MITTEILUNG DER KOMMISSION über die ermäßigten MwSt-Sätze gemäß Artikel 12 Absatz 4 der Sechsten Richtlinie des Rates vom 17. Mai 1977 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern - Gemeinsames MwSt-System: einheitliche steuerpflichtige Bemessungsgrundlage

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die MwSt-Sätze : Anwendbare Bestimmungen und Umsetzung durch die Mitgliedstaaten

2.1. Rechtsvorschriften der Gemeinschaft seit 1998

2.2. Bestimmungen bezüglich der ermäßigten Steuersätze

2.3. Ermäßigter Mehrwertsteuersatz für arbeitsintensive Dienstleistungen

2.4. Übergangsregelungen für die Republik Österreich und die Portugiesische Republik

2.5. Entwicklung der in den Mitgliedstaaten angewandten Steuersätze

3. Die Mehrwertsteuersätze und das Funktionieren des Binnenmarkts

3.1. Einleitung

3.2. Anträge auf Erweiterung des Anwendungsbereichs von ermäßigten Sätzen

3.3. Zusammenstellung der Anträge nach Tätigkeitssektoren

3.3.1. Lebensmittelindustrie, Landwirtschaft sowie Hotelgewerbe

3.3.2. Blumenzucht

3.3.3. Gesundheit

3.3.4. Umwelt

3.3.5. Kultur

3.3.6. Elektronischer Geschäftsverkehr

3.3.7. Arbeitsintensive Dienstleistungen

4. Schlussfolgerung

ANHANG 1

Entwicklung der in den Mitgliedstaaten angewandten MwSt-Sätze

ANHANG 2

Besteuerung der Lieferungen von Gegenständen und der Erbringung von Dienstleistungen in den verschiedenen Mitgliedstaaten gemäß den Kategorien von Anhang H der Richtlinie 77/388/EWG

ANHANG 3

Besteuerung von arbeitsintensiven Dienstleistungen in den verschiedenen Mitgliedstaaten gemäß den Kategorien von Anhang K der Richtlinie 77/388/EWG

1. Einleitung

1. Bei dem vorliegenden Dokument handelt es sich um den Bericht, den die Kommission dem Rat gemäß Artikel 12 Absatz 4 der Sechsten MwSt-Richtlinie des Rates Nr. 77/388/EWG [1] vorzulegen hat, damit eine Überprüfung des Anwendungsbereichs der ermäßigten Mehrwertsteuersätze vorgenommen und daraufhin über die Möglichkeit eventueller Modifikationen entschieden werden kann. Diese Überprüfung beruht, wie alle Fragen im Zusammenhang mit der Harmonisierung der Mehrwertsteuersätze, auf dem in Artikel 93 des EG-Vertrags genannten Kriterium, demzufolge Bestimmungen zu erlassen sind, soweit eine Harmonisierung für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts notwendig ist.

[1] ABl. L 145 vom 13.06.1977, S. 1. Richtlinie zuletzt geändert durch Richtlinie 2001/4/EG (ABl. L 22 vom 24.01.2001, S. 17, und Berichtigung ABl. L 26 vom 27.01.2001, S. 40).

2. Der letzte Bericht der Kommission in Anwendung dieser Bestimmungen wurde am 13. November 1997 veröffentlicht (KOM(1997)559 endg.( [2]. Seitdem wurde die Problematik der ermäßigten Steuersätze im Rat umfassend behandelt, insbesondere im Rahmen der Arbeiten zu den arbeitsintensiven Dienstleistungen [3].

[2] Ein neuer Bericht hätte bis Ende 1999 erstellt werden müssen. Aufgrund von Arbeiten des Rates im Bereich der Mehrwertsteuersätze, insbesondere für arbeitsintensive Dienstleistungen, wurde seine Erstellung aufgeschoben.

[3] In dem vorliegenden Bericht werden die Feststellungen des vorigen Berichts KOM(97) 559 nicht erneut behandelt, da sich die Situation seit der Veröffentlichung jenes Berichts nicht geändert hat. Nicht untersucht werden folglich die Sonderregelungen zur Besteuerung von Kunstgegenständen, Antiquitäten oder Sammlungsstücken, zur Besteuerung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen, die nicht in Kategorie 1 von Anhang H fallen (im Wesentlichen Schnittblumen, Schnittgrün, Knollen, Wurzeln und ähnliche Erzeugnisse, Brennholz), sowie zur Besteuerung von Gold, da diesbezüglich am 12. Oktober 1998 die Richtlinie 98/80/EG verabschiedet wurde. Da ferner eine eingehende Prüfung der verschiedenen Kategorien von Anhang H Gegenstand eines der Kapitel des letzten Berichts war, werden wir nicht erneut auf diese Analyse eingehen.

3. In dem vorliegenden Bericht werden die jüngste Entwicklung der ermäßigten Steuersätze beschrieben, sowie die Feststellungen, zu denen diese Entwicklung im Hinblick auf eine Beurteilung der Auswirkungen der Struktur der MwSt-Sätze auf das Funktionieren des Binnenmarkts geführt hat.

4. Diese Feststellungen resultieren aus Informationen, Stellungnahmen, Einwänden, Anträgen auf ermäßigte Steuersätze oder Beschwerden, welche regelmäßig von Wirtschaftsbeteiligten oder ihren Vertretern (einzelstaatliche Verbände, europäische Dachorganisationen, Parlamentsmitglieder usw.) bei der Kommission eingehen, sowie aus zahlreichen Anfragen von Mitgliedern des Europäischen Parlaments an die Kommission. Von allen Anfragen an die zuständige Dienststelle der Generaldirektion Steuern und Zollunion - etwa Einhundert während des Zeitraums 1997 bis 2000 - bezieht sich annähernd die Hälfte auf die MwSt-Sätze.

2. Die MwSt-Sätze : Anwendbare Bestimmungen und Umsetzung durch die Mitgliedstaaten

2.1. Rechtsvorschriften der Gemeinschaft seit 1998

5. Gemäß Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe a Unterabsatz 1 der Sechsten MwSt-Richtlinie wenden die Mitgliedstaaten einen Normalsatz an, den sie als einen Prozentsatz der Besteuerungsgrundlage festlegen, der für Lieferungen von Gegenständen und für Dienstleistungen gleich ist.

6. Die Richtlinie, in der die bis zum 31. Dezember 2005 geltende Höhe des Normalsatzes der Mehrwertsteuer festgelegt wird, wurde vom Rat am 19. Januar 2001 verabschiedet (2001/4/EG) [4]. Diese Richtlinie sieht einen Mindestnormalsatz von 15 % vor und ist bis zum 31. Dezember 2005 anwendbar [5].

[4] Richtlinie 2001/4/EG vom 19. Januar 2001 zur Änderung der Sechsten Richtlinie 77/388/EWG über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem hinsichtlich der Geltungsdauer des Mindestnormalsatzes. (ABl. L 22 vom 24.01.2001, S. 17, und Berichtigung ABl. L 26 vom 27.01.2001, S. 40).

[5] Seit dem letzten Bericht der Kommission verabschiedete der Rat am 25. Mai 1999 die Richtlinie 1999/49/EG über die Höhe des Normalsatzes der Mehrwertsteuer, für den eine Gültigkeitsdauer bis zum 31. Dezember 2000 festgelegt wurde.

2.2. Bestimmungen bezüglich der ermäßigten Steuersätze

7. Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe a Unterabsatz 3 der Sechsten MwSt-Richtlinie ermächtigt die Mitgliedstaaten zur Anwendung von einem oder zwei ermäßigten Sätzen. Diese ermäßigten Sätze dürfen nicht niedriger als 5 % sein und sind nur auf Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen der in Anhang H der Richtlinie genannten Kategorien anwendbar.

8. Die Mitgliedstaaten können auch auf Lieferungen von Erdgas und Elektrizität einen ermäßigten Satz anwenden, sofern sie die Kommission darüber unterrichten und nicht die Gefahr einer Wettbewerbsverzerrung besteht (Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe b der Sechsten MwSt-Richtlinie). Griechenland konnte diese Möglichkeit aufgrund der Entscheidung der Kommission vom 26. Februar 1999 [6] nutzen.

[6] Entscheidung der Kommission vom 26. Februar 1999 (ABl. L 69 vom 16.03.1999, S. 17).

9. Während der in Artikel 28l der Sechsten MwSt-Richtlinie genannten Übergangszeit regelt Artikel 28 Absatz 2 zudem die Bedingungen, unter denen bestimmte Mitgliedstaaten verschiedene Ausnahmeregelungen hinsichtlich der ermäßigten Mehrwertsteuersätze beibehalten können. Diese spezifischen Ausnahmeregelungen sollen nach Ablauf der Übergangszeit aus dem gemeinschaftlichen System der Mehrwertsteuersätze verschwinden. Sie wurden verschiedenen Mitgliedstaaten zum Zeitpunkt der Verabschiedung der Richtlinie über die Steuersätze oder bei den Verhandlungen über die Beitrittsakte gewährt. Diese Ausnahmeregelungen beziehen sich auf die Anwendung von ermäßigten Sätzen unterhalb des zulässigen Mindestsatzes von 5 % (besonders ermäßigter Satz), die Beibehaltung von ermäßigten Sätzen für Gegenstände oder Dienstleistungen, die nicht in Anhang H der Sechsten MwSt-Richtlinie aufgeführt sind, sowie auf die Anwendung eines ermäßigten Satzes, der nicht unterhalb von 12 % liegt ("Parksatz").

2.3. Ermäßigter Mehrwertsteuersatz für arbeitsintensive Dienstleistungen

10. Die Schlussfolgerungen des außerordentlichen Europäischen Rates zur Beschäftigung in Luxemburg im November 1997 und des Europäischen Rates in Wien im Dezember 1998 enthielten die Empfehlung, die Möglichkeit einer Ermäßigung des Mehrwertsteuersatzes auf arbeitsintensive Dienstleistungen vorzusehen, um die Schaffung von Arbeitsplätzen zu fördern. Der Rat verabschiedete am 22. Oktober 1999 eine entsprechende Richtlinie (1999/85/EG) [7].

[7] Richtlinie 1999/85/EG vom 22. Oktober 1999 zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG hinsichtlich der Möglichkeit, auf arbeitsintensive Dienstleistungen versuchsweise einen ermäßigten Mehrwertsteuersatz anzuwenden. ABl. L 277 vom 28.10.1999, S. 34.

11. Mit dieser Richtlinie, die vor allem zur Schaffung neuer Arbeitsplätze und zum Abbau der Schwarzarbeit beitragen sollte, wird ein Rechtsrahmen geschaffen, der es den Mitgliedstaaten, die dies wünschen, ermöglicht, versuchsweise ermäßigte MwSt-Sätze für die in dem neuen Anhang K aufgeführten arbeitsintensiven Dienstleistungen einzuführen [8].

[8] Kleine Reparaturdienstleistungen betreffend Fahrräder, Schuhe und Lederwaren, Kleidung und Haushaltswäsche; Renovierung und Reparatur von Privatwohnungen; Reinigung von Fenstern und Reinigung in privaten Haushalten; häusliche Pflegedienste; Friseurdienste.

12. Alle Mitgliedstaaten, die die Maßnahme einführen wollten, mussten dies der Kommission bis zum 1. November 1999 mitteilen. Die teilnehmenden Staaten mussten den Versuch auf maximal drei der in Anhang K aufgeführten Kategorien von Dienstleistungen beschränken. Dieser freiwillige und zeitlich begrenzte Versuch ist für einen Zeitraum von drei Jahren, zwischen dem 1. Januar 2000 und dem 31. Dezember 2002, vorgesehen.

13. Neun Mitgliedstaaten stellten einen Antrag gemäß den Bestimmungen dieser Richtlinie. Davon wählten sieben den Immobiliensektor, vier kleine Reparaturdienstleistungen, vier häusliche Pflegedienste, drei den Sektor der Friseurdienste und zwei die Reinigung von Fenstern und die Reinigung in privaten Haushalten. Diese Anträge waren Gegenstand einer Entscheidung des Rates vom 28. Februar 2000 [9].

[9] Entscheidung 2000/185/EG des Rates vom 28. Februar zur Ermächtigung der Mitgliedstaaten, auf bestimmte arbeitsintensive Dienstleistungen einen ermäßigten Mehrwertsteuersatz anzuwenden (Verfahren gemäß Artikel 28 Absatz 6 der Richtlinie 77/388/EWG). ABl. L 58 vom 04.03.2000, S. 10.

2.4. Übergangsregelungen für die Republik Österreich und die Portugiesische Republik [10]

[10] Richtlinie 2000/17/EG des Rates vom 30. März 2000 zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem: Übergangsregelungen für die Republik Österreich und die Portugiesische Republik (ABl. L 84 vom 05.04.2000, S.24).

14. Die Übergangsregelungen für die Republik Österreich und die Portugiesische Republik im Bereich der Mehrwertsteuer wurden verlängert.

15. Die Republik Österreich konnte aufgrund einer Bestimmung in ihrer Beitrittsakte [11] bis zum 31. Dezember 1998 im Rahmen einer Ausnahmeregelung einen ermäßigten Steuersatz auf die Vermietung von Grundstücken für Wohnzwecke anwenden.

[11] Akte über den Beitritt der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden zur Europäischen Gemeinschaft - ABl. C 241 vom 29.08.1994, S. 335.

16. Österreich vertrat die Auffassung, dass die Ausnahmeregelung noch immer unverzichtbar sei, da der Übergang zum Normalsatz verhängnisvolle Konsequenzen habe, die seiner Wohnungspolitik zuwiderliefen.

17. Am 1. Januar 1991 wandte Portugal einen ermäßigten Steuersatz auf Sanierungsarbeiten an. Die Anwendung eines ermäßigten Satzes auf diese Dienstleistungen wurde 1992 auf der Grundlage des Artikels 28 Absatz 2 genehmigt. Portugal schaffte diese Regelung ab, beantragte sie später aber erneut. 1996 vertrat Portugal die Auffassung, dass die Beibehaltung des Normalsatzes negative Konsequenzen hätte. Ihm wurde eine neuerliche Ausnahmeregelung zugebilligt.

18. Angesichts der Tatsache, dass keine Beschwerde erhoben wurde und es sich um Dienstleistungen handelt, bei denen die Gefahr einer Wettbewerbsverzerrung als minimal zu betrachten ist, genehmigte der Rat am 30. März 2000 auf Vorschlag der Kommission die Ausnahmeregelungen unter der Voraussetzung, dass sich ihre Anwendung auf den in Artikel 28 der Sechsten MwSt-Richtlinie 77/388/EWG genannten Übergangszeitraum beschränkt.

2.5. Entwicklung der in den Mitgliedstaaten angewandten Steuersätze

19. Anhang 1 beschreibt die Entwicklung der in den Mitgliedstaaten angewandten Mehrwertsteuersätze. Ein Vergleich der gegenwärtig geltenden Sätze mit den Sätzen von 1997 zeigt, dass hinsichtlich der Höhe der Sätze noch immer beträchtliche Unterschiede bestehen. In der Tat liegen die Normalsätze in den Mitgliedstaaten zwischen 15 % und 25 % und die ermäßigten Sätze zwischen 5 % und 17 % [12]. Im Gemeinschaftsdurchschnitt beträgt der Normalsatz rund 19,5 % und der ermäßigte Satz etwas mehr als 8 %.

[12] Der Satz von 17 % ist in Finnland nur für einen Übergangszeitraum auf bestimmte Nahrungsmittel anwendbar. Wird diese Ausnahme außer Acht gelassen, beträgt der höchste ermäßigte Satz in der Gemeinschaft 12,5 %.

20. Ferner wenden sechs Mitgliedstaaten (EL, E, F, IRL, I und L) weiterhin einen ermäßigten Satz an, der unterhalb des in Artikel 12 Absatz 3 festgelegten Mindestsatzes liegt ("stark ermäßigter Satz"); drei Mitgliedstaaten (B, IRL und L) wenden noch einen ermäßigten Satz von nicht weniger als 12 % an ("Parksatz"). Überdies gewähren fünf Mitgliedstaaten (B, DK, I, FIN und S) Befreiungen mit Erstattung der auf der vorangegangenen Stufe gezahlten Steuer ("Nullsatz"), jedoch in marginalem und begrenztem Ausmaß. Nur Irland und das Vereinigte Königreich machen weiterhin umfassend von dieser Ausnahmeregelung Gebrauch.

3. Die Mehrwertsteuersätze und das Funktionieren des Binnenmarkts

3.1. Einleitung

21. Die Analyse der gegenwärtigen Struktur der Mehrwertsteuersätze und insbesondere des Anwendungsbereichs der ermäßigten Sätze ergibt, dass zwei Hindernisse das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts erschweren und zu Wettbewerbsverzerrungen führen können: der fakultative oder optionale Charakter der Anwendung ermäßigter Sätze und das Fehlen von gemeinsamen Definitionen der Kategorien in Anhang H. Diese Zersplitterung der Struktur der Mehrwertsteuersätze wird durch die Ausnahmeregelungen und die bereits genannte Richtlinie 1999/85/EG verstärkt.

22. Die Verbindung zwischen der Struktur der Mehrwertsteuersätze und dem allgemeinen Funktionieren des Binnenmarkts erfordert nicht zwangsläufig eine Veränderung der Sätze im Rahmen der derzeitigen MwSt-Übergangsregelung. Es ist jedoch angebracht, die zuweilen kritischen Stellungnahmen aufzuführen, die der Kommission zu diesem Thema übermittelt wurden.

23. Die Klagen der Wirtschaftsbeteiligten betreffen folgende Aspekte:

a) den fakultativen Charakter der Anwendung ermäßigter Sätze;

b) die große Bandbreite der ermäßigten Sätze (zwischen 5 % und 14 %) sowie die stark ermäßigten Sätze;

c) das Fehlen gemeinschaftlicher Definitionen der Kategorien von Gegenständen und Dienstleistungen in Anhang H sowie der erschöpfende Charakter dieses Anhangs;

d) den Unvollständigkeit der Anwendung der ermäßigten Sätze, d.h. die Tatsache, dass die Option eines Mitgliedstaats für ermäßigte Sätze diesen nicht verpflichtet, den ermäßigten Satz auf alle Gegenstände oder Dienstleistungen der gewählten Kategorie(n) anzuwenden;

e) den Konflikt zwischen dem Grundsatz der Einheitlichkeit der Sätze und der Möglichkeit der Anwendung ermäßigter Sätze; Ausnahmen von diesem Grundsatz müssen infolgedessen ausdrücklich festgelegt werden und strengen Anwendungsbeschränkungen unterliegen [13];

[13] So mussten die Griechische Republik und die Portugiesische Republik, um in bestimmten Regionen ihres Hoheitsgebiets für dieselben Gegenstände und Dienstleistungen unterschiedliche Steuersätze anwenden zu können, hierzu ausdrücklich durch die Richtlinie über die Annäherung der MwSt-Sätze (92/77/EWG) beziehungsweise durch die Beitrittsakte ermächtigt werden. Gleichfalls war eine spezifische Richtlinie nötig, damit für Holz, das als Brennholz verwendet wird, ein ermäßigter Satz angewandt werden kann (vorübergehende Maßnahme nach Artikel 28 Absatz 2 Buchstabe i)).

f) die Komplexität, die daraus resultiert, dass Ausnahmeregelungen dauerhaft sein oder Übergangscharakter haben können.

3.2. Anträge auf Erweiterung des Anwendungsbereichs von ermäßigten Sätzen

24. Obwohl die Wirtschaftsbeteiligten den optionalen Charakter der ermäßigten Sätze, das Fehlen einer gemeinsamen Definition und die große Bandbreite der Steuersätze kritisieren, stammen doch von ihnen zahlreiche Anträge, in denen die Kommission aufgefordert wird, eine Erweiterung des Anhangs H um weitere Gegenstände und Dienstleistungen vorzuschlagen.

25. Die Anträge auf Erweiterung von Anhang H stützen sich im Allgemeinen auf die Tatsache, dass sich eine Ermäßigung der MwSt-Sätze auf den Preis auswirken und die Wettbewerbsfähigkeit des Sektors erhöhen würde. Dabei ist allerdings zu bedenken, dass die Festsetzung der Preise frei erfolgt und von diversen Elementen abhängt (Gewinnspanne, Marke, Produktqualität, Verpackung usw.).

26. Die Steuern haben somit nur mittelbaren Einfluss auf den Preis. Wenn allerdings die Differenz zwischen Normalsatz und ermäßigtem Satz sehr groß ist, könnte sich der Wechsel vom Normalsatz zum ermäßigten Satz auf den Preis auswirken. Dies hängt jedoch völlig vom Verhalten der Wirtschaftsbeteiligten ab, d.h. davon, ob sie diese Differenz auf den Preis übertragen oder sich darauf beschränken, ihre Gewinnspanne zu erhöhen.

27. Denkbar ist jedoch auch eine negative Wirkung, denn die Wirtschaftsbeteiligten in Mitgliedstaaten, die keinen ermäßigten Satz anwenden, empfinden die in anderen Mitgliedstaaten angewandten ermäßigten Sätze als eine Quelle von Wettbewerbsverzerrungen.

3.3. Zusammenstellung der Anträge nach Tätigkeitssektoren

3.3.1. Lebensmittelindustrie, Landwirtschaft sowie Hotelgewerbe

28. Die Sektoren Lebensmittelindustrie [14], Landwirtschaft [15] und Hotelgewerbe sind in Anhang H der Sechsten MwSt-Richtlinie aufgenommen und können somit von einem ermäßigten Satz profitieren. Da aber nur bestimmte Mitgliedstaaten für diese Art von Waren oder Dienstleistungen ermäßigte Sätze vorgesehen haben, ergibt sich folglich bei den Steuersätzen eine Bandbreite von 3 % bis 25 %, was zu Unzufriedenheit bei den Wirtschaftsbeteiligten führt, die ihren Sitz in einem Mitgliedstaat haben, der keinen ermäßigten Satz anwendet. Beim grenzüberschreitenden Erwerb können die unterschiedliche Anwendung der ermäßigten Sätze in benachbarten Mitgliedstaaten, die mangelnde Harmonisierung der Höhe der ermäßigten Sätze und der fakultativen Charakter der einschlägigen Bestimmungen ein erhöhtes Betrugsrisiko verursachen. Da die genannten Sektoren jedoch in die Kategorien 1, 10 bzw. 11 von Anhang H fallen, steht es den Mitgliedstaaten frei, ob sie auf diese Sektoren einen ermäßigten Satz anwenden oder nicht.

[14] Die formulierten Kritikpunkte stammten hauptsächlich von französischen Vertretern von Keks-, Schokolade- und Süßwarenherstellern. Diese führten an, dass auf grenznahen Märkten ihre Produkte gegenüber anderen Produkten Wettbewerbsverzerrungen ausgesetzt seien. In Luxemburg unterlägen dieselben Gegenstände beispielsweise dem stark ermäßigten Satz. Ein ähnlicher Antrag in Bezug auf Milch wurde der Kommission ebenfalls übermittelt.

[15] Das Problem betrifft den grenzüberschreitenden Erwerb von Düngemitteln zwischen Österreich und Italien und Pflanzenschutzmitteln zwischen Deutschland und Luxemburg durch Pauschallandwirte, die die MwSt auf diesen Erwerb im Ursprungsmitgliedstaat entrichten, was gemäß der für sie geltenden Sonderregelung zulässig ist, sofern die Erwerbe nicht die in Artikel 28a Absatz 1a Buchstabe b der Sechsten MwSt-Richtlinie genannte Schwelle übersteigen (vgl. die Analyse dieser Problematik im Bericht KOM(94) 584 endg.).

3.3.2. Blumenzucht

29. Schnittblumen sind Gegenstand einer Übergangsregelung, die gegenwärtig von 11 der 15 Mitgliedstaaten angewandt wird. Der Kommission wurden Anträge auf Aufnahme der Blumenzucht in Anhang H übermittelt, um - wie die Vertreter dieses Sektors ausführen - eine stärkere Harmonisierung der Anwendung von ermäßigten Sätzen zu gewährleisten.

3.3.3. Gesundheit

30. Die Wirtschaftsbeteiligten befragten die Kommission hinsichtlich der Definition von Produkten, die "üblicherweise für die Gesundheitsvorsorge verwendet werden" und von Geräten, die "üblicherweise für die Linderung und die Behandlung von Behinderungen verwendet werden". Es wurde ein Antrag auf Aufnahme von Produkten und Hilfsmitteln für das Stellen einer Diagnose ("medical devices") gestellt. Da es sich bei diesen Produkten nicht um Arzneimittel handelt, fallen sie nicht in Kategorie 3 von Anhang H.

31. Bei dieser Kategorie wurden auch Fragen betreffend ihre Zusammensetzung aufgeworfen, da sie zwar Erzeugnisse umfasst, die für Zwecke der Monatshygiene benutzt werden, nicht aber Windeln für Babys oder Inkontinenzeinlagen. In den Augen der Wirtschafts beteiligten ist diese Liste unvollständig.

32. Ferner wurde auch die Frage der Besteuerung des als "Vollblut" bezeichneten Produkts im Vergleich zu Blutprodukten aufgeworfen. Die Mehrwertsteuerbehandlung unterscheidet sich je nach Art des Produkts. Vollblut kann gemäß Artikel 13 Teil A Absatz 1 Buchstabe d der Sechsten MwSt-Richtlinie von der MwSt befreit werden. Auf als Arzneimittel oder pharmazeutische Produkte betrachtete Blutprodukte kann ein ermäßigter Satz angewandt werden. Blutprodukte anderer Art (instabile Blutderivate wie Plasma und Blutzellen menschlichen Ursprungs) werden dagegen nicht als Arzneimittel betrachtet und unterliegen somit dem Normalsatz. Diese fehlende Einheitlichkeit der mehrwertsteuerlichen Behandlung von Umsätzen im Zusammenhang mit Blut stellt den Grundsatz der Steuerneutralität in Frage.

33. Die Kommissionsdienststellen erhalten außerdem regelmäßig Anträge auf Steuerermäßigungen oder sogar auf Steuerbefreiung für Gegenstände und Dienstleistungen, die für behinderte oder bewegungseingeschränkte Personen bestimmt sind. Besonders zu erwähnen sind hier speziell für diese Personen umgebaute Kraftfahrzeuge. In diesem Zusammenhang gelieferte Gegenstände und erbrachte Dienstleistungen sind in Kategorie 4 von Anhang H nicht enthalten, denn diese Kategorie deckt nur medizinische Geräte bzw. Hilfsmittel und sonstige Vorrichtungen ab, die für die Linderung oder Behandlung von Behinderungen verwendet werden.

3.3.4. Umwelt

34. Im Zusammenhang mit dem Umweltschutz wurde mehrfach die Anwendung eines ermäßigten Satzes auf unterschiedliche Produkte mit derselben Funktion beantragt. Das Ziel einer solchen Maßnahme besteht darin, umweltverträgliche oder energiesparende Gegenstände steuerlich zu begünstigen. Dabei handelt es sich hauptsächlich um Produkte, die das europäische Umweltzeichen tragen, Elektrofahrzeuge, Produkte, die rationelle Energienutzung ermöglichen, "grüne" Energie oder Biomasse.

35. Diesbezüglich vertrat die Kommission bisher die Auffassung, dass solche Anträge nicht genehmigt werden können, da dies dem Grundsatz der Einheitlichkeit der Besteuerung zuwiderlaufe, demzufolge identische Gegenstände oder Dienstleistungen nicht mit verschiedenen Steuersätzen belastet werden können.

36. Die Mitgliedstaaten können jedoch einen ermäßigten Satz auf Umsätze der Kategorie 9 von Anhang H der Sechsten MwSt-Richtlinie anwenden, also auf Bereitstellung, Bau, Renovierung und Umbau von Wohnungen im Rahmen des sozialen Wohnungsbaus. Auf diese Weise kann jede Dienstleistung, bei der Baumaterialien, einschließlich energiesparende Baumaterialien, im Rahmen dieser von den Mitgliedstaaten definierten Umsätze verwendet werden, insgesamt in den Genuss eines ermäßigen MwSt-Satzes kommen.

37. In Bezug auf Energie streben die Anträge eine Begünstigung sauberer Energien an. In diesem Bereich ist aber im Prinzip der Normalsatz anzuwenden. Jedoch kann für Erdgas und Elektrizität ein ermäßigter Satz angewandt werden, sofern daraus keine Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen resultiert und der Mitgliedstaat, der von dieser Möglichkeit Gebrauch zu machen wünscht, die Kommission vorab hierüber unterrichtet. Überdies gestattet eine Übergangsregelung den Mitgliedstaaten auch die Anwendung eines ermäßigten Satzes auf Brennholzlieferungen.

38. Die Kommissionsdienststellen erhielten ferner Beschwerden von französischen Betreibern von Fernwärmenetzen, die Wärme aus erneuerbaren Energiequellen oder Energierückgewinnung liefern, da diese Art von Wärme nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe b der Sechsten MwSt-Richtlinie fällt, der sich nur auf Erdgas und Elektrizität bezieht.

39. Auch Gasflaschen (Butangas und anderes Gas als Erdgas) kommen ebenfalls nicht für die Anwendung des ermäßigten Satzes Betracht, obwohl einige Mitgliedstaaten vor allem aus sozialen Gründen eine Ermäßigung anstreben. Diese Fälle sind gute Beispiele für einen Zielkonflikt, da sie die Frage aufwerfen, ob wirtschaftliche und soziale Erwägungen oder ökologische Erwägungen Vorrang erhalten sollten.

40. Im Zusammenhang mit der Bekämpfung der Umweltverschmutzung wurden auch andere Anträge eingereicht. Sie betreffen insbesondere die Wiederverwertung bestimmter Produkte, beispielsweise Aluminium, und allgemein die Behandlung und Wiederverwertung von Abfällen. Anhang H deckt jedoch nur die Müllabfuhr und die Abfallbeseitigung ab. Im Gegensatz hierzu betrifft die Wiederverwertung von Abfällen aber eher Zwischenumsätze, die nicht unmittelbar für den Endverbraucher bestimmt sind. Die Höhe des MwSt-Satzes spielt somit keine erhebliche Rolle, da die Beteiligten im Prinzip die ihnen in Rechnung gestellte Steuer in vollem Umfang abziehen können.

3.3.5. Kultur

41. In diesem Bereich erhält die Kommission immer wieder Anträge auf Anwendung eines ermäßigten Satzes für Multimediadatenträger wie CD, CD-ROM, DVD sowie Tätigkeiten im kulturellen und audiovisuellen Sektore im weiteren Sinne [16]. Diese Anträge stützen sich auf das Argument, dass diese Datenträger aus den gleichen Gründen in den Genuss eines ermäßigtes Satzes kommen sollten wie Bücher und Zeitschriften.

[16] Im Rahmen einer 2001 durchgeführten öffentlichen Anhörung zu der Mitteilung der Kommission "zu bestimmten Rechtsfragen im Zusammenhang mit Kinofilmwerken und anderen audiovisuellen Werken" beantragten unlängst zahlreiche Vertreter des audiovisuellen Sektors die Anwendung des ermäßigten Satzes auf eine Reihe von Gegenständen, Dienstleistungen und Tätigkeiten dieses Sektors.

42. Bei der etwaigen Anwendung eines ermäßigten Satzes auf diese Produkte wäre zu klären, ob auch für die dazugehörige Ausrüstung ein ermäßigter Satz gilt. Auch die steuerliche Behandlung anderer Datenträger, z.B. Videokassetten, oder der Gebühren für den Zugang zu Datennetzen wie dem Internet stuende dann zur Debatte. Jede Ausdehnung des ermäßigten Satzes würde infolgedessen eine neue, eigene Rechtfertigung voraussetzen, und kulturelle und pädagogische Erwägungen allein dürften wohl kaum ein problemlos anwendbares Kriterium sein.

43. Im kulturellen Bereich wurden außerdem ermäßigte Sätze für Musikinstrumente und musikalische Partituren beantragt.

3.3.6. Elektronischer Geschäftsverkehr

44. Der Rat "Wirtschaft und Finanzen" nahm auf seiner Tagung am 6. Juli 1998 den Grundsatz an, dass Lieferungen von Produkten in elektronischer Form mehrwertsteuerlich nicht als Lieferungen von Gegenständen, sondern als Lieferungen von Dienstleistungen zu betrachten sind. Diese Dienstleistungen, insbesondere die Online-Lieferung digitaler Produkte an Endverbraucher in der Gemeinschaft, unterliegen gegenwärtig dem Normalsatz, den der Mitgliedstaat anwendet, in dem der Leistungserbringer registriert ist.

45. Im Zusammenhang mit den Arbeiten an dem Vorschlag der Kommission [17] bezüglich der mehrwertsteuerlichen Behandlung bestimmter elektronisch erbrachter Dienstleistungen wurde die Frage aufgeworfen, ob auf Gegenstände und Dienstleistungen mit analogem Inhalt, die in unterschiedlicher Form geliefert werden, unterschiedliche MwSt-Sätze angewandt werden können. Das in diesem Zusammenhang am Häufigsten genannte Beispiel betrifft die Lieferung von auf Papier gedruckten Zeitschriften und Büchern im Vergleich zu Zeitschriften und Büchern, die auf elektronischem Wege verkauft werden und heruntergeladen werden können.

[17] KOM(2000) 349 endg. vom 7.6.2000.

3.3.7. Arbeitsintensive Dienstleistungen

46. Einige Sektoren machten geltend, dass auch sie die Bedingungen für die Anwendung des ermäßigten Satzes erfuellten und Anhang K daher entsprechend ergänzt werden sollte. Es handelt sich insbesondere um die Sektoren Umzugsdienste, Wachdienste, Geldtransportdienste, Gartenbau und Schönheitspflege.

47. Ferner wurden auch im Bausektor Anträge auf Ausdehnung der Anwendung des ermäßigten Satzes gestellt, insbesondere von mehreren Organisationen, die im Bereich der Erhaltung des kulturellen und architektonischen Erbes, vor allem im Vereinigten Königreich, tätig sind. Diese Anträge betreffen die Restauration und Erhaltung von historischen Gebäuden, insbesondere Kirchen. Diese Organisationen führen an, dass eine derartige Maßnahme nicht nur durch die soziale und kulturelle Bedeutung der Bauwerke gerechtfertigt werde, sondern auch durch wirtschaftliche Überlegungen. Im Bausektor ist aber der ermäßigte Satz nur auf Dienstleistungen in Bezug auf Wohnungen anwendbar.

48. Die mehrwertsteuerliche Behandlung von Bauleistungen ist ein gutes Beispiel für die Komplexität der Bestimmungen über die ermäßigten Sätze. Im Prinzip gilt gemäß Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe a Unterabsatz 1 der Sechsten MwSt-Richtlinie für Lieferungen von Gegenständen und für Dienstleistungen im Zusammenhang mit Gebäuden der Normalsatz. Für die Anwendung ermäßigter Sätze gibt es jedoch drei verschiedene Rechtsgrundlagen:

- Gemäß Unterabsatz 3 dieses Artikels können die Mitgliedstaaten, die dies wünschen, einen ermäßigten Satz auf die in Kategorie 9 von Anhang H vorgesehenen Umsätze, d.h. Bereitstellung, Bau, Renovierung und Umbau von Wohnungen im Rahmen des sozialen Wohnungsbaus, anwenden;

- Artikel 28 Absatz 2 der Sechsten MwSt-Richtlinie räumt einigen Mitgliedstaaten im Rahmen der Übergangsregelung und bei Beachtung bestimmter Bedingungen die Möglichkeit ein, für Wohnungen allgemein, ohne nähere Definition, entweder einen ermäßigten Satz unterhalb des durch Artikel 12 Absatz 3 Buchstabe a Unterabsatz 3 festgelegten Mindestsatzes anzuwenden, oder einen der beiden in dem gleichen Artikel vorgesehenen ermäßigten Sätze, oder einen ermäßigten Satz, der allerdings nicht unter 12 % liegen darf;

- Artikel 28 Absatz 6 der Sechsten MwSt-Richtlinie (eingeführt durch die Richtlinie über die arbeitsintensiven Dienstleistungen) lässt die Anwendung eines ermäßigten Satzes für einen Zeitraum von drei Jahren zu. Diese Regelung ist nicht auf den sozialen Wohnungsbau beschränkt. Gemäß der Richtlinie kommen folgende Bauleistungen in Frage: "Renovierung und Reparatur von Privatwohnungen, mit Ausnahme von Materialien, die einen bedeutenden Teil des Wertes der Dienstleistung ausmachen".

49. Schließlich beantragte auch das Gaststättengewerbe wiederholt die Anwendung eines ermäßigten Satzes auf arbeitsintensive Dienstleistungen. Da aber das Gaststättengewerbe nicht in der Liste der Sektoren aufgeführt ist, deren Dienstleistungen für einen ermäßigten Satz in Betracht kommen, konnte diesen Anträgen nicht stattgegeben werden. Es ist anzumerken, dass der ursprüngliche Vorschlag der Kommission [18] so abgefasst war, dass er den Mitgliedstaaten bei der Auswahl der Sektoren ein Hoechstmaß an Flexibilität ermöglichte, sofern die ausgewählten Sektoren die vorgesehenen Bedingungen erfuellten. Der Rat zog jedoch eine kurze, präzise Liste vor.

[18] KOM(1999) 62 endg. vom 17.2.1999.

50. Es wurden weitere Anträge auf Aufnahme dieses Sektors in Anhang H gestellt, insbesondere wegen der Ungleichbehandlung der Dienstleistungen von Schnellrestaurants und anderen Restaurants. Der Verkauf von Mahlzeiten zum Mitnehmen durch Schnellrestaurants wird als Verkauf von Nahrungsmitteln gemäß Kategorie 1 von Anhang H betrachtet, auf den ein ermäßigter Satz angewandt werden kann. Die Dienstleistungen von Restaurants dagegen werden nicht durch diesen Anhang abgedeckt.

51. Die Anträge stammen hauptsächlich aus dem französischen Gaststättengewerbe, das sich auch darüber beklagt, dass die Anwendung eines ermäßigten Satzes auf Restaurantdienstleistungen in anderen Mitgliedstaaten, vor allem Spanien, zu Wettbewerbsverzerrungen führt. Die Anwendung eines ermäßigten Satzes erfolgt in Spanien gemäß der Übergangsregelung nach Artikel 28 Absatz 2 der Sechsten MwSt-Richtlinie.

4. Schlussfolgerung

52. Der optionale Charakter der Bestimmungen über die ermäßigten Sätze und die den Mitgliedstaaten gelassenen Wahlmöglichkeiten können zu Situationen führen, in denen die Gefahr besteht, dass gegen den Grundsatz der Neutralität der Mehrwertsteuer verstoßen wird, oder zu Situationen, die von den Wirtschaftsbeteiligten als wettbewerbsverzerrend empfunden werden. Wie dieser Bericht zeigt, gibt es eine Vielfalt von Möglichkeiten: die Möglichkeit, einen ermäßigten Satz anzuwenden oder nicht; die Möglichkeit, einen oder zwei ermäßigte Sätze anzuwenden; die Möglichkeit, einen ermäßigten Satz auf eine oder auf alle Kategorien von Anhang H anzuwenden.

53. Für den Inhalt der Listen von Gegenständen und Dienstleistungen, auf die ermäßigte Sätze angewandt werden können, gibt es verschiedene Erklärungen: Die Kategorien wurden nach den zu einem gegebenen Zeitpunkt für wesentlich erachteten Notwendigkeiten gewählt oder nach den Anliegen, die die Mitgliedstaaten während der Verhandlungen im Rat zum Ausdruck brachten. Sie entsprechen nicht zwangsläufig im Voraus festgelegten objektiven Kriterien, was zu einer gewissen Inkohärenz führen kann.

54. Die fehlende Kohärenz kann aber auch auf die zahlreichen Ausnahmeregelungen zurückzuführen sein, die um so komplexer sind, als sie teils auf einer dauerhaften Grundlage, teils auf der Übergangsregelung basieren. Der unterschiedliche Anwendungsbereich der ermäßigten Sätze in den einzelnen Mitgliedstaaten ist die Hauptursache der Wettbewerbsverzerrungen, über die sich die Wirtschaftsbeteiligten beklagen. Bei der nächsten Überprüfung der MwSt-Sätze müsste deshalb die Struktur der ermäßigten Sätze, die diese Unterschiede verursacht, untersucht werden.

55. Wie die Kommission in ihrer Mitteilung über die neue Mehrwertsteuerstrategie darlegt, würde der Binnenmarkt mit einem auf dem Ursprungslandprinzip basierenden MwSt-System besser funktionieren: die Verwaltungsverfahren würden vereinfacht - und damit die Kosten für die Unternehmen gesenkt - und das System wäre weniger betrugsanfällig, so dass die Stabilität der Steuereinnahmen besser gewährleistet wäre.

56. Es ist jedoch festzustellen, dass die Voraussetzungen für rasche Fortschritte auf dem Weg der weiteren Annäherung der Steuersätze und Rechtsvorschriften sowie für die Einführung eines als völlig zuverlässig anerkannten Mechanismus für die Umverteilung der Einnahmen nicht erfuellt sind. Eine Änderung der Höhe der Steuersätze ist deshalb während des Zeitraums der Durchführung der neuen Strategie nicht geplant.

57. In dem Wunsch, das Funktionieren des Binnenmarkts kurzfristig zu verbessern, hat die Kommission eine pragmatische Strategie mit den folgenden vier Hauptzielen vorgeschlagen: Vereinfachung, Modernisierung, einheitlichere Anwendung der geltenden Regeln und Erneuerung der Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden.

58. Eine stärkere Annäherung der MwSt-Sätze ist folglich nur langfristig denkbar. Eine eingehende Überprüfung der geltenden Vorschriften über die ermäßigten Sätze ist jedoch mittelfristig vorgesehen. Um diese Überprüfung wirksam vorzubereiten, sollte die gegenwärtige Struktur der ermäßigten Sätze, die der Grund für die meisten Anträge bei der Kommission ist, überdacht und auf die Einführung neuer Ausnahmeregelungen verzichtet werden. Bei der Überprüfung der ermäßigten Sätze sollte eventuell die teilweise oder vollständige Abschaffung derzeit geltender Ausnahmeregelungen in Betracht gezogen werden.

59. Die Überprüfung der ermäßigten Sätze wird die Gelegenheit bieten, die von den Wirtschaftsbeteiligten vorgebrachten Kritikpunkte zu prüfen. Obwohl sich diese Kritik nicht grundlegend von den in den vorangegangenen Berichten beschriebenen Klagen unterscheidet, gewinnt das Argument, dass aus einem echten Binnenmarkt kein Nutzen gezogen werde, immer mehr an Bedeutung. Besondere Aufmerksamkeit sollte den verschiedenen Möglichkeiten und der Zweckmäßigkeit ihrer Beibehaltung gewidmet werden.

60. Ferner hat die Europäische Union bereits ein hohes Maß an wirtschaftlicher Integration erreicht, und im Bereich der Steuern wurden Fortschritte erzielt, die ein besseres Funktionieren des Binnenmarkts ermöglicht haben. Die kontinuierliche Entwicklung des Binnenmarkts ist ein Prozess, der sich in Zukunft beschleunigen wird, insbesondere durch die Einführung des Euro. Die von den Wirtschaftsbeteiligten empfundenen Schwächen des Binnenmarkts - insbesondere im steuerlichen Bereich und hier ganz besonders in Bezug auf die Unterschiede bei den MwSt-Sätzen - sind also eine Realität sind, die zu berücksichtigen sein wird.

61. Auch wenn kein unmittelbarer Zwang zur Harmonisierung der MwSt-Sätze besteht, wird die Einführung des Euro mit einem noch nie da gewesenen Maß an Preistransparenz auf dem gesamten Binnenmarkt einhergehen, so dass eine stärkere Koordinierung der MwSt-Sätze nötig ist.

62. In diesem Kontext hat die Kommission nicht die Absicht, Anhang H vor Ablauf des in der Richtlinie über arbeitsintensive Dienstleistungen festgelegten Versuchzeitraums zu überprüfen. Bei Ablauf dieses Versuchs wird die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat einen auf der Grundlage der Berichte der Mitgliedstaaten erstellten allgemeinen Bewertungsbericht vorlegen und gegebenenfalls geeignete Maßnahmen vorschlagen, die eine endgültige Entscheidung über den auf arbeitsintensive Dienstleistungen anwendbaren MwSt-Satz möglich machen. Da die für die Prüfung der Ergebnisse dieses Versuchs vorgesehene Frist relativ kurz ist, wird wohl eine Verlängerung der Geltungsdauer der Richtlinie in ihrer derzeitigen Form um ein Jahr erwogen werden, damit diese Frage im allgemeineren Rahmen der Überprüfung der Struktur der ermäßigten MwSt-Sätze geregelt werden kann, die in der Mitteilung über die neue Mehrwertsteuerstrategie [19] angekündigt wurde.

[19] KOM(2000) 348 endg. Vom 07.06.2000.

63. Dieser Mitteilung zufolge soll außerdem sehr genau geprüft werden, welche MwSt-Sätze auf virtuelle Produkte im Gegensatz zu den herkömmlichen Produkten anzuwenden sind und wie die ermäßigten MwSt-Sätze bei der Durchführung der einzelnen Gemeinschaftspolitiken (z.B. in den Bereichen Umweltschutz [20], Beschäftigung, Kultur, Verkehr [21]) einzusetzen sind.

[20] Vgl. Grünbuch zur integrierten Produktpolitik, KOM(2001) 68 endg.

[21] Vgl. Weißbuch "Die europäische Verkehrspolitik bis 2010: Weichenstellungen für die Zukunft", KOM(2001) 370 endg.

64. Der vorliegende Bericht soll die Wirtschaft und die Mitgliedstaaten zur Reflexion über die Rolle der ermäßigten Sätze, ihre Effizienz bei der Durchführung verschiedener gemeinschaftlicher oder einzelstaatlicher Politiken sowie etwaige Verbesserungen und Straffungen ermutigen.

65. Zu erwägen wäre dabei die Schaffung einer Struktur mit zwei ermäßigten Sätzen, die auf verschiedene Gruppen von Gegenstände und Dienstleistungen anwendbar sind (möglicherweise mit Festlegung einer spezifischen Spanne für jede einzelne Kategorie):

- ein dicht bei dem derzeitigen Mindestsatz von 5 % liegender ermäßigter Satz für eine begrenzte Anzahl von unentbehrlichen oder einer sozialen Zielsetzung entsprechenden Gegenständen und Dienstleistungen (eventuell obligatorisch, da die große Mehrheit der Mitgliedstaaten bereits einen ermäßigten Satz auf derartige Gegenstände und Dienstleistungen anwendet);

- und ein höherer ermäßigter Satz für eine Reihe von Gegenständen und Dienstleistungen, die aus historischen oder konjunkturellen Gründen anders behandelt werden sollen als die dem Normalsatz unterliegenden Gegenstände und Dienstleistungen oder anderen Zielsetzungen entsprechen.

66. In diesem Kontext sind insbesondere die folgenden Aspekte zu berücksichtigen:

a) die Eigenschaften der Mehrwertsteuer, vor allem die Verpflichtung zur Gewährleistung ihrer Neutralität;

b) die Notwendigkeit der Definition eindeutiger Kriterien für die Anwendung ermäßigter Sätze;

c) das langfristige Ziel einer stärkeren Harmonisierung der Sätze verbunden mit einer Straffung der Ausnahmeregelungen.

ANHANG 1 Entwicklung der in den Mitgliedstaaten angewandten MwSt-Sätze

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ANHANG 2 Besteuerung der Lieferungen von Gegenständen und der Erbringung von Dienstleistungen in den verschiedenen Mitgliedstaaten gemäß den Kategorien von Anhang H der Richtlinie 77/388/EWG

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(1) durchgeführt von öffentlich-rechtlichen Organisationen oder von anderen Organisationen, die durch den betreffenden MS als gemeinnützig anerkannt sind

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ANHANG 3 Besteuerung von arbeitsintensiven Dienstleistungen in den verschiedenen Mitgliedstaaten gemäß den Kategorien von Anhang K der Richtlinie 77/388/EWG

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