Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zu der "Mitteilung der Europäischen Kommission zur Durchführung des Umweltrechts der Gemeinschaft" (97/C 244/09)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

gestützt auf die Mitteilung der Europäischen Kommission an den Rat der Europäischen Union und das Europäische Parlament über die Durchführung des Umweltrechts der Gemeinschaft (KOM(96) 500 endg.),

aufgrund seines Beschlusses vom 8. März 1996, gemäß Artikel 198 c Absatz 4 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft eine Stellungnahme zu diesem Thema abzugeben und die Fachkommission 5 (Raumordnung, Umwelt, Energie) mit der Erarbeitung dieser Stellungnahme zu beauftragen,

gestützt auf den von der Fachkommission 5 am 3. April 1997 angenommenen Stellungnahmeentwurf (CdR 437/96 rev.) (Berichterstatter: Herr Jonsson),

verabschiedete auf seiner 18. Plenartagung am 11. und 12. Juni 1997 (Sitzung vom 12. Juni) folgende Stellungnahme.

EINLEITUNG

Die Mitteilung beschreibt die derzeitige Lage in bezug auf die Umsetzung, praktische Anwendung und Durchsetzung des Umweltrechts der Gemeinschaft. Sie behandelt die Methodik in der gesamten "Regelungskette" (Rechtsetzung, Umsetzung, praktische Anwendung, Durchsetzung und Überprüfung). Die Kommission stellt hinsichtlich der Durchführung des Umweltrechts der Gemeinschaft derzeit in den meisten Teilen der Gemeinschaft Schwachpunkte fest, weshalb Maßnahmen ergriffen werden sollten, um Abhilfe zu schaffen.

Die Umweltnormen der Gemeinschaft bestehen größtenteils aus Richtlinien, die in einzelstaatliches Recht umzusetzen sind. Dadurch können die Mitgliedstaaten die für sie jeweils geeignetste Form der Umsetzung wählen. Diese Möglichkeit der Umsetzung in einzelstaatliches Recht trägt nach Ansicht der Kommission zu den Schwierigkeiten bei der vollständigen und ordnungsgemäßen Umsetzung bei.

Die Kommission will mit ihrer Mitteilung neue Wege aufzeigen, wie die Pflichten der verschiedenen Ebenen der "Regelungskette" (Kommission, Mitgliedstaaten, regionale und lokale Gebietskörperschaften, Wirtschaft, Bürger und nichtstaatliche Organisationen) im Rahmen der "geteilten Verantwortung" für die Anwendung der Umweltvorschriften der Gemeinschaft gestärkt werden können.

ALLGEMEINE BEMERKUNGEN

1. Der Ausschuß der Regionen begrüßt die Initiative der Kommission, die auf eine Stärkung der Umweltpolitik der Gemeinschaft abzielt.

Der Ausschuß steht dem Streben der Union, mit den Verhandlungen im Rahmen der Regierungskonferenz eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung zu erreichen, positiv gegenüber. Sowohl in dem Dokument der Regierungskonferenz als auch in dem fünften Umweltaktionsprogramm wird darauf hingewiesen, wie wichtig es ist, daß umweltpolitische Erfordernisse bei der Ausarbeitung und der Durchführung der gesamten Gemeinschaftspolitik berücksichtigt werden.

Der Ausschuß schlägt vor, daß sich die gesamte Gemeinschaftspolitik auch auf das Vorsorgeprinzip, das Verursacherprinzip, den Grundsatz der Erzeugerhaftung und das Substitutionsprinzip stützt. Die EU und ihre Mitgliedstaaten haben sich mit der Unterzeichnung des Rio-Dokuments dazu verpflichtet, diese Grundsätze sowie eine Reihe anderer wichtiger Ziele der Agenda 21 und der Erklärung von Rio als Ausgangspunkt für die Entwicklung einer nachhaltigen Gesellschaft zu nehmen.

Der Ausschuß ist der Ansicht, daß diese grundlegenden Prinzipien in der Mitteilung deutlicher zum Ausdruck kommen sollten. Die EU sollte sie - d.h. das gemeinschaftliche Umweltrecht - u.a. dazu nutzen, die Wirtschaft, die Bevölkerung und Freiwilligenorganisationen in der EU stärker für die Umwelt zu sensibilisieren.

2. Ebenso wie die Mitgliedstaaten kann die Kommission verschiedene Hilfsmittel einsetzen, um eine bessere Befolgung der Umweltvorschriften der Gemeinschaft zu erreichen. Hierbei handelt es sich in erster Linie um wirtschaftliche Steuerungsinstrumente, um strengere Rechtsvorschriften sowie um Ausbildung, Information und Engagement.

Den Umweltschutz in der Union durch Umweltvorschriften zu verbessern ist eine Möglichkeit, die behördliche Maßnahmen, wie die Aufsicht, voraussetzt. Ergänzende Instrumente, die dasselbe Ziel verfolgen, sind die sogenannten Umweltmanagementsysteme, insbesondere die EU-Verordnung über das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung sowie ISO 14000 (14001). Zu den Umweltmanagementsystemen gehört u.a. die Durchführung von Umweltprüfungen. Diese Prüfungen gehen auch der Frage nach, inwieweit die Rechtsvorschriften im Bereich Umwelt eingehalten werden. Der Ausschuß ist der Ansicht, daß diese Systeme besser auf das Umweltrecht abgestimmt werden und in stärkerem Maße genutzt werden sollten. Umweltmanagementsysteme sollten auch in geeigneten Bereichen des öffentlichen Sektors - auf lokaler, regionaler und zentraler Ebene - erprobt werden.

Der Ausschuß schlägt vor, daß die Kommission prüft, inwieweit bei Vorschriften, deren Einhaltung nicht gewährleistet ist, verschiedene Hilfsmittel eingesetzt werden können.

3. Sollten die genannten Hilfsmittel nicht die gewünschte Wirkung zeigen, so befürwortet der Ausschuß Sanktionen, um eine bessere Einhaltung des Umweltrechts der Gemeinschaft zu erreichen.

4. Es sollte ein Überblick über die Höhe der wirtschaftlichen Sanktionen und die diesbezügliche Politik in den verschiedenen Mitgliedstaaten erstellt werden. Ein Verstoß gegen die Umweltvorschriften der Gemeinschaft sollte in dem einen Mitgliedstaat grundsätzlich nicht "billiger" sein als in dem anderen.

5. Der Ausschuß der Regionen schlägt vor, die lokale und regionale Ebene bei der Durchführung des Umweltrechts der Gemeinschaft aufzuwerten. Indem beispielsweise Fragen im Zusammenhang mit der Einhaltung des Umweltrechts der Gemeinschaft an die lokale Umsetzung der Agenda 21 gekoppelt werden, wird die Basis und damit die Beteiligung der Bürger innerhalb der Gemeinschaft gestärkt.

6. Der Ausschuß schlägt eine stärkere Verknüpfung der Umweltvorschriften der Gemeinschaft und der wirtschaftlichen Lenkungsinstrumente vor.

7. Der Ausschuß der Regionen ist der Auffassung, daß die Mitgliedstaaten der EU, die dies wünschen, die Möglichkeit haben sollten, weiter zu gehen und eine strengere Umweltgesetzgebung einzuführen, wobei jedoch das Ziel, d.h. die Förderung bewährter Praktiken in allen Mitgliedstaaten, berücksichtigt werden muß. Dem Umweltschutz muß deshalb stärkeres Gewicht beigemessen werden. Wenn die in dem Fünften Umweltaktionsprogramm festgelegten Ziele bezüglich einer dauerhaften und umweltgerechten Entwicklung erreicht werden sollen, muß Umweltfragen die gleiche Bedeutung eingeräumt werden wie beispielsweise dem freien Warenverkehr.

Im öffentlichen Auftragswesen ist es wichtig, daß die Vergabeinstanzen bei ihren Entscheidungen Umweltaspekte berücksichtigen können. Die Kommission sollte klarstellen, wie eine solche Berücksichtigung erfolgen kann, und eventuelle Hindernisse beseitigen, die in diesem Zusammenhang der Berücksichtigung nichtdiskriminierender Umweltaspekte entgegenstehen. Ferner sollte die Kommission auch die Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Umweltzeichen ausbauen. Ein umstrittener Bereich sind Langstreckentransporte auf der Straße.

8. Der Ausschuß der Regionen möchte sich nicht ausführlich zu Fragen äußern, in denen es große länderspezifische Unterschiede gibt oder die nicht die regionale oder lokale Ebene betreffen.

9. Der Ausschuß ist der Ansicht, daß die Bereitschaft und die Möglichkeiten zur Einhaltung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften im Umweltbereich steigen würden, wenn die Kommission die natürlichen und geographischen Bedingungen stärker berücksichtigen würde, etwa beispielsweise bei der Ausarbeitung der Richtlinien über Badegewässer oder Mülldeponien.

10. Was die eigentliche Rechtsetzung betrifft, so schlägt der Ausschuß der Regionen vor, daß die Kommission die einzelstaatlichen Eigenheiten bei der Regelung und der Dezentralisierung der Entscheidungsbefugnis zugunsten von Regionen und Gemeinden in stärkerem Maße berücksichtigt.

Eine Mindestforderung im Hinblick auf die Rechtsetzung ist, daß der Inhalt der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften im Umweltbereich auch Laien verständlich ist. Die derzeitigen Bestimmungen sind zum Teil unstrukturiert, und oft besteht ein und dieselbe Richtlinie aus einer Mischung von umweltpolitischen Zielsetzungen und sehr detaillierten und weitreichenden Vorschriften.

11. Der Ausschuß der Regionen ist der Auffassung, daß es sich bei der Umsetzung und Anwendung des Umweltrechts der Gemeinschaft auch deshalb um eine unter das Subsidiaritätsprinzip fallende Frage handelt, weil die Rechtsvorschriften im Umweltbereich in hohem Maße die Regionen und Gemeinden betreffen.

12. Die administrative Verantwortung für die Anwendung des EU-Umweltrechts obliegt oft den Regionen und Gemeinden der Mitgliedstaaten. Der Ausschuß der Regionen hält es daher für wichtig, daß die Kommission auf die administrativen und wirtschaftlichen Auswirkungen der EU-Umweltinitiativen achtet.

13. Der Ausschuß bringt erneut seinen Wunsch zum Ausdruck, daß er in Übereinstimmung mit seiner Stellungnahme zum Vertrag über die Europäische Union stets zu Umweltfragen gehört wird.

BESONDERE BEMERKUNGEN

Teil II: Neue Handlungsbereiche

Aufsichtsaufgaben der Mitgliedstaaten

14. Der Ausschuß der Regionen teilt die Ansicht der Kommission, daß die Überwachung der Anwendung des Umweltrechts der Gemeinschaft kontrolliert werden muß. Eine mangelnde Aufsicht kann zu Wettbewerbsvorteilen gegenüber jenen Ländern führen, in denen der Überwachung ein hoher Stellenwert eingeräumt wird. Bei der Beurteilung der Mindestanforderungen an die Überwachung in den einzelnen Ländern sollte nach Ansicht des Ausschusses berücksichtigt werden, wie gut die Vorschriften in dem jeweiligen Land befolgt werden. Denjenigen Ländern, die neue Richtlinien umsetzen und die Umweltvorschriften einhalten, sollte die Möglichkeit eingeräumt werden, als Alternative zur Überwachung durch die Kommission selbst eine geeignete Kontrolle aufzubauen, vorausgesetzt, daß die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten sich vergewissern können, daß die Überwachung angemessen ist.

Der Ausschuß der Regionen weist nachdrücklich darauf hin, daß die Qualität der Überwachung und nicht ihre organisatorische Regelung oder ihr Umfang ausschlaggebend ist. Jedes Land sollte selbst bestimmen können, wie die Überwachung organisiert und im einzelnen durchgeführt wird.

15. Der Ausschuß ist der Ansicht, daß die Vertreter der Regionen und Gemeinden stärker an der Ausarbeitung der Leitlinien, neuen Richtlinien u.a. beteiligt werden sollten. Darüber hinaus sollte sich die Kommission bemühen, den Regionen, Gemeinden und Bürgern mit Hilfe der Informationstechnologie leicht verständliche Informationen über die Umweltvorschriften der Gemeinschaft zu liefern. Diese Informationen sind selbstverständlich in allen Amtssprachen zu erteilen.

Beschwerde- und Untersuchungsverfahren der Mitgliedstaaten

16. Der Ausschuß der Regionen schließt sich dem Vorschlag über Minimalkriterien für die Behandlung von Beschwerden an. Es wird jedoch darauf hingewiesen, daß Dialog und Transparenz für die Schaffung eines positiven Klimas der Zusammenarbeit und die Unterstützung des Umweltschutzes wichtig sind.

Der Ausschuß fordert die Mitwirkung der Vertreter der Regionen und Gemeinden an einem geeigneten System zur Behandlung von Beschwerden in den Mitgliedstaaten, in denen solche Verfahren noch fehlen.

17. Die Aussagen über außergerichtliche Untersuchungsverfahren sind unklar. Der Ausschuß ist gegen die Einführung neuer organisatorischer Ebenen in den Mitgliedstaaten, da es sich hier eindeutig um eine Subsidiaritätsfrage handelt.

Zugang zu den Gerichten

18. Eine bessere Anwendung und Durchsetzung des Umweltrechts der Gemeinschaft könnte nach Ansicht der Kommission dadurch bewirkt werden, daß einzelne in den Mitgliedstaaten anerkannte Umweltorganisationen das Recht erhalten, gerichtliche Schritte einzuleiten.

Der Ausschuß kann sich dem Vorschlag grundsätzlich anschließen, sofern es dem betreffenden Mitgliedstaat überlassen bleibt, die Einzelheiten auf der Grundlage der geltenden Rechtspraxis auszuarbeiten. Der Ausschuß ersucht die Kommission, ihre Vorschläge zu Beschwerdeverfahren und Zugang zu den Gerichten im Benehmen mit den nationalen Behörden und den regionalen und lokalen Gebietskörperschaften näher auszuarbeiten.

Teil III: Stärkung bestehender Systeme

Qualität der Vorschriften der Gemeinschaft

19. Nach Ansicht des Ausschusses ist die Vereinfachung und Verdeutlichung der Rechtsvorschriften eine grundlegende Voraussetzung für eine bessere Befolgung des Umweltrechts der Gemeinschaft. Das Umweltrecht der Gemeinschaft sollte sowohl den Rahmen bilden, in dem die Mitgliedstaaten operieren müssen, als auch gemeinsame Standards für die Anwendung dieses Rahmens festlegen.

Der Ausschuß ist der Ansicht, daß die Kommission die Verfahren und Grundsätze, nach denen sie ihre Vorschriften erarbeitet, einer Überprüfung unterziehen sollte. Eine große Schwäche des gegenwärtigen Systems ist beispielsweise der Mangel an Informationen und eine unzureichende Ausbildung in bezug auf das Umweltrecht der Gemeinschaft.

20. Die Kommission setzt sich für die Einführung von Bestimmungen ein, nach denen die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, Informationen über die Umsetzung der Umweltvorschriften der Gemeinschaft zu veröffentlichen.

Der Ausschuß lehnt ein System mit bindenden oder detaillierten Umsetzungstabellen für die einzelnen Mitgliedstaaten nachdrücklich ab, da damit die Durchführung des Umweltrechts der Gemeinschaft nicht effizient überwacht werden kann. Der Ausschuß zieht einen verstärkten Dialog vor.

21. Die Kommission vertritt die Auffassung, daß die EU unter dem Gesichtspunkt des Wettbewerbs ein Mindestniveau für Sanktionen anstreben sollte.

Der Vorschlag wird vom Ausschuß der Regionen unterstützt.

22. Die Kommission wird Konsultationen zu neuen Vorschlägen für Umweltschutzvorschriften in der Gemeinschaft vornehmen. Die Mitgliedstaaten sollten dafür sorgen, daß sie über Koordinierungsmechanismen verfügen, die ihnen eine Konsultation im Vorfeld der Verabschiedung innerstaatlicher Umsetzungsmaßnahmen erlauben.

Der Ausschuß unterstützt diesen Vorschlag.

Transparenz

23. Der Ausschuß begrüßt die Erweiterung der Jahresberichte der Kommission zur Überprüfung der Anwendung des Gemeinschaftsrechts unter der Voraussetzung, daß der Nutzen deutlich über den zusätzlichen Kosten für die Ausarbeitung liegt.

24. Die Kommission wird das informelle IMPEL-Netz als nützliches Instrument der Zusammenarbeit prüfen und Vorschläge zur Entwicklung und Umgestaltung seiner Aufgaben machen.

Grundlegende Voraussetzung für den Ausbau des IMPEL-Systems ist nach Ansicht des Ausschusses, daß das System kosteneffizient ist und für die Regionen und Gemeinden nicht zu einer finanziellen Zusatzbelastung führt.

Verbesserung der Zusammenarbeit

25. Durch die Anwendung der Richtlinie über Berichte und die Zusammenarbeit mit der Europäischen Umweltagentur wird die Kommission sicherstellen, daß Informationen über die Wirksamkeit der Umweltschutzvorschriften der Gemeinschaft vorliegen.

Der Ausschuß der Regionen begrüßt die Einbeziehung der Europäischen Umweltagentur unter der Voraussetzung, daß das Kosten/Nutzen-Verhältnis, wie bereits oben dargelegt, gewahrt ist.

Der Ausschuß ist nicht der Auffassung, daß der Umweltpolitik mit einem zu weitgehenden und detaillierten Meldesystem in der EU gedient ist. Der Umfang des Meldesystems muß sich am Bedarf und am Nutzen ausrichten. Viele der Meldeanforderungen der EU sind auch für regionale und lokale Gebietskörperschaften eine Belastung. Bei der Frage, welche Meldungen von welcher Ebene erforderlich sind, muß der Finanzierungsgrundsatz ausschlaggebend sein. Den Meldeanforderungen an Regionen und Gemeinden muß ein Nutzen der Information gegenüberstehen, andernfalls müssen die EU oder die Mitgliedstaaten für die Kosten der Meldungen aufkommen.

Förderung von Informationen über das Umweltrecht der Gemeinschaft

26. Die Kommission wird Initiativen zur finanziellen und technischen Unterstützung zur besseren Information insbesondere von Richtern, Anwälten und Beamten in den Mitgliedstaaten über das Umweltrecht in Erwägung ziehen. Finanzhilfen der Gemeinschaft im Rahmen von LIFE 2 wären zur Verbesserung der Anwendung und Durchsetzung des Umweltrechts möglich.

Der Vorschlag wird vom Ausschuß der Regionen begrüßt.

Finanzhilfen der Gemeinschaft und die Anwendung des Umweltrechts der Gemeinschaft

27. Die Kommission wird zusätzliche Maßnahmen in Erwägung ziehen, um zu gewährleisten, daß das Umweltrecht der Europäischen Gemeinschaft in sämtliche Entscheidungen über die Gewährung einer Finanzhilfe an Mitgliedstaaten und in die Überwachung von mit Gemeinschaftsmitteln geförderten Projekten integriert wird.

Der Ausschuß der Regionen ist der Auffassung, daß alle wirtschaftlichen Lenkungsinstrumente der EU, insbesondere die Agrarbeihilfen, dazu eingesetzt werden sollten, um eine bessere Einhaltung des Umweltrechts der Gemeinschaft zu bewirken. Im Zusammenhang mit der Überprüfung der Beihilfen für die Landwirtschaft sollten die Umweltfragen nach Ansicht des Ausschusses stärker in den Vordergrund gestellt werden.

28. Der Ausschuß der Regionen unterstützt die Fortsetzung der Bemühungen um eine verbesserte Umsetzung des Umweltrechts der Gemeinschaft. Der Ausschuß begrüßt eine Fortführung des Dialogs über die Frage, welche Maßnahmen zur Stärkung des Umweltrechts der Gemeinschaft erforderlich sind.

Brüssel, den 12. Juni 1997.

Der Präsident des Ausschusses der Regionen

Pasqual MARAGALL i MIRA