Des Weiteren berücksichtigte die Kommission die Bemerkungen des Europäischen Parlaments und des Rates der Europäischen Union zu den vorangegangenen Umsetzungsberichten. Im Jahr 2015 verabschiedete das Parlament eine Entschließung zum Thema Wasser, in der es unter anderem die Bedeutung der Wassergüte- und Wassermengenwirtschaft sowie die Notwendigkeit einer uneingeschränkten Umsetzung des EU-Wasserrechts und dessen verbesserter Integration in andere Politikbereiche der EU unterstrich. Zudem forderte das Parlament die Mitgliedstaaten auf, ihre Bewirtschaftungspläne fertigzustellen und umzusetzen und die einschlägigen Informationen im Internet bereitzustellen. Darüber hinaus betonte das Parlament die Synergien zwischen Bewirtschaftungsplänen und Managementplänen. Der Rat erließ zwischen 2007 und 2016 mehrere Pakete einschlägiger Schlussfolgerungen. Darin betonte er insbesondere die Notwendigkeit einer umfassenden Umsetzung des Besitzstands der EU im Bereich Gewässer, um den Schutz der Gewässer vor der Verschlechterung ihres Zustands zu gewährleisten und einen guten Zustand herbeizuführen, und forderte die Kommission und die Mitgliedstaaten auf, zusammenzuarbeiten, um diese Bemühungen besser in andere einschlägige Politikbereiche zu integrieren. Mit Blick auf Überschwemmungen wies der Rat insbesondere auf den Einsatz grüner Infrastruktur und Maßnahmen der natürlichen Wasserrückhaltung hin, um die Gefahr von Überschwemmungen zu verringern. Die Kommission befürwortet alle diese Überlegungen und hat sich verpflichtet, entsprechend tätig zu werden.

Die Kommission bezog zudem die Ergebnisse der Wasserkonferenz ein, die am 20. und 21. September 2018 in Wien stattfand und zahlreichen Interessenträgern und Mitgliedstaaten die Möglichkeit gab, Beiträge zu diesem Bericht zu leisten.

Sowohl die Bewirtschaftungspläne als auch die Managementpläne Irlands, Griechenlands und Spaniens (Kanarische Inseln) wurden zu spät an WISE übermittelt, um Eingang in die Bewertung zu finden; gleiches gilt für die Bewirtschaftungspläne Litauens und des Vereinigten Königreichs (Gibraltar). Daher werden diese Länder bzw. Regionen in diesem Bericht nicht berücksichtigt.

Die in den Bewirtschaftungsplänen und Managementplänen enthaltenen Informationen wurden in das gemeinsame Datenzentrum des Wasserinformationssystems für Europa (WISE) hochgeladen, das von der Europäischen Umweltagentur (EUA) verwaltet wird. Bei ihrer Bewertung stützte sich die Kommission zum einen auf WISE und zum anderen auf Informationen, die den nationalen und internationalen Bewirtschaftungsplänen und Managementplänen unmittelbar zu entnehmen sind.

In der HWR, die sieben Jahre später im Rahmen der Reaktion auf die massiven Überschwemmungen an Donau und Elbe im Sommer 2002 verabschiedet wurde, wurde ein Rahmen für die Senkung der Gefahr von Hochwasserschäden in der EU festgelegt. Angesichts der zunehmenden Überschwemmungen in ganz Europa ist dieses Ziel heute wichtiger denn je. Mit dem fortschreitenden Klimawandel und der Ausweitung der städtischen Siedlungen machen die Unwägbarkeiten im Zusammenhang mit dem Hochwasserrisikomanagement eine ständige Überwachung und Anpassung der Verfahren erforderlich, um die Schäden weitestmöglich einzudämmen. Der Schwerpunkt dieses Berichts liegt auf den Fortschritten, die laut den ersten Managementplänen bislang erzielt wurden.

Die WRR trat im Jahr 2000 in Kraft und gewährleistet die vollumfängliche Einbeziehung wirtschaftlicher und ökologischer Aspekte in die Wassergüte- und Wassermengenwirtschaft. Ihr wichtigstes Ziel besteht darin, bis 2015 für einen guten Zustand der mehr als 111 000 Oberflächengewässer (z. B. Flüsse, Seen, Küstengewässer) und der mehr als 13 000 Grundwasserkörper in der EU zu sorgen. Allerdings gestattet die WRR eine Verlängerung dieser Frist um höchstens zwei weitere Zyklen (d. h. den laufenden Zyklus von 2015 bis 2021 und den nächsten Zyklus von 2021 bis 2027), es sei denn, die in der Richtlinie verankerten Ziele lassen sich aufgrund der natürlichen Gegebenheiten nicht innerhalb dieser Fristen erreichen. Die Herstellung eines „guten Zustands“ umfasst die Sicherstellung eines guten ökologischen und chemischen Zustands der Oberflächengewässer und eines guten mengenmäßigen und chemischen Zustands der Grundwasserkörper, welche die wichtigste Quelle für die Entnahme von Trinkwasser darstellen.

Insgesamt wurden erhebliche Anstrengungen unternommen, um die WRR umzusetzen. Zudem hatte auch die verbesserte Umsetzung anderer einschlägiger Rechtsvorschriften der EU positive Auswirkungen. Dies gilt insbesondere für die Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser, die Nitratrichtlinie, die Richtlinie über Industrieemissionen sowie die Rechtsvorschriften der EU über chemische Stoffe.

In ihrem Bericht kommt die EUA zu dem Schluss, dass die europäischen Gewässer nach wie vor in erheblichem Maße durch sowohl von diffusen (z. B. Landwirtschaft, Verkehrsinfrastruktur) als auch von Punktquellen (z. B. Industrie oder Energieerzeugung) ausgehende Schadstoffemissionen, eine übermäßige Wasserentnahme und hydromorphologische Veränderungen durch unterschiedliche menschliche Tätigkeiten belastet sind.

4.1Bewertung auf nationaler oder subnationaler Ebene

Eine angemessene Verwaltung auf Ebene der Einzugsgebiete ist eine wesentliche Voraussetzung für die Realisierung der in der WRR verankerten Ziele. Bislang haben alle Mitgliedstaaten zuständige Behörden benannt, häufig mehrere unterschiedliche Behörden, und betonen die Bedeutung der Koordinierung ihrer Tätigkeiten. Für die Konsultation der Interessenträger wurden unterschiedliche Methoden herangezogen. Mittlerweile wurden zahlreiche ständige Beratungsgremien geschaffen. Den Berichten zufolge führte die Konsultation der Interessenträger zu Änderungen an den Entwürfen der Bewirtschaftungspläne; allerdings war nicht immer klar, inwiefern die Beiträge in die verabschiedeten Bewirtschaftungspläne Eingang gefunden haben.

Die Mitgliedstaaten müssen für jede Flussgebietseinheit (FGE) eine Analyse ihrer Merkmale, eine Überprüfung der Auswirkungen menschlicher Tätigkeiten und eine wirtschaftliche Analyse der Wassernutzung vorlegen. Diese „Beschreibung“ ist alle sechs Jahre zu aktualisieren. Darüber hinaus sind Angaben zu Grenzen und Lage der einzelnen Wasserkörper zu machen. Diese „Abgrenzung“ muss in jedem Zyklus überprüft und aktualisiert werden, wobei Veränderungen im Hinblick auf Belastungen und ihre Auswirkungen auf den Zustand der Gewässer anzuzeigen sind. In etwa vier von zehn Fällen hat sich die Abgrenzung geändert, häufig ohne eindeutige Erklärung. Die Beschreibungen wichtiger Belastungen sind in aller Regel eindeutiger, da hierfür besser definierte Kriterien verfügbar sind. Ungeachtet dessen besteht auch hier nach wie vor Verbesserungsbedarf, da für einen Großteil der Wasserkörper unbekannte Einflüsse anthropogenen Ursprungs und Belastungen unbekannter Herkunft (insbesondere hydromorphologische Belastungen) gemeldet wurden.

Es wurden einige methodische Verbesserungen erzielt, welche die Nachvollziehbarkeit der Fortschritte und die Vergleichbarkeit der Daten bezüglich der Feststellung vereinfachen, dass ein erheblich veränderter oder künstlicher Wasserkörper ein gutes ökologisches Potential im Sinne der WRR aufweist.

Aus der Überwachung und Beurteilung des ökologischen und chemischen Zustands von Oberflächenwasserkörpern ergibt sich im Hinblick auf die gemessenen Parameter und die Vergleichbarkeit der Ergebnisse ein uneinheitliches Bild. Innerhalb der EU bestehen erhebliche Unterschiede hinsichtlich der Überwachung prioritärer Stoffe, und zwar mit Blick sowohl auf den prozentualen Anteil der Wasserkörper als auch auf die Zahl der überwachten Stoffe. Die meisten Mitgliedstaaten haben alle prioritären Stoffe überwacht, bei denen festgestellt wurde, dass sie in ihre FGE eingeleitet werden. Alle Mitgliedstaaten haben Bestandsaufnahmen der Emissionen, Einleitungen und Verluste dieser schädlichen Stoffe vorgelegt, die jedoch nur zu einem geringen Teil vollständig sind.

Aufgrund der Tatsache, dass es bis Anfang 2018 für zahlreiche Gewässertypen kein formales gemeinsames Interkalibrierungssystem gab, ist es auch in diesem zweiten Berichtszyklus sehr schwer, Vergleiche zwischen Wasserkörpern anzustellen.

Jedoch war es bei nahezu allen Wasserkörpern möglich, den Zustand zu ermitteln, sodass die zuvor festgestellten Unsicherheiten zu einem großen Teil behoben werden konnten. Ungeachtet dessen sind bei der Überwachung des ökologischen Zustands nach wie vor erhebliche Lücken festzustellen.

Insgesamt ist die Überwachung der Qualitätskomponenten der einzelnen Gewässerkategorien bestenfalls lückenhaft, wobei man sich allzu sehr auf die Zusammenfassung mehrerer unterschiedlicher Wasserkörper in Gruppen und das Urteil von Sachverständigen stützt statt auf eine gründlichere Beurteilung der einzelnen relevanten Wasserkörper anhand der spezifischen Parameter, die in der WRR festgelegt sind. Es sind weitere Anstrengungen erforderlich, um angemessene Überwachungsnetze aufzubauen, die eine hinreichende räumliche Abdeckung und tragfähige Beurteilungen gewährleisten.

Die Überwachung und Beurteilung des mengenmäßigen und chemischen Zustands der Grundwasserkörper wurde verbessert, allerdings gibt es für viele von ihnen nach wie vor keine geeigneten Überwachungsstellen. Diesbezüglich wird die WRR durch die Grundwasserrichtlinie ergänzt, in der die relevanten Schadstoffe, die Schwellenwerte und die bei der Beurteilung des chemischen Zustands zu ermittelnden Trends im Einzelnen festgelegt sind. Beide Richtlinien gelten gemeinsam mit anderen Rechtsvorschriften der EU, wie etwa der Trinkwasserrichtlinie (TWR) und der Nitratrichtlinie. Die Überwachung des chemischen Zustands bleibt noch immer hinter den festgelegten Normen zurück, da zahlreiche Grundwasserkörper gar nicht oder nur im Hinblick auf einen kleinen Teil der Leitparameter überwacht werden.

Die in Artikel 4 WRR vorgesehenen Ausnahmen finden derzeit auf etwa die Hälfte der europäischen Wasserkörper Anwendung. Dies gilt im Wesentlichen für natürliche Wasserkörper, in zunehmendem Maße aber auch für erheblich veränderte und künstliche Wasserkörper sowie neue physikalische Veränderungen. Zwar haben sich die Begründungen für diese Ausnahmen insgesamt verbessert, ihre nach wie vor weit verbreitete Inanspruchnahme ist jedoch ein Indikator dafür, dass noch immer erhebliche Anstrengungen vonnöten sind, um bis 2027 einen guten Zustand oder ein gutes Potenzial herbeizuführen. Die gemeldeten Daten belegen jedoch, dass die Mitgliedstaaten im Einklang mit den ebenfalls in Artikel 4 festgelegten Erfordernissen verstärkt dafür Sorge tragen müssen, dass die für einen Wasserkörper in Anspruch genommenen Ausnahmen die Verwirklichung der Umweltziele in anderen Wasserkörpern nicht dauerhaft ausschließen oder gefährden (Artikel 4 Absatz 8) und dass zumindest das gleiche Schutzniveau gewährleistet ist, wie es in den übrigen Vorschriften des EU-Umweltrechts vorgegeben ist (Artikel 4 Absatz 9).

Nach der WRR sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, ein Maßnahmenprogramm festzulegen, um fristgemäß einen guten Zustand zu erreichen. Die Schlüsselmaßnahmen für durch Wasserentnahmen beeinträchtigte Wasserkörper wurden in der Regel festgelegt, jedoch werden sie in Europa in unterschiedlichem Maße umgesetzt, sodass die Belastungen nur langsam abgebaut werden. Die Tatsache, dass die meisten Mitgliedstaaten geringe Entnahmen von Begrenzungen oder der Registrierung freistellen, ist möglicherweise problematisch. Eine fehlende Begrenzung oder Registrierung kann insbesondere dann Anlass zur Sorge geben, wenn ein Mitgliedstaat bereits mit Wasserknappheit zu kämpfen hat oder ein Wasserkörper mengenmäßige Probleme aufweist.

Die Auswirkungen der Landwirtschaft zählen zu den bedeutendsten Belastungen, die den Angaben der Mitgliedstaaten zufolge in den meisten FGE ein potenzielles Risiko einer Verschlechterung oder eines Nichterreichens der Umweltziele infolge einer übermäßigen Entnahme oder einer Verschmutzung durch diffuse Quellen bergen. In der Regel wurden grundlegende Maßnahmen ergriffen. In der Hälfte der Fälle wird nicht vorab beurteilt, in welchem Maße die ergriffenen Maßnahmen ausreichen werden, um die einem guten Zustand entgegenstehenden Defizite zu beheben. Eine große Rolle spielt auch die Wirkung freiwilliger Maßnahmen, die häufig im Zusammenhang mit der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) getroffen werden. Um das Umweltschutzniveau zu erhöhen, wurden in den Vorschlägen der Kommission für die neue GAP verpflichtende Anforderungen für Betriebsinhaber festgelegt. Darüber hinaus sind in der von den Mitgliedstaaten in ihrem GAP-Strategieplan festgelegten Interventionsstrategie die in den Bewirtschaftungsplänen ermittelten Erfordernisse zu berücksichtigen; zudem muss diese Strategie zur Verwirklichung der in der WRR verankerten Ziele beitragen. Gegebenenfalls müssen die Mitgliedstaaten im Rahmen unterschiedlicher fakultativer Regelungen zusätzliche Unterstützung für weitere Interventionen zum Gewässerschutz bereitstellen.

In der Regel wurden auch grundlegende Maßnahmen ergriffen, um gegen Belastungen durch andere Sektoren als die Landwirtschaft, wie etwa die Industrie oder die Energieerzeugung, vorzugehen. Dabei handelt es sich in den meisten Fällen um spezifische Maßnahmen im Zusammenhang mit Schadstoffen, die das Erreichen eines guten chemischen oder ökologischen Zustands verhindern, wie etwa Maßnahmen zur Verringerung oder Einstellung der Einleitung bestimmter Schadstoffe in Gewässer. Es sind jedoch weitere Fortschritte erforderlich.

Was die vorhandenen Veränderungen der physischen Eigenschaften von Wasserkörpern betrifft, so haben die meisten Mitgliedstaaten Maßnahmen (Fischtreppen, Beseitigung von Anlagen) gemeldet, die darauf abzielen, die negativen Auswirkungen signifikanter hydromorphologischer Belastungen auf die Umwelt zu verringern. Darüber hinaus besteht ein eindeutigerer Zusammenhang zwischen den Maßnahmen, den Belastungen und den Wassernutzungen oder Wirtschaftssektoren. Die ökologisch erforderlichen Mindestwassermengen müssen klarer definiert und besser umgesetzt werden; zudem ist es erforderlich, die Durchgängigkeit von Flüssen und ein geeignetes Sedimentmanagement zu gewährleisten.

Mehrere Mitgliedstaaten haben ihre Wassergebührenpolitik verbessert und erfüllen die Ex-ante-Konditionalität für Wasser nach der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen über die europäischen Struktur- und Investitionsfonds für den Zeitraum 2014 bis 2020. Es wurden Schritte mit Blick auf die Definition von Wasserdienstleistungen, die Berechnung der Finanzkosten, die Verbrauchsmessung, die Durchführung wirtschaftlicher Analysen und die Beurteilung sowohl der umwelt- als auch der ressourcenbezogenen Kosten im Rahmen der Berechnung der Beträge zur Deckung der Kosten von Wasserdienstleistungen unternommen. Bei der Umsetzung dieser verbesserten Elemente der wirtschaftlichen Analyse in konkrete Maßnahmen und der verbesserten Harmonisierung der Konzepte für die Schätzung und Einbeziehung der umwelt- und ressourcenbezogenen Kosten sind jedoch noch erhebliche Defizite festzustellen. Vermehrte Investitionen sind eine wesentliche Voraussetzung für die Verwirklichung der in der WRR verankerten Ziele. Weitere Fortschritte bei der wirtschaftlichen Unterstützung des Maßnahmenprogramms würden wasserbezogene Entscheidungen und Investitionen in erheblichem Maße erleichtern.

Im Hinblick auf Trinkwasserschutzgebiete und Naturschutzgebiete wurden nur geringe Fortschritte erzielt. Im Zuge der Evaluierung der TWR aus dem Jahr 1998 wurde deren Kohärenz mit der WRR geprüft, wobei eine Lücke bezüglich des Schutzes der Trinkwasserressourcen festgestellt wurde. Daher ist in dem 2018 vorgelegten Vorschlag für eine Neufassung der TWR die Einführung eines risikobasierten Ansatzes für die Gewinnung bis hin zur Entnahme (am Wasserhahn) und die Verbesserung der Kommunikation zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten und den Versorgungsunternehmen vorgesehen, um einen vollständigen Wassergovernance-Zyklus zu gewährleisten. Der Vorschlag zielt darauf ab, die Kohärenz zwischen den beiden Richtlinien zu fördern und zu gewährleisten, dass sowohl das Verursacher- als auch das Vorsorgeprinzip zur Anwendung kommen.

Für einen Großteil der Schutzgebiete ist beispielsweise über Zustand und Belastungen zu wenig bekannt, und es wurden keine Ziele festgelegt. Über die speziell auf Schutzgebiete, einschließlich geschützter Muschelgewässer, ausgerichtete Überwachung wird nur sehr eingeschränkt und mitunter gar nicht berichtet.

In etwa der Hälfte der Mitgliedstaaten wurden Dürren als ein relevanter Aspekt der Wasserwirtschaft erachtet. Eine der wichtigsten Maßnahmen zur Eindämmung der Auswirkungen von Dürren ist ein Dürremanagementplan, jedoch wurde nicht für alle betroffenen FGE ein solcher Plan verabschiedet.