In Europa ist die überwiegende Zahl der Flugsicherungsdienste vollständig in öffentlicher Hand. Dieses Quasi-Monopol der Flugsicherungsdienste erfordert eine strenge wirtschaftliche Regulierung wie sie im SES-Leistungssystem vorgesehen ist.

In der Wertschöpfungskette der Luftfahrt besteht die Hauptaufgabe des Flugverkehrsmanagements nicht nur primär in der Gewährleistung der Sicherheit. Das gesamte ATM-System finanziert sich aus den Gebühren, die von den Luftraumnutzern entrichtet werden. Durch fehlende Kapazitäten bei der Flugsicherung kann es zudem zu Verzögerungen kommen, so dass sich das Flugverkehrsmanagement auf die Qualität des Dienstes auswirkt, den die Luftfahrtunternehmen ihren Fluggästen und Luftfrachtkunden anbieten (40 % aller Abflugverspätungen sind mittelbar oder unmittelbar auf das Flugverkehrsmanagement und Wetterfaktoren zurückzuführen). Schließlich hat das Flugverkehrsmanagement auch Einfluss auf die Umwelt, da längere Flugstrecken höhere Emissionen und Treibstoffkosten für die Luftraumnutzer verursachen (6 % der luftfahrtbedingten CO2-Emissionen entfallen auf das ATM).

Die Einrichtung von funktionalen Luftraumblöcken, die eigentlich bereits bis zum 4. Dezember 2012 vorgesehen war, ist nunmehr abgeschlossen. Allerdings wurden die mit den FAB verfolgten operativen Ziele der optimalen Nutzung des Luftraums und der Ressourcen noch nicht erreicht, was im gesamten europäischen Flugverkehrsmanagementsystem zu Ineffizienzen und Zusatzkosten von nahezu 5 Mrd. EUR pro Jahr führt. Diese Kosten werden an die Luftfahrtunternehmen und deren Kunden weitergereicht und führen zu längeren Reisezeiten, größeren Verspätungen und höheren Emissionen. Gegen 23 Mitgliedstaaten wurden daher Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet.

Mit der Koordinierung im Netz wurden die Folgen unerwarteter Ereignisse abgemildert. So mussten beispielsweise infolge der Serie von Streiks in den Jahren 2013 und 2014 in einigen Mitgliedstaaten, insbesondere in Frankreich (mit 13,6 % bzw. 13,4 % der Verspätungen auf der Strecke insgesamt in diesen Jahren), Flugzeuge um die betroffenen Gebiete herumgeleitet werden, was deutlich negative Auswirkungen auf die Verspätungen und die Flugeffizienz nach sich zog. 2014 dämpfte die Koordinierung im Netz auch die Folgen der erheblichen Störungen des europäischen Netzes, die infolge der Ukraine-Krise (Russlands Annektierung der Krim und der Abschuss des Flugs MH17) sowie der Krisen in Libyen, Syrien und im Irak auftraten.

Der Netzmanager des Flugverkehrsmanagementnetzes (ATM-Netz) der EU leistete von 2012 bis 2014 einen wesentlichen Beitrag zur operativen Netzleistung (insbesondere im Hinblick auf Kapazität und Flugeffizienz). Die Funktion des Netzmanagers hat sich von einem theoretischen Konzept zu einer erfolgreichen Einrichtung entwickelt, die von den beteiligten Akteuren anerkannt wird und dem EU-Netz sowie den Nachbarländern Tag für Tag spürbare Leistungsvorteile bringt. Die Verwaltung des Netzmanagements wird von der Branche unter Einbeziehung aller operativ Beteiligten wahrgenommen. Der Netzmanager trug unmittelbar dazu bei, die Streckenverspätungen unter den Wert zu drücken, den die EU-Mitgliedstaaten in ihren Kapazitätsplänen als Zielwert festgelegt hatten. Das Ziel wurde in jedem Jahr des ersten Bezugszeitraums erreicht – mit einer Reduzierung von 10,7 % im Jahr 2012, 13,7 % in 2013 und 13,3 % in 2014. Wenngleich 2014 die Verspätungen auf der Strecke im Durchschnitt über dem Zielwert von 0,5 Minuten je Flug lagen, wären die Verspätungen ohne das Zutun des Netzmanagers 2014 sicherlich höher ausgefallen (in diesem Jahr kehrte die Luftfahrt auf den Wachstumspfad zurück).

Bei der Kapazität wurden gute Fortschritte erzielt und kapazitätsbedingte Verspätungen verringert. 2012 und 2013 wurden die EU-Ziele eingehalten. 2013 gingen bei einem um 1,3 % niedrigeren Verkehrsaufkommen die ATFM-Verspätungen im Streckenflug im Vergleich zu 2012 um 15 % zurück. Dagegen verfehlte der ATM-Sektor das netzweite Ziel für 2014, die Verspätungen auf 0,5 Minuten pro Flug zu verringern. Dies war teilweise auf die Wetterbedingungen, aber auch auf Arbeitskampfmaßnahmen und eine unzulängliche Notfallplanung zurückzuführen, die Dominoeffekte nicht in den Griff bekam. Zu ATFM-Verspätungen im Streckenflug kam es vor allem in Zypern, Frankreich, Deutschland, Polen und Spanien.

Die Förderung und Gewährleistung der Interoperabilität des europäischen ATM-Netzes hat sich in dem durch viele Beteiligte geprägten ATM-Umfeld vor allem im Hinblick auf die Umsetzung als schwierig erwiesen. Die Programmabwicklung hätte insgesamt effizienter sein können (wie der Fall Data Link zeigt), und der Einsatz neuer ATM-Technologien wurde nicht immer mit stichhaltigen wirtschaftlichen Argumenten begründet. In diesem Zusammenhang verweist der Verband der Luftraumnutzer (Luftfahrtunternehmen) auf den in der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1207/2011 festgelegten Einsatz des ADS-B-Transponders und auf die Tatsache, dass die Betreiber nicht immer rechtzeitig über die einschlägigen Nachweisverfahren verfügten, was sich auch wieder im Fall des ADS-B-Transponders zeigte, für den die EASA-Spezifikationen für die Zulassung und annehmbare Nachweisverfahren benötigt wurden.

Die Probleme mit der Wirksamkeit des SES-Interoperabilitätsrahmens veranlassten die Kommission, vor dem Start des SESAR-Programms ein Errichtungsmanagement einzusetzen, um die Errichtung neuer ATM-Technologien und Funktionen (siehe Abschnitt 3.2) zu überwachen, zu beaufsichtigen und zu verwalten und um enger mit der EASA zusammenzuarbeiten (siehe Abschnitt 4.2), damit gewährleistet ist, dass sobald neue Vorschriften erlassen werden, auch die notwendigen Nachweisverfahren verfügbar sind.

3.2Technologische Herausforderung – Entwicklung und Errichtung von SESAR

Seit dem letzten Bezugszeitraum wurde das SESAR-Projekt erheblich weiterentwickelt – von der Entwicklungsphase hin zur Errichtungsphase – und zudem hat auch die SESAR-Partnerschaft Fortschritte gemacht.

Der europäische ATM-Masterplan, der ein zentrales Instrument der SESAR-Entwicklung darstellt, wurde erstmals 2012 aktualisiert („Edition 2“) und bildet die Grundlage für die zeitnahe, koordinierte und effiziente Errichtung neuer ATM-Technologien und operativer ATM-Verfahren. Ende 2014 wurde vom gemeinsamen Unternehmen SESAR eine zweite Überprüfung des europäischen ATM-Masterplans eingeleitet. Ende Juni 2015 legte das gemeinsame Unternehmen SESAR den endgültigen Vorschlag für den aktualisierten Masterplan 2015 vor, der vom Verwaltungsrat des Unternehmens bis Ende 2015 genehmigt werden dürfte. Mit der Aktualisierung von 2015 sollen die Entwicklungs- und Errichtungstätigkeiten stärker verzahnt werden. Der Plan umfasst zudem die SESAR-Vorstellungen, bis 2035 eine leistungsstarke Luftfahrt in Europa zu verwirklichen, sowie das SESAR-Arbeitsprogramm 2020. In seinen Vorstellungen verfolgt SESAR einen von der Flugwegführung abhängigen Betrieb. Dies bedeutet, dass die Flugsicherungsdienste den Flugzeugen gestatten können, ihre bevorzugte Strecke zu fliegen, ohne durch Luftraumkonfigurationen eingeschränkt zu werden.

Im Juni 2014 verlängerte die EU die Laufzeit des gemeinsamen Unternehmens SESAR bis Ende 2024. Damit wird die SESAR-Entwicklungsphase effektiv verlängert. Zudem stellte die EU für das Projekt zusätzliche 585 Mio. EUR aus dem Horizont-Programm zur Verfügung. Mit dieser Verlängerung sollte auch die öffentlich-private Partnerschaft, die dem gemeinsamen Unternehmen SESAR zugrunde liegt, erneuert werden, damit eine größere Zahl von Akteuren aufgenommen werden kann. Dies bot zudem die Gelegenheit, im Mehrjahresarbeitsprogramm SESAR 2020 die Schwerpunkte neu auszurichten.

Im Mai 2013 legte die Kommission den SESAR-Errichtungsrahmen auf der Grundlage von Artikel 15 Buchstabe a der Verordnung (EG) Nr. 550/2004 fest. Dieser Rahmen sieht eine auf drei Ebenen verteilte Führungsstruktur vor: eine politische Ebene unter Zuständigkeit der Kommission, eine Verwaltungsebene unter Zuständigkeit des Errichtungsmanagements und eine Durchführungsebene, innerhalb der die Kommission Projekte auswählt, um die gemeinsamen Projekte programmgemäß durchzuführen. Der Rahmen dient der Festlegung gemeinsamer Projekte und des Errichtungsprogramms. Im Rahmen des ersten gemeinsamen Projekts, das im Juni 2014 angenommen wurde, wird eine erste Gruppe von ATM-Funktionen bestimmt, die zeitnah, koordiniert und synchron eingeführt werden sollen, damit die wesentlichen operativen Änderungen, die aus dem europäischen ATM-Netz stammen, erreicht werden.

Das Errichtungsmanagement wurde 2014 eingeführt, gestützt auf eine von der Luftfahrtbranche geführte Verwaltungsstruktur. Seine größte Herausforderung ist die Entwicklung und Durchführung des Errichtungsprogramms, in dem alle Durchführungsprojekte und Initiativen aufgeführt und strukturiert sind, die für die Durchführung des ersten gemeinsamen Projekts benötigt werden, wobei den Unternehmensentscheidungen der operativen Akteure Rechnung getragen wird.

Für die Errichtung von SESAR wurden für den Zeitraum 2014-2020 rund 2,5 Mrd. EUR Finanzhilfen aus der Fazilität „Connecting Europe“ (CEF) zur Verfügung gestellt. Auf der Grundlage des vorläufigen Errichtungsprogramms hat das Errichtungsmanagement eine erste Gruppe von über 100 Vorschlägen für Durchführungsprojekte zusammengestellt, koordiniert und vorgelegt. Schlusstermin für die 2014 veröffentlichte erste Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen der Fazilität „Connecting Europe“ war März 2015. Das Auswahl- und Zuschlagsverfahren dürfte im vierten Quartal 2015 abgeschlossen sein. Ab dann läuft die synchronisierte Errichtung von SESAR-Lösungen.

Damit die ersten und nachfolgenden gemeinsamen Projekte planmäßig errichtet werden können, kommt es darauf an, dass die einschlägigen Normen und Vorschriften für die Koordinierung bei der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) unverzüglich festgelegt werden. Hierzu wurde 2014 eine eigene europäische Normungsgruppe eingesetzt. In ihr sind die europäischen Normungsorganisationen (CEN, CENELEC und ETSI) sowie Eurocae, EASA und Eurocontrol vertreten. Mit Blick auf die globale Interoperabilität haben die US-amerikanischen Bundesluftfahrtbehörde FAA (Federal Aviation Agency) und die Kommission deutliche Fortschritte in ihrer Zusammenarbeit erzielt, um im Rahmen ihrer Modernisierungsprogramme SESAR bzw. NExtGEn ATM den Stand der Harmonisierung in den USA zu bewerten. Das SESAR-Projekt wird auch in anderen Nicht-EU-Staaten weiter aufmerksam verfolgt. So haben das gemeinsame Unternehmen SESAR und die Kommission Absichtserklärungen über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet des ATM mit Ländern wie Singapur, Mexiko und Japan unterzeichnet. Erste Gespräche finden auch mit den Vereinigten Arabischen Emiraten und mittelamerikanischen Ländern statt.

3.3Pilotenferngesteuerte Luftfahrzeuge (Remotely-piloted aircraft systems (RPAS)) und Cybersicherheit

Pilotenferngesteuerte Luftfahrzeuge sind ein neues Phänomen im ATM. Nach einer Konsultation zur Zukunft der RPAS, die die Kommission zwischen 2011 und 2012 durchgeführt hatte, schlug die europäische RPAS-Lenkungsgruppe einen Fahrplan für die sichere Integration ziviler RPAS in das europäische Luftfahrtsystem vor. Ziel ist deren Einbeziehung in das System bis 2016. In weiteren Initiativen der Kommission (Mitteilung zur „Öffnung des Luftverkehrsmarktes für eine sichere und nachhaltige zivile Nutzung pilotenferngesteuerter Luftfahrtsysteme“ und der Riga-Erklärung) wurden konkrete Maßnahmen dargelegt, darunter auch die mögliche Verabschiedung eines europäischen Rechtsrahmens, der im Sinne eines sicheren und gefahrlosen Betriebs von RPAS alle einschlägigen Bereiche umfasst. Die Kommission setzt derzeit diese Maßnahmen schrittweise um, und RPAS-relevante Legislativvorschläge werden einen wichtigen Teil des anstehenden „Luftfahrtpakets“ einnehmen.