Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Entwurf einer Mitteilung der Kommission zu Auslegungsfragen. Freier Dienstleistungsverkehr und Allgemeininteresse im Versicherungswesen" (98/C 407/08)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 24. März 1998 gemäß Artikel 23 Absatz 2 der Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zu dem vorgenannten Entwurf zu erarbeiten.

Die mit den vorbereitenden Arbeiten beauftragte Fachgruppe Industrie, Handel, Handwerk und Dienstleistungen nahm ihre Stellungnahme am 8. Juli 1998 an. Berichterstatter war Herr Ataíde Ferreira.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 357. Plenartagung (Sitzung vom 9. September 1998) mit 108 Stimmen bei 1 Gegenstimme und 5 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. In seiner Initiativstellungnahme zum Thema "Die Verbraucher auf dem Versicherungsmarkt" () machte der Wirtschafts- und Sozialausschuß auf einige Schwierigkeiten aufgrund von Auslegungsfragen aufmerksam, die ein Hindernis für die effektive Verwirklichung des Binnenmarktes für Versicherungen darstellen, und hob in diesem Zusammenhang folgendes hervor: die ungenaue Abgrenzung zwischen Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsfreiheit, die Begriffe "zeitweilig, regelmäßig, periodisch, kontinuierlich und häufig", die oft mit ihrer Definition verknüpft werden, sowie "das Konzept des 'Allgemeininteresses`, das stark divergierende Auslegungen zuläßt und es den Mitgliedstaaten folglich ermöglicht, eine Reihe von Ausnahmeregelungen von der Dienstleistungsfreiheit zu begründen".

1.1.1. Daher möchte der Ausschuß seine oben zitierte Stellungnahme durch den vorliegenden Text zum "Entwurf einer Mitteilung der Kommission zu Auslegungsfragen. Freier Dienstleistungsverkehr und Allgemeininteresse im Versicherungswesen" () ergänzen.

1.2. Die Doktrin des Allgemeininteresses geht, wie die Kommission in ihrem Entwurf einer Mitteilung anerkennt, weitgehend auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) zurück.

1.2.1. Die eigentliche Wurzel des Begriffs "Allgemeininteresse", der als "Gemeinwohl" oder "öffentliches Interesse" verstanden wird, dem die Verwaltung eines jeden Staates zu dienen hat, liegt jedoch in den Verfassungs- und Verwaltungsrechtsgrundsätzen, die den westlichen Ländern gemein sind.

1.2.2. Um diesen Begriff herum hat sich eine ganze Doktrin entwickelt, die die Einführung von Beschränkungen der freien Ausübung der Privatinitiative und der Einzelinteressen rechtfertigt, wobei seine Konturen jedoch gesetzlich genau umrissen sein müssen, damit das Beschränkungsrecht der öffentlichen Verwaltung rechtmäßig ausgeübt werden kann (bedingte Ausübung).

1.2.3. Das heißt, die Verfassungs- und Verwaltungsdoktrin hat deutlich gemacht, daß gesetzlich eindeutig festzulegen ist, worin typischerweise die Zielsetzung und die Voraussetzungen dieses Allgemeininteresses bestehen und welche Mittel zu seiner Durchsetzung angemessen (d.h. verhältnismäßig) sind.

1.3. Was die Gemeinschaftsebene betrifft, so sind die verfassungsrechtlichen Grundsätze für die Definition des Allgemeininteresses als Grundlage einer Beschränkung der im Vertrag von Rom garantierten Freiheiten insbesondere in den Artikeln 36, 48, 56, 73 d, 77, 90 Absatz 2, 128, 129, 129 a und 130 r des Vertrags enthalten.

Was einzelne Sektoren anbelangt, so beziehen sich zahlreiche Verordnungen und Richtlinien auf das "Allgemeininteresse", insbesondere die Richtlinie 91/440/EWG und die Verordnung (EWG) 1893/91 zum Schienenverkehr; die Verordnung (EWG) 2408/92 zum Luftverkehr; die Richtlinie 97/67/EG vom 15. Dezember 1997 zu den Postdiensten; die Richtlinien 98/10/EG vom 26. Februar 1998 und 97/33/EG vom 30. Juni 1997 zur Telekommunikation; die Richtlinie 96/19/EG vom 13. März 1996 zum Elektrizitäts- und Gasbinnenmarkt, die 1997 in Kraft getreten ist; sowie die zweite Bankenrichtlinie 89/649/EWG vom 15. Dezember 1989.

Für das Thema der vorliegenden Stellungnahme von besonderem Interesse sind die sogenannte Dritten Versicherungsrichtlinien, insbesondere die Artikel 28, 32 Absatz 4 und Artikel 41 der Richtlinien 92/49/EWG und 92/96/EWG vom 18. Juni bzw. 10. November 1992 sowie Artikel 54 der Richtlinie 92/49/EWG ().

1.3.1. Aus einer Analyse der obengenannten Vorschriften ergibt sich, daß sowohl im originären als auch im abgeleiteten Recht das "Allgemeininteresse" auf der Ebene der Mitgliedstaaten dem "europäischen" bzw. "gemeinschaftlichen Interesse" entgegensteht, da ersteres hauptsächlich Abweichungen von bestimmten Bestimmungen des Vertrags zuläßt, während das zweite einzelstaatliche Interventionen zu beschränken trachtet und Grundlage für die Erteilung verschiedener Zuständigkeiten an die Europäische Union ist (vgl. die Artikel 126, 128, 129 b, 130, 130 a und 130 f des Vertrags).

Andererseits hat das "Allgemeininteresse" zwei verschiedene Aspekte: das wirtschaftliche Interesse (insbesondere in den Artikeln 77, 90 und 92 des Vertrags und in den erwähnten Bestimmungen des abgeleiteten Rechts) und das nichtwirtschaftliche Interesse, worunter Ausnahmen von den Grundfreiheiten (Artikel 36, 48, 56 und 73 d des Vertrags), Verbraucherschutz (Artikel 129 a des Vertrags), Umweltschutz (Artikel 130 r des Vertrags), Gesundheitsschutz (Artikel 129 des Vertrags) sowie Förderung und Schutz der Kultur (Artikel 128 des Vertrags) fallen.

1.3.2. Der gemeinschaftliche Rechtsrahmen enthält somit grundlegende Elemente zur Abgrenzung des Bereichs, innerhalb dessen die Mitgliedstaaten das "Gemeinwohl" oder nationale "Allgemeininteresse" schützen dürfen; die entsprechenden Normen sind jedoch unsystematisch und verstreut, weshalb man sich auf ihre Auslegung durch den Gerichtshof berufen muß, um sie zu verstehen und ihre Tragweite zu erfassen.

Andererseits geht die jüngste Tendenz des abgeleiteten Rechts in Richtung einer immer stärkeren Beschränkung der Interventionsfähigkeit der Mitgliedstaaten, insbesondere in Schlüsselbereichen der Wirtschaft, wobei die Tendenz immer stärker wird, daß das Allgemeininteresse und die Maßnahmen für dessen Schutz gemeinschaftsweit einheitlich definiert werden, was im Widerspruch zu einer bestimmten Interpretation des Subsidiaritätsgrundsatzes steht ().

1.4. Insbesondere im Hinblick auf den Versicherungssektor kann - bis zu einem gewissen Grade auch parallel zu den Entwicklungen im Bankensektor () - die unterschiedliche Auslegung und Anwendung des Vorbehalts des "Allgemeininteresses" durch die Mitgliedstaaten den freien Dienstleistungsverkehr behindern und nicht zu rechtfertigende Hemmnisse bei der Verwirklichung eines Binnenmarktes für Versicherungen schaffen, ohne daß allgemeine, nichtwirtschaftliche Interessen wie insbesondere die öffentliche Gesundheit, die öffentliche Ordnung, die Verkehrssicherheit oder auch der Verbraucherschutz gefährdet wären, sondern lediglich wirtschaftliche Einzelinteressen einheimischer oder in dem betreffenden Staat niedergelassener und tätiger Unternehmen.

2. Zusammenfassung des Kommissionsentwurfs

2.1. Ziel der Kommission ist die Transparenz und Identifizierung der Gemeinschaftsvorschriften, für deren Einhaltung sie zu sorgen hat; in der Einleitung heißt es: "Der Entwurf wird ggf. (...) als Auslegungsmitteilung der Kommission veröffentlicht, um die Wirtschaftsteilnehmer und die Mitgliedstaaten über die Position zu informieren, die die Kommission einzunehmen gedenkt, falls ihr ein Problem zur Kenntnis gebracht werden sollte".

2.2. Die Kommission unternimmt zunächst eine Klärung der unterschiedlichen Rechtslage für das Niederlassungsrecht und den freien Dienstleistungsverkehr im Versicherungswesen.

2.2.1. Sie geht vor allem vom originären Recht aus () und führt als wichtigstes Unterscheidungsmerkmal den vorübergehenden oder dauerhaften Charakter der Anwesenheit eines Dienstleistungsunternehmens aus einem Mitgliedstaat (Herkunftsstaat) in einem anderen Mitgliedstaat (Staat der Dienstleistung) an.

2.2.2. In der jüngsten Rechtsprechung des EuGH wurde jedoch die Auffassung vertreten, dieser vorübergehende Charakter der Dienstleistung müsse nicht nur im Hinblick auf ihre Dauer, sondern auch auf ihre Häufigkeit, regelmäßige Wiederkehr und Kontinuität hin bewertet werden, um zu vermeiden, daß sich ein Unternehmen, das seine Tätigkeit ganz oder teilweise auf das Staatsgebiet eines anderen Mitgliedstaates ausrichtet, den im Falle seiner Niederlassung in besagtem Mitgliedstaat anwendbaren Vorschriften entzieht. Die Kommission möchte aber, daß dieser Vorbehalt nur Anwendung findet, wenn der Dienstleistungsanbieter sich in den Aufnahmestaat begibt und dort ständig präsent ist, nicht jedoch, wenn der Dienstleistungsanbieter in seinem Herkunftsstaat von Kunden aus einem anderen Mitgliedstaat, in dem das Risiko belegen ist, in Anspruch genommen wird.

2.2.3. Ausgehend von der Rechtsprechung des EuGH möchte die Kommission somit, daß immer dann das Niederlassungsrecht zur Anwendung kommt, wenn das Versicherungsunternehmen im Aufnahmestaat ständig präsent ist.

2.2.3.1. Dieser Rechtsprechung zufolge liegt eine ständige Präsenz vor, wenn ein Unternehmen in einem anderen Mitgliedstaat über eine Zweigniederlassung, eine Agentur, ein von Personal des Unternehmens geführtes Büro oder eine auf Dauer beauftragte Person, die im Namen des Unternehmens handelt, verfügt.

2.2.3.2. Diese Auslegung wird im übrigen in den Richtlinien 92/49/EWG und 92/96/EWG Artikel 1 Buchstabe b wie auch in den Richtlinien 88/357/EWG und 90/619/EWG Artikel 3 ausdrücklich bestätigt.

2.2.3.3. Die jüngste EuGH-Rechtsprechung geht jedoch insofern einen etwas anderen Weg, als die materielle Tatsache, daß das Versicherungsunternehmen im Aufnahmeland über ein Büro verfügt, nicht ausschlaggebend ist für die Anwendung des Niederlassungsrechts, sondern darüber hinaus geprüft werden muß, ob seine Dienstleistungen nach den Kriterien Dauer, Häufigkeit, regelmäßige Wiederkehr und Kontinuität vorübergehenden Charakter hat oder nicht.

2.2.4. Einige der von der Kommission angesprochenen Situationen fallen allerdings in eine Grauzone und sollen nach Ansicht der Kommission nach folgenden Kriterien eingestuft werden:

a) Einsatz selbständiger Vermittler: Das Niederlassungsrecht soll nur Anwendung finden, wenn folgende Bedingungen gleichzeitig erfuellt sind: (i) die Vermittler unterstehen der Aufsicht und Leitung des Versicherungsunternehmens, in dessen Namen sie handeln (ausschließlicher Auftrag), (ii) die Vermittler müssen das Unternehmen Dritten gegenüber verpflichten, d.h. Geschäfte in seinem Namen tätigen können, und (iii) sie verfügen über einen dauerhaften und nicht nur gelegentlichen oder punktuellen (für konkrete Einzelfälle) Auftrag.

b) Ständige Präsenz von Personal des Versicherungsunternehmens im Aufnahmeland: Das Niederlassungsrecht findet nur Anwendung, wenn dieses Personal tatsächlich Versicherungstätigkeiten ausübt, d.h. regelmäßig und kontinuierlich Verträge abschließt, Schadensfälle regelt und Schadenersatzleistungen auszahlt. Eine reine Markterkundungs-, Marketing- oder Werbetätigkeit fällt nicht unter das Niederlassungsrecht.

2.2.5. Eine der wichtigsten Folgen dieser Unterscheidung ist die inhaltlich unterschiedliche Regelung des Verfahrens der Mitteilung über die Eröffnung einer Zweigniederlassung oder die Aufnahme einer Tätigkeit im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit; nur im Falle der Niederlassung besteht die Verpflichtung, das in Artikel 10 der Richtlinien 73/239/EWG und 79/267/EWG vorgesehene Mitteilungsverfahren in der Fassung von Artikel 32 der Richtlinien 92/49/EWG und 92/96/EWG anzuwenden, wohingegen für den freien Dienstleistungsverkehr die Artikel 11 und 14 der genannten Richtlinien in der Fassung der Artikel 34 und 35 der Richtlinien 92/49/EWG und 92/96/EWG gelten.

2.2.5.1. Im besonderen Fall der Werbung ist die Kommission sogar der Auffassung, daß keine Verpflichtung zur vorherigen Mitteilung besteht, wie in Artikel 34 ff der Richtlinien 92/49/EWG und 92/96/EWG vorgesehen, sondern daß es genüge, die Bestimmungen des Allgemeininteresses einzuhalten, auf die sich Artikel 41 derselben Richtlinien bezieht.

2.2.6. Darüber hinaus ist die Kommission der Auffassung, daß das Mitteilungsverfahren, das in den Richtlinien sowohl für die Niederlassung als auch für den freien Dienstleistungsverkehr vorgesehen ist, keine Verbraucherschutzmaßnahme, sondern lediglich ein Verfahren des Informationsaustauschs zwischen den Aufsichtsbehörden der Mitgliedstaaten darstellt, weswegen dieses Verfahren auch nicht als eine für die Gültigkeit von Versicherungsverträgen, die von Versicherungsunternehmen abgeschlossen wurden, die diese Formalität nicht erfuellt haben, relevante Formalität betrachtet werden kann, wobei auch keinerlei Strafe für deren Nichteinhaltung vorgesehen ist ().

2.3. Im zweiten Teil ihres Entwurfs einer Mitteilung beschreibt die Kommission zunächst die Anwendbarkeit des Vorbehalts des Allgemeininteresses auf Versicherungen, wobei sie sich unterschiedslos auf die Niederlassung und den freien Dienstleistungsverkehr bezieht () und versucht, den Begriff des Allgemeininteresses, wie er sich aus der Rechtsprechung des EuGH ergibt, zu definieren.

2.3.1. Unter besonderer Bezugnahme auf die Anwendung des Begriffs des Allgemeininteresses in den Dritten Versicherungsrichtlinien beschreibt die Kommission die Bereiche, die nicht Gegenstand einer Harmonisierung auf Gemeinschaftsebene waren () und in denen daher ausdrücklich der Vorbehalt des nationalen Allgemeininteresses erwähnt wird; im einzelnen handelt es sich dabei um folgende Bereiche:

- Errichtung einer Zweigniederlassung (Artikel 10 Absatz 4 der Richtlinien 73/239/EWG und 79/267/EWG in der Fassung von Artikel 32 der Richtlinien 92/49/EWG und 92/96/EWG);

- Abschluß von Versicherungsverträgen (Artikel 28 der Richtlinien 92/49/EWG und 92/96/EWG), sowohl bei der Anwendung des Niederlassungsrechts als auch im freien Dienstleistungsverkehr;

- Werbung (Artikel 41 der Richtlinien 92/49/EWG und 92/96/EWG);

- Krankenversicherung als Ersatz für die gesetzliche Sozialversicherungsregelung (Artikel 54 Absatz 1 der Richtlinie 92/49/EWG) ().

2.3.2. Bezüglich dieser Bereiche nimmt die Kommission weiterhin auf der Grundlage der Rechtsprechung des EuGH eine wesentliche Unterscheidung zwischen diskriminierenden und nichtdiskriminierenden Beschränkungen vor.

2.3.2.1. Im ersten Fall kann die Maßnahme nur gemäß Artikel 56 EGV begründet werden, d.h. aus Gründen des nichtwirtschaftlichen Allgemeininteresses ("aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit"); dies entspricht der ständigen Rechtsprechung des EuGH ().

2.3.2.2. Im zweiten Fall, d.h. bei nichtdiskriminierenden Beschränkungen, können Gründe des wirtschaftlichen Allgemeininteresses angeführt werden.

2.3.2.2.1. Die Kommission zählt hier unter Berufung auf die Rechtsprechung des EuGH beispielhaft einige Bereiche auf, in denen ein Vorbehalt des Allgemeininteresses geltend gemacht werden kann (Ziffer IV 2 a).

2.3.2.2.2. Allerdings ist es nicht ausreichend, daß die Maßnahme abstrakt unter diese Bereiche fällt. Sie muß außerdem bestimmte Voraussetzungen erfuellen, nämlich:

i) erforderlich sein,

ii) verhältnismäßig sein, und

iii) das Allgemeininteresse darf nicht bereits durch Vorschriften geschützt sein, denen der Leistungserbringer in dem Mitgliedstaat unterliegt, in dem er ansässig ist (Überschneidungsverbot) ().

2.3.2.2.3. Da der Vorbehalt des Allgemeininteresses jedoch prinzipiell Grundfreiheiten einschränkt, muß er immer restriktiv ausgelegt und darf nur im Ausnahmefall angewandt werden. So hält es die Kommission beispielsweise für mißbräuchlich und unverhältnismäßig, ganze Teile der einzelstaatlichen Gesetzgebung in die Liste der Bestimmungen aufzunehmen, die als im Allgemeininteresse liegend betrachtet werden.

2.3.2.2.4. Andererseits kann, obwohl der Vorbehalt des Allgemeininteresses sowohl für die Niederlassung als auch für den freien Dienstleistungsverkehr gilt, die Verhältnismäßigkeit seiner konkreten Anwendung je nach der Form der Dienstleistungserbringung (Niederlassung oder freier Dienstleistungsverkehr) unterschiedlich eingeschätzt werden.

2.3.2.3. Die Kommission nennt anschließend eine Reihe von (neun) Beispielen für nationale Vorschriften, deren Einhaltung vom Aufnahmemitgliedstaat unter Berufung auf das Allgemeininteresse gefordert worden ist und die sich nach Auffassung der Kommission weder durch die Grundsätze der Dritten Versicherungsrichtlinien noch insbesondere durch den Verbraucherschutz, die Gewährleistung der Transparenz, den Vorbehalt der Bankentätigkeit, der sprachlichen Souveränität oder der Marktdisziplin rechtfertigen lassen. Dies trifft in folgenden Fällen zu:

i) die Forderung einer Notifizierung bzw. vorherigen Mitteilung der Allgemeinen Geschäftsbedingungen für Versicherungspolicen und sonstige Vertragsdokumente;

ii) Verbot von Kapitalisierungsgeschäften von Versicherungsunternehmen in Ländern, in denen diese Geschäfte Kreditinstituten vorbehalten sind;

iii) Vorschreiben einheitlicher obligatorischer Bonus/Malus-Systeme in der Kraftfahrzeugversicherung;

iv) ausnahmsloses Vorschreiben der Landessprache des Aufnahmestaates als Voraussetzung für die Gültigkeit der Verträge ();

v) unterschiedslose Anwendung berufsständischer Verhaltensregeln von Berufsverbänden, denen die Unternehmen aus dem Herkunftsstaat nicht angehören ();

vi) Vorschreiben technischer Hoechstzinssätze für Lebensversicherungen durch den Aufnahmestaat für Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten, sowohl für die Niederlassung als auch für den freien Dienstleistungsverkehr;

vii) unterschiedsloses Vorschreiben von Standard- oder Mindestbedingungen bei bestimmten Versicherungsverträgen ohne Untersuchung ihrer Notwendigkeit, Verhältnismäßigkeit und diskriminierenden Auswirkungen;

viii) Vorschreiben von Selbstbeteiligungsklauseln in Versicherungsverträgen;

ix) allgemeingültiges Vorschreiben obligatorischer Rückkaufs- und/oder Gewinnbeteiligungsklauseln in Lebensversicherungsverträgen.

2.3.2.4. Die Legitimität des Verbots der unaufgeforderten Werbung für Versicherungen per Telefon ("cold calling") wird hingegen von der Kommission akzeptiert und anerkannt.

2.3.3. Darüber hinaus ist die Kommission der Auffassung, daß einzelstaatliche Vorschriften, die den Verbraucherschutz zum erklärten Ziel haben, nicht en bloc unter das Allgemeininteresse fallen und daher konkret im Lichte der vom EuGH festgelegten Kriterien analysiert werden müssen, wobei insbesondere zu untersuchen sei, ob ihre Anwendung nicht zu einer diskriminierenden Behandlung gegenüber Unternehmen des Aufnahmelandes führt.

2.3.4. Und schließlich ist die Kommission sowohl hinsichtlich der Anwendung der nationalen Rechtsvorschriften des Aufnahmestaates auf Versicherungsverträge, die diesen Vorschriften zwingend unterliegen (insbesondere Verträge zur Abdeckung von Massenrisiken, Lebensversicherungen und Nichtlebensversicherungen) wie auch in den Fällen, in denen die Bestimmungen über Rechtsstreitigkeiten auf zwingende Vorschriften oder Vorschriften der öffentlichen Ordnung im Aufnahmeland verweisen, der Auffassung, daß diese Vorschriften trotz alledem anhand der Kriterien geprüft werden müssen, die über die Zulässigkeit der Berufung auf das Allgemeininteresse entscheiden, wenn durch ihre Anwendung Hindernisse für die freie Ausübung der Versicherungstätigkeit entstehen, wobei immer der Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts vor einzelstaatlichen privatrechtlichen Vorschriften zu beachten ist.

3. Die Definition des Allgemeininteresses durch den EuGH

3.1. Die Kommission nimmt eine gründliche Analyse der Haltung des EuGH hinsichtlich des Begriffs Allgemeininteresse und der Unterscheidung zwischen Niederlassungsrecht und freiem Dienstleistungsverkehr () vor.

Es gibt jedoch insbesondere im Hinblick auf den Begriff Allgemeininteresse einige Aspekte, die präzisiert und geklärt werden sollten, weil sie unmittelbare Auswirkungen auf den Versicherungssektor haben.

3.2. So schreiben die Dritten Versicherungsrichtlinien den Versicherungsunternehmen, die aufgrund der einmaligen Zulassung in einem anderen Mitgliedstaat tätig sind, vor, die Bestimmungen des Aufnahmemitgliedstaates über das Allgemeininteresse einzuhalten, unabhängig davon, ob diese Tätigkeit im Rahmen der Niederlassungsfreiheit oder im freien Dienstleistungsverkehr ausgeübt wird.

3.2.1. Allerdings machte der EuGH darauf aufmerksam, daß ein Mitgliedstaat die Dienstleistungsanbieter nicht verpflichten kann, alle Voraussetzungen für eine Niederlassung zu erfuellen, weil dadurch der freie Dienstleistungsverkehr gefährdet werden könnte ().

3.2.2. Dabei geht der EuGH davon aus, daß in Artikel 59 nicht nur die Aufhebung jeglicher Art von Diskriminierung gefordert wird, sondern auch die Aufhebung jeglicher Beschränkungen, auch wenn diese gleichermaßen für inländische und ausländische Erbringer von Dienstleistungen gilt, wenn dadurch die freie Ausübung der Dienstleistungstätigkeit behindert werden kann ().

3.2.3. Der EuGH hat auch ausdrücklich die Notwendigkeit der Konsolidierung des Versicherungsbinnenmarktes insbesondere für Nichtlebensdirektversicherungen betont, und zwar sowohl im Hinblick auf den freien Dienstleistungsverkehr als auf das Niederlassungsrecht, um den Versicherungsunternehmen aus der Gemeinschaft die Abdeckung von innerhalb der Gemeinschaft belegenen Risiken zu erleichtern ().

3.3. Andererseits vertritt der EuGH die Auffassung, daß die Bewertung des geltend gemachten Interesses nicht nur abstrakt daraufhin geprüft werden darf, ob es dem Allgemeininteresse zuwiderläuft, sondern daß die Einführung von Beschränkungen aufgrund des Allgemeininteresses auch konkret bestimmten Voraussetzungen genügen muß, damit der freie Dienstleistungsverkehr in der Gemeinschaft nicht beschränkt und das Funktionieren des Versicherungsbinnenmarktes nicht gefährdet wird (). Diese vom EuGH aufgezeigten und kumulativ zu erfuellenden Voraussetzungen sind folgende ():

a) Die Vorschriften des Mitgliedstaats müssen aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein.

b) Die restriktive Maßnahme darf keinem Bereich zuzuordnen sein, der bereits durch das Gemeinschaftsrecht harmonisiert ist.

c) Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit muß geachtet werden.

d) Die Maßnahme muß im Hinblick auf das zu wahrende Interesse objektiv erforderlich sein.

e) Die restriktive Maßnahme muß dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf das verfolgte Ziel entsprechen, d.h. sie darf nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des Ziels erforderlich ist, und dieses Ziel darf nicht auch durch weniger restriktive Maßnahmen erreicht werden können.

f) Das angeführte Allgemeininteresse darf nicht bereits durch Vorschriften geschützt sein, denen der Leistungserbringer in dem Mitgliedstaat unterliegt, in dem er ansässig ist.

3.4. Der EuGH hat schon mehrmals sein Anliegen zum Ausdruck gebracht, daß die Mitgliedstaaten die Voraussetzungen für die Berufung auf das Allgemeininteresse erfuellen müssen, insbesondere die Vermeidung diskriminierender Vorschriften () und das Überschneidungsverbot zur Vermeidung eines doppelten Schutzes hinsichtlich des verfolgten Ziels. Bezüglich der Art der angeführten Begründung - wirtschaftliche, insbesondere steuerliche (), oder auch sonstige Interessen - muß der Mitgliedstaat beweisen, daß die Beschränkung ein angemessenes und erforderliches Mittel zum Schutz des geltend gemachten Interesses darstellt.

3.5. Außerdem hat der EuGH weiter geklärt, inwieweit der Begriff Allgemeininteresse auf das Niederlassungsrecht anwendbar ist (), was die Zugangs- und Ausübungsvoraussetzungen anbelangt (). Ferner ist er zu der Auffassung gelangt, daß jegliche versteckte Praktiken, die zu einer diskriminierenden Behandlung führen, nie durch das Allgemeininteresse gerechtfertigt werden können ().

3.6. Für den Fall, daß dennoch versucht werden sollte, eine diskriminierende Vorschrift einzuführen, hat die Rechtsprechung des EuGH betont, daß die Geltendmachung des Allgemeininteresses nicht ausreichend ist (). Nach dem Dafürhalten des EuGH sind Vorschriften, durch die Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten benachteiligt werden, nur aus den Gründen zulässig, die in Artikel 56 des Vertrags genannt sind (). Die Auslegung des Begriffs öffentliche Ordnung durch die Rechtsprechung ist deutlich restriktiv und hebt auf den Ausnahmecharakter ab.

3.7. Die aufgrund von Artikel 56 EGV angeführten Gründe dürfen nicht wirtschaftlicher Natur sein und insbesondere keine steuerlichen Ziele verfolgen, da sie den Schutz inländischer Unternehmen zur Folge haben ().

Der EuGH ist eindeutig zu dem Schluß gekommen, daß ein Mitgliedstaat entsprechende Maßnahmen auf keinen Fall ergreifen darf, wenn durch sie ein Unternehmen benachteiligt wird, das auf seinem Staatsgebiet im Rahmen des Niederlassungsrechts oder des freien Dienstleistungsverkehrs tätig ist und über eine einmalige Zulassung verfügt. Diese Unmöglichkeit ergibt sich sowohl aus einer restriktiven Auslegung von Artikel 56 EGV als auch aus den vorgeschriebenen Voraussetzungen für die Geltendmachung des Allgemeininteresses des Staates und ist durch die Unvereinbarkeit mit den Grundprinzipien des Vertrags gerechtfertigt.

3.8. Was die unter den Begriff Allgemeininteresse fallenden Bereiche betrifft, so hat der EuGH insbesondere im Hinblick auf die Verbraucherrechte Stellung bezogen und erklärt, der Schutz dieser Rechte sei geeignet, bestimmte Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs () zu rechtfertigen, sofern der Mitgliedstaat nachweise, daß dieses Ziel mit der nationalen Gesetzgebung konkret in angemessener, erforderlicher und verhältnismäßiger Weise verfolgt wird. Dennoch ist nach Auffassung des EuGH die Kontrolle dieser Beschränkungen zweckmäßig, um zu vermeiden, daß sie als Instrument zur Behinderung des freien Wettbewerbs im europäischen Binnenmarkt verwendet werden ().

3.9. Die Geltendmachung des Allgemeininteresses darf nicht die Schaffung von Hindernissen für die freie Ausübung der Versicherungstätigkeit zum Ziel haben. Somit ist es nicht ausreichend, daß der angeführte Bereich unter den Begriff Allgemeininteresse fällt (), sondern es müssen darüber hinaus bestimmte Grundsätze hinsichtlich der Anwendung der betreffenden Vorschriften eingehalten werden.

3.9.1. Bestimmte nationale Vorschriften im Steuerbereich, die den freien Dienstleistungsverkehr behindern, haben Wettbewerbsverzerrungen zur Folge, die die Ausübung der Tätigkeit durch Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten beeinträchtigen können. Der EuGH hat akzeptiert, daß die Geltendmachung des Allgemeininteresses mit Steuerkohärenz begründet werden kann, sofern diese Vorschriften nicht diskriminierend sind (). Der Schutz der Steuerkontrolle und -kohärenz kann folglich nur dann durch eine zwingende Geltendmachung des Allgemeininteresses erreicht werden, wenn diese sich nicht in diskriminierenden Maßnahmen niederschlägt und nicht auf die Wirtschaftsbereiche abstellt ().

3.9.2. Nach Auffassung des EuGH () müssen die Mitgliedstaaten bei der Einführung von Beschränkungen nicht nur die Gründe für die Geltendmachung des Allgemeininteresses anführen und die erforderlichen Voraussetzungen für die Einführung bestimmter Vorschriften erfuellen, sondern auch den Grundsätzen Nichtdiskriminierung, Überschneidungsverbot (), Erforderlichkeit, Angemessenheit und Verhältnismäßigkeit Genüge tun, sofern die Geltendmachung des Allgemeininteresses eine Ausnahme von den Grundprinzipien des Vertrags im Bereich der Freizügigkeit bedeutet.

3.9.3. Nach der gemeinschaftlichen Rechtsprechung muß jede einzelstaatliche Rechtsvorschrift mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sein (), so daß die Anführung von Gründen des Allgemeininteresses zwecks Einführung zwingender Vorschriften nur in Ausnahmefällen zulässig ist. Ein Mitgliedstaat darf nicht beliebige Vorschriften erlassen, nur weil er sie für zwingend hält. Die Mitgliedstaaten müssen vielmehr versuchen, ihre Rechtsordnung mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang zu bringen. Die Geltendmachung des Allgemeininteresses dient innerhalb des Systems nur als Sicherheitsventil.

3.10. Des weiteren hat der Gerichtshof in diesem Bereich () das Verbot des "cold calling" bei grenzüberschreitenden Dienstleistungen untersucht, da dieses Verbot eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs darstellt, wobei die Rechtsprechung im Urteil Alpine Investments über Dienstleistungen, die Bürgern in anderen Mitgliedstaaten telefonisch angeboten werden, von besonderem Interesse ist. In dieser Rechtssache wurde das Allgemeininteresse einem Staatsangehörigen gegenüber geltend gemacht, der die Voraussetzungen für die Anwendung dieser Beschränkung in Frage stellte.

3.10.1. Der EuGH geht von einer Auslegung von Artikel 59 EGV aus, der zufolge es der freie Dienstleistungsverkehr nicht unbedingt erfordert, daß sich der Dienstleistungsanbieter in den Mitgliedstaat begibt, in dem der Dienstleistungsempfänger ansässig ist.

3.10.2. Der EuGH bestätigt außerdem, daß das Verbot von Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs sowohl für den Herkunfts- als auch den Aufnahmemitgliedstaat verbindlich ist, wenn es um Beschränkungen des grenzüberschreitenden Handels geht, und zwar auch in dem Falle, daß diese unterschiedslos für Inländer und Ausländer gelten.

3.10.3. Dieses Urteil betrifft den Einsatz des "cold calling", das derzeit nach Gemeinschaftsrecht nicht verboten ist, jedoch im einzelstaatlichen Recht verboten werden kann. Ein solches einzelstaatliches Verbot geht nun aber über rein innerstaatliche Angelegenheiten hinaus, denn es kann auch grenzüberschreitende Gegebenheiten erfassen und inländische Unternehmen daran hindern, potentielle Kunden in einem anderen Mitgliedstaat zu kontaktieren, und wirkt sich somit auf den innergemeinschaftlichen Handel aus.

3.10.4. Da es sich dabei um eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs handelt, die ein Mitgliedstaat seinen Staatsbürgern auferlegt, vertritt der EuGH die Auffassung, daß der freie Dienstleistungsverkehr von einem Unternehmen gegen den Staat seiner Niederlassung geltend gemacht werden kann, sobald sich diese Beschränkung auf Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat auswirkt.

3.10.5. Die Frage ist nun, ob eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs, die ein Mitgliedstaat seinen Staatsbürgern auferlegt, mit dem Allgemeininteresse begründet werden kann. Der Rechtsprechung des EuGH zufolge verbietet der freie Dienstleistungsverkehr die Anwendung jeglicher einzelstaatlicher Vorschrift, die ohne objektive Begründung den Dienstleistungsverkehr innerhalb der Gemeinschaft erschwert.

4. Bemerkungen zum Entwurf der Mitteilung

4.1. Nach Ansicht des Ausschusses stellt der Mitteilungsentwurf der Kommission eine Antwort auf die Notwendigkeit dar, die Auslegung der Grundbegriffe, deren Unklarheit und Uneinheitlichkeit ein Hindernis auf dem Wege zum Binnenmarkt des Versicherungswesens darstellen kann, unmißverständlich zu machen; die Kommission darf bei dieser Gelegenheit keine Änderungen der Rechtstexte, auch wenn sie notwendig wären, vornehmen (eine entsprechende Empfehlung hat der Ausschuß bereits in der Stellungnahme, die der vorliegende Text ergänzt, abgegeben). Ziel der Mitteilung muß vielmehr sein, zu höherer Rechtssicherheit sowohl bei der vorgerichtlichen Bewertung durch die Kommission als auch in den Fällen, die ihr künftig unterbreitet werden, beizutragen.

4.2. Zu der Form, in der die beiden grundlegenden Fragen im Kommissionsdokument behandelt werden, sind allerdings einige Bemerkungen erforderlich:

4.3. Der Begriff des Allgemeininteresses

4.3.1. Die gesamte Auslegung des Begriffs "Allgemeininteresse" stützt sich bei der Kommission auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. In der Aufzählung der einschlägigen Gerichtsurteile wurden aber, wie bereits erwähnt, nicht nur einige wichtige Rechtssachen wie die Rechtssache Keck und Withouard (November 1993), Fédération française des sociétés d'assurance (1995) und Jessica Safir (April 1998) ausgelassen, sondern es wird auch eine Auslegung gegeben, die die Besonderheit des Sektors nicht ganz berücksichtigt. Dies betrifft die Lage von - öffentlichen und privaten - Unternehmen, die aufgrund ihrer gemeinwohlorientierten Ziele nach dem Prinzip der Solidarität funktionieren und daher von der Anwendung der Wettbewerbsvorschriften ausgenommen sind ().

4.3.2. So hat die Kommission abgesehen von der Tatsache, daß der Vorbehalt des Allgemeininteresses kraft der Dritten Richtlinien unterschiedslos für das Niederlassungsrecht und den freien Dienstleistungsverkehr gilt, offenbar nicht genügend Gewicht auf die Schlußfolgerung des Gerichtshofs gelegt, daß den Dienstleistungsanbietern, wenn sie im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs tätig sind, ein lockererer, weniger restriktiver Rechtsrahmen zur Verfügung stehen muß als im Falle der Niederlassung (), insbesondere wenn sich der Dienstleistende nicht in das Gebiet des Mitgliedstaats zu begeben braucht, in dem die Leistung erbracht wird ().

4.3.2.1. Aufgrund der Bedeutung der Unterscheidung zwischen den genannten Situationen hätte die Kommission eigentlich ganz klar angeben müssen, auf welche Elemente sich - unter dem Gesichtspunkt des Vorbehalts des Allgemeininteresses - eine adäquate Grenzziehung zwischen der Dienstleistungserbringung im Wege der Niederlassung und der Dienstleistungserbringung im Wege des freien Dienstleistungsverkehrs stützen muß; sie hätte dazu eine Reihe signifikanter, positiver Beispiele aus der Rechtsprechung und gängigen Praxis der Mitgliedstaaten aufführen sollen. Außerdem hätte die Kommission sich insbesondere das Urteil Keck und Withouard zunutze machen müssen, um in ihre Mitteilung Leitlinien für die Auslegung der Voraussetzungen für das Vorliegen eines Allgemeininteresses, namentlich im Zusammenhang mit der Überprüfung der Verhältnismäßigkeit, aufzunehmen.

4.3.2.2. Im übrigen kann ein und dieselbe aus Gründen des Allgemeininteresses vorgeschriebene Beschränkung je nach den Umständen gegenüber einer Zweigniederlassung im Aufnahmestaat als verhältnismäßig, gegenüber einem Dienstleistungserbringer jedoch als unverhältnismäßig gelten ().

4.3.3. Die Kommission hat aber auch in der Frage der Beweislast bei einem Rechtsstreit über das Allgemeininteresse keine Stellung bezogen; nach Auffassung des Ausschusses obliegt es den Aufsichtsbehörden, in jedem Einzelfall nachzuweisen, daß die Vorschriften, die sie den Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten auferlegen wollen, den vom Gerichtshof festgelegten kumulativen Voraussetzungen genügen.

4.3.4. Eine klare Stellungnahme der Kommission fehlt ebenso im Zusammenhang mit der - wohl von ihr erwähnten - Praxis einiger Mitgliedstaaten, ganze Bereiche des innerstaatlichen Rechts in die Liste der Bestimmungen, für die Gründe des Allgemeininteresses geltend gemacht werden können, aufzunehmen, ohne konkret anzugeben, welche Vorschriften tatsächlich fundamentale Grundsätze des Allgemeininteresses darstellen ().

4.3.4.1. Die effektive Verwirklichung eines einheitlichen Versicherungsmarktes wird durch diese Art und Weise, die Versicherer aus den Herkunftsländern zu "informieren", sowie durch die besonders für die Dienstleistungserbringer undurchschaubaren einzelstaatlichen Rechtsvorschriften in Verbindung mit der Schwierigkeit ihrer Auslegung, für die die widersprüchlichen Entscheidungen der einzelstaatlichen Gerichte der beste Beweis sind, ernsthaft in Frage gestellt.

4.3.4.2. Im übrigen hat sich die Kommission auch nicht mit der in den Dritten Richtlinien ungeklärt gebliebenen Frage befaßt, wem die Verpflichtung obliegt, die im Wege des freien Dienstleistungsverkehrs tätigen Unternehmen () über die Vorschriften zum Schutz des Allgemeininteresses zu informieren - eine besonders wichtige Frage, wenn man davon ausgeht, daß der Inhalt oder zumindest die Schärfe dieser Vorschriften (Verhältnismäßigkeit) für Niederlassungen und Dienstleistungserbringer nicht der (die) gleiche ist. Nach Ansicht des Ausschusses muß die Informationsaufgabe der Aufsichtsbehörden in eine rechtliche Pflicht umgewandelt werden.

4.3.4.3. Die Kommission hat sich nicht zu der Frage geäußert, ob die Behörden des Aufnahmelandes verpflichtet sind, für den Versicherungssektor vollständige und detaillierte Listen der Vorschriften, die als im Allgemeininteresse liegend betrachtet werden, zusammen mit ihrer Auslegung durch die einzelstaatlichen Gerichte und die öffentliche Verwaltung () hinsichtlich der notwendigerweise spezifischen, klaren und eindeutigen Form ihrer Durchführung () vorzulegen.

4.3.4.4. Schließlich ist die Kommission auch nicht auf die Frage eingegangen, ob es empfehlenswert wäre, die Mitgliedstaaten zu verpflichten, vor der Einführung neuer Vorschriften "zum Schutz des Allgemeininteresses" die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten von ihrer Absicht in Kenntnis zu setzen und dazu eine stichhaltige, ausführliche Begründung abzugeben, damit die Kommission, falls die gesetzgeberische Maßnahme nicht gerechtfertigt ist, sofort die entsprechenden rechtlichen Verfahren einleiten kann ().

4.3.5. Auch die in einigen Aufnahmestaaten bestehende Verpflichtung der Versicherer, den Aufsichtsbehörden, wenn auch "im nachhinein", systematisch die Bedingungen der von ihnen angebotenen Versicherungsverträge mitzuteilen, scheint die Kommission nicht als Verstoß gegen die Dritten Richtlinien zu betrachten.

4.3.6. Ebenso wenig setzt sich die Kommission mit der Tatsache auseinander, daß einige Mitgliedstaaten die Möglichkeiten der Versicherungsunternehmen, Beteiligungen an anderen Gesellschaften zu erwerben, sogar über die versicherungstechnischen Rückstellungen hinaus einschränken.

4.3.7. Mit ihrem Standpunkt hinsichtlich der Sprache des Versicherungsvertrags scheint die Kommission die Dinge allzu sehr zu vereinfachen, denn sie vergißt, daß in manchen Ländern die allgemeine gesetzliche Vorschrift besteht, Vertragstexte aller Art stets in der jeweiligen Landessprache vorzulegen, damit sich die Parteien vor Gericht rechtswirksam auf sie berufen können; hinzu kommt, daß es insbesondere bei Nichtlebensversicherungsverträgen im Aufnahmeland, wo das Risiko belegen ist, interessierte Dritte gibt, und daß bei der Bestimmung des anwendbaren Rechts und der zuständigen Gerichtsbarkeit an diese Tatsache angeknüpft wird ().

4.3.8. Die Kommission hat nicht Stellung bezogen zu dem in einigen Mitgliedstaaten für Lebensversicherungsunternehmen bestehenden Verbot der Verwaltung von Gruppenpensionsfonds, das im Widerspruch steht zur ausdrücklichen Erwähnung dieser Geschäfte als Zweig VII im Anhang zur Ersten Richtlinie.

4.3.9. Im übrigen faßt die Kommission die Beurteilung der Lage hinsichtlich der Rückkaufsrechte und der Gewinnbeteiligung in einem Kapitel zusammen, obwohl die in diesen Fällen angeführten Argumente unterschiedlich sind; daß die Kommission diese beiden Punkte über einen Leisten schlägt, ist nicht hinnehmbar, denn es kann im Zusammenhang mit der Beitragsberechnung, insbesondere in den ersten Jahren, stichhaltige Gründe des Allgemeininteresses geben, die es gerechtfertigt erscheinen lassen, den Verbrauchern einen Rückkaufwert zu garantieren.

4.3.10. Die Kommission äußert sich nicht zu der Frage, ob die Bestellung eines Steuervertreters im Aufnahmestaat auch in den Fällen obligatorisch ist, in denen keine steuerbare Einziehung von Prämien erfolgt.

4.3.11. Was die Vereinfachung und Klarstellung der Regeln anbetrifft, die im Falle einer Kollision zwischen verschiedenen Rechtsvorschriften über die Bestimmung des auf Versicherungsverträge anwendbaren Rechts gelten sollen, so wirft die Kommission zwar die Frage auf, macht aber keine konkreten Vorschläge. Die Komplexität dieser Regeln kann als Hindernis für die Verwirklichung des Binnenmarktes im Versicherungssektor betrachtet werden. Zu verweisen ist hier auch auf den Vorschlag der Kommission vom 22. Juli 1997 zur Änderung des Übereinkommens von Brüssel (KOM (97) 609 endg.) ().

4.3.12. Eine weitere Frage, die die Kommission im Zusammenhang mit den sich direkt auf den Versicherungsmarkt (Niederlassung und freier Dienstleistungsverkehr) auswirkenden Beschränkungen des freien Kapitalverkehrs hätte aufwerfen können, betrifft die Notwendigkeit von Maßnahmen, mit denen verhindert werden kann, daß der Abschluß von Versicherungen als Instrument der Geldwäsche benutzt wird ().

4.4. Die Unterscheidung zwischen Niederlassungsfreiheit und freiem Dienstleistungsverkehr

4.4.1. Was die Unterscheidung zwischen Niederlassungsfreiheit und freiem Dienstleistungsverkehr betrifft, so gibt die Auslegung der Kommission in verschiedener Hinsicht Anlaß zu Zweifeln. Zunächst einmal muß eindeutig festgestellt werden, daß die Analyse der Kommission sich auf die drei vom Gerichtshof ermittelten Konstellationen beziehen muß: 1) Der Versicherer begibt sich in den Mitgliedstaat des Versicherungsnehmers, 2) Der Versicherungsnehmer begibt sich in den Mitgliedstaat des Versicherers, 3) weder der Versicherungsnehmer noch der Versicherer nimmt einen Ortswechsel vor.

4.4.2. Was den Begriff der vorübergehenden oder gelegentlichen Dienstleistung und den Inhalt der Kriterien "Häufigkeit", "Regelmäßigkeit", "Periodizität" und "Dauer" betrifft, so wird die Charakterisierung der Inhalte dieser Begriffe, die zu einer deutlicheren Unterscheidung beitragen könnte - abgesehen davon, daß die letztgültige Entscheidung immer im Wege einer Einzelfallbewertung des Gerichtshofs erfolgt - von der Kommission keinen Schritt weiter gebracht; eine solche Klärung könnte durch die Zusammenstellung signifikanter Beispiele aus der Rechtsprechung erfolgen.

4.4.3. Angesichts der in den Versicherungsrichtlinien ausdrücklich festgeschriebenen Unterscheidung sollte man sich in diesem Zusammenhang vielleicht sogar fragen, ob es nicht angemessener wäre, als unter das Niederlassungsrecht fallend ausschließlich jene Fälle zu betrachten, in denen das Mutterunternehmen eine Zweigniederlassung oder Agentur mit Vertretungs- und Vertragsabschlußbefugnis errichtet; alle anderen Fälle, in denen eine solche physische Präsenz ("Niederlassung") mit den genannten Befugnissen nicht vorhanden ist, würden dann als Tätigkeiten im Wege des freien Dienstleistungsverkehrs betrachtet ().

4.4.3.1. In diesem Fall würde die Frage, von wem die Kontakte im Hinblick auf den Abschluß von Verträgen ausgehen, obsolet.

4.4.3.2. Akzeptiert man hingegen als Unterscheidungskriterium die Kontinuität oder Häufigkeit der Tätigkeit des Dienstleistungserbringers, dann sollte dieses Kriterium für die Anwendung des Niederlassungsrechts bestimmend sein, ganz gleich, ob der Dienstleistungserbringer sich in den Aufnahmestaat begibt oder nicht, da seine Tätigkeit in beiden Fällen hauptsächlich oder ausschließlich auf den Markt dieses Mitgliedstaats ausgerichtet ist und er es darauf abgesehen hat, sich der Anwendung der Rechts-, Verwaltungs-, Steuer- oder Berufsstandsvorschriften, die für die in dem betreffenden Mitgliedstaat niedergelassenen Versicherer gelten, zu entziehen (Umgehung von Rechtsvorschriften) (). Um zu verhindern, daß im freien Dienstleistungsverkehr getätigte Geschäfte systematisch als unter das Niederlassungsrecht fallend eingestuft werden, wäre es sinnvoll, im Hinblick auf den vorgenannten Fall die Elemente, die die Absicht zur Umgehung von anwendbaren Rechtsvorschriften begründen, ordnungsgemäß zu klassifizieren.

4.4.4. Was den Einsatz von Maklern ("brokers") im Hinblick auf den Abschluß von Versicherungsverträgen betrifft, die angesichts ihrer Unabhängigkeit () augenscheinlich nur als im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs tätig betrachtet werden können, so bezieht die Kommission andererseits nicht eindeutig Stellung. Daher muß sie sich bei jeder Verwendung der Bezeichnung "selbständiger Vermittler" auf den Begriff der "unabhängigen Person" entsprechend Artikel 3 der Zweiten Richtlinien (Leben und Nichtleben) berufen.

4.4.4.1. Andererseits erscheint das Kriterium des Alleinvertriebs in bezug auf die sonstigen Versicherungsvermittler nicht akzeptabel, denn es würde ständige Niederlassungen von Versicherungen nur deshalb von der Anwendung des Niederlassungsrechts ausnehmen, weil sie für mehr als ein Unternehmen tätig sind (). Selbst wenn das Vorliegen eines Alleinvertriebsvertrages einen "Anhaltspunkt" für die Einordnung der Tätigkeit einer unabhängigen Person unter das Niederlassungsrecht darstellen kann, muß immer noch eine Bewertung anhand der Art und des Umfangs der ihr übertragenen Aufgaben vorgenommen werden ().

4.4.4.2. Des weiteren scheint unumstritten zu sein - was namentlich aus dem Urteil in der Rechtssache Gebhard hervorgeht -, daß das Vorhandensein einer ständigen Struktur allein kein ausreichendes Kriterium für die Zuordnung zum Niederlassungsrecht sein kann; zwingend erforderlich ist außerdem, daß diese Struktur über eine Vertretungsbefugnis verfügt und zugleich das Recht zum Abschluß von Versicherungsverträgen hat, die das Versicherungsunternehmen verpflichten.

4.4.4.3. Aus der Rechtsprechung des EuGH und insbesondere aus dem Urteil in der Rechtssache Shearson Lehmann Hutton scheint jedoch auch eindeutig hervorzugehen, daß weder die Ausschließlichkeit - wenn sie nicht mit einer Aufsicht und Leitung durch das Mutterunternehmen einhergeht - noch die Abhängigkeit von der in dem anderen Mitgliedstaat ansässigen Muttergesellschaft ausschlaggebende Kriterien für die Existenz einer Zweigniederlassung, Agentur oder sonstigen Niederlassung sind ().

4.4.4.4. Schließlich sollte in Anknüpfung an die Ausnahmen von der Zuordnung zum Niederlassungsrecht, die die Kommission mit Recht für zulässig hält, der Fall untersucht werden, daß im Aufnahmestaat eine Person (z. B. ein Rechtsanwalt) nur mit der Schadensabwicklung und -regulierung beauftragt wird, und zwar unabhängig von dem vorübergehenden oder ständigen Charakter des (insbesondere gerichtlichen) Auftrags ().

4.4.5. Was die Werbung angeht, so soll sie nach dem Willen der Kommission unabhängig von ihrer Form niemals unter das Verfahren der vorherigen Unterrichtung nach Artikel 34 der Dritten Richtlinien fallen.

4.4.5.1. Gründlicher untersucht werden muß die Situation allerdings insbesondere in den Fällen, in denen "die Werbebotschaft (...) eine Aufforderung zum Vertragsabschluß im Fernabsatz (ist) oder (...) einer Ortsveränderung des Dienstleisters voran(geht)", mit dem Ziel, einen Vertragsabschluß zu erwirken [Stellungnahme des WSA zur Zweiten Bankenrichtlinie ()]. Die Kommission sollte im übrigen ganz klar zum Ausdruck bringen, unter welchen Umständen die Werbebotschaft diese Merkmale aufweist. Als Kriterien für die Entscheidung, ob die Werbebotschaft eine Aufforderung zum Vertragsabschluß erhält, könnten u.a. die Angabe von Telefonnummern, Postanschriften, E-Mail-Adressen usw. sowie die Angabe der Märkte, auf denen die Produkte erhältlich sind, zugrundegelegt werden.

4.4.6. Des weiteren sollte es nach Ansicht des Ausschusses im Interesse der Markttransparenz obligatorisch sein, Verzeichnisse der Versicherungsunternehmen, die die Absicht bekundet haben, ihre Tätigkeit im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs auszuüben, zu veröffentlichen bzw. frei zugänglich zu machen.

4.4.7. Die Kommission erwähnt den "Einsatz dieser neuen Technologien im Versicherungswesen" im Rahmen des Binnenmarktes, doch geht sie in ihrem Mitteilungsentwurf später mit keinem Wort auf diesen Sachverhalt ein, der schon jetzt von immer größerer Bedeutung ist, da die Möglichkeit besteht, über Internet oder interaktive Terminals, ganz zu schweigen von dem Einsatz elektronischer Geräte, auf Entfernung zu informieren, zu verhandeln und Verträge abzuschließen.

4.4.7.1. Die Kommission hätte sich mit diesen neuen Gegebenheiten auseinandersetzen und versuchen können, die Untersuchung und Beurteilung von Phänomenen, die gar nicht mehr in ferner Zukunft liegen, sondern schon zum Alltag gehören, voranzutreiben.

4.4.8. Die Kommission ist zu Recht der Auffassung, daß das in den Artikeln 34 und 35 der Dritten Richtlinien vorgesehene Verfahren der vorherigen Mitteilung und Unterrichtung nicht als unabdingbare Voraussetzung für die Gültigkeit der Verträge betrachtet werden darf, doch dürfte die Behauptung, dieses Verfahren könne keine Maßnahme zum Schutze der Verbraucher darstellen, nicht gerade angemessen sein.

4.4.8.1. Im Gegenteil: der wesentliche Grund dafür, daß ein Mitgliedstaat die Ausübung der Versicherungstätigkeit im Rahmen der Niederlassungsfreiheit oder des freien Dienstleistungsverkehrs verhindert, kann ja gerade die Notwendigkeit des Verbraucherschutzes sein; dies ist z. B. der Fall, wenn die Aufsichtsbehörde ein Unternehmen daran hindert, Risiken zu versichern, die in seinem Herkunftsstaat üblicherweise nicht auftreten und für deren Deckung es ihm folglich an den fachlichen und/oder finanziellen Ressourcen fehlt, so daß im Falle entsprechender Vertragsabschlüsse mit einer Gefährdung der Zahlungsfähigkeit zu rechnen wäre (). Diese Hinderung, gegen die übrigens gerichtlich vorgegangen werden kann, ist immer an die Verabsäumung der Mitteilung an den Niederlassungs- oder Dienstleistungsstaat gebunden.

4.4.8.2. Daher dürfte es notwendig sein zu präzisieren, daß die Ausübung der Versicherungstätigkeit im Rahmen der Niederlassungsfreiheit oder des freien Dienstleistungsverkehrs ohne die Erfuellung der Voraussetzungen im Zusammenhang mit der Mitteilung des Herkunftsstaates sowie anderer damit verbundener Bedingungen ein Grund sein kann, die in den Artikeln 40 der Richtlinien 92/49/EWG und 92/96/EWG vorgesehenen Verfahren, auch Eilverfahren, in Gang zu setzen.

4.5. Mit der Analyse aller übrigen Aspekte, die er für richtig hält, ist der Ausschuß voll und ganz einverstanden; seines Erachtens sollte der vorliegende Entwurf die Grundlage für die unerläßliche Erarbeitung einer Auslegungsmitteilung in diesem Bereich bilden.

4.5.1. Der Ausschuß hält es jedoch für seine Pflicht, darauf hinzuweisen, daß die Kommission andere, für die Verwirklichung des einheitlichen Versicherungsmarktes ebenfalls wesentliche Aspekte in dieser Mitteilung nicht behandelt hat: namentlich die Harmonisierung der grundlegenden Aspekte des Versicherungsvertrags und der direkten und indirekten Besteuerung; eine entsprechende Feststellung hatte er bereits in seiner Stellungnahme, zu der dieser Text eine Ergänzung darstellt, getroffen.

5. Schlußbemerkungen

5.1. Der Ausschuß hält es für angebracht, daß die Kommission, wie sie es bereits für den Sektor der Kreditinstitute getan hat, eine Auslegungsmitteilung zu der Frage des Allgemeininteresses in Verbindung mit Niederlassungsfreiheit und freiem Dienstleistungsverkehr im Versicherungswesen veröffentlicht.

5.2. Er betrachtet das jetzt zur öffentlichen Diskussion vorliegende Dokument als wertvolle Arbeitsgrundlage, sofern die Bemerkungen des Ausschusses darin berücksichtigt werden; der Ausschuß behält es sich vor, zu der endgültigen Fassung des Kommissionsdokuments eine Stellungnahme abzugeben, und betont, daß die von der Kommission bereits geleistete Arbeit für die Vereinfachungsinitiativen, die mittels des SLIM-Programms ergriffen werden sollen, von größtem Nutzen ist.

5.3. Die Tatsache, daß die Leitlinien für den einheitlichen Versicherungsmarkt, auf dem die Geltendmachung des Allgemeininteresses eine europäische Dimension erhalten muß, im Wege der Auslegung festgelegt werden, darf keinen Verlust an Rechtssicherheit in den Vertragsverhältnissen des Versicherungsbereichs und insbesondere im Bereich des Verbraucherschutzes nach sich ziehen, weshalb den Aufsichtsbehörden die zur Gewährleistung strikter Maßstäbe bei der Ausübung der Versicherungstätigkeit notwendigen Instrumente an die Hand gegeben werden müssen.

5.4. Viele der Probleme, die sich auf dem Versicherungsmarkt stellen, können nicht einfach im Wege einer Auslegungsmitteilung gelöst werden, sondern erfordern - sogar auf internationaler Ebene - Rechtsakte, auf deren Notwendigkeit der Ausschuß die Kommission bereits in seiner Initiativstellungnahme zum Thema "Die Verbraucher auf dem Versicherungsmarkt" () aufmerksam gemacht hatte und die er jetzt nochmals hervorheben möchte.

Brüssel, den 9. September 1998.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() ABl. C 95 vom 30.3.1998, Ziffer 2.3.1.2.1.

() ABl. C 365 vom 3.12.1997, S. 7.

() Artikel 28 - Der Mitgliedstaat, in dem das Risiko belegen ist, darf den Versicherungsnehmer nicht daran hindern, einen Vertrag zu unterzeichnen, der mit einem gemäß Artikel6 der Richtlinie 73/239/EWG zugelassenen Versicherungsunternehmen abgeschlossen wurde, solange der Vertrag nicht im Widerspruch zu den in dem Mitgliedstaat, in dem das Risiko belegen ist, geltenden Rechtsvorschriften des Allgemeininteresses steht.

Artikel 32 Absatz 4 - Bevor die Zweigniederlassung des Versicherungsunternehmens ihre Tätigkeit aufnimmt, verfügt die zuständige Behörde des Mitgliedstaats der Zweigniederlassung über einen Zeitraum von zwei Monaten nach Eingang der in Absatz 3 bezeichneten Mitteilung, um der zuständigen Behörde des Herkunftsmitgliedstaats gegebenenfalls die Bedingungen anzugeben, die für die Ausübung dieser Tätigkeit im Mitgliedstaat der Zweigniederlassung aus Gründen des Allgemeininteresses gelten.

Artikel 41 - Diese Richtlinie hindert Versicherungsunternehmen mit Sitz in einem Mitgliedstaat nicht, im Mitgliedstaat der Zweigniederlassung oder im Mitgliedstaat der Dienstleistung mit allen verfügbaren Kommunikationsmitteln für ihre Dienstleistungen zu werben; dabei haben sie etwaige für Form und Inhalt dieser Werbung geltende Bestimmungen, die aus Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, einzuhalten.

Artikel 54 Absatz 1 - Ungeachtet gegenteiliger Vorschriften kann ein Mitgliedstaat, in dem Verträge zur Deckung von unter den Zweig 2 von Buchstabe A des Anhangs der Richtlinie 73/239/EWG eingestuften Risiken die im gesetzlichen Sozialversicherungssystem vorgesehene Krankenversicherung ganz oder teilweise ersetzen können, verlangen, daß der Vertrag den von diesem Mitgliedstaat erlassenen spezifischen Rechtsvorschriften zum Schutz des Allgemeininteresses in bezug auf diesen Versicherungszweig entspricht und daß den zuständigen Behörden dieses Mitgliedstaats die allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen vor deren Verwendung mitgeteilt werden.

() Vgl. hierzu die Stellungnahme des WSA zu der "Mitteilung der Kommission. Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa", CES 605/97 vom 29.5.1997, ABl. C 287 vom 22.9.1997, S. 85; siehe auch Lionel Monnier in "Service Public, Missions Publiques et Réglementation dans l'Union Européenne", CIRIEC, Paris, S. 195.

() Siehe die Erläuternde Mitteilung der Kommission "Freier Dienstleistungsverkehr und Allgemeininteresse in der Zweiten Bankenrichtlinie" (SEK (97) 1193 endg. vom 20.6.1997, Stellungnahme des WSA 542/96 vom 24.4.1996, (ABl. C 204 vom 15.7.1996, S. 66).

() Artikel 60 Absatz 3 EGV lautet: "Unbeschadet des Kapitels über die Niederlassungsfreiheit kann der Leistende zwecks Erbringung seiner Leistungen seine Tätigkeit vorübergehend in dem Staat ausüben, in dem die Leistung erbracht wird, und zwar unter den Voraussetzungen, welche dieser Staat für seine eigenen Angehörigen vorschreibt". Vgl. die "Erläuternde Mitteilung der Kommission über die Freiheit des grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehrs" in ABl.C334 vom 9.12.1993, S. 3.

() Es ist diskutabel, ob die Kommission dieses Thema in einer Auslegungsmitteilung behandeln sollte; diese Frage ist jedoch eine Lücke bei der Anwendung der Versicherungsrichtlinien, die in dem anläßlich der 109. Konferenz der Aufsichtsbehörden im Oktober 97 überarbeiteten Protokoll der Zusammenarbeit zwischen den Aufsichtsbehörden aufgezeigt wurde (DT/119/93 Rev.4).

() Siehe Erwägungsgrund 19 der Richtlinie 92/49/EWG und Erwägungsgrund 20 der Richtlinie 92/96/EWG mit folgendem Wortlaut: "(...) Der Mitgliedstaat, in dem das Risiko belegen ist, hat darauf zu achten, daß alle in der Gemeinschaft angebotenen Versicherungsprodukte ungehindert auf seinem Hoheitsgebiet vertrieben werden können, soweit sie nicht den gesetzlichen Vorschriften, die in diesem Mitgliedstaat das allgemeine Interesse schützen, zuwiderlaufen und dieses Interesse nicht durch die Regeln des Herkunftsmitgliedstaats geschützt wird; dies gilt jedoch nur unter der Bedingung, daß die betreffenden Vorschriften in nichtdiskriminierender Weise auf alle Unternehmen angewendet werden, die in diesem Mitgliedstaat Geschäfte betreiben, und das sie für das gewünschte Ziel objektiv erforderlich und angemessen sind."

() Es ist zu bemerken, daß in den DrittenVersicherungsrichtlinien lediglich eine teilweise Harmonisierung der Voraussetzungen für den Zugang und die Ausübung der Tätigkeit vorgenommen und wesentliche Elemente wie das Vertragsrecht und die Besteuerung nicht berücksichtigt wurden.

() Diese Vorschriften wurden bereits in Fußnote 1, S. 39 erwähnt.

() Siehe z. B. das Urteil in der Rechtssache Svensson und Gustavsson / Minister für Wohnungsbau und Städtebau, Rechtssache C-1184/93 SammlungI, S. 3977; siehe auch die Schlußfolgerungen des Generalanwalts in der Rechtssache C-17/92, Fedicine / spanischer Staat, Sammlung I, S. 2258, Randnummer 18.

() Siehe das Urteil Union Royale Belge des Sociétés de Football ASBL / J.M. Bosman (Rechtssache C-415/93), in dem ausdrücklich erwähnt ist, daß die Maßnahmen objektiv erforderlich sein müssen; das Ergebnis nicht durch weniger restriktive Maßnahmen erreicht werden kann; das Allgemeininteresse nicht bereits durch Vorschriften des Herkunftsstaates geschützt sein darf (in: Sammlung I, S. 4999). Im gleichen Sinne das Urteil Kommission / Deutschland vom 4.12.1986 (Rechtssache 205/84, Sammlung, S. 3803, Randnummer 37).

() Die Kommission stellt das Prinzip nicht in Frage, nennt jedoch eine Reihe von Ausnahmen, die aufmerksam und detailliert analysiert werden müßten (Ziffer IV 2 c iv).

() Ein Ausnahme macht die Kommission für Verhaltenskodizes, die von den einzelstaatlichen Behörden festgelegt wurden und im Lichte der Artikel 52 und 59 des Vertrags zu analysieren sind.

() Siehe insbesondere folgende Urteile: Rechtssache33/74, Urteil Vanbinsbergen vom 3.12.1974, Slg. 1974, S. 1299; Rechtssache 33/78, Urteil Somafer vom 22.11.1978, S. 2183; Urteil vom 18.3.1981, S. 819, Urteil Blanckaert/Luisatrost; Rechtssache 89/91, Urteil vom 19.1.1993, S. I-165, Urteil Shearson; Rechtssache C-23/93, Urteil TV 10 vom 5.10.1994, S. 4795; Rechtssache C-55/94, Urteil Gebhard vom 30.11.1995, S. I-4165; Rechtssache 205/84, Urteil Kommission gegen Deutschland vom 4.12.1986, S. I-3755; Rechtssache 262/82, Urteil Luisi und Carbonne, Slg. 1984, S. 377; Rechtssache C-76/90, Urteil Säger vom 21.2.1991, S. I-4221; Rechtssache 14/76, Urteil Bloos vom 6.10.1976, S. I-1497; Rechtssache C-439/93, Urteil Lloyd's Register, Slg. 1995, S. 961; Rechtssache C-148/91, Urteil Veronica vom 3.2.1993, S. I-487.

() Siehe das schon erwähnte Urteil Säger.

() Rechtssache C-330/91, Urteil Commerzbank vom 31.7.1993, S. I-4017.

() Rechtssache C-238/94, Urteil García vom 26.3.1996, S. I-1673.

() Rechtssache C-384/93, Urteil Alpine Investments vom 10.5.1995, S. I-1141.

() Siehe das schon erwähnte Urteil Säger.

() Rechtssache C-415/93, Urteil Bosman vom 20.9.95, S. I-4921.

() Rechtssache C-250/95, Urteil Futura vom 15.5.97, S. I-2491.

() Siehe das schon erwähnte Urteil Gebhard.

() Rechtssache 19/92, Urteil Kraus vom 31.3.1993, S. I-1663.

() Rechtssache C-1/93, Urteil Halliburton vom 12.4.1994, S. I-1137.

() Rechtssache C-17/92, Urteil Federación de distribuidores cinematográficos vom 4.5.1993, S. I-2239.

() Rechtssache C-334/93, Urteil Alpine Investments vom 10.5.1995, S. I-1141.

() Rechtssache C-484/93, Urteil Svensson vom 14.11.95, S. I-3955.

() Urteil Svensson und Rechtssache 205/84 (beide bereits erwähnt).

() Rechtssache 339/89, Urteil Alsthom Atlantique vom 24.1.1991; Rechtssache 93/92, Urteil cmc-Motorrad Center vom 13.10.1993; Rechtssache 398/92, Urteil Munck und Fester vom 10.2.1994; Urteil Reisebüro Broede, bereits erwähnt; Rechtssache 177/94, Urteil Gianfranco Pertini vom 1.2.1996.

() Einige Bereiche, in denen laut EuGH das Allgemeininteresse geltend gemacht werden kann: Berufsregeln zum Schutz des Dienstleistungsempfängers, Rechtssache 110/78 und 111/78, Urteil Vanwesemael vom 18.1.1979, S. I-35; Schutz der Arbeitnehmer, Urteil Guiot vom 28.3.1996, S. I-1905; Verbraucherschutz, Rechtssache 205/84, bereits zitiert; Wahrung des guten Rufs des nationalen Finanzsektors, Urteil Alpine Investments, bereits zitiert; Betrugsbekämpfung, Rechtssache C-275/92, Urteil Schindler vom 24.3.1994, S. I-1039; Sozialordnung, Urteil Schindler, bereits zitiert; Schutz des gewerblichen Eigentums, Rechtssache 62/79, Urteil Coditel, Slg. 1980, S. 881; Erhaltung des historischen und künstlerischen nationalen Erbes, Rechtssache C-180/89, Urteil Kommission gegen Italien vom 26.2.1991, S. I-709; Kulturpolitik und Wahrung des Pluralismus im audiovisuellen Sektor, Rechtssache C-353/89, Urteil Kommission gegen Niederlande vom 25.7.1991, S. I-4069, Urteil Gouda und Rechtssache 148/91, bereits zitiert; Steuerkohärenz, Rechtssache C-204/90, Urteil Bachmann vom 28.1.1992, S. I-249; Sicherheit im Straßenverkehr, Rechtssache C-55/93, Urteil Gerrit vom 5.10.1994, S. I-4837; Schutz der Gläubiger, Rechtssache C-3/95; sowie Schutz der ordnungsgemäßen Rechtspflege, Rechtssache C-3/95.

() Urteil Commerzbank und Urteil Bachmann, beide bereits zitiert.

() Rechtssache C-49/89 vom 13.12.1989, S. I-4441; siehe auch das Urteil Jessica Safir, Rechtssache C-118/96 vom 28.4.1998, noch nicht veröffentlicht.

() Rechtssache 304/84.

() Urteil Reisebüro.

() Rechtssache 82/71, Urteil Sail vom 21.3.1972, S. I-119.

() Urteil Alpine Investments, bereits zitiert.

() Rechtssache C-244/94, Urteil vom 16.11.1995, Fédération francaise des sociétés d'assurance, S. I-4013.

() Vgl. Urteil in der Rechtssache Säger, wo es ausdrücklich heißt, daß ein Mitgliedstaat "die Erbringung von Dienstleistungen in seinem Hoheitsgebiet nicht von der Einhaltung aller Voraussetzungen abhängig machen darf, die für eine Niederlassung gelten und damit den Bestimmungen des EWG-Vertrags, deren Ziel es gerade ist, die Dienstleistungsfreiheit zu gewähren, jede praktische Wirksamkeit nehmen." Vgl. auch das Urteil vom 26.2.1991 in der Rechtssache 180/89 Kommission/Italien, Randnummer 15, und die Erläuternde Mitteilung der Kommission über die Freiheit des grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehrs (93/C334/03) in ABl. C 334 vom 9.12.1993.

() Urteil in der Rechtssache Alpine Investments, op. cit.

() Vgl. ABl. C 204 vom 15.7.1996, S. 66 (Stellungnahme des WSA zum Thema "Freier Dienstleistungsverkehr und Allgemeininteresse in der Zweiten Bankenrichtlinie").

() Beispiele hierfür sind der portugiesische Staat, der die Vorschriften über Werbung und die Steuergesetzgebung allgemein als Vorschriften über die öffentliche Ordnung betrachtet, und die Bundesrepublik Deutschland, die ganz allgemein auf das Bürgerliche Gesetzbuch verweist.

() Ziffer 2.3 des Protokolls über die Zusammenarbeit zwischen Versicherungsaufsichtsbehörden der EU bei der Durchführung der Dritten Richtlinien, geändert anläßlich der 109. Konferenz der Aufsichtsbehörden im Oktober 1997.

() Vgl. in diesem Zusammenhang den wohlbegründeten Standpunkt des Ausschusses (a.a.O. 41).

() Vgl. Urteil in der Rechtssache Keck, C-267-268/91 vom 24.11.1993, S. I-6097.

() Diese Frage sollte im Rahmen des bereits zitierten geänderten Protokolls über die Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden erörtert werden.

() Hierzu wird auf den interessanten pragmatischen Ansatz des Europäischen Versicherungsausschusses (CEA) verwiesen, der seiner Mitteilung vom 20.11.1995 zu entnehmen ist.

() In ABl.C33 vom 31.1.1998, S. 20; vgl. in diesem Zusammenhang das unter dem Titel "International Insurance Contract Law in the EC" (F. Reichert-Faciliddes und H.U. Jessurun d'Oliveira, Kluwer Law and Taxation Publishers, Boston, 1993) veröffentlichte Protokoll der Konferenz über vergleichendes Recht, die am 23. und 24. Mai 1991 im Europäischen Hochschulinstitut von Florenz stattfand, und die Berichte Jenard und Schlosser, ABl. C 59 vom 5.3.1979.

() Die strafrechtliche Regelung dieses Problems ist durch die Richtlinie 91/308/EWG vom 10.6.1991 (ABl. L 166 vom 26.6.1991) harmonisiert worden.

() Siehe das Urteil R. Gebhard / Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano (Rechtssache C-55/94), in dem es im Zusammenhang mit dem Begriff Niederlassungsfreiheit unter Verweis auf die Schlußanträge des Generalanwalts in der Rechtssache 81/87, Urteil Daily Mail vom 27.9.1988 heißt, daß "Niederlassung" impliziert, am Wirtschaftsleben eines anderen Mitgliedstaats teilzunehmen und sich hauptsächlich auf den Markt des Mitgliedstaats zu spezialisieren, auf den sich die Tätigkeit konzentriert (siehe S. I-4171 und I-4173).

() Vgl. zu diesem Begriff das Urteil TV 10 SA / Commissariaat voor de Media (Rs.23/93), S.I-4803 und 4811; vgl. auch P. Troberg, der in diesem Zusammenhang von versteckter Niederlassung spricht (Kommentar zum EWG-Vertrag, "Artikel 59", Groehen, Thesing, Ehlermann, 4. Ausg., S. 1063) und das Urteil Binsbergen, Rs. 33/74 vom 3.12.1974, S. 1299, Randnr. 13.

() Vgl. die Richtlinie 77/92/EG vom 31.1.1977 und die Empfehlung (EWG) Nr. 92/48 vom 28.1.1991 sowie den Entwurf eines Arbeitsdokuments der Kommission zur Überarbeitung der Richtlinie und der Empfehlung.

() Im Gegensatz zu den Behauptungen der Kommission, den Urteilen Bloos vom 6.10.1976 und Blaukant und Willems vom 18.3.1981 (Rs. 14/76 und 139/80, S. 1497 und 819) kann nicht geschlossen werden, daß die Ausschließlichkeit des Auftrags eine conditio sine qua non für die Anwendung des Niederlassungsrechts ist (vgl. ABl. C 204 vom 15.7.1996, S. 66).

() Wichtig ist für diesen Sachverhalt das Urteil in der Rechtssache Kommission/Bundesrepublik Deutschland vom 4.12.1986, in dem ausdrücklich darauf hingewiesen wird, "daß der Beruf des Versicherungsvermittlers keiner gemeinschaftsrechtlichen Regelung unterliegt, die dem Gerichtshof die Feststellung erlauben würde, daß ein solcher Vermittler seine Tätigkeit im Interesse der einen oder der anderen Partei des Versicherungsvertrags ausübt. Im übrigen ändert der Umstand, daß der Versicherungsvertrag mit Hilfe eines nicht von dem ausländischen Versicherungsunternehmen beauftragten Vermittlers zustande gekommen ist, nichts am Charakter dieses Vertrags als einer Dienstleistung, die das genannte Unternehmen dem Versicherungsnehmer erbringt." (S. 5799, Randnummer 16).

() Urteil in der Rechtssache Shearson Lehmann Hutton/TUB mbH, Rs.C-89/91 vom 19.1.1993, Schlußanträge des Generalanwalts, S.I-170 Randnummern 42 und 45.

() Siehe in diesem Zusammenhang Art.6 der Richtlinie zum freien Dienstleistungsverkehr in der Kfz-Versicherung (Richtlinie 90/618/EWG vom 8.11.1990) mit einem Verweis auf Artikel 12 Absatz 4 der Richtlinie 88/357/EWG sowie Artikel 2 Absatz 4 des Vorschlags für eine Vierte Richtlinie im Bereich der Kfz-Versicherung (15.10.1997).

() ABl. C 204 vom 15.7.1996, S. 66. Bei den Versicherungen ist kein Grund für eine Unterscheidung zu erkennen, sofern aus der Werbebotschaft klar hervorgeht, daß der Versicherer die Absicht hat, Risiken im Aufnahmestaat zu versichern, und zwar unabhängig von jeglichem Ortswechsel.

() Siehe Urteil Svensson, bereits erwähnt.

() ABl. C 95 vom 30.3.1998, Ziffer 2.3.1.2.1.