Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2759/75 über die gemeinsame Marktorganisation für Schweinefleisch"

(2000/C 367/12)

Der Rat beschloss am 27. April 2000, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 43 und Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Umweltschutz nahm ihre Stellungnahme am 6. September 2000 an. Berichterstatter war Herr Bastian.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 375. Plenartagung am 20. und 21. September 2000 (Sitzung vom 20. September 2000) mit 64 gegen 7 Stimmen bei 4 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der Schweinefleischmarkt in der Europäischen Union ist durch zyklische Schwankungen gekennzeichnet. Auf Zeiten mit ausgewogenen Marktverhältnissen und zufrieden stellenden Preisen folgen Zeiten mit einem Überangebot an Schweinefleisch und somit niedrigen Marktpreisen. Der Ausschuss stellt jedoch fest, dass sich dieser Zyklus durch immer schwerwiegendere und länger anhaltende Krisen verändert hat. Dies ist auf die zunehmende Spezialisierung zurückzuführen, die die Schweinehaltungsbetriebe zur Steigerung ihrer Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit vorgenommen haben. Aufgrund der hohen Spezialisierung können sich die Betriebe nicht mehr wie bisher in Krisenzeiten an den Markt anpassen, sondern sind auf die Schweinemast als einzige Einkommensquelle angewiesen. Die Schweinefleischerzeugung der Gemeinschaft folgt daher wesentlich zäher den Anforderungen des Marktes, selbst bei einem sehr niedrigen Preisniveau. Zudem können unvorhersehbare Ereignisse wie die durch Tiererkrankungen ausgelösten Krisen oder das plötzliche Wegbrechen von Exportmärkten die Krise noch verschlimmern.

1.2. Die Schweinehaltungsbetriebe in der Europäischen Union haben gerade eine Krise bisher nicht gekannten Ausmaßes hinter sich, in der die ausgeprägteren Zyklusschwankungen deutlich zum Ausdruck kommen. So fielen die Erzeugerpreise im Gemeinschaftsdurchschnitt 1998 um 27 % und 1999 noch einmal um 6 % und haben damit den bisherigen Tiefststand erreicht, auf dem sie deutlich unter den Erzeugungskosten liegen. Die außergewöhnliche Dauer und Schärfe der Krise sind durch folgende Faktoren zu erklären, die zu einer Verstärkung der bekannten "natürlichen" Wirkungen des Schweinemarktzyklus geführt haben:

- die Folgen der Schweinepestepidemien von 1997, die zwar vorüber sind, aber noch eine latente Gefahr darstellen;

- die europäische und weltweite Überproduktion, die durch die zunehmende Spezialisierung und hohe Produktionskapazitäten in der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten entstanden ist;

- die Krise im Handel mit Russland im August 1998 und die zeitweilige Nichtkonvertierbarkeit des Rubels, die eine vorübergehende Aussetzung der gemeinschaftlichen Ausfuhren von Schweinefleisch und Verarbeitungserzeugnissen nach Russland zur Folge gehabt haben.

1.3. Eine Krise dieses Umfangs gefährdet die wirtschaftliche Eigenständigkeit vieler Erzeuger, insbesondere derer, die sich ohnehin in einer schwachen Position befinden, weil sie z. B. gerade größere Investitionen getätigt oder als Junglandwirte den Hof übernommen haben. Hier sind klare strukturelle Entwicklungen dieses Sektors erkennbar, die durch die jüngste Krise einen kräftigen Schub erfahren haben: eine Konzentration der Produktion, bei der die Zahl der Erzeugungsbetriebe immer schneller abnimmt und Kleinbetriebe verschwinden, und außerdem eine Zusammenfassung von Erzeugungsbetrieben, die selbst nicht mehr stark genug sind, in großen "industriellen" Gruppen, in denen der einzelne Erzeuger zum "Angestellten" der Agroindustrie wird und seine eigene Identität und Selbstbestimmung verliert.

2. Der Vorschlag der Europäischen Kommission

2.1. Mit diesem Vorschlag zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2759/75 über die gemeinsame Marktorganisation für Schweinefleisch will die Kommission einen Ausgleichsfonds zur Stabilisierung der Einkommen von Schweinefleischerzeugern einrichten. Die Kommission reagiert damit auf die Krise, die den Schweinefleischsektor 1998/1999 schwer erschüttert hat, und trägt dem Umstand Rechnung, dass die Krisenphasen sich seit einigen Jahren immer mehr verschärfen und die wirtschaftliche Selbständigkeit der Schweinehaltungsbetriebe gefährden.

2.2. Die wichtigsten Bestandteile des Vorschlags sind:

- Die Mitgliedstaaten werden ermächtigt, in ihrem Hoheitsgebiet Ausgleichsfonds einzurichten. Die Mitgliedschaft der Erzeuger, Erzeugerorganisationen oder Erzeugerzusammenschlüsse an diesen Fonds ist freiwillig und erstreckt sich über mindestens fünf Jahre.

- Die Ausgleichsfonds werden von den Erzeugern selbst im Wege einer Abgabe finanziert, die je Mastschwein erhoben wird. Der Mitgliedstaat kann degressiv gestaffelte Startbeihilfen gewähren. Um die für die Funktionsfähigkeit der Ausgleichskasse notwendigen Mittel zu beschaffen, können die Fonds bei Banken und öffentlichen oder privaten Einrichtungen Kredite zu Marktbedingungen aufnehmen.

- Der Ausgleichsmechanismus umfasst zwei Steuerungselemente: zum einen eine Abgabeschwelle, ab der auf jedes Mastschwein eine Abgabe an den Fonds erhoben wird, und zum anderen eine Zahlungsschwelle, ab der dem Schweinehaltungsbetrieb je Schwein ein bestimmter Betrag gezahlt wird. Die Schwellen werden unter Berücksichtigung der Marktpreise, die in dem betreffenden Mitgliedstaat für geschlachtete Schweine der Standardqualität erzielt werden, der Produktionspreise in dem betreffenden Land, der finanziellen Lage der Fondskasse und der Lage des gemeinschaftlichen Schweinefleischmarktes festgelegt.

- Die Ausgleichsfonds können die Beträge je Mastschwein und die Anzahl der zuschussfähigen Schweine je Betrieb staffeln und dabei namentlich der Größe und Struktur der Schweinehaltungsbetriebe in dem betreffenden Mitgliedstaat Rechnung tragen. Die Abgabe kann ebenfalls gestaffelt werden.

- Muss ein Fonds Zahlungen leisten, ohne bereits über die erforderlichen Finanzmittel zu verfügen, so kann ihm der betreffende Mitgliedstaat ein zinsloses Darlehen gewähren. Der Fonds muss das Darlehen vollständig zurückzahlen. Verfügt ein Ausgleichsfonds über ausreichende Finanzmittel, kann er die Erhebung der Abgaben vorübergehend aussetzen.

- Bei seinem Beitritt zum Fonds muss sich der Erzeuger verpflichten, die Zahl der Mastplätze in seinem Betrieb während der Dauer seiner Fondsmitgliedschaft nicht zu erhöhen. Die Kommission kann jedoch den Mitgliedstaat ermächtigen, von dieser Vorschrift abzuweichen, wenn die Marktaussichten dies gestatten.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss nimmt den Vorschlag der Kommission für eine Verordnung zur Kenntnis, durch die die Mitgliedstaaten ermächtigt werden sollen, Ausgleichsfonds für den Schweinefleischsektor einzurichten. Der Ausschuss ist der Ansicht, dass dieser Vorschlag einen ersten Schritt zur Einführung zusätzlicher Instrumente zur Marktordnung und Stützung der Erzeugereinkommen in Krisenzeiten darstellt. Außerdem wird mit ihm eine Debatte in einem Sektor eingeleitet, in dem die Gemeinsame Marktorganisation seit ihrer Einführung kaum nennenswert verändert wurde.

3.2. Der Ausschuss versteht die Zielsetzung der Kommission, den Erzeugern bei der Bewältigung immer schwererer Krisen in der Fleischbranche durch ein System zur Einkommensstabilisierung zu helfen, das das bisherige System der Marktverwaltung im Rahmen der GMO Schweinefleisch ergänzt. Nach Auffassung des Ausschusses geht der Verordnungsvorschlag allerdings nicht weit genug, um dieser Zielsetzung gerecht zu werden. Er sollte um andere Krisenmanagement-Maßnahmen erweitert werden und sich insbesondere an die Praxis in einigen Drittstaaten (USA, Kanada) anlehnen, z. B. an Systeme der Einkommensversicherung, über die gegenwärtig im Rahmen der Verhandlungen der Welthandelsorganisation (WTO) viel diskutiert wird.

3.3. Die Lasten können nicht von den Erzeugern allein getragen werden. Auch die Europäische Union muss im Sinne einer höheren Wirksamkeit des Verordnungsentwurfs ihren Beitrag leisten. Außerdem ist bei der Einrichtung der Ausgleichsfonds darauf zu achten, jedes Risiko einer Renationalisierung der GAP zu vermeiden und keine Wettbewerbsverzerrungen unter den Mitgliedstaaten hervorzurufen (je nachdem, ob ein Mitgliedstaat sich am Ausgleichsfonds beteiligt oder nicht). Aus diesem Grund schlägt der Ausschuss ein stärkeres Engagement der Europäischen Union in Form einer Mitfinanzierung der Ausgleichsfonds gemeinsam mit den Erzeugern vor.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss begrüßt den Verordnungsentwurf insofern, als er die Solidarität unter den Schweinefleischerzeugern stärkt, indem er die Schwächsten unterstützt und eine Staffelung der gezahlten Beträge je nach Größe und Struktur des Mastbetriebes zulässt, bei der z. B. Junglandwirte begünstigt werden. Für den Ausschuss stellt sich jedoch die Frage, welches Interesse ein Erzeuger daran haben sollte, sich an einem solchen Fonds zu beteiligen, statt auf eine der bereits bestehenden Möglichkeiten zurückzugreifen, nämlich individuelles Sparen, Beteiligung an einer der von einigen Erzeugervereinigungen eingerichteten Ausgleichskassen, Überbrückungskredite u. a. In seiner jetzigen Form bietet der Entwurf den Erzeugern kaum Anreize, sich an den Ausgleichsfonds zu beteiligen, zumal sie die einzigen sein sollen, die sie finanzieren, und sich darüber hinaus noch verpflichten sollen, ihre Produktion fünf Jahre lang nicht zu erhöhen.

4.2. Dem Ausschuss ist in diesem Zusammenhang bewusst, dass eines der Ziele der Kommission die Zügelung der Schweinefleischerzeugung der Gemeinschaft ist, um künftigen Krisen ihre Schärfe zu nehmen. Er weist jedoch auf die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen unter den Erzeugern hin, die durch die Verpflichtung der sich an einem Ausgleichsfonds beteiligenden Erzeuger zur Nichterhöhung ihrer Produktion in den kommenden fünf Jahren entstehen kann, denn natürlich haben die schwächeren Betriebe am meisten von einer Beteiligung an dem Fonds zu erwarten, und die einzigen, die ihre Produktionskapazitäten dann noch ausweiten könnten, wären die großen, wettbewerbsstarken Mastbetriebe. Nach Ansicht des Ausschusses ist eine wirksame Regulierung des Angebots ohne eine breite Beteiligung der Erzeuger (d. h. aller Erzeuger) an einem Ausgleichsfonds in den wichtigsten Erzeugungsgebieten der EU nicht möglich. Daher müssen bei der Einrichtung von Ausgleichsfonds Anreize z. B. in Form einer Beteiligung der Gemeinschaft vorgesehen werden, die den Erzeugern die Fondsmitgliedschaft schmackhaft machen.

4.3. Auch in einer verbesserten Form würde der Vorschlag der Kommission zwar zur Stabilisierung der Erzeugereinkommen beitragen, aber keinen rascheren Ausweg aus einer Krisensituation bieten. Der Ausschuss fordert die Kommission daher auf, Vorschläge zur Ergänzung des Instrumentariums durch eine Reihe von Maßnahmen vorzulegen, die im Fall einer gravierenden, vom Verwaltungsausschuss "Schweinefleisch" definierten Konjunkturkrise des Schweinefleischsektors eine Minderung der Produktion bewirken. Diese Maßnahmen, deren Anwendung im Ermessen der einzelnen Mitgliedstaaten stehen würde, würden in einem gemeinschaftlichen Rahmen angewandt, innerhalb dessen jeder Mitgliedstaat verpflichtet wäre, Resultate zu erreichen, und der die Möglichkeit offen ließe, von bestimmten Erzeugern mehr zu verlangen, insbesondere von denen, die ihre Erzeugung im Vergleich zu einem Referenzdatum stark erhöht haben, deren Schweinehaltung also eine bestimmte Größe übersteigt.

4.4. Als Erste von einer Krise betroffen sind in der Regel die Ferkelzuchtbetriebe; sie sollten daher nicht von den Ausgleichsfonds ausgeschlossen werden. Die Abgabe- und die Zahlungsschwelle könnten ebenfalls in Abhängigkeit vom Ferkelpreis festgelegt werden.

5. Für eine kohärentere Gemeinschaftspolitik im Schweinefleischsektor

5.1. Die Politik der Gemeinschaft im Bereich Schweinefleisch muss der Entwicklung dieser Branche besser angepasst werden. Der Ausschuss möchte hier insbesondere auf drei Aspekte näher eingehen.

Eine wirtschaftlich bedeutsame Branche

5.1.1. Die Schweinefleischerzeugung stellt einen dynamischen, wettbewerbsfähigen Wirtschaftszweig der Europäischen Union dar. Mit knapp 1,5 Mio. Tonnen, die 1999 in Drittländer ausgeführt wurden, ist die Gemeinschaft der weltgrößte Exporteur von Schweinefleisch. Die Einfuhren bewegen sich mit weniger als 65000 Tonnen (1999) dagegen nur auf einem bescheidenen Niveau.

5.1.2. Die Schweinefleischerzeugung hat eine beachtliche wirtschaftliche Bedeutung, denn sie macht wertmäßig 11 % der landwirtschaftlichen Enderzeugung der Europäischen Union aus.

5.1.3. Eine der wichtigsten Anforderungen, die die Politik der Gemeinschaft im Bereich Schweinefleisch erfuellen muss, ist infolgedessen die Aufrechterhaltung der Bedeutung dieses Wirtschaftszweiges in einem wettbewerbsintensiven internationalen Umfeld.

5.1.4. Der Ausschuss betont, dass die Schweinefleischerzeugung auch in den beitrittswilligen osteuropäischen Ländern, insbesondere in Polen, Ungarn und der Tschechischen Republik, eine hohe wirtschaftliche Bedeutung hat(1).

Beschäftigung und Raumordnung

5.1.5. Der Ausschuss hebt die hohe Bedeutung der Schweinefleischerzeugung in der gesamten Verarbeitungskette für die Beschäftigung in folgenden Bereichen hervor: Tierfütterung, Erzeugung, Dienstleistungen, Schlachtung und Zerlegung, Herstellung von Wurst- und Pökelwaren. Eine in Frankreich durchgeführte Untersuchung hat ergeben, dass ein Arbeitsplatz in der Erzeugung 2,5 Arbeitsplätze in der Verarbeitungskette erzeugt(2).

5.1.6. Wie jede landwirtschaftliche Nutzung spielt auch die Schweineerzeugung eine wichtige Rolle für die Raumordnung und das Landschaftsbild. Die Vielfalt der Haltungsarten muss nach Ansicht des Ausschusses unter Wahrung der örtlichen Gegebenheiten anerkannt und unterstützt werden.

5.1.7. Der Ausschuss ist daher der Auffassung, dass die Politik der Gemeinschaft im Bereich der Schweineerzeugung nicht nur der Aufrechterhaltung einer bedeutsamen Produktion dienen, sondern auch zur Beibehaltung einer hohen Zahl von Erzeugern sowie zum Generationenwechsel beitragen muss.

Ansprüche der Bürger und Verbraucher

5.1.8. Die Schweinefleischerzeugung der Gemeinschaft muss den Ansprüchen der Bürger und Verbraucher in verschiedenen Bereichen gerecht werden: umweltgerechte Beseitigung von Dung und Abwässern, artgerechte Tierhaltung, Tierernährung, Ernährungs- und Lebensmittelsicherheit sowie Produktqualität.

5.1.9. Die Politik der Gemeinschaft im Bereich Schweinefleisch muss die Erzeuger in die Lage versetzen, diese Anforderungen zu erfuellen, und dazu ein ausgewogenes Gleichgewicht zu den wirtschaftlichen Anforderungen herstellen. Dabei kommt es darauf an, den Zwängen des internationalen Wettbewerbs Rechnung zu tragen, damit die Wettbewerbsposition der europäischen Schweinefleischerzeugung nicht geschwächt wird.

5.2. Die im Rahmen der GMO Schweinefleisch vorgesehenen Ordnungsinstrumente (Erstattungen, private Lagerung) tragen zur Erhaltung eines wettbewerbsfähigen, exportstarken Sektors in der Gemeinschaft bei. Sie sollten daher beibehalten und in den WTO-Verhandlungen verteidigt werden. In diesem Zusammenhang ist allerdings darauf hinzuweisen, dass der volle Einsatz dieser Instrumente in der jüngsten Krise 1998/1999 nicht verhindern konnte, dass die Schweinepreise in allen Erzeugungsgebieten der EU in den Keller gesackt sind und sich auf einem Niveau eingependelt haben, das in den vorangehenden Krisen nie erreicht worden war; dies zeigt, wie schwierig es ist, lohnende Preise ausschließlich mit den klassischen Marktordnungsinstrumenten sicherzustellen.

5.3. Die derzeitige Politik der Gemeinschaft ist nicht auf die genannten Herausforderungen in diesem Sektor eingestellt. Um sie diesen Anforderungen besser anzupassen, fordert der Ausschuss die Gemeinschaftsinstitutionen auf, ihre Überlegungen darüber, wie die Politik der Gemeinschaft für den Schweinefleischmarkt zu ändern ist, fortzuführen und dazu angemessene Haushaltsmittel bereitzustellen sowie die Debatte mit den betroffenen wirtschaftlichen und sozialen Gruppen zu fördern und anzuregen. Darüber hinaus empfiehlt er, dass die Teilnahme an einer Gemeinschaftsmaßnahme an die stärkere Beachtung des Tierschutzes geknüpft werden sollte, wobei Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden sind.

5.4. Die Kommission fordert der Ausschuss darüber hinaus auf, die Möglichkeit zu prüfen, im Bereich der Schweineerzeugung berufsständische Strukturen, wie z. B. Erzeugervereinigungen, für die Durchführung operationeller Programme, die es in anderen Sektoren bereits gibt, zu nutzen. Diese von der EU mitfinanzierten operationellen Programme würden eine Zusammenführung neuer Instrumente zur Ordnung des Schweinefleischmarktes und Unterstützung der Erzeuger (Förderung der Erzeugnisse des Schweinefleischsektors, Einkommensversicherungen u. a.) mit Programmen zur Förderung der Qualität und der Rückverfolgbarkeit ermöglichen und damit den Erwartungen der europäischen Verbraucher entgegenkommen.

5.5. Der Ausschuss ist der Auffassung, dass die Politik der Gemeinschaft für den Schweinefleischmarkt nicht allein auf die Wettbewerbsfähigkeit abzielen darf, die unweigerlich eine Abwärtsspirale der Erzeugungskosten und der Preise verursacht. Eine solche Politik würde nicht dem europäischen Modell einer multifunktionalen Landwirtschaft entsprechen, die den Erwartungen der europäischen Verbraucher gerecht wird. In diesem Sinne hatte sich der Ausschuss bereits 1999 in seiner Stellungnahme zum Thema "Eine Politik zur Konsolidierung des europäischen Agrarmodells"(3) geäußert.

5.6. Der Ausschuss ersucht die Kommission, in der weiteren Befassung mit dem Schweinefleischsektor die Debatte über einige Aussagen dieser Stellungnahme zu vertiefen, insbesondere in Bezug auf die Einkommensversicherung, den Umweltschutz, die Rolle agroindustrieller Gruppierungen und die Einrichtung einer Beobachtungsstelle für den Schweinefleischmarkt.

Brüssel, den 20. September 2000.

Die Präsidentin

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Die Schweinefleischerzeugung dieser drei Länder erreichte 1999 zusammen 3,3 Mio. Tonnen, d. h. 18 % der Schweinefleischproduktion in der heutigen Fünfzehnergemeinschaft.

(2) Es handelt sich dabei um eine vom Institut Technique du Porc im September 1999 vorgenommene Schätzung des Arbeitsplatzpotentials in der französischen Schweinefleischerzeugung (Schätzung für 1997), bei der Arbeitsplätze in folgenden Bereichen berücksichtigt wurden: Tierfütterung, Erzeugung, Erzeugervereinigungen, sonstige Dienste, Schlachtung und Zerlegung, Herstellung von Wurst- und Pökelwaren. Die übrigen Schweinemastlieferanten sowie der gesamte Vertrieb sind darin nicht enthalten.

(3) ABl. C 368 vom 20.12.1999.