MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN - Entwurf zum Bericht über die soziale Eingliederung

INHALTSVERZEICHNIS

Teil I - Die Europäische Union

ZUSAMMENFASSUNG

EINLEITUNG

1. Die wichtigsten Tendenzen und Herausforderungen

2. Strategische Ansätze und politische Maßnahmen

3. Bestimmung von bewährten Verfahren und innovativen Ansätzen

3.1 Ziel 1: Förderung der Teilnahme am Erwerbsleben und des Zugangs aller zu Ressourcen, Rechten, Gütern und Dienstleistungen

3.1.1 Förderung der Teilnahme am Erwerbsleben

3.1.2 Förderung des Zugangs aller zu Ressourcen, Rechten, Gütern und Dienstleistungen

3.1.2.1 - Sozialschutzsysteme

3.1.2.2 Wohnen

3.1.2.3 Medizinische Versorgung

3.1.2.4 Bildung, Justiz und Kultur

3.2 Ziel 2: Vermeidung der Risiken der Ausgrenzung

3.2.1 Förderung der ,eInclusion"

3.2.2 Maßnahmen zur Vermeidung von Überschuldung und Verlust der Wohnung

3.2.3 Erhalt der Solidarität in der Familie

3.3 Ziel 3: Maßnahmen zugunsten der sozial am stärksten gefährdeten Personen

3.3.1 Förderung der Integration von Menschen, die von dauernder Armut bedroht sind

3.3.2 Vermeidung von Fällen sozialer Ausgrenzung von Kindern

3.3.3 Förderung von Maßnahmen für Gebiete, die mit den Problemen der Ausgrenzung konfrontiert sind

3.4 Ziel 4: Mobilisierung aller Akteure

3.4.1 Förderung der Beteiligung der ausgegrenzten Personen und Förderung ihres Mitspracherechts

3.4.2 Einbeziehung der Bekämpfung der Ausgrenzung in alle politischen Maßnahmen

3.4.3 Förderung des Dialogs und der Partnerschaft

4. Förderung der Gleichstellung von Frauen und Männern

4.1 Sensibilisierung für Gleichstellungsfragen bei den wichtigsten Herausforderungen

4.2 Einbeziehung der Dimension der Gleichstellung in die Gesamtstrategie

4.3 Berücksichtigung von geschlechtsspezifischen Aspekten in den verschiedenen Zielen

4.4 Geschlechtsspezifische Aspekte im Überwachungsprozess, bei der Bewertung der Auswirkungen und bei den Indikatoren

5. Verwendung von Indikatoren in den NAP (Eingliederung)

Teil II - Die Mitgliedstaaten

BELGIEN

DÄNEMARK

DEUTSCHLAND

GRIECHENLAND

SPANIEN

FRANKREICH

IRLAND

ITALIEN

LUXEMBURG

NIEDERLANDE

ÖSTERREICH

PORTUGAL

FINNLAND

SCHWEDEN

VEREINIGTES KÖNIGREICH

Anhang I Indikatoren

ANHANG II BEISPIELE FÜR BEWÄHRTE VERFAHREN AUS DEN NATIONALEN AKTIONSPLÄNEN ZUR BEKÄMPFUNG VON ARMUT UND SOZIALER AUSGRENZUNG

Teil I - Die Europäische Union

ZUSAMMENFASSUNG

Dies ist das erste Mal, dass die Europäische Kommission ein politisches Dokument über Armut und soziale Ausgrenzung vorstellt. Dieser Entwurf zum gemeinsamen Bericht über soziale Eingliederung trägt grundsätzlich zur Stärkung des europäischen Sozialmodels bei, indem er die Situation in den Mitgliedsstaaten dokumentiert und analysiert und die grössten Herausforderungen der Zukunft identifiziert. Somit bedeutet dies einen wichtigen Schritt in Richtung der Erfuellung des strategischen Zieles der Europäischen Union, grössere soziale Kohäsion von 2001 bis 2010 zu erreichen.

Dieser Bericht lässt die Methode der offenen Koordinierung konkrete Gestalt annehmen, wie sie auf dem Gipfel in Lissabon im Mäez 2000 beschlossen wurde. Dieser neue Prozess ist ein wichtiges Zeichen der Anerkennung der Schlüsselrolle der Sozialpolitik neben Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik, um Benachteiligungen zu vermindern und die soziale Kohäsion zu fördern. Gleichzeitig ist er Ausdruck der Notwendigkeit effektive Verbindungen zwischen diesen Politiken zu etablieren. Dieser Prozess ist demnach ein wichtiges Element für die Verwirklichung der Europäischen Sozialagenda wie sie von Nizza beschlossen wurde, und ergänzt auch die Ziele der Europäischen Beschäftigungsstrategie.

Dieser Bericht stellt einen wichtigen Fortschritt dar im Prozess gemeinsame Indikatoren zu entwickeln, um Armut und soziale Ausgrenzung messbar zu machen sowohl für die Gesamheit als auch für die einzelnen Mitgliedsstaaten. Der Bericht ist Zeuge, dass Mitgliedsstaaten und Kommission aktiv an diesem Prozess mitwirken. Somit ist die Möglichkeit geschaffen, zukünftige Fortschritte auf dem Gebiet der Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung genauer und effektiver zu erfassen. Darüber hinaus sind die Veraussetzungen geschaffen, die jeweiligen Politiken besser auswerten zu können und sich einen Eindruck über ihre Effektivität und Kosteneffizienz zu verschaffen. Dies sollte in Zukunft die Politik der Mitgliedsstaaten verbessern.

Dieser Bericht stellt nicht den Anspruch, die Effektivität der Sozialsysteme in den verschiedenen Mitgliedsstaaten zu bewerten. Er konzentriert sich vielmehr auf die Analyse der verschiedenen Ansätze, die die Mitgliedsstaaten in ihren Nationalen Aktionsplänen gegen Armut und soziale Ausgrenzung - NAP(Eingliederung) beschlossen hatten in Antwort auf die gemeinsamen Ziele zur Bekämpfung der Armut und sozialen Ausgrenzung, die die EU in Nizza im Dezember 2000 verabschiedet hatte. Der Bericht untersucht die NAP(Eingliederung), indem er sich auf die Qualität der Analyse, die Klarheit der Ziele, die Prioritäten und Zielvorgaben konzentriert sowie auf den Umfang eines strategischen und integrierten Ansatzes. In dieser Weise bekundet der Bericht das politische Engagement der Mitgliedsstaaten, den neuen Prozess zur Föderung der sozialen Eingliederung anzuwenden, um ihre Bemühungen zu verstärken im Kampf gegen Armut und soziale Ausgrenzung.

Dieser Bericht dokumentiert eine breite Palette von Politiken und Initiativen der Mitgliedsstaaten, die entweder schon existieren oder vorgeschlagen sind. Diese stellen eine gute Basis für zukünfige Kooperation und gegenseitiges Lernen dar. Jedoch war es nicht möglich Beispiele guter Praxis zu identifizieren aufgrund des allgemeinen Mangels einer konsequenten Bewertung von Politiken und Programmen auf der Ebene der Mitgliedsländer. Der Bericht lässst erkennen, dass eine wichtige Herausforderung in der nächsten Phase des Prozesses der Sozialen Eingliederung darin besteht, eine genauere Analyse der Kosteneffizienz und der Effektivität von Politiken zur Bekämpfung der Armut und sozialen Ausgrenzung zu beginnen.

Die neue Verpflichtung - Bei den Europäischen Ratssitzungen von Lissabon (März 2000), Nizza (Dezember 2000) und Stockholm (Juni 2001) haben die Mitgliedstaaten sich verpflichtet, nachhaltiges Wirtschaftswachstum und qualitativ hochwertige Beschäftigung zu fördern und somit über den Zeitraum von 2001-2010 das Risiko von Armut und sozialer Ausgrenzung zu verringern und den sozialen Zusammenhalt in der Union zu stärken. Um diese Verpflichtung zu konkretisieren, hat der Rat gemeinsame Ziele für den Kampf gegen Armut und soziale Ausgrenzung gesetzt. Es wurde ebenfalls entschieden, daß diese Ziele von den Mitgliedstaaten ab 2001 im Rahmen der zweijährigen nationalen Aktionspläne gegen Armut und soziale Ausgrenzung (NAP (Eingliederung)) umgesetzt würden. Außerdem legte der Rat eine neue offene Koordinierungsmethode fest, die die Mitgliedstaaten ermutigt, zusammenzuarbeiten, um die Auswirkung auf die soziale Integration von Politiken auf Gebieten wie der sozialen Sicherheit, Beschäftigung, Gesundheit, Wohnung und Ausbildung zu verbessern. Die NAP (Eingliederung) und die Entwicklung vergleichbarer Indikatoren liefern den Rahmen zur Förderung eines Erfahrungsaustauschs und des gegenseitigen Lernens auf Gemeinschaftsebene. Dies wird ab 2002 durch ein fünfjähriges gemeinschaftliches Aktionsprogramm für soziale Integration unterstützt werden.

Der Gesamtkontext - Die neue offene Koordinierungsmethode sollte zu einer besseren Integration von sozialen Zielen in die bereits existierende Prozesse beitragen, um das ehrgeizige strategische Ziel zu erreichen, das die Union sich in Lissabon gesetzt hat. Insbesondere sollte sie zur Sicherung einer positiven und dynamischen Wechselwirkung von Wirtschafts-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik beitragen und alle Akteure mobilisieren, damit dieses strategische Ziel erreicht werden kann. Der vorliegende Bericht steht völlig im Einklang mit der in Nizza vereinbarten Europäischen Sozialpolitischen Agenda und erkennt an, dass der Sozialpolitik eine doppelte Rolle zukommt, sowohl als ein produktiver Faktor, als auch als ein Schlüsselinstrument zur Verringerung von Ungleichheit und zur Förderung des sozialen Zusammenhalts. In diesem Sinne unterstreicht er, in Übereinstimmung mit den Zielen der Europäischen Beschäftigungsstrategie, die entscheidende Bedeutung der Erwerbsbeteiligung speziell von Gruppen, die auf dem Arbeitsmarkt wenig vertreten oder benachteiligt sind.

Zur Erfuellung dieser Verpflichtung - haben alle Mitgliedstaaten ihre Entschlossenheit zur Umsetzung der offenen Koordinierungsmethode unter Beweis gestellt, indem sie ihre nationalen Pläne bis Juni 2001 abgeschlossen haben. Diese Pläne legen Prioritäten im Kampf gegen Armut und soziale Ausgrenzung für einen Zeitraum von 2 Jahren fest und enthalten eine mehr oder weniger ausführliche Beschreibung der existierenden oder geplanten Politikmaßnahmen zur Erfuellung der gemeinsamen Ziele der EU. Die meisten enthalten auch Beispiele bewährter Praktiken. Die NAP (Eingliederung) liefern auch eine Fülle von Informationen, auf deren Grundlage die Kommission und die Mitgliedstaaten den Informationsaustausch über bewährte Praktiken in den Mitgliedstaaten weiterentwickeln und somit zu wirksameren politischen Massnahmen in den Mitgliedsstaaten beitragen können. Dieser Prozeß soll in Zukunft durch umfassendere Bewertungen der nationalen Politiken, einschliesslich ihrer Auswirkungen auf die öffentliche Finanzen, und durch die Entwicklung einer umfassenden Serie von Indikatoren und Methodologien, sowohl auf nationaler als auch EU-Ebene, verbessert werden.

Das Gesamtbild - Die NAP (Eingliederung) bestätigen, dass die Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung weiterhin eine wichtige Herausforderung für die Europäische Union ist. Die Auswirkungen günstiger wirtschaftlicher und Beschäftigungs entwicklungen zwischen 1995 und 2000 habe dazu beigetragen, die Situation zu stabilisieren, die sich Mitte der neunziger Jahre in vielen Mitgliedstaaten wegen der wirtschaftlichen Rezession verschlechtert hatte. Jedoch geht aus der von den Mitgliedstaaten vorgelegten Analyse und den vergleichbaren EU-Indikatoren hervor, daß die Anzahl von Personen mit hohem Ausgrenzungs- und Armutsrisiko in der Gesellschaft weiterhin zu hoch ist. Die neuesten verfügbaren Daten über Einkommen in den Mitgliedstaaten zeigen, selbst wenn sie nicht die volle Komplexität und die Multidimensionalität der Armut und der sozialen Ausgrenzung widerspiegeln, daß im Jahre 1997 18% der EU-Bevölkerung oder mehr als 60 Millionen Personen in Haushalten lebten, wo das Äquivalenzeinkommen unterhalb von 60% des nationalen Medianwertes lag, und daß ungefähr die Hälfte davon drei aufeinanderfolgende Jahre lang unterhalb dieser relativen Armutsschwelle gelebt haben.

Die Risikofaktoren - In den NAP (Eingliederung) wurde eine Anzahl von Faktoren identifiziert, die deutlich das Risiko von Armut und sozialer Ausgrenzung erhöhen. Arbeitslosigkeit, besonders wenn von langer Zeitdauer, ist bei weitem der am häufigsten erwähnte Faktor. Andere wichtige Faktoren sind: niedriges Einkommen, qualitativ minderwertige Beschäftigung, Obdachlosigkeit, schlechte Gesundheit, Immigration, niedriges Qualifikationsniveau und vorzeitiger Schulabgang, Ungleichbehandlung von Männern und Frauen, Diskriminierung und Rassismus, Behinderung, Alter, das Auseinanderbrechen von Familien, Drogenmißbrauch und Alkoholismus und das Leben in mehrfach benachteiligten Gebieten. Einige Mitgliedstaaten betonten das Ausmaß, in dem diese Risikofaktoren interagieren und sich im Laufe der Zeit anhäufen, und unterstrichen die Notwendigkeit, den wiederkehrenden Zyklus der Armut zu unterbrechen und generationenübergreifende Armut zu verhindern.

Strukturelle Veränderungen - Mehrere NAP (Eingliederung) haben eine Anzahl struktureller Veränderungen in der EU identifiziert, die zu neuen Risiken von Armut und sozialer Ausgrenzung für besonders verletzbare Gruppen führen können, wenn nicht geeignete politische Massnahmen getroffen werden. Diese sind: große strukturelle Veränderungen auf dem Arbeitsmarktes durch schnellen wirtschaftlichen Wandel und Globalisierung; die schnelle Ausbreitung der wissensbasierten Gesellschaft und von Informations- und Kommunikationstechnologien; die steigende Lebenserwartung gekoppelt mit fallenden Geburtenziffern, woraus sich ein zunehmender Altersabhängigkeitsquotient ergibt; eine wachsende Tendenz hin zu ethnischer, kultureller und religiöser Vielfalt, die durch internationale Migration und erhöhte Mobilität in der Union verstärkt wird; eine Verbesserung des Zugangs von Frauen auf den Arbeitsmarkt und Veränderungen in Haushaltsstrukturen.

Die Herausforderungen - Die übergreifende Herausforderung für öffentliche Politiken, die sich aus den NAP (Eingliederung) ergibt, besteht darin, zu garantieren, daß die Hauptmechanismen, die Chancen und Ressourcen verteilen - der Arbeitsmarkt, das Steuersystem, die Systeme des sozialen Schutzes, der Ausbildung, des Wohnungswesens, der Gesundheit und anderer Dienste - universell genug werden, um die Bedürfnisse von jenen anzusprechen, die dem Risiko von Armut und sozialer Ausgrenzung ausgesetzt sind, und ihnen zu ermöglichen, ihre Grundrechte geltend zu machen. Es ist somit ermutigend, daß die NAP (Eingliederung) die Notwendigkeit hervorheben und die Verpflichtung der Mitgliedstaaten bestätigen, sowohl ihre Beschäftigungs politiken zu verstärken als auch ihre Systeme der sozialen Sicherheit sowie andere Bereiche wie zum Beispiel Ausbildung, Gesundheit und Wohnungswesen weiter zu modernisieren, so dass diese besser auf individuelle Bedürfnisse eingehen und besser in der Lage sind, traditionelle und neue Risiken von Armut und sozialer Ausgrenzung zu bewältigen. Selbst wenn das Ausmass und die Intensität der Probleme in den Mitgliedstaaten stark variieren, können jedoch acht grosse Herausforderungen identifiziert werden, die in größerem oder geringerem Ausmaß von den meisten Mitgliedstaaten angesprochen werden. Diese sind die Schaffung eines integrativen Arbeitsmarkts und Förderung der Beschäftigung als Recht und Möglichkeit für alle Bürger; Ausreichendes Einkommen und ausreichende Ressourcen für ein menschenwürdiges Leben; Beseitigung von Nachteilen auf der Ebene der Bildung; Erhalt der Solidarität innerhalb der Familien und Schutz der Rechte von Kindern; Gewährleistung guter Wohnmöglichkeiten für alle; gleicher Zugang zu Qulitätsdienstleistungen (Gesundheit, Verkehr, Sozialwesen, Pflege, Kultur, Freizeiteinrichtungen, Rechtsdienste); Verbesserung von Dienstleistungen; und die Sanierung von mehrfach benachteiligten Gebieten.

Verschiedene Ausgangspunkte - Die NAP (Eingliederung) heben die sehr unterschiedlichen System der Sozialpolitik der Mitgliedstaaten hervor. Die Mitgliedstaaten mit den am höchsten entwickelten Wohlfahrtssystemen und mit den höchsten Pro-Kopf-Sozialausgaben sind tendenziell auch sehr erfolgreich, was die Befriedigung von Grundbedürfnissen und die Verringerung des Armutsrisikos deutlich unter den EU-Durchschnitt anbetrifft. Erwartungsgemäß führten diese sehr verschiedenen Systeme der Sozialpolitik, zusammen mit den sehr unterschiedlichen Ausmassen der Armut in den Mitgliedstaaten zu sehr verschiedenen Vorgehensweisen bei der Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung in den NAP (Eingliederung). Einige nutzten die Gelegenheit, um ihr strategisches Konzept zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung, einschließlich der Koordinierung zwischen verschiedenen Niveaus der Politikkonzeption und -durchführung zu überdenken. Andere, besonders jene mit den am höchsten entwickelten Wohlfahrtssystemen, wo Armut und soziale Ausgrenzung überwiegend auf sehr speziellen Risikofaktoren basieren, betrachteten die wichtige Rolle ihrer universellen Systeme als selbstverständlich und konzentrierten sich auf neue und spezifischere Maßnahmen in ihren NAP (Eingliederung). Ein weiterer Faktor, der den Ansatz der NAP (Eingliederung) der Mitgliedstaaten beeinflußte, war die politische Struktur des Landes und die Verteilung der Verantwortung für den Kampf gegen soziale Ausgrenzung zwischen den zentralen, regionalen und lokalen Behörden. Ungeachtet dieser Unterschiede erkannten die meisten Mitgliedstaaten jedoch die Notwendigkeit an, die nationalen Pläne mit integrierten Konzepten auf regionalen und lokalen Niveaus zu ergänzen.

Strategisches und integriertes Konzept - Selbst wenn alle Mitgliedstaaten den in Nizza vereinbarten Verpflichtungen nachgekommen sind, gibt es jedoch Unterschiede im Hinblick auf das Ausmaß, in dem NAP (Eingliederung) eine umfassende Analyse von den wichtigsten strukturellen Risiken und Herausforderungen liefern, in dem sie ihre Politiken in einer längerfristigen strategischen Perspektive gestalten, und in dem sich von einem Konzept der rein sektoralen und Zielgruppenorientierung zu einem integrierten Konzept weiterentwickeln. Nur wenige sind über allgemeine Zielsetzungen hinausgegangen und haben spezifische und quantifizierte Ziele gesetzt, die es ermöglichen würden, Fortschritte zu beobachten. Geschlechtsspezifische Aspekte erhalten wenig Aufmerksamkeit in den meisten NAP (Eingliederung) und werden nur sporadisch erwähnt, wobei jedoch zu begrüssen ist, dass in einigen NAP (Eingliederung) eine Stärkung der Gleichstellungsdimension in den kommenden zwei Jahren vorgesehen ist. Die unterschiedliche Gewichtung dieser Aspekte in den verschiedenen NAP (Eingliederung) spiegelt weitgehend die unterschiedlichen oben erwähnten Ausgangspunkte wider.

Spielraum für Innovationen - Was spezifische Aktionen und Politiken anbetrifft, haben die meisten Mitgliedstaaten ihre Bemühungen eher auf eine bessere Koordinierung, Verfeinerung und Kombination existierender Politiken und Maßnahmen konzentriert sowie auf die Förderung von Partnerschaften, als auf die Einführung wichtiger neuer oder innovativer Politikansätze. Die relativ kurze verfügbare Zeit zur Erarbeitung der ersten NAP (Eingliederung) hat die meisten Mitgliedstaaten dazu veranlaßt, die politischen Maßnahmen auf die bestehenden Haushalts- und gesetzlichen Rahmen zu begrenzen, und die meisten enthalten keine Ausgabenschätzungen. Deshalb sind zwar die meisten NAP (Eingliederung) des Jahres 2001 ein wichtiger Ausgangspunkt im diesem Prozess. Um jedoch einen entscheidenden Einfluß auf Armut und soziale Ausgrenzung auszuüben, werden in den kommenden Jahren weitere politische Anstrengungen erforderlich sein.

Zusammenhang mit der Beschäftigungsstrategie - Erwerbsbeteiligung wird von den meisten Mitgliedstaaten als das beste Mittel gegen Armut und soziale Ausgrenzung hervorgehoben. Dieses spiegelt die Bedeutung, die der Europäische Rat von Nizza der Beschäftigung zugemessen hat, angemessen wider. Verknüpfungen zwischen den NAP (Eingliederung) und den NAP/Beschäftigung werden hergestellt. Einerseits erkennen die meisten Mitgliedstaaten die entscheidende Rolle an, die den Beschäftigungs leitlinien im Kampf gegen Ausgrenzung durch die Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit und die Schaffung neuer Arbeitsplätze zukommt, und die eine Grundvoraussetzung für einen integrativen Arbeitsmarkt sind. Gleichzeitig ist die Beschäftigungsstrategie hauptsächlich darauf bedacht, die Beschäftigungsrate zu verbessern, sodass die Ziele, die in Lissabon und Stockholm festgesetzt wurden, in der effektivsten Weise verwirklicht werden. Andererseits können die NAP (Eingliederung) einen positiven Beitrag zur Erhöhung der Beschäftigungsquote leisten, indem sie sich auf Aktionen konzentrieren, die die Erwerbsbeteiligung jener Personen, Gruppen und Gemeinschaften erleichtern, die vom Arbeitsmarkt am weitesten entfernt sind. Der Trend zu aktiveren und vorbeugenderen Politiken in den meisten NAP (Eingliederung) spiegelt die im Prozeß von Luxemburg gesammelte Erfahrung wider.

Politikentwicklung - Drei allgemeine und komplementäre Ansätze kristallisieren sich politikbereichsübergreifend aus den NAP (Eingliederung) heraus. Der erste Ansatz betrifft die Verbesserung der Angemessenheit, des Zugangs und der Erschwinglichkeit von allgemeinen Politiken und Massnahmen, um eine verbesserte Abdeckung, Inanspruchnahme und Wirksamkeit zu erreichen (Förderung universeller Massnahmen). Der zweite Ansatz betrifft spezifische Nachteile, die durch angemessenen Politiken überwunden werden können (d.h. Förderung der Chancengleichheit). Der dritte Ansatz soll Nachteile ausgleichen, die nur teilweise (oder überhaupt nicht) überwunden werden können (d.h. Gewährleistung von Solidarität).

Politikumsetzung - Ein wichtiges Anliegen für alle NAP (Eingliederung) ist nicht nur die Entwicklung besserer Politiken, sondern auch die Verbesserung ihrer Umsetzung, so dass Dienstleistungen stärker integrationsfördernd und besser integriert sind und den Bedürfnissen und Situationen der Nutzer mehr Beachtung schenken. Einige Elemente bewährter Praktiken können, auf der Grundlage der NAP (Eingliederung), bereits bestimmt werden. Diese beinhalten: Politiken möglichst personennah entwerfen und umsetzen; sicherstellen, dass Dienstleistungen integriert und ganzheitlich bereitgestellt werden; die Transparenz und Rechenschaftspflicht in Entscheidungsprozessen sicherstellen; Dienste nutzerfreundlicher, bedürftigkeitsgerechter und effizienter gestalten; Partnerschaft zwischen verschiedenen Akteuren fördern; Berücksichtigung der Gleichstellung, der Rechte und des Diskriminierungsverbots; Förderung der Beteiligung der von Armut und sozialer Ausgrenzung Betroffenen; Berücksichtigung der Handlungskompetenz und persönlichen Entwicklung der Nutzer von Dienstleistungen; und Berücksichtigung der kontinuierlichen Verbesserung und Nachhaltigkeit von Dienstleistungen.

Mobilisierung der wichtigsten Akteure - Die meisten Mitgliedstaaten erkennen die Notwendigkeit an, die Hauptakteure, einschließlich derjenigen, die Armut und soziale Ausgrenzung aus erster Hand erfahren, an der Entwicklung und Durchführung von ihren NAP (Eingliederung) zu beteiligen. Die meisten berieten sich in der Vorbereitungsphase ihrer NAP (Eingliederung) mit NRO und Sozialpartnern. Angesichts der kurzen verfügbaren Zeit scheint das Ausmaß und der Einfluss dieser Beratungen in vielen Fällen jedoch begrenzt zu sein. Eine wichtige Herausforderung für die Zukunft wird darin bestehen, wirksame Mechanismen für eine kontinuierliche Beteiligung der Akteure an der Umsetzung und Begleitung nationaler Pläne zu entwickeln. Einige Mitgliedstaaten heben Beteiligungsmechanismen hervor, die dazu beitragen sollen.

Gemeinsame Indikatoren - Die erste Runde von NAP (Eingliederung) zeigt, daß wir noch einen langen Weg bis zu einem gemeinsamen Ansatz im Hinblick auf Indikatoren vor uns haben, die es ermöglichen würden, Politikergebnisse zu vergleichen und bewährte Praktiken zu identifizieren. Bemühungen sind erforderlich, um diese Situation sowohl auf nationaler Ebene als auch auf der Ebene der EU zu verbessern. Die Mehrheit von NAP (Eingliederung) benutzt noch nationale Definitionen bei der Messung der Armut und der Schwierigkeiten beim Zugang zu Wohnungen, Gesundheitswesen oder Ausbildung. Nur einige wenige machen angemessenen Gebrauch von Politikindikatoren in ihren NAP (Eingliederung). Dies macht die gegenwärtigen Bemühungen umso dringender, eine Serie gemeinsamer Indikatoren für Armut und soziale Integration zu entwickeln, die vom Europäischen Rat bis Ende 2001 angenommen werden können. Es unterstreicht auch die Notwendigkeit, die Bereitstellung vergleichbarer Daten in den Mitgliedstaaten voranzutreiben.

EINLEITUNG

Der vorliegende Bericht zielt darauf ab auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten vorgelegten nationalen Aktionspläne zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung (NAP (Eingliederung)) bewährte Verfahren und innovative Ansätze zusammenzutragen, die für die Mitgliedstaaten von Interesse sind. Er wird präsentiert als Entwurf zum gemeinsamen Bericht, den der Rat zusammen mit der Kommission für den Europäischen Rat von Laeken erarbeiten wird.

Die Annahme dieses Berichts ist bereits ein wichtiger Fortschritt. Zum ersten Mal wird in einem Dokument aus EU-Perspektive umfassend bewertet, welche gemeinsamen Herausforderungen in der Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung und in der Förderung des sozialen Zusammenhalts zu bewältigen sind. In dem Bericht sind die Strategien und die wichtigsten politischen Maßnahmen aller EU-Mitgliedstaaten zusammengefasst, die zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung [1] bereits bestehen oder geplant sind. Er stellt einen wichtigen Schritt zur Stärkung der politischen Zusammenarbeit in diesem Bereich dar, mit dem das gegenseitige Lernen sowie eine EU-weite Mobilisierung zur Verbesserung der sozialen Eingliederung gefördert werden sollen, ohne in die wesentlichen Aufgaben der Mitgliedstaaten bei der Gestaltung und Umsetzung der Politiken einzugreifen.

[1] Im ganzen Bericht wird der Begriff "Armut und soziale Ausgrenzung" auf eine Situation bezogen, in der Personen von der vollen Teilnahme am wirtschaftlichen, sozialen und partizipatorischen Leben und/oder deren Zugang zu Einkommen und anderen Ressourcen (persönlich, familiär, sozial und kulturell) so unzureichend ist, sodass sie von der Teilhabe an einem Lebensstandard und an einer Lebensqualität ausgeschlossen sind, die in der Gesellschaft in der sie leben als akzeptabel angesehen wird. In solchen Situationen haben Personen oft keinen vollen Zugang zu ihren fundamentalen Rechten.

Nachdem mit Artikel 136 und 137 des Vertrags von Amsterdam die Bekämpfung der Ausgrenzung in die Sozialvorschriften der Union aufgenommen wurde, vereinbarte man auf der Tagung des Europäischen Rates in Lissabon, die Armutsbekämpfung bis 2010 entscheidend voranzubringen. Außerdem wurde vereinbart, dass die Politiken der Mitgliedstaaten zur Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung auf einer Methode der offenen Koordinierung beruhen sollten, bei der gemeinsame Zielvorstellungen, nationale Aktionspläne und eine Initiative der Kommission zur Förderung der Zusammenarbeit auf diesem Gebiet kombiniert werden.

Die neue offene Koordinierungsmethode sollte zu einer besseren Integration der sozialen Zielsetzungen beitragen, in den bereits bestehenden Prozessen zur Erreichung des in Lissabon aufgestellten ambitionierten strategischen Ziels der Union zur wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaft in der Welt zu werden, ausgezeichnet durch nachhaltiges wirtschaftliches Wachstum, gekennzeichnet durch mehr und bessere Arbeitsplätze und grössere soziale Kohäsion. Im speziellen sollte das dazu beitragen eine positive und dynamische Wechselwirkung zwischen Wirtschafts-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik zu gewährleisten und alle Akteure zu mobilisieren, um dieses strategische Ziel zu erreichen. Der vorliegende Bericht findet sich in vollständiger Übereinstimmung mit den Zielen der in Nizza beschlossenen europäischen Sozialagenda, auch in dem Sinne, dass er die Doppelfunktion der Sozialpolitik als produktiver Faktor und als Schlüsselinstrument zur Reduzierung von Ungleichheiten und der Förderung des sozialen Zusammenhangs anerkennt. Deshalb wird die Schlüsselrolle der Teilnahme am Erwerbsleben, im Besonderen von unterrepräsentierten und benachteiligten Gruppen, in Übereinstimmung mit den Zielsetzungen der Europäischen Beschäftigungsstrategie, hervorgehoben. Darüber hinaus betont der Bericht die Errungenschaften des Europäischen Sozialmodells, das durch eines hohes Niveau an Sozialschutz die Bedeutung des sozialen Dialogs und öffentliche Dienstleistungen im bezug auf zentrale Aktivitäten des sozialen Zusammenhalts charakterisiert ist, und gleichzeitig die Diversität der Verhältnisse und der Präferenzen der Mitgliedsstaaten widerspiegelt.

Ausgehend von der vielfachen Wechselwirkungen mit anderen existierenden Prozessen der politischen Koordinierung besteht die Notwendigkeit die Konsistenz mit den Beschäftigungspolitischen Leitlinien um den Grundzügen der Wirtschaftspolitik andererseits herzustellen, um Überlappungen und einander widersprechende Zielsetzungen zu vermeiden. Im Synthesebericht für den Europäischen Rat von Stockholm hat die Kommission die neue strategische Vision der Union erstmals in eine integrierte Bewertung politischer Strategien und Ergebnisse in vier Schlüsselbereichen umgesetzt: Wirtschaftsreform, Informationsgesellschaft, Binnenmarkt und sozialer Zusammenhalt. Der vorliegende Bericht zielt auch auf die Hervorhebung der Rolle der Sozialpolitik und anderer für den sozialen Zusammenhalt gleichbedeutender Politikbereiche (Bildung, Wohnen, Gesundheit) im nächsten Synthesebericht, den die Kommission für den Europäischen Rat im Frühjahr 2002 ausarbeiten wird.

Alle Mitgliedstaaten haben sich in Nizza verpflichtet, für ihre Strategie der Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung vier gemeinsam vereinbarte Ziele vorzugeben:

(1) Förderung der Teilnahme am Erwerbsleben und des Zugangs aller zu Ressourcen, Rechten, Gütern und Dienstleistungen;

(2) Vermeidung der Risiken der Ausgrenzung;

(3) Maßnahmen zugunsten der sozial Schwachen;

(4) Mobilisierung aller Akteure.

Die Mitgliedstaaten hoben außerdem hervor, dass die Gleichstellung von Männern und Frauen in alle Maßnahmen zur Erreichung der genannten Ziele einbezogen werden muss.

Die NAP (Eingliederung), in denen die politischen Zielvorstellungen und Maßnahmen zur Erreichung dieser Ziele festgelegt sind, wurden von Januar bis Mai 2001 erarbeitet. Die Kommission hat die Vorbereitungen der Mitgliedstaaten mit einem Vorschlag für ein gemeinsames Konzept und einen Arbeitsplan für die NAP (Eingliederung) aktiv unterstützt, der vom Sozialschutzausschuss gebilligt wurde. Außerdem nahm die Kommission aktiv an einer Reihe bilateraler Seminare mit allen Mitgliedstaaten teil, die von ihr zur Präsentation der neuen EU-Strategie und zur Diskussion über die länderspezifischen politischen Prioritäten bei der Vorbereitung der NAP (Eingliederung) initiiert wurden. Neben den für die Koordinierung der Pläne zuständigen Behörden nahmen verschiedene andere Regierungsstellen sowie Vertreter von regionalen und lokalen Behörden, Nichtregierungsorganisationen und Sozialpartnern in unterschiedlichem Umfang an den Seminaren teil.

Das Gesamtbild, das sich aus den 15 NAP (Eingliederung) ergibt, bestätigt, dass die Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung nach wie vor zu den großen Herausforderung für die Europäische Union zählt. Wenn die Mitgliedstaaten ihr Ziel erreichen und Gesellschaften ohne Ausgrenzung schaffen wollen, müssen erhebliche Verbesserungen bei der Verteilung der gesellschaftlichen Ressourcen und Möglichkeiten erfolgen, um die soziale Integration und Beteiligung aller Menschen und deren Zugang zu ihren Grundrechten sicherzustellen. Der Umfang dieser Herausforderung variiert jedoch erheblich, nicht nur von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat, sondern auch innerhalb der einzelnen Mitgliedstaaten.

Die sehr unterschiedlichen sozialpolitischen Systeme in den Mitgliedstaaten haben zu ebenso unterschiedlichen Ansätzen beim Prozess der Erstellung der NAP (Eingliederung) geführt. Einige Mitgliedstaaten begriffen den Prozess als eine Gelegenheit, ihren Ansatz zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung zu überdenken oder grundlegende Verbesserungen daran vorzunehmen, während andere Mitgliedstaaten, und hier insbesondere diejenigen, mit den am weitesten entwickelten Wohlfahrtssystemen, den Beitrag ihrer kollektiven Systeme zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung als feststehend betrachteten und sich in ihren NAP (Eingliederung) darauf konzentrierten, neue und vermehrt zielgruppenspezifische Maßnahmen herauszustellen.

In den NAP (Eingliederung) wird hervorgehoben, dass die Mitgliedstaaten sowohl ihre Beschäftigungspolitiken verbessern als auch ihre Sozialschutzsysteme und andere Systeme wie das Bildungs- und Wohnungswesen weiter modernisieren und stärker auf die individuellen Bedürfnisse ausrichten müssen, damit die traditionellen ebenso wie die neuen Risiken von Armut und sozialer Ausgrenzung bewältigt werden können. Eine zentrale Herausforderung besteht hier darin, dafür zu sorgen, dass den Politiken in diesen Bereichen ein ebenso hoher Stellenwert eingeräumt wird wie der Beschäftigungs- und der Wirtschaftspolitik. Der Kampf gegen Armut und soziale Ausgrenzung muss in alle diese unterschiedlichen Politikbereiche einbezogen werden und es müssen echte Synergien zwischen diesen Bereichen entstehen. Viele Mitgliedstaaten haben auch erkannt, dass dieses Bild nicht statisch ist und dass es gilt, die sich rasch vollziehenden Strukturänderungen, die alle Länder betreffen, zu berücksichtigen, wenn nicht neue Formen der sozialen Ausgrenzung auftreten oder bereits bestehende sich vertiefen sollen.

Alle Mitgliedstaaten unterstützen den neuen EU-Prozess zur Koordinierung der Politiken im Kampf gegen Armut und soziale Ausgrenzung. In allen NAP (Eingliederung) sind die Prioritäten der Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung für einen Zeitraum von zwei Jahren festgelegt. Dabei wurden die vier gemeinsamen Ziele berücksichtigt, die vom Europäischen Rat in Nizza vereinbart wurden. Alle NAP (Eingliederung) enthalten eine mehr oder weniger detaillierte Beschreibung der bereits bestehenden oder geplanten politischen Maßnahmen zur Erreichung dieser Ziele, und in den meisten NAP (Eingliederung) sind Beispiele für bewährte Verfahren aufgeführt, die deren Bestimmung erleichtern. Von einigen Mitgliedstaaten wurde jedoch bemängelt, dass die Zeit für die Vorbereitung ihrer Pläne zu kurz war, um wichtige neue Initiativen und innovative Ansätze zu berücksichtigen. Deshalb konzentrieren sich die Mitgliedstaaten in den NAP (Eingliederung) meist auf schon bestehende Maßnahmen und Programme, statt neue politische Ansätze zu präsentieren. Im allgemeinen fokussieren die NAP (Eingliederung) vergleichsweise weniger auf die Auswirkungen der vorgeschlagenen Initiativen auf die öffentlichen Haushalte. Bestehende Initiativen sind natürlich ordnungsgemäß in ihren Kosten abgeschätzt und budgetiert, aber im Hinblick auf das Entwerfen einer zukünftigen Strategie zur Förderung der Sozialintegration ist es entscheidend sich der finanziellen Beschränkungen bewusst zu sein. Verpflichtungen die Investitionen in Bildung zu erhöhen, die Angemessenheit des Sozialschutzes zu verbessern, oder Initiativen zur Beschäftigungsfähigkeit zu erweitern mögen erhebliche Kosten nach sich ziehen und sollten daher auch im Zusammenhang mit den nationalen budgetären Verpflichtungen einerseits und den Grundzügen der Wirtschaftspolitik und dem Stabilitäts- und Wachstumspakt andererseits gesehen werden. In ähnlicher Weise sollten Wettbewerbsbeschränkungen in Rechnung gestellt werden. Zum Beispiel könnten Maßnahmen die Arbeitskosten beeinflussen oder Anreize für die Erwerbsbeteiligung sollten mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik und den Beschäftigungspolitischen Leitlinien in Übereinstimmung sein.

Die nächsten Schritte der offenen Koordinierungsmethode werden wie folgt aussehen:

Schritt 1 (Oktober-Dezember 2001): Die Analyse der NAP (Eingliederung) durch die Kommission wird durch die Mitgliedstaaten im Sozialschutzausschuss und anschließend vom Rat ,Soziales" ergänzt. Vom Europäischen Parlament wird ebenfalls ein Beitrag zu der Diskussion erwartet. Anschließend wird dem Europäischen Rat in Brüssel-Laeken ein gemeinsamer Bericht vorgelegt, der voraussichtlich die Prioritäten und Ansätze definieren wird, die bei der Umsetzung der ersten NAP (Eingliederung) für die gesamte Gemeinschaft als Leitlinien für die Bemühungen und die Zusammenarbeit dienen werden.

Schritt 2 (Januar-Mai 2002): In diesem Zeitraum gilt die besondere Aufmerksamkeit der Organisation eines Prozesses gegenseitigen Lernens, der von einem neuen Aktionsprogramm der Gemeinschaft flankiert wird, das voraussichtlich im Januar 2002 starten wird und die Liste der gemeinsam vereinbarten Indikatoren für soziale Eingliederung, die voraussichtlich vom Rat Ende 2001 angenommen werden wird.

Schritt 3 (Juni-Dezember 2002): Im Sozialschutzausschuss wird - basierend auf den Erfahrungen des ersten Jahres - ein Dialog zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission stattfinden. Ziel der Gespräche ist es, bis Ende 2002 Schlussfolgerungen aufzustellen, die im Verlauf der zweiten Welle von NAP (Eingliederung) die Konsolidierung der Ziele und eine Intensivierung der Zusammenarbeit ermöglichen.

Der Europäische Rat von Göteborg hat ,die Bewerberländer aufgefordert, die wirtschaftlichen, sozialen und umweltpolitischen Ziele der Union auf ihre nationalen Politiken zu übertragen." Die Förderung der sozialen Eingliederung ist eines dieser Ziele, die auf nationale Politiken übertragen werden sollen, und die Kommission ermutigt die Bewerberländer, sich hierfür die in diesem Bericht vorgestellten Erfahrungen der Mitgliedstaaten zunutze zu machen.

1. Die wichtigsten Tendenzen und Herausforderungen

Die wichtigsten Tendenzen

In den letzten Jahren hat sich in der EU eine Phase des anhaltenden Wirtschaftswachstums vollzogen, die mit der Schaffung zahlreicher neuer Arbeitsplätze und einem deutlichen Rückgang der Arbeitslosigkeit einherging. Zwischen 1995 und 2000 lag das durchschnittliche Wirtschaftswachstum in den 15 Mitgliedstaaten bei 2,6 %. Diese Entwicklung hat gemeinsam mit einer beschäftigungsfreundlicheren Politik zur Schaffung von netto über 10 Millionen Arbeitsplätzen und einem durchschnittlichen Anstieg der Beschäftigungsquote um jährlich 1,3 % geführt. Im selben Zeitraum ist die Gesamtbeschäftigungsquote von 60 % auf 63,3 % gestiegen, bei der Beschäftigungsquote der Frauen war ein noch stärkerer Anstieg von 49,7 % auf 54 % zu verzeichnen. Die Arbeitslosigkeit ist mit 14,5 Millionen Personen in der Union nach wie vor hoch, aber die Arbeitslosenquote ist seit dem Zeitraum 1995-1997, in dem sie bei fast 11 % lag, kontinuierlich zurückgegangen und hat im Jahr 2000 einen Wert von mehr als 8 % erreicht. Mit einem aktiveren Ansatz in der gesamten Arbeitsmarktpolitik konnte die Langzeitarbeitslosigkeit noch schneller verringert und ein Rückgang des Anteils der Langzeitarbeitslosen an der gesamten Erwerbslosenquote von 49 % auf 44 % erreicht werden (Tabelle 10) .

Während sich alle Beteiligten darin einig sind, dass sich die wirtschaftliche Lage und die Beschäftigungssituation verbessert haben, werden Tendenzen der Armut und der sozialen Ausgrenzung in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich wahrgenommen. Einige Mitgliedstaaten räumen ein, dass sich die Situation Ende der 90-er Jahre verschlechtert oder zumindest nicht deutlich verbessert hat, andere Mitgliedstaaten hingegen berichten über eine Verbesserung der Situation, die im Wesentlichen auf den Rückgang der Arbeitslosigkeit zurückgeführt wird. In vielen Mitgliedstaaten konnte durch das anhaltende Wirtschaftswachstum und das gestiegene Beschäftigungsniveau die Situation im Bereich von Armut und sozialer Ausgrenzung, die sich durch die Rezession Mitte der 90-er Jahre verschlechtert hatte, weitgehend stabilisiert werden, wenn auch auf einem noch immer zu hohen Niveau. Da ein gemeinsam festgelegter analytischer Rahmen fehlt, ist es jedoch schwierig, endgültige Schlussfolgerungen zu ziehen.

Die derzeitigen Defizite in den verfügbaren Statistiken, zu denen auch die Probleme bei der Messung der Veränderungen über einen längeren Zeitraum hinweg zählen, erschweren einen exakten Überblick über die aktuellen Entwicklungen. Die aktuellsten Daten über die Einkommen in den Mitgliedsstaaten stammen aus dem Jahr 1997 (und liegen nicht für alle Mitgliedstaaten vor). Die relative Armutsquote, das heißt der Anteil der Menschen, die in Haushalten mit einem Äquivalenzeinkommen von weniger als 60 % des nationalen Medianwertes leben, lag 1997 bei 18 % [2] und damit auf dem Niveau von 1995. Das entspricht mehr als 60 Millionen Menschen in der EU, von denen etwa die Hälfte in drei aufeinander folgenden Jahren (1995-1997) ständig unterhalb der relativen Armutsgrenze lebten.

[2] Diesem Wert liegen harmonisierte Daten aus dem von Eurostat aufgestellten Haushaltspanel der Europäischen Gemeinschaft (ECHP) zugrunde.

Die relative Armutsquote dient auch als nützlicher Indikator für die Gesamtwirkung des Sozialschutzsystems auf die Einkommensverteilung. Wären Sozialtransfers, ausgenommen Ruhestandsgelder, nicht als Teil des Einkommens gerechnet worden, wären 26 % der EU-Bevölkerung von relativer Armut betroffen, würde man die Ruhestandsgelder ebenfalls nicht berücksichtigen, wären dies sogar 41 % (Tabelle 6).

Während die geschlechtsspezifischen Disparitäten bei den relativen Armutsquoten insgesamt klein [3] sind, erweisen sich diese als besonders bedeutsam für manche Gruppen: Einpersonenhaushalte, im besonderen ältere Frauen (die relative Armutsquote für ältere Männer 15%, die für ältere Frauen 22%) und für allein Erziehende, die vorwiegend Frauen sind (40%) (Tabellen 3a und 3c).

[3] Die gemessenen geschlechtsspezifischen Disparitäten im unteren Inkommensbereich stimmt nicht mit der landläufigen Wahrnehmung der geschlechtsspezifischen Ungleichheiten bei der Betroffenheit von Armut und sozialer Ausgrenzung überein. Das kann teilweise dadurch erklärt werden, dass die Einkommensdaten auf der Haushaltsebene erfasst werden, und von der Annahme ausgegangen wird, dass dieses Haushaltseinkommen zwischen den Erwachsenen in gleicher Weise verteilt wird.

Die relative Einkommensarmut ist bei Erwerbslosen, bei bestimmten Altersgruppen wie bei Kindern und Jugendlichen, und bei bestimmten Haushaltstypen wie bei allein Erziehenden und kinderreichen Familien erheblich höher. Die relative Armutsgrenze von 60 % wird in diesem Bericht als der derzeit beste verfügbare Indikator für den Vergleich der Armut in der Europäischen Union verwendet. Es wird allerdings anerkannt, dass mit einem rein monetärer Indikator, wiewohl durchaus wichtig, nicht die gesamte Komplexität und Mehrdimensionalität von Armut und sozialer Ausgrenzung erfasst werden kann. Das Einkommen ist jedoch nur eine Dimension von Armut und sozialer Ausgrenzung. In der Union leben zahlreiche Menschen in einer schwierigen Situation in Bezug auf finanzielle Probleme, Grundbedürfnisse, Gebrauchsgüter, Wohnverhältnisse, Gesundheit, soziale Kontakte und die allgemeine Zufriedenheit [4]. Jeder sechste Bürger in der EU (17 %) ist mehrfach benachteiligt, in zwei oder sogar allen drei nachfolgend genannten Bereichen: finanzielle Situation, Grundbedürfnisse und Wohnverhältnisse.

[4] Eine detaillierte Analyse der nichtmonetären Armutsindikatoren auf der Grundlage des Haushaltspanels der Europäischen Gemeinschaft von 1996 enthält der Bericht ,Europäische Sozialstatistik - Einkommen, Armut und soziale Ausgrenzung", Eurostat 2000.

Personen in einkommensschwachen Haushalten sind weit häufiger mit nichtmonetären Benachteiligungen konfrontiert als die übrige Bevölkerung, aber der Zusammenhang zwischen dem Einkommen und den nichtmonetären Dimensionen der Armut ist keineswegs einfach zu erfassen. Ein großer Teil der Personen, die oberhalb der relativen Armutsgrenze leben, kann mindestens ein Grundbedürfnis nicht erfuellen. Andererseits ist der tatsächliche Lebensstandard von Personen, die unterhalb der relativen Armutsgrenze leben, stark von Faktoren wie Wohneigentum, Gesundheitszustand, gesichertes Arbeitseinkommen, Bedarf an zusätzlicher Pflege für ältere oder behinderte Haushaltsmitglieder usw. abhängig. Es sollte der Tatsache Rechnung getragen werden, dass die relativen Armutsgrenzen nationale Größen sind, und dass hier zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten beträchtliche Unterschiede bestehen. Die relative Armutsgrenze schwankt zwischen einem monetären Wert von 11 400 KKS (12 060 Euros) in Luxemburg [5] und 3 800 KKS [6] (2 870 Euros) in Portugal.

[5] Alle Zahlen für Luxemburg beziehen sich auf 1996.

[6] KKS = Kaufkraftstandard, eine fiktive Währung, die den Einfluss der verschieden Preisiniveaus der Mitgliedsländer ausschliesst; Quelle: Eurostat.

Es kann auch von Nutzen sein, die Verteilung rund um die relative Armutsgrenze von 60 % zu beleuchten. Hierbei ist festzuhalten, dass der Prozentsatz der Menschen, deren Einkommen weniger als 70 /, 50 % und 40 % des nationalen Medians des Äquivalenzeinkommens betrug, 1997 in der gesamten Union bei 25 %, 12 % bzw. 7 % lag.

Es wird ein recht deutlicher Zusammenhang zwischen den Sozialschutzausgaben und der Höhe der relativen Armut erkennbar (siehe Diagramme 1 bis 4 im statistischen Anhang). Den Mitgliedstaaten mit den am weitesten entwickelten Wohlfahrtssystemen und mit hohen Pro-Kopf-Sozialschutzausgaben (d. h. deutlich über dem EU-Durchschnitt des Jahres 1998 von 5532 KKS) wie Luxemburg, Dänemark, die Niederlande, Schweden und Deutschland gelingt es im Allgemeinen am besten, den Zugang zu den Gütern des Grundbedarfs sicherzustellen und den Anteil der Bevölkerung, der unterhalb der relativen Armutsgrenze lebt, kontinuierlich auf Werte zu senken, die deutlich unterhalb des EU-Durchschnitts liegen. In diesen Ländern ist das Problem der Armut und sozialen Ausgrenzung zwar wichtig, aber es reduziert sich meist auf eine Reihe sehr spezifischer Risikofaktoren. Die niedrigsten relativen Armutsquoten wiesen 1997 in der EU Dänemark (8 %), Finnland (9 %), Luxemburg [7] und Schweden (12 %) auf.

[7] Alle Zahlen für Luxemburg beziehen sich auf 1996.

Im Gegensatz dazu ist in den Mitgliedstaaten mit weniger entwickelten Wohlfahrtssystemen, in denen in der Vergangenheit - teilweise aufgrund einer geringeren Arbeitsproduktivität - weniger Geld für den Sozialschutz und für Investitionen in öffentliche Dienstleistungen aufgewendet wurde , die Armut und die soziale Ausgrenzung häufig ein weit verbreitetes und grundlegendes Problem. In diesen Ländern liegt die relative Armutsquote höher und ist besonders hoch in Portugal (23 %), dem Vereinigten Königreich und Griechenland (22 %) [8] (siehe Graphik 1 in Anhang 1). Ferner durchlaufen einige dieser Länder derzeit einen Prozess des raschen Übergangs von einer ländlichen zu einer modernen Gesellschaft, der neue Formen der sozialen Ausgrenzung hervorbringt, die neben den traditionelleren Formen dieses Phänomens bestehen.

[8] Hierbei muss allerdings berücksichtigt werden, dass diese Zahlen dem Angleichungseffekt, den die weit verbreitete Belegung von Wohnungen durch den Eigentümer in einigen dieser Mitgliedstaaten hat, nicht Rechnung tragen.

Die relativ großen quantitativen Abweichungen in der EU in Bezug auf das Risiko der relativen Armut verdeutlichen die unterschiedlichen Ausgangspunkte, auf deren Grundlage die Mitgliedstaaten ihre politischen Prioritäten in den NAP (Eingliederung) entwickeln mussten.

Wichtige Strukturänderungen

In den NAP (Eingliederung) werden vier wesentliche Strukturänderungen beschrieben, die sich in der gesamten Europäischen Union vollziehen und die in den kommenden zehn Jahren entscheidende Auswirkungen haben werden. In der Praxis spiegeln sich diese mehr oder weniger deutlich in den verschiedenen geplanten Strategien wider, die weitgehend davon bestimmt werden, ob die Mitgliedstaaten die Vergangenheit und die Gegenwart oder die Gegenwart und die Zukunft als Grundlage für ihre Pläne herangezogen haben. Diese Strukturänderungen bieten einerseits Möglichkeiten zur Verbesserung und Stärkung des sozialen Zusammenhalts, andererseits stellen sie eine weitere Belastung und neue Herausforderungen für die wichtigsten Systeme zur sozialen Eingliederung dar. In einigen Fällen schaffen sie neue Risiken der Armut und sozialen Ausgrenzung für besonders schutzbedürftige Gruppen. Zu den Strukturänderungen gehören:

Änderungen auf dem Arbeitsmarkt: Die Struktur des Arbeitsmarktes hat sich infolge des raschen wirtschaftlichen Wandels und der Globalisierung grundlegend geändert. Dies birgt neue Chancen, aber auch neue Risiken:

-Der Bedarf an neuen Qualifikationen und einem höheren Bildungsniveau wächst. Dadurch können neue Arbeitsmöglichkeiten geschaffen werden, aber diese Entwicklung kann auch ein Hindernis für diejenigen sein, die nicht über die notwendigen Qualifikationen zur Nutzung dieser Möglichkeiten verfügen. Damit wächst die Unsicherheit für den Personenkreis, der sich nicht an die neuen Anforderungen anpassen kann.

-Der Dienstleistungssektor bietet auch neue Beschäftigungsmöglichkeiten für Personen mit geringer Qualifikation. Damit steigt einerseits das Einkommen der Haushalte, andererseits besteht jedoch die Gefahr, dass gering entlohnte und unsichere Arbeitsverhältnisse insbesondere für Frauen und Jugendliche zur Regel werden.

-Die Beschäftigungsmöglichkeiten in Teilzeitarbeitsverhältnissen und neuartigen Beschäftigungsverhältnissen nehmen zu. Dies kann eine neue Flexibilität bei der Vereinbarkeit von Berufs- und Familienleben bewirken und einen Weg in stabilere Beschäftigungsverhältnisse eröffnen, aber es kann auch dazu führen, dass mehr unsichere Arbeitsverhältnisse entstehen.

-Diese Tendenzen werden häufig von einem Verfall der traditionellen Industrien und einer Verlagerung des wirtschaftlichen Wohlstands aus einem Gebiet in ein anderes begleitet, durch die einige Gemeinden ausgegrenzt werden und in anderen Überlastungsprobleme auftreten. Dieser Problematik, die sich auch in den regionalen Unterschieden innerhalb Spaniens, Italiens und Deutschlands zeigt, wird in den NAP (Eingliederung) von Griechenland, Portugal, Irland, dem Vereinigten Königreich und Finnland besondere Aufmerksamkeit gewidmet.

Diese strukturellen Änderungen in den Arbeitsmärkten, die häufig die schwächsten Mitglieder der Gesellschaft betreffen, sind in allen Mitgliedstaaten zu beobachten.

,eInclusion" (elektronische Eingliederung): Das rapide Wachstum der wissensbasierten Gesellschaft und der Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) führt zu wesentlichen strukturellen Änderungen in der Gesellschaft, sowohl im Hinblick auf die Wirtschaft und die Beschäftigung als auch auf die Beziehungen zwischen der Bevölkerung und den Gemeinden. Dieser Wandel ist mit großen Chancen, aber auch mit erheblichen Risiken verbunden. Ein positiver Aspekt der IKT ist die Schaffung neuer Beschäftigungsmöglichkeiten und flexiblerer Arbeitsmöglichkeiten, die die Vereinbarkeit von Berufstätigkeit und Familienleben verbessern und mehr Flexibilität im Hinblick auf den Arbeitsort bieten können. Sie können zur Erholung isolierter und ausgegrenzter Gemeinden beitragen. Sie können eingesetzt werden, um die Qualität der wichtigsten öffentlichen Dienste zu verbessern, den Zugang zu Informationen und Rechten für alle Bürger zu erweitern und Menschen mit besonderen Benachteiligungen wie Menschen mit Behinderungen oder isolierten und einsamen Menschen, die Teilnahme am öffentlichen Leben erleichtern. Andererseits können die IKT für Menschen, die bereits einem hohen Risiko der Ausgrenzung ausgesetzt sind, einen zusätzlichen Ausgrenzungsfaktor darstellen und die Kluft zwischen Reich und Arm vergrößern, wenn sozial und einkommensschwache Gruppen nicht den gleichen Zugang zu diesen Technologien haben. Die Herausforderung für die Mitgliedstaaten besteht darin, mit kohärenten und proaktiven Politiken sicherzustellen, dass durch die IKT keine neue unterqualifizierte und isolierte Gesellschaftsgruppe entsteht. Sie müssen daher die notwendigen Investitionen vornehmen, um für alle Bürger den gleichen Zugang und die gleichen Fortbildungs- und Beteiligungsmöglichkeiten sicherzustellen.

In den NAP (Eingliederung) der verschiedenen Mitgliedstaaten wird dem Thema ,eInclusion" breiter Raum gewidmet und eine gründliche Analyse der Risiken sowie der aktuellen nationalen Defizite vorgenommen. Der Umfang der zu bewältigenden Aufgaben ist jedoch unzureichend quantifiziert und in den Plänen werden im Allgemeinen keine Indikatoren entwickelt.

Demografische Veränderungen und größere ethnische Vielfalt: In allen europäischen Ländern sind einschneidende demografischen Veränderungen zu beobachten. Die Lebenserwartung der Bevölkerung steigt und der Anteil der älteren Menschen, besonders der sehr alten Menschen, die in der Mehrzahl Frauen sind, nimmt zu. Diese Entwicklung wird von einigen Mitgliedstaaten besonders hervorgehoben (Italien, Niederlande, Portugal, Griechenland, Österreich), sie gewinnt jedoch in allen Ländern zunehmend an Bedeutung. Der Altersabhängigkeitsquotient, definiert als Anteil der über 65-Jährigen im Verhältnis zur Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter (20-64), ist zwischen 1995 und 2000 von 25 % auf 27 % gestiegen und wird nach heutigen Prognosen bis 2050 einen Wert von 53 % erreichen (Quelle: Eurostat).

Der Geburtenrückgang in zahlreichen Ländern trägt ebenfalls zu einem Anwachsen des Altersabhängigkeitsquotienten bei. Dies hat in mehrfacher Hinsicht gravierende Auswirkungen auf die Armut und die soziale Ausgrenzung:

-Über die Steuer-/Wohlfahrtssysteme muss eine angemessene Alterssicherung für alle älteren Menschen finanziert werden, insbesondere für diejenigen, die nicht lange und/oder kontinuierlich genug gearbeitet haben, um ausreichende Rentenansprüche zu erwerben. Dies trifft in erster Linie auf Frauen zu;

-Die öffentlichen Stellen dagegen sind gefordert, die Bedürfnisse einer wachsenden älteren Bevölkerung zu erfuellen und die notwendigen Pflege- und Unterstützungsangebote bereitzustellen, damit ältere Menschen uneingeschränkt am gesellschaftlichen Leben teilhaben und die steigenden Anforderungen an das Gesundheitswesen bewältigt werden können.

Mehrere Mitgliedstaaten stellen in ihrem NAP (Eingliederung) eine Tendenz zu wachsender ethnischer, kultureller und religiöser Vielfalt in der Gesellschaft fest, die durch internationale Migrationsströme und die gestiegene Mobilität innerhalb der Union verstärkt wird. Dies hat bedeutende Auswirkungen auf alle politischen Maßnahmen mit dem Ziel der Förderung der sozialen Eingliederung und der Stärkung des gesellschaftlichen Zusammenhalts. Die Kommission hat diesen Aspekt unlängst in ihrer Mitteilung über die Einwanderungspolitik (KOM(2001)387) hervorgehoben, in der sie feststellt ,Wenn es nicht gelingt, eine integrative und tolerante Gesellschaft zu gestalten, in der die ethnischen Minderheiten harmonisch mit der örtlichen Bevölkerung zusammen leben können, kommt es zu Diskriminierungen, sozialer Ausgrenzung, Rassismus und Fremdenfeindlichkeit."

Geänderte Haushaltsstrukturen und die Rolle von Männern und Frauen: Neben der Überalterung der Bevölkerung und dem damit einhergehenden erhöhten Pflegebedarf sind es vor allem die zunehmenden Familientrennungen und die Tendenz zu einer Deinstitutionalisierung der Familien, die eine Änderung der Haushaltsstrukturen bewirken [9]. Gleichzeitig ist ein enormer Anstieg des Anteils der erwerbstätigen Frauen zu beobachten. Außerdem waren es traditionell, und sind es häufig bis heute, die Frauen, die für die unbezahlte Pflege von Angehörigen zuständig sind. Die Interaktion zwischen allen diesen Tendenzen erfordert die bessere Vereinbarkeit von Berufstätigkeit und Familienleben und die Bereitstellung angemessener und bezahlbarer Betreuungsangebote für pflegebedürftige Familienangehörige.

[9] KOM(2001) ,Beschreibung der sozialen Lage in Europa 2001"

Dies wird in unterschiedlichem Maße von allen Mitgliedstaaten bestätigt. Die gestiegene Erwerbstätigkeit von Frauen wird positiv bewertet, denn sie fördert die Gleichstellung von Männern und Frauen, trägt zur Verbesserung der Haushaltseinkommen und dadurch zur Überwindung der Armut in den Familien bei und ermöglicht eine aktivere Einbindung in die Gesellschaft. Die größte Herausforderung für die staatlichen Stellen und Systeme besteht nun darin, neue Wege zu finden, um Eltern bei der Vereinbarkeit von beruflichen und häuslichen Pflichten zu unterstützen und geeignete Angebote zur Betreuung und Unterstützung von Schutzbedürftigen bereitzustellen. Dies wird vor allen von Mitgliedstaaten wie Griechenland, Spanien, Italien und Portugal unterstrichen, in denen die Familie und die Gemeinschaft den größten Beitrag zur Vermeidung von Armut und Ausgrenzung leisten.

Ein Aspekt der neuen Haushaltsstruktur ist die steigende Zahl von Haushalten mit nur einem Elternteil. Diese Haushalte sind meist stärker von Armut betroffen wie die Tatsache zeigt, dass 1997 40 % der Personen in einem solchen Haushalt unterhalb der relativen Armutsgrenze lebten (gleicher Prozentsatz wie 1995) (Tabelle 3c). Diesen Risiken sind vor allem Frauen ausgesetzt, die den weitaus größeren Anteil unter den allein Erziehenden ausmachen. Dies wird in mehreren nationalen Aktionsplänen (Österreich, Belgien, Frankreich, Deutschland, Spanien und Vereinigtes Königreich) bestätigt. Auffallend ist jedoch, dass in einer Anzahl von Ländern (insbesondere in Finnland, Dänemark und Schweden) das relative Armutsniveau bei Alleinerzieherfamilien weit geringer ist.

Hauptrisikofaktoren

In den NAP (Eingliederung) werden eine Reihe von Risiken oder Hindernissen klar definiert, die immer wieder auftreten und den Zugang zu den wichtigsten Systemen für die Eingliederung in die Gesellschaft entscheidend einschränken. Diese Risiken und Hindernisse bewirken, dass Einzelpersonen, Gruppen oder Gemeinschaften besonderes gefährdet oder anfällig für Armut und soziale Ausgrenzung sind und darüber hinaus wahrscheinlich größere Probleme bei der Anpassung an strukturelle Änderungen haben. Sie verdeutlichen ferner den mehrdimensionalen Charakter des Problems, denn im Regelfall bewirkt eine Kombination oder Anhäufung dieser Risiken, dass Menschen (sowohl Erwachsene als auch Kinder) in Situationen von Armut und sozialer Ausgrenzung geraten. Während die Intensität dieser Risiken in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich ist, wird die Bedeutung der nachfolgend beschriebenen Risiken in den meisten Ländern ähnlich eingeschätzt:

Langfristige Abhängigkeit von niedrigen/unzureichenden Einkommen: Von mehreren Mitgliedstaaten wird hervorgehoben, dass der Umfang der Benachteiligung und der Ausschluss von gesellschaftlichen, kulturellen und wirtschaftlichen Aktivitäten sowie das Risiko einer extremen sozialen Isolation um so größer ist, je länger der Zeitraum ist, in dem eine Person mit einem sehr niedrigen Einkommen auskommen muss. Daten aus dem Haushaltspanel der Europäischen Gemeinschaft (ECHP) 1997 über Personen, die in dauernder Armut leben, das heißt, Menschen, die seit drei oder mehr Jahren in Haushalten mit einem Äquivalenzeinkommen von unter 60 % des nationalen Medianwertes leben, belegen, dass 15 % der Bevölkerung in Portugal, 11 % in Irland, Frankreich und Griechenland sowie 10 % im Vereinigten Königreich mit diesem Problem konfrontiert sind (Tabelle 7). Das Problem der Überschuldung in Verbindung mit niedrigen Einkommen wird in einer Reihe von NAP (Eingliederung) ebenfalls behandelt.

Langzeitarbeitslosigkeit: Es besteht ein deutlicher Zusammenhang zwischen Langzeitarbeitslosigkeit und niedrigem Einkommen. Langzeitarbeitslose verlieren die erforderlichen Qualifikationen und das notwendige Selbstbewusstsein, um wieder im Arbeitsmarkt Fuß fassen zu können, wenn nicht rechtzeitig geeignete Unterstützung geleistet wird. In Ländern mit einer hohen Langzeitarbeitslosenquote wie Spanien, Griechenland, Italien, Deutschland, Belgien oder Frankreich in denen die Quoten über dem EU-Durchschnitt des Jahres 2000 von 3,6 % lagen (Tabelle 9), wird dieses Risiko als Hauptfaktor für Armut und soziale Ausgrenzung betrachtet. Von allen Mitgliedstaaten werden jedoch die Risiken von Armut und sozialer Ausgrenzung in Verbindung mit Arbeitslosigkeit und insbesondere Langzeitarbeitslosigkeit hervorgehoben.

Unqualifizierte Beschäftigung oder fehlende Erwerbstätigkeit: Eine Erwerbstätigkeit ist das bei weitem wirksamste Mittel, um sich gegen das Risiko von Armut und sozialer Ausgrenzung abzusichern. Dies wird durch die ECHP-Daten klar belegt, nach denen 1997 nur 6 % der Erwerbstätigen in der EU, jedoch 38 % der Arbeitslosen und 25 % (Tabelle 3b) der nicht erwerbstätigen Personen unterhalb der relativen Armutsgrenze lebten. Der Verbleib in unsicheren, schlecht bezahlten, unqualifizierten und häufig nur in Teilzeit ausgeübten Arbeitsverhältnissen kann jedoch zu dauerhafter Armut und zu labileren sozialen und kulturellen Beziehungen sowie zu einer unzureichenden künftigen Altersversorgung führen. Während der Anteil der Arbeitnehmer, deren Einkommen unter dem Existenzminimum liegt zwischen 1995 und 1997 stabil geblieben ist, trat dieses Phänomen in einigen Mitgliedstaaten (Griechenland und Portugal mit einer relativen Armutsquote von 11 % bei erwerbstätigen Personen) verstärkt auf.

Ferner gilt fehlende Erwerbstätigkeit als einer der größten Risikofaktoren für Frauen, insbesondere in Verbindung mit einer Familientrennung, sowie für allein stehende ältere Frauen in Ländern, in denen die Altersversorgung im Wesentlichen von der geleisteten Erwerbstätigkeit abhängt.

Niedriges Ausbildungsniveau und Analphabetentum: Das Fehlen von grundlegenden Qualifikationen und Kompetenzen stellt ein großes Hindernis für die soziale Eingliederung dar, insbesondere in einer Gesellschaft, die sich zunehmend in eine Gesellschaft des Wissens verwandelt. Daher wächst die Gefahr, dass eine neue Kluft in der Gesellschaft zwischen denjenigen, die über diese Qualifikationen und Kompetenzen verfügen und den anderen, die diese nicht haben, entsteht. Dies wird von den meisten Mitgliedstaaten bestätigt.

Während es - abgesehen von einer kleinen Zahl älterer Menschen sowie von Angehörigen ethnischer Minderheiten und Immigranten - kaum noch Personen in Europa gibt, die überhaupt nicht lesen oder schreiben können, ist das Phänomen des funktionalen Analphabetentums weit verbreitet. Dies wird von einigen Mitgliedstaaten bestätigt, vor allem von Griechenland, Irland, Portugal und den Niederlanden, die betonen, dass Personen, die Probleme beim Lesen und Schreiben haben, bei der Teilhabe am öffentlichen Leben und der Eingliederung in den Arbeitsmarkt mit erheblichen Schwierigkeiten konfrontiert sind.

Von vielen Mitgliedstaaten wird eingeräumt, dass einige Gruppen besonders gefährdet sind, aufgrund ihrer Bildung benachteiligt zu werden. In Österreich, Belgien, Frankreich, Italien, Luxemburg, Portugal, Spanien und Deutschland zum Beispiel betrachtet man schlecht ausgebildete Jugendliche, insbesondere während des Übergangs von der Schule ins Berufsleben, als Gruppe mit hohem Armutsrisiko. Ermutigend ist, dass sich einige Mitgliedstaaten der besonderen Herausforderung bewusst sind, welche die Integration von Kindern mit Behinderungen in das allgemeine Bildungssystem darstellt, um deren extrem hohes Risiko, auf der Ebene der Bildung benachteiligt und sozial ausgegrenzt zu werden, zu mindern. Einige Mitgliedstaaten wie die Niederlande verweisen außerdem auf die Probleme älterer Menschen mit niedrigem Bildungsabschluss und deren Schwierigkeiten sowohl beim Zugang zum Arbeitsmarkt als auch bei der allgemeinen Teilhabe am öffentlichen Leben. Die erheblichen Benachteiligungen von Migranten und ethnischen Minderheiten auf der Ebene der Bildung werden von einigen Mitgliedstaaten ebenso hervorgehoben wie die Sprachbarrieren, die viele von ihnen behindern.

Kinder, die in sozial schwachen Familien aufwachsen: Kinder, die in Scheidungsfamilien, in Haushalten mit einem allein erziehenden Elternteil, in kinderreichen Familien mit geringem Einkommen, in Haushalten, die von Arbeitslosigkeit betroffen sind, oder in Haushalten aufwachsen, in denen sie häusliche Gewalt erleben, sind besonders stark von Armut und sozialer Ausgrenzung bedroht. Dies wird durch ECHP-Daten bestätigt, nach denen Haushalte mit 2 Erwachsenen und 3 oder mehr Kindern und Haushalte mit einem allein erziehenden Elternteil und mindestens einem unterhaltspflichtigen Kind mit 1996 35 % bzw. 1997 40 % (Tabelle 3c) die höchste relative Armutsquote aller Haushaltstypen aufweisen. In den meisten Mitgliedstaaten sind Kinder (0-15 Jahre) stärker von relativer Armut bedroht als Erwachsene. Die relative Armutsquote von Kindern lag 1997 im EU-Durchschnitt bei 25 %, während diese Quote bei (25 bis 49 -jährigen) Erwachsenen nur 13 % betrug (Tabelle 3a). Auch Jugendliche (16-24 Jahre) sind in erheblichem Maße von relativer Armut bedroht, da 23 % von ihnen unterhalb der relativen Armutsgrenze leben. Zahlreiche Erkenntnisse belegen, dass Kinder, die in Armut aufwachsen, häufig schlechtere schulischen Leistungen erbringen, krankheitsanfälliger sind, weniger Möglichkeiten haben, an sozialen, Freizeit- und kulturellen Aktivitäten teilzunehmen und sich in diesen Bereichen zu entwickeln und stärker gefährdet sind, in unsoziales Verhalten oder Drogenmissbrauch involviert oder davon betroffen zu werden. Dieses Risiko wird in einigen NAP (Eingliederung) besonders hervorgehoben, zum Beispiel in den NAP (Eingliederung) von Finnland, Portugal und dem Vereinigten Königreich.

Behinderung: Von den meisten Mitgliedstaaten werden Menschen mit Behinderungen klar als Bevölkerungsgruppe definiert, die potenziell von sozialer Ausgrenzung bedroht ist. Dies steht im Einklang mit der Bedeutung, die dem Thema Behinderung von der Öffentlichkeit beigemessen wird: 97 % aller EU-Bürger sind der Auffassung, dass mehr getan werden sollte, um Menschen mit Behinderungen stärker in die Gesellschaft zu integrieren [10]. Diese Einschätzung deckt sich ferner mit den ECHP-Daten, die das unverändert hohe Armutsrisiko von Kranken oder Behinderten belegen. Das Fehlen detaillierter Daten und gemeinsamer Indikatoren für Menschen mit Behinderungen ist jedoch auffallend. Nur von Italien, Spanien, Portugal, dem Vereinigten Königreich und Frankreich werden klare Indikatoren für Menschen mit Behinderungen angegeben, die ein Bild der tatsächlichen Lage ermöglichen sollen. Die Bereitstellung von Indikatoren über die soziale Integration von Menschen mit Behinderungen muss verbessert werden.

[10] Ergebnis einer im Jahr 2000 durchgeführten Eurobarometer-Umfrage.

Schlechter Gesundheitszustand: Es besteht die weit verbreitete Auffassung, dass ein schlechter Gesundheitszustand sowohl Ursache als auch Folge allgemeiner sozioökonomischer Probleme ist. Der allgemeine Gesundheitszustand der Bevölkerung ist in der Regel in einkommensschwachen Gruppen schlechter. Der Anteil der Personen, die ihren Gesundheitszustand als (sehr) schlecht bezeichneten, lag in der Bevölkerungsgruppe mit einem Einkommen unterhalb des Existenzminimums erheblich höher als bei der übrigen Bevölkerung, und zwar sowohl in der gesamten Union (13 % beziehungsweise 9 % [11]) als auch in allen Mitgliedstaaten. Finnland, Schweden, Spanien, Griechenland, die Niederlande, das Vereinigte Königreich und Irland heben in ihren NAP (Eingliederung) den unübersehbaren Zusammenhang zwischen schlechtem Gesundheitszustand und Armut und Ausgrenzung hervor. Bei sozial besonders schwachen Bevölkerungsgruppen wie Roma und Fahrenden ist die Lebenserwartung niedrig und die Säuglingssterblichkeit höher. Diese Korrelation hängt von verschiedenen Faktoren ab, ausschlaggebend ist jedoch der Umfang, in dem nachteilige soziale und Umweltfaktoren, denen Menschen mit niedrigen Einkommen überproportional stark ausgesetzt sind, eine gesündere Lebensweise erschweren.

[11] ECHP 1996, zitiert nach "Die Soziale Lage in der Europäischen Union 2001".

Leben in mehrfach benachteiligten Gebieten: Wenn Menschen in mehrfach benachteiligten Gebieten aufwachsen oder leben, verschärft dieser Umstand die Ausgrenzung und Marginalisierung der in Armut lebenden Personen und erschwert ihre Wiedereingliederung in ein normales Leben. In solchen Gebieten entwickelt sich häufig eine Kultur der Sozialhilfeabhängigkeit, Kriminalität, Drogenhandel und unsoziale Verhaltensweisen sind weit verbreitet, und die Konzentration von Randgruppen wie allein Erziehenden, Immigranten, Strafentlassenen und Drogenabhängigen ist hoch. Die Sanierung dieser überwiegend suburbanen und urbanen Gebiete wird von der Mehrzahl der Mitgliedstaaten als große Herausforderung angesehen.

Unzureichende Wohnverhältnisse und Wohnungslosigkeit: Der fehlende Zugang zu einer angemessenen Wohnung oder Unterkunft ist ein wichtiger Faktor der zunehmenden Isolation und Ausgrenzung und wird in einigen Mitgliedstaaten als eines der größten Probleme wahrgenommen. Der Wohnungsmarkt gerät vor allem in den Regionen in Schweden, Finnland und Irland unter Druck, in denen ein starkes Wachstum zu verzeichnen ist, das zu erheblichen Überlastungsproblemen führt. Für bestimmte Gruppen wie Immigranten und ethnische Minderheiten (vor allem Roma und Fahrende) kann es ebenfalls schwieriger sein, eine geeignete Wohnung zu finden, wodurch sie noch stärker ausgegrenzt werden. Zahlreiche Mitgliedstaaten, insbesondere Österreich, Irland, Italien, die Niederlande, das Vereinigte Königreich und Finnland, berichten, dass die Obdachlosigkeit in ihren Ländern ein schwerwiegendes Problem ist und Versuche unternommen worden sind, um die Zahl der Betroffenen zu schätzen.

Einwanderung, ethnische Zugehörigkeit, Rassismus und Diskriminierung: In der Mehrheit der Mitgliedstaaten gelten ethnische Minderheiten und Immigranten [12] klar als Personengruppen mit hohem Risiko der sozialen Ausgrenzung. Einige Länder wie Dänemark und Irland beobachten steigenden Zuwanderungszahlen und sind sich darüber im Klaren, dass sie geeignete Dienste und Angebote entwickeln müssen, um diese Menschen bei der Integration in die Gesellschaft zu unterstützen und eine multikulturellere Gesellschaft ohne Ausgrenzung [13] zu schaffen. Vor dieser wachsenden Herausforderung werden in den nächsten Jahren zahlreiche Mitgliedstaaten stehen, weil die Zahl der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Angehörigen zunehmen wird [14]. Einige Länder weisen auf andere Gründe für Diskriminierungen hin wie zum Beispiel die sexuelle Orientierung (Deutschland). Obwohl diese Risiken weithin bekannt sind, fehlen allgemeine Daten und gemeinsame Indikatoren für Personen aus diesen besonders schutzbedürftige Gruppen. Nur von Spanien, Portugal, Italien, den Niederlanden und Frankreich werden klare Indikatoren angegeben, die ein realistisches Bild über die Lage und die Bedürfnisse in ihren Ländern ermöglichen sollen.

[12] Der Terminus ethnische Minderheiten bezieht sich im allgemeinen auf nationale Staatsbürger anderen ethnischen Ursprungs als jenem der Bevölkerungsmehrheit (z. B. die Innuit von Dänemark). Dieses mag Bürger aus früheren Kolonien (z.B. schwarze afrikanische Portuguiesen) einschliessen. Allerdings mag das auch bezug nehmen auf Gruppen innerhalb der Immigranten, die einen von der Mehrheitsbevölkerung verschieden ethnischen Ursprung haben (z.B. türkische Immigranten in Deutschland).

[13] Vergleiche auch die Ratsentscheidung vom 28. September 2000, die die Errichtung eines Europäischen Flüchtlingsfonds vorsieht, bei dem die Integration von bestimmten Kategorien von Immigranten eine der Zielsetzungen ist.

[14] Dies unterstreicht die Bedeutung sicherzustellen, dass die Zuwanderungspolitiken der Gemeinschaft responsiv hinsichtlich der Bedürfnisse des Marktes - vergleiche Mitteilung COM 2001 (387) der Kommission an den Rat und an das Europäische Parlament zur offenen Koordinierung der Gemeinschaftlichen Zuwanderungspolitik.

Den Teufelskreis von Armut und soziale Ausgrenzung durchbrechen: Viele dieser Risikofaktoren können gleichermaßen als Ursache und als Auswirkung oder Produkt von Armut und sozialer Ausgrenzung betrachtet werden. Die Konzentration von Armut und mehrfacher Benachteiligung in bestimmten Gemeinden, eine große Zahl physischer Erkrankungen, psychischer Stress und Umweltstress, der Anstieg der Kriminalität oder des Drogen- und Alkoholmissbrauchs und die Entfremdung von Jugendlichen sind zum Beispiel Faktoren, die durch Armut und soziale Ausgrenzung weiter verschärft werden. Ursachen und Folgen von Armut sind häufig untrennbar miteinander verbunden. Daher haben sich einige Mitgliedstaaten zum Ziel gesetzt, den Teufelskreis von Armut oder generationenübergreifender Armut zu durchbrechen, damit Personen oder Gruppen nicht weiter an den Rand gedrängt werden und sich von der übrigen Gesellschaft distanzieren.

Die acht größten Herausforderungen

Die übergeordnete Herausforderung für die öffentliche Politik besteht darin, sicherzustellen, dass die wichtigsten Mechanismen zur Verteilung von Möglichkeiten und Ressourcen - der Arbeitsmarkt, die Steuersysteme, die Systeme für Sozialschutz, Bildung, Wohnen, Gesundheit und andere Dienste - im Kontext der Strukturänderungen universell genug werden, um die Bedürfnisse der Menschen - Männer wie Frauen - zu erfuellen, die am stärksten von Armut und sozialer Ausgrenzung bedroht sind, und ihnen den Zugang zu ihren Grundrechten zu ermöglichen. In den NAP (Eingliederung) werden die acht größten Herausforderungen genannt:

1) Schaffung eines integrativen Arbeitsmarkts und Förderung der Beschäftigung als Recht und Möglichkeit für alle Bürger: Alle Mitgliedstaaten sind sich darin einig, dass die Förderung des Zugangs zur Beschäftigung nicht nur einer der Schlüsselfaktoren zur Überwindung von Armut und sozialer Ausgrenzung, sondern auch ein Instrument zur Vermeidung von Armut und sozialer Ausgrenzung ist. Die Herausforderung besteht also darin, eine Reihe von politischen Maßnahmen zu entwickeln, die die Beschäftigungsfähigkeit fördern und auf die individuellen Bedürfnisse zugeschnitten sind. Diese Maßnahmen sollten durch die Schaffung geeigneter Beschäftigungsmöglichkeiten für diejenigen, die auf dem normalen Arbeitsmarkt nur geringe Chancen haben, und durch angemessene und bezahlbare Maßnahmen zur besseren Vereinbarkeit von Berufs- und Familienleben begleitet werden.

2) Ausreichendes Einkommen und ausreichende Ressourcen für ein menschenwürdiges Leben: Die Herausforderung besteht darin sicherzustellen, dass alle Männer, Frauen und Kinder über ein ausreichendes Einkommen für ein menschenwürdiges Leben und die Teilhabe am öffentlichen Leben als vollwertige Mitglieder der Gesellschaft verfügen. Für einige Mitgliedsstaaten meint dies eine Überprüfung der Systeme und Politiken die eine Umverteilung der Ressourcen in der Gesellschaft bewirken, so dass die Einkommen derjenigen, die sich ihren Lebensunterhalt nicht selbst verdienen können oder im Ruhestand sind, mit den allgemeinen Tendenzen beim Lebensstandard der übrigen Gesellschaft Schritt halten. Hierzu mag auch die Entwicklung von geeigneten politischen Konzepten, mit denen die Überschuldungsproblematik im Vorfeld vermieden oder aber bekämpft werden kann, gehören.

3) Beseitigung von Nachteilen auf der Ebene der Bildung: Hier besteht für einige Mitgliedsländer die Herausforderung darin, im Rahmen einer langfristig angelegten Politik die Investitionen im Bildungsbereich zu erhöhen, um dem Risiko der Armut und sozialen Ausgrenzung vorzubeugen. Diese Herausforderung mag je nach den Prioritäten der Mitgliedstaaten unter anderem vor allem folgende Aufgaben umfassen: Um Bildungsnachteile zu verhindern, müssen schon für kleine Kinder wirksame Programme entwickelt werden wie zum Beispiel ausreichende und umfassende Kinderbetreuungsmöglichkeiten; das Bildungssystem muss angepasst werden, so dass Schulen optimal auf die Bedürfnisse und besonderen Umstände von benachteiligten Kindern eingehen können; es muss verhindert werden, dass Jugendliche die Schule ohne Abschluss verlassen, und wenn dies nicht gelingt, müssen die betroffenen Jugendlichen wieder zum Lernen motiviert werden; Konzepte für die lebensbegleitende Weiterbildung müssen entwickelt und erweitert werden, damit für besonders schutzbedürftige Gruppen speziell auf deren Bedürfnisse zugeschnittene Bildungs- und Ausbildungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen, die den Zugang zur Vermittlung zu Grundkenntnissen gewährleisten oder das (funktionale) Analphabetentum bekämpfen helfen. Des Weiteren muss die Rolle von Bildungs- und Ausbildungseinrichtungen bei der Förderung von Normen und Werten wie dem sozialen Zusammenhalt, der Chancengleichheit und der aktiven Staatsbürgerschaft gestärkt werden.

4) Erhalt der Solidarität innerhalb der Familien und Schutz der Rechte von Kindern: Die Herausforderung besteht für einige Mitgliedsstaaten darin, mit neuen Wegen der Unterstützung für Familien in allen ihren Formen der Armut und sozialen Ausgrenzung vorzubeugen und dabei die neue Rollenverteilung zwischen Männern und Frauen in der Gesellschaft zu berücksichtigen. Darüber hinaus sehen eine Reihe von Ländern eine wichtige Aufgabe darin, besondere Hilfs- und Beratungsangebote für sozial schwache Familien bereitzustellen und die Rechte von Kindern zu schützen.

5) Gute Wohnmöglichkeiten für alle: Der Zugang zu bezahlbaren Wohnungen von guter Qualität zählt zu den Grundbedürfnissen und Grundrechten. Die Erfuellung dieses Bedürfnisses stellt in einigen Mitgliedstaaten noch immer eine enorme Herausforderung dar. Eine weitere wichtige Aufgabe besteht für einige Länder darin, geeignete integrierte Maßnahmen zur Vermeidung und Beseitigung der Wohnungslosigkeit zu entwickeln.

6) Gleicher Zugang zu Qulitätsdienstleistungen (Gesundheit, Verkehr, Sozialwesen, Pflege, Kultur, Freizeiteinrichtungen, Rechtsdienste): Zu den wichtigsten politischen Herausforderungen, insbesondere für die Mitgliedstaaten, in denen die Investitionen in diese Dienste bisher gering waren, gehört die Entwicklung von politischen Maßnahmen, die den gleichberechtigten Zugang zu allen diesen Politikbereichen sicherstellen. In diesem Zusammenhang fällt auf, dass die Bereiche Justiz, Kultur, Sport und Freizeit in zahlreichen NAP (Eingliederung) nach wie vor ein Schattendasein führen.

7) Verbesserung von Dienstleistungen: Die Erbringung von sozialen Dienstleistungen ist nicht allein Angelegenheit der Sozialministerien, sondern daran sind auch noch andere öffentliche wie privatwirtschaftliche Akteure auf nationaler und lokaler Ebene beteiligt. Die Herausforderung, wie sie in einer großen Zahl von NAP (Eingliederung) definiert ist, umfaßt vier Elemente: Erstens muss die Fragmentierung und Aufsplitterung der Politikgestaltung und -umsetzung sowohl auf nationaler als auch auf lokaler Ebene beseitigt werden. Das bedeutet, dass die Integration der verschiedenen Politikbereiche verbessert und nationale Pläne mit integrierten Konzepten auf regionaler und lokaler Ebene ergänzt werden müssen. Zweitens müssen die Verbindungen zwischen den nationalen, regionalen und lokalen Ebenen überprüft werden, insbesondere in den Mitgliedstaaten mit starken regionalen Strukturen. Drittens müssen Politiken und Programme geändert werden, die praxisfern und inflexibel sind, die nicht auf die tatsächlichen Bedürfnisse eingehen und über die keine Rechenschaft abgelegt wird. Außerdem muss die Kluft überwunden werden, die zwischen demokratischen Strukturen und armen und ausgegrenzten Personen besteht. Viertens müssen alle Akteure für die Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung mobilisiert und eine breitere öffentliche Unterstützung für die Politiken und Programme erreicht werden, die zum Aufbau einer Gesellschaft ohne Ausgrenzung erforderlich sind.

8) Sanierung von mehrfach benachteiligten Gebieten: Die Herausforderung eine wirksame Antwort auf die mehrfache Benachteiligung von (sowohl städtischen als auch ländlichen) Gebieten, so dass diese in die "mainstream" Wirtschaft und Gesellschaft zurückgeführt werden können, wird durch Mitgliedsstaaten anerkannt.

2. Strategische Ansätze und politische Maßnahmen

Förderung eines strategischen und integrierten Ansatzes

Die Ziele von Nizza wurden innerhalb eines politischen Rahmens festgelegt, in dem die Förderung des sozialen Zusammenhalts ein wesentliches Element der globalen Strategie der EU für die nächsten zehn Jahre bildet. Die NAP (Eingliederung) 2001 sind daher ein erster Schritt in einem mehrjährigen Prozess, der dazu beitragen wird, die Beseitigung der Armut und sozialen Ausgrenzung in der EU in diesem Zeitraum entscheidend voranzubringen. Darüber hinaus treten Armut und soziale Ausgrenzung in komplexen und mehrdimensionalen Formen auf, und dies erfordert die Mobilisierung einer Vielzahl von politischen Maßnahmen als Teil eines integrierten Ansatzes. Die Mitgliedstaaten wurden daher ermutigt, in ihren NAP (Eingliederung) einen strategischen und integrierten Ansatz zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung zu entwickeln.

In diesem Kapitel soll untersucht werden, in welchem Umfang die Mitgliedstaaten in ihren NAP (Eingliederung) ihre politischen Maßnahmen in einem strategischen und integrierten Ansatz zusammengefasst haben. Zu diesem Zweck wurden die NAP (Eingliederung) anhand von drei Hauptkriterien geprüft:

1. Die Analyse und die Diagnose der zentralen Risiken und Herausforderungen, die durch die NAP (Eingliederung) bewältigt werden sollen.

2. In welchem Umfang in den NAP (Eingliederung) unter Berücksichtigung der nationalen Gegebenheiten die gemeinsamen Ziele in klare und detaillierte Prioritäten und Zielvorgaben umgesetzt werden.

3. In welchem Umfang in den NAP (Eingliederung) der rein sektorale und zielgruppenorientierte Ansatz aufgegeben und eine integrierte Strategie entwickelt wird.

Die Art und Weise in der nationale Strategien in den NAPS(Eingliederung) entwickelt wurden zeigt deutlich die veschiedenen nationalen Ausgangspunkte der Mitgliedsstaaten in bezug auf:

*die Gegebenheiten der sozialen Sicherheitssysteme; das Mass, das den öffentlichen Ausgaben für soziale Sicherung zu Grunde liegt, und deren Effektivität;

*wie Armut und soziale Ausgrenzung empfunden werden; in einigen Fällen werden sie mit den spezifischen Problemen der schwächsten Gruppen der Gesellschaft gleichgesetzt; in anderen aber als gesamtgesellschaftliches Problem gesehen;

*wie umfassend eine integrierte Anti-Armutsstrategie schon existent ist auf der Basis eines analytischen Rahmens der weite Zustimmung findet; mit einer Reihe von Prioritäten und Überwachungsmechanismen;

*die politische Struktur des Landes, und wie sie die Verantwortlichkeiten im Kampf gegen Armut und soziale Ausgrenzung auf zentrale, regionale und lokale Verantwortungsträger verteilt.

Unter Berücksichtigung der drei vorgenannten Kriterien kann die folgende Typologie aufgestellt werden, um zu beleuchten, wie die NAP(Eingliederung) einen strategischen und integrierten Ansatz entwickelt haben, um Armut und soziale Ausgrenzung zu bekämpfen, ohne dabei die Leistung der Systeme der einzelnen Länder zu analysieren:

-Die NAP (Eingliederung) von Dänemark, Frankreich und den Niederlanden enthalten eine umfassende Analyse wichtiger struktureller Tendenzen und ihrer Ursachen, auf deren Grundlage die größten Herausforderungen bei der Beseitigung von Armut und sozialer Ausgrenzung definiert werden. Die wichtigsten Maßnahmen in diesen NAP (Eingliederung) sind proaktiv und in einen Rahmen eingebunden, der zeitliche Vorgaben, Zielvorstellungen und quantitative Zielvorgaben enthält, die über das Jahr 2003 hinausgehen [15]. Daher wird auch präventiven Ansätzen größere Aufmerksamkeit gewidmet. Ein wichtiges Merkmal dieser drei NAP (Eingliederung) ist ihr ganzheitlicher Ansatz zur Unterstützung des Strukturwandels. Dies bewirkt, dass Politikbereiche konsequenter miteinander verzahnt und integriert werden. Auf einige Bereiche hätten die NAP (Eingliederung) allerdings intensiver eingehen können, etwa auf die Gleichstellungsdimension in den Niederlanden, die Integration von Einwanderern in den Arbeitsmarkt in Dänemark und die Entwicklung spezifischer Zielsetzungen und finanzieller Mittel im Falle Frankreichs, wobei diese Aspekte im Lichte des später zu verabschiedenden nationalen Programms zur Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung genauer formuliert werden müssen.

[15] Der NAP (Eingliederung) der Niederlande enthält zum Beispiel Zielvorgaben, nach denen das Analphabetentum bei Erwachsenen bis 2003 um 10 % und die Überschuldung bis 2005 um 10 % reduziert werden sollen. Weiterhin soll die Zahl der Schulabbrüche bis 2010 halbiert und die uneingeschränkte Zugänglichkeit zum Stadt- und Regionalverkehr sowie zum Schienenverkehr bis 2010 beziehungsweise 2030 garantiert werden.

-Die NAP (Eingliederung) von Portugal, Finnland, Schweden und dem Vereinigten Königreich basieren auf einem stabilen Fundament von Diagnosen der wichtigsten Herausforderungen und Risiken und zeigen gute kohärente und strategische Ansätze auf. In den NAP (Eingliederung) von Finnland und Schweden wird die Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung in ihre ausgereiften allgemeinen Sozialschutzsysteme integriert, die sie durch eine Reihe sehr spezifischer Maßnahmen weiter verbessern wollen. In den NAP (Eingliederung) von Portugal und dem Vereinigten Königreich wird der Diagnose besondere Priorität eingeräumt und es werden ehrgeizige quantitative Vorgaben [16] aufgestellt. Im nationalen Aktionsplan von Portugal ist es jedoch nur begrenzt gelungen, bei den zahlreichen konkreten Zielen klare Prioritäten zu setzen, und es ist unklar, wie die Ressourcen verteilt werden sollen, um die vorgegebenen Ziele zu erreichen. Der NAP (Eingliederung) des Vereinigten Königreichs konzentriert sich im Wesentlichen auf eine Reihe bestimmter Themen wie zum Beispiel Kinderarmut, problematische Stadtviertel, allein Erziehende und Schwangerschaften bei Jugendlichen, für die politische Maßnahmen vorgegeben werden, die als Teil eines umfassenden und integrierten politischen Gesamtrahmens verfolgt werden sollen.

[16] Portugal hat sich in seinem NAP (Eingliederung) zum Ziel gesetzt, die Kinderarmut bis 2010 zu beseitigen und bis spätestens 2005 die absolute Armutsquote um 50 % und die nationale Armutsquote auf den durchschnittlichen EU-Wert von 17 % zu senken.

-Die NAP (Eingliederung) von Belgien, Deutschland, Spanien, Italien und Irland enthalten Elemente einer nationalen Strategie, die verbessert wird, um neuen Gegebenheiten Rechnung zu tragen, oder die kohärenter gestaltet wird. Die NAP (Eingliederung) der vier erstgenannten Mitgliedstaaten lassen den welchem Umfang erkennen, in dem die Verantwortung für wichtige Politikbereiche (z. B. Gesundheit, Bildung, Sozialhilfe usw.) weitgehend regionalen und lokalen Stellen übertragen wird. Dies bietet den Vorteil, dass damit sichergestellt ist, dass die Strategien lokale Unterschiede besser berücksichtigen und gezielter auf lokale Bedürfnisse eingehen können. Auch kann die Mobilisierung und die Beteiligung aller Akteure auf diese Weise erleichtert werden. Allerdings entstehen hierdurch besondere neue Herausforderungen in Bezug auf die Integration von lokalen, regionalen und nationalen Maßnahmen und auf die Zusammenführung der nationalen Gesamtziele und der regionalen Zielsetzungen. Der Prozess der Aufstellung eines Gesamtplans unter diesen Voraussetzungen hat sich auch als wesentlich schwieriger und zeitaufwendiger erwiesen. In keinem NAP (Eingliederung) werden Gesamtziele vorgegeben [17] oder umfassende regionale oder lokale Zielvorgaben aufgestellt. Der belgische, der italienische und der spanische NAP (Eingliederung) enthalten besonders aufschlussreiche Abschnitte über Diagnose und Indikatoren, die eine umfassende Übersicht und Analyse erlauben, während der deutsche NAP (Eingliederung) auf einen unlängst vorgelegten Armutsbericht verweist. Spanien hat in einem ersten Schritt zur Entwicklung eines vermehrt strategischen Ansatzes relevante Politikbereiche und Akteure auf allen Ebenen zusammengeführt, und mehrere Regionen haben jetzt eigene Regionalpläne vorgelegt. Italien hat neben der Überprüfung sämtlicher Planungsprozesse und seines sozialpolitischen Ansatzes in seinem NAP (Eingliederung) auch ein breites Spektrum neuerer nationaler, sektoraler und regionaler Initiativen in einem Gesamtüberblick zusammengefasst, alle Regionen arbeiten derzeit an der Entwicklung von Sozialplänen. Die NAP (Eingliederung) von Belgien und Deutschland müssen im Kontext der derzeitigen Bemühungen beider Länder zur Schaffung eines vermehrt integrativen und aktiven Wohlfahrtsstaates gesehen werden.

[17] Irland erwähnt in seinem NAP (Eingliederung) allgemeine Ziele, die Teil der aktuellen Nationalen Strategie zur Bekämpfung der Armut (NAPS) sind. Diese Strategie soll in Kürze überarbeitet werden.

Der NAP (Eingliederung) Irlands dokumentiert zahlreiche Maßnahmen zur Armutsbekämpfung, die im Rahmen der Nationalen Strategie zur Bekämpfung der Armut (NAPS) bereits durchgeführt werden, entwickelt allerdings keine gründliche Analyse und nutzt die Gelegenheit auch nicht für eine Aktualisierung und Neuausrichtung seiner Gesamtstrategie, seiner Prioritäten oder seiner konkreten Ziele. Ursache dafür ist die derzeitige Überarbeitung der NAPS, die umfangreiche Konsultationen einschließt [18].

[18] Da die Überprüfung erst Ende 2001 abgeschlossen sein wird, konnten die Ergebnisse noch nicht in den NAP (Eingliederung) aufgenommen werden. Allerdings hat sich Irland verpflichtet dafür zu sorgen, dass in die laufende Überprüfung der NAPS die Ziele von Nizza und der Prozess zur Erstellung des NAP (Eingliederung) aufgenommen werden. Künftig werden die NAPS und der Erstellungsprozess des NAP (Eingliederung) zusammengeführt.

-Die NAP (Eingliederung) von Griechenland, Luxemburg und Österreich vermitteln eine Momentaufnahme der Situation von Armut und sozialer Ausgrenzung sowie der Politiken, die derzeit zur Bewältigung der Kernprobleme eingesetzt werden. Langfristige strukturelle Tendenzen und deren Ursachen werden weniger gründlich analysiert, daher enthalten diese Pläne keine quantifizierten konkreten Langzeitziele. Die NAP (Eingliederung) von Österreich und Luxemburg visieren eine Verbesserung der umfassenden Sozialschutzsysteme dieser Länder durch Hinzufügung oder Erweiterung bestimmter Maßnahmen an, doch konnten sich beide Länder nicht dazu entschließen, die Aufstellung des NAP (Eingliederung) für die Entwicklung eines vermehrt strategischen Ansatzes zu nutzen. In dem von Griechenland vorgelegten NAP (Eingliederung), der als solcher ein wichtiger Schritt an sich ist, werden die wichtigsten Themen und Probleme analysiert und es wird ein pragmatischer Ansatz für die kommenden zwei Jahre entwickelt, der im weiter gefassten Kontext wirtschaftlicher, beschäftigungspolitischer und sozialer Reformen den Schwerpunkt auf bestimmte Zielgruppen legt.

Die NAP (Eingliederung) unterscheiden sich zwar im Hinblick auf die strategische Vorgehensweise, die sie entwickelt haben, aber sie alle haben eine Reihe von Grundsätzen und Zielvorstellungen gemeinsam, die das Fundament des europäischen Sozialmodells bilden. Dazu gehören ,Solidarität",,sozialer Zusammenhalt",,Achtung der Menschenwürde und der Grundrechte",,Integration und uneingeschränkte Teilhabe am öffentlichen Leben" und ein ,hohes Sozialschutzniveau". Mindestens zwei Aspekte dieser strategischen Elemente, die in den meisten NAP (Eingliederung) enthalten sind, verdienen besondere Aufmerksamkeit.

In fast allen NAP (Eingliederung) wird anerkannt, dass Politiken erforderlich sind, die einen Neuanfang ermöglichen. Der Aufbau integrativer und aktiver Gesellschaften erfordert mehr als die Absicherung gegen die größten Risiken und Nachteile im Leben. Die im Rahmen der NAP (Eingliederung) ergriffenen Initiativen, zum Beispiel gegen Ausgrenzung vom Arbeitsmarkt, Langzeitarbeitslosigkeit, Kriminalität oder Drogenabhängigkeit, Verlust von Qualifikationen und Kompetenzen, Wohnungslosigkeit, Familientrennungen, schlechte oder unzureichende schulische Leistungen und generationenübergreifende Armut sollen den häufig komplexen Bedürfnissen gerecht werden und die schwierigen Bedingungen der Menschen verbessern, für die diese Initiativen gedacht sind. Sie spiegeln einen Rahmen von Rechten und Pflichten wider, auf deren Grundlage die Güter, Dienstleistungen und anderen Angebote zur Unterstützung eines Neuanfangs gewährt werden.

In den meisten NAP (Eingliederung) ist erkennbar, dass auf Risiken und Benachteiligungen nicht mehr defensiv reagiert und diese nicht mehr als Bedrohung empfunden werden. Vielmehr werden strategische Ansätze entwickelt, mit denen Risiken und Benachteiligungen in Chancen umgewandelt werden können. Das Ziel der Politiken und Maßnahmen im Hinblick auf Behinderung, Zuwanderung und benachteiligte Gebiete besteht zum Beispiel zunehmend darin, das ungenutzte Potenzial von Einwanderern, Menschen mit Behinderungen, allein Erziehenden und älteren Menschen sowie von rückständigen Regionen und Stadtvierteln zu erkennen und zu entwickeln. Die meisten Mitgliedstaaten haben es sich zum Ziel gesetzt, möglichst universelle und integrative Systeme zur Unterstützung der Integration und Entwicklung dieser Menschen und Gebiete zu schaffen und die bürgerlichen Grundrechte zu stärken, aber in der Praxis konzentrieren sich einige Mitgliedstaaten nach wie vor auf weniger universelle und selektivere Maßnahmen, die auf einem sektoralen oder zielgruppenorientierten Ansatz basieren.

Den Austausch bewährter Verfahren und innovativer Ansätze fördern

Ein wichtiges Ziel des neuen europäischen Prozesses besteht darin, den Austausch von bewährten Verfahren und innovativen Ansätzen zu fördern, um das gegenseitige Lernen zu erleichtern. In allen NAP (Eingliederung) sollte daher strukturiert dargelegt werden, welche politischen Maßnahmen geplant sind, um die im Rahmen der Ziele von Nizza definierten Prioritäten zu bearbeiten. Zwei Punkte sind wichtig, um beurteilen zu können, wie diese Aufgabe in den verschiedenen NAP (Eingliederung) erfuellt wurde.

1. In welchem Umfang können die NAP (Eingliederung) als primäre Quelle für die Definition bewährter Verfahren herangezogen werden, die für alle Mitgliedstaaten von Interesse sind-

2. Inwieweit sind im Rahmen der Erarbeitung der NAP (Eingliederung) neue und/oder innovative politische Maßnahmen und Ansätze entwickelt worden-

Die Mitgliedstaaten haben in ihren NAP (Eingliederung) mehr oder weniger detailliert beschrieben, mit welchen bereits bestehenden oder geplanten politischen Maßnahmen sie ihre vorrangigen Ziele erreichen wollen. Einige Mitgliedstaaten, insbesondere diejenigen mit Kollektivsystemen, haben sich dafür entschieden, neue und konkretere Maßnahmen herauszustellen, während sie voraussetzen, dass ihre derzeitigen Systeme bekannt sind. Die große Mehrzahl der Mitgliedstaaten hat Beispiele für bewährte Verfahren aufgenommen, die deren Bestimmung erleichtern. Daher besitzen die NAP (Eingliederung) nicht nur politische Relevanz, sie sind auch eine reiche Informationsquelle, die der Kommission und den Mitgliedstaaten einen aktuellen und umfassenden Überblick über die wichtigsten politischen Maßnahmen zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung ermöglichen. Die Beispiele für Maßnahmen in den verschiedenen Kapiteln dieses Berichts basieren allerdings auf den Angaben der NAP (Eingliederung); sie sind keine vollständige Aufstellung aller derzeitigen Maßnahmen auf diesem Gebiet.

Das Fehlen einer gründlichen nachträglichen Bewertung und Analyse der Auswirkungen der aktuellen Maßnahmen hat die Möglichkeiten eingeschränkt, im vorliegenden Bericht zu ermitteln, welche Maßnahmen, Konzepte oder Initiativen den Status bewährter Verfahren verdienen. Die Evaluierung von Politiken (sowohl ex-ante als auch ex-post) sollte ein zentrales Gebiet für zukünftige Entwicklungen sein, wobei soziale Vorrechte explizit hervorzuheben sind. Ausgehend von den insgesamt bestehenden Beschränkungen der Ressourcen ist es entscheidend auch die Politikkosten in den Mittelpunkt zu stellen und kritisch zu hinterfragen, ob andere politische Maßnahmen dieselben Ergebnisse effizienter erreichen könnten. Darüber hinaus sollten bei der Prüfung der Möglichkeiten zur Verbreitung der bewährten Verfahren die bestehenden Bedingungen in jedem Mitgliedstaat und der Umfang, in dem diese zum Erfolg beigetragen haben, umfassend berücksichtigt werden. Die Ermittlung bewährter Verfahren und innovativer Ansätze von allgemeinem Interesse sollte daher als ein kontinuierlicher Prozess betrachtet werden, in dem der vorliegende Bericht nur ein erster Schritt ist. Unter diesem Gesichtspunkt sind auch die Beispiele aus den Mitgliedstaaten zu sehen, die in dem Bericht in separaten Kästen vorgestellt werden. Der Austausch von bewährten Verfahren wird künftig durch eingehendere Bewertungen der Wirkung von nationalen Maßnahmen und durch die Entwicklung eines umfassendes Satzes von Indikatoren und Methoden sowohl auf nationaler als auch auf Unionsebene verbessert werden.

Die relativ kurze Zeit, die für die Erarbeitung der ersten NAP (Eingliederung) zur Verfügung stand, reichte nicht aus, um neue und/oder innovative politische Maßnahmen und Ansätze zu entwickeln. Die Maßnahmen in allen NAP (Eingliederung) wurden im Wesentlichen innerhalb der bestehenden Haushalts- und Rechtsrahmen entwickelt. Die meisten Mitgliedstaaten haben ihre Anstrengungen daher vermehrt auf die bessere Koordinierung, die Verbesserung und stärkere Kombination bestehender Politiken und Maßnahmen sowie die Förderung der Partnerschaft konzentriert statt wichtige neue Initiativen oder politische Ansätze zu erarbeiten. Diese Ziele sind leichter zu erreichen für Mitgliedstaaten wie Dänemark, die Niederlande, Schweden und Finnland, die bereits über hoch entwickelte universelle Politiken verfügen, oder für Frankreich, wo die politischen Maßnahmen zur Bekämpfung der Ausgrenzung nach der im vergangenen Jahr durchgeführten Evaluierung des nationalen Gesetzes gegen soziale Ausgrenzung von 1998 verstärkt werden. Aus diesen Gründen enthalten die NAP (Eingliederung) dieser Länder mehr zukunftsweisende Ansätze [19]. Andere Mitgliedstaaten wie Portugal und Spanien haben die Vorbereitung der NAP (Eingliederung) genutzt, um ihre Politiken zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung durch die Festlegung konkreter Ziele oder die Straffung des politischen Rahmens zukünftig ehrgeiziger zu gestalten.

[19] Der finnische NAP (Eingliederung) enthält zwar keine neuen Maßnahmen, verweist jedoch auf eine Reihe von politischen Themen, die bei zukünftigen politischen Strategien berücksichtigt werden sollen.

3. Bestimmung von bewährten Verfahren und innovativen Ansätzen

Die in den NAP (Eingliederung) beschriebenen Maßnahmen bestehen im Allgemeinen aus einer Mischung von marktorientierten Maßnahmen, staatlichen Angeboten und Aktionen der Zivilgesellschaft. In all den verschiedenen Politikbereichen sind drei allgemeine Ziele zu erkennen, die gefördert werden sollen:

-Universalität: Das bedeutet, dass die Verbesserung von Angemessenheit, Zugänglichkeit und Bezahlbarkeit der wichtigsten Maßnahmen und Angebote sichergestellt werden soll, um ihre Reichweite, ihre Akzeptanz und ihre Wirksamkeit zu verbessern.

-Gleiche Rahmenbedingungen: Das bedeutet, dass spezifische Benachteiligungen abgebaut werden sollen, die durch geeignete Maßnahmen überwunden werden können (z. B. mangelnde Qualifikation);

-Solidarität für Menschenwürde: Das bedeutet, dass ein Ausgleich für Benachteiligungen erfolgt, die nur teilweise (oder gar nicht) beseitigt werden können (z. B. Behinderungen).

3.1. Ziel 1: Förderung der Teilnahme am Erwerbsleben und des Zugangs aller zu Ressourcen, Rechten, Gütern und Dienstleistungen

3.1.1. Förderung der Teilnahme am Erwerbsleben

Im Rahmen der europäischen Beschäftigungsstrategie und insbesondere der Umsetzung der Leitlinien:

a) Förderung des Zugangs zu einer langfristigen und qualifizierten Beschäftigung für alle arbeitsfähigen Frauen und Männer durch:

die Erarbeitung von begleitenden Programmen für die Angehörigen der sozial schwächsten Bevölkerungsgruppen, bis diese eine Beschäftigung gefunden haben; dazu müssen die Möglichkeiten der Bildungspolitik ausgeschöpft werden;

eine Politik, die die Vereinbarkeit von Berufstätigkeit und Familienleben begünstigt; dazu gehört auch der Bereich der Betreuung von Kindern und Pflegebedürftigen;

die Nutzung der Eingliederungs- und Beschäftigungsmöglichkeiten im sozialen Sektor.

b) Vermeidung von Unterbrechungen der beruflichen Laufbahn durch Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit, Verwaltung der Humanressourcen, Organisation d