Vorschlag für eine VERORDNUNG (EG, EGKS, EAG) DES RATES zur Regelung der Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften

(von der Kommission vorgelegt)

INHALTSVERZEICHNIS

BEGRÜNDUNG

1. EINLEITUNG

2. DIE FORMALEN ASPEKTE DES VORSCHLAGS

3. DIE INHALTLICHEN ASPEKTE DES VORSCHLAGS

Vorschlag für eine VERORDNUNG (EG, EGKS, EAG) DES RATES zur Regelung der Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften

ERSTER TEIL: GEMEINSAME BESTIMMUNGEN

TITEL I - ALLGEMEINE BESTIMMUNGEN

KAPITEL 1: GRUNDSATZ DER EINHEIT

KAPITEL 2: GRUNDSATZ DER JÄHRLICHKEIT

KAPITEL 3: GRUNDSATZ DES HAUSHALTSAUSGLEICHS

KAPITEL 4: GRUNDSATZ DER RECHNUNGSEINHEIT

KAPITEL 5: GRUNDSATZ DER GESAMTDECKUNG

KAPITEL 6: GRUNDSATZ DER SPEZIALITÄT

KAPITEL 7: GRUNDSATZ DES EFFIZIENTEN FINANZMANAGEMENTS

KAPITEL 8: GRUNDSATZ DER TRANSPARENZ

TITEL II - AUFSTELLUNG UND GLIEDERUNG DES HAUSHALTSPLANS

KapiteL 1 - AUFSTELLUNG des haushaltsplans

KAPITEL 2 - GLIEDERUNG UND DARSTELLUNG DES HAUSHALTSPLANS

TITEL III- HAUSHALTSVOLLZUG

KAPITEL 1 - ALLGEMEINE BESTIMMUNGEN

KAPITEL 2 - MODALITÄTEN DES HAUSHALTSVOLLZUGS

KAPITEL 3 - FINANZAKTEURE

Abschnitt 1: Grundsatz der Aufgabentrennung

Abschnitt 2: Der Anweisungsbefugte

Abschnitt 3: Der Rechnungsführer

Abschnitt 4 - Der Zahlstellenverwalter

KAPITEL 4 - VERANTWORTLICHKEIT DER FINANZAKTEURE

Abschnitt 1 - Allgemeine Vorschriften

Abschnitt 2 - Auf die Rechnungsführer und Zahlstellenverwalter anwendbare Vorschriften

KAPITEL 5 - EINNAHMENVORGÄNGE

Abschnitt 1: Bereitstellung der Eigenmittel

Abschnitt 2: Forderungsvorausschätzungen

Abschnitt 3: Einziehungsanordnung

Abschnitt 4: Einziehung

KAPITEL 6 - AUSGABENVORGÄNGE

Abschnitt 1: Mittelbindung

Abschnitt 2: Feststellung der Ausgaben

Abschnitt 3: Anordnung der Ausgaben

Abschnitt 4: Zahlung der Ausgaben

Abschnitt 5: Fristen für die Ausgabenvorgänge

KAPITEL 7 - INFORMATIONEN ZUM HAUSHALTSVOLLZUG

KAPITEL 8 - DATENVERARBEITUNGSSYSTEME

KAPITEL 9 - DER INTERNE PRÜFER

TITEL IV - ÖFFENTLICHE AUFTRAGSVERGABE

KAPITEL 1 - ALLGEMEINE BESTIMMUNGEN

Abschnitt 1: Anwendungsbereich

Abschnitt 2: Veröffentlichung

Abschnitt 3: Vergabeverfahren

Abschnitt 4: Ausschluß von der Auftragsvergabe

Abschnitt 5: Erteilung des Zuschlags

Abschnitt 6: Einreichung, Eröffnung und Bewertung der Angebote

Abschnitt 7: Sicherheitsleistung

KAPITEL 2 - BESTIMMUNGEN FÜR AUFTRAEGE, DIE DIE GEMEINSCHAFTSORGANE AUF EIGENE RECHNUNG VERGEBEN

TITEL V - FINANZHILFEN

KAPITEL 1 - ALLGEMEINE VORSCHRIFTEN

KAPITEL 2 - GRUNDSÄTZE FÜR DIE GEWÄHRUNG

KAPITEL 3 - GEWÄHRUNGSVERFAHREN

KAPITEL 4 - AUSZAHLUNG

KAPITEL 5 - DURCHFÜHRUNG

TITEL VI - RECHNUNGSFÜHRUNG UND RECHNUNGSLEGUNG

KAPITEL 1 - RECHNUNGSLEGUNG

KAPITEL 2 - RECHNUNGSFÜHRUNG

KAPITEL 3 - BESTANDSVERZEICHNISSE ÜBER DIE ANLAGEWERTE

TITEL VII - EXTERNE KONTROLLE UND ENTLASTUNG

KAPITEL 1 - EXTERNE KONTROLLE

KAPITEL 2 - ENTLASTUNG

ZWEITER TEIL - SONDERBESTIMMUNGEN

TITEL I - EUROPÄISCHER AUSRICHTUNGS- UND GARANTIEFONDS FÜR DIE LANDWIRTSCHAFT, ABTEILUNG GARANTIE

TITEL II - STRUKTURFONDS

TITEL III - FORSCHUNG

TITEL IV - MASSNAHMEN IM AUSSENBEREICH

KAPITEL 1: ALLGEMEINE BESTIMMUNGEN

KAPITEL 2: DURCHFÜHRUNG DER MASSNAHMEN

KAPITEL 3: AUFTRAGSVERGABE

KAPITEL 4: GEWÄHRUNG VON FINANZHILFEN

KAPITEL 5: RECHNUNGSPRÜFUNG

TITEL V - AMT FÜR AMTLICHE VERÖFFENTLICHUNGEN DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN

TITEL VI - EUROPÄISCHES AMT FÜR BETRUGSBEKÄMPFUNG

TITEL VII - VERWALTUNGSMITTEL

DRITTER TEIL - ÜBERGANGS- UND SCHLUSSBESTIMMUNGEN

TITEL I - ÜBERGANGSBESTIMMUNGEN

TITEL II - SCHLUSSBESTIMMUNGEN

ANHANG: ÜBEREINSTIMMUNGSTABELLE

STICHWORTVERZEICHNIS (nach Artikeln) 107

BEGRÜNDUNG

1. EINLEITUNG

Die Kommission betrachtet die Reform ihrer Verwaltung als eine zentrale Priorität. Da die Haushaltsordnung Vorschriften über die Mittelbewirtschaftung, die Kontrolle und das Audit enthält, ist deren Neufassung integraler Bestandteil des Reform prozesses. Die wichtigsten Elemente dieser Reform, beispielsweise die stärkere Einbindung der Anweisungsbefugten in die Verantwortung unter Aufsicht des internen Auditdienstes und im Gegenzug der Verzicht auf zentralisierte Ex-ante-Kontrollen (insbesondere auf den vorherigen Sichtvermerk des Finanzkontrolleurs bei den Einnahmen und den Ausgaben) lassen sich ohne eine substantielle Änderung der Haushaltsordnung nicht realisieren.

Doch die Neufassung geht über die Ziele der internen Reform der Kommission hinaus. Sie erstreckt sich auf alle derzeit in der Haushaltsordnung geregelten Materien. Die Haushaltsordnung ist der grundlegende Rechtsakt für die Ausführung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften in all seinen Aspekten, d.h. von seiner Aufstellung bis zur Entlastung.

Die derzeit geltende Haushaltsordnung wurde vor über 20 Jahren erlassen. Seitdem haben sich die Rahmenbedingungen im Zuge der sukzessiven Erweiterungen, der Einführung der für den Haushalt maßgebenden Finanziellen Vorausschau und der institutionellen Änderungen, die zur Europäischen Union geführt haben, entscheidend gewandelt. Die Fassung von 1977 wurde 14-mal punktüll geändert: zum einen, um institutionellen Änderungen (Vertrag von Maastricht und Vertrag von Amsterdam, Kofinanzierungen zugunsten der EFTA-Länder im Rahmen des EWR) Rechnung zu tragen, zum anderen, mit dem Ziel, eine rigorosere Bewirtschaftung der gemeinschaftlichen Haushaltsmittel zu erreichen.

In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, daß die Haushaltsordnung nach ihrem (derzeitigen) Artikel 140 alle drei Jahre zu überprüfen ist, um sie an die neuen institutionellen Bedingungen und Verwaltungserfordernisse anzupassen.

Zudem hat sich die Kommission die Überlegung des Rechnungshofes in seiner Stellungnahme 4/97 zu eigen gemacht, nach der es zweckmässig sei, nunmehr keine punktülle Änderung der Haushaltsordnung, sondern eine umfassende Überarbeitung vorzuschlagen.

Da eine derartige Überarbeitung technisch komplex und arbeitsaufwendig ist und sie sämtliche Gemeinschaftstätigkeiten und Organe betrifft, hat die Kommission es für zweckmässig gehalten, zuvor ein Arbeitsdokument zu erstellen, um eine interinstitutionelle Debatte über die von ihr in Aussicht genommenen Lösungen einzuleiten. Es handelt sich um das Dokument SEK(1998) 1228 endg. vom 22. Juli 1998, nachfolgend ,Arbeitsdokument der Kommission" genannt.

Diese Initiative hat die Zustimmung des Europäischen Parlaments, des Rates und des Rechnungshofs gefunden. Das Europäische Parlament und der Rat haben wichtige Beiträge [1] in die Diskussion eingebracht und damit die Stellungnahme 4/97 des Rechnungshofes ergänzt.

[1] Schlußfolgerungen des Rates vom 25. Januar 1995, Dok. 13807/98 und Dell'Alba-Bericht (PE 229.419 vom 17. März 1999).

2. DIE FORMALEN ASPEKTE DES VORSCHLAGS

A. Vereinfachung der Haushaltsordnung

Nach Ansicht der Kommission sind in der Haushaltsordnung nur die wesentlichen Grundsätze zu regeln und Detailvorschriften in nachgeordneten Verordnungen festzuschreiben.

Dieser Vorschlag wurde vom Europäischen Parlament in einer Entschließung zum Zweiten Bericht des Ausschusses Unabhängiger Sachverständiger gebilligt, denn die Vereinfachung der Haushaltsordnung könnte in der Tat zu effizienteren interinstitutionellen Abläufen beitragen: Der Gesetzgeber könnte sich auf den wesentlichen Regelungsrahmen konzentrieren, und der Kommission bliebe es überlassen, in enger Abstimmung mit den anderen Organen die technischen Modalitäten festzulegen. Weitere Vorteile wären eine grössere Verständlichkeit des Regelwerks und eine Verringerung der Gefahr, daß sich Vorschriften überschneiden oder gar widersprechen.

Die Kommission schlägt daher vor, die Haushaltsordnung und die Verordnung mit den Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung (im folgenden "Durch führungsbestimmungen") so umzugestalten und zu gliedern, daß die Verteilung der Bestimmungen auf beide Rechtsakte logischer und kohärenter wirkt: In der ersten werden die wesentlichen Grundsätze verankert, in der zweiten die praktischen Vorschriften für deren Anwendung.

Wichtigstes Kriterium für die Verteilung der Bestimmungen zwischen der Grundverordnung, d.h. der Haushaltsordnung, und der Durchführungsverordnung, d.h. den "Durchführungsbestimmungen", ist die Feststellung, daß der Rat in seiner Verordnung die wesentlichen Grundsätze und Elemente der zu regelnden Materie selbst festlegt, während Detailvorschriften technischer Art oder Vorschriften, die den Rechtsakt des Rates unter Durchführungs- oder operativen Gesichtspunkten ergänzen, in die Durchführungsbestimmungen zu überführen sind, die die Kommission entsprechend der ihr vom Rat übertragenen Befugnis annimmt.

Mitunter ist der Verlauf der Trennungslinie zwischen dem, was in die Grundverordnung und dem, was in die Durchführungsverordnung gehört, unklar. In Zweifelsfällen hat die Kommission sich dafür entschieden, die betreffenden Regeln in der Haushaltsordnung zu belassen.

Der Vorschlag der Kommission

a) trägt dem EG-Vertrag Rechnung, der (beispielsweise in Artikel 271 Absätze 2 und 3, Artikel 277 und 271 Absatz 1) festschreibt, daß bestimmte Materien in der Haushaltsordnung selbst zu regeln sind;

b) behandelt die Ausnahmen von den fundamentalen Haushaltsgrundsätzen (Einheit, Jährlichkeit) als "wesentliche Elemente";

c) belässt in der Haushaltsordnung die Regeln, die die Organe als solche betreffen, insbesondere deren Beziehungen untereinander, um das im EG-Vertrag verankerte Prinzip des institutionellen Gleichgewichts zu wahren.

Die Einhaltung dieser Kriterien und Beschränkungen haben zur Folge, daß der Titel über den Haushaltsvollzug (Verteilung der Aufgaben zwischen den einzelnen Finanzakteuren und Ausübungsmodalitäten) im Vorschlag wesentlich vereinfacht worden ist. In den Bereichen Haushaltsgrundsätze, Verfahren zur Aufstellung des Haushaltsplans, Rechungslegung und Rechnungsprüfung hingegen werden - gegen über der derzeitigen Haushaltsordnung - nur sehr wenige Bestimmungen in die Durchführungsverordnung überführt.

B. Verbesserung der Darstellung und grössere Klarheit des Wortlauts

Zur Gliederung des Rechtsaktes: Der Neufassungsvorschlag sieht drei Teile vor. Der erste Teil enthält die gemeinsamen Rechtsvorschriften (Haushaltsgrundsätze, Aufstellung, Ausführung und Kontrolle des Haushalts, Auftragsvergabe, Finanzhilfen, Rechnungsführung und Rechnungslegung). Im zweiten Teil sind besondere Bestimmungen (Forschung, Aussenhilfen, EAGFL, Strukturfonds, OLAF, Verwaltungsmittel, Amt für Veröffentlichungen) festgelegt. Der dritte Teil enthält die Übergangs- und Schlußbestimmungen.

Im ersten Teil ist Titel I den Haushaltsgrundsätzen gewidmet. Er ist insofern verständlicher aufgebaut, als zunächst die Grundsätze, dann unmittelbar danach die Ausnahmen von diesen Grundsätzen festgelegt werden. Die Verfasser des neuen Vorschlags haben sich an der Entschließung des Rates vom 8. Juni 1993 über die redaktionelle Klarheit des Gemeinschaftsrechts und die einschlägige Erklärung Nr. 39 des Amsterdamer Vertrags (Streichung von Wiederholungen, Aufgliederung nach Titeln, Abschnitten, Artikeln und Absätzen) orientiert. Dem Vorschlag ist zur besseren Übersicht ein Inhalts- und ein Stichwortverzeichnis vorangestellt.

Zu den unpräzisen Formulierungen: Die Kommission hat zweideutige Ausdrücke ("im Prinzip/grundsätzlich", "insbesondere/u.a.", "in der Regel") gestrichen, wenn diese Ausdrücke nicht zur Formulierung einer Ausnahme von einem Grundsatz, zur Veranschaulichung anhand eines Beispiels oder zur Präzisierung eines rechtlich nur schwer zu fassenden Sachverhalts verwendet wurden.

C. Mehr Kohärenz zwischen der Haushaltsordnung und den anderen finanzrechtlichen Regelungen

Die Kommission schlägt vor, folgende Regelungen nicht in die neue Haushalts ordnung einzubeziehen:

-die Eigenmittelverordnung [2] (es handelt sich hier um eine spezifische Materie);

[2] Verordnung N.1552/2000 des Rates vom 22. Mai 2000 zur Durchführung des Beschlusses über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften.

-die Interinstitutionellen Vereinbarungen, ausgenommen die Vereinba rung über die Rechtsgrundlagen (Vereinbarung vom 6. Mai 1999 über die Haushaltsdisziplin) und die Erklärung von 1975 über das Konzertie rungsverfahren, dessen Bestandteile in den Vorschlag aufgenommen wurden;

-die Sektorregelungen; allerdings finden deren Besonderheiten ihren Niederschlag im zweiten Teil.

3. DIE INHALTLICHEN ASPEKTE DES VORSCHLAGS

Der Vorschlag sieht eine Änderung der derzeit geltenden Haushaltsordnung in sechs Bereichen vor. Diese entsprechen nicht nur den Themen, die im Arbeitsdokument der Kommission erläutert wurden, sondern auch den neuen im Zuge der interinstitutionellen Konsultation und der Überlegungen über die Verwaltungsreform aufgeworfenen Fragen:

-Bekräftigung der Haushaltsgrundsätze;

-Ausführung des Haushalts, einschließlich Aufgaben der Finanzakteure, Externalisierung und gemeinsame oder dezentrale Mittelverwaltung, Mittelbindung, Zahlungsfristen und Einziehungsanordnungen;

-Auftragsvergabe, Finanzhilfen;

-Rechnungsführung und Rechnungslegung;

-Maßnahmen im Aussenbereich;

-sonstige Materien: EAGFL, Abteilung Garantie, Strukturfonds, For schung, Schaffung des Amtes für Betrugsbekämpfung, Verwaltungs mittel und Übergangsbestimmungen.

A. Bekräftigung der Haushaltsgrundsätze (Erster Teil - Titel I und II des Vorschlags)

A. 1. Sachverhalt

Der Vertrag unterscheidet zwischen sieben Haushaltsgrundsätzen [3], die für die Aufstellung und die Ausführung des Haushalts maßgeblich sind. Dabei handelt es sich um:

[3] Der Rechnungshof hat in seiner Stellungnahme 4/97 zur Haushaltsordnung folgende Haushaltsgrundsätze genannt: Einheit, Gesamtdeckung, Jährlichkeit sowie Spezialität und sie um die Grundsätze des Haushaltsausgleichs und der Transparenz ergänzt.

-die Einheit des Haushalts (Artikel 268: "Alle Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaften [...] werden [....] in den Haushaltsplan eingesetzt");

-die Jährlichkeit (Artikel 271 Absatz 1: "Die in den Haushaltsplan eingesetzten Ausgaben werden für ein Haushaltsjahr bewilligt");

-den Haushaltsausgleich (Artikel 268: "Der Haushaltsplan ist in Einnahmen und Ausgaben auszugleichen");

-die Rechnungseinheit (Artikel 277: "Der Haushaltsplan wird in der Rechnungseinheit aufgestellt [...]");

-die Gesamtdeckung (Artikel 268: "Alle Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft (...) werden in den Haushaltsplan eingesetzt.");

-die Spezialität (Artikel 271 Absatz 3: "Die vorgesehenen Mittel werden nach Kapiteln gegliedert [...]); soweit erforderlich, werden die Kapitel (...) unterteilt");

-die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung (Artikel 274: "Die Kommission führt den Haushaltsplan [...] entsprechend dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung aus. Die Mitgliedstaaten arbeiten mit der Kommission zusammen, um sicherzustellen, daß die Mittel nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung verwendet werden").

In vielen Fällen - allerdings nicht für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung, bei der es keine Ausnahme geben darf - sieht der Vertrag Ausnahmen zu diesen Grundsätzen vor. Entweder schreibt er diese Ausnahmen ausdrücklich fest, oder er verweist für ihre Definition auf die "gemäß Artikel 279 erlassenen Vorschriften", d.h. auf die Haushaltsordnung.

Titel 1 des neuen Vorschlags für die Haushaltsordnung ist daher den Haushalts grundsätzen und den entsprechenden Ausnahmeregelungen gewidmet.

Die im Zuge der verschiedenen Änderungen der Haushaltsordnung eingefügten Ausnahmeregelungen zu den Haushaltsgrundsätzen haben bewirkt, daß, wie der Rechnungshof festgestellt hat, "sich eine grosse Anzahl an Erleichterungen herausgebildet haben oder herbeigeführt wurden, die - was in den einzelnen Fällen noch zu beweisen wäre - als zweckdienlich für den Mittelbewirtschafter erachtet wurden, der strikten Einhaltung der Haushaltsgrundsätze jedoch zuwiderlaufen und die Rechnungs- und Haushaltsführung in hohem Masse komplizieren, insbesondere was deren EDV-technische Aspekte betrifft" (Stellungnahme 4/97, Punkt 14).

Die derzeitige Haushaltsordnung definiert weder die Grundsätze, noch präzisiert sie hinreichend, daß bestimmte Mittelausführungstechniken (Wiederverwendung, Rückzahlung von Abschlagszahlungen) zwar erlaubt sind, aber Ausnahmen darstellen und daher restriktiv auszulegen sind.

Bei diesen Ausnahmen handelt es sich insbesondere um:

-die Negativbeträge: Sowohl die Negativeinnahmen und -ausgaben als auch die Negativreserven erlauben es, das globale Haushaltsvolumen unterhalb der Summe der für jede Haushaltslinie vorgesehenen Mittel zu halten;

-die Vielfalt und Komplexität der Mittelübertragungen auf das folgende Haushaltsjahr stehen dem Jährlichkeitsprinzip entgegen.

Die Kommission hat daher jede Ausnahmeregelung auf ihre Begründetheit überprüft und sie gegebenenfalls in Frage gestellt.

A. 2. Der Neufassungsvorschlag

a) Ausnahmen vom Einheitsgrundsatz

Die Kommission hat wiederholt bekräftigt, daß ihr die Einbeziehung des Europäischen Entwicklungsfonds in den Haushaltsplan ein Anliegen ist. Sie hat jedoch davon abgesehen, eine entsprechende Regelung in der Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan vorzuschlagen, da diese nicht das zu diesem Zweck geeignete Rechtsinstrument ist. Das gilt im übrigen auch für den EGKS-Funktionshaushaltsplan.

Die Anleihe- und Darlehenstätigkeit wird bereits in der derzeitigen Haushalts ordnung transparent geregelt (Aufstellung des Haushaltsplans: Artikel 20; Haushalts rechnung: Artikel 135). Die Kommission hält es nicht für opportun, auf eine Einbeziehung dieser Tätigkeit in den Haushaltsplan hinzuwirken: nur die für die Darlehen geleisteten Garantien werden im Haushaltsplan veranschlagt.

Es wird vorgeschlagen, zu präzisieren, daß die Haushaltsordnung auf die Ausgaben der GASP und der Säule "Justiz und Inneres" (JAI) Anwendung findet, sofern diese Ausgaben dem Gemeinschaftshaushalt angelastet werden. Damit wird zwischen der Haushaltsordnung und dem EG-Vertrag (Artikel 268 Absatz 2) ausdrücklich Übereinstimmung hergestellt.

Schließlich gibt es gute Gründe, der Haushaltsbehörde den Stellenplan der Agenturen zu unterbreiten. Diese Agenturen sind dezentrale Einrichtungen mit Rechts persönlichkeit und Haushaltsautonomie; nach Ansicht der Kommission sollten die Vorgänge dieser Agenturen nicht in den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften geregelt werden, um ihre Haushaltsautonomie nicht zu beeinträchtigen. Allerdings wirken sie sich insoweit immer wieder auf den Haushalt aus, als die meisten einen "ausgleichenden" Zuschuß erhalten. Ausserdem werden die von den Agenturen erhobenen Abgaben und Gebühren, die für einige von ihnen Eigenmittel darstellen, vom Gesetzgeber festgesetzt, der im übrigen auch deren Personalstatut festlegt. Auch wenn die Arbeitgeberbeiträge zu den Ruhegehältern der Beamten einiger sich selbst finanzierender Agenturen zu Lasten des Haushalts dieser Agenturen gehen, empfiehlt es sich also, der Haushaltsbehörde die Stellenpläne der Agenturen zu unterbreiten, denn es gilt, deren Entwicklung, die eine stark zunehmende Zahl von Gemeinschafts beamten zur Folge hat, sowie ihre Haushaltswirksamkeit genau zu verfolgen.

Die Aufnahme der Stellenpläne der Agenturen in den Gesamthaushaltsplan bedeutet, daß parallel dazu die für jede Agentur maßgebliche Verordnung entsprechend geändert werden muß.

b) Ausnahmen vom Gesamtdeckungsprinzip

Es wird vorgeschlagen, die verschiedenen Ausnahmen von diesem Prinzip rationeller zu gestalten und zu vereinfachen. Zu diesem Zweck sollen die zweckgebundenen Einnahmen beibehalten, die Rückzahlungen von Abschlagszahlungen jedoch abgeschafft werden. Letztere sind eine wenig präzise Haushaltstechnik [4], die es erlaubt, durch einen Beschluß der Kommission erhebliche Beträge bei den Haushaltslinien wiedereinzusetzen, aus denen die ursprüngliche Ausgabe finanziert wurde. In einem Ausnahmefall allerdings wird diese Technik beibehalten, nämlich bei den Strukturfonds. Hier stellen die Mittel ein Ausgabenziel dar, so daß die relevanten Regelungen die Möglichkeit vorsehen, in den Haushalt zurückfließende Abschlagszahlungen wiederzuverwenden. In allen anderen Bereichen sollen Beträge, die sich aus der Rückzahlung von "Abschlagszahlungen" ergeben, als "sonstige Einnahmen" behandelt werden.

[4] Unpräzise ist insbesondere der in der geltenden Haushaltsordnung (Artikel 7 Absatz 7) verwendete Begriff "Empfänger von Gemeinschaftsbeihilfen".

Der Haushaltsmechanismus der Wiederverwendung ("réemploi") kann Anwei sungsbefugte dazu anregen, eine Einziehungsanordnung auszustellen, wenn sie wissen, daß der eingeforderte Betrag wiederverwendet werden kann. Diese Ausnahme ist strikt begrenzt und muß in der Regel transparent angewandt werden: In fast allen Fällen muß die Möglichkeit der Wiederverwendung in den entsprechenden Erläuterungen im Haushaltsplan vorgesehen sein (Artikel 27 Absatz 5 der derzeitigen Haushaltsordnung).

Nach Auffassung der Kommission könnte das gleiche Ergebnis mit dem transparenteren Mechanismus der zweckgebundenen Einnahmen erreicht werden, da in diesem Fall die Haushaltsbehörde im Einnahmenplan eine Linie vorsehen muß, bei der Einnahmen einstellbar sind, die einem bestimmten Zweck zugewiesen werden können. Die Kommission schlägt daher vor, die Technik der Wiederverwendung abzuschaffen und - unbeschadet der auf die Strukturfonds anwendbaren Regelungen [5] - durch die der zweckgebundenen Einnahmen zu ersetzen. In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, daß die Fälle von Wiederverwendung derzeit begrenzt sind [6].

[5] Hier stellen die Mittel Ausgabenziele dar; dennoch sehen die relevanten Regelungen die Wiederverwendung von in den Haushalt zurückfließenden Mitteln vor.

[6] Die Wiederverwendung ist nur möglich bei rechtsgrundlos gezahlten Beträgen (derzeitiger Artikel 27 Absatz 2 Buchstabe a)), bei Erlösen aus Leistungen zugunsten Dritter (derzeitiger Artikel 27 Absatz 2 Buchstabe b)), bei Versicherungsleistungen und Erlösen aus der Vermietung bzw. Untervermietung von Gebäuden (derzeitiger Artikel 27 Absatz 2 Buchstaben c) und d)) sowie bei den Erlösen aus dem Verkauf von Veröffentlichungen und Filmen (derzeitiger Artikel 27 Absatz 2 Buchstabe e)).

c) Ausnahmen vom Spezialitätsprinzip

Der Kommission hält es für wünschenswert, daß sie über das Maß an Flexibilität verfügt, das erforderlich ist, um operative Mittel, insbesondere im Rahmen der neuen integrierten Darstellung der Zuweisung von Finanz- und Verwaltungsmitteln nach Zweckbestimmung (ABB, d.h. "activity based budgeting", im Deutschen etwa "aktivitätsbezogener Haushaltsplan") verwalten zu können. Diese Darstellung des Haushalts nach politischen Bereichen und Tätigkeiten würde bedeuten, daß in der Haushaltsordnung nicht mehr wie bisher von der Unterscheidung zwischen Teil A und Teil B des Haushaltsplans ausgegangen wird.

Diese neue Haushaltsstruktur würde eine Darstellung der Gesamtkosten einer Politik und eine transparentere Information über die jedem Politikbereich zugewiesenen Mittel ermöglichen .

In der neuen Haushaltsstruktur würden die Titel den politischen Sachgebieten entsprechen, wie sie sich weitgehend aus dem Aufbau der Kommission nach Generaldirektionen ergeben. Jeder Titel wäre in Kapitel (insgesamt rund 200) untergliedert, die in der Regel den Tätigkeitsfeldern der Generaldirektionen und Dienststellen entsprechen. Die für den betreffenden Politikbereich bereitgestellten Verwaltungsmittel würden in einem Kapitel innerhalb eines Titels ausgebracht.

Eine weitere Untergliederung wäre der Artikel. Die Gliederung der Kapitel für Verwaltungsmittel wäre in allen Titeln gleich und würde vier Artikel umfassen: Mittel für statutäres Personal, Mittel für externes Personal und sonstige dezentrale Ausgaben, Mittel für Gebäude und Infrastrukturausgaben sowie sonstige Verwaltungsmittel, beispielsweise für technische Beratung, die derzeit in Teil B veranschlagt werden. Alle anderen Kapitel sind ausschließlich operativen Mitteln gewidmet und werden nach Artikeln untergliedert, die den einzelnen Programmen und sonstigen Finanzinterventionen entsprechen.

Im Gegenzug zu dieser Darstellung des Haushalts nach politischen Sachgebieten wäre es unumgänglich, es der Kommission zu gestatten, Verwaltungsmittel, die unter der gleichen Bezeichnung ausgewiesen sind, von Titel zu Titel zu übertragen. Auch muß die Kommission in der Lage sein, innerhalb ein und desselben Titels Übertragungen von Kapitel zu Kapitel vornehmen zu können, ohne dabei 10 % der bei den operativen Linien veranschlagten Mittel zu überschreiten. Übertragungen von Verwaltungsmitteln, die nicht unter der gleichen Bezeichnung veranschlagt sind (z.B. Mieten vs. DV-Anlagen) oder Übertragungen, die die obengenannte 10 %-Grenze überschreiten, werden weiterhin von der Haushaltsbehörde genehmigt werden müssen.

Mit diesem System können die Verwaltungsressourcen angemessen bewirtschaftet und den einzelnen politischen Sachgebieten zugeordnet werden.

Für die Übertragung von Verwaltungsmitteln innerhalb der Einzelpläne der anderen Organe werden vereinheitlichte Verfahren vorgeschlagen: Übertragungen zwischen Titeln fallen in die Zuständigkeit der Haushaltsbehörde, Übertragungen innerhalb eines Titels in die Zuständigkeit der Organe selbst.

Die Bildung von Reserven durch die Haushaltsbehörde wird künftig nur in zwei Fällen möglich sein: wenn keine Rechtsgrundlage vorliegt, oder wenn unsicher ist, ob die verfügbaren Mittel ausreichen werden bzw. erforderlich sind. Ausserdem sei hier darauf hingewiesen, daß die Kommission Mittel, deren Ausführung nicht zufriedenstellend ist, vorsorglich ganz oder teilweise blockieren kann.

Die Negativreserve gemäß Artikel 19 Absatz 5 der derzeitigen Haushaltsordnung wird beibehalten. Sie ist Teil des Einzelplans "Kommission" und auf 200 Mio. EUR begrenzt. Sie sollte im Laufe des Haushaltsjahres im Wege von Mittelübertragungen erwirtschaftet werden. Die Negativreserve wurde von der Haushaltsbehörde eingeführt, um zwischen den am Haushaltsverfahren beteiligten Organen Einigung erzielen zu können. Sie hat sich bewährt.

Schließlich müssen die Organe über ein gewisses Maß an Flexibilität bei der Verwaltung ihres Stellenplans verfügen, der hinsichtlich der bereitgestellten Mittel als auch der Gesamtzahl der verfügbaren Planstellen eine Obergrenze darstellt. Innerhalb dieser Grenze könnte jedes Organ und jede Einrichtung allerdings Änderungen bis zu einem Umfang von 10 % vornehmen (ausgenommen für die Besoldungsgruppen A1 und A2).

d) Ausnahmen vom Jährlichkeitsprinzip

Der neue Vorschlag sieht nur noch getrennte Mittel vor. Das bedeutet, daß es auch beim EAGFL getrennte Mittel geben wird, obwohl dieser Bereich seine verwaltungstechnischen Besonderheiten beibehält (siehe Punkt F.2. weiter unten).

Mit der Abschaffung der nichtgetrennten Mittel werden auch die Regeln für die Mittelübertragungen von einem Haushaltsjahr auf das andere, die ein unverzichtbares und von den Verträgen anerkanntes Verwaltungsinstrument darstellen, vereinfacht. Über die Übertragung von Verpflichtungsermächtigungen auf das folgende Haushaltsjahr wird weiterhin die Kommission entscheiden. Diese Verpflichtungsermächtigungen müssen bis zum 31. März des laufenden Haushalts jahres verwendet werden.

Auch über die Übertragung von Zahlungsermächtigungen auf das folgende Haushaltsjahr wird die Kommission beschließen. Derartige Übertragungen werden allerdings nur dann zulässig sein, wenn bereits bestehende Mittelbindungen abzudecken sind und die für die entsprechenden Linien veranschlagten Mittel im folgenden Haushaltsjahr nicht ausreichen werden. Die Kommission würde zunächst die neuen Mittel in Anspruch nehmen, um einen Schneeballeffekt zu vermeiden, der daraus resultieren würde, daß Mittel immer wieder neu übertragen werden.

Die zusätzlichen Vollzugsperioden werden abgeschafft, um die Rechnungslegung zu beschleunigen. Das gilt allerdings nicht für den EAGFL: Hier ist ein zusätzlicher Zeitraum (bis zum 31. Januar des folgenden Haushaltsjahres) durch die Besonderheiten des Zahlungssystems gerechtfertigt (Vorfinanzierung der Ausgaben durch die Mitgliedstaaten). Die Aufarbeitung des von den Mitgliedstaaten vorgelegten Zahlenmaterials auf Gemeinschaftsebene und die Veranlassung der erforderlichen Mittelübertragungen am Ende des Haushaltsjahres erfordern eine gewisse Zeit, so daß ein zusätzlicher Monat nötig ist, damit die Ausgaben des EAGFL, Abteilung Garantie, verbucht werden können.

Der Mechanismus der Wiedereinsetzung von Mitteln infolge einer Aufhebung von Mittelbindungen wird als allgemeine Ausnahmeregelung abgeschafft, um die Verfahren zu vereinfachen, transparentere Jahresabschlüsse zu ermöglichen und eine rigorosere Planung und Durchführung der Programme zu erreichen. Der Mechanismus wird allerdings bei den Strukturfonds für die Fälle beibehalten, die in der Erklärung der Kommission im Anhang zur Strukturfonds-Verordnung genannt sind, d.h. bei einem Irrtum der Kommission sowie in Fällen höherer Gewalt.

e) Grundsatz der Transparenz

Es wird vorgeschlagen, diesen Grundsatz zusätzlich zu den obengenannten sieben Grundsätzen einzuführen. Er besagt, daß der vom Europäischen Parlament verabschiedete Haushaltsplan rasch zu veröffentlichen ist (es wird eine äusserste Frist von zwei Monaten festgelegt), und gilt auch für die Rechnungsführung und die Rechnungslegung (siehe Punkt E weiter unten). Ausserdem findet dieses Prinzip auch auf die Auftragsvergabe und die Finanzhilfen Anwendung, d.h. zwei Bereiche, für die Verfahren zur Kollektivbewertung und sowohl eine Ex-ante als auch eine Ex-post-Veröffentlichung vorgesehen sind.

Ein weiterer Anwendungsbereich dieses Grundsatzes sind die Anleihe- und Darlehenstätigkeiten sowie der Garantiefonds für Aussenhilfen. Die Informationen über die Transaktionen in diesen Bereichen werden im Anhang zum Haushaltsplan bekanntgemacht.

Ferner wird vorgeschlagen, die sogenannten "Negativausgaben", die es bislang im Bereich Landwirtschaft gibt, in zweckgebundene Einnahmen umzuwandeln. Dies würde eine grössere Durchsichtigkeit des Haushaltsplans und der Rechnungsführung bewirken, nicht aber die Ausgabenkapazität im Agrarbereich verringern. Diese Negativausgaben sind in den Agrarverordnungen vorgesehen. Es gibt fünf Arten von Negativausgaben:

-Beträge, die infolge von Betrug und Unregelmässigkeiten wieder eingezogen werden (60 Mio. EUR 1999);

-Vorschußberichtigungen gemäß Nr. 15 der IIV über die Haushalts disziplin (126 Mio. EUR 1999);

-"Gewinne" aus den Verkäufen aus der öffentlichen Lagerhaltung (286 Mio. EUR 1999);

-die Zusatzabgabe für Milch (498 Mio. EUR im Jahr 1999);

-die finanziellen Auswirkungen der Rechnungsabschlüsse (606 Mio. EUR 1999).

In der Haushaltsordnung werden also künftig zwei Arten von zweckgebundenen Einnahmen vorgesehen: die in der Haushaltsordnung selbst genannten Einnahmen und die Einnahmen, die, wie die derzeitigen Negativausgaben, in spezifischen Verordnungen vorgesehen sind. Parallel zum Neufassungsvorschlag für die Haushaltsordnung wird also eine Änderung der Verordnung (EAGFL) Nr. 1258/99 des Rates vorzuschlagen sein.

In Nummer 10 der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 6. Mai 1999 über die Haushaltsdisziplin ist vorgesehen, daß die Haushaltslinien, die durch zweck gebundene Einnahmen gemäß Artikel 4 der Haushaltsordnung finanziert werden, in der Finanziellen Vorausschau unberücksichtigt bleiben. Die vorgeschlagene Abschaffung der Negativausgaben würde letztlich also keine Probleme für die Finanzierung der Agrarausgaben aufwerfen. Im Bestreben, hier Klarheit zu schaffen, ersucht die Kommission das Europäische Parlament und den Rat, eine Auslegungserklärung anzunehmen, in der sie bestätigen, daß Nummer 10 Absatz 2 der Vereinbarung auf die zweckgebundenen Einnahmen Anwendung findet, die neu eingeführt werden.

Schließlich werden die Negativeinnahmen, bei denen es sich um die Verwaltungs kosten handelt, die die Mitgliedstaaten für die Erhebung der traditionellen Eigenmittel einbehalten (derzeit 10 %, im Entwurf für den neuen Eigenmittel beschluß 25 %) wegfallen.

Dieser Begriff enthält lediglich die Aussage, daß die fraglichen Beträge nicht als Einnahmen betrachtet werden können, da sie eine von den Mitgliedstaaten an der Quelle vorgenommene Kürzung der Einnahmen darstellen und lediglich zu Informationszwecken im Haushaltsplan ausgewiesen werden. Würden sie als Einnahmen behandelt, ergäbe sich ein künstlich aufgeblähtes Haushaltsvolumen.

So wird denn auch vorgeschlagen, im Haushaltsplan nur noch Nettöinnahmen auszuweisen. Dafür muß in der Haushaltsordnung eine entsprechende Rechts grundlage geschaffen werden, die zugleich Transparenz bei der Einbehaltung von Einnahmen aufgrund von Erhebungskosten gewährleistet.

f) Grundsatz des effizienten Finanzmanagements

In diesem Vorschlag wird dieses Gebot unter Bezugnahme auf die Grundsätze der Sparsamkeit, der Wirtschaftlichkeit und der Wirksamkeit definiert.

Praktisch umgesetzt wird dieser Grundsatz auf der Grundlage überprüfbarer Ziele, die anhand quantifizierbarer Indikatoren überwacht werden sollen. Ziel ist, den Übergang vom ressourcen- zu einem eher ergebnisorientierten Finanzmanagement zu vollziehen.

Generell sollen die Programme in ihrem gesamten Verlauf intensiver bewertet werden. Diese Bewertung wird nicht nur vor Programmanlauf, sondern auch während der Durchführung und nach Abschluß des Programms stattfinden. Das setzt voraus, daß sich anhand des ABB-Systems genau berechnen lässt, was eine Tätigkeit kostet und was damit bezweckt wird.

g) Grundsatz des Haushaltsausgleichs

Konkrete Umsetzung dieses Grundsatzes im Neufassungsvorschlag ist die Bestimmung, nach der die Gemeinschaften keine Kredite aufnehmen können, um ein Haushaltsdefizit zu finanzieren. Allerdings wird präzisiert, daß sie durch Kreditaufnahme den Ankauf von Gebäuden für die Organe finanzieren können. Die Zinsen und Tilgungsausgaben würden dem Haushalt alljährlich angelastet.

B. Haushaltsvollzug (Erster Teil, Titel III des Vorschlags)

B. 1. Rolle der Haushaltsakteure

Die Kommission hat die Verbesserung und Modernisierung ihres Finanzmanagements sowie die Förderung einer neuen Verwaltungskultur, bei der die mit den Haushaltsmitteln erzielten Ergebnisse im Vordergrund stehen, zu einem Schlüsselelement ihrer internen Reform erklärt.

Die derzeitigen Verwaltungssysteme und Ex-ante-Kontrollen sind in Anbetracht der Art und Vielzahl der Transaktionen, die die Kommission abzuwickeln hat, nicht unbedingt angemessen. Das gesamte Verwaltungs-, Audit- und Finanzkontrollsystem wird daher tiefgreifend geändert, aktualisiert und den aktuellen Standards angepasst. Die Anweisungsbefugten werden für die Qualität, die Richtigkeit und die Wirksamkeit ihrer Mittelbewirtschaftung die volle Verantwortung tragen. Soll allerdings das Bewusstsein für verantwortungsvolles Finanzmanagement gefördert werden, gilt es, die zu erfuellenden Aufgaben genau zu definieren und im Verwaltungsprozeß Qualitätskontrollen vorzusehen. Die Ergebnisse sind zudem unter Berücksichtigung der mit den betreffenden Vorgängen verbundenen Risiken und unter Einbeziehung der erwarteten Resultate sowie der festgelegten Ziele zu beurteilen.

Das derzeitige System der Ex-ante-Finanzkontrolle besteht in einer zentralen, im wesentlichen unter Verfahrensgesichtspunkten stattfindenden Überprüfung und Genehmigung finanzieller Transaktionen. Dieses System vermittelt den Anweisungs befugten ein falsches Gefühl von Sicherheit und hat eine Mittelbewirtschaftungs kultur zur Folge, bei der die Zuständigen den Eindruck haben, sie stuenden nicht mehr in der Verantwortung. Gleiches gilt für die vom Rechnungsführer vorgenommene Kontrolle der schuldbefreienden Wirkung der Zahlungen, bei der geprüft wird, ob der richtige Betrag dem richtigen Empfänger gezahlt worden ist, d.h. ob das Organ von seiner Schuld ihm gegenüber befreit ist.

Aus dem gleichen Grund, d.h. der verstärkten Einbindung der Anweisungsbefugten in die Verantwortung, rechtfertigt es sich, die zentrale Prüfung durch den Vergabebeirat abzuschaffen (siehe C.1. weiter unten).

Ausserdem sieht die derzeitige Haushaltsordnung vor, daß der Finanzkontrolleur sowohl eine vorherige Prüfung einzelner Vorgänge (der vorherige "Sichtvermerk") als auch eine nachträgliche Bewertung der Systeme vorzunehmen hat (das "Audit"). Diese Doppelaufgabe birgt die Gefahr eines Interessenkonflikts und erlaubt weder eine optimale, gleichgewichtige Erfuellung noch eine starke Spezialisierung jeder einzelnen Funktion. Daher hat die Kommission bereits in einem gesonderten Verfahren ("fast track") die Trennung dieser Aufgaben und die Schaffung eines unabhängigen Prüfers vorgeschlagen, der mit dem Audit der Systeme zur internen Kontrolle betraut würde.

Die in diesem Neufassungsvorschlag enthaltenen Änderungen stellen darauf ab, ausschließlich den Anweisungsbefugten die Verantwortung für die internen Kontrollen in ihren Dienststellen und für die Finanzentscheidungen zu übertragen, die sie im Rahmen ihrer Tätigkeit treffen.

Zudem wird vorgeschlagen, in jedem Organ einen Internen Prüfer zu benennen, der den Internen Auditdienst leiten und gewährleisten soll, daß die internen Kontrollsysteme effizient funktionieren.

Der Interne Prüfer wird unabhängige Stellungnahmen zur Qualität der von den Anweisungsbefugten eingeführten Bewirtschaftungs- und Kontrollsysteme und zu den Ergebnissen unter Berücksichtigung der mit den betreffenden Vorgängen verbundenen Risiken sowie Empfehlungen zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit der Transaktionen und zur Förderung einer den Zielen angemessenen Verwendung der Ressourcen abgeben. Der Interne Prüfer wird nach Maßgabe der Haushalts ordnung die Funktionen des Finanzkontrolleurs im Sinne der Verträge wahrnehmen.

Schließlich ist es unverzichtbar, soll die Verantwortlichkeit der Finanzakteure verstärkt werden, über gerechte und sichere Mittel und Verfahren zu verfügen, die es erlauben, Verstösse zu ahnden.

Die derzeitige Haushaltsordnung enthält Vorschriften über die finanzielle Haftung (Artikel 73 bis 76), in denen die Handlungen und Unterlassungen aufgeführt werden, für die Anweisungsbefugte und Rechnungsführer disziplinarisch belangt und zu Schadenersatz aufgefordert werden können. Hingegen verweist die Haushalts ordnung auf das Statut der Beamten für die Verfahren und Sanktionen. Da es einer der Schwerpunkte der Reform ist, den Kompetenzbereich der Anweisungsbefugten auszudehnen, wäre es nicht angebracht, in diesem Zusammenhang eine besondere finanzielle Haftung vorzuschlagen, zumal die Verfahren zur Feststellung der statutären Verantwortung aktualisiert werden sollen und durchaus zur Folge haben können, daß gegenüber den betreffenden Beamten erhebliche finanzielle Sanktionen verhängt werden. Es gilt also weiterhin die allgemeine Regel, daß die Bediensteten bei Fahrlässigkeit disziplinarrechtlich zur Verantwortung gezogen und bei schwerwiegendem Dienstvergehen finanziell haftbar gemacht werden können.

Schließlich soll die Haushaltsordnung künftig vorsehen, daß Anweisungsbefugte, Rechnungsführer oder Zahlstellenverwalter einstweilig vom Dienst enthoben werden können.

Allerdings ist es gerechtfertigt, beispielshalber die Auflistung der Fälle von Dienstvergehen von Rechnungsführern und Zahlstellenverwaltern beizubehalten, da diese spezifische Aufgaben wahrnehmen (z.B. Ausführung der Zahlung und Verwaltung von Bankkonten). Doch auch für sie gilt: unter welchen Bedingungen und nach welchen Verfahren sie zur Verantwortung herangezogen werden können, ergibt sich aus den Bestimmungen des Statuts.

B. 2. Mittelbindung

Für den Haushaltsvollzug und die Rechnungsführung stiftet das Begriffspaar Mittelbindung/Verpflichtung seit jeher Verwirrung. Im Neufassungsvorschlag wird eine deutlichere Unterscheidung getroffen zwischen der eigentlichen Mittelbindung, d.h. dem Buchführungsvorgang, mit dem Mittel vorgemerkt werden, und der rechtlichen Verpflichtung gegenüber einem Dritten. Die sogenannte eigentliche Mittelbindung ist die erste Etappe eines Ausgabevorgangs. Der Begriff kann in zwei unterschiedlichen Phasen dieses Vorgangs verwendet werden: Zunächst wird mit der "globalen Mittelbindung" die Absicht festgeschrieben, eine Ausgabe zu tätigen, deren Begünstigter nicht bezeichnet wird oder die eine Abfolge mehrerer Einzelbindungen betrifft, deren Begünstigte unter Umständen bekannt sind; dann erfolgt in einer zweiten Phase die "Einzelmittelbindung", bei der der Begünstigte bezeichnet wird. Die globale Mittelbindung ist ein Haushaltsplanungsinstrument. Die Kommission schlägt daher vor, dieses Hilfsmittel beizubehalten, allerdings die Frist für die endgültige Abwicklung der rechtlichen Einzelverpflichtungen strenger zu regeln, als es bislang in Artikel 36 Absatz 2 der derzeitigen Haushaltsordnung der Fall ist: Derartige Einzelverpflichtungen müssten bis Ende des folgenden Haushaltsjahres (n+1) endgültig abgewickelt sein.

Ausschließlich für die Maßnahmen im Aussenbereich könnte die Frist für die Abwicklung der rechtlichen Einzelverpflichtungen (ausgenommen bei Verträgen in den Bereichen Kontrolle und Bewertung), durch die die Finanzierungs vereinbarungen umgesetzt werden, auf das Haushaltsjahr n + 3 verlängert werden. Die Finanzierungsvereinbarungen werden rechtlichen Einzelverpflichtungen gleichgestellt und müssen gemäß Artikel 71 Absatz 2 vor Ende des Haushaltsjahres, das auf die Mittelbindung folgt, endgültig abgewickelt werden.

In dem Vorschlag ist auch nach wie vor vorgesehen, daß Mittelbindungen insoweit in Tranchen vorgenommen werden können, als dieser Haushaltsmechanismus in den relevanten Rechtsgrundlagen, d.h. der Strukturfonds-Verordnung und den Fischereiabkommen vorgesehen ist.

B. 3. Externalisierung

Um ein effizientes Finanzmanagement zu gewährleisten und die Schwierigkeiten im Zusammenhang mit den Büros für technische und administrative Unterstützung zu beheben, wird im Neufassungsvorschlag festgelegt, wie Haushaltsmittel bewirt schaftet werden können, unabhängig davon, ob es sich um interne oder um externe Politikbereiche handelt.

Der Vorschlag sieht zwei Arten von Mittelbewirtschaftungsmethoden vor:

-Entweder werden die Mittel zentral von der Kommission verwaltet; das geschieht unmittelbar durch ihre Dienststellen oder mittelbar im Wege der Externalisierung, wobei deren Grenzen geklärt werden,

-oder die Mittel werden gemeinsam mit den Mitgliedstaaten verwaltet, insbesondere in den Bereichen Landwirtschaft und Strukturfonds, oder dezentral in den Staaten, die Aussenhilfen empfangen.

Im Gemeinschaftssystem sind der Externalisierung folgende Grenzen gesetzt:

-Die Organe müssen ihre "Prärogativen", d.h. die ihr aus den Verträgen erwachsenden hoheitlichen Aufgaben, insoweit diese mit einem breiten Ermessensspielraum für politische Optionen einhergehen, selbst wahrnehmen. Würden diese Aufgaben externen Einrichtungen übertragen, hätte dies eine Beeinträchtigung des institutionellen Gleichgewichts und der damit verbundenen Garantien zur Folge.

-Einige hoheitliche Aufgaben, darunter Haushaltsvollzugshandlungen, können an öffentlich-rechtliche Einrichtungen oder an privatrechtliche Einrichtungen, die unter der Aufsicht (und Verantwortung) der Mitgliedstaaten öffentliche Aufgaben erfuellen, unter Wahrung der fundamentalen Grundsätze der Rechtmässigkeit, der Transparenz und des effizienten Finanzmanagements übertragen werden.

Unter diese Kategorie fallen die Exekutivagenturen, die gemeinschaftsrechtliche Einrichtungen darstellen. Ihr Status wird im Zuge der Verwaltungsreform in einer gesonderten Verordnung präzisiert. Diese neuen Strukturen könnten mit der Abwicklung einiger oder sämtlicher Phasen eines gegebenen Programms beauftragt werden. Das bedeutet nicht, daß sich ihre Funktionsweise der Kontrolle der Kommission entziehen wird. Die Kommission kann also weiterhin die ordnungs gemässe Verwendung der Gemeinschaftsmittel gegenüber den Haushaltskontroll gremien verantworten.

Vor diesem Hintergrund sollten externe privatrechtliche Einrichtungen, mit Ausnahme derjenigen, die, in unter der Aufsicht (und Verantwortung) der Mitgliedstaaten öffentliche Aufgaben erfuellen, nicht mit Haushaltsvollzugs handlungen betraut werden. Hingegen können ihnen übertragen werden Aufgaben, die im Bereich der technischen Unterstützung oder der Verwaltung angesiedelt oder aber vorbereitender oder untergeordneter Art sind (punktülle technische Beratung oder laufend wiederkehrende Arbeiten), d.h. Aufgaben, die weder die Ausübung hoheitlicher Befugnisse oder eines Ermessens beinhalten.

Schließlich müssen alle externe Einrichtungen, die im Auftrag der Kommission Aufgaben wahrnehmen, die Transparenz ihrer Tätigkeit gewährleisten. Das bedeutet, daß sie über eigens für diese Aufgaben vorgesehene transparente Vergabeverfahren, interne Kontrollsysteme und eine ebenso gesonderte Rechnungslegung zu sorgen haben. Diese externen Einrichtungen unterliegen der Kontrolle der Kommission und des Rechnungshofs. Die Kommission kann anerkennen, daß die Kontroll-, Rechnungsführungs- und Auftragsvergabeverfahren der betreffenden Einrichtungen ihren eigenen gleichwertig sind. In diesem Fall kann sie dieser Gleichwertigkeit bei ihren Kontrollen Rechnung tragen.

B. 4. Gemeinsame Mittelbewirtschaftung

Die zunehmende Vielfalt der Aufgaben der Kommission, die Erweiterung der Europäischen Union sowie der steigende Umfang der zu verwaltenden Mittel haben die Kommission veranlasst, differenzierte Mittelbewirtschaftungsmethoden zu entwickeln, in denen die gemeinsame Verwaltung den Hauptplatz einnimmt [7].

[7] Als Definition für die gemeinsame Verwaltung kann die Formulierung des Ausschusses Unabhängiger Sach verständiger in seinem zweiten Bericht herangezogen werden: "Die Verwaltung jener Gemeinschaftsprogramme, bei denen Kommission und Mitgliedstaaten unterschiedliche Verwaltungsaufgaben haben, die interdependent und in Rechtsvorschriften festgelegt sind, wobei sowohl die Kommission als auch die Mitgliedstaaten diese Aufgaben erfuellen müssen, damit die Gemeinschaftspolitik erfolgreich umgesetzt wird."

In den Verträgen ist die gemeinsame Verwaltung nicht ausdrücklich vorgesehen. So heisst es in Artikel 274 (ex-Artikel 205), daß die Kommission "den Haushaltsplan in eigener Verantwortung [ausführt]"; gleichwohl enthält dieser Artikel auch die Bestimmung, daß "die Mitgliedstaaten mit der Kommission zusammen [arbeiten], um sicherzustellen, daß die Mittel nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung verwendet werden". So wird, wie in Artikel 276 (ex-Artikel 206) vorgesehen, die Entlastung ausschließlich der Kommission erteilt.

Diese grundsätzliche Bestimmung über die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten bildet die Grundlage für die gemeinsame Verwaltung. Es handelt sich hierbei um eine Methode der Mittelverwaltung, die für den Hauptteil des Haushalts herangezogen wird, nämlich für den EAGFL, Abteilung Garantie, (48 % des Haushalts) und die Strukturfonds (36 % des Haushalts). Dennoch ist sie, obwohl seit langem praktiziert, nur durch Vorschriften des abgeleiteten Rechts geregelt, d.h. durch Verordnungen, die für jeden Bereich die jeweilige Rolle der Kommission und der nationalen Behörden festschreiben.

Der Rechnungshof hat eine grössere Einbindung der Mitgliedstaaten in die Maßnahmen zur Verbesserung der gemeinsamen Verwaltung angemahnt; das Europäische Parlament seinerseits hat gefordert, daß die Mitgliedstaaten auch im gesamten Verlauf des Entlastungsverfahrens zur konkreten Zusammenarbeit verpflichtet werden. Der Ausschuß Unabhängiger Sachverständiger hat in seinem zweiten Bericht auf das grundsätzliche Problem hingewiesen, daß die Kommission nicht über die Rechtsinstrumente und Sachmittel verfügt, die sie bräuchte, um ihre Aufgaben wahrnehmen zu können.

Die gemeinsame Verwaltung wird in der geltenden Haushaltsordnung bereits im Titel über den EAGFL, Abteilung Garantie, geregelt. Ausserdem werden - nach dem Vorschlag - der neue Titel über die Strukturfonds und der geänderte Titel über die externe Kontrolle und die Entlastung einschlägige Bestimmungen enthalten. Schließlich werden in Titel III des ersten Teils (Ausführung des Haushalts) die Grundsätze des Rechnungsabschlusses und der Finanzkorrekturen im Falle einer gemeinsamen Mittelverwaltung formuliert.

Die Kommission ist sich der Komplexität der Problematik bewusst. Da die Verträge ihr, unabhängig von der Verwaltungsmethode, die Verantwortung für den Haushaltsvollzug zuweisen, schlägt sie daher vor, bei den Entlastungsvorschriften vorzusehen, daß die Mitgliedstaaten stärker in die Verantwortung eingebunden werden sollten. Mit ihren Vorschlägen bleibt sie auf der Linie der Bestimmungen des EG-Vertrags, die mit dem Vertrag von Amsterdam noch verschärft wurden und bereits Pflichten für die Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der Ausführung des Haushalts vorsehen: Bekämpfung von Betrug (Artikel 280) und Zusammenarbeit mit der Kommission zwecks Gewährleistung eines effizienten Finanzmanagements (Artikel 274).

Die erste Vorkehrung besteht darin, die Bestimmungen von Artikel 274 EG-Vertrag in Artikel 48 des Neufassungsvorschlags aufzunehmen.

Ausserdem wird im Titel, der die Entlastung betrifft, folgendes vorgeschlagen:

-Die Mitgliedstaaten müssen auf die Bemerkungen des Rechnungshofs in seinem Jahresbericht, die die gemeinsame Mittelverwaltung betreffen, antworten; diese Antworten werden sie dem Rechnungshof über die Kommission übermitteln, die nach wie vor einzige Ansprechpartnerin des Rechnungshofs sein muß, da sie die Verantwortung für die Ausführung des Haushaltsplans trägt.

-Die Mitgliedstaaten arbeiten im gesamten Verlauf des Entlastungsverfahrens mit der Kommission zusammen.

-Die Mitgliedstaaten unterrichten die Kommission über die Maßnahmen, die sie infolge der Bemerkungen im Zusammenhang mit dem Entlastungsbeschluß ergriffen haben, damit die Kommission diese Maßnahmen in ihren Folgeberichten berücksichtigen kann.

B. 5. Zahlungsarten

In mehreren finanzrechtlichen Regelungen werden die Begriffe "Vorschuß" und "Abschlagszahlung" undifferenziert verwendet. Eine klare Unterscheidung ist sowohl für die Rechnungsführung (bleibt der gezahlte Betrag Eigentum der Gemeinschaften-) als auch für die Behandlung der entsprechenden Zinserträge (Zinsen aus Beträgen, die Eigentum der Gemeinschaften bleiben, werden in den Haushaltsplan eingesetzt) unbedingt erforderlich.

Es wird daher vorgeschlagen, von der ungenauen Terminologie (Abschlagszah lung/Vorschuß) abzugehen und zwischen vier Arten von Zahlungen zu unterscheiden:

-Zahlung des vollen Betrags, der geschuldet wird;

-Vorfinanzierung;

-Zwischenzahlung zur Erstattung förderfähiger Ausgaben;

-Zahlung des Restbetrags auf Vorlage der erforderlichen Belege zur endgültigen Abwicklung der Mittelbindung.

Die Rechnungsführung wird nach diesen vier Arten von Zahlungen unterscheiden müssen; Vorfinanzierungsbeträge werden nicht Eigentum des Empfängers und daher in der Vermögensübersicht auf der Habenseite ausgewiesen.

Nicht in Anspruch genommene Beträge werfen für die Gemeinschaft solange Zinsen ab, bis die Endbegünstigten sie empfangen haben, ausgenommen, wenn die Zahlungen von den mitgliedstaatlichen Behörden verwaltet werden.

Die Kommission wird im Verlauf des Legislativverfahrens ganz besonders darauf hinwirken, daß diese Typologie sowie der Begriff des Belegs die Zustimmung des Rechnungshofs findet.

B. 6. Zahlungsfristen

Der Neufassungsvorschlag enthält eine neue Bestimmung, die in der Mitteilung über die Zahlungsfristen angekündigt worden ist. Nach dieser Bestimmung müssen die Zahlungen binnen einer bestimmten Frist erfolgen, die in den Durchführungs bestimmungen festgelegt werden soll. Nach Ablauf dieser Frist wird das betreffende Organ Verzugszinsen zu zahlen haben.

B. 7. Einziehungsanordnungen und Verzicht auf Forderungen

Auch nach dem Neufassungsvorschlag wird es dem Anweisungsbefugten möglich sein, auf eine festgestellte Forderung zu verzichten, sofern die Kriterien des effizienten Finanzmanagements erfuellt sind. Die Fälle, in denen ein solcher Verzicht möglich ist (Feststellung neuer Gesichtspunkte, die Höhe der Forderungen übersteigende Einziehungskosten, Zahlungsunfähigkeit des Schuldners), sollen in den Durchführungsbestimmungen festgeschrieben werden. Auch soll in den Durchführungsbestimmungen vorgesehen werden, daß nur ein bevollmächtigter Anweisungsbefugter (bei der Kommission in der Regel ein Generaldirektor) auf eine Forderung verzichten und seinen Dienstvorgesetzten Zweifelsfälle vorlegen kann.

C. Aufträge und Finanzhilfen (Erster Teil, Titel IV und V des Vorschlags)

C. 1. Öffentliche Aufträge

a) Sachverhalt

Im Neufassungsvorschlag hat die Kommission ganz bewusst nur die wesentlichen Grundsätze, die für die Auftragsvergabe gelten, formuliert. Derzeit wird die Auftragsvergabe in mehreren Titeln der Haushaltsordnung, mitunter unvollständig, geregelt.

b) Aufbau des Titels "Öffentliche Auftragsvergabe"

Im Kapitel 1 dieses Titels wird zunächst der Anwendungsbereich festgelegt. Sodann werden die allgemeinen Grundsätze und die Verfahren, die für alle öffentlichen Aufträge gelten, festgeschrieben.

Kapitel II enthält die besonderen Bestimmungen, die auf die Organe Anwendung finden, die Aufträge auf eigene Rechnung vergeben.

Der Sonderfall der Auftragsvergabe bei Maßnahmen im Aussenbereich wird in den Ausnahmeregelungen des Titels über diese Maßnahmen behandelt.

c) Inhalt des Titels "Öffentliche Auftragsvergabe"

Auch hier hat die Kommission beschlossen, sich an die wesentlichen Grundsätze zu halten, die für alle Organe gelten, und die Detailregelungen in der Durchführungs verordnung zu behandeln.

Ausserdem hält die Kommission fest, daß die gemeinschaftlichen Richtlinien auf die von den Organen selbst erteilten öffentlichen Aufträge angewendet werden müssen, und daß die sich aus diesen Richtlinien ergebenden Grundsätze auch auf die Aufträge Anwendung finden müssen, die die Kommission als Mandantin externer Empfänger von Gemeinschaftsmitteln vergibt.

Die Richtlinien der Gemeinschaft über die öffentliche Auftragsvergabe können wegen ihrer Rechtsnatur nicht unmittelbar greifen und sind daher umzusetzen. Diese Umsetzung, die es erlauben wird, die in mehreren Rechtsakten verstreuten Grund sätze zu vereinfachen und zusammenzufassen, wird durch zwei Rechtsinstrumente erfolgen: die Haushaltsordnung und die Durchführungsverordnung, die zu einem späteren Zeitpunkt, jedoch möglichst rasch, angenommen werden soll. Mit dem aus der Haushaltsordnung und den Durchführungsbestimmungen bestehenden Regelwerk werden diese Richtlinien also vollständig umgesetzt, so daß sie auf die Organe der Gemeinschaften genauso Anwendung finden werden wie derzeit auf die Mitgliedstaaten.

Der Neufassungsvorschlag verankert daher die Grundsätze der Gemeinschaftsricht linien für Bauleistungen [8], [9], Lieferungen [10] und Dienstleistungen [11]. Diese Grundsätze werden für die Organe maßgeblich sein. Kapitel I enthält die Vorschriften, die sich aus diesen Richtlinien ergeben und auf alle ganz oder teilweise aus dem Gemeinschaftshaushalt finanzierten Aufträge Anwendung finden. Sie gehen unter Umständen - je nach den Besonderheiten und dem eigenen Bedarf der Gemein schaftsorgane - über das in den Richtlinien Vorgesehene hinaus.

[8] Richtlinie 93/37/EWG des Rates vom 14. Juni 1993 über Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge.

[9] Diese drei Richtlinien wurden durch die Richtlinie 97/52/EG des Europaïschen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 1997 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Dienstleistungs-, Liefer- und Bauaufträge geändert.

[10] Richtlinie 93/36/EWG des Rates vom 14. Juni 1993 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Lieferaufträge.

[11] Richtlinie 92/50/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge.

Ferner wurden als Antwort auf die Beanstandung, es fehle an Definitionen und bestimmte Begriffe seien undeutlich, Begriffsbestimmungen vorgenommen. So wurden insbesondere der Begriff "Aufträge" (Artikel 1 des neuen Titels) und die verschie denen Verfahren der Auftragsvergabe definiert. Weitere ergänzende Definitionen werden in den Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung zu finden sein.

Mit Blick auf die stärkere Einbindung der Anweisungsbefugten in die Verantwortung sowie den Wegfall der Ex-ante-Validierung ihrer Haushaltsvollzugshandlungen schlägt die Kommission ausserdem vor, deren Vergabebeirat abzuschaffen. Es empfiehlt sich, daß die Organe in ihren Dienststellen "Help Desks" einrichten, die die Anweisungsbefugten bei der Vergabe von Aufträgen technisch unterstützen können.

Schließlich setzt ein rigoroses und effizientes Finanzmanagement auch eine intensivere Bekämpfung von Praktiken voraus, die darauf abstellen oder zur Folge haben, Gemeinschaftsmittel mißbräuchlich zu verwenden. Eine Möglichkeit, Unregelmässigkeiten vorzubeugen sowie gegen Betrug und Korruption vorzugehen, besteht darin, in der Haushaltsordnung eine Bestimmung vorzusehen, nach der Bewerber oder Bieter, denen Betrug oder Korruption nachgewiesen wird, von einem Auftrag ausgeschlossen werden. Eine derartige Bestimmung findet sich bereits im Verfahrenshandbuch "Vereinfachung der Systeme zur Verwaltung der Aufträge, die im Rahmen der Programme auf dem Gebiet der Zusammenarbeit im Aussenbereich vergeben werden" bei den berufsethischen Vorschriften.

Aus den gleichen Überlegungen heraus wurde diese Bestimmung auch für Fälle von Interessenkonflikten vorgesehen.

C. 2. Finanzhilfen

a) Sachverhalt

Finanzhilfen sind im Laufe der Zeit zunehmend zu einem wichtigen Interventionsmittel der Gemeinschaften sowohl innerhalb als auch ausserhalb des Unionsgebiets geworden. Die derzeitige Haushaltsordnung enthält keine besonderen Bestimmungen für die Gewährung von Finanzhilfen. Auf diesem Gebiet hat somit eine Entwicklung stattgefunden, ohne daß ein verbindliches Regelwerk erarbeitet worden wäre.

Bereits 1998 hat die Kommission, die sich dieses Mangels bewusst war, einen Leitfaden [12] für ihre Dienststellen ausgearbeitet. Nunmehr gilt es, in der Haushaltsordnung einen allgemeinen Rahmen für die Gewährung und Kontrolle der Finanzhilfen aufzustellen. Die Neufassung bietet den Anlaß, diese Mängel zu beheben, indem den Finanzhilfen ein besonderer Titel gewidmet wird.

[12] Leitfaden für die Verwaltung von Finanzhilfen vom 14. Juli 1998.

b) Inhalt des Titels "Finanzhilfen"

1. In diesem Titel wird zunächst der Unterschied zwischen Aufträgen und Finanzhilfen deutlich gemacht. Anschließend werden Vorschriften über die Gewährung, die Zahlung und die transparente Verwendung dieser Finanzhilfen formuliert.

Schlüsselthemen dieses Titels sind daher:

-die Definition der Finanzhilfe als direkten Beitrag der Gemeinschaften zu einer Maßnahme oder einer Stelle, deren Ziel es ist, eine Politik der Union oder die Verwirklichung eines Ziels von allgemeinem europä ischen Interesse zu fördern; diese Definition erfasst auch die Finanz beiträge, schließt jedoch Personalausgaben der Gemeinschaftsorgane, Darlehen und Beteiligungen sowie Beschaffungsaufträge aus;

-die Bekräftigung der Grundsätze der Transparenz und der Gleich behandlung, und zwar dadurch daß die Finanzhilfen Gegenstand einer jährlichen Planung sind, die gewährten Finanzhilfen veröffentlicht werden, eine kollektive Bewertung stattfindet und die Gewährungs beschlüsse zu begründen sind;

-Bekräftigung des Kumulierungsverbots, des Rückwirkungsverbots und des Kofinanzierungsprinzips;

-Festlegung der selben Ausschlußkriterien wie für die Auftragsvergabe, d.h. insbesondere Betrug oder Interessenkonflikt;

-Schließlich - zusätzlich zur Kontrolle der Finanzhilfeempfänger durch den Rechnungshof - Einführung einer Bewertung der jeweiligen Programme durch jedes einzelne Organ.

Die detaillierten Vorschriften zur Umsetzung dieser Regeln und Prinzipien werden in den Durchführungsbestimmungen festgelegt.

Von den vorgeschriebenen Verfahren für die jährliche Planung und die Ausschrei bung kann abgewichen werden, wenn diese Verfahren aus Dringlichkeitsgründen, wegen der Art der Maßnahme oder aufgrund der Charakteristika des Empfängers nicht eingehalten werden können. Das gilt insbesondere für den Bereich der humanitären Hilfe.

D. Rechnungsführung und Rechnungslegung (Erster Teil, Titel VI des Vorschlags)

Der Kommission ist es ein Anliegen, im Zuge der Neufassung der Haushaltsordnung, die Rechnungsführungsvorschriften für den Gesamthaushaltsplan der Gemein schaften zu verbessern.

So ist sie bestrebt, die Wirtschafts- und Finanzdaten, die die Gemeinschaften sowohl für die Kontrollgremien als auch für die Öffentlichkeit aufbereiten, transparent zu gestalten, damit sämtliche Informationen über die Verwendung der öffentlichen Mittel und die Vermögenssituation der Organe ohne weiteres nachvollziehbar sind.

Zu diesem Zweck müssen die Rechnungsführungsdaten, die den Jahresabschlüssen zugrunde liegen, anhand international anerkannter Rechnungsführungsmethoden aufbereitet werden; auch müssen alle für die Rechnungsführung zuständigen Stellen mit denselben Methoden arbeiten; schließlich müssen Inhalt und Aufbau der Jahresabschlüsse auf die einzelnen Zielgruppen ausgerichtet sein.

Für diese Harmonisierung ist der Rechnungsführer der Kommission zuständig. Er hat den Auftrag, Rechnungsführungsnormen aufzustellen (Buchführungs- und Konsolidierungsmethoden), die auf die Rechnungsführung sämtlicher Organe anwendbar sind.

Zudem müssen sich die für die Gemeinschaften geltenden Rechnungsführungs normen auf international anerkannte Rechnungsführungsgrundsätze für die öffentliche Hand stützen; diese sind im Neufassungsvorschlag formuliert worden:

-Kontinuität der Aktivitäten, d.h. die Rechnungen sind in einer fortlaufenden Perspektive darzustellen, also mit Informationen über die Tätigkeiten früherer Haushaltsjahre und Angaben zum Vergleich mit dem früheren Haushaltsjahr in der Vermögensübersicht;

-Vorsichtsprinzip, d.h. die Aktiva dürfen nicht überbewertet und die Passiva nicht unterbewertet werden;

-Stetigkeit der Rechnungsführungsmethoden, d.h. es werden immer, unabhängig vom jeweiligen Bereich, dieselben Methoden angewandt; diese Methoden dürfen nicht von einem Haushaltsjahr zum anderen geändert werden; jede Änderung von Vorschriften muß den Adressaten der Jahresabschlüsse mitgeteilt werden, damit er die Änderungen feststellen und nachvollziehen kann;

-schließlich der Grundsatz, daß die Daten wahrheitsgetreu, erschöpfend, relevant und nachvollziehbar sind, so daß ein den realen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- und Finanzlage sowie des Haushaltsergebnisses vermittelt wird.

Weitere maßgebliche Prinzipien sind das Bruttoprinzip, das Gebot, daß jedes Haushaltsjahr getrennt darzustellen ist, und das Gebot einer den Tatsachen entsprechenden Darstellung der Situation.

Zu den Buchführungsmethoden enthält der Neufassungsvorschlag die deutliche Bestimmung, nach der unterschiedliche Techniken anzuwenden sind, je nachdem, welche Information bereitgestellt werden sollen.

Hingegen werden in der Allgemeinen oder Finanzbuchführung die Vorgänge erfasst, die es erlauben, die Übersicht über das Vermögen und die Schulden der Gemeinschaften zu erstellten; sie ist eine Vermögensbuchführung ("accrual accounting").

Zur Frage, welche Informationen welchen Adressaten vorzulegen sind, werden sowohl der Inhalt der Jahresabschlüsse als auch die Verfahren der Rechnungslegung klar geregelt.

So umfassen die Jahresabschlüsse die Haushaltsrechnung, die Übersicht über das Vermögen und die Schulden mit den Anhängen, wobei jeder Bestandteil bestimmte Zwecke erfuellt: die Haushaltsrechnung zeichnet den Haushaltsvollzug nach, die Vermögensübersicht gibt die Vermögenslage der Gemeinschaften wieder (möglichst in der durch die Vierte Richtlinie des Rates vorgegebenen Form); die Anhänge enthalten alle Informationen, die für ein besseres Verständnis der Angaben in der Vermögensübersicht erforderlich sind.

Zur Rechnungslegung wird im Vorschlag bekräftigt, daß die Rechnungsführer der Organe die jeweiligen erstellen und sie dem Rechnungsführer der Kommission zwecks Konsolidierung übermitteln. Diese konsolidierten Jahresabschlüsse werden vom Rechnungshof und von der Entlastungsbehörde geprüft und, nachdem sie gegebenenfalls anhand der Bemerkungen des Rechnungshofes korrigiert worden sind, nach dem 30. November zeitgleich mit der Erklärung über die Zuverlässigkeit der Haushaltsführung und dem Bericht des Rechnungshofes im Amtsblatt veröffentlicht.

E. Maßnahmen im Aussenbereich (Erster Teil, Titel IV des Vorschlags)

In Vorschlag wird dieser Titel dahingehend vereinfacht, daß in ihm nur die Ausnahmeregelungen von den gemeinsamen Vorschriften für die Mittelbewirt schaftung festgelegt werden. Ausserdem ist dieser Titel an die jüngsten Verordnungen des Rates angepasst worden, die auf eine dezentrale Bewirtschaftung der Aussenhilfen abstellen, mit dem Ziel, insbesondere die Bewerberländer besser auf ihren Beitritt vorzubereiten und stärker in die Verantwortung einzubinden.

Die neuen Bestimmungen klären also die verschiedenen Arten der Verwaltung von Maßnahmen im Aussenbereich. Die derzeitige Haushaltsordnung regelt lediglich die zentrale Mittelbewirtschaftung durch die Kommission und sieht gegebenenfalls Möglichkeiten vor, den Empfängerstaaten Befugnisse zu übertragen, nachdem die betreffenden Maßnahmen bewilligt worden sind. Ausserdem sieht der Vorschlag Ex-ante- oder Ex-post-Kontrollen der Verwaltung der Maßnahmen vor, die den Empfängerdrittstaaten oder den internationalen Organisationen übertragen werden.

In allen Fällen von Befugnisübertragung (siehe Artikel 53 des Vorschlags) kann in den einschlägigen mit der Kommission geschlossenen Vereinbarungen festge schrieben werden, daß die Auftragsvergabeverfahren sowie die Bestimmungen über die interne Kontrolle und das interne Audit der betreffenden Einrichtungen auf die Verwendung der Gemeinschaftsmittel Anwendung finden, sofern diese Verfahren und diese Bestimmungen den mit der Kommission vereinbarten Mindestnormen entsprechen.

Nach dem Neufassungsvorschlag können die Maßnahmen von den Empfängerstaaten ganz oder teilweise dezentral verwaltet werden, sofern diese Staaten nachweisen, daß sie bestimmte Mindestvoraussetzungen für ein ordnungsgemässe Mittelbewirt schaftung erfuellen (transparente Auftragsvergabeverfahren, effizientes internes Kontrollsystem, gesonderte Rechnungslegung, externe Kontrollen, Verantwortung des Empfängerstaates)

Aufträge, die direkt durch Empfängerstaaten oder von ihnen benannte Stellen vergeben werden, sowie Aufträge, die durch die Kommission im Namen und für Rechnung der Empfängerstaaten oder der von ihnen benannten Stellen vergeben werden, unterliegen den für die Auftragsvergabe durch die Gemeinschaftsorgane geltenden allgemeinen Grundsätzen und Verfahren, vorbehaltlich der besonderen Bestimmungen über die Personen, die an einer Auftragsvergabe teilnehmen können, sowie der Schwellenwerte, die in den Durchführungsbestimmungen festgelegt werden sollen. Da die Finanzierungsvereinbarungen nur geschlossen werden können, wenn zuvor eine globale Mittelbindung (mit der Mittel in entsprechender Höhe vorgemerkt werden) vorgenommen worden ist, steht dem nicht entgegen, daß Ausschreibungen eine "Suspensivbestimmung" betreffend die Verfügbarkeit der Mittel enthalten.

F. Sonstige Materien

F. 1. Entlastung (Zweiter Teil, Titel VII, Kapitel 2)

Der Vorschlag berücksichtigt die Rahmenvereinbarung über die Beziehungen zwischen dem Europäischen Parlament und der Kommission.

F. 2. EAGFL, Abteilung Garantie, (Zweiter Teil, Titel 1)

Titel I des Zweiten Teils umfasst die besonderen Bestimmungen, die auf die getrennten Mittel des "Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds, Abteilung Garantie" (Titel VIII der derzeitigen Haushaltsordnung) Anwendung finden. Diese besonderen Bestimmungen sehen folgendes vor:

-Für jedes Haushaltsjahr werden Verpflichtungsermächtigungen und Zahlungs ermächtigungen in gleicher Höhe ausgebracht; Zahlungsermächtigungen, die am Ende eines Haushaltsjahres nicht verwendet worden sind, werden automatisch auf das folgende Haushaltsjahr übertragen, um frühere Verpflichtungen erfuellen zu können;

-die Ausgaben werden von den Mitgliedstaaten vorfinanziert und von der Kommission erstattet;

-es wird ein zusätzlicher Zeitraum für die Mittelbewirtschaftung sowie die Möglichkeit, Mittel noch bis zum 31. Januar des folgenden Haushaltsjahres zu übertragen, eingeräumt.

Allerdings wird die Verwaltung der Mittel zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums nach Ablauf der derzeitigen finanziellen Vorausschau, d.h. ab dem 1. Januar 2007, den gemeinsamen Verwaltungsvorschriften unterliegen.

Schließlich werden die Verweise auf die relevanten Sektorregelungen angepasst.

F. 3. Strukturfonds (Zweiter Teil, Titel II)

Die Sektorregelungen auf dem Gebiet der Struktur- und Kohäsionspolitik enthalten Finanzvorschriften, die von dem in der Haushaltsordnung festgeschriebenen allgemeinen System abweichen. Das gilt für die Mittelbindungen (die durch Jahrestranchen erfolgen), das Zahlungssystem, die Rückzahlung von Abschlags zahlungen, die Aufhebung von Mittelbindungen und die Wiedereinsetzung von Mitteln sowie den Mittelübertragungssystemen.

Die Haushaltsordnung muß diesen Besonderheiten Rechnung tragen. Daher wurde im zweiten Teil des Vorschlags ein neuer Titel "Strukturfonds" eingefügt mit dem Ziel, eine grösseren Abstimmung zwischen den Sektorregelungen und der Haushaltsordnung zu erreichen.

Zwischen den Sektorregelungen und der Haushaltsordnung muß Kohärenz gewährleistet sein. Die Kommission wird auf diese Kohärenz achten, wenn sie Vorschläge für sektorspezifische Bestimmungen unterbreitet.

F. 4. Forschung (Zweiter Teil, Titel III)

Im zweiten Teil wurde der Titel III mit besonderen Bestimmungen, die auf die Mittel für die Forschung und technologische Entwicklung (Titel VII der derzeitigen Haushaltsordnung) erheblich gestrafft, da der Haushalt aktivitätsbezogen gegliedert wird. Allerdings wird die in der derzeitigen Haushaltsordnung vorgesehene Flexibilitätsmarge von 15% für Übertragungen operativer Mittel der GFS (Artikel 95) beibehalten.

Die in Titel IV des Ersten Teils enthaltenen Vorschriften über die Auftragsvergabe sind nicht auf die GFS anwendbar, wenn sie für Rechnung Dritter tätig ist. Ausserdem regelt der Beschluß des Rates über das Forschungsrahmenprogramm die Verfahren zur Einstellung von Sachverständigen, deren Gehalt aus Forschungsmitteln finanziert wird.

Die Bestimmungen des derzeitigen Artikels 92 Absatz 4, nach denen bestimmte Mittel der GFS Einnahmen aus Leistungen für Rechnung Dritter, also zweck gebundenen Einnahmen, gleichgestellt werden, sind im Vorschlag nicht beibehalten worden. Da jedoch die vorgeschlagene Neufassung der Haushaltsordnung nicht vor Ablauf des Fünften Rahmenprogramms angenommen wird, kann dieser auf der Grundlage der derzeitigen Haushaltsordnung, d.h. also auch nach Maßgabe des vorgenannten Artikels 92, durchgeführt werden.

F. 5. OLAF (Zweiter Teil, Titel VI)

Die Schaffung des Amtes zur Betrugsbekämpfung (OLAF) mit Beschluß der Kommission [13] vom 28. April 1999 und durch die Verordnung des Rates [14] vom 25. Mai 1999 sowie die Verordnungen (EG) Nr. 1073/99 des Europäischen Parlaments und des Rates [15] und (Euratom) Nr. 1074/99 des Rates [16] hat eine Änderung der Aufstellung des Haushaltsplans zur Folge: die Mittel für das OLAF werden in einem Anhang zum Haushaltsplan der Kommission ausgewiesen. Änderungen ergeben sich auch bei der Ausführung der Mittel, die dem Amt zur Verfügung gestellt werden, um seine Unabhängigkeit zu gewährleisten. Diese Besonderheiten müssen in der Haushaltsordnung ihren Niederschlag finden.

[13] Beschluß 352/1999 der Kommission vom 28.4.1999 (ABl. L 136 vom 31.5.1999, S. 20).

[14] Verordnung (Euratom) Nr. 1074/1999 des Rates vom 25.5.1999 (ABl. L 136 vom 31.5.1999, S. 8).

[15] ABl. L 136 vom 31. Mai 1999, S. 1.

[16] ABl. L 136 vom 31. Mai 1999, S. 8.

Daher wird vorgeschlagen, einen neuen Titel in die Haushaltsordnung einzufügen, der vorsieht, daß die OLAF-Mittel bei einer besonderen Haushaltslinie eingestellt werden (wobei ein Anhang vorgesehen ist, in dem die Mittel näher ausgeführt werden, und der einen Stellenplan enthält). Ausserdem werden die Besonderheiten hinsichtlich der Mittelausführung (Übertragung der Ausführungsbefugnisse an den Direktor des Amtes, Mittelübertragungssystem) und der Rechnungslegung des OLAF berücksichtigt.

F. 6. Verwaltungsmittel (Zweiter Teil, Titel VII)

Der Vorschlag sieht einen neuen Titel mit den besonderen auf Verwaltungsmittel anwendbaren Bestimmungen vor: Mittelbindungen im Zusammenhang mit Aufgaben für den laufenden Verwaltungsbetrieb (Artikel 8 Absatz 2 in der derzeitigen Haushaltsordnung), im voraus geleistete Zahlungen für bestimmte Ausgaben, beispielsweise Mieten (Artikel 8 Absatz 3 der derzeitigen Haushaltsordnung), Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen und Zahlungsermächtigungen in gleicher Höhe sowie die Regel, daß Sach- und Betriebsausgaben aufgrund von Verträgen, die sich über mehr als ein Haushaltsjahr erstrecken, zu Lasten des Haushaltsjahres, in dem sie effektiv getätigt worden sind, gehen (Artikel 1 Absatz 3 der derzeitigen Haushaltsordnung).

F. 7. Gestrichene Titel

Titel IX a der derzeitigen Haushaltsordnung, der die gegenüber Mitgliedstaaten mit einem übermässigen Haushaltsdefizit verhängten Sanktionen regelt, wird gestrichen, da diese Sanktionen durch Artikel 17 der neugefassten Haushaltsordnung (zweckgebundene Einnahmen) erfasst wird.

Titel X der derzeitigen Haushaltsordnung "Sonderbestimmungen für die Mittel bewirtschaftung betreffend das Personal der Büros und Nebenstellen in der Gemeinschaft sowie der Delegationen ausserhalb der Gemeinschaft und den entsprechenden Dienstbetrieb" enthält lediglich einen Verweis auf die Durchführungsbestimmungen in bezug auf die Auftragsvergabe, die Führung der Bestandsverzeichnisse, die Rechnungsführung und die Zahlstellen. Dieser Verweis erübrigt sich, da die einschlägigen Bestimmungen der Haushaltsordnung bereits auf die Durchführungsbestimmungen verweisen. Dieser Titel wird daher gestrichen.

Ebenfalls gestrichen worden ist der derzeitige Teil II "Bestimmungen für die Anleihe und Darlehensoperationen der Europäischen Gemeinschaften". Die Artikel 134 und 135 dieses Titels werden in den Titel V "Rechnungsführung" des ersten Teils aufgenommen; Artikel 137 des alten Titels wird in Titel VIII "Externe Kontrolle und Entlastung" des ersten Teils zu den Bestimmungen über die Befugnisse des Rechnungshofes hinzugefügt. Artikel 136 des alten Titels (Überwachung dieser Operationen durch den Finanzkontrolleur) wird vor dem Hintergrund der neuen Bestimmungen über die interne Kontrolle gestrichen.

F. 8. Dritter Teil

Der dritte Teil («Übergangs- und Schlußbestimmungen») umfasst zunächst zwei Übergangsbestimmungen: Die erste betrifft die Währungsreserve, deren Wegfall in dem anhängigen Vorschlag für eine Verordnung über die Haushaltsdisziplin angekündigt wird. Die zweite Übergangsbestimmung schließlich sieht vor, daß die Mittel für die Entwicklung des ländlichen Raums den für den EAGFL geltenden Bestimmungen unterliegen, d.h. der Finanziellen Vorausschau 2000-2006, greift jedoch nicht ihrer Behandlung nach Ablauf des derzeit auf sie anwendbaren Systems vor.

In die Schlußbestimmungen wurden die derzeitigen Artikel 138 bis 142 mit zwei Änderungen übernommen. Die erste Änderung ergibt sich daraus, daß der Vorschlag ein Neufassungsvorschlag ist, der zu einer Aufhebung der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 führen wird. Die zweite Anpassung gestaltet den im derzeitigen Artikel 140 enthaltenen Hinweis auf das Konzertierungsverfahren näher aus. So werden die Bestimmungen der gemeinsamen Erklärung des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission über die Einführung eines Konzertierungsverfahrens vom 4. März 1975 in Artikel 174 aufgenommen. Die Kommission verweist in diesem Zusammenhang darauf, daß sie in ihrer Stellungnahme zur Regierungskonferenz vorgeschlagen hat, daß die Haushalts ordnung künftig im Mitentscheidungsverfahren angenommen werden sollte.

Vorschlag für eine

VERORDNUNG (EG, EGKS, EAG) DES RATES

zur Regelung der Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 279,

gestützt auf den Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, insbesondere auf Artikel 78h,

gestützt auf den Vertrag zur die Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft, insbesondere auf Artikel 183,

auf Vorschlag der Kommission [17],

[17]

nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments [18],

[18]

nach Stellungnahme des Rechnungshofs [19],

[19]

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) Da sich die Rahmenbedingungen, unter denen die Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften [20] erlassen wurde, insbesondere im Zuge sukzessiver Erweiterungen, der Einführung der für den Haushalt maßgebenden finanziellen Vorausschau und der institutionellen Änderungen entscheidend gewandelt haben, ist die Haushaltsordnung wiederholt in wesentlichen Punkten geändert worden. Im Rahmen neuer Änderungen, durch insbesondere den Erfordernissen der legislativen und administrativen Vereinfarung sowie einer noch rigoroseren Bewirtschaftung der gemeinschaftlichen Haushaltsmittel Rechnung getragen werden sollte, empfiehlt es sich daher aus Gründen der Klarheit, die Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 neu zu fassen.

[20] ABl. L 356 vom 31.12.1977, S. 2; zuletzt geändert durch die Verordnung (EG, EGKS, Euratom) Nr. 2673/1999 (ABl. L 326 vom 18.12.1999, S. 1).

(2) Die vorliegende Verordnung muß sich auf die wesentlichen Prinzipien und Grundregeln beschränken, die für alle haushaltsrelevanten Materien der Verträge gelten, Detailbestimmungen sind in die Verordnung mit Durchführungsbestimmungen zur vorliegenden Verordnung (im folgenden: Durchführungsbestimmungen) zu überführen, damit die Normenhierarchie geklärt und die Verständlichkeit der Haushaltsordnung verbessert wird.

(3) Zu den Haushaltsgrundsätzen: Bei der Aufstellung und Ausführung des Haushalts die vier fundamentalen Grundsätze des Haushaltsrechts (Einheit, Gesamtdeckung, Spezialität, Jährlichkeit), sowie die Grundsätze des effizienten Finanzmanagements, des Haushaltsausgleichs, der Einheit der Rechnung und der Transparenz zu beachten.

(4) Diese Verordnung muß diese Grundsätze bekräftigen und die Ausnahmen auf das absolut Notwendige beschränken; diese Ausnahmebestimmungen sind eng zu fassen.

(5) Zum Grundsatz der Einheit: Diese Verordnung muß präzisieren, daß er auch auf die Ausgaben im Zusammenhang mit der Gemeinsamen Aussen- und Sicherheitspolitik und die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres Anwendung findet, wenn diese Ausgaben dem Haushalt angelastet werden. Die Stellenpläne der gemeinschaftlichen Einrichtungen müssen von der Haushaltsbehörde im Verlauf des Haushaltsverfahrens beschlossen werden, denn sie haben über die von diesen Einrichtungen gezahlten oder vorgesehenen Zuschüsse oder über die Ruhegehälter für das Personal dieser Einrichtungen gegenwärtige oder zukünftige Auswirkungen auf den Personalbestand des europäischen öffentlichen Dienstes und auf den Gesamthaushalt.

(6) Zum Grundsatz der Gesamtdeckung: Die Möglichkeit, Abschlagszahlungen zurückzuzahlen, und die Möglichkeit der Wiederverwendung von Mitteln müssen abgeschafft werden; letztere sollten teilweise durch den Mechanismus der zweckgebundenen Einnahmen ersetzt; diese Änderungen dürfen die besonderen Vorschriften, die auf die Strukturfonds Anwendung finden, nicht berühren.

(7) Zum Grundsatz der Spezialität: Der Kommission ist eine gewisse Verwaltungs flexibilität einzuräumen, damit sie Übertragungen von Mitteln für Personalausgaben sowie für Sachausgaben und Dienstbetrieb zwischen Titeln, die unterschiedlichen Politikbereichen gewidmet sind, sowie zwischen Kapiteln für operative Ausgaben vornehmen kann. Diese Haushaltsordnung muß nämlich eine integrierte Darstellung der Zuweisung finanzieller und administrativer Ressourcen nach Zweckbestimmung gestatten. Zudem gilt es, die in den anderen Organen angewandten Verfahren zur Übertragung von Verwaltungsmitteln dahingehend zu harmonisieren, daß Übertra gungen zwischen Titeln von der Haushaltsbehörde beschlossen und Übertragungen innerhalb eines Titels von dem jeweiligen Organ beschlossen werden. Die Haushaltsbehörde sollte im übrigen nur in zwei Fällen Reserven bilden können: wenn keine Rechtsgrundlage vorliegt und wenn Ungewißheit in bezug auf die Höhe und Notwendigkeit der Mittel besteht.

(8) Zum Grundsatz der Jährlichkeit: Künftig sollte es nur noch getrennte Mittel geben; die derzeit für die Mittel des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) geltende technische Regelung sollte jedoch beibehalten werden. Angesichts der mit der Abschaffung der nichtgetrennten Mittel verbundenen Vereinfachung sollten die Übertragungen von Verpflichtungsermächtigungen und Zahlungsermächtigungen vom jeweiligen Organ beschlossen werden. Zusätzliche Haushaltsvollzugsperioden sollen nur dort, wo es unbedingt erforderlich ist, d.h. für die EAGFL-Zahlungen, aufrechterhalten bleiben.

(9) Zum Grundsatz der Transparenz: Die Unterrichtung über den Haushaltsvollzug und die Rechnungsführung ist zu verbessern. Ausserdem ist die äusserste Frist für die Veröffentlichung des Haushaltsplans festzulegen. Schließlich sollten die Negativausgaben und die Negativeinnahmen abgeschafft werden; die erstgenannten sollten künftig als zweckgebundene Einnahmen behandelt.

(10) Zum Grundsatz des effizienten Finanzmanagements: Dieser Grundsatz muß unter Bezugnahme auf die Gebote der Sparsamkeit, der Wirtschaftlichkeit und der Wirk samkeit definiert werden; die Einhaltung dieses Grundsatzes muß durch Überwachung quantitativer Indikatoren gewährleistet sein, damit die Ergebnisse bewertet werden können. Die Bewertung hat im gesamten Verlauf eines Programms zu erfolgen.

(11) Zur Aufstellung und Darstellung des Haushalts: Die Haushaltsverfahren sind dahingehend zu harmonisieren und zu vereinfachen, daß die - in der Praxis nicht relevante - Unterscheidung zwischen einem Nachtrags- und einem Berichtigungs haushaltsplan aufgehoben wird.

(12) Der Einzelplan der Kommission muß eine Darstellung nach Zweckbestimmung der Mittel und Ressourcen ("activity-based budgeting") ermöglichen, um die Transparenz der Haushaltsführung unter dem Gesichtspunkt des effizienten Finanzmanagements, insbesondere der Wirtschaftlichkeit und der Wirksamkeit zu erhöhen.

(13) Die Kommission muß bei der Verwaltung der Personalressourcen über ein gewisses Maß an Flexibilität gegenüber den Haushaltsermächtigungen verfügen, insbesondere vor dem Hintergrund des neuen Ansatzes, der auf eine ergebnis- und nicht mittelorientierte Verwaltung abstellt. Dieser Spielraum wird allerdings in zweifacher Hinsicht begrenzt: zum einen durch die verfügbaren Haushaltsmittel und die Gesamtzahl der bewilligten Planstellen; zum anderen durch die Tatsache, daß die Laufbahngruppen A1 und A2 von der besagten Flexibilität ausgenommen sind.

(14) Zum Haushaltsvollzug: Die verschiedenen Arten des Haushaltsvollzugs sind zu klären; die Mittelausführung erfolgt zentral durch die Kommission oder gemeinsam mit den Mitgliedstaaten oder aber dezentral mit Drittländern, die Aussenhilfen erhalten. Die zentrale Ausführung sollte entweder direkt von den Kommissionsdienststellen vorgenommen oder öffentlich-rechtlichen Einrichtungen auf nationaler, internationaler oder gemeinschaftlicher Ebene, namentlich den durch die Gemeinschaften geschaffenen Exekutivagenturen übertragen werden. Letztere sollten Teile eines Programms oder ein gesamtes Programm ausführen können, wobei dies unter der Verantwortung und der Aufsicht der Kommission geschieht.

(15) Die Verantwortung der Kommission für den Haushaltsvollzug verbietet es ihr, hoheitliche Aufgaben, die mit einer Ermessensbefugnis einhergehen, zu delegieren . In dieser Verordnung ist an diesen Grundsatz zu erinnern und der Rahmen der übertragbaren Aufgaben abzustecken. Ausserdem ist in der Haushaltsordnung festzuhalten, daß privatrechtliche Einrichtungen, ausgenommen solche, die unter der Aufsicht (und Verantwortung) der Mitgliedstaaten öffentliche Aufgaben wahrnehmen, keine Haushaltsvollzugshandlungen ausführen dürfen; sie dürfen lediglich Aufgaben übernehmen, die in den Bereichen Fachberatung und Verwaltung angesiedelt oder auch vorbereitender oder untergeordneter Art sind.

(16) Entsprechend den Grundsätzen der Transparenz und des effizienten Finanzmanage ments müssen öffentlich-rechtliche Einrichtungen, oder unter der Garantie der Mitgliedstaaten öffentliche Aufgaben wahrnehmende Einrichtungen, die für Rechnung der Kommission Durchführungsaufgaben übernehmen, transparente Verfahren für die Auftragsvergabe, effiziente Systeme zur internen Kontrolle, ein von ihren sonstigen Aktivitäten gesondertes Rechnungslegungssystem sowie ein externes Audit vorsehen.

(17) Was die Rolle der Haushaltsakteure betrifft, so sind die Anweisungsbefugten dadurch stärker in die Verantwortung einzubinden, daß die zentralisierten Ex-ante-Kontrollen, insbesondere der vorherige Sichtvermerk des Finanzkontrolleurs bei den Einnahmen und Ausgaben sowie die Überprüfung der schuldbefreienden Wirkung der Ausgaben durch den Rechnungsführer abgeschafft werden. Im Gegenzug sollte das interne Audit der von den Anweisungsbefugten eingeführten Systeme der Mittelbewirtschaftung und internen Kontrolle ausgebaut werden. Der Interne Prüfer sollte der Finanzkontrolleur im Sinne der Verträge sein.

(18) Die Verantwortlichkeit der Anweisungsbefugten, der Rechnungsführer und der Zahlstellenverwalter unterscheidet sich nicht von derjenigen der übrigen Beamten und Bediensteten und ist daher auf der Grundlage des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten dieser Gemeinschaften (im folgenden: Statut) zu regeln. Hingegen sollten bestimmte besondere Bestimmungen über Dienstvergehen von Rechnungs führern und Zahlstellenverwaltern wegen der besonderen Art ihrer Aufgaben beibehalten; die bislang für sie vorgesehene Sondervergütung und Versicherung entfallen. Ausserdem ist in der Haushaltsordnung auf die geltenden Bestimmungen zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften sowie über die Bekämpfung der Bestechung, an der Beamte der Europäischen Gemeinschaften oder der Mitgliedstaaten beteiligt sind, zu verweisen.

(19) Es sollte der Begriff der Mittelbindung in seiner Ausprägung als Buchführungs vorgang und als rechtliche Ausgabenverpflichtung definiert werden, auch ist zu präzisieren, wie Mittelbindungen abgewickelt werden. Um die Finanzwirksamkeit der Beschlüsse der Kommission zeitlich zu begrenzen und nicht abgewickelte Mittelbindungen auf ein Mindestmaß zu reduzieren, ist der Zeitraum, in dem zur Abwicklung globaler Mittelbindungen rechtliche Einzelverpflichtungen eingegangen werden können, zu begrenzen.

(20) Diese Verordnung sollte präzisieren, welche Arten von Zahlungen Anweisungsbefugte tätigen können.

(21) In dieser Verordnung ist festzuschreiben, daß die Feststellungs-, Anordnungs- und Auszahlungsvorgänge binnen Fristen zu erfolgen haben, die in den Durchführungs bestimmungen festgelegt werden, und deren Nichteinhaltung für die Gläubiger das Recht auf Verzugszinsen begründet, die dem Haushalt anzulasten sind.

(22) Zur Auftragsvergabe: Die Richtlinien des Europäischen Parlaments und des Rates über die Koordinierung der Verfahren öffentlicher Liefer-, Bau- und Dienstleistungs aufträge müssen auf die öffentlichen Aufträge Anwendung finden, die die Organe auf eigene Rechnung vergeben; ihre Grundsätze müssen ausserdem als Maßstab dienen für die Vorschriften, die auf sämtliche, für Rechnung Dritter vergebenen Verträge Anwendung finden.

(23) Zwecks Verhinderung von Unregelmässigkeiten und zur Bekämpfung von Betrug und Korruption sowie zur Förderung eines effizienten Finanzmanagements sollten Bewerber oder Bieter, die sich solcher Handlungen schuldig machen oder die sich in einem Interessenkonflikt befinden würden, von der Auftragsvergabe ausgeschlossen werden.

(24) Das Transparenzgebot setzt ausserdem Bestimmungen voraus, nach denen Bewerber und Bieter angemessen davon unterrichtet werden, wer den Zuschlag erhalten hat.

(25) Schließlich sollte angesichts der grösseren Verantwortung der Anweisungsbefugten den Vergabebeirat abgeschafft werden.

(26) Zu den Finanzhilfen: Die Gewährung und Überwachung der Finanzhilfen der Gemeinschaft sollte durch besondere Bestimmungen zur Durchführung der Grundsätze der Rechtsgrundlage, Transparenz, Planung, Kofinanzierung, kollektive Beurteilung, Kontrolle) geregelt werden.

(27) Zur Vermeidung der Kumulierung von Finanzhilfen ist vorzusehen, daß ein und dieselbe Maßnahme nicht zwei Mal eine Finanzhilfe und eine Maßnahme, die vor Antrag der Finanzhilfe bereits realisiert ist, keine Finanzhilfe erhalten kann.

(28) Entsprechend den Regeln für die Auftragsvergabe sind zwecks Bekämpfung von Betrug und Korruption Vorschriften über den Ausschluß von der Gewährung von Finanzhilfen vorzusehen.

(29) Die Gewährung einer Finanzhilfe muß Gegenstand einer schriftlichen Vereinbarung sein, in dem die Rechte und Pflichten des betreffenden Organs und des Empfängers der Finanzhilfe festgelegt werden.

(30) Wird eine Finanzhilfe gewährt, sollte der Anweisungsbefugte ihre Verwendung überwachen und, aufgeschlüsselt nach Programmen, eine globale Ergebnisbewertung vornehmen müssen.

(31) Zur Rechnungsführung und Rechnungslegung: Es sollte klargestellt werden, daß die Rechnungsführung eine Allgemeine oder Finanzbuchführung und eine Buchführung über die Haushaltsvorgänge umfasst; erstere zeichnet die Vermögenssituation der Organe nach; letztere wird der Haushaltsrechnung und den Berichten über die Ausführung des Haushaltsplans zugrunde gelegt.

(32) Unter Bezugnahme auf die international anerkannten Rechnungsführungsnormen und die Richtlinien des Rates über den Jahresabschluß von Gesellschaften bestimmter Rechtsformen - soweit sie für den öffentlichen Dienst relevant sind - sollte festgelegt werden, nach welchen Prinzipien die Allgemeine oder Finanzbuchführung und die Jahresabschlüsse erstellt werden.

(33) Die Bestimmungen betreffend die Informationen über den Haushaltsvollzug müssen dahingehend angepasst werden, daß nunmehr auch Angaben über die Verwendung übertragener, wiedereingesetzter oder wiederverwendeter Mittel zu unterbreiten sind, und daß die Vorlage monatlicher Übersichten sowie des Berichts über den Haushaltsvollzug, welcher der Haushaltsbehörde künftig dreimal jährlich vorzulegen ist, besser organisiert wird.

(34) Die in den Organen angewandten Rechnungsführungsmethoden sind anzugleichen; dem Rechnungsführer der Kommission ist auf diesem Gebiet ein Initiativrecht einzuräumen.

(35) Es sollte klargestellt werden, daß der Einsatz von DV-gestützten Mittelverwaltungs systemen das Recht des Rechnungshofs auf Zugang zu Belegen nicht beeinträchtigen darf.

(36) Die unpräzisen Begriffe Vorschuß- und Abschlagszahlung sollten wegfallen, Zahlungen sollten in Form von Vorfinanzierungen, Zwischenzahlungen und Zahlungen von Restbeträgen erfolgen, wenn der geschuldete Betrag nicht auf einmal in voller Höhe gezahlt worden ist. Es ist festzulegen, daß die Zinserträge aus Vorfinanzierungen Haushaltseinnahmen darstellen.

(37) Zur externen Kontrolle und zur Entlastung: Obwohl die Kommission die volle Verantwortung für den Haushaltsvollzug trägt, muß angesichts des Mittelvolumens, das gemeinsam mit den Mitgliedstaaten oder dezentral mit Drittländern verwaltet wird, deren uneingeschränkte Mitwirkung im gesamten Prozeß der Kontrolle durch den Rechnungshof sowie des Entlastungsverfahrens gewährleistet sein.

(38) Zur Verbesserung der interinstitutionellen Abläufe sollte die Kommission dem Europäischen Parlament auf Anfrage alle für ein reibungsloses Entlastungsverfahren sachdienlichen Informationen über das betreffende Haushaltsjahr unterbreiten; dabei beachtet sie stets die Grundrechte der Personen, das Geschäftsgeheimnis, den Schutz der Interessen der Union und die Bestimmungen über die Gerichts- und Disziplinarverfahren.

(39) Für bestimmte Bereiche der Gemeinschaftspolitik sind besondere Bestimmungen erforderlich, um die Kohärenz dieser Haushaltsordnung mit den Sektorregelungen zu gewährleisten.

(40) Zum EAGFL: Die Besonderheiten der Mittelbewirtschaftung, insbesondere die Tatsache, daß Verpflichtungsermächtigungen und Zahlungsermächtigungen in gleicher Höhe eingestellt werden, sowie das Mittelübertragungssystem werden beibehalten, ausgenommen bei den Mitteln zur Entwicklung des ländlichen Raums, die ab 1. Januar 2007 den gemeinsamen Vorschriften unterliegen werden.

(41) Zwecks Vermeidung einer Reduzierung der insgesamt verfügbaren Mittel sollten die zweckgebundenen Einnahmen des EAGFL, Abteilung "Garantie", diesem global zugewiesen werden.

(42) Es muß vorgesehen werden, daß ab dem 15. November des Haushaltsjahres n-1 Mittel im Vorgriff gebunden werden können.

(43) Zu den Strukturfonds: Die Rückzahlung von Abschlagszahlungen und die Wiedereinsetzung von Mitteln werden gemäß der Erklärung der Kommission im Anhang der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen zu den Strukturfonds beibehalten;

(44) Für den Bereich Forschung ist die Haushaltsgliederung auf die sich aus dem ,Activity Budgeting System" ergebenden Regeln abzustimmen.

(45) Zu den Maßnahmen im Aussenbereich: Es gilt, die dezentrale Verwaltung der Aussenhilfen zu gestatten, allerdings unter der Voraussetzung, daß der Kommission ein effizientes Finanzmanagement garantiert wird, und daß der Empfängerstaat ihr gegenüber für die Mittel haftet, die er erhält.

(46) Die Finanzierungsvereinbarungen oder Verträge, die mit einem Empfängerstaat, einer öffentlich-rechtlichen Einrichtung auf nationaler, gemeinschaftlicher oder inter nationaler Ebene oder mit natürlichen oder juristischen Personen des Privatrechts geschlossen werden, sollten die allgemeinen Grundsätze der Auftragsvergabe des Titels IV des Ersten Teils und des Titels IV des Zweiten Teils (Maßnahmen im Aussenbereich) dieser Haushaltsverordnung zu beachten haben.

(47) Die besonderen Mittelbewirtschaftungsvorschriften, die auf das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) Anwendung finden, sind in einem Sondertitel zusammenzufassen; das gilt insbesondere für die Bestimmungen über die Daten, die als Anhang zum Haushaltsplan beizufügen sind, und die Definition der Befugnisse, die dem Direktor des Amtes übertragen werden.

(48) Die auf die Verwaltungsmittel anwendbaren Bestimmungen sind ebenfalls in einem gesonderten Titel zusammenzufassen.

(49) Zu den Übergangsbestimmungen: Die besondere Währungsreserve des EAGFL sollte beibehalten werden, bis die Verordnung über die Haushaltsdisziplin in Kraft tritt. Es ist vorzusehen, daß die besonderen Bestimmungen des EAGFL, Abteilung Garantie, die für die Bewirtschaftung der Mittel zugunsten der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums und der flankierenden Maßnahmen gelten, nur bis zum Ablauf der derzeitigen Planungsperiode anwendbar sind -

HAT FOLGENDE VERORDNUNG ERLASSEN:

ERSTER TEIL

GEMEINSAME BESTIMMUNGEN

TITEL I

ALLGEMEINE BESTIMMUNGEN

Artikel 1

Diese Verordnung regelt die Aufstellung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Gemeinschaften, im folgenden "Haushaltsplan", und seine Ausführung in Einnahmen und Ausgaben. Ausserdem enthält sie Vorschriften über die Rechnungsführung, die Vergabe von Aufträgen durch die Gemeinschaften und die Gewährung von Finanzhilfen. Ferner regelt sie die Kontrolle der Verantwortlichkeit der Anweisungsbefugten, der Rechnungsführer und der internen Prüfer. Schließlich sind in ihr die Modalitäten der externen Kontrolle und des Entlastungsverfahrens festgelegt.

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß, der Ausschuß der Regionen und der Bürgerbeauftragte werden hinsichtlich der Anwendung dieser Verordnung den Organen der Gemeinschaft gleichgestellt.

Artikel 2

Für die Aufstellung und Ausführung des Haushalts gelten nach Maßgabe dieser Verordnung die Grundsätze der Einheit, der Jährlichkeit, des Haushaltsausgleichs, der Rechnungseinheit, der Gesamtdeckung, der Spezialität, des effizienten Finanzmanagements sowie der Transparenz.

KAPITEL 1

GRUNDSATZ DER EINHEIT

Artikel3

(1) Der Haushaltsplan ist der Rechtsakt, durch den jedes Jahr die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaften veranschlagt und bewilligt werden.

(2) Die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaften umfassen

a) die Einnahmen und Ausgaben der Europäischen Gemeinschaft, einschließlich der Verwaltungsausgaben für die gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik und die justitielle und innenpolitische Zusammenarbeit sowie die operativen Ausgaben der beiden Bereiche, wenn diese Ausgaben dem Haushalt angelastet werden;

b) die Verwaltungsausgaben der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl und die entsprechenden Einnahmen;

c) die Ausgaben und Einnahmen der Europäischen Atomgemeinschaft.

(3) In den Haushaltsplan werden eingesetzt die Garantie für die Anleihe- und Darlehensoperationen der Gemeinschaften sowie die Einzahlungen in den Garantie fonds für Maßnahmen im Aussenbereich; die Operationen dieses Garantiefonds werden in der Haushaltsrechnung und der Vermögensübersicht der Kommission kenntlich gemacht.

Artikel 4

(1) Vorbehaltlich Artikel 69 können Einnahmen nur angenommen und Ausgaben nur getätigt werden, wenn sie bei einer Haushaltslinie veranschlagt sind.

(2) Ausgaben können nur im Rahmen der bewilligten Mittel gebunden und angeordnet werden.

KAPITEL 2

GRUNDSTAZ DER JÄHRLICHKEIT

Artikel 5

Die im Haushaltsplan ausgewiesenen Mittel werden für ein Haushaltsjahr bewilligt.

Artikel 6

(1) Der Haushaltsplan umfasst getrennte Mittel in Form von Verpflichtungsermächti gungen und Zahlungsermächtigungen.

Die Verpflichtungsermächtigungen decken die Gesamtkosten der rechtlichen Verpflichtungen, die im Laufe des Haushaltsjahres eingegangen werden. Die Zahlungsermächtigungen decken die Ausgaben zur Erfuellung der rechtlichen Verpflichtungen, die im Laufe des Haushaltsjahres eingegangen werden und/oder in früheren Haushaltsjahren eingegangen worden sind.

(2) Absatz 1 berührt nicht die Sonderbestimmungen der Titel I und VII im Zweiten Teil. Er steht der Möglichkeit nicht entgegen, globale Mittelbindungen vorzunehmen oder Mittel in Jahrestranchen zu binden.

(3) Die Mittel werden wie folgt im Haushaltsplan ausgewiesen:

a) die für das betreffende Haushaltsjahr bewilligten Verpflichtungsermächti gungen und Zahlungsermächtigungen werden bei der entsprechenden Haushaltslinie eingesetzt;

b) die vorläufigen Zahlungsermächtigungen, die in den folgenden Haushaltsjahren zur Deckung der Verpflichtungsermächtigungen erforderlich sind, werden informationshalber in einem Fälligkeitsplan aufgeführt, der in den Erläuterungen des Haushaltsplans enthalten ist.

Artikel 7

(1) Das Haushaltsjahr beginnt am 1. Januar und endet am 31. Dezember.

(2) Als Einnahmen eines Haushaltsjahres werden in der Rechnung dieses Haushalts jahres die in dem Haushaltsjahr vereinnahmten Beträge ausgewiesen. Die Eigenmittel des Monats Januar des folgenden Haushaltsjahres können allerdings gemäß der Verordnung des Rates über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften vorzeitig abgeführt werden.

(3) Die Eigenmittel aus dem Mehrwertsteueraufkommen, der zusätzlichen BSP-Einnahme sowie gegebenenfalls die Finanzbeiträge können gemäß der in Absatz 2 genannten Verordnung angepasst werden.

(4) Die für ein Haushaltsjahr bewilligten Mittel dürfen - soweit in Titel I des Zweiten Teils nichts anderes bestimmt ist - nu