In der Zwischenevaluierung wurden gemäß Artikel 13 Absatz 1 der EaSI-Verordnung und den Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung die bei der Erreichung der Ziele des Programms erzielten Fortschritte und seine weitere Bedeutung, seine Effizienz und sein Einsatz von Mittel, seine Kohärenz in Bezug auf andere Instrumente und sein Mehrwert für die EU bewertet. Auch die Governance des EaSI wurde geprüft. Die Evaluierung zielte darauf ab, Änderungen der Art und Weise zu empfehlen, in der das Programm durchgeführt wird, um seine Leistung bei der zukünftigen Durchführung zu verbessern und zur Vorbereitung des Zeitraums nach 2020 beizutragen.

Die Evaluierung unterliegt jedoch offensichtlichen Einschränkungen. Im Jahr 2016 waren wenige Projekte bereits abgeschlossen, wodurch der Umfang der verfügbaren Daten begrenzt war, während andere begonnene Projekte noch keine Zeit hatten, um eine vollständige Zusammenstellung ihrer Ergebnisse und Auswirkungen auszuarbeiten. Es sind auch nur wenige Benchmarks verfügbar, da keine nach Umfang und Ausrichtung mit EaSI vergleichbaren Programme existieren. Die Leistung des EaSI sollte daher im Zusammenhang mit seiner Rolle im weiteren Umfeld des Fördersystems angesehen werden, das politische Initiativen auf EU- und nationaler Ebene umfasst. Um diese Einschränkungen zu überwinden/abzumildern, zog die Zwischenevaluierung mehrere Quellen fundierter Fakten zum Vergleich heran, verband quantitative und qualitative Methoden und Instrumente, stellte die Transparenz der Datenquellen sicher und verglich die Ergebnisse systematisch mit Eingaben von Interessenträgern.

Ein wichtiges Ergebnis dieser Tätigkeit war, dass die Halbzeit des Programms, wie in der EaSI-Verordnung festgelegt, ein zu früher Zeitpunkt für die Evaluierung war. Die Zeitpunkte künftiger Evaluierungen sollten so angesetzt werden, dass diese die Herausstellung von mehr Ergebnissen und Auswirkungen gestatten, die die Analyse stützen.

3.1.Bedeutung

Die Bedeutung des EaSI wurde anhand seiner allgemeinen Ziele, der Einzelziele der drei Unterprogramme und der Mittelzuweisung zwischen diesen bewertet.

Die Evaluierung bestätigte, dass die Begründung für das EaSI und seine fünf allgemeinen Ziele nach wie vor äußerst relevant sind, insbesondere im Zusammenhang mit dem Zeitrahmen der Evaluierung infolge der Finanz- und Wirtschaftskrise – mit einer begrüßenswerten, aber langsamen Erholung – und den Trends, die in den kommenden Jahren voraussichtlich auf die EU zukommen werden. Durch den großen Zustrom von Flüchtlingen und Immigranten in die EU-Mitgliedstaaten hat z. B. die Anzahl gefährdeter Menschen drastisch zugenommen, wodurch ihre erfolgreiche Integration zu einer der höchsten Prioritäten der EU wurde.

Trotz der begrenzten verfügbaren Datensätze wurden Fortschritte auf dem Weg zu Ergebnissen für alle allgemeinen Ziele und Einzelzielen des EaSI erzielt. Das EaSI hat geholfen, die Sensibilisierung für den Beitrag von EU-Strategien zur sozialen Eingliederung und Armutsbekämpfung zu steigern, die Wahrnehmung des grenzübergreifende Beschäftigungspotenzials zu verbessern, innovative Maßnahmen rasch zu testen und umzusetzen, und den Zugang zu Mikrokrediten und Unterstützung für das Unternehmertum zu vergrößern. Das EaSI hat auch Änderungen der Politik durch Vergleichsforschung, Austausch und Kapazitätenaufbau erleichtert, wodurch es verschiedenen Interessenträgern geholfen hat, die Formulierung und Umsetzung sozioökonomischer Strategien in den teilnehmenden Ländern des Programms zu beeinflussen.

Jedoch könnten die Bedeutung und Wirkung des EaSI noch weiter verbessert werden. Analytische Instrumente, Verbreitungsveranstaltungen und innovative Projekte sollten sich mehr auf Gleichstellungsfragen, Jugendarbeitslosigkeit, Ungleichheiten (Einkommen, Ausbildung, Kompetenzen) und den Kampf gegen soziale Ausgrenzung konzentrieren und einen stärkeren Schwerpunkt auf die Übertragbarkeit sozialer Innovationen und die Möglichkeit, sie in einem größeren Maßstab anzuwenden, legen.

PROGRESS sowie Mikrofinanzierung und soziales Unternehmertum können in diesem Zusammenhang eine bedeutende Rolle spielen, wenn sie Aktivitäten für soziale Eingliederung und Zugang zu Finanzierung für gefährdete Gruppen, d. h. Menschen, die der Gefahr der sozialen und finanziellen Ausgrenzung ausgesetzt sind, priorisieren. EURES sollte weiterhin Projekte für Zielgruppen, bei denen eine klare wirtschaftliche Notwendigkeit festgestellt worden ist, fördern (wie „Dein erster EURES-Arbeitsplatz“ und grenzübergreifende Partnerschaften).

Die Themen der Aktivitäten des wechselseitigen Lernens – z. B. Maßnahmen zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt für junge Menschen, Asylsuchende, Flüchtlinge und Langzeitarbeitslose, der zukünftige Bedarf an Kompetenzen – folgten eng den in den beschäftigungspolitischen Leitlinien und den länderspezifischen Empfehlungen als Teil des Zyklus der wirtschaftspolitischen Koordinierung im Rahmen des Europäischen Semesters festgelegten Prioritäten. Das Europäische Semester wurde auch von anderen durch EaSI finanzierten analytischen Aktivitäten unterstützt, insbesondere dem Bericht über Beschäftigung und soziale Lage in Europa und der Arbeitskräfteerhebung. Das Programm sollte in seinem analytischen Teil den Austausch bewährter Verfahren zwischen politischen Entscheidungsträgern der teilnehmenden Länder durch wechselseitiges Lernen, Sensibilisierung und Verbreitungsaktivitäten zur Priorität machen.

In ähnlicher Weise schafft die weitere Verbreitung bewährter Verfahren aus verschiedenen Ländern – einschließlich sozialer Erprobung – auf operativer Ebene eine Sensibilisierung für innovative Verfahren und hilft nationalen und lokalen Akteuren, bessere Dienstleistungen und Produkte anzubieten. Dementsprechend ist die Aufrechterhaltung von EU-weiten Netzwerken eine wesentliche Voraussetzung, um die unterschiedlichen politischen Programme verschiedener Verwaltungsebenen und der teilnehmenden Länder aufeinander abzustimmen.

In der Praxis würde eine flexiblere Mittelzuweisung zwischen den drei Unterprogrammen (statt der derzeit in der EaSI-Verordnung angegebenen indikativen Prozentsätze) bei Bedarf mehr Spielraum zur Übertragung von Haushaltsmitteln zwischen ihnen den Programmen bieten. Das könnte besonders dem Unterprogramm Mikrofinanzierung und soziales Unternehmertum helfen, in dem die Ausgaben nachfrageorientiert sind. Eine größere Flexibilität würde auch die Reaktionsfähigkeit auf neue Bedürfnisse verbessern (z. B. neue Initiativen wie das „Europäische Solidaritätskorps“, „Ein Neubeginn für den sozialen Dialog“, „Eine neue europäische Agenda für Kompetenzen“ oder die Europäische Arbeitsbehörde).

3.2.Wirksamkeit

Die drei Unterprogramme unterscheiden sich, was ihre Wirksamkeit bei der Erzielung von Ergebnissen, der Erreichung von Zielen und den bewirkten Veränderungen betrifft. So ist PROGRESS am wirksamsten bei der Ermöglichung des Informationsaustauschs, des wechselseitigen Lernens und des Dialogs, und bei der Entwicklung und Verbreitung vergleichender und analytischer Kenntnisse. Eine der wirksamsten Aktivitäten von EURES bestand im Beitrag zur Entwicklung eines nach Angebot und Nachfrage transparenten Arbeitsmarktes. Die Fakten zu Mikrofinanzierung und sozialem Unternehmertum deuten an, dass die Finanzierung durch EaSI die Verfügbarkeit und den Zugang zu Finanzierungen in den teilnehmenden Ländern verbessert hat.

Finanzmittler haben gefährdete Gruppen in ihre Aktivitäten einbezogen, wobei es allerdings bedeutende Unterschiede zwischen den Ländern gab. In den meisten Fällen stellen gefährdete Gruppen trotzdem nicht die Mehrheit der Endempfänger. Sie stehen immer noch Hindernissen beim Zugang zur Finanzierung gegenüber. Nach den neuesten Daten zu Auswirkungen (September 2016) sind durchschnittlich 35 % der Mikrokreditnehmer Frauen, über 40 % sind unter 30 Jahre oder über 50 Jahre alt, nahezu 20 % sind Arbeitslose (gegenüber 62 % Selbständigen/Unternehmern), und 10 % haben einen Migrationshintergrund (außerhalb der EU). Es müssen sich mehr Maßnahmen auf gefährdete Gruppen konzentrieren und dafür sollte die Möglichkeit geprüft werden, für sie Minimalziele im restlichen Zeitraum des EaSI-Programms einzuführen. Die Finanzierungsinstrumente sind nachfrageorientiert, so dass es möglich sein sollte, sie mit einem gewissen Grad an Flexibilität anzuwenden, um der Marktnachfrage zu begegnen. Politikorientierte Anreize für den Europäischen Investitionsfonds (EIF) können in Betracht gezogen werden, wenn künftige Instrumente gestaltet werden, um die Einbeziehung gefährdeter Gruppen weiter zu fördern.

Die Evaluierung hat eine Reihe von Möglichkeiten ermittelt, die Wirksamkeit zu verbessern. PROGRESS sollte zwar seinen Schwerpunkt auf Politikthemen beibehalten, die von den Interessenträgern geschätzt werden und für sie relevant sind (Beschäftigung, Arbeitsbedingungen), aber seine Anstrengungen für die sozialpolitische Erprobung verstärken, indem es seinen hierauf gerichteten Schwerpunkt sowie seine Verfahren zur Evaluierung und Auswahl von Projekten überarbeitet und die Ausweitung solcher Projekte erleichtert. Für EURES sollte ein längerer Anwendungszeitraum (mindestens zwei Jahre) in Verbindung mit Maßnahmen zur Verringerung des Verwaltungsaufwands für die Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen in Betracht gezogen werden, um die Interessenträger in die Lage zu versetzen, Projekte angemessen zu entwickeln, umzusetzen, ihre Wirksamkeit zu messen und ihre Nachhaltigkeit sicherzustellen. Für Mikrofinanzierung und soziales Unternehmertum wird eine stärkere Schwerpunktsetzung auf gefährdete Gruppen in der zweiten Anwendungsphase von EaSI empfohlen, zum Beispiel durch Festlegung eines Ziels für den Anteil/die Anzahl der Angehörigen gefährdeter Gruppen in den Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen.

3.3.Effizienz

Die Evaluierung bietet Erkenntnisse über das Verhältnis zwischen den verfügbaren Mittel und den Programmzielen. Während die finanziellen Mittel für die Umsetzung der Aktivitäten von PROGRESS und EURES ausreichend waren, war der Haushaltsrahmen für den Bereich Mikrofinanzierung des dritten Unterprogramms zu niedrig. Die starke Inanspruchnahme der EaSI-Bürgschaft als eines Teils des Unterprogramms Mikrofinanzierung und soziales Unternehmertum erzeugte Druck auf den Haushalt und führte zur vollständigen Ausschöpfung des Haushalts für Mikrofinanzierung. Da der Bereich Soziales Unternehmertum in der Regel deutlich höhere Kredite benötigt als der Bereich Mikrofinanzierung, wurden weniger Kredite bereitgestellt. Das wirkte sich auf die Anzahl der unterzeichneten Verträge aus.

Der ungenügenden Finanzausstattung des dritten Unterprogramms wurde inzwischen abgeholfen, indem eine Vorabausstattung der EaSI-Haushaltsmittel, die für die Jahre 2017-2020 vorgesehen waren, ermöglicht wurde und diese zur Befriedigung der hohen Marktnachfrage früher verfügbar gemacht wurden. Diese Vorabausstattung wurde durch eine Garantie des Europäischen Fonds für strategische Investitionen (EFSI) ermöglicht. So erhielt das Unterprogramm Mikrofinanzierung und soziales Unternehmertum im Dezember 2017 als Reaktion auf die starke Nachfrage nach der EaSI-Bürgschaft einen Zuschuss in Höhe von 100 Mio. EUR vom EFSI. Das wird zu einer Zunahme des Gesamtvolumens für die Maßnahmen der EaSI-Bürgschaft führen und dem EIF gestatten, eine deutlich höhere Zahl an Transaktionen umzusetzen.

Die Effizienz des Unterprogramms PROGRESS könnte durch die Einführung von Änderungen und Verringerung des Verwaltungsaufwands zu den Zeitpunkten der Bewilligung und Durchführung der Projekte weiter verbessert werden. Außerdem ist es für Bewerber nicht immer klar, ob die Kofinanzierung nach Arbeitskosten oder nach tatsächlichem Barwert erfolgen sollte. Das sollte in den Leistungsbeschreibungen der Aufforderungen klargestellt werden.

Was EURES betrifft, so wurden zum Zweck der Einführung einer neuen IT höhere Beträge als ursprünglich vorgesehen für die Transparenz von Stellenangeboten zugewiesen; die Entwicklung und Erbringung von Dienstleistungen blieb jedoch relativ stabil.