Hintergrund

Wirtschaftsentwicklung und -politik in Griechenland werden im Rahmen sowohl des Europäischen Semesters für die wirtschaftspolitische Koordinierung als auch der verstärkten Überwachung gemäß der Verordnung (EU) Nr. 472/2013 verfolgt. Mit der verstärkten Überwachung für Griechenland wird der Tatsache Rechnung getragen, dass Griechenland weitere Maßnahmen zur Behebung der Ursachen oder potenziellen Ursachen wirtschaftlicher und finanzieller Schwierigkeiten ergreifen und strukturelle Reformen zur Unterstützung eines robusten und nachhaltigen Wirtschaftswachstums umsetzen muss.

Das Verfahren der verstärkten Überwachung stellt einen umfassenden Rahmen zur Überwachung der wirtschaftlichen Entwicklung und der Fortführung der für eine nachhaltige wirtschaftliche Erholung notwendigen politischen Maßnahmen bereit. Es ermöglicht eine regelmäßige Bewertung der jüngsten wirtschaftlichen und finanziellen Entwicklungen in Griechenland sowie die Beobachtung der Finanzierungsbedingungen der öffentlichen Haushalte und die Aktualisierung der Schuldentragfähigkeitsanalyse. Die verstärkte Überwachung bildet auch den Rahmen für die Bewertung der allgemeinen Zusage Griechenlands vom 22. Juni 2018 gegenüber der Eurogruppe: die im Rahmen des ESM-Stabilitätshilfeprogramms beschlossenen Reformen fortzusetzen und abzuschließen und zu gewährleisten, dass die Ziele der im Rahmen dieses Finanzhilfeprogramms und seiner Vorläuferprogramme verabschiedeten wichtigen Reformen weiterverfolgt werden. In diesem Kontext dient die verstärkte Überwachung der Kontrolle, ob spezifische Zusagen zur Vollendung wichtiger, während des Programms eingeleiteter Strukturreformen in sechs Schlüsselbereichen mit vereinbarten Vollzugsfristen bis Mitte 2022 umgesetzt wurden: (i) haushaltspolitische und strukturelle finanzpolitische Maßnahmen, (ii) Sozialfürsorge, (iii) Finanzstabilität, (iv) Arbeits- und Produktmärkte, (v) Griechische Vermögens- und Beteiligungsgesellschaft (Hellenic Corporation of Assets and Participations) und Privatisierungen und (vi) Modernisierung der öffentlichen Verwaltung . In diesem Bericht werden zehn fällige spezifische Zusagen sowie Folgemaßnahmen zu früheren Zusagen bewertet.

Dies ist der sechste Bericht über die verstärkte Überwachung Griechenlands. Er wird zusammen mit den länderspezifischen Empfehlungen für Griechenland im Rahmen des Europäischen Semesters und der Bewertung des griechischen Stabilitätsprogramms 2020 veröffentlicht. Der Bericht stützt sich auf die Ergebnisse einer aus der Distanz durchgeführten Prüfungsmission vom 8. und 23. April 2020 und einen regelmäßigen Dialog mit den Behörden. Die Prüfung wurde von der Europäischen Kommission in Verbindung mit der Europäischen Zentralbank durchgeführt; der Internationale Währungsfonds beteiligte im Rahmen seiner Kontrollfunktion für das Nachfolgeprogramm, der Europäische Stabilitätsmechanismus wiederum war sowohl im Rahmen seines Frühwarnsystems als auch im Rahmen der Absichtserklärung vom 27. April 2018 über Arbeitsbeziehungen zwischen der Kommission und dem Europäischen Stabilitätsmechanismus beteiligt.

Dieser Bericht könnte als Grundlage für die Entscheidung der Eurogruppe über die Aktivierung der nächsten Reihe politikabhängiger Maßnahmen zum Schuldenabbau im Wert von 748 Mio. EUR dienen. Diese Maßnahmen wurden am 22. Juni 2018 mit der Euro-Gruppe vereinbart und umfassen die Rückführung einkommensäquivalenter Beträge griechischer Staatsanleihen aus Zentralbankbeständen im Rahmen des Programms für Wertpapiermärkte (SMP) und der Vereinbarung zu Nettofinanzwerten sowie einen Verzicht auf die erhöhte Zinsmarge für einen Teil der Darlehen aus der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität. Die zweite Tranche von an politische Bedingungen geknüpften Schuldenmaßnahmen wurde nach der Tagung der Eurogruppe am 4. Dezember 2019 freigegeben, unter anderem auf der Grundlage der Bewertung der Umsetzung der Zusagen Griechenlands für Mitte 2019, die in dem von der Kommission am 20. November 2019 angenommenen Bericht über die verstärkte Überwachung enthalten war.

Gesamtbewertung

Wie in den meisten übrigen Mitgliedstaaten hat der Ausbruch des Coronavirus auch in Griechenland die wirtschaftliche Realität massiv verändert. Die griechische Regierung reagierte rasch auf das Cornavirus und leitete bereits Ende Februar Maßnahmen zu seiner Eindämmung ein. Ähnlich wie in anderen Mitgliedstaaten haben die Eindämmungsmaßnahmen die Wirtschaftstätigkeit stark eingeschränkt und einen großen Teil der Erwerbsbevölkerung direkt oder indirekt betroffen.

Die Regierung hat ihre politischen Prioritäten in verantwortungsvoller Weise angepasst, indem sie umgehend einen großen Betrag an Einkommensstützungs- und Liquiditätsmaßnahmen mobilisiert, sich aber auch weiterhin zu Reformen bekennt, die zur Erholung von den durch die Pandemie verursachten Schäden beitragen werden. Als unmittelbare Reaktion darauf wurde eine Reihe von Haushaltsmaßnahmen beschlossen, um das Einkommen der privaten Haushalte und die Unternehmen, die mit einem Nachfragerückgang konfrontiert sind, zu stützen und der Wirtschaft Liquidität zuzuführen, unter anderem durch Steuerstundungen und Bürgschaften für Geschäftsbanken zur Unterstützung der Bereitstellung neuer Darlehen. Die Regierung hat auch die Mittel für das Gesundheitssystem erheblich aufgestockt und modernisiert das Arbeitsrecht, um Kurzarbeit zu erleichtern.

Griechenland wird auch von der Unterstützung auf EU-Ebene profitieren. Die Europäische Zentralbank kündigte ein Pandemie-Notkaufprogramm in Höhe von 750 Mrd. EUR an, das griechische Staatsanleihen umfassen wird, und beschloss, die Besicherungsanforderungen des Eurosystems vorübergehend zu lockern und bestimmte aufsichtsrechtliche Anforderungen für den Bankensektor zu lockern, um die Verfügbarkeit von Krediten zu unterstützen. Griechenland profitiert auch von der Initiative der Kommission, die europäischen Struktur- und Investitionsfonds bestmöglich zu nutzen, um auf die Pandemie zu reagieren (die Investitionsinitiative zur Bewältigung der Coronakrise), vom Europäischen Instrument zur vorübergehenden Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in der durch den COVID-19-Ausbruch verursachten Krise (SURE) und von der Unterstützung der Europäischen Investitionsbank, die die Auswirkungen auf die Investitionstätigkeit abfedert. Unterstützung bei der Migrationssteuerung wird über den Aktionsplan für Sofortmaßnahmen zur Unterstützung Griechenlands und über das EU-Katastrophenschutzverfahren bereitgestellt.

Um die Reformdynamik zu stärken und zur nachhaltigen wirtschaftlichen Erholung nach dem Ausbruch des Coronavirus beizutragen, sind die griechischen Behörden in mehreren Politikbereichen eine Reihe ergänzender Zusagen eingegangen. Diese Initiativen ergänzen die bisherigen Bemühungen der Behörden, die noch bestehenden strukturellen Schwächen zu beheben, und werden zur Verbesserung der Arbeitsweise der Verwaltungen und der unternehmerischen Rahmenbedingungen beitragen. Die ergänzenden Zusagen umfassen Maßnahmen in folgenden Bereichen: i) Verbesserung des Regulierungsrahmens für die Wirtschaft; ii) Verbesserung und Modernisierung des Individualarbeitsrechts; iii) Verbesserung der Funktionsweise des Justizsystems; iv) Verbesserung der Kapazitäten des Hohen Rates für die Personalauswahl und Verschärfung der Kontrolle über die Einstellung von Bediensteten auf Zeit; v) Annahme und Umsetzung des nationalen Verkehrsplans sowie Überarbeitung des Rechtsrahmens für die Genehmigung der Pläne für eine nachhaltige urbane Mobilität sowie Fortsetzung der Ausarbeitung von Mobilitätsplänen für die wichtigsten städtischen Zentren; vi) Ausarbeitung einer ganzheitlichen Strategie für den Schutz, die Verwaltung und die investitionsorientierte Nutzung von staatseigenen Immobilien; vii) Entwicklung einer strategischen Projektliste für große Infrastrukturprojekte; viii) Entwicklung und vollständige Umsetzung eines verbesserten Unterstützungs- und Durchführungsmechanismus – einer Projektvorbereitungsfazilität – für die Projektvorbereitung und -durchführung von Infrastrukturprojekten des öffentlichen Sektors und öffentlich-private Partnerschaften; ix) Annahme einer neuen Strategie für die Vergabe öffentlicher Aufträge für den Zeitraum 2021-2025; x) Einführung und Ausweitung von Projekten im Bereich der elektronischen Gesundheitsdienste; xi) Entwicklung einer nationalen Rahmenstrategie für die Gesundheitspolitik; xii) Verbesserung der Planung der Gesundheitsversorgung durch eine Kartierung des Bedarfs an Gesundheitsversorgung und Pflege im Abgleich mit den verfügbaren Ressourcen; xiii) Verbesserung des Bildungssystems durch Reformen im Bereich der Hochschul- und Berufsbildung und Einrichtung eines Evaluierungssystems; xiv) Durchführung digitaler Projekte zur Förderung des IKT-Einsatzes im öffentlichen Sektor; und (xv) Durchführung von Projekten zur Digitalisierung von Geodaten.

In diesem Bericht wird der Schluss gezogen, dass Griechenland angesichts der außergewöhnlichen Umstände im Zusammenhang mit dem Ausbruch des Coronavirus die erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat, um seine spezifischen Reformzusagen zu erfüllen. Die Pandemie hat zu einer beispiellosen Störung des Wirtschaftslebens geführt und eine Notfallpolitik der nationalen Behörden erforderlich gemacht, die durch EU-weite Initiativen unterstützt wird. Neben der Umlenkung von Ressourcen auf die Umsetzung der unmittelbaren Prioritäten wirkten sich auch die zur Bekämpfung des Ausbruchs des Coronavirus erforderlichen Eindämmungsmaßnahmen negativ auf die Reformkapazitäten aus, insbesondere in Bereichen, die von arbeitsintensiven Prozessen abhängen, aber auch in Bereichen, die von der Arbeit interministerieller Arbeitsgruppen oder von legislativen oder justiziellen Maßnahmen abhängen. Die enge Zusammenarbeit der griechischen Behörden mit den EU-Organen ist zu begrüßen, und die Notwendigkeit, politischen Maßnahmen Vorrang einzuräumen, die auf den unmittelbaren Bedarf zur Bewältigung der gesundheitlichen und wirtschaftlichen Auswirkungen des Ausbruchs des Coronavirus ausgerichtet sind, wird in vollem Umfang anerkannt. Es ist ferner zu begrüßen, dass die griechischen Behörden weiterhin bestrebt sind, die laufenden Reformen nach Möglichkeit fortzusetzen, und beschlossen haben, eine Reihe ergänzender politischer Zusagen einzugehen. Mit Blick auf die Zukunft wird die Mobilisierung von Ressourcen zur Verstärkung der Anstrengungen in den von früheren Verzögerungen betroffenen Bereichen, einschließlich der Reformen des Finanzsektors, wichtig sein, um das Vertrauen zu stärken und einen nachhaltigen Aufschwung zu unterstützen. Gleichzeitig kommen die griechischen Behörden mit ihren Mitte 2020 eingegangenen Zusagen voran, die zusammen mit Folgemaßnahmen zu früheren Verpflichtungen in der zweiten Jahreshälfte bewertet werden.

Makroökonomische Entwicklungen

Die wirtschaftlichen Auswirkungen der Eindämmungsmaßnahmen betreffen Griechenland auf mehrfache Weise. Ähnlich wie in anderen Mitgliedstaaten wirken sich die Schließung aller nicht wesentlichen Unternehmen und die Probleme bei der Arbeitskräfteversorgung aufgrund von Eindämmungsmaßnahmen, die das Personal dazu zwingen, zu Hause zu bleiben, auf die Lieferung von Waren und die Erbringung von Dienstleistungen aus. Gleichzeitig wurde die Nachfrage durch den entsprechenden Einkommensrückgang, der durch die Sofortmaßnahmen der Behörden nur teilweise abgefedert wird, sowie durch die begrenzten Konsummöglichkeiten beeinträchtigt. Darüber hinaus dürften die gestiegene Unsicherheit sowie die geringere Liquidität und Kreditverfügbarkeit die Investitionstätigkeit in Mitleidenschaft ziehen.

Der Fremdenverkehr und die Schifffahrt – zwei für die griechische Wirtschaft sehr wichtige Sektoren – dürften besonders stark betroffen sein. Der Fremdenverkehr wird unweigerlich unter den in Griechenland und in anderen Staaten verhängten Reisebeschränkungen leiden, und die Pandemie wird sich wegen des Rückgangs der Buchungen, die normalerweise im Frühjahr für die Sommersaison getätigt worden wären, stärker bemerkbar machen als in anderen Sektoren. Auch der florierende Geschäftsreiseverkehr dürfte stark betroffen sein, da er von Konferenzen abhängt, an denen eine große Zahl von Teilnehmern teilnimmt. Die Schifffahrt, eine weitere wichtige Exportindustrie, wird unter dem für 2020 erwarteten Rückgang des Welthandels leiden.

Im Jahr 2020 wird mit einem Anstieg der Arbeitslosigkeit gerechnet, und die Wirtschaftskrise könnte auch die jüngsten Verbesserungen bei den Armutsquoten umkehren. Während Maßnahmen zur Unterstützung von Kurzarbeit und unbezahltem Urlaub während der Dauer der Eindämmungsmaßnahmen dazu beitragen werden, den Schock abzufedern, wird die Arbeitslosenquote nach der Frühjahrsprognose 2020 der Kommission auf rund 20 % (gegenüber 17,3 % im Jahr 2019) geschätzt, womit die Erholung aus den vorangegangenen drei Jahren zunichte gemacht würde. Aufgrund der besonders hohen Zahl von Selbstständigen, Kleinstunternehmen und Saisonarbeitern müssen viele Haushalte über lange Zeit hinweg mit erheblichen Einkommensverlusten leben, was zu einem deutlichen Anstieg des Anteils der von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohten Menschen im Jahr 2020 und darüber hinaus führen könnte. Mit 31 % lag dieser Anteil bereits 2019 deutlich über dem Durchschnitt des Euro-Währungsgebiets von 21 %, war aber rückläufig.

Extrem niedrige Ölpreise und der Abwärtsdruck auf die Löhne werden die Inflation beeinträchtigen. Der Abwärtsdruck dürfte auf die sinkenden Einkommen insbesondere im Dienstleistungssektor zurückgehen. Gleichzeitig wird der Rückgang der Ölpreise die Auswirkungen auf die Realeinkommen teilweise aufwiegen.

Insgesamt geht die Kommission in ihrer Frühjahrsprognose 2020 davon aus, dass das reale BIP Griechenlands 2020 um rund 10 % sinken und sich 2021 relativ stark erholen wird. Die Prognose ist mit einem hohen Maß an Unsicherheit behaftet. Voraussetzung für die Projektion ist eine schrittweise Aufhebung der Eindämmungsmaßnahmen ab Mitte Mai, wodurch der Rückgang der Wirtschaftstätigkeit in den meisten Branchen auf das zweite Quartal und in den tourismusbezogenen Sektoren auf das dritte Quartal begrenzt würde. Längere Reisebeschränkungen, die bis in die zweite Jahreshälfte reichen, würden angesichts ihrer Auswirkungen auf die Tourismusbranche ein Abwärtsrisiko darstellen. Es wird erwartet, dass die politischen Maßnahmen die Rezession abfedern und eine deutliche Erholung des BIP im Jahr 2021 fördern. Die Projektion ist mit großer Unsicherheit in Bezug auf die Dauer der Eindämmungsmaßnahmen, den weiteren Verlauf der Pandemie sowie auf die Folgen des Schocks für das Produktionspotenzial, die Ersparnisse der privaten Haushalte und die Qualität der Vermögenswerte der Banken behaftet.

Haushaltsentwicklung und -ausblick

Griechenland befindet sich in dieser Krise in einer relativ günstigen Haushaltslage mit erheblichen Liquiditätsreserven, einem hohen Primärüberschuss und einem niedrigen mittelfristigen Refinanzierungsbedarf für seine hohe Staatsverschuldung. Die außerordentliche Haushaltsanpassung, die während und im Anschluss an die Programme vorgenommen wurde, hat Griechenland im Vergleich zur weltweiten Finanzkrise vor zehn Jahren besser in die Lage versetzt, den Ausbruch des Coronavirus zu bewältigen. Der Haushalt hat seit mehreren Jahren hohe strukturelle Überschüsse erzielt, und die Haushaltsziele wurden erreicht oder übertroffen. Griechenland verfügt auch über Liquiditätsreserven in Höhe von knapp 34 Mrd. EUR, was angesichts des Einnahmenausfalls und der außerordentlichen Ausgaben im Zusammenhang mit der Krise ein wichtiger Aktivposten ist.