In den letzten Jahren wurden EU-Normen für mehrere in Europa verwendete Identitäts- und Reisedokumente eingeführt. Das EU-Recht enthält bereits Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten (Gesichtsbild und Fingerabdrücke) in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten sowie zur einheitlichen Gestaltung von Visa und Aufenthaltstiteln für Drittstaatsangehörige. Diese Normen werden auch bei Grenzübertrittsgenehmigungen für den kleinen Grenzverkehr und bei im Rahmen der EU-Rechtsvorschriften zur legalen Migration ausgestellten Genehmigungen zugrunde gelegt. Unlängst wurde eine neue einheitliche Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatsangehörige beschlossen, um die Sicherheitsmerkmale dieses Aufenthaltstitels weiter zu verbessern. In Ermangelung von Harmonisierungsmaßnahmen können die Mitgliedstaaten selber bestimmen, wie Aufenthaltskarten und Daueraufenthaltskarten für Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige mobiler EU-Bürger sind, gestaltet werden. Dabei können sie sich dafür entscheiden, die in der 2017 geänderten Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 des Rates zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige vorgesehene „einheitliche Gestaltung“ zu übernehmen, vorausgesetzt, der Status des Familienangehörigen eines Unionsbürgers wird auf der Aufenthaltskarte eindeutig vermerkt und eine Verwechslung mit Aufenthaltstiteln, die Gegenstand der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 sind, ist ausgeschlossen. 2008 haben die Mitgliedstaaten in einer Erklärung des Rates ihren Willen bekundet, zu diesem Zweck die einheitliche Gestaltung zu verwenden, und mehrere Mitgliedstaaten kamen dieser – rechtlich nicht bindenden – Verpflichtung nach.

Die Freizügigkeitsrichtlinie (2004/38/EG) enthält die Bedingungen, unter denen EU-Bürger und ihre Familienangehörigen (vorübergehend und dauerhaft) das Recht auf Freizügigkeit und Aufenthalt in der Union genießen. Sie sieht vor, dass EU-Bürger und ihre Familienangehörigen, die im Besitz eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses sind, in einen anderen Mitgliedstaat einreisen und dort leben und entsprechende Aufenthaltsdokumente beantragen können. Die Richtlinie enthält jedoch keine Bestimmungen über die Gestaltung von Personalausweisen, die für die Einreise in oder die Ausreise aus EU-Mitgliedstaaten zu verwenden sind, und auch keine diesbezüglichen Normen. Ebenso wenig sieht sie spezifische Normen für Aufenthaltsdokumente vor, die EU-Bürgern und ihren Familienangehörigen aus Drittstaaten ausgestellt werden; genannt wird lediglich der Titel des diesen Familienangehörigen ausgestellten Dokuments: „Aufenthaltskarte für Familienangehörige eines Unionsbürgers“ (siehe Artikel 10 Absatz 1 der Richtlinie 2004/38/EG).

Viele Sicherheitsmaßnahmen der EU stützen sich auf sichere Reise- und Identitätsdokumente, so auch die im Schengener Grenzkodex vorgesehenen systematischen Abfragen des Schengener Informationssystems. Der Ausbau des Informationsaustauschs durch die kürzlich von der Kommission vorgeschlagene Interoperabilität der EU-Informationssysteme in den Bereichen Sicherheit, Grenzmanagement und Migrationssteuerung wird – unter anderem im Hinblick auf die Durchführung von Identitätskontrollen durch die zuständigen Behörden im Hoheitsgebiet der EU-Mitgliedstaaten – auch von einer höheren Dokumentensicherheit abhängen.

Die EU bietet ihren Bürgern einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen, in dem – in Verbindung mit geeigneten Maßnahmen in Bezug auf das Außengrenzenmanagement, das Asyl, die Einwanderung sowie die Verhütung und Bekämpfung von Kriminalität und Terrorismus – die Freizügigkeit von Personen gewährleistet ist. Die Europäer erachten die Freizügigkeit für eine wichtige Errungenschaft der europäischen Integration. Sie umfasst das Recht, in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats einzureisen und das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats zu verlassen, sowie das Recht, sich dort aufzuhalten und zu leben. Mit Maßnahmen in Bezug auf die Freizügigkeit müssen unbedingt Maßnahmen zur Gewährleistung der Sicherheit innerhalb der Europäischen Union einhergehen.

Das Arbeitsprogramm der Europäischen Kommission für 2018 beinhaltet auch die Vorlage einer Legislativinitiative (REFIT) zur Verbesserung der Sicherheit von Personalausweisen und Aufenthaltsdokumenten, die EU-Bürgern und ihren Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen, ausgestellt werden. Ziel ist es, die europäische Sicherheit durch Schließung von Sicherheitslücken infolge unsicherer Dokumente zu verbessern und mobilen EU-Bürgern und ihren Familienangehörigen die Ausübung der EU-Freizügigkeitsrechte zu erleichtern, indem dafür gesorgt wird, dass ihre Dokumente in grenzüberschreitenden Situationen an Zuverlässigkeit und Akzeptanz gewinnen.

Vor diesem Hintergrund ist es wichtig, dass die EU und insbesondere die Mitgliedstaaten sich verstärkt darum bemühen, die Sicherheit der Dokumente, die EU-Bürgern und ihren Familienangehörigen aus Drittstaaten ausgestellt werden, zu verbessern. Eine höhere Dokumentensicherheit trägt maßgeblich zur Erhöhung der Sicherheit innerhalb der EU und an deren Grenzen sowie zur Verwirklichung einer wirksamen und echten Sicherheitsunion bei. Durch die Aufnahme von biometrischen Identifikatoren, insbesondere von Fingerabdrücken, werden die Dokumente zuverlässiger und sicherer. Daher ist es von entscheidender Bedeutung, Dokumente mit schwachen Sicherheitsmerkmalen so rasch wie möglich aus dem Verkehr zu ziehen.

Die Fälschung von Dokumenten und die Vorspiegelung falscher Tatsachen in Bezug auf die an das Aufenthaltsrecht geknüpften Bedingungen wurden als die gängigsten Formen von Betrug im Zusammenhang mit der Richtlinie ermittelt, was wiederum die Bekämpfung eines solchen Betrugs nach Maßgabe des Artikels 35 der Richtlinie ermöglicht.

Von 26 EU-Mitgliedstaaten, die ihren Staatsangehörigen Personalausweise ausstellen, ist der Besitz eines Personalausweises in 15 Mitgliedstaaten üblich und vorgeschrieben. Im Einklang mit den EU-Rechtsvorschriften über die Freizügigkeit (Richtlinie 2004/38/EG) können Personalausweise von EU-Bürgern als Reisedokumente verwendet werden, und zwar sowohl bei Reisen innerhalb der EU als auch bei der Einreise aus Nicht-EU-Staaten in die EU. Sie werden tatsächlich häufig bei Reisen verwendet. Darüber hinaus haben die Mitgliedstaaten mit einer Reihe von Drittstaaten Abkommen geschlossen, denen zufolge EU-Bürger unter Mitführung ihres nationalen Personalausweises reisen können. So kann es auch vorkommen, dass sie in Drittstaaten reisen, um sich an terroristischen Aktivitäten zu beteiligen und dann in die EU zurückzukehren.

Die Kommission hat bereits in ihrer Mitteilung von 2016 „Mehr Sicherheit in einer von Mobilität geprägten Welt: Besserer Informationsaustausch bei der Terrorismusbekämpfung und ein stärkerer Schutz der Außengrenzen“ betont, dass sichere Reise- und Identitätsdokumente unerlässlich sind, wenn die Identität einer Person zweifelsfrei festgestellt werden muss. Außerdem hat sie darauf hingewiesen, dass es für ein verbessertes Konzept leistungsfähiger Systeme zur Verhütung von Missbrauch und zur Abwendung von Bedrohungen der inneren Sicherheit aufgrund von Mängeln bei der Dokumentensicherheit bedürfe. Darüber hinaus hat sich die Kommission im Bericht über die Unionsbürgerschaft 2017 verpflichtet, die politischen Optionen zur Verbesserung der Sicherheit von Personalausweisen und Aufenthaltsdokumenten zu analysieren.

Dieser Verordnungsvorschlag ist Teil des Aktionsplans vom Dezember 2016 für ein wirksameres europäisches Vorgehen gegen Reisedokumentenbetrug, in dem die Kommission vor dem Hintergrund der jüngsten Terroranschläge in Europa Maßnahmen zur Sicherheit von Dokumenten einschließlich Personalausweisen und Aufenthaltsdokumenten aufgezeigt hat. Die Ziele dieses Aktionsplans wurden anschließend vom Rat in dessen Schlussfolgerungen gebilligt‚ die auf die vom Rat wiederholt geforderte Verbesserung der Sicherheit von Identitäts- und Aufenthaltsdokumenten folgten.

Die EU-Bürger sind zunehmend mobil. Über 15 Millionen EU-Bürger wohnen und über 11 Millionen arbeiten in einem anderen Mitgliedstaat als dem Land, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen. Über eine Milliarde Menschen reisen jährlich in andere Länder der EU oder überschreiten die EU-Außengrenzen.

2.RECHTSGRUNDLAGE, SUBSIDIARITÄT UND VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT

•Rechtsgrundlage

Artikel 21 AEUV verleiht EU-Bürgern das Recht, sich im Hoheitsgebiet der EU-Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten. Nach Artikel 21 kann die Union zur Erleichterung der Ausübung des Rechts, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, tätig werden und Vorschriften erlassen, wenn zur Erreichung dieses Ziels Maßnahmen erforderlich sind, mit denen die Ausübung dieses Rechts erleichtert wird. Dabei gelangt das ordentliche Gesetzgebungsverfahren zur Anwendung.

Die vorgeschlagene Verordnung soll EU-Bürgern die Ausübung des Freizügigkeitsrechts in einem sicheren Umfeld erleichtern. Dies beinhaltet ihr Recht, mit ihrem nationalen Personalausweis in einen anderen Mitgliedstaat zu reisen und sich dort aufzuhalten, den Umstand, dass sie mit diesem Ausweis zuverlässig ihre Staatsangehörigkeit nachweisen können, sowie ihr Recht, sich auf die Aufenthaltsdokumente zu berufen, die ihnen als in einem anderen Mitgliedstaat als dem Land ihrer Staatsangehörigkeit ansässige Personen ausgestellt wurden.

Ziel des Vorschlags ist es, die nationalen Personalausweise und Aufenthaltsdokumente durch verbesserte Sicherheitsmerkmale sicherer zu gestalten und somit die Ausübung der Freizügigkeitsrechte in einem sichereren Umfeld zu ermöglichen. Dadurch werden Behörden, EU-Bürger und ihre Familienangehörigen vor Kriminalität, Fälschung und Dokumentenbetrug geschützt. Dementsprechend trägt dieser Vorschlag zur Verbesserung der allgemeinen Sicherheit in der EU bei.

Artikel 21 Absatz 2 AEUV enthält eine ausdrückliche Rechtsgrundlage für Maßnahmen, die EU-Bürgern die Ausübung der Freizügigkeit erleichtern, indem unter anderem das Risiko eines Betrugs in Form von Dokumentenfälschung verringert und das für die Freizügigkeit erforderliche Vertrauen gewährleistet wird.

•Subsidiarität (bei nicht ausschließlicher Zuständigkeit)

Die terroristische Bedrohung der Europäischen Union ist transnationaler Natur und kann nicht von einzelnen Mitgliedstaaten allein bewältigt werden. Terroristen und Schwerkriminelle agieren grenzüberschreitend, und wie im Aktionsplan von 2016 hervorgehoben wurde, hat Dokumentenbetrug ihre kriminellen Aktivitäten begünstigt. Sichere Personalausweise und Aufenthaltsdokumente tragen wesentlich dazu bei, das für die Freizügigkeit erforderliche Vertrauen in einen Raum der Freiheit und der Sicherheit zu gewährleisten.

Außerdem hat sich die Europäische Union verpflichtet, die Freizügigkeit von Personen in einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu erleichtern. Bislang haben einzelne Mitgliedstaaten ihre Befugnisse zur Umsetzung nationaler Maßnahmen in Bezug auf Identitäts- und Aufenthaltsdokumente ausgeübt, ohne dabei unbedingt das Ziel der Erleichterung der Freizügigkeit oder der Verbesserung der Sicherheit in der Union zu berücksichtigen. So wurden bereits mehrere Maßnahmen ergriffen, um auf nationaler Ebene festgestellte Probleme zu lösen. Beispielsweise haben einige Mitgliedstaaten Online-Register eingerichtet, die es öffentlichen und privaten Einrichtungen ermöglichen, Dokumente auf ihre Echtheit zu überprüfen. Es gibt jedoch kein gemeinsames Konzept, um die Sicherheitsmerkmale dieser Dokumente zu verbessern und die Daten festzulegen, die in den Dokumenten mindestens erfasst sein sollten. Dies führt zu anhaltenden Problemen in den Mitgliedstaaten und öffnet Dokumentenbetrug Tür und Tor.

Wird nicht konsequent auf EU-Ebene gehandelt, können Sicherheitslücken nicht vollständig geschlossen werden. Ohne entsprechende Maßnahmen auf EU-Ebene wird es außerdem zu weiteren praktischen Problemen für EU-Bürger, nationale Behörden und Unternehmen in einem Kontext kommen, in dem die Bürger in verschiedenen Ländern der Union leben und in Länder innerhalb und außerhalb der Union reisen. Um systembedingte Probleme im Zusammenhang mit der Sicherheit und der Freizügigkeit anzugehen sowie ein hohes Maß an Sicherheit bei nationalen Personalausweisen und Aufenthaltsdokumenten durch gemeinsame Mindestnormen zu gewährleisten, bedarf es eindeutig eines Handelns auf EU-Ebene. Die Ziele einer Initiative zur Behebung der derzeitigen Situation lassen sich nicht auf nationaler Ebene erreichen. Alle genannten Dokumente haben eine immanente europäische Dimension, da sie mit der Ausübung der Freizügigkeitsrechte in einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in Zusammenhang stehen.

Mit der vorgeschlagenen Verordnung würden die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, Dokumente auszustellen, die derzeit nicht ausgestellt werden.

•Verhältnismäßigkeit

EU-Maßnahmen können bei der Bewältigung dieser Herausforderungen einen erheblichen Mehrwert bewirken und sind in vielen Fällen die einzige Möglichkeit, ein konvergentes und kompatibles System zu erreichen und aufrechtzuerhalten. Die Sicherheit innerhalb der Europäischen Union und an ihren Außengrenzen wurde in den letzten Monaten und Jahren stark belastet. Die anhaltenden sicherheitspolitischen Herausforderungen haben deutlich gemacht, dass die Freizügigkeit innerhalb der Europäischen Union und ein solides Außengrenzenmanagement untrennbar miteinander verbunden sind. Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Außengrenzenmanagements – zum Beispiel ein systematischer Datenbankenabgleich bei allen Personen einschließlich EU-Bürgern, die die Außengrenzen überschreiten – verlieren an Wirkung, wenn das Hauptinstrument für die Identifizierung der Bürger selbst in einem nationalen Kontext nicht zuverlässig ist.

Außerdem können sich die Bürger bei der Ausübung ihrer Rechte nicht darauf verlassen, dass ihre Dokumente außerhalb des ausstellenden Mitgliedstaats bzw. der ausstellenden Mitgliedstaaten akzeptiert werden.

Die Beseitigung der „schwächsten Glieder“ sowie die Einführung von Mindestnormen für die auf diesen Dokumenten zu erteilenden Informationen und für in allen ausstellenden Mitgliedstaaten einheitliche Sicherheitsmerkmale werden die Ausübung der Freizügigkeit erleichtern und die Sicherheit innerhalb der EU und an ihren Grenzen verbessern. Viele Mitgliedstaaten haben bereits fälschungssichere Personalausweise entwickelt und eingeführt. Eine vollständige Harmonisierung ist nicht gerechtfertigt; daher wird eine verhältnismäßige Maßnahme zur Gewährleistung von Mindestnormen für die Dokumentensicherheit vorgeschlagen. Dazu gehört die Einführung obligatorischer Fingerabdrücke, die die zuverlässigste Methode zur Feststellung der Identität einer Person und – angesichts der Sicherheitsbedrohungen, denen sich die Union gegenübersieht – eine verhältnismäßige Maßnahme darstellen. Für Aufenthaltskarten, die Familienangehörigen aus Drittstaaten ausgestellt werden, wird vorgeschlagen, dieselbe Gestaltung zu verwenden, die bereits mit der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 für Aufenthaltstitel für Drittstaatsangehörige auf Unionsebene vereinbart wurde.

•Wahl des Instruments

Eine Verordnung ist der einzige Rechtsakt, der die unmittelbare und einheitliche Umsetzung von EU-Rechtsvorschriften in allen Mitgliedstaaten gewährleistet. In einem Bereich, in dem sich unterschiedliche Regelungen als der Freizügigkeit und der Sicherheit abträglich erwiesen haben, wird eine Verordnung sicherstellen, dass die angestrebte Einheitlichkeit erreicht wird.

3.KONSULTATION DER INTERESSENTRÄGER UND FOLGENABSCHÄTZUNG

•Konsultation der Interessenträger