Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der "Mitteilung der Kommission an die Mitgliedstaaten über die Leitlinien für die Gemeinschaftsinitiative für die Entwicklung des ländlichen Raums (LEADER+)"

(2000/C 51/18)

Die Europäische Kommission beschloß am 19. Oktober 1999, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 262 des Vertrags um Stellungnahme zu der vorgenannten Mitteilung zu ersuchen.

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß, Herrn Bastian als Hauptberichterstatter mit der Ausarbeitung der Stellungnahme zu beauftragen.

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß verabschiedete auf seiner 368. Plenartagung am 8. und 9. Dezember 1999 (Sitzung vom 9. Dezember) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der Ausschuß begrüßt den Entwurf einer Mitteilung der Kommission über Leitlinien für die Initiative LEADER+. Er stellt mit Genugtuung fest, daß diese Initiative zugunsten der Entwicklung des ländlichen Raums im Rahmen der Agenda 2000 in die Reihe der vier Gemeinschaftsinitiativen aufgenommen worden ist, die für den Programmierungszeitraum 2000-2006 beibehalten wurden.

1.2. Die ländlichen Gebiete machen immerhin über 80 % der Fläche der Union aus und vereinen über ein Viertel ihrer Bevölkerung. Der Ausschuß begrüßt es deshalb, daß die übrigen, im Rahmen der Strukturfonds getroffenden Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums durch die Initiative LEADER+ ergänzt werden, und wünscht, daß diese Programme insgesamt zur Aufrechterhaltung einer lebendigen ländlichen Struktur in der Union beitragen.

1.3. Die mit LEADER II gesammelten Erfahrungen veranlassen den Ausschuß zu folgenden Bemerkungen:

2. Die Finanzierung von LEADER+ aus dem EAGFL-Ausrichtung

2.1. Zur Vereinfachung des Verwaltungsaufwands schlägt die Kommission vor, LEADER+ im Rahmen eines einzigen Strukturfonds, des EAGFL-Ausrichtung, statt, wie bei LEADER II, aus dem EAGFL-Ausrichtung, dem EFRE und dem ESF zu finanzieren.

2.2. Die Kommission wünscht, daß der EAGFL-Ausrichtung, der bisher nur zu landwirtschaftlichen Zwecken gedient hat, ebenso wie der EAGFL-Garantie, aus dem die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums, der "zweite Pfeiler der GAP", nunmehr teilweise finanziert wird, in Zukunft ebenfalls zur Finanzierung von Maßnahmen herangezogen wird, die sich nicht nur auf die landwirtschaftliche Tätigkeit, sondern auf das ländliche Leben insgesamt beziehen.

2.3. Diese bisher zwar noch begrenzte und experimentelle Entwicklung läßt sich nicht ausschließlich mit dem Grundsatz der Vereinfachung begründen. Der Ausschuß ist der Ansicht, daß es sich hier um eine von der Union gewollte allgemeine politische Ausrichtung handelt, die, falls sie nach 2006 fortgesetzt werden soll, erneut Gegenstand einer eingehenden Debatte sein sollte.

2.4. Vorerst ist es entsprechend dem Hauptzweck des EAGFL-Ausrichtung der Wunsch des Ausschusses, daß zahlreiche landwirtschaftliche Entwicklungsprojekte im ländlichen Raum, die von den Landwirten und ihren Familien sowie den von der Landwirtschaft abhängigen Kleinbetrieben getragen werden, im Rahmen der Entwicklungsstrategien von LEADER+ eine Förderung erhalten.

3. Ausdehnung von LEADER+ auf das gesamte Gebiet der Union

3.1. Die Förderung im Rahmen der Initiative LEADER, für die früher nur die Gebiete der Ziele 1, 5b und 6 in Frage kamen, wird mit LEADER+ auf alle ländlichen Gebiete ausgedehnt, wobei die Mitgliedstaaten die förderungsfähigen Gebiete bestimmen können.

3.2. Der Ausschuß begrüßt diese wichtige Neuerung gegenüber LEADER II. Seines Erachtens erhalten die Mitgliedstaaten dadurch mehr Autonomie bei der Wahl der vorrangigen Gebiete.

3.3. Der Ausschuß hat jedoch Bedenken hinsichtlich der zu erwartenden beträchtlichen Zunahme der Zahl der Vorhaben und einer zu großen Streuung der Mittel mit der sich möglicherweise daraus ergebenden Abnahme der Effizienz der Initiative. Diese Befürchtung ist um so mehr begründet, als die Ausdehnung der für eine Förderung durch LEADER+ in Betracht kommenden Gebiete mit einer sinkenden finanziellen Ausstattung einhergeht (2020 Mio. Euro zu Preisen von 1999 über 7 Jahre statt über 6 Jahre bei LEADER II).

3.4. Der Ausschuß ruft die Kommission und die Mitgliedstaaten deshalb auf, sich vor der Gewährung von zu zahlreichen und zu niedrigen Beihilfen zu hüten, da dies den gewünschten Ergebnissen zuwiderlaufen könnte, und für eine optimale Verknüpfung aller Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums Sorge zu tragen (vgl. Ziffer 5).

4. Der "Pilotcharakter" der für eine Förderung durch LEADER+ in Frage kommenden Vorhaben

4.1. In dem Entwurf einer Mitteilung der Kommission sind (insbesondere unter Ziffer 14) die Kriterien für die Bewertung der von den lokalen Aktionsgruppen (LAG) vorgeschlagenen Entwicklungsstrategien wiedergegeben.

4.2. Generell weist die Kommission nachdrücklich darauf hin, daß nur Strategien, bei denen es sich um "Pilotvorhaben" handelt, für eine Kofinanzierung durch die Gemeinschaft in Frage kommen (vgl. Ziffer 37).

4.3. Nach Auffassung des Ausschusses stimmt diese Forderung mit der Ziel von LEADER+ überein, die Durchführung von originellen und hochwertigen Strategien für eine integrierte Entwicklung des ländlichen Raums zu fördern und zu unterstützen.

4.4. Für den Ausschuß, wie auch für die Kommission, ist dieser "Pilotcharakter" eines der Kriterien für die Auswahl der vorgeschlagenen Strategien, ebenso wie die Kriterien der Integration, der Kohärenz mit dem betreffenden Gebiet, der Übertragbarkeit der Methoden und der Komplementarität mit den regionalen Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums.

4.5. Entsprechend der Logik von LEADER+ muß eine Strategie, um für eine Förderung in Frage zu kommen, eine große Anzahl von lokalen Initiativen und Vorhaben umfassen und somit den Bedürfnissen der betroffenen Bevölkerungsgruppen und Gebiete auf kohärente Weise entsprechen.

4.6. Auch wenn einige dieser Initiativen und Vorhaben keine Neuerungen als solche darstellen, sind sie doch für die Durchführung der vorgesehenen Strategie einer integrierten Entwicklung vonnöten.

4.7. Der Ausschuß teilt die Auffassung der Kommission, daß der Neuerungs- oder Pilotfaktor einer Strategie der Aktionsplan in seiner Gesamtheit sein muß. Darüber hinaus muß dieses Auswahlkriterium je nachdem, ob die betreffenden Gebiete bereits Erfahrungen mit den Programmen LEADER I und LEADER II gesammelt haben, unterschiedlich beurteilt werden.

4.8. Der Ausschuß begrüßt im übrigen das Anliegen der Kommission, daß die Aktionspläne für LEADER+ ein kennzeichnendes Schwerpunktthema enthalten müssen, das die einzelnen Akteure eines Gebiets miteinander verbindet. Die Kommission möchte damit verhindern, daß eine einfache Anhäufung von lokalen Vorhaben als kohärenter lokaler Entwicklungsplan vorgelegt wird.

4.9. Nach Auffassung des Ausschusses sollte diese Anforderung jedoch nicht zur Verhinderung multisektoreller und wirklich integrierter Ansätze führen. Es ist vielmehr sein Wunsch, daß die Kommission und die Mitgliedstaaten die multisektorelle Integration ausdrücklich fördern.

4.10. Im Bemühen um Chancengleichheit und im Bewußtsein der Tatsache, daß die Frauen und die Jugendlichen die Entwicklung der ländlichen Gebiete vorantreiben können, stimmt der Ausschuß dem Vorschlag der Kommission hinsichtlich dieser beiden prioritären Bevölkerungsgruppen zu. Er begrüßt die Aufforderung der Kommission an die Mitgliedstaaten, die Bedürfnisse der in den ländlichen Gebieten tätigen Frauen und Jugendlichen zu analysieren, Vorschläge zur Erfuellung dieser Bedürfnisse vorzulegen, die erforderlichen Mittel zum Abbau bestehender Diskriminierungen bereitzustellen und außerdem die wirtschaftliche Diversifizierung der ländlichen Gebiete im Auge zu behalten.

5. Komplementarität mit anderen Gemeinschaftsprogrammen

5.1. Überschneidungen zwischen den einzelnen Gemeinschaftsinstrumenten betreffend die Entwicklung des ländlichen Raums, Doppelfinanzierungen und die daraus unter Umständen resultierenden unrechtmäßigen Vorteile für die Begünstigten sind zu vermeiden. Die Initiative LEADER sollte dort greifen, wo die klassischen Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums aufhören.

5.2. Dies gilt selbstverständlich für die Verknüpfung zwischen LEADER+, den in der neuen Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 (die "zweite Säule" der GAP) vorgesehenen Maßnahmen und allen Programmen mit ergänzenden Zielen hinsichtlich der Schaffung von Arbeitsplätzen, der Berufsbildung, des Handwerks oder im sozialen Bereich.

5.3. Diese Komplementarität ist auch zwischen der Initiative INTERREG und der Unterstützung, die mit der Initiative LEADER+ (Teil 2) für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen ländlichen Gebieten der Union gewährt werden kann, erforderlich.

5.4. Der Ausschuß ist beispielsweise der Auffassung, daß LEADER+ ein ausgezeichnetes Instrument für die Strukturierung der Bergregionen darstellt, die im allgemeinen auf mehrere Verwaltungseinheiten aufgeteilt sind. Die Programme LEADER haben ihre Zweckmäßigkeit in Berggebieten unter Beweis gestellt. Der Ausschuß wünscht, daß die in diesen Gebieten entstandene Dynamik anhält und daß LEADER+ durch Vernetzung und grenzüberschreitende Maßnahmen zum Austausch von Erfahrungen und zur Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Berggebieten der Union beiträgt. Dies ist jedoch selbstverständlich nur ein Beispiel und bedeutet nicht, daß LEADER+ nicht auch eine echte Chance für die benachteiligten Gebiete im allgemeinen darstellen kann.

5.5. Der Ausschuß empfiehlt ferner, daß die Vorhaben der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit nicht auf die Mitgliedstaaten beschränkt bleiben, sondern auf die mittel- und osteuropäischen Länder (MOEL) ausgedehnt werden. Der Ausschuß ist sich der Tatsache bewußt, daß die Mittel im Rahmen von LEADER+ nur für die Mitgliedstaaten bestimmt sind. Er hält es aber trotzdem für wünschenswert, daß den MOEL die Programme der ländlichen Zusammenarbeit mit Gebieten der Union durchführen möchten, der Zugang zu den Heranführungsfonds erleichtert wird.

5.6. Der Ausschuß ersucht die Kommission und die Mitgliedstaaten ferner, für die Komplementarität zwischen LEADER+ und den von der Union finanzierten Umweltprogrammen Sorge zu tragen. Er begrüßt es, daß die Nutzung der NATURA-2000-Gebiete von Gemeinschaftsinteresse Teil der von der Kommission vorgeschlagenen verbindenden Themen ist. Der Ausschuß möchte allgemein daran erinnern, daß er für die umweltpolitische Dimension der Entwicklung des ländlichen Raums eintritt, insbesondere für die Förderung umweltfreundlicher landwirtschaftlicher Praktiken.

5.7. Unter Hinweis auf seine vor kurzem abgegebene Stellungnahme zu der dritten Phase des Finanzierungsinstruments für die Umwelt (LIFE III)(1) betont der Ausschuß, daß die Verbreitung und Auswertung der Ergebnisse der über LIFE finanzierten Vorhaben sowohl im Rahmen von LIFE-Umwelt (insbesondere die Vorhaben betreffend die Raumplanung und -nutzung) als auch im Rahmen von LIFE-Natur von großer Bedeutung sind. In dieser Stellungnahme weist der Ausschuß darauf hin, daß "die nationalen und gemeinschaftlichen Finanzierungsinstrumente im Bereich der Regional- und Agrarpolitik (wie etwa die Strukturfonds oder der Kohäsionsfonds) eine viel größere und innovativere Rolle spielen (sollten) als bisher". Dies gilt natürlich auch für die Initiative LEADER+.

5.8. Die Beobachtungsstelle für den ländlichen Raum wird für die effiziente Verknüpfung zwischen LEADER+ und den übrigen Gemeinschaftsinstrumenten zur Unterstützung der ländlichen Entwicklung eine wichtige Rolle spielen.

5.9. Um den Begünstigten eine Orientierungshilfe zu geben, schlägt der Ausschuß vor, daß u. a. ein Leitfaden aller bestehenden Gemeinschaftspolitiken betreffend die Entwicklung des ländlichen Raums und die entsprechenden Förderungskriterien ausgearbeitet wird.

5.10. Dies könnte eine der ersten Aufgaben für die Beobachtungsstelle für den ländlichen Raum sein; die Durchführung würde unter Leitung der Kommission und in Zusammenarbeit mit den zuständigen Verwaltungen der Mitgliedstaaten erfolgen.

5.11. Der Ausschuß wünscht, daß die von der Beobachtungsstelle durchgeführten Maßnahmen von einer unabhängigen Arbeitsgruppe bewertet werden, die sich aus Vertretern der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Kreise, die bei der Entwicklung des ländlichen Raums eine Rolle spielen, zusammensetzt und von der Kommission geleitet wird.

6. Bildung von lokalen Aktionsgruppen (LAG)

6.1. Die LAG sind eine der Besonderheiten der Initiative LEADER+ und wahrscheinlich ihr wichtigster Aspekt im Hinblick auf die Förderung eines "Bottom-up"-Konzepts der lokalen Entwicklung.

6.2. Die mit LEADER I und LEADER II gesammelten Erfahrungen haben jedoch gezeigt, daß sich die Mehrheit der bestehenden LAG auf im wesentlichen öffentliche Akteure stützt. Diese LAG waren zwar oft effizient, wurden von der betroffenen Bevölkerung aber nicht als ein neues Forum der lokalen Demokratie, sondern als eine weitere Verwaltungsebene empfunden.

6.3. Der Ausschuß teilt den Wunsch der Kommission, daß die GAL ein repräsentatives Forum der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Akteure eines Gebiets darstellen. Er stimmt folglich der Festsetzung einer Beteiligungsgrenze für öffentliche Akteure (Verwaltungen und gewählte Vertreter) zu, wonach diese höchstens 50 % der Mitglieder einer LAG verkörpern dürfen.

6.4. Der Ausschuß ersucht die Mitgliedstaaten jedoch, diese Vorschrift nicht dadurch zu umgehen, daß im wesentlichen aus privaten Akteuren zusammengesetzte LAG, wie oft in Finnland der Fall, zur Hälfte aus öffentlichen Akteuren bestehen müssen.

6.5. Die von der Kommission festgelegte neue Regel muß dazu führen, daß mehrere Gruppen von lokalen Akteuren in einer LAG vertreten sein können. Im übrigen ist die Zusammensetzung der LAG zwischen den öffentlichen und privaten Partnern auszuhandeln und nicht im Wege eines einseitigen Verwaltungsbeschlusses festzulegen.

7. Vernetzung

7.1. Die Kommunikation und der Erfahrungsaustausch waren Hauptmerkmale von LEADER I und LEADER II. Die Förderung der Vernetzung der Gruppen war ständiges Anliegen der auf Gemeinschaftsebene von der LEADER-Beobachtungsstelle AEIDL (LEADER-Zeitschrift, Seminare, Besuche der LAG untereinander usw.) verwalteten Anlaufstelle.

7.2. Der Ausschuß begrüßt die Absicht der Kommission, das proaktive Konzept der vernetzten Arbeitsweise auf Anregung der nationalen Anlaufstellen und einer Beobachtungsstelle für den ländlichen Raum zu verstärken.

7.3. Aufgrund der mit LEADER I und LEADER II gesammelten Erfahrungen empfiehlt der Ausschuß diesen Anlaufstrukturen, die einzelnen Arten von vernetzten Tätigkeiten, ihre Ziele und die erwarteten Ergebnisse klar festzulegen und zwischen den Aspekten der konkreten Zusammenarbeit zwischen einzelnen LAG und den ihnen zur Verfügung gestellten Kommunikationsmitteln zu unterscheiden.

7.4. Der Ausschuß empfiehlt, daß die Beobachtungsstelle und die nationalen Stellen über die allgemeine Unterrichtung betreffend die laufenden Erfahrungen hinaus im Wege von gegenseitigen Besuchen, Austauscheinsätzen zwischen den einzelnen Diensten und speziellen, von den LAG zu Themen von gemeinsamem Interesse ausgearbeiteten Vorhaben einen partizipativen Ansatz begünstigen.

7.5. Die Vernetzung könnte somit dazu beitragen, die Isolierung zu beenden, in der sich die lokale Entwicklung häufig befindet.

8. Durchführung

8.1. Der Ausschuß weist nachdrücklich darauf hin, daß die "Bottom-up"-Methode, auf die sich die Initiative LEADER+ stützt, von exemplarischem Charakter ist. Sie ermöglicht eine konkrete Messung der Diversität des ländlichen Europas und ist unter Umständen ein erstes Anzeichen für den Rückgang der indifferenzierten "Bottom-down"-Politiken, die auf alle Gebiete der Union in gleicher Weise anwendbar sind.

8.2. Im Sinne des in Artikel 6 des Vertrags verankerten Integrationsprinzips und in Anbetracht des (mit Erwägungsgrund 27 im Zusammenhang stehenden) Artikels 8 der Verordnung (EG) Nr. 1260/99 appelliert der Ausschuß an die Mitgliedstaaten, dafür Sorge zu tragen, daß die Umweltbehörden in die Vorbereitung, Durchführung und Auswertung der im Rahmen von LEADER+ aufgelegten Programme und mithin in die Arbeiten der Begleitausschüsse eingebunden werden. Das gleiche gilt auch für die Ausarbeitung der Entwicklungspläne der lokalen Aktionsgruppen, an der alle lokalen Akteure, u. a. auch die im Agrar- und Umweltbereich tätigen Organisationen, so weit wie möglich beteiligt werden müssen.

8.3. Um die Akteure vor Ort bei der Verwirklichung innovativer Vorhaben zu unterstützen, wünscht der Ausschuß, daß die Kommission und die Mitgliedstaaten ihr möglichstes tun, um

- die Kriterien für die Förderungsfähigkeit der LAG und der Vorhaben klar zu umschreiben;

- die Verwaltungsverfahren, die die LAG nach Auswahl ihrer Vorhaben durchführen müssen, zu vereinfachen.

8.4. Ohne den von den Mitgliedstaaten gewählten Finanzierungsmodalitäten vorgreifen zu wollen, würde der Ausschuß das System der Globalzuschüsse begrüßen. Bei diesem System verfügen die LAG über mehr Freiheit bei der Aufteilung der ihnen zugeteilten Mittel. Im Hinblick auf eine optimale Effizienz des Systems sollten die betroffenen Verwaltungen der Mitgliedstaaten die Zuteilungsverfahren und die Garantieforderungen nicht allzu komplex gestalten, damit keine Verzögerungen bei der Kofinanzierung auftreten.

8.5. Der Ausschuß ersucht die Kommission und die nationalen und regionalen Verwaltungen, wie in dem Mitteilungsentwurf (Ziffer 31) vorgeschlagen, ihre Buchführungsmodalitäten, sobald die Initiative angelaufen ist, bekanntzugeben, um die Finanzverwaltung von LEADER+ auf den verschiedenen institutionellen Ebenen zu erleichtern.

8.6. Die Kommission legt im übrigen die den Mitgliedstaaten gewährte Frist für die Unterbreitung ihrer Programmvorschläge im Rahmen der Initiative LEADER+ auf sechs Monate nach Annahme und Veröffentlichung ihrer Mitteilung fest. Dem Ausschuß erscheint diese Frist etwas kurz, insbesondere für Vorhaben aus Gebieten, die noch keine Erfahrungen mit partizipativen Ansätzen gesammelt haben.

8.7. Der Ausschuß empfiehlt deshalb, die mit dem Programm LEADER II eingeführte Flexibilität beizubehalten und zuzulassen, daß die Aktionspläne im Rahmen von LEADER+ während ihrer Durchführung angepaßt werden. Etwaige Anpassungen müssen mit einer Neuausarbeitung der Ziele, Strategien und Indikatoren einhergehen, um "bewährte Praktiken" im Zusammenhang mit der Erstellung der Vorhaben zu fördern.

8.8. Der Ausschuß empfiehlt ferner, daß die LAG, insbesondere neue Gruppen, während der Phase der Ausarbeitung der Vorhaben eine echte technische Unterstützung erhalten und umfassend über die besten Praktiken und innovativen Maßnahmen unterrichtet werden, die während der Laufzeit von LEADER I und LEADER II verzeichnet worden sind.

8.9. Der Ausschuß spricht sich aufgrund dieser Empfehlungen für eine rasche Annahme des Mitteilungsentwurfs der Kommission und der für die Durchführung von LEADER+ erforderlichen Vorschriften aus.

Brüssel, den 9. Dezember 1999.

Die Präsidentin

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) ABl. C 209 vom 22.7.1999.