Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zu der "Mitteilung der Kommission zur Überprüfung der Gemeinschaftsstrategie für die Abfallwirtschaft" (97/C 116/10)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

gestützt auf die Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament zur Überprüfung der Gemeinschaftsstrategie für die Abfallwirtschaft (KOM(96) 399 endg.);

gestützt auf den Beschluß der Kommission vom 2. August 1996, den Wirtschafts- und Sozialausschuß zu befassen;

gestützt auf den Beschluß des Ausschusses der Regionen vom 8. März 1996, gemäß Artikel 198 c des EG-Vertrags die Fachkommission 5 mit der Ausarbeitung dieser Stellungnahme zu beauftragen;

gestützt auf die am 20. November 1996 angenommene Stellungnahme der Fachkommission 5 (Berichterstatter: Jens Kramer Mikkelsen),

hat diese Stellungnahme auf seiner 16. Plenartagung am 15. und 16. Januar 1997 (Sitzung vom 16. Januar) einstimmig angenommen.

EINLEITUNG

1. Im September 1989 verfaßte die Kommission ihre erste Mitteilung an den Rat über eine Gemeinschaftsstrategie für die Abfallwirtschaft (). Der Rat und das Europäische Parlament billigten diese Strategie in ihren jeweiligen Entschließungen vom 7. Mai 1990 () bzw. 19. Februar 1991 (). Außerdem plädierte das Parlament in seiner Entschließung vom 22. April 1994 für die Fortentwicklung der Gemeinschaftsstrategie für die Abfallwirtschaft ().

2. In der jüngsten Mitteilung der Kommission zur Überprüfung der Gemeinschaftsstrategie für die Abfallwirtschaft wird an der bisherigen Rangordnung innerhalb der Abfallwirtschaftspolitik festgehalten. So befaßt sich auch die überprüfte Strategie mit der Abfallvermeidung als erstem Ziel, der Verwertung als zweitem und der Beseitigung (einschließlich der Verbrennung ohne Energiegewinnung) als drittem Ziel. Neu ist, daß im allgemeinen der Verwertung gegenüber den Energiegewinnungsmaßnahmen der Vorzug gegeben werden soll.

3. Die Überprüfung beinhaltet auch eine Aufzählung der derzeit gültigen Grundsätze für die Abfallwirtschaft: Erstens müssen Abfälle so dicht wie möglich am Ort ihres Entstehens beseitigt werden ("Näheprinzip") und zweitens muß jeder Mitgliedstaat über ausreichende Entsorgungsanlagen verfügen ("Prinzip der Entsorgungsautarkie").

ALLGEMEINE BEMERKUNGEN

4. Die bisherige Abfallbewirtschaftungsstrategie hat sich eindeutig als ineffizient erwiesen. Das Abfallaufkommen wächst gemeinschaftsweit, und es gibt keine Anzeichen und Beweise dafür, daß die einschlägigen Gemeinschaftspolitiken etwas bewirkt haben. Abfälle sind eine Form der Verschmutzung, die sehr schwerwiegende Umweltprobleme hervorruft. Die Kontaminierung des Grundwassers infolge einer falschen Abfallentsorgung und die Luftverschmutzung durch ungeeignete Verbrennungsmaßnahmen sind nur zwei der Probleme, die tagtäglich durch Abfälle verursacht werden. Die riesigen Abfallberge, die produziert werden, zeugen von einer blinden und skrupellosen Ausbeutung unserer natürlichen Ressourcen, die nicht hingenommen werden kann und die wir für unsere Nachkommen bedauern werden.

5. Vor diesem Hintergrund begrüßt der Ausschuß der Regionen die Initiative der Kommission. Eine Aktualisierung der Abfallbewirtschaftungsstrategie ist schon seit einigen Jahren fällig. Die seit der Entwicklung der Strategie gesammelten Erfahrungen zeigen, daß eine Anpassung und Erneuerung der Strategie erforderlich ist, obwohl an den Grundprinzipien festgehalten werden sollte.

6. Nach Auffassung des Ausschusses der Regionen sollte die Kommission bei ihrer Abfallbewirtschaftungsstrategie die Ergebnisse der derzeitigen Überprüfung des Fünften Umweltaktionsprogramms abwarten. Dieses Programm wirkt sich in einer Reihe wichtiger Bereiche auf die künftige Abfallbewirtschaftungsstrategie aus. Deswegen und weil das Aktionsprogramm, wenn es einmal nach dem Verfahren von Artikel 189 b des Vertrages verabschiedet ist, über eine höhere Legitimität verfügen wird, meint der Ausschuß der Regionen, daß die Abfallbewirtschaftungsstrategie und ihre Durchführung auf das Aktionsprogramm abgestimmt werden sollten.

7. Der Ausschuß der Regionen vertritt ferner die Auffassung, daß die zentrale Rolle der Regionen bei der Planung und Durchführung der Abfallbewirtschaftung und den konkreten Abfallbewirtschaftungsmaßnahmen in der überarbeiteten Strategie klarer beschrieben werden sollte. In dieser Strategie ist keine gezielte Verstärkung der Instrumente vorgesehen, die verwendet werden sollten, um reibungslos funktionierende Abfallbewirtschaftungssysteme zu gewährleisten, die den gemeinschaftlichen Umweltzielen gerecht werden.

8. Die europäischen Regionen sind häufig für die Abfallbewirtschaftung verantwortlich, und die Abfallwirtschaft wird meist von lokalen oder regionalen Gebietskörperschaften betrieben und koordiniert, wodurch gewährleistet wird, daß die Abfallbewirtschaftungssysteme auf die örtlichen Bedingungen abgestimmt sind.

9. Hierbei stellt die Abfallplanung für die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften ein wichtiges Bewirtschaftungsinstrument dar, das ihnen bei der Entwicklung geeigneter Abfallbewirtschaftungssysteme und -dienste behilflich ist. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen muß dieses Instrument in Zukunft noch höheres Gewicht erhalten.

10. Die überprüfte Strategie sieht vor, daß der stofflichen Verwertung Vorrang vor der Energiegewinnung gebühren soll. Auch vertritt die Kommission die Auffassung, daß Abfälle an der Quelle sortiert werden sollten. Der Ausschuß stimmt diesen beiden Standpunkten zu, möchte jedoch darauf hinweisen, daß es entsprechender "regelnder Instrumente" bedarf, um zu erreichen, daß eine Mülltrennung an der Quelle überhaupt und dazu noch in zufriedenstellendem Umfang stattfindet.

11. In der überprüften Strategie spielen die Hersteller die Hauptrolle, weil sie großen Einfluß auf ihre Produkte und dabei auf die Menge und Zusammensetzung der daraus entstehenden Abfälle haben. Der Ausschuß der Regionen teilt zwar diese Ansicht, betont jedoch, daß bei der Abfallbewirtschaftung auch die Rolle des Abfallerzeugers als ausschlaggebend betrachtet werden muß. Der Abfallerzeuger ist das einzige Glied in der Kette der Abfallströme, das in der Lage ist, für reine, an der Quelle getrennte Materialien zur Wiederverwendung zu sorgen. Wenn die erzeugten Abfälle an der Quelle gemischt sind, bestehen wesentlich geringere Aussichten, bei einem nachfolgenden Recycling hochwertige Materialien zu gewinnen.

12. Damit die strengen Anforderungen an die Abfallbehandlung erfuellt werden können, ist es nach Ansicht des Ausschusses der Regionen erforderlich, daß in den einzelnen Regionen Europas gut funktionierende und einheitliche Abfallbewirtschaftungssysteme geschaffen werden. Seines Erachtens sollte die Abfallbewirtschaftung weitgehend nach dem Subsidiaritätsprinzip erfolgen.

13. In der neuen Strategie wird sehr stark auf die Eigenschaften der Abfälle als Waren abgestellt. In diesem Zusammenhang möchte der Ausschuß der Regionen die Besonderheit dieser Art Waren hervorheben, die darin liegt, daß sie Umweltschäden verursachen können. Der Umweltschutzgesichtspunkt kann also dazu veranlassen, Ausnahmen von dem Prinzip des freien Warenverkehrs zu machen.

14. Abfälle sollten in erster Linie als Umweltproblem betrachtet werden, und die Betrachtung der Abfälle als Handelsware sollte nicht der Verfolgung von Umweltinteressen im Wege stehen. Diese Auffassung deckt sich mit der Tatsache, daß sowohl die allgemeine Abfallrichtlinie (Richtlinie des Rates 75/442/EWG () in der durch die Richtlinie 91/156/EWG () geänderten Fassung) als auch die Verordnung über die Verbringung von Abfällen (93/259/EWG) () sich auf Artikel 130 s des Vertrags stützen.

15. Der besondere Charakter der Abfälle bedeutet auch, daß es für den Handel mit dieser Art von Waren keine normale Marktregulierung gibt. Da Abfälle, die zur Verwertung bestimmt sind, u.U. mehr Kosten verursachen als Gewinn bringen, besteht häufig die Gefahr, daß mit ihnen auf unkontrollierte und umweltschädliche Weise umgegangen wird. Deshalb ist es notwendig, für die Abfallströme eine auf vernünftigen Umweltschutzkriterien basierende Regelung zu finden.

16. Die Kommission geht in der überarbeiteten Strategie von dem Näheprinzip aus, das sie lediglich auf endgültig zu beseitigende Abfälle und nicht auf zu verwertende Abfälle anwendet. Der Ausschuß der Regionen weist darauf hin, daß nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs C-155/91 die zuständigen Behörden die Verbringung von zu verwertenden oder endgültig zu beseitigenden Abfällen, die ihren Abfallbewirtschaftungsplänen nicht entsprechen, einschränken dürfen (siehe Artikel 7 der Abfallrichtlinie). Nach Ansicht des Ausschusses sollte diese Möglichkeit unbedingt auch in Zukunft gegeben sein. Es erscheint ihm wichtig, Rahmenbedingungen zu schaffen, die der Verwertung von Sekundärrohstoffen förderlich sind.

BEMERKUNGEN ZU DEN EINZELNEN ABSCHNITTEN DER MITTEILUNG

1. Einleitung

17. Der Ausschuß der Regionen hat mit Befriedigung zur Kenntnis genommen, daß die überprüfte Gemeinschaftsstrategie für die Abfallwirtschaft ihre erneute Überprüfung in fünf Jahren vorsieht. Seines Erachtens sollte die Abfallbewirtschaftungsstrategie ein dynamisches Instrument sein, das die Leitlinien für die Arbeit in den kommenden Jahren vorgibt.

18. Deshalb hält es der Ausschuß der Regionen für äußerst wichtig, daß die Strategie und ihre Anwendung auf das Fünfte Umweltaktionsprogramm abgestimmt werden, sobald die endgültige Fassung dieses Programms vorliegt.

2. Umfeld

19. In der überprüften Strategie erläutert die Kommission das Näheprinzip und das Prinzip der Abfallentsorgungsautarkie und erklärt, daß diese Prinzipien in den seit der Annahme der Strategie erlassenen gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften für die Abfallbewirtschaftung verankert wurden. Die Kommission betont allerdings, daß diese Prinzipien nicht auf die Abfallverwertung angewandt wurden.

20. Der Ausschuß der Regionen verweist auf Artikel 7 der Abfallrichtlinie 75/442/EWG, geändert durch die Richtlinie 91/156/EWG, der die Mitgliedstaaten bzw. die zuständigen Stellen dazu ermächtigt, die Verbringung von zu verwertenden oder zu beseitigenden Abfällen zu beschränken, wenn diese Verbringung nicht mit ihren Abfallbewirtschaftungsplänen übereinstimmt. Dieses Prinzip wurde auch vollständig in den Artikel 4 und 7 der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen berücksichtigt. Die Abfallbewirtschaftungspläne stellen also ein wesentliches Instrument zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Behandlung von Abfällen auf lokaler und regionaler Ebene dar (siehe auch nachstehende Ziffer 3.4 über die Verbringung von Abfällen).

21. Wenn die Verantwortung der lokalen oder regionalen Ebene übertragen wird, sind auch die besten Voraussetzungen dafür gegeben, daß nicht der sogenannte "NIMBY"-Effekt (die Einstellung "nicht vor meiner Haustür") eintritt, der in einigen Gebieten effiziente Abfallentsorgungslösungen verhindert hat. Den kommunalen und regionalen Gebietskörperschaften kommt die besonders wichtige Aufgabe zu, ihre Gemeinden oder Regionen an der Beschlußfassung zu beteiligen und einen Konsensus in dieser komplizierten und strittigen Materie herbeizuführen. Die Arbeit an der "Local Agenda 21", an der sich viele Gebietskörperschaften in ganz Europa beteiligen, stellt eine ausgezeichnete Gelegenheit dar, verschiedene Sektoren in der Gemeinschaft zu konsultieren und die Öffentlichkeit zur Mitarbeit zu bewegen.

22. In ihrer Mitteilung legt die Kommission das Prinzip der Entsorgungsautarkie auch so aus, als ob es in erster Linie auf Gemeinschaftsebene anzuwenden wäre. Mit dieser Auslegung ist der Ausschuß der Regionen nicht einverstanden. Er möchte nachdrücklich betonen, daß die kommunalen und regionalen Gebietskörperschaften diesem Autarkieprinzip bei der Erfuellung der Abfallbewirtschaftungsziele eine ganz entscheidende Bedeutung beimessen. Dieses Prinzip verpflichtet jeden Mitgliedstaat dazu, ein zweckdienliches integriertes Netz von Abfallbeseitigungsanlagen bereitzustellen (siehe Artikel 5 der Abfallrichtlinie). Mit einem solchen Netz soll sichergestellt werden, daß die Abfälle in möglichst geringer Entfernung von ihrem Entstehungsort beseitigt werden können.

23. Der Ausschuß der Regionen hat mit Befriedigung zur Kenntnis genommen, daß sich die Kommission vorgenommen hat, dafür zu sorgen, daß für die Abfallbehandlung in Industrieanlagen die gleichen Normen festgelegt werden wie für die Behandlung in Abfallbehandlungsanlagen. Seines Erachtens könnte dieses Prinzip in allen künftigen Abfallverordnungen und Abfallrichtlinien zum Tragen kommen, so z. B. auch bei der bevorstehenden Festlegung neuer Vorschriften für die Abfallverbrennung.

24. Der Ausschuß der Regionen ist ebenfalls der Auffassung, daß die im Abfallbereich verwendete Terminologie angepaßt werden sollte. Der geänderten Strategie zufolge können Mitgliedstaaten, denen die EG-Liste gefährlicher Abfälle nicht befriedigend erscheint, diese Liste durch weitere Abfallarten ergänzen. Allerdings müssen sie die Kommission von allen derartigen Ergänzungen unterrichten. Da die Liste der gefährlichen Abfälle nach Artikel 130s des Vertrags aufgestellt wurde, geht der Ausschuß der Regionen davon aus, daß dieses Ausschußverfahren einer solchen Ergänzung der Liste durch die Mitgliedstaaten nicht im Wege stehen wird.

25. Die Schlüsselrolle, die die kommunalen und regionalen Gebietskörperschaften im Abfallbereich spielen, erleichtert es ihnen, die Anstrengungen im Rahmen der "Local Agenda 21"-Aktivitäten zu koordinieren. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen sollte in der Strategie der Kommission auf dieses wichtige Element hingewiesen werden, um auf diese Weise die tatkräftige Mitwirkung der Bürger an der Erreichung der Abfallziele zu fördern.

26. Schließlich begrüßt der Ausschuß der Regionen, daß sich die Kommission darum bemüht, ausreichendes Datenmaterial als Grundlage für künftige Maßnahmen zusammenzutragen.

3. Ziele

3.1. Grundprinzipien der Abfallwirtschaftspolitik der Gemeinschaft

27. In der überprüften Strategie wird die Rangordnung der Grundsätze für die Abfallwirtschaftspolitik, die in dem Strategiedokument von 1989 aufgestellt wurde, bestätigt. So bleibt die Vermeidung der Entstehung von Abfällen erstes Gebot, gefolgt von der Verwertung und schließlich der Beseitigung von Abfällen.

28. Aus der Mitteilung geht hervor, daß die Kommission beabsichtigt, Vorschläge für feste Ziele hinsichtlich des Abfallaufkommens und der Abfallverwertung vorzulegen. Auch der Ausschuß der Regionen ist für feste Mindestziele. Dennoch wird in dem Dokument nicht erläutert, wie diese Ziele erreicht werden sollen. Die zuverlässige Erreichung von festen Mindestzielen in diesem Bereich hängt weitgehend von dem Vorhandensein entsprechender Rechtsinstrumente für die kommunalen und regionalen Gebietskörperschaften, die diese Ziele erreichen sollen, ab. Außerdem könnten zusätzliche Maßnahmen erforderlich werden, wenn anderen Akteuren, wie z. B. den Herstellern, Zielvorgaben gemacht werden.

29. In der Mitteilung heißt es, daß der Hersteller im Lebenszyklus eines Produkts, angefangen von seiner Herstellung über seinen Verkauf und Verbrauch bis zur Abfallentsorgung, die wichtigste Rolle spielt. Da der Hersteller über die Konzeption und Zusammensetzung des Produkts entscheidet, hat er auch einen großen Einfluß auf die Möglichkeiten, das Produkt, wenn es einmal zu Abfall geworden ist, zu verwerten und/oder zu beseitigen.

30. Der Ausschuß der Regionen billigt den Grundsatz, daß die Hersteller einen großen Teil der Verantwortung dafür übernehmen sollten, daß bei der Herstellung, Verwendung und endgültigen Beseitigung ihrer Produkte möglichst wenig Umweltprobleme aufgeworfen und möglichst wenig Ressourcen verbraucht werden und daß sie in einigen Fällen auch für angemessene Behandlungsanlagen zur Verarbeitung der Stoffe sorgen müssen. Dies steht im Einklang mit dem Verursacherprinzip.

31. Der Ausschuß der Regionen möchte jedoch darauf hinweisen, daß die Rolle des Herstellers insofern begrenzt ist, als er keinen Einfluß darauf hat, wie die Erzeuger der Abfälle mit diesen umgehen. Ob einzelne Teile des Abfalls ("Fraktionen") wiederverwendet, verwertet usw. werden können oder nicht, hängt sehr stark von dem Unternehmen oder Betrieb ab, der das Produkt tatsächlich als Abfall entsorgt, nämlich von dem Erzeuger der Abfälle. Der Abfallerzeuger bestimmt auch, ob er die einzelnen Fraktionen des von ihm erzeugten Abfalls mischt oder nicht. Tut er dies auf ungeeignete Weise, so führt dies zu einer Kontaminierung der sonst reinen und leicht wiederverwendbaren Fraktionen, was bedeutet, daß die Verwertung dieser Abfälle unmöglich gemacht, erheblich erschwert oder verteuert wird.

32. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen sollte der Abfallerzeuger als der einzige Akteur, der in der Lage ist, für eine ausreichend sorgfältige Mülltrennung zu sorgen, hierfür auch in erster Linie die Verantwortung tragen. Wird sich der Abfallerzeuger durch Sortierung seiner Abfälle bewußt, welche Arten und Mengen von Abfall er erzeugt, veranlaßt ihn dies, sein Verhalten gegenüber dem Hersteller zu ändern. Der Abfallerzeuger sollte also auf diese Weise dazu gebracht werden, die wichtigste Rolle zu übernehmen, die (von der Kommission) dem Hersteller zugedacht wurde.

33. Den Produkthersteller für die Sammlung und Trennung der Abfälle verantwortlich zu machen, kann schlimmstenfalls zum Aufbau kostspieliger paralleler Entsorgungssysteme führen, wobei die Abfälle, für die der Hersteller verantwortlich ist, durch ein System eingesammelt und sortiert werden, das parallel zu einem auf kommunaler oder regionaler Ebene organisierten System betrieben wird. Hierdurch würden unnötige Doppelkosten für die Einsammlung des Mülls entstehen, und es könnte auch schwierig sein zu gewährleisten, daß die eingesammelten verwertbaren Stoffe eine gleichbleibende, angemessene Qualität haben.

34. Der Ausschuß der Regionen möchte ferner darauf aufmerksam machen, daß es unzweckmäßig ist, parallele Systeme aufzubauen und wichtig, die Verantwortung für die Errichtung von Einsammelsystemen mit den für die Abfallplanung verantwortlichen Behörden zu koordinieren. Es kann wohlgemerkt auf keinen Fall akzeptiert werden, daß die Übertragung der Verantwortung auf die Hersteller und die mögliche Errichtung paralleler Systeme zu erhöhten, von den Gebietskörperschaften zu tragenden Kosten führt.

35. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen dürfte die direkte Übertragung der Verantwortung für die Abfalleinsammlung an den Hersteller dort den größten Effekt haben, wo es in der Praxis möglich ist, daß der Hersteller seine eigenen Produkte zurücknimmt. Beispiele hierfür sind Altautos und gebrauchte Kühlschränke, bei denen eine Materialtrennung leicht zu bewerkstelligen ist.

36. In ihrer Mitteilung weist die Kommission darauf hin, daß die Verantwortung des Herstellers dafür, daß sein Produkt nach der Verwendung ordnungsgemäß verwertet oder beseitigt werden kann, im Einklang mit dem im Fünften Umweltaktionsprogramm beschriebenen Konzept der gemeinsamen Verantwortung steht.

37. Nach diesem Konzept werden von allen Wirtschaftsakteuren Anstrengungen verlangt. Der Ausschuß der Regionen möchte deshalb darauf hinweisen, daß dieses Konzept auch bei der Festlegung einer Abfallbewirtschaftungsstrategie zum Tragen kommen sollte, d.h. die Kommission sollte bei der Handhabung ihrer Strategie den Herstellern, den Abfallerzeugern und allen anderen wirtschaftlichen Akteuren die nötige Aufmerksamkeit widmen.

38. Der Ausschuß der Regionen vertritt ferner die Auffassung, daß, wenn das Prinzip der gemeinsamen Verantwortung auch im Abfallbereich zum Tragen kommen soll, die Behörden die Maßnahmen der Akteure überprüfen und für eine angemessene Behandlungskapazität für verwertbare Stoffe und besonders problematische Abfallfraktionen sorgen müssen. Deshalb müssen die für die Abfallbewirtschaftung verantwortlichen Behörden über geeignete Ordnungsinstrumente verfügen, damit sie dieser Aufgabe gerecht werden können.

39. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen müssen Rücknahmevereinbarungen für verwertbare Produkte, die zwischen der Gemeinschaft und z. B. Handelsverbänden zu schließen wären, im Zusammenhang mit der Anwendung des Prinzips der Verantwortung des Abfallerzeugers als eine der Maßnahmen betrachtet werden, um die Umweltziele der Gemeinschaft nach Artikel 130 r des Vertrags zu erfuellen. Deshalb müssen diese Vereinbarungen gemäß Artikel 130 s des Vertrags nach dem Verfahren von Artikel 189 c des Vertrags angenommen werden.

40. Auf diese Weise würde gewährleistet, daß keine dieser Vereinbarungen infolge von Entscheidungen der Gemeinschaft die oben erwähnten negativen Nebenwirkungen hat.

3.2. Spezifische Ziele

41. Der Ausschuß der Regionen ist mit den Zielsetzungen der Kommission hinsichtlich der Vermeidung der Entstehung von Abfällen einverstanden. Offensichtlich waren die bisherigen Anstrengungen auf diesem Gebiet unzulänglich und müssen verstärkt werden.

42. Insbesondere unterstützt der Ausschuß der Regionen die Bemühungen der Kommission um eine Verminderung der Gefährlichkeit der Abfälle. So ist er damit einverstanden, daß auf Gemeinschaftsebene für bestimmte in Abfällen vorkommende Stoffe Verbote ausgesprochen oder niedrige Grenzwerte festgelegt werden.

43. Er teilt auch den Wunsch der Kommission, daß Maßnahmen ergriffen werden, um den Anteil von Schwermetallen in bestimmten Produkten oder Produktionsverfahren zu vermindern. Seines Erachtens sollte es aber auch möglich sein, bei anderen gefährlichen Stoffen entsprechende Maßnahmen vorzusehen.

44. Der Ausschuß der Regionen schließt sich der Auffassung der Kommission an, daß die Wiederverwendung gefördert werden sollte, da hierdurch das Abfallaufkommen vermindert wird. Er glaubt deshalb, daß der Wiederverwendung höhere Priorität als der Verwertung von Stoffen eingeräumt werden sollte.

45. Die geänderte Strategie sieht vor, daß der stofflichen Verwertung Vorrang vor der Energiegewinnung eingeräumt werden soll. Der Ausschuß der Regionen kann dem als allgemeinem Prinzip nur zustimmen, möchte jedoch darauf hinweisen, daß die von der Kommission erwähnten positiven Auswirkungen der stofflichen Verwertung von der Sortierung der Abfälle am Ort ihrer Entstehung abhängen. Die Mitteilung enthält jedoch keine Hinweise darauf, wie gewährleistet werden soll, daß dieses Sortieren an der Quelle stattfindet. Außerdem muß das grundsätzliche Gebot, der stofflichen Verwertung den Vorzug zu geben, seines Erachtens unter Berücksichtigung der jeweiligen Gegebenheiten vor Ort, wie z. B. der Bevölkerungsdichte und der Verfügbarkeit von Abfallverwertungsanlagen, sowie der Eigenschaften der betreffenden Stoffe flexibel angewandt werden.

46. Eine effiziente und angemessene Trennung des Mülls an der Quelle hängt von dem Vorhandensein von Ordnungsinstrumenten ab, die bei den Erzeugern der Abfälle ansetzen. Der Ausschuß der Regionen möchte nochmals auf die Notwendigkeit hinweisen, den zuständigen Behörden angemessene Instrumente an die Hand zu geben.

47. Um die in Deponien zu lagernden Abfallmengen zu minimieren, ist es, wie die Kommission betont, sehr wichtig, Qualitätskriterien für die auf diese Weise beseitigten Abfälle aufzustellen. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen sollten entsprechende Maßnahmen auch für zur Verbrennung bestimmte Abfälle ergriffen werden, um im Wege geeigneter Programme zur Trennung der Abfälle an der Quelle zu erreichen, daß die Menge der Verbrennungsanlagen zugeführten wiederverwertbaren oder nicht brennbaren Abfälle auf ein Minimum reduziert wird. Diese Programme sollten Bestandteil der Abfallwirtschaftspläne werden. Der Ausschuß der Regionen ist sich bewußt, daß bei der Verfolgung dieses Ziels die unterschiedliche Ausgangslage der Mitgliedstaaten zur Kenntnis genommen und berücksichtigt werden muß.

48. Die Kommission erwähnt in ihrer Mitteilung, daß zur Umsetzung des Näheprinzips ein gemeinschaftsweites integriertes und angemessenes Netz von Abfallbeseitigungsanlagen geschaffen werden muß. Sie erwähnt ferner, daß Abfallwirtschaftspläne einen wichtigen Beitrag zur Errichtung dieses Netzes leisten werden. Die Rolle der Abfallwirtschaftsplanung wird jedoch weder in der Strategie definiert, noch in Artikel 7 der Abfallrichtlinie beschrieben. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen muß genauer angegeben werden, welche Möglichkeiten es gibt, durch Abfallwirtschaftsplanung ein kohärentes, gut funktionierendes Abfallwirtschaftssystem zu gewährleisten. Auch sei darauf hingewiesen, daß Abfallwirtschaftspläne für die Anpassung dieser Systeme an die örtlichen und regionalen Gegebenheiten sorgen. Als logische Konsequenz des Näheprinzips sollte die Möglichkeit bestehen, für zwischenstaatliche Grenzregionen grenzüberschreitende Abfallwirtschaftspläne aufzustellen, wenn die Gegebenheiten dies nahelegen und die zuständigen Stellen damit einverstanden sind.

49. Der Ausschuß der Regionen vertritt die Auffassung, daß die einzelnen Mitgliedstaaten ebenso wie die kommunalen und regionalen Gebietskörperschaften die Anwendung der Strategie auf die Gegebenheiten vor Ort abstimmen sollten, um die Entwicklung nachhaltigerer Abfallbewirtschaftungspraktiken sicherzustellen. Es sollte bedacht werden, daß eine Politik, die versucht, in kurzer Zeit die Abfallbewirtschaftungsmethoden grundlegend zu verändern, die Gebietskörperschaften in akute Haushaltsprobleme stürzen kann.

3.3. Prioritäre Abfallströme

50. Der Mitteilung zufolge sollten nach Ansicht der Kommission keine neuen Projekte für prioritäre Abfallströme in Angriff genommen werden. Der Ausschuß der Regionen teilt diese Auffassung. Frühere Erfahrungen mit dieser Art von Projekten haben gezeigt, daß deren Konzept erheblich geändert werden müßte, so z. B. was die Vertretung der verschiedenen Interessengruppen in den Projektgruppen anbelangt.

51. Deshalb sollte nach Ansicht des Ausschusses der Regionen ein neues Verfahren entwickelt werden, das die bestehenden Verfahren für die prioritären Abfallströme ersetzt. Zu den Abfallarten, die nach der Festlegung möglicher neuer Verfahren berücksichtigt werden sollten, gehören Laborabfälle, bei gentechnischen Tätigkeiten entstandene Abfälle, Schiffsabfälle und Abfälle von in der Landwirtschaft eingesetzten chemischen Pestiziden.

3.4. Verbringung von Abfällen

52. In der Mitteilung der Kommission werden eine Reihe von EU-Verordnungen und Urteile des Europäischen Gerichtshofs neu interpretiert. Es wird behauptet, daß das Näheprinzip und das Autarkieprinzip lediglich für zu beseitigende Abfälle gelten. Davon ausgehend, nimmt die Kommission an, daß für zu verwertende Abfälle das Prinzip des freien Warenverkehrs innerhalb der EG gilt. Diese Auslegung findet der Ausschuß falsch.

53. In diesem Zusammenhang sieht sich der Ausschuß der Regionen zu der Bemerkung veranlaßt, daß diese Auslegung eine Reihe neuer und größerer Umweltprobleme heraufbeschwören und einer zufriedenstellenden und kohärenten Abfallplanung, wie sie bereits in Gemeinschaftsvorschriften und -regelungen ihren Niederschlag gefunden hat, die Grundlage entziehen wird. Außerdem vertritt der Ausschuß der Regionen die Auffassung, daß diese Auslegung nicht im Einklang mit der bestehenden Abfallrichtlinie (75/442/EWG in der durch die Richtlinie 91/156/EWG geänderten Fassung) steht, und daß die jüngste Auslegung früheren Urteilen des Gerichtshofs widerspricht (Rechtssache C-155/91, Randnummer 14).

54. Das obenerwähnte EuGH-Urteil und die Gemeinschaftsvorschriften und -regelungen unterstreichen, wie wichtig es ist, die Verbringung von Abfällen, einschließlich derer, die zur Verwertung bestimmt sind, einzuschränken, wenn diese Verbringung einem verabschiedeten Abfallbewirtschaftungsplan widerspricht. So kann dem obenerwähnten EuGH-Urteil zufolge die Verbringung von Abfällen, die verwertet werden sollen, nach Artikel 7 der Abfallrichtlinie eingeschränkt werden, wenn diese Verbringung mit den Abfallbewirtschaftungsplänen nicht zu vereinbaren ist.

55. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen würde die Durchsetzung der Auslegung der Kommission, die auf den freien Warenverkehr mit Abfallstoffen innerhalb der EU hinauslaufen würde, zu erheblichen Umweltschäden führen. Die Besonderheit bei Abfällen als Waren liegt darin, daß es keine normalen Marktregulierungsmechanismen für die betreffenden Abfall- oder Warenströme gibt. Dem "Verkäufer" von zur Verwertung bestimmten Abfällen ist es deshalb häufig gleichgültig, ob die Abfälle auf umweltverträgliche Weise behandelt werden. Vielmehr geht es ihm in erster Linie darum, für die Abfälle keine Verantwortung mehr zu haben. Auch dem "Käufer" von Abfällen dürfte häufig die Zusammensetzung und Art der Abfälle gleichgültig sein, wenn nur kleinere oder bestimmte Teile der Abfälle für seine Ziele relevant sind.

56. Infolge der Besonderheit der Abfälle als Waren müßten daher die Abfallströme nach Ansicht des Ausschusses der Regionen zweckmäßigerweise einer Regelung unterworfen werden, die sich an Umweltkriterien orientiert.

57. Die massiven Umweltauswirkungen der Verbringung großer Abfallmengen lassen es sinnvoll erscheinen, die Verbringung solcher Abfallmengen so weit wie möglich einzuschränken.

58. Wenn für die Verwertung und die stoffliche Verwertung konkrete Ziele festgelegt werden, die über das hinausgehen, was durch marktwirtschaftliche Mechanismen sichergestellt werden kann, so machen diese Ziele es erforderlich, daß Lösungen für die Schaffung angemessener Abfallbehandlungskapazitäten gefunden werden. Soll der Aufbau dieser Kapazitäten ebenfalls nach marktwirtschaftlichen Prinzipien erfolgen, so muß die Versorgung mit Abfällen mehr oder weniger sichergestellt werden. Dies bedeutet, daß es auch einer kontrollierten Planung der Abfallströme und damit der verfügbaren Abfallmengen bedarf.

59. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen ist es paradox, daß im Rahmen der Abfallplanung begonnene Recyclingaktivitäten, falls die überprüfte Strategie zum Tragen kommt, nicht mehr Bestandteil der Abfallwirtschaftspläne sein sollen, so daß die Bedingungen für neue Recyclingprogramme immer schlechter werden und es immer schwieriger wird, drohende Rückschritte zu verhindern.

60. Unabhängig von der Auslegung des Nähe- und des Autarkieprinzips heißt es in der Mitteilung, daß für eine umweltfreundliche Bewirtschaftung der zu verwertenden Abfälle gesorgt werden muß. Vor diesem Hintergrund erweist es sich als notwendig, gemeinschaftsweit strenge Abfallbehandlungsnormen anzuwenden. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen sind es aber gerade die Umweltziele der Abfallregelung, die den Schluß nahelegen, daß harmonisierte Normen keine festen Normen sein sollten, sondern vielmehr nach Maßgabe von Artikel 130 t des Vertrags Mindestnormen, die es den einzelnen Mitgliedstaaten erlauben, Vorschriften anzuwenden, die strenger sind als die diejenigen, die in der Gesamtgemeinschaft gelten.

4. Instrumente

4.1. Regelnde Instrumente

61. Die Kommission schlägt vor, Ziele festzulegen, die zu greifbaren Ergebnissen im Abfallbereich führen. Sie sagt nicht, über welche Instrumente die zuständigen Behörden zur Erreichung dieser Ziele verfügen. Für die entscheidenden Maßnahmen, wie z. B. Abfallplanung, Regelungen, Überwachung, Durchsetzung, Einsammlung und Behandlung von Abfällen sind häufig die lokalen oder regionalen Gebietskörperschaften zuständig. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen sollte erläutert werden, wie sichergestellt wird, daß mit diesen Instrumenten auch die genannten Ziele erreicht werden können. Die Kommission läßt nichts darüber verlauten, in welchem Verhältnis die vorgeschlagenen Ziele, die entsprechenden Instrumente und die durchgeführten Abfallwirtschaftspläne stehen sollten.

62. Der Ausschuß der Regionen möchte nochmals betonen, daß wenn für die Verwertung und das Recycling von Abfällen konkrete Ziele festgelegt werden, es ganz entscheidend ist, daß die Verfolgung dieser Ziele durch angemessene Instrumente, die von den zuständigen Behörden genutzt werden können, kontrolliert wird. Ebenso wichtig ist es, daß die Abfallwirtschaftspläne den festgelegten Zielen Rechnung tragen und Angaben darüber enthalten, wie diese Ziele zu erreichen sind. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen müssen die regelnden Instrumente schon vorhanden sein, bevor ein Müllsortierungssystem, mit dem diese Ziele erreicht werden können, errichtet werden kann.

4.2. Wirtschaftliche Instrumente

63. Die Kommission ersucht die Mitgliedstaaten, wirtschaftliche Instrumente einzuführen, um insbesondere das Abfallrecycling und umweltfreundliche Erzeugnisse zu fördern. Der Ausschuß der Regionen ist hiermit einverstanden, da die wirtschaftlichen Instrumente sehr flexibel sind.

4.3. Abfallstatistik

64. Der Ausschuß der Regionen bedauert die Spärlichkeit der auf Gemeinschaftsebene vorliegenden statistischen Daten über Abfälle. Seines Erachtens könnten durch eine bessere Zusammenarbeit zwischen den kommunalen und regionalen Gebietskörperschaften bessere statistische Grundlagen geschaffen werden.

4.4. Andere Instrumente für die Abfallbewirtschaftungsstrategie

65. Der Mitteilung zufolge haben die Mitgliedstaaten nur in begrenztem Maße nationale Abfallwirtschaftspläne ausgearbeitet. Diese Pläne sind in jedem Mitgliedstaat von den hierfür bestimmten zuständigen Stellen auszuarbeiten. Nach dem Dafürhalten des Ausschusses der Regionen bürgt diese Art der Organisation der Abfallplanung in hervorragender Weise dafür, daß bei der Ausarbeitung und Durchführung der Abfallwirtschaftspläne den lokalen und regionalen Gegebenheiten Rechnung getragen wird. Abfallwirtschaftspläne sind also ein Bereich, der weiterhin dem Subsidiaritätsprinzip unterliegen sollte.

66. Im Lichte der obigen Erwägungen möchte der Ausschuß der Regionen betonen, daß die künftige Rolle der Abfallwirtschaftspläne geklärt werden muß. Wenn die Rolle, die dieses wichtige Planungsinstrument in der Abfallbewirtschaftungsstrategie spielen soll, nicht definiert ist, besteht die Gefahr, daß diesem Instrument ein zu geringer Stellenwert eingeräumt wird. Um die künftigen festen Ziele der Abfallverwertung und des Abfallrecycling erreichen zu können, ist es nach Ansicht des Ausschusses der Regionen unabdingbar, daß die zuständigen Behörden einen zufriedenstellenden Plan aufstellen und daß angemessene regelnde Instrumente zur Durchsetzung des Plans vorhanden sind. Wie die Kommission selbst bemerkt, wird sich dies auf die Beachtung des Näheprinzips und des Autarkieprinzips auswirken.

67. Ansonsten teilt der Ausschuß der Regionen die Auffassung, daß es einer wirksamen Kontrolle und Durchsetzung der auf diesem Gebiet bereits erlassenen Vorschriften bedarf.

5. Beteiligte

68. Der Ausschuß der Regionen nimmt mit Befriedigung die Auffassung der Kommission zur Kenntnis, daß die regionalen und kommunalen Behörden eine wichtige Rolle bei der Festlegung einer vernünftigen Abfallbewirtschaftungspolitik spielen. Allerdings entbehrt die überprüfte Strategie seines Erachtens einer klaren Vorstellung von der Schlüsselrolle, die die regionalen und lokalen Behörden auf allen Stufen des Abfallbewirtschaftungssystems spielen, so daß es der Strategie an Initiativvorschlägen mangelt, mit denen die zur Erreichung der Ziele eingesetzten Instrumente verstärkt werden könnten.

6. Bemerkungen zu den in dem Strategiedokument gezogenen Schlußfolgerungen

69. Der Ausschuß der Regionen begrüßt die Tatsache, daß die Kommission einen Vorschlag für eine neue Abfallbewirtschaftungsstrategie vorgelegt hat: Er sieht ein, daß die bestehende Strategie einer Überprüfung bedarf und daß es insbesondere notwendig ist, für eine bessere und wirksamere Durchsetzung der dargelegten Politiken zu sorgen.

70. Der Ausschuß der Regionen ist bereit, mit der Kommission zusammenzuarbeiten, um diese Durchsetzung noch energischer voranzutreiben, indem er u.a. gemeinsam mit der Kommission auf eine bessere Abstimmung der Abfallwirtschaftspolitik auf lokaler, regionaler und Gemeinschaftsebene hinwirkt.

Brüssel, den 16. Januar 1997.

Der Präsident des Ausschusses der Regionen

Pasqual MARAGALL i MIRA

() SEK(89) 934 endg. vom 18. September 1989.

() ABl. Nr. C 122 vom 18. 5. 1990, S. 2.

() ABl. Nr. C 72 vom 13. 3. 1991, S. 34.

() ABl. Nr. C 128 vom 9. 5. 1994, S. 471.

() ABl. Nr. L 194 vom 25. 7. 1975, S. 39.

() ABl. Nr. L 78 vom 26. 3. 1991, S. 32.

() ABl. Nr. L 30 vom 6. 2. 1993, S. 1.