EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 20.5.2020 COM(2020) 546 final BERICHT DER KOMMISSION Griechenland



Bericht nach Artikel 126 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union



BERICHT DER KOMMISSION Griechenland



Bericht nach Artikel 126 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union 1. Einleitung Am 20. März 2020 hat die Kommission eine Mitteilung über die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel des Stabilitäts- und Wachstumspakts angenommen. Die in den Artikeln 5 Absatz 1, 6 Absatz 3, 9 Absatz 1 und 10 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 sowie in den Artikeln 3 Absatz 5 und 5 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 enthaltene Klausel erleichtert die Koordinierung der Haushaltspolitik in Zeiten eines schweren Konjunkturabschwungs. In ihrer Mitteilung legte die Kommission dem Rat dar, dass die Bedingungen für die Aktivierung der Klausel angesichts des schweren Konjunkturabschwungs, der infolge des Ausbruchs von COVID-19 zu erwarten ist, ihrer Auffassung nach erfüllt seien. Am 23. März 2020 schlossen sich die Finanzministerinnen und -minister der Mitgliedstaaten dieser Einschätzung der Kommission an. Die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel ermöglicht eine vorübergehende Abweichung vom Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel unter der Voraussetzung, dass die mittelfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen dadurch nicht gefährdet wird. Für Mitgliedstaaten, die der korrektiven Komponente unterliegen, kann der Rat auf Empfehlung der Kommission zudem einen überarbeiteten haushaltspolitischen Kurs festlegen. Die Verfahren des Stabilitäts- und Wachstumspakts werden durch die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel nicht ausgesetzt. Sie gestattet es den Mitgliedstaaten, von den normalerweise geltenden Haushaltsvorgaben abzuweichen, ermöglicht der Kommission und dem Rat aber zugleich die erforderlichen Koordinierungsmaßnahmen im Rahmen des Pakts. Aus den Daten, die von den griechischen Behörden am 22. April 2020 gemeldet und anschließend von Eurostat validiert wurden, geht hervor, dass sich der gesamtstaatliche Überschuss Griechenlands 2019 auf 1,5 % des BIP belief, während der gesamtstaatliche Schuldenstand bei 176,6 % des BIP lag. Laut Stabilitätsprogramm 2020 plant Griechenland für 2020 ein Defizit von -4,7 % des BIP, während der Schuldenstand 188,8 % des BIP betragen soll. Das für 2020 veranschlagte Defizit deutet dem ersten Anschein nach auf ein übermäßiges Defizit im Sinne des Stabilitäts- und Wachstumspakts hin. Zudem geht aus den Zahlen für 2019 hervor, dass keine ausreichenden Fortschritte bezüglich des Richtwerts für den Schuldenabbau erzielt wurden, was ebenfalls auf ein übermäßiges Defizit im Sinne des Stabilitäts- und Wachstumspakts hinweist. Vor diesem Hintergrund hat die Kommission den vorliegenden Bericht erstellt und damit den ersten Schritt im Verfahren bei einem übermäßigen Defizit unternommen. In diesem Bericht wird analysiert, ob Griechenland die Defizit- und Schuldenstandskriterien des Vertrags erfüllt. Dabei werden alle relevanten Faktoren einbezogen und der große wirtschaftliche Schock im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie gebührend berücksichtigt. Tabelle 1. Defizit und Schuldenstand des Gesamtstaats (in % des BIP) 2016 2017 2018 2019 2020 KOM 2021 KOM Defizitkriterium Gesamtstaatlicher Haushaltssaldo 0,5 0,7 1,0 1,5 -6,4 -2,1 Schuldenstandskriterium Gesamtstaatlicher Bruttoschuldenstand 178,5 176,2 181,2 176,6 196,4 182,6 Lücke zum Richtwert für den Schuldenabbau n.r. n.r. n.r. n.r. 2,5 -1,0 Veränderung des strukturellen Saldos 2,3 -0,5 -0,1 -2,2 n.r. n.r. Erforderliche MLSA n.r. 0,1 0,4 0,8 n.r. n.r. Anmerkung: MLSA = lineare strukturelle Mindestanpassung Quelle: Eurostat, Frühjahrsprognose 2020 der Kommission 2.Defizitkriterium Dem Stabilitätsprogramm 2020 zufolge dürfte das gesamtstaatliche Defizit Griechenlands im Jahr 2020 4,7 % des BIP erreichen und damit um Einiges über dem im Vertrag festgelegten Referenzwert von 3 % des BIP liegen. Die für 2020 anvisierte Überschreitung des Referenzwerts des Vertrags stellt eine Ausnahme dar; sie ist auf einen schweren Wirtschaftsabschwung zurückzuführen. Unter Berücksichtigung der Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf die griechische Wirtschaft geht die Kommission in ihrer Frühjahrsprognose für 2020 von einem Rückgang des realen BIP um 9,7 % aus. Nach der Frühjahrsprognose 2020 der Kommission, in der davon ausgegangen wird, dass der Referenzwert im Jahr 2021 wieder unter 3 % des BIP sinken wird, handelt es sich um eine vorübergehende Überschreitung. Diese Prognosen sind jedoch mit einem außergewöhnlich hohen Grad an Unsicherheit behaftet. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass das für 2020 anvisierte Defizit über dem und nicht in der Nähe des im Vertrag festgelegten Referenzwerts von 3 % des BIP liegen wird. Die geplante Überschreitung gilt im Sinne des AEUV und des Stabilitäts- und Wachstumspakts als Ausnahme, und derzeit wird davon ausgegangen, dass sie vorübergehenden Charakters ist. Die Analyse deutet daher darauf hin, dass das Defizitkriterium für die Zwecke des Vertrags und der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 auf den ersten Blick nicht erfüllt ist. 3.Schuldenstandskriterium Die öffentliche Schuldenquote ging von 181,2 % im Jahr 2018 auf 176,6 % im Jahr 2019 zurück. Der Schuldenabbau ist auf den 2019 erzielten hohen Primärüberschuss zurückzuführen, der durch ein starkes reales BIP-Wachstum und den Anstieg des BIP-Deflators sowie durch eine geringfügig schuldensenkende Wirkung der Bestandsanpassungen noch verstärkt wurde.

Nach der Einstellung des Defizitverfahrens im September 2017 verfügte Griechenland über einen Übergangszeitraum von drei Jahren, um ausreichende Fortschritte in Richtung auf eine Einhaltung des Richtwerts für den Schuldenabbau zu gewährleisten. Dieser Übergangszeitraum begann 2017 und endete im Jahr 2019. Um sicherzustellen, dass in der Übergangsphase kontinuierlich konkrete Fortschritte im Hinblick auf die Einhaltung des Richtwerts erzielt würden, sollte Griechenland gleichzeitig zwei Bedingungen erfüllen: a.Erstens sollte die jährliche strukturelle Anpassung um nicht mehr als ¼ % des BIP von der linearen strukturellen Mindestanpassung (MLSA) abweichen, damit gewährleistet ist, dass der Schuldenabbau-Richtwert am Ende des Übergangszeitraums eingehalten wird. b.Zweitens sollte die verbleibende jährliche strukturelle Anpassung während des Übergangszeitraums zu keinem Zeitpunkt mehr als ¾ % des BIP betragen (es sei denn, die erste Bedingung erfordert eine jährliche Anpassung von mehr als ¾ % des BIP). Die gemeldeten Daten zeigen, dass Griechenland im Jahr 2019 keine ausreichenden Fortschritte bei der Einhaltung des Richtwerts für den Schuldenabbau erzielt hat, da sich der strukturelle Saldo im vergangenen Jahr schätzungsweise um -2,2 % des BIP verschlechtert hat, verglichen mit der geltenden MLSA von 0,8 % des BIP. Die Analyse legt somit nahe, dass das Schuldenstandskriterium auf der Grundlage der Zahlen für 2019 auf den ersten Blick nicht erfüllt ist. 4. Einschlägige Faktoren Laut Artikel 126 Absatz 3 des Vertrags erstellt die Kommission einen Bericht, falls ein Mitgliedstaat keines oder nur eines dieser Kriterien erfüllt. In diesem Bericht wird auch „berücksichtigt, ob das öffentliche Defizit die öffentlichen Ausgaben für Investitionen übertrifft; berücksichtigt werden ferner alle sonstigen einschlägigen Faktoren, einschließlich der mittelfristigen Wirtschafts- und Haushaltslage des Mitgliedstaats“. Diese Faktoren werden in Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 näher erläutert. Zudem heißt es darin, dass allen sonstigen Faktoren gebührende Beachtung zu schenken ist, „die aus Sicht des betreffenden Mitgliedstaats von Bedeutung sind, um die Einhaltung der Defizit- und Schuldenkriterien in umfassender Weise zu beurteilen, und die der Mitgliedstaat dem Rat und der Kommission vorgelegt hat.“ Im Hinblick auf die augenscheinliche Nichteinhaltung des Schuldenstandskriteriums ist eine Analyse der einschlägigen Faktoren in besonderem Maße angezeigt, da die Schuldendynamik stärker als das Defizit durch Faktoren beeinflusst wird, die sich der Kontrolle des betreffenden Mitgliedstaates entziehen. Dies wird in Artikel 2 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 anerkannt, wonach bei der Bewertung der Einhaltung des Schuldenstandskriteriums die einschlägigen Faktoren ungeachtet des Umfangs der Nichteinhaltung zu berücksichtigen sind. Aufgrund ihrer Auswirkungen auf die Dynamik und die Tragfähigkeit der Verschuldung sind bei der Bewertung der Einhaltung des Schuldenstandskriteriums zumindest die folgenden drei zentralen Faktoren zu berücksichtigen: i) die Einhaltung des mittelfristigen Haushaltsziels oder des dorthin führenden Anpassungspfads, ii) die Durchführung von Strukturreformen und iii) die vorherrschenden wirtschaftlichen Bedingungen. Da die öffentliche Schuldenquote jedoch den Referenzwert von 60 % des BIP überschreitet und die doppelte Bedingung – dass das Defizit in der Nähe des Referenzwerts bleibt und der Referenzwert nur vorübergehend überschritten wird – nicht erfüllt ist, können diese einschlägigen Faktoren in den Verfahrensschritten, die zu der Entscheidung über das Bestehen eines übermäßigen Defizits auf der Grundlage des Defizitkriteriums für Griechenland führen, gemäß Artikel 2 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 für die Frage der Einhaltung des Defizitkriteriums im Jahr 2020 nicht berücksichtigt werden. In der derzeitigen Situation sind die wirtschaftlichen Auswirkungen der COVID-19-Pandemie, die sich massiv auf die Haushaltslage niederschlägt und zu äußerst unsicheren Aussichten führt, ein wichtiger zusätzlicher Faktor, der in Bezug auf das Jahr 2020 zu berücksichtigen ist. Die Pandemie hat auch zur Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel geführt. 4.1. Die COVID-19-Pandemie und die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel Die COVID-19-Pandemie hat einen schweren wirtschaftlichen Schock mit erheblichen negativen Auswirkungen in der gesamten Europäischen Union verursacht. Was dieser Schock für das BIP-Wachstum bedeutet, hängt sowohl von der Dauer der Pandemie als auch von den Maßnahmen ab, die von den nationalen Behörden sowie auf europäischer und globaler Ebene ergriffen werden, um die Ausbreitung der Pandemie zu verlangsamen, die Produktionskapazitäten zu schützen und die Gesamtnachfrage zu stützen. Die Mitgliedstaaten haben bereits Haushaltsmaßnahmen verabschiedet oder sind in Begriff, dies zu tun, um die Leistungsfähigkeit der Gesundheitssysteme zu erhöhen und die Einzelpersonen und Wirtschaftszweige, die besonders betroffen sind, zu entlasten. Außerdem wurden umfangreiche Liquiditätshilfen und andere Garantien beschlossen. Vorbehaltlich detaillierterer Informationen prüfen die zuständigen statistischen Stellen, ob diese Maßnahmen unmittelbare Auswirkungen auf den gesamtstaatlichen Haushaltssaldo haben. In Verbindung mit dem Rückgang der Wirtschaftstätigkeit werden diese Maßnahmen dazu beitragen, dass die öffentlichen Defizite und Schulden massiv ansteigen. 4.2 Mittelfristige Wirtschaftsentwicklung einschließlich Strukturreformen Seit 2016 erholt sich das reale BIP-Wachstum, gestützt durch Nettoexporte und privaten Verbrauch. Das nominale Wachstum legte bis 2018 zu, ging aber 2019 leicht zurück. Dennoch können die makroökonomischen Bedingungen nicht zur Erklärung dafür herangezogen werden, dass Griechenland 2019 keine ausreichenden Fortschritte im Hinblick auf die Einhaltung des Richtwerts für den Schuldenabbau erzielt hat. Der Ausbruch von COVID-19 und die damit verbundenen Eindämmungsmaßnahmen dürften schwerwiegende Auswirkungen auf die wirtschaftliche Aktivität nach sich ziehen. In ihrer Frühjahrsprognose 2020 geht die Kommission für 2020 von einem Rückgang des BIP um 9,7 % aus, wobei insbesondere der Fremdenverkehr und die Schifffahrt – zwei für die griechische Wirtschaft besonders wichtige Wirtschaftszweige – stark betroffen sein dürften und der erwartete Anstieg der Arbeitslosigkeit auch die Binnennachfrage schmälern könnte. Die makroökonomischen Aussichten sind mit einem außergewöhnlichen Maß an Unsicherheit belastet, weil nicht abzuschätzen ist, wie lange sich die Pandemie und ihre wirtschaftlichen Auswirkungen hinziehen. Dies ist bei der Bewertung der Einhaltung des Defizitkriteriums durch Griechenland im Jahr 2020 als mildernder Umstand zu berücksichtigen. In ihrem Länderbericht 2020 kam die Kommission zu dem Schluss, dass Griechenland bei der Erfüllung der länderspezifischen Empfehlungen für 2019 einige Fortschritte erzielt hatte. Insbesondere setzte Griechenland Reformen im Einklang mit den nach Abschluss des Programms auf der Tagung der der Euro-Gruppe am 22. Juni 2018 eingegangenen Verpflichtungen durch. Diese Reformen sollten die Effizienz des öffentlichen Sektors und die Wirksamkeit der Sozialpolitik steigern, die beschlossenen Privatisierungen voranbringen und die Rahmenbedingungen für Unternehmen weiter verbessern. So ergriffen die Behörden weitere Schritte zum Ausbau der unabhängigen Behörde für öffentliche Einnahmen und zur Verbesserung der Personalverwaltung im öffentlichen Dienst. Im Finanzsektor wurden einige Fortschritte bei den für eine Bereinigung des Bestands an notleidenden Krediten erforderlichen Reformen erzielt. Das Reformprogramm Griechenlands war aber noch umfassender angelegt und setzte auch in Bereichen wie gute Rechtsetzung, Einsatz von IKT im Staatsapparat und Bildung an. 4.3 Mittelfristige Entwicklung der Haushaltslage einschließlich öffentlicher Investitionen Der Gesamtüberschuss erhöhte sich von 1,0 % des BIP im Jahr 2018 auf 1,5 % im Jahr 2019, was auf ein solides Wirtschaftswachstum, die Eindämmung des Ausgabenwachstums und den Erhalt von Transferbeträgen in Höhe der Einkünfte zurückzuführen ist, die die nationalen Zentralbanken des Euro-Währungsgebiets aus griechischen Staatsanleihen erzielen, die im Rahmen der Vereinbarung zu Nettofinanzwerten (ANFA) und des Programms für die Wertpapiermärkte (SMP) gehalten werden. Die öffentlichen Investitionen gingen von 3,0 % des BIP im Jahr 2018 auf schätzungsweise 2,2 % im Jahr 2019 zurück. Da Griechenland während eines makroökonomischen Anpassungsprogramms (im Folgenden „Programm“) keine Stabilitätsprogramme vorlegen musste, haben die griechischen Behörden kein mittelfristiges Haushaltsziel für 2019 festgelegt. Im Frühjahr 2018 gab der Rat keine länderspezifischen Empfehlungen an Griechenland im Rahmen des Europäischen Semesters ab, da Griechenland als einem makroökonomischen Anpassungsprogramm unterliegender Staat gemäß Artikel 12 der Verordnung (EU) Nr. 472/20132 zu diesem Zeitpunkt von der Überwachung und Bewertung im Rahmen des Europäischen Semesters ausgenommen war. Wegen dieser Umstände wird die Bewertung für das Jahr 2019 in Ermangelung eines mittelfristigen Haushaltsziels unter Berücksichtigung der oben genannten Faktoren, des vom Rat empfohlenen und im Rahmen des Verfahrens der verstärkten Überwachung überwachten Primärüberschussziels sowie des strukturellen Haushaltssaldos für 2019 vorgenommen.