Zusammenfassung In Italien werden weiterhin mehrere Reformen des Justizsystems durchgeführt, die darauf abzielen, seine Qualität und Effizienz zu verbessern; unter anderem wurden Gesetzentwürfe zur Straffung der Zivil- und Strafverfahren vorgelegt, die derzeit im Parlament erörtert werden. Die Digitalisierung des Justizsystems schreitet voran, die Personalressourcen wurden erweitert und sollen weiter aufgestockt werden. Diese Maßnahmen sind besonders wichtig, um den gravierenden Problemen im Zusammenhang mit der Effizienz des Justizsystems zu begegnen und unter anderem Rückstände aufzuarbeiten und die Verfahrensdauer zu verkürzen. Der Gesetzentwurf betreffend den Obersten Gerichtsrat (Consiglio Superiore della Magistratura) und andere Elemente des Justizsystems, mit dem die Unabhängigkeit der Justiz verbessert werden soll, ist gegenwärtig noch im Parlament anhängig. Dieser Gesetzentwurf zielt insbesondere darauf ab, das Verfahren für die Wahl der Mitglieder des Obersten Gerichtsrates zu ändern. Es ist wichtig, dass bei diesen Reformen die Empfehlungen des Europarates berücksichtigt werden. Italien baut seinen rechtlichen Rahmen für die Bekämpfung von Korruption und Korruptionsdelikten weiter aus. Zusammenarbeit, Spezialisierung und Ressourcen für mit der Verfolgung von Korruption und Korruptionsdelikten befasste Ermittler und Staatsanwälte gelten insgesamt als hinreichend, um die Korruption und insbesondere die Korruption auf hoher Ebene einzudämmen. Die Fähigkeit der Strafverfolgungsbehörden, Auslandsbestechung wirksam aufzudecken und zu verfolgen, wird durch mangelnde Ressourcen, unzureichende Erfahrung und begrenztes juristisches Fachwissen beeinträchtigt. Insbesondere in den Berufungsinstanzen stellen die erheblichen Dispositionszeiten weiterhin ein Hindernis für die Korruptionsbekämpfung dar; umfassende Reformen zur Straffung der Strafverfahren werden noch immer im Parlament erörtert. Es sind mehrere Gesetzgebungsvorschläge und Gesetzesänderungen zur Stärkung der Korruptionsprävention anhängig, die unter anderem Interessenkonflikte, Lobbyarbeit und „Drehtüreffekte“ zum Gegenstand haben. Infolge der COVID-19-Pandemie ist die Gefahr von Korruption und Korruptionsdelikten, durch die die legale Wirtschaft Italiens weiter unterwandert wird, erheblich gestiegen. Italien verfügt über einen tragfähigen Rechtsrahmen für die Regulierung der Medienbranche sowie eine unabhängige, gut ausgestattete und wirksame Medienaufsicht. Die geplante Reform der gesetzlichen Bestimmungen über Verleumdung ist weiterhin im Parlament anhängig, und die politische Unabhängigkeit der italienischen Medien gibt insbesondere im audiovisuellen Bereich nach wie vor Anlass zur Sorge. Die Rettungspakete, die 2020 von der Regierung zur Abfederung der finanziellen Auswirkungen der COVID-19-Pandemie bereitgestellt wurden, beinhalteten auch einige medienspezifische Maßnahmen. Zahlreiche körperliche Angriffe, Todesdrohungen und andere Formen der Einschüchterung von Journalisten geben weiterhin Anlass zur Sorge. Was die Gewaltenteilung betrifft, so ist die im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie eingeführte Notstandsregelung noch immer in Kraft, jedoch ergreift die Regierung bereits Maßnahmen für eine schrittweise Aufhebung der Einschränkungen. Derzeit wird ein neuer Vorschlag erörtert, mit dem die Rolle des Parlaments während eines Notstands gestärkt werden soll. Mit Blick auf öffentliche Konsultationen und Ex-post-Gesetzesfolgenabschätzungen wurden leichte Verbesserungen erzielt, jedoch werden sie noch immer nicht systematisch durchgeführt. Im Parlament wird gegenwärtig ein Gesetzentwurf geprüft, der die Errichtung einer unabhängigen Menschenrechtsinstitution vorsieht. Hinsichtlich der Rechtsvorschriften über im Migrationsbereich tätige zivilgesellschaftliche Organisationen, wie etwa der Bestimmungen über die Tätigkeiten zivilgesellschaftlicher Seenotrettungsorganisationen, wurden einige Fortschritte gemeldet, wobei jedoch vor dem Hintergrund der insgesamt schwierigen Migrationssteuerung in der EU nach wie vor gewisse Bedenken bestehen.





I.Justizsystem

Der Aufbau des Justizsystems sowie dessen Unabhängigkeit und Autonomie sind in der Verfassung verankert. In Streitigkeiten über die Verfassungsmäßigkeit der Gesetze entscheidet der Verfassungsgerichtshof (Corte costituzionale). Die ordentliche Gerichtsbarkeit ist für Zivil- und Strafsachen zuständig und in drei Instanzen untergliedert. Die erste Instanz umfasst Friedensrichter, ordentliche Gerichte und Jugendgerichte. Die Berufungsgerichte und der Oberste Kassationsgerichtshof (Corte Suprema di Cassazione) bilden die zweite bzw. dritte Instanz. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit umfasst erstinstanzliche und zweitinstanzliche Gerichte. Der Rechnungshof (Corte dei Conti, Regional- und Zentralkammern) ist für die Finanzgerichtsbarkeit zuständig. Die Zuständigkeit für Steuersachen liegt in erster und zweiter Instanz bei den Provinz- und Bezirkssteuerkommissionen (Commissioni Tributarie Provinciali und Commissioni Tributarie Regionali) und in höchster Instanz beim Obersten Kassationsgerichtshof. Der Aufbau der Staatsanwaltschaft entspricht der Struktur der Gerichtsbarkeit. Italien beteiligt sich an der Europäischen Staatsanwaltschaft. Gemäß dem Grundsatz der Einheit der Justiz sind alle ordentlichen Richter und Staatsanwälte Mitglieder des Richterstandes; sie haben eine gemeinsame Laufbahnstruktur und unterstehen dem Obersten Gerichtsrat (Consiglio Superiore della Magistratura, CSM). Die Richter und Staatsanwälte der Verwaltungs-, Finanz- und Steuergerichtsbarkeit haben eigene Selbstverwaltungsgremien. Der Ausschuss der gesamtstaatlichen Rechtsanwaltskammer (Consiglio Nazionale Forense) ist ein unabhängiges und selbstverwaltetes Gremium, das per Gesetz errichtet wurde.

Unabhängigkeit

Die Unabhängigkeit der Justiz wird in Italien nach wie vor als gering wahrgenommen. Ungeachtet einer leichten Verbesserung gegenüber dem Vorjahr wird sie von nur 34 % der breiten Öffentlichkeit als „eher gut“ oder „sehr gut“ bewertet. Gegenwärtig betrachten nur 29 % der Unternehmen die Unabhängigkeit der Justiz als „eher gut“ oder „sehr gut“; mit diesem neuerlichen Rückgang setzt sich die rückläufige Entwicklung der letzten zwei Jahre fort. In den letzten fünf Jahren wurde die Unabhängigkeit der Justiz durchgehend als gering wahrgenommen.

Der Gesetzentwurf, in dem die den Obersten Gerichtsrat (CSM) betreffenden Probleme in Angriff genommen werden, darunter auch das Verfahren für die Wahl der Mitglieder des Rates, wird derzeit noch im Parlament erörtert. Der Oberste Gerichtsrat sah sich im Zusammenhang mit der Repräsentativität seiner Mitglieder und der Transparenz seines Verfahrens für die Ernennung hochrangiger Mitglieder der Justiz mit mehreren Problemen konfrontiert. Der von der Regierung im August 2020 vorgelegte Gesetzentwurf zielt darauf ab, die Unabhängigkeit der Mitglieder des Obersten Gerichtsrates von den Berufsverbänden zu gewährleisten, indem unter anderem die Regelungen für die Wahl seiner Mitglieder geändert werden und die vielfältige Zusammensetzung des Rates mit Blick auf die territoriale Herkunft seiner Mitglieder und die Gleichstellung der Geschlechter verbessert wird. Darüber hinaus soll mit dem Gesetzentwurf eine striktere Trennung zwischen dem Amt als Richter oder Staatsanwalt und politischen Ämtern erreicht werden. Im April 2021 legte der Oberste Gerichtsrat mehrere Stellungnahmen zu dem Gesetzentwurf vor, in denen er positive Aspekte hervorhob (beispielsweise die Organisation des Richteramts und der Staatsanwaltschaften sowie die größere Transparenz des Verfahrens zur Ernennung hochrangiger Amtsträger und einiger Vorgaben für die berufliche Beurteilung von Richtern und Staatsanwälten ). Bedenken äußerte der Gerichtsrat bezüglich des Wahlsystems, wobei er nachdrücklich auf die Gefahr der Ausgrenzung von Minderheiten, die Ermessensbefugnis des Justizministeriums zur Errichtung von Wahlkreisen im Vorfeld der Wahl sowie die mögliche Beschränkung der Vielfältigkeit der dem Richterstand angehörenden Mitglieder des Gerichtsrates hinwies. Mit Blick auf die Disziplinarregelung wies der Oberste Gerichtsrat auf die Gefahr möglicher Unklarheiten bei den neuen Disziplinarvergehen hin. Am 26. März 2021 nahm die GRECO ihren zweiten Umsetzungsbericht an, in dem sie sich mit der unmittelbaren Teilnahme der Richter und Staatsanwälte am politischen Leben befasste. Ungeachtet der mit dem Gesetzentwurf erzielten Fortschritte kam sie zu dem Schluss, dass die Empfehlung nur teilweise umgesetzt wurde, da der Gesetzentwurf noch nicht angenommen wurde. Im März 2021 legte die Justizministerin dem Parlament neue politische Leitlinien für die Justiz vor. Wichtig ist, dass im Zuge dieser Reformen die Empfehlungen des Europarates bezüglich der Räte für das Justizwesen berücksichtigt werden, einschließlich der Empfehlungen für die Auswahl ihrer Mitglieder , den Status, die Laufbahn und die Haftung von Richtern und Staatsanwälten sowie die für sie geltende Disziplinarregelung. Italien arbeitet diesbezüglich mit dem Europarat zusammen.

Es wurden weitere Maßnahmen ergriffen, um Problemen im Zusammenhang mit der Integrität zu begegnen. Der Oberste Gerichtsrat hat weitere Regelungen eingeführt, die auf die Förderung der Transparenz und der leistungsorientierten Besetzung von Führungspositionen abzielen. Im Sinne einer weiteren Stärkung der Unabhängigkeit der Justiz hat der Oberste Gerichtsrat Maßnahmen ergriffen, um für Richter und Staatsanwälte ausführliche Vorschriften über die Offenlegung der Vermögensverhältnisse und die systematische Kontrolle zu erlassen, die von der GRECO begrüßt wurden. Des Weiteren leitete der Oberste Gerichtsrat eine Reihe von Disziplinarverfahren ein; darüber hinaus wird er künftig bei beruflichen Beurteilungen und bei der Besetzung von Führungspositionen die Integritätsprobleme berücksichtigen, die 2020 im Rahmen strafrechtlicher Ermittlungen aufgedeckt wurden und den Rücktritt von fünf Mitgliedern des Obersten Gerichtsrates nach sich zogen. Zudem hat die nationale Richtervereinigung damit begonnen, bei Verstößen gegen den berufsständischen Verhaltenskodex Disziplinarstrafen gegen ihre Mitglieder zu verhängen.

Qualität

Die Personalressourcen werden aufgestockt, und die Einstellung weiterer Richter, Staatsanwälte und Verwaltungsbediensteter ist geplant. Der Stellungnahme des Obersten Gerichtsrates zufolge hat das Justizministerium im September 2020 die 600 zusätzlichen Stellen für Richter und Staatsanwälte auf die höchsten Gerichte und deren Staatsanwaltschaften (70 Stellen), die erst- und zweitinstanzlichen Gerichte (422 Stellen) und die flexible Taskforce (pianta organica flessibile) (176 Stellen) aufgeteilt; zudem traten im März 2021 neue Beschäftigte (285 Richter und Staatsanwälte) ihr Referendariat an. Die Auswahlverfahren, die zunächst wegen der COVID-19-Pandemie ausgesetzt worden waren, wurden nun wieder aufgenommen. In den Jahren 2020 und 2021 wurden mehr als 2000 Verwaltungsbedienstete im Rahmen digitalisierter Verfahren eingestellt. Nachdem im Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2020 festgestellt worden war, dass die Personalressourcen in Italien ein besonderes Problem darstellen, das die Effizienz des Justizsystems beeinträchtigt, hat die Regierung außerordentliche Maßnahmen ins Auge gefasst, um das Prozessbüro (Ufficio del processo) zu stärken, in dem Verwaltungsbedienstete sowie Richter und Staatsanwälte im Rahmen überarbeiteter organisatorischer Module in enger Abstimmung zusammenarbeiten werden. Diese Maßnahmen sehen die auf drei Jahre befristete Einstellung von etwa 16 500 Absolventen der Rechts-, Wirtschafts- und Politikwissenschaften vor, die Richter und Staatsanwälte fachlich unterstützen sollen; ebenfalls für drei Jahre werden zudem 1600 junge Absolventen, 750 spezialisierte und 3000 weitere Hochschulabsolventen eingestellt, die die Justizbehörden unterstützen und Projekte des Justizministeriums, wie beispielsweise die Digitalisierung von Verfahren und Reformen, überwachen werden. Ein Teil dieser neuen Beschäftigten wird dem Obersten Kassationsgerichtshof zugewiesen und bei der Neuorganisation der Zivilkammern (einschließlich der Kammer für steuerrechtliche Angelegenheiten) eingesetzt. In der Verwaltungsgerichtsbarkeit ist insbesondere an den erstinstanzlichen Gerichten eine erhebliche Zahl von Richterposten noch immer nicht besetzt. Im Februar 2021 wurde jedoch ein neues Verfahren zur Einstellung von 40 Richtern veröffentlicht (das Verfahren wurde auf 60 Stellen erweitert); zudem ist die Schaffung von 130 zusätzlichen Verwaltungsstellen geplant. Zudem sind in der Verwaltungsgerichtsbarkeit weitere Neueinstellungen vorgesehen, um die Gerichtsämter zu verstärken, die Digitalisierung voranzutreiben und die Projektaktivitäten zu überwachen. Die neuen Maßnahmen für die Aufarbeitung von Rückständen und die Verkürzung der Verfahrensdauer zielen darauf ab, eine seit vielen Jahren ausgesprochene länderspezifische Empfehlung zur Effizienz des Justizsystems umzusetzen.

Die Digitalisierung des Justizsystem schreitet an den Zivil- und Verwaltungsgerichten weiter voran, während an den Strafgerichten weiterhin Probleme bestehen. Die Digitalisierung der Verfahren an den erst- und zweitinstanzlichen Zivilgerichten ist abgeschlossen, während am Kassationsgerichtshof (Zivilkammer) und an den Friedensgerichten mit der Digitalisierung begonnen wurde. Bei den Strafverfahren wurden jedoch bislang weniger Fortschritte erzielt; hier soll die Digitalisierung Ende Mai 2021 in Angriff genommen werden. Als erste Maßnahme ist die Digitalisierung des für die Telefonüberwachung herangezogenen Registers geplant. Was die Verwaltungsgerichtsbarkeit betrifft, so wurden während der COVID-19-Pandemie weitere Fortschritte bei der Digitalisierung der Verwaltungsverfahren durch Fernanhörungen erzielt. Während die zivil- und strafrechtlichen Urteile des Obersten Kassationsgerichtshofs uneingeschränkt online verfügbar sind, werden bei der Bereitstellung des Onlinezugangs zu den Urteilen der erst- und zweitinstanzlichen Gerichte, die nur für Zivilsachen bis 2023 abgeschlossen sein soll, nur schleppend Fortschritte erzielt. Im Zuge der Ausweitung der Online-Dienste der Gerichtsämter wird die Digitalisierung weiter vorangetrieben; in diesem Zusammenhang werden die Portale für elektronische Dienstleistungen, die Registrierung zertifizierter E-Mail-Adressen (Posta Elettronica Certificata, PEC) und elektronische Zahlungen aktualisiert und der Zugang zu bestimmten Diensten über das SPID sowie mit der nationalen Bürgerkarte (Carta Nazionale dei Servizi, CNS) und dem elektronischen Personalausweis verbessert. Infolge der Telearbeit während der COVID-19-Pandemie wurde die Implementierung des Fernzugangs zu einigen Registern (streitige Zivilsachen, freiwillige Gerichtsbarkeit und Arbeitsstreitigkeiten der ersten und zweiten Instanz) beschleunigt. Darüber hinaus sind in erheblichem Umfang IT-Schulungen für Führungskräfte sowie Schulungen für die Bediensteten mit unbefristeten und befristeten Verträgen geplant, die für die Unterstützung der Digitalisierung und den Abbau von Rückständen eingestellt wurden. Was den Gesetzentwurf über das Zivilverfahren betrifft, so hat die Regierung Änderungen an seinem Wortlaut erarbeitet, um unter anderem durch die Verstärkung der Digitalisierung des Justizsystems Effizienzproblemen zu begegnen; nach seiner Fertigstellung wird der Entwurf dem Parlament vorgelegt.

Die Reform der Steuergerichtsbarkeit ist noch nicht abgeschlossen. Der vom Justizministerium sowie vom Wirtschafts- und Finanzministerium eingesetzte Sachverständigenausschuss sollte die vorbereitenden Arbeiten für die Reform der erst- und zweitinstanzlichen Steuergerichtsbarkeit bis zum 30. Juni 2021 abgeschlossen haben. Im Zuge dieser Reform soll unter anderem die hohe Zahl der beim Obersten Kassationsgerichtshof eingehenden Fälle gesenkt werden. Um die einschlägige Empfehlung der GRECO umzusetzen, leitete der Präsidialrat der Steuergerichtsbarkeit (Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria, CPGT) darüber hinaus mehrere Präventions-, Aufsichts- und Durchsetzungsmaßnahmen in die Wege, die darauf abzielen, die Professionalität und Integrität der Mitglieder der Steuergerichtsbarkeit zu verbessern, Schulungsangebote zu schaffen und die Digitalisierung voranzutreiben.

Es ist geplant, die bestehenden Standards für die Verbesserung der Qualität gerichtlicher Entscheidungen im Gesetz zu verankern. Wie im Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2020 festgestellt, sind diese Standards gegenwärtig in einer Vereinbarung zwischen dem Obersten Gerichtsrat und dem Ausschuss der gesamtstaatlichen Rechtsanwaltskammer festgelegt und zielen darauf ab, die Klarheit und Prägnanz gerichtlicher Entscheidungen zu verbessern. Die Regierung hat Änderungen erarbeitet, um diese Standards in den Gesetzentwurf über das Zivilverfahren aufzunehmen.