Der Vorschlag steht im Einklang mit dem in der Chemikalienstrategie für Nachhaltigkeit formulierten Ziel, dafür zu sorgen, dass Chemikalien mit chronischer Wirkung für die menschliche Gesundheit und die Umwelt (bedenkliche Stoffe) so wenig wie möglich verwendet und, soweit möglich, substituiert werden. Auf die schädlichsten Chemikalien soll für nicht wesentliche gesellschaftliche Verwendungszwecke, insbesondere in Verbraucherprodukten, verzichtet werden.

Mit dem Vorschlag sollen die Anhänge IV und V der POP-Verordnung geändert und die Verpflichtungen der Union im Zusammenhang mit dem Stockholmer Übereinkommen und dem POP-Protokoll umgesetzt werden. Der Vorschlag steht im Einklang mit dem Basler Übereinkommen über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von gefährlichen und sonstigen Abfällen und ihrer Entsorgung. Mit dem Vorschlag soll für die in den Geltungsbereich des Übereinkommens fallenden Stoffe die Verpflichtung der Vertragsparteien des Basler Übereinkommens umgesetzt werden, für die umweltgerechte Bewirtschaftung gefährlicher Abfälle und anderer Abfälle zu sorgen. Mit den in Anhang IV der POP-Verordnung festgelegten Werten wird auf Unionsebene das Konzept der „Werte für einen niedrigen Gehalt an persistenten organischen Schadstoffen“ umgesetzt. Diese Werte sind in den im Rahmen des Basler Übereinkommens verabschiedeten „Allgemeinen technischen Leitlinien für die umweltgerechte Behandlung von Abfällen, die aus persistenten organischen Schadstoffen (POP) bestehen, diese enthalten oder mit diesen verunreinigt sind“ als nicht verbindliche Werte aufgelistet.

Die von POP verursachten Probleme betreffen ihre intrinsischen physikalischen und chemischen Eigenschaften, die Frage, wie und wo sie verwendet wurden, und die schädlichen Auswirkungen ihrer schrittweisen Freisetzung auf die menschliche Gesundheit, die Ökosysteme und die von diesen erbrachten Dienstleistungen. Auf die eine oder andere Weise haben alle POP nachweislich schädliche, im Allgemeinen langfristige Auswirkungen auf lebende Organismen. POP verbleiben sehr lange in der Umwelt und in unseren Körpern und können unverändert an fast jeden noch so weit entfernten Flecken der Erde transportiert werden, weit weg vom Ort der Herstellung bzw. Verwendung.

Gemäß Artikel 15 Absatz 2 der POP-Verordnung muss die Kommission erforderlichenfalls Legislativvorschläge unterbreiten, um die Anhänge IV und V der Verordnung zu ändern und sie an Änderungen der Liste der Stoffe in den Anhängen des Übereinkommens oder des Protokolls anzugleichen bzw. um bestehende Einträge oder Bestimmungen in den Anhängen dieser Verordnung zu ändern und dem wissenschaftlichen und technischen Fortschritt Rechnung zu tragen. Deshalb bedient sich diese Initiative, wie in Artikel 15 Absatz 2 vorgegeben, der Form einer Verordnung zur Änderung der POP-Verordnung.

In Artikel 15 Absatz 2 der POP-Verordnung ist festgelegt, dass die Kommission die Anhänge IV und V einer kontinuierlichen Überwachung unterzieht und erforderlichenfalls Legislativvorschläge unterbreitet, um diese Anhänge zu ändern und sie an Änderungen der Liste der Stoffe in den Anhängen des Übereinkommens oder des Protokolls anzugleichen bzw. um bestehende Einträge oder Bestimmungen in den Anhängen dieser Verordnung zu ändern und dem wissenschaftlichen und technischen Fortschritt Rechnung zu tragen.

Die Folgenabschätzung, die diesem Vorschlag beiliegt, war Gegenstand einer gründlichen Konsultation der Interessenträger, damit gewährleistet wird, dass deren Ansichten angemessen dargelegt und berücksichtigt werden. In Anbetracht der technischen Natur des Vorschlags und der großen Detailtiefe richtete sich die Konsultation in erster Linie an Interessenträger aus den Bereichen Wirtschaft, Forschung und Lehre, Industrie/Fachfirmen sowie an Vertreter der Zivilgesellschaft wie NRO, Verbraucherverbände und Gewerkschaften.

Die Folgenabschätzung in der Anfangsphase (Fahrplan) wurde am 29. Mai 2020 veröffentlicht. Die Stellungnahmen konnten bis zum 7. August 2020 übermittelt werden. Es wurden 51 Beiträge eingereicht. Die Analyse der Beiträge hat gezeigt, dass die Frage nach dem richtigen Umgang mit POP in der Kreislaufwirtschaft von verschiedenen Interessenträgern höchst unterschiedlich beantwortet wurde.

Zahlreiche Antworten, insbesondere von NRO, führen aus, das Recycling von POP-haltigen Abfällen sei mit einer sicheren Kreislaufwirtschaft unvereinbar. Sie argumentieren, das Entfernen der POP aus der Versorgungskette sei den möglichen Vorteilen, die das Recycling solcher Produkte mit sich bringt, vorzuziehen. Die Antworten aus der Industrie sind differenzierter und stellen fest, dass die Politiken der EU, die einerseits eine „schadstofffreie Umwelt“ und andererseits mehr Recycling anstreben, in verschiedene Richtungen weisen, sodass die Unternehmen der Abfallwirtschaft damit konfrontiert werden, dass die Vorschriften unvorhersehbar und nicht immer praktikabel sind. Zwei Vereinigungen schlugen vor, mehr staatliche Mittel für neue Investitionen in Technologien zum Sortieren und Dekontaminieren bereitzustellen, damit mehr und besser recycelt werden kann.

Des Weiteren wurde im Zusammenhang mit der Begleitstudie eine gezielte Konsultation von Interessenträgern durchgeführt, die alle für die Folgenabschätzung relevanten Aspekte beinhaltet, einschließlich sozioökonomischer Fragestellungen. Die Konsultation wurde anhand eines elektronischen Fragebogens durchgeführt und es fanden Interviews mit Interessenträgern statt, die die einschlägigen Sektoren und Organisationen vertreten. In die Folgenabschätzung, durch die dieser Vorschlag gestützt wird, sind auch Angaben zu den Standpunkten von Interessenträgern und Vertretern der Gesellschaft insgesamt zum Vorhandensein bedenklicher Stoffe in recycelten Materialien eingeflossen, die während der allgemeinen öffentlichen Konsultation zur Regelung der Schnittstelle zwischen Chemikalien-, Produkt- und Abfallrecht eingegangen waren. Diese 2018 durchgeführte Konsultation behandelte allgemeinere, weniger technische Aspekte, die in Bezug auf die einschlägige Maßnahme von Bedeutung sind; die Informationen waren somit bereits verfügbar und konnten zur Unterstützung der geplanten Maßnahme genutzt werden. Am 28. Februar 2019 wurde ein Bericht vorgelegt, in dem die Ergebnisse der Konsultation zusammengefasst sind.

Eine ausführliche Beschreibung der Konsultationen der Interessenträger und ihrer Ergebnisse findet sich in Anhang 2 des Berichts über die Folgenabschätzung.

•Einholung und Nutzung von Expertenwissen

Zur Unterstützung der Analyse im Rahmen der Folgenabschätzung gab die Kommission bei einem externen Beratungsunternehmen die folgende Studie in Auftrag: „Study to support the assessment of impacts associated with the review of limit values in waste for POPs listed in Annexes IV and V of Regulation (EU) 2019/1021“ (Studie zur Unterstützung der Folgenabschätzung im Zusammenhang mit der Überprüfung der Grenzwerte für POP in Abfällen gemäß den Anhängen IV und V der Verordnung (EU) 2019/1021) (RPA/INERIS, 2021). Die Folgenabschätzung stützt sich außerdem auf eine Studie, die zur Vorbereitung einer früheren Änderung der Anhänge IV und V der POP-Verordnung im Zusammenhang mit der Neufassung der Verordnung (EG) Nr. 850/2004 erstellt worden war, insbesondere in Bezug auf die Massenströme von Stoffen und Abfällen: „Study to support the review of waste related issues in Annexes IV and V of Regulation (EC) 850/2004“ (Studie zur Unterstützung der Überprüfung abfallbezogener Fragestellungen in den Anhängen IV und V der Verordnung (EG) Nr. 850/2004) (Ramboll Environment & Health GmbH, Januar 2019).

Neben diesen beiden Studien wurden auch Angaben zu den einschlägigen Stoffen aus den folgenden älteren Studien berücksichtigt, die im Zusammenhang mit früheren Änderungen der POP-Verordnung erstellt worden waren:

·Study on waste related issues of newly listed POPs and candidate POPs (Studie über abfallbezogene Aspekte von POP, die neu in die Liste aufgenommen wurden oder für eine Aufnahme infrage kommen) (ESWI Consortium, April 2011)

·Study to facilitate the implementation of certain waste related provisions of the Regulation on Persistent Organic Pollutants (POPs) (Studie zur Erleichterung der Umsetzung bestimmter abfallbezogener Vorschriften der Verordnung über persistente organische Schadstoffe (POP)) (BiPRO, August 2005)

An der Ausarbeitung der Folgenabschätzung, die dem Vorschlag zugrunde liegt, war auch eine dienststellenübergreifende Lenkungsgruppe für Folgenabschätzungen beteiligt. Die Gruppe wurde von der GD Umwelt eingesetzt und tagte viermal in der Zeit von Juli 2020 bis Juni 2021.

•Folgenabschätzung

Der Vorschlag stützt sich auf eine Folgenabschätzung. Am 29. Juni 2021 gab der Ausschuss für Regulierungskontrolle eine befürwortende Stellungnahme mit Vorbehalten zu der Folgenabschätzung ab, nachdem die Anmerkungen aus seiner ersten Stellungnahme vom 5. März 2021 berücksichtigt worden waren. In seiner abschließenden Stellungnahme verlangte der Ausschuss weitere Einzelheiten zur Methodik, anhand derer die einzelnen POP-Grenzwerte, die Gegenstand des Vorschlags sind, festgelegt wurden.

Die in der Folgenabschätzung behandelten Optionen beziehen sich auf eine Spanne von Grenzwerten für die in Anhang IV aufgelisteten Werte, die für die einzelnen Stoffe, die Gegenstand des Vorschlags sind, vorgeschlagen werden sollen. Die Werte gemäß Anhang IV (also die Konzentrationsgrenzwerte für POP) sind in Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a der POP-Verordnung definiert. Dort ist festgelegt, dass Abfälle, deren Gehalt an aufgelisteten Stoffen dem Grenzwert entspricht oder darüber liegt, zerstört oder unumkehrbar umgewandelt werden müssen. In der Praxis bedeutet dies, dass Abfälle, die POP in einer Konzentration enthalten, die unter dem Grenzwert liegt, auf andere Weise behandelt und somit auch recycelt werden können.

Für jeden der Stoffe, die Gegenstand des Vorschlags sind, beschreibt Option 1 das Ausgangsszenario, und es wird der höchste in Erwägung gezogene Grenzwert in Betracht gezogen (oder, bei noch nicht gelisteten Stoffen, das Nichtfestsetzen eines Grenzwertes). Das Ausgangsszenario geht davon aus, dass an den Anhängen IV und V der POP-Verordnung keine Änderungen vorgenommen werden. Dies würde bedeuten, dass die im Rahmen des Übereinkommens neu gelisteten Stoffe nicht in die jeweiligen Anhänge aufgenommen würden. Die Grenzwerte würden auch für diejenigen Stoffe unverändert bleiben, für die in der POP-Verordnung bereits Grenzwerte festgelegt sind, und für die der wissenschaftliche und technische Fortschritt eine Überprüfung der Werte empfiehlt.

Option 2 arbeitet mit Werten, die in der Mitte der in Erwägung gezogenen Spanne zu finden sind. Es wird vorgeschlagen, für neue Stoffe Grenzwerte gemäß Anhang IV festzulegen und die Grenzwerte für bestimmte POP zu verschärfen, wo dies gerechtfertigt erscheint. Ersteres gilt für die neu gelisteten Stoffe PFOA, ihre Salze und PFOA-verwandte Verbindungen. Für Dicofol und Pentachlorphenol wurden keine mittleren Werte gemäß Option 2 in Erwägung gezogen. Für die übrigen Stoffe, die Gegenstand dieses Vorschlags sind – PBDE, HBCDD, SCCP sowie Dioxine und Furane (einschließlich dioxinähnlicher PCB) – wurden in der Folgenabschätzung mittlere Werte in Erwägung gezogen.

Option 3 sieht vor, dass für acht in Anhang IV gelistete Stoffe die Grenzwerte verschärft werden sollen. Für PBDE wurden gemäß Option 3 zwei Unteroptionen analysiert: Die erste geht davon aus, dass der niedrigere Grenzwert sofort anzuwenden ist, die zweite arbeitet mit einer zeitlich versetzten Umsetzung, die 5 Jahre nach Inkrafttreten der Maßnahme gelten soll (wobei bis dahin Option 2 anzuwenden wäre).

Option 4 sieht außerdem einen noch niedrigeren Grenzwert für Dioxine und Furane (PCDD/F) vor. Diese zusätzliche Option wurde entwickelt, um die Möglichkeit zu erwägen, für diese Stoffe einen niedrigeren Grenzwert gemäß Anhang IV festzusetzen und die zusätzliche Unteroption zu prüfen, einen niedrigeren spezifischen Grenzwert festzusetzen, der nur für unbehandelte Abfälle gelten würde, die (z. B. in der Landwirtschaft) unmittelbar auf die Böden ausgetragen werden.