshandel könnte nicht nur für Treibhausgasemissionen, sondern auch für andere Emissionen aus Anlagen verwandt werden, die unter die IVU-Richtlinie fallen. Doch müssten zunächst sorgfältig die möglichen Folgen eines Systems des Handels analysiert und dann geeignete Schritte unternommen werden, um sicherzustellen, dass es nicht zu erheblicher lokaler Verschmutzung führt und dass die Überwachung und die Durchsetzung genauso streng gehandhabt werden wie nach den geltenden verbindlichen Instrumenten, etwa der IVU-Richtlinie. [49]

[49] Im Rahmen des ENAP-Projekts (siehe Fußnote 32) wurden Verbindungen zwischen der IVU-Richtlinie und eventueller künftiger nationaler Systeme für den Schadstoffemissionshandel untersucht, die unter die Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen fallen.

Im Hinblick auf die Erreichung eines guten Gleichgewichts zwischen verschiedenen Umweltaspekten und zur Sicherstellung einer erfolgreichen Koexistenz zwischen diesen beiden Instrumenten muss eingesehen werden, dass es unvermeidbare Kosten-Nutzen-Abwägungen zwischen Auswirkungen, die durch ein System des Handels bekämpft werden können, und anderen Aspekten der Umweltleistung von Anlagen gibt.

Jedenfalls sollte kein System des Emissionshandels eingeführt werden, wenn es den durch die IVU-Richtlinie angestrebten Grad des Schutzes der Umwelt in Europa erniedrigt. Grundsätzlich ist der Emissionshandel mit Ländern außerhalb Europas nur dann eine interessante Alternative, wenn sich die Emissionen weltweit auswirken.

10.2.4. Umweltsteuern, -abgaben und -subventionen

Gemäß ihrem sechsten Umweltaktionsprogramm sollte die Gemeinschaft auch ,den Einsatz fiskalpolitischer Maßnahmen wie Umweltsteuern und -anreize auf der angemessenen innerstaatlichen Ebene oder auf Gemeinschaftsebene" fördern und unterstützen.

Wie auch der Emissionshandel besitzen steuerliche Instrumente den Vorteil, dass sie zu einer Internalisierung der externen Kosten in die Preise der Produkte führen und damit den Betreibern stets einen Anreiz bieten, die Emissionen stärker als bis unter die bindenden Emissionsgrenzwerte zu senken. Daher ergänzen sich der regulatorische IVU-Ansatz und der Einsatz von Steuern und Abgaben. Während jedoch die Mitgliedstaaten umfangreichen Gebrauch von Emissionssteuern und -abgaben gemacht haben, gab es in diesem Bereich wegen der in Steuerfragen erforderlichen Einstimmigkeit zwischen den Mitgliedstaaten bisher nur wenig Entwicklung auf EU-Ebene.

Die Mitgliedstaaten können Unternehmen auch staatliche Beihilfen für Umweltzwecke gewähren, insbesondere für Investitionen, die bei über die Gemeinschaftsnormen hinausgehenden Maßnahmen helfen sollen. Im Gemeinschaftsrahmen für staatliche Umweltschutzbeihilfen [50] ist festgelegt, wie weit solche Maßnahmen im Hinblick auf Ziele des Umweltschutzes wie der Wettbewerbspolitik gehen dürfen. Wird nach der IVU-Richtlinie der Einsatz der besten verfügbaren Techniken verlangt, so gelten diese als ,Gemeinschaftsnormen'.

[50] ABl. L 37 vom 3/2/2001, S. 3-15.

10.2.5. Umwelthaftung

Das EU-Umweltrecht richtet sich schwerpunktmäßig auf die Regulierung von Tätigkeiten, die ein Risiko für die menschliche Gesundheit und die Umwelt tragen. Instrumente wie die IVU-Richtlinie behandeln nur selten die Frage, was geschehen würde, wenn es trotz der Rechtsvorschrift zu Umweltschäden käme.

Die Kommission nahm im Januar 2002 einen Vorschlag für eine Richtlinie über die Umwelthaftung [51] an, deren Thema Umweltschäden unter Einschluss von Schäden an der biologischen Vielfalt sind, die durch Emissionen aus Punktquellen - wie aus IVU-Anlagen - verursacht werden.

[51] Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Umwelthaftung betreffend die Vermeidung von Umweltschäden und die Sanierung der Umwelt, KOM(2002) 17 endg., ABl. C 151 E vom 25/6/2002, S. 132-145.

Ein wichtiger Streitpunkt ist dabei, ob die Einhaltung der Genehmigungsauflagen ausreicht, um Betreiber von IVU-Anlagen von jeglicher Haftung freizustellen, oder ob sie zumindest als mildernder Umstand anzusehen ist. Nach dem Vorschlag der Kommission reicht die Einhaltung der Genehmigungsauflagen aus. Wenn die Einhaltung der Genehmigungsauflagen durch einen Betreiber bei der Beurteilung der Haftung ignoriert werden könnte, bestuende das Risiko, dass die Regulatoren eine lasche Haltung gegenüber der Umsetzung der IVU-Richtlinie annähmen, d. h. die Genehmigung könnte nicht als das vorbeugende Instrument eingesetzt werden, das sie sein sollte.

10.2.6. Aktionsplan für Umwelttechnologie

Die IVU-Richtlinie fördert die Verbreitung von Umwelttechnologien in der Industrie. Der Ende 2003 zu erwartende Aktionsplan für Umwelttechnologie wird eine Reihe von Maßnahmen enthalten, um Hindernisse zu überwinden, die der Entwicklung, Verbreitung und Verwendung viel versprechender Technologien im Wege stehen, welche sowohl zu einem besseren Umweltschutz als auch zu einem höheren Wirtschaftswachstum und mehr Arbeitsplätzen beitragen können. [52] Die laufenden Arbeiten zum Aktionsplan ergänzen die IVU-Richtlinie unter anderem deshalb, weil ein Versuch gemacht wird, eine Reihe viel versprechender Technologien zu skizzieren, die vielleicht künftig irgendwann als BVT eingeführt werden, und Wege für die Beseitigung von Hindernissen für die Entwicklung und Verbreitung der Technologien aufzuzeigen.

[52] KOM(2003) 131 endg.

10.3. Die Gemeinsame Agrarpolitik

Im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) werden auf der Grundlage ihres ersten Pfeilers (Gemeinsame Marktorganisationen) direkte Zahlungen an Mitgliedstaaten geleistet, sofern diese Maßnahmen ergreifen, durch die landwirtschaftliche Tätigkeiten weniger umweltschädlich sind. Bei diesen Maßnahmen können Unterstützungszahlungen davon abhängen, ob allgemeine oder spezifische Umweltnormen eingehalten werden, unter anderem auch die, die sich aus der IVU-Richtlinie ergeben.

Ferner gibt es im Rahmen des zweiten Pfeilers der GAP [53] eine Reihe von Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten bei der Erstellung ihrer Programme für die ländliche Entwicklung wählen können. Einige dieser Maßnahmen streben den Schutz der Umwelt an und können die IVU-Richtlinie ergänzen. Bei anderen (z. B. Investitionen, bessere Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse) können im Interesse der ländlichen Entwicklung Zahlungen geleistet werden, unter der Voraussetzung, dass Mindestumweltnormen erfuellt werden, wobei wiederum auch die im Rahmen der IVU-Richtlinie festgelegten Normen dazugehören. Finanzielle Unterstützung für Maßnahmen zum Umweltschutz in der Landwirtschaft können die Landwirte erhalten, die sich verpflichten, über die übliche gute landwirtschaftliche Praxis hinauszugehen, was mindestens die Einhaltung allgemeiner, verbindlicher Umweltschutzvorschriften voraussetzt.

[53] Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates, ABl. L 160 vom 26/6/1999, S. 80-102.

Die im Rahmen der Maßnahmen zugunsten der ländlichen Entwicklung zur Verfügung stehenden Finanzmittel könnten sich erhöhen, wenn der Rat die Vorschläge der Kommission für eine Reform der GAP [54] verabschiedet, denn dann würden Finanzmittel vom ersten Pfeiler auf den zweiten Pfeiler übertragen. Ferner würde bei Landwirten, die direkte Unterstützung erhalten, die Einhaltung der Umweltnormen im Rahmen der Umweltvorschriften der Gemeinschaft durch ein System der Kontrollen und Sanktionen stärker überwacht.

[54] KOM(2003) 23 endg.

10.4. Das 6. Forschungsrahmenprogramm

Die Maßnahmen des 6. Forschungsrahmenprogramms [55] können die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung unterstützen. So könnten sich aus den zu erwartenden Ergebnissen der FTE- und Demonstrationsprojekte neue Technologien für die Industrie ergeben. Das im Rahmen dieser Projekte erworbene Wissen dürfte zu einer Aktualisierung der BREF-Dokumente führen. Diese können ihrerseits den Forschergemeinschaften helfen, sich auf Themen zu konzentrieren, die als vorrangig ausgewiesen wurden.

[55] Beschluss Nr. 1513/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Rates, ABl. L 232 vom 29/8/2002, S. 1-33.

Frage 7a: Sind im Hinblick auf die Erreichung der Umweltziele der EU bei großen industriellen und landwirtschaftlichen Einrichtungen bzw. Anlagen Maßnahmen erforderlich, die eine optimale Übereinstimmung zwischen der hier behandelten Richtlinie und anderen bestehenden bzw. potenziellen Instrumenten auf EU-Ebene oder nationaler Ebene sicherstellen?

Frage 7b: Wie kann die EU insbesondere den zusätzlichen Einsatz marktgestützter Instrumente, einschließlich des nationalen Emissionshandels, sowie von Instrumenten auf freiwilliger Basis fördern?

11. Schlussfolgerungen

Die Einhaltung der Richtlinie für die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung ist eine der wichtigsten Voraussetzungen für gute Ergebnisse der europäischen Industrie im Umweltbereich. Die erfolgreiche Umsetzung der Richtlinie mit voller Anwendung der besten verfügbaren Technologien im Oktober 2007 ist grundlegend für das Erreichen nachhaltigerer Produktionsmuster in Europa sowie einer saubereren und gesünderen Umwelt für die europäischen Bürger. Ferner kann so ein erheblicher Beitrag zu mehreren anderen Zielen der EU geleistet werden: Förderung von Innovation und Modernisierung in der Industrie, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt, fairer und gesunder Wettbewerb im Binnenmarkt.

Bei einer großen Anzahl von IVU-Anlagen wurde demonstriert, dass eine hohe Umweltleistung mit guten wirtschaftlichen Ergebnissen einhergeht. Die Richtlinie stellt für die europäische Industrie eine große Aufgabe, aber auch eine Chance dar.

Aus der Anwendung des Subsidiaritätsprinzips ergab sich ein System, in dem die Betreiber der Anlagen sich um Kenntnisse über die besten verfügbaren Technologien bemühen müssen und die zuständigen lokalen, regionalen oder nationalen Behörden, die von den Mitgliedstaaten benannt werden, die technische Umsetzung sicherstellen müssen, indem sie ihre Genehmigungen von einer Reihe von Voraussetzungen abhängig machen. Hierdurch wird den zuständigen Behörden und den Betreibern der Anlagen im Hinblick auf die Ressourcen und den Zugang zu Informationen eine große Verantwortung und Leistung abverlangt.

Der Austausch von Informationen über die besten verfügbaren Techniken zwischen den Mitgliedstaaten und den sonstigen Beteiligten ist hier ein wichtiges Instrument, reicht jedoch nicht aus, um eine erfolgreiche Umsetzung sicherzustellen. Es sind außerdem Sachkenntnisse, Integrität und Leistungsfähigkeit der zuständigen Behörden sowie ihre Fähigkeit, eine gute Zusammenarbeit mit den Beteiligten, insbesondere mit den Betreibern der Anlagen, aufzubauen, von großer Bedeutung.

Sollte es sich herausstellen, dass die Bemühungen der Behörden nicht ausreichen, kann es erforderlich werden, eine stärker harmonisierte Lösung in Erwägung zu ziehen, mit der eine gewisse Einheitlichkeit zwischen den von verschiedenen Behörden erteilten Genehmigungen sichergestellt wird, zum Beispiel durch Einführung gemeinschaftsweiter Emissionsgrenzwerte, und zwar grundsätzlich und nicht nur in Ausnahmefällen. Ein verstärkter Einsatz marktgestützter Instrumente könnte ebenfalls in Erwägung gezogen werden.

Nach Ansicht der Kommission muss eine große Anzahl von Mitgliedstaaten angesichts der für die endgültige Umsetzung gesetzten Frist raschere Fortschritte im Hinblick auf ein hohes Umweltschutzniveau anstreben. Ferner muss die Mehrheit der Beitrittsländer weiterhin ihre Bemühungen beträchtlich erhöhen, wie es in den Beitrittsverhandlungen vereinbart wurde. In allen Fällen, außer bei zusätzlich gewährten Übergangszeiträumen, die für Anlagen in Polen, Slowenien, der Slowakei oder Lettland genehmigt werden könnten, läuft die endgültige Frist im Oktober 2007 ab.

Mit einer erfolgreichen Umsetzung der Richtlinie würde ein bedeutender Beitrag zu einer Reihe von Maßnahmen geleistet, die derzeit im Rahmen des sechsten Umweltaktionsprogramms der Gemeinschaft entwickelt werden, insbesondere zu den thematischen Strategien in den Bereichen Luftverschmutzung, Meeresumwelt, Bodenschutz, nachhaltige Nutzung von Ressourcen und deren Wiederverwertung, sowie zur Strategie im Bereich des Klimawandels. Eine besondere Aufgabe in diesem Zusammenhang wird sein, die erwarteten Auswirkungen der Richtlinie auf die in den genannten Strategien behandelten Umweltthemen auszuwerten.

Die Gemeinschaft muss sich im Übrigen ständig um eine optimale Mischung umweltpolitischer Instrumente bemühen, prüfen, dass diese voll miteinander vereinbar sind, und die Möglichkeit einer stärkeren Nutzung neuer Konzepte prüfen, die Unternehmen Anreize für eine weitere Verbesserung ihrer Umweltleistung geben.

Auf internationaler Ebene sollte die Gemeinschaft innerhalb des 10-jährigen Zeitraums der auf dem Weltgipfel zur nachhaltigen Entwicklung in Johannesburg vereinbarten Programme weiter ihre Bemühungen zur Förderung eines allmählichen Übergangs zu nachhaltigen Produktionsmustern fortsetzen. Auch für nichteuropäische Länder ist es äußerst wichtig, aus dem europäischen Informationsaustausch über die besten verfügbaren Techniken Nutzen ziehen zu können.

KONSULTATION INTERESSIERTER KREISE

Mit der Veröffentlichung dieser Mitteilung leitet die Kommission eine breit angelegte Konsultation über Umsetzungsfragen und die künftige Politikentwicklung im Bereich der Umweltauswirkungen großer industrieller Punktquellen ein. Daher werden in dieser Mitteilung sieben Schlüsselfragen aufgeworfen. Ferner wurde eine Webseite für die Konsultation unter folgender Adresse eingerichtet:http://www.europa.eu.int/comm/ environment/ippc/ippc_consultation.htm.

Die Kommission wird den EU-Institutionen über die Ergebnisse dieser Konsultation Bericht erstatten, ebenso über die offiziellen Antworten der Mitgliedstaaten auf die allgemeine Erhebung über die Umsetzung, die in der ersten Hälfte des Jahres 2004 stattfinden wird.

ANHANG 1

STRUKTUREN ZUR UNTERSTÜTZUNG DER UMSETZUNG

IMPEL

Seit 1997 hat IMPEL, das informelle Netz der Behörden der Mitgliedstaaten, die für die Umsetzung und Anwendung des Umweltrechts der EU zuständig sind, einen großen Teil seiner Arbeit der hier behandelten Richtlinie gewidmet. Es wurden mehrere Projekte zu wichtigen Themen durchgeführt, zum Beispiel zu Inspektionen, zur Überwachung der Einhaltung von Vor