Hintergrund

Der Europäische Fonds für die Anpassung an die Globalisierung (EGF) wurde 2006 eingerichtet, um Solidarität gegenüber Arbeitskräften zu zeigen, die infolge weitreichender Strukturveränderungen im Welthandelsgefüge aufgrund der Globalisierung entlassen wurden, und um ihnen Unterstützung zu bieten. Der Anwendungsbereich der ursprünglichen EGF-Verordnung wurde 2009 um Entlassungen infolge der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise erweitert. Aus dem EGF werden bis zu 60 % der Maßnahmen kofinanziert, die von den Mitgliedstaaten durchgeführt werden, um entlassenen Arbeitskräften bei der Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt zu helfen. Für den Zeitraum 2014-2020 wurde der Anwendungsbereich auf Entlassungen infolge einer erneuten globalen Finanz- und Wirtschaftskrise erweitert. Zudem konnten Mitgliedstaaten, in denen eine hohe Jugendarbeitslosigkeit herrscht, unter bestimmten Bedingungen junge Menschen, die weder arbeiten noch eine Schule besuchen oder eine Ausbildung absolvieren (NEET), in EGF-Anträge aufnehmen.

Umfang der Ex-post-Evaluierung

Im Einklang mit Artikel 20 der EGF-Verordnung führte die Kommission eine Ex-post-Evaluierung durch, um zu prüfen, ob die Ziele des EGF in den Jahren 2014-2020 erreicht wurden.

Die Ex-post-Evaluierung umfasst 49 EGF-Anträge (d. h. Interventionen), die zwischen 2014 und Mai 2020 bei der Kommission eingereicht und genehmigt wurden. Die Interventionen, die zwölf Mitgliedstaaten (Belgien, Estland, Finnland, Frankreich, Deutschland, Griechenland, Irland, Italien, Niederlande, Portugal, Spanien und Schweden) betreffen, decken 27 Wirtschaftszweige ab, wobei der Großteil der Anträge im Einzelhandel (sechs Interventionen), in der Kraftfahrzeugbranche (fünf Interventionen) und in der Automobilbranche (fünf Interventionen) erfolgte. Seit 2017 ist die Zahl der EGF-Anträge dank der wirtschaftlichen Erholung gesunken, wodurch sich die für die Analyse verfügbare Datenmenge verringert hat. Ende 2020 wurden jedoch sechs Anträge – vier aufgrund der Auswirkungen der COVID-19-Pandemie – gestellt.

Evaluiert wurde die Wirksamkeit – einschließlich der Auswirkungen – Effizienz, Kohärenz, Relevanz und der EU-Mehrwert des EGF.

Die Ex-post-Evaluierung wird als Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen vorgelegt. Die Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen stützt sich in erster Linie auf die Ergebnisse einer Begleitstudie unabhängiger externer Sachverständiger. Die Begleitstudie wurde mit Mitgliedern der dienststellenübergreifenden Lenkungsgruppe der Kommission, die Vertreter/innen aller wichtigen Interessenträgern aus verschiedenen Kommissionsdienststellen umfasst, diskutiert und im Dezember 2020 von der Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration der Kommission akzeptiert. Weitere Erkenntnisse für die Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen wurden aus früheren Berichten und Evaluierungen des EGF, den Erfahrungen des Kommissionspersonals bei der Verwaltung des EGF, dem Wissensaustausch mit einschlägigen EGF-Interessenträgern aus allen Mitgliedstaaten und der internen EGF-Datenbank der Kommission, die Daten zu allen EGF-Interventionen zwischen 2007 und 2020 enthält, zusammengetragen und analysiert. Die Ergebnisse dieser Evaluierung liefern Erkenntnisse für den Einsatz und die Gestaltung des EGF.

In diesem Bericht werden die wichtigsten Ergebnisse für die Organe und Einrichtungen der EU sowie die Sozialpartner zusammengefasst.

Wichtigste Schlussfolgerungen

Wirksamkeit des EGF

Der EGF bietet den Begünstigten gezielte, auf sie zugeschnittene und individuelle Unterstützung, wodurch sie in eine bessere Lage versetzt werden als Personen, die keine EGF-Unterstützung erhalten haben. Der EGF beseitigt Hindernisse für die Teilhabe und stellt sicher, dass alle Begünstigten, unter besonderer Berücksichtigung schutzbedürftiger und/oder benachteiligter Gruppen, gleich behandelt werden.

EGF-Maßnahmen werden zusätzlich zu den und/oder zur Verstärkung der nationalen Standardmaßnahmen angeboten. Der EGF weist in Bezug auf die Zahl der unterstützten Begünstigten und die Wiedereingliederungsquoten häufig bessere Ergebnisse auf als rein nationale Unterstützungsmaßnahmen. Es wurden keine Verlagerungseffekte auf der Ebene der einzelnen Interventionen beobachtet.

Die Möglichkeit, NEETs zu unterstützen, wurde bei 12 der 49 EGF-Interventionen von fünf Mitgliedstaaten (Belgien, Griechenland, Irland, Spanien und Portugal) genutzt. Allgemein wurde die Auffassung vertreten, dass der EGF nicht das beste Instrument zur Förderung junger Menschen ist und dass andere EU-Instrumente wie die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen besser geeignet sind. Dennoch wurde die angebotene Hilfe von der Mehrheit (etwa 62 %) der dafür infrage kommenden jungen Menschen angenommen. In einigen Fällen wurde die Möglichkeit der Unterstützung von NEETs als wichtiger Mehrwert des EGF angesehen.

Der EGF ermöglicht es den Mitgliedstaaten, innovative aktive Arbeitsmarktmaßnahmen zu erproben, die entlassenen Arbeitskräften normalerweise nicht zur Verfügung stehen. Wenn sich die innovativen Maßnahmen als erfolgreich erwiesen, wurden sie von Mitgliedstaaten wie Belgien, Finnland und Italien anschließend in ihre Standardmaßnahmen übergenommen.

Die Einbeziehung der Sozialpartner und der Unternehmen, die Arbeitskräfte entlassen, wirkte sich positiv auf die Wirksamkeit der EGF-Interventionen aus, da sie zu einer besseren Gestaltung und Durchführung der Maßnahmen beitrug. In Finnland, Schweden und Spanien führte ihre Einbeziehung mitunter auch dazu, dass die Begünstigten so bald wie möglich einen neuen Arbeitsplatz finden konnten.

Der breitere Einsatz des EGF wird dadurch erschwert, dass im Antrag der Zusammenhang zwischen den Entlassungen und der „Globalisierung“ oder der „Finanz- und Wirtschaftskrise“ nachgewiesen werden muss. Dies erwies sich als eine Herausforderung, da es immer schwieriger wird, den entscheidenden, eine Umstrukturierungsmaßnahme auslösenden Faktor zu ermitteln und nachzuweisen. Bei Anträgen, die sich auf die Kriterien „kleine Arbeitsmärkte“ oder „außergewöhnliche Umstände“ stützen, muss zudem nachgewiesen werden, dass die Entlassungen „erhebliche Auswirkungen“ auf die Wirtschaft, insbesondere auf den Beschäftigungsgrad, haben. Dem Austausch mit Interessenträgern während der von der Kommission organisierten Treffen der EGF-Kontaktpersonen zufolge sind die meisten Mitgliedstaaten der Auffassung, dass die Suche nach den richtigen Nachweisen als Hindernis angesehen wird.

Verzögerungen bei der Umsetzung einer EGF-Intervention beeinträchtigen deren Wirksamkeit. Gründe für diese Verzögerungen sind der langwierige und komplexe Entscheidungsprozess auf EU-Ebene (durchschnittlich 28,8 Wochen nach Antragstellung), die nationalen Verwaltungsverfahren in den Mitgliedstaaten, die Bearbeitung der Interventionen auf nationaler/regionaler Ebene und die mangelnde Erfahrung der Mitgliedstaaten mit der Inanspruchnahme des EGF. Bei etwa 15 % der Interventionen waren die Mitgliedstaaten nicht bereit, das Risiko einer Vorfinanzierung der EGF-Maßnahmen mit eigenen öffentlichen Mitteln einzugehen, während sie auf die formale Zustimmung der EU warteten. Kommt es zu solchen Verzögerungen, finden die Arbeitskräfte vielleicht bereits selbst einen neuen Arbeitsplatz oder verlieren das Interesse an der Teilnahme an den EGF-Maßnahmen.

Die begrenzten Anforderungen an die Datenerhebung und Überwachung gemäß der EGF-Verordnung verhindern eine gründlichere Analyse der Leistung des EGF. Diese Einschränkung wurde in der EGF-Verordnung 2021–2027 durch die Aufnahme einer detaillierten Liste der zu meldenden Indikatoren behoben.

Die Sichtbarkeit des EGF ist selbst bei den Begünstigten begrenzt. Die Mitgliedstaaten sind dafür zuständig, Informationen über den EGF bereitzustellen, investieren jedoch durchweg zu wenig in Informations- und Kommunikationsmaßnahmen. Die Kommission selbst stellt klare Informationen im Internet zur Verfügung und veranstaltet zwei Mal im Jahr Netzwerkseminare für den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten. Seit 2019 verbreitet die Kommission auch über die sozialen Medien (Twitter)Informationen über den EGF. Allerdings kann die Sichtbarkeit der Ergebnisse konkreter EGF-Interventionen noch verbessert werden.