[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 21.2.2006

KOM(2006) 73 endgültig

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT

Rechtsverluste infolge strafrechtlicher Verurteilungen in der Europäischen Union{SEC(2006)220}

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT

Rechtsverluste infolge strafrechtlicher Verurteilungen in der Europäischen Union

1. Ein Rechtsverlust bzw. eine Aberkennung von Rechten lässt sich als eine Maßnahme definieren, die es einer natürlichen oder juristischen Person für eine begrenzte oder unbegrenzte Zeit untersagt, bestimmte Rechte, Ämter oder Tätigkeiten auszuüben, sich an bestimmten Orten aufzuhalten oder bestimmte Handlungen vorzunehmen[1]. Rechtsverluste stellen eine besondere Sanktionsart dar, die in erster Linie auf Prävention ausgerichtet ist. Wird einer Person im Anschluss an eine strafrechtliche Verurteilung die Fähigkeit zur Ausübung bestimmter Rechte (z. B. das Recht, mit Minderjährigen zu arbeiten) entzogen, so geschieht dies hauptsächlich, um eine Wiederholung bestimmter Straftaten zu verhindern. In einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, der sich durch ein hohes Schutzniveau für den Einzelnen auszeichnen sollte, könnte es sich somit als sinnvoll erweisen, die Wirkung bestimmter Rechtsverluste auf das gesamte Gebiet der Europäischen Union auszudehnen. In einem Binnenmarkt, in dem sich jeder frei bewegen kann, gewinnt diese Frage zusätzlich an Bedeutung.

2. Bei den Rechtsverlusten handelt es sich um eine Sanktion, die in manchen Fällen nur dann Wirkung entfalten kann, wenn sie unionsweit anerkannt und vollstreckt wird. Diese Sichtweise wird im Haager Programm[2] bestätigt. Darin wird die Kommission vom Europäischen Rat aufgefordert, Vorschläge für einen verstärkten Austausch von Informationen aus den einzelstaatlichen Registern zur Erfassung von Verurteilungen und Rechtsverlusten, insbesondere bei Sexualstraftätern, vorzulegen. Diese Vorgabe ist auch im Aktionsplan des Rates und der Kommission zur Umsetzung des Haager Programms vom 2./3. Juni 2005 enthalten sowie in der Mitteilung der Kommission von Mai 2005[3] zur gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen in Strafsachen und zur Stärkung des Vertrauens der Mitgliedstaaten untereinander. Die vorliegende Mitteilung ist in beiden Texten bereits angekündigt worden.

3. In dieser Mitteilung soll nun der Begriff des Rechtsverlusts erläutert und ein Überblick über die einschlägigen Vorschriften auf europäischer Ebene gegeben werden. Anschließend werden eine Reihe von Regelungsmöglichkeiten skizziert.

1. ALLGEMEINE CHARAKTERISIERUNG VON RECHTSVERLUSTEN

4. Ein Rechtsverlust bzw. die Aberkennung von Rechten ist, wie Rdnr. 1 zu entnehmen ist, ein sehr weiter Begriff, der in dieser Mitteilung einer Präzisierung bedarf.

5. Keine Aberkennung von Rechten ohne strafrechtliche Verurteilung. In Übereinstimmung mit dem unter Rdnr. 2 vorgegebenen Rahmen werden in dieser Mitteilung nur Rechtsverluste behandelt, die auf eine strafrechtliche Verurteilung zurückgeführt werden können. Ausgenommen sind daher Maßnahmen, die im laufenden Verfahren angeordnet werden, ausschließlich präventive Maßnahmen gegen Personen, die strafrechtlich nicht zur Verantwortung gezogen werden können, sowie Verbote, die sich aus einem Verhalten ergeben können, das keine Straftat darstellt.

6. Art des Rechtsverlusts. Eine strafrechtliche Verurteilung kann auf verschiedene Weise zu einem Rechtsverlust führen:

- Der Rechtsverlust kann vom Gericht als Nebenstrafe verhängt werden, die zu einer Hauptstrafe hinzukommt, oder als alternative Strafe, wenn sie als Ersatz für eine oder mehrere Hauptstrafen verhängt wird.

- Der Rechtsverlust kann sich auch als Nebenfolge aus einer Hauptstrafe ergeben, ohne vom Gericht eigens angeordnet worden zu sein.

- Er kann auch in Verwaltungs- oder Disziplinarverfahren verfügt werden, die sich an eine strafrechtliche Verurteilung anschließen.

7. Sachlicher Geltungsbereich. Die Bandbreite möglicher Rechtsverluste richtet sich nach den Rechten, die einer natürlichen oder juristischen Person entzogen werden können (u. a. Fahrverbot, Aufenthaltsverbot, Ausschluss von der Vergabe öffentlicher Aufträge, Entzug der bürgerlichen Ehrenrechte, Entzug von Familienrechten).

8. Persönlicher Geltungsbereich. Die Aberkennung von Rechten kann sich gegen natürliche wie gegen juristische Personen richten, aber nicht alle Mitgliedstaaten erkennen eine strafrechtliche Haftung juristischer Personen an[4]. Diese Frage betrifft allerdings nicht speziell Rechtsverluste. Auf sie wird im Grünbuch „Sanktionen“ näher eingegangen[5].

9. Divergierende Regelungen in der Europäischen Union. Wie das Grünbuch „Sanktionen“ erkennen lässt, sind strafrechtliche Sanktionen in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich geregelt; gleiches gilt auch für die Rechtsverluste. Schon innerhalb eines einzigen Mitgliedstaats gibt es ein breites Spektrum an Rechten, die aberkannt werden können, und die Vollstreckung solcher Sanktionen kann erheblich variieren. Diese Unterschiede treten auf Ebene der Europäischen Union noch stärker zutage. Manche Rechtsverluste – wie beispielsweise das Fahrverbot – sind in allen Mitgliedstaaten bekannt. Dies ist jedoch keineswegs die Regel[6].

2. BESTANDSAUFNAHME DER RECHTSINSTRUMENTE AUF EBENE DER EUROPÄISCHEN UNION

10. Im Folgenden soll ein Überblick über die auf Ebene der Europäischen Union geltenden Regelungen gegeben werden, die Bestimmungen über die Aberkennung von Rechten enthalten. Sie lassen sich zwei Gruppen zuordnen: zum einen die Regelungen, die eine Angleichung der einzelstaatlichen Vorschriften über Rechtsverluste anstreben (vgl. 2.1), und zum anderen die Regelungen, die sich mit der Wirkung befassen, die ein in einem Mitgliedstaat verfügter Rechtsverlust (oder eine Verurteilung) in den anderen Mitgliedstaaten entfaltet (vgl. 2.2).

2.1. Rechtsinstrumente zur Angleichung von Sanktionen

11. Die betreffenden Rechtsinstrumente sind im Anhang dieser Mitteilung aufgeführt. Die meisten dieser Regelungen behandeln die Aberkennung von Rechten als etwaige Sanktion, die die Mitgliedstaaten bei der Verwirklichung bestimmter Straftatbestände vorsehen können. Folgende Rechtsinstrumente enthalten strengere Vorschriften, wenn der Rechtsverlust aus einer strafrechtlichen Verurteilung folgt:

a) Der Rahmenbeschluss 2004/68/JI des Rates zur Bekämpfung der sexuellen Ausbeutung von Kindern und der Kinderpornografie[7] verpflichtet die Mitgliedstaaten, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, dass eine natürliche Person, die wegen einer im Rahmenbeschluss aufgeführten Straftat verurteilt wurde, vorübergehend oder dauerhaft daran gehindert werden kann, eine die Beaufsichtigung von Kindern einschließende berufliche Tätigkeit auszuüben (Artikel 5 Absatz 3). Dies bedeutet nicht, dass ein Strafurteil dieser Art stets eine Aberkennung von Rechten nach sich ziehen muss. Jeder Mitgliedstaat muss vielmehr die Aberkennung von Rechten als mögliche Sanktion in seinem Strafkatalog vorsehen.

b) Der Rahmenbeschluss 2003/568/JI des Rates zur Bekämpfung der Bestechung im privaten Sektor[8] enthält in Artikel 4 Absatz 3 eine ähnliche Bestimmung.

c) Die neue Richtlinie über die Vergabe öffentlicher Aufträge macht das Vergabeverfahren transparenter und trägt auf diese Weise zur Bekämpfung der Korruption und der organisierten Kriminalität bei. Nach Artikel 45 Absatz 1 der Richtlinie 2004/18/EG[9] kann ein Bewerber oder Bieter von der Teilnahme an einem Vergabeverfahren unter bestimmten Umständen ausgeschlossen werden, wenn er wegen Beteiligung an einer kriminellen Vereinigung, Bestechung, Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften oder Geldwäsche rechtskräftig verurteilt worden ist. Die Richtlinie gilt für natürliche und juristische Personen gleichermaßen[10].

Analog dazu sei auf EG-Richtlinien im Finanzsektor verwiesen. Die meisten dieser Richtlinien enthalten eine Standardbestimmung, wonach sich das Geschäftsführungsorgan der betreffenden Einrichtung aus Personen „mit gutem Leumund“ zusammensetzen muss. Beispielsweise kann ein Kreditinstitut nach der Bankrichtlinie[11] nicht zugelassen werden, wenn die betreffenden Personen nicht über einen hinreichend guten Leumund verfügen. Es ist deshalb wahrscheinlich, dass ein Auszug aus dem Strafregister angefordert und die Zulassung versagt wird, wenn diese Personen bereits wegen Geldwäsche oder Korruption verurteilt worden sind. Was genau unter „gutem Leumund“ zu verstehen ist, bleibt jedoch den Mitgliedstaaten überlassen, und die Verwirklichung eines bestimmten Straftatbestands hat nicht systematisch ein Berufsverbot oder einen anderen Rechtsverlust zur Folge. Gleiches gilt für Wertpapierfirmen[12], den Handel mit Wertpapieren[13], die gesetzliche Abschlussprüfung[14] und Versicherungen[15].

2.2. Auf die Wirkung von Verurteilungen oder Rechtsverlusten abstellende Regelungen

12. Regelungen, die auf die Wirkung von Rechtsverlusten (oder Verurteilungen) in anderen Mitgliedstaaten abstellen, lassen sich in drei Kategorien unterteilen.

13. In der ersten Kategorie sind Richtlinien zusammengefasst, die eine partielle gegenseitige Anerkennung ermöglichen. Einige dieser Richtlinien regeln direkt die Anerkennung eines in einem anderen Mitgliedstaat verfügten Rechtsverlusts (a und b). Andere stellen auf die Folgen einer in einem anderen Mitgliedstaat ergangenen Verurteilung ab (c und d), zu denen auch die Aberkennung von Rechten gehören kann.

a) Die Richtlinien zur Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Kommunalwahlen[16] und bei den Europawahlen[17]: Die erste Richtlinie ermöglicht die Anerkennung der in einem anderen Mitgliedstaat verfügten Aberkennung des passiven Wahlrechts, während die zweite die Anerkennung der in einem anderen Mitgliedstaat verfügten Aberkennung des passiven Wahlrechts vorschreibt, die Anerkennung des Verlusts des aktiven Wahlrechts aber nicht verbindlich anordnet.

b) Die Richtlinie zur gegenseitigen Anerkennung von Rückführungsentscheidungen[18] soll die Anerkennung einer Rückführungsentscheidung ermöglichen, die ein Mitgliedstaat gegen einen Drittstaatsangehörigen erlassen hat, der sich im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats befindet. Sie gilt insbesondere für Rückführungsentscheidungen, die mit einer schwerwiegenden und akuten Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung oder die nationale Sicherheit begründet werden und nach einer Verurteilung des Drittstaatsangehörigen wegen einer Straftat, die mit einer Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr bedroht ist, ergehen. Sie findet keine Anwendung auf Familienangehörige von Unionsbürgern, die ihr Recht auf Freizügigkeit ausgeübt haben. Die Richtlinie 2004/38/EG enthält strenge Vorgaben für eine Beschränkung der Freizügigkeit. Insbesondere wird darauf hingewiesen, dass eine solche Beschränkung nicht allein mit früheren strafrechtlichen Verurteilungen gerechtfertigt werden kann[19].

c) Die bereits erwähnte Vergaberichtlinie: Es handelt sich insofern um eine Regelung zur partiellen gegenseitigen Anerkennung von Verurteilungen, als eine in einem Mitgliedstaat ausgesprochene Verurteilung normalerweise unionsweit zum Ausschluss von den Vergabeverfahren führt. Erging die Verurteilung in einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem sich die Vergabestelle befindet, kann die Vergabestelle im Wege der Zusammenarbeit die zuständigen Behörden im Urteilsmitgliedstaat um Auskünfte über die Verurteilung ersuchen.

Auch die EU-Haushaltsordnung[20] sieht den Ausschluss von natürlichen und juristischen Personen von öffentlichen Aufträgen und Finanzhilfen vor, wenn diese bestimmte Straftaten begangen haben.

d) Am 7. September 2005 verabschiedeten das Europäische Parlament und der Rat eine neue Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikationen[21] zu, die die fünfzehn derzeit geltenden berufsspezifischen Richtlinien ersetzt. Danach müssen die zuständigen Behörden des Aufnahme- und des Herkunftsmitgliedstaats Informationen u. a. über disziplinar- oder strafrechtliche Sanktionen austauschen, die sich auf die Ausübung der betreffenden Tätigkeit auswirken könnten (Artikel 56 Absatz 2). Die bestehenden Informationspflichten werden durch diese neue Richtlinie mithin gestärkt. Infolge des Informationsaustauschs tritt derzeit jedoch nicht automatisch ein Berufsverbot im Aufnahmestaat ein. Diese Entscheidung bleibt dem Aufnahmestaat vorbehalten. In diesem Zusammenhang ist auf die Richtlinie 98/5/EG über das Niederlassungsrecht der Rechtsanwälte[22] zu verweisen, die von der neuen Richtlinie nicht betroffen ist. Für das Niederlassungsrecht ist die Anerkennung der Berufsbezeichnung maßgebend und nicht der Befähigungsnachweis, so dass ein im Herkunftsmitgliedstaat ausgesprochenes Berufsverbot nach der Richtlinie 98/5/EG im Aufnahmemitgliedstaat anzuerkennen ist.

14. Eine zweite Kategorie umfasst Rechtsinstrumente, die noch nicht in Kraft getreten oder nur von wenigen Mitgliedstaaten ratifiziert worden sind:

a) Initiative des Königreichs Dänemark “ im Hinblick auf die Annahme eines Beschlusses des Rates über eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union in Bezug auf Entscheidungen über die Aberkennung von Rechten” [23]: Diese Initiative, über die der Rat immer noch verhandelt, stellt vorrangig auf den Zugang zur Beschäftigung ab und betrifft nur natürliche Personen. Außerdem ist lediglich ein Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten, nicht aber die gegenseitige Anerkennung von Aberkennungsentscheidungen vorgesehen[24].

b) Das Übereinkommen von 1998 über den Entzug der Fahrerlaubnis[25]: Das Übereinkommen sieht nicht die direkte Anerkennung eines in einem Mitgliedstaat ausgesprochenen Fahrverbots vor, und den mit dem Übereinkommen eingerichteten Verfahren liegt auch nicht der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung zugrunde (der Vollstreckungsmitgliedstaat kann vielmehr die ausländische Entscheidung in eine inländische Gerichts- oder Verwaltungsentscheidung umwandeln). Nur zwei Mitgliedstaaten haben es bisher ratifiziert[26].

15. Eine dritte Kategorie schließlich besteht aus unverbindlichen Entschließungen, die Ausschreitungen bei Fußballspielen verhindern sollen. In einer Entschließung aus dem Jahr 1997[27] weist der Rat darauf hin, dass sich Stadionverbote als ein wirksames Instrument zur Verhinderung und Eindämmung solcher Störungen erwiesen haben und dass es wünschenswert ist, dass ein in einem Mitgliedstaat verhängtes Stadionverbot bei europäischen Fußballspielen auch in anderen Mitgliedstaaten angewandt wird. In einer anderen Entschließung von 2003[28] werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, die Möglichkeit zu prüfen, Stadionverbote zu verhängen, deren Nichteinhaltung zu ahnden und ihre Wirkung auf bestimmte in anderen Mitgliedstaaten ausgetragene Fußballspiele auszudehnen.

2.3. Ergebnis

16. Anhand der vorstehenden Bestandsaufnahme lässt sich Folgendes feststellen:

a) Es gibt auf EU-Ebene nur relativ wenige Rechtsinstrumente, die verbindliche Vorschriften für Sanktionen in Form einer Aberkennung von Rechten enthalten, d. h. Bestimmungen, die den Mitgliedstaaten vorschreiben, in die möglichen Sanktionen, die dem Gericht zur Verfügung stehen, Berufsverbote aufzunehmen (siehe Rdnr. 11 a) und b)), oder die als Folge bestimmter Verurteilungen Rechtsverluste vorsehen (z. B. Vergaberichtlinie).

b) Die Regelungen, die sich mit der Wirkung von Rechtsverlusten oder Verurteilungen außerhalb des Urteilsmitgliedstaats befassen, sehen mit Ausnahme der Richtlinie über die gegenseitige Anerkennung von Rückführungsentscheidungen[29] kein echtes Informationsaustauschsystem vor, dass den Mitgliedstaaten verlässliche und umfassende Informationen über Rechtsverluste oder Verurteilungen in anderen Mitgliedstaaten an die Hand gäbe.

17. Die Kommission prüft zurzeit die Einrichtung eines Informationsaustauschs für Fahrverbote. Diese Initiative stützt sich auf die aktuelle Rechtsprechung des Gerichtshofs, der zufolge der freiwillige Informationsaustausch nach Maßgabe der Richtlinie 91/439/EWG über den Führerschein[30] in bestimmten Fällen für die Mitgliedstaaten zur Pflicht wird. Der jüngste Richtlinienvorschlag zur Fahrerlaubnis, mit dem die Richtlinie 91/439/EWG neu gefasst werden soll, stellt insbesondere auf die Notwendigkeit eines obligatorischen allgemeinen Informationsaustauschs ab[31].

3. REGELUNGSANSÄTZE FÜR RECHTSVERLUSTE

18. Um die Aberkennung von Rechten auf EU-Ebene wirksam zur Ahndung kriminellen Verhaltens und zur Verhinderung von Rückfällen einsetzen zu können, sind zwei verschiedene Vorgehensweisen denkbar, die sich nicht gegenseitig ausschließen. Die Verwirklichung bestimmter Straftatbestände könnte beispielsweise ein EU-weites Verbot, bestimmte Tätigkeiten auszuüben, zur Folge haben. Alternativ dazu könnte einem in einem Mitgliedstaat eingetretenen Rechtsverlust unter bestimmten Voraussetzungen im gesamten Gebiet der EU Wirkung verliehen werden. In jedem Fall setzt ein diesbezüglicher Legislativvorschlag entsprechend der Kommissionsmitteilung vom 27. April 2005[32] eine eingehende Folgenabschätzung voraus, bei der insbesondere die Auswirkungen eines solchen Vorschlags auf die Grundrechte zu prüfen wären.

3.1. Rechtsverluste als Folge einer strafrechtlichen Verurteilung

19. Der in der Vergaberichtlinie verfolgte Ansatz, nach einer strafrechtlichen Verurteilung wegen einer besonders schweren Straftat den Zugang zu bestimmten Berufen oder Tätigkeiten innerhalb der Union zu untersagen, ließe sich theoretisch auch in anderen Bereichen anwenden.

20. Eine entsprechende Regelung würde Folgendes voraussetzen:

- Die betreffenden Berufe und Tätigkeiten müssten genau bestimmt sein.

- Die Straftatbestände müssten in wesentlichen Punkten EU-weit harmonisiert sein.

- Die Dauer der Rechtsverluste müsste ebenfalls EU-weit vereinheitlicht sein, um Diskriminierungen zu vermeiden. Derzeit hängt die Dauer eines Rechtsverlusts häufig von der Dauer seiner Eintragung im einzelstaatlichen Strafregister ab. Im ursprünglichen Entwurf der Vergaberichtlinie[33] hatte die Kommission den Rechtsverlust einheitlich auf fünf Jahre beschränkt; die betreffende Bestimmung wurde aber nicht in die endgültige Fassung übernommen.

21. Praktisch bedeutet der Erlass eines solchen Rechtsakts, dass der Zugang zu bestimmten Tätigkeiten bis zu einem gewissen Grad auf EU-Ebene geregelt würde und im Hinblick auf das Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzip gerechtfertigt werden müsste. Für Tätigkeiten, die anders als bei der Vergaberichtlinie nicht unbedingt EU-weit ausgerichtet sind, könnte sich ein solches Regelungskonzept als ungeeignet erweisen. Auch im Finanzsektor wurde eine andere Vorgehensweise gewählt (siehe Rdnr. 11 c)).

3.2. Gegenseitige Anerkennung von Rechtsverlusten

22. Zwar gilt der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung als Eckstein des Europäischen Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, doch könnte die Ausweitung des räumlichen Geltungsbereichs von Rechtsverlusten als Strafverschärfung empfunden werden und die Rechte des Einzelnen in Frage stellen. Außerdem verfügen die Mitgliedstaaten der Europäischen Union über ein breites Spektrum strafrechtlicher Sanktionen. Würde einer in einem Mitgliedstaat verfügten Aberkennung von Rechten EU-weit Geltung verliehen, könnte dies in einem Mitgliedstaat auf Ablehnung stoßen, der diese Art von Sanktion für das beanstandete Verhalten nicht vorsieht[34].

23. Es wäre daher ratsam, zunächst sektorbezogen vorzugehen und vorrangig die gegenseitige Anerkennung von Rechtsverlusten in den Bereichen zu betreiben, in denen die Mitgliedstaaten bereits über eine gemeinsame Basis verfügen. Dies setzt ausreichend homogene Sanktionen voraus, was insbesondere gegeben ist, wenn

- der Rechtsverlust bereits in allen Mitgliedstaaten für eine bestimmte Straftatkategorie als Sanktion vorgesehen ist (z. B. Entzug der Fahrerlaubnis) oder

- in einer Regelung ausdrücklich vorgeschrieben ist, dass alle Mitgliedstaaten diese Sanktionsart für bestimmte Straftaten (z. B. Verbot, mit Kindern zu arbeiten, siehe Rdnr. 11) vorsehen müssen. Wird die Aberkennung von Rechten nur als eine Sanktionsmöglichkeit für das nach dem betreffenden Rechtsakt zu ahndende Verhalten vorgesehen, ohne die Mitgliedstaaten zur Einführung dieser Sanktionsart zu verpflichten, ist eine gemeinsame Basis nicht gewährleistet.

24. Aber auch wenn eine solche gemeinsame Basis existiert, könnten sich aufgrund der Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Art des Berufsverbots[35] oder seine Ausgestaltung (z. B. in Bezug auf die Dauer) Schwierigkeiten ergeben. Der Handlungsspielraum des Vollstreckungsstaats müsste ebenfalls präzisiert werden.

4. VERBESSERUNG DES INFORMATIONSFLUSSES ALS VORBEDINGUNG

25. In den beiden oben beschriebenen Szenarien wird davon ausgegangen, dass die Mitgliedstaaten Informationen über Verurteilungen und Rechtsverluste austauschen.

4.1. Verurteilungen

26. Es wurde bereits einiges unternommen, um den bestehenden Informationsaustausch zu verbessern:

- Am 13. Oktober 2004 hatte die Kommission einen Vorschlag für einen Beschluss des Rates über den Austausch von Informationen aus dem Strafregister[36] angenommen, der auf eine rasche Verbesserung der derzeitigen Verfahren für den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten, insbesondere durch die Vorgabe von Fristen für die Übermittlung der Daten, ausgerichtet war. Dieser Vorschlag wurde am 21. November 2005[37] vom Rat angenommen.

- Am 25. Januar 2005 legte die Kommission ein Weißbuch vor, in dem die wesentlichen Schwierigkeiten beim Austausch von Informationen über Verurteilungen analysiert und Vorschläge für einen elektronischen Datenaustausch vorgestellt wurden[38]. Nach Erörterung dieses Weißbuchs einigte sich der Rat ‚Justiz und Inneres’ am 14. April 2005 auf das weitere Vorgehen. Am 22. Dezember 2005 legte die Kommission auf dieser Grundlage und im Hinblick auf die im Haager Programm formulierten Zielvorgaben einen Legislativvorschlag vor, mit dem der bestehende Informationsaustausch grundlegend reformiert wird[39]. 2006 werden weitere Arbeiten folgen, um den Zugang zu Informationen über in der Europäischen Union gegen Drittstaatsangehörige ergangene Verurteilungen zu verbessern.

27. In diesem Zusammenhang sei auch darauf hingewiesen, dass die Kommission am 17. März 2005 einen Vorschlag für einen Rahmenbeschluss des Rates zur Berücksichtigung der in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union ergangenen Verurteilungen in einem neuen Strafverfahren[40] angenommen hat. In diesem Vorschlag wird festgelegt, welche Voraussetzungen vorliegen müssen, damit eine in einem anderen Mitgliedstaat ergangene Verurteilung in einem neuen wegen einer anderen Straftat eingeleiteten Strafverfahren berücksichtigt werden kann.

4.2. Rechtsverluste

28. Bei Rechtsverlusten bzw. bei der Aberkennung von Rechten handelt es sich um eine Sanktion, die von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat, aber auch in ein und demselben Staat von unterschiedlicher Natur sein kann. Rechtsverluste können in straf-, zivil-/handels-, verwaltungs- und disziplinarrechtlichen Verfahren verfügt werden oder automatisch als Folge einer Verurteilung eintreten. In manchen Staaten handelt es sich eher um eine verwaltungs- oder disziplinarrechtliche als um eine gerichtliche Sanktion. Diese Unterschiede erschweren den Zugang zu vollständigen Auskünften, zumal auch der Aufbau der nationalen Register sehr unterschiedlich geregelt ist. Zwar gibt es in allen Mitgliedstaaten Strafregister, doch sind diese nach Erkenntnissen der Kommission vor allem inhaltlich sehr unterschiedlich strukturiert[41]. In manchen Mitgliedstaaten werden nur Entscheidungen der Strafgerichte erfasst, während in anderen auch zivil-, handels- und verwaltungsrechtliche Entscheidungen aufgenommen werden. So wird in manchen nationalen Registern auch der Entzug des Sorgerechts erfasst.

29. Es kommt somit auf die Art des Rechtsverlusts und die einzelstaatlichen Registervorschriften an, ob und wie der Rechtsverlust im nationalen Register eingetragen wird. Strafgerichtliche Aberkennungsentscheidungen werden im Allgemeinen in allen Registern erfasst. Bei Rechtsverlusten, die sich als Nebenfolge aus einer strafrechtlichen Verurteilung ergeben oder die nach einer solchen Verurteilung von einer Verwaltungsbehörde oder Berufsorganisation verfügt werden, ist dies jedoch weit seltener der Fall. Die Erfassungsquote für Rechtsverluste dürfte daher im EU-Vergleich recht unterschiedlich ausfallen.

30. Es wäre somit zu prüfen, welche Möglichkeiten zur Verbesserung des Austauschs von Informationen über Rechtsverluste bestehen, wobei der Notwendigkeit, ein hohes Datenschutzniveau zu gewährleisten, gebührend Rechnung zu tragen ist. Die Verarbeitung personenbezogener Daten und der Austausch von Informationen über Rechtsverluste sollten in jedem Fall im Einklang mit den bestehenden Vorschriften für die Verarbeitung personenbezogener Daten in der Europäischen Union erfolgen[42]. Anzustreben wäre idealerweise ein umfassender Datenaustausch bei Rechtsverlusten folgender Art:

i) Rechtsverluste, die von einem Gericht bei einer strafrechtlichen Verurteilung verfügt werden (d. h. die Bestandteil des Urteils sind);

ii) Rechtsverluste, die sich in einem Mitgliedstaat automatisch als Nebenfolge aus einer Verurteilung ergeben;

iii) Rechtsverluste, die im Anschluss an eine strafrechtliche Verurteilung im selben Mitgliedstaat verfügt werden, und zwar unabhängig von der verfügenden Behörde, sofern das Verfahren dieselben Garantien bietet wie das Strafverfahren;

iv) Rechtsverluste, die gegen juristische Personen wegen einer rechtswidrigen Handlung verfügt werden, die als Straftat einzustufen wäre, wenn sie von einer natürlichen Person begangen worden wäre, und für die eine juristische Person in allen Mitgliedstaaten (straf- oder verwaltungsrechtlich) haftbar gemacht werden kann[43].

31. In Anbetracht dessen ist zu prüfen, ob es auf EU-Ebene einer Mindestregelung bedarf, die alle Mitgliedstaaten verpflichtet, zumindest bestimmte Rechtsverluste in ihren nationalen Strafregistern oder anderen Registern[44] zu erfassen, für die es bereits eine gemeinsame Basis in der EU gibt.

5. FAZIT

32. In allen Mitgliedstaaten wird ein Rechtsverlust durch eine strafrechtliche Verurteilung ausgelöst. Ein besserer Zugang zu Informationen über in anderen Mitgliedstaaten ergangene strafrechtliche Verurteilungen dürfte es den Mitgliedstaaten ermöglichen, diese Informationen zu berücksichtigen, insbesondere bei der Prüfung, ob einer Person die Ausübung einer bestimmten Tätigkeit oder eines bestimmten Berufs gestattet wird. Die Kommission befürwortet daher ein Regelungskonzept, das auf eine Verbesserung des Informationsflusses gerichtet ist, und wird ihre bereits begonnenen Arbeiten in diesem Sinne fortführen.

33. Was die gegenseitige Anerkennung von Rechtsverlusten anbelangt, so hält es die Kommission für empfehlenswert, sich auf die Bereiche zu beschränken, in denen es bereits eine gemeinsame Grundlage auf EU-Ebene gibt. Die meisten Mitgliedstaaten teilen diese Auffassung. Eine solche gemeinsame Grundlage gibt es bereits u. a. beim Entzug der Fahrerlaubnis und beim Verbot, mit Kindern zu arbeiten (siehe Rdnr. 23). Im Oktober 2004 legte Belgien eine Initiative zur gegenseitigen Anerkennung von Berufsverboten aufgrund von Verurteilungen wegen Sexualstraftaten gegen Kinder vor. Die Kommission plant auch die Vorlage eines Rahmenbeschlusses, der das Übereinkommen von 1998 über den Entzug der Fahrerlaubnis ersetzen soll (siehe Rdnr. 14 b)). Ziel ist die uneingeschränkte Anerkennung von Fahrverboten und die Ersetzung der bestehenden EG-Regelungen.

[1] Grünbuch über die Angleichung, die gegenseitige Anerkennung und die Vollstreckung strafrechtlicher Sanktionen in der Europäischen Union (Grünbuch „Sanktionen“), KOM(2004) 334 endg. vom 30.4.2004.

[2] Angenommen am 4./5. November 2004, ABl. C 53 vom 3.3.2005, S. 1.

[3] KOM(2005) 195 vom 19.5.2005.

[4] Belgien, Frankreich, Irland, die Niederlande und das Vereinigte Königreich sehen beispielsweise eine strafrechtliche Haftung juristischer Personen vor, nicht aber Griechenland, Deutschland und Italien.

[5] Vgl. Grünbuch „Sanktionen“, 3.1.6.

[6] Diese Unterschiede und die Schwierigkeiten, eine allgemeine Strategie zu finden, wurden bei der Erörterung einer Initiative Dänemarks in 2002 im Hinblick auf die Annahme eines Beschlusses des Rates über eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union in Bezug auf Entscheidungen über die Aberkennung von Rechten sichtbar (ABl. C 223 vom 19.9.2002, S. 17). Über diese Initiative wird im Rat immer noch verhandelt.

[7] ABl. L 13 vom 20.1.2004, S. 44.

[8] ABl. L 192 vom 31.7.2003, S. 54. Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass das Übereinkommen vom 26. Mai 1997 über die Bekämpfung der Bestechung, an der Beamte der Europäischen Gemeinschaften oder der Mitgliedstaaten der Europäischen Union beteiligt sind (ABl. C 195 vom 25.6.1997, S. 2), keine Bestimmung zur Aberkennung von Rechten enthält.

[9] Richtlinie 2004/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge, ABl. L 134 vom 30.4.2004, S. 114. Die Mitgliedstaaten müssen diese Richtlinie bis zum 31. Januar 2006 umsetzen.

[10] In diesem Zusammenhang sei auch auf Artikel 29 Buchstabe c der Richtlinie über Dienstleistungsaufträge, Artikel 20 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie über Lieferaufträge und Artikel 24 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie über Bauaufträge verwiesen, auf die im Anhang ausführlicher eingegangen wird. Diese Bestimmungen werden durch die Vergaberichtlinie mit Wirkung vom 31. Januar 2006 aufgehoben.

[11] Richtlinie 2000/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. März 2000 über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute, ABl. L 126 vom 26.5.2000, S. 1.

[12] Vgl. Artikel 9 der Richtlinie 2004/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Märkte für Finanzinstrumente, zur Änderung der Richtlinien 85/611/EWG und 93/6/EWG des Rates und der Richtlinie 2000/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie 93/22/EWG des Rates, ABl. 145 vom 30.4.2004, S. 1.

[13] Vgl. Artikel 5 a und 5 b der Richtlinie 85/611/EWG des Rates vom 20. Dezember 1985 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften betreffend bestimmte Organismen für gemeinsame Anlagen in Wertpapieren (OGAW), ABl. L 375 vom 31.12.1985, S. 3.

[14] Vgl. Artikel 3 der Achten Richtlinie 84/253/EWG des Rates aufgrund von Artikel 54 Absatz 3 Buchstabe g) des Vertrages über die Zulassung der mit der Pflichtprüfung der Rechnungslegungsunterlagen beauftragten Personen, ABl. L 126 vom 12.5.1984, S. 20.

[15] Vgl. Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe a und Artikel 8 der Richtlinie 2002/83/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. November 2002 über Lebensversicherungen, ABl. L 345 vom 19.12.2002, S. 1, und Artikel 8 der Richtlinie 73/239/EWG des Rates vom 24. Juli 1973 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften betreffend die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung), ABl. L 228 vom 16.8.1973, S. 3 (geändert durch die Richtlinie 92/49/EG, ABl. L 228 vom 11.8.1992, S. 1).

[16] Richtlinie 94/80/EG des Rates vom 19. Dezember 1994 über die Einzelheiten der Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Kommunalwahlen für Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, ABl. L 368 vom 31.12.1994, S. 38; geändert durch die Richtlinie 96/30/EG des Rates vom 13. Mai 1996, ABl. L 122 vom 22.5.1996, S. 14.

[17] Richtlinie 93/109/EG des Rates vom 6. Dezember 1993 über die Einzelheiten der Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Wahlen zum Europäischen Parlament für Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, ABl. L 329 vom 30.12.1993, S. 34.

[18] Richtlinie 2001/40/EG des Rates vom 28. Mai 2001, ABl. L 149 vom 2.6.2001, S. 34. Der neue Kommissionsvorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (KOM(2005) 391 endg. vom 1.9.2005) sieht eine flexible, umfassende Regelung für den Fall vor, dass ein Drittstaatsangehöriger, gegen den in einem Mitgliedstaat eine Abschiebungsanordnung oder Rückführungsentscheidung ergangen ist, in einem anderen Mitgliedstaat aufgegriffen wird. Den Mitgliedstaaten stehen je nach Fall verschiedene Optionen zur Verfügung, u. a. die Anwendung des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung. Die Richtlinie 2001/40/EG, die nach Annahme des Vorschlags gegenstandslos wird, wird aufgehoben.

[19] Durch die Richtlinie 2004/38/EG vom 29. April 2004 (ABl. L 158 vom 30.4.2004, S. 77), die bis zum 30. April 2006 umzusetzen ist, werden ältere Rechtsakte konsolidiert.

[20] Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 248 vom 16.9.2002, S. 1). Vgl. Artikel 93 Buchstaben b und e.

[21] ABl. L 255 vom 30.9.2005, S. 22.

[22] Richtlinie 98/5/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 1998 zur Erleichterung der ständigen Ausübung des Rechtsanwaltsberufs in einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem die Qualifikation erworben wurde, ABl. L 77 vom 14.3.1998, S. 36.

[23] ABl. C 223 vom 19.9.2002, S. 17.

[24] In diesem Zusammenhang sei auch auf das Europäische Übereinkommen des Europarats von 1970 über die internationale Geltung von Strafurteilen verwiesen. Das Übereinkommen, das bisher von 9 Mitgliedstaaten ratifiziert wurde (Stand: 6. Oktober 2005), gilt auch für Aberkennungsentscheidungen. Aber auch hier wird nicht nach dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung verfahren (Erfordernis der beiderseitigen Strafbarkeit, Zweckmäßigkeitsprüfung, Festsetzung der Dauer der Aberkennung und Möglichkeit, deren Umfang zu begrenzen).

[25] ABl. C 216 vom 10.7.1998, S. 1. Siehe auch den Erläuternden Bericht zum Übereinkommen über den Entzug der Fahrerlaubnis, ABl. C 211 vom 23.7.1999, S. 1.

[26] Spanien und Slowakei; Stand vom 5. Oktober 2005.

[27] Entschließung des Rates vom 9. Juni 1997 zur Verhinderung und Eindämmung des Fußballrowdytums durch Erfahrungsaustausch, Stadionverbote und Medienpolitik, ABl. C 193 vom 24.6.1997, S. 1.

[28] Entschließung des Rates vom 17. November 2003 über den Erlass von Zugangsverboten zum Austragungsort von Fußballspielen von internationaler Bedeutung durch die Mitgliedstaaten, ABl. C 281 vom 22.11.2003, S. 1.

[29] Der Informationsaustausch findet in diesem Fall über eine Ausschreibung im Schengener Informationssystem (SIS) gemäß Artikel 96 Absatz 3 des Übereinkommens vom 19. Juni 1990 zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen statt.

[30] ABl. L 237 vom 24.8.1991, S. 1.

[31] KOM(2003)621. Ziel des Vorschlags ist es u. a., „dem Führerscheintourismus“ ein Ende zu bereiten und die Anwendung des Grundsatzes zu erleichtern, wonach eine Person nur einen Führerschein besitzen darf. Die Bestimmungen, nach denen die Mitgliedstaaten die Anerkennung des Führerscheins einer Person ablehnen können, der der Führerschein entzogen worden ist und die im Besitz eines zweiten Führerscheins ist, bleiben bestehen. Auch den Mitgliedstaaten werden strengere Pflichten auferlegt: Sie sollen sich vergewissern, dass der Person, die einen neuen Führerschein betragt, der Führerschein nicht von den Behörden eines anderen Mitgliedstaats entzogen worden ist (Artikel 8 Absatz 5 des Richtlinienvorschlags).

[32] Mitteilung der Kommission über die Berücksichtigung der Charta der Grundrechte in den Rechtsetzungsvorschlägen der Kommission - Methodisches Vorgehen im Interesse einer systematischen und gründlichen Kontrolle; KOM(2005) 172 endg. vom 27.4.2005.

[33] KOM(2000) 275 endg.

[34] Vgl. hierzu das Grünbuch „Sanktionen“.

[35] In manchen Rechtssystemen müssen solche Verbote eigens in einer Entscheidung verfügt werden, während sie anderenorts automatisch aus einer strafrechtlichen Verurteilung folgen. Aber auch wenn eine diesbezügliche Entscheidung ergeht, kann diese unterschiedlicher (z. B. verwaltungs- oder strafrechtlicher) Natur sein.

[36] KOM(2004) 664 vom 13.10.2004.

[37] ABl. L 322 vom 9.12.2005, S. 33.

[38] KOM(2005) 10 vom 25.1.2005.

[39] KOM(2005) 690.

[40] KOM(2005) 91 vom 17.3.2005.

[41] Vgl. Anhang zum Weißbuch KOM(2005) 10.

[42] Vgl. Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr (ABl. L 281 vom 23.11.1995) und Verordnung (EG) Nr. 45/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2000 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft und zum freien Datenverkehr (ABl. L 8 vom 12.1.2001). Am 4. Oktober 2005 hat die Kommission überdies einen Vorschlag für einen Rahmenbeschluss des Rates über den Schutz personenbezogener Daten, die im Rahmen der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen verarbeitet werden, angenommen (KOM(2005) 475).

[43] In mehreren EU-Regelungen werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, die erforderlichen Vorkehrungen zu treffen, damit juristische Personen straf- oder verwaltungsrechtlich wegen der in der betreffenden Regelung genannten strafbaren Handlungen belangt werden können. Juristische Personen können somit in allen Mitgliedstaaten zumindest wegen einer begrenzten Zahl von Vergehen haftbar gemacht werden.

[44] Unabhängig von der Art der Haftung werden Sanktionen gegen juristische Personen in den nationalen Registern in unterschiedlichem Maß erfasst (siehe Anhang zum Weißbuch KOM(2005) 10). In den Ländern, die eine strafrechtliche Haftung juristischer Personen anerkennen, werden im nationalen Strafregister häufig, aber nicht immer, sowohl natürliche als auch juristische Personen erfasst. Eine systematische Erfassung der Sanktionen (einschließlich Rechtsverlusten), die gegen juristische Personen wegen rechtswidriger Handlungen verhängt wurden, die, wenn sie von einer natürlichen Person begangen worden wären, als Straftaten eingestuft würden, wäre unbestreitbar ein Fortschritt.