MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT über die durch die Kommission zur Lösung des Bananenstreits geführte Konsultationen

I. Kontext

Die neue Einfuhrregelung für Bananen, die von Gemeinschaft aufgrund einer Entscheidung des Streitschlichtungsgremiums der Welthandelsorganisation (WTO) aus dem Jahr 1997 eingeführt werden muß, muß notwendigerweise mit den WTO-Verpflichtungen der Gemeinschaft vereinbar sein, gleichzeitig aber auch den Belangen sowohl der Gemeinschaft als auch der Bananenerzeuger in den AKP-Staaten und den strikten Haushaltsbeschränkungen der Gemeinschaft Rechnung tragen.

Die neue Regelung muß außerdem die Gemeinschaft wirksam gegen jede weitere Beanstandung in der WTO schützen und die Aufhebung der Sanktionen bewirken.

Hierzu hat die Kommission am 10. November 1999 einen Vorschlag zur Änderung der bestehenden Einfuhrregelung vorgelegt, in dem ein Vorgehen in zwei Schritten skizziert wird. Basis ist ein reines Zollsystem, das nach einer Übergangszeit in Kraft treten soll, wobei in dieser Übergangszeit eine Zollkontingentsregelung plus einer Zollpräferenz für die AKP-Staaten gelten würde. Das reine Zollsystem würde im Anschluss an Verhandlungen im Rahmen von Artikel XXVIII des GATT eingeführt werden. Dieses System müsste spätestens zum 1. Januar 2006 in Kraft treten.

Die vorgeschlagene Übergangsregelung sieht drei Zollkontingente vor. Das erste ist ein Kontingent in Höhe von 2,2 Mio. t zu einem in der WTO gebundenen Zollsatz von 75 EUR/t. Hinzu käme ein zweites Kontingent in Höhe von 353 000 t zum gleichen Zollsatz. Außerdem würde ein drittes Zollkontingent in Höhe von 850 000 t eröffnet.

Für die AKP-Staaten würde eine Zollpräferenz von 275 EUR/t gelten.

Dieser Vorschlag stützt sich auf die Beibehaltung einer Zollkontingentsregelung während einer Übergangszeit. In einem System auf der Basis von Zollkontingenten muß es allerdings eine Methode für die Lizenzzuteilung geben. Deshalb ist es in Anbetracht der Gefahr, daß das System erneut beanstandet wird, wünschenswert, daß alle an diesem WTO-Streitfall legitimerweise interessierten Parteien dieser Methode zustimmen, für die Methode, die sich auf die traditionellen Handelsströme stützt, ist dies sogar unerläßlich. In diesem Kontext hat die Kommission die Konsultationen geführt.

II. Inhalt

Die Konsultationen wurden mit allen am Bananenstreit interessierten Parteien geführt. Es fanden zahlreiche Treffen mit den Regierungsbehörden der interessierten Drittländer statt, was bedeutet, daß sich die Kommission nach Kräften um eine Lösung des Bananenstreits bemüht hat.

In diesen Konsultationen hat die Kommission die Standpunkte der Mitgliedstaaten und die in den Parlamentsdebatten geäußerten Meinungen berücksichtigt.

In dem Vorschlag der Kommission werden verschiedene Methoden der Verwaltung der Zollkontingente erläutert: die Methode der traditionellen Handelsströme, das Windhundverfahren und das Auktionsverfahren, wobei die Methode, die bei den Marktbeteiligten und den Verwaltungsbehörden der betroffenen Länder auf die meiste Gegenliebe stieß, die Methode "Lizenzvergabe auf der Grundlage historischer Referenzmengen" war.

1. Verwaltung der Zollkontingente nach der Methode der traditionellen Handelsströme

Da der Methode "Lizenzvergabe auf der Grundlage historischer Referenzmengen" allgemein der Vorzug gegeben wurde, stand sie natürlich anfänglich im Mittelpunkt der Bemühungen um eine Lösung des Bananenstreits. Die Kommission hat die verschiedenen Bestandteile, über die Einigung erzielt werden könnte, ausführlich erörtert, wobei das größte Hindernis die Wahl des Referenzzeitraums war.

Die Vereinigten Staaten und die meisten lateinamerikanischen Länder fordern einen vor 1993, also vor Inkrafttreten des Binnenmarkts, liegenden Referenzzeitraum. Für die Europäische Union ist es aber weder aus technischen noch aus rechtlichen Gründen möglich, diese Forderung zu akzeptieren (technische Gründe: Es gibt keine zuverlässigen Statistiken, auf deren Basis sich die potenziellen Rechte der traditionellen Marktbeteiligten in unstrittiger Weise begründen ließen, weil es vor 1993 noch keinen Binnenmarkt gab und sich die Einfuhrregelungen der einzelnen Mitgliedstaaten stark voneinander unterschieden; rechtliche Gründe: nach dem Gemeinschaftsrecht könnte ein System, das auf einem vor Verwirklichung des Binnenmarkts liegenden Referenzzeitraum basiert, mit hoher Wahrscheinlichkeit erfolgreich vor dem Europäischen Gerichtshof angefochten werden). Außerdem ist ein solcher Zeitraum von den heutigen Markrealitäten viel zu weit entfernt, um als Referenz dienen zu können. In bezug auf die WTO hat die Sondergruppe, die auf Antrag Ecuadors eingesetzt wurde, eindeutig zu verstehen gegeben, daß ein Zeitraum vor 1993 für die Aufteilung der Zollkontingente auf die betroffenen Länder nicht repräsentativ ist (vgl. hierzu Ziffer 6.42 des Panelberichts [1]), was analog auch für die Vergabe der Lizenzen angeführt werden könnte. Schließlich wäre ein Referenzzeitraum vor 1993 für Ecuador unannehmbar, das mit Erfolg die Vereinbarkeit unserer derzeitigen Regelung mit den WTO-Vorschriften angefochten hat und das durch die Wahl eines solchen Referenzzeitraums wirtschaftlich benachteiligt würde. Ecuador könnte eine solche Regelung erneut beanstanden.

[1] (WT/DS27/RW/ECU)

Suche nach Alternativlösungen

Um aus dieser Sackgasse herauszukommen, hat die Kommission nach einer Formel gesucht, mit der es gelingt, den gordischen Knoten des Referenzzeitraums zu durchschlagen und gleichzeitig die Schlußfolgerungen der WTO-Sondergruppe in bezug auf die Fortschreibung der negativen Auswirkungen der früheren Regelung zu berücksichtigen.

Hierzu hat die Kommission die wichtigsten Elemente in dem sogenannten Karibik-Vorschlag untersucht, der in einem Schreiben des Premierministers von Dominika vom 1. Dezember 1999 enthalten ist.

Dieser sogenannte Karibik-Vorschlag ließ jedoch bestimmte wichtige Elemente offen. Die Vereinigten Staaten haben diese Elemente dann interpretiert und in ihre früheren Überlegungen einbezogen. Für die Gemeinschaft birgt dieser Vorschlag die große Gefahr, daß es zu Klagen vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften kommt, weil er für die zwei ersten Zollkontingente einen Referenzzeitraum vor 1993 (und für das dritte Kontingent den Zeitraum 1995-1997) vorsieht.

Demgegenüber hat die Kommission ein Element, mit dem sich unter Umständen eine Kompromißlösung finden läßt, in den Erörterungen aufgegriffen, nämlich die Zuteilung der Lizenzen an die Primärmarktbeteiligten [2], was eine neue Definition der Marktbeteiligten impliziert, die Zugang zu den Kontingenten haben.

[2] Primärmarktbeteiligte sind wie folgt definiert: Wirtschaftsbeteiligte als natürliche oder juristische Personen bzw. Zusammenschlüsse, die in der Gemeinschaft niedergelassen und registriert sind und auf eigene Rechnung grüne Bananen mit Ursprung in Drittländern bei den Erzeugern kaufen, bzw. Bananen erzeugen, versenden und im Hinblick auf die Abfertigung zum freien Verkehr in der Gemeinschaft verkaufen (Gruppe A Funktion a).

Bei dieser Hypothese würde der Referenzzeitraum 1994-1996 für die Vergabe der Lizenzen im Jahr 2001 zugrunde gelegt, um festzustellen, welche Primärmarktbeteiligten als traditionelle Einführer gelten können. Der Kommission liegen nämlich keine Statistiken über die von den einzelnen Gruppen von Marktbeteiligten nach 1996 tatsächlich vermarkteten Mengen vor (nach der Reform der GMO Bananen im Jahr 1998 wurde als Referenzzeitraum für die Zuteilung der Lizenzen im Jahr 1999 der Zeitraum 1994-1996 gewählt). Die Kommission hat die Mitgliedstaaten förmlich gefragt (Schreiben vom 24. Mai 2000), ob sie in der Lage sind, ihr die Zahlen für 1997 und 1998 zu übermitteln, damit sie feststellen kann, ob es überhaupt möglich ist, einen zeitnäheren Referenzzeitraum zugrundezulegen, wie es von Ecuador und den meisten AKP-Staaten gefordert wurde.

Hinzu kommt, daß die einheitliche Anwendung des Begriffs "Primärmarktbeteiligter" für alle drei Zollkontingente und die beiden Gruppen von Marktbeteiligten - traditionelle und sonstige - notwendigerweise bedeutet, daß die Marktbeteiligten, die diese Funktion künftig ausüben wollen, einen angemessenen Zugang zu den Kontingenten erhalten.

Auf der Grundlage der Anwendung des Begriffs "Primärmarktbeteiligter" und in Anbetracht der Besonderheiten des Bananenmarktes hat die Kommission folgende Aufteilung der Zollkontingente vorgeschlagen: 80 % der Lizenzen für die "traditionellen Primärmarktbeteiligten", die restlichen 20 % für die "nicht traditionellen Primärmarktbeteiligten".

In der gleichen Logik, d.h., um allen Marktbeteiligten, die die in der obengenannten Definition geforderten Bedingungen erfuellen, den Zugang zum Markt zu ermöglichen, hat die Kommission eine "Übertrittsmöglichkeit" vorgesehen. Dabei könnten die "nicht traditionellen Marktbeteiligten" nach drei Jahren in dieser Gruppe in die Gruppe der "traditionellen Primärmarktbeteiligten" umsteigen. Parallel dazu würden die für die Gruppe "nicht traditionelle Marktbeteiligte" zur Verfügung stehenden Mengen verringert und die Mengen für die Gruppe "traditionelle Primärmarktbeteiligte" entsprechend aufgestockt, ohne daß der Prozentsatz für die Gruppe der "nicht traditionellen Marktbeteiligten" unter 3,5 bis 5% der Gesamtmenge Menge fallen würde (um den Markt für neue Marktbeteiligte offenzuhalten). Daß dabei nicht die Gefahr besteht, daß der Prozentsatz für die "traditionellen Primärmarktbeteiligten" mit der Zeit immer weiter sinkt, wie von amerikanischer Seite anfänglich hervorgehoben wurde, ist von den Kommissionsdienststellen mit dieser detaillierten Beschreibung des Übergangsmechanismus nachgewiesen worden.

Ergebnisse

Selbst bei Zugrundelegung des Zeitraums, der so weit zurückliegt, wie es für uns möglich ist (1994-1996), wurde dieses Angebot bisher von den Vereinigten Staaten und von bestimmten lateinamerikanischen Staaten noch nicht akzeptiert, wofür mehrere Gründe angeführt wurden. Der Hauptvorwurf lautet, daß die für die "nicht traditionellen Marktbeteiligten" reservierte Menge zu groß sei und daß die Mengen in den beiden ersten Zollkontingenten nicht ausreichten. Außerdem wehren sich die Kritiker dieses Vorschlags weiterhin gegen einen Referenzzeitraum, der nach 1993 liegt.

Das wichtigste Argument der Vereinigten Staaten ist, daß die amerikanischen Marktbeteiligten das Recht haben, die mengenmäßigen Marktanteile zu erhalten, die sie ihren Aussagen nach vor 1993 hatten. Dabei berücksichtigen die Vereinigten Staaten jedoch nicht, daß die Marktanteile einer Marke nicht als Verteilungsschlüssel für die Vergabe der Lizenzen an die Marktbeteiligten dienen können.

Die von der Kommission vorgeschlagene Alternativlösung, die sich auf den Begriff des Primäreinführers stützt, entspricht der Forderung der WTO-Sondergruppe nach Nichtdiskriminierung der Marktbeteiligten in den Drittländern und würde dadurch zu einer deutlichen Aufstockung der dieser Gruppe zugeteilten Lizenzen führen, einschließlich der amerikanischen Marktbeteiligten, die diese Funktion ausüben. Dieser Anstieg könnte sich bezogen auf die derzeitige Situation auf 70 % belaufen.

Die Position der Vereinigten Staaten ist ökonomisch gesehen um so erstaunlicher, wenn man bedenkt, daß die im Rahmen einer Kontingentsregelung erzielten Marktanteile wertmäßig überhaupt nicht mit den Marktanteilen zu vergleichen sind, die in einem reinen Zollsystem erzielt werden können (finanzieller Vorteil der Kontingentierung).

Demgegenüber befürwortet Ecuador die Kompromißlösung, bei der nur die Primärimporteure Zugang zu den Zollkontingenten hätten, allerdings unter dem Vorbehalt, daß mindestens 20 % den "nicht traditionellen Marktbeteiligten" zugeteilt werden. Ecuador möchte außerdem einen zeitnäheren Referenzzeitraum als 1994-1996.

In Anbetracht dieser verschiedenen sehr widersprüchlichen Standpunkte muß die Kommission feststellen, daß die Konsultationen über eine Lösung auf der Grundlage historischer Referenzmengen nach mehrmonatigen intensiven Kontakten in der Sackgasse stecken.

2. Versteigerung der Einfuhrlizenzen

Zum gegenwärtigen Zeitpunkt wird die Methode der Versteigerung der Einfuhrlizenzen, die in dem Vorschlag der Kommission vom 10. November 1999 beschrieben wird (Versteigerungen zum Basispreis), von keiner der interessierten Parteien befürwortet.

3. Verwaltung der Zollkontingente nach dem Windhundverfahren

Da die Diskussionen über die Verwaltung der Zollkontingente auf der Grundlage historischer Referenzmengen zur Zeit in der Sackgasse stecken, hat man sich erneut mit der Option der Lizenzvergabe nach dem Windhundverfahren auseinandergesetzt.

Die Kommission hat diese Methode, bei der über den Zugang zu den verringerten Zollsätzen zum Zeitpunkt der Annahme der Zollanmeldung entschieden wird, bereits in ihrem Vorschlag vom November 1999 erläutert.

Im Verlauf der Konsultationen haben die Vereinigten Staaten eine modifizierte Version des Windhundverfahrens vorgeschlagen, die eine vorläufige Zuteilung auf Basis von Absichtserklärungen sowie sehr kurze Kontingentszeiträume vorsieht.

Die von den Vereinigten Staaten vorgeschlagene Methode:

- sieht ein Verfahren der vorläufigen Zuteilung der Mengen auf der Grundlage der Einfuhrabsichten der Marktbeteiligten vor,

- stellt eine enge Verbindung zwischen dem Schiff, der Ladung und der Überführung der Bananen in den zollrechtlich freien Verkehr her,

- sieht hohe Sicherheiten vor, um die Zuverlässigkeit des Systems zu gewährleisten.

Ein solches System wäre möglich, vorausgesetzt, die praktischen und verwaltungstechnischen Schwierigkeiten lassen sich lösen, die sich aus der Kompliziertheit des Verfahrens ergeben. In diesem Fall wäre es auch nützlich, die Ideen aufzugeben, daß alle Schiffe am ersten Tag der Eröffnung des Teilkontingents ankommen, um die Ankünfte über die gesamte Dauer des Teilkontingents verteilen zu können. Allerdings ist das vorgeschlagene System in der Verwaltung schwerfällig, und zwar sowohl für die nationalen Zollbehörden als auch für die Einführer.

Außerdem würde eine einheitliche Verwaltung der drei Zollkontingente einen besseren Schutz gegen eventuelle WTO-Beschwerden bieten. Deshalb müßte, wenn man sich für die Verwaltung nach dem Windhundverfahren entscheidet, eine ausreichend hohe Zollpräferenz vorgesehen werden, damit auch die AKP-Staaten im Rahmen dieser Methode Zugang zum Gemeinschaftsmarkt haben.

Schließlich wehrt sich Ecuador gegen die Verwaltung der Zollkontingente nach dem Windhundverfahren, weil es gegenüber seinen lateinamerikanischen Konkurrenten geographisch im Nachteil ist (die Schiffe aus Ecuador müssen den Panamakanal durchfahren, was eine große Verzögerung darstellt). Allerdings dürften die vorgeschlagenen Varianten das System für dieses Land akzeptabler machen.

III. Mögliche Optionen

Nach acht Monaten intensiver Konsultationen und trotz aller Bemühungen der Kommission, zu einer Einigung zu gelangen, zeichnet sich noch immer kein Kompromiß ab. Außerdem haben die Erörterungen über den Lomé-Waiver die Verhandlungen noch zusätzlich enorm kompliziert.

Da sich die Verhandlungen über eine Lösung auf der Grundlage eines historischen Referenzzeitraums in einer Sackgasse befinden, scheint als einzige mögliche Lösung die Verwaltung der Zollkontingente nach dem Windhundverfahren zu bleiben.

Somit gibt es zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch die folgenden beiden Optionen, die bereits in dem Vorschlag der Kommission vom 10. November 1999 enthalten waren:

1. ein Übergangssystem mit Zollkontingenten, wobei alle drei Kontingente einheitlich nach dem Windhundverfahren verwaltet werden, (mit einer Zollpräferenz für die AKP-Staaten in Höhe von 275 EUR/t beim dritten Zollkontingent in Höhe von 850 000 t). Um einen Ausgleich zwischen den verschiedenen Interessen innerhalb der Europäischen Gemeinschaft zu schaffen, bleibt die Kommission bei ihrem Vorschlag, daß zum 1. Januar 2006 automatisch auf eine reine Zollregelung übergegangen wird.

2. Aufnahme von Verhandlungen gemäß Artikel XXVIII des GATT. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, daß Verhandlungen gemäß Artikel XXVIII des GATT, die mit einer begrenzten Anzahl von Bananenlieferländern (unter Ausschluss der USA) stattfinden, nicht die Höhe des Pauschalzolls betrifft, sondern, mögliche Kompensationen, die die Gemeinschaft für andere Rechte anbietet, sollte dies nötig sein.

IV. Fazit

1. Nachdem die Verhandlungen über die Verwaltung der Zollkontingente auf der Grundlage historischer Referenzmengen festgefahren sind, wird die Kommission auch in Beratung mit den betroffenen Dritten die Prüfung der Option "Windhundverfahren" so bald wie möglich zum Abschluß bringen, um nach Mitteln und Wegen zu suchen, wie sich die administrativen und technischen Probleme im Zusammenhang mit dieser Methode lösen lassen.

2. Die Kommission ersucht den Rat , sie für den Fall, daß sie feststellen sollte, daß die Probleme im Zusammenhang mit dem Windhundverfahren unüberwindlich sind, schon jetzt zu ermächtigen, nach dem Verfahren des Artikels XXVIII des GATT mit den wichtigsten Lieferländern Verhandlungen über die Einführung einer reinen Zollregelung zu führen.

3. Die Kommission wird dem Rat einen Bericht über die Schlußfolgerungen übermitteln, zu denen sie nach der technischen und verwaltungsmäßigen Prüfung der Option "Windhundverfahren" kommt.

4. Die Kommission ersucht den Rat, sich so bald wie möglich zu der in dieser Mitteilung vorgeschlagenen Vorgehensweise zu äußern.