EUROPÄISCHE KOMMISSION 
Brüssel, den 15.11.2011 
SEK(2011) 1365 endgültig 
  
ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN 
ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG 
 
Begleitunterlage zum 
  
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur 
Auflegung des Programms "Justiz" für den Zeitraum 2014 bis 2020 
 
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur 
Aufle
gung des Pro gramms "Rechte und Unionsbür gerschaft" für den Zeitraum 2014 bis 
2020 
{KOM(2011) 758 endgültig} 
{SEK(2011) 1364 endgültig}  
 
DE 2   DE Im Finanzierungszeitraum 2007-2013 werden die Fi nanzmittel im Bereich Justiz, Grundrechte 
und Unionsbürgerschaft im Rahmen folg ender sechs Progra mme bereitgestellt: „Ziviljustiz“ 
(JCIV), „Strafjustiz“  (JPEN), „Grundrechte und Unionsbürgerschaft“ (FRC), 
„Daphne III“ (DAP), „Drogenprävention und -aufklärung“  (DPIP) sowie „Beschäftigung 
und soziale Solidarität – Progress“ ( Abschnitte „Nichtdiskriminierung und Vielfalt“  und 
„Gleichstellung der Geschlechter“) .  
1. VERFAHREN UND KONSULTATION INTERESSIERTER KREISE  
Zur Vorbereitung der Vorschläge für den Zeitraum 2014-2020 wurden Halbzeitbewertungen  
für die laufenden Programme dur chgeführt. Die Ergebnisse der Bewertungen für JCIV, JPEN, 
FRC, DAP und DPIP wurden bereits veröffentli cht. Progress wurde mittels der jährlichen 
Leistungsberichte evaluiert, und die Ergebniss e wurden durch die Zwischenergebnisse der 
Halbzeitbewertung des Programms ergänzt. 
Eine öffentliche Konsultation der Interessengruppen  über die Zukunft der finanziellen 
Unterstützung im Bereich Justiz, Rechte und Gleichstellung fand zwischen 20. April und 
20. Juni 2011 statt. 187 Antw orten (von 37 Einzelpersonen und 150 Organisationen) gingen 
ein. Darin wurde der Mehrwert der EU in al len Förderbereichen weitgehend anerkannt und 
die Vereinfachung der Verwaltung und der Ve rfahren eingefordert. Die meisten der 
vorgeschlagenen Maßnahmen wurden positiv  bewertet, und es ga b Übereinstimmung im 
Hinblick auf die vorgeschlagenen Arten von Maßnahmen und Durchführungsmechanismen. 
Eine öffentliche Konsultation zu einem mög lichen Nachfolgeinstrument für Progress fand 
zwischen 4. April 2011 u nd 27. Mai 2011 statt. 
Die Konsultation der Lenkungsgruppe Folgenabschätzung  unter Einbindung des 
Juristischen Diensts, des Generalsekretari ats und der GD BUDG, EMPL, HOME, SANCO, 
COMM, EAC, COMP und MARKT begann am 20. Mai 2011. Die Lenkungsgruppe trat zweimal zusammen und begleitete di e Endphase der Folgenabschätzung.  
2. D
AS DERZEITIGE SYSTEM DER FINANZIELLEN UNTERSTÜTZUNG  
Im Finanzierungszeitraum 2007-201 3 gibt es sechs Programme zur Unterstützung der Politik 
der EU in den Bereichen Justiz, R echte und Gleichstellung mit einem relativ kleinen  
Gesamtbudget von 791 Mio. EUR  für den gesamten Zeitraum. Sie werden im Wege der 
direkten zentralen Mittelverwaltung mit jä hrlicher Programmplanung und drei Arten von 
Maßnahmen durchgeführt: länderübergreifende Pr ojekte (maßnahmenbezogene Finanzhilfen), 
Unterstützung von NRO (Betriebskostenzusch üsse) und Initiativen der Kommission. Die 
Programme im Einzelnen: 
• Programm „Ziviljustiz“  (JCIV) – 109,5 Mio. EUR (2007-2013), 
• Programm „Strafjustiz“  (JPEN) – 199,3 Mio. EUR (2007-2013), 
• Programm „Grundrechte und Unionsbürgerschaft“  (FRC) – 97,25 Mio. EUR (2007-
2013),  
• Programm „Daphne III“  (DAP) - 121,43 Mio. EUR (2007-2013), 
 
DE 3   DE • Programm „Drogenprävention und –aufklärung“  (DPIP) – 22,35 Mio. EUR (2007-
2013), 
• Programm „Progress“ – Abschnitte „Nichtdiskriminierung und Vielfalt“  und 
„Gleichstellung der Geschlechter“  – 241,52 Mio. EUR (2007-2013), das entspricht 35 % 
des gesamten „Progress“-Budgets.  
3. PROBLEMSTELLUNG  
Wie im Stockholmer Programm bestätigt, gehört die Weiterentwicklung des Raums der 
Freiheit, der Sicherheit und des Rechts weiterhin zu den Prioritäten der Europäischen 
Union.  Obwohl in diesem Bereich schon bede utende Fortschritte erzielt wurden, ist Europa 
weiterhin mit Herausforderungen konfrontiert , die umfassend angegangen werden sollten.  
Politische Herausforderungen 
Die justizielle Zusammenarbeit in Zivil- und Strafsachen  ist weiterhin unzureichend. Der 
Zugang zur Justiz sollte Realität werden, die Verbraucherrechte müssen gestärkt und 
Unterschiede im Vertragsrecht zwischen den Mi tgliedstaaten beseitigt werden. Im Bereich des 
Strafrechts muss die Umsetzung bestehender In strumente verbessert werden; gleichzeitig 
kommt dem respektvollen Umgang mit den Op fern große Bedeutung zu. Im Bereich der 
Strafjustiz ist für die Verhütung der Drogenkriminalität  ein langfristiger, integrierter und 
multidisziplinärer Ansatz auf EU-Ebene erforderlich.  
Die Unionsbürgerschaftsrechte  sind nun im EU-Primärrecht fest verankert und wurden im 
Sekundärrecht wesentlich weiterentwickelt. Di e EU-Bürger stoßen jedoch bei der Ausübung 
dieser Rechte noch immer auf Schwierigkeite n. Mangelnde Information wird von ihnen als 
eines der größten Hindernisse beim grenzübe rschreitenden Verkehr und bei der Ausübung 
ihres Rechts auf Freizügigkeit angesehen. 
Das Interesse an und die Erwartungen in die Durchsetzung der EU-Grundrechtecharta  sind 
hoch. Es gibt jedoch häufig Missverständnisse im Hinblick auf den Zweck der Charta und die 
Situationen, in denen sie anwendbar bzw.  nicht anwendbar ist. Im Bereich der Rechte des 
Kindes  ist diese Unkenntnis besonders ausgeprägt.  
Trotz bedeutender Fortschritte bei der Gleichstellung von Frauen und Männern  bleiben 
wesentliche Ungleichgewichte auf gl obaler und auf EU-Ebene bestehen. Die Gewalt gegen 
Frauen  ist ein Ausdruck dieses Ungleichgewich ts in einer ihrer schlimmsten Formen.  
Ein großer Teil der Bevölker ung der EU ist regelmäßig Diskriminierungen  ausgesetzt. Die 
Unionsbürger kennen jedoch für den Fall, dass sie Opfer von Diskriminierung oder 
Belästigung werden sollten, ihre  Rechte nicht ausreichend. 
Die EU ist der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen  
beigetreten. Dennoch sind Menschen mit Behinde rungen noch nicht in der Lage, die in dem 
Übereinkommen festgeschriebenen Rech te und Grundfreiheiten voll auszuüben.  
Die Rolle der finanziellen Unterstützung  
Mithilfe der finanziellen Unterstützung sollen die legislativen und politischen Maßnahmen 
der EU gefördert werden. Behoben werden sollen insbesondere folgende Probleme: 
 
DE 4   DE - Unzureichende Kenntnis des gemeinsamen Be sitzstandes der EU u nd der EU-Politiken 
seitens derjenigen Personen, die Rechte daraus ableiten,  
- unzureichende Kenntnis des gemeinsamen Be sitzstandes der EU u nd der EU-Politiken 
seitens der Fachleute, was zu une inheitlicher und ungenügender Anwendung von 
Rechtsvorschriften und Maßna hmen der EU führt, 
- unzureichende Zusammenarbeit und Informati onsaustausch auf länderübergreifender Ebene 
und mangelndes Vertrauen zwischen Behörden, z. B. Justizbehörden, 
- Bedarf an Informationen, Nachweisen, Fo rschungstätigkeit und bewä hrten Verfahren im 
Hinblick auf die konkrete Sachlage und die Bedür fnisse vor Ort, um die Entwicklung von EU-
Rechtsvorschriften und EU-P olitiken voranzubringen. 
Daher sollte sich die Förderung auf Bereiche beschränken, wo sie einen klaren Mehrwert 
erbringen kann:  
• Sie sollte die Wirksamkeit der Rechtsvorschriften  erhöhen, vor allem durch die Förderung 
von: 
• Informations- und Öffentlichkeitsarbeit  
• Weiterbildung und Kapazitätenaufbau fü r Juristen und andere Fachkräfte. 
• Finanzielle Unterstützung spie lt auch eine wichtige Ro lle bei der Förderung der 
Zusammenarbeit über Landesgrenzen hinweg, vor allem durch  
• Stärkung der Netzwerke  
• grenzübergreifende Zusammenarbeit bei der Strafverfolgung. 
• Finanziell unterstützt werden sollten darübe r hinaus auch folgende Tätigkeiten:  
• Forschung, Analyse und andere unterstützende Tätigkeiten , die darauf ausgerichtet 
sind, dem Gesetzgeber klare, detaillierte Informationen über die Probleme und die 
aktuelle Lage an die Hand zu geben. 
Relevanz, Wirksamkeit und Effizien z der finanziellen Unterstützung 
In Übereinstimmung mit der Mitteilung der Kommission „Ein Haushalt für Europa 2020“ 
muss der Haushalt auf politische Entwicklungen reagieren können und leicht an sie anzupassen sein, d. h. er muss Flexibilität  gewährleisten. Dieser Ansatz wird derzeit durch 
die Aufteilung  auf sechs getrennte Programme behinde rt. Die gegenwärtige Aufteilung führt 
zu Überschneidungen  bei der finanziellen Unters tützung, die dem Bedarf nach größerer 
Unterstützung der politischen Prioritäten  für alle sechs Programme entgegenstehen.  
Die Halbzeitbewertungen haben die allgemeine Wirksamkeit  der Programme bestätigt, sie 
haben jedoch auch Probleme aufgedeckt, darunter die zu breite Streuung der Mittel  durch 
die Finanzierung vieler kleiner Projekte m it begrenzter Außenwirkung. Obwohl für eine 
Vielzahl von Projekten finanzielle Unterstützung zur Verfügung gestellt wird, ist die 
Förderung geografisch nicht ausgewogen . Den Halbzeitbewertungen zufolge muss mehr 
getan werden, um die Verbreitung und Nutzung der Ergebnisse und des Outputs  der 
 
DE 5   DE finanzierten Tätigkeiten zu verbessern. Eine bessere Verbreitung geht Hand in Hand mit einer 
besseren Bewertung und einem besseren Monitoring .  
Was die Effizienz  angeht, so wird in den Halbzeitbewer tungen ebenso wie in der öffentlichen 
Konsultation auf die komplexen, bürokratischen Verfahren hingewiesen,  mit denen die 
Antragsteller konfrontiert sind . Die Vielzahl der Verfahren, die mit den verschiedenen 
Programmen verbunden sind, bedeuten für die Kommission einen hohen 
Verwaltungsaufwand . Die Vielzahl der Verfahren und de r hohe Verwaltungsaufwand tragen 
zur Länge der Verfahren  bei.  
4. GRUNDLAGE FÜR EIN TÄTIGWERDEN DER EU 
Die Grundlage für das Tätigwerden der EU ergi bt sich aus folgenden Artikeln des AEUV:  
Innerhalb des Titels V:  
• justizielle Zusammenarbeit in Zivilsac hen (Artikel 81 Absätze 1 und 2 AEUV) 
• justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (Artikel 82 AEUV) 
• Kriminalprävention (Artikel 84 AEUV) 
Außerhalb des Titels V: 
• Diskriminierungsverbot (Ar tikel 19 Absatz 2 AEUV) 
• Unionsbürgerschaft (Artikel 21 Absatz 2 AEUV) 
• Binnenmarkt (Artikel 114 AEUV) 
• Gesundheitswesen (Artikel 168 AEUV) 
• Verbraucherschutz (Artikel 169 AEUV) 
• Verwaltungszusammenarbe it (Artikel 197 AEUV). 
Subsidiaritätsprinzip 
Maßnahmen auf EU-Ebene habe n einen klaren Vorteil im Vergleich zu Maßnahmen auf 
Ebene der Mitgliedstaaten, insbesondere be i der Förderung von grenzübergreifender 
Zusammenarbeit, Networking und gegenseitigem Vertrauen. Außerdem werden durch diese 
Maßnahmen eine einheitliche  Auslegung und Anwendung der EU-R echtsinstrumente in allen 
Mitgliedstaaten gewährleiste t und Größenvorteile erzielt.  
5. ZIELE  
Allgemeines Ziel:  
 
DE 6   DE • Beitrag zur Entwicklung eines europäischen  Rechtsraums, in dem die Rechte und die 
Gleichheit der Geschlechter geachtet werden , mittels zielgerichteter, wirksamer und 
effizienter Fördermaßnahmen 
Spezifische und operationelle Ziele:  
• Sicherstellung, dass die Programme so ausgerichtet  sind, dass sie die Strategien im 
Bereich Justiz, Rechte und Gleichstell ung unterstützen und auf die Entwicklungen in 
diesem Bereich reagieren können: 
Sicherstellung der Flexibilitä t in der Mittelzuweisung, Verr ingerung von Überschneidungen 
und Fragmentierung.  
• Ausrichtung der finanziellen Unterstützung an spezifischen Täti gkeitsbereichen, die 
einen klaren Mehrwert haben und auf die jä hrlich festgelegten politischen Prioritäten 
abgestimmt sind: 
Erhöhung der Bekanntheit des EU-Rechts und de r EU-Politiken und Verbesserung der 
diesbezüglichen Kenntnisse ; Unterstützung der Umsetz ung und Anwendung des EU-Rechts 
und der EU-Politiken in den Mitgliedstaat en; Förderung der grenzübergreifenden 
Zusammenarbeit; Förderung des Informations austauschs und bewährter Praktiken; 
Verbesserung der Kenntnis und des Vers tändnisses des EU-Rechts im Hinblick auf 
faktengestützte Politikgestaltung. 
• Verbesserung der Wirksamkeit und der Leistungsorientie rung der Programme:  
Verhinderung einer zu breiten Streuung der Mittel; Gewährle istung einer höheren 
geografischen Ausgewogenheit; Verbesserung  der Verbreitung und Nutzung der Ergebnisse; 
Verbesserung von Monitoring und Evaluierung der Programme.  
• Verbesserung der Effizienz  der Programme:  
Vereinfachung und Verkürzung der Verfahren für die Empfänger von Finanzmitteln und 
Verringerung des Verwaltungsau fwandes für die Kommission.  
6. OPTIONEN  
Option 0 – Ausgangsszenario 
Im Ausgangsszenario bleibe n die Programme in ihrer de rzeitigen Form bestehen. 
Option A – Sechs Programme – Status quo und Verbesserungen auf Verwaltungsebene 
Bei der Aufrechterhaltung von sechs Programme n, die den bestehenden ähnlich sind, könnten 
einige, jedoch nicht alle erkannten Problem e durch Vereinheitlichung der Zielvorgaben und 
der Programmverwaltung behoben werden. 
Option B – Zwei Programme  
Bei dieser Option würden alle in Option A vor gesehenen Maßnahmen umgesetzt. Zusätzlich 
käme es durch die Zusammenfassung der be stehenden sechs in zwei Programme, ein 
 
DE 7   DE Programm „Justiz“ (mit den gegenwärtigen  Programmen JCIV, JPEN und DPIP) und ein 
Programm „Rechte und Unionsbürgerschaft“ (m it den Programmen FRC, DAP und den zwei 
Abschnitten des „Progress“-Pro gramms) zu weiteren Verbesse rungen. Als Ergebnis dieser 
Zusammenlegung wären alle Verfahren nur zwei mal (statt sechsmal) durchzuführen. Diese 
Vereinfachung hätte eine deut liche positive Auswirkung auf alle Probleme, die sich in 
Zusammenhang mit Ausrichtung, Wirksamkeit und Effizienz stellen. 
Option C – Ein Programm  
Bei dieser Option würde nur ein Programm durchgeführt, entweder  im Bereich Justiz oder im 
Bereich Rechte und Unionsbürgerschaft. Diese Op tion hätte die Vorteile der Option B für den 
geförderten Bereich, jedoch würde die fina nzielle Unterstützung fü r den anderen Bereich 
komplett eingestellt. 
Verworfene Optionen 
Ein Wechsel von zentraler Mittelverwaltung zu geteilter Mittelverwaltung  wird wegen des 
geringen Anteils am EU-Hausha lt, der diesem Bereich zugewiesen wird, sowie des daraus 
folgenden unangemessen hohen Verwaltungsaufwands verworfen. 
Eine moderate Änderung der direkten zentralen Mittelverwaltung würde die Eingliederung 
der Ziele zur Förderung der Politik im Be reich Justiz, Rechte und Gleichstellung in die Ziele 
anderer EU-Förderprogramme  bedeuten. Diese Option wird verworfen, weil sie zu einer 
hohen Fragmentierung der Ziele und zu geri ngerer Wirksamkeit führen würde.  
Die Einstellung der finanziellen Unterstützung  für den Bereich Justiz, Rechte und 
Gleichstellung wird ebenfalls verworfen, da sie ein wesentliches Instrument zur Unterstützung 
der Entwicklung und Umsetzung der Strate gien der EU und zur Bereitstellung von 
Informationen sowie Bewusstseinsbildung in diesem  sich rasch ändernden Bereich darstellt. 
7. FOLGENABSCHÄTZUNG  
Option 0 – Ausgangsszenario 
Die Auswirkungen dieser Option würde der derzeitigen Situation entsprechen. Die 
Programme würden weiterhin erfolgreich durchge führt, ihre Mängel würden jedoch die volle 
Entfaltung ihres Potenzials verhindern.  
Option A – Sechs Programme – Status quo und Verbesserungen auf Verwaltungsebene 
Die Ausrichtung auf spezifische Tätigke itsbereiche würde das Erreichen der 
Finanzierungsprioritäten erleichtern. Eine  verbesserte Verwaltung würde Maßnahmen zur 
erhöhten Wirksamkeit der Programme in die Pr axis umsetzen. Zudem würde eine gestraffte 
Verwaltung einige der Probleme in Bezug au f die Ausrichtung (Übe rschneidungen) und auf 
die Effizienz (d. h. einfachere Verfahren für Antragsteller) beheben. Diese Verbesserungen 
wären jedoch beschränkt, da die große Anzahl der Programme, die die Ursache für viele der 
Probleme ist, nicht verringert würde.  
Option B – Zwei Programme  
 
DE 8   DE Die Zusammenlegung der Programme wäre eine wirksamere Maßnahme, um zu 
gewährleisten, dass die politis chen Prioritäten genügend berü cksichtigt werden, und um die 
Zuweisung der Mittel flexibler zu  gestalten. Weniger Programme würden auch eine geringere 
Fragmentierung und weniger Übersc hneidungen mit sich bringen.  
Im Hinblick auf die Effizienz würde die Zusammenlegung der Programme die Anzahl der 
notwendigen Verfahren reduzieren. Weniger und straffere Verfahren würden eine 
Vereinfachung für die Antragsteller, we niger Verwaltungsaufwand und daher kürzere 
Verfahren im Vergleich zu Op tion A mit sich bringen.  
Diese Vereinfachung und Effizienzsteigerung der Programme hätte eine bedeutende positive 
Auswirkung auf ihre Wirksamkeit. Alle Maßnahmen der Option A wären anwendbar und 
hätten eine größere Auswirkung, da für die Aufgaben zusätzliches Personal zur Verfügung 
stünde.  
Option C – Ein Programm  
Die Durchführung eines einzigen Programms hä tte Vorteile in Bezug auf Vereinfachung, 
einheitliche Verfahren und Flexibilität. Es wäre jedoch nicht möglich, die politischen 
Prioritäten und den Bedarf des gesamten Politikbereichs abzudecken, sondern nur den Bedarf des zur Unterstützung ausgewählten Bereichs. Der geförderte Bereich de s Programms wäre so 
wirksam wie in Option B, die Wirksamkeit de r finanziellen Unterstützung insgesamt wäre 
jedoch beeinträchtigt, da der andere Politikbereich ausgeschlossen wäre.  
8. B
EVORZUGTE OPTION  
Die bevorzugte Option ist die Durchführung von zwei Programmen , die den gesamten 
Bereich der derzeitigen Förderp rogramme abdecken (Option B) . Diese Option umfasst 
alle Vorteile und keine Nachteile im Vergleich zum Ausgangsszenario. Option A erhält nicht 
den Vorzug, da diese Option lediglich beschr änkte Verbesserungen bietet, jedoch die 
Ursachen der Probleme nicht vollständig au fgreift. Option C deckt nur einen Teil der 
Politikbereiche ab, obwohl sie die meisten Vo rteile in Bezug auf die Verwaltung hätte.  
9. MONITORING UND EVALUIERUNG  
Die Monitoring- und Evaluier ungspflichten, die regelmäß ige Berichterstattung und die 
Halbzeit- und Ex-post-Bewertungen wären in den Rechtsgrundlagen der Programme 
enthalten. Die ergebnisorientierte Verwaltung  und Leistungsmessung  würden auf 
Grundlage von Leistungsindikatoren gefördert.