DE (...PICT...)|EUROPÄISCHE KOMMISSION| Brüssel, den 12.5.2010 SEK(2010) 588 endgültig BERICHT DER KOMMISSION Luxemburg Bericht nach Artikel 126 Absatz 3 AEUV BERICHT DER KOMMISSION Luxemburg Bericht nach Artikel 126 Absatz 3 AEUV 1. Die Anwendung des Stabilitäts- und Wachstumspakts in der derzeitigen Krise Viele EU-Staaten sind derzeit mit einem gesamtstaatlichen Defizit oberhalb des im Vertrag festgelegten Referenzwerts von 3 % des BIP konfrontiert. Der oftmals drastische Anstieg von Defizit und Schuldenstand muss vor dem Hintergrund der beispiellosen Weltfinanzkrise und des globalen Konjunkturrückgangs gesehen werden. Verschiedene Faktoren kommen hier zum Tragen. Erstens hatte der Konjunkturrückgang geringere Steuereinnahmen und steigende Sozialausgaben (z.B. für Arbeitslosengeld) zur Folge. Zweitens hat die Kommission in Anerkennung der wichtigen Rolle, die der Haushaltspolitik in der aktuellen wirtschaftlichen Ausnahmesituation zukommt, in ihrem Europäischen Konjunkturprogramm vom November 2008, das im Dezember vom Europäischen Rat gebilligt wurde, budgetäre Impulse gefordert. Dem Programm zufolge sollen diese budgetären Impulse danach differenziert werden, in welcher Lage sich ein Mitgliedstaat im Hinblick auf die langfristige Tragfähigkeit seiner öffentlichen Finanzen und seine Wettbewerbsfähigkeit befindet, und bei einer Verbesserung der Wirtschaftslage wieder zurückgenommen werden. Schließlich haben mehrere Länder Maßnahmen zur Stabilisierung des Finanzsektors ergriffen, die sich zum Teil auf den Schuldenstand ausgewirkt haben bzw. die Gefahr künftig höherer Defizite und Schulden bergen, auch wenn die Kosten der staatlichen Konjunkturförderung möglicherweise zum Teil wieder hereingeholt werden können. Nach dem Stabilitäts- und Wachstumspakt muss die Kommission einen Bericht erstellen, wenn das tatsächliche oder geplante Defizit eines Mitgliedstaats den Referenzwert von 3 % des BIP übersteigt. In diesem Bericht, der die erste Stufe des „Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit“ (des „Defizitverfahrens“) darstellt, werden die Gründe für die Referenzwertüberschreitung analysiert, wobei dem wirtschaftlichen Hintergrund und allen sonstigen einschlägigen Faktoren gebührend Rechnung getragen wird. Mit den Änderungen am Stabilitäts- und Wachstumspakt von 2005 sollte insbesondere sichergestellt werden, dass der wirtschaftliche und budgetäre Hintergrund in allen Stufen des Defizitverfahrens in vollem Umfang berücksichtigt wird. Besteht beispielsweise die Auffassung, dass ein „übermäßiges Defizit“ vorliegt, so muss dem wirtschaftlichen Hintergrund und den wirtschaftlichen Aussichten bei den Empfehlungen zum Tempo der Defizitkorrektur hinreichend Rechnung getragen werden. Auf diese Weise bietet der Stabilitäts- und Wachstumspakt einen Rahmen, der die Regierungen bei der umgehenden Wiederherstellung einer soliden Haushaltsposition mit Rücksicht auf die Wirtschaftslage unterstützt. 2. Rechtlicher Hintergrund Dieser Bericht, in dem die jüngste und die aktuelle Haushaltsentwicklung in Luxemburg bewertet und die kurz- und mittelfristigen Aussichten vor dem Hintergrund der gesamtwirtschaftlichen Lage und der von der Regierung getroffenen Maßnahmen untersucht werden, wird nach Artikel 126 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) erstellt. In Artikel 126 AEUV ist ein Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (Defizitverfahren) vorgesehen. Dessen Einzelheiten regelt die zum Stabilitäts- und Wachstumspakt gehörende Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates „über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit“ ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 6. Im Bericht wird auch den „Spezifikationen für die Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts sowie Leitlinien zu Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme“ Rechnung getragen, die am 10. November 2009 vom Rat „Wirtschaft und Finanzen“ gebilligt wurden, und abrufbar sind unter: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/legal_texts/index_en.htm . . Nach Artikel 126 Absatz 2 AEUV prüft die Kommission die Einhaltung der Haushaltsdisziplin anhand von zwei Kriterien, nämlich daran, a) ob das Verhältnis des geplanten oder tatsächlichen öffentlichen Defizits zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) den Referenzwert von 3 % überschreitet (es sei denn, dass entweder das Verhältnis erheblich und laufend zurückgegangen ist und einen Wert in der Nähe des Referenzwerts erreicht hat oder dass der Referenzwert nur ausnahmsweise und vorübergehend überschritten wird und das Verhältnis in der Nähe des Referenzwertes bleibt), und b) ob das Verhältnis des öffentlichen Schuldenstands zum BIP den Referenzwert von 60 % überschreitet (es sei denn, dass das Verhältnis hinreichend rückläufig ist und sich rasch genug dem Referenzwert nähert).[1] ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 6. Im Bericht wird auch den „Spezifikationen für die Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts sowie Leitlinien zu Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme“ Rechnung getragen, die am 10. November 2009 vom Rat „Wirtschaft und Finanzen“ gebilligt wurden, und abrufbar sind unter: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/legal_texts/index_en.htm . Gemäß Artikel 126 Absatz 3 hat die Kommission einen Bericht zu erstellen, falls ein Mitgliedstaat keines oder nur eines dieser Kriterien erfüllt. In diesem Bericht wird auch „berücksichtigt, ob das öffentliche Defizit die öffentlichen Ausgaben für Investitionen übertrifft; berücksichtigt werden ferner alle sonstigen einschlägigen Faktoren, einschließlich der mittelfristigen Wirtschafts- und Haushaltslage des Mitgliedstaats“. Laut den von den Behörden im April 2010 Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 479/2009 des Rates müssen die Mitgliedstaaten der Kommission zweimal jährlich die Höhe des geplanten und des tatsächlichen öffentlichen Defizits und Schuldenstands mitteilen. Die jüngste Datenmeldung Luxemburgs ist abrufbar unter: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/excessive_deficit/edp_notific a tion_tables . gemeldeten und von Eurostat Siehe Eurostat-Pressemitteilung Nr. 55 vom 22. April 2010. validierten Daten soll das gesamtstaatliche Defizit Luxemburgs 2010 4,2 % des BIP erreichen und damit den Referenzwert von 3 % des BIP übersteigen. Parallel dazu soll der gesamtstaatliche Bruttoschuldenstand 19,3 % des BIP betragen und sich somit weit unter dem Referenzwert von 60 % des BIP befinden, auch wenn die Tendenz seit 2007 steigend ist.[2][3] Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 479/2009 des Rates müssen die Mitgliedstaaten der Kommission zweimal jährlich die Höhe des geplanten und des tatsächlichen öffentlichen Defizits und Schuldenstands mitteilen. Die jüngste Datenmeldung Luxemburgs ist abrufbar unter: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/excessive_deficit/edp_notific a tion_tables . Siehe Eurostat-Pressemitteilung Nr. 55 vom 22. April 2010. Angesichts der geplanten Defizitzahl für 2010 besteht in Luxemburg allem Anschein nach ein übermäßiges Defizit im Sinne des AEUV sowie des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Die Kommission hat daher beschlossen, mit der Annahme des vorliegenden Berichts das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit gegen Luxemburg einzuleiten. In Abschnitt 3 des Berichts wird das Defizitkriterium untersucht. Abschnitt 4 beschäftigt sich mit den öffentlichen Investitionen und sonstigen einschlägigen Faktoren. Im Bericht wird die am 5. Mai 2010 veröffentlichte Frühjahrsprognose 2010 der Kommissionsdienststellen berücksichtigt. Tabelle 1: Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo und Schuldenstand a |2005|2006|2007|2008|2009|2010|2011| | | | | | |KOM|Datenmeldung April 2010|KOM| Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo|0,0|1,4|3,6|2,9|-0,7|-3,5|-4,2|-3,9| Gesamtstaatlicher Bruttoschuldenstand|6,1|6,5|6,7|13,7|14,5|18,9|19,3|23,5| Erläuterung: a In Prozent des BIP. Quelle: Datenmeldung April 2010, Eurostat und Frühjahrsprognose 2010 der Kommissionsdienststellen (KOM). 3. Das Defizitkriterium Das gesamtstaatliche Defizit soll 2010 4,2 % des BIP betragen. Damit liegt das geplante Defizit deutlich über 3 % des BIP und nicht mehr in der Nähe des AEUV-Referenzwerts. Der Frühjahrsprognose 2010 der Kommissionsdienststellen zufolge soll das gesamtstaatliche Defizit jedoch 3,5 % des BIP betragen und kann somit noch als in der Nähe des Referenzwerts betrachtet werden. Diese Abweichung ergibt sich hauptsächlich daraus, dass die Kommissionsdienststellen von einem geringeren Anstieg der gesamtstaatlichen Ausgaben (da sie die von der Regierung geplante Erhöhung der öffentlichen Investitionen um 15 % nicht vollständig berücksichtigen) und einer weitgehenden Stabilisierung der Staatseinnahmen im Jahr 2010 im Vergleich zu 2009 ausgehen, während in der Datenmeldung ein Rückgang um 1,4 % erwartet wird. Tabelle 2: Makroökonomische und budgetäre Entwicklung a |2005|2006|2007|2008|2009|2010|2011| | | | | | |KOM|SP Feb. 2010 |KOM|SP Feb. 2010 | Reales BIP (Veränderung in %)|5,4|5,6|6,5|0,0|-3,4|2,0|2,5|2,4|3,0| BIP-Potenzial (Veränderung in %) |3,9|3,5|3,8|3,5|2,3|2,1|2,2|2,5|2,1| Produktionslücke (% des BIP-Potenzials)|+0,5|+2,5|+5,2|+1,7|-3,9|-4,1|-3,5|-4,1|-3,0| Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo|0,0|1,4|3,6|2,9|-0,7|-3,5|-3,9 (c) -4,2 (d)|-3,9|-5,0 (e)-3,0 (f)| Primärsaldo|0,2|1,5|3,9|3,2|-0,2|-3,0|-3,3 (c)-3,5 (d)|-3,3|-4,3 (e)k.A. (f)| Einmalige und sonstige befristete Maßnahmen|0,0|0,0|0,0|0,0|0,0|0,0|0,0|0,0|0,0| Gesamtstaatliche Bruttoanlageinvestitionen|4,5|3,6|3,3|3,2|3,6|3,7|3,9 (c)4,0 (d)|3,5|3,9 (e)k.A. (f)| Konjunkturbereinigter Saldo|-0,3|0,1|1,1|2,0|1,2|-1,4|-2,2|-1,9|-3,5| Konjunkturbereinigter Primärsaldo|-0,1|0,3|1,3|2,3|1,7|-1,0|-1,6|-1,3|-2,8| Struktureller Saldo bc|-0,3|0,1|1,1|2,0|1,2|-1,4|-2,2|-1,9|-3,5| Struktureller Primärsaldo|-0,1|0,3|1,3|2,3|1,7|-1,0|-1,6|-1,3|-2,8| Erläuterungen: a In Prozent des BIP, sofern nicht anders angegeben. b Konjunkturbereinigter Saldo ohne einmalige und sonstige befristete Maßnahmen. c Aktualisierung des Stabilitätsprogramms vom Februar 2010. d Datenmeldung vom April 2010. e Aktualisierung des Stabilitätsprogramms vom Februar 2010: Unter der Annahme einer „unveränderten Politik”. f Aktualisierung des Stabilitätsprogramms vom Februar 2010: Bei Einhaltung des empfohlenen Anpassungspfads. Quelle : Eurostat, Frühjahrsprognose 2010 der Kommissionsdienststellen und Aktualisierung des Stabilitätsprogramms vom Februar 2010. Mit dem geplanten Defizit wird der Referenzwert von 3 % des BIP ausnahmsweise überschritten. Die Überschreitung ist insbesondere Folge eines schweren Wirtschaftsabschwungs im Sinne des AEUV und des Stabilitäts- und Wachstumspakts, nämlich der Rezession im Zusammenhang mit der Weltfinanzkrise. Gemäß der Frühjahrsprognose 2010 der Kommissionsdienststellen ist das reale BIP im Jahr 2009 um 3,4 % gesunken und soll sich im Jahr 2010 wieder um 2 % erholen. Die Überschreitung des Referenzwerts von 3 % des BIP kann im Sinne des AEUV und des Stabilitäts- und Wachstumspakts als vorübergehend angesehen werden. Der Frühjahrsprognose 2010 der Kommissionsdienststellen zufolge, die von einer unveränderten Politik für 2011 ausging, soll sich das gesamtstaatliche Defizit von 3,5 % des BIP im Jahr 2010 auf 3,9 % des BIP im Jahr 2011 erhöhen. Dies ist hauptsächlich darauf zurückzuführen, dass der Anstieg der Einnahmen, obwohl er sich gegenüber 2010 erhöhen soll, hinter dem Anstieg der Ausgaben zurückbleiben dürfte. Am 5. Mai 2010, nach dem Stichtag für die Prognose, verkündete der Premierminister allerdings Konsolidierungsmaßnahmen, die sich den der Kommission am 7. Mai übermittelten Daten zufolge 2011 auf 1,6 % des BIP und 2012 auf weitere 1,7 % des BIP belaufen sollen. Die Maßnahmen umfassen eine Reihe von Ausgabenkürzungen, insbesondere bei öffentlichen Investitionen, sowie einen Anstieg der Einnahmen. Da in der Prognose der Kommissionsdienststellen bereits mit einer etwas geringeren Erhöhung der Investitionen und daher einem Defizit von 3,9 % des BIP gerechnet wurde, wird der Beitrag dieses Konsolidierungspakets, der für das Jahr 2011 berücksichtigt werden kann, auf ungefähr 1,2 % des BIP geschätzt; das Defizit würde somit im nächsten Jahr auf ca. 2¾ % verringert und unter dem Schwellenwert von 3 % des BIP liegen. Somit kann das geplante Defizit für 2010 im Sinne des AEUV und des Stabilitäts- und Wachstumspaktes als ausnahmsweise, in der Nähe des Referenzwerts von 3 % des BIP sowie als vorübergehend angesehen werden. Dies führt zu dem Schluss, dass das Defizitkriterium des Vertrags erfüllt ist. 4. Einschlägige Faktoren Nach Artikel 126 Absatz 3 des Vertrags ist im Bericht der Kommission zu berücksichtigen, „ob das öffentliche Defizit die öffentlichen Ausgaben für Investitionen übertrifft; berücksichtigt werden ferner alle sonstige einschlägige Faktoren, einschließlich der mittelfristigen Wirtschafts- und Haushaltslage des Mitgliedstaats.“ Diese Faktoren werden in Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates weiter erläutert, wonach „allen sonstigen Faktoren gebührende Beachtung [geschenkt werden muss], die aus Sicht des betreffenden Mitgliedstaats von Bedeutung sind, um die Überschreitung des Referenzwerts qualitativ in umfassender Weise zu beurteilen, und die der Mitgliedstaat der Kommission und dem Rat vorgelegt hat.“ Angesichts der vorgenannten Bestimmungen werden in den folgenden vier Abschnitten folgende Faktoren bewertet: 1) die mittelfristige Wirtschaftslage, 2) die mittelfristige Haushaltslage (einschließlich öffentlicher Investitionen), 3) andere Faktoren, die aus Sicht des betreffenden Mitgliedstaats von Bedeutung sind, und 4) andere Faktoren, die aus Sicht der Kommission von Bedeutung sind. 4.1. Mittelfristige Wirtschaftslage Konjunkturlage und Wachstumspotenzial Nach einem durchschnittlichen jährlichen Wachstum von 5,5 % in den Jahren 2004-2007 (etwas über dem langfristigen Durchschnittswachstum von 5,2 % von 1983 bis 2007) stagnierte die luxemburgische Wirtschaft 2008 und schrumpfte 2009 um 3,4 %. In der Frühjahrsprognose 2009 der Kommissionsdienststellen wird 2010 mit einem Wachstum von 2,0 % und 2011 von 2,4 % gerechnet. Die Produktionslücke, die in den Jahren vor der Krise eindeutig positiv war und 2007 ihren Höchststand von 5,2 % erreichte, sank 2009 auf einen Minuswert (-3,9 %). Sie soll sich 2010 weiter auf -4,1 % ausweiten und 2011 auf diesem Wert bleiben. Jüngste Strukturreformen Die im Rahmen des Lissabon-Prozesses eingeleiteten Strukturreformen bedingen einen erheblichen Anstieg der öffentlichen Ausgaben im Bereich Forschung und Entwicklung, die von ca. ¼ % des BIP im Jahr 2005, auf 0,6 % im Jahr 2010 und schließlich auf bis zu 1 % des BIP steigen sollten/sollen, insbesondere aufgrund der Errichtung und des Ausbaus der Universität Luxemburg. Gleichzeitig wurden Anstrengungen unternommen, um die FuE-Governance zu verbessern, insbesondere durch das Inkrafttreten eines Gesetzes über Forschung und Innovation ( loi du 5 juin 2009 relative à la promotion de la recherche, du développement et de l’innovation ). Im Bereich der Telekommunikationsinfrastrukturen wurden neue Projekte ermittelt, durch die die Wettbewerbsfähigkeit des Landes unterstützt und die Investitionstätigkeit auf einem hohen Niveau gehalten/weiter gesteigert werden sollten. 4.2. Mittelfristige Haushaltslage Strukturelles Defizit und Haushaltskonsolidierung in Zeiten günstiger Konjunktur Durch das zwischen 2004 und 2007 verzeichnete starke Wachstum konnte das 2004 beobachtete Defizit von 1,1 % des BIP im Zeitraum 2006 bis 2008 in einen durchschnittlichen Überschuss von 2,6 % umgekehrt werden. Der finanzpolitische Kurs, der 2002-2004 stark expansiv verlief, wurde zunächst gemäßigt, dann offen restriktiv, während der strukturelle Saldo 2005 und 2006 um ca. 0,4 BIP-Prozentpunkte sowie 2007 und 2008 um ca. 1 BIP-Prozentpunkt verbessert wurde. Er erreichte 2008 mit einem Überschuss von 2,0 % des BIP seinen Höchststand, bevor er sich 2009 angesichts des drastischen Konjunkturrückgangs auf 1,2 % verringerte. Aufgrund dieses finanzpolitischen Kurses sowie der während der 90er Jahre Vor 1990 bestehen keine vollständigen gesamtstaatlichen Haushaltsdaten für Luxemburg. kumulierten Überschüsse lag der Schuldenstand Ende 2008 bei 13,7 % des BIP.[4] Vor 1990 bestehen keine vollständigen gesamtstaatlichen Haushaltsdaten für Luxemburg. Öffentliche Investitionen Mit 3,9 % des BIP im Jahr 2010 laut den Daten des Stabilitätsprogramms vom Februar würden die öffentlichen Investitionen mehr oder weniger dem Defizit entsprechen, von dem im Programm und der VÜD-Datenmeldung vom April ausgegangen wird. Sie beliefen sich von 2001 bis 2009 auf durchschnittlich 4,1 % des BIP und stellten somit einen der höchsten Werte in den EU-15 dar. Im Konjunkturprogramm Luxemburgs ist eine erhebliche Erhöhung der öffentlichen Investitionen enthalten, die von 3,2 % des BIP im Jahr 2008 auf 3,6 % im Jahr 2009 angestiegen sind. Qualität der öffentlichen Finanzen Trotz des beträchtlichen Anstiegs der gesamtstaatlichen Ausgaben (42 % des BIP im Jahr 2009) als Folge der Krise gehören sie gegenüber denen der anderen Mitgliedstaaten immer noch zu den niedrigsten, und die öffentlichen Investitionen in Prozent des BIP zählen zu den höchsten innerhalb der EU-15. Die Regierung, insbesondere das Sozialversicherungssystem, verfügt dank der regelmäßigen Überschüsse der letzten Jahrzehnte über umfangreiche Vermögenswerte. Den meisten Schätzungen zufolge belaufen sich diese Vermögenswerte auf über 30 % des BIP, gegenüber einer Schuldenquote von knapp unter 20 % im Jahr 2010. Die Nettofinanzierungsposition der Regierung ist somit positiv. Das Ende 2008 eingeleitete Unterstützungsprogramm für den Finanzsektor, das eine Verdoppelung des Bruttoschuldenstands in diesem Jahr zur Folge hatte, führte auch zu einem entsprechenden Anstieg der staatlichen Vermögenswerte. Der aufgrund des hohen Defizits der Zentralregierung erwartete Anstieg der Bruttoschuldenquote in den Jahren 2010 und 2011 wird parallel mit einer Erhöhung der staatlichen Vermögenswerte verlaufen, die hauptsächlich aus den Überschüssen des Sozialversicherungssystems gebildet werden (ca. 1¾ % des BIP in beiden Jahren). Langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen In seiner Stellungnahme vom 26. April 2010 zur jüngsten Aktualisierung des Stabilitätsprogramms bewertete der Rat die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen Luxemburgs wie folgt: Die langfristigen Auswirkungen der Bevölkerungsalterung dürften in Luxemburg deutlich über dem EU-Durchschnitt liegen, vor allem aufgrund des voraussichtlich sehr hohen Anstiegs der Rentenausgaben. Die umfangreichen vom Sozialversicherungssystem gebildeten Vermögenswerte werden zur Aufhebung der prognostizierten langfristigen Auswirkungen der Bevölkerungsalterung auf den Haushalt beitragen. Dies wird jedoch nicht ausreichen, um den erheblichen Anstieg der alterungsbedingten Ausgaben auszugleichen. Die mittelfristige Erzielung hoher Primärüberschüsse und die Umsetzung von Maßnahmen zur Eindämmung des erheblichen Anstiegs der alterungsbedingten Ausgaben würde dazu beitragen, die Risiken für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu verringern, die im Nachhaltigkeitsbericht der Kommission aus dem Jahr 2009 als mittel eingestuft wurden. Vor diesem Hintergrund wurde Luxemburg aufgefordert, die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen durch eine Reform des Rentensystems zu verbessern und ein mittelfristiges Ziel festzulegen, das die mit der Bevölkerungsalterung verbundenen Verbindlichkeiten in ausreichendem Umfang berücksichtigt. 4.3. Andere Faktoren, die aus Sicht des betreffenden Mitgliedstaats von Bedeutung sind In ihrer Antwort auf eine Aufforderung der Kommission bezüglich sonstiger einschlägiger Faktoren gemäß Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates bestätigten die luxemburgischen Behörden am 3. Mai 2010, dass das öffentliche Defizit Luxemburgs 2010 den jüngsten Schätzungen zufolge den Schwellenwert von 3 % des BIP überschreiten dürfte. Sie räumten außerdem ein, dass ein Defizit von 4,2 % im Jahr 2010 laut ihren jüngsten Prognosen auf keinem Fall als in der Nähe des Referenzwerts liegend betrachtet werden kann. Gleichzeitig wiesen sie allerdings darauf hin, dass diese Berechnung vor dem Erhalt von Daten über die Einnahmen im ersten Quartal und einer Aufwärtskorrektur der Prognose des BIP-Wachstums für 2010 durchgeführt wurde. Diese bessere Entwicklung wurde in der Frühjahrsprognose 2010 der Kommissionsdienststellen bereits in gewissem Maße berücksichtigt. Darüber hinaus informierten die Behörden die Kommission am 7. Mai, nach Beratungen im Parlament am 6. und 7. Mai, über die von Premierminister Juncker während seiner Ansprache vor dem Parlament am 5. Mai verkündeten Konsolidierungsmaßnahmen. 4.4. Andere Faktoren, die aus Sicht der Kommission von Bedeutung sind Die Überschreitung des Referenzwerts war Folge der Auswirkungen des Wirtschaftsabschwungs, darüber hinaus aber auch des Konjunkturpakets, das von der luxemburgischen Regierung im Rahmen des Europäischen Konjunkturprogramms beschlossen wurde: Die luxemburgische Regierung nahm als Reaktion auf die Wirtschaftskrise ein Rettungspaket an, das sich (gemeinsam mit anderen Maßnahmen, die zwar vor der Verschärfung der Krise ergriffen wurden, aber ebenfalls zur Belebung der Wirtschaft bestimmt waren) 2009 auf über 3 % des BIP belief. Zur Stabilisierung des Finanzsystems gewährten die luxemburgischen Behörden den luxemburgischen Tochtergesellschaften Fortis und Dexia ein Darlehen. Die beiden Darlehen lagen gemeinsam bei ungefähr EUR 2,8 Milliarden (7 % des BIP). Das Fortis gewährte Darlehen, das sich auf EUR 2,4 Milliarden belief, wurde anschließend in Kapital umgewandelt. Die Finanzierung dieser Darlehen führte Ende 2008 zu einer Verdoppelung des gesamtstaatlichen Schuldenstands, der sich von 7,0 % im Jahr 2007 auf 14,4 % des BIP erhöhte (die Vermögenswerte der Regierung sind jedoch auch in gleichem Umfang gestiegen). Die luxemburgischen Behörden beschlossen außerdem gemeinsam mit der belgischen und französischen Regierung die Verbindlichkeiten von Dexia an Kreditinstitute und institutionelle Gegenparteien für insgesamt EUR 150 Milliarden zu garantieren, von denen 3 % oder EUR 4,5 Milliarden auf die luxemburgische Regierung (ca. 12½ % des BIP Luxemburgs) entfielen. Diese Garantie hat bislang jedoch zu keiner Auszahlung geführt. In seiner Stellungnahme vom 26. April 2010 zur jüngsten Aktualisierung des Stabilitätsprogramms kam der Rat zu dem Schluss, dass die vorübergehende Verschlechterung des gesamtstaatlichen Haushaltssaldos 2009 und 2010, die teilweise auf die Annahme von Maßnahmen zur Konjunkturbelebung zurückzuführen ist, angesichts des Wirtschaftsabschwungs und der soliden haushaltspolitischen Ausgangsposition Luxemburgs angemessen ist. Der Rat stellte jedoch außerdem fest, dass der finanzpolitische Kurs ab 2011, wie er in dem „Szenario einer unveränderten Politik” des Programms dargestellt ist, nicht als in Einklang mit den Anforderungen des Stabilitätspakts betrachtet werden kann, da das staatliche Defizit bis 2014 den Referenzwert von 3 % des BIP übersteigen würde und keine Konsolidierungsbemühungen vorgesehen seien, um das Defizit unter diesen Schwellenwert zu senken. Der Rat erklärte ferner, dass trotz der Angabe der Behörden, einem ehrgeizigeren Konsolidierungspfad folgen zu wollen, um die öffentlichen Finanzen bis 2014 wieder auszugleichen und in den Folgejahren das mittelfristige Ziel zu erreichen, dieser Anpassungspfad mangels weiterer Informationen, einschließlich zu den konkreten Maßnahmen, nicht angemessen bewertet werden konnte. Er wies diesbezüglich darauf hin, dass weitere Angaben zu diesen Maßnahmen wünschenswert wären. Der Rat forderte Luxemburg daher auf, ab 2011 mit der Haushaltskonsolidierung zu beginnen, um das Defizit unter den Referenzwert von 3 % des BIP zu senken und danach Fortschritte in Richtung auf das mittelfristige Ziel zu erzielen. Er ersuchte Luxemburg ferner, die für diese Konsolidierung erforderlichen Maßnahmen zu konkretisieren. 5. Schlussfolgerungen Obwohl das gesamtstaatliche Defizit Luxemburgs 2010 4,2 % des BIP erreichen soll, womit es über dem Referenzwert des Vertrags von 3 % des BIP und nicht mehr in dessen Nähe liegen würde, gehen die Kommissionsdienststellen in ihrer Frühjahrsprognose 2010 von einem Defizit von 3,5 % des BIP aus, das als in der Nähe des Referenzwerts liegend betrachtet werden kann. Der Referenzwert kann im Sinne des AEUV und des Stabilitäts- und Wachstumspakts als ausnahmsweise überschritten angesehen werden. Angesichts der jüngsten von der luxemburgischen Regierung angekündigten Konsolidierungsmaßnahmen kann diese Überschreitung als vorübergehend betrachtet werden. Dies führt zu dem Schluss, dass das Defizitkriterium des AEUV erfüllt ist. Der gesamtstaatliche Bruttoschuldenstand liegt nach wie vor deutlich unter dem Referenzwert von 60 % des BIP. Dies lässt darauf schließen, dass das Schuldenstandskriterium des AEUV erfüllt ist. Ist 100 In Einklang mit dem AEUV wurden im vorliegenden Bericht auch sonstige „einschlägige Faktoren“ geprüft, die gemäß dem Stabilitäts- und Wachstumspakt in den Stadien auf dem Weg zu der Entscheidung über das Bestehen eines übermäßigen Defizits nur dann berücksichtigt werden können, wenn die doppelte Voraussetzung – dass das Defizit in der Nähe des Referenzwertes bleibt und der Referenzwert nur vorübergehend überschritten wird – in vollem Umfang erfüllt ist. Einzeln betrachtet erscheinen die sonstigen einschlägigen Faktoren im vorliegenden Fall insgesamt gesehen günstig. [1] ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 6. Im Bericht wird auch den „Spezifikationen für die Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts sowie Leitlinien zu Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme“ Rechnung getragen, die am 10. November 2009 vom Rat „Wirtschaft und Finanzen“ gebilligt wurden, und abrufbar sind unter: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/legal_texts/index_en.htm . [2] Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 479/2009 des Rates müssen die Mitgliedstaaten der Kommission zweimal jährlich die Höhe des geplanten und des tatsächlichen öffentlichen Defizits und Schuldenstands mitteilen. Die jüngste Datenmeldung Luxemburgs ist abrufbar unter: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/excessive_deficit/edp_notific a tion_tables . [3] Siehe Eurostat-Pressemitteilung Nr. 55 vom 22. April 2010. [4] Vor 1990 bestehen keine vollständigen gesamtstaatlichen Haushaltsdaten für Luxemburg. FR (...PICT...)|COMMISSION EUROPÉENNE| Bruxelles, le 12.5.2010 SEC(2010) 588 final RAPPORT DE LA COMMISSION Luxembourg Rapport établi conformément à l’article 126, paragraphe 3, du traité RAPPORT DE LA COMMISSION Luxembourg Rapport établi conformément à l’article 126, paragraphe 3, du traité 1. Application du pacte de stabilité et de croissance dans la situation de crise actuelle Bon nombre de pays de l’UE sont actuellement confrontés à des déficits publics supérieurs à la valeur de référence de 3 % établie dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). L’accroissement souvent significatif du déficit et l’évolution de la dette doivent être replacés dans le contexte de la crise financière mondiale sans précédent et du ralentissement économique. Plusieurs facteurs sont en jeu. Tout d’abord, le fléchissement de l’activité économique entraîne une diminution des recettes fiscales et un accroissement des dépenses de sécurité sociale (prestations de chômage, par exemple). Ensuite, reconnaissant que les politiques budgétaires ont un rôle important à jouer dans la situation économique exceptionnelle que nous connaissons, la Commission a proposé une impulsion budgétaire dans son plan européen pour la relance économique de novembre 2008, approuvé par le Conseil européen en décembre. Ce plan propose de différencier la relance budgétaire selon les États membres en fonction de la situation de chacun en termes de viabilité des finances publiques et de compétitivité et de mettre fin aux mesures en question lorsque les conditions économiques s’amélioreront. Enfin, plusieurs pays ont pris des mesures pour stabiliser le secteur financier, dont certaines ont eu un impact sur l’endettement, ou entraînent un risque d’accroissement du déficit et de la dette à l’avenir, bien qu’une partie des coûts de l’appui apporté par l’État puisse être récupérée ultérieurement. Au titre du pacte de stabilité et de croissance, la Commission est tenue d’établir un rapport comme celui-ci dès que le déficit effectif ou prévu d’un État membre dépasse la valeur de référence de 3 % du PIB. Le présent rapport, qui représente la première étape de la «procédure concernant les déficits excessifs» (PDE) analyse les raisons du dépassement de la valeur de référence en accordant une attention particulière au contexte économique et à tous les autres facteurs pertinents. Les modifications apportées en 2005 au pacte de stabilité et de croissance avaient spécifiquement pour objectif de veiller à ce que la situation économique et budgétaire soit pleinement prise en compte dans toutes les phases de cette procédure. Ceci signifie par exemple que si un «déficit excessif» est constaté, une attention appropriée doit être accordée au contexte économique au moment d’émettre des recommandations concernant le rythme de la correction à opérer. Le pacte de stabilité et de croissance constitue ainsi le cadre qui soutient les politiques gouvernementales pour un retour rapide à des positions budgétaires saines compte tenu de la situation économique. 2. Cadre juridique Le présent rapport, qui évalue l’évolution budgétaire récente et actuelle du Luxembourg et examine les perspectives à court et moyen terme à la lumière des conditions économiques globales et de l’action politique adoptée par le gouvernement, est établi conformément à l’article 126, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). L’article 126 du TFUE prévoit une procédure concernant les déficits excessifs (PDE) . Cette procédure est précisée dans le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs JO L 209 du 2.8.1997, p. 6. Il est également tenu compte de l’avis du comité économique et financier sur les «spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence», approuvées par le Conseil Ecofin le 20 novembre 2009, disponibles à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/legal_texts/index_en.htm . , qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance . Conformément à l’article 126, paragraphe 2, du TFUE, il incombe à la Commission d’examiner si la discipline budgétaire a été respectée, et ce, sur la base de deux critères: a) si le rapport entre le déficit public effectif ou prévu et le produit intérieur brut (PIB) dépasse la valeur de référence de 3 % (à moins que le rapport n’ait diminué de manière substantielle et constante et n’atteigne un niveau proche de la valeur de référence; ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu’exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence); et b) si le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 % (à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s’approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant) .[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 6. Il est également tenu compte de l’avis du comité économique et financier sur les «spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence», approuvées par le Conseil Ecofin le 20 novembre 2009, disponibles à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/legal_texts/index_en.htm . L’article 126, paragraphe 3, du TFUE dispose que si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l’un d’eux, la Commission prépare un rapport. Le rapport de la Commission «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre» . Sur la base des données communiquées par les autorités en avril 2010 Conformément au règlement (CE) nº 479/2009 du Conseil, les États membres doivent communiquer à la Commission deux fois l’an leur déficit et dette publics attendus et effectifs. La communication la plus récente du Luxembourg se trouve à l’adresse suivante: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/excessive_deficit/edp_notification_tables , puis validées par Eurostat Communiqué de presse Eurostat nº 55/2010 du 22.10.2010 , le déficit public général du Luxembourg devrait atteindre 4,2 % du PIB en 2010, excédant de ce fait la valeur de référence de 3 % du PIB, tandis que la dette publique serait de 19,3 % du PIB, ce qui est bien inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB même si elle tend à augmenter depuis 2007.[2][3] Conformément au règlement (CE) nº 479/2009 du Conseil, les États membres doivent communiquer à la Commission deux fois l’an leur déficit et dette publics attendus et effectifs. La communication la plus récente du Luxembourg se trouve à l’adresse suivante: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/excessive_deficit/edp_notification_tables Communiqué de presse Eurostat nº 55/2010 du 22.10.2010 Les prévisions relatives à 2010 semblent indiquer que le déficit public au Luxembourg est un déficit excessif au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. La Commission a donc décidé d’engager la procédure de déficit excessif à l'égard du Luxembourg au moyen de l’adoption du présent rapport. Le point 3 du rapport examine le critère du déficit. Le point 4 traite des investissements publics et des autres facteurs pertinents. Le rapport tient compte des prévisions du printemps 2010 des services de la Commission qui ont été publiées le 5 mai 2010. Tableau 1 : Déficit et dette publics a |2005|2006|2007|2008|2009|2010|2011| ||||||COM|Comm. avril 2010|COM| Solde des finances publiques|0,0|+1,4|+3,6|+2,9|-0,7|-3,5|-4,2|-3,9| Dette publique brute|6,1|6,5|6,7|13,7|14,5|18,9|19,3|23,5| Remarque : a En pour cent du PIB Source : communication d’avril 2010 dans le cadre de la PDE, Eurostat et prévisions du printemps 2010 des services de la Commission (COM) 3. Critère du déficit En 2010, le déficit public devrait atteindre 4,2 % du PIB. Dépassant largement les 3 % du PIB, le déficit prévu n’est pas proche de la valeur de référence prévue par le traité mais, selon les prévisions du printemps 2010 des services de la Commission, le déficit public s'établirait à 3,5 % du PIB et peut donc encore être considéré comme proche de la valeur de référence. Cette divergence s’explique essentiellement par le fait que les services de la Commission prévoient une moindre augmentation des dépenses publiques (attendu qu’elles ne comprennent pas la totalité de l’augmentation de 15 % des investissements publics prévue par le gouvernement) et s’attendent à ce que les recettes publiques se stabilisent d’une façon générale en 2010 par rapport à 2009, alors que la communication prévoit une baisse de celles-ci de 1,4 %. Tableau 2 : Développements macroéconomiques et budgétaires a |2005|2006|2007|2008|2009|2010|2011| ||||||COM|PP fév. 2010|COM|PP fév. 2010| PIB réel (variation en %)|5,4|5,6|6,5|0,0|-3,4|2,0|2,5|2,4|3,0| PIB potentiel (variation en %)|3,9|3,5|3,8|3,5|2,3|2,1|2,2|2,5|2,1| Écart de production (% du PIB potentiel)|+0,5|+2,5|+5,2|+1,7|-3,9|-4,1|-3,5|-4,1|-3,0| Solde des finances publiques|0,0|1,4|3,6|2,9|-0,7|-3,5|-3,9 (c) -4,2 (d)|-3,9|-5,0 (e)-3,0 (f)| Solde primaire|0,2|1,5|3,9|3,2|-0,2|-3,0|-3,3 (c)-3,5 (d)|-3,3|-4,3 (e)n.d. (f)| Mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires|0,0|0,0|0,0|0,0|0,0|0,0|0,0|0,0|0,0| Formation brute de capital fixe|4,5|3,6|3,3|3,2|3,6|3,7|3,9 (c)4,0 (d)|3,5|3,9 (e)n.d. (f)| Solde corrigé des variations conjoncturelles|-0,3|0,1|1,1|2,0|1,2|-1,4|-2,2|-1,9|-3,5| Solde primaire corrigé des variations conjoncturelles|-0,1|0,3|1,3|2,3|1,7|-1,0|-1,6|-1,3|-2,8| Solde structurel bc|-0,3|0,1|1,1|2,0|1,2|-1,4|-2,2|-1,9|-3,5| Solde primaire structurel|-0,1|0,3|1,3|2,3|1,7|-1,0|-1,6|-1,3|-2,8| Notes : a En pourcentage du PIB, sauf stipulation contraire b Solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires c Mise à jour de février 2010 du programme de stabilité d Communication d’avril 2010 e Mise à jour de février 2010 du programme de stabilité: hypothèses de «politiques inchangées» f Mise à jour de février 2010 du programme de stabilité: trajectoire d’ajustement proposée. Source : Eurostat, prévisions du printemps 2010 des services de la Commission et mise à jour de février 2010 du programme de stabilité Le déficit excessif prévu par rapport à la valeur de référence de 3 % du PIB est exceptionnel . Il est en particulier essentiellement le résultat d’un ralentissement sévère de l’activité économique au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance, notamment de la récession dans le contexte de la crise financière mondiale. Conformément aux prévisions du printemps 2010 des services de la Commission, le PIB réel a chuté de 3,4 % en 2009 et devrait se redresser pour atteindre 2 % en 2010. Le dépassement de la valeur de référence de 3 % du PIB peut être considéré temporaire au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. Selon les prévisions du printemps 2010 des services de la Commission, fondées sur l’hypothèse de politiques inchangées en 2011, le déficit public passerait de 3,5 % du PIB en 2010 à 3,9 % du PIB en 2011 en raison essentiellement du fait que l’augmentation des recettes, tout en étant supérieure à celle de 2010, ne devrait pas arriver au niveau de l’augmentation des dépenses. Le 5 mai, après la date butoir pour les prévisions, le premier ministre a cependant annoncé des mesures d'assainissement qui correspondraient, d'après les informations transmises à la Commission, à 1,6 % du PIB puis à 1,7 % du PIB en 2012. Ces mesures comprennent une série de réductions de dépenses, notamment dans les investissements publics, ainsi qu'un accroissement des recettes. Comme le chiffre de 3,9 % du PIB prévu par la Commission anticipait déjà une croissance légèrement inférieure des investissements, on estime que la partie de ces mesures d'assainissement pouvant être prise en compte pour 2011 représente environ 1,2 % du PIB et ramènerait le déficit de l'an prochain à 2¾ % environ, c'est-à-dire une valeur inférieure au seuil de 3 % du PIB. En résumé, le dépassement prévu pour 2010 peut être considéré comme exceptionnel, proche de la valeur de référence de 3 % du PIB et temporaire au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. Cette analyse semble indiquer que le critère du déficit établi dans le traité est rempli. 4. Facteurs pertinent s L’article 126, paragraphe 3, du TFUE dispose que le rapport de la Commission «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre» . C es facteurs sont précisés à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil qui indique également que toute l’attention voulue doit être accordée à «tout autre facteur qui, de l’avis de l’État membre concerné, est pertinent pour pouvoir évaluer globalement, en termes qualitatifs, le dépassement de la valeur de référence, et que l’État membre a présenté à la Commission et au Conseil» . Sur la base des dispositions ci-dessus, les quatre sous-sections suivantes examinent tour à tour: 1) la position économique à moyen terme, 2) la position budgétaire à moyen terme (et notamment les investissements publics), 3) d’autres facteurs avancés par l’État membre et 4) d’autres facteurs jugés pertinents par la Commission. 4.1. Position économique à moyen terme Conditions cycliques et croissance potentielle Après avoir enregistré une croissance annuelle moyenne de 5,5 % au cours des années 2004-2007 (légèrement supérieure à la croissance moyenne à long terme de 5,2 % qui a marqué les années 1983 à 2007), l’économie luxembourgeoise a stagné en 2008 et a régressé de 3,4 % en 2009. Selon les projections des prévisions du printemps 2010 des services de la Commission, une croissance de 2,0 % est attendue en 2010 et de 2,4 % en 2011. L’écart de production, qui était nettement positif dans les années qui ont précédé la crise, atteignant un pic de 5,2 % en 2007, est devenu largement négatif en 2009 (-3,9 %). Selon les projections, il devrait légèrement augmenter pour atteindre -4,1 % en 2010 et rester à ce niveau en 2011. Récentes réformes structurelles Les réformes structurelles lancées dans le cadre du processus de Lisbonne comprennent une forte augmentation des dépenses publiques en R&D qui devaient/doivent être amenées d’environ ¼ % du PIB en 2005 à 0,6 % en 2010 et finalement à 1 % du PIB, en particulier suite à la création et au développement de l’université de Luxembourg. Parallèlement, des efforts ont été consentis afin d’améliorer la gouvernance R&D, en particulier par l’exécution d’une loi sur la recherche et l’innovation ( loi du 5 juin 2009 relative à la promotion de la recherche, du développement et de l’innovation ). De nouveaux projets ont été identifiés dans le domaine des transports et des infrastructures de télécommunications qui devraient soutenir la compétitivité du pays et maintenir son activité d’investissement à un niveau élevé, voire l’accroître encore. 4.2. Position budgétaire à moyen terme Déficit structurel et assainissement budgétaire en périodes de conjoncture favorable La forte croissance enregistrée entre 2004 et 2007 a été utilisée pour convertir le déficit de 1,1 % du PIB qui a été observé en 2004 en un excédent moyen de 2,6 % de 2006 à 2008. Les orientations de la politique budgétaire, fortement axées sur l’expansion en 2002-2004, sont devenues plus restrictives, modérément dans un premier temps et plus ouvertement par la suite, le solde structurel s’améliorant d’environ 0,4 point de pourcentage du PIB en 2005 et 2006 et d’environ 1 point de pourcentage du PIB en 2007 et 2008. Un pic a été atteint avec un excédent de 2,0 % du PIB en 2008 avant de baisser pour atteindre 1,2 % en 2009 à la suite du déclin économique marqué. Grâce à ces orientations de la politique budgétaire, ainsi qu’aux excédents accumulés dans les années 1990 Il n’existe pas de comptes complets pour l’administration publique du Luxembourg avant 1990 , l’encours de la dette était établi à 13,7 % du PIB à la fin 2008.[4] Il n’existe pas de comptes complets pour l’administration publique du Luxembourg avant 1990 Investissements publics À 3,9 % du PIB en 2010 conformément au programme de stabilité de février, les investissements publics seraient plus ou moins du même niveau d’importance que le déficit projeté dans le programme et la communication d’avril dans le cadre de la PDE. Ils se sont élevés à 4,1 % du PIB en moyenne de 2001 à 2009, ce qui représente l’un des taux les plus élevés de l’UE-15. Le programme d’impulsion budgétaire luxembourgeois prévoyait une augmentation substantielle des investissements publics qui sont passés de 3,2 % du PIB en 2008 à 3,6 % en 2009. Qualité des finances publiques Malgré leur augmentation considérable résultant de la crise, les dépenses des administrations publiques (42 % du PIB en 2009) restent faibles par comparaison avec la plupart des autres États membres, et les investissements publics en pourcentage du PIB comptent parmi les plus élevés de l’UE-15. Les autorités publiques, en particulier le système de sécurité sociale, disposent d’actifs considérables qui sont le résultat des excédents récurrents enregistrés au cours des dernières décennies. Conformément à la plupart des estimations, ces actifs représentent plus de 30 % du PIB par comparaison avec un ratio de la dette au PIB d’un peu moins de 20 % en 2010. La position financière nette des autorités publiques est donc positive. L’opération de soutien au secteur financier lancée à la fin 2008, qui est à l’origine du doublement de la dette brute cette année-là, a également entraîné une augmentation correspondante des actifs publics. L’augmentation du ratio d’endettement brut projetée pour 2010 et 2011, déclenchée par le grand déficit enregistré par le gouvernement central, s’accompagnera également d’une augmentation des actifs publics, principalement accumulés à partir des excédents engrangés par le système de sécurité sociale (environ 1¾ % du PIB au cours des deux années). Viabilité à long terme des finances publiques Dans son avis du 26 avril 2010 concernant le programme de stabilité le plus récent, le Conseil a évalué comme suit la viabilité à long terme des finances publiques du Luxembourg. L’impact budgétaire à long terme du vieillissement projeté pour le Luxembourg est nettement supérieur à la moyenne de l’UE compte tenu en particulier d’une augmentation projetée très considérable des dépenses consacrées au paiement des pensions. Les importants actifs accumulés par le système de sécurité sociale contribueront à compenser l’impact budgétaire à long terme projeté du vieillissement, mais ceci ne suffira pas pour couvrir l’augmentation considérable des dépenses liées à l’âge. La réalisation d’excédents primaires élevés à moyen terme et l’application de mesures visant à mettre un frein à l’augmentation substantielle des dépenses liées à l’âge contribueraient à réduire les risques pour la viabilité des finances publiques qui ont été jugés moyens dans le rapport de viabilité 2009 de la Commission. Dans ce contexte, le L uxembourg a été invité à améliorer la viabilité à long terme des finances publiques en réformant le régime de pension et à fixer un objectif à moyen terme qui tient suffisamment compte des obligations implicites liées au vieillissement. 4.3. Autres facteurs avancés par l’État membre Les autorités de Luxembourg, en réponse à la demande que leur a adressée la Commission concernant les facteurs pertinents conformément à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil, ont confirmé le 3 mai 2010 que selon leurs estimations les plus récentes, le déficit public du Luxembourg dépasserait probablement le seuil de 3 % du PIB. Pour ce qui est de savoir s'il serait proche de la valeur de référence, les autorités luxembourgeoises ont admis que leur dernière estimation indiquant un déficit de 4,2 % du PIB ne pouvait certainement pas être qualifiée de «proche», tout en soulignant qu'elles avaient établi cette estimation avant d'avoir reçu les chiffres des recettes pour le premier trimestre et d'avoir revu à la hausse les prévisions de croissance du PIB pour 2010. Dans leurs prévisions du printemps 2010, les services de la Commission avaient déjà partiellement anticipé cette amélioration des performances. De plus, à l'issue de débats au Parlement les 6 et 7 mai, les autorités luxembourgeoises ont informé la Commission, le 7 mai, des mesures de consolidation annoncées le 5 mai par M. Juncker, le premier ministre, mai dans son allocution au Parlement. 4.4. Autres facteurs jugés pertinents par la Commission En dehors de l’impact du ralentissement de l’activité économique, le dépassement par rapport à la valeur de référence résulte également de l’ensemble de mesures de relance qui a été décidé par le gouvernement luxembourgeois dans le cadre du plan européen pour la relance économique: en réponse à la crise économique, le gouvernement luxembourgeois a adopté un paquet de mesures de redressement qui (avec d’autres mesures prises avant l’aggravation de la crise, mais qui ont également pour effet de soutenir l’économie) représentait en 2009 plus de 3 % du PIB. Afin de stabiliser le système financier, les autorités luxembourgeoises ont accordé un prêt aux filiales luxembourgeoises de Fortis et Dexia. Ces prêts ont totalisé ensemble environ 2,8 milliards d’euros (7 % du PIB). Le prêt à Fortis, d’un montant de 2,4 milliards d’euros, a été converti par la suite en capitaux. Le financement de ces prêts a entraîné un doublement de la dette publique brute à la fin 2008, passant de 7,0 % du PIB en 2007 à 14,4 % (bien qu’il ait augmenté les actifs publics dans la même mesure). Les autorités luxembourgeoises ont également décidé, avec les gouvernements belge et français, de garantir les dettes de Dexia auprès des institutions de crédit et homologues institutionnels pour une somme totale de 150 milliards d’euros, dont 3 %, soit 4,5 milliards d’euros, en faveur du gouvernement luxembourgeois (environ 12½ % du PIB du Luxembourg). Cette garantie n’a entraîné à ce jour aucun déboursement. Dans son avis du 26 avril 2010 concernant la mise à jour la plus récente du programme de stabilité, le Conseil a estimé qu’eu égard à la crise et à la position budgétaire de départ saine du Luxembourg, la dégradation temporaire du solde des finances publiques en 2009 et 2010, reflétant partiellement les mesures décidées en réaction au ralentissement de l’activité économique, est appropriée. Cependant, à partir de 2 011, le Conseil a également souligné que les orientations de la politique budgétaire telles qu’elles sont présentées dans les «hypothèses de politiques inchangées» du programme ne peuvent être considérées comme conformes aux exigences du pacte, étant donné que le déficit public resterait supérieur aux 3 % du PIB jusqu’en 2014 et qu’aucun effort d’assainissement ne serait prévu pour faire en sorte que le déficit soit ramené en deçà du seuil. Le Conseil a également déclaré que, si les autorités ont indiqué leur intention de suivre une trajectoire d’assainissement plus ambitieuse visant à ramener les finances publiques en équilibre en 2014 et à atteindre l’objectif à moyen terme au cours des années suivantes, cette trajectoire d’ajustement n’a pu être évaluée correctement en l’absence d’informations incluant les mesures sous-jacentes. De plus amples informations sur ces mesures seraient donc les bienvenues. Le Conseil a par conséquent invité le Luxembourg à entamer un assainissement budgétaire à partir de 2011 afin de ramener le déficit en deçà du seuil de 3 % du PIB et, par la suite, d’évoluer vers l’objectif à moyen terme. Il a également invité le Luxembourg à préciser les mesures qui seraient requises pour parvenir à cet assainissement. 5. Conclusions Alors que le déficit public du Luxembourg devrait atteindre 4,2 % du PIB en 2010, soit une chiffre supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB établie dans le traité sans en être proche, les prévisions du printemps 2010 des services de la Commission tablent sur un déficit de 3,5 % du PIB qui peut être considéré proche de cette valeur de référence. Le dépassement par rapport à la valeur de référence peut être qualifié d’exceptionnel au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. Compte tenu des mesures de consolidation annoncées dernièrement par le gouvernement luxembourgeois, ce dépassement peut être considéré comme temporaire. Le critère du déficit établi dans le traité est donc rempli. La dette publique brute reste bien inférieure aux 60 % de la valeur de référence du PIB. Ceci semble indiquer que le critère d’endettement établi dans le traité est rempli. Conformément au traité, le présent rapport a également examiné les «facteurs pertinents» qui, en vertu du pacte de stabilité et de croissance, ne peuvent être pris en compte dans les démarches menant à la décision du Conseil sur l’existence d’un déficit excessif qu’à la double condition que le déficit demeure proche de la valeur de référence et que le dépassement de la valeur de référence soit temporaire. Tout bien considéré, les facteurs pertinents examinés sur le fond semblent, en l’espèce, être favorables. [1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 6. Il est également tenu compte de l’avis du comité économique et financier sur les «spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence», approuvées par le Conseil Ecofin le 20 novembre 2009, disponibles à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/legal_texts/index_en.htm . [2] Conformément au règlement (CE) nº 479/2009 du Conseil, les États membres doivent communiquer à la Commission deux fois l’an leur déficit et dette publics attendus et effectifs. La communication la plus récente du Luxembourg se trouve à l’adresse suivante: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/excessive_deficit/edp_notification_tables [3] Communiqué de presse Eurostat nº 55/2010 du 22.10.2010 [4] Il n’existe pas de comptes complets pour l’administration publique du Luxembourg avant 1990 EN (...PICT...)|EUROPEAN COMMISSION| Brussels, 12.5.2010 SEC(2010) 588 final REPORT FROM THE COMMISSION Luxembourg Report prepared in accordance with Article 126(3) of the Treaty REPORT FROM THE COMMISSION Luxembourg Report prepared in accordance with Article 126(3) of the Treaty 1. The application of the Stability and Growth Pact in the current crisis situation Many EU countries are presently facing general government deficits above the 3% of GDP reference value set in the Treaty. The often strong deterioration in the deficit as well as the debt positions must be seen in the context of the unprecedented global financial crisis and economic downturn. Several factors are at play. First, the economic downturn has brought about declining tax revenue and rising social benefit expenditure (e.g. unemployment benefits). Second, recognising that budgetary policies have an important role to play in the current extraordinary economic situation, the Commission called for a fiscal stimulus in its November 2008 European Economic Recovery Plan (EERP), endorsed by the European Council in December. The Plan explicated that the stimulus should be differentiated across Member States to reflect their different positions in terms of public finance sustainability and competitiveness and should be reversed when economic conditions improve . Finally, several countries have taken measures to stabilise the financial sector, some of which have impacted on the debt position or constitute a risk of higher deficits and debt in the future, although some of the costs of the government support could be recouped in the future. The Stability and Growth Pact requires the Commission to prepare a report such as the present one whenever an actual or planned deficit of a Member State exceeds the 3% of GDP reference value. This report, which represents the first step in the “excessive deficit procedure” (EDP), analyses the reasons for the breach of the reference value with due regard to the economic background and all other relevant factors. The amendments to the Stability and Growth Pact in 2005 aimed specifically at ensuring that in particular the economic and budgetary background was fully taken into account in all steps in the EDP. This means for instance that, if an “excessive deficit” is deemed to exist, adequate consideration needs to be paid to the economic background and outlook when making recommendations on the pace of the correction. In this way, the Stability and Growth Pact provides the framework supporting government policies for a prompt return to sound budgetary positions taking account of the economic situation. 2. Legal background This report, which assesses recent and current budgetary developments in Luxembourg and reviews the short and medium-term prospects in the light of overall economic conditions and policy action taken by the government, is prepared according to Article 126(3) of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU). Article 126 TFEU lays down an excessive deficit procedure (EDP). This procedure is further specified in Council Regulation (EC) No 1467/97 “on speeding up and clarifying the implementation of the excessive deficit procedure” OJ L 209, 2.8.1997, p. 6. The report also takes into account the “Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and guidelines on the format and content of stability and convergence programmes”, endorsed by the ECOFIN Council of 10 November 2009 , available at http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/legal_texts/index_en.htm . , which is part of the Stability and Growth Pact. According to Article 126(2) of the Treaty, the Commission has to monitor compliance with budgetary discipline on the basis of two criteria, namely: (a) whether the ratio of the planned or actual government deficit to gross domestic product (GDP) exceeds the reference value of 3% (unless either the ratio has declined substantially and continuously and reached a level that comes close to the reference value; or, alternatively, the excess over the reference value is only exceptional and temporary and the ratio remains close to the reference value); and (b) whether the ratio of government debt to GDP exceeds the reference value of 60% (unless the ratio is sufficiently diminishing and approaching the reference value at a satisfactory pace).[1] OJ L 209, 2.8.1997, p. 6. The report also takes into account the “Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and guidelines on the format and content of stability and convergence programmes”, endorsed by the ECOFIN Council of 10 November 2009 , available at http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/legal_texts/index_en.htm . Article 126(3) stipulates that, if a Member State does not fulfil the requirements under one or both of these criteria, the Commission has to prepare a report. This report also has to “take into account whether the government deficit exceeds government investment expenditure and take into account all other relevant factors, including the medium-term economic and budgetary position of the Member State”. According to data notified by the authorities in April 2010 According to Council Regulation (EC) No 479/2009, Member States have to report to the Commission, twice a year, their planned and actual government deficit and debt levels. The most recent notification of Luxembourg can be found at: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/excessive_deficit/edp_notification_tables. , validated by Eurostat Eurostat news release No 55/2010 of 22 April 2010. the general government deficit in Luxembourg is planned to reach 4.2% of GDP in 2010, thus exceeding the 3% of GDP reference value, while general government gross debt would be 19.3% of GDP, well below the 60% of GDP reference value even if on a rising trend since 2007.[2][3] According to Council Regulation (EC) No 479/2009, Member States have to report to the Commission, twice a year, their planned and actual government deficit and debt levels. The most recent notification of Luxembourg can be found at: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/excessive_deficit/edp_notification_tables. Eurostat news release No 55/2010 of 22 April 2010. The planned figure for the 2010 deficit provides prima facie evidence on the existence of an excessive deficit in Luxembourg in the sense of the Treaty and the Stability and Growth Pact. The Commission has therefore decided to initiate the excessive deficit procedure for Luxembourg with the adoption of this report. Section 3 of the report examines the deficit criterion. Section 4 deals with public investment and other relevant factors. The report takes into account the Commission services’ spring 2010 forecast, which has been released on 5 May 2010. Table 1 : General government deficit and debt a |2005|2006|2007|2008|2009|2010|2011| | | | | | |COM|Apr 2010 notif.|COM| General government balance|0.0|1.4|3.6|2.9|-0.7|-3.5|-4.2|-3.9| General government gross debt|6.1|6.5|6.7|13.7|14.5|18.9|19.3|23.5| Note : a In percent of GDP ; Source : April 2010 EDP notification, Eurostat and Commission services’ spring 2010 forecast (COM). 3. Deficit criterion In 2010, the general government deficit is planned to reach 4.2% of GDP. Well in excess of to the 3% of GDP, the planned deficit is not close to the Treaty reference value, but according to the Commission services' spring 2010 forecast the general government deficit would come out at 3.5% of GDP, which can still be considered as close . This divergence is mainly due to the fact that the Commission services forecast a lower rise in government expenditure (since they do not fully incorporate the 15% rise in public investment planned by the government) and expect that government revenues broadly stabilise in 2010 with respect to 2009, while the notification projects them to decline by 1.4%. Table 2 : Macroeconomic and budgetary developments a |2005|2006|2007|2008|2009|2010|2011| | | | | | |COM|Feb 2010 SP|COM|Feb 2010 SP| Real GDP (% change)|5.4|5.6|6.5|0.0|-3.4|2.0|2.5|2.4|3.0| Potential GDP (% change) |3.9|3.5|3.8|3.5|2.3|2.1|2.2|2.5|2.1| Output gap (% of potential GDP)|+0.5|+2.5|+5.2|+1.7|-3.9|-4.1|-3.5|-4.1|-3.0| General government balance|0.0|1.4|3.6|2.9|-0.7|-3.5|-3.9 (c) -4.2 (d)|-3.9|-5.0 (e)-3.0 (f)| Primary balance|0.2|1.5|3.9|3.2|-0.2|-3.0|-3.3 (c)-3.5 (d)|-3.3|-4.3 (e)n.a. (f)| One-off and other temporary measures|0.0|0.0|0.0|0.0|0.0|0.0|0.0|0.0|0.0| Government gross fixed capital formation|4.5|3.6|3.3|3.2|3.6|3.7|3.9 (c)4.0 (d)|3.5|3.9 (e)n.a. (f)| Cyclically-adjusted balance|-0.3|0.1|1.1|2.0|1.2|-1.4|-2.2|-1.9|-3.5| Cyclically-adjusted primary balance|-0.1|0.3|1.3|2.3|1.7|-1.0|-1.6|-1.3|-2.8| Structural balance bc|-0.3|0.1|1.1|2.0|1.2|-1.4|-2.2|-1.9|-3.5| Structural primary balance|-0.1|0.3|1.3|2.3|1.7|-1.0|-1.6|-1.3|-2.8| Notes : a In percent of GDP unless specified otherwise. b Cyclically-adjusted balance excluding one-off and other temporary measures. c February 2010 update of the stability programme d April 2010 notification e February 2010 update of the stability programme : "unchanged policy" scenario f February 2010 update of the stability programme : proposed adjustment path. Source : Eurostat, Commission services’ spring 2010 forecast and February 2010 update of the stability programme. The planned excess over the 3% of GDP reference value is exceptional . In particular, it essentially results from a severe economic downturn in the sense of the Treaty and the Stability and Growth Pact, namely the recession in the context of the global financial crisis. According to the Commission services' Spring 2010 forecast, real GDP dropped by 3.4% in 2009 and is forecast to recover to 2% in 2010. The excess over the 3% of GDP reference value can be regarded as temporary in the sense of the Treaty and the Stability and Growth Pact. According to the Commission services' spring 2010 forecast, which was based on the no policy change assumption for 2011, the general government deficit would rise from 3.5% of GDP in 2010 to 3.9% of GDP in 2011 essentially because the rise in revenues, though larger than in 2010, is expected to fall short of the increase in expenditure. However, on 5 May 2010, after the cut-off date of the forecast the Prime Minister announced consolidation measures that would amount, according to information provided to the Commission on 7 May, to 1.6% of GDP in 2011 and another 1.7% of GDP in 2012; they include a series of expenditure cuts , in particular in public investment as well as an increase in revenues. Given that the Commission forecast of 3.9% of GDP already anticipated a somewhat lower investment growth, the part of this consolidation package that can be taken into account for 2011 is estimated at about 1.2% of GDP and would reduce next year's deficit to around 2¾%, thus below the 3% of GDP threshold. In sum, the planned deficit for 2010 can be regarded as exceptional, close to the 3% of GDP reference value and temporary in the sense of the Treaty and the Stability and Growth Pact. This analysis suggests that the deficit criterion in the Treaty is fulfilled. 4 . Relevant factors Article 126(3) of the Treaty provides that the Commission report “shall also take into account whether the government deficit exceeds government investment expenditure and take into account other relevant factors including the medium-term economic and budgetary position of the Member State”. These factors are further clarified in Article 2(3) of Council Regulation (EC) No 1467/97, which also specifies that “any other factors which, in the opinion of the Member State concerned, are relevant in order to comprehensively assess in qualitative terms the excess over the reference value and which the Member State has put forward to the Commission and to the Council” need to be given due consideration. In view of the above provisions, the following four subsections consider in turn (1) the medium-term economic position; (2) the medium-term budgetary position (including public investment); (3) other factors put forward by the Member State and (4) other factors considered relevant by the Commission. 4.1. Medium-term economic position Cyclical conditions and potential growth After having recorded an average annual growth of 5.5% over the years 2004-2007 (slightly above the long-term 5.2% average growth recorded from 1983 to 2007), the Luxembourgish economy stagnated in 2008 and contracted by 3.4% in 2009. It is projected to grow by 2.0% in 2010 and 2.4% in 2011 in the Commission services' spring 2010 forecast . The output gap, which was substantially positive in the years before the crisis, reaching a peak of 5.2% in 2007, became widely negative in 2009 (-3.9%). It is projected to slightly increase to -4.1% in 2010 and to remain at that level in 2011. Recent structural reforms The structural reforms launched within the Lisbon process comprise a significant increase in public R&D expenditure, which were/are planned to be brought from about ¼% of GDP in 2005 to 0.6% in 2010 and eventually to 1% of GDP, in particular through the creation and development of the University of Luxembourg. At the same time, there have been efforts to improve R&D governance, in particular through the entry into force of a law on research and innovation ( loi du 5 juin 2009 relative à la promotion de la recherche, du développement et de l’innovation ). New projects have been identified in the field of transport and telecoms infrastructures that should support the country's competitiveness and keep the investment activity at a high level/further increase the country's investment activity. 4.2. Medium-term budgetary position Structural deficit and fiscal consolidation in good times The strong growth recorded between 2004 and 2007 was used to convert the deficit of 1.1% of GDP observed in 2004 to an average surplus of 2.6% from 2006 to 2008. The fiscal stance, which was strongly expansionary in 2002-2004, turned moderately and then more openly restrictive, with the structural balance improving by about 0.4 percentage point of GDP in 2005 and 2006 and by about 1 percentage point of GDP in 2007 and 2008. It peaked at a surplus of 2.0% of GDP in 2008 before decreasing to 1.2% in 2009 against the background of the sharp economic decline . Thanks to this fiscal policy stance as well as surpluses accumulated during the 1990s There are no complete accounts for general government in Luxembourg before 1990. , the debt stock stood at 13.7% of GDP at the end of 2008.[4] There are no complete accounts for general government in Luxembourg before 1990. Public investment At 3.9% of GDP in 2010 according to the February stability programme, public investment would be more or less of the same magnitude as the deficit projected in the programme and the April EDP reporting. It amounted to 4.1% of GDP on average from 2001 to 2009, which is one of the highest figures among the EU15. The Luxembourgish stimulus programme comprised a substantial increase in public investment, which rose from 3.2% of GDP in 2008 to 3.6% in 2009. Quality of public finances Despite its sizeable increase resulting from the crisis, general government expenditure (42% of GDP in 2009) remains low compared to most other Member States and public investment in percent of GDP is amongst the highest among the EU15. The government, especially the social security system, holds sizeable assets, which are the result of the recurrent surpluses recorded in the last decades. According to most estimates, these assets amount to more than 30% of GDP, compared to a debt-to-GDP ratio of just below 20% in 2010. The net financial position of the government is thus positive. The support operation to the financial sector launched at the end of 2008, which caused the doubling of the gross debt in that year, also resulted in a corresponding increase in government assets. The increase in the gross debt ratio projected for 2010 and 2011, triggered by the large deficits of the central government, will also go together with a rise in government assets, mainly accumulated from the surpluses of the social security system (about 1¾% of GDP in both years). Long-term sustainability of public finances In its opinion of 26 April 2010 on the most recent stability programme, the Council assessed the long-term sustainability of Luxembourg's public finances as follows. The long-term budgetary impact of ageing projected for Luxembourg is significantly above the EU average due in particular to a very considerable projected increase in pension expenditure. The significant assets accumulated by the social security system will contribute to offsetting the projected long-term budgetary impact of ageing but this will not be sufficient to cover the sizeable increase in age-related expenditure. Achieving high primary surpluses over the medium term and implementing measures aimed at curbing the substantial increase in age-related expenditure would contribute to reducing the risk to the sustainability of public finances, which were assessed in the Commission 2009 Sustainability Report as medium. Against this background, Luxembourg was invited to improve the long-term sustainability of public finances by reforming the pension system and to set a MTO that takes sufficiently into account the implicit liabilities related to ageing. 4.3. Other factors put forward by the Member State In reply to a request addressed by the Commission to the authorities of Luxembourg regarding relevant factors in accordance with Article 2(3) of Council Regulation (EC) No 1467/97, they confirmed on 3 May 2010 that according to their latest estimations, Luxembourg's 2010 public deficit is likely to exceed the 3% of GDP threshold. As regards the closeness to the reference value, the authorities acknowledged that their latest estimate of a deficit of 4.2% of GDP in 2010 could under no circumstances be qualified as "close" to the reference value, while pointing out that it was made before receiving revenue data for the first quarter and an upward revision of the GDP growth forecasts for 2010. This better performance had been to some extent already anticipated in the Commission services Spring 2010 forecast. Moreover, following discussions in Parliament on 6 and 7 May, the authorities provided information to the Commission on 7 May regarding the consolidation measures that Prime Minister Juncker had announced during his speech to Parliament on 5 May. 4.4. Other factors considered relevant by the Commission Apart from the impact of the economic downturn, the excess above the reference value also results from the stimulus package decided by the Luxembourgish government as part of the European Economic Recovery Plan (EERP): as a response to the economic crisis, the Luxembourgish government adopted a recovery package, which (together with other measures which were taken before the aggravation of the crisis but have also the effect to support the economy) amounted in 2009 to over 3% of GDP. To stabilise the financial system, the Luxembourgish authorities granted a loan to the Luxembourgish subsidiaries of Fortis and Dexia. These loans amounted together to about EUR 2.8 billion (7% of GDP). The loan to Fortis, which amounted to EUR 2.4 billion, was subsequently converted into capital. The financing of these loans resulted in a doubling of the general government gross debt by the end of 2008, from 7.0% of GDP in 2007 to 14.4% of GDP (although it also increased the government’s assets to the same extent). The Luxembourgish authorities also decided together with the Belgian and French governments to guarantee Dexia's liabilities towards credit institutions and institutional counterparties for a total of EUR 150 billion, of which 3% or EUR 4.5 billion for the Luxembourgish government (about 12½% of Luxembourg's GDP). This guarantee has not led to any disbursement up to now. In its opinion of 26 April 2010 on the most recent update of the stability programme, the Council considered that, in view of the downturn and the sound budgetary starting position of Luxembourg the temporary deterioration in the general government balance in 2009 and 2010 partly reflecting the adoption of stimulus measures is appropriate. However, from 2011 onwards, the Council also noted that the fiscal stance as shown in the programme's "unchanged policy scenario" cannot be considered in line with the requirements of the Pact, as the government deficit would remain above 3% of GDP until 2014 and there would be no consolidation effort to ensure that the deficit is brought below the threshold. The Council also stated that, while the authorities indicated their intention to follow a more ambitious consolidation path with a view to bringing public finances back to balance in 2014 and to achieve the medium-term objective in the following years, this adjustment path could not be properly assessed in the absence of any information including the underlying measures. It thus indicated that more information on these measures would be welcome. The Council, therefore, invited Luxembourg to start fiscal consolidation as from 2011 with a view to bringing the deficit below the 3% of GDP threshold and thereafter progressing towards the MTO. It also invited Luxembourg to specify the measures that would be needed to achieve this consolidation. 5. Conclusions Whereas the general government deficit in Luxembourg is planned to reach 4.2% of GDP in 2010, which is above and not close to the 3% of GDP reference value of the Treaty, the Commission services' 2010 spring forecast projects a deficit of 3.5% of GDP which can be considered as close. The excess over the reference value can be qualified as exceptional within the meaning of the Treaty and the Stability and Growth Pact. Taking into account the latest consolidation measures announced by the Luxembourg government, this excess can be regarded as temporary. This suggests that the deficit criterion in the Treaty is fulfilled. The general government gross debt remains well below the 60% of GDP reference value. This suggests that the debt criterion in the Treaty is fulfilled. In line with the Treaty, this report has also examined “relevant factors”, which, according to the Stability and Growth Pact, can only be taken into account in the steps leading to the decision on the existence of an excessive deficit if the double condition - that the deficit remains close to the reference value and that its excess over the reference value is temporary - is fully met. Considered on their own merit, the relevant factors in the current case on balance seem to be favourable. [1] OJ L 209, 2.8.1997, p. 6. The report also takes into account the “Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and guidelines on the format and content of stability and convergence programmes”, endorsed by the ECOFIN Council of 10 November 2009 , available at http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/legal_texts/index_en.htm . [2] According to Council Regulation (EC) No 479/2009, Member States have to report to the Commission, twice a year, their planned and actual government deficit and debt levels. The most recent notification of Luxembourg can be found at: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/excessive_deficit/edp_notification_tables. [3] Eurostat news release No 55/2010 of 22 April 2010. [4] There are no complete accounts for general government in Luxembourg before 1990.