Stellungnahme zum Thema "Die Rolle der Union im Bereich des Fremdenverkehrs - Grünbuch der Kommission" (95/C 301/15)

Die Kommission beschloß am 24. April 1995, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu folgendem Thema zu ersuchen: "Die Rolle der Union im Bereich des Fremdenverkehrs - Grünbuch der Kommission".

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Regionale Entwicklung, Raumordnung und Städtebau nahm ihre Stellungnahme am 25. Juli 1995 mit 33 gegen 8 Stimmen bei 4 Stimmenthaltungen an. Berichterstatter war Herr Regaldo (Mitberichterstatter: Herr Lustenhouwer).

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 328. Plenartagung am 13. und 14. September 1995 (Sitzung vom 14. September) mit 80 gegen 34 Stimmen bei 17 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Historischer Abriß über die Entwicklung der Gemeinschaftspolitik zur Förderung des Fremdenverkehrs

1.1. Die ersten Gemeinschaftsaktionen zur Förderung des Fremdenverkehrs gehen auf das Jahr 1982 und das Contogeorgis-Memorandum zurück.

1.2. Die Kommission hat anschließend in der Mitteilung an den Rat vom 3. April 1986 über eine Gemeinschaftsaktion im Bereich des Fremdenverkehrs eine Reihe von Maßnahmen vorgesehen.

1.3. Der Wendepunkt kam 1990 mit der Ratsentscheidung, das Jahr 1990 zum "Europäischen Jahr des Fremdenverkehrs" zu erklären; auf diese Weise rückte der Fremdenverkehrssektor in seiner ganzen wirtschaftlichen und sozialen Dimension ins Blickfeld der Gemeinschaft.

1.4. 1992 wurde der Aktionsplan zugunsten des Fremdenverkehrs für den Dreijahreszeitraum 1993-1995 verabschiedet; er sollte eine erste, wenngleich partielle und unzureichende, Antwort auf die Probleme geben, die die Tourismusbranche in Europa mittel- und langfristig zu bewältigen hat.

1.5. In dieser Zeit haben sich das EP und der WSA regelmäßig zu den einzelnen Vorschlägen mit einer Reihe von Stellungnahmen und Empfehlungen geäußert, die allesamt darauf angelegt waren, Kommission und Rat stärker die Notwendigkeit nachhaltigerer Aktionen ins Bewußtsein zu bringen, ohne die eine effiziente Gemeinschaftspolitik im Bereich des Tourismus nicht realisierbar wäre ().

1.6. Bereits während der Regierungskonferenz, auf der der Vertrag von Maastricht ins Leben gerufen wurde, hatten EP und WSA für die Aufnahme eines spezifischen Titels und einer Rechtsgrundlage in den Vertrag plädiert. Die Ergebnisse blieben allerdings hinter den Erwartungen zurück: der Vertrag über die Europäische Union (Artikel 3 t) räumt zwar erstmals die Möglichkeit von Maßnahmen im Bereich des Fremdenverkehrs ein, doch soll die vertragliche Verankerung eines eigenen Titels über den Fremdenverkehr und einer entsprechenden Rechtsgrundlage erst auf der Regierungskonferenz zur Vertragsrevision im Jahre 1996 auf der Grundlage eines Berichts der Kommission an den Rat geprüft werden.

1.7. Die Unzulänglichkeit des derzeitigen Vertrags in diesem Bereich beruht nicht nur auf der fehlenden Rechtsgrundlage, sondern vor allem darauf, daß weder die spezifischen Ziele noch die Durchführungsmodalitäten für die Tourismusmaßnahmen auf Gemeinschaftsebene erläutert werden, wie es bei anderen, gleichzeitig eingeführten Aktionsbereichen der Fall war, nämlich Kultur (Artikel 128), Verbraucherschutz (Artikel 129 a) und Industriepolitik (Artikel 130). So haben das EP mit seinem Bericht vom 15. Juli 1991 und der Wirtschafts- und Sozialausschuß in seiner jüngsten Initiativstellungnahme zum Fremdenverkehr vom 15. September 1994 erneut diesen Umstand angeprangert und darauf hingewiesen, daß der Fremdenverkehr bei der nächsten Regierungskonferenz gleichberechtigt in die Reihe der übrigen Gemeinschaftspolitiken integriert werden müsse; gleichzeitig forderten sie, das in Aussicht gestellte Grünbuch der Kommission über die Rolle der Europäischen Union im Bereich des Fremdenverkehrs müsse diese Möglichkeit ausdrücklich vorsehen.

1.8. Nach Auffassung des Europäischen Parlaments und des Wirtschafts- und Sozialausschusses trägt eine europäische Fremdenverkehrspolitik dazu bei, daß die eigentliche Komplementarität der Mittel, die den Touristen und Unternehmen auf den verschiedenen Ebenen (europaweit, national, regional und lokal) zur Verfügung stehen, besser nutzbar und deutlicher sichtbar wird und eine Verknüpfung der verschiedenen staatlichen Unterstützungsmaßnahmen für diesen Sektor fördert.

1.9. Ganz in diesem Sinne möchte die Kommission mit ihrem Grünbuch, das im Anschluß an das Treffen der Fremdenverkehrsminister am 15. April 1994 in Athen erarbeitet wurde, im Hinblick auf die Regierungskonferenz 1996 allgemeine Überlegungen über die Rolle der Union bei der Förderung des Fremdenverkehrs anregen; dabei sollen alle Beteiligten - öffentliche wie private -, die auf gemeinschaftlicher, nationaler oder regionaler Ebene tätig sind, einbezogen werden.

2. Das Grünbuch: Zielsetzungen

2.1. Das Grünbuch konzentriert sich auf drei Schwerpunktbereiche:

- Darlegung der Maßnahmen, die derzeit von der Kommission im Bereich des Fremdenverkehrs durchgeführt werden, sowie der ihr hierzu zur Verfügung stehenden Mittel;

- eingehende Prüfung, welchen zusätzlichen Nutzen politische Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene hätten, indem insbesondere die Gründe herausgestrichen werden, die das Tätigwerden der Union zur Förderung des Fremdenverkehrs bestimmen und rechtfertigen, sowie die grundlegenden Ziele, die im Zuge einer diesbezüglichen Gemeinschaftsaktion verwirklicht werden können:

Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts,

bedeutender Beitrag zur Verwirklichung einer dauerhaften Entwicklung,

Beitrag zur Förderung der europäischen Identität,

Beitrag zur Anpassung an den strukturellen und technologischen Wandel und zur Entwicklung der KMU im Tourismussektor,

zusätzlicher Nutzen durch Kohärenz von Instrumenten und politischen Maßnahmen,

Tourismus und Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips;

- Darlegung der Entwicklungsperspektiven, um die künftige Rolle der Union unter Berücksichtigung der folgenden vier denkbaren Optionen zu definieren:

a) der Tourismus könnte weiterhin im Rahmen der verschiedenen Gemeinschaftsmaßnahmen gefördert werden, ohne daß ein spezifisches Aktionsprogramm erarbeitet wird;

b) Beibehaltung des gegenwärtigen Rahmens und Aktionsniveaus;

c) Stärkung der Gemeinschaftsaktionen auf der Grundlage des geltenden Vertrags;

d) auf dem Weg zu einer gemeinschaftlichen Fremdenverkehrspolitik.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Das Grünbuch der Kommission ist zugleich Schluß- und Ausgangspunkt der europäischen Politik zur Förderung des Fremdenverkehrs: Schlußpunkt, weil die derzeitige Lage der Union als Ergebnis der einzelnen bislang zur Förderung dieses Sektors durchgeführten Aktionen klar skizziert wird; und Ausgangspunkt, weil es anhand der Optionen die Frage der Notwendigkeit eines weiteren Vorgehens im Hinblick auf eine echte europäische Fremdenverkehrspolitik aufwirft - selbstverständlich unter Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips. Ferner muß eindeutig anerkannt werden, daß dieser Sektor in erster Linie in die primäre Zuständigkeit der Mitgliedstaaten und Regionen fällt.

3.2. Einige Schlüsselelemente lassen sich in diesem Grünbuch herauskristallisieren: der Wunsch, eine möglichst umfassende Diskussion über einen Sektor auszulösen, der - wie wir später noch sehen werden - für das sozio-ökonomische Wachstum der Union von fundamentaler Bedeutung ist; das Bemühen um Förderung der Partnerschaft zwischen den öffentlichen Behörden und den Unternehmen auf allen Ebenen, einschließlich der horizontalen, vertikalen und transnationalen; das Bestreben zu erreichen, daß die im Zuge des Fremdenverkehrs mögliche wirtschaftliche Entwicklung mit dem Umweltschutz und dem Erhalt des kulturellen und künstlerischen Erbes vereinbar ist und dazu ebenso beitragen kann wie zur Stärkung der europäischen Identität, wobei die verschiedenen Kulturen und jeweiligen Traditionen zu achten sind; der Wunsch, die Vielfalt mit dem Streben nach einer Wettbewerbsfähigkeit in Einklang zu bringen, die durch eine europaweite Regelung des Fremdenverkehrs gesteigert werden kann.

3.3. Diese einleuchtende Vorgehensweise kommt der ganzen Union zugute, und zwar sowohl in sozio-ökonomischer Sicht als auch in bezug auf ihre Identität.

3.4. Die Aktionen müssen in jedem Fall im Zuge einer Integration der Unionsmaßnahmen zur Ergänzung der einzelstaatlichen Aktionen erfolgen, und zwar unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips.

3.5. Hier stellt sich die Frage - auf deren Lösung der WSA und das EP seit langem drängen -, ob die Kommission zu einem uneingeschränkten Tätigwerden im Tourismusbereich legitimiert ist.

3.6. Die Fremdenverkehrspolitik muß ebenso konkret sichtbar sein wie die übrigen im Vertrag verankerten Politiken, damit zwischen ihnen ein Gleichgewicht hergestellt werden kann, das bei der bevorstehenden Vertragsrevision erzielt werden muß.

3.7. Die Einbeziehung des Fremdenverkehrs in andere Programme und Gemeinschaftspolitiken ist zwar eine unverzichtbare, aber allein nicht ausreichende - und zudem nicht zwangsläufig der Logik der globalen Fremdenverkehrsentwicklung entsprechende - Voraussetzung, damit sein gesamtes Potential voll und ganz zur Entfaltung gebracht und ausgeschöpft werden kann, wie es WSA und EP wiederholt betonten.

3.8. Das Grünbuch streicht ferner die Vorzüge heraus, die ein schlüssiges Konzept der Politiken und Instrumente durch die Herstellung eines Gleichgewichts zwischen folgenden drei Schwerpunkten hätte: unternehmerische Tätigkeit, Schutz der Verbraucher im Fremdenverkehr und Schutz des natürlichen und kulturellen Erbes. Ein derartiges Konzept erscheint logisch, da es eine der Grundvoraussetzungen für die Mobilisierung des gesamten Potentials dieses Sektors ist.

3.9. Abgesehen von den späteren Ausführungen im Kapitel "Besondere Bemerkungen" ist in bezug auf den zusätzlichen Nutzen an dieser Stelle zu sagen, daß das Grünbuch zwar einerseits ein höchst vorsichtiges Konzept verfolgt, andererseits aber durchaus die Elemente herausstreicht, die ein gemeinschaftsweites Vorgehen und insbesondere die Förderung der Koordinierung rechtfertigen können; letztere wurde bereits im Rahmen des dreijährigen Aktionsplans in die Wege geleitet, der nach Ansicht der Fachgruppe konsolidiert und legitimiert werden sollte; Sinn und Zweck dieses Aktionsplans sind eine zwischen der Union, den Mitgliedstaaten und Regionen konzertierte und in den Kernzielen abgestimmte Vorgehensweise, der Erfahrungsaustausch sowie die Förderung spezifischer Aktionen. Der Fremdenverkehr muß - da ein rein branchenspezifisches Konzept allein nicht ausreicht - letztlich als System verstanden werden, das nur funktioniert, wenn alle Elemente, die in diesem System zum Tragen kommen, koordiniert werden. Darüber hinaus kommt die Zusammenarbeit zwischen öffentlichem und privatem Sektor und zwischen verschiedenen Tätigkeitsbereichen besser zur Entfaltung, wenn die einzelnen Akteure auf Gemeinschaftsebene zusammenwirken können.

3.10. Was die Optionen anbelangt, so müssen offensichtlich die Ausführungen des WSA in seinem Bericht über den Fremdenverkehr an dieser Stelle wiederholt werden: eine effiziente und europaweite Entwicklung des Fremdenverkehrssektors, die für die Ankurbelung des sozio-ökonomischen Wachstums der Union unerläßlich ist, kann nur im Wege einer angemessenen Rechtsgrundlage im nächsten Vertrag erreicht werden.

4. Tourismus - Anforderungen und Möglichkeiten

4.1. Wie wichtig es ist, das Augenmerk der Gemeinschaft verstärkt auf den Tourismussektor sowie entsprechende Maßnahmen zu lenken, wird in erster Linie dann deutlich, wenn man die sozio-ökonomische Bedeutung dieser Branche und ihre wichtigsten Charakteristika analysiert. Der Erwerbszweig Fremdenverkehr trägt zur Wertschöpfung der Union mit 5,5% des BIP bei; in Ländern wie Griechenland, Irland, Portugal und Frankreich ist dieser Prozentsatz mehr als doppelt so hoch. Im Fremdenverkehrssektor sind 9 Millionen Personen direkt beschäftigt, das entspricht 6% der Gesamtbeschäftigung in der Union; dieser Prozentsatz vergrößert sich erheblich, wenn man die indirekte Beschäftigung in Rechnung stellt.

Der Fremdenverkehr dürfte europa- und weltweit künftig einen der wichtigsten Beschäftigungsbereiche darstellen und einen entscheidenden Beitrag zum Abbau der Arbeitslosigkeit und zur Schaffung neuer Beschäftigungsmöglichkeiten vor allem für jene Gruppen beitragen, die weniger Chancen auf dem Arbeitsmarkt haben (Jugendliche und Frauen).

Ein wesentliches Merkmal des Tourismussektors ist die ungeheure Vielzahl von KMU, und zwar vorwiegend arbeitsintensiver Kleinstunternehmen (0-9 Beschäftigte).

4.2. Die jährliche Wachstumsquote in der Union dürfte bis zum Jahr 2000 bei rund 3,7% liegen, was in erster Linie auf die Steigerung der inländischen und innergemeinschaftlichen Nachfrage zurückzuführen ist. Schätzungen der WTO zufolge dürfte sich der Umfang des Weltreisemarkts in weniger als 20 Jahren verdoppeln.

4.3. Der positive Trend in der Gemeinschaft darf hingegen nicht die Probleme vergessen machen, die der Sektor zu bewältigen hat. Insbesondere der starke internationale Wettbewerbsdruck, vor allem seitens der Länder in Südostasien und im pazifischen Raum sowie seitens der Mittelmeer-Drittstaaten, hat in den letzten 20 Jahren dem europäischen Fremdenverkehr einen Verlust an Marktanteilen von über 10% beschert. Trotz allem ist Europa mit 60% der internationalen Ankünfte und 50% der Deviseneinnahmen 1994 weiterhin das weltweit wichtigste Tourismusgebiet; allerdings wird bis zum Jahr 2000 mit einem Verlust um weitere 10% gerechnet. Dies sollte den zuständigen Stellen auf Ebene der Union und der Mitgliedstaaten Anlaß genug sein, um über die Notwendigkeit einer effizienten Gemeinschaftspolitik zur Förderung des Fremdenverkehrs ernsthaft nachzudenken; dadurch könnte auch die interne Entwicklung qualitativ gesteigert und wirtschaftlich effizienter werden - eine unverzichtbare Voraussetzung für Aktionen mit dem Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit Europas im Vergleich zu den übrigen Gebieten der Welt zu steigern.

4.4. Der Tourismussektor steht auch internen Herausforderungen aufgrund der notwendigen Strukturanpassungen gegenüber, die die Unternehmen vornehmen müssen, um gerüstet zu sein für die neuen Gegebenheiten auf dem europäischen Markt, das komplexe Regelwerk, die Herausforderungen der Informationsgesellschaft, die Steigerung der Nachfrage nach zunehmend anspruchsvollen und diversifizierten Dienstleistungen im Fremdenverkehrssektor und die durch Qualitätsstandards auferlegten Anforderungen in bezug auf Umweltschutz und eine effizientere, den Kunden zufriedenstellende Verbraucherschutzpolitik. Der einheitliche Binnenmarkt bringt veränderte Funktionsregeln für die Wirtschaftstätigkeit und somit einen Wandel in Angebot und Nachfrage mit sich. Die Union kann dadurch, daß sie ein einheitliches Gebiet umfaßt, einen wesentlichen Beitrag zur Bewältigung dieser Probleme leisten.

4.5. Die Union muß bei ihren Lösungsvorschlägen in erster Linie die tatsächliche Verwirklichung des Binnenmarktes und der Wirtschafts- und Währungsunion im Auge haben. In diesem Zusammenhang sollte erneut die Notwendigkeit bekräftigt werden, die Dimension des Fremdenverkehrs tatsächlich in all jene Gemeinschaftspolitiken einzubeziehen, die in diesen Bereich eingreifen (z. B. Verkehrs-, Steuer-, Umwelt-, Sozial-, Verbraucherschutzpolitik ...), sowie in die Kreditfinanzierungsinstrumente der Gemeinschaft (EIB, EIF) und die Strukturfonds. Was z. B. die Mehrwertsteuer betrifft, so sei nur auf die Steuerprobleme im Hotel- und Gaststättengewerbe und auf die Schwierigkeiten hingewiesen, die die Transportunternehmen und Reisebüros bei der Anwendung der 6. Richtlinie auf den Verkehr haben. () Die Koordinierung sämtlicher Gemeinschaftsmaßnahmen in diesem Bereich kann und sollte von der GD XXIII der Kommission im Zuge einer Verstärkung ihrer horizontalen Aktivitäten durchgeführt werden. Des weiteren sollte der Kommission das Recht eingeräumt werden, Rahmenbedingungen und spezifische Aktionen zu fördern, mit denen der Gemeinschaftspolitik zur Förderung des Fremdenverkehrs unter Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips ein entscheidender Impuls gegeben wird. Eine Aufstockung des Personals und der Finanzmittel der Kommission ist die Grundbedingung für das Gelingen einer derartigen Politik.

5. Der zusätzliche Nutzen für die Gemeinschaft

5.1. Das Grünbuch betont die Notwendigkeit, die von der Gemeinschaft geleisteten Anstrengungen mit den vorhandenen nationalen Aktionen abzustimmen.

5.2. Der erste gemeinschaftliche Aktionsplan zur Förderung des Fremdenverkehrs, der in Kürze Gegenstand eines abschließenden Berichts der Kommission sein wird und zu dem der WSA in seiner Stellungnahme vom 14. und 15. September 1994 Bemerkungen formulierte, die an Aktualität nichts eingebüßt haben, ist ein erster klarer Beitrag des zusätzlichen Nutzens, den die Kommission zur Fremdenverkehrspolitik leisten kann und der durch die oben erwähnten indirekten Aktionen ergänzt wird (Binnenmarkt, Umweltpolitik ...).

5.3. In bezug auf den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt trägt der Fremdenverkehr zum Ziel des sozio-ökonomischen Ausgleichs zwischen den einzelnen Regionen der Union und der Umstellung der Gebiete mit rückläufiger industrieller Entwicklung sowie der ländlichen Gebiete im Zuge einer flächendeckenden Verteilung der Tätigkeiten und Arbeitsplätze bei; er besitzt ferner einen indirekten Multiplikatoreffekt auf die Tätigkeiten im Primär- und Sekundärbereich, des Handels und Handwerks.

5.4. Die Union hat anhand der Strukturfonds (EFRE, ESF, EAGFL), der EIB und der übrigen ihr zur Verfügung stehenden Finanzinstrumente erkannt, welchen Beitrag der Tourismus zur Erreichung dieser Ziele durch Mitfinanzierung des gemeinschaftlichen Förderkonzepts für den Bereich Fremdenverkehr leisten kann, das in Abstimmung mit den nationalen und regionalen Behörden ausgearbeitet wurde. Die für den Tourismus bewilligten Mittel sollten den erreichbaren Zielen angemessen sein und proportional aufgestockt werden.

5.5. Der Bereich Fremdenverkehr sollte durch eine von der Kommission koordinierte Planung auf allen Ebenen stärker in das Konzept der regionalen Entwicklung integriert werden; so könnten die vorrangigen Ziele für die Entwicklung der Tätigkeiten vor Ort festgelegt werden, um Qualität und Vielfalt des Produkts "Fremdenverkehr" zu steigern; dies käme ferner dem Umweltschutz und einer effizienten saisonalen und geographischen Verteilung des Fremdenverkehrs durch Förderung einer Entzerrung der Schul- und Betriebsferien zugute; außerdem könnten auf diese Weise konkret alternative und ergänzende Formen des Fremdenverkehrs, wie Kulturtourismus, ländlicher Tourismus, Thermen- und Kongreßtourismus, Wochenendtourismus oder ein auf spezifische Bevölkerungsgruppen (ältere Menschen, Jugendliche ...) zugeschnittener Fremdenverkehr entwickelt werden.

Diese Vorgehensweise, die die Planung, den Erfahrungsaustausch, die Überwachung sowie die Festlegung von Rahmenbedingungen auf Gemeinschaftsebene beinhaltet, ermöglicht es, die drei im Grünbuch vorgesehenen Erfordernisse (Wirtschaftszweig Fremdenverkehr, Verbraucherschutz, Wahrung des natürlichen und kulturellen Erbes) besser zu verknüpfen und in Einklang zu bringen und zudem zu verhindern, daß bestimmte Gebiete, die für den Fremdenverkehr wie geschaffen sind, weiter benachteiligt werden.

5.6. Was die nachhaltige Entwicklung anbelangt, mit der die Interessen des Wirtschaftslebens mit denen des Gebiets und der Umwelt in Einklang gebracht werden sollen, so hat der WSA diese Notwendigkeit insbesondere in seiner Stellungnahme zu EUROPA 2000+ bereits erkannt und darin die Ansicht vertreten, daß zwischen Wirtschaftstätigkeit und Qualität der Umwelt ein Bezug hergestellt werden müsse, da die Wirtschaft - will sie leistungsfähig sein - auf die Umwelt angewiesen ist.

5.7. Unter diesem Gesichtspunkt kann der Fremdenverkehr aufgrund seines horizontalen Charakters einen wertvollen Beitrag im Streben nach einem ausgewogenen Gleichgewicht zwischen Umwelt - und zwar auch im städtischen Bereich - und Wirtschaftstätigkeit leisten. Die qualitiative Verbesserung des Fremdenverkehrsprodukts muß einhergehen mit einer stärkeren Sensibilisierung des Touristen für Umweltthemen. Die Berücksichtigung der Umweltkomponente und die Einhaltung der entsprechenden Normen, wie sie im 5. Aktionsprogramm der Gemeinschaft für den Umweltbereich vorgesehen sind, müssen mit den Umweltschutzauflagen der Fremdenverkehrsunternehmen vereinbar sein; damit soll vermieden werden, daß Bedingungen entstehen, die für diese Unternehmen untragbar sind.

5.8. Die Union sollte auch von den EU-externen Fremdenverkehrsunternehmen in den klassischen Reiseländern die Einhaltung der für die europäischen Unternehmen geltenden Umwelt- und Verbraucherschutzstandards fordern; dies kann im Rahmen der Verhandlungen über die Wirtschaftszusammenarbeit erfolgen, die die Europäische Union mit diesen Ländern aufnimmt, um Wettbewerbsverzerrungen auf Kosten der europäischen Fremdenverkehrsunternehmen vorzubeugen. Ferner ist die These einleuchtend, daß die Fremdenverkehrspolitik in sämtliche Kooperationsabkommen aufgenommen werden soll, die mit Drittländern geschlossen wurden.

5.9. Die Kommission kann durch ihre Koordinierungs- und Förderungsmaßnahmen sowie durch eigene spezifische Initiativen zweifelsohne einen zusätzlichen Nutzen für die von den Mitgliedstaaten verfolgten Politiken schaffen; so z. B. bei der Errichtung von Infrastrukturen von gemeinschaftlichem Interesse, der Berufsausbildung, der Erprobung und dem Absatz neuer Fremdenverkehrsprodukte sowie bei der Aufwertung des Beschäftigungspotentials, das die Fremdenverkehrsaktivitäten bieten.

5.10. Die durch das Zweijahresprogramm 1991-1992 eingeleitete qualitiative Verbesserung der Kenntnisse im Bereich des Tourismus auf der Grundlage statistischer Informationen über den Sektor muß weitergeführt werden; hierbei müssen die Gemeinschaft, die Mitgliedstaaten, die OECD und die WTO an einem Strang ziehen, da öffentliche Hand und Privatwirtschaft nur in genauer Kenntnis aller Zusammenhänge dieses Sektors in der Lage sein werden, in angemessener Weise auf die Entwicklung des Fremdenverkehrs innerhalb der Union und auf Drittmärkten hinzuwirken.

5.11. Die Union und die Mitgliedstaaten sollten sich ferner dafür einsetzen, daß ein zuverlässiger und erschöpfender Grundstock an Studien über die einzelnen Tätigkeitssegmente sowohl auf der Angebots- als auch auf der Nachfrageseite zur Verfügung steht; in diesen Studien sollten auch die Anforderungen für den "Konsum" der Fremdenverkehrsprodukte gemeinschafts- und weltweit berücksichtigt werden. Aus diesem Grunde ist eine Aufstockung der Finanzmittel für die GD XXIII und für Eurostat unverzichtbar.

5.12. Hinsichtlich der Förderung der europäischen Identität stimmt der WSA mit der Kommission darin überein, daß der Tourismus zur Verbreitung des Gedankens der Unionsbürgerschaft beiträgt, auch wenn eine Intensivierung der Maßnahmen erforderlich ist, damit die EU die Ausübung dieser Unionsbürgerschaft nach Maßgabe von Artikel 5 des Vertrags ermöglichen kann.

5.13. Im Fremdenverkehrsbereich gibt es eine ungeheure Vielzahl von Kleinstunternehmen, die sich einer Reihe von Herausforderungen stellen müssen, namentlich: Verbesserung der Leistungsqualität, internationaler Wettbewerbsdruck, Anpassung an die neuen Rechtsvorschriften infolge des Binnenmarktes, Einhaltung der Umweltschutzpolitik sowie der Aufbruch ins Zeitalter der Informationsgesellschaft. Vor diesem Hintergrund sollte die Kommission eine Reihe von Maßnahmen ergreifen, um das gesetzliche und administrative Umfeld zu verbessern und zu vereinfachen, die Information zu verbessern, die Zusammenarbeit und den Zusammenschluß zwischen Unternehmen zu fördern, die Einführung neuer Technologien und neuer Managementmethoden zu unterstützen, die Einhaltung der Wettbewerbsregeln zum Schutz der KMU und des Verbrauchers vor Unternehmenskonzentrationen und beim Zugang und der Benutzung der europäischen Telematiknetze zu gewährleisten sowie die Umstrukturierungsprozesse zu fördern, denen sich die KMU zur Anpassung an eine sich ständig verändernde Nachfrage unterziehen müssen. Die Umstrukturierungsprozesse können durch Maßnahmen der Strukturfonds, der EIB und der sonstigen gemeinschaftlichen Finanzinstrumente innerhalb eines abgestimmten Aktionsrahmens erleichtert werden.

5.14. Dreh- und Angelpunkt der Entwicklung des Sektors ist und bleibt die Berufsausbildung, die auf sämtliche Ebenen, also auf die Arbeitnehmer ebenso wie auf die Manager und Unternehmer erweitert werden muß. Dies ist besonders wichtig, wenn es um die Einführung neuer Technologien und neuer Managementmethoden geht, die eine spezifische Aus- und Weiterbildung erfordern. Die Erweiterung der Sprachkenntnisse und die Entwicklung der Weiterbildung sind Kernelemente bei der Verbesserung des touristischen Dienstleistungsangebots. Es gilt also, neue und innovative Ausbildungskonzepte zu erarbeiten, und zwar auch unter Einbeziehung von Angebot und Nachfrage in den Ausbildungsdienstleistungen; auf diese Weise kann den spezifischen Anforderungen des Sektors in allen seinen Bereichen und den unterschiedlichen Arbeitsbedingungen, wie z. B. unbefristete Arbeitsverträge, Teilzeitarbeit, befristete Arbeitsverträge und Saisonarbeit, Rechnung getragen werden; das ermöglicht es wiederum, das Ausbildungsangebot im Fremdenverkehrssektor an die Bedürfnisse der Unternehmen anzupassen, die Anpassung zwischen Arbeitsplatznachfrage und -angebot zu fördern sowie die Beschäftigungslage und die Anziehungskraft der Branche zu verbessern. Eine engere Zusammenarbeit zwischen den Sozialpartnern würde die Erarbeitung neuer Konzepte erleichtern.

5.15. Die Kommission muß ihre spezifischen Ausbildungs-Pilotaktionen in diesem Sektor weiterführen und sich konkret für die Einbeziehung des Fremdenverkehrs in die Ausbildungsprogramme LEONARDO und SOCRATES sowie in den Europäischen Sozialfonds einsetzen; ferner sollte sie den Austausch praktischer Erfahrungen im Ausbildungsbereich zwischen Behörden, Ausbildungsinstituten und den Wirtschaftsakteuren ausbauen.

5.16. Ferner muß darauf hingewirkt werden, daß die Qualifikationen der Fremdenverkehrsberufe innerhalb der Union wirklich anerkannt werden, damit die Freizügigkeit der in dieser Branche Beschäftigten gemeinschaftsweit gewährleistet werden kann.

5.17. Das von der Kommission parallel zu ihren spezifischen Aktionen im Rahmen des Aktionsplans für den Tourismus bislang verfolgte horizontale Konzept zur Einbeziehung des Fremdenverkehrssektors in die übrigen Gemeinschaftspolitiken mit positiven Auswirkungen auf seine Entwicklung erfordert zweifellos eine höhere Aktionsebene, damit folgende drei Schwerpunkte einer europäischen Fremdenverkehrspolitik zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union aufeinander abgestimmt werden können: Qualitätsverbesserung der Dienstleistungen im Fremdenverkehr, Diversifizierung touristischer Tätigkeiten und Produkte; Integration des Konzepts einer nachhaltigen und ausgewogenen Entwicklung in den Fremdenverkehrsbereich.

5.18. Damit diese drei Kernelemente mit den drei Interessenschwerpunkten des Fremdenverkehrs, nämlich Entwicklung der Unternehmen, Schutz und Zufriedenstellung des Touristen als Verbraucher sowie Schutz des natürlichen und kulturellen Erbes, in Einklang gebracht werden können, müssen gemeinschaftsweit Rahmenbedingungen zur Ausarbeitung von Leitlinien festgelegt werden, die über kurzfristige, rein wirtschaftlich orientierte Konzepte hinausgehen; dies wäre Aufgabe der Kommission in Absprache mit den Mitgliedstaaten und den Vertretern des Fremdenverkehrsgewerbes.

5.19. Vor diesem Hintergrund muß die Verbindung zwischen den einzelnen Vertretungen des europäischen Fremdenverkehrsgewerbes im Rahmen einer flächendeckenden Vertretungsstruktur verstärkt werden. Die Kommission könnte diese Verbindung fördern, ohne die sie keine aktive und treibende Kraft auf der Gegenseite hätte, um eine effiziente Gemeinschaftspolitik zur Förderung des Fremdenverkehrs ins Werk zu setzen. Ebenso ist es notwendig, den Dialog zwischen den Sozialpartnern im Fremdenverkehr vor allem in bezug auf das Sozialprotokoll des Unionsvertrags nachhaltig auszubauen.

6. Optionen für die Rolle der Union im Bereich des Tourismus

Das Grünbuch zeigt vier Optionen für die künftige Rolle der EU im Fremdenverkehr auf:

6.1. Die erste Option besteht darin, weniger oder gar keine spezifischen Aktionen der Gemeinschaft durchzuführen. Die Zufriedenheit der Touristen würde gewährleistet durch Maßnahmen, die im Rahmen sonstiger Gemeinschaftspolitiken erarbeitet werden.

Diese Option schließt de facto jegliche Form der Koordinierung aus, da es keinen gemeinschaftlichen Bezugsrahmen für den Tourismus gäbe.

6.2. Die zweite Option sieht die Beibehaltung des gegenwärtigen Rahmens und Aktionsniveaus vor. Die Gemeinschaft verfügt derzeit nicht über eine spezifische Rechtsgrundlage, so daß sie nur unter Berufung auf Artikel 235 agieren kann; dies war z. B. der Fall beim Aktionsplan vom Juli 1992, der jedoch nach Laufzeit und Umfang begrenzt ist. Mit dieser Option wird das politische Legitimitätsdefizit der Kommission nicht behoben, am Status quo festgehalten und die Konzertierungsaktion in Zielsetzung und Reichweite beschränkt. Der Versuchscharakter des gemeinschaftlichen Aktionsplans wird offiziell anerkannt.

6.3. Die dritte Option beinhaltet eine Intensivierung der Gemeinschaftsaktion auf der Grundlage des geltenden Vertrags. Der Aktionsplan hat nicht ausgereicht, um das gesamte Potential des Tourismus zu mobilisieren; daher könnte die Gemeinschaft die touristische Tätigkeit nur im Zuge einer Intensivierung der Maßnahmen in Sektoren mit Auswirkungen auf den Tourismus fördern (Regionalentwicklung, Verbraucher, Unternehmen, Umwelt und Kultur). Auch hier wird die politische Legitimität weiterhin ausgeklammert, und die derzeitigen operativen Instrumente werden zwar hinsichtlich ihrer Mittel, nicht aber hinsichtlich ihrer Zielsetzungen verstärkt. Es fehlt eine Verknüpfung zwischen den Maßnahmen, die einzig und allein durch die politische Legitimität gewährt werden kann; dadurch wäre auch eine bessere Sichtbarkeit der Gemeinschaftsaktion geboten, und der Multiplikatoreffekt des zusätzlichen Nutzens innerhalb der einzelnen politischen Maßnahmen könnte gesteigert werden.

6.4. Schließlich werden mit der vierten Option die Grundlagen für eine gemeinschaftliche Fremdenverkehrspolitik geschaffen, die nicht in die nationalen oder regionalen Politiken eingreift, sondern eine gemeinschaftsweite Festlegung der gemeinsamen Leitlinien ermöglicht, die zu einer Konvergenz der Zielsetzungen und Maßnahmen führen sollte. Dadurch könnten zudem der politische Auftrag und die politische Legitimität der Kommission gestärkt werden, so daß sie nachhaltiger in die im Rahmen der übrigen Aktionen mit Auswirkungen auf den Tourismus getroffenen Entscheidungen eingreifen könnte; des weiteren könnte die Kommisison auf Gemeinschaftsebene Initiativen ergreifen, um die Koordinierung zu stärken und den spezifischen Anforderungen des Tourismus gerecht zu werden. Die politische Legitimität müßte im Vertrag anhand eines spezifischen Titels verankert werden, der eine angemessene Rechtsgrundlage vorsieht und Art und Umfang einer Fremdenverkehrspolitik der Union unter Darlegung der Ziele festlegt.

7. Schlußfolgerungen

7.1. Dem Fremdenverkehr kommt innerhalb der Europäischen Union nicht nur in sozioökonomischer, sondern auch in politischer und kultureller Hinsicht eine Schlüsselfunktion zu; er stellt einen Integrationsfaktor zwischen den Völkern und verschiedenen geographischen Gegebenheiten in der Gemeinschaft dar, ist ein ausgezeichnetes Vehikel, um die europäische Identität zu stärken und trägt zur Wahrung und Verbreitung der europäischen Werte im Ausland bei.

7.2. Der Tourismus ist einer der Bereiche mit dem größten Beschäftigungspotential und ist zudem ein entscheidender Faktor für den sozioökonomischen Ausgleich zwischen den Regionen in der Union. Die Entwicklung des Fremdenverkehrs besitzt aufgrund der branchenübergreifenden Interdependenz einen Multiplikatoreffekt auf die anderen, mit ihm verbundenen Sektoren, wie Landwirtschaft, Industrie, Handwerk, Handel, Verkehr ...

7.3. Europa steht auf dem Weltreisemarkt nach wie vor an erster Stelle; seine Position wird allerdings von einer zunehmend schärferen internationalen Konkurrenz seitens der neuen aufsteigenden Fernreise-Zielgebiete bedroht, die deutlich höhere Zuwachsraten verzeichnen als die Union.

7.4. Der europäische und internationale Fremdenverkehr eröffnet zweifelsohne beträchtliche Wachstumsperspektiven. Das Wachstumspotential kann innerhalb der Union allerdings nur ausgeschöpft werden, wenn das europäische Fremdenverkehrssystem insgesamt seine Wettbewerbsfähigkeit steigert. Dies gilt für die Qualitätsstandards, die Empfangsstrukturen, die Diversifizierung des Angebots zur Anpassung an die Nachfrageentwicklung und die Ursachen für eine immer anspruchsvollere und weniger stereotype Nachfrage im Tourismus.

7.5. Im Grünbuch werden recht deutlich die Anforderungen und Möglichkeiten der Union in allen ihren Schattierungen dargelegt; gefordert werden klare Lösungsansätze, damit eine europäische Fremdenverkehrspolitik konzipiert werden kann, die ihren Herausforderungen gewachsen ist.

7.6. Die bislang europaweit erfolgten Aktionen sind den Bedürfnissen des Sektors nur in unzureichender Weise gerecht geworden, weil sie nur Teilbereiche abgedeckt haben, eine beschränkte Laufzeit hatten, kein mittel- und langfristiges Entwicklungskonzept aufwiesen und nicht gänzlich den neuen Gegebenheiten auf Gemeinschaftsebene angepaßt wurden.

7.7. Die Tatsache, daß der Vertrag von Rom keine spezifische Rechtsgrundlage enthält, wirkte sich bislang als Hemmschuh für die Gemeinschaftsinitiative im Fremdenverkehrssektor aus.

7.8. Die oben ausgeführten Bemerkungen zum zusätzlichen Nutzen, den die Gemeinschaft zur Entwicklung des Fremdenverkehrs beisteuern kann, dürften jeden Zweifel an der Notwendigkeit einer echten und effizienten Fremdenverkehrspolitik der Gemeinschaft, wie sie im Grünbuch unter Option IV skizziert wird, ausräumen. Der WSA bekräftigt - ganz im Tenor seiner bislang dargelegten Standpunkte und insbesondere seiner unlängst veröffentlichten Stellungnahme zum Fremdenverkehr vom 15. September 1994 - erneut die Notwendigkeit, daß eine Fremdenverkehrspolitik unter einem spezifischen Titel und mit einer entsprechenden Rechtsgrundlage in den Vertrag aufgenommen wird; dies muß ohne weitere Verzögerungen im Rahmen der nächsten Regierungskonferenz von 1996 geschehen.

7.9. Auf der Grundlage von Option IV müßte die Kommission gemeinsam mit den Mitgliedstaaten und in Zusammenarbeit mit den Organisationen zur Vertretung der Unternehmen, Gewerkschaften und Verbraucher für die Festlegung der Rahmenbedingungen und Leitlinien sowie die Koordinierung zuständig sein; diese Koordinierung ist unverzichtbar, damit die Kernaktionen einer europäischen Fremdenverkehrspolitik, die sich positiv auf die Erreichung der Unionsziele auswirkt, auch durch unabhängige Initiativen unter Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips ins Werk gesetzt werden können.

7.10. Als konkreten Beitrag zur Regierungskonferenz 1996 schlägt der Ausschuß vor, den folgenden Text als neuen Titel in den Vertrag einzufügen:

"FREMDENVERKEHR

1. Gemeinschaft und Mitgliedstaaten sorgen für die Schaffung von Rahmenbedingungen, die zur Sicherung und Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit des Fremdenverkehrssektors in der Gemeinschaft erforderlich sind. Zu diesem Zweck streben sie folgendes an:

- eine echte Koordinierung zwischen der Gemeinschaftspolitik und der Politik der Mitgliedstaaten im Bereich des Fremdenverkehrs;

- die Entwicklung gemeinsamer Aktionen von Gemeinschaft und Mitgliedstaaten, damit der Fremdenverkehrssektor der Gemeinschaft im internationalen Wettbewerb bestehen kann;

- die Interessen der betroffenen Wirtschaftszweige sowie der Verbraucher auf der Grundlage einer nachhaltigen Entwicklung, bei der das kulturelle Erbe und die Natur respektiert werden, miteinander in Einklang zu bringen.

2. Zur Verwirklichung der in Absatz 1 genannten Ziele werden die fremdenverkehrspolitischen Maßnahmen von der Kommission in alle Aspekte der Gemeinschaftspolitik integriert und koordiniert."

Geschehen zu Brüssel am 14. September 1995.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Carlos FERRER

() Stellungnahme des WSA, ABl. Nr. C 332 vom 31. 12. 1990 (Berichterstatter: Herr Vassilaras); Stellungnahme des WSA, ABl. Nr. C 49 vom 24. 2. 1992 (Berichterstatter: Herr Cunha); Stellungnahme des WSA, ABl. Nr. C 52 vom 19. 2. 1994 (Berichterstatter: Herr Cunha); Stellungnahme des WSA, ABl. Nr. C 393 vom 24. 12. 1994 (Berichterstatter: Herr Lustenhouwer).

() Stellungnahme des WSA, ABl. Nr. C 332 vom 31. 12. 1990 (Berichterstatter: Herr Vassilaras), S. 160, Ziffer 4.3 und 4.4.

ANHANG zur Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Abgelehnte Änderungsanträge

Folgende, nach Maßgabe der Geschäftsordnung eingebrachte Änderungsanträge wurden im Verlauf der Beratungen abgelehnt:

Änderungsanträge von Herrn Giesecke:

Seite 1

Text unverändert bis einschließlich Ziffer 1.2.

Ziffer 1.3

Streichen und durch neuen Text ersetzen:

"1.3. 1990 wurde vom Ministerrat zum "Europäischen Tourismus-Jahr" erklärt. Damit wurde auf die Bedeutung dieses für Europa sehr wichtigen Wirtschaftzweigs und seine vielfältigen Weiterungen wirtschaftlicher und sozialer Art hingewiesen."

Ziffer 1.4

In der zweiten Zeile "und unzureichende" streichen.

Ziffer 1.5

Bleibt unverändert.

Ziffer 1.6

Text bis zur vierten Zeile (einschließlich "Europäische Union") streichen und durch neuen Text ersetzen:

"1.6. Nach Diskussionen mit einzelstaatlichen Behörden und einschlägigen Verbänden und Organisationen räumt der Vertrag über die Europäische Union (Artikel 3 t) zwar erstmals die Möglichkeit ..."

Ziffer 1.7-2.1

Unverändert.

Ziffer 3.1

Sollte wie folgt abgeändert werden:

"3.1. Bei der Prüfung der im Grünbuch unterschiedenen vier Optionen wollte der Ausschuß beachten, daß im Zusammenhang mit der Vorbereitung der Regierungskonferenz 1996 Wünsche nach Übertragung neuer Zuständigkeiten auf die EU nur unter Anlegung scharfer Maßstäbe unterstützt werden könnten. In den verschiedenen Gruppen unserer Bevölkerung ist die Abneigung gegen die zunehmende Zentralisierung von Aufgaben in Brüssel erheblich gewachsen. Deshalb sollten der EU neue Kompetenzen nur insoweit zugeordnet werden, wie sie unabweisbar auf Gemeinschaftsebene besser wahrgenommen werden können."

Ziffer 3.2

Neuer Text:

"3.2. Im Grünbuch erkennt die Kommission an, daß die Mitgliedstaaten und Regionen in erster Linie Träger des Tourismus sind. Dementsprechend weist sie an den verschiedensten Stellen auf das von ihr zu beachtende Subsidiaritätsprinzip hin."

Die alte Ziffer 3.2 wird Ziffer 3.4

In der ersten Zeile nach dem Doppelpunkt streichen:

"3.4. ... der Wunsch, eine möglichst umfassende Diskussion über einen Sektor auszulösen, der - wie wir später noch sehen werden -, für das sozio-ökonomische Wachstum der Union von fundamentaler Bedeutung ist;"

Den Text von Ziffer 3.3 als letzten Satz an Ziffer 3.4 anschließen (... gesteigert werden kann. Diese einleuchtende Vorgehensweise ...).

Ziffer 3.3

Neuer Text

"3.3. Ohne sich im Grünbuch deutlich auf eine der 4 Optionen festzulegen,entwickelt sie eine Anzahl von interessanten Gedankengängen, die den zusätzlichen Nutzen politischer Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene prüfen."

Die Ziffern 3.4-3.8 dementsprechend abändern (3.4 wird 3.5 usw.)

Ziffer 3.9 abändern in 3.10

In der fünften Zeile nach "Aktionsplans" einfügen:

", dessen Beurteilung noch bevorsteht,"

Alte Ziffer 3.10 streichen

Ziffer 3.11

Ziffer 4.5 wird Ziffer 3.11

In der fünften Zeile in der Klammer hinzufügen:

"(z. B. KMB-, Regional-, Ausbildungs-, ...)."

Ziffer 4

4.1-4.4 unverändert.

Ziffer 5-5.1 und 5.2

Unverändert.

Ziffer 5.3

In der zweiten Zeile die Worte "den einzelnen" durch "gewissen" ersetzen.

Ziffer 5.4-5.19

Unverändert.

Ziffer 6 (6.1-6.4)

Streichen.

Ziffer 7 (Schlußfolgerungen) wird Ziffer 6

Ziffer 7.1 bis 7.5 abändern in Ziffer 6.1 bis 6.5

Neue Ziffer 6.6

"6.6. Nach Auffassung des Ausschusses lassen die einzelnen Betrachtungen der Kommission nicht den Schluß zu, daß eine Anhebung der Tourismus-Politik auf die Ebene einer vollen Gemeinschaftspolitik (Option 4) zwingend notwendig ist, um die Gemeinschaftsaufgaben in diesem Wirtschaftssektor effizient zu lösen."

Neue Ziffer 6.7

"6.7. Im Ausschuß wurde seit längerem deutlich die Notwendigkeit gesehen, die Koordinations- und Integrationstätigkeit zugunsten des Fremdenverkehrs innerhalb der Kommission zu verstärken. Allein die erhebliche Bedeutung dieses dynamischen Wirtschaftszweiges sowohl für mehrere Mitgliedsländer wie besonders auch für einzelne, ansonsten wirtschaftlich benachteiligte Regionen, verlangen dies. Wachstums- und Beschäftigungspotentiale dieses Dienstleistungssektors erfordern eine ihrem Stellenwert entsprechende Berücksichtigung bei der Formulierung der verschiedenen Gemeinschaftspolitiken und Maßnahmen."

Neue Ziffer 6.8

"6.8. Ungeachtet der allgemeinen Koordinierungskompetenz, die der EU ohnehin zusteht, könnte dem Rat noch einmal speziell aufgetragen werden, für eine Koordinierung der Infrastrukturpolitiken der Mitgliedsländer in diesem Bereich Sorge zu tragen."

Neue Ziffer 6.9

"6.9. Eine Rechtsetzungskompetenz des für diesen Bereich relevanten Zivilrechts (Haftung der Reiseunternehmer, Verbraucherschutz usw.) sollte der EU ebenfalls zugebilligt werden."

Neue Ziffer 6.10

"6.10. Organisatorische Verbesserungen sollten die mit der Betreuung des Fremdenverkehrs beauftragten Dienststellen der Kommission noch besser als bisher in die Lage versetzen, ihre Aufgaben im Rahmen des jetzigen Vertrags wahrzunehmen."

Neue Ziffer 6.11

"6.11. Eine Anhebung der Tourismus-Politik auf das Niveau einer vollen Gemeinschaftspolitik (Option 4) wird auch darum abgelehnt, weil nicht sicher ist, ob die Nachteile eines dann möglicherweise entstehenden Kompetenzgerangels eventuelle Vorteile überwiegen. Der Tourismus ist wegen seines pluridisziplinären und branchenübergreifenden Charakters in besonderer Weise von anderen Politikbereichen abhängig."

Ab Ziffer 7.6 bis Ende Text streichen

Ergebnis der Abstimmung

Ja-Stimmen: 37, Nein-Stimmen: 80, Stimmenthaltungen: 9.