30.3.2004 DE C 80/135 Amtsblatt der Europäischen Union
Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine
Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG bezüglich der mehrwertsteuerli-
chen Behandlung von Dienstleistungen im Postsektor“
(KOM(2003) 234 endg. — 2003/0091 (CNS))
(2004/C 80/32)
Am 13. Mai 2003 beschloss der Rat der Europäischen Union, den Europäischen Wirtschafts- und
Sozialausschuss gemäß Artikel 262 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft um
Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.
Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts- und Währungsunion, wirtschaftlicher und
sozialer Zusammenhalt nahm ihre Stellungnahme am 26. November 2003 an. Berichterstatterin warFrau King.
Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 404. Plenartagung am 10. und 11. Dezember 2003 (Sitzung
vom 10. Dezember) mit 101 gegen 4 bei 6 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.
1. Hintergrund des Kommissionsvorschlags
1.1. Die Europäische Kommission schlägt die Änderung der
Sechsten MwSt-Richtlinie zur Einbeziehung des Postsektors in
das Mehrwertsteuersystem vor. Die Postdienstleistungen fallenbisher nicht unter die aus den 1970er Jahren stammende
Sechste MwSt-Richtlinie.
1.2. Für diese Befreiung gab es zwei Gründe:
— Erstens galten die Postdienstleistungen als Teil staatlich
bezuschusster Tätigkeiten im öffentlichen Interesse, für
die das MwSt-System stets eine Reihe von Befreiungen
umfasste.
— Zweitens herrschten bei der Einführung des MwSt-Sys-
tems monopolistische Zustände, es wurde eine begrenzte
Anzahl von Dienstleistungen erbracht und es gab keiner-lei Wettbewerb.
1.3. Die MwSt ist eine Steuer auf den privaten Verbrauch
und nicht auf die Güter und Dienstleistungen, die ein Unterneh-
men als Teil seiner erwerbswirtschaftlichen Tätigkeiten kauft.
Da nicht unterschieden wird, ob es sich bei dem Käufer umeine Privatperson oder um ein Unternehmen handelt, fordert
der gewerbliche Käufer die MwSt über die Steuerbehörden
zurück.
1.4. Bestimmte Sektoren sind von der Steuer befreit, d. h.
sie müssen keine MwSt auf ihre Einnahmen entrichten, aberdies bedeutet auch, dass sie keine MwSt-Erstattung für ihre
Anschaffungen erhalten. So bezahlt der Kunde, obschon
keine MwSt auf die Verkäufe erhoben wird, im Verkaufspreis„versteckte“ MwSt (d. h. nicht erstattete MwSt) auf die befreitenKosten des Leistungserbringers.1.5. Aus dieser Befreiung erwächst dem öffentlichen Post-
sektor ein Wettbewerbsvorteil bei Kunden, die nicht abzugsbe-rechtigt sind — wie beispielsweise Privatpersonen, Finanzinsti-tute und gemeinnützige Organisationen —, da diese Kunden
trotz der versteckten Steuer in den Genuss niedrigerer Preise
gelangen. Der Ausschuss hat dazu im Anhang eine vergleichen-de Übersicht erstellt (vgl. die Situation Nr. 2 — Spalten (c) und
(e) — mit der Situation Nr. 3 — Spalten (f) und (h)).
1.6. Wenn die öffentlichen Postdienstbetreiber an MwSt-
pflichtige Unternehmen verkaufen, sind sie im Wettbewerb
mit privaten Anbietern benachteiligt, denn selbst wenn diese
u. U. einen höheren Endpreis verlangen, zahlt das Unterneh-men in der Regel einen niedrigeren Nettopreis, da ihm
die MwSt erstattet wird. Dies wird im Anhang zu dieser
Stellungnahme veranschaulicht — vgl. Situation Nr. 2 Spal-te (d) mit den Situationen Nr. 3 Spalte (g) und Nr. 4 Spalte (j).
Gesetzt den Fall, es handelt sich bei dem Verbraucher der
befreiten Leistung um ein steuerpflichtiges Unternehmen, soentstehen diesem durch das befreite Unternehmen Kosten, dieversteckte, nicht abzugsfähige MwSt enthalten. Dies verursacht
dem steuerpflichtigen Unternehmen im Ergebnis höhere
Kosten. Wenn dann das steuerpflichtige Unternehmen selbstMwSt auf seine Verkäufe in Rechnung stellt, wird es bei
der Berechnung des Mehrwerts die versteckte MwSt in die
Bemessungsgrundlage einbeziehen Im Endergebnis wird derEndverbraucher mehr Steuern zahlen, denn er bezahlt auch
MwSt auf die versteckte MwSt. Nach Schätzungen der Kommis-
sion entfallen auf diese Art von Unternehmen derzeit etwasmehr als 60 % des Umsatzes der öffentlichen Posteinrichtungen
mit Postdienstleistungen in der Gemeinschaft.
1.7. Die Befreiung bedeutet für die öffentlichen Dienstleister
zwei weitere Nachteile, da sie keine MwSt-Erstattung für den
Erwerb von Gütern und Dienstleistungen erhalten, wodurch
Investitionen behindert und Eigenleistungen gefördert werden.Ein von der Kommission angeführtes Beispiel für die Eigen-
leistungen ist die jüngste Entscheidung der Royal Mail im
Vereinigten Königreich, die Nutzung der Eisenbahndienst-leistungen einzustellen und die Post mit der eigenen Lkw-Flotte über die Straße zu befördern.
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2. Empfehlungen des Kommissionsvorschlags
2.1. Die Kommission stellt fest, dass die vorstehend geschil-
derte Situation, in der die öffentlichen und privaten Dienst-leister infolge der Befreiung nicht auf allen Märkten wirkungs-voll miteinander konkurrieren können, immer schwerer zu
rechtfertigen ist, da die öffentlichen und privaten Dienstleister
und die Verbraucher alle in irgendeiner Weise benachteiligtsind. Dies führt auch regelmäßig zu Beschwerden der öffentli-
chen und privaten Dienstleister.
2.2. Daher schlägt die Kommission die Aufhebung der
Befreiung vor, so dass die Postdienstleistungen künftig der
MwSt unterworfen werden. Die Kommission ist sich bewusst,dass die MwSt-Pflicht für alle Postdienstleistungen eine erhebli-che Preissteigerung für Privatverbraucher bedeuten würde,
auch wenn nicht der volle Umfang des Normalsatzes gelten
würde (da die Postdienstleister selbst vorsteuerabzugsberech-tigt wären).
2.3. Zur Begrenzung der Auswirkungen für den Verbrau-
cher enthält der Kommissionsvorschlag eine Option für die
Mitgliedstaaten, einen reduzierten MwSt-Satz für Standard-
postdienstleistungen — adressierte Umschläge und Pakete miteinem Stückgewicht von nicht mehr als 2 kg — einzuführen.
Dieser Bereich würde ebenfalls einen Teil der gewerblichen
Post umfassen. Aus dem Anhang zu dieser Stellungnahmewird deutlich, dass die Auswirkungen des Anstiegs der Ver-braucherpreise vernachlässigbar wären. Unterliegen die Post-
dienstleister nämlich erst einmal der MwSt-Pflicht, so erhalten
sie auch das Vorsteuerabzugsrecht, womit die Gesamtkostengesenkt werden. Nach Schätzungen der Kommission würden
die Kosten um durchschnittlich 4,2 % zurückgehen, selbst
unter Berücksichtigung der Tatsache, dass sich die Löhne unddamit verbundenen Kosten je nach Land auf 40-60 % der
Gesamtkosten belaufen.
2.4. Für andere Leistungen als Standarddienstleistungen
sowie für Dienstleistungen, die nicht adressierte Sendungen
oder Sendungen mit einem Gewicht über 2 kg betreffen,
schlägt die Kommission vor, dass die normalen mehrwertsteu-erlichen Vorschriften über den Ort der Lieferung gelten sollen,
und daher besteht keine Möglichkeit, für den ermäßigten
Satz zu optieren.
3. Allgemeine Bemerkungen
3.1. Der EWSA stimmt mit der Kommission überein, dass
die Befreiung der Postdienstleistungen des öffentlichen Sektors
angesichts der zunehmenden Liberalisierung dieser Dienstleis-tungen in einer Reihe von Mitgliedstaaten zu Verzerrungen
führt. Andererseits stellt er fest, dass die Kommission die
überaus wichtige soziale Funktion der Briefpost und andererPostdienstleistungen, die in der gesetzlichen Universaldienst-verpflichtung der Mitgliedstaaten aufgeführt sind, mit keinem
Wort erwähnt. Diese Verpflichtung bedeutet, dass allen
Bürgern — einschließlich derer, die in Randgebieten wohnen— ein erschwinglicher Postdienst zur Verfügung stehen muss.3.2. Deshalb ist der Ausschuss der festen Überzeugung,
dass der Auswirkung auf den Verbraucher in Bezug auf
erschwingliche Postdienstleistungen und der Universaldienst-
verpflichtung gleichermaßen Priorität einzuräumen ist. Zwarwird diesem Anliegen mit der Gewichtshöchstgrenze von 2 kgteilweise entsprochen, doch sollte diese Priorität noch klarer
herausgearbeitet werden, und der Rat muss dafür sorgen, dass
Privatpersonen durch die Aufhebung der MwSt-Befreiung nichtmit Preissteigerungen für Postdienstleistungen konfrontiert
werden.
3.3. Damit sichergestellt wird, dass eventuelle Preissteige-
rungen so gut wie gar nicht ins Gewicht fallen, schlägt derEWSA vor, dass die Mitgliedstaaten sich für einen MwSt-
Satz entscheiden, der sich auf die Postdienstleistungen für
Privatverbraucher im Vergleich zu der bisherigen Situation(MwSt-Befreiung) überhaupt nicht auswirkt.
3.4. Der EWSA erkennt an, dass der MwSt-Normalsatz
durch den Europäischen Gerichthof vorgeschrieben werden
könnte, sollten keine gesetzgeberischen Maßnahmen ergriffenwerden. Der Europäische Gerichtshof prüft nämlich derzeit,
wie die jetzige Befreiung auf einem zunehmend liberalisierten
Postmarkt ausgelegt werden sollte. Von besonderem Interesseist die Rechtssache C-169/02 Dansk Postordreforening v.
Skatteministeriet, in der Generalanwalt Geelhoed kürzlich
schloss:
„Ein Mitgliedstaat ist verpflichtet, Dienste, die nicht gemäß
Artikel 7 der Richtlinie 97/67/EG reserviert sind, der Mehr-wertsteuer zu unterwerfen. Der Begriff öffentliche Posteinrich-
tungen im Sinne von Artikel 13 Teil A Absatz 1 Buchstabe a
der Sechsten Richtlinie 77/388/EWG ist dahin auszulegen,dass darunter auch Unternehmen mit gewerblicher Zielsetzung
fallen, soweit für diese Unternehmen aufgrund von Artikel 7
der Richtlinie 97/67/EG Dienste reserviert sind.“
Folgt der Gerichtshof dieser Linie in seinem Urteil, so würden
alle in den einzelnen Mitgliedstaaten nicht reservierten Dienste
daher — unter Berücksichtigung der unmittelbaren und sofor-
tigen Wirkung der Rechtsprechung des Gerichtshofs — demMwSt-Normalsatz unterliegen.
4. Besondere Bemerkungen
4.1. Der EWSA stellt fest, dass eine Besteuerung der privaten
Betreiber und die gleichzeitige Befreiung des öffentlichenSektors dem Neutralitätsgrundsatz, einem der Vorzüge der
MwSt, zuwiderläuft. Dennoch hält er es für außerordentlich
wichtig, dass weder Preiserhöhungen auftreten noch die Un-iversaldienstverpflichtung für die Verbraucher von Postdienst-leistungen beschnitten wird.
4.2. Der Ausschuss ist besorgt, dass die Einführung der
umfassenden Besteuerung zum Normalsatz Preiserhöhungen
für Privatverbraucher und befreite Einrichtungen zur Folgehaben könnte.
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4.3. Der Ausschuss begrüßt den Lösungsansatz, die Mög-
lichkeit eines begrenzten ermäßigten Steuersatzes für Brief-
und Paketsendungen vorzusehen, da hiermit nicht abzugsbe-
rechtigte Personen und Organisationen vor einem Preisanstieggeschützt würden.
4.4. Der Ausschuss ist jedoch nicht der Meinung, dass „es
unerheblich ist, dass der ermäßigte Satz auch auf Unternehmen
anwendbar ist“, da Finanz- und Versicherungsgesellschaften
weiterhin befreit sein werden und somit die Endverbraucherfür diese Dienstleistungen weiterhin mehr Steuern zu zahlen
haben, da sie die versteckte MwSt dieser Unternehmen bezah-
len müssen.
4.5. Im Idealfall sollte nach Ansicht des Ausschusses die
Aufhebung der MwSt-Befreiung zeitgleich mit der vollständi-
gen Liberalisierung im Postsektor erfolgen.
4.6. Der Ausschuss begrüßt den Vorschlag, dass für sämtli-
che Postdienstleistungen betreffend alle adressierten Sendun-gen mit einem Stückgewicht von nicht mehr als 2 kg
besondere mehrwertsteuerliche Vorschriften über den Ort der
Dienstleistung gelten sollen, durch die die Auswirkung auf dieEndverbraucher und die Kontrollsysteme reduziert wird.
4.7. Der EWSA akzeptiert, dass für andere, nicht in die
Kategorie Standarddienstleistungen fallende Sendungen (z. B.
Expresssendungen) sowie für Dienstleistungen in Verbindung
mit Sendungen mit einem Gewicht über 2 kg die normalenmehrwertsteuerlichen Vorschriften über den Ort der Lieferung
gelten sollen und diese nicht unter den ermäßigten Satz fallen,
da es sich meistens um Dienstleistungen für Geschäftskundenhandelt und sich der größte Teil des Wettbewerbs auf diesen
Bereich konzentriert.
4.8. Der Ausschuss ist jedoch nicht damit einverstanden,
dass Dienstleistungen in Verbindung mit nicht adressiertenSendungen nicht unter den ermäßigten Satz fallen sollen. Esbesteht kein Grund für eine solche Unterscheidung. In einigen
Mitgliedstaaten nutzen gemeinnützige Einrichtungen den Ver-
sand von Direktwerbung als zentrales Element zur Gewinnungneuer Spender und Gelder für ihre wohltätigen Zwecke. Da
gemeinnützige Einrichtungen befreit sind, würden dadurch
ihre Versandkosten erheblich steigen. Schließlich könnte dieszu einer übermäßigen Belastung und Komplikation für die
Postdienstleistungen führen und somit der Erklärung der
Kommission „zur Vereinfachung der Kontrollsysteme“ zuwi-derlaufen.
4.9. Der Ausschuss akzeptiert die allgemeinen Vorschriften,
dass Postdienstleistungen als Erbringung einer einzigen Beför-derungsleistung und Postwertzeichen als Beleg für eine Voraus-zahlung anzusehen sind.
4.10. Allerdings muss bei dem Vorschlag, die Lieferungen
von Postwertzeichen für Philateliezwecke als Lieferungen vonGegenständen mit dem Normalsatz zu besteuern, eingeräumtwerden, dass dies nur für Ersttagsbriefe gelten kann oder
wenn die Postwertzeichen für Philateliezwecke in einem dafür
vorgesehenen Bereich verkauft werden. Andernfalls würde der
Postsektor durch die Ermittlung des Erwerbs von Postwertzei-chen für Philateliezwecke und seine Trennung von dem ErwerbPostwertzeichen am Schalter erheblich und übermäßig belastet.
5. Schlussfolgerungen
5.1. Der Ausschuss vertritt mit Nachdruck die Überzeu-
gung, dass im Postsektor die Universaldienstverpflichtung, dieallen Bürgern die Erbringung von Postdienstleistungen zuerschwinglichen Preisen garantiert, erhalten bleiben muss; ihr
ist der gleiche Stellenwert einzuräumen wie der Beseitigung
der Wettbewerbsverzerrungen auf dem Markt für Postdienst-leistungen. Ferner ist der Ausschuss der festen Überzeugung,
dass die Aufhebung der Steuerbefreiung keinerlei Auswirkun-
gen auf die Privatkunden im Postsektor haben darf.
5.2. Der Ausschuss begrüßt die Empfehlung, einen ermä-
ßigten MwSt-Satz für Standard-Postdienstleistungen einzufüh-ren, hegt aber die Befürchtung, dass einige Mitgliedstaaten
einen anderen Weg beschreiten könnten.
5.3. Der Ausschuss vertraut darauf, dass die Regulierungs-
behörde jeglichem Versuch der Postbehörden, die Abschaffung
der Steuerbefreiung zum Vorwand für eine Gebührenerhöhung
zu nehmen, einen Riegel vorschieben würde.
5.4. Der Ausschuss akzeptiert den Vorschlag der Kommis-
sion für Postdienstleistungen betreffend Paketsendungen vonüber 2 kg Stückgewicht.
5.5. Der EWSA gibt seine Zustimmung zu den Absätzen,
die die Behandlung der Endvergütungen und Antwortsendun-
gen abdecken.
5.6. Der Ausschuss ist besorgt über den Vorschlag für ein
spezielles steuerliches Aufzeichnungssystem für Postdienst-
leister, das von diesen verlangen würde, MwSt in drei verschie-
denen Höhen auszuweisen (Normalsatz, ermäßigter Satz undNullsatz). Die Kommission empfiehlt, dass die Mitgliedstaaten
selbst eine für ihr Land maßgeschneiderte Alternativmethode
zur Ermittlung der Höhe der MwSt auf ihre Postumsätzeentwerfen sollten.
5.7. Aus den Erfahrungen der Vergangenheit weiß der
Ausschuss, dass besagte Lösungen der Mitgliedstaaten oftmals
zu Verwirrung, Abweichungen und Widersprüchlichkeit inner-
halb der Gemeinschaft führen können. Selbst wenn jederMitgliedstaat ein System einführt, dass auf seinem Hoheitsge-biet perfekt funktioniert, ist dieses nicht unbedingt vereinbar
mit dem System eines anderen Mitgliedstaates. Es ist sehr
wichtig, dass jedes System, das entwickelt wird, EU-grenzü-berschreitend funktioniert.
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5.8. Aus diesen Gründen empfiehlt der Ausschuss nach-
drücklich, dass die Kommission Leitlinien zu diesem speziellen
System aufstellt, mit dem die Postdienstleister eine Alternativ-
methode zur Ermittlung der Höhe der MwSt auf ihrePostumsätze entwerfen.
5.9. Der Ausschuss stellt auch fest, dass die Kommission
nicht vorschlägt, ja nicht einmal erwähnt, wie Unterneh-menskunden eine MwSt-Erstattung für Postdienstleistungen
erhalten. Entscheidend ist, vor allem im Hinblick auf KMU,
dass jedes entwickelte System weder komplex noch ressource-nintensiv ist.
5.10. Ferner erörtert die Kommission nicht, wie sich die
MwSt auf die Steuereinnahmen der Mitgliedstaaten auswirkt.Es mag offensichtlich scheinen, dass der Wechsel von der
Brüssel, den 10. Dezember 2003.
Der Präsident
des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses
Roger BRIESCHBefreiung zur Besteuerung die Einnahmen erhöht, aber dem ist
nicht zwangsläufig so. Jeder Mitgliedstaat zieht dann nämlich
MwSt auf die Verkäufe seines eigenen öffentlichen Postsektors
ein, nimmt aber auch eine zweifache Erstattung vor. Die erste
Erstattung würde sich auf den öffentlichen Postdienstleistungs-
sektor für die von diesem erworbenen Güter und Dienstleistun-gen beziehen, die zweite auf für MwSt-Zwecke für Postdienst-
leistungen registrierte Kunden. Beide Erstattungen könnten die
Steuereinnahmen übersteigen, vor allem, wenn der Anteil derEinnahmen von für MwSt-Zwecke für Postdienstleistungen
registrierten Kunden hoch ist.
5.11. Wie die Kommission geht auch der Ausschuss davon
aus, dass die Aufhebung der Steuerbefreiung zu einer leichtenErhöhung der MwSt-Eigenmittel der Gemeinschaft führen
würde. Dieser Vorteil für die Gemeinschaft würde durch den
MwSt-Satz, den die Mitgliedstaaten für Postdienstleistungenwählen, nicht geschmälert.