BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Die Ukraine hat seit 2014 eine starke Partnerschaft mit der Europäischen Union aufgebaut, die über die rein bilaterale Zusammenarbeit hinausgeht und sich in Richtung einer allmählichen politischen Assoziierung und wirtschaftlichen Integration entwickelt. Das Assoziierungsabkommen zwischen der EU und der Ukraine, das am 1. September 2017 in Kraft getreten ist und eine vertiefte und umfassende Freihandelszone (DCFTA) vorsieht, ist das wichtigste Instrument für die Annäherung zwischen der Ukraine und der EU. Zusätzlich zur Förderung vertiefter politischer Beziehungen, stärkerer wirtschaftlicher Verbindungen und der Achtung gemeinsamer Werte bietet das Abkommen einen soliden Rahmen für die Verfolgung einer ehrgeizigen Reformagenda, deren Schwerpunkt auf der Korruptionsbekämpfung, einem unabhängigen Justizsystem, der Rechtsstaatlichkeit und einem besseren Geschäftsklima liegt. Die Reformen, die von entscheidender Bedeutung sind, damit Investitionen getätigt werden, die Produktivität wächst und der Lebensstandard mittelfristig steigen kann, wurden von der EU kontinuierlich unterstützt. Neben anderen Unterstützungsinstrumenten hat die EU für die Ukraine fünf aufeinanderfolgende Makrofinanzhilfen (MFA) bereitgestellt, die im Zeitraum 2014-2021 Darlehen im Umfang von insgesamt 5 Mrd. EUR umfassten.

Trotz ihrer strategischen langfristigen politischen Ausrichtung und des Engagements für die Umsetzung von Reformen steht die Ukraine indes weiterhin vor erheblichen Herausforderungen. Seit dem Ausbruch der COVID-19-Pandemie wurden über 3,8 Millionen Infektionen und fast 100 000 Todesfälle verzeichnet. Die Rückkehr zum Wirtschaftswachstum im Jahr 2021, die in erster Linie vom Einzelhandel und Baugewerbe angetrieben wurde, verlief schleppend, und die Aussichten sind mit erheblichen Risiken behaftet. Die Inflation beschleunigte sich und kletterte Ende 2021 auf 10 %. Die zunehmenden geopolitischen Spannungen an der Grenze zu Russland haben das Vertrauen, insbesondere bei ausländischen Investoren, stark beeinträchtigt. Seit Mitte November 2021 hat die Landeswährung 9 % an Wert gegenüber dem USD verloren, trotz der Interventionen der Nationalbank der Ukraine im selben Zeitraum im Umfang von rund 1,6 Mrd. USD, aufgrund derer der Bestand an offiziellen Reserven um 5,5 % zurückging.

In diesem Kontext stiegen die Renditen ukrainischer Euro-Staatsanleihen Mitte Januar 2022 auf ein untragbares Niveau. Die zugrunde liegende Zahlungsbilanzlücke der Ukraine lässt sich daher nicht mehr zu tragfähigen Bedingungen privat finanzieren. Ausgehend von den jüngsten Projektionen des Internationalen Währungsfonds in seiner ersten Programmüberprüfung, die am 8. November abgeschlossen und am 22. November 2021 gebilligt wurde, würde der fehlende Zugang zu den Kapitalmärkten im Jahr 2022 zu einer Ausweitung der Finanzierungslücke des Landes im Umfang von mindestens 2,5 Mrd. USD führen. Darüber hinaus wirken sich die zunehmenden geopolitischen Spannungen negativ auf die schon jetzt prekäre wirtschaftliche und finanzielle Stabilität der Ukraine aus. Die anhaltenden Sicherheitsbedrohungen haben bereits einen erheblichen Kapitalabfluss ausgelöst. Die negativen Auswirkungen auf künftige Investitionen – ein Bereich, in dem die Ukraine hinter anderen Ländern in der Region zurückliegt – schwächen die Widerstandsfähigkeit des Landes gegenüber wirtschaftlichen und politischen Schocks weiter. Angesichts der zahlreichen Bedrohungen, denen die Ukraine derzeit ausgesetzt ist, sind die staatlichen Institutionen zudem mit Blick auf den Schutz der Bürgerinnen und Bürger stark unter Druck geraten, was signifikante zusätzliche Risiken für die allgemeine Stabilität des Landes und die Gesellschaft im weiteren Sinne mit sich bringt.

Vor dem Hintergrund des verloren gegangenen Zugangs zu den internationalen Kapitalmärkten infolge der erhöhten geopolitischen Unsicherheit und in Anbetracht von deren Auswirkungen auf die Wirtschaftslage in der Ukraine legt die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Vorschlag für eine weitere Makrofinanzhilfe in Höhe von 1,2 Mrd. EUR in Form von Darlehen zur Förderung der Stabilität in der Ukraine vor.

Das geplante Soforthilfepaket, das vorgeschlagen wird, um in einer akuten Krisensituation rasch Hilfe zu leisten und die Resilienz des Landes zu stärken, wird eine Laufzeit von 12 Monaten haben und zwei Auszahlungen umfassen. Die Freigabe der ersten Tranche ist an die Erfüllung der politischen Vorbedingungen und eine zufriedenstellende Durchführung des IWF-Programms geknüpft und würde rasch nach der Billigung dieses Vorschlags und nach Inkrafttreten der Grundsatzvereinbarung über spezifische strukturpolitische Maßnahmen erfolgen, die von der Europäischen Kommission im Namen der EU und der Ukraine vereinbart werden. Die Auszahlung der zweiten Tranche wäre an die kontinuierliche zufriedenstellende Durchführung eines IWF-Programms und der in der Grundsatzvereinbarung festgelegten politischen Maßnahmen gekoppelt. Die dieser Makrofinanzhilfe zugrunde liegende Grundsatzvereinbarung dürfte sich auf eine begrenzte Anzahl durchführbarer kurzfristiger politischer Maßnahmen in den dringlichsten prioritären Bereichen konzentrieren, etwa auf die Stärkung der wirtschaftlichen Widerstandsfähigkeit und Stabilität, Governance und Rechtsstaatlichkeit sowie Energie. Eine anschließende längerfristige Makrofinanzhilfe könnte über die unmittelbare Krise hinausgehen und ein breiteres Spektrum an Reformprioritäten in den Mittelpunkt stellen. Die Umsetzung der vorgeschlagenen Maßnahme dürfte mit der Unterstützung im Rahmen der durch das Instrument für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit (NDICI) finanzierten Budgethilfe einhergehen. Die angekündigte zusätzliche Mittelzuweisung in Höhe von 120 Mio. EUR an NDICI-Finanzhilfen wird wesentlich sein, um die Bemühungen der Ukraine um die Schaffung geordneter Staatlichkeit und Resilienz weiter zu stärken. Überdies wird die EU eng mit der Ukraine zusammenarbeiten, um deren Ersuchen um eine anschließende, regelmäßige Makrofinanzhilfe weiterzuverfolgen, sobald sich die Lage stabilisiert.

Wie in der diesem Vorschlag beigefügten Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen näher erläutert wird, ist die Kommission – auch ausgehend von der Beurteilung der politischen Lage durch den Europäischen Auswärtigen Dienst – der Auffassung, dass die politischen und wirtschaftlichen Vorbedingungen für die vorgeschlagene Makrofinanzhilfe erfüllt sind.

•Allgemeiner Kontext

Die Risiken, die sich aus den derzeitigen geopolitischen Spannungen und der Sicherheitslage an der Grenze zu Russland ergeben, haben seit Mitte November stetig zugenommen. Dadurch wurde das Vertrauen der Anleger erheblich in Mitleidenschaft gezogen, was sich am kontinuierlichen Abfluss von Kapital und offiziellen Währungsreserven ablesen lässt. Die Schwächung der Hrywnja trotz anhaltender Interventionen der Nationalbank der Ukraine zur Stützung der Landeswährung sowie der faktische Verlust des Zugangs der Regierung zu den Kapitalmärkten lassen die Risiken, mit denen die makroökonomischen Aussichten der Ukraine behaftet sind, signifikant steigen. Nachdem die Wirtschaft im Jahr 2020 um lediglich 4 % und damit weniger stark geschrumpft war als erwartet, ging das Bruttoinlandsprodukt im ersten Quartal 2021 gegenüber dem Vorjahr um 2,2 % zurück. Die im zweiten Quartal verzeichnete Erholung gegenüber dem Vorjahr von 5,7 % fiel vor dem Hintergrund des Ausmaßes des vorangegangenen Konjunkturrückgangs enttäuschend aus, und im dritten Quartal folgte eine Wachstumsverlangsamung auf 2,7 %. Das schwächelnde Wachstum ist sowohl der anhaltenden schwierigen Pandemiesituation (mit einer steigenden Anzahl von COVID-19-Fällen und einer relativ geringen Impfquote von 33 %, Stand Ende Januar 2022) als auch den Auswirkungen zunehmender Spannungen auf das Vertrauen sowie nachteiligen strukturellen Faktoren, einschließlich einer chronisch niedrigen Investitionsquote, zuzuschreiben. Zu den signifikanten strukturellen Investitionshindernissen zählen die nach wie vor weitverbreitete Korruption und die noch nicht abgeschlossene Governance-Reform des dichten Netzes staatseigener Unternehmen, die weiterhin Prioritäten für künftige politische Bemühungen darstellen.

Angesichts der wachsenden Geldmenge und der zunehmenden Inflation erhöhte die Nationalbank der Ukraine (NBU) ihren Leitzins im Zeitraum von Juni 2021 bis Januar 2022 um 400 Basispunkte auf 10 %. Nachdem in der ersten Jahreshälfte 2020 ein signifikanter Rückgang der Inflation verzeichnet worden war, hatte sich die Inflation im November 2020 wieder beschleunigt. Der durchschnittliche Anstieg der Konsumgüterpreise lag im September 2021 bei 11 % und schwächte sich im Dezember auf 10 % ab. Bei den Produktionsmitteln setzt sich der Preisauftrieb weiter fort und war im Dezember 2021 auf einen spektakulären Wert von 62,2 % geklettert. Wenngleich die NBU der Auffassung ist, dass der Höchststand der Inflation bereits erreicht wurde, ist im Laufe des Jahres 2022 mit einer weiteren Straffung der Geldpolitik zu rechnen, insbesondere um die Inflation auf das angestrebte Ziel von 4 % bis 6 % zu drücken. Vor dem derzeitigen Hintergrund einer allmählichen weltweiten Verschlechterung der Finanzierungsbedingungen ist die Ukraine als aufstrebender Markt außerdem zusätzlicher Fragilität ausgesetzt, da eine Neubewertung globaler Risiken vorgenommen wurde.

Getragen von der Rückkehr zum Wachstum und höheren Steuereinnahmen wird sich das öffentliche Defizit 2021 auf schätzungsweise 3,1 % des Bruttoinlandsprodukts belaufen und somit 200 Basispunkte unter dem ursprünglich geplanten Defizit liegen. Die öffentlichen Einnahmen legten 2021 um 24 % zu und fielen infolgedessen um 2,8 Prozentpunkte höher aus als ursprünglich geplant, während die Ausgaben um 11 % stiegen und damit 1,5 Prozentpunkte unter dem Zielwert verharrten. In Anbetracht dieser Ergebnisse haben sich die öffentlichen Finanzen im vergangenen Jahr gut entwickelt. Nach den derzeitigen Planungen dürfte sich das Haushaltsdefizit 2022 auf 3,5 % des Bruttoinlandsprodukts belaufen, doch ist die tatsächliche Entwicklung sehr ungewiss, kann sich dramatisch verschlechtern und wird insbesondere von der Entwicklung des internationalen geopolitischen Kontexts abhängen.

Nach der Wiederbelebung des Wirtschaftswachstums drehte der signifikante Leistungsbilanzüberschuss von 2020 aufgrund der rückläufigen Nachfrage im Jahr 2021 ins Minus. Während die Leistungsbilanz im Jahr 2020 einen Überschuss von 5,3 Mrd. USD ausgewiesen hatte, wurde im Zeitraum Januar bis August 2021 ein Defizit von 830 Mio. USD bzw. 0,5 % des Bruttoinlandsprodukts verzeichnet. Im selben Zeitraum stiegen die Warenausfuhren und -einfuhren im Vorjahresvergleich um 36 % bzw. 30 %, was sich in einem Handelsdefizit von 3 Mrd. USD niederschlug. In der Dienstleistungsbilanz, die einen Anstieg der Ausfuhren und Einfuhren um 12 % bzw. 21 % auswies, war ein Überschuss von 2,3 Mrd. USD auszumachen. Beim Primäreinkommen, für das im Zeitraum von Januar bis August 2020 ein Überschuss von 3,2 Mrd. USD zu verzeichnen war, entstand ein signifikantes Defizit von 3 Mrd. USD, wenngleich die Heimatüberweisungen um 18 % auf 8,9 Mrd. USD gestiegen waren. Der Bestand ausländischer Direktinvestitionen erholte sich im ersten Halbjahr 2021 insbesondere aufgrund der Reinvestition von Erträgen signifikant.

Während des Pandemiejahres 2020 blieb der Bestand an offiziellen Währungsreserven stabil und erreichte im August 2021 sogar einen historischen Höchststand von 31,6 Mrd. USD, einschließlich der zusätzlichen Zuweisung von Sonderziehungsrechten (SZR) durch den IWF in Höhe von 2,73 Mrd. USD. Wenngleich im September 2021 eine leicht rückläufige Entwicklung zu beobachten war, wuchsen die Reserven weiter, beliefen sich im Dezember letzten Jahres auf knapp 31 Mrd. USD und lagen damit immer noch 6 % über dem Vorjahreswert. Nach der jüngsten Schwächung des Anlegervertrauens und den Devisenmarktinterventionen der Zentralbank im Umfang von mehr als 700 Mio. USD zu Beginn des Jahres 2022 dürften die offiziellen Reserven jedoch geschrumpft sein.

•Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich

Mit dem Beschluss Nr. 701/2020/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Mai 2020 wurde bereits (als Teil des Makrofinanzhilfepakets für Erweiterungs- und Nachbarschaftsländer im Kontext der COVID-19-Pandemie) eine Makrofinanzhilfe für die Ukraine in Form von Darlehen in Höhe von 1,2 Mrd. EUR angenommen. Die Finanzhilfe wurde im Zeitraum 2020 bis 2021 vollständig ausgezahlt.

•Kohärenz mit der Politik der Union in anderen Bereichen

Die vorgeschlagene MFA stimmt mit den Zielen der Europäischen Nachbarschaftspolitik überein. Sie unterstützt das Interesse der Europäischen Union an wirtschaftlicher Stabilität und Entwicklung in der Ukraine und allgemeiner an der Widerstandsfähigkeit der osteuropäischen Nachbarschaftsregionen. Durch die Unterstützung der Bemühungen der ukrainischen Behörden zur Schaffung eines stabilen makroökonomischen Umfelds und die Durchführung ehrgeiziger Strukturreformen erhöht die vorgeschlagene Maßnahme den Mehrwert des gesamten EU-Engagements in der Ukraine und verbessert die Wirksamkeit auch anderer Formen der EU-Finanzhilfe für das Land, einschließlich Budgethilfemaßnahmen und Zuschüsse, die über externe Finanzierungsinstrumente im Rahmen des derzeitigen mehrjährigen Finanzrahmens für 2021-2027 verfügbar sind. Die vorgeschlagene Soforthilfe ist Teil eines EU-Pakets, das durch die zusätzliche Bereitstellung von 120 Mio. EUR im Rahmen des Instruments für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit – Europa in der Welt (NDICI/Europa in der Welt) außerdem eine Zuschusskomponente umfasst, und ist ein fester Bestandteil der gesamten internationalen Unterstützung für die Ukraine. Die Makrofinanzhilfe wird die von anderen multilateralen und bilateralen Gebern bereitgestellte Hilfe weiterhin ergänzen.