Empfehlung für eine

EMPFEHLUNG DES RATES

zum Nationalen Reformprogramm Bulgariens 2012 und Stellungnahme zum Konvergenzprogramm Bulgariens für die Jahre 2012-2015

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 121 Absatz 2 und Artikel 148 Absatz 4,

gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken[1], insbesondere auf Artikel 5 Absatz 2,

gestützt auf die Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. November 2011 über die Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte[2], insbesondere auf Artikel 6 Absatz 1,

auf Empfehlung der Europäischen Kommission,[3]

unter Berücksichtigung der Entschließungen des Europäischen Parlaments[4],

unter Berücksichtigung der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates,

nach Stellungnahme des Beschäftigungsausschusses,

nach Anhörung des Wirtschafts- und Finanzausschusses,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) Am 26. März 2010 nahm der Europäische Rat den Vorschlag der Europäischen Kommission für eine neue Wachstums- und Beschäftigungsstrategie („Europa 2020“) an, deren Kernpunkt eine engere Koordinierung der Wirtschaftspolitik in den Bereichen ist, in denen Handlungsbedarf besteht, wenn Europas Potenzial für nachhaltiges Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit erhöht werden soll.

(2) Am 13. Juli 2010 nahm der Rat eine Empfehlung zu den Grundzügen der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und der Union (2010 bis 2014) und am 21. Oktober 2010 einen Beschluss über Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten[5] an, die zusammen die „integrierten Leitlinien“ bilden. Die Mitgliedstaaten wurden aufgefordert, ihre nationalen Wirtschafts- und Beschäftigungspolitiken in Anlehnung an die integrierten Leitlinien auszugestalten.

(3) Am 12. Juli 2011 nahm der Rat eine Empfehlung zum Nationalen Reformprogramm Bulgariens für 2011 an und nahm Stellung zum aktualisierten Konvergenzprogramm Bulgariens für 2011-2014.

(4) Am 23. November 2011 nahm die Kommission den zweiten Jahreswachstumsbericht an, mit dem das zweite Europäische Semester, d. h. die in der Strategie Europa 2020 verankerte, integrierte Ex-ante-Politikkoordinierung, eingeleitet wurde. Am 14. Februar 2012 nahm die Kommission auf der Grundlage der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 den Warnmechanismus-Bericht[6] an, in dem Bulgarien als einer der Mitgliedstaaten genannt wurde, für die eine eingehende Prüfung angestellt werden sollte.

(5) Am 2. März 2012 erklärte der Europäische Rat (im Einklang mit den Schlussfolgerungen des Rates vom 9. Dezember 2011 und im Anschluss an den Jahreswachstumsbericht der Kommission) die Stabilität des Finanzsystems, die Haushaltskonsolidierung und Maßnahmen zur Wachstumsankurbelung zu Prioritäten. Er betonte, dass es notwendig sei, weiterhin eine differenzierte, wachstumsfreundliche Haushaltskonsolidierung zu verfolgen, eine normale Kreditvergabe an die Wirtschaft sicherzustellen, Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit zu fördern, die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen, die sozialen Folgen der Krise abzufedern sowie die öffentliche Verwaltung zu modernisieren.

(6) Am 2. März 2012 ersuchte der Europäische Rat die am Euro-Plus-Pakt teilnehmenden Mitgliedstaaten außerdem, ihre Verpflichtungen so zeitig mitzuteilen, dass sie in ihren Stabilitäts- beziehungsweise Konvergenzprogrammen und Nationalen Reformprogrammen Berücksichtigung finden können.

(7) Am 13. April 2012 übermittelte Bulgarien sein Konvergenzprogramm für den Zeitraum 2012-2015 und sein Nationales Reformprogramm 2012. Um Überschneidungen Rechnung zu tragen, wurden beide Programme gleichzeitig bewertet. Die Kommission ging außerdem in einer eingehenden Prüfung gemäß Artikel 5 der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 der Frage nach, ob in Bulgarien makroökonomische Ungleichgewichte bestehen. Dabei kam sie zu dem Ergebnis[7], dass in Bulgarien ein internes makroökonomisches Ungleichgewicht besteht, das jedoch nicht übermäßig ist.

(8) Nach den ersten 2012 von Bulgarien gemeldeten Zahlen über das Haushaltsdefizit und den Schuldenstand für die Jahre 2008-2011 im Zusammenhang mit dem Verfahren bei einem übermäßigen Defizit lag das gesamtstaatliche Defizit 2011 unter dem Referenzwert des Vertrags von 3 % des BIP. Nach der Frühjahrsvorausschau der Kommission wird das gesamtstaatliche Defizit unter dem Referenzwert des Vertrags bleiben und während des Prognosezeitraums weiter sinken. Daher hat die Kommission im Einklang mit den Vorschriften des Stabilitäts- und Wachstumspakts am 30. Mai eine Empfehlung für einen Beschluss des Rates zur Aufhebung des Beschlusses über das Bestehen eines übermäßigen Defizits gemäß Artikel 126 Absatz 12 AEUV angenommen.

(9) Auf der Grundlage der Bewertung des Konvergenzprogramms gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 ist der Rat der Auffassung, dass das den Haushaltsprojektionen des Programms zugrunde liegende makroökonomische Szenario für den Zeitraum 2012-2013 angesichts der Tatsache, dass für 2012 ein jährliches Wachstum von 1,4 % und für 2013 von 2,5 % erwartet wird, optimistisch ist. Die Kommission geht in ihrer Frühjahrsprognose 2012 davon aus, dass das BIP 2012 um 0,5 % und 2013 um 1,9 % ansteigt. Nach der Korrektur des übermäßigen Defizits von 2011 verfolgt die im Programm skizzierte Haushaltsstrategie das Ziel, bis zum Ende des Programmzeitraums eine Haushaltsposition zu erreichen, die sowohl strukturell als auch in Bezug auf den Gesamthaushalt nahezu ausgeglichen ist. Das mittelfristige strukturelle Haushaltsziel wurde leicht von einem Defizit von 0,6 % des BIP auf ein Defizit von 0,5 % des BIP angepasst. Das neue mittelfristige Haushaltsziel ist damit den Anforderungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts angemessen. Auf der Grundlage des (neu berechneten) strukturellen Defizits[8] beabsichtigt Bulgarien, das mittelfristige Haushaltsziel innerhalb des Programmzeitraums zu erreichen. Im Zeitraum 2012-2014 würde der Anstieg der Staatsausgaben unter Berücksichtigung einnahmenseitiger diskretionärer Maßnahmen den Ausgabenrichtwert des Stabilitäts- und Wachstumspakts einhalten, 2015 jedoch nicht. Die geplante Haushaltskonsolidierung ist erheblichen Risiken ausgesetzt, die auf (i) geringere Einnahmen infolge des optimistischen makroökonomischen Szenarios und der weniger steuerergiebigen Wachstumsstruktur der Wirtschaft sowie (ii) Ineffizienzen im öffentlichen Sektor und insbesondere in den Bereichen Gesundheit und Bildung zurückzuführen sind, von denen hoher Ausgabendruck ausgehen kann. Die Schuldenquote liegt unter 60 % des BIP; dem Programm zufolge wird sie 2012 bei rund 20 % des BIP ihren Höhepunkt erreichen und anschließend während des Programmzeitraums fallen. Was die Einhaltung der Steuervorschriften anbetrifft, bestehen erhebliche Spielräume für Verbesserungen; wenn hier Fortschritte erzielt werden, könnte Bulgarien mehr Mittel zur Wachstumsförderung aufwenden. Die Haushaltsverfassung wurde dahingehend geändert, dass das Defizit auf 2 % des BIP und die Staatsausgaben auf 40 % des BIP begrenzt wurden; dadurch wurde die Verbindlichkeit der Haushaltspolitik gestärkt und die Haushaltsplanung berechenbarer gemacht. Die inhaltliche Verbesserung des mittelfristigen Haushaltsrahmens und die Stärkung des Periodenprinzips im Berichtssystem stellen jedoch weiter eine Herausforderung dar.

(10) Die bulgarische Regierung hat bei einigen Maßnahmen der Rentenreform, darunter jene, die das Renteneintrittsalter sowohl von Männern als auch von Frauen und die Dienstzeiten von Bediensteten der Streitkräfte und des Polizeisektors betreffen, erhebliche Forschritte erzielt. Es bleibt jedoch mittelfristig eine zentrale Herausforderung, Mängel in Bezug auf die Angemessenheit der Rentenleistungen zu beheben. Die Änderungen sehen keine Schritte zur Angleichung des gesetzlichen Renteneintrittsalters für Männer und Frauen vor. Zudem geht die Beschränkung von Vorruhestandsregelungen für Arbeitnehmer nicht weit genug. Eine zentrale Herausforderung bleibt es, Nichtbeitragszahler in die Rentensysteme einzubeziehen und die Kontrollen und Kriterien im Zusammenhang mit der Gewährung von Invaliditätsrenten zu verschärfen.

(11) Bulgarien weist den EU-weit höchsten Prozentsatz an von völliger Mittellosigkeit bedrohten Menschen auf, wobei ältere Menschen und Kinder besonders stark betroffen sind. Hier bedarf es umfassender Maßnahmen. Vorrangig sollte dabei sein, die Wirksamkeit sozialer Transferleistungen zu steigern. Nur die Hälfte der erwerbsfähigen Personen unter den Roma sind erwerbstätig. Die unlängst angenommene nationale Strategie zur Eingliederung der Roma nimmt verschiedene Integrationsschranken ins Visier; um im Zeitraum 2015-2020 anwendbar zu sein, muss sie jedoch noch auf einen detaillierten Aktionsplan gestützt werden.

(12) Die Krise hat geringqualifizierte Arbeitskräfte (die fast 70 % der Arbeitslosen stellen) besonders hart getroffen und die Jugendarbeitslosigkeit erheblich ansteigen lassen. Zudem ist die Langzeitarbeitslosigkeit seit 2009 deutlich schneller gestiegen als in der übrigen EU. Dies spiegelt vor allem ein verbessertes Qualifikationsniveau und eine Zunahme geografischer Diskrepanzen wider, da die Arbeitplatzverluste hauptsächlich das Segment der Geringqualifizierten betrafen. Das System der Mindestbeiträge zu den sozialen Sicherungssystemen sollte überprüft werden, um Schwarzarbeit einzudämmen und sicherzustellen, dass geringqualifizierte Arbeitskräfte nicht aus dem Arbeitsmarkt ausgeschlossen werden. Die Maßnahmen der Regierung, mit denen die Ausgaben für Löhne und Gehälter im öffentlichen Sektor im Zeitraum 2010-2012 eingefroren wurden, waren eine wichtige und angemessene Reaktion; sie haben auch dazu beigetragen, die Lohnkosten der Produktivität anzunähern. Eine nationale Initiative wurde mit dem Ziel ins Leben gerufen, die Integration von Jugendlichen in den Arbeitsmarkt umfassend anzugehen. Die öffentliche Arbeitsvermittlung ist nach wie vor von vergleichsweise geringer Qualität; es sollten verstärkt Mitarbeiterlehrgänge durchgeführt werden, insbesondere für „Roma-Vermittler“. Mit weiteren Maßnahmen sollten Dienste, die mit Aktivierung, Arbeitssuche, Zuordnung von Arbeitnehmer und Arbeitgeber sowie Umschulung befasst sind, und individuell zugeschnittene Dienste für Geringqualifizierte verbessert werden.

(13) Bulgarien weist (PISA 2009 zufolge) den EU-weit höchsten Prozentsatz an Schülern mit schlechten Leseleistungen und schlechten Leistungen in Mathematik und Naturwissenschaften auf. Dies zeigt, dass es für eine qualitativ hochwertige Bildung massive strukturelle Hindernisse gibt. Die schlechten Lernleistungen stehen im Zusammenhang mit einem erschwerten Bildungszugang für benachteiligte Gruppen, insbesondere die Roma, einer unzureichenden Schulautonomie, dem Mangel an Anreizen für bessere Leistungen, einem unzureichenden nationalen Bewertungssystem und unzureichender Rechenschaftspflicht. Im Bereich der Hochschulbildung sind die Fortschritte sehr begrenzt, obwohl in jüngster Zeit einige vielversprechende Anstrengungen unternommen wurden. Die geplanten Änderungen des Hochschulgesetzes müssen zur Wachstumsförderung vorrangig umgesetzt und durch angemessene Governance, Investitionen und politischen Willen flankiert werden.

(14) Das Niveau von Forschung und Innovation ist in Bulgarien gering. Zur Verwirklichung des mit Europa 2020 angestrebten Ziels müssen die Investitionen in Forschung und Innovation angehoben werden, und es bedarf einer angemessenen Innovationsstrategie. Die Verwaltung für Forschung und Innovation in Bulgarien leidet unter Zersplitterung. Bulgarien muss seine Universitäten stärken und eine Strategie entwickeln, um Hochschuleinrichtungen in innovative Tätigkeiten einzubinden. Es fehlen Rahmenvereinbarungen zur Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Hochschulen und dem Privatsektor, und Mittel sollten wettbewerbsorientiert, leistungsbezogen und transparent vergeben werden. Engpässe bestehen nach wie vor bei der Finanzierung neu gegründeter Unternehmen und innovativer KMU durch Banken. Öffentliche Finanzinstrumente und Garantien für junge, innovative Unternehmen helfen den KMU nicht wirksam dabei, die Anforderungen der EU-Strukturfonds zu erfüllen und die erforderliche Kofinanzierung durch Bankdarlehen sicherzustellen.

(15) Derzeit reicht die Verwaltungskapazität Bulgariens nicht aus, um Infrastrukturvorhaben in den Bereichen Straßen- und Schienenverkehr sowie Wasserwirtschaft ordnungsgemäß zu verwalten und in Gang zu halten. Die Verwaltungsreform zielte vor allem auf den Abbau von Stellen im öffentlichen Sektor ab, wohingegen zur Behebung anderer Ursachen mangelnder Effizienz nur begrenzte Anstrengungen unternommen wurden. Die Inanspruchnahme der EU-Mittel bleibt trotz kontinuierlicher Fortschritte in den letzten zwei Jahren gering. Hauptgründe dafür sind die komplizierten Verwaltungsverfahren und die Schwierigkeiten der Unternehmen, die Kofinanzierung sicherzustellen. Bedeutende Herausforderungen bestehen nach wie vor auch darin, das Unternehmens- und Regulierungsumfeld weiter zu verbessern und Forschritte bei der Steigerung der Verwaltungskapazität des öffentlichen Sektors zu erzielen. Die Einführung der elektronischen Behördendienste hat sich mehrfach verzögert. Das Steuersystem in Bulgarien ist geprägt von beträchtlicher Steuerhinterziehung und geringer Verwaltungseffizienz. Die Verwaltungskosten der Steuererhebung und der Zeitaufwand der Steuern entrichtenden Unternehmen sind hoch.

(16) Die neuen Rechtsvorschriften für das öffentliche Auftragswesen sind ein wichtiger Schritt in Richtung auf ein besseres Überwachungssystem zur Prävention und Ahndung von Unregelmäßigkeiten. Diese Anstrengungen sollten in zweifacher Hinsicht ergänzt werden: (i) die vorgesehenen Sanktionen müssen wirksam umgesetzt werden; (ii) der Behörde für das öffentliche Auftragswesen und der staatlichen Finanzaufsichtsbehörde sollten ex-officio-Befugnisse verliehen werden.

(17) Beim Zugang zu Netzwerksektoren wie Schienenverkehr, Telekommunikation und Energie sind in Bulgarien trotz eingeleiteter Reformen nach wie vor bestimmte Beschränkungen vorgesehen. Die Funktionsweise der Energiemärkte weist sowohl auf Großhandels- wie auf Einzelhandelsebene Probleme auf. Erforderlich sind Verbesserungen insbesondere im Hinblick darauf, dass es keine Strom- und Erdgasbörsen und keinen funktionstüchtigen Ausgleichsmarkt gibt, sowie im Bereich regulierte Verbraucherpreise. Zudem sollte Bulgarien die Unabhängigkeit der Regulierung für das Übertragungssystem sicherstellen. Bulgarien ist stark von einem einzigen Energieversorgungsweg abhängig, während sein inländischer Energiemarkt nicht angemessen funktionsfähig ist und das Land dem Risiko gravierender Versorgungsschocks aussetzt. Die derzeit im Zusammenhang mit der Energieabhängigkeit ergriffenen Maßnahmen müssen verbessert werden. Der Bau der neuen Erdgasinfrastruktur ist bisher zu langsam vorangekommen. Obwohl einige wünschenswerte Reformen förmlich angenommen wurden – und der Anteil erneuerbarer Energien 2011 gestiegen ist –, wurden sie nach wie vor nicht zufriedenstellend umgesetzt, was auf das Auftragswesen, die Vereinnahmung der öffentlichen Sphäre durch Privatinteressen und die schlechte Verwaltung der staatseigenen Energieunternehmen zurückzuführen ist.

(18) Bulgarien ist im Rahmen des Euro-Plus-Pakts eine Reihe von Verpflichtungen eingegangen. Diese Verpflichtungen und die Umsetzung der 2011 eingegangenen Verpflichtungen zielen auf tragfähigere öffentliche Finanzen, die Förderung der Beschäftigung, die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit im Privatsektor und die Stärkung der Finanzstabilität ab. Die Kommission hat geprüft, inwiefern die im Rahmen des Euro-Plus-Pakts eingegangenen Verpflichtungen umgesetzt wurden. Die Ergebnisse dieser Bewertung sind in die Empfehlungen eingeflossen.

(19) Im Rahmen des Europäischen Semesters hat die Kommission die Wirtschaftspolitik Bulgariens eingehend analysiert. Sie hat das Konvergenzprogramm und das Nationale Reformprogramm bewertet und eine eingehende Prüfung vorgelegt. Dabei hat sie nicht nur deren Relevanz für eine auf Dauer tragfähige Haushalts-, Sozial- und Wirtschaftspolitik in Bulgarien, sondern auch deren Übereinstimmung mit EU-Vorschriften und -Richtungsvorgaben berücksichtigt, um durch auf EU-Ebene entwickelte Vorgaben für künftige nationale Entscheidungen die wirtschaftspolitische Steuerung der Europäischen Union insgesamt zu verstärken. Ihre Empfehlungen im Rahmen des Europäischen Semesters sind in die Empfehlungen 1 bis 7 eingeflossen.

(20) Vor dem Hintergrund dieser Bewertung hat der Rat das Konvergenzprogramm Bulgariens geprüft; seine Stellungnahme[9] ist insbesondere in Empfehlung 1 eingeflossen.

(21) Anhand der Ergebnisse der eingehenden Prüfung durch die Kommission und vorstehender Bewertung hat der Rat das Nationale Reformprogramm Bulgariens 2012 und das Konvergenzprogramm Bulgariens geprüft. Seine Empfehlungen gemäß Artikel 6 der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 spiegeln sich insbesondere in den Empfehlungen 3 und 5 wider —

EMPFIEHLT, dass Bulgarien im Zeitraum 2012-2013

1. die gesunde Haushaltspolitik fortsetzt, um 2012 das mittelfristige Haushaltsziel zu erreichen; daher die Haushaltsstrategie planmäßig umsetzt, sicherstellt, dass der Ausgabenrichtwert eingehalten wird, und bereit ist, zusätzliche Maßnahmen zu ergreifen, falls Risiken für das Haushaltsszenario eintreten; das Bemühen um eine qualitativ verbesserte Verwendung öffentlicher Mittel, insbesondere in den Bereichen Bildung und Gesundheit, intensiviert und eine umfassende Strategie für die Steuerdisziplin umsetzt, um die Steuereinnahmen zu erhöhen und der Schattenwirtschaft zu Leibe zu rücken; den mittelfristigen Haushaltsrahmen inhaltlich weiter verbessert und die Qualität des Berichtssystems steigert;

2. Maßnahmen ergreift, um Risiken für die Tragfähigkeit des Rentensystems zu vermindern und seine Angemessenheit zu steigern, indem es den Zugang zu Vorruhestandsregelungen begrenzt und das gesetzliche Renteneintrittsalter für Männer und Frauen, die ein volles Berufsleben lang Beiträge gezahlt haben, angleicht; schärfere Kontrollen und Kriterien im Zusammenhang mit der Gewährung von Invaliditätsrenten einführt;

3. die Umsetzung der nationalen Beschäftigungsinitiative für Jugendliche beschleunigt; sicherstellt, dass die Mindestbeiträge zu den sozialen Sicherungssystemen keinen Negativanreiz für die angemeldete Erwerbstätigkeit bilden; das Bemühen um eine Verbesserung der Leistungen der öffentlichen Arbeitsagentur verstärkt; Armut bekämpft, soziale Transferleistungen wirksamer macht, den Zugang von Kindern und alten Menschen zu qualitativ hochwertigen sozialen Diensten verbessert und die nationale Strategie zur Eingliederung der Roma umsetzt;

4. die Reform einschlägiger Rechtsvorschriften für Schulen und Hochschulen sowie flankierender Maßnahmen beschleunigt, indem es die Lehrpläne modernisiert, die Ausbildung von Lehrkräften verbessert und sicherstellt, dass Bildung benachteiligten Gruppen zugänglich ist; für neu gegründete Unternehmen und KMU, insbesondere solchen, die in innovativen Bereichen tätig sind, den Zugang zu Finanzmitteln verbessert;

5. sich verstärkt um Kapazitätsaufbau und Reformen in der Verwaltung bemüht, indem es Bürokratie abbaut, die Kosten der Einhaltung der Steuervorschriften und der Steuererhebung verringert und die Absorption von EU-Mitteln insbesondere in den Bereichen Straßen- und Schienenverkehr sowie Wasserwirtschaft weiter verbessert; Qualität und Unabhängigkeit der Justiz steigert und die Einführung der elektronischen Behördendienste beschleunigt; die Kapazität der öffentlichen Verwaltung in zentralen Verkehrssektoren und Regulierungsbehörden stärkt;

6. sicherstellt, dass die Rechtsvorschriften für das öffentliche Auftragswesen wirksam umgesetzt werden; die Prävention von Unregelmäßigkeiten stärkt und die Sanktionen des Gesetzes über das öffentliche Auftragswesen und des Gesetzes über Interessenkonflikte wirksam anwendet;

7. Maßnahmen ergreift, um Markthindernisse, Mindestertragsgarantien und Preiskontrollen zu beseitigen; die Unabhängigkeit der Betreiber von Übertragungs- und Verteilungssystemen sicherstellt; die Marktgestaltung insbesondere für Energiebörsen und Ausgleichsmärkte abschließt; Strom- und Erdgasleitungen verbessert, die Energieeffizienz erhöht und die Kapazität zur Bewältigung von Versorgungsengpässen steigert.

Geschehen zu Brüssel am

Im Namen des Rates

Der Präsident/Die Präsidentin

[1] ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 1.

[2] ABl. L 306 vom 23.11.2011, S. 25

[3] COM(2012) 302 final.

[4] P7_TA(2012)0048 und P7_TA(2012)0047

[5] Beschluss 2012/238/EU des Rates vom 26. April 2012.

[6] COM(2012) 68 final.

[7] SWD(2012) 151 final.

[8] Konjunkturbereinigter Saldo ohne einmalige und sonstige befristete Maßnahmen nach Neuberechnungen der Kommissionsdienststellen anhand der Programmdaten unter Anwendung der gemeinsamen Methodik.

[9] Gemäß Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates.