BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

2015 führte eine Reihe von EU-Mitgliedstaaten wieder vorübergehende Grenzkontrollen ein, nachdem die in der Europäischen Union ankommenden Migrantenströme ein Rekordniveau erreicht hatten und Sekundärbewegungen erheblichen Ausmaßes zu beobachten waren. Diese Lage stellte in mehreren Schengen-Staaten eine ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit dar.

Diese Bedrohungen waren schwerwiegenden Mängeln bezüglich der Gewährleistung wirksamer Grenzkontrollen an einigen Stellen der Außengrenzen der Union geschuldet, die das Funktionieren des gesamten Schengen-Raums gefährdeten. Deshalb sprach der Rat auf Vorschlag der Kommission die Empfehlung aus, dass die fünf am stärksten betroffenen Schengen-Staaten (Österreich, Deutschland, Dänemark, Schweden und Norwegen) für einen Zeitraum von sechs Monaten verhältnismäßige vorübergehende Grenzkontrollen an einer begrenzten Anzahl von Binnengrenzabschnitten beibehalten sollten.

Die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 29 des Schengener Grenzkodexes und die Annahme eines koordinierten Konzepts der EU für vorübergehende Grenzkontrollen zählten zu den Initiativen des Fahrplans „Zurück zu Schengen“, die darauf abzielten, schnellstmöglich die Bedingungen für die Aufhebung aller Binnengrenzkontrollen und für die Rückkehr zu einem normal funktionierenden Schengen-Raum zu schaffen

Am 11. November 2016 erließ der Rat auf Vorschlag der Kommission einen Durchführungsbeschluss nach Artikel 29 des Schengener Grenzkodexes mit einer Empfehlung zur Verlängerung zeitlich befristeter Kontrollen an den Binnengrenzen unter außergewöhnlichen Umständen, die das Funktionieren des Schengen-Raums insgesamt gefährden. Dem Beschluss lag die Auffassung zugrunde, dass die Folgen der außergewöhnlichen Umstände, die zur Einleitung des Verfahrens nach Artikel 29 führten, weiterhin gegeben waren.

Die genannte Empfehlung war an dieselben fünf Schengen-Staaten gerichtet (Österreich, Deutschland, Dänemark, Schweden und Norwegen), betraf dieselben Binnengrenzabschnitte dieser Staaten und sah die Beibehaltung gezielter und verhältnismäßiger Kontrollen während eines weiteren Zeitraums von drei Monaten vor, und zwar bis zum 12. Februar 2017. Für die wiedereingeführten Grenzkontrollen galten allerdings strengere Bedingungen als bei der Empfehlung vom 12. Mai 2016 sowie eine eingehende monatliche Berichterstattungspflicht für die betreffenden Mitgliedstaaten. Nach den Artikeln 25 und 29 des Schengener Grenzkodexes kann dieser Zeitraum unter den Bedingungen und Verfahren nach Artikel 29 erneut verlängert werden, wenn die außergewöhnlichen Umstände fortbestehen.

Weitere Möglichkeiten, die allen Mitgliedstaaten einschließlich der fünf betroffenen Mitgliedstaaten nach den allgemeinen Vorschriften für die vorübergehende Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen im Fall einer anderen, nicht mit schwerwiegenden Mängeln des Grenzmanagements an den Außengrenzen verbundenen ernsthaften Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit offen stehen, bleiben von dieser Empfehlung unberührt. So teilte z. B. das nicht von der Empfehlung vom 12. Mai 2016 betroffene Frankreich während des Zeitraums der Anwendung dieser Empfehlung mit, dass es wegen vorhersehbarer Ereignisse und der terroristischen Bedrohung wieder Grenzkontrollen an den Binnengrenzen einführen und diese beibehalten werde.

Darüber hinaus können die Mitgliedstaaten im Einklang mit Artikel 23 des Schengener Grenzkodexes Polizeikontrollen in Grenzgebieten durchführen, sofern diese nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen entfalten. Die zur Verfügung stehenden nachrichtendienstlichen Erkenntnisse und ein erhöhtes Bedrohungsniveau können die Intensivierung derartiger Kontrollen rechtfertigen, insbesondere in wichtigen Verkehrsnetzen im Rahmen der grenzüberschreitenden polizeilichen Zusammenarbeit, die sowohl bei der Eindämmung der unkontrollierten Sekundärmigration als auch bei der Bekämpfung des Terrorismus eine zentrale Rolle spielen kann. Die Kommission regt an, dass die Mitgliedstaaten von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, um zu einem normalen Funktionieren des Schengen-Raums zurückzukehren und die vorübergehenden Kontrollen an den Binnengrenzen, die derzeit durchgeführt werden, schrittweise wiederaufzuheben.

Es sollte auch hervorgehoben werden, dass weder die Durchführung von Polizeikontrollen in Grenzgebieten noch die Wiedereinführung von Grenzkontrollen für sich genommen ein absolutes Maß an Sicherheit bieten können, wie der jüngste Terroranschlag in Berlin gezeigt hat. Deshalb bleibt die verstärkte und wirksame Zusammenarbeit zwischen den für die Terrorismusbekämpfung zuständigen Diensten der Mitgliedstaaten auf allen Ebenen (Austausch von nachrichtendienstlichen Erkenntnissen, polizeiliche Zusammenarbeit und Nutzung der EU-Datenbanken) ein grundlegender Faktor für die Gewährleistung eines umfassenden Maßes an Sicherheit im Schengen-Raum.

Zwischenzeitlich wurde bzw. wird eine Reihe von Maßnahmen durchgeführt, die von der Kommission zur Verbesserung des Grenzmanagements an den Außengrenzen der Union und zum Schutz des Schengen-Raums vorgeschlagen wurden. Zu den auf die Grenzkontrollen bezogenen Maßnahmen gehören unter anderem die Errichtung der Europäischen Grenz- und Küstenwache, die Errichtung der Hotspots und die bald beginnende Überprüfung sämtlicher an den Außengrenzen einreisenden Personen durch den systematischen Abgleich ihrer Daten mit den einschlägigen Datenbanken. Dank der neu errichteten Europäischen Grenz- und Küstenwache sind die Außengrenzen der EU mittlerweile besser geschützt und für eine neue Krisensituation besser gerüstet. Die Kommission wird weiterhing eng mit der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache zusammenarbeiten und sicherstellen, dass alle Verpflichtungen aus der Verordnung über die Europäische Grenz- und Küstenwache erfüllt werden. Diese Maßnahmen sollten zu einem weitaus besseren Schutz der Außengrenzen der EU führen, der eine unabdingbare Voraussetzung für die Aufhebung der vorübergehend wiedereingeführten Kontrollen an den Binnengrenzen und für die Rückkehr zu einem normal funktionierenden Schengen-Raum darstellt.

Die Kommission ist sich dessen bewusst, dass künftige Migrationsströme an beliebigen EU-Grenzabschnitten eine ernsthafte Bedrohung für die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit in einem oder mehreren Mitgliedstaaten darstellen können. Aus diesem Grund werden an verschiedenen Abschnitten der See- und Landgrenzen koordinierte Maßnahmen ergriffen, u. a. durch zusätzliche Anstrengungen an der zentralen Mittelmeerroute, über den Partnerschaftsrahmen sowie durch zusätzliche Maßnahmen an den betreffenden Abschnitten der Außengrenzen. Ferner ist die Kommission dessen gewahr, dass in den letzten Jahren neue Sicherheitsherausforderungen entstanden sind, wie der jüngste Terroranschlag in Berlin gezeigt hat. In dieser Hinsicht prüft die Kommission derzeit, ob der derzeitige rechtliche Rahmen, der für die Bewältigung der bisherigen Herausforderungen genügte, zur Bewältigung der sich weiterentwickelnden Sicherheitsherausforderungen ausreicht.