Sonderbericht Die Verwendung von 
Budgethilfe zur 
Verbesserung der 
Mobilisierung inländischer 
Einnahmen in 
Subsahara-AfrikaDE 2016  Nr. 35
EUROPÄISCHER
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PDF ISBN 978-92-872-6828-0 ISSN 1977-5644 doi:10.2865/39347 QJ-AB-16-036-DE-N
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© Europäische Union, 2017
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Die Verwendung von  
Budgethilfe zur 
Verbesserung der 
Mobilisierung inländischer  
Einnahmen in 
Subsahara-Afrika
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)SonderberichtDE 2016  Nr. 35
02
 Prüferteam
Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen 
Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf 
bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der 
betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.
Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Kammer III (Externe Politikbereiche, Sicherheit und Justiz) unter Vorsitz von Karel 
Pinxten, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Danièle Lamarque, Mitglied des Hofes. Frau 
Lamarque wurde unterstützt von ihrer Kabinettchefin Stéphanie Girard, dem Leitenden Prüfungsmanager Alejandro Ballester 
Gallardo, dem Aufgabenleiter Piotr Zych sowie den Prüfern Karel Meixner und Helka Nykaenen.
Von links nach rechts:  S. Girard, H. Nykaenen, D. Lamarque, A. Ballester Gallardo, P . Zych, K. Meixner
03
 Inhalt
Ziffer
 Abkürzungen
I – VIII Zusammenfassung
1 – 14 Einleitung
1 – 2 Die Mobilisierung inländischer Einnahmen ist von großer Bedeutung für eine nachhaltige 
Entwicklung
3 Die Mobilisierung inländischer Einnahmen hat für die internationale Entwicklungsgemeinschaft 
einen hohen Stellenwert
4 – 7 Die EU engagiert sich für die Mobilisierung inländischer Einnahmen
8 – 14 Die Mobilisierung inländischer Einnahmen zählt zu den zentralen entwicklungspolitischen 
Herausforderungen, die mit der Budgethilfe angegangen werden
15 – 18 Prüfungsumfang und Prüfungsansatz
19 – 67 Bemerkungen
19 – 38 Der neue Ansatz der Kommission führte zu besseren Anforderungen im Hinblick auf 
die Bewertung der Mobilisierung inländischer Einnahmen in den Partnerländern. Diese 
Anforderungen wurden in der Praxis jedoch noch nicht vollständig erfüllt
20 – 31 Bestimmte zentrale Aspekte der Mobilisierung inländischer Einnahmen wurden von der Kommission nicht – 
wie in den Leitlinien angegeben – bewertet
32 – 38 Der Risikomanagementrahmen der Kommission für die Budgethilfe ermöglichte keine umfassende 
Bewertung der Risiken im Zusammenhang mit der Mobilisierung inländischer Einnahmen
39 – 59 Die Wirksamkeit der Bedingungen für Budgethilfe, des Politikdialogs und der 
Kapazitätsentwicklung wurde durch konzeptionelle Mängel und schwierige Umstände vor Ort 
beeinträchtigt
40 – 49 In den meisten ihrer Budgethilfeverträge verwendete die Kommission keine spezifischen Bedingungen 
hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen, und soweit es solche Bedingungen gab, waren sie 
nicht immer relevant
50 – 57 Der Politikdialog wurde im Allgemeinen gut koordiniert, aber seine Wirksamkeit als Instrument zur 
Unterstützung der Mobilisierung inländischer Einnahmen wurde durch einen schwachen strategischen 
Fokus und durch schwierige Umstände vor Ort beeinträchtigt
58 – 59 Die Kapazitätsentwicklungskomponente von Budgethilfeverträgen zielte selten auf die Mobilisierung 
inländischer Einnahmen ab
60 – 67 Die Kommission verfügte nicht über angemessene Instrumente, um zu belegen, dass die EU-
Budgethilfe zur Mobilisierung inländischer Einnahmen in den Partnerländern beitrug
04 Inhalt 
68 – 76 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
 Anhang I  –  Budgethilfe als Anteil an der bilateralen öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit 
insgesamt
 Anhang II – Für die Prüfung ausgewählte Länder und Budgethilfeverträge
 Antworten der Kommission und des EAD
05
 Abkürzungen
AKP : Gruppe der Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean
BEPS : Base Erosion and Profit Shifting  (Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung)
BIP: Bruttoinlandsprodukt
BNE : Bruttonationaleinkommen
DCI : Development Cooperation Instrument (Finanzierungsinstrument für die Entwicklungszusammenarbeit)
DRM : Domestic Revenue Mobilisation  (Mobilisierung inländischer Einnahmen)
EEF : Europäische Entwicklungsfonds
EITI : Extractive Industries Transparency Initiative  (Initiative für Transparenz in der Rohstoffwirtschaft)
IWF : Internationaler Währungsfonds
OECD : Organisation for Economic Cooperation and Development  (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und 
Entwicklung)
PEFA : Programm Public Expenditure and Financial Accountability  (Öffentliche Ausgaben und finanzielle 
Rechenschaftspflicht)
PFM : Public Financial Management  (Verwaltung der öffentlichen Finanzen)
RMF : Risk Management Framework  (Risikomanagementrahmen)
TADAT : Tax Administration Diagnostic Assessment Tool  (Instrument zur diagnostischen Bewertung von 
Steuerverwaltungen)
ÜLG : Überseeische Länder und Gebiete
06
 Zusammenfassung
I
Der Begriff „Mobilisierung inländischer Einnahmen“ ( Domestic Revenue Mobilisation  – DRM) bezieht sich auf die Erzielung 
von Staatseinnahmen aus inländischen Quellen steuerlicher und nichtsteuerlicher Art. Die Verbesserung der Mobilisie -
rung inländischer Einnahmen von Entwicklungsländern ist ein entscheidender Faktor für die nachhaltige Entwicklung die -
ser Länder und gehört deshalb mittlerweile zu den Prioritäten der EU-Entwicklungspolitik. Die EU unterstützt die Mobili -
sierung inländischer Einnahmen in diesen Ländern durch verschiedene Hilfemodalitäten, einschließlich Budgethilfe. Rund 
20 % der EU-Entwicklungsfinanzierung werden in Form von Budgethilfe gewährt, wobei Subsahara-Afrika der größte 
Empfänger ist. Die Verbesserung der Mobilisierung inländischer Einnahmen zählt zu den fünf zentralen entwicklungspoli -
tischen Herausforderungen, auf die sich der 2012 angenommene neue Ansatz der Kommission für Budgethilfe bezieht.
II
Mit der vorliegenden Prüfung untersuchte der Hof, ob die Kommission Budgethilfeverträge wirksam nutzte, um die Mobi -
lisierung inländischer Einnahmen in Ländern mit geringem Einkommen und Ländern mit unterem-mittlerem Einkommen 
in Subsahara-Afrika zu fördern. Der Hof analysierte insbesondere die Bewertung der Einnahmenpolitik und Einnahmen -
verwaltung der Partnerländer durch die Kommission, die Knüpfung der Budgethilfe an Bedingungen, den Politikdialog 
und die Kapazitätsentwicklung. Ferner untersuchte der Hof, ob die Kommission – durch die verfügbaren Überwachungs -
indikatoren und Bewertungen – den Beitrag dieser Form von Hilfe zur Verbesserung der Mobilisierung inländischer 
Einnahmen belegen kann.
III
Der Hof stellte fest, dass der neue Ansatz der Kommission dazu beigetragen hat, das Potenzial der Budgethilfe zur Stär -
kung der Mobilisierung inländischer Einnahmen zu steigern, dass jedoch Mängel bei der Umsetzung dazu führten, dass 
dieses Potenzial nicht umfassend genutzt wurde. Daher gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die Kommission 
Budgethilfeverträge bisher noch nicht wirksam genutzt hat, um die Mobilisierung inländischer Einnahmen zu fördern.
IV
Bei der Konzeption der Budgethilfemaßnahmen durch die Kommission wurde die Mobilisierung inländischer Einnah -
men unzureichend berücksichtigt. Die Kommission führte zwar in Abstimmung mit anderen Gebern eine systematische 
Bewertung der Einnahmenpolitik und Einnahmenverwaltung der Partnerländer durch. Dies erfolgte jedoch nicht immer 
umfassend. Länderbewertungen sind von grundlegender Bedeutung für die Konzeption von Budgethilfe, da sie der Kom -
mission dabei helfen, kritische Aspekte zu ermitteln, auf die in den Auszahlungsbedingungen, bei der Kapazitätsentwick -
lung und bei dem parallel zur Finanzierung geführten Politikdialog eingegangen werden sollte. In den vom Hof geprüften 
Bewertungen wurden jedoch einige wesentliche Aspekte der Steuerpolitik und Steuerverwaltung nicht berücksichtigt. 
Ferner wurden zentrale Risiken im Zusammenhang mit Steuerbefreiungen sowie mit der Erhebung und Überweisung von 
Steuern und von nichtsteuerlichen Einnahmen aus natürlichen Ressourcen nicht bewertet.
07 Zusammenfassung 
V
Nur in fünf der 15 geprüften Budgethilfeverträge machte die Kommission die Auszahlung von Budgethilfemitteln von der 
Umsetzung spezifischer Reformen zur Mobilisierung inländischer Einnahmen abhängig. Ferner stellte der Hof fest, dass 
diese Bedingungen nicht immer zu einer wirksamen Förderung von Reformen zur Mobilisierung inländischer Einnahmen 
führten, da die Bedingungen entweder zu einfach erfüllbar oder aber nicht durchsetzbar waren, wodurch sich für die 
Partnerländer der Anreiz zur Durchführung von Reformen verringerte. Insgesamt wurden bei allen Arten von Budgethil -
feverträgen nur in unzureichendem Umfang Bedingungen festgelegt, die sich auf die Mobilisierung inländischer Einnah -
men bezogen, was nicht mit der entscheidenden Funktion übereinstimmt, die der Mobilisierung inländischer Einnahmen 
erklärtermaßen zugeordnet wird.
VI
Der Politikdialog hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen war fokussierter, wenn er mit spezifischen Bedin -
gungen oder Indikatoren einherging, da zum Festlegen, Aushandeln und zur anschließenden Überwachung dieser Bedin -
gungen eingehende Gespräche mit den Partnerländern erforderlich waren. Allerdings führten schwierige Verhältnisse 
in den betreffenden Ländern dazu, dass der Politikdialog nicht regelmäßig stattfand. Die Kommission entwickelte keine 
Strategien, um ihren Politikdialog anhand von konkreten Aspekten der Mobilisierung inländischer Einnahmen – beispiels -
weise festgelegten Prioritäten, Zielen, Gesprächspartnern und Terminen – zu strukturieren.
VII
Die EU-Budgethilfe umfasste sehr geringe Mittelzuweisungen, um den Kapazitätsbedarf zu decken, nämlich nur 0,2 % des 
Gesamtwerts der geprüften Verträge. Zudem ergab die Prüfung durch den Hof einen Mangel an angemessenen Überwa -
chungsinstrumenten, mit denen bewertet werden könnte, inwieweit die Budgethilfe insgesamt zu Verbesserungen bei 
der Mobilisierung inländischer Einnahmen beigetragen hat.
VIII
Der Hof unterbreitet der Kommission eine Reihe von Empfehlungen zur Stärkung der folgenden Bereiche: Bewertun -
gen und Risikoanalysen in Bezug auf die Mobilisierung inländischer Einnahmen, Anwendung von auf die Mobilisierung 
inländischer Einnahmen bezogenen Auszahlungsbedingungen, Förderung der Kapazitätsentwicklung, Politikdialog sowie 
Bewertung der Budgethilfe im Hinblick auf eine bessere Mobilisierung inländischer Einnahmen.
08
 Einleitung
Die Mobilisierung inländischer Einnahmen ist von 
großer Bedeutung für eine nachhaltige Entwicklung
01 
Armutsbekämpfung und nachhaltige Entwicklung sind abhängig von Wirtschafts -
wachstum und Investitionen, aber auch von der Bereitstellung einer breiten Palette 
von Gütern und Leistungen im Sinne der Daseinsvorsorge, wie etwa Bildung, öffent -
liche Infrastruktur und Gesundheitsversorgung. Diese öffentlichen Dienstleistungen 
kosten mehr Geld, als durch Entwicklungshilfe allein aufgebracht werden kann. Sie 
müssen durch inländische Einnahmen finanziert werden, einschließlich Steuern sowie 
Einnahmen aus der Nutzung natürlicher Ressourcen (wie beispielsweise Konzessions -
gebühren und Gewinnbeteiligungen), bei denen es sich um die bei Weitem größte 
Finanzierungsquelle handelt, die für Staaten verfügbar ist1. Eine vermehrte Mobilisie -
rung inländischer Einnahmen ( Domestic Revenue Mobilisation  – DRM) verringert die 
Abhängigkeit von Entwicklungshilfe und führt zu Verbesserungen bei der öffentli -
chen Verwaltung, da Steuerzahler in der Regel darauf achten, dass die Regierungen 
ihrer Rechenschaftspflicht nachkommen, und sie ist von zentraler Bedeutung für den 
Staatsaufbau.
02 
Entwicklungsländer, insbesondere Länder mit geringem Einkommen und Länder 
mit unterem-mittlerem Einkommen2, sind bei der Mobilisierung von Einnahmen mit 
erheblichen Herausforderungen konfrontiert. Ihre Steuerquote3 liegt zwischen 10 % 
und 20 % gegenüber 25 % bis 40 % in Industrieländern4. Sie stehen vor besonde -
ren Herausforderungen, was die Erhebung von Steuern und sonstigen Einnahmen 
betrifft: Armut und Analphabetismus in weiten Kreisen der Bevölkerung, schwierig zu 
besteuernde Bevölkerungsgruppen in der Subsistenzwirtschaft und im informellen 
Sektor, problematische Buchführung in der Privatwirtschaft, mangelnde Rechtsstaat -
lichkeit und ein hoher Grad an Korruption sowie schwache Verwaltungskapazitäten5. 
Die Wirksamkeit der nationalen Steuersysteme und der Anstrengungen zur Mobili -
sierung inländischer Einnahmen wird möglicherweise zusätzlich beeinträchtigt durch 
eine enge Steuerbemessungsgrundlage und ein Ungleichgewicht zwischen direkter 
und indirekter Besteuerung sowie durch kostspielige steuerliche Anreize und Aus -
nahmeregelungen, insbesondere in rohstoffreichen Ländern.1 Die Gesamteinnahmen eines 
Staates bestehen aus den 
Steuereinnahmen, den 
nichtsteuerlichen Einnahmen 
und dem Zentralbankgewinn. 
Die wichtigsten Komponenten 
der Steuereinnahmen sind 
direkte Steuern (z. B. 
Einkommensteuer), indirekte 
Steuern (z. B. Mehrwertsteuer), 
Verbrauchsteuern (beispiels -
weise auf Tabak) sowie Zölle. 
Die nichtsteuerlichen 
Einnahmen umfassen 
Konzessionsgebühren, die für 
den Zugang zu natürlichen 
Ressourcen (z. B. Öl, Gold, 
Diamanten) gezahlt werden, 
sowie Gewinnbeteiligungen 
aus dem Abbau von 
natürlichen Ressourcen. Der 
Zentralbankgewinn stammt 
hauptsächlich aus der 
Ausgabe von Banknoten und 
Münzen, die in der Volkswirt -
schaft in Umlauf gebracht 
werden.
2 Volkswirtschaften mit 
geringem Einkommen sind 
definiert als Länder, in denen 
das – nach der Weltbank-Atlas-
Methode  berechnete – 
Bruttonationaleinkommen 
(BNE) pro Kopf maximal 
1 045 US-Dollar beträgt. In 
Volkswirtschaften mit 
mittlerem Einkommen beläuft 
sich das BNE pro Kopf auf 
mehr als 1 045 US-Dollar, aber 
weniger als 12 736 US-Dollar. 
Volkwirtschaften mit hohem 
Einkommen weisen ein BNE 
pro Kopf von 12 736 US-Dollar 
oder mehr auf. Die Trennlinie 
zwischen einer Volkswirtschaft 
mit unterem-mittlerem 
Einkommen und einer 
Volkswirtschaft mit höherem-
mittlerem Einkommen liegt 
bei einem BNE pro Kopf von 
4 125 US-Dollar. Siehe http://
data.worldbank.org/about/
country-and-lending-groups .
3 Die Steuerquote eines Landes 
ist das Verhältnis zwischen 
den Steuereinnahmen und 
dem Bruttoinlandsprodukt 
(BIP).
4 Siehe OECD, Governance, 
Taxation and Accountability: 
Issues and Practices  
(Governance, Besteuerung 
und Rechenschaftspflicht: 
Probleme und Verfahren), 
2008, S.  21-22.
5 Ebenda.
09 Einleitung 
Die Mobilisierung inländischer Einnahmen hat für die 
internationale Entwicklungsgemeinschaft einen 
hohen Stellenwert
03 
Die Mobilisierung inländischer Einnahmen wird seit 13 Jahren in zahlreichen in -
ternationalen Foren diskutiert. Die Notwendigkeit zur Erhöhung der inländischen 
Einnahmen durch effiziente und wirksame Steuersysteme zählt zu den grundlegen -
den Zielen des Monterrey-Konsensus von 2002 über die Entwicklungsfinanzierung6. 
Auf der Folgekonferenz in Doha7 im Jahr 2008 wurde betont, dass eine transparente 
Verwaltung der öffentlichen Finanzen, eine effizientere Steuererhebung, eine brei -
tere Steuerbemessungsgrundlage sowie ein verstärktes Vorgehen gegen Steuerhin -
terziehung und illegale Finanzströme erforderlich seien8. Auf der Rio+20-Konferenz 
im Jahr 20129 und auf der Konferenz von Addis Abeba10 im Juli 2015 wurde ebenfalls 
bekräftigt, dass die Mobilisierung inländischer Einnahmen zu den obersten Prioritä -
ten auf der entwicklungspolitischen Agenda für die Zeit nach 2015 zählt.
Die EU engagiert sich für die Mobilisierung 
inländischer Einnahmen
04 
Im Jahr 2009 gab die Europäische Kommission eine Mitteilung über die Förderung 
des verantwortungsvollen Handelns im Steuerbereich heraus11. In einem Folgedo -
kument aus dem Jahr 2010 wurden Wege vorgeschlagen, wie die EU Entwicklungs -
länder beim Aufbau von wirksamen, gerechten und nachhaltigen Steuersystemen 
und Steuerverwaltungen unterstützen könnte12. In einem 2011 angenommenen 
neuen Rahmen für Entwicklungspolitik13 wurden acht Schwerpunktbereiche für das 
Handeln der EU festgelegt, darunter Steuerpolitik und Verwaltung sowie natürliche 
Ressourcen14.
05 
Im Jahr 2015 betonte auch das Europäische Parlament15, dass die Mobilisierung 
inländischer Einnahmen in den Entwicklungsländern wichtig sei, und verwies auf 
die Herausforderungen im Zusammenhang mit Steuervermeidung, Steuerhinterzie -
hung und illegalen Finanzströmen. Es empfahl eine Reihe von Maßnahmen, wie die 
Verstärkung finanzieller und technischer Hilfe für Entwicklungsländer und regionale 
Steuerverwaltungsrahmen, sowie die Annahme von Grundsätzen für das Aushandeln 
von Steuerabkommen.6 Internationale Konferenz der UN 
über die Entwicklungsfinanzie -
rung , Monterrey, Mexiko, 
März 2002; siehe http://www.
un.org/esa/ffd/monterrey/
MonterreyConsensus.pdf .
7 Internationale Folgekonferenz 
zur Entwicklungsfinanzierung zur 
Überprüfung der Umsetzung des 
Monterrey-Konsenses, Doha, 
Katar, November/
Dezember  2008.
8 In der Konferenzerklärung wird 
zwar die Zuständigkeit eines 
jeden Landes für sein Steuersys -
tem anerkannt, zugleich aber auf 
die Verantwortung der 
internationalen Gemeinschaft 
hingewiesen, die Anstrengungen 
der Entwicklungsländer zu 
unterstützen, indem sie die 
technische Hilfe verstärkt sowie 
die internationale Zusammenar -
beit und Einbindung bei 
internationalen Steuerangele -
genheiten  – einschließlich im 
Bereich der Doppelbesteue -
rung  – verbessert.
9 Konferenz der Vereinten 
Nationen über nachhaltige 
Entwicklung ( United Nations 
Conference on Sustainable 
Development  – UNCSD), Rio de 
Janeiro, 20.-22.  Juni  2012. 
10 Auf der dritten Konferenz zur 
Entwicklungsfinanzierung in 
Addis Abeba im Juli 2015 
vereinbarten die Geberländer die 
Addis Tax Initiative , die darauf 
abzielt, Steuerreformen in 
Entwicklungsländern – unter 
besonderer Berücksichtigung 
internationaler Steuerfragen – zu 
fördern.
11 KOM(2009) 201 endgültig vom 
28. April  2009 „Förderung des 
verantwortungsvollen Handelns 
im Steuerbereich“.
12 KOM(2010) 163 endgültig vom 
21. April 2010 „Steuerwesen und 
Entwicklung  – Zusammenarbeit 
mit den Entwicklungsländern bei 
der Förderung des verantwor -
tungsvollen Handelns im 
Steuerbereich“.
13 KOM(2011) 637 endgültig vom 
13. Oktober 2011 „Für eine 
EU-Entwicklungspolitik mit 
größerer Wirkung: Agenda für 
den Wandel“.
14 Im Bereich der Steuerpolitik 
verpflichtete sich die EU, sich in 
den Partnerländern weiterhin für 
faire und transparente 
Steuersysteme einzusetzen. Im 
Bereich der natürlichen 
Ressourcen verpflichtete sie sich, 
Aufsichtsprozesse und  -einrich -
tungen stärker zu unterstützen 
10 Einleitung 
06 
Das politische Engagement der EU zur Unterstützung der Mobilisierung inländischer 
Einnahmen in Entwicklungsländern spiegelt sich in der Rechtsgrundlage für die 
Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) und für das Finanzierungsinstrument für die 
Entwicklungszusammenarbeit (DCI)16, das aus dem EU-Gesamthaushalt finanziert 
wird, wider. Was die EEF anbelangt, so umfasst das Abkommen von Cotonou17, das 
den derzeitigen Rahmen für die Beziehungen zwischen der EU und den Staaten in 
Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP-Staaten) bildet, Koopera -
tionsmaßnahmen, die vorrangig auf die Verbesserung und Stärkung der Verwaltung 
der öffentlichen Finanzen abzielen. In der Verordnung zur Schaffung des DCI18 für 
den Zeitraum 2014-2020 verpflichtet sich die EU zur Förderung der Mobilisierung 
inländischer Einnahmen durch Stärkung der Finanzpolitik der Partnerländer mit dem 
Ziel, die Armut und die Abhängigkeit von Hilfe zu verringern.
07 
Eine Übersicht zu den wichtigsten regionalen und internationalen Initiativen und 
Finanzierungsmodi, durch welche die Kommission die Mobilisierung inländischer 
Einnahmen in Partnerländern unterstützt, findet sich in Abbildung 1 .und sich weiterhin für 
Verwaltungsreformen 
einzusetzen, die eine 
nachhaltige Nutzung der 
natürlichen Ressourcen und 
eine transparente Verwaltung 
fördern.
15 Europäisches Parlament, 
Bericht über das Thema 
„Steuerumgehung und 
Steuerhinterziehung als 
Herausforderungen für die 
Staatsführung, den Sozial -
schutz und die Entwicklung in 
Entwicklungsländern“ 
(2015/2058(INI)), 2015.
16 Das DCI ermöglicht die 
Gewährung von Hilfe durch 
i) geografische Programme mit 
Partnerländern in Lateinameri -
ka, Asien, Zentralasien und 
dem Nahen und Mittleren 
Osten sowie Südafrika zur 
Unterstützung von Maßnah -
men in einem breiten 
Spektrum von Bereichen sowie 
durch ii)  thematische 
Programme.
17 Abkommen zur zweiten 
Änderung des Partnerschafts -
abkommens zwischen den 
Mitgliedern der Gruppe der 
Staaten in Afrika, im karibi -
schen Raum und im Pazifischen 
Ozean einerseits und der 
Europäischen Gemeinschaft 
und ihren Mitgliedstaaten 
andererseits, unterzeichnet in 
Cotonou am 23. Juni 2000.
18 Verordnung (EU) Nr. 233/2014 
des Europäischen Parlaments 
und des Rates vom 
11. März 2014 zur Schaffung 
eines Finanzierungsinstru -
ments für die Entwicklungszu -
sammenarbeit für den 
Zeitraum  2014-2020, Artikel  3 
Absatz 8 Buchstabe e (ABl. L 77 
vom 15.3.2014, S. 44).
11 Einleitung Abbildung 1Mitwirkung der Kommission bei der Unterstützung der Mobilisierung inländischer 
Einnahmen in Subsahara-Afrika
Quelle:  Europäischer Rechnungshof.Mobilisierung inländischer Einnahmen der PartnerländerRegionale Initiativen
– African T ax Administration Forum (ATAF - 
Afrikanisches Forum für Steuerverwaltung)
– Centre de rencontres et d’études des dirigeants des administrations ﬁscales (CREDAF - Begegnungs- und Studienzentrum für Leiter von Steuerbe-hörden)
– Regionale technische Unterstützungszentren 
des IWFEU-Unterstützung
– Budgethilfe
– Projekte
Auf Drittländer abzielende Rohstoﬃnitiativen
– Extractive Industries Transparency Initiative (EITI - Initiative 
für Transparenz in der Rohstoﬀwirtschaft)
– Topical Trust Fund on Managing Natural Resources Wealth (Thematischer Treuhandfonds: Verwaltung des Rohstoﬀreichtums) (IWF)
– Rechtsdurchsetzung, Politikgestaltung und Handel im 
Forstsektor (FLEGT - Forest Law Enforcement, Governance and Trade)
– Extractives Global Programmatic Support (umfassende programmbezogene Unterstützung für rohstoﬀreiche Länder) (Weltbank)Kooperationsinitiativen
– UN-Steuerausschuss
– T ax Policy and Administration Topical Trust Fund (Thema-tischer Treuhandfonds: Steuerpolitik und Verwaltung) (IWF)
– Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA - Öﬀentliche Ausgaben und ﬁnanzielle Rechenschaftspﬂicht)
– International T ax Compact (ITC - internationale Steuerinitia-tive)
– International T ax Dialogue (ITD - internationaler Steuerdia-log)
– T ax Administration Diagnostic Assessment Tool (TADAT - Instrument zur diagnostischen Bewertung von Steuerver-waltungen)
– Base Erosion and Proﬁt Shifting (Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung) (OECD)
– Tripartite initiative on transfer pricing (trilaterale Initiative zu Verrechnungspreisen) (OECD, Weltbank, Europäische Kommission)
12 Einleitung 
Die Mobilisierung inländischer Einnahmen zählt zu 
den zentralen entwicklungspolitischen 
Herausforderungen, die mit der Budgethilfe 
angegangen werden
08 
Laut Definition der Kommission ist „Budgethilfe“ der Transfer finanzieller Ressourcen 
an das Finanzministerium eines Partnerlandes, nachdem sich dieses zur Einhaltung 
der vereinbarten Zahlungsbedingungen verpflichtet hat. Diese Finanzmittel gehen 
in den Haushalt des Partnerlandes ein und unterliegen dann folglich den Verfahren 
des Partnerlandes für die Verwaltung der öffentlichen Finanzen19. Neben Transfer -
zahlungen umfasst Budgethilfe drei weitere Komponenten: Politikdialog mit dem 
Partnerland, Leistungsbewertung auf der Grundlage von Auszahlungsbedingungen 
sowie Kapazitätsentwicklung. Mithilfe dieser drei Komponenten geht die Kommission 
spezifische entwicklungspolitische Herausforderungen an (siehe Kasten 1 ), während 
die Transferzahlungen für die Regierungen der Partnerländer Mittel und Anreiz sind, 
um die erforderlichen Reformen einzuleiten.
09 
Die EU stellt einen erheblichen Teil ihrer Entwicklungsfinanzierung mittels Budgethil -
fe bereit. Laut den jüngsten verfügbaren Informationen (siehe Anhang I ) betrug der 
Anteil der Mittelbindungen für Budgethilfe an der gesamten öffentlichen Entwick -
lungshilfe der EU im Zeitraum 2010-2014 zwischen 8,6 % und 18,2 %, während dieser 
Anteil bei den EU-Mitgliedstaaten im selben Zeitraum durchschnittlich zwischen 
1,62 % und 2,77 % lag. Auf Budgethilfe entfallen etwa 20 % der EU-Zahlungen im 
Bereich Entwicklungszusammenarbeit20.19 Europäische Kommission: 
Budget support guidelines  
(Leitlinien für die Budgethilfe), 
September  2012.
20 Europäische Kommission, 
Budget support –  financial 
implementation, risk 
assessment, and selected 
poverty, macroeconomic and 
fiscal results  (Budgethilfe  – fi-
nanzielle Durchführung, 
Risikobewertung sowie 
ausgewählte Ergebnisse 
hinsichtlich Armutsbekämp -
fung, Makroökonomie und 
Haushalt), 2015.
Zentrale entwicklungspolitische Herausforderungen, die mit der Budgethilfe 
angegangen werden
1) Förderung der Menschenrechte und demokratischer Werte
2) Verbesserung der Finanzverwaltung, makroökonomische Stabilität, integratives Wachstum und Bekämpfung 
von Korruption und Betrug
3) Förderung von Sektorreformen und Verbesserung sektorspezifischer Dienstleistungen
4) Schaffung geordneter Staatlichkeit in fragilen Staaten und Bewältigung von Entwicklungsproblemen von klei -
nen Inselstaaten und überseeischen Ländern und Gebieten
5) stärkere Mobilisierung eigener Einnahmen des Partnerlandes und geringere Hilfeabhängigkeit
Quelle: Europäische Kommission: Budget support guidelines  (Leitlinien für die Budgethilfe), September 2012.Kasten 1
13 Einleitung 
10 
Im Jahr 2011 gab die Kommission die Mitteilung „Der künftige Ansatz für die EU-Bud -
gethilfe an Drittstaaten“21 heraus, in der sie dazu auffordert, bei der Programmierung 
der EU-Budgethilfe stärkeren Nachdruck auf die Mobilisierung eigener Einnahmen 
des Partnerlandes zu legen. Dieser überarbeitete Ansatz wurde anschließend vom 
Rat gebilligt22. Auf dieser Grundlage nahm die Kommission im September 2012 neue 
Leitlinien für die Budgethilfe an, die am 1. Januar 2013 in Kraft traten. Diesen Leit -
linien zufolge ist die Mobilisierung inländischer Einnahmen das Kernstück für eine 
nachhaltige Entwicklungsfinanzierung und eine der fünf zentralen entwicklungspo -
litischen Herausforderungen, die mit der Budgethilfe angegangen werden müssen 
(siehe Kasten 1 ).
11 
Die Kommission schließt drei Arten von Budgethilfeverträgen (siehe Kasten 2 ).21 KOM(2011) 638 endgültig vom 
13. Oktober 2011.
22 Schlussfolgerungen des Rates 
zur Mitteilung „Der künftige 
Ansatz für die EU-Budgethilfe 
an Drittstaaten“, 3166. Tagung 
des Rates (Auswärtige 
Angelegenheiten), Brüssel, 
14. Mai 2012.Kasten 2Arten der Budgethilfe, die von der Europäischen Kommission gewährt werden23
1. Good-Governance- und Entwicklungsvereinbarungen
Mit diesen Vereinbarungen sollen Kernbereiche der Verwaltungssysteme, die Rechenschaftspflicht und Refor -
men der Partnerländer unterstützt werden. Diese Form der Budgethilfe können nur Staaten erhalten, die gemäß 
Einschätzung der EU bestimmten Grundwerten24 verpflichtet sind. Insgesamt sind 17 von 78 laufenden Verträgen 
(22 %) in Subsahara-Afrika Good-Governance- und Entwicklungsvereinbarungen.
2. Sektorreformvereinbarungen
Diese Form der Budgethilfe zielt darauf ab, im betreffenden Sektor die Governance und die Erbringung von Diens -
ten zu verbessern. Die meisten laufenden Budgethilfeverträge in Subsahara-Afrika sind Sektorreformvereinbarun -
gen (44 von 78, d. h. 56 %).
3. Staatsentwicklungsvereinbarungen
Diese Vereinbarungen zielen darauf ab, unter Bedingungen fragiler Staatlichkeit die Partnerländer bei der Wahr -
nehmung der wichtigsten staatlichen Funktionen zu unterstützen oder den Übergang zur demokratischen 
Staatsführung zu fördern. Bei 22 % der laufenden Budgethilfeverträge in Subsahara-Afrika handelt es sich um 
Staatsentwicklungsvereinbarungen.
23 Analyse des Hofes auf der Grundlage von Daten der Kommission (siehe Ziffer 13 und Tabelle 1 ).
24 Vertrag über die Europäische Union, Artikel 21: „Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, die universelle Gültigkeit und Unteilbarkeit der Menschenrechte 
und Grundfreiheiten, die Achtung der Menschenwürde, der Grundsatz der Gleichheit und der Grundsatz der Solidarität sowie die Achtung der 
Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen und des Völkerrechts“.
14 Einleitung 
12 
Um für Budgethilfe förderfähig zu sein, müssen Partnerländer Folgendes nachwei -
sen: i) Relevanz, Glaubwürdigkeit und zufriedenstellende Fortschritte bei der Um -
setzung von nationalen/sektorbezogenen Strategien und Reformen zur Förderung 
von nachhaltigem Wachstum und zur Armutsbekämpfung; ii) eine stabilitätsorien -
tierte makroökonomische Politik; iii) ein ausreichend transparentes, zuverlässiges 
und wirksames System zur Verwaltung der öffentlichen Finanzen (Public Financial 
Management – PFM); und iv) Transparenz und Kontrolle des Haushalts25. Gemäß den 
neuen Leitlinien ist die Mobilisierung inländischer Einnahmen bei der Bewertung der 
Makroökonomie und der Verwaltung der öffentlichen Finanzen als Förderfähigkeits -
kriterien zu berücksichtigen.
13 
Ende 2015 gab es 261 laufende Budgethilfeverträge in 88 Ländern (siehe Tabelle 1 )26. 
Insgesamt ist Subsahara-Afrika der größte Empfänger von Budgethilfe (Mittelbindun -
gen von 6 Milliarden Euro).
14 
Die seit Inkrafttreten der neuen Leitlinien für die Budgethilfe unterzeichneten Bud -
gethilfeverträge beliefen sich im April 2016 auf insgesamt 4,9 Milliarden Euro. Davon 
waren 1,7 Milliarden Euro für Subsahara-Afrika bestimmt. Angesichts der Besonder -
heiten dieser Art von Hilfe (siehe Ziffer 8) ist es nicht möglich, den Betrag zu ermit -
teln, welcher unmittelbar für die Mobilisierung inländischer Einnahmen bereitgestellt 
wird.25 Die Bedingungen für die 
Gewährung von direkter 
Budgethilfe unterliegen 
hinsichtlich der EEF dem 
Abkommen von Cotonou 
(Artikel 61 Absatz 2) und 
hinsichtlich des Gesamthaus -
halts den gemeinsamen 
Durchführungsbestimmun -
gen (Titel II Artikel 4 Absatz 2) 
und der Haushaltsordnung 
(Anwendungsbestimmungen, 
Artikel 186 und Artikel 258).
26 Zudem wurden Ende 2015 drei 
Mittelbindungen im Rahmen 
des Instruments für Heranfüh -
rungshilfe beschlossen. Diese 
Mittelbindungen wurden in 
Tabelle 1  nicht berücksichtigt, 
da die Verträge im Jahr 2015 
noch nicht angelaufen waren 
und keine Auszahlungen 
erfolgten.Tabelle 1Laufende Budgethilfeverträge Ende 2015, nach Regionen
Region Anzahl LänderAnzahl Budget­
hilfeverträgeArt der Budgethilfeverträge
Mittelbindung 
für Budgethilfe 
insgesamt
(Millionen  Euro)Sektorreform ­
vereinbarun ­
gen1Good ­Gover ­
nance ­ und 
Entwicklungs ­
vereinbarun ­
gen2Staatsentwick ­
lungsvereinba ­
rungen
Subsahara-Afrika 32 78 44 17 17 5 948,0
Europäische Nachbarschaftspolitik 10 80 75 1 4 3 777 ,6
Asien, Pazifik und ÜLG 28 53 45 7 1 1  6 5 7, 6
Karibik und Lateinamerika 17 49 46 2 1 1 260,7
Instrument für Heranführungshilfe1 1 1 0 0 40,0
Insgesamt 88 261 211 27 23 12 683,9
81 % 10 % 9 %
1 Umfasst sektorbezogene Budgethilfe.
2 Umfasst allgemeine Budgethilfe.
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Zahlen der Europäischen Kommission.
15
 Prüfungsumfang und 
Prüfungsansatz
15 
Angesichts der entwicklungspolitischen Priorität der EU, die Mobilisierung inlän -
discher Einnahmen zu fördern, und angesichts der Wichtigkeit der Budgethilfe in 
diesem Zusammenhang legte der Hof folgende Prüfungsfrage fest: „Setzte die 
Kommission Budgethilfeverträge wirksam ein, um die Mobilisierung inländischer Ein -
nahmen in Ländern mit geringem Einkommen und Ländern mit unterem-mittlerem 
Einkommen in Subsahara-Afrika zu fördern?“ Der Schwerpunkt der Prüfung lag auf 
drei zentralen Bereichen:
a) Führte die Kommission in Abstimmung mit anderen Gebern eine angemessene 
Bewertung der Einnahmenpolitik und Einnahmenverwaltung der Partnerländer 
durch?
b) Setzte die Kommission die Bedingungen für Budgethilfe, den Politikdialog und 
die Kapazitätsentwicklung wirksam ein, um die Mobilisierung inländischer Ein -
nahmen zu fördern?
c) Gibt es klare Anhaltspunkte dafür, dass die EU-Budgethilfe einen positiven Beitrag 
zur Mobilisierung inländischer Einnahmen in den Partnerländern geleistet hat?
16 
Die Prüfung betraf Budgethilfeverträge, die nach dem 1. Januar 2013 unterzeichnet 
wurden, d. h. nach Inkrafttreten der neuen Leitlinien für die Budgethilfe27.
17 
Die Prüfung umfasste eine analytische Durchsicht von 15 Budgethilfeverträgen, die 
sich auf 1,25 Milliarden Euro belaufen (24,5 % des Werts aller seit 2013 unterzeichneten 
Verträge) und die mit neun Ländern mit geringem Einkommen oder unterem-mittlerem 
Einkommen in Subsahara-Afrika geschlossen wurden: Kap Verde, Zentralafrikanische 
Republik, Mali, Mauretanien, Mosambik, Niger, Ruanda, Senegal und Sierra Leone (siehe 
Anhang II ). Bei diesen Verträgen untersuchte der Hof Vollständigkeit und Kohärenz 
der von der Kommission durchgeführten Bewertungen der Reformen zur Mobilisie -
rung inländischer Einnahmen sowie der diesbezüglichen Politik und Verwaltung in 
den betreffenden Ländern. Ferner überprüfte er die Festlegung und Umsetzung der 
Kapazitätsentwicklung und des Politikdialogs im Zusammenhang mit der Mobilisie -
rung inländischer Einnahmen sowie die Festlegung von spezifischen Bedingungen für 
die Unterstützung. Zudem überprüfte der Hof die verfügbaren Statistiken und Bewer -
tungen zu den Fortschritten, die von den neun Ländern im Bereich der Mobilisierung 
inländischer Einnahmen erzielt wurden.
18 
Die Prüfung umfasste Besuche in drei Ländern, die jeweils eine andere Art von 
Budgethilfevertrag mit der Kommission geschlossen hatten: Kap Verde (Good-Go -
vernance- und Entwicklungsvereinbarung), Ruanda (Sektorreformvereinbarung) und 
Sierra Leone (Staatsentwicklungsvereinbarung). Im Rahmen dieser Besuche führten 
Vertreter des Hofes Gespräche mit Mitarbeitern der Kommission sowie mit Vertretern 
nationaler Behörden und anderer Geber/Interessenträger, einschließlich des Interna -
tionalen Währungsfonds, der Weltbank und nationaler Rechnungskontrollbehörden. 
Vertreter des Hofes trafen auch mit Vertretern des britischen Ministeriums für inter -
nationale Entwicklung ( Department for International Development ) in London zusam -
men. Die Prüfung fand zwischen Oktober 2015 und April 2016 statt.27 Der Hof führte keine 
Bewertung der Vor- und 
Nachteile von Budgethilfe im 
Vergleich zu anderen 
Hilfemodalitäten durch.
16
 Bemerkungen
Der neue Ansatz der Kommission führte zu besseren 
Anforderungen im Hinblick auf die Bewertung der 
Mobilisierung inländischer Einnahmen in den 
Partnerländern. Diese Anforderungen wurden in der 
Praxis jedoch noch nicht vollständig erfüllt
19 
Im vorliegenden Abschnitt wird darauf eingegangen, ob die Kommission bei der 
Konzeption ihrer Budgethilfemaßnahmen eine Analyse hinsichtlich der Mobilisie -
rung inländischer Einnahmen durchführte, wie in den Leitlinien angegeben. Der Hof 
untersuchte insbesondere, ob die Kommission in Abstimmung mit anderen Gebern 
eine angemessene Bewertung der Einnahmenpolitik und Einnahmenverwaltung der 
Partnerländer sowie der damit verbundenen Risiken vorgenommen hatte.
Bestimmte zentrale Aspekte der Mobilisierung inländischer 
Einnahmen wurden von der Kommission nicht – wie in den 
Leitlinien angegeben – bewertet
20 
Der Hof analysierte, ob in den Leitlinien der Kommission eine umfassende Bewertung 
der in den Partnerländern hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen 
bestehenden Situation vorgesehen war. Anschließend untersuchte der Hof, ob die 
für die 15 geprüften Budgethilfeverträge verfügbaren Bewertungen hinsichtlich der 
Mobilisierung inländischer Einnahmen sich tatsächlich auf alle in den Leitlinien auf -
geführten Aspekte erstrecken.
21 
Gemäß den neuen Leitlinien für die Budgethilfe der Kommission soll die im jeweili -
gen Partnerland hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen bestehende 
Situation im Rahmen der Bewertung der Förderfähigkeitskriterien bezüglich der 
makroökonomischen Stabilität und der Verwaltung der öffentlichen Finanzen (siehe 
Ziffer 12) untersucht werden. Diese Bewertung sollte umfassend sein, da die Kommis -
sion sie auch verwendet, um die zentralen Herausforderungen und Schwachstellen 
hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen zu ermitteln und zu priori -
sieren, die mit den verschiedenen Komponenten der Budgethilfe (d.  h. Politikdialog, 
spezifische Bedingungen und Kapazitätsentwicklung) abgedeckt werden sollen.
22 
Nach Auffassung des Hofes war in den Leitlinien ein umfassender Rahmen zur Bewer -
tung der Mobilisierung inländischer Einnahmen vorgesehen. Dies ist eine Verbesse -
rung im Vergleich zum bisherigen Ansatz, bei dem die Kommission im Rahmen der 
Konzeption der Budgethilfemaßnahmen keine systematische Analyse hinsichtlich der 
Mobilisierung inländischer Einnahmen in den Partnerländern durchführte. Gemäß 
den aktuellen Leitlinien sollte die Kommission bei der Bewertung der makroökono -
mischen Stabilität die Anstrengungen berücksichtigen, die das betreffende Land zur 
Stärkung der Mobilisierung inländischer Einnahmen unternommen hat, insbesondere 
etwaige Steuerreformen und ihre erwarteten Auswirkungen, während die Steuerver -
waltung im Rahmen des Förderfähigkeitskriteriums der Verwaltung der öffentlichen 
Finanzen bewertet wird.
17 Bemerkungen 
28 Der Rahmen für öffentliche 
Ausgaben und finanzielle 
Rechenschaftspflicht ( Public 
Expenditure and Financial 
Accountability  – PEFA) dient 
der Bewertung und Berichter -
stattung über die Stärken und 
Schwächen bei der Verwal -
tung der öffentlichen 
Finanzen. Er umfasst derzeit 
31 Leistungsindikatoren, die in 
94 „Dimensionen“ unterglie -
dert sind. Die Leistung bei 
jedem Indikator und bei jeder 
Dimension wird auf einer 
Ordinalskala mit vier 
Bewertungsstufen von A bis 
D gemessen.
29 TADAT ( Tax Administration 
Diagnostic Assessment 
Tool  – Instrument zur 
diagnostischen Bewertung 
von Steuerverwaltungen) 
ermöglicht eine objektive und 
standardisierte Bewertung der 
Stärken und Schwächen der 
Steuerverwaltung und des 
Steuersystems eines Landes. 
TADAT wird von zahlreichen 
Entwicklungspartnern und 
Einrichtungen weltweit 
unterstützt, darunter die 
Europäische Kommission, 
Deutschland, der IWF, Japan, 
die Niederlande, Norwegen, 
die Schweiz, das Vereinigte 
Königreich und die Weltbank. 
Im Zeitraum 2013-2015 
wurden TADAT-Pilot-
Bewertungen in 17  Ländern 
durchgeführt, u. a. in 
Mosambik und Ruanda, die in 
der Stichprobe des Hofes 
enthalten waren.
30 Die Analyse der Steueraus -
schöpfung dient als grobe 
Richtschnur für Steuerrefor -
men in Ländern mit 
unterschiedlicher Steuerkraft 
und unterschiedlichem 
Einnahmenniveau.23 
Die von der Kommission durchgeführten Bewertungen stützten sich auf eine breite 
Palette von Diagnoseinstrumenten und Berichten. Als Bezugspunkte und – in den 
meisten Fällen auch – als Grundlage für die Bewertungen dienten Berichte des IWF 
und der Weltbank. Die Bewertungen gaben Aufschluss über die Entwicklung der 
PEFA-Ratings28 und über die wichtigsten Stärken und Schwächen der Einnahmensys -
teme gemäß den TADAT-Berichten29, soweit verfügbar. Weitere Quellen waren staat -
liche Dokumente, nationale Statistiken sowie von nationalen Prüfbehörden heraus -
gegebene Berichte. Die Ergebnisse der Bewertungen stimmten weitgehend mit den 
Bewertungen anderer Geber und Interessenträger überein (siehe Ziffer  56).
Aspekte hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen, die im 
Rahmen der makroökonomischen Bewertung zu analysieren sind
24 
In den Bewertungen der Kommission wurden die jüngsten Entwicklungen bei den 
Einnahmenniveaus, die bei der Umsetzung von Steuerreformen erzielten Fortschritte 
und die derzeitigen Reformplanungen (einschließlich der festgelegten Hauptziele) 
beschrieben. Besonderes Augenmerk galt auch den in den PEFA- und IWF-Berichten 
festgestellten wichtigsten Schwachstellen.
25 
Die Bewertungen aller geprüften Länder umfassten daher eine Darstellung der jüngs -
ten Entwicklungen bei den Einnahmenniveaus (Steuerquote) und einen Vergleich 
mit ähnlichen Ländern (in der Regel mit Nachbarländern). Die Steuerquote ist zwar 
hilfreich bei der Darstellung der Gesamtsituation eines Landes hinsichtlich der Mobi -
lisierung inländischer Einnahmen sowie für Vergleichszwecke, aber zu allgemein, um 
Analysen im Hinblick auf wichtigste Herausforderungen und Bedürfnisse durchzufüh -
ren. Deshalb ist in den Leitlinien der Kommission eine eingehendere Analyse vorgese -
hen, darunter eine Aufschlüsselung der Steuereinnahmen und der sonstigen Einnah -
men sowie Angaben zu den Gesamtkosten und  -auswirkungen von Steuerbefreiungen 
sowie ferner eine Schätzung der Steuerausschöpfung, d.  h. des Verhältnisses zwischen 
der tatsächlichen Steuerlast und der potenziellen Steuerleistungsfähigkeit.
26 
Der Hof stellte jedoch fest, dass die von der Kommission erstellten Bewertungen 
hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen im Allgemeinen keine Angaben 
zu den genannten Aspekten enthielten, obwohl diese von entscheidender Bedeutung 
sind, um die Leistung eines Landes in Bezug auf die Mobilisierung inländischer Einnah -
men zu bewerten. Die Steuerausschöpfung, die Aufschluss darüber gibt, in welchem 
Maße ein Land sein Steuerpotenzial nutzt30, wurde für keines der geprüften Länder 
geschätzt. Steuerliche Anreize (siehe Ziffer  38) wurden bei vier der geprüften Länder 
als Herausforderung genannt, aber keine der Bewertungen enthielt eine Schätzung der 
Gesamtkosten und der potenziellen Auswirkungen von Steuerbefreiungen. Das kann 
in vielen Entwicklungsländern problematisch sein, da Steuerbefreiungen oftmals zu 
Wettbewerbsverzerrungen führen, die Steuereinnahmen mindern und möglicherweise 
Korruption begünstigen können. Die Zusammensetzung und die Relevanz der verschie -
denen Arten von Steuern und sonstigen Einnahmen, einschließlich der Einnahmen aus 
natürlichen Ressourcen, wurden nur bei vier Ländern dargelegt (Mauretanien, Mosam -
bik, Ruanda und Senegal). Das Verhältnis zwischen direkten und indirekten Steuern 
wurde nur für Kap Verde, die Zentralafrikanische Republik und Sierra Leone angegeben.
18 Bemerkungen 
27 
Es kann durchaus sein, dass zentrale Daten hinsichtlich der Mobilisierung inländischer 
Einnahmen in manchen Ländern nicht vorliegen. In den Bewertungen der Kommis -
sion wird auf dieses Fehlen aber nicht ausdrücklich hingewiesen. Die Tatsache, dass 
diese Informationen fehlen, ist jedoch von Bedeutung, da es sich um ein Anzeichen 
für eine unzureichende Kapazität der Partnerländer in diesem Bereich handeln 
kann – ein Kapazitätsdefizit, das die Kommission in der Folge mit den verschiedenen 
Komponenten der Budgethilfe beheben könnte (siehe Ziffer  8).
Aspekte hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen, die im 
Rahmen der Bewertung der Verwaltung der öffentlichen Finanzen zu 
analysieren sind
28 
Die Kapazität der Steuerbehörden, inländische Einnahmen zu mobilisieren, ist auch 
ein Aspekt, der durch die Bewertungen der Kommission abzudecken ist. In den meis -
ten Fällen untersuchte die Kommission die Struktur der Verwaltung oder skizzierte 
die Anstrengungen der jeweiligen Regierung zur Stärkung der Steuerbehörden. 
Allerdings enthielt keine der Bewertungen eine Analyse des Bedarfs an Personal 
oder Sachmitteln, der zu einer Einschränkung der Arbeit der Steuerbehörden führt, 
obwohl eine derartige Analyse in den Leitlinien vorgesehen ist.
29 
Durch Korruption verringern sich die Einnahmen eines Staates. Daher trägt Transpa -
renz bei den Staatseinnahmen zur Korruptionsbekämpfung bei. In allen Bewertun -
gen werden bestehende oder geplante Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung 
genannt, und bei den meisten der geprüften Länder wurden auch allgemeine Fragen 
der Transparenz analysiert. Der Hof stellte fest, dass der Zugang der Öffentlichkeit 
zu Informationen über das Steuerrecht und über steuerliche Anreize – bei denen es 
sich um wichtige Aspekte der Transparenz handelt – lediglich in Mali und Mosambik 
bewertet wurde.
30 
Ein weiterer Aspekt, der in den Bewertungen der Kommission oftmals fehlte, waren 
internationale Initiativen, die unter anderem darauf abzielen, die staatlichen Einnah -
men zu vermehren, indem sie den Verlust von Finanzmitteln durch Steuerhinterzie -
hung, Geldwäsche und sonstige Finanzstraftaten bekämpfen31. Jüngsten Studien 
zufolge gehen den Staaten Afrikas durch illegale Finanzströme schätzungsweise 
mehr als 50 Milliarden US-Dollar pro Jahr an Einnahmen verloren32. Der Hof stellte 
fest, dass – obwohl die EU diese Initiativen aktiv fördert – in den Bewertungen nicht 
systematisch auf die Beteiligung der geprüften Länder eingegangen wurde33. Auf die 
Probleme der Verrechnungspreise34, der Rechtsvorschriften für ausländische Gesell -
schaften und des Missbrauchs von Steuerabkommen (wie sie derzeit im Rahmen des 
BEPS-Aktionsplans erörtert werden35) wurde nicht eingegangen. Auch die Teilnahme 
von Vertretern der Partnerländer an Gesprächen und Verhandlungen auf internatio -
naler Ebene, für die bestimmte Fachkompetenzen erforderlich sind, die in Entwick -
lungsländern oftmals nicht vorhanden sind, war nicht Gegenstand der Bewertung der 
Verwaltung der öffentlichen Finanzen und der makroökonomischen Bewertung.31 Beispielsweise die EITI 
(Extractive Industries 
Transparency Initiative  – 
Initiative für Transparenz in 
der Rohstoffwirtschaft), der 
Kimberley-Prozess sowie der 
Aktionsplan zur Bekämpfung 
der Gewinnverkürzung und 
Gewinnverlagerung 
(BEPS-Aktionsplan) der OECD/
G20.
32 Illicit Financial Flows  (Illegale 
Finanzströme), Bericht der 
hochrangigen Arbeitsgruppe 
für illegale Finanzströme aus 
Afrika, in Auftrag gegeben von 
der Konferenz der Minister für 
Finanzen, Planung und 
Wirtschaftsentwicklung, die 
von der Afrikanischen Union 
und der Wirtschafts -
kommission für Afrika der 
Vereinten Nationen 
ausgerichtet wurde.
33 Nur in den Bewertungen zu 
Mauretanien, Mosambik und 
Sierra Leone wurde die EITI 
genannt. In der Bewertung zur 
Zentralafrikanischen Republik 
wurde die Aussetzung der EITI 
und des Kimberley-Prozesses 
im Jahr  2013 analysiert.
34 Der Problemkreis „Verrech -
nungspreise“ bezieht sich auf 
alle Aspekte von Abreden 
hinsichtlich Verrechnungsprei -
sen zwischen kontrollierten 
(oder verbundenen) 
juristischen Personen.
35 Mit dem BEPS-Aktionsplan soll 
gegen die – mit Besorgnis 
wahrgenommene  – 
Gewinnverkürzung und 
Gewinnverlagerung sowie 
gegen sonstige internationale 
Steuervermeidungstechniken 
bekannter multinationaler 
Konzerne vorgegangen 
werden.
19 Bemerkungen 
31 
In Tabelle 2  sind die zentralen Aspekte der Mobilisierung inländischer Einnahmen 
zusammengefasst, die in den Leitlinien als Bestandteil der Bewertung der Verwaltung 
der öffentlichen Finanzen und der Bewertung der makroökonomischen Stabilität auf -
geführt sind. Zudem ist angegeben, inwieweit diese Aspekte in den vom Hof geprüf -
ten Bewertungen tatsächlich berücksichtigt wurden. Tabelle 2Aspekte der Mobilisierung inländischer Einnahmen, die im Rahmen der 
Bewertung der Verwaltung der öffentlichen Finanzen und der Bewertung der 
makroökonomischen Stabilität zu analysieren sind
Aspekte hinsichtlich der Mobilisierung 
inländischer Einnahmen, die im Rahmen 
der Bewertung der Verwaltung der öffent ­
lichen Finanzen zu analysieren sindIn den geprüften Be ­
wertungen enthalten?Aspekte hinsichtlich der Mobilisierung 
inländischer Einnahmen, die im Rahmen 
der Bewertung der makroökonomischen 
Stabilität zu analysieren sindIn den geprüften Be ­
wertungen enthalten?
Wichtigste kurz- und mittelfristige Herausfor -
derungen für die Verwaltung der öffentlichen 
FinanzenJaBestehende Finanzpolitik, neue Maßnahmen, 
erwartete Auswirkungen Ja
Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung  
(siehe Ziffer 29)JaSteuerquote (mit und ohne natürliche Ressour -
cen)  
(siehe Ziffer 26)Ja
Bewertung der finanziellen und organisatori -
schen Kapazität des Partnerlandes zur Mobilisie -
rung inländischer Einnahmen  
(siehe Ziffer 28)ZumeistAnstrengungen zur stärkeren Mobilisierung 
inländischer Einnahmen (Verbesserung des 
Verhältnisses zwischen inländischen Einnahmen 
und Ausgaben)  
(siehe Ziffer 24)Zumeist
Stärkung der Steuerverwaltung  
(siehe Ziffer 28)ZumeistSteueranreize (Gesamtkosten und Auswirkungen 
von Befreiungen)  
(siehe Ziffer 26)Teilweise
Transparenz und Zugang zu Informationen 
(rohstoffreiche Länder)  
(siehe Ziffer 29)TeilweiseSteuersystem  – Zusammensetzung und Rele -
vanz verschiedener Steuern  
(siehe Ziffer 26)Teilweise
International vereinbarte Steuerstandards und 
Steuerinitiativen  
(siehe Ziffer 30)TeilweiseSteuerausschöpfung1 (Schätzung)  
(siehe Ziffer 26) Nein
Öffentlich verfügbare Informationen über 
Steuerrecht und Steueranreize  
(siehe Ziffer 29)Nein
Bewertung der personellen Kapazitäten zur 
Mobilisierung inländischer Einnahmen  
(siehe Ziffer 28)Nein
1 Sowohl mit als auch ohne Einnahmen aus natürlichen Ressourcen.
Quelle:  Europäischer Rechnungshof.
20 Bemerkungen 
Der Risikomanagementrahmen der Kommission für die 
Budgethilfe ermöglichte keine umfassende Bewertung 
der Risiken im Zusammenhang mit der Mobilisierung 
inländischer Einnahmen
32 
Der Ansatz der Kommission für die Budgethilfe umfasst einen Risikomanagementrah -
men, der speziell gestaltet wurde, um Risiken im Zusammenhang mit dem Erreichen 
der Ziele der Budgethilfe zu ermitteln. Dieser Rahmen ist zudem ein wichtiges Inst -
rument für die Konzeption der Budgethilfemaßnahmen. Auf diese Weise wird die im 
vorhergehenden Abschnitt genannte Bewertung der Einnahmenpolitik und Einnah -
menverwaltung durch eine Analyse der damit verbundenen Risiken ergänzt.
33 
Der Hof prüfte, ob sich der hohe Stellenwert, den die Mobilisierung inländischer 
Einnahmen innerhalb der Budgethilfe einnimmt, im Risikomanagementrahmen der 
Kommission widerspiegelte. Insbesondere wurde analysiert, ob die zentralen Risiken 
im Zusammenhang mit der Verbesserung der Mobilisierung inländischer Einnahmen 
durch den Risikofragebogen der Kommission angemessen abgedeckt waren.
34 
Der Risikomanagementrahmen besteht aus einer Reihe von Fragen, die fünf Über -
schriften zugeordnet sind36. Von den 44 Fragen des Risikofragebogens bezog sich 
eine (Frage 38) unmittelbar auf die Mobilisierung von Einnahmen37. Obwohl diese 
Frage von hoher Relevanz ist, da sie die Veranlagung, Erhebung und fristgerechte 
Überweisung der Steuern an die Staatskasse des jeweiligen Partnerlandes betrifft, 
waren die von der Kommission durchgeführten Bewertungen zu den Risiken im Zu -
sammenhang mit der Erhebung und fristgerechten Überweisung der Steuern oftmals 
unvollständig.
35 
Dem Fragebogen zufolge sollten Antworten auf diese Frage anhand des PEFA-Indi -
kators PI-3 bewertet werden, bei dem die tatsächlichen inländischen Einnahmen mit 
dem im Haushalt veranschlagten Betrag verglichen werden. Dieser Indikator ermög -
licht zwar eine Bewertung der Risiken im Zusammenhang mit der Genauigkeit der 
Einnahmenprognosen, sagt jedoch nichts über die Wirksamkeit der Steuererhebung 
aus. Zudem wurden im Fragebogen keine Angaben zu anderen PEFA-Indikatoren 
verlangt, wie etwa PI-14 (Wirksamkeit der Maßnahmen zur Registrierung von Steu -
erzahlern und zur Steuerveranlagung) und PI-15 (Wirksamkeit bei der Erhebung von 
Steuerzahlungen), deren Schwerpunkt auf den Risiken im Zusammenhang mit der 
Steuerveranlagung und der Steuererhebung liegt.36 Politische Risiken, makro -
ökonomische Risiken, 
Entwicklungsrisiken, 
Verwaltung der öffentlichen 
Finanzen, Korruption und 
Betrug.
37 Frage 38 (unter Überschrift 4.2 
Controls in Revenue Collection 
and Budget Execution  
(Kontrollen bei der Erhebung 
von Staatseinnahmen sowie 
beim Haushaltsvollzug): „What 
is the risk that taxes due are 
not properly assessed, 
collected and transferred to 
the Treasury in a timely 
manner?“ (Welches Risiko 
besteht, dass fällige Steuern 
nicht ordnungsgemäß 
veranlagt und erhoben sowie 
fristgerecht an die Staatskasse 
überwiesen werden?)
21 Bemerkungen 
36 
Folglich wurden die Indikatoren PI-14 und PI-15 bei der Beantwortung von Frage 38 
des Risikofragebogens in keinem der geprüften Länder berücksichtigt. Dass die 
Risiken im Zusammenhang mit der Mobilisierung inländischer Einnahmen unzurei -
chend beachtet wurden, wurde in der im Februar 2015 herausgegebenen Bewertung 
der Kommission zu Mosambik festgestellt38. Die Kommission hatte bereits in ihrem 
Bericht aus dem Jahr 2013 über die Budgethilfe festgestellt, dass Risiken im Zusam -
menhang mit der Steuererhebung in überraschend wenigen Risikomanagementrah -
men erfasst würden39. Lediglich bei einem der neun geprüften Länder (Sierra Leone) 
bewertete die Kommission die Risiken im Zusammenhang mit der Mobilisierung 
inländischer Einnahmen als hoch.
37 
Ferner bezieht sich Frage 38 auf fällige Steuern („taxes due“), deckt jedoch nicht das 
Risiko ab, dass nichtsteuerliche Einnahmen, wie etwa Konzessionsgebühren für den 
Zugang zu natürlichen Ressourcen sowie Gewinnbeteiligungen aus dem Abbau von 
natürlichen Ressourcen, möglicherweise nicht ordnungsgemäß festgesetzt, erhoben 
und an die Staatskasse überwiesen werden. In einigen der geprüften Länder wa -
ren die Rohstoffeinnahmen fast so hoch wie die Steuereinnahmen. So beliefen sich 
beispielsweise im Jahr 2012 in Mauretanien die Rohstoffeinnahmen auf 14,9 % des 
außerhalb der Rohstoffwirtschaft erzielten BIP , während die Steuereinnahmen 16,9 % 
des außerhalb der Rohstoffwirtschaft erzielten BIP betrugen40.
38 
Weitere wichtige Risikofaktoren im Zusammenhang mit der Mobilisierung inländi -
scher Einnahmen, die im derzeitigen Risikomanagementrahmen nicht berücksichtigt 
werden, sind das Ausmaß und die Art von Steuerbefreiungen. Diese Instrumente, die 
steuerliche Anreize, befristete Steuerbefreiungen, Steuergutschriften, Steuerermä -
ßigungen, steuerfreie Zonen usw. umfassen, haben Auswirkungen auf die Höhe der 
möglichen Einnahmen eines Staates und beeinflussen zugleich auch Entscheidungen 
über wirtschaftliche Tätigkeiten sowie das Potenzial, ausländische Direktinvestitio -
nen anzuziehen.38 In der Antwort auf Frage 38 
des Risikomanagementrah -
mens zu Mosambik heißt es 
unter anderem, dass das 
Risiko 38 (das sich nicht nur auf 
die Erhebung der prognosti -
zierten Beträge, sondern auch 
auf die ordnungsgemäße 
Anwendung der Steuerregeln 
beziehe) durch den Indikator 
PI-3 nicht vollständig 
abgedeckt werde.
39 GD Internationale Zusammen -
arbeit und Entwicklung, 
Budget support – financial 
implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results (pilot report)  
(Budgethilfe  – finanzielle 
Durchführung, Risikobewer -
tung sowie ausgewählte 
länderbezogene Ergebnisse 
hinsichtlich Makroökonomie 
und Haushalt (Pilotbericht)), 
2013, S. 12.
40 Für das Jahr 2013 beliefen sich 
diese Prozentsätze auf 11,2 % 
bzw. 17,6 %. Quelle:  IWF-
Länderbericht Nr.  15/35, 
Februar  2015.
22 Bemerkungen 
Die Wirksamkeit der Bedingungen für Budgethilfe, des 
Politikdialogs und der Kapazitätsentwicklung wurde 
durch konzeptionelle Mängel und schwierige 
Umstände vor Ort beeinträchtigt
39 
Budgethilfe ist mehr als der Transfer von Finanzmitteln an das Finanzministerium des 
Partnerlandes. Ebenso wichtige Komponenten dieser Form von Hilfe sind die Auszah -
lungsbedingungen und die zugehörigen Leistungsindikatoren sowie der Politikdialog 
und die Aktivitäten zur Kapazitätsentwicklung, die im Rahmen der Budgethilfeverträ -
ge durchgeführt werden. Im vorliegenden Abschnitt wird darauf eingegangen, ob die 
Kommission die Auszahlungsbedingungen, den Politikdialog und die Kapazitätsent -
wicklung im Rahmen ihrer Maßnahmen zur Förderung der Mobilisierung inländischer 
Einnahmen wirksam eingesetzt hat.
In den meisten ihrer Budgethilfeverträge verwendete die 
Kommission keine spezifischen Bedingungen hinsichtlich der 
Mobilisierung inländischer Einnahmen, und soweit es solche 
Bedingungen gab, waren sie nicht immer relevant
40 
Die Bedingungen, an welche die Auszahlung von Budgethilfe geknüpft ist, umfas -
sen vier allgemeine Förderfähigkeitsbedingungen, die erfüllt sein müssen, bevor 
Finanzmittel ausgezahlt werden (siehe Ziffer 12). Zwar wird bei zwei dieser Bedin -
gungen (makroökonomische Stabilität und Verwaltung der öffentlichen Finanzen) 
eine Bewertung der Fortschritte des Partnerlandes hinsichtlich der Mobilisierung 
inländischer Einnahmen verlangt, aber diese Bedingungen decken einen Bereich ab, 
der bei Weitem über die Mobilisierung inländischer Einnahmen hinausgeht41. Das be -
deutet, dass die im jeweiligen Partnerland hinsichtlich der Mobilisierung inländischer 
Einnahmen bestehende Situation nicht notwendigerweise eine zentrale Rolle bei der 
Entscheidung der Kommission spielt, Budgethilfe auszuzahlen, sofern die makroöko -
nomische Situation und die Verwaltung der öffentlichen Finanzen ansonsten insge -
samt als zufriedenstellend eingestuft werden.
41 
Auszahlungen können auch an die Erfüllung spezifischer Bedingungen geknüpft wer -
den. Diese Bedingungen finden insbesondere bei der Auszahlung von variablen Tran -
chen Anwendung (siehe Tabelle 3 ) und werden in der Regel in Form von Leistungs -
indikatoren und Zielvorgaben ausgedrückt. Um für die betreffenden Regierungen 
einen Anreiz dafür zu schaffen, die Umsetzung ihrer Reformagenda voranzutreiben 
oder ihre Leistung zu verbessern, richten sich die aus den variablen Tranchen zu zah -
lenden Beträge danach, inwieweit die Zielvorgaben erfüllt wurden. Somit wird durch 
die Anwendung spezifischer Bedingungen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer 
Einnahmen sichergestellt, dass Budgethilfezahlungen unmittelbar mit Reformen zur 
Mobilisierung inländischer Einnahmen verknüpft sind.41 Die zentralen Ziele der 
makroökonomischen 
Bewertung sind: die Analyse 
der wichtigsten makroökono -
mischen Aggregate und die 
Ermittlung von potenziellen 
Quellen von makroökonomi -
scher Instabilität und 
Schuldenkrisen; die Bewer -
tung der bestehenden 
makroökonomischen Politik 
und Steuerpolitik sowie ihres 
Beitrags zur kurz- und 
mittelfristigen Stabilisierung 
des makroökonomischen 
Rahmens; die Bewertung der 
Anstrengungen zur stärkeren 
Mobilisierung inländischer 
Einnahmen sowie die 
Bewertung der Anfälligkeit 
gegenüber externen Schocks 
und der Anstrengungen zur 
Steigerung der makroökono -
mischen Resilienz. Bei der 
Bewertung der Verwaltung 
der öffentlichen Finanzen liegt 
der Schwerpunkt auf den 
wichtigsten Entwicklungen 
bei der Umsetzung von 
Reformen in diesem Bereich. 
Das wichtigste Instrument zur 
Bewertung der Fortschritte ist 
PEFA, das die folgenden 
Säulen der Verwaltung der 
öffentlichen Finanzen 
abdeckt: Budgetzuverlässig -
keit, Transparenz der 
öffentlichen Finanzen, 
Verwaltung von Forderungen 
und Verbindlichkeiten, 
richtlinienbasierte Haushalts -
strategie und Budgetierung, 
Vorhersagbarkeit und 
Kontrolle bei der Ausführung 
des Haushaltsplans, 
Bilanzierung und Berichter -
stattung sowie externe 
Kontrolle und Prüfung.
23 Bemerkungen 
42 
Um die politische Schwerpunktsetzung zu wahren, sind für eine variable Tranche ge -
mäß den Leitlinien der Kommission höchstens acht Indikatoren vorgesehen42. Diese 
Indikatoren sollten aus den Indikatoren ausgewählt werden, die in dem zwischen 
den Entwicklungspartnern und den Partnerländern vereinbarten Rahmen für die 
Leistungsbewertung aufgelistet sind, oder aber – falls es keinen Rahmen für die Leis -
tungsbewertung gibt – im Zusammenwirken mit den Behörden des Partnerlandes auf 
der Grundlage einschlägiger nationaler Strategiedokumente ausgearbeitet wer -
den. Der Hof untersuchte, inwieweit Bedingungen zur Förderung der Mobilisierung 
inländischer Einnahmen eingesetzt wurden und – soweit dies der Fall war – ob diese 
Bedingungen relevant waren und für die jeweilige Regierung Anreize zur Umsetzung 
von Reformen boten. Ferner prüfte der Hof, welche Maßnahmen getroffen wurden, 
um die Einhaltung der Bedingungen zu überprüfen und darüber Bericht zu erstatten.
Anwendung von Auszahlungsbedingungen, die spezifisch auf die 
Mobilisierung inländischer Einnahmen abzielen
43 
Bei fünf der 15 geprüften Budgethilfeverträge machte die Kommission Gebrauch von 
spezifischen Bedingungen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen 
(siehe Tabelle 4  und Anhang II ). Solche – bei variablen Tranchen angewandten – Be -
dingungen wurden nur in Staatsentwicklungsvereinbarungen festgelegt, die eine 
begrenzte Laufzeit von einem oder zwei Jahren aufweisen. Somit zielten die spezi -
fischen Bedingungen schwerpunktmäßig auf die kurzfristige Verbesserung der Mo -
bilisierung inländischer Einnahmen in den fragilsten Ländern ab. Dies steht nicht im 
Einklang mit dem erklärten Ziel der Kommission43, insbesondere durch Good-Gover -
nance- und Entwicklungsvereinbarungen stärkeren Nachdruck auf die Mobilisierung 
inländischer Einnahmen zu legen.42 Siehe Budget Support 
Guidelines  (Leitlinien für die 
Budgethilfe), S.  48.
43 KOM(2011) 638 endgültig, S. 6.Tabelle 3Bedingungen für den Erhalt von Budgethilfe und spezifische 
Auszahlungsbedingungen
Förderfähigkeitsbedingungen  
– müssen während des Budgethilfevertrags erfüllt seinBudgethilfe­
zahlungSpezifische Bedingungen
Grundwerte (Menschen -
rechte, Demokratie und 
Rechtsstaatlichkeit):
Unterschiedliche Anforderungen 
je nach Art des Budgethilfever -
trags, strengste Anforderungen 
bei Good-Governance- und 
Entwicklungsvereinbarungen„Vier Förderfähigkeitskriterien:
1. relevante und glaubwürdige 
Politiken und Reformen
2. stabilitätsorientierte makro -
ökonomische Politik
3. ausreichend transparentes, 
zuverlässiges und wirksames 
System zur Verwaltung der 
öffentlichen Finanzen
4. Transparenz und Kontrolle des 
Haushalts“Fixe TrancheSpezifische Bedingungen im Zusammenhang mit fixen Tran -
chen werden seltener angewandt. Die Bedingung/Zielvorgabe 
muss vollständig erfüllt sein.
Beispiel: Ausarbeitung eines Rahmens für die Leistungsbewertung 
des Wirtschafts- und Sozialreformprogramms eines Landes.
Variable TrancheSpezifische Bedingungen im Zusammenhang mit variablen 
Tranchen schaffen Anreize für eine bessere Leistung, wobei Be -
träge unter Umständen teilweise ausgezahlt werden können, 
falls Indikatoren nicht vollständig erfüllt sind.
Beispiel:  Steigerung des Anteils der mittleren und großen 
Steuerzahler, die ihre Steuererklärungen fristgerecht abgegeben, 
auf mindestens 60 %.
Quelle:  Europäischer Rechnungshof.
24 Bemerkungen 
44 
Das von der Kommission am häufigsten angeführte Argument, um die Nichtanwen -
dung von spezifischen Bedingungen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer 
Einnahmen in ihren Budgethilfeverträgen zu rechtfertigen, lautete, dass die Mobi -
lisierung inländischer Einnahmen durch andere Geber abgedeckt sei. Der Hof fand 
jedoch keine Nachweise dafür, dass diese Entscheidung durch eine Bewertung des 
Engagements anderer Geber in diesem Bereich untermauert wurde.
Relevanz und Anreizwirkung von spezifischen Bedingungen hinsichtlich 
der Mobilisierung inländischer Einnahmen
45 
Bei der Anwendung von Bedingungen für variable Tranchen, die speziell auf die 
Mobilisierung inländischer Einnahmen ausgerichtet waren, wählte die Kommissi -
on nicht die Bedingungen mit der größten Relevanz für den jeweiligen nationalen 
Kontext. Dies war bei drei von fünf Verträgen der Fall. Beispielsweise konzentrierte 
sich die Kommission in Sierra Leone (siehe Kasten 3 ) bei der Festlegung spezifischer 
Bedingungen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen auf Verwal -
tungsreformen innerhalb der Steuerbehörden und führte keine Bedingungen ein, um 
wesentliche neue Rechtsvorschriften zu fördern, die umfassendere Auswirkungen auf 
die Mobilisierung inländischer Einnahmen gehabt hätten. Tabelle 4Budgethilfeverträge mit spezifischen Bedingungen hinsichtlich der Mobilisierung 
inländischer Einnahmen1
LandMittelbin ­
dungen für 
Budgethilfe 
(Millio ­
nen  Euro)Finanzie ­
rungsver ­
einbarung 
unter ­
zeichnetVariable Tranchen (Millionen  Euro)An Mobilisierung 
inländischer  
Einnahmen gebunden
2017 2016 2015 2014 2013Millio ­
nen  Euro%
Zentralafrikanische 
Republik40 2015 n. z. 1 2 n. z. n. z. 3 7, 5 %
Mali 216 2015 8 8 n. z. n. z. n. z. 16 7, 4 %
Niger 130 2013 n. z. n. z. 3 3 1 6 4,6 %
Sierra Leone 34 2013 n. z. n. z. n. z. 1 2 3 8,8 %
Sierra Leone 80 2015 3 3 n. z. n. z. n. z. 5 6,3 %
Insgesamt 500 11 12 5 4 2233 6,6 %
1 Europäischer Rechnungshof/Durchsicht der Unterlagen.
2 Abweichung bei der Summenbildung durch Runden.
Quelle: Europäischer Rechnungshof.
25 Bemerkungen 
Spezifische Bedingungen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen, 
die nicht auf die Reformen mit der größten Relevanz abzielen
Für Sierra Leone (2013-2015) legte die Kommission spezifische Bedingungen hinsichtlich der Mobilisierung inlän -
discher Einnahmen fest, die auf die Verringerung von Steuerrückständen, mehr Pünktlichkeit bei der Abgabe von 
Steuererklärungen, die Offenlegung der Einnahmen aus der Rohstoffbranche, die Einbringung eines Gesetzent -
wurfs für eine Nationale Mineralienbehörde in das Parlament sowie die Veröffentlichung von Bergbau- und Explo -
rationskonzessionen in einem Online-Verzeichnis abzielten.
In ihrem Budgethilfebericht von 2013 stellte die Kommission fest, dass Sierra Leone eines der Länder mit dem größ -
ten Potenzial zur Steigerung der Steuereinnahmen sei. Mit Ausnahme des Aspekts der Steuerrückstände waren die 
festgelegten Bedingungen allerdings auf die Verbesserung von Verwaltungsverfahren innerhalb der Steuerbehör -
den sowie auf die öffentliche Verfügbarkeit von Daten ausgerichtet. Diese Bedingungen allein tragen nicht unmit -
telbar zur Steigerung der inländischen Einnahmen dieses Partnerlandes bei.
Im selben Zeitraum war der Entwurf eines Gesetzes über Einnahmen aus der Rohstoffbranche ( Extractive Industries 
Revenue Bill ) fertig ausgearbeitet, das – laut Kommission und IWF – politische Reformen umfasst, die von entschei -
dender Bedeutung sind, um die inländischen Einnahmen aus dem Abbau von Rohstoffen und aus natürlichen 
Ressourcen zu steigern, aber die Verabschiedung durch das Parlament stand seit Jahren aus. Der Gesetzentwurf 
wurde 2013 ins Parlament eingebracht, war jedoch im Februar 2016 noch immer nicht verabschiedet44. Laut IWF45 
verzögerte sich die Bearbeitung des Gesetzentwurfs über die Verwaltung der öffentlichen Finanzen ( Public Finan -
cial Management (PFM) Bill ) im Parlament, sodass der Schwung für die Einrichtung eines Fonds mit Einnahmen aus 
natürlichen Ressourcen ( Natural Resource Revenue Fund ) verloren gegangen ist.
Die anhaltenden Verzögerungen bei der Verabschiedung dieser Gesetzentwürfe legen den Schluss nahe, dass eine 
stärkere Unterstützung seitens der Geber sich beschleunigend auf das Verfahren ausgewirkt hätte. Eine Bewertung 
der Budgethilfe für Sierra Leone im Zeitraum 2002-2015 enthält ebenfalls die Schlussfolgerung, es gebe Hinweise 
darauf, dass es bei schwierigen Entscheidungen zur Mobilisierung von Einnahmen zu Verzögerungen gekommen 
sei.
Zwar kann die Kommission ein Parlament nicht zwingen, bestimmte Gesetzentwürfe zu verabschieden, sie hätte 
jedoch die Umsetzung bestimmter in den Gesetzentwürfen vorgesehener Reformen (Fonds mit Einnahmen aus 
natürlichen Ressourcen, zentrales Konto für den Staatshaushalt) fördern können, indem sie diese als Bedingungen 
für die Auszahlung festgelegt hätte. Durch Ebola kam es in den Jahren 2014 und 2015 zu einer schwerwiegenden 
Beeinträchtigung der Arbeit der Regierung und der Geber. Die genannten oder vergleichbare Bedingungen wurden 
jedoch auch in den jüngsten Budgethilfevertrag nicht aufgenommen, der 2015 unterzeichnet wurde.
44 IWF-Länderbericht Nr.  14/171, Juni  2014; Bewertung der makroökonomischen Förderfähigkeit für die Finanzierungsvereinbarung  37419 durch 
die Kommission sowie Informationen, die dem Hof während des Prüfbesuchs von den Behörden sowie anderen Gebern/Akteuren zur Verfügung 
gestellt wurden.
45 IWF-Pressemitteilung Nr. 16/143, 29. März 2016.Kasten 3
26 Bemerkungen 
46 
In drei Fällen führten die angewandten spezifischen Bedingungen nicht zur erwar -
teten Anreizwirkung (siehe Kasten 4 ), weil sie bei Vertragsunterzeichnung bereits 
erfüllt waren oder weil sie schlichtweg nicht durchsetzbar waren. Dies bedeutet, 
dass hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen spezifische Bedingungen 
nicht wirksam angewandt werden.
Beispiele für spezifische Bedingungen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer 
Einnahmen, die keine Anreizwirkung entfalteten
Bereits vor der Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung erfüllte Bedingungen
Bei der Zentralafrikanischen Republik waren spezifische Bedingungen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer 
Einnahmen Bestandteil der zweiten Staatsentwicklungsvereinbarung, die 2015 unterzeichnet wurde. Die Bedingun -
gen, die mit der ersten variablen Tranche für 2015 (1 Million Euro) verknüpft waren und die Vorlage von Aktionsplä -
nen zur Mobilisierung von Steuer- und Zolleinnahmen sowie die Nachverfolgung der Umsetzung dieser Aktionsplä -
ne betrafen, waren bereits vor der Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung am 10. Juli 2015 erfüllt.
Ebenso waren in Sierra Leone die Bedingungen im Zusammenhang mit der variablen Tranche für 2013 bereits er -
füllt, bevor die betreffende Finanzierungsvereinbarung unterzeichnet wurde.
Rechtsvorschriften des Partnerlandes verhinderten die Erfüllung einer Bedingung
In Niger erwies sich die im Zusammenhang mit der variablen Tranche für 2013 festgelegte Zielvorgabe zur Begren -
zung von Steuerbefreiungen als nicht erfüllbar, da die im Indikator genannten Maßnahmen gemäß den Gesetzen 
des Partnerlandes unzulässig waren.
Diese Bedingungen bezogen sich auf die Abschaffung von Ertragsteuerbefreiungen sowie auf die Streichung einer 
Absetzbarkeitsklausel im Zusammenhang mit der Besteuerung von Bergbauunternehmen.
Für beide Bedingungen wären Änderungen an der Umsetzung des Bergbaugesetzes der Westafrikanischen Wirt -
schafts- und Währungsunion ( West African Economic Monetary Union Mining Code ) erforderlich gewesen, was inner -
halb einer so kurzen Frist (ein Jahr ab Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung) nicht machbar war. Diese 
rechtlichen Schwierigkeiten wurden während der Konzeptionsphase des Budgethilfevertrags nicht erkannt.Kasten 4
27 Bemerkungen 
Überwachung der Bedingungen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer 
Einnahmen
47 
In den Finanzierungsvereinbarungen zur Umsetzung der fünf geprüften Budgethil -
feverträge, die spezifische Bedingungen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer 
Einnahmen enthielten (siehe Tabelle 4 ), waren Regelungen zur Überwachung und 
Bewertung der Erfüllung dieser Bedingungen festgelegt. Die Einzelheiten waren von 
Vertrag zu Vertrag unterschiedlich ausgestaltet. In vier Fällen waren diese Regelun -
gen hinreichend definiert, sodass die Kommission eine objektive Bewertung der 
Einhaltung der Bedingungen durch das Partnerland durchführen konnte. Der Vertrag 
mit der Zentralafrikanischen Republik enthielt jedoch keine angemessenen Regelun -
gen für die Überwachung durch die Kommission (siehe Kasten 5 ).
48 
Seit dem Inkrafttreten ihrer neuen Leitlinien erstellt die Kommission einen jährlichen 
Budgethilfebericht46. Ziel dieses Berichts ist, einen Überblick über die Umsetzung der 
EU-Budgethilfeverträge zu geben. Der Hof prüfte, inwieweit in diesem jährlichen Be -
richt relevante Informationen über die Mobilisierung inländischer Einnahmen bereit -
gestellt werden. Der Pilotbericht aus dem Jahr 2013 enthielt in dieser Hinsicht wenige 
beschreibende Elemente: allgemeine Informationen über die Umsetzung der EITI 
(Extractive Industries Transparency Initiative  – Initiative für Transparenz in der Rohstoff -
wirtschaft)47 durch die Partnerländer sowie Einnahmenquoten zu jedem Partnerland, 
in dem die Durchführung von Budgethilfeverträgen im Gange war.46 GD Internationale Zusammen -
arbeit und Entwicklung, 
Budget support – financial 
implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results (pilot report)  
(Budgethilfe  – finanzielle 
Durchführung, Risikobewer -
tung sowie ausgewählte 
länderbezogene Ergebnisse 
hinsichtlich Makroökonomie 
und Haushalt (Pilotbericht)), 
2013.
47 Die EITI ( Extractive Industries 
Transparency Initiative  – 
Initiative für Transparenz in 
der Rohstoffwirtschaft) ist ein 
globaler Standard zur 
Förderung der offenen und 
rechenschaftspflichtigen 
Verwaltung von natürlichen 
Ressourcen. Die betreffenden 
Länder setzen den EITI-
Standard um, um die 
vollständige Offenlegung der 
Steuern und sonstigen 
Zahlungen sicherzustellen, die 
von Öl-, Gas- und 
Bergbauunternehmen an 
Regierungen geleistet 
werden.
Beispiele für bewährte Verfahren und für unzureichende Verfahren zur 
Überwachung von spezifischen Bedingungen hinsichtlich der Mobilisierung 
inländischer Einnahmen
Für Mali wurden in der zweiten Staatsentwicklungsvereinbarung klare Maßnahmen zur Überwachung der spezifi -
schen Bedingungen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen festgelegt. Zu jedem Indikator/Subin -
dikator enthielt die Finanzierungsvereinbarung detaillierte Angaben, u. a. die vollständige Indikatorbeschreibung, 
Ausgangswerte, Zielvorgaben, Quellen zur Überprüfung, die zuständigen Abteilungen sowie das voraussichtliche 
Verfügbarkeitsdatum von Daten. Vergleichbare positive Merkmale wiesen die Verträge mit Niger und Sierra Leone 
auf (zwei Verträge).
In dem 2015 mit der Zentralafrikanischen Republik geschlossenen Budgethilfevertrag vereinbarte die Kommission 
mit der Regierung dieses Partnerlandes die Überprüfung der Einhaltung der Bedingungen hinsichtlich der Mobili -
sierung inländischer Einnahmen48 mittels Übermittlungsschreiben und Durchführungsberichten zu den Aktionsplä -
nen von zwei Generaldirektionen. In der Finanzierungsvereinbarung waren jedoch keine Zielvorgaben oder Aus -
gangswerte zu den vereinbarten Indikatoren festgelegt, sodass keine ordnungsgemäße Nachverfolgung möglich 
war, da es keinen Standard gab, anhand dessen man erzielte Fortschritte hätte vergleichen können. Insbesondere 
formulierte die Kommission keine Anforderungen hinsichtlich der Qualität der Aktionspläne oder hinsichtlich des 
Anteils der Pläne, die umgesetzt werden müssten, damit die Indikatoren als erfüllt zu betrachten wären.
48 Erste variable Tranche für 2015: Vorlage von Aktionsplänen zur Mobilisierung von Steuer- und Zolleinnahmen sowie Nachverfolgung der 
Umsetzung dieser Aktionspläne im Jahr 2015. Zweite variable Tranche für 2015: Nachverfolgung der Umsetzung der Aktionspläne zur 
Mobilisierung von Steuer- und Zolleinnahmen im Jahr 2015 sowie Erstellung von Aktionsplänen zur Mobilisierung von Steuer- und 
Zolleinnahmen im Jahr  2016.Kasten 5
28 Bemerkungen 
49 
Die nachfolgenden Berichte enthielten zwar detailliertere Angaben, aber es liegen 
nach wie vor zu wenige Informationen über Budgethilfeverträge mit spezifischen 
Bedingungen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen vor. So werden 
beispielsweise keine Finanzdaten zu Programmen geliefert, die auf die Mobilisierung 
inländischer Einnahmen abzielen. Die Angemessenheit der Berichterstattung der EU 
über ihre Unterstützung für die Mobilisierung inländischer Einnahmen wird dadurch 
beeinträchtigt, dass es keinen spezifischen obligatorischen DAC-Code49 für Steuerpo -
litik und Steuerverwaltung gibt. Folglich sind keine umfassenden Informationen über 
die Gesamtheit der Finanzmittel verfügbar, welche die Kommission durch Budgethilfe 
und andere Formen von Hilfe für die Mobilisierung inländischer Einnahmen gewährt.
Der Politikdialog wurde im Allgemeinen gut koordiniert, 
aber seine Wirksamkeit als Instrument zur Unterstützung 
der Mobilisierung inländischer Einnahmen wurde durch 
einen schwachen strategischen Fokus und durch schwierige 
Umstände vor Ort beeinträchtigt
50 
Die Kommission betrachtet den Politikdialog als Kernelement der Budgethilfe. Ein 
wirksamer Dialog sollte sich auf die im vorhergehenden Abschnitt des vorliegenden 
Berichts beschriebenen Bewertungen zur Förderfähigkeit und zu den Risiken stützen 
und zugleich auch den von anderen Gebern geführten Dialog berücksichtigen. In den 
Leitlinien für die Budgethilfe ist eine regelmäßig aktualisierte Dialogstrategie („rolling 
dialogue strategy“) zur Ermittlung der wirksamsten Dialogverfahren und -plattformen 
und zur Erstellung eines Aktionsprogramms vorgesehen. In den Leitlinien heißt es fer -
ner, dass der Schwerpunkt des Politikdialogs auf Steuerpolitik, Steuerverwaltung und 
Einnahmen liegen sollte, einschließlich Einnahmen aus natürlichen Ressourcen.
51 
Der Hof prüfte, ob die Kommission eine Dialogstrategie verwendete, die auf ihren 
Bewertungen der Herausforderungen und Risiken hinsichtlich der Mobilisierung in -
ländischer Einnahmen beruhte, und ob diese Strategie alle in den Leitlinien genann -
ten Anforderungen umfasste. Ferner prüfte der Hof die Häufigkeit, Angemessenheit 
und Wirksamkeit des Dialogs sowie die Art und Weise der Dokumentation und der 
Koordination des Dialogs mit den Hauptakteuren vor Ort.
Die Kommission entwickelte keine Dialogstrategien
52 
Politikdialog findet oftmals in einem schwierigen Umfeld statt. Die Zuständigkeit und 
der Grad des Engagements für Reformen hinsichtlich der Staatseinnahmen können 
sich ändern, wenn neue Regierungen ins Amt kommen oder unvorhergesehene 
Entwicklungen eintreten. Der Personalwechsel in den Delegationen der Kommission 
führt ebenfalls zu Schwierigkeiten, was die Kontinuität des Dialogs betrifft. Daher ist 
eine Dialogstrategie mit klar aufgelisteten Zielen von entscheidender Bedeutung, um 
Fortschritte nachzuverfolgen und Probleme anzugehen, die als wesentlich eingestuft 
wurden. In einer derartigen Strategie würden beispielsweise die Fragen aufgeführt, 
die im anstehenden Zeitraum zu behandeln sind, ferner die Aufgaben der Mitarbeiter 
der Delegation, die wichtigsten Gesprächspartner, an die man sich wenden sollte, die 49 Im Rahmen seines 
Gläubigermeldeverfahrens 
(Creditor Reporting System  – 
CRS) hat der OECD-Ausschuss 
für Entwicklungshilfe 
(Development Assistance 
Committee  – DAC) eine Reihe 
von Zweck-Codes („ purpose 
codes “) festgelegt, die von 
Gebern zu verwenden sind, 
wenn sie ihre Hilfezahlungen 
an die betreffende OECD-
Datenbank melden. Daraus 
können dann statistische 
Informationen über 
Hilfezahlungen erstellt 
werden. Seit 2014 wird für 
freiwillige Meldungen über 
Zahlungen zur Unterstützung 
der Steuerpolitik und der 
Steuerverwaltung der 
„Dummy-Code“  15114 
verwendet.
29 Bemerkungen 
50 Auf Seite 42 der Leitlinien für 
die Budgethilfe ( Budget 
support guidelines ) von 
September  2012 heißt es, 
durch eine regelmäßig 
aktualisierte Dialogstrategie 
sollten die wirksamsten 
Dialogverfahren und 
-plattformen ermittelt und ein 
Aktionsprogramm erstellt 
werden.Plattformen, auf denen bestimmte Fragen angesprochen werden sollten, ein indikati -
ver Zeitplan sowie die erwarteten Ergebnisse.
53 
Der Hof stellte fest, dass die Kommission für Bereiche, in denen sie spezifische Proble -
me hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen ermittelt hatte, keine Stra -
tegien für den Politikdialog ausgearbeitet hatte50. Dies gilt sogar für Partnerländer 
wie Sierra Leone, bei denen die Kommission festgestellt hatte, dass die Mobilisierung 
inländischer Einnahmen ein hohes Risiko für das Erreichen der Ziele der Budgethilfe 
darstellt.
54 
Zwar wurden in den von der Kommission erstellten Bewertungen der Förderfähigkeit 
hinsichtlich der Verwaltung der öffentlichen Finanzen, in den Finanzierungsverein -
barungen und in den sonstigen vorbereitenden Unterlagen die Foren genannt, in 
denen der Politikdialog stattfinden sollte (z. B. gemeinsame Koordinierungssitzungen 
von Regierung und Gebern), die zu klärenden Probleme wurden aber nur in allgemei -
nen Worten genannt. In Ermangelung von Dialogstrategien ist es schwierig, objektiv 
zu bewerten, ob mit dieser Komponente der Budgethilfe ein wirksamer Beitrag zu 
Reformen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen geleistet worden ist.
55 
Der Hof stellte fest, dass der Politikdialog hinsichtlich der Mobilisierung inländischer 
Einnahmen fokussierter war, wenn er mit spezifischen Bedingungen (Zentralafrikani -
sche Republik, Mali, Niger und Sierra Leone) einherging, da zum Festlegen, Aushan -
deln und zur anschließenden Überwachung dieser Bedingungen eingehende Gesprä -
che mit den Partnerländern erforderlich waren. In den übrigen geprüften Ländern 
fand der Dialog in einem wesentlich breiteren Kontext statt, beispielsweise im Rah -
men des Prozesses zur Reform der Verwaltung der öffentlichen Finanzen, sodass die 
Mobilisierung inländischer Einnahmen lediglich eines von vielen Diskussionsthemen 
war (siehe Ziffer 40). Tatsächlich führte die Erörterung von Reformen zur Verwaltung 
der öffentlichen Finanzen nicht zwangsläufig zu einer gründlichen Behandlung der 
Mobilisierung inländischer Einnahmen (siehe Beispiel in Kasten 6 ).
Dialog zur Verwaltung der öffentlichen Finanzen führte nicht immer zu einer 
gründlichen Behandlung der Mobilisierung inländischer Einnahmen
In Mosambik erfolgte der Politikdialog in einer Koordinationsgruppe, die allgemeine Probleme der Verwaltung der 
öffentlichen Finanzen erörterte. Da die Verwaltung der öffentlichen Finanzen ein breites Spektrum umfasst, wurde 
eine Reihe von spezifischen und fachlichen Aspekten jeweils in Untergruppen erörtert, darunter eine Untergruppe 
zum Thema Besteuerung, die sich speziell mit Problemen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen 
befasste, wie steuerliche Risiken und Einnahmen aus natürlichen Ressourcen.
Da der Budgethilfevertrag der EU mit Mosambik für die variable Tranche keine spezifischen Bedingungen hinsicht -
lich der Mobilisierung inländischer Einnahmen enthielt, wirkten die Vertreter der Kommission nicht in der Untergrup -
pe zum Thema Besteuerung mit, in der die Leistung des Partnerlandes hinsichtlich der Mobilisierung inländischer 
Einnahmen genau überwacht wurde. Dadurch verringerte sich natürlich die Beteiligung der Kommission in diesem 
Bereich, da bei den Sitzungen der Gesamtgruppe „Verwaltung der öffentlichen Finanzen“, an denen die Vertreter der 
Kommission teilnahmen, nur die Schlussfolgerungen aus der Untergruppe „Besteuerung“ erörtert wurden.Kasten 6
30 Bemerkungen 
Der Dialog wurde mit den Entwicklungspartnern in der Regel gut 
koordiniert, fand aber aufgrund des schwierigen Umfelds in den 
Partnerländern nicht regelmäßig statt
56 
In den Partnerländern arbeitete die Kommission eng mit anderen Gebern von Budgethil -
fe zusammen51. Die Geber trafen sich oder kommunizierten52 im Vorfeld gemeinsamer 
Planungs- oder Überprüfungssitzungen, bei denen sie ihre Standpunkte darlegten und 
aufeinander abstimmten. Die Analyse der Kommission zur makroökonomischen und steu -
erlichen Situation, zu den wesentlichen Schwachstellen, den Reformfortschritten sowie 
den von der jeweiligen Regierung erzielten Erfolgen stimmte in der Regel mit den Bewer -
tungen überein, die der IWF und andere im betreffenden Land tätige Akteure abgaben.
57 
In der Zentralafrikanischen Republik, in Niger und in Sierra Leone53 fand der Politikdialog, 
der erforderlich ist, um die Einhaltung der spezifischen Bedingungen hinsichtlich der Mo -
bilisierung inländischer Einnahmen durch die Regierung des Partnerlandes zu bewerten, 
nicht regelmäßig statt, da in diesen Ländern schwierige Umstände herrschten. Dadurch 
wurde das Potenzial dieser Komponente beeinträchtigt, als Instrument zur raschen Er -
kennung und Behebung unbefriedigender Fortschritte zu wirken (siehe Kasten 7 ).51 In Mauretanien war die EU der 
einzige Geber, der Budgethilfe 
gewährte, aber Fragen in 
Bezug auf die Verwaltung der 
öffentlichen Finanzen wurden 
mit allen Gebern erörtert und 
abgestimmt.
52 Im Senegal nutzen die Geber 
eine spezielle Website, um 
miteinander zu 
kommunizieren.
53 Zum Zeitpunkt der Prüfung 
durch den Hof hatte die 
Kommission die Fortschritte 
Malis bei der Erfüllung der 
spezifischen Bedingungen 
hinsichtlich der Mobilisierung 
inländischer Einnahmen noch 
nicht bewertet, da diese 
Bedingungen sich nur auf die 
variablen Tranchen für 2016 
und 2017 beziehen.
Beispiele für nicht regelmäßig stattfindenden Dialog
In der Zentralafrikanischen Republik funktionierten die 2010 für den Politikdialog getroffenen Regelungen seit dem 
Beginn der politischen Krise 2012 nicht mehr. Im März 2014 wurde ein Ausschuss gebildet, um die Reform der öf -
fentlichen Finanzen (die Maßnahmen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen umfasste) zu überwa -
chen. Obwohl die Geber die Behörden des Partnerlandes mehrmals an ihre Aufgaben erinnerten, trat der Ausschuss 
nur einmal – am Ende des Jahres 2014 – zusammen. Daher musste der Finanzausschuss die Zuständigkeiten dieses 
Ausschusses übernehmen und den Dialogprozess bezüglich der Einhaltung der zwei für die variable Tranche 2015 
festgelegten spezifischen Bedingungen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen durch die Regierung 
fortführen, obwohl dies nicht zu seinen Aufgaben zählte.
In Sierra Leone musste der Politikdialog 2014-2015 wegen der Ebola-Krise unterbrochen werden. Ferner lautet die 
Schlussfolgerung einer Bewertung der Budgethilfe, die dem Land 2002-2015 gewährt wurde54, dass die Reformen der 
Verwaltung der Staatseinnahmen nicht im gleichen Maße aktiv durch hochrangigen Dialog und Engagement unter -
stützt wurden wie einige andere Bereiche (die EITI sowie die Initiative für kostenlose Gesundheitsversorgung – Free 
Health Care Initiative ), in denen stärkere Fortschritte zu verzeichnen waren. Insgesamt wurde im Dialogprozess bezüg -
lich des Rahmens für die Leistungsbewertung zu geringes Gewicht auf die Verwaltung der Staatseinnahmen gelegt.
In Niger ist – trotz wiederholter Anfragen seitens der Gebergemeinschaft – die Koordinationsgruppe für die Bud -
gethilfe bisher nicht funktionsfähig, da sich zwei Ministerien über die Zuständigkeiten für die Geberkoordinierung 
uneinig sind. Es gab keinen gemeinsamen Rahmen zur Überwachung der bei der Erfüllung der Bedingungen erzielten 
Fortschritte. Die Kommission räumte zudem ein, dass sie Schwierigkeiten hatte, Gesprächstermine mit Vertretern der 
Regierung zu erhalten, und berichtete, dass Empfehlungen von Gebern nicht nachverfolgt wurden. Der zwischen der 
Regierung und der Kommission ausgehandelte Text zur variablen Tranche 2013 beinhaltete eine Bedingung hinsicht -
lich der Mobilisierung inländischer Einnahmen, für die Maßnahmen erforderlich waren, die gemäß nationalem Recht 
unzulässig waren (siehe Kasten 4 ). In diesem Fall wurde das Problem im Rahmen des Politikdialogs nicht erkannt.
54 Independent Evaluation of Budget Support to Sierra Leone in 2002-2015  (Unabhängige Bewertung der Budgethilfe, die Sierra Leone 2002-2015 
gewährt wurde), Abschlussbericht, April  2016.Kasten 7
31 Bemerkungen 
Die Kapazitätsentwicklungskomponente von 
Budgethilfeverträgen zielte selten auf die Mobilisierung 
inländischer Einnahmen ab
58 
Der Verwaltungskapazität kommt eine entscheidende Rolle bei der wirksamen 
Mobilisierung inländischer Einnahmen in Subsahara-Afrika zu. Zwar ist die Kapazi -
tätsentwicklungskomponente der Budgethilfe relativ klein im Vergleich zu anderen 
Mitteln, welche die Kommission nutzt, um den Kapazitätsbedarf hinsichtlich der 
Mobilisierung inländischer Einnahmen zu decken, in den Leitlinien für die Budgethilfe 
werden jedoch Steuerreformen, Steuerverwaltung und Verwaltung von natürlichen 
Ressourcen ausdrücklich als Bereiche genannt, in denen die Kapazitätsentwicklung 
von besonderer Bedeutung ist. Der Hof bewertete, inwieweit die Kommission mit 
ihren Budgethilfeverträgen auf den Kapazitätsbedarf hinsichtlich der Mobilisierung 
inländischer Einnahmen einging.
59 
Im breiter gefassten Bereich der Verwaltung der öffentlichen Finanzen wurde Bud -
gethilfe für die Kapazitätsentwicklung gewährt, was möglicherweise auch direkte 
oder indirekte Unterstützung für die Mobilisierung inländischer Einnahmen umfassen 
kann (siehe Ziffer 40). In neun der 15 geprüften Verträge (mit sechs Ländern, nämlich 
Kap Verde, Zentralafrikanische Republik, Mali, Mauretanien, Niger und Sierra Leone) 
wurden der Kapazitätsentwicklung insgesamt 60,4 Millionen Euro zugewiesen, was 
4,8 % der gesamten Mittelausstattung für die Budgethilfe entspricht. Allerdings wur -
den von der Kommission im Rahmen der Budgethilfe nur sehr geringe Mittel speziell 
für die Kapazitätsentwicklung zur Mobilisierung inländischer Einnahmen vorgesehen. 
Unter den vom Hof untersuchten Verträgen gab es nur einen, der auf Kapazitätsent -
wicklung abzielte, mit insgesamt 3 Millionen Euro. In Kasten 8  finden sich Einzel -
heiten zur begrenzten Nutzung von Budgethilfe für die Kapazitätsentwicklung zur 
Mobilisierung inländischer Einnahmen.
Begrenzte Unterstützung für die Kapazitätsentwicklung zur Mobilisierung 
inländischer Einnahmen
In der Zentralafrikanischen Republik unterhalten zahlreiche Geber ein Programm zur technischen Hilfe, mit dem 
die Übergangsregierung dabei unterstützt werden soll, das grundlegende Funktionieren der öffentlichen Finan -
zen wiederherzustellen. Im Budgethilfevertrag 37458 waren 3 Millionen Euro für die Durchführung von Reformen 
vorgesehen, die erforderlich sind, um Staatseinnahmen sicherzustellen. Dabei sollte es sich um eine der drei Säulen 
des Vertrags handeln, der in dem Bestreben geschlossen wurde, angesichts der fragilen Lage des Landes die not -
wendigen Synergien zu gewährleisten. Mit dieser Unterstützung sollten andere laufende Projekte der technischen 
Hilfe in diesem Bereich ergänzt werden. In der Praxis wurden die betreffenden Mittel jedoch nie abgerufen.Kasten 8
32 Bemerkungen 
Die Kommission verfügte nicht über angemessene 
Instrumente, um zu belegen, dass die EU-Budgethilfe 
zu einer besseren Mobilisierung inländischer 
Einnahmen in den Partnerländern beitrug
60 
Seit dem Inkrafttreten des neuen Ansatzes der Kommission für die Budgethilfe im 
Jahr 2012 hat sich diese Form der Hilfe – neben anderen EU-Initiativen – als wichtiges 
Instrument erwiesen, um Partnerländer bei der Mobilisierung inländischer Einnah -
men zu unterstützen (siehe Abbildung 1 ). Im vorliegenden Abschnitt untersucht der 
Hof, ob die Kommission Indikatoren und Bewertungsverfahren verwendet, mit denen 
nachgewiesen werden könnte, inwiefern die Budgethilfe tatsächlich zur Mobilisie -
rung inländischer Einnahmen in den geprüften Ländern beigetragen hat.
61 
Der Hof stellte fest, dass die Kommission hochrangige Wirkungsindikatoren verwen -
det. Zwar sind diese Indikatoren geeignet, um den Gesamtfortschritt bei der Mobi -
lisierung inländischer Einnahmen zu überwachen, aber sie können durch zahlreiche 
externe Faktoren beeinflusst werden und sind nicht dazu geeignet, Outputs und 
Wirkungen zu erfassen, die speziell durch Budgethilfe bewirkt wurden. Somit liefern 
sie kein klares Bild, ob die Budgethilfe in den geprüften Ländern – positiv oder nega -
tiv – zur Mobilisierung inländischer Einnahmen beigetragen hat.
62 
Ein Standardindikator, den die Kommission verwendet, um den Fortschritt bei der 
Mobilisierung inländischer Einnahmen zu bewerten, ist die Einnahmenquote (Staats -
einnahmen/BIP)55, die das Verhältnis zwischen den erhobenen Einnahmen einerseits 
und der Wirtschaftsleistung eines Landes andererseits angibt. Der Hof analysierte, 
wie sich dieser Indikator im Zeitraum 2007-2014 entwickelte. Zwar verbesserte sich 
die Quote über diesen Zeitraum in sechs der neun geprüften Länder56, aber es ist 
keine klare Änderung der Werte ab dem Jahresende 2012 erkennbar, als der neue An -
satz in Kraft trat (siehe Abbildung 2 ). Es ist jedenfalls nicht möglich, diesen Indikator 
unmittelbar mit der Budgethilfe oder mit irgendeiner sonstigen Gebermaßnahme 
in Verbindung zu bringen, da er von zahlreichen Faktoren beeinflusst wird. So stieg 
der Indikator beispielsweise in Mauretanien zwischen 2011 und 2012 erheblich an, 
was vor allem auf hohe Staatseinnahmen aus dem Bergbau dank Rekordausfuhren im 
Jahr 2011 zurückzuführen ist57. Im Gegensatz dazu sank der Indikator in der Zentralaf -
rikanischen Republik aufgrund der politischen Krise und der Sicherheitskrise nach 
2012 stark. In Mosambik fiel die Änderung zwischen 2012 und 2013 stärker als üblich 
aus, was vor allem durch einmalige Erlöse aus dem Verkauf von Gaskonzessionen 
bedingt ist58.55 Dieser Indikator wird auch 
vom IWF und von der 
Weltbank verwendet.
56 Um ein deutlicheres Bild zu 
erhalten, berechnete der Hof 
diese Quote unter Aus -
blendung der Zahlungen von 
Gebern.
57 IWF-Länderbericht Nr.  12/323, 
Fünfte Überprüfung, 2012.
58 IWF-Länderbericht Nr.  14/148, 
Zweite Überprüfung, 2014.
33 Bemerkungen 
63 
Niger war das einzige Land, in dem nach 2012 ein relativ beständiger positiver Trend 
zu verzeichnen war. Laut IWF ist der Anstieg im Jahr 2013 vor allem auf außerge -
wöhnliche Einnahmen aus der Ölbranche zurückzuführen. In den meisten anderen 
Ländern waren die Entwicklungen während des betrachteten Zeitraums stärkeren 
Schwankungen unterworfen. Abbildung 2Einnahmenquote (Staatseinnahmen/BIP), Entwicklung 2007-2014
Subsahara-AfrikaKap VerdeSierra Leone*MauretanienRuandaZentralafrikanische Republik*SenegalMosambikNiger*Mali*
2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 200730
25
20
15
10
5
0
* Länder mit Indikatoren hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen.
Quelle:  IMF Regional Economic Outlook  (Regionaler Konjunkturausblick des IWF), Oktober 2015. Zahlen zu Mauretanien aus dem African Economic 
Outlook (Konjunkturausblick für Afrika) 2012, 2014 und 2016/Europäischer Rechnungshof (Berechnung).
34 Bemerkungen 
64 
Ein weiterer Indikatorensatz, den die Kommission zur Bewertung von Verbesserun -
gen im Steuersystem verwendet, stammt aus dem PEFA-Rahmen. Der Hof analysier -
te drei PEFA-Indikatoren59, die sich auf die Mobilisierung inländischer Einnahmen 
beziehen und mit denen die Transparenz, die Registrierung von Steuerzahlern und 
die Steuererhebung gemessen werden. Diese Indikatoren liefern Informationen 
über wichtige Aspekte der Steuerpolitik und Steuerverwaltung. Für die Zwecke der 
vorliegenden Prüfung sind sie jedoch von geringem Informationswert, da sie für den 
Zeitraum nach 2012 (d. h. nach Inkrafttreten der neuen Leitlinien für die Budgethilfe) 
nur für zwei Länder verfügbar sind (Mauretanien und Sierra Leone). Tabelle 5  ist bei 
einem Vergleich zwischen den ersten und den zweiten PEFA-Bewertungen, die für 
den Zeitraum 2006-2008 bzw. 2010-2012 durchgeführt wurden, insgesamt eine Ver -
besserung zu entnehmen60. In den beiden Ländern, zu denen für den Zeitraum nach 
2012 Informationen verfügbar sind, stellt sich die Lage wie folgt dar:
– Aus dem Bericht über Mauretanien geht hervor, dass bei keinem der drei Indika -
toren im Vergleich zu 2008 Verbesserungen festzustellen waren.
– Bei Sierra Leone hatte sich lediglich der Indikator zur Steuererhebung seit 2010 
deutlich verbessert.Tabelle 559 Leitlinien der Kommission, 
S. 37: In den Leitlinien der 
Kommission ist festgelegt, 
dass die Kommission den 
PEFA-Rahmen zur Leistungs -
messung der Verwaltung der 
öffentlichen Finanzen als 
bevorzugtes Instrument zur 
Bewertung der Qualität der 
Verwaltung der öffentlichen 
Finanzen in einem Land 
verwendet. Ferner wird in den 
Leitlinien der Kommission 
erläuternd dargelegt, dass mit 
dem PEFA-Rahmen zur 
Leistungsmessung der 
Verwaltung der öffentlichen 
Finanzen die operative 
Leistung der Verwaltung der 
öffentlichen Finanzen unter 
Verwendung von 28 Indikato -
ren erfasst wird, die sich über 
sechs Kerndimensionen 
erstrecken, und dass zudem 
die wahrscheinlichen 
Auswirkungen von Unzuläng -
lichkeiten bei der Verwaltung 
der öffentlichen Finanzen auf 
drei Ebenen von mittelfristi -
gen Haushaltsergebnissen 
beurteilt werden. Die 
Entwicklung der PEFA-Ratings
PEFA1­IndikatorPI­13 Transparenz der Verpflich ­
tungen und Verbindlichkeiten der 
SteuerzahlerPI­14 Wirksamkeit der Maßnahmen 
zur Registrierung von Steuerzah ­
lern und zur SteuerveranlagungPI­15 Wirksamkeit bei der Erhe ­
bung von Steuerzahlungen
Erster ver ­
fügbarer 
BerichtZweiter 
verfügba ­
rer BerichtDritter 
verfügba ­
rer BerichtErster ver ­
fügbarer 
BerichtZweiter 
verfügba ­
rer BerichtDritter 
verfügba ­
rer BerichtErster ver ­
fügbarer 
BerichtZweiter 
verfügba ­
rer BerichtDritter 
verfügba ­
rer Bericht
Kap Verde 2007 – B 2007 – A 2007 – D+
Zentralafrikanische Republik22008 – D+ 2010 – C 2008 – D+ 2010 – C 2008 – D+ 2010 – D+
Mali22006 – C+ 2010 – B 2006 – C 2010 – C+ 2006 – C+ 2010 – C+
Mauretanien 2008 – B 2014 – B 2008 – C+ 2014 – C 2008 – D+ 2014 – D+
Mosambik 2006 – B 2008 – B+ 2010 – A 2006 – C+ 2008 – B 2010 – A 2006 – D+ 2008 – D+ 2010 – C+
Niger22008 – C 2012 – C+ 2008 – C 2012 – C 2008 – D+ 2012 – D+
Ruanda 2007 – A 2010 – A 2007 – B+ 2010 – A 2007 – D+ 2010 – D+
Senegal 2007 – B 2011 – B 2007 – C+ 2011 – B 2007 – 2011 – D+
Sierra Leone22007 – C+ 2010 – B 2014 – B 2007 – C 2010 – B 2014 – B+ 2007 – D+ 2010 – D+ 2014 – B+
1  Der Rahmen für öffentliche Ausgaben und finanzielle Rechenschaftspflicht ( Public Expenditure and Financial Accountability  – PEFA) dient 
der Bewertung und Berichterstattung über die Stärken und Schwächen bei der Verwaltung der öffentlichen Finanzen. Er umfasst derzeit 
31 Leistungsindikatoren, die in 94 „Dimensionen“ untergliedert sind. Die Leistung bei jedem Indikator und bei jeder Dimension wird auf einer 
Ordinalskala mit vier Bewertungsstufen von A bis D gemessen.
2 Länder mit Indikatoren hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen.
Quelle: Europäischer Rechnungshof.
35 Bemerkungen 
65 
Die oben dargelegten Ergebnisse zeigen, dass die hochrangigen spezifischen 
Indikatoren hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen, die von der 
Kommission verwendet werden, nicht genügend relevante Informationen über den 
relativen Beitrag der Budgethilfe zur Mobilisierung inländischer Einnahmen in den 
geprüften Ländern liefern. Diese Feststellungen decken sich mit anderen unlängst 
erstellten Bewertungen dieser Hilfemodalität, in denen keine wesentlichen  – positi -
ven oder negativen – Auswirkungen der Budgethilfe auf die Mobilisierung inländi -
scher Einnahmen belegt werden konnten. Im Rahmen einer Bewertung, die von der 
staatlichen dänischen Agentur für Entwicklungszusammenarbeit Danida erstellt und 
2014 veröffentlicht wurde, erfolgte eine Durchsicht von mehreren Länderstudien, 
spezifischen Bewertungen und thematischen Studien über Budgethilfeverträge. Die 
Schlussfolgerung lautete, dass die untersuchten Budgethilfemaßnahmen offenbar 
keine bedeutenden Auswirkungen auf die Erhebung inländischer Staatseinnahmen 
hatten. Die Inspektion für Entwicklungszusammenarbeit und Evaluation der Politik 
(Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie , IOB) des niederländischen 
Außenministeriums gelangte im Jahr 2011 zu einer vergleichbaren Schlussfolgerung, 
nämlich dass es keine Anhaltspunkte dafür gebe, dass sich die Budgethilfe positiv auf 
die Steuereinnahmen der Partnerländer ausgewirkt hätte61.
66 
Ebenso konnte in einer Bewertung der Budgethilfe, die Sierra Leone im Zeit -
raum 2002-2015 gewährt wurde, keine eindeutige Aussage hinsichtlich der Auswir -
kungen der Budgethilfe auf die Mobilisierung inländischer Einnahmen getroffen 
werden. In der Bewertung heißt es, der Zusammenhang zwischen der Budgethilfe 
und der Mobilisierung inländischer Einnahmen scheine auf den ersten Blick schwach 
zu sein62. Zugleich wurde in dieser Bewertung jedoch auch festgestellt, dass es nicht 
möglich gewesen sei, eine Kausalität dahin gehend zu belegen, dass Budgethilfe zu 
negativen Anreizen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen führen 
könnte.
67 
Um nachzuweisen, ob Budgethilfeverträge direkte Auswirkungen auf die Mobilisie -
rung inländischer Einnahmen haben, wäre es erforderlich, geeignete Instrumente zur 
Datenerfassung zu entwickeln sowie spezifische Bereiche eines Steuersystems detail -
liert zu bewerten, mit Vergleichen entlang der Zeitachse sowie mit Zuordnung von 
erzielten Fortschritten zu einzelnen Komponenten der Budgethilfe. Ein derartiges 
Instrument ist TADAT (siehe Ziffer 24), das eine spezifische Bewertung des Steuer -
verwaltungssystems, der Steuerprozesse und der Steuereinrichtungen eines Landes 
ermöglicht. Dieses Instrument befindet sich allerdings noch in der Pilotphase. Bisher 
wurden zentrale Komponenten der Steuersysteme von 17  Ländern bewertet.Steuerverwaltung wird 
innerhalb des PEFA-Rahmens 
mit vier Indikatoren 
abgedeckt, mit denen 
Folgendes bewertet wird: 
Haushaltseinahmen 
insgesamt im Vergleich zum 
ursprünglich genehmigten 
Haushalt (PI-3), Transparenz 
der Verpflichtungen und 
Verbindlichkeiten der 
Steuerzahler (PI-13), 
Wirksamkeit der Maßnahmen 
zur Registrierung von 
Steuerzahlern und zur 
Steuerveranlagung (PI-14) 
sowie Wirksamkeit bei der 
Erhebung von Steuerzahlun -
gen (PI-15).
60 Das Jahr, in dem die 
PEFA-Beurteilung zuletzt 
erfolgte, schwankt je nach 
Land zwischen 2007 und 2014.
61 Review of budget support 
evaluations  (Analyse von 
Bewertungen zur Budgethilfe), 
Danida (2014), sowie 
2000-2011 Budget Support 
Review  (Analyse der 
Budgethilfe 2000-2011), 
Inspektion für Entwicklungs-
zusammenarbeit und 
Evaluation der Politik (IOB), 
niederländisches Ministerium 
für auswärtige Angelegenhei -
ten.
62 Independent Evaluation of 
Budget Support to Sierra Leone 
2002-2013  (Unabhängige 
Bewertung der Budgethilfe, 
die Sierra Leone 2002-2013 
gewährt wurde), S. 73.
36
 Schlussfolgerungen und 
Empfehlungen
68 
Der Begriff „Mobilisierung inländischer Einnahmen“ ( Domestic Revenue Mobilisa -
tion  – DRM) bezieht sich auf die Erzielung von Staatseinnahmen aus inländischen 
Quellen steuerlicher und nichtsteuerlicher Art. Die Verbesserung der Mobilisierung 
inländischer Einnahmen von Entwicklungsländern ist ein entscheidender Faktor 
für die nachhaltige Entwicklung dieser Länder und gehört deshalb mittlerweile zu 
den Prioritäten der EU-Entwicklungspolitik. Die EU unterstützt die Mobilisierung 
inländischer Einnahmen in diesen Ländern durch verschiedene Hilfemodalitäten, 
einschließlich Budgethilfe. Rund 20 % der EU-Entwicklungsfinanzierung werden in 
Form von Budgethilfe gewährt, wobei Subsahara-Afrika der größte Empfänger ist. Die 
Verbesserung der Mobilisierung inländischer Einnahmen zählt zu den fünf zentralen 
entwicklungspolitischen Herausforderungen, auf die sich der 2012 angenommene 
neue Ansatz der Kommission für Budgethilfe bezieht.
69 
Mit der vorliegenden Prüfung untersuchte der Hof, ob die Kommission Budgethilfe -
verträge wirksam nutzte, um die Mobilisierung inländischer Einnahmen in Ländern 
mit geringem Einkommen und Ländern mit unterem-mittlerem Einkommen in Sub -
sahara-Afrika zu fördern. Der Hof stellte fest, dass der neue Ansatz der Kommission 
dazu beigetragen hat, das Potenzial dieser Art von Hilfe zur wirksamen Unterstüt -
zung der Mobilisierung inländischer Einnahmen zu steigern, dass jedoch Mängel bei 
der Planung und Umsetzung dazu führten, dass dieses Potenzial nicht umfassend 
genutzt wurde. Zudem ergab die Analyse der verfügbaren Daten und Bewertungen 
durch den Hof einen Mangel an angemessenen Überwachungsinstrumenten, die Da -
ten liefern, um zu bewerten, inwieweit die Budgethilfe insgesamt zu Verbesserungen 
bei der Mobilisierung inländischer Einnahmen in den geprüften Ländern beigetragen 
hat. Ausgehend von diesen Elementen gelangt der Hof zu der Schlussfolgerung, dass 
die Kommission Budgethilfeverträge noch nicht wirksam genutzt hat, um die Mobili -
sierung inländischer Einnahmen in Ländern mit geringem Einkommen und Ländern 
mit unterem-mittlerem Einkommen in Subsahara-Afrika zu fördern.
37 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
70 
Bei der Konzeption der Budgethilfemaßnahmen durch die Kommission wurde die Mo -
bilisierung inländischer Einnahmen unzureichend berücksichtigt. Zwar stellt der neue 
Ansatz eine Verbesserung dar, da er zu einer besseren Bewertung der Mobilisierung 
inländischer Einnahmen in den Partnerländern sowie zu einer Analyse der diesbezüg -
lichen Risiken führte, in der Praxis wurde dies jedoch nicht immer vollständig umge -
setzt. Länderbewertungen sind von grundlegender Bedeutung für die Konzeption 
von Budgethilfe, da sie der Kommission dabei helfen, kritische Aspekte zu ermitteln, 
auf die in den Auszahlungsbedingungen, bei der Kapazitätsentwicklung und bei dem 
parallel zur Finanzierung geführten Politikdialog eingegangen werden sollte. In den 
vom Hof geprüften Bewertungen, die in Abstimmung mit anderen Gebern durchge -
führt wurden, wurden jedoch wesentliche Aspekte der Steuerpolitik und Steuerver -
waltung nicht berücksichtigt, die in den Leitlinien der Kommission aufgeführt sind. 
Ferner wurden zentrale Risiken im Zusammenhang mit Steuerbefreiungen sowie mit 
der Erhebung und Überweisung von Steuern und von nichtsteuerlichen Einnahmen 
aus natürlichen Ressourcen nicht bewertet (siehe Ziffern 19-38).
Empfehlung 1 – Stärkung der Bewertungen und 
Risikoanalyse hinsichtlich der Mobilisierung inländischer 
Einnahmen
a) Vor der Genehmigung neuer Budgethilfeverträge und der entsprechenden Aus -
zahlungen sollte die Kommission sicherstellen, dass die Bewertungen hinsichtlich 
der Mobilisierung inländischer Einnahmen umfassend sind und einheitlich durch -
geführt werden. Insbesondere sollte sich die Kommission vergewissern, dass die 
Bewertungen alle angemessenen Aspekte der Steuerpolitik und Steuerverwal -
tung abdecken, die in ihren Leitlinien für die Budgethilfe beschrieben sind. Sind 
die relevanten Statistiken und Daten nicht verfügbar, so sollte in den Bewertun -
gen darauf hingewiesen werden, da es sich hierbei um wertvolle Informationen 
handelt, die Aufschluss über den Kapazitätsbedarf in den Partnerländern geben 
können.
b) Die Kommission sollte – mit sofortiger Wirkung – Risiken im Zusammenhang mit 
nichtsteuerlichen Einnahmen und Steuerbefreiungen in ihren Risikobewertungs -
rahmen aufnehmen. Sie sollte die Informationsquellen, die zur Beantwortung 
der Risikobewertungsfrage  38 (Steuereinnahmen) herangezogen werden, auf die 
PEFA-Indikatoren PI-14 (Steuerveranlagung) und PI-15 (Steuererhebung) auswei -
ten. Bei den Bewertungen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen 
sollte – sofern verfügbar – auch TADAT als Informationsquelle herangezogen 
werden.
38 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
71 
Nur in fünf der 15 geprüften Budgethilfeverträge machte die Kommission die Auszah -
lung von Budgethilfemitteln von der Umsetzung spezifischer Reformen zur Mobili -
sierung inländischer Einnahmen abhängig. Zwar könnte die Arbeitsteilung zwischen 
verschiedenen Gebern angeführt werden, um das Fehlen von spezifischen Bedingun -
gen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen in Budgethilfeverträgen 
zu rechtfertigen, der Hof fand jedoch keine Nachweise dafür, dass diese Entschei -
dung durch eine Bewertung des Engagements anderer Geber in diesem Bereich 
untermauert wurde.
72 
Ferner stellte der Hof fest, dass diese spezifischen Bedingungen nicht immer zu einer 
wirksamen Förderung von Reformen zur Mobilisierung inländischer Einnahmen führ -
ten, da die Bedingungen entweder zu einfach erfüllbar oder aber nicht durchsetzbar 
waren, wodurch sich für die Partnerländer der Anreiz zur Einleitung von Reformen 
verringerte. Good-Governance- und Entwicklungsvereinbarungen waren nicht mit 
spezifischen Bedingungen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen 
verbunden. Dies steht im Widerspruch zur Aussage der Kommission, dass bei dieser 
Art von Budgethilfe ein stärkerer Schwerpunkt auf die Mobilisierung inländischer 
Einnahmen gelegt werden sollte. Insgesamt wurden bei allen Arten von Budgethilfe -
verträgen nur in unzureichendem Umfang Bedingungen festgelegt, die sich auf die 
Mobilisierung inländischer Einnahmen bezogen, was nicht mit der entscheidenden 
Funktion übereinstimmt, die der Mobilisierung inländischer Einnahmen erklärterma -
ßen zugeordnet wird (siehe Ziffern 39-47).
Empfehlung 2 – Verstärkte Anwendung von 
Auszahlungsbedingungen, die spezifisch auf die 
Mobilisierung inländischer Einnahmen abzielen
In zukünftigen Budgethilfeverträgen sollte die Kommission die Mobilisierung inländi -
scher Einnahmen in den spezifischen Auszahlungsbedingungen im Zusammenhang 
mit variablen Tranchen stärker berücksichtigen, und zwar indem sie
a) Good-Governance- und Entwicklungsvereinbarungen dadurch stärker auf die 
Mobilisierung inländischer Einnahmen ausrichtet, dass sie verstärkt entsprechen -
de spezifische Bedingungen festlegt, insbesondere in Ländern, in denen dieser 
Bereich durch andere Arten der EU-Hilfe und/oder von anderen Entwicklungs -
partnern nicht angemessen abgedeckt wird;
b) sicherstellt, dass die Bedingungen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer 
Einnahmen, die im Zusammenhang mit variablen Tranchen angewandt werden, 
wirksam zur Mobilisierung inländischer Einnahmen beitragen sowie erreichbar 
und durchsetzbar sind, sodass sie den Partnerländern eher die erforderlichen 
Anreize für Fortschritte bei der Umsetzung ihrer Reformagenda bieten können.
39 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
73 
In ihren jährlichen Berichten zur Budgethilfe liefert die Kommission einen nützli -
chen quantitativen Überblick zur Umsetzung der EU-Budgethilfeverträge. Allerdings 
liefern die Berichte – obwohl der Mobilisierung inländischer Einnahmen im neuen 
Ansatz für die Budgethilfe eine zentrale Rolle zukommt – nicht genug Informationen 
über den Beitrag, den die EU durch diese Form der Hilfe zur Mobilisierung inländi -
scher Einnahmen leistet (siehe Ziffern 48-49).
Empfehlung 3 – Verbesserte Berichterstattung über die 
Nutzung der Budgethilfe, um zur Mobilisierung inländischer 
Einnahmen beizutragen
Ab 2017 sollte die Kommission in ihren Berichten zur Budgethilfe mehr Informationen 
über die Nutzung der Budgethilfeverträge zur Mobilisierung inländischer Einnahmen 
liefern. Insbesondere könnten die Berichte Angaben zu Anzahl, Art und Wert der 
Verträge enthalten, deren spezifisches Ziel die Mobilisierung inländischer Einnahmen 
ist. Außerdem sollten sie Fallstudien umfassen, aus denen der Beitrag hervorgeht, 
den Budgethilfe zu einer verbesserten Mobilisierung inländischer Einnahmen in den 
Partnerländern leistet.
74 
Der Politikdialog hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen war fo -
kussierter, wenn er mit spezifischen Bedingungen einherging, da zum Festlegen, 
Aushandeln und zur anschließenden Überwachung dieser Bedingungen eingehende 
Gespräche mit den Partnerländern erforderlich waren. Allerdings führten schwierige 
Umstände vor Ort dazu, dass der Politikdialog nicht regelmäßig stattfand, wodurch 
sein Potenzial beeinträchtigt wurde, als Instrument zu dienen, mit dem sich rasch 
erkennen lässt, wenn bei den durch die Bedingungen vorgeschriebenen Reformen 
unzureichende Fortschritte erzielt werden, sodass entsprechende Gegenmaßnah -
men ergriffen werden können. Die Kommission entwickelte keine Strategien, um 
ihren Politikdialog anhand von spezifischen Aspekten der Mobilisierung inländischer 
Einnahmen, festgelegten Prioritäten, Zielen, Gesprächspartnern und Terminen zu 
strukturieren (siehe Ziffern 50-57).
Empfehlung 4 – Stärkung der Komponente „Politikdialog“ im 
Rahmen der Mobilisierung inländischer Einnahmen
Die Kommission sollte für zukünftige Budgethilfeverträge Dialogstrategien ausarbei -
ten, die Folgendes beinhalten: klare Nennung der zu erörternden Fragen (einschließ -
lich Mobilisierung inländischer Einnahmen), Gesprächspartner, erwartete Ergebnisse/
Wirkungen sowie einen indikativen Zeitplan. Die Kommission sollte anschließend 
bewerten, wie gut die Ziele ihrer Dialogstrategien erreicht wurden.
40 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
75 
Der Verwaltungskapazität kommt eine entscheidende Rolle bei der wirksamen 
Mobilisierung inländischer Einnahmen in Subsahara-Afrika zu. Die EU-Budgethilfe 
umfasste sehr geringe Mittelzuweisungen, um den Kapazitätsbedarf zu decken: Nur 
bei 0,2 % des Gesamtwerts der geprüften Verträge handelte es sich um Mittel für 
die Kapazitätsentwicklung, die unmittelbar und ausschließlich für die Mobilisierung 
inländischer Einnahmen zweckbestimmt waren. Zudem wurde dieser Betrag vom 
betreffenden Partnerland niemals abgerufen (siehe Ziffern  58-59).
Empfehlung 5 – Verstärkte Nutzung der 
Kapazitätsentwicklung zur Mobilisierung inländischer 
Einnahmen
Bei allen bestehenden und zukünftigen Budgethilfeverträgen, die eine für die Mobi -
lisierung inländischer Einnahmen vorgesehene Komponente zur Kapazitätsentwick -
lung enthalten, sollte die Kommission die Regierung des Partnerlandes dafür sensibi -
lisieren, dass eine solche Unterstützung verfügbar ist, und ihre Nutzung erleichtern, 
insbesondere um die erforderliche Kapazitätsentwicklung zu ermöglichen, die noch 
nicht von anderen Gebern abgedeckt wird.
76 
Es ist derzeit nicht möglich, einen direkten Zusammenhang zwischen Budgethilfe 
und Fortschritten bei der Mobilisierung inländischer Einnahmen zu belegen. Bei den 
Daten, die der Kommission zur Verfügung stehen, um die Fortschritte bei der Mobi -
lisierung inländischer Einnahmen nachzuverfolgen, handelt es sich um hochrangige 
Wirkungsindikatoren, die von zahlreichen externen Faktoren beeinflusst werden kön -
nen. Somit eignen sie sich nicht zur Erfassung der erzielten Outputs und Wirkungen, 
die auf die Budgethilfe zurückgehen. Diese Feststellungen decken sich mit anderen 
unlängst erstellten Bewertungen dieser Hilfemodalität, in denen keine wesentli -
chen  – positiven oder negativen  – Auswirkungen der Budgethilfe auf die Mobilisie -
rung inländischer Einnahmen belegt werden konnten (siehe Ziffern 60-69).
Empfehlung 6 – Bewertung der Auswirkungen der 
Budgethilfe
In ihren zukünftigen Bewertungen der Budgethilfe sollte sich die Kommission bemü -
hen, (auf der Grundlage von detaillierteren Daten) zu einer klaren Schlussfolgerung 
darüber zu gelangen, inwieweit die Budgethilfe möglicherweise zur Mobilisierung 
von inländischen Einnahmen in den Partnerländern beigetragen hat. Insbesondere 
sollte in den Bewertungen der Beitrag berücksichtigt werden, der durch spezifische 
Bedingungen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen geleistet wird.
Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Karel PINXTEN, Mitglied des 
Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 13. Dezember 2016 in Luxemburg angenommen.
 Für den Rechnungshof
 Klaus-Heiner LEHNE
 Präsident

41
 Anhänge
Budgethilfe als Anteil an der bilateralen öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit 
insgesamt
2010 2011 2012 2013 2014
Belgien 0,77 % 0,72 % 2,30 % 3,19 % 2,50 %
Tschechische Republik n. z. 0,00 % 0,00 % 0,09 % 1,52 %
Dänemark 6,06 % 6,08 % 2,19 % 0,00 % 3,83 %
Deutschland 2,33 % 5,08 % 0,76 % 0,28 % 1,29 %
Irland 14,31 % 10,76 % 11,82 % 8,13 % 2,30 %
Griechenland 2,12 % 2,78 % 3,99 % 0,00 % 1,04 %
Spanien 5,82 % 2,82 % 0,92 % 3,25 % 1,33 %
Frankreich 2,37 % 6,25 % 1,86 % 4,73 % 2,86 %
Italien 0,55 % 0,04 % 0,68 % 1,09 % 1,28 %
Luxemburg 0,00 % 0,49 % 0,55 % 0,66 % 3,21 %
Niederlande 2,73 % 0,78 % 0,00 % 0,00 % 0,67 %
Österreich 1,03 % 1,78 % 1,91 % 0,70 % 0,69 %
Polen 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Portugal 1,33 % 1,16 % 0,94 % 0,94 % 0,55 %
Slowenien n. z. n. z. 0,05 % 0,00 % 0,00 %
Slowakei 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Finnland 3,25 % 2,71 % 8,16 % 1,99 % 3,75 %
Schweden 0,38 % 0,36 % 0,00 % 3,33 % 2,39 %
Vereinigtes Königreich 4,06 % 6,97 % 4,79 % 3,84 % 1,65 %
EU-Organe 18,20 % 8,61 % 12,02 % 12,31 % 9,31 %
EU­Durchschnitt 3,63 % 3,02 % 2,65 % 2,23 % 2,01 %
EU­Durchschnitt ohne EU ­Organe 2,77 % 2,71 % 2,15 % 1,70 % 1,62 %
Quelle:  http://stats.oecd.org .Anhang I
42 Anhänge 
Für die Prüfung ausgewählte Länder und Budgethilfeverträge1
LandMittelbindun ­
gen  
(Euro)Art der 
BudgethilfeverträgeBeschluss ­
nummerIndikatoren 
hinsichtlich 
Mobilisie ­
rung in ­
ländischer 
EinnahmenAn Mobilisie ­
rung inländi ­
scher Einnah ­
men gebunden  
(Euro)Ergänzende 
Unterstützung im 
Budgethilfepro ­
gramm  
(Euro)
1 Kap Verde 34 000 000Good-Governance und 
Entwicklung23892 Nein 0 4 500 000
2Zentralafrikanische 
Republik33 000 000 Staatsentwicklung 37458 Nein 0 3 000 000
3Zentralafrikanische 
Republik40 000 000 Staatsentwicklung 38108 Ja 3 000 000 0
4 Mali 225 000 000 Staatsentwicklung 24692 Nein 0 10 000 000
5 Mali 220 000 000 Staatsentwicklung 38388 Ja 16 000 000 4 000 000
6 Mauretanien 46 000 000 Staatsentwicklung 22576 Nein 0 7 300 000
7 Mosambik 200 000 000Good-Governance und 
Entwicklung38077 Nein 0 0
8 Niger 141 000 000 Staatsentwicklung 24422 Ja 6 000 000 11 000 000
9 Ruanda 40 000 000 Sektorreform 23259 Nein 0 4 000 000
10 Ruanda 30 000 000 Sektorreform 24780 Nein 0 2 000 000
11 Ruanda 4 000 000 Sektorreform 37416 Nein 0 0
12 Senegal 53 500 000 Sektorreform 24569 Nein 0 5 000 000
13 Senegal 60 050 000 Sektorreform 38172 Nein 0 3 000 000
14 Sierra Leone 35 920 000 Staatsentwicklung 24389 Ja 2 700 000 1 620 000
15 Sierra Leone 85 000 000 Staatsentwicklung 37419 Ja 5 000 000 5 000 000
Insgesamt 1 247 470 000 32 700 000 60 420 000
Bedingungen hinsichtlich Mobilisierung inländischer Einnahmen in den 
ausgewählten Verträgen 
Mittelbindungen  
(Euro)% Anzahl Verträge %
Budgethilfeverträge ohne spezifische Bedingungen hinsicht -
lich Mobilisierung inländischer Einnahmen532 470 000 42,68  % 10 66,67  %
Budgethilfeverträge mit spezifischen Bedingungen hinsichtlich 
Mobilisierung inländischer Einnahmen715 000 000 57 ,32 % 5 33,33  %
Art der ausgewählten Verträge 
Mittelbindungen  
(Euro)% Anzahl Verträge %
Good-Governance- und Entwicklungsvereinbarungen 234 000 000 19 % 2 13 %
Sektorreformvereinbarungen 187 550 000 15 % 5 33 %
Staatsentwicklungsvereinbarungen 825 920 000 66 % 8 54 %
1 Tabelle der Kommission: BS operations commitment and disbursement follow-up in 2014-2015  (Budgethilfemaßnahmen  – Mittelbindungen und 
Auszahlungen – Nachverfolgung, 2014-2015), Daten aus CRIS, Analyse des Europäischen Rechnungshofs.
Quelle:  Europäische Kommission, Europäischer Rechnungshof (Berechnung).Anhang II
43 Antworten der Kommission 
und des EAD
Zusammenfassung
III
Nach Ansicht der Kommission wurde die Mobilisierung inländischer Einnahmen (Domestic Revenue Mobilisation – DRM) 
bei der Formulierung und Umsetzung der Budgethilfe gebührend gestärkt. Mittelfristig wird in einem Zeitraum von fünf 
bis zehn Jahren mit entsprechenden Auswirkungen gerechnet.
IV
Die Bewertungen, auf die sich der Rechnungshof bezieht, stellen nützliche Konzepte hinsichtlich der Mobilisierung 
inländischer Einnahmen dar; einige davon (wie Kosten und Auswirkungen von Steuerbefreiungen, Steueranstrengungen) 
stehen nur gelegentlich in wissenschaftlichen Arbeiten zur Verfügung und werden von keiner Institution systematisch 
erstellt. Bei Bewertungen, die im Vorfeld von Maßnahmen durchgeführt werden, müssen der Kontext des jeweiligen Lan -
des, und zwar im Hinblick auf Staatsentwicklungsvereinbarungen, sowie die Verfügbarkeit von Daten und Informationen 
berücksichtigt werden.
Die Kommission ist der Auffassung, dass der Mobilisierung inländischer Einnahmen bei der Konzipierung von Budgethilfe -
maßnahmen gebührende Aufmerksamkeit gewidmet wurde.
V
Zwar geht aus der Mitteilung und den Leitlinien hervor, dass der Schwerpunkt stärker auf die Mobilisierung inländischer 
Einnahmen gelegt werden sollte (eine der fünf entwicklungspolitischen Herausforderungen, die in Angriff genommen 
werden müssen), doch ist darin nicht zwingend vorgesehen, dass jeder Maßnahme ein spezifisches DRM-bezogenes Ziel 
zuzuordnen ist. Der Schwerpunkt hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen richtet sich nach den Gegeben -
heiten eines Landes, der Art der Maßnahme und den Möglichkeiten zur Verbesserung der Mobilisierung inländischer 
Einnahmen.
Die Kommission ist der Ansicht, dass die Mobilisierung inländischer Einnahmen bei allen Budgethilfeverträgen systema -
tisch bewertet wird – selbst wenn es sich nicht um einen Indikator im Zusammenhang mit einer variablen Tranche (VT) 
handelt. Im Rahmen der Budgethilfemaßnahme werden sämtliche Indikatoren des Rahmens für die Leistungsbewertung 
sorgfältig überwacht, nicht nur VT-Indikatoren.
VI
Bei der Vorbereitung des Politikdialogs und der Entscheidung darüber, in welcher Form er stattfinden soll, müssen der 
Kontext des jeweiligen Landes und die politische Sensibilität sowie der vertrauliche Charakter bestimmter Aspekte 
berücksichtigt werden.
Das Personal der EU-Delegationen hat den Politikdialog in Krisenländern unter sehr schwierigen Bedingungen aufrechter -
halten. Die Regelmäßigkeit und die Form des Politikdialogs wurden auf die Umstände abgestimmt.
VII
Die EU trägt dem Kapazitätsbedarf in ihren Budgethilfeverträgen systematisch Rechnung, und häufig ist die Hilfe Teil der 
Finanzierungsvereinbarung. Ergänzt wird dies durch separate Aktivitäten zum Kapazitätsaufbau, die durch Projekte oder 
andere Maßnahmen auf regionaler oder globaler Ebene finanziert werden. In der geprüften Stichprobe war nur ein klei -
nes Element enthalten, das direkt für die Mobilisierung inländischer Einnahmen vorgesehen war, während ein sehr großer 
Teil der Tätigkeiten zum Kapazitätsaufbau auf die Verwaltung der öffentlichen Finanzen ausgerichtet ist, die sich auch auf 
die Mobilisierung inländischer Einnahmen erstreckt.
Die Erbringung von Nachweisen darüber, dass die Budgethilfe zur Mobilisierung inländischer Einnahmen und zur Erfül -
lung anderer Zielsetzungen beigetragen hat, ist ein analytisch komplexes Problem, das die Kommission im Rahmen der 
Methodik des OECD-Entwicklungsausschusses zur Evaluierung der Budgethilfe in Angriff genommen hat.
Antworten der Kommission und des EAD 44
Einleitung
02
Die Kommission stimmt zu, dass die Länder vor allem selbst die Verantwortung dafür tragen, ihre Steuersysteme und ihre 
Steuerpolitik entsprechend ihren jeweiligen wirtschaftlichen und politischen Gegebenheiten und Entscheidungen zu 
gestalten. Diese Entscheidungen wirken sich auf die Breite der Steuerbemessungsgrundlage aus.
Nach Ansicht der Kommission sind die Festsetzung der Höhe der Steuern und Ausgewogenheit zwischen direkten und 
indirekten Steuern, Umfang der Steuerbemessungsgrundlage, Verteilung der Steuerlast unter Berücksichtigung der 
Wirtschaftsstruktur, des Potenzials zur Erwirtschaftung nachhaltiger Einnahmen und der sozialen Bedürfnisse des Landes 
Aufgabe der Partnerländer. Die Kommission schaltet sich im Rahmen des Politikdialogs ein, wenn dies erforderlich ist.
03
Zwar teilt die Kommission die Auffassung, dass es notwendig ist, inländische Einnahmen zu mobilisieren, um den Weg der 
nachhaltigen Entwicklung einzuschlagen, dennoch gilt es auch zu bedenken, dass Steuersysteme häufig als eine Angele -
genheit der staatlichen Souveränität angesehen werden und damit politisch heikel sind.
Kasten 1 – Zentrale Entwicklungsherausforderungen, die mit der Haushaltshilfe 
angegangen werden
5)
Die Kommission ist ebenfalls der Ansicht, dass die Mobilisierung inländischer Einnahmen zu den zentralen Entwicklungs -
herausforderungen zählt, doch in fragilen Situationen stellt sie möglicherweise nicht immer die oberste Priorität für den 
politischen oder politikfeldbezogenen Dialog dar. Wichtig ist eine Staffelung der Reformen.
Kasten 2 – Arten der Budgethilfe, die von der Kommission gewährt werden
1. Good-Governance- und Entwicklungsvereinbarungen
Sechs der erwähnten 17 Verträge sind Good-Governance- und Entwicklungsvereinbarungen in Subsahara-Afrika, die 
nach der neuen Politik abgeschlossen wurden. Bei den verbleibenden elf Maßnahmen handelt es sich um allgemeine 
Budgethilfe aus der Zeit vor den neuen Leitlinien, die sich von den Good-Governance- und Entwicklungsvereinbarungen 
unterscheidet.
Bemerkungen
19
In den Leitlinien wird auf nützliche Konzepte zur Mobilisierung inländischer Einnahmen eingegangen. Für einige dieser 
Konzepte (wie Kosten und Auswirkungen von Steuerbefreiungen, Steueranstrengungen) werden nur gelegentlich in 
wissenschaftlichen Arbeiten Schätzwerte vorgelegt, und von keiner Institution werden systematisch Daten erstellt. Bei 
Bewertungen werden der Kontext und die Herausforderungen des jeweiligen Landes sowie die Verfügbarkeit von Daten 
und Informationen berücksichtigt.
Antworten der Kommission und des EAD 45
20
In den Leitlinien werden die Politikbereiche einschließlich praktischer Instrumente und wissenschaftlicher Konzepte 
erläutert, um eine möglichst umfassende Vorstellung dessen zu vermitteln, was bei Bewertungen hinsichtlich der Mobili -
sierung inländischer Einnahmen von Bedeutung sein könnte. Die Bewertungen selbst müssen dann jedoch unter Berück -
sichtigung des Kontexts des jeweiligen Landes, der Herausforderungen bei der Mobilisierung inländischer Einnahmen 
und der Verfügbarkeit und Zugänglichkeit von Daten und Informationen durchgeführt werden. Diese wissenschaftlichen 
Konzepte müssen nicht ausnahmslos und systematisch verwendet werden, sondern wenn möglich.
21
Bei Staatsentwicklungsvereinbarungen ist auch Anhang 9 Absatz 4.1 zu beachten, in dem eindeutig festgestellt wird, „the 
general principles to assessment of eligibility criteria described in the guidelines also apply to SBC. However when asses -
sing the eligibility and the fulfilment of general conditions during implementation, the focus will vary in order to adapt 
on a case by case basis to weaknesses inherent to situations of fragility.“ (Die in den Leitlinien beschriebenen allgemeinen 
Grundsätze für die Bewertung der Förderfähigkeitskriterien gelten auch für Staatsentwicklungsvereinbarungen. Bei der 
Bewertung der Förderfähigkeit und der Erfüllung der allgemeinen Bedingungen im Zuge der Umsetzung wird sich der 
Schwerpunkt jedoch gelegentlich verlagern, um im Einzelfall den mit instabilen Situationen einhergehenden Schwächen 
Rechnung zu tragen.)
In Absatz 4.2. zur Gestaltung von Staatsentwicklungsvereinbarungen wird festgestellt: „Experience shows that effective 
support to countries in fragile situations means engaging at an early stage and being prepared to stay engaged over 
the long haul, embracing a philosophy of carefully sequenced reforms tailored to improvements in capacity, helping 
country authorities deliver ,quick wins‘ to the population, and, in this process, building the legitimacy of the state. Such 
an approach implies to take account of what a fragile state or a state in transition can realistically achieve in a given 
timeframe.“ (Die Erfahrung zeigt, dass wirksame Hilfe für Länder, die sich in fragilen Situationen befinden, bedeutet, 
dass die Hilfe frühzeitig eingeleitet wird und sich gegebenenfalls über einen langen Zeitraum erstreckt, wobei Reformen 
sorgfältig gestaffelt und auf die Verbesserung der Kapazitäten ausgerichtet werden; gleichzeitig werden die Behörden 
eines Landes dabei unterstützt, die Lage der Bevölkerung rasch zu verbessern und damit die Legitimität des Staates zu 
stärken. Ein solcher Ansatz bedeutet, dass berücksichtigt wird, was ein fragiler oder ein sich im Übergang befindlicher 
Staat innerhalb des festgelegten zeitlichen Rahmens realistisch zu leisten vermag.)
22
Für einige dieser Konzepte (wie Kosten und Auswirkungen von Steuerbefreiungen, Steueranstrengungen) werden nur 
gelegentlich in wissenschaftlichen Arbeiten Schätzwerte vorgelegt, und von keiner Institution werden systematisch 
Daten erstellt. Bei Bewertungen müssen der Kontext des Landes, und zwar bei der Erarbeitung einer Staatsentwicklungs -
vereinbarung, sowie die Verfügbarkeit von Daten und Informationen berücksichtigt werden.
23
TADAT ist ein wichtiges Instrument zur Bewertung von Steuerverwaltungen, das erst Ende 2015 offiziell freigegeben und 
2014 und 2015 als Pilotversion eingesetzt wurde. Die Kommission spielte bei der Entwicklung dieses Instruments eine 
aktive und führende Rolle und unterstützt das TADAT-Sekretariat finanziell im Rahmen eines Multigebertreuhandfonds 
des IWF.
25
In den Leitlinien werden auch wissenschaftliche Konzepte erwähnt, um eine möglichst umfassende Vorstellung dessen zu 
vermitteln, was bei Bewertungen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen von Bedeutung sein könnte.
Bei „…information on the overall cost and impact of tax exemptions and an estimate of tax effort“ (Angaben zu den 
Gesamtkosten und  -auswirkungen von Steuerbefreiungen sowie ferner einer Schätzung der Steueranstrengungen) 
handelt es sich um Analysen, die selbst in OECD-Ländern nicht regelmäßig durchgeführt werden, und zwar weder vom 
IWF noch von anderen internationalen Organisationen. In den Leitlinien für Budgethilfe wird dazu aufgefordert, die Län -
deranalysen im Rahmen der vorhandenen Informationen und Diagnosemöglichkeiten vorzunehmen.
Antworten der Kommission und des EAD 46
26
In Anhang 11 (DRM) der Leitlinien für Budgethilfe wird hervorgehoben „no specific tool to provide a sound analysis exists 
yet to adequately assess tax policies and tax administration capacities. However, several tools and indicators can be used 
to gather insights on tax regimes. In particular, to assess a country‘s performance in terms of their ability to mobilise 
domestic revenues, the tax ratio, tax effort and tax system can provide a good indication.“ (Es gibt bislang kein spezifi -
sches Instrument für eine fundierte Analyse, um die Steuerpolitik und die Kapazitäten der Steuerverwaltung angemessen 
zu bewerten. Es können jedoch verschiedene Instrumente und Indikatoren genutzt werden, um einen Einblick in Steu -
erregelungen zu erlangen. Die Steuerquote, die Steueranstrengung und das Steuersystem bieten gegebenenfalls gute 
Anhaltspunkte, gerade wenn die Leistungsfähigkeit eines Landes im Hinblick auf die Mobilisierung inländischer Einnah -
men bewertet werden soll.)  
Der IWF führt sogar gelegentlich Berechnungen der zuletzt genannten Bewertungen durch; sie sind jedoch komplex und 
stützen sich gewöhnlich auf ein hoch entwickeltes Instrumentarium (eine ökonometrische Methode, die als Analyse der 
Effizienzgrenze bezeichnet wird). Diese Methode steht selbst in der Kritik, weil sie mit weitreichenden Annahmen ver -
bunden ist. Zur Abschätzung der Steueranstrengung (wobei weitere damit in Verbindung stehende Indikatoren geschätzt 
werden, die wiederum an einen Satz kritischer Indikatoren zu den Steuerbehörden geknüpft sind) ist im Allgemeinen die 
Entsendung von Sachverständigen für einen Zeitraum von ein bis zwei Wochen oder zunächst der Einsatz eines ortsan -
sässigen Experten notwendig. Die Kommission bemüht sich in enger Zusammenarbeit mit dem IWF und anderen inter -
nationalen Organisationen darum, die steuerpolitische Realität in den Partnerländern zu verstehen. Die diesbezügliche 
Kompetenz liegt in erster Linie beim IWF, und die Kommission nutzt Daten, sobald sie im Rahmen einer wissenschaftli -
chen Studie vorliegen.
27
Möglicherweise wurde nicht ausdrücklich darauf verwiesen, dass in einigen Fällen keine Daten vorliegen. Die Analyse der 
Lage im entsprechenden Land impliziert diesen Umstand jedoch, so dass nicht jedes Jahr erneut darauf verwiesen wird.
28
Eine systematische Analyse der Personalausstattung und unzulänglicher Sachmittel der Steuerbehörden kann zweckdien -
liche Informationen erbringen, wenn die Kommission ein direktes und umfassendes Unterstützungsprogramm durch -
führt. Diese Informationen sind für die Kommission jedoch weniger relevant oder zugänglich, wenn diese Unterstützung 
durch andere Partner erfolgt.
In Anhang 11 der Leitlinien für Budgethilfe wird darauf hingewiesen, wie nützlich Informationen über Personalausstat -
tung und den Bedarf an Sachmitteln sind, aber dieser Anhang enthält allgemeine Hintergrundinformationen über die 
Mobilisierung inländischer Einnahmen und geht nicht auf mögliche konkrete Instrumente und Konzepte ein.
29
Die Bekämpfung von Korruption und Betrug stellt ein sehr wichtiges Anliegen der Kommission bei der Budgethilfe dar. 
Die Kommission bewertet die Bemühungen der Partnerregierung in Bezug auf die Verbesserung der öffentlichen Finanz -
verwaltung und die Korruptionsbekämpfung. Mithilfe eines Risikomanagementrahmens werden Risiken und Maßnahmen 
zur Risikominderung systematisch überwacht; dies schließt auch das Risiko von Korruption und Betrug ein.
Die Kommission ist der Ansicht, dass der Zugang zu Informationen über Steuerfragen im Rahmen der Förderkriterien 
bewertet wird, die Transparenz und Haushaltskontrolle betreffen. Dies schließt die schwerpunktmäßige Berücksichtigung 
des Open Budget Index und des PEFA-Rahmens (insbesondere PI-10 „Public access to key fiscal information“ (öffentlicher 
Zugang zu den wichtigsten steuerlichen Informationen) ein. Gezieltere Analysen zu relevanten Aspekten, wie die öffent -
liche Verfügbarkeit von Informationen über die Steuergesetzgebung und Steueranreize, werden durchgeführt, wenn sie 
notwendig sind.
Antworten der Kommission und des EAD 47
30
Die Kommission unterstützt Entwicklungsländer bei Fragen, die Verrechnungspreise betreffen, sowohl auf globaler als 
auch auf nationaler Ebene.
In den letzten Jahren ist das internationale Bewusstsein für diese Problematik schrittweise gewachsen, insbesondere 
seit 2013 und der Vorlage des umfassenden G20-OECD-Aktionsplans zur Bekämpfung der planmäßigen Verminderung 
steuerlicher Bemessungsgrundlagen und des grenzüberschreitenden Verschiebens von Gewinnen durch multinationale 
Konzerne (Base Erosion and Profit Shifting – BEPS), der von der Kommission global unterstützt wird und Ende 2015 gebil -
ligt wurde. Die Kommission setzt sich für die vermehrte Einbeziehung von Entwicklungsländern in diese internationalen 
Verhandlungen auf hoher Ebene ein, und es wird erwartet, dass sich dies in einer verstärkten diesbezüglichen Berichter -
stattung niederschlagen wird.
Die Kommission unterstützt ferner regionale Netzwerke zu Steuerfragen, die Dreiparteieninitiative zum Thema Verrech -
nungspreise sowie Initiativen im Rahmen des IWF (Regionales Zentrum für technische Hilfe, Treuhandfonds zu Steuer -
politik und Verwaltung und zur Verwaltung des Rohstoffreichtums). Dabei handelt es sich um globale Angelegenheiten, 
über die auf dieser Ebene Bericht erstattet wird. Maßnahmen wie die Unterstützung des Steuerausschusses der Vereinten 
Nationen, dessen Ziel es ist, den Entwicklungsländern in internationalen Angelegenheiten mehr Gehör zu verschaffen, 
stehen nicht im Mittelpunkt von Länderbewertungen.
33
Der Risikomanagementrahmen (RMF) ist ein internes Managementinstrument, mit dem die fünf Kategorien der wichtigs -
ten in einem Land festgestellten Risiken zusammengefasst werden und das nicht als Mechanismus für eingehende und 
umfassende Bewertungen gedacht ist. Der Schwerpunkt im Hinblick auf die Mobilisierung inländischer Einnahmen richtet 
sich nach den Gegebenheiten eines Landes und der Art der Maßnahme.
34
Auch andere Fragen berühren teilweise Probleme in Verbindung mit der Mobilisierung inländischer Einnahmen, vor allem 
Fragen zur makroökonomischen Stabilität, zu exogenen Schocks sowie zu Betrug und Korruption – insbesondere die Fra -
gen 21 (Finanzpolitik), 24 (Tragfähigkeit der Schulden), 28 (mittelfristiger Haushaltsrahmen), 33 (jährlicher Haushaltsplan) 
und 41 (Korruption) des Risikofragebogens.
35
Im RMF-Fragebogen wird auch auf Bewertungen der Verwaltung der öffentlichen Finanzen als Informationsquelle ver -
wiesen. Es bestand nicht die Absicht, die Analyse einzig und allein auf der Grundlage von PI-3 durchzuführen. Ungeachtet 
dessen teilt die Kommission die Ansicht des Hofes, und in der jüngsten Fassung des RMF wird ausdrücklich auf andere PI 
zur Erfassung von Informationen verwiesen.
36
Das Risiko in Bezug auf die Steuererhebung in Sierra Leone wurde lediglich in einem Jahr (Ende 2014/2015 ganz zum 
Schluss der Ebolakrise) als hoch eingestuft. Im Jahr zuvor und im Jahr danach war das Risiko niedriger.
38
Im Mittelpunkt des Risikomanagementrahmens stehen wichtige Querschnittsrisiken für Budgethilfemaßnahmen. Die 
Höhe der erhobenen Einnahmen hat direkte Auswirkungen für die makroökonomische Stabilität, die Tragfähigkeit der 
Schulden und die finanziellen Puffer. Dies sind wichtige Risikobereiche, die von den Fragen 20, 21, 24 und 26 des RMF 
abgedeckt werden.
Antworten der Kommission und des EAD 48
40
Das auch vom Europäischen Rat 2012 bestätigte Konzept des dynamischen Ansatzes impliziert eine globale Bewertung 
der bei jedem der Förderfähigkeitskriterien erzielten Fortschritte. Dies bedeutet, dass im jeweiligen Sektor Fortschritte 
erzielt wurden, aber nicht notwendigerweise in jedem Teilsektor.
Die Situation in Bezug auf die Mobilisierung inländischer Einnahmen ist Teil der Analyse im Rahmen der Gesamtbewer -
tungen der Förderfähigkeitskriterien (makroökonomische Stabilität und Verwaltung der öffentlichen Finanzen). Die Kom -
mission berücksichtigt im Rahmen des Politikdialogs mit dem Empfängerland und im Rahmen der Leistungsbewertung 
Aspekte, die die Mobilisierung inländischer Einnahmen betreffen.
42
Siehe Antwort zu Ziffer 40.
Die Auswahl der konkreten Indikatoren richtet sich nach dem Prozess und dem Ergebnis der Analyse/der Bewertung/des 
Dialogs mit dem Empfängerland im Hinblick auf Reformen/Prioritäten/die Bedeutung, die spezifischen Elementen einge -
räumt wird.
43
Dabei ist zu beachten, dass die Budgethilfe im Fall von Niger im Rahmen einer Good-Governance- und Entwicklungsver -
einbarung zu dem Zeitpunkt bereitgestellt wurde, als die Bedingungen für die Mobilisierung inländischer Einnahmen 
formuliert wurden. Um der plötzlichen Verschlechterung der Sicherheitslage und der allgemeinen politischen Situation 
Rechnung zu tragen, wurde die Good-Governance- und Entwicklungsvereinbarung 2015 in eine Staatsentwicklungsver -
einbarung umgewandelt.
44
Jedes Aktionsdokument umfasst eine Matrix der Geber und ihrer Aktionen. Erfasst werden dadurch alle relevanten Sekto -
ren, aber nicht notwendigerweise die Teilsektoren.
45
Die von der Kommission in Sierra Leone unterstützten Reformen betrafen die Verringerung von Steuerrückständen, 
mehr Pünktlichkeit bei der Abgabe von Steuererklärungen, die Offenlegung der Einnahmen aus der Rohstoffbranche, die 
Einbringung eines Gesetzentwurfs für eine Nationale Mineralienbehörde im Parlament sowie die Veröffentlichung von 
Bergbau- und Explorationskonzessionen in einem Online-Verzeichnis. Sie boten ausgezeichnete Voraussetzungen für eine 
Verbesserung der Mobilisierung inländischer Einnahmen.
Kasten 3 – Spezifische Bedingungen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer 
Einnahmen, die nicht auf die Reformen mit der größten Relevanz abzielen
Die öffentliche Verfügbarkeit von Daten und mehr Transparenz in Bezug auf die aus natürlichen Ressourcen erzielten 
Einnahmen erwiesen sich als einer der wirksamsten Mechanismen für die Verbesserung der öffentlichen Rechenschafts -
pflicht und die Erzielung von Einnahmen auf der Grundlage des Datenabgleichs. Ein Programm zur Unterstützung der 
Mobilisierung inländischer Einnahmen umfasst sowohl Maßnahmen, die sofort wirksam werden, als auch indirekte und 
mittelfristige Maßnahmen. Dazu zählen auch Verbesserungen der Verwaltungsverfahren, die der Mobilisierung inländi -
scher Einnahmen zuträglich sind.
Die zusammenfassende Bewertung der Budgethilfe (September  2014), in der sieben Länderevaluierungen ausgewertet 
werden, enthält die Schlussfolgerung, dass mit Budgethilfe keine Reformen „gekauft“ werden können. Das trifft noch 
stärker auf Situationen zu, die sich der direkten Kontrolle der Regierung entziehen. Diese Fragen sollten zwar im Rah -
men des Politikdialogs thematisiert werden, doch hat sich die Aufnahme von Bedingungen, die die Verabschiedung von 
Rechtsvorschriften betreffen, nicht als wirksames Instrument erwiesen.
Antworten der Kommission und des EAD 49
Diesen Reformen muss die Schaffung einer entsprechenden Rechtsgrundlage vorausgehen. Ein Drängen auf die Durch -
führung besagter Reformen, bevor die Rechtsgrundlage beschlossen wurde, könnte kontraproduktiv sein. Geber können 
Reformen nicht erzwingen, aber Prozesse begleiten, für die es im Partnerland Impulse und eine Bereitschaft gibt.
Die jüngste Budgethilfemaßnahme während des Zeitraums, auf den sich der Prüfbericht bezieht, wurde zu dem Zeitpunkt 
vorbereitet, als die Ebolakrise gerade ihren Höhepunkt erreichte und gleichzeitig die Eisenerzeinnahmen dramatisch 
zurückgingen. Da absehbar war, dass die Fragilität zunehmen würde, wurde die Art der Indikatoren im Wesentlichen 
analog zur vorhergehenden Maßnahme beibehalten. Die Delegation berücksichtigt in ihren aktuellen Überlegungen zur 
Vorbereitung künftiger Budgethilfemaßnahmen bereits den Umstand, dass die aus mehreren Gebern bestehende Gruppe 
konsequenter die Fortsetzung laufender Reformen einfordern sollte.
Kasten 4 – Beispiele für spezifische Bedingungen hinsichtlich der Mobilisierung 
inländischer Einnahmen, die keine Anreizwirkung entfalteten
Die Vorbereitung und die Aushandlung von Budgethilfemaßnahmen und Finanzierungsvereinbarungen erstrecken 
sich gelegentlich über beträchtliche Zeiträume. Daher kann die Tatsache, dass ein Indikator bereits zum Zeitpunkt der 
Unterzeichnung erfüllt war, als ein positives Ergebnis des Verhandlungsprozesses und des begleitenden Dialogs gewertet 
werden.
Es ist bedauerlich, dass das rechtliche Problem zum Zeitpunkt der Konzipierung des Programms nicht ordnungsgemäß 
festgestellt wurde, allerdings gilt es zu bedenken, dass die Umsetzung des Bergbaugesetzbuchs der Westafrikanischen 
Wirtschafts- und Währungsunion (West African Economic Monetary Union Mining Code) eine komplexe Angelegenheit 
darstellt, die mit nicht absehbaren Folgen verbunden sein kann. Deshalb können einzelne Leistungsindikatoren unter 
Einhaltung der geltenden Regeln verändert oder neutralisiert werden.
Kasten 5 – Beispiele für bewährte Verfahren und für unzureichende Verfahren 
zur Überwachung von spezifischen Bedingungen hinsichtlich der Mobilisierung 
inländischer Einnahmen
Nach Ansicht der Kommission ließ der Kontext des Landes keine detaillierteren Angaben zu. Das Ziel bestand darin, den 
Schwerpunkt des Dialogs mit der Zentralafrikanischen Republik auch künftig auf die Verbesserung der Mobilisierung 
inländischer Einnahmen zu legen, um die es bei den Reformen ging.
49
Im Rahmen der Addis Tax Initiative (ATI) und in Verbindung mit dem OECD-Ausschuss für Entwicklungshilfe (DAC) wurden 
koordinierte Anstrengungen unternommen, um das Problem der Berichterstattung über die Unterstützung der Mobilisie -
rung inländischer Einnahmen durch Entwicklungspartner anzugehen. Dies hatte u. a. 2016 die Einführung eines DAC-
Codes für die Mobilisierung inländischer Einnahmen zur Folge, der sich vom Code für die öffentliche Finanzverwaltung 
unterscheidet. Die ATI wird einen ersten Bericht über auf die Mobilisierung inländischer Einnahmen bezogene Mittelbin -
dungen und Auszahlungen erstellen, dessen Schwerpunkt auf dem Jahr 2015 liegen wird. Die Kommission hat sich dazu 
verpflichtet, genaue und aktuelle Daten für diesen ATI-Bericht bereitzustellen.
52
Bei der Vorbereitung des Politikdialogs und der Entscheidung darüber, in welcher Form er stattfinden soll, müssen der 
Kontext des jeweiligen Landes und die politische Sensibilität sowie der vertrauliche Charakter bestimmter Aspekte 
berücksichtigt werden.
53
Nach Ansicht der Kommission gibt es gute Beispiele für die Vorbereitung und Durchführung des Politikdialogs. So werden 
in Aktionsdokumenten die Themen und erwarteten Ergebnisse des Politikdialogs dargelegt, und in Auszahlungsdoku -
menten werden die nächsten Schritte erläutert. Die Dokumentation des Politikdialogs verbessert sich ebenfalls.
Antworten der Kommission und des EAD 50
54
Der Dialog zur Verwaltung der öffentlichen Finanzen und zur makroökonomischen Stabilität deckt die relevanten The -
men im Bereich der Steuerverwaltung und der Steuerpolitik ab.
Daten, die die Entwicklung der Steuerpolitik und -verwaltung sowie die Mobilisierung inländischer Einnahmen durch die 
Partnerregierung und die Entwicklungspartner im Land betreffen, werden systematisch erhoben und bewertet. Auf hoher 
Ebene angesiedelte Indikatoren werden im internationalen Maßstab erhoben und bewertet.
Mögliche Auswirkungen einer Hilfemodalität auf die Mobilisierung inländischer Einnahmen müssen durch eine Beitrags -
analyse untersucht werden, was im Allgemeinen regelmäßig im Rahmen einer Evaluierung erfolgt.
Kasten 6 – Dialog zur Verwaltung der öffentlichen Finanzen führte nicht zwangsläufig 
zu einer gründlichen Behandlung der Mobilisierung inländischer Einnahmen
Die Kommission ist der Auffassung, dass der Rahmen für die Leistungsbewertung von Mosambik, der den Rahmen zur 
Überwachung der Budgethilfemaßnahme darstellt, steuerbezogene Indikatoren umfasst und auch künftig umfassen wird. 
Folglich wird eine Bedingung im Zusammenhang mit der Mobilisierung inländischer Einnahmen in diesem Forum disku -
tiert, selbst wenn es sich nicht um einen Indikator für eine variable Tranche oder eine spezifische an eine feste Tranche 
geknüpfte Bedingung handelt.
Im Mosambik, wo etwa 15 Geber im Bereich der Verwaltung der öffentlichen Finanzen tätig sind, ist Arbeitsteilung 
wichtig, um ein effizientes Vorgehen zu garantieren und sicherzustellen, dass sich die EU auf die Überwachung und den 
Politikdialog durch den benannten Mitgliedstaat verlassen und davon profitieren kann.  
Hinzu kommt, dass die Kommissionsdienststellen in Mosambik hinsichtlich der Fragen, die die Mobilisierung inländischer 
Einnahmen in dem Land betreffen, auf dem neuesten Stand und sehr aktiv sind. Die EU-Delegation nimmt an den Vor- 
und Nachbesprechungen im Rahmen des Thematischen Treuhandfonds des IWF zur Verwaltung des Rohstoffreichtums, 
an Sitzungen der Arbeitsgruppe für die Rohstoffindustrie und der Gruppe für Haushaltsanalyse teil – Gremien, die für 
Fragen in Verbindung mit der Mobilisierung inländischer Einnahmen von Relevanz sind.
Kasten 7 – Beispiele für unregelmäßigen Dialog
Der Fall der Zentralafrikanischen Republik muss unter dem Blickwinkel der sehr schwierigen Umstände betrachtet wer -
den, die zu dieser Zeit vorherrschten. Die politische Krise machte ein konstruktives Arbeiten extrem schwierig; zudem war 
fast die gesamte Delegation evakuiert. Dass es den Kommissionsdienststellen gelungen ist, unter diesen Bedingungen 
eine Dialogstruktur zu erarbeiten und den Dialog aufrechtzuerhalten, stellt eine Leistung dar.
Im Programmplanungsdokument für die Zusammenarbeit zwischen der EU und Sierra Leone für den Zeitraum 2014-2020 
wird der Schwerpunkt u. a. auf die Erzielung von Einnahmen gelegt. Der Prüfungszeitraum deckt sich jedoch mit der 
Ebolakrise, und Reformen der Verwaltung der Staatseinnahmen in Sierra Leone wurde in dieser Zeit möglicherweise nicht 
genügend Bedeutung beigemessen. Es ist verständlich, dass für ein Land, das die Ebolakrise zu bewältigen hat, Reformen 
der Verwaltung der Staatseinnahmen nicht von vorrangiger Bedeutung sind.
Die Meinungsverschiedenheiten zwischen den mit der Budgethilfe befassten Ministerien reichten über den Politikdialog 
hinaus und erstreckten sich auf die Realpolitik. Dabei ging es weniger um technische Fragen als vielmehr um das Gleich -
gewicht der Kräfte zwischen den politischen Parteien. Die Qualität des Politikdialogs hat sich auch dank der Budgethilfe 
bereits verbessert und verbessert sich weiter.
Kasten 8 – Begrenzte Unterstützung für den Kapazitätsaufbau zur Mobilisierung 
inländischer Einnahmen
Die Kommission plant, die in Finanzierungsvereinbarung 37458 enthaltene Komponente des Kapazitätsaufbaus extern zu 
vergeben, wobei als Termin der 15. Februar 2017 vorgesehen ist.
Antworten der Kommission und des EAD 51
Die Finanzbehörden werden bereits durch den IWF, die Weltbank und die Afrikanische Entwicklungsbank unterstützt. Die 
Aufnahmekapazität der Finanzbehörden schließt zum jetzigen Zeitpunkt zusätzliche Unterstützung aus. Die Kommission 
zielt mit ihrer Unterstützung auf die Mobilisierung von Einnahmen durch eine Verbesserung der Kontrollmechanismen ab, die 
gestärkt werden müssen. Diese Unterstützung wird auf der Ebene des Finanzministeriums erfolgen. In einem regionalen Kon -
text ist festzustellen, dass sich dank der Vereinbarung mit der Handels- und Entwicklungskonferenz der Vereinten Nationen 
(UNCTAD) das Zollinformationssystem Sydonia im Rahmen der CEMAC auch auf die Zentralafrikanische Republik erstreckt.
61
Die Erbringung von Nachweisen darüber, dass die Budgethilfe zur Mobilisierung inländischer Einnahmen und zur Erfül -
lung anderer Zielsetzungen beigetragen hat, ist ein analytisch komplexes Problem, das die Kommission im Rahmen der 
OECD/DAC-Methodik zur Länderevaluierung in Angriff genommen hat.
62
Die Kommission teilt die Ansicht, dass aus den vom Hof angeführten Gründen keine direkte Verbindung zwischen dem 
Verhältnis zwischen Steuereinnahmen und BIP einerseits und der Budgethilfe andererseits hergestellt werden kann. Mit -
telfristig kann in einem Zeitraum von fünf bis zehn Jahren mit Ergebnissen gerechnet werden. Mögliche Anhaltspunkte 
dafür, dass die Budgethilfe zur Mobilisierung inländischer Einnahmen und zur Erfüllung anderer Ziele beigetragen hat, 
sollten im Rahmen einer ordnungsgemäßen Evaluierung analysiert werden.
65
Diese Indikatoren sind Überwachungsinstrumente. Sie sind nicht dazu bestimmt, Informationen über den Beitrag der 
Budgethilfe zu liefern.
Im Rahmen von Evaluierungen werden vor allem die Wirkungen der Budgethilfe auf die Erreichung entwicklungspoliti -
scher und sektorieller Zielsetzungen analysiert. Dabei werden auch mögliche Auswirkungen im Hinblick auf die Haus -
haltsfinanzierung und inländische Einnahmen untersucht. Allerdings erstrecken sich die meisten der aktuell verfügbaren 
Evaluierungen auf einen Zeitraum vor der Einführung der neuen Politik; folglich ist es unwahrscheinlich, dass sich mit 
ihrer Hilfe die Auswirkungen dieser Politik feststellen lassen.
66
Die anhand der Evaluierungen von sieben Ländern erstellte zusammenfassende Bewertung der Budgethilfe (Budget Sup -
port Synthesis Evaluation) (2014) enthält die Schlussfolgerung „Domestic revenue generation remained buoyant through -
out the evaluation, and there were no signs of disincentive effects resulting from budget support“ (Die Generierung 
inländischer Einnahmen wies während des gesamten Evaluierungszeitraums eine lebhafte Entwicklung auf, und es gab 
keine Anzeichen für negative Anreize durch die Budgethilfe) (S. 75).
In der vom Hof angeführten Bewertung der Budgethilfe für Sierra Leone wird außerdem eindeutig festgestellt: „… genu -
ine and important results were achieved through Budget Support in Sierra Leone:
– helping to kick-start the growth process and to stabilise the post-war security situation;
– stabilising the public finance situation in 2009 during the global financial crisis and in 2014 during the Ebola/Iron Ore cri -
sis ...“ (... in Sierra Leone wurden durch die Budgethilfe konkrete und wichtige Ergebnisse erzielt: – Unterstützung bei der 
Ankurbelung des Wachstumsprozesses und bei der Stabilisierung der Sicherheitslage nach dem Krieg; – Stabilisierung 
der Lage der öffentlichen Finanzen 2009 während der globalen Finanzkrise und 2014 während der Ebola-/Eisenerzkrise...).
67
Daten, die die Entwicklung der Steuerpolitik und -verwaltung sowie die Mobilisierung inländischer Einnahmen durch die 
Partnerregierung und die Entwicklungspartner im Land betreffen, werden systematisch erhoben und bewertet. Auf hoher 
Ebene angesiedelte Indikatoren werden im internationalen Maßstab erhoben und bewertet.
Antworten der Kommission und des EAD 52
Die Nachweisführung, ob die Budgethilfe direkte Auswirkungen auf die Politik der Partnerländer hat, ist methodologisch 
komplex. Die Methodik des OECD-Entwicklungsausschusses zur Evaluierung der Budgethilfe stellt bisher die einzige Mög -
lichkeit dar, mit der (indirekte) Schlussfolgerungen zu möglichen kausalen Zusammenhängen zwischen der Budgethilfe 
und politischen Ergebnissen wie Auswirkungen auf die Mobilisierung inländischer Einnahmen gezogen werden können. 
Die Kommission hat aktiv an der Entwicklung dieser Methodik mitgearbeitet und propagiert dieses Instrument aktiv im 
Rahmen einer steigenden Zahl von Evaluierungen, die mehrere Geber betreffen und die seit 2011 unter ihrer Leitung 
durchgeführt wurden.
Schlussfolgerungen und Empfehlungen
69
Die Kommission unterstreicht, dass die Unterstützung der Mobilisierung inländischer Einnahmen durch eine Reihe von 
Aktionen auf verschiedenen Ebenen (global, regional und national) erfolgt. Diese Aktionen ergänzen die Unterstützung 
im Rahmen der Budgethilfe, waren aber nicht Bestandteil des Prüfungsumfangs. Mit einem Beitrag der neuen Budgethil -
fepolitik zur Verbesserung der Mobilisierung inländischer Einnahmen insgesamt kann mittelfristig in einem Zeitraum von 
fünf bis zehn Jahren gerechnet werden. Die Kommission wird die neue Budgethilfepolitik im Bereich der Mobilisierung 
inländischer Einnahmen weiter anwenden und verbessern und über die erzielten Fortschritte Bericht erstatten.
70
Die Kommission macht geltend, dass der Mobilisierung inländischer Einnahmen bei der Konzipierung von Budgethilfe -
maßnahmen gebührende Aufmerksamkeit gewidmet wurde. Jede Bewertung wird unter Berücksichtigung des Kontexts 
des Landes, der Herausforderungen bei der Mobilisierung inländischer Einnahmen und der Verfügbarkeit und Zugäng -
lichkeit von Daten und Informationen durchgeführt. Bestimmte Konzepte und Aspekte der Steuerpolitik und -verwaltung 
werden im Einklang mit der international üblichen Praxis nicht routinemäßig analysiert.
Empfehlung 1 – Stärkung der Bewertungen und Risikoanalysen hinsichtlich der 
Mobilisierung inländischer Einnahmen
a)
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu. Die Mobilisierung inländischer Einnahmen sollte bei der Konzipierung 
und Durchführung einer Budgethilfemaßnahme gebührend bewertet werden. In Anbetracht der 2015 im Rahmen der 
Addis Tax Initiative eingegangenen Verpflichtungen wird die Unterstützung für die Mobilisierung inländischer Einnahmen 
weiter verstärkt. Bei Bewertungen hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen müssen der Kontext und die 
Herausforderungen des jeweiligen Landes sowie die Verfügbarkeit von Daten und Informationen berücksichtigt werden.
b)
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu.
71
Nach Auffassung der Kommission wird die Arbeitsteilung in den Aktionsdokumenten und bei deren Umsetzung systema -
tisch analysiert.
Als konkretes Beispiel hierfür möchten wir auf Kasten 6 verweisen, in dem der Hof auf die Arbeitsteilung in Bezug auf die 
Mobilisierung inländischer Einnahmen und die Verwaltung der öffentlichen Finanzen in Mosambik eingeht, sowie auf die 
Antwort der Kommission.
Antworten der Kommission und des EAD 53
72
Der Schwerpunkt hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen richtet sich nach den Gegebenheiten eines Lan -
des, der Art der Maßnahme und den Möglichkeiten zur Verbesserung der Mobilisierung inländischer Einnahmen.
Die Kommission ist der Ansicht, dass die Mobilisierung inländischer Einnahmen bei allen Budgethilfeverträgen syste -
matisch bewertet wird – selbst wenn es sich nicht um einen Indikator im Zusammenhang mit einer variablen Tranche 
handelt. Im Rahmen der Budgethilfemaßnahme werden sämtliche Indikatoren des Rahmens für die Leistungsbewertung 
sorgfältig überwacht, nicht nur VT-Indikatoren. Es ist zu beachten, dass der Rahmen für die Leistungsbewertung, ein -
schließlich der Indikatoren hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen, eine wichtige Quelle für die Überprü -
fung der Leistungsfähigkeit einer Regierung darstellt. Er bildet eine wichtige Grundlage für die Bewertung der allgemei -
nen Bedingungen und Entscheidungen über die Freigabe der Budgethilfe.
Empfehlung 2 – Verstärkte Anwendung von Auszahlungsbedingungen, die spezifisch 
auf die Mobilisierung inländischer Einnahmen abzielen
a)
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu.
b)
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu. Sie wird sich bemühen, bessere Leistungsindikatoren, einschließlich sol -
cher für die Mobilisierung inländischer Einnahmen, zu formulieren. Wie jedoch aus einer Reihe von Bewertungen hervor -
geht, ist die Kommission der Auffassung, dass die Regierungen wirklich Eigenverantwortung für die Reformen überneh -
men müssen, sodass die Reformen dann sinnvoll unterstützt werden können.
Empfehlung 3 – Verbesserte Berichterstattung über die Nutzung der Budgethilfe, um 
zur Mobilisierung inländischer Einnahmen beizutragen
Die Kommission stimmt der Empfehlung zu. Sie wird künftig in ihren Jahresberichten über die Budgethilfe sowie im Rah -
men der Berichterstattung über die Addis Tax Initiative ausführlichere Informationen über die Mobilisierung inländischer 
Einnahmen bereitstellen.
Der Beitrag der Budgethilfe zur Mobilisierung inländischer Einnahmen soll künftig mithilfe von Fallstudien, vor allem in 
Form von Evaluierungen, besser kommuniziert werden.
74
Bei der Vorbereitung des Politikdialogs und der Entscheidung darüber, in welcher Form er stattfinden soll, müssen der 
Kontext des jeweiligen Landes und die politische Sensibilität sowie der vertrauliche Charakter bestimmter Aspekte 
berücksichtigt werden. Nach Ansicht der Kommission gibt es gute Beispiele für einen wohlstrukturierten Politikdialog.
Empfehlung 4 – Stärkung der Komponente „Politikdialog“ im Rahmen der 
Mobilisierung inländischer Einnahmen
Die Kommission stimmt der Empfehlung zu. Im Rahmen der anstehenden Überarbeitung der Leitlinien für die Budgethilfe 
sind bessere Orientierungshilfen für den diesbezüglichen Politikdialog vorgesehen. Die Ergebnisse des Politikdialogs 
bilden jetzt und auch künftig einen wichtigen Teil jeder Evaluierung. Dennoch möchte die Kommission auf den politisch 
heiklen Charakter von Steuerreformen und politischen Zielen verweisen und vertritt deshalb die Auffassung, dass bei der 
Konzipierung von Dialogstrategien auch der Schutz der Interessen der Kommission berücksichtigt werden muss.
Antworten der Kommission und des EAD 54
75
Die Kommission betont, dass die Mobilisierung inländischer Einnahmen Teil der Makroökonomie (Fiskalpolitik) und der 
Verwaltung der öffentlichen Finanzen (vor allem der Steuer- und Finanzverwaltung) ist. Die Unterstützung des Kapazi -
tätsaufbaus hinsichtlich der Mobilisierung inländischer Einnahmen, die die Budgethilfe ergänzt, bildet einen Teil umfang -
reicherer Maßnahmen zum Kapazitätsaufbau. Des Weiteren vertritt die Kommission die Ansicht, dass die Unterstützung 
der Mobilisierung inländischer Einnahmen, einschließlich des Kapazitätsaufbaus, durch eine Reihe von Maßnahmen auf 
verschiedenen Ebenen erfolgt.
Empfehlung 5 – Verstärkte Nutzung des Kapazitätsaufbaus zur Mobilisierung 
inländischer Einnahmen
Die Kommission stimmt der Empfehlung zu.
76
Daten, die die Entwicklung der Steuerpolitik und -verwaltung sowie die Mobilisierung inländischer Einnahmen durch die 
Partnerregierung und die Entwicklungspartner im Land betreffen, werden systematisch erhoben und bewertet. Auf höhe -
rer Ebene angesiedelte Indikatoren werden im internationalen Maßstab erhoben und bewertet.
Die Nachweisführung über die Auswirkungen der Budgethilfe auf die Politik der Partnerländer ist methodologisch kom -
plex und erfolgt im Rahmen einer Evaluierung. Die Kommission hat seit 2011 eine wachsende Zahl von Ländern bewertet, 
in denen mehrere Geber aktiv sind.
Empfehlung 6 – Bewertung der Auswirkungen der Budgethilfe
Die Kommission stimmt der Empfehlung zu. Die Nachweisführung über die Auswirkungen der Budgethilfe auf die Politik 
der Partnerländer ist methodologisch komplex. Die Methodik des OECD-Entwicklungsausschusses zur Evaluierung der 
Budgethilfe und der Länder stellt bisher die einzige Möglichkeit dar, mit der Schlussfolgerungen zum Beitrag der Bud -
gethilfe zu politischen Ergebnissen wie die Verbesserung der Mobilisierung inländischer Einnahmen gezogen werden 
können. Die Kommission wird sich bemühen, diesen Punkt zu gegebener Zeit zu analysieren.
Kostenlose Veröﬀentlichungen:
  Einzelexemplar:  
über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  mehrere Exemplare/Poster/Karten:  
bei den Vertretungen der Europäischen Union (http://ec.europa.eu/represent_de.htm),  
bei den Delegationen in Ländern außerhalb der Europäischen Union  
(http://eeas.europa.eu/delegations/index_de.htm),  
über den Dienst Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_de.htm)  
oder unter der gebührenfreien Rufnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (*).
(*)  Sie erhalten die bereitgestellten Informationen kostenlos, und in den meisten Fällen entstehen auch keine  
Gesprächsgebühren (außer bei bestimmten Telefonanbietern sowie für Gespräche aus Telefonzellen oder Hotels).
Kostenp/f_lichtige Veröﬀentlichungen: über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WO ERHALTE ICH EU-VERÖFFENTLICHUNGEN?
Verfahrensschritt Datum
Annahme des Prüfungsplans/Prüfungsbeginn 6.10.2015
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (oder eine andere 
geprüfte Stelle)31.10.2016
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens 13.12.2016
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (oder einer anderen geprüften 
Stelle) in allen Sprachen17.1.2017
Die Erzielung von Staatseinnahmen aus Quellen 
steuerlicher und nichtsteuerlicher Art ist ein 
entscheidender Faktor f ür eine nachhaltige Entwicklung 
und zählt deshalb zu den Prioritäten der 
EU-Entwicklungspolitik. Durch die Annahme eines neuen 
Ansatzes f ür die Budgethilfe im Jahr 2012 hat die 
Kommission dazu beigetragen, das Potenzial dieser Art 
von Hilfe zur Verbesserung der Mobilisierung inländischer 
Einnahmen zu steigern. Im vorliegenden Bericht gelangt 
der Hof zu der Schlussfolgerung, dass Budgethilfeverträge 
von der Kommission noch nicht wirksam genutzt wurden, 
um die Mobilisierung von Einnahmen in den gepr üften 
Ländern zu fördern, wenngleich in j üngster Zeit 
Verbesserungen erzielt wurden. Die Kommission hat 
einige wesentliche Aspekte der Steuerpolitik und 
Steuerverwaltung bei der Konzeption und Durchf ührung 
ihrer Budgethilfemaßnahmen nicht systematisch 
berücksichtigt, und die Anzahl und Qualität der in diesem 
Bereich angewandten Auszahlungsbedingungen waren 
unzureichend. Ferner ergab die Analyse des Hofes 
Schwachstellen bei der Berichterstattung ü ber die 
Verwendung der Budgethilfe und ihren Beitrag zur 
Verbesserung der Mobilisierung inländischer Einnahmen.
EUROPÄISCHER
RECHNUNGSHOF