Mitteilung der Kommission an die Regierungskonferenz über die institutionellen Reformen

Betrifft: Interne Organisation der Kommission

1. In ihrer Stellungnahme vom 26. Januar 2000 über die institutionellen Reformen zur Vorbereitung der Union auf die Erweiterung [1] hat die Kommission vorgeschlagen, die Zusammensetzung des Kollegiums zu überprüfen, und zwar die Zahl der Kommissionsmitglieder auf der Grundlage einer vertraglich festgelegten Regelung für eine gleichmäßige Rotation auf zwanzig zu begrenzen oder das Kollegium im Zuge einer größeren Neuordnung dauernd mit einem Angehörigen jedes Mitgliedstaats zu besetzen.

[1] KOM (2000) 34 - Institutionelle Reform für eine erfolgreiche Erweiterung (26. Januar 2000)

Die Kommission wird unabhängig davon, ob sie sich dauernd aus einem Angehörigen jedes Mitgliedstaats zusammensetzen oder ob es kurz- oder mittelfristig zu einer Regelung mit gleichmäßiger Rotation kommen wird, auf der Regierungskonferenz zu den Maßnahmen gefragt, die sie in ihrer Stellungnahme empfiehlt, um nach der Erweiterung ihre Handlungsfähigkeit erhalten und die Kollegialität bewahren zu können. In dieser Mitteilung wird beschrieben, welche Änderungen an den Verträgen vorzunehmen sind und wie die Kommission ihre Arbeitsweise selbst ändern könnte.

2. Die hier behandelte Arbeitsstruktur und -organisation des Kollegiums haben nichts mit der internen Reform zu tun, die von der jetzigen Kommission bei ihrem Amtsantritt eingeleitet worden ist. Diese Reform soll unabhängig davon, wieviele Mitglieder dem Kollegium angehören, die Arbeitsweise der Verwaltung modernisieren und verbessern.

3. Über die Arbeitsstruktur und -organisation des Kollegiums ist in verschiedener Hinsicht unabhängig davon nachzudenken, wieviele Mitglieder ihm angehören.

Seit den Anfängen des europäischen Aufbauwerks haben sich die Aufgaben der Kommission stark gewandelt. Ursprünglich konzentrierte sich die Kommission im wesentlichen auf die Anwendung des Gemeinschaftsrechts und die Konzipierung der Gemeinschaftspolitik, um ihr Initiativrecht wahrnehmen zu können. Zu dieser grundlegenden Aufgabe sind die Verwaltung der Gemeinschaftspolitik, die Ausführung des Haushalts und die Verwirklichung der Gemeinschaftsprogramme hinzugekommen, die jetzt viel umfangreichere Ressourcen erfordern. Zudem sind die Aufgaben der Europäischen Union heute vielfältiger und vielschichtiger denn je. Da sich das Gewicht der einzelnen Aufgaben verschoben hat, ist diese Veränderung bei der Arbeitsorganisation des Kollegiums zu berücksichtigen.

Bei der Erledigung dieser Verwaltungsaufgaben muss die Kommission so rasch und effizient handeln, wie dies mit den informations- und kommunikationstechnischen Instrumenten von heute möglich ist. Von der Kommission wird rasches Agieren und Reagieren erwartet.

Die Erweiterung, ein weiterer Faktor des Wandels, wird das Unionsgebiet erheblich vergrößern. Bei der Organisation der Arbeiten des Kollegiums gilt es daher den Sachzwängen Rechnung zu tragen, die sich daraus ergeben, dass ständige Beziehungen zu einer größeren Zahl von Mitgliedstaaten bestehen.

4. Die Organisation, die es einzuführen gilt, um unter diesen neuen Rahmenbedingungen die Handlungsfähigkeit der Kommission zu erhalten, muss auf alle Fälle das Kollegialitätsprinzip respektieren. Dieses Prinzip bedeutet, daß jedes Kommissionsmitglied unabhängig von dem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit es hat, gleichberechtigt an der Beschlussfassung mitwirkt und daß die Beschlüsse für alle Mitglieder des Kollegiums bindend sind.

Die Kommission hat in ihrer vorgenannten Stellungnahme auf den großen Unterschied zwischen der Rolle und der Arbeitsweise des Kollegiums und jenen der Regierungen der Mitgliedstaaten hingewiesen, deren Zusammenhalt auf der Zugehörigkeit zu derselben politischen Richtung oder den Interessen einer Koalition beruht und sich zur Verwirklichung ihres politischen Programms auf eine parlamentarische Mehrheit stützen kann. Daher können den Regierungen der Mitgliedstaaten, ohne daß deren Handlungsfähigkeit geschwächt würde, viele Minister angehören. Beim heutigen Entwicklungsstand der institutionellen Ordnung der Union ist das natürlich ausgeschlossen. Das Ernennungsverfahren und die kollegiale Arbeitsweise sorgen für die Legitimität und den Zusammenhalt der Kommission. Denkbar wären auch andere Konzepte, die beispielsweise von einem anderen Ernennungsmodus für den Präsidenten der Kommission. Ausgehen. Das aber würde grundlegende Änderungen des institutionellen Rahmens erfordern.

5. Vor einer Beschreibung der denkbaren Reformen dürfte ein Hinweis darauf zweckmässig sein, wie sich das Kollegialitätsprinzip auf die heutige Arbeitsorganisation des Kollegiums auswirkt:

- Der Präsident weist jedem Kommissionsmitglied seine Tätigkeitsbereiche von der Vorbereitung der Kommissionsarbeiten bis zur Durchführung der Beschlüsse zu, die jedoch nicht von einem einzelnen Kommissionsmitglied, sondern vom gesamten Kollegium gefasst werden.

- Die Beschlüsse werden auf den grundsätzlich wöchentlichen Sitzungen des Kollegiums gefasst, an denen alle Kommissionsmitglieder teilnehmen. Die Kommission beschließt in der Regel, aber nicht notwendigerweise, auf Vorschlag eines ihrer Mitglieder, das für den betreffenden Bereich zuständig ist. Die Beschlüsse werden sehr oft einvernehmlich gefasst. Im Falle einer Abstimmung gilt der Beschluss mit einfacher Mehrheit der Kommissionsmitglieder als gefasst.

- Für bestimmte Themen oder Bereiche kann der Präsident unter den Kommissionsmitgliedern Arbeitsgruppen bilden und den Vorsitzenden benennen. Diese Arbeitsgruppen können keine Beschlüsse fassen, sondern nur Vorlagen für die Beratungen im Kollegium vorbereiten.

- Die Sitzungen des Kollegiums werden von den Kabinettchefs der Kommissionsmitglieder vorbereitet, die auf diese Weise bestens informiert an den Beratungen des Kollegiums über Bereiche teilnehmen können, die nicht in ihre unmittelbare Zuständigkeit fallen. Beschlüsse werden daher kollegial gefasst.

- Um die Kommissionssitzungen zu entlasten, ist die Beschlussfassung im schriftlichen Verfahren eingeführt worden. Der Beschlussentwurf wird allen Kommissionsmitgliedern mitgeteilt. Der Beschluss gilt nach Fristablauf als gefasst, es sei denn, dass ein Mitglied fristgerecht eine Beratung des Entwurfs verlangt.

- Die Kommission kann eines ihrer Mitglieder ermächtigen, in ihrem Namen eindeutig festgelegte Management- oder Verwaltungsmaßnahmen zu treffen. Das Kollegialitätsprinzip wird beachtet, da die Ermächtigung nur unter den vom Kollegium klar festgelegten Bedingungen gilt und nur Beschlüsse ohne Ermessensspielraum oder vorbereitende Maßnahmen betrifft. Durch Ermächtigung gefasste Beschlüsse werden allen Mitgliedern der Kommission mitgeteilt.

6. Die Reformen der Arbeitsstruktur und -organisation des Kollegiums erfordern teils Änderungen der Verträge [2], teils kommissionsinterne Änderungen beispielsweise der Geschäftsordnung.

[2] Obwohl in dieser Mitteilung nur auf den EG-Vertrag Bezug genommen wird, müssen auch der EGKS- und der Euratom-Vertrag geändert werden.

Die Bestimmungen der Verträge über die Struktur der Kommission müssen sich auf das unbedingt Notwendige beschränken. Statt Einzelheiten der internen Organisation der Kommission vorzuschreiben, sollte die Regierungskonferenz dem Präsidenten die Befugnis zu den organisatorischen Maßnahmen verleihen, die für die reibungslose Arbeit des Kollegiums erforderlich sind. Das ist der Sinn der Vertragsänderungen, welche die Kommission in ihrer vorgenannten Stellungnahme vom 26. Januar vorgeschlagen hat. Diese Änderungen sollen die Aufgabe des Präsidenten, die Handlungsfähigkeit der Kommission zu sichern, stärken, ohne die Eigenständigkeit des Organs zu beeinträchtigen.

I. Änderungen der Verträge

7. Heute enthalten die Verträge nur eine begrenzte Zahl von Bestimmungen über die interne Organisation der Kommission:

- Die Kommission übt ihre Tätigkeit unter der politischen Führung ihres Präsidenten aus (Artikel 219 Unterabsatz 1 EGV);

- Die Beschlüsse der Kommission werden mit der Mehrheit ihrer Mitglieder gefasst (Artikel 219 Unterabsatz 2 EGV); das Quorum ist in der Geschäftsordnung festgesetzt (Artikel 219 Unterabsatz 3 EGV) [3];

[3] Laut Geschäftsordnung besteht dieses Quorum aus der Mehrheit der Mitglieder, die jedoch verpflichtet sind, an den Sitzungen des Kollegiums teilzunehmen (Artikel 7 und 5 der Geschäftsordnung der Kommission, ABl. L 252/1999, S. 41).

- Die Kommission kann aus ihrer Mitte einen oder zwei Vizepräsidenten ernennen (Artikel 217 EGV);

- Die Kommission gibt sich eine Geschäftsordnung, um ihr ordnungsgemässes Arbeiten und das ihrer Dienststellen zu gewährleisten (Artikel 218 Absatz 2 EGV).

8. Der Kern der internen Organisation der Kommission, der in Ziffer 5 beschrieben worden ist, ergibt sich also aus der Geschäftsordnung. Um die Fähigkeit des Präsidenten zur Organisation der Arbeiten des Kollegiums stärken und ihm dazu neue Befugnisse verleihen zu können, sind Änderungen der Verträge notwendig. Von seiner Rolle bei der Bildung der Kommission abgesehen, verfügt der Präsident heute nur über ein einziges Vorrecht, das ihm in Artikel 219 Absatz 1 verliehen wird. Darin heißt es, daß die Kommission ihre Tätigkeit unter der politischen Führung ihres Präsidenten ausübt.

9. Daher hat die Kommission in ihrer Stellungnahme vom 26. Januar mehrere Vertragsänderungen vorgeschlagen [4]. Folgende Änderungen wären angesichts der in Ziffer 3 beschriebenen Entwicklungen heute schon nützlich und werden, wenn die heutige Zahl der Kommissionsmitglieder heraufgesetzt werden sollte, nur noch notwendiger, um die Stellung des Präsidenten zu stärken:

[4] Vgl. die als Anhang beigefügte Zusammenstellung der im folgenden kursiv gedruckten Vorschläge zur Änderung des Vertrags.

(1) Die Kommission empfiehlt in ihrer Stellungnahme "eine erhebliche Stärkung der Befugnisse des Präsidenten, den Mitgliedern der Kommission Geschäftsbereiche und Dienststellen zuzuweisen oder nicht. Infolgedessen könnte es sein, daß manche Kommissionsmitglieder nur punktuelle Funktionen haben. Die Verteilung obläge dem Präsidenten".

Die Geschäftsordnung der Kommission enthält eine ähnliche Bestimmung [5]. Deren Aufnahme in den Vertrag gäbe dem Präsidenten den politischen Spielraum, den er braucht, um die Aufgaben am besten planen zu können. Statt die Verwaltungsstrukturen künstlich zu teilen, wäre es, wenn die heutige Zahl der Kommissionsmitglieder heraufgesetzt würde, sicherlich besser, einigen Kommissionsmitgliedern besondere Aufgaben zu übertragen, zu deren Wahrnehmung es nicht unbedingt der Unterstützung sämtlicher Dienststellen einer Generaldirektion bedarf [6].

[5] Artikel 3 der Geschäftsordnung lautet wie folgt: "Der Präsident kann den Mitgliedern der Kommission spezielle Aufgabenbereiche zuuweisen, in denen sie für die vorbereitenden Arbeiten der Kommission und die Durchführung ihrer Beschlüsse besonders verantwortlich sind. Er kann diese Zuweisungen jederzeit ändern". Diese Anpassung der Geschäftsordnung (früher hieß es, daß die Kommission die Aufgabenbereiche zuwies) wurde aufgrund der Erklärung (Nr. 32) der Konferenz vorgenommen, auf der die Verhandlungen über den Vertrag von Amsterdam abgeschlossen wurden ("Der Präsident der Kommission muß sowohl bei der Zuweisung der Aufgaben innerhalb des Kollegiums als auch bei jeder Neuordnung dieser Aufgaben während der Amtszeit einen großen Ermessensspielraum haben").

[6] Die Teilnahme an der Regierungskonferenz ist ein gutes Beispiel für Aufgaben, die keinen grossen Verwaltungsaufwand erfordern.

Daher schlägt die Kommission einen neuen Artikel 217 Absatz 3 EGV mit folgendem Wortlaut vor: "Der Präsident kann den Mitgliedern der Kommission für einen Teil oder die gesamte Dauer ihrer Amtszeit besondere Aufgaben oder Bereiche übertragen, bei deren Erfuellung diese gegebenenfalls durch Verwaltungsdienststellen unterstützt werden."

(2) Die Kommission empfiehlt in ihrer Stellungnahme, folgendes in den Vertrag aufzunehmen: "die Schaffung der Möglichkeit, daß Kommissare mit Weisungsbefugnis die Tätigkeiten eines Teils ihrer Kollegen übersehen oder koordinieren; am logischsten wäre es, im Vertrag spezifische Befugnisse für die Vizepräsidenten vorzusehen, deren Anzahl über die bisher im Vertrag vorgesehene Anzahl hinaus erhöht werden könnte".

Seit dem Vertrag von Maastricht kann die Kommission unter ihren Mitgliedern einen oder zwei Vizepräsidenten ernennen [7]. Im Laufe dieser Regierungskonferenz wurde die Frage zur Diskussion gestellt, ob die Zahl der Vizepräsidenten heraufgesetzt werden kann. Die Zahl der Vizepräsidenten richtet sich natürlich danach, welche Aufgaben der Präsident ihnen übertragen und welche Struktur er einführen möchte. Um die Geschlossenheit des Handelns der Kommission zu wahren, sollte der Präsident die Zahl der Vizepräsidenten, die ihn in bestimmten Bereichen unterstützen, selbst bestimmen können.

[7] Ursprünglich wurden die Vizepräsidenten von den Mitgliedstaaten ernannt. Im Laufe der Zeit hat es unterschiedlich viele Vizepräsidenten gegeben. Von 1958 bis 1972 waren drei der neun Mitglieder Vizepräsidenten (ausgenommen von 1967 bis 1970, als nach der Fusion der Exekutiven der drei Gemeinschaften vier von vierzehn Mitgliedern Vizepräsidenten waren). Von 1973 bis 1985 waren fünf von dreizehn (ab 1982 von vierzehn) Mitgliedern Vizepräsidenten. Von 1985 bis 1992 waren sechs von siebzehn Mitgliedern Vizepräsidenten.

Vizepräsidenten werden heute von der Kommission ernannt. In der politischen Wirklichkeit liegen nicht nur die Verteilung der Geschäftsbereiche, sondern auch die Ernennung der Vizepräsidenten fest, ehe das Kollegium von den Regierungen der Mitgliedstaaten ernannt worden ist und die Zustimmung des Parlaments erhalten hat. Daher wäre es angezeigt, den Vertrag zu ändern und diese Befugnis dem Präsidenten zu übertragen.

Aus diesem Grunde schlägt die Kommission einen neuen Artikel 217 Absatz 2 EGV mit folgendem Wortlaut vor: "Der Präsident kann unter den Mitgliedern der Kommission Vizepräsidenten ernennen und ihnen die Koordinierung und die Leitung der Maßnahmen der Kommission in einem bestimmten Bereich übertragen".

(3) In der Stellungnahme der Kommission wird folgendes empfohlen: "Schaffung umfassender politischer Führungsbefugnis des Präsidenten. Er hätte in den Beratungen der Kommission eine ausschlaggebende Stimme, wäre befugt, Initiativen, die er für inopportun erachtet, abzulehnen, und könnte die Kommissionsmitglieder (...) ihres Amtes entheben".

Die von der überwiegenden Mehrheit der Delegationen auf der Regierungskonferenz gewünschte Stärkung der Befugnisse des Präsidenten beschränkt sich nicht auf die Organisation des Kollegiums, sondern führt auch zu einer Ausweitung seiner politischen Führungsbefugnisse.

Die Kommission schlägt in diesem Zusammenhang vor, die politische Verpflichtung der Mitglieder der derzeitigen Kommission, auf Verlangen des Präsidenten zurückzutreten, im Vertrag festzuschreiben. Der Präsident könnte somit den Rücktritt eines Kommissionsmitglieds verlangen, dessen Verhalten im Widerspruch zu den von ihm festgelegten politischen Leitlinien stuende. Denkbar wäre auch, dass sich auf Initiative des Präsidenten das Kollegium selbst zum Rücktritt eines seiner Mitglieder äußert, wobei dieses an der Abstimmung nicht teilnimmt.

Erhielte der Präsident in den Beratungen eine ausschlaggebende Stimme, würde damit seine politische Führungsbefugnis bestätigt. Selbstverständlich käme diese Änderung nur dann wirklich zum Tragen, wenn sich die Kommission aus einer geraden Mitgliederzahl zusammensetzt.

Die Kommission schlägt daher vor, den derzeitigen Artikel 219 Absatz 1 durch einen neuen Artikel 217 Absatz 1 folgenden Wortlauts zu ersetzen : "Der Präsident bestimmt die politischen Leitlinien der Kommission". Artikel 215 wäre wie folgt zu ergänzen : "Ein Mitglied der Kommission reicht auf Verlangen des Präsidenten seinen Rücktritt ein". Außerdem wäre in Artikel 219 Absatz 2 folgender Satz anzufügen : "Bei Stimmengleichheit gibt die Stimme des Präsidenten den Ausschlag".

(4) In der Stellungnahme der Kommission wurde vorgeschlagen "neue Bestimmungen" in Betracht zu ziehen, "wonach die Kommissare entweder im Namen der Kommission oder aber im eigenen Namen Entscheidungen über Maßnahmen der laufenden Verwaltung treffen könnten".

Es bestätigt sich, dass alle Delegationen auf der Konferenz Entwicklungen ausschließen, die den Grundsatz der Kollegialität schwächen würden - was der Fall wäre, wenn die Kommissionsmitglieder Beschlüsse im eigenen Namen fassen würden und damit der Weg freigemacht würde für ihre persönliche Verantwortlichkeit gegenüber dem Europäischen Parlament.

Folglich wäre es eher angebracht, die Praxis der Ermächtigungen zu bestätigen, die heute gemäß der Geschäftsordnung der Kommission ausgeübt werden. Die Rechtssicherheit würde verstärkt, wenn dieses Verfahren im Vertrag ausdrücklich erwähnt würde. Die Kommission schlägt daher vor, in Artikel 219 einen Absatz folgenden Wortlauts einzufügen : "Die Kommission kann eines oder mehrere ihrer Mitglieder ermächtigen, innerhalb der Grenzen und nach Maßgabe der Bedingungen, die sie in ihrer Geschäftsordnung festlegt, in bestimmten Bereichen Beschlüsse im Namen der Kommission zu fassen".

So könnten mehr Beschlüsse aufgrund von Ermächtigungen - beispielsweise zur Durchführung der Gemeinschaftspolitiken und zum Haushaltsvollzug - innerhalb bestimmter rechtlicher und finanzieller Grenzen gefasst werden. Wie bisher wird dann jedes Mitglied des Kollegiums abwägen müssen, ob es aus politischen Gründen oder wegen der Wichtigkeit des Falles den Präsidenten konsultieren und/oder den Rechtsakt dem Kollegium zur Beschlussfassung unterbreiten soll.

II. Eigenständige Anpassungen der Arbeitsweise der Kommission

10. Über die vorstehend wiedergegebenen Änderungen der Verträge hinaus muss das Kollegium seine Arbeitsmethoden anpassen, um die Kohärenz und Effizienz seines Vorgehens zu wahren.

Das jährliche Arbeitsprogramm muss sich mehr als in der Vergangenheit als ein Instrument der Kohärenz und Effizienz durchsetzen, das insbesondere die Einhaltung der vom Präsidenten festgelegten politischen Leitlinien gewährleisten soll. Die Kommission hat daher beschlossen, ihr Vorgehen in einen immer stärker integrierten Prozess tätigkeitsbezogener strategischer Planung, Programmierung und Budgetierung einzubinden. Im Rahmen der strategischen Planung und Programmierung können die politischen Prioritäten und die zentralen Aufgaben der Kommission festgelegt und die für das Arbeitsprogramm maßgeblichen mittel- und langfristigen Ziele bestimmt werden. Durch eine bessere Arbeitsplanung können die Sitzungen des Kollegiums auf Dossiers ein und desselben Bereichs konzentriert werden.

11. Darüber hinaus ist bei einer Neugestaltung der Arbeitsorganisation des Kollegiums folgenden Parametern Rechnung zu tragen.

- Vorbereitung der Sitzungen des Kollegiums, beispielsweise durch Sitzungen, zu denen der Präsident mit den Vizepräsidenten zusammentritt;

- Häufigkeit der Sitzungen;

- Rolle der "Gruppen von Kommissionsmitgliedern";

- Aufgaben der der Vizepräsidenten in Ergänzung dessen, was die Verträge voraussichtlich vorsehen werden. Es könnte erwogen werden, ihnen den Vorsitz in Arbeitsgruppen zu übertragen, die der Präsident gemäß der Geschäftsordnung der Kommission einsetzt.

12. Diese Ansätze werden hier nur als Beispiel genannt. Hier soll nicht den Beschlüssen der derzeitigen - oder einer künftigen - Kommission vorgegriffen werden. Außerdem ist festzuhalten, dass jede Anpassung der Bestimmungen über die Arbeitsweise des Kollegiums in die ausschließliche Zuständigkeit der Kommission fällt.

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