Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema "Die Zukunft der Kohäsion und die langfristigen Auswirkungen auf die Strukturfonds" (96/C 153/03)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 30. März 1995 gemäß Artikel 23 Absatz 3 der Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zu folgendem Thema zu erarbeiten: " Die Zukunft der Kohäsion und die langfristigen Auswirkungen auf die Strukturfonds."

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Regionale Entwicklung, Raumordnung und Städtebau nahm ihre Stellungnahme am 20. Februar 1996 an. Berichterstatter war Herr van Dijk.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 333. Plenartagung (Sitzung vom 28. Februar 1996) mehrheitlich bei sieben Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Die vorliegende Stellungnahme behandelt die Zukunft der (wirtschaftlichen und sozialen) Kohäsion und die langfristigen Auswirkungen auf die Strukturfonds. In mehreren seiner früheren Stellungnahmen () hat der Wirtschafts- und Sozialausschuß wiederholt darauf hingewiesen, wie wichtig sowohl das Kohäsionsprinzip als politische Solidaritätserklärung zwischen den einzelnen Regionen der EU als auch der Einsatz der Strukturfonds als hauptsächliches Mittel der Gemeinschaft zur Verringerung des wirtschaftlichen Gefälles innerhalb der EU sind. Beide Standpunkte werden an dieser Stelle nochmals bekräftigt.

Diese Standpunkte des Wirtschafts- und Sozialausschusses stehen im Einklang mit Artikel 2 des Gründungsvertrags von Rom, demzufolge die Europäische Gemeinschaft aufgerufen ist:

" ... eine harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Gemeinschaft, eine beständige und ausgewogene Wirtschaftsausweitung, eine größere Stabilität, eine beschleunigte Hebung der Lebenshaltung und engere Beziehungen zwischen den Staaten zu fördern, die in dieser Gemeinschaft zusammengeschlossen sind."

Die gegenwärtige Diskussion über die Kohäsion muß im Sinne dieses Leitprinzips fortgesetzt werden.

1.2. Zu einem Zeitpunkt, da eine weitere Vertiefung und Erweiterung der EU erwogen wird, ist es nach Ansicht des WSA entscheidend, die Folgen für die Kohäsion und die wichtigsten politischen Instrumente zur Förderung der Kohäsion zu prüfen. Dies ist notwendig, da sich die Strukturpolitiken der EU seit den Reformen im Jahre 1988 zu einem effizienten Instrument zur Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der Gemeinschaft entwickelt haben. Hätte es die Strukturfonds nicht gegeben, so wäre das Wirtschaftswachstum in den wirtschaftlich schwächsten Regionen der Union erheblich hinter dem seit Mitte der 80er Jahre verzeichneten Wachstum zurückgeblieben. Informierte Kreise vertreten ferner die - allerdings schwieriger mit Zahlen zu belegende - Ansicht, daß die Wirtschaftsaussichten der Ziel-2- und Ziel-5b-Regionen durch die Strukturfonds erheblich verbessert wurden.

1.2.1. Der Grundsatz der Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts zwischen den Regionen der Europäischen Union wurde am deutlichsten und nachdrücklichsten in der Einheitlichen Europäischen Akte formuliert. Laut Artikel 130 a des Vertrags über die Europäische Union (EUV) ist der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt zu fördern, indem sich die Gemeinschaft zum Ziel setzt:

" ... die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete, einschließlich der ländlichen Gebiete, zu verringern."

Artikel 130 b des EUV enthält ferner folgende Forderungen an die Mitgliedstaaten:

" Die Mitgliedstaaten führen und koordinieren ihre Wirtschaftspolitik in der Weise, daß auch die in Artikel 130 a genannten Ziele erreicht werden. Die Durchführung der gemeinsamen Politiken und die Errichtung des Binnenmarktes berücksichtigen die Ziele des Artikels 130 a ..."

Aus diesem Grund muß betont werden, daß laut EUV die Auswirkungen auf den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt bei der Festlegung und Umsetzung sowohl der gemeinschaftlichen (EU) als auch der einzelstaatlichen Wirtschaftspolitiken berücksichtigt werden müssen.

1.2.2. Der Ausschuß hält es deshalb für wünschenswert, in der Zeit bis zur Regierungskonferenz 1996 - und in Anbetracht der Auswirkungen der zur Verwirklichung der Europäischen Währungsunion zu erfuellenden Konvergenzkriterien auf die einzelstaatlichen Wirtschaftspolitiken in einigen Mitgliedstaaten - die Bestimmungen von Artikel 130 b erneut zu bekräftigen. Die einzelstaatlichen und gemeinschaftlichen Politiken dürfen die seit 1988 erzielten beachtlichen Fortschritte bei der Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts keinesfalls gefährden, um konkurrierende Ziele zu verfolgen.

1.2.3. Die Sicherung der Fortschritte hin zu einem stärkeren wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt innerhalb der EU bleibt nach wie vor eine der entscheidenden Herausforderungen für die die EU-Politik gestaltenden Kräfte. In einem neueren Untersuchungsbericht des Europäischen Parlaments () wird Zusammenhalt als ein Zustand definiert, in dem die (wirtschaftlichen und sozialen) Disparitäten zwischen Regionen und Gruppen innerhalb der EU politisch wie auch wirtschaftlich akzeptabel sind. Es sollte betont werden, daß eine Union, in der Divergenzen beim wirtschaftlichen und sozialen Wohlstand weiterbestehen, daher wahrscheinlich politisch nicht stabil sein kann. Bei weiteren Maßnahmen zur Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion lauert auf Schritt und Tritt die Gefahr, daß die wirtschaftlich dynamischen Regionen der Union davon stärker profitieren als die benachteiligten Regionen. Dieser Gefahr, die letzten Endes für sämtliche EU-Mitgliedstaaten von Nachteil wäre, kann nur durch die kontinuierliche Förderung geeigneter Kohäsionsmaßnahmen der Gemeinschaft begegnet werden.

1.2.4. Struktur- und Kohäsionsfonds sind die wichtigsten Instrumente, mit denen die EU auf das Ziel des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts hinarbeitet. Im Jahre 1988 wurde gemäß den Forderungen der Einheitlichen Europäischen Akte eine Reform der Strukturfonds durchgeführt, um ihre Effizienz in bezug auf die Förderung des Zusammenhalts zu verbessern. Es sollte daran erinnert werden, daß einer der Hauptgründe für diese Reform zur Verstärkung der gemeinschaftlichen Kohäsionsmaßnahmen die Sorge war, daß die Vollendung des Binnenmarktes zwar einerseits den wirtschaftlich dynamischen Regionen nützen, andererseits aber die wirtschaftlichen Schwierigkeiten der wirtschaftlich schwächeren Regionen noch weiter verschärfen könnte. Mit dem Voranschreiten der wirtschaftlichen Integration besteht weiterhin Anlaß zu dieser Befürchtung, die ein entsprechendes Gegenlenken notwendig macht.

1.2.5. Das mit der Reform von 1988 eingeführte Paket von Kohäsionsmaßnahmen basierte auf vier Grundsätzen: Konzentration der vorhandenen Mittel auf die bedürftigsten Regionen; partnerschaftliche Zusammenarbeit bei der Festlegung und Durchführung der Regionalpolitik; Programmierung von Fördermaßnahmen im Rahmen der Strukturfonds; der Grundsatz der Zusätzlichkeit bei der Bereitstellung entsprechend hoher eigener Fördermittel durch die begünstigten Mitgliedstaaten. Die Reformen von 1988 hatten eine reale Verdopplung der für die Strukturfonds bis 1993 zugewiesenen Finanzmittel zur Folge.

1.2.6. Es läßt sich nur schwer vorhersagen, wie die Bedingungen nach der Regierungskonferenz 1996 aussehen und welcher Vorgehensweise die Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Kohäsion den Vorzug geben werden. Nach Ansicht des Ausschusses ist es jedoch entscheidend, daß bei einer Revision der Strukturpolitik diese vier Grundsätze, die 1988 vereinbart und auf den Gipfeltreffen von Lissabon und Edinburgh ratifiziert wurden, nicht ausgehöhlt werden. Diese vier Grundsätze der Konzentration, Partnerschaft, Programmplanung und Zusätzlichkeit bilden das Kernstück der Strukturfonds und sind in großem Umfang für den Erfolg der aus diesen Fonds finanzierten Programme ausschlaggebend. Der Ausschuß hat diese Grundsätze in mehreren früheren Stellungnahmen behandelt (). Nach Ansicht des Ausschusses müssen sie beibehalten und in den Mitgliedstaaten besser umgesetzt werden.

1.2.7. Besondere Bemerkungen:

(i) Im Hinblick auf die Programmplanung vertritt der Ausschuß den Standpunkt, daß künftig bei der Zuweisung der Mittel eine größere Flexibilität vonnöten sein wird, da der Wandel immer schneller vonstatten geht.

(ii) Die Konzentration der Mittel ist nach wie vor von entscheidender Bedeutung und muß beibehalten werden, wenn die Strukturfonds in vollem Umfang zur Verringerung des regionalen Gefälles beitragen sollen.

(iii) Wenn die Strukturfonds voll zum Tragen kommen sollen, müssen die Mitgliedstaaten weiterhin den Grundsatz der Zusätzlichkeit wahren. Die Effizienz der Strukturfonds ist jedoch dann gefährdet, wenn ein einzelner Mitgliedstaat die Ausgaben der öffentlichen Hand im Inland senken muß, um die Konvergenzkriterien des Maastrichter Vertrages erfuellen zu können. Das Ziel des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts darf durch die Verpflichtung zur Erfuellung der Konvergenzkriterien keinesfalls aufs Spiel gesetzt werden.

(iv) Der Ausschuß hat im Lauf der Jahre und in mehreren Stellungnahmen jüngeren Datums () auf die konstruktive Rolle hingewiesen, die den Wirtschafts- und Sozialpartnern bei Maßnahmen im Rahmen der Strukturfonds in jeder Hinsicht zukommt. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß hat aus diesem Grund Artikel 4 der neuen Rahmenverordnung ganz besonders begrüßt, in dem die Einbeziehung der Wirtschafts- und Sozialpartner bei der Ausarbeitung und Durchführung regionaler Wirtschaftspläne zwingend vorgeschrieben wird. Leider wird dieser Forderung nicht in allen Mitgliedstaaten in vollem Umfang nachgekommen. Der Ausschuß nutzt diese Gelegenheit, um nochmals auf die Bedeutung hinzuweisen, die er dem Partnerschaftsprinzip beimißt, um zur Gewährleistung seiner Einhaltung in der Praxis auf mehr Transparenz bei den Verfahren zu drängen. Der Ausschuß ersucht die Kommission, einen ausführlichen Bericht über die Anwendung des Partnerschaftsprinzips in den einzelnen Mitgliedstaaten zu unterbreiten und in diesem Rahmen zu prüfen, inwieweit die Forderungen von Artikel 4 erfuellt werden.

(v) Die Strukturfonds haben bei der Förderung der Beschäftigung in der EU eine entscheidende Rolle gespielt, und die Schaffung von Arbeitsplätzen muß auch künftig ein grundlegender Maßstab für den Erfolg der in diesem Bereich getroffenen Maßnahmen bleiben. Die Mitgliedstaaten sollten sich deshalb schwerpunktmäßig um die Verbesserung der Möglichkeiten für ein sich selbst tragendes Wirtschaftswachstum und die Schaffung von Arbeitsplätzen in den benachteiligten Regionen bemühen. Unter Umständen müssen einige Mitgliedstaaten zu diesem Zweck die Aufteilung der strukturpolitischen Fördermittel zwischen den Infrastrukturinvestitionen und den in unmittelbarer Weise beschäftigungswirksamen Maßnahmen einer neuerlichen Bewertung unterziehen.

(vi) Der Grundsatz des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts ist für die institutionelle Einheit und politische Solidarität der Europäischen Union von grundlegender Bedeutung. Aus diesem Grund würde ein Nachlassen der Entschlossenheit zur Stärkung des Zusammenhalts seitens der reicheren Mitgliedstaaten wahrscheinlich mit einer wachsenden politischen Unionsfeindlichkeit in den wirtschaftlich schwächeren Mitgliedstaaten einhergehen. In Anbetracht einer Erweiterung der Europäischen Union und aufgrund des für Ende des Jahrzehnts vorgesehenen teilweisen Übergangs zur Wirtschafts- und Währungsunion besteht die Gefahr, daß der institutionelle Zusammenhalt der Union aufbricht und dadurch eine Union der "variablen Geometrie" entsteht. Der Begriff der variablen Geometrie ist so definiert, daß einzelne Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, sich an bestimmten, aber nicht allen Funktionen dieser Union zu beteiligen. Die Nichtbeteiligungsklauseln, mit denen das Vereinigte Königreich von der Beteiligung am Sozialprotokoll und sowohl das Vereinigte Königreich als auch Dänemark von der Teilnahme an der Wirtschaft- und Währungsunion freigestellt werden, sind Beispiele für eine Integration der variablen Geometrie. Bei einer Europäischen Union der variablen Geometrie besteht die Gefahr, daß eine solche Beteiligung an Einzelelementen der Union zum Dauerzustand werden könnte. In jedem Fall würde aber der Druck auf die wirtschaftlich stärkeren Mitgliedstaaten, den schwächeren Staaten beim Aufholen zu helfen - der bei einer Integration der verschiedenen Geschwindigkeiten vorhanden wäre (und auch tatsächlich vorhanden ist) - stark abnehmen.

1.2.8. Die Strukturprogramme wurden 1993 einer neuerlichen Reform unterzogen. Diese Reform war zum einen in den Rechtsvorschriften vorgesehen und resultierte zum anderen aus der Notwendigkeit, Verhandlungen über einen neuen Haushaltsrahmen für die EU zu führen, die dann schließlich in das auf dem Gipfeltreffen von Edinburgh angenommene Delors-II-Paket mündeten. In Zuge dieser Reform wurden die zentralen Grundsätze der Strukturprogramme erneut bekräftigt und die Kriterien für die Förderungswürdigkeit unverändert beibehalten. Das BIP pro Kopf bleibt somit weiterhin der Hauptindikator für regionales Wirtschaftswachstum, wobei Regionen, deren BIP bei 75 % des EU-Durchschnitts oder niedriger liegt, für die Förderung im Rahmen von Ziel 1 in Frage kommen. Staaten mit einem durchschnittlichen Pro-Kopf-BSP von bis zu 90 % des EU-Durchschnitts können überdies Unterstützung aus dem Kohäsionsfonds erhalten. Ziel 2 der Strukturfonds ist auf die Unterstützung der von einer rückläufigen industriellen Entwicklung schwer betroffenen Regionen ausgerichtet. Die Förderungswürdigkeit gemäß Ziel 2 wird hauptsächlich an den offiziellen Arbeitslosenzahlen gemessen.

1.2.9. Die Unterstützung von Ziel-5b-Regionen im Rahmen der Strukturfonds bleibt weiterhin auf ländliche Gebiete ausgerichtet, die nicht unter die Ziel-1-Gebiete fallen, in denen jedoch landwirtschaftliche Erwerbstätige einen hohen Prozentsatz der Gesamtarbeitslosenzahl ausmachen und das Pro-Kopf-BIP niedrig ist. Unterstützung im Rahmen von Ziel 5b kann auch aufgrund von geographischer Randlage gewährt werden.

Für die neuen Mitgliedstaaten Finnland und Schweden wurde die Unterstützung von Ziel-6-Regionen geschaffen. Hierüber gibt es noch keine genaueren Erfahrungen, da die Programme gerade erst anlaufen.

Die Reform im Jahre 1993 wurde durchgeführt, nachdem man sich auf das Delors-II-Haushaltspaket geeinigt hatte, in dem der Finanzrahmen für die Strukturfonds bis 1999 festgelegt wurde. Die Strukturfonds werden dann 35 % der Gesamthaushaltsausgaben der EU und nur ca. 0,45 % des Gesamt-BSP der EU betragen.

1.2.10. Die EU-Mitgliedstaaten werden sich vor 1999 mit der Zukunft der Kohäsionspolitik der Union auseinandersetzen. Ihre Beratungen über dieses Thema werden vor einem Hintergrund stattfinden, der sich voraussichtlich in wesentlichen Punkten von der Situation Ende der 80er Jahre unterscheiden wird. Zunächst einmal wird eine Währungsunion derjenigen Mitgliedstaaten anstehen, die die Kriterien für die Teilnahme an der einheitlichen Währung erfuellen. Die Wirtschaftslage in den übrigen Mitgliedstaaten wird die Kohäsionsverhandlungen entscheidend beeinflussen. Zum zweiten wird es in der Frage der Erweiterung der EU auf die mittel- und osteuropäischen Staaten (MOEL-Staaten) mehr Klarheit geben, und möglicherweise wird man sich auch bereits auf einen Zeitplan geeinigt haben. Eine Erweiterung der Kohäsionsfonds auf diese Staaten wird zugegebenermaßen massive finanzielle Auswirkungen haben. Und drittens werden der Kommission die Ergebnisse fast zehnjähriger Tätigkeit im Rahmen der Strukturfonds vorliegen, was sich zweifelsohne auf die künftige Gestaltung der Kohäsionspolitik auswirken wird.

2. Kohäsion als weitergefaßtes Thema

2.1. Der Grundsatz des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts ist im Vertrag nicht ausdrücklich festgelegt. Der Begriff des wirtschaftlichen Zusammenhalts bezeichnet generell eine Verringerung des wirtschaftlichen Regionalgefälles innerhalb der EU. Die gebräuchlichsten Variablen für die Messung des wirtschaftlichen Regionalgefälles sind (a) das Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Kopf und (b) die Arbeitslosenquote. Der Erfolg der Strukturfonds wird hauptsächlich daran gemessen, in welchem Umfang bei diesen Wirtschaftsindikatoren regionale Konvergenz erzielt wurde.

2.1.1. Kohäsion kann - und sollte mit Recht auch - eine weitergefaßte Definition erhalten, bei der die regionalen Divergenzen bei sozialen Indikatoren wie z. B. Gesundheit, Umweltqualität, Schulabschlüsse, Schulbildungsmöglichkeiten, Kriminalitätsrate, Ab- und Zuwanderung etc. stärker zum Tragen kommen. Diese sozialen Aspekte stehen in eindeutigem - wenn auch weder unmittelbarem noch einfach herzustellendem - Zusammenhang mit dem wirtschaftlichen Entwicklungsprozeß. Diese sozialen Faktoren sind für die wirtschaftliche Entwicklung mitbestimmend: Regionen mit relativ hohem Sozialstandard und hoher Lebensqualität sind aller Voraussicht nach attraktivere Standorte für Investoren, und zwar insbesondere für die in der High-Tech-Branche tätigen.

2.1.2. Aufgrund der Wechselbeziehungen zwischen den wirtschaftlichen und sozialen Indikatoren der Lebensqualität kommt es häufig vor, daß soziale Not am stärksten in denjenigen Regionen auftritt, die von wirtschaftlichem Abschwung oder wirtschaftlichem Entwicklungsrückstand betroffen sind.

Soziale Probleme treten nicht notwendigerweise ausschließlich in Verbindung mit schwacher Wirtschaftstätigkeit auf. In dem Maße, in dem eine Politik zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung darauf abzielt, Investoren durch die Senkung derjenigen Kosten anzulocken, die den Arbeitgebern infolge der allgemein üblichen Arbeitsbedingungen für abhängig Beschäftigte entstehen, kann auch "Sozialdumping" zu einer weiteren Verschärfung des Kohäsionsgefälles führen. Der EU-Sozialpolitik kommt somit eine maßgebliche Rolle bei der Gestaltung der langfristigen Aussichten für die Kohäsion zu.

2.1.3. Ein Thema, das mit der Kohäsionsdebatte in engem Zusammenhang steht, ist die Strategie der Europäischen Union in bezug auf die derzeitige hohe Arbeitslosenquote in sämtlichen Mitgliedstaaten. Die durchschnittliche Arbeitslosenquote beträgt in der EU 11,1 % und liegt damit erheblich höher als in denjenigen Staaten, die auf dem Weltmarkt die schärfsten Konkurrenten der EU sind. Am stärksten beunruhigt mit Recht die Tatsache, daß mehr als 45 % der Arbeitslosen in der EU Langzeitarbeitslose sind (d.h. seit mehr als 12 Monaten keine Beschäftigung haben). Untersuchungen haben gezeigt, daß die Wahrscheinlichkeit, wieder Beschäftigung zu finden, mit zunehmender Dauer der Arbeitslosgkeit abnimmt. Fertigkeiten werden überholt, und für den einzelnen wird es immer schwieriger, auf dem Arbeitsmarkt wieder Fuß zu fassen. Es sollte auch hervorgehoben werden, daß Arbeitslosigkeit für Jugendliche und Frauen ein besonders akutes Problem darstellt.

2.1.4. Die Arbeitslosenquote beträgt in der EU im Durchschnitt 11,1 % (1994), wobei jedoch zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede festzustellen sind. So liegt z. B. in Spanien die Arbeitslosenquote für Jugendliche bei 45 % und für Frauen bei 31,4 %, während sie in Luxemburg für diese Bevölkerungsgruppen nur 6,5 % bzw. 4 % beträgt ().

2.1.5. Es ist von entscheidender Bedeutung, daß der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt in der derzeitigen Debatte über Maßnahmen zur Lösung des Beschäftigungsproblems nicht vernachlässigt wird und keine Maßnahmen ergriffen werden, die das Kohäsionsgefälle unterm Strich eher verschärfen denn verringern. Auf den ersten Blick scheint hier ein Zwiespalt zwischen Wirtschaftlichkeit und sozialer Gerechtigkeit vorzuliegen. Man muß sich jedoch darüber im klaren sein, daß kein EU-Mitgliedstaat jemals in der Lage sein wird, auf den Weltmärkten durch billige Arbeitskraft wettbewerbsfähig zu werden. Es wird immer Staaten geben, in denen Arbeit schlechter bezahlt wird. Ein Konflikt zwischen Wirtschaftlichkeit und sozialer Gerechtigkeit dürfte somit eher scheinbar denn real vorliegen.

2.1.6. Wenn man von dieser weitergefaßten Definition ausgeht, bei der sowohl soziale als auch wirtschaftliche Indikatoren der Lebensqualität berücksichtigt werden, nimmt die Kohäsion innerhalb der sich entwickelnden Struktur der Europäischen Union eine wichtige politische Dimension an. Das Streben nach stärkerem wirtschaftlichem und sozialem Zusammenhalt kann zu einem zentralen Element für die Verwirklichung einer noch engeren Union werden. Wie in der Vergangenheit festzustellen war, ist die Unterstützung der breiten Öffentlichkeit für eine stärkere wirtschaftliche und soziale Integration in der EU eng an den materiellen Wohlstand der EU-Bürger gekoppelt. Jeder Versuch, in den Bemühungen um Zusammenhalt nachzulassen, könnte folglich die Unterstützung der öffentlichen Meinung für die europäische Integration schwächen, und zwar insbesondere in den ärmeren Staaten.

3. Bisherige Ergebnisse

3.1. Die Strukturfonds sind das wichtigste politische Instrument der Gemeinschaft zur Förderung der Kohäsion innerhalb der Europäischen Union. Die jüngsten Berichte der Kommission haben gezeigt, daß die Strukturfonds seit den Reformen im Jahre 1988 einen wichtigen Beitrag zur Verringerung des wirtschaftlichen Gefälles zwischen den ärmsten und reichsten Regionen der EU geleistet haben.

3.2. Die Fortschritte hin zu einer stärkeren Kohäsion waren in denjenigen Regionen am deutlichsten spürbar, die im Rahmen von Ziel 1 der Strukturfonds gefördert werden (insbesondere Irland, Spanien und Portugal; in Griechenland haben die Strukturfonds nicht so viel bewirkt). Es handelt sich hierbei nicht nur um die am stärksten benachteiligten Regionen innerhalb der EU und somit diejenigen, in denen die größten Erfolge zu erwarten sind, sondern der Grundsatz der Konzentration bewirkt überdies, daß diese Regionen den höchsten Prozentsatz (ca. 60-70 %) der verfügbaren Ressourcen auf sich ziehen. Im Verhältnis zur Größe der betreffenden Regionalwirtschaften bedeutet dies eine kräftige Finanzspritze.

3.3. Im Fünften Periodischen Bericht der Kommission () steht zu lesen, daß die jährliche Wirtschaftswachstumsrate in Irland, Spanien und Portugal im Durchschnitt um 0,75 % bis 1,75 % über der Wachstumsrate der EU seit Mitte der 80er Jahre lag, und daß dies teilweise auf die Förderung aus den Strukturfonds zurückzuführen war. Dennoch lag 1993 das Pro-Kopf-BIP in bezug auf die Kaufkraftparität in Spanien und Irland um ca. 22-24 % und in Portugal um 40 % unter dem EU-Durchschnitt.

Bisher wurden also nur bescheidene Ergebnisse erzielt. Es wären drei Hauptgründe dafür zu nennen, weshalb die Strukturprogramme vermutlich nicht so wirkungsvoll zur Kohäsion beigetragen haben, wie einige erwartet hatten:

(1) Im Rahmen der Strukturfonds sind keine geeigneten Verfahren für ein wirkungsvolles Eingreifen bei unerwarteten wirtschaftlichen Störungen vorgesehen, die sich auf bestimmte Regionen oder Sektoren nachteilig auswirken oder während einer Rezession zu einem generellen Rückgang der Wirtschaftstätigkeit führen. Bei einer sektoralen Krise, die einen erheblichen Rückgang der Wirtschaftstätigkeit und der Beschäftigung auf regionaler Ebene nach sich zieht, sind in der EU-Politik keine Ausgleichszahlungen vorgesehen, mit denen die Nachfrage stabilisiert und Arbeitsplätze erhalten werden könnten. Die Erfahrung hat gezeigt, daß es für Regionen, die einmal von einer solchen Krise betroffen waren, immer schwerer wird, ihre Wirtschaftstätigkeit wieder auf den früheren Stand anzuheben. Es ist davon auszugehen, daß die Auswirkungen derartiger Krisen die langfristige Förderung im Rahmen von Strukturprogrammen der EU zunichte machen.

(2) Die Strukturmaßnahmen der EU müssen folglich auf die Wirtschaftspolitik des betreffenden Mitgliedstaats sowie die in anderen Mitgliedstaaten durchgeführten wirtschaftspolitischen Maßnahmen abgestimmt werden. Eine Veränderung der einzelstaatlichen Wirtschafts- oder Haushaltspolitik wird voraussichtlich die Erfolge der Strukturpolitik unterlaufen. Aus diesem Grund muß es in stärkerem Umfang zur Regel werden, die Auswirkungen der Strukturmaßnahmen auf die Kohäsion vor dem Hintergrund der wirtschaftspolitischen Entwicklung zu betrachten. Zwar wird in Artikel 130 b gefordert, daß die einzelstaatlichen und gemeinschaftlichen Politiken unter dem Aspekt ihrer Auswirkungen auf die Kohäsion betrachtet werden müssen, aber es bleibt noch abzuwarten, wer unter welchen Umständen die Rechtsgültigkeit einer Politik anfechten kann, weil sie nicht zum Zusammenhalt beiträgt.

(3) Die Auswirkungen der Strukturpolitik werden sich wahrscheinlich erst langfristig bemerkbar machen. Erklärtes Ziel der Politik ist es, den stärker benachteiligten Regionen der EU durch die Verbesserung der wirtschaftlichen Infrastruktur, Humankapitalausstattung und Investitionsbedingungen bessere wirtschaftliche Möglichkeiten zu eröffnen. Die Arbeitslosenquote wird zwar als Indikator für die Entscheidung über die Förderungswürdigkeit von Regionen im Rahmen der Strukturfonds verwendet, aber es ist unrealistisch, kurzfristige Schwankungen der Arbeitslosenquote zum Maßstab für den Erfolg der Strukturmaßnahmen nehmen zu wollen. Wenn gezielt die Arbeitslosigkeit bekämpft werden soll, ist hierzu in bezug auf die Verwendung der Strukturfonds mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit eine Neufestlegung der Ziele erforderlich.

3.4. Im Fünften Periodischen Bericht werden zum einen die jüngsten Erfahrungen im Zusammenhang mit den Strukturfonds und zum anderen die Elemente für die Ausarbeitung einer kohärenten Regionalentwicklungsstrategie für die Zukunft erläutert. In der Stellungnahme des WSA () stehen zu Recht Infrastruktur und Verbesserung der Humankapitalausstattung, Inlandsinvestitionen sowie die Rolle von Forschung und technologischer Entwicklung im Vordergrund, die als Ganzes wirkungsvoll zur wirtschaftlichen Regionalentwicklung und somit zur Verringerung des Kohäsionsgefälles beitragen können.

3.5. Der Kommission wurden vor kurzem weitere Arbeiten zu den voraussichtlichen Auswirkungen der Strukturfonds im Hinblick auf Ziel-1-Regionen vorgelegt. In einem der GD XVI unterbreiteten Bericht () hat Professor J. Beutel die zu erwartenden Auswirkungen der Strukturfonds auf Ziel-1-Regionen für den Zeitraum bis 1999 untersucht.

3.5.1. In der Beutel-Studie werden realistische Schätzungen zu den voraussichtlichen Auswirkungen der derzeit laufenden Strukturmaßnahmen in den Ziel-1-Regionen vorgelegt. Für diese Schätzungen wurde ein Input-Output-Verfahren verwendet, und die Ergebnisse werden in Form von Prognosen für die regionalen Beschäftigungs- und Einkommensentwicklungen angegeben. Das angewandte Verfahren ermöglicht es, die Auswirkungen der Maßnahmen im Rahmen der Strukturfonds unabhängig von sonstigen Einfluessen auf die regionale Einkommens- und Beschäftigungsentwicklung zu betrachten. Die Prognosen für die Auswirkungen auf die Kohäsion sind insgesamt günstig. Die Kombination aus einer realen Verdoppelung der für Ziel-1-Regionen verfügbar gemachten Ressourcen in Verbindung mit einer Konzentration der Maßnahmen auf eine vergleichsweise geringe Anzahl von Regionen wird aller Voraussicht nach erheblich zu einer Verbesserung der Wirtschaftsaussichten in den Ziel-1-Regionen beitragen.

3.5.2. In der Beutel-Studie wird eine saubere Trennung zwischen nachfrage- und angebotsbezogenen Auswirkungen der Strukturmaßnahmen vorgenommen. Nachfragebezogene Auswirkungen sind die unmittelbaren wirtschaftlichen Folgen von Finanzspritzen aus den Strukturfonds und die daraus resultierende Förderung einer Region. Durch die Verwendung dieser Mittel werden Arbeitsplätze in denjenigen Wirtschaftszweigen geschaffen, die von den unmittelbaren Ausgaben im Rahmen des Strukturprogramms profitieren - d.h. im Bau- und Dienstleistungssektor. Die erheblichsten Auswirkungen werden jedoch auf lange Sicht auf der Angebotsseite der Regionalwirtschaft zu verzeichnen sein, und zwar dann, wenn die Strukturprogramme abgeschlossen sind und infolgedessen die Wettbewerbsfähigkeit der betreffenden Region zunimmt. Diese angebotsbezogenen Auswirkungen stehen im Zusammenhang mit einer verbesserten Infrastruktur, besser qualifizierten Arbeitskräften und der Schaffung neuer Produktionskapazitäten. Der künftige Wohlstand einer Regionalwirtschaft wird von diesen langfristigen Auswirkungen abhängen, die den Abbau des Kohäsionsgefälles ermöglichen.

3.5.3. In der Beutel-Studie wird deutlich gemacht, wie wichtig die Strukturfonds für die Aufholung des Kohäsionsrückstands in den Ziel-1-Regionen sein werden. Ohne diese Unterstützung wären diese Regionen nicht in der Lage, für den Zeitraum 1994-1999 eine über dem Gemeinschaftsdurchschnitt liegende Wirtschaftswachstumsrate zu erzielen, die für ihr weiteres Aufholen gegenüber den wohlhabenderen Regionen unverzichtbar ist. Dies zeigt, wie wichtig die Strukturfonds für einen stärkeren Zusammenhalt sind.

3.6. Der Kohäsionsfonds wurde zusätzlich zur Förderung der Konvergenz eingerichtet. Da dieses Instrument jedoch erst seit kurzem im Einsatz ist, kann über seine wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch kein endgültiges Urteil abgegeben werden ().

3.7. Die Strukturfonds sind neuerdings seitens des Rechnungshofes etwas unter Beschuß geraten (). Diese Kritik wandte sich jedoch hauptsächlich gegen Verfahrensweisen und nicht erfuellte Verpflichtungen, für die jedoch im Falle der Verwaltung der Strukturfonds eindeutig die einzelnen Mitgliedstaaten verantwortlich sind, nicht aber die Kommission selbst. Die Forderungen des Rechnungshofes, mehr Sorgfalt auf die Überwachung und Bewertung der Maßnahmen zu verwenden und auf die Einhaltung der Grundprinzipien der Fonds (Konzentration, Partnerschaft, Programmplanung, Evaluierung und Zusätzlichkeit) zu achten, werden von der Kommission uneingeschränkt akzeptiert. Viele der Beschwerden, die die Kommission im Zusammenhang mit der Verwendung der Strukturfonds in der Vergangenheit gegen die Mitgliedstaaten vorgebracht hat, betrafen genau dieselben Punkte.

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß ist besorgt, daß die Vereinbarungen zur Weiterführung der Strukturfonds bis 1999 (für Ziel-1-Regionen) bzw. 1996 (Ziel 2) die Möglichkeiten der Kommission, durch ein umsichtiges Eingreifen die vorschriftsmäßige Verwaltung der Strukturfonds sicherzustellen, weiter beschneiden könnten. Dies ist vor allem darauf zurückzuführen, daß die Kommission keine ausreichenden Befugnisse hat, um einzugreifen, wenn die Mitgliedstaaten bei der Verwendung der Gelder die einschlägigen Auflagen nicht erfuellen.

4. Aussichten für die nächste Reform

4.1. Wie bereits festgestellt wurde, wird sich der Hintergrund, vor dem die nächste Reform der Interventionen im Rahmen der Strukturfonds stattfinden wird, in entscheidenden Punkten von den Gegebenheiten zum Zeitpunkt der letzten Reform unterscheiden. Man muß sich jedoch unbedingt darüber im klaren sein, daß trotz dieser Unterschiede diejenigen Regionen der EU, die derzeit der Unterstützung aus den Strukturfonds bedürfen, diese Unterstützung möglicherweise weiterhin brauchen werden, wenn weitere Fortschritte hin zu wirtschaftlichem und sozialem Zusammenhalt erzielt werden sollen. Es muß mit äußerster Sorgfalt sichergestellt werden, daß die politischen Änderungen nicht zu einer Umkehrung der in diesen Bereichen bislang erzielten Fortschritte führen.

4.2. Die nächste Reform wird voraussichtlich von vier Faktoren beeinflußt werden: der geplanten Erweiterung auf die mittel- und osteuropäischen Staaten; der Wirtschafts- und Währungsunion; der Meinung der einzelnen Mitgliedstaaten zum Nutzen der Strukturmaßnahmen; dem Engagement für die institutionelle und politische Einheit der Union.

4.2.1. Die Erweiterung

4.2.1.1. Wenn die EU, wie in weiten Kreisen erwartet, bis 1997/1998 die Verhandlungen mit einer Reihe von mittel- und osteuropäischen Staaten aufgenommen haben wird, wird sich dies zweifelsohne sehr stark auf den Verlauf der Debatte über die Zukunft der Strukturmaßnahmen auswirken. Auch wenn man davon ausgeht, daß sich die Wirtschaften der MOEL-Staaten mit der derzeitigen Geschwindigkeit weiterentwickeln werden, steht doch zu erwarten, daß das Pro-Kopf-Einkommen in diesen Staaten zum Ende des Jahrzehnts weiterhin erheblich hinter dem EU-Durchschnitt zurückbleiben wird. Ihr Beitritt zur EU wird folglich Auswirkungen auf die Strukturfonds haben. Hierbei stellen sich zwei Probleme:

4.2.1.2. Zum ersten wird durch die Aufnahme ärmerer Staaten das Durchschnittseinkommen der EU schon rein rechnerisch zwangsläufig sinken. Aus diesem Grund werden einige der Regionen, die derzeit Hilfe im Rahmen von Ziel 1 in Anspruch nehmen können, nicht mehr beihilfefähig sein und aus der Ziel-1-Kategorie nach oben "hinausgestuft" werden. Dies könnte die in diesen Regionen bereits erzielten Fortschritte hin zu einem stärkeren Zusammenhalt untergraben, und zwar insbesondere in denjenigen Regionen, die auch weiterhin nur knapp über dem für die Förderungswürdigkeit festgelegten Grenzwert von 75 % liegen. Gleichzeitig könnten einige Staaten, die derzeit Kohäsionsunterstützung aus dem EU-Haushalt beziehen, zu Nettoeinzahlern in ebendieses Kohäsionsbudget werden, wodurch ihre ohnehin kritische wirtschaftliche Lage noch weiter verschärft würde. Ein derartiger Anstieg der haushaltspolitischen Belastungen könnte die Aussichten auf einen Abbau des Kohäsionsgefälles weiter verschlechtern.

4.2.1.3. Zum zweiten werden die Ansprüche auf Zahlungen aus den Strukturfonds durch die Erweiterung der EU auf die mittel- und osteuropäischen Staaten beträchtlich zunehmen. Sämtliche statistische Indikatoren deuten darauf hin, daß in diesen Staaten voraussichtlich eine stattliche Reihe von Regionen Strukturhilfe nach den derzeit geltenden Kriterien in Anspruch nehmen kann. Damit diese Forderungen erfuellt werden können, müssen entweder die für Strukturinterventionen bereitgestellten Mittel aufgestockt oder aber die Hilfen gekürzt werden.

4.2.1.4. Alternativ könnte aufgrund der Erweiterung eine stärkere Differenzierung der Kriterien für die Förderungswürdigkeit im Rahmen der Strukturfonds notwendig werden. Hierdurch wäre einerseits die Möglichkeit gegeben, Förderprogramme zu konzipieren, die speziell auf die über das Normalmaß hinausgehenden Bedürfnisse der mittel- und osteuropäischen Staaten bis zur vollen EU-Mitgliedschaft und darüber hinaus zugeschnitten sind. Mit dieser Lösung müßte die Erweiterung nicht über Gebühr zu Lasten des derzeit für die Förderung des Zusammenhalts zwischen den fünfzehn EU-Mitgliedstaaten bereitgestellten Budgets gehen. Andererseits könnte durch die Konzipierung spezifischer Instrumente für die Übergangsphase dieser Volkswirtschaften sichergestellt werden, daß der Grundsatz der Konzentration bei der Anwendung der derzeitigen strukturpolitischen Instrumente nicht unterminiert wird.

4.2.1.5. Aus diesen Gründen wäre es im Hinblick auf eine künftige Erweiterung der EU aller Voraussicht nach notwendig, daß sämtliche Mitgliedstaaten ihren finanziellen Beitrag zu den Strukturinterventionen erhöhen, damit auch weiterhin genauso zügig wie bisher auf die Kohäsion hingearbeitet werden kann. Ansonsten steht zu befürchten, daß das Kohäsionsgefälle noch weiter zunimmt und dadurch wahrscheinlich die politische Solidarität innerhalb der EU - mit allen Konsequenzen für die Zukunft der Kohäsion - untergräbt.

4.2.1.6. Diese Schlußfolgerung kann in dem Maße modifiziert werden, in dem alternative und effizientere Mechanismen für die Förderung im Rahmen der Strukturfonds entwickelt werden - d.h. Maßnahmen zur Beschleunigung des Kohäsionsprozesses. Wenn überdies Reformen in anderen politischen Bereichen - wie z. B. auf dem Arbeitsmarkt - eine Veränderung der Lage in den stärker benachteiligten Regionen bewirken, könnte es möglicherweise Spielraum für eine Neuverteilung vorhandener Mittel geben, ohne daß dadurch das bestehende Kohäsionsgefälle vergrößert wird.

4.2.2. Wirtschafts- und Währungsunion

4.2.2.1. Zum Ende des Jahrzehnts wird die Europäische Union die Schritte für den vollständigen Übergang zur Wirtschafts- und Währungsunion festgelegt haben. Im Vordergrund der Debatte stehen derzeit Überlegungen zur Währungsunion.

4.2.2.2. Die Weiterentwicklung zur Wirtschaftsunion, die nach der Vollendung des Binnenmarktes im Dezember 1992 begonnen hat, wird wahrscheinlich Auswirkungen auf den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt haben. Es wird erwartet, daß die Wirtschaftsunion die Kohäsion zum Teil fördern wird. Sofern die Wirtschaftswachstumsrate für die EU insgesamt höher liegt, als dies ansonsten der Fall gewesen wäre, kann davon ausgegangen werden, daß absolut betrachtet sämtliche Regionen davon in gewissem Maße profitieren.

4.2.2.3. Gleichzeitig ist man jedoch zu Recht mißtrauisch, was die langfristigen Auswirkungen der Wirtschaftsunion angeht. So bestehen insbesondere gewisse Bedenken, daß die Wirtschaft der EU dualistische oder "kern-periphere" Tendenzen ausbilden wird, die auf die gegenwärtige Wirtschaftspolitik einiger Mitgliedstaaten zurückzuführen sein werden. Dieser Trend hin zu einer multipolaren Entwicklung, bei der einige Regionen von der Integration überproportional profitieren, während andere überproportionale Verluste verzeichnen, wurde in einer jüngst erarbeiteten Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu Raumplanung und interregionaler Zusammenarbeit im Mittelmeerraum () herausgestellt. Die Vollendung des Binnenmarktes wird in Verbindung mit der Globalisierung der Produktion voraussichtlich zur Rationalisierung der Produktion führen, wobei sich die Wirtschaftstätigkeit auf weniger zahlreiche, dafür aber größere Unternehmensbereiche konzentrieren wird. Dies könnte möglicherweise negative Folgen für die stärker benachteiligten Regionen haben, und zwar insbesondere für die Regionen in geographischer Randlage im Verhältnis zu den Bevölkerungszentren der EU.

4.2.2.4. Stellt sich dieser Trend ein, so wird das Ziel des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts immer schwerer zu erreichen sein und die Anforderungen an die Strukturfonds werden noch stärker steigen. Aus diesem Grund sollte man sich von Anfang an um eine Lösung der Fragen im Zusammenhang mit der Raumplanung bemühen, damit sie erst gar keine zusätzlichen Probleme für die schwächeren Regionen verursachen können. Dies macht z.T. nochmals deutlich, wie wichtig es ist, den Grad der Konvergenz bei den tatsächlichen wirtschaftlichen Variablen zwischen den verschiedenen Regionen und Mitgliedstaaten der EU langfristig sorgfältig zu überwachen. Besondere Aufmerksamkeit sollte hierbei selbstverständlich der Beschäftigung und der Wirtschaftsleistung gewidmet werden.

4.2.2.5. Der vorgesehene Übergang zur Währungsunion gibt in bezug auf den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt Anlaß zu einer Reihe wichtiger Überlegungen. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt wird davon ausgegangen, daß am Übergang zur Stufe 3 der Währungsunion nur eine Minderheit der EU-Mitgliedstaaten teilnehmen kann und will. Diejenigen, die an der Stufe 3 nicht teilnehmen können, können von der Teilnahme an der einheitlichen Währung so lange freigestellt werden, bis sie die Konvergenzkriterien des Maastrichter Vertrages erfuellen.

4.2.2.6. Die Währungsunion wirft für die schwächeren Mitgliedstaaten eine Reihe von Problemen auf, die Auswirkungen auf die Kohäsion haben werden.

(i) Haushaltspolitische Konvergenz

Um an der einheitlichen Währung teilnehmen zu können, muß ein Staat in bezug auf seine Haushaltspolitik zwei Konvergenzkriterien erfuellen, bei denen allerdings ein gewisser Ermessensspielraum eingeräumt wird - und zwar darf das jährliche Haushaltsdefizit 3 % des BIP nicht übersteigen, und die Staatsverschuldung darf höchstens 60 % des BIP betragen (). In vielen der schwächeren Mitgliedstaaten liegen diese Quoten erheblich höher, weshalb hohe Wirtschaftswachstumsraten mit einer vorsichtigen Ausgabenpolitik kombiniert werden müssen, wenn die Konvergenzkriterien mittelfristig erfuellt werden sollen. Die Erfuellung der Maastrichter Konvergenzkriterien wird nicht ohne Einschnitte möglich sein und seitens der in Frage kommenden Mitgliedstaaten wahrscheinlich ziemlich unpopuläre wirtschaftspolitische Maßnahmen erfordern. Gleichzeitig können sich Kürzungen der Staatsausgaben in diesen Staaten nachteilig auf die staatliche Förderung der Regionalwirtschaften auswirken. Sofern nicht EU-Mittel an die Stelle der gekürzten einzelstaatlichen Förderprogramme treten (d.h. die Förderung im Rahmen der Strukturinterventionen aufgestockt wird), kann man sich nur schwer vorstellen, daß eine Zunahme des Kohäsionsgefälles vermieden werden kann.

(ii) Asymmetrisches Wachstum

Wenn die Währungsunion so beträchtliche Vorteile bringt, wie einige Analysen prognostizieren, so wird sich dies für diejenigen, die an der einheitlichen Währung teilnehmen, in einer im Vergleich zu den nicht teilnehmenden Staaten höheren Wirtschaftswachtumsrate äußern. Dies wiederum wird zur Folge haben, daß es für die nicht teilnehmenden Staaten immer schwieriger wird, die Konvergenzkriterien - insbesondere diejenigen, die als Verhältniswert zu den Volkswirtschaften, die das beste Ergebnis erzielt haben, angegeben sind - zu erfuellen. Da nicht damit zu rechnen ist, daß die meisten Kohäsionsstaaten unter den ersten Mitgliedern der Währungsunion sein werden, wird jeder auf die Teilnahme an der Währungsunion zurückzuführende Unterschied bei der Wachstumsrate zu einer Zunahme des Kohäsionsgefälles führen, auch wenn das Wirtschaftswachstum in den schwächeren Regionen weiter voranschreiten sollte.

(iii) Wechselkursschwankungen

Staaten, die an der einheitlichen Währung in der ersten Phase nicht teilnehmen können, können in der binnenwirtschaftlichen Währungspolitik (u.a. auch beim Wechselkurs) alle Register ziehen, um ihre nationalen Wirtschaftsziele zu erreichen. Dem Umfang, in dem dies in der Praxis durchführbar ist, sind jedoch gewisse Grenzen gesteckt. Die Tatsache, daß ein Staat die Konvergenzkriterien nicht erfuellen kann, könnte de facto seitens der internationalen Kapitalmärkte als Zeichen dafür gewertet werden, daß die Kreditvergabe an diese Staaten mit zusätzlichen Risiken verbunden ist. Folglich könnte ein Zinsaufschlag verlangt werden, und die betreffenden Staaten würden sich einem erhöhten Nominalzinsniveau gegenübersehen, für das die Währungsunion verantwortlich ist, an der sie nicht teilnehmen. Überdies bleibt der Wechselkurs zwar zumindest kurzfristig ein Instrument zur Ankurbelung der Binnenwirtschaft, aber in der Praxis werden die anderen EU-Mitgliedstaaten dieses Vorgehen als nicht vertretbar ablehnen, da es zu einer Verschiebung ihrer relativen Wettbewerbsposition führt.

(iv) Extern verursachte Wirtschaftskrisen

Unabhängig davon, ob sie an der Währungsunion teilnehmen oder nicht, müssen sämtliche Staaten mit einer extern verursachten sektoral begrenzten bzw. allgemeinen Wirtschaftskrise rechnen - z. B. Rückgang der Nachfrage aufgrund einer Rezession auf einem Auslandsmarkt. Die Bandbreite der Reaktionsmöglichkeiten eines Staates nimmt ab, wenn er an einer Währungsunion teilnimmt oder auf die Teilnahme hinarbeitet. Nach dem Beitritt zur Währungsunion könnte der Wechselkurs selbstverständlich nicht mehr als Instrument eingesetzt werden. Aber sogar das Hinarbeiten auf die künftige Teilnahme an der Währungsunion könnte einen Staat von einer entsprechenden Korrektur seines Wechselkurses dann abhalten, wenn die Wechselkursstabilität ein Kriterium für die Teilnahme an der Währungsunion ist. In einem Staat, der von einer solchen Krise betroffen ist, wird daher wahrscheinlich die Arbeitslosenquote steigen, das Einkommen sinken und infolge dessen auch das Kohäsionsgefälle zunehmen. In welchem Maße sich die einzelstaatliche Haushaltspolitik zum Abfangen der nachteiligen Auswirkungen extern verursachter Krisen einsetzen läßt, wird davon abhängen, wie die jeweilige Haushaltslage in bezug auf die Konvergenzkriterien aussieht. Es besteht deshalb die Gefahr, daß die Auswirkungen einer externen Wirtschaftskrise durch die Teilnahme bzw. die angestrebte Teilnahme an einer Währungsunion verschärft werden.

4.2.2.7. Es gibt drei Methoden, mit denen sich die Wahrscheinlichkeit, daß das Kohäsionsgefälle aufgrund der Währungsunion bzw. der Bemühungen um die Erfuellung der Konvergenzkriterien zunimmt, theoretisch senken ließe.

4.2.2.8. Erstens kann an einen Finanzausgleich innerhalb der EU gedacht werden. Die reicheren Mitgliedstaaten tragen zur Entwicklung der ärmeren bei. Einen solchen Finanzausgleich gibt es in jeder Vereinbarung über Zusammenarbeit zwischen Regionen, Staaten oder Ländern, die eine gemeinsame Währung haben und eine gemeinsame Wirtschafts- und Währungspolitik betreiben. Ohne einen solchen Finanzausgleich sind Vereinbarungen über Zusammenarbeit auf Dauer nicht haltbar. Ein solcher Finanzausgleich ist Ausdruck der Solidarität zwischen reicheren und ärmeren Mitgliedstaaten.

4.2.2.9. Einige der hier angesprochenen Probleme könnten zweitens vom Konzept her dadurch gelöst werden, daß die EU bei den regionalen Löhnen mehr Flexibilität zeigt. Damit ist jedoch nicht zu rechnen. Die Erfahrung zeigt statt dessen, daß in Währungsunionen die Nominallöhne eher konvergieren als divergieren. Ein Anstieg des Einkommensgefälles innerhalb der EU würde den erklärten Zielen des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in jedem Fall zuwiderlaufen.

4.2.2.10. Und schließlich könnte eine stärkere berufliche Mobilität dazu führen, daß Arbeitslose in Regionen mit einem höheren Beschäftigungspotential abwandern. Aber auch dies wird wiederum wahrscheinlich keine praktikable Lösung für das hier angesprochene Problem bringen. Es ist davon auszugehen, daß jede nennenswerte Wanderbewegung dieser Art zu neuen Ballungsproblemen und sozialen Schwierigkeiten in den für Wanderarbeitnehmer attraktiven Regionen führen würde.

4.2.2.11. Aus den angeführten Gründen ist der Wirtschafts- und Sozialausschuß besorgt, daß aufgrund der derzeitigen institutionellen und politischen Gegebenheiten der Übergang zur Währungsunion unter bestimmten Umständen zu einer Verschärfung des Kohäsionsgefälles führen könnte.

4.2.2.12. Sollten die drei obengenannten Entwicklungen nicht eintreten, besteht die reale Gefahr, daß das Kohäsionsgefälle infolge der Währungsunion zunimmt.

4.2.3. Die Haltung der Mitgliedstaaten

4.2.3.1. Die weitere Entwicklung der Strukturprogramme wird teilweise davon abhängen, inwieweit diese Programme in den einzelnen Mitgliedstaaten politische Unterstützung finden. In Übereinstimmung mit dem Partnerschaftsprinzip müssen bei der Konzipierung und Durchführung der Strukturinterventionen die wirtschaftlichen Kräfte des öffentlichen und privaten Sektors, einschließlich der Wirtschafts- und Sozialpartner, sowohl auf lokaler als einzelstaatlicher Ebene in die Zusammenarbeit mit der Kommission einbezogen werden. Die Strukturprogramme werden von den lokalen wirtschaftlichen Kräften generell begrüßt; die Unterstützung aus diesen Kreisen wird für die Verhandlungen über die Zukunft der Programme von maßgeblicher Bedeutung sein.

4.2.3.2. Die lokalen wirtschaftlichen Kräfte sind in der Lage, nicht nur die öffentliche Unterstützung für die Kohäsionsmaßnahmen zu fördern, sondern auch qualifiziert zur künftigen Entwicklung dieser Maßnahmen Stellung zu nehmen. Insbesondere ihre Kenntnis der örtlichen Gegebenheiten in bezug auf die verfügbaren Kapazitäten für Investitionen sowie Forschung und technologische Entwicklung, infrastrukturelle Mängel, bildungspolitischen Bedarf sowie Umweltprobleme und deren mögliche Lösung wird dazu beitragen, sicherzustellen, daß Kohäsionsmaßnahmen so gut wie möglich auf die örtlichen Bedürfnisse abgestimmt werden.

4.2.3.3. Es läßt sich natürlich nicht vorhersagen, welchen Standpunkt die einzelnen Mitgliedstaaten bei der nächsten Strukturfondsreform vertreten werden. Sicherlich hat zwischen den Verhandlungen über das Delors-I-Paket im Jahre 1988 und dem Delors-II-Paket 1992 in einigen Mitgliedstaaten bei diesem Thema ein Sinneswandel dahingehend stattgefunden, daß sich mehr Staaten als noch 1988 gegen eine deutliche Aufstockung der Finanzmittel für Strukturinterventionen aussprachen. Dieser Sinneswandel läßt sich teilweise auf die Verschlechterung der allgemeinen Wirtschaftslage zurückführen, die sich Ende 1992 bemerkbar zu machen begann. Teilweise liegt dies vielleicht aber auch darin begründet, daß einige der Nettoeinzahler ins EU-Budget in bezug auf die Unterstützung der Kohäsionspolitik mittlerweile eine härtere Linie vertreten.

5. Empfehlungen

5.1. Wie in dieser Stellungnahme dargelegt wurde, wird sich die EU mit ihrem Ziel, den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt zwischen den Regionen der Union zu stärken, künftig mit massiven Herausforderungen konfrontiert sehen. Diese Herausforderungen sollten jedoch nicht als unüberwindliche Kohäsionshemmnisse betrachtet werden, auch wenn sie möglicherweise stärkere politische Bemühungen der Union um den Abbau des Kohäsionsgefälle erfordern werden.

5.2. Die Argumente, die für die weitere Förderung von Kohäsionsmaßnahmen in der EU sprechen, haben nach wie vor Gültigkeit:

- bleibt das Kohäsionsgefälle bestehen, so könnte dies u.U. zu einer starken Abwanderung von Arbeitskräften, die einen höheren Lebensstandard anstreben, in die wohlhabenderen Regionen der EU führen, was für diese Gebiete ernste wirtschaftliche und soziale Probleme zur Folge hätte. Kohäsionsmaßnahmen fördern deshalb die Integration der EU.

- Mitteltransfers zur Förderung der Kohäsion können eine höhere Wirtschaftsleistung bewirken, da damit Marktmängel - wie z. B. Informationsdefizite und örtlicher Mangel an Arbeitskräften mit speziellen Qualifikationen - beseitigt oder ausgeglichen werden können.

- Kohäsionsmaßnahmen können die wirtschaftliche und soziale Stabilität dadurch fördern, daß sie die Auswirkungen externer Krisen auf die lokale Einkommens- und Beschäftigungslage mildern.

- Kohäsionsmaßnahmen werden zur Konsolidierung des Binnenmarktes beitragen, indem sie gewährleisten, daß diejenigen, die davon am wenigsten profitieren, Ausgleichszahlungen von denjenigen erhalten, die davon am meisten profitieren. Fände ein derartiger Ausgleich nicht statt, könnten die schwächeren Regionen an den wirtschaftlichen und sozialen Vorteilen der Integration zu zweifeln beginnen.

5.3. In Anbetracht dieser Überlegungen gibt der Wirtschafts- und Sozialausschuß eine Reihe von Empfehlungen für die künftige Gestaltung der Kohäsionsmaßnahmen ab:

(i) Die Mitgliedstaaten sollten in ihrem Bemühen um einen stärkeren wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt zwischen den Regionen und Bürgern der EU nicht nachlassen.

(ii) Der Grundsatz einer beständigen und ausgewogenen Ausweitung der Maßnahmen wurde im Vertrag von Rom festgeschrieben, und mit der Einheitlichen Europäischen Akte wurde das Kohäsionsprinzip eingeführt. Diese Grundsätze sollten im Rahmen der anstehenden Regierungskonferenz ebenso erneut bekräftigt werden wie auch die sich gemäß Artikel 130 a und b EGV daraus sowohl für die Union als auch die einzelnen Mitgliedstaaten ergebenden Verpflichtungen in bezug auf die Gestaltung ihrer Wirtschaftspolitik.

(iii) Die vier Grundsätze der Konzentration, Partnerschaft, Programmplanung und Zusätzlichkeit müssen bei der Konzipierung und Durchführung der Strukturpolitik der Gemeinschaft auch künftig gewahrt bleiben. Der WSA teilt die vom Rechnungshof geäußerte Besorgnis darüber, daß bestimmte Mitgliedstaaten die Bestimmungen für die Durchführung der Strukturfonds, insbesondere in bezug auf Partnerschaft und Zusätzlichkeit, nicht einhalten. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß schließt sich dem Appell des Rechnungshofes an die Kommission und die Mitgliedstaaten an, die Bestimmungen für die Durchführung der Strukturfonds rigoros durchzusetzen.

(iv) Angesichts weiterhin steigender Anforderungen an die Strukturfonds könnte es aufgrund dieser vier Grundsätze künftig notwendig werden, verstärkt auf ihre Konzentration auf die oder innerhalb der bedürftigsten Regionen hinzuwirken. Eine stärkere Konzentration ist bei sämtlichen Zielen wie auch bei den Raumplanungsmaßnahmen notwendig. Die seit 1988 gesammelten Daten belegen eindeutig, daß die Förderung im Rahmen der Strukturfonds bei den meisten der begünstigten Ziel-1-Regionen zu einer erheblichen Steigerung der Wirtschaftsleistung geführt hat. Anhand dieser Daten lassen sich die aus einer Konzentration der Förderung zu erwartenden Steigerungen errechnen.

(v) Der Wirtschafts- und Sozialausschuß fordert eine stärkere Koordinierung zwischen den einzelstaatlichen und gemeinschaftlichen Politiken, die Auswirkungen auf die Kohäsion haben. Besonders wichtig ist diese Koordinierung bei Maßnahmen, die auf das wirtschaftliche Wachstumspotential von Regionen Einfluß nehmen, wie z. B. Bildungs- und Berufsbildungsprogramme, Fördermaßnahmen für Forschung und Entwicklung, Umweltaktionsprogramme, Infrastrukturmaßnahmen, Maßnahmen zur Förderung ausländischer Direktinvestitionen und Programme zur Förderung der Entwicklung ländlicher Gebiete.

(vi) Wirtschaftsentwicklung und -wachstum sind in Agrargebieten niedriger als in Gebieten, die von Industrie und Dienstleistungstätigkeiten geprägt sind. Zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts ist es empfehlenswert, nicht allein herkömmliche Tätigkeiten zu unterstützen. Damit kann innerhalb der am stärksten benachteiligten Regionen ein lokaler Entwicklungsprozeß in Gang gesetzt werden. Zugleich kann Diversifizierung das Wachstumspotential der Regionen erhöhen.

(vii) Der WSA schlägt vor, daß die Kommission so bald wie möglich eine ausführliche Bewertung der Auswirkungen der Ziel-4-Förderung im Rahmen der Strukturfonds durchführt. Mit diesem Instrument kann der Wirtschaft der Übergang erleichtert werden, indem die Anpassung der Arbeitskräfte an neue Technologien und Arbeitsprozesse gefördert wird. Eine Bewertung der Erfolge dieses Programms ist wichtig, um entscheiden zu können, ob derartige Initiativen verstärkt unterstützt werden sollten.

(viii) Man muß sich darüber im klaren sein, daß regionale wirtschaftliche Disparitäten auch durch Maßnahmen verstärkt werden können, die in den wohlhabenderen Regionen der EU ergriffen werden. Der Ausschuß macht die Kommission darauf aufmerksam, daß es die Wettbewerbspolitik der EU den Mitgliedstaaten untersagt, ihre Binnenwirtschaft durch staatliche Beihilfen und ähnliche wettbewerbsverzerrende Maßnahmen in unlauterer Weise zu unterstützen. Alle derartigen Maßnahmen sollten strengstens überwacht werden, um zu gewährleisten, daß sie nicht zu Wettbewerbsverzerrungen in bezug auf die wirtschaftlichen Perspektiven von Unternehmen und Regionen in anderen Mitgliedstaaten führen.

(ix) Es deutet einiges darauf hin, daß die Strukturmaßnahmen der EU aufgrund der Reformen von 1988 an Effizienz gewonnen haben. Ein entscheidendes Merkmal dieser Reformen war die Stärkung der Rolle der Kommission bei der Konzipierung von Maßnahmen zur Förderung der regionalen Wirtschaftsentwicklung. Nach Ansicht des Ausschusses spielt die Kommission in dieser Hinsicht nach wie vor eine entscheidende Rolle, da nur sie die Auswirkungen der Kohäsionsmaßnahmen gemeinschaftsweit verfolgen kann. Darüber hinaus ist die Kommission am besten in der Lage, zu beurteilen, welche Maßnahmen und Aktionen am stärksten zur Förderung des Zusammenhalts beitragen. Der Ausschuß hält es für äußerst wichtig, daß die Kommission auf diesem Gebiet weiterhin eine koordinierende und gegebenenfalls politisch initiierende Funktion wahrnimmt.

(x) Beim weiteren Ausbau der Instrumente zur Förderung der Kohäsion spricht einiges dafür, einen Teil der Unterstützung aus den Strukturfonds gezielt auf städtische Ballungsgebiete in Ziel-1 und 2-Regionen zu verwenden. Ein höherer Wohlstand in diesen regionalen Zentren wird in gewissem Umfang eine Steigerung der Wirtschaftstätigkeit in der gesamten Region bewirken, da die wirtschaftliche Dynamik in den Zentren auf deren unmittelbare Umgebung übergreift. Gleichzeitig muß jedoch sorgsam darauf geachtet werden, daß eine derartige Förderung nicht insofern zu neuen wirtschaftlichen und sozialen Problemen führt, als diese Ballungszentren dadurch möglicherweise Arbeitslose anziehen und sich mit neuen Problemen im Zusammenhang mit Überbevölkerung und sozialer Not konfrontiert sehen.

(xi) Nach den geltenden Bestimmungen haben die mittel- und osteuropäischen Staaten, sobald sie Mitglied der EU sind, Anspruch auf Förderung aus den Strukturfonds. Wenn die im EU-Haushalt verfügbaren Mittel nicht beträchtlich erhöht werden, können diese zusätzlichen Ansprüche nur dadurch erfuellt werden, daß Mittel von Regionen, die gegenwärtig durch diese Strukturfonds gefördert werden, trotz der Tatsache umgelenkt werden, daß viele dieser Regionen auf absehbare Zeit benachteiligt bleiben dürften. Darüber hinaus ist fraglich, ob die Strukturfonds nach ihrer derzeitigen Konzeption das geeignete Förderinstrument zur Erfuellung der speziellen Bedürfnisse der MOEL nach einem Beitritt sind. Der WSA regt daher an, daß die Kommission zusammen mit den Mitgliedstaaten die Möglichkeit prüft, befristete (und degressive) Übergangsmaßnahmen zu konzipieren, die speziell auf die Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der MOEL bis zum Beitritt zur EU und darüber hinaus zugeschnitten sind. Andernfalls besteht die Gefahr, daß sich der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt zwischen den derzeitigen EU-Mitgliedstaaten lockert, wenn sich der geographische Schwerpunkt der Strukturfonds verschiebt und ein echter Fortschritt in Richtung Kohäsion zwischen den wahrscheinlich vier neuen Mitgliedstaaten und den derzeitigen EU-Mitgliedstaten vereitelt wird.

(xii) Da die Verfahren zur Erreichung der Konvergenz zu einer Verschärfung des Kohäsionsgefälles zu führen drohen, unterstützt der Wirtschafts- und Sozialausschuß den Vorschlag, daß Kohäsionsmitgliedstaaten, die am Übergang zur Stufe 3 der Währungsunion bis 1. Januar 1999 nicht teilnehmen können, weiterhin aus einem - gegebenenfalls angepaßten - Kohäsionsfonds unterstützt werden, damit sie die Konvergenzkriterien des Maastrichter Vertrages erfuellen können.

(xiii) Mitgliedstaaten, für die Unterstützung aus dem Kohäsionsfonds entscheidend ist, damit sie die Konvergenzkriterien erfuellen, können nach Beginn der dritten Stufe der WWU weiterhin auf finanzielle Unterstützung angewiesen sein. Dafür ist entweder eine Änderung der derzeitigen Kohäsionsfonds-Verordnung, um die weitere Förderfähigkeit zu erhalten, oder die Einführung eines zusätzlichen auf ihre spezifischen Probleme zugeschnittenen Finanzinstruments erforderlich.

(xiv) Der Wirtschafts- und Sozialausschuß ist besorgt, daß die Effizienz der Strukturfonds in einigen Fällen dadurch beeinträchtigt werden kann, daß auf einzelstaatlicher Ebene Infrastrukturinvestitionen den Schwerpunkt der regionalpolitischen Maßnahmen bilden. Da diese Fonds letztendlich dem Ziel dienen, durch wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt dauerhafte Arbeitsplätze zu schaffen, weist der Wirtschafts- und Sozialausschuß darauf hin, wie wichtig es ist, produktiven Investitionen sowie Bildungs- und Berufsbildungsmaßnahmen für die Erwerbstätigen bei der Förderung im Rahmen der Strukturfonds Priorität einzuräumen.

(xv) Mit dieser Stellungnahme soll gezeigt werden, welchen Herausforderungen sich die Strukturfonds der Europäischen Union gegenübersehen. Aus der Analyse geht u.a. hervor, daß im Zuge einer Erweiterung der Union und nach dem Übergang zur Wirtschafts- und Währungsunion stärker als bisher auf das regionalpolitische Instrumentarium der Gemeinschaft zurückgegriffen werden muß. Angesichts der daraus resultierenden Herausforderungen in bezug auf den Zusammmenhalt innerhalb der EU ist eine Aufstockung der im Rahmen der Strukturfonds verfügbaren Finanzmittel geboten. Die Strukturfonds belaufen sich derzeit auf weniger als 0,5 % des Bruttoinlandsprodukts der EU. Dieser Betrag ist in Anbetracht dieser Herausforderungen relativ niedrig und kann infolgedessen nur sehr begrenzt zur Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts beitragen. Externe Wirtschaftskrisen, die sich nachteilig auf bestimmte Regionen auswirken, können deren wirtschaftliche Entwicklung auf Jahre hinaus gefährden. Nach den derzeit geltenden Regelungen können die betroffenen Regionen Strukturfondsunterstützung nur aus den sehr begrenzten Mitteln erhalten, die im Rahmen von Gemeinschaftsinitiativprogrammen zur Verfügung stehen. In Anbetracht der Dynamik der den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt bestimmenden Faktoren sprechen nach Ansicht des Ausschusses gewichtige Gründe für eine Erweiterung des Finanzrahmens der Strukturfonds sowie mehr Flexibilität bei der Ausgestaltung der Hilfe im Rahmen der Strukturfonds.

Geschehen zu Brüssel am 28. Februar 1996.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Carlos FERRER

() ABl. Nr. C 304 vom 10. 11. 1993; ABl. Nr. C 236 vom 11. 9. 1995.

() "Eine neue Strategie für den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt" - Europäisches Parlament, Ian Begg und David Mayes (1991).

() ABl. Nr. C 201 vom 26. 7. 1993; ABl. Nr. C 195 vom 18. 7. 1994; ABl. Nr. C 236 vom 11. 9. 1995.

() ABl. Nr. C 127 vom 7. 5. 1994; ABl. Nr. C 393 vom 31. 12. 94.

() Beschäftigung in Europa 1995, Kommission (Dok. KOM (95) 381 endg.).

() Dok. KOM (94) 322 endg.

() ABl. Nr. C 236 vom 11. 9. 1995.

() Die wirtschaftlichen Auswirkungen der gemeinschaftlichen Förderkonzepte für Ziel-1-Regionen, 1994-1999.

() Siehe Dok. CES 1449/95.

() ABl. Nr. C 303 vom 14. 11.1995.

() Raumplanung und interregionale Zusammenarbeit im Mittelmeerraum, Berichterstatter: Herr Cal (ABl. Nr. C 133 vom 31. 5. 1995).

() Artikel 104 c Absatz 2 EGV läßt eine gewisse Flexibilität in bezug auf diese Referenzwerte zu.