BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

Der Rat hat am 10. November 2011 einen Beschluss zur Ermächtigung der Kommission zur Aushandlung eines Kooperationsabkommens über Partnerschaft und Entwicklung (Cooperation Agreement on Partnership and Development – CAPD) zwischen der Europäischen Union und der Islamischen Republik Afghanistan angenommen. Die Verhandlungen wurden am 29. April 2015 im Anschluss an die 4. Verhandlungsrunde in Brüssel abgeschlossen. Das CAPD wurde am 2. Juli 2015 in Kabul paraphiert.

Am 13. Januar 2016 legten die Hohe Vertreterin und die Kommission dem Rat einen Gemeinsamen Vorschlag für Beschlüsse des Rates über die Unterzeichnung und den Abschluss des CAPD als Abkommen zwischen der Europäischen Union und Afghanistan („reines EU-Abkommen“). Die Mitgliedstaaten waren zwar mit dem wesentlichen Inhalt des Abkommens einverstanden, sprachen sich jedoch einstimmig für ein „gemischtes Abkommen“ mit vorläufiger Anwendung aus.

Dieser Standpunkt wurde am 7. September 2016 vom AStV offiziell bestätigt, der die Kommission und die Hohe Vertreterin darum ersuchte, die Vorschläge zu überarbeiten und dabei dem gemischten Charakter und der vorläufigen Anwendung des Kooperationsabkommens Rechnung zu tragen. Die Umwandlung des CAPD in ein gemischtes Abkommen und die Aufnahme neuer Bestimmungen über die vorläufige Anwendung wurden anschließend mit der afghanischen Seite erörtert und vereinbart.

Mit dem CAPD wird erstmals eine vertragliche Beziehung zwischen der Europäischen Union und Afghanistan geschaffen. Dies unterstreicht das Engagement der EU für die künftige Entwicklung Afghanistans während der „Transformationsdekade“ (2014-2024). Es bildet den rechtlichen Rahmen für die weitreichende Zusammenarbeit zwischen der EU und Afghanistan, die 2001 eingeleitet wurde und sich auf die derzeitige Strategie EU-Afghanistan 2014-2016, die im Juni 2014 vom Rat verabschiedet wurde, sowie auf das Mehrjahresrichtprogramm 2014-2020 im Rahmen des Instruments für die Entwicklungszusammenarbeit stützt. Das CAPD schafft auch die Grundlage für die Beziehungen zwischen der EU und Afghanistan in den kommenden zehn Jahren und könnte automatisch um Zeiträume von jeweils fünf Jahren verlängert werden.

Das CAPD legt die Grundsätze und Bedingungen fest, auf denen die künftige Partnerschaft zwischen der EU und Afghanistan beruhen wird (Titel I und II). Es enthält auch Klauseln über wesentliche Elemente (Menschenrechte und Nichtverbreitung). Das Abkommen sieht außerdem die Möglichkeit einer Zusammenarbeit in einem breiten Spektrum von Bereichen, von der Entwicklung (Titel III) über Handels- und Investitionsfragen (Titel IV) bis hin zu Justiz und Rechtsstaatlichkeit (Titel V) vor. Titel V enthält nicht nur umfangreiche Bestimmungen über die Bekämpfung von organisierter Kriminalität, Geldwäsche und Drogenbekämpfung, sondern sieht auch eine Zusammenarbeit im Bereich der Migration – mit ausdrücklichem Verweis auf den Abschluss eines Rückübernahmeabkommens – vor. Das Abkommen umfasst zudem Kapitel über Bereiche der sektoralen Zusammenarbeit (Title VI). Damit wird klar, dass es sich bei diesem Abkommen vor allem um die Zusammenarbeit geht.

2.RECHTSGRUNDLAGE, SUBSIDIARITÄT UND VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT

Rechtsgrundlage

Nach ständiger Rechtsprechung muss sich die Wahl der Rechtsgrundlage sich auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen, zu denen insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehören.

Das in Artikel 2 Art und Geltungsbereich beschriebene Ziel des Abkommens besteht darin, eine Partnerschaft zwischen den Vertragsparteien zu errichten, die auf einem Mehrsäulen-Konzept gründet, um den Dialog und die Zusammenarbeit zu stärken.

Das Abkommen deckt die folgenden Bereiche ab: Politische Zusammenarbeit (Titel II), Entwicklungszusammenarbeit (Titel III), Zusammenarbeit in Handels- und Investitionsfragen (Titel IV), Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (Titel V), Sektorale Zusammenarbeit (Title VI) und Regionale Zusammenarbeit (Titel VII). Außerdem enthält das Abkommen Bestimmungen über den institutionellen Rahmen (Titel VIII) und Schlussbestimmungen (Titel IX).

Eine detaillierte Analyse des Ziels und des Inhalts des Abkommens zeigt, dass einige Bestimmungen unter die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik fallen, einige andere Elemente hingegen unter die Handelspolitik bzw. unter die Entwicklungspolitik der Europäischen Union. Ferner zeigt die Analyse, dass keines dieser Elemente als einem der anderen genannten Elemente untergeordnet angesehen und keines der drei genannten Elemente eindeutig als hauptsächliche Komponente bezeichnet werden kann. Daher sollte sich der Vorschlag auf mehrere Rechtsgrundlagen stützen, d. h. auf Artikel 37 EUV und die Artikel 207 und 209 AEUV.

Rechtscharakter

Aus rechtlicher Sicht geht aus der Analyse des Geltungsbereichs des CAPD hervor, dass die EU nach den Verträgen befugt ist, in allen in den Geltungsbereich des Abkommens fallenden Bereichen tätig zu werden. Auf der Grundlage dieser Analyse schlugen die Hohe Vertreterin und die Kommission ursprünglich vor, das Abkommen „reines EU-Abkommen“ zu unterzeichnen und abzuschließen. Aus politischer Sicht waren die Hohe Vertreterin und die Kommission der Auffassung, dass das sehr viel kürzere und planbare Ratifizierungsverfahren für das Inkrafttreten des CAPD als „reines EU-Abkommen“ dem Interesse der Union entsprach, in dieser kritischen Phase des Übergangs in Afghanistan zügig voranzukommen. Das rasche Inkrafttreten des CAPD könnte demnach als Signal für das uneingeschränkte Engagement der Union für den erfolgreichen Übergang in Afghanistan dienen.

Wie oben ausgeführt ersuchten die Mitgliedstaaten im Rahmen des Rates (Sitzungen der COASI-Arbeitsgruppen am 13. Januar und 20. Juli 2016, Sitzung des AStV am 7. September 2016) jedoch einstimmig die Kommission und die Hohe Vertreterin um Umwandlung des Abkommens in ein gemischtes Abkommen mit vorläufiger Anwendung. Aufgrund dessen haben die Kommission und die Hohe Vertreterin zur Vermeidung erheblicher Verzögerungen bei der Ratifizierung des Abkommens beschlossen, das Abkommen im Sinne der gemischten Zuständigkeit anzupassen und ihren Vorschlag für die Unterzeichnung um einen Vorschlag für die vorläufige Anwendung von Teilen des Abkommens zu ergänzen.

Daher sieht der beigefügte Beschlussentwurf sowohl die Unterzeichnung des Abkommens als gemischtes Abkommen als auch die vorläufige Anwendung einiger Bestimmungen durch die EU und Afghanistan bis zum Inkrafttreten des Abkommens vor.

Sonstige rechtliche Aspekte

Der mit dem Abkommen geschaffene institutionelle Rahmen besteht aus dem Gemischten Ausschuss (siehe Titel VIII, Artikel 49 Institutioneller Rahmen). Der Gemischte Ausschuss kann die Einsetzung von Sonderausschüssen oder Arbeitsgruppen beschließen, die ihn bei der Erfüllung seiner Aufgaben unterstützen. Artikel 54 Erfüllung der Verpflichtungen legt zudem ein Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten für den Fall fest, dass eine der Vertragsparteien ihren Verpflichtungen aus dem Abkommen nicht nachkommt.