1. Hintergrund und Einführung

In der Strategie der EU für grüne Infrastruktur wird „grüne Infrastruktur“ definiert als „ein strategisch geplantes Netzwerk natürlicher und naturnaher Flächen mit unterschiedlichen Umweltmerkmalen, das mit Blick auf die Bereitstellung eines breiten Spektrums an Ökosystemdienstleistungen angelegt ist und bewirtschaftet wird und terrestrische und aquatische Ökosysteme sowie andere physische Elemente in Land- (einschließlich Küsten-) und Meeresgebieten umfasst, wobei sich grüne Infrastruktur im terrestrischen Bereich sowohl im urbanen als auch im ländlichen Raum befinden kann“.

Anders als zweckgebundene graue Infrastruktur erfüllen biodiversitätsreiche Grünflächen – oft gleichzeitig und mit sehr geringen Kosten – sehr unterschiedliche, äußerst nützliche Funktionen, die dem Menschen, der Natur und der Wirtschaft zugutekommen.

In der EU bildet das Natura-2000-Netz das Grundgerüst der grünen Infrastruktur (GI). Hinzu kommen natürliche und naturnahe Flächen außerhalb von Natura 2000, wie Parks, private Gärten, Hecken, bepflanzte Pufferstreifen entlang der Flüsse oder strukturreiche Agrarlandschaften mit bestimmten Merkmalen und Verfahrensweisen sowie künstlich angelegte Strukturen, wie begrünte Dächer und Wände oder Grünbrücken und Fischtreppen. Der Nutzen der Ökosystemdienstleistungen des Natura-2000-Netzes allein wird EU-weit auf 300 Mrd. EUR pro Jahr geschätzt, wobei der Nutzen grüner Infrastruktur noch deutlich darüber liegt.

Einzelziel 2 der Biodiversitätsstrategie der EU für das Jahr 2020 lautet: „Bis 2020 Erhaltung von Ökosystemen und Ökosystemdienstleistungen und deren Verbesserung durch grüne Infrastrukturen sowie Wiederherstellung von mindestens 15 % der verschlechterten Ökosysteme“. Durch die vollständige Verwirklichung dieses Einzelziels 2 und die Wiederherstellung eines günstigen Umweltzustands von Natura-2000-Gebieten könnten bis zu 50 000 bzw. 140 000 Arbeitsplätze geschaffen, direkte Erträge von bis zu 4,2 bzw. 11,1 Mrd. EUR pro Jahr generiert und eine Reihe weiterer Vorteile aus Ökosystemdienstleistungen gezogen werden.

Im Jahr 2013 verabschiedete die Kommission eine EU-Strategie für grüne Infrastruktur (GI-Strategie) mit dem Ziel, diesen wirtschaftlichen Nutzen durch die Mobilisierung von Investitionen in das Naturkapital Europas zu steigern und so ihre Biodiversitätsziele bis 2020 zu erreichen. Die Strategie umfasste vier Arbeitsschwerpunkte: Einbeziehung von GI-Aspekten in wichtige Politikbereiche; Verbesserung der Wissensgrundlage und Förderung der Innovation; Verbesserung des Zugangs zu Finanzmitteln; Unterstützung der Entwicklung von GI-Projekten auf EU-Ebene.

Nach Maßgabe der Strategie sollte die Kommission bis Ende 2017 den Stand der Entwicklung von GI-Projekten prüfen und einen Bericht über die bis dahin gewonnenen Erfahrungen sowie Empfehlungen für künftige Maßnahmen veröffentlichen. Diese Überprüfung soll nach dem Aktionsplan für Menschen, Natur und Wirtschaft als Grundlage für das weitere Vorgehen im Hinblick auf strategische Investitionen in grüne Infrastruktur in der EU dienen. Außerdem sollen die Ergebnisse in die abschließende Bewertung der Biodiversitätsstrategie der EU für das Jahr 2020 einfließen.

Bei der Überprüfung wird untersucht, welche Fortschritte bei der Durchführung der vier Handlungsschwerpunkte der Strategie auf EU-Ebene und einzelstaatlicher Ebene erzielt wurden und welche Herausforderungen sich dabei ergaben. Ferner werden daraus einige Erkenntnisse abgeleitet und Vorschläge für die weitere Umsetzung der Strategie formuliert.

2. Bewertung der Fortschritte und Herausforderungen

2.1 Einbeziehung von GI-Aspekten in wichtige Politikbereiche: Fortschritte und Herausforderungen

In der GI-Strategie wurde betont, dass grüne Infrastruktur routinemäßig in die Raumplanung und territoriale Entwicklung einbezogen und bei der Durchführung von Maßnahmen umfassend berücksichtigt werden muss, deren angestrebte Ziele ganz oder teilweise mit natürlichen Lösungen erreicht werden können. Ferner wurden die Regional- und die Kohäsionspolitik, die Klima- und die Umweltpolitik, der Bereich Katastrophenrisikomanagement, die Gesundheits- und Verbraucherpolitik sowie die Gemeinsame Agrarpolitik als Hauptbereiche für die Förderung der grünen Infrastruktur genannt. Grundgerüst der EU-Strategie für grüne Infrastruktur sind die Schutzgebiete und Funktionen des Natura-2000-Netzes. Die Eignungsprüfung der Naturschutzrichtlinien ergab, dass die Richtlinien zwar wesentliche Instrumente der Biodiversitätsstrategie der EU für das Jahr 2020 sind, das Ziel für das Jahr 2020, den Verlust an biologischer Vielfalt aufzuhalten, dadurch allein aber nicht erreicht werden konnte. Im Aktionsplan für Menschen, Natur und Wirtschaft sind zusätzliche Maßnahmen vorgesehen. Unter anderem sollen auf EU-Ebene Leitlinien für die Unterstützung von GI-Projekten eingeführt werden, um die Konnektivität der Natura-2000-Gebiete zu verbessern und damit auch zu den Zielen der Naturschutzrichtlinien sowie gleichzeitig zu anderen Biodiversitätszielen der EU beizutragen.

Grüne Infrastruktur kann sowohl durch die Erhaltung von vorhandenen biodiversitätsreichen Ökosystemen, die sich in einem guten Zustand befinden, als auch durch die Wiederherstellung geschädigter Ökosysteme innerhalb und außerhalb des Natura-2000-Netzes gefördert werden. Nach der Vogelschutz- und der FFH-Richtlinie sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, für die Natura-2000-Gebiete, in denen Arten und Lebensräume noch keinen günstigen Erhaltungszustand erreicht haben, Wiederherstellungsziele und -maßnahmen festzulegen. Ein wichtiges Instrument zur Festlegung von Prioritäten für die Erhaltung und Wiederherstellung auf regionaler oder nationaler Ebene sind die von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 8 der Habitat-Richtlinie entwickelten prioritären Aktionsrahmen. Das neue Format dieser prioritären Aktionsrahmen sieht die Möglichkeit vor, Informationen über damit verbundene, weiter gefasste Maßnahmen der grünen Infrastruktur einzubeziehen.

In Maßnahme 6a der Biodiversitätsstrategie werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, mit Unterstützung der Kommission bis 2014 einen strategischen Rahmen zu entwickeln und auf subnationaler, nationaler und EU-Ebene Prioritäten für die Wiederherstellung von Ökosystemen zu setzen. Im Jahr 2014 veröffentlichte die Kommission eine Studie, die den Mitgliedstaaten helfen soll, Prioritäten für die Wiederherstellung geschädigter Ökosysteme festzulegen. Zwar gibt es auf nationaler und subnationaler Ebene nur wenige Rahmen zur Priorisierung von Wiederherstellungsmaßnahmen (restoration prioritisation frameworks, RPF), doch werden Wiederherstellungsmaßnahmen durchgeführt, oft um anderen einschlägigen EU-Rechtsvorschriften wie der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) oder der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie zu genügen. Verstärkte Anstrengungen sind erforderlich, um – im Einklang mit dem methodischen Ansatz der EU-Initiative zur Kartierung und Bewertung der Ökosysteme und ihrer Leistungen (MAES) und den nach EU-Recht obligatorischen Wiederherstellungsmaßnahmen – nationale Rahmen zur Priorisierung von Wiederherstellungsmaßnahmen aufzustellen und Maßnahme 6b ergänzend zu den prioritären Aktionsrahmen gemäß den Naturschutzrichtlinien umzusetzen.

Mehrere Mitgliedstaaten haben nationale ökologische Netzwerke oder gleichwertige Instrumente geschaffen. Viele Mitgliedstaaten haben spezifische Ziele oder Anforderungen für grüne Infrastruktur in ihre umfassenderen Strategien und Rechtsvorschriften zu Biodiversität und Naturschutz aufgenommen. So wird beispielsweise in mehreren nationalen Biodiversitätsstrategien und -plänen auf die grüne Infrastruktur Bezug genommen (explizit unter dieser Bezeichnung oder unter anderen gleichbedeutenden Begriffen). Auch manche auf besondere Ökosysteme ausgerichtete Instrumente befassen sich implizit mit grüner Infrastruktur, so zum Beispiel die nationale Strategie für Moorlandschaften in Irland. Mit Ausnahme des „Bundeskonzepts Grüne Infrastruktur“ in Deutschland haben die Mitgliedstaaten allerdings bislang noch keine nationalen Strategien speziell für grüne Infrastruktur verabschiedet. In einigen Ländern werden jedoch gerade nationale Strategien entwickelt (z. B. in Spanien) und GI-Konzepte im Sinne der EU-Strategie für grüne Infrastruktur werden – zumindest implizit – im Rahmen anderer Maßnahmen und Rechtsinstrumenten geregelt.

Im Bereich der EU-Wasserpolitik können Maßnahmen zur Förderung der natürlichen Wasserrückhaltung helfen, den Regenwasserfluss zu verlangsamen, die Versickerung zu erhöhen und Verunreinigungen durch natürliche Prozesse zu verringern. Solche Maßnahmen haben sich als kosteneffiziente Konzepte erwiesen, um die Ziele der WRRL und der Hochwasserrichtlinie zu erreichen, und tragen gleichzeitig zum Schutz der biologischen Vielfalt und zur Anpassung an den Klimawandel bei. Inzwischen liegen Leitlinien für Maßnahmen zur Förderung der natürlichen Wasserrückhaltung vor, für deren Umsetzung über die Struktur- und Agrarfonds der EU bei der Ausarbeitung der operationellen und der Agrarprogramme der Mitgliedstaaten Anreize gegeben wurden. Eine Ex-post-Bewertung der operationellen Programme hat ergeben, dass trotz einiger Fortschritte mehr zur Förderung strategischer und integrierter Programme getan werden muss und dass die Planung von grüner Infrastruktur und Maßnahmen zur Förderung der natürlichen Wasserrückhaltung in größerem Maßstab der Wasserqualität, dem Hochwasserschutz und den Biodiversitätszielen zugutekäme. Auf Grundlage der Arbeit der MAES-Initiative, der Bewirtschaftungspläne für Flusseinzugsgebiete und der prioritären Aktionsrahmen können entsprechende Gestaltungsmöglichkeiten ermittelt und multifunktionale Flächen mit dem größten Potenzial für Ökosystemdienstleistungen identifiziert werden.

Im Rahmen der EU-Politik für maritime Angelegenheiten und Fischerei wird grüne Infrastruktur als Instrument zur Förderung der nachhaltigen Entwicklung der Küstengebiete erachtet. Gemäß Artikel 5 der Richtlinie zur Schaffung eines Rahmens für die maritime Raumplanung, der sich mit den Hauptzielen der grünen Infrastruktur befasst, sind „die Mitgliedstaaten … bestrebt, … zu Erhaltung, Schutz und Verbesserung der Umwelt einschließlich der Widerstandsfähigkeit gegenüber den Auswirkungen des Klimawandels“ beizutragen. Grüne Infrastruktur kommt jedoch in den maritimen Raumordnungsplänen nicht ausreichend zum Einsatz, obwohl sie zu gesunden Meeresökosystemen beitragen und erhebliche Vorteile im Hinblick auf Nahrungsmittelproduktion, Freizeit und Tourismus, Abschwächung der Folgen des Klimawandels und Anpassung daran, Eindämmung der Veränderungen der Küstenlinien sowie Katastrophenvorsorge bieten würde.

Wenngleich das GI-Konzept nicht in der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie verankert ist, sind seine Ziele darauf abgestimmt, zumal die Richtlinie dem Erhalt der biologischen Vielfalt und der Schaffung sauberer, gesunder und produktiver Ozeane und Meere dienen soll. Durch die Einführung kohärenter Netze von Meeresschutzgebieten nach Artikel 13 Absatz 4 werden einige Versuche unternommen, Netze grüner Meeresinfrastruktur zu schaffen. Mit den im Rahmen der Richtlinie getroffenen Maßnahmen sollen durch eine grenzüberschreitende/regionale Ausrichtung und mithilfe neu festgelegter Kriterien und methodischer Standards auch weiterhin Belastungen vermindert werden, um den Zustand der Meeresumwelt zu verbessern. Die Schaffung von grüner Infrastruktur kann helfen, dieses Ziel zu erreichen.

In der EU-Strategie zur Anpassung an den Klimawandel werden ökosystembasierte Lösungen und grüne Infrastruktur als wichtige Ansätze zur Bewältigung des Klimawandels anerkannt. In Aktion 7 wird im Zusammenhang mit der Resilienz grauer Infrastrukturen ausdrücklich auf grüne Infrastruktur Bezug genommen. Auf internationaler Ebene wurde in mehreren Beschlüssen im Rahmen des Übereinkommens über die biologische Vielfalt und im Übereinkommen von Paris auf den Nutzen ökosystembasierter Ansätze für den Klimaschutz hingewiesen. Vor dem Hintergrund der gestiegenen Häufigkeit klimawandelbedingter Naturkatastrophen wie der extremen Wetterereignisse im Jahr 2017 mit Waldbränden, Stürmen und Überschwemmungen besteht jedoch weiteres Synergiepotenzial. Es könnte mehr getan werden, um die vielfältigen Vorteile hervorzuheben, die grüne Infrastruktur für Klimaschutz und -anpassung bieten können, entweder direkt z. B. durch CO2-Speicherung oder indirekt durch die Verringerung von Energiebedarf und Umweltverschmutzung durch an grüne Infrastruktur gebundene aktive Fortbewegung (wie Radfahren oder Zufußgehen), durch die Abmilderung des Wärmeinseleffekts oder durch den verringerten Kühl- und Heizbedarf von Gebäuden mit Dach- und Wandbegrünung.

Die laufende Überprüfung der EU-Anpassungsstrategie bietet die Gelegenheit, nach weiteren Möglichkeiten zu suchen, wie grüne Infrastruktur dafür genutzt werden kann, kostenwirksam klimaresiliente Gesellschaften zu schaffen. Gleiches gilt für die Überprüfung der EU-Wasserpolitik (EU-Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser, Wasserrahmenrichtlinie, Hochwasser-Richtlinie). Auch in Zusammenarbeit mit dem Konvent der Bürgermeister für Klima und Energie oder ICLEI – Lokale Gebietskörperschaften für Nachhaltigkeit – könnten weitere Synergien geprüft werden.