Obwohl die Luftverschmutzung insgesamt zurückgegangen ist, sind ihre Auswirkungen auf die Gesundheit und die Ökosysteme weiterhin problematisch. Im Jahr 2020 waren die meisten in städtischen Gebieten in der EU lebenden Menschen der Luftverschmutzung in einem Ausmaß ausgesetzt, das ihre Gesundheit schädigt. Die Europäische Umweltagentur (EUA) schätzt, dass die Luftverschmutzung das größte umweltbedingte Gesundheitsrisiko in Europa darstellt und dass sensible und gefährdete soziale Gruppen unverhältnismäßig stark davon betroffen sind. Deshalb ist die Bekämpfung der Luftverschmutzung auch eine Frage der Gerechtigkeit und der Gleichheit. Etwa 238 000 vorzeitige Todesfälle in der EU sind auf Feinstaub, 49 000 auf Stickstoffdioxid und 24 000 auf akute Ozonexposition zurückzuführen (diese Zahlen beruhen auf beobachteten und nicht modellierten Luftqualitätsdaten und wurden mithilfe einer von der EUA entwickelten aktualisierten Methodik gewonnen). Die EUA schätzt außerdem, dass im Jahr 2018 über 65 % der Ökosystemfläche in der EU Schadstoffbelastungen aufwiesen, die die kritische Belastung für die Eutrophierung überstiegen.

Abbildung 1: Entwicklung der Emissionen in der EU-27, 2000–2020 (in % gegenüber 2005)

Im Laufe der Jahre hat die EU die Emissionen der wichtigsten Luftschadstoffe verringert, wenn auch in sehr unterschiedlichem Tempo je nach Art der Schadstoffe. Die Emissionen von Ammoniak (NH3), von denen 94 % durch die Landwirtschaft verursacht werden, stagnieren nach wie vor auf einem beunruhigend hohen Niveau und haben in den letzten Jahren in einigen Mitgliedstaaten sogar zugenommen.

In Vorbereitung auf die Überprüfung der NEC-Richtlinie bis 2025 werden im Dritten Ausblick zur Entwicklung der Luftqualität mehrere Aspekte analysiert, die Gegenstand dieser Überprüfung sein könnten. Insbesondere wird untersucht, wie sich die Einbeziehung eines größeren Spektrums von Emissionen auf die Einhaltung der Grenzwerte auswirkt. Dabei geht es um Emissionen, die derzeit nicht in den Überprüfungen der Einhaltung der NEC-Richtlinie berücksichtigt werden, sich aber eindeutig auf die Luftqualität auswirken. Dazu gehören kondensierbare Partikel und bestimmte Emissionsquellen in der Landwirtschaft. In dem Bericht werden auch die positiven Nebeneffekte der Verringerung der Methanemissionen hervorgehoben, wobei Methan sowohl ein Luftschadstoff als auch ein starkes Treibhausgas ist.

Der dritte Ausblick zur Entwicklung der Luftqualität leistet einen unmittelbaren Beitrag zum Bericht zum Null-Schadstoff-Überwachungs- und Prospektivrahmen, indem die Aussichten auf die Verwirklichung der beiden mit der Luftreinheit zusammenhängenden Ziele des Null-Schadstoff-Aktionsplans analysiert werden. Diese Ziele bestehen darin, die gesundheitlichen Auswirkungen (vorzeitige Todesfälle) der Luftverschmutzung in der EU bis 2030 um mehr als 55 % und die Ökosysteme, in denen die biologische Vielfalt durch Luftverschmutzung bedroht ist, bis 2030 um 25 % zu verringern (im Vergleich zu 2005).

In Bezug auf Emissionen an der Quelle hat die Kommission kürzlich einen Vorschlag für eine neue, strengere Euro-7-Emissionsnorm für neue Kraftfahrzeuge vorgelegt. Anfang dieses Jahres hat sie außerdem eine Überarbeitung der Richtlinie über Industrieemissionen vorgeschlagen. Die Kommission hat die nationalen Strategiepläne für die neue gemeinsame Agrarpolitik für 2023–2027 und die vorgeschlagenen Regelungen überprüft, mit denen Investitionen in die Reduzierung von Ammoniak unterstützt werden können.

Was die NEC-Richtlinie betrifft, so wird die Einhaltung der nationalen Emissionsreduktionsverpflichtungen für den Zeitraum 2020–2029 für die fünf schädlichsten grenzübergreifenden Luftschadstoffe überprüft. Die erste Überprüfung der Einhaltung fand 2022 statt, nachdem die Mitgliedstaaten nationale Inventare mit Daten zu ihren Schadstoffemissionen für 2020 übermittelt hatten. Die Überprüfung ergab, dass in 14 Mitgliedstaaten viele weitere Maßnahmen erforderlich sind, insbesondere zur Verringerung der Ammoniakemissionen aus der Landwirtschaft.

Alle drei Säulen werden an neue politische und wissenschaftliche Entwicklungen angepasst. Insbesondere hat die Kommission entsprechend ihrem Mandat im Rahmen des europäischen Grünen Deals und dem Null-Schadstoff-Ziel der EU für eine schadstofffreie Umwelt kürzlich vorgeschlagen, die Luftqualitätsrichtlinien zu überarbeiten. Der Vorschlag ist ein wichtiger Schritt der EU auf dem Weg zu Schadstofffreiheit für Luft bis spätestens 2050 und sieht vorläufige Luftqualitätsnormen für 2030 vor, die stärker an den aktualisierten Luftqualitätsleitlinien der Weltgesundheitsorganisation (WHO) für die wichtigsten Luftschadstoffe ausgerichtet sind.

Der Ansatz der EU zur Verbesserung der Luftqualität umfasst Maßnahmen in drei Bereichen (oder „Säulen“). Die erste Säule bezieht sich auf die Luftqualitätsnormen, die in den Luftqualitätsrichtlinien festgelegt sind. Die zweite Säule umfasst die nationalen Emissionsreduktionsverpflichtungen, die im Rahmen der Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen (NEC-Richtlinie) für die wichtigsten grenzübergreifenden Luftschadstoffe festgelegt wurden. Die dritte Säule umfasst die Festlegung von Emissionsnormen auf EU-Ebene in Rechtsvorschriften für die wichtigsten Verschmutzungsquellen, angefangen bei Fahrzeug- und Schiffsemissionen bis hin zu den Bereichen Energie und Industrie sowie für Heizkessel und Öfen.

Die Luftverschmutzung ist in der EU in den letzten Jahrzehnten dank der EU-Rechtsvorschriften für saubere Luft sowie der gemeinsamen Maßnahmen der EU und der nationalen, regionalen und lokalen Behörden zurückgegangen. Die Luftqualität gibt den Bürgerinnen und Bürgern der EU jedoch weiterhin Anlass zu großer Besorgnis.

BE, BG, CZ, DK, DE, IE, ES, FR, HR, CY, LV, LT, LU, HU, NL, AT, PL, PT, RO, SK

Die Aussichten für die Einhaltung der Vorschriften verbessern sich in einem Szenario, in dem die EU-Bevölkerung allmählich zu einer flexitarischen Ernährung übergeht. Dies gilt insbesondere für Ammoniakemissionen, bei denen neun weitere Mitgliedstaaten auf dem Weg sind, ihre Reduktionsverpflichtungen im Jahr 2030 gegenüber dem Basisszenario zu erfüllen, sodass insgesamt 16 Mitgliedstaaten die Vorgaben einhalten. In einem Szenario mit strengeren EU-weiten Luftqualitätsnormen für PM2,5 bei 10 µg/m³ im Einklang mit dem Vorschlag der Kommission („Szenario mit strengeren Luftqualitätsnormen“) würden zwei weitere Mitgliedstaaten die Verpflichtung zur Verringerung der Ammoniakemissionen erfüllen (und damit die Anzahl auf insgesamt 18 Mitgliedstaaten erhöhen), wodurch sich die Aussichten für die Einhaltung von NMVOC und PM2,5 verbessern würden. Die Anwendung aller verfügbaren technischen Maßnahmen würde es allen Mitgliedstaaten ermöglichen, ihre Verpflichtungen für 2030 zu erfüllen (mit Ausnahme eines Mitgliedstaates in Bezug auf NOx).

Schließlich werden durch die im Rahmen der Richtlinie über Industrieemissionen vorgeschlagenen neuen Vorschriften die Verbindungen zu Innovation und zum industriellem Wandel gestärkt, die Vorschriften über Genehmigungsauflagen und die Festlegung von Emissionsgrenzwerten verschärft sowie die Durchsetzung verbessert und gleichzeitig die Information der Öffentlichkeit, Bürgerbeteiligung und Zugang zur Justiz verbessert. Sie erweitern das Spektrum der von den Regelungen erfassten Anlagen um die mineralgewinnende Industrie, Batterie-Gigafabriken und große Rinderhaltungsbetriebe sowie weitere Schweine- und Geflügelhaltungsbetriebe (die insgesamt 13 % der nicht subventionierten Betriebe in der EU ausmachen, auf die 60 % der Ammoniak- und 43 % der Methanemissionen aus Viehbeständen in der EU entfallen). Das Basisszenario dieses dritten Ausblicks zur Entwicklung der Luftqualität umfasst daher Elemente des Vorschlags für die Richtlinie über Industrieemissionen, die die vorgeschlagene Erweiterung ihres Geltungsbereichs auf mehr Tierhaltungsbetriebe betreffen.

Im Juli 2021 nahm die Kommission das Paket von Legislativvorschlägen zur Initiative „Fit für 55“ mit ehrgeizigeren EU-Klimaschutzzielen an. Ziel ist es jetzt, die Treibhausgasemissionen bis 2030 um mindestens 55 % gegenüber dem Stand von 1990 zu senken. Dies steht im Einklang mit dem Kernziel der EU, bis 2050 klimaneutral zu werden. Die in den „Fit für 55“-Vorschlägen enthaltenen Maßnahmen werden positive Nebeneffekte für die Luftqualität mit sich bringen, da durch sie die Emissionen wichtiger Luftschadstoffe (PM2,5, NOx und SO2) im Vergleich zu den zuvor vereinbarten klima- und energiepolitischen Maßnahmen (die Grundlage des zweiten Ausblicks zur Entwicklung der Luftqualität waren) verringert werden.

Die Umsetzung des Vorschlags wird die Mitgliedstaaten vermehrt in die Pflicht nehmen, ihre Luftschadstoffemissionen weiter zu verringern, um die neuen und ehrgeizigeren Luftqualitätsnormen zu erfüllen. Darüber hinaus wird der Vorschlag damit zu einer wirksamen Umsetzung der Verpflichtungen aus der NEC-Richtlinie beitragen. Die Auswirkungen ehrgeizigerer Luftqualitätsnormen auf Luftschadstoffemissionen und auf die Gesundheit und die Ökosysteme und ihre wirtschaftlichen Folgen wurden in der Folgenabschätzung analysiert, die dem Vorschlag zur Überarbeitung der Luftqualitätsrichtlinien zugrunde liegt. Der dritte Ausblick zur Entwicklung der Luftqualität baut auf dieser Analyse auf und ergänzt sie, indem einige neuere Entwicklungen bei der Modellierung und der Politik (siehe Anhang)hinzugefügt und Situationen im Rahmen unterschiedlicher potenzieller Zukunftsszenarien entworfen werden.

Was die Verbindung mit der NEC-Richtlinie betrifft, so umfasst der Vorschlag die Überwachung von Schadstoffen, die Anlass zu Besorgnis geben, darunter Ammoniak, an sogenannten „Monitoring Supersites“ an städtischen und ländlichen Standorten. Die Überwachung an städtischen Standorten wird die Ökosystemüberwachung von Ammoniak im Rahmen der NEC-Richtlinie ergänzen, während die Überwachung an ländlichen Standorten mit der Überwachung gemäß Artikel 9 der NEC-Richtlinie zusammenfallen kann. Mit dem Vorschlag werden außerdem die Anforderungen an die Überwachung von Ozon gestrafft und vereinfacht. Ziel der Überarbeitung ist es, die Wirksamkeit der Luftqualitätspläne zu erhöhen, unter anderem indem vorgeschrieben wird, dass Luftqualitätspläne erstellt werden müssen, bevor Luftqualitätsnormen in Kraft treten, wenn diese Normen vor 2030 überschritten werden, und dass die Luftqualitätspläne regelmäßig aktualisiert werden, wenn die Einhaltung nicht erreicht wird. Mit diesen Änderungen wird eine zukunftsorientierte Luftqualitätsplanung gefördert, die wirksamer mit den nationalen Luftreinhalteprogrammen koordiniert werden kann. Die Berichterstattung über Auswirkungen auf Ökosysteme und über die nationalen Luftreinhalteprogramme im Rahmen der NEC-Richtlinie kann die zuständigen Behörden dabei unterstützen, den Ursprung der Verschmutzung zu ermitteln, was eine wichtige Voraussetzung für wirksame Luftqualitätspläne ist.

Entsprechend ihrer Verpflichtung im Rahmen des europäischen Grünen Deals legte die Kommission am 26. Oktober 2022 einen Vorschlag zur Überarbeitung der Luftqualitätsrichtlinien vor. Ziel war es, die EU-Luftqualitätsnormen schrittweise vollständig an die Empfehlungen der WHO anzupassen, den Regelungsrahmen zu verbessern und die Bestimmungen zur Überwachung, Modellierung und zu den Luftqualitätsplänen zu verschärfen. Die Überarbeitung baut auf den Erkenntnissen auf, die bei der Bewertung der Luftqualitätsrichtlinien aus dem Jahr 2019 („Zweckmäßigkeitsprüfung“) gewonnen wurden.

Was die Luftqualitätsrichtlinien betrifft, so waren im Oktober 2022 28 Vertragsverletzungsverfahren anhängig, die wegen Überschreitungen der Luftqualitätsnormen in 18 Mitgliedstaaten eingeleitet worden waren. In Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Union und den nationalen Gerichten wurde bestätigt, dass die Luftqualitätspläne in vielen Fällen unzureichend waren und/oder dass unzureichende Maßnahmen zur Verringerung der Luftverschmutzung ergriffen wurden.

Nach der Überprüfung der von den Mitgliedstaaten im Jahr 2022 vorgelegten Emissionsinventare für 2020 kam die Kommission zu dem Schluss, dass 14 Mitgliedstaaten die festgelegten Reduktionsverpflichtungen für mindestens einen Schadstoff nicht erfüllt haben. In elf dieser Mitgliedstaaten zählt Ammoniak zu den Schadstoffen, bei denen eine Emissionsüberschreitung festgestellt wurde. Die Länder müssen nationale Luftreinhalteprogramme erarbeiten und diese mindestens alle vier Jahre aktualisieren, da sie das wichtigste Governance-Instrument für die Erfüllung der Reduktionsverpflichtungen gemäß der NEC-Richtlinie sind. Alle Mitgliedstaaten, die ihr erstes nationales Luftreinhalteprogramm bis zum Meldetermin 2019 vorgelegt haben, müssen 2023 einen aktualisierten Plan vorlegen, in dem Maßnahmen zur Verringerung ihrer Emissionen dargelegt werden. Mitgliedstaaten, für die aus dem ersten nationalen Luftreinhalteprogramm oder den neuesten Daten hervorgeht, dass sie die festgelegten Reduktionsverpflichtungen nicht erfüllen werden, müssen auch ihre Maßnahmen zur Emissionsreduktion aktualisieren.

Hinweis: Für 2025 wird die Bewertung anhand des linearen Reduktionspfads durchgeführt, wie in Fußnote 25 erläutert. „–“ bedeutet, dass voraussichtlich alle Mitgliedstaaten die Ziele erreichen werden.

3.3.Auswirkungen der Erweiterung der erfassten Emissionen auf die Erfüllung der Verpflichtungen im Rahmen der NEC-Richtlinie

Die Modellierung, die dieser Ausgabe des Ausblicks zur Entwicklung der Luftqualität zugrunde liegt, enthält neue Elemente, um die Ergebnisse näher an die realen Bedingungen anzupassen.

Insbesondere kann die Modellierung nun systematisch die Emissionen kondensierbarer Partikel für alle Schlüsselsektoren einbeziehen. Dabei handelt es sich um zunächst dampfförmige Emissionen (innerhalb oder in der Nähe eines Schornsteins), die sich bei der Ableitung in die Umgebungsluft in Feinstaub umwandeln. Es ist wichtig, diese Emissionen einzubeziehen, da sie die Qualität der Luft, die wir einatmen, verschlechtern. Diese Einbeziehung war in der Vergangenheit nicht systematisch und für alle emittierenden Sektoren möglich, aber durch neue Erkenntnisse konnte die Verfügbarkeit von Daten verbessert werden. Dies ist besonders wichtig im Hinblick auf den Bereich der Beheizung von Wohngebäuden, in dem die Einbeziehung von kondensierbaren Partikeln in einigen Mitgliedstaaten den Umfang der zur Verringerung der realen Emissionen erforderlichen Maßnahmen verändern könnte. Dadurch könnte sich auch die Aufteilung der Emissionsreduktionen auf die Wirtschaftssektoren ändern, wobei der relative Anteil der Beheizung von Wohngebäuden an den Emissionen steigen würde.

Beim Vergleich der Emissionen im Basisszenario mit und ohne systematische Einbeziehung kondensierbarer Partikel in das Modell ergeben sich in einigen wenigen Mitgliedstaaten (insbesondere in Österreich und Deutschland) erhebliche Veränderungen. Ein geografisch aufgeschlüsselter Vergleich der Auswirkungen zeigt, dass sich die PM2,5-Konzentrationen in den meisten Ländern Europas nur geringfügig ändern. In einigen Bereichen kommt es jedoch zu erheblichen Auswirkungen, darunter in Bereichen, in denen die Beheizung von Wohngebäuden eine wichtige Rolle spielt (z. B. Finnland und Estland, wo die Konzentrationen insgesamt niedrig sind), und in Teilen Mitteleuropas, z. B. Österreich und Deutschland, die traditionell keine kondensierbaren Partikel in ihre nationalen Daten über PM2,5‑Emissionen einbeziehen. Diese Änderungen haben jedoch keine Auswirkungen auf die Aussichten eines Mitgliedstaats, seine PM2,5-Emissionsreduktionsverpflichtungen zu erfüllen.

Eine weitere Verbesserung der Modellierung der realen Emissionen ergibt sich aus der Einbeziehung von NOX- und NMVOC-Emissionen aus der Landwirtschaft. Diese Emissionen sind derzeit von den Überprüfungen der Einhaltung im Rahmen der NEC-Richtlinie ausgenommen, da bei der Festlegung der Verpflichtungen keine hinreichend zuverlässigen Daten vorlagen. Dank neuer Daten ist es nun möglich, diese Informationen in die Modelle zu integrieren. Dadurch ändert sich der voraussichtliche Status der Einhaltung in mehreren Mitgliedstaaten. Bei einer Einbeziehung der NOX-Emissionen aus der Landwirtschaft verschlechtern sich die Aussichten auf die Einhaltung der Reduktionsverpflichtungen für 2030 im Basisszenario nicht mehr nur für einen Mitgliedstaat (MT), sondern für sieben Mitgliedstaaten (CZ, DK, HU, IE, LT, MT, RO). Bei einer Einbeziehung der NMVOC-Emissionen aus der Landwirtschaft verschlechtern sich die Aussichten auf die Einhaltung der Reduktionsverpflichtungen für 2030 im Basisszenario für acht Mitgliedstaaten (CZ, FR, HU, IE, LT, LU, SI, ES) gegenüber zuvor vier (HU, LT, SI, ES). Dies zeigt, dass in mehreren Mitgliedstaaten zusätzliche Maßnahmen erforderlich sind, um das volle Klimaschutzpotenzial auszuschöpfen. In dem Szenario, in dem die kürzlich vorgeschlagenen strengeren Luftqualitätsnormen zugrunde gelegt werden, werden die Aussichten auf die Einhaltung der NEC-Richtlinie durch die Einbeziehung dieser landwirtschaftlichen Emissionsquellen weniger stark beeinträchtigt.

Diese Ergebnisse in Bezug auf eine bessere Berücksichtigung von kondensierbaren Partikeln und landwirtschaftlichen Emissionen könnten in die bis 2025 fällige Überarbeitung der NEC-Richtlinie einfließen.

4.Aussichten für die Erreichung der Null-Schadstoff-Ziele in Bezug auf die Luft

4.1.Die Ziele der Luftreinhaltung der EU bis 2030 im Null-Schadstoff-Aktionsplan

Der Null-Schadstoff-Aktionsplan umfasst auf EU-Ebene zwei Ziele in Bezug auf saubere Luft bis 2030:

1)Verringerung der gesundheitlichen Auswirkungen der Luftverschmutzung (ausgedrückt als vorzeitige Todesfälle) um mehr als 55 % gegenüber 2005;

2)Verringerung der Fläche der Ökosysteme in der EU, in denen Luftverschmutzung die biologische Vielfalt bedroht, ausgedrückt als Ökosystemflächen, die die „kritischen Belastungen“ von Stickstoffablagerungen überschreiten (gegenüber den Zahlen von 2005), um 25 %.

Nach dem Basisszenario würde die EU das Null-Schadstoff-Ziel zur Verringerung der Auswirkungen auf die Gesundheit mit einer geschätzten Verringerung der Zahl der vorzeitigen Todesfälle um 66 % zwischen 2005 und 2030 weitgehend erreichen. Allerdings würde das Ziel für die Ökosysteme erst im Jahr 2040 erfüllt und zwischen 2005 und 2030 nur eine Verringerung der gefährdeten Gebiete um 20 % erreicht werden. Die Einhaltung der neuen Luftqualitätsnormen würde es der EU ermöglichen, dieses Ziel bis 2030 zu erreichen, und würde sowohl der Gesundheit als auch der biologischen Vielfalt zugutekommen.

4.1.1.Gesundheitsbezogenes Ziel und allgemeine Auswirkungen auf die Gesundheit in allen Szenarien

Hintergrundkonzentration von Luftschadstoffen und Exposition der Bevölkerung

Im Basisszenario gehen die Schadstoffkonzentrationen im Laufe der Zeit bereits zurück, und bis 2030 werden in keinem Gebiet in der EU mehr als 20 µg/m³ für PM2,5 erwartet. Bei großen Gebieten wird jedoch davon ausgegangen, dass die Schadstoffkonzentration im Jahr 2030 und sogar im Jahr 2050 über dem derzeit in den Luftqualitätsleitlinien der WHO empfohlenen Wert von 5 µg/m³ liegt.

Werden die Hintergrundkonzentrationen auf die Auswirkungen auf die Gesundheit der EU-Bevölkerung übertragen, zeigt sich, dass die Zahl der Menschen, die von sauberer Luft profitieren, erheblich zunehmen wird (Abbildung 2). Dies wäre zwar eine erhebliche Verbesserung, doch sind weitere politische Anstrengungen erforderlich, um die negativen gesundheitlichen Auswirkungen einer Exposition über den Werten der WHO-Leitlinien von 2021 auch für den anderen, auf etwa die Hälfte geschätzten Teil der EU-Bevölkerung zu begrenzen.

Bei einem EU-weiten Übergang zu einer flexitarischen Ernährungsweise sind Vorteile in Form einer geringeren Exposition gegenüber PM2,5 aufgrund der Verringerung der Ammoniakemissionen, die zur Bildung von sekundärem Feinstaub beitragen, zu erwarten. Im Vergleich zum Basisszenario würde die Zahl der Menschen, die im Einklang mit den WHO-Leitlinien von sauberer Luft profitieren, bis 2030 um etwa 5 bis 7 Millionen und bis 2050 um etwa 10 Millionen ansteigen.

Die Ergebnisse sind von Land zu Land unterschiedlich, wenngleich für alle eine stetige Verbesserung sowohl bei den Hintergrundkonzentrationen als auch bei der damit verbundenen Exposition der Bevölkerung prognostiziert wird (wie im IIASA-Bericht von 2022 genauer dargestellt wird).

Abbildung 2: Bevölkerung der EU-27, die verschiedenen PM2,5-Konzentrationen ausgesetzt ist