[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 21.12.2007

SEK(2007) 1682

ARBEITSPAPIER DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN

Zusammenfassung der Folgenabschätzung zum Vorschlag für eine Richtlinie desEuropäischen Parlaments und des Rates über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (Neufassung) [KOM(2007) 843 endgültig][KOM(2007) 844 endgültig][SEK(2007) 1679]

ARBEITSPAPIER DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN

Zusammenfassung der Folgenabschätzungzum Vorschlag für eine Richtlinie desEuropäischen Parlaments und des Rates über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung)

1. Politischer Kontext, Verfahren und Konsultation der Betroffenen

Die IVU und die Rechtsvorschriften zu Industrieemissionen spielen eine wichtige Rolle für den Schutz und die Verbesserung der Umwelt Europas und die Gesundheit seiner Bürger. Sie sind aber auch von Bedeutung angesichts der Forderungen von Mitgliedstaaten, Europäischem Parlament und anderen Interessengruppen nach „besserer Rechtsetzung“. Die Kommission hat daher 2005[1] eine Überarbeitung der Rechtsvorschriften über Industrieemissionen eingeleitet, um ihre ökologische Wirksamkeit und Kosteneffizienz zu gewährleisten.

Die Grundlage für die Überarbeitung bildet ein breit angelegtes Programm, das 10 Studien sowie kontinuierliche, umfassende und strukturierte Konsultationen aller Betroffenen umfasst. Ferner wurde eine detaillierte Analyse der möglichen Optionen durchgeführt; alle Hintergrundinformationen können auf der öffentlich zugänglichen CIRCA-Webseite abgerufen werden[2].

2. Hintergrundinformation zu industrieemissionen und besten verfügbaren techniken

Industrietätigkeiten sind für das wirtschaftliche Gedeihen Europas von zentraler Bedeutung, sie tragen zu nachhaltigem Wachstum und zur Schaffung hochqualifizierter Arbeitsplätze bei. Allerdings haben sie auch starke Auswirkungen auf die Umwelt.

Die größten Industrieanlagen verursachen einen beträchtlichen Anteil an der Gesamtmenge von Emissionen der wichtigsten Luftschadstoffe (83% bei Schwefeldioxid (SO2), 34% bei Stickoxiden (NOx), 43% bei Staub und 55% bei flüchtigen organischen Verbindungen (VOC)). Darüber hinaus sind diesen Anlagen noch weitere Umweltauswirkungen zuzuschreiben, z.B. Emissionen in Gewässer und Böden, Entstehung von Abfall und Energieverbrauch.

Für Emissionen von Industrieanlagen gelten in der Hauptsache folgende Rechtsvorschriften:

- Die Richtlinie 96/61/EG über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung[3] (IVU) legt die wichtigsten Grundsätze für die Genehmigung und Überwachung von Anlagen fest, basierend auf einem integrierten Konzept und der Anwendung der besten verfügbaren Techniken (BVT), d.h. der effektivsten Techniken für die Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Umwelt unter Berücksichtigung von Kosten und Nutzen.

- Die so genannten sektorspezifischen Richtlinien enthalten spezielle Bestimmungen, darunter Emissionsgrenzwerte für bestimmte Industrietätigkeiten (Großfeuerungsanlagen, Abfallverbrennungsanlagen, Tätigkeiten, bei denen organische Lösungsmittel verwendet werden, und Titandioxidproduktion).

Die IVU-Richtlinie lässt bei der Anwendung von BVT einen gewissen Spielraum, da geographische, technische und ökologische Erwägungen bei der Festlegung der Genehmigungsbedingungen berücksichtigt werden können.

Um Genehmigungsbehörden und Betreibern die Bestimmung der jeweiligen BVT zu erleichtern, veranstaltet die Kommission einen Informationsaustausch zwischen Experten aus den Mitgliedstaaten, der Industrie und von Umweltverbänden. In der Folge verabschiedet und veröffentlicht die Kommission so genannte BVT-Merkblätter (BREF).

Bei der Überprüfung hat sich gezeigt, dass die Grundprinzipien der derzeitigen IVU-Richtlinie, insbesondere das integrierte Konzept auf BVT-Grundlage, eine solide Basis auch für die künftige Entwicklung von Rechtsvorschriften für Industrieemissionen sind. Die Nützlichkeit einer Anwendung der BVT wurde durch die Folgenabschätzung bestätigt, daher wurde die Möglichkeit einer Aufgabe dieses Prinzips gar nicht erst erwogen.

Bei der Anwendung der derzeitigen Rechtsvorschriften sind jedoch erhebliche Mängel aufgetreten, die einer optimalen Nutzung der besten verfügbaren Techniken, wie sie ursprünglich durch die Richtlinie vorgesehen war, im Wege stehen, eine Durchsetzung auf Gemeinschaftsebene sehr erschweren und der Verhinderung oder Verringerung von unnötigem Verwaltungsaufwand nicht eben förderlich sind.

3. Allgemeine problembeschreibung und Zielsetzungen

Allgemeine Problembeschreibung

Seit dem Inkrafttreten der Rechtsvorschriften sind eine Reihe von Problemen bei ihrer Umsetzung aufgetreten. Bei der umfassenden Analyse im Rahmen der Überprüfung konnten vier spezifische Probleme ermittelt werden:

- Unzureichende Anwendung der BVT – die Analyse zeigt, dass ohne weitere Reduzierung der Emissionen von IVU-Anlagen die gemäß den Zielen der thematischen Strategie zur Luftreinhaltung angestrebten Verbesserungen für Gesundheit und Umwelt nicht erreicht werden und dass die Verfälschung des Wettbewerbs anhalten wird.

- Die unvollständige Einhaltung und Durchsetzung der Rechtsvorschriften sowie nur eingeschränkte ökologische Verbesserungen behindern den Umweltschutz.

- Unnötiger Verwaltungsaufwand wegen Komplexität und Unstimmigkeiten von Teilen der geltenden Rechtsvorschriften.

- Ein unzureichender Anwendungsbereich und unklare Bestimmungen der derzeitigen IVU-Richtlinie könnten verhindern, dass die Ziele der thematischen Strategien der Kommission erreicht werden.

Ein weiteres Problem sind Beschränkungen für den Einsatz flexiblerer Instrumente, z.B. Systemen für den Handel mit NOx- und SO2-Emissionen. Die Lösung dieses Problems wird Gegenstand eines von der Überarbeitung der Richtlinien getrennten Verfahrens sein, sie wird jedoch in die Folgenabschätzung einbezogen, um den möglichen Nutzen derartiger Maßnahmen aufzuzeigen.

Zielsetzungen

Übergeordnetes Ziel bleibt die Vermeidung und Verminderung der durch industrielle Tätigkeiten verursachten Umweltverschmutzung und ihrer Folgen, um ein hohes Maß an Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt zu erreichen. Dies sollte möglichst kostenwirksam und effizient geschehen, wobei gleichzeitig unnötiger Verwaltungsaufwand verringert werden sollte.

Im Kontext der Fortschreibung dieses Ziels sind weitere Maßnahmen notwendig , um die vier oben genannten Probleme zu lösen.

1. Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Anwendung von Genehmigungsverfahren auf BVT-Basis

2. Gewährleistung einer strikteren Einhaltung der Vorschriften und stärkerer Umweltverbesserungen sowie Förderung von Innovationen

3. Verringerung von unnötigem Verwaltungsaufwand und Vereinfachung der bestehenden Rechtsvorschriften

4. Optimierung des Beitrags zur Erreichung der in den thematischen Strategien festgelegten Ziele durch Überarbeitung der derzeitigen Bestimmungen der IVU-Richtlinie und ihres Anwendungsbereichs.

Die Folgenabschätzung enthält vier Kapitel, in denen diese Punkte ausführlich behandelt werden. In einem fünften Kapitel wird der mögliche Einsatz IVU-kompatibler marktgestützter Instrumente untersucht. Die Synergien und Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Zielen und Optionen wurden bei der Folgenabschützung durchgängig und sorgfältig bewertet. Die folgende Zusammenfassung folgt dieser Struktur.

4. Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Anwendung von Genehmigungsverfahren auf BVT-Basis

Spezifische Problembeschreibung

Vage Bestimmungen über BVT, der große Spielraum der zuständigen Behörden für die Zulassung von Abweichungen davon beim Genehmigungsverfahren und die unklare Rolle der BVT-Merkblätter haben zu starken Unterschieden bei der Etablierung der BVT in der EU geführt. Dieses Defizit an Klarheit hat auch Durchsetzungsmaßnahmen der Gemeinschaft behindert. Die wichtigsten Mängel bei der Umsetzung sind:

- Die Genehmigungen im Rahmen der Anwendung der IVU-Richtlinie enthalten oft Auflagen, die nicht auf den BVT laut Beschreibung in den BVT-Merkblättern basieren, wobei derartige Abweichungen nur in geringem Umfang oder gar nicht begründet werden.

- Die Mindestanforderungen der sektorspezifischen Richtlinien werden oft als standardmäßige Emissionsgrenzwerte für IVU-Genehmigungen verwendet, ohne die bestehenden rechtlichen Anforderungen zu beachten. Dies Problem betrifft vor allem Großfeuerungsanlagen, die erheblich zu den EU-weiten Emissionen der wichtigsten Schadstoffe wie SO2 (~ 80% der Gesamtemissionen) und NOx (~30% der Gesamtemissionen) beitragen.

Daher führt die IVU nicht zu den ursprünglich erwarteten Verbesserungen und bewirkt sogar Wettbewerbsverzerrungen am Binnenmarkt. Bleibt es beim Status quo, werden die Projektionen der Mitgliedstaaten zu den Emissionen von Luftschadstoffen wesentlich höher ausfallen als dies nach den Zielen für 2020, die mit den Zielen der thematischen Strategie zur Luftreinhaltung verbunden sind, der Fall sein sollte, daher müssen entsprechende Maßnahmen für die Anwendung von BVT in IVU-Anlagen getroffen werden.

Analyse der Optionen

Neun Optionen wurden unter dem Aspekt bewertet, wie effizient sie zur Lösung der festgestellten Probleme beitragen, wobei Kosten und Nutzen in vollem Umfang berücksichtigt wurden. Empfohlen werden folgende Optionen:

Rolle der BVT: Stärkung und Klärung des Konzepts und der Anwendung der BVT, Verbesserung der Transparenz durch die Auflage, dass der Rückgriff auf Flexibilität gerechtfertigt sein muss und zu dokumentieren ist. |

Verwendung sektorspezifischer Emissionsgrenzwerte contra BVT: Stärkung bestehender Mindestanforderungen in bestimmten Sektoren (Großverbrennungsanlagen, bestimmte Zementöfen, in denen Abfall mitverbrannt wird, Titandioxidproduktion). |

Verfahren zur Erstellung der BVT-Merkblätter: Verbesserung der Datenerfassung und der Vereinbarkeit von Datenformaten, die in den BVT-Merkblättern und der Genehmigung verwendet werden. |

Zu den Haupteffekten dieser Optionen zählen:

- Die Erfolgsbilanz der Mitgliedstaaten würde sich durch Genehmigungen auf BVT-Grundlage unter Berücksichtigung von Kosten und Nutzen und durch den besseren Informationsgehalt der künftigen BVT-Merkblätter wesentlich verbessern.

- Durch weitere Verbreitung der BVT entstehen berechenbare Verbesserungen für Gesundheit und Umwelt, die erheblich über den Kosten liegen, die in den Anlagen anfallen, um die Bestimmungen der Richtlinie einzuhalten. Der erzielte Nutzen hängt vom gegenwärtigen Funktionieren der Genehmigungen auf BVT-Basis in einer Region oder einem Sektor ab; z.B. würde der Nettonutzen bei Großfeuerungsanlagen EU-weit 7 - 28 Mrd. € jährlich betragen, hinzu kommt die Verringerung der Zahl vorzeitiger Todesfälle/ verlorener Lebensjahre um 13 000 bzw. um 125 000 (ohne Berücksichtigung etwaiger sonstiger Nutzeffekte für die Umwelt wie weniger Eutrophierung und Versauerung).

- Die Diskrepanz zwischen den Emissionsprojektionen der Mitgliedstaaten und den Zielen der thematischen Strategie zur Luftreinhaltung für 2020 um 30-70 % durch Großfeuerungsanlagen würde sich reduzieren.

- In Anbetracht der möglichen Flexibilität in entsprechend begründeten und dokumentierten Fällen dürften sich keine wesentlichen langfristigen Nachteile für die Wettbewerbsfähigkeit, negative Auswirkungen im sozialen Bereich oder ungünstige langfristige Auswirkungen für das Wirtschaftswachstum ergeben. Die Analyse legt vielmehr nahe, dass eine einheitliche Anwendung von BVT dazu beitragen würde, Wettbewerbsverzerrungen in den unter die Richtlinie fallenden Industriebranchen abzubauen.

5. Gewährleistung einer strikteren Einhaltung der Vorschriften und stärkerer Umweltverbesserungen sowie Förderung von Innovationen

Spezifische Problembeschreibung

Die Bestimmungen der gegenwärtigen Rechtsvorschriften für die Berichterstattung über die Einhaltung der Vorschriften, Inspektionen und Überprüfungen von Genehmigungen sind vage, was zu starken Unterschieden bei der Anwendung der Rechtsvorschriften in den Mitgliedstaaten führt – unzureichender Umweltschutz und Wettbewerbsverzerrungen am Binnenmarkt sind die Folge. Außerdem muss die IVU mehr Anreize zur Förderung von Innovationen liefern.

Analyse der Optionen

Es wurden 18 spezifische Optionen unter dem Aspekt bewertet, inwieweit sie die Anwendung und Durchsetzung der Rechtsvorschriften unterstützen und dabei Ausgewogenheit zwischen Kosten und Nutzen gewährleisten – es ergeben sich folgende Empfehlungen:

Inspektionen, Berichterstattung über die Einhaltung der Vorschriften und Überprüfungen von Genehmigungen: Einführung klarer Anforderungen, aber Wahrung einer gewissen Flexibilität für die Mitgliedstaaten, so lange die Mindestkriterien eingehalten werden |

Innovation: Erleichterung kontinuierlicher Verbesserungen durch Stärkung der von der IVU ausgehenden Innovationsimpulse |

Zu den Haupteffekten dieser Optionen zählen:

- Die Anwendung von BVT könnte besser gewährleistet bzw. in manchen Fällen beschleunigt werden, was auch zur Erreichung der Ziele der thematischen Strategien und zum Abbau von Wettbewerbsverzerrungen beitragen würde.

- Durch die Förderung der Innovation und die Möglichkeit der Entwicklung von Leitmärkten würden sich positive Effekte für Umwelt, Wirtschaft und Gesellschaft ergeben.

- Es könnten weitere positive Effekte für Gesundheit und Umwelt mit einem Verwaltungskostenaufwand von ca. 40 Mio. € jährlich erzielt werden, von denen die Behörden der Mitgliedstaaten 65% tragen würden.

6. Verringerung von unnötigem Verwaltungsaufwand und Vereinfachung der bestehenden Rechtsvorschriften

Spezifische Problembeschreibung

Die derzeitigen Rechtsvorschriften über Umweltverschmutzung durch die Industrie sind komplex und mitunter nicht stimmig, was zu folgenden Problemen führt:

- Behörden und Betreiber haben unter Umständen Schwierigkeiten, die Rechtsvorschriften zu verstehen und auszulegen, was zu einer unvollständigen und ineffizienten Umsetzung führt.

- Einige der bestehenden Anforderungen, z.B. in den Bereichen Genehmigung und Berichterstattung, sind nicht optimal abgestimmt und/oder überschneiden sich, was unnötigen Verwaltungsaufwand verursacht.

Analyse der Optionen

Es wurden 10 spezifische Optionen unter dem Aspekt bewertet, inwieweit sie zu mehr rechtlicher Klarheit und zu einer besseren Umsetzung führen und gleichzeitig unnötige Verwaltungskosten reduzieren. Empfohlen werden folgende Optionen:

Unstimmigkeiten zwischen den einzelnen Richtlinien: Zusammenführung der IVU-Richtlinie und der sechs sektorspezifischen Richtlinien als Neufassung in einer einzigen Richtlinie über Industrieemissionen |

Senkung der Kosten von IVU-Genehmigungsverfahren und -Berichterstattung: Änderung der Rechtsvorschriften im Hinblick auf eine Vereinfachung der Genehmigungsverfahren, Verringerung der Berichterstattungsauflagen für die Betreiber, Einführung von Aktionsprogrammen zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Verringerung unnötiger Verwaltungskosten, Straffung der Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten. |

Eine einzige Richtlinie über Industrieemissionen wird einen klaren, kohärenten und vereinfachten Rechtsrahmen gewährleisten, von dem folgende Haupteffekte zu erwarten sind:

- Unnötige Verwaltungskosten könnten durch kombinierte Genehmigungsverfahren jährlich um ca. 30 Mio. € und durch Straffung der Verfahren für Berichterstattung und Überwachung jährlich um ca. 2 Mio. € verringert werden.

- Durch Klärung der Wechselwirkungen mit sektorspezifischen Mindestanforderungen könnte eine stärkere Verbreitung der BVT erreicht werden.

- Es würde sich eine erhebliche Verringerung der Verwaltungskosten auf Ebene der Mitgliedstaaten (geschätzt auf 150-300 Mio. € jährlich) ergeben, da die meisten Möglichkeiten für eine Reduzierung des Verwaltungsaufwandes auf nationaler oder regionaler Ebene liegen.

7. Ausbau des Beitrags zur Erreichung der in den thematischen Strategien festgelegten Zielen durch Überarbeitung der derzeitigen Bestimmungen der IVU-Richtlinie und ihres Anwendungsbereichs.

Spezifische Problembeschreibung

Bei korrekter Anwendung ist die IVU-Richtlinie ein kostenwirksames Instrument zur Beherrschung der Umweltverschmutzung durch die Industrie und zur Reduzierung der Emissionen. Bei der Überprüfung wurde untersucht, wo eine Präzisierung oder Erweiterung des Anwendungsbereichs der IVU zu solchen Reduzierungen beitragen würde.

Analyse der Optionen

Ein breites Spektrum von Optionen (potenzielle Einbeziehung von 17 verschiedenen Tätigkeiten und Bestimmungen über Bodenverunreinigung) wurde unter dem Aspekt analysiert, ob sie kosteneffizient zur Erreichung der festgelegten Ziele beitragen können. Als wichtigste Optionen werden empfohlen:

Einbeziehung von Verbrennungsanlagen zwischen 20 und 50 MW |

Einbeziehung von Industrieanlagen für den Schutz von Holz und Holzprodukten mit Chemikalien |

Einbeziehung der Produktion von Platten aus Holzwerkstoffen |

Bei verschiedenen anderen Tätigkeiten hat die Analyse ergeben, dass der Geltungsbereich der Rechtsvorschriften klarer festgelegt werden sollte, um Unstimmigkeiten zu beseitigen (Abfallbehandlung, chemische Stoffe, keramische Stoffe und Lebensmittelherstellung).

Andererseits wurden bestimmte Tätigkeiten (z.B. Rinderzucht, bestimmte Abfallbehandlungstätigkeiten, Aquakultur) bewusst vom Geltungsbereich der Richtlinie ausgeschlossen, da nur ein begrenzter Nutzen für die Umwelt oder übermäßige Kosten zu erwarten stehen.

Daneben wird die Einführung spezifischer Bestimmungen für Bodenüberwachung und Abhilfemaßnahmen empfohlen.

Zu den Haupteffekten zählen:

- Es kann ein Beitrag geleistet werden zur Erreichung einiger zentraler Ziele im Umwelt- und im Gesundheitsbereich (z.B. trägt die Einbeziehung von Großfeuerungsanlagen zwischen 20 und 50 MW dazu bei, die Kluft zwischen den Emissionsprojektionen der Mitgliedstaaten und den Zielen der thematischen Strategie zur Luftreinhaltung um 2 - 6%) zu verringern. Aus der Einbeziehung der genannten Anlagen dürfte sich ein Nettonutzen für Umwelt und Gesundheit in der Größenordnung von 732 Mio. € bis 1,6 Mrd. € ergeben.

- Es könnten etwa 4 400 weitere Anlagen in die IVU einbezogen werden (gegenüber bisher 52 000), von denen einige (~33%) bereits einem Genehmigungsverfahren auf BVT-Basis in den Mitgliedstaaten unterliegen.

- Es könnten gerechtere Rahmenbedingungen für die betroffenen Sektoren gewährleistet werden.

- Der erzielte Nutzen für die Umwelt wäre mit einer Erhöhung des notwendigen Verwaltungsaufwandes um ca. 37 Mio. € jährlich verbunden.

8. Erleichterung eines potenziellen künftigen Einsatzes IVU-kompatibler marktgestützter Instrumente, z.B. eines Emissionshandelssystems für NO X UND SO 2

Spezifische Problembeschreibung

Nach der derzeitigen IVU-Richtlinie ist der Einsatz marktgestützter Instrumente als Alternative zu Genehmigungsverfahren auf BVT-Basis nicht zulässig. Potenzielle sektorweite Kosteneinsparungen könnten dadurch eingeschränkt werden.

Analyse der Optionen

Es wurden vor allem 2 Optionen zur Erleichterung eines potenziellen künftigen Einsatzes marktgestützter Instrumente geprüft. Empfohlen wird folgende Option:

Erleichterung des Einsatzes markgestützter Instrumente: Vorbehaltlich der Annahme eines möglichen künftigen Rechtsinstruments sollte es den Mitgliedstaaten gestattet werden, Emissionswerte auf BVT-Basis durch ein Emissionshandelssystem auf der Grundlage von EU-Regeln zu erreichen, und nicht auf der Grundlage individueller Genehmigungsbedingungen für NOx und SO2 auf BVT-Basis. |

Der Entwurf des Richtlinienvorschlags enthält keinen Text über die Einführung eines Emissionshandels für SO2 und NOx. Die Kommission wird jedoch ihre Arbeiten mit Blick auf ein künftiges Rechtsinstrument zur Festlegung diesbezüglicher EU-weiter Vorschriften fortsetzen.

Diese Arbeiten umfassen eine vollständige Analyse der in Frage kommenden Optionen, einschließlich der Zuteilung von Emissionszertifikaten, sowie die Untersuchung potenzieller direkter und indirekter Auswirkungen auf die Wirtschaftssektoren, wobei auch die Erfahrungen mit dem System für den Handel mit Treibhausgasemissionen zu berücksichtigen sind. Diese Maßnahme dürfte allein bei den Großfeuerungsanlagen ein Kosteneinsparungspotenzial von etwa 0,3 bis 1 Mrd. € jährlich gegenüber den Genehmigungsverfahren auf BVT-Basis haben.

9. Schlussfolgerungen zu dem vorgeschlagenen Massnahmenpaket

Die nach Abschluss der umfassenden Konsultation aller Betroffenen erstellte Folgenabschätzung liefert eine detaillierte Analyse eines breiten Spektrums von Optionen.

Die vorgeschlagene einzige Richtlinie über Industrieemissionen mit allen empfohlenen Optionen des Maßnahmenpakets wird bessere Voraussetzungen dafür schaffen, dass die in der Rechtsvorschrift festgelegten Ziele im Umwelt- und Gesundheitsbereich möglichst kostenwirksam erreicht werden. Sie wird außerdem zu einer Verringerung des Verwaltungsaufwandes führen, woraus sich eine geschätzte Senkung der Nettokosten in einer Größenordnung von 105 bis 255 Mio. € jährlich ergeben dürfte, und wird die Wettbewerbsverzerrungen innerhalb der EU erheblich verringern, ohne die Wettbewerbsposition der europäischen Industrie zu gefährden.

[1] KOM(2005) 540 endg.

[2] http://circa.europa.eu/Public/irc/env/ippc_rev/library

[3] ABl. L 257 vom 10.10.1996, S. 26.