MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT STRATEGIE ZUR VERBESSERUNG DER FUNKTIONSWEISE DES MWST-SYSTEMS IM BINNENMARKT

INHALTSVERZEICHNIS

1. Hintergrund

2. Neue Strategie 2000: Überprüfung des Programms von 1996

2.1. Definition einer praktikablen Strategie zur Verbesserung der derzeitigen Regelung

2.2. Notwendigkeit der Weiterbearbeitung der dem Rat bereits vorliegenden Vorschläge

2.3. Maßnahmen in anderen Bereichen

3. Aktionsprogramm

3.1. Erste Etappe: 2000/2001 - Annahme der bereits vorgelegten Vorschläge durch den Rat

3.2. Zweite Etappe: 2000/2001 - Vorlage neuer Vorschläge durch die Kommission

3.3. Dritte Etappe: 2001 - Evaluierung und Festlegung der künftigen Prioritäten

1. Prioritäten für das Jahr 2000

1.1. Steuerliche Behandlung von Postdienstleistungen

1.2. Steuerliche Behandlung des elektronischen Handels sowie von Rundfunk und Fernsehen

1.3. Regeln für die Rechnungstellung

1.4. Überarbeitung der Regeln für die Verwaltungszusammenarbeit und die gegenseitige Unterstützung

1.5. Festsetzung eines Mindestnormalsatzes der MwSt

1.6. Bericht über die Anwendung ermässigter MwSt-Sätze

2. Mögliche weitere Prioritäten

2.1. Steuerliche Behandlung von Subventionen, öffentlichen Einrichtungen und Dienstleistungen im öffentlichen Interesse

2.2. Steuerliche Behandlung von Finanz- und Versicherungsdienstleistungen

2.3. Folgemaßnahmen zu einigen Urteilen des Europäischen Gerichtshofs

2.4. Steuervorschriften für die Lieferung von Gegenständen

2.5. Verbesserung der Verwaltungszusammenarbeit

2.6. Kohärenz der Zoll- und Steuervorschriften

2.7. Überarbeitung der Bestimmungen über den Ort der Besteuerung von Dienstleistungen im allgemeinen (Artikel 9 der Sechsten MwSt-Richtlinie)

2.8. Straffung im Bereich der Ausnahmeregelungen gemäß Artikel 27 der Sechsten MwSt-Richtlinie

2.9. Straffung im Bereich der Wahlmöglichkeiten und Ausnahmeregelungen

2.10. Straffung im Bereich der MwSt-Sätze

2.11. MwSt-Regelung für KMU

1. Hintergrund

1. Seit der Annahme der Ersten und der Zweiten MwSt-Richtlinie im April 1967 ist die Gemeinschaft im Rahmen der angestrebten Schaffung eines möglichst effizienten Binnenmarkts rechtlich und politisch verpflichtet, ein gemeinsames MwSt-System einzurichten, bei dem im Handel der Mitgliedstaaten untereinander die Steuerbelastung der Einfuhr bei gleichzeitiger Steuerentlastung der Ausfuhr abgeschafft ist. Diese Verpflichtung entsprach dem Ziel, ein auf den Binnenmarkt abgestimmtes MwSt-System zu schaffen, das innerhalb der EU in der gleichen Weise funktioniert wie innerhalb eines Landes.

2. Bei der Gestaltung eines solchen Systems muß den beiden Wesensmerkmalen der MwSt Rechnung getragen werden:

Fraktionierte Zahlung der Steuer, wodurch für eine gewisse Selbstkontrolle des Systems gesorgt ist;

eindeutige Aufteilung der Verantwortlichkeit zwischen Lieferant (korrekte Berechnung der geschuldeten Steuer) und Käufer (korrekter Nachweis der abgezogenen Steuer).

3. Die Kommission hat 1987 im Rahmen des Arbeitsprogramms für die Schaffung des Binnenmarktes zum 1. Januar 1993 entsprechende Vorschläge unterbreitet, die darauf abzielten, durch ausschließliche Besteuerung im Herkunftsland einen echten Binnenmarkt zu schaffen. Diese Vorschläge wiesen folgende Kernelemente auf:

Harmonisierte Steuerstruktur mit zwei Kategorien von Steuersätzen;

Annäherung der in den Mitgliedstaaten angewandten Steuersätze innerhalb einer festgelegten Bandbreite;

Ausgleichsmechanismus für die Verteilung der Steuereinnahmen.

4. 1989 stellte sich heraus, daß die Kommissionsvorschläge nicht mehr rechtzeitig vor dem 1. Januar 1993 angenommen werden konnten, weshalb der Rat "Wirtschafts- und Finanzfragen" beschloß, eine MwSt-Übergangsregelung anzustreben, die es gestattet, die Kontrollen an den innergemeinschaftlichen Grenzen zu beseitigen und trotzdem in bestimmten, festgelegten Fällen (insbesondere bei Umsätzen zwischen Steuerpflichtigen und bei Fernverkäufen an Privatpersonen in grösserem Umfang) die Steuer weiterhin im Bestimmungsmitgliedstaat zu erheben.

5. Gleichzeitig aber bekräftigte der Rat seine rechtliche und politische Verpflichtung von April 1967 in bezug auf die Schaffung eines "endgültigen", auf dem Grundsatz der Besteuerung von Gegenständen und Dienstleistungen im Herkunftsmitgliedstaat beruhenden MwSt-Systems und setzte sich den 31. Dezember 1996 als neues Zieldatum.

6. Die Kommission musste daher erneut entsprechende Vorschläge unterbreiten. Zuvor unterzog sie jedoch die Anwendung der Übergangsregelung einer gründlichen Evaluierung [1] und untersuchte auch die Einstellung der Mitgliedstaaten in dieser Sache. Die Schlußfolgerung lautete, daß es eines anderen Ansatzes als 1987 bedürfe, um ein wirklich binnenmarktgemässes MwSt-System zu schaffen. Dementsprechend unterschied sich das 1996 vorgelegte Arbeitsprogramm [2] in zwei wesentlichen Aspekten von den Vorschlägen aus dem Jahre 1987.

[1] Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über das Funktionieren der MwSt-Übergangsregelung für den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr (KOM(94) 515 endg. vom 23.11.1994, nicht veröffentlicht).

[2] Ein gemeinsames MwSt-System - ein Programm für den Binnenmarkt (KOM(96) 328 endg. vom 22.7.1996, nicht veröffentlicht).

7. Zum einen beruhten die Vorschläge von 1987 auf dem Grundsatz der Besteuerung am Herkunftsort (d.h. an dem Ort, an dem sich Gegenstände zum Zeitpunkt ihres Verkaufs befinden oder an dem Immobilien gelegen sind usw.), und der Ausgleichsmechanismus sollte auf der Grundlage von Erklärungen der Steuerpflichtigen funktionieren. 1996 hingegen wurde eine Besteuerung nach Maßgabe des "Steuerwohnsitzes" der betreffenden Wirtschaftsbeteiligten angestrebt, damit diese nur an einem einzigen Ort für MwSt-Zwecke registriert werden müssten, und der Ausgleichsmechanismus, der gewährleisten soll, daß die MwSt-Einnahmen dem Mitgliedstaat des Verbrauchs zufließen, sollte auf der Grundlage von Statistiken der Mitgliedstaaten funktionieren ("makroökonomischer Ansatz").

8. Zum anderen lag den Vorschlägen von 1987 der "big bang"-Ansatz zugrunde, d.h. das endgültige MwSt-System sollte von einem Tag auf den anderen eingeführt werden, während die Vorschläge von 1996 einen schrittweisen Übergang zum endgültigen System vorsahen. Der erste Schritt sollte dabei in einer Modernisierung und einheitlicheren Anwendung der bestehenden Regelung in Verbindung mit Änderungen im Hinblick auf das endgültige System bestehen.

9. Die Realisierung dieses Ansatzes erwies sich als ebenso schwierig wie die des "big bang"-Ansatzes von 1987. Für die Besteuerung sämtlicher Tätigkeiten eines Wirtschaftsbeteiligten in der Gemeinschaft in nur einem einzigen Mitgliedstaat ist eine sehr starke Harmonisierung der Besteuerungs mechanismen erforderlich, damit die von den Wirtschaftsbeteiligten geforderte einheitliche Anwendung der Steuer gewährleistet ist. Zur Wahrung der Neutralität der Steuer in bezug auf die Bedingungen des Wettbewerbs zwischen den Unternehmen ist ausserdem eine gewisse Harmonisierung der Steuersätze notwendig. Dennoch hat sich, wie schon 1987, sehr schnell herausgestellt, daß das erforderliche Maß an Harmonisierung in Anbetracht der Situation in den einzelnen Mitgliedstaaten nicht realisierbar ist. Im Rat kamen die von der Kommission nach dem Arbeitsprogramm von 1996 unterbreiteten Vorschläge dementsprechend nur sehr wenig voran.

10. Indessen ist unbestritten, daß die derzeitige MwSt-Übergangsregelung eine Reihe von Mängeln aufweist, v.a. weil ihre Vorschriften kompliziert, betrugsanfällig (insbesondere der sogenannte "Karusselbetrug" stellt ein wachsendes Problem dar) und veraltet sind. Das MwSt-System bedarf daher eindeutig der Modernisierung, Vereinfachung, Verbesserung und einheitlicheren Anwendung, damit es den aktuellen Anforderungen entspricht und der legalen Geschäftstätigkeit im Binnenmarkt förderlich ist, ohne daß der Steuerbetrug weiter zunimmt.

2. Neue Strategie 2000: Überprüfung des Programms von 1996

2.1. Definition einer praktikablen Strategie zur Verbesserung der derzeitigen Regelung

11. Der Binnenmarkt könnte und würde besser funktionieren, wenn es ein MwSt-System gäbe, das auf der Besteuerung im Herkunftsmitgliedstaat beruht, da ein solches System zugleich einfacher zu handhaben (kostengünstiger für die Wirtschaft) und weniger betrugsanfällig (grössere Gewähr für stabile Steuereinnahmen) wäre. Unter den derzeitigen Verhältnissen (insbesondere angesichts der Tatsache, daß die Voraussetzungen für rasche Fortschritte auf dem Wege einer substantiellen Annäherung der Steuersätze und der Rechtsvorschriften nicht gegeben sind, und in Anbetracht der Schwierigkeit, einen anerkannt zuverlässigen Mechanismus für die Zuweisung der Steuereinnahmen zu schaffen), ist es auch wenig wahrscheinlich, daß in nächster Zeit wesentliche Fortschritte auf dem Weg zu einem derartigen MwSt-System erzielt werden.

12. Vor diesem Hintergrund beabsichtigt die Kommission aber nicht, die Einführung eines endgültigen MwSt-Systems als langfristiges Ziel der Gemeinschaft in Frage zu stellen, bei dem Umsätze mit Waren und Dienstleistungen, die in der Gemeinschaft verbraucht werden, im Herkunftsmitgliedstaat besteuert werden. Im Interesse eines besseren Funktionierens des Binnenmarktes auf kurze Sicht erscheint es jedoch angezeigt, das von der Kommission 1996 vorgelegte Programm zu überprüfen und eine praktikable Strategie in bezug auf folgende vier Hauptziele zu entwickeln: Vereinfachung, Modernisierung und einheitlichere Anwendung der bestehenden Regeln sowie Verbesserung der Verwaltungszusammenarbeit.

13. Eine solche Überprüfung zielt darauf ab, dem Rat einen neuen Anstoß zu vermitteln, damit das derzeitige System kurzfristig konkrete und notwendige Verbesserungen erfährt. Dies ist jedoch nur dann möglich, wenn alle Mitgliedstaaten zu Änderungen an ihren nationalen MwSt-Systemen (und gegebenenfalls einem Abbau der zahlreichen Sonderregelungen, Wahlmöglichkeiten, Ausnahmen usw.) bereit sind, wenn dadurch das Funktionieren des gemeinsamen MwSt-Systems insgesamt verbessert werden kann. Eine Beibehaltung der bisherigen MwSt-Übergangsregelung bedeutet ausserdem, daß die Mitgliedstaaten die Notwendigkeit einer verstärkten Kontrolle und Verwaltungszusammenarbeit anerkennen, damit die Probleme im Zusammenhang mit dem Steuerbetrug angegangen werden können, die in dem Bericht der Kommission über Verwaltungszusammenarbeit und MwSt-Kontrolle aufgezeigt wurden. [3] Die MwSt-Übergangsregelung impliziert, daß im Verkehr zwischen den Mitgliedstaaten unversteuerte Waren bewegt werden [4], und gegen die damit zwangläufig verbundenen Risiken, insbesondere den sogenannten "Karusselbetrug", muß wirksam vorgegangen werden. Es ist also offenkundig, daß die Aspekte "Vereinfachung und Modernisierung" einerseits und "Verwaltungszusammenarbeit und Betrugsbekämpfung" andererseits nicht voneinander zu trennen sind und daß dementsprechend parallel vorzugehen ist.

[3] Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament - Dritter Bericht gemäß Artikel 14 über die Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 des Rates vom 27. Januar 1992 über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet der indirekten Besteuerung (MwSt) und Vierter Bericht gemäß Artikel 12 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 über Verfahren zur Erhebung und Kontrolle der MwSt (KOM(2000) 28 endg. vom 28.1.2000). http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/french/publications/official_doc/com/com_fr.htm

[4] Der innergemeinschaftliche Handel erreicht ein Jahresvolumen von etwa 930 Mrd. Euro, was bei einem MwSt-Satz von je nach Mitgliedstaat 15 bis 25 % ein MwSt-Aufkommen von ungefähr 162,75 Mrd. Euro bedeutet. Von diesem Betrag werden nach Schätzungen der Kommission etwa 5 % hinterzogen, was einem Steuerausfall von ungefähr 8 Mrd. Euro entspricht.

2.2. Notwendigkeit der Weiterbearbeitung der dem Rat bereits vorliegenden Vorschläge

14. Das bedeutet jedoch nicht, daß der Rat die von der Kommission im Rahmen des Programms von 1996 und der SLIM-Initiative (Simpler Legislation for the Internal Market - Vereinfachung der Rechtsvorschriften im Binnenmarkt) bereits unterbreiteten Vorschläge etwa nicht mehr annehmen müsste. Im Gegenteil - diese Vorschläge zielen ja bereits auf die Vereinfachung, Modernisierung, Verbesserung und einheitlichere Anwendung der bestehenden MwSt-Vorschriften ab und betreffen Bereiche, in denen Verbesserungen gegenüber der derzeitigen Situation in jedem Falle notwendig sind.

15. Insbesondere die Vorschläge zum Vorsteuerabzug und zur Abschaffung des Erstattungsverfahrens nach der Achten MwSt-Richtlinie (KOM(98) 377) [5] sowie zur Bestimmung des MwSt-Schuldners (KOM(98) 660) [6] sind von wesentlicher Bedeutung für die Vereinfachung der derzeitigen Verfahren, denn sie betreffen Aspekte - die Schwierigkeiten bei der MwSt-Erstattung durch andere Mitgliedstaaten und den finanziellen und organisatorischen Aufwand für die Inanspruchnahme von Steuervertretern -, die in anderen Mitgliedstaaten tätigen Unternehmern, v.a. den von den umständlichen Verfahren direkt betroffenen KMU, die meisten Probleme bereiten. Im Rahmen einer neuen Strategie werden diese Vorschläge jedoch dahingehend überprüft, daß sie sich wirklich auf die Anpassung der bestehenden Vorschriften konzentrieren.

[5] Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG bezueglich des Vorsteuerabzugs und Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates über Kontrollmaßnahmen sowie Maßnahmen im Rahmen des Erstattungssystems und der Verwaltungszusammenarbeit zur Durchführung der Richtlinie 98/xxx/EG, KOM(1998) 377 endg., von der Kommission vorgelegt am 17. Juni 1998, ABl. C 219 vom 15.7.1998, S. 16 und S. 20.

[6] Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG bezueglich der Bestimmung des Mehrwertsteuerschuldners, KOM(1998) 660 endg., von der Kommission vorgelegt am 27. November 1998, ABl. C 409 vom 30.12.1998. S. 10.

16. Zwei weitere Vorschläge, denen die Kommission ebenfalls wesentliche Bedeutung beimisst, betreffen die Änderung des Status des MwSt-Ausschusses (KOM(97) 325) [7] und die Verbesserung der gegenseitigen Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen (KOM(98) 364) [8]. Der MwSt-Ausschuß ist zweifellos ein wichtiges Instrument zur Gewährleistung einer einheitlicheren Anwendung der bestehenden Rechtsvorschriften, aber damit er wirksam arbeiten kann, muß eine Möglichkeit gefunden werden, die es gestattet, daß dieser Ausschuß in ein Verfahren zur Annahme verbindlicher Durchführungsbeschlüsse durch die Kommission einbezogen wird. Der Vorschlag zur Beitreibung von Forderungen ist von grosser Bedeutung für die Stärkung der Verwaltungszusammenarbeit und sollte schnellstmöglich angenommen werden. Er würde ausserdem die in dem erwähnten Vorschlag KOM(98) 660 vorgesehene Abschaffung der obligatorischen Bestellung von Steuervertretern in idealer Weise ergänzen.

[7] Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Sechsten MwSt-Richtlinie 77/388/EWG über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem (Ausschuß für Mehrwertsteuer), KOM(97) 325 endg., von der Kommission vorgelegt am 26. Juni 1997, ABl. C 278 vom 26.5.1997, S. 6.

[8] Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 76/308/EWG des Rates über die gegenseitige Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen im Zusammenhang mit Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft sind, sowie von Abschöpfungen und Zöllen und bezueglich der Mehrwertsteuer und bestimmter Verbrauchsteuern, KOM(1998) 364 endg., von der Kommission vorgelegt am 26. Juni 1998, ABl. C 269 vom 28.8.1998, S. 16, und KOM (1999) 183 endg., ABl. C 179 vom 24.6.1999, S. 6.

2.3. Maßnahmen in anderen Bereichen

17. Ausser diesen, dem Rat bereits vorliegenden Vorschlägen werden im Rahmen einer neuen Strategie auch Maßnahmen in einer Reihe anderer Bereiche ins Auge gefasst, in denen die derzeitigen Gemeinschaftsvorschriften nicht mehr den Anforderungen entsprechen (z.B. Postdienstleistungen, elektronischer Handel).

Im Anhang sind die Bereiche, in denen Handlungsbedarf besteht, im einzelnen genannt. Die Aufstellung ist nicht erschöpfend und später zutage tretende Erfordernisse können ohne weiteres berücksichtigt werden. Die Kommission wird dementsprechend ständig darauf achten, daß die internationalen Verpflichtungen der Union und daraus möglicherweise erwachsende Konsequenzen im Bereich der MwSt beachtet werden.

3. Aktionsprogramm

18. Um zu erfahren, wie die Mitgliedstaaten zu einem solchen Ansatz stehen, wurde für den 2. März 2000 eine Sitzung der Gruppe "Steuerpolitik" angesetzt, um die Frage einer entsprechenden Strategie im Bereich der MwSt zu erörtern und um die Möglichkeiten zur Erzielung von Fortschritten in diesem Bereich herauszuarbeiten. Die Vertreter der Mitgliedstaaten begrüssten den pragmatischen Ansatz und die Absicht, die von den Wirtschaftsbeteiligten erkannten Schwierigkeiten unverzueglich aufzugreifen, um sie in möglichst zweckmässiger Weise zu lösen, damit die Vorteile des Binnenmarktes besser ausgeschöpft werden können.

19. Zur Umsetzung dieser neuen MwSt-Strategie definiert die Kommission mit dieser Mitteilung ein Aktionsprogramm, das sich an folgenden vier Zielen orientiert: Vereinfachung, Modernisierung und einheitlichere Anwendung der bestehenden Vorschriften sowie Verbesserung der Verwaltungszusammenarbeit.

3.1. Erste Etappe: 2000/2001 - Annahme der bereits vorgelegten Vorschläge durch den Rat

20. In der ersten Etappe wären die folgenden Vorschläge schnellstmöglich anzunehmen:

Änderung des Status des MwSt-Ausschusses (KOM(97) 325);

Verbesserung der gegenseitigen Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen (KOM(1998) 364);

Vorschlag über den Vorsteuerabzug und die Achte MwSt-Richtlinie (KOM(1998) 377);

Vorschlag über die Bestimmung des MwSt-Schuldners (KOM(1998) 660).

3.2. Zweite Etappe: 2000/2001 - Vorlage neuer Vorschläge durch die Kommission

21. Die Kommission beabsichtigt, im Laufe des Jahres 2000 Richtlinienvorschläge in folgenden Bereichen vorzulegen:

Besteuerung von Postdienstleistungen (Juni/Juli 2000);

Besteuerung des elektronischen Handels (Juni/Juli 2000);

Regeln für die Rechnungstellung (auch für elektronische Rechnungen) (Herbst 2000);

Überarbeitung der Regeln für die Verwaltungszusammenarbeit und die gegenseitige Unterstützung (Dezember 2000);

Festsetzung eines Mindestnormalsatzes der MwSt (Juli 2000).

Ausserdem wird die Kommission einen Bericht über die Anwendung der ermässigten MwSt-Sätze vorlegen (Dezember 2000).

3.3. Dritte Etappe: 2001 - Evaluierung und Festlegung der künftigen Prioritäten

22. Die künftigen Prioritäten hängen weitgehend vom Fortgang der Arbeiten des Rates in bezug auf die Annahme der ihm unterbreiteten Vorschläge (d.h. den vier bereits vorliegenden Vorschlägen und den fünf im Laufe des Jahres 2000 geplanten Vorschlägen) ab. Hierzu wird die Kommission zunächst Anfang 2001 einen Zwischenbericht vorlegen und dann auf der Grundlage der Erörterung dieses Berichts mit dem Rat ihr Arbeitsprogramm mit den Prioritäten für die folgenden Etappen, zuerst für 2000/2001, festlegen. Diese Prioritäten werden anhand der Ergebnisse festgelegt, die sich aus der Überprüfung der im Anhang angeführten Bereiche ergeben, wobei auch neuen, später zutage tretenden Erfordernissen Rechnung getragen wird. Die Festlegung der folgenden Etappen hängt weitgehend von der Annahme der bereits vorgelegten Vorschläge durch den Rat ab, um zu vermeiden, daß im Rat ein ganzes Bündel an Vorschlägen anhängig ist.

ANHANG Bereiche, in denen Maßnahmen zur Vereinfachung, Modernisierung und Verbesserung des gemeinsamen MwSt-Systems zu treffen sind

1. Prioritäten für das Jahr 2000

1.1. Steuerliche Behandlung von Postdienstleistungen

Da öffentliche Postdienste zunehmend in Wettbewerbsmärkten tätig sind, führt die Beschränkung der MwSt-Befreiung auf den öffentlichen Sektor zwangsläufig zu Wettbewerbsverzerrungen. Dies ist nur schwer zu rechtfertigen und wird auch regelmässig von seiten der Wirtschaft kritisiert. Einige Mitgliedstaaten haben sich bereits entschlossen, ihre nunmehr privatisierten Postdienste der Steuerpflicht zu unterwerfen, was jedoch Schwierigkeiten beim Verkehr mit Ländern verursacht, in denen noch immer von der Steuer befreite öffentliche Postdienste tätig sind.

Dies zeigt, daß das Neutralitätsprinzip, ein Kernelement des gemeinsamen MwSt-Systems, in diesem Sektor nicht mehr gewahrt ist. Eine Änderung der Sechsten MwSt-Richtlinie mit dem Ziel, Postdienstleistungen der MwSt zu unterwerfen, wäre daher ein Beitrag zur Modernisierung des Steuersystems.

Die Kommission gedenkt, im ersten Halbjahr 2000 einen Vorschlag für eine Richtlinie über Postdienstleistungen vorzulegen.

1.2. Steuerliche Behandlung des elektronischen Handels sowie von Rundfunk und Fernsehen

Die allgemeinen Grundsätze für die Besteuerung elektronischer Lieferungen wurden erstmals in einer Mitteilung der Kommission vom Juni 1998 niedergelegt. [9] Der wichtigste Grundsatz lautete, daß elektronische Lieferungen für MwSt-Zwecke als Dienstleistungen behandelt werden sollten und daß die Besteuerung im Lande des Verbrauchs erfolgen sollte. Dieser Ansatz wurde im Juli 1998 vom Rat "Wirtschaft und Finanzen" bestätigt und wurde bei der ÖCD-Konferenz in Ottawa im Oktober desselben Jahres auch auf internationaler Ebene vertreten. Im Rahmen der derzeitigen Rechtsvorschriften gibt es gewisse Schwierigkeiten, diese Grundsätze korrekt auf Geschäftsvorgänge anzuwenden, bei denen digitale Produkte über elektronische Netze geliefert werden.

[9] Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament und den Wirtschafts- und Sozialausschuß "Elektronischer Handel und indirekte Steuern" (KOM(1998) 374 endg.). http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/french/publications/official_doc/com/com_fr.htm

Die Kommission beabsichtigt also eine Änderung der Bestimmungen der Sechsten MwSt-Richtlinie über den Ort von Dienstleistungen in der Weise, daß elektronisch gelieferte Dienstleistungen für den Verbrauch innerhalb der EU in der EU besteuert werden und derartige Dienstleistungen für den Verbrauch ausserhalb der EU in der EU nicht mit der Steuer belastet werden. Dieser Vorschlag wird ausserdem eine Reihe von Bestimmungen zur Entlastung und Vereinfachung der Verfahren enthalten, damit aus der Technologie erwachsenden Vorteile bei der Verwaltung und Erhebung der MwSt voll genutzt werden können. Darüber hinaus sollen der den Wirtschaftsbeteiligten aus Nicht-EU-Ländern entstehende Aufwand für die Einhaltung der Vorschriften verringert und die aus den derzeitigen Vorschriften erwachsenden Hemmnisse für das Wachstum des elektronischen Handels beseitigt werden.

1.3. Regeln für die Rechnungstellung

Im Zuge der SLIM-Initiative wurde eine Studie über elektronische Rechnungstellung durchgeführt, die in erster Linie dazu diente, die derzeitigen Verhältnisse in den Mitgliedstaaten (vorgeschriebene Angaben auf einer Rechnung und Bedingungen der Zulässigkeit elektronischer Rechnungen und der Selbstfakturierung) zu analysieren und eine Empfehlung dazu abzugeben, wie bei der Harmonisierung der Praktiken und der Einführung geeigneter Gemeinschaftsvorschriften am besten verfahren werden sollte. Die Ergebnisse werden derzeit mit den Verwaltungen und der Wirtschaft erörtert. Maßnahmen zur Abstimmung der einschlägigen Vorschriften auf die von den Unternehmen bereits angewandten Verfahren würden sowohl der Vereinfachung als auch der Modernisierung der bestehenden MwSt-Vorschriften dienen. Da die bisherigen einschlägigen Arbeiten sehr ermutigend sind, wird voraussichtlich schon im Herbst 2000 ein förmlicher Vorschlag unterbreitet werden können.

1.4. Überarbeitung der Regeln für die Verwaltungszusammenarbeit und die gegenseitige Unterstützung

Aus dem Bericht der Kommission gemäß Artikel 14 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 und gemäß Artikel 12 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 sowie aus den Arbeiten der Ad-hoc-Gruppe "Steuerbetrug" des Rates ergibt sich eindeutig, daß die Beibehaltung der derzeitigen Regelung zugleich eine wirksame Verbesserung der Mittel und Verfahren im Bereich der Kontrolle und der Verwaltungs zusammenarbeit notwendig macht. Die Kommission hält deshalb eine Verbesserung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften über die Verwaltungs zusammenarbeit und die gegenseitige Unterstützung für erforderlich und beabsichtigt zunächst, einen Vorschlag für eine entsprechende Überarbeitung der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 und der Richtlinie 77/799/EWG vorzulegen.

1.5. Festsetzung eines Mindestnormalsatzes der MwSt

Artikel 12 Absatz 3 [10] der Sechsten MwSt-Richtliniebestimmt, daß der von den Mitgliedstaaten angewandte MwSt-Normalsatz bis zum 31.12.2000 mindestens 15 % betragen muß. Ein Hoechstsatz ist jedoch nicht festgesetzt, obwohl die Kommission bereits zweimal die Einführung einer Bandbreite vorgeschlagen hat, um die Normalsätze der Mitgliedstaaten stärker einander anzunähern. Unter diesen Umständen schlägt die Kommission vor, die Geltungsdauer der derzeitigen Regelung um fünf Jahre zu verlängern.

[10] In der Fassung der Richtlinie 1999/49/EG des Rates vom 25. Mai 1999 zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem, ABl. L 139 vom 2.6.1999, S. 27.

1.6. Bericht über die Anwendung ermässigter MwSt-Sätze

Die Kommission wird einen Bericht zur Überprüfung des Anwendungsbereichs der ermässigten MwSt-Sätze gemäß Artikel 12 Absatz 4 der Sechsten MwSt-Richtlinie vorlegen. Wie in den vorangegangenen Berichten wird sie darin den Stand der Harmonisierung der Steuersätze beschreiben und die Auswirkungen der Steuerstrukturen auf das Funktionieren des Binnenmarktes bewerten und schließlich das weitere Vorgehen bei der Harmonisierung der Anwendung ermässigter Steuersätze skizzieren. Das bedeutet aber nicht, daß anschließend gleich förmliche Vorschläge vorgelegt werden - diese werden erst nach der Auswertung des derzeit laufenden Versuchs mit der Anwendung eines ermässigten Satzes auf arbeitsintensive Dienstleistungen unterbreitet (die Mitgliedstaaten haben ja die Möglichkeit, derartige Dienstleistungen zur Förderung der Beschäftigung und zur Eindämmung der Schwarzarbeit bis zum 31.12.2002 mit einem ermässigten MwSt-Satz zu belegen).

2. Mögliche weitere Prioritäten

Vorbemerkung: Die nachstehend genannten Punkte betreffen Themen, die nach Ansicht der Kommission und der Gruppe "Steuerpolitik" eine eingehende Prüfung verdienen. Nach dem Bericht über den Stand der Arbeiten des Rates in bezug auf die ihm bereits vorliegenden Vorschläge wird die Kommission erforderlichenfalls geeignete Vorschläge unterbreiten, die einem zu diesem Zeitpunkt auszuarbeitenden neuen Arbeitsprogramm entsprechen. Die Reihenfolge, in der die Themen hier aufgeführt sind, sagt nichts darüber aus, welche Priorität ihnen später zuerkannt wird.

2.1. Steuerliche Behandlung von Subventionen, öffentlichen Einrichtungen und Dienstleistungen im öffentlichen Interesse

Die zunehmende Privatisierung von Tätigkeiten, die bisher ausschließlich dem öffentlichen Sektor vorbehalten waren, führt zu wachsenden Wettbewerbsverzerrungen zwischen steuerbefreiten, nichtsteuerpflichtigen und steuerpflichtigen Dienstleistungen. Deshalb erscheint eine Modernisierung der mehrwertsteuerlichen Behandlung dieser Dienstleistungen notwendig, die den unterschiedlichen Interessen der Beteiligten und insbesondere denen der Bürger Rechnung trägt, die diese Dienstleistungen in Anspruch nehmen. Darüber hinaus bedarf die mehrwertsteuerliche Behandlung von Subventionen im Hinblick auf ein einfacheres und stärker harmonisiertes Vorgehen innerhalb der EU der Überprüfung. Schließlich sollten auch die Steuerbefreiungen ohne Recht auf Vorsteuerabzug für Tätigkeiten in den Bereichen Soziales, Bildung, Kultur usw. daraufhin überprüft werden, ob sie den derzeitigen Erfordernissen noch entsprechen.

2.2. Steuerliche Behandlung von Finanz- und Versicherungsdienstleistungen

Angesichts des immer grösseren Volumens und der zunehmenden Komplexität des Finanzsektors sowie des Strukturwandels und der sich ändernden Arbeitsweise in diesem Bereich führen die derzeitigen MwSt-Vorschriften mehr und mehr zu Problemen. Auf Initiative der Kommission wurde eine umfassende Studie durchgeführt um herauszufinden, wie die MwSt auf Finanzdienstleistungen im weiteren Sinne angewandt werden kann. Aber auch wenn sich dies nicht als wünschenswert erweisen sollte, wären doch Maßnahmen erforderlich, um das gemeinsame MwSt-System besser auf die Entwicklungen in diesem Sektor abzustimmen (da z.B. die Verbraucher heute über bessere Möglichkeiten für den Erwerb von Leistungen im Ausland verfügen).

2.3. Folgemaßnahmen zu einigen Urteilen des Europäischen Gerichtshofs

Mehrere Urteile des Europäischen Gerichtshofs, z.B. zur Anwendung der MwSt auf bestimmte Umsätze von Holdinggesellschaften, zur Verkaufsförderung mittels Preisnachlaßgutscheinen und zu bestimmten Tätigkeiten von öffentlichen Einrichtungen, haben gezeigt, daß einige Bestimmungen der Sechsten MwSt-Richtlinie zweideutig oder unvollständig sind oder aber nicht mehr der wirtschaftlichen Realität entsprechen. Die Kommission könnte daher prüfen, ob es nicht angebracht wäre, dem Rat eine Änderung der betreffenden Bestimmungen der Sechsten MwSt-Richtlinie vorzuschlagen und - sobald der Rat den erwähnten Vorschlag über den Status des MwSt-Ausschusses (KOM(97) 325) angenommen hat, geeignete Durchführungsbeschlüsse anzunehmen.

2.4. Steuervorschriften für die Lieferung von Gegenständen

Nach der derzeit geltenden Regelung gilt als Ort der Lieferung von Gegenständen der Ort, an dem die betreffenden Gegenstände zum Zeitpunkt ihrer Lieferung als befindlich gelten. Dieser Grundsatz gilt unverändert weiter, aber gewisse Vorschriften bedürfen der Überprüfung, da sich herausgestellt hat, daß sie den Erfordernissen des innergemeinschaftlichen Handels kaum entsprechen. Dies betrifft u.a. folgende Aspekte:

Lieferung von Gegenständen, die vom Lieferanten beim Kunden montiert oder installiert werden: Den Wirtschaftsbeteiligten erwachsen unnötige Schwierigkeiten aus der Koexistenz von Vorschriften über die Besteuerung von innergemeinschaftlichen Lieferungen bzw. Erwerben einerseits und Vorschriften über die Besteuerung der Lieferung von Gegenständen, die vom Lieferanten beim Kunden montiert oder installiert werden, andererseits. Diese Bestimmungen könnten sehr wohl geändert und zu einer einheitlichen Regelung zusammengefasst werden.

Lieferung von Gegenständen über Leitungsnetze: Die zunehmende Liberalisierung im Bereich der Wasser-, Gas- und Stromversorgung könnte Anlaß zu einer Überprüfung der derzeit geltenden Vorschriften im Hinblick darauf geben, ob sie den Erfordernissen einer einfachen und korrekten Besteuerung der betreffenden Umsätze genügen, da der Verkauf der betreffenden "Gegenstände" immer mehr dem freien Wettbewerb zwischen Erzeugern aus unterschiedlichen Mitgliedstaaten unterliegt, wodurch die Verbraucher die Möglichkeit haben, den günstigsten Anbieter auszuwählen. In diesem Bereich muß ein lauterer Wettbewerb gewährleistet werden.

Fernverkauf: Aus allen der Kommission vorliegenden Informationen darüber, wie die Mitgliedstaaten die einschlägige Sonderregelung überwachen und anwenden, ergibt sich, daß die Besteuerung am Bestimmungsort derzeit nicht gewährleistet werden kann, wenn der Unternehmer seinen Erklärungs- und Zahlungspflichten in dem Mitgliedstaat, in dem die Steuer geschuldet wird, nicht von sich aus nachkommt. Unter diesen Umständen könnte durch eine Änderung der Schwellenwerte für die Besteuerung dafür gesorgt werden, daß die Sonderregelung nur dann angewandt wird, wenn in dem betreffenden Bestimmungsmitgliedstaat wirklich in erheblichem Umfang einschlägige Umsätze getätigt werden. Neben dieser Änderung der Schwellenwerte könnte auch vorgesehen werden, daß die betreffenden Mitgliedstaaten immer dann, wenn die Sonderregelung angewandt wird, automatisch entsprechende Informationen austauschen. Einige Mitgliedstaaten haben bereits die Notwendigkeit eines sehr viel umfangreicheren routinemässigen Informationsaustauschs erkannt und entsprechende bilaterale Vereinbarungen getroffen. Derartige vorbildliche Praktiken könnten auf die gesamte Gemeinschaft ausgedehnt werden.

2.5. Verbesserung der Verwaltungszusammenarbeit

Sowohl die Kommission (im Wege des Ständigen Ausschusses für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden - SCAC) als auch der Rat (im Wege der Ad-hoc-Gruppe "Steuerbetrug") befassen sich mit dem immer grösser werdenden Problem des Steuerbetrugs, insbesondere dem des grenzuebergreifenden Betrugs. Einer der Hauptgründe für den zunehmenden Betrug im Rahmen der derzeitigen MwSt-Regelungen liegt darin, daß Gegenstände steuerfrei zirkulieren. Die Berichte der Kommission gemäß Artikel 14 der Verordnung (EWG) Nr. 218/92 und gemäß Artikel 12 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 machen deutlich, daß die Regelungen der Mitgliedstaaten für die Kontrolle der Steuer und die Verwaltungsarbeit bei weitem nicht ausreichen, um dieses Problem zu lösen. Wenn die bestehenden Regelungen beibehalten werden, muß dies mit der Verpflichtung einhergehen, die Effizienz der Kontrolle und der Verwaltungszusammenarbeit zu verbessern. Die Kommission hält deshalb eine Verbesserung des vorhandenen Gemeinschaftsinstrumentariums für die Verwaltungszusammenarbeit und die gegenseitige Unterstützung für erforderlich. Über die für das Jahr 2000 vorgesehenen Änderungen hinaus wird sich die Kommission weiter mit zweckmässigen Lösungen befassen.

2.6. Kohärenz der Zoll- und Steuervorschriften

In ihrer gemeinsamen Sitzung vom 16. Dezember 1998 haben die Generaldirektoren für Zoll und indirekte Steuern beschlossen, die gemeinsamen Überlegungen im Hinblick auf die kohärentere Gestaltung der Zoll- und Steuerpolitik zu vertiefen.

Dazu wurde eine gemeinsame Ad-hoc-Gruppe "Kohärenz der Grundregeln für Steuern und Zoll" eingesetzt. Dieses Gremium soll zum einen die Grundregeln und Rechtsvorschriften für Zoll und indirekte Steuern überprüfen, um Widersprüche festzustellen, die den Wirtschaftsbeteiligten Schwierigkeiten bereiten und das Betrugsrisiko erhöhen können, und zum anderen für die erkannten Probleme Lösungsvorschläge unterbreiten.

Die Gruppe soll ihren Abschlußbericht den Generaldirektoren für Zoll und indirekte Steuern bis Mitte 2000 vorlegen. Anhand dieses Berichts kann dann beurteilt werden, ob eine Initiative auf Gemeinschaftsebene erforderlich ist und welcher Art sie gegebenenfalls sein soll, und anhand dieser Schlußfolgerungen wiederum werden dann Überlegungen über geeignete Vorschläge angestellt.

2.7. Überarbeitung der Bestimmungen über den Ort der Besteuerung von Dienstleistungen im allgemeinen (Artikel 9 der Sechsten MwSt-Richtlinie)

Im Jahr 2000 soll ein Vorschlag für eine Richtlinie zur Änderung der Vorschriften zur Besteuerung des elektronischen Handels sowie von Rundfunk und Fernsehen vorgelegt werden. Dies wird die letzte punktülle Änderung an Artikel 9 der Sechsten MwSt-Richtlinie sein, bevor die dort niedergelegten Vorschriften über den Ort der Besteuerung von Dienstleistungen einer eingehenderen Überarbeitung unterzogen werden. Diese Überarbeitung muß jedoch nicht sofort in Angriff genommen werden, sondern könnte im Anschluß an die Änderungen in den beiden Bereichen erfolgen, in denen rasches Handeln geboten ist.

Es wird zwar auch empfohlen, den Anwendungsbereich der Besteuerung am Ort des Empfängers der Dienstleistung (die sogenannte Umkehrung der Steuerschuldnerschaft) zu erweitern oder gar bei der Besteuerung von Dienstleistungen grundsätzlich nach diesem Prinzip zu verfahren, aber nach Auffassung der Kommission ist bei diesem Ansatz grösste Vorsicht geboten, da er nämlich eines der Wesensmerkmale der MwSt - die fraktionierte Zahlung der Steuer - in Frage stellt. Anstatt diesen Ansatz zu verfolgen, sollte eher der Vorschlag über den Vorsteuerabzug (KOM (98) 377) angenommen werden, der darauf abzielt, die Steuererstattung nach der Achten MwSt-Richtlinie durch einen echten grenzuebergreifenden Vorsteuerabzug zu ersetzen. Ausserdem wäre zu prüfen, inwiefern damit gewisse Schwierigkeiten behoben werden, die derzeit auftreten (v.a. im Bereich des Fahrzeugleasings).

2.8. Straffung im Bereich der Ausnahmeregelungen gemäß Artikel 27 der Sechsten MwSt-Richtlinie

Da sie gewisse Maßnahmen zur Vereinfachung der Steuererhebung und zur Vermeidung der Steuerhinterziehung und -vermeidung für erforderlich hielten, haben die Mitgliedstaaten den Rat ersucht, sie zur Einführung bestimmter, von der Sechsten MwSt-Richtlinie abweichender Regelungen zu ermächtigen. Die Vielzahl und Diversität dieser Ausnahmeregelungen ist inzwischen jedoch verwirrend, weshalb eine gewisse Straffung nützlich oder gar notwendig sein könnte, wobei bestimmte Ausnahmeregelungen, die sich als besonders wirksam erwiesen haben, durchaus auf sämtliche Mitgliedstaaten ausgeweitet werden könnten.

2.9. Straffung im Bereich der Wahlmöglichkeiten und Ausnahmeregelungen

Von seiten der Wirtschaft wird oft auf die Schwierigkeiten hingewiesen, die aus der unterschiedlichen steuerlichen Behandlung ein und desselben Sachverhalts in verschiedenen Mitgliedstaaten erwachsen.

Die Sechste MwSt-Richtlinie ist nach wie vor durch eine Vielzahl von Wahlmöglichkeiten und Ausnahmeregelungen gekennzeichnet, die oftmals der Preis dafür waren, daß die MwSt-Richtlinien mit der erforderlichen Einstimmigkeit angenommen werden konnten. Selbst Ausnahmeregelungen, die ursprünglich nur für einen sehr kurzen Übergangszeitraum gedacht waren, konnten später nicht mehr aufgehoben werden, weil der Rat diesbezueglich keine Einstimmigkeit erzielen konnte. Einige dieser Regelungen sind aber durchaus geeignet, das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes ernsthaft zu behindern, weshalb es möglich sein müsste, sie zwecks einheitlicherer Anwendung der MwSt aufzuheben. Andere Regelungen wiederum führen zu Schwierigkeiten mit Drittländern, weshalb man z.B. eine Überprüfung der 13. MwSt-Richtlinie im Hinblick darauf erwägen könnte, die Lage von Wirtschaftsbeteiligten aus Drittländern zu verbessern, die in der Gemeinschaft MwSt entrichten müssen, ohne hier wirtschaftlich tätig zu sein.

2.10. Straffung im Bereich der MwSt-Sätze

Mittelfristig wäre eine Überarbeitung und Straffung der Vorschriften und Ausnahmeregelungen für ermässigte MwSt-Sätze anzustreben. Nach Abschluß des Versuchs im Bereich der arbeitsintensiven Dienstleistungen (Richtlinie 1999/85/EG) dürfte eine tiefgreifende Überarbeitung der derzeitigen Bestimmungen erforderlich werden, wobei auch hier eine Aufhebung der diversen spezifischen und vorübergehenden Ausnahmeregelungen ins Auge gefasst werden sollte. Besondere Aufmerksamkeit wird der Frage zu widmen sein, welcher Steuersatz auf virtülle Güter (im Vergleich zu herkömmlichen Gütern) anzuwenden ist, und es ist auch zu überlegen, welche Rolle ermässigte MwSt-Sätze bei der Umsetzung der verschiedenen Gemeinschaftspolitiken (Umweltschutz, Beschäftigungsförderung usw.) spielen sollen.

2.11. MwSt-Regelung für KMU

Die Sonderregelungen für KMU, insbesondere die sehr unterschiedlichen Freistellungsregelungen der Mitgliedstaaten, werden ebenfalls häufig als überprüfungsbedürftig angesehen. Demnächst befasst sich ein Fiscalis-Seminar mit Definition, Zweck und Kontrolle dieser Regelungen (9./10. Oktober 2000, Faro, Portugal). Ziel dieses Seminars ist es, einen besseren Überblick über die derzeitige Lage in den Mitgliedstaaten zu vermitteln und herauszufinden, wie die Situation der KMU in der Europäischen Union in mehrwertsteuerlicher Hinsicht verbessert werden kann. Auf der Grundlage der Ergebnisse dieses Seminars können dann geeignete Vorschläge erwogen werden.