BERICHT DER KOMMISSION

Abschlussbericht zur Sektoruntersuchung über Kapazitätsmechanismen

1. Einleitung

Die Energieunion Europas verfolgt eine Strategie zur Sicherstellung einer sicheren, sauberen und bezahlbaren Energieversorgung der Verbraucherinnen und Verbraucher in Europa. Trotz wichtiger Fortschritte bei der Verwirklichung dieser Ziele bietet die Sicherheit der Stromversorgung in einer wachsenden Zahl von Mitgliedstaaten zunehmend Anlass zur Besorgnis. Um mögliche Engpässe in der Stromversorgung zu verhindern, haben einige Mitgliedstaaten verschiedene Arten von Kapazitätsmechanismen eingeführt oder planen dies. Im Rahmen dieser Mechanismen sollten Stromerzeuger und andere Kapazitätsanbieter wie Lastmanagementanbieter eine Vergütung dafür erhalten, dass sie im Bedarfsfall zur Verfügung stehen.

Durch öffentliche Unterstützung für Kapazitätsanbieter geht man das Risiko ein, dass im Strommarkt Wettbewerbsverzerrungen entstehen. Eine solche Unterstützung stellt in der Regel eine staatliche Beihilfe dar. Kapazitätsmechanismen bieten häufig nur nationalen Kapazitätsanbietern Subventionen. Damit ignorieren sie den Wert von Einfuhren und verfälschen Investitionssignale. Das bedeutet wiederum, dass zahlreiche Vorteile eines offenen und gut vernetzten Energiebinnenmarkts verloren gehen und die Kosten für die Verbraucher steigen. Mitunter begünstigen diese Mechanismen ohne objektive Begründung bestimmte Technologien oder Marktteilnehmer oder sie hindern wettbewerbsfähige neue Marktteilnehmer an der Aufnahme einer Tätigkeit auf dem Strommarkt. Dies wirkt wettbewerbsverzerrend, kann die Dekarbonisierungsziele gefährden und treibt den Preis für die Versorgungssicherheit in die Höhe. Aus diesen Gründen und um Einblicke in die Notwendigkeit und die Gestaltung von Kapazitätsmechanismen sowie ihre Auswirkungen auf den Markt zu gewinnen, leitete die Kommission am 29. April 2015 eine Sektoruntersuchung über staatliche Beihilfe ein.

In diesem Abschlussbericht werden die wichtigsten Feststellungen der Untersuchung vorgestellt. Nähere Einzelheiten sind dem beigefügten Bericht zu entnehmen. Der Abschlussbericht bietet Orientierungshilfen hinsichtlich der Frage, wann Kapazitätsmechanismen eine staatliche Beihilfe beinhalten und wie die Kommission Kapazitätsmechanismen anhand der Beihilfevorschriften beurteilen wird. Mit der Anwendung dieser Regelungen will die Kommission sicherstellen, dass Mitgliedstaaten nur dann Kapazitätsmechanismen einführen, wenn diese tatsächlich erforderlich sind, und dass sie dabei in einer Weise vorgehen, die eine auf Kosten der Verbraucher und möglicherweise auch der Klimaziele stattfindende Zerstückelung des Energiebinnenmarkts in nationale Märkte verhindert.

In der Sektoruntersuchung haben sich die Kommissionsdienststellen vor allem mit den Strommärkten von elf Mitgliedstaaten befasst, die bereits Kapazitätsmechanismen eingeführt haben oder dies planen. Die Kommissionsdienststellen erhielten von Mitgliedstaaten, Regulierungsbehörden, Verbänden und Marktteilnehmern vielfältige Informationen; weitere Informationsquellen waren persönliche Zusammenkünfte und zwei Sätze von Fragebögen, die an über 200 Interessenträger gerichtet waren. Am 13. April 2016 veröffentlichte die Kommission einen Zwischenbericht der Sektoruntersuchung über Kapazitätsmechanismen. Im vorliegenden Abschlussbericht wird den 114 zum Zwischenbericht eingegangenen Antworten Rechnung getragen.

Dieser Bericht samt seinen Anhängen wird gemeinsam mit einem Paket an Gesetzgebungsvorschlägen vorgelegt; zusammen sind sie Bestandteil der Bemühungen zur Schaffung einer Energieunion der EU mit einer zukunftsorientierten Klimaschutzpolitik. Das Paket enthält Gesetzgebungsvorschläge, die auf eine Verbesserung der Gestaltung und der Funktionsweise der Strommärkte in der EU abzielen („Marktgestaltungsinitiative“). Auf der Grundlage der Ergebnisse der Sektoruntersuchung wird unter anderem vorgeschlagen, die Angemessenheit der Stromerzeugung auf nationaler Ebene zu verbessern, um den Bedarf an Kapazitätsmechanismen zur Gewährleistung der Versorgungssicherheit allmählich zu verringern.

2. Bedenken hinsichtlich der Versorgungssicherheit

2.1. Gibt es heute ein Problem hinsichtlich der Sicherheit der Stromversorgung in der EU?

Seit dem Beginn der Wirtschafts- und Finanzkrise im Jahr 2008 ist die Nachfrage nach elektrischem Strom in der EU zurückgegangen. Die insgesamt installierte Leistungskapazität hat jedoch im gleichen Zeitraum weiter zugenommen. Die Kapazitätsspannen sind also größer geworden und seit 2010 treten Preisspitzen auf den Strommärkten seltener auf. Die Sektoruntersuchung hat bestätigt, dass Kapazitätsengpässe, in deren Verlauf die Stromversorgung der Verbraucher aufgrund ungenügender Stromerzeugung tatsächlich abgeschaltet wurde, in den letzten fünf Jahren äußerst selten aufgetreten sind. Mit anderen Worten, die Lage in der EU insgesamt ist derzeit durch Überkapazitäten geprägt.

Die Lage ist jedoch von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich. Einige Mitgliedstaaten stehen im Zusammenhang mit der Versorgungssicherheit scheinbar echten Herausforderungen unterschiedlicher Größenordnung und Dauer gegenüber und in einigen Mitgliedstaaten bestehen zudem bestimmte, örtlich begrenzte Probleme bei der Versorgungssicherheit. Darüber hinaus wird in den nächsten Jahren eine beträchtliche Anzahl bestehender Kraftwerke schrittweise vom Netz genommen werden. Einige Kraftwerke nähern sich dem Ende ihrer betrieblichen Nutzungsdauer, andere sind nicht in der Lage, neue Umwelt- und Immissionsnormen zu erfüllen, und andere wiederum werden aufgrund nationaler energiepolitischer Entscheidungen nach und nach abgeschaltet werden (z. B. der schrittweise Ausstieg aus der Kernenergie in Deutschland).

Ganz allgemein gesehen finden derzeit in Europas Stromsektor beispiellose Veränderungen statt. Die Liberalisierung der Märkte und die Anstrengungen zur Senkung der Treibhausgasemissionen haben zu einem grundlegenden Wandel in der Art und Weise geführt, wie elektrischer Strom erzeugt, gehandelt und verbraucht wird. Die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen nimmt rasch zu. Dies führte einerseits zu niedrigeren Großhandelspreisen für Strom und andererseits zu einem Rückgang bei der Nutzung konventioneller Erzeugungstechnologien wie Kohle und Gas, denn bei erneuerbaren Energien sind die Betriebskosten geringer. Aufgrund der sinkenden Nachfrage, der niedrigeren Preise und der geringeren Auslastung geht die Rentabilität der konventionellen Stromerzeugung zurück. Gleichzeitig spielen aber flexible konventionelle Technologien eine äußerst wichtige Rolle. Der wachsende Anteil erneuerbarer Energiequellen wie Wind- und Solarenergie, deren Leistung je nach Witterungsbedingungen und Tageszeit schwankt, erfordert flexible Energiesysteme mit verlässlichen Reservekapazitäten, die durch konventionelle Erzeugung, Lastmanagement oder Speicherung vorgehalten werden können, um die Versorgungssicherheit jederzeit zu gewährleisten.

In den Mitgliedstaaten bestehen Bedenken, dass die vorhandenen Stromerzeugungskapazitäten zusammen mit den erwarteten Investitionen in neue Kapazitäten nicht ausreichen könnten, um die Versorgungssicherheit auch in Zukunft aufrechtzuerhalten. Wenn das derzeitige niedrigere Rentabilitätsniveau herkömmlicher Erzeugungskapazitäten nur die aktuellen Überkapazitäten widerspiegelte, dann gäbe es wahrscheinlich kaum einen Grund sich bezüglich der künftigen Angemessenheit der Kapazitäten Sorgen zu machen. Wenn die geringe Rentabilität allerdings auch die Folge von Versagen des Marktes oder der Regulierungsbehörden ist, dann könnten sich Investitionsanreize auf mittlere und lange Sicht als unzureichend für die Aufrechterhaltung von Kapazitäten in angemessener Höhe erweisen.

2.2. Warum die Investitionen in Zukunft zur Gewährleistung einer sicheren Versorgung nicht ausreichen könnten

Wirtschaftsteilnehmer treffen ihre Entscheidung, ob sie die derzeitigen Kapazitäten aufrechterhalten oder in neue Kapazitäten investieren sollen, auf der Grundlage der erwarteten Einnahmen.

Um zu überprüfen, ob die analysierten Märkte in der Lage sind, genügend Investitionen in Kapazitäten auszulösen, mit denen die künftige Nachfrage gedeckt werden kann, wurde in der Sektoruntersuchung auch geprüft, ob es zu Markt- und Regulierungsversagen gekommen ist, das Investitionen behindert. Im Rahmen der Untersuchungen wurden tatsächlich mehrere Fälle von Marktversagen festgestellt, das die Strommärkte daran hindern könnte, genügend Investitionen zur Gewährleistung der Versorgungssicherheit zu generieren. In der Sektoruntersuchung wird der Schluss gezogen, dass die Strommärkte nur dann effektiv arbeiten können, wenn die Preise in Zeiten, in denen das Angebot im Verhältnis zur Nachfrage knapp ist, ausreichend steigen können. Durch hohe Preise in diesen Zeiten der „Angebotsknappheit“ erzielte Gewinne sind ein entscheidender Investitionsanreiz, insbesondere bei flexiblen Technologien, die nur selten in Betrieb sind und daher ihre Investitionskosten in vergleichsweise wenigen Betriebsstunden amortisieren müssen.

In der Praxis schränken mehrere Faktoren die Fähigkeit der Strommärkte ein, in Zeiten der Angebotsknappheit hohe Preise zu erbringen. Erstens sind nur wenige Einzelkunden in der Lage, in Echtzeit auf Preisschwankungen zu reagieren und ihren Verbrauch in den Spitzenzeiten, wenn die Preise hoch sind, zu reduzieren. Wenn eine preissensible Nachfrage fehlt, kommt es häufig dazu, dass von nationalen Behörden eingeführte Regelungen zur Schaffung eines ausgeglichenen Verhältnisses zwischen Angebot und Nachfrage niedrige regulierte Preisobergrenzen beinhalten, die der Bereitschaft der Kunden, für die sichere Versorgung zu zahlen, nicht ausreichend Rechnung tragen und somit zu Preisen führen, die den tatsächlichen Wert zusätzlich bereitgestellter angemessener Ressourcen nicht korrekt widerspiegeln.

Zweitens werden auch dann, wenn es keine ausdrückliche Preisobergrenze gibt, die Preise an den Terminbörsen durch die Regelungen für das Management von Ausgleichsmärkten, in denen Stromerzeugung und Stromnachfrage von den Netzbetreibern in Echtzeit miteinander in Einklang gebracht werden müssen und in denen der letztendliche Strompreis für jede einzelne Stunde festgesetzt wird, nach oben begrenzt.