DE Amtsblatt der Europäischen Union C 317/54

EUROPÄISCHER WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS 455. PLENARTAGUNG AM 15./16. JULI 2009

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Rechte der Verbraucher“

KOM(2008) 614 endg. — 2008/0196 (COD)

(2009/C 317/09)

Berichterstatter: Bernardo Hernández BATALLER

Mitberichterstatter: Jarosław MULEWICZ

Der Rat beschloss am 6. November 2008, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 95 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Rechte der Verbraucher

KOM(2008) 614 endg. – 2008/0196 (COD).

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 22. Juni 2009 an. Berichterstatter war Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER, Mitberichterstatter war Jarosław MULEWICZ.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 455. Plenartagung am 15./16. Juli 2009 (Sitzung vom 16. Juli) mit 68 Ja-Stimmen bei 1 Stimmenthaltung folgende Stellungnahme:

1. Schlussfolgerungen

1.1. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss empfiehlt, dass der Vorschlag der Kommission über die Rechte der Verbraucher gemäß den Bemerkungen in dieser Stellungnahme umformuliert werden sollte. Folglich sollte keine vollständige Harmonisierung, sondern lediglich eine Querschnittsharmonisierung für die Verkäufe außerhalb von Geschäftsräumen und den Fernabsatz angestrebt werden, denn diese sind am stärksten vom grenzüberschreitenden Handel betroffen.

Die Abschnitte des Richtlinienvorschlags zu den missbräuchlichen Klauseln und dem Verkauf von Gütern und den Garantien für Güter sollten gestrichen und zurückgezogen werden, da sie Aspekte betreffen, deren Behandlung im Rahmen einer vollständigen Harmonisierung angesichts des derzeitigen Stands der Entwicklung des Gemeinschaftsrechts nicht angezeigt erscheint.

1.2.1. Mit dem Vorschlag werden keine Neuerungen für mehrere wichtige Aspekte, wie Kundendienst und Ersatzteile oder die direkte Haftung des Herstellers und der Vertriebsnetze eingeführt.

Der EWSA ist der Ansicht, dass die Aufnahme einiger „gemeinsamer“ Definitionen den Gewerbetreibenden und Verbrauchern größere Gewissheit und Rechtssicherheit bringen kann. Deshalb muss die Kommission die in dem Vorschlag in dieser Frage bestehenden Widersprüche beseitigen.

1.3.1. Der EWSA ersucht die Kommission, aus Gründen der Rechtssicherheit im Wortlaut des Vorschlags zu klären, ob die angeführten Begriffsbestimmungen vollständig harmonisiert sind, oder ob die Mitgliedstaaten gegebenenfalls über einen Ermessensspielraum zur Ergänzung dieser Begriffe verfügen.

1.3.2. Der europäische Verbraucher darf nicht ausschließlich aus der Sicht des Binnenmarkts bzw. als vernunftbestimmter, erfahrener und informierter Akteur im Markt gesehen werden, der seine Entscheidungen aus der reinen Logik des Wettbewerbs trifft, wobei sein Schutz lediglich in einer umfassenderen und besseren Information besteht.

1.4. Der EWSA möchte hiermit feststellen, dass gravierende Mängel bei der Konfliktlösung und beim Schadensersatz bestehen, die ein maßgeblicher, „wenn nicht der maßgeblichste“ Faktor dafür sind, dass die gewünschte Ausweitung des grenzüberschreitenden Handels ausbleibt. Die Kommission geht in ihrem Vorschlag auf diese Befürchtung, die in den Veröffentlichungen des „Eurobarometers“ zu Tage tritt, nicht ein.

2. Einleitung

2.1. Der Vorschlag beruht auf einer breit angelegten Debatte auf Gemeinschaftsebene über die Möglichkeiten der Vereinheitlichung von Vorschriften bei Verträgen, ausgehend von einem „gemeinsamen Referenzrahmen“ in Vertragsfragen, auf dessen Grundlage die Kommission eine Mitteilung zum europäischen Vertragsrecht (1) verabschiedet hat. In der Verbraucherschutzpolitik fand ebenfalls eine Debatte über die Revision des gemeinschaftlichen Besitzstands im Verbraucherschutz statt, die sowohl Querschnittsfragen (2) als auch vertikale (3) Aspekte im Zusammenhang mit den Richtlinien zum Verbraucherschutz bei der Vertragsgestaltung umfasst.

2.2. In der Stellungnahme zur Überprüfung des gemeinschaftlichen Besitzstands im Verbraucherschutz (4) sieht der EWSA die „Verbraucherschutzpolitik nicht nur als Bestandteil der Binnenmarktstrategie der EU, sondern auch als ein wichtiges und bekräftigendes Element der Bürgerschaft“ an. Im Hinblick auf die gemeinschaftsweite Harmonisierung muss das Leitprinzip nach Auffassung des EWSA darin bestehen, das beste und höchste Verbraucherschutzniveau zu übernehmen, das in den einzelnen Mitgliedstaaten existiert.

3. Wesentlicher Inhalt des Vorschlags

3.1. Dem Kommissionsvorschlag liegt unmittelbar das Grünbuch der Kommission zur Überprüfung des gemeinschaftlichen Besitzstands im Verbraucherschutz zugrunde (KOM(2006) 744 endg. vom 8. Februar 2007), dessen Begründung und Ziel in der Vereinfachung und Ergänzung des bestehenden Rechtsrahmens bestand und das acht Richtlinien zum Verbraucherschutz (5) umfasste. Die Reaktionen auf das Grünbuch wurden in dem detaillierten Bericht analysiert, den die Kommission in Auftrag gegeben hatte, wobei anzumerken ist, dass die Hälfte aller eingegangenen Beiträge aus der Wirtschaft (150) kam und die andere Hälfte sich auf Verbraucherschutzeinrichtungen (53), Rechtssachverständige und sonstige Experten (33), Behörden (39) und Akademiker (32) aufteilte (6).

3.2. Der Vorschlag enthält 50 Artikel, unterteilt in sieben Kapitel: 1) Gegenstand, Begriffsbestimmungen und Geltungsbereich (Artikel 1 bis 4); II) Information der Verbraucher (Artikel 5 bis 7); III) Information der Verbraucher und Widerrufsrecht bei Fernabsatz- und außerhalb von Geschäftsräumen geschlossenen Verträgen (Artikel 8 bis 20); IV) Sonstige Verbraucherrechte in Bezug auf Kaufverträge (Artikel 21 bis 29); V) Verbraucherrechte in Bezug auf Vertragsklauseln (Artikel 30 bis 39); VI) Allgemeine Vorschriften (Artikel 40 bis 46) sowie Schlussbestimmungen (Artikel 47 bis 50). Dazu gehören fünf Anhänge, von denen sich zwei auf Vertragsklauseln beziehen.

3.3. Die Kommission möchte folgende EU-Richtlinien komplett aufheben (s. Artikel 47): (i) Richtlinie 85/577/EWG des Rates vom 20. Dezember 1985 betreffend den Verbraucherschutz im Falle von außerhalb von Geschäftsräumen geschlossenen Verträgen; (ii) Richtlinie 1993/13/EWG des Rates vom 5. April 1993 über missbräuchliche Klauseln in Verbraucherverträgen; (iii) Richtlinie 1997/7/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 1997 über den Verbraucherschutz bei Vertragsabschlüssen im Fernabsatz und (iv) Richtlinie 1999/44/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Mai 1999 zu bestimmten Aspekten des Verbrauchsgüterkaufs und der Garantien für Verbrauchsgüter.

4. Allgemeine Bemerkungen

Vollständige Harmonisierung: Der Vorschlag der Kommission ist von den verschiedenen Akteuren der organisierten Zivilgesellschaft sehr unterschiedlich aufgenommen worden.

4.1.1. Die Unternehmerverbände unterstützen den Vorschlag, da er ihrer Meinung nach zu einem besseren Funktionieren des Binnenmarkts beiträgt und seine Wettbewerbsfähigkeit verbessern kann, indem die bestehenden Vorbehalte gegenüber grenzüberschreitenden Transaktionen abgebaut werden und sich die Verwaltungskosten und die mit der Einhaltung von Rechtsvorschriften verbundenen Kosten der Gewerbetreibenden gleichzeitig verringern. Dies kann vor allem für die kleinen und mittleren Unternehmen zum Tragen kommen.

4.1.2. Nach Ansicht der Verbraucherverbände beeinträchtigt der Vorschlag die erworbenen Rechte, die Teil des gemeinschaftlichen Besitzstands sind, sodass eine unzulässige Schmälerung von Verbraucherrechten eintritt. Insgesamt sind sie der Ansicht, der Vorschlag führe zu einer Einschränkung der Verbraucherrechte, da die Auswirkungen der vollständigen Harmonisierung für die Zwecke dieses Vorschlags zu groß und unverhältnismäßig sind, und er verhindere künftige Entwicklungen.

4.1.3. Zur Überwindung der verschiedenen Gegensätze schlägt der EWSA Folgendes vor:

a) Begrenzung des Anwendungsbereichs des Vorschlags einzig und ausschließlich auf Verkäufe außerhalb der Geschäftsräume und den Fernabsatz, da es sich um jene Anwendungsbereiche der grenzüberschreitenden Transaktionen handelt, in denen Hindernisse durch den Vorschlag beseitigt werden sollen und in denen die vollständige Harmonisierung kohärenter erscheint. Für diesen Fall würde eine vollständige Harmonisierung bei missbräuchlichen Klauseln und Garantien für Verkäufe ausgeschlossen.

b) Die gemeinsamen Definitionen müssten im Vorschlag angeführt werden, wobei die im Vorschlag bestehenden Widersprüche beseitigt werden müssten.

c) Weitere Änderungen, die in dieser Stellungnahme angeregt werden.

4.2. Mangelnde innere Kohärenz des Vorschlags

4.2.1. Angesichts der Erwartungen, die in den vergangenen mehr als 20 Jahren durch zahlreiche Debatten, Arbeiten und Studien über das europäische Vertragsrecht vor Vorlage des Grünbuchs bzw. zeitgleich und auch durch das parallel entwickelte Projekt des Gemeinsamen Referenzrahmens (7) geweckt wurden, vertritt der EWSA die Auffassung, dass der Vorschlag der Kommission hinter den Erwartungen und Wünschen zurückgeblieben ist.

4.2.2. Einerseits werden für die angestrebte Überprüfung des gemeinschaftlichen Besitzstands acht Richtlinien aufgeführt, während sich die Kommission in ihrem Vorschlag einer Überprüfung und Zusammenfassung auf vier der Richtlinien beschränkt. Andererseits war mit den Arbeiten am Gemeinsamen Referenzrahmen die Beseitigung der Inkonsistenzen und die Konsolidierung der Regeln des so genannten europäischen Vertragsrechts in einem fakultativen Instrument als nützlichem Werkzeug für Berufsgruppen, Verbraucher, Rechtspfleger und Akteure der Gesetzgebung beabsichtigt.

4.2.3. In diesem Kontext ist der jetzt vorgeschlagene konkrete Inhalt, der zwar mehrere positive Aspekte enthält, sich aber darauf beschränkt, Regelungen aus vier Richtlinien in einem einzigen Text unter einer Gruppe gemeinsamer Definitionen zu vereinen, letztendlich wenig innovativ und strukturiert. Und den Anliegen der Konsolidierung, Klärung und Ergänzung wird nicht die Beachtung zuteil, die für das hohe, von der EU zu gewährleistende Verbraucherschutzniveau erforderlich ist. Hinzu kommt, dass der Vorschlag nicht einmal mit dem eigenen Ziel einer vollständigen Harmonisierung in Einklang steht und dieses nicht nur nicht angemessen verwirklicht, da wesentliche Aspekte der rechtlichen Regelung der geänderten Richtlinien der Gesetzgebung der Mitgliedstaaten überlassen bleiben, sondern auch durch die Wahl der Form einer „Richtlinie“ statt einer „Verordnung“ neue Unsicherheiten schafft und unterschiedliche Regelungen in den einzelnen Mitgliedstaaten ermöglicht.

4.2.4. Der EWSA spielt eine aktive Rolle im Verbraucherschutz und gibt häufig Initiativstellungnahmen ab, in denen er seine Standpunkte darlegt und in denen sein eigener gemeinschaftlicher Sockel an Aussagen zum Verbraucherschutz enthalten ist, auf deren Grundlage jetzt der Vorschlag der Kommission geprüft wird.

4.2.5. Die Vollendung des Binnenmarkts für die Unternehmen und die Verbraucher ist ein vom EWSA geteiltes Ziel; der EWSA räumt ein, dass in jedem Mitgliedstaat Transaktionskosten aus der Anwendung der jeweiligen Verbraucherschutzbestimmungen entstehen, was ein Hemmnis für ein vielfältigeres Angebot an Waren und Produkten auf dem Binnenmarkt zugunsten der Verbraucher sein kann. Die Erfahrung zeigt jedoch, dass weitere, noch erheblichere Hemmnisse bestehen, wie aus den Veröffentlichungen des „Eurobarometers“ (8), hervorgeht, u.a. das mangelnde Vertrauen in den elektronischen Geschäftsverkehr.

4.3. Grenzüberschreitende Hindernisse

Für die Kommission liegt das Haupthindernis für die Verwirklichung des Binnenmarkts und insbesondere den grenzüberschreitenden Handel auf der Angebotsseite anscheinend in den Kosten und den Vorbehalten der Gewerbetreibenden und auf der Nachfrageseite im mangelnden Vertrauen der Verbraucher. Als Gründe für die ermittelten Probleme nennt sie die aus einer Mindestharmonisierung resultierende Rechtszersplitterung und -differenzierung.

4.3.1.1. Obgleich die Richtlinien zur Mindestharmonisierung das im gemeinschaftlichen Verbraucherrecht am häufigsten benutzte Instrument waren, zeigt das Beispiel der Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken 2005/29/EG, dass eine vollständige Harmonisierung eine für die erworbenen Verbraucherrechte verheerende Regelungsoption und eine eindeutige Verletzung von Artikel 153 EGV ist (9).

4.4. Befugnisse auf Gemeinschaftsebene

4.4.1. Der EWSA weist darauf hin, dass die Ausgangspunkte der Gemeinschaftspolitik zum Verbraucherschutz und zum Wettbewerbsschutz gänzlich unterschiedlich sind.

4.4.2. Während in den Römischen Verträgen die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft im Bereich der Wettbewerbspolitik verankert wurde, wurde der Verbraucherschutz als eigenständiges politisches Ziel übergangen. Obwohl mehrere Maßnahmen (10) ergriffen worden waren, bestand der Rahmen für diese Gemeinschaftspolitik in einer Entschließung des Rates als erstem Programm der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft für eine Politik zum Schutz und zur Unterrichtung der Verbraucher, das erst am 14. April 1975 angenommen wurde.

4.4.3. Die Schaffung einer gemeinschaftlichen Verbraucherschutzpolitik ist somit das Ergebnis mehrfacher, systematischer Interventionen von Verbraucherverbänden, die ihren Mitgliedstaaten die Annahme einer solchen Schutzpolitik aufzwangen, die die EU schließlich ebenfalls akzeptierte.

4.4.4. Aus diesem Grund steht die Gemeinschaft im Verbraucherschutz zwischen einer Pflicht zur Gewährleistung eines hohen Schutzes der Verbraucher und einer geteilten und subsidiären Zuständigkeit der Mitgliedstaaten (11).

4.4.5. Die Verbraucherschutzpolitik wurde von den Mitgliedstaaten realisiert, indem diese einen höheren Schutz gewähren und getroffene Maßnahmen aufrechterhalten, auch unter dem Gesichtspunkt der Intervention und der Gewährleistung des sozialen Friedens.

4.4.6. Der europäische Verbraucher darf daher nicht ausschließlich aus der Sicht des Binnenmarkts bzw. als vernunftbestimmter, erfahrener und informierter Akteur in einem Markt gesehen werden, der seine Entscheidungen aus der reinen Logik des Wettbewerbs trifft, wobei sein Schutz lediglich in einer umfassenderen und besseren Information besteht.

4.4.7. Wie der EWSA bereits früher dargelegt hat, muss jeder Vorschlag, mit dem eine maximale Harmonisierung im Verbraucherschutz angestrebt wird, auf ganz konkrete Aspekte ausgerichtet werden und von besonderen Vorsichtsmaßnahmen begleitet sein, um dem durch den Vertrag garantierten hohen Verbraucherschutzniveau und gleichzeitig dem Subsidiaritätsprinzip gerecht zu werden, weil andernfalls eine Verzögerung und eine Stagnation der Entwicklung der Verbraucherrechte in jedem Mitgliedstaat die Folge wären.

4.5. Rechtsgrundlage

4.5.1. Der EWSA stellt auch die für die Richtlinie herangezogene Rechtsgrundlage in Frage: Artikel 95 und nicht Artikel 153.

4.5.2. Der EWSA hat sich wiederholt für die Heranziehung von Artikel 153 des Vertrags als Rechtsgrundlage für die Regelungsentwürfe im Bereich des Verbraucherschutzes ausgesprochen, anstatt Artikel 95 EGV heranzuziehen, der als Rechtsnorm den Binnenmarkt betrifft. Dennoch zieht die Kommission in allen ihren jüngsten Vorschlägen Artikel 95 des EGV heran, da sie ihn aufgrund des Binnenmarktcharakters des Richtlinienvorschlags für geeignet hält.

5. Besondere Bemerkungen

5.1. Der Text des Vorschlags präsentiert sich insgesamt komplex, mit einer übermäßigen Verwendung von Verweisungen (vgl. zum Beispiel Artikel 3, Absätze 2 und 4; Artikel 6, Absatz 9 a); Artikel 10; Artikel 21, Absätze 1 und 3; Artikel 28; Artikel 32, Absatz 2 und Artikel 35), die die Lektüre und das Verständnis erschweren, wobei häufig vage bzw. unbestimmte Ausdrücke verwendet werden, die bei der Umsetzung Probleme bereiten werden. Hinzu kommt, dass die Systematik nicht immer verständlich ist (z.B. Artikel 45 über unbestellte Produkte im Kapitel VI – Allgemeine Vorschriften). Wenn die erwähnten Unklarheiten in der Richtlinie verbleiben, ist es erforderlich, dass in die Richtlinie und in die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften eine Bestimmung aufgenommen wird, gemäß derer bei Streitigkeiten aufgrund von Mehrdeutigkeiten eine Auslegung zugunsten des Verbrauchers als der schwächeren Partei erfolgt.

5.2. Zudem werden Verfahrens- und Sanktionsregelungen praktisch vollständig ausgespart, und als logische Konsequenz einer maximalen Harmonisierung werden sie weiterhin an die Mitgliedstaaten übertragen (vgl. Erwägungsgrund (58) und Artikel 42). Dadurch können erhebliche Inkohärenzen bei der Harmonisierung auftreten. Als Beispiel seien folgende Fälle angeführt: (i) Informationspflichten (Artikel 5), wo den Mitgliedstaaten die Festlegung der Folgen einer Vertragswidrigkeit übertragen wird, aber durch eine seltsame Formel: „auf dem Gebiet des Vertragsrechts“, wobei offen bleibt, ob die Festlegung der Sanktionen administrativer oder strafrechtlicher Art als Verstoß gegen eine Richtlinie betrachtet werden; (ii) die Folgen der Einstufung einer Vertragsklausel als missbräuchlich, weil kaum dargelegt wird, dass diese den Verbraucher nicht bindet, da es den Mitgliedstaaten freisteht, auf ein beliebiges Konzept des nationalen Vertragsrechts zurückzugreifen, mit dem die Ziele erreicht werden (vgl. Erwägungsgründe 54 und Artikel 37).

5.3. Die einander widersprechenden Vorschriften über das Widerrufsrecht in den einzelnen nationalen Rechtsordnungen. Dieses Recht, das das Prinzip der Vertragstreue pacta sunt servanda vom Schuldrecht auszuschließen scheint, ist in den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten unterschiedlich geregelt und reicht vom einseitigen Widerruf über die gütliche Einigung bis hin zur Auflösung des Vertrages, die jeweils unterschiedliche Rechtswirkungen entfalten. Die Kommission sollte sich dieser Frage annehmen und in ihren Vorschlag eine kohärente Regelung dieses Aspekts des Vertragsrechts aufnehmen.

5.4. Begriffsbestimmungen und Anwendungsbereich

Nach Auffassung des EWSA sollte die Kommission in ihrem Vorschlag klären, ob die von ihr vorgelegten Begriffsbestimmungen den Mitgliedstaaten ergänzende Entwicklungen erlauben.

5.4.1. Verbraucher (Artikel 2 Absatz 1) – Bei der vorgeschlagenen Definition, die mit den meisten Gemeinschaftstexten übereinstimmt, wird keine Aussage im Hinblick auf die in zahlreichen Mitgliedstaaten anerkannte mögliche Ausweitung des Konzepts getroffen, wenn die natürliche Person (12) mit gemischten Zwecken handelt (13), und auch nicht auf die Ausweitung auf bestimmte juristischen Personen. Diese strenge Definition des Verbrauchers, ausgelegt nach der Rechtsprechung des EuGH und der Richtlinie 2005/29/EG über unlautere Geschäftspraktiken zusammen mit der Regelung in Artikel 4, durch die strengere Bestimmungen untersagt werden, die ein anderes Verbraucherschutzniveau gewährleisten sollen, verhindert den Schutz der schutzbedürftigen Verbraucher, einer Kategorie, die von den im Vorschlag behandelten Verträgen betroffen sein kann. Es ist anzumerken, dass in der Richtlinie 2005/29/EG selbst die Existenz schutzbedürftiger Verbraucher anerkannt wird (Artikel 5, Absatz 3) und auch hier unbedingt einbezogen werden müsste.

5.4.2. Gewerbetreibender (Artikel 2 Absatz 2). Im Vorschlag wird weder die Situation der gemeinnützigen Organisationen noch die der öffentlichen Einrichtungen geklärt, wenn diese außerhalb der Ausübung hoheitlicher Rechte (acta jure imperii) handeln.

5.4.3. Waren und Produkte (Artikel 2 Absätze 4 und 12). Die Festlegung zweier verschiedener Definitionen für Waren und Produkte (letztere in Übereinstimmung mit der in Richtlinie 2005/29/EG) ist verwirrend und wenig verständlich. Hervorzuheben ist der Fall der Elektrizität, die zu einer Ware oder einer Dienstleistung wird, je nach außervertraglicher oder vertraglicher Haftungsgrundlage, was natürlich nicht zur Kohärenz des Gemeinschaftsrechts beiträgt. Der Ausschluss der Elektrizitätsrichtlinie ist ein Widerspruch, da sie sehr wohl angewandt wird, wenn es sich um die Elektrizitätsspeicherelemente wie Batterien und Akkumulatoren handelt, wie dies in zahlreichen Mitgliedstaaten der Fall ist.

5.4.4. Fernabsatzvertrag (Artikel 2 Absatz 6). Diese Definition ist umfassender als die Definition in der bestehenden Fernabsatzrichtlinie. Das führt zu Problemen. Die neue Definition macht die ausschließliche Nutzung der Fernkommunikation „für den Vertragsabschluss“ erforderlich. Damit werden viele Verträge zu Fernabsatzverträgen, die es vorher nicht waren. Zwei Beispiele: Im ersten Fall betritt der Verbraucher X ein Geschäft und spricht über einen möglichen Kauf. Er kehrt nach Hause zurück und ruft dann das Geschäft an, um den Kauf zu bestätigen. Es ist nicht klar, warum die Definition erweitert werden muss, um dieses Beispiel einzubeziehen. Im zweiten Fall wird der Verbraucher Y in seinem Haus von einem Verkäufer aufgesucht, und während des Besuchs unterbreitet der Verbraucher dem Verkäufer ein Angebot zum Erwerb seiner Produkte. Das geschieht mündlich oder durch Ausfüllen einer Bestellung. Später übermittelt ihm der Verkäufer die Bestätigung des Angebots des Verbrauchers Y seitens des Verkäufers, und zwar telefonisch oder postalisch. Im zweiten Fall scheint der Vertrag sowohl ein Fernabsatzvertrag als auch ein außerhalb von Geschäftsräumen geschlossener Vertrag zu sein. Welcher von beiden ist es? Beträgt das Widerrufsrecht 14 Tage ab Vertragsdatum (außerhalb von Geschäftsräumen) oder 14 Tage ab Ausführungsdatum (Fernabsatzvertrag)? Die Definitionen von „Fernabsatzvertrag“ und „außerhalb der Geschäftsräume geschlossener Vertrag“ dürfen sich nicht überlappen.

5.4.5. Geschäftsraum (Artikel 2 Absatz 9). Es handelt sich auch hier um eine Definition, deren tatsächliche Tragweite wenig fassbar erscheint. Wird diese Begriffsbestimmung zusammen mit Erwägungsgrund 15 ausgelegt, so wird folgende Frage aufgeworfen: Gelten Verkäufe an Bord eines Flugzeugs oder eines Schiffes als außerhalb von oder als in Geschäftsräumen geschlossene Verträge?

5.4.6. Gewerbliche Garantie. In dem Vorschlag wird aus dem Grünbuch im Hinblick auf Garantien und Kundendienstleistungen die Terminologie „gewerbliche Garantie“ (siehe Artikel 2, Absatz 18) übernommen, doch nunmehr, ohne zu unterscheiden von der gesetzlichen Garantie, der einzigen durch die Richtlinie 99/44/EG gewährten Garantie (vgl. Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe e). Die vorgenommene Ersetzung ist dazu angetan, die Verbraucher hinsichtlich des realen Umfangs der einen oder anderen Garantieart zu verwirren. Es sollte in jedem Falle geklärt werden, dass die gewerbliche Garantie auf der Freiwilligkeit des Gewerbetreibenden beruht, wohingegen die gesetzliche Garantie rechtlich bindend ist.

5.4.7. Vermittler. Sowohl die Definition des Vermittlers (Artikel 2 Absatz 19) als auch die für ihn eingeführten speziellen Informationspflichten (Artikel 7) sind wenig verständlich. Tatsächlich handelt es sich entweder um eine berufliche Tätigkeit, die somit auch der Richtlinie unterworfen ist, oder dies ist nicht der Fall, die Richtlinie ist nicht anzuwenden, und es besteht auch keine Notwendigkeit der Reglementierung. Daher empfiehlt der EWSA eine Klarstellung.

5.4.8. Information der Verbraucher (Artikel 5). Aus dem Wortlaut der Bestimmung zu den allgemeinen Informationspflichten vor dem Vertragsabschluss lässt sich ableiten, dass offensichtlich freigestellt wird, bestimmte Informationen nicht zu liefern: „1. Vor dem Abschluss eines Kauf- oder Dienstleistungsvertrags muss der Gewerbetreibende den Verbraucher über Folgendes informieren, sofern sich diese Informationen nicht unmittelbar aus den Umständen ergeben“. Der EWSA ist der Ansicht, dass die Formulierung viele Zweifel hervorruft und zu einer großen Unsicherheit führt, deshalb stimmt er ihr nicht zu.

5.4.9. Im Internationalen Privatrecht ist ebenfalls nicht klar, ob diese Informationen der „Rom I-Verordnung“ unterliegen sollten (wie dies in Artikel 5 Absatz 3 angeregt wird), oder ob bei einem Verstoß gegen die Offenlegungspflicht Artikel 12 der „Rom II-Verordnung“ (s. Erwägungsgrund 30 der Rom II-Verordnung) anzuwenden ist.

5.4.10. Die Bestimmung in Artikel 6 Absatz 2, derzufolge sich die Folgen von Verstößen gegen die Offenlegungspflicht nach dem geltenden innerstaatlichen Recht bestimmen, erscheint nicht sinnvoll und wird zu unterschiedlichen Lösungen führen. Es ist daher angezeigt, diesen Punkt zu harmonisieren.

5.4.11. Öffentliche Versteigerungen: Es sollte klargestellt werden, dass Versteigerungen durch staatliche Stellen und Zwangsversteigerungen in jedem Falle vom Anwendungsbereich des Vorschlags ausgenommen sind, der zwar die Begriffe „Versteigerung“ und „öffentliche Versteigerung“ enthält, mit denen jedoch Versteigerungen bezeichnet werden, die ein Gewerbetreibender aus freiem Entschluss durchführt.

5.5. Außerhalb von Geschäftsräumen geschlossene Verträge und Fernabsatzverträge

Für die Richtlinie 85/577/EWG, eine der ersten europäischen Gesetzesinitiativen im Verbraucherschutz, ist ein geringerer Grad der Verzerrung durch die Umsetzung in nationales Recht zu verzeichnen, eine Umsetzung, die auf die Anwendung der Ausschlussoptionen bestimmter Arten von Verträgen (unter einem bestimmten Wert oder nach Warenart) oder auf die Ausdehnung des Verbraucherschutzes durch die Mindestharmonisierungsklausel (vgl. Artikel 8) ausgerichtet ist; deshalb ist die allgemein vorgesehene Maximalharmonisierung nicht problematisch und erweist sich als ausgewogen und positiv. Die Richtlinie 85/577/EWG kommt nur zur Anwendung, wenn der Besuch des Gewerbetreibenden im Haus oder am Arbeitsplatz des Verbrauchers nicht erbeten war. Der Vorschlag zur Ausweitung des Kontrollbereichs, um auch erbetene Besuche zu berücksichtigen, ist akzeptabel, wenn die in Artikel 19 Absatz 2 erfassten Ausnahmen erweitert werden. In die Verträge, auf die das Widerrufsrecht nicht zur Anwendung kommt (wie im Fall der Fernabsatzverträge), muss Folgendes einbezogen werden:

a) die Dienstleistungen, deren Ausführung bereits vor Ablauf der Widerrufsfrist begonnen hat und zu deren Ausführung der Verbraucher zuvor seine ausdrückliche Zustimmung gegeben hat, und

b) die Lieferung von Waren, die nach Kundenspezifikation angefertigt werden oder eindeutig auf die persönlichen Bedürfnisse zugeschnitten sind, die schnell verderben können bzw. deren Verfallsdatum überschritten wird.

5.5.1.1. Sollte die erste dieser Ausnahmen nicht in Artikel 19 Absatz 2 aufgenommen werden, könnten die Dienstleistungserbringer von den Verbrauchern, die wünschen, dass eine Arbeit zügig verrichtet wird (z. B. Reparaturen in der Küche oder ein Haarschnitt zu Hause) fordern, mindestens 14 Tage zu warten. Wird die zweite Ausnahme nicht berücksichtigt, könnte sich ein Gewerbetreibender, der Waren nach Kundenspezifikation anfertigt (beispielsweise Küchenteile oder einen Anzug), weigern, mit der vertraglich vereinbarten Arbeit vor Ablauf von mindestens 14 Tagen zu beginnen, da der Verbraucher vom Vertrag zurücktreten und der Gewerbetreibende auf den unverkäuflichen Waren sitzen bleiben könnte.

5.5.2. Für die Fernabsatzverträge wurden in einer vergleichenden Untersuchung (14) zwar keine großen Abweichungen in der Umsetzung der Richtlinie 1997/7/EG festgestellt, doch wird auch hier erklärt, dass die Mitgliedstaaten von den Optionen und der Mindestklausel Gebrauch machten, um günstigere Regelungen für den Verbraucher zu schaffen. Es wäre sinnvoll, Verbraucherschutzmöglichkeiten im Fernabsatz mit Drittländern vorzusehen.

5.5.3. Dennoch lassen sich die potenziellen Hemmnisse im Binnenmarkt ausmachen, die durch die verschiedenen Ausnahmelisten bzw. die unterschiedlichen Informationspflichten für die Gewerbetreibenden errichtet werden.

5.5.4. Der EWSA stimmt der Tatsache zu, dass Spielraum für die Vervollständigung der Palette von Ausnahmen von der Anwendung besteht, wie die Einbeziehung von Waren (oder Dienstleistungen) mit einem geringfügigen Wert (15) oder solchen, deren Einbeziehung aufgrund der Aspekte Gesundheit, Hygiene oder Sicherheit in Frage kommt. Das betrifft besonders den Fall der Lebensmittelsicherheit (vgl. Artikel 20 Absatz 1 Buchstabe d), für den ausdrücklich auf Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 (16) verwiesen wird. Für die Ausnahme für Waren (und Dienstleistungen) mit geringfügigem Wert bleibt Spielraum, um den Betrag von 60 EUR (in der Richtlinie 85/577/EWG) deutlich zu erhöhen.

5.5.5. Zum Widerrufsrecht für diese Verträge, für das in dem Vorschlag einheitlich eine Frist von 14 Tagen festlegt wird, begrüßt der EWSA die Klärung der Art und Weise der Berechnung der Fristen. Allerdings sollten, wie bereits dargelegt, dieser Begriff und die Wirkungen dieses Rechts harmonisiert werden.

5.5.6. Weiterhin stellt der EWSA die Zweckmäßigkeit der Aufstellung der Regel der in Artikel 17 Absatz 2 vorgesehenen Haftung des Verbrauchers in Frage (der Verbraucher haftet nur für den Wertverlust der Waren, wenn dieser auf einen zur Prüfung der Eigenschaften und des Funktionierens der Waren nicht notwendigen Umgang mit ihnen zurückzuführen ist), denn er vertritt die Auffassung, dass sie bei den Verbrauchern zu Unklarheiten und potenziellen Problemen bei der Prüfung führt.

5.5.7. Unbeschadet der erforderlichen Verbesserung der jetzt vorgeschlagenen Regelungen würde es der EWSA (17) für sinnvoll halten, wenn die vorgeschlagene maximale Harmonisierung nur auf diese zwei Richtlinien beschränkt bliebe, wobei die Verkaufsmethoden mit größeren Möglichkeiten für grenzüberschreitende Geschäfte geregelt würden.

6. Missbräuchliche Klauseln in Verträgen mit den Verbrauchern

Diese derzeit von der Richtlinie 1993/13/EWG geregelte Materie wird vor allem im Kapitel V und den Anhängen II und III dargestellt, obwohl der EWSA – entsprechend den Ergebnissen der Studien der Kommission – der Meinung ist, dass dieses Thema im vorliegenden Vorschlag nicht behandelt werden und gestrichen werden sollte, da die vollständige Harmonisierung in diesem Bereich im gegenwärtigen Entwicklungsstadium des Gemeinschaftsrechts zweifellos Störungen in den nationalen Rechtsordnungen hervorrufen würde.

Sollte die Kommission jedoch die Regelung der missbräuchlichen Klauseln in den Verträgen mit den Verbrauchern als Ganzes nicht zurückziehen, macht der EWSA folgende Bemerkungen:

6.1.1.1. Es handelt sich bekanntlich um den Kerninhalt des Vertragsrechts, das vor der Verabschiedung der Richtlinie teilweise von den Mitgliedstaaten geregelt wurde.

6.1.1.2. Die vergleichende Untersuchung ihrer Umsetzung zeigt, dass die Mitgliedstaaten in ihrer großen Mehrheit Gebrauch von der Mindestharmonisierungsklausel (Artikel 8) machten und heute über günstigere Regelungen für die Verbraucher als die in der Richtlinie festgelegten Regelungen verfügen. Und genau das ist ein Thema, bei dem der gegenwärtige Entwicklungsstand eine vollständige Harmonisierung nicht ratsam erscheinen lässt (14).

6.1.1.3. Daher steht zu hoffen, dass mit dem vorgelegten Vorschlag, bei dem von einer Aufhebung der geltenden Richtlinie ausgegangen wird, nicht nur die höchsten Umsetzungsniveaus erreicht, sondern auch die verschiedenen mehrdeutigen Punkte geklärt würden, in denen Rechtslehre und Rechtsprechung divergieren.

6.1.1.4. Das gilt natürlich für die Beziehung zwischen dem Gebot von Treu und Glauben und dem Kriterium des Missverhältnisses der Leistungen, die in Artikel 3 Absatz 1 der jetzigen Richtlinie deutlich wird und so fast unverändert in Artikel 32 Absatz 1 des Vorschlags beibehalten wird, in Bezug auf die Folgen von Verstößen gegen die Transparenzanforderungen, die derzeit in Artikel 31 geregelt sind.

6.1.1.5. Im Hinblick auf den Anwendungsbereich ist die Aufnahme einer Einschränkung zum Nachteil der Verbraucher festzustellen. Wenngleich der vorliegende Vorschlag ausschließlich die in den schriftlichen Verträgen enthaltenen Klauseln betrifft („im Voraus abgefasst“, wie es im Artikel 30 Absatz 1 heißt) und die Mitgliedstaaten verpflichtet, keine Formvorschriften zu erlassen, die regeln, in welcher Weise die Vertragsklauseln auszudrücken oder dem Verbraucher zur Verfügung zu stellen sind, wird die derzeitige Richtlinie auch auf die mündlichen Verträge angewendet (vgl. Artikel 5 der Richtlinie 93/13/EWG), wie es zum Teil von den Mitgliedstaaten gehandhabt wird.

6.1.1.6. In der Tat ist der EWSA der Auffassung, dass die Beibehaltung der bestehenden Regelung mit der Einsetzung eines Ausschusses und eines Systems zur Registrierung von als missbräuchlich festgestellten Klauseln durch die nationalen Behörden einen ausreichenden Schritt für die Information über missbräuchliche Klauseln darstellt, die für die Gewerbetreibenden von großem Nutzen sind, wenn die mit der Erfüllung von Vorschriften verbundenen Kosten sinken, und auch den Rechtsanwendern und Verbrauchern viele Vorteile bringen.

6.1.1.7. Das Thema der missbräuchlichen Klauseln in Verträgen ist auf alle mit Verbrauchern geschlossenen Verträge und auch in vielen Fällen auf die Verträge zwischen Gewerbetreibenden bereichsübergreifend anwendbar. Der EWSA vertritt die Ansicht, dass der Kommissionsvorschlag in diesem Punkt ganz wesentliche, negative Auswirkungen auf das Vertragsrecht im Allgemeinen und den Verbraucherschutz im Besonderen in allen Mitgliedstaaten haben wird.

7. Einige Fragen des Verkaufs von Verbrauchsgütern und der Garantien für Verbrauchsgüter

7.1. Der EWSA betrachtet die Einbeziehung dieses Aspekts in die Richtlinie als unzweckmäßig und fordert, ihn aus dem Vorschlag zu streichen, da diese Intervention der Gemeinschaft keinerlei zusätzlichen Nutzen bringt und nicht zu einem hohen Verbraucherschutzniveau beiträgt.

7.2. Die Richtlinie 1999/44/EG gestattete den Mitgliedstaaten, Maßnahmen für einen größeren Schutz der Verbraucher zu ergreifen, die zu verschiedenen einzelstaatlichen Rechtsvorschriften führten.

7.3. In diesem Fall ist das Fehlen wesentlicher Umsetzungstendenzen in jeglicher Hinsicht festzustellen (18), weil ausnahmslos alle Mitgliedstaaten bereits vorher Bestimmungen hatten, die auf alle durch die Richtlinie geregelten Aspekte der Kaufverträge für Verbrauchsgüter anwendbar waren.

7.4. Beim Risikoübergang (Artikel 23) wird mit dem Vorschlag versucht, die in Bezug auf das Konzept der Lieferung entstandenen Divergenzen zu beseitigen, und folglich haftet der Gewerbetreibende gegenüber dem Verbraucher ab dem Zeitpunkt, an dem der Risikoübergang stattfindet (Artikel 25), was als positive, der Klärung dienende Verbesserung angesehen werden kann.

7.5. Die Festlegung einer allgemeinen Frist für die Lieferung von Waren wird als nicht kohärent erachtet, ausgenommen für bestimmte Arten von Verträgen (Fernabsatz- und außerhalb von Geschäftsräumen geschlossenen Verträge), denn es ist unverhältnismäßig, in Artikel 22 des Vorschlags festzulegen, dass der Gewerbetreibende die Waren binnen höchstens dreißig Tagen nach Abschluss des Vertrags liefert.

7.6. Doch da die Option der Mitgliedstaaten zur Festlegung eines Vermutungszeitraums gemäß den Bestimmungen der bestehenden Richtlinie gestrichen und jetzt eine einheitliche Frist von sechs Monaten festgelegt wurde, werden durch den Vorschlag die Rechte der Verbraucher insofern eingeschränkt, als er den Verbrauchern die Beweislast für das Vorliegen der später auftretenden Mängel überträgt.

7.7. In Bezug auf die Frist und die Beweislast bei Vertragswidrigkeit wird - wie aus dem Inhalt der Absätze 4 und 5 des Artikels 28 ersichtlich ist - mit Annahme des Richtlinienvorschlags die Anzeigepflicht als Norm außerdem in allen Mitgliedstaaten, die nicht für dieses Verfahren optiert haben, bewirken, dass die Garantiefrist in der Praxis auf diese Anzeigefrist verringert wird.

8. Verfahrensmängel

8.1. Der Vorschlag enthält in seinen Artikeln eine Reihe von Vorschriften verfahrensrechtlicher Art, wie die Beweislast oder die Klagebefugnis, die weiter konkretisiert werden sollten, um eine kohärente Verfahrensregelung zu haben. Gebraucht wird eine Regelung im Hinblick auf die Möglichkeit, Schutzmaßnahmen, Maßnahmen zur Verbindung der Unterlassungsklage mit der Schadenersatzklage oder der Veröffentlichung der Urteile zu ergreifen.

8.2. Betreffend die Sammelklagen verweist der EWSA auf seine jüngsten Äußerungen zu diesem Thema (19).

Brüssel, den 16. Juli 2009 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Mario SEPI

(1) ABl. C 241 vom 7.10.2002.

(2) ABl. C 256 vom 27.10.2007.

(3) ABl. C 175 vom 27.7.2007 und ABl. C 44 vom 16.2.2008.

(4) Idem, Fußnote 2.

(5) Das Überprüfungsverfahren wurde in der Mitteilung „Europäisches Vertragsrecht und Überarbeitung des gemeinschaftlichen Besitzstands – weiteres Vorgehen“, KOM(2004) 651 endg., ABl. C 14 vom 20.1.2005, beschrieben.

(6) „Preparatory Work for the Impact Assessment on the Review of the Consumer Acquis/Analytical Report GP“ (Vorarbeiten für die Folgenabschätzung der Überprüfung des Acquis bei den Verbraucherrechten/Analytischer Bericht GP), vom 6.11.2007, erarbeitet von GHK/CIVIC Consulting/Bureau Van Dijk, verfügbar auf den Internetseiten der Europäischen Kommission.

(7) Vgl. KOM(2007) 447 endg., vom 25.7.2007, Zweiter Fortschrittsbericht zum Gemeinsamen Referenzrahmen; auch Entschließung des Europäischen Parlaments vom 3. September 2008 zum Gemeinsamen Referenzrahmen im europäischen Vertragsrecht.

(8) Siehe die Sonderausgabe EB Nr. 298 (Consumer Protection in internal Market [Verbraucherschutz im Binnenmarkt] – 2008); Flash EB Nr. 224 (Business attitudes towards cross–border sales and consumer protection [Einstellungen von Wirtschaft und Handel zu grenzüberschreitendem Handel und Verbraucherschutz] – 2008); Flash EB Nr. 250 – Confidence in Information Society [Vertrauen der Verbraucher in die Informationsgesellschaft] vom Mai 2009 sowie der Bericht über grenzüberschreitenden elektronischen Geschäftsverkehr in der EU – SEK(2009) 283 endg. vom 5.3.2009.

(9) Wie aus dem Urteil des EuGH vom 23. April 2009 (verbundene Rechtssachen C-261/07 und C-299/07) ersichtlich ist.

(10) Beispiel: Schaffung eines Verbraucherschutzdienstes, der erst 1989 von anderen Bereichen bzw. einem Beratenden Verbraucherausschusses unabhängig wurde.

(11) Geteilte Zuständigkeit in der Europäischen Verfassung, wie in Artikel 169 des Vertrags von Lissabon, vgl. ABl. C 115 vom 9.5.2008, S. 51.

(12) „Als Verbraucher ist eine natürliche Person zu betrachten, die ein Rechtsgeschäft zu einem Zwecke abschließt, der weder ihrer gewerblichen noch ihrer selbständigen beruflichen Tätigkeit zugerechnet werden kann.“ In: Draft Common Group of Reference (DCFR) Outline Edition, Dezember 2008.

(13) Zum Beispiel Belgien, Dänemark, Griechenland, Finnland, Österreich, Portugal, Spanien, und Schweden erweiterten den Begriff des Verbrauchers bei der Umsetzung der Richtlinie 85/577/EG.

(14) Vgl. EC Consumer Law Compendium – Comparative Analysis, von Prof. Hans Schulte-Nolke in Zusammenarbeit mit Dr. Christian Twingg-Flesner und Dr. Martin Ebers, Februar 2008, erarbeitet für die Europäische Kommission unter Dienstleistungsvertrag Nr. 17.020100/04/389299: „Annotated Compendium including a comparative analysis of the Community consumer acquis“.

(15) Vgl. Artikel 3, Absatz 1 der Richtlinie 85/577/EG, diese Option wurde von 18 Mitgliedstaaten genutzt.

(16) Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31 vom 1.2.2002, S. 1).

(17) ABl. C 175 vom 27.7.2007 und ABl. C 162 vom 25.6.2008.

(18) Vgl. EC Consumer Law Compendium – Comparative Analysis, von Prof. Hans Schulte-Nolke in Zusammenarbeit mit Dr. Christian Twingg-Flesner und Dr. Martin Ebers, Februar 2008, erarbeitet für die Europäische Kommission unter Dienstleistungsvertrag Nr. 17.020100/04/389299: „Annotated Compendium including a comparative analysis of the Community consumer acquis“.

(19) ABl. C 162 vom 25.6.2008.