I
(Mitteilungen)
RECHNUNGSHOF
STELLUNGNAHME Nr. 2/2004
des Rechnungshofes der Europäischen Gemeinschaften zum Modell der „Einzigen Prüfung“ (und
Vorschlag für einen Internen Kontrollrahmen der Gemeinschaft)
(2004/C 107/01)
DER RECHNUNGSHOF DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN —
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemein-
schaft, insbesondere auf Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2,
gestützt auf das vom Europäischen Parlament in Ziffer 48 seines
Beschlusses vom 10. April 2002 über die Entlastung für die Aus-führung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union fürdas Haushaltsjahr 2000 (Kommission) an den Hof gerichteteErsuchen, eine Stellungnahme „über die praktische Durchführbar-keit der Einführung eines einzigen Rechnungsprüfungsmodells inVerbindung mit dem EU-Haushalt [vorzulegen], bei dem jedeKontrollebene auf der vorhergehenden Ebene aufbaut, um dieBelastung der geprüften Stelle zu verringern und die Qualität derRechnungsprüfungstätigkeiten zu fördern, jedoch ohne die Unab-hängigkeit der betreffenden Rechnungsprüfungsgremien zu unter-graben“,
in Erwägung nachstehender Gründe:
Die Kommission wurde in dem genannten Beschluss ersucht,
einen Bericht zum gleichen Thema zu erstellen, hat bislang jedochkeinen entsprechenden Bericht vorgelegt.
Die Stellungnahme des Hofes stellt einen Beitrag zu den Überle-
gungen der Gemeinschaftsorgane dar, greift jedoch dem Recht desHofes zur Abgabe weiterer Stellungnahmen gemäßArtikel 248 Absatz 4 des Vertrags nicht vor.
Gemäß Artikel 27 4 des Vertrags zur Gründung der Europäischen
Gemeinschaft führt die Kommission den Haushaltsplan nach demGrundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung aus. DieMitgliedstaaten arbeiten mit der Kommission zusammen, umsicherzustellen, dass die Mittel diesem Grundsatz gemäß verwen-det werden.Die Methoden des Haushaltsvollzugs durch die Kommission wer-
den bestimmt von Artikel 53 der Verordnung (EG, Euratom)Nr. 1 605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushalts-ordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemein-schaften (
1).
Es gibt keine allgemein anerkannte Definition des Konzepts der
„Einzigen Prüfung“.
Es bedarf einer effizienten und wirksamen internen Kontrolle des
Haushaltsplans der Europäischen Union.
Obgleich erhebliche Fortschritte bei der Verbesserung der inter-
nen Kontrollsysteme erzielt wurden, lässt sich ihre Konzeptiondurch Festlegung klarer und einheitlicher Zielsetzungen, Sicher-stellung einer wirksamen Koordinierung, Bereitstellung von Infor-mationen zu Kosten und Nutzen sowie durch Sicherstellung einerkonsequenten Erfüllung der Anforderungen weiter verbessern.
Interne Kontrollsysteme für die Einnahmen und Ausgaben der
Europäischen Union sollten angemessene Sicherheit dafür bieten,dass diese Einnahmen und Ausgaben gemäß den Rechtsvor-schriften erhoben bzw. ausgeführt und möglichst wirtschaftlichverwaltet werden.
Der Europäische Rechnungshof ist der externe Prüfer der Europä-
ischen Union und somit nicht Bestandteil der internen Kontrolle.
Die insbesondere von IFAC (International Federation of Accoun-
tants) und INTOSAI (International Organization of Supreme AuditInstitutions) herausgegebenen internationalen Prüfungsgrundsätzeliefern einen Rahmen für das Verhältnis zwischen externer Prü-fung und interner Kontrolle sowie für die Verwendung der Arbei-ten anderer Prüfer.
(1) ABl. L 248 vom 1 6.9.2002.30.4.2004 DE Amtsblatt der Europäischen Union C 107/1
In Anbetracht der Bemerkungen und Schlussfolgerungen im
Zusammenhang mit den vorbereitenden Arbeiten zu dieser Stel-lungnahme, die dem beigefügten Dokument „Erläuterungen zurStellungnahme Nr. 2/2004 des Rechnungshofes zum Modell der,Einzigen Prüfung‘ (und Vorschlag für einen Internen Kontroll-rahmen der Gemeinschaft)“ zu entnehmen sind —
HAT FOLGENDE STELLUNGNAHME ANGENOMMEN:
I. Zur Sicherstellung einer wirksamen und effizienten inter-nen Kontrolle der EU-Mittel sollte ein Interner Kontrollrahmender Gemeinschaft konzipiert werden, der gemeinsame Grund-sätze und Vorgaben umfasst und als Grundlage für die Entwick-lung neuer oder den Ausbau bestehender Kontrollsysteme aufallen Verwaltungsebenen verwendet werden sollte.
II. Zur Vermeidung unnötigen Doppelaufwands sollten die
Kontrollen nach einheitlichen Vorgaben durchgeführt und koor-diniert werden. Die Gesamtkosten der Kontrollen sollten im Ver-hältnis zu dem von ihnen in monetärer und politischer Hinsichterbrachten Gesamtnutzen stehen.
III. Durchführung, Dokumentation und Berichterstattung im
Zusammenhang mit den Kontrollen sollten offen und transparentsein, so dass alle am System Beteiligten die Ergebnisse heranzie-hen und sich darauf stützen können. „Eigner“ der Kontrollen solltedie Europäische Union, nicht die jeweilige Kontrolleinrichtungsein.
IV. Zur Ermöglichung einer wirksamen und effizienten Gestal-
tung der Kontrollen sollten die der Politik und den Verfahrenzugrunde liegenden Rechtsvorschriften klar und unmissverständ-lich und nicht unnötig komplex sein.
V. Die internen Kontrollsysteme sollten auf einer Kette von
Kontrollverfahren beruhen, wobei die einzelnen Ebenen spezifi-sche Ziele verfolgen, bei deren Formulierung die Arbeiten deranderen Berücksichtigung finden. Ausgaben- oder Kosten-meldungen, die einen bestimmten Wert überschreiten, wären eineBescheinigung sowie ein Bericht von einem unabhängigen Prüferbeizufügen, die hinsichtlich Ansatz und Inhalt einheitlichen Vor-
gaben folgen.
VI. Die Kommission sollte Mindestanforderungen für interne
Kontrollsysteme unter Berücksichtigung der spezifischen Merk-male der verschiedenen Haushaltsbereiche festlegen. Die Systemefür die einzelnen Bereiche sollten mit einem koordiniertenInformationsangebot einhergehen, damit die Begünstigten sichüber Zielsetzungen und Folgen von Kontrollen im Klaren sind.
VII. Die internen Kontrollsysteme sollten Mechanismen ent-
halten, die sicherstellen, dass Schwachstellen in den Systemensowie Fehler und Unregelmäßigkeiten in Vorgängen ermittelt undkorrigiert und gegebenenfalls Wiedereinziehungen vorgenommenwerden.
VIII. Bei internen Kontrollsystemen sollte ein angemessenes
Verhältnis zwischen den Kosten für die Kontrolle eines bestimm-ten Haushaltsbereichs und dem daraus resultierenden Nutzen inForm einer Begrenzung des Risikos von Verlusten und Unregel-mäßigkeiten auf ein akzeptables Maß bestehen.
IX. Die Kommission sollte in partnerschaftlicher Zusammen-
arbeit mit den Mitgliedstaaten die Verbesserung der internenKontrollsysteme vorantreiben, Rat und Parlament hätten ihreZustimmung zum Kosten/Nutzen-Verhältnis für die einzelnenHaushaltsbereiche zu erteilen.
X. Klar definierte Vorgaben und Ziele in Bezug auf die inter-
nen Kontrollsysteme würden dem Hof bei seiner Prüfung eineobjektive Grundlage für die Bewertung ihrer Konzeption und ihrerFunktionsweise an die Hand geben.
XI. Viele der vorgeschlagenen Grundsätze und Vorgaben sind
entweder zur Gänze oder zum Teil vorhanden, andere hingegenmüssten entwickelt und eingeführt werden. Für die erforderlichenÄnderungen der Rechtsvorschriften und Arbeitsweisen wirdbeträchtliches Engagement sowohl seitens der EuropäischenOrgane als auch der Mitgliedstaaten nötig sein.
Diese Stellungnahme wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 1 8. März 2004 in Luxemburg ange-
nommen.
Für den Rechnungshof
Juan Manuel FABRA VALLÉS
PräsidentC 107/2 DE Amtsblatt der Europäischen Union 30.4.2004
ERLÄUTERUNGEN ZUR STELLUNGNAHME NR. 2/2004 DES RECHNUNGSHOFES ZUM
MODELL DER „EINZIGEN PRÜFUNG“ (UND VORSCHLAG FÜR EINEN INTERNEN
KONTROLLRAHMEN DER GEMEINSCHAFT)
INHALT
Ziffer Seite
EINLEITUNG ................................................................ 1 - 5 4
DERZEITIGER KONTROLLRAHMEN ............................................. 6-33 4
Interne Kontrolle ......................................................... 8 - 1 3 5
Externe Prüfung ......................................................... 1 4 - 1 5 6
Derzeit gegebene Stärken und Schwächen ..................................... 1 6-30 6
Unklare und uneinheitliche Ziele ........................................ 1 9 - 2 1 6
Mangelnde Koordinierung .............................................. 22-23 7
Keine Angaben zu Kosten und Nutzen .................................... 2 4-26 7
Uneinheitliche Anwendung ............................................. 2 7-30 7
Auswirkungen der Verwaltungsreform der Kommission .......................... 3 1-33 8
MERKMALE EINES WIRKSAMEN UND EFFIZIENTEN INTERNEN KONTROLLRAHMENS
FÜR DIE EUROPÄISCHE UNION ................................................ 3 4-56 8
Ziele .................................................................. 35-36 8
Voraussetzungen ......................................................... 3 7-38 9
Aufbau ................................................................ 39-44 9
Anwendung ............................................................. 45-49 10
Kosten und Nutzen ....................................................... 50-53 10
Aufgaben und Zuständigkeiten .............................................. 5 4-56 1 1
SCHLUSSFOLGERUNG ........................................................ 5 7-59 1 1
Glossar der Bezeichnungen und Begriffe ...................................................... 1 2
ANHANG I — „Single Audit“ in den USA und den Niederlanden ................................... 1 3
ANHANG II — Interne Kontrollstrukturen in den verschiedenen Bereichen des EU-Haushalts ............. 1 6
ANHANG III — Beispiel für ein kettenförmiges Kontrollmodell für Ausgaben im Rahmen der geteilten
Mittelverwaltung ........................................................... 1 830.4.2004 DE Amtsblatt der Europäischen Union C 107/3
EINLEITUNG
1. Im März 2002 ersuchte das Europäische Parlament die
Kommission um Erstellung eines Berichts über die Durchführbar-keit der Einführung eines einzigen Rechnungsprüfungsmodellsfür den EU-Haushalt, bei dem „ jede Kontrollebene auf der vorherge-
henden Ebene aufbaut, um die Belastung der geprüften Stelle zu verrin-gern und die Qualität der Rechnungsprüfungstätigkeiten zu fördern,jedoch ohne die Unabhängigkeit der betreffenden Rechnungsprüfungs-gremien zu untergraben .“ Das Parlament forderte zudem den Hof
auf, eine Stellungnahme zum gleichen Thema auszuarbeiten (
1).
2. Da es keine gemeinsame Definition für das Konzept der
„Einzigen Prüfung“ gibt und da dieses Konzept dort, wo es ange-wandt wird, eher restriktiv ausgelegt ist, legte der Hof bei der Aus-arbeitung seiner Stellungnahme den gesamten Prozess der inter-nen Kontrolle und externen Prüfung des EU-Haushaltszugrunde (
2).
3. Der Hof hat in seinen Berichten hervorgehoben, dass die
Kontrolle des EU-Haushalts im Hinblick auf die Verwirklichungeffizienter und wirksamer Systeme für die interne Kontrolle derEinnahmen und Ausgaben der EU verbessert werden muss. In die-ser Stellungnahme wird das Konzept eines Internen Kontroll-rahmens der Gemeinschaft dargelegt, der einen rationalen Rah-men für die Entwicklung neuer oder den Ausbau bestehenderinterner Kontrollsysteme auf der Grundlage gemeinsamer Grund-sätze und Vorgaben bilden soll. Diese Stellungnahme stellt einenBeitrag zu den Überlegungen der Gemeinschaftsorgane dar, greiftjedoch dem Recht des Hofes zur Abgabe weiterer Stellungnahmengemäß Artikel 248 Absatz 4 des Vertrags nicht vor.
4. Bei der Ausarbeitung seiner Stellungnahme führte der Hof
folgende Schritte durch:
— Analyse der bestehenden internen Kontrollstrukturen für den
EU-Haushalt;
— Ermittlung der wesentlichen Grundsätze, die in den Internen
Kontrollrahmen der Gemeinschaft aufgenommen werdenkönnten.Darüber hinaus untersuchte der Hof vergleichbare Konzepte, die
anderswo angewandt werden, und arbeitete Punkte heraus, die aufden EU-Kontext übertragbar wären (siehe Anhang I).
5. Die Stellungnahme ist schwerpunktmäßig auf die Aspekte
der internen Kontrollsysteme ausgerichtet, die die Sicherstellungder Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Einnahmen undAusgaben betreffen, und nicht auf die Aspekte, die die Sicherstel-lung der Wirksamkeit oder Wirtschaftlichkeit betreffen (
3).
DERZEITIGER KONTROLLRAHMEN
6. Die Europäische Union ist aufgrund ihres politischen undrechtlichen Rahmens, ihrer Größenordnung und ihrer Vielschich-tigkeit einzigartig. An der Verwaltung ihres Haushalts sind dieEuropäischen Organe und die Mitgliedstaaten (sowie Empfänger-länder außerhalb der Union) beteiligt. Die Verwaltung wirderschwert durch die große Anzahl und die Verschiedenartigkeitder Regelungen, die Vielzahl von Empfängern und die Mitwirkungvieler verschiedener Stellen in den Mitgliedstaaten, die vielfachunterschiedliche Verwaltungskulturen repräsentieren.
7 . An der Überwachung und Kontrolle des EU-Haushalts sind
nicht nur die Kommission, der Hof und die anderen Gemeinschafts-organe beteiligt, sondern auch die nationalen Parlamente undRechnungskontrollbehörden (siehe Abbildung I). Da diese Stel-lungnahme schwerpunktmäßig auf die interne Kontrolle und dieexterne Prüfung im unmittelbaren Gemeinschaftskontext ausge-richtet ist, wird die Rolle dieser nationalen Instanzen nicht im Ein-zelnen beleuchtet.
(1) Ziffer 48 des Beschlusses des Europäischen Parlaments über die Ent-
lastung für das Haushaltsjahr 2000, ABl. L 158 vom 17 .6.2002.
(2) Ähnliche Überlegungen gelten für die interne Kontrolle der Europäi-
schen Entwicklungsfonds.(3) Aspekte der Wirtschaftlichkeit der Verwaltung unterscheiden sich im
Allgemeinen erheblich von Aspekten der Rechtmäßigkeit undOrdnungsmäßigkeit, und dementsprechend unterschiedlich ist auchder Ansatz der internen Kontrolle. Dabei sind beispielsweise Überle-gungen auf hochrangiger Ebene wie etwa die Gesamtkonzeption unddie Verwaltung von Ausgabenregelungen durch die Kommission unddie Mitgliedstaaten ebenso von Bedeutung wie Durchführungsaspektewie etwa Projektauswahl- und Ausschreibungsverfahren.C 107/4 DE Amtsblatt der Europäischen Union 30.4.2004
Interne Kontrolle
8. Die Kommission ist in Zusammenarbeit mit den Mitglied-
staaten für die Ausführung des Haushaltsplans verantwortlich (1)
und somit für die Entwicklung und Umsetzung wirksamerKontrollsysteme, damit die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsfüh-rung gewährleistet ist. Über 80 % des EU-Haushalts werden part-nerschaftlich mit den Mitgliedstaaten oder Empfängerländern (
2) ver-
waltet. „Partnerschaftlich“ bedeutet, dass die Kommission dieGesamtverantwortung für den Haushalt behält, die Mitgliedstaa-ten (oder Empfängerländer) jedoch — nach von der Union fest-gelegten Vorschriften — für die laufende Verwaltung und Kon-trolle der Regelungen zuständig sind. Zur Verwaltung zählen dieErmittlung und Auswahl der Empfänger und die Zahlungen andiese Empfänger. Die übrigen Teile des Haushaltsplans (internePolitikbereiche, direkt verwaltete Elemente der externen Politik-bereiche (
3) und Verwaltung) werden von der Kommission direkt
verwaltet, einschließlich der Auswahl der Empfänger bzw. Auf-tragnehmer und der Zahlungen an diese Empfänger bzw. Auftrag-nehmer.9. Die Kommission verfügt über eine interne Audit-Funktion ,
mit deren Hilfe die Verantwortlichen sicherstellen, dass ihre Ver-fahren befolgt und ihre Zielvorgaben erreicht werden. Der InterneAuditdienst (IAS) ist ein zentraler Dienst, der Angelegenheitenprüft, die sowohl das gesamte Organ als auch einzelne Interessens-bereiche betreffen. Außerdem leistet er den internen Auditstellender Generaldirektionen fachliche Unterstützung.
10. Die Kommission ist in Generaldirektionen (GD) gegliedert,
die für die Umsetzung spezifischer Politikbereiche und die Aus-führung der entsprechenden Teile des EU-Haushalts zuständigsind. Operative Referate prüfen und genehmigen die Zahlungenvor deren Ausführung. Kontrollreferate überprüfen nachträglich,ob die Ausgaben in der Kommission und in den Mitgliedstaatenordnungsgemäß ausgeführt werden, und interne Auditstellenunterstützen die Leitung der Generaldirektion dabei, das wirk-same Funktionieren der internen Kontrollen sicherzustellen.
1 1. Die Verwaltung des Haushaltsplans ist ein komplexer Vor-
gang. Die Bereiche geteilter Mittelverwaltung umfassen zahlreiche
Verwaltungsebenen, von den Kommissionsdienststellen überunterschiedliche Kombinationen von zentralen, regionalen undlokalen Verwaltungsstellen (oder Zahlstellen für Agrarausgaben)der Mitgliedstaaten bis hin zur Zahlung von EU-Beihilfen an ein-zelne Empfänger. Die einzelnen Ebenen haben unterschiedlicheRollen und Aufgaben, das Gesamtziel ist aber gleich, nämlichZahlungen zulasten des EU-Haushalts an die Endempfänger zuleisten. Die verschiedenen zwischengeschalteten Ebenen werdenvon verschiedenen Stellen kontrolliert, wie etwa Kommissions-dienststellen, lokalen oder nationalen Prüfungseinrichtungen, derInternen Revision der betroffenen Stellen, Regierungsstellen undBescheinigenden Stellen.
(1) In Artikel 27 4 des EG-Vertrags heißt es: „ Die Mitgliedstaaten arbeiten
mit der Kommission zusammen, um sicherzustellen, dass die Mittel nachdem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung verwendet wer-den .“
(
2) Länder außerhalb der Union, die Mittel aus dem Gemeinschafts-
haushalt erhalten.
(3) Die Verwaltung der außenpolitischen Maßnahmen, u. a. die Hilfe für
Entwicklungsländer, wird derzeit von den zentralen Kommissions-dienststellen auf die Delegationen in den Drittländern verlagert.Abbildung I
Überblick über die interne Kontrolle und die externe Prüfung des EU-Haushalts30.4.2004 DE Amtsblatt der Europäischen Union C 107/5
12. In Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit
der Vorgänge liegt der Dreh- und Angelpunkt des Prozesses an derSchnittstelle , an der die Zahlungen auf die Endempfänger überge-
hen. Erfolgen Zahlungen an Empfänger, die fehlerhafte Anträgeeingereicht haben oder den einschlägigen Kriterien nicht entspre-chen, dann ziehen sich die Fehler durch das ganze System, sofernsie nicht durch nachfolgende Kontrollen ermittelt und berichtigtwerden.
13. Detaillierte Angaben zu den internen Kontrollstrukturen
in spezifischen Haushaltsbereichen sind Anhang II zu entnehmen.
Externe Prüfung
1 4. Der Europäische Rechnungshof ist der externe Prüfer der
Europäischen Union und somit nicht Bestandteil der internenKontrolle. Der Hof ist für die unabhängige Kontrolle der Bewirt-schaftung der EU-Mittel zuständig und berichtet der Haushalts-behörde (Europäisches Parlament und Rat). Er beurteilt, wie dieKommission ihrer Aufgabe im Hinblick auf die ordnungsgemäßeVerwaltung des Haushaltsplans nachgekommen ist. Im Rahmenseiner Arbeiten prüft der Hof, ob die Jahresabschlüsse vollständigund genau sind, ob die Vorgänge rechtmäßig und ordnungsgemäßsind und ob die Mittel wirtschaftlich verwaltet wurden. Der Hofwidmet der Bewertung von Kontrollsystemen und der Formulie-rung von Empfehlungen für Abhilfemaßnahmen besonderesAugenmerk.
15. Jeder Mitgliedstaat verfügt über eine nationale Kontroll-
behörde (NKB), die für die unabhängige externe Prüfung desjeweiligen Staatshaushalts zuständig ist. Die NKB sind an derinternen Kontrolle (
1) bzw. der externen Prüfung des EU-Haushalts
zwar formal nicht beteiligt, arbeiten jedoch gemäß Vertrag mitdem Rechnungshof bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben zusam-men. Die meisten NKB prüfen EU-Mittel zwar nicht direkt, sindvielfach aber für die Prüfung der nationalen Mittel zuständig, mitdenen von der EU geförderte Projekte kofinanziert werden. Zudemverfügen die Verwaltungen der Mitgliedstaaten häufig überKontrollstellen und Abteilungen für Interne Revision, die gegebe-nenfalls den Einsatz der EU-Mittel bzw. der nationalen Kofinan-zierung kontrollieren.
Derzeit gegebene Stärken und Schwächen
1 6. Die Wirksamkeit der Systeme zur Verwaltung und Kon-
trolle der Einnahmen und Ausgaben der EU gibt — im Hinblickauf Konzeption und/oder Durchführung — seit Jahren Anlass zurSorge. Der Hof hat seit seiner Gründung zahlreiche Fälle unzu-länglicher oder fehlender Kontrollen ermittelt, verschärft durchEU-Ausgabenprogramme mit hohem inhärenten Fehlerrisiko, diezu Fehlern und Unregelmäßigkeiten bzw. zur ineffizienten oderineffektiven Verwendung von Mitteln führten.17 . Zwar waren zuletzt erhebliche Fortschritte bei der Ver-
besserung der Systeme zu verzeichnen, doch die Qualität der Sys-teme ist nach wie vor unterschiedlich. Eine globale Sicht oderKoordinierung in Bezug auf die zahlreichen und unterschiedli-chen Systeme fehlt ebenso wie Mechanismen zur Sicherstellung,dass Verbesserungen an einem System auch bei Verbesserungender anderen Systeme berücksichtigt werden.
1 8. In Bezug auf die Eigenmittel und in den Bereichen der
geteilten Verwaltung (Landwirtschaft, Strukturmaßnahmen, Her-anführungshilfe) unterscheiden sich die Systeme in Konzeptionund Umsetzung, und viele Aspekte bleiben dem Ermessen derMitgliedstaaten überlassen. Selbst wenn Systeme als relativ zufrie-den stellend bewertet werden, wie z. B. das Integrierte Verwaltungs-und Kontrollsystem (InVeKoS), das einen großen Teil der Agrar-ausgaben abdeckt, stellt der Hof Fälle fest, in denen Verbesserun-gen erforderlich sind (
2).
Unklare und uneinheitliche Ziele
1 9. Die bestehenden internen Kontrollstrukturen für die ein-
zelnen Haushaltsbereiche haben sich fragmentarisch zu unter-schiedlichen Zeitpunkten entwickelt, wobei Koordinierungs-bemühungen der Kommission kaum erkennbar sind (
3). Es gibt
keine klar festgelegte Strategie im Hinblick auf allgemeine oderspezifische Ziele für die verschiedenen Systeme (z. B. was damiterreicht werden soll), weshalb es schwierig ist, den Qualitätsan-forderungen entsprechende Systeme einzurichten, die erforderli-chen Ressourcen zu quantifizieren, die Ergebnisse zu bewertenund eine Grundlage für Folgeprüfungen zu liefern.
20. In Ermangelung klarer Zielsetzungen wäre z. B. die Inter-
pretation denkbar, dass der Zweck interner Kontrollsysteme inder umfassenden Gewährleistung oder Sicherstellung der Recht-mäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit sämtlicher Vorgänge besteht.Dies ist wegen der unverhältnismäßig hohen Kosten für die Durch-führung eingehender Vor-Ort-Prüfungen, die aufgrund der Artder Ausgaben (z. B. von den Empfängern gelieferte Angaben) undder geografischen Streuung der vielen Zahlungen erforderlichwären, unrealistisch.
21. Für Agrar- und Strukturmaßnahmen gibt es verordnungs-
rechtlich festgelegte Kontrollsysteme. Die Schwierigkeit in beidenSystemen besteht in der Kontrollintensität auf Ebene der End-empfänger, da dort die meisten Fehler auftreten. Die Rechtsvor-schriften geben in beiden Bereichen eine gleich hohe Kontroll-
quote vor, wobei allerdings nicht ergründbar ist, worauf dieseFestlegung beruht.
(1) In einigen Fällen haben die NKB die Funktion der Bescheinigenden
Stelle für die für Agrarausgaben zuständigen Zahlstellen übernom-men. Dabei handelt es sich allerdings um eine spezifische Aufgabe imRahmen der internen Kontrolle des EU-Haushalts. (2) Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 2002, Kapitel 4, Anhang II,
ABl. C 286 vom 28.1 1.2003.
(3) Wie etwa die Ermittlung und Verbreitung vorbildlicher Praktiken.C 107/6 DE Amtsblatt der Europäischen Union 30.4.2004
Mangelnde Koordinierung
22. Kontrollen der Einnahmen und Ausgaben der EU leiten
sich aus verschiedenen Quellen her: dem Vertrag, in dem derKommission — in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten —die Gesamtverantwortung für die Ausführung des Haushaltsplansübertragen wird; der Haushaltsordnung, in der die Verwaltung derEU-Mittel geregelt wird; Beschlüssen und Entscheidungen des Euro-päischen Parlaments und des Rates; spezifischen Rats- undKommissionsverordnungen für bestimmte Haushaltsbereiche;nationalen Regelungen und der gängigen Praxis in den Mitglied-staaten.
23. Eine förmliche Bestimmung, wonach die Kontrollein-
richtungen die Planung dieser Kontrollen koordinieren und dievon anderen Stellen durchgeführten Kontrollen berücksichtigenmüssen, gibt es nicht. Bei unzureichender Koordinierung werdendie Ressourcen möglicherweise nicht optimal eingesetzt. Verschie-dene Kontrollstellen führen u. U. die gleichen Prüfungshandlungendurch, wodurch vergeblicher Arbeitsaufwand entsteht, die geprüfteStelle unnötig belastet und ein negativer Eindruck von der Ver-waltung der EU-Mittel vermittelt wird. Bestimmte Ausgaben-kategorien dürften sich jeder wirksamen Kontrolle entziehen. DieAngaben der Mitgliedstaaten zu den Ergebnissen der Kontrollensind mitunter unzulänglich oder inkohärent (
1).
Keine Angaben zu Kosten und Nutzen
24. In den Bereichen geteilter Mittelverwaltung (mehr als
80 % der Ausgaben) tragen die Mitgliedstaaten oder die Empfänger-länder den Hauptanteil der Kosten für Kontrolltätigkeiten. Dasfinanzielle Ergebnis dieser Kontrollen fließt jedoch demEU-Haushalt und somit nur indirekt dem Mitgliedstaat selbst zu.Für die Mitgliedstaaten besteht demnach wenig Anreiz, ausrei-chende Ressourcen für die Kontrolle der EU-Mittel bereitzustellen.Deshalb musste die Kommission auch Art und Intensität derKontrollverfahren verordnungsrechtlich regeln.
25. Da realistisch betrachtet wohl kein System die absolute
Richtigkeit aller Vorgänge gewährleisten kann, sollten Ausmaßund Intensität der Kontrollen so angesetzt sein, dass sich ein aus-gewogenes Verhältnis zwischen den Gesamtkosten für die Durch-führung dieser Kontrollen und dem daraus resultierenden Gesamt-nutzen ergibt (
2). Der Nutzen ist sowohl in Form einer Verringerung
oder Eindämmung der Häufigkeit von Fehlern, Unregelmäßigkei-ten und ineffizienter Mittelverwendung als auch in Form derErfüllung sonstiger Anliegen wie etwa einer positiven Wahrneh-mung der EU-Haushaltsführung durch den europäischen Bürgerzu betrachten.26. Im derzeitigen Kontrollrahmen sind weder zu den von
den Mitgliedstaaten oder der Kommission getragenen Kosten derKontrollen noch zu dem von ihnen erbrachten Nutzen Angabenverfügbar. Die Tatsache, dass ein großer Teil der Kosten zulastender Mitgliedstaaten geht, der Nutzen jedoch dem EU-Haushaltzugute kommt, führt zu einem Mangel an Transparenz und machtes schwer, ein ausgewogenes Verhältnis zwischen beiden Größenherzustellen.
Uneinheitliche Anwendung
27 . Eingehende Kontrollen der zugrunde liegenden Vorgänge
sind gemäß dem verordnungsrechtlichen Kontrollrahmen fürAgrar- und Strukturmaßnahmen sowohl auf der Grundlage vonRisikoanalysen als auch nach dem Zufallsprinzip vorzunehmen.Mit diesen beiden Ansätzen werden jedoch äußerst unterschied-liche und einander ausschließende Ziele verfolgt (siehe Ziffer 48),und wenn die Vorgaben nicht klar genug definiert sind, könnenVerwirrung und verminderte Wirksamkeit die Folge sein (
3). Selbst
bei genau definierten Vorgaben stellte der Hof im Rahmen seiner
Prüfungsarbeiten Probleme bei der Durchführung fest (4).
28. Bei der Kommission wie in den Mitgliedstaaten sind die
Kontrollverfahren stark dezentralisiert, in der Praxis herrschtjedoch nicht immer Einheitlichkeit in Bezug auf grundlegendeFragen wie Ansatz, Ausmaß, Zeitpunkt, Abdeckungsbereiche,Handlungsspielraum und Weiterverfolgung. Die Folge sind Unter-schiede in der Qualität der Kontrollen (
5).
29. In einigen Haushaltsbereichen werden unabhängige Prü-
fungen von Ausgabenmeldungen oder Kostenaufstellungen her-angezogen. Die Leistungsbeschreibungen, in denen festgelegt wird,wie die Arbeiten durchzuführen sind und darüber Bericht zuerstatten ist, sind mitunter unzureichend (
6). Außerdem sind nicht
immer Standardverfahren für die Auswahl der Prüfer vorhan-den (
7).
(1) Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 2002, Ziffer 4.23.
(2) Die für InVeKoS-Kontrollen vorgesehene Anhebung des vorgeschrie-
benen Mindestsatzes bei Ermittlung einer bestimmten Fehlerquoteveranschaulicht die Notwendigkeit, zur Erzielung eines angemessenenVerhältnisses zwischen Kosten und Nutzen das unterschiedliche inhä-rente Risiko der verschiedenen Haushaltsbereiche zu berücksichtigen.(3) Sonderbericht Nr. 10/2001 des Hofes, Ziffer 20, ABl. C 31 4 vom
8.1 1.2001.
(4) Siehe zum Beispiel Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 2002,
Ziffer 4.51.
(5) Siehe zum Beispiel Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 2002,
Ziffern 4.27 und 5.32.
(6) Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 2002, Ziffern 7 .24, 7 .27
und 8.1 1, Sonderbericht Nr. 1/2004 des Hofes, Ziffern 44 und 45(ABl. C 99 vom 23.4.2004), Sonderbericht des Hofes Nr. 1 1/2003,Ziffern 7 6 und 77 , ABl. C 292 vom 2.12.2003, Jahresbericht desHofes zum Haushaltsjahr 2001, Ziffern 3.57 und 3.58, ABl. C 295vom 28.1 1.2002.
(
7) Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 2002, Ziffern 7 .24 und
7 .25.30.4.2004 DE Amtsblatt der Europäischen Union C 107/7
30. Die Bekanntmachung der Kontrollen variiert je nach Rege-
lung und Mitgliedstaat. Die Empfänger sind sich vielfach einermöglichen Kontrolle und deren Folgen kaum bewusst, was dieAbschreckungswirkung des Systems mindert. Sanktionen, umBegünstigte von der Einreichung fehlerhafter Anträge abzuhalten,gibt es zwar bei den Agrarausgaben und — ab dem 6. FTE-Rahmenprogramm (
1) — in den internen Politikbereichen, nicht
jedoch in den anderen Haushaltsbereichen (2).
Auswirkungen der Verwaltungsreform der Kommission
31. Bei der breit angelegten Verwaltungsreform (3) der Kom-
mission geht es in der Hauptsache um eine Verbesserung der Ver-waltung im Allgemeinen und des Finanzmanagements im Beson-deren. Der Schwerpunkt der Reform liegt auf der Vereinfachung,der Dezentralisierung und einer größeren Verantwortung derAbteilungsleiter (
4). Hierzu wurden ein zentraler Interner Audit-
dienst sowie interne Auditstellen innerhalb der einzelnen General-direktionen eingerichtet. Außerdem wurde eine überarbeiteteHaushaltsordnung erlassen, und eine grundlegende Modernisie-rung des Rechnungswesens ist im Gange.
32. Parallel zu diesen Maßnahmen wurden erhebliche
Anstrengungen unternommen, um die internen Kontrollsystemeinnerhalb der Kommission zu verbessern, wobei auf Ausmaß undQualität der eigentlichen Kontrollverfahren ebenso geachtet wurdewie auf die Schaffung einer Kontrollkultur in der gesamten Ein-richtung. Dieser Prozess stützte sich auf 24 Normen für die interneKontrolle (
5), die einen Rahmen für die Kontrollumgebung und
die internen Kontrollsysteme liefern sollen. Die Normen sind all-gemein gehalten und gelten lediglich auf Kommissionsebene.
33. Schlüsselelemente des Reformprozesses in Bezug auf den
Kontrollrahmen bilden die seit 2001 für jede Generaldirektionerstellten jährlichen Tätigkeitsberichte und Erklärungen der Gene-raldirektoren. Sie enthalten eine Selbstbewertung bezüglich derUmsetzung der Normen für die interne Kontrolle und sollenangemessene Sicherheit dafür liefern, dass die bestehendenKontrollverfahren die erforderliche Gewähr bezüglich der Recht-mäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vor-gänge bieten und die Ressourcen für die vorgesehenen Zweckeeingesetzt wurden. Der Hof stellte bei der Durchsicht der Unter-lagen für die ersten beiden Jahre dieses Verfahrens fest, dass dieGeneraldirektoren zwar meist eine Beurteilung der Systeme inner-
halb der Kommission, nicht aber der Systeme in den Mitgliedstaa-ten in Bereichen mit geteilter Mittelverwaltung abgeben kön-nen (
6). Außerdem hatte die Kommission Probleme bei der
Einstellung von Mitarbeitern mit der erforderlichen Erfahrung imFinanzbereich und bei der Schaffung einer angemessenen Kontroll-kultur innerhalb der Einrichtung (
7).
MERKMALE EINES WIRKSAMEN UND EFFIZIENTEN
INTERNEN KONTROLLRAHMENS FÜR DIE EUROPÄISCHEUNION
34. Damit die Bürger der Union sicher sein können, dass der
Haushalt der Europäischen Union einer wirksamen und effizien-ten internen Kontrolle unterliegt, schlägt der Hof die Konzeptioneines „Internen Kontrollrahmens der Gemeinschaft“ zur Entwick-lung neuer und zum Ausbau bestehender interner Kontroll-systeme (
8) auf der Grundlage gemeinsamer Begriffe und im Hin-
blick auf eine transparente und bestmögliche Verwendung derRessourcen vor.
Ziele
35. Die klare und umfassende Definition und Verbreitung der Ziele
der internen Kontrollsysteme ist von entscheidender Bedeutung. Allge-meine Ziele werden allen internen Kontrollsystemen gemeinsam sein,detailliertere Ziele werden hingegen von den Merkmalen des spezifischenBereichs abhängen. Im Rahmen der Ziele sollten festgelegt werden:
der Umfang (der Haushaltsbereich); der Zweck (Rechtmäßigkeitund Ordnungsmäßigkeit und/oder Wirtschaftlichkeit der Haus-haltsführung (
9); die Beteiligten (die Verwaltungsebenen — von
der Kommission bis zu den Stellen, die die Zahlungen an die End-empfänger tätigen); die Grundlage (Kontrollverfahren auf derGrundlage gemeinsamer Grundsätze und Vorgaben); das Ziel(Sicherstellung einer kostenwirksamen Kontrolle des Bereichs); dieSachzwänge (das Risiko von Unregelmäßigkeiten völlig ausschlie-ßen zu wollen ist weder realistisch noch wirtschaftlich); das Aus-maß (Art und Intensität der Prüfung nach Maßgabe eines akzep-tablen Verhältnisses zwischen Kosten und Nutzen); die Methode(offen und transparent, Informationsaustausch, Kontrollkette).
36. Die internen Kontrollsysteme sollten konkret zu einer besseren
Verwaltung des EU-Haushalts beitragen, indem sie sicherstellen, dassAbhilfemaßnahmen und Wiedereinziehungen veranlasst werden.Kontrollverfahren können die Haushaltsführung nur dann wirk-sam verbessern, wenn in Bezug auf die Fehler in den Vorgängenbzw. die Schwachstellen in den Systemen umfassend und recht-zeitig Abhilfemaßnahmen ergriffen werden.
(1) Sonderbericht Nr. 1/2004 des Hofes, Ziffer 43.
(2) Ohne Sanktionen und mit Zinsen, die erst ab dem Datum der Ein-
ziehungsanordnung berechnet werden, kommen Empfänger, dieGemeinschaftsbeihilfen zurückzahlen müssen, in den Genuss zinslo-ser Gelder. Dadurch erhöht sich das Risiko vorschriftswidriger Anträge.
(
3) KOM(2000) 200.
(4) Die Regelungen bezüglich der Ausgaben wurden vereinfacht und sind
dadurch leichter zu verwalten; anstelle der Ex-ante-Finanzkontrolle inForm einer zentral erteilten Genehmigung sind nunmehr die die Aus-gaben bewilligenden und Zahlungen anordnenden Stellen für ihreHandlungen verantwortlich.
(
5) SEK(2001) 2037/4 enthält die Normen für die interne Kontrolle, die
sich am COSO-Rahmen (siehe Glossar) orientieren. Ein wesentlichesElement dieses Rahmens besteht in der Anerkennung, dass interneKontrollen eine angemessene — und nicht absolute — Gewähr für dieZuverlässigkeit der Jahresabschlüsse, die Rechtmäßigkeit undOrdnungsmäßigkeit der Vorgänge sowie die Wirtschaftlichkeit derHaushaltsführung liefern.(6) Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 2002, Ziffer 1.97 .
(7) Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 2002, Ziffer 0.8.
(8) Der Interne Kontrollrahmen der Gemeinschaft bezieht sich auf die
interne Kontrolle des Gemeinschaftshaushalts, auch wenn einige Ver-fahren Prüfung genannt werden könnten und von Prüfern durchge-führt werden. (z. B. die Prüfung von Kostennachweisen durch unab-hängige Prüfer — siehe Ziffer 43).
(
9) Siehe Ziffer 5.C 107/8 DE Amtsblatt der Europäischen Union 30.4.2004
Voraussetzungen
37. Die Kontrollen sollten in offener und transparenter Weise vor-
genommen werden, so dass alle am System Beteiligten die Ergebnisseheranziehen und sich darauf stützen können. „Eigner“ der Kontrollensollte die Europäische Union, nicht die jeweilige Kontrolleinrichtung sein.Die Kontrollen sollten einen angemessenen Standard erreichen,und die durchgeführten Arbeiten, die Ergebnisse sowie die Beleg-unterlagen sollten zur Verfügung gestellt werden, um eine Über-prüfung der Qualität zu ermöglichen. Dies ist eine Grundvoraus-setzung für ein effizientes Kettensystem. Der Schwerpunkt liegtauf dem gemeinschaftlichen Charakter der Systeme und nicht aufden Arbeiten einzelner Kontrollreferate oder -einrichtungen.
38. Zur wirksamen und effizienten Gestaltung der internen Kontroll-
systeme müssen die der Strategie und den Verfahren zugrunde liegendenRechtsvorschriften folgende Eigenschaften aufweisen: Sie müssen klarund unmissverständlich sein, weitreichend genug, um die ordnungsge-mäße Verwendung der Mittel zu gewährleisten, und sie dürfen nichtunnötig komplex sein. Kontrollen der Rechtmäßigkeit und
Ordnungsmäßigkeit sollen sicherstellen, dass die Vorschriften undRegelungen für die Einnahmen und Ausgaben der EU eingehalten
werden. Die Vorschriften und Regelungen sollten möglichst wenigRaum für unterschiedliche Interpretationen lassen und keine Auf-lagen beinhalten, die sich von Kontrolleuren oder Prüfern nach-träglich nicht verifizieren lassen. Je anspruchsvoller und schwie-riger die Auflagen, umso größer das Risiko, dass sie — absichtlichoder unabsichtlich — nicht befolgt werden. Gut konzipierte Vor-schriften und Regelungen tragen zur Verwirklichung der politi-schen Zielsetzungen bei, vermindern das Fehlerrisiko, vereinfa-chen die erforderlichen Kontrollen und verringern Anzahl undKosten der Kontrollen, die notwendig sind, um ein bestimmtes„hinnehmbares Risiko“ zu erreichen. Darüber hinaus sollten dieRechtsvorschriften die Begünstigten zur Abgabe genauer Anträgeanhalten, indem die Sanktionen verschärft werden und ihreAnwendung auf alle Haushaltsbereiche ausgeweitet wird.
Aufbau
39. Im Hinblick auf einen optimalen Ressourceneinsatz sollten die
internen Kontrollsysteme auf einer Kette wirksamer Kontrollen nach ein-heitlichen Vorgaben beruhen, wobei die einzelnen Ebenen spezifischeZiele verfolgen, bei deren Formulierung die Arbeiten der anderen Berück-sichtigung finden. In den Mitgliedstaaten sollte eine Stelle oder Ein-
richtung gewährleisten, dass die auf lokaler Ebene vorgenomme-nen Kontrollarbeiten den Vorgaben und Qualitätsanforderungenentsprechen und somit als zuverlässige Grundlage herangezogenwerden können (
1). Die für die Überwachung zuständige Ebeneder Kommission sollte sicherstellen, dass die verschiedenen Ebe-
nen in den Mitgliedstaaten wirksam und wie geplant arbeiten. EinBeispiel für ein kettenförmiges Kontrollmodell ist Anhang III zuentnehmen.
40. Die Struktur der einzelnen Systeme muss den spezifi-
schen Merkmalen des Haushaltsbereichs und der Einrichtungender Mitgliedstaaten Rechnung tragen. Allen Systemen und Struk-turen sollte aber gemeinsam sein, dass für die Prüfungen einheit-liche Mindestvorgaben gelten, dass sie sich auf von anderen Ebe-nen durchgeführte Kontrollen stützen, dass die Ergebnissetransparent und verfügbar sind und dass Kosten und Nutzen ineinem angemessenen Verhältnis stehen.
41. Im Rahmen der internen Kontrollsysteme sollte berück-
sichtigt werden, dass die auf Ebene der Begünstigten zum Nach-weis des physischen Vorhandenseins und der Richtigkeit derzugrunde liegenden Vorgänge und Kosten durchgeführten Kon-trollen zentraler Teil des Systems sind. Bei den Ausgaben werdenZahlungen an Endempfänger geleistet, sofern ein Reihe von Bedin-gungen erfüllt ist, die physischer (z. B. Anzahl, Größe, Menge)oder monetärer Natur (entstandene Kosten) sein können. Der zen-trale Aspekt bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit und Ordnungs-mäßigkeit der Vorgänge besteht in der Realität und Richtigkeit dervon den Begünstigten geltend gemachten Umstände, die vielfachnur durch körperliche Kontrolle auf Ebene der Endempfängerüberprüfbar sind.
42. Im Rahmen der internen Kontrollsysteme sollte berück-
sichtigt werden, wie schwierig es ist, unwirksame Kontrollen aufEbene der Endempfänger durch Kontrollen auf einer zentralerenEbene wettzumachen. So wird beispielsweise die Durchsicht einerListe von Anträgen durch ein zentrales Ministerium kaum dieErmittlung aller wesentlichen Fehler aufgrund ungenauer oderirreführender Angaben in den Anträgen ermöglichen. Einige las-sen sich anhand der Aktenlage ermitteln, viele können jedoch nuran Ort und Stelle aufgedeckt werden. Der Schlüssel zu einem effi-zient verwalteten System liegt daher in wirksamen Vor-Ort-Primärkontrollen zum Zeitpunkt der Zahlung und gleichfalls aufdiese Ebene ausgerichteten Sekundärkontrollen. Die Kosten füreine eingehende Kontrolle der Anträge an Ort und Stelle sindgemessen am Wert einer durchschnittlichen Zahlung oft relativhoch, doch die Wirksamkeit der Kontrollverfahren insgesamt istweitgehend proportional zur Anzahl der auf dieser Ebene durch-geführten Kontrollen.
43. Anträgen auf Erstattung von Ausgaben oder Kosten, die einen
bestimmten Betrag überschreiten, ist eine Bescheinigung von einemunabhängigen externen Prüfer oder — bei öffentlichen Stellen — einemdafür zuständigen Bediensteten des öffentlichen Dienstes beizufügen. Die
Begünstigten sollten Ausgabenmeldungen in Bezug auf Realität,Genauigkeit und Übereinstimmung mit den einschlägigen Vor-schriften und Regelungen bescheinigen lassen müssen (
2).
Prüfungsbescheinigungen wären allen Anträgen oder in regelmä-ßigen Abständen eingereichten gebündelten Anträgen einesBegünstigten, die einen bestimmten Betrag überschreiten, beizu-fügen. Die Schwellenwerte wären speziell auf die verschiedenenInterventionsmechanismen abzustimmen und von der Kommis-sion auf der Grundlage von Kosten-Nutzen-Erwägungen festzule-gen.
(1) Als Beispiele für Einrichtungen, die in den bestehenden Systemen
diese Funktion ausüben, lassen sich u. a. nennen: In jedem Mitglied-staat eingerichtete spezifische Dienste zur Koordinierung, Überwa-chung und Berichterstattung im Zusammenhang mit den gemäß derVerordnung (EWG) Nr. 4045/89 des Rates durchzuführenden Kon-trollen (ABl. L 388 vom 30.12.1 989), zuletzt geändert durch die Ver-ordnung (EG) Nr. 2154/2002 des Rates (ABl. L 328 vom 5.12.2002);Bescheinigende Stellen, die gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1260/1 999 des Rates in jedem Mitgliedstaat für alle Strukturfonds-Interventionen eingerichtet wurden (ABl. L 1 61 vom 26.6.1 999).
(2) Wie derzeit der Fall für das 6. FTE-Rahmenprogramm in den internen
Politikbereichen.30.4.2004 DE Amtsblatt der Europäischen Union C 107/9
44. Bei der Steuerung des Prozesses ist zu berücksichtigen,
dass die Prüfer von den Empfängern ausgewählt, beauftragt undbezahlt werden, jedoch direkt oder indirekt, d. h. über die Mit-gliedstaaten, an die Kommission berichten. Umfang und Ausmaßder Prüfungsarbeiten sowie Mindestvorgaben für die Wesentlich-keitsschwelle und das Konfidenzniveau, die Dokumentation derKontrolltests, die Form und den Inhalt der Prüfungsberichte unddas Recht auf Zugang zu Arbeitspapieren sollten festgelegt undvereinheitlicht werden.
Anwendung
45. Die Kommission sollte Mindestanforderungen für Kontroll-
systeme auf allen Ebenen des Prozesses festlegen, die den spezifischenMerkmalen der einzelnen Haushaltsbereiche Rechnung tragen. Dazu
bedarf es einer Analyse und einheitlichen Definition der Grund-komponenten der Systeme und Kontrollverfahren. Zu den bezüg-lich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge zuberücksichtigenden Aspekten zählen Verwaltungskontrollen, Auf-gabentrennung, Führung von Aufzeichnungen, Input-Kontrolle,Kontrollkonten, Abstimmungen und Vor-Ort-Kontrollen.
46. Die Kontrollverfahren sollten nach angemessenen einheitlichen
Vorgaben vorgenommen werden, die durchgeführten Arbeiten und Ergeb-nisse sollten in einem einheitlichen Format dokumentiert und in einerden anderen an der Kontrollkette Beteiligten zugänglichen Datenbankerfasst werden, sodass sie sich darauf stützen können. Ein effizientes
System setzt voraus, dass die Kontrollen von Vorgängen und Sys-temen in Bezug auf Methode, Abdeckungsbereich und Qualitätnach angemessenen einheitlichen Vorgaben vorgenommen wer-den, und zwar unabhängig davon, von wem und wo sie durchge-führt werden. Kontrollen nach einheitlichen Vorgaben solltenermöglichen, dass Kontrolleure der zentralen Ebene sich auf dieArbeiten von anderen an der Kontrollkette Beteiligten stützen.
47 . Die einheitlichen Vorgaben sollten in Form eines kohä-
renten Ansatzes in Bezug auf Dokumentation, Belege und Bericht-erstattung zu sämtlichen Aspekten im Verfahren zur Anwendungkommen. Dazu zählen die Gründe für die Auswahl eines bestimm-ten Vorgangs oder Systems, die Kontrollziele, die Beschreibungder vorgenommenen Kontrollen, die Belegunterlagen, die Ergeb-nisse, die Reaktion der kontrollierten Stelle und die Weiter-verfolgung. Diese Angaben sollten in zentralen Datenbanken ver-waltet werden und allen am Kontrollprozess Beteiligten unterangemessenen Sicherheitsvorkehrungen zugänglich sein.
48. Die Kontrollsysteme sollten Stichproben für klar festgelegte
Zwecke heranziehen, und zwar risikoorientierte Stichproben zur Ermitt-lung und Berichtigung von Unregelmäßigkeiten sowie repräsentativeStichproben zur Bestätigung der Wirksamkeit der Systeme. Stichproben
sind eine gängige Methode zur Prüfung umfangreicher Grundge-samtheiten an Vorgängen, insbesondere wenn der Prüfer Merk-male wie die durchschnittliche Häufigkeit von Unregelmäßigkei-ten abschätzen möchte. Stichproben werden gezogen, weil nichtgenügend Ressourcen zur Prüfung (oder Kontrolle) jedes Elementsvorhanden sind. Sie können auf mehreren unterschiedlichen Ebe-nen eingesetzt werden, u. a. bei der Auswahl von Vorgängen auseiner Population bzw. bei der Auswahl von Elementen aus einemVorgang zur eingehenden Prüfung. Die Stichproben können in
zwei Hauptkategorien — risikoorientierte und repräsentativeStichproben — mit unterschiedlichen Zielsetzungen und zu unter-schiedlichen Zwecken unterteilt werden.
49. Die internen Kontrollsysteme sollten mit einem wirksamen und
koordinierten Informationsangebot einhergehen. Je deutlicher den Emp-
fängern das Vorhandensein eines wirksamen Kontrollsystems unddessen Folgen bewusst sind, umso mehr werden sie auf die Recht-mäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit ihrer Anträge achten. Infor-mationen über das Kontrollsystem sollten allen Empfängern inkoordinierter und kohärenter Form zur Verfügung gestellt wer-den, wobei der gemeinschaftliche Zweck der Kontrollen und nichtdie durchführende Einrichtung im Vordergrund stehen sollte.
Kosten und Nutzen
50. Art und Intensität der Kontrollen würden im Rahmen der inter-
nen Kontrollsysteme unter Berücksichtigung der Kosten und des Nutzensfestgelegt. Jedes Kontrollsystem ist ein Kompromiss zwischen den
aus der vorgesehenen Kontrollintensität entstehenden Kosten unddem aus diesen Verfahren erzielten Nutzen. Im Gemeinschafts-umfeld zählen zum Nutzen sowohl die Verringerung des Risikosder Mittelverschwendung als auch die Eindämmung des Fehler-risikos auf ein akzeptables Niveau. Das hinnehmbare Risiko inBezug auf Fehler oder Unregelmäßigkeiten wird von Haushalts-bereich zu Haushaltsbereich verschieden sein und hängt sowohlvon den Kontrollkosten als auch vom inhärenten Risiko der mitFehlern oder Unregelmäßigkeiten behafteten Vorgänge ab.
51. In der Praxis würde das hinnehmbare Fehlerrisiko von
der dafür für erforderlich gehaltenen Intensität der Kontrollen aufEbene der Endempfänger bestimmt (
1). Die Kontrollergebnisse
würden überwacht und die Intensität der Kontrollen für das fol-gende Jahr oder den Folgezeitraum entsprechend angepasst. In derPraxis ist es höchst unwahrscheinlich, dass das angestrebte Kosten/Nutzen-Verhältnis sofort erreicht wird. Vielmehr wird währendeiniger Jahre eine Feinabstimmung unter Berücksichtigung derKostenangaben sowie der Ergebnisse und der Wirksamkeit ver-schiedener Kontrollarten und -intensitäten nötig sein.
52. Das System sollte Informationen über die Kosten für die Durch-
führung der Kontrollen sowie über den Nutzen bezogen auf das Restri-siko von Unregelmäßigkeiten dokumentieren. Die Kosten der Kontrol-
len sollten sich relativ leicht bestimmen lassen, und die Einführungdes maßnahmenbezogenen Managements wird die Vorlage dieserAngaben bei der Kommission erleichtern. Eine genaue Schätzungder den Mitgliedstaaten entstandenen Kosten wird wahrscheinlichschwieriger zu bewerkstelligen sein. Eine Alternative bestündedarin, die Kosten der Kontrollen aus dem EU-Haushalt zu finan-zieren. Dann wären die Kosten bekannt und der Vorgang entspre-chend transparent.
(1) Das hinnehmbare Risiko ließe sich beispielsweise in Form einer akzep-
tablen Fehlerquote festsetzen, die Kontrollintensität könnte in Formdes Anteils an Vorgängen festgelegt werden, die geprüft werden müs-sen, um dieses Restrisiko zu erreichen.C 107/10 DE Amtsblatt der Europäischen Union 30.4.2004
53. Eine Möglichkeit zur Ermittlung und Überwachung des
Nutzens der Kontrollverfahren wären repräsentative Zufalls-
stichproben zur Abschätzung des verbleibenden Ausmaßes anrechtswidrigen und unregelmäßigen Praktiken in Gegenüberstel-lung mit dem für den betreffenden Bereich festgelegten hinnehm-baren Risiko.
Aufgaben und Zuständigkeiten
54. Die Kommission sollte in partnerschaftlicher Zusammenarbeit
mit den Mitgliedstaaten für die Förderung der Verbesserung der internenKontrollsysteme und in der Folge für die Gewähr für deren wirksamesFunktionieren zuständig sein. Die Kommission müsste die Gemein-
samkeiten der Systeme für die verschiedenen Haushaltsbereichefestlegen und geeignete Maßnahmen für die Überwachung derKosten der Kontrollen und die Bewertung des von ihnen erbrach-ten Nutzens treffen.
55. Die Haushaltsbehörde (Parlament und Rat) hätte ihre Zustim-
mung zum Kosten/Nutzen-Verhältnis in den verschiedenen Politik-bereichen zu erteilen. Das Verhältnis zwischen den Kosten der Kon-
trollen und dem von ihnen erbrachten Nutzen ist ein kritischerAspekt in der Kontrollstrategie und sollte offen und transparentsein. Wegen seiner entscheidenden Bedeutung sollte das ange-strebte Verhältnis von den politischen Instanzen der Union aufder Grundlage eines detaillierten Vorschlags der Kommission unterBerücksichtigung der für die Kontrolle der Einnahmen und Aus-gaben erforderlichen Kosten und der hinnehmbaren Risiken ver-einbart werden. Man kann davon ausgehen, dass das Verhältnis inden einzelnen Haushaltsbereichen je nach Art und Risikograd derbetroffenen Vorgänge unterschiedlich hoch sein wird.
56. Der Rechnungshof — als externer Prüfer der EU — prüft die
internen Kontrollsysteme. Gemäß den internationalen Prüfungs-
grundsätzen müssen Prüfer bei der Festlegung von Kontrollansatzund -ausmaß die Zuverlässigkeit der internen Kontrolle bewer-ten (
1). Die Grundsätze decken außerdem die Verwendung der
Arbeiten anderer Prüfer ab (2). Der letztgenannte Aspekt setzt vor-
aus, dass die Arbeiten der anderen Prüfer mit angemessener Sach-kenntnis durchgeführt worden sind und zur Überprüfung undDurchsicht zur Verfügung stehen. Klar definierte Vorgaben undZiele der internen Kontrollsysteme würden dem Hof eine objek-tive Grundlage für die Bewertung ihrer Konzeption und Funktions-weise im Zuge seiner Prüfung an die Hand geben. Dadurch könnteder Hof seine Arbeiten wirksamer gestalten.SCHLUSSFOLGERUNG
57 . Der Hof unterstützt die Einrichtung kohärenter und umfas-
sender interner Kontrollsysteme für den EU-Haushalt auf derGrundlage eines logischen Rahmens mit gemeinsamen Grundsät-zen und Vorgaben (Interner Kontrollrahmen der Gemeinschaft),der auf allen Verwaltungsebenen in den Organen wie in den Mit-gliedstaaten anzuwenden wäre. Nach Ansicht des Hofes solltendie internen Kontrollen eine angemessene Gewähr für die Recht-mäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge sowie für dieEinhaltung der Grundsätze der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeitund Wirksamkeit liefern. Die Kosten für die Kontrollen sollten imVerhältnis zu dem von ihnen in monetärer und politischer Hin-sicht erbrachten Nutzen stehen. Das System sollte auf einer logi-schen Kettenstruktur beruhen, in der in Bezug auf die Kontrolleneinheitliche Vorgaben für die Durchführung, Dokumentation undBerichterstattung gelten, so dass alle Beteiligten sich darauf stüt-zen können. Viele der Bausteine für die Umsetzung eines derarti-
gen Rahmens sind teilweise oder zur Gänze in den bestehendenSystemen vorhanden, andere müssten eingeführt werden.
58. Ein effizientes und wirksames System interner Kontrollen
bezüglich der Einnahmen und Ausgaben der EU würde dem Hofdie Wahrnehmung der ihm im Vertrag übertragenen Aufgabe alsexterner Prüfer der Europäischen Union erheblich erleichtern.Wenn der Hof sich auf gut konzipierte und umgesetzte Kontroll-systeme stützt, kann er seine eigenen Ressourcen optimal einset-zen und somit seine Aufgaben besser erfüllen.
59. Der EU-Haushalt ist ein komplexes Instrument, zu dem
viele verschiedene Verwaltungsaspekte und -ebenen zählen. DieFestlegung und Umsetzung eines Systems gemeinsamer Kontrol-len wird beachtliches Engagement von Seiten der europäischenOrgane, der Mitgliedstaaten und der Empfängerländer erfordern.Auch die aktive Mitwirkung aller an der Finanzkontrolle desEU-Haushalts Beteiligten, Änderungen in den Rechtsvorschriftenwie in den Arbeitsweisen sowie ein noch nicht erreichter Grad anOffenheit und Transparenz bezüglich der Verwaltung desEU-Haushaltsplans werden erforderlich sein. Durch die Zusam-menarbeit im Hinblick auf die Sicherstellung einer effizienten undwirksamen Kontrolle des EU-Haushalts würden die Organe unddie Mitgliedstaaten der Europäischen Union ihr Engagement füreinen gemeinsamen Zweck zum Nutzen der Bürger unter Beweisstellen.
(1) INTOSAI — Richtlinie 3.3.1.
(2) Internationaler Prüfungsgrundsatz Nr. 600 der International Federa-
tion of Accountants (IFAC).30.4.2004 DE Amtsblatt der Europäischen Union C 107/1 1
GLOSSAR DER BEZEICHNUNGEN UND BEGRIFFE
COSO: Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission — eine privatwirtschaftliche Freiwilligen-
Vereinigung, die von Wirtschafts- und Rechnungsprüfungsorganisationen zum Zweck der Verbesserung der Qualität derFinanzberichterstattung durch eine Geschäftsethik, wirksame interne Kontrollen und Grundsätze der Unternehmensführung(corporate governance) geschaffen wurde. Siehe www.coso.org.
Direkte Verwaltung: Die Kommission ist für die Bewirtschaftung, Verwaltung und Kontrolle bestimmter Bereiche des
EU-Haushalts allein verantwortlich.
Externe Prüfung: Eine unabhängige Instanz zur Kontrolle des Finanzmanagements einer Einrichtung, die den Betroffenen
über die Vollständigkeit und Richtigkeit der Jahresabschlüsse berichtet und objektive Berichte über Verwaltungsaspekteerstellt. Der Europäische Rechnungshof ist der externe Prüfer der Europäischen Union.
Indirekte oder geteilte Verwaltung: Die Kommission ist in partnerschaftlicher Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten
für die Bewirtschaftung, Verwaltung und Kontrolle von Bereichen des EU-Haushalts zuständig.
Interne Kontrolle: Das gesamte von der Leitung eingerichtete System an Finanz- und sonstigen Kontrollen einschließlich
der Organisationsstruktur, der Methoden, der Verfahren und der Internen Revision, das der Stelle bei folgenden AspektenHilfestellung bieten soll: Wahrnehmung ihrer Tätigkeiten in einer ordnungsgemäßen, wirtschaftlichen, effizienten und wirk-samen Art und Weise; Sicherstellung der Befolgung der Managementstrategien; Schutz des Vermögens und der Ressourcen;Sicherstellung der Richtigkeit und Vollständigkeit der Buchführungsunterlagen; Vorlage zeitnaher und zuverlässiger Finanz-und Managementinformationen.
Internes Kontrollsystem: Ein von der Leitung festgelegtes System von Kontrollverfahren, mit dem Fehler und Unregelmä-
ßigkeiten verhindert oder aufgedeckt und berichtigt werden und sichergestellt wird, dass die Zielsetzungen der Stelle erreichtwerden.
Interne Revision: Eine unabhängige Funktion innerhalb einer Einrichtung, mit deren Hilfe die Leitung sicherstellt, dass
Systeme eingerichtet sind und wirksam funktionieren. Die Interne Revision ist Teil der internen Kontrolle.
INTOSAI: International Organization of Supreme Audit Institutions (Internationale Organisation der Obersten Rechnungs-
kontrollbehörden) — eine internationale und unabhängige Einrichtung, die es sich zum Ziel gesetzt hat, den Gedanken- undErfahrungsaustausch zwischen Obersten Rechnungskontrollen auf dem Gebiet der Kontrolle der öffentlichen Finanzen zufördern. Siehe www.intosai.org.
Kontrollverfahren: Verfahren, mit denen kontrolliert oder überprüft wird, ob die Vorgänge oder Systeme richtig und genau
sind und mit den einschlägigen Vorschriften und Regelungen übereinstimmen. Bei den Kontrollen kann es sich umVerwaltungskontrollen (z. B. Kontrollen der Stimmigkeit und der formalen Richtigkeit der Anträge) oder Vor-Ort-Kontrollen
handeln (z. B. der physischen Realität der geltend gemachten Kosten oder Sachverhalte).
Nationale Kontrollbehörde (NKB): Die öffentliche Einrichtung eines Staates, die dem nationalen Parlament Bericht erstat-
tet und eine unabhängige externe Prüfung des Staatshaushalts vornimmt.
Repräsentative Zufallsstichproben: Auf Statistiken beruhende Stichprobenmethode zur Schätzung bestimmter Merkmale
einer Grundgesamtheit von Vorgängen, wie etwa des durchschnittlichen Prozentsatzes an Unregelmäßigkeiten. Die Methodeeignet sich nicht zur Ermittlung und Berichtigung einzelner Fehler, kann jedoch zur Ermittlung besonders risikobehafteterBereiche herangezogen werden.
Risikoanalyse: Eine zur Ermittlung möglicherweise fehlerhafter Vorgänge verwendete Technik.
Risikoorientierte Stichproben: Anhand von Risikoanalysen gezogene Stichproben.
System : Ein Gefüge aus Management-, Verwaltungs- und/oder Kontrollverfahren und -prozessen, die in strukturierter und
einheitlicher Weise auf eine festgelegte Gruppe von Vorgängen oder auf einen Haushaltsbereich angewandt werden.
Verordnungsrechtliche Kontrollen: Durch Verordnungen eingeführte Kontrollsysteme und -verfahren.
Zuverlässigkeitsgewähr, aus Kontrollen abgeleitete: Ein Konzept, bei dem sich ein Prüfer oder Kontrolleur auf die Arbei-
ten anderer Prüfer oder Kontrolleure stützt, um zu einem Urteil zu gelangen. Der Prüfer oder Kontrolleur muss sich Gewiss-heit verschaffen, dass die Arbeiten der anderen einen angemessenen Standard erfüllen.C 107/12 DE Amtsblatt der Europäischen Union 30.4.2004
ANHANG I
„SINGLE AUDIT“ IN DEN USA UND DEN NIEDERLANDEN
Die Bezeichnung (und das Konzept) „Einzige Prüfung“ (Single Audit) wird in den Vereinigten Staaten (Single Audit Act) und
den Niederlanden (Single Audit approach) verwendet. In diesem Anhang werden diese beiden Beispiele überblicksmäßigdargelegt und mögliche Parallelen zum EU-Umfeld aufgezeigt.
Vereinigte Staaten
Etwa ein Sechstel (bzw. 300 Milliarden Dollar) des Bundeshaushalts der Vereinigten Staaten wird von Einrichtungen ausge-
geben, die von der zentralen Regierung (und den Bundesstaaten) unabhängig sind. Diese Einrichtungen können für verschie-dene Belange Zuwendungen erhalten. Dies führte in der Vergangenheit dazu, dass Einrichtungen mehrfach geprüft wurden,wobei die Prüfungen sich mitunter zeitlich überschnitten und auf dieselben Unterlagen bezogen. Dadurch wurden diePrüfungskosten in die Höhe getrieben und die geprüften Stellen unnötig belastet. Mit dem Single Audit Act aus demJahr 1 984 wurde das Problem gelöst, indem statt mehrerer separater Prüfungen der verschiedenen Arten von Mitteln nureine Prüfung (z. B. des Jahresabschlusses) der Einrichtung in ihrer Gesamtheit vorzunehmen ist und einheitliche Prüfungs-normen festgelegt wurden.
„Mithilfe der Einzigen Prüfung sollen nichtbundesstaatliche Einrichtungen kostenwirksam geprüft werden. Wenn anstelle mehrerer Prü-
fungen einzelner Bundesprogramme eine Prüfung der gesamten Einrichtung oder Einzige Prüfung durchgeführt wird, sind beträchtliche
Effizienzgewinne möglich. Die von der Prüfung betroffenen Parteien wissen vorab, welche Erwartungen mit der Prüfung verbunden sindund welche Resultate sie erbringen wird. Darüber hinaus würde durch wiederholte strukturierte Prüfungen die Rechnungsführungsdisziplineiner geprüften Stelle gestärkt.
Der Prüfer gibt in seinem Bestätigungsvermerk an, ob die Finanzausweise der geprüften Stelle wirklichkeitsgetreu dargestellt werden und
somit ein Instrument zur Bewertung der finanziellen Lage der geprüften Stelle liefern.
Ein risikoorientierter Prüfungsansatz stellt sicher, dass Bundesprogramme mit hoher Mittelausstattung und hohem Risiko geprüft werden,
und ermöglicht die Prüfung von Programmen mit geringer Mittelausstattung, aber hohem Risiko. “
„Berichte über Einzige Prüfungen sollen weder detaillierte Prüfungen sämtlicher Bundeszuwendungen noch detaillierte Finanz-
informationen zu einzelnen Zuwendungen liefern. Dies wäre viel zu kostspielig. “(1)
Merkmale für die Anwendung der Einzigen Prüfung in den USA sind:
— Eine Einzige Prüfung ist bei einer Empfängereinrichtung durchzuführen, die in einem Haushaltsjahr Ausgaben in Höhe
von über 300 000 Dollar tätigt. Einrichtungen mit geringeren Jahresausgaben müssen ihre Bücher zur Einsichtnahmeoder Prüfung bereitstellen.
— Empfängereinrichtungen müssen über wirksame interne Kontrollen verfügen und alle einschlägigen Vorschriften und
Regelungen befolgen.
— Die Empfängereinrichtung hat dafür zu sorgen, dass eine Prüfung durchgeführt (einschließlich der Auswahl des Prüfers)
und ordnungsgemäß abgeschlossen wird, dass der Bericht fristgerecht vorgelegt und Abhilfemaßnahmen aufgrund derPrüfungsfeststellungen getroffen werden.
— Die Kosten für die Einzige Prüfung werden aus der Bundeszuwendung finanziert.— Die Prüfung wird gemäß den „Government Auditing Standards“ durchgeführt. Der Prüfer muss: i) einen Bestätigungs-
vermerk zu den Finanzausweisen und dem Fälligkeitsplan für die Ausgaben der Bundeszuwendung abgeben; ii) sichEinblick in die internen Kontrollen der Bundesprogramme verschaffen und diese Kontrollen testen; iii) einen Bestätigungs-vermerk bezüglich der Einhaltung der Programmanforderungen abgeben.
(1) Auszug aus „Highlights of the Single Audit Process“, Oktober 2001, erstellt vom Grants Management Committee des
Chief Financial Officers Council.30.4.2004 DE Amtsblatt der Europäischen Union C 107/13
— Ab Eingang des Berichts über die Einzige Prüfung hat die Bundesvergabestelle sechs Monate Zeit, um zu jeder Prüfungs-
feststellung eine Managemententscheidung zu treffen, die genaue Angaben zur erforderlichen Abhilfemaßnahme, u. a.Rückzahlung der Mittel, enthält. Die geprüfte Stelle kann dagegen Einspruch erheben.
— Um sicherzustellen, dass die Einzige Prüfung dem geforderten Standard gemäß durchgeführt wird, können die Arbeits-
papiere von den Bundeseinrichtungen einer Qualitätskontrolle unterzogen werden.
In Bezug auf die Relevanz im EU-Umfeld ist auf folgende Punkte hinzuweisen:
— Die US-Struktur ist einfacher als die der Union. Bundesministerien haben direkt mit den die Programme durchführen-
den Einrichtungen zu tun, wodurch eine weitaus horizontalere Verwaltungs- und Kontrollstruktur gegeben ist (keineKaskade im eigentlichen Sinn). Die Einzige Prüfung ist daher stärker begrenzt und einfacher zu definieren und durch-zuführen, da keine zwischengeschalteten Stellen beteiligt sind.
— Der amerikanische Ansatz enthält keine einheitlichen Vorgaben für die durchzuführenden internen Kontrollen , obwohl
deren Überprüfung zu den Aufgaben des mit der Einzigen Prüfung beauftragten Prüfers zählt. Der Umfang (d. h. dieAnzahl der Begünstigten und der relativ niedrige Wert der Anträge) im EU-Kontext erfordert eine besondere Berück-sichtigung dieses Aspekts.
— Die Arbeit der internen Prüfer (außer vermutlich einer Bewertung der Stellung der Prüfer innerhalb der gesamten inter-
nen Kontrollstruktur) wird nicht spezifisch berücksichtigt.
— In Bezug auf einen großen Teil des EU-Haushaltsplans (z. B. Landwirtschaft) gibt es viel mehr Einzelempfänger , von denen
sehr wenige umfangreiche Zuwendungen erhalten. Im Bereich der Strukturfonds gibt es mehr Einzelempfänger, diehöhere Zuwendungen erhalten, doch nur wenige von ihnen verwalten mehrere Zuwendungen.
— Das amerikanische Modell lässt sich eher mit den direkt verwalteten Ausgaben der EU vergleichen. Die Verwendung eines
einheitlichen Prüfungsansatzes, insbesondere eines einheitlichen Berichtsformats, wäre besonders interessant wie auchdas System der „Managemententscheidung“ (management decision).
— Die Auswahl des Prüfers durch die geprüfte Stelle impliziert ein gewisses Risiko (unterqualifizierte oder nicht hinrei-
chend unabhängige Prüfer), das sich aber durch umfassende Leistungsbeschreibungen, eine detaillierte Berichterstattungsowie die Überprüfung der Arbeitspapiere beherrschen lässt.
— Die Tatsache, dass der Schwerpunkt auf den Abhilfemaßnahmen liegt, macht den positiven und dynamischen Charakter
des Prozesses deutlich.
— Die Finanzierung der Prüfung aus der Bundeszuwendung trägt wesentlich zur Transparenz und Kontrolle des Prozesses
bei.
Niederlande
Die Definition und Anwendung der Einzigen Prüfung in den Niederlanden sind etwas anders gelagert und eher weiter rei-
chend als in den USA. Die erste Phase betraf die Prüfung der Ministerien durch den externen Prüfer, den niederländischenRechnungshof. Dazu stützte sich der niederländische Rechnungshof auf die Arbeiten der internen Prüfer der Ministerien,wobei zuvor einheitliche Vorgaben und Leitlinien für deren Arbeit festgelegt worden waren. Die zweite Phase erstreckt sichauf eine niedrigere Ebene innerhalb der Kontrollkette, auf der die Prüfer der Ministerien sich auf die Arbeiten der Prüfer derlokalen Behörden hinsichtlich der Verwendung der von diesen Behörden verwalteten staatlichen Mittel stützen. Das Minis-terium gibt Leistungsbeschreibungen heraus, in denen aufgeführt wird, auf welche Angelegenheiten der regionale oder lokalePrüfer in seinem Bestätigungsvermerk eingehen sollte.
Die erste Phase wurde im Rahmen einer weitreichenden Verbesserung der Qualität der Finanzkontrolle und Rechnungsprü-
fung der Ministerien eingeführt. Dazu zählte auch die Umsetzung eines geeigneten Systems interner Kontrollverfahren. Derzentrale Prüfungsdienst des Finanzministeriums spielte eine zentrale Rolle bei der Begleitung der Ministerien und der regel-mäßigen Unterrichtung des Parlaments über die erzielten Fortschritte. Durch politischen Druck und dank der Unterstützungdes niederländischen Rechnungshofs waren erhebliche Verbesserungen möglich. Zu diesen Verbesserungen zählten u. a. einrechtzeitiger und effizienter Informationsfluss sowie geeignete, kompatible elektronische Rechnungsführungs- undInformationssysteme. Das Hauptaugenmerk lag auf der Einrichtung starker und effektiver Abteilungen für Interne Revisionin jedem Ministerium. Außerdem wurde die Abgabe eines jährlichen Bestätigungsvermerks zur Auflage gemacht. DieBestätigungsvermerke stützen sich auf Rechnungsprüfungen, die wiederum auf Risikoanalysen basieren. Mit den Normendes niederländischen Rechnungshofs kompatible Normen für die Interne Revision wurden ausgearbeitet und verteilt. Derniederländische Rechnungshof legte ferner Normen für die Überprüfung der Arbeiten der Abteilungen für Interne Revisionfest.C 107/1 4 DE Amtsblatt der Europäischen Union 30.4.2004
Die zweite Phase betraf mit den regionalen und lokalen Behörden die darunter angesiedelte Ebene in der Verwaltung der
öffentlichen Finanzen der Niederlande. Diese Stellen haben ihre eigene Struktur in Bezug auf die Rechenschaftspflicht, ein-schließlich lokaler Prüfung und Entlastungsverfahren. Der für die Einzige Prüfung relevante Aspekt waren die von diesenStellen verwalteten staatlichen Mittel — wie Zuwendungen für spezifische Zwecke, die etwa 20 % des nationalen Haushaltsausmachen. Die vorherige Struktur sah Prüfungsbescheinigungen für alle Zuwendungen vor, dies führte jedoch — wie auchbeim amerikanischen Modell — zu einer Vielzahl unkoordinierter Anforderungen in Bezug auf Berichterstattung und Prü-fungen seitens der verschiedenen für die diversen Zuwendungen zuständigen Ministerien mit der entsprechenden Belastungfür die geprüften Stellen.
In einem Kabinettsbeschluss aus dem Jahr 1 989 wurden die Ziele der niederländischen Politik im Bereich der Einzigen Prü-
fung auf den niedrigeren Ebenen folgendermaßen festgelegt:
— Straffung der Prüfungstätigkeiten;— Einrichtung effizienter und effektiver Informationsflüsse;— Erlangung eines hinreichenden Überblicks über die Rechtmäßigkeit/Ordnungsmäßigkeit und Effizienz des Finanz-
managements in Bereichen geteilter Verwaltung;
— Beseitigung der Hindernisse für Dezentralisierung und Deregulierung.
Die Einzige Prüfung beruht auf dieser Ebene darauf, dass die lokale Behörde oder sonstige Einrichtung jährlich nur einen
Satz Finanzausweise erstellen, und die für diese Finanzausweise ausgestellte Prüfungsbescheinigung eine Überprüfung derÜbereinstimmung der staatlichen Zuwendungen mit den entsprechenden Vorgaben enthalten muss. Die Prüfungen auf derniedrigeren Ebene werden so durchgeführt, dass sie auch die Anforderungen für auf höherer Ebene durchgeführte Prüfungenerfüllen.
Die Einzige Prüfung hat in den Niederlanden vor allem deutlich gemacht, dass für die Verwendung staatlicher Mittel kohä-
rente, praktische und anwendbare Rechtsvorschriften benötigt werden. Die Einhaltung unzulänglicher oder ungeeigneter
Rechtsvorschriften lässt sich nicht wirksam prüfen, weder durch die Einzige Prüfung noch durch andere Methoden. Infol-gedessen trug die Einzige Prüfung zu mehr Klarheit, Wirksamkeit und Zweckmäßigkeit der Rechtsvorschriften bei. Eineweitere neue Entwicklung war der Schritt hin zu Finanzausweisen, die — über die Darstellung grundlegenderRechnungsführungsdaten hinaus — den Schwerpunkt auf die Erreichung von politischen Zielen und Erfolgsindikatorenlegen.
In Bezug auf die Relevanz im EU-Umfeld ist auf folgende Punkte hinzuweisen:
— Beim Konzept der Einzigen Prüfung handelt es sich um nicht mehr und nicht weniger als ein Prüfungskonzept, und als
solches deckt es die Definition und Anwendung der Kontrollverfahren nicht unmittelbar ab.
— Die Verwaltungsstruktur ist etwas komplexer als die der USA, allerdings weniger komplex als im Fall der Einnahmen
und Ausgaben der EU.
— Im niederländischen Konzept der Einzigen Prüfung ist der niederländische Rechnungshof ober- und außerhalb des
Prozesses angesiedelt. Der niederländische Rechnungshof hat wirksame Maßnahmen getroffen, um die Arbeit andererPrüfer im Hinblick auf ihre Zuverlässigkeitsgewähr zu überprüfen.
— Die Umsetzung des niederländischen Konzepts der Einzigen Prüfung ließ sich weder schnell noch einfach bewerkstel-
ligen, obwohl sie in einem vergleichsweise kleinen nationalen Umfeld erfolgte.
Gemäß dem niederländischen Konzept der Einzigen Prüfung entfällt eine beträchtliche Verantwortung und Arbeitsbelastung
auf die internen Prüfungsdienste der Ministerien, und es setzt die Verfügbarkeit ausreichender Ressourcen zur Wahrnehmungder entsprechenden Aufgaben voraus.30.4.2004 DE Amtsblatt der Europäischen Union C 107/15
ANHANG II
INTERNE KONTROLLSTRUKTUREN IN DEN VERSCHIEDENEN BEREICHEN DES EU-HAUSHALTS
Eigenmittel sind die Einnahmen, aus denen der EU-Haushalt finanziert wird. Über 80 % der Eigenmittel beruhen auf dem
BSP und der MwSt. und werden von den Mitgliedstaaten monatlich abgeführt. Die übrigen Eigenmittel ergeben sich ausZöllen, Agrarzöllen und Zuckerabgaben. Diese werden von den Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten erhoben (z. B.Zölle), die geeignete Kontrollen durchführen müssen, um die Vollständigkeit und Richtigkeit der Erhebung zu gewährleisten.Die Generaldirektionen der Kommission führen Überwachungskontrollen durch, um zu prüfen, ob die Mitgliedstaaten ihrenVerpflichtungen nachkommen. Die Vereinbarung über gemeinsame Prüfungen (Joint Audit Arrangement, JAA) wurde imBereich der traditionellen Eigenmittel seit 1 994 entwickelt. Sie bezieht sich auf die Zusammenarbeit zwischen der Kommis-sion und den Stellen für Interne Revision in den meisten Mitgliedstaaten. Im Rahmen der JAA wurden gemeinsame Prüfungs-pläne und -instrumente ausgearbeitet, wobei der Schwerpunkt auf der Bewertung der Angemessenheit der Kontrollsystemefür die Feststellung und Zahlung der Eigenmittel lag. Drei Mitgliedstaaten (Österreich, Dänemark, Niederlande) haben dieseMethodik uneingeschränkt übernommen, wonach die Stelle für Interne Revision der nationalen Zollbehörde mit der Kom-mission vereinbarte Prüfungsverfahren anwendet. Die Kosten der Kontrollen gehen zulasten der Mitgliedstaaten, wobei 25 % der
erhobenen Zölle von den Verwaltungen der Mitgliedstaaten einbehalten werden.
Die Agrarausgaben machen mit Zahlungen in Höhe von 43 521 Millionen Euro im Jahr 2002 mehr als 50 % der
EU-Ausgaben aus. Diese Ausgaben bestehen aus einer Vielzahl von relativ geringen Zahlungsbeträgen, die im Rahmen zahl-reicher Beihilferegelungen an eine Vielzahl einzelner Landwirte gezahlt werden. Die Zahlungen werden von Zahlstellen aus-geführt, die von den Mitgliedstaaten auf der Grundlage von Regelungen der Kommission eingerichtet und finanziert werden.Diese Zahlstellen werden jedes Jahr einer unabhängigen Prüfung durch die Bescheinigende Stelle unterzogen, die bestätigt,dass die der Kommission vorgelegten Zuschussanträge richtig sind, die erforderlichen Kontrollsysteme vorhanden sind unddie notwendigen Kontrollen durchgeführt wurden. Die Zahlstellen müssen im Rahmen des Integrierten Verwaltungs- undKontrollsystems (InVeKoS), das die Zahlungen auf der Grundlage von Flächen- oder Bestandsmeldungen abdeckt, eine Reihevon Kontrollen vornehmen. Das InVeKoS umfasst sowohl Verwaltungskontrollen der Anträge als auch die Überprüfung derEmpfänger an Ort und Stelle. Nicht dem InVeKoS unterliegende Ausgaben wie die Erzeuger- und Verarbeitungsbeihilfen undAusfuhrerstattungen werden von der Koordinierungsstelle eines Mitgliedstaates auf der Grundlage einer Risikoanalyse undnach Höhe der betroffenen Beträge geprüft (
1).Die Kosten für die Kontrollen tragen die Mitgliedstaaten.
Die Strukturausgaben machen mit Zahlungen in Höhe von 23 499 Millionen Euro im Jahr 2002 28 % der EU-Ausgaben
aus. Zu diesen Ausgaben gehören Zahlungen für förderungswürdige Projekte im Rahmen von Operationellen Programmen.Sie umfassen häufig die Erstattung von Kosten an staatliche Einrichtungen, die an Bauvorhaben oder Ausbildungsmaßnahmenbeteiligt sind. Diese Ausgaben werden von den Verwaltungen der Mitgliedstaaten abgewickelt (Verwaltungsbehörden undZahlstellen (
2), die die Projekte auswählen und die Zahlungen an die Empfänger vornehmen. Die Finanzkontrolle der
EU-Ausgaben obliegt in erster Linie den Mitgliedstaaten. In der zweiten Hälfte der 90er Jahre erließ die Kommission alsReaktion auf Kritik an der Qualität der Verwaltung eine Verordnung (
3), in der die Verwaltungs- und Kontrollvorschriften
für Strukturausgaben festgelegt sind. Diesen Vorschriften zufolge ist eine unabhängige Stelle einzurichten, die einenAbschlussvermerk zur Richtigkeit sowie Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der bei der Kommission zur Erstattungvorgelegten Ausgaben abgibt. Diese Vermerke stützen sich weitgehend auf die Prüfung einer festgelegten Quote (5 %) bezo-gen auf die zugrunde liegenden Ausgaben im Hinblick auf die Überprüfung der Wirksamkeit der Verwaltungs- und Kontroll-systeme sowie der eigentlichen Vorgänge. Im November 2002 legte die Kommission der Fachgruppe Strukturfonds einenVorschlag zum „Vertrauensvertrag“ vor. Durch diesen „Vertrauensvertrag“ werden keine neue Vorschriften eingeführt, erstützt sich vielmehr auf eine wirksame Koordinierung der gemeinschaftlichen und einzelstaatlichen Kontrollen, die Vorlageeiner geeigneten Kontrollstrategie durch die Mitgliedstaaten sowie die Erstellung jährlicher Berichte mit ausführlichen Anga-ben über die Ergebnisse der Kontrolltätigkeiten. Im Gegenzug führt die Kommission weniger Kontrollen in den Mitglied-staaten durch. Die Kosten für die Kontrollen tragen die Mitgliedstaaten.
Die Heranführungshilfen bilden einen weiteren Haushaltsbereich, der weitgehend mit den Empfängerländern gemeinsam
verwaltet wird. Die Ausgaben (insgesamt 1 752 Millionen Euro im Jahr 2002) sollen die Länder bei der Vorbereitung aufden Beitritt zur Union unterstützen und bestehen aus drei Hauptfonds — SAPARD (Entwicklung des ländlichen Raums)sowie PHARE und ISPA (Ausbau der Infrastruktur). Mit den Ausgaben werden Investitionsprojekte sowie Maßnahmen zumAufbau von Institutionen gefördert wie beispielsweise Twinning. Zuständig für die Ausgaben sind von der Kommissionzugelassene Stellen in den betroffenen Ländern. Die Kosten für die Kontrollen tragen die Mitgliedstaaten.
(1) Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 des Rates, ABl. L 388 vom 30.12.1 989, zuletzt geändert durch die Verordnung (EG)
Nr. 2154/2002 des Rates, ABl. L 328 vom 5.12.2002.
(2) Artikel 9 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1 999 des Rates, ABl. L1 61 vom 26.6.1 999.
(3) Verordnung (EG) Nr. 2064/97 der Kommission, ersetzt durch die Verordnung (EG) Nr. 438/2001 der Kommission, ABl.
L 63 vom 3.3.2001.C 107/1 6 DE Amtsblatt der Europäischen Union 30.4.2004
Bei Ausgaben im Rahmen der internen Politikbereiche erstattet die Kommission privaten oder öffentlichen juristischen
Personen, die sich an Gemeinschaftsaktionen beteiligen, einen Teil der entstandenen Kosten. Die Zahlungen beliefen sich2002 auf 6 567 Millionen Euro. Die Kofinanzierung erfolgt in Form einer Erstattung der zuschussfähigen Ausgaben oderder dem Endempfänger entstandenen und belegten Kosten. Die Kommission führt Prüfungen der finanziellen und der nicht-finanziellen Aspekte, u. a. auch Ex-post-Finanzprüfungen, auf Ebene der Zuwendungsempfänger durch. Im Zusammenhangmit den FTE-Rahmenprogrammen, auf die über die Hälfte der Ausgaben in den internen Politikbereichen entfallen, beauftragtdie Kommission unabhängige Prüfer mit der Durchführung eines Teils dieser Prüfungen auf der Grundlage einheitlicherLeitlinien. Im Jahr 1 999 setzte sich die Kommission im Zusammenhang mit dem 5. Rahmenprogramm (1 998-2002) zumZiel, 10 % der an FTE-Rahmenprogrammen beteiligten Vertragspartner zu prüfen. Ab dem 6. Rahmenprogramm (2002-2006) ist den Kostennachweisen für indirekte FTE-Aktionen eine Prüfungsbescheinigung über die Erstattungsfähigkeit undRealität der geltend gemachten Kosten beizufügen. Die Kommission hat aber weiterhin zu beurteilen, ob die Kosten für dieDurchführung der Aktion erforderlich waren. Die Kosten für die Beibringung der Prüfungsbescheinigung gelten als erstattungs-
fähige Kosten und werden von der EU bis zu einer bestimmten Obergrenze zur Gänze erstattet.
In den externen Politikbereichen , die von der Kommission direkt verwaltet werden, werden Zahlungen für die Finanzie-
rung förderungswürdiger Entwicklungshilfeprojekte außerhalb der Union, insbesondere in den Entwicklungsländern, geleis-tet. Im Jahr 2002 beliefen sich die Zahlungen auf 4 424 Millionen Euro. Im Rahmen der Dezentralisierung werden die Aus-gaben mehr und mehr von den Delegationen der Kommission verwaltet, die für die Zahlungen und die Kontrolle der Projektezuständig sind. Weitere Ausgaben laufen über Nichtregierungsorganisationen, manche Ausgaben werden direkt von denzentralen Dienststellen der Kommission (die auch Kontrollen durchführen) getätigt. Im Rahmen mancher Projekte werdendie Ausgabenmeldungen einer unabhängigen Prüfung unterzogen. Die Kosten für die Kontrollen gehen zulasten des EU-Haushalts.
Verwaltungsausgaben betreffen den Betrieb der EU-Organe und werden von der Kommission (oder einem anderen betrof-
fenen Organ) direkt verwaltet. Die Ausgaben (rund 5 212 Millionen Euro im Jahr 2002) umfassen hauptsächlich Zahlungenfür Gehälter und sonstige Personalkosten sowie Kosten für Unterbringung. Die Ausgaben werden von den Dienststellen desjeweils betroffenen Organs geprüft. Die Kosten gehen zulasten des EU-Haushalts.30.4.2004 DE Amtsblatt der Europäischen Union C 107/17
ANHANG III
BEISPIEL FÜR EIN KETTENFÖRMIGES KONTROLLMODELL FÜR AUSGABEN IM RAHMEN DER GETEILTEN
MITTELVERW ALTUNG
Dieses Beispiel veranschaulicht, wie ein kettenförmiges Kontrollmodell im Rahmen der geteilten Mitt elverwaltung aussehen könnte. Die
Struktur müsste auf die spezifischen Haushaltsbereiche und die Organisationsstrukturen der Mitgliedstaaten abgestimmt werden.
Primär kontrollen wären die von der Zahlstelle vorgenommenen Kontrollen des Zuwendungsantrags oder der Erklärungen
(lokale Ebene). Sie umfassen in der Regel Verwaltungskontrollen in Verbindung mit Vor-Ort-Kontrollen von Anträgen, dieals risikobehaftet angesehen werden.
Sekundär kontrollen würden ebenfalls auf lokaler Ebene, jedoch von einer von der Funktion her getrennten Kontrolleinheit
oder -einrichtung durchgeführt und der Sammlung von Belegen dafür dienen, dass die Primärsysteme und -kontrollen wirk-sam funktionieren. Danach würden Kontrollen von Vorgängen auf der Grundlage von Risikoanalysen nach Maßgabe deshinnehmbaren Risikos folgen.
Zentrale Kontrollen würden von der zentralen oder regionalen Ebene der Mitgliedstaaten zur Überprüfung des Funktio-
nierens der Primär- und Sekundärkontrollen vorgenommen. Ferner würde anhand von Tests einer repräsentativen Stichprobevon Vorgängen das Restrisiko in der betreffenden Population ermittelt.
Überwachungs kontrollen der Kommission würden den Prozess im Mitgliedstaat begleiten um sicherzustellen, dass er ord-
nungsgemäß durchgeführt wurde, und um das Kosten/Nutzen-Verhältnis zu überwachen.
Siehe Abbildungen II und III.C 107/1 8 DE Amtsblatt der Europäischen Union 30.4.2004
Abbildung II
Interner Kontrollrahmen der Gemeinschaft — Interne Kontrollebenen in einem Kettenmodell
NB: Die Struktur müsste auf die Erfordernisse der spezifischen Haushaltsbereiche und die Organisationsstruktur der Mitgliedstaaten abgestimmt werd en.30.4.2004 DE Amtsblatt der Europäischen Union C 107/1 9
Abbildung III
Interner Kontrollrahmen der Gemeinschaft — Übersicht über die Zuständigkeiten und AufgabenC 107/20 DE Amtsblatt der Europäischen Union 30.4.2004