I. EINLEITUNG

Am 22. September 2003 nahm der Rat die Richtlinie 2003/86/EG an, in der gemeinsame Modalitäten für die Ausübung des Rechts auf Familienzusammenführung durch Drittstaatsangehörige, die sich rechtmäßig in Mitgliedstaaten aufhalten, festgelegt sind (nachstehend die „Richtlinie“). Sie gilt für alle Mitgliedstaaten mit Ausnahme Dänemarks, Irlands und des Vereinigten Königreichs . Gemäß Artikel 3 Absatz 3 der Richtlinie regelt sie nicht die Situation von Drittstaatsangehörigen, die Familienangehörige von Unionsbürgern sind.

In den vergangenen 30 Jahren war die Familienzusammenführung einer der Hauptgründe für die Einwanderung in die EU. 2017 wurde 472 994 Menschen der Zuzug in die EU-25 aus Gründen der Familienzusammenführung gestattet, was 28 % aller Erstgenehmigungen entspricht, die Drittstaatsangehörigen in der EU-25 ausgestellt wurden .

In vielen Mitgliedstaaten macht die Familienzusammenführung einen erheblichen Anteil an der legalen Einwanderung aus. 2008 veröffentlichte die Kommission ihren ersten Bericht über die Anwendung der Richtlinie , in dem sie die verschiedenen von den Mitgliedstaaten gewählten Politikansätze für eine effektive Steuerung des großen Zuzugs von Migranten aufgrund der Familienzusammenführung herausstrich. In den letzten Jahren haben viele Mitgliedstaaten insbesondere die Modalitäten für die Familienzusammenführung von Flüchtlingen (und auch von Personen mit subsidiärem Schutzstatus, auf die die Richtlinie keine Anwendung findet) neu eingeführt oder revidiert. Trotz der jüngsten Herausforderungen durch die Migration und der hohen Zahl von Antragstellern auf einen internationalen Schutzstatus, kamen Personen, denen internationaler Schutz gewährt wird, weiterhin in den Genuss günstigerer Regelungen für die Familienzusammenführung als andere Kategorien von Drittstaatsangehörigen, und Personen mit subsidiärem Schutzstatus profitieren insgesamt von einem vergleichbaren Niveau gesetzlich gesicherten Schutzes wie Flüchtlinge .

Die Kommission hat diese politischen und legislativen Entscheidungen beobachtet, die innerhalb des durch die Richtlinie gewährten Ermessensspielraums bleiben und das darin festgelegte Recht auf Familienzusammenführung respektieren müssen. 2014 gab die Kommission eine Mitteilung heraus, die den Mitgliedstaaten Leitlinien zur Umsetzung der Richtlinie an die Hand gab. Der Leitfaden bietet eine einheitliche Interpretation der wichtigsten Bestimmungen der Richtlinie, die zu sinnvollen Änderungen in den Gesetzen und Praktiken einiger Mitgliedstaaten führte .

Der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) hat bei der Umsetzung der Richtlinie ebenfalls eine entscheidende Rolle gespielt, indem er eine umfassende Rechtsprechung zur Auslegung der sensibelsten Bestimmungen der Richtlinie lieferte, vor allem aber durch die Beantwortung von Vorlagefragen nationaler Gerichte der Mitgliedstaaten.

Der vorliegende Bericht bietet einen Überblick über die gegenwärtige Situation der Umsetzung der Richtlinie durch die Mitgliedstaaten, wobei das Hauptaugenmerk auf die Kernfragen gerichtet wird, die sich aus der Analyse der Kommission über die Befolgung der Richtlinie, eingegangene Beschwerden und diesbezügliche Urteile des EuGH ergeben haben. In dieser Hinsicht sollte betont werden, dass bei der Kommission zahlreiche Beschwerden bezüglich der Familienzusammenführung von Drittstaatsangehörigen eingegangen sind. Die wichtigsten aufgekommenen Fragen betreffen die Weigerung, Visa oder Aufenthaltstitel auszustellen, Nachweise der Identität oder der familiären Bindung als Ablehnungsgrund, lange Bearbeitungszeiten durch Verwaltungen, unverhältnismäßige Gebühren für die Ausstellung von Genehmigungen, den Begriff der festen und regelmäßigen Einkünfte, den Zugang von Familienangehörigen zum Arbeitsmarkt, nicht ordnungsgemäß umgesetzte Wartefristen und die Verhältnismäßigkeit der Bedingungen für die Vorintegration.

Eine jüngst durch das Europäische Migrationsnetzwerk (EMN) durchgeführte Studie , in der die rechtlichen und praktischen Herausforderungen bei der Anwendung der Richtlinie bewertet wurden, ist ebenfalls in diesen Bericht eingeflossen. In der Studie werden drei Hauptprobleme in den Vordergrund gestellt, denen sich die Antragsteller gegenübersehen. Das erste betrifft die Verpflichtung, persönlich in einer diplomatischen Vertretung zu erscheinen, um den Antrag einzureichen; diese Verpflichtung führt vor allem dann zu praktischen Problemen, wenn der Antrag in einem kleinen Mitgliedstaat gestellt wird, der nicht unbedingt in allen Ländern eine diplomatische Vertretung hat. Das zweite große Problem hat mit den oftmals sehr langen Bearbeitungszeiten für die Anträge zu tun. Das dritte Hauptproblem ist das Fehlen von Unterlagen, die für die Bearbeitung des Antrags gebraucht werden, vor allem des Identitätsnachweises und des Nachweises familiärer Bindungen. Aus Sicht der nationalen Behörden verzeichnete die Studie als eine wesentliche Herausforderung den Nachweis von Zwangs- oder Scheinehen bzw. Scheinlebenspartnerschaften sowie falschen Angaben zur Elternschaft, was gründliche Ermittlungen erfordert und seinerseits die Bearbeitungszeit der Anträge beeinflussen kann.

II. KONFORMITÄT DER UMSETZUNGSMASSNAHMEN

Recht auf Familienzusammenführung – Artikel 1

Die Richtlinie erkennt ein bestehendes Recht auf Familienzusammenführung an. Sie erlegt den Mitgliedstaaten eine genaue positive Verpflichtung auf und verlangt von ihnen in den durch die Richtlinie bestimmten Fällen eine Familienzusammenführung für bestimmte Mitglieder der Familie des Zusammenführenden zu genehmigen, ohne ihnen diesbezüglich einen Spielraum zuzugestehen. Der Gegenstand der Richtlinie hat sich korrekt in den nationalen Rechtsvorschriften aller Mitgliedstaaten niedergeschlagen, auch wenn die meisten keine spezifische Bestimmung haben, die Artikel 1 entspricht, welcher den Zweck der Richtlinie beschreibt und daher nicht eigens umgesetzt werden muss.

Bestimmungen von Schlüsselbegriffen – Artikel 2

Insgesamt wurden die in der Richtlinie festgesetzten Begriffsbestimmungen von der Mehrheit der Mitgliedstaaten korrekt umgesetzt. In den Fällen, in denen Mitgliedstaaten die Begriffsbestimmungen nicht ausdrücklich umgesetzt haben, und insbesondere die Definition des „Zusammenführenden“, können diese gleichwohl aus den Bestimmungen abgeleitet werden, welche die Voraussetzungen für die Familienzusammenführung festlegen.

Anwendungsbereich – Artikel 3

Zusammenführender

Damit Drittstaatsangehörige als Zusammenführende infrage kommen, müssen sie sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, einen Aufenthaltstitel von mindestens einjähriger Gültigkeit (ungeachtet der Art des Titels) und begründete Aussicht darauf haben, ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht zu erlangen.

Artikel 3 wurde von allen Mitgliedstaaten korrekt umgesetzt. An dieser Stelle muss betont werden, dass der nationale Rechtsrahmen in einigen Mitgliedstaaten Bestimmungen enthält, die günstiger sind als Artikel 3 (beispielsweise haben Bulgarien, Ungarn, die Niederlande und die Slowakei das Kriterium der begründeten Aussicht auf ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht nicht umgesetzt), was nach der Richtlinie zulässig ist.

Familienangehörige von Unionsbürgern

Sowohl der Zusammenführende als auch der Familienangehörige muss Drittstaatsangehöriger sein, um in den Anwendungsbereich der Richtlinie zu fallen. Daraus folgt, dass Familienangehörige von Unionsbürgern aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie ausgeschlossen sind. Sie können indes unter die Richtlinie 2004/38/EG fallen, falls es sich um Familienangehörige von Unionsbürgern handelt, die sich in einen anderen Mitgliedstaat als den, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen, begeben oder sich dort aufhalten. Gleichwohl unterliegt die Familienzusammenführung von Unionsbürgern, die in dem Mitgliedstaat leben, dessen Staatsbürger sie sind, nicht dem Unionsrecht, sondern verbleibt in der Zuständigkeit des Einzelstaats. In einem jüngst ergangenen Urteil hat der EuGH befunden, dass er nach Artikel 267 AEUV zuständig ist, Vorschriften der Richtlinie zur Familienzusammenführung auszulegen, wenn die fragliche Vorschrift durch das nationale Recht für unmittelbar und unbedingt auf Familienangehörige eines Unionsbürgers anwendbar erklärt worden ist, der von seinem Recht auf Freizügigkeit keinen Gebrauch gemacht hat.