I. EINFÜHRUNG

Dies ist der zwölfte Monatsbericht über die Fortschritte auf dem Weg zu einer wirksamen und echten Sicherheitsunion. Er beleuchtet die Entwicklungen in zwei der wichtigsten Bereiche: „Bekämpfung des Terrorismus und der organisierten Kriminalität sowie der Instrumente zu ihrer Unterstützung“ und „Stärkung unserer Abwehrbereitschaft und Widerstandsfähigkeit gegen diese Bedrohungen“.

Fast ein Jahr ist seit dem Attentat auf den Berliner Weihnachtsmarkt am 19. Dezember 2016 vergangen, bei dem 12 Menschen ums Leben kamen und 56 Verletzungen davontrugen und das von einer Person begangen wurde, die sich den Grenzschutz- und Strafverfolgungsbehörden entzog, indem sie sich mehrerer Identitäten bediente. Dieser Vorfall und weitere Terroranschläge, die wie die Messerattacke in Marseille im Oktober 2017 unter Nutzung von Mehrfachidentitäten begangen wurden, werfen nicht nur ein Schlaglicht auf die Wichtigkeit eines wirksamen Informationsaustauschs zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten, sondern auch auf die maßgebliche Bedeutung der von der Kommission im Frühjahr 2016 in Angriff genommenen Bemühungen um eine Beseitigung der bestehenden Defizite im EU-Informationsmanagement, aufgrund deren es gegenwärtig noch möglich ist, dass Personen in verschiedenen EU-Datenbanken mit unterschiedlichen Identitäten erfasst sind. Die Legislativvorschläge für Verordnungen über die Interoperabilität von Informationssystemen, die im Rahmen eines Pakets zusammen mit dem vorliegenden Bericht vorgelegt worden sind, sollen Terroristen und Straftätern den Spielraum zur Nutzung der derzeit bestehenden Lücken für Identitätsdiebstahl nehmen, um auf diese Weise zu einem verbesserten Schutz der EU-Außengrenzen, einer Stärkung der inneren Sicherheit und zu einer besseren Steuerung der Migration beizutragen. Die Vorschläge bedeuten einen grundlegenden Wandel nicht nur für die Art und Weise, in der Informationen in den Bereichen Sicherheits- und Grenzmanagement sowie Migrationssteuerung gehandhabt werden, sondern auch für deren Bereitstellung gegenüber den einzelstaatlichen Behörden, damit diesen die Informationen zur Verfügung stehen, wann und wo sie diese benötigen. Angesichts der zentralen Bedeutung, die diesen Vorschlägen für einen wirksameren Grenzschutz und eine effektivere Strafverfolgung zukommt, appelliert die Kommission nunmehr an die Legislativorgane, die Gesetzgebungsvorschläge zur Interoperabilität mit oberster Priorität zu behandeln und außerdem rasch Einigung über die übrigen vorgelegten Legislativvorschläge zu erzielen, die sich auf einzelne Informationssysteme beziehen, um diejenigen mit den nötigen Informationen auszustatten, die sich an vorderster Front um einen wirksamen Schutz unserer Bürger bemühen.

Im Mittelpunkt dieses Berichts stehen daher die nächsten auf solidere und intelligentere Informationssysteme für das Sicherheits- und das Grenzmanagement und die Migrationssteuerung zielenden Schritte, die es zu ergreifen gilt, um die Datenarchitektur der EU-Informationssysteme wirksamer und effizienter zu gestalten und dabei allen datenschutzrechtlichen Erfordernissen Rechnung zu tragen.

In diesem Bericht wird daneben eine Bilanz einer Reihe von Maßnahmen zur Maximierung des Nutzens bestehender Informationssysteme gezogen, die gesetzgeberische Tätigkeiten ebenso erfasst wie die laufenden Bemühungen um deren vollumfängliche Umsetzung und die bessere Nutzung von EU-weiten Informationssystemen. Bei seiner im Oktober 2017 gezogenen Bilanz hinsichtlich der Umsetzung des Bratislava-Fahrplans nahm der Europäische Rat die erheblichen Fortschritte zur Kenntnis, die sich innerhalb der EU insbesondere auf dem Gebiet der inneren Sicherheit auf vier Feldern verzeichnen ließen: verstärkte Zusammenarbeit und gesteigerter Informationsaustausch, vermehrter Abgleich und stärkere Vernetzung von Datenbanken, Entwicklung eines Europäischen Reiseinformations- und ‑genehmigungssystems (ETIAS) und systematische Bemühungen, Radikalisierung entgegenzuwirken. In diesem Bericht wird dargelegt, dass in all diesen Bereichen in den zurückliegenden beiden Monaten weitere Fortschritte erzielt worden sind.

II. SOLIDERE UND INTELLIGENTERE INFORMATIONSSYSTEME FÜR DAS SICHERHEITS- UND DAS GRENZMANAGEMENT SOWIE FÜR DIE MIGRATIONSSTEUERUNG

Jüngsten Umfragen zufolge stößt ein vermehrter EU-weiter Austausch von Informationen zur Bekämpfung von Terrorismus und organisiertem Verbrechen bei den EU-Bürgern auf große Zustimmung. Die von der EU bereitgestellten Informationen spielen eine entscheidende Rolle bei der Unterstützung einzelstaatlicher Behörden beim Management der Außengrenze, bei der Kriminalitäts- und Terrorismusbekämpfung und der Eindämmung der irregulären Migration. Zur Maximierung dieses Zusatznutzens für die EU müssen die von den EU-Systemen bereitgestellten Angaben lückenlos, genau und zuverlässig sein. Gegenwärtig bieten sich diese Informationen fragmentiert und komplex dar, und ihre Handhabung bereitet Probleme.

Zur Beseitigung dieser Mängel haben sich – darin der Mitteilung der Kommission vom April 2016 folgend – die Arbeiten auf drei Bereiche konzentriert: Maximierung des Nutzens, der sich aus den bestehenden Informationssystemen ziehen lässt; Entwicklung neuer und ergänzender Systeme zum Schließen vorhandener Lücken; und Verbesserung der Interoperabilität der Informationssysteme.

1.Auf dem Weg zur Interoperabilität von Informationssystemen

Zunächst werden die vorgeschlagenen Maßnahmen die Beamten vor Ort dabei unterstützen, aus den vorhandenen Daten größtmöglichen Nutzen zu ziehen. Ein EU-weites Suchportal wird eine zentrale Anlaufstelle bereitstellen, über die sich mehrere EU-Informationssysteme sowie die maßgeblichen Europol-Daten und die Interpol-Systeme – im Umfang der Zugriffsberechtigungen des Nutzers – gleichzeitig durchsuchen lassen. Die Beamten vor Ort erhalten so einen effizienten, raschen und nahtlosen Zugang zu den Daten, die sie zur Wahrnehmung ihrer Aufgabe benötigen; zugleich entfällt die bisherige, komplizierte Notwendigkeit, sich zu entscheiden, welche Datenbank im konkret vorliegenden Fall abgefragt werden soll.

Zum Zweiten werden die vorgeschlagenen Maßnahmen durch die Verwendung biometrischer Daten die einzelstaatlichen Behörden in die Lage versetzen, die Nutzung von Mehrfachidentitäten aufzudecken sowie Identitätsbetrug zu begegnen. Ein gemeinsamer Dienst für den Abgleich biometrischer Daten wird die Suche nach und den Vergleich von biometrischen Daten aus mehreren Zentralsystemen ermöglichen, während ein gemeinsamer Speicher für Identitätsdaten den Verbund aus biografischen und biometrischen Identitätsdaten von Drittstaatsangehörigen enthalten wird, die in den EU-Informationssystemen gespeichert sind. Aufbauend auf diesen beiden Interoperabilitätskomponenten wird ein Mehrfachidentitätsdetektor prüfen, welche Daten zu einer abgefragten Identität in mehr als einem der angeschlossenen Systeme vorhanden sind. Jedes Mal, wenn Einwanderungs- und Ausländerbehörden eine Person in EU-Informationssystemen erfassen oder Polizei- und Grenzschutzbeamte die Daten zu einer Person mit den Einträgen in diesen Systemen abgleichen, wird ihnen mitgeteilt, ob diese bereits unter einer anderen Identität bekannt ist oder sich mehrerer Identitäten bedient. Dies wird dazu beitragen, die gegenwärtigen Lücken und Schwachpunkte zu beseitigen, die Terroristen wie auch sonstige Straftäter auszunutzen trachten, indem sie sich hinter einer falschen Identität oder mehreren Identitäten verbergen.

Drittens werden die vorgeschlagenen Maßnahmen Polizeibeamte in die Lage versetzen, innerhalb ihres Hoheitsgebiets rasche und wirksame Identitätskontrollen durchzuführen. Bei solchen Kontrollen werden Polizeibeamte Zugang zu den Identitätsdaten von Drittstaatsangehörigen, deren Daten in EU-Informationssystemen verzeichnet sind, und damit auch die Möglichkeit zur eindeutigen Identifizierung und zur Erkennung von Mehrfachidentitäten erhalten. Dies wird die Wirksamkeit von Kontrollen innerhalb des Hoheitsgebiets der Mitgliedstaaten erheblich steigern, wie dies auch die Empfehlung der Kommission zu verhältnismäßigen Polizeikontrollen und zur polizeilichen Zusammenarbeit im Schengen-Raum vorsieht.

Zur Ergänzung dieser Interoperabilitätskomponenten schlägt die Kommission darüber hinaus vor, den Zugang von Strafverfolgungsbehörden zu Systemen außerhalb des Bereichs Strafverfolgung durch die Einführung eines neuen zweistufigen Datenabfrageverfahrens zu erleichtern und zu straffen. Bereits nach den derzeitigen Bestimmungen verfügen Strafverfolgungsbehörden über die Möglichkeit, Informationssysteme außerhalb des Bereichs der Strafverfolgung zum Zwecke der Prävention, Ermittlung, Erkennung oder auch Verfolgung terroristischer oder anderweitiger schwerwiegender Straftaten abzufragen. Allerdings gelten für die jeweiligen Systeme unterschiedliche Zugangsvoraussetzungen und Sicherheitsvorkehrungen, und manche der bestehenden Regelungen erschweren die rechtmäßige Nutzung der betreffenden Systeme durch diese Behörden. Nach dem neuen zweistufigen Datenabfrageverfahren würde ein Vollstreckungsbeamter zunächst sämtliche Systeme prüfen, die ihre Daten im gemeinsamen Speicher für Identitätsdaten hinterlegen, um in Erfahrung zu bringen, ob in irgendeinem der angeschlossenen Systeme Informationen zur betreffenden Person gespeichert sind. Aus Datenschutzgründen würde die Antwort lediglich „Treffer“ oder „Kein Treffer“ lauten. Der Beamte erhielte dabei keinen Zugang zu irgendwelchen in einem der Systeme vorhandenen Daten, erlangte jedoch die entscheidende Kenntnis davon, ob und ggf. an welchem Ort solche Daten existieren. In einem zweiten Schritt wäre der Beamte sodann in der Lage, einen vollständigen Zugriff auf das Informationssystem bzw. die Informationssysteme zu beantragen, die Treffer generierten, wobei er für jedes dieser Systeme im Einklang mit den jeweils geltenden Bestimmungen einen gesonderten Zugangsantrag zu stellen hätte. Wie bereits heute müsste der Beamte sein Interesse an einem Zugang zum System im Einklang mit den für das jeweilige Informationssystem geltenden Zugriffsrechten und den Grundsätzen der Zweckbindung begründen, wobei ein anschließender Vollzugriff an die vorherige Genehmigung durch eine entscheidungsbefugte Stelle geknüpft wäre und weiterhin eine spezifische Nutzerkennung und Anmeldedaten erforderte. Sobald ein solches zweistufiges Datenabfrageverfahren zur Anwendung gelangt, wird sich eine vorangehende Suche in einzelstaatlichen Datenbanken und in automatisierten Fingerabdruck-Identifizierungssystemen anderer Mitgliedstaaten gemäß Beschluss 2008/615/JI („Überprüfung nach den Prüm-Kriterien“) erübrigen.

Mit den Vorschlägen zur Interoperabilität werden Grundrechte wie insbesondere das Recht auf Schutz personenbezogener Daten gewahrt und propagiert. Durch die Schaffung umfassender Rahmenbedingungen für den Schutz personenbezogener Daten in der EU und bedeutende Entwicklungen auf dem Gebiet der Technologie und der IT-Sicherheit lässt sich der Grundsatz der Zweckbindung beim Zugriff auf Daten und bei deren Verwendung im vollen Einklang mit der Grundrechtecharta und der jüngsten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs leichter umsetzen. Die vorgeschlagenen Maßnahmen werden keine Vernetzung der einzelnen Systeme zur Folge haben. Vielmehr wird jedes System seine spezifische Zweckbindung sowie seine Zugangsbestimmungen und Vorschriften zur Datenvorhaltung bewahren. Die vorgeschlagenen Maßnahmen werden auch zu keiner vermehrten Erfassung neuer Daten führen. Sie bieten eine zielgerichtete und durchdachte Möglichkeit zur Verwendung von in den Systemen der EU bereits gespeicherten Informationen zum größtmöglichen Nutzen.

Die Legislativvorschläge sind das Ergebnis eines inklusiven und transparenten Prozesses, der mit der Mitteilung der Kommission über solidere und intelligentere Informationssysteme für das Grenzmanagement und mehr Sicherheit vom April 2016 angestoßen und von einer hochrangigen Sachverständigengruppe weiterverfolgt wurde, welche sich mit den gesetzlichen, technischen und operativen Herausforderungen befasste, die mit den verschiedenen Optionen zur Erzielung von Interoperabilität verbunden sind.

Die Legislativvorschläge enthalten ausführliche Bestimmungen hinsichtlich der an den Rechtsinstrumenten vorzunehmenden Änderungen; hierbei handelt es sich um derzeit nicht weiter überarbeitete, von den Legislativorganen verabschiedete Texte wie insbesondere den Schengener Grenzkodex, die Verordnung in Bezug auf die Nutzung des Einreise‑/Ausreisesystems und die Rechtsakte, denen das Visa-Informationssystem unterliegt. Die sonstigen hiervon erfassten Instrumente sind Gegenstand von im Europäischen Parlament und im Rat derzeit geführten Verhandlungen. In Bezug auf diese Instrumente lassen sich die erforderlichen Änderungen daher zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht darlegen. Die Kommission wird solche Änderungen zu jedem dieser Instrumente innerhalb von zwei Wochen nach Erzielung einer politischen Übereinkunft über den betreffenden Verordnungsentwurf vorlegen. Sie appelliert an die Legislativorgane, bei den laufenden Verhandlungen über diese Instrumente rasch zu einer Übereinkunft zu gelangen.

2.Entwicklung neuer und ergänzender Maßnahmen zur Schließung vorhandener Lücken

Zusätzlich zu den vorstehend dargelegten neuen Maßnahmen zur Interoperabilität bedarf es zwingend weiterer Fortschritte beim Schließen der aktuellen Informationslücken, welche die Kommission in ihrer Mitteilung von April 2016 in Bezug auf Besucher des Schengen-Raums aufgezeigt hat, die einem Drittstaat angehören. Die abschließenden Formulierungen der Verordnung über das EU-Einreise‑/Ausreisesystem (EES) und die Verordnung zur Änderung des Schengener Grenzkodex’ zu dessen Angleichung an das EES wurden von den Legislativorganen Ende November verabschiedet und werden Ende 2017 in Kraft treten. Nach dieser Entwicklung soll das System 2018 seinen Betrieb aufnehmen, um sicherzustellen, dass es bis 2020 seine volle Funktionsfähigkeit erlangt haben wird.

Eine weitere Informationslücke – in Bezug auf Drittstaatsangehörige, die kein Visum benötigen – war Gegenstand des Legislativvorschlags der Kommission von November 2016 zur Schaffung eines neuen IT-Großsystems in Gestalt des Europäischen Reiseinformations- und ‑genehmigungssystem (ETIAS). Der Rat hat sich im Juni 2017 auf eine allgemeine Ausrichtung verständigt, und das dem Europäischen Parlament erteilte Verhandlungsmandat wurde am 25. Oktober 2017 bestätigt. Am selben Tag wurden im Trilog Verhandlungen aufgenommen, die am 16. November 2017 und am 29. November 2017 fortgeführt wurden. Der nächste politische Trilog ist für den 12. Dezember 2017 geplant. Die Kommission appelliert an beide Legislativorgane, im Einklang mit den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Dezember 2016 und der Gemeinsamen Erklärung bis Ende 2017 zu einer politischen Einigung über das Dossier zu gelangen.