DE    DE  
 EUROPÄISCHE KOMMISSION 
Brüssel, den 20.10.2011 
SEK(2011) 1154 endgültig/2 
  
CORRIGENDUM: 
Annule et remplace le document SEC( 2011) 1154 final du 12 octobre 2011 
Concerne les versions FR/E N/DE (page de couverture) 
ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN 
ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG 
Die Gemeinsame Agrarpolitik bis 2020 
{KOM(2011) 625 endgültig} 
{KOM(2011) 626 endgültig} 
{KOM(2011) 627 endgültig} 
{KOM(2011) 628 endgültig} 
{KOM(2011) 629 endgültig} 
{SEK(2011) 1153 endgültig} 
  
 
DE 2   DE Die Landwirtschaft steht weltweit am Sc heideweg und macht Schlagzeilen: Die 
Landwirtschaft der EU und ihre Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) bilden dabei keine 
Ausnahme. Trotz der global gesehen untersc hiedlichen Herausforderungen, Auswir-
kungen und Lösungen zeichnet sich ein gemein samer thematischer Schwerpunkt ab: die 
Basis für alle Lösungen ist Nachhaltigkeit . Deshalb sollte nachhaltige Wettbewerbs-
fähigkeit die übergeordnete Zielsetzung der künftigen GAP sein, damit die Rentabilität 
des Nahrungsmittelsektors gesichert ist und die natürlichen landgestützten Ressourcen 
der EU nachhaltig bewirtschaftet werden. 
Die bisherigen Reformen der GAP wurd en hauptsächlich von der Notwendigkeit 
angestoßen, sich im Wesentlichen endogene n Herausforderungen der Landwirtschaft, 
von riesigen Überschüssen oder aber Verpf lichtungen aus Handelsabkommen bis hin zu 
Lebensmittelsicherheitskrisen, zu stellen. Diese Reformen waren für die EU auf europäischer und auf internationaler Ebene von großem Nutzen. Doch viele der Herausforderungen, vor denen die Landwirtsch aft der EU heute steht, werden von 
Faktoren bestimmt, die sie selbst ni cht beeinflussen kann, und erfordern daher 
umfassendere strategische Antworten. 
Bei der künftigen GAP sollte es sich daher nicht mehr um ei ne Politik handeln, die sich 
nur mit einem kleinen, wenn auch wesentlichen Teil der EU-Wirtschaft befasst, sondern 
um eine Politik, die mehr als die Hälfte der Landfläche der EU und alle europäischen Verbraucher betrifft und auch für die Er nährungs- und Lebensm ittelsicherheit, die 
Umwelt, den Klimawandel und das räumlic he Gleichgewicht von strategischer 
Bedeutung ist. Damit könnte die GAP auch ei nen bedeutenderen Beitrag zur Strategie 
Europa 2020 leisten. Was eine solche politisch e Ausrichtung bedeuten würde, steht im 
Mittelpunkt dieses Berichts.  
1. P
ROBLEMDEFINITION  
Die GAP hat in den vergangenen beiden Jahr zehnten einen substanziellen Reformprozess 
durchlaufen, der den Wandel der gesellschaftli chen Anliegen, insbesondere in Bezug auf 
die Umwelt, die Qualität und Sicherheit von Lebensmitteln und das räumliche Gleich-
gewicht, sowie die Entwicklung der Bedürfn isse der EU-Wirtschaft widerspiegelt. 
Infolge dieses Prozesses bildet die GAP he ute den allgemeine Rahmen, innerhalb dessen 
sich die Politik den Herausforderungen im  Hinblick auf die Wettbewerbsfähigkeit und 
Nachhaltigkeit der Landwirtscha ft und der ländlichen Gebiete in der gesamten EU stellt. 
Dieser Rahmen besteht aus zwei einander ergänzenden Säulen.1 
Die erste Säule umfasst Instrumente, die die Funktionsweise der Agrarmärkte und der 
Lebensmittelversorgungskette (Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates) sowie Direktzahlungen, verknüpft mit der Erfüll ung von Grundanforderungen an die Betriebs-
führung und der Erhaltung von Anbauflächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand
2 (Verordnung (EG) Nr. 73/2009 de s Rates) betreffen. Diese 
                                                 
1 Ausführliche Beschreibungen der GAP-Instrumente und ihrer Fortentwicklung finden sich in einer 
Reihe von Synthesedarstellungen (Policy Briefs) der GD AGRI unter
 http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/perspec/app-briefs/index_en.htm.  
2 Wie in den Anhängen II und III der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 definiert. 
 
DE 3   DE Maßnahmen bilden gemeinsam das Fundament  für die Unterstützung der EU-Landwirte 
und schaffen somit die Grundlage für die Bewa hrung einer nachhaltig en Landwirtschaft 
in der gesamten EU. Maßnahmen der erst en Säule sind für die Mitgliedstaaten 
obligatorisch, und von sehr wenigen Au snahmen abgesehen gibt es keine 
Kofinanzierung. Dies gewährleistet fü r den Agrarsektor die Anwendung einer 
gemeinsamen Politik im Binnenmarkt, die durch ein integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS) überwacht wird. 
Die zweite Säule – die Entw icklungspolitik für den ländlichen Raum (Verordnung (EG) 
Nr. 1698/2005 des Rates) – umfasst Fördermaßnahmen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft, für die Bereitstellung bestimmter ökologischer 
öffentlicher Güter, die Diversifizierung de r Wirtschaftstätigkeit sowie eine größere 
Lebensqualität in ländlichen Gebieten. Diese Maßnahmen sind weitgehend fakultativ, 
beruhen auf Verträgen, werden kofinanziert und innerhalb eines strategischen Rahmens 
durchgeführt, der politisches Handeln mit de n europäischen, nati onalen, regionalen und 
lokalen Erfordernissen verzahnt. 
Der beschriebene Rahmen entsprach den Herausforderungen, vor denen die EU-Land-
wirtschaft in den vergangenen zwei Jahr zehnten stand. Wenn die Politik jedoch auch 
weiterhin zweckdienlich bleiben soll, muss ihr Rahmen in der Lage sein, auch die für das 
laufende Jahrzehnt abzusehenden großen He rausforderungen für die EU-Landwirtschaft 
(drängende Fragen von Ökonomie, Umwelt und  Klimawandel sowie räumliche Aspekte 
der Politik) zu bewältigen. 
In wirtschaftlicher Hinsicht sieht sich die Landwirtschaft heute global mit einer 
Verschlechterung der Handelsbedingungen konfr ontiert, wobei sich die Situation vor 
allem in den letzten Jahren verschärft hat.  Von 2004 bis 2010 stiege n weltweit die Preise 
für landwirtschaftliche Erzeugnisse ge genüber dem Stand im Zeitraum 1986–2003 um 
durchschnittlich 50 %. Dem steht ein sprungh after Anstieg der Energiepreise um 220 % 
und der Düngemittelpreise um 150 % gegenüber, die zudem die höchste Volatilität der 
letzten drei Jahrzehnte zeigten. 
Stabile höhere Erzeugerpreise wären für den Agrarsektor klare Marktsignale. Doch die 
hohe Preisvolatilität, das ve rlangsamte Wachstum der Fa ktorproduktivität (Boden, 
Energie, Düngemittel, Arbeitskräfte), die ungleichmäßige und asymmetrische 
Weitergabe von Preisänderungen in der Lebensmittelversorgungskette und der sinkende Anteil der Landwirtschaft an  der Wertschöpfung der Kette werden den auf den 
landwirtschaftlichen Betrieben in der EU lastenden Rentabilitätsdruck wohl noch erhöhen und erfordern substanzielle Invest itionen in produktivere Methoden für eine 
nachhaltige Anpassung des Sektors. 
Was den Umweltaspekt anbelangt, so wird di e ökologische Nachhaltigkeit der Landwirt-
schaft hauptsächlich durch Faktoren wie di e Intensivierung der landwirtschaftlichen 
Erzeugung in einigen Gebieten bei gleichzei tiger Stilllegung oder Unterbewirtschaftung 
von Flächen in anderen Gebieten sowie die sich ändernden Flächennutzungsstrukturen 
und land- und forstwirtschaftlichen Praktiken  beeinträchtigt. Die GAP ist für die 
Aufrechterhaltung einer nachhaltigen Landw irtschaft in der gesamten EU und die 
Förderung umwelt- und klimafreundlicher Be wirtschaftungspraktiken von immenser 
Bedeutung. 
 
DE 4   DE Die ökologische Nachhaltigkeit der Landwirts chaft hängt davon ab, ob sich Landwirte 
für eine Erzeugung entscheiden und was und wi e sie gegebenenfalls erzeugen wollen, 
während sich die Marktpreise nicht nach den externen Faktoren de r landwirtschaftlichen 
Erzeugung richten und ferner ökologische öffentliche Güter oftmals nur unzureichend zur Verfügung stehen. Dies ist besonders deshalb von Bedeutung, weil die moderne Landwirtschaft die Umwelt in vielerlei Hinsic ht belastet. Andererseits tragen bestimmte 
Bewirtschaftungssysteme und -methoden wi e etwa extensive Tierhaltung und 
Mischsysteme, traditionelle Dauerkulturen oder ökologischer Landbau in besonderem Maße zum Erreichen der Umwelt- und Klimaziele bei. 
Die GAP sollte auf diese Herausforderungen du rch eine bessere Abstimmung ihrer Ziele 
auf die anderen EU-Politiken und eine entsprechende Anpassung ihrer Maßnahmen 
reagieren. Die Biodiversitätsstrategie der EU bis zum Jahr 2020 sieht vor, dass die 
Biodiversität in Schlüsselsektoren wie der Land- und Forstwirtschaft noch umfassender 
berücksichtigt wird, um das ehrgeizige EU -Kernziel für die biologische Vielfalt zu 
erreichen. Eines der in der Strategie Europa 2020 festgelegten fünf EU-Kernziele ist die 
Verringerung der Treibhausgasemissionen. Im Klima- und Energiepaket hat sich die EU 
zudem verpflichtet, den Anteil erneuerbarer Energien am Gesamtenergieverbrauch der 
EU bis 2020 auf 20 % zu erhöhen. 
Schließlich noch ist im Hinblick auf die sozi alen Herausforderungen hervorzuheben, dass 
der Primärsektor in überwiegend länd lichen Gebieten weiterhin 4,9 % der 
Wertschöpfung (bei Berücksichtigung der zu gehörigen Nahrungsmittelindustrie sogar 
noch mehr) und 15,7 % der Beschäftigung ausmacht. Gerade hier kann die Landwirtschaft eine besonders wichtige Rolle spielen, und zwar nicht nur direkt, sondern 
auch indirekt, indem sie nämlich zusätzlic he wirtschaftliche Tätigkeiten mit starker 
Multiplikatorwirkung, vor allem in der Le bensmittelverarbeitung, im Hotel- und 
Gaststättenwesen und im Handel, hervorbringt . Diese Sektoren sind wiederum eng mit 
der übrigen Wirtschaft im ländlichen Raum  verbunden, was unter anderem abgelegenen 
ländlichen Gebieten zugute kommt, in denen der Zugang zu Basisd ienstleistungen, wie 
Schulen, medizinischer Grundversorgung und Banke n, am stärksten eingeschränkt ist. 
1.1. Der EU-Mehrwert der GAP 
Der Mehrwert der GAP besteht da rin, dass sie in der Lage ist, 
– durch gemeinsame Regeln, Grundsätze und Zielsetzungen in wirksamer Weise 
transnationalen Zielen u nd grenzüberschreitenden Herausforderungen, wie Abmilde-
rung der Folgen des Klimawandels, Förd erung der Biodiversität und Stärkung des 
wirtschaftlichen und sozialen Zusammenha lts sowie Entwicklung des Binnenmarkts 
und der EU-Handelspolitik, gerecht zu werden; 
– einen effizienteren Einsatz der Hausha ltsmittel der Mitgliedstaaten als bei 
nebeneinander bestehenden einzelstaatlichen  Politiken zu gewährleisten (so wären 
27 gesonderte Politiken im Vergleich zu einer einheitlichen gemeinsamen Politik teurer und sicherlich weniger effektiv, wobe i wegen unterschiedlicher Interventions-
ebenen die Gefahr der Wettb ewerbsverzerrung hoch wäre); 
– die Entwicklung einer wettbewerbsfähige n und ökologisch wie räumlich ausgewo-
genen europäischen Landwirtschaft zu unterstützen, die sich positiv auf die 
Wettbewerbsfähigkeit der Lebensmittelversorgungskette und des Handels in der EU 
 
DE 5   DE auswirkt, und ferner den Zusammenhalt von ländlichen Gebieten zu stärken, indem 
Initiativen, die ihrem wirtschaftlichen und sozialen Wachstum dienen, gefördert 
werden. 
2. DIE WICHTIGSTEN POLITISCHEN ZIELE DER GAP-R EFORM  
Damit sich die GAP den wirtschaftlichen, ökologischen, klimaschutzbezogenen und 
räumlichen Herausforderungen stellen kann, soll der gegenwärtige GAP-Regelungs-rahmen folgendermaßen angepasst werden: 
(1) Ausrichtung der GAP-Maßnahmen auf eine  Steigerung der Produktivität und der 
Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft durch:  
– funktionelle Verbesserung der Be triebsberatung und Aufbau von 
Netzwerken (Landwirte, Berater, Forscher, Lebensmittelunternehmer, Verbraucher usw.) für die Schaffung und den Austausch von Wissen sowie Förderung innovativer Ansät ze bei der Projektfinanzierung für 
Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums; 
– Unterstützung wettbewerbsfähigke itssteigernder gemeinsamer Maßnah-
men von Landwirten mit dem Ziel, di e effiziente Nutzung von Ressourcen 
sowie die Entwicklung und Vermarkt ung von Erzeugnissen zu fördern; 
– Schaffung von Anreizen für die Nutzung von Risikomanagementinstru-
menten und aktiven Vorbeugungsstrategien; 
(2) Verbesserung der Umwelt- und Klimaschutzleistungen der GAP durch: 
– mehr landwirtschaftliche Flächen, die umwelt- und klimaverträglich 
bewirtschaftet werden, und Förder ung der Einführung von moderneren 
Agrarumweltmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten und Landwirte; 
(3) Verbesserung der Wirksamkeit und Effizienz der Politik durch: 
– Neugewichtung der Direktzahlungen unt er stärkerer Berücksichtigung der 
angestrebten Einkommenssicherung und der Umweltleistung; 
– Abbau des Ungleichgewichts zw ischen den Mitgliedstaaten und 
Landwirten im Hinblick auf di e Höhe der Direktzahlungen. 
3. P
OLITISCHE OPTIONEN  
Im Anschluss an eine umfassende öffentliche Konsultation und eine Reihe eigenständiger 
Stellungnahmen von EU-Institut ionen und einzelnen Mitgliedstaaten wurden durch 
Untersuchung der Gesamtheit möglicher politischer Entwicklungen in einem 
ganzheitlichen Ansatz, der auch potenziel le Wechselwirkungen und Synergien zwischen 
den Hauptförderbereichen berücksichtigt , drei kohärente politische Szenarios 
(Anpassung, Integration und Neuausrichtung)  zur Erleichterung des Entscheidungs-
 
DE 6   DE prozesses entwickelt, wobei die jeweiligen Elemente in gesonderten Anhängen einzeln 
betrachtet werden. 
• Das Anpassungsszenario sieht im Wesen tlichen eine begrenzte Anpassung der GAP 
vor, wobei die in der gegenwärtigen GAP  reibungslos funktionierenden Elemente 
beibehalten und die wichtigsten Mängel des de rzeitigen politischen Rahmens beseitigt 
werden, ohne jedoch die Politik fundamental zu ändern. 
• Beim Integrationsszenario soll vor allem durch eine stärkere Einbindung des Beitrags 
verschiedener Politikelemente eine be ssere Lenkung der GAP-Unterstützung nach 
Maßgabe der politischen Zielvorgaben erreicht werden. Dies schließt die 
Einbeziehung neuer Elemente in den Politik rahmen sowie wesentliche strukturelle 
Änderungen der Politik ein. 
• Das Neuausrichtungsszenario begrenzt de n Interventionsschwer punkt der GAP auf die 
Aspekte des Umwelt- und Klimaschutzes,  wobei angenommen wird, dass die 
Erzeugungskapazität ohne Förderung allein  durch die Wirkung der Marktsignale 
aufrechterhalten werden ka nn und der angestrebte Beitrag zur Lebensfähigkeit 
ländlicher Gebiete und zum räumlichen Gleichgewicht durch andere EU-Politiken gewährleistet wird. 
Diese Szenarios sind übergreifende Ansätze, die jedes der drei im vorigen Abschnitt 
beschriebenen wichtigen Politikziele der künftigen GAP berücksichtigen, diese jedoch 
unterschiedlich gewichten und die im Hi nblick auf die Notwendigkeit politischer 
Intervention in gewissem Maße auf unterschiedlichen Konzepten beruhen. 
Dabei begegnen diese Szenarios auch dem si ch aus dem Fehlen politischer Intervention 
ergebenden grundlegenden Risiko von Mark tversagen und dem sich aus falsch 
ausgerichteter politischer In tervention ergebenden Folger isiko von Politi kversagen auf 
unterschiedliche Weise. Das letztgenannte Ri siko war übrigens der Grund, warum andere 
während der öffentlichen Konsultation vorgeschlagene Szenarios verworfen wurden. 
Bei der Analyse der Auswirkungen dieser S zenarios sind der Status quo, also das 
Fortbestehen der im Abschnitt Problemdef inition aufgezeigten politischen Mängel, und 
das kontrafaktische Szenario des völligen Fehlens jeglicher Politik, das zu erheblichen Einkommenseinbußen und Umweltproblemen fü hren dürfte, die Referenzszenarios
3. 
Die Szenarios werden auf der Grundlage unterstellter Änderungen in den drei 
Hauptbereichen der politisch en Intervention – Marktinstrumente (Verordnung (EG) 
Nr. 1234/2007 des Rates), Direktzahlungen (Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates) 
und Entwicklungspolitik für den ländlichen Raum (Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates) – dargestellt. 
Tabelle 1: Überblick über die wichtigsten  politischen Optionen nach Szenario und 
politischen Instrumenten 
 Marktinstrumente Direktzahlungen Entwicklung des ländlichen 
                                                 
3 http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/scenar2020ii/index_en.htm 
 
DE 7   DE (Verordnung (EG) 
Nr. 1234/2007 des 
Rates) (Verordnung (EG) 
Nr. 73/2009 des Rates) Raums 
(Verordnung (EG) 
Nr. 1698/2005 des Rates) 
Anpassung: 
Betonung der 
Errungenschaften der GAP und Beseitigung der wichtigsten 
Mängel Straffung und 
Vereinfachung 
bestehender Instrumente 
Verbesserung der 
Zusammenarbeit 
zwischen Landwirten 
unter Beachtung der Wettbewerbsregeln Umverteilung; 
erweiterte Cross-
Compliance moderater Anstieg der 
erforderlichen 
Haushaltsmittel; Verwendung für verbesserte Wettbewerbsfähigkeit und Innovation oder für 
Umweltschutz 
Integration: 
Bessere Lenkung 
der GAP-Unter-stützung nach Maßgabe der 
politischen 
Zielvorgaben Straffung und 
Vereinfachung bestehender Instrumente 
Schwerpunkt bei 
Lebensmittelversor-
gungskette und verbesserter Verhandlungsposition der Landwirte 
(3 Unteroptionen) Umverteilung; neue 
Direktzahlungsstruktur; „Ökologisierung“ 
Erweiterte Cross-
Compliance; Decke-
lung; Regelungen für 
Kleinlandwirte und für Junglandwirte Umverteilung zwischen 
Mitgliedstaaten 
Innovation, Klima- und 
Umweltschutz als Leitprinzipien 
Verstärkte strategische 
Orientierung und gemeinsamer strategischer Rahmen mit anderen EU-Fonds 
Neuausrichtung: 
Beschränkung der 
GAP-Interven-tionen auf Umweltaspekte Aufgehoben Ausgelaufen Wesentlich mehr Mittel; 
Schwerpunkt bei Klima- und 
Umweltschutz 
 
4. ANALYSE DER AUSWIRKUNGEN DER VERSCHIEDENEN POLITIKOPTIONEN  
Das Anpassungsszenario  geht davon aus, dass der ge genwärtige marktorientierte 
Politikrahmen in seinen Grundzügen bestehen  bleibt. Es soll Betriebsinhabern die 
Möglichkeit geben, ausgehend von Markts ignalen die verfügbaren politischen 
Instrumente besser zur Steigerung ihrer We ttbewerbsfähigkeit zu nutzen, während die 
unter den Mitgliedstaaten umverteilten Direktzahlungen ihre  Einkommen EU-weit 
wirksamer und gerechter vor übermäßigen  Schwankungen schützen. Die Umverteilung 
der Direktzahlungen innerhalb der Mitgliedstaaten (regio nales Modell) würde eine 
stärkere Förderung von umweltverträglich genutzten landwirtschaftlichen Flächen 
ermöglichen und die Aufgabe von Flächen be grenzen, wobei jedoch der zunehmende 
wirtschaftliche Druck vermutlich zu einer Intensivierung der Erzeugung in den fruchtbarsten Regionen führen würde. Die Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen 
Raums würden auch weiterhin dazu dienen, größere Probleme des ländlichen Raums 
 
DE 8   DE anzugehen, während die Bedeutung der Landwi rtschaft für Wirtschaft, Beschäftigung 
und Wachstum der ländlichen Gebiete schwinden würde. 
Das Integrationsszenario  schlägt einen auf die Förder ung von Wettbewerbsfähigkeit, 
nachhaltiger Entwicklung und Innovation in  der Landwirtschaft ausgerichteten 
erweiterten Politikrahmen vor, der Bedi ngungen begünstigen soll, unter denen die 
Landwirte einzeln oder in Erzeugerg emeinschaften den auf sie zukommenden 
wirtschaftlichen und ökologischen Heraus forderungen besser begegnen können. 
Direktzahlungen würden ein stabiles Einkom men gewährleisten und nicht nur zu einer 
ausgewogeneren, wirksameren und gerechtere n Umverteilung führen, sondern auch 
bestimmten Empfängern gezielt zugute kom men (etwa Kleinlandwirten, Landwirten in 
Gebieten mit naturbedingten Benachtei ligungen, gefährdeten Erzeugungssektoren, neuen 
Marktteilnehmern usw.). Eine Ökologi sierungskomponente würde zudem EU-weit 
bestimmte grundlegende umweltfreundliche La ndbewirtschaftungsprak tiken fördern und 
sich dabei grundsätzlich auf die – oftmal s wettbewerbsfähigsten – Betriebe konzen-
trieren, die derartigen Praktiken den Rücken gekehrt haben, aber au ch auf Betriebe, die 
aufgrund akuter wirtschaftlicher Zwänge ei ne Abkehr von diesen Praktiken erwägen. 
Im Neuausrichtungsszenario  würde das Auslaufen der Direktzahlungen zu einer 
umfassenden Umstrukturierung des Agra rsektors und zur Herausbildung deutlich 
größerer und kapitalintensiver er Betriebe führen. Die In tensivierung der Erzeugung in 
den fruchtbarsten Regionen bei gleichzei tiger Aufgabe von Flächen in weniger 
begünstigten Gebieten hätte negative Ausw irkungen auf die Umwelt. Eine politische 
Schwerpunktsetzung auf im Rahmen der En twicklung des ländlichen Raums durchzu-
führende Umweltmaßnahmen würde diese Probleme zwar entschärfen, aber nicht EU-weit zu mehr Nachhalti gkeit in der Landwirtschaft beitragen. Das Auslaufen der 
Direktzahlungen würde viele landwirtschaftlic he Betriebe in den Konkurs treiben und die 
Lebensfähigkeit von ländlichen Gebieten mit hoher Arbeitslosigkeit und Migration 
zusätzlich gefährden. 
4.1. Verwaltungsaufwand  
Bestimmte Komponenten eines neuen Mode lls für Direktzahlungen, wie die Deckelung 
von Zahlungen, die Definition des Begriffs „aktive Landwirte“ und die „Ökologisierung“ 
könnten den Aufwand durch zusätzliche Kont rollerfordernisse erhöhen. Andererseits 
würde die Regelung für Kleinlandwirte  den mit der Beantragung und Gewährung von 
Direktzahlungen an diese Begünstigten ve rbundenen Verwaltungsaufwand deutlich 
reduzieren. 
Der Wegfall der derzeitigen Überschneidunge n zwischen Agrarumweltmaßnahmen nach 
spezifischen Unterstützungsregel ungen einerseits in der ersten  Säule und andererseits im 
Rahmen der Entwicklung des ländlichen Raum s sowie eine einheit liche Lösung für die 
gekoppelte Unterstützung würde zu einer Ve reinfachung führen. Allerdings könnte in 
letzterem Zusammenhang die mögliche Ei nführung eines Verfahrens zur Genehmigung 
durch die Kommission vor al lem für die Kommissionsdien ststellen einen höheren 
Aufwand bedeuten. 
Eine gezieltere Vergabe der Zahlungen an  aktive Landwirte würde eine sorgfältige 
Feinabstimmung der Definitionen in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und eine auf Ebene der Mitgliedstaaten vorzunehme nde Auswahl der in die InVeKoS-Datenbank 
 
DE 9   DE einzubeziehenden Kriterien erfordern. Dies wä re möglicherweise mit einem erheblichen 
Verwaltungsaufwand für die Mitgliedst aaten, mit Sicherhe it jedoch für die 
Betriebsinhaber verbunden, die ihren Förder anspruch durch zusätzliche ausführliche 
Angaben und gegebenenfalls entsprechende Be lege bei der Antragstellung nachweisen 
müssten. 
4.2. Internationale Dimension 
Die verschiedenen Reformen der GAP haben die verzerrende Wirkung dieser Politik auf 
den internationalen Märkten deut lich verringert. Alle untersu chten Szenarios dürften sich 
kaum auf die globalen Märkte (einschließl ich der Entwicklungsländer) auswirken. Dies 
ist auf die bisherigen Reformen der GAP in Verbindung mit dem gegenwärtigen und 
künftig zu erwartenden Niveau der Weltmarkt preise und die daraus resultierende Rolle 
der EU als Mengenanpasser auf de n Agrarmärkten zurückzuführen. 
4.3. Vergleich der Optionen 
Alle drei Optionen zielen auf eine wettb ewerbsfähigere, nachha ltigere und robustere 
Landwirtschaft in dynamischen ländlichen Gebi eten ab und streben somit nach einer 
besseren Ausrichtung der GAP an der Strate gie Europa 2020, insb esondere im Hinblick 
auf den effizienten und sparsamen Umgang mi t Ressourcen. Zu diesem Zweck ist es 
unerlässlich, die Produktivitä t der Landwirtschaft durch Fo rschung, Wissenstransfer und 
allgemeine Förderung kooperativer Ansätze zu verbessern. Daraus er gibt sich auch die 
Bedeutung von Innovation, einschließlich der anstehenden Europäischen Innovations-
partnerschaft für Produktivität und Nachhaltigkeit in der Landwirtschaft, als eine grundlegende Voraussetzung für sämtliche politischen Optionen. Dieses übergreifende Element ist in allen drei Optionen vorhande n und wird daher im folgenden Vergleich 
nicht berücksichtigt. 
Eindeutig am geringsten würde der EU-Haushalt letztendlich durch die Neuausrich-
tungsoption  belastet, weil die Direktzahlungen auslaufen würden. Diese Option 
priorisiert die Marktorientierung und damit di e beschleunigte strukturelle Anpassung der 
Landwirtschaft mit dem Ziel, die Betriebe rentabler zu machen. Sie würde den Agrar-
sektor auch größeren Risiken im Hinblick auf die Marktstabilität aussetzen, da geeignete 
Sicherheitsnetze und Risikomanagementinstru mente fehlen würden. Zudem bestünde die 
Gefahr, dass aufgrund des Drucks auf die Betriebseinkommen  weniger Geld in 
Innovation fließt. Die struktur ellen Anpassungen im Rahmen  der Neuausrichtungsoption 
wären mit erheblichen Sozial- und Umwelt kosten verbunden. Die Einkommen würden 
um 25 % sinken, und die Erzeugung würde sich  auf die rentabelsten Gebiete und 
Bereiche konzentrieren. 
Selbst bei einer Verdopplung der Ausgaben für zielgerichtetere Umweltmaßnahmen im 
Rahmen der Entwicklung des ländlichen Ra ums wäre es nicht möglich, EU-weit eine 
nachhaltige Bodenbewirtschaftung zu erreiche n, weil bei dieser Poli tik die Hebelwirkung 
der an die Cross-Compliance-Anforderunge n gekoppelten Direktzahlungen verloren-
ginge. Darüber hinaus wären di e negativen sozialen Folgen insbesondere in den am 
stärksten auf Direktzahl ungen angewiesenen Gebiet en und Bereichen (z. B. 
Großfeldanbau und Milchbetriebe, extensive Rinder-, Schaf- und Ziegenhaltung) so 
gravierend, dass eine befristete Anwe ndung von Fördermaßnahmen des Schwerpunkts 1 
zur Unterstützung der Umstrukturierung nich t ausreichen würde, um die durch das 
 
DE 10   DE Auslaufen der Direktzahlungen entstehenden Verluste auszugleichen. Das Fehlen von 
Fördermaßnahmen des Schwerpunkts 3 könnte, vor allem in einer diversifizierten 
ländlichen Wirtschaft, das ländliche Sozi algefüge und das räumliche Gleichgewicht 
gefährden. Diese Ergebnisse sind nicht neu. Sie decken sich mit ähnlichen Ergebnissen 
aus den beiden prospektiven Studien „Scenar 2020“. 
Am anderen Ende der Skala würde die Anpassungsoption  am besten eine Fortführung 
der bestehenden Politik erlauben, wobei sich durch die Umverteilung der Direkt-
zahlungen, eine erweiterte Cross-Complia nce, die Vereinfachung und Straffung der 
Marktinstrumente und die Unterstützung koopera tiver Ansätze sowie durch die Bereit-
stellung zusätzlicher Ressourcen für neue Herausforderungen der ländlichen Entwicklung 
begrenzte, aber spürbare Verbesser ungen sowohl der Wettbewerbsfähigkeit der 
Landwirtschaft als auch ihrer Umweltleistung ergeben würden. Die wichtigste Neuerung 
in der Anpassungsoption ist die Neugewichtung der Direktzahlungen zwischen den und innerhalb der Mitgliedstaaten. Dafür wurden  verschiedene Optionen untersucht. Die 
Frage ist, wie eine gerechtere Verteilung und eine gezieltere Unte rstützung im Einklang 
mit den politischen Zielsetzungen dennoch ohne  größere Störungen ge währleistet werden 
kann. Die Annäherung an einen Pauschalsatz  würde vor allem den Mitgliedstaaten 
zugute kommen, die derzeit deutlich unter dem EU-Durchschnitt liegen. 
Die Entwicklung hin zu einem re gionalen Modell (unter Ei nbeziehung von Brachflächen) 
würde insbesondere in den Mitgliedstaaten , die derzeit ein historisches Modell 
verwenden, zu einer Neugewichtung der Förder ung zwischen den Betriebsarten vor allem 
zugunsten extensiverer Erzeugungssysteme f ühren. Konkret wären Weidevieh-, Wein- 
und Gartenbaubetriebe die Gewinner und Acke rbau-, Misch- und Milchbetriebe die 
Verlierer einer solchen Umverteilung. 
Es bestehen jedoch ernsthafte Zweifel da ran, ob die Anpassungsoption angemessen auf 
die wichtigen klima- und umweltpolitischen  Herausforderungen der Zukunft reagieren 
und damit auch die Nachhaltigkeit der La ndwirtschaft selbst auf längere Sicht 
untermauern kann. 
Die Integrationsoption  bringt die notwendige Ö kologisierung der GAP mit der 
„Ökologisierungskomponente“ der Direktzahlungen weiter vor an. Die Herausforderung 
besteht darin, diese Ökologisierung so zu gest alten, dass sie einen wesentlichen Beitrag 
für den Umwelt- und Klimaschutz liefert und eine nachhaltige Nutzung der natürlichen Ressourcen gewährleistet ist,  ohne das räumliche Gleic hgewicht in der EU und die 
langfristige Wettbewerbsfähigkeit der Landwir tschaft zu gefährden und die Verwaltung 
der Direktzahlungen unnötig zu erschweren. 
Die Analyse zeigt, dass dies möglich ist, wenngleich sich ein gewisser Verwaltungs-
aufwand nicht vermeiden lässt. Die resu ltierenden negativen Auswirkungen auf die 
Einkommen bleiben im Durchschnitt moderat, weisen jedoch zwischen Mitgliedstaaten, 
Regionen und Betriebsarten erhebliche Untersch iede auf. Diese negativen Folgen würden 
marktbedingt durch ehrgeizigere Maßnahm en zur Anbaudiversif izierung verschärft, 
durch ambitioniertere Maßnahmen zur Fl ächennutzung im Umweltinteresse abge-
schwächt. 
Die Ökologisierungskomponente würde auch im Bereich der Entwickl ung des ländlichen 
Raums Mittel freisetzen, die für komplexe re Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen 
 
DE 11   DE verwendet werden könnten. Zusammenge nommen könnten Umweltmaßnahmen und 
Fördermaßnahmen für benachteiligte Gebiete in beiden Säulen somit den Beitrag der 
GAP zur Bereitstellung öffentlicher Güter enorm verstärken, wenngleich damit ein zusätzlicher Verwaltungsaufwand zur Ha ndhabung der komplexere n Strukturen und 
Vermeidung von Maßnahmenüberschneidungen ve rbunden ist. Wenn bei der Konzeption 
der Maßnahmen und ihrer Umsetzung durch die Mitgliedstaaten jeweils das richtige Maß 
gefunden wird, würde diese Option der langfri stigen Nachhaltigkeit der Landwirtschaft 
und der ländlichen Gebiete am besten ge recht werden und damit das räumliche 
Gleichgewicht am sichersten bewahren. 
Die Integrationsoption schlie ßt auch einen tiefgreifende n Wandel der Entwicklungs-
politik für den ländlichen Raum ein. Am Ende  dieses Prozesses sollte eine wirksamere 
Politik stehen, die in einem gemeinsa men Rahmen mit den anderen EU-Fonds 
Ergebnisse hervorbringt, die den Prioritä ten der Strategie Europa 2020 entsprechen, 
sofern die Mitgliedstaaten und Regionen die Möglichkeiten auf der Ebene der 
Programmplanung sinnvoll nutzen und die enge re Koordinierung mit den anderen Fonds 
nicht die Synergien mit der ersten Säule beei nträchtigt. Die Aufte ilung der Fördermittel 
für die Entwicklung des ländlichen Raums wü rde auch den politischen Zielen besser 
entsprechen und gleichzeitig die gegenw ärtige Aufteilung berücksichtigen.  
Schließlich noch kann die größer e Zielgerichtetheit der Unterstützung durch die verschie-
denen Direktzahlungskomponenten (insbes ondere die Deckelung der Zahlungen, die 
Regelung für Kleinlandwirte und die gena uere Definition des Begriffs „aktiver 
Landwirt“) zu einer wirksameren Einkom menssicherung und Bereitstellung von 
ökologischen öffentlichen Gütern beitragen. Für die Lebensmittelversorgungskette muss ein Gleichgewicht zwischen der Verbesse rung der Verhandlungsposition der Landwirte 
und der Stärkung der Wettbewerbs- und Leistung sfähigkeit der gesamten Kette gefunden 
werden.  
Der EU-Mehrwert
 wäre bei der Integrati onsoption am größten, weil sie eine nachhaltige 
Landwirtschaft in der gesamten EU am best en bewahrt, wichtige grenzüberschreitende 
Fragen wie den Klimawandel in Angriff nimmt und die Solidarität zwischen den 
Mitgliedstaaten stärkt. Bei der Anpassungs option würde der EU-bedingte Mehrwert 
geringer ausfallen und wäre bei der Ne uausrichtungsoption noch niedriger.  
Mit der größten Kosteneffizienz  würden die Haushaltsmittel also bei der Integrations-
option eingesetzt, weil sie den höchsten EU-Mehrwert erzielt. Die Anpassungsoption 
würde hingegen den EU-Haushalt in verg leichbarer Höhe belasten, ohne jedoch 
vergleichbare Ergebnisse anzustreben, währ end bei der Neuausrichtungsoption zwar 
Haushaltsmittel eingespart, gleichzeitig ab er die Tragweite und der Mehrwert durch 
EU-Handeln erheblich verringert würden.  
Tabelle 1: Vergleich der Optionen nach Zielen, EU-Mehrwert und Kosteneffizienz  
 Anpassung Integration Neuausrichtung 
Rentable Nahrungsmittel-
erzeugung ++ +++ + 
 
DE 12   DE Nachhaltige Bewirtschaftung der 
natürlichen Ressourcen und Klimamaßnahmen + +++ ++ 
Ausgewogene räumliche 
Entwicklung ++ +++ + 
EU-Mehrwert ++ +++ + 
Kosteneffizienz + ++ + 
Aufgrund des vorstehenden Vergleichs ist di e Integrationsoption als bevorzugte Option 
anzusehen, gefolgt von der Anpassungsoption und der Neuausrichtungsoption. Diese Bewertung entspricht auch den in der öffen tlichen Konsultation geäußerten Präferenzen 
(vgl. Anhang 9). Während viel leicht die Anpassungsoption ni cht zielgerichtet genug und 
die Neuausrichtungsoption zu ri skant ist, scheint die Integr ationsoption das richtige Maß 
zu finden, um die GAP schrittweise an  den Zielen der St rategie Europa 2020 
auszurichten. Dieses Maß muss auch in de r Umsetzung der verschiedenen Komponenten 
gefunden werden. 
5. Ü
BERWACHUNG UND EVALUIERUNG VON KOSTEN , NUTZEN UND DER 
ERREICHUNG DER ANGESTREBTEN WIRKUNGEN  
Für die Zukunft ist es wichtig, die Überwachung und Evaluierung der GAP zu verbessern 
und dabei auch die in der ersten Säule eingefü hrten neuen Elemente der Politikgestaltung 
wie etwa die Ökologisierung einzub eziehen. Das künftige Überwachungs- und 
Evaluierungssystem für die Entwicklung des ländlichen Raums sollte zudem das neue 
strategische Konzept mit auf Zielen und Prioritäten basierenden gemeinsamen 
Indikatoren besser widerspiegeln und den Einsatz der Evaluierung als Management-
instrument während des gesamten Programmplanungszeitraums erleichtern. 
Darüber hinaus sollte für beide Säulen ein gemeinsamer Überwachungs- und 
Evaluierungsrahmen festgelegt werden, um den Gesamterfolg der GAP im Rahmen der 
Strategie Europa 2020 messen zu können. Zu diesem Zweck wird derzeit ein mit den 
politischen Zielsetzungen verknüpfter gemeinsa mer Indikatorensatz entwickelt, der sich 
wie folgt zusammensetzen soll:  
– mit allgemeinen Zielen verknüpfte Wirkungsindikatoren, 
– mit spezifischen Zielen ver knüpfte Ergebnisindikatoren, 
– mit den Ausgaben in Rahmen der versch iedenen Instrumente verknüpfte Output-
indikatoren. 
Um Datenlücken, etwa bei den Nachhaltigkeit sindikatoren, zu schließen, soll außerdem 
im Rahmen eines Pilotprojekts ein Prozess entwickelt werden, der es ermöglicht, für 
bestimmte Indikatoren bestehende Datenlüc ken auf Betriebsebene zu beseitigen und 
somit die Durchführung der Reformen be sser zu überwachen und zu evaluieren.