STELLUNGNAHME Nr. 5/94 Des Rechnungshofes der Europäischen Gemeinschaften:

- zum Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik und - zum Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (94/C 383/03)

DER RECHNUNGSHOF DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf die Artikel 43 und 209,

gestützt auf die Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (),

gestützt auf die Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (), zuletzt geändert durch die Verordnung (EG, EGKS, Euratom) Nr. 2730/94 des Rates vom 31. Oktober 1994 (),

gestützt auf die Entscheidung der Kommission 94/442/EG vom 1. Juli 1994 zur Schaffung eines Schlichtungsverfahrens im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL - Abteilung Garantie (),

gestützt auf den von der Kommission am 1. Juli 1994 vorgelegten Vorschlag (),

gestützt auf das am 2. September 1994 beim Hof eingegangene Ersuchen des Rates um Anhörung des Rechnungshofes zu diesem Vorschlag,

in Erwägung nachstehender Gründe:

Die Kombination von Mittelknappheit und verfahrenstechnischen Schwierigkeiten zog beträchtliche Verzögerungen der Rechnungsabschlussentscheidungen nach sich und war auf der Ebene der nationalen Behörden Ursache von Unsicherheit in rechtlicher und finanzieller Hinsicht.

Dies führte dazu, daß die Kommission nicht imstande war, im Rahmen des jährlichen Rechnungsabschlußverfahrens angemessen zuverlässige Aussagen darüber zu machen, ob die in den Abrechnungen der Mitgliedstaaten ausgewiesenen und zu Lasten des Gesamthaushaltsplans der Gemeinschaften verbuchten Ausgaben sachlich richtig sind und im Einklang mit den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft getätigt wurden.

Der Hof hat diesen Zustand sowie die mangelhafte interne Kontrolle der Zahlungssysteme des EAGFL-Garantie und die daraus resultierenden Unregelmässigkeiten insbesondere im Bereich der Ausfuhrerstattungen mehrfach beanstandet ().

Es wird nicht davon ausgegangen, daß die Kommission in der Lage sein wird, die Voraussetzungen für den Erlaß einer einzigen umfassenden Entscheidung zu schaffen. Infolgedessen stellt der Vorschlag, nach dem der Rechnungsabschluß in zwei voneinander getrennte Verfahren aufgespalten wird, darauf ab, die Zielsetzung des Rechnungsabschlußsystems dahin gehend zu ändern, daß gleichzeitig mit oder kurz nach den Vorgängen vorbeugend und korrigierend eingegriffen und eine verbesserte Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission erzielt wird.

Vorgeschlagene Organisation und Verfahren bezueglich der für die dezentralisierte Verwaltung der Gemeinschaftsausgaben zuständigen Zahlstellen wie auch bezueglich des Rechnungsabschlusses an sich müssen in diesem Zusammenhang geklärt und gestrafft werden.

Zur Verbesserung der Verwaltung des EAGFL ist es erforderlich, die Zahlung von Verzugszinsen dann vorzusehen, wenn geschuldete Beträge an ihrem Fälligkeitstermin nicht bei der Kommission eingegangen sind oder wenn zu Unrecht gezahlte Beträge wiedereingezogen werden müssen -

HAT FOLGENDE STELLUNGNAHME ANGENOMMEN:

ERSTER TEIL:

ALLGEMEINE ÜBERLEGUNGEN

1. Der Hof bekräftigt erneut, daß er am Grundsatz einer einzigen jährlichen Rechnungsabschlussentscheidung im Rahmen des EAGFL-Garantie, wie er durch die Verordnung (EWG) Nr. 729/70 in ihrer ursprünglichen Fassung aufgestellt wird, festhält. Er bedauert, daß die Kommission nicht in der Lage gewesen ist, auf eine zufriedenstellende Anwendung dieses Grundsatzes hinzuwirken, indem sie angemessene Methoden für die Kontrolle und administrative Regelung der Fälle von Nichtübereinstimmung oder der Unregelmässigkeiten entwickelte und hierfür die erforderlichen Mittel bereitstellte.

2. Der Hof stellte in seinen Jahresberichten und Sonderberichten () diesen Zustand sowie die mangelhafte interne Kontrolle der Zahlungssysteme für die Ausgaben des EAGFL-Garantie wiederholt fest. Er bedauerte auf diesem Wege ebenfalls, daß für die Verwaltung des EAGFL-Garantie, insbesondere im Bereich der Ausfuhrerstattungen, aber auch im Bereich der Interventionen und direkten Beihilfen, Unregelmässigkeiten charakteristisch sind.

3. Vor diesem Hintergrund nimmt sich der Kommissionsvorschlag wie eine Kompromißlösung aus, die den festgestellten Schwachpunkten des Rechnungsabschlußverfahrens Rechnung trägt, ohne diese jedoch vollständig zu beheben. Aufgrund seiner früheren Bemerkungen rät der Hof somit zur Vorsicht. Da der Hof eine Kürzung des Zeitraums für den Rechnungsabschluß befürwortet, empfiehlt er, hierzu am Ende eines vierjährigen Versuchszeitraums überzugehen, über den die Kommission eine Bewertung erstellen wird. Der Hof ist in der Tat der Auffassung, daß die Kommission sich unter anderem auf die ersten Ergebnisse des in Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c) ihres Vorschlags vorgesehenen Schlichtungsverfahrens stützen soll, um in der Folge eine möglicherweise grundlegendere Änderung der geltenden Vorschriften begründen zu können.

4. Der Kommissionsvorschlag sieht vor, daß die Kürzung des Rechnungsabschlußzeitraumes nicht für die finanziellen Folgen von Unregelmässigkeiten gilt. Mit Blick auf die Wahrung der legitimen Rechte der Europäischen Union auch über den begrenzten Bereich der Unregelmässigkeiten hinaus spricht sich der Hof zugunsten dafür aus, auch die Versäumnisse gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 von dieser Kürzung auszunehmen.

5. Von diesem Blickpunkt aus gesehen legt der Hof im nachfolgenden die besonderen Bemerkungen dar, die seiner Auffassung nach geeignet sind, den Wortlaut des vorgeschlagenen Textes zu verbessern.

ZWEITER TEIL:

BESONDERE BEMERKUNGEN

A) Zum Vorschlag zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 729/70

Zulassung von Zahlstellen

6. In Anbetracht der zentralen Bedeutung, die den Zahlstellen bei der Ausführung der Mittel des EAGFL-Garantie zukommt, betont der Hof die Notwendigkeit sorgfältig und gründlich durchdachter Verfahren für ihre Zulassung. Daher sollten die Kriterien, die die Zahlstellen oder die von ihnen beauftragten Einrichtungen erfuellen müssen, von der Kommission als Teil der in Artikel 4 Absatz 7 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 vorgesehenen Voraussetzungen für die Zulassung klar festgelegt werden. Um voneinander abweichende Bewertungen der internen Kontrollsysteme und Verwaltungsorganisation der Zahlstellen zu vermeiden, sollte ferner jede Zulassung auf nationaler Ebene auf der Grundlage einer besonderen Stellungnahme der Kommission erfolgen.

Rechnungsabschlußverfahren

7. Der Kommissionsvorschlag spaltet den Rechnungsabschluß in zwei voneinander getrennte Prüfungsverfahren auf:

a) eine jährliche Prüfung der Buchhaltung der Zahlstellen durch unabhängige Prüfer, die sich auf das dort jeweils verfügbare Belegmaterial stützt und anhand deren bestätigt werden soll, daß die Einnahmen und Ausgaben eines einzigen Haushaltsjahres in der Buchführung richtig, vollständig und zuverlässig erfasst sind;

b) mehrjährige Konformitätsprüfungen (), die sich auf verschiedene Haushaltsjahre beziehen und anhand derer der Wahrheitsgehalt der zugrundeliegenden Vorgänge sowie die Übereinstimmung der entsprechenden Ausgaben und Einnahmen mit den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft überprüft werden sollen.

Um die Kohärenz des gesamten Rechnungsabschlußverfahrens zu gewährleisten, müssen die Ziele, der Umfang und die Methoden, die in jeder dieser beiden Prüfungsphasen Anwendung finden, klar definiert werden.

8. Die jährliche Rechnungsabschlussentscheidung muß sich weitgehend auf Bescheinigungen über die Vollständigkeit, Richtigkeit und Zuverlässigkeit der von den Zahlstellen übermittelten Abrechnungen stützen. Unter Betonung der endgültigen Verantwortung der Kommission und angesichts der grundlegenden Bedeutung dieser Bescheinigungen in diesem Zusammenhang sollte in der geänderten Verordnung folgendes festgehalten werden:

a) Die Einrichtungen, die die Abrechnungen überprüfen, müssen funktionell und hierarchisch unabhängig von den Zahlstellen sein [Artikel 4 Absatz 3a der Verordnung (EWG) Nr. 729/70].

b) Die Namen der Einrichtungen, die die Abrechnungen überprüfen, sind der Kommission mitzuteilen [Artikel 4 Absatz 3a der Verordnung (EWG) Nr. 729/70].

c) Bevor sich die Kommission auf die Bescheinigungen verlässt und um sicherzustellen, daß sie einheitlich und verläßlich sind, sollte sie sich davon überzeugen, daß die Prüfungen in Übereinstimmung mit international anerkannten Prüfungsnormen, einschließlich einer Prüfung der Wirksamkeit der internen Kontrollsysteme, ausgeführt wurden [Artikel 5 Absatz 1a der Verordnung (EWG) Nr. 729/70] und die Ergebnisse eine ausreichende Grundlage für diese Bescheinigungen bieten.

9. Die Konformitätsprüfung sollte sich auf einzelne Vorgänge stützen. Hierbei sollte auf einer repräsentativen Grundlage untersucht werden, ob die Mittel des EAGFL-Garantiehaushalts im Einklang mit den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft ausgegeben wurden. Dies sollte auch zwecks Feststellung der Endbegünstigten eine Prüfung der Rechtmässigkeit und Ordnungsmässigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge, insbesondere in den Risikobereichen, sowie eine Prüfung des Vorliegens der eine Ausgabe auslösenden Faktoren umfassen.

10. Aus den in Ziffer 3 dargelegten Gründen der Vorsicht ist der Hof der Auffassung, daß die sofortige Kürzung des Rechnungsabschlußzeitraums, die die Kommission auf drei Jahre - das laufende Haushaltsjahr und die beiden vorangehenden Haushaltsjahre [Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c) der Verordnung (EWG) Nr. 729/70] - festlegte, übertrieben ist und auf fünf Jahre - das laufende Haushaltsjahr und die vier vorangehenden Haushaltsjahre - festgesetzt werden sollte. Infolge dieser neuen zeitlichen Vorgaben und um eine tatsächliche Abdeckung aller Ausgaben sicherzustellen, sollte die Kommission zu jedem Jahresbeginn ein fortlaufendes Mehrjahresprogramm für die Konformitätsprüfungen aufstellen, das sich auf das laufende Jahr sowie auf die nachfolgenden vier Jahre erstreckt [Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c) der Verordnung (EWG) Nr. 729/70].

11. Die als Ergebnis der Konformitätsprüfungen getroffenen Entscheidungen, bei denen es sich entweder um einen Ausschluß von der gemeinschaftlichen Finanzierung handelt oder um eine Einbeziehung in diese, werden sich jeweils auf spezifische Haushaltsbereiche beziehen und gewöhnlich die Ausgaben von mehr als einem Haushaltsjahr einschließen. Um Gewähr für eine angemessene Transparenz zu bieten, sollten in diesen Entscheidungen für jeden Mitgliedstaat die Beträge nach Haushaltsbereich(en) und Haushaltsjahr(en) ausgewiesen werden.

12. Schließlich ist es erforderlich, in allen Stadien des Rechnungsabschlußverfahrens genaue Fristen festzulegen, vor allem um zu vermeiden, daß nicht abgeschlossene Vorgänge zu lange unbearbeitet bleiben. Es ist ferner unabdingbar, Verzugszinsen vorzusehen, wenn zu bestimmten Fristen fällige Beträge verspätet gezahlt werden, oder wenn zu Unrecht gezahlte Beträge wiedereingezogen werden.

13. Der Hof stellt fest, daß die Kommission bereits im Zusammenhang mit den Ergebnissen der Konformitätsprüfung ein Schlichtungsverfahren beschlossen hat (), das in Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c) letzter Satz der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 in ihrer geänderten Fassung vorgesehen ist. In Anbetracht der möglichen Auswirkungen dieses neuen Verfahrens auf zukünftige Rechnungsabschlussentscheidungen sollte die Kommission das Schlichtungsverfahren und seine Ergebnisse nach einigen Jahren der Erprobung, aber spätestens bis zum 31. Dezember 1998 sorgfältig bewerten.

Bewertung des neuen Systems

14. Die Änderungen in den Verfahren für den Rechnungsabschluß in ihrer nunmehr vorgeschlagenen Fassung haben bedeutende Ausmasse. Es ist in vielerlei Hinsicht schwierig, ihre Auswirkungen auf die Durchführung der Maßnahmen des EAGFL-Garantie vorherzusehen. Der Hof ist daher der Auffassung, daß die Kommission der Haushaltsbehörde vor dem 31. Dezember 1998 eine Bewertung über die Funktionsweise der neuen Verfahren vorlegen sollte, die folgende Aspekte umfasst:

- Zulassung von Zahlstellen,

- Bescheinigung der Abrechnungen,

- Konformitätsprüfung,

- Schlichtungsverfahren.

Diese Bewertung sollte auch dem Rechnungshof übermittelt werden (Artikel 2 der vorgeschlagenen Verordnung).

B) Zum Vorschlag zur Änderung der Haushaltsordnung

15. Mit dem Vorschlag der Kommission sollen die Vorschriften der Haushaltsordnung den Änderungsvorschlägen für die Verordnung (EWG) Nr. 729/70 angepasst werden.

16. Der Hof ist der Auffassung, daß seine diesbezueglichen, im vorangegangenen dargelegten Empfehlungen mutatis mutandis auch für den Vorschlag zur Änderung der Haushaltsordnung gelten. Der Hof denkt jedoch, daß Artikel 102 Absatz 5 hinsichtlich der Ergebnisse der Konformitätsprüfung auch die Möglichkeit eines Ausgabenanstiegs vorsehen sollte.

DRITTER TEIL:

ÄNDERUNGSVORSCHLAEGE

17. In den nachstehenden Tabellen legt der Hof die im ersten und zweiten Teil angekündigten Änderungen mit den dazugehörigen Anmerkungen zu den Kommissionsvorschlägen dar.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Diese Stellungnahme wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 15. Dezember 1994 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

André J. MIDDELHÖK

Präsident

() ABl. Nr. L 94 vom 28. 4. 1970, S. 13.

() ABl. Nr. L 356 vom 31. 12. 1977.

() ABl. Nr. L 293 vom 12. 11. 1994, S. 7.

() ABl. Nr. L 182 vom 16. 7. 1994, S. 45.

() ABl. Nr. C 284 vom 12. 10. 1994, S. 5, und KOM(94) 240 vom 1. 7. 1994.

() a) Jahresberichte:

a) - Bemerkungen zum Rechnungsabschlußverfahren:

a) - - Jahresbericht 1986, Ziffer 5.26 (ABl. Nr. C 336 vom 15. 12. 1987)

a) - - Jahresbericht 1988, Ziffern 5.1-5.32 (ABl. Nr. C 312 vom 12. 12. 1989)

a) - Bemerkungen zu den Mitgliedstaaten:

a) - - Jahresbericht 1989 (ABl. Nr. C 313 vom 12. 12. 1990)

a) - - Jahresbericht 1990 (ABl. Nr. C 324 vom 13. 12. 1991)

a) - - Jahresbericht 1991 (ABl. Nr. C 330 vom 15. 12. 1992)

a) - - Jahresbericht 1992 (ABl. Nr. C 309 vom 16. 11. 1993)

a) - - Jahresbericht 1993 (ABl. Nr. C 327 vom 24. 11. 1994).

b) Sonderberichte:

a) - Nr. 2/89 über frisches und verarbeitetes Obst und Gemüse (ABl. Nr. C 128 vom 24. 5. 1989)

a) - Nr. 2/90 über die Verwaltung und Kontrolle von Ausfuhrerstattungen (ABl. Nr. C 133 vom 31. 5. 1990)

a) - Nr. 2/92 über an ausgewählte Großhändler gezahlte Ausfuhrerstattungen (ABl. Nr. C 101 vom 22. 4. 1992)

a) - Nr. 4/93 über die Durchführung der Milchquotenregelung (ABl. Nr. C 227 vom 23. 8. 1993)

a) - Nr. 7/93 über Unregelmässigkeiten und betrügerische Praktiken im Agrarbereich (ABl. Nr. C 307 vom 13. 11. 1993)

a) - Nr. 8/93 über die Gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak (ABl. Nr. C 65 vom 2.3.1994).

() Prüfung des Vorliegens der eine Ausgabe auslösenden Faktoren sowie der Rechtmässigkeit/Ordnungsmässigkeit der Ausgaben.

() Entscheidung der Kommission vom 1. Juli 1994 zur Schaffung eines Schlichtungsverfahrens im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL-Abteilung Garantie, ABl. Nr. L 182 vom 16. 7. 1994, S. 45.

() Anm. d. Übers.: Dies gilt auch für den deutschen Text: "... in bezug auf die Voraussetzungen und die Verfahren für.....".

() Anm. d. Übers.: In der deutschen Fassung des Kommissionsvorschlags war an dieser Stelle bereits von "Versäumnissen" die Rede!