EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 28.11.2016 COM(2016) 856 final 2016/0365(COD) Vorschlag für eine VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES über einen Rahmen für die Sanierung und Abwicklung zentraler Gegenparteien und zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1095/2010, (EU) Nr. 648/2012 und (EU) 2015/2365 (Text von Bedeutung für den EWR) {SWD(2016) 368 final}

{SWD(2016) 369 final}



BEGRÜNDUNG 1.KONTEXT DES VORSCHLAGS 1.1.Gründe für den Vorschlag und damit verfolgte Ziele Eine zentrale Gegenpartei interveniert zwischen Teilnehmern an Finanzmärkten in Bezug auf einen festgelegten Satz an Kontrakten als Käufer gegenüber jedem Verkäufer und als Verkäufer gegenüber jedem Käufer. Zentrale Gegenparteien handeln bei Finanzgeschäften in verschiedenen Anlagekategorien wie Aktien, Derivaten und Pensionsgeschäften. Ihre Dienste erbringen sie üblicherweise gegenüber ihren Clearing-Mitgliedern (zumeist Banken), die über eine unmittelbare vertragliche Bindung mit zentralen Gegenparteien verfügen, und den Kunden der Clearing-Mitglieder (z. B. Pensionsfonds). Die Bündelung von Transaktionen und den hieraus resultierenden Positionen in zentralen Gegenparteien gestattet eine Saldierung dieser Positionen und verringern damit deutlich die Gesamt-Risikopositionen der zentralen Gegenpartei sowie ihrer Clearing-Mitglieder und deren Kunden. Im Gegenzug für die Übernahme und die Saldierung ihrer Positionen erheben zentrale Gegenparteien von den Clearing-Mitgliedern und deren Kunden Sicherheitsleistungen (in Form von Einschüssen und Beiträgen zu Ausfallfonds) zur Deckung ihrer Verbindlichkeiten im Falle, dass einer der Beteiligten seinen Verpflichtungen gegenüber der zentralen Gegenpartei nicht nachkommen sollte. Auf diesem Wege steuern sie die Finanzmärkten innewohnenden Risiken (z. B. Gegenparteiausfall-, Liquiditäts- und Marktrisiko) und verbessern so die Gesamtstabilität und Widerstandsfähigkeit von Finanzmärkten. Dabei werden sie innerhalb des Finanzsystems zu kritischen Knotenpunkten, indem sie eine Vielzahl an Finanzmarktteilnehmern untereinander verflechten und beträchtliche Mengen von deren Risikopositionen auf verschieden geartete Risiken verteilen. Damit sichergestellt ist, dass solche Risikopositionen in adäquatem Umfang gedeckt sind, bedarf es zwingend eines effektiven Risikomanagements und einer soliden Aufsicht und Kontrolle der zentralen Gegenpartei. Mit der Umsetzung der von den G20-Staaten eingegangenen Verpflichtung, außerbörslich gehandelte standardisierte Derivate einem Clearing durch zentrale Gegenparteien zu unterziehen, werden der Umfang und die Bedeutung von zentralen Gegenparteien in Europa und darüber hinaus absehbar weiter zunehmen. Diese Verpflichtung ist in der EU durch die Verordnung über europäische Marktinfrastrukturen („EMIR“) umgesetzt. In dieser Verordnung sind ferner umfassende aufsichtsrechtliche Vorschriften für zentrale Gegenparteien sowie Anforderungen in Bezug auf die Tätigkeiten und die Beaufsichtigung von zentralen Gegenparteien dargelegt. Während in Anbetracht der zentralen Rolle, die ihnen innerhalb der Wirtschaft zukommt, und der zusätzlichen Risiken, die sie übernehmen, zentrale Gegenparteien in der EU hohen Standards zu genügen haben, existieren keine harmonisierten EU-Vorschriften für die unwahrscheinlichen Fälle, in denen diese Standards nicht mehr ausreichen und die zentrale Gegenpartei sich einer erheblichen – über die von EMIR vorausgesehenen hinausgehenden – Schieflage oder gar einem völligen Ausfall gegenübersähen. Grundsätzlich sollten ausfallende Unternehmen einem Insolvenzverfahren unterzogen werden. Allerdings hat die zurückliegende Krise deutlich vor Augen geführt, dass der Ausfall eines bedeutenden Finanzinstituts, das auf den Finanzmärkten in hohem Maße mit anderen vernetzt ist, kritische Probleme für das übrige Finanzsystem aufwerfen und sich negativ auf die gesamtwirtschaftliche Wachstumsperspektiven auswirken kann. Der Grund hierfür liegt darin, dass Insolvenz die kritischen Funktionen, die ein Institut der Wirtschaft bereitstellt, schlagartig beschneiden, in der Folge auf dem Markt Panik auslösen und eine Kettenreaktion in Gang setzen kann, da Gegenparteien und Investoren sich über ihre Vermögenswerte und Verbindlichkeiten in langwierigen Rechtsstreitigkeit im Unklaren sind. Angesichts dieser beispielsweise von einem mangelnden Vertrauen in den Markt ausgehenden Bedrohung für die Finanzstabilität und des übergeordneten öffentlichen Interesses waren Regierungen oftmals gezwungen, ausfallende Finanzinstitute mit öffentlichen Geldern zu retten, um das Eintreten eines solches Szenarios zu vermeiden. Sanierung und Abwicklung stellen Maßnahmen dar, die auf die Sicherung der Stabilität des Finanzsystems abzielen, den Fortbestand kritischer Funktionen sicherstellen und den Steuerzahler im Falle eine Schieflage oder des Ausfalls eines Instituts, das in finanzielle Schwierigkeiten geraten ist, dort schützen, wo Insolvenzverfahren zur Erreichung dieser Ziele nicht ausreichen. Somit sind die Maßnahmen darauf ausgerichtet, vitale kritische Funktionen zu schützen, ohne den Steuerzahler der Gefahr von Verlusten auszusetzen, um auf diesem Wege das Vermögen des Finanzsystems zur Finanzierung von Wirtschaftswachstum zu bewahren und die sozioökonomischen Kosten einer Finanzkrise zu vermeiden. Sanierungs- und Abwicklungsmaßnahmen sind dort am wichtigsten, wo ein Finanzinstitut systemrelevant ist, da seine Schieflage oder ungeordnete Ausfall – beispielsweise aufgrund seiner Größe, Marktbedeutung und der vorhandenen Verflechtungen – die normale Funktionsweise des Finanzsystems gefährden würde, was wiederum negative Auswirkungen auf die Realwirtschaft mit sich brächte. Während zentrale Gegenparteien bereits gut reguliert sind, im Rahmen von EMIR über solide Ressourcen für den Fall finanzieller Schieflagen verfügen und in der Vergangenheit nicht in großer Zahl in eine Schieflage geraten oder zusammengebrochen sind, wird die Herausforderung, die aus ihrer wachsenden Bedeutung bei der Bewältigung einer zunehmenden Zahl an Risiken neuer Art erwächst, von Regierungen, Behörden und anderen Marktteilnehmern weithin anerkannt. In Anbetracht ihrer zentralen und zunehmenden Bedeutung auf den Finanzmärkten werden daher sämtliche zentralen Gegenparteien in der EU als systemrelevant angesehen. Als Sanierungsmaßnahmen gelten Maßnahmen, die ein Finanzinstitut selbst unternimmt, um seine langfristige Existenzfähigkeit wiederherzustellen. Die Schaffung geeigneter Bedingungen für den Erfolg von Sanierungsmaßnahmen zentraler Gegenparteien stellt ein zentrales strategisches Ziel dar, da deren Scheitern das Finanzsystem potentiell stark destabilisieren könnte. Für den Fall, dass solche Maßnahmen scheitern oder möglicherweise die Finanzstabilität gefährden, sollten im öffentlichen Interesse handelnde Behörden indes auch über die Befugnis zur Abwicklung einer zentralen Gegenpartei verfügen. Maßnahmen zur Abwicklung stellen außerordentliche Schritte dar, die Behörden ergreifen könnten, um zentrale Gegenparteien rasch umzustrukturieren und so den Fortbestand ihrer Funktionen sicherzustellen, die für die Wirtschaft von kritischer Bedeutung sind, um auf diese Weise den Schaden für das Finanzsystem und die Gesamtwirtschaft auf ein Minimum zu beschränken, während sie die übrigen Teile der zentralen Gegenpartei einem Insolvenzverfahren unterziehen und damit die Kapitalmarkteffizienz sicherstellen. Bei diesem Prozess werden Kosten und Verluste so weit wie möglich auf die Eigentümer und Gläubiger der zentralen Gegenpartei und nicht auf den Steuerzahler abgewälzt, so wie dies der Fall wäre, wenn die zentrale Gegenpartei in ein Insolvenzverfahren eingetreten wäre. Gleichzeitig wird der Grundrechtecharta, der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union und der Europäischen Menschenrechtskonvention uneingeschränkt Rechnung getragen. Die Abwicklung zielt nicht darauf ab, den Ausfall ineffizienter Institute zu verhindern; Vielmehr dient sie dem Ziel, die kritischen Funktionen eines Instituts aufrechtzuerhalten, während die Möglichkeit geschaffen wird, die übrigen Teile geordnet abzuwickeln. Die Analyse des Bedarfs einer Reaktion auf die mögliche Sanierung und Abwicklung anderer Finanzunternehmen als Banken und zentrale Gegenparteien ist nicht mit der gleichen Geschwindigkeit vorangeschritten. Dies hat seine Ursache vor allem in den während der Finanzkrise gesammelten Erfahrungen, die keinen vergleichbar dringlichen Bedarf nach solchen Maßnahmen aufgezeigt haben. Allerdings können solche Maßnahmen in Zukunft nötig sein, wenn man die Entwicklung des wirtschaftlichen und finanziellen Risikos in den betreffenden Sektoren berücksichtigt. Überdies befinden sich spezifische und weiterreichende internationale Arbeiten über Versicherungsunternehmen auf G20-Ebene ebenfalls noch in einem vergleichsweise frühen Stadium von Empfehlungen, und nur wenige Rechtssysteme haben in der Praxis bereits ordnungspolitische Reformen in diesem Bereich eingeführt. Innerhalb der EU haben bislang drei Mitgliedstaaten Rechtsvorschriften über die Sanierung und Abwicklung von Versicherungsunternehmen eingeführt oder sind im Begriff, dies zu tun. Die EIOPA hat eine gründliche, vergleichende und weitreichende Prüfung der einzelstaatlichen Sanierungs- und Abwicklungspraxis und der Entwicklungen auf diesem Gebiet in Angriff genommen und wird einen Bericht zu diesem Thema voraussichtlich im ersten Halbjahr 2017 vorstellen. Auf Grundlage dieses Berichts wird die Kommission in enger Abstimmung mit dem europäischen Parlaments, dem Rat und allen maßgeblichen Interessenträgern prüfen, welche Schritte in Zukunft erforderlich sind. 1.2.Übereinstimmung mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich Ein umfassender Rahmen für die Sanierung und Abwicklung wurde auf EU-Ebene bereits für Banken und Wertpapierfirmen verabschiedet. Der vorgeschlagene Rahmen für zentrale Gegenparteien verdoppelt weder diese Regelungen noch die im EMIR gestellten Anforderungen, sondern ergänzt diese vielmehr. Er enthält Bestimmungen, die sich denen vergleichen lassen, die zur Ermöglichung eines geordneten Sanierungs- und Abwicklungsverfahrens für Banken und Wertpapierfirmen gelten, passt diese jedoch an die spezifischen Merkmale der Geschäftsmodelle von zentralen Gegenparteien und die von diesen eingegangenen Risiken an, indem unter anderem ermittelt wird, wie Verluste in Szenarios verteilt würden, bei denen die im Rahmen von EMIR vorgeschriebenen vorfinanzierten Ressourcen erschöpft sind. Auf internationaler Ebene haben die Regierungschefs der G20-Staaten ein vom Rat für Finanzstabilität (FSB) ausgearbeitetes Konzept begrüßt, das die möglichen Risiken für das Finanzsystem, die vom Ausfall eines Finanzinstituts (Bank, Finanzmarktinfrastruktur, Versicherungsunternehmen usw.) von globaler Systemrelevanz ausgehen könnten, auf dem Wege umfassender und angemessener Sanierungs- und Abwicklungsinstrumente angeht. Darüber hinaus haben der Ausschuss für Zahlungs- und Abrechnungssysteme der Zentralbanken (CPMI) und die Internationale Vereinigung der Wertpapieraufsichtsbehörden (IOSCO) Leitlinien für Sanierungspläne für Finanzmarktinfrastrukturen einschließlich zentraler Gegenparteien ausgearbeitet, während der FSB weitere Leitlinien zur Anwendung seiner „Key Attributes of Effective Resolution Regimes“ auf Finanzmarktinfrastrukturen wie z. B. zentrale Gegenparteien und Versicherer herausgegeben hat. Mitte 2016 berieten sich diese Organisationen weiter über wesentliche Teile dieser Leitlinien, darunter auch über Fragen dazu, wann Abwicklungsbehörden eine zentrale Gegenpartei einem Abwicklungsverfahren unterziehen sollten, weil dessen Überlebensfähigkeit und Finanzstabilität auf dem Spiel stehen, und welche Befugnisse und Instrumente die Abwicklungsbehörde dabei zum Einsatz bringen sollte, um in bestmöglicher Weise den Fortbestand kritischer Funktionen sicherzustellen, die Gefahr von Kettenreaktionen zu minimieren sowie Kosten und Verluste so effizient wie möglich zu verteilen. Schließlich hat im Dezember 2013 das Europäische Parlament einen Initiativbericht verabschiedet, in welchem die Kommission dazu aufgefordert wird, geeignete Maßnahmen auf EU-Ebene vorzuschlagen, mit denen sichergestellt werden soll, dass die Auswirkungen eines potentiellen Ausfalls zentraler Finanzinstitute, insbesondere zentraler Gegenparteien, sich auf ein Minimum beschränken ließen. 1.3.Vereinbarkeit mit anderen Strategien der Union Ein Vorschlag zur Schaffung eines EU-weiten Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von zentralen Gegenparteien wurde im Arbeitsprogramm der Kommission für 2015 angekündigt, und ein Fahrplan für die Initiative im April 2015 veröffentlicht. Um die weitere Verfeinerung der im vorangehenden Abschnitt erwähnten maßgeblichen internationalen Leitlinien zu berücksichtigen, wurde die Initiative in das Arbeitsprogramm für 2016 übernommen. Die Initiative ist Teil der Bemühungen der Kommission, sicherzustellen, dass Bedrohungen für das reibungslose Funktionieren des Finanzsystems und für den Steuerzahler angegangen werden und Finanzmärkte weiterhin ihre Aufgabe erfüllen können, zu einem nachhaltigen langfristigen Wachstum beizutragen, um auf diesem Wege im gemeinsamen Interesse von Verbrauchern und Unternehmen den Binnenmarkt weiter zu vertiefen. 2.RECHTSGRUNDLAGE, SUBSIDIARITÄT UND VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT 2.1.Rechtsgrundlage

Die Rechtsgrundlage für diesen Vorschlag bildet Artikel 114 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), der die Verabschiedung von Maßnahmen zur Angleichung einzelstaatlicher Bestimmungen gestattet, die die Schaffung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben. Der Vorschlag zielt auf die Harmonisierung einzelstaatlicher Rechtsvorschriften in Bezug auf die Sanierung und Abwicklung von zentralen Gegenparteien in dem Umfang, der erforderlich ist, um sicherzustellen, dass zentrale Gegenparteien im Hinblick auf mögliche Schieflagen oder einen Ausfall ähnlichen Instrumenten und Verfahren unterworfen sind. Währens zugelassene zentrale Gegenparteien derzeit EU-weit agieren und Dienstleistungen anbieten können, ist die ordnungspolitische Landschaft für ein Management möglicher Krisen, das über die Anforderungen der EMIR hinausgeht, zersplittert. Manche Mitgliedstaaten haben Anforderungen in Kraft gesetzt, die zentrale Gegenparteien dazu verpflichten, Krisenpläne für mögliche Schieflagen auszuarbeiten, oder erfassen diese im Rahmen von breiter angelegten, in erster Linie für Banken konzipierten Regelwerken für den Finanzsektor. Kein Mitgliedstaat hat bislang eine umfassende landesweit geltende Regelung für die Sanierung und Abwicklung von zentralen Gegenparteien ausgearbeitet, die vollständig den von den G20-Staaten unterstützten FSB-Grundsätzen gerecht würde, einschließlich des Bedarfs einer wirksamen Koordination und Aufsicht zur Eindämmung der grenzüberschreitenden Ansteckung. Ohne eine EU-weite Rahmenregelung werden die Mitgliedstaaten kaum umfassende und untereinander kompatible Regelungen ausarbeiten. Die divergierenden Konzepte, nach denen zentrale Gegenparteien und Behörden Schieflagen oder den Ausfall von zentralen Gegenparteien eingrenzen oder angehen, würden nicht umfassend zusammenhängend geplant und könnten in uneinheitlicher Weise angewandt werden. Dies könnte grenzüberschreitend Störungen kritischer Funktionen für Clearing-Mitglieder und Kunden und eine weiter reichende Instabilität der Finanzmärkte zur Folge haben. Es bedarf daher Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene, welche die Behörden der Mitgliedstaaten in adäquatem Umfang mit Instrumenten und Befugnissen ausstatten, die in zweckdienlicher, kohärenter und einheitlicher Art und Weise EU-weit umgesetzt werden. Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene sind auch in Bezug auf zentrale Gegenparteien gerechtfertigt, die weniger unmittelbare grenzüberschreitende Verflechtungen aufweisen, bei denen eine Harmonisierung jedoch mögliche Bedenken in Bezug auf faire Wettbewerbsbedingungen und andere Bedenken hinsichtlich des voraussichtlichen und tatsächlichen einzelstaatlichen Umgangs bei Ausfall einer zentralen Gegenpartei abschwächen würde. So würden etwa einzelstaatliche Regelungen mit unterschiedlichem Grad potentieller staatlicher Interventionen mit öffentlichen Mitteln zu Wettbewerbsverzerrungen zugunsten jener zentralen Gegenparteien führen, die in Mitgliedstaaten angesiedelt sind, in denen mit höherer Wahrscheinlichkeit Unterstützung geleistet wird. Die in verschiedenen Mitgliedstaaten gesammelten Erfahrungen mit Bankausfällen machen deutlich, wie Probleme bei systemrelevanten Finanzinstituten den Binnenmarkt in einzelstaatliche Wirtschaftsräume zersplitterten können. Die Markteinschätzungen und Ungleichgewichte zugunsten von Unternehmen, die in Rechtsräumen mit einer vergleichsweise stärkeren in Aussicht gestellten Unterstützung durch den Staat niedergelassen sind, können Wettbewerbsverzerrungen verursachen und arbiträr die Kosten für Unternehmen in Abhängigkeit von deren geografischem Standort und die wahrgenommene Neigung oder Notwendigkeit einer vorbeugenden Abschirmung von Vermögenswerten, Liquidität oder Kapital durch Mitgliedstaaten zur Minimierung der grenzüberschreitenden Risikopositionen beeinflussen. Während die Gefahr einer solchen Zersplitterung des Binnenmarktes im Falle von zentralen Gegenparteien weniger unmittelbar droht, besteht die Möglichkeit, dass unterschiedliche Einschätzungen und die Ungewissheit über das Vermögen von Mitgliedstaaten, die Kontrolle über eine ausgefallene zentrale Gegenpartei zu übernehmen und diese wirksam abzuwickeln, das Vertrauen von Marktteilnehmern und damit in die Integrität und das Funktionieren des Binnenmarktes untergraben könnte. Die Ungewissheit darüber, wie der Ausfall von zentralen Infrastrukturen des Marktes sich in Ermangelung gemeinsamer EU-Bestimmungen handhaben ließe, wird als einer der Gründe für die sich nur schleppend vollziehende Integration auf den europäischen Kapitalmärkten angeführt. Die Harmonisierung der für zentrale Gegenparteien geltenden Anforderungen würde die Wettbewerbsgleichheit für Wirtschaftsteilnehmer verbessern und die Integration des Binnenmarktes vorantreiben. Der harmonisierte Rahmen würde sicherstellen, dass allen maßgeblichen Behörden der Mitgliedstaaten die gleichen Mindestwerkzeuge für eine ordnungsgemäße Sanierung und Abwicklung von zentralen Gegenparteien zur Verfügung stehen, die Zusammenarbeit zwischen Behörden vereinfachen, um grenzüberschreitende Übertragungseffekte beim Umgang mit deren Schieflage oder Ausfall einzugrenzen, und würde dadurch die Finanzstabilität im gesamten Binnenmarkt verbessern und verhindern, dass Mitgliedstaaten dazu gezwungen wären, unkoordiniert gegenüber in ihrem Rechtsraum niedergelassene Wirtschaftsteilnehmer zu handeln. Artikel 114 der AEUV stellt daher die geeignete Rechtsgrundlage dar. 2.2.Subsidiarität Nach dem in Artikel 5 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) dargelegten Subsidiaritätsprinzip sollte die Union in Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur dann tätig werden, falls und insoweit die Ziele der vorgeschlagenen Maßnahmen sich von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler und lokaler Ebene in hinreichendem Umfang erzielen lassen, sondern aufgrund des Ausmaßes oder der Auswirkungen der vorgeschlagenen Maßnahmen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können. Die EU-Finanzmärkte sind offen und integriert. Zentrale Gegenparteien sind in der Lage, grenzüberschreitend innerhalb der von ihnen bedienten Märkte und Produktbereiche zu operieren. Dabei verflechten sie grenzüberschreitend innerhalb des gesamten Binnenmarkts eine Vielzahl von Finanzmarktteilnehmern, Gegenparteien und Kunden untereinander. Aufgrund dieser fortgeschrittenen und vielschichtigen grenzüberschreitenden Integration des Finanzsektors bedarf es eines gemeinschaftlichen Rahmens für die Sanierung und Abwicklung, der das Ausmaß an Integration der Branche widerspiegelt. Die derzeit vorhandenen Instrumente für den Umgang mit zentralen Gegenparteien, die sich in einer Krisensituation befinden, beschränken sich entweder auf die internen Regelungen der zentralen Gegenparteien oder beruhen auf einzelstaatlichem Recht. Dies bedeutet, dass es potenziell divergierende Konzepte gibt, nach denen zentrale Gegenparteien und Behörden die Probleme innerhalb einer zentralen Gegenpartei, die sich in einer finanziellen Schieflage befindet oder am Rande des Ausfalls steht, eingrenzen oder angehen, was letztlich zur Störung von für die Wirtschaft kritischen Funktionen, zur Zersplitterung des Binnenmarktes und zu weiterreichender finanzieller Instabilität führen könnte. Der Ausfall einer zentralen Gegenpartei, die über einzelstaatliche Grenzen hinaus operiert, was in der Mehrzahl der Fälle zutrifft, wird sich auf die Stabilität der Finanzmärkte in den Mitgliedstaaten, in denen sie operiert, mit hoher Wahrscheinlichkeit und in unterschiedlichem Ausmaß auswirken. Nur Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene vermögen sicherzustellen, dass gegenüber zentralen Gegenparteien und deren Clearing-Mitgliedern (die in anderen Mitgliedstaaten als die zentrale Gegenpartei angesiedelt sein können) die Möglichkeit einer adäquaten und wirksamen Eingriffsmöglichkeit zur Eingrenzung oder Bewältigung einer Krisensituation in koordinierter und konsistenter Art und Weise besteht. Um diese Ziele auf Unionsebene und auf der Ebene der Mitgliedstaaten festzuschreiben, ist es daher angebracht, dass die Union den erforderlichen Rechtsrahmen hierfür schafft. 2.3.Verhältnismäßigkeit Nach dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit sollten Form und Inhalt von durch die Union getroffenen Maßnahmen das zur Erreichung der in den Verträgen formulierten Ziele Erforderliche nicht überschreiten. Im Prinzip sollte eine zusammengebrochene zentrale Gegenpartei dem gleichen Insolvenzverfahren unterworfen werden wie jedes andere Unternehmen. Indes handelt es sich bei zentralen Gegenparteien um zentrale Infrastrukturen der Finanzmärkte, die in hohem Maße untereinander verflochten sind und Risiken für eine Unzahl an Finanzmarktteilnehmern bündeln. Beraubte man diese Finanzmarktteilnehmer der von einer zentralen Gegenpartei angebotenen kritischen Dienstleistungen, könnten hieraus ernsthafte Folgen für die Stabilität der Finanzmärkte und die Gesamtwirtschaft erwachsen. Um diese Gefahren einzugrenzen, ist es gerechtfertigt, adäquate Krisenpläne für eine geordnete Sanierung und Abwicklung zu verlangen und Behörden Abwicklungsbefugnisse für eine ggf. erforderliche rasche Umstrukturierung ihres Geschäfts zu gewähren. Da sich die Systemrelevanz des Ausfalls einer zentralen Gegenpartei nicht mit letzter Gewissheit im Vorhinein ermitteln lässt, sollte der vorgeschlagene Rahmen im Prinzip für alle zentralen Gegenparteien unabhängig von deren Größe und Komplexität gelten. Die Mehrzahl der in der EU niedergelassenen zentralen Gegenparteien bieten Dienstleistungen Clearing-Mitgliedern und Kunden EU-weit, manche auch darüber hinaus an, so dass eine finanzielle Schieflage oder ein Ausfall einen weltweiten Nachhall fänden. Sanierungs- und Abwicklungspläne sollten daher auf das spezifische Risikoprofil einer jeden zentralen Gegenpartei abgestimmt sein. Die Ausübung außergewöhnlicher Maßnahmen zur Bewahrung der Stabilität der Finanzmärkte zum Schutz des Steuerzahlers müssten ebenso stets in vollem Umfang gerechtfertigt und angemessen sein, nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung der Ziele notwendig ist, und im Einklang mit der Grundrechtecharta nach der Auslegung des Gerichtshofs der Europäischen Union stehen, was jedwede Begrenzung des Eigentumsrechts anbelangt, welche die Befugnisse möglicherweise mit sich bringen. Schließlich noch müssen sie in einer Weise durchgeführt werden, die gewährleistet, dass betroffene Interessenträger nicht schlechter gestellt sind als im Falle, dass keine Abwicklung der zentralen Gegenpartei erfolgt wäre und diese stattdessen weiteren möglichen Maßnahmen nach den Betriebsregeln der zentralen Gegenpartei für die Zuweisung von Verlusten unterworfen worden wäre, oder die zentrale Gegenpartei Insolvenz angemeldet hätte. 2.4.Wahl des Instruments Artikel 114 AEUV sieht die Verabschiedung von Rechtsakten in der Form sowohl von Verordnungen als auch Richtlinien vor. An dieser Stelle wird aus den im Folgenden genannten Gründen die Verabschiedung einer Verordnung gewählt. Erstens würde eine Verordnung am besten den von der EMIR geschaffenen Ansatz ergänzen, die die an zentrale Gegenparteien gestellten Anforderungen auf aufsichtsrechtlichem Gebiet enthält. Die neuen Anforderungen an zentrale Gegenparteien zur Darlegung umfassender Sanierungsregelungen liegen die Zielsetzungen und Bestimmungen der EMIR zugrunde, mit denen die Belastbarkeit von zentralen Gegenparteien sichergestellt werden soll. Dieser in einer anderen Rechtsform (konkret: einer Richtlinie) niederzulegen, wäre nicht konsequent und würde die Mitgliedstaaten dazu nötigen, Gesetze in einem Bereich zu verabschieden, der ansonsten unmittelbar geltendem EU-Recht unterliegt. Die Vorgabe, dass Behörden über zielgerichtete Befugnisse und Instrumente für eine gegebenenfalls erforderliche wirksame und geordnete Abwicklung zur Bewahrung der Finanzstabilität verfügen müssen, falls die Anforderungen nach der EMIR und die Sanierungsregelungen nicht ausreichen sollten, beschränkt sich nicht auf die Stärkung der Widerstandfähigkeit von zentralen Gegenparteien im Hinblick auf die Fortführung ihrer Unternehmenstätigkeit, sondern richtet den Fokus auf die Sicherstellung des Fortbestands ihrer kritischen Funktionen in einer Weise, bei der die Wahrnehmung dieser Funktionen (als dieselbe Rechtsperson oder in anderer Form) weiterhin die Anforderungen und Ziele der EMIR erfüllt. Dementsprechend sollten die Bestimmungen, die regeln, wie dies zu verwirklichen ist, in die gleiche Rechtform gefasst werden wie die EMIR. Zweitens wäre eine Verordnung am besten dazu geeignet, ein gemeinsames Konzept und ein einheitliches Regelwerk für Behörden bereitzustellen und Divergenzen zwischen einzelstaatlichen Bestimmungen und mögliche rechtliche Unsicherheiten zu vermeiden, die solche Divergenzen wie vorstehend dargelegt insbesondere im grenzüberschreitenden Kontext mit sich bringen können. Auch würde dies die internationale Zusammenarbeit in wichtigen Bereichen vereinfachen und die Geschäfte mit und innerhalb der EU vereinfachen, da dort ein einheitliches System zur Anwendung gelangte. Überdies würde in Anbetracht der Tatsache, dass sich ein EU-weiter Ausfall einer zentralen Gegenpartei sich potentiell auf das Finanzsystem sämtlicher EU-Mitgliedstaaten auswirken könnte, solch ein einheitlicher Rahmen schädliche Ungewissheiten über die Bedingungen abschwächen, unter denen solch ein Ausfall von den für zentrale Gegenparteien zuständigen Behörden in unterschiedlichen Mitgliedstaaten gehandhabt würde, und dazu beitragen, verunsicherte Märkte zu beruhigen. Drittens gilt die Wahrscheinlichkeit des Konkurses einer zentralen Gegenpartei wegen ihres anders gearteten Geschäftsmodells als sehr viel geringer als im Falle einer Bank. Im Unterschied zu Banken von verschiedenerlei Größe und Risikoprofil, bei denen ein Konkurs nach unterschiedlichen Szenarios eintreten kann, unterschiedliche Ausmaße annehmen kann und dementsprechend eine größere Bandbreite an Lösungsinstrumenten (und Ausnahmeregelungen) erforderlich macht, ist im Falle von zentralen Gegenparteien die Wahrscheinlichkeit größer, dass die Gründe für einen Ausfall bereits vorab bekannt sind (ausbleibende Zahlungen von Clearing-Mitgliedern oder schwerwiegendes operatives Versagen) und der Ausfall sich daher mit einem klarer definierten Satz an Instrumenten bewältigen lässt. Daher bringt es diese stärker begrenzte Anwendbarkeit und das Erfordernis, einer größere Vielfalt an Optionen Rechnung tragen zu müssen, mit sich, dass die Ziele sich mit einer Verordnung besser erreichen lassen, auch wenn eine gewisse Flexibilität erforderlich ist, damit die Behörden auf die spezifischen Umstände des Falls reagieren können. Schließlich sind im Vergleich zu innerhalb der EU tätigen Banken zentrale Gegenparteien im EU-Raum in sehr viel geringerer Zahl vertreten, und die Gesellschaftsstrukturen von zentralen Gegenparteien sowie die Art und Weise der Erbringung ihrer grenzüberschreitenden Dienstleistungen unterscheidet sich von der grenzüberschreitend tätiger Bankgruppen. Im letztgenannten Falle werden Tochtergesellschaften und Zweigstellen vielfach in unterschiedlichen Rechtsräumen eingerichtet, um Kunden zu bedienen, Vermögenswerte zu erwerben, Mittel zu erlangen usw., was bei der Umsetzung von Abwicklungsentscheidungen ein größeres Maß an Sensibilität für lokale Gesetze rechtfertigt. Bei zentralen Gegenparteien erfolgt die Erbringung von Leistungen in nicht so vielgestaltiger Form, sondern zentral von einem Rechtsraum in andere ohne zwischengeschaltete Tochtergesellschaften oder Zweigstellen. Dies spricht für die Verabschiedung einer Verordnung zur Sicherstellung der einheitlichen Umsetzung von Entscheidungen über mehrere Rechträume hinweg. 3.ERGEBNISSE DER KONSULTATIONEN DER INTERESSIERTEN KREISE UND DER FOLGENABSCHÄTZUNGEN 3.1.Konsultation der Interessenträger Eine öffentliche Konsultation über einen möglichen Rahmen für die Sanierung und Abwicklung von bankfremden Einrichtungen wurde zwischen dem 5. Oktober und dem 28. Dezember 2012 durchgeführt. Dabei wurden Fragen zum Bedarf nach Sanierungs- und Abwicklungsregelungen in erster Linie in Bezug auf zentrale Gegenparteien, zentrale Wertpapierverwahrstellen und Versicherungsunternehmen gestellt. 67 Antworten gingen hierauf ein.

Insgesamt ergab die Konsultation, dass der Ausarbeitung eines EU-weiten Sanierungs- und Abwicklungsrahmens für zentrale Gegenparteien Vorrang eingeräumt werden sollte. Die Umsetzung der von den G20-Staaten erhobenen Forderung, standardisierte außerbörslich gehandelte Derivate einem zentralen Clearing zu unterziehen, wurde als schlagendes Argument für das Ergreifen von Maßnahmen anerkannt. Die Befragten teilten überwiegend die Ansicht, dass wie im Falle der Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten ein Rahmen für zentrale Gegenparteien den Fortbestand ihrer kritischen Funktionen sicherstellen, das aus einem Konkurs erwachsende Verlustrisiko für den Steuerzahler minimieren und die Rechtsklarheit für ihre Clearing-Mitglieder und Kunden verbessern sollte. Nahezu alle Interessenträger stimmten darin überein, dass zur Sicherung der finanziellen Stabilität die Fortführung der Kerntätigkeiten von zentralen Gegenparteien Vorrang genießen sollte. Viele vertraten die Ansicht, dass es zwar entscheidend darauf ankäme sicherzustellen, dass Sanierungs- und Abwicklungsregelungen in Bezug auf zentrale Gegenparteien glaubwürdig und solide sind, diese den Mitgliedern oder Beteiligten aber keine übermäßigen Lasten zur Deckung potentiell erheblicher Verbindlichkeiten aufbürden sollten, die ggf. aus dem Ausfall eines bedeutenden Clearing-Mitglieds und, weniger noch, aus internen von der zentralen Gegenpartei begangenen Risikomanagementfehlern erwachsen. Die Interessenträger wiesen überwiegend daraufhin, dass dies einen Zuschnitt des von der Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten bereitgestellten Instrumentariums auf die Besonderheiten der Geschäftsmodelle von CVP erforderte. 3.2.Einholung und Nutzung von Expertenwissen Über die Konsultation der Interessenträger hinaus nahm die Kommission an den Diskussionen und dem Meinungsaustausch teil, bei dem über den Bericht des CPMI und der IOSCO informiert und Anleitung zur Sanierung von Finanzmarktinfrastrukturen gegeben wurde. Die Kommission beteiligte sich auch an der Arbeit mit Bezug auf die Abwicklung sonstiger bankfremder Finanzinstitute, darunter auch den jüngsten Diskussionen über die Weiterentwicklung dieser Leitlinien zur Unterstützung der Behörden bei der Planung wirksamer Abwicklungsstrategien. Bei der Ausarbeitung der Berichte, in denen Leitlinien für die Sanierung bzw. die Abwicklung vorgeschlagen wurden, baten sowohl CPMI/IOSCO als auch FSB die betroffenen Parteien um Kommentierung der Entwurfsfassungen ihrer Leitlinien und veröffentlichten die erhaltenen Antworten. Insgesamt bestätigen diese auf internationaler Ebene durchgeführten Konsultationen in Bezug auf Finanzmarktinfrastrukturen die Rückmeldungen zu der von der Kommission durchgeführten Konsultation und bieten hilfreiche zusätzliche Rückmeldungen zu den relativen Vorzügen einzelner vorgeschlagener Strategieoptionen und Abwicklungsinstrumente. Die Dienststellen der Kommission haben ferner vier Treffen mit Sachverständigen der Mitgliedstaaten veranstaltet, um die internationalen Arbeiten von FSB und CPMI-IOSCO , die strittigsten Strategieentscheidungen sowie den Umfang und die Art des Vorschlags zu erörtern. Die Sachverständigen der Mitgliedstaaten stimmten weitgehend der von der Kommission vorgeschlagenen Grundstrategie zu, die sich auf die internationalen Leitlinien und je nachdem auf die EMIR und die Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten stützt. 3.3.Folgenabschätzung Die Kommission führte eine Folgenabschätzung von Strategiealternativen durch. Die Strategieoptionen wurden nach Maßgabe der Kernziele der Bewahrung der Finanzstabilität und des Vertrauens in zentrale Gegenparteien, die Minimierung von Verlusten für die Gesellschaft im Allgemeinen und den Steuerzahler im Besonderen und die Stärkung des Binnenmarktes für von den zentralen Gegenparteien erbrachten Leistungen bei Wahrung gleicher Wettbewerbsbedingungen beurteilt. Die Folgenabschätzung (FA) wurde vom Ausschuss für Folgenabschätzung (AFA) am 6. Mai 2015 genehmigt. Der AFA sprach eine Reihe von Verbesserungsempfehlungen aus. Die FA wurde unter Berücksichtigung dieser Empfehlungen weiter verfeinert. Insbesondere wurden die Begründung für den Handlungsbedarf auf EU-Ebene und die Ermittlung und Beurteilung der Optionen weiter untermauert. Die beurteilten Optionen und die gezogenen Schlussfolgerungen wurden zudem mit den jüngsten Leitlinien aus der laufenden internationalen Arbeit abgeglichen, welche die Kommission aufmerksam verfolgte. Die Gesetzesinitiative steht in völligem Einklang mit den jüngst beim FSB und in den G20-Staaten geführten Diskussionen über Strategien und deren Ausrichtung. Was den Bedarf nach Maßnahmen auf EU-Ebene anbelangt, hat die FA ergeben, dass in Anbetracht der grenzüberschreitenden Natur der Geschäftstätigkeit von zentralen Gegenparteien, die eine Vielzahl von Finanzmarktteilnehmern, Gegenparteien und Kunden untereinander verflechtet, das Ergreifen von Maßnahmen seitens der EU erforderlich ist. Das den Behörden der Mitgliedstaaten derzeit zur Verfügung stehende Instrumentarium reicht für die Bewältigung von Situationen nicht aus, in denen zentrale Gegenparteien sich mit erheblichen Belastungen konfrontiert sehen, welche deren Überlebensfähigkeit bedrohen. Zwischen Mitgliedstaaten divergierende Konzepte in Bezug auf die Eindämmung und Bewältigung potentiell schwerwiegender Probleme von zentralen Gegenparteien könnten letztlich zu einer Störung von für die Wirtschaft kritischen Funktionen und zu einer weiteren Instabilität der Finanzmärkte führen. Das Ergreifen von Maßnahmen auf EU-Ebene ist erforderlich, um die Behörden der Mitgliedstaaten in adäquatem Umfang mit Instrumenten und Befugnissen auszustatten, die sich im Falle eines Ausfalls von in ihrem jeweiligen Rechtsraum angesiedelten zentralen Gegenparteien EU-weit durchsetzen ließen, und um eine wirksame Kommunikation unter allen zuständigen Behörden sicherzustellen, unabhängig davon, ob sich dieser in demselben oder einem anderen Mitgliedstaat befinden. Eine angemessene Sanierungs- und Abwicklungsplanung sollte dazu beitragen, sicherzustellen, dass Kosten nicht vom Steuerzahler, sondern von den mit der zentralen Gegenpartei assoziierten Marktteilnehmern (Gläubigern, Clearing-Mitgliedern, deren Kunden) in einer verhältnismäßigen und nicht diskriminierenden Weise getragen werden. Mit Bezug auf die Frage, wie sich die Abwicklung von zentralen Gegenparteien zeitnah und solide sicherstellen lässt, wurden in der FA Optionen im Zusammenhang mit möglichen Auslösern im Hinblick auf den Zeitpunkt des Eintritts in das Abwicklungsverfahren sowie Optionen in Bezug darauf geprüft, mit welchen Abwicklungsinstrumenten und Vollmachten die Behörden ausgestattet werden sollen. Bei der FA wurde festgestellt, dass verbindliche Auslöser für den Eintritt in das Abwicklungsverfahrens wie etwa die Verletzung spezifischer Anforderungen für mehr Transparenz innerhalb des Abwicklungsrahmens sorgen würde, indem sie allen Interessenträgern vorab vor Augen führte, ab welchem Zeitpunkt ein staatlicher Eingriff gefordert sein könnte. Verbindliche Auslöser wären dessen ungeachtet ungeeignet, da sich Einzelindikatoren und zusammengesetzte Indikatoren, die künftige Ereignisse, welche die Finanzstabilität gefährden, klar vorhersagen können, nur schwer voneinander unterscheiden ließen. Verbindliche Auslöser könnten darüber hinaus Unternehmen einen unerwünschten Freiraum verschaffen, das System zu manipulieren, indem sie etwa Maßnahmen im Umfeld der Auslöser ergreifen, welche die Rechtswirksamkeit der Auslöser in Frage stellte; Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, dass zentrale Gegenparteien auf eine Weise ausfallen, die von gegebenen vorgeschriebenen Bedingungen nicht erfasst wird, so dass eine Abwicklung als Option zur Erzielung einer geordneten Restrukturierung oder Abwicklung nicht zur Verfügung stünde. Durch flexibler gestaltete Auslöser, welche den Behörden die Entscheidung über die Einleitung des Abwicklungsverfahrens überlassen, lassen sich diese Probleme vermeiden; zugleich versehen sie die Behörden mit der Befugnis, rasche, entscheidende Maßnahmen zur Abwicklung von ausfallenden oder vom Ausfall bedrohten zentralen Gegenparteien von systemischer Bedeutung zu ergreifen, ehe diese insolvent werden. Die FA ergab, dass flexiblere Auslöser die bevorzugte Option darstellen. Allerdings wurde hervorgehoben, dass es wichtig ist, sicherzustellen, dass die Behörden Abwicklungsinstrumente nur dann einsetzen, wenn eine zentrale Gegenpartei kurz vor dem Ausfall steht und keine anderweitigen Maßnahmen deren Überlebensfähigkeit wiederherstellen und die Gesamt-Finanzstabilität sicherstellen können; zudem sollte es eindeutig im öffentlichen Interesse liegen, die zentrale Gegenpartei abzuwickeln anstatt diese einem regulären Liquidations- oder Insolvenzverfahren zu unterziehen. Was die Abwicklungsinstrumente und Befugnisse anbelangt, ergab die FA, dass Abwicklungsbehörden mit einem harmonisierten, jedoch nicht verbindlichen Satz an Abwicklungsinstrumenten ausgestattet werden sollten, der den Behörden die für die Berücksichtigung der Umstände einer potentiellen Krise erforderliche Ermessensfreiheit verschafft. Möglichkeiten zur Abwicklung eines Unternehmens in unterschiedlichen Szenarien würden in nicht verbindlichen Abwicklungsplänen dargelegt. Die alternative Option der Ausstattung der Behörden mit einem umfassenden, erschöpfenden Instrumentarium und die Festlegung der Reihenfolge, in der diese Instrumente zur Anwendung gelangen sollten, wurde abgelehnt, da dies die Wirksamkeit der Abwicklung insofern beeinträchtigen könnte, als das Vermögen der Behörden hierdurch begrenzt würde, in flexibler Weise auf die spezifischen Umstände einer sich wandelnden Krisensituation zu reagieren. Es wurde für unwahrscheinlich erachtet, dass perfekt aufeinander abgestimmte Abwicklungsinstrumente und eine Hierarchie ihres Einsatzes entwickelt werden könnten, die jegliche vorstellbaren Krisenszenarien erfassen, was die Gefahr in sich bärge, dass vorgesehene Abwicklungsmaßnahmen sich als für den Umgang mit dem konkret vorliegenden Problemen als ungeeignet erweisen. In Bezug auf spezifische Instrumente hat die FA ergeben, dass eine umfassende Bereitstellung der in den internationalen Richtlinien dargelegten Instrumente sowohl bei der Sanierung als auch bei der Abwicklung die vom Steuerzahler zu tragenden Kosten minimierte und am besten dazu geeignet wäre, Ex-ante-Marktdisziplin zu erzielen. Dies würde es ferner ermöglichen, Verluste auf alle an zentralen Gegenparteien beteiligten Interessenträger in einer Weise zu verteilen, die Marktteilnehmern vorab Klarheit verschafft und so fair wie möglich gestaltet ist. Die Marktteilnehmer könnten von den verschiedenen Optionen in unterschiedlicher Weise betroffen sein, ein zentrales Ziel der Abwicklung besteht jedoch darin, dass sie am Ende nicht schlechter dastehen als im Falle, dass die zentrale Gegenpartei nicht abgewickelt worden, sondern stattdessen anderen möglichen Maßnahmen nach den Betriebsregeln der zentralen Gegenpartei für die Zuweisung von Verlusten unterworfen worden wäre oder Insolvenz angemeldet hätte. Manche anderen Instrumente, wie zum Beispiel die an zentrale Gegenparteien und Clearing-Mitglieder gerichtete Aufforderung, zusätzliche vorfinanzierte Mittel aufzubauen, um Verluste auszugleichen und Ressourcen wieder aufzufüllen, wurden als ungeeignet angesehen, um die Marktdisziplin wirksam zu verbessern, oder in Anbetracht der geringen Wahrscheinlichkeit ihrer Inanspruchnahme für unverhältnismäßig teuer erachtet. Insgesamt wurden die bevorzugten Optionen als geeignet angesehen, positiv zur Bewahrung der Finanzstabilität und des Vertrauens in das Finanzsystem insgesamt beizutragen, ohne dabei unverhältnismäßige oder exzessiven Kosten aufzuerlegen, die schwer auf dem allgemeinen Wirtschaftswachstum lasteten. 3.4.Grundrechte Wie die Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten ist auch der Rahmen für zentrale Gegenparteien uneingeschränkt mit der Grundrechtecharta vereinbar. Zwar können Abwicklungsmaßnahmen Änderungen an den Vermögenswerten und den Rechten der Eigentümer von zentralen Gegenparteien mit sich bringen, doch sind in Einklang mit Artikel 52 der Charta Begrenzungen gewisser Rechte und Freiheiten zulässig. Wie von der Charta gefordert, sind solche Begrenzungen der Ausübung dieser Rechte und Freiheiten in der Verordnung vorgesehen, wobei diese das Wesen dieser Rechte und Freiheiten achten und nur in solchen Fällen zur Anwendung gelangen, in denen dies zwingend erforderlich ist, um von der Union anerkannte Ziele von allgemeinem Interesse zu erreichen. Die Wahrung der Finanzstabilität wurde vom europäischen Gerichtshof als allgemeines Interesse anerkannt, das Beschränkungen grundlegender Rechte und Freiheiten im Rahmen des AEUV rechtfertigt, vorausgesetzt, dass diese verhältnismäßig und geeignet sind, die damit verfolgten Ziele zu erreichen. Betroffene Interessenträger verfügen ferner über die Möglichkeit, einzelne Elemente von sie betreffenden Abwicklungsentscheidungen anzufechten, und haben Anspruch auf Entschädigung, falls sie im Anschluss schlechter gestellt sein sollten als im Falle, dass die zentrale Gegenpartei nicht abgewickelt worden, sondern stattdessen weiteren möglichen Maßnahmen nach den Betriebsregeln der zentralen Gegenpartei für die Zuweisung von Verlusten unterworfen worden wäre oder Insolvenz angemeldet hätte. 3.5.HAUSHALTSPOLITISCHE AUSWIRKUNG Die vorgenannten Strategieoptionen haben keine Auswirkungen auf den Haushalt der Union. Der vorliegende Vorschlag würde die ESMA dazu verpflichten, (i) fünf technische Normen und zwei Leitlinien auszuarbeiten und (ii) (gemeinsam mit der EBA) an Abwicklungskollegien teilzunehmen, im Falle von Uneinigkeit Entscheidungen zu fällen und eine bindende Vermittlung auszuüben. Die Bereitstellung technischer Normen hat innerhalb von zwölf Monaten nach dem Inkrafttreten der Verordnung zu erfolgen. Die vorgeschlagenen Aufgaben für die ESMA werden keine Schaffung zusätzlicher Stellen erfordern, sondern lassen sich mit den vorhandenen Ressourcen und in der Mehrzahl der Fälle auf Grundlage der von der EBA im Zusammenhang mit der Umsetzung der Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten bereits geleisteten Arbeit durchführen. Die Aufgaben für die ESMA würden ebenfalls von einem neu eingerichteten Abwicklungsausschuss der ESMA ausgearbeitet, wobei für die EBA zuständige Behörden zur Teilnahme als Beobachter eingeladen werden und so die Nutzung vorhandener Ressourcen maximiert wird.

4.SONSTIGE ELEMENTE 4.1.Umsetzungspläne und Regelungen in Bezug auf die Überwachung, Beurteilung und Berichterstattung Nach dem Inkrafttreten stellt die Ausarbeitung und Fortentwicklung von angemessenen Sanierungs- und Abwicklungsplänen sowie die auf diesen Plänen beruhenden von zentralen Gegenparteien und Behörden umgesetzten Maßnahmen einen greifbaren mittelfristigen Indikator für die Weiterverfolgung dar. Im Falle, dass eine zentrale Gegenpartei von einer Schieflage betroffen sein sollte, bestünden weitere zu überwachende Indikatoren darin, ob, wann und wo zentrale Gegenparteien ihrer Sanierungspläne aktivieren und ob, wann und wo Aufsichtsbehörden aufgrund der ihnen gewährten Befugnisse zur frühzeitigen Intervention Maßnahmen ergreifen. Schließlich noch würden im Falle des Ausfalls einer zentralen Gegenpartei und der Erfüllung der Abwicklungsvoraussetzungen die zu überwachenden Indikatoren darin bestehen, wann Abwicklungsbehörden einschreiten, welcher Instrumente sie sich dabei bedienen und wie Verluste unter den privaten Interessenträgern aufgeteilt werden. Eine Überprüfung des Funktionierens spezifischer Bestimmungen sowie eine allgemeinere Überprüfung könnte nach drei Jahren erfolgen. Der Überwachungs- und Beurteilungsrahmen könnte auf der Grundlage konkreter Erfahrungen mit den Regelungen im erforderlichen Umfang verfeinert werden. 4.2.Detaillierte Erläuterung der einzelnen Bestimmungen des Vorschlags 4.2.1.Geltungsbereich und Zielsetzungen In Anbetracht ihrer Funktion und der zentralen Rolle, die sie auf den Finanzmärkten spielen, erstreckt sich der Geltungsbereich auf alle in der EU niedergelassenen zentralen Gegenparteien. Die von der Verordnung verliehenen Befugnisse und Instrumente würden somit für den Einsatz in Bezug auf jegliche zentrale Gegenpartei ungeachtet deren Größe, Verflechtungen und anderweitiger Merkmale zur Verfügung stehen. Die Verhältnismäßigkeit würde dessen ungeachtet gewahrt, da für jede zentrale Gegenpartei spezifische Sanierungs- und Abwicklungspläne ausgearbeitet werden müssen und die Systemrelevanz Letzterer darin gebührend zu berücksichtigen ist. Die Ausübung der frühzeitigen Eingriffs- und Abwicklungsbefugnisse durch Behörden sollte stets verhältnismäßig und gerechtfertigt sein. Die Ziele lauten: Erstens auf dem Wege der Umsetzung solider und umfassender, zwischen der zentralen Gegenpartei und deren Clearing-Mitgliedern vereinbarter Sanierungspläne die geordnete Sanierung von zentralen Gegenparteien in verschiedenen Szenarios finanzieller Schieflagen anzustreben. Sodann sollten im Falle, dass sich dies als unzureichend erweisen und die Voraussetzungen für eine Abwicklung erfüllt sein sollten, die Behörden rasche Maßnahmen ergreifen, um die Finanzstabilität zu sichern, den Fortbestand kritischer Funktionen der zentralen Gegenpartei sicherzustellen und den Steuerzahler im größtmöglichen Umfang so schützen. Im Falle der Abwicklung sollten die von der Behörde getroffenen Maßnahmen darauf basieren, dass die Eigentümer, Gläubiger und Gegenparteien von zentralen Gegenparteien die Verluste entsprechend der Rangfolge der Ansprüche im Insolvenzfalle tragen sowie das Management ausgetauscht und für jegliche Fehlhandlungen nach einzelstaatlichem Recht zur Rechenschaft gezogen wird. Aufgrund ihrer Rechtsform und Unternehmensstruktur muss eine wirksame Sanierung bzw. Abwicklung einer zentralen Gegenpartei nicht unbedingt die größeren Gruppen mit einbeziehen, denen die zentrale Gegenpartei möglicherweise angehört. Wo dies allerdings zur Erreichung der vorgenannten Ziele zweckdienlich ist, können sich die spezifischen Befugnisse auch auf die Mutterunternehmen von zentralen Gegenparteien erstrecken. Dies schließt beispielsweise die den Behörden zur Verfügung stehende Option ein, fallweise zu entscheiden, dass ein Sanierungsplan auch eine Muttergesellschaft erfassen sollte. 4.2.2.Zusammensetzung von Abwicklungsbehörden und kollegien Die Abwicklungsbehörden für zentrale Gegenparteien sind so zusammenzustellen und mit einem harmonisierten Satz an Befugnissen auszustatten, dass sie alle entsprechenden im Folgenden genannten Vorbereitungs- und Abwicklungsmaßnahmen ergreifen können. Bei den Behörden kann es sich um für zentrale Gegenparteien zuständige Zentralbanken, zuständige Ministerien, die zuständigen Behörden (z. B. Aufsichtsbehörden) oder anderweitige öffentliche Einrichtungen handeln. Im Falle der Übertragung von Befugnissen auf eine bestehende Behörde sollten die Abwicklungsfunktionen über eine angemessene operative Unabhängigkeit verfügen. Bei einer Verteilung der Befugnisse auf mehrere Behörden sollte eine klare Aufgabenzuweisung erfolgen. Den benannten Stellen müssen gesetzliche Aufgaben zugewiesen sein, damit sichergestellt ist, dass dort, wo die Bedingungen für die Abwicklung einer zentralen Gegenpartei gegeben sind, diese geordnet und in einer Weise erfolgt, welche die Finanzstabilität und den Steuerzahler schützt. Die Behörde kann dabei durchaus ähnliche Pflichten in Bezug auf andere Finanzinstitute besitzen. Wo dies das innerstaatliche Recht eines Mitgliedstaats erfordert, können Gerichte in die Genehmigung der Entscheidung zur Abwicklung einer zentralen Gegenpartei eingebunden werden, sofern dies im Schnellverfahren geschieht. In Anbetracht der Rolle von Kollegien und deren Aufgaben und der von der EMIR geschaffenen Präzedenzfälle sowie der möglichen Auswirkungen, die Abwicklungsmaßnahmen auf Clearing-Mitglieder und andere Interessenträger haben können, sind die mit der Abwicklung von zentralen Gegenparteien befassten Behörden dazu verpflichtet, für jede zentrale Gegenpartei ein Abwicklungskollegium einzurichten, dessen Vorsitz sie dabei wahrnehmen. Diese spiegeln weitgehend die Zusammensetzung der Kollegien in der EMIR wieder. Über die Abwicklungsbehörde der zentralen Gegenpartei hinaus sollte das Kollegium daher auch die zuständigen Behörden der Clearing-Mitglieder, die zentrale Gegenparteien, die zentralen Wertpapierverwahrstellen und die Handelsplätze einschließen, die im EMIR-Kollegium vertreten sind, ebenso die zuständigen Zentralbanken und die ESMA. Zu den sonstigen Mitgliedern sollten die Abwicklungsbehörden der Clearing-Mitglieder zählen, deren zuständige Behörden dem Kollegium angehören, sofern es sich dabei nicht um dieselben handelt, die zuständige Behörde für ein Mutterunternehmen, das von den Sanierungsplänen betroffen wäre, sowie zuständigen Ministerien, denen bei der Abwicklung von zentralen Gegenparteien eine besondere Rolle zukommt, ebenso die EBA. Die gemäß der EMIR bestehenden Kollegien und die neu eingerichteten Abwicklungskollegien sollten gemeinsam die besonderen Aufgaben wie nachfolgend beschrieben wahrnehmen, die ihnen nach dieser Verordnung zukommen. 4.2.3.Vorbereitung – Sanierungspläne Zentrale Gegenparteien sind zur Erstellung von Sanierungsplänen zur Bewältigung jeglicher Form von finanzieller Schieflage verpflichtet, die ihre Ressourcen für die Bewältigung von Ausfällen und für sonstige Anforderungen nach der EMIR überstiegen. Dies sollte Szenarien einschließen, die Ausfälle von Clearing-Mitgliedern (d. h. Zahlungsausfall-Ereignisse) sowie die Materialisierung sonstiger Risiken und Verluste (d. h. sonstiger Nicht-Zahlungsausfall-Ereignisse) berücksichtigen. Die exakten Umstände, unter denen die Pläne ausgelöst werden sollen, würden nicht in der Rechtsetzung festgeschrieben, sondern zentrale Gegenparteien werden dazu verpflichtet, geeignete Indikatoren zu entwickeln, die Clearing-Teilnehmer und Behörden über das Eintreten solcher Umstände unterrichten. Die Pläne sollten nicht auf außerordentliche öffentliche Fördermittel vertrauen, sondern darlegen, wie ein möglicher Zugang zu Fazilitäten der Zentralbank unter Standardbedingungen erlangt werden könnte. Im Einklang mit den Leitlinien von CPMI-IOSCO sollten die Pläne umfassend, wirksam, transparent und messbar für potenziell Betroffene sein, geeignete Anreize bieten und die negativen Auswirkungen für alle Interessenträger und das Finanzsystem als Ganzes minimieren. Unter Beachtung dieser Prinzipien können zentrale Gegenparteien das geeignete Spektrum an Optionen und Sanierungsinstrumenten festlegen. Dies schließt Instrumente ein, die dazu dienen, die Bücher wieder auszugleichen, indem Kontrakte gekündigt, Gewinne und Verluste herauskristallisiert, freiwillige Vereinbarungen wie z. B. Auktionen mit den verbliebenen Clearing-Mitgliedern zur freiwilligen Übernahme von Positionen getroffen oder zusätzliche Ressourcen erschlossen werden, indem Clearing-Mitglieder dazu verpflichtet werden, innerhalb einer bestimmten Obergrenze zusätzliche Ressourcen zur Verfügung zu stellen („Cash Calls“) und einen Abschlag auf Zahlungen anzuwenden, die ihnen infolge eines wirtschaftlichen Ertrags aus einem Derivatevertrag geschuldet sind („Variation Margin Haircutting”). In der Verordnung ist weder festgelegt, welche Optionen Sanierungspläne im Einzelnen enthalten sollten, noch werden andere darin ausgeschlossen. Allerdings sieht sie vor, dass die Pläne Vereinbarungen darstellen sollten, die zwischen zentralen Gegenparteien und deren Clearing-Mitgliedern getroffen werden, um die Wirksamkeit dieser Pläne in allen Fällen zu verstärken, und den Clearing-Mitgliedern bindend oder verpflichtend auferlegen, im Falle ihrer Aktivierung im Einklang mit den zuvor vereinbarten Betriebsregeln zu handeln, und dies unabhängig vom Rechtsraum, in dem sie ihren Sitz haben. Clearing-Mitglieder werden darin verpflichtet, ihre Kunden umfassend darüber zu informieren, wie sie Verluste oder Kosten weiterreichen, die aus der Anwendung von Sanierungsinstrumenten durch die zentrale Gegenpartei ihnen gegenüber erwachsen. Sanierungspläne bedürfen der Überprüfung durch die für die zentrale Gegenpartei zuständige Behörde. In Anbetracht der möglichen Auswirkungen des Plans auf Clearing-Mitglieder und weitere Interessenträger sollte das gemäß der EMIR eingerichtete Kollegium in den Prozess eingebunden werden. Beispielsweise sollte die Beurteilung der Zweckdienlichkeit des Plans an eine gemeinsame Entscheidung des Kollegiums geknüpft sein. Lässt sich eine solche gemeinsame Entscheidung nicht erzielen, könnte eine verbindliche Vermittlung durch die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA) im Einklang mit deren Mandat (Artikel 19 Absatz 3 der Verordnung (EU) Nr. 1095/2010) erfolgen. 4.2.4.Ausarbeitung – Abwicklungspläne und Beurteilung der Abwicklungsfähigkeit Abwicklungsbehörden sind zur Ausarbeitung von Abwicklungsplänen verpflichtet, die regeln, wie im Falle eines Ausfalls einer zentralen Gegenpartei eine Umstrukturierung erfolgen kann, bei der die kritischen Funktionen aufrechterhalten werden. Wie im Falle von Sanierungsplänen sollten diese sowohl Zahlungsausfall-Ereignisse als auch sonstige (Nicht-Zahlungsausfall-)Ereignisszenarien erfassen und von keiner außerordentlichen finanziellen Unterstützung aus öffentlichen Mitteln ausgehen, die über den Zugang zu Fazilitäten der Zentralbank nach den Standardbedingungen hinausginge. Die Pläne sollten die Abwicklungsbefugnisse und instrumente umreißen, von denen die Behörden im Falle, dass eine zentrale Gegenpartei die Voraussetzungen für eine Abwicklung erfüllt, Gebrauch machten, unter umfassender Berücksichtigung des Geschäftsmodells, des Marktanteils und der Systemrelevanz der zentralen Gegenpartei sowohl im Rechtsraum, in dem diese niedergelassen ist, als auch in anderen Mitgliedstaaten und Drittländern. Der Plan ist zwar nicht bindend, doch sollte jegliche Abweichung davon bei der Abwicklung von der Behörde gebührend begründet werden. Im Rahmen der Abwicklungsplanung sollten Abwicklungsbehörden auch die Gesamt-Abwicklungsfähigkeit der zentralen Gegenpartei beurteilen und diesbezügliche Hindernisse ausräumen. Dementsprechend sollten sie über Befugnisse verfügen, mit denen sie die zentrale Gegenpartei beispielsweise dazu verpflichten können, Änderungen an bestimmten Geschäftspraktiken oder betrieblichen oder rechtlichen Strukturen vorzunehmen, gruppeninterne Regelungen zu überprüfen, welche die Abwicklung erschweren könnten, oder deren Rückstellungen für den Ausgleich von Verlusten fallweise zu erhöhen. Wie bei Sanierungsplänen sollten in Anbetracht der möglichen Auswirkungen der Maßnahmen auf Clearing-Mitglieder und Interessenträger die Abwicklungskollegien in die Ausarbeitung des Abwicklungsplans eingebunden und deren Zustimmung zu jeglichen auf die Herstellung der Abwicklungsfähigkeit zielenden Maßnahmen eingeholt werden. Beispielsweise sollte das Abwicklungskollegium dazu verpflichtet werden, in beiden Fällen eine gemeinsame Entscheidung zu erzielen, bei deren Scheitern eine bindende Vermittlung durch die ESMA erfolgen könnte. 4.2.5.Frühzeitiges Eingreifen

Den zuständigen Behörden werden Befugnisse erteilt, um in die betrieblichen Abläufe von zentralen Gegenparteien zu einem Zeitpunkt einzugreifen, zu dem ihr Fortbestand bereits gefährdet ist, sie jedoch noch nicht unmittelbar vor dem Ausfall stehen oder ihre Maßnahmen die Finanzstabilität insgesamt beeinträchtigen könnten. Diese Befugnisse würden die in der EMIR aufgeführten Befugnisse in der Weise ergänzen, dass sie unter diesen Umständen bestimmte Aufsichtsoptionen begründeten. So könnten zuständige Behörden die zentrale Gegenpartei insbesondere dazu verpflichten, im Rahmen von deren Sanierungsplan spezifische Maßnahmen zu ergreifen oder aber von solchen Abstand zu nehmen. 4.2.6.Auslöser für den Eintritt in das Abwicklungsverfahren Eine zentrale Gegenpartei sollte einem Abwicklungsverfahren unterzogen werden, wenn sie bereits im Ausfall begriffen oder kurz vor einem solchen steht, keine privatwirtschaftliche Alternative den Ausfall abzuwenden vermag und ihr Ausfall das öffentliche Interesse und die Finanzstabilität gefährden würde. Darüber hinaus könnte im Einklang mit der von den Key Attributes for Effective Resolution Regimes des FSB gebotenen Anleitung eine zentrale Gegenpartei einem Abwicklungsverfahren auch dann unterzogen werden, wenn nicht all diese Voraussetzungen gegeben sind, falls die Anwendung weiterer Sanierungsmaßnahmen durch die zentrale Gegenpartei deren Ausfall zwar verhindern, dabei jedoch die Finanzstabilität gefährden könnte. Außer unter ganz bestimmten Umständen sollte die zentrale Gegenpartei auch dann als im Ausfall begriffen oder kurz vor dem Ausfall stehend angesehen werden, wenn diese einer außerordentlichen finanziellen Unterstützung aus öffentlichen Mitteln bedarf. Die Abwicklungsbehörde würde prüfen, ob alle Voraussetzungen erfüllt sind. Die Beurteilung der erstgenannten Bedingung (ob die zentrale Gegenpartei bereits im Ausfall begriffen ist oder kurz davorsteht), sollte allerdings in die primäre Zuständigkeit der zuständigen Behörde fallen. Allgemein besteht die Auffassung, dass zuständige Behörden mit größerer Wahrscheinlichkeit über einen detaillierten Einblick in die finanzielle Gesundheit der zentralen Gegenpartei bis zum Zeitpunkt des Ausfalls verfügen. Liegen allerdings der Abwicklungsbehörde alle erforderlichen Daten und Angaben hierfür vor, kann eine solche Beurteilung auch durch diese erfolgen. 4.2.7.Abwicklungsinstrumente und befugnisse Im Falle, dass die Abwicklungsmaßnahme bereits vorab im Abwicklungsplan dargelegt wird, hat deren Durchführung in einer Weise zu erfolgen, welche die Funktionstätigkeit der übrigen Angehörigen einer größeren Gruppe, der die zentrale Gegenpartei angehört, nicht beeinträchtigt. Jegliche ausstehenden vertraglichen Verpflichtungen zur Leistung finanzieller Unterstützung gegenüber der zentralen Gegenpartei wie beispielsweise Kautionen eines Mutterunternehmens sollten von der Abwicklungsbehörde allerdings in Anspruch genommen werden können, so wie dies auch bei einem regulären Insolvenzverfahren der Fall wäre. Die Abwicklung sollte unter Anwendung verschiedener Instrumente erfolgen, die entweder getrennt oder gemeinsam eingesetzt werden könnten: (i) Verkauf sämtlicher Funktionen oder der kritischen Funktionen an einen existenzfähigen Wettbewerber, (ii) Gründung einer staatlich kontrollierten zentralen Brücken-Gegenpartei sowie (iii) Zuweisung von Verlusten und Positionen unter den Clearing-Mitgliedern. Die Verordnung schreibt nicht vor, welche Instrumente und Befugnisse in unterschiedlichen Szenarien anzuwenden sind, sondern lässt der Behörde die Freiheit, ihre Wahl den Umständen entsprechend zu treffen, wobei diese Wahl allerdings, soweit praktikabel, mit dem vom Abwicklungskollegium vereinbarten Abwicklungsplan in Einklang stehen sollte. Die verschiedenen Optionen zur Verlust- und Positionszuweisung würden die Abwicklungsbehörde mit Mitteln versehen, die Bücher der zentralen Gegenpartei wieder auszugleichen, weitere Verluste einzudämmen und zusätzliche Ressourcen zur Rekapitalisierung der zentralen Gegenpartei zu erschließen. Je nach den von der zentralen Gegenpartei gewählten und vom EMIR-Kollegium im Rahmen des Sanierungsplans genehmigten Optionen kann es bei den Instrumenten zur Verlust- und Positionszuweisung, die der zentralen Gegenpartei im Rahmen ihres Sanierungsplans einerseits und der Abwicklungsbehörde bei der Abwicklung andererseits zur Verfügung stehen, zu Überschneidungen kommen. So könnte die Abwicklung beispielsweise folgende Formen annehmen: weitere Auktionen der Positionen des Zahlungssäumigen unter den übrigen Clearing-Mitgliedern, eine partielle oder vollständige Aufspaltung von Kontrakten, weitere Abschläge auf ausgehende Nachschusszahlungen, Ausübung ausstehender in Sanierungsplänen niedergelegter Cash Calls oder eines in den internen (Betriebs)Regeln der zentralen Gegenpartei eigens der Abwicklungsbehörde vorbehaltenen Cash Calls, Herabschreibung von Kapital und von der zentralen Gegenpartei begebener Schuldtitel oder sonstiger unbesicherter Verbindlichkeiten sowie Umwandlung von Schuldeninstrumenten oder sonstiger unbesicherter Verbindlichkeiten in Beteiligungen. Schließlich verwehrt die Verordnung den Abwicklungsbehörden nicht die Möglichkeit zur Ausübung weiterer im Einklang mit den Grundsätzen der Abwicklung stehender Optionen, wie der uneingeschränkten Beachtung der Rangfolge von Forderungen, mit dem Ziel, Rettungsprogramme aus öffentlichen Mitteln, Fehlanreize usw. zu vermeiden, unbeschadet der Schutzbestimmung, dass kein Gläubiger schlechter gestellt sein darf als im Falle einer Insolvenz. Somit können sie weitere private Ressourcen heranziehen, entweder innerhalb der zentralen Gegenpartei (z. B. unter Verwendung von Ausfallfonds nicht betroffener Produktbereiche) oder von Außenstehenden (z. B. Appell an Clearing-Mitglieder, freiwillig weitere Zuweisungen von Positionen zu akzeptieren). Sollten diese Optionen nicht zur Verfügung stehen oder nachweislich nicht ausreichen, um die Finanzstabilität zu wahren, könnte eine Beteiligung des Staates in Gestalt einer Kapitalunterlegung oder eines vorübergehenden Übergangs in öffentliches Eigentum als letztes Mittel in Betracht gezogen werden. Von Seiten des Staates unternommene Schritte dieser Art, einschließlich einer Restrukturierung der betrieblichen Abläufe der zentralen Gegenpartei, müssten gleichwohl mit den geltenden Bestimmungen über staatliche Beihilfen in Einklang stehen und die Möglichkeit vorsehen, die eingesetzten Mittel im Laufe der Zeit von den zentralen Gegenparteien zurückzuerlangen. Getrennt hiervon könnte eine vorübergehende Deckung des Liquiditätsbedarfs durch die Zentralbank den Abwicklungsprozess vereinfachen, wenn dies auch kein Abwicklungsinstrument darstellt. Eine solche Unterstützung wäre von den in den Abwicklungsplänen dargelegten Szenarien abhängig, welche die Voraussetzungen dafür definieren, unter denen in Abwicklung befindliche zentrale Gegenparteien Zugang zu Liquidität der Zentralbank haben können, und letztlich vom Ermessen der Zentralbanken selbst. 4.2.8.Nebenbestimmungen zur Abwicklung Um sicherzustellen, dass die Abwicklungsentscheidungen im Einklang mit Kernprinzipien in Bezug auf Eigentumsrechte, in Übereinstimmung mit dem betreffenden Wertpapier- und Gesellschaftsrecht sowie den einzelstaatlichen verfassungsrechtlichen Regelungen gefällt werden, sind in der Verordnung die notwendigen Vorkehrungen und Schritte ausgeführt, denen die Abwicklungsbehörden im Vorfeld und beim Treffen von Abwicklungsentscheidungen nachkommen müssen. Beispielsweise beinhalten diese die Gewährleistung einer genauen Wertermittlung der Bilanz der zentralen Gegenpartei, Schutzvorkehrungen für betroffene Interessenträger, die eine Entschädigung erhalten, falls sie schlechter gestellt sind als im Falle, dass die zentrale Gegenpartei nicht abgewickelt worden, jedoch weiteren Maßnahmen nach den internen Bestimmungen für die Verlustzuweisung unterworfen worden wäre oder Insolvenz angemeldet hätte, und die Verfahrensschritte, mittels derer die Behörden die zentrale Gegenpartei und andere betroffene Behörden von Abwicklungsentscheidungen zu unterrichten haben. Um die Abwicklung und das Ziel der Wahrung der Finanzstabilität zu vereinfachen, enthält der Rahmen daneben ein vorübergehendes Moratorium in Bezug auf gewisse Verpflichtungen der zentralen Gegenpartei und geht nicht über die gewöhnlichen Rechte von Gegenparteien auf Kündigung und Glattstellung gegenüber der zentralen Gegenpartei hinaus, die allein aus der Ausübung von Abwicklungsbefugnissen in Bezug auf die zentrale Gegenpartei erwachsen. Flankiert werden diese Schritte von geeigneten Schutzvorkehrungen für Zahlungen, die anderen Finanzmarktinfrastrukturen geschuldet werden, sowie für Unterlegungs- und Saldierungsvereinbarungen, die im Einklang mit den in der Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten dargelegten stehen. 4.2.9.Drittstaaten Die Schieflage oder der Ausfall einer zentralen Gegenpartei kann internationale Übertragungseffekte haben, insbesondere dann, wenn deren Clearing-Mitglieder in einem anderen Rechtsraum als dem der zentralen Gegenpartei niedergelassen sind. In den Key Attributes des FSB ist dargelegt, dass Behörden in unterschiedlichen Rechtsordnungen in Abwicklungsfällen zusammenarbeiten sollten, um die wechselseitigen Abwicklungsmaßnahmen in Bezug auf maßgebliche Wirtschaftsteilnehmer und in ihrem Land befindliche Vermögenswerte und Verbindlichkeiten anzuerkennen und durchzusetzen. Um die Durchsetzbarkeit der Maßnahmen einer EU-Behörde gegenüber Clearing-Mitgliedern zu verbessern, die in Drittstaaten niedergelassen sind, hätte die zentrale Gegenpartei dafür zu sorgen, dass die in ihren Sanierungsplänen vorgesehenen Maßnahmen rechtsraumübergreifend bindend sind. Dies bedeutet, Sorge dafür zu tragen, dass Sanierungsoptionen nach dem Recht des Staates, in dem die zentrale Gegenpartei niedergelassen ist, vertragliche Verpflichtungen darstellen, oder auf anderem Wege zur Zufriedenheit der zuständigen und der Abwicklungsbehörden den Nachweis zu führen, dass die im Plan vorgesehenen Bestimmungen beispielsweise nach dem Recht eines Drittstaates durchsetzbar sind. Dies würde die Abwicklungsbehörden dabei unterstützen, in diesen Plänen ausstehende Verpflichtungen bei der Abwicklung durchzusetzen. Darüber hinaus sollten die Behörden die Zusammenarbeit mit Behörden eines Drittstaats suchen, damit die von ihr getroffene Entscheidung in Bezug auf maßgebliche Vermögenswerte oder Verträge, die dem Recht dieses Landes unterliegen, anerkannt und durchgesetzt wird. Abwicklungsbehörden sollten Gespräche über Zusammenarbeitsvereinbarungen mit Behörden in Drittstaaten zur Klärung der Einzelheiten der Zusammenarbeit aufnehmen. Zu jeder zentralen Gegenpartei kann es mehrere Mitgliedstaaten oder Drittstaaten geben, in denen Clearing-Mitglieder möglicherweise niedergelassen sind oder deren Gesetzen maßgebliche Vermögenswerte oder Verträge möglicherweise unterliegen. Die ESMA sollte daher Leitlinien zum Inhalt solcher Vereinbarungen mit betroffenen Drittstaaten herausgeben, um in diesen Fällen zu einer gemeinsamen Anwendung der Bedingungen zu gelangen. Um die Durchsetzung von Maßnahmen durch eine Abwicklungsbehörde eines Drittstaats gegenüber Clearing-Mitgliedern zu vereinfachen, sollten zuständige einzelstaatliche Behörden unter bestimmten Umständen für deren Anerkennung und Inkraftsetzung oder aber Zurückweisung zuständig sein. Eine Anerkennung sollte stets dann erfolgen, wenn die Maßnahmen sich nicht nachteilig auf die Finanzstabilität des Mitgliedstaats auswirken, Gläubiger der zentralen Gegenpartei ortsunabhängig die gleiche Behandlung wie andere Gläubiger erfahren und sich daraus keine substantiellen steuerrechtlichen Implikationen für den Mitgliedstaat ergeben. 4.2.10.Änderungen an den gesellschaftsrechtlichen Richtlinien, der Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten, der EMIR- und ESMA Verordnungen und Einrichtung eines Abwicklungsausschusses der ESMA Die Gesellschaftsrechtsrichtlinien der Union enthalten Bestimmungen zum Schutz von Anteilseignern und Gläubigern. Manche darunter können einem raschen Tätigwerden der Abwicklungsbehörden entgegenstehen. Diese Bestimmungen wurden bereits mit Bezug auf Banken durch die Richtlinie 2014/59/EU abgeändert und gemäß dem Vorschlag der Kommission zur Änderung der Richtlinie 2014/59/EU (COM(2016) 852, in englischer Sprache) wird vorgeschlagen, den Anwendungsbereich dieser Änderungen im einzelstaatlichen Recht auf zentrale Gegenparteien zu erweitern.

Gemäß dem Vorschlag der Kommission zur Änderung der Richtlinie 2014/59/EU (COM(2016) 852) werden zentrale Gegenparteien mit Bankzulassung, die der Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten unterliegen, bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Richtlinie von deren Anwendungsbereich ausgenommen und unterliegen ausschließlich den Regelungen und Anforderungen dieser Richtlinie. Um sicherzustellen, dass Behörden Strafen verhängen können, wenn die Bestimmungen der vorgeschlagenen Verordnung nicht eingehalten werden, sieht der Vorschlag der Kommission zur Änderung der Richtlinie 2014/59/EU (COM(2016) 852) des Weiteren vor, den Geltungsbereich von Titel VIII auf zentrale Gegenparteien zu erweitern. Diese Erweiterung sorgt für die Konsistenz der Sanktionsbefugnisse in Bezug auf die Sanierung und Abwicklung von Finanzinstituten. Die EMIR wird um die Möglichkeit einer vorübergehenden Aussetzung einer Clearing-Verpflichtung im Kontext der Abwicklung einer zentralen Gegenpartei erweitert, soweit eine solche zur Wahrung der Finanzstabilität und des Marktvertrauens erforderlich ist, insbesondere im Hinblick auf die Vermeidung von Kettenreaktionen und hoher, ungewisser Risikoexpositionen gegenüber einer zentralen Gegenpartei bei Gegenparteien und Investoren. Ferner wird das Aufgabenfeld des Risikoausschusses der zentralen Gegenpartei erweitert, um die zentrale Gegenpartei dazu zu animieren, ihre Risiken mit Bedacht zu managen. Um sicherzustellen, dass die für die Abwicklung zuständigen Behörden über die Möglichkeit verfügen, im Rahmen dieser Richtlinie Rückmeldungen zu geben, sollten sie in der Lage sein, die zuständige Behörde zu Aufsichtsratssitzungen der ESMA zu begleiten. Sie verfügen dabei jedoch über kein Stimmrecht. Um ihre Entscheidungen nach dieser Richtlinie vorzubereiten und bei diesem Prozess für ein Höchstmaß an Beiträgen zu sorgen, wird der ESMA aufgetragen, zu diesem Zweck einen Ausschuss einzurichten, in dem bestimmte zuständige Behörden nach der Verordnung 1093/2010 zur Teilnahme als Beobachter eingeladen werden.. 2016/0365 (COD) Vorschlag für eine VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES über einen Rahmen für die Sanierung und Abwicklung zentraler Gegenparteien und zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1095/2010, (EU) Nr. 648/2012 und (EU) 2015/2365 (Text von Bedeutung für den EWR) DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION – gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 114, auf Vorschlag der Europäischen Kommission, nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses, nach Stellungnahme der Europäischen Zentralbank, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe: (1)Moderne Volkswirtschaften sind auf funktionierende Finanzmärkte angewiesen. Je stärker diese Märkte integriert sind, desto effizienter erfolgt die Allokation der wirtschaftlichen Ressourcen, wodurch die Wirtschaftsleistung angekurbelt wird. Um das Funktionieren des Binnenmarkts für Finanzdienstleistungen zu verbessern, muss es allerdings Verfahren geben, die gewährleisten, dass auf einem Finanzmarkt tätige Finanzinstitute oder Finanzmarktinfrastrukturen, die sich in einer finanziellen Schieflage befinden oder auszufallen drohen, nicht den gesamten Finanzmarkt destabilisieren und das Wachstum der Wirtschaft insgesamt bremsen. (2)Zentrale Gegenparteien (CCPs) sind Schlüsselkomponenten der Finanzmärkte; sie treten zwischen die Teilnehmer, fungieren für jeden Verkäufer als Käufer bzw. für jeden Käufer als Verkäufer und spielen eine wichtige Rolle bei der Verarbeitung von Finanztransaktionen und der Steuerung von Expositionen gegenüber verschiedenen Risiken, mit denen diese Transaktionen behaftet sind. CCPs zentralisieren die Transaktions- und Positionsabwicklung von Gegenparteien, kommen den durch die Transaktionen entstandenen Verpflichtungen nach und erhalten von ihren Mitgliedern angemessene Sicherheiten in Form von Einschüssen und Beiträgen zu Ausfallfonds. (3)Die Integration der Finanzmärkte in der Union hat dazu geführt, dass CCPs nicht mehr nur in erster Linie den inländischen Bedarf decken und inländische Märkte bedienen, sondern wichtige Knotenpunkte der Finanzmärkte der Union insgesamt geworden sind. Die in der Union zugelassenen CCPs nehmen heute das Clearing mehrerer Produktklassen vor, die von börsennotierten und außerbörslichen (OTC-) Finanz- und Warenderivaten bis hin zu Cash-Anleihen, Anleihen und anderen Produkten, etwa Pensionsgeschäften, reichen. Sie bieten ihre Dienstleistungen über die nationalen Grenzen hinweg einem breiten Spektrum an Finanz- und anderen Instituten in der gesamten Union an. Auch wenn einige CCPs sich weiterhin auf den inländischen Markt konzentrieren, sind alle in der Union zugelassenen CCPs mindestens in ihrem jeweiligen Heimatmarkt systemrelevant.

(4)Da ein signifikanter Teil des Finanzrisikos im Finanzsystem der Union von CCPs im Namen von Clearingmitgliedern und deren Kunden verarbeitet wird und sich dort konzentriert, ist es unabdingbar, dass CCPs wirksam reguliert und solide beaufsichtigt werden. In der im August 2012 in Kraft getretenen Verordnung (EU) Nr. 648/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates ist festgelegt, dass CCPs hohe aufsichtliche und organisatorische Standards sowie strenge Wohlverhaltensregeln einhalten müssen. Die zuständigen Behörden sind beauftragt, die Tätigkeiten in vollem Umfang zu überwachen, wobei sie im Rahmen von Kollegien bestehend aus den einschlägigen Behörden zusammenarbeiten, um ihre jeweiligen Aufgaben zu erfüllen. In Übereinstimmung mit den seit der Finanzkrise von den Staats- und Regierungschefs der G20 eingegangenen Verpflichtungen ist in der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 außerdem festgelegt, dass standardisierte OTC-Derivate zentral von einer CCP gecleart werden müssen. Mit Inkrafttreten des verpflichtenden zentralen Clearings von OTC-Derivaten dürften die Tätigkeiten von CCPs an Volumen und Reichweite gewinnen, was wiederum die Risikomanagementstrategien von CCPs vor zusätzliche Herausforderungen stellen könnte. (5)Die Verordnung (EU) Nr. 648/2012 hat dazu beigetragen, dass die CCPs und Finanzmärkte allgemein widerstandsfähiger gegen ein breites Spektrum von Risiken geworden sind, die von CCP verarbeitet werden und sich bei ihnen konzentrieren. Jedoch kann kein System von Vorschriften und Verfahren sicherstellen, dass die vorhandenen Ressourcen ausreichen, um die bei den CCP aufgelaufenen Risiken – auch im Zusammenhang mit einem oder mehreren Ausfällen von Clearingmitgliedern – zu steuern. In einem von ernsthaften Schwierigkeiten oder drohenden Ausfällen geprägten Szenario sollten Finanzinstitute grundsätzlich regulären Insolvenzverfahren unterliegen. Wie die Finanzkrise jedoch gezeigt hat, können solche Verfahren insbesondere in Zeiten anhaltender wirtschaftlicher Instabilität und Unsicherheit kritische Funktionen für die Wirtschaft beeinträchtigen, was die Finanzstabilität gefährdet. Reguläre Insolvenzverfahren für Unternehmen gewährleisten möglicherweise nicht immer, dass rasch genug eingegriffen wird oder angemessene Prioritäten gesetzt werden, um die Kontinuität der kritischen Funktionen von Finanzinstituten sicherzustellen und auf diese Weise die Finanzstabilität zu wahren. Um solche negativen Folgen regulärer Insolvenzverfahren zu vermeiden, bedarf es eines besonderen Abwicklungsrahmens für CCPs. (6)Die Krise hat außerdem deutlich gemacht, dass es an geeigneten Instrumenten zur Aufrechterhaltung der kritischen Funktionen ausfallender Finanzinstitute mangelt. Ferner hat sich gezeigt, dass geeignete Rahmenbedingungen fehlen, die eine Zusammenarbeit und Koordinierung der Behörden – insbesondere von Behörden in verschiedenen Mitgliedstaaten oder Rechtsräumen – ermöglichen und eine rasche Durchführung entschiedener Maßnahmen gewährleisten. In Ermangelung solcher Instrumente und entsprechender Rahmenbedingungen für die Zusammenarbeit und Koordinierung waren die Mitgliedstaaten gezwungen, Finanzinstitute unter Rückgriff auf öffentliche Mittel zu retten, um Ansteckungseffekte und die Gefahr einer Panik einzudämmen. Die CCPs haben zwar während der Krise keine direkte außerordentliche finanzielle Unterstützung aus öffentlichen Mitteln erhalten, konnten jedoch von den Maßnahmen zur Bankenrettung indirekt profitieren, da sie so vor den Auswirkungen geschützt waren, die ansonsten mit in Schieflage geratenen Banken verbunden gewesen wären. Somit ist ein Rahmen für die Sanierung und Abwicklung von CCP erforderlich, um bei ungeordneten Ausfällen die Abhängigkeit von Steuergeldern zu verhindern. (7)Ziel eines glaubwürdigen Sanierungs- und Abwicklungsrahmens ist es, im größtmöglichen Umfang dafür zu sorgen, dass die CCPs Maßnahmen zur Überwindung finanzieller Notlagen, Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der kritischen Funktionen einer ausfallenden oder von einem Ausfall bedrohten CCP, deren verbleibende Tätigkeiten im Rahmen eines regulären Insolvenzverfahrens liquidiert werden, sowie Maßnahmen zur Wahrung der Finanzstabilität bei gleichzeitiger Minimierung der Kosten eines Ausfalls einer CCP für die Steuerzahler festlegen. Der Rahmen für die Sanierung und Abwicklung sorgt außerdem dafür, dass die CCPs und Behörden besser darauf vorbereitet sind, finanzielle Stresssituationen einzudämmen und den Behörden weitere Informationen über die Vorbereitungen der CCPs auf Stressszenarien bereitgestellt werden. Darüber hinaus stattet der Rahmen die Behörden mit Befugnissen zur Vorbereitung einer möglichen Abwicklung einer CCP und zum koordinierten Umgang mit in Schieflage geratenden CCP aus und trägt damit zum reibungslosen Funktionieren der Finanzmärkte bei. (8)Derzeit gibt es keine harmonisierten Vorschriften für die Sanierung und Abwicklung von CCPs in der Union. Einige Mitgliedstaaten haben bereits Gesetzesänderungen verabschiedet, nach denen CCPs Sanierungspläne aufstellen müssen und mit denen Mechanismen zur Abwicklung ausfallender Institute eingeführt werden. Darüber hinaus bestehen zwischen den Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, die die Insolvenz von CCPs regeln, erhebliche inhaltliche und verfahrensmäßige Unterschiede. Das Fehlen gemeinsamer Voraussetzungen, Befugnisse und Verfahren für die Sanierung und Abwicklung von CCPs dürfte ein Hemmnis für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts sein und eine Zusammenarbeit zwischen den nationalen Behörden beim Umgang mit dem Ausfall einer CCP und bei der Anwendung angemessener Verlustallokationsmechanismen auf ihre Mitglieder in der Union und weltweit beeinträchtigen. Dies gilt insbesondere für Fälle, in denen aufgrund verschiedener Ansätze nationale Behörden nicht über dieselbe Kontrolle oder über die gleichen Abwicklungsmöglichkeiten für CCPs verfügen. Die unterschiedlichen Sanierungs- und Abwicklungsregelwerke könnten sich unterschiedlich auf die CCPs und deren Mitglieder in den Mitgliedstaaten auswirken und möglicherweise zu Wettbewerbsverzerrungen auf dem Binnenmarkt führen. Das Fehlen gemeinsamer Regeln und Instrumente für den Umgang mit in Schieflage geratenen oder ausfallenden CCPs kann negative Auswirkungen auf Clearingentscheidungen der Teilnehmer und die Wahl des Niederlassungsortes von CCPs haben und auf diese Weise verhindern, dass CCPs in vollem Umfang von den Grundfreiheiten im Binnenmarkt profitieren können. Dadurch wiederum könnten Teilnehmer davon abgehalten werden, grenzüberschreitend CCPs im Binnenmarkt zu nutzen, wodurch eine weitere Integration der Kapitalmärkte in Europa gebremst wird. Daher bedarf es in allen Mitgliedstaaten gemeinsamer Sanierungs- und Abwicklungsregelungen, um sicherzustellen, dass CCPs bei der Wahrnehmung der Freiheiten des Binnenmarkts nicht durch die finanzielle Kapazität von Mitgliedstaaten und die Fähigkeit der Behörden, einen einschlägigen Ausfall zu bewältigen, eingeschränkt werden. (9)Die Überprüfung des für Banken und andere Finanzinstitute geltenden Regulierungsrahmens im Anschluss an die Krise und insbesondere die Stärkung der Kapital- und Liquiditätspuffer der Banken, bessere makroprudenzielle Politikinstrumente und umfassende Regeln über die Sanierung und Abwicklung von Banken haben die Wahrscheinlichkeit zukünftiger Krisen verringert und die Widerstandsfähigkeit aller Finanzinstitute und Marktinfrastrukturen, einschließlich CCPs, in Bezug auf negative wirtschaftliche Einflüsse – verursacht durch systemische Störungen oder durch institutsindividuelle Umstände – erhöht. Seit dem 1. Januar 2015 werden in allen Mitgliedstaaten Regeln für die Sanierung und Abwicklung von Banken gemäß der Richtlinie 2014/59/EU des Europäischen Parlaments und des Rates angewandt. (10)Aufbauend auf dem Konzept für die Sanierung und Abwicklung von Banken sollten die Behörden der Mitgliedstaaten darauf vorbereitet sein, Situationen im Zusammenhang mit ausfallenden CCP zu bewältigen, und über angemessene Sanierungs- und Abwicklungsinstrumente verfügen. Aufgrund ihrer unterschiedlichen Funktionen und Geschäftsmodelle weisen Banken und CCPs jedoch unterschiedliche inhärente Risiken auf. Daher sind für CCP-Ausfälle, die durch den Ausfall von Clearingmitgliedern von CCPs oder durch andere Ereignisse, die keine Ausfallereignisse sind, bedingt sind, besondere Instrumente und Befugnisse notwendig. (11)Um auf dem mit der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 eingeführten Ansatz, der einheitliche aufsichtsrechtliche Anforderungen für CCPs vorsieht, aufzubauen und ihn zu ergänzen, muss auf eine Verordnung zurückgegriffen werden. Die Festlegung von Sanierungs- und Abwicklungsanforderungen in einer Richtlinie könnte Unstimmigkeiten zur Folge haben, da potenziell unterschiedliche nationale Rechtsvorschriften in einem Bereich angenommen werden könnten, der ansonsten durch unmittelbar anwendbares Unionsrecht geregelt ist und in zunehmendem Maße durch die grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen durch CCPs gekennzeichnet ist. Daher ist es angezeigt, auch für die Sanierung und Abwicklung von CCPs einheitliche und direkt anwendbare Regeln zu erlassen. (12)Um die Kohärenz mit den vorhandenen Unionsrechtsvorschriften auf dem Gebiet der Finanzdienstleistungen und unionsweit das höchstmögliche Niveau an Finanzstabilität sicherzustellen, sollten die Sanierungs- und Abwicklungsregelungen für alle CCPs gelten, die den Aufsichtsanforderungen gemäß der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 unterliegen, ungeachtet dessen, ob sie über eine Bankenlizenz verfügen. Die Insolvenz einer CCP, die einer Gruppe angehört, kann rasch die Solvenz der gesamten Gruppe beeinträchtigen und weitere finanzielle Instabilität verursachen. Während die Gruppen, denen eine CCP angehören kann, nicht vollumfänglich den Regelungen unterliegen müssen, sollten einige Bestimmungen auch auf Mutterunternehmen Anwendung finden, wenn die Anwendung dieser Vorschriften auf dieser Ebene für eine wirksamere Sanierung und Abwicklung sorgen würde. Die Behörden sollten deshalb gezielte Maßnahmen in Bezug auf Mutterunternehmen ergreifen können, um eine wirksame Sanierung und Abwicklung von CCP sicherzustellen und die Ansteckungsgefahr für andere Unternehmen der Gruppe zu verringern. (13)Um sicherzustellen, dass Abwicklungsmaßnahmen effizient und wirksam ergriffen werden und im Einklang mit den Abwicklungszielen stehen, sollten die Mitgliedstaaten öffentliche Verwaltungsbehörden oder mit öffentlichen Verwaltungsbefugnissen ausgestattete Behörden bestellen, die die im Rahmen einer Abwicklung anfallenden Funktionen und Aufgaben wahrnehmen. Die Mitgliedstaaten sollten außerdem dafür sorgen, dass diesen Abwicklungsbehörden angemessene Ressourcen zugewiesen werden. Wenn ein Mitgliedstaat die für die Beaufsichtigung von CCPs verantwortliche Behörde als Abwicklungsbehörde benennt, sollten angemessene strukturbezogene Regelungen getroffen werden, um die Funktionen Aufsicht und Abwicklung zu trennen und Interessenkonflikte zu verhindern sowie das Risiko aufsichtsbehördlicher Nachsicht zu minimieren. (14)Angesichts der Konsequenzen, die der Ausfall einer CCP und die darauf folgenden Maßnahmen für das Finanzsystem und die Volkswirtschaft eines Mitgliedstaats haben können, und im Hinblick auf einen eventuellen Rückgriff auf öffentliche Mittel zur Krisenlösung sollten die Finanzministerien oder andere einschlägige Ministerien in den Mitgliedstaaten frühzeitig eng in den Prozess der Sanierung und Abwicklung involviert werden. (15)Da CCPs häufig in der gesamten Union Dienstleistungen erbringen, erfordert eine wirksame Sanierung und Abwicklung die Zusammenarbeit der zuständigen Behörden und Abwicklungsbehörden innerhalb der Aufsichts- und der Abwicklungskollegien, insbesondere in den Vorbereitungsphasen von Sanierungen und Abwicklungen. Dazu gehören auch die Bewertung der von der CCP erarbeiteten Sanierungspläne, die Ausarbeitung und Fortschreibung von Abwicklungsplänen und die Beseitigung von Hindernissen für die Abwicklungsfähigkeit. (16)Bei der Abwicklung von CCPs sollten das Erfordernis, Verfahren anzuwenden, bei denen die Dringlichkeit der Situation berücksichtigt wird und effiziente, faire und rechtzeitige Lösungen gefunden werden, und das Erfordernis, die Finanzstabilität in allen Mitgliedstaaten zu schützen, in denen die CCP Dienstleistungen erbringt, gegeneinander abgewogen werden. Um diese Ziele zu erreichen, sollten die Behörden, deren Zuständigkeitsbereiche bei einem Ausfall einer CCP berührt würden, ihre Standpunkte im Rahmen des Abwicklungskollegiums austauschen. Bei Bedarf sollten auch einschlägige Behörden aus Drittländern eingeladen werden, um einen regelmäßigen Meinungsaustausch und die Koordinierung mit diesen Behörden sicherzustellen. Die Behörden sollten stets die Auswirkungen ihrer Entscheidungen auf die Finanzstabilität in den Mitgliedstaaten, in denen die Tätigkeiten der CCP kritisch oder wichtig für die Finanzmärkte sind, berücksichtigen, einschließlich der Finanzmärkte, in denen Clearingmitglieder ansässig sind und in denen verbundene Handelsplätze und Finanzmarktinfrastrukturen niedergelassen sind. (17)Zur Vorbereitung der Beschlüsse der ESMA im Zusammenhang mit den ihr zugewiesenen Aufgaben und um zu gewährleisten, dass die EBA und ihre Mitglieder umfassend in die Vorbereitung dieser Beschlüsse einbezogen werden, sollte die ESMA einen internen Abwicklungsausschuss einrichten und die jeweiligen zuständigen Behörden der EBA einladen, als Beobachter an den Sitzungen teilnehmen. (18)Um den möglichen Ausfall einer CCP auf wirksame und verhältnismäßige Weise zu bewältigen, sollten die Behörden bei der Ausübung ihrer Sanierungs- und Abwicklungsbefugnisse eine Reihe von Faktoren wie die Art der Geschäftstätigkeit der CCP, die Beteiligungsstruktur, die Rechtsform, das Risikoprofil, die Größe, den Rechtsstatus und ihre Verflechtung im Finanzsystem berücksichtigen. Die Behörden sollten ferner dem Umstand Rechnung tragen, ob der Ausfall und die anschließende Liquidation im Wege eines regulären Insolvenzverfahrens wahrscheinlich signifikante nachteilige Auswirkungen auf die Finanzmärkte, auf andere Finanzinstitute oder auf die Wirtschaft im Allgemeinen hätten. (19)Um ausfallende CCPs wirksam handhaben zu können, sollten die Behörden befugt sein, CCPs vorbereitende Maßnahmen aufzuerlegen. Für den Inhalt und die in den Sanierungsplänen festzuhaltenden Informationen sollte ein Mindeststandard festgelegt werden, um zu gewährleisten, dass alle CCPs in der Union für den Fall, dass sie mit finanziellen Schwierigkeiten konfrontiert sind, über ausreichend detaillierte Sanierungspläne verfügen. Derartige Pläne sollten sich auf realistische Annahmen stützen, die im Rahmen tragfähiger und strenger Szenarien gelten, einschließlich bei Verschlechterungen aufgrund eines Ausfalls oder eines Ereignisses, bei dem es sich nicht um einen Ausfall handelt. Der Sanierungsplan sollte Teil der Betriebsvorschriften der CCP und vertraglich mit den Clearingmitgliedern vereinbart sein. Diese Betriebsvorschriften sollten außerdem Bestimmungen enthalten, um die Durchsetzbarkeit der im Plan dargelegten Sanierungsmaßnahmen in allen Szenarien sicherzustellen. In den Sanierungsplänen sollten weder außerordentliche finanzielle Unterstützung aus öffentlichen Mitteln vorausgesetzt noch die Steuerzahler einem Verlustrisiko ausgesetzt werden. (20)Die CCPs sollten Sanierungspläne ausarbeiten und diese regelmäßig aktualisieren. Die Anforderung, einen Sanierungsplan auszuarbeiten, sollte der systemischen Bedeutung der CCP und ihren Verflechtungen im Finanzsystem entsprechen und angemessen angewandt werden. Die Sanierungsphase in diesem Kontext sollte dann beginnen, wenn sich die Finanzlage der CCP signifikant verschlechtert oder ein Risiko besteht, dass die Aufsichtsvorschriften gemäß der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 nicht mehr eingehalten werden. Dies sollte anhand eines im Sanierungsplan enthaltenen Rahmens aus qualitativen oder quantitativen Indikatoren angezeigt werden. (21)Die CCP sollte ihren Sanierungsplan den zuständigen Behörden und dem nach der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 eingerichteten Aufsichtskollegium für eine vollständige Bewertung vorlegen, die in einem gemeinsamen Beschluss des Kollegiums festgehalten wird. In der Prüfung sollte auch festgestellt werden, ob der Plan umfassend ist und sich dafür eignet, die Überlebensfähigkeit der CCP zügig wiederherzustellen, auch in Zeiten erheblicher finanzieller Stresssituationen. (22)In den Sanierungsplänen sollten umfassend die Maßnahmen geregelt werden, die die CCP ergreift, um nicht ausgeglichene ausstehende Verpflichtungen, ungedeckte Verluste, Liquiditätsdefizite oder einen Kapitalmangel anzugehen, sowie die Maßnahmen zur Wiederauffüllung der erschöpften vorfinanzierten finanziellen Ressourcen und Liquiditätsregeln, um die Überlebensfähigkeit der CCP wiederherzustellen und dafür zu sorgen, dass sie weiterhin die Zulassungsanforderungen erfüllen kann. (23)Die CCPs sollten gewährleisten, dass die Auswirkungen dieser Pläne und die durch sie entstehenden Anreize nichtdiskriminierend und ausgewogen sind. Sie sollten Clearingmitglieder oder Kunden nicht in unverhältnismäßiger Weise benachteiligen. Insbesondere sollten die CCPs im Einklang mit der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 sicherstellen, dass ihre Clearingmitglieder gegenüber der CCP begrenzte Risikopositionen ausweisen. Die CCPs sollten dafür sorgen, dass alle einschlägigen Interessenträger – im Rahmen ihrer Teilnahme am Risikoausschuss der CCP und ihrer Beteiligung an der Ausarbeitung des Sanierungsplans – zum Sanierungsplan konsultiert werden.

(24)Um sicherzustellen, dass eine CCP bei Bedarf Sanierungsoptionen auf Kontrakte oder Vermögenswerte, die dem Recht eines Drittlands unterliegen, oder auf Unternehmen mit Sitz in einem Drittland anwenden kann, sollten die Betriebsvorschriften der CCP vertragliche Bestimmungen zu diesem Zweck enthalten. (25)Legt eine CCP keinen angemessenen Sanierungsplan vor, sollten die zuständigen Behörden in der Lage sein, von der CCP zu verlangen, die zur Beseitigung der wesentlichen Mängel des Plans notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um die Geschäftstätigkeit der CCP zu stärken und dafür zu sorgen, dass die CCP ihr Kapital wiederauffüllen kann oder im Falle eines Ausfalls ein Matched Book hat. Diese Befugnis sollte den zuständigen Behörden ermöglichen, präventive Maßnahmen in dem Maß zu ergreifen, wie es für die Beseitigung der Unzulänglichkeiten und somit zur Erfüllung der Ziele der Finanzstabilität erforderlich ist. (26)Die Abwicklungsplanung ist eine wesentliche Komponente einer wirksamen Abwicklung. Die Pläne sollten von der Abwicklungsbehörde der CCP ausgearbeitet und von den jeweiligen Behörden des Abwicklungskollegiums gemeinsam vereinbart werden. Die Behörden sollten über alle erforderlichen Informationen verfügen, damit sie die kritischen Funktionen ermitteln und ihre Fortführung sicherstellen können. Der Inhalt eines Abwicklungsplans sollte indes im Hinblick auf die systemische Bedeutung der CCP verhältnismäßig sein und auch auf den von der CCP bereitgestellten Informationen basieren. (27)Die Abwicklungsbehörden sollten, sofern dies notwendig und verhältnismäßig ist, auf der Grundlage der Bewertung der Abwicklungsfähigkeit befugt sein, direkt oder indirekt über die zuständige Behörde Änderungen in der Struktur und Organisation der CCPs zu fordern sowie Maßnahmen zu ergreifen, die angemessen und verhältnismäßig sind, um wesentliche Hindernisse für die Anwendung der Abwicklungsinstrumente zu verringern oder zu beseitigen und die Abwicklungsfähigkeit der betreffenden Unternehmen sicherzustellen. (28)Bei den Abwicklungsplänen und Bewertungen der Abwicklungsfähigkeit hat die Notwendigkeit, zugunsten der Sicherung der kritischen Funktionen der CCP und der Wahrung der Finanzstabilität rasch Umstrukturierungsmaßnahmen einzuleiten und sicherzustellen, Vorrang vor den laufenden aufsichtsrechtlichen Erwägungen. Herrscht unter den verschiedenen Mitgliedern des Abwicklungskollegiums Uneinigkeit hinsichtlich der Beschlüsse, die im Zusammenhang mit dem Abwicklungsplan einer CCP, der Bewertung der Abwicklungsfähigkeit der CCP und zur Beseitigung etwaiger diesbezüglicher Hindernisse anzunehmen sind, sollte die ESMA in Einklang mit Artikel 19 der Verordnung (EU) Nr. 1095/2010 eine Vermittlerrolle übernehmen. Eine solche verbindliche Vermittlung durch die ESMA sollte allerdings zur Prüfung von einem internen Ausschuss der ESMA vorbereitet werden, wobei die Zuständigkeiten der Mitglieder der ESMA zur Gewährleistung der Finanzstabilität und zur Überwachung von Clearingmitgliedern in mehreren Mitgliedstaaten zu berücksichtigen sind. Bestimmte nach der EBA-Verordnung zuständige Behörden sollten als Beobachter zu diesem internen Ausschuss der ESMA eingeladen werden, da diese Behörden ähnliche Aufgaben im Rahmen der Richtlinie 2014/59/EU durchführen. Die nicht bindende Vermittlertätigkeit nach Maßgabe des Artikels 31 der Verordnung (EU) Nr. 1095/2010 in anderen Fällen sollte allerdings durch diese verbindliche Vermittlung nicht berührt werden. (29)Wo es zur Erreichung des Ziels einer geordneten Sanierung und Abwicklung sinnvoll ist, sollten die zuständigen Behörden und die Abwicklungsbehörden spezifische Maßnahmen in Bezug auf das Mutterunternehmen ermitteln. In Abhängigkeit von der Struktur der Gruppe, der die CCP angehört, kann es erforderlich sein, dass im Sanierungsplan der CCP die Bedingungen festgelegt werden, unter denen ein Mutterunternehmen oder ein anderes Unternehmen der Gruppe für eine CCP derselben Gruppe mögliche Finanzhilfen, Garantien oder andere Formen operativer Unterstützung bereitstellt. Durch Transparenz bei solchen Vereinbarungen würden die Risiken für die Liquidität und Solvenz von Unternehmen der Gruppe, die eine CCP in einer finanziellen Notlage unterstützen, gemindert. Etwaige Änderungen solcher Vereinbarungen sollten für die Zwecke der Prüfung des Sanierungsplans als wesentliche Änderung gelten. (30)Angesichts der sensiblen Art der in den Sanierungs- und Abwicklungsplänen enthaltenen Informationen sollten diese Pläne angemessenen Geheimhaltungsvorschriften unterliegen. (31)Die zuständigen Behörden sollten die Sanierungspläne und Änderungen daran den jeweiligen Abwicklungsbehörden übermitteln, die ihrerseits die Abwicklungspläne und Änderungen daran den zuständigen Behörden übermitteln sollten, sodass alle relevanten Behörden stets umfassend informiert sind. (32)Wenn sich die finanzielle und wirtschaftliche Lage einer CCP verschlechtert, ist es zur Wahrung der Finanzstabilität notwendig, dass die zuständigen Behörden dieser Entwicklung entgegenwirken können, bevor die CCP einen Punkt erreicht, an dem die Behörden sie nur noch abwickeln können oder die CCP anweisen müssen, ihren Kurs zu ändern, wenn ihre Maßnahmen der Finanzstabilität insgesamt abträglich sein könnten. Daher sollten die zuständigen Behörden Frühinterventionsbefugnisse erhalten, um nachteilige Auswirkungen auf die Finanzstabilität zu verhindern oder zu minimieren, die aus der Durchführung bestimmter Maßnahmen durch die CCP resultieren könnten. Die Frühinterventionsbefugnisse sollten den zuständigen Behörden zusätzlich zu den Befugnissen übertragen werden, die im nationalen Recht der Mitgliedstaaten oder in der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 für Situationen vorgesehen sind und die nicht im Falle von Frühinterventionen zum Tragen kommen. (33)In Sanierungs- und Frühinterventionsphasen sollten die Anteilseigner vollumfänglich ihre Rechte behalten. Sobald die CCP abgewickelt wird, sollten sie diese Rechte allerdings nicht mehr vollumfänglich behalten. (34)Der Abwicklungsrahmen sollte einen zügigen Eintritt der Abwicklung vorsehen, d. h. bevor eine CCP insolvent ist. Eine CCP sollte als ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend angesehen werden, wenn sie gegen die an eine anhaltende Zulassung geknüpften Anforderungen verstößt oder in naher Zukunft verstoßen dürfte, wenn ihre Überlebensfähigkeit nicht durch ihre Sanierung wiederhergestellt werden konnte, wenn die Vermögenswerte der CCP geringer als ihre Verbindlichkeiten sind oder in naher Zukunft sein dürften, wenn die CCP nicht in der Lage ist oder in naher Zukunft nicht in der Lage sein dürfte, ihre Schulden bei Fälligkeit zu begleichen, oder die CCP eine außerordentliche finanzielle Unterstützung aus öffentlichen Mitteln benötigt. Dass eine CCP nicht alle Zulassungsanforderungen erfüllt, sollte jedoch nicht an sich den Eintritt der Abwicklung begründen. (35)Die Bereitstellung einer Notfallliquiditätshilfe einer Zentralbank sollte – wenn eine solche Fazilität verfügbar ist – keine Bedingung darstellen, anhand deren nachgewiesen werden könnte, dass eine CCP nicht in der Lage ist oder es in naher Zukunft nicht sein wird, ihre Verbindlichkeiten bei Fälligkeit zu begleichen. Zur Wahrung der Finanzstabilität, speziell bei einer systemischen Liquiditätsknappheit, sollten staatliche Garantien für Liquiditätsfazilitäten von Zentralbanken oder staatliche Garantien für neu emittierte Verbindlichkeiten zur Abhilfe einer schweren Störung der Volkswirtschaft eines Mitgliedstaats nicht den Abwicklungsrahmen auslösen, sofern eine Reihe von Bedingungen erfüllt ist. (36)Für den Fall, dass eine CCP die Voraussetzungen für eine