BEGRÜNDUNG

Nach Artikel 395 Absatz 1 der Richtlinie 2006/112/EG vom 28. November 2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem (im Folgenden die „MwSt-Richtlinie“) kann der Rat auf Vorschlag der Kommission einstimmig jeden Mitgliedstaat ermächtigen, von dieser Richtlinie abweichende Sondermaßnahmen einzuführen, um die Steuererhebung zu vereinfachen oder Steuerhinterziehung oder Steuerumgehung zu verhindern.

Mit Schreiben, das am 4. Dezember 2019 bei der Kommission registriert wurde, beantragte die Italienische Republik, die Ermächtigung zur Abweichung von den Artikeln 206 und 226 der MwSt-Richtlinie in Bezug auf die Entrichtung der Mehrwertsteuer sowie die Rechnungsstellung bei Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen an Behörden zu verlängern. Indirekt wurde damit eine Begrenzung des Anwendungsbereichs der mit dem Durchführungsbeschluss (EU) 2017/784 des Rates gewährten Ausnahmeregelung beantragt‚ da diese auch für Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen an von zentralen und lokalen Behörden kontrollierte Unternehmen sowie eine Reihe börsennotierter Unternehmen gilt.

Mit Schreiben, das am 27. März 2020 bei der Kommission registriert wurde, änderte Italien seinen Antrag jedoch dahin gehend, dass die Ermächtigung denselben Anwendungsbereich haben sollte wie der Durchführungsbeschluss (EU) 2017/784 des Rates; es wurde also beantragt, die von den Artikeln 206 und 226 der MwSt-Richtlinie abweichende Maßnahme auf Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen an Behörden, an von zentralen und lokalen Behörden kontrollierte Unternehmen und an eine Reihe börsennotierter Unternehmen anzuwenden. Mit Schreiben vom 5. Mai 2020 unterrichtete die Kommission gemäß Artikel 395 Absatz 2 der MwSt-Richtlinie die anderen Mitgliedstaaten über den Antrag der Italienischen Republik. Mit Schreiben vom 6. Mai 2020 teilte die Kommission der Italienischen Republik mit, dass ihr alle für die Prüfung des Antrags erforderlichen Angaben vorliegen.

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Nach der Einführung eines Systems statistischer Kontrollen stellte Italien Mehrwertsteuerbetrug in erheblichem Umfang im Zusammenhang mit Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen an Behörden fest. Um diesen Praktiken ein Ende zu setzen, beantragte Italien 2014, dass die auf Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen an Behörden fällige Mehrwertsteuer nicht länger an den Lieferer oder Dienstleister zu zahlen sein sollten, sondern auf ein gesondertes, gesperrtes Bankkonto der Steuerverwaltung. Dieses Verfahren wird üblicherweise als Split-Payment-Verfahren (Verfahren der Aufspaltung von Zahlungen) bezeichnet, da die Zahlung, die der Kunde normalerweise vollständig an den Leistungserbringer überweist (Entgelt für Lieferungen von Gegenständen oder Dienstleistungen zuzüglich Mehrwertsteuer), aufgespalten wird in i) das Entgelt, das an den Leistungserbringer gezahlt wird, einerseits und ii) die geschuldete Mehrwertsteuer, die auf ein gesperrtes Bankkonto der Steuerverwaltung überwiesen wird, andererseits.

Die Ausnahmeregelung wurde mit dem Durchführungsbeschluss (EU) 2015/1401 des Rates bis 31. Dezember 2017 genehmigt. Damit wurde Italien ermächtigt, von Artikel 206 der MwSt-Richtlinie in Bezug auf die Entrichtung der Mehrwertsteuer und von Artikel 226 der MwSt-Richtlinie in Bezug auf die Rechnungsstellung abzuweichen.

Italien hatte die Ausnahmeregelung für einen begrenzten Zeitraum beantragt, um eine geeignete Kontrollregelung einführen und umsetzen und vollen Nutzen aus den durch die elektronische Rechnungsstellung verfügbaren Daten ziehen zu können. Die Einführung der verpflichtenden elektronischen Rechnungsstellung bei Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen an Behörden, die die Prüfung einzelner Umsätze sowie der genauen Mehrwertsteuerbeträge, die Behörden für ihre Erwerbe zu entrichten haben, in Echtzeit ermöglicht, sollte Italien in die Lage versetzen, den betreffenden Sektor mittels herkömmlicher Kontrollmethoden zu prüfen, ohne mit der Anwendung des Split-Payment-Verfahrens von der MwSt-Richtlinie abweichen zu müssen.

Nach den von Italien vorgelegten Informationen hat die Einführung der elektronischen Rechnungsstellung bei Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen an Behörden der Steuerverwaltung umfangreiche Informationen über den Rechnungsfluss geliefert, die die Prüfung von Umsätzen und entsprechenden Mehrwertsteuerbeträgen ermöglichen. Ein anderes Element des effektiven Kontrollsystems – die Pflicht zur Übermittlung der Daten aller ausgestellten und empfangenen Rechnungen an die Steuerverwaltung – wurde jedoch erst am 1. Januar 2017 eingeführt. Bis es Wirkung zeigen und dafür sorgen konnte, dass die Steuerzahler ihren steuerlichen Pflichten besser nachkommen, war mehr Zeit erforderlich. Italien beantragte daher, die von den Artikeln 206 und 226 der MwSt-Richtlinie abweichende Maßnahme für Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen an Behörden zu verlängern.

Im Übrigen hat Italien Steuerhinterziehung im Zusammenhang mit Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen an von Behörden kontrollierte Unternehmen und an eine kleine Gruppe von 40 börsennotierten Unternehmen festgestellt. Um diese Steuerhinterziehung zu bekämpfen und weitere Mehrwertsteuerausfälle für die öffentliche Hand zu verhindern, beantragte Italien, den Anwendungsbereich der von den Artikeln 206 und 226 der MwSt-Richtlinie abweichenden Maßnahme auf Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen an die oben genannten Unternehmen, die von Italien als ebenso zuverlässig wie Behörden eingestuft werden, auszudehnen. Es handelt sich dabei um insgesamt rund 2400 Unternehmen – solche, die von zentralen und lokalen Behörden kontrolliert werden, und rund 40 börsennotierte Unternehmen. Italien erwartete von der Ausdehnung des Split-Payment-Verfahrens auf diese Unternehmen die Unterbindung der Steuerhinterziehung in Form der Nichtentrichtung der Mehrwertsteuer durch die Lieferer und Dienstleister der betreffenden Unternehmen und mithin eine Erhöhung der Mehrwertsteuereinnahmen.

Mit dem Durchführungsbeschluss (EU) 2017/784 des Rates wurde die Verlängerung der Ausnahmeregelung mit ihrem erweiterten Anwendungsbereich bis zum 30. Juni 2020 genehmigt.

Im Oktober 2018 legte Italien einen Bericht gemäß Artikel 3 Absatz 2 des Durchführungsbeschlusses (EU) 2017/784 des Rates vor. Dem Bericht zufolge hatte die Einführung des Split-Payment-Verfahrens in Italien eine Erhöhung der Mehrwertsteuereinnahmen zur Folge, die über den Schätzungen zum Zeitpunkt der Einführung des Verfahrens lag. Zudem wurde in dem Bericht festgestellt, dass der Anstieg der Mehrwertsteuergutschriften zugunsten der Lieferer und Dienstleister der genannten Unternehmen infolge der Einführung des Split-Payment-Verfahrens leicht zu kontrollieren und zu verwalten ist und dass sich die Situation bei der Erstattung der Mehrwertsteuer nicht verschlechtert hat.

Das Split-Payment-Verfahren ist Teil eines von Italien zur Bekämpfung von Steuerbetrug und Steuerhinterziehung erlassenen Maßnahmenpakets. Zu dem Maßnahmenpaket gehören unter anderem die elektronische Rechnungsstellung und die elektronische Übermittlung von Daten über Entgelte auf Tagesbasis. Die verpflichtende elektronische Rechnungsstellung wurde am 1. Juli 2018 für bestimmte Sektoren und am 1. Januar 2019 allgemein eingeführt. Dies wurde mit dem Durchführungsbeschluss (EU) 2018/593 des Rates genehmigt. Die elektronische Übermittlung von Daten über Entgelte auf Tagesbasis schreibt Steuerzahlern, die Einzelhandels- und ähnliche Tätigkeiten ausüben (für die keine Rechnungsstellungspflichten gelten), vor, Daten über Entgelte auf Tagesbasis elektronisch zu speichern und elektronisch an die Agenzia delle Entrate zu übermitteln. Diese Verpflichtung wurde am 1. Januar 2020 anwendbar und für Steuerzahler mit einem Umsatz von mehr als 400 000 EUR bereits am 1. Juli 2019. Das Maßnahmenpaket ist an die Stelle anderer Kontrollmaßnahmen getreten und ermöglicht es der italienischen Steuerverwaltung, die von den Wirtschaftsbeteiligten gemeldeten Vorgänge gegeneinander abzugleichen und deren Mehrwertsteuerzahlungen zu überwachen. Mit den jüngsten Gesetzesänderungen wurde die Verpflichtung eingeführt, die Daten über mehrwertsteuerpflichtige Umsätze aus elektronischen Rechnungen, mehrwertsteuerpflichtige grenzüberschreitende Umsätze sowie mehrwertsteuerpflichtige Umsätze mit elektronisch gezahlten Entgelten unverzüglich den Steuerzahlern verfügbar zu machen, um ihnen die Einhaltung der Steuervorschriften zu erleichtern. Dies wird zur Folge haben, dass die Mehrwertsteuererklärung von der Agenzia delle Entrate vorausgefüllt und ein regulärer Mehrwertsteuerbescheid erstellt wird, den der Steuerpflichtige annehmen oder ergänzen kann. Sobald dieses System vollständig umgesetzt ist, sollte es im Sinne des Erwägungsgrunds 7 des Durchführungsbeschlusses (EU) 2017/784 nicht mehr nötig sein, mit der Anwendung des Split-Payment-Verfahrens von der Richtlinie 2006/112/EG abzuweichen.

Die italienischen Behörden halten es zum gegenwärtigen Zeitpunkt jedoch nicht für angebracht, das Split-Payment-Verfahren ganz abzuschaffen. Ihren Schätzungen zufolge verkürzen die im Rahmen des Betrugsbekämpfungspakets ergriffenen Maßnahmen den Zeitraum, in dem die Steuerverwaltung einen potenziellen Fall von Steuerhinterziehung oder Steuerbetrug ermitteln kann, von den ursprünglich benötigten 18 Monaten auf drei Monate. Ohne das Split-Payment-Verfahren könnte jedoch eine Beitreibung bei Steuerhinterziehern oder Steuerbetrügern nach der Überprüfung unmöglich sein, wenn diese insolvent sind. Das Split-Payment-Verfahren hat als Ex-ante-Maßnahme eine wesentlich höhere Wirksamkeit.

Die Kommission ist nach wie vor der Auffassung, dass es bei einer vollständigen Umsetzung des italienischen Betrugsbekämpfungspakets nicht mehr nötig sein sollte, mit der Anwendung des Split-Payment-Verfahrens von der MwSt-Richtlinie abzuweichen. Es ist jedoch noch zu früh, um die Wirksamkeit dieser Maßnahmen umfassend zu bewerten, da sie erst vor Kurzem umgesetzt wurden. Die allgemein verpflichtende elektronische Rechnungsstellung ist erst am 1. Januar 2019 in Kraft getreten, und die elektronische Übermittlung von Daten über Entgelte auf Tagesbasis wurde erst am 1. Januar 2020 vollständig umgesetzt. Daher ist eine umfassende Bewertung dieser Maßnahmen und ihrer Auswirkungen auf die Aufdeckung von Mehrwertsteuerbetrug und die Steuererhebung nicht möglich. Solange das Betrugsbekämpfungspaket nicht vollständig umgesetzt ist, ist es daher ratsam, die Regelung erneut zu verlängern, da ihre Aufhebung erhebliche nachteilige Auswirkungen auf die Bekämpfung der Steuerhinterziehung und die Erhebung der Mehrwertsteuer in den von der Regelung betroffenen Sektoren haben könnte. Bei Nichtverlängerung der Regelung müssten zudem die Unternehmen, die das Split-Payment-Verfahren anwenden, ihre Rechnungsstellungssysteme umstellen, um den Änderungen Rechnung zu tragen. Die Steuerverwaltung müsste ähnliche Anpassungen an ihren Systemen vornehmen. Aufgrund der durch den COVID-19-Ausbruch in Italien verursachten Schwierigkeiten erscheint es nicht angebracht, diese Umstellung von den Unternehmen und der Steuerverwaltung zum gegenwärtigen Zeitpunkt zu verlangen.

Eine der Wirkungen der Aufspaltung von Zahlungen besteht darin, dass steuerpflichtige Leistungserbringer ihre auf Vorleistungen gezahlte Vorsteuer nicht von der auf ihre Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen gezahlte Mehrwertsteuer abziehen können. So kann es sein, dass sie in einer ständigen Gläubigerposition sind und bei der Steuerverwaltung eine Erstattung der betreffenden Mehrwertsteuerbeträge beantragen müssen. Zugleich aber gestattet Italien diesen Leistungserbringern unter bestimmten Bedingungen, die Mehrwertsteuer, die sie nicht von ihren Kunden erhalten, mit anderen in Italien geschuldeten Steuern zu verrechnen, wodurch das Cash-Flow-Problem, das sich andernfalls für in Italien steuerpflichtige Unternehmen ergeben könnte, begrenzt wird.

Den von Italien übermittelten Informationen zufolge wurde das Erstattungsverfahren beschleunigt. Erstattungsanträge werden im Durchschnitt innerhalb von 67 Tagen bearbeitet, während die Abwicklung der Zahlung an den Empfänger im Durchschnitt 7 Tage in Anspruch nimmt. Bei Einführung des Split-Payment-Verfahrens wurde vorgesehen, dass Steuerpflichtige, die diesem Verfahren unterliegende Umsätze im Rahmen der sich aus solchen Umsätzen ergebenden Mehrwertsteuergutschriften tätigen, einen vorrangigen Anspruch auf Auszahlung der entsprechenden Gutschriften haben sollten. Das bedeutet, dass Erstattungsanträge im Rahmen des Split-Payment-Verfahrens sowohl in der Phase der Prüfung als auch bei der Auszahlung der Beträge gegenüber nicht prioritären Erstattungen vorrangig bearbeitet werden.

Der am 4. Dezember 2019 bei der Kommission registrierte Antrag Italiens sah eine Begrenzung des Anwendungsbereichs der geltenden Ausnahmeregelung vor; es wurde beantragt, die Ermächtigung zur Abweichung von den Artikeln 206 und 226 der MwSt-Richtlinie nur in Bezug auf die Errichtung der Mehrwertsteuer sowie die Rechnungsstellung bei Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen an Behörden zu verlängern. Mit Schreiben, das am 27. März 2020 bei der Kommission registriert wurde, änderte Italien seinen Antrag jedoch dahin gehend, dass die Ermächtigung denselben Anwendungsbereich haben sollte wie der Durchführungsbeschluss (EU) 2017/784 des Rates; es wurde also beantragt, die von den Artikeln 206 und 226 der MwSt-Richtlinie abweichende Maßnahme auf Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen an Behörden, an von zentralen und lokalen Behörden kontrollierte Unternehmen und an eine Reihe börsennotierter Unternehmen anzuwenden.