Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer unselbstständigen oder selbstständigen Erwerbstätigkeit"

(2002/C 80/08)

Der Rat beschloss am 21. September 2001, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe "Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft" nahm ihre Stellungnahme am 19. Dezember 2001 an. Berichterstatter war Herr Pariza Castaños.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 387. Plenartagung (Sitzung vom 16. Januar 2002) mit 93 Ja-Stimmen bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der Richtlinienvorschlag ergibt sich aus der Notwendigkeit, einen sehr wichtigen Aspekt der Migrationspolitik der Gemeinschaft gesetzlich zu regeln. Es handelt sich dabei um die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen, die in einem Mitgliedstaat eine unselbstständige oder selbstständige Erwerbstätigkeit ausüben wollen.

1.2. In der Mitteilung der Kommission zur Migrationspolitik der Gemeinschaft(1) wurde bereits darauf hingewiesen, dass das Fehlen probater Rechtsvorschriften zur Kanalisierung der Arbeitsmigration einer der Gründe dafür ist, dass die Arbeitsmigration auf illegalem Wege stattfindet(2). Es wurde weiterhin festgestellt, dass die demografischen und wirtschaftlichen Faktoren in der Europäischen Union eine stärker auf Öffnung ausgelegte Migrationspolitik(3) und somit legale Kanäle für die Arbeitsmigration erforderlich machen(4).

1.3. In den Mitgliedstaaten sind die gegenwärtigen Einreisebedingungen derart restriktiv, dass eine legale Einreise kaum möglich ist und die meisten Drittstaatsangehörigen auf illegalem Wege ins Land kommen (dies gilt auch für Arbeiternehmer, die einen wertvollen Beitrag zur europäischen Wirtschaft leisten können).

1.4. In der Mitteilung der Kommission wurde festgestellt, dass die Europäische Union den positiven Beitrag der Arbeitsmigration anerkennen und in Zukunft größere Migrationsströme akzeptieren muss. Es sind wichtige Änderungen an den Einwanderungsgesetzen vorzunehmen, um legale Kanäle für die Arbeitsmigration zu öffnen. Der betreffende Richtlinienvorschlag sollte dieser Notwendigkeit Rechnung tragen.

2. Wesentlicher Inhalt des Richtlinienvorschlags

2.1. In der Richtlinie werden in zwei unterschiedlichen Kapiteln die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer unselbstständigen oder selbstständigen Erwerbstätigkeit geregelt.

2.2. Die Richtlinie schreibt vor, dass im Fall der unselbstständigen Erwerbstätigkeit der "Aufenthaltstitel - Arbeitnehmer" beantragt werden muss. Dieser Antrag kann von dem Arbeitnehmer selbst oder von seinem potenziellen Arbeitgeber gestellt werden. Er ist bei der Vertretung des Mitgliedstaats in dem Staat, in dem der Antragsteller wohnhaft ist, oder auf dem Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats zu stellen, falls sich der Antragsteller dort bereits legal aufhält.

2.3. Dem Antrag sind verschiedene Unterlagen beizufügen, z. B. das Stellenangebot und der Nachweis, dass die betreffende Stelle nicht mit einem Arbeitnehmer des Mitgliedstaats besetzt werden konnte. Darüber hinaus muss der Antragsteller beispielsweise Zeugnisse über seine Qualifikationen, einen Nachweis über ausreichende Eigenmittel, ein Führungszeugnis (falls der betreffende Mitgliedstaat ein solches verlangt) sowie einen Krankenversicherungsnachweis usw. vorlegen.

2.4. Der Nachweis, dass eine freie Stelle nicht mit einem Arbeitnehmer des Mitgliedstaats besetzt werden konnte, gilt als erbracht, wenn das Stellenangebot vier Wochen lang durch die Arbeitsvermittlungsstellen mehrerer Mitgliedstaaten (insbesondere durch das gemeinschaftliche Netzwerk EURES) ausgeschrieben wurde und hierfür kein Bewerber aus dem Personenkreis gefunden wurde, dem eine Vorzugsbehandlung gewährt wird. Zu diesen Personen gehören die Unionsbürger und die Angehörigen von Drittstaaten, die bestimmte in der Richtlinie formulierte Bedingungen erfuellen.

2.5. Jeder Mitgliedstaat kann die Beschäftigungssektoren angeben, in denen ein dauerhafter Arbeitskräftemangel herrscht und in denen zur Besetzung von Stellen keine öffentliche Bekanntmachung notwendig ist. In diesen Fällen können Arbeitnehmer aus Drittstaaten ohne das beschriebene Verfahren beschäftigt werden.

2.6. Der erstmalig gewährte Aufenthaltstitel ist befristet (auf höchstens drei Jahre) und verlängerbar. Für die Verlängerung gelten dieselben Anforderungen wie bei der ersten Antragsstellung. Während der ersten drei Jahre des Aufenthalts unterliegt die Verlängerung des Aufenthaltstitels zudem den Kriterien der Vorzugsbehandlung von Unionsbürgern bei der Besetzung von Stellen.

2.7. Ein bereits gewährter Aufenthaltstitel kann eingezogen werden, wenn der Inhaber längere Zeit (mehr als drei Monate pro Jahr während der ersten beiden Aufenthaltsjahre bzw. mehr als sechs Monate pro Jahr nach den zwei ersten Aufenthaltsjahren) arbeitslos gewesen ist.

2.8. In der Richtlinie wird dargelegt, welche Rechte die Inhaber des "Aufenthaltstitels - Arbeitnehmer" besitzen, zugleich wird den Mitgliedstaaten aber auch die Möglichkeit eingeräumt, einzelne dieser Rechte zu beschränken.

2.9. Es werden noch andere Aufenthaltstitel sowie die jeweiligen Bedingungen für ihre Gewährung definiert: "Aufenthaltstitel - Saisonarbeiter", "Aufenthaltstitel - grenzüberschreitender Arbeitnehmer", "Aufenthaltstitel - innerbetrieblich versetzter Arbeitnehmer", "Aufenthaltstitel - in Ausbildung stehende Person" und "Aufenthaltstitel - Jugendaustausch/Au Pair".

2.10. Wer eine selbstständige Tätigkeit ausüben will, benötigt den "Aufenthaltstitel - Selbstständiger"; dieser kann im Ursprungsland oder auf dem Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats beantragt werden, falls sich der Antragsteller dort bereits legal aufhält. Dem Antrag sind der Nachweis über den Besitz von Finanzmitteln, die für die entsprechenden Investitionen benötigt werden, sowie weitere Unterlagen beizufügen, z. B. ein Führungszeugnis (falls der Mitgliedstaat ein solches verlangt), Diplome und Zeugnisse. Darüber hinaus muss nachgewiesen werden, dass die Tätigkeit, die aufgenommen werden soll, der Beschäftigungssituation und der Wirtschaftsentwicklung des Mitgliedstaats dient.

2.11. Für die Verlängerung des "Aufenthaltstitels - Selbstständiger" gelten ähnliche Fristen und Bedingungen wie für die Verlängerung des "Aufenthaltstitels - Arbeitnehmer". Auch gelten vergleichbare Bedingungen für die Einziehung des "Aufenthaltstitels - Selbstständiger".

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Der Richtlinienvorschlag soll dem erklärten Ziel der Kommission dienen: Erleichterung der legalen Zuwanderung und Vereinfachung der Formalitäten für die Einreise und den Aufenthalt. Der Ausschusses bezweifelt jedoch, dass die in der Richtlinie festgelegten Einreisebedingungen die einzigen sind, die die legale Zuwanderung qualifizierter und unqualifizierter Arbeitnehmer ermöglichen.

3.2. Der einzige legale Weg für die Zuwanderung zu Arbeitszwecken, den dieser Richtlinienvorschlag aufzeigt, ist der Nachweis über ein verbindliches Stellenangebot. Dieser Weg ist wahrscheinlich der wichtigste, doch darf er nicht der einzige bleiben. Eine noch im Ursprungsland erhaltene Stellenzusage eignet sich als Einreisebedingung für Saisonarbeiter und Spezialisten (Techniker, Informatiker usw.). Sie eignet sich auch für die Anstellung von Arbeitnehmern durch große und mittlere Unternehmen. Soll hingegen Arbeit für eine Einzelperson verrichtet werden - z. B. im Haushalt, in der Kinder- oder Altenbetreuung, im Handwerk oder in Kleinunternehmen -, so ist es unabdingbar, dass sich Arbeitgeber und Arbeitnehmer zuvor kennen gelernt haben.

3.3. Eine Einwanderungsgesetzgebung, die legale Kanäle für die Migrationsströme in die Mitgliedstaaten der Europäischen Union zu schaffen versucht, muss notwendigerweise zwei unterschiedliche Möglichkeiten für die Einwanderung berücksichtigen: Die erste Möglichkeit ist die bereits in der Richtlinie beschriebene, d. h. eine noch im Ursprungsland erhaltene Stellenzusage; die zweite ist der befristete Aufenthalt in dem betreffenden Mitgliedstaat zwecks Arbeitssuche.

3.4. Eine Gesetzgebung, die nur die erste der beiden genannten Möglichkeiten in Erwägung zieht, gestattet zwar einem Teil der Arbeitnehmer die legale Einreise, doch werden andere wahrscheinlich weiterhin auf illegalem Wege ins Land kommen und in der Schattenwirtschaft Beschäftigung finden.

3.5. Aus diesem Grund schlägt der Ausschuss die Erteilung einer auf sechs Monate befristeten Einreise- und Aufenthaltsberechtigung zwecks Arbeitssuche vor, die von jedem Mitgliedstaat in Zusammenarbeit mit den Sozialpartnern verwaltet werden muss. Die Antragsteller für diese Berechtigung müssen einen Nachweis über ausreichende Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts und eine Krankenversicherung erbringen. Ferner müssen sie über ihre beruflichen Fähigkeiten Auskunft geben.

3.6. Andererseits werden in dem Richtlinienvorschlag bestimmte restriktive Kriterien aufgegriffen, die die gegenwärtigen Zuwanderungsgesetze der Mitgliedsländer kennzeichnen. Solche Kriterien spiegeln sich u. a. in den Auflagen für die Gewährung der Aufenthaltsgenehmigung (Artikel 5) und ihre Verlängerung (Artikel 7) sowie in der Möglichkeit wider, einen Aufenthaltstitel einzuziehen, wenn der Betroffene mehr als drei Monate pro Jahr arbeitslos gewesen ist (Artikel 10.3a). Diese Aspekte werden im Abschnitt "Besondere Bemerkungen" untersucht.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Antrag auf den "Aufenthaltstitel - Arbeitnehmer" und den "Aufenthaltstitel - Selbstständiger" (Artikel 5.2)

4.1.1. Ein Antrag auf Ausstellung eines Aufenthaltstitels zur Ausübung einer unselbstständigen oder selbstständigen Erwerbstätigkeit kann auf dem Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats nur dann gestellt werden, wenn sich der Antragsteller dort bereits legal aufhält. Durch diese Einschränkung kann verhindert werden, dass Einwanderer, die sich derzeit in einer illegalen Situation befinden, ihren Status regularisieren können: Denn nur wenn sie die Möglichkeit erhalten, den Antrag im Mitgliedstaat selbst zu stellen, können sie ihre Situation legalisieren. Auch wenn in der Mitteilung der illegale Aufenthalt von Einwanderern nicht angesprochen wird, sollte sie diesbezüglich doch zumindest neutral sein, um nicht die Möglichkeit eventueller einzelstaatlicher Maßnahmen der Regularisierung zu verschließen.

4.2. Für den Antrag auf den "Aufenthaltstitel - Arbeitnehmer" notwendige Angaben und Unterlagen (Artikel 5.3)

4.2.1. Einige der Bescheinigungen, die dem Antrag auf den "Aufenthaltstitel - Arbeitnehmer" beizufügen sind, sind unangemessen. Das Führungszeugnis (Artikel 5.3.e) kann zur Folge haben, dass der Antragsteller willkürlichen Entscheidungen und Diskriminierungen ausgesetzt wird. Ob der Antragsteller die für die Ausführung der ihm angebotenen Tätigkeit notwendigen Fertigkeiten (Artikel 5.3.g) besitzt, hat, wie für jede andere Arbeitsstelle auch, ausschließlich der künftige Arbeitgeber zu prüfen. Des Weiteren hat es keinen Sinn, den Nachweis über ausreichende Finanzmittel (Artikel 5.3.h) zu fordern, wenn der Antragsteller eine Stellenzusage vorlegt. Noch weniger kann der Nachweis über eine Krankenversicherung verlangt werden, da man an diesen über das Arbeitsverhältnis gelangt. Nach Auffassung des Ausschusses muss die Vorlage dieser Bescheinigungen überdacht werden.

4.3. Anwendung des in Artikel 6 geforderten Nachweis für die Verlängerung eines Aufenthaltstitels (Artikel 5.4)

4.3.1. Die Vorzugsbehandlung für Staatsangehörige und Unionsbürger bei der Stellenbesetzung muss zwar gegenüber denjenigen gelten, die erstmalig den Antrag auf einen Aufenthaltstitel stellen, doch keineswegs gegenüber den Drittstaatsangehörigen, die sich bereits legal in dem Mitgliedstaat aufhalten. Deshalb spricht sich der Ausschuss dafür aus, dass der Artikel 5.4 auf folgende Formulierung beschränkt wird: Die Drittstaatsangehörigen, die sich mit einem "Aufenthaltstitel - Arbeitnehmer" in einem Mitgliedstaat legal aufhalten, müssen keinen Nachweis über die Erfuellung der in Artikel 6 festgelegten Bedingung beibringen.

4.3.2. Entsprechend dem unter 4.3.1 genannten Kriterium sollte festgelegt werden, dass jede Verlängerung eines "Aufenthaltstitels - Arbeitnehmer" mit dem freien Zugang zum Arbeitsmarkt verbunden sein muss, d. h. ohne die Bedingung der Vorzugsbehandlung für Unionsbürger bei der Stellenbesetzung. Dies erfordert eine Änderung von Artikel 7.2, dem zufolge Drittstaatsangehörige der vorgenannten Bedingung während der ersten drei Jahre ihres Aufenthalts unterworfen sind.

4.4. Verlängerung des "Aufenthaltstitels - Arbeitnehmer" (Artikel 7.1)

4.4.1. Die Verlängerung eines Aufenthaltstitels wird gemäß Artikel 7.1 sehr restriktiv gehandhabt, da der Antragsteller die gleichen Unterlagen vorlegen muss wie bei der ersten Antragsstellung. Dies kann dazu führen, dass sich zahlreiche Drittstaatsangehörige, die sich bis dahin legal im Land aufgehalten haben, plötzlich illegal werden. Der Ausschuss vertritt die Auffassung, dass die Anforderungen für die Verlängerung so weit wie möglich vereinfacht werden müssen.

4.5. Beschränkung des Aufenthaltstitels auf bestimmte berufliche Tätigkeiten oder Tätigkeitsbereiche (Artikel 8)

4.5.1. Die Beschränkung des ursprünglichen Aufenthaltstitels auf bestimmte berufliche Tätigkeiten bzw. Tätigkeitsbereiche oder auf bestimmte Regionen sollte bei der ersten Verlängerung aufgehoben werden.

4.6. Einziehung des "Aufenthaltstitels - Arbeitnehmer" (Artikel 10)

4.6.1. Nach Auffassung des Ausschusses sollte die Möglichkeit, einen Aufenthaltstitel einzuziehen, wenn der Inhaber drei Monate pro Jahr während der ersten zwei Aufenthaltsjahre bzw. sechs Monate pro Jahr nach zwei Aufenthaltsjahren arbeitslos ist, abgeschafft werden (Artikel 10.3). Es handelt sich hierbei um eine sehr restriktive Maßnahme, die für große Unsicherheit unter den Drittstaatsangehörigen sorgen dürfte.

4.7. Rechte der Inhaber des "Aufenthaltstitels - Arbeitnehmer" (Artikel 11)

4.7.1. Der Ausschuss schlägt vor, in Artikel 11 einen neuen Absatz einzufügen, dem zufolge die Rechte, die mit dem "Aufenthaltstitel - Arbeitnehmer" (Artikel 11.1) verbunden sind, um die nachstehend aufgeführten Rechte ergänzt werden, sofern diese auch den jeweiligen Staatsangehörigen gewährt werden:

- Recht auf Bildung, einschließlich Studienbeihilfen und -stipendien;

- Recht auf Ausübung einer Lehr- oder Forschungstätigkeit;

- Recht auf Wohngeld;

- Recht auf kostenlosen juristischen Beistand im Bedarfsfall.

4.8. Die Möglichkeit, dass die Mitgliedstaaten einzelne Rechte, die in der Richtlinie (Artikel 11.2) definiert werden, einschränken können, sollte überdacht werden, da sie zu diskriminierenden Maßnahmen führen könnte.

4.9. Saisonarbeiter - Sicherstellung (Artikel 12.2)

4.9.1. Nach Auffassung des Ausschusses sollte die Möglichkeit, dass die Mitgliedstaaten von Arbeitgebern die Leistung einer Sicherheit verlangen können, die bei der Rückkehr des Saisonarbeiters zurückerstattet wird, nochmals überdacht werden. Es obliegt nämlich nicht dem Arbeitgeber zu garantieren, dass der Saisonarbeiter tatsächlich in seinen Heimatstaat zurückkehrt.

4.10. Antrag auf den "Aufenthaltstitel - Selbstständiger" (Artikel 18.2)

4.10.1. Wie im Fall der unselbstständigen Erwerbstätigkeit besteht auch im Fall der selbstständigen die Möglichkeit, einen Antrag auf dem Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats zu stellen, vorausgesetzt, dass sich der Antragsteller dort bereits legal aufhält. Nach Ansicht des Ausschusses muss auch festgelegt werden, dass die Richtlinie nicht die Möglichkeit eventueller einzelstaatlicher Maßnahmen zur Regularisierung verschließen darf.

4.11. Für den Antrag auf den "Aufenthaltstitel - Selbstständige" notwendige Angaben und Dokumente (Artikel 18.3)

4.11.1. Nach Auffassung des Ausschusses sollte die Notwendigkeit, dem Antrag auf den "Aufenthaltstitel - Selbstständige" ein Führungszeugnis (Artikel 18.3.e) beizufügen, noch einmal überdacht werden, da der Antragsteller dadurch willkürlichen Entscheidungen und Diskriminierungen seitens der Behörden des Ursprungslandes ausgesetzt werden könnte.

4.12. Verlängerung des "Aufenthaltstitels - Selbstständiger" (Artikel 20.1)

4.12.1. Wie im Fall der unselbstständigen Erwerbstätigkeit besteht auch im Fall der selbstständigen die Notwendigkeit, dass der Antragsteller für die Verlängerung des Aufenthaltstitels in den ersten drei Jahren die gleichen Unterlagen vorlegen muss wie bei der ersten Antragsstellung. Nach Auffassung des Ausschusses müssen die Anforderungen für die Verlängerung weniger streng sein als die für die erstmalige Gewährung, damit die Aufrechterhaltung des regulären Aufenthalts der Einwanderer begünstigt wird.

4.12.2. Die anfängliche Beschränkung des Titels auf bestimmte Tätigkeiten, Tätigkeitsbereiche oder auf eine bestimme Region sollte ab der ersten Verlängerung nicht mehr gelten.

4.13. Einziehung des "Aufenthaltstitels - Selbstständiger" (Artikel 23)

4.13.1. Wie dem Arbeitnehmer kann auch dem Selbstständigen der Aufenthaltstitel entzogen werden, falls dieser während der ersten zwei Aufenthaltsjahre länger als drei Monate pro Jahr bzw. nach zwei Aufenthaltsjahren sechs Monate pro Jahr ohne Einkünfte war (Artikel 23.3). Nach Meinung des Ausschusses muss diese radikale Maßnahme überdacht werden für den Fall, dass der Selbstständige einen neuen "Einwanderungsplan" vorlegt.

4.14. Rechte der Inhaber des "Aufenthaltstitels - Selbstständiger" (Artikel 24)

4.14.1. In der Weise, wie in Artikel 11 die Rechte der Inhaber des "Aufenthaltstitels - Arbeitnehmer" definiert werden, müssen auch die Rechte der Selbstständigen präzisiert werden. Dabei sollten auch die Ausführungen unter Ziffer 4.8 der vorliegenden Stellungnahme berücksichtigt werden.

5. Schlussbemerkungen

5.1. In Kürze wird die Kommission eine Mitteilung über die Bekämpfung der illegalen Einwanderung vorlegen. Der Ausschuss wird dazu eine Stellungnahme erarbeiten, doch möchte er schon an dieser Stelle an seiner Aussage in der Stellungnahme zur Kommissionsmitteilung über eine Migrationspolitik der Gemeinschaft(5) erinnern: "Die Migration aus Drittstaaten ist in erster Linie auf den verlockenden Arbeitsmarkt zurückzuführen. Bedauerlich dabei ist allerdings, dass es einen Arbeitsmarkt für illegale Zuwanderer gab." Deswegen vertrat der Ausschuss die Meinung, dass die Bekämpfung der Schattenwirtschaft, die illegal Zugewanderte beschäftige, gesetzliche Maßnahmen und konkrete Sozialabkommen erfordere.

5.2. Der Ausschuss fordert den Europäischen Rat in Übereinstimmung mit den Schlussfolgerungen von Laeken dazu auf, bei der Erarbeitung einer wirklichen gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik entschlossener und zügiger vorzugehen. Dazu muss er die Initiativen der Kommission unterstützen und die Stellungnahmen des Ausschusses berücksichtigen.

5.3. Der Ausschuss ist der Ansicht, dass die Europäische Union und ihre Mitgliedsstaaten das 1990 von der Vollversammlung der Vereinten Nationen angenommene Übereinkommen über den Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familien ratifizieren sollten.

Brüssel, den 16. Januar 2002.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) KOM(2000) 757 endg.

(2) Ziffer 3.1 der Mitteilung: "Zahlreiche Wirtschaftsmigranten versuchen, sich durch Asylverfahren oder auf illegalem Wege Zugang zur EU zu verschaffen. Dadurch wird es zum einen unmöglich, angemessen auf Arbeitsmarkterfordernisse zu reagieren, zum anderen spielt dies organisierten Schlepperbanden und skrupellosen Arbeitgebern in die Hände".

(3) Ziffer 2.4 der Mitteilung.

(4) Ziffer 3.4.2, Absatz 5, der Mitteilung: "... ein Gesamtsystem, das ... die Aufnahme von Wirtschaftsmigranten erleichtert, anstatt sie zu behindern."

(5) Siehe Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses, ABl. C 260 vom 17.9.2001.