Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zu der "Mitteilung der Kommission 'Verbraucherpolitischer Aktionsplan 1999-2001'"

(2000/C 57/12)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

gestützt auf die Mitteilung der Kommission "Verbraucherpolitischer Aktionsplan 1999-2001" (KOM(1998) 696 endg.),

gestützt auf den Beschluß seines Präsidiums vom 15. Juli 1998, aufgrund von Artikel 198 c Absatz 4 des EG-Vertrags eine Stellungnahme zu diesem Thema abzugeben und die Fachkommission 5 "Sozialpolitik, Gesundheitswesen, Verbraucherschutz, Forschung, Fremdenverkehr" mit den Vorarbeiten zu beauftragen,

gestützt auf den von der Fachkommission 5 am 6. September 1999 angenommenen Stellungnahmeentwurf (CdR 181/99 rev. 2), Berichterstatter: Herr Jung (D, EPP);

verabschiedete auf seiner 31. Plenartagung am 17. und 18. November 1999 (Sitzung vom 18. November) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Ausgangslage

1.1.1. Die Globalisierung der Märkte und der technologische Fortschritt wirken sich immer umfassender und nachhaltiger auf den Dienstleistungs- und Produktbereich sowie die Absatzmethoden aus. Immer mehr und immer neue Waren werden dem Verbraucher angeboten. Hinzu kommt, daß die Waren zunehmend nicht mehr in dem Mitgliedstaat, in dem der Verbraucher ansässig ist, oder in der Europäischen Union hergestellt werden. Im Zuge von technischer Innovation und wissenschaftlichem Fortschritt werden immer komplexere und modernere Produktionsverfahren und Prozesse eingeführt, deren Langzeitfolgen auch für die Gesundheit und Sicherheit der Verbraucher bisher nicht mit letzter Sicherheit abgeschätzt werden können.

1.1.2. Diese Entwicklung stellt die Verbraucherpolitik vor neue Aufgaben und wird daher die zukünftige Verbraucherpolitik beeinflussen. Die Verbraucher in Europa erwarten bei Produkten und Dienstleistungen hohe Sicherheits- und Gesundheitsstandards und setzten mit diesen Erwartungen insbesondere in den Bereichen Maßnahmevollzug, Risikoabschätzung und Legislativtätigkeit Maßstäbe für die künftige Politik der Mitgliedstaaten und der Europäischen Union. In dieser vom raschen Wandel gekennzeichneten Entwicklung wird vom Verbraucher ein sehr hohes Maß an Kenntnissen und Urteilsvermögen verlangt, das dieser bisher nicht immer und in allen Bereichen entwickeln konnte. Die Europäische Kommission geht davon aus, daß dadurch die Regierungen der Mitgliedstaaten zunehmend unter Zugzwang geraten und künftig neben einer verbesserten Kooperation und Koordination auch im Bezug auf die Regelungspolitik eine flexiblere und stärker bedarfsorientierte Vorgehensweise und objektivere Politikerarbeitung unter Einbeziehung unabhängiger wissenschaftlich abgesicherter Wertungen erforderlich ist. Ferner müssen die Informationsmöglichkeiten der Verbraucher erweitert und verbessert werden.

1.1.3. Auch im Bereich der Dienstleistungen verändern sich die Märkte und mit ihnen die Verbrauchererwartungen. Immer mehr Verbraucher fragen beispielsweise als Laien komplexe Finanzdienstleistungen unter anderem im Rahmen einer verstärkt privat organisierten Altersvorsorge nach. Dienstleistungen sind aber im Gegensatz zu Waren eher auf die persönlichen Bedürfnisse der Konsumenten zugeschnitten. Dies erschwert einen Vergleich mit Angeboten anderer Dienstleister und führt damit zu einer Verringerung des Wettbewerbsdrucks. Hier ist die künftige Verbraucherpolitik gefordert, um die zunehmende Komplexität des Angebots auch in den zum Teil schon vorhandenen Rechtsvorschriften zu berücksichtigen.

1.1.4. Der Bereich der früher ausschließlich öffentlich organisierten Versorgung mit bestimmten Dienstleistungen hat sich in den letzten Jahren durch die Liberalisierung nachhaltig verändert. Die Liberalisierung dieser Dienste wurde vor allem mit dem größeren Nutzen für die Verbraucher infolge des zunehmenden Wettbewerbs begründet. Die Europäische Kommission weist darauf hin, daß unter Umständen zusätzliche Maßnahmen erforderlich sind, damit der angestrebte Erfolg tatsächlich eintritt.

1.1.5. Durch die rasche Verbreitung der neuen Informations- und Kommunikationstechniken und insbesondere des Internet ändern sich Marketing- und Absatzmethoden grundlegend. Das Internet eröffnet den Verbrauchern die Möglichkeit, sich eine Vielzahl von gewünschten Informationen und Angeboten zu besorgen. Gleichzeitig kann es Gefahren bergen, weil insbesondere der Rechtsrahmen für den elektronischen Handel bisher unvollkommen ist. Aus der Notwendigkeit, auf diesem Gebiet tätig zu werden, eröffnet sich auf europäischer Ebene eine Vielzahl von Handlungsfeldern.

1.2. Hintergrund

1.2.1. Der Vertrag von Amsterdam verpflichtet die Gemeinschaft im neugefaßten Artikel 153 zur Gewährleistung eines hohen Verbraucherschutzniveaus und zur Förderung der Interessen der Verbraucher, einen Beitrag zum Schutz der Gesundheit, der Sicherheit, der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher sowie zur Förderung ihres Rechts auf Unterrichtung, Aufklärung und Selbstorganisation zwecks Wahrung ihrer Interessen zu leisten.

1.2.2. Bereits im Maastrichter Vertrag wurde zum ersten Mal ein hohes Verbraucherschutzniveau als eigenständiges Ziel im Unionsvertrag anerkannt. Mit Artikel 153 des Amsterdamer Vertrags wird dieses Ziel bestätigt, gestärkt und weiterentwickelt. Von wesentlicher Bedeutung für die weitere Entwicklung der Verbraucherpolitik ist auch, daß künftig den Erfordernissen des Verbraucherschutzes bei der Festlegung und Durchführung der anderen Gemeinschaftspolitiken und Maßnahmen Rechnung zu tragen ist.

1.2.3. Diese Stärkung der Verbraucherrechte und die Bekräftigung der Verbraucherpolitik als selbständiger Politikbereich im Amsterdamer Vertrag war auch eine Forderung des Ausschusses der Regionen in seiner Stellungnahme vom 13. Juni 1996 zur Mitteilung der Kommission "Verbraucherpolitische Prioritäten 1996-1998"(1).

1.3. Zielsetzung

Mit dieser Stellungnahme will der Ausschuß der Regionen

- einen weiteren Beitrag zur Stärkung des Verbraucherschutzes und der Verbraucherrechte in der Europäischen Union leisten;

- die Europäische Kommission bei der Umsetzung ihres Verbraucherpolitischen Aktionsplans 1999-2001 unterstützen;

- Vorschläge zur Verbesserung des Verbraucherschutzes machen;

- die Verantwortung der Mitgliedstaaten sowie der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften bei der Verwirklichung des Verbraucherschutzes in Europa betonen;

- zur aktiven Kooperation in der Verbraucherpolitik zwischen der Europäischen Kommission, den Mitgliedstaaten, den regionalen und lokalen Körperschaften sowie der Wirtschaft und den Verbraucherverbänden und Verbrauchern beitragen.

2. Inhalt des Verbraucherpolitischen Aktionsplans 1999-2001

In dem Verbraucherpolitischen Aktionsplan 1999-2001 umreißt die Europäische Kommission einen Aufgabenrahmen, der mehr Gehör für die Verbraucher in der gesamten Europäischen Union, die Gewährleistung eines hohen Sicherheits- und Gesundheitsstandards sowie die unbeschränkte Wahrung der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher in der Europäischen Union zum Ziel hat. Mit diesen drei prioritären Zielen will die Europäische Kommission im Bereich des Verbraucherschutzes den Weg in das neue Jahrtausend beschreiten.

2.1. Mehr Gehör für die Verbraucher in der gesamten Europäischen Union

2.1.1. Die Europäische Kommission geht davon aus, dass dem Verbraucher eine gewisse Eigenverantwortung bei der Wahrnehmung und Wahrung seiner Interessen obliegt; gleichwohl ist er hierbei aufgrund der sich verdichtenden Komplexität der Sachverhalte und des - nicht zuletzt durch die Entwicklung der Informationsgesellschaft - stetig steigenden Informationsangebotes auf wirksame und objektive Unterstützung angewiesen. Dies gilt in besonderem Maße für bestimmte Bevölkerungsgruppen.

2.1.2. Eine effektive Vertretung von Verbraucherinteressen setzt effiziente Verbraucherverbände voraus. Damit die Verbraucherverbände sich mit den Verbraucheranliegen der Information, Beratung und Interessenvertretung auch effizient, sachgerecht und unabhängig befassen können, bedürfen sie der finanziellen und fachlichen Unterstützung. In diesem Sinne schlägt die Europäische Kommission im Anhang 1 ihrer Mitteilung Ausbildungsmaßnahmen für Verbraucherverbände als flankierende Maßnahmen zum bestehenden Berufsbildungsangebot sowie Weiterbildungsmaßnahmen vor.

2.1.3. Die Europäische Kommission unterstreicht die Bedeutung des Dialogs als ein Mittel, um sicher zu stellen, daß die Interessen der Verbraucher im Verhältnis zu den Interessen der anderen gesellschaftlichen Akteure angemessen berücksichtigt werden. Dies betrifft nicht nur den Dialog der Verbraucher mit der Wirtschaft, der lokalen, regionalen und nationalen Gebietskörperschaften mit der Europäischen Kommission, sondern auch den Dialog der Europäischen Kommission mit Drittstaaten und internationalen Organisationen.

2.1.4. Um den Verbrauchern mehr Gehör zu verschaffen, beabsichtigt die Europäische Kommission, neben der verstärkten Konsultation der Verbraucherverbände im europäischen Meinungsbildungsprozeß insbesondere den Fachdialog zwischen Verbrauchern und Wirtschaft zu fördern, damit sich diese bei der Lösung von potentiellen bzw. bestehenden Konflikten nach Möglichkeit auf selbstregulierende Maßnahmen einigen. Um die Verbraucheranliegen angemessen berücksichtigen zu können, soll der Verbraucherausschuß der Europäischen Kommission künftig in Fragen des Maßnahmenvollzugs, der Ausbildung und der Informationskampagnen der Europäischen Union konsultiert werden. Den Dialog zwischen Wirtschaft und Verbrauchern will die Kommission fördern, indem sie Mittel für die Durchführung von sektoralen (jährlichen) Dialogrunden auf "unterster" Ebene, d. h. zwischen Verbrauchern und Wirtschaft, bereitstellt.

2.1.5. Der Dialog zwischen der Europäischen Kommission und den Verbrauchern des europäischen Binnenmarktes soll durch die Einrichtung weiterer "Europäischer Verbraucher-Informations- und -Beratungsstellen" - sog. Euroguichets - vertieft und ausgeweitet werden; auch sollen die Euroguichets in Zusammenarbeit mit den Verbraucherverbänden verstärkt Öffentlichkeitsarbeit betreiben. Zwecks Verbesserung des Informationsflusses aller Beteiligten und Nutznießer dieser Einrichtungen plant die Europäischen Kommission einen Netzverbund zwischen ihren Dienststellen und den Euroguichets.

2.1.6. Von großer Bedeutung ist nach Auffassung der Europäischen Kommission auch die Förderung der Verbraucherbildung in den Mitgliedstaaten. Die Union soll hierzu einen Beitrag leisten, indem sie in Zusammenarbeit mit den nationalen, regionalen und lokalen Behörden den Austausch vorbildlicher Praktiken zur Einbeziehung der Verbraucherbildung in den Schulbereich fördert. Hierbei will sich die Europäische Kommission auf die Entwicklung von Lehrmitteln, die Schulung der Lehrkräfte und das Zusammenspiel zwischen Schulen und deren lokaler Umgebung konzentrieren.

2.2. Ein hoher Sicherheits- und Gesundheitsstandard für die Verbraucher in der Europäischen Union

2.2.1. Die Europäische Kommission hat sich in diesem Bereich für die nächsten drei Jahre auf folgende Schwerpunkte festgelegt :

- Durch wissenschaftliche Erkenntnisse abgesicherte Politikerarbeitung;

- Sicherere Produkte;

- Sicherere Dienstleistungen;

- Verbesserungen des Maßnahmevollzugs, der Überwachung und der Reaktion auf Notfälle.

2.2.2. Die Europäische Kommission verweist in ihrem Aktionsplan auf zunehmende Risiken für die Gesundheit und Sicherheit der Verbraucher infolge komplexerer Produkte und Dienstleistungen und stellt die Notwendigkeit einer konsequenten objektiven Vorgehensweise bei der Politikerarbeitung, die sich auf eine unabhängige wissenschaftliche Risikobewertung stützt, besonders heraus. Als unerläßlich gilt in diesem Zusammenhang für die Europäische Kommission, dass auch unvorhergesehene Beeinträchtigungen und Gefährdungen der Sicherheit und Gesundheit der Verbraucher zügig entdeckt und bewertet werden sowie umgehend angemessene Reaktionen hierauf erfolgen.

2.2.3. Daher ist die Konsolidierung und Effizienzsteigerung der Arbeit der Wissenschaftlichen Ausschüsse ein Ziel der Europäischen Kommission, das u. a. durch harmonisierte Leitlinien zum Verfahren und der Methode der Ausschüsse erreicht werden soll. In diesem Zusammenhang beabsichtigt die Europäische Kommission, die Einführung der Methode der kritischen Beurteilung durch sog. Peer-Gruppen und die Kooperation der Wissenschaftlichen Ausschüsse mit entsprechenden nationalen Gremien in Form eines Netzwerks zu prüfen. Daneben will die Europäische Kommission ermitteln, inwieweit die Funktionsweise des gesamten Risikomanagementprozesses im Rahmen eines kohärenten Konzepts für die Risikoanalyse verbessert werden kann. Weiter genannt wird die Entwicklung von Leitlinien für die umfassende Anwendung des Vorsorgeprinzips auf europäischer Ebene.

2.2.4. Die Gefährdung der Verbraucher macht nicht an den Außengrenzen der Europäischen Union halt, daher wird auch auf internationaler Ebene ein Konsens zur Risikoanalyse im Bereich der Lebensmittel- und Produktsicherheit und zur Einführung des Vorsorgeprinzips angestrebt.

2.2.5. Im Bereich des Lebensmittelrechts kündigt der Aktionsplan neben einer Mitteilung zu Maßnahmen in den besonders verbraucherrelevanten Bereichen Lebensmittelkennzeichnung, -hygiene und -inspektion die Ausarbeitung eines Vorschlags für eine Rahmenrichtlinie über das Lebensmittelrecht an. Ebenso ist die Vereinfachung und Straffung der Tierhygienerichtlinien und der Richtlinie zur Lebensmittelhygiene geplant. Eine stärkere Selbstkontrolle der Beteiligten im Verlauf der gesamten Nahrungsmittelkette und die Intensivierung des Audits der nationalen Kontrollen durch die Kommission werden als weitere Ziele im Rahmen von Änderungen bereits bestehender Rechtsvorschriften genannt.

2.2.6. Neben der Ankündigung eines Berichts zur Durchführung der Produktsicherheitsrichtlinie mit Vorschlägen zur Überarbeitung der Richtlinie wird u. a. die Verbesserung der Kindersicherheit von Produkten und von Babyartikeln im Zuge der Schaffung neuer bzw. der Überarbeitung bestehender Produktnormen in Aussicht gestellt.

2.2.7. Zur Verbesserung des Verbraucherschutzes im Dienstleistungssektor sind bei entsprechendem Bedarf Vorschläge zur Sicherheit von Dienstleistungen und zur Haftung von Dienstleistern vorgesehen.

2.2.8. Verbessert und ausgebaut werden soll das Schnellwarnsystem zur Warnung vor gefährlichen Konsumgütern. Zusätzlich wird ein Sachverständigennetz für Dringlichkeitsfälle eingerichtet. Das Ziel sichererer Lebensmittel soll auch mit Hilfe des Lebensmittel- und Veterinäramtes in Dublin durch die Anwendung eines Risikomanagementsystems und die Einführung von Kontrollen für sämtliche Phasen der Nahrungsmittelproduktionskette einschließlich einer Prüfung der Kontrolldienste erreicht werden. Um die Umsetzung und Anwendung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften in den Mitgliedstaaten sicherzustellen, nennt die Europäische Kommission ausdrücklich die Möglichkeit der Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren.

2.3. Uneingeschränkte Wahrung der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher in der Europäischen Union

2.3.1. Unter diesem Titel weist die Europäische Kommission auf den bereits bestehenden umfassenden Rechtsrahmen zur Förderung der Verbraucherinteressen hin. Eine Aufgabe für die nächsten Jahre sieht sie darin, diesen Rechtsrahmen auf den neuesten Stand zu bringen und bisher noch bestehende Lücken zu schließen. Außerdem muß nach Ansicht der Europäischen Kommission dafür Sorge getragen werden, daß die vorhandenen Vorschriften in der Praxis wirksam greifen. Aus diesem Grund sieht sie ein weiteres prioritäres Ziel in der Verbesserung der verwaltungstechnischen Zusammenarbeit. Darüber hinaus plant die Europäische Kommission Aktivitäten zur Verbesserung des Maßnahmenvollzugs sowie zur besseren Umsetzung bestehender Rechtsvorschriften in nationales Recht. Im übrigen plädiert die Europäische Kommission für eine ausgewogene Anwendung von Regulierungs- und Nicht-Regulierungslösungen (Soft-Law-Bereich).

2.3.2. Im Rahmen der Überprüfung bestehender Richtlinien beabsichtigt die Europäische Kommission, Vorschläge zur Anpassung der Rechtsvorschriften zum Verbraucherkredit an die heutigen Absatzmethoden und Gegebenheiten zu unterbreiten. Daneben wird sie die verschiedenen Möglichkeiten zur Bekämpfung der Überschuldung prüfen und hierzu unter Umständen Empfehlungen abgeben. Außerdem sollen die Möglichkeiten der Verbesserung des bestehenden Rechtsrahmens für Versicherungsvermittler im Hinblick auf ein leichteres Zustandekommen grenzüberschreitender Vertragsabschlüsse untersucht werden. Die Europäische Kommission wird darüber hinaus überprüfen, ob die in ihrer Mitteilung "Stärkung des Vertrauens der Kunden in elektronische Zahlungsmittel im Binnenmarkt" veröffentlichten Empfehlungen angemessen umgesetzt worden sind. Sollte die Überprüfung negativ ausfallen, kündigt sie eine entsprechende Richtlinie an.

2.3.3. Im Hinblick auf den Euro will die Europäische Kommission ihr Hauptaugenmerk auf die laufende Überwachung der drei für diesen Bereich gegebenen Empfehlungen richten. Erwogen werden zu diesem Thema Gesetzgebungsmaßnahmen zur doppelten Preisauszeichnung sowie Maßnahmen zur Förderung der Verbraucherinteressen beim elektronischen Geld.

2.3.4. Auch die Berichtspflicht in bezug auf die bestehenden Rechtsvorschriften möchte die Europäische Kommission dazu nutzen, um diese einer eingehenden Prüfung zu unterziehen. Folgende Berichte sollen im Rahmen des Aktionsprogramms vorgelegt werden:

Bis Ende 1999:

- Bericht über die Anwendung der Richtlinie über mißbräuchliche Vertragsbedingungen

- Bericht über die Realisierbarkeit wirksamer Instrumente zur Befassung mit Verbraucherbeschwerden

- Bericht über die Anwendung der Richtlinie über irreführende und vergleichende Werbung

Bis Ende 2001:

- Bericht zur Umsetzung der Fernabsatz-Richtlinie

Ohne Zeitangabe:

- Bericht über die Anwendung der Richtlinie über Unterlassungsklagen

Zusätzlich zu der hier genannten Überprüfung der bestehenden Rechtsvorschriften kündigt die Europäische Kommission Vorschläge zur Schließung von Lücken im bestehenden Rechtsrahmen an. Diese Vorschläge werden sich voraussichtlich auf die Bereiche Verkauf von "Wundermitteln", irreführende gesundheitsbezogene Angaben und Verkäufe nach dem Pyramidenprinzip (Schneeballsystem) beziehen.

2.3.5. Zu ihren weiteren wichtigen Aufgaben zählt die Europäische Kommission in diesem Aktionsplan den praktischen Maßnahmenvollzug sowie die Kontrolle der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts. Im Rahmen des Maßnahmenvollzugs soll die verwaltungstechnische Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten, zwischen den Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission sowie zwischen den Mitgliedstaaten und den Verbraucherverbänden erleichtert und verbessert werden. Gleichzeitig soll der Maßnahmenvollzug auf Seiten der nationalen Instanzen besser koordiniert werden.

2.3.6. Auf dem Gebiet des Zugangs der Verbraucher zum Recht räumt die Europäische Kommission der praktischen Anwendung der Richtlinie über Unterlassungsklagen Priorität ein. Darüber hinaus soll die Durchführung der Maßnahmen und Empfehlungen, die in der Mitteilung über die außergerichtliche Beilegung von Rechtsstreitigkeiten genannt sind, unterstützt werden. Zusätzlich will die Europäische Kommission prüfen, ob Bedarf für eine Erleichterung kollektiver Verbraucherklagen besteht.

2.3.7. Die Europäische Kommission wird sich schliesslich um eine stärkere Einbeziehung der Verbraucherinteressen in andere Politikbereiche der Europäischen Union bemühen. Im Verbraucherpolitischen Aktionsplan werden hier an erster Stelle die Leistungen der Daseinsvorsorge genannt. Bei diesen soll ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den Erfordernissen der Liberalisierung der Märkte und dem Wunsch der Verbraucher nach einer echten Auswahlmöglichkeit im Hinblick auf Erschwinglichkeit, Qualität und Transparenz des Angebots hergestellt werden. Darüber hinaus will die Europäische Kommission die Verbraucheranliegen auch bei Fragen, die die Informationsgesellschaft betreffen, stärker miteinbeziehen, da diese den Verbrauchern zwar ein großes Nutzenpotential bietet, gleichzeitig aber auch eine Gefährdung der Verbraucherinteressen insbesondere im Hinblick auf die Sicherheit der Zahlungssysteme und die Aufteilung der Verantwortung bzw. bei Haftungsfragen mit sich bringt.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Der Ausschuß der Regionen nimmt mit Befriedigung zur Kenntnis, daß die Europäische Kommission auf der Basis des Amsterdamer Vertrags eine Mitteilung zum Verbraucherpolitischen Aktionsplan 1999-2001 vorgelegt hat, in der sie die künftigen verbraucherpolitischen Maßnahmen und Aktivitäten im Lichte der Bestimmung des Amsterdamer Vertrages aufzeigt und erläutert, in welchen Sektoren sie im kommenden Dreijahreszeitraum ihre Anstrengungen bündeln will.

3.2. Nach Auffassung des Ausschusses der Regionen ist das in Artikel 153 des Vertrages von Amsterdam festgeschriebene eigenständige Ziel eines hohen Verbraucherschutzes in der Europäischen Union eine notwendige Ergänzung zum europäischen Binnenmarkt. Auch in diesem Sinne begrüßt der Ausschuß der Regionen ausdrücklich die Vorlage des Verbraucherpolitischen Aktionsplans durch die Europäische Kommission.

3.3. Der Ausschuß der Regionen ist der Auffassung, daß der Verbraucherpolitische Aktionsplan 1999-2001 der Europäische Kommission ein grundlegendes Instrument für die Weiterentwicklung des Verbraucherschutzes auf europäischer Ebene ist. Er weist allerdings darauf hin, daß der Aktionsplan allgemein gehalten ist und es insofern bei seiner Umsetzung darauf ankommen wird, die erwogenen Maßnahmen zu konkretisieren und vor allem den Bedarf an Legislativaktivitäten der Union vor einem Tätigwerden sorgfältig zu prüfen.

3.4. Der Ausschuß der Regionen unterstützt den von der Europäischen Kommission vorgeschlagenen Ansatz zur Stärkung der Verbraucherpolitik auf europäischer Ebene und die aufgeführten Prioritäten, d. h. die Stärkung der Stellung der Verbraucher in der Europäischen Union, die Schaffung eines hohen Sicherheits- und Gesundheitsstandards für die Verbraucher und die uneingeschränkte Wahrung der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher in der Union. Er hebt jedoch hervor, daß die Europäische Union gemäß Artikel 153 des Amsterdamer Vertrages hierzu nur einen Beitrag leisten soll.

3.5. Der Ausschuß der Regionen betont, daß die Verbraucherschutzpolitik der Gemeinschaft nicht von defensiven Gesichtspunkten geprägt sein sollte, sondern daß sie vielmehr nach sorgfältiger Prüfung gestaltend und unterstützend die bestehenden Problemfelder angehen und die aktive Teilhabe der europäischen Verbraucher an diesem Prozeß besonders fördern sollte.

3.6. Der Ausschuß der Regionen betont aber auch, daß die Verbraucherpolitik der Gemeinschaft mit den Prinzipien der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit nach Artikel 5 des Amsterdamer Vertrages in Einklang stehen muß. Insbesondere hinsichtlich der Absicht der Europäischen Kommission, sich stärker in den Maßnahmenvollzug einzubinden, mahnt der Ausschuß der Regionen die Beachtung des Subsidiaritätsprinzips an. Er weist darauf hin, daß der Vollzug von Rechtsakten der Europäischen Union Sache der Mitgliedstaaten und in einigen Fällen der Regionen ist.

3.7. Obschon dem Verbraucher eine gewisse Eigenverantwortung bei der Wahrnehmung seiner Interessen zukommt, so ist er doch nach Auffassung des Ausschusses der Regionen insbesondere im Bereich der Schaffung der Grundlagen für einen funktionierenden Markt, bei der Liberalisierung der Leistungen der öffentlichen Daseinsfürsorge und im Gesundheitsbereich sowie bei der Auswertung der zahlreichen - insbesondere auch über neue Medien - verfügbaren Informationen auf den Schutz von Behörden bzw. auf die Unterstützung durch Verbraucherorganisationen angewiesen. Das Recht der Bürger der Europäischen Union auf Information, Selbstorganisation und Bildung als Voraussetzung für die Wahrnehmung ihrer Rechte muß als grundlegend betrachtet und gefördert werden. Der Ausschuß der Regionen weist allerdings ebenfalls darauf hin, daß die Behörden und Verbraucherorganisationen im Zuge der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung in der Europäischen Union (wie z. B. das Problem der Überalterung der Bevölkerung)(2) zunehmend mit Anliegen von Personengruppen konfrontiert werden, die aufgrund materieller oder persönlicher Handicaps ihre Eigenverantwortung als Verbraucher nicht in vollem Umfang wahrnehmen können und daher auf Unterstützung besonders angewiesen sind.

3.8. Der Ausschuß der Regionen begrüßt, daß die Europäische Kommission den Wert fachkompetenter und effizienter Verbraucherverbände unterstreicht und die Förderung solcher Einrichtungen vorsieht. Dies ist nicht nur für die Verbraucher, sondern auch für die Verbraucherpolitik auf lokaler, regionaler, nationaler und europäischer Ebene von zentraler Bedeutung: Verbraucherorganisationen müssen in der Lage sein, die stets zunehmende Masse an Informationen zu kanalisieren und auszuwerten, um zum einen die Verbraucher effizient zu beraten, und zum anderen die Interessen der Verbraucher im Entscheidungsfindungsprozeß auf politischer Ebene sachlich vertreten zu können.

3.9. Auf dieser Grundlage kann auch ein sinnvoller und gleichberechtigter Dialog zwischen Verbrauchern und Wirtschaft geführt werden. In diesem Zusammenhang begrüßt der Ausschuß der Regionen besonders die Absicht der Europäischen Kommission, einen regelmäßigen Dialog auf sektoraler Basis mit dem Ziel der Erarbeitung von selbstregulierenden Maßnahmen zu fördern. Der damit verfolgte Ansatz, so wenig wie möglich mit legislativen Akten einzugreifen, kann zur Entlastung der legislativen Gremien, vor allem aber zur Steigerung des Verantwortungsbewußtseins der beteiligten Parteien auf lokaler und regionaler Ebene beitragen. Der Ausschuß der Regionen betont allerdings ausdrücklich, daß sich dieser Ansatz nicht zu Lasten der Verbraucher entwickeln darf und letztendlich die Möglichkeit legislativer Maßnahmen zum Schutz der Verbraucher erhalten bleiben muß.

3.10. Der Ausschuß der Regionen begrüßt insbesondere auch die von der Europäischen Kommission genannte Priorität einer systematischen Konsultierung der Verbraucher, die angestrebte stärkere Koordinierung der sektoralen Konsultierung sowie die geplante Einrichtung eines Netzverbundes zur Bündelung des Know-hows in Verbraucherfragen.

Nach Auffassung des Ausschusses der Regionen sollten diesem Netzverbund, der mit modernen Kommunikationsmitteln verhältnismäßig kostengünstig arbeiten könnte, nicht nur die Euroguichets, sondern auch die regionalen und lokalen Gebietskörperschaften und die bestehenden Verbraucherorganisationen angehören. Im Sinne einer weitestgehenden Transparenz, die für die Akzeptanz der Europäischen Union durch die Bürger und ihr Vertrauen in den Binnenmarkt von grundlegender Bedeutung ist, begrüßt der AdR auch den Vorschlag, das auf europäischer Ebene und in den Mitgliedstaaten bestehende Verbraucherrecht systematisch zu erfassen, zusammenzufassen und zu veröffentlichen.

3.11. Insbesondere begrüßt der Ausschuß die Absicht der Europäischen Kommission, die wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher auch in anderen Politikbereichen stärker zu berücksichtigen. Dies muß nach Ansicht des Ausschusses der Regionen dazu führen, daß die anderen Politiken der Europäischen Union noch besser als bisher mit dem Schutz der Verbraucherinteressen in Einklang gebracht werden können.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Der Ausschuß der Regionen hebt hervor, daß die stärkere Berücksichtigung von Verbraucherinteressen die Akzeptanz der Bürger gegenüber der Europäischen Union wesentlich stärken kann. Die Ablehnung der Bürger wird in denjenigen Bereichen am deutlichsten, wo erwartete Maßnahmen der Europäischen Union - zum Beispiel im Gesundheitsschutz und auf dem Lebensmittelsektor - nicht oder unzureichend getätigt werden. Die europäische Verbraucherpolitik hat eine hohe strategische Bedeutung, um den Bürgern die Europäische Union näherzubringen.

4.2. Aufgrund des sich rasch entwickelnden Zugangs von Jugendlichen und Kindern zu modernen Kommunikationsmitteln ist die Erziehung dieser Personengruppe zu offenen, aber auch kritischen und vor allem ihrer Selbstverantwortung bewußten Verbrauchern nach Auffassung des Ausschusses der Regionen von besonderer Bedeutung; diese Aufgabe sollte auch von den Schulen wahrgenommen werden. Ferner bewegen sich Jugendliche heute mit sehr viel mehr Selbstverständlichkeit im Binnenmarkt, als dies noch vor einigen Jahren der Fall gewesen ist. Insofern erscheint auch die Einbeziehung der europäischen Dimension des Verbraucherschutzes in die Bildungsziele als folgerichtiger Vorschlag. Daher nimmt der Ausschuß der Regionen das Angebot der Europäischen Kommission, einen Beitrag in diesem Bereich zu leisten - unter Hinweis auf die Achtung des Subsidiaritätsprinzips - zustimmend zur Kenntnis.

4.3. Der Ausschuß der Regionen begrüßt die Absicht der Europäischen Kommission, künftig bei der Erarbeitung von Maßnahmen und Beschlüssen auf ein wissenschaftlich abgesichertes Verfahren der Risikoanalyse und -bewertung zurückzugreifen. Das BSE-Geschehen und der damit verbundene tiefgreifende Vertrauensverlust bei den europäischen Verbrauchern hat überdeutlich gezeigt, wie notwendig ein derartiges Vorgehen auf europäischer Ebene ist. Es muß für die Zukunft sichergestellt sein, daß nur sichere, gesunde und für den menschlichen Verzehr geeignete Nahrungsmittel in Verkehr gebracht werden.

4.4. Für die Gewährleistung der Lebensmittelsicherheit ist es notwendig, daß die gesamte Kette der Nahrungsmittelproduktion von der Erzeugung bis hin zur Vermarktung an den Endverbraucher wirksam und umfassend erfaßt wird. Die Mitgliedstaaten sowie die regionalen und lokalen Gebietskörperschaften werden aufgefordert, ihre Kontrolltätigkeiten zu optimieren und sich, unterstützt von der Europäischen Kommission, untereinander noch besser abzustimmen. In diesem Zusammenhang wird die Europäische Kommission aufgefordert, möglichst rasch eine Rahmenrichtlinie für das gesamte Lebensmittelrecht auszuarbeiten und vorzulegen, in dem die grundlegenden Prinzipien des gemeinschaftlichen Lebensmittelrechts verankert und die Pflichten der Betroffenen klar definiert werden.

4.5. Der Ausschuß der Regionen begrüßt die Absicht der Kommission, eine Mitteilung über Folgemaßnahmen in den besonders verbraucherrelevanten Bereichen Lebensmittelkennzeichnung, -hygiene und -inspektion vorzulegen. Die Kommission wird in diesem Zusammenhang aufgefordert, die Pflicht zur Lebensmittelkennzeichnung wesentlich auszudehnen, damit die Verbraucher über Inhalt, Bestandteile und Herkunft aller Lebensmittel umfassend informiert werden. Dies gilt insbesondere auch für Lebensmittel, die genetisch veränderte Organismen enthalten oder aus genetisch veränderten Organismen oder mit deren Hilfe hergestellt sind. Der Ausschuß der Regionen weist darauf hin, daß eine umfassende Lebensmittelkennzeichnung auch im Interesse der Verbraucher geboten ist, die unter Allergien leiden. Erst die vollständige Angabe von Inhalt und Bestandteilen erlaubt es dieser Verbrauchergruppe, eine risikolose Auswahl von Lebensmitteln vorzunehmen.

4.6. Notwendig ist auch, daß der Gedanke des Vorsorgeprinzips zum zentralen Leitgedanken für Europäische Kommission, Mitgliedstaaten sowie die regionalen und lokalen Gebietskörperschaften wird. Der Ausschuß der Regionen fordert die Europäische Kommission auf, dieses Prinzip für die Anwendung in der Praxis zu konkretisieren und klare und wirksame Leitlinien für die Anwendung des Vorsorgeprinzips zu entwickeln.

4.7. Der Ausschuß der Regionen betont, daß die gleichmäßige und konforme Anwendung des Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedstaaten notwendig für das Funktionieren des europäischen Binnenmarktes und das Verbrauchervertrauen ist und kontrolliert werden muß. Die Prüfung der Leistungen der zuständigen Kontrolldienste und Behörden auch unter Einsatz von Audit-Techniken wird als ein geeignetes Mittel angesehen, um festzustellen, ob im Bereich der Lebensmittelkontrolle die notwendigen Überwachungsmaßnahmen im gesamten Binnenmarkt effizient und in gleicher Art und Weise durchgeführt werden. Dies trägt zur einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts bei. In diesem Zusammenhang betont der Ausschuß jedoch auch, daß die Aufgabe der Lebensmittelüberwachung in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten und der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften liegt und dort verbleiben muß.

4.8. Der Ausschuß der Regionen unterstützt die Europäische Kommission in ihrer Absicht, europäische Normungsorganisationen damit zu beauftragen, insbesondere in den Bereichen Kindersicherheit und Babyartikel neue Produktnormen aufzustellen bzw. bestehende Normen zu überarbeiten. Die europäischen Verbraucher sollten jedoch angemessen an den anstehenden Normungsverfahren beteiligt werden.

4.9. Der Ausschuß der Regionen begrüßt die Absicht der Europäischen Kommission, das Schnellwarnsystem vor gefährlichen Konsumgütern zu verbessern und auszubauen. Um die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten, insbesondere im Lebensmittelbereich, in die Lage zu versetzen, rasch und effektiv zu reagieren, wird es für notwendig gehalten, die Warnmitteilungen auf Fälle akuter Gesundheitsgefährdung zu konzentrieren und den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten auch die erforderlichen Angaben über die Verbreitungswege der gefährlichen Produkte mitzuteilen, damit seitens der zuständigen Behörden umgehend und zielsicher eingegriffen werden kann. Mitteilungen, die lediglich der allgemeineren Information dienen, sollten von den Warnmeldungen leicht unterschieden werden können.

4.10. Der Ausschuß der Regionen erkennt an, daß Selbstverpflichtungen der Wirtschaft oder freiwillige Vereinbarungen zwischen Verbraucherverbänden und der Wirtschaft eine begrüßenswerte Ergänzung oder Alternative zu Rechtsvorschriften darstellen. Derartige Selbstverpflichtungen und Vereinbarungen müssen jedoch dem Ziel eines hohen Verbraucherschutzniveaus gerecht werden. Des weiteren ist die ordnungsgemäße Durchführung und Kontrolle dieser Instrumente für deren Wirksamkeit von grundlegender Bedeutung.

4.11. Der Ausschuß der Regionen begrüßt ausdrücklich die Absicht der Europäischen Kommission, die bestehenden Bestimmungen zum Verbraucherkredit zu modernisieren und den heutigen Absatzmethoden und Gegebenheiten anzupassen.

4.12. Es besteht ein wesentliches Interesse der europäischen Verbraucher daran, an den Möglichkeiten der elektronischen Kommunikation und an dem sich entwickelnden elektronischen Geschäftsverkehr ohne Abstriche partizipieren zu können. Dies setzt nicht nur erhebliche Fortentwicklungen im technischen Bereich voraus, sondern erfordert auch weitere Anpassungen der rechtlichen Rahmenbedingungen. Der Ausschuß der Regionen weist ausdrücklich darauf hin, daß die Rahmenbedingungen, die in der Informationsgesellschaft den Schutz der Verbraucher sicherstellen sollen, sinnvollerweise nur auf europäischer Ebene bzw. weltweit festgelegt werden können.

4.13. Bei der gegenwärtigen Diskussion über den Entwurf einer Richtlinie über den Fernabsatz von Finanzdienstleistungen zeigt sich, daß die Mitgliedstaaten weitgehend darin übereinstimmen, daß die Regelungen der allgemeinen Fernabsatz-Richtlinie den Ausgangspunkt der Überlegungen bilden sollen. Einigkeit besteht auch darüber, daß beim gegenwärtigen Stand der Harmonisierung des Zivilrechts eine Vollharmonisierung im Rahmen der genannten Richtlinie nicht zu befürworten ist. Der Ausschuß der Regionen unterstützt die Auffassung, wonach das Setzen von Mindeststandards demgegenüber Vorrang hat, da dies es den Mitgliedstaaten erlaubt, ein höheres Schutzniveau zu gewährleisten.

4.14. Der Ausschuß der Regionen begrüßt die Absicht der Europäischen Kommission zu überprüfen, ob eine Erleichterung der kollektiven Verbraucherklagen notwendig und sinnvoll ist. Er weist allerdings darauf hin, daß in einigen Mitgliedstaaten grundsätzliche Bedenken gegen eine weitere Ausdehnung des Verbandsklagerechts bestehen, da in diesen davon ausgegangen wird, daß das Individualrecht für alle Verbraucher leicht zugänglich ist.

5. Schlußfolgerungen

5.1. Die europäischen Verbraucher werden die Verbraucherpolitik der Europäischen Union vor allem daran messen, daß nur einwandfreie und gesunde Lebensmittel sowie sichere Produkte und Güter in der Europäischen Union in Verkehr gebracht werden. Daher fordert der Ausschuß der Regionen dazu auf, hier einen wesentlichen Schwerpunkt der Arbeit für die nächsten drei Jahre zu setzen. Der Ausschuß der Regionen spricht sich dafür aus, auch unter dem Gesichtspunkt des Verbraucherschutzes dem hohen Einsatz von Arzneimitteln, insbesondere von Antibiotika, in der Tiermast und damit in der Produktion von Lebensmitteln tierischer Herkunft sowie den Gesundheitsschutzstandards in der Zukunft erhöhte Aufmerksamkeit zu widmen.

5.2. Der Ausschuß der Regionen fordert die Europäische Kommission auf, die Gesundheits-, Sicherheits- und wirtschaftlichen Interessen der europäischen Verbraucher auch in den entsprechenden internationalen Gremien sowie im Rahmen der internationalen Handelsbeziehungen nachdrücklich zu vertreten.

5.3. Der Ausschuß der Regionen betont weiter die Notwendigkeit, die europäische Rechtsangleichung im Verbraucherschutz auf der Basis von Mindeststandards voranzubringen. Damit bleibt den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, im Einklang mit dem Vertrag, im nationalen Bereich bei Bedarf über das Mindestschutzniveau hinauszugehen und auch bei den Umsetzungsmaßnahmen nationale Besonderheiten entsprechend zu berücksichtigen.

5.4. Der Ausschuß der Regionen ist sich der Tatsache bewußt, daß die europäischen Verbraucher zunehmend an Informationen über Herkunft und Zusammensetzung der im Handel befindlichen Produkte interessiert sind. Daher wird die Kommission aufgefordert, die Pflicht zur Lebensmittelkennzeichnung im Sinne des Verbraucherschutzes wesentlich auszudehnen. Der Ausschuß der Regionen würde es weiter begrüßen, wenn von legislativer Seite auch die Angabe der regionalen Herkunft bei Produkten erleichtert würde.

5.5. Angesichts der zunehmenden Globalisierung der Märkte müssen die Verbraucher vor Verstößen international operierender Anbieter geschützt werden. Daher sollte die Gemeinschaft ihre Anstrengungen auch in den Bereichen verstärken, die den Schutz der Verbraucher auf den globalen Märkten zum Inhalt haben.

5.6. Der Ausschuß der Regionen begrüßt, daß die Stärkung der Vertretung der Verbraucherinteressen auf europäischer und internationaler Ebene von der Europäischen Kommission als eigenständiges Aktionsziel angesehen wird. Er fordert sie daher auf, auch im Rahmen des Erweiterungsprozesses dem Verbraucherschutz den nötigen Stellenwert zukommen zu lassen und die beitrittswilligen Staaten gerade in der Entwicklung eines eigenen Verbraucherschutzes auf nationaler Ebene zu unterstützen. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen ist hierbei insbesondere der Aufbau einer dauerhaften transnationalen Kooperation zwischen regionalen Verbraucherschutzorganisationen der Mitgliedstaaten und solchen der zukünftigen Beitrittsländer unverzichtbar.

5.7. Der Ausschuß der Regionen spricht sich dafür aus, anzustreben, die Rechte in den Verbraucherschutzrichtlinien zu standardisieren. Es ist sinnvoll, beispielsweise die unterschiedlichen Widerrufsrechte und Fristen zu harmonisieren, den Verbraucher- bzw. Unternehmensbegriff zu vereinheitlichen und für die Klausel des Internationalen Privatrechts eine Standardformulierung zu entwickeln.

5.8. Der Ausschuß der Regionen vertritt die Auffassung, daß die Qualifizierung und Vernetzung der bestehenden Verbraucherschutzorganisationen auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene Vorrang vor der Einrichtung weiterer Euroguichets genießen sollten, da diese die wichtigsten Kontaktstellen der Normalverbraucher darstellen.

5.9. Der Ausschuß der Regionen begrüßt das Vorhaben, wonach das auf nationaler, regionaler und Gemeinschaftsebene bestehende Verbraucherrecht systematisch erfaßt, zusammengestellt und veröffentlicht werden soll. Er schlägt vor, auch die Selbstverpflichtungen der Unternehmen in eine solche Datenbank aufzunehmen.

5.10. Der Ausschuß der Regionen fordert die Europäische Kommission auf, ihn in angemessenen Abständen über die Umsetzung des Aktionsplans und über die erreichten Fortschritte zu unterrichten.

Brüssel, den 18. November 1999.

Der Präsident

des Ausschusses der Regionen

Manfred DAMMEYER

(1) CdR 221/96 fin - ABl. C 337 vom 11.11.1996, S. 49.

(2) Vgl. CdR 388/97 fin - ABl. C 251 vom 10.8.1998, S. 36. Stellungnahme zum Bericht der Europäischen Kommission über die demographische Lage 1997.