Seit dem letzten Fortschrittsbericht hat die Kommission eine Reihe von Durchführungsrechtsakten und delegierten Rechtsakten, die zur Entwicklung der Interoperabilitätskomponenten erforderlich sind, fortlaufend in den zuständigen Ausschüssen und Expertengruppen erörtert. Die Mehrheit dieser Rechtsakte wurde inzwischen, wie in den geltenden Verfahren vorgesehen, in Zusammenarbeit mit dem Europäischen Parlament und dem Rat der EU erlassen. Die Kommission hat insgesamt 3 delegierte Rechtsakte und 9 Durchführungsrechtsakte erlassen, die sich aus den Interoperabilitätsverordnungen ergeben und die folgenden Bereiche betreffen: technische Verfahren und Antworten des Europäischen Suchportals (ESP) (Artikel 9 Absatz 7), Leistung des gemeinsamen Dienstes für den Abgleich biometrischer Daten (Artikel 13 Absatz 5), erforderliche Formulare im Falle einer roten Verknüpfung (Artikel 32 Absatz 5) und einer weißen Verknüpfung (Artikel 33 Absatz 6), Datenqualität (Artikel 37 Absatz 4), Verfahren der Zusammenarbeit bei Sicherheitsvorfällen (Artikel 43 Absatz 5), Betrieb des Web-Portals (Artikel 49 Absatz 6) und technische Lösung zur Verwaltung von Anträgen der Nutzer auf Zugang im Zusammenhang mit Straftaten (Artikel 78 Absatz 10). Drei der bereits angenommenen Rechtsakte werden derzeit überarbeitet, um Änderungen einzufügen, die sich aus der neuen Verordnung über das Visa-Informationssystem (VIS) und den sich daraus ergebenden Änderungen des Europäischen Reiseinformations- und -genehmigungssystems (ETIAS) ergeben: der Rechtsakt über technische Vorschriften für die Erstellung von Verknüpfungen zwischen Daten aus unterschiedlichen EU-Informationssystemen (Artikel 28 Absatz 7), der Rechtsakt über technische Vorschriften für die ESP-Nutzerprofile (Artikel 8 Absatz 2) und der Rechtsakt über den zentralen Speicher für Berichte und Statistiken (CRRS) (Artikel 39 Absatz 5). Gegen den delegierten Rechtsakt über die Verfahren für die Bestimmung der Fälle, in denen Identitätsdaten als identisch oder ähnlich angesehen werden können, (Artikel 28 Absatz 5) hat das Europäische Parlament im Januar 2022 Einwände erhoben. Die Kommission hat den Rechtsakt überarbeitet, um den Bedenken des Europäischen Parlaments Rechnung zu tragen, und Änderungen, die sich aus der neuen VIS-Verordnung und den sich daraus ergebenden Änderungen des ETIAS ergeben, eingefügt. Der Vorbereitungsprozess umfasste unter anderem die Konsultation der Untergruppe „Interoperabilität“ der Expertengruppe für Informationssysteme für Grenzen und Sicherheit unter Beteiligung von Sachverständigen des Europäischen Parlaments. Die Kommission hat den überarbeiteten Rechtsakt zu identischen oder ähnlichen Daten im Juli 2022 angenommen.

Die Entwicklung des Europäischen Strafregisterinformationssystems für Drittstaatsangehörige (ECRIS-TCN) kommt gemäß dem Zeitplan des jüngsten Beschlusses des Rates (Justiz und Inneres) voran, wonach das System Mitte November 2023 in Betrieb genommen werden soll. Was das Visa-Informationssystem (VIS) betrifft, so arbeitet die Kommission derzeit sekundäre Rechtsvorschriften aus, die für die Entwicklung des überarbeiteten VIS erforderlich sind und bei denen auch der umfassendere Interoperabilitätsrahmen berücksichtigt wird.

In Bezug auf das Europäische Reiseinformations- und -genehmigungssystem (ETIAS) läuft die Umsetzung im Hinblick auf seine Inbetriebnahme Mitte November 2023. Alle für die Entwicklung des Systems erforderlichen Durchführungsrechtsakte und delegierten Rechtsakte wurden angenommen oder haben eine stabile Fassung erreicht. Die übrigen Rechtsakte stehen nun ebenfalls kurz vor der Annahme. Auch eine umfassende Kommunikationskampagne sowie eine spezielle ETIAS-Website sind in Arbeit, um sicherzustellen, dass Personen, die Europa bereisen wollen, rechtzeitig angemessen über die neuen Anforderungen informiert werden.

Zur Vorbereitung auf die Inbetriebnahme des EES im Mai 2023 wurden alle erforderlichen Durchführungsrechtsakte und delegierten Rechtsakte erlassen. Sowohl auf zentraler als auch auf nationaler Ebene beginnt nunmehr die letzte Entwicklungs- und Testphase für die Umsetzung des Systems. In Anbetracht der mit der fristgerechten Umsetzung und Bereitstellung des EES auf zentraler Ebene verbundenen Herausforderungen haben eu-LISA und die Kommission mit Vertretern des Konsortiums, das das EES entwickelt, verhandelt, um die Gefahr weiterer Verzögerungen so weit wie möglich zu verringern. Um den Druck auf bereits belastete Grenzübergangsstellen zu verringern, prüft die Kommission derzeit die Möglichkeit, es den Mitgliedstaaten nach Inbetriebnahme des EES in Ausnahmefällen zu gestatten, vorübergehend einen gewissen Teil der EES-Dossiers ohne biometrische Daten anzulegen.

Interoperabilität ist ein gemeinsames Unterfangen und setzt daher voraus, dass alle Beteiligten koordiniert arbeiten, da Verzögerungen in einem Teil des Systems alle betreffen. Um das wichtige Interoperabilitätsziel innerhalb des vereinbarten Zeitrahmens zu erreichen, wird die Kommission die Anstrengungen der Mitgliedstaaten in den kommenden Monaten weiterhin genau beobachten und unterstützen.

Dieser dritte Bericht kommt zu einem für das Interoperabilitätsvorhaben entscheidenden Zeitpunkt. Die Arbeiten zur Durchführung der Interoperabilitätsverordnungen kommen in den Mitgliedstaaten, den assoziierten Schengen-Ländern und den EU-Agenturen mit unterschiedlichem Tempo voran. Einige Mitgliedstaaten haben bei der Vorbereitung auf die neue IT-Architektur für EU-Informationssysteme und deren Interoperabilität besondere Herausforderungen zu bewältigen, wie z. B. Verzögerungen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge in ihrem Land, Vertragsfragen, unzureichende Verfügbarkeit von Personal und Fachwissen.

Die Kommission hat am 21. August 2020 einen ersten Bericht über die Durchführung der Interoperabilitätsverordnungen und am 10. November 2021 einen zweiten Bericht vorgelegt. Der vorliegende dritte Bericht betrifft den Zeitraum zwischen der Veröffentlichung des vorherigen Fortschrittsberichts im November 2021 und der Erstellung dieses Berichts im Juli 2022.

Am 11. Juni 2019 traten die Interoperabilitätsverordnungen in Kraft. Sie enthalten Bestimmungen über die Überwachung und Bewertung des Stands der Umsetzung der Interoperabilität durch die Kommission und die Agentur der Europäischen Union für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (eu-LISA).

3.Umsetzungsstand in den Mitgliedstaaten und Agenturen der Union

Die Kommission hat weiterhin regelmäßig Sitzungen mit den Mitgliedstaaten einberufen, um die Umsetzung der Interoperabilität der IT-Großsysteme in der EU zu erörtern. Seit dem letzten Fortschrittsbericht vom November 2021 hat die Kommission acht Sitzungen der Expertengruppe für Interoperabilität und drei Ausschusssitzungen zum Thema Interoperabilität abgehalten, um die verbleibenden noch anzunehmenden oder zu überarbeitenden delegierten Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte zu erörtern und um die Erarbeitung eines Interoperabilitätshandbuchs für Endnutzer zu fördern.

Im Jahr 2020 richtete die Kommission ein „Frühwarnverfahren zur Überwachung der Implementierung und Nutzung der IT-Systeme in den Bereichen Migration, Sicherheit und Justiz sowie zur Überwachung von deren Interoperabilität“ (RAP-IT) ein. Im Rahmen des RAP-IT werden bestehende Mittel und Mechanismen eingesetzt, um die Umsetzung durch die Mitgliedstaaten kontinuierlich zu überwachen und um Rückmeldungen geben und Unterstützung bieten zu können. Die Kommission nutzt das RAP-IT seit seiner Einrichtung für die Überwachung und die Sammlung von Informationen.

Im Jahr 2022 organisierte die Kommission mit Unterstützung durch eu-LISA bilaterale Treffen mit mehr als 14 Mitgliedstaaten, assoziierten Schengen-Ländern und EU-Agenturen, um die Fortschritte zu verfolgen, potenzielle Problembereiche zu ermitteln und dafür zu sorgen, dass die EU-Informationssysteme ihren Betrieb aufnehmen und interoperabel funktionieren können. Zudem pflegte die Kommission mit Unterstützung durch eu-LISA einen regelmäßigen trilateralen Austausch mit jenen Mitgliedstaaten, denen die Durchführung des Interoperabilitätsvorhabens besondere Schwierigkeiten bereitete, um sie bei der Lösung bestehender Probleme zu unterstützen.

Im April 2022 veranstaltete die Kommission das siebte Interoperabilitätsforum, um die Fortschritte und verbleibenden Herausforderungen bei der Umsetzung der neuen IT-Architektur für die EU-Informationssysteme für Grenzen, Migration und Sicherheit zu erörtern. Entsprechend der üblichen Praxis konsultierte die Kommission die Mitgliedstaaten und die EU-Agenturen mittels gezielter Fragebögen zu ihren Fortschritten bei der Umsetzung und legte den Teilnehmern einen Überblick über den Stand der Umsetzung der neuen IT-Architektur für die EU-Informationssysteme für Grenzen, Migration und Sicherheit in den Mitgliedstaaten und EU-Agenturen vor. Es fanden zielgerichtete Diskussionen darüber statt, inwieweit die Mitgliedstaaten und EU-Agenturen für die Inbetriebnahme der IT-Großsysteme der EU bereit sind, welche Fortschritte in Richtung auf die termingerechte Umsetzung, unter anderem im Hinblick auf Tests, Verträge und Finanzierung, erzielt wurden und welche Herausforderungen hierfür noch bewältigt werden müssen.

Der Informationsaustausch auf dem Forum hat gezeigt, dass die Mitgliedstaaten bei der Vorbereitung auf die Einführung der EU-Informationssysteme und ihrer Interoperabilität in einer Reihe von Bereichen insgesamt erhebliche Fortschritte erzielt haben. Bei den Diskussionen wurden insgesamt sichtbare Fortschritte bei der Vorbereitung auf die Inbetriebnahme des überarbeiteten SIS festgestellt, und die Mitgliedstaaten und eu-LISA waren allgemein zuversichtlich, dass das Etappenziel für die Inbetriebnahme erreicht würde. Im Rahmen des Austauschs mit den Mitgliedstaaten wurden einige Schwierigkeiten hervorgehoben, die im Rahmen der Vorbereitung des EES bewältigt werden müssen, darunter Verzögerungen beim Auftragnehmer von eu-LISA, Auswirkungen für Tests auf nationaler Ebene und die Einsatzbereitschaft an den Grenzübergangsstellen. Die meisten Mitgliedstaaten gaben an, dass sie in Bezug auf die Inbetriebnahme des ETIAS in der Zeit liegen und die Arbeiten am VIS im Gange sind, um das System so bald wie möglich fertigzustellen. Die Kommission forderte die Mitgliedstaaten und eu-LISA auf, die jeweiligen Verwaltungsorgane und die politische Ebene über erhebliche Verzögerungsgefahren auf dem Laufenden zu halten, damit etwaige noch bestehende Risiken im Hinblick auf die Planung, die Governance und die politisch vereinbarten Zeitpläne für die Umsetzung der neuen IT-Architektur umfassend berücksichtigt werden können. Auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten und eu-LISA dargelegten Fortschritte und noch bestehenden Herausforderungen nahm der Rat (Justiz und Inneres) auf seiner Tagung vom 11. Juli 2022 einen geänderten Umsetzungszeitplan an.

4.Schulungsbedarf

Zentral koordinierte Schulungen auf EU-Ebene sind von entscheidender Bedeutung, um die Interoperabilität korrekt und effizient umsetzen und nutzen zu können. Die Interoperabilitätsverordnungen sehen vor, dass eu-LISA Schulungen zur technischen Nutzung der Interoperabilitätskomponenten durchführt und die Behörden der Mitgliedstaaten sowie die Agenturen der Union Schulungsprogramme in den Bereichen Datensicherheit, Datenqualität, Datenschutzvorschriften und Verfahren für die Datenverarbeitung anbieten.

Die Kommission unterstützte die Mitgliedstaaten und die EU-Agenturen weiterhin bei Schulungen, indem sie unter anderem in speziellen Sitzungen einschlägige Materialien und Informationen über die Nutzung des Interoperabilitätsrahmens und der Interoperabilitätskomponenten bereitstellte. Die Kommission beteiligt sich regelmäßig an der Ermittlung des Schulungsbedarfs, indem sie insbesondere die Agentur der Europäischen Union für die Aus- und Fortbildung auf dem Gebiet der Strafverfolgung (CEPOL) hierbei unterstützt, und hat Schulungen zum Interoperabilitätsrahmen durchgeführt. Insbesondere unterstützte die Kommission die Arbeit des neuen CEPOL-Wissenszentrums für Zusammenarbeit, Informationsaustausch und Interoperabilität auf dem Gebiet der Strafverfolgung (CEPOL Knowledge Centre on Law Enforcement Cooperation, Information Exchange and Interoperability - CKC INT), indem sie unter anderem Sachverständige für die einschlägigen Arbeitsbereiche benannt hat.

Ferner organisierte die Kommission zwei Workshops zum Thema Interoperabilität mit Schwerpunkten auf verschiedenen Arbeitsabläufen, um die Mitgliedstaaten bei der Vorbereitung auf die Umsetzung der Interoperabilität zu unterstützen.

5.EU-Mittel

Im Finanzbogen, der den Vorschlägen der Europäischen Kommission für die beiden Verordnungen zur Errichtung eines Rahmens für die Interoperabilität zwischen EU-Informationssystemen im Bereich Justiz und Inneres beigefügt ist, sind für deren Umsetzung im Zeitraum 2019-2027 Haushaltsmittel in Höhe von insgesamt 461 Mio. EUR veranschlagt. Dieser Betrag umfasst Mittel für die Mitgliedstaaten (136,3 Mio. EUR) für die Anpassung ihrer nationalen Systeme und für die Schulung der Endnutzer, Mittel für die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache (4,8 Mio. EUR) für ein Spezialteam zur Unterstützung des Übergangs zum MID, Mittel für Europol (48,9 Mio. EUR) für die notwendige Modernisierung der IT-Systeme der Agentur, Mittel für CEPOL (2,0 Mio. EUR) für Schulungen der Einsatzkräfte und Mittel für eu-LISA (261,3 Mio. EUR) für die Entwicklung und Wartung von Interoperabilitätskomponenten sowie für Tätigkeiten im Zusammenhang mit Datenmigration, Aktualisierungen, Netzwerk, Schulungen und Sitzungen. Die laufenden Ausgaben liegen unter den im Finanzbogen veranschlagten Beträgen, und bislang wurde kein Risiko für Mehrausgaben festgestellt.

Die Auswirkungen der Entwicklung der Interoperabilität auf die operativen Ausgaben von eu-LISA werden für das Jahr 2021 mit 45,2 Mio. EUR und für das Jahr 2022 mit 57,9 Mio. EUR veranschlagt, was dem Vorschlag der Kommission für die Interoperabilitätsverordnungen entspricht. Gemäß dem 5. Fortschrittsbericht zur Interoperabilität von eu-LISA wurden bis zum 11. November 2021 5,1 Mio. EUR für die Fremdvergabe der notwendigen Entwicklungs- und Umsetzungsmaßnahmen verwendet, und der Entwicklungsvertrag wurde im Dezember 2021 unterzeichnet. Die Agentur berichtet, dass die Beschaffungs- und Auftragsvergabetätigkeiten unter anderem durch die COVID-19-Pandemie beeinträchtigt wurden, was sich negativ auf die für das Jahr 2021 geplanten Mittelbindungen ausgewirkt hat. Infolgedessen musste eu-LISA die Dauer einiger der geplanten Tätigkeiten verkürzen und die Zahl der parallelen Tätigkeiten erhöhen.

Den Mitgliedstaaten wird nahegelegt, zur Umsetzung der Interoperabilitätsverordnungen die verfügbaren Mittel aus ihren Programmen des Fonds für die innere Sicherheit zu nutzen. Die Mitgliedstaaten werden ferner aufgefordert, Maßnahmen zur Entwicklung und weiteren Umsetzung der Interoperabilität der EU-Informationssysteme im Rahmen der neuen Programme im Bereich Inneres für den Zeitraum 2021-2027 zu priorisieren, insbesondere im Rahmen des Programms des Instruments für finanzielle Hilfe im Bereich Grenzverwaltung und Visumpolitik (BMVI). Zudem hat die Kommission im Rahmen des BMVI eine spezifische Maßnahme geschaffen, mit der Mittel in Höhe von 31,75 Mio. EUR bereitgestellt werden, um die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des Interoperabilitätsrahmens zu unterstützen. Insbesondere können die Mittel dieser spezifischen Maßnahme unter anderem für Tätigkeiten wie die Anpassung nationaler Arbeitsabläufe, Handbücher und Leitfäden sowie für die Schulung von Endnutzern eingesetzt werden. Die große Mehrheit der Mitgliedstaaten (21 der 26 infrage kommenden Mitgliedstaaten) hat diese spezifische Finanzierung im Jahr 2022 beantragt.

6.Schlussfolgerung

Die Umsetzung der Interoperabilität ist für die Europäische Union von entscheidender Bedeutung, damit das europäische Grenzmanagementsystem seinen Zweck zur Gänze erfüllen und zu einer robusteren Kontrolle der Migrationsströme sowie zur Bekämpfung von illegaler Einwanderung, Terrorismus und anderen schweren Straftaten beitragen kann.

Nach dem neuen politisch gebilligten Zeitplan werden alle neuen IT-Systeme im Zusammenhang mit dem Außengrenzenmanagement dem allgemeinen politischen Ziel entsprechend bis Ende 2023 fertiggestellt. In Bezug auf die Interoperabilitätskomponenten sollten die Verzögerungen nach 2023 so weit wie möglich reduziert werden, mit dem Ziel, die Komponenten vor Juni 2024 bereitzustellen.

Die Kommission wird die Fortschritte weiterhin genau beobachten und die Risiken für die Umsetzung der neuen IT-Architektur der EU-Informationssysteme für Grenzen, Migration und Sicherheit und deren Interoperabilität bewerten. Sie wird weiterhin regelmäßig mit allen Interessenträgern zusammenarbeiten, auch im Rahmen des RAP-IT, um die Maßnahmen zu koordinieren und zu überwachen, potenzielle Problembereiche zu ermitteln, die Risiken für die Umsetzung der Interoperabilität so weit wie möglich zu reduzieren und die rechtzeitige und effiziente Umsetzung der Initiative entsprechend dem politisch vereinbarten Zeitplan zu fördern.