[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 5.11.2008

KOM(2008) 740 endgültig

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT

Prüfung der Beziehungen zwischen der EU und Russland

{SEK(2008) 2786}

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT

Prüfung der Beziehungen zwischen der EU und Russland

Auf seiner außerordentlichen Tagung am 1. September 2008 beauftragte der Europäische Rat den Rat damit, gemeinsam mit der Kommission die verschiedenen Dimensionen der Beziehungen der EU zu Russland aufmerksam und eingehend zu prüfen. Diese Prüfung wird im Vorfeld des für den 14. November 2008 angesetzten Gipfeltreffens EU-Russland durchgeführt. Nachdem der Rat Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen auf seiner Tagung vom 13.-14. Oktober 2008 eine Bestandsaufnahme der Entwicklungen im Konflikt zwischen Georgien und Russland vorgenommen hat, wird er sich auf seiner Tagung vom 10.-11. November 2008 mit dieser Prüfung und ihren Ergebnissen befassen.

Diese Prüfung findet vor dem Hintergrund von Entwicklungen statt, die einen tiefen Schatten auf die Beziehungen zwischen der EU und Russland geworfen haben: Die gewaltsame Verletzung der territorialen Integrität Georgiens und die einseitige Anerkennung Abchasiens und Süd-Ossetiens durch Russland sind nach wie vor inakzeptabel, und die außenpolitischen Grundsätze, denen in jüngster Zeit das Wort geredet werden, wie zum Beispiel die Neubildung von Einflusssphären, geben Anlass zur Sorge.

Die EU kann mit einem gewissen Selbstbewusstsein an ihre Beziehungen zu Russland herangehen. In wirtschaftlicher Hinsicht braucht Russland die EU. Die EU ist ein wichtiger Exportmarkt für russische Rohstoffe, insbesondere Energie, und Russland würde gerne die Rahmenbedingungen für den Handel mit Kernmaterial verbessern. Wie die Finanzkrise der letzten Monate gezeigt hat, muss Russland dringend seine Wirtschaft modernisieren und diversifizieren. Die EU wäre der natürliche Partner dafür, zumal sie die wichtigste Quelle von ausländischen Direktinvestitionen in Russland darstellt. Russland strebt aus Eigeninteresse – ob es dabei um die Abschaffung der Visumpflicht oder die Teilnahme am EG-Rahmenprogramm für Forschung und Entwicklung geht – engere Kontakte zur EU an.

Vor diesem Hintergrund dient diese Prüfung zur Durchleuchtung des komplexen Gefüges der gemeinsamen und sich überschneidenden Interessen in den Beziehungen zwischen Russland und der EU und zur nüchternen Beurteilung darüber, wo denn die eigenen Interessen der EU nun liegen. Der Spielraum für die Verfolgung und Ausweitung dieser Interessen wurde in dem vor kurzem vereinbarten Mandat zur Aufnahme von Verhandlungen über ein Nachfolgeabkommen zum Partnerschafts- und Kooperationsabkommen und - bei Erfüllung der notwendigen Bedingungen - zur Aushandlung eines Freihandelsabkommens abgesteckt.

Im beigefügten Arbeitsdokument wird nachgezeichnet, wie sich die Beziehungen zwischen der EU und Russland in den letzten Jahren entwickelt haben, und dargelegt, welche Chancen und Herausforderungen in den kommenden Jahren zu erwarten sind.

Die Beziehungen EU-Russland beruhen auf dem 1997 in Kraft getretenen Partnerschafts- und Kooperationsabkommen, das 2005 durch die vier Gemeinsamen Räume ergänzt wurde. Auf dieser Grundlage ist eine institutionelle Struktur entstanden, der in vieler Hinsicht, vor allem auf politischer Ebene im Rahmen des Kooperationsrats (inzwischen ersetzt durch den in Zusammensetzung der Außenminister tagenden Ständigen Partnerschaftsrat) gut funktioniert.

Kurze Überblick über die Beziehungen zwischen der EU und Russland

Das bereits beträchtliche Volumen der Handels- und Investitionsströme zwischen der EU und Russland nimmt weiter zu. Es liegt im gemeinsamen Interesse der beiden Seiten, dass sich dieser Trend fortsetzt. Russland ist der drittwichtigste Handelspartner der EU, und jedes Jahr verzeichnet der Handel Zuwachsraten von bis zu 20 %. Energie ist dabei ein wichtiger Faktor, doch auch im Dienstleistungssektor sind beeindruckende Zuwächse zu beobachten. Mit seinem anhaltend hohen Wirtschaftswachstum und seiner immer stärker werdenden Mittelschicht ist Russland ein wichtiger aufstrebender Markt direkt vor der Haustür der EU, der Unternehmen aus der EU gute Absatzchancen bietet. Die EU ist der größte Investor in Russland - auf sie entfallen 80 % der gesamten Auslandsinvestitionen. Damit hat die EU ein großes Interesse an der Weiterentwicklung der russischen Wirtschaft, die angesichts der von Russland angestrebten Modernisierung und Diversifizierung künftig einen noch größeren Bedarf an Investitionen aus der EU haben wird. Ob dieser Bedarf gedeckt wird, hängt davon ab, dass Russland Rechtsstaatlichkeit garantiert und ein wirklich unabhängiges Justizwesen aufbaut, das die Durchsetzung von Verträgen gewährleistet. Ein erheblicher Anteil der Devisenreserven wird in Euro gehalten, wodurch Russland zu einem der weltgrößten Inhabern auf Euro lautender Vermögenswerte geworden ist. Russland war bisher nicht gegen die weltweite Finanzkrise immun – aufgrund der wirtschaftlichen Interdependenz zwischen der EU und Russland ist es wichtig, dass der bilaterale Dialog zu den aktuellen Entwicklungen fortgesetzt wird.

Aus diesen Überlegungen heraus unterstützt die EU nachdrücklich die Bemühungen Russlands um Beitritt zur Welthandelsorganisation (WTO). Angesichts von Anzeichen eines wachsenden Protektionismus, vor allem bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen und natürlichen Ressourcen, gibt es nach wie vor gute Gründe für einen frühzeitigen WTO-Beitritt Russlands zu angemessenen handelspolitischen Bedingungen. Bestimmte schwelende Handelsstreitigkeiten, u.a. im Zusammenhang mit den russischen Ausfuhrbeschränkungen bei Holz, müssen dringend beigelegt werden, um eine Verschlechterung der bereits schwierigen Rahmenbedingungen für den Handel zu vermeiden.

Trotz des starken Aufschwungs im Bereich Handel und Investitionen und trotz der vielen sektoralen Dialoge im Rahmen des Gemeinsamen Wirtschaftsraums stoßen die EU und Russland in mehreren Bereichen auf Schwierigkeiten. Sie reichen von problematischen Zollverfahren und der Frage der Überflüge über Sibirien bis hin zur uneinheitlichen Anwendung internationaler Standards im Bereich Tier- und Pflanzengesundheit durch die russischen Behörden.

Die Interdependenz der EU und Russlands im Energiebereich ist ein Kernelement der bilateralen Beziehungen. Die EU-Mitgliedstaaten sind wichtige Abnehmer von Energieprodukten. Daran dürfte sich kurz- und mittelfristig nichts ändern. Das Verhältnis ist trotzdem nicht von einseitiger, sondern von gegenseitiger Abhängigkeit geprägt. Denn die Energieexporte in die EU leisten einen wichtigen Beitrag zum russischen Wirtschaftswachstum. Allerdings haben die EU und Russland unterschiedliche Auffassungen von Energiesicherheit und gegenseitigem Marktzugang. Bislang war Russland ein zuverlässiger Energielieferant, doch Streitigkeiten mit Transitländern und die angesichts der steigenden Nachfrage unzureichenden Investitionen in vorgelagerten Bereichen lassen Sorgen über die künftige Versorgungssicherheit aufkommen. Es muss noch vieles getan werden, um eine echte Energiepartnerschaft aufzubauen, die auf den im Vertrag über die Energiecharta verankerten Grundsätzen, nämlich Transparenz, Gegenseitigkeit und Nichtdiskriminierung, beruht. Die Zusammenarbeit im Rahmen des Energiedialogs erstreckt sich auf allgemeine Themen wie energiepolitische Szenarien und Strategien, Marktentwicklungen und Energieeffizienz. Wichtige Instrumente wie der Energie-Frühwarnmechanismus könnten weiterentwickelt werden.

Im Rahmen des Gemeinsamen Raums der äußeren Sicherheit findet auf vielen Ebenen ein regelmäßiger politischer Dialog statt. Die EU pflegt Kontakte mit Russland zu einzelnen Fragen wie Iran, Naher Osten, Afghanistan, Westbalkan usw. sowie in internationalen Foren wie UN und OSZE mit dem Ziel, gemeinsame Standpunkte und Ansätze zu entwickeln. Die Erfahrungen mit der Zusammenarbeit im Zusammenhang mit dem Nah-Ost-Friedensprozess oder der Frage der Nichtverbreitung in Iran waren bisher positiv. Die EU und Russland haben ein gemeinsames Interesse an der Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen. Russland leistete jüngst einen Beitrag zur ESVP-Mission der EU in Tschad/der Zentralafrikanischen Republik. Vor allem nach den Ereignissen in Georgien gehen die Meinungen zu Kosovo und der gemeinsamen Nachbarschaft noch weit auseinander. Die EU sollte einen gemeinsamen Standpunkt zu den russischen Vorschlägen für eine neue europäische Sicherheitsordnung erarbeiten. Die EU hat ein starkes Interesse an weiteren Bemühungen um Verbesserung der Zusammenarbeit in diesen Bereichen in den kommenden Jahren. Russland ist ein wichtiger geopolitischer Akteur, dessen konstruktive Mitwirkung in internationalen Angelegenheiten Voraussetzung für wirksames Handeln der internationalen Gemeinschaft ist.

Die EU und Russland führen auch einen Dialog zur Regionalpolitik: In der Region Kaliningrad funktioniert das System des erleichterten Transits zwischen der Region und dem russischen Kernland gut. Darüber hinaus zeigt Russland erneutes Interesse an der überarbeiteten Nördlichen Dimension, hinsichtlich deren die Ministertagung am 27. Oktober bedeutende Fortschritte brachte. Zudem bieten sich Möglichkeiten, Fragen der Arktis in den regelmäßigen Dialog zwischen der EU und Russland einzubeziehen.

Der Bereich Menschenrechte gibt Anlass zur Sorge. Es entsteht allgemein der Eindruck einer wachsenden Distanz zu den gemeinsamen Verpflichtungen im Rahmen des Europarats und der OSZE.

Die EU weist Russland auf die Verpflichtungen hin, die es u.a. im Rahmen des Partnerschafts- und Kooperationsabkommens eingegangen ist. Zwei Mal im Jahr führt die EU Konsultationen mit Russland zu Menschenrechtsfragen. Zwar zeigten diese Konsultationen bisher nur begrenzt Wirkung, doch fand die jüngste Gesprächrunde in einer offenen und konstruktiven Atmosphäre statt. Es ist wichtig, auf dem bereits Erreichten weiter aufzubauen.

In Bezug auf den Gemeinsamen Raum des Rechts, der Sicherheit und der Freiheit stimmen die Interessen der EU und Russland oft überein. Beleg dafür sind u.a. die am 1. Juni 2007 in Kraft getretenen Visaerleichterungs- und Rückübernahmeabkommen zwischen der EG und Russland, der gemeinsame Plan für die Zusammenarbeit zwischen FRONTEX und dem russischen Grenzschutz 2007-2010 sowie die Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht und der Föderalen Drogenbekämpfungsbehörde Russlands und zwischen Europol und den russischen Strafverfolgungsbehörden.

Zweck des Visaerleichterungsabkommens - das erste Abkommen dieser Art, das zwischen der EG und einem Drittstaat geschlossen wurde - ist es, Reisenden, auch aus der EU, die Ein- und Ausreise zu erleichtern. Das Rückübernahmeabkommen spielt eine wichtige Rolle bei der Bekämpfung der illegalen Migration. Die verstärkte Zusammenarbeit im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht trägt dazu bei, die Gefahren, die u.a. von Terrorismus und organisierter Kriminalität ausgehen, abzuwehren. Von allgemeinerer Bedeutung ist, dass diese Zusammenarbeit auf der Achtung der Menschenrechte und der Förderung von Rechtsstaatlichkeit beruht.

Die Kontakte zwischen den Bürgern der EU und Russlands nehmen zu. Die EU-Austauchprogramme im Bildungsbereich und die Forschungszusammenarbeit wurden ausgeweitet. Die Bemühungen um verstärkte direkte Kontakte zwischen den Menschen in allen Bereichen sollten fortgesetzt werden. Neben der Erreichung spezifischer Ziele in klar definierten Politikbereichen trägt eine Ausweitung solcher Kontakte zu einem verbesserten gegenseitigen Verständnis und zur Vertrauensbildung bei.

Der Gemeinsame Raum der Forschung, der Bildung und der Kultur ist durch starke gemeinsame Interessen gekennzeichnet. Die Forschungszusammenarbeit beruht auf dem Abkommen über die wissenschaftlich-technische Zusammenarbeit zwischen der EG und Russland aus dem Jahr 2004, das 2009 ausläuft und dessen Verlängerung zurzeit vorbereitet wird. Einrichtungen aus der Russischen Föderation nehmen an sämtlichen thematischen Programmen und Unterprogrammen des 7. Forschungsrahmenprogramms teil. Die EG trägt rund 29 Mio. EUR zur Deckung der Kosten ihrer Teilnahme bei. Darüber hinaus wurden 2002 zwei Abkommen über die Zusammenarbeit zwischen Euratom und Russland in den Bereichen nukleare Sicherheit bzw. kontrollierte Kernfusion abgeschlossen. Beide Abkommen haben eine Laufzeit von zunächst 10 Jahren. Russland hat sein Interesse an einer Assoziierung am 7. Forschungsrahmenprogramm signalisiert. Im Bildungsbereich nimmt Russland am Bologna-Prozess sowie an mehreren von der EU finanzierten Programmen teil. Das Institut für europäische Studien in Moskau ist ein wichtiges, von Russland und der EG gemeinsam finanziertes Projekt. Die Zusammenarbeit im Bereich Kultur nahm 2006 nach der Einleitung des Kajaani-Prozesses ihren Anfang. Die erste Tagung des Ständigen Partnerschaftsrats zum Thema Kultur fand zwar im Oktober 2007 statt, doch die bisherigen Folgemaßnahmen fielen eher enttäuschend aus und bei der Ausarbeitung des Kultur-Aktionsplans sind nur begrenzte Fortschritte zu verzeichnen.

Russland erhält finanzielle Unterstützung aus den Mitteln verschiedener Finanzierungsinstrumente der EG. Das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENPI) wird eingesetzt, um die Umsetzung der Fahrpläne für die vier Gemeinsamen Räume und die Region Kaliningrad zu unterstützen. Als neue und positive Entwicklung zu werten ist die Entscheidung Russlands, zur Finanzierung von sieben ENPI-Programmen im Bereich der grenzübergreifenden Zusammenarbeit beizutragen, die im Zeitraum 2007 bis 2013 durchgeführt werden. Allerdings gestaltet sich die Einigung auf eine Grundlage für die Durchführung der Finanzhilfe schwierig.

Nächste Schritte

Die EU und Russland sollten in der Lage sein, offen und konstruktiv über Meinungsverschiedenheiten zu diskutieren. Dies ist unabdingbar für jede selbstbewusste und reife Partnerschaft. Beide Seiten sollten bestrebt sein, ihre Fähigkeit zu verbessern, trotz Differenzen gemeinsame Ziele zu verfolgen. Der Europäische Rat hat den einseitigen Beschluss Russlands zur Anerkennung der abtrünnigen Regionen Georgiens verurteilt und seine tiefe Besorgnis über die Unverhältnismäßigkeit der russischen Reaktion in diesem Konflikt zum Ausdruck gebracht. Während die EU an ihren Prinzipien festhält und jede Gewaltanwendung ablehnt, liegt es in ihrem Interesse, im Hinblick auf erneute Bemühungen um die Beilegung von Konflikten in der gemeinsamen europäischen Nachbarschaft auf Russland zuzugehen. Dies setzt wiederum den Willen und die Fähigkeit der EU voraus, als einziges Ganzes zu handeln und die Instrumente der Gemeinschaft und die der GASP/ESVP in kombinierter Weise einzusetzen. Die Art und Weise, wie die EU zur Bewältigung des Georgien-Konflikts und seiner Folgen beitrug, ist in dieser Hinsicht ein ermutigendes Zeichen. Ebenfalls ermutigend ist der Abzug der russischen Truppen aus den an Südossetien und Abchasien angrenzenden Gebieten, auch wenn hier noch mehr getan werden muss.

Nach Auffassung der EU soll das neue Abkommen mit Russland einen rechtlich verbindlichen Rahmen schaffen, der sämtliche wichtigen Bereiche der bilateralen Beziehungen umfasst und auf den gemeinsamen Interessen und den internationalen Verpflichtungen der EU und Russland wie z.B. Achtung der Menschenrechte und Förderung der Rechtsstaatlichkeit beruht. Angesichts der wachsenden wirtschaftlichen Interdependenz der EU und Russlands wäre auch die Errichtung einer Freihandelszone im gegenseitigen Interesse.

Diese Verhandlungen sollten fortgesetzt werden, erstens, weil sie die EU in die Lage versetzen, ihre eigenen Interessen gegenüber Russland zu verfolgen, und zweitens, weil sie das beste Mittel sind, auf der Grundlage eines einheitlichen Standpunkts die Kontakte zu Russland zu fördern. Wenn die EU mit einer Stimme spricht und geschlossen handelt, nimmt Russland davon Notiz und die EU kann auf den Verlauf der Ereignisse Einfluss nehmen. Das einstimmig verabschiedete Mandat für die Verhandlungen über das neue Abkommen zwischen der EU und Russland gibt der EU ein wichtiges Instrument an die Hand, um ihre Ziele geschlossen zu verfolgen.

Aus diesen Gründen ist die Kommission der Auffassung, dass die Termine für die nächsten Verhandlungssitzungen jetzt festgelegt werden sollten. Die Tagung des Rates Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen am 10. November bietet den Mitgliedstaaten eine Gelegenheit, sich vor dem Hintergrund der beim Europäischen Rat vom 1. September beschlossenen Verschiebung der Verhandlungssitzungen auf eine Grundlage für die Fortführung der Verhandlungen zu verständigen.

Unmissverständlich ist nach wie vor, dass die EU im Einklang mit den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates den Status quo in Georgien nicht akzeptiert. Die wichtige Arbeit des Genfer Prozesses zu Fragen der regionalen Sicherheit und Stabilität und der Rückkehr von Flüchtlingen und Binnenvertrieben sollte auf der Grundlage der Vereinbarungen vom 12. August und vom 8. September fortgesetzt und die territoriale Integrität Georgiens wiederhergestellt werden. Außerdem sollten die Beziehungen zwischen der EU und Russland fortlaufend überprüft werden. Wie bereits vereinbart, sollten die Kommission und der Rat ihre Diskussionen über den allgemeinen Kontext dieser Beziehungen auch während der Verhandlungen fortsetzen.