zur Änderung der Richtlinie 2006/112/EG bezüglich der Übertragung von Durchführungsbefugnissen an die Kommission zur Definition der Bedeutung der in einigen Bestimmungen dieser Richtlinie verwendeten Begriffe

Vor diesem Hintergrund und wie in der Mitteilung „Aktionsplan für eine faire und einfache Besteuerung zur Unterstützung der Aufbaustrategie“ angekündigt, wird eine Änderung der Mehrwertsteuerrichtlinie vorgeschlagen, um einen Mehrwertsteuerausschuss zur Überwachung der Annahme von Durchführungsrechtsakten in bestimmten Bereichen der Mehrwertsteuer durch die Kommission zu schaffen. In diesem Zusammenhang sind drei Aspekte hervorzuheben:

Diese Unstimmigkeiten führen voraussichtlich zu Fällen von Doppelbesteuerung und bringen Rechtsunsicherheit und zusätzliche Kosten für die Unternehmen mit sich, die in der Regel erst nach geraumer Zeit durch ein Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) beendet werden und manchmal zu einer Auslegung führen, die zuvor nicht von der Mehrheit der Mitgliedstaaten geteilt wurde (wie z. B. bei der Anwendung von „Regeln für die Kostenteilung“). Es kann sogar vorkommen, dass das Urteil des EuGH, da es sich auf eine konkrete Sachlage bezieht, nicht alle Unsicherheiten ausräumt. So geschehen bei der mehrwertsteuerlichen Behandlung von Lieferungen zwischen einem Hauptsitz und seiner Zweigstelle (in Verbindung mit MwSt-Gruppen): Obwohl das Urteil des EuGH in der Rechtssache Skandia America eine Reihe von Problemen gelöst hat, bleiben Zweifel hinsichtlich der mehrwertsteuerlichen Behandlung von Situationen bestehen, die nicht exakt dem Sachverhalt entsprechen, mit dem der EuGH befasst wurde.

–darüber, ob eine Lieferung von Gegenständen oder Dienstleistungen zwischen der Hauptniederlassung eines in einem Mitgliedstaat ansässigen Unternehmens und einer MwSt-Gruppe in einem anderen Mitgliedstaat, die eine Zweigniederlassung desselben Unternehmens umfasst, einen steuerbaren Umsatz für MwSt-Zwecke darstellt.

Die Erfahrung zeigt, dass diese Leitlinien nicht immer eine einheitliche Anwendung des EU-Mehrwertsteuerrechts gewährleisten. So ist es dem Mehrwertsteuerausschuss beispielsweise vor Kurzem nicht gelungen, einstimmige Leitlinien zu einer Reihe von Fragen im Zusammenhang mit der praktischen Anwendung der Bestimmungen der Richtlinie (EU) 2018/1910 des Rates (sog. „Quick Fixes“-Richtlinie) zu erreichen. Das hat zur Folge, dass die Mitgliedstaaten unterschiedliche Ansätze in folgenden Fragen verfolgen:

Die vorgeschlagene Rolle der Kommission, die von einem Ausschuss unterstützt wird, sollte sich auf bestimmte Bereiche konzentrieren, in denen eine einheitliche Anwendung der Konzepte in der Mehrwertsteuergesetzgebung der EU erforderlich ist. In Ermangelung einer solchen einheitlichen Anwendung werden Probleme wie Doppelbesteuerung oder Nichtbesteuerung fortbestehen.

Der Vorschlag steht im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, da er nicht über das hinausgeht, was erforderlich ist, um die Ziele der Verträge zu erreichen, insbesondere das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes, das derzeit durch die unterschiedliche Auslegung und Anwendung der MwSt-Konzepte in den Mitgliedstaaten behindert wird.

– Drittens behält der Rat seine Durchführungsbefugnisse, soweit sie nicht in den streng definierten Bereich der Befugnisse der Kommission fallen, und zwar insbesondere in wesentlichen Fragen, die für die Mitgliedstaaten besonders sensibel sind.

– Zweitens liegt es sowohl im Interesse der Steuerverwaltungen als auch der Unternehmen, die Annahme gemeinsamer Auslegungen der Bestimmungen der Mehrwertsteuerrichtlinie zu erleichtern, da Unstimmigkeiten in diesem Bereich zu Doppelbesteuerung, Wettbewerbsverzerrungen und zusätzlichen Kosten für die Unternehmen führen können. In dieser Hinsicht ist das Ausschussverfahren das seit Langem im EU-Recht verwendete Standardverfahren, um die Entstehung dieser gemeinsamen Auslegungen zu erleichtern. Es sei darauf hingewiesen, dass im Bereich der indirekten Besteuerung Ausschussverfahren bereits regulär für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der Mehrwertsteuer und der Verbrauchsteuern angewandt werden;

i) Artikel 397a Absatz 1 Unterabsatz 1 in Verbindung mit Artikel 397a Unterabsatz 2 dieser Bestimmung und mit Artikel 397

Artikel 291 AEUV sieht als allgemeine Regel vor, dass mit diesen Rechtsakten allgemein der Kommission und, in entsprechend begründeten Sonderfällen, dem Rat Durchführungsbefugnisse übertragen werden, „[wenn] es einheitlicher Bedingungen für die Durchführung der verbindlichen Rechtsakte der Union [bedarf]“. Der EuGH hat durchgehend die Auffassung vertreten, dass es sich bei den in der gesamten Mehrwertsteuerrichtlinie verwendeten Begriffen und Konzepten mit Ausnahme der sehr wenigen Fälle, in denen ihre Definition in der Richtlinie selbst ausdrücklich den Mitgliedstaaten überlassen wird, um unionsrechtliche Begriffe und Konzepte handelt, die einheitlich ausgelegt und angewendet werden müssen.

Die Begriffe der Mehrwertsteuerrichtlinie, für die diese Richtlinie „für die Ermittlung ihres Sinnes und ihrer Bedeutung ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten verweist“, sind selten. Als Beispiele seien die Begriffe „Baugrundstück“ und „dazugehöriger Grund und Boden“ (Artikel 12), „Sondervermögen“ (Artikel 135 Absatz 1 Buchstabe g) und „Gewährung von Unterkunft“ (Artikel 135 Absatz 2 Buchstabe a) genannt. Die meisten anderen in der Richtlinie verwendeten Begriffe und Konzepte bedürfen nach Ansicht des EuGH einer einheitlichen Auslegung und Anwendung, die gemäß Artikel 291 AEUV durch Durchführungsmaßnahmen festgelegt werden sollten.

Die Übertragung von Durchführungsbefugnissen an die Kommission beschränkt sich auf die Ermittlung der Bedeutung einiger Bestimmungen der Mehrwertsteuerrichtlinie. Der Rat hingegen behält seine Durchführungsbefugnisse außerhalb dieser definierten Befugnisse der Kommission. In die Zuständigkeit des Rates würden insbesondere alle Durchführungsmaßnahmen fallen, die nicht darauf abzielen, die Bedeutung der in Artikel 397a Absatz 1 Unterabsatz 1 genannten Begriffe zu definieren. Ferner fallen alle Durchführungsmaßnahmen in Bezug auf die Bestimmungen in Titel I („Zielsetzung und Anwendungsbereich“), Titel VIII („Steuersätze“) und Titel XIII („Ausnahmen“) der Mehrwertsteuerrichtlinie, die alle für die Mitgliedstaaten von besonderer Bedeutung sind, unmittelbar in die Durchführungsbefugnisse des Rates. Schließlich obliegt es den Mitgliedstaaten, die einschlägigen Vorschriften zu den Punkten zu erlassen, die nach Artikel 397a Absatz 1 Unterabsatz 2 ausdrücklich von den Durchführungsbefugnissen der Kommission ausgenommen sind.

ii) Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe a in Verbindung mit Unterabsatz 2

Titel III der Mehrwertsteuerrichtlinie bezieht sich auf die Steuerpflichtigen. Eine Reihe von Bestimmungen dieses Titels bedürfen einer einheitlichen Auslegung, da die Bedeutung der darin verwendeten Begriffe nicht durch die Mehrwertsteuerrichtlinie an die nationale Gesetzgebung der Mitgliedstaaten übertragen wurde: so zum Beispiel der Begriff „gelegentlich“ (Artikel 9 Absatz 2) oder der Begriff „Messen und Ausstellungen mit gewerblichem Charakter“ (Kategorie 8 in Anhang I).

Im Gegensatz dazu sollte die Kommission nicht im Wege von Durchführungsrechtsakten dazu befugt sein,

–die Optionen, die den Mitgliedstaaten mit der Mehrwertsteuerrichtlinie in Bezug auf MwSt-Gruppen übertragen werden, im Namen eines Mitgliedstaates auszuüben oder die Ausübung durch einen Mitgliedstaat zu verhindern (Artikel 11); gelegentlich Steuerpflichtige, alternative Kriterien zum Erstbezug von Gebäuden und die Bedeutung von „dazugehöriger Grund und Boden“ (Artikel 12) und steuerbefreite Tätigkeiten, die der öffentlichen Gewalt obliegen (Artikel 13 Absatz 2) zu definieren;

–die Definition von „Bauland“ festzulegen, da die Richtlinie ausdrücklich auf eine Definition durch nationales Recht verweist (Artikel 12 Absatz 3).

iii) Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe b in Verbindung mit Unterabsatz 2

Titel IV der Mehrwertsteuerrichtlinie befasst sich mit den steuerbaren Umsätzen. Es ist offensichtlich, dass die in den Bestimmungen dieses Titels verwendeten Begriffe einer einheitlichen Anwendung bedürfen: so zum Beispiel die Begriffe „körperlicher Gegenstand“ (Artikel 14 Absatz 1), „Gegenstand[s] [des] Unternehmens“ (Artikel 17 Absatz 1) und „Ankunft“ (Artikel 17a Absatz 4). Die Kommission sollte jedoch nicht befugt sein, im Wege von Durchführungsmaßnahmen eine der den Mitgliedstaaten in diesem Titel übertragenen Optionen im Namen eines Mitgliedstaates auszuüben oder die Ausübung durch einen Mitgliedstaat zu verhindern. Diese Optionen beziehen sich auf den Begriff „Lieferung von Gegenständen“ (Artikel 14 Absatz 3, Artikel 15 Absatz 2, Artikel 18 und 19) und auf den Begriff der Erbringung von Dienstleistungen (Artikel 26 Absatz 2 sowie Artikel 27 und 29).

iv) Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe c in Verbindung mit Unterabsatz 2

Titel V der Mehrwertsteuerrichtlinie bezieht sich auf den Ort des steuerbaren Umsatzes. In diesem Fall ist die Notwendigkeit einer einheitlichen Anwendung der Bestimmungen offensichtlich, da unterschiedliche Auslegungen der darin verwendeten Begriffe durch die Mitgliedstaaten mit großer Wahrscheinlichkeit zu Fällen von Doppelbesteuerung oder Nichtbesteuerung führen würden. So bedürfen beispielsweise die Begriffe „durch den Lieferer oder für dessen Rechnung“ (Artikel 32 und 33), „Installation oder Montage“ (Artikel 36), „erster Lieferer“ und „letzter Erwerber“ (Artikel 36a), „Grundstück“ (Artikel 47) und „Restaurant oder Catering“ (Artikel 55) einer einheitlichen Anwendung in der gesamten Union.

Andererseits sollte die Kommission jedoch nicht befugt sein, im Wege von Durchführungsmaßnahmen die den Mitgliedstaaten in diesem Titel übertragenen Optionen (also beispielsweise die Optionen betreffend die „tatsächliche[n] Nutzung oder Auswertung“ in Bezug auf den Ort der Erbringung bestimmter Dienstleistungen) im Namen eines Mitgliedstaates auszuüben oder die Ausübung durch einen Mitgliedstaat zu verhindern.

v) Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe d in Verbindung mit Unterabsatz 2

Titel VI befasst sich mit dem Steuertatbestand und dem Steueranspruch. Die Bestimmungen dieses Titels bedürfen einer einheitlichen Anwendung: beispielsweise in Bezug auf die Begriffe „aufeinander folgende Abrechnungen“, „aufeinander folgende Zahlungen“ oder „kontinuierliche Lieferungen von Gegenständen“ (Artikel 64) und die Begriffe „Vorauszahlungen“ und „Zeitpunkt der Vereinnahmung“ (Artikel 65). Die Kommission sollte jedoch nicht befugt sein, die Option bezüglich des Steueranspruchs bei kontinuierlichen Lieferungen von Gegenständen (Artikel 64 Absatz 2 Unterabsatz 3) im Namen eines Mitgliedstaates auszuüben oder die Ausübung durch einen Mitgliedstaat zu verhindern. Gleiches gilt für die Ausnahmeregelungen, die den Mitgliedstaaten in Bezug auf den Steueranspruch für bestimmte Umsätze oder bestimmte Kategorien von Steuerpflichtigen gewährt werden (Artikel 66).

vi) Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe e in Verbindung mit Unterabsatz 2

Titel VII der Mehrwertsteuerrichtlinie bezieht sich auf die Steuerbemessungsgrundlage. Die Bestimmungen dieses Titels bedürfen einer einheitlichen Anwendung: zum Beispiel in Bezug auf die Begriffe „Absatzstufe“, „Einkaufspreis“ oder „Selbstkostenpreis“ (Artikel 72); „Wert der Gegenleistung“ und „unmittelbar mit dem Preis dieser Umsätze zusammenhängende Subventionen“ (Artikel 73); „Steuern, Zölle, Abschöpfungen und Abgaben“ und „Nebenkosten“ (Artikel 78) sowie „Rabatte und Rückvergütungen auf den Preis“ oder „durchlaufender Posten“ (Artikel 79). Andererseits sollte die Kommission nicht befugt sein, im Wege von Durchführungsmaßnahmen eine der den Mitgliedstaaten in diesem Titel übertragenen Optionen im Namen eines Mitgliedstaates auszuüben oder die Ausübung durch einen Mitgliedstaat zu verhindern. Ferner ist die Kommission nicht befugt, die Bedingungen und Regeln für die Änderung der Steuerbemessungsgrundlage (Artikel 90 Absatz 1) oder des Umrechnungskurses (Artikel 91 Absatz 2) festzulegen.

vii) Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe f in Verbindung mit Unterabsatz 2

Titel IX der Mehrwertsteuerrichtlinie bezieht sich auf die Steuerbefreiungen. Die Kommission sollte nicht durch Durchführungsmaßnahmen dazu befugt sein,