Mit dem Vorschlag soll sichergestellt werden, dass sowohl die CCPs als auch die nationalen Behörden in der EU vorbereitet sind und über die Instrumente verfügen, um in einem Krisenszenario entschlossen zu handeln. Die vorgeschlagene Verordnung ruht auf drei Säulen: Bereitschaft (Sanierungs- und Abwicklungspläne, Befugnisse zur Verbesserung der Abwicklungsfähigkeit), frühzeitigen Interventionsbefugnissen und einem Satz harmonisierter Abwicklungsinstrumente für die nationalen Abwicklungsbehörden. Die neuen Vorschriften stellen sicher, dass die kritischen Funktionen der CCPs erhalten bleiben, während gleichzeitig die finanzielle Stabilität gewahrt bleibt und verhindert wird, dass die Kosten für Abwicklungen ausfallender CCPs auf die Steuerzahler abgewälzt werden.

Der Ausfall einer CCP ist sehr unwahrscheinlich, hätte jedoch erhebliche Auswirkungen auf die Finanzstabilität. Um den potenziellen Risiken eines Ausfalls einer CCP zu begegnen, nahm die Kommission am 28. November 2016 einen Legislativvorschlag für die Sanierung und Abwicklung zentraler Gegenparteien an. Er baut auf der Europäischen Marktinfrastrukturverordnung (European Market Infrastructure Regulation, EMIR) auf und basiert auf dem konzeptionellen Rahmen der Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD). Er setzt die internationalen Standards, die in den vom Rat für Finanzstabilität (Financial Stability Board, FSB) erarbeiteten Schlüsselmerkmalen („Key Attributes“) und den Leitlinien festgelegt wurden und zu denen sich die EU im Rahmen der G20 verpflichtet hat, in Unionsrecht um.

Dies wurde als ein Ausgleich zwischen der Möglichkeit, dass jedes Kollegiumsmitglied einen solchen Antrag bei der ESMA einreichen kann, wie beispielsweise nach dem Mechanismus der BRRD, und der Möglichkeit, hierfür eine Zweidrittelmehrheit der stimmberechtigten Kollegiumsmitglieder zu verlangen, wie etwa bei der EMIR, angesehen. Es sollte den entsprechenden Kollegien die Möglichkeit bieten, effektiv zu arbeiten, um in der Vorbereitungsphase Entscheidungen zu treffen, die die Interessen ihrer Mitglieder widerspiegeln, und gleichzeitig in besonders schwierigen Fällen von der Vermittlung zu profitieren.

Gemäß dem Vorschlag sind die meisten Entscheidungen der zuständigen nationalen Behörden und der Abwicklungsbehörden in Bezug auf die Vorbereitungsphasen an eine gemeinsame Entscheidung der stimmberechtigten Mitglieder der Aufsichts- und Abwicklungskollegien geknüpft. Eine solche gemeinsame Entscheidung sollte innerhalb von vier Monaten getroffen werden. Ohne eine solche gemeinsame Entscheidung könnten die jeweiligen Heimatbehörden der CCP selbst entscheiden, es sei denn, es wird eine verbindliche Vermittlung der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA) in Anspruch genommen.

Die politische Einigung sieht vor, dass die Abwicklungsbehörden dem Abwicklungskollegium vorab mitteilen, welche Abwicklungsmaßnahmen sie zu ergreifen beabsichtigen, und ob die Abwicklungsmaßnahmen vom Abwicklungsplan abweichen. Der Rahmen wird durch eine nachträgliche Mitteilung vervollständigt, in der dem Abwicklungskollegium so bald wie möglich nach Ergreifen der Abwicklungsmaßnahmen die Gründe für etwaige Abweichungen angegeben werden.

In den drei erstgenannten Fällen sollte der Antrag auf Teilnahme am Abwicklungskollegium durch die systemischen Auswirkungen des Ausfalls der CCP in den Mitgliedstaaten und auf die Emissionswährungen der Antragsteller gerechtfertigt sein.

Mit der politischen Einigung wird auch der Begriff der „Vertragssymmetrie“ eingeführt, der die NCWO-Schutzmaßnahme auf Kunden ausdehnt. Er sieht vor, dass, wenn bei Bestehen vertraglicher Vereinbarungen, denen zufolge Clearingmitglieder nachteilige Folgen der Abwicklungsinstrumente an ihre Kunden weiterreichen dürfen, die vertraglichen Vereinbarungen in gleicher und angemessener Weise auch ein Anrecht der Kunden auf jegliche Entschädigungen begründen müssen, die die Clearingmitglieder erhalten, soweit sich diese auf Kundenpositionen beziehen. Diese Bestimmung gilt auch für indirekte Clearingdienste.

In Übereinstimmung mit den internationalen Leitlinien des Rates für Finanzstabilität werden in der politischen Einigung die Verluste, die den Anteilseignern, den Clearingmitgliedern und anderen Gläubigern der CCP bei der Abwicklung entstanden sind, mit den Verlusten verglichen, die sie bei realistischer Betrachtung erlitten hätten, wenn die CCP im Rahmen eines regulären Insolvenzverfahrens abgewickelt worden wäre, nachdem die geltenden vertraglichen Verpflichtungen und sonstigen Vereinbarungen in den Betriebsvorschriften vollumfänglich angewandt worden wären.

Die politische Einigung sieht eine erschöpfende Liste von Abwicklungsinstrumenten vor und schließt die Verwendung von Bewertungsabschlägen auf die Sicherheitsmarge („Initial Margin Haircutting“, IMH) ausdrücklich aus. Diese Vorgehensweise steht im Einklang mit der EMIR (Artikel 45 Absatz 4), wonach es einer CCP nicht gestattet ist, die von nicht ausfallenden Clearingmitgliedern geleisteten Einschusszahlungen zu verwenden, um Verluste aufgrund des Ausfalls eines anderen Clearingmitglieds zu decken. Sie erleichtert auch die Durchsetzung von Abwicklungsmaßnahmen in wichtigen Drittländern, in denen Sicherheitsmargen unter Anwendung der örtlichen Regeln und Vorschriften ausdrücklich vom Insolvenzverfahren ausgeschlossen sind.

Die politische Einigung sieht den Einsatz von Abschlägen auf Nachschussgewinne, gegebenenfalls in Abhängigkeit von den Tätigkeiten der CCP, und Barmittelabrufe zur Sanierung vor. Dies entspricht der derzeitigen Praxis der meisten CCPs und soll den Schutz der Steuerzahler verbessern. Gleichzeitig stärkt die politische Einigung die Transparenz der Sanierungsmaßnahmen für die Interessenträger sowie deren Beteiligung an der Entwicklung der Sanierungspläne. Zudem wird der Einsatz von Sanierungsmaßnahmen durch die Einführung verschiedener Elemente der Überwachung und Kontrolle durch die zuständigen Behörden weiter ausgestaltet.

Eine umfassendere Anlagepolitik, die gemäß den Bedingungen gewährt wird, die von der ESMA im Rahmen des technischen Regulierungsstandards entwickelt werden, kann zusätzliche Liquiditätsrisiken mit sich bringen. Für den Fall, dass die Vermögenswerte, in die die zweite SITG investiert wurde, nicht unmittelbar verfügbar sind, um Verluste auszugleichen, ermöglicht die politische Einigung den CCPs, ihre Zuteilung an Clearingmitglieder gemäß ihren Sanierungsplänen fortzusetzen, um die Kontinuität der kritischen Clearingdienste zu gewährleisten. Die CCPs müssen die Clearingmitglieder anschließend bis zur Höhe der zweiten SITG entschädigen.

Die politische Einigung schließt die Möglichkeit von Gruppensanierungsplänen aus, stärkt jedoch die Anforderung an die Behörden, die gegenseitigen Abhängigkeiten innerhalb von Gruppen bei der Bewertung oder Gestaltung von Sanierungs- und Abwicklungsplänen zu berücksichtigen. Insbesondere wird in der politischen Einigung verlangt, dass die CCPs Sanierungsszenarien für den Fall entwickeln, dass die letztendlich mit ihren Gruppen oder Mutterunternehmen vereinbarte finanzielle Unterstützung nicht verfügbar wäre.

Um diese Quellen zu ergänzen, wird mit der politischen Einigung ein Mechanismus zur „verzögerten Durchsetzung“ aller verbleibenden vertraglichen Verpflichtungen von Interessenträgern gegenüber der CCP eingeführt, insbesondere von Clearingmitgliedern oder Mutterunternehmen, die während einer Abwicklung, bei der öffentliche Mittel eingesetzt wurden, nicht durchgesetzt worden wären. Eine solche teilweise Durchsetzung ist der politischen Einigung zufolge in Situationen zulässig, in denen

iii. Diskriminierungsfreier Zugang

Mit der politischen Einigung werden die in der Verordnung über Märkte für Finanzinstrumente (MiFIR) verankerten Bestimmungen über den diskriminierungsfreien Zugang rückwirkend um ein Jahr verschoben.

Die MiFIR führt für börsengehandelte Derivate den diskriminierungsfreien Zugang zu Handelsplätzen und zentralen Gegenparteien ein. Der Hauptzweck der Anforderung eines diskriminierungsfreien Zugangs besteht darin, die vertikale Struktur zwischen Handels- und Clearinginfrastrukturen zu durchbrechen und den Wettbewerb zu erleichtern. Sehr wichtig ist, dass die Bestimmungen der MiFIR in Bezug auf den diskriminierungsfreien Zugang auch mehrere vorübergehende Übergangszeiträume und Ausnahmeregelungen vorsehen, die einer Ausnahme von der Anwendung des Rechts auf diskriminierungsfreien Zugang gleichkommen. Insgesamt bietet Artikel 54 Absatz 2 der MiFIR den zuständigen nationalen Behörden die Möglichkeit, Handelsplätze und zentrale Gegenparteien vorübergehend von den Zugangsbestimmungen für börsengehandelte Derivate gemäß MiFIR auszunehmen. Der in diesem Artikel festgesetzte Übergangszeitraum von 30 Monaten wurde angewandt und wäre am 3. Juli 2020 zu Ende gegangen.

Ein derartiger Aufschub sollte im Hinblick auf die Auswirkungen der gegenwärtigen Pandemiekrise auf die Finanzmärkte betrachtet werden. Am 11. Juni gab die ESMA eine öffentliche Erklärung ab, um die Anwendung der in der MiFIR verankerten Bestimmungen über den diskriminierungsfreien Zugang angesichts der jüngsten negativen Entwicklungen im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie zu klären. Ziel war es auch, die Aufsichtsmaßnahmen der zuständigen nationalen Behörden zu koordinieren und Aspekte darzulegen, die sie bei der Bewertung von Anträgen auf einen diskriminierungsfreien Zugang berücksichtigen sollten. Die ESMA vertritt die Ansicht, dass das derzeitige Marktumfeld, das aufgrund der COVID-19-Pandemie durch ein hohes Maß an Unsicherheit und Volatilität gekennzeichnet ist, die Geschäftstätigkeit von CCPs und Handelsplätzen negativ beeinflussen und deren operationelles Risiko erhöhen kann. Diese erhöhten Risiken können in Verbindung mit einer begrenzten Kapazität zur Bewertung von Zugangsanträgen und zur Steuerung der Migration von Transaktionsströmen die ordnungsgemäße Funktionsweise der Märkte oder die Finanzstabilität beeinträchtigen. Die ESMA erwartet von den zuständigen nationalen Behörden, dass sie bei Entscheidungen über Anträge auf einen diskriminierungsfreien Zugang gegebenenfalls die entsprechenden nachteiligen Entwicklungen berücksichtigen. Die politische Einigung liefert eine Begründung für den Aufschub in den Erwägungsgründen des Rechtsakts, sowohl hinsichtlich der nachteiligen Auswirkungen der COVID-19-Pandemie als auch hinsichtlich der Art und Weise, in der die berechtigten Erwartungen der Marktteilnehmer berücksichtigt wurden.

In diesem Zusammenhang nimmt die Kommission zur Kenntnis, dass die politische Einigung Bestimmungen über die Anforderungen eines diskriminierungsfreien Zugangs gemäß den Artikeln 35 und 36 der MiFIR enthält. Diese Bestimmungen waren im ursprünglichen Vorschlag der Kommission nicht vorgesehen. Nach Auffassung der Kommission sind sie mit der institutionellen Struktur der EU – insbesondere dem Initiativrecht der Kommission – nicht gänzlich vereinbar. Sie können daher keinen Präzedenzfall für künftige Verhandlungen darstellen.

Da die fraglichen Änderungen an der MiFIR jedoch keinen politischen Kurswechsel nach sich ziehen, sondern vielmehr auf einen kurzfristigen Aufschub der in der MiFIR vorgesehenen Zugangsbestimmungen beschränkt sind, wird die Kommission ihrer Annahme gegenwärtig nicht im Wege stehen. Dies gilt unbeschadet etwaiger politischer Maßnahmen, die die Kommission künftig in dieser Frage vorschlagen könnte.

I. Schlussbestimmungen, Inkrafttreten und Überprüfungsklausel

Mit der politischen Einigung werden die folgenden Überprüfungsklauseln eingeführt:

–Bis 31. Dezember 2021: eine Überprüfung der Anwendung des Instruments der Herabschreibung und Umwandlung bei der Abwicklung von CCPs in Kombination mit anderen Abwicklungsinstrumenten, die bewirken, dass die Clearingmitglieder finanzielle Verluste tragen. Diese Überprüfungsklausel dient dazu, mögliche Fortschritte auf der Ebene des Rates für Finanzstabilität bei der Behandlung des Eigenkapitals von CCPs bei der Abwicklung zu berücksichtigen.

–Nach 5 Jahren: eine allgemeine Überprüfung der Rechtsvorschriften, insbesondere im Hinblick auf „die Angemessenheit und Hinlänglichkeit der Finanzmittel, die der Abwicklungsbehörde zur Deckung von Verlusten aus einem Nichtausfallereignis zur Verfügung stehen; b) die Höhe der Eigenmittel der CCP, die für die Sanierung und Abwicklung zu verwenden sind, und die Möglichkeiten für ihre Verwendung; c) ob die der Abwicklungsbehörde zur Verfügung stehenden Abwicklungsinstrumente angemessen sind.“

–Nach 6,5 Jahren: eine Überprüfung der Regelungen zur Unternehmensführung bei der Sanierung und Abwicklung von CCPs in der Union.

Schließlich sieht die politische Einigung ein schrittweises Inkrafttreten vor, um den Fristen Rechnung zu tragen, die der ESMA für die Entwicklung technischer Standards und Leitlinien gesetzt wurden, wonach:

–Bestimmungen zu Sanierungsplänen, deren Bewertungen und dem damit verbundenen Entscheidungsprozess nach 12 Monaten gelten;

–alle Bestimmungen im Zusammenhang mit der Abwicklung von CCPs nach 18 Monaten gelten und

–die Bestimmungen zur zweiten SITG und einem Entschädigungsmechanismus für die Verwendung eines Abschlags auf Nachschussgewinne für nicht ausfallbedingte Verluste bei der Sanierung nach 24 Monaten gelten.

5.Fazit

Die Kommission unterstützt die Ergebnisse der Verhandlungen zwischen den Organen und akzeptiert daher den vom Rat in erster Lesung festgelegten Standpunkt. Sie bringt jedoch ihre in Abschnitt H Ziffer iii geäußerten Bedenken hinsichtlich der institutionellen Struktur zum Ausdruck.