I. EINLEITUNG

Die Richtlinie 2004/114/EG des Rates über die Bedingungen für die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zur Absolvierung eines Studiums oder zur Teilnahme an einem Schüleraustausch, einer unbezahlten Ausbildungsmaßnahme oder einem Freiwilligendienst (nachstehend „die Richtlinie“)[1] wurde als dritter Rechtsetzungsakt nach dem Vertrag von Amsterdam und den Schlussfolgerungen des Europarates von Tampere im Bereich der legalen Zuwanderung angenommen.

Als Hauptziel soll darauf hingewirkt werden, dass Europa im Bereich der Studien weltweit Maßstäbe setzt. Als Teil dieser Anstrengungen zielt die Richtlinie darauf ab, einen gemeinsamen Rechtsrahmen zu schaffen. Dadurch soll es für Menschen von außerhalb der Europäischen Union („Drittstaatsangehörige“) einfacher werden, zum Studium in die EU einzureisen und dort zu bleiben. Ein koordinierter und transparenter Rechtsetzungsakt macht die EU als einen Ort für höhere Bildung sichtbarer, leichter zugänglich und attraktiver für Studenten aus Drittstaaten. Außerdem unterstützt die Mobilität der Studenten die globale wirtschaftliche Entwicklung, indem die Verbreitung von Wissen und Ideen gefördert wird.

Die Richtlinie legt auch grundlegende Regeln für die Bedingungen fest, unter denen Schüler, unbezahlte Auszubildende und Freiwillige in die EU einreisen und sich dort aufhalten dürfen. Diese Formen der „zeitlich begrenzten Zuwanderung“ hängen nicht von der Arbeitsmarktsituation in dem Aufnahmemitgliedstaat ab. Indem die Richtlinie diese Formen der „zeitlich begrenzten Zuwanderung“ fördert, soll eine „gegenseitige Bereicherung“ zwischen den unterschiedlichen Akteuren und eine „bessere Vertrautheit zwischen den Kulturen“ erreicht werden. Die frühen Jahre der Studien haben einen grundlegenden Einfluss auf die Werte, das Verhalten, die Zielsetzungen und das Wissen junger Leute. Praktika und berufliche Bildung ermöglichen es ihnen, wichtige Fähigkeiten zu erwerben, die ihnen und ihren Arbeitgebern in zukünftigen Arbeitssituationen helfen können. Das Europäische Jahr der Freiwilligentätigkeit 2011 hat gezeigt, dass die Beteiligung an freiwilligen Tätigkeiten zu einer Quelle wertvoller Lernerfahrungen und des kulturellen Austauschs werden kann. Sie hilft Freiwilligen, neue Fähigkeiten zu erwerben und fördert Solidarität und demokratische Werte.

Mit diesem Bericht kommt die Kommission ihrer Verpflichtung gemäß Artikel 21 der Richtlinie nach. Er gibt einen Überblick darüber, wie die Richtlinie in den Mitgliedstaaten umgesetzt wurde und durchgeführt wird, und zeigt mögliche Probleme auf. Dieser Bericht basiert auf einer Studie, die für die Kommission[2] durchgeführt wurde, sowie auf anderen Quellen, wie den Ad-hoc-Umfragen des Europäischen Migrationsnetzes[3], Beschwerden, Fragen und Anträgen von Privatpersonen sowie Gesprächen mit Mitgliedstaaten über praktische Fragen, die sich aus der Anwendung der Richtlinie ergeben.

Die Richtlinie wurde am 13. Dezember 2004 angenommen. Für Dänemark, Irland und das Vereinigte Königreich ist sie nicht bindend.

Den Mitgliedstaaten wurde die Möglichkeit gegeben, die Sachinformationen zu überarbeiten und auf den neuesten Stand zu bringen.

II. KONTROLLE UND UMSETZUNG

Gemäß Artikel 22 der Richtlinie waren die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, die Richtline bis zum 12. Januar 2007 in ihr Recht umzusetzen und die Kommission davon zu unterrichten.

Von 2006 bis 2010 hat die Kommission Treffen mit den Mitgliedstaaten abgehalten, um Fragen über die Umsetzung und Auslegung der Richtlinie zu besprechen.

2007 hat die Kommission gemäß Artikel 258 (ehemals 226) des Vertrags über die Arbeitsweise der europäischen Union gegen 14 Mitgliedstaaten[4] ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet, da sie die Richtlinie nicht rechtzeitig umgesetzt oder die Kommission nicht ordnungsgemäß unterrichtet hatten. Seitdem haben alle Mitgliedstaaten die Umsetzungsmaßnahmen umgesetzt und die Vertragsverletzungsverfahren wegen nicht erfolgter Unterrichtung wurden eingestellt.

III. EINHALTUNG DER UMSETZUNGSMAßNAHMEN

3.1. Anwendungsbereich (Artikel 3)

Artikel 3 der Richtlinie legt fest, welche Gruppen von Drittstaatsangehörigen unter die Vorschriften fallen müssen bzw. fallen können, mit denen die Richtlinie in das Recht der Mitgliedstaaten umgesetzt wird. Berücksichtigt werden müssen Drittstaatsangehörige, die einen Antrag auf Zulassung ins Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu Studienzwecken stellen. Die Vorschriften können sich auch auf Drittstaatsangehörige beziehen, die einen Antrag auf Zulassung zur Teilnahme an einem Schüleraustausch, einer unbezahlten Ausbildungsmaßnahme oder einem Freiwilligendienst stellen.

Insgesamt haben 10 Mitgliedstaaten[5] entscheiden, die Richtlinie auf alle drei dieser fakultativen Gruppen anzuwenden (Schüler, unbezahlte Auszubildende und Freiwillige). Weitere fünf Mitgliedstaaten[6] haben entscheiden, sie nur auf eine oder zwei dieser Gruppen anzuwenden. Insgesamt neun Mitgliedstaaten (AT, BE, DE, FI, LT, MT, NL, PL und SE) haben nur die Bestimmungen umgesetzt, die sich auf Studenten beziehen.

Wenn ein Mitgliedstaat entscheidet, die Richtlinie auf eine der drei Gruppen (außer Studenten) anzuwenden, ist er dazu verpflichtet, die entsprechenden Bestimmungen der Richtlinie umzusetzen – sofern diese nicht im Ermessen des Mitgliedstaats gelassen wurden. Anscheinend haben die Mitgliedstaaten diese allgemeine Regel jedoch nicht immer beachtet.

3.2. Günstigere Bestimmungen (Artikel 4)

Eine geringe Anzahl von Mitgliedstaaten hat bilaterale Übereinkünfte mit Drittstaaten, die günstigere Bestimmungen enthalten, als in der Richtlinie festgelegt sind. Dies ist gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b zulässig.

Darüber hinaus ermöglicht es Artikel 4 Absatz 2 den Mitgliedstaaten, außerhalb des Kontextes der bi- oder multilateralen Übereinkünfte günstigere Bestimmungen als die in der Richtlinie niedergelegten einzuführen oder beizubehalten. Die Mitgliedstaaten scheinen das jedoch manchmal missverstanden zu haben. So haben sie zwingende Bestimmungen wie beispielsweise die Verpflichtung zur Unterzeichnung einer Ausbildungsvereinbarung für unbezahlte Auszubildende missachtet. Günstigere Bestimmungen sind zulässig, sofern sie nicht die Drittstaatsangehörigen bereits in der Richtlinie gewährten Rechte verwässern. Die günstigeren Bestimmungen dürfen nicht den Zweck der Richtlinie untergraben. Mit der Richtlinie sollen die Bedingungen für die Aufnahme und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen harmonisiert und letztendlich eine transparente, gemeinsame Regelung auf EU-Ebene geschaffen werden.

3.3. Zulassungsbedingungen (Artikel 5, 6, 7, 9, 10 und 11)

- Allgemeine Zulassungsbedingungen (Artikel 6)

Die in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe a niedergelegte Vorschrift, dass ein gültiges Reisedokument vorgelegt werden muss, wurde von allen Mitgliedstaaten in Rechtsvorschriften umgesetzt; häufig (CY, EL, FR, HU, MT, NL, SE und SI) mit der – gemäß der Richtlinie gestatteten – zusätzlichen Vorschrift, dass das Reisedokument mindestens für die Dauer des geplanten Aufenthalts in dem Aufnahmemitgliedstaat gültig sein muss.

Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe b schreibt die Erlaubnis der Eltern für den geplanten Aufenthalt eines Minderjährigen vor. Es ist nicht eindeutig, ob diese Vorschrift in BG, IT und NL umgesetzt wurde. IT und LV verlangen darüber hinaus den Nachweis, dass die Minderjährigen angemessen betreut werden. In AT, BE und SE wurde die Forderung nicht ausdrücklich umgesetzt.[7]

Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c schreibt vor, dass Drittstaatsangehörige über eine Krankenversicherung verfügen müssen, die sich auf alle Risiken erstreckt, die normalerweise in dem betreffenden Mitgliedstaat für die Staatsangehörigen abgedeckt sind. Hier gibt es in den betroffenen Mitgliedstaaten verschiedene Vorgehensweisen. Anstelle einer Versicherung verlangt BE den Nachweis, dass Drittstaatsangehörige über ausreichende eigene Mittel verfügen, um die Kosten für eine ärztliche Behandlung zu tragen. Es ist nicht ganz klar, ob in Italien eine Versicherung gefordert wird. Darüber hinaus beziehen sich BG, CZ[8], LU, PL, RO, SI und SK nicht ausdrücklich auf die Risiken, die normalerweise in dem betreffenden Mitgliedstaat für die Staatsangehörigen abgedeckt sind.

Fast alle Mitgliedstaaten haben die in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe d niedergelegte Forderung umgesetzt, dass ein Drittstaatsangehöriger nicht als eine Bedrohung für die öffentliche Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit betrachtet werden darf. Es ist nicht eindeutig, ob und wie dies in Italien umgesetzt wurde.

BG, CY, CZ, EE, DE, HU, LU, NL, PL, SI und SK verlangen einen Nachweis über die Zahlung der Gebühr für die Bearbeitung des Antrags, wie es gemäß Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe e zulässig ist.

Nicht alle Mitgliedstaaten haben die Bestimmungen in Artikel 6 Absatz 2 umgesetzt, die eine Vereinfachung des Zulassungsverfahrens für Drittstaatsangehörige fordern, die an Gemeinschaftsprogrammen zur Förderung der Mobilität in die Gemeinschaft oder innerhalb der Gemeinschaft teilnehmen. BE, BG, EE, DE, IT und RO scheinen diese Bestimmung nicht umgesetzt zu haben. Die anderen Mitgliedstaaten fordern anscheinend einfach nur eine solche Vereinfachung, statt sie in entsprechende Regeln umzusetzen wie (beispielsweise) geringere Gebühren oder schnellere Verfahren. Folglich ist die Umsetzung dieser wichtigen Bestimmung bislang noch nicht zufriedenstellend.

- Besondere Bedingungen für Studenten (Artikel 7)

Die Mitgliedstaaten sind gemäß Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b dazu verpflichtet, den monatlichen Mindestbetrag bekannt zu geben, den der Drittstaatsangehörige nachweisen muss, um zu zeigen, dass er während seines Aufenthalts über die nötigen Mittel verfügt, um die Kosten für seinen Unterhalt, das Studium und die Rückreise zu tragen. Das passt zur allgemeineren Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Drittstaatsangehörige über die Regeln zu informieren, die auf die Zulassung von Studenten anzuwenden sind. So sollen Transparenz und Rechtssicherheit für zukünftige Studenten geschaffen und diese dazu ermutigt werden, in der EU zu studieren. In einer Reihe von Mitgliedstaaten ergeben sich Fragen bezüglich der Umsetzung. In HU werden die erforderlichen Mittel von Fall zu Fall bewertet. In vielen anderen Mitgliedstaaten (BE, BG, CY, EL, LT, MT, NL, PL, PT, RO und SK) ist es fraglich, ob die Methoden der Veröffentlichung ausreichen – beispielsweise, wenn die Informationen lediglich in offiziellen Texten bekannt gegeben werden, die für Drittstaatsangehörige schwierig zu finden und zu lesen sind.

Der in Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b genannte Mindestbetrag variiert stark von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat – von ungefähr 120 EUR je Monat in BG bis zu 795 EUR in NL (2009). Der Betrag wird üblicherweise auf der Grundlage des Existenzminimums oder des Mindestlohnniveaus in dem betreffenden Staat ermittelt oder anhand der Höhe der Stipendien, die an Studenten des eigenen Staates vergeben werden. Auch die Art des Nachweises für ausreichende Mittel ist in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich. Er kann unter anderem Stipendien (siehe Erwägungsgrund Nr. 13) umfassen oder einen Nachweis über das Einkommen der Eltern. Bei der Festlegung der Schwellenwerte für die Mittel oder der erforderlichen Nachweise müssen die Mitgliedstaaten den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und die Wirksamkeit der Richtlinie berücksichtigen.

Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe c ermächtigt die Mitgliedstaaten dazu, einen Nachweis über hinreichende Kenntnisse der Sprache zu verlangen, in der das Studienprogramm, an dem der Student teilnehmen möchte, erteilt wird. EE, DE, IT und MT haben diese Möglichkeit genutzt. In vielen Mitgliedstaaten gilt der Nachweis über Sprachkenntnisse dadurch für erbracht, dass der Antragssteller an einer höheren Bildungseinrichtung angenommen wurde.

AT, BG, CY, EL, LT, MT, PL, PT und RO haben Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe d umgesetzt, gemäß dem der Antragsteller nachweisen muss, dass er die von der Einrichtung geforderten Gebühren entrichtet hat. Es ist jedoch möglich, dass diese Bedingung in den anderen Mitgliedstaaten implizit dadurch angewendet wird, dass der Antragsteller seine Anmeldung in einer Bildungseinrichtung nachweisen muss.

Lediglich 11 Mitgliedstaaten (CY, FR, EL, HU, IT, LV, PL, PT, RO, SE und SK) haben gemäß Artikel 7 Absatz 2 entscheiden, dass Studenten aus Drittstaaten keine gesonderte Krankenversicherung benötigen, wenn sie mit ihrer Einschreibung bei einer Einrichtung automatisch über eine Krankenversicherung verfügen.

- Besondere Bedingungen für Schüler (Artikel 9)

Berichten zufolge haben 12 Mitgliedstaaten[9] Schüler in ihre Rechtsvorschriften aufgenommen. Alle 12 Staaten mit Ausnahme BG scheinen die Verpflichtung zur Erbringung eines Nachweises über die Annahme an einer Bildungseinrichtung des Sekundarbereichs (Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe b) umgesetzt zu haben. Lediglich CY, ES, IT, LU, PT, SI und RO haben jedoch die Bedingung zur Erbringung des Nachweises über die Teilnahme an einem anerkannten Schüleraustauschprogramm ausdrücklich umgesetzt (Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c).

Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe d fordert den Nachweis, dass die Schüleraustauschorganisation die Verantwortung für den Schüler übernimmt . Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe e verlangt, dass der Schüler bei einer Familie untergebracht ist, die bestimmte Bedingungen erfüllt. Weder BG noch SI haben nachgewiesen, dass sie eine der beiden Bestimmungen umgesetzt haben. ES und PT akzeptieren, dass ein Schüler auch im institutionellen Umfeld untergebracht werden kann.

BG, CZ, ES und SI haben die Bestimmungen von Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a bezüglich des Mindest- und Höchstalters von Schülern nicht ausdrücklich umgesetzt. Das ist aber auf der Grundlage günstigerer Bestimmungen zulässig.

Wie in Artikel 9 Absatz 2 gestattet, wendet CY den Grundsatz der Gegenseitigkei t an und lässt nur Drittstaatsangehörige von den Staaten an den Austauschprogrammen teilnehmen, die auch Schülern aus CY eine solche Möglichkeit einräumen.

- Besondere Bedingungen für unbezahlte Auszubildende (Artikel 10)

Insgesamt 12 Mitgliedstaaten[10] haben unbezahlte Auszubildende in den Geltungsbereich ihrer Rechtsvorschriften zur Umsetzung der Richtlinie aufgenommen.

IT hat weder die Vorschrift über die Ausbildungsvereinbarung (Artikel 10 Buchstabe a) noch die Vorschrift über den Nachweis der nötigen Mittel (Artikel 10 Buchstabe b) umgesetzt. Ähnliche Umsetzungsprobleme ergeben sich in Bezug auf die Verpflichtung zur Veröffentlichung des monatlichen Mindestbetrags gemäß Artikel 7 Buchstabe b.

FR und LV sind offensichtlich die einzigen Mitgliedstaaten, die einen bestimmten „monatlichen Mindestbetrag“ für unbezahlte Auszubildende festgesetzt haben. Die anderen Mitgliedstaaten legen denselben Betrag wie für Studenten fest.

Lediglich EE und RO fordern von unbezahlten Auszubildenden aus Drittstaaten, dass sie an einer Sprachgrundausbildung teilnehmen. Diese Forderung ist gemäß Artikel 10 Buchstabe c zulässig.

Das Recht in LU fordert, dass das Praktikum Pflichtteil eines akademischen Kurses ist. CY hat festgelegt, dass die Arbeitsbereiche, in denen ein unbezahlter Auszubildender tätig sein kann, vom Ministerium für Arbeit und soziale Sicherheit festgelegt und veröffentlicht werden müssen.

- Besondere Bedingungen für Freiwillige (Artikel 11)

Von den 12 Mitgliedstaaten[11], die Freiwillige in den Geltungsbereich ihrer Rechtsvorschriften aufgenommen haben, haben CY, CZ, EL, HU, IT, LU, PT, RO und SK Bedingungen an das Alter geknüpft, wie es in Artikel 11 Buchstabe a vorgesehen ist.

Alle 12 Mitgliedstaaten haben die Forderung nach einer Vereinbarung zwischen dem Freiwilligen und der verantwortlichen Organisation umgesetzt, die in Artikel 11 Buchstabe b vorgesehen ist. Die Gesetze umfassen jedoch nicht immer alle Elemente dieser Vereinbarung, wie sie in der Richtlinie festgelegt sind (Aufgabenbeschreibung, Angaben über die Arbeitszeit des Freiwilligen und die ihm zur Verfügung stehenden Mittel, usw.). Insbesondere die Rechtsvorschriften in PT enthalten gar keine näheren Angaben und in EL und LU führen sie lediglich ein paar solcher Details auf.

Artikel 11 Buchstabe c verpflichtet den Antragsteller zur Erbringung des Nachweises, dass die Organisation, die für das Freiwilligenprogramm zuständig ist, eine Haftpflichtversicherung abgeschlossen hat und die vollständige Verantwortung für den Freiwilligen während seines gesamten Aufenthalts insbesondere für die Aufenthalts-, Gesundheits- und Rückreisekosten übernimmt. PT hat diese Forderung jedoch nicht umgesetzt. In einigen Mitgliedstaaten ist es nicht eindeutig, in welchem Umfang die Organisation die Verantwortung für alle drei in der Richtlinie genannten Bereiche übernimmt.

CY, RO und SK haben die in Artikel 11 Buchstabe d gebotene Möglichkeit ergriffen, Freiwilligen aus Drittstaaten eine Einführung in ihre Sprache und Geschichte sowie in die politischen und sozialen Strukturen zu geben.

3.4. Mobilität der Studenten (Artikel 8)

Artikel 8 regelt das zentrale Thema der Mobilität von Drittstaatsangehörigen, die bereits in einem ersten Mitgliedstaat als Studenten zugelassen wurden und einen Antrag stellen, ihre Studien in einem zweiten Mitgliedstaat fortzusetzen.

Die meisten Mitgliedstaaten haben angegeben, dass sie bei der Bearbeitung des Antrags den Kursbeginn berücksichtigen - beispielsweise über Schnellverfahren (NL) oder durch Ausstellung einer vorübergehenden Aufenthaltsgenehmigung, bis über den Antrag entschieden wurde (BG, DE). Der Kommission vorgelegte Fragen zeigen jedoch, dass Studenten aus Drittstaaten die wirkungsvolle Ausübung ihres Rechtes auf Mobilität durch zusätzliche Visum-Bestimmungen häufig erschwert wird.

Außerdem wenden Mitgliedstaaten auf der Grundlage der günstigeren Bestimmungen die gleichen allgemeinen Bedingungen und Verfahren an, die in Artikel 6 und 7 der Richtlinie festgelegt sind, ohne die zusätzlichen Bestimmungen aus Artikel 8 Absatz 1 Buchstaben b und c zu berücksichtigen.[12]

Obwohl die Abweichung gemäß Artikel 8 Absatz 2 für die Mitgliedstaaten verpflichtend ist, die Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe c umgesetzt haben, ist dies in PT und SK nicht vorgesehen.

Der erste Mitgliedstaat muss dem zweiten Mitgliedstaat sachdienliche Informationen über den Aufenthalt des Studenten im Hoheitsgebiet des ersten Mitgliedstaats geben (Artikel 8 Absatz 3). Diese Verpflichtung wurde jedoch nur in AT, CY, DE, EL, ES, FI, IT, LV, MT, PL, PT, SE und SK umgesetzt. Die gesammelten Informationen lassen vermuten, dass die Mitgliedstaaten selten von der Möglichkeit Gebrauch machen, diese Informationen anzufordern.

3.5. Aufenthaltstitel (Artikel 12, 13, 14 und 15)

- Aufenthaltstitel für Studenten (Artikel 12)

Gemäß Artikel 12 Absatz 1 haben Studenten aus Drittstaaten, die die Bedingungen der Artikel 6 und 7 erfüllen, Anspruch auf Erteilung eines Aufenthaltstitels und auf Verlängerung desselben, wenn sie die Bedingungen weiterhin erfüllen. In den meisten Mitgliedstaaten wird in den Rechtsvorschriften diese Verpflichtung auf Erteilung und auf Verlängerung des Aufenthaltstitels unter diesen Bedingungen nicht ausdrücklich aufgeführt. Die Beschwerden und Anfragen, die bei der Kommission eingehen, machen deutlich, dass selbst ein Drittstaatsangehöriger, der alle einschlägigen Bedingungen der Richtlinie erfüllt, bei der wirkungsvollen Ausübung seines Rechtes auf Erteilung eines Aufenthaltstitels häufig behindert oder sogar daran gehindert wird, indem zusätzliche Visum-Bestimmungen zu erfüllen sind. Es gibt nur wenige Mitgliedstaaten, in denen kein Visum erforderlich ist und in denen ausschließlich ein Aufenthaltstitel reicht.

In Artikel 12 Absatz 1 ist auch die Gültigkeitsdauer des Aufenthaltstitels für Studenten festgelegt. Die meisten Mitgliedstaaten stellen ihn für längstens ein Jahr aus (verlängerbar). In einigen Mitgliedstaaten jedoch kann er für die Dauer von drei oder sogar fünf Jahren gültig sein (beispielsweise DE, HU, SK).

Artikel 12 Absatz 2 legt fakultative Gründe für die Nichtverlängerung oder Entziehung des Aufenthaltstitels fest. Die allgemeinen Gründe sind in Artikel 16 niedergelegt. Artikel 12 Absatz 2 Buchstabe a ermöglicht es den Mitgliedstaaten, die Verlängerung eines Aufenthaltstitels für Studenten abzulehnen oder ihn zu entziehen, wenn der Student die Beschränkungen seines Zugangs zur Erwerbstätigkeit gemäß Artikel 17 dieser Richtlinie nicht einhält. Diese Bestimmung wurde in 13 Mitgliedstaaten[13] umgesetzt. Zur Kontrolle dieser Art des Missbrauchs nutzen andere Mitgliedstaaten die allgemeinen Bedingungen für eine Ablehnung, die in Artikel 16 festgelegt sind.

Gemäß Artikel 12 Absatz 2 Buchstabe b sind die Mitgliedstaaten dazu befugt, die Verlängerung eines Aufenthaltstitels für Studenten abzulehnen oder ihn zu entziehen, wenn der Student keine ausreichenden Studienfortschritte macht. Diese Bestimmung wurde von 12 Mitgliedstaaten[14] ausdrücklich umgesetzt. In einigen anderen Mitgliedstaaten wird dasselbe Ergebnis durch die Exmatrikulation von Studenten durch die Bildungseinrichtung erreicht, wenn sie die erforderliche Leistung nicht erbringen. Diese Mitgliedstaaten lehnen eine Verlängerung des Aufenthaltstitels des entsprechenden Studenten auf der Grundlage von Artikel 16 ab, da der Student die Zulassungsbedingungen nicht länger erfüllt.

- Aufenthaltstitel für Schüler (Artikel 13)

Insgesamt 12 Mitgliedstaaten haben bei der Umsetzung der Richtlinie Schüler in den Geltungsbereich ihrer Rechtsvorschriften aufgenommen. Acht dieser Staaten (CY, CZ, EE, LV, LU, PT, SI und SK) haben die Gültigkeitsdauer des Aufenthaltstitels auf ein Jahr beschränkt, wie es in Artikel 13 ausdrücklich geregelt ist.

Die Richtlinie geht nicht auf die Gesamtdauer des Aufenthalts eines Schülers ein, aber einige Mitgliedstaaten (ES, HU, SI, PT und RO) haben angegeben, dass sie es Schülern genehmigen, länger als ein Jahr zu bleiben.

- Aufenthaltstitel für unbezahlte Auszubildende (Artikel 14)

12 Mitgliedstaaten haben bei der Umsetzung der Richtlinie unbezahlte Auszubildende in den Geltungsbereich ihrer Rechtsvorschriften aufgenommen. Sechs von ihnen (CY, CZ, LU, PT, RO und SI) haben die Gültigkeitsdauer des Aufenthaltstitels auf ein Jahr beschränkt und gemäß der Richtline in Ausnahmefällen die Möglichkeit einer Verlängerung eingeräumt. In FR besteht eine Beschränkung der Gültigkeitsdauer des Aufenthaltstitels. Dort dürfen unbezahlte Auszubildende nicht länger als sechs Monate bleiben und in RO darf die Verlängerung eines Aufenthaltstitels sechs Monate nicht übersteigen. In BG und IT sind die entsprechenden Bestimmungen nicht klar.

EE, ES und SK dagegen haben eine flexiblere Handhabung als in der Richtlinie vorgesehen: sie gestatten je nach Dauer des Programms einen längeren Aufenthalt (bis zu drei Jahren in SK), ohne dabei Bezug auf Ausnahmefälle zu nehmen.

- Aufenthaltstitel für Freiwillige (Artikel 15)

Insgesamt 12 Mitgliedstaaten haben bei der Umsetzung der Richtlinie Freiwillige in den Geltungsbereich ihrer Rechtsvorschriften aufgenommen. Die Rechtsvorschriften in acht dieser Staaten (CY, EL, IT, LU, PT, RO, SI und SK) legen fest, dass der Aufenthaltstitel für Freiwillige für die Dauer von bis zu einem Jahr erteilt wird. Ausnahmen werden gemacht, wenn das Freiwilligenprogramm länger dauert – in diesen Fällen wird der Aufenthaltstitel für die Dauer des Programms erteilt. Dies entspricht den Bestimmungen in Artikel 15 der Richtlinie.

HU sieht keine Abweichung von der Einjahresregel vor.

EE, ES und CZ wenden dagegen flexiblere Regeln an. Diese legen fest, dass die Gültigkeitsdauer des Aufenthaltstitels mit der Dauer des Freiwilligenprogramms übereinstimmen muss.

3.6 . Entziehung oder Nichtverlängerung von Aufenthaltstiteln (Artikel 16)

Im Gegensatz zu Artikel 12, der die Gründe für eine Nichtverlängerung oder Entziehung ausschließlich in Bezug auf Studenten festlegt, findet Artikel 16 auf alle unter den Geltungsbereich der Richtlinie fallenden Drittstaatsangehörige Anwendung. Er legt die drei möglichen Gründe fest, aus denen die Verlängerung eines basierend auf der Richtlinie ausgestellten Aufenthaltstitels abgelehnt oder der Auftenthaltstitel entzogen werden kann: bei Betrug; wenn der Inhaber die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt nicht oder nicht mehr erfüllt; aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit. In diesem Bereich sind bei der Umsetzung keine Probleme aufgetreten.

3.7. Erwerbstätigkeit von Studenten (Artikel 17)

Gemäß Artikel 17 haben alle Mitgliedstaaten Studenten das Recht auf Erwerbstätigkeit zugestanden. Artikel 17 legt Folgendes fest: „Außerhalb ihrer Studienzeiten (…) sind Studenten (...) berechtigt, eine Anstellung anzunehmen”. Es haben sich aber nur 12 Mitgliedstaaten entschlossen, das Recht auf Ausübung einer selbstständigen Tätigkeit einzuräumen (AT, BE, CZ, DE, EE, ES, HU, IT, LT, LV, PL und SE).

Gemäß Artikel 17 Absatz 1 sind die Mitgliedstaaten dazu befugt, die Lage auf ihrem Arbeitsmarkt zu berücksichtigen. CY, MT und RO nutzen diese Möglichkeit. Darüber hinaus wenden NL, DE und AT einen Arbeitsmarkttest an, wenn die Arbeitsstunden einen bestimmten Schwellenwert überschreiten.[15] Die Einhaltung der Richtlinie Nr. 2004/114 durch die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten muss in diesem Punkt jedoch genau geprüft werden. Studenten aus Drittstaaten sollten nicht wie normale Arbeitskräfte behandelt werden. Ihr Zugang zum Arbeitsmarkt ist schon durch die Arbeitsstunden eingeschränkt. Wenn die Arbeitsmarktsituation auf systematische Weise herangezogen wird, kann das bedeuten, dass die Studenten in der Praxis ganz vom Arbeitsmarkt ausgeschlossen werden. Dies würde den Zweck der Richtlinie untergraben (siehe Erwägungsgrund 18).[16].

In AT, BE, BG, CY, CZ, EE, EL, ES, LT, MT, NL, RO und SI muss – wie in Artikel 17 Absatz 1 gestattet, gesondert eine vorherige Genehmigung, üblicherweise eine Arbeitserlaubnis, beantragt werden.

Gemäß Artikel 17 Absatz 2 haben viele Mitgliedstaaten die maximale Zahl an Arbeitsstunden je Woche oder an Tagen je Monat/Jahr festgelegt, die Studenten arbeiten dürfen. Die Zahlen reichen von zehn Stunden (das ist die Mindestarbeitszeit, die in der Richtlinie vorgeschrieben wird) bis zu 30 Stunden je Woche. CZ, EE, PL, PT, SK beschränken die Arbeitsstunden nicht. Sie haben stattdessen generellere Einschränkungen und beziehen sich üblicherweise auf den Grundsatz, dass sich die Beschäftigung nicht störend auf den eigentlichen Aufenthaltszweck des Drittstaatsangehörigen auswirken darf, nämlich das Studium.

Vier Mitgliedstaaten beschränken den Zugang zur Erwerbstätigkeit im ersten Jahr des Aufenthalts. Die Einschränkungen reichen von sechs Monaten (CY) zu einem Jahr (DE,[17] LT, LU[18] und MT). Dies wird in Artikel 17 Absatz 3 gestattet.

In Übereinstimmung mit Artikel 17 Absatz 4 haben BG, CZ, DE, EE, EL, FI, FR, HU, LT, LU, NL, PT und RO eine Meldepflicht eingeführt. Als Ergebnis der allgemeinen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten zu Zuwanderung oder Beschäftigung gelten diese Verpflichtungen üblicherweise für die Arbeitgeber.

3.8. Verfahren (Artikel 18 und 19)

- Verfahrensgarantien und Transparenz (Artikel 18)

Artikel 18 bezieht sich auf die Verfahrensgarantien und Grundsätze der Transparenz, die bei der Entscheidung von Anträgen zu berücksichtigen sind. Diese umfassen den Zeitrahmen für die Bearbeitung von Anträgen; das Recht des Antragstellers, informiert zu werden und das Recht, einen Rechtsbehelf gegen die Entscheidung einzulegen. Die Richtlinie deckt das gesamte Zulassungsverfahren von Studenten aus Drittstaaten ab. Ihre Bestimmungen zu Verfahrensgarantien und Transparenz finden folglich auch auf Visa für den längerfristigen Aufenthalt Anwendung (sofern sie benötigt werden), da ein Visum es einer Person ermöglicht, in den betreffenden Mitgliedstaat einzureisen und der zukünftige Student folglich ein Visum beantragen muss, wenn er einen Aufenthaltstitel erhalten möchte.

In den meisten Mitgliedstaaten liegen bereits aufgrund der allgemeinen Rechtsvorschriften zu Einwanderung oder Verwaltungsverfahren die erforderlichen Verfahrensgarantien vor. Darüber hinaus haben einige Mitgliedstaaten Maßnahmen eingeführt, damit der Antragsteller den Kurs, die Ausbildung oder das Programm pünktlich beginnen kann und dass die Bearbeitungszeit für Anträge veröffentlicht wird. Die vielen Beschwerden, die bei der Kommission eingehen, scheinen jedoch darauf hinzuweisen, dass die Verfahren in der Praxis oft lang sind und der Zeitrahmen nicht klar. Die Zeit, die für die Bearbeitung der Anträge benötigt wird, reicht von sieben Arbeitstagen bis zu sechs Monaten.[19] In BE, CY, DE, FI und SE sind keine festen Fristen gesetzt.

Die zahlreichen Beschwerden und Anfragen bei der Kommission weisen auch darauf hin, dass die Visum-Bestimmungen der Mitgliedstaaten häufig die in der Richtlinie geforderten Garantien der Transparenz zunichtemachen.

Die Rechtsvorschriften in BG und IT verweisen offenbar weder auf Artikel 18 Absatz 3 zu den Zustellungsverfahren noch auf Artikel 18 Absatz 4 zu dem Recht, bei Ablehnung eines Antrags, einen Rechtsbehelf einzulegen .

- Beschleunigtes Verfahren zur Ausstellung von Aufenthaltstiteln oder Visa für Studenten und Schüler (Artikel 19)

Artikel 19 der Richtlinie sieht die Einführung eines beschleunigten Zulassungsverfahrens zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten und ihren höheren Bildungseinrichtungen vor. Diese Bestimmung wurde in FR, EL, NL und PL umgesetzt.

3.9 Gebühren (Artikel 20)

Die Rechtsvorschriften von 19 Mitgliedstaaten[20] sehen die Zahlung von Gebühren vor. Diese reichen von 23 EUR in MT bis 433 EUR in NL. Auch wenn die Richtlinie es Mitgliedstaaten ausdrücklich gestattet, Gebühren zu verlangen, ist dies nicht als Freibrief zu verstehen. Es dürfen nur Gebühren erhoben werden, um die Bearbeitung der Anträge zu finanzieren, wie in Artikel 20 niedergelegt. Diese Gebühren dürfen nicht so hoch sein, dass sie die Richtlinie unwirksam machen könnten. In dieser Hinsicht werfen hohe Gebühren (wie in NL) Fragen bezüglich der Umsetzung auf.

3.10. Weitere Rechte (Artikel 24)

Artikel 24 legt fest, dass die Mitgliedstaaten Studenten aus Drittstaaten unabhängig von ihrer Aufenthaltsdauer in dem Aufnahmemitgliedstaat weitere Rechte gewähren können, die über die in der Richtlinie vorgesehenen hinausgehen. Entsprechend legen die Rechtsvorschriften in LT fest, dass der Erwerb weiterer Rechte nicht abhängig von der Aufenthaltsdauer des Studenten im Land ist. PT legt fest, dass Studenten aus Drittstaaten dieselben wirtschaftlichen, sozialen und Bürgerrechte zugebilligt werden wie Staatsangehörigen. ES gibt an, dass Studenten die sozialen Rechte unter denselben Bedingungen gewährt werden wie spanischen Staatsangehörigen.

IV. SCHLUSSFOLGERUNGEN

Es ist ein wichtiges Ziel der EU-Zuwanderungspolitik, Studenten aus Drittstaaten für einen Aufenthalt zu gewinnen. Dieses Ziel wird auch im Stockholmer Programm betont. 2009 sind auf der Grundlage dieser Richtlinie mehr als 200 000 Drittstaatsangehörige in die EU[21] eingereist. Die Richtlinie ist der Schlüssel für eine gegenseitige Bereicherung sowohl für die betreffenden Personen als auch für ihre Herkunfts- und Aufnahmestaaten.

Die Mitgliedstaaten legen immer mehr Wert auf die Internationalisierung ihrer nationalen Ausbildungs- und Schulungssysteme. Dies zeigt sich in ihren Strategien und in den Investitionen in neue Instrumente wie neue Mobilitätsprogramme, politische Dialoge mit Drittstaaten und neue Formen der akademischen Zusammenarbeit. Außerdem haben die Mitgliedstaaten ihren Fokus auf Werbe- und Marketingaktivitäten verstärkt, was das wachsende Bewusstsein für den Wettbewerb auf dem internationalen Bildungsmarkt widerspiegelt.

Es gibt auch parallele, externe Maßnahmen, die von der EU durchgeführt werden und den Schwerpunkt auf Werbung, finanzielle Unterstützung oder politische Dialoge über die Mobilität von Drittstaatsangehörigen und insbesondere Studenten legen. Wenn die verschiedenen Aspekte und Stufen der Bildung und/oder Ausbildung eine internationale Dimension erhalten, schafft das nicht nur Möglichkeiten für die Zuwanderer selbst, sondern bringt beträchtliche Vorteile für die EU, ihre Bürger und Arbeitsmärkte. Die Zuwanderung spielt eine Rolle im Bereich der Globalisierung und die EU muss für Drittstaatsangehörige ein attraktives Ziel sein, die vielleicht zum Lernen, für das Studium, für eine Ausbildung oder einen Freiwilligenkurs ins Ausland wollen.

Der Bericht lässt jedoch vermuten, dass das Potential dieses EU-Instruments nicht vollständig ausgeschöpft wird. Insbesondere das Maß an Harmonisierung, das durch die nach dem Einstimmigkeitsprinzip angenommene Richtlinie erzielt wird, ist ziemlich niedrig. Denn nur ein paar der Bestimmungen der Richtlinie sind rechtsverbindlich und viele der Bestimmungen enthalten keine spezifischen Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten.

V. ERFORDERLICHE SCHRITTE

Die Kommission wird alle Kompetenzen nutzen, die ihr durch den Vertrag gewährt wurden und nötigenfalls Vertragsverletzungsverfahren einleiten, um sicherzustellen, dass die Richtlinie in der gesamten EU korrekt umgesetzt und ausgeführt wird.

Die Kommission wird auch weiterhin auf technischer Ebene mit den Mitgliedstaaten zusammenarbeiten. Das entsprechende Kontaktkomitee wird weiterhin Schwierigkeiten identifizieren und den Austausch von Ansichten über die Auslegung der Richtlinie erleichtern. Einige rechtliche und technische Fragen, wie günstigere Bestimmungen, Krankenversicherung, Veröffentlichung der Informationen für Studenten und Mobilität der Studenten können weiter diskutiert und geklärt werden.

Die Kommission plant, sowohl den Mitgliedstaaten als auch den Drittstaatsangehörigen Informationen und Hilfe anzubieten. Dabei soll das Internet optimal genutzt werden und zwar hauptsächlich über das zukünftige Zuwanderungsportal.

Vorrangig muss sichergestellt werden, dass die Richtlinie in den Mitgliedstaaten wirkungsvoll umgesetzt wird. Der Bericht zeigt aber auch einen großen Bedarf an Änderungen der Richtlinie, insbesondere in Bezug auf die folgenden Punkte: Stärkung der Verfahrensgarantien (spezielle Fristen für die Bearbeitung von Anträgen; Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die Ablehnung zu begründen); Konkretisierung der Bestimmungen zur Mobilität; Stimulierung der Synergien mit EU-Programmen, die die Mobilität Drittstaatsangehöriger in die EU fördern; Verbesserung des Harmonisierungsniveaus in Bezug auf Freiwillige, unbezahlte Auszubildende und Schüler mit dem Ziel der Schaffung eines Rechtsrahmens für die gesamte EU im Bereich der Bildung, Ausbildung, und des kulturellen Austauschs mit Drittstaaten.

Wenn Drittstaatsangehörige die Möglichkeit erhalten, Fähigkeiten und Wissen durch einen Studienaufenthalt in Europa zu erlangen, fördert das die „Mobilität von Intelligenz“ und unterstützt die Zusammenarbeit mit Drittstaaten im Bereich des Humankapitals und der Beschäftigung. Davon profitieren wiederum sowohl die Herkunfts- als auch die Aufnahmestaaten. Ohne die Befugnis der Mitgliedstaaten einschränken zu wollen, die Menge an Zuwanderern selbst zu bestimmen, sollte die Frage des Zugangs zur Arbeit für Studenten aus Drittstaaten nach Abschluss ihrer Studien besonders angegangen werden. Dies scheint nämlich ein entscheidender Faktor bei der Entscheidung eines Studenten für ein bestimmtes Zielland zu sein und eine Frage gemeinsamen Interesses zu Zeiten einer abnehmenden Bevölkerung im arbeitsfähigen Alter und des globalen Bedarfs an hochqualifizierten Arbeitskräften.

[1] ABl. L 375 vom 23.12.2004, S.12.

[2] Studie, die von der Kommission unterstützt und von GHK Consulting durchgeführt wurde.

[3] Siehe insbesondere die Ad-hoc Fragen Nr. 54, 73, 101, 273, 289 und 313.

[4] CY, DE, EE, EL, ES, FI, FR, IT, LU, MT, PL, PT, RO, SK.

[5] CY, CZ, EE, ES, IT, LU, PT, RO, SI und SK.

[6] BG: unbezahlte Auszubildende und Schüler (Gesetzentwurf); EL: Freiwillige; FR: unbezahlte Auszubildende; HU: Schüler und Freiwillige, LV: Schüler.

[7] Diese Mitgliedstaaten haben nur die Teile der Richtlinie umgesetzt, die sich auf Studenten beziehen und Studenten sind selten minderjährig.

[8] In CZ betrifft das lediglich die erstmalige Aufenthaltsdauer vor einer Verlängerung des Aufenthaltstitels.

[9] BG, CY, CZ, EE, ES, IT, LU, LV, PT, RO, SI und SK.

[10] BG (Gesetzentwurf), CY, CZ, EE, ES, FR, IT, LU, PT, RO, SI und SK.

[11] CY, CZ, EE, EL, ES, HU, IT, LU, PT, RO, SI und SK.

[12] AT, BE, BG, CZ, FR, HU, LV, LT, NL, PT, RO, SI und SE wenden Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe b nicht an und AT, BE, CZ, EE, ES, FR, HU, LT, NL, PL, RO, SI und SE wenden Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe c nicht an.

[13] BE, CY, CZ, DE, EE, EL, FR, LT, LU, NL, PT, SI und SK.

[14] AT, BE, CY, DE, EL, ES, FR, LT, PL, PT, SE und SK.

[15] 10 Stunden je Woche in NL; zwischen 10 und 20 Stunden in AT, abhängig vom Ausbildungsstand; 90 volle Tage je Jahr in DE.

[16] Die Kommission hat den Fall der diesbezüglichen österreichischen Rechtsvorschriften an den Gerichtshof verwiesen; vgl. Pressemitteilung der Kommission IP/10/1230 vom 30. September 2010. Inzwischen hat AT seine Rechtsvorschriften der Richtlinie angepasst.

[17] Diese Einschränkung gilt nur für Studenten, die einen Vorbereitungskurs besuchen.

[18] Diese Einschränkung gilt nur für Studenten vor dem ersten akademischen Grad.

[19] Die Fristen sind sieben Tage in ES, 15 Arbeitstage in HU, 30 Tage in LV; 2,5 Monate in PL, RO, SI und SK; 2 Monate in CZ, EL, PT, EE; 3 Monate in LU; 4 Monate in FR.

[20] AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LV, PL, PT, SE, SI und SK.

[21] Die Daten decken lediglich 24 Mitgliedstaaten ab, die durch die Richtlinie gebunden sind. In absoluten Zahlen haben 2009 die folgenden Staaten die höchste Zahl an Drittstaatsangehörigen für Bildung und Studium aufgenommen: Frankreich (53 563), Italien (32 634), Deutschland (31 345), Spanien (22 068) und Schweden (13 968). Im Durchschnitt sind die meisten Aufenthaltstitel, die in den Mitgliedstaaten als Folge der Richtlinie ausgestellt werden, für Studenten. Quelle Eurostat.