GEMEINSAMER BERICHT AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

über die Fortschritte Serbiens bei der Erreichung des notwendigen Maßes an Erfüllung der Beitrittskriterien und insbesondere des prioritären Ziels von Schritten im Hinblick auf eine spürbare und nachhaltige Verbesserung der Beziehungen zum Kosovo*

1. Einleitung

In ihrer Stellungnahme[1] zum Beitrittsantrag Serbiens vom Oktober 2011 kam die Europäische Kommission zu dem Schluss, dass „Serbien auf gutem Wege [ist], sowohl die 1993 vom Europäischen Rat in Kopenhagen festgelegten politischen Kriterien als auch die Bedingungen aus dem Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess zu erfüllen, vorausgesetzt, dass die Fortschritte fortgesetzt und praktische Lösungen für die Probleme mit dem Kosovo gefunden werden“, und empfahl, dass „Verhandlungen mit Serbien über den Beitritt zur Europäischen Union aufgenommen werden, sobald das Land weitere wesentliche Fortschritte bei der Verwirklichung des folgenden prioritären Ziels erreicht: Normalisierung der Beziehungen mit dem Kosovo gemäß den Bedingungen des Stabilisierungsprozesses […]“. Gemäß dieser Empfehlung der Kommission gewährte der Europäische Rat Serbien im März 2012 angesichts der ersten Fortschritte bei der Verbesserung der Beziehungen zum Kosovo den Kandidatenstatus.

Unter Berücksichtigung der Fortschritte im Rahmen des von der EU unterstützten Dialogs zwischen Serbien und dem Kosovo unter der Schirmherrschaft der Hohen Vertreterin der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik/Vizepräsidentin der Kommission und mit der Aussicht auf weitere substanzielle Fortschritte in der ersten Jahreshälfte 2013 erklärte sich der Rat in seinen Schlussfolgerungen vom 11. Dezember 2012 bereit, während des irischen Ratsvorsitzes auf der Grundlage eines im Frühjahr 2013 vorzulegenden Berichts der Kommission und der Hohen Vertreterin die weiteren Fortschritte Serbiens mit Blick auf einen möglichen Beschluss des Europäischen Rates zur Aufnahme von Beitrittsverhandlungen zu prüfen.

Dementsprechend werden in diesem Bericht die Fortschritte dargelegt, die Serbien in der Zeit vom 11. Dezember 2012 bis 15. April 2013 erzielt hat. Vor allem werden darin die Maßnahmen bewertet, die getroffen wurden, um das vorrangige Ziel einer Verbesserung der Beziehungen zum Kosovo zu erreichen. Dies betrifft sowohl die jüngsten Ergebnisse des Dialogs auf hoher Ebene als auch die Umsetzung der 2011 und 2012 getroffenen Vereinbarungen.

Außerdem enthält der Bericht neben einer Beschreibung und Bewertung der jüngsten Schritte zur verstärkten Umsetzung der EU-Agenda auch eine gründliche Analyse der neuesten Entwicklungen in den Bereichen Rechtsstaatlichkeit (mit Schwerpunkt auf Justizreform und Korruptionsbekämpfung und Bekämpfung der organisierten Kriminalität), Unabhängigkeit der wichtigsten Institutionen, Medienfreiheit, Antidiskriminierungspolitik, Minderheitenschutz und Verbesserung des Unternehmensumfelds. Schließlich wird auf die jüngsten Bemühungen Serbiens eingegangen, eine konstruktive Rolle in der Region zu spielen und die Beziehungen zu seinen Nachbarn zu verbessern.

Die in diesem Bericht dargelegte Bewertung beruht auf Informationen, die von der Kommission und der Hohen Vertreterin gesammelt und ausgewertet wurden. Dazu gehören Angaben der serbischen Behörden, die Ergebnisse von Expertenmissionen sowie Informationen, die von EU-Mitgliedstaaten, internationalen Organisationen und Organisationen der Zivilgesellschaft bereitgestellt wurden. In seinem letzten Teil enthält der Bericht entsprechende Schlussfolgerungen und Empfehlungen.

2. Verbesserung der Beziehungen zum Kosovo

Der Dialog zwischen Belgrad und Pristina wurden nach den Wahlen in Serbien zu einem durch die Hohe Vertreterin unterstützten politischen Prozess auf hoher Ebene aufgewertet.

Im Oktober 2012 fand das erste in einer Reihe von Treffen der beiden Premierminister statt. Die Hohe Vertreterin machte den beiden Seiten von Beginn an sehr klar, um welche Art von Prozess es sich dabei handelt, nämlich um einen weder unbefristeten noch ergebnisoffenen Prozess, bei dem Schritt für Schritt erst die einfacheren und dann die schwierigeren Fragen behandelt werden sollten. Ziel war es, unbeschadet der Standpunkte der beiden Seiten in der Statusfrage eine allmähliche Normalisierung der Beziehungen zwischen Serbien und dem Kosovo zu erreichen, damit beide Seiten auf ihrem jeweiligen Weg zur Annäherung an die EU weiter vorankommen können.

Zwischen Oktober 2012 und Ende April 2013 wurden zehn Treffen abgehalten[2]. Am 6. Februar fand auch ein Treffen zwischen Präsident Nikolic und Präsidentin Jahjaga statt.

In der ersten Phase des Dialogs auf hoher Ebene, die bis Dezember 2012 dauerte, stand eine Reihe als eher unproblematisch eingestufter Themen wie Abschluss der Einführung des integrierten Grenzmanagements, religiöses und kulturelles Erbe sowie Verbindungsregelungen im Mittelpunkt der Gespräche. Bereits in diesen ersten Monaten wurden bedeutende Ergebnisse erzielt.

Wichtigstes Ergebnis war die Einführung des integrierten Grenzmanagements. Bis Ende 2012 waren vier Übergänge, darunter die beiden Übergänge im Nordkosovo, operationell. Seit Ende Februar sind alle sechs Übergänge zwischen Serbien und dem Kosovo in Betrieb. Bei den Gesprächen zu diesem Thema einigten sich beide Seiten außerdem darauf, mit der Zollerhebung zu beginnen und einen Fonds für die Entwicklung des Nordkosovos einzurichten Was die Freizügigkeit betrifft, so ist die Regelung, wonach bei der Einreise nur der Personalausweis vorgezeigt werden muss, bereits in Kraft und funktioniert gut. Beide Seiten halten sich nach wie vor an die Vereinbarung über Zollstempel. In Bezug auf das Personenstandsregister waren gute Fortschritte zu verzeichnen; die Umsetzung dürfte bis Januar 2014 abgeschlossen sein. Was das Katasterwesen betrifft, so sind beide Seiten noch dabei, die notwendigen Vorbereitungen zu treffen. Die Vereinbarung über die Anerkennung von Hochschulabschlüssen wird reibungslos umgesetzt. Die Zusammenarbeit Serbiens mit der EULEX hat sich in einer Reihe von Bereichen weiter verbessert. Im Zuge der Normalisierung der Beziehungen zwischen den beiden Seiten muss es zu einer weiteren Intensivierung dieser Zusammenarbeit kommen. Direkte Kontakte auf hoher Ebene und regelmäßige Kontakte auf Arbeitsebene erleichtern nach wie vor die Zusammenarbeit u. a. bei der Bekämpfung der organisierten Kriminalität. Serbien hat sich zur vollständigen Umsetzung des Polizeiprotokolls mit der EULEX verpflichtet.

Zu den weiteren wichtigen Ergebnisse der Gespräche der beiden Premierminister zählen die Vereinbarung über Verbindungsregelungen und die Vereinbarung über den verbesserten Schutz von Stätten des religiösen und kulturellen Erbes (Schaffung einer multiethnischen Sonderpolizei im Kosovo).

In der zweiten Phase des Dialogs auf hoher Ebene, die im Januar 2012 begann, konzentrierten sich die beiden Premierminister auf das nördliche Kosovo und den Aufbau dortiger Strukturen, die dem Bedarf der örtlichen Bevölkerung im Bereich der Sicherheit und des Rechts entsprechen und gleichzeitig einen funktionierenden Gesamtrahmen für die Institutionen und Verwaltungen im Kosovo gewährleisten.

Bei ihren Gesprächen kamen beide Seiten überein, dass aus ihren Diskussionen eine Reihe von Grundsätzen und Regelungen hervorgehen sollte, die den Kosovo-Serben eine neue Zukunftsperspektive bieten, indem ihren Sorgen und Bedürfnissen in einer Weise Rechnung getragen wird, die die Funktionsfähigkeit des institutionellen und rechtlichen Rahmens des Kosovo wahrt.

Während des gesamten Prozesses auf hoher Ebene bewiesen beide Seiten ihr Engagement. Insbesondere die beiden Premierminister bauten ein gutes Arbeitsverhältnis zueinander auf und zeigten politischen Mut und politische Reife in ihren Gesprächen über sehr sensible und komplexe Themen, häufig vor dem Hintergrund eines schwierigen politischen Umfelds. Dafür verdienen sie Anerkennung. In der letzten Phase des Dialogs nahmen auch die stellvertretenden Premierminister der beiden Seiten an den Gesprächen teil. Dank ihrer Teilnahme konnten sich die Gespräche auf noch mehr lokale politische Legitimität und lokalen politischen Sachverstand stützen.

Die Diskussionen über das nördliche Kosovo und die Anliegen der kosovo-serbischen Gemeinschaft wurden am 19. April mit der Paraphierung der „Ersten Vereinbarung über Grundsätze für eine Normalisierung der Beziehungen“ abgeschlossen.

Die Vereinbarung sieht die Einrichtung eines Verbands/einer Gemeinschaft der serbischen Gemeinden im Kosovo vor, der/die innerhalb des bestehenden Rechtsrahmens des Kosovos funktionieren bzw. tätig sein wird. Der Verband/Die Gemeinschaft wird nach dem Modell des anderen bereits bestehenden Kommunalverbands im Kosovo über eine eigene Satzung sowie eigene Gremien verfügen und gegenüber der Zentralregierung eine Vertretungsfunktion übernehmen.

Was die Polizei betrifft, so wird in der Vereinbarung der Grundsatz eines einheitlichen Polizeidiensts für das gesamte Kosovo bekräftigt. Danach werden sämtliche Polizeidienststellen im Nordkosovo in die Polizei des Kosovos integriert. Für die vier Gemeinden im Nordkosovo wird ein regionaler Polizeikommandant ernannt. Die Ernennung erfolgt durch das kosovarische Innenministerium anhand einer von den vier Bürgermeistern vorgelegten Liste. Gemäß der Vereinbarung sollen die vier Bürgermeister in den Gemeinden des Nordkosovos mit serbischer Bevölkerungsmehrheit zunächst den Verband/die Gemeinschaft konsultieren und dann dem Innenministerium eine Liste vorlegt, anhand deren das Ministerium die Ernennung vornimmt.

Im Hinblick auf das Justizwesen wird in der Vereinbarung der Grundsatz bekräftigt, wonach sämtliche Justizbehörden in den Rechtsrahmen des Kosovo integriert werden und auch innerhalb dieses Rahmens agieren. In Pristina wird ein Berufungsgericht eingerichtet, um Rechtssachen im Zusammenhang mit allen Gemeinden mit serbischer Bevölkerungsmehrheit zu behandeln. Darüber hinaus wird eine ständige Kammer dieses Gerichts im nördlichen Teil von Mitrovica geschaffen.

Nach der Vereinbarung sollen noch im Jahr 2013 mit Unterstützung der OSZE Kommunalwahlen in den nördlichen Gemeinden stattfinden.

Außerdem sieht die Vereinbarung vor, dass die Gespräche über Energie und Telekommunikation bis Mitte Juni abgeschlossen werden.

Die beiden Seiten sind übereingekommen, dass keine Seite die andere auf ihrem Weg zur Annäherung an die EU blockiert bzw. andere dazu anhält, sie zu blockieren.

Was die nächsten Schritte betrifft, so einigten sich die beiden Seiten darauf, bis 26. April einen Umsetzungsplan anzunehmen und mit Unterstützung der EU einen Umsetzungsausschuss einzurichten.

Darüber hinaus erwartet die EU, dass beide Seiten im Geiste der neuen Verständigung untereinander und unbeschadet der Standpunkte in der Frage des Status des Kosovo weiter auf eine Normalisierung der Beziehungen hinarbeiten und in diesem Rahmen u. a. die Frage der Integration des Kosovo in und seiner Beteiligung an internationalen Gremien angehen werden.

3. Die jüngsten Fortschritte bei der Erfüllung der Beitrittskriterien 3.1. Einleitung

In den letzten Monaten hat sich Serbien darum bemüht, die EU-Reformagenda des Landes mit neuem Leben zu erfüllen. Im Einklang mit ihrem erklärten Ziel seit ihrem Amtsantritt im Juli 2012 hat die serbische Regierung die Koordinierung der EU-Reformagenda verstärkt. Sie hat mit der Durchführung des umfassenden Aktionsplans begonnen, den sie im Dezember 2012 zur Umsetzung der Ergebnisse der Fortschrittsberichts 2012 der Kommission annahm, und hat die Absicht, im April, Juni und September 2013 jeweils einen Zwischenbericht über den Durchführungsstand zu veröffentlichen. Ein wichtiger Meilenstein war die Annahme eines Nationalen Plans für die Angleichung an den Besitzstand (National Plan for the Approximation with the Acquis - NPAA) für den Zeitraum 2013-2016 durch die Regierung am 28. Februar 2013. Beim NPAA handelt es sich um ein detailliertes Planungsdokument, in dem alle Rechtsvorschriften erfasst sind, die Serbien zur Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA) und zur Vorbereitung auf die weitere Angleichung an den Besitzstand erlassen muss. Der NPAA enthält neben einem detaillierten Fahrplan für die Rechtsangleichung im Jahr 2013 auch eine Übersicht über die entsprechenden Mittelzuweisungen. Außerdem bietet das Dokument eine Grundlage für die wirksame Kontrolle der damit verbundenen Aktivitäten und für die verstärkte Einbeziehung relevanter Interessenträger.

Die serbische Regierung hat sich trotz der Rückschläge des Jahres 2012 zur Verbesserung der Rechtsstaatlichkeit, insbesondere in den Bereichen Justizreform und Bekämpfung der Korruption, verpflichtet. Für verschiedene Schlüsselbereiche werden Strategien ausgearbeitet, die im ersten Halbjahr 2013 verabschiedet werden sollen. Die Regierung erklärte sich zwar in bestimmten Bereichen zu breit angelegten Konsultationen bereit und bat um entsprechendes Know-how aus der EU, doch muss sie den Konsultationsprozess insgesamt verbessern, u. a. durch Sicherstellung eines ausreichenden zeitlichen Vorlaufs im Parlament für die Prüfung von Gesetzentwürfen.

3.2. Entwicklungen bei der Durchführung der Reformen

In Bezug auf die Rechtsstaatlichkeit wurde im Dezember 2012 auf der Grundlage von Vorschlägen der im September 2012 unter Beteiligung der wichtigsten Interessenträger eingesetzten Arbeitsgruppen eine erste Reihe von Gesetzesänderungen verabschiedet. Die Gesetze über Richter und Staatsanwälte wurden geändert, um rund 900 Richtern, die 2009 auf Probe eingestellt worden waren, unbefristete Arbeitsverhältnisse zu gewähren. Am Strafgesetzbuch wurden drei wichtige Änderungen vorgenommen: Kriminalisierung der Beihilfe zum Missbrauch des Rechts auf Asyl im Ausland, Entkriminalisierung der Verleumdung und von „ungenehmigten öffentlichen Stellungnahmen zu Gerichtsverfahren“ sowie Anerkennung bestimmter „Hassverbrechen“ aus Gründen der ethnischen Herkunft, der Religion oder der sexuellen Ausrichtung als erschwerender Umstand. Der Tatbestand des „Amtsmissbrauchs“ wurde ebenfalls geändert, um die Anwendung auf privatwirtschaftliche Akteure neu festzulegen. Noch offene Fälle nach Artikel 359 des Strafgesetzbuchs müssen jetzt auf Einzelfallbasis gemäß den neuen Tatbeständen des Abschnitts „Wirtschaftskriminalität“ des Strafgesetzbuchs neu eingestuft werden. Mit Blick auf weitere Änderungen in der Zukunft soll dieser Teil des Strafgesetzbuchs einer umfassenden Überprüfung unterzogen werden. Die Umsetzung der neuen Strafprozessordnung muss sorgfältig vorbereitet werden.

In Bezug auf die Justizreform steht die neue serbische Regierung seit der Entscheidung des Verfassungsgerichts im Juli 2012, die Wiederernennung von Richtern und Staatsanwälten rückgängig zu machen, vor einer schwierigen Herausforderung, nämlich der praktischen Aufgabe, ca. 800 Richter (rund ein Drittel der Gesamtzahl) wieder in das Justizwesen einzugliedern. Daher mussten sich die serbischen Behörden zunächst auf dringend notwendige Maßnahmen konzentrieren, die im Dezember 2012 verabschiedet wurden, und konnten erst anschließend mit der Entwicklung eines mittel- bis langfristigen Ansatzes - einschließlich einer umfassenden Strategie - beginnen, mit dem die Durchführung der nachhaltigen strukturellen Änderungen gewährleistet werden soll, die für den Aufbau eines unparteiischen, unabhängigen und effizienten Justizwesens notwendig sind.

Nach den Entscheidungen des Verfassungsgerichts vom Juli 2012 nahmen der Hohe Richterrat und der Staatsanwaltsrat innerhalb der vom Verfassungsgericht gesetzten Frist von 60 Tagen die Wiederernennung der bis dahin nicht wiederernannten Richter und Staatsanwälte vor. Bislang wurden diese Richter entweder an den Gerichten, an denen sie früher tätig waren, oder an den Instanzen, die diese ersetzen, wieder eingestellt. Strukturelle Anpassungen des Gerichtswesens und der Staatsanwaltschaft sind geplant, um eine optimale Zuweisung der wiederernannten Richter zu gewährleisten, wobei es gilt, für einen angemessenen Ausgleich zwischen den individuellen Wünschen dieser Richter und ihrem verfassungsmäßigen Recht, nicht ohne Zustimmung versetzt zu werden, einerseits und den Erfordernissen des Justizwesens in Bezug auf Zugänglichkeit und Bürgernähe andererseits zu sorgen. Es gibt noch immer große Unterschiede in der Arbeitsbelastung der Richter, und viele Gerichtsverfahren dauern nach wie vor zu lange. Voraussetzung für eine weitere Reform des Gerichtswesens ist eine umfassende Analyse der Funktionsweise der bestehenden Gerichte in Bezug auf Kosten, Effizienz und Zugang zur Justiz. Ein wichtiger Faktor zur Gewährleistung der Nachhaltigkeit der Reformen ist die Ausarbeitung einer mittel- bis langfristigen Strategie für das Gerichtswesen.

Für den Zeitraum 2013-2018 arbeitet das Ministerium für Justiz und öffentliche Verwaltung derzeit eine neue Strategie aus. Es wird dabei von regelmäßig tagenden Arbeitsgruppen unterstützt und führt zu diesem Thema Konsultationen mit wichtigen Interessenträgern. Die Regierung will die Strategie noch im Frühjahr fertigstellen. Die neue Strategie soll den Problemen bei der Umsetzung der bisherigen Strategie aus dem Jahr 2006 Rechnung tragen und sich auf die Grundsätze der Unabhängigkeit, Unparteilichkeit, Qualität, Kompetenz, Rechenschaftspflicht und Effizienz des Justizwesens stützen. Ziel der Strategie ist die Stärkung des Hohen Richterrats und des Staatsanwaltsrats als der verfassungsmäßig mit der Wahrung der Unabhängigkeit der Gerichte beauftragten Gremien. Die Strategie muss auch den Mangel an richterlicher Unabhängigkeit angehen, den das gegenwärtige System in vielerlei Hinsicht erkennen lässt. So üben Exekutive und Legislative nach wie vor Einfluss auf die Ernennung und Beförderung von Richtern aus. Darüber hinaus müssen die beiden Räte im Hinblick auf ihre Funktionsweise transparenter werden, und ihre Mitglieder sollten rechenschaftspflichtig sein. Die Ausarbeitung einer umfassenden Strategie, die sich auf eine vollständige Analyse der Defizite des derzeitigen Rahmens stützt, ist ein zentrales Ziel. Dabei gilt es, alle Interessenträger einzubeziehen und die verfügbare Unterstützung in vollem Umfang in Anspruch zu nehmen.

Die Strategie sollte auch darauf abzielen, die institutionellen Kapazitäten der Richterakademie im Hinblick auf leistungsorientierte Einstellungen und die Aus- und Fortbildung von Richtern und Staatsanwälten zu stärken. Die Strategie muss weiterentwickelt werden und neben detaillierten Plänen für die Verbesserung der Einstellungs-, Beurteilungs- und Disziplinarverfahren, die Überwachung und Messung der Fortschritte, die Benennung der zuständigen Institutionen und die Festlegung der notwendigen finanziellen und personellen Ressourcen auch einen klaren Zeitplan für die Umsetzung umfassen.

Ein weiteres prioritäres Ziel ist die Schaffung eines funktionierenden Systems der Rechenschaftslegung in der Justiz. In diesem Zusammenhang führte der Staatsanwaltsrat eine Konsultation zu dem im Februar 2013 vorgelegten Entwurf der Regeln für die fachliche Beurteilung von Staatsanwälten durch. Auch der Hohe Richterrat leitete einen Konsultationsprozess zum Entwurf der Regeln für die Beurteilung von Richtern und Gerichtspräsidenten ein. Die Umsetzung des seit März 2012 im Entwurf vorliegenden Verhaltenskodex für Staatsanwälte soll bald in Angriff genommen werden. Der Verhaltenskodex für Richter muss noch systematischer angewendet werden. Bisher wurden nur wenige endgültige Entscheidungen nach den vor drei Jahren vom Hohen Richterrat angenommen Disziplinarvorschriften gefällt. Der Staatsanwaltsrat nahm im Juli 2012 Disziplinarvorschriften an – die ersten Disziplinarverfahren sollen in Kürze aufgenommen werden.

Die Korruptionsbekämpfung bildet ein zentrales Element der Tätigkeit der Regierung seit ihrem Amtsantritt. Grundlage ist ein Null-Toleranz-Ansatz. Eine Reihe von Ermittlungen wurde eingeleitet, teilweise im Zusammenhang mit problematischen Privatisierungsfällen, die bereits von dem Rat für Korruptionsbekämpfung aufgedeckt worden waren. Dabei handelt es sich es auch um Korruption auf hoher Ebene. Darüber hinaus hat Serbien einige Fortschritte bei der Bekämpfung der organisierten Kriminalität erzielt. Die operative Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen den Strafverfolgungsbehörden ist nach wie vor zufriedenstellend. Serbien muss allerdings seine Erfolgsbilanz bei Ermittlungen und bei der strafrechtlichen Verfolgung und Verurteilung von Personen, die der Korruption schuldig oder in die organisierte Kriminalität verwickelt sind, weiter verbessern. Dazu müssen u. a. im Hinblick auf den Zeugenschutz, die Finanzfahndung und die Sonderstaatsanwaltschaft für organisierte Kriminalität zusätzliche personelle und finanzielle Ressourcen bereitgestellt werden.

Eine Korruptionsbekämpfungsstrategie 2013-2018 wird zurzeit ausgearbeitet. Alle zuständigen Behörden und relevanten Interessenträger werden in die Vorbereitung der Strategie einbezogen, die positiven Beispielen aus der Region Rechnung tragen soll. Neben einem strukturellen Ansatz für die Behandlung von Fragen wie gute Regierungsführung, institutionelle Unabhängigkeit, interne und externe Rechnungsprüfung und Finanzkontrolle sowie Informantenschutz soll die Strategie auf einem sektoralen Ansatz für die Bekämpfung der Korruption in sensiblen Sektoren wie Stadtplanung und Raumordnung, Justiz, Polizei, Bildung und Gesundheit beruhen. Die sich ergänzenden Rollen der Korruptionsbekämpfungsagentur und des Rates für Korruptionsbekämpfung bei der Umsetzung und Überwachung der Strategie sollen besser definiert und die interinstitutionelle Zusammenarbeit erleichtert werden. Die Regierung will die Strategie noch im Frühjahr fertigstellen. Im Anschluss an eine öffentliche Konsultation zum Strategieentwurf werden die Behörden mit der Ausarbeitung eines Aktionsplans beginnen.

Was die Achtung der Rolle und der Unabhängigkeit wichtiger Institutionen betrifft, so besteht noch Spielraum für Verbesserungen. Die Berichte und Empfehlungen unabhängiger Institutionen finden keine ausreichende Beachtung auf politischer Ebene und führen nicht zu angemessenen Folgemaßnahmen. Die Achtung der Rolle und Unabhängigkeit dieser Institutionen muss auch durch die gesicherte Bereitstellung ausreichender Ressourcen untermauert werden. Der Ombudsmann und der Beauftragte für den freien Zugang zu Informationen von öffentlichem Interesse und den Schutz personenbezogener Daten haben damit begonnen, mit dem kürzlich eingesetzten Parlamentsausschuss für die zivile Kontrolle der Sicherheitsdienste zusammenzuarbeiten. Auf ihre Empfehlung hin verabschiedete das Parlament im Februar 2013 Änderungen des Gesetzes über militärische Sicherheit und militärische Nachrichtendienste, die vor allem die Überwachung der Telekommunikation durch die Staatssicherheit betrafen. Serbien sollte dafür Sorge tragen, dass – im Einklang mit bewährten europäischen Methoden - nach nationalem Recht zwischen Überwachung bei strafrechtlichen Ermittlungen und Überwachung aus Gründen der Staatssicherheit unterschieden wird.

Was die Freiheit der Medien betrifft, so war die Entkriminalisierung der Verleumdung (siehe oben) ein wichtiger Schritt. Darüber hinaus wurde im Januar 2013 eine aus Journalisten und Mitarbeitern der Polizei und der Agentur für Sicherheitsinformation zusammengesetzte Ad-hoc-Kommission eingesetzt und damit beauftragt, zur Aufklärung der noch ungelösten Morde an Journalisten beizutragen. Hinsichtlich der Umsetzung der Medienstrategie wurde eine Arbeitsgruppe eingesetzt, die die einschlägigen Rechtsvorschriften harmonisieren soll, um die bestehenden Widersprüche in Bezug auf die Gründung und Finanzierung von Medien zu beseitigen. Zwei Gesetze sind in Vorbereitung: ein Gesetz über öffentliche Information und Medien, das die Bereiche öffentliche Information, Medieneigentum und -konzentration sowie Akkreditierung von Auslandskorrespondenten abdecken soll, und ein Gesetz über elektronische Medien, das sich neben den elektronischen Medien auch auf öffentlich-rechtliche Sendeanstalten erstrecken soll. Als erster Schritt wurde das Gesetz über öffentliche Unternehmen geändert, damit die Behörden aller Ebenen im Mediensektor keine öffentlichen Unternehmen mehr einrichten können. Der Entwurf des Gesetzes über öffentliche Information und Medien ist derzeit Gegenstand einer öffentlichen Konsultation. Das Gesetz soll dazu dienen, die Transparenz der Medienfinanzierung zu erhöhen, die Medienkonzentration stärker zu regeln, entsprechende Schwellenwerte und Obergrenzen einzuführen und der Kommission für Wettbewerbschutz eine Rolle in diesem Bereich zu übertragen. Im Allgemeinen ist festzustellen, dass die Medienberichterstattung weiterhin nur unzureichend analytisch und wenig ausgewogenen ist. Selbstzensur ist nach wie vor weit verbreitet.

Auch im Bereich der Diskriminierungsbekämpfung sind einige Fortschritte zu verzeichnen. Der allgemeine Rechtsrahmen ist weitgehend vorhanden, doch die Anwendung und Durchsetzung der entsprechenden Gesetze muss durch kohärentes Handeln der Behörden verbessert werden. Dazu gehört auch die Schaffung eines günstigeren Klimas in der Gesellschaft. Die Anerkennung bestimmter „Hassverbrechen“ aus Gründen der ethnischen Herkunft, der Religion oder der sexuellen Ausrichtung (siehe oben) als erschwerender Umstand ist eine erfreuliche Entwicklung. Eine umfassende Strategie zur Bekämpfung der Diskriminierung für den Zeitraum 2013-2018 wird zurzeit ausgearbeitet. Dazu finden aktive Konsultationen mit einschlägigen Interessenträgern statt. Nach der Verabschiedung der Strategie - voraussichtlich im zweiten Quartal 2013 - sollen zu ihrer Umsetzung Aktionspläne erstellt werden. Der Beauftragte für Chancengleichheit veröffentlichte zwei an die Rechtsberufe und sonstige Interessierte gerichtete Leitfäden über den zivilrechtlichen Schutz vor Diskriminierung bzw. die Bekämpfung von Diskriminierung am Arbeitsplatz. Eine Reihe von Bestimmungen des serbischen Antidiskriminierungsgesetzes von 2009 steht nicht mit der EU-Antidiskriminierungsrichtlinie von 2011 im Einklang, und die Vorbereitungen für eine entsprechende Angleichung haben begonnen. Die Maßnahmen zum Schutz von Lesben, Schwulen, Bisexuellen und Transgendern (LGBT) wurden verstärkt. Insgesamt kam es durch die Schulung von Polizeibeamten, die Weiterentwicklung der Gerichtspraxis und die verbesserte Zusammenarbeit mit LGBT als Zeugen zu einer aktiveren Bearbeitung von Fällen der Diskriminierung von LGBT. Das Berufungsgericht in Novi Sad fällte ein erstes Urteil in Bezug auf die Diskriminierung am Arbeitsplatz aufgrund der sexuellen Orientierung. Der Beauftragte für Chancengleichheit engagierte sich weiterhin besonders aktiv für die Rechte von LGBT. Eine Reihe von Sensibilisierungsmaßnahmen zum Thema Diskriminierung und insbesondere zu den Rechten von LGBT wurden durchgeführt, die sich vor allem an Polizeibeamte und Sozialarbeiter richteten. Im Dezember 2012 fand in Belgrad ein erstes Seminar im Rahmen eines 2012 vom Europarat durchführten LGBT-Projekts statt. Die Vorbereitungen für die Belgrader „Pride Parade“ 2013 haben begonnen. Derartige Aktivitäten müssen weiterentwickelt und durch sichtbares politisches Engagement unterstützt werden, um eine verstärkte Inklusion und einen verbesserten Schutz von LGBT zu fördern und in der serbischen Gesellschaft für mehr Toleranz und Verständnis zu werben.

In Bezug auf den Minderheitenschutz hat Serbien zur Vorbereitung der für 2014 angesetzten Wahlen zu den Minderheitenräten das Gesetz über die nationalen Minderheitenräte überarbeitet, um einige Defizite zu beheben. Die Überarbeitung geht auf Empfehlungen des Ombudsmanns und des Beauftragten für den freien Zugang zu Informationen von öffentlichem Interesse zurück, die vor allem den Wahlprozess und die Satzungen der Räte betrafen. Serbien hat auch Schritte unternommen, um die Anwendung des Gesetzes landesweit zu verbessern. Maßnahmen wurden durchgeführt, um die Ausstrahlung von Fernsehsendungen in rumänischer Sprache im Osten Serbiens zu unterstützen. Darüber hinaus wird auf behördliche Anordnung ab dem kommenden Schuljahr der Rumänischunterricht (mit kulturellen Komponenten) fakultativ angeboten. Die Pilotphase beginnt bereits im April 2013. Die Regierung hat zwar die serbisch-orthodoxe Kirche aufgefordert, sich an einem Dialog mit der rumänisch-orthodoxen Kirche zu beteiligen, doch bislang gab es noch keine Fortschritte in der Frage des Zugangs zu Gottesdiensten in rumänischer Sprache. Im Sandschak wurde in den Grund- und Sekundarschulen der Unterricht in bosnischer Sprache eingeführt. Im Süden Serbiens wurde nach den jüngsten Spannungen im Zusammenhang mit der Aufstellung und Entfernung eines Denkmals in Preševo erneut versucht, zwischen der Zentralregierung und den Kommunalbehörden wieder einen wirksamen Dialog herzustellen, um alle anstehenden Probleme, einschließlich der sozioökonomischen Entwicklung der Region, angehen zu können. Für den Albanischunterricht in Südserbien wurden zusätzliche Lehrbücher bereitgestellt. Seit September 2012 können Angehörige der albanischen, der bosniakischen und der Roma-Minderheit Praktika in der Staatsverwaltung absolvieren. Serbien muss seine Bemühungen um eine wirksame landesweite Anwendung des Rechtsrahmens fortsetzen. Die Kommission wird Fortschritte in diesem Bereich aufmerksam verfolgen.

Was die Roma betrifft, so setzt Serbien die operativen Schlussfolgerungen des im Juni 2011 von Serbien und der Kommission gemeinsam durchgeführten Roma-Seminars weiterhin aktiv um. Ein Folgeseminar soll im Frühjahr stattfinden. Im Bereich Meldewesen wurden die beiden zur Registrierung bzw. nachträglichen Registrierung von „rechtlich unsichtbaren“ Personen erforderlichen Gesetze inzwischen verabschiedet. Die neuen Registrierungsverfahren gelten seit Dezember 2012. Die Maßnahmen zur Minderheitenförderung im Bildungswesen wurden verstärkt und ein weiterer Ausbau des Systems der pädagogischen Assistenten (bisher 175 Personen) wird in Erwägung gezogen. Die Maßnahmen zur Förderung von Beschäftigungsmöglichkeiten für Roma wurden fortgesetzt. Im Gesundheitswesen sind 75 Roma-Gesundheitsmediatorinnen unter der Verantwortung des Ministeriums für Arbeit und Soziales tätig. Inzwischen können sich Roma auch dann beim Sozialamt anmelden, wenn sie keinen ständigen Wohnsitz haben. In Bezug auf Wohnraum und Zwangsräumungen hat Serbien mit den Vorbereitungen für die Übernahme der einschlägigen internationalen Standards in das nationale Recht begonnen. Weitere nachhaltige Anstrengungen, auch finanzieller Art, sind erforderlich, um die vollständige Umsetzung der Roma-Strategie Serbiens zu gewährleisten und damit die schwierige Situation der Roma zu verbessern, die häufig Opfer von Intoleranz, Hassrede und sogar physischer Übergriffe sind.

Die serbische Regierung hat auch die Reformen zur Verbesserung der wirtschaftlichen und unternehmerischen Rahmenbedingungen fortgesetzt. Eine wichtige und positive Entwicklung war die Verabschiedung des neuen Gesetzes über das öffentliche Auftragswesen Ende 2012. Mit diesem Gesetz wird das serbische Recht weiter an den Besitzstand angeglichen und u. a. durch Zentralisierung der öffentlichen Auftragsvergabe die Effizienz der Vergabeverfahren erhöht. Darüber hinaus werden die für die Durchsetzung und Überwachung der Vergabevorschriften zuständigen Stellen gestärkt. Neue Vorschriften zur Prävention von Korruption und Interessenskonflikten wurden erlassen. Insgesamt dürfte dieses Gesetz zu transparenteren und effizienteren Vergabeverfahren und zu verstärktem Wettbewerb führen. Die Regierung hat weitere Maßnahmen zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für Unternehmen getroffen. Dazu zählen die Abschaffung von mehr als 130 steuerähnlichen Abgaben und Gebühren, die die Geschäftstätigkeit belasteten, die Änderung des Mehrwertsteuergesetzes und die Verabschiedung eines Gesetzes zur Begrenzung der Frist für die Begleichung von Forderungen. Im Dezember 2012 wurde mit der längst überfälligen Reform der volkseigenen Betriebe begonnen und eine 18-monatige Frist für den Abschluss ihrer Umstrukturierung festgelegt. Die im Januar 2013 verabschiedeten Änderungen des Gesetzes über den Binnenhandel zielen darauf ab, die Marktzutrittsschranken für Einzelhändler abzubauen.

Serbien hat am 1. Januar 2009 mit der Umsetzung des Interimsabkommens über Handel und Handelsfragen begonnen. Das Land kann inzwischen eine zufriedenstellende Bilanz bei der Erfüllung seiner Verpflichtungen aus dem Interimsabkommen vorweisen und ist entschlossen, alle noch offenen Fragen zu erörtern und anzugehen. Serbien beteiligt sich auch in gutem Glauben an der SAA-Anpassung im Vorfeld des Beitritts Kroatiens zur EU. In den Bereichen staatliche Beihilfen und Rechte des geistigen Eigentums gibt es weiterhin eine Reihe ungeklärter Fragen. Insbesondere gilt es, die Unabhängigkeit der Kommission für die Kontrolle staatlicher Beihilfen weiter nachzuweisen, zu belegen, dass sämtliche staatlichen Beihilfen dieser Kommission mitgeteilt und von dieser genehmigt werden, und die Anpassung der bestehenden Beihilferegelungen fortzusetzen.

3.3. Regionale Zusammenarbeit und bilaterale Beziehungen

Nach einigen Schwierigkeiten in den ersten Monaten nach ihrem Amtsantritt hat die serbische Regierung in letzter Zeit die Kontakte auf hoher Ebene zu den Nachbarländern verstärkt und sich damit um einen erneut positiven Beitrag zur regionalen Zusammenarbeit bemüht.

Was die Beziehungen zu Kroatien betrifft, so fand am 16. Januar 2013 ein bahnbrechender Besuch des kroatischen Premierministers in Belgrad statt, bei dem mit dem serbischen Premierminister vereinbart wurde, auf eine weitere Verbesserung der Beziehungen hinzuarbeiten und die Zusammenarbeit in einer Reihe von Bereichen wie EU-Integration, Wirtschaft, Flüchtlinge, Grenzverlauf, vermisste Personen und Kriegsverbrechen zu intensivieren. Auch auf Ministerebene fanden verschiedene Treffen statt, darunter vor allem der Besuch des serbischen Außenministers in Zagreb im März. Darüber hinaus wird derzeit ein Abkommen über die Zusammenarbeit im Bereich der EU-Integration vorbereitet. Die Beziehungen zu Bosnien und Herzegowina sind nach wie vor gut. Im Januar 2013 besuchte der serbische Premierminister Sarajewo, und der Vorsitzende des Ministerrats von Bosnien und Herzegowina war im Februar 2013 in Belgrad. Im Dezember 2012 empfing der serbische Staatspräsident den Vorsitzenden des Staatspräsidiums von Bosnien und Herzegowina in Belgrad. Im Dezember 2012 unterzeichneten die Außenminister der beiden Länder eine Vereinbarung über die Zusammenarbeit im Bereich der EU-Integration. Im Januar 2013 unterzeichneten der in Serbien für Kriegsverbrechen zuständige Staatsanwalt und die Staatsanwaltschaft Bosnien und Herzegowinas ein Protokoll über die Zusammenarbeit bei der strafrechtlichen Verfolgung von Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Völkermord. Die Beziehungen zu Montenegro haben sich verbessert. Ein Besuch des serbischen Staatspräsidenten im Januar 2013 fand in einer positiven Atmosphäre statt. Bei diesem Anlass betonte er die Achtung der Souveränität und der territorialen Integrität Montenegros. Auch die Beziehungen zur ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien haben sich verbessert. Im Januar 2013 fand gleichzeitig mit dem Besuch des serbischen Premierministers in Skopje ein Treffen der Justizminister statt. Außerdem wurde vereinbart, im Mai 2013 eine gemeinsame Sitzung der beiden Regierungen in Belgrad abzuhalten. Im Februar 2013 besuchte der serbische Außenminister Skopje und unterzeichnete mit seinem Amtskollegen ein Abkommen über die Zusammenarbeit im Bereich der EU-Integration. Bei der Wiederherstellung guter Beziehungen zur Türkei ist Serbien ebenfalls weiter vorangekommen. Während seines Besuchs in Ankara Anfang Februar 2013 bekräftigte der serbische Staatspräsident die Bedeutung der Beziehungen der beiden Länder für die Region insgesamt. Diesem Besuch ging ein Besuch des türkischen Außenministers in Belgrad voraus.

Die Beziehungen Serbiens zu den benachbarten EU-Staaten Bulgarien, Ungarn und Rumänien sind weiterhin gut. Anlässlich des Besuchs des bulgarischen Außenministers in Serbien im Dezember 2012 wurde ein Abkommen über soziale Sicherheit unterzeichnet und die Vorbereitung eines Abkommens über gutnachbarschaftliche Beziehungen vereinbart. Am Grenzübergang Kalotina wurde eine gemeinsame Kontaktstelle für die Zusammenarbeit der Polizei- und Zollbehörden eingerichtet. Der serbische Premierminister und sein bulgarischer Amtskollege unterzeichneten ein Abkommen über eine Gasverbund-Fernleitung zwischen Serbien und Bulgarien. Der Besuch des serbischen Staatspräsidenten in Ungarn im November 2012 verlief in einer positiven Atmosphäre. Serbien und Ungarn haben als Teil der Bemühungen um Eindämmung der Zunahme unbegründeter Asylanträge in der EU ihre Zusammenarbeit in inneren Angelegenheiten verstärkt. Serbien und Rumänien haben im Einklang mit einem Gemeinsamen Protokoll vom März 2012 ihre Zusammenarbeit beim Schutz von Minderheiten fortgesetzt. Die Konsultationen unter der Schirmherrschaft des Hohen Kommissars der OSZE für nationale Minderheiten wurden fortgesetzt und ergaben Schlussfolgerungen zu einer Reihe bereits getroffener oder geplanter Maßnahmen in den Bereichen Medien und Bildung. Dabei blieb die Frage von Gottesdiensten ungeklärt.

4. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Serbien hat im Einklang mit den Schlussfolgerungen des Rates vom Dezember 2012 entscheidende Schritte in Richtung einer spürbaren und nachhaltigen Verbesserung seiner Beziehungen zum Kosovo unternommen. Es hat sich aktiv und konstruktiv an dem von der EU unterstützten Dialog mit Pristina beteiligt und Gespräche über das gesamte Spektrum von Themen aufgenommen, die für spürbare und nachhaltige Verbesserung der Beziehungen mit dem Kosovo unerlässlich sind.

Nach den Wahlen in Serbien wurde der Dialog zwischen Belgrad und Pristina mit der Unterstützung der Hohen Vertreterin zu einem politischen Prozess auf hoher Ebene aufgewertet. Zwischen Oktober 2012 und Ende April 2013 fanden zehn Treffen in diesem Rahmen statt. Außerdem trafen am 6. Februar Präsident Nikolic and Präsidentin Jahjaga zusammen. Die bislang im Rahmen des Dialogs getroffenen Vereinbarungen werden weiter umgesetzt. Auch die Umsetzung der Vereinbarung über die Vertretung des Kosovos in regionalen Foren wurde weitgehend gewährleistet. Als Meilenstein ist in diesem Zusammenhang die Aufnahme des Kosovos als vollwertiges Mitglied des regionalen Kooperationsrats im Februar 2013 zu nennen. Im Rahmen des integrierten Grenzmanagements wurden gemeinsame vorläufige Kontrollstellen an allen sechs Übergängen eingerichtet, die nun offen und funktionsfähig sind. Die Umsetzung der Vereinbarung über den Schutz des religiösen und kulturellen Erbes vom Dezember 2012 schreitet voran. Auch die Vereinbarung über Zollstempel wird von beiden Seiten weiter umgesetzt. Gute Fortschritte waren beim Personenstandsregister zu verzeichnen, so dass diese Arbeiten bis Januar 2014 abgeschlossen sein sollten. Was das Katasterwesen anbetrifft, so sind beide Seiten noch dabei, die nötigen Vorbereitungen zu treffen. Die Umsetzung der Vereinbarung über die Anerkennung von Hochschulabschlüssen verläuft reibungslos. Die Zusammenarbeit Serbiens mit EULEX hat sich in bestimmten Bereichen weiter verbessert.

Beide Seiten vereinbarten zudem die Wiedereinführung der Zollerhebung in Angriff zu nehmen und einen Fonds für die Entwicklung des Nordlkosovos einzurichten. Im Rahmen des zweiten Teils des Dialogs auf hoher Ebene, der im Januar 2013 eingeleitet wurde, fanden Treffen der beiden Premierminister statt, die sich vorrangig mit dem Nordkosovo befassten. Daraufhin erfolgte am 19. April 2013 die Paraphierung der „Ersten Vereinbarung über Grundsätze für eine Normalisierung der Beziehungen“. Diese Vereinbarung sieht u. a. vor, dass beide Seiten intensivere Gespräche über Energie und Telekommunikation führen und bis zum 15. Juni 2013 abschließen.

Aus den vorstehend genannten Gründen ist die Kommission der Ansicht, dass Serbien die wichtigste Priorität umgesetzt und weitere Schritte in Richtung einer spürbaren und nachhaltigen Verbesserung der Beziehungen zum Kosovo unternommen hat.

Serbien hat sich außerdem verpflichtet, die Reform in Schwerpunktbereichen der Rechtsstaatlichkeit mit mehr Nachdruck voranzutreiben, dazu gehören insbesondere die Justizreform und die Korruptionsbekämpfung, die Unabhängigkeit der wichtigsten Institutionen, die Medienfreiheit, die Antidiskriminierungspolitik, der Schutz von Minderheiten und die Rahmenbedingungen für Unternehmen. Die serbischen Behörden haben all diesen Bereichen wieder stärkere Aufmerksamkeit gewidmet und mit der Konzeption einer umfassenden und langfristigen Strategie begonnen. Entsprechende Reformen sind bereits in Vorbereitung, wobei die Ausarbeitung von Strategien, dazugehörigen Aktionsplänen und Gesetzentwürfen im Vordergrund steht. Außerdem muss die Nachhaltigkeit der in diesen Bereichen erzielten Fortschritte gewährleistet werden, Dies gilt ist insbesondere für das Justizwesen, das eine enorme Herausforderung darstellt.

Die serbische Regierung hat in den letzten Monaten ihr Engagement für einen konstruktiven Beitrag zur regionale Zusammenarbeit unter Beweis gestellt, das auch durch eine Reihe hochrangiger Kontakte mit den Nachbarländern untermauert wurde.

Unter Hinweis auf ihre Feststellungen und Schlussfolgerungen, die in ihrer Stellungnahme zum Antrag Serbiens auf EU-Mitgliedschaft vom Oktober 2011, im Strategiepapier vom Oktober 2012 und im Fortschrittsbericht 2012 über Serbien dargelegt sind, kommt die Kommission zu dem Schluss, dass

Serbien die politischen Kriterien und die Bedingungen des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses nun hinreichend erfüllt.

Die Kommission bekräftigt außerdem ihre Beurteilung der Erfüllung der wirtschaftlichen Kriterien sowie der sich aus dem Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen und aus dem Interimsabkommen ergebenden Verpflichtungen und der Fähigkeit Serbiens, die aus der Mitgliedschaft erwachsenden Verpflichtungen. zu übernehmen.

Daher empfiehlt die Kommission, Verhandlungen über den Beitritt zur Europäischen Union mit Serbien aufzunehmen.

Die Kommission wird weiterhin Serbiens Fortschritte bei der Erfüllung der Beitrittskriterien und der Bedingungen aus dem Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess überwachen. Die Kommission verweist auf ihre Empfehlung vom Oktober 2012, im Zusammenhang mit dem Rahmen für die künftigen Beitrittsverhandlungen mit Serbien auch die Frage anzusprechen, welche Schritte zur Normalisierung der Beziehungen zwischen Belgrad und Pristina unternommen werden müssen. Die Kommission wird während der Beitrittsverhandlungen die Reformbestrebungen und ihre Umsetzung im Bereich Rechtsstaatlichkeit und Grundrechte genau verfolgen und dabei ihr besonderes Augenmerk auf die Justizreform, die Korruptionsbekämpfung und die Antidiskriminierungspolitik richten. Sie wird die verfügbaren Instrumente in allen Phasen des Beitrittsprozesses umfassend nutzen, insbesondere den neuen vom Europäischen Rat im Dezember 2011 gebilligten Ansatz für die Kapitel „Justiz und Grundrechte“ sowie „Recht, Freiheit und Sicherheit“.

* Diese Bezeichnung berührt nicht die Standpunkte zum Status und steht im Einklang mit der Resolution 1244/1999 des VN-Sicherheitsrates und dem Gutachten des Internationalen Gerichtshofs zur Unabhängigkeitserklärung des Kosovos.

[1] KOM(2011) 668 endg.

[2] 19. Oktober, 7. November, 4. Dezember und 17. Januar, 20. Februar, 4. März, 20. März, 2. April, 17. April und 19. April.