[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 7.3.2007

SEK(2007) 290 endgültig

Empfehlung für eine

STELLUNGNAHME DES RATES

gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 zum Konvergenzprogramm Bulgariens für 2006-2009

(von der Kommission vorgelegt)

BEGRÜNDUNG

1. HINTERGRUND

Der am 1. Juli 1998 in Kraft getretene Stabilitäts- und Wachstumspakt beruht auf dem Ziel einer gesunden öffentlichen Finanzlage als Mittel zur Verbesserung der Voraussetzungen für Preisstabilität und ein kräftiges, tragfähiges Wachstum, das der Schaffung von Arbeitsplätzen förderlich ist. Bei der Reform von 2005 wurde die Nützlichkeit des Pakts bei der Verankerung der Haushaltsdisziplin anerkannt und darüber hinaus versucht, die Effizienz und die wirtschaftlichen Grundlagen des Pakts zu stärken und die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu gewährleisten.

Nach der zum Stabilitäts- und Wachstumspakt gehörenden Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken[1] haben die Mitgliedstaaten dem Rat und der Kommission Stabilitäts- oder Konvergenzprogramme und danach alljährlich aktualisierte Programme vorzulegen (Mitgliedstaaten, die die einheitliche Währung bereits eingeführt haben, legen [aktualisierte] Stabilitätsprogramme vor, Mitgliedstaaten, die die einheitliche Währung noch nicht eingeführt haben, [aktualisierte] Konvergenzprogramme).

Bulgarien ist der EU am 1. Januar 2007 beigetreten und hat am 5. Januar 2007 sein erstes Konvergenzprogramm übermittelt. Gemäß der Verordnung muss der Rat nun auf Empfehlung der Kommission nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses eine Stellungnahme dazu abgeben (wichtigste Punkte der zuvor durchgeführten Bewertung siehe Kasten).

2. HINTERGRUND DER PROGRAMMBEWERTUNG

Um zu veranschaulichen, vor welchem Hintergrund die im Konvergenzprogramm dargelegte Haushaltsstrategie bewertet wird, gibt der folgende Abschnitt einen Überblick über die Wirtschafts- und Haushaltsentwicklung der letzten zehn Jahre.

Bulgarien hat einen hohen Grad an makroökonomischer Stabilität erreicht, die durch gesunde öffentliche Finanzen unterstützt wird. Das kräftige und beständige Wirtschaftswachstum hat in den letzten Jahren auf rund 5 ½ % angezogen, doch ist das Pro-Kopf-BIP (in KKS) mit 32,9 % des EU-25-Durchschnitts im Jahr 2005 nach wie vor niedrig. Bulgarien hat somit noch einiges aufzuholen, was auf mittlere und lange Sicht die wichtigste Herausforderung bleibt. Die Beschäftigung hat stetig zugenommen, doch während die Arbeitslosenquoten beträchtlich gesenkt werden konnten, liegen die Beschäftigungsquoten weiterhin unter dem EU-Durchschnitt. Die Arbeitsmarktflexibilität wird durch Inkongruenzen zwischen Qualifikationsangebot und -nachfrage sowie durch regionale Unterschiede beeinträchtigt; vor allem in hochqualifizierten Arbeitsmarktsegmenten werden Arbeitskräfte immer knapper. Auswanderung und eine rückläufige Geburtenrate haben dazu beigetragen, dass die Bevölkerung rasch geschrumpft und gealtert ist. Das durchschnittliche Wachstum der Arbeitsproduktivität war im Zeitraum 1996-2005 recht niedrig, hat sich in letzter Zeit jedoch dank zunehmender ausländischer und inländischer Investitionen auf annähernd 4 % erhöht. Nachdem 1997 ein Currency Board eingeführt wurde, konnte die Inflation bis 1999 auf einstellige Werte gesenkt werden; in den letzten Jahren ist die Inflationsrückführung jedoch zum Stillstand gekommen. Das sehr kräftige Kreditwachstum und die zunehmenden Zahlungsbilanzdefizite haben Bedenken hinsichtlich der makroökonomischen Stabilität wachgerufen, auch wenn diese Defizite durch den sehr hohen Zustrom an ausländischen DI bedingt waren. Die öffentlichen Finanzen wurden in beträchtlichem Maße konsolidiert, indem seit 1998 für einen ausgeglichenen gesamtstaatlichen Haushalt gesorgt bzw. sogar Haushaltsüberschüsse erzielt wurden. Die Schuldenquote wurde von über 100 % auf unter 30 % des BIP gesenkt. Außerdem wurden Schritte unternommen, um die durch den demographischen Wandel bedingten Herausforderungen an das Rentensystem zu bewältigen.

Kasten: Wichtigste Punkte der Bewertung Gemäß Artikel 5 Absatz 1 (Stabilitätsprogramme) bzw. Artikel 9 Absatz 1 (Konvergenzprogramme) der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates wird bewertet, ob die ökonomischen Annahmen, auf denen das Programm beruht, plausibel sind; welches mittelfristige Haushaltsziel der betreffende Mitgliedstaat anstrebt und ob der Anpassungspfad in Richtung auf dieses Ziel angemessen ist; ob die laufenden und/oder geplanten Maßnahmen zur Einhaltung dieses Anpassungspfads ausreichen, um das mittelfristige Ziel über den Konjunkturzyklus hinweg zu erreichen; bei der Beurteilung des Anpassungspfads in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel: ob in Zeiten günstiger Konjunktur stärkere Anpassungsanstrengungen unternommen werden, während die Anstrengungen in Zeiten ungünstiger Konjunktur geringer ausfallen können; bei Mitgliedstaaten des Eurogebiets und des WKM II: ob der betreffende Mitgliedstaat die zum Erreichen seines mittelfristigen Haushaltsziels erforderliche jährliche Verbesserung seines konjunkturbereinigten Saldos ohne Anrechnung einmaliger und sonstiger befristeter Maßnahmen unter Zugrundelegung eines Richtwerts von 0,5 % des BIP verfolgt; bei der Festlegung des Anpassungspfads zur Erreichung des mittelfristigen Haushaltsziels für Länder, die dieses Ziel noch nicht erreicht haben, und wenn Ländern, die es bereits erreicht haben, (unter der Voraussetzung, dass eine angemessene Sicherheitsmarge bei dem Referenzwert von 3 % des BIP für das Defizit beibehalten und erwartet wird, dass die Haushaltslage im Programmzeitraum voraussichtlich wieder zum mittelfristigen Haushaltsziel zurückkehrt) eine befristete Abweichung von diesem Ziel eingeräumt wird: ob größere Strukturreformen durchgeführt wurden, die (auch durch Steigerung des Potenzialwachstums) direkte langfristige Kosteneinsparungseffekte und mithin nachprüfbare Auswirkungen auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen haben; besondere Aufmerksamkeit gilt den Rentenreformen, durch die ein Mehrsäulensystem mit einer gesetzlichen, vollständig kapitalgedeckten Säule eingeführt wird; ob die Wirtschaftspolitik des betreffenden Mitgliedstaats mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik vereinbar ist. Die Plausibilität der makroökonomischen Annahmen des Programms wird anhand der Herbstprognose 2006 der Kommissionsdienststellen beurteilt, wobei ebenfalls die gemeinsame Methodik zur Schätzung des Produktionspotenzials und der konjunkturbereinigten Haushaltssalden zum Einsatz kommt. Die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik wird anhand der in den integrierten Leitlinien für 2005–2008 enthaltenen wirtschaftspolitischen Grundzüge für den Bereich öffentliche Finanzen beurteilt. Bewertet werden ferner: die Entwicklung der Schuldenquote und die Aussichten für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, die nach dem Bericht des Rates vom 20. März 2005 über die „Verbesserung der Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts” „bei der haushaltspolitischen Überwachung […] ausreichende Beachtung” finden sollten. Die Vorgehensweise bei der Bewertung der langfristigen Tragfähigkeit wird in einer Mitteilung der Kommission vom 12. Oktober 2006 erläutert[2]; die Einhaltung des Verhaltenskodex[3], der unter anderem eine einheitliche Gliederung und einheitliche Datentabellen für die Stabilitäts- und Konvergenzprogramme vorschreibt. |

- Empfehlung für eine

STELLUNGNAHME DES RATES

gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 zum Konvergenzprogramm Bulgariens für 2006-2009

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,

gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken[4], insbesondere auf Artikel 9 Absatz 1,

auf Empfehlung der Kommission,

nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses –

GIBT FOLGENDE STELLUNGNAHME AB:

1. Am [27. März 2007] prüfte der Rat das Konvergenzprogramm Bulgariens für den Zeitraum 2006 bis 2009.

2. Bulgarien hat einen hohen Grad an makroökonomischer Stabilität erreicht, die durch gesunde öffentliche Finanzen unterstützt wird. Das kräftige und beständige Wirtschaftswachstum hat in den letzten Jahren auf rund 5 ½ % angezogen, doch ist das Pro-Kopf-BIP (in KKS) mit 32,9 % des EU-25-Durchschnitts im Jahr 2005 nach wie vor niedrig. Bulgarien hat somit noch einiges aufzuholen, was auf mittlere und lange Sicht die wichtigste Herausforderung bleibt. Nachdem 1997 ein Currency Board eingeführt wurde, konnte die Inflation bis 1999 auf einstellige Werte gesenkt werden; in den letzten Jahren ist die Inflationsrückführung jedoch zum Stillstand gekommen, und die VPI-Inflation erreichte 2006 7,3 %.

3. Nach dem makroökonomischen Ausgangsszenario des Programms wird das reale BIP-Wachstum weiterhin auf hohem Niveau liegen und von 5,9 % im Jahr 2006 geringfügig auf durchschnittlich 6,1 % im restlichen Verlauf des Programmzeitraums anziehen. Nach aktuellem Kenntnisstand scheint dieses Szenario auf plausiblen Wachstumsannahmen zu beruhen. Die großen Zahlungsbilanzungleichgewichte bleiben auf mittlere Sicht jedoch ein Risiko, zumal das Außendefizit 2006 mit 16 % des BIP über den erwarteten 14,1 % des BIP lag, auch wenn es in voller Höhe über den Zustrom ausländischer DI finanziert werden konnte. Die Inflationsprojektionen des Programms erscheinen realistisch.

4. In der Herbstprognose 2006 der Kommissionsdienststellen wird der gesamtstaatliche Überschuss für das Jahr 2006 auf 3,3 % des BIP veranschlagt, während im Wirtschaftsprogramm zur Beitrittsvorbereitung (PEP) vom Dezember 2005 mit einem ausgeglichenen Haushalt und im Konvegenzprogramm mit einem Überschuss von 3,2 % des BIP gerechnet wird. Das erheblich bessere Haushaltsergebnis erklärt sich vor allem durch Mehreinnahmen gegenüber den konservativen Schätzungen des PEP, ein höheres Produktionswachstum und eine verbesserte Steuererhebung. Auch die Ausgaben liegen 1 % des BIP niedriger als im PEP projiziert, was vor allem auf geringere laufende Ausgaben zurückgeht.

5. Die im Konvergenzprogramm dargelegte mittelfristige Haushaltsstrategie zielt darauf ab, einen gesamtstaatlichen Überschuss von 0,8-1,5 % des BIP zu erhalten, um makroökonomische Stabilität und langfristig tragfähige öffentliche Finanzen zu sichern. Im Jahr 2007 sollen die finanzpolitischen Zügel erheblich gelockert werden, denn der Haushaltsüberschuss soll von 3,2 % des BIP im Jahr 2006 auf 0,8 % des BIP abschmelzen. In den Jahren 2008 und 2009 soll der gesamtstaatliche Überschuss wieder zunehmen und sich bei 1,5 % des BIP einpendeln. Während die Zinsausgaben im Programmzeitraum um rund ¼ % des BIP sinken, soll der Primärüberschuss von 4 ½ % des BIP 2006 auf 2 ¼ % des BIP im Jahr 2007 zurückgehen, bevor er 2008 und 2009 wieder rund 2 ¾ % des BIP erreicht. Die finanzpolitische Lockerung im Jahr 2007 würde fast ausschließlich von den Ausgaben ausgehen. Diese sollen um 2 ¾ % des BIP steigen, wobei nur ein Teil der Ausgabenerhöhungen (rund ¾ % des BIP) im Jahr 2008 zurückgenommen werden soll. Der projizierte Ausgabenanstieg im Jahr 2007 soll vor allem auf ‚sonstige Ausgaben’ (+2 ½ % des BIP) und Subventionen (+½ % des BIP) entfallen. Die höheren ‚sonstigen Ausgaben’ spiegeln den Beitrag Bulgariens zur EU (1 ¼ % des BIP), höhere Ausgaben für EU-Strukturfondsprojekte (¼ % des BIP), die in vollem Umfang durch höhere EU-Zuschüsse gedeckt würden, sowie höhere ‚sonstige laufende Ausgaben’ (1 % des BIP) wider. Die 2007 geplanten Körperschaft- und Einkommensteuersenkungen sollen durch eine bessere Einhaltung der Steuervorschriften und eine verbesserte Steuererhebung fast vollständig kompensiert werden. Infolgedessen sollen die Gesamteinnahmen (prozentual zum BIP) im Programmzeitraum praktisch konstant bleiben. Dem Programm ist außerdem zu entnehmen, dass im Haushaltsplan 2007 zwar ein gesamtstaatlicher Überschuss von 0,8 % des BIP vorgesehen ist, beim Haushaltsvollzug jedoch ein höherer Überschuss von 2 % des BIP angestrebt werden soll. Grundlage ist das Haushaltsgesetz, wonach 10 % der im Haushalt vorgesehenen laufenden Primärausgabenansätze nur dann ausgeschöpft werden dürfen, wenn sich das Zahlungsbilanzdefizit nicht noch ausweitet. Die Haushaltsziele wurden gegenüber dem Wirtschaftsprogramm zur Beitrittsvorbereitung von 2005 beträchtlich heraufgeschraubt, was die erheblichen Mehreinnahmen im Jahr 2006 mit entsprechenden Überlagerungseffekten in den Folgejahren und die etwas günstigeren Wachstumsaussichten widerspiegelt.

6. Der nach der gemeinsamen Methodik berechnete strukturelle Saldo (d.h. der konjunkturbereinigte Saldo ohne Anrechnung einmaliger und sonstiger befristeter Maßnahmen) soll von rund 3 ¼ % des BIP 2006 auf 1 % 2007 abschmelzen, bevor er 2008 und 2009 wieder auf etwa 2 % des BIP steigt. Sollte 2007 beim Haushaltsvollzug ein höherer nominaler Überschuss von 2 % des BIP erzielt werden, was im Programm als Ziel angegeben wird, so würde der Anpassungspfad geglättet. Als mittelfristiges Ziel für die Haushaltslage sieht das Programm einen strukturell ausgeglichenen Haushalt vor, der über den gesamten Programmzeitraum bequem gehalten werden soll. Da das mittelfristige Ziel über den Mindestrichtwert (schätzungsweise ein Defizit von rund 1 ¼ % des BIP) hinausgeht, dürfte seine Erreichung die erforderliche Sicherheitsmarge beim Referenzwert schaffen. Das mittelfristige Ziel geht über das hinaus, was angesichts der Schuldenquote und des langfristigen durchschnittlichen Wachstumspotenzials erforderlich wäre.

7. Das Haushaltsergebnis könnte 2007 besser ausfallen als im Programm erwartet, während sich die Risiken für die Haushaltsprojektionen in den Jahren 2008 und 2009 in etwa die Waage halten. Angesichts der bisherigen Erfolge bei der Einhaltung von Haushaltszielen und der im Haushaltsgesetz 2007 enthaltenen Vorschriften für die Begrenzung der Ausgaben beim Haushaltsvollzug scheint ein höherer Überschuss im Jahr 2007 realistisch, auch wenn die Einnahmenprojektionen für 2007 gewisse Abwärtsrisiken beinhalten könnten, da die durch die Steuersenkungen entstehenden Mindereinnahmen möglicherweise nicht in vollem Umfang durch eine bessere Einhaltung der Steuervorschriften und eine bessere Steuererhebung kompensiert werden. Wenngleich nähere Angaben zur Anpassungsstrategie ab 2008 fehlen, erscheinen die Haushaltsziele bis zum Ende des Programmzeitraums doch weitgehend plausibel, sofern 2007 tatsächlich ein besseres Haushaltsergebnis erzielt wird als derzeit erwartet.

8. In Anbetracht dieser Risikoeinschätzung wird das mittelfristige Ziel bei der im Programm vorgesehenen Haushaltspolitik während des gesamten Programmzeitraums bequem eingehalten. Der haushaltspolitische Kurs bietet auch eine ausreichende Sicherheitsmarge, die gewährleistet, dass die Defizitmarke von 3 % des BIP bei normalen Konjunkturschwankungen im gesamten Programmzeitraum nicht überschritten wird. Der aus dem Programm hervorgehende finanzpolitische Kurs könnte sich 2007 in Zeiten günstiger Konjunktur als prozyklisch erweisen. Dies entspräche nicht ganz dem Stabilitäts- und Wachstumspakt. Eine günstige Konjunktur ist insbesondere im Jahr 2007 zu erwarten, in dem der strukturelle Saldo dem Programm zufolge um rund 2 ¼ % des BIP und nach der Herbstprognose der Kommissionsdienststellen um 1 ½ % des BIP abschmelzen soll.

9. Der öffentliche Bruttoschuldenstand lag 2006 bei schätzungsweise 25 ¼ % des BIP und damit deutlich unter dem im EG-Vertrag vorgesehenen Referenzwert von 60 % des BIP. Dem Programm zufolge soll die Schuldenquote im Programmzeitraum um 4 Prozentpunkte sinken.

10. Da keine langfristigen Projektionen der alterungsbedingten Ausgaben unter einheitlichen makroökonomischen Annahmen vorliegen, wie sie von EPC/Kommission für die anderen Mitgliedstaaten durchgeführt werden, können die Auswirkungen der Bevölkerungsalterung im Falle Bulgariens nicht auf vergleichbarer und robuster Grundlage abgeschätzt werden. In Anbetracht der aktuellen Bevölkerungsstruktur kann ein erheblicher Ausgabeneffekt der Alterung jedoch nicht ausgeschlossen werden. Mit dem hohen strukturellen Überschuss trägt die budgetäre Ausgangsposition erheblich dazu bei, den Schuldenstand zu stabilisieren, bevor die langfristigen budgetären Folgen der Bevölkerungsalterung ins Spiel kommen. Die Aufrechterhaltung hoher Primärüberschüsse auf mittlere Sicht würde die Risiken für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen vermindern helfen.

11. Die Haushaltsstrategie des Programms entspricht nur teilweise den in den integrierten Leitlinien für den Zeitraum 2005-2008 enthaltenen Grundzügen der Wirtschaftspolitik. So ist insbesondere 2007 in Zeiten günstiger Konjunktur eine prozyklische Finanzpolitik vorgesehen, durch die sich das bereits hohe Zahlungsbilanzdefizit noch ausweiten könnte. Hinzu kommt, dass zwar Schritte unternommen wurden, um die langfristige Tragfähigkeit des Rentensystems zu verbessern, jedoch nur sehr wenige konkrete Maßnahmen präsentiert werden, die die Effizienz der öffentlichen Ausgaben erhöhen würden, insbesondere im Gesundheitswesen, wo immer wieder Probleme bei der Ausgabenüberwachung und -kontrolle sowie der Qualität der Dienste auftreten.

12. Was die im Verhaltenskodex für die Stabilitäts- und Konvergenzprogramme vorgesehenen Daten angeht, so weist das Programm sowohl bei den obligatorischen als auch bei den fakultativen Angaben gewisse Lücken auf[5].

Im Ergebnis lässt sich der Schluss ziehen, dass die mittelfristige Haushaltsposition solide und die Haushaltsstrategie ein Beispiel für eine dem Stabilitäts- und Wachstumspakt entsprechende Finanzpolitik ist. Allerdings könnte der geplante Abbau des Haushaltsüberschusses bei günstiger Konjunktur im Jahr 2007 eine prozyklische Finanzpolitik implizieren und die bestehenden Zahlungsbilanzungleichgewichte verschärfen.

In Anbetracht der vorstehenden Bewertung wird Bulgarien aufgefordert:

i) 2007 einen höheren Haushaltsüberschuss zu erzielen als derzeit geplant und anschließend eine robuste Haushaltsposition zu halten, um die makroökonomische Stabilität zu fördern und das hohe Zahlungsbilanzdefizit einzudämmen;

ii) die öffentlichen Ausgaben, insbesondere durch eine Reform des Gesundheitssystems, effizienter zu gestalten.

Gegenüberstellung zentraler makroökonomischer und budgetärer Projektionen 1

2 Berechnungen der Kommissionsdienststellen anhand von Programmdaten. |

3 Konjunkturbereinigter Saldo (entsprechend den vorangehenden Zeilen) ohne einmalige und sonstige befristete Maßnahmen. |

4 Das Programm enthält keine einmaligen oder sonstigen befristeten Maßnahmen. |

5 Die Herbstprognose 2006 der Kommissionsdienststellen enthält keine einmaligen oder sonstigen befristeten Maßnahmen. |

6 Ausgehend von einem Wachstumspotenzial von schätzungsweise 5,8 %, 6,3 %, 6,4 % bzw. 6,7 % im Zeitraum 2005-2008. |

[1] ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 1. Verordnung geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1055/2005 (ABl. L 174 vom 7.7.2005, S. 1). Die Dokumente, auf die in diesem Text verwiesen wird, finden sich auf folgender Website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament „Die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in der EU“ - KOM(2006) 574 vom 12.10.2006 - und Europäische Kommission, Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen (2006), „The long-term sustainability of public finances in the European Union”, European Economy No. 4/2006.

[3] „Spezifikationen für die Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts sowie Leitlinien zu Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme“, am 11. Oktober 2005 vom Rat „Wirtschaft und Finanzen“ gebilligt.

[4] ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 1. Verordnung geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1055/2005 (ABl. L 174 vom 7.7.2005, S. 1). Die Dokumente, auf die in diesem Text verwiesen wird, finden sich auf folgender Website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[5] Namentlich fehlen Arbeitsmarktdaten zu den geleisteten Arbeitsstunden und Angaben zur langfristigen Tragfähigkeit.