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Brüssel, den 16.01.2007

KOM(2007)5 endgültig

BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT

ÜBER DIE ZIELE NACH ARTIKEL 7 ABSATZ 2 BUCHSTABE b DER RICHTLINIE 2000/53/EG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES ÜBER ALTFAHRZEUGE

{SEK(2007)14}

{SEK(2007)15}

1. Einleitung

In der Richtlinie 2000/53/EG über Altfahrzeuge (Altfahrzeug-Richtlinie) sind für die Wiederverwendung, das Recycling und die Verwertung von Altfahrzeugen folgende Ziele festgelegt:

· Bis spätestens 1. Januar 2006 werden die Wiederverwendung und Verwertung auf mindestens 85 % sowie die Wiederverwendung und das Recycling auf mindestens 80 % erhöht („Ziele für 2006“);

· bis spätestens 1. Januar 2015 werden die Wiederverwendung und Verwertung auf mindestens 95 % sowie die Wiederverwendung und das Recycling auf mindestens 85% erhöht („Ziele für 2015“).

In der Richtlinie ist bestimmt, dass das Europäische Parlament und der Rat die unter Buchstabe b genannten Zielvorgaben auf der Grundlage eines Berichts der Kommission überprüfen. Die Kommission berücksichtigt in ihrem Bericht die Entwicklung bei der Materialzusammensetzung von Fahrzeugen und andere relevante, fahrzeugbezogene Umweltaspekte.

Dem oben genannten Auftrag gemäß hat die Kommission diesen Bericht ausgearbeitet. Hierbei war die Abschätzung der ökologischen, wirtschaftlichen und sozialen Folgen der Ziele und der alternativen Möglichkeiten wesentlich. Die Zusammenfassung des Berichts über die Folgenabschätzung, in dem die Auswirkungen einer möglichen Änderung der in der Richtlinie festgelegten Ziele dargelegt sind, ist dieser Mitteilung als Anhang beigefügt.

2. Verfahren der Folgenabschätzung

Im Rahmen der Folgenabschätzung wurden die Informationen über die Kosten und den Nutzen der Altfahrzeug-Richtlinie, die in einer im Auftrag der Kommission von einem externen Beratungsunternehmen durchgeführten Studie beinhaltet sind, die formelle und informelle Konsultation der Beteiligten im Rahmen einer Arbeitsgruppe, die auf elektronischem Wege durchgeführte Konsultation über den endgültigen Bericht über die Studie, die Zusammenkünfte mit Fachleuten aus den Mitgliedstaaten und die intern ausgearbeiteten Szenarien, in denen es um die wirtschaftlichen und ökologischen Folgen der Möglichkeiten ging, herangezogen.

Erschwert wurde die Folgenabschätzung durch die Tatsache, dass sich die Altfahrzeug-Richtlinie noch am Beginn der Umsetzung durch die Mitgliedstaaten befindet und die Informationen über den bislang erzielten Grad an Recycling und Verwertung in den Mitgliedstaaten beschränkt sind. Die ersten Berichte darüber, in welchem Umfang die Ziele von den Mitgliedstaaten verwirklicht wurden, sollen im Jahr 2008 vorliegen und werden Angaben zum Jahr 2006 beinhalten.

Anhand der Informationen, die der Kommission vorliegen, war jedoch eine angemessene Beurteilung der gegenwärtigen Lage und der zukünftigen Aussichten in Bezug auf die Verwertung und das Recycling von Fahrzeugen möglich, und es konnte ein Schlussfolgerung darüber, ob die nach der Altfahrzeug-Richtlinie für das Jahr 2015 festgelegten Ziele geändert werden sollten oder nicht, getroffen werden [1].

3. Ergebnis der Folgenabschätzung

Aus der Folgenabschätzung geht hervor, dass mit den Zielen nach der Altfahrzeug-Richtlinie ein erheblicher Nutzen sowohl für die Umwelt als auch für die Wirtschaft bewirkt wird und dass eine Streichung oder ein Zurückschrauben der Ziele diesen Nutzen schmälern würde. Die Größenordnung des bewirkten Nutzens ist eng mit der Öko-Innovation verbunden; ohne sie wird trotz der Verbreitung der vorhandenen Technik nur ein geringer Nutzen für die Wirtschaft und die Umwelt erzielt werden, mit ihr hingegen ein erheblich größerer Nutzen.

Dieser Nutzen resultiert aus der Steigerung des Anteils an Materialien (hauptsächlich bestimmter Kunststoffe), die recycelt und verwertet werden, denn auf diese Weise wird dafür gesorgt, dass die in Deponien entsorgten Abfallmengen von Altfahrzeugen verringert werden.

Ökologische Folgen der Ziele

In Bezug auf alle festgelegten Ziele ist anzumerken, dass Metalle aufgrund ihres hohen Wertes weiterhin in starkem Maße recycelt werden. Jedoch würden es höhergesteckte Recyclingziele ermöglichen, den Grad des Recyclings der betreffenden Metalle, die gegenwärtig aufgrund der mangelhaften Trennung von Schredderabfällen ohne Wertschöpfung in den Deponien entsorgt werden, zu steigern.

In Bezug auf das Recycling und die Verwertung von Kunststoffen aus Schredderabfällen werden die für das Jahr 2015 geltenden Ziele erreicht werden müssen. Die Umweltverträglichkeit des Recyclings und der Verwertung der verschiedenen Kunststoffe aus Schredderabfällen ist ferner der wichtigste Faktor bei der Abschätzung der ökologischen Folgen der Recycling- und Verwertungsziele.

Ausgehend von dem Szenario, dass die für das Jahr 2015 geltenden Ziele als Motor für den technischen Fortschritt dienen, mit dem eine bessere Trennung der Kunststoffe von den Schredderabfällen [2] möglich werden dürfte, ist festzustellen, dass die betreffenden Ziele einen mehrfachen ökologischen Nutzen bewirken können, unter anderem eine Verringerung von schätzungsweise 280 000 bis 980 000 t CO2-Äquivalent pro Jahr, der fotochemischen Oxidation, der Versauerung der Atmosphäre, der Verschmutzung und Eutrophierung von Gewässern sowie der anfallenden Abfallmengen. Der tatsächliche Nutzen für die Umwelt wird allerdings von der technischen Entwicklung abhängen, für welche die Ziele wiederum den Anreiz bilden.

Insgesamt betrachtet werden zurückgeschraubte Ziele größere Nachteile für die Umwelt bewirken als die für das Jahr 2015 geltenden Ziele. Die Altfahrzeug-Richtlinie hat im Bereich der Behandlung von Altfahrzeugen für technischen Fortschritt gesorgt, jedoch haben die neuen Techniken im europäischen Recyclingmarkt noch keine Verbreitung gefunden. Die Weiterentwicklung der Behandlungstechniken würde einen erheblichen ökologischen Nutzen bewirken, da hierdurch mehr Kunststoffarten recycelt würden. Die weitere Unterstützung der technischen Entwicklung ist nach wie vor notwendig, um die Fälle von Marktversagen zu überwinden; eine Änderung des Instrumentariums der Altfahrzeug-Richtlinie oder ein Zurückschrauben ihrer Ziele dürfte diese Entwicklung hingegen verlangsamen oder gar aufhalten, womit dann auch die Planungssicherheit gefährdet wäre.

Wirtschaftliche Folgen der Ziele

Die möglichen wirtschaftlichen Folgen der einzelnen Ziele werden vom Stand der bis zum Jahr 2015 erzielten technischen Entwicklung abhängen. Unter Zugrundelegung der geltenden Ziele würde sich die mit der Behandlung eines durchschnittlichen Altfahrzeugs erzielte Nettowertschöpfung im optimalen Falle auf 90 bis 120 € belaufen, so dass der mit der Altfahrzeugbehandlung erreichte Höchstwert - unter Zugrundelegung der prognostizierten Zahl von Altfahrzeugen bis zum Jahr 2015 - insgesamt etwa 1,6 Milliarden € jährlich betragen würde. Selbst ohne jegliche technische Entwicklung würde immer noch ein wirtschaftlicher Gewinn von 55 bis 80 € je Altfahrzeug erzielt werden.

Der Verlust, der für die Volkswirtschaft entstehen würde, wenn man das im Rahmen der Altfahrzeugbehandlung festgelegte Ziel von 85 % für das Recycling um 5 % senkte, würde sich auf höchstens 1,1 Milliarden € pro Jahr belaufen.

Ein unter dem geltenden Satz von 95 % liegendes Verwertungsziel würde sich nur dann auf die volkswirtschaftlichen Kosten auswirken, wenn die Deponierungskosten im Jahr 2015 unter 80 bis 100 € pro Tonne liegen würden. Anderenfalls würde sich ein Zurückschrauben des Verwertungsziels nicht auf die Behandlungskosten auswirken.

Insgesamt betrachtet hat die Altfahrzeugbehandlung unterhalb des Ziels von 85 % für das Recycling und des Ziels von 95 % für die Verwertung einen erheblichen volkswirtschaftlichen Nettonutzen, wenn man sie mit der Behandlung unter Zugrundelegung zurückgeschraubter Zielen vergleicht. Außerdem können die höhergesteckten Ziele als Anreiz für die (Weiter-)Entwicklung und Vermarktung bereits vorhandener und neuer Techniken dienen, mit denen für eine effizientere Ressourcennutzung gesorgt wäre, da dies das Recycling größerer Mengen an Abfallkunststoffen und die Produktion hochwertiger Sekundärmaterialen - zu geringeren Preisen als die Gewinnung von Rohstoffen - erleichterte. Hierdurch würden sich für die Wirtschaft der EU die Energiekosten (Kunststoffe als Ersatz für Brennstoffe oder zur Erzeugung von Strom) und die Kosten für Kunststoffeinsatzmaterialien verringern. Selbst bei einem nur geringen Grad an Innovation bieten die vorhandenen, optimalen Techniken Kostenvorteile gegenüber den derzeitigen Praktiken.

Sonstige, zu Beginn nicht weiterverfolgte Möglichkeiten

Einige Beteiligte schlugen Möglichkeiten wie die Aufhebung des Recyclingziels oder den Ersatz der Ziele durch ein umfassendes oder teilweises Deponierungsverbot vor.

Diese Möglichkeiten waren nicht gründlich ausgewertet worden, da die Beurteilung der für das Jahr 2015 geltenden Ziele nach der Richtlinie ausreichte, um zu erkennen, dass ein Streichen der Ziele oder die Einführung eines Deponierungsverbotes den Nutzen für die Wirtschaft und die Umwelt erheblich verringern würden, insbesondere da der wirtschaftliche und ökologische Nutzen der Recyclingtätigkeiten wegfiele. Außerdem würde man mit solchen Möglichkeiten wahrscheinlich über die nach der Richtlinie geltende Aufgabe hinausgehen, was zu ihrer grundlegenden Überprüfung führen würde. Ein solcher Prozess könnte leicht den aktuellen Fortschritt bei der Abfallbewirtschaftung gefährden.

4. Hauptanliegen

Der Hauptmotor zur Steigerung des wirtschaftlichen und ökologischen Nutzens eines verstärkten Recyclings und einer verstärkten Verwertung von Altfahrzeugen ist die Öko-Innovation.

Es gibt Hinweise darauf, dass die Altfahrzeug-Richtlinie als Anreiz für die technische Entwicklung der Altfahrzeugbehandlung dient; allerdings sind die neuen Abfallbehandlungstechniken im europäischen Recyclingmarkt noch nicht ausreichend vermarktet worden. Die Innovation im Bereich der Entwicklung fortschrittlicher Techniken für die Behandlung von Schredderabfällen wird durch mehrere Fälle von Marktversagen behindert; diese Fälle sind teilweise der industriellen Innovation insgesamt gemein, teilweise stehen sie im Zusammenhang mit der Öko-Innovation bzw. sind spezifisch für die Märkte, in denen Schredderabfälle und Kunststoffe recycelt werden. Durch die Ungewissheit in Bezug auf die zukünftigen Ziele für Altfahrzeuge wird dies noch verstärkt.

Die Beibehaltung der Ziele, die nach der Richtlinie für das Jahr 2015 gelten, könnte einige dieser Fälle von Marktversagen beseitigen und zu einem relativ erheblichen Nutzen für die Umwelt und die Wirtschaft führen. Das Niveau der Ziele wird für das Tempo des technischen Fortschritts im Wirtschaftszweig der Altfahrzeugbehandlung ausschlaggebend sein. Da mit dem Recyclingziel von 85 % Märkte für fortschrittliche Verfahren zum Recycling von Schredderabfällen und Polymerkunststoffen geschaffen würden, würde dies eine erhebliche Steigerung der F+E-Investitionen in neue Techniken bewirken. Im Hinblick auf das Erreichen der Ziele bis zum Jahr 2015 kann man auf sieben Jahre an Vermarktung und weitergehender F+E sowie zwei Jahre an gewerblichem Einsatz der Techniken bauen. Die F+E-Investitionen werden sehr wahrscheinlich zur weiteren gewerblichen Entwicklung der vorhandenen oder zur Entwicklung neuer Behandlungsmethoden führen. Selbst ohne weitere technische Entwicklungen würde mit dem Ziel von 85 % für das Recycling und dem Ziel von 95% für die Verwertung die Verbreitung derjenigen vorhandenen Techniken, die am effizientesten sind, gesorgt werden.

Durch das Schaffen von Anreizen für die F+E im Bereich der Abfallbehandlung könnte die EU zu einer Weltmarktführerin für die betreffende, mit einem großen Potenzial behaftete Technik werden; die Position der EU als Exporteurin von Technik könnte hierdurch gestärkt werden. Die aufgrund von Altfahrzeugabfällen anfallenden Mengen an Ressourcen nehmen weltweit zu, und viele Länder arbeiten derzeit Maßnahmen für das Recycling von Altfahrzeugen aus. Außerdem können dieselben Techniken auch zur Behandlung anderer Abfälle, etwa Elektronikschrott, eingesetzt werden. Techniken, mit denen man aus diesen Abfallströmen Produkte gewinnen könnte, die - zu geringeren Preisen - als Ersatz für die derzeit verwendeten Rohstoffe dienen, kommt weltweit ein enormes Potenzial zu.

5. Schlussfolgerungen

Die in der Altfahrzeug-Richtlinie für das Jahr 2015 festgelegten Ziele können einen erheblichen ökologischen und wirtschaftlichen Nutzen herbeiführen. Ein Ersatz oder ein Zurückschrauben dieser Ziele würde den Nutzen in beiderlei Hinsicht schmälern.

Obgleich eine Prognose, die neun Jahre in die Zukunft reicht, zwangsläufig ein gewisses Maß an Unsicherheit beinhaltet, kommt die Kommission zu dem Schluss, dass das Ziel von 85 % für die Wiederverwendung bzw. das Recycling und das Ziel von 95% für die Wiederverwendung bzw. die Verwertung bis zum Jahr 2015 optimal sowohl für die Umweltverträglichkeit als auch für die Wirtschaft sind.

Diese Ziele sollten beibehalten werden, um für die Investitionen in rentablere Techniken zur Abfallbehandlung mehr Sicherheit zu gewährleisten. Daher wird die Kommission nicht vorschlagen, die Ziele zu ändern.

Allerdings sollte der wichtigen Feststellung, dass die Größenordnung des ökologischen und wirtschaftlichen Nutzens in engem Zusammenhang mit dem Tempo der Öko-Innovation stehen wird, Rechnung getragen werden. Es ist ferner wichtig festzustellen, dass allein schon die Verringerung der Unsicherheit, die in Bezug auf die Beibehaltung der nach der Richtlinie für das Jahr 2015 festgelegten Ziele gegeben ist, die beobachteten Defizite des Marktes und die Hemmnisse für die Öko-Innovation mildern wird. Um die Öko-Innovation in diesem Bereich voranzubringen sowie die Förderung und Nutzung fortschrittlicher Techniken fortzusetzen, wird die Kommission

– Forschungsinitiativen im Rahmen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und des Kohäsionsfonds kofinanzieren sowie die integrative Forschung im Rahmen des anstehenden siebten Rahmenprogramms für Forschung, technologische Entwicklung und Demonstration mit Finanzmitteln fördern;

– innerhalb des Rahmenprogramms für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation Projekte und Initiativen ausarbeiten;

– vorausschauend innovative Schreddertechniken und Techniken für das Recycling von Kunststoffen fördern.

Die Kommission wird über die Umsetzung der Altfahrzeug-Richtlinie in den Mitgliedstaaten erneut im Jahr 2009 berichten. In dem Bericht wird dann unter anderem um die Frage gehen, ob der Aspekt der nicht harmonisierten Umsetzung der Richtlinie anzugehen ist. Insbesondere werden darin die Kosten der Umsetzung und die Verbringung von Gütern zwischen den Mitgliedstaaten bewertet und der Frage nachgegangen werden, ob bestimmte Vorschriften der Richtlinie unter Artikel 95 EG-Vertrag fallen sollten. In dem Bericht wird ferner der Fortschritt der Öko-Innovation beurteilt und den hiermit verbundenen Entwicklungen, etwa dem Ergebnis der derzeitigen Überprüfung der Abfallrahmenrichtlinie und dem Ergebnis des Projekts CARS 21, Rechnung getragen werden.

[1] Das Durchschnittsgewicht von Fahrzeugen, die unter die Altfahrzeugrichtlinie fallen, nimmt zu und die Daten zum tatsächlichen Gewicht der Altfahrzeuge gehen auseinander. Das in diesem Bericht zugrundegelegte Durchschnittsgewicht eines 2015er Altfahrzeugs beträgt 1.025 kg. Allerdings zeigen gewichtete Durchschnittsangaben für alle Kfz-Hersteller ein höheres Altfahrzeug-Gewicht von ca. 1.280 kg im Jahr 2019. Wenn diese höhere Gewichtsangabe zugrundegelegt würde, wäre die Wirkungsrichtung immer noch dieselbe, aber die Wirkungen wären stärker. Der Unterschied, der sich aus der Gewichtsannahme ergibt, wird im einzelnen in der Folgenabschätzung und ihren Anhängen beschrieben.

[2] Als Beispiel wurde eine Stoßstange aus Polypropylen (PP) bzw. Ethylen-Propylen-Dien-Elastomer (EPDM ) herangezogen, da Polypropylen am häufigsten dem Recycling zugeführt werden dürfte und da seine Auswirkungen auf die Umwelt grob gesprochen für sonstige Polymere, bei denen das Recycling wahrscheinlich ist, repräsentativ sind.

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