Parallel dazu hat die Kommission eine Studie in Auftrag gegeben, die der Frage nachgeht, wie wirksam die in den Mitgliedstaaten aufgrund von Straftaten im Bereich des illegalen Tabakhandels verhängten Sanktionen sind (Aktion 3.3.1). Die Studie hat ergeben, dass sich die geltenden Strafen für Zigarettenschmuggel und die Art und Weise, in der die einschlägigen Rechtsvorschriften in der Praxis durch die Gerichte angewandt werden, in den einzelnen Mitgliedstaaten erheblich unterscheiden.

e) Mit der Richtlinie (EU) 2015/849 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung („vierte Geldwäscherichtlinie“) wurde ein wichtiger Schritt getan, um die Wirksamkeit der EU-Maßnahmen zur Bekämpfung der Geldwäsche aus kriminellen Tätigkeiten und der Terrorismusfinanzierung zu erhöhen. In der Richtlinie werden zwecks Verhinderung von Geldwäsche hohe Standards festgelegt. So müssen die Mitgliedstaaten zum Beispiel nationale Register der wirtschaftlichen Eigentümer von Unternehmen und bestimmten Trusts einführen. Dies soll die Verfolgbarkeit von Finanzflüssen – etwa im Zusammenhang mit dem illegalen Tabakhandel – erleichtern und verhindern helfen, dass Straftäter ihre Erträge aus solchen Tätigkeiten waschen können.

In diesem Zusammenhang hat die Kommission die Harmonisierung der Maßnahmen zur Verhinderung eines Lageraufbaus in der EU erwogen (Aktion 1.3). Allerdings hielten dies die Mitgliedstaaten weder für machbar noch für wünschenswert. Im Hinblick auf Steuerbefreiungen im Reiseverkehr (auf Grundlage der Richtlinie 2007/74/EG des Rates über die Befreiung der von aus Drittländern kommenden Reisenden eingeführten Waren von der Mehrwertsteuer und den Verbrauchsteuern) kam die Kommission zu dem Schluss, dass sich dieser Sachverhalt im Rahmen nicht legislativer Maßnahmen regeln lässt (Aktion 1.2).

d) Darüber hinaus führt die Kommission gegenwärtig eine Folgenabschätzung in Bezug auf eine mögliche Überarbeitung des steuerlichen Rahmens (d. h. der Richtlinie 2011/64/EU des Rates über die Struktur und die Sätze der Verbrauchsteuern auf Tabakwaren) durch. Mithilfe eines externen Bewertungsberichts konnten verschiedene Optionen für die Verringerung des Verwaltungsaufwands und der Kosten für die Mitgliedstaaten und Wirtschaftsakteure sowie für die Verringerung von Wettbewerbsverzerrungen auf dem Binnenmarkt und den Abbau der Anreize für den illegalen Tabakhandel ermittelt werden. Derzeit untersucht die Kommission, welche Auswirkungen von diesen Optionen zu erwarten sind, und befasst sich dabei auch mit den Definitionen und der steuerlichen Behandlung von Tabakerzeugnissen in der gesamten EU (Aktion 1.1). Ferner prüft die Kommission, ob Rohtabak in den Anwendungsbereich der verbrauchsteuerpflichtigen Waren gemäß der Richtlinie 2011/64/EU aufgenommen werden sollte. Dies ist bislang nicht der Fall, sodass es zurzeit nicht möglich ist, die wichtigsten Instrumente der Betrugsbekämpfung (Verwaltungszusammenarbeit, Informationsaustausch und das System zur Kontrolle der Beförderung verbrauchsteuerpflichtiger Waren (EMCS)) auf Rohtabak anzuwenden.

c) Des Weiteren hat die EU durch die Reform der Verordnung (EG) Nr. 515/97 des Rates über die gegenseitige Amtshilfe in Zollangelegenheiten ihre Ermittlungsinstrumente zur Aufdeckung von Zoll- und Verbrauchsteuerbetrug gestärkt. Im Rahmen der neuen Verordnung können Ermittler physische Containerbewegungen mit Einfuhr- und Versanddaten sowie im Falle verbrauchsteuerpflichtiger Waren (insbesondere bei Zigaretten) mit Ausfuhrdaten vergleichen. Außerdem wird die Verwendung von Beweismaterial aus anderen EU-Staaten in nationalen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren erleichtert. Nach seiner vollständigen Umsetzung wird mit dem neuen Zollkodex der Union (UZK) eine IT-Umgebung geschaffen, die wirksamere risikobasierte Zollkontrollen auch im Bereich des Zigarettenschmuggels ermöglicht.

b) Parallel dazu hat die EU ihre Rechtsvorschriften zur Eindämmung des Tabakkonsums aktualisiert und verschärft. Im Jahr 2014 wurde die geänderte Richtlinie für Tabakerzeugnisse erlassen. In Bezug auf den illegalen Tabakhandel zielt die Richtlinie für Tabakerzeugnisse auf die Sicherung der Lieferkette mithilfe eines EU-weiten Systems für die Verfolgung und Rückverfolgung sowie manipulationssicherer Sicherheitsmerkmale der Verpackungen ab. Mit der Umsetzung der einschlägigen Pflichten gemäß der Richtlinie für Tabakerzeugnisse in Bezug auf die Verfolgung und Rückverfolgung erfüllen die Mitgliedstaaten gleichzeitig die Vorgaben der entsprechenden Bestimmungen des FCTC-Protokolls. Im oder für den EU-Binnenmarkt hergestellte Zigaretten werden ab Mai 2019 im Rahmen der Richtlinie für Tabakerzeugnisse verfolgt und rückverfolgt. Zurzeit bereitet die Kommission die Rechtsvorschriften vor, die für die Errichtung des künftigen Systems der EU für die Verfolgung und Rückverfolgung erforderlich sind (Aktionen 2.3 und 2.4).

Die Kommission setzt sich innerhalb der EU und weltweit aktiv für das Protokoll ein und nutzt dazu ihren diplomatischen Einfluss im Rahmen ihrer internationalen Beziehungen unter anderem durch den institutionellen Rahmen mit den Nachbarschaftsländern (Aktion 3.2.12) und Ostasien (Aktion 3.2.1). In diesem Zusammenhang hat die Kommission das FCTC-Sekretariat bei der Organisation eines regionalen Workshops in Myanmar im Dezember 2014 unterstützt. Auf der 7. Konferenz der Vertragsparteien des Rahmenübereinkommens der WHO, die im November 2016 stattfand, hat die EU weltweite Gespräche über die künftige Umsetzung des Protokolls aufgenommen (Aktion 3.2.13). Auch mit anderen finanziellen Mitteln hat die Kommission den Prozess von Beginn an unterstützt.

a) Auf der globalen Ebene hat die Kommission von Beginn an maßgeblich an der Erarbeitung des Protokolls zur Unterbindung des unerlaubten Handels mit Tabakerzeugnissen zum Rahmenübereinkommen der WHO zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (FCTC-Protokoll) mitgewirkt (Aktionen 2.1 und 2.2). Ziel des Protokolls ist es, die Lieferkette echter Zigaretten innerhalb von fünf Jahren nach seinem Inkrafttreten insbesondere dadurch zu sichern, dass die Vertragsparteien des Protokolls Tabakerzeugnisse verfolgen und zurückverfolgen. Ferner sieht das Protokoll die Lizensierung bestimmter Tätigkeiten sowie Sorgfaltspflichten für Erzeuger und Regelungen für den Onlinehandel, den zollfreien Verkauf und Freizonen vor. Außerdem unterstützt das Protokoll die internationale Zusammenarbeit zwischen den Durchsetzungsbehörden.

In der Strategie von 2013 wurden gezielte interne und externe Maßnahmen zur Verstärkung der Bekämpfung des grenzüberschreitenden Schmuggels von Zigaretten und anderen Tabakerzeugnissen gefordert. Übergeordnetes Ziel dieser Maßnahmen war es, die rechtmäßige Lieferkette zu sichern, für eine wirksamere Durchsetzung zu sorgen und den Anreizen für den illegalen Handel entgegenzuwirken. Schließlich wurde in der Strategie erklärt, dass eine angemessene Reaktion auf dieses weltweite Phänomen aufgrund der territorialen Grenzen des nationalen Rechts nur durch ein auf europäischer und internationaler Ebene abgestimmtes Handeln möglich ist, das die nationalen Maßnahmen ergänzt. Vor diesem Hintergrund wurden seit 2013 mehrere wichtige Maßnahmen auf den Weg gebracht:

Mit diesem Bericht wird die 2013 erfolgte Zusage der Kommission erfüllt, die Umsetzung der Strategie und des Aktionsplans unter besonderer Berücksichtigung der spezifischen Einflussfaktoren des Problems zu überwachen. Abschnitt B des Berichts vermittelt einen Überblick über die wichtigsten Initiativen, die seit der Vorstellung der Strategie von 2013 auf den Weg gebracht wurden. In Abschnitt C wird die aktuelle Entwicklung des illegalen Marktes beschrieben. Abschnitt D befasst sich mit den inzwischen gewonnenen Erkenntnissen und enthält mehrere Vorschläge für weitere Überlegungen.

Im Jahr 2013 hat die Kommission eine umfassende Strategie zur Verstärkung der Bekämpfung des illegalen Tabakhandels vorgestellt. Gestützt auf eine ausführliche Untersuchung des Schmuggels in der EU und seiner wichtigsten Einflussfaktoren hat die Kommission Vorschläge für Möglichkeiten zur Bekämpfung des illegalen Tabakhandels vorgelegt. Die Vorschläge bauen auf einem früheren Aktionsplan für den Kampf gegen den Schmuggel von Zigaretten und Alkohol an der Ostgrenze der EU auf. Begleitet wurde die Strategie von 2013 von einem neuen Aktionsplan, der die Umsetzung von 50 Punkten durch die Kommission und/oder die Mitgliedstaaten vorsah. Die Strategie und der Aktionsplan wurden vom Rat im Rahmen seiner Schlussfolgerungen vom 10. Dezember 2013 gebilligt. Vor Kurzem hat das Europäische Parlament unterstrichen, dass der Kampf gegen den illegalen Tabakhandel insbesondere im Hinblick auf markenlose Zigaretten („cheap whites“) intensiviert werden muss.

Der Zigarettenschmuggel ist in Europa schon seit Längerem ein großes Problem. Aufgrund des illegalen Tabakhandels sind Zigaretten zu Preisen erhältlich, die unter der zur Verhinderung des Tabakkonsums festgelegten Schwelle liegen. Gleichzeitig erfüllen illegale Produkte in der Regel nicht die Produktvorschriften, etwa im Bereich der Kennzeichnung. Der illegale Tabakhandel verursacht zudem erhebliche Verluste bei den öffentlichen Einnahmen: Würden alle auf dem Schwarzmarkt gehandelten Zigaretten legal verkauft, stünden dem Haushalt der EU und ihrer Mitgliedstaaten zusätzlich mehr als 10 Mrd. EUR pro Jahr zur Verfügung. Nicht zuletzt dient der Zigarettenschmuggel auch als Einnahmequelle für organisierte kriminelle Vereinigungen aus Europa und anderen Teilen der Welt; es spricht ferner einiges dafür, dass in manchen Fällen ein Zusammenhang mit der Terrorismusfinanzierung besteht. Insofern hat der Kampf gegen den illegalen Tabakhandel auch eine entscheidende Bedeutung für den Schutz der Sicherheit der EU.

e) Wenn die Zollbehörden Zigaretten beschlagnahmen, lassen sich einzelne, an einem bestimmten Ort erfolgte Beschlagnahmen oft nur schwer mit an einem anderen Ort beschlagnahmten Zigaretten aus derselben illegalen Charge in Verbindung bringen. Hier können Zolllabore die Ermittler mit Analysen unterstützen. Zu diesem Zweck hat die Gemeinsame Forschungsstelle der Kommission 2015 ein Labor für die unabhängige Analyse aller Arten von beschlagnahmten Zigaretten errichtet. Ein weiterer Aufgabenbereich des Labors ist die Durchführung von Kontrollen im Rahmen der Umsetzung der Betrugsbekämpfungsvereinbarungen, die mit drei großen Tabakherstellern geschlossen wurden (Aktionen 3.1.8 und 3.1.9).

d) Die Zollbehörden haben sich auch verstärkt für eine verbesserte Analyse der Entwicklung des illegalen Tabakmarkts eingesetzt. Im Mai 2014 kamen Experten zusammen, um über Möglichkeiten einer Optimierung der Datenerfassung über Beschlagnahmen zu diskutieren (Aktion 3.1.12). In Verbindung mit neuen und optimierten Instrumenten haben diese Bemühungen dafür gesorgt, dass jetzt genauere Informationen über Beschlagnahmen in Europa vorliegen (Aktionen 3.1.11 und 3.1.10).

c) Neben diesen operativen Tätigkeiten in Europa finden auch Aktionen auf globaler Ebene statt. Etwa 100 Zollverwaltungen nahmen an den von der Weltzollorganisation (im Jahr 2014 sowie mit Unterstützung des OLAF und von Europol erneut im Jahr 2016) initiierten und organisierten Aktionen GRYPHON I und II teil. Im Zuge dieser Maßnahmen wurden weltweit 1,39 Mrd. Zigaretten, 287 000 Zigarren und mehrere Hundert Tonnen anderer Tabakerzeugnisse beschlagnahmt. Auch eine Reihe von Maschinen(teilen) für die Herstellung von Zigaretten sowie 12 Mio. Verbrauchsteuerbanderolen wurden beschlagnahmt. Im Rahmen dieser zwei Aktionen wurden zahlreiche illegale Tabakfabriken zerstört und über 150 beteiligte Personen festgenommen.

Darüber hinaus hat die Kommission in den Jahren 2013 und 2014 im Rahmen des gemeinsamen Systems für das Risikomanagement die vorrangige Kontrollmaßnahme „DISMANTLE“ mit allen Mitgliedstaaten koordiniert. Während der auf zwölf Monate angesetzten Maßnahme wurden 816 Mio. Zigaretten beschlagnahmt. Ferner konnten auf Grundlage der dabei gewonnenen Erkenntnisse mehrere spezifische Empfehlungen abgegeben werden, wie in Zukunft bessere Risikoanalysen zum Schmuggel von Verbrauchsgütern erstellt werden können (Aktion 3.1.2). In den Jahren 2015 und 2016 hat das OLAF ferner den gemeinsamen Aktionstag „HANSA“ unterstützt, der von den Mitgliedstaaten mithilfe von Europol im Rahmen des Schwerpunkts „Verbrauchsteuerbetrug“ des EU-Politikzyklus zu schwerer und organisierter Kriminalität durchgeführt wurde.

b) Gemeinsame Zollaktionen (GZA) sind operative, koordinierte und gezielte Maßnahmen, die von den Zollbehörden in einem begrenzten Zeitraum zur Bekämpfung des grenzüberschreitenden illegalen Warenhandels durchgeführt werden. Neben den operativen Ergebnissen tragen die GZA auch maßgeblich zur Stärkung der grenzübergreifenden Zusammenarbeit und zur Vertrauensbildung zwischen den Strafverfolgungsbehörden in den Mitgliedstaaten bei. Seit 2013 hat das OLAF zahlreiche ausschließlich oder teilweise auf den illegalen Tabakhandel ausgerichtete GZA organisiert oder an solchen Aktionen teilgenommen. Mehrere Aktionen (siehe Tabelle 1) waren auf die Ostgrenze der EU konzentriert, weil etwa die Hälfte aller Beschlagnahmen von Zigaretten in der EU in den Mitgliedstaaten dieser Region stattfinden (Aktionen 3.1.3 und 3.1.7).

a) Die Durchsetzungsbehörden in der EU haben ihren Kampf gegen den illegalen Tabakhandel intensiviert: Die Beschlagnahmen illegaler Tabakerzeugnisse (vorwiegend Zigaretten), die seit 2011 zurückgegangen waren, nehmen wieder zu. Den Zahlen der Mitgliedstaaten zufolge sind die beschlagnahmten Mengen von 3,1 Mrd. im Jahr 2013 auf 3,8 Mrd. im Jahr 2015 gestiegen (siehe Abbildung 1). Diese Ergebnisse sind in erster Linie auf die tägliche Arbeit der nationalen Behörden zurückzuführen. In den vergangenen zwei Jahren trugen die Aktionen des OLAF zur Beschlagnahme von über einer Milliarde Zigaretten bei.

d) Die Kommission unterstützt die Mitgliedstaaten zwecks Stärkung ihrer operativen und ermittlungsdienstlichen Kapazitäten mit technischer Hilfe. Das Programm „Hercule III“ , das für den Zeitraum 2014 bis 2020 mit einem Haushalt von 104,9 Mio. EUR ausgestattet ist, hilft den zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung von Betrug, Korruption und anderen illegalen Tätigkeiten. Mit „Hercule III“ werden Maßnahmen wie die Anschaffung von Röntgenscannern (mit denen z. B. in Lkw versteckte Zigaretten aufgespürt werden können) und anderen technischen Ausrüstungen durch die Zollbehörden oder Schulungsmaßnahmen zum Austausch bewährter Verfahren gefördert. Ferner werden andere Initiativen der Mitgliedstaaten in diesem Bereich, zum Beispiel gemeinsame Zollaktionen (siehe unten Punkt 3b), durch die AFIS-IT-Plattform der Kommission (Anti-Fraud Information System, Informationssystem für die Betrugsbekämpfung) unterstützt. Während des Mandats der ehemaligen Task-Force für Griechenland stellte die Kommission zudem den griechischen Zollbehörden ihr institutionelles Fachwissen im Bereich der Betrugsbekämpfung zur Verfügung (Aktion 3.1.23).

a) Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) ist die einzige Ermittlungsbehörde der EU, die mit dem Schutz des EU-Haushalts auf Ausgaben- wie auf Einnahmenseite betraut ist. Zu den Aufgaben des Amtes gehören unter anderem die Aufdeckung und Untersuchung von Zollbetrugsfällen und die Koordinierung länderübergreifender Aktionen zur Schmuggelbekämpfung. Grundlage der überarbeiteten Verordnung Nr. 883/2013 , durch die die Arbeit des OLAF geregelt ist, ist die seit der Einrichtung des Amtes im Jahr 1999 gewonnene Erfahrung (Aktion 3.1.19). In der Verordnung wird die bisherige Praxis kodifiziert und die Wirksamkeit der Untersuchungstätigkeiten des OLAF gestärkt. Außerdem sieht die Verordnung die Verbesserung der Zusammenarbeit und des Informationsaustauschs zwischen dem OLAF und seinen Partnern vor. Seit 2012 sind die politischen Funktionen und die Untersuchungstätigkeiten des OLAF klar voneinander getrennt. Es wurde ein strategisches Team eingesetzt, das sich gezielt mit dem Kampf gegen den illegalen Tabakhandel befasst. Die Arbeit des OLAF in diesem Bereich wird durch Verbindungsbeamte in der Ukraine, in China und in den Vereinigten Arabischen Emiraten – jeweils wichtige Ursprungs- und Durchfuhrländer – unterstützt (Aktion 3.2.10).

4. Intensivierung der bilateralen Zusammenarbeit mit wichtigen Ursprungs- und Durchfuhrländern

Zur Verbesserung der grenzübergreifenden Koordinierung und Zusammenarbeit bei der Bekämpfung des illegalen Tabakhandels war die Kommission auch im Rahmen der bilateralen Zusammenarbeit mit wichtigen Herkunfts- und Durchfuhrländern tätig:

a) Bei der Bekämpfung des Zollbetrugs arbeiten die Zollbehörden auf der Grundlage von in internationalen Verträgen festgelegten Vorschriften über die gegenseitige Amtshilfe grenzübergreifend zusammen. Seit 2013 sind mit 14 weiteren Ländern vereinbarte Bestimmungen über die gegenseitige Amtshilfe in Kraft getreten. Heute bestehen mit mehr als 70 Ländern Verträge, die entsprechende Regelungen enthalten.

b) Seit 2015 haben Sachverständige der Mitgliedstaaten und der Kommission bzw. des OLAF ihren bilateralen Dialog in Zollfragen insbesondere mit Russland, Belarus und der Ukraine intensiviert. Die Treffen finden auf fachlicher Ebene statt und haben die Verbesserung der laufenden grenzübergreifenden Zusammenarbeit zum Ziel, wobei insbesondere der illegale Tabakhandel im Mittelpunkt steht (Aktionen 3.2.4 und 3.2.5).

c) Einer der treibenden Faktoren des grenzübergreifenden Handels im Allgemeinen und des illegalen Handels im Besonderen ist das große Preisgefälle zwischen den EU-Mitgliedstaaten und benachbarten Ländern wie Belarus, der Ukraine und Russland. Um diesem finanziellen Anreiz zum Schmuggel entgegenzuwirken, haben sich Moldau, die Ukraine und Georgien in den kürzlich mit der EU vereinbarten Assoziierungsabkommen verpflichtet, ihre Verbrauchsteuersätze anzuheben und ihre Verbrauchsteuerstrukturen anzupassen (Aktion 3.2.3).

d) Die EU hat es zur Regel gemacht, bei der Gewährung von Zollpräferenzen für Drittländer auch Klauseln zur Betrugsbekämpfung auszuhandeln. Inzwischen bestehen entsprechende Klauseln – die auch für den illegalen Tabakhandel gelten – mit vielen Partnerländern, um die Zusammenarbeit im Bereich der Zollfahndung zu fördern. Seit 2013 sind mit Kanada, Georgien, Moldau, Singapur und Vietnam Betrugsbekämpfungsklauseln vereinbart worden; mit weiteren Ländern wird zurzeit verhandelt (Aktion 3.2.11).

e) Das OLAF greift unter anderem auf Instrumente für die Verwaltungszusammenarbeit mit den zuständigen Behörden in Drittländern zurück, um die praktische Ermittlungszusammenarbeit zu vereinfachen. In den vergangenen Jahren hat das OLAF verstärkt Instrumente für die Verwaltungszusammenarbeit ausgehandelt. Inzwischen bestehen entsprechende Vereinbarungen mit den Zollbehörden in Australien, Bangladesch, Belarus, China, Marokko, Moldau, Taiwan und der Ukraine (Aktionen 3.2.6 und 3.2.7).

5. Maßnahmen betreffend die Nachfrageseite des illegalen Tabakmarktes

In der Strategie von 2013 wurde darauf hingewiesen, dass der Kenntnisstand über die Nachfrageseite verbessert werden muss. Zu diesem Zweck hat die Kommission eine Eurobarometer-Umfrage zur Einstellung der Menschen gegenüber dem illegalen Tabakhandel finanziert. Diese erstmalige Umfrage zu dem Thema ergab die folgenden wesentlichen Erkenntnisse: Das größte Problem des Schwarzmarkthandels mit Zigaretten sehen die Menschen in den Einnahmeverlusten für den Staat; sie kaufen Schwarzmarktzigaretten, weil sie preiswert sind; die Marktdurchdringung mit Schwarzmarktzigaretten ist in Mittel- und Osteuropa besonders stark ausgeprägt; nur 14 % der Menschen halten den Schwarzmarkthandel mit Zigaretten für eine wichtige Einkommensquelle für das organisierte Verbrechen (Aktion 1.4).

Abschnitt C: Aktuelle Informationen über den illegalen Tabakmarkt in der EU

Obwohl die Strategie von 2013 in den vergangenen Jahren auf europäischer und nationaler Ebene umgesetzt wurde, liegt der illegale Tabakhandel in der EU nach wie vor insgesamt auf besorgniserregend hohem Niveau.

Es liegt in der Natur der Sache, dass sich verborgene Aktivitäten nur schwer quantifizieren lassen. Vor diesem Hintergrund schätzen verschiedene Quellen, dass der Konsum illegaler Tabakerzeugnisse in der EU trotz eines allgemeinen Rückgangs des Tabakkonsums in der EU im Wesentlichen unverändert geblieben ist und etwa zwischen 55 bis 65 Milliarden Zigaretten liegt. Die Beschlagnahmen illegaler Tabakerzeugnisse in der EU haben in den vergangenen zwei Jahren um ein Fünftel zugenommen (siehe oben Punkt 3a), was auf einen gleichbleibenden oder sogar wachsenden Anteil illegaler Zigaretten schließen lässt. In einigen Mitgliedstaaten könnte der Anteil des illegalen Marktes bei über einem Viertel des gesamten Tabakmarktes liegen.

Die durchschnittlichen Mengen einzelner Beschlagnahmen sind in den vergangenen Jahren zurückgegangen. Heute ist der Schmuggel sehr großer Mengen illegaler Tabakerzeugnisse, insbesondere in Containern, seltener geworden. Stattdessen werden immer öfter kleine Mengen in mehreren grenzüberschreitenden Beförderungen geschmuggelt; teilweise werden diese Transporte von kriminellen Banden organisiert. Derartige Kleintransporte stellen die Strafverfolgungsbehörden vor andere Herausforderungen als der illegale Handel in Containern.

Wie im Februar 2016 festgestellt wurde, hat sich die Zusammensetzung des illegalen Tabakmarktes im Laufe der Jahre stark verändert. Bei umfangreichen Beschlagnahmen in der EU wird viel seltener als früher Schmuggelware der großen internationalen Hersteller gefunden. Hingegen kommen markenlose Zigaretten („cheap whites“) und Fälschungen (einschließlich gefälschter markenloser Zigaretten) bei umfangreichen Beschlagnahmen besonders häufig vor, insbesondere bei Beschlagnahmen im Zusammenhang mit Containertransporten. In diesem Zusammenhang hat das Europäische Parlament die Kommission aufgefordert, neue Maßnahmen zur Lösung des Problems der markenlosen Zigaretten auf den Weg zu bringen.

Der steigende Shishakonsum in der EU schlägt sich in umfangreichen Beschlagnahmen der Mitgliedstaaten von geschmuggeltem Wasserpfeifentabak nieder.

Zudem scheint auch die illegale Herstellung von Tabakwaren innerhalb der EU sprunghaft anzusteigen, was durch die großen Mengen beschlagnahmten Rohtabaks und die Aufdeckung zahlreicher illegaler Tabakfabriken bestätigt wird. Die zunehmende Verbreitung der illegalen Herstellung innerhalb der EU ist möglicherweise eine Reaktion der Schmuggler auf die strengere Überwachung der EU-Außengrenzen.

Die im Rahmen der Strategie von 2013 ermittelten wichtigsten Ursprungs- und Durchfuhrländer geben nach wie vor Anlass zur Sorge, wenngleich sich die Beteiligung einzelner Länder offenbar verlagert. Inzwischen scheinen sich die Quellen in Ostasien zu vervielfältigen, wohingegen der Schmuggel aus China offenbar abnimmt. Zudem begünstigt die Schwächung der Regierungsstrukturen in Ländern wie Libyen den Schmuggel im Mittelmeerraum. Besonders bedenklich sind weiterhin der Schmuggel markenloser Zigaretten aus Belarus sowie die Durchfuhr und die illegale Herstellung in den Freizonen der Vereinigten Arabischen Emirate.

Schmuggler und andere Kriminelle missbrauchen nach wie vor bestimmte Zoll- und Verbrauchsteuervorschriften, nach denen die Beförderung von Waren in einem Verfahren der Steueraussetzung gestattet ist. In einem für Straftäter besonders lukrativen Szenario werden dabei innerhalb der EU hergestellte Zigaretten zur Ausfuhr angemeldet, in Wirklichkeit jedoch nicht ausgeführt bzw. nach der Ausfuhr wieder in die EU geschmuggelt. Desgleichen können Einfuhren im Rahmen des Versandverfahrens mithilfe mehrerer fiktiver Beförderungen in die Zollunion verbracht werden, um den eigentlichen Bestimmungsort der Zigaretten zu verschleiern. Tatsächlich werden diese Zigaretten dann illegal ohne Entrichtung von Mehrwertsteuern oder Verbrauchsteuern auf dem EU-Schwarzmarkt vertrieben.

Abschnitt D: Wichtigste Erfahrungen und weitere Überlegungen