Zusammenfassung Das deutsche Justizsystem, in dem den Ländern bei der Rechtspflege eine wichtige Rolle zukommt, weist weiterhin ein sehr hohes Maß an wahrgenommener richterlicher Unabhängigkeit auf. Derzeit wird über einen Legislativvorschlag beraten, mit dem vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs die selten in Anspruch genommene Befugnis der Justizminister eingeschränkt werden soll, Staatsanwälten in Einzelfällen Weisungen zu erteilen. Auch sind Diskussionen über die Auswahlkriterien für einige vorsitzende Richter an den Bundesgerichten im Gange, nachdem Richter etwas Kritik an der vorgeschlagenen Abschaffung von Erfahrungsanforderungen geäußert hatten. Die Schaffung zusätzlicher Stellen für Richter und Staatsanwälte im Rahmen des „Pakts für den Rechtsstaat“ von 2019 kommt voran. Wie im Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2020 festgestellt wurde, bestehen nach wie vor langfristige Herausforderungen in Bezug auf Einstellungen an den Gerichten, auch angesichts der bevorstehenden Pensionierungswellen bei Richtern. Es werden weiterhin Initiativen zur weiteren Verbesserung der Digitalisierung der Justiz durchgeführt. Spezialisierte Handelsgerichte mit Schwerpunkt auf internationalen Angelegenheiten, die in englischer Sprache arbeiten können, werden in mehreren Bundesländern eingerichtet. Das Justizsystem funktioniert weiterhin effizient und bei Verwaltungssachen waren Verbesserungen zu verzeichnen. Bei der strategischen Reaktion auf die Korruptionsprävention zeichneten sich weitere positive Entwicklungen ab, die den bereits bestehenden Rahmen für die Korruptionsbekämpfung ergänzen. Deutschland modernisiert seinen strategischen Rahmen für die Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung. Mit einem neuen Gesetz wird bis Januar 2022 ein Lobbyregister eingeführt, wobei jedoch kein „legislativer Fußabdruck“ vorgesehen ist. Mängel bestehen nach wie vor bei der Regulierung der Nebentätigkeiten von Abgeordneten und bei den Vorschriften über die Offenlegung von Vermögenswerten, wenngleich einige Verbesserungen im Gange sind. Die Vorschriften für die Parteienfinanzierung weisen einige rechtliche Lücken auf, unter anderem in Bezug auf Sponsoring, gleichzeitig werden die Obergrenzen für Spenden als zu hoch angesehen. Der finanzielle Schaden durch Korruption ist erheblich zurückgegangen, wobei die klassische Bargeldbestechung rückläufig war. Dafür rücken andere Formen der nicht-monetären Bestechung wie kostenlose Veranstaltungstickets und eine mögliche unzulässige Einflussnahme durch private Abendempfänge für Vertreter aus Wirtschaft und Politik in den Mittelpunkt. Deutschland ist weltweit führend bei der Strafverfolgung von Einzelpersonen, die Auslandsbestechung begehen, aber es fehlen gesetzliche Bestimmungen zur strafrechtlichen Verantwortlichkeit von Unternehmen. Deutschland verfügt über einen gut funktionierenden Rechtsrahmen für Medienfreiheit und Medienvielfalt. Im Zuge der Umsetzung der überarbeiteten Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste wurde der Rechtsrahmen für das deutsche Medienrecht aktualisiert, insbesondere durch den im November 2020 in Kraft getretenen Medienstaatsvertrag. Der Grad der Unabhängigkeit der Medien und der jeweiligen Medienanstalten ist nach wie vor hoch. Das deutsche Recht gewährleistet ein hohes Maß an Transparenz in Bezug auf die Eigentumsverhältnisse im Medienbereich. Trotz eines soliden Rechtsrahmens gibt vor allem die physische Sicherheit von Journalisten, insbesondere im Rahmen der Berichterstattung bei Protesten, Anlass zu Sorge. In diesem Zusammenhang war im Jahr 2020 eine beträchtliche Zahl von Fällen von Aggression gegen Journalisten zu verzeichnen. Die Gewaltenteilung hat während der COVID-19-Pandemie eine aktive Rolle gespielt. Restriktive Maßnahmen wurden in erster Linie von den Landesregierungen auf der Grundlage des Infektionsschutzgesetzes ergriffen, das mehrfach – wie etwa im November 2020 – geändert wurde, um die Kontrolle durch den Bundestag zu stärken. Diese Maßnahmen waren Gegenstand umfassender gerichtlicher Überprüfungen. Es wurden gewisse Bedenken hinsichtlich eines allgemeinen Trends verkürzter Fristen für die Konsultation der Interessenträger geäußert. Am 9. Juni 2021 hat die Kommission wegen Verstoßes gegen den Grundsatz des Vorrangs des EU-Rechts im Zusammenhang mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 5. Mai 2020 ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland eingeleitet. Die Zivilgesellschaft profitiert nach wie vor von einem soliden Rahmen, ist jedoch mit Unsicherheit hinsichtlich des Steuerbefreiungsstatus gemeinnütziger Organisationen konfrontiert. Nach Ansicht der Interessenträger kann die Besorgnis über den Verlust dieses Status dazu führen, dass sie davon absehen, zu potenziell sensiblen Fragen Stellung zu nehmen.

I.Justizsystem

Das Gerichtssystem in Deutschland ist föderal aufgebaut. Die Rechtsprechung wird von Bundesgerichten und von den Gerichten der 16 Bundesländer ausgeübt. Der größte Teil der Zuständigkeiten und der Arbeitsbelastung im Bereich der Rechtspflege liegt bei den Ländern. Die Gerichte sind strukturell in ordentliche Gerichte (Zivil- und Strafgerichte) und Fachgerichte (Verwaltungs-, Finanz-, Arbeits- und Sozialgerichte) gegliedert. Die Ernennung von Richtern und Staatsanwälten – mit Ausnahme der Bundesgerichte und des Generalstaatsanwalts beim Bundesgerichtshof – fällt in die Zuständigkeit der Länder. Zwar unterscheiden sich die Ernennungsverfahren von Land zu Land im Detail, doch haben alle gemeinsame Kernelemente, insbesondere das Leistungsprinzip und die gerichtliche Überprüfbarkeit des Ernennungsverfahrens und der Ernennungsentscheidung. Die Richter der Bundesgerichte werden von einem Richterwahlausschuss gewählt, dessen Mitglieder von der Exekutive ernannt werden. Der Präsidialrat des Gerichts, für das ein neuer Richter bestellt werden soll, muss in dem Ernennungsverfahren konsultiert werden. Derzeit gibt es in den 16 Bundesländern 638 Amtsgerichte, 115 Landgerichte und 24 Oberlandesgerichte sowie 51 Verwaltungsgerichte und 15 Oberverwaltungsgerichte. Es gibt fünf Bundesgerichte: den Bundesgerichtshof, das Bundesverwaltungsgericht, den Bundesfinanzhof, das Bundesarbeitsgericht und das Bundessozialgericht. Die verfassungsrechtliche Prüfung wird durch das Bundesverfassungsgericht und die Verfassungsgerichte der Länder gewährleistet. Die Staatsanwaltschaft ist in Deutschland Teil der Exekutive. Auf Bundesebene gibt es den Generalstaatsanwalt, der beim Bundesgerichtshof angesiedelt ist. Die Länder verfügen jeweils über ihre eigene Staatsanwaltschaft. Deutschland beteiligt sich an der Europäischen Staatsanwaltschaft. In Deutschland gibt es 27 regionale Anwaltskammern, die unter dem Dach der Bundesrechtsanwaltskammer organisiert sind.

Unabhängigkeit

Die richterliche Unabhängigkeit gilt weiterhin als sehr ausgeprägt. Im Jahr 2021 bewerten 80 % der Gesamtbevölkerung und 69 % der Unternehmen die Unabhängigkeit der Gerichte und Richter als „sehr gut“ bzw. „eher gut“. Dieser hohe Grad an wahrgenommener Unabhängigkeit der Justiz blieb in den letzten fünf Jahren stabil und ist bei der breiten Öffentlichkeit im Vergleich zu 2020 leicht steigend, während er bei den Unternehmen im Vergleich zum Stand der Vorjahre leicht zurückgegangen ist.

Derzeit wird erwogen, die Befugnis der Justizminister zu ändern, Staatsanwälten in Einzelfällen Weisungen zu erteilen. Im Januar 2021 wurde der Entwurf eines Vorschlags zur Änderung des Systems der Weisungen an Staatsanwälte in Einzelfällen, das in den vergangenen Jahren Gegenstand von Diskussionen war, den Ländern und Interessenträgern zur Konsultation vorgelegt. Mit dem Vorschlag wird unter anderem auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur Anwendung des Europäischen Haftbefehls reagiert. Mit dem Vorschlag würde die Verpflichtung zur Einhaltung des Grundsatzes der Rechtmäßigkeit kodifiziert und die Anforderung eingeführt, dass Weisungen in Einzelfällen begründet und schriftlich erteilt werden müssen. Solche geplanten Garantien stünden im Einklang mit den Empfehlungen des Europarates. Darüber hinaus würde der Vorschlag die Möglichkeit von Weisungen in Einzelfällen im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen in der EU abschaffen, ansonsten aber beibehalten. Während die vorgeschlagenen Garantien von den Interessenträgern weitgehend begrüßt wurden, fielen die Reaktionen auf das letztgenannte Element des Vorschlags gemischt aus. Einige Länder und Interessenträger sind der Auffassung, dass das derzeitige System von Weisungen beibehalten werden muss, um dem Grundsatz der konstitutionellen Demokratie und damit der Rechenschaftspflicht der Staatsanwaltschaft Rechnung zu tragen. Andere Interessenträger wiederum vertreten die Ansicht, dass die Befugnis zur Erteilung von Weisungen in Einzelfällen vollständig abgeschafft werden sollte und dass mit dem Vorschlag eine künstliche Trennung zwischen nationalen Angelegenheiten und Angelegenheiten, die die justizielle Zusammenarbeit in der EU betreffen, geschaffen würde. Die Regierung überprüft derzeit die Antworten im Rahmen der Konsultation, um zu entscheiden, ob und wie mit dem Vorschlag fortzufahren ist.

Die Auswahlkriterien für vorsitzende Richter an den Bundesgerichten sind Gegenstand laufender Diskussionen, nachdem einige Kritik an der vorgeschlagenen Abschaffung spezifischer Erfahrungsanforderungen geäußert wurde. Beförderungen in die Ämter des Präsidenten, des Vizepräsidenten und des vorsitzenden Richters eines Senats an den Bundesgerichten werden vom Bundespräsidenten auf Vorschlag des zuständigen Ministers beschlossen. Der Vorschlag basiert auf einem Verfahren, das die obligatorische Beteiligung des Richterrats des betreffenden Gerichts umfasst. Das Leistungsprinzip für die Auswahl der Kandidaten bestimmt sich nach gesetzlich festgelegten Anforderungen und im Falle des Amts von vorsitzenden Richtern insbesondere nach den Auswahlkriterien für das Amt; Bewerbungen werden insbesondere auf der Grundlage ihrer fachlichen Beurteilung durch den betreffenden Gerichtspräsidenten bewertet. Im September 2020 hat das Ministerium der Justiz seine Auswahlkriterien für das Amt der vorsitzenden Richter an allen in seinen Zuständigkeitsbereich fallenden Bundesgerichten überarbeitet, wobei insbesondere das Erfordernis einer in der Regel fünfjährigen Erfahrung beim jeweiligen Bundesgericht für die Ausübung des Amtes eines vorsitzenden Richters gestrichen wurde. Die Präsidenten der Bundesgerichte und Interessenträger haben dies kritisiert und argumentiert, dass eine solche Erfahrung notwendig sei, um die Aufgaben eines vorsitzenden Richters erfüllen zu können. Zugleich haben sie ihr Bedauern darüber geäußert, dass sie nicht beteiligt waren an der Vorbereitung der Änderungen. Darüber hinaus wurde das Ministerium dafür kritisiert, die Auswahlkriterien während eines laufenden Einstellungsverfahrens zu überprüfen. Nach der Kritik steht das Ministerium der Justiz nun im Dialog mit den Bundesgerichten. Anfang 2021 hat das Ministerium dem Bundespräsidenten zwei Kandidaten für die freien Ämter des Vizepräsidenten und Präsidenten des Bundesfinanzhofs vorgeschlagen, die vom Richterwahlausschuss gewählt wurden, ohne das Kriterium der fünfjährigen Erfahrung beim Bundesfinanzhof zu erfüllen. Derzeit sind Beschwerden gegen das Beförderungsverfahren für das Amt des Präsidenten und des Vizepräsidenten anhängig, was eine aufschiebende Wirkung hinsichtlich der Ernennung hat. Dem Europarat zufolge sollten die Verfahren für die Ernennung der Präsidenten von obersten Gerichtshöfen gesetzlich festgelegt sein, dem Leistungsprinzip Rechnung tragen und jede Möglichkeit politischer Einflussnahme formell ausschließen.

Qualität

Die Umsetzung des Pakts für den Rechtsstaat von 2019 ist im Gange, doch bestehen nach wie vor längerfristige Herausforderungen in Bezug auf Einstellungen in der Justiz. Die Schaffung und Besetzung der im Pakt für den Rechtsstaat vorgesehenen 2000 Stellen für Richter und Staatsanwälte in den Ländern kommt voran. In den meisten Bundesländern wurden alle zugewiesenen Stellen geschaffen (in einigen sogar mehr), und in den übrigen Bundesländern sollen bis Dezember 2021 alle verbleibenden Stellen geschaffen werden. Die auf Ebene des Bundes vorgesehenen Stellen wurden ebenfalls geschaffen. Am 10. Juni 2021 wurde ein gemeinsamer Bericht von Bund und Ländern über die Umsetzung der vereinbarten Maßnahmen zum Pakt für den Rechtsstaat vorgelegt, in dem der Schluss gezogen wurde, dass die Umsetzung gut vorangekommen sei. Insbesondere wurde darauf hingewiesen, dass bislang über 2700 Stellen für Richter und Staatsanwälte geschaffen und 2500 davon besetzt wurden. Interessenträger sind jedoch der Ansicht, dass weitere Investitionen erforderlich sind, insbesondere im Hinblick auf die Zunahme neuer Aufgaben im Justizwesen, und haben daher eine Verlängerung des Pakts für den Rechtsstaat vorgeschlagen. Mit Beschluss der Justizministerkonferenz vom 16. Juni 2021 sprachen sich die 16 Länder gemeinsam für eine Fortschreibung und Intensivierung des Pakts für die Rechtsstaatlichkeit über das Jahr 2021 hinaus, einschließlich der Finanzierung von Investitionen in die Digitalisierung der Justiz. Wie bereits im Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2020 festgestellt wurde, bestehen angesichts der bevorstehenden Pensionierungswellen nach wie vor langfristige Herausforderungen im Hinblick auf die Einstellung von Richtern und Staatsanwälten. Die Interessenträger weisen in diesem Zusammenhang weiterhin auf das Problem der Wettbewerbsfähigkeit der Einstiegsgehälter für Richter und Staatsanwälte sowie auf die anhaltenden Gehaltsunterschiede in den einzelnen Ländern hin. Insbesondere die östlichen Bundesländer führen eine Reihe von Initiativen durch, um im Vorfeld der in den kommenden Jahren erfolgenden Pensionierung von Richterinnen und Richtern, die nach der Wiedervereinigung eingestellt wurden, Hochschulabsolventen für den Richterberuf zu gewinnen.

Die Bemühungen zur Verbesserung der Digitalisierung der Justiz werden fortgesetzt, auch im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie. Für Zivil- und Verwaltungsverfahren gibt es in Deutschland umfassende Verfahrensregeln für den Einsatz digitaler Instrumente. Sie sind jedoch in Hauptverhandlungen in Strafverfahren weniger entwickelt, insbesondere was die Möglichkeit betrifft, mündliche Verfahren im Wege der Fernkommunikation mit dem Beschuldigten durchzuführen. Die elektronischen Kommunikationsinstrumente für Gerichte und Staatsanwaltschaften sind vollständig implementiert. Während digitale Lösungen für die Einleitung und Verfolgung von Verfahren in Zivil- und Verwaltungssachen gut entwickelt sind, trifft dies in der Praxis auf Strafsachen weniger zu. Die drei Projekte auf Länderebene zur Einführung elektronischer Dateien schreiten mit Blick auf das übergeordnete Ziel eines vollständigen Übergangs zu elektronischen Dateien bis 2026 voran. Die Bundesregierung entwickelt in Zusammenarbeit mit den Ländern und Bundesgerichten eine Reihe weiterer Digitalisierungsprojekte, darunter die Einrichtung einer gemeinsamen Videokonferenzplattform für alle Gerichte und einer IT-Anwendung, die es den Bürgerinnen und Bürgern ermöglicht, bei der Klageerhebung vor Gericht Unterstützung zu erhalten. Die Regierung und die Interessenträger berichten, dass die im Zivilprozessrecht vorgesehenen Möglichkeiten für digitale Anhörungen im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie die Kontinuität der Tätigkeit der Gerichte erleichterten.

In mehreren Bundesländern wurden spezialisierte Handelsgerichte mit Schwerpunkt auf internationalen Streitigkeiten eingerichtet. Im November 2020 hat in Baden-Württemberg ein neues Handelsgericht an den Standorten Mannheim und Stuttgart, das auf größere wirtschaftsrechtliche und internationale Streitverfahren spezialisiert ist, seine Tätigkeit aufgenommen. Das Gerichtsverfahren kann auf Antrag der Parteien ausschließlich in englischer Sprache geführt werden. Ähnliche Fachkammern, die sich mit Handelsstreitigkeiten befassen und Verfahren in englischer Sprache führen können, bestanden bereits an Gerichten in Hessen, Nordrhein-Westfalen und im Saarland. Das übergeordnete Ziel dieser Initiativen besteht darin, Deutschland als Ort für internationale Handelsstreitigkeiten attraktiver zu machen. In einem Positionspapier der Justizministerkonferenz der Länder vom November 2020 fordern die Länder die Schaffung der rechtlichen Voraussetzungen für die fakultative Einführung von Handelsgerichten, die sich ausschließlich mit internationalen, in englischer Sprache verhandelten Handelssachen mit einem Streitwert von über 2 Mio. EUR befassen. Ein von Nordrhein-Westfalen und Hamburg im Bundesrat vorgelegter Gesetzentwurf wurde im Mai 2021 dem Bundestag übermittelt. Darin werden Änderungen des Gerichtsverfassungsgesetzes vorgeschlagen wurden, um die Schaffung solcher Gerichte zu ermöglichen.

Effizienz

Das Justizsystem funktioniert weiterhin effizient und verzeichnet bei Verwaltungssachen Verbesserungen. Im Jahr 2019 haben sich bei Verwaltungssachen sowohl die Dispositionszeit (397 Tage im Jahr 2019 gegenüber 435 Tagen im Jahr 2018) als auch die Verfahrensabschlussquote (109 % im Jahr 2019 gegenüber 97,1 % im Jahr 2018) verbessert. Dadurch wurde der Trend der Vorjahre mit einer abnehmenden Effizienz in Verwaltungssachen umgekehrt. Diese Effizienzsteigerung hat auch zu einer Verringerung der Zahl der anhängigen Verwaltungssachen geführt, obwohl sie mit 1,0 Fällen je 100 Einwohner nach wie vor relativ hoch ist. Im Hinblick auf zivil- und handelsrechtliche Streitsachen sind die Leistungsindikatoren stabil geblieben (wobei sich die Verfahrensabschlussquote von 97,2 % im Jahr 2018 auf 98,8 % im Jahr 2019 leicht verbessert hat). Nach Angaben der Interessenträger scheint die COVID-19-Pandemie bislang keine erheblichen Auswirkungen auf die Effizienz des Justizsystems zu haben. Um zu ergründen, warum die Zahl der anhängig gewordenen Zivilsachen stetig abnimmt, hat das Ministerium der Justiz eine Studie zu diesem Thema in Auftrag gegeben.

II.Rahmen für die Korruptionsbekämpfung

In Deutschland gibt es mehrere Behörden, die auf Bundesebene für die Korruptionsprävention zuständig sind, darunter das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat sowie der Bundesrechnungshof. Die Richtlinie der Bundesregierung zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung von 2004, die den strategischen Rechtsrahmen für die Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung bildet, wird derzeit überarbeitet. Derzeit werden die ergänzenden detaillierten Regeln für Geschenke und Belohnungen für Bundesbeamte sowie im Rahmen der Richtlinie zur Korruptionsbekämpfung auch die umfassenden Verhaltenskodizes, mit denen Korruption auf Bundesebene verhindert werden soll, überarbeitet. In Bezug auf die Korruptionsbekämpfung verfolgt Deutschland einen dezentralisierten Ansatz. Die 16 Bundesländer sind für die Ermittlung bei und die Verfolgung von Korruptionsdelikten in Deutschland zuständig. In einigen Ländern gibt es auf Korruption spezialisierte Polizei- und Strafverfolgungsbehörden. Das Bundeskriminalamt spielt eine Rolle beim Informationsaustausch zwischen der internationalen und der lokalen Ebene sowie zwischen den Polizeibehörden auf Länderebene.