Brüssel, den 30.12.2004

KOM(2004) 839 endgültig

BERICHT DER KOMMISSION

ÜBER DIE KONTROLLE DER ANWENDUNG DES GEMEINSCHAFTSRECHTS (2003)GESAMTSITUATION21. JAHRESBERICHT

{SEK(2004) 1638}

Entsprechend den Forderungen des Europäischen Parlaments (Entschließung vom 9. Februar 1983) und der Mitgliedstaaten (Erklärung Nr. 19 Ziffer 2 zum Vertrag von Maastricht, der am 7. Februar 1992 unterzeichnet wurde) arbeitet die Europäische Kommission alljährlich den Bericht über die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts aus. Hiermit kommt sie auch dem Wunsch des Europäischen Rates und. der jeweiligen Fachräte nach.

1. GESAMTSITUATION

Die Kommission hat als Hüterin der Verträge gemäß Artikel 211 EG-Vertrag die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedstaaten zu gewährleisten und zu kontrollieren. Gemäß Artikel 226 EG-Vertrag kann die Kommission kann die Kommission Maßnahmen gegen einen Mitgliedstaat treffen, der Rechtsvorschriften oder Regelungen einführt oder beibehält, die den Grundsätzen des in den Verträgen verankerten Gemeinschaftsrechts zuwiderlaufen.

In ihrem 2001 veröffentlichten Weißbuch "Europäisches Regieren"[1] weist die Kommission darauf hin, dass die Verantwortung für die Anwendung des Gemeinschaftsrechts in erster Linie bei den Behörden und Gerichten in den Mitgliedstaaten liegt. Die Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungseinrichtungen in den Mitgliedstaaten und der Kommission ist ein entscheidender Faktor für die wirkungsvolle Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts. Die Verpflichtung zur Zusammenarbeit ist in Artikel 10 EG-Vertrag förmlich festgeschrieben.

Das primäre Ziel eines Vertragsverletzungsverfahrens, insbesondere auf der Ebene des Vorverfahrens, besteht darin, den Mitgliedstaat dazu anzuhalten, dem Gemeinschaftsrecht so rasch wie möglich freiwillig zu entsprechen. In allen Phasen eines Vertragsverletzungsverfahrens fördert die Kommission die Kontakte zwischen ihren Dienststellen und den nationalen Verwaltungsstellen. Darüber hinaus hat die Kommission gezielt versucht, die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten durch ergänzende und alternative Methoden der Problemlösung zu verbessern.

Die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts ist von maßgeblicher Bedeutung für die Wahrung des Rechts; zudem trägt sie auch dazu bei, dass das Prinzip der Rechtsgemeinschaft für die Bürger und Wirtschaftsteilnehmer in Europa konkrete Gestalt annimmt. Die zahlreichen Beschwerden von Bürgern aus den Mitgliedstaaten tragen in erheblichem Maße dazu bei, dass Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht aufgedeckt werden. Die Kommission hat die Instrumente und Maßnahmen zur Registrierung und Bearbeitung der Beschwerden weiter verbessert. In diesem Zusammenhang zu nennen ist die Einführung eines Beschwerdeformulars, das via Internet abgerufen werden kann. Hinzu kommt eine neuen internetgestützte Anwendung, die vom Generalsekretariat der Kommission entwickelt wird, um das Ausfüllen von Beschwerdeformularen zu vereinfachen [2]

Der 21. Jahresbericht und die beigefügten Dokumente der Kommissionsdienststellen gibt Aufschluss über die Tätigkeiten der Kommission im Zusammenhang mit der Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts im Jahr 2003. Mit dem Bericht wird ein doppeltes Ziel verfolgt:

- Mitgliedstaaten, Öffentlichkeit und Wirtschaftbeteiligten soll ein Überblick über die Arbeiten vermittelt werden, die auf die Sicherung der Vorteile einer Rechtsgemeinschaft abzielen,

- das Europäische Parlament soll darüber informiert werden, wie die Kommission die ihr kraft der Verträge übertragenen Befugnisse ausübt, um die ordnungsgemäße Anwendung des Gemeinschaftsrechts sicherzustellen.

1.1. Statistischer Überblick über das Jahr 2003

Zum 31.12.2003 waren 3,927 Vertragsverletzungsverfahren anhängig. Davon 1,855 bereits eingeleitete, schwebende Verfahren, 999 Verfahren, bei denen eine mit Gründen versehene Stellungnahme zugestellt wurde, 411 Verfahren, bei denen Klage vor dem Gerichtshof erhoben wurde, sowie 69 Verfahren, bei denen das Verfahren nach Artikel 228 eingeleitet wurde. (Siehe Anhang II, Tabelle 2.3).

Die Gesamtzahl der von der Kommmission eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren hat sich von 2,356 im Jahr 2002 auf 2,709 im Jahr 2003 erhöht und ist damit um 15 % gestiegen.

Aus den statistischen Angaben für 2003 geht hervor, dass die Zahl der Beschwerden von 1,431 im Jahr 2002 auf 1,290 im Jahr 2003 gesunken ist, was einem Rückgang um 9,85 % entspricht. Die Zahlen für 2003 bewegen sich annähernd auf dem zwischen 1999 und 2001 erreichten Niveau, so dass der 2002 verzeichnete Anstieg der Beschwerden als Abweichung zu werten ist. Die meisten von der Kommission gegen die Mitgliedstaaten eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren gehen nach wie vor auf Beschwerden zurück. Die Beschwerden betrafen vor allem die Bereiche Umwelt (493 Fälle), Binnenmarkt (314 Fälle) sowie Steuern und Zölle (119 Fälle). Zum 31.12.2003 waren 1,158 Beschwerden anhängig.

Die Anzahl der Verfahren, die die Kommission aufgrund eigener Untersuchungen einleitete, hat 2003 abgenommen und sank von 318 im Jahr 2002 auf 253 im Jahr 2003, was einem Rückgang von 20,44 % entspricht.

Die Zahl der Vertragsverletzungsverfahren wegen Nichtmitteilung hat sich gegenüber 2001 und 2001 nahezu verdoppelt . Die Statistiken für 2003 weisen einen Anstieg um 92,1 % (von 607 auf 1,166) gegenüber dem Vorjahr aus. Die Angaben für 2003 erfassen nicht nur die von den Mitgliedstaaten nicht mitgeteilten Maßnahmen zur Umsetzung von Richtlinien, sondern auch die in der Richtlinie 98/34/EG vorgegebenen und von den Mitgliedstaaten nicht mitgeteilten technischen Normen (Güter). Die Anzahl der Vertragsverletzungen hängt hier nicht nur von der Selbstdisziplin des Mitgliedstaats, innerhalb der von ihm selbst akzeptierten Fristen zu handeln, ab, sondern wird auch von dem Anstieg der Anzahl der geltenden Richtlinien beeinflusst.

Zum 31. Dezember 2003 waren 524 der 1,166 Fälle noch anhängig. 2002 traf das auf 71 Fälle zu.

Die Kommission forderte eine wirkungsvollere Kontrolle der eigentlichen Umsetzung und der Konformität der einzelstaatlichen Umsetzungsmaßnahmen. Es wurden Maßnahmen getroffen, um die Kommunikation zwischen Kommission und Mitgliedstaaten zu verbessern. In vielen Fällen wurden die Mitgliedstaaten gebeten, der Mitteilung der Umsetzungsmaßnahmen eine „Konkordanztabelle“ beizufügen.

Um die künftige Umsetzung von EU-Richtlinien in einzelstaatliches Recht zu erleichtern, hat das Generalsekretariat damit begonnen, eine Datenbank zu entwickeln, über die die nationalen Durchführungsmaßnahmen auf elektronischem Wege mitgeteilt werden können. Das Projekt soll im Mai 2004 in die produktive Phase treten.

2003 1,552 schriftliche Aufforderungen zur Äußerung versandt. Das entspricht einem deutlichen Anstieg um 56% gegenüber den 995 Aufforderungsschreiben im Jahre 2002. Bei den mit Gründen versehenen Stellungnahmen ist ein weniger spektakulärer Zuwachs zu verzeichnen: ihre Anzahl ist von 487 im Jahre 2002 auf 533 im Jahre 2003 und damit um 9,4% gestiegen. Während 2002 noch 48.94% aller schriftlichen Aufforderungen zur Äußerung eine mit Gründen versehene Stellungnahme nach sich zogen, galt dies 2003 nur noch für 34,34 %, was darauf hindeutet, dass die Zahl der Fälle zugenommen hat, die in der Phase der schriftlichen Aufforderung zur Äußerung bereinigt werden können.

Die Zahl der Fälle, die dem Gerichtshof vorgelegt wurden , stieg gegenüber 2002 (180) auf 215 im Jahre 2003,und hat damit um 19.4% zugenommen. Dieser Zuwachs ist vor dem Hintergrund der 2003 zu verzeichnenden Zunahme der mit Gründen versehenen Stellungnahmen zu sehen.

48.36% der 2003 neu angelegten Fälle waren am 31.Dezember 2003 noch nicht abgeschlossen.

In 2,329 Fällen erging ein Einstellungsbeschluss..

1.2. Verbesserung des Vorverfahrens

Wie in den vorausgegangenen Berichten angekündigt, hat die Kommission versucht, die Durchführungsfrist von der Annahme ihrer Beschlüsse bei Verstößen bis zur Mitteilung an die Mitgliedstaaten zu verkürzen. In diesem Zusammenhang ist eine interne Überprüfung der Perspektiven für die weitere Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts in der erweiterten EU geplant.

Im Hinblick auf eine verbesserte Prävention und den Ausbau der Zusammenarbeit von Kommission und Mitgliedstaaten und der Bürgerinformation wurde ein präventiver Ansatz entwickelt. Mit diesem Ansatz soll die Zusammenarbeit von Kommission und Mitgliedstaaten für regelmäßige Kontakte zwischen den Ständigen Vertretungen der Mitgliedstaaten und dem Generalsekretariat sowie den Behörden der Mitgliedstaaten und den Kommissionsdienststellen gestärkt werden.

Die Kommission trägt zudem dafür Sorge, dass der Öffentlichkeit systematisch umfangreichere Informationen (über die Web-Seite Europa) zugänglich gemacht werden. In den Bereichen Wettbewerbsrecht und Justiz und Inneres wurden Fortbildungsprojekte in die Wege geleitet, die für Arbeit der nationalen Behörden und Rechtsstrukturen von besonderem Interesse sind.

Nationale Sachverständige wurden zu bilateralen Sitzungen mit den Kommissionsdienststellen eingeladen, die Bereiche wie das Telekommunikationswesen betrafen und in denen umsetzungsrelevante Fragen erörtert wurden, die sich stellen, bevor eine Richtlinie umgesetzt sein muss. Viele Generaldirektionen nutzen hierfür die bestehenden Ausschüsse und Kontaktnetzwerke.

Mit Erfolg wurden so genannte Paketsitzungen zu Umsetzungsproblemen abgehalten. So wurden im Jahr 2003 Seminare veranstaltet mit dem Ziel, den zuständigen Behörden die Vorstellungen der Kommission von der ordnungsgemäßen Durchführung besonders komplexer Rechtsvorschriften im Umweltbereich zu erläutern. Auf diese Weise soll Fehlern bei der Anwendung vorgebeugt werden, anstatt im Nachhinein dagegen einschreiten zu müssen. Ähnlich Seminare wurden für die Beitrittsländer durchgeführt.

Im Hinblick auf die Verbesserung der internen Koordinierung und eine effizientere Prüfung des Fälle wurden ebenfalls einige Maßnahmen durchgeführt. In einigen Bereichen wurden verschärfte Bestimmungen eingeführt, darunter ein Frühwarnsystem für Beschwerden und von Amts wegen aufgedeckten Fälle, die seit mehr als 9 Monaten registriert sind. Die in der Mitteilung aus dem Jahr 2002[3] vorgegebenen vorrangigen Kriterium für die Bearbeitung der Beschwerden wurden auf die Bearbeitung Fälle übertragen. Es wurde versucht, bereits bei der Ausarbeitung von Rechtsvorschriften etwaige durchführungsbezogene Schwierigkeiten vorwegzunehmen und die Rechtsvorschriften so zu gestalten, dass sie „durchsetzungsfreundlich“ sind. Die Nutzung von Leitlinien und Auslegungstexten hat sich für Kommission und Mitgliedstaaten als gleichermaßen hilfreich erwiesen, so der Leitfaden zur Durchführung der Richtlinie 2001/42/EC[4] über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (“Richtlinie zur strategischen Umweltverträglichkeitsprüfung“).

Seit Anfang 2003 wird das Problemlösungsnetz für den Binnenmarkt SOLVIT[5] von den Kommissionsdienststellen für Beschwerden genutzt. 23 Fälle (3 Petitionen und 20 Beschwerden), in denen nationale Behörden offenbar Binnenmarktvorschriften verletzt hatten, wurden 2003 an SOLVIT gemeldet (das entspricht rund 12 % aller an SOLVIT gemeldeten Fälle)..

Im Hinblick auf künftige Legislativinitiativen wird durch rasche dienststellenübergreifende Kontakte vor Annahme neuer Richtlinien versucht, das , Bewusstsein für Aspekte zu schärfen, die unter Umständen Umsetzungsschwierigkeiten bergen. Häufig werden vor Ablauf der Umsetzungsfristen Erinnerungsschreiben an die Mitgliedstaaten versandt; in manchen Bereichen werden unmittelbar nach Annahme der Richtlinie standardisierte Erinnerungsformulare versandt. Im Bereich des Binnenmarkts wurden mit einigen Mitgliedstaaten Paketsitzungen zur Umsetzung von Richtlinien durchgeführt.

Die Kommissionsdienststellen verwenden viel Zeit auf die Überprüfung der Rechtstexte der Mitgliedstaaten zur Umsetzung von Richtlinien. Diese Verfahrensweise ist ein zentrales Element der Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts; die damit verbundenen Arbeiten werden mit dem Beitritt der zehn neuen Mitgliedstaaten substanziell zunehmen. Der Fünfte Jahresbericht über die Durchführung und Durchsetzung des Umweltrechts der Gemeinschaft, der Binnenmarktanzeiger sowie die regelmäßigen Durchführungsberichte über den Telekommunikationsmarkt [6] sind Beispiele für Veröffentlichungen der Kommission, die über die Umsetzung von Richtlinien informieren.

Die internen Arbeitsmethoden der Kommission werden ebenfalls verbessert. Generaldirektionen, die für bestimmte Fälle federführend sind, können sich mit dem Juristischen Dienst darüber verständigen, wie die Arbeit im Zusammenhang mit der Ausarbeitung von Rechtstexten am effizientesten aufzuteilen ist.Diese Verfahrensweise ist Teil einer umfassenderen Initiative zur Stärkung der Verantwortung der einzelnen Sachbearbeiter für die Entwicklung der von der Kommission geforderten Strategie, so proaktiv wie eben möglich zu verfahren und dafür Sorge zu tragen, dass Probleme gar nicht erst entstehen bzw. ohne Rückgriff auf Rechtsbehelfe gelöst werden können.

1.3. Umsetzung von Richtlinien

Zum 31. Dezember 2003 hatten die Mitgliedstaaten im Durchschnitt 98% der zur Durchführung der Richtlinien (aller Bereiche) erforderlichen nationalen Maßnahmen mitgeteilt. Das Generalsekretariat veröffentlicht die verfügbaren Daten alle zwei Monate auf seiner EUROPA-Webseite[7]. Die Zahl der wegen Nichtübereinstimmung oder mangelhafter Anwendung der einzelstaatlichen Maßnahmen zur Umsetzung von Richtlinien eingeleiteten Verletzungsverfahren blieb gegenüber dem Vorjahr stabil.

Einen Überblick über alle von der Kommission 2003 bearbeiteten Beschwerden und Vertragsverletzungsverfahren vermitteln die Tabellen in Anhang A, aus denen die Lage in den einzelnen Bereichen hervorgeht.

1.4. Anrufung des Gerichtshofs gemäß Artikel 228 EG-Vertrag (Entwicklungen 2003)

In ihrer Eigenschaft als Hüterin der Verträge hat die Kommission hat die Kommission darauf hingewirkt, dass alle erforderlichen Schritte getroffen werden, damit sich Vertragsverletzungen der Mitgliedstaaten nicht wiederholen. Gemäß Artikel 228 kann die Kommission den Gerichtshof anrufen und verlangen, dass der Mitgliedstaat, der die Maßnahmen, die sich aus einem ersten Urteil des Gerichtshofs ergeben, nicht getroffen hat, einen Pauschalbetrag oder ein Zwangsgeld zahlt. Wie in den Vorjahren ist es von Interesse, die Entwicklung bei den Anrufungen des Gerichtshofs gemäß Artikel 228 zu untersuchen, die aus Anhang A hervorgeht.

1.5. Transparenz

Die Kommission hat ihre Anstrengungen im Hinblick auf eine größere Transparenz , Öffentlichkeit weiter vorangetrieben und sich dabei insbesondere die Möglichkeiten zur Verbreitung von Informationen für die breite Öffentlichkeit zunutze gemacht. Seit dem 17. Januar 2001 werden die jüngsten Beschlüsse, die die Absendung förmlicher Aufforderungen zur Äußerung, die Anrufung des Gerichtshofs und die Einstellung von Verfahren betreffen, unter Angebe von Mitgliedstaat und Sektor via Internet verbreitet[8].

Neu eingeführt wurde ein Kalender für die Umsetzung von Richtlinien, der auf der Webseite der Kommission eingesehen werden kann und, aufgeschlüsselt nach Datum der Umsetzung (Jahr und Monat) Aufschluss über die an die Mitgliedstaaten gerichteten Richtlinien gibt.[9]

Darüber hinaus können die Bürger der Mitgliedstaaten die Fortschritte bei der Mitteilung der einzelstaatlichen Maßnahmen, aufgeschlüsselt nach Mitgliedstaat und Sektor, verfolgen[10]. Die betreffenden Angaben zu den einzelstaatlichen Durchführungsmaßnahmen werden alle zwei Monate veröffentlicht.

1.6. Modernisierung der DV-Instrumente

Im Hinblick auf die Verbesserung der zur Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts eingesetzten Instrumente, leitete das Generalsekretariat die Entwicklung einer neuen webgestützten Datenbank für die elektronische Mitteilung der Umsetzungsmaßnahmen und sowie einer neuen webgestützen Version seines internen Kontrollinstruments, der Datenbank ASMODEE in die Wege. Die neue Version dieses internen Kontrollinstruments wird ab April 2004 zur Verfügung stehen.

1.7. Vorbereitung UF DIE Erweiterung der Union

Seit dem 1. Mai 2004 hat die Europäische Union 25 Mitgliedstaaten. Mit dem Beitritt der zehn neuen mittel- und osteuropäischen Staaten vollzieht sich die bisher größter Erweiterung in der Geschichte der Union.

Die neuen Mitgliedstaaten müssen das Gemeinschaftsrecht zum Zeitpunkt des Beitritts vollständig und korrekt in einzelstaatliches Recht umgesetzt haben, damit gewährleistet ist, dass für jeden Bürger der erweiterten Europäischen Union die gleichen Rechte und Pflichten gelten. Im Hinblick auf dieses sehr umfangreiche Unterfangen und um sicher zu stellen, dass das Gemeinschaftsrecht ab dem 1. Mai 2004 uneingeschränkt gewahrt wird, wurden von der Kommission umfangreiche Vorbereitungen getroffen. Desgleichen wirkte die Kommission auf eine enge Zusammenarbeit mit den Beitrittsländern hin.

Zum „Acquis communautaire“ gehören etwa 1,600 Richtlinien. Die betreffenden Umsetzungsmaßnahmen waren der Kommission bis zum Beitritt förmlich mitzuteilen. Die Kommission gab den Beitrittsländern die Möglichkeit einer „Vorbeitrittsdatenbank“, in der die vor dem Beitritt mitgeteilten Durchführungsvorschriften zunächst nicht offiziell auf elektronischem Wege abgespeichert wurden. Außerdem traf die Kommission Maßnahmen um Synergieeffekte zu schaffen und die für die Verletzung und Kontrolle des Gemeinschaftsrechts relevanten Verfahren im Rahmen einer Reihe von Veranstaltungen in den letzten Monaten des Jahres 2003 detailliert darzulegen. Die „Vorbeitrittsdatenbank“ wurde von den Beitrittsländern ab Oktober 2003 intensiv genutzt.

Nach dem Beitritt werden die in der „Vorbeitrittsdatenbank“ gespeicherten Daten in die neue webgestützte Datenbank für die elektronische Mitteilung der Umsetzungsmaßnahmen übernommen. Damit werden die Mitteilungen an die Kommission mit Wirkung vom 1. Mai 2004 zu offiziellen Mitteilung, sofern der neue Mitgliedstaat dies nicht ablehnt. Das bedeutet, dass die Beitrittsländer vom Tag des Beitritts an derselben Kontrolle unterliegen wie die bisherigen Mitgliedstaaten.

Generell wird die Kommission Vertragsverletzungsverfahren nach dem Beitritt nicht aufschieben. Das bedeutet, dass die neuen Mitgliedstaaten die gleiche Behandlung erfahren wie die bisherigen Mitgliedstaaten. Die Kommission hat vorrangige Bereiche festgelegt, die namentlich im Legislativprogramm der Kommission für 2004[11] genannt werden.

[1] Europäisches Regieren - ein Weißbuch, KOM(2001)428.

[2] http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/lexcomm/form_de.pdf

[3] Mitteilung der Kommission zur besseren Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts (KOM(2002) 725).

[4] ABl. L 197 vom 21.07.2001, S. 30.

[5] Weitere Informationen unter http://europa.eu.int/solvit .

[6] Bericht der Kommission über die Umsetzung des Rechtsrahmens für die elektronische Kommunikation (KOM(2003)715 vom 19. November 2003.

[7] http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/droit_com/index_en.htm#transpositions.

[8] http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/droit_com/index_en.htm#infractions.

[9] http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/droit_com/index_en.htm#calendar.

[10] http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/droit_com/index_en.htm#transpositions.

[11] KOM(2003) 645/5.