BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

In ihrer Rede zur Lage der Union 2021 kündigte Präsidentin von der Leyen eine europäische Betreuungsstrategie an, um Männer und Frauen darin zu unterstützen, optimale Betreuungsangebote für verschiedene Lebensphasen zu erhalten und damit für sich eine möglichst gute Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben zu erreichen. Die Initiative besteht aus einer Mitteilung der Kommission über eine europäische Betreuungsstrategie, begleitet von zwei Vorschlägen für Empfehlungen des Rates: einer zur Überarbeitung der Barcelona-Ziele zu frühkindlicher Betreuung, Bildung und Erziehung (FBBE) und einer zur Langzeitpflege.

Die Verfügbarkeit von FBBE-Angeboten ist ein wesentlicher Faktor für die Erwerbsbeteiligung von Frauen. Die Korrelation zwischen der Erwerbsbeteiligung von Müttern und den Anmeldungsquoten in der FBBE ist besonders stark bei Müttern, deren jüngstes Kind jünger als drei Jahre ist. Vor diesem Hintergrund hat der Europäische Rat im Jahr 2002 die Barcelona-Ziele für Kinderbetreuung in dem Bestreben verabschiedet, die Erwerbsbeteiligung von Frauen durch eine Verbesserung des FBBE-Angebots zu erhöhen. Der Europäische Rat hat zwei Ziele festgelegt, nämlich Betreuungsplätze für 90 % der Kinder zwischen drei Jahren und dem Schulpflichtalter und Betreuungsplätze für 33 % der Kinder unter drei Jahren. Obwohl die Barcelona-Ziele im EU-Durchschnitt erreicht wurden, hinken einige Mitgliedstaaten erheblich hinterher, wobei insbesondere bei Kindern aus Haushalten mit niedrigem Einkommen Unterschiede bestehen bleiben.

Ziel dieser Empfehlung ist es, die Mitgliedstaaten dazu anzuhalten, die Teilnahme an FBBE zu erhöhen, um die Erwerbsbeteiligung von Frauen zu erleichtern und die soziale und kognitive Entwicklung von Kindern, insbesondere von schutzbedürftigen Kindern oder Kindern aus benachteiligten Verhältnissen, zu fördern. Konkret schlägt die Kommission vor, die Barcelona-Ziele zu überarbeiten, um neue Impulse für eine weitere Aufwärtskonvergenz zwischen den Mitgliedstaaten bei der Teilnahme von Kindern an FBBE-Angeboten zu schaffen und so dazu beizutragen, die Erwerbsbeteiligung von Frauen zu erhöhen und das geschlechtsspezifische Beschäftigungsgefälle zu beseitigen. Die Empfehlung beschäftigt sich auch mit weiteren Aspekten, die für die Verwirklichung der Barcelona-Ziele relevant sind, insbesondere mit der Erschwinglichkeit, Zugänglichkeit und Qualität von FBBE-Angeboten, die von entscheidender Bedeutung sind, um den Bedürfnissen von Eltern und Kindern gerecht zu werden und insofern die tatsächliche Inanspruchnahme solcher Angebote beeinflussen. Ferner werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, der zeitlichen Intensität der Betreuung von Kindern in der FBBE, welche ausreichen sollte, damit ihre Eltern in nennenswerter Weise einer Erwerbsarbeit nachgehen können, Rechnung zu tragen und zugleich den Anteil der von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohten Kinder, die FBBE-Angebote besuchen, zu berücksichtigen.

Trotz dieser Verbesserungen ist das geschlechtsspezifische Beschäftigungsgefälle nach wie vor erheblich und lag 2021 bei einem hohen Wert von 10,8 Prozentpunkten. Eurofound schätzte den Verlust aufgrund des geschlechtsspezifischen Beschäftigungsgefälles im Jahr 2018 auf 320 Mrd. EUR. Dieser Betrag umfasst zum größten Teil Einkünfte und Sozialbeiträge, die der Wirtschaft aufgrund der Nichterwerbstätigkeit von Frauen verloren gehen. Das geschlechtsspezifische Beschäftigungsgefälle steht in engem Zusammenhang mit Betreuungsaufgaben. Frauen sind nach wie vor die primären Betreuungspersonen für Kinder und pflegebedürftige Erwachsene und tragen die Hauptverantwortung für die Hausarbeit. Dieses Ungleichgewicht schränkt ihre Möglichkeit ein, einer Erwerbsarbeit nachzugehen und dafür Zeit aufzuwenden.

In der Arbeitskräfteerhebung (AKE) für die EU-27 im Jahr 2021 gaben 27,9 % der nicht erwerbstätigen Frauen im Alter zwischen 25 und 49 Jahren an, dass die Betreuung von Kindern oder pflegebedürftigen Erwachsenen der Hauptgrund dafür ist, dass sie keine Arbeit suchen; im Vergleich dazu betrug der Anteil der Männer nur 8,0 %.Im Jahr 2019 vor Ausbruch der Pandemie lagen diese Werte bei 32,6 % bzw. 7,6 %. Das Europäische Institut für Gleichstellungsfragen (EIGE) weist darauf hin, dass aufgrund von Betreuungsaufgaben 7,7 Millionen Frauen in Europa dem Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung stehen und viele Frauen gezwungen sind, nur in Teilzeit zu arbeiten: 29 % der teilzeitbeschäftigten Frauen nannten Betreuungsaufgaben als Hauptgrund dafür, verglichen mit nur 6 % der Männer.

Das geschlechtsspezifische Betreuungsgefälle, d. h. der unterschiedliche Zeitaufwand für unbezahlte Betreuungsaufgaben bei Frauen und Männern, hängt mit Geschlechterstereotypen in den Berufen und Rollen von Frauen und Männern zusammen und verstärkt diese noch. Nach wie vor wird von Frauen vielfach erwartet, dass sie mehr unbezahlte Betreuungsaufgaben übernehmen als Männer; dies gilt sogar für Doppelverdiener-Familien. Vor der COVID-19-Krise verbrachten in der EU erwerbstätige Frauen mit Kindern unter sieben Jahren, die in einem Paar-Haushalt lebten, im Durchschnitt 39 Stunden pro Woche mit unbezahlten Aufgaben, während Männer in derselben Situation nur auf 19 Stunden pro Woche kamen. Noch größer war das geschlechtsspezifische Betreuungsgefälle bei Frauen in prekären Beschäftigungsverhältnissen.

Mit der Schließung und Einschränkung von Betreuungs- und Pflegeangeboten während der Pandemie waren Frauen noch stärker gefordert, wenn es darum ging, Betreuungs- und Pflegeaufgaben zu übernehmen. Die COVID-19-Krise hat die Ungleichheiten zwischen den Geschlechtern in der unbezahlten Betreuung noch verschärft, die traditionellen Geschlechterrollen verfestigt und die bislang erzielten bescheidenen Fortschritte bei der Gleichstellung der Geschlechter zunichte gemacht. Laut einer Online-Erhebung von Eurofound zu Leben, Arbeit und COVID-19 verbrachten Frauen mit Kindern bis zwölf Jahren durchschnittlich 62 Stunden pro Woche mit der Kinderbetreuung und 23 Stunden mit Hausarbeit, während Männer in derselben Situation während der Pandemie nur 36 Stunden die Kinder betreuten und nur 15 Stunden im Haushalt tätig waren. Fast ein Drittel dieser Frauen (29 %) gab an, dass es ihnen aufgrund der Betreuungsaufgaben schwerfalle, sich auf ihre Arbeit zu konzentrieren; bei den Männern waren es nur 11 %.

In der europäischen Säule sozialer Rechte heißt es, dass die Gleichbehandlung und Chancengleichheit von Frauen und Männern in allen Bereichen gewährleistet und gefördert werden muss; dies schließt die Erwerbsbeteiligung, die Beschäftigungsbedingungen und den beruflichen Aufstieg ein. Ferner wird darin das Recht von Kindern auf hochwertige, bezahlbare FBBE anerkannt, das Recht von Kindern auf Schutz vor Armut und das Recht von Kindern aus benachteiligten Verhältnissen auf besondere Maßnahmen zur Förderung der Chancengleichheit.

Im Aktionsplan zur europäischen Säule sozialer Rechte wurde die Zielvorgabe festgelegt, die Gesamtbeschäftigungsquote bis 2030 auf mindestens 78 % der Bevölkerung (im Alter von 20 bis 64 Jahren) zu erhöhen, was von den Staats- und Regierungschefs der EU auf dem Gipfeltreffen in Porto im Mai 2021 und auf der Tagung des Europäischen Rates im Juni 2021 begrüßt wurde. Um dieses übergeordnete Ziel zu erreichen, muss Europa bestrebt sein, das geschlechtsspezifische Beschäftigungsgefälle im Vergleich zu 2019 mindestens zu halbieren und die FBBE-Angebote zu erhöhen, um so zu einer besseren Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben beizutragen und eine stärkere Erwerbsbeteiligung von Frauen zu fördern.

Mit der Richtlinie zur Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben aus dem Jahr 2019 wurden Mindeststandards für Urlaub aus familiären Gründen eingeführt, indem i) das Recht auf bezahlten Vaterschaftsurlaub und Urlaub für pflegende Angehörige eingeführt und der nicht übertragbare und bezahlte Elternurlaub gestärkt wurde und ii) das Recht, flexible Arbeitszeitregelungen für Arbeitnehmer mit Betreuungs- und Pflegeaufgaben zu beantragen, eingeführt wurde, um eine gleichmäßige Aufteilung von Betreuungs- und Pflegeaufgaben zwischen Frauen und Männern zu fördern. Die Bereitstellung einer hochwertigen, zugänglichen und erschwinglichen FBBE ergänzt die Arbeitszeitregelungen im Hinblick auf die Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben und ist von entscheidender Bedeutung, um Eltern, insbesondere Müttern, die Teilhabe am Arbeitsmarkt zu ermöglichen.

Die Unterstützung des FBBE-Sektors durch öffentliche Mittel ist eine soziale Investition, die sich für den Einzelnen, die Gesellschaft und die Wirtschaft insgesamt in vielfältiger Weise bezahlt macht. Sie fördert die Erwerbsbeteiligung von Frauen, spornt Frauen dazu an, in Vollzeit zu arbeiten, verbessert die Entwicklung von Kindern, stärkt die soziale Inklusion und Fairness und trägt dazu bei, den generationenübergreifenden Kreislauf der Armut zu durchbrechen. Vor dem Hintergrund des Arbeitskräftemangels und des anhaltenden Beschäftigungsgefälles stellt die Erhöhung der Erwerbsbeteiligung von Frauen, auch durch einen verbesserten Zugang zu FBBE, eine große Chance für ein inklusives und nachhaltiges Wachstum dar. Investitionen in FBBE bieten zudem erhebliches Potenzial zur Schaffung von Arbeitsplätzen. Jüngste Untersuchungen der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) zeigen, dass durch Investitionen von jährlich 1,1 % des BIP in FBBE und von 1,8 % des BIP in die Langzeitpflege in Europa bis 2035 zusätzliche 26,7 Millionen Arbeitsplätze geschaffen würden.

Solche Investitionen können zusätzliche Steuer- und Sozialversicherungseinnahmen generieren. Insgesamt würden die Steuer- und Sozialversicherungseinnahmen durch höhere Einkommen und mehr Beschäftigung steigen, wodurch sich der Gesamtfinanzierungsbedarf für betreuungspolitische Maßnahmen von 3 % des BIP (vor Steuern) auf netto 2 % des BIP (nach Steuern) verringern würde. Die IAO schätzt, dass die Rate, bei der die Investitionen der Mitgliedstaaten in den Betreuungssektor im Durchschnitt aufkommensneutral werden, bei rund 55 % liegt; dies hängt vor allem von der Höhe der erforderlichen Investitionen, der Nachfrage nach Arbeitskräften im jeweiligen Mitgliedstaat und der Höhe der Besteuerung ab. Die Mitgliedstaaten können die finanzielle Tragfähigkeit von Investitionen in FBBE-Angebote verbessern, indem sie deren Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen evaluieren und ihre Kostenwirksamkeit unter anderem durch eine effiziente Ausgestaltung von Finanzierungsmechanismen sicherstellen, die mit der allgemeinen Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen im Einklang stehen.

Neben Investitionen in FBBE-Angebote haben viele Mitgliedstaaten einen Rechtsanspruch auf einen Platz in FBBE-Einrichtungen eingeführt, während andere Mitgliedstaaten den Besuch von FBBE-Einrichtungen verbindlich vorgeschrieben haben, insbesondere im letzten Jahr vor der Grundschule. Durch die Einführung des Rechtsanspruchs sind die Behörden verpflichtet, für jedes Kind, dessen Eltern dies verlangen (in der Altersspanne, für die ein Rechtsanspruch besteht), einen Platz zu garantieren, wohingegen die Behörden in Ländern, in denen der Besuch von FBBE-Einrichtungen verpflichtend ist, für alle Kinder in der Altersspanne, für die die gesetzliche Pflicht gilt, eine ausreichende Anzahl von Vorschulplätzen sicherstellen müssen. In den meisten Mitgliedstaaten besteht ein solcher Rechtsanspruch bereits, wobei jedoch das Anfangsalter, ab dem dieser gilt, sehr unterschiedlich ist. In Europa gibt es daher erhebliche Unterschiede beim Alter, ab dem Kindern ein Platz in der FBBE garantiert wird. Nur in sieben EU-Mitgliedstaaten gilt der Rechtsanspruch auf einen Platz in FBBE-Einrichtungen schon vom frühen Kindesalter an (6–18 Monate). Dieser beginnt unmittelbar mit dem Ende des Erziehungsurlaubs, da im Idealfall keine Lücke zwischen dem Ende eines angemessen bezahlten Urlaubs aus familiären Gründen und einem Rechtsanspruch auf einen Platz in FBBE-Einrichtungen bestehen sollte. Für Kinder ab drei Jahren besteht in 13 Mitgliedstaaten ein Rechtsanspruch; weitere Mitgliedstaaten haben sich verpflichtet, einen solchen Rechtsanspruch im Rahmen ihrer nationalen Aufbau- und Resilienzpläne einzuführen.

Es hat sich gezeigt, dass die Bereitstellung von hochwertigen FBBE-Angeboten von frühester Kindheit an eine entscheidende Rolle bei der Verbesserung der kognitiven, sozialen und pädagogischen Entwicklung von Kindern spielt. Solche Verbesserungen führen häufig zu besseren Lernleistungen und Beschäftigungsaussichten im späteren Leben. Der Besuch von hochwertigen FBBE-Angeboten ist für alle Kinder von Vorteil, vor allem aber für Kinder aus benachteiligten Verhältnissen. Solche Angebote sind daher ein wesentliches Instrument zur Bekämpfung von Ungleichheiten, zur Überwindung möglicher sozialer Nachteile für Kinder sowie zur Förderung der Chancengleichheit. Diese Aspekte werden in der Empfehlung des Rates von 2019 zu hochwertiger frühkindlicher Betreuung, Bildung und Erziehung und in der Europäischen Garantie für Kinder ausdrücklich erwähnt. Die Vorteile ergeben sich jedoch nicht nur für die geförderten Kinder. Auf individueller Ebene ist der Besuch von FBBE-Angeboten mit einem höheren Bildungsniveau, einem höheren Einkommen, einer besseren sozialen Integration und mehr Gesundheit verknüpft. Ebenso gibt es zahlreiche Vorteile auf gesellschaftlicher Ebene, die von geringeren Sozialausgaben und niedrigeren Kriminalitätsraten bis hin zu höheren Steuereinnahmen und einem verbesserten sozialen Zusammenhalt reichen.

Schließlich befasst sich die vorgeschlagene Empfehlung mit den Arbeitsbedingungen im FBBE-Sektor. Die Arbeitnehmer in diesem Sektor, von denen viele Frauen sind, sind häufig mit schwierigen Arbeitsbedingungen und eingeschränkten Karriereaussichten konfrontiert. Zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen bedarf es eines stärkeren sozialen Dialogs, angemessener Entlohnung sowie Weiterbildungs- und Umschulungsmöglichkeiten. Die Förderung fairer Arbeitsbedingungen für das Personal in der FBBE sollte dazu beitragen, Arbeitskräfte – sowohl Männer als auch Frauen – anzuziehen und an den Sektor zu binden und damit auch die geschlechtsspezifische Trennung in diesem Sektor zu beseitigen sowie den in vielen Ländern bestehenden Personalmangel zu überwinden. Sie ist zugleich ein wichtiger Aspekt für die Gewährleistung der Betreuungsqualität. Die EU unterstützt die Investitionen und Reformen der Mitgliedstaaten im Bereich FBBE durch ihre verschiedenen Finanzierungsinstrumente, insbesondere den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds plus und die Aufbau- und Resilienzfazilität. Diese Unterstützung ist besonders wichtig, um territoriale Ungleichheiten zwischen den und innerhalb der Mitgliedstaaten zu bekämpfen. Darüber hinaus leistet die EU im Rahmen des Instruments für technische Unterstützung direkte technische Unterstützung für Reformen. Die Kommission überwacht die Umsetzung der FBBE-Politik und bewertet die Fortschritte bei der Verwirklichung der Barcelona-Ziele im Rahmen des Europäischen Semesters und wird dies auch weiterhin tun.