1.Hintergrund

Seit 2011 erstellt die Kommission Halbjahresberichte über das Funktionieren des Schengen-Raums, die sie dem Europäischen Parlament und dem Rat vorlegt. Diese Form der Berichterstattung wurde eingeführt, um die Zusammenarbeit im Schengen-Raum zu stärken und eine Grundlage für die Diskussion und Entscheidungsfindung zu schaffen. Sie wurde in der Mitteilung der Kommission vom September 2011 über die Verwaltung des Schengen-Raums vorgeschlagen und erhielt am 8. März 2012 die Unterstützung des Rates. Um den tragischen Ereignissen vom 13. November in Paris und anderen wichtigen Entwicklungen Rechnung tragen zu können, wurde der Berichtszeitraum dieses achten Berichts bis zum 10. Dezember 2015 verlängert.

Ziel der bislang veröffentlichten Halbjahresberichte war es stets, einen möglichst umfassenden Überblick über die Entwicklungen im Schengen-Raum und sämtliche Aspekte seiner Funktionsweise zu geben. Vor dem Hintergrund der aktuellen Migrationskrise möchte die Kommission ihr Hauptaugenmerk nun auf die Entwicklungen richten, die die größten Auswirkungen auf das Funktionieren des Schengen-Raums hatten. Wie in den Schlussfolgerungen des Rates vom 9. November 2015 vorgegeben, sollte der Bericht als Grundlage für ausführliche Beratungen über dieses Thema und über die Erfahrungen mit der vorübergehenden Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen dienen. Ferner sollte untersucht werden, wie sich der geschilderte Sachverhalt auf den Schengen-Raum und sein Funktionieren auswirkt, und, sofern relevant, wie in der sich daraus ergebenden Situation vorgegangen werden könnte.

Die wichtigsten zu erörternden Fragen aus diesem Berichtszeitraum sind die Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten an ihren Binnen- und Außengrenzen ergriffen haben aufgrund 1) der beispiellosen Zahl der im Schengen-Raum eingetroffenen Migranten und deren anschließenden Sekundärbewegungen und 2) der mehrfachen Terroranschläge in Paris am 13. November 2015 und des Anschlagsversuchs auf den Schnellzug Thalys auf der Strecke von Amsterdam nach Paris am 21. August 2015. In den folgenden Abschnitten werden diese Fragen ausführlich analysiert. Außerdem werden die Erfahrungen mit dem neuen Schengen- Evaluierungsmechanismus dargelegt.

2.Beispielloser Migrationsdruck

2.1.Migrationsströme an den Außengrenzen

Die Zahl der in der EU eingetroffenen irregulären Migranten und Personen, die internationalen Schutz beantragen, hat explosionsartig zugenommen. Die Zahl der 2015 bislang aufgedeckten irregulären Grenzübertritte (1 553 614) liegt deutlich über der Gesamtzahl der irregulären Grenzübertritte im Zeitraum 2009-2014 (813 044). Um in die EU zu gelangen, haben die Migranten drei Hauptrouten genutzt, auf denen auch die überwiegende Mehrheit aller irregulären Grenzübertritte im Zeitraum Januar bis November 2015 aufgedeckt wurde: die östliche Mittelmeerroute (716 202 aufgedeckte Fälle), die Westbalkan-Route (667 147) und die zentrale Mittelmeerroute (144 300). Es ist allerdings darauf hinzuweisen, dass ein Teil der auf der Westbalkanroute aufgedeckten irregulären Migranten bereits in der Zahl der auf der östlichen Mittelmeerroute über Griechenland erfassten Migranten erfasst ist.

Viele der in der EU ankommenden Personen sind auf der Flucht vor Konflikten in ihrer Herkunftsregion und suchen daher um internationalen Schutz nach. Obwohl die Asylvorschriften nicht Teil des Schengen-Besitzstands sind, liegt es auf der Hand, dass die Flüchtlingskrise einschneidende Folgen für die Lage an den EU-Außengrenzen und innerhalb des Schengen-Raums hat.

Durch die dramatisch angestiegene Zahl der eingetroffenen Personen sind der Grenzschutz und die Asylsysteme der betreffenden Länder extrem unter Druck geraten. Als Reaktion auf diese Situation hat die Kommission das „Hotspot-Konzept“ eingeführt, das eine Plattform bietet, über die die EU-Agenturen den am stärksten betroffenen Mitgliedstaaten bei der Registrierung, Überprüfung und Befragung der ankommenden Migranten helfen und sie bei der Durchführung der Asylverfahren und der Koordinierung der Rückkehr-/Rückführungsmaßnahmen unterstützen können. Italien und Griechenland sind die beiden ersten Mitgliedstaaten, in denen dieses Konzept umgesetzt wird. Die Kommission hat auch eigene Mitarbeiter in die beiden Mitgliedstaaten entsandt, die die Arbeiten vor Ort unterstützen und koordinieren sollen. Die in den „Hotspots“ tätigen Teams zur Unterstützung der Migrationssteuerung sind auf die Beiträge der Mitgliedstaaten angewiesen. Daher ist es wichtig, dass die Mitgliedstaaten auf die Aufforderungen von Frontex und EASO zur Entsendung von Experten und Ausrüstung in angemessener Weise reagieren.

Im September erzielte der Rat Einvernehmen über die von der Kommission vorgeschlagene Umsiedlung von 160 000 Schutzsuchenden, die eindeutig internationalen Schutz benötigen, aus Italien, Griechenland und möglicherweise aus anderen, unmittelbar von der Flüchtlingskrise betroffenen Mitgliedstaaten. Die vollständige Umsetzung des Umsiedlungsmechanismus zusammen mit der Einführung der „Hotspots“ dürfte den Druck auf diese Länder lindern.

Zusätzlich zu den laufenden gemeinsamen Frontex-Einsätzen „Triton“ (von Italien ausgehend) und „Poseidon See“ (von Griechenland ausgehend), deren Mittelausstattung verdreifacht wurde, um die Überwachungs- und Rettungskapazität verstärken zu können, hat die EU am 22. Juni eine Operation im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik im südlichen zentralen Mittelmeerraum gestartet. Durch diese Operation soll insbesondere das Geschäftsmodell von Menschenschmuggel und Menschenhandel zerschlagen werden.

Darüber hinaus kann ein Mitgliedstaat, der einem plötzlichen und außergewöhnlichen Druck ausgesetzt ist, Unterstützung durch die in der Frontex-Verordnung vorgesehenen Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke (RABIT) anfordern. Am 3. Dezember ersuchte Griechenland Frontex förmlich um Entsendung eines solchen Soforteinsatzteams zur unmittelbaren Unterstützung beim Grenzschutz an seiner Außengrenze auf den Ägäischen Inseln. Am 10. Dezember traf Frontex die zur Einleitung dieser Operation erforderlichen Entscheidungen und einigte sich mit den griechischen Behörden unverzüglich darauf, im Einsatzgebiet von „Poseidon See“ tätig zu werden.

Ungarn hat einen Zaun entlang seiner Außengrenze mit Serbien hochgezogen. Die Errichtung von Zäunen zum Zwecke der Grenzkontrolle verstößt an sich nicht gegen EU-Recht. Die angewandten Maßnahmen müssen jedoch verhältnismäßig sein und im Einklang mit der Achtung der Grundrechte und der sich aus den EU-Asylrechtsvorschriften und insbesondere dem Grundsatz der Nichtzurückweisung ergebenden Rechte stehen. Die Kommission beobachtet die Situation sehr genau, um sicherzustellen, dass die Wahrnehmung dieser Rechte, und insbesondere des Rechts, an Grenzübergangsstellen Asyl zu beantragen, nicht durch die Errichtung des Zauns eingeschränkt wird.

Auch an seiner Grenze mit Kroatien, einem anderen, dem Schengen-Raum in Kürze beitretenden Mitgliedstaat, hat Ungarn einen Zaun errichtet. An einigen Abschnitten der slowenisch-kroatischen Grenze wird eine ähnliche Absperrung errichtet. Zwar verbietet das EU-Recht den Bau eines Zauns an einer bislang noch Schengener Außengrenze nicht ausdrücklich, die Kommission stellt aber fest, dass solch eine Absperrung dem Ziel des künftigen Beitritts Kroatiens zum Schengen-Raum zuwiderläuft. Die Kommission hält zudem an ihrer im 7. Halbjahresbericht dargelegten uneingeschränkten Unterstützung für den Beitritt Bulgariens und Rumäniens fest.

Es ist von zentraler Bedeutung, dass jede Person beim Überschreiten der Außengrenzen im Einklang mit den geltenden Rechtsvorschriften kontrolliert wird. Personen, die die Grenze irregulär überschreiten, sollten ordnungsgemäß registriert und einem Asyl- oder Rückführungsverfahren zugewiesen werden. Die durch die Eurodac-Verordnung auferlegte Verpflichtung zur Abnahme von Fingerabdrücken wird zur Zeit nicht immer eingehalten. Das Verhältnis zwischen den Fällen, in denen bei unrechtmäßigem Grenzübertritt (im Einklang mit Artikel 14 der Eurodac-Verordnung) die Fingerabdrücke abgenommen wurden, und der Zahl der unrechtmäßigen Grenzübertritte wird auf etwa 23 % geschätzt, wobei große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten festzustellen sind. Die Kommission ergreift Maßnahmen, die die uneingeschränkte Einhaltung des EU-Rechts in diesem Bereich sicherstellen sollen. Dies, ebenso wie die Befragungsverfahren im Rahmen des „Hotspot-“ und Umsiedlungskonzepts, ist von entscheidender Bedeutung, um die Sicherheitsrisiken, die sich daraus ergeben, dass eine große Anzahl von Personen die Außengrenzen der EU irregulär überschreiten, in Grenzen zu halten.

Diejenigen, die die Voraussetzungen für die Zuerkennung des internationalen Schutzstatus nicht erfüllen, sollten rasch zurückgeführt werden, anstatt weiterreisen zu dürfen. Im Jahr 2014 sind weniger als 40 % der irregulären Migranten der Aufforderung, die EU zu verlassen, nachgekommen. Zwar ist die freiwillige Rückkehr in allen Fällen, in denen dies möglich ist, die bevorzugte Option, aber ihr Erfolg hängt von der Glaubwürdigkeit der angekündigten zwangsweisen Rückkehr ab. Im September 2015 legte die Kommission einen EU-Aktionsplan zur Rückkehr und das Rückkehr-Handbuch mit Maßnahmen zur Verbesserung der Wirksamkeit des EU-Rückkehr-/Rückführungssystems vor. Außerdem richtete die Europäische Kommission an zehn Mitgliedstaaten Aufforderungsschreiben mit der Bitte um Klarstellung hinsichtlich der Anwendung der Rückkehrrichtlinie, vor allem in Bezug auf die Ausstellung von Rückkehrentscheidungen und deren Vollstreckung.

Es muss darauf hingewiesen werden, dass die gegenwärtige Krise auch Auswirkungen auf andere, für die Verwaltung der Außengrenzen zuständige Strafverfolgungsbehörden hat. Beispielsweise wird die Fähigkeit der Zollbeamten, ein angemessenes Niveau der Zollkontrollen bei Waren zu gewährleisten, dadurch beeinträchtigt, dass die Zollbeamten (abhängig von den nationalen Strukturen und dem Umfang des Problems in dem jeweiligen Land) andere Behörden bei der Bewältigung der Krise unterstützen.

2.2.Die Lage an den Binnengrenzen

Die Flüchtlingskrise hat nicht nur zu einer massiven Ankunft von Migranten an den Außengrenzen geführt, sondern auch zu starken Sekundärbewegungen innerhalb des Schengen-Raums, da die Personen, die internationalen Schutz beantragen, in die Mitgliedstaaten ihrer Präferenz weitergereist sind, anstelle ihren Antrag von dem gemäß der Dublin-Verordnung zuständigen Mitgliedstaat prüfen zu lassen. Um dies zu verhindern, sollten die Mitgliedstaaten, in die die Antragsteller in die EU einreisen, diese ordnungsgemäß registrieren und ihnen Aufnahmebedingungen im Einklang mit dem EU-Recht und den Grundrechten bieten, damit sie im Einklang mit dem Dublin-System zurückgeführt werden können. Anreize für Reisen in andere Mitgliedstaaten und die Ausstellung der für diese Reisen erforderlichen Dokumente sollten während der Zeit, in der der Asylantrag geprüft wird, eingeschränkt werden. Eine Ausnahme bilden Fälle, in denen dies aus schwerwiegenden humanitären Gründen erforderlich ist. In diesem Zusammenhang muss auch die Situation in Calais erwähnt werden, wo Menschen sich illegal im Schengen-Raum aufhalten und versuchen, durch den Eurotunnel in das Vereinigte Königreich einzureisen.