EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 19.12.2017 SWD(2017) 468 final ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN KONSULTATION DER INTERESSENTRÄGER - ZUSAMMENFASSENDER BERICHT Begleitunterlage zum Vorschlag des Europäischen Parlaments und des Rates für eine Verordnung zur Festlegung von Bestimmungen und Verfahren für die Konformität mit und die Durchsetzung von Harmonisierungsrechtsvorschriften der Union für Produkte und zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 305/2011, (EU) Nr. 528/2012, (EU) 2016/424, (EU) 2016/425, (EU) 2016/426 and (EU) 2017/1369 des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der Richtlinien 2004/42/EG, 2009/48/EG, 2010/35/EU, 2013/29/EU, 2013/53/EU, 2014/28/EU, 2014/29/EU, 2014/30/EU, 2014/31/EU, 2014/32/EU, 2014/33/EU, 2014/34/EU, 2014/35/EU, 2014/53/EU, 2014/68/EU and 2014/90/EU des Europäischen Parlaments und des Rates {COM(2017) 795 final}

{SWD(2017) 466 final}

{SWD(2017) 467 final}

{SWD(2017) 469 final}

{SWD(2017) 470 final}



Inhaltsverzeichnis 1.ZIELE DER KONSULTATION 1.1.Konsultationsmethoden und -instrumente 2.ERGEBNISSE DES KONSULTATIONSPROZESSES 2.1.Sitzungen der Sachverständigengruppe „Binnenmarkt für Waren – Gruppe Marktüberwachung“ 2.2.Sitzungen der Sachverständigengruppe für Zollfragen 2.3.Interessenträger-Konferenz 2.4.Öffentliche Konsultation 2.4.1.Konformität von Produkten im Binnenmarkt und Abschreckungseffekt der bestehenden Durchsetzungsmechanismen 2.4.2.Unterstützung bei der Einhaltung der Vorschriften in den Mitgliedstaaten und auf EU-Ebene 2.4.3.Nachweis der Einhaltung der Produktvorschriften durch Unternehmen 2.4.4.Grenzübergreifende Marktüberwachung innerhalb der EU 2.4.5.Marktüberwachung von Produkten, die aus Drittländern eingeführt werden 2.5.Gezielte Konsultation durch den Auftragnehmer 2.6.Informelle Konsultation von KMU anlässlich des Treffens mit Interessenträgern im Nachgang zum Small Business Act im Dezember 2016 3.INTERESSENTRÄGER-RÜCKMELDUNGEN



1.ZIELE DER KONSULTATION

Die Kommission wünschte eine faktengestützte Bewertung, mit der festgestellt werden sollte, wie wirksam, effizient, relevant und kohärent die in der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 enthaltenen Marktüberwachungsvorschriften sind und welchen Mehrwert sie für die EU bringen. Die Ergebnisse dieser Bewertung werden in Maßnahmen zur besseren Bekämpfung von auf dem Binnenmarkt bereitgestellten nicht konformen Produkten einfließen. 1.1.Konsultationsmethoden und -instrumente Die Marktüberwachungsbehörden wurden bei den Sitzungen der Expertengruppe „Binnenmarkt für Waren“ im Jahr 2016 konsultiert. Die Kommission veranstaltete am 17. Juni 2016 eine für alle Interessierten offenstehende Konferenz der Interessenträger. Vom 1. Juli bis zum 31. Oktober 2016 konnten sich Interessenträger auf einer Seite des Servers Europa an einer öffentlichen Konsultation in allen EU-Amtssprachen beteiligen. Die Teilnahme von KMU wurde durch das European Enterprise Network gefördert und unterstützt. 2.ERGEBNISSE DES KONSULTATIONSPROZESSES 2.1.Sitzungen der Sachverständigengruppe „Binnenmarkt für Waren – Gruppe Marktüberwachung“ Die letzten Sitzungen der Sachverständigengruppe „Binnenmarkt für Waren – Gruppe Marktüberwachung“ fanden am 1. Februar 2016, am 21. Oktober 2016 und am 31. März 2017 statt. Auf der ersten Sitzung wies die Kommission auf die Herausforderungen hin, über die von den Marktüberwachungsbehörden im Zuge ihrer nationalen, zwischen 2010 und 2013 durchgeführten Überprüfungs- und Bewertungsaktivitäten berichtet worden war. Das vollständige Dokument über den Binnenmarkt für Waren ist dieser Folgenabschätzung (als Anhang 2) beigefügt. Auf der Sitzung am 21. Oktober 2016 informierte die Kommission die Teilnehmer über den aktuellen Stand der Durchsetzungs- und Konformitätsinitiative. Sie erläuterte, dass Rückmeldungen über die Angemessenheit der in Betracht gezogenen Vorschläge eingeholt werden sollten. Das ausführliche Protokoll ist abrufbar unter: http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do= groupDetail.groupDetailDoc&id=28611 . Im Mittelpunkt der Sitzung vom 31. März 2017 stand der Vorschlag für einen Rechtsakt. Man beschäftigte sich insbesondere mit der Frage, wie die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten intensiviert werden und wie ein einheitliches und ausreichendes Marktüberwachungsniveau sowie strengere Kontrollen an den Grenzen für auf den europäischen Markt importierte Produkte eingeführt werden können. 2.2.Sitzungen der Sachverständigengruppe für Zollfragen Die Sachverständigengruppe für Zollfragen wurde anlässlich der Sitzung vom 22. April darüber unterrichtet, dass die Durchsetzungs- und Konformitätsinitiative auf den Weg gebracht worden ist. Die Zollbehörden wurden ersucht, an den Konsultationen teilzunehmen und ihren Standpunkt zu den etwaigen Herausforderungen und notwendigen Maßnahmen darzulegen. Die PARCS-Sachverständigengruppe erörterte bei ihrem Treffen am 1. Dezember 2016 die Themen Produktsicherheit und Konformitätskontrollen. Die Kommission berichtete auf der Sitzung über den aktuellen Stand der Überarbeitung der Verordnung (EG) Nr. 765/2008. 2.3.Interessenträger-Konferenz Am 17. Juni 2016 fand eine Veranstaltung für Interessenträger statt, bei der die wichtigsten Fragen im Zusammenhang mit der Konformität und der besseren Durchsetzung im Binnenmarkt sowie ein mögliches weiteres Vorgehen aufgezeigt werden sollten. Die 144 Teilnehmer dieser Veranstaltung setzten sich aus Vertretern von Unternehmen (62) und nationalen Behörden (60) sowie aus sonstigen Interessenten (22) zusammen. Das ausführliche Protokoll dieser Konferenz ist abrufbar unter: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/17963 . 2.4.Öffentliche Konsultation 239 Antworten sind über das während der öffentlichen Konsultation zur Verfügung stehende Online-Formular eingegangen. Die Zahlen und Prozentangaben zur Beschreibung der Verteilung der im Zuge der öffentlichen Konsultation übermittelten Beiträge wurden aus den Antworten übernommen, die über das Konsultationsportal EU Survey abgegeben wurden. Andere von Interessenträgern stammende Beiträge zur öffentlichen Konsultation wurden zwar berücksichtigt, nicht aber für die statistische Darstellung herangezogen. Die Konsultation gliederte sich in fünf Teile. Die Beantwortung war nur für Teil B1 obligatorisch und somit bei den übrigen Abschnitten unvollständig. Die durchschnittliche Beantwortungsquote lag bei 80 % (Abschnitt B2), 66 % (Abschnitt B3), 80 % (Abschnitt B4) und 84 % (Abschnitt B5). In dieser Zusammenfassung beruhen alle Statistiken auf den Daten, die aus den für jeden einzelnen Abschnitt abgegebenen Antworten gewonnen wurden. Ausführliche Statistiken für jede einzelne Kategorie enthält Anhang 2 der Folgenabschätzung.

Unternehmen waren stark vertreten (127), dahinter folgten Behörden (80) und Bürger (32). Konkret sieht die Verteilung bei den Unternehmen wie folgt aus: 49 % vertreten die Hersteller von Produkten, 21 % die Einführer/Händler; 8 % sind Nutzer von Produkten, 5 % Konformitätsbewertungsstellen, 1 % Onlinevermittler und 16 % entfallen auf Sonstige. Was die geografische Verteilung der Antworten betrifft, so waren alle Länder mit Ausnahme von Lettland, Luxemburg, Malta und Liechtenstein vertreten. Die Mehrheit der Teilnehmer (116) geht ihrer Tätigkeit nur in dem Land nach, in dem sie niedergelassen sind. Konformität von Produkten im Binnenmarkt und Abschreckungseffekt der bestehenden Durchsetzungsmechanismen Die Teilnehmer sind mehrheitlich (zu 89 %) der Auffassung, dass Produkte in ihrer Branche gegen die in den EU-Harmonisierungsrechtsvorschriften festgelegten Produktanforderungen verstoßen. Allerdings sind 45 % davon nicht in der Lage, für ihre Branche den ungefähren Anteil an nicht konformen Produkten anzugeben. Dieser Prozentsatz ist für alle Teilnehmerkategorien in etwa gleich hoch. 80 % der Unternehmen, die an der Konsultation teilnahmen, bestätigten, dass Nichtkonformität negative Auswirkungen auf die Verkäufe und/oder die Marktanteile von Unternehmen hat, die die rechtlichen Anforderungen einhalten. Viele Unternehmen (42 %) sind allerdings nicht in der Lage, die auf Nichtkonformität zurückzuführenden Verkaufseinbußen ungefähr anzugeben. Was den Hauptgrund für die Nichtkonformität von Produkten im Binnenmarkt anlangt, so ist dies für 33,47 % der Teilnehmer volle Absicht, um Marktchancen zu den niedrigsten Kosten zu nutzen, ferner fehlendes Wissen (26,78 %), technisches oder sonstiges Unvermögen zur Einhaltung der Vorschriften (10,88 %), Mehrdeutigkeit der Vorschriften (10,46 %) und Fahrlässigkeit (9,62 %). Alle Teilnehmerkategorien haben Erfahrungen mit Fällen, in denen es den Marktüberwachungsbehörden an ausreichenden finanziellen und personellen Ressourcen sowie an technischen Mitteln für konkrete Aufgaben fehlte, oder haben von derartigen Fällen Kenntnis erlangt. Dennoch können 67,36 % der Teilnehmer nicht einschätzen, in welchem Ausmaß es der nationalen Behörde an finanziellen Mitteln fehlte. Was die Aufstockung der Ressourcen für die Marktüberwachungstätigkeiten betrifft, so werden zwei der drei Lösungen von den Teilnehmern einhellig befürwortet, während die dritte Lösung, die darin besteht, dass die Marktüberwachungsbehörden bei Wirtschaftsakteuren in ihrer Zuständigkeit Verwaltungsgebühren zur Finanzierung von Kontrollen einheben, keine ungeteilte Zustimmung findet. 55,91 % der Unternehmen und 40,63 % der Verbraucher und andere Teilnehmer stimmen dieser Option überhaupt nicht zu, während 50,00 % der Behörden zustimmen (15 % stimmen voll und ganz zu, 35 % stimmen zu). Die Interessenträger haben ähnliche Ansichten zur effizienten Nutzung von Ressourcen für die Marktüberwachungstätigkeiten. Viele Teilnehmer (46 %) schließen sich der Ansicht an, dass die Marktüberwachung in ihrer Branche keinen ausreichenden Abschreckungseffekt erzielt oder dass sie in einem gewissen Maß abschreckend ist (34 %) bzw. der Abschreckungseffekt der Marktüberwachungsmaßnahmen durch die von der Kommission vorgeschlagenen Optionen verbessert wird. Unterstützung bei der Einhaltung der Vorschriften in den Mitgliedstaaten und auf EU-Ebene Die Beantwortung dieses Abschnitts des Fragebogens war freiwillig, die Antwortquote erreichte an die 80 % (ca. 190 Antworten pro Frage). Es herrscht Konsens darüber, dass es manchmal schwierig ist, die richtigen Informationen zu den technischen Vorschriften zu finden bzw. zu verstehen, die von Produkten eingehalten werden müssen, bevor sie auf dem Inlandsmarkt oder auf anderen EU-Märkten in Verkehr gebracht werden dürfen. Wie die Teilnehmer vorgehen, um Unterstützung und Informationen zu technischen Vorschriften für Produkte zu erhalten, variiert leicht je nach Art des Teilnehmers. Die Mehrheit der Teilnehmer zieht es vor, in den verfügbaren Informationen auf Websites der Kommission nachzusehen. Die beste Vorgehensweise nationaler Behörden zur Reduzierung der Anzahl nicht konformer Produkte besteht nach Ansicht der Teilnehmer in einer Kombination von Information, Hilfestellung und Durchsetzung seitens der Behörden. Nachweis der Einhaltung der Produktvorschriften durch Unternehmen Die Beantwortung dieses Abschnitts des Fragebogens war freiwillig, die Antwortquote erreichte an die 66 % (ca. 158 Antworten pro Frage). Die Unternehmen wurden danach gefragt, wie sie Informationen zur Konformität von Produkten bereitstellen. Ungefähr 30 % der Teilnehmer sind der Ansicht, dass die vorgeschlagenen Optionen in ihrem Fall nicht zutreffend sind. Die überwiegende Mehrheit der Teilnehmer stimmt der Aussage zu bzw. voll und ganz zu, dass ein breiterer Einsatz elektronischer Mittel zum Nachweis der Konformität in folgenden Bereichen eine Hilfe darstellen würde: Verringerung des Verwaltungsaufwands für Unternehmen (70,62 %), Senkung der administrativen Kosten der Durchsetzung bei den Behörden (65,14 %), Bereitstellung von/Ermöglichung des schnelleren Zugriffs auf Informationen (82,29 %) und Bereitstellung von aktuellen Informationen für Verbraucher/Endnutzer (68,00 %). Grenzübergreifende Marktüberwachung innerhalb der EU

Die Beantwortung dieses Abschnitts des Fragebogens war freiwillig, die Antwortquote erreichte an die 80 % (ca. 190 Antworten pro Frage). Die meisten Teilnehmer (91) waren nicht in der Lage, den ungefähren Marktanteil von Produkten anzugeben, die von Herstellern oder EU-Einführern mit Sitz in einem anderen EU-Mitgliedstaat in Verkehr gebracht werden. Die Behörden sind der Ansicht, dass die kontaktierten Unternehmen nicht reagieren, wenn Informationen/Unterlagen angefordert wurden bzw. wenn Korrekturmaßnahmen angeordnet wurden, während für die Unternehmen die Hauptschwierigkeit darin besteht, dass es Behörden für kostenintensiver halten, Unternehmen mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat zu kontaktieren. Bezüglich der Kommunikation zwischen nationalen Behörden in den EU-Mitgliedstaaten gab die Mehrheit der Teilnehmer an, keine Meinung dazu bzw. keine Erfahrungen zu haben (33 %), während 25 % der Teilnehmer der Ansicht sind, dass nationale Behörden selten die Vermarktung eines Produkts im Anschluss an einen Informationsaustausch über Maßnahmen beschränken, die gegen dasselbe Produkt von einer anderen Behörde in der EU verhängt worden waren. In Bezug auf die adäquaten Mechanismen zur Steigerung der Effizienz der Marktüberwachung im Binnenmarkt sprechen sich den Ergebnissen zufolge extrem viele Teilnehmer für mehr Informationsaustausch und mehr Gespräche zwischen den Behörden aus, aber auch für eine enge Koordination zwischen den Mitgliedstaaten bei gleichzeitiger Gewährleistung der Anwendbarkeit von Entscheidungen gegen nicht konforme Produkte. Marktüberwachung von Produkten, die aus Drittländern eingeführt werden Die Beantwortung dieses Abschnitts des Fragebogens war freiwillig, die Antwortquote erreichte an die 84 % (ca. 201 Antworten pro Frage). Die meisten Teilnehmer (39 %) waren nicht in der Lage, den ungefähren Markanteil der in ihrer Branche aus Nicht-EU-Ländern eingeführten Produkte anzugeben. Allerdings gaben 21 % an, dass der Markanteil der aus Nicht-EU-Ländern eingeführten Produkte 50 % überschreitet. Gleichzeitig sind 88 % der Teilnehmer der Ansicht, dass in ihrer Branche aus anderen EU-Ländern eingeführte Produkte gegen Anforderungen verstoßen. Bei den Herkunftsländern häufig nicht konformer Produkte führte China mit 137 Nennungen, vor Indien (30), der Türkei und den Vereinigten Staaten (18) sowie Hongkong (17). Bei den Maßnahmen zur Bekämpfung nicht konformer Produkte, die von in einem Nicht-EU-Land ansässigen Unternehmen vertrieben werden, wurde als häufigste Option eine stärkere Koordination der Kontrollen in die EU gelangender Produkte zwischen den Zoll- und den Marktüberwachungsbehörden gewählt (88,27 %). 2.5.Gezielte Konsultation durch den Auftragnehmer Im Allgemeinen sind alle Interessenträger, die bei gezielten Erhebungen und Interviews befragt wurden, einhellig der Meinung, dass die Wirksamkeit der Verordnung verbessert werden muss. Rund der Hälfte der Teilnehmer zufolge hat sich das Ausmaß der Nichtkonformität von Produkten seit Inkrafttreten der Verordnung nicht verändert. Dieser Ansicht sind Behördenvertreter, während nach der Wahrnehmung der Teilnehmer aus dem privaten Sektor die Nichtkonformität zugenommen hat. Die meisten Wirtschaftsakteure, Industrieverbände und Vertreter der Zivilgesellschaft geben an, dass sie bei der Marktüberwachung Diskrepanzen zwischen den Mitgliedstaaten feststellen. Mit derartigen Diskrepanzen sind weitere negative Auswirkungen verbunden, nämlich die Behinderung des freien Warenverkehrs, die Beeinflussung des Marktverhaltens, geringere Produktsicherheit und steigende Kosten für Behörden und Wirtschaftsakteure im Zusammenhang mit der Einhaltung der Verordnung. Von allen Teilnehmern äußern sich nur die Zollbehörden positiv zur Angemessenheit der derzeitigen Grenzkontrollen. Im Allgemeinen wünschen die Vertreter der Industrie eine stärkere Einbindung in Marktüberwachungstätigkeiten. Nach Ansicht der Teilnehmer könnte die Wirksamkeit der Verordnung durch die Beseitigung der Diskrepanzen bei deren Durchführung verbessert werden. Die Relevanz der Verordnung wird von der Mehrheit der Teilnehmer – nämlich von allen Wirtschaftsakteuren und einem Großteil der Zoll- und Koordinierungsbehörden – bestätigt. Allerdings kann die Relevanz der Verordnung dadurch in Zweifel gezogen werden, dass sie kaum Lösungen für neue Fragestellungen anbietet. Alle Interessenträger stimmen darin überein, dass sich mit der Verordnung keine Fragen lösen lassen, die sich im Zusammenhang mit dem Online-Handel stellen. Keine Teilnehmerkategorie berichtet von größeren Problemen hinsichtlich der Kohärenz; dies gilt sowohl für die Kohärenz der Bestimmungen der Verordnung als auch für die Kohärenz mit anderen für die Marktüberwachung relevanten Rechtsvorschriften. Alle Interessenträger erkennen den EU-Mehrwert der Verordnung an, der dem freien Verkehr von Waren und der gesetzgeberischen Transparenz förderlich ist. Die Harmonisierung von Vorschriften und die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten werden ebenfalls einhellig als vorteilhaft bezeichnet. Verschiedene Teilnehmerkategorien vertreten auch die Ansicht, dass die Verordnung gleiche Wettbewerbsbedingungen für die Unternehmen in der EU schaffen kann. 2.6.Informelle Konsultation von KMU anlässlich des Treffens mit Interessenträgern im Nachgang zum Small Business Act im Dezember 2016 Die Kommission stellte die Überlegungen über mögliche Optionen zur Bekämpfung von Konformitätsverstößen vor und ersuchte um Rückmeldungen. Wie Vertreter der Unternehmen bestätigten, werden KMU ebenso wie größere Unternehmen durch derartige Verstöße beeinträchtigt. 3.INTERESSENTRÄGER-RÜCKMELDUNGEN Im Zuge der Konsultation wurde eine breite Palette von Ansichten erfasst, die darüber Aufschluss gibt, was aus Sicht der Interessenträger auf dem Gebiet der Marktüberwachung gut bzw. nicht so gut funktioniert hat. Die Treffen mit den Interessenträgern boten bereits in einem frühen Stadium Gelegenheit dazu, die nationalen Behörden stärker einzubinden, sodass die Antwortquote wahrscheinlich höher ausfallen wird. Generell zielt diese Initiative darauf ab, die Zahl der nicht konformen Produkte auf dem Binnenmarkt durch bessere Konformitätsanreize und eine effizientere Marktüberwachung zu senken. Beginnend mit der am wenigsten ambitionierten Option, bei der die EU im geringsten Umfang koordiniert und tätig wird, wurden die folgenden Optionen in Betracht gezogen: 1) das Basisszenario, 2) eine Optimierung der vorhandenen Instrumente und Kooperationsmechanismen, 3) eine gesteigerte Abschreckungswirkung zusätzlich zu den Durchsetzungsinstrumenten und einer intensivierten EU-Koordinierung sowie 4) eine weiter ausgebaute zentrale Durchsetzung auf EU-Ebene für bestimmte Fälle. Die bevorzugte Option (Option 3) umfasst Folgendes: