Vorschlag für RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES über die öffentliche Auftragsvergabe /* KOM/2011/0896 endgültig - 2011/0438 (COD) */





BEGRÜNDUNG 1. Hintergrund des Vorschlags · Begründung und Ziele des Vorschlags Die Strategie „Europa 2020“ für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum [KOM(2010) 2020] basiert auf drei miteinander verzahnten und einander verstärkenden Prioritäten: der Entwicklung einer auf Wissen und Innovation gestützten Wirtschaft, der Förderung einer emissionsarmen, ressourcenschonenden und wettbewerbsfähigen Wirtschaft und der Förderung einer Wirtschaft mit hoher Beschäftigung und ausgeprägtem sozialen und territorialen Zusammenhalt. Die öffentliche Auftragsvergabe spielt im Rahmen der Strategie „Europa 2020“ eine zentrale Rolle, da sie – als eines der marktwirtschaftlichen Instrumente, die zur Verwirklichung dieser Ziele eingesetzt werden sollen – zur Verbesserung des Unternehmensumfelds und zur Schaffung günstiger Bedingungen für Innovationen der Unternehmen beitragen, eine umweltfreundliche öffentliche Auftragsvergabe auf breiterer Basis fördern und so den Übergang zu einer ressourceneffizienten Wirtschaft mit geringem CO2-Ausstoß unterstützen kann. Gleichzeitig wird in der Strategie „Europa 2020“ betont, dass die Politik auf dem Gebiet des öffentlichen Auftragswesens die wirtschaftlichste Nutzung öffentlicher Gelder gewährleisten muss und dass die Beschaffungsmärkte unionsweit zugänglich sein müssen. Angesichts dieser Herausforderungen bedürfen die für das öffentliche Auftragswesen geltenden Rechtsvorschriften einer Überprüfung und Modernisierung, um dem sich verändernden politischen, sozialen und wirtschaftlichen Kontext Rechnung zu tragen. In ihrer Mitteilung vom 13. April 2011 „Binnenmarktakte: Zwölf Hebel zur Förderung von Wachstum und Vertrauen“ nannte die Kommission als eine von zwölf prioritären Maßnahmen, die bis Ende 2012 von den EU-Organen verabschiedet werden sollen, die Überarbeitung und Modernisierung des rechtlichen Rahmens für das öffentliche Auftragswesen mit dem Ziel, die Auftragsvergabe flexibler zu gestalten und es zu ermöglichen, öffentliche Aufträge besser zur Unterstützung anderer Politiken einzusetzen. Mit dem vorliegenden Vorschlag werden zwei einander ergänzende Ziele verfolgt: · Steigerung der Effizienz der öffentlichen Ausgaben zur Gewährleistung bestmöglicher Beschaffungsergebnisse im Sinne eines optimalen Preis-Leistungs-Verhältnisses. Dies erfordert insbesondere eine Vereinfachung und Flexibilisierung der bestehenden Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe. Gestraffte, effizientere Verfahren kommen allen Wirtschaftsteilnehmern zugute und erleichtern die Beteiligung von KMU und Bietern aus anderen Mitgliedstaaten. · Schaffung der Möglichkeit für die Auftraggeber, die öffentliche Auftragsvergabe besser zur Unterstützung gemeinsamer gesellschaftlicher Ziele zu nutzen, z. B. in den Bereichen Umweltschutz, Erhöhung der Ressourcen- und Energieeffizienz, Bekämpfung des Klimawandels, Förderung von Innovation, Beschäftigung und sozialer Eingliederung und Gewährleistung bestmöglicher Bedingungen für die Erbringung hochwertiger sozialer Dienstleistungen. · Allgemeiner Kontext Das öffentliche Beschaffungswesen spielt eine zentrale Rolle für die Gesamtwirtschaftsleistung der Europäischen Union. Die öffentliche Hand in Europa wendet etwa 18 % des BIP für Liefer-, Bau- und Dienstleistungsaufträge auf. Angesichts des Volumens der Beschaffungen kann die öffentliche Auftragsvergabe als wirkungsvoller Hebel für die Verwirklichung eines Binnenmarkts dienen, der intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum fördert. Die derzeitige Generation von Richtlinien im Bereich des öffentlichen Auftragswesens (Richtlinien 2004/17/EG[1] und 2004/18/EG[2]) ist die bisher letzte Stufe in einer langen Entwicklung, die 1971 mit dem Erlass der Richtlinie 71/305/EWG begonnen hat. Durch die Gewährleistung transparenter und nichtdiskriminierender Verfahren zielen diese Richtlinien vor allem darauf ab, die Wirtschaftsteilnehmer im gesamten Binnenmarkt bei der öffentlichen Auftragsvergabe in den vollen Genuss der Grundfreiheiten kommen zu lassen. Eine umfassende wirtschaftliche Bewertung hat ergeben, dass die mit den Vergaberichtlinien angestrebten Ziele zum Großteil erreicht wurden. Die Richtlinien haben zu mehr Transparenz und zu einem stärkeren Wettbewerb geführt und gleichzeitig durch niedrigere Preise deutliche Einsparungen bewirkt. Nichtsdestoweniger wurden aufseiten der Akteure Stimmen laut, die eine Überprüfung der Vergaberichtlinien fordern mit dem Ziel, die Vorschriften zu vereinfachen, ihre Effizienz und Effektivität zu erhöhen und sie in stärkerem Maße auf den sich wandelnden politischen, sozialen und wirtschaftlichen Kontext auszurichten. Gestraffte, effizientere Verfahren werden den öffentlichen Auftraggebern zu größerer Flexibilität verhelfen, allen Wirtschaftsteilnehmern zugutekommen und die Beteiligung von KMU und Bietern aus anderen Mitgliedstaaten erleichtern. Bessere Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe werden es darüber hinaus den Vergabebehörden erlauben, die öffentliche Auftragsvergabe besser zur Unterstützung gemeinsamer gesellschaftlicher Ziele zu nutzen, wie Umweltschutz, Erhöhung der Ressourcen- und Energieeffizienz, Bekämpfung des Klimawandels, Förderung von Innovation und sozialer Eingliederung sowie Gewährleistung bestmöglicher Bedingungen für die Erbringung hochwertiger sozialer Dienstleistungen. Diese Orientierungen wurden durch die Ergebnisse einer Konsultation der interessierten Kreise untermauert, die die Kommission im Frühjahr 2011 durchgeführt hat. Im Rahmen dieser Konsultation unterstützte eine sehr deutliche Mehrheit der Interessenträger den Vorschlag, die Vergaberichtlinien zu überprüfen und besser an die neuen Herausforderungen anzupassen, denen sich öffentliche Auftraggeber und Wirtschaftsteilnehmer heute gegenübersehen. · Bestehende Rechtsvorschriften auf diesem Gebiet Die hier vorgeschlagene Richtlinie und die vorgeschlagene neue Sektorenrichtlinie sollen die Richtlinien 2004/17/EG und 2004/18/EG als Kernstücke des Rechtsrahmens der Europäischen Union im Bereich des öffentlichen Auftragswesens ersetzen. Weitere Elemente dieses Rechtsrahmens sind · die Richtlinie 2009/81/EG[3], die spezifische Vorschriften für die Auftragsvergabe im Verteidigungsbereich und in sicherheitssensiblen Bereichen festlegt, und · die Richtlinie 89/665/EWG[4], die gemeinsame Standards für nationale Nachprüfungsverfahren festlegt, um zu gewährleisten, dass Bietern, die der Auffassung sind, dass eine unfaire Auftragsvergabe stattgefunden hat, in allen EU-Ländern rasche und wirksame Rechtsbehelfe zur Verfügung stehen. · Kohärenz mit anderen Politikbereichen und Zielen der Union Mit dieser Initiative werden die Strategie „Europa 2020“ für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum [KOM(2010) 2020] und die Leitinitiativen im Rahmen von Europa 2020 – „Eine digitale Agenda für Europa“ [KOM(2010) 245], „Innovationsunion“ [KOM(2010) 546], „Eine integrierte Industriepolitik für das Zeithalter der Globalisierung“ [KOM(2010) 614], „Energie 2020“ [KOM(2010) 639] und „Ressourcenschonendes Europa“ [KOM(2011) 21] – umgesetzt. Ferner dient sie der Umsetzung der Binnenmarktakte [KOM(2011) 206], insbesondere der zwölften Leitaktion „Überarbeitung und Modernisierung des rechtlichen Rahmens für das öffentliche Auftragswesen“. Im Übrigen handelt es sich um eine strategische Initiative im Rahmen des Arbeitsprogramms der Kommission für 2011. 2. Konsultation interessierter Kreise und Folgenabschätzung · Konsultation interessierter Kreise Konsultationsverfahren, Hauptadressaten und allgemeines Profil der Befragten Am 27. Januar 2011 veröffentlichte die Kommission ein „Grünbuch über die Modernisierung der europäischen Politik im Bereich des öffentlichen Auftragswesens – Wege zu einem effizienteren europäischen Markt für öffentliche Aufträge“[5], mit dem eine umfassende öffentliche Konsultation zu den Optionen für Änderungen der einschlägigen Rechtsvorschriften eingeleitet wurde mit dem Ziel, die Auftragsvergabe leichter und flexibler zu gestalten und es zu ermöglichen, die öffentliche Beschaffung besser zur Unterstützung anderer Politiken zu nutzen. Zweck des Grünbuchs war es, die Schlüsselbereiche zu ermitteln, in denen eine Reform ansetzen müsste, und die Standpunkte der Interessenträger zu konkreten Optionen für rechtliche Änderungen einzuholen. Abgedeckt wurden unter anderem folgende Aspekte: Vereinfachung und Flexibilisierung der Verfahren, strategische Nutzung der öffentlichen Auftragsvergabe zur Unterstützung anderer politischer Ziele, Verbesserung des Zugangs von KMU zu öffentlichen Aufträgen und Bekämpfung von Günstlingswirtschaft, Korruption und Interessenkonflikten. Die öffentliche Konsultation endete am 18. April 2011. Es war eine hohe Beteiligung zu verzeichnen: Insgesamt gingen 623 Antworten von verschiedensten Interessengruppen ein, darunter zentrale Behörden der Mitgliedstaaten, öffentliche Vergabestellen auf lokaler und regionaler Ebene und ihre Verbände, Unternehmen, Industrieverbände, Wissenschaftler, Organisationen der Zivilgesellschaft (einschließlich Gewerkschaften) sowie einzelne Bürger. Die meisten Rückmeldungen kamen aus dem Vereinigten Königreich, aus Deutschland, Frankreich und – in geringerer Zahl – aus Belgien, Italien, den Niederlanden, Österreich, Schweden, Spanien und Dänemark. Die Ergebnisse der Konsultation wurden in einem Synthesepapier[6] zusammengefasst und auf einer öffentlichen Konferenz am 30. Juni 2011[7] vorgestellt und diskutiert. Zusammenfassung und Berücksichtigung der Beiträge Die Initiative der Kommission, die derzeitige öffentliche Vergabepolitik einer Überprüfung zu unterziehen, wurde von der überwiegenden Mehrheit der Interessenträger begrüßt. Unter den verschiedenen im Grünbuch behandelten Aspekten legten die befragten Akteure besonderes Gewicht auf die Notwendigkeit einer Vereinfachung und Flexibilisierung der Verfahren. So sprach sich beispielsweise eine eindeutige Mehrheit aller Interessengruppen dafür aus, einen stärkeren Rückgriff auf ein Verhandlungsverfahren zuzulassen. Auch Maßnahmen zur Reduzierung des Verwaltungsaufwands im Zusammenhang mit der Auswahl der Bieter fanden breite Unterstützung. Was die strategische Nutzung der öffentlichen Auftragsvergabe zur Verwirklichung gesellschaftlicher Ziele der Strategie „Europa 2020“ anbelangt, waren die Betroffenen geteilter Meinung. Viele von ihnen, insbesondere Unternehmen, standen dem Konzept, die öffentliche Beschaffung zur Unterstützung anderer politischer Ziele zu nutzen, eher ablehnend gegenüber. Andere wiederum, insbesondere Organisationen der Zivilgesellschaft, sprachen sich deutlich für eine derartige strategische Beschaffung und für weitreichende Änderungen der Grundprinzipien der öffentlichen Vergabepolitik der Europäischen Union aus. · Einholung und Nutzung von Expertenwissen Die Konsultation auf der Grundlage des Grünbuchs wurde ergänzt durch eine in den Jahren 2010/2011 durchgeführte umfassende Bewertung der Auswirkungen und der Effektivität der EU-Vorschriften für das öffentliche Auftragswesen, die sich auf umfassende Erkenntnisse und neue unabhängige Forschungsarbeiten stützte. Im Rahmen der einschlägigen Studien wurden in erster Linie Kosten und Effektivität der Vergabeverfahren, Fragen der grenzüberschreitenden Auftragsvergabe, der Zugang kleiner und mittlerer Unternehmen zu den öffentlichen Beschaffungsmärkten und die strategische Nutzung der öffentlichen Auftragsvergabe in Europa bewertet. Wie die Ergebnisse der Bewertung deutlich zeigen, haben die Vergaberichtlinien 2004/17/EG und 2004/18/EG dazu beigetragen, eine Kultur der Transparenz und der ergebnisorientierten Auftragsvergabe zu schaffen sowie Einsparungen und bessere Beschaffungsergebnisse zu erzielen, die die Kosten, die öffentlichen Beschaffungsstellen und ihren Lieferanten infolge der Durchführung der Verfahren entstehen, bei Weitem überwiegen. Die Bewertung hat zudem ergeben, dass die unterschiedliche Umsetzung und Anwendung der Richtlinien in den einzelnen Mitgliedstaaten zu unterschiedlichen Ergebnissen geführt haben. Die für den Abschluss der Verfahren benötigte Zeit und die den öffentlichen Auftraggebern entstehenden Kosten variieren sehr stark von einem Land zum anderen. · Folgenabschätzung Die Folgenabschätzung und ihre Zusammenfassung geben einen Überblick über die verschiedenen Optionen zu jedem der fünf zentralen Fragenkomplexe (Verwaltungsorganisation, Anwendungsbereich, Verfahren, strategische Beschaffung und Zugang zu den Beschaffungsmärkten). Auf der Grundlage einer Analyse der Vor- und Nachteile der verschiedenen Optionen wurde aus den bevorzugten Optionen ein Maßnahmenpaket geschnürt, das für optimale Synergien zwischen den verschiedenen Lösungen sorgen soll und bei dem die mit einer Art von Maßnahmen verbundenen Kosten durch die mit anderen Arten von Maßnahmen erzielten Einsparungen neutralisiert werden dürften (z. B. könnten etwaige strengere Verfahrensanforderungen aufgrund von Maßnahmen der strategischen Beschaffung zum Teil durch Einsparungen kompensiert werden, die sich durch die bessere Konzipierung der Vergabeverfahren ergeben). Die bevorzugten Optionen bilden die Grundlage des vorliegenden Vorschlags. Der Entwurf des Folgenabschätzungsberichts wurde vom Ausschuss für die Folgenabschätzung geprüft. Dieser verlangte einige Änderungen, die insbesondere die Bestimmung der zu behandelnden Elemente des Rechtsrahmens, die Beschreibung der erörterten Optionen, eine eingehendere Kosten/Nutzen-Analyse der ausgewählten Leitaktionen und die systematische Integration der Standpunkte der Interessenträger sowohl bei der Darstellung des Problems als auch bei der Analyse der Folgen betrafen. Diese Empfehlungen für Verbesserungen sind in den endgültigen Bericht eingeflossen. Die Stellungnahme des Ausschusses für die Folgenabschätzung zum Bericht wird zusammen mit dem vorliegenden Vorschlag, dem endgültigen Bericht über die Folgenabschätzung und dessen Zusammenfassung veröffentlicht. 3. Rechtliche Aspekte des Vorschlags · Rechtsgrundlage Der Vorschlag stützt sich auf Artikel 53 Absatz 1, Artikel 62 und Artikel 114 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). · Subsidiaritätsprinzip Das Subsidiaritätsprinzip gelangt zur Anwendung, da der Vorschlag nicht unter die ausschließliche Zuständigkeit der EU fällt. Die Ziele des Vorschlags können von den Mitgliedstaaten aus folgendem Grund nicht ausreichend verwirklicht werden: Die Koordinierung der Verfahren bei öffentlichen Aufträgen oberhalb bestimmter Schwellenwerte hat sich als wichtiges Instrument für die Verwirklichung des Binnenmarkts im Bereich des öffentlichen Auftragswesens erwiesen, da sie den Wirtschaftsteilnehmern im gesamten Binnenmarkt effektive und gleiche Zugangsmöglichkeiten zu öffentlichen Aufträgen verschafft. Die Erfahrungen mit den Richtlinien 2004/17/EG und 2004/18/EG sowie den früheren Generationen von Vergaberichtlinien haben gezeigt, dass die europaweiten Vergabeverfahren für Transparenz und Objektivität bei der Vergabe öffentlicher Aufträge sorgen und damit zu erheblichen Einsparungen und besseren Beschaffungsergebnissen beitragen – zum Nutzen der Behörden der Mitgliedstaaten und letztlich des europäischen Steuerzahlers. Dieses Ziel könnte durch Maßnahmen der Mitgliedstaaten nicht in ausreichendem Maße verwirklicht werden, da diese zwangsläufig zu divergierenden Anforderungen und möglicherweise zu konfligierenden Verfahrensregelungen führen und damit die Regulierungskomplexität noch erhöhen und ungerechtfertigte Hindernisse für grenzüberschreitende Tätigkeiten schaffen würden. Der Vorschlag steht daher mit dem Subsidiaritätsprinzip im Einklang. · Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Der Vorschlag wahrt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, denn er geht nicht über das hinaus, was notwendig ist, um durch Festlegung europaweit koordinierter Vergabeverfahren das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts zu gewährleisten. Im Übrigen basiert der Vorschlag auf einem „Toolbox“-Ansatz, der den Mitgliedstaaten ein Maximum an Flexibilität bei der Anpassung der Methoden und Instrumente an ihre spezifische Situation ermöglicht. Im Vergleich zu den derzeit geltenden Vergaberichtlinien wird der Vorschlag eine erhebliche Reduzierung des Verwaltungsaufwands im Zusammenhang mit der Durchführung der Verfahren bewirken, sowohl für die öffentlichen Auftraggeber als auch für die Wirtschaftsteilnehmer; soweit neue Anforderungen vorgesehen sind (z. B. im Kontext der strategischen Beschaffung), wird der dadurch bedingte höhere Aufwand durch den Wegfall von Anforderungen in anderen Bereichen kompensiert. · Wahl des Rechtsinstruments Da sich der Vorschlag auf Artikel 53 Absatz 1, Artikel 62 und Artikel 114 AEUV stützt, wäre der Erlass einer Verordnung zur Festlegung der Vorschriften für die Beschaffung von Waren und Dienstleistungen nach dem AEUV nicht zulässig. Daher wird eine Richtlinie vorgeschlagen. Nichtlegislative Optionen wurden im Zuge der Folgenabschätzung verworfen. Die Gründe hierfür werden in der Folgenabschätzung im Einzelnen erläutert. 4. Auswirkungen auf den Haushalt Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den Haushalt. 5. Weitere Angaben · Aufhebung geltender Rechtsvorschriften Durch Annahme des Vorschlags werden bestehende Rechtsvorschriften (Richtlinie 2004/18/EG) aufgehoben. · Überprüfungs-/Revisions-/Verfallsklausel Der Vorschlag enthält eine Überprüfungsklausel, die die wirtschaftlichen Auswirkungen der Schwellenwerte betrifft. · Umsetzungsmaßnahmen und erläuternde Unterlagen Der Vorschlag betrifft einen Bereich, in dem Rechtsvorschriften der Union zum Zwecke der Koordinierung erlassen werden und erhebliche Auswirkungen auf verschiedenste Bereiche des nationalen Rechts haben. In erster Linie wird zwar eine Koordinierung angestrebt, doch bringen viele Vorschriften bereits eine vollständige Harmonisierung, und der Vorschlag sieht zahlreiche rechtliche Verpflichtungen vor. Die Mitgliedstaaten ergänzen die EU-Vorschriften durch nationale Vorschriften, damit das Gesamtsystem funktionsfähig wird. Vor diesem Hintergrund machen es die folgenden Faktoren nach Auffassung der Kommission erforderlich, dass die Mitgliedstaaten Erläuterungen zum besseren Verständnis der Umsetzungsmaßnahmen und des gesamten Regelwerks im Bereich des öffentlichen Auftragswesens auf nationaler Ebene liefern: – Umsetzungs- und Durchführungsmaßnahmen werden auf verschiedenen institutionellen Ebenen (nationale/föderale, regionale, lokale Ebene) erlassen. – In vielen Mitgliedstaaten werden nicht nur auf den verschiedenen Regulierungsebenen, sondern darüber hinaus auch für bestimmte Sektoren oder für bestimmte Arten der Beschaffung Vorschriften erlassen. – Verwaltungsmaßnahmen allgemeiner oder spezifischer Natur ergänzen den einschlägigen Rechtsrahmen, wobei es mitunter zu Überschneidungen kommt. Nur die Mitgliedstaaten sind in der Lage zu erläutern, wie die EU-Richtlinien für das öffentliche Auftragswesen durch die verschiedenen Maßnahmen umgesetzt werden und wie diese Maßnahmen ineinandergreifen. Daher sollten die Mitgliedstaaten bei der Mitteilung der Umsetzungsmaßnahmen Unterlagen übermitteln, in denen die Beziehungen zwischen den verschiedenen Teilen dieser Richtlinie und den entsprechenden Teilen der nationalen Umsetzungsmaßnahmen erläutert werden. Als Arbeitsinstrument für die Analyse der nationalen Maßnahmen sollten insbesondere Entsprechungstabellen vorgelegt werden. · Europäischer Wirtschaftsraum Der vorgeschlagene Rechtsakt ist von Bedeutung für den Europäischen Wirtschaftsraum und sollte deshalb auch für den EWR gelten. · Einzelerläuterungen zum Vorschlag 1) Vereinfachung und Flexibilisierung der Vergabeverfahren Die vorgeschlagene Richtlinie sieht eine Vereinfachung und Flexibilisierung der in den geltenden Vergaberichtlinien niedergelegten Verfahrensregelungen vor. Zu diesem Zweck enthält sie folgende Maßnahmen: Präzisierung des Anwendungsbereichs: Neu aufgenommen wird die Definition des grundlegenden Begriffs „Auftragsvergabe“, der auch im Titel des Richtlinienvorschlags enthalten ist. Dies ermöglicht es, Anwendungsbereich und Zweck der Vergabevorschriften besser zu bestimmen, und erleichtert die Anwendung der Schwellenwerte. Die Definitionen bestimmter zentraler Begriffe zur Festlegung des Anwendungsbereichs der Richtlinie (wie „Einrichtungen des öffentlichen Rechts“, „öffentliche Bauaufträge“, „öffentliche Dienstleistungsaufträge“, „gemischte Aufträge“) wurden im Lichte der Rechtsprechung des Gerichtshofs überarbeitet. Gleichzeitig liegt dem Vorschlag das Bemühen zugrunde, bei der Verwendung von Begriffen und Konzepten, die im Laufe der Jahre durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs entwickelt wurden und mit denen die beteiligten Akteure vertraut sind, die Kontinuität zu wahren. In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass geringfügige Abweichungen von Formulierungen und Präsentation der bisherigen Richtlinien nicht unbedingt bedeuten, dass sich inhaltlich etwas geändert hat, sondern ihren Grund lediglich in einer Vereinfachung des Textes haben können. Die herkömmliche Unterscheidung zwischen sogenannten „prioritären“ und „nichtprioritären“ Dienstleistungen („A“- und „B“-Dienstleistungen) entfällt. Die Ergebnisse der Bewertung machen deutlich, dass es nicht länger gerechtfertigt ist, die volle Anwendung der Vergabevorschriften auf eine bestimmte Gruppe von Dienstleistungen zu beschränken. Allerdings hat sich auch gezeigt, dass die übliche Vergaberegelung nicht für soziale Dienstleistungen geeignet ist, für die es folglich spezifischer Regeln bedarf (siehe weiter unten). „Toolbox“-Konzept: Die mitgliedstaatlichen Systeme werden zwei grundlegende Verfahrensformen vorsehen: das offene und das nichtoffene Verfahren. Darüber hinaus können unter bestimmten Bedingungen das Verhandlungsverfahren, der wettbewerbliche Dialog und/oder die Innovationspartnerschaft, eine neue Verfahrensform für innovative Beschaffungen (siehe weiter unten), zur Anwendung kommen. Den Vergabebehörden werden außerdem sechs spezifische Vergabemethoden und ‑instrumente für Sammelbeschaffungen und elektronische Beschaffung zur Verfügung stehen: Rahmenvereinbarungen, dynamische Beschaffungssysteme, elektronische Auktionen, elektronische Kataloge, zentrale Beschaffungsstellen und gemeinsame Beschaffung. Diese Instrumente wurden gegenüber der bestehenden Richtlinie optimiert und präzisiert. Ziel ist es, die elektronische Auftragsvergabe zu erleichtern. Lockerung der Regelungen für subzentrale Vergabebehörden: Im Einklang mit dem WTO-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen sieht der Vorschlag vereinfachte Beschaffungsregelungen für alle öffentlichen Auftraggeber unterhalb der zentralstaatlichen Ebene, wie etwa lokale und regionale Behörden, vor. Als Aufruf zum Wettbewerb können entsprechende Vergabestellen Vorinformationen veröffentlichen. Wenn sie von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, brauchen sie vor Einleitung des Vergabeverfahrens keine separate Auftragsbekanntmachung mehr zu veröffentlichen. Außerdem verfügen die entsprechenden Vergabestellen über eine größere Flexibilität in Bezug auf die Festlegung bestimmter Fristen, was im gegenseitigen Einvernehmen mit den Teilnehmern geschehen kann. Förderung der elektronischen Auftragsvergabe: Die Nutzung elektronischer Hilfsmittel bei der Kommunikation und Geschäftsabwicklung durch öffentliche Beschaffer kann erhebliche Einsparungen und bessere Beschaffungsergebnisse bringen und gleichzeitig Verschwendung und Fehler vermeiden helfen. Der Vorschlag zielt darauf ab, die Mitgliedstaaten bei der Bewältigung des Übergangs zur elektronischen Auftragsvergabe zu unterstützen und Anbietern im gesamten Binnenmarkt eine Teilnahme an Online-Vergabeverfahren zu ermöglichen. Zu diesem Zweck sieht der Richtlinienvorschlag eine Verpflichtung zur Übermittlung von Bekanntmachungen in elektronischer Form, zur elektronischen Verfügbarmachung der Auftragsunterlagen sowie zur Umstellung auf eine ausschließliche elektronische Kommunikation, insbesondere auf eine elektronische Einreichung („e‑Submission“), bei sämtlichen Vergabeverfahren innerhalb eines Übergangszeitraums von zwei Jahren vor. Dynamische Beschaffungssysteme und elektronische Kataloge sollen rationalisiert und verbessert werden. Dabei handelt es sich um vollelektronische Beschaffungsinstrumente, die in besonderer Weise für eine stark gebündelte Beschaffung durch zentrale Beschaffungsstellen geeignet sind Das Instrument der elektronischen Auftragsvergabe würde zudem die öffentlichen Auftraggeber in die Lage versetzen, Fehler zu vermeiden, zu entdecken bzw. zu korrigieren, die im Allgemeinen darauf zurückzuführen sind, dass die Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe falsch verstanden oder falsch ausgelegt werden. Modernisierung der Verfahren: Der Vorschlag sieht einen flexibleren und benutzerfreundlicheren Ansatz für bestimmte wesentliche Komponenten der Vergabeverfahren vor. Die Fristen für die Teilnahme und die Einreichung von Angeboten werden verkürzt, so dass eine raschere und rationellere Beschaffung möglich wird. Die Unterscheidung zwischen Auswahl der Bieter einerseits und Erteilung des Zuschlags andererseits, häufig Quelle von Fehlern und Missverständnissen, soll flexibler gestaltet werden: Die Vergabebehörden sollen die Möglichkeit haben, selbst zu entscheiden, welche Abfolge am sinnvollsten ist, indem sie die Prüfung anhand der Zuschlagskriterien gegebenenfalls vor der Prüfung anhand der Auswahlkriterien vornehmen; ferner sollen sie Organisation und Qualität der mit der Ausführung des Auftrags zu betrauenden Mitarbeiter als Zuschlagskriterium werten können. Die Gründe für den Ausschluss von Bewerbern und Bietern wurden überprüft und präzisiert. Öffentliche Auftraggeber sollen berechtigt sein, Wirtschaftsteilnehmer auszuschließen, die bei der Ausführung früherer Aufträge erhebliche oder dauerhafte Defizite erkennen ließen. Der Vorschlag sieht jedoch die Möglichkeit einer „Selbstreinigung“ vor: Auch wenn Ausschlussgründe vorliegen, können öffentliche Auftraggeber Bewerber oder Bieter zulassen, wenn diese geeignete Maßnahmen getroffen haben, um die Folgen eines rechtswidrigen Verhaltens zu beheben und ein künftiges Fehlverhalten wirksam zu verhindern. Immer häufiger kommt es zur Änderung von Aufträgen während deren Laufzeit, was die Beteiligten vor gewisse Probleme stellt. Eine spezifische Bestimmung über Auftragsänderungen greift die durch die Rechtsprechung entwickelten Lösungsansätze auf und sieht eine pragmatische Lösung für den Fall vor, dass unvorhergesehene Umstände während des Durchführungszeitraums eine Anpassung eines öffentlichen Auftrags erfordern. 2) Strategische Vergabe öffentlicher Aufträge als Antwort auf neue Herausforderungen Die vorgeschlagene Richtlinie soll unterstützend wirken: Den öffentlichen Auftraggebern werden die Instrumente an die Hand gegeben, die sie benötigen, um auf die Verwirklichung der strategischen Ziele von „Europa 2020“ hinzuarbeiten. So können sie ihre Kaufkraft nutzen, um umwelt- und klimafreundliche Waren und Dienstleistungen zu beschaffen, die Innovationen befördern, und gleichzeitig einen Beitrag zur Beschäftigung und zur Verbesserung der öffentlichen Gesundheit und der sozialen Rahmenbedingungen leisten. Lebenszykluskosten: Die vorgeschlagene Richtlinie bietet öffentlichen Auftraggebern die Möglichkeit, ihre Vergabeentscheidungen aufgrund der Lebenszykluskosten der zu beschaffenden Produkte, Dienstleistungen oder Bauleistungen zu treffen. Der Lebenszyklus umfasst alle Phasen der Existenz eines Produkts, der Ausführung von Bauleistungen oder der Erbringung von Dienstleistungen, angefangen bei der Beschaffung der Rohstoffe oder der Erzeugung von Ressourcen bis hin zu Entsorgung, Aufräumarbeiten bzw. Beendigung. Zu den zu berücksichtigenden Kosten zählen nicht nur die direkten monetären Aufwendungen, sondern auch externe Umweltkosten, soweit diese monetarisierbar und überprüfbar sind. Wurde eine gemeinsame EU-Methode für die Berechnung der Lebenszykluskosten entwickelt, haben die Vergabebehörden diese anzuwenden. Produktionsprozess: Öffentliche Auftraggeber können in den technischen Spezifikationen und in den Zuschlagskriterien auf alle direkt mit dem Produktionsprozess zusammenhängenden Faktoren abstellen, sofern es sich um Aspekte des Produktionsprozesses handelt, die einen engen Bezug zur Herstellung der jeweiligen zu beschaffenden Ware oder Dienstleistung aufweisen. Ausgeschlossen sind Anforderungen, die nicht den Prozess der Herstellung bzw. Ausführung der zu beschaffenden Produkte, Bauleistungen oder Dienstleistungen betreffen, wie etwa allgemeine Anforderungen an die soziale Verantwortung der Unternehmen, welche sich auf die gesamten Tätigkeiten des Auftragnehmers beziehen. Gütezeichen: Öffentliche Auftraggeber können verlangen, dass Bauleistungen, Lieferungen oder Dienstleistungen mit einem speziellen Gütezeichen angeboten werden, das bestimmte ökologische, soziale oder sonstige Eigenschaften bescheinigt, vorausgesetzt, dass auch andere, gleichwertige Gütezeichen anerkannt werden. Dies gilt beispielsweise für europäische oder (multi)nationale Umweltzeichen oder für Gütezeichen, die garantieren, dass ein Produkt ohne Kinderarbeit hergestellt wurde. Die entsprechenden Zertifizierungssysteme müssen Eigenschaften betreffen, die mit dem Auftragsgegenstand zusammenhängen, und auf wissenschaftlichen Daten basieren, die in einem offenen und transparenten Verfahren ermittelt wurden und für alle Beteiligten zugänglich sind. Sanktionierung von Verstößen gegen verbindliche sozial-, arbeits- oder umweltrechtliche Vorschriften: Nach der vorgeschlagenen Richtlinie kann eine Vergabebehörde Wirtschaftsteilnehmer vom Verfahren ausschließen, wenn sie Verstöße gegen Verpflichtungen des EU-Sozial-, Arbeits- oder Umweltrechts oder gegen internationale arbeitsrechtliche Bestimmungen feststellt. Darüber hinaus werden die öffentlichen Auftraggeber verpflichtet, Angebote abzulehnen, wenn sie feststellen, dass diese ungewöhnlich niedrig sind, weil gegen sozial-, arbeits- und umweltrechtliche Vorschriften des Unionsrechts verstoßen wird. Soziale Dienstleistungen: Die Bewertung der Auswirkungen und der Effektivität der EU‑Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe hat gezeigt, dass sich die üblichen Verfahren für die Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge nicht für Dienstleistungen im Sozial-, Gesundheits- und Bildungswesen eignen, da diese spezifische Merkmale aufweisen. Entsprechende Dienstleistungen werden nämlich üblicherweise in einem spezifischen Kontext erbracht, der sich – bedingt durch unterschiedliche administrative, organisatorische und kulturelle Rahmenbedingungen – von einem Mitgliedstaat zum anderen höchst unterschiedlich darstellt. Die grenzüberschreitende Dimension solcher Dienstleistungen ist aufgrund ihres besonderen Charakters äußerst begrenzt. Daher sollten die Mitgliedstaaten bei der Organisation der Auswahl der Dienstleister über einen breiten Ermessensspielraum verfügen. Der Richtlinienvorschlag trägt diesem Aspekt Rechnung, indem er eine spezielle Regelung für derartige öffentliche Dienstleistungsaufträge vorsieht, wobei ein höherer Schwellenwert, nämlich 500 000 EUR, gilt und lediglich die Einhaltung der Grundprinzipien der Transparenz und Gleichbehandlung verlangt wird. Eine quantitative Analyse des Werts der an ausländische Wirtschaftsteilnehmer vergebenen entsprechenden Dienstleistungsaufträge hat gezeigt, dass Aufträge unterhalb dieses Auftragswerts in der Regel nicht grenzüberschreitend von Interesse sind. Innovation: Forschung und Innovation spielen eine zentrale Rolle in der Strategie „Europa 2020“ für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum. Öffentliche Auftraggeber sollten über die Möglichkeit verfügen, innovative Produkte und Dienstleistungen einzukaufen, die künftiges Wachstum fördern und Effizienz und Qualität der öffentlichen Dienstleistungen verbessern. Deshalb sieht der Vorschlag eine Innovationspartnerschaft vor. Dabei handelt es sich um ein besonderes, neues Verfahren für die Entwicklung und den anschließenden Erwerb neuer, innovativer Produkte, Bauleistungen und Dienstleistungen unter der Voraussetzung, dass das vereinbarte Leistungs- und Kostenniveau eingehalten wird. Darüber hinaus wird mit der vorgeschlagenen Richtlinie bezweckt, das Verfahren des wettbewerblichen Dialogs zu optimieren und zu vereinfachen und eine grenzüberschreitende gemeinsame Beschaffung, ein wichtiges Instrument innovativer Beschaffung, zu erleichtern. 3) Besserer Marktzugang für KMU und Start-up-Unternehmen Kleine und mittlere Unternehmen (KMU) verfügen über ein beträchtliches Potenzial für Arbeitsplatzschaffung, Wachstum und Innovation. Ein leichter Zugang zu den Beschaffungsmärkten kann dazu beitragen, dieses Potenzial freizusetzen, und ermöglicht es gleichzeitig den Vergabebehörden, ihre Lieferantenbasis zu verbreitern, was entsprechende positive Effekte im Sinne einer Erhöhung des Wettbewerbs im Bereich des öffentlichen Auftragswesens haben dürfte. Um den Zugang der KMU zu öffentlichen Aufträgen so einfach wie möglich zu gestalten, hat die Kommission im Jahr 2008 einen Europäischen Verhaltenskodex für einen leichteren Zugang von KMU zu öffentlichen Aufträgen („European code of best practices facilitating access by SMEs to public procurement contracts“)[8] veröffentlicht. Der vorliegende Vorschlag knüpft an diese Arbeiten an und sieht konkrete Maßnahmen zur Beseitigung von Hindernissen vor, die den Marktzugang für KMU erschweren. Reduzierung der Informationspflichten: Die generelle Reduzierung der Informationspflichten im Rahmen von Beschaffungsverfahren wird den KMU in hohem Maße zugutekommen. Nach dem Richtlinienvorschlag müssten künftig Eigenerklärungen als Anscheinsbeweis akzeptiert werden. Die Beibringung konkreter Nachweise soll durch Einführung eines standardisierten Dokuments – des „Europäischen Passes für die Auftragsvergabe“ – erleichtert werden. Dieser soll als Nachweis dafür dienen, dass kein Ausschlussgrund vorliegt. Unterteilung in Lose: Die Vergabebehörden werden aufgefordert, öffentliche Aufträge in – homogene oder heterogene – Lose zu unterteilen und sie damit für KMU leichter zugänglich zu machen. Entscheiden sich Behörden dafür, dies nicht zu tun, müssen sie dies entsprechend begründen. Beschränkung der Anforderungen an die Teilnahme: Zur Vermeidung ungerechtfertigter Hindernisse, die einer Teilnahme von KMU entgegenstehen, enthält die vorgeschlagene Richtlinie eine vollständige Liste aller in Betracht kommenden Bedingungen für die Teilnahme an Vergabeverfahren und bestimmt ausdrücklich, dass nur solche Bedingungen vorgeschrieben werden, die geeignet sind, zu gewährleisten, dass ein Bewerber oder Bieter über die Kapazitäten und Fähigkeiten verfügt, den zu vergebenden Auftrag auszuführen. Umsatzanforderungen, die häufig ein erhebliches Hindernis für den Zugang von KMU darstellen, werden explizit – mit Ausnahme von ordnungsgemäß begründeten Fällen – auf das Dreifache des geschätzten Auftragswerts beschränkt. Schließlich müssen etwaige Bedingungen für die Teilnahme von Gruppen von Wirtschaftsteilnehmern – ein Instrument, das insbesondere für KMU von Interesse ist – durch sachliche und angemessene Gründe gerechtfertigt sein. Direkte Bezahlung von Unterauftragnehmern: Darüber hinaus können die Mitgliedstaaten die Möglichkeit vorsehen, dass Unterauftragnehmer von der Vergabebehörde eine direkte Zahlung der Lieferungen, Bauleistungen und Dienstleistungen verlangen können, die im Zuge der Auftragsausführung für den Hauptauftragnehmer erbracht wurden. Auf diese Weise würden die finanziellen Interessen von Unterauftragnehmern, bei denen es sich häufig um KMU handelt, wirksam geschützt. 4) Solide Verfahren Die finanziellen Interessen, die auf dem Spiel stehen, und die engen Beziehungen zwischen öffentlichem und privatem Sektor machen das öffentliche Auftragswesen anfällig für unseriöse Geschäftspraktiken, z. B. aufgrund von Interessenkonflikten, Günstlingswirtschaft und Korruption. Die vorgeschlagene Richtlinie verbessert die bestehenden Sicherheitsvorkehrungen zur Abwendung derartiger Risiken und gewährleistet einen zusätzlichen Schutz. Interessenkonflikte: Der Vorschlag enthält eine spezifische Bestimmung über Interessenkonflikte. Dabei geht es um tatsächliche, potenzielle oder empfundene Konfliktsituationen, in die verfahrensbeteiligte Mitarbeiter der Vergabebehörde und der Dienstleistungsanbieter oder auch Mitglieder des Managements der Vergabebehörde geraten können, welche – auch wenn sie formell nicht involviert sein mögen – das Ergebnis eines Vergabeverfahrens beeinflussen können. Rechtswidriges Verhalten: Der Vorschlag enthält eine spezifische Bestimmung zur Unterbindung rechtswidrigen Verhaltens von Bewerbern und Bietern – wie etwa Versuchen, den Entscheidungsprozess in unzulässiger Weise zu beeinflussen oder Vereinbarungen mit anderen Teilnehmern zu treffen, um das Ergebnis des Verfahrens zu manipulieren – sowie zum Ausschluss solcher Bewerber bzw. Bieter. Ein derartiges Verhalten verstößt gegen Grundprinzipien der Europäischen Union und kann zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen führen. Unfaire Vorteile: Marktkonsultationen sind ein nützliches Instrument für die Vergabebehörden, um Informationen über Struktur, Fähigkeit und Kapazität eines Marktes verfügbar zu machen und gleichzeitig die Marktakteure über Beschaffungsprojekte und ‑anforderungen der öffentlichen Auftraggeber zu informieren. Vorabkontakte mit Marktteilnehmern dürfen jedoch nicht zu unfairen Vorteilen oder Wettbewerbsverzerrungen führen. Der Vorschlag enthält daher eine spezifische Bestimmung zu den Sicherheitsvorkehrungen, die zu treffen sind, um eine unzulässige Bevorzugung von Teilnehmern zu verhindern, die die Vergabebehörde beraten haben oder in die Vorbereitung des Verfahrens einbezogen waren. 5) Governance Nationale Aufsichtsstellen: Wie die Bewertung gezeigt hat, überwachen nicht alle Mitgliedstaaten konsequent und systematisch die Umsetzung und das Funktionieren der Vergabevorschriften. Eine effiziente und einheitliche Anwendung des EU-Rechts wird dadurch in Frage gestellt. Daher wird vorgeschlagen, dass die Mitgliedstaaten eine einzige nationale Behörde benennen, die für Überwachung, Umsetzung und Kontrolle der öffentlichen Auftragsvergabe zuständig ist. Nur eine zentrale Stelle mit übergeordneten Zuständigkeiten ist in der Lage, sich einen Überblick über die Hauptumsetzungsschwierigkeiten zu verschaffen und bei eher strukturell bedingten Problemen geeignete Abhilfemaßnahmen vorzuschlagen. Eine solche Stelle kann unmittelbare Rückmeldung zum Funktionieren der Strategie und zu potenziellen Schwachstellen der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Praktiken geben und so zur raschen Lösungsfindung sowie zur Verbesserung der Vergabeverfahren beitragen. Wissenszentren: Vielfach verfügen die öffentlichen Auftraggeber intern nicht über das erforderliche Fachwissen für die Abwicklung komplexer Beschaffungsprojekte. Bei geeigneter unabhängiger und professioneller Unterstützung durch entsprechende Verwaltungsstrukturen ließen sich deutlich bessere Beschaffungsergebnisse erzielen – zum einen durch die Erweiterung der Wissensbasis und die Erhöhung der Professionalität der Vergabebehörden, zum anderen durch Unterstützung der Unternehmen, insbesondere der KMU. Daher verpflichtet die vorgeschlagene Richtlinie die Mitgliedstaaten zur Einrichtung von Unterstützungsstrukturen, die Rechts- und Wirtschaftsberatung, Orientierungshilfen, Schulung und Unterstützung bei der Vorbereitung und Durchführung von Vergabeverfahren anbieten. Zwar existieren bereits Unterstützungsstrukturen und –mechanismen auf nationaler Ebene, doch sind diese sehr unterschiedlich organisiert und decken unterschiedliche für Vergabestellen relevante Bereiche ab. Für die Mitgliedstaaten wird somit die Möglichkeit bestehen, diese Mechanismen zu nutzen, auf ihre Sachkunde zurückzugreifen, ihre Dienste weiterzuentwickeln und sie zu einem angemessenen und modernen Instrument zu machen, das in der Lage ist, Vergabebehörden und Wirtschaftsteilnehmer in geeigneter Weise zu unterstützen. Zur wirkungsvolleren Bekämpfung von Korruption und Günstlingswirtschaft werden öffentliche Auftraggeber verpflichtet, den Wortlaut der abgeschlossenen Verträge der Aufsichtsstelle vorzulegen, damit diese die Verträge auf verdächtige Muster hin prüfen kann, und interessierten Parteien Zugang zu den betreffenden Dokumenten zu verschaffen, soweit dadurch nicht legitime öffentliche oder private Interessen beeinträchtigt werden. Einen übermäßigen Verwaltungsaufwand gilt es jedoch zu vermeiden, weshalb die Verpflichtung zur Übermittlung des vollständigen Wortlauts der geschlossenen Verträge auf relativ große Aufträge beschränkt bleiben sollte. Die vorgeschlagenen Schwellenwerte würden ein ausgewogenes Verhältnis zwischen höherem Verwaltungsaufwand einerseits und mehr Transparenz andererseits gewährleisten: Bei Schwellenwerten von 1 000 000 EUR für Lieferungen und Dienstleistungen und 10 000 000 EUR für Bauleistungen würden 10 bis 20 % sämtlicher im Amtsblatt veröffentlichter Beschaffungen erfasst. Die Anforderungen, die die Aufsichtsstellen und Wissenszentren betreffen, dürften insgesamt gesehen keine zusätzliche finanzielle Belastung für die Mitgliedstaaten darstellen. Zwar dürften gewisse Kosten im Zusammenhang mit der Reorganisation oder Feinabstimmung der Tätigkeiten der bestehenden Mechanismen und Strukturen anfallen, diese dürften jedoch neutralisiert werden durch eine Reduzierung der Kosten für Rechtsstreitigkeiten (sowohl für die Vergabestellen als auch für die Unternehmen), der aus einer verspäteten Auftragsvergabe, einer unkorrekten Anwendung der Vergabevorschriften oder einer unzureichenden Vorbereitung der Vergabeverfahren resultierenden Kosten sowie der Kosten, die durch eine fragmentierte und ineffiziente Beratung der öffentlichen Auftraggeber entstehen. Verwaltungszusammenarbeit: Im Übrigen sieht der Vorschlag eine effektive Zusammenarbeit vor, bei der nationale Aufsichtsstellen Informationen und bewährte Praktiken austauschen und im Rahmen des Binnenmarktinformationssystems (IMI) kooperieren. 2011/0438 (COD) Vorschlag für RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES über die öffentliche Auftragsvergabe (Text von Bedeutung für den EWR) DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION – gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 53 Absatz 1, Artikel 62 und Artikel 114, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente[9], nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses[10], nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen[11], gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe: (1) Die Vergabe öffentlicher Aufträge durch oder im Namen von Behörden der Mitgliedstaaten hat im Einklang mit den im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union niedergelegten Grundsätzen zu erfolgen, insbesondere den Grundsätzen des freien Warenverkehrs, der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit sowie den sich daraus ableitenden Grundsätzen wie Gleichbehandlung, Nichtdiskriminierung, gegenseitige Anerkennung, Verhältnismäßigkeit und Transparenz. Für über einen bestimmten Wert hinausgehende öffentliche Aufträge sollten Vorschriften zur Koordinierung der nationalen Vergabeverfahren festgelegt werden, um zu gewährleisten, dass diese Grundsätze praktische Geltung erlangen und dass das öffentliche Auftragswesen für den Wettbewerb geöffnet wird. (2) Die öffentliche Auftragsvergabe spielt im Rahmen der Strategie „Europa 2020“[12] eine zentrale Rolle als eines der marktwirtschaftlichen Instrumente, die zur Erzielung eines intelligenten, nachhaltigen und integrativen Wachstums bei gleichzeitiger Gewährleistung eines möglichst effizienten Einsatzes öffentlicher Gelder genutzt werden sollen. Zu diesem Zweck müssen die geltenden Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe, die gemäß der Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste[13] und der Richtlinie 2004/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge[14] erlassen wurden, überarbeitet und modernisiert werden, damit die Effizienz der öffentlichen Ausgaben gesteigert, die Teilnahme insbesondere kleiner und mittlerer Unternehmen an öffentlichen Vergabeverfahren erleichtert und es den Vergabestellen ermöglicht wird, die öffentliche Auftragsvergabe in stärkerem Maße zur Unterstützung gemeinsamer gesellschaftlicher Ziele zu nutzen. Ferner ist es notwendig, grundlegende Begriffe und Konzepte zu klären, um mehr Rechtssicherheit zu gewährleisten und bestimmten Aspekten der einschlägigen ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union Rechnung zu tragen. (3) Die zunehmende Vielgestaltigkeit öffentlicher Tätigkeiten macht es erforderlich, den Begriff der Auftragsvergabe selbst klar zu definieren. Die Vorschriften der Union für die öffentliche Auftragsvergabe sollen nicht alle Formen öffentlicher Ausgaben abdecken, sondern nur diejenigen, die für den Erwerb von Bauleistungen, Lieferungen oder Dienstleistungen getätigt werden. Der Begriff „Erwerb“ sollte im weiteren Sinne verstanden werden als Erlangung des Nutzens der jeweiligen Bauleistungen, Lieferungen oder Dienstleistungen, was nicht unbedingt den Eigentumsübergang auf den öffentlichen Auftraggeber voraussetzt. Des Weiteren gelten die Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe in der Regel nicht für die bloße Finanzierung von Tätigkeiten, die häufig mit der Verpflichtung verbunden ist, erhaltene Beträge bei nicht bestimmungsgemäßer Verwendung zurückzuzahlen. (4) Auch hat es sich als notwendig erwiesen, klarzustellen, was unter einer einzelnen Auftragsvergabe zu verstehen ist, wobei mit Blick auf die Erreichung der in dieser Richtlinie festgelegten Schwellenwerte der aggregierte Wert aller für die Zwecke der betreffenden Beschaffung vergebenen Aufträge zugrunde zu legen und der Auftrag als Ganzes – unter Umständen aufgeteilt in Lose – bekanntzumachen ist. Nach diesem Konzept umfasst eine einzelne Auftragsvergabe sämtliche Lieferungen, Bauleistungen und Dienstleistungen, die für die Durchführung eines bestimmten Projekts, beispielsweise eines Bauvorhabens, oder einer Gesamtheit von Bauleistungen, Lieferungen und/oder Dienstleistungen erforderlich sind. Anhaltspunkte dafür, dass es sich um ein einziges Projekt handelt, können beispielsweise eine vorausgehende Gesamtplanung und Gesamtkonzeption durch den öffentlichen Auftraggeber sein oder auch der Umstand, dass die verschiedenen Bestandteile des Auftrags ein und demselben wirtschaftlichen und technischen Zweck dienen oder dass sie anderweitig logisch miteinander verknüpft sind und allesamt innerhalb eines engen Zeitrahmens ausgeführt werden. (5) Nach Artikel 11 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union müssen die Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung der Unionspolitiken und -maßnahmen insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung einbezogen werden. Diese Richtlinie stellt klar, auf welche Weise die öffentlichen Auftraggeber zum Umweltschutz und zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung beitragen können, und gewährleistet gleichzeitig, dass sie bei der Auftragsvergabe ein optimales Preis-Leistungs-Verhältnis erzielen können. (6) Auch wenn sie nicht zwangläufig ein korruptes Verhalten bewirken, bergen tatsächliche, potenzielle oder empfundene Interessenkonflikte ein hohes Potenzial für eine unzulässige Einflussnahme auf öffentliche Vergabeentscheidungen mit der Folge, dass der Wettbewerb verzerrt und die Gleichbehandlung der Bieter in Frage gestellt wird. Daher sollten wirksame Mechanismen geschaffen werden, die Interessenkonflikte verhindern, aufdecken bzw. beseitigen. (7) Ein rechtswidriges Verhalten von an Vergabeverfahren teilnehmenden Personen und Organisationen, wie etwa der Versuch, unzulässigerweise Einfluss auf den Entscheidungsprozess zu nehmen oder eine Vereinbarung mit anderen Bewerbern oder Bietern zu treffen, um den Ausgang des Verfahrens zu manipulieren, können zu einer Verletzung der Grundprinzipien des Unionsrechts und zu gravierenden Wettbewerbsverzerrungen führen. Die betreffenden Wirtschaftsteilnehmer sollten daher eine ehrenwörtliche Erklärung darüber vorlegen müssen, dass sie rechtswidrige Handlungen unterlassen werden, und sollten vom Verfahren ausgeschlossen werden, wenn sich herausstellt, dass sie eine falsche Erklärung abgegeben haben. (8) Mit dem Beschluss 94/800/EG des Rates vom 22. Dezember 1994 über den Abschluss der Übereinkünfte im Rahmen der multilateralen Verhandlungen der Uruguay-Runde (1986-1994) im Namen der Europäischen Gemeinschaft in Bezug auf die in ihre Zuständigkeiten fallenden Bereiche[15] wurde insbesondere das Übereinkommen der Welthandelsorganisation über das öffentliche Beschaffungswesen, nachstehend „Beschaffungsübereinkommen“ genannt, genehmigt. Ziel des Übereinkommens ist es, einen multilateralen Rahmen ausgewogener Rechte und Pflichten in Bezug auf öffentliche Aufträge zu schaffen, um den Welthandel zu liberalisieren und auszuweiten. Bei Aufträgen, die unter das Beschaffungsübereinkommen und andere einschlägige, für die Union bindende internationale Übereinkommen fallen, erfüllen die öffentlichen Auftraggeber die Verpflichtungen aus den betreffenden Übereinkommen, indem sie diese Richtlinie auf Wirtschaftsteilnehmer von Drittländern anwenden, die Unterzeichner der Übereinkommen sind. (9) Das Beschaffungsübereinkommen findet Anwendung auf Aufträge oberhalb bestimmter Schwellenwerte, die in dem Übereinkommen festgelegt und in Sonderziehungsrechten angegeben sind. Die in dieser Richtlinie definierten Schwellenwerte sollten angepasst werden, um zu gewährleisten, dass sie den Euro-Äquivalenten der im Beschaffungsübereinkommen genannten Schwellenwerte entsprechen. Es sollten eine regelmäßige Überprüfung der in Euro ausgedrückten Schwellenwerte und ihre Anpassung – im Wege eines rein mathematischen Verfahrens – an mögliche Kursschwankungen des Euro gegenüber dem Sonderziehungsrecht vorgesehen werden. (10) Die Ergebnisse der Bewertung der Auswirkungen und der Effektivität der EU‑Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe[16] hat gezeigt, dass der Ausschluss bestimmter Dienstleistungen von der vollständigen Anwendung der Richtlinie überprüft werden sollte. Vor diesem Hintergrund wird die vollständige Anwendung dieser Richtlinie auf eine Reihe weiterer Dienstleistungen (wie Hotel- und Rechtsdienstleistungen, die beide einen besonders hohen Prozentsatz an grenzüberschreitenden Geschäften aufweisen) ausgeweitet. (11) Andere Dienstleistungskategorien haben aufgrund ihrer Natur nach wie vor lediglich eine begrenzte grenzüberschreitende Dimension, insbesondere die sogenannten personenbezogenen Dienstleistungen, wie etwa bestimmte Dienstleistungen im Sozial‑, im Gesundheits- und im Bildungsbereich. Diese Dienstleistungen werden in einem spezifischen Kontext erbracht, der sich, bedingt durch unterschiedliche kulturelle Traditionen, in den einzelnen Mitgliedstaaten höchst unterschiedlich darstellt. Daher sollten für öffentliche Aufträge, die derartige Dienstleistungen zum Gegenstand haben, eine besondere Regelung und ein höherer Schwellenwert von 500 000 EUR gelten. Bei einem darunter liegenden Auftragswert dürfte in der Regel davon auszugehen sein, dass die Erbringung personenbezogener Dienstleistungen für Dienstleister aus anderen Mitgliedstaaten nicht von Interesse ist, sofern nicht konkrete Anhaltspunkte vorliegen, die das Gegenteil vermuten lassen, wie etwa eine Finanzierung grenzüberschreitender Projekte durch die Union. Aufträge zur Erbringung personenbezogener Dienstleistungen oberhalb dieses Schwellenwerts sollten unionsweiten Transparenzvorschriften unterliegen. Angesichts der Bedeutung des kulturellen Kontexts und angesichts des sensiblen Charakters dieser Dienstleistungen sollte den Mitgliedstaaten ein weiter Ermessensspielraum eingeräumt werden, damit sie die Auswahl der Dienstleister in einer Weise organisieren können, die sie für am besten geeignet erachten. Die Vorschriften dieser Richtlinie tragen diesem Erfordernis Rechnung, indem sie lediglich die Einhaltung von Grundprinzipien der Transparenz und der Gleichbehandlung verlangen und sicherstellen, dass die öffentlichen Auftraggeber spezifische Qualitätskriterien für die Auswahl von Dienstleistern anzuwenden können, wie etwa die Kriterien, die in dem vom Ausschuss für Sozialschutz der Europäischen Union definierten Europäischen Qualitätsrahmen für Sozialdienstleistungen[17] festgelegt wurden. Den Mitgliedstaaten und/oder Behörden steht es auch künftig frei, diese Dienstleistungen selbst zu erbringen oder soziale Dienstleistungen in einer Weise zu organisieren, die nicht mit der Vergabe öffentlicher Aufträge verbunden ist, beispielsweise durch die bloße Finanzierung solcher Dienstleistungen oder durch Erteilung von Lizenzen oder Genehmigungen – ohne Beschränkungen oder Festsetzung von Quoten – für alle Wirtschaftsteilnehmer, die die vom öffentlichen Auftraggeber vorab festgelegten Kriterien erfüllen; Voraussetzung ist, dass ein solches System eine ausreichende Bekanntmachung gewährleistet und den Grundsätzen der Transparenz und Nichtdiskriminierung genügt. (12) Öffentliche Aufträge, die von öffentlichen Auftraggebern im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste vergeben werden und Tätigkeiten in diesen Bereichen betreffen, fallen unter die Richtlinie […] des Europäischen Parlaments und des Rates vom […] über die Vergabe von Aufträgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste[18]. Aufträge, die von öffentlichen Auftraggebern im Rahmen ihrer Dienstleistungen im Bereich der Seeschifffahrt, Küstenschifffahrt oder Binnenschifffahrt vergeben werden, fallen in den Anwendungsbereich der vorliegenden Richtlinie. (13) Diese Richtlinie ist an die Mitgliedstaaten gerichtet und findet keine Anwendung auf Beschaffungen internationaler Organisationen in deren eigenem Namen und für eigene Rechnung. Es ist jedoch notwendig klarzustellen, inwieweit diese Richtlinie auf Beschaffungen angewandt werden sollte, die spezifischen internationalen Vorschriften unterliegen. (14) Es besteht erhebliche Rechtsunsicherheit darüber, inwieweit die Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe auch für die Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Stellen gelten. Die einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union wird nicht nur von den einzelnen Mitgliedstaaten, sondern auch von den einzelnen öffentlichen Auftraggebern unterschiedlich ausgelegt. Daher gilt es klarzustellen, in welchen Fällen die zwischen öffentlichen Auftraggebern geschlossenen Verträge von der Anwendung der Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe ausgenommen sind. Dabei sollte man sich von den Grundsätzen leiten lassen, die in der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofs dargelegt wurden. Der Umstand, dass beide Parteien einer Vereinbarung selbst öffentliche Auftraggeber sind, reicht allein nicht aus, um die Anwendung der Vergabevorschriften auszuschließen. Die Anwendung der Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe sollte öffentliche Stellen jedoch nicht in ihrer Freiheit beschränken, selbst zu entscheiden, wie sie die Wahrnehmung ihrer öffentlichen Aufgaben organisieren. Die Vergabe von Aufträgen an von ihnen kontrollierte Unternehmen oder eine Zusammenarbeit zum Zweck der gemeinsamen Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben der beteiligten öffentlichen Auftraggeber sollten daher von der Anwendung der einschlägigen Vorschriften ausgenommen werden, sofern die in dieser Richtlinie genannten Bedingungen erfüllt sind. Mit dieser Richtlinie sollte sichergestellt werden, dass eine von ihrem Anwendungsbereich ausgenommene öffentlich-öffentliche Zusammenarbeit keine Wettbewerbsverzerrung im Verhältnis zu privaten Wirtschaftsteilnehmern zur Folge hat. Genauso wenig sollte die Teilnahme eines öffentlichen Auftraggebers als Bieter an einem Vergabeverfahren eine Wettbewerbsverzerrung zu Folge haben. (15) Allgemein besteht Bedarf an mehr Flexibilität und insbesondere an einem breiteren Zugang zu einem Vergabeverfahren, das Verhandlungen beinhaltet, wie dies explizit im Beschaffungsübereinkommen vorgesehen ist, dem zufolge Verhandlungen bei allen Verfahren zulässig sind. Öffentliche Auftraggeber sollten in verschiedenen Situationen, in denen offene oder nichtoffene Verfahren ohne Verhandlungen nicht zu befriedigenden Beschaffungsergebnissen führen dürften, ein Verhandlungsverfahren, wie es in dieser Richtlinie vorgesehen ist, anwenden können, sofern die Rechtsvorschriften des betreffenden Mitgliedstaats nichts anderes vorsehen. Für dieses Verfahren sollten angemessene Sicherheitsvorschriften gelten, die die Einhaltung der Grundsätze der Gleichbehandlung und Transparenz gewährleisten. Dies lässt öffentlichen Auftraggebern einen größeren Spielraum, um Bauleistungen, Lieferungen und Dienstleistungen einzukaufen, die genau auf ihren spezifischen Bedarf zugeschnitten sind. Gleichzeitig dürfte dies den grenzüberschreitenden Handel fördern, denn die einschlägigen Bewertungsarbeiten haben gezeigt, dass bei Aufträgen, die im Wege des Verhandlungsverfahrens mit vorheriger Veröffentlichung einer Bekanntmachung vergeben werden, die Erfolgsquote von Bietern aus anderen Mitgliedstaaten besonders hoch ist. (16) Aus denselben Gründen sollte es öffentlichen Auftraggebern freigestellt sein, auf den wettbewerblichen Dialog zurückzugreifen. Die Anwendung dieses Verfahrens hat, wenn man das Auftragsvolumen betrachtet, in den letzten Jahren stark zugenommen. Das Verfahren hat sich in Fällen als nützlich erwiesen, in denen öffentliche Auftraggeber nicht in der Lage sind, die Mittel zur Befriedigung ihres Bedarfs zu definieren oder zu beurteilen, was der Markt an technischen, finanziellen oder rechtlichen Lösungen zu bieten hat. Diese Situation kann insbesondere bei innovativen Projekten, bei der Realisierung großer, integrierter Verkehrsinfrastrukturprojekte oder großer Computer-Netzwerke oder bei Projekten mit einer komplexen, strukturierten Finanzierung eintreten. (17) Forschung und Innovation, einschließlich Öko-Innovation und sozialer Innovation, gehören zu den Haupttriebkräften künftigen Wachstums und stehen im Mittelpunkt der Strategie „Europa 2020“ für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum. Öffentliche Auftraggeber sollten die öffentliche Auftragsvergabe strategisch optimal nutzen, um Innovationen voranzutreiben. Der Kauf innovativer Waren und Dienstleistungen spielt eine zentrale Rolle bei der Steigerung der Effizienz und der Qualität öffentlicher Dienstleistungen und ermöglicht es gleichzeitig, großen gesellschaftlichen Herausforderungen zu begegnen. Er trägt dazu bei, ein optimales Preis-Leistungs-Verhältnis zu erzielen und einen umfassenderen wirtschaftlichen, ökologischen und gesellschaftlichen Nutzen zu generieren, indem neue Ideen hervorgebracht, diese in innovative Produkte und Dienstleistungen umgesetzt werden und damit ein nachhaltiges Wirtschaftwachstum gefördert wird. Diese Richtlinie sollte die öffentliche Beschaffung innovativer Waren und Dienstleistungen erleichtern und die Mitgliedstaaten darin unterstützen, die Ziele der Innovationsunion zu erreichen. Entsprechend sollte ein spezifisches Beschaffungsverfahren verfügbar sein, das es den öffentlichen Auftraggebern ermöglicht, eine langfristige Innovationspartnerschaft für die Entwicklung und den anschließenden Kauf neuer, innovativer Produkte, Dienstleistungen oder Bauleistungen zu begründen – unter der Voraussetzung, dass die vereinbarten Leistungs- und Kostenniveaus eingehalten werden können. Die Partnerschaft sollte so strukturiert sein, dass sie den erforderlichen „Market Pull“ bewirken kann, der die Entwicklung einer innovativen Lösung anstößt, ohne jedoch zu einer Marktabschottung zu führen. (18) Angesichts der negativen Auswirkungen auf den Wettbewerb sollten Verhandlungsverfahren ohne vorherige Veröffentlichung einer Auftragsbekanntmachung nur unter sehr außergewöhnlichen Umständen zur Anwendung kommen. Die Ausnahme sollte auf Fälle beschränkt bleiben, in denen eine Veröffentlichung entweder aus Gründen höherer Gewalt im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union nicht möglich ist oder in denen von Anfang an klar ist, dass eine Veröffentlichung nicht zu mehr Wettbewerb führen würde, weil beispielsweise objektiv nur ein einziger Wirtschaftsteilnehmer in der Lage ist, den Auftrag auszuführen. Nur Situationen einer objektiven Ausschließlichkeit können den Rückgriff auf das Verhandlungsverfahren ohne vorherige Veröffentlichung rechtfertigen, sofern die Ausschließlichkeitssituation nicht durch den öffentlichen Auftraggeber selbst mit Blick auf das anstehende Vergabeverfahren herbeigeführt wurde und sofern keine geeigneten alternativen Lösungen zur Verfügung stehen, was eingehend geprüft werden sollte. (19) Elektronische Informations- und Kommunikationsmittel können die Bekanntmachung von Aufträgen erheblich vereinfachen und Effizienz und Transparenz der Vergabeverfahren steigern. Sie sollten zum Standard für Kommunikation und Informationsaustausch im Rahmen von Vergabeverfahren werden. Der Einsatz elektronischer Mittel spart Zeit. Dementsprechend ist es angebracht, beim Einsatz dieser elektronischen Vorrichtungen eine Verkürzung der Mindestfristen vorzusehen, jedoch unter der Voraussetzung, dass sie mit den auf Unionsebene vorgesehenen spezifischen Übertragungsmodalitäten vereinbar sind. Darüber hinaus können elektronische Informations- und Kommunikationsmittel mit angemessenen Funktionen die öffentlichen Auftraggeber in die Lage versetzen, Fehler zu vermeiden, aufzudecken bzw. zu korrigieren, zu denen es im Zuge der Vergabeverfahren kommen kann. (20) Unionsweit zeichnet sich auf den öffentlichen Beschaffungsmärkten ein starker Trend zur Zusammenführung der Nachfrage der öffentlichen Beschaffer ab, wobei das Ziel darin besteht, Größenvorteile, unter anderem eine Senkung der Preise und der Transaktionskosten, zu erzielen und das Beschaffungsmanagement zu verbessern und zu professionalisieren. Dies kann erreicht werden durch Sammelbeschaffungen einer größeren Zahl öffentlicher Auftraggeber oder durch Sammelbeschaffungen, bei denen über einen längeren Zeitraum hinweg ein bestimmtes Auftragsvolumen oder ein bestimmter Auftragswert erreicht wird. Die Zusammenführung und Zentralisierung von Beschaffungen sollte sorgfältig überwacht werden, um eine übermäßige Konzentration der Kaufkraft und geheime Absprachen zu verhindern und Transparenz und Wettbewerb sowie die Möglichkeiten des Marktzugangs für kleine und mittlere Unternehmen aufrechtzuerhalten. (21) Das Instrument der Rahmenvereinbarung findet breite Anwendung und wird europaweit als eine effiziente Beschaffungsmethode angesehen. Daher sollte daran weitgehend festgehalten werden. Bestimmte Aspekte bedürfen jedoch einer Präzisierung, insbesondere die Bedingungen für die Inanspruchnahme einer Rahmenvereinbarung durch öffentliche Auftraggeber, die nicht selbst Partei der betreffenden Vereinbarung sind. (22) Im Lichte der bisherigen Erfahrungen gilt es ferner, die Vorschriften für dynamische Beschaffungssysteme anzupassen, um es den öffentlichen Auftraggebern zu erlauben, die Möglichkeiten, die dieses Instrument bietet, in vollem Umfang zu nutzen. Die betreffenden Systeme müssen vereinfacht werden, indem sie insbesondere in Form eines nichtoffenen Verfahrens betrieben werden; die Notwendigkeit der Einreichung unverbindlicher Angebote, was sich als eine der größten Belastungen bei derartigen Systemen erwiesen hat, würde damit entfallen. Vor diesem Hintergrund sollte jeder Wirtschaftsteilnehmer, der einen Teilnahmeantrag stellt und die Auswahlkriterien erfüllt, zur Teilnahme an Vergabeverfahren zugelassen werden, die mittels des dynamischen Beschaffungssystems durchgeführt werden. Diese Beschaffungsmethode ermöglicht es dem öffentlichen Auftraggeber, eine besonders breite Palette von Angeboten einzuholen und damit sicherzustellen, dass die öffentlichen Gelder im Rahmen eines breiten Wettbewerbs optimal eingesetzt werden. (23) Darüber hinaus werden ständig neue elektronische Beschaffungsmethoden entwickelt, wie etwa elektronische Kataloge. Diese tragen zur Stärkung des Wettbewerbs und zur Rationalisierung der öffentlichen Beschaffung bei, vor allem durch Zeit- und Geldersparnis. Es sollten jedoch bestimmte Regeln festgelegt werden, um sicherzustellen, dass die Verwendung der neuen Methoden mit den Vorschriften dieser Richtlinie und den Grundsätzen der Gleichbehandlung, der Nichtdiskriminierung und der Transparenz vereinbar ist. Insbesondere in Fällen, in denen auf der Grundlage einer Rahmenvereinbarung erneut zum Wettbewerb aufgerufen wird oder in denen ein dynamisches Beschaffungssystem genutzt wird und ausreichende Garantien hinsichtlich Rückverfolgbarkeit, Gleichbehandlung und Vorhersehbarkeit geboten werden, sollte es öffentlichen Auftraggebern gestattet sein, Angebote für bestimmte Beschaffungen anhand früher übermittelter elektronischer Kataloge zu generieren. Im Einklang mit den Anforderungen der Vorschriften für elektronische Kommunikationsmittel sollten öffentliche Auftraggeber ungerechtfertige Hindernisse für den Zugang von Wirtschaftsteilnehmern zu Vergabeverfahren vermeiden, bei denen die Angebote in Form elektronischer Kataloge einzureichen sind und die die Einhaltung der allgemeinen Grundsätze der Nichtdiskriminierung und Gleichbehandlung garantieren. (24) In den meisten Mitgliedstaaten kommen zunehmend zentralisierte Beschaffungsverfahren zum Einsatz. Zentrale Beschaffungsstellen haben die Aufgabe, für andere öffentliche Auftraggeber Ankäufe zu tätigen oder öffentliche Aufträge zu vergeben bzw. Rahmenvereinbarungen zu schließen. In Anbetracht der großen Mengen, die beschafft werden, tragen diese Verfahren zur Verbesserung des Wettbewerbs und zur Rationalisierung des öffentlichen Beschaffungswesens bei. Daher sollte eine unionsweit geltende Definition des Begriffs der zentralen Beschaffungsstelle für öffentliche Auftraggeber festgelegt werden, wobei jedoch die Fortführung weniger institutionalisierter und systematischer gemeinsamer Beschaffungen oder die eingeführte Praxis des Rückgriffs auf Dienstleister, die Vergabeverfahren im Namen und für Rechnung eines öffentlichen Auftraggebers vorbereiten und durchführen, nicht in Frage gestellt werden sollte. Ferner sollten die jeweiligen Zuständigkeiten der zentralen Beschaffungsstelle und der öffentlichen Auftraggeber, die ihre Beschaffungen über die zentrale Beschaffungsstelle abwickeln, für die Einhaltung der aus dieser Richtlinie erwachsenden Verpflichtungen, auch im Falle von Rechtsmitteln, durch geeignete Vorschriften geregelt werden. Obliegt die Durchführung der Vergabeverfahren allein der zentralen Beschaffungsstelle, so sollte diese auch die alleinige und unmittelbare Verantwortung für die Rechtmäßigkeit der Verfahren tragen. Führt ein öffentlicher Auftraggeber bestimmte Teile des Verfahrens, beispielsweise einen erneuten Aufruf zum Wettbewerb auf der Grundlage einer Rahmenvereinbarung oder die Vergabe von Einzelaufträgen auf der Grundlage eines dynamischen Beschaffungssystems durch, sollte er auch für die von ihm durchgeführten Verfahrensschritte verantwortlich bleiben. (25) Elektronische Kommunikationsmittel sind in besonderem Maße für die Unterstützung zentralisierter Beschaffungsverfahren und –instrumente geeignet, da sie die Möglichkeit bieten, Daten weiterzuverwenden und automatisch zu verarbeiten und Informations- und Transaktionskosten möglichst gering zu halten. Die Verwendung entsprechender elektronischer Kommunikationsmittel sollte daher – in einem ersten Schritt – für zentrale Beschaffungsstellen verpflichtend gemacht werden, was auch einer Konvergenz der Praktiken innerhalb der Union förderlich sein dürfte. Nach einer Übergangszeit von zwei Jahren sollte dann eine allgemeine Verpflichtung zur Nutzung elektronischer Kommunikationsmittel in sämtlichen Beschaffungsverfahren eingeführt werden. (26) Einer gemeinsamen Vergabe öffentlicher Aufträge durch öffentliche Auftraggeber aus verschiedenen Mitgliedstaaten stehen derzeit noch gewisse rechtliche Schwierigkeiten entgegen, die ihren Grund vor allem in konfligierenden nationalen Rechtsvorschriften haben. Wenngleich die Richtlinie 2004/18/EG implizit eine grenzüberschreitende gemeinsame öffentliche Auftragsvergabe zulässt, machen einige nationale Rechtssysteme eine grenzüberschreitende gemeinsame Beschaffung explizit oder implizit in der Praxis zu einem rechtlich unsicheren oder gar unmöglichen Unterfangen. Öffentliche Auftraggeber aus verschiedenen Mitgliedstaaten können an einer Zusammenarbeit und an einer gemeinsamen Vergabe öffentlicher Aufträge interessiert sein, um durch Größenvorteile und eine Risiko-Nutzen-Teilung das Potenzial des Binnenmarkts optimal auszuschöpfen, nicht zuletzt im Hinblick auf innovative Projekte, die höhere Risiken bergen, als sie nach vernünftigem Ermessen von einem einzelnen öffentlichen Auftraggeber getragen werden können. Daher sollten neue Vorschriften zur Bestimmung des anwendbaren Rechts bei grenzüberschreitenden gemeinsamen Beschaffungen festgelegt werden, um die Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Auftraggebern im Binnenmarkt zu erleichtern. Darüber hinaus können öffentliche Auftraggeber aus unterschiedlichen Mitgliedstaaten gemeinsame juristische Personen nach nationalem Recht oder Unionsrecht gründen. Für derartige Formen gemeinsamer Beschaffung sollten spezifischen Regeln eingeführt werden. (27) Die von öffentlichen Beschaffern erstellten technischen Spezifikationen müssen es erlauben, das öffentliche Auftragswesen für den Wettbewerb zu öffnen. Zu diesem Zweck muss es möglich sein, Angebote einzureichen, die die Diversität der technischen Lösungen widerspiegeln, um ein ausreichendes Maß an Wettbewerb zu gewährleisten. Folglich sollten technische Spezifikationen so abgefasst sein, dass eine künstliche Einengung des Wettbewerbs vermieden wird, zu der es kommen könnte, wenn Anforderungen festgelegt würden, die einen bestimmten Wirtschaftsteilnehmer begünstigen, indem auf wesentliche Merkmale der vom betreffenden Wirtschaftsteilnehmer angebotenen Lieferungen, Dienstleistungen oder Bauleistungen abgestellt wird. Die Formulierung technischer Spezifikationen in Form von Funktions- und Leistungsanforderungen erlaubt es in der Regel, dieses Ziel bestmöglich zu erreichen, und begünstigt Innovationen. Wird auf eine europäische Norm oder in Ermangelung einer solchen auf eine nationale Norm Bezug genommen, müssen Angebote, die auf gleichwertigen Regelungen basieren, von öffentlichen Auftraggebern berücksichtigt werden. Zum Nachweis der Gleichwertigkeit kann von den Bietern die Vorlage von Belegen verlangt werden, deren Korrektheit von Dritten bestätigt wurde; es sollten jedoch auch andere geeignete Beweismittel, wie etwa eine technische Dokumentation des Herstellers, zugelassen sein, wenn der betreffende Wirtschaftsteilnehmer keinen Zugang zu entsprechenden Bescheinigungen oder Prüfberichten oder keine Möglichkeit hat, diese fristgerecht zu beschaffen. (28) Öffentliche Auftraggeber, die beabsichtigen, Bauleistungen, Lieferungen oder Dienstleistungen mit spezifischen ökologischen, sozialen oder sonstigen Merkmalen zu erwerben, sollten auf bestimmte Gütezeichen Bezug nehmen können, wie etwa das europäische Umweltzeichen, (multi)nationale Umweltzeichen oder andere Gütezeichen, sofern die Anforderungen für den Erwerb des Gütezeichens einen Bezug zum Auftragsgegenstand – wie der Beschreibung des Produkts und seiner Präsentation, einschließlich Anforderungen an die Verpackung – aufweisen. Darüber hinaus ist es von entscheidender Bedeutung, dass diese Anforderungen auf der Grundlage objektiv überprüfbarer Kriterien und unter Anwendung eines Verfahrens, an dem sich die Akteure – wie Regierungsstellen, Verbraucher, Hersteller, Vertriebsunternehmen und Umweltorganisationen – beteiligen können, definiert und angenommen werden, und dass das Gütezeichen für alle interessierten Parteien zugänglich und verfügbar ist. (29) Für sämtliche Beschaffungen, die für die Nutzung durch Personen – ob Allgemeinbevölkerung oder Personal des öffentlichen Auftraggebers – bestimmt sind, ist es außer in hinreichend begründeten Fällen erforderlich, dass die öffentlichen Auftraggeber technische Spezifikationen festlegen, um den Kriterien der Barrierefreiheit für Menschen mit Behinderungen und des „Design für alle“ Rechnung zu tragen. (30) Um die Teilnahme kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU) am öffentlichen Beschaffungsmarkt zu fördern, sollten öffentliche Auftraggeber ermutigt werden, Aufträge in Lose zu unterteilen, und, sofern sie dies nicht tun, die Gründe hierfür angeben müssen. Werden Aufträge in Lose unterteilt, dürfen die öffentlichen Auftraggeber – beispielsweise zur Wahrung des Wettbewerbs oder zur Gewährleistung der Versorgungssicherheit – die Zahl der Lose, für die ein Wirtschaftsteilnehmer ein Angebot unterbreiten kann, begrenzen; ebenso dürfen sie die Zahl der Lose begrenzen, die an einen einzigen Bieter vergeben werden können. (31) Übermäßig strenge Anforderungen an die wirtschaftliche und finanzielle Leistungsfähigkeit stellen oft ein ungerechtfertigtes Hindernis für die Teilnahme von KMU an öffentlichen Vergabeverfahren dar. Daher sollte es öffentlichen Auftraggebern nicht gestattet sein, von Wirtschaftsteilnehmern einen Mindestumsatz zu verlangen, der das Dreifache des geschätzten Auftragswerts übersteigt. In hinreichend begründeten Fällen können jedoch höhere Anforderungen gestellt werden. Dies gilt beispielsweise für Situationen, in denen die Ausführung des Auftrags mit hohen Risiken verbunden ist oder in denen eine rechtzeitige und ordnungsgemäße Auftragsausführung von entscheidender Bedeutung ist, weil sie beispielsweise eine notwendige Voraussetzung für die Ausführung anderer Aufträge darstellt. (32) Nach Auffassung vieler Wirtschaftsteilnehmer – und nicht zuletzt der KMU – ist eines der Haupthindernisse für ihre Beteiligung an öffentlichen Vergabeverfahren der Verwaltungsaufwand im Zusammenhang mit der Beibringung einer Vielzahl von Bescheinigungen oder anderen Dokumenten, die die Ausschluss- und Auswahlkriterien betreffen. Eine Beschränkung der entsprechenden Anforderungen, z. B. durch Eigenerklärungen, kann eine erhebliche Vereinfachung zum Nutzen sowohl der öffentlichen Auftraggeber als auch der Wirtschaftsteilnehmer bedeuten. Der Bieter, dem der Zuschlag erteilt wird, sollte jedoch die relevanten Nachweise vorlegen müssen; öffentliche Auftraggeber sollten keine Verträge mit Bietern schließen, die dazu nicht in der Lage sind. Eine weitere Vereinfachung kann mit Hilfe standardisierter Dokumente wie des europäischen Passes für die Auftragsvergabe erreicht werden, der von allen öffentlichen Auftraggebern anerkannt und bei den Wirtschaftsteilnehmern weit bekanntgemacht werden sollte, insbesondere bei KMU, deren Verwaltungsaufwand sich dank solcher Dokumente erheblich verringern kann. (33) Die Kommission stellt ein elektronisches System – e-Certis – zur Verfügung, das von ihr verwaltet und von den nationalen Behörden auf freiwilliger Basis aktualisiert und überprüft wird. Ziel von e-Certis ist es, den Austausch von Bescheinigungen und anderen von öffentlichen Auftraggebern häufig verlangten Nachweisen zu erleichtern. Die bisherigen Erfahrungen zeigen, dass eine freiwillige Aktualisierung und Überprüfung unzureichend ist, wenn sichergestellt werden soll, dass e-Certis sein Potenzial für eine Vereinfachung und Erleichterung des Dokumentenaustauschs zum Nutzen insbesondere kleiner und mittlerer Unternehmen voll ausschöpfen kann. In einem ersten Schritt sollte daher die Pflege von e-Certis obligatorisch gemacht werden, bevor dann in einem späteren Schritt die Verwendung von e-Certis vorgeschrieben wird. (34) Öffentliche Aufträge sollten nicht an Wirtschaftsteilnehmer vergeben werden, die sich an einer kriminellen Vereinigung beteiligt haben oder sich der Korruption, des Betrugs zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union oder der Geldwäsche schuldig gemacht haben. Die Nichtzahlung von Steuern oder Sozialversicherungsbeiträgen sollte ebenfalls mit der Sanktion eines obligatorischen Ausschlusses auf Unionsebene belegt werden. Darüber hinaus sollten öffentliche Auftraggeber über die Möglichkeit verfügen, Bewerber oder Bieter wegen Verstoßes gegen umwelt- oder sozialrechtliche Verpflichtungen, einschließlich Vorschriften zur Barrierefreiheit für Menschen mit Behinderungen, oder wegen anderer Formen schwerwiegenden beruflichen Fehlverhaltens, wie der Verletzung von Wettbewerbsregeln oder Rechten des geistigen Eigentums, auszuschließen. (35) Es sollte jedoch berücksichtigt werden, dass Wirtschaftsteilnehmer Compliance-Maßnahmen treffen können, um die Folgen etwaiger strafrechtlicher Verstöße oder eines Fehlverhaltens zu beheben und weiteres Fehlverhalten wirksam zu verhindern. Bei entsprechenden Maßnahmen kann es sich insbesondere um Personal- und Organisationsmaßnahmen handeln wie den Abbruch aller Verbindungen zu an dem Fehlverhalten beteiligten Personen oder Organisationen, geeignete Personalreorganisationsmaßnahmen, die Einführung von Berichts- und Kontrollsystemen, die Schaffung einer internen Audit-Struktur zur Überwachung der Compliance oder die Einführung interner Haftungs- und Entschädigungsregelungen. Soweit derartige Maßnahmen ausreichende Garantien bieten, sollte der jeweilige Wirtschaftsteilnehmer nicht länger aus diesen Gründen ausgeschlossen werden. Wirtschaftsteilnehmer sollten beantragen können, dass öffentliche Auftraggeber die getroffenen Compliance-Maßnahmen im Hinblick auf ihre etwaige Zulassung zum Vergabeverfahren prüfen. (36) Öffentliche Auftraggeber können verlangen, dass während der Ausführung eines öffentlichen Auftrags Umweltmanagementmaßnahmen oder –regelungen angewandt werden. Umweltmanagementregelungen können – unabhängig davon, ob sie im Rahmen von Unionsinstrumenten wie der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 über die freiwillige Teilnahme von Organisationen an einem Gemeinschaftssystem für Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung (EMAS)[19] registriert sind oder nicht – als Nachweis dafür dienen, dass der betreffende Wirtschaftsteilnehmer über die für die Ausführung des Auftrags erforderliche technische Leistungsfähigkeit verfügt. Alternativ zu Umweltmanagement-Registrierungssystemen sollte eine Beschreibung der von dem Wirtschaftsteilnehmer durchgeführten Maßnahmen zur Gewährleistung desselben Umweltschutzniveaus als Nachweis akzeptiert werden, wenn der betreffende Wirtschaftsteilnehmer keinen Zugang zu derartigen Umweltmanagement-Registrierungssystemen oder keine Möglichkeit hat, sich fristgerecht registrieren zu lassen. (37) Aufträge sollten auf der Grundlage objektiver Kriterien vergeben werden, die die Einhaltung der Grundsätze der Transparenz, der Nichtdiskriminierung und der Gleichbehandlung gewährleisten. Diese Kriterien sollten garantieren, dass die Angebote unter den Bedingungen eines effektiven Wettbewerbs bewertet werden, auch wenn die öffentlichen Auftraggeber qualitativ hochwertige Bauleistungen, Lieferungen und Dienstleistungen verlangen, die optimal auf ihre Bedürfnisse zugeschnitten sind, beispielsweise wenn die festgelegten Zuschlagskriterien auf Faktoren abstellen, die mit dem Produktionsprozess verbunden sind. Folglich sollte es öffentlichen Auftraggebern gestattet sein, als Zuschlagskriterium entweder das „wirtschaftlich günstigste Angebot“ oder den „niedrigsten Preis“ zu bestimmen, wobei es ihnen in letzterem Fall freistehen sollte, angemessene Qualitätsstandards in Form von technischen Spezifikationen oder von Bedingungen für die Auftragsausführung festzulegen. (38) Entscheiden sich öffentliche Auftraggeber dafür, dem wirtschaftlich günstigsten Angebot den Zuschlag zu erteilen, müssen sie die Zuschlagskriterien bestimmen, anhand deren sie die Angebote bewerten werden, um das Angebot mit dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis zu ermitteln. Die Festlegung dieser Kriterien hängt vom Auftragsgegenstand ab, da sie es ermöglichen müssen, das Leistungsniveau jedes einzelnen Angebots im Lichte des Auftragsgegenstands, wie er in den technischen Spezifikationen definiert wird, zu beurteilen und das Preis-Leistungs-Verhältnis für jedes Angebot zu bestimmen. Die festgelegten Zuschlagskriterien sollten dem öffentlichen Auftraggeber im Übrigen keine unbegrenzte Wahlfreiheit einräumen und sollten einen wirksamen Wettbewerb ermöglichen und mit Anforderungen verknüpft werden, die eine effektive Überprüfung der von den Bietern beigebrachten Informationen erlauben. (39) Es ist außerordentlich wichtig, das Potenzial der öffentlichen Auftragsvergabe in vollem Umfang für die Verwirklichtung der Ziele der Strategie „Europa 2020“ für nachhaltiges Wachstum zu mobilisieren. Angesichts der zwischen einzelnen Sektoren und einzelnen Märkten bestehenden großen Unterschiede wäre es jedoch nicht sinnvoll, allgemein verbindliche Anforderungen an eine umweltfreundliche, soziale und innovative Beschaffung zu definieren. Der Unionsgesetzgeber hat bereits verbindliche Beschaffungsanforderungen zur Erreichung spezifischer Ziele in den Sektoren Straßenfahrzeuge (Richtlinie 2009/33/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 über die Förderung sauberer und energieeffizienter Straßenfahrzeuge[20]) und Bürogeräte (Verordnung (EG) Nr. 106/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Januar 2008 über ein gemeinschaftliches Kennzeichnungsprogramm für Strom sparende Bürogeräte[21]) festgelegt. Im Übrigen wurden bei der Festlegung gemeinsamer Methoden für die Lebenszykluskostenrechnung erhebliche Fortschritte gemacht. Es erscheint daher angezeigt, diesen Weg weiterzuverfolgen und es der sektorspezifischen Rechtsetzung zu überlassen, in Abhängigkeit von der spezifischen Politik und den spezifischen Rahmenbedingungen im betreffenden Sektor verbindliche Ziele zu definieren, und die Entwicklung und Anwendung europäischer Konzepte für die Lebenszykluskostenrechnung zu fördern, um die Nutzung der öffentlichen Auftragsvergabe zur Erzielung nachhaltigen Wachstums zu untermauern. (40) Die sektorspezifischen Maßnahmen müssen ergänzt werden durch eine Anpassung der Vergaberichtlinien, durch die die öffentlichen Auftraggeber in die Lage versetzt werden, im Rahmen ihrer Beschaffungsstrategien die Ziele der Strategie „Europa 2020“ zu verfolgen. Es sollte somit klargestellt werden, dass die öffentlichen Auftraggeber das wirtschaftlich günstigste Angebot und den niedrigsten Preis unter Zugrundelegung einer Lebenszykluskostenrechnung bestimmen können, vorausgesetzt, dass die anzuwendende Methode auf objektive und nichtdiskriminierende Weise festgelegt wird und für alle interessierten Parteien zugänglich ist. Bei der Lebenszykluskostenrechnung werden sämtliche über den gesamten Lebenszyklus von Bauleistungen, Lieferungen oder Dienstleistungen anfallenden Kosten, und zwar sowohl interne Kosten (wie Kosten für Entwicklung, Produktion, Nutzung, Wartung und Entsorgung) als auch externe Kosten, berücksichtigt, soweit sie monetarisierbar und kontrollierbar sind. Es sollten gemeinsame Methoden auf der Ebene der Union für die Berechnung der Lebenszykluskosten für bestimmte Kategorien von Lieferungen oder Dienstleistungen entwickelt werden; wann immer eine solche Methode entwickelt wird, sollte ihre Anwendung verbindlich vorgeschrieben werden. (41) Darüber hinaus sollte es den öffentlichen Auftraggebern gestattet sein, in den technischen Spezifikationen und in den Zuschlagskriterien auf einen spezifischen Produktionsprozess, eine spezifische Art und Weise der Erbringung von Dienstleistungen oder einen spezifischen Prozess in einer anderen Lebenszyklusphase eines Produkts oder einer Dienstleistung Bezug zu nehmen, sofern diese einen unmittelbaren Bezug zum Gegensatnd des öffentlichen Auftrags aufweisen. Im Hinblick auf eine stärkere Berücksichtigung sozialer Belange bei der öffentlichen Auftragsvergabe kann es den Beschaffern ferner gestattet werden, im Rahmen des Zuschlagskriteriums des wirtschaftlich günstigsten Angebots Aspekte einzubeziehen, die die Arbeitsbedingungen der unmittelbar am Produktionsprozess oder an der Leistungserbringung beteiligten Personen betreffen. Derartige Aspekte dürfen sich ausschließlich auf den Gesundheitsschutz der am Produktionsprozess beteiligten Mitarbeiter oder die Förderung der sozialen Integration – einschließlich Barrierefreiheit für Menschen mit Behinderungen – von für die Ausführung des Auftrags eingesetzten Angehörigen benachteiligter oder sozial schwacher Personengruppen beziehen. Zuschlagskriterien, die auf derartige Aspekte abstellen, sollten in jedem Fall auf Merkmale beschränkt bleiben, die unmittelbare Auswirkungen auf die Mitarbeiter in ihrer Arbeitsumgebung haben. Sie sollten im Einklang mit der Richtlinie 96/71/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 1996 über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen[22] und in einer Weise angewandt werden, die Wirtschaftsteilnehmer aus anderen Mitgliedstaaten oder Drittländern, die Partei des Beschaffungsübereinkommens oder der Freihandelsabkommen sind, denen die Union beigetreten ist, weder unmittelbar noch mittelbar diskriminiert. Bei Dienstleistungsaufträgen und Aufträgen, die die Planung von Bauleistungen umfassen, sollte es öffentlichen Auftraggebern ferner gestattet sein, Organisation, Qualifikation und Erfahrung der Mitarbeiter, die für die Ausführung des betreffenden Auftrags eingesetzt werden, als Zuschlagskriterium zugrunde zu legen, da es sich hier um einen Faktor handelt, der sich auf die Qualität der Auftragsausführung und damit auf den wirtschaftlichen Wert des Angebots auswirkt. (42) Angebote, deren Preis im Verhältnis zu den angebotenen Bauleistungen, Lieferungen oder Dienstleistungen ungewöhnlich niedrig erscheint, können auf technisch, wirtschaftlich oder rechtlich fragwürdigen Annahmen oder Praktiken basieren. Um etwaige Probleme während der Auftragsausführung zu vermeiden, sollten öffentliche Auftraggeber verpflichtet werden, eine Erläuterung des angesetzten Preises zu verlangen, wenn ein Angebot erheblich unter den von anderen Bietern verlangten Preisen liegt. Kann der Bieter keine hinreichende Begründung geben, sollte der öffentliche Auftraggeber berechtigt sein, das Angebot abzulehnen. Eine Ablehnung sollte obligatorisch sein in Fällen, in denen der öffentliche Auftraggeber festgestellt hat, dass die angegebenen ungewöhnlich niedrigen Preise aus der Nichtbeachtung verbindlicher sozial-, arbeits- oder umweltrechtlicher Vorschriften der Union oder internationaler arbeitsrechtlicher Vorschriften resultieren. (43) Die Bedingungen für die Auftragsausführung sind mit dieser Richtlinie vereinbar, wenn sie nicht unmittelbar oder mittelbar eine Diskriminierung nach sich ziehen, wenn sie mit dem Auftragsgegenstand zusammenhängen und wenn sie in der Auftragsbekanntmachung, der als Aufruf zum Wettbewerb dienenden Vorinformation oder den Auftragsunterlagen genannt werden. Sie können insbesondere dem Ziel dienen, die berufliche Ausbildung auf den Baustellen sowie die Beschäftigung von Personen zu fördern, deren Eingliederung besondere Schwierigkeiten bereitet, die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen oder die Umwelt zu schützen. Unter anderem können beispielsweise für den Zeitraum der Auftragsausführung geltende Anforderungen genannt werden bezüglich der Einstellung von Langzeitarbeitslosen oder der Durchführung von Schulungsmaßnahmen für Arbeitslose oder Jugendliche, der weitgehenden Einhaltung grundlegender Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) – auch wenn diese nicht in innerstaatliches Recht umgesetzt wurden – oder der Beschäftigung einer höheren Zahl von Menschen mit Behinderungen als nach nationalem Recht vorgeschrieben. (44) Die in Bezug auf Arbeitsbedingungen und Arbeitssicherheit auf nationaler und auf Unionsebene geltenden Gesetze, Regelungen und Kollektivverträge sind während der Ausführung eines öffentlichen Auftrags anwendbar, vorausgesetzt, dass die betreffenden Vorschriften und ihre Anwendung mit dem Unionsrecht vereinbar sind. Für grenzüberschreitende Situationen, in denen Arbeitnehmer aus einem Mitgliedstaat Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat zum Zwecke der Ausführung eines öffentlichen Auftrags erbringen, legt die Richtlinie 96/71/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 1996 über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen[23] die Mindestbedingungen fest, die im Aufnahmeland in Bezug auf die entsandten Arbeitnehmer einzuhalten sind. Enthält das nationale Recht entsprechende Bestimmungen, so kann die Nichteinhaltung dieser Verpflichtungen als schwere Verfehlung des betreffenden Wirtschaftsteilnehmers betrachtet werden, die dessen Ausschluss vom Verfahren zur Vergabe eines öffentlichen Auftrags zur Folge haben kann. (45) Es ist erforderlich, die Bedingungen zu klären, unter denen Änderungen eines Auftrags während des Ausführungszeitraums ein neues Vergabeverfahren erfordern; dabei ist der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union Rechnung zu tragen. Ein neues Vergabeverfahren ist erforderlich bei wesentlichen Änderungen des ursprünglichen Auftrags, insbesondere des Umfangs und der inhaltlichen Ausgestaltung der gegenseitigen Rechte und Pflichten der Parteien, einschließlich der Zuweisung der Rechte des geistigen Eigentums. Derartige Änderungen sind Ausdruck der Absicht der Parteien, wesentliche Bedingungen des bestreffenden Auftrags neu zu verhandeln. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die geänderten Bedingungen, hätten sie bereits für das ursprüngliche Verfahren gegolten, dessen Ergebnis beeinflusst hätten. (46) Öffentliche Auftraggeber können sich mit externen Rahmenbedingungen konfrontiert sehen, die sie zum Zeitpunkt der Zuschlagserteilung nicht absehen konnten. In einem solchen Fall ist ein gewisses Maß an Flexibilität erforderlich, um den Auftrag an diese Gegebenheiten anzupassen, ohne ein neues Vergabeverfahren einleiten zu müssen. Der Begriff „unvorhersehbare Umstände“ bezeichnet Umstände, die auch bei einer nach vernünftigem Ermessen sorgfältigen Vorbereitung der ursprünglichen Zuschlagserteilung durch den öffentlichen Auftraggeber unter Berücksichtigung der diesem zur Verfügung stehenden Mittel, der Art und Merkmale des spezifischen Projekts, der bewährten Praxis im betreffenden Bereich und der Notwendigkeit, ein angemessenes Verhältnis zwischen den bei der Vorbereitung der Zuschlagserteilung eingesetzten Mitteln und dem absehbaren Nutzen zu gewährleisten, nicht hätten vorausgesagt werden können. Dies kann jedoch nicht für Fälle gelten, in denen sich mit einer Änderung das Wesen des gesamten Auftrags verändert – indem beispielsweise die zu beschaffenden Bauleistungen, Lieferungen oder Dienstleistungen durch andersartige Leistungen ersetzt werden oder indem sich die Art der Beschaffung grundlegend ändert –, da in einer derartigen Situation ein hypothetischer Einfluss auf das Ergebnis unterstellt werden kann. (47) Im Einklang mit den Grundsätzen der Gleichbehandlung und Transparenz sollte der erfolgreiche Bieter nicht durch einen anderen Wirtschaftsteilnehmer ersetzt werden, ohne dass der Auftrag erneut ausgeschrieben wird. Die Organisation des erfolgreichen Bieters, der den Auftrag ausführt, kann jedoch während des Zeitraums der Auftragsausführung Gegenstand gewisser struktureller Veränderungen – wie etwa einer rein internen Reorganisation, einer Fusion, einer Übernahme oder einer Insolvenz – sein. Derartige strukturelle Veränderungen sollten nicht automatisch neue Vergabeverfahren für sämtliche vom betreffenden Unternehmen ausgeführten öffentlichen Aufträge erfordern. (48) Öffentliche Auftraggeber sollten über die Möglichkeit verfügen, im einzelnen Vertrag in Form von Überprüfungsklauseln Vertragsänderungen vorzusehen, doch sollten derartige Klauseln ihnen keinen unbegrenzten Ermessensspielraum einräumen. Daher sollte in dieser Richtlinie festgelegt werden, inwieweit im ursprünglichen Vertrag die Möglichkeit von Änderungen vorgesehen werden kann. (49) Wie die Bewertung gezeigt hat, werden Umsetzung und Funktionieren der Vergabevorschriften von den Mitgliedstaaten nicht konsequent und systematisch überwacht. Die korrekte Durchführung der in den einschlägigen Richtlinien enthaltenen Bestimmungen wird dadurch in Frage gestellt; dies ist eine der Hauptursachen von Kosten und Rechtsunsicherheit. Einige Mitgliedstaaten haben eine zentrale nationale Stelle benannt, die für Fragen der öffentlichen Auftragsvergabe zuständig ist, allerdings bestehen zwischen den Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede, was die diesen Stellen übertragenen Aufgaben betrifft. Klarere, kohärentere und zuverlässigere Überwachungs- und Kontrollmechanismen würden zu einer besseren Kenntnis des Funktionierens der Vergabevorschriften führen, Unternehmen und öffentlichen Auftraggebern mehr Rechtssicherheit bieten und zur Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen beitragen. Solche Mechanismen könnten als Instrumente für die Aufdeckung und frühzeitige Lösung von Problemen, insbesondere mit Blick auf von der Union kofinanzierte Projekte, und für die Ermittlung struktureller Defizite dienen. Vor allem ist es dringend erforderlich, diese Mechanismen zu koordinieren, um eine kohärente Anwendung, Kontrolle und Überwachung der öffentlichen Vergabepolitik sowie eine systematische Bewertung der Ergebnisse der Vergabepolitik in der Union zu gewährleisten. (50) Die Mitgliedstaaten sollten eine einzige nationale Behörde benennen, die für Überwachung, Umsetzung und Kontrolle der öffentlichen Auftragsvergabe zuständig ist. Diese zentrale Stelle sollte rechtzeitig und aus erster Hand informiert werden, insbesondere über Probleme, die die Durchführung des öffentlichen Vergaberechts betreffen. Sie sollte in der Lage sein, unmittelbare Rückmeldung zum Funktionieren der Politik sowie zu potenziellen Schwächen der nationalen Rechtsvorschriften und Praktiken zu geben, und zur raschen Lösungsfindung beitragen. Mit Blick auf die wirksame Bekämpfung von Korruption und Betrug sollten diese zentrale Stelle wie auch die allgemeine Öffentlichkeit über die Möglichkeit verfügen, den Wortlaut der Verträge über die Vergabe von Aufträgen zu prüfen. Aufträge mit hohem Wert sollten daher der Aufssichtsstelle übermittelt werden, wobei für interessierte Parteien die Möglichkeit des Zugangs zu diesen Dokumenten bestehen sollte, soweit dadurch keine berechtigten öffentlichen oder privaten Interessen beeinträchtigt werden. (51) Nicht alle öffentlichen Auftraggeber verfügen intern über das erforderliche Fachwissen für die Abwicklung wirtschaftlich oder technisch komplexer Aufträge. Vor diesem Hintergrund wäre eine geeignete professionelle Unterstützung eine sinnvolle Ergänzung der Überwachungs- und Kontrolltätigkeiten. Zum einen kann das angestrebte Ziel durch Instrumente zum Wissensaustausch (Wissenszentren) erreicht werden, die die öffentlichen Auftraggeber fachlich unterstützen; zum anderen sollten Unternehmen, nicht zuletzt KMU, administrative Unterstützung erhalten, vor allem wenn sie an grenzüberschreitenden Vergabeverfahren teilnehmen. (52) Überwachungs-, Aufsichts- und Unterstützungsstrukturen oder –mechanismen bestehen bereits auf nationaler Ebene und können selbstverständlich genutzt werden, um Überwachung, Durchführung und Kontrolle der öffentlichen Auftragsvergabe sicherzustellen und öffentlichen Auftraggebern und Wirtschaftsteilnehmern die erforderliche Unterstützung zuteil werden zu lassen. (53) Soll die Kohärenz von Beratung und Praxis innerhalb der einzelnen Mitgliedstaaten wie auch unionsweit gewährleistet werden, ist eine effektive Zusammenarbeit erforderlich. Die für Überwachung, Umsetzung, Kontrolle und fachliche Unterstützung benannten Stellen sollten in der Lage sein, Informationen auszutauschen und zusammenzuarbeiten; des Weiteren sollte die von den Mitgliedstaaten jeweils benannte nationale Behörde als Hauptkontaktstelle für die Kommunikation mit den Dienststellen der Kommission zum Zwecke der Datensammlung, des Informationsaustauschs und der Überwachung der Durchführung des Vergaberechts der Union fungieren. (54) Zur Anpassung an rasche technische, wirtschaftliche und rechtliche Entwicklungen sollte der Kommission gemäß Artikel 290 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union die Befugnis übertragen werden, Rechtsakte zu verschiedenen nicht wesentlichen Elementen dieser Richtlinie zu erlassen. Da es internationale Übereinkommen einzuhalten gilt, sollte die Kommission ermächtigt werden, die den Methoden zur Berechnung der Schwellenwerte zugrunde liegenden technischen Verfahren zu ändern, die Schwellenwerte selbst in regelmäßigen Abständen zu überprüfen und die Anhänge V und XI entsprechend anzupassen. Die Listen der zentralen Regierungsbehörden sind Änderungen unterworfen, die sich aus administrativen Veränderungen auf nationaler Ebene ergeben; solche Veränderungen sind der Kommission mitzuteilen. Diese sollte ermächtigt sein, Anhang I entsprechend anzupassen. Bezugnahmen auf die CPV-Nomenklatur können rechtlichen Änderungen auf EU-Ebene unterworfen sein; diesen Änderungen ist im Text dieser Richtlinie Rechnung zu tragen. Die technischen Einzelheiten und Merkmale der Vorrichtungen für eine elektronische Entgegennahme sollten mit den technologischen Entwicklungen und dem Bedarf der Verwaltung Schritt halten. Auch ist es erforderlich, die Kommission zu ermächtigen, unter Berücksichtigung der technologischen Entwicklungen und des Bedarfs der Verwaltung verbindliche technische Standards für die elektronische Kommunikation vorzugeben, um die Interoperabilität der technischen Formate, Prozesse und Mitteilungssysteme bei Vergabeverfahren sicherzustellen, die mithilfe elektronischer Kommunikationsmittel abgewickelt werden. Der Inhalt des Europäischen Passes für die Auftragsvergabe sollte dem Bedarf der Verwaltung und den rechtlichen Änderungen sowohl auf nationaler als auch auf EU-Ebene Rechnung tragen. Das Verzeichnis der Rechtsakte der Union zur Festlegung gemeinsamer Methoden für die Berechnung der Lebenszykluskosten sollte rasch angepasst und um sektorale Maßnahmen erweitert werden. Um diesem Bedarf zu entsprechen, sollte der Kommission die Befugnis übertragen werden, das Verzeichnis der einschlägigen Rechtsvorschriften, einschließlich LZK-Methoden, auf dem aktuellen Stand zu halten. (55) Besonders wichtig ist, dass die Kommission bei ihren vorbereitenden Arbeiten – auch auf Expertenebene – angemessene Konsultationen durchführt. Bei der Vorbereitung und Ausarbeitung delegierter Rechtsakte sollte die Kommission dafür sorgen, dass relevante Dokumente dem Europäischen Parlament und dem Rat zeitgleich, rechtzeitig und ordnungsgemäß übermittelt werden. (56) Zur Gewährleistung einheitlicher Bedingungen für die Durchführung dieser Richtlinie mit Blick auf die Erstellung der Standardformulare für die Veröffentlichung von Bekanntmachungen, des Standardformulars für den Europäischen Pass für die Auftragsvergabe sowie der gemeinsamen Vorlage, die von den Aufsichtsstellen für die Ausa