Um die Notifizierung und Weitergabe vorübergehender Abweichungen in dieser Zeit zu erleichtern, hat das ICAO-Sekretariat das Teilsystem „COVID-19 Contingency-Related Differences“ (CCRDs) eingerichtet, das über die Übersichtsseite „Electronic Filing of Differences“ (EFOD) abgerufen werden kann und vorläufig bis zum 31. März 2021 unterhalten wird.

Die ICAO bekräftigt, wie wichtig es ist, ein Höchstmaß an Flexibilität zu bieten und gleichzeitig die Einhaltung des Abkommens von Chicago zu gewährleisten. In diesem Zusammenhang werden die Staaten an ihre Pflichten nach Artikel 38 des Abkommens erinnert, der ICAO etwaige Abweichungen zu notifizieren.

Die ICAO hat als Reaktion auf die COVID-19-Pandemie das Rundschreiben AN 11/55-20/50 herausgegeben, in dem sie insbesondere die Staaten um kohärente Informationen über die Maßnahmen ersucht, die getroffen wurden, damit Diensteanbieter und Personal die Gültigkeit ihrer Zertifizierungen, Lizenzen und sonstigen Genehmigungen während der COVID-19-Pandemie aufrechterhalten können („Notifizierung vorübergehender Abweichungen im Zusammenhang mit COVID-19“).

Nach Artikel 38 des Abkommens von Chicago muss jeder Staat — wenn er es für undurchführbar erachtet, eine solche internationale Richtlinie oder ein solches Verfahren in jeder Hinsicht zu befolgen oder sein eigenes Regelwerk oder seine Praktiken vollständig an eine internationale Richtlinie oder ein Verfahren anzupassen, oder wenn er es für notwendig hält, Regeln zu erlassen oder Praktiken anzunehmen, die in irgendeiner Weise von den Vorgaben einer internationalen Richtlinie abweichen — unverzüglich die ICAO über die Unterschiede zwischen seiner eigenen Praxis und der Praxis der internationalen Richtlinie in Kenntnis setzen.

Nach der Annahme solcher Maßnahmen sind die ICAO-Staaten verpflichtet, in Bezug auf diese Maßnahmen entweder ihre Ablehnung, etwaige Abweichungen oder ihre Übereinstimmung mitzuteilen, bevor die Maßnahmen in Kraft treten und rechtsverbindlich werden.

Dem ICAO-Rat, einem ständigen Gremium der ICAO, gehören 36 Vertragsstaaten an, die von der ICAO-Versammlung für einen Zeitraum von drei Jahren gewählt werden. In den Jahren 2019 bis 2022 waren sieben EU-Mitgliedstaaten im ICAO-Rat vertreten.

Das Abkommen über die internationale Zivilluftfahrt (im Folgenden das „Abkommen von Chicago“) zur Regulierung der internationalen Luftfahrt ist am 4. April 1947 in Kraft getreten. Mit diesem Abkommen wurde die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) gegründet.

Dieser Vorschlag betrifft den Standpunkt, der im Namen der Union in der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) als Reaktion auf das Rundschreiben AN 11/55-20/50 vom 3. April 2020 in Bezug auf die im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie notifizierten vorübergehenden Abweichungen von den Anhängen 1 und 6 des Abkommens über die internationale Zivilluftfahrt zu vertreten ist.

2.1.ICAO-Rundschreiben AN 11/55-20/50 und sein Verhältnis zu den geltenden Unionsvorschriften

Das ICAO-Rundschreiben AN 11/55-20/50 bezieht sich auf vorübergehende, pandemiebedingte Abweichungen von den Anhängen 1 und 6 des Abkommens von Chicago in Bezug auf die Aspekte Personal und Luftverkehrsbetreiber.

Anhang 1 „Personnel Licensing“ (Lizenzierung von Personal) des Abkommens von Chicago enthält Richtlinien und Empfehlungen für die Erteilung von Lizenzen an Flugbesatzungsmitglieder, Fluglotsen, Betreiber von Bodenfunkstellen, Instandhaltungstechniker und Flugdienstberater. Nach diesen Vorschriften muss der Antragsteller für den Erwerb einer Lizenz bestimmte Anforderungen erfüllen, die der Komplexität der auszuführenden Aufgaben angemessen sind. Diese Anforderungen spiegeln sich in den Rechtsvorschriften der Union wider, insbesondere in der Verordnung (EU) 1139/2018 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Juli 2018 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Zivilluftfahrt und zur Errichtung einer Agentur der Europäischen Union für Flugsicherheit sowie in zugehörigen Durchführungsrechtsakten und delegierten Rechtsakten. So werden beispielsweise in der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 der Kommission spezifische Anforderungen und Verfahren für das fliegende Personal in der Zivilluftfahrt festgelegt und die Einschränkungen und Fristen für die Lizenzierung von Personal sowie für flugmedizinische Tauglichkeitstests festgelegt (siehe die Bestimmungen in Anhang I Teil FCL und Anhang IV Teil MED). Aufgrund der schwerwiegenden Auswirkungen der COVID-19-Pandemie, die beispielsweise dazu führen, dass der Zugang zu flugmedizinischen Sachverständigen oder flugmedizinischen Zentren eingeschränkt oder nicht möglich ist, gewähren mehrere Mitgliedstaaten eine auf vier Monate befristete Verlängerung der Gültigkeit von Tauglichkeitszeugnissen, wenngleich die einschlägigen ICAO-SARP für die medizinische Untersuchung und die Verlängerung eines Tauglichkeitszeugnisses einen Intervall von höchstens 45 Tagen vorsehen. Einige Mitgliedstaaten gewähren auch für Pilotenlizenzen eine Verlängerung der Gültigkeit um vier bis acht Monate, sofern Piloten keine Möglichkeit haben, rechtzeitig zu einem Flugsimulator zu gelangen oder Zugang zu diesem zu erhalten, um die notwendigen Fortbildungen und Prüfungen zu absolvieren.

Die Verlängerung der Gültigkeit von Lizenzen für Personal gilt für Lizenzen, die innerhalb eines Bezugszeitraums zwischen dem 1. März 2020 und dem 31. Oktober 2020 auslaufen.

Anhang 6 „Operation of Aircraft“ (Betrieb von Luftfahrzeugen) des Abkommens von Chicago zielt darauf ab, einheitliche Regeln für den Betrieb von Luftfahrzeugen im internationalen Luftverkehr festzulegen, um ein Höchstmaß an Sicherheit und Effizienz zu gewährleisten. Auf Unionsebene spiegeln sich diese internationale Anforderungen vor allem in der Verordnung (EU) 2018/1139‚ in der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 der Kommission und in der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 der Kommission wider. Die COVID-19-Pandemie hat zu einer erheblichen Verringerung des gewerblichen Luftverkehrs geführt, weshalb es schwierig geworden ist, den Ort zu erreichen, an dem geeignete Flugsimulatoren zur Verfügung stehen. Damit haben viele Piloten keine Möglichkeit, die in Punkt ORO.FC.100 von Anhang III (PART-ORO) der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 der Kommission und in Punkt FCL.060 von Anhang I (Teil-FCL) der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 der Kommission festgelegten Anforderungen an die fortlaufende Flugerfahrung zu erfüllen.

So schreiben die ICAO-SARP vor, dass der Betreiber einem verantwortlichen Piloten oder Kopiloten die Flugsteuerung eines Flugzeugs während des Starts und der Landung nur dann übertragen darf, wenn dieser Pilot innerhalb der vorangegangenen 90 Tage während mindestens drei Starts und Landungen die Flugsteuerung mit demselben Flugzeugmuster durchgeführt hat. Die schwerwiegenden betrieblichen Hindernisse, die durch die COVID-19-Pandemie verursacht werden, schränken die Möglichkeiten für Piloten und Besatzungen ein, diese Anforderung an die fortlaufende Flugerfahrung zu erfüllen. Deshalb und damit Besatzungen bei Wiederaufnahme des Luftverkehrs fliegen können, wenden die Mitgliedstaaten Ausnahmen von dieser Regel an, indem sie von den Betreibern verlangen, eine Risikobewertung durchzuführen, um die Wahrscheinlichkeit und das potenzielle Ausmaß der Kompetenzverschlechterung der Besatzung im Zusammenhang mit der längeren Abwesenheit vom Flugdienst zu ermitteln. Zudem verlangen die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen zur Minimierung der festgestellten Risiken, indem der gesamten Flugbesatzung eine oder mehrere Betriebsbeschränkungen auferlegt werden (z. B. Senkung der Höchstgrenzen für Seitenwind, Einführung höherer Anflugminima, Beschränkung hinsichtlich des Zustands der Pistenoberfläche, Flugvorbereitung mit einem funktionierenden System für die automatische Landung, sofern eingebaut).

Die Ausnahmen von diesen Betriebsvorschriften gelten für den Flugbetrieb innerhalb eines Bezugszeitraums zwischen dem 1. März 2020 und dem 31. Oktober 2020 und für eine Dauer von höchstens 8 Monaten.

Die genannten Abweichungen gegenüber den ICAO-Vorschriften ergeben sich aus der Anwendung von Artikel 71 der Verordnung (EU) 2018/1139, der den Mitgliedstaaten eine gewisse Flexibilität einräumt, indem sie im Falle dringender unvorhersehbarer Umstände oder dringender betrieblicher Erfordernisse und unter den in jenem Artikel genannten Bedingungen Ausnahmen von den Anforderungen der Verordnung (EU) 2018/1139 und ihrer Durchführungsrechtsakte und delegierten Rechtsakte mit Ausnahme der grundlegenden Anforderungen gewähren dürfen. Eine dieser Bedingungen besteht darin, dass Anwendungsbereich und Dauer der Ausnahme auf das unbedingt erforderliche Maß beschränkt werden. In einem solchen Fall teilt der betreffende Mitgliedstaat der Kommission, der Agentur (EASA) und den anderen Mitgliedstaaten über die nach Artikel 74 eingerichtete Datenbank unverzüglich die gewährte Ausnahme, ihre Dauer und die Gründe dafür mit und gibt gegebenenfalls die erforderlichen Risikominderungsmaßnahmen an. Mehrere Mitgliedstaaten nutzten diesen Mechanismus im Zusammenhang mit den Abweichungen gegenüber den ICAO-Vorschriften infolge der schwerwiegenden Auswirkungen der COVID-19-Pandemie. Dieser Beschluss des Rates trägt für die Zwecke der im Namen der Union der ICAO zu notifizierenden Abweichungen von den Anhängen 1 und 6 des Abkommens von Chicago diesen Ausnahmen nach Artikel 71 Rechnung.

2.2.Im Namen der Union zu vertretender Standpunkt

Die der ICAO zu notifizierenden Abweichungen beziehen sich auf die Anhänge 1 und 6 des Abkommens von Chicago in Bezug auf Personal und Luftverkehrsbetreiber, wie sie in der Tabelle im Anhang dieses Beschlusses dargelegt und von den Mitgliedstaaten in ihren jeweiligen Notifizierungen entsprechend der nach Artikel 71 der Verordnung (EU) 2018/1139 erlassenen Ausnahme erläutert werden.

Hinsichtlich der Anerkennung oder Akzeptanz der Gültigkeit der von Drittländern ausgestellten Zertifizierungen und Lizenzen, die von den vorübergehenden Maßnahmen im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie betroffen sind, gilt die Verordnung (EU) Nr. 452/2014 zur Festlegung technischer Vorschriften und von Verwaltungsverfahren für den Flugbetrieb von Drittlandsbetreibern. Nach der Verordnung (EU) Nr. 452/2014 Anhang 1 Punkt ART.200(d) muss die EASA grundsätzlich in Abstimmung mit den Mitgliedstaaten die ICAO-Richtlinien benennen, für die sie risikomindernde Maßnahmen akzeptieren kann, sollte der Betreiber- oder Eintragungsstaat eine Abweichung gegenüber der ICAO-Richtlinie notifiziert haben. Die Agentur muss diese risikomindernden Maßnahmen akzeptieren, wenn sie sich davon überzeugt hat, dass diese Maßnahmen ein der Richtlinie, gegenüber der Abweichungen notifiziert wurden, gleichwertiges Sicherheitsniveau gewährleisten. Wie im Rundschreiben AN 11/55 20/50 gefordert, muss die ICAO über die einschlägigen Rechtsakte der Union unterrichtet werden, die für die Anerkennung abweichender Regelungen in Drittländern gelten, wie in der letzten Spalte der Tabelle im Anhang dieses Beschlusses angegeben.

Der Standpunkt, der im Namen der Union bei der ICAO als Reaktion auf das Rundschreiben AN 11/55 20/50 zu vertreten ist, besteht darin, die durch die vorübergehenden Maßnahmen im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie bedingten Abweichungen von den Anhängen 1 und 6 des Abkommens von Chicago zu notifizieren, wie sie in der Tabelle im Anhang dieses Beschlusses dargelegt und von den Mitgliedstaaten in ihren jeweiligen Notifizierungen entsprechend der nach Artikel 71 der Verordnung (EU) 2018/1139 erlassenen Ausnahme erläutert werden.

3.Rechtsgrundlage

3.1.Verfahrensrechtliche Grundlage

4.1.1.Prinzipien

Nach Artikel 218 Absatz 9 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) werden die „Standpunkte, die im Namen der Union in einem durch eine Übereinkunft eingesetzten Gremium zu vertreten sind, sofern dieses Gremium rechtswirksame Akte, mit Ausnahme von Rechtsakten zur Ergänzung oder Änderung des institutionellen Rahmens der betreffenden Übereinkunft, zu erlassen hat“, mit Beschlüssen festgelegt.

Artikel 218 Absatz 9 AEUV gilt unabhängig davon, ob die Union Mitglied des betreffenden Gremiums oder Vertragspartei der betreffenden Übereinkunft ist.

Der Begriff „rechtswirksame Akte“ erfasst auch Akte, die kraft völkerrechtlicher Regelungen, denen das jeweilige Gremium unterliegt, Rechtswirkung entfalten. Darunter fallen auch Instrumente, die völkerrechtlich nicht bindend, aber geeignet sind, „den Inhalt der vom Unionsgesetzgeber … erlassenen Regelung maßgeblich zu beeinflussen“.

4.1.2.Anwendung auf den vorliegenden Fall

Die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation ist ein auf der Grundlage eines Abkommens, nämlich des Abkommens von Chicago, eingesetztes Gremium.