Breslaus Bewerbung ging aus einer breiter angelegten Strategie der Stadt Breslau hervor, die betonte, dass das Potenzial für die Stadtentwicklung durch vorrangige Investitionen in Kultur- und Sportveranstaltungen und in die Infrastruktur unterstützt werden sollte.

Das Programm beruhte auf den beiden Konzepten „Koexistenz“ und „Die Stadt“. Das Konzept „Koexistenz“ war auf die drei Achsen „Leuchtturm des Friedens“, „Leuchtturm des Lebens“ und „Leuchtturm der Stimmen“ ausgerichtet, die sich jeweils mit den Themenbereichen Integration und Koexistenz, Gesundheit, Arbeit und Umwelt sowie Kommunikation befassten. Das Konzept „Die Stadt“ war projektübergreifend ausgelegt und stellte Methodiken bereit, die die einzelnen Projekte bei der Erreichung ihres jeweiligen Ziels unterstützen sollten und die in den Bereichen Nachhaltigkeit der linguistischen Vielfalt, kritisches Denken durch zeitgenössische Kunst, Engagement der Bürgerinnen und Bürger, Verbindung zwischen Kultur und Technologie und Entwicklung interaktiver Situationen in Kulturräumen angesiedelt waren.

Danach wurden Maßnahmen zur Überwachung der beiden Städte durchgeführt. Dabei wurden die Fortschritte bei den Vorbereitungen der Städte von einer Jury kontrolliert und beratend begleitet, die aus den sieben von den Einrichtungen und Organen der EU benannten unabhängigen Experten bestand; zusätzlich musste die Jury auch die Einhaltung des Programms und der Verpflichtungen sicherstellen, auf deren Basis die Städte ausgewählt worden waren. Die Vertreter von Donostia-San Sebastián und Breslau nahmen an zwei formalen Überwachungssitzungen teil, die von der Kommission im Herbst 2013 und im Frühjahr 2015 einberufen wurden. Zum Abschluss des Überwachungsverfahrens empfahl die Jury der Kommission, den beiden Städten jeweils den mit 1,5 Mio. EUR dotierten Melina-Mercouri-Preis zu verleihen. Das im Rahmen des Programms Kreatives Europa bereitgestellte Preisgeld wurde im Herbst 2015 an die Städte ausgezahlt.

Die Aktion „Kulturhauptstadt Europas“ dient dazu, den Reichtum und die Vielfalt der Kulturen in Europa sowie ihre Gemeinsamkeiten herauszustellen und dadurch das gegenseitige Verstehen der europäischen Bürgerinnen und Bürger zu fördern. Auch soll mit dieser Aktion eine langfristige kulturelle Entwicklung der Städte im weiteren Sinne angeregt werden, die neben ihren sozioökonomischen Auswirkungen auch die Zusammenarbeit zwischen Kulturakteuren, Künstlerinnen und Künstlern sowie Städten in Europa fördert und die einheimischen (sowie ausländischen) Bürgerinnen und Bürger stärker in das Kulturgeschehen einbindet und daran beteiligt.

Die Veranstaltung „Kulturhauptstadt Europas“ wurde 1985 auf zwischenstaatlicher Ebene eingeführt und in den Folgejahren weiterentwickelt, bis sie 1999 in eine vollwertige Aktion der EU umgewandelt wurde. Die Aktion ist zurzeit durch den Beschluss Nr. 445/2014/EU geregelt, während die für die Jahre bis 2019 als Kulturhauptstadt Europas benannten Städte den Bestimmungen des Beschlusses Nr. 1622/2006/EG unterlagen.

Die Kommission ist sich der genannten – und von ihr akzeptierten – Beschränkungen vollkommen bewusst. Sie hat diese bereits in einer Arbeitsunterlage zum Vorschlag für einen Beschluss zur Einrichtung einer Aktion der Europäischen Union für die „Kulturhauptstädte Europas“ im Zeitraum 2020 bis 2033 erkannt und zum Ausdruck gebracht. Bezüglich dieser Schwierigkeit wurde in einem nachfolgenden Vorschlag der Kommission – der letztlich die Grundlage für den später erlassenen Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates bildete – vorgesehen, dass die ausgewählten Städte selbst die Federführung bei der Evaluierung übernehmen, da sie eher über Grundlagendaten verfügen und besser in der Lage sind, Primärdaten über die Ausstrahlungswirkung des Titels zu erheben.

Die Evaluierung ist jedoch aufgrund dessen eingeschränkt, dass es an Ausgangsdaten mangelt, die bereits vor dem Titeljahr, zu Beginn des Titeljahres und nach der Umsetzung des Aktionsjahres in eine vergleichende Studie der jeweiligen Stadt einfließen könnten. Derartige Daten sind von zentraler Bedeutung, um sich ein ausgewogenes Bild über die tatsächlichen Auswirkungen der Aktion auf eine Stadt machen zu können, das auf einer stichhaltigen und umfangreichen Datenbasis beruht. Die von der EU direkt für die Aktion „Kulturhauptstadt Europas“ bereitgestellten Mittel (der mit 1,5 Mio. EUR dotierte Melina-Mercouri-Preis) sind jedoch begrenzt, sodass die dazu im Verhältnis stehenden Mittel für die Evaluierungsarbeit (ca. 70 000 EUR pro Jahr) ebenfalls knapp bemessen sind und nicht ausreichen, um sowohl eine Grundlagenerhebung vor der Aktion als auch eine Ex-post-Studie der Situation nach der Aktion durchzuführen. Eine weniger offensichtliche Folge der Mittelknappheit ist die Tatsache, dass die zum Nachweis erhobenen Primärdaten eher qualitativer als quantitativer Art sind. Zwar sind qualitative Daten für die Evaluierung durchaus von großer Bedeutung, doch der Mangel an quantitativen Daten bedeutet, dass die Datenbasis weniger verlässlich ist, wenn es beispielsweise darum geht, die objektiven Ergebnisse und Auswirkungen der Aktion „Kulturhauptstadt Europas“ in Bezug auf eine breitere Teilnahme am Kulturgeschehen nachzuweisen.

Die Konzeption der Evaluierung und ihrer Methodik ist darauf ausgerichtet, die im Beschluss Nr. 1622/2006/EG verankerten Anforderungen zu erfüllen und ein besseres Verständnis der Leistung und Ergebnisse der Aktion zu ermöglichen. Insbesondere bietet die Evaluierung eine wertvolle Gelegenheit, um das Kulturhauptstadtjahr kritisch in Augenschein zu nehmen, um die gewonnenen Erkenntnisse und Empfehlungen für eine Neuformulierung des aktuellen Wissens und der Einsichten in Anbetracht der neuen Erfahrungen der Gastgeberstädte hervorzuheben.

In Breslau dagegen war die Vermächtnisplanung sehr stark entwickelt, gut koordiniert und besser geeignet, die langfristige Nachhaltigkeit der Auswirkungen der Aktion „Kulturhauptstadt Europas“ – nicht zuletzt auch aufgrund einer starken und linearen politischen Führung – sicherzustellen. In diese Strategie fließen auch die Ergebnisse verschiedener Untersuchungs- und Evaluierungsaktivitäten ein, die während des Titeljahres von der Universität Wroclaw (Breslau) durchgeführt wurden. Die Institutionen der Umsetzungsstruktur des Programms „Kulturhauptstadt Europas“ und die städtischen Behörden für Soziales und für Kultur haben einen Vorschlag für eine Strategie für die Jahre 2017-2020 und darüber hinaus vorgelegt: „Kultur – Aktuell!“ (Kultura – Obecna!). Außerdem wird auch das Projekt „mikroGRANTY“ (Mikropreisprogramm) erhalten bleiben, eine Subventionsmaßnahme zum Aufbau lokaler kultureller Kapazitäten.

In Donostia-San Sebastián war die Vermächtnisplanung der Aktion „Kulturhauptstadt Europas“ im Allgemeinen beschränkt. Es fehlte von Anfang an eine klare, formale Strategie und mangelte an einem gemeinsamen Verständnis der politischen Parteien darüber, wie das Vermächtnis der Aktion „Kulturhauptstadt Europas“ aussehen könnte. Zwar sind die Kulturakteure im Allgemeinen nach wie vor aktiv und vermitteln auch über das Jahr 2016 hinaus starke kulturelle Inhalte, doch ist dies wohl eher auf den großen kulturellen „Fußabdruck“ der Stadt zurückzuführen als auf ein spezifisches Vermächtnis des Programms „Kulturhauptstadt Europas“.

Diese Vorteile hätten sich wohl kaum in einem vergleichbaren Ausmaß erzielen lassen, wenn die Städte nicht Titelträger gewesen wären. So gesehen hat die Aktion „Kulturhauptstadt Europas“ einen eindeutigen europäischen Mehrwert erzielt.

Breslau realisierte ein umfangreiches Kulturprogramm, das fester Bestandteil einer breiteren Entwicklungsstrategie für die Stadt war, sich aber auch als besonders erfolgreich darin erwies, internationale Besucher in die Stadt zu locken. So haben von der Stadt Breslau beauftragte Untersuchungen ergeben, dass rund 5 Millionen Touristen Breslau im Jahr 2016 besuchten, von denen 1,6 Mio. aus dem Ausland kamen. Daten aus dem polnischen zentralen Statistikamt zeigen, dass die Zahl der internationalen Touristen, die im Jahr 2016 in Hotels in Breslau übernachteten, die Vorjahreszahl um 50 000 überstieg. Die Aktion „Kulturhauptstadt Europas“ war auch in Bezug auf die Stärkung der kulturellen Zusammenarbeit und Vernetzung innerhalb der Stadt und mit internationalen Akteuren erfolgreich. So hatten ungefähr zwei Drittel der durchgeführten Projekte einen internationalen Bezug und meldeten die unterschiedlichsten Arten der Zusammenarbeit mit Organisationen oder Künstlern in 42 anderen Ländern – hauptsächlich in Europa, aber auch in Ländern wie Brasilien, Japan und den USA. Die Kommunikationsstrategie war im Großen und Ganzen ebenfalls effektiv. So wurden 2016 ca. 5 500 Presseberichte über das Titeljahr in Polen und 38 in anderen Ländern veröffentlicht.

Es konnten aber auch lokale Kulturakteure eine bemerkenswerte Ausweitung ihrer Netzwerke verzeichnen: Fast 80 % der an dem Titeljahr beteiligten Organisationen arbeiteten mit anderen Organisationen zusammen und bauten dabei in den meisten Fällen neue Arbeitsbeziehungen auf, die ohne das Titeljahr wohl kaum zustande gekommen wären.

Donostia-San Sebastián unterstützte Aktivitäten, die sich deutlich von dem bisherigen Kulturangebot der Stadt abhoben. Mit der Aktion „Kulturhauptstadt Europas“ wurden vielschichtige und sensible Themen angesprochen, nämlich die vergangene Gewalt und die Meinungsverschiedenheiten zwischen den Gemeinschaften der Stadt, anstatt einfach nur ein Kulturprogramm zu bieten, das der Unterhaltung des lokalen und internationalen Publikums und der Werbung für die Stadt diente. Zwar wird in der Evaluierung anerkannt, dass es sich hier um einen „mutigen“ Ansatz handelte, doch es wird auch eingeräumt, dass sich die zukünftigen gesellschaftlichen Auswirkungen eines solchen Ansatzes nur schwer quantitativ messen und verstehen lassen. Obwohl es Donostia-San Sebastián nicht unbedingt darum ging, die ohnehin schon große internationale Anziehungskraft der Stadt durch internationale Kommunikation und eine gezielte Ansprache von Touristen noch weiter zu stärken, lässt sich anhand der Zahlen doch erkennen, dass insgesamt 1,08 Mio. Menschen die Veranstaltungen im Rahmen der „Kulturhauptstadt Europas“ besuchten, von denen 5-10 % aus dem Ausland kamen.

Beide Titelträger haben sich bei der Erfüllung der kurzfristigen Ziele in ihren Bewerbungen als erfolgreich erwiesen, insbesondere in Bezug auf die Umsetzung umfangreicher und innovativer Kulturprogramme mit einer europäischen Dimension und mit einer ausgeprägten Beteiligung der Bürger und Bürgerinnen. Zwar waren die Grundvorstellungen, Programme und Umsetzungsformen der beiden Städte sehr unterschiedlich, doch ist es beiden gelungen die Aktion „Kulturhauptstadt Europas“ dazu zu nutzen, Themen von lokalem Interesse, aber mit europäischer Resonanz zu erkunden und anzusprechen.

Nichtsdestotrotz zeigt die Evaluierung auch, dass die Titelverleihung der Gastgeberstadt nach wie vor ein hohes Maß an Ressourcen abverlangt und auch mit Herausforderungen verbunden sein kann. So musste Donostia-San Sebastián eine erhebliche Kürzung (von über 40 %) des tatsächlichen Budgets gegenüber dem in der Bewerbungsphase zunächst angesetzten Betrag in Kauf nehmen, die sich einerseits aus einem zu ambitionierten ursprünglichen Programmvorschlag und andererseits aus sehr starken Sparzwängen in allen Bereichen des öffentlichen Haushalts auf allen territorialen Ebenen ergab. Auch politische Sachzwänge, die die vorrangige Bereitstellung von Mitteln für andere Belange der Stadt erforderlich machten, sowie fehlende Möglichkeiten, private Finanzierungsquellen zu erschließen, verbunden mit einer schlechten Konjunkturlage spielten hier eine Rolle.

„Kulturhauptstadt Europas“ ist eine für viele Strategien und Programme der EU relevante und ergänzende Aktion. Sie wirkt sich nicht nur auf Kulturakteure aus, sondern auch auf Akteure in den Bereichen Arbeit und Beschäftigung (z. B. aufgrund ihrer Bedeutung für den Aufbau von Kapazitäten). Auch Unternehmen spüren ihre Auswirkungen. So waren beispielsweise 14 % der in Breslau in kulturellen und kreativen Wirtschaftszweigen tätigen Firmen an der Aktion „Kulturhauptstadt Europas“ beteiligt, d. h. ca. 450 von +3 000 Firmen, von denen 52 % der Meinung waren, dass die Aktion ihnen wirtschaftliche Vorteile gebracht habe, und 40,7 % einen Anstieg ihres Umsatzes im Jahr 2016 meldeten. Und schließlich machen sich die Auswirkungen auch im Bereich Tourismus bemerkbar, wie der Anstieg der Zahl ausländischer Touristen, die 2016 in Hotels in Breslau übernachteten, um 50 000 gegenüber dem Vorjahr zeigt. Darüber hinaus kann die Aktion unter Mitfinanzierung durch den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) auch Investitionen in die kulturelle Infrastruktur ankurbeln, wie das Beispiel der neu eröffneten und vom EFRE mitgeförderten Konzerthalle Musikforum in Breslau verdeutlicht, die mit über 500 000 Besuchern in 2016 bereits ein großer Erfolg war.

4.6.EU-Mehrwert

Wie bereits weiter oben erwähnt und erläutert, erreichte die Aktion „Kulturhauptstadt Europas“ eine Wirkung, die sich durch Maßnahmen der Mitgliedstaaten allein nicht entfaltet hätte.

Der Titel selbst ist ein wichtiger Aspekt des EU-Mehrwerts dieser Aktion, da er erhebliches Interesse nicht nur aufseiten der Akteure aus der Stadt, sondern auch weit darüber hinaus hervorruft und vielfältige Möglichkeiten für die Zusammenarbeit in Europa im Hinblick auf Partnerschaften und den Austausch bewährter Praktiken bietet, wie sich zum Beispiel an dem Aufbau einer soliden Governance-Struktur zur Umsetzung der Aktion „Kulturhauptstadt Europas“ zeigt. Dadurch lassen sich die Kapazitäten der lokalen Kulturorganisationen erhöhen oder auch Projektideen von den Einwohnern der Stadt und ihrer Umgebung gewinnen.

5.Die wichtigsten Empfehlungen sowie Schlussfolgerungen und Maßnahmen der Kommission

Die Kommission schließt aus diesem Bericht, dass die Aktion „Kulturhauptstadt Europas“ auf EU-Ebene weiterhin Bedeutung hat und bei den ausrichtenden Städten hohe Wertschätzung genießt und dass sie umfangreiche Kulturprogramme mit positiven Ergebnissen und Auswirkungen hervorbringt, auch wenn diese in der aktuellen Evaluierungsphase noch nicht umfassend bewertet werden können, da die Umsetzung des Titeljahres noch nicht weit genug zurückliegt. Wie bereits an früherer Stelle erwähnt, wären von den Gastgeberstädten selbst durchgeführte Evaluierungen erforderlich, um ein besseres Bild davon zu gewinnen.

Ferner ist die Kommission der Meinung, dass die von beiden Europäischen Kulturhauptstädten 2016 umgesetzten Programme:

-innovativ waren und den Zielen der Aktion „Kulturhauptstadt Europas“ gerecht wurden,

-die europäische Dimension widerspiegelten (besonders im Fall von Breslau, da in Donostia-San Sebastián das Programm „Kulturhauptstadt Europas“ wesentlich stärker auf die Einwohner ausgerichtet war),

-Einwohner und Akteure einbezog (in Donostia-San Sebastián bezogen 60 % der Projekte die Einwohner in irgendeiner Form mit ein, und Freiwillige steuerten den Projekten insgesamt 10 493 Stunden ihrer Zeit bei, während Breslau Aktivitäten konzipierte, die gezielt auf spezifische Gruppen ausgerichtet waren),

-durch spezifische Strategien die Kultur neuen Publikumskreisen näher brachte (wie zum Beispiel die Projekte „Waves of Energy“ in Donostia-San Sebastián und „MikroGRANTY“ in Breslau) und

-zu einem Vermächtnis sowohl physischer Art (in Form von neuen oder verbesserten kulturellen und logistischen Infrastrukturen, wie sie in Breslau geschaffen wurden) als auch immaterieller Art (indem ein Raum und ein Vehikel geschaffen wurden, die es Gemeinschaften ermöglichten, über Meinungsverschiedenheiten der Vergangenheit zu sprechen und diese zu verstehen und zu verarbeiten, und die die zukünftige Koexistenz der Stadt und ihrer Einwohner unterstützen, wie es in Donostia-San Sebastián der Fall war). Es fehlt allerdings in Donostia-San Sebastián eine angemessene Nachfolgeplanung.

Diese Haupterkenntnisse bestätigen, was bereits in der Evaluierung des Jahres 2015 und in früheren Evaluierungen der Aktion „Kulturstadt Europas“ deutlich wurde, nämlich dass die Titelinhaber Kulturprogramme durchführen, die weitreichender und innovativer sind als die Programme, die diese Städte normalerweise bieten, und dass sich diese Programme durch eine starke europäische Dimension und durch die Einbeziehung sowohl der Einwohner als auch ausländischer Besucher auszeichnen und sie somit den Zielen des AEUV und der Aktion „Kulturhauptstadt Europas“ Rechnung tragen.

Ein anderer Aspekt, der sich aus der externen Studie ergibt und sich teilweise mit den Erkenntnissen aus früheren Evaluierungen der Aktion „Kulturhauptstadt Europas“ deckt, ist der Mangel an Ausgangsdaten. Eine optimale verfahrenstechnische Methode zur Evaluierung der Aktion „Kulturhauptstadt Europas“ würde die Durchführung sowohl einer Ex-ante- als auch einer Ex-post-Untersuchung beinhalten. Aufgrund haushaltstechnischer und zeitlicher Beschränkungen ist jedoch nur die Durchführung einer Ex-post-Evaluierung möglich, sodass es an harten Fakten und Nachweisen bezüglich der Vorteile und Auswirkungen der Aktion mangelt.

Die gesetzgebenden Organe haben dieses Problem erkannt. Durch Annahme des Beschlusses Nr. 445/2014/EU, der für die Titelträger der Aktion „Kulturhauptstadt Europas“ der Jahre 2020-2033 gelten wird, haben das Europäische Parlament und der Rat sich darauf geeinigt, die Aufgabe der Evaluierung von der Kommission auf die Titelinhaber zu übertragen, da diese den größten finanziellen Beitrag zu der Aktion „Kulturhauptstadt Europas“ leisten, aber auch am meisten davon profitieren, und da sie zudem eher in der Lage sind, die erforderlichen Daten zu erheben. Mit dieser Evaluierungsanforderung werden die Bewerberstädte und zukünftigen Titelträger bereits in der Anfangsphase des Programms zur Datenerhebung angeregt. Damit wird auch ein Beitrag zur Verbesserung der Umsetzung des Programms im Hinblick auf die für das jeweilige Titeljahr gesetzten Ziele geleistet. Zu Unterstützung der Städte bei dieser Aufgabe hat die Kommission Leitlinien auf ihrer Website veröffentlicht.

Nach acht ähnlichen Evaluierungen der Aktion aus früheren Jahren – von jeweils zwei anderen Kulturhauptstädten Europas – enthält die externe Studie nur wenige Empfehlungen, von denen die meisten sehr speziell und auf anekdotische Dimensionen der Gesamtaktion „Kulturhauptstadt Europas“ bezogen sind. Sie stellen eine nützliche Ergänzung der vielen Empfehlungen dar, die in früheren Jahren gemacht und von der Kommission befürwortet wurden, darunter insbesondere die Notwendigkeit, rechtzeitig einen institutionellen Rahmen für die Aktion zu schaffen, ein stabiles und leistungsstarkes Umsetzungsteam zusammenzustellen, das starke politische Unterstützung erhält, sicherzustellen, dass das ganze Land hinter der Aktion steht und sich daran beteiligt, sicherzustellen, dass ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Kontrolle und künstlerischer Freiheit erzielt wird, das Engagement der Kulturakteure aufrechtzuerhalten, die europäische Zusammenarbeit in das Kulturprogramm einzubetten und sich gleichzeitig aktiv für eine Ausweitung der Teilnahme am Kulturgeschehen einzusetzen sowie frühzeitig eine Nachfolgeplanung der Aktion vorzusehen. Die Kommission stimmt der allgemeinen Empfehlung des Bewerters zu, dass die Aktion „Kulturhauptstadt Europas“ fortgeführt werden sollte, und gemäß dem Beschluss Nr. 445/2014/EU ist eine Fortführung bis 2033 bereits vorgesehen. Insbesondere empfiehlt der Bewerter, dass die Städte „Big Data“ erheben und auswerten sollten und dass die Bewerbungsformulare für den Titel „Kulturhauptstadt Europas“ so überarbeitet werden sollten, dass ersichtlich ist, wie die Bewerberstädte dies umzusetzen beabsichtigen. Obwohl sich die Kommission bewusst ist, dass Interesse an einer besseren Nutzung von „Big Data“ durch die Gastgeberstädte besteht, kann sie jedoch in dem Bewerbungsformular keine Kriterien aufnehmen, die nicht ausdrücklich in dem Beschluss zu der Aktion „Kulturhauptstadt Europas“ aufgeführt sind. Die Kommission wird jedoch untersuchen, inwieweit sie in den Leitlinien für die Evaluierung besser auf das Thema „Big Data“ eingehen kann, was auch von dem Bewerter empfohlen wurde.

Ferner teilt die Kommission die Empfehlung des beauftragten Bewerters, dass die von der überwachenden Jury während der Entwicklungsphase eines Programms „Kulturhauptstadt Europas“ geleistete formelle und informelle Unterstützung von entscheidender Bedeutung ist und auch in Zukunft bereitgestellt sollte. Dazu zählen auch Besuche der ernannten Städte.

Abschließend stellt die Kommission bezüglich der speziell an die Organe der EU gerichteten Empfehlungen fest, dass die Fortschritts- und Überwachungsberichte wie von dem Bewerter empfohlen bereits ausdrücklich auf die Aspekte eingehen, die von den in Beschluss Nr. 445/2014/EU festgelegten Auswahlkriterien erfasst werden, und dass die Vorschläge der Städte hinsichtlich der Überwachung und Evaluierung ihrer Programme mehrmals im Verlauf der Auswahl- und Überwachungsverfahren beurteilt werden.