DE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN Brüssel, den 2.7.2002 KOM (2002) 320 endgültig MITTEILUNG DER KOMMISSION über die Versicherung im Luftverkehr nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 in den USA MITTEILUNG DER KOMMISSION über die Versicherung im Luftverkehr nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 in den USA 1.Einleitung 1.Nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 stand in Frage, ob die Haftpflicht für Drittschäden aus Kriegs- und Terrorrisiken weiterhin versicherbar sein würde. Diese Art der Versicherung gewährleistet, dass Luftfahrtunternehmen und andere Dienstleister Ersatz für Personen- und Sachschäden leisten können, die bei der Nutzung eines Flugzeugs (auch als Angriffswaffe) entstehen. Die Drittschadenshaftpflichtversicherung war bis zu den Anschlägen üblicherweise in der allgemeinen Versicherungspolice jedes Unternehmens der Luftverkehrsbranche mit inbegriffen. Aufgrund der außerordentlich hohen Schäden, die in New York verursacht wurden, hat die Versicherungsbranche diese Praxis geändert und die Deckung in der Drittschadenshaftpflichtversicherung für Kriegs- und Terrorrisiken fast vollständig aufgekündigt. 2.Die meisten im Luftverkehr tätigen Unternehmen, einschließlich Luftfahrtunternehmen, Flughäfen und andere Dienstleister wie Bodenabfertiger und Flugsicherungsdienstleister, verfügten unmittelbar nach den Anschlägen entweder nur noch über eine Mindestdeckung von 50 Mio. USD für diese Risiken oder über gar keinen Versicherungsschutz mehr. Die vor den Anschlägen übliche Deckung betrug für die meisten großen Luftfahrtunternehmen und Flughäfen demgegenüber mehr als 1 Mrd. USD. Für einige Arten von Tätigkeiten, beispielsweise die von Flughafen-Sicherheitsunternehmen, ließ sich angesichts ihrer maßgebenden Rolle bei der Kontrolle des Zugangs zu Flugzeugen am Boden so gut wie gar kein Versicherungsschutz mehr vereinbaren. 3.Dies brachte die Branche in eine unannehmbare Lage. Luftfahrtunternehmen, besonders diejenigen mit finanziellen Verpflichtungen aus Flugzeug-Leasingverträgen, versuchen sich durch Versicherungspolicen mit ausreichender Deckung für alle Maximal-Eventualitäten und besonders für Drittschäden finanziell abzusichern. Sollte ein Ereignis mit hohen Schäden eintreten, müsste ein Luftfahrtunternehmen ohne ausreichenden Versicherungsschutz Schadensersatz mit eigenen Mitteln leisten, wodurch es möglicherweise finanziell überfordert wird und letztendlich insolvent werden kann. Viele Flughäfen und Dienstleister sind ebenfalls der Auffassung, dass ein ausreichend hoher Versicherungsschutz, der Schäden aus einem größeren Ereignis abdeckt, unabdingbar ist. 4.Zweck der vorliegenden Mitteilung ist es, ein aktuelles Lagebild des Markts zu geben, die verschiedenen auf internationaler Ebene und von der Versicherungswirtschaft und der Luftverkehrsbranche lancierten Initiativen zu analysieren sowie einen möglichen Weg für die Zukunft zu weisen. 5.Diese Mitteilung trägt insbesondere den Erörterungen der Verkehrsminister auf der Ratstagung vom 17. Juni 2002 Rechnung, auf der die Schlussfolgerung gezogen wurde, dass jede Lösung der derzeitigen Problem „an bestimmte Voraussetzungen zu binden [ist]; z.B. darf der Markt nicht unnötig eingeschränkt werden und die Risiken für die Regierungen sind auf ein Mindestmaß zu reduzieren.“ Ferner hieß es, dass „die auf dem Gegenseitigkeitsprinzip beruhenden Systeme einer sorgfältigen Prüfung zu unterziehen“ sind. 1.1.Wiederherstellung des wesentlichen Versicherungsschutzes 6.Angesichts der Bedeutung einer zumindest teilweisen Wiederherstellung des Versicherungsschutzes für die Drittschadenshaftpflicht aus Kriegs- und Terrorrisiken ist der Ministerrat am 22. September 2001 zu der Auffassung gelangt, dass die Mitgliedstaaten ausnahmsweise die Deckung von Kriegs- und Terrorrisiken übernehmen könnten, vorausgesetzt, dass eine solche Beihilfe vorübergehend ist und strikt geregelt und der Kommission ordnungsgemäß mitgeteilt wird. In ihrer Mitteilung vom 10. Oktober 2001 über die Folgen der Attentate stellte die Kommission die Perspektiven für den Luftfahrtversicherungsmarkt in der Folge dieser Ereignisse dar und legte die Kriterien fest, die erfüllt sein müssen, damit die Kommission staatliche Versicherungsmaßnahmen als mit Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe b EG‑Vertrag vereinbar ansehen kann. Diese Vertragsbestimmung lässt staatliche Beihilfen „zur Beseitigung von Schäden“, die durch „außergewöhnliche Ereignisse“ entstanden sind, zu. 7.Im vorliegenden Fall führten alle EU-Mitgliedstaaten Regelungen für eine vorübergehende Versicherung für die Dauer von dreißig Tagen ein. Viele Länder weltweit, unter anderem die USA, Australien und Kanada, sind ähnlich vorgegangen. In Europa wurde der Versicherungsschutz ursprünglich für die Dauer von dreißig Tagen übernommen. Die Kommission betonte in ihrer Mitteilung, dass bei einem Andauern des Zustands über den ursprünglichen 30-Tage-Zeitraum hinaus die Mitgliedstaaten entscheiden könnten, den Versicherungsunternehmen eine zusätzliche Versicherungsgarantie zu gewähren oder das Risiko unmittelbar selbst zu versichern. Die Dauer wurde anfänglich bis zum 31. Dezember 2001 begrenzt, doch als sich abzeichnete, dass sich der Versicherungsmarkt nicht rasch erholen würde, wurde die Interventionsmöglichkeit zweimal verlängert, zuletzt bis zum 30. Juni 2002. Nur ein Mitgliedstaat hat seine Versicherungsregelung inzwischen wieder vollständig zurückgezogen. 8.Vom Rat wurde eine Ad-hoc-Gruppe „Versicherung“ eingerichtet, die so weit wie möglich sicherstellen sollte, dass die Versicherung überall zu vergleichbaren Bedingungen erfolgte, und die Marktentwicklung überwachen sollte. In dieser Gruppe, deren Vorsitz die Ratspräsidentschaft und die Kommission gemeinsam innehaben, wurde Einigkeit über gemeinsame Grundsätze für die Bereitstellung von Versicherungsschutz erzielt, unter anderem auch über die Höhe der Versicherungsdeckung und die zu zahlenden Prämien. Von vornherein bestand Klarheit, dass die Nutznießer der Versicherungsdeckung den Regierungen ein marktbezogenes Entgelt für den Versicherungsschutz zahlen sollten. Die Ad-hoc-Gruppe hat sich regelmäßig zusammengesetzt und die Leitlinien monatlich überprüft.

9.Wie in der vorhergehenden Mitteilung vom 10. Oktober 2001 ausgeführt wurde, war die Kommission der Auffassung, dass die staatlichen Versicherungsregeln, die von den Mitgliedstaaten eingeführt worden waren, als staatliche Beihilfen anzusehen waren und daher der Kommission ordnungsgemäß mitzuteilen waren. Wie oben ausgeführt, hat die Kommission entsprechend ihrer Zuständigkeit nach dem EG-Vertrag die notifizierten Maßnahmen bei jeder Erneuerung auf der Grundlage von Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe b EG-Vertrag geprüft. 2.Reaktion der Versicherungswirtschaft 2.1.Marktentwicklungen 10.Parallel zur Einführung staatlicher Regelungen sind bestimmte Versicherungsunternehmen mit einem Versicherungsschutz über die Grunddeckung von 50 Mio. USD hinaus, die von allen Versicherern in der Fluggast- und Drittschadenshaftpflichtversicherung angeboten wird, auf den Markt gekommen. Einige wenige Versicherungsunternehmen haben ihr Angebot schrittweise ausgebaut und bieten inzwischen eine Deckungssumme von 1 Mrd. USD für Drittschäden durch Krieg und Terror an. 11.Die jetzt kommerziell verfügbare Gesamtdeckungssumme liegt unter dem von den meisten größeren Luftfahrtunternehmen vor dem 11. September 2001 erworbenen Versicherungsschutz, die Prämien betragen jedoch ein Mehrfaches dessen, was die meisten Luftfahrtunternehmen zuvor für ihre komplette Versicherungspolice insgesamt zahlten. Seit September haben sich die Prämiensätze im kommerziellen Markt in einer Bandbreite von rund 1,85 USD bis zu etwa 1,30 USD je Fluggast und Flug bewegt. 12.Zusätzlich zu den höheren Kosten als vor dem 11. September wiesen die ursprünglich angebotenen Policen anfangs die übliche Kündigungsfrist von 7 Tagen auf, die Bestandteil aller Policen vor dem 11. September war und die krisenhafte Zuspitzung der Lage auf dem Versicherungsmarkt erst ermöglicht hat. Es gibt Anzeichen dafür, dass sich bei dieser Policenkondition aufgrund des Wettbewerbs etwas ändert, und es ist jetzt möglich, eine Police mit einer Kündigungsklausel zu erwerben, die erst dann zu einer Kündigung führt, wenn sich eine Abfolge von vier Schadensereignissen großen Ausmaßes ereignet hat. 2.2.Das internationale Umfeld 13.Wie bereits ausgeführt, ergriffen viele Länder ähnliche Maßnahmen wie die EU-Mitgliedstaaten. Die USA, Australien und Kanada gehören zu den größeren Luftfahrtnationen, die die erforderliche Versicherungsdeckung ganz oder teilweise bereitstellten. Einige Länder haben dafür Prämien verlangt, wobei diese meist weit unter den in Europa eingezogenen Prämien liegen, während andere Länder einfach eine staatliche Garantie übernommen haben, ohne dass den Luftfahrtunternehmen Kosten dafür entstanden. 14.Viele Länder, insbesondere Entwicklungsländer, haben jedoch angesichts der hohen Haftung, die sie übernehmen müssten, Schwierigkeiten bei der Bereitstellung eines ausreichenden Versicherungsschutzes ihrer Luftfahrtunternehmen im Rahmen staatlicher Maßnahmen. Da viele dieser Luftfahrtunternehmen internationale Ziele anfliegen, mussten sie entsprechend versichert sein, sodass ihnen nichts anderes übrig blieb, als die kommerziell verfügbare Versicherungsdeckung zu den verlangten Prämien zu kontrahieren. 15.Dies hat dazu geführt, dass Luftfahrtunternehmen und Dienstleister aus verschiedenen Ländern sich auf dem internationalen Luftverkehrsmarkt in sehr unterschiedlicher Position befinden und einige Luftfahrtunternehmen über einen inakzeptabel geringen Versicherungsschutz verfügen. 3.Optionen für künftige Massnahmen 16.Längerfristig ist es nach Auffassung der Kommission nicht aufrechtzuerhalten, dass Regierungen die Dritthaftpflichtversicherung zur Deckung von Kriegs- und Terrorrisiken in dieser Ad-hoc-Manier übernehmen, die zur Bewältigung außergewöhnlicher Umstände gedacht war. Mit der bisherigen Vorgehensweise konnte ein Zusammenbruch des Luftverkehrssystems und des Versicherungsmarkts für Luftfahrtrisiken dieser Art verhindert werden, sie ist aber nicht stabil genug, um Unternehmen oder Regierungen das nötige Niveau an Gewissheit zu geben. 17.Die Kommission vertritt die Auffassung, dass es derzeit zwei grundlegende Optionen für künftige Maßnahmen gibt: die Rückkehr zum gewerblichen Markt oder die Schaffung einer Art von Versicherungsfonds auf Gegenseitigkeit. Die Schaffung eines solchen Fonds wurde auf globaler Ebene in der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO), in den USA unter der Schirmherrschaft der Air Transport Association, des Dachverbands der größten US-Luftfahrtunternehmen, und in Europa unter der Schirmherrschaft des Verbands der europäischen Fluggesellschaften (AEA) vorgeschlagen. Letzterer Vorschlag wird von allen maßgebenden Branchenbeteiligten in Europa unterstützt: IACA (International Air Carriers' Association), ERA (European Regions Airline Association), ACI (Airports Council International) und AECMA (European Association of Aerospace Industries). 18.Diese Vorschläge werden im Folgenden beschrieben; es sind jedoch auch andere Vorschläge denkbar, die sich hinsichtlich des Deckungsniveaus, des Verfahrens der staatlichen Beteiligung oder des Niveaus dieser Beteiligung, das durch die Nutzung gewerblicher Rückversicherung oder Garantien möglicherweise vermindert werden könnte, davon unterscheiden. Darüber hinaus können auch andere Optionen außerhalb eines Fonds ins Kalkül gezogen werden, etwa die Möglichkeit, Bedenken hinsichtlich einer Kündigung durch die staatliche Zusage auszuräumen, im Fall eines Rückzugs des Markts einzuspringen. 19.Für die Zukunft wird es darauf ankommen, eine unzumutbare Verfälschung des Wettbewerbs zwischen Luftfahrtunternehmen und zwischen Dienstleistern in der Gemeinschaft zu vermeiden. Trotz vereinbarter Leitlinien für die Bereitstellung dieses Versicherungsschutzes gibt es derzeit Unterschiede im Ansatz verschiedener Mitgliedstaaten, die zusammen mit vielen anderen Faktoren den Wettbewerb zwischen Unternehmen der Luftverkehrs- und Versicherungsbranche eindeutig beeinträchtigen. Wie bereits erwähnt hat ein Mitgliedstaat seine staatliche Regelung bereits wieder zurückgezogen. Andere haben entweder die verfügbare Versicherungsdeckung begrenzt oder die Kosten ihrer Regelung angehoben. 3.1.Rückkehr zum gewerblichen Markt 20.Eine einfache Möglichkeit, die Unterschiede zwischen staatlichen Regelungen zu beseitigen und eine Art von normaler Lage wiederherzustellen, wäre es, einen Zeitpunkt zu vereinbaren, zu dem die staatlichen Regelungen in der EU komplett auslaufen und ab dem alle Luftfahrtunternehmen, Flughäfen und Dienstleister wie Bodenabfertiger und Flugsicherungsdienstleister wieder einen kommerziellen Versicherungsschutz erwerben müssten. Dies würde eine Marktlösung wieder herstellen und jede Verfälschung aufgrund unterschiedlicher staatlicher Regelungen, die sich sowohl auf den Luftverkehr als auch auf die Versicherungswirtschaft auswirken, beseitigen. 3.2.Eine Fondslösung 21.Wie erwähnt werden in den USA, in Europa und weltweit eine Reihe von Fondslösungen in Betracht gezogen. Die drei vorgeschlagenen Regelungen sind in der Tabelle im Anhang zusammengefasst. 3.2.1.„EQUITIME“, die Initiative der US-Branche

22.In den USA hat die Air Transport Association (ATA) einen Plan unter dem Namen „Equitime“ ausgearbeitet. Er umfasst die Einrichtung eines Fonds mit Prämien, die von den Luftfahrtunternehmen und größeren Dienstleistern erhoben werden, würde aber für seine Errichtung eine staatliche Garantie in Anspruch nehmen müssen. Der Fonds würde bis zu 2 Mrd. USD Versicherungsschutz für Fluggast- und Drittschäden im Rahmen der Primärversicherung und des Selbstbehalts ohne Fondsobergrenze gewähren, wobei der Versicherungsschutz im Fall eines Prämienrückstands mit einer Frist von 7 Tagen, sonst mit einer Frist von 90 Tagen kündbar ist. Der jährliche Fondsselbstbehalt, d.h. der den Versicherten nach einem Einzelschadenereignis vom Fonds einmalig ausbezahlte Betrag, soll für das erste Jahr der Regelung auf 300 Mio. USD festgesetzt werden. Die US-Regierung würde eine Garantie zur Deckung der Verbindlichkeiten, die die angesammelten Mittel des Fonds übersteigen, übernehmen müssen. 23.Die ATA hat der US-Regierung entsprechende Vorschläge zur Begutachtung übermittelt. Bislang ist nicht bekannt, wie weit die Erörterungen gediehen sind. Die USA beabsichtigen, ihre staatliche Versicherungsregelung bis Mitte August zu verlängern, während weitere Prüfungen erfolgen. 3.2.2.Die ICAO-Regelung 24.Als weltweite Lösung hat die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) die Ausarbeitung eines Vorschlags für einen Fonds auf Gegenseitigkeit geleitet, der Versicherungsschutz für Kriegs- und Terrorrisiken bei der Drittschadenshaftpflicht zugunsten der gesamten Luftverkehrsbranche bieten würde. Wie bei Equitime auch würde bei dieser Regelung ein Fonds mit den Prämien der beteiligten Unternehmen errichtet. Es würde eine Deckung zwischen 50 Mio. und 1,5 Mrd. USD bereitgestellt. Die Versicherung wäre unkündbar und die Gesamthaftung auf 15 Mrd. USD begrenzt. Die Versicherungsregelung kann auch den Ausfallschutz für die primäre Drittschadenhaftpflicht und die Fluggastversicherung übernehmen, sollte der kommerzielle Markt von der siebentägigen Kündigungsfrist Gebrauch machen. Alle ICAO-Mitgliedstaaten hätten die Möglichkeit, sich der Regelung anzuschließen, und würden die Kosten für eine zugrundeliegende staatliche Garantie gemeinsam tragen, und zwar anteilig gemäß ihrem Beitrag zum Haushalt der Organisation. 25.Der ICAO-Vorschlag wurde bereits weitgehend im Detail ausgearbeitet. Nach einer Erörterung des Vorschlags im ICAO-Rat werden jetzt die ICAO-Mitglieder zu der Regelung konsultiert und befragt, ob sie grundsätzlich zu einer Beteiligung bereit sind. Stimmen 51 % der Mitglieder (gewichtet nach ihrem Beitrag zum Haushalt) zu, wird die Regelung eingeführt. 3.2.3.„EUROTIME“, die von der AEA vorgeschlagene europäische Initiative 26.Der Verband der europäischen Fluggesellschaften (Association of European Airlines, AEA) hat mit Unterstützung der wichtigsten Akteure der europäischen Luftverkehrsbranche auf die Entwicklungen in den USA und in der ICAO reagiert und einen eigenen Vorschlag für einen regionalen Fonds auf Gegenseitigkeit mit der Bezeichnung „Eurotime“ ausgearbeitet. 27.Der Vorschlag lehnt sich eng an die in der ICAO durchgeführten Arbeiten an, und die vorgeschlagene Regelung kann als weitgehend vereinbar mit dem umfassenderen weltweiten System des ICAO-Vorschlags angesehen werden. Er würde nicht nur den Luftfahrtunternehmen, sondern auch der Branche (den Dienstleistern) insgesamt eine Versicherungsdeckung verschaffen. 28.Der Vorschlag würde den allmählichen Aufbau eines Fonds auf Gegenseitigkeit mit sich bringen, aus dem die Kosten von Schäden gedeckt würden. Der Fonds würde aus Prämien gespeist, die von den Unternehmen gezahlt werden. Laut den Proponenten der Regelung würde dem System eine Garantie der Regierungen der beteiligten Länder zugrunde liegen müssen, Ansprüche während des Aufbaus des Fonds zu befriedigen und sicherzustellen, dass das Unternehmen unter allen Eventualitäten ordnungsgemäß finanziert bleibt. 29.Beispielsweise gibt es strenge Anforderungen an die Höhe des Kapital eines Versicherungsunternehmens und die Art und Weise, wie für mögliche Ansprüche vorzusorgen ist. Die großen gewerblichen Versicherer, die Produkte auf diesem Markt anbieten, sind selbstverständlich gut etabliert und erfüllen alle finanziellen Anforderungen. Für Eurotime müssen die Mittel aufgebracht werden, mit denen diese Anforderungen erfüllt werden können. Nach dem jetzigen Stand schlagen die Proponenten vor, dass die Regierungen die Kapitalisierung mit den Prämien finanzieren sollten, die sie für den seit September 2001 gewährten Versicherungsschutz von den Luftfahrtunternehmen erhoben haben. Außerdem würden die Regierungen anfangs darum ersucht, die Garantie für mindestens drei Jahre zu übernehmen, d.h. bis Eurotime nach Erwartung der Initiatoren durch eine weltweit geltende ICAO-Regelung abgelöst wird. Ab diesem Zeitpunkt müssten staatliche Garantien gemäß den Bedingungen der ICAO-Regelung übernommen werden. Falls die Eurotime-Regelung jedoch über diesen Zeitpunkt hinaus fortgesetzt würde, müssten die Garantien verlängert werden. 30.Die Eurotime-Proponenten hoffen auf die Unterstützung aller EU-Mitgliedstaaten und der anderen europäischen Mitglieder der Europäischen Zivilluftfahrtkonferenz (ECAC), was alle Partner der Gemeinschaft in Mittel- und Osteuropa einbinden würde. Sie schlagen vor, dass die Staaten als Gegenleistung für die Garantieübernahme Zahlungen erhalten sollen (20 % der Prämieneinnahmen nach Festlegung der Proponenten). 4.Bewertung 4.1.Der gewerbliche Markt 31.Eine Rückkehr zum Markt hätte viele Vorteile: Es könnte sich wieder ein natürliches Gleichgewicht einstellen und die Prämien könnten flexibel dem angepasst werden, was die Versicherer in Anbetracht ihres Haftungsumfangs und der möglichen künftigen Risiken in den kommenden Jahren für angemessen erachten. 32.Von den Luftverkehrskreisen wurden jedoch drei Probleme angeführt, die dieser Lösung anhaften: –Nach ihrer Argumentation hat sich das Ausmaß des Wettbewerbs am Markt bislang noch nicht erwiesen und sind die Kosten der angebotenen Versicherungspolicen verglichen mit der Zeit vor dem 11. September 2001 weiterhin hoch. –Sie argumentieren, dass - sofern die kommerziellen Prämien nicht weiter sinken - europäische Luftfahrtunternehmen und Dienstleister einen Kostennachteil hätten, falls andere Länder ihre staatlichen Regelungen weiterführen oder sich für die Einrichtung eines eigenen Fonds auf Gegenseitigkeit entscheiden. Sie führen an, dass sich dieses Problem noch verschärfen könnte, wenn EU-Unternehmen gezwungen wären, wieder an den Markt zu gehen, bevor dies ihre Wettbewerber tun und bevor sich der Markt weiter entwickelt. –Schließlich argumentieren sie, dass die Konditionen der jetzt verfügbaren kommerziellen Versicherungspolicen, auch wenn sie sich von Angebot zu Angebot unterscheiden, immer noch Kündigungsklauseln umfassen, die den vor dem 11. September 2001 geltenden Klauseln ähneln, welche den Versicherern eine Kündigung mit einer Frist von sieben Tagen ermöglichten. Dies würde bedeuten, dass die Branche und die Regierungen im Fall eines weiteren schwerwiegenden Vorkommnisses oder einer Reihe von Vorkommnissen wieder auf den Stand unmittelbar nach dem 11. September zurückgeworfen werden könnten und sie ohne Versicherungsschutz dastehen könnten, auch wenn sie in der Zwischenzeit sehr hohe Prämien an die Versicherer entrichtet haben. 33.Es stimmt sicherlich, dass die Kosten der Drittschadenhaftpflichtversicherung für Kriegsrisiken auf einem historischen Höchststand sind, doch ist es in gewisser Weise als normal anzusehen, dass die Versicherungskosten steigen, wenn sich die Versicherer erhöhten Ansprüchen gegenübersehen und die Risiken neu bewertet werden. 34.Was die Verfälschung des Wettbewerbs zwischen Luftfahrtunternehmen angeht, so spielt die Versicherung jetzt zwar möglicherweise eine größere Rolle bei den Kosten eines Luftfahrtunternehmens als zuvor, doch können erhöhte Versicherungskosten - insbesondere auf Langstrecken mit höheren Flugpreisen - nur geringfügige Wettbewerbsverfälschungen ergeben.

35.Das am schwersten wiegende Problem scheint die drohende Instabilität und Kündigung zu sein. Zwar ist das Risiko einer Kündigung mit einer Frist von sieben Tagen nicht neu, doch wäre es vorzuziehen, wenn eine Wiederholung der Situation vom September 2001 vermieden werden könnte, als eine plötzliche Kündigung des Versicherungsschutzes zu einer Periode der Ungewissheit führte und ein übereiltes Eingreifen der Regierungen erforderlich machte. Die kommerziellen Versicherer in diesem Bereich des Markts haben versucht, das Problem der kurzfristigen Kündigung zu lösen, doch falls die Primärpolice gekündigt wird, wäre es weiterhin erforderlich, die Drittschadenshaftpflichtpolice für Kriegsrisiken neu auszuhandeln, damit diese einen Teil der zuvor unter der Primärpolice gewährten Versicherungsdeckung übernehmen kann. 36.Angesichts der Erfahrungen der vergangenen acht Monate, in denen die Versicherung nur ad hoc mit staatlicher Unterstützung aufrechterhalten werden konnte, lautet die entscheidende Frage, wie eine stabilere als die jetzige Lösung gefunden werden kann. Aufgrund der angespannten internationalen Lage und der Reaktion der Rückversicherungsbranche bei der Bewertung des Risikos im Luftfahrtbereich kann es schwierig sein, diese Stabilität auf dem kommerziellen Markt zu erreichen. Es ist unklar, inwieweit es die derzeitigen staatlichen Versicherungsregelungen sind, die zu Verfälschungen auf diesem Markt geführt und Unternehmen vom Angebot von Versicherungen dieser Art abgehalten haben, doch ist klar, dass eine Rückkehr zu der Situation vor dem 11. September höchst unwahrscheinlich ist. 37.Zurzeit bieten drei Unternehmen Produkte in diesem Bereich des Versicherungsmarkts an. Da die herkömmlichen Versicherer jedoch in der Lage waren, ihr Risiko bei der Drittschadenshaftpflicht für Kriegs- und Terrorrisiken im Rahmen der Primärpolice auf 50 Mio. USD zu begrenzen, ziehen viele dieser Versicherer es vor, mit der Bereitstellung eines darüber hinaus gehenden Versicherungsschutzes bis zu 1 Mrd. USD abzuwarten. Es sind auch noch weitere Auswirkungen auf den Markt möglich, insoweit die Rückversicherungsbranche ihr Risiko im Luftfahrtbereich überdenkt. Es könnte daher schwieriger werden, Luftfahrtpolicen rückzuversichern. 38.Zusammenfassend lässt sich sagen: Der Preiswettbewerb nimmt zu und verbesserte Kündigungsklauseln in den kommerziellen Angeboten gehen in Richtung einer größeren Stabilität, doch belegen die Ereignisse des letzten Jahres, dass eine Marktlösung die Regierungen noch einmal zu einem kurzfristigen und vorübergehenden Eingreifen zwingen könnte. Eine dauerhaftere und stabilere Lösung ist wünschenswert. 4.2.Die „Eurotime“-Regelung 39.Gemäß der Vorlage der AEA soll Eurotime den Vorteil einer stabilen Versicherungsdeckung bieten, indem die Regelung anfangs mit staatlichen Garantien verknüpft ist und zu einem späteren Zeitpunkt über ein großes Fondsvolumen aus Prämieneinkommen verfügen wird. Das Kündigungsrisiko entfällt dadurch weitgehend, und die Abhängigkeit der Branche vom gewerblichen Versicherungs- und Rückversicherungsmarkt wird aufgehoben. Bei dieser Regelung wäre eine staatliche Intervention jedoch erforderlich, wenn sich ein schwerwiegendes Vorkommnis ereignen sollte und die im Fonds angesammelten Mittel erschöpft sind. 40.Der Umfang der staatlichen Garantien für Eurotime wäre erheblich, insbesondere in den ersten Betriebsjahren. Die Höchstgrenze bei der Drittschadenshaftpflicht läge bei 1 Mrd. USD je Ereignis, der Fondsselbstbehalt beliefe sich jedoch im ersten Jahr nur auf 150 Mio. USD, wenn das derzeit vorgeschlagene Prämienniveau von 0,50 USD beibehalten wird. Im Fall eines einzigen schwerwiegenden Schadensereignisses im ersten Betriebsjahr hätten daher die Mitgliedstaaten die Lücke zwischen diesem angesammelten Kapital und der Policenobergrenze zu schließen. Dieses Risiko wäre noch höher, falls der primäre Versicherungsmarkt zusammenbräche und die „Ausfallversicherung“ der Regelung in Anspruch genommen wird, die Luftfahrtunternehmen einen Fluggasthaftpflichtschutz zusätzlich zu der grundlegenden Drittschadenhaftpflichtdeckung gibt. 41.Die Proponenten der Regelung sehen Kosteneinsparungen als einen weiteren großen Vorteil von Eurotime. Bei einer Prämie in der vorgeschlagenen Höhe von 0,50 USD beliefen sich der Wert der zugrunde liegenden staatlichen Garantien und die Höhe der Einsparungen für die EU-Luftfahrtunternehmen (bei einem geschätzten Aufkommen von 420 Mio. Fluggästen im Jahr) auf rund 300 Mio. USD. Für die ECAC-Mitglieder, deren Zahl größer ist und die ein Aufkommen von rund 650 Mio. Fluggästen auf sich vereinen, könnten sich der Wert der staatlichen Garantien und die Einsparungen für die Luftfahrtunternehmen auf rund 500 Mio. USD belaufen. Die genaue Höhe der Kosten für Staaten, die diese Regelung unterstützen, ist noch eingehender zu prüfen. 42.Der Kostenvorteil scheint groß, könnte aber in den Folgejahren schrumpfen, da die gewerblichen Versicherer bei Nichtinanspruchnahme der Policen ihre Prämien mit einem „Schadensfreiheitsrabatt“ senken und den vorgesehenen Eurotime-Prämien annähern könnten. Bei einem Schadensereignis müsste Eurotime seine Prämien anheben, um potenzielle Schäden decken und Rückzahlungen an die staatlichen Garantoren leisten zu können, was wiederum den Kostenvorteil mindert. 43.Die Eurotime-Regelung könnte der europäischen Luftfahrtbranche ein Maß an Stabilität verleihen, die sie zu einer attraktiven Lösung macht, da sie im Fall eines schwerwiegenden Vorkommnisses quasi automatisch staatliche Garantien auslösen würde, während eine Rückkehr zum Markt die Regierungen möglicherweise dazu zwingen würde, noch einmal ad hoc und kurzfristig einzuspringen. 4.3.Die ICAO-Regelung 44.Die ICAO-Regelung könnte wirksam werden, sofern ein breiter globaler Konsens über ihre Einführung erreicht werden kann. Wie bereits ausgeführt, ähnelt sie dem Eurotime-Vorschlag, würde aber allen Luftfahrtunternehmen und Dienstleistern aus ICAO-Ländern die Möglichkeit bieten, einen ausreichenden Versicherungsschutz sowohl bei der Drittschadenshaftpflicht als auch bei der Fluggasthaftpflicht zu erlangen, falls erforderlich. Dies würde es wiederum der Gemeinschaft erleichtern, einen harmonisierten Ansatz zur Mindestversicherungsdeckung einzuführen, da alle Luftfahrtunternehmen von Drittländern, die die Gemeinschaft anfliegen, in der Lage wären, die notwendige Versicherungsdeckung zu annehmbaren Kosten zu erlangen. 45.Europäische Länder sollten die Last jedoch nicht allein tragen: Mindestens eine weitere maßgebende Luftfahrtnation, insbesondere entweder die USA oder Japan, müsste sich an der Regelung beteiligen, damit sie volle europäische Unterstützung erhält. Da die Unterstützung von 51 % der ICAO-Mitglieder (nach Haushaltsanteil) erforderlich ist, bevor die Regelung eingeführt werden kann, ist es jedoch unwahrscheinlich, dass die Regelung ohne die USA (Haushaltsanteil rund 30 %) und Japan (rund 15 %) in Gang kommen könnte. Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union bringen zusammen rund 32 % der ICAO-Haushaltsbeiträge auf. 46.Außerdem dürfte die Einrichtung der ICAO-Regelung angesichts der großen Mitgliederzahl dieser Organisation eine komplizierte Angelegenheit werden. Nach Einschätzung der Eurotime-Proponenten könnten dafür drei Jahre benötigt werden. Das könnte bedeuten, dass es im Interesse europäischer Regierungen liegen könnte, eine Versicherungsdeckung für einen längeren Zeitraum zur Verfügung zu stellen, um die Lücke bis zur Einführung der ICAO-Regelung zu schließen. 47.Eine globale Regelung hätte erhebliche Vorteile. Am wichtigsten wäre, dass sie allen ICAO-Mitgliedern zum Beitritt offen stünde, sodass sie auch für Entwicklungsländer gangbar wäre. Dies könnte dazu beitragen, dass alle Luftfahrtunternehmen ordnungsgemäß versichert sind, was angesichts der Tatsache, dass viele Luftfahrtunternehmen aus Entwicklungsländern die Gemeinschaft anfliegen, ein wichtiges Ziel ist. Die Regelung würde es auch leichter machen, alle Luftverkehrsdienste sowohl in die Gemeinschaft als auch innerhalb der Gemeinschaft gemeinsamen Vorschriften für eine angemessene Versicherung zu unterwerfen, die auf harmonisierte Weise angewendet werden. Schließlich wird durch die Verteilung des Risikos auf viele ICAO-Mitglieder jedem einzelnen Staat eine geringere Haftung aufgebürdet. 5.Fazit Einrichtung einer Fondslösung 48.Angesichts der Schlussfolgerungen des Rates „Verkehr“ vom 17. Juni 2002 und auf der Grundlage der hier dargelegten Analyse sowie in Anbetracht der gegenwärtigen Marktbedingungen ist die Kommission der Auffassung, dass der Luftverkehrssektor kurzfristig eine Fondslösung verfolgen sollte – entweder die Eurotime- oder die ICAO-Regelung, Abwandlungen davon oder eine Kombination aus beiden –, damit die Luftfahrtunternehmen ein stabiles Betriebsumfeld haben und die Versicherungsdeckung in der Drittschadenshaftpflicht für Kriegs- und Terrorrisiken ohne die Gefahr einer künftigen Unterbrechung erhalten bleibt. Die Vertreter der europäischen Luftverkehrsbranche waren der Meinung, dass sie möglicherweise weitere drei Monate brauchen, um sich auf Details des Eurotime-Vorschlags zu einigen. 49.Die Einrichtung solcher Regelungen muss jedoch immer mit den Regeln des EG‑Vertrags, insbesondere den Regeln für den Wettbewerb und für staatliche Beihilfen, vereinbar bleiben. Die Kommission erinnert die Mitgliedstaaten an die Verpflichtung, Vorhaben zur Beihilfegewährung im Voraus der Kommission zu notifizieren (Artikel 88 Absatz 3 EG‑Vertrag). Die vorliegende Mitteilung präjudiziert nicht den Standpunkt, den die Kommission nach einer solchen Notifizierung einnehmen wird. 50.Außerdem sollte die Regelung das Funktionieren des gewerblichen Markts nicht unnötig einschränken, keine übermäßige staatliche Risikoexposition aufweisen und eine eindeutige Strategie für die Beendigung der staatlichen Intervention umfassen.