Entschliessung des Europäischen Parlaments

vom 22. April 2008

mit den Bemerkungen, die integraler Bestandteil des Beschlusses betreffend die Entlastung zur Ausführung des Haushaltsplans der Europäischen Polizeiakademie für das Haushaltsjahr 2006 sind

DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT,

in Kenntnis der endgültigen Rechnungsabschlüsse der Europäischen Polizeiakademie für das Haushaltsjahr 2006 [1],

in Kenntnis des Berichts des Rechnungshofs über den Jahresabschluss 2006 der Europäischen Polizeiakademie, zusammen mit den Antworten der Akademie [2],

in Kenntnis der Empfehlung des Rates vom 12. Februar 2008 (5843/2008 — C6-0084/2008),

gestützt auf den EG-Vertrag, insbesondere auf Artikel 276,

gestützt auf die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften [3], insbesondere auf Artikel 185,

gestützt auf den Beschluss 2005/681/JI des Rates vom 20. September 2005 zur Errichtung der Europäischen Polizeiakademie (CEPOL) und zur Aufhebung des Beschlusses 2000/820/JI [4], insbesondere auf Artikel 16,

gestützt auf die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2343/2002 der Kommission vom 19. November 2002 betreffend die Rahmenfinanzregelung für Einrichtungen gemäß Artikel 185 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates [5], insbesondere auf Artikel 94,

gestützt auf Artikel 71 und Anlage V seiner Geschäftsordnung,

in Kenntnis des Berichts des Haushaltskontrollausschusses sowie der Stellungnahme des Ausschusses für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (A6-0121/2008),

A. in der Erwägung, dass der Rechnungshof erklärt hat, er habe mit angemessener Sicherheit feststellen können, dass der Jahresabschluss für das Haushaltsjahr 2006 zuverlässig ist und die zugrunde liegenden Vorgänge abgesehen von einem Vorbehalt rechtmäßig und ordnungsmäßig sind,

B. in der Erwägung, dass 2006 das erste Haushaltsjahr war, in dem die Akademie für die Verwaltung ihres eigenen Haushalts als EU-Agentur zuständig war,

Allgemeine Punkte, die die horizontalen Fragen der EU-Agenturen betreffen und damit auch für das Entlastungsverfahren jeder einzelnen Agentur von Bedeutung sind

1. stellt fest, dass sich die Haushalte der 24 Agenturen und sonstigen dezentralen Einrichtungen, die vom Rechnungshof geprüft wurden, 2006 auf insgesamt 1080,5 Mio. EUR beliefen (wobei der größte Haushalt mit 271 Mio. EUR auf die Europäische Agentur für Wiederaufbau und der kleinste Haushalt mit 5 Mio. EUR auf die Europäische Polizeiakademie (CEPOL) entfiel);

2. weist darauf hin, dass zu den externen EU-Einrichtungen, die einer Prüfung und Entlastung unterliegen, inzwischen nicht nur traditionelle Regulierungsagenturen zählen, sondern auch Exekutivagenturen, die zur Durchführung bestimmter Programme eingerichtet werden, und in naher Zukunft hierzu auch als öffentlich-private Partnerschaften gegründete gemeinsame Unternehmen (gemeinsame Technologieinitiativen) zählen werden;

3. weist in Bezug auf das Parlament darauf hin, dass sich die Zahl der Agenturen, die dem Entlastungsverfahren unterliegen, wie folgt entwickelt hat: Haushaltsjahr 2000: 8; 2001: 10; 2002: 11; 2003: 14; 2004: 14; 2005: 16; 2006: 20 Regulierungsagenturen und 2 Exekutivagenturen (nicht eingeschlossen 2 Agenturen, die vom Rechnungshof geprüft werden, aber einem internen Entlastungsprozess unterliegen);

4. gelangt daher zu dem Ergebnis, dass der Prüfungs-/Entlastungsprozess schwerfällig geworden ist und in keinem Verhältnis zur relativen Größe der Haushalte der Agenturen/dezentralen Einrichtungen steht; beauftragt seinen zuständigen Ausschuss, eine umfassende Überprüfung des Entlastungsprozesses, was die Agenturen und dezentralen Einrichtungen betrifft, vorzunehmen, um angesichts der immer größer werdenden Zahl von Agenturen und dezentralen Einrichtungen, für die in künftigen Jahren jeweils ein eigener Entlastungsbericht erstellt werden muss, ein einfacheres und rationelleres Verfahren zu entwickeln;

Grundsätzliche Erwägungen

5. fordert die Kommission auf, vor der Einrichtung einer neuen Agentur oder der Reform einer bestehenden Agentur zu folgenden Punkten klare Angaben zu machen: Art der Agentur, Ziele der Agentur, interne Lenkungsstruktur, Produkte, Dienstleistungen, wichtigste Verfahren, Zielgruppe, Kunden und Akteure der Agentur, förmliche Beziehungen zu externen Beteiligten, Haushaltsverantwortung, Finanzplanung sowie Personal- und Einstellungspolitik;

6. fordert, dass sich jede Agentur an eine jährliche Leistungsvereinbarung halten muss, die von der Agentur und der zuständigen Generaldirektion festgelegt wird und die die wichtigsten Ziele für das kommende Jahr, einen Finanzrahmen und klare Indikatoren zur Leistungsmessung beinhalten sollte;

7. fordert, dass die Leistung der Agenturen regelmäßig (und auch ad hoc) vom Rechnungshof oder von einem anderen unabhängigen Rechnungsprüfer geprüft wird; ist der Auffassung, dass sich diese Prüfung nicht auf die traditionellen Elemente der Haushaltsführung und die ordnungsgemäße Verwendung öffentlicher Gelder beschränken sollte, sondern sich auch auf die administrative Effizienz und Effektivität erstrecken und eine Beurteilung der Mittelbewirtschaftung jeder einzelnen Agentur einschließen sollte;

8. vertritt die Auffassung, dass bei Agenturen, die ihren jeweiligen Haushaltsbedarf ständig zu hoch veranschlagen, ein technischer Abschlag auf der Grundlage der nicht besetzten Stellen vorgenommen werden sollte; ist der Ansicht, dass dies langfristig dazu führen wird, dass den Agenturen weniger Einnahmen zugewiesen werden und damit auch die Verwaltungskosten zurückgehen;

9. sieht es als ein schwerwiegendes Problem an, dass eine Reihe von Agenturen wegen Nichteinhaltung der Vorschriften über die öffentliche Auftragsvergabe, der Haushaltsordnung, des Statuts usw. kritisiert wurde; ist der Ansicht, dass der Hauptgrund hierfür darin zu sehen ist, dass die meisten Regelungen und die Haushaltsordnung für größere Organe bestimmt sind und dass die kleinen Agenturen zumeist nicht über die kritische Masse verfügen, um den Anforderungen dieser Vorschriften gerecht werden zu können; fordert daher die Kommission auf, nach einer raschen Lösung zu suchen, bei der die Effektivität dadurch erhöht würde, dass die Verwaltungsfunktionen verschiedener Agenturen zwecks Erreichung der kritischen Masse zusammengelegt werden (unter Berücksichtigung der Änderungen, die an den für die Agenturen und ihre haushaltspolitische Unabhängigkeit maßgebenden Gründungsverordnungen vorzunehmen wären), oder umgehend einen Entwurf spezieller Vorschriften für die Agenturen (insbesondere Durchführungsbestimmungen) auszuarbeiten, sodass sich die Agenturen absolut regelungskonform verhalten können;

10. verlangt, dass die Kommission bei der Aufstellung des Vorentwurfs des Haushaltsplans die Ergebnisse der Ausführung des Haushaltsplans der einzelnen Agenturen in früheren Haushaltsjahren, vor allem im Jahr n-1, berücksichtigt und die von der jeweiligen Agentur beantragten Haushaltsmittel entsprechend abändert; fordert seinen zuständigen Ausschuss auf, diese Abänderung zu respektieren und, falls nicht bereits von der Kommission geschehen, selbst den betreffenden Haushaltsplan auf ein realistisches Niveau abzuändern, das der Aufnahme- und Ausführungskapazität der betreffenden Agentur entspricht;

11. erinnert an seinen Beschluss betreffend die Entlastung für das Haushaltsjahr 2005, in dem die Kommission aufgefordert wurde, alle fünf Jahre eine Studie über den Zusatznutzen der einzelnen bestehenden Agenturen vorzulegen; fordert alle zuständigen Organe auf, im Falle einer negativen Beurteilung des Zusatznutzens einer Agentur die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, indem der Auftrag dieser Agentur neu festgelegt oder die Agentur geschlossen wird; stellt fest, dass im Jahr 2007 von der Kommission keine einzige Beurteilung vorgenommen wurde; verlangt, dass die Kommission bis zum Beschluss betreffend die Entlastung für das Haushaltsjahr 2007 mindestens fünf solcher Beurteilungen, beginnend mit den ältesten Agenturen, vornimmt;

12. ist der Ansicht, dass die Empfehlungen des Rechnungshofs umgehend umgesetzt werden sollten und die Höhe der den Agenturen gezahlten Zuschüsse ihrem tatsächlichen Kassenmittelbedarf angepasst werden sollte; ist ferner der Ansicht, dass die Änderungen der Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan in die Rahmenfinanzregelung für die Agenturen und ihre jeweiligen speziellen Finanzregelungen aufgenommen werden sollten;

13. ist beunruhigt darüber, dass ein großer Teil der Bediensteten in einer Art und Weise befristet beschäftigt ist, die die Qualität ihrer Arbeit untergraben könnte; fordert daher die Kommission auf, die Anwendung des Statuts durch die Agenturen besser zu überwachen;

Darstellung der Rechnungslegungsdaten

14. nimmt zur Kenntnis, dass es keinen einheitlichen Ansatz unter den Agenturen für die Darstellung ihrer Tätigkeiten während des betreffenden Haushaltsjahres, ihrer Rechnungslegung und ihrer Berichte über die Haushaltsführung und das Finanzmanagement sowie hinsichtlich der Frage gibt, ob der Direktor der Agentur eine Zuverlässigkeitserklärung abgeben sollte; stellt fest, dass nicht alle Agenturen klar zwischen a) der Darstellung ihrer Tätigkeit gegenüber der Öffentlichkeit und b) der fachlichen Berichterstattung über die Haushaltsführung und das Finanzmanagement unterscheiden;

15. stellt fest, dass die Agenturen nach den geltenden Anweisungen der Kommission für die Erstellung von Tätigkeitsberichten nicht ausdrücklich verpflichtet sind, eine Zuverlässigkeitserklärung abzugeben, dass viele Direktoren aber dennoch für 2006 eine solche Erklärung abgegeben haben, die in einem Fall sogar mit einem erheblichen Vorbehalt versehen war;

16. verweist auf seine Entschließung vom 12. April 2005 [6], in der die Direktoren der Agenturen ersucht wurden, ihrem jährlichen Tätigkeitsbericht, der zusammen mit den Finanz- und Verwaltungsinformationen vorgelegt wird, künftig eine Zuverlässigkeitserklärung über die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge, ähnlich den von den Generaldirektoren der Kommission unterzeichneten Erklärungen, beizufügen;

17. fordert die Kommission auf, ihre geltenden Anweisungen für die Agenturen entsprechend zu ändern;

18. regt zusätzlich an, dass die Kommission in Zusammenarbeit mit den Agenturen ein harmonisiertes Modell erarbeiten sollte, das auf alle Agenturen und dezentralen Einrichtungen Anwendung findet und in dem klar zwischen Folgendem unterschieden wird:

- einem für eine allgemeine Leserschaft bestimmten Jahresbericht über die Arbeitsweise der Einrichtung, ihre Tätigkeit und Leistungen;

- dem Jahresabschluss und einem Bericht über die Ausführung des Haushaltsplans;

- einem Tätigkeitsbericht nach dem Muster der Tätigkeitsberichte der Generaldirektoren der Kommission;

- einer vom Direktor der Einrichtung unterzeichneten Zuverlässigkeitserklärung zusammen mit Vorbehalten oder Bemerkungen, die seiner Ansicht nach der Entlastungsbehörde zur Kenntnis gebracht werden sollten;

Allgemeine Feststellungen des Rechnungshofs

19. nimmt Kenntnis von der Feststellung des Rechnungshofs (Jahresbericht, Ziffer 10.29 [7]), dass sich die Zahlung der von der Kommission gewährten Zuschüsse zulasten des Gesamthaushaltsplans nicht auf hinreichend begründete Vorausschätzungen des Kassenmittelbedarfs der Agenturen stützt und dass dies zusammen mit dem Betrag der Mittelübertragungen dazu führt, dass die Agenturen hohe Kassenmittelbeträge bereithalten; nimmt ferner Kenntnis von der Empfehlung des Rechnungshofs, die Höhe der den Agenturen gezahlten Zuschüsse auf ihren tatsächlichen Kassenmittelbedarf abzustimmen;

20. nimmt zur Kenntnis, dass Ende 2006 noch 14 Agenturen das periodengerechte Rechnungsführungssystem (ABAC) umsetzen mussten (Jahresbericht, Fußnote zu Ziffer 10.31);

21. nimmt Kenntnis von der Bemerkung des Rechnungshofs (Jahresbericht, Ziffer 1.25) zur Verbuchung nicht genommenen Urlaubs als antizipative Passiva durch einige Agenturen; weist darauf hin, dass der Rechnungshof seine Zuverlässigkeitserklärung für das Haushaltsjahr 2006 in Bezug auf drei Agenturen (Europäisches Zentrum für die Förderung der Berufsbildung (Cedefop), CEPOL und Europäische Eisenbahnagentur) mit Einschränkungen versehen hat (2005: Cedefop, Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit und Europäische Agentur für Wiederaufbau);

Interne Prüfung

22. erinnert daran, dass der Interne Prüfer der Kommission gemäß Artikel 185 Absatz 3 der Haushaltsordnung auch der interne Prüfer der Regulierungsagenturen ist, die einen Zuschuss zulasten des EU-Haushalts erhalten; weist darauf hin, dass der Interne Prüfer dem Verwaltungsrat und dem Direktor der einzelnen Agenturen Bericht erstattet;

23. verweist auf den folgenden in den Jährlichen Tätigkeitsbericht des Internen Prüfers für 2006 aufgenommenen Vorbehalt:

"Der Interne Prüfer der Kommission ist wegen Personalmangels nicht in der Lage, die ihm gemäß Artikel 185 der Haushaltsordnung obliegende Verpflichtung als interner Prüfer der Gemeinschaftseinrichtungen ordnungsgemäß zu erfüllen.";

24. nimmt jedoch Kenntnis von der Bemerkung des Internen Prüfers in seinem Tätigkeitsbericht für 2006, dass angesichts der dem Internen Auditdienst (IAS) von der Kommission zur Verfügung gestellten Humanressourcen ab dem Jahr 2007 alle Regulierungsagenturen, die ihre Tätigkeit aufgenommen haben, alljährlich einer internen Prüfung unterzogen werden;

25. nimmt Kenntnis von der ständig wachsenden Zahl der Regulierungs- und Exekutivagenturen und der gemeinsamen Unternehmen, die gemäß Artikel 185 der Haushaltsordnung vom IAS geprüft werden müssen, und fordert die Kommission auf, seinem zuständigen Ausschuss mitzuteilen, ob die dem IAS zur Verfügung stehenden personellen Ressourcen ausreichend sein werden, um in den kommenden Jahren eine jährliche Prüfung aller dieser Einrichtungen vorzunehmen;

26. stellt fest, dass die einzelnen Agenturen der Entlastungsbehörde und der Kommission gemäß Artikel 72 Absatz 5 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2343/2002 alljährlich einen vom Direktor der Agentur erstellten Bericht übermitteln müssen, der Aufschluss gibt über Anzahl und Art der vom internen Prüfer durchgeführten internen Prüfungen, die abgegebenen Empfehlungen und die aufgrund dieser Empfehlungen getroffenen Maßnahmen; fordert die Agenturen auf mitzuteilen, ob dies geschieht, und wenn ja, in welcher Form;

27. nimmt, was die Fähigkeit zur Durchführung interner Prüfungen, insbesondere bei den kleineren Agenturen, betrifft, Kenntnis von einem Vorschlag, den der Interne Prüfer am 14. September 2006 vor dem zuständigen Ausschuss des Parlaments dargelegt hat, wonach es den kleineren Agenturen gestattet sein sollte, gegen Entgelt interne Prüfungsleistungen des privaten Sektors in Anspruch zu nehmen;

Bewertung der Agenturen

28. erinnert an die in der Konzertierungssitzung vor der Tagung des Ecofin-Rates vom 13. Juli 2007 ausgehandelte gemeinsame Erklärung des Parlaments, des Rates und der Kommission [8], in der i) eine Liste derjenigen Agenturen, die die Kommission zu bewerten beabsichtigt, und ii) eine Liste der bereits bewerteten Agenturen sowie eine Zusammenfassung der wichtigsten Erkenntnisse gefordert wurden;

Disziplinarverfahren

29. stellt fest, dass einzelne Agenturen aufgrund ihrer Größe Schwierigkeiten bei der Einrichtung von Ad-hoc-Disziplinarräten haben, die aus Bediensteten der entsprechenden Besoldungsgruppe bestehen, und dass das Untersuchungs- und Disziplinaramt der Kommission (IDOC) nicht für die Agenturen zuständig ist; fordert die Agenturen auf, einen agenturenübergreifenden Disziplinarrat in Erwägung zu ziehen;

Entwurf für eine Interinstitutionelle Vereinbarung

30. erinnert an den von der Kommission vorgelegten Entwurf für eine Interinstitutionelle Vereinbarung zur Festlegung von Rahmenbedingungen für die europäischen Regulierungsagenturen (KOM(2005) 59), mit der horizontale Rahmenbedingungen für Errichtung, Organisationsstruktur, Arbeitsweise, Bewertung und Kontrolle der europäischen Regulierungsagenturen vorgegeben werden sollten; stellt fest, dass der Entwurf eine nützliche Initiative bei den Bemühungen um eine Rationalisierung der Errichtung und des Betriebs der Agenturen darstellt; nimmt Kenntnis von der Erklärung der Kommission in ihrem Synthesebericht aus dem Jahr 2006 (Ziffer 3.1, KOM(2007) 274), dass sich die Verhandlungen nach der Veröffentlichung des Entwurfs zwar festgefahren hatten, Ende 2006 im Rat die Erörterungen über die wesentlichen Aspekte aber wieder aufgenommen wurden; bedauert, dass keine weiteren Fortschritte im Hinblick auf die Annahme der Vereinbarung erzielt werden konnten;

31. begrüßt daher die Zusage der Kommission, im Laufe des Jahres 2008 eine Mitteilung über die Zukunft der Regulierungsagenturen herauszugeben;

Sich selbst finanzierende Agenturen

32. erinnert daran, dass bei den beiden sich selbst finanzierenden Agenturen dem Direktor vom Verwaltungsrat Entlastung erteilt wird; stellt fest, dass beide Agenturen über beträchtliche — bereits auf frühere Jahre zurückgehende — kumulierte Überschüsse aus Gebühreneinnahmen verfügen:

- Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt: Barmittel und Barmitteläquivalente in Höhe von 281 Mio. EUR [9];

- Gemeinschaftliches Sortenamt: Barmittel und Barmitteläquivalente in Höhe von 18 Mio. EUR [10];

Besondere Punkte

33. stellt fest, dass der Rechnungshof in seinem Bericht über die Akademie seine Zuverlässigkeitserklärung hinsichtlich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge mit der Begründung eingeschränkt hat, dass die Auftragsvergabeverfahren nicht im Einklang mit den Vorschriften der Finanzregelung stehen, es keine Belege dafür gibt, dass bestimmte Anschaffungen erforderlich waren und weshalb auf einen bestimmten Bieter zurückgegriffen wurde, und sich eine ähnliche Situation bei den Umzugskosten für Personalmitglieder stellte, für die ebenfalls die üblichen Auftragsvergabeverfahren für die Beschaffung von Waren und Dienstleistungen nicht angewandt wurden;

34. bedauert, dass der Rechnungshof ferner festgestellt hat, dass die Akademie 2006 nicht die erforderlichen Systeme und Verfahren eingeführt hat, um den in der Rahmenfinanzregelung für die Agenturen vorgesehenen Finanzbericht erstellen zu können;

35. fordert die Akademie auf, gemäß ihrer Finanzregelung detaillierte Durchführungsbestimmungen, einschließlich solcher, die die Transparenz ihrer Auftragsvergabeverfahren gewährleisten, anzunehmen;

36. unterstreicht die Empfehlung des Rechnungshofs, wonach die Einführung von Verpflichtungsermächtigungen die Kontrolle des Haushaltsvollzugs der Akademie verbessern und gewährleisten würde, dass die am Ende des Haushaltsjahrs nicht in Anspruch genommenen Mittel unter strikt festgelegten Bedingungen gemäß der Finanzregelung auf das nächste Haushaltsjahr übertragen werden können;

37. äußert sich besorgt angesichts der Feststellung des Rechnungshofs, dass im Zusammenhang mit Schulungskursen und Seminaren (1296636 EUR im Jahr 2006) keine formelle Vorlage und Annahme eines Kostenvoranschlags erfolgte, bevor die Veranstaltungen stattfanden, so dass die Haushaltsmittel nicht nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung verwendet wurden;

38. weist ferner darauf hin, dass die Akademie zwar 2001 errichtet wurde, aber erst 2006 ihre Tätigkeit als EU-Agentur aufgenommen hat;

39. nimmt Kenntnis von den Bemerkungen in den dem Jahresabschluss der Akademie beigefügten Erläuterungen, wonach

- einige Vorschriften der Finanzregelung der Akademie nicht eingehalten werden konnten, da die Einführung der Systeme noch läuft;

- es im ersten Jahr des Bestehens der Akademie als EU-Agentur zu einigen Verzögerungen bei der Personaleinstellung gekommen ist, so dass 600000 EUR (30 %) von den zur Verfügung stehenden 2,1 Mio. EUR nicht in Anspruch genommen wurden;

40. entnimmt dem Jahresbericht der Akademie, dass sie, obwohl sie nun eine EU-Agentur ist, noch einige Merkmale einer zwischenstaatlichen Einrichtung aufweist (z. B. turnusmäßiger Wechsel des Vorsitzes im Verwaltungsrat);

41. fordert die Akademie auf, unverzüglich, spätestens jedoch bis Juni 2008 dafür zu sorgen, dass bei ihrer Haushaltsführung die Bestimmungen der Finanzregelung uneingeschränkt eingehalten werden;

42. fordert die Kommission auf, die Ausführung des Haushaltsplans der Akademie aufmerksam zu überwachen.

[1] ABl. C 261 vom 31.10.2007, S. 52.

[2] ABl. C 309 vom 19.12.2007, S. 105.

[3] ABl. L 248 vom 16.9.2002, S. 1.

[4] ABl. L 256 vom 1.10.2005, S. 63.

[5] ABl. L 357 vom 31.12.2002, S. 72.

[6] Alle die Agenturen betreffenden Entschließungen wurden im ABl. L 196 vom 27.7.2005 veröffentlicht.

[7] ABl. C 273 vom 15.11.2007, S. 1.

[8] Ratsdokument DS 605/1/07 Rev1.

[9] Quelle: Bericht über den Jahresabschluss 2006 des Harmonisierungsamts für den Binnenmarkt, zusammen mit den Antworten des Amts (ABl. C 309 vom 19.12.2007, S. 141).

[10] Quelle: Bericht über den Jahresabschluss 2006 des Gemeinschaftlichen Sortenamts, zusammen mit den Antworten des Amts (ABl. C 309 vom 19.12.2007, S. 135).

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