[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 28.09.2005

KOM(2005) 466 endgültig

ARBEITS DOKUMENT DER KOMMISSION

Bessere Regulierung und die thematischen Umweltstrategien {SEK(2005) 1197}

Die EU arbeitet seit vier Jahren an dem ehrgeizigen Unterfangen einer Verbesserung des ordnungspolitischen Umfelds.

Die nächste Generation der Umweltpolitik, d.h. die thematischen Strategien, steht ganz im Zeichen einer solchen besseren Regulierung. In diesem Arbeitspapier wird beschrieben, in welcher Form die einschlägigen Prinzipien angewandt werden. Gleichzeitig dient es als Beitrag zu den politischen Gesprächen über eine bessere Regulierung und die thematischen Strategien, die der Rat „Umwelt“ im Oktober 2005 führen wird.

1. EINFÜHRUNG

Im Anschluss an die Veröffentlichung des Weißbuchs über das Europäische Regieren[1] arbeitet die Europäische Kommission nunmehr seit mehreren Jahren aktiv an einer Verbesserung ihrer Rechtsetzung, um sicherzustellen, dass Rechtsvorschläge von guter Qualität, d.h. einfach, relevant und wirksam, sind. Die Verbesserung der Qualität der Rechtsvorschläge wurde ermöglicht durch eine Verbesserung der Wissensgrundlage[2], durch umfassende Konsultationen im Vorfeld neuer Rechtsvorschläge[3] und durch die Anforderung einer gründlichen Folgenabschätzung für alle wichtigen politischen und legislativen Vorschläge[4]. Die Kommission arbeitet auch an einer Vereinfachung des Gemeinschaftsrechts[5] und einer Verringerung des bürokratischen Aufwands[6]. Zu diesem Zweck werden bei der Folgenabschätzung für wichtige Vorschläge die Verwaltungskosten geprüft, werden bestehende Gesetze unter Berücksichtigung der praktischen Erfahrungen geändert und Vorschläge, die im Widerspruch zu den Prioritäten der Lissabonner Strategie oder zu den Standards einer besseren Regulierung stehen könnten, zurückgezogen. Dank der Initiative „bessere Regulierung“ konnte auch besser erklärt werden, warum Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene erforderlich sind und welchen Mehrwert sie haben. Dies wurde u.a. möglich, weil die Begründungen der Vorschläge in inhaltlicher Hinsicht verbessert wurden. Durch die systematische Aufnahme von Revisions- und Überprüfungsklauseln in Rechtsakte wurde Flexibilität geschaffen, um Rechtsvorschriften an wissenschaftliche und technische Entwicklungen anpassen zu können.

Die Kommission hat bereits häufig darauf hingewiesen, dass „bessere Regulierung“ nicht gleichbedeutend ist mit „Deregulierung“'. Eine bessere Regulierung bedeutet eine Verbesserung der europäischen Politik und die Beschreibung politischer Ziele zum Nutzen aller wirtschaftlichen Akteure (Unternehmen, Behörden) bei möglichst geringer Belastung und optimaler Kosteneffizienz. Zu diesem Zweck müssen politische Maßnahmen auf verschiedenen Gebieten komplementär und kohärent sein und Kompromisse eindeutig beschrieben werden. Ziel der „besseren Regulierung“ ist es, in Einklang mit der EU-Strategie für eine nachhaltige Entwicklung die Schaffung von Wachstum und von Arbeitsplätzen zu erleichtern und gleichzeitig ein hohes Niveau an sozialem Schutz und Umweltschutz aufrechtzuerhalten. Dies wurde in der Mitteilung vom März 2005 über eine „Bessere Rechtsetzung für Wachstum und Arbeitsplätze in der Europäischen Union“[7] unterstrichen, die als Beitrag zu einer wirksamen Umsetzung der Lissabonner Strategie erstellt wurde.

Die europäische Umweltpolitik besteht seit rund dreißig Jahren und hat Schritt für Schritt Konzepte angewandt, die mittlerweile gängige Praxis einer „besserer Regulierung“ geworden sind. Der Prozess der Modernisierung und Vereinfachung fand seinen Ausdruck in der Verabschiedung der Wasserrahmenrichtlinie[8] im Jahr 2000, durch die die gemeinschaftlichen Wasserschutzvorschriften rationalisiert und sieben Richtlinien in den Bereichen Oberflächengewässer, Fischgewässer, Muschelgewässer, Grundwasser und Einleitung gefährlicher Stoffe ersetzt wurden.

Im Bereich Umweltpolitik kommen die Bemühungen um eine „bessere Regulierung“ in den sieben thematischen Strategien zum Ausdruck, die in den kommenden Monaten präsentiert werden. Im Folgenden wird dargelegt, in welcher Form dies erfolgen wird, wobei insbesondere auf die Folgenabschätzung, die Konsultationen und die Vereinfachung der Bestimmungen eingegangen wird.

2. DIE SIEBEN THEMATISCHEN STRATEGIEN

Im 6. Umweltaktionsprogramm[9] wurde gefordert, sieben thematische Strategien für folgende Bereiche auszuarbeiten:

- Luftverschmutzung

- Meeresumwelt

- Nachhaltige Nutzung der Ressourcen

- Abfallvermeidung und -recycling

- Nachhaltige Verwendung von Pestiziden

- Bodenschutz

- Städtische Umwelt

Im Rahmen der Strategien Luftverschmutzung, Abfallpolitik und Pestizide werden Konzepte und/oder Rechtsvorschriften in Bereichen überprüft, die schon lange und umfassend durch Gemeinschaftsrecht geregelt sind. Die übrigen Strategien sollen integrierte Lösungen für neue Herausforderungen im Umweltbereich bieten. Die Ressourcen-Strategie wird einen analytischen Rahmen für nachhaltige Produktions- und Verbrauchskonzepte, einschließlich der Abfallbewirtschaftung, bieten. Die Strategien für Bodenschutz und Meeresumwelt ergänzen die Luft- und Wasserpolitik, um die wichtigsten Umweltmedien abzudecken. Bei der Strategie für die Städtepolitik werden spezifische Probleme der städtischen Umwelt und Fragen des nachhaltigen Verkehrs, des nachhaltigen Städtebaus und des integrierten Umweltmanagements untersucht. Durch die thematischen Strategien werden die wichtigsten Ziele des sechsten Umweltaktionsprogramms umgesetzt, das seinerseits den Umweltbeitrag zur Strategie der EU für eine nachhaltige Entwicklung darstellt. (siehe Anhang).

Im Rahmen der thematischen Strategien werden verschiedene Fragen gründlich analysiert, wobei auf Belastungen und Auswirkungen in ganz bestimmten Umweltbereichen (z.B. negative Auswirkungen von Luftschadstoffen wie Feststoffpartikeln auf Gesundheit und biologische Vielfalt) genauso eingegangen wird wie auf sektorübergreifende Umweltauswirkungen (Klimaänderung, Verlust der biologischen Vielfalt) und Zusammenhänge zwischen Umweltauswirkungen und politischen Maßnahmen in verschiedenen Bereichen (beispielsweise Auswirkungen von Verkehr, Energiepolitik und Landwirtschaft auf Luft, Boden und Wasser). Ziel ist ein ausgewogenes Gleichgewicht zwischen Erfordernissen des Umweltschutzes und den Lissabon-Zielen der Schaffung von Wachstum und Arbeitsplätzen. Dabei werden viele verschiedene Optionen und ein variabler „Policy-Mix“ erwogen, unter anderem der Einsatz marktorientierter Instrumente oder die Verbreitung von Technologien und innovativen Lösungen, um die festgestellten Probleme systematisch und effektiv anzugehen. Die Strategien sind eher langfristig orientiert und setzen den Rahmen für Maßnahmen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten in den nächsten beiden Jahrzehnten; dabei werden strategische Ziele vorgeschlagen, aber auch kurz- und mittelfristige Maßnahmen geprüft, die einer gründlichen Prüfung im Rahmen der Folgenabschätzungen unterzogen werden. Dadurch soll auch ein Beitrag zur Erfüllung der globalen Verpflichtungen der EU geleistet werden. Dies dürfte mehr Rechtssicherheit bieten und einen stabilen Rahmen schaffen, der es dem öffentlichen Sektor, den Unternehmen und Einzelpersonen ermöglicht, besser zu planen.

Jede Strategie ist ein Paket mit

- einer Gesamtdarstellung des Themas in Form einer Mitteilung, in der Probleme beleuchtet und Lösungen vorgeschlagen werden,

- legislativen Vorschlägen für einige Strategien und

- einer Bewertung der Auswirkungen

3. BESSERE REGULIERUNG IN DER PRAXIS

Eine wichtige Grundlage der thematischen Strategien sind die Folgenabschätzungen; bei der Ausarbeitung stehen die Konsultation der Beteiligten, Vereinfachung und themenübergreifende Fragen und Verbindungen im Vordergrund.

3.1. Folgenabschätzung

Für alle thematischen Strategien wurden oder werden Folgenabschätzungen durchgeführt, um zu gewährleisten, dass die Entscheidungen auf der Grundlage der besten verfügbaren Informationen getroffen werden. Bei den Folgenabschätzungen wird analysiert, welches die Fragen und die ursächlichen Zusammenhänge sind, wer von der Entscheidung betroffen ist und wie sinnvoll EU-Maßnahmen sind. Diese Analyse soll das Verständnis der Fragen, der den Umweltproblemen zugrunde liegenden Ursachen und der sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen der vorgeschlagenen Maßnahmen vertiefen.

Es werden verschiedene mögliche strategische Szenarios einschließlich des Status Quo bewertet. Auch werden Alternativen zu einer Regulierung sowie der Einsatz von marktorientierten Instrumenten untersucht. Beispielsweise wurde, was die Verwendung von Pestiziden betrifft, eine genaue Analyse der Möglichkeit der Besteuerung und der Erhebung von Abgaben für die Beseitigung der Verpackungen durchgeführt. Verschiedene Mittel werden untersucht, die kombiniert eingesetzt werden könnten, einschließlich der Forschung und technologischen Entwicklung.

Bei der Wahl zwischen den einzelnen Möglichkeiten werden die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit berücksichtigt. Im Rahmen der Ressourcenstrategie und der Strategie für Abfallvermeidung und -recycling wird es beispielsweise angesichts der beträchtlichen Unterschiede bei der Nutzung der Ressourcen und bei den Produktionsmustern in der EU den Mitgliedstaaten überlassen, den geeignetsten Weg zur Erreichung der gewünschten Ziele zu wählen. Die Strategie für die Meeresumwelt wird so angelegt, dass den unterschiedlichen Meeresgebieten Rechnung getragen und ein Ansatz vorgeschlagen wird, der regionale Ökosysteme berücksichtigt.

Auch werden die wirtschaftlichen (auch hinsichtlich der Wettbewerbsfähigkeit der EU-Industrie), sozialen und ökologischen Auswirkungen der strategischen Möglichkeiten untersucht, einschließlich einer Kosten-Nutzen-Analyse. Das Ausmaß der Quantifizierung der Auswirkungen und der geldlichen Bezifferung von Kosten und Nutzen ist von Strategie zur Strategie unterschiedlich. In einigen Strategien (Ressourcen, städtische Umwelt) werden Grundsätze festgelegt und neue Ansätze vorgeschlagen; hier wird eine qualitative Analyse der Auswirkungen vorgenommen, da es keine verbindlichen Durchführungsmaßnahmen gibt. Andere Strategien wie die für die Meeresumwelt und die für den Schutz der Böden geben mittel- bis langfristige Ziele vor, überlassen aber die Festlegung der konkreten Maßnahmen im Einzelnen und die Quantifizierung ihrer Auswirkungen zu einem späteren Zeitpunkt der geeignetsten Verwaltungsebene.

Dagegen werden die Folgenabschätzungen für die Strategien zur Luftqualität und zu Pestiziden einen größeren Teil an quantitativer Analyse mit einer geldlichen Bezifferung der Kosten und des Nutzens umfassen. Die etwa während der Vorbereitung der thematischen Strategie zur Luftqualität vorgenommene integrierte Modellierung hat die Ermittlung einer Reihe langfristiger Szenarios mit unterschiedlichen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit, die Umwelt und die Wettbewerbsfähigkeit erleichtert, und zwar jeweils mit den entsprechenden Kosten und dem resultierenden Nutzen.

Die zur Vorbereitung der Strategien durchgeführten Folgenabschätzungen werden die Wahl der Optionen erleichtern, bei denen der erwartete Nutzen die Kosten überwiegt. Da die Kosten für Abhilfemaßnahmen höher liegen können als die für rechtzeitige innovative, vorbeugende Maßnahmen, werden auch die Kosten bei Nichttätigwerden untersucht. Außerdem wird bei den Folgenabschätzungen berücksichtigt, welche Rolle eine gut konzipierte Umweltrechtsetzung als Triebkraft für Innovation und die Entwicklung sauberer Technologien spielen kann.

3.2. Konsultation der Interessengruppen

Bei der Ausarbeitung der Strategien wurden große Anstrengungen unternommen, um ein breites Spektrum von Beteiligten zu konsultieren und deren Kenntnisse zu nutzen. Jede Strategie ist das Ergebnis eines langwierigen Konsultationsprozesses - zunächst wurde eine Art „Grünbuch“ vorgelegt, in dem die Probleme dargestellt und mögliche Lösungsansätze aufgezeigt werden. Dann fanden dazu umfassende Konsultationen in Sachverständigenarbeitsgruppen, im Rahmen der Bewertung der Auswirkungen und im Internet statt, die sich über mehrere Jahre erstreckten. Sowohl das Europäische Parlament als auch der Rat erörterten diese Dokumente und verabschiedeten Schlussfolgerungen.

Es wurde ein breites Spektrum von Betroffenen - Sachverständige der Mitgliedstaaten, Wissenschaftler, Unternehmens- und Handelsverbände, einzelne Unternehmen, NRO und andere Vertreter der Zivilgesellschaft und der Öffentlichkeit - konsultiert. Mittel der Konsultation für alle Strategien waren regelmäßige Expertensitzungen, Konferenzen, spezielle Arbeitstagungen und Konsultationen über das Internet. Letztere fanden beträchtliches Interesse; allein zur Luftstrategie gingen mehr als 11 000 Stellungnahmen ein.

Durch diese umfassende Konsultation konnten die Strategien auf der Grundlage der besten wissenschaftlichen Erkenntnisse und unter Berücksichtigung der Bedenken von Praktikern ausgearbeitet werden. Dies sollte ihre künftige Durchführung erleichtern.

3.3. Vereinfachung

In den Bereichen, für die es eine politische Strategie und Rechtsvorschriften gibt, wie etwa Luftverschmutzung und Abfall, zielen die thematischen Strategien auf eine Vereinfachung. Die bestehenden Rechtsvorschriften sollen vereinfacht, die Definitionen verdeutlicht, Zweideutigkeiten beseitigt und Regeln zur Erleichterung einer besseren Durchführung vorgeschlagen werden. Die Strategie für die Bekämpfung der Luftverschmutzung beispielsweise wird fünf bestehende getrennte Rechtsakte über Luftqualität in einer einzigen Richtlinie zusammenfassen; dabei werden Begriffsbestimmungen angeglichen, veraltete Bestimmungen aufgehoben oder geändert und alle Doppelbestimmungen gestrichen.

So weit dies möglich ist, werden die thematischen Strategien bestehende Instrumente und politische Konzepte nutzen, um neue politische Ziele zu erreichen, anstatt neue Konzepte vorzuschlagen. So wurde etwa die Pestizidstrategie in enger Zusammenarbeit mit der Überarbeitung der Richtlinie 91/414/EWG über die Genehmigung von Pestizid-Wirkstoffen entworfen. Erfordern die Strategien Maßnahmen in Bezug auf bestimmte Produkte, werden diese vorwiegend auf freiwilliger Basis im Rahmen der integrierten Produktpolitik ergriffen, und dort, wo ökologisch effiziente Innovationen gefördert werden müssen, im Rahmen des Aktionsplans für Umwelttechnologien.[10]

Bei der Ausarbeitung der thematischen Strategien wird darüber hinaus mit Blick auf die Vereinfachung der Vorschriften und die Senkung der Verwaltungskosten die Konsolidierung, Modernisierung und Straffung der Überwachungs- und Berichtsanforderungen in den Umweltvorschriften geprüft. Der Lösungsansatz heißt hier Modernisierung - Schaffung gemeinsamer Informationssysteme, die den Erfordernissen der Umweltpolitik der Gemeinschaft in den verschiedenen Bereichen, der politischen Entscheidungsträger und der Öffentlichkeit gerecht werden und den Verwaltungsaufwand möglichst gering halten. Bei der Erarbeitung aller thematischen Strategien werden bestehende Systeme und Anforderungen geprüft, und alle neuen Maßnahmen sind darauf ausgerichtet, dass schnell zugängliche Daten geliefert werden, die ein Bild des aktuellen Zustands der Umwelt in ganz Europa vermitteln und zu besseren politischen Entscheidungen beitragen können.

3.4. Nutzung von Zusammenhängen und Synergien

Die gleichzeitige Entwicklung der thematischen Strategien bot eine Gelegenheit, die Verbindungen zwischen verschiedenen Politikbereichen eingehend zu prüfen und die Änderung anderer Umweltvorschriften systematischer zu planen und zu programmieren. Dank eines besseren Verständnisses dieser Zusammenhänge können in den verschiedenen Strategien Synergien genutzt und Maßnahmen vorgesehen werden, die sich gegenseitig unterstützen. Bodennahes Ozon, um ein Beispiel zu nennen, ist ein Luftschadstoff, der sich auf die menschliche Gesundheit - insbesondere in städtischen Gebieten - und die biologische Vielfalt auswirkt. Es handelt sich also um ein unmittelbares Treibhausgas. Daher helfen Maßnahmen, durch die seine Konzentration verringert wird, bei der Erreichung der politischen Ziele in Bezug auf Luftqualität, Klimawandel und städtische Umwelt. Im Rahmen der thematischen Strategie zur Bekämpfung der Luftverschmutzung werden Änderungen bei der Überwachung der Luftqualität vorgeschlagen, so dass auch dem Informationsbedarf in den Bereichen Umwelt und Gesundheit, biologische Vielfalt, Boden, städtische Umwelt und Meeresumwelt entsprochen wird.

Bei der Erstellung der thematischen Strategien wird deutlich, dass Umweltprobleme nur gelöst werden können, wenn Umweltbelange in anderen Politikbereichen wie Landwirtschaft, Verkehr, Energie und Forschung berücksichtigt werden. Nur so kann gewährleistet werden, dass die Strategien zu den umfassenderen Zielen der nachhaltigen Entwicklung beitragen. Die thematischen Strategien werden den Rahmen für Integrationsbemühungen in den folgenden Jahren bilden - sie werden Klarheit darüber schaffen, wo Integrationsbemühungen langfristig am nötigsten sind. Auch werden die thematischen Strategien ein zusammenhängendes politisches Umfeld für Gemeinschaftszuschüsse im Rahmen der nächsten Finanziellen Vorausschau herstellen. So werden etwa die Forschungsprioritäten in den verschiedenen thematischen Bereichen durch das siebte Forderungsrahmenprogramm unterstützt, Umwelttechnologien durch dieses Programm sowie durch das Programm für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation.

4. SCHLUSSFOLGERUNG

Bei der Erstellung der thematischen Strategien wird auf die Verbesserung der Konzipierung rechtsetzender Maßnahmen geachtet, um eine wirksame Durchführung zu erleichtern, die Kosten zu minimieren und optimalen Nutzen zu erhalten. Daher nehmen die thematischen Strategien die Herausforderung des vorrangigen Ziels „Bessere Rechtsetzung“ dieser Kommission an.[11] Sie sollen die Grundlage für die kostengünstige Verwirklichung einer gesunden Umwelt in Europa bilden, so dass die Verfolgung ökologischer Ziele Hand in Hand gehen kann mit nachhaltigem Wachstum und der Schaffung von Arbeitsplätzen, der Verbesserung der Lebensqualität und der Gesundheit der europäischen Bürger. So können wir unser Engagement für eine nachhaltige Entwicklung wahr machen.

[1] KOM (2001)428 endg. („Weißbuch über das Europäische Regieren“); KOM (2002) 275 endg. („Europäisches Regieren: Bessere Rechtsetzung“); KOM (2002) 278 (Aktionsplan „Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfelds“); KOM (2003) 71 endg. („Aktualisierung und Vereinfachung des Acquis communautaire“).

[2] KOM (2002)713 („Einholung und Nutzung von Expertenwissen durch die Kommission: Grundsätze und Leitlinien - Eine bessere Wissensgrundlage für eine bessere Politik“).

[3] KOM(2002) 277 endg. („Hin zu einer verstärkten Kultur der Konsultation und des Dialogs – Allgemeine Grundsätze und Mindeststandards für die Konsultation betroffener Parteien durch die Kommission“).

[4] KOM(2002) 276 endg. Folgenabschätzung.

[5] KOM(2003) 71 endg. - Aktualisierung und Vereinfachung des Acquis communautaire.

[6] Die Kommission hat in ihrem Arbeitspapier über die administrativen Kosten von Rechtsvorschriften (SEK(2005) 175 vom 16. März 2005) eine Pilotphase angekündigt, während der eine gemeinsame Methodik für die Ermittlung der administrativen Belastung entwickelt werden soll.

[7] siehe KOM(2005) 97.

[8] Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik.

[9] Beschluss Nr. 1600/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juli 2002 über das sechste Umweltaktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft. ABl. L 242 vom 10.09.2002.

[10] KOM(2004) 38: Stimulation von Technologien für nachhaltige Entwicklung: Ein Aktionsplan für Umwelttechnologie in der Europäischen Union.

[11] KOM(2005) 97 endg.: Bessere Rechtsetzung für Wachstum und Arbeitsplätze in der Europäischen Union.