DE Amtsblatt der Europäischen Union C 44/62

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema „Verbraucherinformationen“ (Initiativstellungnahme)

2011/C 44/11

Berichterstatter: Jorge PEGADO LIZ

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss am 16. Juli 2009 gemäß Artikel 29 Absatz 2 der Geschäftsordnung, eine Initiativstellungnahme zu folgendem Thema zu erarbeiten:

„Verbraucherinformationen“.

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 15. Juni 2010 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 464. Plenartagung am 14./15. Juli 2010 (Sitzung vom 14. Juli) mit 81 Stimmen gegen 1 Stimme bei 7 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1 Das Recht der Bürger auf Information und seine unterschiedlichen Ausprägungen - die Informationsfreiheit, das Recht zu informieren, das Recht informiert zu werden und insbesondere das Recht der Verbraucher auf Information - sind heute als allgemeinverbindliche Grundrechte im Primärrecht der Gemeinschaft anerkannt (siehe Abs. 5 der Präambel und Art. 11, 27, 38, 42 und 53 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union sowie Art. 2 EUV und Art. 169 AEUV).

1.2 Im Bereich des Sekundärrechts bleibt hingegen viel zu tun, da diese neuen Formen der Grundnorm hier weder verankert noch gebührend berücksichtigt wurden. Der Inhalt der Rechte der Verbraucher auf Information, der Zugang, der Zeitpunkt, der Umfang und die Art werden im Gemeinschaftsrecht nicht kohärent behandelt und weisen Lücken und Doppelungen auf, die sich auf das einzelstaatliche Recht der Mitgliedstaaten auswirken und sich dort noch verstärken; das geht zu Lasten der Verbraucher wie auch der wirtschaftlichen Akteure und folglich der Vollendung des Binnenmarkts.

1.3 Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss ist der Ansicht, dass das Recht der Verbraucher auf Information - vor, während oder nach Vertragsabschluss - ebenso wie das Recht auf Unterstützung und Beratung unbeschadet des Subsidiaritätsprinzips Gegenstand spezifischer Regelungen auf EU-Ebene sein sollten.

1.4 Das Ziel dieser Initiativstellungnahme, das zwangsläufig auf grundlegende Aspekte des Rechts der Verbraucher auf Information beschränkt ist, besteht darin, einige der sich aus diesem neuen Ansatz ergebenden Prinzipien und deren praktische Auswirkungen herauszustellen, insbesondere hinsichtlich der Verwirklichung eines Binnenmarkts für das 21. Jahrhundert im Rahmen der EU-2020-Strategie.

1.5 Es ist anzuerkennen, dass die jüngsten Leitlinien der Kommission zu den Rechten der Verbraucher im Allgemeinen und deren Recht auf Information im Besonderen durch die unterschiedslose Anwendung der Methode der vollständigen Harmonisierung insofern eindeutig im Widerspruch zu diesem Konzept stehen, als unter Missachtung des Subsidiaritätsprinzips die Fähigkeit der Mitgliedstaaten zur Stärkung der Verbraucherrechte eingeschränkt und sogar beschnitten wird, indem eine Rückwirkung auf die Rechte, die bereits im Rahmen von gemeinschaftlichen Richtlinien und der Verfassungen und Gesetze der Mitgliedstaaten verliehen wurden, auferlegt wird.

1.6 Der EWSA ist weiterhin der Auffassung, dass bei der Festlegung der Verbraucherrechte im Rahmen der Zuständigkeit der EU das Konzept der schwächeren oder stärker schutzbedürftigen Partei dominieren sollte - und nicht das des aufgeklärten, aufmerksamen und umsichtigen Verbrauchers, der seine Entscheidungen aufgrund rein wirtschaftlicher Erwägungen trifft. Entsprechend diesem Ansatz vertritt der EWSA weiterhin die Meinung, dass eine Mindestharmonisierung und ein hohes Schutzniveau mit den Auflagen der Verträge und der wahren Natur der Verbraucherbeziehungen besser in Einklang stehen.

1.7 Vor diesem Hintergrund gewinnt der Begriff der „angemessenen Informationen“ an Bedeutung, dem zufolge die Qualität Vorrang vor der Quantität haben sollte, um den wirklichen Bedürfnissen und Erwartungen der Verbraucher je nach Zweck, Inhalt, Präsentation und Kontext solcher Informationen gerecht zu werden.

1.8 Hinsichtlich des Rechts auf Information im Allgemeinen ist es wesentlich, auf gemeinschaftlicher Ebene den universellen Charakter eines „subjektiven Rechts“ festzuschreiben und die Pflichten der öffentlichen Behörden und der Berufsverbände, die diese Informationen zur Verfügung stellen sollten, hervorzuheben.

1.9 Was die Rolle der kommerziellen Kommunikation bei Verbraucherinformationen (einschließlich Werbung) betrifft, ist der EWSA der Ansicht, dass die in der Pauschalreiserichtlinie vorgesehene Bestimmung angewandt werden sollte, der zufolge präzise und konkrete Informationen über ein Produkt, eine Dienstleistung oder ein Recht, das/die Gegenstand einer Verbraucherbeziehung ist, als fester Bestandteil des Vertrags anzusehen sind.

1.10 In diesem Zusammenhang sollte darüber hinaus die gesamte Struktur der Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken überarbeitet und neu gestaltet werden, um den katastrophalen Folgen einer vollständigen Harmonisierung zu begegnen, welche gegenwärtig in verschiedenen Urteilen des Europäischen Gerichtshofs anerkannt werden.

1.11 Bereiche, in denen im Sinne der Empfehlungen in dieser Stellungnahme noch genügend Zeit zum Handeln bleibt, umfassen: den Vorschlag der Kommission zu Verbraucherrechten, in dem eine wirkliche „Charta der Rechte der Verbraucher auf Information“ erarbeitet werden sollte; die Informationen vor, während und nach Vertragsabschluss; eine Definition sowohl der Probleme als auch der Konsequenzen durch fehlende oder fehlerhafte Informationen.

1.12 Deshalb empfiehlt der EWSA die umfassende Überarbeitung der ausführlichen Auflistungen der von den Gewerbetreibenden zu erfüllenden Informationsanforderungen vor und während Vertragsabschluss, die in verschiedenen branchenspezifischen Richtlinien oftmals inkohärent, widersprüchlich und redundant sind.

1.13 Der EWSA empfiehlt darüber hinaus, allgemeine Anforderungen in Bezug auf diese Pflichten in Einklang mit folgenden Leitlinien festzulegen:

a) Erforderlich ist eine allgemeine Pflicht zur Bereitstellung vorvertraglicher Informationen u.a. über die betreffenden Güter und Dienstleistungen, die beteiligten Gewerbetreibenden, den Preis und die Bedingungen für die Auftragsdurchführung, das Widerrufsrecht und die Streitschlichtungsmethoden.

b) Inhalt und Umfang der vorvertraglichen Informationen müssen entsprechend den jeweiligen Gütern/Dienstleitungen generell angepasst werden, insbesondere im Falle eines komplexen Gegenstands oder eines sich auf die Gesundheit und Sicherheit der Verbraucher auswirkenden Gegenstands.

c) Die Form der Informationsbereitstellung muss in Einklang mit dem allgemeinen Grundsatz der Lauterkeit stehen: Sie darf in Bezug auf grundlegende Aspekte weder irreführend noch lückenhaft sein, und sie sollte im Hinblick auf den Vertragsgegenstand wie auch die Art der Vermarktung eindeutig und leicht verständlich sein.

d) Vorvertragliche Informationen müssen den vom Verbraucher geschlossenen Vertrag umfassen.

e) Der Grundsatz der Unentgeltlichkeit von Informationen zu grundlegenden Aspekten des Vertrags sollte festgeschrieben werden, neben dem Grundsatz der Angleichung des Preises an die Kosten in anderen Fällen.

f) Wenn sich Verbraucher entscheiden, einen Vertrag abzuschließen, sollten sie über einen einfachen Zugang zu den bereitgestellten vorvertraglichen Informationen verfügen und das Recht haben, über diese Informationen sowie über den Inhalt und die Konsequenzen des Vertrags aufgeklärt zu werden.

g) Im Sinne von Ziffer 8 sollte eine Beratungs- und Unterstützungspflicht für Gewerbetreibende eingeführt werden, die bei komplexen oder die Gesundheit und Sicherheit der Verbraucher beeinträchtigenden Produkten/Dienstleistungen besonders zum Tragen kommt.

h) Bei den Gewerbetreibenden sollte die Beweislast liegen, dass die vorvertraglichen Informationen bereitgestellt wurden und dass die Unterstützungspflicht erfüllt wurde.

i) Die Nichterfüllung der Pflichten hinsichtlich der vorvertraglichen Informationen und der Unterstützung sollte ggf. mit einem Recht auf Widerruf und auf Schadenersatz einhergehen.

1.14 Der EWSA fordert daher die Kommission auf, insbesondere den Teil des vorgenannten Richtlinienvorschlags, in dem es um das Recht der Verbraucher auf Information geht, eingehend zu überprüfen, um den in dieser Stellungnahme empfohlenen Grundsätzen und konkreten Anwendungsfällen Rechnung zu tragen.

1.15 Der EWSA fordert zudem das Europäische Parlament und die Mitgliedstaaten auf, sich vor der Billigung des vorgenannten Vorschlags - entsprechend den Leitlinien dieser Stellungnahme - mit allen darin enthaltenen zentralen Fragen des Rechts der Verbraucher auf Information auseinanderzusetzen.

1.16 Außerdem muss auf EU-Ebene ein kohärenter Rechtsrahmen geschaffen werden, um die kommerzielle Kommunikation per Internet zu regulieren, bei der in jedem Fall das Recht auf Privatsphäre als allen Menschen zustehendes Grundrecht geachtet wird.

2. Einleitung und Abgrenzung des Untersuchungsbereichs: das Recht auf Information - ein grundlegendes Bürgerrecht - und das Recht der Verbraucher auf Information

2.1 Dies ist das erste Mal, dass eine der EU-Institutionen eigenständig und systematisch auf das Recht der Verbraucher auf Information im Zusammenhang mit dem Recht auf Information als einem der europäischen Bürgerrechte eingeht. Der EWSA möchte hiermit einen Beitrag zu einer umfassenden Debatte zu diesem Thema innerhalb der Zivilgesellschaft im Allgemeinen leisten, ohne die besonderen Auswirkungen auf einen neuen Ansatz zur Verwirklichung des Binnenmarkts außer Acht zu lassen.

2.2 Die enorme Komplexität des Themas erfordert eine sorgfältige Abgrenzung. Grund dafür sind die naturgemäßen Beschränkungen von Stellungnahmen dieser Art und die von verschiedenen Instanzen beigesteuerten Beiträge sowie die Bedenken, die im Rahmen der gutbesuchten Anhörung im Ausschussgebäude am 1. März 2010 zum Ausdruck gebrachten wurden (weitere Informationen sind auf den Seiten der Binnenmarktbeobachtungsstelle auf dem EWSA-Internetportal zu finden: http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.consumer-information).

2.3 Es ist wichtig, darauf hinzuweisen, dass das in sämtlichen allgemeinen Erklärungen und Chartas der Menschen- und Bürgerrechte festgeschriebene Recht der Bürger auf Information nur durch die Aufnahme der Europäischen Grundrechtecharta in den (kürzlich in Kraft getretenen) Vertrag von Lissabon zu einem festen Bestandteil der gemeinschaftlichen Rechtsordnung geworden ist. Dazu zählen: Informationsfreiheit; Recht zu informieren/Recht sich selbst zu informieren; Informationspflicht/Recht informiert zu werden (siehe insbesondere Abs. 5 der Präambel und Art. 11, 27, 38, 42 und 53 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union sowie Art. 2 EUV und Art. 169 AEUV). Außerdem gibt es das Grundrecht auf Schutz der Privatsphäre des Verbrauchers vor aggressiven und unerwünschten Geschäftspraktiken und unerbetenen Werbenachrichten oder Spam.

2.4 Diese Aspekte sind heute von besonderer Bedeutung, insbesondere in Bezug auf die Verbraucherrechte (hauptsächlich Inhalt und Art ihrer Ausübung sowie entsprechende Verpflichtungen der verschiedenen beteiligten Akteure), da sie als Grundrechte betrachtet werden und bei der Festlegung und Umsetzung der einzelnen gemeinschaftlichen Politiken und Maßnahmen berücksichtigt werden müssen.

2.5 Unbeschadet des Subsidiaritätsprinzips und der geteilten Zuständigkeiten in Rahmen der EU-Rechtsordnung ist es heute eine Grundvoraussetzung für das einwandfreie Funktionieren des Modells des freien Wettbewerbs, das für die kapitalistische Marktwirtschaft der EU charakteristisch ist, die Tatsache, dass garantiert sein muss, dass die Verbraucher als wirtschaftliche Akteure die für ihre rationale Entscheidungsfindung auf diesem Markt ausschlaggebende Faktoren kennen.

2.6 Eine Konsequenz aus dieser allgemeinen Verpflichtung ist die Pflicht zur Gewährleistung einer „transparenten“ Arbeitsweise der Gemeinschaftsinstitutionen, wo „Geheimhaltung“ die Ausnahme sein sollte, die - durch gewichtige Argumente hinsichtlich des Funktionierens der Justiz, des öffentlichen Interesses und der öffentlichen Ordnung sowie des Schutzes der Privatsphäre begründet werden muss. Auch wenn aufseiten der Gemeinschaftsinstitutionen durch relevante Initiativen der Kommission und des Europäischen Parlaments bereits bedeutende Fortschritte erzielt wurden (1), hat diese Leitlinie beim Rat jedoch bisher leider keinen entsprechenden Widerhall gefunden. Es ist allerdings zu hoffen, dass das Inkrafttreten des neuen Lissabon-Vertrags zu signifikanten Forschritten führt. Trotz der Bedeutung dieses Themas für die Information der Verbraucher im Allgemeinen, wird es nachfolgend nicht im Detail behandelt; es sei hier lediglich auf die Stellungnahme des EWSA zu eben diesem Thema verwiesen.

2.7 Darüber hinaus werden Aspekte der Verbrauchererziehung und -bildung - trotz ihrer unbestreitbaren Relevanz - in dieser Stellungnahme ausgeklammert. Es sei hier erneut auf die einschlägigen Stellungnahmen des EWSA (2) verwiesen, insbesondere auf die Initiativstellungnahme des EWSA zum Thema „Verbrauchererziehung“ (3).

2.8 Schließlich: Obwohl ausdrücklich anerkannt wird, dass das Recht auf Information auf gemeinschaftlicher Ebene sektorspezifisch behandelt werden muss, um die Besonderheiten bestimmter Bereiche, Produkte und Dienstleistungen herauszustellen (z.B. Nahrungsmittel, Arzneimittel, Finanzdienstleistungen oder elektronischer Handel), und dass hier Anstrengungen zur Harmonisierung auf höchster Ebene des Verbraucherschutzes ergriffen und gewährleistet werden müssen, kann auf solche Einzelheiten in einer Stellungnahmen dieses Typs, die bestimmten Beschränkungen unterliegt, nicht eingegangen werden.

2.9 Im Mittelpunkt dieser Stellungnahme stehen somit die Leitlinien, die auf gemeinschaftlicher Ebene zur Definition und Charakterisierung der Rechte der Verbraucher auf Information im Allgemeinen und in den einzelnen Phasen der Vertragsbeziehungen im Besonderen festgelegt werden müssen.

3. „Durchschnitts-“Verbraucher versus „schutzbedürftiger“ Verbraucher - das Konzept der angemessenen Information

3.1 Seit den ersten Programmen der Kommission für den Verbraucherschutz, die zu wichtigen Legislativmaßnahmen in den letzten 30 Jahren geführt haben, wurde der Begriff „Verbraucher“ im gemeinschaftlichen Besitzstand in Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs und der geltenden Lehrmeinung als „schwächere Partei“ in einer rechtlichen Verbraucher-Anbieter-Beziehung definiert, welche naturgemäß unausgewogen ist. Die gesamte Rechtsetzung in diesem Bereich wurde auf die Notwendigkeit ausgerichtet, diese Beziehung durch spezielle Schutzmaßnahmen wieder ins Gleichgewicht zu bringen.

3.2 In letzter Zeit hat die Kommission in verschiedenen Strategiepapieren, aus denen einige der jüngsten Rechtsetzungsinitiativen hervorgegangen sind (4), den Begriff „Durchschnittsverbraucher“ als „durchschnittlich informiert, aufmerksam und verständig“ (5) definiert. Auf dieses Konzept möchte sie ihren neuen Ansatz für die europäische Verbraucherpolitik gründen, der auf die vollständige Harmonisierung, Kontrolle durch das Herkunftsland und gegenseitige Anerkennung basiert.

3.3 Diese Leitlinie, die im Allgemeinen von Verbraucherorganisationen in allen Mitgliedstaaten angefochten wird und gegen die sich der EWSA bereits in verschiedenen Stellungnahmen ausgesprochen hat, führt zu einer tatsächlichen Schwächung des Verbraucherschutzes - einem nicht hinnehmbaren Rückschritt in der EU-Verbraucherschutzpolitik.

3.4 Im Lichte dieser neuen Leitlinie gewinnt die Frage des Rechts der Verbraucher auf Information größere Bedeutung, da von den Verbrauchern verlangt wird, sich immer besser zu informieren, um auf dem globalen Markt rationale Entscheidungen zu treffen. Tatsächlich fußt das zugrunde liegende neoliberale Modell auf bekannten Prämissen, insbesondere:

a) kritisches Bewusstsein der eigenen Bedürfnisse und Gewichtung der Präferenzen;

b) Möglichkeit, die verschiedenen auf dem Markt angebotenen Produkte und Dienstleistungen zu vergleichen;

c) (fachliche und wirtschaftliche) Kenntnisse hinsichtlich der Qualität und des Preises der einzelnen Produkte und Dienstleistungen (6).

3.4.1 Vor diesem Hintergrund gewinnen auch die Frage der Art und Qualität der Informationen, zu denen die Verbraucher Zugang haben sollten, und der Begriff der angemessenen Informationen an Bedeutung.

3.5 Im Gegensatz zu dem, was in den jüngsten Kommissionsdokumenten steht, kommt es nicht auf die Quantität der Informationen an. Informationen sollten vielmehr den tatsächlichen Bedürfnissen und Erwartungen der Verbraucher entsprechen. Ihre Angemessenheit sollte anhand folgender Kriterien bewertet werden: Zweck, Inhalt, Präsentation und Kontext.

3.6 Darüber hinaus sollten Informationen ständig einem „Eignungstest“ („suitability test“) unterzogen werden, um ihre Qualität im Hinblick auf den jeweiligen Zweck und die Verbraucher-Zielgruppe zu ermitteln, und zwar mittels folgender grundlegender Parameter: Verlässlichkeit, Aktualität, Unparteilichkeit, Genauigkeit, Relevanz, Prägnanz, Verständlichkeit, Eindeutigkeit, Lesbarkeit und leichte Zugänglichkeit.

3.7 Im Rahmen der besseren Rechtsetzung fordert der EWSA die Kommission auf, Verbrauchertests bezüglich des Inhalts und der Form von Informationen einzuführen, um deren Wirksamkeit zu überprüfen und die Verbraucher selbst darüber urteilen zu lassen, was für sie zweckdienlich ist.

3.8 Bei Finanzdienstleistungen gehen Verbraucherinformationen, der Erwerb und die Vermittlung von Finanzwissen und die finanzielle Allgemeinbildung Hand in Hand. Die Informationen müssen einfach gehalten sein, und rechtlicher und technischer Fachjargon ist zu begrenzen. Einige Finanzprodukte sind jedoch komplex, und die Informationen müssen exakt sein und somit die Komplexität des Produkts widerspiegeln.

3.9 Die Art der Informationen (deren Inhalt und Form) und der entsprechende Rechtsrahmen müssen langfristig konstant bleiben. Eine häufige Änderung der Informationsparameter könnte den Verbrauchern das Verständnis der Informationen erschweren.

4. Information, Werbung und Marketing: Richtlinie 2005/29/EG

4.1 Das Recht der Verbraucher auf Information im Allgemeinen kann in einem grundsätzlichen Vorteil, der sich aus der Wahrnehmung allgemeiner Informationsaufgaben durch den Staat und andere öffentliche Einrichtungen ergibt (deshalb ist hier nicht von einem echten „subjektiven Recht“ auszugehen), wie auch in der Informationspflicht für Lieferanten und andere an der Produktion und Vermarktung von Waren oder Dienstleistungen beteiligten Akteuren bestehen.

4.2 Insofern kann die kommerzielle Kommunikation, die nicht direkt zu vertraglichen oder vorvertraglichen Beziehungen führt, Rechte schaffen, die kollektiver Natur sind (und die wahrscheinlich von Verbraucherverbänden oder mittels Kollektivmaßnahmen durchgesetzt werden) oder sogar wirkliche und eigene subjektive Rechte darstellen.

4.3 Dieser Sachverhalt wird gegenwärtig durch die Richtlinie 2005/29/EG geregelt, zu der der EWSA bereits eine Stellungnahme abgegeben hat (7).

4.3.1 Die Methode der „vollständigen Harmonisierung“ hat, wie der EWSA bereits richtig angemerkt hat, zu einer eindeutigen Absenkung des allgemeinen Niveaus der Verpflichtungen im Bereich der Verbraucherinformationen geführt.

4.3.2 Am deutlichsten zeigt sich die ernstzunehmende Verschlechterung, die diese Richtlinie hinsichtlich der Rolle von Werbung und Marketing bei der - wahrheitsgetreuen - Information der Verbraucher bewirkt hat, an der Definition der irreführenden Geschäftspraktiken (durch Handeln oder Unterlassen) und der unvollständigen Liste der Praktiken im Anhang zur Richtlinie.

4.3.3 Die Situation wird verschärft durch die explizite Feststellung, dass „die übliche und rechtmäßige Werbepraxis, übertriebene Behauptungen oder nicht wörtlich zu nehmende Behauptungen aufzustellen“ zulässig ist, selbst wenn sie sich an Gruppen richtet, „die aufgrund von geistigen oder körperlichen Gebrechen, Alter oder Leichtgläubigkeit […] besonders schutzbedürftig sind“.

4.3.4 Diese Situation könnte noch dadurch verschlimmert werden, dass es wegen der Richtlinie unmöglich ist, Bestimmungen des gemeinschaftlichen oder einzelstaatlichen Rechts aufrechtzuerhalten, z.B. die Bestimmungen, denen zufolge konkrete, objektive Informationen in der Werbung für Produkte, Dienstleistungen oder Rechte in die Verträge aufgenommen werden sollten, die nach Inkrafttreten der Richtlinie geschlossen werden, wobei gegenteilige Vertragsklauseln jetzt als ungültig zu betrachten sind.

5. Vertragsbezogene Informationen; Richtlinienvorschlag zu Verbraucherrechten

5.1 Ein Bereich, in dem eine Lücke klafft, ist die Ausarbeitung einer wirklichen Charta über die Rechte der Verbraucher auf Information. Der kürzlich vorgelegte Richtlinienvorschlag zu Verbraucherrechten dürfte einen erheblichen Beitrag zur Schließung dieser Lücke im gemeinschaftlichen Besitzstand leisten.

5.2 Das Kapitel „Information der Verbraucher“ ist wirklich enttäuschend: Anstatt einer Definition echter verbindlicher Rechte, so wie dies in jeder nationalen Gesetzgebung der Fall ist, gibt es nur eine Liste von fakultativen Informationen („sofern sich diese Informationen nicht unmittelbar aus den Umständen ergeben“ (8)), die im Übrigen offenkundig und elementar sind und in jedem beliebigen beruflichen Verhaltenskodex zu finden sein könnten. Diesbezüglich wird auf die Stellungnahme des EWSA zu diesem Vorschlag verwiesen (9).

6. Vorvertragliche Informationen

6.1 Obwohl gemäß dem Subsidiaritätsprinzip die meisten Verbraucherbeziehungen weiterhin vorwiegend dem einzelstaatlichen Recht der Mitgliedstaaten unterliegen, wird davon ein zunehmender Teil durch Informationsverpflichtungen gemeinschaftlichen Ursprungs berührt. Das gilt eindeutig für vorvertragliche Informationen, Dienstleistungen im Allgemeinen und Pauschalreisen und Finanzdienstleistungen im Besonderen, bestimmte Konsumgüter mit Auswirkungen auf die Gesundheit und Sicherheit der Verbraucher sowie Produkte, Dienstleistungen und Rechte, die im Fernabsatz vermarktet werden und Gegenstand von kommerziellen Mitteilungen und Praktiken oder Standardverträgen sind.

6.2 Bei der Prüfung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften lassen sich leicht Gemeinsamkeiten und bedeutende Unterschiede beim Inhalt und Konzept vorvertraglicher Informationen feststellen, insbesondere:

i) Vollständige oder teilweise Anwendung auf vorvertragliche Informationen über obligatorische Einzelheiten/verbotene Ausdrücke in der Werbung für bestimmte Produkte, Dienstleistungen oder Rechte: Dies gilt für Verbraucherkredite, wo Standardinformationen in der Werbung erforderlich sind, oder Pauschalreisen, wo Informationen über wesentliche Aspekte als obligatorische Einzelheiten behandelt werden. Dies gilt auch für Arzneimittel, wo Verbraucherinformationen mit kommerzieller Kommunikation, einschließlich Werbung, verknüpft werden, mit Schwerpunkt auf dem Erfordernis schriftlicher Informationen auf Etiketten und in Dokumenten, sowie für Lebensmittel, wo die derzeit starke Zunahme von (vereinfachten) Etiketten unnötig Verwirrung stiftet, was durch die Informationsvorschriften über bestimmte nährwert- und gesundheitsbezogene Aussagen über Lebensmittel auf einem sich stark wandelnden Markt noch verschlimmert wird - mit potenziellen Risiken für die Verbrauchergesundheit.

ii) Standardisierung der bereitzustellenden vorvertraglichen Informationen durch den Entwurf gemeinsamer Formulare für alle Produkte auf dem Binnenmarkt: Dies ist die beschlossene Lösung z.B. für Verbraucherkredite in Form des Europäischen Standardisierten Merkblatts zwecks Vereinheitlichung der Art und Weise, wie vorvertragliche Informationen innerhalb Europas auf- und wahrgenommen werden.

6.3 Trotz der Vorteile, die sich in einigen Fällen aus der Standardisierung vorvertraglicher Informationen für den Angebotsvergleich ergeben, muss unbedingt ein Spielraum für die Anpassung an die besonderen Merkmale der Verbraucher in den einzelnen Mitgliedstaaten erhalten bleiben. Da viele Märkte weitgehend auf ein Land beschränkt bleiben, könnte der Umfang der zu Vergleichszwecken zur Verfügung zu stellenden Informationen zu hohen Transaktionskosten führen, die durch den Zuwachs in Form eines grenzüberschreitenden Markts nicht ausgeglichen würden, was für KMU nachteilig sein könnte.

7. Während und nach Vertragsschluss bereitzustellende Informationen

7.1 Die Informationspflicht erstreckt sich ebenfalls auf die Vertragsabschlussphase, insbesondere bei Verbraucherverträgen, die fortlaufender, langfristiger und/oder komplexer Natur sind (z.B. Finanzdienstleistungen und -produkte oder Teilzeitnutzung) oder voraussichtlich Langzeitwirkungen haben dürften (z.B. Arzneimittel).

7.2 Für das Recht auf vertragliche Informationen finden sich bereits Beispiele im Gemeinschaftsrecht, z.B. in der Pauschalreise- und der Zahlungsdiensterichtlinie.

7.3 Das Recht der Verbraucher, gut informiert eine freie Entscheidung zu treffen, welches die Grundlage für die Auferlegung der Informationsverpflichtungen vor Vertragsabschluss darstellt, besteht während der gesamten Laufzeit des Vertrags und in einigen Fällen sogar nach der Vertragserfüllung. Die Entscheidung der Verbraucher über die Fortführung eines Vertrags und die mögliche Verantwortung für die Vertragsdurchführung hängen beiderseits von den bereitgestellten Informationen ab.

7.4 In diesen Phasen bestehen die größten Schwierigkeiten für das Informationsrecht in seiner direkten Verweigerung sowie in den Zusatzkosten aufgrund seiner Erfüllung. Es ist darauf hinzuweisen, dass der Grundsatz der Unentgeltlichkeit der Verbraucherinformationen nicht in allen gemeinschaftlichen Bestimmungen verankert ist, nicht einmal in Bezug auf vorvertragliche Informationen. Mit der Richtlinie 2007/64/EG (Einheitlicher Euro-Zahlungsverkehrsraum) werden jedoch zwei Pflichten eingeführt, um die ordentliche Wahrnehmung des Rechts auf Information und die Erfüllung der Informationspflicht sicherzustellen:

i) Unentgeltlichkeit der Informationen: Der Zahlungsdienstleister darf dem Dienstleistungsempfänger die Kosten für die Bereitstellung einer bestimmten Zahl von Informationen nicht in Rechnung stellen;

ii) Angleichung der Gebühren an die Kosten: Wenn die bereitgestellten Informationen nicht unentgeltlich sind, müssen die Gebühren angemessen sein und den Kosten, die dem Zahlungsdienstleister tatsächlich entstanden sind, entsprechen.

7.5 Der EWSA ist der Ansicht, dass ein Recht auf Information/eine Informationspflicht während und nach Vertragsabschluss anerkannt werden muss. Dies gilt insbesondere bei fortlaufenden, mittel- und langfristigen Verträgen oder Verträgen mit Langzeitwirkung. Neben dem Grundsatz der Angleichung des Preises an die Kosten in anderen Fällen muss auch der allgemeine Grundsatz der Unentgeltlichkeit der Informationen über grundlegende Aspekte des Vertrags noch verankert werden.

8. Unterstützungs- und Beratungspflicht

8.1 Die Informationen, die sich aus den rechtlichen Verpflichtungen der Gewerbetreibenden ergeben, sind häufig standardisiert und normiert und nicht immer ausreichend, damit die Verbraucher gut informiert eine freie Entscheidung darüber treffen können, ob sie einen Vertrag abschließen oder verlängern. Das Recht auf Information/die Informationspflicht umfasst deshalb das Recht/die Pflicht, Informationen über den Inhalt zu erhalten/bereitzustellen.

8.2 Dieses Recht der Verbraucher auf Unterstützung, das zum Beispiel in der Richtlinie 2008/48/EG (10) über Verbraucherkreditverträge erwähnt wird, sollte auf sämtliche Verbraucherverträge ausgeweitet werden, insbesondere was langlebige Güter, fortlaufende, mittel-, langfristige und komplexe oder die Gesundheit und Sicherheit potenziell beeinträchtigende Dienstleitungen betrifft. Im Rahmen der Unterstützungspflicht müssen die Informationen auf Anfrage der Verbraucher in schriftlicher Form bereitgestellt werden.

8.3 Der EWSA betont, dass das Recht auf Unterstützung, das sich automatisch aus der Informationspflicht des Gewerbetreibenden ergibt, vom Recht auf Beratung unterschieden werden muss, dessen Erfüllung durch den Gewerbetreiben nur in besonderen Fällen verlangt werden kann, z.B. bei komplexen, wertvollen oder die Gesundheit oder Sicherheit der Verbraucher potenziell beeinträchtigenden Produkten bzw. Dienstleistungen.

9. Probleme und Folgen durch fehlende Informationen

9.1 Was in den Richtlinien, in denen Gewerbetreibenden Informationspflichten auferlegt werden, offenkundig fehlt, ist u.a. ein Bündel von Sanktionen bei Nichterfüllung dieser Pflichten. Die EU hat diese Aufgabe den einzelnen Mitgliedstaaten überlassen, die sich für eine große Bandbreite an zivil- und strafrechtlichen Maßnahmen entschieden haben, was zum Nachteil der Verbraucher und Wirtschaftsteilnehmer zu Verzerrungen im Binnenmarkt führt.

9.2 Nur in Einzelfällen sehen einige Richtlinien vor, dass Verbraucher das Recht haben, von einem bereits geschlossenen Vertrag zurückzutreten (und zwar ab dem Augenblick, in dem die Informationen, die bereitgestellt werden sollten, übermittelt wurden oder bekannt waren (11)), oder dass die Pflicht des Nachweises, dass die Informationen tatsächlich bereitgestellt wurden, bei den Gewerbetreibenden liegt, wie im Falle vorvertraglicher Informationen in der Richtlinie 2006/123/CE (12) über Dienstleistungen im Binnenmarkt.

9.3 Die Mechanismen zur Festlegung des Beginns der Widerrufsfrist als Datum, an dem die Informationen bereitgestellt wurden oder die Verbraucher diese zur Kenntnis genommen haben, sowie die Übertragung der Beweislast hinsichtlich der Informationsbereitstellung auf die Gewerbetreibenden sind grundlegende Garantien für die Ausübung des Rechts auf Information. Neben dem Grundsatz der Haftung für durch Informationsmangel hervorgerufene Schäden, der bereits in verschiedenen einzelstaatlichen Rechtsordnungen festgeschrieben wurde, sind sie eine logische Folge der Anerkennung und der Bedeutung des Rechts der Verbraucher auf Information, das auf Gemeinschaftsebene ausdrücklich und durchgehend verankert werden sollte.

10. Verbraucherinformation und Vollendung des Binnenmarkts

10.1 Die jüngsten Veränderungen bei den Perspektiven für die Politik zur Vollendung des Binnenmarkts im Zusammenhang mit den neuen Leitlinien der Kommission im Rahmen der EU-2020-Strategie sind wohlbekannt.

10.2 In allen einschlägigen Dokumenten herrscht die Auffassung vor, dass die Verbraucher die Endnutzer und eigentlichen Nutznießer des Binnenmarkts sind - im Sinne eines Instruments einer Entwicklungs- und Wirtschaftswachstumsstrategie, das zur Bewältigung der gegenwärtigen Krise unabdingbar ist, und unter besonderer Berücksichtigung der sozialen Aspekte und der Garantie der grundlegenden Bürgerrechte. In dieser Hinsicht wird die Verbesserung der Verbraucherinformationen dazu beitragen, das Vertrauen der Verbraucher in den Binnenmarkt wiederherzustellen.

10.3 Vor diesem Hintergrund ist es offensichtlich notwendig, im Rahmen eines erneuerten, auf die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts ausgerichteten Binnenmarkts geeignete Informationen für die Verbraucher zu gewährleisten, um deren Vertrauen zu gewinnen und ihre konstruktive Mitarbeit sicherzustellen. Dadurch würden die derzeitigen Sorgen und begründeten Zweifel sowie die gegenwärtige Zögerlichkeit und Zurückhaltung hinsichtlich einer entschlosseneren Beteiligung am grenzüberschreitenden Handel aus dem Weg geräumt.

10.3.1 Die Bestimmungen auf EU-Ebene zur kommerziellen Online-Kommunikation sind derzeit auf verschiedene Rechtstexte verstreut (Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr, Fernabsatzrichtlinie, Datenschutzrichtlinie für die kommerzielle Kommunikation, Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken usw.), weshalb eine Reform durchgeführt werden sollte, in deren Rahmen die bestehenden Rechtsvorschriften in einem einzigen Text zusammengefasst und Widersprüche ausgeräumt werden.

10.4 Dies ist eines der wichtigsten Anliegen dieser Stellungnahme.

Brüssel, den 14. Juli 2010 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Mario SEPI

(1) Vgl. das Grünbuch der Kommission „Europäische Transparenzinitiative“ (KOM(2006) 194 endg.) und die EWSA-Stellungnahme: ABl. C 324 vom 30.12.2006, S. 74.

(2) Vgl. die EWSA-Stellungnahme: ABl. C 133 vom 6.6.2003, S. 46.

(3) Vgl. die EWSA-Stellungnahme: ABl. C 133 vom 6.6.2003, S. 1.

(4) Vgl. insbesondere: die Richtlinie 2005/29/EG vom 11. Mai 2005„Unlautere Geschäftspraktiken“, ABl. L 149 vom 11.6.2005, S. 22; die Richtlinie 98/7/EG „Verbraucherkredit“, ABl. L 101 vom 1.4.1998, S. 17; den jüngsten Richtlinienvorschlag „Rechte der Verbraucher“, KOM(2008) 614 endg. (EWSA-Stellungnahme: ABl. C 317 vom 23.12.2009, S. 54.)

(5) Vgl. folgende Urteile des EuGH: Rechtssache C-220/98 vom 13.1.2000, Estée Lauder Cosmetics GmbH & Co. OHG gegen Lancaster Group GmbH und Rechtssache C-210/96 vom 16.6.1998 Gut Springenheide GmbH und Rudolf Tusky gegen Oberkreisdirektor des Kreises Steinfurt. Siehe auch das Urteil des EuGH C-278/08 vom 25.3.2010, Die BergSpechte Outdoor Reisen und Alpinschule Edi Koblmüller GmbH gegen Günther Guni und trekking.at Reisen GmbH, in dem der Internetnutzer als „normal informiert und angemessen aufmerksam“ charakterisiert wird (Ziffern 35 und 39).

(6) Vgl. K. Simitis, „Verbraucherschutz - Schlagwort oder Rechtsprinzip?“, S. 109.

(7) ABl. C 108 vom 30.4.2004, S. 81.

(8) KOM(2008) 614 endg., Kapitel II, Art. 5 Abs. 1, § 1.

(9) Stellungnahme des EWSA: ABl. C 317 vom 23.12.2009, S. 54.

(10) ABl. L 133 vom 22.5.2008, S. 66.

(11) So auch im Falle der Richtlinie 85/577/EWG, in der zwar das Widerrufsrecht im Rahmen der grundlegenden Informationspflichten festgeschrieben ist, jedoch keinerlei Sanktionen bei Unterlassung dieser Pflicht vorgesehen sind. Gemäß der Rechtsprechung des EuGH muss die Widerrufsfrist für den Verbraucher ab dem Augenblick, in dem er ordnungsgemäß informiert wurde, unbefristet verlängert werden; s. das Urteil des EuGH C 227/08 vom 17.12.2009, Eva Martín Martín, Ziffer 25-29.

(12) ABl. L 376 vom 27.12.2006, S. 36.