BEKANNTMACHUNG DER KOMMISSION

Leitlinien zur Vermeidung von und zum Umgang mit Interessenkonflikten gemäß der Haushaltsordnung

(2021/C 121/01)

HAFTUNGSAUSSCHLUSS: „Auf der Grundlage geltenden EU-Rechts handelt es sich hierbei um einen technischen Leitfaden für die Auslegung und Anwendung der EU-Vorschriften für Bedienstete und Einrichtungen, die bei der Ausführung, Überwachung und Kontrolle des EU-Haushaltsplans mitwirken, um die Ausführung zu erleichtern und bewährte Verfahren zu fördern. Die in dem Leitfaden genannten Beispiele dienen nur der Veranschaulichung spezifischer, in den jeweiligen Kapiteln dargestellter Konzepte. Für die verbindliche Auslegung des Unionsrechts ist ausschließlich der Gerichtshof der Europäischen Union zuständig.“

INHALTSÜBERSICHT

1. Rechtlicher Bezugsrahmen 3

2. Einleitung und Zweck der Leitlinie 3

3. Konzept und Pflichten im Zusammenhang mit der Vermeidung von Interessenkonflikten 4

3.1 Hauptunterschiede zwischen der vorhergehenden und der aktuellen Haushaltsordnung hinsichtlich Interessenkonflikte 4

3.2 Die neuen Bestimmungen zu Interessenkonflikten in der HO 2018 6

3.2.1 Definition des Begriffs „Interessenkonflikt“ 7

3.2.2 Wer ist betroffen? 7

3.2.3 „Situationen, die objektiv als Interessenkonflikt wahrgenommen werden könnten“ 10

3.2.4 Pflichten bei Interessenkonflikten 12

4. Spezifische Elemente für die direkte/indirekte Mittelverwaltung 15

4.1 Interessenkonflikte bei Gewährungsverfahren 16

4.2 Weitere Verweise auf Interessenkonflikte in der HO 2018 17

4.3 Ethische Fragen in nichtfinanziellen Kontexten 18

5. Spezifische Elemente für die geteilte Mittelverwaltung 22

5.1 Zuständigkeiten im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung 23

5.2 Vorschriften über Interessenkonflikte nach den Vergaberichtlinien 25

5.3 Spezifische Elemente für Finanzierungsinstrumente im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung 29

6. Mögliche Maßnahmen zur Vermeidung von und zum Umgang mit Interessenkonflikten 30

6.1 Sensibilisierung 31

6.2 Strategien, Vorschriften und Verfahren 31

6.3 Interessenerklärungen, Offenlegung von Vermögenswerten und exklusive Aufgaben 33

6.4 Sonstige Maßnahmen 35

Anhang I – Weitere anschauliche Beispiele für Interessenkonflikte 39

Anhang II – EU-Rechtsvorschriften über Interessenkonflikte im Bereich geteilter Mittelverwaltung 39

1. RECHTLICHER BEZUGSRAHMEN

Rechtsvorschrift Artikel Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juli 2018 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 (1) Haushaltsordnung (im Folgenden „HO 2018“) Artikel 2, 26, 33, 36, 61, 62, 63, 69, 70, 71, 73, 76, 77, 78, 89, 136, 137, 141, 150, 154, 155, 167, 205, 209, 216, 225, 237 und Anhang I, Nummern 20.6, 28.2 und 29.1 Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (2) Haushaltsordnung (im Folgenden „HO 2012“) Artikel 32, 57 und 59 Richtlinie 2014/24/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die öffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/18/EG des Rates (3) (4) Richtlinie über die öffentliche Auftragsvergabe (im Folgenden „Vergaberichtlinie“) Artikel 2, 24, 41, 57, 58 und 83

2. EINLEITUNG UND ZWECK DER LEITLINIE

Durch die HO 2018, die am 2. August 2018 in Kraft trat, wurden die Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der EU verstärkt. Ein Beispiel dafür ist die Verschärfung der Vorschriften über Interessenkonflikte, die neben der direkten und indirekten Mittelverwaltung nun ausdrücklich auch auf die Behörden der Mitgliedstaaten (ungeachtet der internen Governance-Modelle der Mitgliedstaaten) und jegliche Personen, die EU-Mittel im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung umsetzen, ausgeweitet wurden.

Situationen, die zu Interessenkonflikten führen, können jederzeit auftreten. Es ist von größter Bedeutung, diese entweder zu vermeiden oder sie angemessen zu steuern, wenn sie auftreten. Diese Anforderung ist für die Aufrechterhaltung der Transparenz, des Rufs und der Unparteilichkeit des öffentlichen Sektors und der Glaubwürdigkeit der Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit als Grundwert der EU entscheidend. Dies ist unerlässlich, um das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Integrität und Unparteilichkeit öffentlicher Stellen und Beamter sowie in die Entscheidungsprozesse, die dem Gemeinwohl dienen, aufrechtzuerhalten. Werden Interessenkonflikte hingegen nicht vermieden oder angemessen gesteuert, wenn sie auftreten, können sie den Entscheidungsprozess öffentlicher Stellen beeinträchtigen, zu einer nicht wirtschaftlichen Verwendung öffentlicher Mittel führen und dem Ruf schaden. Sie können auch einen Verlust des Vertrauens in die Fähigkeit des öffentlichen Sektors, unparteiisch und im allgemeinen Interesse der Gesellschaft zu handeln, zur Folge haben.

Interessenkonflikte müssen vermieden und bewältigt werden, und die Grundsätze, nach denen der EU-Haushalt (5) ausgeführt wird, sind zu beachten. Detaillierte Verfahren und Vorschriften zur Vermeidung von Interessenkonflikten und zum Umgang damit tragen wesentlich zur guten Governance bei.

Angesichts der grundlegenden Bedeutung von Vorschriften über Interessenkonflikte ist ein Verstoß gegen EU-Recht auf diesem Gebiet eine ernste Angelegenheit und führt normalerweise zum Einsatz von Rechtsbehelfen finanzieller oder anderer Art, zum Beispiel Disziplinarmaßnahmen. (6)

Zweck dieser Leitlinie ist es,

1) eine einheitliche Auslegung und Anwendung der Vorschriften über die Vermeidung von Interessenkonflikten (7) für Finanzakteure (8) und Bedienstete der Organe der EU, die bei der Ausführung, Überwachung und Kontrolle des EU-Haushaltsplans im Rahmen der direkten/indirekten/geteilten Mittelverwaltung mitwirken, zu fördern,

2) die Behörden, Amtsträger (einschließlich Regierungsmitglieder) der Mitgliedstaaten und jegliche anderen Personen, die bei der Ausführung des EU-Haushaltsplans im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung (9) mitwirken, hinsichtlich der anwendbaren Vorschriften in der HO 2018 und der Vergaberichtlinie über die Vermeidung von Interessenkonflikten zu sensibilisieren, und

3) externe Partner (10) (einschließlich ihres Personals und jeglicher Stellen, mit denen der externe Partner ein Vertragsverhältnis für den Haushaltsvollzug unterhält), die bei der Ausführung des EU-Haushaltsplans im Rahmen der indirekten Mittelverwaltung mitwirken, hinsichtlich der anwendbaren Vorschriften in der HO 2018 über die Vermeidung von Interessenkonflikten zu sensibilisieren.

Die Kapitel 1 bis 3 dieser Leitlinie sind für alle Arten der Mittelverwaltung relevant, wohingegen Kapitel 4 und 5 spezifische Elemente enthalten, die für die direkte/indirekte Mittelverwaltung beziehungsweise die geteilte Mittelverwaltung relevant sind. Kapitel 6 enthält eine nicht erschöpfende Liste von Vorschlägen und Empfehlungen für Maßnahmen, die zur Vermeidung von Interessenkonflikten und zum Umgang damit ergriffen werden könnten. Diese Vorschläge und Empfehlungen zielen darauf ab, Organen der EU und den Behörden der Mitgliedstaaten Leitlinien und Hilfsmittel zur Verfügung zu stellen, um sie bei der Vermeidung von Interessenkonflikten zu unterstützen.

3. KONZEPT UND PFLICHTEN IM ZUSAMMENHANG MIT DER VERMEIDUNG VON INTERESSENKONFLIKTEN

3.1 Hauptunterschiede zwischen der vorhergehenden und der aktuellen Haushaltsordnung hinsichtlich Interessenkonflikte

HO 2012 HO 2018 Artikel 57 Interessenkonflikte „(1) Finanzakteure und sonstige Personen, die in den Bereichen Haushaltsvollzug und Finanzmanagement – einschließlich als Vorbereitung hierzu dienender Handlungen –, Rechnungsprüfung und Kontrolle Aufgaben wahrnehmen, müssen jede Handlung unterlassen, durch die eigene Interessen mit denen der Union in Konflikt geraten könnten. Besteht ein solches Risiko, hat der betreffende Handlungsträger von dieser Handlung abzusehen und den bevollmächtigten Anweisungsbefugten zu befassen, der schriftlich bestätigt, ob ein Interessenkonflikt vorliegt. Der betreffende Handlungsträger unterrichtet auch seinen Dienstvorgesetzten. Liegt ein Interessenkonflikt vor, stellt der betreffende Handlungsträger alle seine Tätigkeiten in der Angelegenheit ein. Der bevollmächtigte Anweisungsbefugte trifft persönlich alle weiteren geeigneten Maßnahmen. (2) Für die Zwecke des Absatzes 1 besteht ein Interessenkonflikt, wenn ein Finanzakteur oder eine sonstige Person nach Absatz 1 aus Gründen der familiären oder privaten Verbundenheit, der politischen Übereinstimmung oder der nationalen Zugehörigkeit, des wirtschaftlichen Interesses oder aus anderen Gründen, die auf einer Gemeinsamkeit der Interessen mit dem Begünstigten beruhen, seine bzw. ihre Aufgaben nicht unparteiisch und objektiv wahrnehmen kann. (3) Der Kommission wird die Befugnis übertragen, delegierte Rechtsakte gemäß Artikel 210 zur Festlegung der Punkte, von denen davon auszugehen ist, dass sie einen Interessenkonflikt darstellen, zusammen mit dem durchzuführenden Verfahren zu erlassen.“ Artikel 32 der Anwendungsbestimmungen für die HO 2012 (11) Handlungen, bei denen davon auszugehen ist, dass sie einen Interessenkonflikt darstellen, und Verfahren (Artikel 57 der Haushaltsordnung) „(1) Handlungen, bei denen davon auszugehen ist, dass sie einen Interessenkonflikt im Sinne von Artikel 57 Absatz 2 der Haushaltsordnung darstellen, sind unbeschadet ihrer Einstufung als rechtswidrige Handlungen gemäß Artikel 106 Absatz 1 Buchstabe d insbesondere a) die Verschaffung ungerechtfertigter direkter oder indirekter Vorteile für sich selbst oder für Dritte; b) die Weigerung, einem Empfänger Rechte oder Vorteile einzuräumen, auf die dieser Anspruch hat; c) die Ausführung unzulässiger oder missbräuchlicher Handlungen oder die Unterlassung notwendiger Handlungen. Andere Handlungen, bei denen davon auszugehen ist, dass sie einen Interessenkonflikt darstellen, sind Handlungen, die die unparteiische und objektive Wahrnehmung der Aufgaben einer Person beeinträchtigen, etwa die Teilnahme an einem Bewertungsausschuss für die Vergabe von öffentlichen Aufträgen oder Finanzhilfen, wenn die Person direkt oder indirekt vom Ergebnis derartiger Verfahren finanziell profitieren könnte. (2) Vom Vorliegen eines Interessenkonflikts ist auszugehen, wenn ein Antragsteller, Bewerber oder Bieter Bediensteter im Sinne des Statuts ist, es sei denn, seine Teilnahme am betreffenden Verfahren wurde vorab durch seinen Dienstvorgesetzten genehmigt. (3) Im Falle eines Interessenkonflikts ergreift der bevollmächtigte Anweisungsbefugte angemessene Maßnahmen, um jeglichen ungebührlichen Einfluss der betreffenden Person auf den Prozess oder das einschlägige Verfahren zu verhindern.“ Artikel 61 (unsere Hervorhebung) Interessenkonflikte „(1) Finanzakteure im Sinne des Kapitels 4 dieses Titels und sonstige Personen, einschließlich nationaler Behörden auf allen Ebenen, die am Haushaltsvollzug durch direkte, indirekte oder geteilte Mittelverwaltung – einschließlich als Vorbereitung hierzu dienender Handlungen –, an der Rechnungsprüfung und Kontrolle mitwirken, müssen jede Handlung unterlassen, durch die eigene Interessen mit denen der Union in Konflikt geraten könnten. Ferner ergreifen sie geeignete Maßnahmen, um zu verhindern, dass ein Interessenkonflikt bezüglich der in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden Aufgaben entsteht, und um Situationen abzuhelfen, die objektiv als Interessenkonflikt wahrgenommen werden könnten. (2) Besteht für einen Angehörigen des Personals einer nationalen Behörde die Gefahr eines Interessenkonflikts, so befasst die betreffende Person ihren Dienstvorgesetzten mit der Angelegenheit. Besteht ein solches Risiko für Bedienstete, auf die das Statut Anwendung findet, so befasst die betreffende Person den zuständigen bevollmächtigten Anweisungsbefugten mit der Angelegenheit. Der zuständige Dienstvorgesetzte oder der bevollmächtigte Anweisungsbefugte bestätigt schriftlich, ob ein Interessenkonflikt vorliegt. Wird festgestellt, dass ein Interessenkonflikt vorliegt, so stellt die Anstellungsbehörde oder die zuständige nationale Behörde sicher, dass die betreffende Person von allen Aufgaben in der Angelegenheit entbunden wird. Der zuständige bevollmächtigte Anweisungsbefugte oder die zuständige nationale Behörde stellt sicher, dass in Einklang mit dem anwendbaren Recht alle weiteren geeigneten Maßnahmen ergriffen werden. (3) Für die Zwecke des Absatzes 1 besteht ein Interessenkonflikt, wenn ein Finanzakteur oder eine sonstige Person nach Absatz 1 aus Gründen der familiären oder privaten Verbundenheit, der politischen Übereinstimmung oder der nationalen Zugehörigkeit, des wirtschaftlichen Interesses oder aus anderen Gründen, die auf direkten oder indirekten persönlichen Interessen beruhen, seine bzw. ihre Aufgaben nicht unparteiisch und objektiv wahrnehmen kann.“

In der HO 2018 wird der Anwendungsbereich der Bestimmungen über Interessenkonflikten auf alle Arten der Mittelverwaltung (12) und auf alle Akteure ausgeweitet, einschließlich nationaler Behörden auf allen Ebenen, die am Haushaltsvollzug der EU mitwirken, auch als Vorbereitung hierzu dienender Handlungen, der Rechnungsprüfung und Kontrolle.

Im Folgenden werden die wichtigsten durch die HO 2018 bewirkten Änderungen hinsichtlich Interessenkonflikte aufgeführt.

— Erweiterter Anwendungsbereich: die HO 2018 ist ausdrücklich anwendbar auf die geteilte Mittelverwaltung (neben der direkten und indirekten Mittelverwaltung) und auf nationale/regionale Behörden auf allen Ebenen, einschließlich Regierungsmitglieder.

— Umformulierte Definition des Begriffs „Interessenkonflikt“: die HO 2018 erfasst nun sämtliche anderen „direkten oder indirekten persönlichen Interessen“, und ist somit weiter gefasst als „andere Gründe, die auf einer Gemeinsamkeit der Interessen mit dem Begünstigten beruhen“ nach Artikel 57 der HO 2012.

— Zusätzliche Situationen erfasst: in der HO 2018 ist nicht nur ausdrücklich festgelegt, dass Interessenkonflikte zu vermeiden sind, sondern auch, dass diesen Situationen abzuhelfen ist, einschließlich derjenigen, „die objektiv als Interessenkonflikt wahrgenommen werden könnten“. Diese Bestimmung stärkt die präventive Wirkung bei Interessenkonflikten.

Geteilte Mittelverwaltung

Vor der HO 2018 fanden Vorschriften über Interessenkonflikte nach Artikel 57 der HO 2012 keine direkte Anwendung auf die Mitgliedstaaten bei der Ausführung des EU-Haushalts im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung. Insbesondere angesichts der Tatsache, dass die spezifischen Maßnahmen, die nach Artikel 57 der HO 2012 ergriffen werden sollen, nur auf die Aufgaben des bevollmächtigen Anweisungsbefugten abzielten, galt diese Bestimmung nur für die Bediensteten der Organe und Einrichtungen der EU.

In Artikel 59 Absatz 1 der HO 2012 ist jedoch vorgeschrieben: „Die Kommission und die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Mittel aus dem Haushalt der Union nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung, der Transparenz und der Nichtdiskriminierung verwendet werden (13) (14)…“ und „die Kommission und die Mitgliedstaaten [erfüllen] ihre jeweiligen Kontroll- und Prüfungspflichten“. Nach Artikel 59 Absatz 4 der HO 2012 waren die von Mitgliedstaaten benannten Einrichtungen, die für die Verwaltung und Kontrolle der Mittel der Union zuständig waren, bereits verpflichtet, ein wirksames und effizientes System der internen Kontrolle einzurichten und dessen Funktionieren sicherzustellen.

Zudem ist in Artikel 32 Absatz 1 der HO 2012 vorgesehen, dass die Ausführung des Haushalts unter Gewährleistung einer mit den maßgeblichen sektorspezifischen Vorschriften in Einklang stehenden effizienten und wirksamen internen Kontrolle (für alle Arten der Mittelverwaltung) erfolgt. In Artikel 32 Absatz 3 Buchstabe c der HO 2012 wird festgelegt, dass diese internen Kontrollsysteme geeignet sein müssen, Interessenkonflikte aus allen Haushaltsvollzugsarten zu vermeiden.

Deshalb wurde die Vermeidung von Interessenkonflikten als einer der Grundsätze der geteilten Mittelverwaltung in Artikel 59 Absatz 1 der HO 2012 verankert. Somit waren Mitgliedstaaten nach der HO 2012 sogar noch vor Inkrafttreten der HO 2018 verpflichtet, beim Vollzug des EU-Haushalts im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung die erforderlichen Maßnahmen zur Vermeidung von Interessenkonflikten zu ergreifen. Diese Pflicht wurde beispielsweise eindeutig in den Zulassungskriterien für die Zahlstellen nach der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) (15) festgelegt.

3.2 Die neuen Bestimmungen zu Interessenkonflikten in der HO 2018

Eine wichtige Rechtsvorschrift (16) zur Vermeidung von Interessenkonflikten ist Artikel 61 der HO 2018, der überarbeitete Vorschriften über Interessenkonflikte enthält. Seit dem 2. August 2018 gilt die HO 2018 für alle Mittel aus dem EU-Haushalt und für alle Arten der Mittelverwaltung.

Artikel 61 der HO 2018 gilt unmittelbar in allen Mitgliedstaaten, soweit sie bei der Ausführung des EU-Haushaltsplans mitwirken. Dementsprechend hängt ihre Pflicht, Interessenkonflikte nach diesem Artikel zu vermeiden und diesen abzuhelfen, nicht vom Erlass nationaler Durchführungsmaßnahmen ab. Jedoch sind Interessenkonflikte und der Umgang damit in Artikel 61 der HO 2018 nicht umfassend geregelt, da dieser auf das Ergreifen geeigneter Maßnahmen verweist, um zu verhindern, dass ein Interessenkonflikt entsteht, und um Situationen abzuhelfen, die als solche wahrgenommen werden könnten. Zudem bleiben die nationalen Behörden weiterhin für den Erlass von zusätzlichen und möglicherweise detaillierteren und/oder strengeren nationalen Vorschriften zuständig, wie aus dem Verweis in Artikel 61 Absatz 2 der HO 2018, dass „in Einklang mit dem anwendbaren Recht alle weiteren geeigneten Maßnahmen ergriffen werden“ hervorgeht.

Vor diesem Hintergrund wäre die Anwendung dieser nationalen Vorschriften keine rein nationale Angelegenheit mehr und könnte im Einklang mit Artikel 61 Absatz 2 der HO 2018 in den Anwendungsbereich der Überprüfungen, Kontrollen und Prüfungen der Kommissionsdienststellen sowie des Europäischen Rechnungshofs aufgenommen werden. Während die Mitgliedstaaten für die Anwendung ihrer eigenen zusätzlichen und/oder detaillierteren nationalen Vorschriften zuständig bleiben (obwohl Artikel 61 der HO 2018 unmittelbar gilt), sollten sie in Betracht ziehen, weniger strenge oder unvollständige nationale Vorschriften anzupassen oder zu ergänzen, um die Rechtssicherheit der geltenden Vorschriften im Bereich des EU-Haushalts zu verbessern.

Beispiele für Vorschriften in Bezug auf Ethik und Interessenkonflikte auf Ebene der Mitgliedstaaten: 1) In einem Mitgliedstaat ist es für Personen in Führungspositionen in der öffentlichen Verwaltung (z. B. Minister, Staatssekretäre, Leiter des Zentralbüros) verboten, mehr als 10 % der Aktien an Privatunternehmen zu besitzen. 2) In einem anderen Mitgliedstaat dürfen das Staatsoberhaupt, die Minister und Parlamentsmitglieder keine Geschenke annehmen, Aktien an Unternehmen im privaten oder öffentlichen Sektor besitzen oder öffentliche Aufträge annehmen. 3) In einem weiteren Mitgliedstaat darf eine Person, die ein Amt im öffentlichen Sektor innehat, keine Handelsaktivität ausführen, wenn sie mehr als 10 % der Aktien an einem Unternehmen besitzt. 4) In einem weiteren anderen Mitgliedstaat ist es Ministern und Parlamentsmitgliedern nicht erlaubt, Mitglied in Aufsichts- oder Leitungsorgangen von Privatunternehmen zu sein, und wenn sie mehr als 0,5 % der Aktien an einem Privatunternehmen besitzen, müssen sie ihre sich daraus ergebenden Kontrollrechte für die Dauer ihrer Amtszeit auf eine andere Person übertragen. 5) In einem weiteren Mitgliedstaat müssen Beamte, die finanzielle Verantwortung tragen und deren hierarchische Stellung oder die Art ihrer Aufgaben dies erfordert, innerhalb von zwei Monaten nach ihrer Ernennung alle erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um sicherzustellen, dass ihre finanziellen Vermögenswerte für die Dauer ihres Amtes unter Bedingungen verwaltet werden, unter denen jegliches Kontrollrecht ihrerseits ausgeschlossen ist.

3.2.1 Definition des Begriffs „Interessenkonflikt“

Nach Artikel 61 FR 2018 „besteht ein Interessenkonflikt, wenn ein Finanzakteur oder eine sonstige Person“, der bzw. die am Haushaltsvollzug mitwirkt, „aus Gründen der familiären oder privaten Verbundenheit, der politischen Übereinstimmung oder der nationalen Zugehörigkeit, des wirtschaftlichen Interesses oder aus anderen Gründen, die auf direkten oder indirekten persönlichen Interessen beruhen, seine bzw. ihre Aufgaben nicht unparteiisch und objektiv wahrnehmen kann“.

Ein Interessenkonflikt kann auch entstehen, wenn eine Person nicht tatsächlich von der Situation profitiert, da es ausreicht, wenn Umstände die objektive und unparteiische Wahrnehmung ihrer Aufgaben beeinträchtigen. Solche Umstände müssen jedoch einen bestimmten erkennbaren und individuellen Zusammenhang mit konkreten Aspekten des Verhaltens oder der Beziehungen dieser Person aufweisen oder eine bestimmte erkennbare und individuelle Auswirkung darauf haben.

Ein bloßer Zusammenhang mit den Überzeugungen, Ansichten, Einstellungen oder Präferenzen der Person stellt nicht gleich automatisch ein persönliches Interesse dar (allerdings kann hier jeder Fall anders liegen). Wenn Personen, die am Haushaltsvollzug mitwirken, jedoch ihre Rechte auf freie Meinungsäußerung, auf politische und Bürgerbeteiligung ausüben, sollten sie die Risiken, die sich für die unparteiische Wahrnehmung ihrer Aufgaben und für die Außenwirkung und den Ruf der Organe oder Behörden für die sie arbeiten, ergeben, berücksichtigen und steuern. (17)

Zudem würde ein Interessenkonflikt üblicherweise nicht bestehen, wenn die Person lediglich als Mitglied der Öffentlichkeit oder Teil einer breiten Bevölkerungsschicht betroffen wäre, sofern diese Person (oder ein Verwandter, z. B. ein Familienangehöriger) sich nicht in einer spezifischen und anderen Situation befindet als die anderen Mitglieder der Öffentlichkeit oder einer Bevölkerungsschicht.

Auch gilt der Begriff des Interessenkonflikts üblicherweise nicht für Situationen, in denen die Haushaltsvollzugsaufgaben der betreffenden Person mit Entscheidungen verbunden sind, 1) die allgemeiner Natur sind und auf objektiven Kriterien basieren, die für einen ganzen Wirtschaftssektor oder einen sehr großen Kreis potenzieller Begünstigter gelten und 2) die deshalb weder von privater Verbundenheit, politischer Übereinstimmung oder nationaler Zugehörigkeit und wirtschaftlichem Interesse noch von der Tatsache, dass es sich bei der betreffenden Person oder bei einem Mitglied deren Familie um einen Begünstigten handelt, beeinträchtigt würden.

Gemäß Artikel 61 Absatz 3 der HO 2018 sind politische Übereinstimmung, nationale Zugehörigkeit, private Verbundenheit oder andere Gründe Faktoren, die die Unparteilichkeit oder Objektivität einer Person, die am Haushaltsvollzug mitwirkt, beeinträchtigen können. In der Praxis sollten Personen, die am Haushaltsvollzug mitwirken, solche Beeinträchtigungen vermeiden, indem sie auf Engagements, Einflussnahme und Druckausübung verzichten, sofern dies ihre Unparteilichkeit und Objektivität (oder die Wahrnehmung ihrer Unparteilichkeit und Objektivität) bei der Ausübung ihrer beruflichen Tätigkeit beeinträchtigen könnte. Dies könnte sich insbesondere aus Freundschaften oder Feindschaften, familiären Beziehungen, Parteizugehörigkeiten, Verbänden oder religiösen Überzeugungen ergeben. Personen, die am Haushaltsvollzug mitwirken, sollten ihre Leistung und ihr fachliches Urteil nur auf objektive rechtliche Kriterien und hinreichende und geeignete Nachweise stützen. (18)

Der Verweis auf andere direkte oder indirekte persönliche Interessen ist umfassender als der Wortlaut der HO 2012, die eine „Gemeinsamkeit der Interessen mit dem Begünstigten“ nennt. Ein indirektes Interesse geht über die direkte Verbindung zwischen der betreffenden Person und dem Begünstigten von EU-Mitteln hinaus.

Direkte und indirekte Interessen können auch Geschenke, Gastfreundschaft oder nichtwirtschaftliche Interessen umfassen oder sich aus der Beteiligung an Nichtregierungs- oder politischen Organisationen (auch ohne Vergütung) oder aus konkurrierenden Treuepflichten zwischen einer Stelle, gegenüber welcher die Person eine Verpflichtung hat, und einer anderen Person oder Stelle, gegenüber der die Person ebenfalls eine Verpflichtung hat, ergeben.

Beispiele eines persönlichen Interesses: Der Leiter einer Verwaltungsbehörde/Zahlstelle: 1) könnte ein direktes persönliches (familiäres) Interesse daran haben, EU-Mittel einem Projekt des Unternehmens seines Ehepartners/Lebenspartners zuzuweisen (und müsste deshalb einen Interessenkonflikt melden und sich der Mitwirkung bei der Entscheidungsfindung hinsichtlich dieses Projekts enthalten, um die Situation bewältigen zu können), 2) könnte ein indirektes persönliches (familiäres) Interesse daran haben, EU-Mittel einem Unternehmen zuzuweisen, das zugesagt hat, eine neue Fabrik zu bauen, für die das Unternehmen des Ehepartners/Lebenspartners höchstwahrscheinlich der wichtigste Unterauftragnehmer wäre (und müsste sich deshalb bei den Entscheidungen im Zusammenhang mit dem Gewährungsverfahren der Stimme enthalten) oder wenn der Ehepartner/Lebenspartner der Eigentümer des Grundstücks ist, das dieses Unternehmen kaufen müsste, um die Fabrik zu bauen.

Die Beziehungen, die als Familienzugehörigkeit gelten, können sich von Land zu Land unterscheiden und müssen im rechtlichen und kulturellen Kontext analysiert werden (beispielsweise abhängig vom Verwandtschaftsgrad). Der Wortlaut und Zweck des Artikels 61 der HO 2018 wie in Kapitel 2 dargelegt, das heißt der Schutz der Integrität und Unparteilichkeit bei der Entscheidungsfindung hinsichtlich der Ausführung des EU-Haushaltsplans und des Vertrauens der Öffentlichkeit darin, bilden jedoch die Grundlage für einige allgemeine Leitlinien.

— Zunächst sei darauf hingewiesen, dass in Artikel 61 Absatz 3 der HO 2018 auf „familiäre“ und „private Verbundenheit“ getrennt verwiesen wird. Deshalb ist eine emotionale Bindung zwischen Familienmitgliedern nicht erforderlich, um die Unparteilichkeit einer Person aus familiären Gründen zu beeinträchtigen.

— Zweitens sieht Artikel 61 Absatz 3 der HO 2018 nicht vor, dass sich aus einer familiären Beziehung automatisch ein Interessenkonflikt ergibt, vielmehr muss die Unparteilichkeit der betreffenden Person beeinträchtigt sein (in Ausnahmefällen trifft dies möglicherweise nicht zu).

— Drittens kann aus dem Zweck des Artikels 61 der HO 2018, nämlich die Integrität des Haushaltsvollzugs und das Vertrauen der Öffentlichkeit zu schützen, abgeleitet werden, dass der Begriff „Familie“ Beziehungen zwischen der betreffenden Person und einer beteiligten Partei umfassen sollten, die in der Regel einen begründeten Verdacht wegen einer potenziellen ungebührlichen familiären Beeinflussung der Ausübung eines Amts erregen würden. Vor diesem Hintergrund sollte Artikel 61 der HO 2018 mindestens auf unmittelbare Familienangehörige verweisen. Der Begriff der unmittelbaren Familienangehörigen geht zwar erheblich über die Kernfamilie hinaus, jedoch wird sein genauer Umfang außer in bestimmten Politikbereichen wie Migration weder allgemein anerkannt noch im EU-Recht definiert. Die Kommissionsdienststellen vertreten die Auffassung, dass im Rahmen des Artikels 61 der HO 2018 und auf der Grundlage seines Zwecks, „unmittelbare Familienangehörige“ mindestens die folgenden Beziehungen umfassen sollten, einschließlich solcher, die durch Adoption entstanden sind: Der Ehepartner (einschließlich ein Partner, mit dem die Person in einer eingetragenen oder nicht eingetragenen nichtehelichen Lebensgemeinschaft lebt), Kinder und Eltern, (Ur-)Großeltern und (Ur-)Enkel, (Halb-)Geschwister (einschließlich aus Patchworkfamilien), Onkel und Tanten, Nichten und Neffen, Cousins und Cousinen ersten Grades, Schwiegereltern, Schwiegerkinder, Schwäger und Schwägerinnen, Stiefeltern und Stiefkinder. Das Bestehen einer dieser familiären Beziehungen zwischen der betreffenden Person und einer beteiligten Partei sollte, außer unter außergewöhnlichen, objektiv plausiblen Umständen, mindestens als Situation, die objektiv als Interessenkonflikt wahrgenommen werden könnte, betrachtet werden (siehe Kapitel 3.2.3). Neben dem Konzept der „unmittelbaren Familienangehörigen“ könnte der weitergefasste Begriff der „erweiterten Familie“ dennoch zu einem Interessenkonflikt führen, insbesondere nach den Vorschriften und Regelungen oder der gesellschaftlichen Wahrnehmung im betreffenden Land oder wenn weitere Umstände, wie emotionale oder wirtschaftliche Bindungen, berücksichtigt werden.

— Viertens ist das nach Artikel 61 der HO 2018 geschützte Vertrauen der Öffentlichkeit in die Wirtschaftlichkeit der Ausführung des EU-Haushaltsplans grundsätzlich unteilbar. Bürger des Landes A müssen auf die Integrität des Haushaltsvollzugs in Land B vertrauen können. Deshalb besteht von Land zu Land nur wenig Spielraum bei der Anwendung der aus Artikel 61 der HO 2018 abgeleiteten Normen.

Auch könnte eine persönliche Freundschaft (oder eine Beziehung zwischen Paten und Patenkindern), die eine größere Nähe als mit unmittelbaren Familienangehörigen bedeuten kann, zu einer Situation führen, in der die Unparteilichkeit und Objektivität der betreffenden Person durch die besondere Freundschaftsbeziehung beeinträchtigt wird.

Jeder, der dauerhaft im Haushalt der betreffenden Person lebt, befindet sich mindestens in einer Situation, die objektiv als Interessenkonflikt wahrgenommen werden könnte, (19) sofern diese Schlussfolgerung nicht durch ein objektiv plausibles Gegenargument widerlegt wird.

Beispiel für Vorschriften in Bezug auf Ethik und Interessenkonflikte auf Ebene der Mitgliedstaaten: In einem Mitgliedstaat ist es Parlamentsmitgliedern, Regierungsmitgliedern oder lokalen Führungskräften verboten, eine Person aus dem „engsten Familienkreis“ (Ehepartner, Kinder und Eltern) als parlamentarischen Assistenten oder Mitglied ihres Kabinetts zu beschäftigen. Für die Beschäftigung einer Person aus dem „erweiterten Familienkreis“ (Geschwister, Schwäger, Schwägerinnen, Neffen oder Nichten, frühere Ehepartner etc.) wird in den Rechtsvorschriften die Meldung dieser Beschäftigung vorgesehen.

3.2.2 Wer ist betroffen?

Die Kommission ist in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten für die Ausführung des EU-Haushaltsplans im Einklang mit der Haushaltsordnung für seine Aufstellung und Ausführung und unter Einhaltung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung (Artikel 317 AEUV (20) und Artikel 63 Absatz 1 HO) zuständig.

Finanzakteure und andere Personen (auf EU- oder nationaler Ebene), einschließlich nationaler Behörden sind von Artikel 61 der HO 2018 betroffen, sofern sie auf jeglicher Ebene bei der Ausführung des EU-Haushaltsplans im Rahmen der direkten, indirekten oder geteilten Mittelverwaltung (einschließlich als Vorbereitung hierzu dienender Handlungen, Rechnungsprüfungen und Kontrollen) mitwirken. Das bedeutet, dass Artikel 61 der HO 2018 für alle Personen und Stellen gilt, die der Rechtsordnung eines Mitgliedstaats (21) unterliegen und an der Ausführung des EU-Haushaltsplans mitwirken. (22)

Artikel 61 der HO 2018 betrifft: i) Finanzakteure (23) (im Sinne des Kapitels 4, Artikel 73, 76, 77 und 89 des Titels IV der HO 2018), und zwar die Anweisungsbefugten (jedes Organ der EU erfüllt die Aufgaben eines Anweisungsbefugten und überträgt seine Aufgaben als Anweisungsbefugter an Bedienstete auf geeigneter Ebene, die diese wiederum ebenfalls an Bedienstete auf geeigneter Ebene weiterübertragen), die Rechnungsführer (von jedem Organ der EU aus den Reihen dem Statut (24) unterliegenden Beamten ernannt) und die Zahlstellenverwalter (ernannt durch Beschluss des Rechnungsführers des Organs der EU auf der Grundlage eines ordnungsgemäß begründeten Vorschlags des zuständigen Anweisungsbefugten) und ii) Bedienstete (einschließlich Mitglieder der Eröffnungs- und Evaluierungsausschüsse und der externen Sachverständigen, die zu deren Unterstützung herangezogen wurden (25)), die an der Ausführung des EU-Haushaltsplans mitwirken.

Die externen Partner, die in Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe c der HO 2018 aufgeführt sind und die mit der (indirekten) Mittelverwaltung betraut wurden, einschließlich jeglicher Stellen, mit denen der externe Partner ein Vertragsverhältnis für den Haushaltsvollzug unterhält (z. B. Finanzmittler) sowie deren Personal, und Mitglieder, fallen ebenfalls in den Anwendungsbereich des Artikels 61 der HO 2018 solange für sie die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gelten und sie an der Ausführung des EU-Haushaltsplans mitwirken (siehe weitere Einzelheiten und Empfehlungen in Kapitel 4).

Insofern Exekutivagenturen nach Artikel 69 der HO 2018 betroffen sind, gilt Artikel 61 der HO 2018 unmittelbar auch für diese.

Hinsichtlich der dezentralen Agenturen nach Artikel 70 der HO 2018 gelten die in Artikel 42 der Rahmenfinanzregelung (26) festgelegten Vorschriften über Interessenkonflikte. Hinsichtlich der Einrichtungen in öffentlich-privater Partnerschaft nach Artikel 71 der HO 2018 gelten die in Artikel 27 der Musterfinanzregelung (27) festgelegten Vorschriften über Interessenkonflikte. In beiden Artikeln sind die Bestimmungen des Artikels 61 der HO 2018 widerspiegelt und die Mitglieder der jeweiligen Verwaltungs- oder Aufsichtsräte ausdrücklich erwähnt und beide Artikel wurden zudem in die Haushaltsordnungen aller dezentralen Agenturen und Einrichtungen in öffentlich-privater Partnerschaft aufgenommen. Sofern diese Rechtsträger den EU-Haushaltsplan im Rahmen der indirekten Mittelverwaltung ausführen, gilt Artikel 61 der HO 2018.

Bei geteilter Mittelverwaltung liegt es in der Verantwortung der nationalen Behörden, interne Kontrollsysteme mit klar zugeordneten Verantwortlichkeiten/Aufgaben einzurichten, da dies bei der Bestimmung der Mitwirkung einer Person beim Haushaltsvollzug in jedem einzelnen Fall relevant ist.

Es sei jedoch angemerkt, dass diese Mitwirkung nach Artikel 61 Absatz 1 der HO 2018 auch vorbereitende Handlungen sowie jeden Schritt des Prozesses der Planung, Entscheidungsfindung, Verwaltung, Rechnungsprüfung und Kontrolle der Verwendung von EU-Mitteln umfasst. Deshalb beinhaltet dieses Konzept alle, die den Entscheidungsfindungsprozess beeinflussen könnten, einschließlich der nationalen, regionalen und lokalen Behörden, des Personals oder der Mitglieder dieser Behörden und auch Regierungsmitglieder, sofern sie an jeglichem der genannten Schritte zur Ausführung des EU-Haushaltsplans beteiligt sind.

Deshalb gilt Artikel 61 der HO 2018 für jeden Schritt, der von einer Person, die für den Entscheidungsfindungsprozess im Zusammenhang mit der Ausführung des EU-Haushaltsplans zuständig ist und/oder diesen lenken und/oder beeinflussen kann, unternommen wird oder werden soll. Dies gilt jedoch nicht für eine Mitwirkung von unerheblichem Umfang: die Person muss befugt sein, einen gewissen Ermessensspielraum oder ein gewisses Maß an Kontrolle beim Haushaltsvollzug auszuüben (d. h. die Handlungsbefugnis oder die Weisungsbefugnis gegenüber den Handelnden zu haben; eine Rolle als Berater oder Gutachter gegenüber den Handelnden).

Beispiel einer Person, die bei einer Verwaltungsbehörde/Kommissionsdienststelle beschäftigt ist, jedoch nicht an der Ausführung des EU-Haushaltsplans mitwirkt und deshalb nicht in den Anwendungsbereich des Artikels 61 der HO 2018 fällt: Ein Bediensteter der Abteilung Kommunikation, der nur für die Veröffentlichung von Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen auf einer Website zuständig ist, jedoch nicht an deren Erstellung beteiligt ist, wirkt nicht am Haushaltsvollzug mit (auch wenn er bei einer Verwaltungsbehörde/Kommissionsdienststelle beschäftigt ist).

Neben dem Grad der Nähe zum Entscheidungsfindungsprozess müssen noch weitere wichtige Aspekte berücksichtigt werden, wie die Art und Bedeutung der wahrgenommenen Zuständigkeiten (einschließlich der Frage, ob es sich um politische, administrative, gesetzgeberische oder vollziehende Zuständigkeiten handelt), die bestehenden funktionellen oder hierarchischen Verbindungen, die Art des Entscheidungsfindungsprozesses und seine Transparenz und Zugänglichkeit zu einer öffentlichen Kontrolle. Diese Aspekte beeinflussen die objektive Wahrnehmung von Interessenkonflikten (siehe Kapitel 3.2.4).

Beispiele von Personen auf jeglicher Ebene, die bei der Ausführung des EU-Haushalts mitwirken, einschließlich vorbereitender Handlungen, und deshalb in den Anwendungsbereich des Artikels 61 der HO 2018 fallen: 1) Ein Regierungsmitglied oder ein Kommissar, das bzw. der eine direkte oder indirekte Weisungsbefugnis gegenüber oder Einfluss auf eine Behörde oder Dienststelle hat, die EU-Mittel verwaltet (dies ist relevant falls ein Risiko besteht, dass sich aus dem Amt konkrete Situationen ergeben, die einen Interessenkonflikt darstellen oder als solcher wahrgenommen werden könnten). 2) Der Leiter einer nationalen oder regionalen Behörde/Kommissionsdienststelle/Einrichtung, Stelle oder Agentur der EU, die EU-Mittel verwaltet, der die Weisungsbefugnis gegenüber einer für die Beurteilung von Anträgen auf EU-Mittel zuständige Person hat (wie oben). 3) Ein Bediensteter einer nationalen oder regionalen Behörde/Kommissionsdienststelle/Einrichtung, Stelle oder Agentur der EU, die EU-Mittel verwaltet, der für die Verwaltung von öffentlichen Aufträgen oder Finanzhilfen zuständig ist (wie oben). 4) Ein Bediensteter einer Zahlstelle/Bescheinigungsbehörde/Prüfbehörde/Kommissionsdienststelle (oder eine Person/Stelle, auf die eine Tätigkeit übertragen wurde), der für die Prüfung der Ausführung von EU-Mitteln zuständig ist.

Zusammensetzung der Beratungsgruppen in Verbindung mit dem Haushaltsvollzug

Private Interessen können den Vollzug des Staatshaushalts durch Beratungsgruppen, die von öffentlichen Stellen eingerichtet wurden, beeinflussen. Eine Beratungs- oder Sachverständigengruppe ist ein Ausschuss, Rat, Gremium, eine Taskforce oder eine ähnliche Gruppe, oder ein Unterausschuss oder eine andere Untergruppe davon, der bzw. die Organen der EU und nationalen Behörden gegenüber Beratungsleistungen, Fachwissen oder Empfehlungen zum Haushaltsvollzug bereitstellen. Diese setzen sich üblicherweise aus Vertretern öffentlicher Stellen, der Privatwirtschaft und/oder zivilgesellschaftlicher Organisationen zusammen und können von Organen der EU und nationalen Behörden eingerichtet werden.

Die Integrität des Haushaltsvollzugs könnte gefährdet sein, wenn zum Beispiel private Interessen die Tätigkeit der Beratungsgruppe stark steuern oder beeinflussen. Beraten zum Beispiel Führungskräfte oder Interessenvertreter Regierungen als Mitglieder einer Beratungsgruppe, handeln sie als Teil des Entscheidungsfindungsprozesses mit unmittelbarem Einfluss auf die Entscheidungsträger, während sie jedoch nach wie vor ihre privaten Interessen haben. Obwohl das Fachwissen der Beratergruppen tatsächlich für die Qualität des Entscheidungsfindungsprozesses wichtig ist, ist es diesbezüglich genauso wichtig, dass diese Gruppen über eine ausgewogene Zusammensetzung verfügen und die verschiedenen einschlägigen Fachbereiche und Interessengebiete für eine spezifische Aufgabe und/oder Entscheidung des betreffenden Gremiums vertreten sind.

Für die Anwendung des Artikels 61 der HO 2018 auf die Mitglieder dieser Beratergruppen ist es wichtig, zwischen sektorbezogenen und gesellschaftlichen Interessen, die sie in der Beratergruppe offiziell vertreten, und den persönlichen Interessen der Mitglieder (z. B. weil ein der Beratungsgruppe vorgelegtes Projekt vom Ehepartner/Lebenspartner eines Mitglieds betrieben wird) zu unterscheiden. Im letzteren Fall ist das Mitglied verpflichtet, die Situation offenzulegen und wird von den Beratungen zu diesem Projekt ausgeschlossen.

3.2.3 „Situationen, die objektiv als Interessenkonflikt wahrgenommen werden könnten“

Bei Tätigkeiten oder Interessen, die die unparteiische oder objektive Wahrnehmung der Aufgaben eines Finanzakteurs oder einer anderen Person beeinflussen und so das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung der EU beeinträchtigen könnten, handelt es sich um Situationen, die als Interessenkonflikt wahrgenommen werden könnten.

Ein vermeintlicher Interessenkonflikt kann insbesondere dann auftreten, wenn die persönlichen Interessen einer Person, ungeachtet ihrer Absichten, in ihrer eigenen Wahrnehmung oder in der Wahrnehmung anderer mit dem Allgemeininteresse kollidieren und dieses Risiko die Fähigkeit dieser Person, ihre Aufgaben und Verantwortlichkeiten unparteiisch und objektiv wahrzunehmen, beeinträchtigt (z. B. das Risiko oder die Möglichkeit der Günstlingswirtschaft oder Feindseligkeiten aufgrund familiärer Interessen und nationaler Zugehörigkeit oder politischer Übereinstimmung könnte objektiv als Interessenkonflikt wahrgenommen werden). Ein vermeintlicher Interessenkonflikt umfasst objektive Umstände, die das Vertrauen in die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit einer Person oder Stelle beeinträchtigen können, auch wenn der Interessenkonflikt nicht auftritt (28) und auch wenn die Person nicht tatsächlich von der Situation profitiert. Vor diesem Hintergrund ist es von größter Bedeutung, sowohl die wirksame Einhaltung der Vorschriften über die Vermeidung von Interessenkonflikten zu gewährleisten als auch jegliche Zweifel zu vermeiden, die eine vernünftige, informierte, objektive und gutgläubige Person hinsichtlich der Konformität des Verhaltens einer am Haushaltsvollzug mitwirkenden Person haben könnte.

Die Aufnahme des Wortlauts „Situationen, die objektiv als Interessenkonflikt wahrgenommen werden könnten“ in Artikel 61 der HO 2018 gewährleistet teilweise die Anpassung an die Definition des Begriffs „Interessenkonflikt“ nach der Vergaberichtlinie. Im Vergleich zur Vergaberichtlinie enthält Artikel 61 der HO 2018 allerdings den Begriff „objektiv“: dieser wurde in die HO 2018 aufgenommen, um hervorzuheben, wie wichtig es ist, das Risiko eines vermeintlichen Interessenkonflikts auf objektive und vernünftige Erwägungen zu stützen. Dazu gehören insbesondere überprüfbare faktische Anhaltspunkte, dass zwischen den Aufgaben und dem betreffenden Interesse Verbindungen (29) bestehen, zum Beispiel eine Handlungs- oder Weisungsbefugnis, eine Verbindung über einen Dritten, eine anhaltende Verbindung mit vorherigen Tätigkeiten, eine Verbindung mit künftigen Tätigkeiten oder eine hierarchische und/oder funktionelle Verbindung.

Das Interesse muss ausreichend bedeutend sein, um als geeignet wahrgenommen zu werden, die „unparteiische und objektive Wahrnehmung der Aufgaben“ zu beeinträchtigen. Grundsätzlich lässt sich argumentieren, dass die Wahrscheinlichkeit, dass ein Interessenkonflikt wahrgenommen wird, umso höher ist, je höher die Verantwortlichkeit und Rechenschaftspflicht oder je größer das Interesse oder je näher die Mitwirkung beim Haushaltsvollzug ist.

Diesbezüglich wird in Artikel 61 der HO 2018 weder ein genauer quantitativer Schwellenwert für Interessen, die einen Interessenkonflikt bewirken könnten, festgelegt noch scheint es möglich, einen solchen zu bestimmen. Eine Beteiligung von 10 % an einem Unternehmen erscheint vielleicht gering, aber sie (oder sogar ein kleinerer Prozentanteil) könnte trotzdem die größte individuelle Beteiligung an dem betreffenden Unternehmen sein, mit ihr könnte ein Veto-Recht gegen wichtige Beschlüsse des Unternehmens einhergehen oder sie könnte, abhängig von der Größe des Unternehmens, einen beträchtlichen Vermögenswert darstellen. In solchen Situationen ist eine eingehende Prüfung des Einzelfalls erforderlich.

Beispiele für Fälle, in denen eine Person, die bei einer Verwaltungsbehörde/Zahlstelle (oder einem nationalen Auftraggeber) oder einer Kommissionsdienststelle beschäftigt und für die Beurteilung von Anträgen auf EU-Finanzmittel zuständig ist, in eine Situation geraten könnte, die einen Interessenkonflikt darstellen oder objektiv als solcher wahrgenommen werden könnte: 1) Die Person (oder ihr Lebenspartner) übt gleichzeitig eine Beratungstätigkeit bei der Einreichung von Anträgen auf EU-Finanzmittel aus, entweder für ein Beratungsunternehmen oder einen Dritten, der Dienstleistungen für das Beratungsunternehmen erbringt. 2) Die Person (oder ein unmittelbarer Familienangehöriger der Person) ist direkt oder indirekt Eigentümer eines Unternehmens, das EU-Finanzmittel beantragt. 3) Die Person pflegt eine persönliche Freundschaft mit den Führungskräften/Eigentümern eines Unternehmens, das EU-Finanzmittel beantragt. 4) Die Person kandidiert für ein öffentliches Amt (als Mitglied einer politischen Partei) und diese politische Partei unterhält eine Geschäftsbeziehung mit einem bestimmten Antragsteller der EU-Finanzmittel. 5) Vor Ende ihrer Beschäftigung im öffentlichen Dienst verhandelt eine Person ihre künftige Beschäftigung bei einem Unternehmen, das EU-Finanzmittel (30) beantragt (oder bei einem verbundenen oder Partnerunternehmen, oder einem anderen Unternehmen mit Überschneidungen der Eigentumsverhältnisse mit dem Unternehmen, das EU-Finanzmittel beantragt). 6) Die Person war vor Kurzem in einer Führungsposition in einem Unternehmen beschäftigt, das EU-Finanzmittel beantragt und war für den bestimmten Bereich des Unternehmens zuständig, der aktuell die Finanzierung beantragt. 7) Wenn die Person in einer Gemeinde lebt, die eine Infrastrukturfinanzierung beantragt, sollte dies nicht unbedingt und objektiv als Interessenkonflikt wahrgenommen werden. Je größer die Gruppe ist, zu der die Person gehört, die von einer Maßnahme profitieren würde – in diesem Fall die Menschen in der betreffenden Gemeinde –, desto geringer ist im Allgemeinen das Risiko eines Interessenkonflikts. Trotzdem ist eine einzelfallbezogene Beurteilung erforderlich, wenn zum Beispiel die Person von der Fördermaßnahme konkret profitieren würde, z. B. wenn durch die bessere öffentliche Infrastruktur der Immobilienwert in ihrer Gegend steigt, könnte ein Interessenkonflikt wahrgenommen werden.

3.2.4 Pflichten bei Interessenkonflikten

Die Vorschriften über Interessenkonflikte sollten auf umfassend präventive Weise umgesetzt werden, da sie in erster Linie darauf abzielen, zu vermeiden, dass eine Person in eine Situation gerät, in der sie ihre Befugnisse unter Einfluss ihrer Interessen ausüben kann. Scheint das unparteiische Urteilsvermögen einer Person, die an der Ausführung des EU-Haushaltsplans mitwirkt, durch persönliche Interessen beeinträchtigt, entweder durch Bevorzugung einer bestimmten Entscheidung oder durch übermäßig kritische oder feindselige Haltung, um die Wahrnehmung von Günstlingswirtschaft zu vermeiden, sollte diese Situation unverzüglich behandelt werden, bevor sie eine unerlaubte Handlung zur Folge hat.

Jede Situation, die objektiv als Interessenkonflikt wahrgenommen werden könnte, muss so geprüft und geklärt werden, dass sie nicht mehr objektiv als Interessenkonflikt wahrgenommen werden kann. Vor diesem Hintergrund und unbeschadet strengerer nationaler Vorschriften haben Finanzakteure und andere Personen, die bei der Ausführung des EU-Haushalts mitwirken:

— jede Handlung zu unterlassen, durch die eigene persönliche Interessen mit denen der EU in Konflikt geraten könnten, Beispiel: Unterlassung jeder Handlung, die persönlicher Interessen betrifft. Eine Person darf nicht über die Zuweisung öffentlicher Mittel an ein Projekt, an dem sie (oder einer ihrer persönlichen Freunde oder unmittelbaren Familienangehörigen) beteiligt ist oder war, entscheiden, dieses bewerten, überwachen, kontrollieren oder prüfen.

— geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um zu verhindern, dass bei den Aufgaben, für die sie verantwortlich sind, Interessenkonflikte entstehen, Beispiel: Die betreffende Person muss sich bei Entscheidungen, die die Zuweisung von Mitteln an ihre eigenen Rechtsträger (oder die ihrer unmittelbaren Familienangehörigen) beeinflussen, enthalten. Es muss sichergestellt werden, dass die Entscheidungsfindung (31) in Verbindung mit dem Haushaltsvollzug nicht beeinflusst wird. Beispielsweise hat ein Begünstigter bei landwirtschaftlichen Flächen (wenn diese förderfähig sind) automatisch Anspruch auf Direktzahlungen aus dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (da es kein Auswahlverfahren gibt). In dieser Situation sollte die betreffende Person nicht am Entscheidungsfindungsprozess hinsichtlich der Förderfähigkeit eines bestimmten Grundstücks mitwirken.

— geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um Situationen abzuhelfen, die objektiv als Interessenkonflikt wahrgenommen werden könnten. Beispiel: Die betreffende Person könnte Maßnahmen ergreifen, um zu gewährleisten, dass sie sich aus der Mitwirkung an Schritten des Haushaltsvollzugs zurückzieht oder ihre wirtschaftlichen oder anderen persönlichen Interessen im Sinne des Artikels 61 der HO 2018 in Verbindung mit einem Rechtsträger aufgibt, der EU-Finanzmittel beantragt. So könnte die Person alle Beziehungen mit dem Rechtsträger beenden, oder die betreffende Person sollte sich bei Entscheidungen hinsichtlich der Zuweisung von EU-Finanzmitteln an den betreffenden Rechtsträger enthalten (auch durch Rücktritt, sollte eine rechtzeitige Enthaltung nicht ausreichen, um der Situation abzuhelfen), oder der Rechtsträger könnte seinen Antrag auf EU-Finanzmittel zurückziehen. Die nachfolgenden Schritte sind durchzuführen, wenn für eine Person, die an der Ausführung des EU-Haushaltsplans mitwirkt, die Gefahr eines Interessenkonflikts besteht.

— Die Person muss dies ihrem Dienstvorgesetzten (oder dem zuständigen bevollmächtigten Anweisungsbefugten) melden (oder im Fall von politisch exponierten Personen besteht ein bewährtes Verfahren darin, dass die Person einschlägige persönliche Interessen in einer öffentlichen Interessenerklärung bekannt gibt).

— Der zuständige Dienstvorgesetzte (oder der zuständige bevollmächtigte Anweisungsbefugte) muss schriftlich bestätigen, ob ein Interessenkonflikt vorliegt (und die betreffende Person ist verpflichtet, keine vollendeten Tatsachen zu schaffen solange die Entscheidung des Vorgesetzten noch aussteht). Der Dienstvorgesetzte muss sorgfältig beurteilen und abwägen, ob jemand, der die relevanten Tatsachen kennt, wahrscheinlich denken würde, dass die Integrität der Organisation durch einen ungelösten Interessenkonflikt gefährdet ist. Der Dienstvorgesetzte sollte beurteilen, ob die Person, die einen möglichen Interessenkonflikt gemeldet hat, ersetzt werden muss. Zuvor und unbeschadet geltenden Rechts sollte die Behörde oder der Dienstvorgesetzte die Situation mit der betreffenden Person besprechen, um das Risiko einer voreingenommenen Ausführung ihrer Aufgaben besser einschätzen zu können.

— Wird ein Interessenkonflikt festgestellt, muss die zuständige nationale Behörde (oder die Anstellungsbehörde) sicherstellen, dass der betreffende Bedienstete alle einschlägigen Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Haushaltsvollzug, einschließlich vorbereitender Handlungen, einstellt.

In Artikel 61 der HO 2018 wird auch vorgeschrieben, dass die nationale Behörde (oder der zuständige bevollmächtigte Anweisungsbefugte) sicherstellen muss, dass weitere angemessene Maßnahmen nach geltendem Recht ergriffen werden (siehe Kapitel 3.2 und 6.2). Dies ist nicht nur wichtig, um der Situation abzuhelfen, sondern auch um die Aufrechterhaltung des Dienstbetriebs zu ermöglichen. Diesbezüglich kann es vorkommen, dass die Behörde (oder der zuständige bevollmächtige Anweisungsbefugte) eine Beratung benötigt oder die Einschaltung anderer zuständigen Stellen nach geltendem Recht erforderlich wird.

Schließlich sollte einerseits bei Vorliegen eines ungeklärten objektiv wahrgenommenen Interessenkonflikts oder dem Auftreten eines Interessenkonflikts, wenn beispielsweise ein Bediensteter seine Befugnisse einsetzt, um eine wirtschaftliche Einheit im Eigentum eines unmittelbaren Familienangehörigen zu bevorzugen/absichtlich zu begünstigen, die Auswirkung dieser Situation auf die Ausführung des EU-Haushaltsplans (32) geprüft werden, auch mit dem Ziel, angemessene Abhilfe zu ermitteln (z. B. Gewährungsverfahren zu annullieren und erneut zu bewerten, Verträge/Vereinbarungen zu kündigen, Zahlungen auszusetzen, Finanzkorrekturen vorzunehmen und Mittel einzuziehen). Zudem könnten solche Situationen im Allgemeinen nach Verwaltungs-, Beamten- oder Strafrecht als unerlaubte Handlung eingestuft werden oder als solche bestraft werden. Andererseits sollten Versuche der Kandidaten, Bieter oder Antragsteller, ein Gewährungsverfahren ungebührlich zu beeinflussen oder vertrauliche Informationen zu erhalten, mindestens als schwerwiegendes berufliches Fehlverhalten behandelt werden, das zum Ausschluss von der Teilnahme am Gewährungsverfahren führen kann (wie auch bei direkter/indirekter Mittelverwaltung nach Artikel 136, Absatz 1, Buchstabe c, Ziffern iv und v – siehe Kapitel 4).

4. SPEZIFISCHE ELEMENTE FÜR DIE DIREKTE/INDIREKTE MITTELVERWALTUNG

Wie in Artikel 36 Absatz 3 Buchstabe c der HO 2018 hinsichtlich Kontrolle des Haushaltsvollzugs für alle Arten der Mittelverwaltung (einschließlich der direkten/indirekten Mittelverwaltung) festgelegt, müssen interne Kontrollsysteme in der Lage sein, Interessenkonflikte zu vermeiden.

Bei der direkten Mittelverwaltung führt die Kommission nach Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a der HO 2018 den Haushalt über ihre Dienststellen (somit durch Bedienstete der Kommission) aus.

Bei der indirekten Mittelverwaltung überträgt die Kommission den Haushaltsvollzug nach Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe c der HO 2018 (33) auf externe Partner. Beispiele für diese externen Partner sind internationale Organisationen unter dem Dach der Vereinten Nationen, die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung, die Europäische Investitionsbank, der Europäische Investitionsfonds, Einrichtungen der EU (34), privatrechtliche Einrichtungen, die im öffentlichen Auftrag tätig werden, öffentliche Einrichtungen einschließlich mitgliedstaatlicher Organisationen und Drittländer (35) oder von ihnen benannte Einrichtungen.

Auch wenn externe Partner für die Einrichtung und Aufrechterhaltung eines wirksamen und effizienten internen Kontrollsystems zuständig sind, bleibt die Kommission letztendlich für die Ausführung des EU-Haushaltsplans verantwortlich und rechenschaftspflichtig. Deshalb sollte die Kommission die Pflichten zur Vermeidung von Interessenkonflikten nach Artikel 61 der HO 2018 in die mit externen Partnern geschlossenen (neuen oder geänderten) Vereinbarungen aufnehmen. Dies ist umso wichtiger, wenn der externe Partner nicht unter die Rechtsordnung eines Mitgliedstaats (36) fällt (siehe Kapitel 3.2.2). Die externen Partner sollten diese Pflichten auch in ihre eigenen Vereinbarungen mit anderen Stellen (z. B. Durchführungsstellen wie Finanzmittler) aufnehmen, mit denen sie ein Vertragsverhältnis für den Haushaltsvollzug unterhalten. Allerdings bleiben die externen Partner für den Erlass von zusätzlichen und möglicherweise detaillierteren und/oder strengeren Vorschriften zuständig, müssen aber mindestens die Pflichten nach Artikel 61 der HO 2018 erfüllen.

Die Kommission hat auch die Aufgabe, diese Partner zu beaufsichtigen, damit sie ihre Pflichten erfüllen. (37) Dies ist soweit obligatorisch und relevant, als die Kommission bei indirekter Mittelverwaltung sicherstellen muss, dass die externen Partner die finanziellen Interessen der EU in gleichem Maße schützen wie im Falle der direkten Mittelverwaltung. (38)

Während bei der direkten Mittelverwaltung die kontinuierliche Verhütung, Erkennung und Bewältigung von Interessenkonflikten in allen Phasen, von der Konzeptions- über die Ausführungs- bis hin zur Prüfungs- und Evaluierungsphase, möglich ist, basiert die Mitwirkung der Kommission bei der Verhütung, Erkennung und Bewältigung von Interessenkonflikten bei der indirekten Mittelverwaltung auch auf der Ex-ante-Bewertung der Verfahren des externen Partners.

Die Schritte dieser Bewertung sind in Artikel 154 Absatz 4 der HO 2018 festgelegt und durch den Beschluss der Kommission (39) zur Festlegung der neuen Leistungsbeschreibung für die Methodik zur Bewertung auf Basis von Säulen gemäß der HO 2018 genauer geregelt. Insbesondere gehört zu dieser Methodik die Bewertung bestehender Verfahren zur Vermeidung von Interessenkonflikten in der Säule der internen Kontrollsysteme und gegebenenfalls in der Säule der Finanzhilfen, Auftragsvergabe und Finanzierungsinstrumente. Erst nach einer positiven Bewertung kommt die Stelle für die Betrauung mit Aufgaben des Haushaltsvollzugs in Betracht.

Deshalb sollte während und nach der Ausführungsphase beim Umgang mit Interessenkonflikten im Rahmen der indirekten Mittelverwaltung der Schwerpunkt auf der Vermeidung von Interessenkonflikten liegen, wenn ein externer Partner mit Aufgaben des Haushaltsvollzugs betraut wird, und auf der Erkennung und Bewältigung von Interessenkonflikten bei Personen, die an Kontrollen und Prüfungen des externen Partners (und jeglicher Stelle, mit der der externe Partner ein Vertragsverhältnis für den Haushaltsvollzug unterhält) mitwirken.

Die Basisrechtsakte (sektorspezifische Rechtsvorschriften) für verschiedene Politikbereiche, Fonds oder Programme können auch weitere Vorschriften über Interessenkonflikte enthalten, insbesondere die Pflicht, Interessenkonflikte zu vermeiden. Angesichts der Verpflichtung der Kommission zu (und Anforderung von) Transparenz ist es wichtig, dass Teilnehmern (40), Begünstigten (41), externen Partnern usw. eindeutige Informationen über ihre Pflichten in Bezug auf Interessenkonflikte in i) Auftragsunterlagen, ii) Arbeitsprogrammen, iii) Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen, iv) öffentlichen Aufträgen, v) Finanzhilfevereinbarungen, vi) Beitragsvereinbarungen und vii) Finanzierungsvereinbarungen bereitgestellt werden und Bestimmungen oder Querverweise auf Rechtsvorschriften zu diesen Pflichten (und die Folgen eines Verstoßes dagegen) darin enthalten sind.

4.1 Interessenkonflikte bei Gewährungsverfahren

Die Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge, die von den Organen der EU einzuhalten sind, sind in der HO 2018 festgelegt. (42) In Artikel 2 Absatz 3 der HO 2018 wird ein Gewährungsverfahren als ein Vergabeverfahren, ein Gewährungsverfahren bei Finanzhilfen, ein Wettbewerb um Preisgelder oder ein Verfahren zur Auswahl von Sachverständigen oder Personen oder Stellen, die den Haushalt im Rahmen der indirekten Mittelverwaltung ausführen, definiert.

Bei dem Vademekum zu öffentlichen Ausschreibungen (43) und dem Vademekum zu Finanzhilfen (44) des Zentralen Finanzdienstes der Kommission (Generaldirektion Haushalt) handelt es sich um Dokumente zur internen Verwendung, die die Organe und Agenturen der EU bei der Vorbereitung und Ausführung dieser Verfahren praktisch unterstützen und als Leitlinie (45) für den Umgang mit Interessenkonflikten bei Gewährungsverfahren dienen sollen.

Weitere Informationen sind dem „Handbuch für Vergabeverfahren im Rahmen von EU-Außenmaßnahmen“ (46) zu entnehmen. Dieses Handbuch bietet einerseits öffentlichen Auftraggebern und andererseits den Bietern, Kandidaten, Antragstellern und Auftragnehmern praktische Unterstützung bei der Vorbereitung und Ausführung von öffentlichen Aufträgen und Verträgen über Finanzhilfen im Bereich Außenmaßnahmen. Dieses Handbuch gilt nicht für Gewährungsverfahren, bei denen die Kommission als öffentlicher Auftraggeber auf eigene Rechnung handelt (für diese gelten die oben genannten Vademekums zu öffentlichen Ausschreibungen und zu Finanzhilfen). Die in Abschnitt 2.5.4 dieses Handbuchs enthaltenen Verweise in Verbindung mit Interessenkonflikten ähneln im Wesentlichen den vier nachstehenden Fällen.

Im konkreten Kontext der Gewährungsverfahren muss zwischen vier Situationen unterschieden werden: i) Interessenkonflikte nach Artikel 61 der HO 2018, ii) Versuche, ein Gewährungsverfahren ungebührlich zu beeinflussen oder vertrauliche Informationen zu erhalten (was mindestens als schwerwiegendes berufliches Fehlverhalten behandelt werden sollte); iii) Mitwirkung bei der Erstellung von Unterlagen für das Gewährungsverfahren und iv) kollidierende berufliche Interessen. (47) Fälle hinsichtlich dieser vier Situationen werden im Folgenden detaillierter dargestellt, um klarzustellen, in welchen Fällen ein Interessenkonflikt gemäß den Bestimmungen des Artikels 61 der HO 2018 besteht.

1. Interessenkonflikte nach Artikel 61 der HO 2018

Im Rahmen von Gewährungsverfahren handelt die EU (und ihr Personal) als öffentlicher Auftraggeber oder als Anbieter von EU-Unterstützung in der Form von Finanzhilfen, Preisgeldern, Finanzinstrumenten und Haushaltsgarantien.

Das Konzept des Interessenkonflikts ist mit den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung, Transparenz und Gleichbehandlung verbunden. (48) Ist in den Rechtsinstrumenten die Pflicht der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung, Transparenz und Gleichberechtigung vorgeschrieben, gehört dazu auch der sorgfältige Umgang mit Interessenkonflikten, insbesondere, um gleiche Ausgangsbedingungen zu gewährleisten.

Beispielsweise müssen Mitglieder eines Bewertungsausschusses (49) im Einklang mit den Grundsätzen der Transparenz und Gleichbehandlung in der Lage sein, die Vorschläge unparteiisch und objektiv zu bewerten. Deshalb sind sie verpflichtet, alle nach Artikel 61 der HO 2018 vorgeschriebenen Maßnahmen zu ergreifen.

Der Begriff des Interessenkonflikts bezieht sich auf Situationen, in denen sich Personen, die am Haushaltsvollzug mitwirken, in einer der in Artikel 61 der HO 2018 genannten Situationen befinden, d. h. wenn eine Person ihre Rolle „aus Gründen der familiären oder privaten Verbundenheit, der politischen Übereinstimmung oder der nationalen Zugehörigkeit, des wirtschaftlichen Interesses oder aus anderen Gründen, die auf direkten oder indirekten persönlichen Interessen beruhen, … nicht unparteiisch und objektiv wahrnehmen kann“. Diesbezüglich gelten die in Kapitel 3 erläuterten Pflichten. (50)

Im Rahmen der Gewährungsverfahren gilt Artikel 61 der HO 2018 für die Anweisungsbefugten (51) und die Personen, die am Gewährungsverfahren mitwirken oder dafür zuständig sind sowie für die Personen, die in den Vorbereitungs-, Eröffnungs- und Evaluierungsphasen mitwirken. Der Begriff „Interessenkonflikt“ im Sinne des Artikels 61 der HO 2018 gilt nicht für Teilnehmer (d. h. Kandidaten/Bieter/Antragsteller) und sollte nicht in Bezug auf diese verwendet werden.

Zudem werden in der HO 2018 die Vorschriften über Interessenkonflikte mit den folgenden Bestimmungen weiter gestärkt:

— Mitglieder des Eröffnungsausschusses und des Evaluierungsausschusses (und die externen Sachverständigen, die ausgewählt wurden, um sie zu unterstützen) müssen die Bestimmungen des Artikels 61 der HO 2018 (Artikel 150 Absatz 5, Artikel 225 Absatz 4, Artikel 237 Absatz 2, Anhang I Nummern 28.2 und 29.1 der HO 2018) einhalten,

— die Auswahl der Personen und Stellen, die mit der Ausführung des EU-Haushaltsplans im Rahmen der indirekten Mittelverwaltung zu betrauen sind, darf keinen Interessenkonflikt auslösen (Artikel 154 Absatz 1 der HO 2018),

— für Finanzierungsinstrumente, die die Kommission direkt umsetzt, darf die Auswahl der Verwalter der spezialisierten Investitionsgesellschaften, Finanzmittler und Empfänger keinen Interessenkonflikt auslösen (Artikel 216 Absatz 3 der HO 2018).

2. Schwerwiegendes berufliches Fehlverhalten

Bestimmte Situationen, an denen Teilnehmer beteiligt sind, gelten als Fälle „schwerwiegenden beruflichen Fehlverhaltens“ und nicht als Interessenkonflikte nach Artikel 61 der HO 2018:

— der Teilnehmer trifft Absprachen mit anderen Personen oder Stellen (52) mit dem Ziel einer Wettbewerbsverzerrung;

— ein Teilnehmer unternimmt einen Versuch der Einflussnahme auf die Entscheidungsfindung des öffentlichen Auftraggebers während des Vergabeverfahrens, beispielsweise durch Verunglimpfung eines anderen Teilnehmers oder durch falsche Darstellung der ihm zur Verfügung stehenden Fachkenntnisse und Ressourcen;

— ein Teilnehmer unternimmt einen Versuch, vertrauliche Informationen über das Verfahren zu erhalten, durch die unzulässige Vorteile beim Verfahren erlangt werden könnten.

Diese Fälle sind in Artikel 136 Absatz 1 Buchstabe c der HO 2018 aufgeführt und bilden die Grundlage für den Ausschluss des Teilnehmers von Gewährungsverfahren, wenn „durch eine rechtskräftige Gerichts- oder eine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung festgestellt wurde, dass die Person oder Stelle im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit eine schwere Verfehlung begangen hat aufgrund eines Verstoßes gegen geltende Gesetze, Bestimmungen oder ethische Standards ihres Berufsstandes oder aufgrund jeglicher Form von rechtswidrigem Handeln, das sich auf ihre berufliche Glaubwürdigkeit auswirkt, wenn es vorsätzlich oder grob fahrlässig erfolgt“. Nach Artikel 136 Absatz 2 der HO 2018 kann ein solcher Ausschluss in Ermangelung einer rechtskräftigen Gerichts- oder einer bestandskräftigen Verwaltungsentscheidung auch auf der Grundlage einer vorläufigen rechtlichen Bewertung, gestützt auf die festgestellten Sachverhalte oder sonstigen Erkenntnisse aus der Empfehlung des in Artikel 143 der HO 2018 genannten Gremiums, erfolgen.

3. Mitwirkung bei der Erstellung von Unterlagen für das Gewährungsverfahren

Es kann Fälle geben, in denen der öffentliche Auftraggeber/Anbieter von EU-Unterstützung beispielsweise externe Sachverständige beauftragt, die Erstellung von Unterlagen für das Gewährungsverfahren zu unterstützen (z. B. Formulierung der Spezifikationen für ein anschließendes Vergabeverfahren) und in denen dieser externe Dienstleister selbst beschließt, an demselben Gewährungsverfahren als Teilnehmer teilzunehmen.

Nach Artikel 137 Absatz 1 der HO 2018 ist der Teilnehmer verpflichtet, seine Mitwirkung bei der Erstellung von Unterlagen für das Gewährungsverfahren (oder eine der anderen in Artikel 136 Absatz 1 und Artikel 141 Absatz 1 der HO 2018 genannten Situationen) zu erklären und gegebenenfalls zu erklären, ob er Abhilfemaßnahmen nach Artikel 136 Absatz 6 Buchstabe a und Artikel 136 Absatz 7 der HO 2018 getroffen hat.

Der öffentliche Auftraggeber/Anbieter von EU-Unterstützung muss sicherstellen, dass die Teilnehmer, die an der Erstellung von Unterlagen mitwirken, und die anderen Teilnehmer gleich behandelt werden. Der Teilnehmer, der an der Erstellung von Unterlagen mitgewirkt hat, muss in dem anschließenden Verfahren abgelehnt werden, wenn seine Teilnahme einen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz – einschließlich der Wettbewerbsverzerrung – darstellt, der auf andere Weise nicht behoben werden kann (Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe c der HO 2018 (53)). Diesbezüglich könnte der öffentliche Auftraggeber beispielsweise den Mitgliedern des Evaluierungsausschusses Informationen über die Dienstleister bereitstellen, die bei der Erstellung von Unterlagen für das Gewährungsverfahren mitgewirkt haben.

Die Beweislast liegt bei dem öffentlichen Auftraggeber/Anbieter von EU-Unterstützung. Es obliegt daher dem öffentlichen Auftraggeber/Anbieter von EU-Unterstützung, die Wettbewerbsverzerrung oder aber die Tatsache, dass er alle möglichen Maßnahmen ergriffen hat, um die Ablehnung des betreffenden Teilnehmers im Gewährungsverfahren zu verhindern, zu beweisen. (54) Eine solche Ablehnung unterliegt einem kontradiktorischen Verfahren (55); danach muss der Teilnehmer die Gelegenheit erhalten zu beweisen, dass seine vorherige Einbeziehung nicht zu einer Wettbewerbsverzerrung geführt hat.

In der Praxis wird empfohlen, eine Ablehnung durch Ergreifen von Maßnahmen zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern. Insbesondere sollten Informationen, die dem Dienstleister für die Erstellung von Unterlagen für das Gewährungsverfahren bereitgestellt wurden, auch an die anderen Teilnehmer im zweiten Verfahren übermittelt werden. Zudem sollte die Frist für den Eingang von Angeboten/Anträgen beim zweiten Verfahren lang genug sein, um sicherzustellen, dass alle Teilnehmer gut informiert sind.

4. Kollidierende berufliche Interessen (nur bei Auftragsvergabe)

Bei Wirtschaftsteilnehmern (56), die an Vergabeverfahren teilnehmen, sollten keine Interessenkonflikte bestehen, die sich negativ auf die Auftragsausführung auswirken könnten (Artikel 167 Absatz 1 Buchstabe c und Anhang I Nummer 20.6 der HO 2018).

Dies wird üblicherweise als kollidierendes berufliches Interesse bezeichnet und sollte in der Auswahlphase behoben werden, um Fälle zu verhindern, in denen beispielsweise ein Wirtschaftsteilnehmer den Zuschlag für einen Auftrag zur Evaluierung eines Projekts erhält, bei dem er mitgewirkt hat, oder zur Prüfung einer Rechnungslegung, deren Richtigkeit er zuvor bescheinigt hat, da in diesen Fällen der Wirtschaftsteilnehmer bereits an genau dem Gegenstand der Ausschreibung mitgewirkt hat. Diese Situationen treten häufig bei Evaluierungs- und Prüfungsrahmenverträgen auf, bei denen der Auftragnehmer ein kollidierendes berufliches Interesse im Zusammenhang mit einem bestimmten Vertrag haben könnte.

Durch die Beurteilung des Einzelfalls muss bestätigt werden, dass sich der Interessenkonflikt negativ auf die Ausführung des bestimmten betreffenden Vertrages auswirkt. Befindet sich der Wirtschaftsteilnehmer in einer solchen Situation, wird das Angebot abgelehnt. Zu der Beurteilung sollte ein kontradiktorisches Verfahren mit dem betreffenden Wirtschaftsteilnehmer gehören und sie sollte auf objektiven Kriterien und Sachverhalten basieren, durch die das kollidierende berufliche Interesse unter Berücksichtigung der Art der wahrzunehmenden Aufgaben bestätigt wird, und gleichzeitig sollte durch die Beurteilung eine ungerechtfertigte Begrenzung der Anzahl an Wirtschaftsteilnehmer, die an Vergabeverfahren teilnehmen können, verhindert werden, um auch die Grundsätze der Nichtdiskriminierung, Gleichbehandlung und Transparenz einzuhalten.

Im besonderen Fall der Auswahl der unabhängigen externen Rechnungsprüfungseinrichtungen oder -sachverständigen für die externe Rechnungsprüfung des Jahresberichts europäischer politischer Parteien und europäischer politischer Stiftungen ist in Artikel 233 der HO 2018 vorgesehen, die Vertragslaufzeit auf fünf Jahre und auf zwei aufeinanderfolgenden Vertragslaufzeiten zu begrenzen. Nach Ablauf von zwei aufeinanderfolgenden Vertragslaufzeiten wird davon ausgegangen, dass sie sich in einem Interessenkonflikt befinden, der die Prüfungsleistung beeinträchtigen könnte.

Das kollidierende berufliche Interesse unterscheidet sich von der Mitwirkung bei der Erstellung von Unterlagen für das Gewährungsverfahren nach Ziffer 3 dieses Kapitels 4.1.

4.2 Weitere Verweise auf Interessenkonflikte in der HO 2018

Auf den Begriff „Interessenkonflikt“ wird in der HO 2018 weiter verwiesen, um folgende Situationen abzudecken:

— wenn der Rechnungsführer der Kommission auch als Rechnungsführer einer Exekutivagentur fungiert (Artikel 69 Absatz 3 der HO 2018) oder wenn zwei oder mehrere Organe oder Einrichtungen der EU denselben Rechnungsführer haben (Artikel 78 Absatz 2 der HO 2018), müssen besondere Vorkehrungen getroffen werden, um einen Interessenkonflikt zu vermeiden,

— die Umsetzungsstellen oder an der Umsetzung von Finanzierungsinstrumenten und Haushaltsgarantien beteiligte Gegenparteien müssen Interessenkonflikten mit anderen Aktivitäten vorbeugen (Artikel 209 Absatz 2 Buchstabe e der HO 2018),

— erfordert die Durchführung einer Maßnahme oder eines Arbeitsprogramms die Vergabe eines öffentlichen Auftrags, so muss der Begünstigte jeglichen Interessenkonflikt vermeiden (Artikel 205 Absatz 1 der HO 2018),

— Organe und Einrichtungen der EU können in Ausnahmefällen Unternehmenssponsoring für Veranstaltungen oder Aktivitäten zu Werbezwecken oder zur Wahrnehmung der sozialen Verantwortung mittels Sachleistungen annehmen, vorausgesetzt es entsteht dadurch kein Interessenkonflikt (Artikel 26 Absatz 2 Buchstabe c der HO 2018).

Die beiden ersten Beispiele ähneln inhaltlich dem Begriff der kollidierenden beruflichen Interessen wie in Ziffer 4 des Kapitels 4.1 beschrieben.

4.3 Ethische Fragen in nichtfinanziellen Kontexten

Das vorliegende Dokument befasst sich vornehmlich mit Fragen der Finanzverwaltung in Verbindung mit Interessenkonflikten, die in der HO 2018 geregelt werden. Vor diesem Hintergrund sollten Bedienstete, die an der Ausführung des EU-Haushaltsplans mitwirken und von einem Interessenkonflikt im Sinne der HO 2018 betroffen sind, die in Kapitel 3.2.4 beschriebenen Verfahren einhalten. Trotzdem gilt es als hilfreich, in diesem Kapitel eine kurze Beschreibung und Zusammenstellung der einschlägigen Dokumente zu ethischen Fragen in nichtfinanziellen Kontexten auf Kommissionsebene bereitzustellen.

Vorschriften über Interessenkonflikte, die für Bedienstete der Kommission gelten (auch wenn sie nicht am Haushaltsvollzug mitwirken), sind durch die allgemein als „Vorschriften im Bereich der Ethik“ (Berufsethik und Deontologie) bekannten Vorgaben geregelt. Der Rahmen ist durch die Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über das Statut der Beamten der EU und über die Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten (57) vorgegeben. Bei der Kommission (58) ist die Generaldirektion Humanressourcen und Sicherheit für die Berufsethik der Bediensteten auf zentraler Behördenebene, einschließlich des Personals der Kabinette zuständig.

Zudem hat jede Dienststelle der Kommission die Pflicht, ihre Bediensteten in Fragen der Ethik zu beraten und interne Maßnahmen zur Vermeidung und Bewältigung von Interessenkonflikten einzuführen.

Präventiv- und Eindämmungsmaßnahmen sind ein wichtiger Aspekt des Umgangs mit Interessenkonflikten innerhalb der Kommission. Zu den Pflichten der Bediensteten gehört es insbesondere, Folgendes zu melden:

— eine Situation, in der ein Bediensteter aufgefordert wird, sich bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben mit Angelegenheiten zu befassen, an denen er mittelbar oder unmittelbar ein persönliches, insbesondere ein familiäres oder finanzielles Interesse hat, das seine Unabhängigkeit beeinträchtigen kann, Beispiel: Die betreffende Person sollte jede Situation melden, in der sie aufgefordert wurde, sich mit einer Angelegenheit zu befassen, an der sie ein familiäres und/oder finanzielles Interesse hat (wie ein Unternehmen im Eigentum unmittelbarer Familienangehöriger).

— einen Interessenkonflikt bei der Einstellung oder nach Rückkehr aus dem Urlaub aus persönlichen Gründen,

— die berufliche Tätigkeit des Ehepartners (einschließlich eines Partners, mit dem die Person in eingetragener nichtehelicher Lebensgemeinschaft lebt) und möglicherweise anderer unmittelbarer Familienangehöriger,

— angebotene Geschenke oder Gastfreundschaft,

— Orden oder Ehrenzeichen,

— bezahlte oder unbezahlte Nebentätigkeiten und -aufträge, für die im Allgemeinen im Voraus eine Genehmigung beantragt und gewährt werden muss.

Von einem Bediensteten kann auch insbesondere verlangt werden, i) unter bestimmen Umständen Handlungen zu unterlassen, ii) während des aktiven Dienstes oder des Urlaubs aus persönlichen Gründen keinen Nebentätigkeiten nachzugehen und iii) für einen begrenzten Zeitraum nach Ausscheiden aus dem Dienst keine beruflichen Kontakte mit ehemaligen Kollegen zu pflegen oder Gegenparteien zu vertreten. Zudem dürfen Bedienstete vertrauliche Informationen nicht unbefugt offenlegen.

Diese Vorschriften und Beschränkungen sollen verhindern, dass Interessenkonflikte auftreten, zum Beispiel infolge der Nebentätigkeit eines Bediensteten oder der beruflichen Tätigkeit seines Ehepartners (einschließlich eines Partners, mit dem die Person in eingetragener nichtehelicher Lebensgemeinschaft lebt). Die nachstehenden Referenzdokumente und Informationsquellen präzisieren die Vorschriften über Interessenkonflikte, die für Bedienstete (59) gelten, auch wenn sie nicht an der Ausführung des EU-Haushaltsplans mitwirken.

— Verordnung Nr. 31 (EWG), 11 (EAG) über das Statut der Beamten und über die Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Europäischen Atomgemeinschaft (60), insbesondere Artikel 11 und 16;

— Beschluss der Kommission vom 29. Juni 2018 über externe Tätigkeiten und Aufträge sowie über berufliche Tätigkeiten nach dem Ausscheiden aus dem Dienst (61);

— Mitteilung von Vizepräsident Šefčovič an die Kommission über Leitlinien für Geschenke und Gastfreundschaft für die Bediensteten, SEC(2012) 167 final (62);

— Ethikleitlinie der Europäischen Union (Ref. Ares(2019)4833796 - 24/07/2019) (63);

— Practical Guide to Staff Ethics and conduct (Praktischer Leitfaden zu Ethik und Verhalten der Bediensteten (nur in englischer Sprache)) (64);

— Beschluss der Kommission vom 17. Oktober 2000 zur Änderung ihrer Geschäftsordnung: Kodex für gute Verwaltungspraxis in den Beziehungen der Bediensteten der Europäischen Kommission zur Öffentlichkeit (65);

— Webseite zu Ethik und Verhalten der Bediensteten (66);

— Leitlinien der Kommission für die Unterbindung und Bewältigung von Interessenkonflikten in den dezentralen Agenturen der EU vom 10. Dezember 2013, die insbesondere Mitglieder von Verwaltungsräten und Sachverständige betreffen (67);

Der Umgang mit Fällen, in denen ein Interessenkonflikt nicht angemessen eingedämmt werden kann, hängt von den geltenden Rechtsrahmen und Verfahren ab. Den Organen der EU stehen verschiedene Rechtsbehelfe zur Verfügung. Diese sind in der HO 2018, dem Statut, den sektorspezifischen Rechtsvorschriften oder in den verbindlichen Vereinbarungen, die die Kommission, andere Personen/Stellen, die an der Ausführung des EU-Haushaltsplans mitwirken, Auftragnehmer und Begünstigte geschlossen haben, enthalten.

Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) oder das Untersuchungs- und Disziplinarsamt der Kommission (IDOC) kann aufgefordert werden, eine Untersuchung einzuleiten, wenn die Umstände auf Folgendes hindeuten: i) ein Verdacht des Betrugs, der Korruption oder anderer rechtswidriger Handlungen, ii) Verstöße gegen Finanzregelungen (wie die Regelungen über die Vergabe öffentlicher Aufträge), iii) Günstlingswirtschaft, die die finanziellen Interessen der EU beeinträchtigen oder iv) schwerwiegendes berufliches Fehlverhalten.

Beispiel: (70) Die Anstellungsbehörde beschloss, einen Beamten seines Amts zu entheben, der wichtige Bedingungen eines Vertrages mit einem externen Unternehmen privat verhandelt hat, ohne dafür von seinen Vorgesetzten befugt gewesen zu sein. Sowohl der Disziplinarrat als auch die Anstellungsbehörde vertraten die Auffassung, dass dieses Verhalten den Ruf des Organs schwerwiegend schädigte und dem Ansehen seines Amtes abträglich war. Zudem empfahl der Beamte offen das Unternehmen seines Lebenspartners als Unterauftragnehmer der Kommission, was dazu führte, dass dieses Unternehmen tatsächlich ein Unterauftragnehmer wurde, ohne dass die Vorgesetzten Kenntnis davon hatten. Zudem war der Beamte an der Umsetzung des Vertrages zwischen dem Unternehmen seines Lebenspartners und dem Auftragnehmer der Kommission beteiligt. Dies zusammengenommen ergab einen schwerwiegenden Interessenkonflikt. Die Anstellungsbehörde gelangte zu dem Schluss, dass der Beamte schwerwiegend gegen Artikel 11 Absatz 1 und die Artikel 12 und 21 des Statuts sowie gegen die Artikel 57 und 79 der Haushaltsordnung (71) verstoßen hat.

5. SPEZIFISCHE ELEMENTE FÜR DIE GETEILTE MITTELVERWALTUNG

Neben den in der HO 2018 festgelegten Vorschriften sind in den sektorspezifischen Rechtsvorschriften die Vorschriften für die Verwaltung und Kontrolle der Mittel in geteilter Mittelverwaltung vorgesehen.

Einzelheiten zu den Vorschriften über Finanzkorrekturen und die Einrichtung von Verwaltungs- und Kontrollsystemen für die geteilte Mittelverwaltung sind den einschlägigen Bestimmungen i) der HO 2018, ii) anderer sektorspezifischer Rechtsvorschriften zu Mitteln in geteilter Mittelverwaltung, insbesondere hinsichtlich der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds der Dachverordnung (72) und iii) der Leitlinie für die Kommission und die Mitgliedstaaten für eine gemeinsame Methodik zur Bewertung von Verwaltungs- und Kontrollsystemen in den Mitgliedstaaten (EGESIF 14-0010-final 18.12.2014) (73) zu entnehmen. Zudem sind detaillierte Vorschriften über die Verwaltungs- und Kontrollsysteme für den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) auch der Horizontalen Verordnung (74) und insbesondere den Zulassungskriterien für die Zahlstellen (75) zu entnehmen.

5.1 Zuständigkeiten im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung

Die Gesamtverantwortung und -rechenschaftspflicht für die Ausführung des EU-Haushaltsplans liegt bei der Kommission. Jedoch werden etwa 75 % des EU-Haushaltsplans von Mitgliedstaaten im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung nach den Vorschriften der HO 2018, den sektorspezifischen Rechtsvorschriften und nationalen Vorschriften ausgeführt. Deshalb ist eine enge Zusammenarbeit zwischen den nationalen Behörden und der Kommission unerlässlich, um zu gewährleisten, dass der EU-Haushalt nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung verwendet wird und dass die finanziellen Interessen der EU durch ein angemessenes Modell der Rechenschaftspflicht gut geschützt sind.

Geteilte Mittelverwaltung bedeutet, dass die Mitgliedstaaten (und, je nach Organisation, auch ihre Regionen) unter Berücksichtigung ihrer institutionellen und rechtlichen Rahmen für die Durchführung von Programmen, Beihilferegelungen und Maßnahmen, die im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung finanziert sind, zuständig sind. Diese Rolle umfasst auch die Festlegung des Umfangs der Unterstützung der Mittel und die Gestaltung spezifischer Instrumente für die Unterstützung und die Zuweisung von Mitteln an Begünstigte (z. B. Unternehmen, Landwirte, Gemeinden etc.) sowie Prüfungen und Kontrollen der Durchführung der Programme.

Bei der geteilten Mittelverwaltung ist die Kommission dafür zuständig, die Rechtsvorschriften auf EU-Ebene vorzuschlagen, die Programme zu erlassen, bestimmte Beratungsaufgaben wahrzunehmen und die Aufsicht über die Durchführung der Programme, einschließlich der Überwachung und Prüfung auszuüben, ohne jedoch auf operativer Ebene direkt einzugreifen; d. h. bei der geteilten Mittelverwaltung ist die Kommission grundsätzlich keine Partei des Vertragsverhältnisses zwischen der nationalen oder regionalen Behörde und den Begünstigten/Empfängern der Mittel. Zudem ermöglicht die Kommission auch die EU-weite Verbreitung und den EU-weiten Austausch von Wissen, bewährten Verfahren und Informationen hinsichtlich der Unterstützung durch EU-Mittel in geteilter Mittelverwaltung.

Nach Artikel 36 Absatz 1 und Artikel 63 Absatz 1 der HO 2018 müssen die Kommission und die Mitgliedstaaten den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung im Sinne des Artikels 33 der HO 2018 einhalten.

Vor diesem Hintergrund müssen die Mitgliedstaaten und ihre Behörden auf der Grundlage der nachstehenden Schritte handeln.

— Einrichtung der Systeme der internen Kontrolle und Sicherstellung deren wirksamen Funktionierens. Diese Kontrollsysteme müssen den Anforderungen der HO (insbesondere der Artikel 36 und 63 der HO 2018), sektorspezifischer Rechtsvorschriften und nationaler Rechtsvorschriften entsprechen, einschließlich derjenigen über i) angemessene Verfahren zur Organisation dieser internen Kontrollsysteme, ii) Auswahl von Vorhaben, iii) angemessene Maßnahmen zur Vermeidung, Aufdeckung und angemessenen Eindämmung und Bewältigung von Interessenkonflikten und iv) Durchführung der erforderlichen administrativen und Vor-Ort-Verwaltungsüberprüfungen und -Kontrollen sowie Prüfungen. Die Mitgliedstaaten sollten ihre bestehenden Systeme kontrollieren, um sicherzustellen, dass die Aspekte hinsichtlich der Interessenkonflikte nach der HO 2018 hinreichend abgedeckt sind.

— Einführung von Maßnahmen zur Vermeidung von Interessenkonflikten. Die wirksame Vermeidung von Interessenkonflikten ist für die Wahrung der finanziellen Interessen der EU bei der Ausführung des EU-Haushaltsplan nach den geltenden Vorschriften der EU von großer Bedeutung. Bedienstete sollten ungeachtet ihrer persönlichen Interessen handeln, um die Integrität des Entscheidungsfindungsprozesses zu wahren.

— Feststellung, ob in einem bestimmten Fall ein Interessenkonflikt vorliegt und gegebenenfalls Ergreifung von Eindämmungsmaßnahmen. Diesbezüglich muss ein Mitgliedstaat beurteilen, ob ein Interessenkonflikt vorliegt, beispielsweise wenn seine Behörden einen Antrag auf Finanzierung evaluieren oder die Förderfähigkeit von Ausgaben prüfen.

— Meldung von Interessenkonflikten mit angemessenen Meldeinstrumenten, insbesondere das Meldesystem zum Umgang mit Unregelmäßigkeiten (IMS), für die Meldung von aufgedeckten Unregelmäßigkeiten an die Kommission.

— Korrektur von Unregelmäßigkeiten im Falle der (vereinzelten oder systematischen (76)) Nichteinhaltung der Vorschriften über die Vermeidung von Interessenkonflikten nach Artikel 59 Absatz 2 Buchstabe b der HO 2012 und Artikel 63 Absatz 2 Buchstabe c der HO 2018. Die Nichteinhaltung von Vorschriften über Interessenkonflikte kann dazu führen, dass die Mitgliedstaaten nach den sektorspezifischen Vorschriften Finanzkorrekturen vornehmen und Mittel einziehen (77) und/oder andere Rechtsbehelfe anwenden. Beispiel: In einem besonderen Fall musste ein Rechtsträger, der mit der Durchführung von Kooperationsprogrammen beauftragt war, insgesamt aufgelöst werden, weil einige Mitglieder des Leitungsorgans des Rechtsträgers auch Büros für technische Hilfe führten, die von dem Rechtsträger Beratungsaufträge erhalten sollten und dies auch taten. Dies wurde vom Rechnungshof in seinem Sonderbericht Nr. 1/96 kritisiert. Eines der betreffenden Büros leitete eine Verleumdungsklage gegen den Rechnungshof ein, die es verlor. In dem Urteil zu diesem Fall stellte das Gericht fest: „Die Interessenverquickung stellt an sich und objektiv eine schwerwiegende Störung dar, ohne daß es auf die Absichten und die Gut- oder Bösgläubigkeit der Beteiligten ankäme.“ (unsere Hervorhebung). (78) (79) Wie in Kapitel 3.2.3 erläutert, muss das Vorliegen eines objektiv wahrgenommenen Interessenkonflikts ungeachtet der Absicht der betreffenden Person beurteilt werden. Die Kommission vertritt die Auffassung, dass ein ungeklärter objektiv wahrgenommener Interessenkonflikt eine Unregelmäßigkeit darstellt. Diese Unregelmäßigkeiten müssen verhindert werden, aber wenn dies nicht möglich ist, sollten sie durch die zuständigen nationalen Behörden aufgedeckt und korrigiert werden. (80) Gezieltere Korrekturmaßnahmen und Sanktionen/Strafen können von den Behörden der Mitgliedstaaten gegenüber den Begünstigten/Endempfängern auf der Grundlage nationaler Rechtsvorschriften und mit ihnen abgeschlossener Vereinbarungen und Verträgen ergriffen bzw. verhängt werden. Ähnlich wie in der in Kapitel 5.2 beschriebenen Situation ist es für Finanzkorrekturen bei Nichteinhaltung der geltenden Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge (81) nicht erforderlich nachzuweisen, dass sich der objektiv wahrgenommene Interessenkonflikt tatsächlich ausgewirkt hat oder dass der objektiv wahrgenommene Interessenkonflikt bewusst verwendet wurde, um einer bestimmten Person/Stelle einen Vorteil zu verschaffen (dies wäre nur für die Feststellung einer betrügerischen Unregelmäßigkeit relevant). Wird ein Interessenkonflikt aufgedeckt, sollten die Behörden der Mitgliedstaaten die möglichen Auswirkungen auf andere Vorhaben oder Verträge der betreffenden Vorhaben/Interessenträger erwägen und angemessen handeln, um weitere Interessenkonflikte zu vermeiden.

— Sicherstellung der Prüfung der Mittelverwendung nach international anerkannten Prüfungsstandards durch nationale unabhängige Prüfstellen, zusätzlich zu den Kontrollen, die von den für die Verwaltung der EU-Mittel zuständigen nationalen Behörden (oder im Rahmen ihrer Verantwortung) durchgeführt werden. Die Bestätigungsvermerke dieser Stellen bilden die Grundlage für die Feststellung der allgemeinen Zuverlässigkeit der Verwendung von EU-Mitteln. Die Tatsache, dass sich die Kommission auf nationale Bestätigungsvermerke stützt, hindert sie jedoch nicht daran, weitere Prüfungen der Verwendung von EU-Mitteln durchzuführen und lässt die Pflicht der Kommission, die von den Mitgliedstaaten eingerichteten Kontrollsysteme im Rahmen der Risikobewertung zu überwachen, unberührt.

Die Kommission ist zuständig für:

— die Beratung und Anleitung für die sowie Überwachung der Konformität der nationalen internen Kontrollsysteme mit den EU-Anforderungen,

— die Prüfung der internen Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten, um zu bewerten, ob sie unter anderem angemessen und wirksam für die Vermeidung und Bewältigung von Interessenkonflikten sind (risikobasiert, unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Überprüfungen, Prüfungen und Kontrollen, die von nationalen Behörden oder anderen Prüfstellen der EU durchgeführt und der Kommission übermittelt wurden, sowie anderer verfügbarer Informationen) und um die Empfehlungen zur Verbesserung dieser Systeme abzugeben,

— die Prüfung der von den Mitgliedstaaten der Kommission gemeldeten Ausgaben, um die Einhaltung der einschlägigen Förderfähigkeitsvorschriften zu überprüfen,

— das Ergreifen angemessener Maßnahmen zum Schutz des EU-Haushaltsplans, beispielsweise die Unterbrechung von Zahlungsfristen, die Aussetzung von Zahlungen und Finanzkorrekturen im Falle der (vereinzelten oder systematischen) Nichteinhaltung der Vorschriften über die Vermeidung von Interessenkonflikten nach Artikel 59 Absatz 6 Buchstaben b und c der HO 2012 oder Artikel 63 Absatz 8 Buchstaben b und c der HO 2018, in Verbindung mit Empfehlungen an die Mitgliedstaaten über die angemessenen zu ergreifenden Abhilfemaßnahmen, einschließlich der Stärkung ihrer internen Kontrollsysteme. (82)

Gemäß Artikel 63 Absatz 8 Buchstabe b der HO 2018 (83) ist die Kommission verpflichtet, Ausgaben aus der EU-Finanzierung auszuschließen, wenn sie gegen geltendes Recht verstoßen. Dies kann sich aus Kontrollen und Prüfungen auf jeder Ebene des Kontrollsystems im Mitgliedstaat, aus Kontrollen und Prüfungen der Kommission, aus Prüfungen des Europäischen Rechnungshofs oder aus Untersuchungen des Europäischen Amts für Betrugsbekämpfung (OLAF) ergeben und hat den Zweck, eine Situation wiederherzustellen, in der die mitfinanzierten Ausgaben mit dem geltenden Recht im Einklang stehen. Wie bereits erläutert, sind hauptsächlich die Mitgliedstaaten für die Korrektur von Unregelmäßigkeiten zuständig. Die Kommission kann Ausgaben aus der EU-Finanzierung ausschließen, wenn ein Mitgliedstaat die erforderlichen Maßnahmen nicht ergriffen hat, bei schwerwiegenden Mängeln beim wirksamen Funktionieren des Verwaltungs- und Kontrollsystems oder wenn die EU-Finanzierung eines Vorhabens ganz oder teilweise eine Unregelmäßigkeit darstellt. Die Kommission ist befugt, Korrekturen auf der Grundlage von Hochrechnungen oder Pauschalansätzen vorzunehmen, wenn es nicht möglich ist, den Betrag der Unregelmäßigkeiten genau zu beziffern. (84)

Deshalb ist es bei Mitteln in geteilter Verwaltung in erster Linie Sache der nationalen Behörden/Stellen, die EU-Mittel verwalten und kontrollieren, Interessenkonflikte zu vermeiden, aufzudecken, zu melden und zu beheben. Die von diesen Behörden/Stellen diesbezüglich ergriffenen Maßnahmen unterliegen Prüfungen durch unabhängige nationale Prüfstellen, der Überwachung und Prüfung durch die Kommission sowie Prüfungen durch den Europäischen Rechnungshof und Untersuchungen des OLAF in Ausübung seiner Zuständigkeiten.

5.2 Vorschriften über Interessenkonflikte nach den Vergaberichtlinien

Artikel 61 der HO 2018 umfasst alle Arten der Mittelverwaltung und alle Arten der Ausgaben im Rahmen des EU-Haushaltsplans.

Die in den Vergaberichtlinien (85) festgelegten Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge sind für die geteilte Mittelverwaltung relevant, insbesondere für einen Begünstigten in einem Mitgliedstaat, der ein öffentlicher Auftraggeber ist (86), und Aufträge für die Ausführung eines aus dem EU-Haushalt finanzierten Projekts vergibt.

Die Vergabevorschriften werden in Form von nationalen Gesetzen erlassen, insbesondere durch die Umsetzung der Vergaberichtlinien durch die Mitgliedstaaten, oder sie werden direkt von den allgemeinen Grundsätzen, die im EU-Recht verankert sind, abgeleitet.

Es sei darauf hingewiesen, dass der Anwendungsbereich der Vergaberichtlinien begrenzt ist, insbesondere durch Mindestschwellenwerte bei Auftragswerten ohne Mehrwertsteuer. Zudem gelten die Vergaberichtlinien aus dem Jahr 2014, angesichts der Umsetzungsfrist bis zum 18. April 2016, spätestens ab diesem Datum oder früher, wenn sie vor diesem Datum in nationales Recht umgesetzt wurden.

Nach Artikel 2 der vorherigen Vergaberichtlinie (87) wurde die Anforderung, Interessenkonflikte zu vermeiden, von den Grundsätzen der Gleichbehandlung und Transparenz, die in dieser Bestimmung verankert sind, abgeleitet. (88) Der Gerichtshof ging über die Richtlinien hinaus und stellte fest, dass öffentliche Auftraggeber in den Mitgliedstaaten verpflichtet sind, die Grundregeln des Vertrages im Allgemeinen und insbesondere das Verbot der Diskriminierung zu beachten, auch wenn die Richtlinien keine Bestimmungen zur Regelung von strittigen Fragen (89) enthalten, oder wenn der vorliegende Fall außerhalb des Anwendungsbereichs der Richtlinien (90) (91) fällt. Deshalb gilt der Grundsatz der Transparenz auch in diesem Kontext, um sicherzustellen, dass die Einhaltung des Grundsatzes der Gleichbehandlung nachgeprüft werden kann. (92)

Wenn also die Grundsätze der Gleichbehandlung und Transparenz, auf die die Anforderung der Vermeidung von Interessenkonflikten beruht, im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe allgemein Anwendung finden, muss die Vermeidung von Interessenkonflikten in diesem Bereich als gleichermaßen anwendbar angesehen werden.

Nach Artikel 24 der neuen Vergaberichtlinie (93) werden Mitgliedstaaten verpflichtet sicherzustellen, dass die öffentlichen Auftraggeber geeignete Maßnahmen zur wirksamen Verhinderung, Aufdeckung und Behebung von Interessenkonflikten treffen, die sich bei der Durchführung von Vergabeverfahren ergeben, und es wird eine Definition für den Begriff „Interessenkonflikt“ festgelegt:

Artikel 24 der Richtlinie 2014/24/EU: „Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die öffentlichen Auftraggeber geeignete Maßnahmen zur wirksamen Verhinderung, Aufdeckung und Behebung von Interessenkonflikten treffen, die sich bei der Durchführung von Vergabeverfahren ergeben, um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden und eine Gleichbehandlung aller Wirtschaftsteilnehmer zu gewährleisten. Der Begriff „Interessenkonflikt“ deckt zumindest alle Situationen ab, in denen Mitarbeiter des öffentlichen Auftraggebers oder eines im Namen des öffentlichen Auftraggebers handelnden Beschaffungsdienstleisters, die an der Durchführung des Vergabeverfahrens beteiligt sind oder Einfluss auf den Ausgang des Verfahrens nehmen können, direkt oder indirekt ein finanzielles, wirtschaftliches oder sonstiges persönliches Interesse haben, von dem man annehmen könnte, dass es ihre Unparteilichkeit und Unabhängigkeit im Rahmen des Vergabeverfahrens beeinträchtigt.“

Nach dieser Bestimmung sind öffentliche Auftraggeber verpflichtet, geeignete Maßnahmen zu treffen und Systeme einzuführen, die in der Lage sind, Interessenkonflikte im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe aufzudecken, zu verhindern und zu beheben. (94) Dies gilt für alle Phasen des Vergabeverfahrens (Erstellung der Ausschreibung, Auswahl der Antragsteller/Bewerber und Auftragsvergabe sowie die Phase nach der Ausschreibung).

Der Wortlaut der Vergaberichtlinie hat keinen Vorschriftscharakter hinsichtlich der Maßnahmen und Modalitäten für die Erreichung dieser Ziele. Es obliegt den Mitgliedstaaten, im Rahmen der nationalen Rechtsordnungen die geeignetsten Lösungen zu finden. Auf jeden Fall müssen die Mitgliedstaaten den öffentlichen Auftraggebern und Wirtschaftsteilnehmern nach Artikel 83 Absatz 4 der Vergaberichtlinie die Informationen und Anleitungen zur Verfügung stellen.

Im Einklang mit dem Zweck des Artikels 24 der Vergaberichtlinie, d. h. den lauteren Wettbewerb zwischen Bietern zu schützen, ist es Mitgliedstaaten nach Artikel 57 Absatz 4 Buchstabe e der Vergaberichtlinie erlaubt (allerdings sind sie nicht dazu verpflichtet), einen Bieter auszuschließen, wenn ein Interessenkonflikt gemäß Artikel 24 durch andere, weniger einschneidende Maßnahmen nicht wirksam beseitigt werden kann.

Ein Fall, der üblicherweise als Interessenkonflikt eingestuft wird, ist durch die Mitwirkung des Bieters an der Vorbereitung der Ausschreibung geprägt. Diese Fälle werden nun separat in Artikel 41 der Vergaberichtlinie geregelt, in der vorgesehen ist, dass der öffentliche Auftraggeber angemessene Maßnahmen ergreifen muss, um eine Wettbewerbsverzerrung zu vermeiden. Nach Artikel 57 Absatz 4 Buchstabe f der Vergaberichtlinie können Mitgliedstaaten vorschreiben, dass der Bieter ausgeschlossen wird, wenn die Situation nicht durch andere, weniger einschneidende Maßnahmen beseitigt werden kann (wie Bereitstellung einschlägiger Informationen für alle Bieter und Festlegung geeigneter Fristen für den Eingang von Angeboten). Vor einem solchen Ausschluss wird den Bietern die Möglichkeit gegeben, nachzuweisen, dass ihre Beteiligung an der Vorbereitung des Vergabeverfahrens den Wettbewerb nicht verzerren kann. (95) (96)

In Artikel 58 Absatz 1 Buchstabe c der Vergaberichtlinie wird der Rahmen für Eignungskriterien festgelegt, zu dem die technische und berufliche Leistungsfähigkeit des Bieters gehört. In Artikel 58 Absatz 4 der Vergaberichtlinie wird diese Art von Kriterien erläutert: Ein öffentlicher Auftraggeber kann davon ausgehen, dass ein Wirtschaftsteilnehmer nicht über die erforderliche berufliche Leistungsfähigkeit verfügt, wenn der öffentliche Auftraggeber festgestellt hat, dass der Wirtschaftsteilnehmer kollidierende Interessen hat, die die Auftragsausführung negativ beeinflussen können. Die dieser Bestimmung zugrunde liegende Logik gilt gleichermaßen für Fälle, die nicht in den Anwendungsbereich der Vergaberichtlinie fallen, und zwar dahingehend, dass (im Rahmen des nationalen Rechts) der öffentliche Auftraggeber die Möglichkeit hat (jedoch nach der Vergaberichtlinie nicht verpflichtet ist), einen Bieter von der Auftragsvergabe auszuschließen, wenn sich der Bieter in einem Interessenkonflikt befindet.

Nationale Behörden mussten die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um sicherzustellen, dass bis zum Ende der Umsetzungsfrist (18. April 2016) alle Vorkehrungen getroffen wurden, um der Vergaberichtlinie zu entsprechen. Nach Artikel 83 Absatz 3 der Vergaberichtlinie sind Mitgliedstaaten verpflichtet, der Kommission bis April 2017 und danach alle drei Jahre einen Bericht mit Informationen über die häufigsten Ursachen einer falschen Anwendung oder Rechtsunsicherheit, und über die Vorbeugung, Aufdeckung und angemessene Meldung über Fälle von Betrug, Bestechung, Interessenkonflikten und sonstigen schwerwiegenden Unregelmäßigkeiten im Bereich des öffentlichen Auftragswesens zu übermitteln. Ähnliche Bestimmungen wurden in den spezifischen Vergaberichtlinien über Konzessionen (97) und Versorgung (98) aufgenommen.

Beispiele von Interessenkonflikten in Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge: 1) In einem Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge, das im Rahmen eines Projekts zur Förderung von Geschäftswachstum durchgeführt wurde, wurde ein Interessenkonflikt festgestellt, da der Geschäftsführer des einzigen Bieters zum Zeitpunkt des Ausschreibungsverfahrens vom öffen