KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 16.10.1996 
KOM(96)483 endg. 
Grünbuch über den Jugendschutz und den 
Schutz der Menschenwürde in den audio­
visuellen und den Informationsdiensten 
(von der Kommission vorgelegt) 

INHALTSVERZEICHNIS 
Einführung 1 
Zusammenfassung 3 
Kapitel I - Kontext und Problematik des Jugendschutzes und des Schutzes der 
Menschenwürde 7 
1. Probleme des Jugendschutzes und des Schutzes der Menschenwürde 7 
2. Die Veränderung der Rahmenbedingungen 8 
3. Umfang der Probleme je nach Art der Dienste 12 
Kapitel II - Regelungen und Mittel zur Kontrolle der Inhalte hinsichtlich des 
Jugendschutzes und des Schutzes der Menschenwürde 14 
1. Gemeinsame allgemeine Prinzipien 14 
2. Auf einzelstaatlicher Ebene angewandte Regeln und Methoden 15 
2.1 Regelungen zum Schutz der Menschenwürde 15 
2.2 Die Jugendschutzregelungen 18 
2.3 Medienerziehung 25 
Kapitel III - Im Kontext der Europäischen Union 
Instrumentarien und vorrangige Maßnahmen 26 
1. Der Grundsatz des freien Verkehrs von Dienstleistungen 26 
2. Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres 28 
3. Schwerpunkte der Zusammenarbeit 29 
Schlußbemerkung 31 
Anhänge 33 
U 
Einführung 
Jugendschutz und Schutz der Menschenwürde - im vorliegenden Grünbuch wird ausführlich 
untersucht, welchen Herausforderungen sich die Gesellschaft stellen muß, will sie, daß diese 
beiden Problemkreise, die für die Allgemeinheit von überragendem Interesse sind, in der sich 
mit atemberaubendem Tempo entwickelnden Welt der audiovisuellen und der Informations­
dienste angemessen berücksichtigt werden. Im Zuge des Übergangs vom über den Äther 
verbreiteten Rundfunk zu einem Umfeld, in dem herkömmliches Fernsehen Seite an Seite mit 
Online-Diensten und aus beiden hervorgegangenen Mischformen bestehen wird, eröffnet sich 
eine Vielzahl neuer Möglichkeiten. Inwieweit das Potential dieser neuen Entwicklungen 
ausgeschöpft wird, hängt allerdings davon ab, wie es der Gesellschaft insgesamt gelingen 
wird, zwischen der Freiheit des Wortes und der Berücksichtigung der Interessen der 
Allgemeinheit sowie zwischen einer auf die Förderung der Herausbildung neuer Dienste 
gerichteten Politik und der Notwendigkeit des Schutzes der neuen Möglichkeiten vor 
Mißbrauch durch wenige auf Kosten vieler die richtige Balance zu finden. Bei bestimmten 
Aspekten können Lösungen auf europäischer Ebene nur dann etwas ausrichten, wenn sie 
international untersetzt sind. Bei anderen wiederum muß die Lösung dem einzelnen Staat oder 
auch dem Individuum überlassen werden. Die Kommission ist der Ansicht, daß es in diesem 
Rahmen sowohl folgerichtig als auch erforderlich ist, die Situation insgesamt zu analysieren 
und so den Beitrag herauszuarbeiten, der auf den unterschiedlichen Stufen staatlicher 
Verwaltung geleistet werden kann. Dabei wird den politischen Initiativen auf der Ebene der 
Europäischen Union besondere Aufmerksamkeit geschenkt und das Prinzip der Subsidiarität 
gebührend berücksichtigt. 
Die behandelten Themen - Jugendschutz und Schutz der Menschenwürde - stehen derzeit im 
Brennpunkt des politischen Interesses. So stellte das Forum zur Informationsgesellschaft im 
Juni 1996 in seinem ersten Jahresbericht fest, daß Maßnahmen zur Gewährleistung rechtlichen 
Schutzes in diesen beiden Bereichen vorrangig ergriffen werden müssen. In der Politik sowohl 
der Mitgliedstaaten als auch der Gemeinschaft werden diese Fragen seit jeher als Bereiche 
behandelt, die für die Allgemeinheit von überaus großer Bedeutung sind. Die bislang auf 
diesem Gebiet erlassenen Rechtsvorschriften und sonstigen Maßnahmen standen naturgemäß 
in engem Zusammenhang mit den Merkmalen der traditionellen elektronischen Medien 
(Fernsehen und Hörfunk), die von ihrem Wesen her als zentralisiert und als Instrumente der 
Massenkommunikation eingestuft werden können. Die sich neu herausbildenden elektronischen 
Medien haben einen gänzlich anderen Charakter, sind sie doch'dezentralisiert und stärker auf 
das Individuum ausgerichtet als die Massenmedien. Selbst wenn der über diese Dienste 
vermittelte Inhalt gelegentlich mit dem der früheren Medien identisch ist (Film, Nachrichten, 
Dokumentarfilm), darf im politischen Gestaltungsprozeß nicht versäumt werden, der 
unterschiedlichen Merkmale eingedenk zu handeln. Aus diesem Grund vollzieht das 
vorliegende Grünbuch den Prozeß der Herausbildung der elektronischen Medien nach, 
analysiert die derzeitigen Rechtsvorschriften und die entsprechenden Politiken auf nationaler, 
europäischer und internationaler Ebene und widmet sich den Auswirkungen, die die 
Entwicklung der neuen Dienste auf diese Politiken hat, soweit sie sich auf die im Mittelpunkt 
der Betrachtungen stehenden Fragestellungen beziehen. Die Spanne der berücksichtigten 
Dienste reicht dabei vom Fernsehen bis zum Internet. Die Möglichkeiten, die der Politik zur 
Verfügung stehen, sind ebenso unterschiedlich wie weitreichend. Sie erstrecken sich von 
ib 
Regulierung und Selbstregulierung über Maßnahmen zur Bewußtseinsschärfung und 
Weiterbildungsangebote bis zur Entwicklung von Systemen elterlicher Kontrolle. 
Ziel des vorliegenden Grünbuchs der Kommission ist es, zu diesem Thema mittel- und 
langfristig eine Debatte in Gang zu setzen. Der Zeitpunkt der Vorstellung dieses Grünbuchs 
wurde so gewählt, daß er mit dem Erscheinen der Mitteilung der Kommission "Illegale und 
schädigende Inhalte im Internet" zusammenfällt. Die beiden Dokumente ergänzen einander 
sowohl vom zeitlichen als auch vom inhaltlichen Rahmen her. In der Mitteilung werden 
kurzfristige Maßnahmen vorgestellt, mit denen spezifische Fragen in Verbindung mit dem 
Internet aufgegriffen werden, die über den Bereich des Jugendschutzes und des Schutzes der 
Menschenwürde hinausgehen. Abgesehen von seinem längerfristig und konsultativ angelegten 
Charakter behandelt das Grünbuch speziell den Gegenstand des Jugendschutzes und des 
Schutzes der Würde des Menschen in bezug auf die neuen audiovisuellen und Informations­
dienste im allgemeinen. Mit beiden Dokumenten wird den Aufforderungen des Europäischen 
Parlaments und des Rates zur ausführlichen Analyse der Fragen europäischer Politik im 
Zusammenhang mit dem Entstehen neuer Dienste entsprochen. 
Diesbezüglich möchte die Kommission unterstreichen, daß bereits eine ganze Reihe an 
politischen Initiativen auf den Weg gebracht worden ist bzw. gegenwärtig geprüft wird, die 
sich speziell bzw. am Rande mit ähnlichen Fragen von öffentlichem Interesse beschäftigen. 
So enthält die Mitteilung der Kommission zu den "Diensten von allgemeinem Interesse in 
Europa" einen Abschnitt zum Rundfunk, in dem hervorgehoben wird, daß Belange von 
allgemeinem Interesse auf diesem Gebiet im wesentlichen den Inhalt von Sendungen betreffen 
und mit moralischen und demokratischen Werten, wie z.B. Pluralismus, Informationsethik und 
Schutz des Individuums, zusammenhängen. Im Grünbuch zu Urheberrecht und verwandten 
Schutzrechten in der Informationsgesellschaft werden die Fragen des geistigen Eigentums 
behandelt. Fragen des die Allgemeinheit berührenden Interesses werden mit Blick auf 
Werbung und Sponsoring u.a. im Grünbuch über die kommerziellen Kommunikationen 
erörtert. Zur Verarbeitung personenbezogener Daten unter dem Gesichtswinkel des Schutzes 
des Individuums wurde eine spezielle Richtlinie angenommen. Die Richtlinie "Fernsehen ohne 
Grenzen", die koordinierte Gemeinschaftsregeln in einer Reihe von Gebieten enthält, zu denen 
auch der Jugendschutz gehört, wird zur Zeit überarbeitet. Mit dem Vorschlag für eine 
Richtlinie zur "Regulierungstransparenz auf dem Binnenmarkt der Dienste der Informa­
tionsgesellschaft" wird ein Beitrag zur Koordinierung künftiger regulatorischer Tätigkeit der 
Gemeinschaft und zur Durchsetzung von schützenswerten, im Interesse der Allgemeinheit 
liegenden Zielen geleistet. 
Schließlich sind sonstige Probleme, die sich aus der Entwicklung dieser Dienste ergeben, wie, 
beispielsweise die kulturelle und sprachliche Vielfalt, bereits Gegenstand von Initiativen, die 
in jüngster Zeit ergriffen wurden (z.B. MEDIA II, INFO 2000 und ein Programm zu 
mehrsprachigen Informationssystemen). Von der Kommission werden die Resultate dieser 
Initiativen anhand der gesetzten Ziele überwacht und zum gegebenen Zeitpunkt eine dem 
erreichten Stand entsprechende Einschätzung der Lage und der Notwendigkeit neuer 
politischer Initiativen vorgelegt. 
Zusammenfassung 
Der Kampf gegen die Verbreitung von die Menschenwürde verletzenden Inhalten und der 
Schutz der Jugend vor ihrer Entwicklung abträglichen Inhalten sind von grundlegender 
Bedeutung, wenn sich die neuen audiovisuellen und Informationsdienste in einem Klima von 
Vertrauen und Zuversicht entwickeln sollen. Werden in diesen Bereichen wirksame 
Maßnahmen zum Schutz der Interessen der Allgemeinheit nicht unverzüglich bestimmt und 
durchgesetzt, so besteht die Gefahr, daß das wirtschaftliche, soziale und kulturelle Potential 
dieser neuen Dienste nicht ausgeschöpft wird. 
In Kapitel I des vorliegenden Grünbuchs werden zum einen jene Aspekte der Entwicklung 
neuer audiovisueller und Informationsdienste herausgestellt, die für den Jugendschutz und den 
Schutz der Menschenwürde von Belang sind, und zum anderen die inhaltlichen Kategorien 
analysiert, bei denen es zu Problemen kommen kann. Im einzelnen wird auf die Notwendig­
keit verwiesen, Probleme, die sich von ihrem Wesen her unterscheiden, nicht zu vermengen. 
So ist beispielsweise Kinderpornographie, die gesetzlich verboten ist und unter Strafe steht, 
vom Zugang von Kindern zu für Erwachsene bestimmten pornographischen Inhalten zu 
unterscheiden, die zwar der kindlichen Entwicklung schaden, für Erwachsene jedoch nicht 
ungesetzlich sind Es müssen Lösungen gefunden werden, mit denen es möglich ist, die Art 
des jeweiligen Inhalts zu berücksichtigen. 
Sie müssen darüber hinaus der Entwicklung der Gegebenheiten des Diensteangebots angepaßt 
werden. Neue Angebote im Bereich des Fernsehens, wie z.B. Pay-per-View, stellen eine 
größere Auswahlmöglichkeit für den einzelnen dar. Hier erfolgt eine Entwicklung, die sich 
vom Modell des Massenmediums, bei dem der Zuschauer eine Sendung anschauen oder darauf 
verzichten kann, in Richtung eines Modells bewegt, das dem der Printmedien näher kommt, 
d.h. der Zuschauer selbst wählt die Sendung aus einer Vielzahl von Angeboten aus. Bei den 
Online-Diensten weist die Entwicklung auf das Modell der individuellen Kommunikation. 
Aus geographischer Sicht handelt es sich immer weniger um nationale und immer mehr um 
globale Verteilungsnetze. Das Internet ist dabei ein weltweites Netz der Netze. Zudem bilden 
sich neue Arten von Inhalten heraus. Eine herkömmliche Fernsehsendung, die der Zuschauer 
von Anfang bis Ende ansieht, kann als linear charakterisiert werden, während Interaktivität 
die Möglichkeit des Erlebens alternativer Szenarios bietet. Ebenso entstehen inhaltliche 
Mischformen, bei denen z.B. Spiele, Werbung und Informationsvermittlung auf neue Art und 
Weise miteinander verknüpft werden. 
Die Entwicklung der neuen Dienste macht gerade hinsichtlich der Regulierung einenflexiblen 
Rahmen erforderlich. Neue Lösungen lassen sich finden, wenn die Merkmale der neuen Arten 
von Diensten einer Funktionsanalyse unterzogen werden. Dabei müssen die aus der Natur der 
neuen Dienste erwachsenden neuen Risiken sorgfaltig untersucht werden. Die Sorge um den 
Jugendschutz und den Schutz der Menschenwürde im Zusammenhang mit den sich neu 
herausbildenden audiovisuellen und Informationsdiensten verdient die Aufmerksamkeit von 
öffentlichen Stellen und Bürgern gleichermaßen. Allerdings sollte die Problematik auch nicht 
übertrieben dargestellt werden, denn die Schwierigkeit ergibt sich häufig eher aus den im 
Vergleich zu den traditionellen Medien unterschiedlichen Merkmalen der neuen Dienste als 
aus den von ihnen übertragenen Inhalten. 
Kapitel II ist einer Analyse des bestehenden rechtlichen und konstitutionellen Regelwerks auf 
europäischer und einzelstaatlicher Ebene gewidmet. Darin wird festgestellt, daß die in den 
einzelnen Staaten in Europa bestehenden Vorschriften vor dem Hintergrund der Grundrechte 
erlassen wurden, die in der Europäischen Menschenrechtskonvention verankert sind und 
durch Artikel F Abs. 2 des Vertrages über die Europäische Union als allgemeine Grundsätze 
in das Gemeinschaftsrecht übernommen wurden. In Artikel 10 der Europäischen Menschen­
rechtskonvention ist das Recht der freien Meinungsäußerung festgeschrieben, wobei 
gleichzeitig bestimmt wird, daß die Ausübung dieses Rechts aus speziellen Gründen, wie z.B. 
im Interesse des Schutzes der Gesundheit und der Moral sowie der Verbrechensverhütung 
bestimmten Einschränkungen unterworfen werden darf. Das Recht auf freie Meinungsäußerung 
besteht also an keinem Ort in der Europäischen Union absolut, sondern unterliegt Ein­
schränkungen. In seiner Rechtsprechung hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte 
den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entwickelt, der als entscheidender Prüfstein für die 
Übereinstimmung restriktiver Maßnahmen mit den in der Europäischen Menschenrechtskon­
vention festgelegten Grundsätzen fungiert. Damit verfugt Europa über eine Grundlage für ein 
einheitliches Herangehen an diese Problematik, nämlich den Grundsatz der freien Meinungs­
äußerung und die Prüfung der Verhältnismäßigkeit. Von dieser gemeinsamen Grundlage 
abgesehen, weichen die Vorschriften in den Mitgliedstaaten stark voneinander ab und 
spiegeln Unterschiede bei den kulturellen und moralischen Normen wider. 
Die neuen Dienste können allgemein auch zu neuen Problemen bei der Durchsetzung von 
Rechtsvorschriften führen. Als Beispiel sei hier die Bestimmung der Verantwortung genannt, 
die sich sich besonders dann als schwierig erweist, wenn in die Kommunikationskette eine 
Vielzahl unterschiedlicher Akteure (Netzanbieter, Provider, Diensteanbieter, Anbieter des 
Inhalts) eingebunden ist. Sind die verschiedenen Glieder der Kette in unterschiedlichen 
Ländern ansässig, so verschärft sich dieses Problem noch. 
Im weiteren werden in diesem Kapitel die Probleme untersucht, die mit dem Schutz der 
Minderjährigen vor schädlichen, wenn auch nicht unbedingt unerlaubten Inhalten wie Erotika 
für Erwachsene, zusammenhängen. In einigen Mitgliedstaaten ist der Grundsatz des Jugend­
schutzes medienunabhängig in den allgemeinen Rechtsvorschriften verankert, mit denen der 
Zugang Minderjähriger zu Materialien verboten wird, die ihrer Entwicklung abträglich sind, 
von Erwachsenen jedoch straffrei genutzt werden dürfen. In anderen Mitgliedstaaten bestehen 
wiederum medienspezifische Vorschriften. Allen Fällen gemeinsam ist jedoch das Problem, 
daß die Umsetzung der Maßnahmen zum Jugendschutz auf eine solche Art und Weise 
geschehen muß, daß jugendgefährdende Materialien von Minderjährigen ferngehalten werden, 
ohne Erwachsenen den Zugang unmöglich zu machen. Aufgrund jüngster technologischer 
Entwicklungen ergeben sich neue Lösungen, mit denen sowohl beim Fernsehen (V-Chip) 
als auch bei der Online-Kommunikation (PICS) ein größeres Maß an elterlicher Kontrolle 
möglich ist. In beiden Fällen ist die Inhaltsbewertung das Kernstück des Systems. Zwar sind 
die neuen technischen Möglichkeiten beim Fernsehen begrenzter als bei der Online-
Kommunikation, doch besteht in jedem Fall der Vorteil darin, daß eine Lösung "von unten" 
und keine Lösung "von oben " angeboten wird, die Notwendigkeit der Vorzensur entfällt und 
die potentielle Wirksamkeit der Selbstkontrolle erhöht wird. 
In Kapitel III wird die Lage auf der Ebene der Europäischen Union sowohl mit Blick auf 
das Gemeinschaftsrecht als auch die Zusammenarbeit im Bereich von Justiz und Inneres 
analysiert. Die Freiheit des Dienstleistungsverkehrs ist eine der vier Grundfreiheiten der 
Gründungsverträge, bei denen Einschränkungen möglich sind, wenn dazu Gründe von 
vorrangigem öffentlichen Interesse, wie der Jugendschutz und der Schutz der Menschenwürde, 
vorliegen. Allerdings unterliegen die Einschränkungen insbesondere dem Grundsatz der 
Verhältnismäßigkeit. 
Im Kampf gegen gesetzeswidrige Inhalte wird der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten in 
den Bereichen Justiz und Inneres angesichts des internationalen Charakters der neuen 
Dienste eine fundamentale Rolle zugewiesen, denn diese Zusammenarbeit wird es den 
Mitgliedstaaten ermöglichen, den Kampf gegen rechtswidrige Nutzung und rechtswidrige 
Inhalte zu führen. Im übrigen stärkt die innere Kohärenz ihre Position im Bemühen um 
weltweite Lösungen. 
Weiterhin erfolgt eine Untersuchung der verschiedenen Möglichkeiten zur Verbesserung der 
Zusammenarbeit zwischen den einzelstaatlichen Verwaltungen und der Kommission sowohl 
im Gemeinschaftsrahmen als auch in den Bereichen Justiz und Inneres (systematischer 
Informationsaustausch, vergleichende Analyse der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften, 
Einrichtung eines gemeinsamen Rahmens für die Selbstkontrolle, Empfehlungen für die 
Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres, gemeinsame Orientierungen für die 
internationale Zusammenarbeit). Eine Bewertung erfahren auch die Möglichkeiten zur 
Förderung der Zusammenarbeit zwischen den entsprechenden Branchen (Verhaltenskodizes, 
gemeinsame Standards für Systeme der Einstufung des Inhalts, Förderung der PICS). 
Maßnahmen zur Schärfung des Bewußtseins d^r Benutzer und zur Medienerziehung werden 
ebenfalls als Diskussionsthemen vorgegeben. 
Aufbauend auf den von der Kommission in der Mitteilung "Illegale und schädigende Inhalte 
im Internet" vorgestellten politischen Optionen wird in Kapitel II und III eine Reihe von 
Fragen zu Themen zur Diskussion gestellt, die die Kommission als Schlüssel zur Bestimmung 
künftiger Maßnahmen ansieht. Dabei handelt es sich um folgende Fragen (in der Reihenfolge 
ihres Auftretens): 
Frage 1: 
Welches sollten unter Berücksichtigung des technisch Machbaren und wirtschaftlich 
Vernünftigen die Verantwortlichkeiten der einzelnen Beteiligten in der Kommunikationskette 
der Inhalte vom Autor bis zum Endnutzer sein? Welche Art von straf- bzw. zivilrechtlicher 
oder verlegerischer Verantwortung sollte zum Tragen kommen, und unter welchen 
Bedingungen sollte die Verantwortung beschränkt werden? 
Frage 2: 
Wie läßt sich die Verhältnismäßigkeit der getroffenen Maßnahmen kontrollieren? Sollen auf 
EU-Ebene Schieds- oder Schlichtungsmechanismen ins Auge gefaßt werden? Wenn ja, welcher 
Art sollten sie sein? 
Frage 3: 
Wie läßt sich zwischen dem Schutz der Privatsphäre (einschließlich des Rechts der Nutzer auf 
Anonymität in den Netzen) und der Notwendigkeit der Festlegung einer Verantwortlichkeit bei 
ungesetzlichem Verhalten das richtige Gleichgewicht herstellen? 
Frage 4: 
Soll hinsichtlich der Instrumente für die elterliche Kontrolle einem ordnungspolitischen 
Konzept oder der Selbstkontrolle (die möglicherweise durch Rechtsvorschriften flankiert 
würde) Vorrang eingeräumt werden? Welche Regelungen sollten u.a. auf der Ebene der 
Europäischen Union vorgesehen werden? 
Frage 5: 
In welchen Fällen sollte die systematische Bereitstellung von Instrumenten für die elterliche 
Kontrolle vorgesehen werden (in Abhängigkeit von der Art der Dienste oder nach anderen 
Kriterien)? Sollte die obligatorische Bereitstellung ins Auge gefaßt werden? Wenn ja, in 
welcher Form und gegenüber welchen Betreibern? Welches sind die Funktionen, die die vor­
geschlagenen Instrumente unbedingt aufweisen müßten? 
Frage 6: 
Wie kann angesichts des transnationalen Charakters der audiovisuellen und der Informations­
dienste die Dezentralisierung der Einstufung der Inhalte durchgesetzt und gleichzeitig den 
individuellen, lokalen und nationalen Sensibilitäten entsprochen werden? 
Frage 7: 
Mit welchen Mitteln der Standardisierung läßt sich eine kohärente Entwicklung der 
Kennzeichnung der Inhalte in Europa, vor allem bei den digitalen Diensten sichern 
(Standardisierung der Arten der bereitgestellten Informationen, der Kodierung und 
Dekodierung dieser Informationen oder andere) ? 
Frage 8: 
Wie soll die Verwaltungszusammenarbeit in der Europäischen Union umgesetzt werden? Wie 
und in welchem institutionellen Rahmen soll sie formalisiert werden? 
Frage 9: 
Welche Prioritäten sollten auf europäischer und internationaler Ebene gesetzt werden? Soll 
man zunächst der Entwicklung von Lösungen auf der Ebene der Europäischen Union den 
Vorrang geben, bevor sie auf internationaler Ebene gefördert werden, oder soll beides parallel 
laufen? Welche internationalen Foren sind für die internationale Zusammenarbeit am 
geeignetsten (Gl, OECD, IFU, WTO, UNO oder bilaterale Kontakte)? In welcher Form soll 
diese internationale Zusammenarbeit formalisiert werden? 
Kapitel I - Kontext und Problematik des Jugendschutzes und 
des Schutzes der Menschenwürde 
Gegenstand dieses Kapitels ist es, die wichtigsten Probleme aufzuzeigen, die sich aus den 
Inhalten der audiovisuellen und der Informationsdienste hinsichtlich des Jugendschutzes und 
des Schutzes der Menschenwürde ergeben können. 
1. PROBLEME DES JUGENDSCHUTZES UND DES SCHUTZES DER MENSCHENWÜRDE 
Unabhängig davon, welche Tragweite der Meinungsfreiheit zugemessen wurde, war doch der 
Jugendschutz und der Schutz der Menschenwürde stets ein Grundanliegen in der Medienge­
setzgebung. Die Notwendigkeit eines solchen Schutzes wird auch durch die Entwicklung neuer 
Medien in keiner Weise in Frage gestellt. 
Die Instrumente, mit denen der Jugendschutz und der Schutz der Menschenwürde gewähr­
leistet werden soll, mögen von Land zu Land und zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich 
sein. Was die Inhalte betrifft, muß jedoch deutlich zwischen zwei Problemkreisen unter­
schieden werden 
- Erstens kann der Zugang zu bestimmten Inhalten der gesamten Gesellschaft verboten 
werden, unabhängig vom Alter des potentiellen Adressaten und unabhängig von der 
Übertragungsart. Unter diesen verbotenen Inhalten läßt sich unabhängig von den 
Unterschieden in den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften eine allgemeine Kategorie 
von Inhalten, die die Menschenwürde verletzen, herausfiltern. Hierbei handelt es sich 
zumeist um Kinderpornographie, extreme Formen sinnloser Gewalt, Aufstachelung zu 
Diskriminierung aus rassischen oder sonstigen Gründen, zu Haß und zu Gewalttätig­
keit. 
- Zweitens kann der Zugang zu bestimmten Inhalten, die die physische und/oder 
geistige EnUvicklung von Minderjährigen beeinträchtigen können, nur Erwachsenen 
gestattet, für Minderjährige also verboten sein. Diese Maßnahmen dürfen nicht mit 
anderen Maßnahmen von allgemeinem Interesse verwechselt werden, wie beispiels­
weise dem Verbraucherschutz, die ebenfalls den Jugendschutz berühren können (so 
zum Beispiel hinsichtlich der gewerblichen Kommunikation Maßnahmen zur Ver­
meidung jeder Form der Ausnutzung der Leichtgläubigkeit von Minderjährigen).1 
Beispielsweise werden diese beiden Arten von Zielen im Zusammenhang mit den 
Rechtsvorschriften zu den Rundfunkdiensten auf Gemeinschaftsebene (Richtlinie 89/552/EWG) 
deutlich unterschieden: 
Die Jugendschutzregelungen gelten für alle Sendungen, auch solche mit gewerblichem 
Charakter: eine Werbesendung kann ebenso wie jede andere Sendung Bilder oder Botschaften 
enthalten, die die Entwicklung der Minderjährigen erheblich beeinträchtigen können (vgl. 
Art. 22); 
die Verbraucherschutzregelungen für Fernsehwerbung enthalten spezielle Bestimmungen, die 
Diese Problemkreise werden zuweilen aus verschiedenen Gründen miteinander vermischt, doch 
ist es wichtig, sie genau zu unterscheiden, denn es handelt sich jeweils um unterschiedliche 
Ziele, die unterschiedliche Probleme aufwerfen und unterschiedliche Lösungen erfordern. 
So liegt beispielsweise auf der Hand, daß die Mittel zur Durchsetzung eines Totalverbots, zur 
Beschränkung des Zugangs von Minderjährigen oder des zufälligen Zugangs von Erwachsenen 
sich voneinander unterscheiden. 
2. DIE VERÄNDERUNG DER RAHMENBEDINGUNGEN 
Mit dem Auftauchen neuer audiovisueller und Informationsdienste ändern sich die 
Rahmenbedingungen für den Jugendschutz und den Schutz der Menschenwürde grundlegend 
(vgl. Anhang II). 
2.1 Fernsehen: vom Massenmedium zum interaktiven Modell 
Mit der Einfuhrung des digitalen Fernsehens werden sich die Dienste auf spektakuläre Weise 
vervielfachen und diversifizieren. Über jedes "digitale Bouquet" werden Dutzende von 
Diensten übertragen, so Pay-per-View-Dienste (PPV) oder Near-Video-on-Demand-Dienste 
(NVOD). Schrittweise werden sich Video-on-Demand (VOD) sowie eine ganze Palette neuer 
transaktioneller Dienste (von Pay-TV-Filmen über Telebanking bis zu interaktiven Spielen) 
durchsetzen, ohne daß sich heute schon genau sagen läßt, wie das geschehen wird (Infrastr 
uktur, Übertragungsart, Art der Inhalte usw.). 
Fernsehgerät und 
Set-top-box oder PC 
i :t: • '•'• Angebote j-Programm- i:< ; 
Produzenten |} \ 
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Werbefirmen 
! /: 
•.vVv" "•'./'. 
-3 Internet j\ 
'\ t:r\.' 
jede Form von Ausnutzung der Leichtgläubigkeit von Minderjährigen vermeiden sollen (vgl. 
Art. 16). 
8 
Diese aktuelle Entwicklung macht deutlich, daß sich im Fernsehen der Übergang von der 
Logik "Massenmedium" zu einer Logik vollzieht, die mehr und mehr dem interaktiven 
Modell nahekommt: 
- Die Ausbreitung der Dienste wird nicht mehr durch Frequenzenknappheit begrenzt. 
- Die Dienste werden bei steigender Gesamtzahl der verfugbaren Dienste diversifizierter 
und zielgruppenspezifischer. 
- Der Fernsehzuschauer hat breite Wahlmöglichkeiten zwischen klar identifizierbaren 
Diensten und Programmtypen. 
2.2 Die Online-Dienste: vom interaktiven Modell zu einem neuen Kommunikations­
modell 
Die Entwicklung von Online-Anbietern mit eigenen Netzen wie CompuServe oder America 
Online (AOL) und mehr noch das sprunghafte Wachstum von Internet sind als Vorgriff auf 
einen künftigen Massenmarkt für Online-Dienste zu werten. 
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rrr\ von anderen Benutzern, verwaltet 
i 
i 
Bei den Online-Diensten handelt es sich um elektronische Kommunikationssysteme, die über 
Abonnement eine breite Palette von Leistungen anbieten (elektronische Post, Nachrichtendien­
ste, Spiele, Diskussionsforen usw.), die über das Telefonnetz, ein Modem und einen Computer 
zugänglich sind. Neben den "Bulletin Board Services" (BBS), die seit langem fest etabliert 
sind, erleben in den USA die kommerziellen Anbieter mit eigenen Netzen einen rasanten Auf­
schwung und erobern auch schon einige europäische Märkte. Die geschlossene Architektur 
dieser Netze gewährleistet einen hohen Sicherheitsstandard der Transaktionen, der die 
Voraussetzung für den Aufschwung der kommerziellen Dienste war. 
Die Online-Dienste bauen grundlegend auf einer interaktiven Logik auf, das heißt Inhalte 
werden auf individuelle Anfrage editiert und der Öffentlichkeit zugänglich gemacht. Über 
bestimmte Ressourcen der Online-Dienste und vor allem des Internet2 kristallisiert sich jedoch 
ein neues Modell der interaktiven Kommunikation heraus, bei dem jeder Nutzer zum 
potentiellen Anbieter von Inhalten wird. Dieses einzigartige Modell schließt jede einfache 
Analogie zu bestehenden Medien und zu den traditionellen Formen der Telekommunikation 
aus. Seiner Spezifik gilt es Rechnung zu tragen. 
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2.3 Von nationalen Diensten zu weltweiten Netzen 
Mit der Entstehung von Spartenkanälen und von Pay-TV-Programmen nahm die grenzüber­
schreitende Ausstrahlung von Fernsehsendungen deutlich zu, obwohl diese Dienste sich 
zumeist an Zielgruppen in einem einheitlichen Sprachraum richten. Mit dem Aufschwung des 
digitalen Fernsehens wird es möglich, hochspezialisierte Dienste zu entwickeln, die vielfach 
auf einem einzigen nationalen Markt wirtschaftlich gar nicht lebensfähig wären. Diese Dienste 
müssen also, um einen ausreichenden Nutzerkreis zu erreichen, Marktnischen im grenzüber­
schreitenden Rahmen erobern. 
Beim gegenwärtigen Stand der Technologie ist die Verbreitung von VOD-Systemen im 
internationalen Maßstab kaum vorstellbar. Der Zugang zu einem im Ausland stationierten 
Server scheint aufgrund der hohen Kosten für die notwendigen Breitbandverbindungen wohl 
kaum rentabel zu sein. Auf längere Sicht könnte hingegen die Entwicklung der VOD-Systeme 
ähnlich der der Online-Dienste verlaufen. 
Vgl. Mitteilung "Illegale und schädigende Inhalte im Internet" 
10 
Die Online-Dienste haben über die großen kommerziellen Anbieter-Netze wie^AOL oder 
CompuServe bereits eine internationale Dimension erreicht. Mit jeder Einführung dieser Art 
von Diensten in einem neuen Land weitet sich das gesamte Netz aus, und alle Abonnenten 
können untereinander kommunizieren und haben Zugang zu den gleichen Inhalten. 
Das Internet stellt heute bereits einen weltweiten Verbund dar, zu dem potentiell in fast allen 
Ländern der Welt Zugang besteht. Im übrigen macht es die Struktur von Internet nahezu 
unmöglich, eine bestimmte geographische Zone herauszulösen. 
Diese Entwicklung von nationalen Diensten zu weltweiten Netzen stellt eine gewaltige 
Herausforderung für den Jugendschutz und den Schutz der Menschenwürde dar. Sie macht 
es erforderlich, eingehend darüber nachzudenken, mit welchen Mitteln und auf welcher 
Ebene dafür Sorge zu tragen ist, daß die europäischen Grundsätze hinsichtlich des Jugend­
schutzes und des Schutzes der Menschenwürde im internationalen Maßstab Berücksichti­
gungfinden. 
2.4 Die Herausbildung neuer Arten von Inhalten 
Das lineare Modell von Fernschinhalten (z.B. eine Sendung, die von Anfang bis Ende abläuft) 
wird durch eine komplexere Architektur abgelöst, mit deren Hilfe man freizügiger in den 
bereitgestellten Informationen navigieren und sogar auf den Inhalt einwirken kann (wie 
beispielsweise bei den neuen interaktiven Datenträgern CD-ROM, CD-I, DVD usw.). 
Im übrigen fließen klar identifizierte Inhalte (Dokumentarfilm, Nachrichten, Werbung, Film 
usw.) in neue, schwer zu definierende Mischinhalte ein. So kann beispielsweise ein und 
derselbe Inhalt den Bereichen Werbung, Nachrichten oder einem eher spielerischen Aspekt 
zugeordnet werden, ohne daß sich die einzelnen Komponenten klar umreißen lassen. 
Schließlich werden im digitalen Bereich die Inhalte insgesamt manipulierbar: Sie lassen sich 
ohne weiteres verändern und auf vielfaltige Träger und Dienste verteilen. Mit Hilfe von 
Computerbildern lassen sich "virtuelle Welten" erschaffen und Inhalte aus dem Unterbewußt­
sein wiedergeben, die das Verhältnis zur Realität gewissermaßen zweideutig werden lassen. 
Aus diesen Entwicklungen ergeben sich vielfältige Fragen. Wie läßt sich der Wahrheitsgehalt 
der Informationen überprüfen ("falsche Botschaften" anstelle des Originals, "unechte Unter­
nehmen", die "unechte Dienstleistungen bzw. Produkte" anbieten)? Wie lassen sich die Rechte 
einer juristischen oder natürlichen Person im Zusammenhang mit ihrem Namen, ihrem Bild 
oder ihrem Ruf verteidigen? Welche Auswirkungen werden auf längere Sicht Mischinhalte, 
in denen reale und virtuelle Welten miteinander vermischt werden, auf die menschliche 
Gesellschaft haben? Diese Fragen bergen langfristig neue Risiken insbesondere für die 
geistige und körperliche Entwicklung der Minderjährigen in sich, die noch schwer 
abzuschätzen sind. Sie gilt es aufmerksam zu identifizieren und zu analysieren. 
11 
2.5 Neue Entwicklungen bringen neue Risiken, aber auch neue Chancen mit sich 
Dieses neue, im Aufschwung befindliche Umfeld ist noch bei weitem nicht stabil. Die 
gemeinsame digitale Sprache macht es jedoch möglich, verschiedene technologische 
Konvergenzszenarien ins Auge zu fassen, sei es auf der Ebene der Terminals (Fernsehgerät, 
PC oder andere), der Infrastrukturen (frequenzgebundene Netze, Telekommunikation, Kabel 
oder Satellit) oder der Dienste selbst. 
Während dieser langen Entstehungsphase ist die Entwicklung neuer Dienste nur unter 
Rahmenbedingungen denkbar, die - insbesondere hinsichtlich der ordnungspolitischen 
Aspekte - hinreichend flexibel sind, um sich ohne weiteres den raschen Entwicklungen in 
dieser Branche anpassen zu können. Aufgrund der unterschiedlichen Konvergenzszenarien 
sowie der durch die Interaktivität gebotenen vielfältigen Möglichkeiten wird es kaum möglich 
sein, automatisch die traditionellen Kriterien zur Unterscheidung zwischen den verschiedenen 
Arten von Diensten (Fernsehgerät/PC, private Kommunikation/öffentliche Kommunikation, 
Punkt-zu-Punkt-/Punkt-zu-Multipunkt-Kommunikation) zu übernehmen oder Parallelen zu 
bestehenden Medien herzustellen. Um die relevanten Merkmale jedes neuen Dienstes zu 
erfassen, müssen folglich die unterschiedlichen Funktionen genau analysiert werden. 
Angesichts dieser raschen Veränderungen gilt es auch, die neuen Risiken zu bewerten, die 
sich für den Jugendschutz und den Schutz der Menschenwürde ergeben. Des weiteren 
müssen auch die vielfältigen Möglichkeiten der Kontrolle der Inhalte, die die neuen 
audiovisuellen und Informationsdienste bieten, ausgelotet werden. 
3. UMFANG DER PROBLEME JE NACH ART DER DIENSTE 
Art und Umfang der Probleme hinsichtlich des Jugendschutzes und des Schutzes der 
Menschenwürde sind in den einzelnen audiovisuellen und Informationsdiensten nicht gleich. 
In einzelnen Ländern sind Sexsendungen in den Spätprogrammen der normalen Fernsehsen­
der und Inhalte mit pornographischem Charakter über Pay-TV-Sender zu empfangen. Ver­
schlüsselte Programme mit ausschließlich pornographischen Sendungen sind in Europa nur 
in relativ begrenztem Maße anzutreffen. Gegenstand der Auseinandersetzungen in vielen 
Ländern ist hingegen die sehr viel schwerer zu regelnde Frage der Gewalt im Fernsehen. 
Wahrscheinlich ist auch, daß die PPV-, NVOD- und VOD-Dienste oftmals Sex- und/oder 
Pornoprogramme anbieten werden, aber weniger von der Debatte über die Gewalt betroffen 
sind, vor allem wenn die Nutzer korrekt über den genauen Charakter der verfügbaren 
Programme informiert werden. 
Die Online-Dienste bieten eine Reihe von für Erwachsene bestimmten kommerziellen Seiten 
an, die insbesondere Sex- und Pornofotos enthalten und gegen Gebühr abrufbar sind. Diese 
"veröffentlichten" Seiten sind ohne weiteres auszumachen. Trotz des geschlossenen Charakters 
der Anbieternetze sind in Gemeinschaftsanwendungen (Diskussionsgruppen) oder über E-Mail 
auch alle anderen Arten von strittigen Inhalten anzutreffen. 
12 
Wie aus der Mitteilung "Illegale und schädigende Inhalte im Internet" hervorgeht, werden über 
Internet ganz eindeutig alle Arten von strittigen Inhalten weitergegeben (von Kinder­
pornographie über gewalttätige Inhalte und andere Formen von Mißbrauch bis zur 
Aufstachelung zu Haß). Die problematischen Seiten sind aber oftmals leicht erkennbar; und 
da man Informationen gezielt abfragen muß (über Adressen oder Suchfunktionen), kann 
nahezu ausgeschlossen werden, daß man "zufallig" auf unerwünschte Inhalte stößt. 
Es ist gewiß kein Zufall, daß den Fragen des Jugendschutzes und des Schutzes der 
Menschenwürde in den audiovisuellen und den Informationsdiensten eine so große Bedeu­
tung beigemessen wird. Es treten hier echte Probleme auf, die die Aufmerksamkeit der 
Behörden und der Bürger voll rechtfertigen. Das Neue liegt jedoch weniger in den Inhalten 
selbst als vielmehr in den Kommunikationsweisen, die in keiner Weise mit den bereits 
bestehenden Medien vergleichbar sind. Es ist in der Tat zweifelhaft, ob die neuen Dienste 
mehr strittige Inhalte enthalten als die herkömmlichen Medien bisher. In den neuen 
Diensten sind diese Inhalte jedoch deutlicher sichtbar und relativ leichter zugänglich, wobei 
diese Dienste zugleich weniger leicht zu kontrollieren sind als die herkömmlichen Medien. 
Um hier angemessene Antworten zu finden, muß zuerst einmal die Funktionsweise jeder 
dieser Dienste analysiert werden. 
13 
Kapitel II - Regelungen und Mittel zur Kontrolle der Inhalte 
hinsichtlich des Jugendschutzes und des Schutzes der 
Menschenwürde 
1. GEMEINSAME ALLGEMEINE PRINZIPIEN 
Bevor wir die auf einzelstaatlicher Ebene anwendbaren Kontrollregelungen und -mittel 
hinsichtlich des Jugendschutzes und des Schutzes der Menschenwürde näher untersuchen, muß 
unterstrichen werden, daß diese Regelungen alle von zwei Prinzipien ausgehen, die jeder 
demokratischen Gesellschaft eigen sind: Meinungsfreiheit und Respektierung der Privatsphäre 
(vgl. Anhang III). 
1.1 Der Grundsatz der Meinungsfreiheit 
Der Grundsatz der Meinungsfreiheit ist in verschiedenen internationalen Konventionen ver­
ankert, wobei die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grund­
freiheiten (nachstehend "Konvention" genannt), die auch ein wichtiges Bezugsdokument für 
die Europäische Union ist, dies am deutlichsten ausformuliert. Alle Mitgliedstaaten sind 
Mitglied dieser Konvention und haben - mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs - die 
Meinungsfreiheit zu einem Verfassungsprinzip erhoben. 
Obwohl die Europäische Gemeinschaft nicht direkt durch diese Konvention gebunden ist, hat 
sie ihren Inhalt in ihre eigene Rechtsordnung übernommen, zum einen in Gestalt von Artikel 
F Abs. 2 des Vertrages über die Europäische Union und zum anderen in der Rechtsprechung 
des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft hinsichtlich der allgemeinen Grundsätze des 
Gemeinschaftsrechts. 
Der Grundsatz gilt jedoch nirgendwo absolut. Die Meinungsfreiheit kann durch den Staat 
beschränkt werden, jedoch unterliegen diese Beschränkungen einem sehr präzisen Rahmen: 
Die Beschränkung muß, um in einer demokratischen Gesellschaft als notwendig angesehen 
zu werden, einem dringenden gesellschaftlichen Bedürfnis entsprechen und wirksam sein, 
ohne im Hinblick auf die Beschränkungen, die sie mit sich bringt, unverhältnismäßig zu 
sein. Diese Bewertung macht eine Prüfung der Verhältnismäßigkeit erforderlich. 
1.2 Der Grundsatz der Achtung der privaten Sphäre 
Der Grundsatz der Achtung der privaten Sphäre nimmt den gleichen Rang ein wie der der 
Meinungsfreiheit. Er wird insbesondere durch Artikel 8 der Konvention gewährleistet und läßt 
Beschränkungen unter ähnlichen Voraussetzungen, wie sie vorstehend für die Meinungsfreiheit 
genannt wurden, zu. 
14 
Im Rahmen der Anwendung von einzelstaatlichen Verbotsregeln für bestimmte Inhalte können 
Beschränkungen dieses Grundsatzes erforderlich sein (vor allem was die Identifizierung und 
Bestrafung privater Mitteilungen mit kriminellem Charakter betrifft), auch hier jedoch unter 
strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. 
Mit der Konvention und der Berücksichtigung der allgemeinen Rechtsgrundsätze, im 
Gemeinschaftsrecht verfügen wir hinsichtlich der Meinungsfreiheit und des Schutzes der 
Privatsphäre über eine einheitliche europäische Mindestbasis. Allerdings muß auch gesagt 
werden, daß es abgesehen von dieser Mindestbasis keine in allen Punkten überein­
stimmenden Regeln gibt. Die Bedeutung dieser Grundsätze darf man nicht unterschätzen: 
Selbst wenn keine gemeinsamen Regeln gelten, verfügt Europa doch über eine gemeinsame 
Methode zur Bewertung der Regelungen, die die Meinungsfreiheit oder das Recht auf 
Privatsphäre einschränken. Diese Methode (die Prüf ung der Verhältnismäßigkeit) stellt beim 
Herangehen an die Fragen des Jugendschutzes und des Schutzes der Menschenwürde in 
den audiovisuellen und den Informationsdiensten aus ordnungspolitischer Sicht (oder 
hinsichtlich der Selbstkontrolle) einen mächtigen Konvergenzfaktor zwischen den 
Mitgliedstaaten dar. 
2. AUF EINZELSTAATLICHER EBENE ANGEWANDTE REGELN UND METHODEN 
Untersucht man die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und sonstigen Methoden auf dem 
Gebiet des Jugendschutzes und des Schutzes der Menschenwürde, so offenbart sich deutlich 
die ganze Vielfalt der rechtlichen und kulturellen Traditionen der Mitgliedstaaten (vgl. 
Anhang III). Jedoch lassen sich auf diese Weise die großen Trends und die spezifischen 
Probleme herausarbeiten. 
2.1 Regelungen zum Schutz der Menschenwürde 
Eine erste Art von einzelstaatlichen Rechtsvorschriften zielt darauf ab, bestimmte Arten von 
Inhalten für absolut ungesetzlich zu erklären, weil sie sowohl für den einzelnen als auch für 
die Gemeinschaft als unannehmbar angesehen werden und die Grundlagen der Gesellschaft, 
insbesondere die Menschenwürde, verletzen. 
In allen Mitgliedstaaten gibt es allgemeine Verbotsregelungen für bestimmte Arten von 
Inhalten. In den meisten Fällen ist das Verbot der Herstellung, des Vertriebs, der Einfuhr 
und der Werbung für derartige Inhalte mit hohen Geldstrafen oder Gefängnisstrafen ver­
bunden. Die Regelung erfolgt durch das Strafrecht oder durch andere spezielle Gesetze. Diese 
Verbote tragen allgemeinen Charakter und betreffen demzufolge alle Träger und Dienste, auch 
solche, die zum Zeitpunkt der Verabschiedung dieser Vorschriften noch gar nicht existierten. 
Das Alter des Adressaten oder des Nutzers spielt hierbei keine Rolle. 
Verbote von die Menschenwürde verletzenden Inhalten wie obszöne, sittenwidrige oder 
anstößige Inhalte gelten in einer Mehrheit der Mitgliedstaaten. In einigen Fällen sind diese 
Begriffe durch Gesetz definiert, in anderen obliegt die Auslegung der Rechtsprechung. 
Unter Berücksichtigung dieser Merkmale lassen sich bestimmte Arten von Inhalten bestimmen, 
die in der Europäischen Union weitgehend verboten sind. 
15 
Der in der Union am einmütigsten verbotene Inhalt ist zweifellos die Kinderpornographie (in 
Form von Fotos, "Pseudofotos" oder bewegten Bildern). Der Weltkongreß gegen sexuelle 
Ausbeutung von Kindern zu gewerblichen Zwecken, der kürzlich in Stockholm stattfand, hat 
die Aufmerksamkeit auf das Problem der Verbreitung derartiger Inhalte gelenkt und die 
Notwendigkeit unterstrichen, die vorhandenen Verbote auf den bloßen Besitz derartiger Inhalte 
auszuweiten. 
Allgemeine Begriffe wie Obszönität, gute Sitten usw. decken generell auch das Verbot von 
Gewaltpornographie (einschließlich Pornographie unter Einbeziehung von Erwachsenen 
gegen deren Willen) und Zoophilie ab. 
In einer signifikanten Zahl von Ländern unterliegt auch die Aufwiegelung zu Haß und/oder 
Gewalt allgemeinen Verboten. Hier wird ein gemeinsames Ziel erkennbar: es geht um die 
Bekämpfung aller Arten von Inhalten, die unmittelbar oder mittelbar zu Haß, Diskriminierung 
oder Gewalt gegen Personen oder Personengruppen, insbesondere aufgrund ihrer Rasse, ihrer 
Nationalität, ihrer Hautfarbe, ihres Geschlechts oder ihrer Religion aufstacheln. 
Die Unterschiedlichkeit (und mangelnde Transparenz) der einzelstaatlichen Regelungen 
erschwert die Anwendung der bestehenden nationalen Regelungen auf transnationale Dienste 
oder Netze sowie die Mobilisierung der betreffenden Industriezweige auf europäischer Ebene. 
Darüber hinaus kann sie die Dienstleistungsfreiheit in der Gemeinschaft in unverhältnis­
mäßiger Weise behindern und steht zugleich der Verteidigung gemeinsamer Grundsätze in 
internationalen Gremien im Wege. 
Angesichts dieser Feststellungen erkennt die Kommission die grundlegende Bedeutung der 
Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten, insbesondere im Rahmen der Zusammenarbeit in den 
Bereichen Justiz und Inneres an (vgl. nachstehend Kapitel III Punkt 2). Es kommt darauf an, 
bestimmte gemeinsame Standards hinsichtlich der Definition dessen, was als ungesetzlich 
angesehen wird, festzulegen. Außerdem sollte die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaa­
ten im strafrechtlichen, justiziellen und polizeilichen Bereich verstärkt werden. 
Sobald verbotene Inhalte ermittelt wurden, müssen die Mitgliedstaaten die Verbotsregelungen 
umsetzen, d.h. die Rechtsverletzer gemäß der nationalen Rechtsprechung ermitteln und bestra­
fen. Im Kontext der neuen audiovisuellen und Informationsdienste stößt diese Umsetzung von 
Verbotsregelungen auf neue Fragen: die zentralen Dienste haben den Vorteil, daß es einen 
Betreiber gibt, der klar erkennbar ist, mit dem die einschlägigen Regelungen beraten werden 
können und der die Verantwortung für ihre Umsetzung trägt. Bei den dezentralen Diensten 
hingegen ist es schwierig, die jeweilige Verantwortlichkeit der einzelnen Akteure in der 
Kommunikationskette von der Einspeisung eines Inhalts bis zum Empfang durch den 
Endnutzer zu bestimmen (vgl. Mitteilung "Illegale und schädigende Inhalte im Internet"). 
16 
Unstrittig scheint zu sein, daß die Nutzer, die ungesetzliche Inhalte in das Netz^einspeisen, 
verantwortlich sind und daß die Betreiber, die lediglich als Übermittler fungieren, nicht 
verantwortlich zu machen sind. Demgegenüber bleibt die Frage der Verantwortlichkeit der 
Vermittler (vor allem im Zusammenhang mit Funktionen der - selbst zeitweiligen -
Speicherung der Inhalte in einem lesbaren Format) weitgehend offen. Hier geht es darum, zu 
bestimmen, was technisch möglich und wirtschaftlich vernünftig ist, und zugleich das 
Gleichgewicht zwischen dem Schutz der Meinungsfreiheit und der Privatsphäre auf der einen 
und dem Schutz der Menschenwürde und Jugendschutz auf der anderen Seite zu wahren. 
Die Möglichkeiten einer wirksamen Umsetzung der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften 
werden durch den globalen Charakter der Kommunikationsnetze eingeschränkt. Im Falle 
dezentraler Dienste in internationalen Netzen können strittige Inhalte sehr rasch auf andere 
Server verlagert werden, um eventuelle Sperren zu umgehen. Neben dem Risiko der massiven 
"Auslagerung" von Servern in Länder, die weniger streng vorgehen, wirft diese Mobilität die 
Frage der Aktualisierung der eventuellen Listen von verbotenen Seiten oder strittigen Inhalten 
auf. Darüber hinaus kann sich die Sperrung von Seiten mit strittigen Inhalten in zahlreichen 
Fällen als unverhältnismäßig erweisen, wenn sie zur Sperrung aller Dienste und Inhalte eines 
Servers führt. 
Verschiedene konkrete Fälle haben eine Debatte im Vorfeld der Entwicklung einer 
entsprechenden Rechtsprechung ausgelöst. Während einige Staaten diese Fragen auf dem 
Gesetzeswege lösen wollen, hat die Selbstkontrolle durch die betroffenen Betreiber zu ersten 
Ergebnissen hinsichtlich dieser konkreten Probleme geführt (vgl. Mitteilung "Illegale und 
schädigende Inhalte im Internet"). 
Diese nationalen Einzellösungen stoßen jedoch sehr bald an ihre Grenzen. So würde ein 
kohärentes Vorgehen auf der Ebene der Europäischen Union die Umsetzung des einzel­
staatlichen Rechts erleichtern und gleichzeitig dazu beitragen, daß die grenzüberschreitende 
Entwicklung der Dienste im Rahmen des Binnenmarktes nicht auf unverhältnismäßige 
Hindernisse stößt. 
Auf der Grundlage der ersten konkreten Orientierungen, die in der Mitteilung "Illegale und 
schädigende Inhalte im Internet" gegeben wurden, könnte dieses kohärente Vorgehen von 
folgenden Fragestellungen ausgehen: 
17 
1. Welches sollten unter Berücksichtigung des technisch Machbaren lind wirt­
schaftlich Vernünftigen die Verantwortlichkeiten der einzelnen Beteiligten in 
der Kommunikationskette der Inhalte vom Autor bis zum Endnutzer sein 
(welche Art von straf- bzw. zivilrechtlicher oder verlegerischer Verantwortung 
sollte zum Tragen kommen, unter welchen Bedingungen sollte die Verantwor­
tung beschränkt werden)? 
2. Wie läßt sich die Verhältnismäßigkeit der getroffenen Maßnahmen kontrollie­
ren? Soll man beispielsweise auf EU-Ebene Schieds- oder Schlichtungsstellen 
ins Auge fassen? Wenn ja, welche? 
3. Wie läßt sich zwischen dem Schutz der Privatsphäre (einschließlich des Rechts 
der Nutzer auf Anonymität in den Netzen) und der Notwendigkeit der Festle­
gung einer Verantwortlichkeit bei ungesetzlichem Verhalten das richtige 
Gleichgewicht herstellen? 
2.2 Die Jugendschutzregelungen 
In einigen Mitgliedstaaten wird der generellen Bedeutung des Jugendschutzprinzips durch 
strafrechtliche Bestimmungen Rechnung getragen, die verbieten, daß für Erwachsene legal 
zugängliche Inhalte, die der Entwicklung von Minderjährigen schaden können, letzteren 
zugänglich gemacht werden. Diese Bestimmungen sind allgemeingültig, d.h. sie gelten 
unabhängig davon, aufweiche Art und Weise strittige Inhalte an Minderjährige gelangen kön­
nen. In Mitgliedstaaten, die derartige allgemeine Vorschriften nicht haben, ist der gleiche 
Schutz durch spezifische Vorschriften für die einzelnen Medien gewährleistet. 
In jedem Fall ist es für die Umsetzung von Jugendschutzregelungen erforderlich, die Mittel 
festzulegen, mit denen zweckmäßig abgesichert werden kann, daß Minderjährige auf norma­
lem Wege keinen Zugang zu Inhalten bekommen, die ihre physische und psychische Entfal­
tung beeinträchtigen können, während für Erwachsene, die es wünschen, der Zugang zu 
diesen Inhalten bestehen bleibt. 
2.2.1 Die Kontrolle des Zugangs Minderjähriger zu strittigen Inhalten 
Die Modalitäten für die Kontrolle des Zugangs von Minderjährigen zu den Inhalten ist 
weitgehend von der Art des Dienstes abhängig. Obwohl der Bereich des Rundfunks und die 
Online-Dienste einige Gemeinsamkeiten aufweisen, werden wir der Übersichtlichkeit halber 
beide Bereiche gesondert behandeln (vgl. Anhang IV). 
a) Die Rundfunkdienste 
Beim traditionellen Fernsehen kann über die Programmgestaltung der Sendungen ein be­
stimmter Schutz auf der Grundlage der Sendezeit gewährleistet werden. So dürfen jugend­
gefährdende Programme nur am späten Abend ausgestrahlt werden, d.h. zu einer Zeit, zu der 
Kinder sich üblicherweise nicht mehr vor dem Fernseher befinden. Technisch ist dieses 
System der zeitlichen Barriere auf jeden Fernsehdienst anwendbar, entspricht aber nicht 
zwangsläufig dem Wesen des Fernsehens von morgen. Im übrigen haben einige private und 
öffentliche Rundfunkveranstalter meist auf freiwilliger Basis Kennzeichnungssysteme ent­
wickelt, die den Fernsehzuschauer über die Art der ausgestrahlten Sendungen informieren 
sollen. Dabei sind den als jugendgefährdend eingestuften Sendungen bestimmte Logos zuge­
ordnet. 
In jedem Falle dienen diese Systeme lediglich dazu, den Eltern oder Erziehern, die auch 
weiterhin eine bestimmende Rolle für einen wirksamen Schutz spielen, die Ausübung der 
Kontrolle zu erleichtern 
Die neuen Rundfunkdienste bieten neue Lösungen für den Jugendschutz. Der bedingte 
Zugang zu allen gebührenpflichtigen Diensten bietet vielfältige Kontrollmöglichkeiten 
gegenüber Minderjährigen'. 
- zum einen bietet der Abonnementabschluß den Eltern Gelegenheit zu 
überprüfen, ob der ausgewählte Dienst keine Inhalte anbietet, die die 
Gefühle ihrer Kinder verletzen können; 
- zum anderen haben sich die jeweiligen Dienste häufig veranlaßt gesehen, 
aufgrund der engen Bindung zwischen Abonnent und Pay-TV-Kanal eine 
Politik der Verbraucherinformation über die gesendeten Programme zu ent­
wickeln, zu der Ratschläge für Eltern gehören; 
- darüber hinaus werden mitunter verschiedene technische Vorrichtungen zur 
Erleichterung der elterlichen Kontrolle angeboten. Dabei kann es sich um ein 
einfaches Sperrsystem handeln, das den Eltern beispielsweise ermöglicht, den 
Zugang zu den Sendungen während ihrer Abwesenheit zu sperren. Es kann 
sich auch um ein System handeln, das die (verschlüsselten) Sendungen nur 
bei Eingebung eines persönlichen Codes (Personal Identification Number 
oder PIN) oder unter Verwendung einer Spezialkarte bzw. einer Kreditkarte 
zugänglich macht. Bei den Diensten für Erwachsene erlaubt diese Art 
System den Eltern, den Zugang zu den Sendungen zu kontrollieren. 
19 
Die Entwicklung technischer Vorrichtungen für die elterliche Kontrolle hat eine umfassende 
Debatte ausgelöst, u.a. über die Zweckmäßigkeit, davon auch im Bereich des unverschlüsselten 
Femsehens Gebrauch zu machen. Ausgehend von dem kanadischen und amerikanischen 
Beispiel haben sich das Europäische Parlament und der Rat im Zusammenhang mit der 
Überarbeitung der Richtlinie "Femsehen ohne Grenzen"3 besonders mit der Möglichkeit 
befaßt, eine systematische Einstufung der Inhalte mit einem Mechanismus der elterlichen 
Kontrolle zu verbinden. Über diese Frage wird auch in mehreren Mitgliedstaaten diskutiert. 
In den Diskussionen hat sich neben den Problemen der Umsetzung eines derartigen Systems 
(besonders hinsichtlich der Einstufung der Inhalte) rasch die grundlegendere Frage der 
Opportunität ergeben, die bisher noch ungeklärt ist. 
Die jeweiligen Industriezweige haben ebenfalls die Wichtigkeit der Frage des Jugendschutzes 
durchaus erkannt und arbeiten an der Entwicklung konkreter Lösungen. So werden demnächst 
auf dem Markt elektronische Guides zur erleichterten Suche unter den unzähligen Fernseh­
sendungen angeboten, die auch bestimmte Möglichkeiten für die elterliche Kontrolle 
beinhalten. Mit diesen elektronischen Guides, die ursprünglich zur Automatisierung der Pro­
grammierung von Video-Recordern angesichts der Vielzahl verfügbarer Kanäle entwickelt 
worden waren, läßt sich eine breite Palette von Informationen über die Programme und damit 
auch über problematische Inhalte für Jugendliche entschlüsseln. 
Im Bereich des digitalen Fernsehens ergeben sich aus der Verwendung eines Decoders sowie 
aus der Notwendigkeit, angesichts der Menge an verfügbaren Programmen über elektronische 
Guides zu verfügen, zwei Möglichkeiten für den Ausbau der technischen Vorrichtungen zur 
Information des Fernsehzuschauers und zur Kontrolle der Inhalte. In der Phase der Marktein­
führung hat der Druck auf den Preis der digitalen Decoder bis jetzt nicht zugelassen, daß 
solche Vorrichtungen eingebaut wurden. Doch im .Zuge der Marktentwicklung könnte die 
Aufnahme von Funktionen dieser Art - wenn dafür Bedarf bei den Verbrauchern besteht -
durchaus kostengünstig erfolgen. 
b) Die Online-Dienste 
Im Gegensatz zu den Rundfunkdiensten gestatten die Online-Dienste keine Trennung der 
Inhalte auf der Grundlage der Sendezeiten. Alle zur Verfügung stehenden Inhalte können 
ständig abgerufen werden. Außerdem erfolgt der Zugang zu den Inhalten individuell (Auswahl 
eines bestimmten Inhalts) zu dem vom Nutzer gewünschten Zeitpunkt. Vor diesem 
Hintergrund hängen die vorstellbaren Lösungswege zur Gewährleistung eines solchen Schutzes 
für Jugendliche davon ab, wie offen die Netze sind. 
Richtlinie Nr. 89/552/EWG 
20 
* Geschlossene Netze 
Die Video-on-Demand-Systeme weisen bei ihrem derzeitigen Entwicklungsstand einige 
Merkmale auf, die den Jugendschutz erleichtern können. 
Ihre Anbieter sind eindeutig bekannt, und ihre Zahl ist relativ klein. Bieten sie nicht selbst 
Inhalte an, dann stellen sie Vertragsbeziehungen zu Lieferem von Inhalten her. Diese Struktur 
ist die Grundlage für ein transparentes System der Verantwortlichkeit für die angebotenen 
Inhalte. Wenn es auch zweifelsohne unverhältnismäßig wäre, jeden jugendgefährdenden Inhalt 
in diesen Diensten zu verbieten, so ist es durchaus vorstellbar, gemeinsam mit den jeweiligen 
Betreibern Mittel und Wege für einen wirkungsvollen Schutz von Minderjährigen festzulegen: 
- Kennzeichnung oder Einordnung strittiger Inhalte über elektronische Programm-
Guides (z.B. Kennzeichnung von Plätzen für Erwachsenenunterhaltung); 
- Nachweis des Alters bei der Bezahlung oder beim Zugang zum Programm (mittels 
Bank-Card oder persönlicher Kenn-Nummer); 
- Möglichkeit des "Opting-out" für bestimmte Kategorien von Programmen auf Wunsch 
des Nutzers (der Nutzer hat dann nur Zugang zu einem Teil der verfügbaren Pro­
gramme); 
- Vorrichtungen für die elterliche Kontrolle, mit denen der Zugang zu bestimmten Pro­
grammkategorien gesperrt werden kann. 
Bei Diensten von Online-Anbietern mit eigenen Netzen weist der Editing-Teil (Inhalte, die 
vom Dienst selbst oder auf der Grundlage eines Vertrages zwischen dem Dienst und Anbietern 
von Inhalten) ähnliche Merkmale auf und ermöglicht damit ähnliche Lösungen. Allerdings 
spielt hier der Umfang des Netzes eine entscheidende Rolle, denn in einem weltweiten Netz 
kann es sich als problematisch erweisen, in allen dem Dienst. angeschlossenen Ländern 
akzeptable Lösungen festzulegen. 
* Offene Netze 
Im Falle der offenen Kommunikationsnetze, bei denen jeder Nutzer zu einem potentiellen 
Anbieter von Inhalten wird, ist die Frage des Jugendschutzes schwieriger zu regeln. Sowohl 
in kommerziellen Netzen als auch im Internet werden über mehr oder weniger interaktive 
Verbindungen zwischen den Nutzern, die zugleich die Einschaltung verschiedener Mittler 
zwischen dem Anbieter von Inhalten und dem sie empfangenden Nutzer erfordern, Tausende 
von Inhalten hergestellt, abgefragt und ausgetauscht. 
Angesichts der Gefahr, für die Weitergabe von schädlichen Inhalten an Minderjährige vor 
allem strafrechtlich mitverantwortlich gemacht zu werden, hat die Industrie spontan eine 
Reihe von Jugendschutzmechanismen entwickelt. Diese lassen sich nach der Ebene 
untergliedern, auf der sie wirksam werden: auf der Ebene der Anbieter von Inhalten, auf der 
Ebene der Provider oder auf der Ebene des Nutzers. 
21 
Eine globale Lösung, die den Eltern den vollen Zugang zum Internet (oder zu einem Online-
Anbieter mit eigenem Netz) gestattet und zugleich ermöglicht, den Zugang der Minderjährigen 
zu kontrollieren oder zu begrenzen, ist nur durch Systeme auf Nutzerebene denkbar. Die in 
großer Vielfalt vorhandenen Schutz- und Filtersysteme stützen sich alle auf Softwarepakete, 
deren Sicherheit weitgehend von der Ausgereiftheit des Erzeugnisses abhängt. 
Über die vorherige Identifizierung des Nutzers hinaus, die alle Systeme gemein haben, werden 
weitere Funktionen angeboten: 
- Eine Sperrvorrichtung für den Computer ermöglicht den Eltern, den Zugang der 
Minderjährigen auf Zeiten zu begrenzen, zu denen sie selbst anwesend sind. 
- Durch das Speichern der in den Netzen durchgeführten Operationen (zugänglich 
gemachte Seiten, ausgetauschte Mitteilungen usw.) können die Eltern überwachen, 
inwieweit Minderjährige die Dienste wirklich in Anspruch nehmen. 
- Das systematische Filtern von Inhalten bietet die Möglichkeit, Probleminhalte auto­
matisch abzufangen. Die erste Systemgeneration dieser Art funktioniert hauptsächlich 
auf der Grundlage von Schlüsselwörtern und der Kennzeichnung bestimmter Inhalt­
sarten (Bilder). Das macht den Schutz weniger wirksam (einige wenige Schlüssel­
wörter reichen nicht aus, um den Bereich der jugendgefährdenden Inhalte abzudecken) 
und führt gleichzeitig zu einer erheblichen Beschneidung des Zugangs zu unproblema­
tischen Inhalten. 
- Das selektive Sperren von Seiten kann auf der Grundlage einer Kennzeichnung der 
Inhalte erfolgen, damit diese dann durch eine bestimmte Software herausgefiltert 
werden können. 
In alle audiovisuellen und Informationsdienste lassen sich Instrumente für die Kontrolle der 
Inhalte integrieren, die insbesondere die elterliche Kontrolle ermöglichen. Derartige Systeme 
sind allerdings noch nicht in allen Diensten verfügbar, und die vorhandenen Systeme bieten 
nicht in jedem Falle die gewünschte Sicherheit. Die Erforschung und Nutzung dieses 
gemeinsamen Potentials aller audiovisuellen und Informationsdienste muß jedoch Vorrang 
haben. Angesichts des potentiell grenzüberschreitenden Charakters all dieser Dienste ist die 
Europäische Union von den verschiedenen Aspekten dieser Entwicklungen unmittelbar 
betroffen. 
4. Soll hinsichtlich der Instrumente für die elterliche Kontrolle einem ordnungs­
politischen Konzept oder der Selbstkontrolle (die möglicherweise durch 
Rechtsvorschriften flankiert würde) Vorrang eingeräumt werden? Welche 
Regelungen sollten u.a. auf EU-Ebene vorgesehen werden? 
5. In welchen Fällen (Art der Dienste oder andere Kriterien) sollte man die 
systematische Bereitstellung von Instrumenten für die elterliche Kontrolle 
vorsehen? Sollte die obligatorische Bereitstellung ins Auge gefaßt werden? 
Wenn ja, in welcher Form und gegenüber welchen Betreibern? Welches sind 
in diesen verschiedenen Fällen die Funktionen, die die vorgeschlagenen In­
strumente unbedingt aufweisen müßten? 
22 
2.2.2 Kennzeichnung der Inhalte 
Die Bestimmung von jugendgefährdenden Inhalten wirft von vornherein ein grundlegendes 
Problem auf, denn zum einen besteht nicht zwangsläufig Konsens - auch nicht in medizini­
scher Hinsicht - über die Inhalte, die die sittliche oder körperliche Entwicklung Minderjähriger 
beeinträchtigen können, zum anderen ist die Gruppe der Minderjährigen nicht homogen, so 
daß sich bei 4jährigen Kindern nicht die gleichen Probleme ergeben dürften wie bei 15jäh-
rigen Jugendlichen. 
Diese beiden Schwierigkeiten führten in der Praxis zu einer breiten Vielfalt und zu beträcht­
lichen Unterschieden in den für bestimmte Medien (insbesondere Fernsehfilm) vorgenomme­
nen einzelstaatlichen Einstufungen. Im Bereich der Dienste bleibt diese Unterschiedlichkeit 
nicht ohne Konsequenzen für den freien Verkehr der Inhalte. 
Soll die Nutzung der neuen Mittel für die Inhaltskontrolle mit dem freien Dienstleistungsver­
kehr in Einklang gebracht werden, dann muß von zentralen Kennzeichnungssystemen zu 
dezentralen Systemen der Kennzeichnung der Inhalte übergegangen werden, die die Unter­
schiedlichkeit der Sensibilitäten stärker berücksichtigen. Je nach Art der Dienste ist dieser 
Vorgang mehr oder weniger dringlich. 
a) Die Rundfunkdienste 
Da es keine Vorrichtungen für die elterliche Kontrolle gibt, beruht die Einstufung von Fern­
sehprogrammen also bis jetzt auf einer zentralen Einstufung, die der Veranstalter ausgehend 
von mehr oder weniger ausführlichen Regelungen und Empfehlungen vornimmt. Im 
Zusammenhang mit der Entwicklung von elektronischen Programm-Guides sowie von Such-
Systemen können Lösungswege gefunden werden, die es ermöglichen, im Falle transnationaler 
Dienste die Unterschiede in den nationalen Sensibilitäten zu berücksichtigen: 
- Die Information über die angebotenen Sendungen kann je nach Zielland des Dienstes 
differenziert werden (für ein und denselben Dienst, der in die Länder A und B 
ausstrahlt, können dieselben Sendungen unterschiedlich eingestuft werden - mit der 
Kennzeichnung A für Land A und B für Land B); 
- die Programmeinstufung/-kennzeichnung kann dezentralisiert werden (der Dienst sieht 
in den jeweiligen Empfangsländern Strukturen für die Einstufung/Kennzeichnung vor). 
b) Die Online-Dienste 
Auch die Video-on-Demand-Systeme und die Online-Anbieter mit eigenen Netzen können 
eine Einstufung der von ihnen selbst (oder über Vertragsbeziehungen mit anderen Produzenten 
von Inhalten) angebotenen Dienste vornehmen. Die Information der Nutzer über den 
möglicherweise jugendgefährdenden Charakter bestimmter Inhalte erfolgt zwar bei den 
kommerziellen Online-Anbietern noch nicht systematisch, wird aber ständig ausgebaut. 
23 
Dagegen stellt sich aufgrund der offenen Struktur des Internet und der in hohem Maße 
interaktiven gemeinschaftlichen Anwendungen der Online-Anbieter mit eigenen Netzen die 
Frage nach der Einstufung der Inhalte vollkommen anders. Die vielfältigen Formen des 
"Editing" von Inhalten und der Umstand, daß jeder Nutzer auch ein potentieller "Editor" ist, 
machen es erforderlich, die verfugbaren Inhalte zu filtern. Für das Filtern der Inhalte wurden 
drei verschiedene Formen entwickelt: 
- Das Filtern auf der Grundlage von "Schwarzen Listen" zielt darauf ab, den Zugang 
zu Seiten zu sperren, deren Inhalte als problematisch eingestuft wurden (Nackt- und 
Sexdarstellungen, Gewalt usw.), wobei aber die ständige Aktualisierung dieser Listen 
ein Problem darstellt. 
- Das Filtern auf der Grundlage von "Weißen Listen" gestattet den Zugang nur zu 
zuvor festgelegten Seiten, so daß der Zugang zu Inhalten weitgehend beschränkt ist. 
- Das Filtern auf der Grundlage einer "neutralen Kennzeichnung" ermöglicht dem 
Nutzer, die durch Anbieter oder Dritte eingegebenen Informationen über die Inhalte 
nach eigenen Auswahlkriterien zu verwenden. 
Die Kombination dieser verschiedenen Varianten des Filterns bietet heute die Möglichkeit, 
insgesamt sichere Rahmenbedingungen für den Zugang von Minderjährigen zum Internet zu 
schaffen. Eine globale Lösung dieser Frage ist allerdings nur denkbar, wenn generell eine 
Filterung auf der Grundlage einer "neutralen Kennzeichnung" vorgenommen wird. 
Wie in der Mitteilung "Illegale und schädigende Inhalte im Internet" deutlich wird, soll mit 
PICS (Platform for Internet Content Selection) ein offener und globaler Standard geschaffen 
werden, der diese "neutrale Kennzeichnung" möglich macht. Auf EU-Ebene stellt PICS einen 
entscheidenden Vorteil dar: indem es einen äußerst flexiblen Rahmen für die Einstufung 
und Indexierung der Inhalte bietet und die Einstufung ein und desselben Inhalts in 
mehrere Kategorien ermöglicht, die durch verschiedene Dritte vorgegeben sind und 
unterschiedliche Arten von Informationen enthalten, ermöglicht es die Berücksichtigung 
der nationalen, lokalen und persönlichen Sensibilitätsunterschiede. Viele Filtersysteme 
enthalten bereits das PICS-System ("PICS-kompatibel"), doch das große Problem besteht nach 
wie vor darin, eine kritische Masse von gekennzeichneten Seiten und Inhalten zu erreichen. 
Für alle nach dem Prinzip der individuellen Abfrage durch den Nutzer funktionierenden 
Dienste ist die Förderung der Kennzeichnung der Inhalte durch die Produzenten von 
Inhalten und durch Dritte von vorrangiger Bedeutung für die ausgewogene Entwicklung 
von Mechanismen zur Kontrolle der Inhalte im allgemeinen und zur elterlichen Kontrolle 
im besonderen. 
24 
6. Wie läßt sich die Kennzeichnung der Inhalte im Falle der transnationalen 
audiovisuellen und Informationsdienste so dezentralisieren, daß die Unter­
schiedlichkeit der nationalen, lokalen und persönlichen Sensibilitäten respek­
tiert werden kann?^ 
7. Mit welchen Mitteln der Standardisierung läßt sich eine kohärente Ent­
wicklung der Kennzeichnung der Inhalte auf europäischer Ebene, vor allem 
bei den digitalen Diensten sichern (Standardisierung der Arten der bereitge­
stellten Informationen, der Kodierung und Dekodierung dieser Informationen 
oder andere)? 
2.3 Medienerziehung 
Der Wandel der audiovisuellen und Informationsdienste von den unverschlüsselten Voll­
programmen des Fernsehens zu dem neuen, vom Internet verkörperten Kommunikationsmodell 
erfordert das Erlernen einer neuen Einstellung zu den audiovisuellen Medien (vgl. Anhang 
IV). 
Eltern und Kinder müssen den Umgang mit den neuen Kommunikationsmitteln erlernen. Es 
gilt, ihre Aufmerksamkeit auf die neuen Risiken zu lenken, die diese in sich bergen, aber auch 
auf die vorhandenen Mittel, um sich davor zu schützen. Information, Sensibilisiemng und 
Erziehung sind der vorrangige Weg, um einen wirksamen Jugendschutz zu gewährleisten und 
ein Klima des Vertrauens zu schaffen, in dem die neuen Dienste gedeihen können. 
In diesem Zusammenhang soll die Initiative "Lernen in der Informationsgesellschaft"4 dazu 
beitragen, neue Methoden zur Sensibilisierung der Jugendlichen für diese Fragen zu 
propagieren. 
Dok. KOM (96) 471 vom 25. September 1996 
25 
Kapitel III - Im Kontext der Europäischen Union 
Instrumentarien und vorrangige Maßnahmen 
Wenn auch die Frage des Jugendschutzes und des Schutzes der Menschenwürde in den 
audiovisuellen und Informationsdiensten eigentlich in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten 
fallt, so ist sie nicht ohne Relevanz im Kontext der Europäischen Union, und die Institutionen 
der Gemeinschaft haben wiederholt bekundet, daß der Schutz dieser Interessen der All­
gemeinheit auch ihr Anliegen ist5. 
Im Zusammenhang mit dem Gemeinschaftsrecht und dem Instmmentarium, das von ihm in 
diesem Bereich geboten wird, verdienen zwei Aspekte besondere Beachtung: 
- Zum einen erfordert der Grundsatz des freien Verkehrs von Dienstleistungen in der 
Gemeinschaft die Beseitigung ungerechtfertigter Hindernisse und mitunter eine Angleichung 
der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften. 
- Zum anderen sieht der Vertrag über die Europäische Union ein Verfahren der 
Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres vor, das auf bestimmte Aspekte des 
Jugendschutzes und des Schutzes der Menschenwürde in den neuen elektronischen Diensten 
zur Anwendung kommen könnte. 
Im übrigen sieht die Kommission auf verschiedenen Gebieten in der Zusammenarbeit mit den 
einzelstaatlichen Behörden und der betroffenen Industrie sowie in der Zusammenarbeit auf 
internationaler Ebene einen Schwerpunktbereich für Maßnahmen auf EU-Ebene. 
1. DER GRUNDSATZ DES FREIEN VERKEHRS VON DIENSTLEISTUNGEN 
Die ungehinderte Erbringung von Dienstleistungen ist eine der vier entscheidenden Grund­
freiheiten für die Vollendung und die Funktionsweise des Binnenmarktes. 
Die Entwicklung der neuen Femsehdienste (digitales Fernsehen, Pay-per-View, Near-Video-
on-Demand) fällt in den Rahmen der Richtlinie "Fernsehen ohne Grenzen", die einige 
allgemeine Regelungen zum Jugendschutz und Schutz der Menschenwürde enthält und so den 
freien Verkehr dieser Dienstleistungen regelt (vgl. Anhang III). Dieser auf das System der 
unverschlüsselten Vollprogramme zugeschnittene ordnungsrechtliche Rahmen muß 
wahrscheinlich - insbesondere in bezug auf die Verhältnismäßigkeit - getestet werden, und bei 
seiner Umsetzung sind die Merkmale der tatsächlich entstehenden Dienste zu berücksichtigen. 
Dagegen darf der Grundsatz der ausschließlichen Anwendbarkeit des Rechts des Sendestaates 
in Verbindung mit einem außerordentlichen Kontrollverfahren des Empfangsstaates in bezug 
auf den Jugendschutz und den Schutz der Menschenwürde nicht in Frage gestellt werden. 
Siehe insbesondere die gemeinsame Erklärung des Europäischen Parlaments, des Rates, der im 
Rat vereinigten Vertreter der Mitgliedstaaten und der Kommission vom 11. Juni 1986 gegen 
Rassismus und Fremdenfeindlichkeit, die zweifelsohne bis heute die bedeutungsvollste ist. 
26 
Die Kommission wird in enger Zusammenarbeit mit den Vertretern der Mitgliedstaaten die 
Funktionsweise der einschlägigen Bestimmungen dieser Richtlinie insbesondere hinsichtlich 
ihrer Anwendung auf neue Formen von Fernsehdiensten untersuchen. 
Die derzeitige Änderung der Richtlinie soll einen geeigneten formellen Rahmen für die 
Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten (den Verbindungsausschuß) schaffen. Darüber hinaus 
sollte die Kommission im Rahmen der regelmäßigen Evaluierung der Umsetzung der 
Richtlinie dieser Frage besondere Aufmerksamkeit widmen und in Verbindung mit den 
zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten eine Befragung über die möglichen Vor- und Nachteile 
weiterer Maßnahmen zur Erleichterung der Kontrolle von Eltern und Erziehern über die 
Programme, die die Minderjährigen sehen können, durchfuhren. 
Während der freie Verkehr der neuen Rundfunkdienste innerhalb der Gemeinschaft von der 
Richtlinie "Femsehen ohne Grenzen" abgedeckt ist, ordnet sich der grenzüberschreitende 
Verkehr der übrigen Arten von audiovisuellen und Informationsdiensten in den rechtlichen 
Rahmen des Binnenmarktes ein, vor allem den Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs. 
Die Mitgliedstaaten haben die Möglichkeit, Maßnahmen zu ergreifen, deren unterschiedslos 
geltende Anwendung aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist, 
allerdings unter der Voraussetzung, daß sie dem angestrebten Ziel wirklich entsprechen und 
keine anderen einschränkenden Mittel bestehen, mit denen eine gleiche Wirkung erzielt 
werden kann. Wir begegnen also hier im Zusammenhang mit dem freien Dienstleistungsver­
kehr wiederum einer Prüfung der Verhältnismäßigkeit, wie wir sie beim Grundsatz der freien 
Meinungsäußerung schon einmal hervorgehoben haben. 
Sowohl im Bereich der Rechtsvorschriften als auch bei Selbstkontrollmaßnahmen muß die 
Kommission darüber wachen, daß die getroffenen Maßnahmen keinen diskriminierenden 
Charakter tragen und daß bei ihrer Umsetzung strikt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 
gegenüber den angestrebten Zielen gewahrt wire. 
Ausgehend von diesem Grundsatz ist die Erarbeitung eines einheitlichen Rahmens für die 
grenzüberschreitende Entwicklung der neuen audiovisuellen und Informationsdienste als 
ein schrittweise (unter Berücksichtigung des Entwicklungstempos der Dienste) mit ge­
eigneten Mitteln zu verwirklichendes Ziel anzulegen. Die Kommission ist der Ansicht, daß 
es im derzeitigen Entwicklungsstadium der neuen Dienste verfrüht wäre, auf Gemein­
schaftsebene präzise, insbesondere ordnungspolitische Vorschläge vorzulegen. 
Im Zusammenhang mit den ordnungspolitischen Maßnahmen ist der Vorschlag, ein Trans­
parenzinstrument für die Dienste der Informationsgesellschaft zu schaffen (KOM (96) 392) ein 
wesentliches Mittel, um auf Gemeinschaftsebene das Gleichgewicht zwischen dem Schutz von 
Interessen der Allgemeinheit wie Jugendschutz und Schutz der Menschenwürde einerseits und 
dem freien Verkehr der elektronischen Dienste andererseits zu sichern. 
27 
2. ZUSAMMENARBEIT IN DEN BEREICHEN JUSTIZ UND INNERES 
Die in den Vertrag über die Europäische Union7 aufgenommene Zusammenarbeit in den 
Bereichen Justiz und Inneres spielt eine grundlegende Rolle, um bestimmten Aspekten des 
Jugendschutzes und des Schutzes der Menschenwürde in den neuen elektronischen Dien­
sten Rechnung zu tragen, vor allem wenn es darum geht, Regelungen zur strafrechtlichen 
Verfolgung der Verbreitung bestimmter Arten von Inhalten durchzusetzen. 
Da die Definition von Vergehen und Verbrechen von Land zu Land sehr unterschiedlich ist, 
stellen nicht alle strafbaren Handlungen notwendigerweise auch in den anderen Mitgliedstaaten 
einen Straftatbestand dar. Diese Situation könnte angesichts des internationalen Charakters der 
audiovisuellen und Informationsdienste durch Autoren oder Anbieter von Inhalten ausgenutzt 
werden, um bestimmte Inhalte aus einem Land, in dem sie legal sind, in ein anderes Land zu 
liefern, wo sie als ungesetzlich gelten. Selbst wenn die Rechtsvorschriften des jeweiligen 
Landes einen Inhalt verbieten und eine strafrechtliche Verfolgung verlangen, können der Autor 
oder Anbieter des Inhalts sich außerhalb des Geltungsbereichs des Strafgesetzes und der auf 
das jeweilige Staatsgebiet beschränkten Zuständigkeit der Staatsorgane befinden. 
Deshalb scheint es geboten, die Kooperation zwischen den Mitgliedstaaten zur wirksamen 
Bekämpfung von illegalen Inhalten und illegaler Nutzung der neuen Technologien zu 
verstärken. Es ist erforderlich, bestimmte gemeinsame Standards in den Rechtsvorschriften 
zu erarbeiten, um keinen rechtsfreien Raum entstehen zu lassen, in dem sich kriminelle 
Aktivitäten entwickeln können. Ganz allgemein gilt es, die Zusammenarbeit in Strafsachen wie 
auch die justizielle und polizeiliche Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu 
verstärken. Ein kohärenteres Vorgehen zwischen den Mitgliedstaaten wird zugleich die 
notwendige Zusammenarbeit mit Drittländern erleichtern. 
Der Vertrag über die Europäische Union enthält die Instrumente für eine solche Zu­
sammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres. Ein aktuelles Beispiel für diese Zu­
sammenarbeit ist die politische Einigung, die die Justiz- und Innenminister auf ihrer Zu­
sammenkunft in Dublin am 26. und 27. September d.J. erzielt haben, im Rahmen von 
EUROPOL die polizeiliche Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Pädophilie sowie 
Kinder- und Frauenhandel zu verstärken und gemeinsame rechtliche Mindeststandards 
hinsichtlich des sexuellen Mißbrauchs von Kindern zu erarbeiten. 
Weitere Formen der Zusammenarbeit wären in juristischen Fragen (Anonymität in den Netzen, 
Angleichung der strafrechtlichen Bestimmungen, internationale Auslieferungsabkommen usw.) 
sowie zu praktischen Aspekten (z.B. Bildung von Polizeibehörden für Computernutzung und 
elektronische Netze, Informationsaustausch zu Fragen der Behandlung von Strafsachen im 
Zusammenhang mit der Nutzung neuer elektronischer Dienste usw.) denkbar. 
Titel VI des EU-Vertrages enthält Bestimmungen über die Zusammenarbeit in den Bereichen 
Justiz und Inneres. 
28 
3. SCHWERPUNKTE DER ZUSAMMENARBEIT 
Um die Erarbeitung kohärenter Lösungen auf der Ebene der Europäischen Union zu 
erleichtem, hält die Kommission es - unbeschadet der von ihr im Rahmen der Mitteilung 
"Illegale und schädigende Inhalte im Internet" vorgeschlagenen kurzfristigen Maßnahmen -
für erforderlich, die einschlägigen Bereiche für die Zusammenarbeit herauszuarbeiten. 
3.1 Verwaltungszusammenarbeit 
Die Zusammenarbeit der zuständigen nationalen Behörden ist von vorrangiger Bedeutung bei 
der Festlegung eines gemeinschaftsweiten kohärenten Rahmens für den Jugendschutz und den 
Schutz der Menschenwürde in den Online-Diensten (von den Video-on-Demand-Diensten bis 
zum Internet). 
Diese Zusammenarbeit sollte sich vorrangig auf folgende Aspekte beziehen: 
* Der Austausch von Informationen über die laufenden Entwicklungen (konkrete 
Probleme, Rechtsprechung, Selbstkontrolle, Entwürfe für Rechtsvorschriften usw.) soll 
die Entwicklung von Sachverstand zu dieser Problematik in der Gemeinschaft ermögli­
chen. 
* Vergleichende Analyse der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und ihrer Umset­
zung, vor allem um die Mitgliedstaaten zur Aufnahme von gemeinsamen Mindeststan­
dards hinsichtlich illegaler Inhalte zu veranlassen; 
* Erarbeitung von Empfehlungen und Leitlinien für die Zusammenarbeit in den 
Bereichen Justiz und Inneres. Ohne dem Arbeitsprogramm dieses Gremiums der 
Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres vorgreifen zu wollen, könnten 
diese konkreten, die neuen Dienste betreffenden Prioritäten bei Arbeiten berücksichtigt 
werden, die häufig von größerer Tragweite sind (Bekämpfung von Rassismus und 
Fremdenfeindlichkeit, von Frauenhandel oder der sexuellen Ausbeutung von Kindern 
zu gewerblichen Zwecken usw.). 
* Falls die Selbstkontrolle als geeignetes Mittel angesehen wird, sollte auf europäischer 
Ebene ein gemeinsamer Rahmen für die Selbstkontrolle festgelegt werden. Dieser 
Rahmen sollte insbesondere umfassen: 
- die im Bereich Jugendschutz und Schutz der Menschenwürde zu erreichen­
den Ziele, die das "Lastenheft" der Selbstkontrolle darstellen; 
- Grundsätze hinsichtlich der Vertretung der betreffenden Industriezweige auf 
europäischer Ebene und der Entscheidungsverfahren', 
- einen Zeitplan für die Erarbeitung eines Verhaltenskodex sowie von 
konkreten Schutzmaßnahmen durch die betreffenden Industriezweige. 
* Erarbeitung von Empfehlungen und gemeinsamen Leitlinien für die internationale 
Zusammenarbeit. Hierbei geht es darum, auf der Grundlage der in der EU durch­
geführten Arbeiten gemeinsame Werte und Prinzipien festzulegen, die auf inter­
nationaler Ebene zu vertreten sind. 
29 
3.2 Zusammenarbeit der betreffenden Industriezweige 
Angesichts der vorrangigen Rolle, die die betreffenden Industriezweige bei der Erarbeitung 
und Umsetzung aller Lösungen für die Probleme des Jugendschutzes und des Schutzes der 
Menschenwürde spielen, sind eine umfassende Mobilisierung und eine wirksame Vertretung 
dieser Industriezweige auf europäischer Ebene erforderlich. Hierbei ist ihre Fähigkeit, über 
wirklich repräsentative Gremien gemeinsame Standpunkte zu vertreten, von ausschlaggebender 
Bedeutung. 
Die wichtigsten Aufgaben dieser Industriezweige sind: 
- Erarbeitung eines Verhaltenskodex und konkreter Maßnahmen in einem 
. durch die Zusammenarbeit der einzelstaatlichen Behörden festgelegten 
Rahmen; 
- Feststellung des möglichen Bedarfs an gemeinsamen Standards für die 
Kennzeichnung der Inhalte; 
- Durchsetzung des PICS-Standards oder gleich wertiger offener Systeme, um 
rasch eine kritische Masse von gekennzeichneten Inhalten und von unterein­
ander kompatiblen Auswahlvorrichtungen und/oder elterlichen Kontrollvor­
richtungen zu erreichen. 
3.3 Zusammenarbeit bei der Information und Sensibilisierung der Nutzer 
Diese Frage umfaßt ein mittel- und ein langfristiges Ziel: 
- Die Nutzer der neuen elektronischen Dienste (insbesondere Eltern und 
Jugendliche) sollen sich der spezifischen Gefahren dieser Dienste bewußt 
werden und die vorhandenen Schutzmittel wirksam anwenden. 
- Förderung der Einbeziehung von Vereinen oder repräsentativen Bürger­
organisationen in den Prozeß der Kennzeichnung der Inhalte (Kenn­
zeichnung durch Dritte). 
- Förderung der Einbeziehung von Verbraucherorganisationen sowie 
einzelner Verbraucher in den Prozeß der Marktkontrolle. 
- Förderung der Sensibilisierung der Eltern für ihre Verantwortung hinsicht­
lich der Überwachung der Betätigungen ihrer Kinder. 
Die Wahl der dafür erforderlichen Maßnahmen setzt eingehende Analysen voraus. Die 
Kommission schlägt vor, daß in der Europäischen Union schrittweise nach folgenden 
Schwerpunkten gearbeitet wird: 
- Untersuchung der laufenden Initiativen (insbesondere Evaluierung der 
Wirksamkeit) und Austausch positiver Erfahrungen', 
- Zusammenarbeit mit den betreffenden Kreisen (staatliche Behörden, 
Bildungsträger, Verbraucherverbände, betroffene Industriezweige usw.); 
- Erarbeitung eines Aktionsprogramms, das auf die Unterstützung von 
Initiativen ausgerichtet ist, die einen wirklichen gemeinschaftlichen 
Zugewinn erbringen, d.h. Festlegung der zu übermittelnden gemeinsamen 
Informationsgehalte sowie transnationaler Initiativen (Informations- und 
Sensibilisierungskampagnen, Herstellung von Aufklärungsmaterial usw.); 
30 
Forschungsarbeiten mit dem Ziel der Errichtung einer Jjürgernahen 
Informationsgesellschaft als eines der Schwerpunktthemen des V. Rah­
menprogramms Forschung. 
3.4 Förderung des Zugangs der Jugendlichen zu den neuen elektronischen Diensten 
Die Kommission wird die Möglichkeit prüfen, diese Priorität in die bestehenden Gemein­
schaftsprogramme in den Bereichen Bildung und Unterstützung der Inhalte herstellenden 
Industrie zu übernehmen. Darüber hinaus wird sie die gegenseitige Information und den 
Austausch bewährter Praktiken in den geeigneten Netzen auf Gemeinschaftsebene fordern. 
Angesichts der Bedeutung und der Vielfalt der Formen der Zusammenarbeit zur Erarbeitung 
adäquater nationaler, gemeinschaftsweiter und globaler Lösungen müssen folgende Fragen 
gestellt werden: 
8. Wie soll die Verwaltungszusammenarbeit auf EU-Ebene umgesetzt werden? 
Soll sie formalisiert werden? Wenn ja, in welchem institutionellen Rahmen? 
9. Wie sollen die Arbeiten auf europäischer und internationaler Ebene koordiniert 
werden? Soll man zunächst der Entwicklung von Lösungen auf EU-Ebene den 
Vorrang geben, bevor sie auf internationaler Ebene gefördert werden, oder soll 
beides parallel laufen? Welches ist der geeignetste Rahmen für die inter­
nationale Zusammenarbeit (G7, OECD, IFU, WTO, UNO u.a. oder bilaterale 
Kontakte)? In welcher Form soll diese internationale Zusammenarbeit erfol­
gen? 
Schlußbemerkung 
Die vordringliche Aufmerksamkeit hinsichtlich des Jugendschutzes und des Schutzes der 
Menschenwürde gilt vor allem den dezentralen Diensten und insbesondere dem Internet. Bei 
diesen Diensten zeigt sich deutlich, daß die Europäische Union angesichts der Grenzen von 
rein einzelstaatlichen Lösungen und der Schwierigkeiten bei der Erarbeitung von globalen 
Lösungen und deren Umsetzung eine grundlegende Rolle zu spielen hat. Zudem rechtfertigt 
das transnationale Entwicklungspotential der zentralisierten Dienste auch die Suche nach 
gemeinsamen und/oder im Rahmen der Europäischen Union kompatiblen Lösungen für diese 
Art von Diensten. 
31 
In Weiterfuhrung der in der Mitteilung "Illegale und schädigende Inhalte im Internet" vor­
gestellten ersten kurzfristigen Orientierungen sollen die in diesem Grünbuch vorgeschlagenen 
Leitlinien und aufgeworfenen Fragen eine tiefergehende Debatte darüber in Gang setzen, wie 
innerhalb der Europäischen Union ein kohärenter Rechtsrahmen hinsichtlich des Jugend­
schutzes und des Schutzes der Menschenwürde in den audiovisuellen und den Informations­
diensten geschaffen werden kann. Zu diesem Zweck werden breitangelegte und umfassende 
Konsultationsgespräche mit allen betroffenen Kreisen geführt werden. Die Kommission hofft 
auf zahlreiche Beiträge zu folgenden Punkten: 
- Kommentare zur Analyse der derzeitigen Situation und zusätzliche Informationen zu 
den aktuellen Entwicklungen (zu Verordnungen, Selbstkontrolle, technischen Fragen 
usw.); 
- Kommentare zur Schlüssigkeit der vorgestellten Leitlinien und Vorschläge; 
- konkrete Antworten auf die verschiedenen aufgeworfenen Fragen. 
Beiträge sind bis spätestens 28. Februar 1997 an folgende Anschrift zu richten: 
Europäische Kommission 
Generaldirektion X 
Referat X.D.3 
Herrn Paulger 
Rue de la Loi 102, Raum 5/23 
B-1049 Brüssel 
E-Mail: gregory.paulger@dglO.cec.be 
32 C\ 
Anhänge 
31 t> 
ANHANG I 
Vorbereitungsarbeiten 
Die Arbeiten zur Vorbereitung dieses Dokuments gingen in zwei Richtungen. 
Zum einen wurden die Mitgliedstaaten aufgefordert, einen Fragebogen über den Schutz 
gewisser Interessen der Allgemeinheit im Kontext der neuen Dienstleistungen der Informa­
tionsgesellschaft1 zu beantworten. Diese Befragung fand in allen Mitgliedstaaten eine positive 
Resonanz. Die Analyse der Antworten, die im Rahmen einer Zusammenkunft von Vertretern 
der Mitgliedstaaten2 und durch zusätzliche Beiträge mehrerer Mitgliedstaaten vertieft wurde, 
bestätigt eindeutig, daß eine Debatte auf EU-Ebene geboten ist. Diese Problematik wird in den 
meisten Mitgliedstaaten erörtert, und die damit zusammenhängenden Fragen stehen oftmals 
im Blickpunkt der Öffentlichkeit. Bei aller Unterschiedlichkeit der nationalen Konzepte gehen 
doch alle einhellig von dem Prinzip aus, daß die gemeinschaftsweiten und internationalen 
Dimensionen berücksichtigt werden müssen. 
Des weiteren hat die Kommission in Vorbereitung dieses Grünbuchs eine Reihe von Studien 
zum Thema Jugendschutz und Schutz der Menschenwürde in der Informationsgesellschafe 
in Auftrag gegeben. Die Studien beschäftigen sich sowohl mit ordnungspolitischen als auch 
mit wirtschaftlichen und technologischen Aspekten dieser Fragen in den 15 Mitgliedstaaten 
sowie in Kanada, Japan und den Vereinigten Staaten. Eine Kurzfassung dieser Studien ist bei 
der Europäischen Kommission erhältlich. 
Darüber hinaus ermöglichten zahlreiche informelle Kontakte die Berücksichtigung von 
Analysen, die von der Wirtschaft und anderen betroffenen Kreisen angestellt wurden. 
1 Der Fragebogen wurde den Mitgliedstaaten im Oktober 1995 übermittelt. 
Die Tagung der Vertreter der zuständigen einzelstaatlichen Behörden fand am 12. Juli 1996 in Brüssel 
statt. 
Diese Studien wurden durch die Gesellschaft Hydra Associates - London erstellt. 
32 c 
ANHANG II 
Die elektronischen Dienste 
1. GLOSSAR 
* Digitales Fernsehen 
Das digitale Femsehen gründet sich auf eine neue Übertragungsart von Fernsehsendungen (im 
Gegensatz zur herkömmlichen sogenannten "analogen" Übertragungsart). Die Bilder werden 
in numerische Daten umgewandelt (gemeinsame digitale Sprache für Femsehen, Telekom­
munikation und Informatik). Die Kompression dieser numerischen Daten (durch Algorithmen) 
ermöglicht die beträchtliche Reduzierung des für die Ausstrahlung eines Femsehdienstes 
erforderlichen Teils des Frequenzspektrums. 
Konkret sind in Europa bereits mehrere "Bouquets digitaler Fernsehdienste" entstanden bzw. 
sind in Vorbereitung. 
* Pay-per-View 
Die Pay-per-View-Dienste (PPV) bieten dem Fernsehzuschauer die Möglichkeit, aus einem 
Programmspektrum eine Auswahl zu treffen und nur für die Sendung zu bezahlen, die er sich 
tatsächlich ansieht. Diese Dienste werden dem Femsehen zugerechnet, da die Ausstrahlung 
durch den Dienst an das Publikum erfolgt (selbst wenn dieses auf die Fernsehzuschauer 
beschränkt ist, die über die entsprechende Empfangstechnik verfügen). Die Auswahl des 
Fernsehzuschauers beschränkt sich in technischer Hinsicht darauf, den Teil der ausgestrahlten 
Sendungen zu bestimmen, der dekodiert und tatsächlich gesehen wird. Es handelt sich um eine 
"Punkt-zu-Multipunkt"-Kommunikation, d.h. die Übertragung von einem (Sende-)Punkt zu 
mehreren (Empfangs-)Punkten. 
* Near-Video-on-Demand 
Die Near-Video-on-Demand-Dienste (NVOD) funktionieren nach dem gleichen Prinzip wie 
die Pay-per-View-Dienste, mit dem Unterschied, daß die Wahlmöglichkeit des Verbrauchers 
dahingehend erweitert wird, daß das gleiche Programm in sehr kurzen Zeitabständen parallel 
ausgestrahlt wird. 
* Video-on-Demand-Systeme 
Die Video-on-Demand-Systeme (VOD) bieten dem Verbraucher eine breite Palette 
transaktioneller Dienste, von Filmen auf Abruf über Telebanking bis zum Teleshopping. Der 
Verbraucher hat die Möglichkeit, sich den Inhalt seiner Wahl zum Zeitpunkt seiner Wahl 
auszusuchen. Wie alle "tatsächlich interaktiven" Dienste gehören diese Dienste zum Bereich 
der Telekommunikation, da die Ausstrahlung des Programms durch den Fernsehzuschauer 
selbst ausgelöst wird. Es handelt sich um eine "Punkt-zu-Punkt"-Kommunikation, d.h. die 
Übertragung von einem (Sende-)-Punkt zu einem einzigen (Empfangs-)Punkt. 
33 
* Btx 
Das im Jahre 1984 in Frankreich eingerichtete Teletel-Netz ist das fortgeschrittenste Btx-
System der Welt. Mehr als zwei Drittel aller Franzosen haben Zugang zum Netz über ein 
spezielles Terminal (Minitel) und können auf diese Weise etwa 25.000 verschiedene Dienste, 
vor allem transaktioneller Art, nutzen. 
* Online-Anbieter mit eigenen Netzen 
Der Markt für kommerzielle Online-Dienste wird von drei nordamerikanischen Anbietern 
beherrscht: AOL (1995 weltweit 4,5 Millionen Abonnenten), CompuServe (3,7 Mio. 
Abonnenten) und Prodigy. In Europa ist CompuServe mit 500.000 Abonnenten im Jahre 1995 
am besten plaziert, für 1996 wird 1 Million anvisiert. AOL hat zusammen mit Bertelsmann 
einen Dienst in Deutschland und im Vereinigten Königreich ins Leben gerufen. Im übrigen 
ist Microsoft Network dabei, speziell auf die europäischen Märkte zugeschnittene Dienste zu 
entwickeln. Schließlich entwickelt auch Planet Internet (das von dem niederländischen 
Telekommunikations-Anbieter KPN kontrolliert wird) eine europäische Strategie. 
* Internet 
Das Internet ist schwieriger zu definieren. Hier handelt es sich um einen weltweiten Verbund 
von PCs, die dank einer Serie von gemeinsamen Protokollen miteinander kommunizieren 
können. Entstanden ist es in den USA, wo es ursprünglich für militärische Zwecke und dann 
im Hochschul- und Wissenschaftsbereich genutzt wurde. Erst in den letzten fünf Jahren wurde 
Internet zu einem für die Öffentlichkeit zugänglichen weltweiten Netz. Hinsichtlich der Zahl 
der Nutzer des Internet in der Welt variieren die Angaben zwischen 30 und 50 Millionen; die 
Steigerungsraten sind überall außergewöhnlich hoch. Unter diesen Umständen unterliegt das 
Internet raschen Veränderungen. Während es heute noch überwiegend zur Informationsabfrage 
und als elektronische Post genutzt wird, kann es künftig zum Träger für zahlreiche 
kommerzielle Dienstleistungen werden. 
Eine ausführliche Darstellung der Funktionsweise des Internet ist in der Mitteilung "Illegale 
und schädigende Inhalte im Internet" enthalten. 
34 
2. DAS UMFELD DER NEUEN AUDIOVISUELLEN UND INFORMATIONSDIENSTE 
Art der Architektur 
Digitales Fernsehen 
VOD-System (ge­
schlossene Architek­
tur) 
Online-Anbieter mit 
eigenen Netzen 
(geschl. Architektur 
und stark interaktive 
Dienste) 
INTERNET (offene 
Architektur) NUTZER 
Terminal: Set Top Box + 
TV 
Terminal: Set Top Box + 
TV 
Terminal: Modem + PC 
Terminal: Modem + PC VERMITTLER 
Anbieter von Servern 
"Host" 
Provider INFRASTRUKTUR 
UND NETZ 
Satellit, Kabel, terre­
strische Frequenzen 
Kommerzielles Breit­
bandnetz 
Kommerzielles Netz 
Nichtkommerzielles 
Netz DIENSTE UND 
MULTIMEDIA­
INHALTE 
Inhalte vollständig 
durch die Fernseh­
veranstalter kontrol­
liert 
hauptsächlich Video 
und Ton 
Dienste und Inhalte 
unter Kontrolle des 
VOD-Betreibers edi­
tiert 
Text, unbewegtes 
Bild, Vido und Ton 
Dienste und Inhalte 
unter Kontrolle des 
Anbieter-Dienstes 
editiert; Inhalte durch 
Nutzer eingespeist 
(E-Mail, BBS, 
Chat-lines) 
Text, unbewegtes 
Bild, Computerpro­
gramme (Ton und 
bewegte Bilder in 
Entwicklung) 
"Editierte" Dienste 
und Inhalte (WWW); 
Inhalte durch Nutzer 
eingespeist (Homepa­
ge, WWW, E-Mail, 
BBS, Chat-lines) 
Text, unbewegtes 
Bild, Computerpro­
gramme (Ton und 
bewegte Bilder in 
Entwicklung) 
35 
ANHANG III 
Regelungsrahmen hinsichtlich des Jugendschutzes und des 
Schutzes der Menschenwürde 
I - Allgemeine Grundsätze 
1. GRUNDSATZ DER MEINUNGSFREIHEIT 
In Artikel 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention heißt es: 
"(1) Jeder hat Anspruch auf freie Meinungsäußerung. Dieses Recht schließt die 
Freiheit der Meinung und die Freiheit zum Empfang und zur Mitteilung von 
Nachrichten oder Ideen ohne Eingriffe öffentlicher Behörden und ohne Rücksicht auf 
Landesgrenzen ein. Dieser Artikel schließt nicht aus, daß die Staaten Rundfunk-, 
Lichtspiel- oder Fernsehunternehmen einem Genehmigungsverfahren unterwerfen. 
(2) Da die Ausübung dieser Freiheiten Pflichten und Verantwortung mit sich bringt, 
kann sie bestimmten, vom Gesetz vorgesehenen Formvorschriften, Bedingungen, 
Einschränkungen oder Strafdrohungen unterworfen werden, wie sie vom Gesetz 
vorgeschrieben und in einer demokratischen Gesellschaft im Interesse der nationalen 
Sicherheit, der territorialen Unversehrtheit oder der öffentlichen Sicherheit, der 
Aufrechterhaltung der Ordnung und der Verbrechensverhütung, des Schutzes der 
Gesundheit und der Moral, des Schutzes des guten Rufes oder der Rechte anderer, um 
die Verbreitung von vertraulichen Nachrichten zu verhindern oder das Ansehen und 
die Unparteilichkeit der Rechtsprechung zu gewährleisten, unentbehrlich sind. " 
Die Einbindung dieses Grundsatzes in die Rechtsordnung der Gemeinschaft stützt sich auf 
zwei Grundlagen: 
- Zum einen besagt Artikel F Abs. 2 des Vertrages über die Europäische Union: "Die 
Union achtet die Grundrechte, wie sie in der am 4. November 1950 in Rom 
unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und 
Grundfreiheiten gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungs­
überlieferungen der Mitgliedstaaten als allgemeine Grundsätze des Gemeinschafts­
rechts ergeben. " 
36 
- Zum anderen hat der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaft die Gültigkeit des 
Grundsatzes der Meinungsfreiheit im Sinne von Artikel 10 der Konvention anerkannt 
und zählt ihn zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts. In seinem 
Urteil vom 18.6.1991 "Elliniki Radiophonia Tileorassi" erklärte der Gerichtshof: 
"Was den (...) Artikel 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention angeht, ist 
vorab daraufhinzuweisen, daß die Grundrechte nach ständiger Rechtsprechung zu den 
allgemeinen Rechtsgrundsätzen gehören, deren Wahrung der Gerichtshof zu sichern 
hat. Dabei geht der Gerichtshof von den gemeinsamen Verfassungstraditionen der 
Mitgliedstaaten sowie von den Hinweisen aus, die die völkerrechtlichen Verträge über 
den Schutz der Menschenrechte geben, an deren Abschluß die Mitgliedstaaten beteiligt 
waren oder denen sie beigetreten sind (...). Hierbei hat die Europäische Menschen­
rechtskonvention eine besondere Bedeutung (...). (...) ergibt sich daraus, daß in der 
Gemeinschaft keine Maßnahmen als rechtens anerkannt werden können, die mit der 
Beachtung der so anerkannten und gewährleisteten Menschenrechte unvereinbar sind. ". 
Auf der Ebene der Mitgliedstaaten (mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs, das keine 
schriftlich niedergelegte Verfassung hat) wurde dieser Grundsatz zum Verfassungsprinzip 
erhoben: 
Meinungsfreiheit im nationalen Recht 
Osterreich 
Belgien 
Dänemark 
Finnland 
Frankreich 
Deutsch­
land 
Griechen­
land 
Irland 
Italien 
Luxemburg 
Niederlande 
Portugal 
Spanien 
Schweden 
Vereinigtes 
Königreich Nationale Rechtsgrundlage 
Verfassung - Art. 13 
Verfassung - Art. 19 
(sowie Art. 25 die Presse 
betreffend) 
Verfassung - Abschn. 77 
Verfassung - Art. 2 Abschn. 
10 
Erklärung der Menschen­
rechte (Verfassungstext) -
Art 11 
Grundgesetz - Art. 5 
Verfassung - Art'. 14 
Verfassung - Art. 40.6.1 
Verfassung - Art. 21 
Abschn. 1 
Verfassung - Art. 24 
Verfassung - Art. 7 
Verfassung - Art. 16 
Verfassung - Art. 20 
Verfassung - RF Kap. 2 § 1; 
TF Kap. 2 § 1; YGL 
Kap. 2, § 1 Betroffene Medien/ 
Ausdrucksformen 
Wort, Schrift, Druck, bildliche 
Darstellung 
alle Ausdrucksformen, alle Me­
dien 
alle Medien 
alle Medien 
alle Medien 
Wort, Schritt, Bild 
Presse 
Gedanken- und Meinungsfrei­
heit 
alle Medien 
Wort, Presse, aber weiter inter­
pretiert 
Presse, Rundfunk, sonstige Me­
dien in geringerem Maße 
alle Ausdrucksformen 
Gedanken- und Meinungsfrei­
heit in allen Medien 
RF - allgem.; TF - Presse; YGL 
- Film und Fernsehen, mögli­
cherweise Online-Medien Beschränkungen des Rechts 
richterliche Nachprüfung 
richterliche Nachprüfung 
richterliche Nachprüfung 
richterliche Nachprüfung, Vorkontrolle erlaubt, 
wenn Kinderschutz zwingend geboten 
abh. vom jeweiligen Medium, seinen techn. 
Bedingungen und seinem "Einfluß" 
richterl. Nachprüfung, insbes. Gesetze zum 
Schutz der Jugend und der persönl. Würde 
richterliche Nachprüfung von Material, in dem 
die christliche u.a. bekannte Religionen belei­
digt oder die nat. Sicherheit beeinträchtigt wer­
den oder das gegen die Sittlichkeit verstößt 
Beschränkungen zulässig zum Schutz der of­
fend. Ordnung oder Sittlichkeit (Blasphemie, 
Unsittlichkeit) oder der staatl. Autorität 
Einschränkungen hinsichtlich der öffentlichen 
Sittlichkeit 
richterl. Nachprüfung 
richterl. Nachprüfung; Zensur von Medien au­
ßer Presse und Rundfunk zum Schutz von Ju­
gendlichen unter 16 Jahren möglich 
richterl. Nachprüfung 
Gesetze zum Schutz der Ehre, der Privatsphäre, 
des eigenen Bildes sowie Jugendschutz 
RF - rechtl. Kontrolle, "soweit in einer demo­
kratischen Gesellschaft akzeptabel"; TF und 
YGL - richterliche Nachprüfung auf Jugend­
schutz, Gewalt, Rassenhaß 
Quelle: Hydra 
37 
In der Praxis räumen die Mitgliedstaaten dem Grundsatz der Meinungsfreiheit je. nach ihren 
kulturellen und rechtlichen Traditionen einen unterschiedlichen Stellenwert ein. Einige Länder 
gehen bis zum totalen Verbot jeder zentralisierten Form von Vorabkontrolle der Medien und 
weisen so der Selbstkontrolle der Medien eine entscheidende Rolle zu. In anderen Ländern 
fuhren der Schutz der öffentlichen Sittlichkeit und der Jugendschutz durch den Staat zur 
Beibehaltung bestimmter Formen der Vorzensur. 
Da Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte aber relativ selten und 
langwierig sind, stellt dessen Rechtsprechung eher ein längerfristig wirkendes Druckmittel auf 
die nationale Gesetzgebung als ein unmittelbares Instrument zum Schutz der Meinungsfreiheit 
dar. 
Rechtsprechung und Rechtslehre tendieren dazu, die doppelte Dimension dieses Grundsatzes 
anzuerkennen: Er garantiert sowohl die Freiheit, Ideen oder Informationen zu äußern oder 
weiterzugeben als auch die Freiheit, solche zu empfangen und sich zu beschaffen. Im Kontext 
der elektronischen Dienste gilt er also ebenso für den Dienst selbst als auch für dessen Nutzer. 
Der Grundsatz gilt ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen. 
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EuGHMR) hat bestätigt, daß die 
Meinungsfreiheit sich nicht nur auf Informationen und Ideen bezieht, die weitgehend als 
inoffensiv angesehen werden, sondern auch auf solche, die als offensiv, schockierend oder 
störend empfunden werden können1. 
Der Grundsatz gilt jedoch nirgendwo absolut. Die Meinungsfreiheit kann durch den Staat 
beschränkt werden, jedoch unterliegen diese Beschränkungen einem sehr präzisen Rahmen, 
der durch drei kumulative Kriterien vorgegeben ist, die klar aus der Rechtsprechung des 
EuGHMR hervorgehen2: 
- Die Beschränkung muß durch Gesetz vorgesehen sein (Forderung nach Transparenz, 
die Willkür ausschließt). 
- Die Beschränkung muß notwendig sein, das heißt einem dringenden gesellschaftlichen 
Bedürfnis unter Respektierung der Werte der demokratischen Gesellschaften 
entsprechen. 
- Sie muß einem der erschöpfend aufgeführten legitimen Ziele dienen, unter denen der 
Schutz der öffentlichen Sittlichkeit und der Volksgesundheit einen besonderen 
Stellenwert für den Jugendschutz und den Schutz der Menschenwürde haben. 
Es ist leicht erkennbar, daß die Hauptschwierigkeit in der Bewertung des notwendigen 
Charakters einer legalen Beschränkungsmaßnahme mit legitimer Zielstellung liegt. Es genügt 
in der Tat nicht, daß eine solche Maßnahme als "nützlich" oder "vernünftig" angesehen wird. 
Urteil Handyside/United Kingdom - 1976 
2 
Vgl. insbesondere Urteil Handyside/United Kingdom - 1976 und Urteil The Sunday Times/United 
Kingdom - 1979 
38 
Der zwingende Charakter der Maßnahme kann sich nur aus einer gründlichen Erüfung der 
Wirksamkeit der Maßnahme sowie des Grades der Einmischung, den sie darstellt, herleiten. 
Diese Analyse läuft auf eine Prüfung der Verhältnismäßigkeit der beschränkenden 
Maßnahmen hinaus. 
Ein letzter Aspekt des Artikels 10 der Konvention verdient im Zusammenhang mit den 
elektronischen Diensten besondere Aufmerksamkeit. Die durch den ersten Absatz des Artikels 
ausdrücklich vorgesehene Möglichkeit, bestimmte Tätigkeiten (Rundfunk, Fernsehen, 
Lichtspielwesen) einem Genehmigungsverfahren zu unterwerfen, muß im Lichte des 
Gesamtzusammenhangs des Artikels 10 und damit der vorstehend genannten Grundsätze 
gesehen werden3. Hieraus ergibt sich, daß diese Möglichkeit nicht dahingehend mißbraucht 
werden darf, die Meinungsfreiheit Beschränkungen zu unterwerfen, die im Ergebnis der 
obengenannten Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht gerechtfertigt sind. 
Auf internationaler Ebene bietet der Internationale Pakt über bürgerliche und politische 
Rechte ebenfalls eine gemeinsame Grundlage für die demokratischen Staaten. Hier ist der 
Grundsatz der Meinungsfreiheit in Artikel 19 verankert: 
"(1) Jedermann hat das Recht auf unbehinderte Meinungsfreiheit. 
(2) Jedermann hat das Recht auf freie Meinungsäußerung; dieses Recht schließt die 
Freiheit ein, ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen Informationen und Gedankengut jeder 
Art in Wort, Schrift oder Druck, durch Kunstwerke oder andere Mittel eigener Wahl 
sich zu beschaffen, zu empfangen und weiterzugeben. 
(3) Die Ausübung der in Absatz 2 vorgesehenen Rechte ist mit besonderen Pflichten 
und einer besonderen Verantwortung verbunden. Sie kann daher bestimmten, gesetzlich 
vorgesehenen Einschränkungen unterworfen werden, die erforderlich sind 
a) für die Achtung der Rechte oder des Rufs anderer; 
b) für den Schutz der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung (ordre 
public), der Volksgesundheit oder der öffentlichen Sittlichkeit. " 
Darüber hinaus ist das Prinzip der Meinungsfreiheit in Artikel 19 der Allgemeinen Erklärung 
der Menschenrechte vom 10. Dezember 1948 enthalten. 
Allerdings sind die Unterschiede in Sensibilitäten und Wertvorstellungen zwischen Ländern 
verschiedener Kontinente oftmals stärker ausgeprägt als zwischen europäischen Ländern. So 
hat beispielsweise der Grundsatz der Meinungsfreiheit, wie er in der ersten Änderung zur 
Verfassung der USA verankert ist, in der Praxis eine sehr viel größere Tragweite als der 
gleiche Grundsatz in Europa: 
Vgl. insbesondere Urteile des EuGHMR "Groppera Radio", 1990 - "Autronic", 1990 und "Informations­
verein Lentia", 1993 
39 
Ein deutliches Beispiel für diesen Unterschied in der Tragweite des Grundsatzes der 
Meinungsfreiheit zwischen den Vereinigten Staaten und den meisten europäischen Ländern 
ist der Schutz im Falle von Äußerungen zur Aufstachelung zum Haß: in einem Urteil von Juni 
1992 (R.A.V./City of St Paul) hat das Oberste Gericht entschieden, daß selbst eine haßerfüllte 
rassistische Äußerung nicht allein wegen der Tatsache strafbar ist, daß sich eine Gemeinschaft 
dadurch angegriffen fühlt. Eine solche Äußerung könnte nur Einschränkungen unterliegen, 
wenn eine eindeutige und unmittelbare Gefahr bestünde, daß sie konkreten Schaden auslöst. 
Die erste Änderung wurde im übrigen genutzt, um eine ganze Reihe von nichtverbalen 
Meinungsäußerungen zu schützen, wie beispielsweise das Verbrennen der Nationalflagge, die 
Ausstellung von Kunstwerken oder das Zurschaustellen von Losungen auf T-Shirts. 
2. DER GRUNDSATZ DER ACHTUNG DER PRIVATEN SPHÄRE 
In Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention heißt es: 
"(1) Jedermann hat Anspruch auf Achtung seines Privat- und Familienlebens, seiner 
Wohnung und seines Briefverkehrs. 
(2) Der Eingriff einer öffentlichen Behörde in die Ausübung dieses Rechts ist nur 
statthaft, insoweit dieser Eingriff gesetzlich vorgesehen ist und eine Maßnahme 
darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die 
öffentliche Ruhe und Ordnung, das wirtschaftliche Wohl des Landes, die Verteidigung 
der Ordnung und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutz der 
Gesundheit und der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer 
notwendig ist." 
II - Einzelstaatliche Regelungen 
1. DIE VIELFALT DER EINZELSTAATLICHEN RECHTLICHEN UND KULTURELLEN 
TRADITIONEN 
Diese Vielfalt findet ihren Niederschlag zunächst in den institutionellen Strukturen, die die 
Zuständigkeitsverteilung von der zentralen bis zur lokalen Ebene gliedern: So müssen die 
Mitgliedstaaten mit föderaler Struktur oder Staaten mit verschiedenen autonomen Regionen 
die Zuständigkeiten auf andere Weise aufgliedern als zentral istisch strukturierte Mitglied­
staaten. Erstere müssen in bestimmten medienspezifischen Aspekten weitgehend unter­
schiedliche lokale Sensibilitäten berücksichtigen. 
Des weiteren widerspiegelt sich diese Vielfalt im relativen Stellenwert der Rechtsprechung 
("case law") gegenüber den Rechtsvorschriften oder auch in dem Platz, der auf strafrecht­
lichem Gebiet den Geschworenen im Verhältnis zur ordentlichen Gerichtsbarkeit eingeräumt 
wird. 
40 
Die Vielfalt zeigt sich fernerhin im Verhältnis zwischen den Regelungsbehörden und der 
betroffenen Industrie, vor allem hinsichtlich der Förderung der Selbstkontrolle. 
Schließlich findet sie ihren Ausdruck in den unterschiedlichen Sensibilitäten, vor allem was 
Sitten und Moral betrifft. Ausschlaggebend sind, was den Jugendschutz und den Schutz der 
Menschenwürde betrifft, oftmals die Reaktionen der Öffentlichkeit, bei denen tiefgreifende 
kulturelle Unterschiede zutage treten. So besteht beispielsweise ein auffallender Unterschied 
zwischen den nordischen Ländern, die bei gewalttätigen Inhalten besonders sensibel, aber bei 
sexuellen Inhalten relativ liberal sind, und den romanischen Ländern, die in sexuellen Fragen 
äußerst sensibel, aber noch relativ wenig empfindlich auf Darstellungen von Gewalt reagieren. 
Was den Jugendschutz und den Schutz der Menschenwürde betrifft, werden Synthese und 
Vergleich aufgrund dieser Vielfalt oftmals erschwert: die gleichen allgemeinen Formulierun­
gen können von Land zu Land - oder sogar in verschiedenen Regionen ein und desselben 
Landes - sehr unterschiedliche konkrete Umsetzungen erfahren. 
Diese Vielfalt hat wiederum eine große Unterschiedlichkeit und mangelnde Transparenz in den 
einzelstaatlichen Regelungen zur Folge, die im Zusammenhang mit den transnationalen 
Diensten zu zahlreichen Schwierigkeiten führt. 
2. ABSOLUTE VERBOTSREGELN FÜR BESTIMMTE INHALTE 
Die Umsetzung dieser Regelungen setzt stets einen Ermessensspielraum der zuständigen 
Behörden und Gerichte voraus: 
- Die verbotenen Inhalte können Gegenstand einer allgemeinen Definition sein, die von 
Fall zu Fall unter Berücksichtigung der gesellschaftlichen Wertvorstellungen des jeweiligen 
Ortes und Zeitpunkts interpretiert werden muß. Dies gilt beispielsweise für Rechtsvorschriften, 
die Inhalte obszönen oder anstößigen Charakters verbieten und je nach Land und Zeitraum 
sehr unterschiedlich angewandt werden. In einigen Fällen wurden ursprünglich für die Presse 
erlassene Verbote durch die Rechtsprechung schrittweise auf alle Medien ausgedehnt. 
Allgemeine Kategorien 
Land 
Absolutes Verbot 
einer allgemeinen 
Kategorie von In­
halten A 
0 B 
0 
M DK D 
H E IRL 
0 
M F EL 
0 
M I 
0 
M L 
o NL P s SF 
0 UK 
o 
M 
O: obszöne Inhalte verboten 
M: sittenwidrige oder anstößige Inhalte verboten 
H: die Menschenwürde verletzende Inhalte verboten 
41 
- Die verbotenen Inhalte können auch präziser definiert sein (Gewaltpornographie, Auf-
stachelung zum Haß u.a.m.), wobei die konkrete Zuordnung oft im Lichte des speziellen 
Kontextes geprüft werden muß. 
Spezifische Regelungen hinsichtlich der Aufstachelung zu Haß, 
Diskriminierung oder Gewalt 
Land 
Haß, Diskriminie­
rung, Gewalt A 
X B 
X DK 
X D 
X E IRL 
X F 
X EL I L 
X NL P 
X s 
X SF 
X UK 
X 
- Bis auf wenige Ausnahmen (zu denen in einigen Ländern vor allem die Kinder­
pornographie gehört) stellt der Besitz verbotener Inhalte allein aufgrund des Schutzes der 
Privatsphäre noch keinen Straftatbestand dar, sondern es muß meist die Weitergabe oder die 
Absicht der Weitergabe dieser Inhalte an andere nachgewiesen sein4; 
Kinderpornographie 
Land 
Kinderpornogra­
phie verboten A 
s B 
s DK 
s D 
S E 
S IRL 
G F 
G EL 
G I 
G L 
G NL 
S P 
G S 
S SF 
G UK 
S 
G: Verbot im Rahmen einer allgemeineren Vorschrift (Obszönität, Anstößigkeit usw.) 
S: Verbot im Rahmen einer speziellen Vorschrift (Kinderpornographie, Schutz von Kindern gegen sexuellen Mißbrauch usw.) 
Hinter dieser Einmütigkeit bei der Verurteilung von Kinderpornographie verbergen sich Meinungsunter­
schiede hinsichtlich der Rechtsgrundlage und der Reichweite des Verbots. Wenn das Verbot als eine 
Beschränkung der Meinungsfreiheit angesehen wird, beschränkt sich das Verbot auf Herstellung, 
Einfuhr, Weitergabe und Besitz zwecks Weitergabe dieser Inhalte an andere. Wenn hingegen das Verbot 
verhängt wird, um den sexuellen Mißbrauch von Minderjährigen zu verhindern und sie vor derartigen 
Verbrechen zu schützen, so bezieht sich das Verbot auch auf den bloßen Besitz derartiger Inhalte und 
bietet die Möglichkeit der Beschlagnahmung dieser Inhalte und der Bestrafung der Zuwiderhandelnden 
durch die zuständigen Behörden. 
In diesem Zusammenhang sei daran erinnert, daß der Weltkongreß gegen sexuelle Ausbeutung von 
Kindern zu gewerblichen Zwecken, der kürzlich in Stockholm stattfand, in seinen Schlußfolgerungen 
eine Verschärfung der nationalen Rechtsvorschriften und ihrer Umsetzung vor allem durch Ausweitung 
der vorhandenen Verbote auf den bloßen Besitz von Kinderpornographie gefordert hat. 
Die "sexuelle Mündigkeit" kann übrigens von Land zu Land sehr unterschiedlich eingeschätzt werden. 
42 
- Künstlerische oder wissenschaftliche Arbeiten sind im allgemeinen voa_verbotenen 
Inhalten ausgenommen. 
- Bestimmte Vorschriften werden, obwohl sie nicht außer Kraft gesetzt wurden, in der 
Praxis nicht mehr angewandt. 
Diese Merkmale machen deutlich, daß es den allgemeinen Verbotsregelungen an Transparenz 
mangelt, so daß ein konkreter Grundstock an europäischen Werten und Regelungen nur 
schwer erkennbar ist. 
* Einschlägige Vorschriften einiger Drittländer 
Im Rahmen globaler Dienste oder Netze sind a priori alle einzelstaatlichen Rechtsvorschriften 
relevant. So stößt man außerhalb der Europäischen Union auf Länder, die kaum demokratisch 
zu nennen sind, wo die Nichtachtung der Meinungsfreiheit in Versuchen mündet, den Zugang 
zu den neuen Diensten zu verbieten oder drastisch einzuschränken, sowie andererseits auf 
Länder, die aufgrund des Fehlens jeder tatsächlichen Kontrolle zum Eldorado für die 
Verbreitung von gemeinhin verbotenen Inhalten werden. Abgesehen von den allgemeinen 
Grundsätzen, wie sie in internationalen Konventionen und Charten, insbesondere im Rahmen 
der Vereinten Nationen, verankert sind, führen die stark voneinander abweichenden 
Wertesysteme in der Welt oft zu beträchtlichen Unterschieden der ordnungspolitischen 
Rahmen. 
Das vorliegende Grünbuch beschränkt sich jedoch lediglich auf die Untersuchung von drei 
Drittländern: Kanada, USA und Japan. Was die allgemeinen Verbotsregelungen betrifft, so 
läßt sich die Situation in diesen drei Ländern schematisch folgendermaßen skizzieren: 
In Kanada unterliegen die Herstellung und der Vertrieb von Kinderpornographie und 
obszönen Inhalten einer allgemeinen Verbotsregelung (ihr bloßer Besitz ist ebenfalls verboten). 
Hierzu gehört jede Form der übermäßigen Darstellung von Sex, jede Kombination von Sex 
und Verbrechen, Horror, Grausamkeit oder Gewalt. Darüber hinaus sind die Aufstachelung 
zum Völkermord und zum Haß gegen bestimmte Personengruppen sowie die bewußte 
Verbreitung von Falschmeldungen verboten. 
In den Vereinigten Staaten gibt es ein allgemeines Verbot der Kinderpornographie5 und von 
obszönen Inhalten, das sowohl auf Bundesebene als auch auf der Ebene jedes Staates gilt. Das 
Verbot von Inhalten mit obszönem Charakter gilt im wesentlichen für Inhalte in Form von 
Bildern (stehende und bewegte Bilder) mit sexuellem Charakter. Demgegenüber fallen 
Äußerungen, die zu Haß oder Diskriminierung aufrufen, unter die in der ersten Verfassungs­
änderung verankerten Schutzbestimmungen (Verfassungsgrundsatz der Meinungsäußerung), 
soweit diese Reden keine unmittelbare Bedrohung für Personen oder Güter darstellen. 
Dieses Verbot kann in einigen Bundesstaaten auch den Besitz von Kinderpornographie zu privaten 
Zwecken beinhalten. 
43 
In Japan besteht ebenfalls ein allgemeines Verbot des Vertriebs und des Besitzes zum Zwecke 
des Verkaufs von Inhalten obszönen Charakters. Jedoch stützt sich die Umsetzung dieser 
Regelung weitgehend auf Verhaltenskodizes, die von den betreffenden Industrien erarbeitet 
wurden, und kann von Region zu Region sehr unterschiedlich gehandhabt werden. Es sind 
weder der Besitz von obszönen Inhalten zu privaten Zwecken noch ihre Herstellung zum 
Zwecke des Exports verboten. 
3. DIFFERENZIERTE REGELUNGEN FÜR DIE EINZELNEN MEDIEN 
Neben den Regelungen für ein absolutes Verbot haben verschiedene Erwägungen zur 
Entwicklung von spezifischen Regelungen für die einzelnen Medien geführt. 
3.1 Die Diversifizierung der Regelungen 
Neben den Inhalten, die Gegenstand eines absoluten Verbots sind, betrachten wir jetzt Inhalte, 
deren Herstellung und Vertrieb grundsätzlich gestattet sind, bei denen jedoch verschiedene 
Ziele von allgemeinem Interesse zur Entwicklung spezifischer Beschränkungen geführt haben. 
- Der Schutz von Minderjährigen vor Inhalten, die ihrer physischen oder geistigen 
Entwicklung schaden können, stellt ein Ziel von allgemeinem Interesse mit quasi universeller 
Reichweite dar. Er kann mit dem Begriff der "Rechte der Kinder", wie ihn die UNO-
Konvention definiert hat, verknüpft werden. Zwar kommt den Eltern diesbezüglich eine 
vorrangige Verantwortung zu, jedoch haben auch der Staat und die betroffenen Industrien 
herkömmlicherweise stets eine entscheidende Rolle auf diesem Gebiet gespielt. Der 
Jugendschutz bringt in der einen oder anderen Form eine Reihe von Beschränkungen 
hinsichtlich des Vertriebs von Inhalten, die im übrigen völlig legal sind, mit sich. 
- Der Wille, sensible Personen oder auch den "Normalbürger" vor dem zufälligen 
Zugang zu Inhalten zu schützen, die sie schockieren könnten, d.h. der Wille, den Zugang zu 
diesen Inhalten Erwachsenen vorzubehalten, die dies ausdrücklich wünschen, setzt einige 
Beschränkungen ihres Vertriebs voraus. 
- Die Knappheit bestimmter Vertriebsmittel (der Sendefrequenzen) hat es erforderlich 
gemacht, die Zuweisung dieser Frequenzen Dritten zu übertragen und Kriterien festzulegen, 
die das öffentliche Interesse berücksichtigen. Diese Kriterien schließen herkömmlicherweise 
auch Beschränkungen inhaltlicher Art für die Ausstrahlung über diese Medien ein. 
Diese drei Arten von Zielen von allgemeinem Interesse werden in den nationalen Rechtsvor­
schriften nicht immer klar definiert oder unterschieden, sie haben aber die Entwicklung von 
differenzierten Regelungen für die einzelnen Medienformen weitgehend beeinflußt, denn die 
Verfolgung dieser Ziele setzt in der Tat die Berücksichtigung der Spezifik jedes einzelnen 
Mediums voraus, und zwar vor allem unter folgenden Gesichtspunkten: 
- Angenommene Wirkung des Mediums: dem Bild, insbesondere dem bewegten Bild, 
wird herkömmlicherweise eine größere Wirkung zugeschrieben als einem schriftlichen 
Text: 
44 
- sein Verbreitungsgrad in der Gesellschaft: das Fernsehen, das in allen Wohnzimmern 
"zu Gast ist", oder das in allen Haushalten präsente Telefon genießen größere 
Aufmerksamkeit als andere, weniger verbreitete Medien; 
- die Auswahlmöglichkeiten, die das Medium dem Verbraucher bietet: sie hängen von 
der Anzahl der Anbieter von Inhalten für das jeweilige Medium, von der Vielfalt der 
angebotenen Inhalte, vom Informationsgehalt dieser Inhalte und vor allem von der Art 
des Zugangs zu diesen Inhalten ab. 
In der Praxis wird die objektive und ausgewogene Berücksichtigung dieser verschiedenen 
Merkmale durch die Regelungsinstanzen manchmal durch Faktoren beeinträchtigt, die weniger 
rationeller Art sind. So wird anläßlich bestimmter tragischer Ereignisse immer wieder die 
Frage der Verantwortlichkeit der Medien für die Herausbildung gewalttätiger oder abartiger 
Verhaltensweisen in der Gesellschaft aufgeworfen. In diesen Fällen ziehen heftige Reaktionen 
der Öffentlichkeit, die breit in der Presse wiedergegeben werden, häufig übereilte Beschuldi­
gungen und unverhältnismäßige Maßnahmen der zuständigen Behörden nach sich. 
3.2 Die herkömmlichen Medien 
Neben den oftmals deutlichen Unterschieden zwischen den Mitgliedstaaten, die sich aus einer 
detaillierten Studie über die Rechtsvorschriften und andere auf nationaler Ebene angewandte 
Maßnahmen ergeben, lassen sich die für die herkömmlichen Medien geltenden Regelungen 
in einer kurzen Übersicht zusammenstellen. 
3.2.1 Publikationen 
Die Publikation ist wohl das Medium, das den wenigsten Beschränkungen der Meinungs­
freiheit unterworfen ist. Obwohl einige spezifische Vorschriften hinsichtlich der Inhalte 
existieren6, findet die Kontrolle im allgemeinen im nachhinein7 statt. Im übrigen ist auch die 
Selbstkontrolle hier kaum entwickelt, mit Ausnahme der Verhaltenskodizes, die besonders für 
die Presse und den Journalismus gelten. 
7 Neben den allgemeinen Verboten und den Jugendschutzbestimmungen betreffen die inhaltsbezogenen 
Regelungen im wesentlichen das journalistische Berufsethos (Wahrhaftigkeit und Objektivität der 
Informationen, Achtung der Privatsphäre, Achtung des Bildes der Person usw.). Einige Rechtsvor­
schriften nehmen in speziell die Presse betreffenden Bestimmungen bestimmte allgemeine Grundsätze 
(hinsichtlich öffentlicher Moral, Obszönität, Nichtdiskriminierung usw.) noch einmal auf. 
Unter den Mitgliedstaaten lassen sich zwei Ausnahmen hinsichtlich des Grundsatzes der nachträglichen 
Kontrolle feststellen: In Irland verfügt das Censorship of Publications Board das Verbot von 
Publikationen, die als anstößig oder obszön gelten, die Abtreibung propagieren oder Themen im 
Zusammenhang mit Verbrechen und Vergehen zu tun haben, zu breiten Raum einräumen. 
In Frankreich kann der Bürgermeister oder der Präfekt eine Publikation zum Zwecke der Wahrung der 
öffentlichen Ordnung beschlagnahmen. 
45 
Demgegenüber haben mehrere Mitgliedstaaten (DK, E, F, G und SF) Verfahren zur Registrie­
rung der Publikationen entwickelt, eine obligatorische Kontrolle des Verlegers hinsichtlich der 
Inhalte, die er herausgibt, bzw. sogar spezifische Haftungsregelungen, die über die 
zivilrechtliche Haftung hinausgehen (F, P, SF), eingeführt. Diese Instrumente, die Transparenz 
und Verantwortung sichern sollen, erleichtern die Regelung von Streitfragen. 
Im übrigen verfugt Deutschland über ein System zur Einstufung von jugendgefährdenden 
Schriften. Eine Justizbehörde auf Bundesebene erstellt eine offizielle Liste solcher 
Publikationen, deren Weitergabe an Minderjährige daraufhin völlig verboten ist. Betroffen sind 
davon insbesondere Publikationen, von denen eine sittliche Gefährdung ausgeht, wie 
unsittliche oder verrohend wirkende Schriften sowie solche, die pornographische Darstellungen 
enthalten, zu Gewalttätigkeiten, Verbrechen oder Haß anreizen, den Nationalsozialismus 
verherrlichen, die Menschenwürde verletzen oder zum Drogengenuß verleiten. 
Dieser allgemeine Rahmen scheint einige wesentliche Merkmale der Verlagspublikation zu 
berücksichtigen: 
- Veröffentlichungen sind von ihrem Wesen her das Medium der Meinungsfreiheit, und 
insbesondere die Presse spielt eine entscheidende Rolle für die Funktionsweise der 
Demokratie. 
- Jedermann kann einen Inhalt publizieren; die einzigen Zwänge sind wirtschaftlicher 
Art. Dieser relativ leichte Zugang zur Veröffentlichung gewährleistet eine breite 
Vielfalt von verfügbaren Publikationen. 
- Der Zugang zum "publizierten Gegenstand" setzt ein aktives Handeln des Verbrauchers 
voraus, und es ist relativ leicht, strittige Publikationen außer Reichweite von 
Minderjährigen aufzubewahren. 
3.2.2 Kino- und Videofilme 
Als künstlerisches Ausdrucksmittel genießt der Kinofilm eine breite Meinungsfreiheit. Aus 
Gründen des Jugendschutzes wurde in allen Mitgliedstaaten ein System der obligatorischen 
oder freiwilligen Einstufung der Filme eingeführt, mit der für den Filmbesuch ein bestimmtes 
Mindestalter empfohlen oder vorgeschrieben wird. Diese Systeme dienen zwar einem 
gemeinsamen Anliegen, sind aber sehr unterschiedlich gestaltet8, und ihre Umsetzung spiegelt 
die Vielfalt der Sensibilitäten der auf nationaler Ebene für die Filmklassifikation zuständigen 
Stellen wider. 
In den einfachsten Einstufungssystemen gibt es nur zwei Kategorien von Filmen (für Minderjährige 
freigegeben oder für Minderjährige verboten), und nur Filme, die die Zulassung für Minderjährige 
beantragen, müssen eingestuft werden. 
In anderen Ländern umfaßt die Einstufung verschiedene altersbezogene Kategorien. In bestimmten 
Fällen werden Altersangaben innerhalb der Kategorie "für Minderjährige freigegeben" nur vor­
genommen, um den Eltern die Wahrnehmung ihrer Verantwortung zu erleichtern. In diesem Falle 
können Minderjährige in Begleitung Erwachsener zu dem Film zugelassen werden, auch wenn dessen 
Einstufung nicht ihrem Alter entspricht. In den übrigen Fällen obliegt es dem Betreiber des Filmtheaters, 
durch Kontrolle des Alters der Besucher zu gewährleisten, daß die Einstufung eingehalten wird. 
46 
Die Einstufung von Videofilmen und anderen audiovisuellen Produkten (CD-Rom,»Videospiele 
usw.) ist weitaus weniger entwickelt, richtet sich aber dort, wo sie existiert, an den 
bestehenden Formen für Kinofilme aus9. 
3.2.3 Fernsehfunk 
Der Fernsehfunk unterliegt, was die Inhalte betrifft, sehr ausgeprägten Vorschriften. Je nach 
Mitgliedstaat werden unterschiedliche Verfahren angewandt, um die Vorschriften festzulegen 
und die Kontrolle zu gewährleisten: 
- In den meisten Mitgliedstaaten gibt der Rechtsrahmen Vorschriften vor, die sich vor 
allem auf die Menschenwürde und die öffentliche Moral beziehen; 
- Systeme der Einzelzulassung für Rundfunkveranstalter (oftmals mit Leistungs­
beschreibungen, in denen exakte Vorschriften festgelegt sind), wie sie in der Mehrzahl 
der Mitgliedstaaten existieren, stellen ein wichtiges Druckmittel dar (die Verletzung 
der Vorschriften kann den Entzug der Zulassung nach sich ziehen); 
- die Selbstkontrolle ist ebenfalls stark entwickelt, sei es in Form eines zur Funktions­
weise der öffentlich-rechtlichen Anstalten gehörenden Systems oder in Form von 
Eigeninitiativen der privaten Veranstalter; 
- in den meisten Mitgliedstaaten gibt es darüber hinaus Aufsichtsgremien, die mit unter­
schiedlichen Kompetenzen und Mitteln ausgestattet sind. 
Über diese allgemeine Darstellung hinaus gibt es deutliche Unterschiede hinsichtlich des 
Rechtsrahmens für Rundfunkveranstalter. Die Palette reicht hier von Regelungen, die denen 
für das Verlagswesen nachempfunden sind (DK, NL, S), bis zu detaillierten Regelwerken und 
systematischer Kontrolle. 
Zwar ist die Art der problembehafteten Inhalte in allen Mitgliedstaaten mehr oder weniger 
ähnlich (Nackt- und Sexdarstellungen, sinnlose Gewalt, Aufhetzung zu Diskriminierung oder 
Haß), jedoch werden bei der konkreten Umsetzung dieser Regelungen in den einzelnen Staaten 
Sensibilitätsunterschiede deutlich. 
Die rechtlichen Vorgaben für das Fernsehen wurden oft damit gerechtfertigt, daß es sich um 
ein weitverbreitetes Medium handelt, und über die Zuweisung von Frequenzen (wegen ihrer 
Knappheit) umgesetzt. 
Zwischen diesen Regelungen bestehen allerdings einige Unterschiede: das Label kann rein informativen 
Charakter tragen, und es besteht für die Händler oder Verleiher von Videokassetten keinerlei 
Verpflichtung zur Kontrolle. Die Selbstklassifikation in der Videoindustrie ist sehr entwickelt, sei es in 
Ergänzung bindender Vorschriften oder anstelle solcher Vorschriften. 
47 
3.2.4 Audiotex-und Btx-Dienste 
* Audiotex 
Die über Telefon zugänglichen Dienste (Audiotex und Diskussionsforen) sollten grundsätzlich 
einem umfangreichen Schutz der Meinungsfreiheit unterliegen, da Telefongespräche 
herkömmlicherweise privaten Charakter tragen. Jedoch ergaben sich mit der Entwicklung von 
Diensten sexueller Art Probleme des Jugendschutzes10, die zu spezifischen Maßnahmen Anlaß 
gaben. Diese Dienste werden unterschiedlich behandelt, je nachdem ob es sich um 
Sprachmehrwertdienste (Abrechnung durch den Telekommunikationsbetreiber) oder Dienste 
mit Direktbezahlung (über Kreditkarte oder Abonnement) handelt. 
Im ersteren Falle stützten sich die öffentlichen Interventionen und vor allem die Selbstkon­
trolle auf die Mitarbeit der Telekommunikationsbetreiber, die eine obligatorische Zwischen­
station zwischen den eindeutig identifizierten Dienste-Anbietern und dem Verbraucher 
darstellen: 
- Mit Hilfe der Verträge zwischen Telekommunikationsbetreibern und Dienste-Anbietern 
lassen sich bestimmte Verhaltenskodizes vorschreiben, deren Nichtbeachtung den 
Entzug der Betreiberlizenz nach sich ziehen kann; 
- einige Arten von Diensten sind durch spezielle Nummern klar gekennzeichnet; 
- die Telekommunikationsbetreiber wurden verpflichtet, den Verbrauchern Opt-out-
Möglichkeiten (mit denen der Zugang zu bestimmten Diensten auf ihrem Telefon­
apparat gesperrt werden kann), Opt-in-Möglichkeiten (bei denen der Zugang zu 
bestimmten Diensten nur auf spezielle Anfrage möglich ist) sowie die Möglichkeit der 
Sperrung bestimmter Nummern auf Antrag und der Beschränkung des Zugangs auf die 
Benutzung einer persönlichen Identifikationsnummer anzubieten. 
Im zweiten Falle sind die Regelungen liberaler, da es keinen Vermittler zwischen dem 
Verbraucher und dem Dienst gibt. In den meisten Fällen wurde das Erfordernis, eine 
Kreditkarte oder ein anderes direktes Zahlungsmittel zu verwenden, als ausreichende Garantie 
für den Jugendschutz angesehen. Durch die Einführung von Lizenzen komiten solche Dienste 
zum Teil zur Einhaltung von Verhaltenskodizes verpflichtet werden. 
Alle Länder, die in der einen oder anderen Form Rechtsvorschriften für die nationalen 
Telefondienste erlassen haben11, mußten die Erfahrung machen, daß zunehmend auf 
ausländische Dienste zurückgegriffen wurde. Die Versuche, diese Dienste den gleichen 
Regelungen zu unterwerfen wie nationale Dienste, stießen sowohl auf technische als auch auf 
diplomatische Schwierigkeiten. 
In der Praxis ist in den meisten Mitgliedstaaten das wichtigste Problem, das sich im Zusammenhang 
mit Sprachmehrwertdiensten stellt, das des Schutzes der Verbraucher, die sich über unerwartet hohe 
Telefonrechnungen beklagen. Es ist also schwierig, bei der Bewertung bestimmter Vorschriften oder 
Selbstkontrollmechanismen den jeweiligen Stellenwert der Ziele des Verbraucherschutzes und des 
Jugendschutzes einzuschätzen. 
Beispielsweise Griechenland, wo Dienste mit pornographischem Charakter einem Totalverbot 
unterliegen, dessen Ziel ganz offensichtlich über den Jugendschutz hinausgeht. 
48 
* Btx 
Die Btx-Dienste haben nur in Frankreich und Deutschland eine große Verbreitung gefunden. 
Hieraus erklärt sich, daß es in den anderen Mitgliedstaaten keine speziellen Maßnahmen gibt. 
In Frankreich sieht das Gesetz nur ein System der Anmeldung der Telematik-Dienste vor. 
Jedoch setzt der Telekommunikationsbetreiber (France Télécom) unter der Aufsicht des 
Ausschusses für Anonyme Telematik die Empfehlungen des Obersten Telematik-Ausschusses 
um. In die Verträge mit den Dienste-Anbietern wurden verschiedene die Inhalte betreffende 
Regelungen aufgenommen, und für einzelne Kategorien von Diensten, die sich durch eine 
spezielle Numerierung klar identifizieren lassen, sind Opt-in- und Opt-out-Möglichkeiten 
vorgesehen 
In Deutschland sind die allgemeinen Grundsätze für die Bereitstellung von Btx-Diensten im 
Bildschirmtext-Staatsvertrag zwischen Bund und Ländern geregelt, während der Telekom­
munikationsbetreiber (Deutsche Telekom) ein System der Selbstkontrolle erarbeitet hat, das 
über die mit den Dienste-Anbietern abgeschlossenen Verträge umgesetzt wird. 
* Selbstkontrolle auf internationaler Ebene 
Die Audiotex- und Btx-Dienste waren Anlaß für verschiedene Selbstkontrollinitiativen auf 
europäischer und internationaler Ebene: 
Die Leitlinien für die Überwachung der grenzüberschreitenden Audiotex- und Btx-Dienste 
(1994) wurden unter Federführung des Europäischen Verbandes der Informationsindustrie 
durch Telekommunikations- und Diensteanbieter erarbeitet. Auf internationaler Ebene dient 
der Kodex der Praxis der Internationalen Telemedia-Vereinigung (1995) den gleichen Zielen. 
Einer der Hauptaspekte beider Selbstkontrolltexte besteht darin, daß sie sich auf den Grundsatz 
der Achtung der Gesetze des Empfangslandes gründen. 
3.3 Die neuen Dienste 
Die rechtliche Regelung der neuen Dienste bedarf noch der Klärung; sie ist zur Zçit in vielen 
Mitgliedstaaten Gegenstand von Untersuchungen und Debatten. 
Das digitale Fernsehen und die neuen Rundfunkdienste (Pay-per-View, Near-Video-on-
Demand) fallen unter die Rechtsvorschriften für den Bereich Fernsehen. Gleichwohl können 
auch einige Merkmale dieser neuen Dienste je nach Flexibilität des nationalen Systems davon 
abgedeckt werden. 
49 
So hat im Vereinigten Königreich die Independent Television Commission (ITC)12 bereits 
eingeräumt, daß die Rundfunkdienste aufgrund der dem Verbraucher angebotenen neuen 
Wahlmöglichkeiten kein homogenes Ganzes mehr bilden; so gelten für Pay-TV-Dienste bereits 
flexiblere Regelungen als für das unverschlüsselte Fernsehen13. Darüber hinaus erklärte sich 
die ITC bereit, versuchsweise die Vorgaben für die Sendezeiten abzuschaffen, wenn der 
Zugang Minderjähriger durch alternative Maßnahmen kontrolliert werden kann. 
Die Rechtslage in bezug auf Video-on-Demand ist weit weniger klar. Je nach Mitgliedstaat 
fällt diese Art Dienste offenbar entweder eher unter die Regelungen für Rundfunkdienste14 
oder für Telekommunikationsdienste. In bestimmten Fällen ist eine Kombination der beiden 
Regelungen vorstellbar15. In jedem Fall geht es bei diesem Stand der Dinge in der Debatte 
mehr um die Festlegung der zuständigen Behörden als um die Beschaffenheit der anzuwenden­
den Vorschriften. Allerdings sind vereinzelt auch vorläufige Rechtsvorschriften eingeführt 
worden, um die Entwicklung von Pilotversuchen zu fordern, bis der spezifische Bedarf für 
diese neuen Dienste ermittelt wird. 
Zu den Online-Diensten und zum Internet gibt es bislang keinerlei Regelung oder globale 
Selbstregulierung in den Mitgliedstaaten16. Die allgemeinen Rechtsvorschriften sind eindeutig 
anzuwenden, doch muß deren konkrete Umsetzung noch getestet werden. Der einzige 
Regelungsversuch hinsichtlich der Online-Dienste und des Internet, der in den Vereinigten 
Staaten gemacht wurde, hat in erster Linie gezeigt, wie schwierig ein solches Unterfangen ist. 
Die spezifischen Probleme im Zusammenhang mit den neuen Diensten (vor allem den stark 
interaktiven dezentralen Diensten) werden in der Mitteilung "Illegale und schädigende Inhalte 
im Internet" analysiert. 
12 
14 
15 
16 Übergeordnete Behörde für die Rundfunkdienste (mit Ausnahme der BBC) im Vereinigten Königreich. 
Diese Dienste unterliegen ab 20 Uhr (statt 21 Uhr) nicht mehr der Verpflichtung zu Familien­
programmen. Sie dürfen ab 22 Uhr Programme enthalten, deren Verbreitung normalerweise auf unver­
schlüsselten Kanälen nicht gestattet wäre. 
So decken in Frankreich die Regelungen zu den "audiovisuellen Kommunikationsdiensten", analog zum 
Broadcasting Act im Vereinigten Königreich, offensichtlich auch die VOD-Dienste ab. 
Im Vereinigten Königreich wurde für das von British Telecom getestete VOD-System eine 
Telekommunikationslizenz erteilt, während seine Inhalte der Kontrolle durch die ITC unterliegen. 
In Frankreich sieht ein Gesetz vom 26. Juli 1996 vor, die Internet-Provider zu verpflichten, ihren 
Abnehmern Einrichtungen für die .elterliche Kontrolle zu bieten. Außerdem werden zur Zeit in 
verschiedenen Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Selbstregulierung im Zusammenhang mit dem Internet 
erarbeitet. 
50 
Ill - Die Richtlinie "Fernsehen ohne Grenzen" -
Der Jugendschutz zählt zu den mit der Richtlinie koordinierten Rechtsbereichen. Darüber 
hinaus betreffen einige Vorschriften die Wahrung der Würde des Menschen. 
1. SCHUTZ VON MINDERJÄHRIGEN 
Das System des Schutzes von Minderjährigen stützt sich auf gemeinsame Vorschriften 
(Art. 22) und zugleich auf ein Ausnahme verfahren (Art. 2.2). 
Artikel 22 enthält zunächst eine differenzierte Regelung je nach dem Grad der Gefahrdung, 
die sich aus den Programmen für Minderjährige ergeben kann: 
- Bestimmte Programme sind verboten: "Die Mitgliedstaaten ergreifen angemessene 
Maßnahmen, um zu gewährleisten, daß Sendungen von Fernsehveranstaltern, die ihrer 
Rechtshoheit unterworfen sind, keine Programme enthalten, die die körperliche, 
geistige und sittliche Entwicklung von Minderjährigen schwer beeinträchtigen können, 
insbesondere solche, die Pornographie oder grundlose Gewalttätigkeiten zeigen. " 
- Andere dürfen unter gewissen Vorsichtsmaßnahmen verbreitet werden: "Diese 
Bestimmung gilt auch für die anderen Programme, die die körperliche, geistige und 
sittliche Entwicklung von Minderjährigen beeinträchtigen können, es sei denn, es wird 
durch die Wahl der Sendezeit oder durch sonstige technische Maßnahmen dafür 
gesorgt, daß diese Sendungen von Minderjährigen im Sendebereich üblicherweise nicht 
wahrgenommen werden. " 
Das entscheidende Kriterium ist also der Grad der Beeinträchtigung Minderjähriger durch die 
Sendungen. Seine Bewertung bleibt in erster Linie der Einschätzung durch die Mitgliedstaaten 
überlassen. Die Begriffe "Pornographie" und "grundlose Gewalttätigkeiten" sind in diesem 
Zusammenhang nur eine Veranschaulichung der Art von Inhalten, die als schwer beeinträchti­
gend für die Entwicklung Minderjähriger gelten können; sie sind aber nicht Gegenstand 
allgemeingültiger Begriffsbestimmungen. 
Die Richtlinie sieht (in Artikel 2.2) ferner vor, daß die Mitgliedstaaten die Weiterverbreitung 
von Fernsehsendungen vorübergehend aussetzen können, wenn die folgenden Bedingungen 
erfüllt sind: 
51 
a) mit einer Fernsehsendung aus einem anderen Mitgliedstaat wird in offensichtlicher, 
ernster und schwerwiegender Weise gegen Artikel 22 verstoßen; 
b) der Fernsehveranstalter hat während der vorangegangenen zwölf Monate bereits 
mindestens zweimal gegen diese Vorschrift verstoßen. 
In einem solchen Fall ist ein besonderes Verfahren vorgesehen, das nach dem 
fruchtlosen Bemühen um gütliche Regelung die Aussetzung der Weiterverbreitung 
unter der Kontrolle der Kommission hinsichtlich der Beachtung der Übereinstimmung 
der getroffenen Maßnahmen mit dem Gemeinschaftsrecht (Verhältnismäßigkeit 
usw.) zuläßt. 
Dieses Verfahren wurde nur zweimal, und zwar auf Betreiben des Vereinigten Königreiches, 
gegenüber Anbietern verschlüsselter Dienste angewendet, die über Satellit pornographische 
Programme (hard core) ausstrahlten. Im jüngsten Fall ("XXXTV"), vom November 1995, 
wurden die dabei vom Vereinigten Königreich angewendeten Mittel (u.a. strafrechtliches 
Verbot der Vermarktung der Decoder und Decodierungskarten bzw. der Werbung für den 
betreffenden Dienst) von der Kommission in einer förmlichen Stellungnahme als mit dem 
Gemeinschaftsrecht konform beurteilt17. 
2. SCHUTZ DER MENSCHENWÜRDE 
In der Richtlinie (Artikel 22 Abs. 2) wird ein allgemeines Verbot für das Aufreizen zum Haß 
verfügt: 
"Die Mitgliedstaaten sorgen ferner dafür, daß die Sendungen nicht zu Haß aufgrund 
von Rasse, Geschlecht, Religion oder Nationalität führen." 
Von dem Verfahren nach Artikel 2.2, das beim Verstoß gegen diese Bestimmung anzuwenden 
ist, wurde mit dieser Begründung niemals Gebrauch gemacht. 
3. DIE ÄNDERUNG DER RICHTLINIE 
Dieses System der Angleichung der nationalen Rechtsvorschriften mit der Möglichkeit des 
Einspruchs durch den Empfangsstaat hat sich also generell in dem uns bekannten Bereich des 
Fernsehens bewährt. Was nun den Jugendschutz anbelangt, so bringt der am 11. Juni 1996 
im Rat festgelegte gemeinsame Standpunkt keine wesentlichen Änderungen der Bestim­
mungen von Artikel 22 und 2.2 mit sich. Die Vorschriften werden allerdings in einigen 
Punkten klarer formuliert und in anderen verschärft. 
Artikel 22 wurde in zwei Abschnitte unterteilt, in denen klar unterschieden wird, ob die 
Programme die körperliche, geistige und sittliche Entwicklung von Minderjährigen schwer 
beeinträchtigen oder lediglich beeinträchtigen können. In einem dritten Abschnitt ist festgelegt, 
17 Dok C(95) 2678 endg. vom 3. November 1995. 
52 
"Außerdem wachen die Mitgliedstaaten darüber, daß solche Programme, sofern sie in 
unverschlüsselter Form ausgestrahlt werden, vorher durch ein akustisches Signal 
angekündigt oder während der gesamten Dauer durch ein visuelles Signal kenntlich 
gemacht werden. " 
Außerdem werden der Kommission mit einem neuen Artikel die beiden folgenden 
Verpflichtungen auferlegt: 
- Sie hat in ihrem regelmäßigen Bericht über die Anwendung der Richtlinie besonders 
auf die Einhaltung der Vorschriften zum Jugendschutz und zum Schutz der Menschen­
würde einzugehen. 
- Sie hat in Verbindung mit den zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten eine Unter­
suchung über die möglichen Vorteile und Nachteile anderer Maßnahmen vorzunehmen, 
die auf die Erleichterung der von Eltern oder Erziehern ausgeübten Kontrolle über die 
Programme, die von Kindern gesehen werden können, abzielen. 
Des weiteren ist das in Artikel 2.2 vorgesehene Verfahren insoweit geringfügig abgeändert 
worden, als nunmehr eine ausdrückliche Entscheidung der Kommission darüber verlangt wird, 
ob die auf nationaler Ebene getroffenen Maßnahmen zur Aussetzung der Dienste, die die 
Vorschriften des Schutzes von Minderjährigen und der Würde des Menschen verletzt haben, 
mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind. 
Da das Europäische Parlament diesen Fragen des Jugendschutzes und des Schutzes der Würde 
des Menschen besondere Beachtung zukommen läßt, kann die zweite Lesung auf der 
Grundlage des geänderten Vorschlags durchaus Abänderungen dieser Bestimmungen bringen. 
53 
ANHANG IV 
Technische Kontrollvorrichtungen und sonstige Mittel 
außerhalb des Regelungsrahmens 
1. ELTERLICHE KONTROLLE IM FERNSEHBEREICH 
Kanada ist hier wegbereitend gewesen, denn in den neunziger Jahren wurde vom Rat für 
Rundfunk und Fernsehen (Conseil de la Radiodiffusion et des Télécommunications - CRTC) 
eine Strategie zur Einschränkung von Gewalt im Fernsehen eingeleitet. Diese Strategie basierte 
von Anfang an auf fünf Hauptgrundsätzen: 
- Zusammenarbeit ausgehend von dem Prinzip, daß Gewaltdarstellungen im 
Fernsehen die geistige Gesundheit von Kindern beeinträchtigen kann; 
- Schutz der Kinder, nicht aber Zensur der Eltern; 
- Konzentration auf sinnlose Gewalt und Gewaltverherrlichung ohne Einbezie­
hung von Sexdarstellungen oder anderer moralischer Anliegen; 
- Mobilisierung aller Beteiligten: Fernsehveranstalter, Werbeauftraggeber, 
Produzenten, Eltern, Lehrer und Psychologen; 
- Kurzfristige wie auch langfristige Ausrichtung der Arbeit. 
Konkret beruht die Strategie auf einer Palette sich ergänzender Maßnahmen: 
- zusammen mit der Industrie entwickelte Verhaltenskodizes, 
- Einstufung der Sendungen, 
Anti-Gewalt-Chip (oder V-Chip)1, 
- Programm zur Aufklärung und Sensibilisierung der Öffentlichkeit sowie zur 
Medienerziehung. 
Der Anti-Gewalt-Chip ist eine technische Vorrichtung, die von Prof. Tim Collins an der Universität 
Simon Fraser (Vancouver) entwickelt wurde. Dieser Mikrochip, der in einen Fernseher, einen 
Kabelkanalschalter oder einen Decoder eingebaut ist, entschlüsselt den Einstufungs-Code der jeweiligen 
Sendungen. Der Fernsehzuschauer kann diesen Chip so programmieren, daß die Signale der Sendungen 
gesperrt werden, die gemäß Einstufung über das Niveau hinausgehen, das er für seine Familie für 
akzeptabel hält. So werden beispielsweise bei einer vom Fernsehzuschauer eingestellten Gewaltstufe V3 
die mit V4 und V5 gekennzeichneten Sendungen nicht auf dem Bildschirm dargestellt. Nach Bedarf 
können sich die Einstufungscodes der Sendungen auch auf andere Aspekte als Gewalt beziehen 
(Nacktdarstellungen, Sex, Sprache usw.). 
Es sei darauf hingewiesen, daß die Begriffe "Anti-Gewalt-Chip" oder "V-Chip" direkt aus dem 
kanadischen Anbietersystem entlehnt sind. Da unser Konzept begrifflich weitergefaßt ist, ziehen wires 
vor, von Systemen oder technischen Einrichtungen für "elterliche Kontrolle" zu sprechen. 
54 
Hinsichtlich des jeweiligen Anteils der einzelnen Maßnahmen innerhalb der Gesamtstrategie 
wird von den kanadischen Behörden eingeschätzt, daß die drei erstgenannten Maßnahmen nur 
einen Anteil von 20 % an der Lösung haben (der Anti-Gewalt-Chip 10 %), d.h. daß das Ziel 
in einer langfristigen Veränderung der Verhaltensweisen durch Information, Sensibilisierung 
und Erziehung besteht (80 %). 
Die Vereinigten Staaten haben sich dieser kanadischen Initiative sehr bald angeschlossen und 
teilweise das gleiche Konzept verfolgt. So wurde der "Telecommunication Act" insofern geän­
dert, als die Fernsehgerätehersteller die Auflage erhalten haben, Anti-Gewalt-Chips in ihre 
Produkte einzubauen. Seitdem arbeiten die betreffenden Industriezweige an einem System für 
die Einstufung und Kodierung der Programme, das ab Januar 1997 funktionstüchtig sein soll. 
Außerdem verlangt der "Children's Programming Act" von den Rundfunkveranstaltern 
verstärkte Anstrengungen hinsichtlich der Ausstrahlung von Kinderprogrammen. 
In Europa drehten sich die Diskussionen wie in den Vereinigten Staaten zunächst hauptsäch­
lich um die Frage, ob die obligatorische Einführung eines Systems der elterlichen Kontrolle 
auf einzelstaatlicher Ebene oder gemeinschaftsweit überhaupt zweckmäßig sei, ohne daß die 
Ziele eines solchen Systems klar festgelegt waren. 
Die zur allgemeinen Philosophie des Systems in Europa vorgebrachten Argumente lassen sich 
folgendermaßen zusammenfassen: 
- Die Verteidiger des Systems führen an, daß damit jede Vorzensur der Programme 
entfällt und allen Eltern die Möglichkeit geboten wird, nach ihren eigenen Wertvor­
stellungen auch bei Abwesenheit den Zugang Minderjähriger zum Fernsehen zu steu­
ern. Ein solches System würde also zu größerer Freiheit der Meinungsäußerung für die 
Rundfunkveranstalter und zu einer besseren Respektierung der individuellen Werte und 
der Erziehungsentscheidungen der Eltern beitragen. Hervorgehoben wird auch, daß ein 
solches System vorteilhafterweise für grenzüberschreitende Dienste eingesetzt werden 
könnte, um das Problem teilweise voneinander abweichender gesetzlicher Regelungen 
zu lösen. 
- Die Gegner des Systems sehen in erster Linie die Gefahr, die eine volle Verlagerung 
der Verantwortlichkeit von den Fernsehveranstaltern auf die Eltern mit sich bringt, 
denn einerseits würde ein derartiges System jegliche Willkür in der Programmgestal­
tung der Fernsehveranstalter legitimieren, und andererseits seien die Eltern nicht immer 
bereit oder fähig, die ihnen somit übertragene Verantwortung auch zu übernehmen. Da 
es sich um ein System für unverschlüsselte Dienste handelt, würden viele Minder­
jährige auf diese Weise mit Programmen in Berührung kommen, die für ihre Entwick­
lung schädlich sind. 
55 
Diese tiefe Kontroverse zeigt, daß in der Debatte in Europa das kanadische Grundkonzept 
kaum beachtet wird, denn gerade um eine solche grundsätzliche Auseinandersetzung zu ver­
meiden, hat der CRTC seine Strategie auf die dargestellte Weise angelegt und begrenzt. In 
Kanada gilt der Anti-Gewalt-Chip weder als Selbstzweck noch als Universalmittel, mit dem 
sämtliche Probleme zu lösen wären. Das Wesentliche des kanadischen Konzepts besteht in der 
Festlegung eines genauen Ziels und einer langfristigen Strategie. Nach Auffassung des CRTC 
würde sich der Anti-Gewalt-Chip als nutzlose technische Spielerei erweisen, wenn die 
Sensibilisierungskampagne in einer Zeitspanne von etwa zehn Jahren zu keinem Erfolg führen 
würde. 
Neben der Debatte über die Zweckmäßigkeit der elterlichen Kontrolle wurden ebenfalls 
verschiedene Schwierigkeiten der Umsetzung hervorgehoben: 
- Die Einführung eines gemeinsamen Systems für mehrere Fernsehveranstalter setzt eine 
gemeinsame systematische Einstufung sämtlicher ausgestrahlten Programme voraus. 
Aufgrund dieses gemeinsamen Charakters des Systems erhebt sich die Frage nach der 
zuständigen Behörde für Einstufung, Kontrolle und gegebenenfalls Sanktionen (zen­
trale Behörde oder Selbstkontrolle der Betreiber). Diese Frage wird immer komplizier­
ter, je mehr Fernsehveranstalter es gibt und je mehr grenzüberschreitend gesendet wird. 
- Aufgrund der Menge und der Vielfalt der einzustufenden Programme ergeben sich 
zahlreiche Fragen hinsichtlich der Bewertung der Auswirkungen bestimmter Inhalte 
nach jeweiligem Zusammenhang (z.B. Bilder voller Gewalt in Fernsehnachrichten) 
oder hinsichtlich der Frage, ob bestimmte Programme überhaupt eingestuft werden 
können (eine direkt übertragene Debatte kann zu unvorhergesehenen Äußerungen oder 
Verhaltensweisen führen). 
- Der eventuelle obligatorische Einbau einer technischen Vorrichtung zur elterlichen 
Kontrolle in die Fernsehgeräte würde eine lange Übergangsphase bedingen, die sich 
aus dem Tempo für die Erneuerung des Gerätebestands ergibt. Im übrigen beenden alte 
Fernsehgeräte ihr Dasein oftmals in den Kinderzimmern. Außerdem würde die 
generelle Einführung einer speziellen Vorrichtung dazu führen, daß in diesem be­
stimmten Bereich die technologische Innovation gestoppt wird und damit dem Ver­
braucher Lösungen vorenthalten werden können, die vielleicht seinem Bedarf besser 
entsprechen. 
- Schließlich hätte die Anwendung eines solchen Systems schwer zu bestimmende 
wirtschaftliche Folgen, da das Messen der Einschaltquote, auf die sich das werbefinan­
zierte Fernsehen weitgehend ökonomisch stützt, teilweise in Frage gestellt würde, weil 
kaum eingeschätzt werden könnte, wie die Eltern das System wirklich nutzen. 
56 
Alle diese Schwierigkeiten stellen sicherlich kein unüberwindliches Hindernis dar, denn 
Kanada und die Vereinigten Staaten haben sich entschlossen, diesen Weg zu gehen. Es muß 
allerdings festgestellt werden, daß in den Mitgliedstaaten, in denen diese Frage diskutiert 
worden ist, die obligatorische Einführung einer technischen Vorrichtung für die elterliche 
Kontrolle zugunsten anderer Maßnahmen verworfen wurde2. Die vom Europäischen Parlament 
angeregte europaweite Debatte ist noch nicht abgeschlossen. 
Die Entwicklung technischer Vorrichtungen für die elterliche Kontrolle betrifft ganz besonders 
die Hersteller von Unterhaltungselektronik. Hierzu hat insbesondere die EACEM3 eindeutig 
Stellung bezogen. Sie räumt ein, daß die Entwicklung von Systemen angebracht ist, die den 
Eltern eine Möglichkeit bietet, Minderjährigen zugängliche Inhalte besser zu kontrollieren, und 
unterstützt deshalb jede Initiative zur - gegebenenfalls auch obligatorischen -Einstufung der 
Inhalte. Andererseits unterstreicht sie aber, daß die obligatorische Einführung einer bestimmten 
technischen Vorrichtung kontraproduktiv sein würde, da eine einzige spezifische Technologie 
nicht für sämtliche bestehenden oder künftigen Verarbeitungs- und Anzeige-Systeme optimal 
sein kann und außerdem je nachdem, aufweiche Weise Eltern die der Einstufung der Inhalte 
zu entnehmende Information nutzen wollen, eine Vielzahl von unterschiedlichen Systemen 
denkbar ist. 
2. INSTRUMENTE DER ELTERLICHEN KONTROLLE AUF DEM GEBIET DER ONLINE-
DIENSTE 
Die Online-Anbieter mit eigenen Netzen und bestimmte Anbieter von Inhalten waren sich 
zwar immer im klaren über die Notwendigkeit, Jugendliche vor bestimmten Arten von 
Inhalten zu schützen, doch trat mit der Androhung und dann der Verabschiedung einer 
spezifischen gesetzlichen Regelung in den Vereinigten Staaten ein grundlegender Wandel ein. 
Mit dem von Präsident Clinton am 8. Februar 1996 unterzeichneten "Telecommunication Act" 
wurde eine Reihe von Vorschriften zu den in den elektronischen Netzen zirkulierenden 
Inhalten eingeführt4. Im wesentlichen wurde damit der wissentliche (knowingly) Vertrieb von 
anstößigen oder Minderjährige eindeutig schockierenden Inhalten über elektronische Compu­
ternetze für rechtswidrig erklärt. 
2 
In Frankreich hat der CSA die (privaten und öffentlichen) Fernsehveranstalter, die unverschlüsselte 
Programme senden, aufgefordert, eine gemeinsame Einstufung und Kennzeichnung bei jugendgefähr­
denden Programmen sowie einen Verhaltenskodex für Fernsehnachrichten zu entwickeln. 
3 
4 European Association of Consumer Electronics Manufacturers. 
Diese Vorschriften wurden mit den Bestimmungen zum V-Chip verbunden und sind heute unter der 
Bezeichnung "Communications Decency Act" bekannt. 
57 
Die Industrie reagierte in zweifacher Weise: 
- zum einen klagte ein Zusammenschluß von Verlegern, Anbietern von Inhalten, 
Providern und Vereinigungen zur Verteidigung der bürgerlichen Freiheiten gegen den 
Rechtsakt mit der Begründung, daß dieser eine Verletzung der ersten Verfassungs­
änderung (Grundsatz der freien Meinungsäußerung) darstelle, und erreichte mit einer 
Entscheidung des Bundesappellationsgerichts von Philadelphia die Aufhebung des Ge­
setzes; 
- zum anderen entwickelte sie sofort nach Bekanntwerden des Gesetzentwurfs eine ganze 
Reihe von Vorrichtungen zur Kontrolle der Inhalte. 
Die Aufhebung der rechtlichen Regelung stützte sich insbesondere auf die Feststellung, daß 
das Gesetz, da keine praktikable Methode den Anbietern von Inhalten eine sichere Verhinde­
rung des Zugangs durch Minderjährige ermöglicht, sie praktisch zwang, sämtliche anstößigen 
Inhalte zu zensieren, zu denen jedoch Erwachsene ein verfassungsmäßig garantiertes Recht 
des Zugangs haben5. 
Die Mechanismen für die Kontrolle der Inhalte werden auf verschiedenen Ebenen wirksam: 
Auf der Ebene des Anbieters von Inhalten sind folgende Maßnahmen zu nennen: 
- Einfügung einer Deckseite, die den Nutzer vor dem möglicherweise problematischen 
Charakter des Platzes oder des Inhalts, auf den er zugreifen will, warnt (warning 
page). Es handelt sich hierbei eher um eine Information als um einen Schutz, denn es 
ergibt sich das Risiko, daß sie - vor allem auf Jugendliche - mehr als Ermutigung denn 
als Abschreckung wirkt. 
- Alterskontrolle vor dem Zugang zu Inhalten. Der Anbieter des Inhalts nennt auf einer 
Deckseite genau die Voraussetzungen, die zu erfüllen sind, um Zugang zu erhalten. 
Bei vielen kommerziellen Leistungen werden verschiedene Garantieformen verlangt, 
beispielsweise schriftliche Beantragung des Zugangs (per E-Mail bzw. Post) oder 
Bezahlung mit Kreditkarte. Einige Unternehmen bemühen sich darüber hinaus, dieses 
Verfahren zu zentralisieren, um insbesondere auch nichtkommerzielle Seiten ein-
zubeziehen; so erhält der Nutzer gegen Entrichtung eines geringen Betrags per Kredit­
karte einen persönlichen Code, der ihm sämtliche angeschlossenen Seiten zugänglich 
macht. 
5 "A wealth of persuasive evidence... proved that it is either technologically impossible or economically 
prohibitive for many of the plaintiffs to comply with the CDA without seriously impeding their posting 
of on line material which adults have a constitutionnal right to access". 
58 
- Neuzusammenstellung des Angebots von Inhalten auf besonderen Servern ("cache-
based systems"). In diesem Fall stellt ein Betreiber ein geschlossenes Netz her, in dem 
er nur bestimmte Inhalte zugänglich machte die aus allen im Internet verfügbaren 
Inhalten ausgewählt wurden. Diese zulässigen Inhalte können in verschiedene Katego­
rien unterteilt werden, und auf der Grundlage persönlicher Codes läßt sich der Zugang 
differenziert gestalten. Die Auswahl von Inhalten ist damit zwar auf das beschränkt, 
was als zulässig ausgewählt wurde, doch bietet diese Art von System eine große 
Sicherheit. Es fand vor allem Anwendung auf den Zugang zum Internet über Kabel 
und in Schulen. 
Von den Providern, die selbst keine (oder nur selten) Inhalte liefern, kann nicht verlangt 
werden, Systeme zur systematischen Kontrolle der Inhalte vorzusehen. Sie können allerdings 
veranlaßt werden, mit der Sperrung von vorher festgelegten Seiten ("Schwarze Liste") zur 
Bekämpfung verbotener Inhalte beizutragen. Abgesehen von den Problemen der schwer zu 
bewältigenden Aktualisierung der Listen und dem Risiko, beiläufig auch erlaubte Inhalte zu 
sperren, ist klar, daß mit einer solchen Praxis dem spezifischen Problem des Jugendschutzes 
nicht Rechnung getragen werden kann (notwendig wäre hier ein systematisches Sperren der 
Inhalte, die Erwachsenen zugänglich bleiben müssen). 
Dafür steht es aber bestimmten Providern frei, einen beschränkten Zugang (z.B. für Minder­
jährige) anzubieten, indem sie verschiedene Verfahren des Filterns, Sperrens oder der Voraus­
wahl von Seiten anwenden. In diesem Fall handelt es sich um einen zusätzlichen Dienst, der 
besondere Investitionen erfordert und der von der einfachen Zugangsbereitstellung unterschie­
den werden muß. 
Auf der Ebene des Nutzers ist gegenwärtig eine breite Palette von Systemen zur elterlichen 
Kontrolle verfügbar: 
59 
Vergleich der Merkmale verschiedener Softwarepakete 
Preis 
Seitenweises 
Sperren 
Update-
Häufigkeit 
schwarze 
Liste 
Update-Ko­
sten 
Konformi­
tät 
vorhanden** 
Update-Ko­
sten 
Filter- Op­
tionen 
Editing 
Liste/ 
Filter 
Verwen­
dung Moni­
tor Cyber Patrol* 
$49.95 
ja 
wöchentlich 
$39.90 p.a. (1. 
Halbjahr frei) 
PICS, SafeSurf 
RSACi 
-
-
ja 
nein CYBERS itter 
$39.95 
ja 
täglich 
frei 
VCR, PICS, 
SafeSurf, RSA­
Ci 
-
Schlüsselwörter 
oder Dateity­
pen 
ja 
ja Internet Filter* 
$40.00 
ja 
keine 
-
-
-
Schlüsselwort 
ja 
ja Net Nanny 
$39.95 
ja 
zweimal pro 
Monat 
frei 
PICS, Safe­
Surf 
-
Schlüssel­
wort oder 
Dateityp 
ja 
ja Net Shepherd 
kostenlos 
ja 
" 
-
Net Shepherd 
Global Ratings 
Bureau, PICS 
$5.95 p.a. für 
NSGRB 
PICS-gestützt 
ja Parental Gui­
dance 
-
ja 
-
-
McKinley Group 
-
-
ja 
ja SNAG 
keine Angaben 
ja 
" 
-
-
-
Schlüsselwort 
(keine autom. 
Sperre) 
ja 
ja Surfwatch 
$49.95 . 
ja 
monatlich 
$5.95 pro Monat 
PICS, RSACi 
-
Schlüsselwort 
nein 
nein 
* weniger umfassende, aber kostenlose Versionen der Software erhältlich. 
Quelle: Hydra 
60 
3. MEDIENERZIEHUNG, INFORMATION, SENSIBILISIERUNG 
Für den Jugendschutz und den Schutz der Menschenwürde in den neuen Diensten sind die 
meisten Aspekte der Medienerziehung durchaus relevant. 
Die Nutzung neuer, insbesondere computertechnischer Instrumente, muß in den Schulen 
umfassend gefördert werden. Das Erlernen des Umgangs mit den Medien durch praktisches 
Üben ist auch hier eine sinnvolle Methode. Doch auch die Unterrichtung der Eltern ist hierbei 
äußerst wichtig, denn was nützt ein System fur die elterliche Kontrolle, wenn die Eltern ihre 
Kinder fragen müssen, wie dieses zu installieren oder zu programmieren ist. Die Erziehung 
zum kritischen Umgang mit Bildern würde dazu beitragen, die Jugendlichen zum kritischen 
Denken anzuregen und somit auch neuartige Anforderungen an Qualität und Vielfalt der 
audiovisuellen Inhalte entstehen lassen. Darüber hinaus würde sich diese Art von Entwicklung 
langfristig auswirken, indem sie die kommenden Elterngenerationen in die Lage versetzt, ihrer 
erzieherischen Verantwortung besser gerecht zu werden. Die Sensibilisierung der Eltern und 
ihre Information über die verschiedenartigen Gefährdungen, denen die eigenen Kinder 
ausgesetzt sein können, erweist sich angesichts ihrer wachsenden Verantwortung als unerläß­
lich. 
In allen Mitgliedstaaten werden diese Fragen in pädagogischen Kreisen immer wieder 
diskutiert, und vor allem auf lokaler Ebene wurden bereits zahlreiche pädagogische Untersu­
chungen und Versuche in Eigeninitiative durchgeführt. Initiativen zur Sensibilisierung der 
Erwachsenen, ihre Mobilisierung und ihre Einbindung in die Medienerziehung sind zwar in 
geringerem Maße entwickelt, doch einige Beispiele sollen die Palette der möglichen 
Maßnahmen vor Augen führen: 
- In den Niederlanden verfolgt eine Nichtregierungsorganisation mit der Bezeichnung 
"Kinderkast" vornehmlich das Ziel der Sensibilisierung für die verschiedenen Aspekte 
der Beziehung Kind/Fernsehen. Dafür setzt die Organisation vielfältige Mittel ein, u.a. 
ein Informationsblatt, Aufklärungsmaterial für Kinder, Eltern und Erzieher, 
Untersuchungen über den Fernsehkonsum von Kindern, Überwachung der Fernseh­
programme. 
- In Spanien veröffentlichte das Ministerium für soziale Angelegenheiten eine 
Broschüre6 zur Aufklärung über die Rolle und die Nutzung des Fernsehens und der 
neuen Dienste in der Familie. 
- Im Vereinigten Königreich führt der "National Council for Educational Technology" 
mehrere Maßnahmen durch, um Lehrer und Schüler bei der sinnvollen Anwendung der 
neuen Technologien zu unterstützen. Unter anderem veröffentlichte er eine Reihe von 
Dokumenten über die neuen Kommunikationsnetze, darunter eine Broschüre für die 
Schulen über die Pornographie-Problematik im Internet, die Anregungen gibt, was an 
den Schulen dagegen unternommen werden kann. 
Sie trägt den Titel "Que miras, Que haces, la familia, las ninas y los nonos ante la television y las 
nuevas pantallas". * 
61 
- In den Vereinigten Staaten brachten das "National Center for Missing and Exploited 
Children" und die "Interactive Services Association" gemeinsam ein Dokument mit 
dem Titel "Die Sicherheit der Kinder auf den Datenautobahnen" heraus, das Eltern hel­
fen soll, das Wesen der Online-Dienste, des Internets und der BBS zu verstehen. 
Es haben zwar schon Zusammenkünfte auf europäischer Ebene zu diesen einzelnen Aspekten 
der Medienerziehung stattgefunden, doch stehen der Austausch von Informationen und 
bewährten Praktiken sowie die Bildung von europa- oder weltweiten Netzen noch ganz weit 
am Anfang. 
4. DIE FÖRDERUNG VON HOCHWERTIGEN INHALTEN FÜR MINDERJÄHRIGE 
In einigen Mitgliedstaaten hat die Analyse des Verhältnisses zwischen Kindern und Medien 
dazu geführt, daß vorrangig für eine Verbesserung des Angebots an Jugendprogrammen 
plädiert wird. Ausgehend von den spezifischen Schwierigkeiten bei der Herstellung und 
Verbreitung solcher Programme (wie können die Programme den verschiedenen Altersgruppen 
angepaßt werden? Wie sind Programme zu finanzieren, die sich an eine Zuschauergruppe 
richten, die noch nicht den Status zahlungskräftiger Verbraucher hat? Wie können für diese 
"Nischen"-Programme Absatzmöglichkeiten gefunden werden?) haben die staatlichen Stellen 
und/oder die Betreiber selbst Maßnahmen zur Förderung von qualitativ anspruchsvollen 
Programmen erarbeitet. 
Diese Politiken betreffen in erster Linie Kino und Fernsehen. Bezüglich der Online-Dienste 
und des Internets gibt es jedoch noch keine konkreten Aktivitäten, um die Entwicklung von 
qualitativ anspruchsvollen Seiten für Minderjährige voranzubringen. Die Einstufung und die 
Kennzeichnung der für Minderjährige geeigneten Inhalte (z.B. mit "weißen Listen") stellen 
eine erste Etappe in dieser Richtung dar. Auch weitere Formen der Förderung, so wie sie 
bereits bei anderen Medien bestehen, können sich als sinnvoll erweisen. 
5. FÖRDERUNG DER ELTERLICHEN KONTROLLSYSTEME UND KENNZEICHNUNG DER 
INHALTE 
Die Entwicklung von auf gekennzeichneten Inhalten beruhenden Filtersystemen entspricht also 
voll und ganz den Erfordernissen einer wirklichen Verantwortlichkeit der Eltern und Erzieher, 
geht es doch darum, ein Maximum an Informationen über die verfügbaren Inhalte zu erhalten, 
um dann mittels Kontrollvorrichtungen automatisch die Auswahl fur den Zugang nach 
Kriterien zu treffen, die den familiären Erfordernissen entsprechen (Alter der Kinder, 
Sensibilität und erzieherische Gesichtspunkte). Solche Systeme sind im Rahmen der 
dezentralen Dienste notwendig, können aber auch andere Vorrichtungen im Rahmen der 
zentralen Dienste nutzbringend ergänzen. 
62 
Für die Anwendung derartiger Systeme müssen folgende Voraussetzungen gegeben sein: 
- Bereitstellung von Informationen über die Inhalte (Einstufung/Kenn­
zeichnung), 
- Zuordnung dieser Informationen zu den jeweiligen Inhalten (Kodierung), 
- Übertragung dieser Informationen an den Zugriffsort auf die Inhalte (Über­
tragung), 
- Lesen dieser Informationen durch eine Kontrollvorrichtung (Dekodierung), 
- Bereitstellung von Kontrollvorrichtungen für die Nutzer. 
Die Einstufung/Kennzeichnung der Inhalte unabhängig von der Übertragungsart oder den 
Übertragungsnetzen erweist sich eindeutig als vorrangig, denn wenn sie fehlt, schwindet das 
Interesse an der Entwicklung von Lösungen für die anderen Phasen des Prozesses. Um eine 
volle Kompatibilität der verschiedenen Kennzeichnungsarten zu erreichen, kann es angebracht 
sein, gemeinsame Kriterien festzulegen, beispielsweise auf der Grundlage einer Einstufung 
nach Altersgruppen oder nach Problemarten (Nacktdarstellungen, Sex, Gewalt, Sprache usw.). 
Die folgenden drei Phasen (Kodierung, Übertragung und Dekodierung) sind unter dem 
Gesichtspunkt der Bewertung der Inhalte neutral. Dagegen werfen sie die Frage nach der 
Kompatibilität zwischen Kennzeichnungen unterschiedlicher Herkunft und einer Vielzahl von 
für die Nutzer bestimmten Kontrollvorrichtungen (Hardware und Software) auf. Auf diesem 
Gebiet kommt es darauf an, eine weitestgehende Kompatibilität auf der Grundlage von 
offenen, nichtkommerziellen Standards zu entwickeln. 
Die Bereitstellung von Kontrollvorrichtungen wirft zwei unterschiedliche Fragen auf, zunächst 
die nach ihrer Entwicklung und Herstellung durch die betreffenden Industriezweige und dann 
die nach ihrer Vermarktung und Lieferung an die Nutzer. 
Die spontane Entwicklung einer großen Vielfalt von elterlichen Kontrollsystemen für das 
Internet und andere Arten von Diensten zeigt, daß die betreffenden Industriezweige in der 
Lage sind, sehr rasch Vorrichtungen zu entwickeln, die dem Bedarf der Nutzer und der 
allgemeinen Umgebung der verfügbaren Dienste Rechnung tragen. Die obengenannten 
Faktoren für die Standardisierung und die Förderung der Kennzeichnung der Inhalte können 
diesen Trend nur verstärken und zum Sinken der Preise der Erzeugnisse beitragen. Dagegen 
würde jeder Eingriff mit dem Ziel, eine spezielle Vorrichtung festzulegen oder vorzuschreiben, 
Gefahr laufen, vielversprechende Entwicklungen künstlich zu hemmen. 
Die Vermarktung oder Lieferung der elterlichen Kontrollvorrichtungen an die Nutzer wirft 
komplexere Fragen auf. Im Fall der Dienste, bei denen die elterlichen Kontrollvorrichtungen 
die einzige wirksame Form des Jugendschutzes darstellen, müßten diese durchgängig 
mitgeliefert (oder den Nutzern angeboten werden). Ein solches durchgängiges Angebot darf 
jedoch nicht die Konkurrenz zwischen den einzelnen Vorrichtungstypen beeinträchtigen, die 
an sich eine Garantie für den Fortschritt bei den angebotenen Systemen darstellt. 
63 



ISSN 0254-1467 
KOM(96) 483 endg. 
DOKUMENTE 
DE 05 06 15 16 
Katalognummer : CB-CO-96-515-DE-C 
ISBN 92-78-10178-8 
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L-2985 Luxemburg 
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