MITTEILUNG DER KOMMISSION - Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften - Betrugsbekämpfung - Aktionsplan 2001-2003

MITTEILUNG DER KOMMISSION

Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften

Betrugsbekämpfung

Aktionsplan 2001-2003

Die Kommission hat eine Mitteilung "Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften - Betrugsbekämpfung - Konzept für eine Gesamtstrategie" [1] angenommen, die sich mit den in den nächsten fünf Jahren (2001-2005) zu bewältigenden Herausforderungen befasst. Das Konzept wurde von Kommissionsmitglied Schreyer im Einvernehmen mit Kommissionsmitglied Vitorino vorgelegt und am 28. Juni 2000 angenommen. Der Rat "Wirtschaft und Finanzen" nahm das Konzept am 17. Juli 2000 an, und das Europäische Parlament billigte die darin enthaltenen Leitlinien [2]. Das Konzept sieht vor, sämtliche Dienststellen am Schutz der finanziellen Interessen zu beteiligen und nennt eine Reihe vorrangiger Maßnahmen, die diese bei der Einleitung und Durchführung von Initiativen in enger Zusammenarbeit vorbereiten müssen.

[1] KOM(2000) 358 endg.

[2] Siehe Entschließung des Europäischen Parlaments vom 13. Dezember 2000.

Ohne den spezifischen Maßnahmen der einzelnen Generaldirektionen oder den von der Kommission und dem Gesetzgeber dem Amt für Betrugsbekämpfung anvertrauten operativen Maßnahmen vorgreifen zu wollen, möchte die Kommission in den nächsten drei Haushaltsjahren eine Reihe gezielter Maßnahmen durchführen, um den im Konzept für eine Gesamtstrategie genannten Herausforderungen zu begegnen. Dieses Ziel verfolgt der Aktionsplan 2001-2003. Dabei handelt es sich um ein gezielt nach der Gesamtstrategie ausgerichtetes erstes Arbeitsprogramm, in dem näher ausgeführt wird, welche vorrangigen Maßnahmen und Initiativen die Dienststellen der Kommission und somit auch das Amt für Betrugsbekämpfung (im Rahmen seiner nicht operativen Aufgaben) im einzelnen durchführen sollen. Für das Amt geht es dabei vor allem darum, in Übereinstimmung mit dem einschlägigen Kommissionsbeschluss vom 28. April 1999 [3] Rechtsvorschriften und Regelungen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und zur Betrugsbekämpfung auszuarbeiten, die die operative Tätigkeit unterstützen. Die Tätigkeiten des Amts als unabhängige operative Dienststelle werden Gegenstand eines gesonderten Arbeitsprogramms sein, für das unmittelbar der Generaldirektor des Amts zuständig ist und über das dieser separat Bericht zu erstatten hat.

[3] Siehe Artikel 2 des Beschlusses der Kommission vom 28. April 1999 zur Errichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) (ABl. L 136 vom 31.5.1999).

* * *

In der Gesamtstrategie vom 28.6.2000 [4] wird betont, dass der Schutz der finanziellen Interessen die Aufgabe der Kommission und ihrer sämtlichen Dienststellen sowie auch aller anderen Gemeinschaftsorgane und der Mitgliedstaaten ist. Dementsprechend sieht der Aktionsplan 2001-2003 in Übereinstimmung mit den Leitlinien der mehrjährigen Gesamtstrategie folgende vorrangigen Maßnahmen vor:

[4] Mitteilung der Kommission - Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften - Betrugsbekämpfung - Konzept für eine Gesamtstrategie (KOM(2000) 358 endg.).

* Entwicklung einer umfassenden Betrugsbekämpfungspolitik: Die Gesamtstrategie stützt sich auf Artikel 280 EG-Vertrag, der die Verhütung und die Bekämpfung von Betrug miteinander verbindet, um einen effektiven und gleichwertigen Schutz der finanziellen Interessen in den Mitgliedstaaten zu gewährleisten. Bei diesem Aspekt liegt die Betonung auf dem globalen und multidimensionalen Charakter der (hauptsächlich im legislativen Bereich) zu beschließenden Maßnahmen, mit denen die noch bestehenden Schlupflöcher für Betrug, Korruption und sonstige den finanziellen Gemeinschaftsinteressen abträgliche Handlungen beseitigt werden sollen.

* Ausbau der Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden: Die Gesamtstrategie basiert auf der Prämisse, dass ein wirksames Vorgehen zum Schutz der finanziellen Interessen und zur Bekämpfung von Betrug nur möglich ist, wenn die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft dabei in vollem Umfang mitwirken und zusammenarbeiten. Mit der Errichtung des Amts für Betrugsbekämpfung ist der Union ein schlagkräftiges Instrument zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft an die Hand gegeben worden. Um ihren Aufgaben in vollem Umfang nachzukommen und insbesondere ein Gesamtbild der Gemeinschaftsebene zu vermitteln, möchte die Kommission dieses Instrument auf optimale Weise dazu nutzen, den Informationsaustausch zu strukturieren und innovative Formen der Zusammenarbeit zu entwickeln.

* Interinstitutioneller Ansatz für die Verhütung und Bekämpfung von Betrug und Korruption: Ziel ist die Sensibilisierung aller Kommissionsbediensteten und Empfänger von Gemeinschaftsmitteln für den ethischen Aspekt der Finanzverwaltung sowie die Festlegung von Leitlinien für die Verhütung von Handlungen, die den politischen, rechtlichen oder finanziellen Interessen der Gemeinschaft schaden. Der Gesetzgeber hat das Amt für Betrugsbekämpfung im übrigen mit der Befugnis ausgestattet, selbstständig in den Gemeinschaftsorganen und -einrichtungen interne Untersuchungen durchzuführen, deren Wirksamkeit und Homogenität der Evaluierung unterliegen.

* Stärkung der strafrechtlichen Dimension: Schwerwiegende Verstöße müssen strafrechtlich verfolgt werden, doch dem stehen noch immer Hindernisse im Weg, die es zu beseitigen gilt. Zu diesem Zweck schlägt die Kommission vor, die Anpassung der strafrechtlichen Bestimmungen der Mitgliedstaaten an die neuen Vorschriften des Vertrags voranzutreiben und eine Strategie zu entwickeln, die sich auf eine enge und regelmäßige Zusammenarbeit mit den Justizbehörden der Mitgliedstaaten und den verschiedenen außergemeinschaftlichen Gremien gründet.

Diese vier Herausforderungen resultieren aus der Dynamik, die durch die Reform der Betrugsbekämpfung vom Mai 1999 und die Errichtung des Europäischen Amts für Betrugsbekämpfung (OLAF) entstanden ist; zu der Reform kam es, weil die Organe und die Mitgliedstaaten der Bekämpfung der Wirtschafts- und Finanzkriminalität einen vorrangigen Stellenwert beimaßen. Der Ansatz gründet sich auf den neuen Artikel 280 EG-Vertrag, da die Zuständigkeiten der Kommission in diesem Bereich eng mit der ihr übertragenen Aufgabe des Haushaltsvollzugs nach Artikel 274 EG-Vertrag verknüpft sind.

Artikel 280 EG-Vertrag sieht u.a. vor, dass die Kommission beim Schutz der finanziellen Interessen und bei der Betrugsbekämpfung mit den Mitgliedstaaten zusammenarbeitet und dass beide Seiten dem Europäischen Parlament und dem Rat Bericht erstatten. Den Grundsatz dieser geteilten Verantwortung muss die Gemeinschaft bei der neuen Betrugsbekämpfungspolitik in vollem Umfang wahren. Die Kommission kann dies erreichen, indem sie schrittweise die Konsequenzen aus der Einbindung neuer Akteure der Gemeinschaftspolitik zieht.

Die Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden (Teil 2 dieses Aktionsplans) ist somit der Schlüssel zu einer effizienten Mobilisierung aller Kräfte. Der Aktionsplan analysiert die Möglichkeiten für eine solche Mobilisierung und schlägt als Lösung vor, dass die zuständigen Behörden bereits in dem frühen Stadium der Ausarbeitung der Regeln die Zusammenarbeit aufnehmen und diese dann über die Durchführungsphase bis hin zur abschließenden Evaluierung fortsetzen. Der Beratende Ausschuss für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung (COCOLAF) würde dabei zum einen als Forum dienen, in dem die Vertreter der Kommission gemeinsam mit den Sachverständigen der Mitgliedstaaten Überlegungen über das weitere Vorgehen anstellen, müsste zum anderen aber auch zur Unterstützung der mit der Durchführung vor Ort befassten Behörden beitragen und zudem die rechtliche Dimension des gemeinsamen Vorgehens stärken. Das Amt für Betrugsbekämpfung seinerseits müsste sich so strukturieren, dass sein Potenzial als gemeinschaftliche Diensteplattform, die als Instrument für die Ausarbeitung von Konzepten, für die Arbeit vor Ort und für die Unterstützung der einzelstaatlichen Behörden dient, voll ausgeschöpft wird.

Die als erstes behandelten Vorbeugemaßnahmen, Kontrollen und Sanktionen können daher nicht isoliert von den Arbeitsmethoden betrachtet werden, auf die in dem Kapitel "Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden und Unterstützung durch das Amt für Betrugsbekämpfung" eingegangen wird. Gleiches gilt in bezug auf die Maßnahmen zur Stärkung der strafrechtlichen Dimension, durch die das Amt in strategischer wie in operationeller Hinsicht einen zusätzlichen Nutzen für die Justiz und Polizeibehörden in den Mitgliedstaaten sowie die sonstigen, außergemeinschaftlichen Akteure bewirken kann.

Ohne den Verantwortlichkeiten der Kommission und insbesondere den in völliger Unabhängigkeit durchgeführten operativen Maßnahmen des Amts vorgreifen zu wollen, soll die verstärkte Mitwirkung in der gemeinschaftlichen Diensteplattform den Umgang mit der in der gesamten Union - und auch bei der Bekämpfung von Straftaten - zunehmenden gegenseitigen Abhängigkeit sowie mit der wachsenden Aufgabenteilung mit einzelstaatlichen Behörden erleichtern. Durch Einführung innovativer Arbeitsmethoden, für die keine gemeinsamen Ziele aufgegeben werden müssen, sollen der Gemeinschaft Instrumente an die Hand gegeben werden, die die Ausarbeitung von Normen erleichtern und es ihr ermöglichen, ihre Aufgaben im Bereich Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft - auch vor Ort - besser zu erfuellen.

Der dritte Teil dieses Aktionsplans befasst sich schließlich mit dem vorrangigen Auftrag, den das Amt für Betrugsbekämpfung als kommissionsinterne Dienststelle vom Gesetzgeber erhalten hat: die Betrugsbekämpfung im Rahmen seiner unabhängigen Untersuchungstätigkeit.

Bei der Umsetzung der im Aktionsplan vorgesehenen Maßnahmen werden die Grundrechte und Grundfreiheiten natürlicher Personen und insbesondere ihr Recht auf Privatsphäre in Übereinstimmung mit den geltenden Gemeinschaftsvorschriften (insbesondere die Verordnung (EG) Nr. 45/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2000 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft und zum freien Datenverkehr) geachtet werden.

Die nachstehend erläuterten Maßnahmen werden in der im Anhang beiliegenden Tabelle zusammengefasst.

1. Eine umfassende und kohärente Betrugsbekämpfungspolitik

Die Kommission wird ein Konzept für die Verhütung und Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichteten rechtswidrigen Handlungen entwickeln, wie es nach Artikel 280 EG-Vertrag ihre Pflicht und die der Mitgliedstaaten ist, um einen effektiven und gleichwertigen Schutz in den Mitgliedstaaten zu gewährleisten. Der präventive Aspekt macht es erforderlich, sämtliche legislativen und politischen Initiativen der Kommission, die finanzielle Auswirkungen haben, soweit wie nötig mit geeigneten Betrugsbekämpfungsbestimmungen zu versehen. Zudem gilt es die Rechtsvorschriften über die Aufdeckung, Kontrolle und Ahndung von Betrug und sonstigen Unregelmäßigkeiten zu verschärfen.

1.1 Entwicklung einer Präventionskultur

1.1.1 Verbesserung der Betrugssicherheit der Rechtsvorschriften und der Verwaltung

Bei den gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichteten rechtswidrigen Handlungen werden häufig die bestehenden Schwachstellen in der Gesetzgebung dazu ausgenutzt, Vorschriften zu umgehen oder zur Erreichung eigener Ziele zu missbrauchen. Diese mittlerweile wohlbekannte Tatsache macht es erforderlich, die Arbeitsmethoden entsprechend anzupassen.

* Für die Kommissionsdienststellen wäre es ein wichtiges Mittel zur Verbreitung einer Präventionskultur, bei der Ausarbeitung neuer Rechtsvorschriften für sensible Bereiche wie die Auftragsvergabe frühzeitig die Erfahrungen des Amts für Betrugsbekämpfung sowie der sektorspezifischen und horizontalen Kontrollstellen einfließen zu lassen. Dabei würden die Rechtsvorschriften nach Maßgabe der Leitlinien der Gesamtstrategie einer Risikoanalyse unterzogen, um etwaige Schwachstellen (und insbesondere solche mit möglichen Auswirkungen auf den Gemeinschaftshaushalt) aufzuspüren. Ziel dieser Vorabprüfung ist die Ermittlung der "Betrugssicherheit" der Vorschriften sowie möglicher Risiken im Hinblick auf den Schutz der finanziellen Interessen und die Betrugsbekämpfung. Zu diesem Zweck würde die Kommission einen Vorschlag über die Einführung eines flexiblen Mechanismus unterbreiten, bei dem das zuständige Referat des Amtes für Betrugsbekämpfung noch vor der dienststellenübergreifenden Konsultation einzuschalten wäre und während des gesamten Gesetzgebungsprozesses beratend tätig werden würde. Diese Vorgehensweise entspricht der Maßnahme 94 des Weißbuchs über die Reform der Kommission [5].

[5] KOM(2000) 200 endg./2 ("Die Reform der Kommission / Ein Weißbuch - Teil 2 / Aktionsplan").

* Im ersten Halbjahr 2001 wird eine Mitteilung vorgelegt werden, in der dieser Tätigkeitsbereich näher erläutert wird.

1.1.2 Schutz der Schlüsselsektoren

Was den präventiven Aspekt des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft anbelangt, so gründet sich letzterer zum einen auf die Risikoanalyse und zum anderen auf gezielte Maßnahmen zum Schutz der für Wirtschafts- und Finanzdelikte anfälligen Sektoren.

* Die öffentliche Auftragsvergabe ist ein sensibler Bereich, in dem die Kommission ihre eigenen Sicherheitsvorkehrungen ebenso wie der Mitgliedstaaten verbessern möchte [6]. Zu diesem Zweck wurde bereits ein Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates [7] angenommen, mit der zum einen ein Mechanismus für den obligatorischen Ausschluss von Bewerbern bzw. Bietern eingeführt werden soll, die bereits wegen Mitwirkung in einer kriminellen Vereinigung, wegen eines Korruptionsdelikts oder wegen Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft verurteilt worden sind, und in der darüber hinaus die Möglichkeit vorgesehen ist, fakultativ einen weiteren Mechanismus für den Ausschluss von Wirtschaftsteilnehmern einzuführen, die wegen Delikten, die ihre berufliche Zuverlässigkeit in Frage stellen, als "nicht zuverlässig" gelten. In diesem Zusammenhang sind zudem Maßnahmen zur Sensibilisierung des Personals (siehe Punkt 3.1.2) sowie die Einführung geeigneter Computertools vorgesehen.

[6] In diesem Zusammenhang sei auf die Arbeit der Sachverständigengruppe "Organisierte Kriminalität und öffentliche Ausschreibungen" hingewiesen, in der die Kommission, die EIB und Sachverständige der Mitgliedstaaten mitwirken.

[7] Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Lieferaufträge, Dienstleistungsaufträge und Bauaufträge (KOM (2000)275 endg. vom 30.8.2000).

Im übrigen sollte eine spezifische Initiative ergriffen werden, um bis November 2001 zwischen den Mitgliedstaaten ein Informationsnetz aufzubauen, das den Ausschluss von wegen bestimmter Verstöße verurteilten Bewerbern von öffentlichen Ausschreibungsverfahren ermöglicht [8].

[8] Unter Einhaltung der Bestimmungen über den Schutz personenbezogener Daten.

* Als vorbereitende Maßnahme für die Einführung des Euro am 1. Januar 2002 hat die Kommission einen Vorschlag für eine Verordnung des Rates über den Schutz des Euro vor Fälschungen [9] vorgelegt, über den der Rat "Wirtschaft und Finanzen" auf seiner Tagung vom 12. Februar 2001 politische Einigung erzielt hat. Die Verordnung sieht vor, dass falsche Banknoten und Münzen zwecks Identifizierung den nationalen Analysezentren übermittelt, Mechanismen für den Informationsaustausch, die Zusammenarbeit und die Amtshilfe eingeführt, sämtliche Informationen über Falschgeldfälle auf nationaler Ebene zentral erfasst und für die Kreditinstitute bestimmte neue Pflichten eingeführt werden. Die Annahme dieser neuen Verordnung im zweiten Halbjahr 2001 dürfte es ermöglichen, eine geeignete Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten, Kommission und EZB einerseits und (im Rahmen von Kooperationsprotokollen [10]) zwischen diesen und Europol andererseits aufzubauen.

[9] KOM (2000) 492 endg. vom 26.7.2000.

[10] Anfang März 2001 wurde ein Lenkungsausschuß eingesetzt, der einen gemeinsamen Aktionsplan von Kommission, EZB und Europol für die Bereiche Bildung, Kommunikation und Koordinierung mit Drittländern ausarbeiten soll. Zur Analyse falscher Euro-Banknoten wurde im übrigen das Europäische technische und wissenschaftliche Zentrum eingerichtet.

Bis spätestens Ende 2001, also rechtzeitig zur Einführung des Euro Anfang 2002, müssen mit den einzelstaatlichen Verwaltungen und den beteiligten Institutionen noch die technischen Modalitäten der Zusammenarbeit geklärt werden, um insbesondere die Einsatzbereitschaft der Mechanismen für die Übermittlung falscher Banknoten und Münzen sowie für die zentrale Erfassung der Informationen auf einzelstaatlicher Ebene zu gewährleisten. Im ersten Halbjahr 2001 wird die Kommission einen Vorschlag für ein multidisziplinäres Mehrjahresprogramm für Ausbildungs-, Austausch und Unterstützungsmaßnahmen zum Schutz des Euro vorlegen.

* Als Folgemaßnahme zu dem am 11. Mai 1999 angenommenen Aktionsplan für Finanzdienstleistungen, über dessen Fortschritte regelmäßig Bericht erstattet wird, hat die Kommission am 9. Februar 2001 eine Mitteilung mit einem Aktionsplan zur Vorbeugung von Betrug und Fälschung im Zusammenhang mit bargeldlosen Zahlungsmitteln [11] angenommen. Diese richtet sich vor allem an die Zahlungskartenindustrie und ruft zur Partnerschaft zwischen den Inhabern von Zahlungsmitteln, Einzelhändlern und Netzbetreibern sowie nationalen und internationalen Behörden auf.

[11] Mitteilung der Kommission an den Rat, an das Europäische Parlament, die Europäische Zentralbank, den Wirtschafts- und Sozialausschuß und Europol zur Vorbeugung von Betrug und Fälschung im Zusammenhang mit bargeldlosen Zahlungsmitteln (KOM(2001) 11 endg.).

* Die Wirtschaftskriminalität im Bereich des geistigen Eigentums (Nachahmung von Industrie- und Agrarerzeugnissen, Wirtschaftsgütern und Gemeinschaftsmarken) trägt zur Schattenwirtschaft bei und operiert zumeist per Schmuggel. Dadurch entstehen der Gemeinschaft Verluste an Eigenmitteln. Wenn die Fakten auf Machenschaften organisierter Netze hindeuten, bedarf es der Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden und der Wirtschaft. Dies ist das Ziel der am 30.11.2000 angenommenen Mitteilung [12] über Folgemaßnahmen zum Grünbuch über die Bekämpfung von Nachahmungen und Produkt- und Dienstleistungspiraterie im Binnenmarkt von 1998 [13] . In der Mitteilung ist vorgesehen, dass die Kommission einen Vorschlag für eine Richtlinie zur Angleichung der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften zum Schutz von Rechten an geistigem Eigentum [14] vorlegt. Falls erforderlich, wird im Jahre 2003 zudem ein Vorschlag für eine Verordnung zur Festlegung eines Rahmens für den Informationsaustausch und die Verwaltungszusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten sowie mit der Kommission vorgelegt.

[12] KOM(2000) 789 endg.

[13] KOM(1998) 569 endg.

[14] Auf diese Weise sollen die geltenden Bestimmungen über die Verfahrensweise der Zollbehörden und die Bedingungen für ihr Tätigwerden im Zusammenhang mit Erklärungen und Kontrollen (insbesondere die Verordnung (EG) Nr. 3295/94 vom 22.12.1994) ergänzt werden.

1.1.3 Einbindung der Kandidatenländer in die Prävention

* Im Jahre 1997 wurde in Zusammenarbeit mit einer Sachverständigengruppe eine Studie durchgeführt, die sich mit der Vereinbarkeit der einzelstaatlichen Gerichtssysteme mit rein gemeinschaftlichen Delikten, wie sie im Corpus Juris definiert sind, befasste. Diese Arbeiten werden gegenwärtig durch die Analyse der von den Kandidatenländern vorgelegten nationalen Pläne fortgeführt und werden Gegenstand eines allgemeinen Berichts sein, der im September 2001 vorgelegt werden soll.

* Die Kommission wird systematisch und schwerpunktmäßig darauf hinwirken, dass in den Kandidatenländern multidisziplinäre Verwaltungsstrukturen mit erweiterten Kompetenzen eingerichtet werden, die auf nationaler Ebene bereits in der Heranführungsphase sämtliche Maßnahmen zum Schutz des Gemeinschaftshaushalts koordinieren könnten. Die operative Zusammenarbeit zwischen diesen Strukturen und der Kommission wird durch Verwaltungsabkommen mit dem Amt für Betrugsbekämpfung konkretisiert werden. Die Programme zur Finanzierung der Beitrittsvorbereitungen werden durchgängig die Möglichkeit vorsehen, dass der Rechnungshof und die Kommission einschließlich des Amts vor Ort Kontrollen zur Betrugsbekämpfung durchführen können. Nach dem Beispiel der im Besonderen Beitrittsprogramm für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (SAPARD) vorgesehen Finanzierungsvereinbarung müsste je nach Fall auch für die Umsetzung neuer Programme vorgesehen werden, dass die Beitrittskandidaten der Kommission alle von ihnen aufgedeckten Unregelmäßigkeiten zu melden haben.

1.1.4 Einbindung der Wirtschaft in eine Politik der Transparenz

Da es kriminelle Vereinigungen bestens verstehen, sich in das Wirtschaftsleben einzugliedern und die Unternehmen und die Rechtsberufe für ihre Zwecke zu nutzen, ist es schwierig, sich einen umfassenden Überblick über die verschiedenen Deliktformen zu verschaffen und die kriminellen Strukturen zu erkennen. Es ist daher unabdingbar, die am stärksten gefährdeten Wirtschaftssektoren zu sensibilisieren. Die betreffenden Berufsgruppen sollten sinnvollerweise dazu angeregt werden, eigene Regeln auszuarbeiten, sofern eine Form der öffentlichen Kontrolle existiert, die bei Versagen eines solchen Selbstregulierungssystems die Verhängung von Sanktionen ermöglicht. Die Kommission wird bis spätestens 2003 ein Konzept für die wirksamste Vorgehensweise entwickeln; orientieren wird sie sich dabei insbesondere an den Arbeiten im Rahmen der Charta zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität vom 27. Juli 1999.

1.2 Verschärfung der Rechtsvorschriften für die Aufdeckung, Kontrolle und Ahndung von Betrugsdelikten

Eine kohärente Betrugsbekämpfungspolitik bedarf geeigneter Rechtsvorschriften für die gezielte und effiziente Aufdeckung von Betrugsdelikten, Kontrolle von Vorgängen und Ahndung von Unregelmäßigkeiten und Betrugsdelikten zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts. Dies betrifft sämtliche Beteiligten auf Gemeinschaftsebene und auf einzelstaatlicher Ebene. Zu diesem Zweck möchte die Kommission die Mittel für die Aufdeckung und die Kontrollmaßnahmen ausweiten.

1.2.1. Aufdeckung und Kontrolle im finanziellen Bereich, einschließlich auf internationaler Ebene

* Durch die Verwaltungszusammenarbeit und Amtshilfe auf dem Gebiet der indirekten Steuern soll eine wirksamere Prävention und Bekämpfung von Betrug bei den indirekten Steuern [15] ermöglicht werden. Zu diesem Zweck hat die Kommission einen Richtlinienvorschlag zur Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten [16] bei der Beitreibung von Forderungen auf der Grundlage von Artikel 95 EG-Vertrag vorgelegt, über den der Rat im Januar 2001 politisches Einvernehmen erzielt hat. Da der Rat jedoch die von der Kommission vorgeschlagene Rechtsgrundlage geändert hat, wurde eine erneute Anhörung des Parlaments eingeleitet. Der Vorschlag könnte noch im ersten Halbjahr 2001 angenommen werden. Vergleichbare Anstrengungen werden gegenwärtig unternommen, um die Fähigkeit der Europäischen Union zur gemeinsamen Kontrolle und Betrugsaufdeckung mit den Partnerländern zu verbessern.

[15] Die Richtlinie 76/308/EWG des Rates vom 15. März 1976 über die gegenseitige Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen im Zusammenhang mit Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft sind, sowie von Abschöpfungen und Zöllen wurde 1980 auf die Beitreibung hinterzogener Mehrwert- und Verbrauchssteuern ausgeweitet (ABl. L 73 vom 19.3.1976).

[16] KOM(1998) 364 endg. (ABl. C 269 vom 28.8.1998), geänderter Vorschlag vom 7.5.1999 (KOM(1999) 183 endg., ABl. C 179 vom 24.6.1999).

* Am 15. Dezember 2000 hat der Rat die Kommission ermächtigt, mit der Schweiz ein Kooperationsabkommen über die Bekämpfung von Betrug und sonstigen gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft, der Mitgliedstaaten und der Schweiz gerichteten rechtswidrigen Handlungen auszuhandeln. Ziel ist die Verschärfung der geltenden Übereinkommen und Protokolle (und insbesondere des Protokolls über die Amtshilfe im Zollbereich von 1997). Angesichts der intensiven Wirtschaftsbeziehungen zwischen der Gemeinschaft und der Schweiz entstehen der Gemeinschaft durch die von Schweizer Boden aus begangenen organisierten Betrugs- und Schmuggeldelikte und sonstigen rechtswidrigen Handlungen jedes Jahr finanzielle Verluste von schätzungsweise mehreren Milliarden Euro. Das einschlägige Kooperationsabkommen mit der Schweiz könnte noch vor Jahresfrist 2001 abgeschlossen werden.

1.2.2 Verbesserung der finanziellen Folgemaßnahmen und der Sanktionen

Am 12. Dezember 2000 unterstrich die Kommission in einer Mitteilung [17] die Bedeutung der Verbesserung der verwaltungsrechtlichen und finanziellen Folgemaßnahmen in Betrugsfällen und insbesondere der Beitreibung von zu Unrecht gewährten Beihilfen und Zuschüsse. Damit würde insbesondere dem vorrangigen Ziel Rechnung getragen, das mit der im Weißbuch über die Reform der Kommission festgelegten Maßnahme 96 [18] verfolgt wird: die Revision der Aufgaben, die bisher zwischen den für die Beitreibung zu Unrecht gewährter Mittel zuständigen Dienststellen aufgesplittert sind. So ist vorgesehen, eine Dienststelle des Amts für Betrugsbekämpfung mit der Aufgabe zu betrauen, bei Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten, die strafrechtlich zu verfolgen sind, dafür Sorge zu tragen, dass die Kommission gegebenenfalls vermögensrechtliche Ansprüche geltend machen kann. Die verwaltungstechnischen Folgemaßnahmen, die sich aus dieser Neudefinition der Aufgaben ergeben, werden im Laufe des Jahres in Absprache zwischen den betroffenen Dienststellen ergriffen.

[17] Mitteilung von Frau Schreyer (KOM(2000) 2204 endg. vom 13.12.2000).

[18] Aktionsplan über die Reform der Kommission (KOM(2000) 200 endg./2 vom 5.4.2000)

Auch zu anderen Zielvorgaben aus dem Weißbuch werden im Zeitraum 2001-2003 weitere (verwaltungs-)rechtliche Folgemaßnahmen ergriffen werden. So wurden zur verbesserten Überwachung der Strukturfonds (Maßnahme 97) bereits zwei Verordnungen [19] erlassen, die die Verwaltungs- und Kontrollsysteme bei Strukturfondsinterventionen sowie das diesbezügliche Verfahren für die Vornahme von Finanzkorrekturen betreffen und den Rahmen für eine bessere Verwaltung der Strukturfonds durch die Mitgliedstaaten bilden sollen. Darüber hinaus hat die Kommission die von ihren Dienststellen in den Mitgliedstaaten geleistete Audittätigkeit im Strukturfondsbereich sowohl qualitativ als auch quantitativ verstärkt [20]. Im Rahmen der auf diese Weise verschärften Kontrolle der Verwaltung von Finanzhilfen und der Wirksamkeit der Verfahren ist geplant, zwischen dem Amt für Betrugsbekämpfung und den für die Strukturfonds zuständigen Generaldirektionen (REGIO, EMPLOI, AGRI und FISH) Vereinbarungsprotokolle über die Folgemaßnahmen zu den von den Mitgliedstaaten nach der Verordnung 1681/94 gemeldeten Unregelmäßigkeiten abzuschließen, um insbesondere die Zuständigkeiten in bezug auf die Beitreibung der infolge von Betrugsdelikten und Unregelmäßigkeiten ausgefallenen Beträge zwischen den verschiedenen Dienststellen sowie die Rolle des Amts für Betrugsbekämpfung zu klären.

[19] Verordnungen Nr. 438/2001 vom 2.3.2001 (ABl. L 63 vom 3.3.2001) und Nr. 448/2001 vom 2.3.2001 (ABl. L 64 vom 6.3.2001).

[20] Eine gesonderte Mitteilung über die von der Kommission in diesem Rahmen ergriffenen Maßnahmen ist in Vorbereitung.

Das vorgesehene verbesserte Verfahren für den EAGFL-Rechnungsabschluss(Maßnahme 98 des Weißbuchs) gelangt bereits teilweise zur Anwendung. Die zuständigen Kommissionsdienste haben bereits weitergehende Überlegungen über eine neue Handhabung der "schwarzen Listen" im Bereich der Landwirtschaft angestellt, die darauf hinauslaufen, im Jahre 2003 einen Vorschlag für eine horizontale Verordnung zur Ausweitung der Verordnung Nr. 1469/95 vorzulegen.

* Die Kommission hat in ihrer Mitteilung über ein Konzept für eine Gesamtstrategie [21] darauf hingewiesen, dass die Verwaltungskontrollmaßnahmen in Übereinstimmung mit dem durch die Verordnungen des Rates Nr. 2988/95 [22] und 2185/96 [23] geschaffenen Rahmen von einem System verwaltungsrechtlicher Sanktionen flankiert werden müssen, damit rechtswidrige Verhaltensweisen nicht um sich greifen und die Rechtsvorschriften der Gemeinschaften besser eingehalten werden. Hier kommt die beratende Funktion zum Tragen, die das Amt für Betrugsbekämpfung in bezug auf die Betrugssicherheit von Rechtsvorschriften und Verträgen spielen soll.

[21] KOM(2000) 358 endg. vom 14.11.2000.

[22] Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 312 vom 23.12.1995).

[23] Verordnung (EURATOM, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November 1996 betreffend die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften vor Betrug und anderen Unregelmäßigkeit (ABl. L 292 vom 15.11.1996).

Die Kommission prüft zur Zeit die Bedingungen für die Ausweitung der Verordnungen Nr. 2185/96, 1073/99 und 1074/99 [24] auf den Bereich der direkten Ausgaben und für die Einführung einer "schwarzen Liste" für von der Kommission vergebene Aufträge an Wirtschaftsteilnehmer bzw. Verträge, die eine Gemeinschaftsfinanzierung vorsehen. Ein entsprechender Vorschlag könnte noch im Laufe des Jahres 2001 vorgelegt werden.

[24] Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Mai 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) sowie Verordnung (EURATOM) Nr. 1074/1999 des Rates vom 25. Mai 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) (ABl. L 136 vom 31.5.1999).

* Das rechtliche Instrumentarium für Kontrollen und Überprüfungen vor Ort, auf das sich die Mitwirkung des Amts für Betrugsbekämpfung bei den Untersuchungen der Mitgliedstaaten in den verschiedenen Bereichen des Gemeinschaftshaushalts gründet, ist nach wie vor aufgesplittert. Die Kommission wird an den geltenden Bestimmungen [25] keine Änderungen vornehmen. Gleichwohl wird sie eine vergleichende Untersuchung über die einschlägigen Rechtsgrundlagen durchführen, um zu ermitteln, inwieweit Anlass besteht, hier eine alleinige Rechtsgrundlage zu schaffen, die dem Vorgehen der Kommission größere Kohärenz verleiht, wenn es um Kontrollen geht, bei denen das Amt die Mitgliedstaaten ersucht, die Rechtmäßigkeit bestimmter Vorgänge zu überprüfen oder bei denen das Amt darum bittet, an den Kontrollen teilnehmen zu dürfen. Insbesondere in bezug auf die Vertraulichkeit und den Datenschutz würde dies dem Amt zudem ermöglichen, wirksamere und besser abgestimmte Folgemaßnahmen zu seinen Untersuchungen zu ergreifen. Die Ergebnisse der Untersuchung werden auch darüber Aufschluss geben, welches Instrumentarium am besten dazu geeignet wäre, die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten bis spätestens 2003 wirksamer zu gestalten.

[25] Insbesondere die Verordnungen Nr. 1150/2000, 2185/1996, 515/1997, 515/1991, 1258/1999, 4253/1988 und 1260/1999.

2. Ausbau der Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden

Mit der Errichtung des Amts für Betrugsbekämpfung wurde der Gemeinschaft ein schlagkräftiges Instrument zum Schutz ihrer finanziellen Interessen sowie zur Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichteten rechtswidrigen Handlungen an die Hand gegeben. Was die Erreichung des ersten Ziels der Gesamtstrategie (in erster Linie die Ausarbeitung von Rechtsvorschriften und Regelungen) anbelangt, so kann das Amt einen Beitrag zur Organisation und Strukturierung des Flusses von operationellen, rechtlichen und statistischen Informationen leisten, ohne den der angestrebte Gesamtüberblick über die Gemeinschaftsebene nicht möglich wäre. Der Schlüssel für den Erfolg dieser verstärkten Nutzung der Subsidiarität von Gemeinschaftsinitiativen besteht darin, die verfügbaren Informationen besser zu verwerten und innovative Methoden für die Zusammenarbeit mit den Akteuren vor Ort, innerhalb der Kommission und innerhalb der gesamten Union einzuführen. Das Amt muss sich daher so umstrukturieren, dass es die einzelstaatlichen Behörden fachlich beraten und operativ unterstützen sowie neue Methoden der Zusammenarbeit entwickeln kann.

2.1 Errichtung einer gemeinschaftlichen Diensteplattform

Aufgabe der Diensteplattform ist es, die vor Ort gesammelten und den Schutz der finanziellen Interessen und die Betrugsbekämpfung betreffenden Informationen zu sammeln und auszuwerten und sie den nationalen Behörden sowie sämtlichen Kommissionsdienststellen zur Verfügung zu stellen.

2.1.1 Rationellere Nutzung und Valorisierung der gemeinsamen Arbeitsstrukturen

* Ein effizienter Schutz der finanziellen Interessen und eine wirkungsvolle Betrugsbekämpfung sind nur dann zu erreichen, wenn es gelingt, den Synergieeffekt des Untersuchungs- und Analysepotentials der Gemeinschaften, der Einzelstaaten und der gemeinschaftlichen und internationalen Einrichtungen zu nutzen.

Die Kommission hat Überlegungen zur Art der Leistungen angestellt, die sie den Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Gewährleistung der im EG-Vertrag vorgesehenen engen und regelmäßigen Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden anbieten kann. Die Angaben der Mitgliedstaaten müssen systematisch und strukturiert ausgewertet werden, nicht zuletzt auch im Hinblick auf die rein legislative Tätigkeit. Außerdem muss die Kommission neben einer operativen Information allen am Schutz der finanziellen Interessen und der Betrugsbekämpfung beteiligten Akteuren die vorhandene Fach- und Rechtskompetenz zugänglich machen. Die Kommission verfügt zudem über statistische Daten, die für Mitgliedstaaten und Kommissionsdienstellen im Hinblick auf die Risikoanalyse aber auch auf die Planung und Entwicklung koordinierter Politiken und Strategien relevant sind. Die Kommission konstituiert derzeit eine rechtliche Analyse- und Beratungskapazität, die nach innen wie nach außen valorisiert werden muss, dies gilt auch für die Ermittlungstätigkeiten der nationalen und gemeinschaftlichen Behörden.

Diese im Jahr 2001 vorgenommene umfassende Bestandsaufnahme der möglichen Leistungen der Kommission soll 2002 durch eine Studie betreffend die spezifische Kapazität der Mitgliedstaaten und die strukturelle Anpassung im Hinblick auf eine Optimierung des Synergieeffekts ergänzt werden.

* Im Anschluss an diese Studie wird die Kommission 2001 mit den Sachverständigen der Mitgliedstaaten eine gemeinsame Analyse der vorhandenen Koordinierungsstrukturen durchführen: Die Kommission verfügt beim Schutz der finanziellen Interessen über den Betratenden Ausschuss für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung (COCOLAF). Zu diesem beratenden Fachgremium der Kommission gehören verschiedene Arbeitsgruppen und Strukturen für operative Zusammenarbeit, die stärker einzugebunden werden müssen. Dies wird möglich durch eine Valorisierung des Cocolaf als horizontal ausgerichtete Gruppe, die sich mit sämtlichen Aspekten des Schutzes der finanziellen Interessen und der Betrugsbekämpfung befasst. Es wird daher eine umfassendere Zusammenarbeit in Betracht gezogen, die es ermöglichen soll, die Erfahrungen der Akteure vor Ort auf örtlicher, nationaler und gemeinschaftlicher Ebene zu sammeln, auszuwerten und zu analysieren, um sie sodann zu verbreiten.

Bei die Neudefinition der Arbeitsweise des Cocolaf ist nicht zuletzt der geänderte Artikel 280 EG-Vertrag zu berücksichtigen: Absatz 5 dieses Artikels impliziert insbesondere, dass die Kommission in Zusammenarbeit mit den Sachverständigen der Mitgliedstaaten einen Bericht über die Maßnahmen der nationalen Behörden zum Schutz der finanziellen Interessen und zur Bekämpfung von Betrug erstellt. In diesem Zusammenhang sind Überlegungen zu den Mitteln und Wegen der Berichterstattung über die einschlägigen Maßnahmen der nationalen Verwaltungen und zur schrittweisen Einführung des komparativen Instrumentariums und der Indikatoren erforderlich, durch die die Mitgliedstaaten bei der Bewertung der prioritären Maßnahmen und der möglichen Fortschritte und Schwächen ihrer Arbeit unterstützt werden können. Außerdem ist denkbar, dass der Kommissionsbeschluss vom 23. Februar 1994 zur Einsetzung eines Beratenden Ausschusses für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung Anfang 2002 geändert wird.

2.1.2 Verbesserung der Informationsauswertung und -analyse (Intelligence)

* Das Amt für Betrugsbekämpfung kann den nationalen Behörden und den übrigen Kommissionsdiensten einen Überblick auf Gemeinschaftsebene vermitteln, sofern die Auswertung der verfügbaren Daten verbessert wird. Die Kommission ist an zahlreichen Kooperationsverträgen und auch in vielen Fällen am (teilweise internationalen) Austausch administrativer Informationen (insbesondere der Zollverwaltungen) beteiligt. Von Belang ist dies sowohl für die Untersuchungstätigkeiten des Amts als auch für seine Tätigkeiten, die die Planung und Vorbereitung legislativer und regulativer Initiativen zum Schutz der finanziellen Interessen und der Bekämpfung des Betrugs betreffen.

Die Verbreitung der von den operativen Diensten, den Polizei- und Justizbehörden und den nationalen Behörden gesammelten Informationen soll durch eine Ausweitung der vorhandenen Austauschsysteme verbessert werden.

* Es ist zu untersuchen, inwieweit Synergien zwischen der Kommission und verschiedenen externen Einrichtungen nutzbar gemacht werden können. Die Kommission nimmt im Namen der Europäischen Union an Interpol-Sitzungen teil. Außerdem arbeitet sie mit den Mitgliedstaaten in einer Reihe von Arbeitsgruppen des Rates mit. Bis 2002/2003 müssen strukturierte Beziehungen zu Einrichtungen wie Eurojust, Europol, Interpol etc. aufgebaut werden.

2.2 Vertiefung der partnerschaftlichen Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten

Die effiziente Bekämpfung namentlich des grenzüberschreitenden organisierten Verbrechens, durch das Interessen der Gemeinschaft im Zusammenhang mit der Bekämpfung von Betrug und Korruption verletzt werden, ist nur möglich, wenn eine Strategie für Zusammenarbeit und gegenseitige Information aller beteiligten Partnerländer besteht [26]. Der Kampf der Europäischen Union gegen das internatonale Verbrechen erfolgt über eine koordinierte Aktion gegen Wirtschafts- und Finanzkriminalität (einschließlich Betrug, Geldfälschung, Korruption und Geldwäsche) sowie gegen unmittelbare (Steuerflucht) und nachgelagerte Delikte (Geldwäsche, bezogen auf Erträge aus gesetzeswidrigen Handlungen).

[26] Auf der Tagung des Europäischen Rates von Tampere (Oktober 1999) wurde ein "effizienter und umfassender Ansatz im Kampf gegen alle Formen (grenzüberschreitender) Kriminalität" gefordert.

2.2.1 Stärkung der Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Geldwäsche und Steuerbetrug

* Die Kommission bereitet entsprechend ihrem Arbeitsprogramm einen Vorschlag für eine Verordnung der Europäischen Parlaments und des Rates zur Verbesserung der bestehenden Mechanismen für die Amtshilfe und den Informationsaustausch zum Schutz der finanziellen Interessen vor widerrechtlichen Handlungen, einschließlich in den Bereichen Mehrwertsteuer und Geldwäsche vor. Die Bekämpfung der Geldwäsche, bezogen auf Erträge gesetzeswidriger Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften, gehört zu den prioritären Maßnahmeachsen der Gemeinschaft [27]. Ziel dieser Initiative ist die Einführung eines Instrumentariums für die Amtshilfe und die gegenseitige Unterrichtung über suspekte Transaktionen zum Nachteil der Gemeinschaft [28] (beispielsweise Geldwäsche), durch das die Möglichkeiten zur Informationsauswertung und -analyse und zur Unterrichtung über gesetzeswidrige Handlungen erweitert werden. Dieser Vorschlag wird voraussichtlich noch im ersten Halbjahr 2001 angenommen, so dass der Rat in der zweiten Jahreshälfte mit der Prüfung des Vorschlags beginnen kann.

[27] Siehe Kommissionsvorschlag vom 14. Juli 1999 zur Aktualisierung der Richtlinie (91/308/EWG) vom 10. Juni 1991 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche; der Rat sieht in seiner gemeinsamen Stellungnahme vom 30.11.2000 zudem bestimmte Verpflichtungen für Kreditinstitute sowie für eine Reihe nichtfinanzieller Tätigkeiten und Berufe vor, die die Geldwäscher leicht für ihre Zwecke mißbrauchen könnten (SEK(2001)12 endg.).

[28] Ergänzend zu Artikel 1 Buchstabe e und Artikel 7 Absätze 1 und 2 des Zweiten Protokolls vom 19.6.1997 zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften.

* Im Bereich indirekte Steuern plant die Kommission, noch im ersten Halbjahr 2001 einen sich auf Artikel 95 EG-Vertrag gründenden Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 des Rates über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der indirekten Besteuerung (MwSt.) [29] vorzulegen. Ziel des Vorschlags ist es namentlich, den bestehenden Rechtsrahmen (VO Nr. 218/92 und Richtlinie 77/799) durch eine einzige Verordnung zu ersetzen, die das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes gewährleistet. Für den Bereich der Verbrauchssteuern soll noch im Laufe des Jahres 2001 ein ähnliches Verfahren eingeleitet werden.

[29] KOM(2000) 349 endg. vom 7.6.2000.

2.2.2 Zukunftsorientierte Bewertungspolitik

* Es sind Maßnahmen erforderlich, die eine kontinuierliche Fortschrittsbewertung gestatten. Nach der Einführung des neuen Artikels 280 EG-Vertrag werden die diesbezüglichen Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Jahresbericht der Kommission über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und Betrugsbekämpfung vorgestellt. Der Jahresbericht 2000, dessen Annahme für Mitte 2001 vorgesehen ist, wird ein Verzeichnis der neuen Maßnahmen enthalten, die die Mitgliedstaaten in den Jahren 1999 und 2000 beschlossen und in den Antworten auf einen Fragebogen zu den im Rahmen des dritten Pfeilers neuerlich getroffenen legislativen und organisatorischen Maßnahmen angegeben haben..

* Des weiteren ist eine Evaluierung der Tätigkeiten des Amts für Betrugsbekämpfung vorgesehen. Der zweite Bericht des Amts gemäß Artikel 12 der Verordnung Nr. 1073/1999 des Rates wird im zweiten Halbjahr 2001 nach Stellungnahme des OLAF-Überwachungsausschusses [30] erstellt werden und sich mit den Fortschritten bei der internen Organisation von Untersuchungen und bei der operativen Zusammenarbeit mit den einzelstaatlichen Verwaltungen befassen.

[30] Der OLAF-Überwachungsausschuß wird über die Maßnahmen, Untersuchungen und Untersuchungsergebnisse und die daraufhin getroffenen Schritte laufend unterrichtet. Im Oktober 2001 soll gemäß Artikel 11 der Verordnung Nr. 1073/1999 des Rates ein entsprechender Sonderbericht angenommen werden.

* Über die Tätigkeiten des Amts ist gemäß Artikel 15 der Verordnungen Nr. 1073/1999 und 1074/1999 [31] im Laufe des dritten Jahres nach Inkrafttreten der Verordnung ein Bewertungsbericht vorzulegen. Der betreffende Kommissionsbericht, dem die Stellungnahme des Überwachungsausschusses und gegebenenfalls Vorschläge zur Anpassung oder Ausweitung der Aufgaben des Amts beizufügen sind, wird folglich im zweiten Halbjahr 2002 angenommen werden.

[31] Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates sowie Verordnung (Euratom) Nr. 1074/1999 des Rates vom 25. Mai 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amts für Betrugsbekämpfung (ABl. L 136 vom 31.5.1999).

3. Bekämpfung von Betrug und sonstigen rechtswidrigen Tätigkeiten durch die Organe

Die Bekämpfung von Betrug, Korruption, Geldwäsche und sonstigen rechtswidrigen Tätigkeiten ist eine organübergreifende Aufgabe. Das OLAF ermittelt in diesem Zusammenhang folglich nicht systematisch, sondern wird vielmehr aufgrund der ihm übermittelten Angaben tätig. Die im Weißbuch über die Reform vorgeschlagene Revision der Disziplinarverfahren, insbesondere die Klärung der im Statut niedergelegten Regeln und Pflichten, wird eine gerechte und effiziente Weiterführung der internen Untersuchungen des Amtes ermöglichen. Die Zusammenarbeit mit dem geplanten Amt für Untersuchungen und Disziplin (IDO) im Rahmen der Generaldirektion Personal und Verwaltung wird von großer Bedeutung für die Erreichung dieses Ziels sein.

3.1 Sensibilisierung der Gemeinschaftsbediensteten für die Grundsätze einer effizienten Projektverwaltung

3.1.1 Stärkung der Koordination zwischen OLAF und übrigen Diensten

* Die effizientere Bekämpfung von Unregelmäßigkeiten, Betrug und Korruption im Rahmen der Maßnahme 93 des Weißbuchs über die Reform erfordert eine stärkere Koordinierung und Zusammenarbeit der Kommissionsdienste. Im Hinblick auf regelmäßige und institutionalisierte Kontakte zwischen dem Amt für Betrugsbekämpfung und dem neugeschaffenen Audit-Dienst, sowie dem Amt und dem Zentralen Finanzdienst und den spezifischen Finanzdiensten (anweisungsbefugte und mittelbewirtschaftende Stellen) ist es - vorbehaltlich der Geheimhaltungsbestimmungen - erforderlich, zunächst zu bestimmen, welche Leistungen das Amt erbringen kann und die verfügbaren Informationen zu inventarisieren, bevor die Ausarbeitung von Kooperationsinstrumenten in Angriff genommen werden kann. Ferner müsste zwischen dem Amt für Betrugsbekämpfung und dem geplanten Amt für Untersuchungen und Disziplin ein Kooperationsabkommen geschlossen werden.

3.1.2 Leitlinien für eine effiziente Projektleitung

* Im Weißbuch über die Reform (Maßnahme 92) wird darauf hingewiesen, wie wichtig es für die Kommission ist, Leitlinien für eine effiziente Projektleitung aufzustellen, die die gesamte Laufzeit der Programme und Vorhaben, angefangen von der Konzeption bis hin zur Evaluierung der Endergebnisse abdecken.

Das Amt für Betrugsbekämpfung bereitet in Zusammenarbeit mit der Task-Force für die Verwaltungsreform [32], dem Internen Audit-Dienst, der GD Haushalt, dem Generalsekretariat, dem Juristischen Dienst und der GD Verwaltung einen Mitteilungsentwurf vor, der voraussichtlich Ende 2001 zur Annahme vorgelegt werden kann; dieser Entwurf enthält Leitlinien für eine effiziente Programmleitung sowie ein Ausbildungsprogramm, das den Schutz der finanziellen Interessen betrifft und für das Personal bestimmt ist, das mit der Ausarbeitung der Programme und dem Finanzmanagement befasst ist. Die verschiedenen Verhaltenskodices, die die Europäische Kommission seit dem 16. September 1999 angenommen hat, sollen unter Berücksichtigung der Überlegungen über die Kriterien für eine effiziente Projektleitung bis Ende 2002 ergänzt werden.

[32] Beziehungsweise (nach Ablauf des Mandats der Task Force am 17. September 2001) mit der Generaldirektion Personal und Verwaltung.

* Um die Effizienz der Maßnahme 92 zu erhöhen, müssten zudem die Leitlinien für effizientes Finanzmanagement bis spätestens Ende 2002 durch eine Typologie der Handlungen, die in bestimmten Programm- oder Projektphasen zu nicht beabsichtigten Fehlern, zu Interessenkonflikten oder zu Unregelmäßigkeiten [33] führen können, ergänzt werden.

[33] Kapitel XX des Aktionsplans zur Reform (KOM(2000)200/2 endg. vom 05.4.2000 und Konsultationspapier vom 28. November 2000 (SEK (2000) 2079/5).

3.2 Stärkung der Effizienz der internen Untersuchungen

3.2.1 Reform der Disziplinarverfahren

Der Gesetzgeber will [34], dass das Amt für Betrugsbekämpfung eine unabhängige Befugnis zu internen Untersuchungen in allen Organen und Einrichtungen besitzt. Dieser Auftrag hängt mit der um Weißbuch über die Reform vorgesehenen Reform des Statuts der Beamten und der sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften in den Bereichen Disziplinarfragen und rechtliches Gehör zusammen, die dem Rat Ende 2001 vorgelegt werden soll [35]. Das OLAF, das nicht die Aufgabe hat, systematisch zu ermitteln, wird hauptsächlich auf Vorgänge, die ihm die Anstellungsbehörde übermittelt sowie auf Angaben hin tätig, die ihm die Mitglieder und Mitarbeiter der Organe und Einrichtungen aufgrund ihrer Loyalitätspflichtspflicht übermitteln. Das Amt entscheidet nach eingehender Prüfung der jeweiligen Angaben, ob Ermittlungen aufgenommen werden. In bezug auf die Untersuchungen wird es erforderlich sein, eine enge Zusammenarbeit zwischen dem Amt für Betrugsbekämpfung und dem geplanten Amt für Untersuchungen und Disziplin herbeizuführen und die Aufgabenverteilung klar abzustecken.

[34] Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Rates vom du 25. Mai 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (ABl. L136 vom 31.5.1999).

[35] Unbeschadet der Arbeiten des geplanten Untersuchungs- und Disziplinarbüros, das Verwaltungsermittlungen im Zusammenhang mit beruflichem Fehlverhalten durchführen soll.

3.2.2 Stärkung der Effizienz und der Homogenität interner Untersuchungen

Die Untersuchungstätigkeit ist regelmäßig zu überwachen, um namentlich den Bemerkungen des Europäischen Parlaments und des OLAF-Überwachungsausschusses Rechnung zu tragen. Über die Untersuchungstätigkeit wird die Kommission Ende 2002 in ihrem Bericht über die Tätigkeiten des OLAF entsprechend Art. 15 der Verordnungen Nr.°1073/1999 und 1074/1999 des Rates Aufschluss geben.

4. Stärkung der strafrechtlichen dimension

Zur Stärkung der strafrechtlichen Dimension bei rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft bedarf es gezielter Maßnahmen der Kommission, die auf die spezifischen Erfordernisse der Prävention und der Bekämpfung dieser "gegen Europa" gerichteten Kriminalitätsformen zugeschnitten sind.

Ferner geht es darum, sich den im Vertrag von Amsterdam vorgesehenen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zunutze zu machen, der in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere im Oktober 1999 konkretisiert wurde. Die Kommission kann horizontale Initiativen im Bereich der Zusammenarbeit der Justizbehörden in Strafsachen ergreifen und einen wesentlichen Beitrag zu den einschlägigen Initiativen der Mitgliedstaaten leisten. Diese Initiativen können von der Kommission auch dazu genutzt werden, die finanziellen Interessen der Gemeinschaft wirksamer zu schützen.

4.1 Folgemaßnahmen zur Mitteilung der Kommission über den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft

* Im Rahmen der Regierungskonferenz 2000 schlug die Kommission vor, zur Verstärkung des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft einen neuen Artikel 280a über die Einrichtung einer europäischen Staatsanwaltschaft in den EG-Vertrag einzufügen [36], doch dieser Vorschlag wurde vom Europäischen Rat in Nizza nicht berücksichtigt. Die Kommission wird bis spätestens Ende 2001 ein Grünbuch annehmen, über das die Debatte über ihren Vorschlag im Hinblick auf dessen erneute Prüfung im Rahmen der nächsten Regierungskonferenz [37] neu angeregt werden soll..

[36] Ergänzender Beitrag der Kommission (KOM(2000) 608 endg. vom 29. September 2000).

[37] Siehe u.a. die Entschließung des Europäischen Parlaments vom 13.12.2000, Ziffer 20 (mit Mehrheit der Stimmen angenommen) sowie die Entschließung des Parlaments zum Jahresbericht 1999 der Kommission vom 14.3.2001.

Ziel ist es, 2002 eine möglichst umfassende Konsultation über die Aufgaben und Arbeitsweise eines europäischen Staatsanwalts einzuleiten, der für die internen und externen Untersuchungen im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft zuständig ist. Das Grünbuch wird auch dazu dienen, die Überlegungen der Kommission unter Berücksichtigung der vorbereitenden Studien, wie sie insbesondere von den Rechtssachverständigen des "Corpus Juris" bereits seit mehreren Jahren durchgeführt werden, zu konkretisieren. Es müsste von der Kommission im Hinblick auf seine Behandlung durch den Europäischen Rat in Laken (Dezember 2001) vorgelegt werden.

* Durch die sich verzögernde Ratifizierung des Übereinkommens vom 26. Juli 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und seiner Zusatzprotokolle seitens der Mitgliedstaaten [38] wird der rechtliche und justizielle Rahmen für den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union stark beeinträchtigt. Die Kommission wird daher im Mai 2001 einen Vorschlag für eine Richtlinie vorlegen, die es ermöglichen soll, aufgrund von Artikel 280 EG-Vertrag bestimmte in den Instrumenten des dritten Pfeilers enthaltene Bestimmungen anzunehmen. Mit Hilfe eines solchen Instruments könnten insbesondere die Angleichung der nationalen Strafrechtsvorschriften für gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichtete Betrugs-, Korruptions- und Geldwäschedelikte sowie die weitere Entwicklung in diesem Bereich beschleunigt werden.

[38] Siehe beispielsweise Ziffer 10 der Schlußfolgerungen des Rates "Wirtschaft und Finanzen" vom 17. Juli 2000, in der die betreffenden Mitgliedstaaten erneut aufgefordert werden, das 1995 unterzeichnete Übereinkommen und seine Protokolle zu ratifizieren. Bis Ende Februar 2001 hatte fünf Mitgliedstaaten noch keine Ratifizierung des Übereinkommens vermeldet.

4.2 Erweiterung der Zusammenarbeit und der Handlungsmöglichkeiten im strafrechtlichen Bereich

Im Rahmen der Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ist die Stärkung der Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden unter umfassender Wahrung der Grundrechte von wesentlicher Bedeutung. Was die Zusammenarbeit der Justizbehörden in Strafsachen anbelangt, so geht die Europäische Union von einem differenzierten Ansatz aus, der insbesondere zu einer Vereinfachung der Verfahren für Rechtshilfe und für Rechtshilfeersuchen sowie zur Verbesserung der Koordinierung gerichtlicher Verfolgungen und der gegenseitigen Anerkennung von Entscheidungen führen soll. Im Bereich der polizeilichen Zusammenarbeit laufen derzeit weitere Initiativen.

* Grundlegendes Instrument für die Vereinfachung der Rechtshilfeverfahren wird das Übereinkommen vom 29. Mai 2000 über die Rechtshilfe in Strafsachen [39] sein. Sobald das Übereinkommen von allen Mitgliedstaaten ratifiziert ist, wird der direkte Kontakt zwischen den verschiedenen Justizbehörden als allgemeiner Grundsatz eingeführt. In diesem Rahmen werden die Rechtshilfeersuchen rascher und im Wege einfacherer Verfahren erledigt werden, wobei den Vorschriften über die Zulässigkeit von Beweismitteln umfassend Rechnung getragen wird. Außerdem werden die Justizbehörden auf moderne Kommunikationsmittel wie Videokonferenzen usw. zurückgreifen können. Zur Zeit beteiligt sich die Kommission aktiv an den Verhandlungen im Zusammenhang mit dem Entwurf eines Protokolls zum Übereinkommen, mit dem insbesondere die Rechtshilfe im Zusammenhang mit Konten und Bankentätigkeit verbessert werden soll.

[39] ABl. C 197 vom 12.7.2000.

* Zur Erleichterung und Beschleunigung der Zusammenarbeit zwischen den Justizbehörden hat der Europäische Rat von Tampere unter Punkt 46 seiner Schlussfolgerungen vereinbart, vor Ende 2001 eine Europäische Einheit für justitielle Zusammenarbeit (Eurojust), die auch im Vertrag von Nizza genannt wird, einzurichten. Eurojust, in der von den einzelnen Mitgliedstaaten nach Maßgabe ihrer Rechtsordnung entsandte Staatsanwälte, Richter oder Polizeibeamte mit gleichwertigen Befugnissen zusammengeschlossen sind, wird in erster Linie damit betraut sein, die Koordination zwischen den nationalen Justizbehörden zu verbessern und die operative Zusammenarbeit der Justizbehörden bei schweren grenzübergreifende Straftaten (insbesondere der organisierten Kriminalität) zu erleichtern. Zwar sind die Verhandlungen im Rat über den Beschluss zur Einrichtung von Eurojust noch nicht abgeschlossen, doch der Rat hat bereits mit Beschluss vom 14. Dezember 2000 eine vorläufige Stelle zur justitiellen Zusammenarbeit (Pro-Eurojust) [40] eingerichtet. Diese hat ihre Tätigkeit am 1. März 2001 aufgenommen und soll zur Koordinierung der Strafverfolgung und zur Errichtung der künftigen Einheit Eurojust beitragen.

[40] Gemeinsame Maßnahme 98/428/JI, vom Rat am 29. Juni 1998 angenommen (siehe auch neuen Artikel 31 EUV des Vertrags von Nizza).

Die Kommission ist Rahmen der Verhandlungen im Rat sowie der Arbeiten der vorläufigen Stelle, an denen sie beteiligt ist, darum bemüht, Eurojust im Einklang mit den in ihrer Mitteilung vom 22. November 2000 enthaltenen Vorschlägen [41] so effizient wie möglich zu gestalten. Insbesondere beim Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft muss sichergestellt werden, dass sich die Rollen von Eurojust und der im Amt für Betrugsbekämpfung tätigen Richter und Staatsanwälte bei der Zusammenarbeit in Strafsachen ergänzen und dass eine enge Zusammenarbeit zwischen den beiden Einrichtungen geschaffen wird, für die bis Ende 2002 geeignete Strukturen aufgebaut werden müssen.

[41] KOM (2000) 746 endg..

* Neben der Einführung von Sanktionen für juristische Personen, die für Betrug, Bestechung und Geldwäsche verantwortlich sind, hat der Rat mit der Annahme des Zweiten Protokolls zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen vom 19. Juni 1997 [42] beschlossen, die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung derartiger Strafdelikte, die sich zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft auswirken, sowie der damit verbundenen Geldwäsche zu regeln. Insbesondere in Artikel 7 dieses Protokolls sind die ergänzenden technischen und operativen Unterstützungsmaßnahmen festgelegt, die die Kommission ergreifen kann. Diese Unterstützung fügt sich in den Rahmen einer Maßnahme zur Bekämpfung von sich auf die Gemeinschaftsebene auswirkenden Straftaten ein (Interessen oder Beweismittel in mehreren Mitgliedstaaten oder in Drittländern, organisierte Kriminalität usw.).

[42] Erläuternder Bericht zum Zweiten Protokoll zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. C 91 vom 31.3.1999); siehe Artikel 6 des Übereinkommens vom 26. Juli 1995, in dem die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Zusammenarbeit bei den Ermittlungen und der Strafverfolgung sowie ihre vorrangige Verantwortlichkeit festgeschrieben sind.

Die Kommission wird sich damit befassen, die Inhalte der Unterstützung, die sie den Justizbehörden gewähren kann sowie die einschlägigen Bestimmungen näher zu definieren. Dazu wird sie im Laufe des Jahres 2001 einen praktischen Leitfaden für die Zusammenarbeit und Rechtshilfe ausarbeiten, in dem die diesbezüglichen Aufgaben festgelegt werden, die die Kommission und das Amt wahrnehmen sollen.

* Auch die gegenseitige Anerkennung von Endentscheidungen in Strafsachen wird die Zusammenarbeit der Justizbehörden beträchtlich erleichtern. Der Ansatz der gegenseitigen Anerkennung wird in der Mitteilung der Kommission vom 26. Juli 2000 [43] ausführlich dargelegt. In ihrem Maßnahmenprogramm zur Umsetzung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen [44] vor Ende 2002 haben die Kommission und der Rat eine Reihe ehrgeiziger Maßnahmen (u.a. Vorschläge für Rechtsakte im Zusammenhang mit einem europäischen Haftbefehl und über Vorabentscheidungsersuchen bei Ermittlungen im Bereich der Computerkriminalität) sowie eine Mitteilung über die Festlegung der Kriterien für die strafrechtliche Zuständigkeit angekündigt. Derzeit werden Pilotprojekte in den Bereichen Einfrierung von Vermögenswerten und Vollstreckung von Geldstrafen durchgeführt.

[43] KOM (2000) 495 endg..

[44] Angenommen auf der Tagung des Rates "Justiz und Inneres" am 30.11.2000 - ABl. C 12 vom 15.1.2001.

* Im Bereich der Zusammenarbeit der Polizeibehörden soll gemäß dem Vertrag von Amsterdam und den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere insbesondere Europol weiter ausgebaut werden. Der Rat hat den Zuständigkeitsbereich von Europol bereits am 30. November 2000 unabhängig vom Ursprungsdelikt auf die Geldwäsche ausgedehnt; außerdem wird bei den laufenden Verhandlungen in Betracht gezogen, die Zuständigkeiten von Europol auf alle Formen der Kriminalität (d.h. einschließlich Betrug und Korruption) auszudehnen. Die Kommission setzt sich aktiv dafür ein, die Zuständigkeiten von Europol in allen die Bekämpfung der organisierten Kriminalität berührenden Bereichen auszuweiten. Was den Schutz der finanziellen Interessen anbelangt, so strebt die Kommission eine wirksame Zusammenarbeit zwischen dem Amt für Betrugsbekämpfung und Europol an, die sich auf klar strukturierte Beziehungen sowie auf sich ergänzende Funktionen und Befugnisse gründet.

* * *

Der unmittelbar an die im Juli 2000 angenommene Gesamtstrategie für den Schutz der finanziellen Interessen und die Betrugsbekämpfung anknüpfende Aktionsplan 2001-2003 der Kommission soll dazu beitragen, dass die Mitgliedstaaten und die Gemeinschaft die sich aus dem neuen Artikel 280 EG-Vertrag ergebenden Anforderungen erfuellen können. Die unterschiedlichen Maßnahmen des Aktionsplans sollen den institutionellen Herausforderungen gerecht werden, die sich in bezug auf die Erneuerung der Verfahren für die Vorbereitung und Umsetzung der Gemeinschaftspolitik auf verschiedenen Zuständigkeitsebenen stellen.

Schutz der finanziellen - Interessen der Gemeinschaften - Betrugsbekämpfung - Aktionsplan 2001-2003

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