Abkürzungsverzeichnis

CIDA : Canadian International Development Agency (Kanadische Agentur für internationale Entwicklung)

CRIS : Gemeinsames Relex-Informationssystem

DFID : Department for International Development (Ministerium für internationale Entwicklung – Vereinigtes Königreich)

EAMR : External Assistance Management Report (Managementbericht über die Außenhilfe)

EU : Europäische Union

EuRH : Europäischer Rechnungshof

EuropeAid : Amt für Zusammenarbeit EuropeAid

FAFA : Rahmenabkommen über die Zusammenarbeit im Finanz- und Verwaltungsbereich

FAO : Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen

GDECHO : Generaldirektion Humanitäre Hilfe

IAO : Internationale Arbeitsorganisation

IFAD : Internationaler Fonds für landwirtschaftliche Entwicklung

NRO : Nichtregierungsorganisation

UN : Vereinte Nationen

UNDP : Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen

UNFPA : Bevölkerungsfonds der Vereinten Nationen

UNHCR : Hoher Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen

UNICEF : Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen

UNOPS : Büro der Vereinten Nationen für Projektdienste

UNRWA : Hilfswerk der Vereinten Nationen für Palästinaflüchtlinge im Nahen Osten

WFP : Welternährungsprogramm

WHO : Weltgesundheitsorganisation

Zusammenfassung

I. Die von EuropeAid und der GD ECHO verwalteten und über UN-Organisationen bereitgestellten Mittel haben sich von 500 Millionen Euro im Jahr 2002 auf mehr als 1 Milliarde Euro im Jahr 2008 erhöht. Zurückzuführen ist dieser Anstieg teilweise auf vereinfachte Verfahren und teilweise auf die weitgehend über die Vereinten Nationen abgewickelten Maßnahmen der Kommission als Reaktion auf die großen Krisen in Afghanistan, im Irak, in den besetzten palästinensischen Gebieten und im Sudan. Der Europäische Konsens über die Entwicklungspolitik von Dezember 2005 und die Pariser Erklärung über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit von März 2005 verpflichten die EU, die Hilfe in enger Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen wie den Vereinten Nationen zu koordinieren und zu harmonisieren (Ziffern 1-10).

II. Die Prüfung betraf die zwei nachstehend genannten Fragen (Ziffern 11-13):

a) Wird im Zuge der Entscheidungsfindung nachgewiesen, dass die Umsetzung der Hilfe über die Vereinten Nationen die wirtschaftlichste und wirksamste Lösung ist?

b) Gewährleisten die Kontrollmaßnahmen die Solidität der Finanzverfahren und die Erreichung der Ziele?

III. Die strategischen und rechtlichen Anforderungen an die Objektivität und Transparenz bei der Auswahl der Partner werden nur unzureichend in praktische Entscheidungskriterien umgesetzt. Wenngleich die Kommission mit der Wahl der Partner zufrieden ist, weist sie vor der Entscheidung, mit einer UN-Organisation zusammenzuarbeiten, nicht überzeugend nach, dass sie untersucht hat, ob die Vorteile eventuelle Nachteile aufwiegen. Entscheidungen zugunsten einer UN-Organisation stützen sich nicht auf ausreichende Nachweise dafür, dass dieser Ansatz wirtschaftlicher und wirksamer ist als andere Wege der Erbringung der Hilfe. Weder EuropeAid noch die GD ECHO führen als Ausgleich für die Tatsache, dass die Vergabe nicht im Wettbewerb erfolgt, systematisch formale Bewertungen alternativer Mechanismen der Hilfeerbringung durch (Ziffern 14-28).

IV. Die Kommission überprüft die Solidität der Mittelbewirtschaftungssysteme durch eine Vorabbewertung der Kontrollsysteme ihrer UN-Partner (Prüfung auf Übereinstimmung mit den vier Säulen). Die Kommission überzeugt sich vom praktischen Funktionieren der Finanzsysteme und der Erreichung der Ergebnisse anhand von UN-Berichten, eigenen Überwachungsmaßnahmen vor Ort und Kontrollbesuchen. Allerdings war es der Kommission bislang nicht möglich, den UN-Berichten ausreichende Informationen über die Wirtschaftlichkeit der Umsetzung und die Erreichung der Ziele zu entnehmen. Ihre eigenen Überwachungsmaßnahmen sind nicht so angelegt, dass die Mängel der UN-Berichte ausgeglichen werden (Ziffern 29-39).

V. Der Beirat der externen Rechnungsprüfer der Vereinten Nationen stellt das Recht der Kommission, Finanzkontrollen durchzuführen, fortwährend infrage. Er macht geltend, dass seine eigenen Prüfungen ausreichend seien, legt der Kommission jedoch keine zufriedenstellenden Beweise dafür vor, dass die Finanzkontrollverfahren in der Praxis funktionieren. Auch der Rechnungshof hatte Schwierigkeiten, im Zuge der jährlichen Prüfung der Rechnungsführung der Kommission an Informationen von UN-Organisationen zu gelangen (Ziffern 40-46).

VI. Ausgehend von diesen Feststellungen unterbreitet der Hof Empfehlungen zur Verbesserung der Entscheidungsverfahren und für ein ergebnisorientiertes Vorgehen, die der Kommission eine wirtschaftlichere und wirksamere Bereitstellung der Hilfe ermöglichen könnten (Ziffern 48-49).

Kapitel 1

Einleitung

Abschnitt 1.1

Kontext der Prüfung

1. Die Kommission arbeitet bei der Umsetzung von Außenhilfe mit verschiedenen Partnern zusammen, darunter mit nationalen Regierungen, dem privaten Sektor, Nichtregierungsorganisationen (NRO) und internationalen Organisationen wie den Vereinten Nationen (UN). Wird die Hilfe über die Vereinten Nationen geleistet, so stellt die Kommission Mittel für Tätigkeiten bereit, die von einer UN-Organisation durchzuführen sind. Wie in Abbildung 1 dargestellt, haben sich die vom Amt für Zusammenarbeit EuropeAid (EuropeAid) und der Generaldirektion Humanitäre Hilfe (GD ECHO) verwalteten Mittel, die aufgrund von Kommissionsentscheidungen über UN-Organisationen abgewickelt wurden, von 500 Millionen Euro im Jahr 2002 auf mehr als 1 Milliarde Euro im Jahr 2008 erhöht. Dieser Anstieg ist auf das strategische Engagement der Kommission (siehe Ziffer 5), die Reaktion auf die großen Krisen in Afghanistan, im Irak, in den besetzten palästinensischen Gebieten und im Sudan (siehe Ziffer 6) sowie auf vereinfachte Verfahren (siehe Ziffern 8 und 9) zurückzuführen.

2. EuropeAid ist für die Entwicklungshilfe der Kommission einschließlich längerfristiger Wiederaufbaumaßnahmen zuständig. Im Jahr 2008 stellte das Amt insgesamt 8890 Millionen Euro bereit, von denen 670 Millionen Euro (8 %) über UN-Organisationen weitergeleitet wurden. Die Delegationen der Kommission in den begünstigten Ländern spielen bei der Entscheidung über den Mechanismus zur Umsetzung der Hilfe eine Schlüsselrolle.

Abbildung 1

Über die Vereinten Nationen abgewickelte aussenhilfe der Kommission (2002-2008)

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3. Die GD ECHO ist zuständig für die Reaktion der Kommission auf humanitäre Krisen. Sie stellt Mittel für lebensrettende und -erhaltende Maßnahmen in Notsituationen sowie für kurzfristige Rehabilitationsmaßnahmen bereit. Sie führt die Tätigkeiten nicht unmittelbar, sondern über Partner durch, bei denen es sich um internationale Organisationen und Nichtregierungsorganisationen (NRO) handelt. Im Jahr 2008 stellte die GD ECHO insgesamt 937 Millionen Euro bereit, von denen 404 Millionen Euro (43 %) über UN-Organisationen weitergeleitet wurden. Für die Wahl der Mechanismen zur Umsetzung der Hilfe ist der nachgeordnet bevollmächtigte Anweisungsbefugte zuständig, der von den Länderreferenten in Brüssel und von vor Ort in den begünstigten Ländern tätigen Bediensteten beraten wird.

4. Finanziert werden die Vereinten Nationen zum Teil aus den Pflichtbeiträgen der UN-Mitgliedstaaten, die sich nach deren Bruttonationaleinkommen richten, und zum Teil aus freiwilligen Beiträgen, die an UN-Organisationen entrichtet werden. Bei den Finanzbeiträgen der Kommission handelt es sich um freiwillige Beiträge, die etwa 6 % der Mittel der Vereinten Nationen ausmachen. Die Kommission kann als einer von mehreren Gebern, die die betreffenden Maßnahmen unterstützen, Beiträge zu Geberfonds leisten, oder sie kann als einziger Geber fungieren. Sie leistet keinen Beitrag zum allgemeinen Haushalt von UN-Organisationen, einzige Ausnahme ist eine UN-Agentur in den besetzten palästinensischen Gebieten, an die sie im Jahr 2007 Beiträge in Höhe von 66 Millionen Euro gezahlt hat.

5. Gemäß dem Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik von Dezember 2005 und der Pariser Erklärung über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit von März 2005 ist die Europäische Union verpflichtet, die Hilfe in enger Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen wie den Vereinten Nationen zu koordinieren und zu harmonisieren. In den Jahren 2006 und 2007 leistete die Kommission mehr als 700 gesonderte Beiträge an etwa 30 verschiedene UN-Organisationen. Die wichtigsten Partner und die Beträge, die diese erhalten haben, sind in Abbildung 2 dargestellt.

6. Die finanzierten Maßnahmen verteilten sich auf mehr als 90 Länder. Die vier Länder, die die meisten Beiträge erhielten, waren von Konflikten betroffen (die besetzten palästinensischen Gebiete, der Irak, Afghanistan und der Sudan), wie in Abbildung 3 dargestellt.

7. Das Europäische Parlament hat in seinen Entlastungsbeschlüssen die Frage aufgeworfen, warum die Kommission Mittel über die Vereinten Nationen weiterleitet, und sich für eine unmittelbarere Verwaltung durch die Kommission ausgesprochen. Es zeigte sich besorgt darüber, dass es in den Fällen, in denen die Kommission Mittel über die Vereinten Nationen bereitstellt, an Transparenz und Sichtbarkeit mangelt, und forderte Gewähr für die ordnungsgemäße Verwaltung dieser Mittel [1].

Abbildung 2

Beiträge an UN-Organisationen in den Jahren 2006 und 2007

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Abbildung 3

Beiträge an die Vereinten Nationen in den Jahren 2006 und 2007, aufgeschlüsselt nach empfängerländern (in Millionen Euro)

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Abschnitt 1.2

Regelungsrahmen

8. In Artikel 53 der 2003 in Kraft getretenen und 2007 überarbeiteten Haushaltsordnung sind die Bedingungen für die Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen festgelegt [2]. Diese Methode des Haushaltsvollzugs wird als "gemeinsame Verwaltung" bezeichnet. Trotz dieser Bezeichnung werden die Aufgaben im Zusammenhang mit der Verwendung dieser Mittel nicht gemeinsam verwaltet, sondern es wird den internationalen Organisationen übertragen, sie nach ihren eigenen Verfahren durchzuführen [3]. Allerdings behält die Kommission gemäß Vertrag und Haushaltsordnung die Gesamtverantwortung für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung [4]. Die Aufgaben können Organisationen unmittelbar übertragen werden, wobei gemäß Artikel 43 der Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung die Auswahl der Organisationen und der zu finanzierenden Maßnahmen auf objektive und transparente Weise erfolgen muss [5].

9. Im Rahmenabkommen über die Zusammenarbeit im Finanz- und Verwaltungsbereich zwischen der Europäischen Gemeinschaft und den Vereinten Nationen (FAFA) aus dem Jahr 2003 werden die Vorgaben der Haushaltsordnung in Vertragsbedingungen übertragen. Das Abkommen gilt für alle Finanzierungsvereinbarungen zwischen der Kommission und den Vereinten Nationen und bildet, indem UN-Organisationen gestattet wird, die Beiträge der EU nach Maßgabe ihrer eigenen Verfahren zu verwalten, den Rahmen für die Ausweitung der Zusammenarbeit. Darin unterscheiden sich die Verfahren für die gemeinsame Verwaltung mit UN-Organisationen von den Verfahren für Maßnahmen, die über NRO durchgeführt werden, da diese in der Regel wettbewerbliche Vergabeverfahren sowie die Anwendung der Kommissionsverfahren umfassen. Nach Artikel 3.1 des FAFA müssen sämtliche Maßnahmen den Grundsätzen der wirtschaftlichen Haushaltsführung, insbesondere der Rentabilität und Kostenwirksamkeit, entsprechen. Das FAFA gestattet Maßnahmen mit mehreren Gebern, verpflichtet die UN-Organisationen zur Bekanntmachung der EU-Finanzierung, enthält Bestimmungen zur Inanspruchnahme von Unterauftragnehmern und legt den Finanzrahmen und die Zahlungspolitik fest. Im FAFA sind die Verfahren niedergelegt, die für die Überprüfung der ordnungsgemäßen Verwaltung der Mittel anzuwenden sind, einschließlich der Vorlage von Berichten durch die Vereinten Nationen und des Kontrollrechts der Kommission.

10. Für jede von der Kommission finanzierte UN-Maßnahme wird eine Beitragsvereinbarung unterzeichnet, in der der Umfang der bereitgestellten Mittel, die Ziele der Maßnahme, die durchzuführenden Tätigkeiten und der Zeitplan festgelegt sind. Die Beitragsvereinbarung schließt die Bestimmungen des FAFA in Bezug auf die Anwendung der eigenen Verfahren der UN-Organisationen, die Sichtbarkeit, die Inanspruchnahme von Unterauftragnehmern, den Finanzrahmen sowie die Verfahren im Hinblick auf Kontrolle und Berichterstattung ein.

Kapitel 2

Prüfungsumfang und prüfungsansatz

11. Die Prüfung des Rechnungshofs erstreckte sich auf die Außenhilfe, die die GD ECHO und EuropeAid über UN-Organisationen leisten, und betraf die beiden folgenden Fragen:

a) Wird im Zuge der Entscheidungsfindung nachgewiesen, dass die Umsetzung der Hilfe über die Vereinten Nationen die wirtschaftlichste und wirksamste Lösung ist?

b) Gewährleisten die Kontrollmaßnahmen die Solidität der Finanzverfahren und die Erreichung der Ziele?

12. Unzulängliche Verfahren ziehen das Risiko einer geminderten Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit der von der Kommission getätigten Ausgaben nach sich. In der zweiten Phase der Prüfung, über die zu einem späteren Zeitpunkt berichtet wird, soll bewertet werden, inwieweit dieses Risiko eintritt.

13. Die Prüfung stützte sich auf

a) eine Analyse der Unterlagen, einschließlich der von der Kommission erstellten Bewertung ihrer Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen von Mai 2008 und der Berichte des Internen Auditdienstes (IAS) der Kommission über die Umsetzung des FAFA in den Jahren 2006, 2007 und 2009;

b) Befragungen von Mitarbeitern der Kommission und der Vereinten Nationen an deren jeweiligem Hauptsitz in Brüssel bzw. New York;

c) Besuche vor Ort in den besetzten palästinensischen Gebieten und im Sudan, um die Zuverlässigkeit der Überwachungssysteme zu verifizieren;

d) die Beobachtung der 5. Jahrestagung der FAFA-Arbeitsgruppe im April 2008 in Wien und der 6. Jahrestagung der FAFA-Arbeitsgruppe im April 2009 in Brüssel;

e) vorangegangene Prüfungen des Rechnungshofs, die sich auf UN-Maßnahmen erstreckten;

f) die Ergebnisse von 52 Fragebögen, die die Gründe für die Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen und die Systeme zur Überwachung der Umsetzung betrafen und im Fall von EuropeAid an die Delegationen und im Fall der GD ECHO an die Länderreferenten gerichtet waren [6].

Kapitel 3

Bemerkungen

Abschnitt 3.

Entscheidungen über die Umsetzung der Hilfe über die Vereinten Nationen

14. Damit bei der Auswahl des Hilfemechanismus, der für die Erreichung der Ziele der Gemeinschaftspolitik am geeignetsten ist, die Entscheidung zugunsten einer Organisation auf deren Fähigkeit beruht, die anstehende Aufgabe wirtschaftlich und wirksam durchzuführen, müssen erprobte Verfahren zur Anwendung kommen. Im Zuge der Prüfung wurde deshalb untersucht, ob der Entscheidung, die Hilfe der Kommission über die Vereinten Nationen umzusetzen, jeweils ein objektives und transparentes Verfahren zugrunde lag und ob nachgewiesen wurde, dass die gewählte Lösung am wirtschaftlichsten und wirksamsten war. Insbesondere wurde geprüft, ob die Entscheidungen, UN-Organisationen Mittel zur Verfügung zu stellen, zurückgingen auf

a) strategiepolitische Leitlinien, denen zufolge eine Bewertung der Eignung der UN-Organisation für die Durchführung der geplanten Aufgaben vorzunehmen ist;

b) einen Vergleich mit alternativen Hilfemechanismen.

Strategische Anforderungen werden unzureichend in die Praxis umgesetzt

15. Zusätzlich zu den Verpflichtungen gemäß dem Europäischen Konsens (siehe Ziffer 5) wurde die Strategie der Kommission zur Finanzierung von Hilfe über UN-Organisationen in der Kommissionsmitteilung "Aufbau einer effizienten Partnerschaft mit den Vereinten Nationen in den Bereichen Entwicklung und humanitäre Hilfe" aus dem Jahr 2001 dargelegt [7]. Die Mitteilung enthielt zwei Hauptaussagen, die auch weiterhin die Voraussetzungen für die Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen darstellen:

a) Die Entscheidung, einer UN-Organisation Mittel zur Verfügung zu stellen, sollte auf ihrer Fähigkeit beruhen, die geplante Aufgabe wirtschaftlich und wirksam auszuführen.

b) Die Kommission sollte sich anhand einer systematischen statt einer punktuellen Finanzierung auf Ergebnisse statt auf Inputs konzentrieren und sicherstellen, dass in der UN-Berichterstattung die Verwirklichung klar definierter Ziele angemessen nachgewiesen wird.

16. Die Strategie der Kommission für die EU-Hilfe, die über UN-Organisationen bereitgestellt wird, umfasste sowohl die Entwicklungszusammenarbeit als auch die humanitäre Hilfe. Ihr zufolge sollte sich die Zusammenarbeit auf sechs thematische Bereiche konzentrieren, die in der Erklärung des Rates und der Kommission zur Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft von November 2000 als Schwerpunktbereiche jeglicher Entwicklungshilfe aufgeführt wurden [8]. Im Jahr 2007 wurde jedoch über die Hälfte der von der Kommission bereitgestellten Mittel, die über die Vereinten Nationen abgewickelt wurden, für die Bewältigung von Krisen (vor allem ging es um humanitäre Hilfe, Rehabilitation und Wiederaufbau nach Krisen) und nicht für die sechs in der Mitteilung genannten thematischen Bereiche verwendet. Etwa 40 % der über die Vereinten Nationen geleisteten Hilfe der Kommission wurden für diese sechs Bereiche aufgewendet [9]. Dies liegt deutlich unter dem entsprechenden Anteil der gesamten von der Kommission geleisteten Hilfe, der sich auf beinahe 80 % belief [10]. Es ist unklar, mit welchem zusätzlichen Nutzen die Konzentration auf thematische Bereiche verbunden ist, da sie in der Praxis offenbar nicht angewandt wird.

17. Die strategischen Anforderungen werden für eine Bewertung der Vor- und Nachteile der Zusammenarbeit mit UN-Organisationen nicht ausreichend in praktische Kriterien umgesetzt. Die Kommission hat eine retrospektive Analyse durchgeführt, die zeigt, dass es gute Gründe für die Umsetzung von Hilfe über die Vereinten Nationen gibt (siehe Ziffer 20) und dass die Kommission mit ihren Entscheidungen zufrieden war (siehe Ziffer 27). Allerdings dokumentiert die Kommission vor der Entscheidung über eine Zusammenarbeit mit einer UN-Organisation nicht systematisch ihre Bewertung, ob der Zusatznutzen der Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen etwaige Nachteile aufwiegt.

18. EuropeAid nimmt vor dem Abschluss eines Vertrags mit einer UN-Organisation nicht systematisch eine dokumentierte Bewertung ihrer Eignung für die Umsetzung der geplanten Maßnahme vor. Die Delegationen können über die CRIS-Datenbank auf Informationen über die bisherigen Leistungen, einschließlich der Erkenntnisse aus der ergebnisorientierten Überwachung, zugreifen, und seit 2008 umfassen die halbjährlichen Managementberichte über die Außenhilfe (EAMR) einen eigenen Abschnitt über internationale Organisationen. Allerdings werden die Informationen derzeit nicht so analysiert und den Delegationen übermittelt, dass sie für diese Bewertungen einen zusätzlichen Nutzen erbringen könnten. Die Kommission wollte mit ihrer Bewertung im Jahr 2008 u. a. feststellen, ob es eindeutige Gründe für die Durchführung der Hilfe über die Vereinten Nationen gäbe. Darüber hinaus führte EuropeAid Erhebungen durch, mit denen ermittelt werden sollte, warum UN-Organisationen als Partner ausgewählt wurden.

19. Wegen der Dringlichkeit der von ihr durchgeführten Maßnahmen schließt die GD ECHO mit allen ihren Partnern, nachdem sie zuvor deren Eignung überprüft hat, Rahmenvereinbarungen ab. Darüber hinaus führt die GD ECHO vor dem Abschluss einer Vereinbarung über eine spezifische Maßnahme systematisch eine Beurteilung der Leistungsfähigkeit des Partners mit Blick auf diese geplante Maßnahme durch, die entsprechend dokumentiert wird. Allerdings werden nützliche Informationen über das bisherige Leistungsniveau von UN-Partnern, die im Projektmonitoring-System der GD ECHO enthalten sind, auf der Ebene der operativen Referate gespeichert und nicht unmittelbar allen Stellen als Grundlage für Entscheidungen über die Bereitstellung von Mitteln für UN-Organisationen zugänglich gemacht. Daher kann die Bewertung durch die GD ECHO auf unvollständigen Informationen beruhen und der Partner somit möglicherweise nicht in der Lage sein, die erwarteten Ergebnisse zu erbringen, insbesondere wenn er Aufgaben wahrnimmt, die nicht zu seiner Kerntätigkeit gehören.

20. Anhand der Fragebögen des Rechnungshofs (siehe Ziffer 13) sollten für jede der 52 Beitragsvereinbarungen die drei Hauptgründe ermittelt werden, die für die Entscheidung, mit den Vereinten Nationen zusammenzuarbeiten, ausschlaggebend waren. Die relative Bedeutung der einschlägigen Gründe für die Wahl der Vereinten Nationen ist in Abbildung 4 zusammengefasst. Die Ergebnisse der Fragebogenerhebung bestätigten die Erkenntnisse aus der Bewertung und den Erhebungen der Kommission, wonach sich die Entscheidung der Kommission zugunsten einer Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen in erster Linie auf Merkmale im Zusammenhang mit deren Fähigkeit in Bezug auf die Hilfeerbringung stützt, wie zum Beispiel Erfahrung, Sachkenntnis, logistische Kapazität (einschließlich des Zugangs zu unsicheren Gebieten) sowie die bisherige Leistung. Ein weiterer Grund, aus dem die Kommission sich für die Vereinten Nationen entscheidet, ist deren Fähigkeit zur Koordinierung und zum Dialog auf hoher Ebene.

Abbildung 4

Relative Bedeutung der Gründe für die Entscheidung zugunsten der Vereinten Nationen

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21. Gemäß Strategie der Kommission, Haushaltsordnung und FAFA muss die Entscheidungsfindung objektiv und transparent erfolgen und auf Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit abzielen (siehe Ziffern 8, 9 und 15). Faktoren wie die Kosten (siehe Ziffern 22 und 23), Geschwindigkeit (siehe Ziffer 24) und Sichtbarkeit (siehe Ziffer 25) wurden zwar ebenfalls berücksichtigt, in den Antworten auf die Fragebögen des Rechnungshofs zu den drei Hauptgründen für die Entscheidung zugunsten der UN spielten diese Kriterien aber keine herausragende Rolle.

22. Bezüglich der Kosten liegen der Kommission nur wenige Informationen über die Kosteneffizienz der Durchführung vor. Die Kommission leistet einen Beitrag zu den indirekten Kosten der UN-Organisation, der 7 % der direkten Kosten nicht übersteigt [11]. Gemäß Artikel 5 des FAFA darf die Vergabe von Unteraufträgen keine höheren Kosten verursachen, als bei der direkten Umsetzung durch die Vereinten Nationen selbst entstehen. Bei der Vergabe von Tätigkeiten an Unterauftragnehmer wird die Gesamthöhe des Beitrags zu den indirekten Kosten aller beteiligten Organisationen aber nicht ausgewiesen. So hat zum Beispiel eine UN-Organisation im Falle des Interimsprogramms für Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration im Sudan die Hälfte der Tätigkeiten an eine andere UN-Organisation untervergeben, die ihrerseits die Durchführung von Tätigkeiten an NRO untervergeben hat.

23. Zusätzlich zu ihrem Beitrag zu den indirekten Kosten finanziert die Kommission auch die laufenden Kosten für die Büros, die Mitarbeiter und den Transport vor Ort, die unmittelbar mit den finanzierten Tätigkeiten zusammenhängen. Eine Analyse der im Sudan durchgeführten Projekte ergab, dass der Anteil der laufenden Kosten an den gesamten Projektkosten zwischen 6 % und 60 % lag [12]. Die Kommission bewertet die Höhe der laufenden Kosten jedoch nicht anhand für den entsprechenden Projekttyp üblicher Spannen oder Richtwerte, um festzustellen, ob sie angemessen sind.

24. Was die Geschwindigkeit der Umsetzung betrifft, so haben die Vereinten Nationen in einigen Fällen, etwa beim Transport großer Mengen an Nahrungsmitteln, ihre Fähigkeit, die Hilfe rasch zu den Begünstigten zu bringen, unter Beweis gestellt. Bei der Entscheidungsfindung sollten aber auch Beispiele für eine langsame Hilfeerbringung (siehe Kasten 1) nicht außer Acht gelassen werden.

25. In Bezug auf die Sichtbarkeit kam die Kommission in ihrer Bewertung zu dem Schluss, dass diese zwar auf der Ebene der betreffenden Länder zufriedenstellend ist, den Steuerzahlern in der EU Präsenz und Rolle der Kommission bei solchen Maßnahmen im Allgemeinen aber nicht bekannt sind. Während beispielsweise im Fall des Interimsprogramms für Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration auf der Ebene der nationalen Verwaltung im Sudan klar war, welche Rolle die Europäische Kommission spielte, wurde in öffentlichen und offiziellen Dokumenten kaum darauf hingewiesen. Im gemeinsamen Aktionsplan zum Thema Sichtbarkeit aus dem Jahr 2006 wird in Anbetracht des Risikos einer geringen Sichtbarkeit geltend gemacht, dass Maßnahmen getroffen werden müssten.

Kasten 1

Beispiele für langsame Hilfeerbringung

Bei einer im November 2006 durchgeführten Überprüfung des Interimsprogramms für Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration im Sudan wurde ein hohes Maß an Verärgerung über Verzögerungen und Versäumnisse bei der Durchführung festgestellt. Im Dezember 2007 brachte die sudanesische Regierung ihre Enttäuschung darüber zum Ausdruck, dass die Umsetzung des Programms so langsam vonstatten ging, was durch einen anschließenden Kontrollbesuch der Kommission im Sudan bestätigt wurde.

EuropeAid wählte eine UN-Organisation als Partner für die Überwachung der dringlichen Errichtung von Justizgebäuden im Südsudan. Die Begünstigten stimmten einem Bau aus vorgefertigten Elementen zu, die rasch geliefert und montiert werden konnten. Sie waren jedoch verärgert über die Verzögerungen bei der Umsetzung, die darauf zurückzuführen waren, dass die Baugruben zunächst am falschen Standort ausgehoben und die vorgefertigten Platten zu spät geliefert wurden und dass der Projektleiter abreiste.

Das von einer UN-Organisation verwaltete Projekt für die Verbesserung der Lage in den Flüchtlingslagern in den besetzten palästinensischen Gebieten hatte ursprünglich eine Laufzeit von zwölf Monaten und sollte im Juni 2007 abgeschlossen sein, war aber nach zwei Verlängerungen Ende 2008 noch immer im Gange.

Ein formaler Vergleich mit alternativen Mechanismen zur Bereitstellung von Hilfe sollte systematisch vorgenommen werden

26. Weder EuropeAid noch die GD ECHO nehmen systematisch förmliche Bewertungen alternativer Hilfemechanismen vor. Es werden keine Informationen über Kostenvergleiche oder Standardkosten verwendet, um die Kostenwirksamkeit von Projektvorschlägen zu analysieren und auf diese Weise das Fehlen wettbewerblicher Vergabeverfahren auszugleichen. Daher stützt sich die Entscheidung, eine UN-Organisation für die Bereitstellung von Hilfe in Anspruch zu nehmen, nicht auf schlüssige Beweise, die belegen, dass dieser Ansatz wirtschaftlicher und wirksamer ist als andere Möglichkeiten der Bereitstellung von Hilfe.

27. Den Antworten auf die Fragebögen des Rechnungshofs ist zu entnehmen, dass gegebenenfalls durchgeführte Vergleiche mit alternativen Möglichkeiten im Allgemeinen nicht dokumentiert wurden. Auch die Kommission kam in ihrer Bewertung zu dem Schluss, dass es keine formalisierte Evaluierung alternativer Formen der Hilfe gibt und kaum Informationen über etwaige Analysen möglicher Alternativen im Vorfeld der Entscheidung vorliegen. Die Kommission war jedoch selbst in Fällen, in denen die Entscheidungsfindung spärlich dokumentiert war, mit ihren Entscheidungen, Hilfe über UN-Organisationen bereitzustellen, zufrieden. Oftmals wurde die Bereitstellung der Hilfe über die Vereinten Nationen als die einzige Möglichkeit angesehen, vor allem in Krisensituationen. Soweit es andere Möglichkeiten gab, betrachtete die Kommission die Vereinten Nationen trotz des Mangels an systematisch dokumentierten Begründungen zum Zeitpunkt der betreffenden Entscheidungen im Allgemeinen als die beste Wahl.

28. Die Abwicklung durch die Kommission selbst ist eine der weiteren Möglichkeiten für die Bereitstellung von Hilfe. Die führende Rolle der Kommission bei der Umsetzung des vorläufigen internationalen Mechanismus (Temporary International Mechanism, TIM) in den besetzten palästinensischen Gebieten, über den in den Jahren 2006 und 2007 mehr als 600 Millionen Euro weitergeleitet wurden, ist ein Beleg dafür, dass die Kommission in der Lage ist, in einem instabilen Umfeld Hilfe in großem Umfang zu leisten und zu koordinieren. In Artikel 18 Absatz 1 der überarbeiteten Haushaltsordnung ist ausdrücklich festgelegt, dass Kommissionsprogramme durch Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten und anderer Geber finanziert werden können, wodurch die Möglichkeit von Geberfonds geprüft werden kann, die von der Kommission verwaltet und koordiniert werden.

Abschnitt 3.2

Systeme zur Überwachung und Prüfung der über die Vereinten Nationen bereitgestellten Hilfe

29. Solide Mittelbewirtschaftungsverfahren sind eine rechtliche und strategische Notwendigkeit (siehe Ziffern 8 und 15). Sie sind nötig, um das Risiko zu verringern, dass von der Kommission bereitgestellte Mittel unwirtschaftlich oder unsachgemäß verwendet werden. Zuverlässige Informationen über die Effizienz der Durchführung und die Erzielung von Ergebnissen werden benötigt, damit sichergestellt ist, dass die Ziele der Kommission erreicht wurden. Deshalb wurde im Rahmen der Prüfung untersucht, ob die Modalitäten für Überwachung und Prüfung Gewähr für die Solidität der Finanzverfahren und die Erzielung der Ergebnisse bieten.

30. Die Kommission ist der notwendigen Gewährleistung solider Mittelbewirtschaftungsverfahren durch Entwicklung von Überwachungs- und Kontrollmechanismen nachgekommen, die vorherige Genehmigungen mit nachträglichen Überprüfungen kombinieren [13] (siehe Abbildung 5). Zunächst nimmt die Kommission eine Bewertung der Finanzkontrollsysteme ihrer UN-Partner vor (die Prüfung auf Übereinstimmung mit den vier Säulen), um sicherzustellen, dass sie internationalen Standards entsprechen [14]. Um zu gewährleisten, dass diese Systeme in der Praxis funktionieren, werden der Kommission von ihren UN-Partnern Informationen in Form von Berichten übermittelt. Darüber hinaus führt die Kommission Überwachungsmaßnahmen vor Ort und Kontrollbesuche durch. Unabhängig von den Überwachungsverfahren der Kommission prüft auch der Rechnungshof im Rahmen seiner jährlichen Prüfung der Rechnungsführung der Kommission die Förderfähigkeit einer Stichprobe der über UN-Organisationen ausgeführten Ausgaben.

Die Prüfung auf Übereinstimmung mit den vier Säulen schliesst Systeme für untervergebene Tätigkeiten nicht ein

31. Bei der Prüfung auf Übereinstimmung mit den vier Säulen wird bewertet, ob die Verfahren der UN-Partner für Rechnungsführung, interne Kontrolle, externe Prüfung und Auftragsvergabe angemessen sind. Bis 2008 war sie für fast alle von den Vereinten Nationen verwalteten Finanzmittel der Kommission abgeschlossen. In der Zeit, in der die Prüfung durchgeführt wurde, setzte die Kommission ihre Zusammenarbeit mit UN-Organisationen auf der Grundlage einer Konformitätsvermutung fort.

32. UN-Organisationen übertragen die Durchführung von Tätigkeiten oftmals im Wege der Unterauftragsvergabe anderen Organisationen, deren Finanzkontrollsysteme von der Kommission nicht geprüft wurden. So vergab beispielsweise eine UN-Organisation im Zusammenhang mit dem von der GD ECHO finanzierten Projekt zur medizinischen Notversorgung im Sudan Unteraufträge an NRO, die kein Partnerschaftsabkommen mit der GD ECHO abgeschlossen hatten. Die Kommission verlässt sich im Hinblick auf die Kontrolle der Tätigkeiten der Unterauftragnehmer auf die einschlägigen Systeme der UN-Organisationen.

Abbildung 5

Überwachungs- und kontrollmassnahmen

■ Vorherige Genehmigung

■ Nachträgliche Überprüfung

| 1.Prüfung auf Übereinstimmung mit den vier SäulenPrüfung der vier Hauptarten der Finanzkontrolle (Rechnungsführung, interne Kontrolle, externe Prüfung und Auftragsvergabe) der UN-Organisationen durch die Kommission, um sich zu vergewissern, dass sie internationalen Standards entsprechen. | |

2.UN-BerichteDie UN-Organisationen müssen jährliche Fortschrittsberichte sowie innerhalb von sechs Monaten nach Beendigung der Durchführung (bei humanitärer Hilfe innerhalb von drei Monaten) einen Abschlussbericht vorlegen. Die jährliche Strategie stützt sich auf Programm-planungsgespräche. | 3.Überwachung vor OrtBesuche von Projektstandorten durch Vertreter der Kommission und Treffen mit Partnern, um die Effizienz der Durchführung und die Erreichung der Ziele sicherzustellen. Dies schließt auch die ergebnisorientierte Überwachung ein. | 4.KontrollenKontrollen (auch an Ort und Stelle) der Kommission zur Bestätigung der Angemessenheit der Verfahren, die im Rahmen der Prüfung auf Übereinstimmung mit den vier Säulen ermittelt wurden, und zur Prüfung auf optimale Mittelverwendung. Anhand von Bewertungen wird zudem die Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit von Hilfsmaßnahmen geprüft. |

Die UN-Berichte enthalten unzureichende Informationen über die Ergebnisse

33. Die Kommission äußert sich kritisch zu UN-Berichten, die zu allgemein gehalten sind, keine Angaben zu aufgetretenen Problemen enthalten und häufig zu spät übermittelt werden [15]. Es ist der Kommission nicht gelungen, angemessene Informationen zu Projektergebnissen zu erhalten, weil nicht für alle Projekte genaue outputorientierte Ziele festgelegt werden. Wenn Leistungsindikatoren quantifiziert werden, so sind sie eher auf die leichter messbaren Projektoutputs als auf die Projektwirkungen ausgerichtet. In den Leitlinien der Kommission für das Projektzyklusmanagement (März 2004) wird unterschieden zwischen Outputindikatoren einerseits und Ergebnis- und Wirkungsindikatoren andererseits. Mit den Outputindikatoren werden die unmittelbaren, konkreten Folgen der getroffenen Maßnahmen gemessen, während mit den Ergebnis- und Wirkungsindikatoren die Auswirkungen des Projekts auf die Begünstigten sowie die langfristigen Folgen erfasst werden. In einigen Fällen wurden Wirkungsindikatoren einbezogen, die allerdings nicht messbar waren, insbesondere nicht innerhalb der von der GD ECHO festgelegten kürzeren Fristen für die Berichterstattung [16] (siehe Kasten 2).

Kasten 2

Schwierigkeiten bei der Messung der Leistung

Bei Projekten, die sowohl Output- als auch Ergebnisindikatoren umfassten, war die UN-Organisation nicht unbedingt in der Lage, über die Ergebnisindikatoren innerhalb der dafür vorgesehenen Frist zu berichten. So bestand beispielsweise bei einem UN-Projekt in Darfur (Sudan) ein outputorientiertes Ziel darin, 25000 Haushalte mit Saatgut für den Anbau von Nutzpflanzen zu versorgen, während das ergebnisorientierte Ziel darauf ausgerichtet war, dass jeder Begünstigte dank der bereitgestellten Hilfe 1,2 Hektar zusätzlich bewirtschaften kann. Im Fall des UN-Projekts für Gesundheit, Ernährung und Wasser in den Bundesstaaten Blauer Nil und Khartum betrafen die Outputindikatoren die Anzahl der unterstützten Kliniken, während sich die Ergebnisindikatoren auf die Mortalitäts- und Morbiditätsrate bezogen. Die UN-Organisationen konnten zwar für diese beiden Projekte der GD ECHO Angaben zu den Outputindikatoren übermitteln, waren aber innerhalb der festgesetzten Frist (drei Monate nach Projektende) nicht in der Lage, Angaben zu den Ergebnisindikatoren in Bezug auf die zusätzlich bewirtschafteten Flächen bzw. die Mortalitäts- und Morbiditätsrate zu machen.

34. Die Qualität der Berichterstattung ist im Zusammenhang mit der Agenda zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit (aid effectiveness agenda) und der von der Kommission und den Vereinten Nationen angestrebten Konzentration auf die Ergebnisse von Bedeutung [17]. Die 2005 verabschiedete Pariser Erklärung über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit verpflichtet die Geber, auf Länderebene gemeinsame Vorkehrungen für Planung und Finanzierung zu treffen. Im Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik aus dem Jahr 2005 wird gleichermaßen die von der EU eingegangene Verpflichtung betont, mit ihren Partnern an der Harmonisierung der Hilfe durch besser vorhersehbare Hilfemechanismen zu arbeiten. Gemäß den 2003 in Stockholm angenommenen "Prinzipien des beispielhaften Geberverhaltens im Rahmen der humanitären Hilfe" (Good Humanitarian Donorship Principles) bemühen sich die Geber, die Bereitstellung von Mitteln für die UN-Organisationen vorhersehbarer und flexibler zu gestalten, und sie prüfen, ob die Zweckbindung gelockert und längerfristige Finanzierungsregelungen eingeführt werden könnten. Durch Zweckbindung der Hilfe für eine große Zahl spezifischer Tätigkeiten lassen sich die Ressourcen gezielt für die Erreichung bestimmter Ergebnisse einsetzen. Diese Vorgehensweise steht jedoch nicht im Einklang mit dem gemeinsamen Ansatz gemäß der Agenda zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit. Die Kommission hat jedoch – zum Teil wegen der ungenügenden Berichterstattung durch die Vereinten Nationen – der Zweckbindung der Mittel vor der Finanzierung einer längerfristigen Zusammenarbeit den Vorzug gegeben [18].

35. Selbst in den Fällen, in denen sich die Kommission an der Finanzierung eines Geberfonds beteiligt, stellt sie die Mittel bisweilen gezielt für bestimmte Tätigkeiten im Rahmen dieses Fonds bereit und bündelt sie nicht mit den Mitteln der anderen Geber (siehe Kasten 3). Durch die Zweckbindung entstehen zusätzliche Anforderungen an die Berichterstattung und die damit verbundenen Kosten. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1999 monierte der Rechnungshof, dass die Vereinten Nationen und die Kommission knappe Ressourcen für die weitgehend unproduktive administrative Aufgabe der Berichterstattung über zweckgebundene Ausgaben einsetzen [19]. Die Kommission erwiderte, dass sie nach neuen Konzepten suche, in die sie die Anregung des Rechnungshofs bezüglich einer weniger starren Zweckbindung einfließen lassen könne. Die vom Rechnungshof durchgeführte Fragebogenerhebung hat ergeben, dass die Kommission bei zehn von 29 Geberfonds (34 %) ihre Mittel für bestimmte Maßnahmen zweckgebunden hat.

Kasten 3

Beispiel für die Zweckbindung

Die Kommission hat 1 Million Euro für einen von einer UN-Organisation verwalteten und mit 14 Millionen Euro ausgestatteten Geberfonds bereitgestellt, um die Wahlen 2006 in Guyana zu unterstützen. Im Gegensatz zur Kommission stellten andere Geber, darunter Kanada (CIDA) und das Vereinigte Königreich (DFID), ihre Beiträge nicht zweckgebunden für bestimmte Tätigkeiten bereit. Die Kommission sah beispielsweise 146000 Euro für Informationstechnologie vor, 418000 Euro für Wählerschulung, 143000 Euro für Medienbeobachtung und 115000 Euro für die Wahlbeobachtung vor Ort. Allerdings wurden die Ausgaben in den Rechnungsführungssystemen der UN-Organisationen nicht nach diesen Haushaltslinien erfasst, und diese Organisation war nicht in der Lage, der Kommission eine Liste der Vorgänge in den einzelnen Kategorien zu übermitteln.

36. Die Kommission trug – mit Ausnahme einer UN-Agentur in den besetzten palästinensischen Gebieten – nicht zum allgemeinen Haushalt der UN-Organe bei [20]. Durch ihren Beitrag zum allgemeinen Haushalt dieser Agentur war die Kommission in der Lage, einen Dialog auf hoher Ebene zu führen, um das System zur Messung der Leistung dieser Organisation und zur Bereitstellung klarer und zuverlässiger Informationen über die Erreichung der Ergebnisse zu verbessern. Die derzeitige Pilotinitiative der Vereinten Nationen, für Geber in einem bestimmten Land eine einzige UN-Schnittstelle einzurichten, wird es der Kommission in Zukunft gegebenenfalls ermöglichen, im Interesse einer stärkeren Harmonisierung der Hilfe eine weniger fragmentierte Finanzierung in Betracht zu ziehen. Jegliche Lockerung der Zweckbindung muss jedoch an ein solides Berichtssystem geknüpft sein, das den Gebern zuverlässige Informationen über die Erreichung der Ergebnisse liefert.

Vor-Ort-Überwachung seitens der Kommission gleicht den Mangel an Informationen in den UN-Berichten nicht aus

37. Die von Delegationsbediensteten vorgenommenen Vor-Ort-Überprüfungen von EuropeAid umfassen Treffen mit UN-Mitarbeitern, Besuche von Projektstandorten und Begünstigten sowie die Teilnahme an Sitzungen der Lenkungsausschüsse. UN-Organisationen, Begünstigte und andere Geber nehmen EuropeAid im Allgemeinen als relativ stark beteiligten Geber wahr. Darüber hinaus führen Berater im Auftrag von EuropeAid Besuche zur ergebnisorientierten Überwachung durch, um Relevanz, Wirtschaftlichkeit, Wirksamkeit, Auswirkungen und potenzielle Nachhaltigkeit der betreffenden Projekte zu bewerten.

38. Allerdings sind die Überwachung durch die Delegationen und die ergebnisorientierte Überwachung nicht darauf ausgerichtet, die unzureichende Berichterstattung der UN über die Wirtschaftlichkeit der Durchführung und die Erreichung der Ergebnisse auszugleichen (siehe Kasten 4). Das Verfahren der ergebnisorientierten Überwachung beruht auf Stichproben, auch Sicherheitsfragen werden in Betracht gezogen. Die Ergebnisse der vom Rechnungshof durchgeführten Fragebogenerhebung zeigten, dass nur sieben von 37 EuropeAid-Projekten (19 %) einer ergebnisorientierten Überwachung unterzogen wurden.

39. Im Gegensatz dazu statten die Mitarbeiter der Außenstellen der GD ECHO den Projektstandorten systematisch alle sechs Monate Besuche zwecks Überwachung ab (es sei denn, dies ist – beispielsweise aus Sicherheitsgründen – nicht möglich) und dokumentieren die entsprechenden Erkenntnisse. Diese Überwachungsberichte sind ein nützliches Instrument, um notwendige Korrekturmaßnahmen in die Wege zu leiten. Allerdings könnte ihre Wirksamkeit erhöht werden, wenn statt ausschließlich mündlicher Auskünfte der schriftliche Bericht an die Partner weitergeleitet würde. Die Überwachung durch die Mitarbeiter der Außenstellen der GD ECHO trägt in Verbindung mit Besuchen von Gutachtern, Dienstreisen von Länderreferenten und den jährlich stattfindenden Gesprächen mit den UN-Organisationen über strategische Programmplanung dazu bei, die Mängel der UN-Berichte auszugleichen.

Kasten 4

Grenzen der Vor-Ort-Überwachung durch EuropeAid

Im Sudan war die Hilfe der Kommission gleichmäßig auf den Norden und den Süden des Landes verteilt. Allerdings hatte die Delegation ihren Sitz in Khartum, im Norden des Landes. Im Süden gab es nur einen Programmmanager, der unter sehr schwierigen Bedingungen arbeitete. Die geplante Eröffnung des Büros im Südsudan (Dschuba) im Jahr 2009 wird die Möglichkeit bieten, die unausgewogene Verteilung der Überwachungsressourcen zu beenden.

Wenn bei Projekten Probleme auftraten, wie im Fall der dringlichen Errichtung von Justizgebäuden im Südsudan, konnte die Überwachung durch die Delegation die unzureichende Kontrolle der UN nicht ausgleichen.

In Sri Lanka wurden für das Projekt einer UN-Organisation zum Bau von Landstraßen keine angemessenen Überwachungs- und Kontrollverfahren festgelegt [21].

Kontrollen der Kommission werden vom Beirat der Rechnungsprüfer der Vereinten Nationen infrage gestellt

40. Gemäß FAFA können die Europäischen Gemeinschaften Kontrollen, darunter Vor-Ort-Kontrollen, von Maßnahmen durchführen, die von den Europäischen Gemeinschaften finanziert werden. Dabei geht es nicht nur darum, die Mittelbewirtschaftungssysteme zu überprüfen, sondern es soll auch festgestellt werden, ob bei der Durchführung der Projekte ein angemessenes Kosten-Nutzen-Verhältnis erzielt wurde. Bis auf wenige Ausnahmen [22] geht es bei den Kontrollbesuchen schwerpunktmäßig um die Angemessenheit der Verfahren, während der Effizienz der Durchführung oder der Effektivität der Ergebnisse in den UN-Berichten und bei der Vor-Ort-Überwachung der Kommission nachgegangen wird. Typische Aufgabenstellungen für Kontrollbesuche bestehen darin,

a) die örtlichen Systeme für die Rechnungsführung über die von der Kommission bereitgestellten Mittel zu bewerten und zu bestätigen, dass sie in der Praxis funktionieren, und

b) die Förderfähigkeit der Ausgaben für die spezifischen Tätigkeiten zu prüfen, für die Mittel bereitgestellt werden.

41. Parallel zur Zunahme der über die Vereinten Nationen bereitgestellten Mittel (siehe Ziffer 1) machte die Kommission verstärkt von ihrem Kontrollrecht Gebrauch. Zwischen 2004 und 2006 nahmen EuropeAid und die GD ECHO zusammengenommen insgesamt 22 Kontrollbesuche vor, d. h. durchschnittlich sieben pro Jahr. Im Jahr 2007 stieg die Zahl der Kontrollbesuche erheblich an; von EuropeAid wurden 38 Kontrollbesuche und von der GD ECHO weitere neun Kontrollbesuche durchgeführt. Im Jahr 2008 führte EuropeAid 25 Kontrollbesuche und die GD ECHO neun Kontrollbesuche durch. Die Zahl der Kontrollbesuche ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass EuropeAid und die GD ECHO jährlich jeweils etwa 180 Verträge mit UN-Organisationen abschließen (siehe Ziffer 5).

42. Innerhalb der Vereinten Nationen gehen die Auffassungen zu den Kontrollen auseinander. Vom Beirat der Rechnungsprüfer der Vereinten Nationen wird das Recht der Kommission auf Prüfung der Ausgaben fortwährend mit der Begründung infrage gestellt, dass die eigenen Prüfungen ausreichend seien (siehe Kasten 5). Der Rat der Rechnungsprüfer der Vereinten Nationen führt die externe Prüfung der Rechnungsabschlüsse der UN-Organe durch [23]. Darüber hinaus ist bei den verschiedenen UN-Agenturen eine interne Prüfung eingerichtet. So verfügt beispielsweise eine UN-Organisation über ein Büro für Rechnungsprüfung und Leistungsüberprüfung (Office of Audit and Performance Review), das jede Tätigkeit wenigstens einmal im Verlauf ihrer Durchführung prüfen muss.

Kasten 5

Seit langem bestehende kontroverse über die Kontrollen durch die Kommission

1993 forderte der Beirat der externen Rechnungsprüfer der Vereinten Nationen in einem Schreiben an den Generalsekretär der Vereinten Nationen nachdrücklich, dass sich die Geber auf die üblichen Prüfungen im Rahmen der UN stützen sollten. Diese Ansicht wurde von der Generalversammlung der Vereinten Nationen unterstützt.

1994 wurde die Kontrollklausel vereinbart, die die Grundlage bildet für den Zugang der Europäischen Kommission zu allen einschlägigen Informationen der UN und für das Recht, Kontrollen durchzuführen, wenngleich es darin heißt, dass die Transaktionen und Rechnungsabschlüsse den internen und externen Prüfungsverfahren der UN unterliegen.

Der Beirat der externen Rechnungsprüfer der Vereinten Nationen äußerte sich weiterhin kritisch zu unabhängigen Prüfungen durch Geber, sodass 2001 eine Zusatzvereinbarung über die Anwendung der Kontrollklausel unterzeichnet wurde.

Im Jahr 2005 machte der Hochrangige Ausschuss für Managementfragen der Vereinten Nationen geltend, dass ausschließlich die Rechnungsprüfer der Vereinten Nationen zur Durchführung von Prüfungen berechtigt seien, obwohl – so der Ausschuss – einige Geber, darunter die Kommission, Druck ausübten, um den Grundsatz der einzigen Prüfung zu durchbrechen.

Anfang 2008 forderte der Controller der Vereinten Nationen, alle Kontrollbesuche so lange auszusetzen, bis die Kontrollklausel, die als mit der Unabhängigkeit der Vereinten Nationen unvereinbar angesehen werde, neu verhandelt oder abgeschafft würde. Die Kommission wies die Forderung zurück.

Im April 2008 war die Frage der Kontrollen das Hauptthema der 5. Jahrestagung der FAFA-Arbeitsgruppe. Die Vereinten Nationen und die Kommission einigten sich darauf, gemeinsame Aufgabenbeschreibungen für Kontrollbesuche auszuarbeiten. Diese Aufgabenbeschreibungen wurden anlässlich der 6. Jahrestagung der Arbeitsgruppe im April 2009 angenommen.

43. Die Kommission stützt sich auf die Arbeit der Rechnungsprüfer der Vereinten Nationen, wenn sie für Überprüfungen und Kontrollen zugänglich ist [24]. Die geprüften Rechnungsabschlüsse der UN-Organisationen insgesamt sind öffentlich zugänglich. Die Abschlüsse für mit Kommissionsmitteln finanzierte Maßnahmen werden allerdings nicht gesondert geprüft.

44. Wenngleich sich die Kommission und die Vereinten Nationen bemüht haben, ihre Differenzen in Bezug auf die Kontrollen zu überwinden, hatte die Kommission nur beschränkten Zugang zu Systemen und Dokumenten der Vereinten Nationen (siehe Kasten 6).

Kasten 6

Beispiele für den beschränkten Zugang der Kommission

Bei der im Jahr 2007 von EuropeAid durchgeführten Kontrolle der von einer UN-Organisation geleisteten Unterstützung für die Wahlen in Guyana bestand kein Zugang zum Rechnungsführungssystem dieser Organisation.

Bei der im Jahr 2007 von EuropeAid durchgeführten Kontrolle des Programms einer UN-Organisation zur Ausrottung der Kinderlähmung durften keine Kopien von Dokumenten angefertigt werden.

Aufgrund der von der Zentrale einer UN-Organisation auferlegten Beschränkungen war es im Rahmen der 2008 von der GD ECHO durchgeführten Kontrolle von Projekten in Uganda nicht möglich, eine angemessene Zahl von Vorgängen zur Prüfung auszuwählen, um zu einer allgemeinen Schlussfolgerung in Bezug auf die Förderfähigkeit der Kosten zu gelangen.

Der Rechnungshof trifft bei der Durchführung von Finanzkontrollen auf hindernisse

45. Für die Zwecke der jährlichen Prüfung der Rechnungsführung der Kommission überprüft der Rechnungshof die Förderfähigkeit einer Zufallsstichprobe von Zahlungen [25]. Für die Vorgänge, die die Vereinten Nationen betreffen, prüft der Rechnungshof, ob die Ausgaben nach Maßgabe der Vereinbarung mit der Kommission getätigt wurden.

46. Die Kommission stellte sicher, dass die Kontrollklausel des FAFA dem Rechnungshof den Zugang zu Informationen einräumt, der zur Durchführung dieser Prüfungen erforderlich ist [26]. In der Kontrollklausel des FAFA ist festgelegt, dass die Europäischen Gemeinschaften – und somit der Rechnungshof, auch wenn dieser nicht ausdrücklich genannt wird – Finanzkontrollen vor Ort durchführen können und dass die Vereinten Nationen alle einschlägigen Finanzinformationen zur Verfügung stellen müssen. Trotzdem hatte der Rechnungshof einige Schwierigkeiten, an Informationen der Vereinten Nationen zu gelangen (siehe Kasten 7).

Kasten 7

Rechnungshof: Schwierigkeiten bei der Erlangung von Informationen

In den Jahresberichten des Rechnungshofs zu den Haushaltsjahren 2001 und 2004 werden seine Schwierigkeiten, an Daten von UN-Organisationen zu gelangen, beschrieben.

Die Prüfung der Europäischen Entwicklungsfonds durch den Rechnungshof für das Jahr 2007 ergab, dass bei zwei von elf Zahlungen an UN-Organisationen eine umfassende Prüfung nicht möglich war, weil der Hof die Belegunterlagen nicht erhalten konnte. Die Prüfung weiterer Zahlungen der UN war durch mangelnde Kooperationsbereitschaft der UN-Organisationen erschwert und wurde letztlich erst durch das Eingreifen der Kommission möglich.

Dem Jahresbericht des Rechnungshofs über die Ausführung des Gesamthaushaltplans zum Haushaltsjahr 2007 zufolge konnten im Falle von drei Zahlungen an Organisationen der Vereinten Nationen einige der erforderlichen Dokumente von den betroffenen Organisationen nicht rechtzeitig vorgelegt werden.

Kapitel 4

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

47. Gemäß dem Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik ist die EU zur Koordinierung und Harmonisierung der Hilfe in enger Zusammenarbeit mit den UN-Organisationen verpflichtet. Die 2003 in Kraft getretene Haushaltsordnung und das FAFA bilden den Rahmen, der es der Kommission ermöglicht, Aufträge freihändig an UN-Organisationen zu vergeben. Die Kommission bleibt für die UN-Organisationen übertragenen Aufgaben rechenschaftspflichtig. Daher kontrolliert sie auf der Grundlage der Haushaltsordnung und der Bestimmungen des FAFA, dass die Finanzverfahren der Vereinten Nationen internationalen Standards entsprechen, und überzeugt sich vom praktischen Funktionieren dieser Systeme und der Erreichung der Ergebnisse anhand von UN-Berichten sowie eigenen Kontrollen und Überwachungsmaßnahmen vor Ort.

Entscheidungen, Hilfe über die Vereinten Nationen umzusetzen

48. Im Rahmen der Entscheidungsfindung bezüglich der Durchführung der Hilfe über die Vereinten Nationen wird nicht nachgewiesen, dass dies die wirtschaftlichste und wirksamste Lösung ist. Die Kommission hat anerkannt, dass die Partner für die Durchführung der Hilfe im Wege solider Entscheidungsverfahren ausgewählt werden müssen, um das Fehlen wettbewerblicher Vergabeverfahren auszugleichen. Allerdings werden die strategischen und rechtlichen Anforderungen nur unzureichend in praktische Entscheidungskriterien umgesetzt. Die Kommission weist vor der Entscheidung, mit einer UN-Organisation zusammenzuarbeiten, nicht überzeugend nach, dass die Vorteile eventuelle Nachteile aufwiegen. Darüber hinaus beruht die Entscheidung zugunsten einer UN-Organisation nicht auf ausreichenden Nachweisen dafür, dass dieser Ansatz wirtschaftlicher und wirksamer ist als andere Wege der Erbringung der Hilfe.

Empfehlung 1

Die Kommission sollte praktische Leitlinien erlassen, um das Entscheidungsverfahren für die Auswahl des Durchführungswegs der geplanten Aufgabe zu verbessern, und die Umsetzung dieser Leitlinien sicherstellen. Die Leitlinien sollten es ermöglichen, transparent, objektiv und systematisch nachzuweisen, dass der gewählte Weg wirtschaftlicher und wirksamer ist als andere Mechanismen der Hilfeerbringung.

Systeme für die Überwachung und Prüfung von Hilfe, die über die Vereinten Nationen bereitgestellt wird

49. Die Kontrollmaßnahmen bieten keine angemessenen Informationen über die Solidität der Finanzverfahren und die Erreichung der Ziele. Die UN-Berichte enthalten nicht systematisch angemessene Informationen über die Projektergebnisse, und die Überwachung durch die Kommission liefert zwar zusätzliche Informationen, reicht aber nicht aus, um diese Mängel voll und ganz auszugleichen. Der Beirat der externen Rechnungsprüfer der Vereinten Nationen hat das Recht der Kommission, die Ausgaben zu kontrollieren, fortwährend infrage gestellt, und der Rechnungshof hatte ebenfalls Schwierigkeiten, an Informationen zu gelangen.

Empfehlung 2

Die Kommission sollte auch weiterhin Möglichkeiten sondieren, wie auf die von UN-Organen durchgeführten Prüfungen zurückgegriffen werden kann, und im Interesse einer raschen Lösung aller Probleme im Zusammenhang mit dem Zugang zu Informationen weiterhin sicherstellen, dass das FAFA angewandt wird.

Empfehlung 3

Unter Berücksichtigung der Anforderungen der Agenda zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit sollte die Kommission dafür sorgen, dass die UN-Berichte ausreichende Informationen über Projektleistung und Erreichung der Ergebnisse einschließlich der Erzielung längerfristiger Auswirkungen enthalten, die innerhalb des bestehenden Berichterstattungszeitraums nicht messbar sind.

Empfehlung 4

EuropeAid sollte sicherstellen, dass seine Vor-Ort-Überwachungsmaßnahmen die über UN-Organisationen umgesetzten Projekte in ausreichendem Maße abdecken und die in den UN-Berichten enthaltenen ergebnisbezogenen Informationen ergänzen und bestätigen.

Empfehlung 5

Die Kommission sollte prüfen, ob sie auf ihren Erfahrungen mit einer UN-Agentur aufbauen und die Mittel für andere UN-Organisationen – zum Beispiel auf Länderebene – stärker gebündelt bereitstellen kann, um einen ähnlichen Dialog auf hoher Ebene zu führen und die Leistung bei der Erreichung der Ziele in den Mittelpunkt zu rücken.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 22. Oktober 2009 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Präsident

[1] Beschlüsse des Europäischen Parlaments betreffend die Entlastung für die Ausführung des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union für die Haushaltsjahre 2004, 2005, 2006 und 2007.

[2] Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 248 vom 16.9.2002, S. 1).

[3] UN-Organisationen können Mittel der Kommission gemäß ihren eigenen Verfahren auf dem Gebiet der Rechnungsführung, der Rechnungsprüfung, der internen Kontrolle und der Auftragsvergabe verwalten, sofern diese den international anerkannten Normen entsprechen (Artikel 53d Absatz 1 der Haushaltsordnung und Präambel des Rahmenabkommens über die Zusammenarbeit im Finanz- und Verwaltungsbereich zwischen der Europäischen Gemeinschaft und den Vereinten Nationen (FAFA)).

[4] Gemäß Artikel 274 des EG-Vertrags führt die Kommission den Haushaltsplan in eigener Verantwortung aus. Gemäß Artikel 27 der Haushaltsordnung sind die Haushaltsmittel nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung zu verwenden. In Artikel 165 der Haushaltsordnung ist festgelegt, dass die Durchführung der Maßnahmen durch internationale Organisationen der Kontrolle der Kommission unterliegt.

[5] Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2342/2002 der Kommission vom 23. Dezember 2002 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 357 vom 31.12.2002, S. 1).

[6] Die Stichprobe von 52 Verträgen mit einem Gesamtwert von 764 Millionen Euro entsprach 7 % aller Verträge (741), die in den Jahren 2006 und 2007 mit den Vereinten Nationen geschlossen wurden, und umfasste 33 % ihres Gesamtwerts (2286 Millionen Euro).

[7] KOM(2001) 231 vom 2.5.2001 – Aufbau einer effizienten Partnerschaft mit den Vereinten Nationen in den Bereichen Entwicklung und humanitäre Hilfe. In der nachfolgenden Mitteilung KOM(2003) 526 vom 10.9.2003 – "Die Europäische Union und die Vereinten Nationen: ein Plädoyer für den Multilateralismus" – wurde erörtert, wie der Rat der Europäischen Union, die Mitgliedstaaten und die Kommission dafür sorgen könnten, dass sich die EU effektiver an der Politikgestaltung auf UN-Ebene beteiligt. Sie beinhaltete jedoch keine Änderung der Strategie in Bezug auf die Zusammenarbeit in den Bereichen Entwicklung und humanitäre Hilfe. Ergänzt werden diese zwei Mitteilungen durch Abkommen über strategische Partnerschaft mit einer Reihe von UN-Organisationen.

[8] Die sechs Schwertpunktbereiche waren i) Handel und Entwicklung; ii) regionale Integration und Zusammenarbeit; iii) Unterstützung der makroökonomischen Politik und Förderung eines gleichberechtigten Zugangs zu sozialen Diensten; iv) Verkehr; v) Ernährungssicherheit und nachhaltige Entwicklung des ländlichen Raums; vi) Ausbau der institutionellen Kapazitäten.

[9] United Nations: Improving Lives – Results from the Partnership of the United Nations and the European Commission in 2007.

[10] Amt für Zusammenarbeit EuropeAid – Jahresbericht 2008 über die Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft und die Umsetzung der Außenhilfe im Jahr 2007.

[11] In Artikel 4.1 des FAFA ist festgelegt, dass ein fester Anteil der direkten förderfähigen Kosten von bis zu 7 % für die Finanzierung der indirekten Kosten von UN-Organisationen infrage kommt. Die von der Kommission finanzierten indirekten Kosten werden in ihren Finanzsystemen nicht gesondert ausgewiesen. Ausgehend von einem jährlichen Mittelvolumen von über 1 Milliarde Euro und unter Berücksichtigung der Tatsache, dass einige Projekte keinen Beitrag in Höhe von 7 % für die indirekten Kosten erhalten, geht der Rechnungshof jedoch davon aus, dass sich der Gesamtbeitrag zu den indirekten Kosten der UN-Organisationen auf etwa 50 Millionen Euro pro Jahr beläuft.

[12] Die laufenden Kosten in Höhe von 60 % waren bei einem Ernährungssicherungsprojekt gegeben und umfassten in diesem Fall den Transport, die Lagerung und den Umschlag vor Ort. Die Kommission führte diese extrem hohen Kosten teilweise auf die Bedingungen in Darfur zurück, vertrat aber auch die Auffassung, dass die Verfahren im Hinblick auf höhere Kostenwirksamkeit gestrafft werden müssen.

[13] Nach Artikel 165 der Haushaltsordnung unterliegt die Durchführung der Maßnahmen durch internationale Organisationen der Kontrolle der Kommission. Diese Kontrolle erfolgt entweder im Wege einer vorherigen Genehmigung oder durch eine nachträgliche Überprüfung oder aber im gemischten Verfahren.

[14] Die Kommission hat als Grundlage für diese Bewertung Richtwerte für jedes Verfahren festgelegt.

[15] In über 70 % der Antworten der GD ECHO auf die Fragebögen des Rechnungshofs wurde angegeben, dass die UN-Organisationen Berichte verspätet übermittelten.

[16] Gemäß Artikel 2.6 des FAFA ist im Fall von humanitärer Hilfe innerhalb von drei Monaten und in anderen Fällen innerhalb von sechs Monaten nach Projektende ein Abschlussbericht zu übermitteln.

[17] Gemäß der Präambel des FAFA sind alle im Rahmen dieses Abkommens durchgeführten Tätigkeiten auf die Erreichung humanitärer, entwicklungspolitischer oder sonstiger Ergebnisse ausgerichtet. Der Übergang zu einem ergebnisorientierten Ansatz sollte mit einer entsprechenden Abkehr von der ausschließlichen Prüfung von Inputs und Tätigkeiten einhergehen. Auch in den gemeinsamen Leitlinien über die Berichterstattung im Rahmen des FAFA von April 2007 wird darauf hingewiesen, dass die Ergebnisorientierung – im Einklang mit den ergebnisorientierten Managementgrundsätzen der Vereinten Nationen – wichtig ist, damit die Kommission beurteilen kann, ob die Ziele der Maßnahme erreicht wurden.

[18] Laut KOM(2001) 231 vom 2.5.2001 – Aufbau einer effizienten Partnerschaft mit den Vereinten Nationen in den Bereichen Entwicklung und humanitäre Hilfe – haben bislang zahlreiche Faktoren, einschließlich der ungenügenden Berichterstattung, das Zustandekommen einer programmorientierten langfristigen Zusammenarbeit behindert.

[19] Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1999.

[20] In der Mitteilung KOM(2001) 231 vom 2.5.2001 – Aufbau einer effizienten Partnerschaft mit den Vereinten Nationen in den Bereichen Entwicklung und humanitäre Hilfe – wurde festgestellt, dass die Kommission nicht beabsichtigte, in diesem Stadium Beiträge zum Haushalt der UN-Organisationen vorzuschlagen, da kein Mehrwert geschaffen würde, wenn die EG die ihr von den Mitgliedstaaten übermittelten Ressourcen an die UN-Agenturen als Grundbeitrag weiterleiten würde.

[21] Sonderbericht Nr. 6/2008 des Europäischen Rechnungshofs – Rehabilitationshilfe der Europäischen Kommission nach dem Tsunami und dem Hurrikan Mitch (http://eca.europa.eu). Später verstärkte die Kommission die unabhängige Qualitätskontrolle vor der Abnahme der abgeschlossenen Arbeiten.

[22] Die im Jahr 2008 von der GD ECHO durchgeführte Kontrolle eines von einer UN-Organisation durchgeführten Projekts zur Unterstützung und zum Schutz der Binnenvertriebenen in Uganda schloss beispielsweise eine Überprüfung der Fortschritte anhand von Indikatoren ein.

[23] Der Rat der Rechnungsprüfer der Vereinten Nationen besteht aus den Rechnungshofspräsidenten dreier UN-Mitgliedstaaten und ist für die externe Prüfung der Rechnungsabschlüsse der UN-Organe zuständig. Der Beirat der externen Rechnungsprüfer, dem die Mitglieder des Rates der Rechnungsprüfer angehören, hat die Aufgabe, die Prüfungen zu koordinieren und Informationen über Methoden und Erkenntnisse auszutauschen.

[24] Internationaler Prüfungsgrundsatz 600 – Verwendung der Arbeit eines anderen Abschlussprüfers; Internationaler Prüfungsgrundsatz 402 – Besonderheiten bei der Prüfung von Unternehmen, die Dienstleistungsorganisationen in Anspruch nehmen; Stellungnahme Nr. 2/2004 des Rechnungshofes zum Modell der "Einzigen Prüfung" (ABl. C 107 vom 30.4.2004, S. 1).

[25] Der Rechnungshof ist gemäß Artikel 248 des EG-Vertrags verpflichtet, dem Parlament und dem Rat eine Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sowie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge vorzulegen.

[26] Artikel 43 Absatz 4 Buchstabe h der Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung zufolge enthalten Vereinbarungen mit internationalen Organisationen Bestimmungen über das Recht des Rechnungshofs auf Zugang zu den für die Wahrnehmung seiner Aufgaben erforderlichen Informationen.

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