DE    DE DE 
 
DE    DE  KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, 21.10.2009 
SEK(2009) 1377 endgültig 
ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN 
zu dem  
 
Vorschlag für eine 
 
RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN  PARLAMENTS UND DES RATES 
 
über Mindestnormen für Verfahren in de n Mitgliedstaaten zur Zuerkennung und 
Aberkennung des internationalen Schutzstatus 
  
Zusammenfassung der Folgenabschätzung  
{KOM(2009) 554} 
{SEK(2009) 1376} 
 
DE 2   DE 1. PROBLEMSTELLUNG  
Trotz der in der ersten Phase des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems erlassenen 
Maßnahmen sind die Aussichten von Asylbewerber n auf internationalen Schutz, je nachdem, 
wo ihr Antrag in der EU geprüft wird, nach  wie vor sehr unterschiedlich. In den meisten 
Beiträgen zum Grünbuch wurde auf grav ierende Unzulänglichkeiten in der Richtlinie  
2005/85/EG vom 1. Dezember 2005 („Asylverfahrensrichtlinie“) hingewiesen, die  
Schutzlücken oder Zurückweis ungen zur Folge haben können .  
Die meisten Bestimmungen der Richtlinie sind fakultativ, so dass die Mitgliedstaaten ihre 
Verfahren beibehalten konnten. Dies hat dazu geführt, dass in der EU nicht einheitlich 
vorgegangen wird und es somit für Antragstelle r nicht abzusehen ist, wie über ihren Antrag 
entschieden wird. Hier fällt es schwer, von einem gemeinsamen Asylsystem zu sprechen. Unklare Formulierungen und Möglichkeiten für Ausnahmeregelungen haben, wie die 
Asylstatistiken zeigen, auch bei der Anwendung der Anerkennungsrichtlinie große 
Diskrepanzen zur Folge.  Dies wird anhand folgender Beispiele deutlich: 
• Der Anteil der positiven Entscheidungen in den Mitgliedstaaten schwankte 2007 zwischen 
52,2 % in Luxemburg, 27,5 % in Deutsc hland und 0,8 % in Griechenland. 
• Deutliche Unterschiede gab es im Ze itraum 2005-2007 auch bei der Anerkennung von 
Antragstellern mit derselben Staatsangehör igkeit: Bei Asylbewerbern aus Russland 
(größtenteils tschetscheni scher Herkunft) lag die An erkennungsquote beispielsweise 
zwischen 63 % in Österrei ch und 0 % in der Slowakei. 
In der Folgenabschätzung wird insbesondere auf die nachfolgenden Punkte eingegangen, die 
besonders kontrovers diskutiert wurden und die auf unterschiedliche Reaktionen in den 
Mitgliedstaaten stoßen dürften. Nicht zuletzt geht es dabei auch um zusätzliche Mittel, die bereitgestellt werden müssen. 
• Hindernisse für Anträge auf internationalen Schutz 
• Fehlerpotenzial auf Ebene der Verwaltung 
• Unterschiede in den Verfahren 
• Bedenken hinsichtlich der Effizienz und Qualität der Verfahren 
2. Z
USÄTZLICHER NUTZEN VON EU-M AßNAHMEN UND ACHTUNG DES 
SUBSIDIARITÄTSPRINZIPS  
Nach den Schlussfolgerungen von Tampere sollte ein Gemeinsames Europäisches Asylsystem 
auf kurze Sicht einheitliche Sta ndards für ein gerechtes und wirksames Asylverfahren in den 
Mitgliedstaaten umfassen; auf längere Sicht so llten die Regeln der Gemeinschaft zu einem 
gemeinsamen Asylverfahren in der Europäischen Gemeinschaft führen.  Für die zweite Phase 
des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems is t im Haager Programm die Einführung eines 
gemeinsamen Asylverfahrens in der EU vorgesehen.  
Die Entwicklung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems hat für die EU aus 
verschiedenen Gründen Priorität. So ist die Zahl der Personen, die internationalen Schutz 
beantragen, in manchen Mitgliedstaaten sehr vi el höher als in anderen. Bei etwa ein Fünftel 
der Anträge handelt es sich um Mehrfachanträge. Für Asylbewerber sind bestimmte 
Mitgliedstaaten offensichtlich „attraktiver“ al s andere. 2006 wurden in  Belgien, Deutschland, 
Frankreich, Schweden und im Vereinigten K önigreich mehr als 3 000 Mehrfachanträge 
 
DE 3   DE gestellt, während es in Zypern und Portugal noch nicht einmal 100 waren. Manchen Personen 
wird kein Schutz gewährt, obw ohl sie schutzbedürftig sind. 
Ein Grund für diese Unterschiede ist die unei nheitliche Verfahrenswe ise bei der Prüfung der 
Anträge. Dies hat dazu geführt, dass die „Asyl-Lotterie“ und die daraus resultierende 
Sekundärmigration zwischen den Mitgliedstaate n weitergeht, so dass die Dublin-Verordnung, 
die von der Annahme ausgeht, dass Antragstelle rn in allen Mitgliedst aaten unter gleichen 
Bedingungen Schutz gewährt wird, auf tönernen Füßen steht. Die Richtlinie 2005/85/EG ist 
der Dreh- und Angelpunkt des Gemeinsamen Eu ropäischen Asylsystems, da sie Bindeglied 
und Grundlage aller Asylrechtsinstrumente ist.  Schwachstellen in dieser Richtlinie 
beeinträchtigen daher die Anwe ndung der anderen EG-Vorschriften. 
Die EU muss deshalb tätig werden , um ausgehend von den bestehenden Mindestnormen für 
Asylverfahren höhere und einheitli chere Standards zu erreichen.  
3. POLITISCHE ZIELE  
Allgemeines Ziel: 
Erhöhung des Schutzniveaus in der EU für Personen, die internationalen Schutz benötigen 
Einzelziele:  (1) Den Zugang zu Asylverfahren sicherstellen 
(2) Verfahren fairer gestalten 
(3) Die einheitliche Anwendung gemeinsamer Verfahrensregeln gewährleisten 
(4) Die Qualität und Effizienz der Verfahren erhöhen 
(5) Den Rechtsschutz verbessern 
(6) Die Übereinstimmung zwischen den Asyl rechtsakten der EU sicherstellen. 
4. O
PTIONEN  
Mit einer einzigen, umfassenden Regelungsoption ist es nicht möglich, den unterschiedlichen 
Problemstellungen gerecht zu werden. In der Folgenabschätzung werden deshalb für jedes 
politische Ziel spezifische Op tionen vorgeschlagen. Zu jeder Option werden dann zwei oder 
drei legislative Unteroptionen angegeben. Wa s die Vorschriften für die Asylverfahren 
anbelangt, so ist eine systemgerechte und dauerhafte Einwirkung auf die Qualität und 
Effizienz der Prüfungsvorgänge nu r mit legislativen Maßnahmen möglich. Die Unteroptionen 
sind fast ausnahmslos kumulativ. Sie werden ergänzt durch Vorschläge für praktische 
Kooperationsmaßnahmen. Um die Komponenten der bevorzugten Option zu bestimmen, werden die Unteroptionen nicht nur im Hinb lick auf Wirksamkeit, Effizienz und Kohärenz, 
sondern auch in Bezug auf ihre Verhältnis mäßigkeit sowie ihre sozialen Auswirkungen und 
ihre Auswirkungen auf die Grundrechte mit dem Referenzszenarium verglichen. 
Angesichts der Komplexität der vorgeschl agenen Optionen beschränkt sich die 
Zusammenfassung auf eine Beschreibung der wese ntlichen Elemente der bevorzugten Option. 
i. Beibehaltung des Status quo 
Der vorhandene Rechtsrahmen bleibt unveränder t. Das Monitoring der Kommission trägt zu 
einer besseren Einhaltung der geltenden Normen bei. Der willkürlichen Anwendung der Richtlinie wird durch Entscheidungen des Eu GH und des EGMR entgegengewirkt, in denen 
 
DE 4   DE beispielsweise der Grundsatz fe stgeschrieben wird, dass Anträg e sorgfältig zu prüfen sind. 
Dies wären jedoch Ad-hoc-Entwi cklungen ohne jede Systema tik. Die in der Richtlinie 
geduldeten Unterschiede zwisch en den Asylverfahren bestünden fort, aber vermutlich in 
geringerem Maße dank der praktischen Zusamm enarbeit, insbesondere wenn das Europäische 
Unterstützungsbüro für Asylfragen Schulungspr ogramme entwickelt oder im Bedarfsfall 
gezielte Unterstützung durch eine n Pool von Fachleuten leistet. 
ii. Den Zugang zu Asylverfahren sicherstellen 
- Einrichtung einer kompeten ten Stelle, die für die Regi strierung der Anträge auf 
internationalen Schutz zuständig ist  
- Klare Anweisungen an Polizei, Grenzschutz und andere Behörden, wie sie sich zu verhalten 
haben, wenn sich Personen an sie wenden, die ei nen Antrag auf internationalen Schutz stellen 
wollen, einschließlich der Verpflichtung, Anträge an die zuständige Be hörde weiterzuleiten  
- Verpflichtung, Asylsuchenden, die sich an den Einreisestellen befinden, Informationen über 
Antragsverfahren zur Verfügung zu stellen sowie über Beratungs- und Dolmetschleistungen 
- Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Anträg e innerhalb einer angemessenen Frist zu 
registrieren 
- Überarbeitung der Unzulässigkeitsgründe un d Möglichkeit für Antragsteller, zu den 
Gründen und Informationen, auf die die Behörde n ihre Entscheidung stützen wollen, Stellung 
zu nehmen 
- Aufgabe der auf EU-Ebene festgelegten Liste der sicheren Drittstaaten 
iii. Verfahren fairer gestalten  
- Beseitigung der Ausnahmen von den wese ntlichen Prinzipien und Garantien und 
Bereitstellung eines unentgeltli chen rechtlichen Beistands für unbegleitete Minderjährige und 
andere Asylbewerber, die in erstinstanzlichen Verfahren nicht über ausreichende Finanzmittel verfügen 
- Gewährleistung, dass Auslieferungsabko mmen nicht dazu genutzt werden, um 
Asylbewerber in ihr He rkunftsland abzuschieben 
- Anspruch des Asylbewerbers auf Einsicht nahme in den Bericht über die persönliche 
Anhörung und auf Stellungnahme dazu, bevor di e Entscheidung über den Antrag ergeht 
- Verpflichtung, die persönliche Anhörung in einer Sprache zu führen, in der sich der 
Antragsteller verständigen und seinen Antrag ordnungsgemäß darlegen kann 
iv. Gleicher Schutz für Personen mit besonderen Bedürfnissen 
- Einführung des Begriffs des Antragst ellers mit besonderen Bedürfnissen  
- Recht für Kinder, einen Antrag auf interna tionalen Schutz zu stellen, Verzicht auf die 
derzeitige Möglichkeit, bei unbegleiteten Mind erjährigen ab 16 Jahren von der Bestellung 
eines Vertreters abzusehen  
- Festlegung der Voraussetzungen für die Aus übung des Amts eines Vormunds und Recht des 
Vormunds, im Namen des unbegleiteten Mi nderjährigen Asyl zu beantragen  
- Pflicht der Mitgliedstaaten, jeden Erwachse nen unter vier Augen über sein Recht zu 
belehren, einen eigenen Antrag auf internati onalen Schutz zu stellen, und auf Unterstützung 
 
DE 5   DE angewiesenen Erwachsenen Gelegenheit zu geben, dem Personal de r Asylbehörde die 
besonderen Umstände ihres Falls darzulegen  
- Regelung der Verfahren für rechtsmedizini sche Gutachten und deren Bedeutung für den 
Nachweis von Folterungen, Einräumung eine r ausreichenden Vorbereitungszeit für 
Folteropfer, um sich auf die persönliche  Anhörung vorbereiten zu können, und Einführung 
geschlechts- und altersbezogener Kriterie n für die Befragung der Antragsteller  
- Klarstellung, dass geschlecht sspezifische Erwägungen und intern ationale Verpflichtungen in 
Bezug auf die Rechte des Kindes bei der Anwendung der Richtlinie gebührend zu berücksichtigen sind und dass Folteropfer, geis tig Behinderte und unbegleitete Minderjährige 
von beschleunigten Verfahren auszunehmen sind, die bei offensichtlich unbegründeten 
Anträgen angewandt werden können  
- Nichtanwendung des Grenzverfahrens und de s „Sicherer-Drittstaat-Verfahrens“ bei 
unbegleiteten Minderjährigen  
- Aufnahme geschlechts-, altersspezifischer  und traumabezogener Fragestellungen in die 
Schulungsprogramme für das Asylpersonal.  
v. Einheitlichere Handhabung der beschleunigten Verfahren 
- Erschöpfende Auflistung der Gründe für die Einl eitung eines beschleunigten Verfahrens auf 
der Grundlage eines offensichtlich unbegr ündeten Antrags, ohne das Ermessen der 
Mitgliedstaaten zu beschränken, ande re Anträge vorrangig zu prüfen  
- Verpflichtung der Mitgliedstaaten, pers önliche Anhörungen durchzuführen und der 
Asylbehörde ausreichend Zeit für eine sorg fältige Prüfung der Anträge einzuräumen.  
vi. Klärung des Begriffs „sicherer Herkunftsstaat“  
- Verzicht auf eine gemeinsame Minimalliste  sicherer Herkunftsstaaten und auf Ausnahmen 
von den materiellen Voraussetzungen für die Bestimmung eines Drittlands als sicheren 
Herkunftsstaat auf nationaler Ebene 
- Verpflichtung zur regelmäßigen Überprüf ung der Lage in als sicher bezeichneten 
Drittländern.  
vii. Den Rechtsschutz verbessern  
- Klarstellung, dass sich die Nachprüfung zuminde st vor erstinstanzlichen Gerichten sowohl 
auf Tatsachen als auch auf Rechtsfragen erst reckt und das Schutzbedürfnis ex nunc beurteilt 
wird  
- Automatische aufschiebende Wirkung von R echtsbehelfen gegen erstinstanzliche 
Entscheidungen mit begrenzten Ausnahmen: im letzteren Fall könnte ein Gericht im 
Einzelfall einstweiligen Rechtsschutz gewähren  
- Unbeschränktes Recht der Gerichte, da s als Grundlage für die Entscheidung der 
Asylbehörde herangezogene Material einzusehen  
- Angemessene Frist für die Einlegung eines Rechtsbehelf s gegen erstinstanzliche 
Entscheidungen.  
viii. Bessere Kohärenz zwischen den Asylrechtsakten der EU  
 
DE 6   DE - Aufnahme der wesentlichen Bestandteile ei nes einheitlichen Asyl verfahrens auf der 
Grundlage einer einmaligen Antragsprüfung in die Richtlinie 
- Erweiterung der Richtlinienbe stimmungen über die Aberkennung der 
Flüchtlingseigenschaft auf den En tzug des subsidiären Schutzes  
- Hinweis darauf, dass die Ri chtlinie für Personen gilt, die dem Dublin-Verfahren 
unterliegen, und dass der Begriff der stillsch weigenden Rücknahme des Antrags nicht auf 
Personen anwendbar ist, die nach Maßgabe der Dublin-Verordnung in den zuständigen 
Mitgliedstaat überstellt werden. 
ix. Effizientere und qualitativ  bessere Entscheidungsprozesse  
- Begrenzung der derzeitigen Ausnahmen vom  Grundsatz einer einzigen Asylbehörde 
- Vorgabe, dass die Asylbehörde über kompe tentes Personal in ausreichender Zahl 
verfügen sollte  
- Einführung von Mindestanforderung en an den Inhalt der Anhörung 
- Festlegung der Mindestanforderungen an  den Inhalt der Schulungsprogramme 
- Prüfung von Folgeanträgen und Prüfung der Zulässigkeit in einem Verfahren  
- Verpflichtung der Mitgliedstaaten, weite re Angaben zu berücksichtigen, bevor 
endgültig in der Sache entschieden wird 
- Festlegung einer angemessenen Frist für erstin stanzliche Entscheidungen in der Sache.  
5. ABSCHÄTZUNG DER FOLGEN  
Jede Unteroption wirkt sich in unterschie dlichem Maß in den folgenden Bereichen aus:   
• Verbesserung des Rechtsschutzes , da die Möglichkeiten für Verwaltungsfehler in 
Asylverfahren durch eine St ärkung der Verfahrensgarantien,  kohärentere Asylvorschriften 
und qualitativ bessere Entscheidungen deutlich eingeschränkt würde 
• Verbesserung des sozialen Schutzes , da Asylsuchenden bessere Aussichten auf 
Inanspruchnahme der Asylverfahren und gege benenfalls entsprech enden Schutz geboten 
werden, einschließlich der erforderlichen  Sozial- und Gesundheitsleistungen; mithin 
würden Antragsteller auch einen bessere n Zugang zu Leistungen der öffentlichen 
Gesundheitsvorsorge erhalten 
• Verbesserungen in Bezug auf Gleichstellung/Gleichbehandlung : die Bestimmungen, die 
eine tatsächliche Gleichstel lung der Antragsteller im As ylverfahren bewirken sollen 
(besondere Garantien für Frauen und schut zbedürftige Antragsteller), sowie die 
Bestimmungen über den Zugang zu einem wirksamen Rechtsbehelf und bessere Verfahrensgarantien, sind Kernbestandteile de r bevorzugten Option, di e auf Gleichstellung 
und Gleichbehandlung abzielen  
• gute Verwaltungspraxis in den Mitgliedstaaten
: würde sich mit einer einzigen Asylbehörde 
und geschultem, kompetentem Personal besser erreichen lassen.  
Die Kosten, die mit den Änderungen am Gemeinsamen Europäischen Asylsystem 
verbunden sind,  lassen sich nur schwer quantifizieren . Schutz wird auf der Grundlage einer 
umfassenden, situationsbezogenen Einzelfallprüfung und unter Berücksichtigung  rechtlicher 
und tatsächlicher Umstände gewährt. Es liege n keine Angaben darüber vor, warum manche 
Anträge in einem bestimmten Zeitraum akzep tiert und andere abgelehnt wurden. Umfang und 
 
DE 7   DE Profil der Asylbewegungen lassen sich nicht vo n einem Jahr zum nächsten vorhersagen. Zu 
den Hauptkomponenten der bevorzugten Option liegen folgende Angaben vor: 
10 Mitgliedstaaten, die von den geplanten Vorschriften über persönliche Anhörungen 
betroffen wären, hatten im Jahr 2008 insges amt 111 650 neue Anträge zu bearbeiten. Eine 
Erhöhung der Anhörungen um 5 % entspräche mi ndestens 5 582 Antragstellern und einem 
Finanzierungsbedarf von etwa 266 149, 76 EUR jährlich1. 5 Mitgliedstaaten, die von den 
geplanten Maßnahmen zur Erleichterung des Zuga ngs zu Asylverfahren an den Seegrenzen 
betroffen wären, registrierten im Jahr 2008 56 985 Anträge. Die Vorschriften über 
unentgeltlichen rechtlichen Beistand in erst instanzlichen Verfahren hätten Folgen für 
mindestens 11 Mitgliedstaaten, in denen 2008 125 255 Anträge gestellt wurden. Bis zu 
48 400 Personen (20 % aller Antragsteller) würden unter Umständen die geplanten 
Maßnahmen für Folteropfer benötigen. In 8 Mitgliedstaaten könnten etwa 45 140 Personen 
von einem besseren Zugang zu einem wi rksamen Rechtsbehelf profitieren.  Die 
Verwaltungskosten für die bevorzugte Option werden auf insgesamt 2 857 555 EUR geschätzt. 
Ein Großteil der Kosten könnte durch die mit den geplanten Maßnahmen langfristig 
erzielten Einsparungen ausgeglichen werden . Einsparungen können sich  beispielsweise aus 
einem Rückgang der Sekundärbewegungen und aus e ffizienteren erstinstanzlichen Verfahren 
ergeben. Wenn der Schwerpunkt auf Servicelei stungen, Sach- und Prüfungskompetenz gelegt 
wird, dürfte die bevorzugte Option zu einem Rü ckgang der Rechtsbehelfsverfahren mit den 
daraus resultierenden Einsparungen an Verw altungs- und Finanzmitteln führen. Angaben 
zufolge können sich die Kosten eines Asyl verfahrens verdoppeln, wenn ein Rechtsbehelf 
eingelegt wird. 2007 waren es schätzu ngsweise 110 846 Rechtsbehelfe. Weniger 
Rechtsbehelfsverfahren würden überdies weni ger Kosten für Betreuungsleistungen bedeuten. 
Betreuungsleistungen kosten jährlich im Du rchschnitt 11 000 EUR pro Person. Während 
erstinstanzliche Verfahren in der Regel in sechs Monaten abgeschlossen werden, dauern 
Rechtsbehelfsverfahren in vielen Fällen mindesten ein Jahr.  
Für einzelstaatliche Maßnahmen zur Umsetzung der vorgeschlagenen Vorgaben kann eine 
Kofinanzierung aus dem Europäischen Flüc htlingsfonds in Höhe von 50 % oder 75 % 
beantragt werden. 
6. V
ORTEILE DER BEVORZUGTEN OPTION  
Die bevorzugte Option besteht darin, wesentlic he Verfahrensgrundsätze, -garantien und -
begriffe im Gemeinschaftsrecht zu verankern . Mit dieser Option ist es möglich, durch 
Angleichung der Verfahrensvorschriften unionsweit gleich e Bedingungen für die 
Zuerkennung des Schutzstatus in den Mitglie dstaaten herzustellen und eine bessere 
Lastenverteilung unter den Mitgliedstaaten zu  erreichen. Sie leistet gleichzeitig einen 
wichtigen Beitrag zu dem Ziel der EU, die Ac htung des Rechts auf Asyl, des Grundsatzes der 
Nichtzurückweisung und ganz allgemein der Grundrechte zu gewährleisten. 
Von der bevorzugten Option wird erwa rtet, dass sie durch ihre Betonung auf 
Serviceleistungen, Sach- und Prüfungskompetenz und den Ansporn für die Mitgliedstaaten, 
innerhalb einer angemessenen Frist tragfähige Entscheidungen in erster Instanz zu treffen, 
Effizienz und Qualität der Verfahren glei chermaßen verbessert. Damit soll es den 
Mitgliedstaaten erstens ermöglicht werden, bei unterschiedlich zu sammengesetzten Gruppen 
von Ankömmlingen rascher zwischen Asylsuch enden und anderen Migranten unterscheiden 
                                                           
1 Für einen Asylbeamten werden durchschnittliche Ar beitskosten je geleisteter Stunde von 23,84 EUR 
zugrunde gelegt.  
 
DE 8   DE zu können, und zweitens negative erstinstanz liche Entscheidungen besser zu fundieren. 
Drittens soll das Asylpersonal auf diese Weis e in die Lage versetzt werden, unbegründete 
oder missbräuchliche Anträge leichter zu  erkennen, und viertens sollen damit die 
Mitgliedstaaten in ihren Bem ühungen unterstützt werden, a bgewiesene Asylbewerber aus 
ihrem Hoheitsgebiet zu entfernen.  
7. KONTROLLE UND BEWERTUNG  
Kontrolle und Bewertung erfolgen in Form eines Bewertungsberichts der Kommission, der 
alle fünf Jahre vorzulegen ist. Zur Erörterung von Problemen bei der Umsetzung der 
Vorschriften und zum Austausch bewährter Ve rfahren unter den Mitgliedstaaten werden 
weiterhin regelmäßig Expertentreffen stattfinden. Um aktuelle Informationen über die Umsetzung der Richtlinie in de n Mitgliedstaaten wird sich  vor allem das Europäische 
Unterstützungsbüro für Asylfragen kümmern.