Zusammenfassung Das irische Justizsystem, das sich durch eine hohe wahrgenommene Unabhängigkeit auszeichnet, durchläuft gerade bedeutende Entwicklungen. Durch einen neuen Gesetzentwurf soll das System für die Ernennung und Beförderung von Richtern reformiert und früheren Bedenken Rechnung getragen werden. Allerdings hätte die Regierung auch nach der Reform einen großen Ermessensspielraum, da die Kandidaten ohne Rangfolge aufgestellt werden und die Regierung nicht an die entsprechende Liste gebunden ist, wenngleich ihre Entscheidungen veröffentlicht werden müssen. Es ist wichtig, dass diese Reform die Unabhängigkeit der Justiz unter Berücksichtigung europäischer Standards gewährleistet. Derzeit wird eine Disziplinarordnung eingeführt, mit der die Rechenschaftspflicht der Richter verbessert werden soll, und der Ausschuss für richterliches Verhalten (Judicial Conduct Committee) arbeitet Entwürfe für Verhaltens- und Ethikrichtlinien sowie ein Beschwerdeverfahren aus. Gemäß der Verfassung bleibt die endgültige Entscheidung über die Entlassung von Richtern, die nur bei Fehlverhalten oder Unfähigkeit vorgesehen ist, dem Parlament vorbehalten, was Bedenken hinsichtlich der Politisierung des Verfahrens aufwerfen könnte. Der kürzlich eingesetzte Justizrat (Judicial Council) hat die Arbeiten an einer Reihe von Richtlinien fortgesetzt. Es bestehen Überlegungen zur Begrenzung der Gerichtskosten und zur Verbesserung der Prozesskostenhilfe, was den Zugang zur Justiz verbessern könnte. Maßnahmen zur Behebung der Probleme im Zusammenhang mit der Digitalisierung, der geringen Zahl von Richtern je Einwohner und der Verfahrensdauer befinden sich in Umsetzung. Irland führt eine eingehende Überprüfung seiner Strukturen zur Korruptions- und Betrugsbekämpfung sowie seiner Strategien zur Prävention, Untersuchung und gerichtlichen Verurteilung von Wirtschaftskriminalität und Korruption durch. Die Regierung hat zugesagt, neue Strukturen zur Korruptions- und Betrugsbekämpfung und neue Rechtsvorschriften für die Bereitstellung von Voruntersuchungen einzuführen sowie das Strafgesetz über Korruptionsdelikte (Criminal Justice (Corruption Offences) Act) von 2018 zu ändern. Aufgrund begrenzter Ressourcen und einer institutionellen Fragmentierung steht Irland bei der Abschreckung vor Korruptionspraktiken und ihrer Bestrafung weiterhin vor großen Herausforderungen. Maßnahmen zur Korruptionsprävention und zur Förderung der Integrität sind in Kraft, doch es bestehen nach wie vor Probleme bei der Durchsetzung, insbesondere, was die Offenlegung von Vermögenswerten, Lobbyarbeit und den Drehtüreffekt betrifft. Es wurden Bedenken geäußert, dass die Kommission für die Standards im öffentlichen Dienst (Standards in Public Office Commission – SIPO), die als Aufsichtsbehörde für die Verwaltung der Offenlegung von Interessen und der Steuerverrechnungssysteme von Trägern öffentlicher Ämter verantwortlich ist, möglicherweise nicht über angemessene Ressourcen verfügt. Zur Untersuchung dieser Frage ist eine Kapazitätsüberprüfung geplant. Die Regulierungsbehörde für Rundfunkmedien (Broadcasting Authority of Ireland, BAI) wird voraussichtlich im Rahmen des neuen Gesetzentwurfs zur Online-Sicherheit und Medienregulierung, mit dem die überarbeitete Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste umgesetzt werden soll, eine umfassende Umstrukturierung erfahren. Der neue Gesetzentwurf soll bis Ende 2021 verabschiedet werden. Zu den jüngsten Entwicklungen, die auf mehr Transparenz in diesem Sektor abzielen, gehört die Bereitstellung der Datenbank über Eigentumsverhältnisse im Medienbereich, die regelmäßig aktualisiert werden soll. Änderungen des Verleumdungsgesetzes (Defamation Act), die in den kommenden Monaten angenommen werden sollen, dürften sich positiv auf die Tätigkeit von Journalisten auswirken. Die Regierung hat eine beratende Kommission für die Zukunft der Medien (Future of Media Commission) eingerichtet, um einen Dialog über neue politische Maßnahmen und mögliche langfristige Initiativen zur Unterstützung des Sektors in Gang zu setzen. Was die Gewaltenteilung anbelangt, so wurde für Rechtsvorschriften zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie weiterhin das ordentliche Gesetzgebungsverfahren angewandt, es wurden jedoch Bedenken hinsichtlich der begrenzten parlamentarischen Kontrolle über die Ministerialmaßnahmen geäußert. Irland verfügt zwar über ein gut entwickeltes Gesetzgebungsverfahren, doch wurde in letzter Zeit in erheblichem Maße auf Möglichkeiten zur Verkürzung der Beratungen im Parlament zurückgegriffen. Die irische Kommission für Menschenrechte und Gleichberechtigung (Irish Human Rights and Equality Commission, IHREC) übt ihre Tätigkeit weiterhin wirksam aus und wurde im Juni 2021 erneut akkreditiert. Die irische Zivilgesellschaft ist lebendig und vielfältig, doch Finanzierungsbeschränkungen für NRO werfen weiterhin Bedenken auf. Es ist geplant, diese Bedenken im Zusammenhang mit der laufenden Wahlreform auszuräumen.





I.Justizsystem

Die Rechtsprechung erfolgt in Irland nach dem Grundsatz des Common Law. Die Justiz ist in einen zivil- und einen strafrechtlichen Zweig unterteilt. Das Gerichtssystem besteht aus einem Obersten Gerichtshof (dem Supreme Court), einem Berufungsgericht (Court of Appeal) und erstinstanzlichen Gerichten, zu denen ein Oberstes Zivil- und Strafgericht (High Court) mit uneingeschränkter Zuständigkeit für alle straf- und zivilrechtlichen Angelegenheiten und Gerichte mit beschränkter Zuständigkeit gehören, die nach geografischen Gesichtspunkten organisiert sind: Landgerichte (Circuit Courts) und Bezirksgerichte (District Courts). Die Sondergerichte für Strafsachen (Special Criminal Courts) sind Gerichte ohne Geschworene und befassen sich mit Strafsachen im Zusammenhang mit paramilitärischen, subversiven und organisierten Verbrechen. Darüber hinaus gibt es eine Reihe von Sondertribunalen, die in verschiedenen Bereichen tätig sind, einschließlich des Arbeitsrechts. 2019 wurde ein Justizrat (Judicial Council) eingerichtet. Die Ernennung von Richtern erfolgt durch den irischen Staatspräsidenten, der auf Anraten der Regierung handelt. Der Beirat für die Ernennung von Richtern (Judicial Appointments Advisory Board, JAAB) hat die Aufgabe, geeignete Kandidaten für die Ernennung auszuwählen. Die Staatsanwaltschaft ist nicht Teil der Judikative. Der Generalstaatsanwalt ist der Rechtsberater der Regierung. Die Anwaltschaft besteht aus zwei Arten von Anwälten – beratende Rechtsanwälte (Solicitors), vertreten durch die Standesvertretung der Solicitors (Law Society), und Prozessanwälte (Barristers), weitgehend vertreten durch die Standesvertretung der Barristers von Irland (Bar of Ireland). Die Aufsichtsbehörde für juristische Dienstleistungen (Legal Services Regulatory Authority), eine 2016 gegründete unabhängige Behörde, ist Irlands nationale gesetzliche Regulierungsbehörde für beide Zweige der Rechtsberufe.

Unabhängigkeit

Die Unabhängigkeit von Gerichten und Richtern wird in der breiten Öffentlichkeit und in Unternehmen weiterhin als hoch eingeschätzt. Der Grad der Unabhängigkeit von Gerichten und Richtern wird von 73 % der Allgemeinbevölkerung und 77 % der Unternehmen als „eher gut“ oder „sehr gut“ wahrgenommen. Dieses hohe Maß an wahrgenommener Unabhängigkeit der Justiz ist seit 2016 stets konstant geblieben.

Der kürzlich eingesetzte Justizrat hat die Arbeiten für die Herausgabe einer Reihe von Richtlinien u. a. durch Forschungstätigkeiten und die Abfassung von Entwürfen fortgesetzt. Die Einführung eines modernen Aus- und Weiterbildungsprogramms für Richter ist unter anderem der Bestellung eines amtierenden Richters zum Direktor für juristische Studien zu verdanken. Die Staatengruppe des Europarats gegen Korruption (GRECO) begrüßte die im Einklang mit ihren früheren Empfehlungen stehende Einsetzung des Justizrats. Der Justizrat führt derzeit Untersuchungen mit Blick auf die Ausarbeitung von Urteilsrichtlinien durch. Die Richtlinien zu Personenschäden mit allgemeinen Richtlinien für die bei Personenschäden als Schadenersatz zu gewährenden oder festzusetzenden Beträge wurden im März 2021 vom Rat verabschiedet und traten nach Inkraftsetzung der Rechtsvorschriften im April 2021 in Kraft. Bei der Umsetzung dieser Richtlinien sollte der Wahrung der Unabhängigkeit der Justiz gebührend Rechnung getragen werden.

Ein neuer Gesetzentwurf über die Ernennung und Beförderung von Richtern befindet sich in Vorbereitung. Nachdem der Gesetzentwurf von 2017 über die Ernennung von Richtern am Ende der vergangenen Legislaturperiode ausgelaufen war, legte die neue Regierung im Dezember 2020 einen neuen Allgemeinen Aufbau für einen Gesetzentwurf (General Scheme) vor. Der Gesetzentwurf wird voraussichtlich im dritten Quartal 2021 dem Parlament vorgelegt.

Die Zusammensetzung der geplanten Kommission zur Ernennung von Richtern wurde geändert. Der neue Allgemeine Aufbau des Gesetzentwurfs sieht die Einrichtung einer aus neun Mitgliedern bestehenden Kommission zur Ernennung von Richtern vor, die den derzeitigen JAAB ersetzen soll. Der Kommission werden der Präsident des Obersten Gerichtshofs (Chief Justice) als Vorsitzender, zwei vom Justizrat ernannte Richter (ein ehemaliger beratender Anwalt und ein ehemaliger Prozessanwalt), ein Gerichtspräsident (der Präsident des Gerichts, für das die Kommission Personen zur Ernennung empfehlen soll) und vier ehrenamtliche Mitglieder (von denen drei von der Dienststelle für öffentliche Ernennungen (Public Appointments Service) in einem offenen Auswahlverfahren ausgewählt werden und eines von der IHREC ernannt wird) angehören. Der Generalstaatsanwalt wird von Amts wegen nicht stimmberechtigt an den Sitzungen der Kommission teilnehmen. Bei der Zusammensetzung der geplanten Kommission besteht keine klare Mehrheit an von Amtskollegen ausgewählten Richtern, obwohl bestimmten Bedenken hinsichtlich der früheren Pläne für eine Mehrheit von ehrenamtlichen Mitgliedern und einem ehrenamtlichen Vorsitzenden Rechnung getragen wurde. Die Tatsache, dass der Generalstaatsanwalt, der auch der leitende Rechtsberater der Regierung ist und an den Kabinettsitzungen teilnimmt – wenn auch nicht stimmberechtigtes – Mitglied ist, könnte Anlass zu Bedenken hinsichtlich der Unabhängigkeit der Kommission von der Regierung geben, wie von der irischen Kommission für Menschenrechte und Gleichberechtigung und der Standesvertretung der Solicitors berichtet. Der Allgemeine Aufbau des Gesetzentwurfs sieht auch einen Beratenden Ausschuss für hochrangige Ernennungen von Richtern vor, der Personen für die Ernennung zum Präsidenten des Obersten Gerichtshofs, zum Präsidenten des Berufungsgerichts und zum Präsidenten des Obersten Zivil- und Strafgerichts empfiehlt. Diesem Ausschuss wird der Präsident des Obersten Gerichtshofs, ein ehrenamtliches Mitglied und der Generalstaatsanwalt angehören. Dem Generalstaatsanwalt würde somit eine bedeutende Rolle bei der Besetzung der höchsten Führungspositionen in der Justiz zukommen, was ebenfalls Bedenken hinsichtlich der Unabhängigkeit aufwerfen könnte. Es ist wichtig, dass die endgültige Reform die Unabhängigkeit der Justiz im Einklang mit dem EU-Recht und unter Berücksichtigung europäischer Standards gewährleistet und in enger Abstimmung mit den einschlägigen Interessenträgern und der Venedig-Kommission durchgeführt wird. Insbesondere sollte ein solches unabhängiges Ernennungsgremium gemäß den Empfehlungen des Europarats zu einem wesentlichen Teil aus Vertretern des Justizwesens bestehen und zur Abgabe von Empfehlungen oder Stellungnahmen berechtigt sein, die für die betreffende Ernennungsbehörde in der Praxis ausschlaggebend sein sollten.

Das geplante Verfahren für die Ernennung und Beförderung von Richtern gibt Anlass zu Bedenken. Im derzeitigen System empfiehlt der JAAB dem Justizminister bei der erstmaligen Ernennung von Richtern mindestens sieben Kandidaten für jeden zu besetzenden Posten. Die Kandidaten auf der Auswahlliste werden nicht in eine Rangfolge gebracht und die Regierung ist nicht verpflichtet, aus der Liste auszuwählen. Beförderungen von Richtern werden vom Präsidenten Irlands auf Anraten der Regierung vorgenommen und unterliegen nicht dem vom JAAB durchgeführten Verfahren. Es wurden Bedenken hinsichtlich des großen Ermessensspielraums geäußert, der der Exekutive im derzeitigen System eingeräumt wird. Nach dem Allgemeinen Aufbau des Gesetzentwurfs haben alle Ernennungen und Beförderungen von Richtern nach dem geplanten neuen Verfahren zu erfolgen, das geeignet ist, die richterliche Unabhängigkeit zu stärken. Der Allgemeine Aufbau des Gesetzentwurfs sieht vor, dass die Kommission der Regierung fünf Kandidaten ohne Rangfolge vorschlägt, wodurch der Ermessensspielraum der Regierung verglichen mit dem derzeitigen System mit einer Liste von sieben Kandidaten besser eingeschränkt wird. Der Gesetzentwurf von 2017 sah jedoch eine noch größere Einschränkung vor, denn es wurde eine Liste mit nur drei, nach Rangfolge sortierten Kandidaten vorgeschlagen. Angesichts der Zahl der zu benennenden Kandidaten und des Fehlens einer Rangfolge, wie im neuen Allgemeinen Aufbau des Gesetzentwurfs vorgesehen, verfügt die Regierung über einen breiten Ermessensspielraum bei der Ernennung von Richtern, was Anlass zu Kritik gegeben hat. Noch größer wird der Ermessensspielraum durch die Möglichkeit der Regierung, einen Bewerber auszuwählen, der nicht auf der von der Kommission erstellten Liste aufgeführt ist, ohne dass es einer Begründung bedarf. Nach Auffassung der Regierung ist dieser Ermessensspielraum aufgrund der Bestimmungen der Verfassung, nach denen Richter vom Präsidenten ernannt werden, erforderlich. Gleichwohl ist es wichtig, dass bei dieser Reform die Empfehlungen des Europarats berücksichtigt werden, wonach die Exekutive in der Praxis den Empfehlungen unabhängiger Behörden folgen muss.

Die Arbeit an der Einführung einer Disziplinarordnung für Richter ist im Gange, während das Parlament weiterhin für die Amtsenthebung von Richtern zuständig ist. Der Ausschuss für richterliches Verhalten des Justizrats, der 2020 für die Prüfung von Beschwerden in Bezug auf richterliches Fehlverhalten eingerichtet wurde, erarbeitet derzeit Entwürfe für Richtlinien über richterliches Verhalten, für die Verfahren für die informelle Beilegung von Beschwerden und bezüglich der Zulässigkeit und Funktionsweise der Beschwerderegelung. Das Beschwerdeverfahren soll ab Sommer 2022 einleitbar sein. Trotz der Fortschritte in dieser Hinsicht gab das derzeitige Fehlen formeller Disziplinarverfahren für Richter Anlass zu Bedenken, auch von Seiten der Zivilgesellschaft. Daher könnten die kommenden Richtlinien und Verfahren zu einer Verbesserung der Rechenschaftspflicht der Richter führen; es ist wichtig, dass dabei die Unabhängigkeit der Justiz im Einklang mit dem EU-Recht und unter Berücksichtigung der Empfehlungen des Europarats gewahrt wird. Das Parlament ist weiterhin für die Entscheidung über die Amtsenthebung von Richtern zuständig und behält in dieser Hinsicht seinen Ermessensspielraum, was Bedenken hinsichtlich der Politisierung des Verfahrens aufwerfen könnte, auch wenn dieses Verfahren bislang nie angewandt wurde.

Qualität

Die Zahl der Richter ist nach wie vor gering und die für die Richterfortbildung verfügbaren Ressourcen scheinen begrenzt zu sein. Die Zahl der Richter je Einwohner ist nach wie vor die niedrigste in der EU, was auch die Effizienz des irischen Justizsystems beeinträchtigen könnte. Zwar hat die Regierung zugesagt, sich mit einer Prüfung der Anzahl und der Art der Richter zu befassen, die für eine effiziente Rechtspflege in den nächsten fünf Jahren erforderlich sind, doch könnten durch unmittelbarere Maßnahmen Bedenken ausgeräumt werden, die auch von Interessenträgern angesprochen wurden. Der Pro-Kopf-Etat für das Justizwesen ist in den letzten Jahren stetig gestiegen und zählt zu den höchsten in der EU, während der Haushalt prozentual zum BIP stagniert und weiterhin unter dem EU-Durchschnitt liegt. Was die Fortbildung von Richtern anbelangt, so erfolgte 2020 die Bestellung eines in Teilzeit beschäftigten Direktors für juristische Studien (der amtierender Richter ist). Eine Ausweitung des Fortbildungsprogramms war nicht möglich, obwohl in jüngster Zeit Fortschritte bei der Sicherstellung der notwendigen administrativen Unterstützung für eine leichtere Weiterentwicklung dieses Programms erzielt wurden. 2021 wurde eine Erhebung über den Bedarf an juristischer Fortbildung durchgeführt.

Die Überlegungen zu den Kosten von Gerichtsverfahren und dem System der Prozesskostenhilfe dauern an und könnten zu einer Verbesserung des Zugangs zur Justiz führen. Die Überprüfung der Verwaltung der Zivilgerichtsbarkeit wurde im Oktober 2020 veröffentlicht und enthält Empfehlungen zur Verbesserung des Zugangs zur Zivilgerichtsbarkeit, zur Förderung einer raschen Beilegung von Streitigkeiten, zur Senkung der Kosten von Gerichtsverfahren, zur Schaffung eines reaktionsfähigeren und verhältnismäßigeren Systems und zur Gewährleistung besserer Ergebnisse für Verfahrensbeteiligte. In der Überprüfung wurde die Ausarbeitung unverbindlicher Richtlinien zu Gerichtskosten empfohlen. Die Regierung hat eine Bewertung dieses Vorschlags, einschließlich der Frage, ob Gerichtskosten verbindlich festgelegt werden sollten, eingeleitet. Entsprechende Empfehlungen werden bis Ende 2021 erwartet. Die Regierung hat ferner zugesagt, in diesem Jahr eine Überprüfung des Systems der Prozesskostenhilfe in Zivilsachen einzuleiten. Diese Initiativen könnten dazu beitragen, Bedenken hinsichtlich des Zugangs zur Justiz und insbesondere hinsichtlich des Systems der Prozesskostenhilfe in Zivilsachen auszuräumen. Was die Prozesskostenhilfe in Strafsachen anbelangt, so plant die Regierung, die Durchführung des Systems dem Ausschuss für Prozesskostenhilfe (Legal Aid Board) zu übertragen. Zwar funktioniert das System der Prozesskostenhilfe in Strafsachen nach allgemeiner Auffassung gut, doch die Standesvertretung der Barristers hat Bedenken hinsichtlich der geringen Vergütung geäußert, die im Rahmen des Systems für Barristers vorgesehen ist. Die Stärkung des Systems der Prozesskostenhilfe und die Begrenzung der Gerichtskosten erscheinen wichtig für einen besseren Zugang zur Justiz. Darüber hinaus könnten weitere Verbesserungen bei der Förderung der Nutzung alternativer Streitbeilegungsverfahren sowie den Anreizen hierfür erfolgen.

Die Aufsichtsbehörde für juristische Dienstleistungen (Legal Services Regulatory Authority) ergreift weitere Maßnahmen, um die verbleibenden Hindernisse auf dem Markt für juristische Dienstleistungen zu beseitigen. Die Aufsichtsbehörde plant die Einführung des Rahmens für juristische Partnerschaften (zu denen Barrister-Barrister-Partnerschaften und Barrister-Solicitor-Partnerschaften gehören können) bis Ende 2021. Ferner möchte sich die Behörde erneut mit der Einführung multidisziplinärer Praktiken (unter Einbeziehung von Angehörigen der Rechtsberufe und anderer Berufsgruppen – z. B. Architekten, Buchhalter) im Anschluss an die Einführung juristischer Partnerschaften befassen. 2020 veröffentlichte die Behörde einen Bericht über die Prüfung der Zusammenführung der Berufe Solicitor und Barrister. In dem Bericht wurde abschließend festgehalten, dass keine Evidenzgrundlage für eine Empfehlung der Zusammenführung der Berufe vorhanden sei, das Thema jedoch erneut geprüft werden sollte, sobald die anderen Reformen im Rahmen des Gesetzes gegriffen hätten. Die Behörde veröffentlichte ferner einen Bericht über die Aus- und Weiterbildung von Angehörigen der Rechtsberufe, in dem sie Reformen zur Festlegung der für die Ausübung der Berufe Solicitor und Barrister erforderlichen Kompetenzen und Standards empfahl. Darüber hinaus wurde die Schaffung eines gesetzlichen Rahmens für die Akkreditierung bestehender Anbieter von Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen für Angehörige der Rechtsberufe sowie die Zulassung von neuen Anbietern für die berufliche Weiterbildung von Solicitors und Barristers zur Akkreditierung empfohlen. Die Behörde arbeitet derzeit mit dem Justizministerium an der Umsetzung dieser Empfehlungen. Außerdem führt sie ein Forschungsprojekt über mögliche Hindernisse für den Beginn einer Laufbahn als Barrister oder Solicitor durch, zu dem bis Ende 2021 eine Veröffentlichung erfolgen soll. 2020 übernahm die Behörde die Regulierung der Werbung durch Angehörige der Rechtsberufe und führte neue Vorschriften ein. Es wäre wichtig, dass die Behörde eine Bewertung vornimmt, ob und inwieweit die ergriffenen Maßnahmen zu einer Begrenzung der Gerichtskosten und einer Verbesserung des Zugangs zur Justiz beigetragen haben.