BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

über die Durchführung der Makrofinanzhilfen für Drittländer im Jahr 2014

1. Einführung

Die Makrofinanzhilfe (macro-financial assistance, MFA) ist ein EU-Finanzierungsinstrument zur Bewältigung eines außergewöhnlichen Außenfinanzierungsbedarfs von Ländern, die der EU geographisch, wirtschaftlich und politisch nahe stehen. Sie zielt darauf ab, die gesamtwirtschaftliche und finanzielle Stabilität in Kandidatenländern, potenziellen Kandidatenländern und Ländern des europäischen Nachbarschaftsraums zu stärken, während gleichzeitig die Durchführung geeigneter Strukturreformen gefördert wird. Makrofinanzhilfen setzen ein mit dem Internationalen Währungsfonds (IWF) abgeschlossenes Anpassungs- und Reformprogramm voraus und ergänzen dieses. Sie sind ein Instrument zur Stützung der Zahlungsbilanz. Makrofinanzhilfen werden entweder in Form von Darlehen gewährt, für die die Kommission die erforderlichen Mittel an den Kapitalmärkten aufnimmt und an das Empfängerland weiterreicht, oder unter bestimmten Umständen als nicht rückzahlbare Zuschüsse aus dem EU-Haushalt.

Das Jahr 2014 war geprägt durch Fortschritte bei der Umsetzung mehrerer zuvor verzögerter Finanzhilfemaßnahmen (für Georgien, Jordanien, Kirgisistan und Tunesien) und die rasche Verschlechterung der politischen und wirtschaftlichen Lage in der Ukraine, die Anlass mehrerer umfangreicher MFA-Maßnahmen war.

Der vorliegende Jahresbericht wird in Einklang mit den Informationspflichten der Kommission gemäß den verschiedenen Beschlüssen des Rates und den gemeinsamen Beschlüssen des Europäischen Parlaments und des Rates über MFA-Maßnahmen erstellt. Ergänzt wird er durch eine Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen mit ausführlicheren Informationen und Analysen zum makroökonomischen Hintergrund und zur Durchführung der einzelnen MFA-Maßnahmen.

2. Hintergrund

2.1. Entwicklungen der letzten Jahre

Im Zuge der weltweiten Wirtschafts- und Finanzkrise von 2008-2009, die sich tiefgreifend auf die aufstrebenden Volkswirtschaften in der Nachbarschaft der Europäischen Union auswirkte, nahmen die Anträge auf finanzielle Unterstützung durch die EU, u. a. in Form von MFA, deutlich zu. Ende 2009 beschloss der Ministerrat vier MFA-Programme zur Unterstützung von Armenien, Bosnien und Herzegowina, Georgien und Serbien. Die zuvor bewilligte MFA-Maßnahme für das Kosovo wurde ebenfalls 2009 um ein Jahr verlängert. Nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon wurden zwei weitere Programme zugunsten der Ukraine und der Republik Moldau von den EU-Gesetzgebern – d. h. Rat und Parlament – beschlossen. Die Maßnahmen für Georgien und das Kosovo wurden 2010 zum Abschluss gebracht. 2011, 2012 und 2013 schloss die Kommission die Durchführung der MFA-Programme für Armenien, Bosnien und Herzegowina, die Republik Moldau und Serbien ab.

Die allgemeine Wirtschaftslage besserte sich 2010 und Anfang 2011 erheblich und führte dazu, dass sich die Zahlungsbilanzlage der für MFA in Frage kommenden Länder etwas entspannte. Dadurch ging die Zahl der vorgeschlagenen bzw. bewilligten neuen MFA-Maßnahmen zurück: lediglich zwei neue Maßnahmen wurden von der Kommission vorgeschlagen (für Georgien und Kirgisistan, beide 2011). Der merkliche Rückgang der neu bewilligten MFA-Maßnahmen spiegelte auch Verzögerungen im Legislativverfahren wider, die durch die Uneinigkeit der beiden gesetzgebenden Organe über die Anwendung der neuen Komitologieverordnung auf MFA-Beschlüsse bedingt waren. Erst 2013 wurde in dieser Frage eine Einigung erzielt.

Ab der zweiten Hälfte 2011 verschlechterten sich die Finanzierungsbedingungen an den globalen Kapitalmärkten erheblich, was zum Teil auf die Auswirkungen der Staatsschuldenkrise im Euroraum zurückzuführen war. Durch den arabischen Frühling und die damit verbundenen politischen und wirtschaftlichen Umwälzungen in den arabischen Partnerländern des Mittelmeerraums gerieten die Haushalte und Zahlungsbilanzen der betreffenden Länder zusätzlich unter Druck. Diese Entwicklungen führten 2012 und 2013 zu einer verstärkten Nachfrage nach Makrofinanzhilfen und entsprechenden Anträgen Ägyptens, Jordaniens und Tunesiens. Die Beschlüsse über Makrofinanzhilfen für Jordanien und Tunesien wurden im Dezember 2013 bzw. Mai 2014 von Parlament und Rat erlassen, während der Kommissionsvorschlag für einen MFA-Beschluss zugunsten Ägyptens in Erwartung eines IWF-Auszahlungsprogramms zwischen Ägypten und dem IWF sowie in Reaktion auf die politischen Entwicklungen in Ägypten zurückgestellt wurde.

Im Jahr 2014 führten der Konflikt im Osten der Ukraine und die merkliche Verschlechterung der dortigen Wirtschafts- und Finanzlage dazu, dass das Land Makrofinanzhilfe in noch nicht dagewesenem Umfang erhielt, die durchgängig als Darlehen gewährt wurde. Die Auszahlungen im Rahmen der beiden Beschlüsse von 2002 und 2010 liefen an, nachdem das ukrainische Parlament die einschlägigen MFA-Dokumente ratifiziert hatte. Außerdem beschloss der Rat im April 2014 im Dringlichkeitsverfahren (Artikel 213 AEUV) eine neue MFA-Maßnahme für die Ukraine, die 2014 in voller Höhe zur Auszahlung gelangte.

2.2. MFA-Rahmenverordnung

Das Europäische Parlament hatte das langwierige Beschlussverfahren 2003 bereits als einen der wesentlichen Schwachpunkte des Makrofinanzhilfeinstruments identifiziert. Nach den damaligen Regelungen wurden die einzelnen MFA-Maßnahmen vom Rat nach Anhörung des Parlaments von Fall zu Fall beschlossen. Seit Inkrafttreten des Lissabon-Vertrags am 1. Dezember 2009 werden die Legislativbeschlüsse über einzelne Makrofinanzhilfen von Parlament und Rat im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren (Mitentscheidungsverfahren) gefasst, wodurch das Beschlussverfahren noch langwieriger geworden ist. Wie die Finanz- und Staatsschuldenkrise jedoch gezeigt hat, verlangen makroökonomische und finanzielle Notsituationen ein Instrument, das schnell und effizient zur Krisenbewältigung einsetzbar ist.

Um das Beschlussverfahren zu beschleunigen und das MFA-Instrument zu straffen, legte die Kommission am 4. Juli 2011 einen Vorschlag für eine Rahmenverordnung zur Festlegung allgemeiner Bestimmungen für Makrofinanzhilfen an Drittländer vor. Der Vorschlag zielte vor allem darauf ab, (i) die MFA durch eine raschere und effizientere Beschlussfassung wirksamer zu machen, (ii) das Beschlussverfahren an andere Finanzierungsinstrumente, vor allem im Außenbereich, anzupassen und (iii) die Regeln für MFA zu formalisieren, zu präzisieren und zu vereinfachen.

Der Vorschlag wurde mit dem Parlament und dem Rat ausführlich erörtert. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass ihr Vorschlag im Laufe des langen Gesetzgebungsverfahrens wesentlich verändert worden sei und die Verabschiedung der MFA-Rahmenverordnung das interinstitutionelle Gleichgewicht in schwerwiegender Weise gestört hätte, insbesondere indem sie das der Kommission zustehende Recht der gesetzgeberischen Initiative beeinträchtigt hätte. Aus diesem Grund beschloss die Kommission am 8. Mai 2013, ihren Vorschlag zurückzuziehen.

Daraufhin reichte der Rat am 18. Juli 2013 nach Artikel 263 AEUV beim Gerichtshof Klage gegen die Kommission auf Nichtigerklärung der Rücknahme des Vorschlags ein. In seinem Urteil vom 14. April 2015 wies der Gerichtshof die Klage des Rates ab und entschied, dass die Rücknahme durch die Kommission berechtigt sei. Der Gerichtshof bestätigte auch, dass die Kommission mit der Rücknahme ihres Vorschlags rechtmäßig gehandelt habe, da die von Rat und Parlament vorgeschlagenen Änderungen den Vorschlag in einer grundlegenden Weise verändert hätten, die die Verwirklichung der mit ihm verfolgten Ziele verhindert hätte. Infolgedessen werden die Legislativbeschlüsse über einzelne MFA-Maßnahmen weiterhin von Parlament und Rat nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren von Fall zu Fall erlassen.