Zusammenfassung

I. Zucker wird von den EU-Erzeugern in erster Linie aus von Zuckerrübenanbauern angebauten Zuckerrüben hergestellt. Vor der Marktreform war die EU einer der weltweit größten Zuckererzeuger, und sie ist nach wie vor der zweitgrößte Zuckerverbraucher. Im Jahr 2006 wurde eine Reform beschlossen, die darauf abzielte, den Zuckermarkt mit den Grundprinzipien der stärker marktorientierten neuen Gemeinsamen Agrarpolitik in Einklang zu bringen und den von der EU eingegangenen internationalen Verpflichtungen Folge zu leisten.

II. Die wichtigsten Ziele der Reform waren

- die Wettbewerbsfähigkeit der Zuckerindustrie der EU sicherzustellen;

- die Märkte zu stabilisieren und die Zuckerversorgung zu gewährleisten;

- mithilfe bestimmter Instrumente darauf hinzuwirken, die erheblichen direkten sowie indirekten sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen auf die landwirtschaftliche Bevölkerung in den betroffenen Regionen abzumildern und zu einem angemessenen Lebensstandard dieser landwirtschaftlichen Bevölkerung beizutragen.

III. Die Hauptmerkmale der Reform waren

- bis September 2010 eine Senkung der Erzeugungsquoten um 6 Millionen Tonnen, was etwa 30 % der Quotenerzeugung insgesamt entspricht, auf ein Erzeugungsniveau, bei dem nach den Schätzungen der Kommission das Marktgleichgewicht gewährleistet werden kann;

- eine schrittweise Senkung der Preise je Tonne Zucker und Zuckerrüben, wobei die sinkenden Zuckerrübenpreise teilweise durch Direktzahlungen an die Zuckerrübenanbauer ausgeglichen werden;

- ein befristeter Umstrukturierungsfonds mit einer Mittelausstattung von insgesamt 6,2 Milliarden Euro, finanziert über einen Beitrag der Erzeuger auf ihre Quote; dieser Fonds dient vor allem zur Finanzierung einer Umstrukturierungsbeihilfe (4,7 Milliarden Euro), einer Diversifizierungsbeihilfe (0,7 Milliarden Euro) und einer befristeten Beihilfe für Vollzeitraffinerien (0,2 Milliarden Euro).

IV. Im Rahmen der Prüfung durch den Hof sollte beurteilt werden, inwieweit die Ziele der Reform bislang erreicht wurden.

V. In Bezug auf die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Zuckerindustrie kommt der Hof zu dem Schluss, dass das Ziel des Reformprozesses, durch den selektiven Abbau unrentabler Erzeugungskapazitäten die künftige Wettbewerbsfähigkeit der EU-Zuckerindustrie sicherzustellen, nicht in vollem Umfang erreicht wurde. In den ersten beiden Jahren der Reform wurde das angestrebte Niveau an freiwillig aufgegebenen Quoten nicht erreicht. Ab dem dritten Jahr der Reform erfolgten wichtige Änderungen, und das Gesamtziel von 6 Millionen Tonnen wurde weitgehend erreicht, wobei allerdings auch Erzeuger in Regionen, die nicht zu den wettbewerbsschwächsten Regionen gehörten, auf Quoten verzichteten. Ferner verweist der Hof darauf, dass im Rahmen der Reform einerseits Anreize zur Verringerung der Quotenhöhe gegeben, andererseits aber zugleich zusätzliche – offenbar für die rentabelsten Erzeuger bestimmte – Quoten zugeteilt wurden, von denen einige in der Folge wieder aufgegeben wurden. Zudem hatten die eingeführten Maßnahmen nur begrenzte Auswirkungen auf die Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit der einzelnen Zuckerrübenanbauer, und es wurden alte Verkrustungen und Zwänge im Rahmen der aktuellen Quotenregelung nicht beseitigt. Daher wird der EU-Zuckersektor wahrscheinlich auch weiterhin starkem Druck von außen ausgesetzt sein.

VI. In Bezug auf das Ziel, den Markt zu stabilisieren und die Versorgung mit Zucker sicherzustellen, stellte der Hof fest, dass zwar bisher eine gewisse Marktstabilität gesichert wurde und die Preise auf dem EU-Zuckermarkt stabil in der Nähe der Referenzpreise geblieben sind, aber nur durch Anwendung von Erzeugungsquoten, mit denen die höchstzulässige Binnenerzeugung auf ein Niveau gesenkt wurde, das mit gegenwärtig nur 85 % des EU-Verbrauchs deutlich unter dem Binnenmarktbedarf liegt. Damit hängt die Versorgung der EU zunehmend von Einfuhren ab, während das Angebot durch neue Zuckerverwendungen einem wachsenden Nachfragedruck ausgesetzt ist. Der Hof stellt ferner fest, dass sich durch die Öffnung für Einfuhren aus im Rahmen der sogenannten AAW-Initiative ("Alles außer Waffen") begünstigten Ländern das Risiko einer Standortverlagerung der Produktionsanlagen erhöht. Ferner verweist der Hof auf die Gefahr, dass sinkende Zuckerpreise nicht an die Verbraucher weitergegeben werden. Bei den meisten Verarbeitungserzeugnissen geben die Erzeuger Kosteneinsparungen wahrscheinlich nicht weiter, während im Einzelhandel die Weitergabe von Preisschwankungen bei Zucker durch die Konzentration der Vertriebsnetze beeinträchtigt wird.

VII. In Bezug auf die Frage, ob die spezifischen Instrumente/Mechanismen zur Bewältigung und Abmilderung der reformbedingten Anpassungsprobleme ihren Zweck erfüllten, stellt der Hof fest, dass noch keine Gesamtbeurteilung dahin gehend, inwieweit die eingeführten Instrumente die erheblichen direkten sowie indirekten sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen auf die landwirtschaftliche Bevölkerung in den betroffenen Regionen abgemildert haben, möglich ist. Im Zuge der Reform wurden etwa 80 Fabriken geschlossen. Die Kommission und die Mitgliedstaaten haben die unmittelbaren sozialen Folgen des Abbaus der Produktionsanlagen nicht aufmerksam genug beobachtet. Bei der Umsetzung der Diversifizierungsmaßnahmen, die darauf abzielen, Alternativen zur Zuckererzeugung zu entwickeln, sowie bei der Erfüllung der ökologischen Verpflichtungen hat der Hof in einigen Mitgliedstaaten Verzögerungen festgestellt. Außerdem gab es keine Nachweise dafür, dass die befristete Beihilfe in Höhe von 150 Millionen Euro, die an traditionelle Rohrzuckerraffinerien gezahlt wurde, auf einer objektiven Messung der Auswirkungen der Zuckerreform beruhte und nicht nur auf dem Verlust bestimmter Vergünstigungen, in deren Genuss die betreffenden Raffinerien vorher kamen.

VIII. Der Hof stellt fest, dass im Umstrukturierungsfonds zwar wahrscheinlich ein Betrag von rund 640 Millionen Euro vorhanden sein wird, der dem EGFL zugewiesen werden kann, andererseits aber erhebliche Zusatzkosten anfallen, die nicht direkt zulasten der für den Agrarbereich im Haushalt eingesetzten Mittel gehen, wie die den traditionellen Ausführern aus den AKP-Staaten als Ausgleich für ihre Einkommensverluste gezahlten Beihilfen. Die mit der Reform insgesamt verbundenen Kosten liegen daher um 1,2 Milliarden Euro über den vor der Reform für diesen Bereich durchschnittlich aus dem Haushalt bereitgestellten Mitteln.

IX. Vor diesem Hintergrund empfiehlt der Hof

- jede weitere als notwendig erachtete Anpassung der Binnenerzeugung auf der Grundlage einer gründlichen technischen Bedarfsanalyse und objektiver Kriterien mithilfe von Instrumenten und Maßnahmen umzusetzen, die so konzipiert sind, dass die Gesamtkohärenz gewährleistet ist;

- der Kommission, Vorschläge für Maßnahmen vorzulegen, wie die im Rahmen der aktuellen Quotenregelung bestehenden Verkrustungen und Zwänge, welche die Wettbewerbsfähigkeit der Zuckerrübenanbauer und Zuckererzeuger beeinträchtigen, beseitigt werden können;

- bei allen künftigen Entscheidungen, die sich auf die EU-Zuckererzeugung auswirken, das zur Erreichung des Vertragsziels der Versorgungssicherheit für erforderlich gehaltene Niveau der Binnenerzeugung von Zucker im Auge zu behalten;

- der Kommission, die Preisbildung regelmäßig zu überwachen, sowie der Kommission und den Mitgliedstaaten, sicherzustellen, dass das Wettbewerbsrecht in diesem Sektor ordnungsgemäß umgesetzt wird, damit das Vertragsziel einer Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen erfüllt wird;

- der Kommission und den Mitgliedstaaten, rasch Schritte zu unternehmen, um sicherzustellen, dass die Diversifizierungsmaßnahmen schnell greifen und ihre beabsichtigte Wirkung entfalten;

- der Kommission und den Mitgliedstaaten, aktiver darauf hinzuwirken, dass die bei den Fabrikschließungen eingegangenen ökologischen Verpflichtungen in vollem Umfang erfüllt werden.

Einleitung

Hintergrund und Lage vor der Reform

1. Zucker wird von den EU-Erzeugern entweder aus von den Zuckerrübenanbauern angebauten Zuckerrüben [1] hergestellt oder aus eingeführtem Rohzucker raffiniert, der aus Zuckerrohr gewonnen wurde. Die Anbaustandorte der Zuckerrüben sollten idealerweise in der Nähe der Fabrik liegen, um die Transportkosten auf angemessener Höhe zu halten und weil der Zuckergehalt geernteter Zuckerrüben rasch sinkt. Die meisten Zuckerrübenanbauer nutzen die Angebote von Lohnunternehmen, die Arbeiten wie Aussaat und Ernte der Rüben übernehmen. Die geernteten Zuckerrüben werden zur Verarbeitung in die Fabriken der Erzeuger befördert. Die Zuckererzeuger verkaufen den Zucker in loser Form an Verwender aus der Lebensmittelindustrie und dem Non-Food-Bereich oder in abgepackter Form an den Einzelhandel.

2. Die gemeinsame Marktorganisation für Zucker (GMO) wurde 1967 [2] mit dem Ziel geschaffen, den Erzeugern in der Gemeinschaft ein angemessenes Einkommen zu sichern und den Markt zu stabilisieren. Die EU-Erzeuger konnten ihren Zucker zu garantierten Preisen, den Interventionspreisen, verkaufen, die im Zeitraum 1996-2006 erheblich über den Weltmarktpreisen lagen (siehe Abbildung 1).

Abbildung 1

Preise für Weisszucker von 1996 bis 2006

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1 Arithmetisches Mittel der Spotpreise für Weißzucker, verladen frei an Bord (FOB) für bezeichnete europäische Häfen, in großen Säcken.

Quelle: Kommission (GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung) – "Die Landwirtschaft in der Europäischen Union – statistische und wirtschaftliche Informationen (2000-2008)".

3. Durch die auf die Mitgliedstaaten aufgeteilten Erzeugungsquoten wurde die Gesamterzeugung in bestimmten Grenzen gehalten. Auf die externe Erzeugung wurden Einfuhrabgaben erhoben, und die überschüssige Zuckererzeugung wurde ausgeführt. Zucker, der innerhalb der Quoten erzeugt worden, jedoch im Verhältnis zum Marktbedarf überschüssig war, wurde mit Ausfuhrerstattungen [3] ausgeführt. Für die Ausfuhr von Nichtquotenzucker wurden dagegen keine Ausfuhrerstattungen gewährt.

4. Vor der Reform war die EU mit einer Erzeugung von über jährlich 20 Millionen Tonnen der weltweit drittgrößte Zuckererzeuger und der zweitgrößte Verbraucher [4]. Außerdem wurde in der EU in begrenzter Menge Isoglucose durch die Verarbeitung von in der Regel aus Mais, Weizen oder Kartoffeln gewonnener Stärke hergestellt. Isoglucose wird viel in der Lebensmittelindustrie verwendet und kann in vielen Fällen, beispielsweise in alkoholfreien Getränken, Zucker ersetzen. Die EU-Erzeugung von Isoglucose wurde durch die Einführung einer sehr niedrigen Quote begrenzt [5]. Außerdem gibt es niedrige Quoten für die Erzeugung von Inulinsirup, einem Süßungsmittel, das aus einer aus der Zichorienwurzel gewonnenen Faser hergestellt wird. Tabelle 1 enthält die wichtigsten Zahlen zum Zuckersektor vor und nach der Reform.

5. In den Jahren vor der Reform geriet die EU zunehmend unter Druck, keine überschüssigen Zuckermengen zu subventionierten Preisen mehr auf den Weltmarkt zu bringen. Dieser Druck führte schließlich 2005 zu einer WTO-Entscheidung, mit der die EU verpflichtet wurde, in ihrer Ausfuhrobergrenze für Zucker die Ausfuhren von Nichtquotenzucker und die Wiederausfuhren von aus AKP-Staaten eingeführtem Zucker zu berücksichtigen. Seit 2006 darf die EU daher statt der durchschnittlich pro Jahr ausgeführten Menge von 6,5 Millionen Tonnen Weißzucker [6] nur noch eine Menge von 1,37 Millionen Tonnen subventioniertem Weißzucker ausführen. Kasten 1 enthält weitere Informationen über die WTO-Entscheidung.

Tabelle 1

Der Zuckersektor vor und nach der Reform

Daten der EU-25 vor der Reform | Daten der EU-27 nach der Reform [1001] |

Eine Zuckererzeugung von jährlich über 20 Millionen Tonnen (ohne Bioethanol-Verwendung) | Eine Zuckererzeugung von jährlich 14 bis 15,5 Millionen Tonnen (ohne Bioethanol-Verwendung) |

285000 Zuckerrübenanbauer, die 2,1 Millionen Hektar Land mit Zuckerrüben bestellen und die Dienstleistungen von Lohnunternehmen nutzen; über 8000 Zuckerrohranbauer, die in erster Linie in den überseeischen Gebieten der EU auf 43000 Hektar Land Zuckerrohr anbauen | 164000 Zuckerrübenanbauer, die 1,4 Millionen Hektar Land mit Zuckerrüben bestellen und die Dienstleistungen von Lohnunternehmen nutzen, sowie weniger als 8000 Zuckerrohranbauer |

189 Zuckerfabriken mit 50000 Beschäftigten | 114 Zuckerfabriken mit 30000 Beschäftigten (darunter vier Fabriken in den beiden neuen EU-Mitgliedstaaten) |

16 Isoglucose- und vier Inulinsiruphersteller, die 820000 Tonnen herstellen | 10 Isoglucosehersteller, die 690000 Tonnen herstellen (und kein Inulinsiruphersteller mehr) |

Sieben Vollzeitraffinerien, die jährlich 2 Millionen Tonnen Rohzucker, der aus Zuckerrohr gewonnen wird, einführen und verarbeiten | 26 Vollzeitraffinerien (davon 15 in den neuen Mitgliedstaaten Bulgarien und Rumänien), die jährlich 2,7 Millionen Tonnen Rohzucker, der aus Zuckerrohr gewonnen wird, einführen und verarbeiten |

Eine Ausfuhrmenge von 7,5 Millionen Tonnen, davon 2,5 Millionen Tonnen mit Ausfuhrerstattungen | Eine Ausfuhrmenge von weniger als 1,37 Millionen Tonnen Nichtquotenzucker, für den keine Ausfuhrerstattungen gezahlt werden |

EU-Verbrauch höher als 15 Millionen Tonnen (ohne Bioethanol-Verwendung) | EU-Verbrauch höher als 17 Millionen Tonnen (ohne Bioethanol-Verwendung) |

6. Außerdem hatte die EU schon im Jahr 2001 die sogenannte AAW-Initiative ("Alles außer Waffen") angenommen, mit der für die Produkte aus 49 Entwicklungsländern sämtliche Einfuhrzölle abgeschafft wurden. Diese Initiative wirkte sich unmittelbar auf den Zuckersektor aus, da zu ihren Begünstigten auch sechs [7] aus Afrika, der Karibik und dem pazifischen Raum (AKP-Staaten) stammende Unterzeichner des Zuckerprotokolls gehörten. Die Menge von 3,5 Millionen Tonnen für Ausfuhren aus den zur AAW-Initiative gehörenden Ländern und den AKP-Staaten ist einer der Schwellenwerte im Rahmen des Schutzmechanismus, der bei den Wirtschaftspartnerschaftsabkommen vorgesehen wurde. Der Wegfall der Zölle auf Zucker aus diesen Ländern begann im Jahr 2001 bei kleinen Mengen von für die Raffinationsindustrie bestimmtem Zucker. Die Mengen wurden danach stufenweise erhöht, bis schließlich ab 1. Oktober 2009 uneingeschränkter Zugang gewährt wurde.

Kasten 1

Die WTO-Entscheidung

Die Unterzeichner des Protokolls von Marrakesch zum Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT) von 1994 vereinbarten unter anderem die Verringerung ihrer Ausfuhrsubventionen um 36 % und ihrer subventionierten Ausfuhrmengen um 21 % über einen Zeitraum von sechs Jahren. Jedes unterzeichnende Mitglied legte seine Verpflichtungen ausführlich in einer separaten Zugeständnisliste nieder, die dem Protokoll von Marrakesch als Anlage beigefügt wurde, um Anlage des GATT 1994 zu werden.

Die Europäische Gemeinschaft ging in ihrer Zugeständnisliste davon aus, dass ihre Ausfuhren von Nichtquotenzucker (C-Zucker) nicht subventioniert waren, da dafür keine Ausfuhrerstattungen gezahlt wurden. Außerdem beschloss sie, da sie zugleich ein wichtiger Importeur und Exporteur war, nur die Ausfuhrerstattungen auf ihre Reduzierungsliste zu setzen, die den um die Einfuhren bereinigten Ausfuhren entsprachen. Auf dieser Grundlage berechnete sie ihre subventionierte Referenzmenge mit 1,612 Millionen Tonnen, die um 21 % auf 1,273 Millionen Tonnen reduziert werden musste, woraus nach dem Beitritt der neuen Mitgliedstaaten 1,37 Millionen Tonnen wurden. Die Gesamtausfuhren konnten sich je nach Menge des erzeugten C-Zuckers daher in einem Umfang von 4 bis 7 Millionen Tonnen bewegen. Die Einhaltung der Obergrenze wurde durch die Verwaltung der Ausfuhrlizenzen sichergestellt.

Nach einem Konsultationsersuchen Brasiliens, Thailands und Australiens im Jahr 2002 überprüfte das Streitbelegungsgremium (DSB) der WTO die Verpflichtungen der EG und ihre Exportpolitik und befand in seinem abschließenden Schiedsspruch vom 28. April 2005, aus dem Wortlaut der Zugeständnisliste der EG gehe nicht hervor, dass über die angegebene Obergrenze hinaus den Einfuhren aus den AKP-Staaten entsprechende Mengen ausgeführt werden dürften, und dass die Ausfuhren von C-Zucker (Nichtquotenzucker) als subventioniert zu betrachten seien, also ebenfalls nicht über diese Obergrenze hinaus ausgeführt werden dürften.

In der Praxis bedeutete dies, dass die europäischen Exporte nochmals in der Größenordnung von 5 Millionen Tonnen gesenkt werden mussten. Im Wirtschaftsjahr 2006/07 mussten die Ausfuhrgrenzen erstmals in voller Höhe eingehalten werden.

Die Zuckerreform und ihre Ziele

7. Aus den beschriebenen Gründen wurde eine Reform des Zuckermarkts für notwendig erachtet, um die GMO mit den Grundprinzipien der stärker marktorientierten neuen Gemeinsamen Agrarpolitik in Einklang zu bringen und das Marktgleichgewicht herzustellen bei gleichzeitiger Erfüllung der internationalen Verpflichtungen der Union, insbesondere der WTO-Entscheidung, wonach die subventionierten EU-Exporte insgesamt bei unter 1,3 Millionen Tonnen liegen sollten (siehe Ziffer 5), und der AAW-Initiative zugunsten der am wenigsten entwickelten Länder, wonach diesen ab 2009 uneingeschränkter zollfreier Zugang zur EU zu gewähren ist (siehe Ziffer 6).

8. Auf der Grundlage eines Vorschlags der Kommission wurde die Zuckermarktreform vom Rat gebilligt und trat im Juli 2006 in Kraft [8]. Zuvor fand eine umfassende Konsultation mit den wichtigsten Interessenvertretern statt, und es wurden zahlreiche Folgenabschätzungen durchgeführt, die 2005 die Grundlage des Kommissionsvorschlags bildeten.

9. Mit der Reform wurden unterschiedliche Ziele verfolgt, die zum Teil auch zueinander im Widerspruch standen und sich daher nur schwer gleichzeitig erfüllen ließen. Die wichtigsten Ziele waren

- durch den Abbau unrentabler Produktionskapazitäten die künftige Wettbewerbsfähigkeit der Zuckerindustrie in der EU sicherzustellen;

- die Märkte zu stabilisieren und die Zuckerversorgung zu gewährleisten;

- mithilfe bestimmter Instrumente darauf hinzuwirken, die erheblichen direkten sowie indirekten sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen auf die landwirtschaftliche Bevölkerung in den betroffenen Regionen abzumildern und zu einem angemessenen Lebensstandard dieser landwirtschaftlichen Bevölkerung beizutragen.

Die Hauptmerkmale der Reform

10. Die Hauptmerkmale der Reform sind Folgende:

a) Beibehaltung von Erzeugungsquoten, jedoch Senkung ihrer Höhe um 6 Millionen Tonnen (etwa 30 % der gesamten Quotenerzeugung [9]) bis September 2010, wodurch nach Schätzungen der Kommission das Marktgleichgewicht gewährleistet wird. Jedoch wurde für eine gewisse Flexibilität gesorgt, indem den Erzeugern, insbesondere denjenigen, die sich unter den neuen Marktbedingungen als wettbewerbsfähig betrachteten, die Möglichkeit zum Erwerb zusätzlicher Quoten von etwa 1,5 Millionen Tonnen eingeräumt wurde.

b) Schrittweise Preissenkungen je Tonne Weißzucker vom Interventionspreis [10] von 631,9 Euro vor dem Wirtschaftsjahr 2006/07 auf einen Referenzpreis [11] von 404,4 Euro ab dem Wirtschaftsjahr 2009/10.

c) Allmähliche Senkung des Mindestpreises je Tonne Quotenzuckerrüben, der den Zuckerrübenanbauern gezahlt wird, von 44,01 Euro vor dem Wirtschaftsjahr 2006/07 [12] auf 26,29 Euro ab dem Wirtschaftsjahr 2009/10.

d) Der Mechanismus der Ausfuhrerstattungen für die Exporte von Quotenzucker wurde nicht abgeschafft; es war aber vorgesehen, dass er ab dem Wirtschaftsjahr 2007/08 nicht mehr zur Anwendung kommen sollte. Wegen des in diesem Wirtschaftsjahr herrschenden Marktungleichgewichts stimmte die Kommission aber zu, die Ausfuhren noch einmal im Wirtschaftsjahr 2007/08 zu subventionieren. Es wurde beschlossen, die Ausfuhrerstattungen für Zucker erst ab dem 26. September 2008 einzustellen [13].

e) Teilweise [14] Entschädigung der Zuckerrübenanbauer für die Wirkung der Senkungen des Zuckerrübenpreises durch die Einführung von Zahlungsansprüchen im Rahmen der entkoppelten Betriebsprämienregelung bzw. in den neuen Mitgliedstaaten, die die Betriebsprämienregelung nicht anwenden, durch eine separate Zahlung für Zucker. Unter bestimmten Bedingungen konnte den Zuckerrübenanbauern auch eine zusätzliche Zahlung als beibehaltene gekoppelte Beihilfe für einen Übergangszeitraum von fünf Jahren gewährt werden. Dagegen wurde den Getreideanbauern, welche Isoglucoseerzeuger beliefern, kein Ausgleich gewährt, da angenommen wurde, die Reform würde den Getreidepreis nur unerheblich beeinflussen.

f) Ein befristeter Umstrukturierungsfonds von insgesamt 6,2 Milliarden Euro, der über einen Beitrag der Erzeuger auf ihre Quote finanziert wird. Der befristete Umstrukturierungsfonds wurde in erster Linie zur Finanzierung der Ausgleichszahlungen für den freiwilligen Verzicht auf Erzeugungsmengen geschaffen. Er wird von der Kommission im Einklang mit der Haushaltsordnung der EU verwaltet [15]. Es ist vorgesehen, dass alle Gelder, die bei Schließung des Fonds im September 2012 noch darin vorhanden sind, dem EGFL zugewiesen werden [16]. Aus dem Fonds sollte Folgendes finanziert werden:

i) eine Umstrukturierungsbeihilfe (4 750 Millionen Euro) für Erzeuger, die die Quotenerzeugung aufgeben und auf die betreffenden Quoten verzichten. 10 % [17] der Umstrukturierungsbeihilfe waren den Zuckerrübenanbauern, die vom Verzicht betroffen waren, und den Lohnunternehmen, die sie mit spezialisierten Dienstleistungen versorgten, vorbehalten (siehe Abbildung 2);

ii) eine Diversifizierungsbeihilfe (675 Millionen Euro) zur Förderung der Entwicklung von Alternativen zur Erzeugung von Zuckerrüben, Zuckerrohr und Zucker in den von der Umstrukturierung der Zuckerindustrie betroffenen Regionen;

iii) eine befristete Beihilfe für Vollzeitraffinerien (150 Millionen Euro), damit diese sich an die Umstrukturierung der Zuckerindustrie anpassen können [18].

11. Anhang I enthält eine Aufschlüsselung der Einnahmen und Ausgaben des Umstrukturierungsfonds.

Abbildung 2

Übersicht über den Umstrukturierungsfonds

Einnahmen | Zu gewährende Beihilfen und Begünstigte [1002] |

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|

Überblick über die Steuerungssysteme

12. Die von den Erzeugern bei der Beantragung von Umstrukturierungsbeihilfe einzuhaltenden Verfahren sind ausführlich in Kasten 2 beschrieben.

Kasten 2

Verfahren zur Beantragung von Umstrukturierungsbeihilfe

Um am Umstrukturierungsprozess teilzunehmen, musste ein Erzeuger ganz oder teilweise auf seine Quote verzichten und beim Mitgliedstaat Umstrukturierungsbeihilfe beantragen. Zusammen mit dem Antrag war ein Umstrukturierungsplan einzureichen, der Folgendes umfasst:

- einen Sozialplanmit einer ausführlichen Beschreibung der Maßnahmen, die insbesondere für die Umschulung, die Wiederbeschäftigung und den Vorruhestand der betreffenden Arbeitskräfte geplant sind;

- einen Umweltplanmit einer ausführlichen Beschreibung der Maßnahmen, die zur Einhaltung der verbindlichen Umweltauflagen geplant sind;

- einen Betriebsplan, in dem die Modalitäten, der Zeitplan und die Kosten der Schließung der Fabrik oder Fabriken und des vollständigen oder teilweisen Abbaus der Produktionsanlagen im Einzelnen aufgeführt sind;

- einen Finanzplanmit einer Aufschlüsselung aller Kosten im Zusammenhang mit dem Umstrukturierungsplan.

Die Behörden des Mitgliedstaats mussten den Antrag prüfen, um sicherzustellen, dass er den gemeinschaftlichen und nationalen Vorschriften entsprach. Nach der Genehmigung konnte der Erzeuger damit beginnen, die im Umstrukturierungsplan vorgesehenen Maßnahmen durchzuführen, wobei er verpflichtet war, einen jährlichen Fortschrittsbericht vorzulegen. Der Erzeuger erhielt die Umstrukturierungsbeihilfe in zwei Teilbeträgen nach Hinterlegung einer Sicherheitsleistung von 120 % der gewährten Beihilfe. Die Freigabe der Sicherheit erfolgt nach der Durchführung der im Umstrukturierungsplan vorgesehenen Maßnahmen und den entsprechenden Kontrollen der nationalen Behörden.

13. Die Mitgliedstaaten sind verantwortlich für die Aufstellung der nationalen Umstrukturierungsprogramme und, soweit der Umstrukturierungsfonds betroffen ist, für

a) die Prüfung der Förderfähigkeit der Anträge der Erzeuger auf Umstrukturierungsbeihilfe;

b) die Auferlegung von sozialen und ökologischen Auflagen für die Erzeuger, sofern der Umstrukturierungsprozess dadurch nicht behindert wird;

c) die Entscheidung über die den Begünstigten zu gewährenden Beihilfen, soweit dies in den Verordnungen vorgesehen ist;

d) die Auszahlung der Umstrukturierungs- und Diversifizierungsbeihilfen an die Begünstigten und

e) die Überwachung, Überprüfung und Berichterstattung über die Durchführung der Umstrukturierungs- und Diversifizierungsbeihilfen.

14. Die Kommission ist dafür verantwortlich, die Durchführung der Reform zu überwachen, erforderliche Korrekturmaßnahmen vorzuschlagen und den Umstrukturierungsfonds zu verwalten. Die Kommission erhält von den Mitgliedstaaten eine Liste (und Kopien) der Beihilfeanträge, die nationalen Umstrukturierungsprogramme und Berichte über die Durchführung der Maßnahmen im Zusammenhang mit der Umstrukturierungshilfe.

Prüfungsumfang und prüfungsansatz

15. Im Rahmen der Prüfung des Rechnungshofs sollte beurteilt werden, inwieweit die Ziele der Zuckermarktreform erreicht wurden. Dazu wurden folgende spezifische Fragen gestellt:

a) Hat die Zuckermarktreform die künftige Wettbewerbsfähigkeit der Zuckerindustrie der EU sichergestellt?

b) Hat die Zuckermarktreform die Märkte stabilisiert und die Zuckerversorgung gewährleistet?

c) Waren die spezifischen Instrumente/Mechanismen zur Bewältigung und Abmilderung der reformbedingten Anpassungsprobleme erfolgreich?

16. Ferner wurden die Einhaltung der mit dem Fabrikabbau verbundenen Umweltauflagen und die wahrscheinlichen Auswirkungen der Zuckerpreissenkung auf die Verbraucher analysiert. Außerdem wurden die Kosten der Reform untersucht.

17. Zur Erhebung der Prüfungsnachweise fanden Befragungen statt, und es wurden Systeme, Dokumente und Daten bei der Kommission untersucht, aber auch bei einer acht Mitgliedstaaten, nämlich Tschechische Republik, Deutschland, Irland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien und Polen umfassenden Stichprobe [19]. Die Prüfungstätigkeit fand zwischen Ende 2008 und Mitte 2009 statt und betraf die Maßnahmen im Rahmen des Umstrukturierungsfonds während der ersten drei Wirtschaftsjahre, in denen die Reform Anwendung fand (2006/07 bis 2008/09). Außerdem kam es zu Treffen mit Vertretern des Comité européen des fabricants de sucre - CEFS) (Europäischer Verband der Zuckerhersteller), der Confédération des betteraviers européens – CIBE) (Internationale Vereinigung europäischer Zuckerrübenanbauer) und des Comité des industries utilisatrices de sucre – CIUS) (Europäischer Zusammenschluss der Zuckerverwender), um deren Ansichten zur Zuckerreform einzuholen.

18. In den Mitgliedstaaten, in denen Prüfbesuche stattfanden, umfasste die Prüfung eine Untersuchung der Systeme der Zahlstellen zur Durchführung der Reform sowie die Überprüfung, einschließlich von Vor-Ort-Kontrollen, einer Stichprobe von Umstrukturierungsbeihilfezahlungen. Zudem wurden die Vertreter der Interessengruppen im Zuckersektor (Zuckererzeuger, Zuckerrübenanbauer, Lohnunternehmen und Arbeitskräfte von Zuckerfabriken) befragt.

Vorangegangener Prüfbericht

19. Der Hof befasste sich bereits in einem Sonderbericht aus dem Jahr 2001 [20] mit der Verwaltung der GMO für Zucker; in diesem Sonderbericht wurde die Frage untersucht, ob die GAP ihre übergeordneten Ziele erreicht hat. In diesem Bericht wurden die hohen Preise, den die Zuckerverwender in der EU zahlen mussten, und die mangelnde Flexibilität des Systems der Erzeugungsquoten, die in den Händen einiger weniger Erzeuger konzentriert waren, hervorgehoben. In diesem Bericht wurde ferner empfohlen, Maßnahmen zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Zuckerindustrie zu ergreifen.

Bemerkungen

Hat die Zuckermarktreform die künftige Wettbewerbsfähigkeit der Zuckerindustrie der EU sichergestellt?

20. Ziel der Reform war "eine grundlegende Umstrukturierung (…), bei der unrentable Erzeugungskapazitäten in der Gemeinschaft deutlich abgebaut werden" [21], indem für die Erzeuger mit der niedrigsten Produktivität ein wirtschaftlicher Anreiz geschaffen wird, ihre Quotenerzeugung freiwillig aufzugeben, und zwar unter Berücksichtigung der mit der Aufgabe der Erzeugung verbundenen sozialen und ökologischen Verpflichtungen [22].

21. Die Kommission ging davon aus, dass die gebotenen wirtschaftlichen Anreize die Unternehmen mit der niedrigsten Produktivität – d. h. solche mit Fabriken, die nach den im Zuge der Reform vorgesehenen Preissenkungen nicht wettbewerbsfähig sein würden – dazu veranlassen würden, auf ihre Quote zu verzichten und den Ausgleich aus dem Umstrukturierungsfonds anzunehmen, ohne dass es nötig würde, die Instrumente auf bestimmte Fabriken oder Regionen auszurichten.

22. Die Reform beruhte also auf der Annahme, durch den Verzicht auf 6 Millionen Tonnen Zucker aus weniger rentablen Anlagen werde die durchschnittliche Produktivität erhöht, wodurch die künftige Wettbewerbsfähigkeit der EU-Industrie sichergestellt würde. Allerdings wurde für eine gewisse Flexibilität gesorgt, indem den Erzeugern, insbesondere denen unter ihnen, die sich unter den neuen Marktbedingungen als wettbewerbsfähig betrachteten, die Möglichkeit geboten wurde, eine zusätzliche Quotenmenge von etwa 1,5 Millionen Tonnen zu erwerben.

23. Die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Zuckerindustrie ist zum einen von der Wirtschaftlichkeit der Produktion der Zuckererzeuger und zum anderen davon abhängig, ob die Zuckerrübenanbauer in der Lage sind, die Erzeuger zu wettbewerbsfähigen Preisen mit Zuckerrüben zu beliefern. Obwohl das allgemeine Ziel der Reform darin bestand, die Unternehmen mit der niedrigsten Produktivität zum Verzicht auf ihre Erzeugungsquoten zu bewegen, stellte sich bei der Prüfung heraus, dass weder bei der Kommission noch bei den Verwaltungsbehörden in den Mitgliedstaaten Vergleichsdaten zur Produktivität der einzelnen Erzeuger oder Fabriken vorlagen. Auch verlangte die Kommission weder von den Mitgliedstaaten noch von der Industrie die Daten, die erforderlich sind, um die Durchführung der Reform auf der Grundlage der Produktivität der einzelnen Erzeuger oder Fabriken zu beurteilen.

24. Diesbezüglich beruhte die Folgenabschätzung lediglich auf Studien [23], in denen die zuckererzeugenden Regionen auf der Grundlage der kombinierten Rentabilität der Zuckerrübenanbauer und der Erzeuger eingeteilt wurden in Regionen mit niedriger, mittlerer oder hoher Rentabilität. Tabelle 2 enthält genauere Angaben zur Rangfolge sowie zur Höhe der anfänglichen Weißzuckerquoten. Die Rangfolge basiert auf Daten für die Zuckerindustrie der EU im Jahr 2001. Diese Daten wurden jedoch nicht aktualisiert, als die Kommission 2005 ihren Vorschlag vorlegte, obwohl einige wichtige Veränderungen eingetreten waren, darunter eine Zunahme der Zuckerrübenerträge in Spanien und im Vereinigten Königreich und eine Konsolidierung/Rationalisierung der Erzeuger in Irland.

25. Da keine genaueren Daten der Kommission zur Wettbewerbsfähigkeit der einzelnen Erzeuger oder Zuckerfabriken zur Verfügung stehen, wird auf der Grundlage der in der Folgenabschätzung erstellten Rangfolge der Umfang, in dem die Erzeuger aus Regionen mit niedriger und mittlerer Rentabilität auf Weißzuckermengen verzichtet haben, als Indikator für das Erreichen der Reformziele herangezogen. Da es sich dabei um Durchschnittswerte handelt, ist jedoch nicht zu erkennen, inwiefern darin einzelne Erzeuger mit hoher Rentabilität und/oder Anbauer in Regionen mit niedriger Rentabilität – oder umgekehrt – enthalten sind.

In den ersten beiden Jahren der Reform wurde das angestrebte Niveau an freiwillig aufgegebenen Quoten nicht erreicht

26. In den ersten beiden Jahren der Reform verzichteten die Erzeuger freiwillig auf nur 2,2 Millionen Tonnen, während eine Menge von 6 Millionen Tonnen angestrebt wurde. Ursache war das zögerliche Interesse im zweiten Jahr. Dies war ein deutlicher Hinweis darauf, dass die angebotenen Anreize der Industrie nicht attraktiv genug erschienen, um auf Quoten zu verzichten.

27. Ein wichtiger Faktor, der die Entscheidung der Zuckererzeuger für oder gegen den Quotenverzicht beeinflusste, war die Unsicherheit in Bezug auf den gebotenen Finanzausgleich. Tatsächlich konnten die Mitgliedstaaten entscheiden, wie viel Umstrukturierungsbeihilfe den Erzeugern gewährt wurde, sofern wenigstens 10 % der Umstrukturierungsbeihilfe den Zuckerrübenanbauern und Lohnunternehmern vorbehalten waren. Bei der Beantragung der Umstrukturierungsbeihilfe wussten die Erzeuger daher nicht, wie hoch der ihnen gewährte Ausgleich sein würde.

Tabelle 2

Aufschlüsselung der Mi tgliedstaaten nach ihrer kombinierten Rentabilität

Quelle: Kommission (GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, Referat C.5).

Mitgliedstaat | Niveau der kombinierten Rentabilität [1003] | Anfängliche Quote [1004] (in Tonnen Weißzucker) |

Irland | niedrig | 2143923 |

Griechenland |

Italien |

Portugal (Festland) |

Tschechische Republik | mittel | 2923655 |

Dänemark |

Spanien |

Lettland |

Litauen |

Ungarn |

Slowenien |

Slowakei |

Finnland |

Belgien | hoch | 12895381 |

Deutschland |

Frankreich (Mutterland) |

Niederlande |

Österreich |

Polen |

Schweden |

Vereinigtes Königreich |

Sonstige Mitgliedstaaten [1005] | Nicht berücksichtigt | 604114 |

Insgesamt | | 18567073 |

28. Ein weiterer Faktor, der die Entscheidung der Zuckerrübenanbauer, weiter Zuckerrüben anzubauen, wahrscheinlich beeinflusste, war die Höhe der weiterhin für den Anbau verfügbaren Beihilfen. Gemäß den Rechtsvorschriften wird in den Mitgliedstaaten, die mindestens 50 % ihrer Quote aufgeben, den verbleibenden Zuckerrübenanbauern während eines Übergangszeitraums von fünf Jahren eine zusätzliche Zahlung in Form einer gekoppelten Beihilfe gewährt. Diese gekoppelte Beihilfe wurde auch in den vier Mitgliedstaaten gewährt, die zur Gruppe mit niedriger oder mittlerer kombinierter Rentabilität gehörten und auf den entsprechenden Quotenanteil verzichtet hatten [24]. Dies stellte für die verbliebenen Zuckerrübenanbauer einen Anreiz dar, ihren Zuckerrübenanbau weitere fünf Jahre aufrechtzuerhalten.

29. Ungeachtet der im Einzelfall ausschlaggebenden Gründe sollte die Differenz zwischen dem angestrebten und dem tatsächlichen Umfang des Quotenverzichts auch im Vergleich zum angestrebten Gesamtumfang des Verzichts analysiert werden. Die Annahme, allein durch den freiwilligen Verzicht der am wenigsten rentablen Erzeuger könne eine erhebliche Senkung der Quotenerzeugung um rund 30 % erreicht werden, war unrealistisch. Tatsächlich betrug die Quote der Erzeuger in den Mitgliedstaaten, deren Rentabilität von der Kommission als "niedrig" oder "mittel" eingestuft wurde, zusammengenommen 5,1 Millionen Tonnen, also weniger als die angestrebte Reduzierung. Hätten alle entsprechend eingestuften Erzeuger auf ihre Quoten verzichtet, hätte es in 13 Mitgliedstaaten überhaupt keine Zuckererzeugung mehr gegeben.

30. Bei der Prüfung stellte sich heraus, dass in einem Mitgliedstaat der einzige Erzeuger, der vor der Zuckerreform eine Konsolidierung/Rationalisierung seiner Verarbeitungsanlagen vollzogen hatte und sich selbst als einen der wirtschaftlichsten Erzeuger in Europa betrachtete, seine große, moderne und potenziell effiziente Zuckerfabrik geschlossen hat. Er begründete seine Entscheidung damit, dass wegen der niedrigeren Preise die Belieferung mit Zuckerrüben gefährdet und damit die Produktion unwirtschaftlich werden könnte.

Ab dem dritten Jahr der Reform wurden wichtige Änderungen vorgenommen

31. Wie oben ausgeführt, fielen die freiwilligen Quotenaufgaben in den ersten beiden Wirtschaftsjahren 2006/07 und 2007/08 niedriger aus als erwartet.

32. Um das Gesamtziel von 6 Millionen Tonnen zu erreichen, wurden 2007 folgende wichtige Änderungen am Umstrukturierungsfonds vorgenommen [25]:

a) Der für die Zuckererzeuger bestimmte Anteil der Umstrukturierungsbeihilfe wurde erhöht und auf 90 % der Umstrukturierungsbeihilfe festgelegt. Um sicherzustellen, dass auch die betroffenen Zuckerrübenanbauer einen Ausgleich erhielten, wurde ihnen für jede Tonne, auf die sie verzichteten, eine einmalige Zahlung von 237,50 Euro gewährt.

b) Unternehmen, die auf mindestens 13,5 % ihrer Quote von 2008/09 verzichteten, mussten für 13,5 % ihrer Quote nicht den für 2007/08 angefallenen vorübergehenden Umstrukturierungsbetrag von 173,80 Euro je Tonne zahlen.

c) Es wurde eine obligatorische Quotensenkung ohne Ausgleich für das Jahr 2010 angekündigt, falls die freiwilligen Quotenaufgaben nicht ausreichen sollten, um das Ziel zu erreichen. Erzeuger, die bisher nicht auf Quoten verzichtet hatten, würden von dieser letzten Maßnahme besonders stark betroffen sein. Folglich mussten auch diese Erzeuger einen freiwilligen Verzicht erwägen.

Das Ziel einer Quotenaufgabe von 6 Millionen Tonnen, einschließlich 0,5Millionen Tonnen Isoglucose und Inulinsirup, wurde weitgehend erreicht

33. Diese Änderungen zielten darauf ab, durch eine Senkung der Erzeugung von Zucker, Isoglucose und Inulinsirup um 6 Millionen Tonnen das angestrebte Gleichgewicht auf dem EU-Zuckermarkt zu erreichen. Als Folge der eingeführten Änderungen gaben die Erzeuger in den Jahren 2008 und 2009 eine Quotenmenge von rund 3,6 Millionen Tonnen auf. Bis 2009 wurden etwa 80 Fabriken geschlossen und eine Quotenmenge von insgesamt 5,77 Millionen Tonnen aufgegeben, von denen 5,23 Millionen Tonnen die Zuckerquote betrafen. Die Isoglucoseerzeuger verzichteten auf 0,22 Millionen Tonnen und die Inulinsiruphersteller auf alle verfügbaren Quoten und damit auf eine Erzeugung von 0,32 Millionen Tonnen (Näheres dazu in Anhang II). Somit bestand keine Notwendigkeit für eine abschließende deutliche Senkung der Erzeugung mehr.

Es verzichteten aber auch Erzeuger auf Quoten, die nicht zu den wettbewerbsschwächsten gehörten

34. Die Dienststellen der Kommission erklärten, nach dem zweiten Jahr des Umstrukturierungszeitraums sei klar geworden, dass die verlangte Quotensenkung nicht allein durch die Einstellung der Zuckererzeugung der wettbewerbsschwächsten Fabriken in den für den Rübenanbau am wenigsten geeigneten Gebieten erreicht werden könne. Daher wurde ein starker Anreiz für alle Erzeuger geschaffen, wenigstens auf einen gewissen Prozentsatz ihrer Quote zu verzichten, um die erforderliche Senkung zu erreichen und die Herstellung eines neuen Marktgleichgewichts auf dem Sektor zu ermöglichen.

35. Bei der Prüfung wurden Fälle aufgedeckt, in denen Unternehmen, die sich selbst zu den rentabelsten zählten, zusätzliche Zuckerquoten erwarben und im Anschluss auf diese Quoten verzichteten, in erster Linie, um dem Risiko einer unbezahlten Quotensenkung zu entgehen. In Deutschland, Frankreich und Polen erklärten die bei der Prüfung befragten Vertreter der Erzeuger, Hauptgrund für den Quotenverzicht sei es gewesen, dadurch das Risiko einer abschließenden Senkung ohne Ausgleich zu verringern.

36. Ferner zeigen die Verzichte je Wirtschaftsjahr und Mitgliedstaat, dass es bei allen Rentabilitätsgruppen zur Aufgabe der Quotenerzeugung kam, während das Ziel anfangs darin bestanden hatte, den wettbewerbsschwächsten Zuckererzeugern einen Anreiz für die Aufgabe ihrer Quoten zu bieten.

37. Insgesamt wurde eine Quotenmenge von fast 6 Millionen Tonnen, darunter 5,2 Millionen Tonnen Weißzucker, aufgegeben. Obschon der Anteil der aufgegebenen Erzeugungsquote für Zucker in den Regionen, deren Rentabilität als niedrig bis mittel eingestuft wurde, erheblich höher war, wurden auch 2,4 Millionen Tonnen (d. h. etwa 47 % bzw. 19 % der anfänglichen Quote) von Erzeugern aufgegeben, deren Fabriken in von der Kommission als sehr wettbewerbsfähig eingestuften Regionen lagen (siehe Anhang III).

38. Dadurch wird die Wirksamkeit der zur Gewährleistung der künftigen Wettbewerbsfähigkeit der Zuckerindustrie getroffenen Maßnahmen in Bezug auf die Erzeuger infrage gestellt. Insbesondere waren die ab dem dritten Jahr der Reform eingeführten Maßnahmen nicht ausreichend zielgerichtet, um das gewünschte Ziel zu erreichen.

Im Rahmen der Reform wurden Anreize zur Verringerung der Quotenhöhe gegeben, während zugleich zusätzliche Quoten zugeteilt wurden

39. Mit der Zuckerreform wurde eine breite Palette von Mechanismen eingeführt, die manchmal im Widerspruch zueinander standen. Ein Beispiel dafür ist die Festlegung des gewünschten Niveaus an Quotenerzeugung.

40. Einerseits wurde im Zuge der Reform eine Umstrukturierungsbeihilfe eingeführt als Anreiz für die Zuckerunternehmen, ihre Quotenerzeugung im Hinblick auf die Gewährleistung der Marktstabilität aufzugeben [26], während andererseits zur Gewährleistung eines reibungslosen Übergangs nach der WTO-Entscheidung (Ziffer 5) gleichzeitig denselben Unternehmen eine zusätzliche Quotenmenge von insgesamt 1,5 Millionen Tonnen [27] angeboten wurde. Diese zusätzliche Quotenmenge gliederte sich wie folgt:

- Zusätzliche Zuckerquote: Die Zuckerunternehmen konnten die Zuteilung einer zusätzlichen Zuckerquote bis zu einer Gesamtmenge von 1,1 Millionen Tonnen beantragen, wenn sie pro Tonne der zusätzlich zugeteilten Quote eine einmalige Zahlung von 730 Euro leisteten. Tatsächlich erworben wurden etwa 1 Million Tonnen.

- Zusätzliche Isoglucosequote: Proportional zu den Isoglucosequoten, über die sie bereits verfügten, wurde den Unternehmen eine zusätzliche Isoglucosequote von 300000 Tonnen zugeteilt, für die sie nichts zahlen mussten.

- Ergänzende Isoglucosequote: Unternehmen in Italien, Litauen und Schweden konnten die Zuteilung einer ergänzenden Isoglucosequote bis zu einer Gesamtmenge von 103000 Tonnen beantragen, wenn sie pro Tonne zusätzlich zugeteilter Quote eine einmalige Zahlung von 730 Euro leisteten. Zum Zeitpunkt der Prüfung hatte kein Isogucoseerzeuger die Möglichkeit in Anspruch genommen, die ergänzende Isoglucosequote zu erwerben.

41. Auch wenn die Bereitstellung zusätzlicher Quoten aus Gründen der Wettbewerbsfähigkeit insofern zu rechtfertigen wäre als sie auf die wirtschaftlicheren Erzeuger abzielte, ist festzuhalten, dass der zum Erreichen des angestrebten Marktgleichgewichts erforderliche Gesamtbedarf an Quotensenkungen sich dadurch unweigerlich erhöhte.

42. Tatsächlich wurden etwa 1 Million Tonnen zusätzlicher Zuckerquoten an Unternehmen vergeben, die eine einmalige Zahlung von 730 Euro je Tonne leisteten. Bei der Prüfung wurden Fälle festgestellt, in denen Unternehmen – vor allem in der zweiten Phase der Reform – für einen Ausgleich in gleicher Höhe auf diese kurz zuvor erworbenen zusätzlichen Zuckerquoten verzichteten. Dadurch wollten sie das Risiko einer nicht bezahlten Quotensenkung, wie sie im Jahr 2007 (siehe Ziffer 32 Buchstabe c) angekündigt worden war, vermeiden. Der von den Unternehmen für den Erwerb der zusätzlichen Quoten gezahlte Betrag entsprach ungefähr dem Betrag, den sie erhielten, als sie in der Folge darauf verzichteten, sodass die finanziellen Auswirkungen im Großen und Ganzen als neutral betrachtet werden können. Es entbehrt jedoch der Logik, einerseits die Quoten zu erhöhen und andererseits ihre Senkung anzustreben. Auch hatte diese Politik, wie weiter unten erläutert, negative finanzielle Folgen für den EU-Haushalt.

43. Den Unternehmen wurden in diesem Zusammenhang unentgeltlich 300000 Tonnen zusätzlicher Isoglucosequote zugeteilt, wobei dieselben Unternehmen Fördermittel dafür erhielten, dass sie auf ihre Quote verzichteten. Bis 2009 verzichteten die Isoglucosehersteller auf die Erzeugung von 222316 Tonnen und erhielten zum Ausgleich Umstrukturierungsbeihilfe, die mit Kosten in Höhe von rund 97 Millionen Euro verbunden war [28]. Somit wurden im Zuge der Reform Unternehmen dafür bezahlt, Quoten aufzugeben, die ihnen zuvor unentgeltlich gewährt worden waren. Es ist unklar, aufgrund welcher Logik diese zusätzlichen Quoten unentgeltlich in die folgenden Quotensenkungen aufgenommen wurden. Zudem sind die mit diesen Entscheidungen verbundenen zusätzlichen Kosten nicht zu rechtfertigen.

Die eingeführten Maßnahmen hatten nur begrenzte Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der einzelnen Zuckerrübenanbauer

44. Die Wettbewerbsfähigkeit der Zuckerrübenanbauer, d. h. ihre Fähigkeit, die Erzeuger zu wettbewerbsfähigen Preisen mit Zuckerrüben zu beliefern, hängt davon ab, ob sie in der Lage sind, die Anbaukosten pro Tonne erzeugter Zuckerrüben zu senken, um mit den reformbedingt sinkenden Zuckerpreisen Schritt zu halten. Während die Reformen im Rahmen der Betriebsprämienregelung einen teilweisen Ausgleich der den Zuckerrübenanbauern durch die stark sinkenden Mindestpreise für Zuckerrüben entstandenen Einkommensverluste erlaubten, hatten die eingeführten Maßnahmen nur begrenzte Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der einzelnen Zuckerrübenanbauer.

45. Tatsächlich wurde in der Folgenabschätzung der Kommission bei ausgewählten Mitgliedstaaten der Break-Even-Preis untersucht, also der gerade noch kostendeckende Preis, unterhalb dessen der durchschnittliche Zuckerrübenanbauer beschließt, auf andere, mit der Zuckerrübe im Wettbewerb stehende Kulturen umzusteigen. Dabei stellte sich heraus, dass die Zuckerrübenanbauer in den meisten dieser Zuckerrüben erzeugenden Mitgliedstaaten einen Break-Even-Preis veranschlagten (siehe Tabelle 3), der wesentlich höher war als der im Oktober 2009 festgesetzte Mindestpreis für Zuckerrüben von rund 26 Euro je Tonne.

Tabelle 3

Aufschlüsselung ausgewählter Mitgliedstaaten nach dem geschätzten durchschnittlichen Break-Even-Preis auf der Ebene des Zuckerrübenanbauerbetriebs

Quelle: Die Erstellung dieser Tabelle erfolgte auf der Grundlage des Kommissionsdokuments SEK(2005) 808, S. 11.

Erheblich höher als 25 Euro je Tonne | Nahe bei 25 Euro je Tonne |

Mitgliedstaaten | Break-Even-Preis in Euro je Tonne | Mitgliedstaaten | Break-Even-Preis in Euro je Tonne |

Finnland | 44 | Belgien/Niederlande | 30 |

Italien | 42 | Dänemark | 25 |

Vereinigtes Königreich | 40 | Frankreich | 26 |

Österreich | 40 | Deutschland | 30 |

Spanien | 36 | |

Schweden | 34 |

Griechenland | 34 |

46. Da die Zuckerrüben-Anbaugebiete außerdem in der Nähe der Fabriken liegen sollten (siehe Ziffer 1), ist es für einen Zuckerrübenanbauer kaum möglich, bei der Schließung der Fabrik vor Ort eine andere Fabrik zu beliefern. Zuweilen wurden dadurch auch die Zuckerrübenanbauer, die bereit oder in der Lage waren, ihre Effizienz beispielsweise durch Steigerung ihrer Hektarerträge zu verbessern, dieser Möglichkeit beraubt, falls der lokale Zuckererzeuger beschloss, seine Fabrik zu schließen. Bei der Prüfung wurden Fälle aufgedeckt, in denen die Zuckererzeuger ihre Zuckerfabriken wegen der relativ niedrigen Kapazitäten und veralteten Technologie schlossen, obwohl die ansässigen Zuckerrübenanbauer die höchsten Hektarerträge erzielten.

47. In diesen Fällen wurden mit den Reformvorschlägen keine Anreize für die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Zuckerrübenanbauer, die im Sektor bleiben wollten, geschaffen.

Durch das aktuelle Quotensystem wurden die bereits in der Vergangenheit bestehenden Verkrustungen und Zwänge nicht beseitigt

48. Im letzten Sonderbericht des Hofes über die GMO für Zucker (siehe Ziffer 18) wurden die mit dem Quotensystem verbundenen Verkrustungen hervorgehoben und die Schlussfolgerung gezogen, dass die "Erzeugung sich wegen der nationalen Quoten nicht in die ertragreichsten Gebiete verlagert hat" [29]. Weiter heißt es in dem Sonderbericht: "Ein normaler Wettbewerb ist daher nicht gegeben, und in einigen Fällen wurden gegen im Zuckersektor tätige Unternehmen wegen Wettbewerbsverletzungen Geldbußen verhängt" [30]. Ferner wurde die Kommission aufgefordert, die vorhandenen Zwänge, die dem Einstieg neuer Zuckerrübenanbauer im Wege stehen, zu berücksichtigen [31].

49. Um dies zu erreichen, hatte die Kommission in einer Mitteilung von 2004 [32] ursprünglich eine Reform des Zuckersektors vorgeschlagen, die auf einer einheitlichen Quotensenkung beruhen und die Übertragbarkeit der Quoten zwischen den Erzeugern in der EU erleichtern sollte. Dieser Vorschlag wurde jedoch nicht angenommen, da sich eine Mehrheit der Mitgliedstaaten gegen einen gemeinschaftsweiten Quotentransfer aussprach.

50. Was die Effizienz der Zuckerindustrie angeht, so entstehen durch die im Rahmen des aktuellen Quotensystems fortbestehenden Verkrustungen und Zwänge, wie Festlegung mengenmäßiger Quoten für die einzelnen Zuckerrübenanbauer in einigen Mitgliedstaaten, fehlende Handelbarkeit und begrenzte Übertragbarkeit der Quoten, eine unangemessene Starre bei der Produktionskapazität und ein begrenzter Spielraum für Effizienzsteigerungen bei Zuckerrübenanbauern wie Zuckererzeugern. Die Prüfung hat bestätigt, dass der Einstieg möglicher neuer Zuckerrübenanbauer in einigen der geprüften Mitgliedstaaten durch Quotenbeschränkungen behindert wird und die Lieferrechte der vorhandenen Zuckerrübenanbauer nicht ohne deren Einverständnis verändert werden dürfen. Dies führt zu erheblichen Zwängen im Bereich der Zuckererzeugung.

51. Obwohl einige Erzeuger versucht haben, diese Zwänge durch Privatinitiativen abzubauen, stehen diese Zwänge insgesamt der Anwendung des Prinzips der wirtschaftlichen Nachhaltigkeit im Wege; dieses Prinzip sollte laut der Folgenabschätzung gestärkt werden durch die Abkehr vom derzeit im System der Zuckerquoten verankerten Prinzip der Aufteilung der Erzeugungskapazitäten und Hinwendung zu einem wettbewerbsfähigeren, stärker marktorientierten Sektor.

Hat die Zuckermarktreform die Märkte stabilisiert und die Zuckerversorgung gewährleistet?

52. Eines der Ziele der Zuckerreform bestand in der Stabilisierung der Märkte und der Sicherstellung der Zuckerversorgung [33]. Der Hof untersuchte, ob dieses Ziel erreicht wurde.

Die Preise auf dem EU-Zuckermarkt blieben bisher stabil in der Nähe der Referenzpreise

53. Das Erreichen des Marktgleichgewichts bei Zucker wurde anhand der Frage beurteilt, ob das erforderliche Gleichgewicht zwischen Verbrauch und Erzeugung plus Einfuhren minus Ausfuhren bestand, und die Marktpreise den Referenzpreisen entsprachen.

54. Die Prüfung ergab, dass der EU-Zuckermarkt während der ersten drei Jahre stabil war. Wie Abbildung 3 zeigt, blieben die Preise seit Beginn der Reform stabil in der Nähe der Referenzpreise.

Versorgungssicherheit: Das Niveau der Erzeugungsquoten liegt unter dem EU-Verbrauch, und die EU wurde zum Nettoimporteur von Zucker

55. Der Zuckermarkt war der doppelten Wirkung der gestiegenen Einfuhren und der geringeren Möglichkeiten für subventionierte Ausfuhren ausgesetzt. Ab 1. Oktober 2009 fielen die mengenmäßigen Beschränkungen für die am wenigsten entwickelten Länder, die Begünstigte der AAW-Initiative waren, gänzlich weg.

Abbildung 3

Preise für Weißzucker während der Reform

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1 Durchschnittlicher Preis für Weißzucker in der Gemeinschaft laut Angaben der Zuckererzeuger und Raffinerien der EU (Preise ab Werk für homogenen Kristallzucker der Standardqualität, in loser Schüttung oder in großen Säcken).

2 Referenzpreis gemäß Verordnung (EG) Nr. 318/2006.

3 Am London Liffe Market notierter zukünftiger Preis (für Weißzucker der Standardqualität, frei an Bord und verstaut).

Quellen:

1-2 Kommission (GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, Referat C.5).

3 L‘économie sucrière 2010 und monatliche Statistiken – France Agrimer.

56. Damit wurde das Niveau der zur Deckung des EU-Bedarfs erforderlichen Binnenerzeugung zum ausschlaggebenden Faktor für die Marktstabilisierung. Das mit der Reform verfolgte und weitgehend erreichte Ziel einer Senkung der Binnenerzeugung wurde durch den Quotenverzicht zwar weitgehend erreicht, doch änderte sich dadurch die EU-Marktversorgung. Lag das Niveau der Zuckererzeugung in der EU früher erheblich über dem Binnenverbrauch, so liegt es jetzt deutlich darunter. Da die EU-Erzeugung nur noch 85 % des Bedarfs deckt, wurde die EU zum Nettoimporteur von Zucker (siehe Abbildung 4).

57. Eine künftige Zunahme der Einfuhren würde das Gleichgewicht auf dem EU-Zuckermarkt stören. Die Kommission müsste vielleicht erneut auf ihre Rücknahmemechanismen zurückgreifen und die Quoten der EU-Erzeuger abermals senken, was zu einer weiteren Verringerung der Produktionskapazität der EU für Zucker und wahrscheinlich zu weiteren Fabrikschließungen führen würde. Dabei ist hervorzuheben, dass die für die Anpassung der Produktionskapazitäten benötigte Vorlaufzeit relativ lang ist und angesichts der hohen Investitionskosten eine erneute kurzfristige Aufstockung der Kapazitäten, nachdem sie einmal reduziert wurden, unwahrscheinlich ist.

Abbildung 4

Zuckererzeugung und -verbrauch in der EU von 2001/02 bis 2008/09

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Anmerkung: Das Jahr 2006/07 (EU-25/27) umfasst 15 Monate.

Quelle: Kommission (GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, Referat C.5).

58. Somit ist die Importabhängigkeit der EU bei einem für die Agrar- und Nahrungsmittelindustrie sowie die chemische Industrie strategisch wichtigen Produkt gestiegen, während das Angebot durch neue Zuckerverwendungen wie Bioethanol einem wachsenden Nachfragedruck ausgesetzt ist. Außerdem erhöht sich die Volatilität des Weltmarkts, wenn die Versorgung von einer begrenzten Zahl von Ausfuhrländern dominiert wird.

59. Die verfügbaren Daten legen nahe, dass die künftige Versorgungssicherheit und Marktstabilität der EU beispielsweise davon abhängen werden,

a) ob die Zuckererzeuger in der Lage sein werden, den Zuckerrübenanbauern einen ausreichend hohen Preis zu zahlen, damit diese bereit sind, sie weiter mit Zuckerrüben zu versorgen;

b) inwieweit es für Drittländer, mit denen die EU ein bilaterales Handelsabkommen abgeschlossen hat, attraktiv sein wird, ihren Zucker in die EU auszuführen. Das hängt von vielen Faktoren ab, wie den Weltzuckerpreisen, den Transportkosten, den Kosten für den Anbau anderer Kulturen usw. und ist mit größerer Unsicherheit für die Versorgung des EU-Marktes mit Zucker verbunden.

Das Risiko der Standortverlagerung

60. Die größeren Zugangsrechte für Drittländer stellen für die Erzeuger auch einen Anreiz dar, in diese Drittländer zu investieren. Dadurch steigt das Risiko, dass EU-Produktionsanlagen verlagert werden, was die Importabhängigkeit der EU erhöhen würde und möglicherweise negative Auswirkungen auf das soziale Gefüge in den betroffenen EU-Gebieten hätte.

61. Der Hof stellt fest, dass mindestens drei Erzeugergemeinschaften in der EU, die für den Verzicht auf Quoten in der EU und die Schließung von Fabriken Beihilfen erhalten hatten, in Drittländern, denen die EU Handelszugeständnisse eingeräumt hat, in Zuckerproduktionsanlagen investiert oder Handelsabkommen unterzeichnet haben. Einige Erzeuger haben auf die Quotensenkungen in der EU reagiert, indem sie Zucker von außerhalb der EU einführten.

Die Nutznießer der gesunkenen Zuckerpreise

62. Mit der Reform ist beabsichtigt, die Zuckerpreise um bis zu 36 % [34] zu senken, und tatsächlich folgt die Zuckerpreisentwicklung in der EU den Referenzpreissenkungen. Abbildung 3 zeigt den Abwärtstrend bei den Zuckerpreisen seit Reformbeginn.

63. Eines der Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik [35] besteht darin, für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen. Die Verbraucherpreisbildung ist ein komplexer Prozess, da die Preise nicht nur von den Rohstoffkosten, sondern auch von anderen Faktoren wie den Kosten für Energie und Arbeitskräfte beeinflusst werden. Es ist daher sehr schwierig zu beurteilen, inwieweit sich der Referenzpreis von losem Zucker auf den vom Endverbraucher gezahlten Preis auswirkt. Die Kommission hat die Notwendigkeit betont, bei den Agrarrohstoffen "Preisrückgänge unverzüglich an die Verbraucher weiterzugeben" [36]. Im Auftrag der Kommission durchgeführte Studien [37] zeigen jedoch, dass es unwahrscheinlich ist, dass Preissenkungen für losen Zucker an den Endverbraucher weitergegeben werden. Bei Verarbeitungserzeugnissen, auf die mehr als zwei Drittel des Zuckerverbrauchs entfallen, kommen die durch Preissenkungen erzielten Kosteneinsparungen zur Gewinnmarge der industriellen Erzeuger hinzu [38], und beim Einzelhandelspreis für Zucker, auf den das verbleibende Drittel des Verbrauchs entfällt, wird die Preisweitergabe durch die Konzentration der Vertriebsnetze beeinträchtigt [39].

64. Zudem hat die Konzentration der Erzeugung nach der Reform sogar noch zugenommen, sodass jetzt 75 % der EU-Binnenerzeugung von nur noch sechs industriellen Unternehmensgruppen hergestellt werden.

Waren die spezi fischen Instrumente/Mechanismen zur Bewältigung und Abmilderung der reformbedingten Anpassungsprobleme erfolgreich?

65. Gemäß den Rechtsvorschriften besteht eines der Ziele darin, der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu sichern [40].

66. Es wurde davon ausgegangen, dass die Aufgabe der Zuckerrübenerzeugung und die Fabrikschließungen im Zuge der Umstrukturierung erhebliche direkte und indirekte soziale Auswirkungen auf die landwirtschaftliche Bevölkerung und die betroffenen Regionen haben würden. In der Folgenabschätzung wurde eine beträchtliche Zahl von Arbeitsplatzverlusten in den betroffenen Regionen vorausgesagt, die auf mindestens 4500 Stellen in der Landwirtschaft, 24500 Stellen in der Industrie und 49000 indirekt damit verbundene Stellen [41] geschätzt wurden.

67. Die Rechtsvorschriften sahen deshalb vor, dass der Umstrukturierungsfonds zur Finanzierung spezifischer Instrumente/Mechanismen – einer Umstrukturierungsbeihilfe, einer Diversifizierungsbeihilfe und einer befristeten Beihilfe – dienen sollte; sie sollten helfen, die Anpassungsprobleme zu bewältigen und abzumildern und so zu einem angemessenen Lebensstandard der landwirtschaftlichen Bevölkerung im Zuckersektor beizutragen.

68. Diese Instrumente/Mechanismen wurden im Zuge der Prüfung untersucht, worauf in den folgenden Abschnitten eingegangen wird.

Umstrukturierungsbeihilfe für Erzeuger und deren soziale und ökologische Verpflichtungen

69. Erzeuger, die die Quotenerzeugung aufgaben und auf die entsprechenden Quoten verzichteten, hatten Anspruch auf eine Umstrukturierungsbeihilfe in Höhe eines Festbetrags je Tonne aufgegebener Quote [42]. Im Fall der Aufgabe von Zuckerquoten waren etwa 90 % der Umstrukturierungsbeihilfe für die betreffenden Erzeuger bestimmt [43], während die restlichen 10 % den Zuckerrübenanbauern und Lohnunternehmen vorbehalten waren. Im Fall der Inulinsiruphersteller waren ebenfalls 90 % der Beihilfe für die Erzeuger bestimmt. Im Fall der Isoglucosehersteller waren jedoch 100 % der Umstrukturierungsbeihilfe für die Erzeuger, die auf ihre Quote verzichteten, bestimmt.

70. Die Zuckererzeugung in der EU ist relativ konzentriert, sodass die Verteilung der Umstrukturierungsbeihilfen begrenzt war. In den acht im Zuge der Prüfung besuchten Mitgliedstaaten wurden 45 Fabriken geschlossen, die Umstrukturierungsbeihilfen in Höhe von rund 2,1 Milliarden Euro als Ausgleich für den Verzicht auf eine Quotenmenge von etwa 3,7 Millionen Tonnen erhielten (siehe Anhang IV).

71. Die Erzeuger, die ihre Quotenerzeugung aufgaben, mussten soziale und ökologische Verpflichtungen einhalten. Gemäß den einschlägigen Rechtsvorschriften musste der Antrag auf Umstrukturierungsbeihilfe "einen Sozialplan mit einer ausführlichen Beschreibung der Maßnahmen, die insbesondere für die Umschulung, die Wiederbeschäftigung und den Vorruhestand der betreffenden Arbeitskräfte geplant sind" [44] beinhalten.

Große Unterschiede bei der Umstrukturierungsbeihilfe nach Abzug der direkt mit dem Abbau verbundenen Kosten

72. Die Umstrukturierungsbeihilfe war nicht dafür gedacht und wurde auch nicht dazu verwendet, lediglich einen Ausgleich für die mit dem Abbau der Fabriken verbundenen direkten Kosten zu gewähren. Laut Kommission sollte die Beihilfe auch dazu dienen, die mit der Quotensenkung verbundenen wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Folgen abzufedern. Im Zuge der Prüfung wurde auch das Verhältnis zwischen der den Erzeugern in den geprüften Mitgliedstaaten gewährten Umstrukturierungsbeihilfe und den veranschlagten direkten Schließungskosten, d. h. den Schließungskosten ohne mögliche buchmäßige Bewertung der Quoten, untersucht. Dabei wurde festgestellt, dass es keine klaren Vorgaben hinsichtlich der in den Umstrukturierungsplänen aufzuführenden Kosten gab, und ein Vergleich der veranschlagten Kosten zwischen den verschiedenen Mitgliedstaaten unmöglich war. Aus den verfügbaren Daten geht daher hervor, dass es große Differenzen gibt, die von einem Nettoüberschuss von 390 Euro je aufgegebener Tonne gegenüber den reinen Schließungskosten bis zu einem Nettoverlust von 226 Euro je Tonne reichen (siehe Anhang IV).

Unzulängliche Überwachung der sozialen Verpflichtungen

73. Im Zuge der Reform wurden in der EU etwa 80 Fabriken geschlossen. Die Mitgliedstaaten wurden von der Kommission nicht aufgefordert, über die direkten sozialen Auswirkungen des Abbaus der Produktionsanlagen zu berichten. Die Prüfung ergab, dass diese Informationen der Kommission nicht durchgehend vorlagen und es keine umfassenden Angaben zu den Auswirkungen der Quotenverzichte auf die lokale Wirtschaft, die Zahl der Arbeitsplatzverluste in den abgebauten Fabriken oder die Wiederbeschäftigung der zuvor dort beschäftigten Mitarbeiter gibt. Das erschwert die Beurteilung der Gesamtwirkung der Reform auf die betroffenen Regionen.

Verzögerungen bei der Erfüllung der ökologischen Verpflichtungen

74. Mit der Schließung von Produktionsanlagen sind auch große Herausforderungen im Umweltbereich verbunden. Die einschlägigen Verordnungen sehen daher vor, dass die Schließung der Produktionsanlagen mit geeigneten Maßnahmen für deren Abbau und die Wiederherstellung eines guten ökologischen Zustands des Fabrikgeländes einhergeht. Die Prüfung hat gezeigt, dass es in einigen Fällen erhebliche Verzögerungen gab und die fristgerechte Erfüllung dieser ökologischen Verpflichtungen durch die Erzeuger zunehmend infrage stand. Im Dezember 2009 änderte die Kommission die Rechtsvorschriften und ermöglichte eine Fristverlängerung bis September 2011 [45].

Umstrukturierungsbeihilfe für vom Quotenverzicht betroffene Anbauer und Lohnunternehmen

75. Im Fall des Verzichts auf Zuckerquoten, des mit Abstand größten Teils des Quotenverzichts, musste ein Teil der Umstrukturierungsbeihilfe (bis 2007 mindestens 10 %, ab 2007 10 %) den vom Quotenverzicht betroffenen Zuckerrübenanbauern und Lohnunternehmen, die spezielle Dienstleistungen für sie erbrachten, vorbehalten bleiben [46]. Desgleichen blieb beim Verzicht der Inulinsiruphersteller auf ihre Quote ein Teil der Beihilfe den betroffenen Zichorienerzeugern vorbehalten. Beim Quotenverzicht der Isoglucosehersteller war dagegen keine Beihilfe für Maisanbauer vorgesehen. Über die Zuteilung entschieden die nationalen Behörden nach Konsultation mit Vertretern der Anbauer und, soweit vorhanden [47], der Lohnunternehmen. Im Jahr 2007 wurde den betroffenen Anbauern eine einmalige Zahlung von 237,50 Euro je aufgegebene Tonne gewährt [48]. Dabei handelt es sich um den Löwenanteil des an sie gezahlten Ausgleichs.

Diversifizierungsbeihilfe

76. Infolge der Reform wurden etwa 80 Zuckerfabriken geschlossen. Zuckerfabriken haben eine starke territoriale Bindung an die Bevölkerung der Umgebung. Vor allem bei Zuckerfabriken in abgelegenen und benachteiligten Gebieten kann die Schließung erhebliche negative Auswirkungen auf das soziale Gefüge in den betroffenen Gebieten haben.

77. Es gibt keine rechtliche Bestimmung darüber, was der Begriff "landwirtschaftliche Bevölkerung" beinhaltet. Dessen ungeachtet wird geschätzt, dass von der Zuckerreform weite Kreise der lokalen Bevölkerung betroffen waren und nicht nur die wichtigsten Interessengruppen des Zuckersektors (die Erzeuger und ihre Beschäftigten, die Anbauer, die Lohnunternehmen), für die in der Verordnung Beihilfen vorgesehen waren.

78. Im Rechtsakt waren Beihilfen in Höhe von 675 Millionen Euro vorgesehen, um die Entwicklung von Alternativen zum Zuckerrübenanbau und zur Zuckererzeugung in den von der Umstrukturierung der Zuckerindustrie betroffenen Regionen zu unterstützen (siehe Aufschlüsselung nach Mitgliedstaaten in Anhang V).

- Die Diversifizierungsbeihilfe [49] ist in erster Linie zur Finanzierung von Maßnahmen bestimmt, die mit denen der Schwerpunkte 1 und 3 der Förderung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) [50] vergleichbar sind. Dabei geht es gewöhnlich um die Finanzierung von Projekten, die speziell der Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit in der Land- und Forstwirtschaft, der Verbesserung der Lebensqualität in den ländlichen Gebieten oder der Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft dienen.

- Eine zusätzliche Diversifizierungsbeihilfe [51] wird einem Mitgliedstaat gewährt, wenn die nationale Quote zu mindestens 50 % aufgegeben wird, und die Beihilfe erhöht sich, wenn dieser Prozentsatz steigt. Diese Beihilfe kann so wie die Diversifizierungsbeihilfe gewährt oder direkt an die Erzeuger ausgezahlt werden.

79. Die Mitgliedstaaten, die beschließen, Diversifizierungsbeihilfen zu gewähren, müssen nationale Umstrukturierungsprogramme aufstellen, in denen die in den betroffenen Regionen zu treffenden Diversifizierungsmaßnahmen im Einzelnen aufgeführt sind, und die Kommission von diesen Programmen in Kenntnis setzen. Die Kommission braucht die Programme nicht zu genehmigen.

80. Die Analyse der nationalen Umstrukturierungsprogramme der Mitgliedstaaten zeigt, dass die Kriterien für die Zuteilung der Diversifizierungsbeihilfe in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich waren, wie in Anhang VI beschrieben.

81. Ferner beobachtete der Hof in einigen Mitgliedstaaten Rückstände bei der Umsetzung der Maßnahmen, die dazu gedacht sind, Alternativen zum Zuckerrübenanbau und zur Zuckererzeugung zu entwickeln, und die ihre volle Wirkung erst noch entfalten müssen. Der Rückstand führte zu einem zeitlichen Abstand von mehreren Jahren zwischen der Fabrikschließung und dem Zeitpunkt, an dem die wirtschaftlichen Alternativen (wenn überhaupt) zum Tragen kommen. Im Dezember 2009 änderte die Kommission die Vorschriften und ermöglichte für die Umsetzung der Maßnahme eine Fristverlängerung bis September 2011 [52].

82. Es kommt hinzu, dass die Kommission keinen Überblick über die Auswirkungen der Diversifizierungsbeihilfen in den betroffenen Regionen hat, obschon die Mitgliedstaaten der Kommission Fortschrittsberichte vorlegen müssen, die unter anderem auch die nationalen Umstrukturierungsprogramme betreffen [53]. Die Kommission hat aber keine Verfahren zur systematischen Nachprüfung und Bewertung dieser Informationen eingeführt [54].

Befristete Beihilfe für Vollzeitraffinerien

83. In den Rechtsvorschriften war vorgesehen, Vollzeitraffinerien eine befristete Beihilfe (150 Millionen Euro) zu gewähren, damit sie sich an die Umstrukturierung der Zuckerindustrie anpassen konnten [55]. Unter Vollzeitraffinerien sind Produktionsanlagen zu verstehen, die ausschließlich oder über eine bestimmte Schwelle hinaus importierten Rohrohrzucker raffinieren [56].

84. Diese Beihilfe gehörte nicht zu den ursprünglichen Vorschlägen der Kommission, sondern wurde später nach Aussprachen im Rat eingeführt. Sie wurde nur an sehr wenige Raffinerien (insgesamt sieben) gezahlt und lag zwischen 1,5 Millionen Euro und 94 Millionen Euro je Raffinerie.

85. Die Prüfung ergab keine Hinweise darauf, dass die Beihilfe auf einer technischen Analyse des Bedarfs der Raffinerien beruhte und die Beihilfeberechnungen auf objektiven Kriterien basierten. Außerdem machen es die recht vage formulierte Zielsetzung (Anpassung an die Restrukturierung der Zuckerindustrie) [57] und die Aktionen und Maßnahmen, die im Betriebsplan enthalten sein können, um die Beihilfe zu erhalten (darunter Beiträge zu den Betriebskosten und sonstige für erforderlich gehaltene Vorkehrungen) [58] unmöglich, die Wirksamkeit oder Wirtschaftlichkeit der Beihilfe zu beurteilen. Es gibt Hinweise, dass die Beihilfe vor allem gezahlt wurde, um die Vollzeitraffinerien von importiertem Rohrohrzucker für den künftigen Verlust ihres Monopols bei den Rohzuckerimporten zu entschädigen. In der Kommissionsverordnung ist nur die Rede von "bestimmten Vergünstigungen" [59], die vorher genutzt werden konnten.

86. In den meisten betroffenen Mitgliedstaaten gibt es nur einen möglichen Begünstigten. Damit wurde die Bestimmung, dass die Mitgliedstaaten die Beihilfe auf der Grundlage objektiver und nicht diskriminierender Kriterien gewähren müssen, sinnlos [60].

Die Kosten der Zuckerreform

Im Umstrukturierungsfonds ist wahrscheinlich ein Betrag vorhanden, der dem EGFL zugewiesen werden kann

87. Gemäß den Rechtsvorschriften [61] werden "alle nach der Finanzierung der Ausgaben gemäß Absatz 2 noch im Umstrukturierungsfonds vorhandenen Beträge (...) dem EGFL zugewiesen".

88. Die niedrige Höhe der Quotenverzichte - insbesondere im zweiten Jahr der Reform - führte dazu, dass mit den befristeten Umstrukturierungsbeträgen mehr Einnahmen erwirtschaftet wurden als von der Kommission vorhergesehen. Alle Mittel, die bei der Schließung des Fonds im September 2012 noch darin vorhanden sind, werden dem EGFL zugewiesen. Derzeit wird geschätzt, dass noch etwa 640 Millionen Euro verfügbar sein werden.

Weitere Faktoren mit Auswirkungen auf die Gesamtkosten

89. Als die Kommission die Reform vorschlug, schätzte sie die mit der GMO für Zucker verbundenen Kosten zulasten des EU-Haushalts in den sieben Jahren von 2007 bis 2013 auf 10,7 Milliarden Euro [62]. Das ist etwa das Siebenfache der im Jahr 2006 entstandenen Ausgaben für die GMO für Zucker. Auf dieser Grundlage erklärte die Kommission, die zulasten der Agrarausgaben des Haushaltsplans gehenden Ausgaben blieben gleich hoch wie für die vorangegangene GMO [63].

90. Der Rechnungshof stellt jedoch fest, dass es im Zusammenhang mit dem Zuckermarkt zwei weitere Faktoren gibt, die den EU-Haushalt mit insgesamt 1,2 Milliarden Euro belasten, obschon sie nicht direkt zulasten der für Agrarausgaben in den Haushaltsplan eingesetzten Mittel gehen:

a) Die Produktionsabgabe [64], die sich im Jahr 2006 auf 498 Millionen Euro belief, wurde abgeschafft und durch eine pauschale Abgeltung von 12 Euro je Tonne ersetzt. Aufgrund der internationalen Verpflichtungen der Gemeinschaft wären die Produktionsabgaben jedoch nicht auf dem Niveau des Jahres 2006 geblieben, da diese Abgaben nur für den über den Verbrauch hinausgehenden Teil der Produktion galten.

b) Während des Siebenjahreszeitraums sollen 1,2 Milliarden Euro für flankierende Maßnahmen für die Länder des Zuckerprotokolls ausgegeben werden. Diese Beihilfe wurde den AKP-Ländern als Ausgleich für ihre Einnahmenverluste durch die niedrigeren Preise, die sie für ihre historischen Präferenzeinfuhren erhielten, angeboten. Da dieser Betrag zu Titel 21 "Entwicklung und Beziehungen mit den AKP-Staaten" gehört, wurde er nicht als Bestandteil der Zucker-GMO betrachtet.

91. Es war geplant, die Zuckerreform haushaltsneutral zu gestalten. In diesem Zusammenhang stellt der Hof fest, dass bei Berücksichtigung der oben aufgeführten Kosten die Gesamtkosten nach der Reform für den EU-Haushalt im Zeitraum 2007-2013 wahrscheinlich um 1,2 Milliarden Euro höher ausfallen werden als vor der Reform.

Schlussfolgerungen und empfehlungen

92. Die Reform des Zuckermarkts wurde für notwendig erachtet, um den Zuckersektor mit den Grundprinzipien der stärker marktorientierten neuen Gemeinsamen Agrarpolitik in Einklang zu bringen und den von der EU eingegangenen internationalen Verpflichtungen Folge zu leisten.

93. Mit der Reform wurden unterschiedliche Ziele verfolgt, die zum Teil im Widerspruch zueinander standen und sich daher nur schwer gleichzeitig verwirklichen ließen. Ziel der Prüfung durch den Hof war es, zu beurteilen, inwieweit die wichtigsten Ziele bislang erreicht wurden.

Hat die Zuckermarktreform die künftige Wettbewerbsfähigkeit der Zuckerindustrie der EU sichergestellt?

94. Ziel der Reform war eine deutliche Senkung (um 6 Millionen Tonnen) der unrentablen Zuckererzeugung in der Gemeinschaft, indem den Zuckererzeugern mit der niedrigsten Produktivität ein großer wirtschaftlicher Anreiz zur Aufgabe ihrer Quotenerzeugung geboten wurde. Die Logik der Reform beruhte auf der Annahme, dass sich die durchschnittliche Rentabilität durch die Aufgabe von Produktionsanlagen mit niedriger Rentabilität erhöhen und dadurch die künftige Wettbewerbsfähigkeit der EU-Zuckerindustrie sichergestellt würde. Weder die Kommission noch die Mitgliedstaaten verfügten jedoch über Daten zur jeweiligen Rentabilität der einzelnen Erzeuger. Zugleich wurde eine zusätzliche Quote von etwa 1,5 Millionen Tonnen, die größtenteils erworben werden konnte und in erster Linie auf die rentableren Erzeuger abzielte, eingeräumt.

95. In den ersten beiden Jahren der Reform betraf der freiwillige Quotenverzicht der Erzeuger lediglich eine Quotenmenge von 2,2 Millionen Tonnen, was darauf hindeutete, dass die geschaffenen Anreize für die betreffenden Erzeuger nicht attraktiv genug waren. Im Jahr 2007 wurde deshalb eine Reihe von Änderungen eingeführt, die einen starken Anreiz für alle Erzeuger boten, wenigstens auf einen gewissen Prozentsatz ihrer Quote zu verzichten. Auf diese Weise wurde die angestrebte Quotensenkung erreicht, doch geschah dies nicht allein durch Schließung der wettbewerbsschwächsten Fabriken.

96. Die Prüfung hat gezeigt, dass in einigen Fällen Unternehmen auf zusätzliche Quoten verzichteten, die sie zuvor erhalten oder gekauft hatten. Es entbehrt der Logik, zuerst die Quoten zu erhöhen und dann deren Senkung anzustreben. Im Falle der zusätzlichen Isoglucosequote erhielten die Unternehmen sogar Beihilfen dafür, wenn sie auf Quoten verzichteten, die ihnen kurz zuvor kostenlos zugeteilt worden waren. Die betreffenden Kosten in Höhe von etwa 97 Millionen Euro sind nicht gerechtfertigt.

97. Im Zuge der Reformen erhielten die Zuckerrübenanbauer einen teilweisen Ausgleich für die ihnen durch die stark sinkenden Zuckerrübenmindestpreise entstandenen Einkommensverluste, doch hatten die eingeführten Maßnahmen nur begrenzte Auswirkungen auf die Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit der einzelnen Zuckerrübenanbauer.

98. Wie vom Hof bereits in seinem letzten Sonderbericht [65] hervorgehoben, führen zudem die auch im Rahmen der aktuellen Quotenregelung fortbestehenden Verkrustungen und Zwänge zu einem unangemessenen Mangel an Flexibilität im Bereich der Produktionskapazitäten und zu einem begrenzten Spielraum für Effizienzsteigerungen seitens der Zuckerrübenanbauer und der Zuckererzeuger.

99. Insgesamt kann die Schlussfolgerung gezogen werden, dass dem Ziel der Marktstabilisierung durch freiwillige Senkung der Quotenerzeugung um 6 Millionen Tonnen Vorrang eingeräumt wurde vor dem Ziel einer Verringerung der unrentablen Produktionskapazitäten in der Gemeinschaft. Somit konnte durch den Reformprozess die künftige Wettbewerbsfähigkeit der EU-Zuckerindustrie nicht in vollem Umfang sichergestellt werden. Es ist daher wahrscheinlich, dass der Zuckersektor in der EU auch weiterhin starkem Druck von außen ausgesetzt sein wird.

Empfehlung 1

Der fortbestehende Druck von außen könnte es erforderlich machen, dass die Kommission weitere Vorschläge für die Anpassung der Binnenerzeugung vorlegt. In diesem Fall sollte sie auf der Grundlage einer gründlichen technischen Bedarfsanalyse und objektiver, nicht diskriminierender Kriterien die erforderlichen Instrumente und Maßnahmen so konzipieren, dass deren Gesamtkohärenz gewährleistet ist.

Empfehlung 2

In Anbetracht des Stellenwerts der Zuckererzeugung in der Agrarwirtschaft empfiehlt der Hof der Kommission, Vorschläge für Maßnahmen vorzulegen, wie die im Rahmen der aktuellen Quotenregelung bestehenden Verkrustungen und Zwänge, welche die Wettbewerbsfähigkeit der Zuckerrübenanbauer und der Zuckererzeuger beeinträchtigen, beseitigt werden können.

Hat die Zuckermarktreform die Märkte stabilisiert und die Zuckerversorgung gewährleistet?

100. Der Zuckermarkt war der doppelten Wirkung der gestiegenen Einfuhren und der geringeren Möglichkeiten für subventionierte Ausfuhren ausgesetzt. Damit wurde die zur Deckung des EU-Bedarfs erforderliche Binnenerzeugung zum ausschlaggebenden Faktor für die Marktstabilisierung. Künftige Zunahmen der Importe würden wahrscheinlich weitere Quotenrücknahmen auslösen, die abermals eine Senkung der Zuckererzeugung in der EU zur Folge hätten.

101. Der Hof stellt fest, dass die Marktstabilität zwar bislang gewährleistet werden konnte, aber nur durch Anwendung von Erzeugungsquoten, mit denen die höchstzulässige Binnenerzeugung auf ein Niveau von etwa 85 % des EU-Verbrauchs gesenkt wurde, sodass die Importabhängigkeit der EU bei einem für die Agrar- und Nahrungsmittelindustrie sowie für die chemische Industrie strategisch wichtigen Produkt gestiegen ist, während das Angebot auf dem Weltmarkt durch eine kleine Zahl von Ausfuhrländern dominiert wird.

Empfehlung 3

Der Hof empfiehlt, bei allen künftigen Entscheidungen, die sich auf die EU-Zuckererzeugung auswirken, das zur Erreichung des Vertragsziels der Versorgungssicherheit für erforderlich gehaltene Niveau der Binnenerzeugung von Zucker im Auge zu behalten.

102. Es sollte eine Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen sichergestellt werden [66]. Mit der Reform soll eine Senkung der Zuckerpreise um bis zu 36 % [67] erreicht werden. Wegen des komplexen Preisbildungsprozesses lässt sich nur sehr schwer beurteilen, inwieweit sich die Verringerung des Referenzpreises für losen Zucker auf den vom Endverbraucher gezahlten Preis auswirkt. Während die Kommission die Notwendigkeit betonte, Preisrückgänge bei Agrarrohstoffen unverzüglich an die Verbraucher weiterzugeben, geht aus in ihrem Auftrag durchgeführten Studien hervor, dass eine Weitergabe der gesunkenen Preise für losen Zucker an den Endverbraucher unwahrscheinlich ist.

Empfehlung 4

Der Hof räumt ein, dass die Preisbildung im Lebensmittelsektor besonders komplex ist, vertritt aber zugleich die Auffassung, dass dieser Prozess regelmäßig von der Kommission überwacht werden sollte. Kommission und Mitgliedstaaten müssen sicherstellen, dass das Wettbewerbsrecht in diesem Sektor ordnungsgemäß umgesetzt wird, damit das Vertragsziel einer Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen erfüllt wird.

Waren die spezifischen Instrumente/ Mechanismen zur Bewältigung und Abmilderung der reformbedingten Anpassungsprobleme erfolgreich?

103. Die Aufgabe der Zuckerrübenerzeugung und die Fabrikschließungen sind mit erheblichen direkten oder indirekten Auswirkungen auf die landwirtschaftliche Bevölkerung und die betroffenen Regionen verbunden, u. a. mit zahlreichen Arbeitsplatzverlusten. Daher sahen die Rechtsvorschriften vor, dass aus dem befristeten Umstrukturierungsfonds spezifische Instrumente finanziert werden, die zur Bewältigung und Abmilderung der mit der Anpassung verbundenen Probleme dienen.

104. Die Prüfung hat deutlich gemacht, dass weder die Kommission noch die Mitgliedstaaten für eine angemessene Weiterverfolgung der sozialen Folgen der Umstrukturierung gesorgt hatten. Daher fehlen umfassende Daten über die Auswirkungen der Quotenverzichte auf die lokale Wirtschaft.

105. Zudem waren die Maßnahmen im Zusammenhang mit der Diversifizierungsbeihilfe zum Zeitpunkt der Prüfbesuche in mehreren Mitgliedstaaten noch nicht voll zum Tragen gekommen. Die zeitliche Verschiebung zwischen den Fabrikschließungen und der Umsetzung der Diversifizierungsmaßnahmen kann für die betroffenen Regionen zum Problem werden.

106. Die Schließung von Produktionsanlagen muss mit geeigneten Maßnahmen zum Abbau der Produktionsanlagen und zur Wiederherstellung des guten ökologischen Zustands des Fabrikgeländes einhergehen. Die Prüfung hat jedoch gezeigt, dass sich die Einhaltung dieser ökologischen Verpflichtungen durch die Erzeuger in einigen Fällen verzögerte.

107. In Bezug auf die befristete Beihilfe für Vollzeitraffinerien ist festzuhalten, dass bei der Prüfung keine Daten ermittelt wurden, aus denen hervorging, dass die Beihilfen auf der Grundlage einer technischen Bedarfsanalyse gewährt und anhand objektiver Kriterien berechnet wurden.

108. Insgesamt kann derzeit noch nicht beurteilt werden, inwieweit die eingeführten Instrumente die erheblichen direkten und indirekten sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen auf die landwirtschaftliche Bevölkerung in den betroffenen Regionen abgemildert haben.

Empfehlung 5

Der Hof empfiehlt der Kommission und den Mitgliedstaaten, rasch Schritte zu unternehmen, um sicherzustellen, dass die Diversifizierungsmaßnahmen schnell greifen und ihre beabsichtigte Wirkung, nämlich Förderung von Alternativen zur Zuckerrüben- und Zuckererzeugung, entfalten.

Empfehlung 6

Der Hof empfiehlt der Kommission und den Mitgliedstaaten, aktiver darauf hinzuwirken, dass die bei den Fabrikschließungen eingegangenen ökologischen Verpflichtungen in vollem Umfang erfüllt werden.

Kosten der Reform

109. Der Hof stellt fest, dass bei Berücksichtigung der zusätzlichen Kosten, die nicht direkt aus den Haushaltsmitteln für Agrarausgaben finanziert werden, insbesondere der Kosten für flankierende Maßnahmen zugunsten der AKP-Staaten, die das Zuckerprotokoll unterzeichnet haben, die Gesamtkosten zulasten des EU-Haushalts nach der Reform im Zeitraum 2007-2013 wahrscheinlich um 1,2 Milliarden Euro höher ausfallen werden als vor der Reform.

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Michel CRETIN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 21. Juli 2010 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Präsident

[1] Die einzige Fabrik in der EU, in der Zucker aus Zuckerrohr hergestellt wurde (außer den Fabriken in den Regionen in äußerster Randlage), wurde 2006 geschlossen.

[2] Die GMO wurde mit der Verordnung Nr. 1009/67/EWG des Rates geschaffen (ABl. 308 vom 18.12.1967, S. 1). Gegenwärtig ist die GMO in der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates vom 22. Oktober 2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse (Verordnung über die einheitliche GMO) geregelt (ABl. L 299 vom 16.11.2007, S. 1).

[3] Die Kosten der Ausfuhrerstattungen wurden teilweise durch die Produktionsabgaben für Zucker gedeckt. So heißt es im Sonderbericht Nr. 20/2000 des Rechnungshofs in Ziffer 46: "Dem EU-Haushalt entstehen aus den Ausfuhren von überschüssigem Zucker jährlich Kosten in Höhe von rund 1500 Millionen Euro; davon werden 800 Millionen Euro über die Produktionsabgaben wieder eingezogen".

[4] Im Jahr 2005 wurden in der EU 20,3 Millionen Tonnen Zucker erzeugt und 15,6 Millionen Tonnen verbraucht. Es wurden 2,3 Millionen Tonnen Rohzucker in die EU eingeführt, während sich die Zuckerausfuhren auf 7,5 Millionen Tonnen beliefen, von denen 2,5 Millionen Tonnen von der EU durch Ausfuhrerstattungen subventioniert wurden.

[5] Mit der Verordnung (EG) Nr. 318/2006 des Rates wurde die Isoglucosequote auf 507680 Tonnen (EU-25) festgesetzt (ABl. L 58 vom 28.2.2006, S. 1). Die Quote wurde zur Berücksichtigung von neuen Zuteilungen sowie von Verzichten mehrmals aktualisiert und beläuft sich derzeit auf 690441 Tonnen (EU-27) (letzte Aktualisierung durch die Verordnung (EG) Nr. 1234/2007). In den USA macht die Isoglucoseerzeugung etwa die Hälfte der Erzeugung an natürlichen Süßungsmitteln aus.

[6] Jährliche durchschnittliche Ausfuhren in den Wirtschaftsjahren 2003/04, 2004/05 und 2005/06 – Europäische Kommission: Die Landwirtschaft in der Europäischen Union – Statistische und wirtschaftliche Informationen 2007.

[1001] Sofern die Daten für Bulgarien und Rumänien mit erheblichen Auswirkungen verbunden sind, wurde dies angegeben.

[7] Madagaskar, Malawi, Mosambik, Tansania, Uganda, Sambia.

[8] Rechtsgrundlagen: Verordnungen (EG) Nr. 318/2006, (EG) Nr. 319/2006 und (EG) Nr. 320/2006 des Rates (ABl. L 58 vom 28.2.2006, S. 1, 32 und 42). Die Verordnung (EG) Nr. 318/2006 wurde inzwischen aufgehoben und durch die Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 ersetzt. Die Durchführungsbestimmungen zu Verordnung (EG) Nr. 320/2006 sind in der Verordnung (EG) Nr. 968/2006 der Kommission geregelt (ABl. L 176 vom 30.6.2006, S. 32).

[9] In dieser Zahl sind auch die Zuckerersatzstoffe Isoglucose und Inulinsirup enthalten.

[10] Im Rahmen der früheren GMO für Zucker konnten die Erzeuger Zucker der Standardqualität zum Interventionspreis an die nationalen Interventionsstellen verkaufen, wodurch ein Mindestgroßhandelspreis in der EU garantiert wurde.

[11] Im Rahmen der aktuellen GMO für Zucker gibt es keinen Interventionspreis mehr. Die Kommission hat jedoch einen Referenzpreis festgesetzt, um den der Großhandelsmarktpreis fluktuieren sollte.

[12] Gewichtetes Mittel der Zuckerrüben-Mindestpreise für die Wirtschaftsjahre 2003/04 und 2004/05 für A- und B-Quotenzucker nach Abzug der Abgaben für diese beiden Wirtschaftsjahre.

[13] Verordnungen der Kommission (EG) Nr. 900/2007 (ABl. L 196 vom 28.7.2007, S. 26), (EG) Nr. 947/2008, (EG) Nr. 948/2008 und (EG) Nr. 951/2008 (ABl. L 258 vom 26.9.2008, S. 60, 61 und 66) für Zucker in fester Form, Zuckersirupe und Zucker in Form von nicht unter Anhang I des Vertrags fallende Waren.

[14] Im Rahmen der Betriebsprämienregelung erhielten die Zuckerrübenerzeuger einen Ausgleich für rund zwei Drittel der durch die Preissenkungen verursachten Einkommensverluste, d. h. für ein Drittel der Einkommensverluste wurde kein Ausgleich gezahlt.

[15] In Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 320/2006 heißt es: "Der Umstrukturierungsfonds ist Teil des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft. Ab dem 1. Januar 2007 wird er Teil des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (im Folgenden "EGFL" genannt). (…). Der befristete Umstrukturierungsbetrag gemäß Artikel 11 wird als zweckgebundene Einnahme nach Maßgabe des Artikels 18 Absatz 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 dem Umstrukturierungsfonds zugewiesen. Alle nach der Finanzierung der Ausgaben gemäß Absatz 2 noch im Umstrukturierungsfonds vorhandenen Beträge werden dem EGFL zugewiesen".

[16] In Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 320/2006 heißt es: "Alle nach der Finanzierung der Ausgaben gemäß Absatz 2 noch im Umstrukturierungsfonds vorhandenen Beträge werden dem EGFL zugewiesen". Die vorgesehene Frist wurde durch die Verordnung (EU) Nr. 1204/2009 der Kommission bis 2012 verlängert.

[17] Artikel 3 Absatz 6 der Verordnung (EG) Nr. 320/2006, geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1261/2007 des Rates (ABl. L 283 vom 27.10.2007, S. 8).

[18] Außerdem sah die Verordnung (EG) Nr. 320/2006 14 Millionen Euro als befristete Beihilfe für bestimmte Mitgliedstaaten vor (Österreich 9 Millionen Euro, Schweden 5 Millionen Euro). In Artikel 9 heißt es: "Im Rahmen der nationalen Umstrukturierungsprogramme nach Artikel 6 Absatz 3 wird a) in Österreich eine Beihilfe von höchstens 9 Millionen Euro für Investitionen in Zuckerrübensammelzentren und andere logistische Infrastrukturen gewährt, die infolge der Umstrukturierung benötigt werden; b) in Schweden eine Beihilfe von höchstens 5 Millionen Euro zum unmittelbaren oder mittelbaren Nutzen der Zuckererzeuger in Gotland und Öland gewährt, die die Zuckerrübenerzeugung im Rahmen des nationalen Umstrukturierungsprozesses aufgeben".

[1002] Alle nicht verbrauchten Fondsmittel (derzeit sind dies schätzungsweise 0,64 Milliarden Euro) werden dem EGFL zugewiesen.

[19] Auf die Erzeuger in diesen Mitgliedstaaten entfielen über 70 % der Zuckerquotenverzichte in jedem Jahr des Umstrukturierungsfonds.

[20] Sonderbericht Nr. 20/2000 über die Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker (ABl. C 50 vom 15.2.2001).

[21] Erwägungsgrund 1 der Verordnung (EG) Nr. 320/2006.

[22] Erwägungsgrund 5 der Verordnung (EG) Nr. 320/2006.

[23] Aktualisierung der Folgenabschätzung vom 22. Juni 2005, SEK(2005) 808.

[1003] Aufschlüsselung der Mitgliedstaaten nach ihrer kombinierten Rentabilität, die sich wahrscheinlich auf die Senkung ihrer Zuckererzeugung auswirken wird. (Tabelle 3 im Kommissionsdokument "Update of impact assessment", SEK(2003) 1022).

[1004] Die "anfängliche Quote" entspricht der anfänglichen Quote, die den Mitgliedstaaten gemäß Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 318/2006 für das Wirtschaftsjahr 2006/07 zugeteilt wurde, zuzüglich der zusätzlichen Quoten, die in den Jahren 2006/07 und 2007/08 erworben wurden.

[1005] "Sonstige Mitgliedstaaten" sind Rumänien, Bulgarien, die französischen Überseedepartements und die autonome Region Azoren.

[24] Griechenland, Spanien, Italien und Ungarn.

[25] Verordnung (EG) Nr. 1260/2007 des Rates vom 9. Oktober 2007 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 318/2006 über die Gemeinsame Marktorganisation für Zucker (ABl. L 283 vom 27.10.2007, S. 1).

[26] Verordnung (EG) Nr. 320/2006.

[27] Artikel 8 und 9 der Verordnung (EG) Nr. 318/2006.

[28] Die Isoglucosehersteller konnten Beihilfe beantragen, wenn sie ihre Anlagen teilweise abbauten (falls sie die Stärkeerzeugungsanlage nicht ganz abrissen). Der Betrag ergibt sich aus der Ausgleichsbeihilfe multipliziert mit der Tonnenzahl, auf die im Wirtschaftsjahr verzichtet wurde, also 547,50 Euro mal 32664 Tonnen, auf die 2007/08 verzichtet wurde, plus 468,75 Euro mal 60568 Tonnen, auf die 2008/09 verzichtet wurde, plus 390,00 Euro mal 129083 Tonnen, auf die 2009/10 verzichtet wurde.

[29] Sonderbericht Nr. 20/2000, Ziffer 72 Buchstabe d.

[30] Sonderbericht Nr. 20/2000, Ziffer 83.

[31] Sonderbericht Nr. 20/2000, Ziffer 23 Buchstabe d.

[32] Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament – Vervollständigung des Modells einer nachhaltigen Landwirtschaft für Europa durch die Reform der GAP – Reformvorschläge für den Zuckersektor, KOM(2004) 499 endg.

[33] Die Sicherstellung der Versorgung und die Stabilisierung der Märkte sind ein in Artikel 39 des Vertrags über die Arbeitsweise der Union (dem sogenannten Vertrag von Lissabon), Ex-Artikel 33 des EG-Vertrags, festgeschriebenes GAP-Ziel, das somit auch für die GMO für Zucker gilt.

[34] Diese 36 % entsprechen dem Unterschied zwischen dem Interventionspreis vor der Reform und dem Referenzpreis nach der Reform.

[35] Artikel 39 des Vertrags über die Arbeitsweise der Union (Ex-Artikel 33 des EG-Vertrags).

[36] Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Lebensmittelpreise in Europa, KOM(2008) 821 endgültig.

[37] Die Studie des Niederländischen Wirtschaftsinstituts zur Bewertung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker ("Evaluation of the Common Organisations of the Markets in the Sugar Sector") und eine Studie der AgraCEASConsulting Ltd. über die Preisweitergabe im Nahrungsmittelsektor ("Price transmission for the agri-food sector").

[38] Es sei bemerkt, dass zuckerhaltige Erzeugnisse in der Regel eine niedrige Preiselastizität der Nachfrage aufweisen. Die industriellen Hersteller dieser Produkte werden sich über eine Zuckerpreiserhöhung kaum Sorgen machen, denn sie können die höheren Kosten auf den Endverbraucher abwälzen, ohne mit einem Einbruch der Verkaufsmengen rechnen zu müssen. Sie werden in der Regel sinkende Zuckerpreise begrüßen, weil sie dadurch in der Lage sind, die Kosteneinsparungen auf ihre Gewinnmarge aufzuschlagen. Es wird keinen starken Anreiz geben, diese an den Endverbraucher weiterzugeben. Quelle: Studie des Niederländischen Wirtschaftsinstituts zur Bewertung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker, S. 76.

[39] Die zwischen den Mitgliedstaaten bestehenden Kostenunterschiede in Vertrieb und Einzelhandel sind auf Unterschiede bei der Marktstruktur (Vorhandensein eines monopolistischen oder monopsonistisch geprägten Markts, Nutzung oder Missbrauch von Marktmacht) und beim (makro)ökonomischen und politischen Umfeld zurückzuführen. Diese Unterschiede spiegeln sich wider in unterschiedlich hohen Beförderungs-, Arbeits- und Investitionskosten sowie Mehrwehrt- und Gewinnsteuern usw., die zusammengenommen die Kostenseite des Vertriebs- und Einzelhandelssektors ausmachen. Diese Kostenunterschiede werden sich als Unterschiede bei den Einzelhandelspreisen bemerkbar machen. Quelle: Studie des Niederländischen Wirtschaftsinstituts zur Bewertung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker, S. 77.

[40] Erwägungsgrund 2 der Verordnung (EG) Nr. 318/2006.

[41] Auch die im Juli 2003 von Eurocare durchgeführte Studie zur Beurteilung der Auswirkungen der Zukunftsoptionen im Hinblick auf die künftige Reform der Zucker-GMO ("Study to assess the impact of future options for the future reform of the sugar CMO") gelangte zu der Einschätzung, dass die Zahl der indirekt mit den Zuckerfabriken verbundenen Arbeitsplätze doppelt so hoch ist wie die Zahl der direkten Arbeitsplätze.

[42] Artikel 3 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 320/2006.

[43] Es sei angemerkt, dass es in Artikel 3 Absatz 6 der Verordnung (EG) Nr. 320/2006 noch hieß "mindestens 10 %", bis mit der Verordnung (EG) Nr. 1261/2007 die Änderung in "10 %" erfolgte.

[44] Artikel 4 Absatz 3 Buchstabe f der Verordnung (EG) Nr. 320/2006.

[45] Verordnung (EU) Nr. 1204/2009 der Kommission vom 4. Dezember 2009 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 968/2006 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 320/2006 des Rates mit einer befristeten Umstrukturierungsregelung für die Zuckerindustrie in der Europäischen Gemeinschaft (ABl. L 323 vom 10.12.2009, S. 64).

[46] Artikel 3 Absatz 6 der Verordnung (EG) Nr. 320/2006, geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1261/2007.

[47] In Polen gab es keine Vereinigung der Lohnunternehmen, sodass von den nationalen Behörden drei Lohnunternehmer für die Konsultationen ausgewählt wurden.

[48] Verordnung (EG) Nr. 1260/2007.

[49] Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 320/2006.

[50] Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (ABl. L 277 vom 21.10.2005, S. 1).

[51] Artikel 7 der Verordnung (EG) Nr. 320/2006.

[52] Verordnung (EU) Nr. 1204/2009.

[53] Artikel 24 der Verordnung (EG) Nr. 968/2006.

[54] Die einzigen Prüfungen, die die Kommission in den Mitgliedstaaten durchführt, sind die des Rechnungsabschlussreferats der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung über die Einhaltung der Verordnungen durch die Mitgliedstaaten.

[55] Artikel 8 der Verordnung (EG) Nr. 320/2006.

[56] Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 320/2006.

[57] Artikel 8 der Verordnung (EG) Nr. 320/2006.

[58] "Investitionen, den Abbau von Erzeugungsanlagen, Beiträge zu den Betriebskosten, Regelungen zur Abschreibung von Anlagegütern und sonstige zur Anpassung an die neue Situation für erforderlich gehaltene Vorkehrungen", Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 968/2006.

[59] Verordnung (EG) Nr. 968/2006 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 320/2006, Erwägungsgrund 10: "Um Vollzeitraffinerien, die bestimmte Vergünstigungen verloren haben, die sie vorher im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1260/2001 des Rates vom 19. Juni 2001 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker […] nutzen konnten, die Anpassung an die neuen Gegebenheiten infolge des Inkrafttretens der Verordnung (EG) Nr. 318/2006 des Rates vom 20. Februar 2006 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker […] zu erleichtern, wird mit der Verordnung (EG) Nr. 320/2006 eine befristete Beihilfe für die Mitgliedstaaten eingeführt, in denen zuvor Vollzeitraffinerien im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1260/2001 angesiedelt waren".

[60] Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 320/2006.

[61] Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 320/2006.

[62] Einschließlich der Prognosen für den Finanzrahmen 2007-2013. Der jeweilige Haushaltsplan wird erst später vereinbart.

[63] Abschnitt 5 über die Haushaltsauswirkungen der im Vorschlag der Kommission enthaltenen Reformvorschläge (KOM(2005) 263 endgültig).

[64] Die Produktionsabgabe konnte für einen Teil der Quoten (die sogenannte B-Quote) bis zu 39,5 % des Interventionspreises (631 Euro je Tonne), also bis zu 249 Euro je Tonne betragen (Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 1260/2001).

[65] Sonderbericht Nr. 20/2000 über die Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker.

[66] In Artikel 33 des EG-Vertrags, nunmehr Artikel 39 des Vertrags über die Arbeitsweise der Union (dem sogenannten Vertrag von Lissabon) wird als eines der Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik die Gewährleistung einer Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen genannt.

[67] Diese 36 % entsprechen dem Unterschied zwischen dem Interventionspreis vor der Reform und dem Referenzpreis nach der Reform.

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ANHANG I

ÜBERSICHT ÜBER DIE TATSÄCHLICHEN EINNAHMEN UND DIE GESCHÄTZTEN AUSGABEN DES UMSTRUKTURIERUNGSFONDS

Quelle: Die genannten Beträge wurden auf der Grundlage der von der Kommission (GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, Referat C.5) vorgelegten Zahlen zu den Quotenverzichten von den Prüfern des Hofes berechnet.

(Millionen Euro) |

Mitgliedstaat | Einnahmen insgesamt | Ausgaben |

Umstrukturie-rungsbeihilfe [1] | Diversifizie-rungsbeihilfe [2] | Befristete Beihilfe [3] | Insgesamt |

(A) | (B) | (C) | (D) | (E) = (B + C + D) |

Belgien | 339 | 331 | 19 | 0 | 350 |

Bulgarien | 13 | 2 | 1 | 0 | 3 |

Tschechische Republik | 166 | 88 | 11 | 0 | 99 |

Dänemark | 163 | 37 | 8 | 0 | 45 |

Deutschland | 1350 | 639 | 71 | 0 | 710 |

Irland | 0 | 187 | 44 | 0 | 231 |

Griechenland | 88 | 130 | 26 | 0 | 156 |

Spanien | 346 | 454 | 70 | 0 | 524 |

Frankreich | 1354 | 611 | 64 | 25 | 700 |

Italien | 293 | 981 | 167 | 0 | 1148 |

Lettland | 8 | 59 | 15 | 0 | 74 |

Litauen | 40 | 17 | 2 | 0 | 19 |

Ungarn | 152 | 260 | 52 | 0 | 312 |

Niederlande | 344 | 177 | 12 | 0 | 189 |

Österreich | 152 | 25 | 5 | 9 | 39 |

Polen | 657 | 288 | 34 | 0 | 322 |

Portugal | 10 | 34 | 15 | 24 | 73 |

Rumänien | 32 | 10 | 0 | 0 | 10 |

Slowenien | 7 | 51 | 12 | 2 | 65 |

Slowakei | 76 | 77 | 16 | 0 | 93 |

Finnland | 45 | 64 | 7 | 5 | 76 |

Schweden | 128 | 63 | 9 | 5 | 77 |

Vereinigtes Königreich | 466 | 165 | 15 | 94 | 274 |

Insgesamt | 6229 | 4750 | 675 | 164 | 5589 |

[1] Einschlließlich rückwirkender Zahlungen.

[2] Diversifizierungsbeihilfe und zusätzliche Beihilfe für Diversifizierung.

[3] Gemäß den Artikeln 8 und 9 der Verordnung (EG) Nr. 320/2006 (befristete Beihilfe für Vollzeitraffinerien und bestimmte Mitgliedstaaten).

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ANHANG II

ÜBERSICHT ÜBER DIE VON DEN MITGLIEDSTAATEN AUFGEGEBENEN QUOTEN

A - ZUCKER

(Tonnen Weißzucker) |

Mitgliedstaat | Anfängliche Quoten [1] | Quotenverzichte für das Wirtschaftsjahr | Ab 2009/10 verfügbare Quoten | Anteil der Quotenverzichte insgesamt |

| | 2006/07 | 2007/08 | 2008/09 | 2009/10 | | |

| (A) | (B) | (C) | (D) | (E) | (F) = (A+B+C+D+E) | (G) = (B+C+D+E)/A |

Frankreich [2] | 4120687 | | | – 683655 | | 3437032 | 16,6 % |

Deutschland | 3655456 | | | – 757200 | | 2898256 | 20,7 % |

Polen | 1772477 | | | – 366869 | | 1405608 | 20,7 % |

Vereinigtes Königreich | 1221474 | | | – 165000 | | 1056474 | 13,5 % |

Niederlande | 931435 | | | – 126547 | | 804888 | 13,6 % |

Belgien | 882301 | | | – 206066 | | 676235 | 23,4 % |

Italien | 1557443 | – 778737 | – 24861 | – 245467 | | 508378 | 67,4 % |

Spanien | 996961 | – 93119 | – 16679 | – 256578 | – 132106 | 498479 | 50,0 % |

Tschechische Republik | 474932 | | – 102473 | | | 372459 | 21,6 % |

Dänemark | 452466 | | | – 80083 | | 372383 | 17,7 % |

Österreich | 405812 | | | – 54785 | | 351027 | 13,5 % |

Schweden | 385984 | – 42562 | | – 50236 | | 293186 | 24,0 % |

Griechenland | 317502 | | – 158800 | | | 158702 | 50,0 % |

Slowakei | 216037 | | – 70133 | – 33584 | | 112320 | 48,0 % |

Ungarn | 406684 | | – 108093 | –