EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 3.10.2018 COM(2018) 663 final BERICHT DER KOMMISSION über die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission im Jahr 2017



Einführung Auch im Jahr 2017 hat die Europäische Kommission ihre feste Zusage, für mehr Transparenz und eine stärkere Rechenschaftspflicht zu sorgen, eingehalten. Zu diesem Zweck fördert sie unter anderem die wirksame Ausübung des Rechts auf Zugang zu Dokumenten , die sich im Besitz von EU-Organen befinden. Dieses Recht ist in Artikel 42 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, in Artikel 15 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union und in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission verankert. Umfassendere Transparenzagenda Die Europäische Kommission hat mehrere wichtige Schritte zur Erhöhung der Transparenz ihrer Rechtsetzungs- und Politikumsetzungsprozesse unternommen, insbesondere in Bezug auf ihre Kontakte mit Interessenträgern und Lobbyisten. Im Jahr 2017 hat die Europäische Kommission ihre Agenda für bessere Rechtsetzung weiter umgesetzt, die auf eine bessere und transparentere Arbeitsweise der Europäischen Union abzielt, wobei ein deutlicher Schwerpunkt auf eine einfachere Rechtsetzung in Bereichen gelegt wird, die für die Bürger von Belang sind. Seit 2017 dient das Programm der Kommission zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT) dazu, für jeden Kommissionsvorschlag zur Modernisierung geltender Rechtsvorschriften das Vereinfachungs- und Kostensenkungspotenzial zu ermitteln. Die aus dieser Arbeit entwickelten Initiativen sind den Jahresarbeitsprogrammen der Europäischen Kommission zu entnehmen und können im REFIT-Anzeiger verfolgt werden. Im Rahmen von REFIT konzentriert sich die Europäische Kommission besonders auf diejenigen Bereiche, in denen Unternehmen und andere Interessenträger überhöhte Kosten und Belastungen ausmachen. Die Europäische Kommission hat zu diesem Zweck ein Online-Portal eingerichtet, das jedem die Möglichkeit gibt, Vorschläge einzustellen. Zudem wird sie von einer hochrangigen Expertengruppe, der sogenannten REFIT-Plattform, beraten. Seit ihrer Gründung hat die REFIT-Plattform 58 Stellungnahmen verabschiedet, die sich auf über 280 Vorschläge der Öffentlichkeit stützen, wie die EU-Gesetzgebung wirksamer und effizienter gestaltet werden könnte. Im April 2016 trafen die drei Organe die Interinstitutionelle Vereinbarung über bessere Rechtsetzung. Im Laufe des Jahres 2017 wurde die Arbeit zwischen den Organen zur Erstellung eines Konzepts für die in der Vereinbarung vorgesehene zukünftige gemeinsame Datenbank über die Gesetzgebung fortgesetzt. Nachdem dort nun eine Vereinbarung erzielt wurde, hat mit der Festlegung der genauen Spezifikationen und der Entwicklung des zukünftigen Tools die eigentliche Arbeit begonnen. Vorgesehen ist ein benutzerfreundliches, an die breite Öffentlichkeit gerichtetes Portal, das – in chronologischer Folge und mit Links zu ausführlicheren Quellen – einen einfachen Zugang zu Informationen über laufende Gesetzgebungsverfahren bieten soll. Im Dezember 2017 wurde das neue interinstitutionelle Online-Register der delegierten Rechtsakte auf den Weg gebracht . Als gemeinsames Instrument der Europäischen Kommission, des Europäischen Parlaments und des Rates der Europäischen Union ermöglicht es den Zugang zu dem gesamten Lebenszyklus delegierter Rechtsakte, von ihrer Planung durch die Europäische Kommission bis zu ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt. Dadurch macht es den Prozess der Vorbereitung, Annahme und Überprüfung delegierter Rechtsakte transparenter und dient als zentrale Anlaufstelle für Interessenträger, die sich für derartige Rechtsakte interessieren. Im Jahr 2017 verbesserte die Europäische Kommission auch das Register der Expertengruppen weiter, insbesondere durch Hinzufügen eines neuen Abschnitts über Gruppentreffen, in dem die Unterlagen strukturierter und in benutzerfreundlicherer Aufmachung angezeigt werden. Zudem wurden durch die Sicherstellung der automatischen Übertragung von Mitgliederdaten der Expertengruppen die Synergien zwischen dem Register der Expertengruppen und dem Transparenzregister gestärkt. Parallel dazu wächst das Transparenzregister stetig weiter und umfasst derzeit mehr als 11 000 Einträge, zu denen im Jahr 2017 2430 neue Organisationen hinzukamen , die sich alle einem gemeinsamen Verhaltenskodex verpflichteten. Heute gehört das Transparenzregister zu den weltweit größten Registern dieser Art. Eine neue, innovative IT-Lösung wurde entwickelt und umgesetzt, um die allgemeine Datenqualität und die Nutzererfahrung zu verbessern. Zudem stellt das Transparenzregister seit Dezember 2017 automatisch Informationen zu den Expertengruppen der Kommission bereit, denen die sich registrierenden Organisationen und Einzelpersonen zugewiesen wurden. Diese Informationen stammen aus dem Register der Expertengruppen der Kommission und anderen ähnlichen Foren . Im Rahmen des Vorschlags der Europäischen Kommission für eine neue Interinstitutionelle Vereinbarung über ein verbindliches Transparenzregister verabschiedete das Europäische Parlament am 15. Juni 2017 sein Verhandlungsmandat , und der Rat der Europäischen Union verabschiedete am 6. Dezember 2017 sein Mandat . Unter der estnischen Präsidentschaft des Rates der Europäischen Union fanden am 6. September 2017 und am 12. Dezember 2017 zwei interinstitutionelle Orientierungssitzungen statt. Dabei vereinbarten politische Vertreter der drei Organe die Aufnahme von Verhandlungen über ein verbindliches EU-Transparenzregister für das Frühjahr 2018. Nach vorbereitenden Sitzungen auf fachlicher Ebene fand die erste politische Sitzung am 16. April 2018 statt. Transparenz bezüglich der Ethik der derzeitigen und ehemaligen Kommissionsmitglieder wird über eine eigene Europa-Webseite sichergestellt. Anlässlich seiner jährlichen Rede zur Lage der Union kündigte Präsident Juncker 2017 einen neuen Verhaltenskodex für die Mitglieder der Europäischen Kommission an. Die überarbeiteten Regeln setzen neue Maßstäbe für die ethischen Grundsätze in Europa. Der neue Verhaltenskodex ist die Fortsetzung von Präsident Junckers Vorstoß für mehr Transparenz, den er seit Beginn seines Mandats verfolgt. Mit dem neuen Kodex wird die Karenzzeit für ehemalige Kommissionsmitglieder von 18 Monaten auf zwei Jahre und für den Präsidenten der Europäischen Kommission selbst auf drei Jahre verlängert. Die Modernisierung wird durch die Festlegung eindeutigerer Regeln und höherer ethischer Standards und durch die Verpflichtung zu mehr Transparenz in vielen Bereichen fortgesetzt. Der neue Kodex trat am 1. Februar 2018 in Kraft. Am 12. September 2017 beschloss die Europäische Kommission im Hinblick auf eine proaktive Transparenz und vor dem Hintergrund der Vielzahl der eingehenden Anträge auf Zugang zu Dokumenten über die Dienstreisekosten der Kommissionsmitglieder, alle zwei Monate eine Übersicht über die Dienstreisekosten je Kommissionsmitglied zu veröffentlichen. In den regelmäßig erscheinenden Übersichten sind alle unternommenen Dienstreisen erfasst, es sei denn, die Veröffentlichung dieser Informationen würde den Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die öffentliche Sicherheit, die Verteidigung und militärische Angelegenheiten, die internationalen Beziehungen, die Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftspolitik der Union oder eines Mitgliedstaats beeinträchtigen. Die ersten Übersichten erschienen Ende Februar 2018. Als Teil der Selbstverpflichtung der Europäischen Kommission zur Transparenz innerhalb der neuen EU-Handelsstrategie „Handel für alle“ veröffentlichte die Europäische Kommission Verhandlungsunterlagen sowie die jüngsten Rundenberichte (round reports) über die bestehenden Handelsabkommen der EU und die laufenden handelspolitischen Verhandlungen mit Nicht-EU-Staaten auf einer eigenen Website. Außerdem beschloss die Europäische Kommission, ein allgemeines Transparenzkonzept zu verabschieden und maximale Transparenz während der Verhandlungen mit dem Vereinigten Königreich nach Artikel 50 des Vertrags über die Europäische Union zu gewährleisten. Dies wurde auch in ihrer Mitteilung zum Stand der Verhandlungen mit dem Vereinigten Königreich nach Artikel 50 des Vertrags über die Europäische Union betont, in der die Europäische Kommission bestätigte, dass die Verhandlungen mit beispielloser Transparenz geführt worden seien. Die Europäische Kommission veröffentlichte 2017 auf eigene Initiative viele einschlägige Dokumente auf einer eigenen Website, zum Beispiel Entwürfe von Verhandlungspositionen für bestimmte Verhandlungsthemen, Positionspapiere der EU, Tagesordnungen für Verhandlungsrunden, gemeinsame technische Anmerkungen der EU und des Vereinigten Königreichs, den gemeinsamen Bericht über die Fortschritte in der ersten Phase der Verhandlungen sowie den Entwurf des Austrittsabkommens. Zugang zu Dokumenten Innerhalb der umfassenderen Transparenzagenda nimmt das Recht auf Zugang zu Dokumenten eine bedeutende Stellung im Transparenzkonzept der Kommission ein. Die Europäische Kommission hat nicht nur Zugang zu in ihrem Besitz befindlichen Dokumenten nach der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 gewährt, sondern auch auf eigene Initiative eine Vielzahl von Informationen und Dokumenten in benutzerfreundlicher Aufmachung sowohl in ihren verschiedenen öffentlichen Registern aus auch auf ihren Webseiten veröffentlicht.

Dieser Bericht wird nach Artikel 17 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vorgelegt. Er bietet einen Überblick darüber, wie die Europäische Kommission die Vorschriften über den Dokumentenzugang im Jahr 2017 angewendet hat. Der Bericht stützt sich auf statistische Daten, die im Anhang zusammengefasst sind . Die Statistiken geben die Zahl der 2017 eingegangenen Anträge und die erteilten Antworten wieder, nicht aber die Zahl der angeforderten oder (teilweise) offengelegten Dokumente, die deutlich größer war. Zwar können Antragsteller Zugang zu einem einzigen Dokument beantragen, häufiger jedoch ersuchen sie um Zugang zu mehreren Dokumenten oder sogar zu ganzen Akten in Bezug auf ein bestimmtes Thema oder Verfahren. Die Statistiken zeigen die Bedeutung des Rechts auf Zugang zu Dokumenten als Bestandteil der Transparenzpolitik der Europäischen Kommission. Die angeforderten Dokumente wurden in 82 % der 6255 Fälle nach dem Erstantrag vollständig oder teilweise offengelegt, in 46,9 % der 299 Fälle wurde nach dem Zweitantrag ein breiterer oder sogar vollständiger Zugang gewährt. Ressourcen Innerhalb der Europäischen Kommission werden die Erstanträge auf Dokumentenzugang dezentral von den verschiedenen Generaldirektionen und Dienststellen der Kommission bearbeitet. Jede Generaldirektion und jede Dienststelle verfügt über mindestens einen Rechtssachverständigen, der als „Koordinator für Dokumentenzugang“ für diese Aufgabe zuständig ist. Je nach Größe der Dienststelle und Zahl der eingegangenen Anträge werden diese Bediensteten in der Regel von einigen Bediensteten als Verwaltungs- und Unterstützungspersonal unterstützt. Der Koordinator koordiniert die Entwürfe der Antworten mit den für die entsprechenden Politikbereiche zuständigen Referaten. Zweitanträge werden vom Generalsekretariat bearbeitet, damit eine unabhängige administrative Überprüfung des Erstbescheids gewährleistet ist. Für diese Aufgabe werden im Generalsekretariat zehn vollzeitäquivalente Planstellen für Sachbearbeiter und Verwaltungsangestellte reserviert. Diese sind nicht nur für die Überprüfung der Erstbescheide verantwortlich, sondern bieten im Zusammenhang mit der Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 horizontale Orientierung, Schulung und Beratung für sämtliche Generaldirektionen und Dienststellen der Europäischen Kommission. Außerdem verwalten sie das IT-System der Kommission für die Bearbeitung von Erst- und Zweitanträgen auf Zugang zu Dokumenten, das derzeit modernisiert wird. Die stetig wachsende Zahl der Erstanträge auf Zugang zu Dokumenten seit Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 und die Notwendigkeit größerer Transparenz auf diesem Gebiet machen deutlich, wie wichtig es ist, der Europäischen Kommission genügend Personal und IT-Ressourcen zuzuweisen, um die effiziente Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten zu gewährleisten und für die Bürger ein optimales Ergebnis zu erzielen.



1.Register und Websites Im Jahr 2017 wurden in das Register der Kommissionsdokumente 18 825 neue Dokumente aufgenommen (siehe Anhang – Tabelle 1), die unter die Kategorien C, COM, JOIN, OJ, PV, SEC oder SWD fallen. Sensible Dokumente dieser Kategorien hat die Europäische Kommission 2017 weder erstellt noch erhalten . Im Jahr 2017 verzeichnete die Europa-Website „Zugang zu Dokumenten“ auf dem EUROPA-Server einen Rückgang der Besucherzahl (12 618 im Vergleich zu 15 496 im Jahr 2016) sowie der Anzahl der aufgerufenen Seiten (16 876 im Vergleich zu 23 290 im Jahr 2016, siehe Anhang –Tabelle 2). Beide Plattformen haben sich zu wichtigen Suchwerkzeugen entwickelt, mit deren Hilfe Bürger enger und aktiver am Entscheidungsprozess der Europäischen Kommission und deren Politik hinsichtlich des Zugangs zu Dokumenten teilhaben können. 2. Zusammenarbeiten mit anderen Organen nach der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 Auch 2017 hielten das Europäische Parlament, der Rat der Europäischen Union und die Kommission regelmäßig Fachsitzungen auf Verwaltungsebene ab, um Erfahrungen auszutauschen, vorbildliche Verfahren zu entwickeln und eine einheitliche Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 zu gewährleisten. 3. Analyse der Zugangsanträge 3.1 Zahl der Anträge Im Jahr 2017 stieg die Zahl der Erstanträge um fast 3 % (6255 im Vergleich zu 6077 im Jahr 2016). Die Zahl der Erstbescheide nach der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 fiel um 6 % (von 7137 im Jahr 2016 auf 6704 im Jahr 2017) . Die Zahl der Zweitanträge, mit denen die Europäische Kommission um Überprüfung eines den Zugang ganz oder teilweise versagenden Erstbescheids ersucht wurde, stieg leicht um 1 % (299 im Jahr 2017 im Vergleich zu 295 im Jahr 2016), womit sich der kontinuierliche Aufwärtstrend seit 2016 fortsetzte. Die Zahl der Zweitbescheide nach der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 stieg deutlich um 15 %, von 219 im Jahr 2016 auf 258 im Jahr 2017. Die Zahl der 2017 bearbeiteten Zweitanträge war noch höher, da in einigen Fällen Anträge desselben Antragstellers zusammengefasst und in einer einzigen Antwort behandelt wurden (siehe Anhang – Tabelle 5). 3.2 Anteil der Anträge nach Generaldirektion/Dienststelle der Europäischen Kommission (Anhang – Tabelle 10) Der höchste Anteil an den Erstanträgen entfiel auf die Generaldirektion Wettbewerb (9,9 % im Vergleich zu 7,2 % im Jahr 2016, während die Generaldirektion Gesundheit und Lebensmittelsicherheit mit einem leichten Rückgang von 8,0 % im Jahr 2016 auf 7,9 % im Jahr 2017 den zweiten Platz belegte. Der Anteil der Erstanträge in Bezug auf im Besitz der Generaldirektion Finanzstabilität, Finanzdienstleistungen und Kapitalmarktunion befindliche Dokumente stieg von 5,6 % auf 7,5 % im Jahr 2017, wodurch diese auf dem dritten Platz lag. Die Generaldirektion Binnenmarkt, Industrie, Unternehmertum und KMU (6,3 %), das Generalsekretariat (5,8 %) und die Generaldirektion Humanitäre Hilfe und Katastrophenschutz (5,3 %) waren die einzigen anderen Generaldirektionen, die jeweils mehr als 5 % aller Erstanträge erhielten. Bei den übrigen Kommissionsdienststellen gingen jeweils nicht mehr als 4 % der Erstanträge ein.

Der größte Anteil an den beim Generalsekretariat eingegangenen Zweitanträgen betraf Erstbescheide der Generaldirektion Wettbewerb (20,1 % im Jahr 2017 im Vergleich zu 15,9 % im Jahr 2016). An zweiter Stelle folgte die Generaldirektion Binnenmarkt, Industrie, Unternehmertum und KMU (8,0 % im Vergleich zu 5,86 % im Jahr 2016). Die Generaldirektionen Gesundheit und Lebensmittelsicherheit und die Generaldirektion Kommunikationsnetze, Inhalte und Technologien teilten sich den dritten Platz; bei beiden gingen 6,0 % der Erstanträge ein (im Vergleich zu 10,2 % bzw. 2,7 % im Jahr 2016). Auf die Erstbescheide von drei weiteren Dienststellen der Europäischen Kommission entfielen mehr als 5 % aller Zweitanträge (Generaldirektion Steuern und Zollunion, Generaldirektion Justiz und Verbraucher und Generaldirektion Mobilität und Verkehr). Die Erstbescheide der übrigen Dienststellen der Europäischen Kommission machten jeweils weniger als 5 % der eingegangenen Zweitanträge aus. 3.3. Sozial- und Beschäftigungsprofil der Antragsteller (Anhang – Tabelle 8) Die meisten Erstanträge im Jahr 2017 wurden weiterhin von Bürgern gestellt. Auf diese entfallen 37,4 % aller Anträge (im Vergleich zu 38,3 % im Jahr 2016). Den zweiten Platz belegten Hochschulen und Denkfabriken (21,6 % im Jahr 2017 im Vergleich zu 16,0 % im Jahr 2016). Unternehmen und Angehörige der Rechtsberufe stellten mit 13,6 % bzw. 13,2 % der Erstanträge die drittaktivste Kategorie (im Vergleich zu 9,7 % bzw. 13,5 % im Jahr 2016). Den vierten Platz belegten zivilgesellschaftliche Organisationen (NRO) (7,5 % im Vergleich zu 11,9 % im Jahr 2016), gefolgt von Journalisten (5,7 % im Vergleich zu 5,9 % im Jahr 2016) und Mitglieder des Europäischen Parlaments (1,0 % im Jahr 2017 im Vergleich zu 4,8 % im Jahr 2016). Die meisten Zweitanträge im Jahr 2017 wurden von Angehörigen der Rechtsberufe gestellt. Diese machten fast 37 % aller Anträge aus (36,8 % im Vergleich zu 26,4 % im Jahr 2016). Die Bürger waren mit 24,4 % aller Anträge (im Vergleich zu 30,2 % im Jahr 2016) die zweitaktivste Kategorie von Antragstellern. Sie waren gefolgt von den zivilgesellschaftlichen Organisationen (NRO), die 12,7 % der Anträge stellten (24,8 % im Jahr 2016). Den vierten Platz belegten Hochschulen und Denkfabriken mit 8,4 % (4,4 % im Jahr 2016), gefolgt von Journalisten mit 7,7 % der Anträge (8,1 % im Jahr 2016) und Unternehmen mit 6,7 % (3,1 % im Jahr 2016). 3.4. Geografische Herkunft der Antragsteller (Anhang – Tabelle 9) Was die geografische Aufteilung der Erstanträge angeht, so ging der größte Anteil weiterhin von Antragstellern aus Belgien (25,7 % im Vergleich zu 27,2 % im Jahr 2016) ein, gefolgt vom Vereinigten Königreich (eine deutliche Erhöhung, von 10,0 % im Jahr 2016 auf 15,2 % im Jahr 2017) und Deutschland (11,9 % im Vergleich zu 12,6 % im Jahr 2016). Es folgten die Niederlande, Frankreich, Italien und Spanien, mit jeweils mehr als 5 % aller Anträge. Die Anträge aus den übrigen 21 Mitgliedstaaten machten je Mitgliedstaat weniger als 3 % aus. Das Recht auf Dokumentenzugang wurde auch weiterhin von Antragstellern mit Wohnsitz oder Sitz in Drittländern in Anspruch genommen, deren Anteil 5,62 % aller Erstanträge (4,1 % im Jahr 2016) betrug.

Bei der geografischen Aufschlüsselung der Zweitanträge entfällt der bei weitem größte Anteil auf Antragsteller in Belgien (29,4 % im Vergleich zu 33,2 % im Jahr 2016), gefolgt von Deutschland (14,4 % im Vergleich zu 13,2 % im Jahr 2016). Das Vereinigte Königreich (8,7 %), Spanien (8,4 %), Italien (6,4 %) und Frankreich (6,0 %) waren die einzigen anderen Mitgliedstaaten, aus denen mehr als 5 % der Anträge gestellt wurden. Die Anträge aus den übrigen 21 Mitgliedstaaten machten je 3 % oder weniger aus. Der Anteil der Anträge von Antragstellern mit Wohnsitz oder Sitz in Drittländern schließlich betrug 4,7 % aller Anträge (im Vergleich zu 3,7 % im Jahr 2016). 4. Anwendung der Ausnahmeregelung zum Recht auf Zugang 4.1. Art des gewährten Zugangs Im Jahr 2017 wurde in mehr als 82 % der Fälle nach dem Erstantrag ein uneingeschränkter oder teilweiser Dokumentenzugang gewährt (82,0 % im Vergleich zu 81,3 % im Jahr 2016). In fast 62 % aller Fälle wurde weiterhin ein uneingeschränkter Zugang gewährt. Dies stellt eine leichte Erhöhung im Vergleich zum Vorjahr (60,9 %) dar. Der Prozentsatz der teilweise positiven Bescheide war stabil (20,2 % im Jahr 2017 im Vergleich zu 20,4 % im Jahr 2016). Ein etwas geringerer Prozentsatz (17,98 %) der Anträge wurde in vollem Umfang abgelehnt (im Vergleich zu 18,7 % im Jahr 2016) – siehe Anhang (Tabelle 4). Im Jahr 2017 wurde fast jeder zweite durch einen Zweitantrag angefochtene Erstbescheid durch den Zweitbescheid (ganz oder teilweise) aufgehoben (46,9 % im Jahr 2017 im Vergleich zu 52 % im Jahr 2016). Die Zahl der positiv beschiedenen Zweitanträge war geringfügig höher (5,4 %) als im Jahr 2016 (5,0 %) – siehe Anhang (Tabelle 6).

In 41,5 % der Fälle wurde ein breiterer Zugang als nach dem Erstantrag (allerdings kein uneingeschränkter Zugang) gewährt (ein Anstieg im Vergleich zu 47,3 % im Jahr 2016). Nach dem Zweitantrag wurde die vollständige Ablehnung nach dem Erstantrag nur in 53,1 % der Fälle bestätigt (im Vergleich zu 47,9 % im Jahr 2016). 4.2. Angewandte Ausnahmeregelung zum Recht auf Zugang (Anhang – Tabelle 7) Der Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen ist mit 31,3 % konstant geblieben und nach wie vor der Hauptgrund für die (vollständige oder teilweise) Ablehnung des Zugangs nach dem Erstantrag. Wie in den Vorjahren war ein Großteil der teilweisen Ablehnungen durch die Notwendigkeit bedingt, auf Grund der geltenden Datenschutzbestimmungen die Namen von Mitarbeitern unterhalb der Leitungsebene oder Vertretern von Dritten, die in den Dokumenten erwähnt werden, unkenntlich zu machen. Die am zweithäufigsten angewandte Ausnahmeregelung betraf den Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten (17,6 % im Jahr 2017 im Vergleich zu 16,2 % im Jahr 2016). Die Ausnahmeregelung zum Schutz geschäftlicher Interessen belegt den dritten Platz; sie wurde häufiger angewendet als im Jahr 2016 (16,8 % im Jahr 2017 im Vergleich zu 13,7 % im Jahr 2016).

Die Anwendung der Ausnahmeregelung zum Schutz des Entscheidungsprozesses des Organs ging leicht zurück (16,3 % im Jahr 2017 im Vergleich zu 18,8 %, im Jahr 2016). Die Ausnahmeregelung zum Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die öffentliche Sicherheit, die im Jahr 2016 den deutlichsten Anstieg verzeichnet hatte, wurde seltener angewendet und belegte den fünften Platz (5,4 % im Jahr 2017 im Vergleich zu 7,3 % im Jahr 2016). Beim Zweitbescheid wurde als Grund für die Bestätigung einer (vollständigen oder teilweisen) Ablehnung des Zugangs am häufigsten der Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten genannt, was einen Anstieg um 57 % im Vergleich zum Vorjahr darstellt (35,1 % im Jahr 2017 im Vergleich zu 20,3 % im Jahr 2016). An zweiter Stelle stand die Ausnahmeregelung zum Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen (26,2 % im Vergleich zu 28,3 % im Jahr 2016). Die Ausnahmeregelung zum Schutz geschäftlicher Interessen wurde seltener in Anspruch genommen (13,3 % im Jahr 2017 im Vergleich zu 15,9 % im Jahr 2016) und nahm Platz drei ein. Die vierten bzw. fünften Plätze belegten die Ausnahmeregelungen zum Schutz des Entscheidungsprozesses des Organs (11,9 % im Vergleich zu 20,3 % im Jahr 2016) bzw. des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftspolitik der EU oder eines Mitgliedstaats (4,7 % im Vergleich zu 2,8 % im Jahr 2016). 5. Beschwerden bei der Europäischen Bürgerbeauftragten Im Jahr 2017 bearbeitete die Bürgerbeauftragte 25 Beschwerden gegen die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten durch die Europäische Kommission . Sechs dieser Vorgänge wurden mit weiteren oder kritischen Anmerkungen abgeschlossen . Im Vergleich dazu bearbeitete die Europäische Bürgerbeauftragte im Jahr 2016 weniger (21) Beschwerdeverfahren, wobei jedoch die Anzahl der mit weiteren oder kritischen Anmerkungen abgeschlossenen Verfahren konstant blieb (sechs) . Im Laufe des Jahres 2017 leitete die Bürgerbeauftragte 25 neue Untersuchungen ein, bei denen der Zugang zu Dokumenten entweder im Mittelpunkt der Beschwerde stand oder Teil der Beschwerde war (deutlicher Anstieg im Vergleich zum Jahr 2016, in dem 12 neue Untersuchungen eingeleitet wurden, was die verstärkte Bedeutung widerspiegelt, die die Europäische Bürgerbeauftragte diesem Bereich zumisst). 6. Gerichtliche Überprüfung Im Jahr 2017 haben die EU-Gerichte wichtige neue Entscheidungen verkündet, die sich auf das Vorgehen der Europäischen Kommission nach der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 auswirken werden. 6.1. Gerichtshof der Europäischen Union Der Gerichtshof verkündete acht Urteile in Rechtsmittelverfahren, bei denen die Europäische Kommission Partei war. In der Rechtssache Saint Gobain Glass gegen Europäische Kommission , in der es um den Zugang zu Dokumenten der Mitgliedstaaten über Umweltinformationen und insbesondere über Emissionsquoten ging, entschied der Gerichtshof, dass sich der Begriff des „Entscheidungsprozesses“, wie er in der Ausnahmeregelung zum „Entscheidungsprozess“ in Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 genannt ist, zwar auf die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden bezieht, nicht aber auf das gesamte Verwaltungsverfahren, das zu der Entscheidung führte. Außerdem wies er darauf hin, dass die strenge Auslegung von Artikel 4 Absatz 3 vor dem Hintergrund des Artikels 6 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 (Århus-Übereinkommen) zudem impliziert, dass der interne Charakter von Dokumenten oder ein Risiko, Druck von außen ausgesetzt zu sein, nicht ausreichen, um eine ernsthafte Gefahr nachzuweisen. Der Gerichtshof klärte in zwei Urteilen weiter, in welchem Umfang für Dokumente, die Teil der Akte eines anhängigen Verwaltungs- oder Gerichtsverfahrens sind, eine allgemeine Vermutung für die Nichtverbreitung gelten kann. In seinem Urteil Französische Republik gegen Carl Schlyter definierte der Gerichtshof erstmals den Begriff der „Untersuchung“ aus Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001. Er stellte fest, dass das Transparenzgebot der Richtlinie (EU) 2015/1535 (vormals Richtlinie 98/34/EG) grundsätzlich auch für detaillierte Stellungnahmen der Europäischen Kommission oder der Mitgliedstaaten gilt. Dieser Grundsatz gilt im Normalfall auch für Anmerkungen letzterer. Bei Dokumenten der Europäischen Kommission im Rahmen von Notifizierungsverfahren kann jedoch gemäß diesen Richtlinien nicht von einer allgemeinen Vermutung für die Nichtverbreitung ausgegangen werden.

Stattdessen sollten die Dokumente einzeln gekennzeichnet und bewertet werden.

Der Gerichtshof entschied in seinem Urteil Schweden und Spirlea gegen Europäische Kommission , dass für Dokumente im Zusammenhang mit einem Vertragsverletzungsverfahren während der vorgerichtlichen Phase einer im Rahmen eines EU-Pilotverfahrens durchgeführten Untersuchung die allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit nach Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 gelten kann. In seinem Urteil Europäische Kommission gegen Patrick Breyer gelangte der Gerichtshof zu dem Schluss, dass die Schriftsätze der an den Verfahren des EU-Gerichtshofs beteiligten Parteien nicht von der Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 ausgeschlossen sind. Die Tatsache, dass die Europäische Kommission die Schriftsätze durch den Gerichtshof selbst erhielt, hat keinen Einfluss auf die Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001, da die Europäische Kommission im Besitz der Dokumente ist. Der Gerichtshof bestätigt in der Rechtssache Typke gegen Europäische Kommission , dass das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe allein für im Besitz des betreffenden Organs befindliche Dokumente gilt und dass die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 nicht geltend gemacht werden kann, um ein Organ zur Erstellung eines Dokumentes zu verpflichten, das es gar nicht gibt. Daraus ergibt sich, dass ein Antrag auf Zugang, der von der Europäischen Kommission die Erstellung eines neuen Dokuments verlangen würde, nicht in den Geltungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 fällt, selbst wenn ein solches Dokument auf Informationen basieren würde, die in sich bereits im Besitz der Kommission befindlichen Dokumenten enthalten sind. 6.2. Gericht der Europäischen Union Das Gericht verkündete 14 das Recht auf Dokumentenzugang betreffende Urteile in Verfahren, bei denen die Kommission Partei war. In vier Fällen entschied das Gericht, dass die Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses der Europäischen Kommission unzulässig war . In einem Fall führte die Berufung nicht zu einem Urteil . In fünf Fällen wies das Gericht die Klage des Antragstellers auf Nichtigerklärung des Zweitbescheids der Europäischen Kommission zum Zugang zu Dokumenten ab und bestätigte den Standpunkt der Kommission . In zwei Fällen hob das Gericht die Entscheidung der Europäischen Kommission (teilweise) auf . Im Hinblick auf weitgefasste Anträge bestätigte das Gericht allgemein, dass das Organ den Zugang ablehnen kann, wenn die Durchführung einer individuellen Prüfung mit einem unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand verbunden wäre und wenn der Antragsteller die Zusammenarbeit bei der Suche nach einer angemessenen Lösung verweigert. Dabei muss das Organ weder begründen, warum es neben der Ablehnung keine weiteren Möglichkeiten in Betracht zog, noch ist es in derartigen Fällen dazu verpflichtet, die Dokumente freizugeben, die es im Rahmen der Beurteilung des Verwaltungsaufwands bereits einer individuellen Prüfung unterzogen hatte. Im Hinblick auf geschäftliche Interessen entschied das Gericht der Europäischen Union, dass im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe und zur Errichtung einer Europäischen Chemikalienagentur vorgelegte Dokumente nicht automatisch unter eine allgemeine Vermutung für die Zugangsverweigerung fallen. Aus der Tatsache, dass ein Dokument möglicherweise durch ein Recht des geistigen Eigentums nach einer sektorbezogenen Rechtsvorschrift geschützt ist, folgt nicht automatisch, dass dieses Dokument als Geschäftsgeheimnis betrachtet werden muss. Die Freigabe von Dokumenten, aus denen die Expositionswerte gefährlicher chemischer Substanzen hervorgehen, kann in bestimmten Fällen durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein . Hinsichtlich des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten bestätigte das Gericht die allgemeine Unzugänglichkeitsvermutung für Dokumente, die Teil einer Akte von staatlichen Beihilfeverfahren sind. Es stellte außerdem klar, dass sich die Begründung in einem Zweitbescheid nicht auf die reine Bezugnahme auf die Begründung in anderen (angefügten) Dokumenten beschränken kann, selbst wenn solche Dokumente durchaus zur Untermauerung bestimmter Teile der Begründung verwendet werden können . Das Gericht bestätigte außerdem, dass trotz der Tatsache, dass der Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt von öffentlichem Interesse ist, allgemeine Überlegungen im Hinblick auf den Grundsatz der Transparenz und des Rechts der Öffentlichkeit auf Information über die Tätigkeit der Organe nicht rechtfertigen können, dass Dokumente in der vorgerichtlichen Phase von Vertragsverletzungsverfahren offengelegt werden . Außerdem bestätigte das Gericht der Europäischen Union seine Haltung aus früheren Entscheidungen, dass ein EU-Organ bei der Prüfung eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten, die sich in seinem Besitz befinden, mehrere der in Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 enthaltenen Ablehnungsgründe kumulativ berücksichtigen darf. In diesem besonderen Fall, in dem es um eine Untersuchung ging, war es der Ansicht, dass die Offenlegung der angeforderten Dokumente geeignet wäre, sowohl den Schutz der geschäftlichen Interessen der beteiligten Unternehmen als auch den Schutz des Zwecks der Untersuchungstätigkeiten zu beeinträchtigen . Im Hinblick auf Dokumente, die mit einem Rechtsstreit auf EU-Ebene in Verbindung stehen, bestätigte das Gericht, dass die Ausnahmeregelungen zum Schutz von Gerichtsverfahren bzw. zum Schutz von Untersuchungen nicht gelten, wenn die fraglichen Dokumente nicht im Zusammenhang mit bestimmten Gerichtsverfahren erstellt worden sind, und dass die Einleitung der vorgerichtlichen Phase eines Vertragsverletzungsverfahren gegen einen Mitgliedstaat nach vernünftigem Ermessen nicht vorhersehbar ist. Es genügt nicht, im Kontext potenzieller Vertragsverletzungsverfahren auf künftige Verfahren zu verweisen. Ebenso gilt die Ausnahmeregelung bezüglich des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten nicht bei Verfahren nach Richtlinie (EU) 2015/1535 (vormals Richtlinie 98/34/EG), die ohne weitere Maßnahmen von der Europäischen Kommission abgeschlossen wurden, weil unter derartigen Umständen die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens rein hypothetisch bleibt . Im selben Urteil bestätigt das Gericht, dass das Organ vor der Verweigerung des Zugangs zu einem Dokument eines Mitgliedstaats sicherzustellen hat, dass der Mitgliedstaat seinen Widerspruch auf eine der in Artikel 4 Absatz 1 bis 3 genannten materiellen Ausnahmen stützt, und dass die von dem Mitgliedstaat vorgetragenen Gründe tatsächlich vorliegen und in seiner Entscheidung genannt werden. Im Hinblick auf die nach Artikel 5 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 von den Mitgliedstaaten veranlasste Weiterleitung an die Europäische Kommission von im Rahmen des nationalen Rechts eingegangenen Anträgen auf Zugang zu Dokumenten entschied das Gericht, dass das Organ nicht befugt ist, Weiterleitungen für Dokumente anzunehmen, die nicht von dem Organ selbst erstellt wurden, unabhängig davon, ob es im Besitz dieser Dokumente ist oder nicht . Im Jahr 2017 verkündete das Gericht keine Urteile zum Recht auf Dokumentenzugang, die auf Rechtsmittel gegen Entscheidungen des Gerichts für den öffentlichen Dienst in Verfahren zurückgingen, bei denen die Europäische Kommission Partei war. 6.3. Anhängige Gerichtsverfahren Im Jahr 2017 wurden beim Gericht 15 neue Klagen gegen Beschlüsse der Europäischen Kommission in Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 erhoben . Darüber hinaus wurden beim Gerichtshof der Europäischen Union ein neues Rechtsmittel gegen Urteile des Gerichts in Verfahren eingelegt, bei denen die Europäische Kommission Partei war . 7. Schlussfolgerungen Auch im Jahr 2017 hat die Europäische Kommission ihre Zusage eingehalten, sowohl nach der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 als auch im Rahmen ihrer umfassenderen Transparenzagenda für mehr Transparenz zu sorgen. Die proaktiven Veröffentlichungen der Europäischen Kommission tragen dazu bei, die Qualität und Quantität der Informationen und Dokumente zu verbessern, die über ihre Websites der breiten Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt werden.