Während die Stellungnahmen in den letzten Jahren vornehmlich auf Legislativvorschläge abzielten, beschloss diesmal eine größere Zahl an Kammern, Stellungnahmen zu nichtlegislativen Vorschlägen wie Mitteilungen und Grünbüchern abzugeben. Elf der neunzehn Kommissionsdokumente, die die meisten Stellungnahmen aus den nationalen Parlamenten hervorriefen, befanden sich in dieser Kategorie. Die Kommission hatte die nationalen Parlamente dazu aufgerufen, sich stärker in der prälegislativen Phase einzubringen, weshalb die Kommission diese Interessenbekundungen begrüßt.

Die portugiesische Assembleia da República reichte die höchste Zahl an Stellungnahmen ein, nämlich 55 bzw. rund 15 % aller Stellungnahmen. Nichtsdestotrotz übermittelte diese Kammer – sowohl in absoluten Zahlen als auch in Prozent – erneut weniger Stellungnahmen als zuvor (227 Stellungnahmen bzw. 31 % im Jahr 2012, 192 Stellungnahmen bzw. 31 % im Jahr 2013, 118 Stellungnahmen bzw. 23 % im Jahr 2014). Die weiteren nationalen Parlamente oder Kammern, die 2015 mindestens zehn Stellungnahmen sandten, waren die rumänische Camera Deputaţilor (47), der tschechische Senát (25), der italienische Senato della Repubblica (25), die französische Assemblée nationale (23), das britische House of Lords (22), der deutsche Bundesrat (20), der rumänische Senat (14), die beiden spanischen Kammern Congreso de los Diputados und Senado (11), die tschechische Poslanecká snĕmovna (10) und der schwedische Riksdag (10).

Der politische Dialog war wie in den Vorjahren, gemessen an der Zahl der an die Kommission gesandten Stellungnahmen, ungleich auf die nationalen Parlamente verteilt. Auf die zehn aktivsten Kammern entfielen rund 70 % aller Stellungnahmen, allerdings waren es 2014 noch 80 % gewesen.

Die politische Verpflichtung der neuen Kommission, sich stärker auf Prioritäten und Ergebnisse zu konzentrieren, fand in ihrem Arbeitsprogramm 2015 darin Ausdruck, dass 23 neue Initiativen aufgeführt waren, die im Verlauf des Jahres angenommen werden sollten. Dies bedeutete einen erheblichen Rückgang gegenüber dem Durchschnitt von über 130 neuen Initiativen, die in den Jahresarbeitsprogrammen der davorliegenden fünf Jahre vorgeschlagen worden waren.

Dieser elfte Jahresbericht über die Beziehungen zwischen der Kommission und den nationalen Parlamenten hat vor allem den politischen Dialog zum Gegenstand, der von der Kommission 2006 angestoßen wurde, um einen Austausch von Informationen und Meinungen zu allen Politikbereichen zu ermöglichen, der sowohl Legislativvorschläge als auch nichtlegislative Initiativen einschließen sollte. Der Subsidiaritätskontrollmechanismus, der den nationalen Parlamenten das Recht verleiht, zu bewerten, ob Legislativvorschläge in Bereichen, die nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Union fallen, mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar sind, wird im Jahresbericht 2015 über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit behandelt, der gleichzeitig mit diesem Bericht veröffentlicht wird und als Ergänzung zu diesem zu sehen ist.

Die Selbstverpflichtung der Kommission zum Aufbau einer neuen Partnerschaft mit den nationalen Parlamenten wurde auch in den Aufgabenbeschreibungen zum Ausdruck gebracht, die Präsident Juncker an die Kommissionsmitglieder sandte und in denen er diese dazu aufrief, den nationalen Parlamenten wichtige Vorschläge oder Initiativen persönlich vorzustellen und zu erläutern. Die erneute Fokussierung auf die Bedeutung direkter persönlicher Kontakte veranlasste die Mitglieder der Kommission dazu, den nationalen Parlamenten im Jahr 2015 mehr als 200 Besuche abzustatten (siehe Abschnitt 4).

In seiner Bewerbungsrede vor dem Europäischen Parlament kündigte Jean-Claude Juncker als Präsidentschaftskandidat der Europäischen Kommission an, die Rechtsvorschriften für die Zulassung gentechnisch veränderter Organismen zu überprüfen. Beim derzeitigen System wurde noch in keinem Fall eine qualifizierte Mehrheit der Mitgliedstaaten für oder gegen eine Zulassung erreicht, so dass die endgültigen Beschlüsse über eine Zulassung letztlich von der Kommission gefasst werden mussten. In der vorgeschlagenen Neufassung wird der endgültige Beschluss über eine Beschränkung oder ein Verbot der Verwendung genetisch veränderter Lebens- oder Futtermittel auf die nationale Ebene übertragen, nachdem die Mitgliedstaaten auf europäischer Ebene entsprechend befugt wurden. Die Beschlüsse unterliegen der Bedingung, dass die nationalen Opt-out-Regelungen mit dem Unionsrecht vereinbar sind und keine gesundheits- und umweltrelevanten Gründe angeführt werden, da diese für die gesamte Europäische Union von der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit bewertet werden.

In ihren Antworten wies die Kommission darauf hin, dass der Vorschlag Teil eines größeren Pakets weitreichender – bereits vorgeschlagener oder noch vorzuschlagender – Maßnahmen sei, die dazu dienten, auf die aktuelle Flüchtlingskrise zu reagieren. Mit Blick auf die Rechtsgrundlage betonte die Kommission, dass der Vorschlag auf derselben Rechtsgrundlage basieren werde wie die zu ersetzende Verordnung (EU) Nr. 604/2013. Die Kommission erinnerte daran, dass die Flüchtlingskrise die Asylsysteme in den Mitgliedstaaten extrem unter Druck gesetzt habe, was die Anwendung der Dublin-Bestimmungen gefährden könne. Das derzeitige System enthalte keinerlei Ausnahmen von den Zuständigkeitskriterien, was Ungleichgewichte schaffe und die Krise bisweilen verschärfe.

Das Arbeitsprogramm 2015 wurde am 16. Dezember 2014 angenommen und vom Ersten Vizepräsidenten Frans Timmermans an die Vorsitzenden der Ausschüsse für europäische Angelegenheiten in allen nationalen Parlamenten übermittelt. Zu dem Programm gingen 26 Stellungnahmen ein, wodurch es zum meistkommentierten Kommissionsdokument im Jahr 2015 wurde. Dabei handelt es sich um individuelle Stellungnahmen zu dem Arbeitsprogramm von 12 Kammern sowie eine gemeinsame Stellungnahme von 14 Kammern , in der jede Kammer ihre eigenen Prioritäten in Bezug auf die von der Kommission vorgeschlagenen Initiativen darlegte. Die gemeinsame Stellungnahme wurde nach einer informellen Sitzung über die Rolle der nationalen Parlamente eingereicht, die von der niederländischen Tweede Kamer am 19. Januar 2015 in Brüssel einberufen worden war. Auf dieser Sitzung wurden außerdem Möglichkeiten zur Verbesserung des Verfahrens der begründeten Stellungnahme („Gelbe Karte)“ erörtert (siehe Abschnitt 3). Die Strategie für einen digitalen Binnenmarkt wurde von allen Kammern, die die gemeinsame Stellungnahme unterzeichneten, als Priorität eingestuft. Weitere Initiativen, die von fast allen Kammern als Priorität angesehen wurden, waren der strategische Rahmen für die Energieunion, das Maßnahmenpaket für die Mobilität der Arbeitskräfte, die Handels- und Investitionsstrategie für Beschäftigung und Wachstum sowie die europäische Migrationsagenda.

Das erste Arbeitsprogramm der Juncker-Kommission markierte einen klaren Bruch mit der Vergangenheit. Sein zentrales Anliegen war es, die Bemühungen und Ressourcen der Kommission auf Vorschläge zu fokussieren, die aller Wahrscheinlichkeit nach die größten Auswirkungen auf Beschäftigung und Wachstum haben. So enthielt es auch nur eine relativ begrenzte Zahl neuer Vorschläge, die auf die zehn Prioritäten der politischen Leitlinien von Präsident Juncker konzentriert waren. Ferner wurde die Rücknahme von rund 80 anhängigen Gesetzgebungsinitiativen vorgeschlagen, die von vorherigen Kommissionen auf den Weg gebracht worden waren. Sie ruhten oder waren von den Ereignissen überholt bzw. in Verhandlungen dermaßen abgeschwächt worden, dass sie ihren ursprünglichen Zweck nicht mehr erfüllen konnten. Des Weiteren wurde im Arbeitsprogramm 2015 die Verpflichtung abgegeben, 79 geltende Rechtsakte auf ihre weitere Zweckmäßigkeit hin zu überprüfen.

Bei der Kommission gingen 12 Stellungnahmen hierzu ein, darunter zwei begründete Stellungnahmen, die im Jahresbericht 2015 über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit ausführlicher beschrieben sind. Zu den Kritikpunkten zählten die unvorhersehbaren Kosten für Erzeuger und Importeure sowie mögliche Störungen auf dem Binnenmarkt. Ferner wurde angeführt, dass gentechnisch veränderte Kulturen aus politischen statt wissenschaftlichen Gründen verboten werden könnten. Mehrere nationale Parlamente waren der Ansicht, dass der Vorschlag der Sicherheit genetisch veränderter Lebens- und Futtermittel in der EU entgegenwirke, allerdings gab es keine Einigkeit über ein geeignetes Verfahren zur Risikobewertung. Die irischen Houses of the Oireachtas etwa meinten, dass auf europäischer Ebene allein die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit für die Bewertung der Sicherheit genetisch veränderter Organismen zuständig sein sollte. Der deutsche Bundesrat plädierte dagegen für eine komplette Überarbeitung des Risikobewertungsverfahrens.

Das Europäische Parlament verwarf den Vorschlag in seiner ersten Lesung am 28. Oktober 2015 aufgrund von Zweifeln über seine Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt und seine Realisierbarkeit. Eine Stellungnahme des Rates zu dem Vorschlag steht noch aus. Für die Kommission ist der Vorschlag indessen eine der Initiativen, zu der sie zusammen mit ihren Mitgesetzgebern (Europäisches Parlament und Rat) schnelle Fortschritte erzielen möchte.

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Europäischen Fonds für strategische Investitionen und zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1291/2013 und (EU) Nr. 1316/2013

Die erste Priorität in den von Präsident Juncker entworfenen politischen Leitlinien für die neue Kommission gilt der Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit Europas und der Belebung der Investitionstätigkeit, um Arbeitsplätze zu schaffen. Im Januar 2015 legte die Kommission in enger Partnerschaft mit der Europäischen Investitionsbank einen Vorschlag zur Einrichtung eines Europäischen Fonds für strategische Investitionen vor. Dahinter stand das Ziel, die derzeitige Investitionslücke in der Europäischen Union durch die Mobilisierung privater Gelder für strategische Investitionen zu schließen, die der Markt nicht alleine finanzieren kann. Der Fonds ist auf strategische Investitionen in Infrastruktur und Innovation sowie auf Risikofinanzierungen für kleine und mittlere sowie für Midcap-Unternehmen in ganz Europa ausgerichtet.

Zu dieser wichtigen politischen Initiative gingen 11 Stellungnahmen im Rahmen des politischen Dialogs ein. Im Allgemeinen begrüßten die nationalen Parlamente den Vorschlag zur Schaffung eines Mechanismus, der strategische Investitionen auf europäischer Ebene unterstützen soll. Sie plädierten für seine schnelle Umsetzung und forderten ein transparentes Auswahlverfahren für die Projekte, die finanziell unterstützt werden sollen.

Gleichzeitig fürchteten mehrere nationale Parlamente, dass die im Rahmen des Programms „Horizont 2020“ vorgesehenen Gelder für Wissenschaft, Forschung und Innovation gekürzt werden könnten, um den Europäischen Fonds für strategische Investitionen finanziell auszustatten. Mehrere Kammern forderten, die Mittel des Fonds auf Investitionen zu konzentrieren, die der Forschung und Innovation in Europa dienen. Der österreichische Bundesrat und der deutsche Bundesrat sprachen sich gegen die Verwendung der vorgeschlagenen Mittel zur Finanzierung von Kernenergieprojekten aus. Eine Reihe von Kammern, darunter der italienische Senato della Repubblica, die rumänische Camera Deputaţilor, der rumänische Senat und die slowakische Národná Rada, forderten eine ausgewogene Verteilung der Mittel über ganz Europa, um regionale Ungleichgewichte zu verringern.

Die Verordnung zur Einrichtung des Europäischen Fonds für strategische Investitionen trat nach ihrer Verabschiedung im Europäischen Parlament und im Rat am 25. Juni 2015 in Kraft. Der zeitliche Ablauf entsprach damit dem in der Mitteilung „Eine Investitionsoffensive für Europa“ ausgegebenen ehrgeizigen Ziel, den Fonds bis spätestens Juni 2015 einsatzbereit zu machen. In der Verordnung einigten sich die Mitgesetzgeber darauf, die vorgesehene Kürzung der dem Programm „Horizont 2020“ zugeteilten Mittel um 500 Mio. EUR zu verringern. Bei der Fazilität „Connecting Europe“ wurde die vorgeschlagene Kürzung um 3,3 Mrd. EUR auf 2,8 Mrd. EUR gesenkt. Bezüglich der Transparenz der europäischen Projekt-Pipeline ist in Artikel 15 Absatz 1 der Verordnung festgelegt, dass die Kommission mit Unterstützung der Europäischen Investitionsbank ein Portal einrichten wird, das als öffentlich zugängliche, benutzerfreundliche Vorhabendatenbank dient, die relevante Informationen über die einzelnen Vorhaben liefert.

Was die Projektauswahl angeht, haben die Mitgesetzgeber einen Artikel zu den Förderkriterien für den Einsatz der EU-Garantie aufgenommen. Darin heißt es, dass aus dem Europäischen Fonds für strategische Investitionen Vorhaben zu fördern sind, die

I.wirtschaftlich tragfähig sind,

II.mit der Unionspolitik vereinbar sind, unter anderem mit dem Ziel des territorialen Zusammenhalts,

III.die in Artikel 5 der Verordnung definierte Zusätzlichkeit bieten,

IV.soweit möglich die Mobilisierung von Kapital des privaten Sektors maximieren und

V.technisch durchführbar sind.

Die Bestimmung über die Vereinbarkeit mit der Unionspolitik und dem Ziel des territorialen Zusammenhalts wurde eindeutig als Folge der Forderungen nach Sicherstellung eines regionalen Gleichgewichts aufgenommen.

Seit dem Inkrafttreten der Verordnung hat die Europäische Investitionsbank-Gruppe Mittel aus dem Fonds für ein breites Spektrum an Vorhaben genehmigt. Die Europäische Investitionsbank schätzt, dass bis Mai 2016 durch den Fonds rund 100 Mrd. EUR an Investitionen in Europa mobilisiert wurden.

Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 2011/16/EU bezüglich der Verpflichtung zum automatischen Austausch von Informationen im Bereich der Besteuerung

In ihrem Arbeitsprogramm 2015 gab die Kommission eine klare Verpflichtung dazu ab, den Kampf gegen Steuerumgehung und Steuerbetrug zu verstärken. Im Lauf des Jahres nahm die Kommission mehrere Vorschläge an, mit denen öffentliche Forderungen nach Fairness und Transparenz im Steuerwesen aufgegriffen wurden und die darüber hinaus gleiche Wettbewerbsbedingungen für Unternehmen im Binnenmarkt sicherstellen sollen. Die vorgeschlagene Richtlinie ist Teil eines umfangreichen Pakets zur Steuertransparenz, das am 18. März 2015 angenommen wurde. Auch die Arbeiten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung und der G20-Länder zur Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung gingen in den Vorschlag ein, der dazu dient, den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission systematischer und verbindlicher zu gestalten. Er behandelt alle künftigen grenzüberschreitenden Steuervorbescheide sowie alle in den davorliegenden zehn Jahren erteilten Vorbescheide, die am Tag des Inkrafttretens der vorgeschlagenen Richtlinie weiter gültig sind.

Die Kommission erhielt zehn Stellungnahmen zu dem Vorschlag, darunter eine begründete Stellungnahme des schwedischen Riksdag, in der die Vereinbarkeit mit dem Subsidiaritätsprinzip angezweifelt wurde. Die vom schwedischen Riksdag vorgebrachten Argumente sind zusammen mit den Antworten der Kommission ausführlich im Jahresbericht 2015 über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit dargelegt.

Etliche andere Kammern, die Stellungnahmen abgaben, sprachen sich dafür aus, auf europäischer Ebene Maßnahmen geben eine aggressive Steuerplanung zu ergreifen, allerdings äußerten mehrere Kammern auch Bedenken über spezifische Teile des Vorschlags. Einige Kammern stellten insbesondere die in dem Vorschlag enthaltene Bestimmung in Frage, Mitgliedstaaten zum Austausch von Informationen über alle – weiterhin gültige – Steuervorbescheide zu verpflichten, die in den zehn Jahren vor dem Datum des voraussichtlichen Inkrafttretens der vorgeschlagenen Richtlinie (1. Januar 2016) erteilt wurden. Zwei Kammern waren gegen jedwede Rückwirkung. Mehrere Kammern sorgten sich über den Verwaltungsaufwand, den die vorgeschlagene Richtlinie mit sich bringen würde, sowie die Umsetzbarkeit ihrer Anwendung ab 1. Januar 2016. Die slowakische Národná Rada betonte, die Art der auszutauschenden Informationen müssten ebenso wie die Pflichten der Mitgliedstaaten klar definiert werden, um den Austausch irrelevanter Informationen zu vermeiden. Der deutsche Bundesrat erklärte, dass nur die direkt von einem Steuervorbescheid betroffenen Mitgliedstaaten Informationen austauschen sollten.

Die vorgeschlagene Richtlinie wurde nach Erörterungen im Europäischen Parlament und im Rat am 8. Dezember 2015 erlassen, nur neun Monate nach Vorlage des ursprünglichen Kommissionsvorschlags. Die Richtlinie enthält die wichtigsten von der Kommission vorgeschlagenen Grundsätze, unterscheidet sich jedoch gleichzeitig in mehreren Punkten vom ursprünglichen Vorschlag. Erstens haben die Mitgliedstaaten bis Ende 2016 Zeit, die neuen Vorschriften in nationales Recht umzusetzen, so dass die Richtlinie nun erst am 1. Januar 2017 in Kraft treten wird, also ein Jahr später, als ursprünglich geplant. Zweitens wurde der Zeitraum, der für den Informationsaustausch über vor dem Inkrafttreten der Richtlinie erteilte Steuervorbescheide vorgesehen war, von zehn auf fünf Jahre verringert, wobei eine zusätzliche Bestimmung für 2012 oder 2013 erteilte, geänderte oder erneuerte Steuervorbescheide eingeführt wurde. Drittens ist in der Richtlinie ausführlicher definiert, welche Informationen unter den Mitgliedstaaten auszutauschen und welche – begrenzten – Basisinformationen auch an die Kommission zu übermitteln sind. Diese Informationen sollen es der Kommission ermöglichen, die effektive Anwendung des verpflichtenden automatischen Informationsaustauschs über grenzüberschreitende Vorbescheide und Vorabverständigungen über die Verrechnungspreisgestaltung jederzeit zu verfolgen und zu bewerten.