Schweden meldete für den Zeitraum vom 12. November 2015 bis zum 8. Mai 2016 Kontrollen an allen seinen Binnengrenzen, wobei ein besonderer Schwerpunkt auf bestimmten Häfen in der Polizeiregion Süd und West sowie auf der Öresund-Brücke liegt. Die Entscheidung über die zeitweilige Wiedereinführung von Grenzkontrollen wurde zunächst mit beispiellosen gemischten Migrationsströmen begründet, die das Funktionieren der schwedischen Gesellschaft auf die Probe stellen. Sie wurde weiterhin begründet mit der hohen Zahl von Asylbewerbern und den Folgen der beispiellos hohen Zahl von Asylanträgen im Jahr 2015.

Deutschland meldete für den Zeitraum vom 13. September 2015 bis zum 13. Mai 2016 Kontrollen an allen seinen Binnengrenzen, mit besonderem Schwerpunkt auf der deutsch-österreichischen Landgrenze. Die Entscheidung über die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen wurde mit einer ernsthaften Bedrohung der öffentlichen Ordnung und der inneren Sicherheit aufgrund des massiven Zustroms von irregulären Migranten begründet, die bei ihrer Ankunft in der EU in keinem EU-Mitgliedstaat ordnungsgemäß identifiziert und registriert wurden und denen in keinem Mitgliedstaat die Fingerabdrücke abgenommen wurden.

Derzeit haben fünf Schengen-Mitgliedstaaten der Kommission mitgeteilt, dass sie als Reaktion auf eine ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit aufgrund von Sekundärbewegungen von irregulären Migranten, die durch schwerwiegende Mängel bei Außengrenzkontrollen ausgelöst wurden, vorübergehend wieder Kontrollen an ihren Binnengrenzen durchführen. All diese Mitgliedstaaten haben diese Kontrollen im Einklang mit den einschlägigen Bestimmungen des Schengener Grenzkodex mehrmals verlängert. Nachstehend die jüngsten Mitteilungen im Überblick:

Die Rekordzahl der seit 2015 in die Europäische Union strömenden Migranten und die bei der Evaluierung von November 2015 festgestellten Mängel an Teilen der griechischen Außengrenze haben zu bedeutenden Sekundärbewegungen geführt, die mehrere Mitgliedstaaten veranlasst haben, unter Berufung auf eine ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit aufgrund des unkontrollierten Zustroms von Personen, die bei ihrer Ankunft im ersten EU-Mitgliedstaat nicht ordnungsgemäß erfasst und/oder registriert wurden, an allen oder bestimmten Abschnitten ihrer Binnengrenzen vorübergehend wieder Kontrollen einzuführen.

Am 12. März 2016 teilte die Hellenische Republik gemäß Artikel 16 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1053/2013 ihren Aktionsplan zur Beseitigung der während der Evaluierung festgestellten Mängel, die Gegenstand der Empfehlungen des Rates waren, mit. Am 12. April 2016 legte die Kommission gemäß Artikel 16 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 1053/2013 dem Rat ihre Bewertung der Angemessenheit des Aktionsplans vor. Die Kommission kam zu folgendem Schluss: „Griechenland hat erhebliche Fortschritte erzielt. Allerdings sind Nachbesserungen an dem von den griechischen Behörden vorgelegten Aktionsplan nötig, um die in der Evaluierung von November 2015 festgestellten Mängel zu beseitigen. Insbesondere bedürfen viele Maßnahmen einer Präzisierung in puncto Fristen, Verantwortung und Finanzplanung. Außerdem können einige Maßnahmen noch nicht als angemessen in Angriff genommen oder abgeschlossen betrachtet werden.“

Am 24. Februar 2016 nahm die Kommission gemäß Artikel 19b der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (damals geltender Schengener Grenzkodex) Empfehlungen für bestimmte, von der Hellenischen Republik nach dem Evaluierungsbericht vom 2. Februar 2016 zu ergreifende Maßnahmen an, mit denen die Einhaltung der Empfehlungen des Rates vom 12. Februar 2016 gewährleistet werden soll.

Am 12. Februar 2016 nahm der Rat gemäß Artikel 15 der Verordnung (EU) Nr. 1053/2013 Empfehlungen zur Beseitigung der während der Evaluierung festgestellten Mängel an und gab die Prioritäten für deren Durchführung vor. Die griechischen Behörden sollten geeignete Maßnahmen ergreifen, um sicherzustellen, dass an allen Außengrenzen der Hellenischen Republik im Einklang mit dem Schengen-Besitzstand stehende Außengrenzkontrollen durchgeführt werden, damit das Funktionieren des Schengen-Raums nicht gefährdet ist.

Am 2. Februar 2016 nahm die Kommission einen Durchführungsbeschluss zur Annahme eines Berichts zur Bewertung der Umsetzung des Schengen-Besitzstands im Bereich des Außengrenzmanagements durch die Hellenische Republik an, in dem sie zu dem Schluss gelangt, dass schwerwiegende Mängel bei der Durchführung der Außengrenzkontrollen bestehen, die von den griechischen Behörden angegangen und behoben werden müssen. Diese schwerwiegenden Mängel stellen im Hinblick auf die Durchführung von Außengrenzkontrollen eine Situation dar, in der den in Artikel 16 Absätze 1 und 4 genannten Verpflichtungen der Verordnung (EU) Nr. 1053/2013 nicht nachgekommen wurde.

Dänemark meldete für den Zeitraum vom 4. Januar 2016 bis zum 2. Juni 2016 Kontrollen an allen seinen Binnengrenzen, mit besonderem Schwerpunkt auf Fähren, die aus Deutschland eintreffen, sowie auf der dänisch-deutschen Landgrenze. Während die ursprüngliche Entscheidung mit den unerwarteten Migrationsströmen und den Grenzkontrollmaßnahmen in den Nachbarländern begründet wurde, die dazu führen könnten, dass eine sehr große Zahl illegaler Migranten im Raum Kopenhagen strandet, werden in der jüngsten Mitteilung die Unwägbarkeiten in Bezug auf die große Zahl der bereits in der EU befindlichen Flüchtlinge und Migranten hervorgehoben.

Im Falle Deutschlands und Österreichs hat die Kommission in ihrer Stellungnahme vom 23. Oktober 2015 die Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der getroffenen Maßnahmen anerkannt. Auf der Grundlage der Angaben der deutschen und österreichischen Behörden kam die Kommission zu dem Schluss, dass die Wiedereinführungen von Kontrollen an den Binnengrenzen im Einklang mit dem Schengener Grenzkodex eine angemessene Reaktion auf die Bedrohung der öffentlichen Ordnung und der inneren Sicherheit darstellen. Diese Bewertung wurde durch die später von diesen und anderen Mitgliedstaaten, den beteiligten Agenturen und Einrichtungen der EU und den in den Hotspots vor Ort anwesenden Teams der Kommission erhaltenen Informationen und Daten bestätigt.

Die Kommission überwacht die Lage in allen betroffenen Mitgliedstaaten, um zu bewerten, ob die Kontrollen an den Binnengrenzen auf das erforderliche Mindestmaß begrenzt sind. Diese Kontrollen haben zu keinen größeren Störungen geführt und den freien Personen- und Warenverkehr innerhalb des Schengen-Raums nicht unnötig eingeschränkt. Die vorliegenden Informationen zeigen auch, dass die ergriffenen Maßnahmen wirksam dazu beigetragen haben, wieder zu geordneten Verhältnissen hinsichtlich der Personenströme an bestimmten Binnengrenzen zurückzukehren, und als solche die Sekundärbewegungen eingedämmt haben.

Auf dem Weg zu einem koordinierten Vorgehen bei der Binnengrenzkontrolle

In ihrer Mitteilung „Zurück zu Schengen: Ein Fahrplan“ hat die Kommission darauf hingewiesen, dass – sollten der Migrationsdruck und die schwerwiegenden Mängel über den 12. Mai 2016 hinaus Bestand halten – die Kommission dem Rat gemäß Artikel 29 der Verordnung (EU) 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (aktuell geltender Schengener Grenzkodex) einen Vorschlag vorlegen müsste, in dem ein kohärentes unionsweites Vorgehen bei den Binnengrenzkontrollen empfohlen wird, bis die Strukturschwächen bei der Außengrenzkontrolle weitgehend oder ganz behoben sind. In der Mitteilung werden die Maßnahmen beschrieben, die ergriffen werden müssen, um spätestens bis Ende 2016 zu einem normal funktionierenden Schengen-Raum zurückkehren zu können.

Artikel 29 des Schengener Grenzkodex enthält ein besonderes Verfahren für außergewöhnliche Umstände, unter denen aufgrund anhaltender schwerwiegender Mängel bei den Kontrollen an den Außengrenzen, die in einem Evaluierungsbericht zu einem Mitgliedstaat festgestellt wurden, das Funktionieren des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen insgesamt gefährdet ist, soweit diese Umstände eine ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit im Schengen-Raum oder in Teilen dieses Raums darstellen und wenn alle anderen Maßnahmen die festgestellte ernsthafte Bedrohung nicht wirksam verringern können. In solchen Fällen kann der Rat als letztes Mittel zum Schutz der gemeinsamen Interessen im Schengen-Raum empfehlen, dass ein oder mehrere Mitgliedstaaten beschließen, an allen oder bestimmten Abschnitten ihrer Binnengrenzen für einen Zeitraum von höchstens sechs Monaten Kontrollen wieder einzuführen (wobei Verlängerungen für einen Höchstzeitraum von bis zu zwei Jahren möglich sind).

Evaluierung der Lage bis zum 12. Mai 2016

Die Kommission kann im Einklang mit Artikel 21 Absatz 3 des Schengener Grenzkodex, sofern der betreffende Mitgliedstaat nach Artikel 16 Absatz 4 der Verordnung (EU) Nr. 1053/2013 innerhalb von drei Monaten einen Bericht über die Umsetzung des einschlägigen Aktionsplans vorlegen muss und die Kommission nach Ablauf dieser drei Monate zu der Auffassung gelangt, dass die Situation unverändert ist, das in Artikel 29 des Schengener Grenzkodex vorgesehene Verfahren auslösen.

In Anbetracht der Tatsache, dass die gemäß den einschlägigen Bestimmungen des Schengener Grenzkodex vorgesehene Höchstdauer für die einseitige Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen durch bestimmte Mitgliedstaaten Mitte Mai endet (siehe oben) und Griechenland bereits den Bericht nach Artikel 16 Absatz 4 der Verordnung (EU) Nr. 1053/2013 vorgelegt hat, sollte die Kommission nicht den Ablauf der Dreimonatsfrist abwarten, bevor sie bewertet, ob die Situation am 12. Mai 2016 unverändert ist, zumal der Kommission umfangreiche Informationen über die Lage der Außengrenzkontrolle in der Hellenischen Republik vorliegen.

Die Bewertung wird sich unter anderem auf ausführliche Informationen stützen, die von den betreffenden Mitgliedstaaten oder beteiligten EU-Agenturen bereitgestellt oder bei Ortsbesichtigungen erworben wurden. Hierzu gehören die Informationen der in den Hotspots in der Hellenischen Republik anwesenden Kommissionsteams, die während einer angekündigten Ortsbesichtigung in der Hellenischen Republik vom 10. bis 16. April 2016 im Zuge einer Schengen-Evaluierung gemäß dem jährlichen Evaluierungsprogramm für das Jahr 2016 zur Überprüfung der Anwendung des Schengen-Besitzstands auf dem Gebiet des Außengrenzmanagements gesammelten Informationen sowie die Informationen, die von der Kommission in Vorbereitung der jüngsten Berichte zur Migrationssituation in der Hellenischen Republik erhoben wurden.

In ihrer Mitteilung „Bewertung des Aktionsplans Griechenlands zur Behebung der 2015 bei der Evaluierung der Anwendung des Schengen-Besitzstands im Bereich des Managements der Außengrenzen festgestellten schwerwiegenden Mängel“ forderte die Kommission die Hellenische Republik auf, bis zum 26. April 2016 weitere Informationen und Präzisierungen vorzulegen, da sie der Auffassung war, dass „weitere Verbesserungen an dem von den griechischen Behörden vorgelegten Aktionsplan vorgenommen werden [müssen], um die in der Evaluierung vom November 2015 festgestellten Mängel umfassend zu beheben. So werden für viele Maßnahmen noch genauere Angaben zur Zeitplanung, zu den Zuständigkeiten und zur Finanzplanung benötigt. Darüber hinaus können einige Maßnahmen noch nicht als angemessen in Angriff genommen oder abgeschlossen gelten. Schließlich sind für einige Maßnahmen noch weitere grundlegende Angaben oder Klarstellungen erforderlich.“ Ferner ist die Hellenische Republik nach Artikel 16 Absatz 4 der Verordnung (EU) Nr. 1053/2013 verpflichtet, innerhalb desselben Zeitraums von drei Monaten einen Bericht über die Umsetzung ihres Aktionsplans vorzulegen.

Am 26. April 2016 übermittelte die Hellenische Republik der Kommission die angeforderten zusätzlichen Angaben und Klarstellungen zu ihrem Aktionsplan. Am 29. April 2016 übermittelte die Hellenische Republik der Kommission den Bericht über die Umsetzung ihres Aktionsplans.

Die Hellenische Republik hat sowohl von der Kommission als auch den Mitgliedstaaten umfangreiche technische und finanzielle Unterstützung erhalten. Seit Anfang 2015 hat die Kommission Soforthilfe in Höhe von 181 Mio. EUR gewährt. Die Soforthilfe wird zusätzlich zu den 509 Mio. EUR gewährt, die der Hellenischen Republik bereits im Rahmen der nationalen Programme in den Bereichen Migration und Grenzmanagement für den Zeitraum 2014-2020 zugewiesen wurden. Frontex hat den Einsatz von technischer Ausrüstung und Personal anderer Mitgliedstaaten ermöglicht, um insbesondere durch die gemeinsamen Einsätze „Poseidon Sea“ und „Poseidon“ an den Seegrenzen wirksame Kontrollen und einen wirksamen Schutz der Land- und Seeaußengrenzen der Hellenischen Republik sicherzustellen, und hat die gemeinsamen Einsätze „Flexible operative Tätigkeiten“ und „Focal Points Land“ an den Landaußengrenzen koordiniert. Zudem hat Frontex die interne Verlegung von Ausrüstung und Grenzschutzbeamten der Hellenischen Republik kofinanziert. Abschließend arbeiten die Kommission, das EASO, Frontex, Europol und Eurojust vor Ort mit den griechischen Behörden zusammen, um ihnen dabei zu helfen, ihren Verpflichtungen aus dem EU-Recht nachzukommen und die ankommenden Migranten an den Hotspots rasch zu identifizieren und zu registrieren und ihnen die Fingerabdrücke abzunehmen.

Die Hellenische Republik hat bei der Beseitigung der Mängel bei ihrem Außengrenzmanagement, die bei der im November 2015 durchgeführten Evaluierung festgestellt wurden, beträchtliche Fortschritte erzielt. Die Umsetzung der Erklärung EUTürkei vom 18. März 2016 und die laufenden Frontex- und NATO-Maßnahmen haben zu einem drastischen Rückgang der Zahl der über die Türkei in die Hellenische Republik einreisenden irregulären Migranten und Asylsuchenden geführt. Dank dieser erheblichen Reduzierung des Zustroms irregulärer Migranten und Asylsuchender in die Hellenische Republik und dank der Unterstützung durch die EU-Agenturen und andere Mitgliedstaaten in den Hotspots konnte die Hellenische Republik die Registrierung von neu eintreffenden irregulären Migranten und Asylsuchenden erheblich verbessern. Es bleibt abzuwarten, ob der erhebliche Rückgang der Migrationsströme von Dauer ist. Auch die Fortschritte Griechenlands im Bereich der Rückführung hängen davon ab, ob die erhebliche Verringerung der Migrationsströme nachhaltig ist, ob entsprechende Strukturen eingerichtet und aufrechterhalten werden und ob angemessene Ressourcen, die eine effektive Rückführung irregulärer Migranten ermöglichen, bereitgestellt werden.

Aufgrund der Analyse der von der Hellenischen Republik übermittelten Informationen, der Feststellungen der Sachverständigen der Kommission während der Ortsbesichtigung vom April 2016 im Rahmen der Schengen-Evaluierung (ohne dem gemäß Artikel 14 der Verordnung (EU) Nr. 1053/2013 zu erstellenden Evaluierungsbericht vorgreifen zu wollen) und der von den an den Hotspots anwesenden Teams der Kommission erhaltenen Informationen ergibt sich folgende Bewertung:

Mit Unterstützung der zuständigen EU-Agenturen (Frontex und EASO) – sowohl in Bezug auf Ausrüstung als auch auf Personal – hat sich die Registrierung irregulärer Migranten auf den besuchten griechischen Inseln (Lesbos, Samos, Kos und Symi) und an der besuchten Landgrenze zur Türkei (Registrierzentrum Fylakio) erheblich verbessert. Die ankommenden irregulären Migranten werden vollständig identifiziert, und ihre Fingerabdrücke werden abgenommen und in Eurodac registriert. Die Migranten und ihre Reisedokumente werden einer Sicherheitsüberprüfung unterzogen. Was die Unterbringung dieser Migranten angeht, so hat sich mit Beginn der Anwendung der Erklärung EU-Türkei vom 18. März 2016 die Situation nach dem 20. März 2016 verändert.

Das nationale Grenzmanagementsystem der Hellenischen Republik verfügt derzeit noch nicht über die erforderlichen operativen und administrativen Kapazitäten für ein den Normen des Schengener Grenzkodexes entsprechendes Außengrenzmanagement, doch laufen die Arbeiten, um diese Kapazitäten zu schaffen. Insbesondere einige zentrale Funktionen, z. B. die Risikoanalyse, sind aktuell nicht vollständig eingerichtet, und das Grenzmanagementkonzept ist lückenhaft. Nicht alle der für die Grenzüberwachung geeigneten nationalen Kapazitäten (Armee, Marine) werden von der Hellenischen Republik in vollem Umfang genutzt.

Bei der Überwachung der Seegrenze zur Türkei stützt sich Griechenland in erheblichem Maße auf die Unterstützung durch die EU, Frontex und andere Mitgliedstaaten. Ohne diese Unterstützung könnte Griechenland jedoch kein angemessenes Niveau der Überwachung der Seegrenzen aufrechterhalten. Bei der Lagebeurteilung ist die griechische Küstenwache (die für die Überwachung der Seegrenzen zuständige Grenzbehörde) von den Informationen, die ihr die griechische Marine und die griechische Armee übermitteln, und von ihrer eigenen beschränkten Zahl an Patrouillenschiffen und Beobachtungsstellen abhängig. Angesichts der räumlichen Nähe der Türkei und des Risikos der irregulären Migration trotz der Umsetzung der Erklärung EU-Türkei wird zudem die Reaktionsfähigkeit als nicht ausreichend erachtet. Es gibt weder auf regionaler noch auf lokaler Ebene ein zuverlässiges Lagebild in nahezu Echtzeit, und es gibt kein sicheres Mobilkommunikationsnetz, das die zuständigen Grenzkontrollbehörden nutzen könnten.

Für die Überwachung der Landgrenze mit der Türkei und Albanien sind die Zahl der Mitarbeiter, das Lagebewusstsein und die Reaktionsfähigkeit sowie die Ausrüstung ausreichend, wobei einige Aspekte verbesserungsfähig sind. An der Landgrenze mit der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien (Polizeidirektion Kilkis, für die Überwachung eines Grenzabschnitts von 87 km Länge zuständig) entspricht die Grenzüberwachung derzeit nicht vollständig dem Schengener Grenzkodex. Außerdem gibt es an der Grenze kein automatisches Videoüberwachungssystem, das Lagebewusstsein war sehr begrenzt und es war kein umfassendes operatives Lagebild verfügbar. Die Migranten in dieser Region, die nicht bereits bei der Einreise in die Hellenische Republik registriert wurden, werden hier nicht systematisch registriert.

Folglich werden trotz der erheblichen Anstrengungen der Hellenischen Republik und der beträchtlichen Fortschritte, die erzielt wurden, nicht alle im Zuge der Evaluierung vom November 2015 festgestellten schwerwiegenden Mängel beim Außengrenzmanagement innerhalb der in Artikel 21 Absatz 3 des Schengener Grenzkodexes festgelegten Frist von drei Monaten angemessen und umfassend behoben werden. Einige bei den Kontrollen an den Außengrenzen weiterhin bestehende schwerwiegende Mängel können das Funktionieren des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen insgesamt gefährden.