BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe für den Vorschlag und damit verfolgte Ziele

Die Verordnung (EU) Nr. 575/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates (im Folgenden „Eigenkapitalverordnung“ oder „CRR“) und die Richtlinie 2013/36/EU des Europäischen Parlaments und des Rates (im Folgenden „Eigenkapitalrichtlinie“ oder „CRD“) bilden gemeinsam den aufsichtsrechtlichen Rahmen für in der Union tätige Kreditinstitute. Die CRR und die CRD wurden nach der Finanzkrise von 2008/2009 erlassen, um die im Finanzsektor der EU tätigen Institute krisenfester zu machen, wobei die mit den internationalen Partnern der EU und insbesondere mit dem Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (BCBS) vereinbarten globalen Standards in weiten Teilen als Grundlage dienten.

In der Folge wurde die CRR mehrfach geändert, um verbleibende Schwachstellen im Regulierungsrahmen zu beheben und weitere Reformen umzusetzen, die auf globaler Ebene beschlossen worden waren und für die Widerstandsfähigkeit des Finanzsektors von wesentlicher Bedeutung sind. Eine wichtige Überarbeitung wurde durch das „Maßnahmenpaket zur Risikominderung“ vorgenommen, das vom Europäischen Parlament und vom Rat am 20. Mai 2019 angenommen und am 7. Juni 2019 im Amtsblatt veröffentlicht wurde. Dieses Paket umfasste unter anderem Änderungen am Bankenabwicklungsrahmen der Union durch die Richtlinie (EU) 2019/879 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2014/59/EU des Europäischen Parlaments und des Rates (im Folgenden „Abwicklungsrichtlinie“ oder „BRRD“), die Verordnung (EU) 2019/877 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 806/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates (im Folgenden „Verordnung über den einheitlichen Bankenabwicklungsmechanismus“ oder „SRMR“) und die Verordnung (EU) 2019/876 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der CRR. Mit dieser Reform wurde der vom Rat für Finanzstabilität (Financial Stability Board, FSB) im November 2015 angenommene internationale Standard für die Gesamtverlustabsorptionsfähigkeit (Total Loss-Absorbing Capacity Standard, im Folgenden „TLAC-Standard“) für global systemrelevante Institute (im Folgenden „G-SRI“) in der Union umgesetzt und die Anwendung der Mindestanforderung an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten (im Folgenden „MREL“) für alle in der Union niedergelassenen Institute verbessert.

Der TLAC-Standard schreibt vor, dass G-SRI eine ausreichende Menge an stark verlustabsorbierenden (bail-in-fähigen) Verbindlichkeiten halten müssen, um im Falle einer Abwicklung eine reibungslose und schnelle Verlustabsorption und Rekapitalisierung zu gewährleisten. Bei der Umsetzung des TLAC-Standards in Unionsrecht, und zwar durch Änderungen der CRR, wurde die bestehende institutsspezifische Mindestanforderung an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten (MREL) berücksichtigt, die in der BRRD festgelegt ist. Darüber hinaus sind die beiden Vorschriften eng miteinander verknüpft, insbesondere durch Querverweise von der BRRD und der SRMR auf die CRR. Beispielsweise stützen sich die BRRD und die SRMR bei der Berechnung und Angabe der MREL im Allgemeinen auf die Gesamtrisikopositionsmessgröße und den Gesamtrisikobetrag, wie sie gemäß CRR berechnet werden. Daher sollten die beiden Anforderungen als komplementäre Elemente eines gemeinsamen Rahmens verstanden werden. Dieser überarbeitete Rahmen sollte besser gewährleisten, dass die Verlustabsorption und Rekapitalisierung der Institute durch private Mittel erfolgt, wenn diese Institute in finanzielle Schwierigkeiten geraten und anschließend abgewickelt werden. Die TLAC und die MREL sind daher unerlässlich, um Bankenkrisen wirksam zu bewältigen und ihre negativen Auswirkungen auf die Finanzstabilität und die öffentlichen Finanzen zu verringern. Die TLAC gelten in der Union seit dem 27. Juni 2019, und die überarbeiteten Vorschriften zu den MREL gelten seit dem 28. Dezember 2020.

Im Einklang mit den internationalen Standards lässt das Unionsrecht sowohl die singuläre (Single Point of Entry, SPE) Abwicklungsstrategie als auch die multiple (Multiple Point of Entry, MPE) Abwicklungsstrategie zu. Im Rahmen der singulären Abwicklungsstrategie wird nur ein Unternehmen der Gruppe (im Folgenden „Abwicklungseinheit“) – in der Regel das Mutterunternehmen – abgewickelt, während andere Unternehmen der Gruppe – zumeist operative Tochterunternehmen – nicht abgewickelt werden. Stattdessen werden die Verluste dieser Tochterunternehmen auf das abzuwickelnde Unternehmen übertragen, und das Kapital wird auf das Tochterunternehmen übertragen. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass die Tochterunternehmen ihren Geschäftsbetrieb auch dann noch reibungslos fortsetzen können, wenn sie den Zeitpunkt der Nichttragfähigkeit erreicht haben. Jede Abwicklungseinheit bildet zusammen mit den ihr angehörenden Tochterunternehmen, die selbst keine Abwicklungseinheit sind, eine „Abwicklungsgruppe“. Bei der multiplen Abwicklungsstrategie kann mehr als ein Unternehmen der Gruppe abgewickelt werden. Folglich kann es innerhalb der Bankengruppe mehr als eine Abwicklungseinheit und somit mehr als eine Abwicklungsgruppe geben. Das der multiplen Abwicklungsstrategie zugrunde liegende Prinzip besteht darin, die Abwicklung einer bestimmten Abwicklungsgruppe auf praktikable und glaubwürdige Weise zu ermöglichen, ohne die Abwicklungsfähigkeit anderer Abwicklungseinheiten und Abwicklungsgruppen innerhalb derselben konsolidierten Bankengruppe zu beeinträchtigen.

Der überarbeitete Rahmen für die Bankenabwicklung sieht vor, dass die MREL für eine Abwicklungseinheit auf konsolidierter Basis auf Ebene einer Abwicklungsgruppe festgelegt werden sollten (im Folgenden „externe MREL“ oder „eMREL“). Darüber hinaus sieht dieser Rahmen vor, wie die Verlustabsorptions- und Rekapitalisierungskapazität innerhalb einer Abwicklungsgruppe verteilt werden sollte (im Folgenden „interne MREL“ oder „iMREL“).

Gemäß der BRRD müssen die Finanzinstrumente zur Erfüllung der internen MREL in der Regel von der Abwicklungseinheit gehalten werden, d. h. zumeist vom Mutterunternehmen. Mit dieser Regelung soll sichergestellt werden, dass die Verlustabsorptions- und Rekapitalisierungskapazität eines Tochterunternehmens von seinem Mutterunternehmen, d. h. der Abwicklungseinheit, bereitgestellt wird. Dieses Mutterunternehmen kann die iMREL-fähigen Instrumente entweder direkt oder indirekt über andere Unternehmen derselben Abwicklungsgruppe halten (siehe nachfolgende Abbildung). Die Möglichkeit, dass Instrumente vom Mutterunternehmen auch indirekt über zwischengeschaltete Einheiten gezeichnet werden können, wurde damit begründet, dass die Verpflichtung zur Erfüllung der iMREL die bestehenden Finanzierungsmöglichkeiten von Bankengruppen nicht unnötig verändern sollte, bei denen die Finanzierung für den Erwerb solcher Instrumente nach den Eigentumsverhältnissen strukturiert ist und von den obersten Mutterunternehmen (Abwicklungseinheiten) über zwischengeschaltete Einheiten und nicht direkt an die Tochterunternehmen innerhalb der Gruppe verteilt wird.

Abbildung: Zeichnung von für interne MREL berücksichtigungsfähigen Instrumenten (direkt oder indirekt) Um den auch als „Daisy-Chain-Ansatz“ oder „Beteiligungsketten-Ansatz“ bezeichneten Ansatz der indirekten Zeichnung von Instrumenten zur Erfüllung der iMREL innerhalb von Abwicklungsgruppen zu operationalisieren und sicherzustellen, dass er aufsichtsrechtlich solide ist, haben die gesetzgebenden Organe die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) mit der Ausarbeitung eines Entwurfs für technische Regulierungsstandards (RTS) beauftragt und der Kommission die Befugnis übertragen, auf dieser Grundlage einen delegierten Rechtsakt zu erlassen, um eine Methode für eine solche indirekte Begebung berücksichtigungsfähiger Instrumente zu bestimmen. Gemäß dem BRRD-Mandat sollte diese Methode:

·eine ordnungsgemäße Übertragung der Verluste von den Tochterunternehmen auf das oberste Mutterunternehmen (Abwicklungseinheit) und die ordnungsgemäße Übertragung von Kapital von diesem Mutterunternehmen an die Tochterunternehmen gewährleisten,

·sicherstellen, dass eine Doppelzählung der Verlustabsorptionsfähigkeit des Tochterunternehmens für die Zwecke der Erfüllung der iMREL durch das zwischengeschaltete Mutterunternehmen vermieden wird, und

·ein Ergebnis gewährleisten, das gleichwertig mit dem Ergebnis einer vollständigen direkten Zeichnung der von Tochterunternehmen begebenen anerkannten berücksichtigungsfähigen Instrumente durch das oberste Mutterunternehmen (Abwicklungseinheit) ist.

Seit Anfang 2020 arbeitet die EBA an dem RTS-Entwurf auf der Grundlage einer Abzugsregelung gemäß dem in der BRRD festgelegten Mandat und den Empfehlungen in den einschlägigen internationalen Standards. Die von der EBA entwickelte Abzugsregelung sieht vor, dass die iMREL-fähigen Instrumente, die von Tochterunternehmen über ein zwischengeschaltetes Mutterunternehmen an die Abwicklungseinheit begeben werden, vollständig von der eigenen Kapazität des zwischengeschalteten Mutterunternehmens zur Erfüllung der iMREL abgezogen werden müssen. Es wurde die Ansicht vertreten, dass diese Abzugsregelung am ehesten mit den im BRRD-Mandat festgelegten Bedingungen übereinstimmt und der Operationalisierung des Rahmens für interne MREL förderlich ist.

Die von der EBA entwickelte Methode war Gegenstand einer öffentlichen Konsultation. Die Rückmeldungen aus der Konsultation zeigten, dass der RTS-Entwurf allgemein befürwortet wird, wiesen jedoch auf mehrere Unstimmigkeiten zwischen den in der BRRD festgelegten Anforderungen an die Übertragung von Aufgaben und den bestehenden Aufsichtsvorschriften der CRR hin. Folglich legte die EBA in einem Schreiben an die Europäische Kommission vom 25. Januar 2021 dar, dass die Wechselwirkungen zwischen der BRRD und der CRR es nicht erlauben würden, die für die Erfüllung des Mandats erforderliche aufsichtsrechtliche Behandlung wie ursprünglich beabsichtigt anzuwenden. Im Besonderen stellte die EBA fest, dass die CRR den Abzug von iMREL-fähigen Instrumenten und damit die Anwendung eines angemessenen Risikogewichts von 0 % nicht in allen Fällen zulässt, die für das Mandat gemäß der BRRD von Bedeutung sind. Ähnliche Probleme wurden im Bereich der Anforderung an die Verschuldungsquote gemäß der CRR festgestellt. Nach Ansicht der EBA würde diese Situation nicht nur zu einer Unstimmigkeit zwischen dem Aufsichts- und dem Abwicklungsrahmen führen, sondern auch der Anforderung des BRRD-Mandats zuwiderlaufen, ein Ergebnis zu erzielen, das dem einer direkten Zeichnung entspricht. Die EBA kam zu dem Schluss, dass die Anforderungen der BRRD nicht ohne zusätzliche Bestimmungen erfüllt werden können, die die RTS nicht allein übernehmen können, sondern vielmehr durch den Rechtstext der Stufe 1 festgelegt werden müssen.

Abgesehen von der Notwendigkeit, die indirekte Zeichnung von iMREL-fähigen Instrumenten zu operationalisieren, wurden seit dem Inkrafttreten des überarbeiteten Rahmens für TLAC/MREL im Jahr 2019 einige andere Probleme im Zusammenhang mit der Abwicklung festgestellt. Diese Probleme beziehen sich hauptsächlich auf die aufsichtsrechtliche Behandlung von Gruppen global systemrelevanter Institute (im Folgenden „G-SRI-Gruppen“) mit einer multiplen Abwicklungsstrategie, einschließlich solcher Gruppen, die Tochterunternehmen in Drittländern haben. Beispielsweise legt die CRR derzeit nicht fest, ob die verschiedenen Anpassungen der TLAC für G-SRI mit einer multiplen Abwicklungsstrategie auch für die Tochterunternehmen eines G-SRI gelten, die in einem Drittland niedergelassen sind. Darüber hinaus stützt sich die Formel zur Berechnung des TLAC/MREL-Überschusses eines Tochterunternehmens im Rahmen der allgemeinen Abzugsregelung für G-SRI mit einer multiplen Abwicklungsstrategie nur auf die risikobasierte TLAC/MREL-Anforderung des Tochterunternehmens, während es versäumt wurde, auch die nicht-risikobasierte TLAC/MREL zu berücksichtigen. Zu den weiteren Problemen gehören einige Widersprüche innerhalb des Rechtstexts der Stufe 1, insbesondere im Hinblick auf das Zusammenspiel von Bestimmungen der CRR und der BRRD, die maßgeblich sind, um potenzielle Unstimmigkeiten zwischen den Anforderungen der singulären und der multiplen Abwicklungsstrategie zu beheben. Schließlich wurden einige Probleme in Bezug auf die Kriterien für Instrumente berücksichtigungsfähiger Verbindlichkeiten zur Einhaltung der Anforderung an die interne TLAC festgestellt, was beim Umgang mit dem Ausfall von in der EU niedergelassenen Tochterunternehmen global systemrelevanter Institute außerhalb der EU von Bedeutung ist.

Um die oben genannten Probleme zu lösen, sind einige gezielte Änderungen der CRR an bestimmten Aspekten im Zusammenhang mit der Abwicklung erforderlich. Insbesondere muss die aufsichtsrechtliche Behandlung von G-SRI-Gruppen mit einer multiplen Abwicklungsstrategie, einschließlich solcher Gruppen, die Tochterunternehmen in Drittländern haben, besser an die im TLAC-Standard vorgesehene Behandlung angepasst werden. Dies würde dazu beitragen, dass im Falle einer Abwicklung jede Abwicklungseinheit und jede Gruppe, die zu diesen G-SRI gehört, weiterhin kritische Funktionen erfüllen kann, ohne dass die Gefahr einer Ansteckung besteht. Die vorgeschlagenen Änderungen würden die Gesamtarchitektur des Rahmens nicht verändern, sondern die ordnungsgemäße Anwendung von TLAC und MREL sicherstellen.