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* it KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 03.05.1995 
KOM(95) 163 endg. 
WEISSBUCH 
VORBEREITUNG DER ASSOZIIERTEN STAATEN MITTEL- UND 
OSTEUROPAS 
AUF DIE INTEGRATION IN DEN BINNENMARKT DER UNION 
(von der Kommission vorgelegt) 
INHALTSVERZEICHNIS 
Zusammen Fassung 
VOLUME 1. 
1. Leinfuhrung 
2 Der Binnenmarkt und die Heranfuhrungsphase 
3 Die Binnenmarktvorschriften der Gemeinschaft 
4 Die situation in den ländern mittel- und Osteuropas 
5 Fachliche technische hilfe 
6 Schlussfolgerunggen 
ANHANG 
ZUSAMMENFASSUNG 
Das vorliegende Weißbuch ist Teil der auf der Essener Tagung des Europäischen Rats im 
Dezember 1994 vereinbarten Heranftüirungsstrajfegie für die assoziierten Länder Mittel-
und Osteuropas. Es soll den assoziierten Ländern als Richtschnur bei der Vorbereitung 
auf Wirtschaftsabläufe unter den Anforderungen des Binnenmarktes der Europäischen 
Union dienen. Die Angleichung an den Binnenmarkt ist vom Beitritt zur Union zu 
unterscheiden, bei dem der "Integrationsstand" der Gemeinschaft als Ganzes 
übernommen werden muß. 
In dem Weißbuch werden jeweils die zentralen Maßnahmen in den einzelnen Bereichen 
des Binnenmarktes aufgezeigt und eine zeitliche Abfolge für die Annäherung der 
Rechtsvorschriften empfohlen. Eine rein formale Übertragung der Rechtsvorschriften 
wird jedoch nicht ausreichen, um die erwünschten ökonomischen Rückwirkungen zu 
erzielen oder zu gewährleisten, daß der Binnenmarkt nach einer künftigen Erweiterung 
effektiv funktioniert. Dementsprechend wird der Errichtung angemessener Strukturen für 
die Um- und Durchsetzung der Rechtsvorschriften ebenso viel Bedeutung beigemessen -
eine Aufgabe, die sich letzten Endes als noch schwieriger erweisen könnte. Die 
Berücksichtigung von Gesetzgebung im Bereich von Wettbewerbs-, Sozial- und 
Umweltschutzpolitik, die zum Teil von unabdingbarer Notwendigkeit für das 
Funktionieren des Binnenmarktes ist, wird einen ausgeglichenen Ansatz gewährleisten. 
In erster Linie sind die assoziierten Länder selbst für die Angleichung an das 
Binnenmarktrecht verantwortlich und werden ihre eigenen Prioritäten für die einzelnen 
Bereiche festlegen müssen. Die Union leistet jedoch bereits Hilfe bei der Annäherung der 
Rechtsvorschriften, vor allem über PHARE, und diese Hilfe sollte nunmehr verstärkt und 
entsprechend den Empfehlungen des Weißbuchs angepaßt werden. 
Zusätzliche Hilfe wird vor allem über ein neues Amt für den Informationsaustausch über 
technische Hilfe geleistet werden, das von der Kommission verwaltet und durch ein 
länderübergreifendes PHARE-Programm unterstützt werden soll. Dieses Amt wird die 
Bereitstellung von Hilfen durch Einrichtung einer Datenbank über die Angleichung an 
das Binnenmarktrecht und damit verbundene Hilfen erleichtern, die allen Beteiligten 
zugänglich sein soll; das Amt wird außerdem als Clearingstelle für die Bereitstellung der 
innerhalb der Union verfugbaren Beratungsdienste und Fachkenntnisse auf entsprechende 
Hilfsanträge hin fungieren. Derartige Hilfsangebote werden von der Kommission, den 
Mitgliedstaaten und privaten Körperschaften ausgehen. Das Weißbuch sieht eine 
Koordinierung der Hilfe und Überwachung der Fortschritte bei der Umsetzung seiner 
Empfehlungen vor. 
Es wird erwartet, daß die Angleichung an den Binnenmarkt die Wirtschaftsreformen und 
die Umstrukturierung der Industrie verstärken und den Außen- und Binnenhandel 
anregen wird. In dem Weißbuch wird skizziert, welche Schritte die Kommission, die 
assoziierten Länder und die Mitgliedstaaten unternehmen müssen, damit diese 
Nutzeffekte tatsächlich erzielt werden. 
\c*-
l.EINFUHRUNG 
Hintergrund der Heranführungsstrategie 
1.1 Um den assoziierten Staaten Mittel- und Osteuropas (MOE-Staaten) bei der 
großen Aufgabe der Vorbereitung auf ihren Beitritt zur Europäischen Union zu helfen, 
wurde auf der Essener Tagung des Europäischen Rats im Dezember 1994 eine 
umfassende Herariführungsstrategie beschlossen. Der Rat bezeichnete die Vorbereitung 
der assoziierten Länder auf die Integration in den Binnenmarkt als Schlüsselelement der 
Strategie zur Verringerung des Abstandes und forderte die Kommission auf, eine 
Weißbuch hierzu auszuarbeiten, Vom Gesichtspunkt der Union aus liegt die Bedeutung 
dieses Prozesses in der Notwendigkeit, die Voraussetzungen dafür zu schaffen, daß der 
Binnenmarkt auch nach der Erweiterung zum Nutzen aller Mitglieder reibungslos 
funktionieren kann. 
1.2 Das Weißbuch bildet nur ein Element der in den Schlußfolgerungen von Essen 
dargelegten Heranführungsstrategie. Diese Strategie stützt sich auf zwei 
Hauptinstrumente: die Europa-Abkommen und die strukturierten Beziehungen zwischen 
den assoziierten Ländern und den Institutionen der Europäischen Union. Die durch die 
Europa-Abkommen errichteten Assoziationsverhältnisse werden den MOE-Staaten nach 
Ansicht der Vertragsparteien bei der Erreichung des eigentlichen Ziels helfen, nämlich 
Mitglieder der Union zu werden. In den Abkommen werden Fortschritte auf dem Wege 
zu den wirtschaftlichen Freiheiten angestrebt, auf die sich die Union und insbesondere ihr 
Binnenmarkt stützt. Sie sehen besondere Anstrengungen zur Angleichung an die EU vor 
und enthalten Bestimmungen über die Rechtsangleichung. 
1.3 Die strukturierten Beziehungen zu den Institutionen der Union ergänzen die 
bilateralen Assoziationsabkommen durch einen multilateralen Rahmen für einen 
verstärkten Dialog und verstärkte Konsultationen. Auf der Essener Tagung des 
Europäischen Rats wurde hervorgehoben, daß der strukturierte Dialog die praktische 
Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und den assoziierten Staaten fordern soll. 
Eine solche Zusammenarbeit und die dadurch gebotenen Möglichkeiten für einen 
anhaltenden Dialog werden wichtig sein, um den Prozeß der Vorbereitung der MOE-
Staaten auf die Integration in den Binnenmarkt zu unterstützen. 
Hintergrund und Zweck des Weißbuchs 
1.4 Ein Weißbuch zur Vorbereitung auf den Binnenmarkt wurde erstmals in zwei 
Mitteilungen der Kommission vom Juli 1994 vorgeschlagen12. Damit sollte ein 
Programm für die Erfüllung der Binnenmarktverpflichtungen aufgestellt werden, das von 
den einzelnen assoziierten Staaten befolgt und von der Union überwacht werden könnte. 
Dies sollte in Partnerschaft mit den assoziierten Staaten geschehen, wobei jeder 
assoziierte Staat sein eigenes Programm vorrangiger Aufgaben und seinen eigenen 
Zeitplan aufstellen müßte. Die Kommission hob ferner die Größenordnung dieser 
Aufgabe der Annäherung und die Notwendigkeit einer engen Koordinierung und 
technischen Unterstützung hervor. Die Mitgliedstaaten könnten ihre eigene Sachkenntnis 
beisteuern, unter anderem diejenigen Staaten, die kürzlich ihre eigenen 
Rechtsvorschriften zur Vorbereitung auf den Beitritt zur Union angepaßt haben. 
1.5 Die Aufgabe der Annäherung kann nur von den assoziierten Ländern selbst 
vollbracht werden. Um sie bei dieser Aufgabe zu unterstützen, werden in dem Weißbuch 
die Fortschritte anerkannt, die bereits in sämtlichen MOE-Staaten vor allem unter dem 
Einfluß der Europa-Abkommen erzielt wurden. Die MOE-Länder entwickeln zur Zeit 
Koordinierungsmechanismen, die den Heranfuhrungsprozeß beschleunigen und 
überwachen werden, sowie umfassende Gesetzgebungsstrategien, die ihre jeweiligen 
Interessen und Prioritäten widerspiegeln. Um ihnen bei der Planung und Aufstellung von 
Programmen zu helfen, geht das Weißbuch über eine bloße Aufzählung der relevanten 
Rechtsvorschriften hinaus. Es nennt die zentralen Maßnahmen für jeden Sektor und gibt 
Empfehlungen für die Reihenfolge der Annäherungsschritte ab. Dies ist der erste 
spezifische Beitrag des Weißbuchs, um den MOE-Ländern die Aufgabe der Annäherung 
zu erleichtern. 
1.6 Als der Europäische Rat den Vorschlag für ein Weißbuch über die Vorbereitung 
der MOE-Staaten auf die Integration in den Binnenmarkt aufgriff, erkannte er an, daß es 
sich dabei um mehr als eine bloße Annäherung der Rechtsvorschriften handelt. In den 
Schlußfolgerungen von Essen ist die Rede von der "Schaffung der Voraussetzungen für 
die Errichtung eines einheitlichen Marktes"; die Aufgaben der assoziierten Länder 
werden beschrieben. Sie müssen u.a. "die Rechtsvorschriften und 
Diirchfuhrungsvorschriften erlassen und Normen und Zertifizierungsverfahren einführen, 
die mit denjenigen der EU in Einklang stehen". Über die Annäherung der 
Rechtsvorschriften hinaus werden somit in dem Weißbuch die Strukturen hervorgehoben 
und beschrieben, die notwendig sein werden, wenn die Rechtsvorschriften wirklich 
greifen sollen. Darin besteht der zweite Beitrag des Weißbuchs. 
1.7 In Essen wurde außerdem anerkannt, daß die MOE-Staaten bei dieser Aufgabe 
unterstützt werden müßten. Unterstützung bei der Annäherung der Rechtsvorschriften 
gewährt die Union den assoziierten Ländern bereits über PHARE im Rahmen der 
Europa-Abkommen. Das Weißbuch macht deutlich, wie diese Hilfe nunmehr verstärkt 
und zur Förderung des Heranfuhrungsprozesses entsprechend den Empfehlungen des 
Weißbuchs angepaßt werden kann. Es enthält Leitlinien für Inhalt und Gestaltung eines 
1 13. Juli 1994 KOM(94)320endg. 
2 26. Juli 1994 KOM(94)361/3 
intensiven und kohärenten Programms, bei dem die Mitgliedstaaten ihren vollen Anteil 
übernehmen sollen. Hierin ist der dritte spezifische Beitrag des Weißbuchs zu sehen. 
Der rechtliche Kontext 
1.8 Als ein Element der Heranführungsstrategie ist das Weißbuch nicht Gegenstand 
von Beitritts Verhandlungen und greift den Einzelheiten dieser Verhandlungen 
einschließlich etwaiger Übergangsregelungen nicht vor. Die Beitrittsverhandlungen 
werden das gesamte Feld des Gemeinschaftsrechts und der Gemeinschaftspolitiken 
abdecken, während das Schwergewicht des Weißbuchs auf denjenigen 
Gemeinschaftsmaßnahmen liegt, mit denen der Binnenmarkt geschaffen und erhalten 
wird. 
1.9 Das Weißbuch ändert auch nichts an den vertraglichen Beziehungen zwischen der 
Union und den MOE-Staaten, die sich auf die Europa-Abkommen stützen. Wie in den 
Europa-Abkommen vorgesehen, wird die Annäherung der Rechtsvorschriften von einem 
besonderen Unterausschuß überwacht. Die Abkommen sind dynamisch angelegt, wobei 
manche Schritte in Richtung einer engeren Integration nach einer bestimmten Zeit 
automatisch erfolgen und andere wiederum Gegenstand von Verhandlungen sein 
könnten, u.a. beispielsweise Abkommen über gegenseitige Anerkennung. 
Der wirtschaftliche Kontext 
1.10 Der Europäische Rat hob auch hervor, daß eine gesunde makroökonomische 
Politik für den Erfolg der Reform und der Heranführungsstrategie wesentlich ist. Die 
allmähliche Angleichung an die Binnenmarktpolitik der Union wird die 
Wettbewerbsfähigkeit der MOE-Wirtschaften stärken und den Nutzen des Übergangs 
mehren und so zur Erreichung und Konsolidierung der makroökonomischen Stabilität 
beitragen. Unmittelbar kommt es darauf an, die zeitliche Abfolge und das Tempo der 
Rechtsannäherung in den einzelnen assoziierten Ländern so anzupassen, daß die 
Wirtschaftsreformen dadurch gestärkt werden. 
1.11 Im Zuge der Wirtschaftsreformen in Mittel- und Osteuropa entstehen allmählich 
die Institutionen, die die Grundlagen einer Marktwirtschaft bilden. Dazu gehört ein 
System von Rechts- und Handelsnormen (z.B. Handelsgesetzbuch, Eigentumsrecht, 
Konkursrecht, Vertragsrecht, Verbraucherschutzrecht), die den Wirtschaftsteilnehmern 
Rechtssicherheit und Transparenz gewährleisten. Dazu gehören aber auch die 
Institutionen wie Unternehmen, Märkte und Regulierungsbehörden, die eine 
dezentralisierte Finanzintermediation durch private Wirtschaftsteilnehmer möglich 
machen. Weitere Privatisierungsfortschritte sind in diesem Zusammenhang höchst 
wichtig. 
1.12 Eine Angleichung an das Binnenmarktrecht der Union reicht weiter als die zur 
Errichtung einer Marktwirtschaft notwendigen Wirtschaftsreformen. Sie soll die 
Integration der auf unterschiedlichen Entwicklungsstufen, aber immer noch im Übergang 
befindlichen MOE-Wirtschäften mit den industriellen Marktwirtschaften der Union 
erleichtern. Dies wird mehr Zeit sowohl für die Einfuhrung der Rechtsvorschriften als 
auch für den Aufbau der notwendigen Institutionen für die praktische Umsetzung der 
neuen Gesetze und die Überwachung der Fortschritte erfordern. Zu diesem Prozeß 
gehört auch die Konsolidierung der Rechtsreformen in den MOE-Ländern. Ohne die 
notwendigen institutionellen Veränderungen liefe die Einführung des Binnenmarktrechts 
möglicherweise nur auf eine rein formale Übertragung von Normen hinaus. "Dies wäre 
aber keine solide Grundlage für gegenseitiges Vertrauen zwischen allen Beteiligten, auf 
das der Binnenmarkt angewiesen ist. Auch die von den assoziierten Ländern 
angestrebten realwirtschaftlichen Auswirkungen und Vorteile würden so nicht erreicht. 
1.13 Zeitliche Abfolge und Tempo der von den einzelnen MOE-Staaten für die 
allmähliche Angleichung an die Binnenmarktvorschriften der Union gewählten Strategie 
müssen regelmäßig überprüft werden, um die Übereinstimmung mit ihren 
wirtschaftlichen Reformanstrengungen zu gewährleisten. Auch werden auf mittlere Sicht 
ein transparenterer Wettbewerb und eine mit der Politik der EU abgestimmte 
Handelspolitik notwendig sein, um die schrittweise Integration der Wirtschaften von EU 
und MOE-Staaten zu unterstützen und gleichzeitig die Wirtschaftsreformen zu fördern. 
Konzept und Gliederung des Weißbuchs 
1.14 Im Mittelpunkt des Weißbuchs stehen die für das Funktionieren des 
Binnenmarktes wesentlichen Rechtsvorschriften. Sie werden in einer Weise dargestellt, 
die die zentralen Maßnahmen in jedem Bereich und diejenigen Maßnahmen deutlich 
macht, die als erste in Angriff genommen werden sollten, jedoch wird nicht der Versuch 
unternommen, Prioritäten zwischen den einzelnen Bereichen festzusetzen. Außerdem 
werden die administrativen und organisatorischen Strukturen ausführlicher beschrieben, 
die in jedem Bereich notwendig sind, wenn die Rechtsvorschriften effektiv umgesetzt 
und durchgesetzt werden sollen. 
1.15 Das Weißbuch wendet sich an die sechs Länder, mit denen bereits 
Assoziierungsabkommen geschlossen wurden (Polen, Ungarn, Tschechische Republik, 
Slowakei, Bulgarien und Rumänien) und wird gleichermaßen für diejenigen Länder 
gelten, die mit der Union über Europa-Abkommen verhandeln (derzeit die drei baltischen 
Republiken, die die Abkommen paraphiert haben, und Slowenien). Das Weißbuch ist ein 
allgemeines Referenzdokument, das in seinen Empfehlungen nicht auf die spezifischen 
Erfordernisse der einzelnen Länder abstellt. Jeder MOE-Staat wird seine eigenen 
Prioritäten und seinen eigenen Zeitplan unter Berücksichtigung seiner wirtschaftlichen, 
sozialen und politischen Realität und der bisher geleisteten Arbeiten festlegen. 
1.16 Das Weißbuch wird in zwei Teilen vorgelegt. Im ersten Teil werden Zweck, 
Kontext und Art dieser Untersuchung unter politischen Gesichtspunkten behandelt und 
das weitere Vorgehen aufgezeigt. Im zweiten Teil, dem Anhang dieses Weißbuchs, 
werden die Binnenmarkt-Rechtsvorschriften der Gemeinschaft im einzelnen dargelegt. 
Teil I 
Kapitel 1: Im vorliegenden Kapitel werden Inhalt, Wirkungsradius und Konzept des 
Weißbuchs beschrieben. 
Kapital 2 zeichnet den Hintergrund der Untersuchung nach. Darin werden die 
wesentlichen Merkmale des Binnenmarktes beschrieben und ihre Bedeutung erläutert. 
Das Kapitel beschreibt, wie mit Hilfe des Gemeinschaftrechts verschiedene Arten von 
Hindernissen für die Freizügigkeit abgebaut werden. Dabei wird auch auf die 
fundamentale Rolle der Wettbewerbspolitik im Zusammenhang mit dem Binnenmarkt 
eingegangen. 
In Kapitel 3 wird beschrieben, wie die einschlägigen Rechtsvorschriften über die 
Errichtung und Erhaltung des Binnenmarktes für die Zwecke des Weißbuchs ausgewählt 
und nach Prioritäten geordnet wurden. In dem Kapitel wird erläutert, wie die 
Sektordarstellungen, die den Anhang bilden, ausgearbeitet wurden und welchem Zweck 
sie dienen. 
Kapitel 4 beschreibt in großen Zügen die Lage in den MOE-Staaten unter dem 
Gesichtspunkt der Rechtsvorschriften und Strukturen und nennt einige besondere 
Schwierigkeiten, die sich für diese Länder bei der Angleichung an die 
Gemeinschaftsnormen und-praktiken ergeben. 
Kapitel 5 betrifft die Hilfe, die die Union auch weiterhin den MOE-Staaten leisten wird, 
um sie bei der Vorbereitung auf den Binnenmarkt zu unterstützen. Es wird ein neuer 
Rahmen skizziert, in dem die bestehenden EU-Maßnahmen verstärkt, ergänzt und 
kohärenter gestaltet werden könnten. Besondere Aufmerksamkeit wird einer engeren 
Abstimmung mit der technischen Hilfe der Mitgliedstaaten gewidmet. 
In Kapitel 6 werden die Vorteile aufgezählt, die eine Umsetzung des Weißbuchs 
erwarten läßt, und die Maßnahmen beschrieben, die die Kommission, die assoziierten 
Länder und die Mitgliedstaaten ergreifen müssen, damit diese Vorteile Realität werden. 
Anhang 
Dieser umfangreichere Band enthält eine nach Bereichen geordnete Analyse der zentralen 
Elemente des einschlägigen Gemeinschaftsrechts, wobei jeweils Zweck und Entwicklung 
der Rechtsvorschriften erläutert, die für ihre Umsetzung und Durchsetzung erforderlichen 
Strukturen beschrieben und eine zeitliche Abfolge für die Rechtsangleichung in den 
einzelnen Bereichen empfohlen werden. Daß der Akzent auf die Frage gelegt wird, wie 
gewährleistet werden kann, daß die Rechtsvorschriften effektiv greifen, ist nach Ansicht 
der Kommission eine wichtige Botschaft für die assoziierten Länder. Dies wird ihnen und 
letzten Endes einer erweiterten Union dabei helfen, eine tatsächliche und nicht nur eine 
rein formale Angleichung zu erreichen. 
2. DER BINNENMARKT UND DIE HERANFUHRUNGSPHASE 
Die Bedeutung des Binnenmarkts für die Verwirklichung der Unionsziele 
2.1 Der Binnenmarkt ist kein Selbstzweck, sondern vielmehr eines der 
Hauptinstrumente zur Erreichung einer ganzen Reihe von Zielen: ausgewogenes 
und nachhaltiges, umweltverträgliches Wachstum, hohes Beschäftigungs- und 
Sozialschutzniveau, bessere Lebenshaltung und Lebensqualität sowie 
wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt. 
2.2 Der Binnenmarkt dient diesen Zielen, weil das Potential der beteiligten 
Volkswirtschaften gesteigert wird, und zwar durch effizientere Allokation der 
Produktionsfaktoren, durch Produktion in großem Maßstab und Nutzung der 
sich ergebenden Einsparungen, durch bessere Wirtschaftsleistung infolge 
größeren Wettbewerbs und durch Investitionsanreize. 
2.3 Die Wirtschaftsintegration in einem grenzfreien Binnenmarkt geht weiter 
als andere Formen der Zusammenarbeit wie Freihandelszonen, Zollunionen und 
gemeinsame Märkte mit weiterbestehenden physischen Grenzen. Dadurch wird 
ihr positiver ökonomischer Impakt maximiert. Die Rechtsvorschriften in ihrer 
Gesamtheit geben den rechtlichen Rahmen für die Erzielung dieser 
wirtschaftlichen Effekte ab; auf diesen Bereich sollten daher die assoziierten 
Länder ihre Beitrittsvorbereitungen konzentrieren. 
2.4 Ein Binnenmarkt ohne Binnengrenzen beruht auf weitreichendem 
gegenseitigen Vertrauen und gleichwertigen ordnungspolitischen Maßnahmen. 
Gelingt es insgesamt nicht, die gemeinsamen Regeln in einem Teil des 
Binnenmarkts anzuwenden, wird das ganze System gefährdet und seine Einheit 
unterminiert. Doch gibt es noch einen weiteren Grund, um durch besondere 
Anstrengungen die richtigen Bedingungen für die Anwendung derartiger 
Rechtsvorschriften zu schaffen. 
2.5 Das Ziel der Angleichung an die Binnenmarktregeln und -
gepflogenheiten schließt ein selektives und graduelles Vorgehen nicht aus, so 
daß die in den MOEL herrschenden Verhältnisse berücksichtigt und ihre 
Bemühungen zur Vollendung des wirtschaftlichen Übergangsprozesses und zur 
Herbeiführung der makroökonomischen Stabilität fortgesetzt werden können. 
Für die assoziierten Länder ist es wesentlich, ihr Annäherungstempo dem 
wirtschaftlichen Reformprozeß anpassen zu können. 
Grundsätze 
2.6 In Artikel 7a des Unionsvertrags wird der Binnenmarkt als ein Raum 
ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, 
Dienstleistungen und Kapital gewährleistet ist, definiert. Es handelt sich 
außerdem um einen Markt mit einer ausgeprägten sozialen Dimension, in dem 
der aktive Wettbewerb gefördert wird und in dem die systematischen Kontrollen 
zur Einhalmng der Vorschriften innerhalb des Marktes stattfinden und nicht bei 
der Überschreitung der nationalen Grenzen. Im Vertrag sind die Grundregeln 
zur Herstellung dieser Bedingungen festgelegt: 
Artikel 6 verbietet Diskriminierungen aus Gründen der 
Staatsangehörigkeit zwischen den Mitgliedstaaten und ihren 
Staatsangehörigen. 
Artikel 8a sihert den Unionsbürgern das Recht, sich im 
Gemeinschaftsgebiet frei zu bewegen und aufzuhalten. 
Artikel 9-12 fordern die Abschaffung der Zölle und Abgaben mit 
gleicher Wirkung auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten. 
Artikel 30-36 untersagen mengenmäßige Beschränkungen und 
Maßnahmen mit gleicher Wirkung auf den Warenhandel und legen die 
Voraussetzungen für Ausnahmeregelungen fest. 
Artikel 37 verbietet Diskriminierung durch staatliche Monopole. 
Artikel 48-51 enthalten die Grundsätze für die Freizügigkeit der 
Arbeitnehmer, Artikel 52-57 für die Freizügigkeit und die 
Niederlassungsfreiheit der Selbständigen und Artikel 58 für 
Unternehmen. 
Artikel 59-66 garantieren den freien Dienstleistungsverkehr. 
Artikel 67, der später durch Artikel 73b ersetzt wurde, bildet die 
Grundlage für die Abschaffung der Beschränkungen des freien 
Kapital Verkehrs. 
Artikel 85/86 verhindern wettbewerbswidriges Verhalten durch 
Unternehmen, damit die Binnenmarktwirkungen nicht ausgeschaltet 
werden; Artikel 90 stellt sicher, daß die Wettbewerbsregeln auch für 
öffentliche Unternehmen sowie Unternehmen gelten, denen besondere 
oder ausschließliche Rechte gewährt werden. 
Artikel 92 enthält zum Schutz der Binnenmarkteinheit strenge 
Bedingungen für staatliche Beihilfen an staatliche Unternehmen. 
Artikel 95 verpflichtet die Mitgliedstaaten zur steuerlichen 
Gleichbehandlung. 
2.7 Maßgebend für die Entwicklung der Rechtsstruktur der Union sind auch die 
Grundsätze, die vom Europäischen Gerichtshof in seinen Entscheidungen zur 
Auslegung des Vertrags aufgestellt wurden, darunter das Grundsatzurteil 
"Cassis de Dijon" im Jahre 1979: das Prinzip der gegenseitigen 
Anerkennung. Alle in einem Mitgliedstaat legal im freien Verkehr befindlichen 
Waren müssen auch in allen anderen Teilen der Gemeinschaft frei zirkulieren 
können, es sei denn, ein Mitgliedstaat kann nachweisen, daß die Regeln des 
Herkunftsmitgliedstaats keinen gleichwertigen Schutz des wesentlichen 
Allgemeininteresses bieten. Dieser Grundsatz gewährleistet die Freizügigkeit 
verschiedenartiger Waren und Dienstleistungen innerhalb der Gemeinschaft, 
ohne daß auf Gemeinschaftsebene Rechtsvorschriften zu erlassen sind. 
2.8 Die Urteile des Gerichtshofs waren auch für die Auslegung bestimmter 
Vertragstermini von Bedeutung, z.B. Maßnahmen mit "gleicher Wirkung" wie 
mengenmäßige Beschränkungen (Artikel 30 ff.) und die aus verschiedenen 
Gründen der öffentlichen Ordnung zulässigen Verbote, Beschränkungen oder 
Begrenzungen (Artikel 36, Artikel 48 Abs.3 usw.). Derartige Auslegungen 
haben die Schaffung und den Erhalt des Binnenmarkts ohne weitere 
Rechtsvorschriften in zahlreichen nicht harmonisierten Sektoren erleichtert. 
2.9 Die Anwendung dieser Grundsätze führt zur Beseitigung der physischen, 
technischen, steuerlichen Hemmnisse und 
Zollschranken. Nach dem Vertrag erfolgt die Schaffung des Binnenmarktes 
schrittweise. Die Aufhebung der physischen Kontrollen an den Binnengrenzen 
(im freien Personenverkehr noch nicht vollständig) wurde nur möglich, weil 
sich die Mitgliedstaaten in Vereinbarungen bereit erklärt hatten, die Kontrollen, 
die in vielen Fällen an den Grenzen selbst vorgenommen worden waren, mit 
anderen Mitteln und an anderen Orten durchzuführen. 
2.10 Die Schaffung der Voraussetzungen für den freien Waren- und 
Dienstleistungsverkehr in der Gemeinschaft und in geringerem Maße auch den 
freien Personen- und Kapitalverkehr ließ sich allein durch Anwendung der 
Vertragsvorschriften, der Auslegungen des Vertrags durch den Gerichtshof und 
den Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung nicht in vollem Umfang 
erreichen Es bedurfte auch ausführlicherer abgeleiteter Rechtsvorschriften 
überall da, wo große Unterschiede zwischen den Vorschriften und der Praxis in 
den Mitgliedstaaten die Freizügigkeit behindern. Der Gesetzgeber der 
Gemeinschaft muß den Grundsatz der Subsidiarität beachten und soll nur dann 
Rechtsvorschriften auf Gemeinschaftsebene erlassen, wenn sich auf nationaler 
oder regionaler Ebene der gleiche oder ein besserer Effekt nicht erreichen läßt. 
-2.11 Die nationalen Vorschriften verfolgen im allgemeinen allen 
Mitgliedstaaten gemeinsame legitime Ziele des "ordre public", z.B. die 
öffentliche Sicherheit (was die Bekämpfung von Verbrechen, Betrügereien und 
illegalem Handel einschließt), den Schutz der öffentlichen Gesundheit, der 
Umwelt und der Verbraucher, Erhaltung des Vertrauens der Öffentlichkeit in 
den Finanzsektor und Sachkundebindungen für bestimmte Berufe. Diesen 
politischen Zielen muß auch weiterhin entsprochen werden, und in den meisten 
Fällen können die nationalen Vorschriften harmonisiert werden, um einen 
einheitlichen Komplex von Gemeinschaftsvorschriften zu schaffen, oder soweit 
angenähert, daß die Mitgliedstaaten zur Anwendung des Grundsatzes der 
gegenseitigen Anerkennung bereit sind. Durch die Rechtsetzung auf 
Gemeinschaftsebene wurden viele nationale Vorschriften und Gepflogenheiten 
in Frage gestellt. 
2.12 Die Kommission hat nach Artikel 100a Absatz 3 in ihren 
Harmonisierugsvorschlägen in Fragen der Gesundheit, der Sicherheit, des 
Umwelt- und des Verbraucherschutzes von einem hohen Schutzniveau 
auszugehen. Dennoch wollen manche Mitgliedstaaten vielleicht auch nach der 
Harmonisierung weiterhin höhere nationale Standards anwenden, was nach 
Artikel 100a Abs.4 möglich ist. In diesen und anderen Ausnahmefällen können 
Beschränkungen des freien Verkehrs gerechtfertigt sein, sofern es sich dabei 
nicht um verdeckte Handelsbeschränkungen handelt und sie verhältnismäßig und 
dem Zweck angemessen sind. 
2.13 Aus der Notwendigkeit, gleiche Bedingungen für alle 
Wirtschaftsbeteiligten zu schaffen und zu erhalten, ergibt sich ein weiterer 
Grund für Rechtssetzung auf Gemeinschaftsebene. Wettbewerbs Verzerrungen 
könnten dadurch entstehen, daß Unternehmen in einem Teil der Gemeinschaft 
weitaus höhere Kosten zu tragen haben als in einem anderen Teil, was auch zu 
einer Verlagerung der Wirtschaftstätigkeit in kostengünstigere Standortgebiete 
führen könnte.Zu diesen Kosten gehören auch die Belastungen, die der 
öffentlichen Hand und den Wirtschftsteilnehmern durch Umwelt-, Sozial- und 
Verbraucherschutzmaßnahmen entstehen. Die Einführung gemeinsamer hoher 
Schutzstandards wird von der Union angestrebt und trägt gleichzeitig zur 
Sicherung des"level playing field" bei. 
2.14 Der Binnenmarkt steht auch in engem Zusammenhang mit anderen 
politischen Bereichen und hätte nicht zustande kommen können, wenn nicht die 
Vorschriften auf anderen wichtigen Gebieten durch immer neue 
Vertragsrevisionen ausgebaut worden wären. Dies gilt insbesondere für die 
Maßnahmen zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts und 
für den Umwelt- und Verbraucherschutz. Das Abstellen auf die rein 
wirtschaftlichen oder Marktaspekte der Integration hätte zu einer 
unausgewogenen Gemeinschaft geführt, die von den meisten Mitgliedstaaten 
nicht akzeptiert worden wäre. Die Beziehung zwischen Binnenmarkt und 
anderen Politikbereichen wird in Kapitel 3 eingehender erörtert. 
Das abgeleitete Recht als Mittel zur Beseitigung von Schranken 
2.15 Daher waren Rechtsvorschriften auf Gemeinschaftsebene notwendig, wenn 
die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten zu groß waren, als daß die 
Grundsätze des freien Verkehrs und der gegenseitigen Anerkennung hätten 
unmittelbar Anwendung finden können. Dieses Weißbuch befaßt sich 
hauptsächlich mit der Darstellung und Erläuterung des umfangreichen 
abgeleiteten Gemeinschaftsrechts für die assoziierten Länder. Wie dies 
-10 
geschieht, ist Kapitel 3 zu entnehmen, und eine eingehende Darstellung findet 
sich in dem Anhang. 
2.16 In Übereinstimmung mit den Vertragsartikeln, auf die es sich stützt, 
besteht der größte Teil des Binnenmarktrechts aus Richtlinien, die für die 
Mitgliedstaaten rechtsverbindlich sind, wobei diese die Maßnahmen zu ihrer 
Durchführung erlassen. (Falls die Mitgliedstaaten die notwendigen Maßnahmen 
zur Umsetzung der Richtlinien nicht fristgemäß oder in einer unvollständigen 
bzw. unangemessenen Weise treffen, können die Unionsbürger ihre Rechte 
durchsetzen, indem sie sich unmittelbar auf die Richtlinie berufen, 
vorausgesetzt, deren Wortlauf ist so eindeutig, daß den Mitgliedstaaten kein 
Ermessensspielraum bleibt, wie einige Urteile des Gerichtshofs gezeigt haben). 
Richtlinien sind manchmal relativ ausführlich und bieten dem nationalen 
Gesetzgeber nur geringfügigen Spielraum. In anderen Fällen enthalten sie nur 
weitgefaßte Ziele oder wesentliche Voraussetzungen, so daß der nationale 
Gesetzgeber sie auf verschiedene Weise umsetzen kann. Damit wird soweit wie 
möglich gewährleistet, daß die nationalen Traditionen und Präferenzen 
berücksichtigt werden. 
2.17 Die Verordnungen, bei denen es sich um unmittelbar in den 
Mitgliedstaaten anwendbare Gemeinschaftsakte handelt, sind ebenfalls Teil 
des Binnenmarktrechts, insbesondere im Agrarbereich und beispielsweise auch 
zur Koordinierung der Sozialversichemngsbestimmungen für 
Wanderarbeitnehmer. Außerdem gibt es Entscheidungen, die für diejenigen 
verbindlich sind, an die sie sich richten. 
Rechtsvorschriften über den freien Warenverkehr 
2.18 Der größte Teil des abgeleiteten Binnenmarktrechts betrifft die 
Warenproduktion und -Vermarktung. Dabei geht es um Bereiche, in denen der 
Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung nicht anzuwenden war, weil die 
Unterschiede zwischen den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften (sogenannte 
technische Handelshemmnisse) zu groß waren und somit die "gleiche Wirkung" 
wie Zölle oder mengenmäßige Beschränkungen hatten. In frühen Richtlinien 
traten ausführliche Gemeinschaftsvorschriften an die Stelle der einzelstaatlichen. 
In jüngster Zeit wird bei der technischen Harmonisierung nach dem "neuen 
Konzept" verfahren, d.h. es wird eine begrenzte Anzahl wesentlicher 
Forderungen aufgestellt, und die eingehenderen Regeln werden sonstigen 
regulierenden Stellen auf freiwilliger Basis überlassen. 
2.19 Besonders bei Nahrungs- und Arzneimitteln, aber ebenso für potentiell 
gefährliche, doch gängige Waren wie Kraftfahrzeuge wird das alte Konzept der 
vollständigen Harmonisierung immer noch als das geeignetere betrachtet. Diese 
Vorschriften umfassen auch strenge Test- und Zertifizierungsanforderungen und 
in einigen Fällen auch Marktüberwachungsmaßnahmen. Ein weiteres Problem, 
mit dem sich das Gemeinschaftsrecht befaßt, ist die Harmonisierung der 
11 
unterschiedlichen einzelstaatlichen Regeln z.B. für die Bezeichnung bestimmter 
Erzeugnisse, ihre Etikettierung und/oder Verpackung. 
2.20 Diese Vorschriften gewährleisten zusammen mit dem Grundsatz der 
gegenseitigen Anerkennung, daß jeder Produzent oder Importeur in der 
Gemeinschaft ein Produkt in den Verkehr bringen und es ohne weiteres überall 
in der EU, ohne lokale Vorschriften beachten zu müssen, vermarkten kann. Ein 
Mitgliedstaat muß nicht nur den Gemeinschaftsstandards entsprechende 
Voraussetzungen für die Produktion von Waren schaffen (dies gilt für alle 
Länder, die in die EU exportieren), sondern auch sicherstellen können, daß alle 
auf seinem Markt befindlichen Waren diesen Standards entsprechen. Er muß 
ebenfalls gewährleisten, daß alle Waren aus anderen Mitgliedstaaten innerhalb 
seines Gebiets frei verkehren können. Damit bedarf es nicht nur in allen 
Mitgliedstaaten der richtigen Rechtsvorschriften, sondern auch eines 
vollständigen Rahmens technischer und sonstiger Einrichtungen für die 
effektive Durchführung dieser Vorschriften. Diese Einrichtungen - ob 
Prüflabore, meßtechnische Institute oder Zollstellen an den Außengrenzen der 
Gemeinschaft - müssen alle das Vertrauen der gesamten Gemeinschaft 
erwerben, wenn der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung zur Anwendung 
gelangen soll. 
Rechtsvorschriften für den freien Dienstleistungsverkehr 
2.21 Ein weiterer Hauptkomplex des abgeleiteten Rechts betrifft die 
Voraussetzungen für das Anbieten bestimmter Dienstleistungen. Hier mußte 
gehandelt werden, weil die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten - selbst wenn 
sie Ausländer nicht offen diskriminierten - zu unterschiedlich waren, als daß der 
freie Verkehr durch bloße Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen 
Anerkennung gesichert gewesen wäre. Viele dieser Vorschriften betreffen die 
Finanzdienstleistungen und enthalten MindestaufsichtsVorschriften, z.B. für die 
Zulassung von Banken oder Versicherungsunternehmen. Auch sollen mit diesen 
Vorschriften die nationalen Märkte in Bereichen geöffnet werden, die 
traditionellermaßen von staatlichen Monopolen beherrscht wurden, wie 
Telekommunikation und bestimmte Teile der Verkehrs- und Energiewirtschaft. 
Rechtsvorschriften für den freien Personenverkehr 
2.22 In Artikel 8a des Vertrags ist der weitgefaßte Begriff des freien 
"Bewegungs- und Aufenthaltsrechts" als ein Grundrecht verankert, das nicht 
mit einem vom Bürger verfolgten Wirtschaftsziel verknüpft ist, aber den 
entsprechenden abgeleiteten Rechtsvorschriften unterliegt. Die 
Rechtsvorschriften gliedern sich in Regeln, die die harmonische Entwicklung 
des Arbeitsmarktes gewährleisten und Wettbewerbs Verzerrungen verhindern, 
und solche, die die Zugangsbedingungen für Bürger aus anderen 
Mitgliedstaaten regeln. Die meisten einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften 
betreffen den letztgenannten Aspekt und regeln Angelegenheiten wie 
Aufenthaltserlaubnisse, Einreiserecht, Auslieferungsbeschränkungen und 
12 
Familienbeihilfen. (Dieser Teil des "Integrationsstandes" der Gemeinschaft 
kann nicht als Teil der schrittweisen Angleichung betrachtet werden, um die es 
in diesem Weißbuch geht, auch wenn er zweifellos von Bedeutung für die 
Errichtung des Binnenmarktes nach dem Beitritt ist). 
2.23 Einige Freizügigkeitsvorschriften stehen in enger Verbindung mit dem 
freien Dienstleistungs verkehr, insbesondere wenn es sich um die 
Dienstleistungen handelt, die ein Mindestmaß an Sachkunde erfordern. Wie für 
Waren hat die Kommission auch hier mit einer durchgehenden Harmonisierung 
begonnen, so daß die Gemeinschaftsvorschriften an die Stelle der 
einzelstaatlichen Vorschriften für Berufe wie Architekten, Ärzte und 
Krankenpfleger treten konnten. Den jüngeren Richtlinien liegt ein horizontaler 
Ansatz zugrunde, weshalb sie allgemeine Auflagen umfassen, damit die 
gegenseitige Anerkennung der Befähigungsnachweise Anwendung finden kann. 
2.24 Rechtsvorschriften sind ebenfalls notwendig, damit Arbeitnehmer, die in 
der Gemeinschaft zu- und abwandern, weiterhin uneingeschränkt ihre sozialen 
Rechte beanspruchen können. Dies bedeutet nicht nur Geldleistungen, sondern 
auch Leistungen im Bildungs- und Gesundheitswesen. Die Systeme der sozialen 
Sicherheit der Mitgliedstaaten sind nicht harmonisiert worden, müssen jedoch 
nach Artikel 51 des Vertrags koordiniert werden, damit Migranten im Zuge 
der Mobilität nicht ihre erworbenen Rechte verlieren. 
2.25 Auch das Gesellschaftsrecht fällt unter dieses Kapitel. Nach Artikel 58 
des Vertrags sind Gesellschaften für die Zwecke der Freizügigkeit natürlichen 
Personen gleichzustellen. Mit dem Gemeinschaftsrecht werden einige der 
wichtigsten Unterschiede im einzelstaatlichen Recht, z.B. für Gründung und 
Verwaltung von Gesellschaften, beseitigt. Jedoch gewährleistet das 
Gemeinschaftsrecht noch nicht die vollständige "Freizügigkeit" für 
Unternehmen bei grenzübergreifenden Fusionen sowie Übernahmen und 
Sitzverlegungen. 
Rechtsvorschriften für den freien Kapitalverkehr 
2.26 Der freie Kapital verkehr ist nicht nur in wirtschaftlicher Hinsicht 
gerechtfertigt, sondern auch weil er eine Voraussetzung für den freien Verkehr 
von Finanzdienstleistungen und Personen darstellt. Die Liberalisierung des 
Kapitalverkehrs konnte jedoch erst kürzlich vollendet werden, da für die 
meisten Mitgliedstaaten Kapitalverkehrskontrollen ein wichtiges Instrument der 
gesamtwirtschaftlichen Politik waren. Die Artikel 67 bis 71, die bis Ende 1993 
für diesen Bereich maßgeblich waren, sind vorsichtiger abgefaßt als die 
anderen entsprechenden Vorschriften. Artikel 73 sieht einen 
Schutzmechanismus bei Störungen auf dem Kapitalmarkt vor. Durch die 
abgeleiteten Rechtsvorschriften konnten die Kapitalverkehrskontrollen in den 
Mitgliedstaaten schrittweise aufgehoben werden. Seit 1994 sind die Artikel 
73b-73g, die die Beseitigung der Beschränkungen auf breiter Grundlage 
13 
vorschreiben, an die Stelle der ursprünglichen Bestimmungen getreten und 
unmittelbar anzuwenden. 
Wettbewerbspolitik 
2.27 Die Wettbewerbspolitik ist für die Errichmng des Binnenmarkts von 
grundlegender Bedeutung. Ohne "ein System, das den Wettbewerb innerhalb 
des Binnenmarkts vor Verfälschungen schützt" (Artikel 3 Absatz g), würde der 
Binnenmarkt nicht funktionieren. 
2.28 Durch die Beseitigung der Handelsschranken wird es notwendig, neue 
transparente Wettbewerbsregeln aufzustellen und nach und nach zu verstärken. 
Geschieht dies nicht, würde die angestrebte optimale Ressourcenallokation 
durch wettbewerbswidriges Verhalten verhindert. Mit Wettbewerbsvorschriften 
ist das Verhalten von Privatwirtschaft und Staat in vier Hauptbereichen zu 
steuern: 
Fallen die Handelsschranken, könnten die Unternehmen versucht sein, 
sich gemeinsam den Markt aufzuteilen oder andere restriktive 
Absprachen zu treffen oder ihre beherrschenden Stellungen zu 
mißbrauchen, um den Wettbewerb zu unterbinden. Damit verliert die 
Wirtschaft die Vorteile des Freihandels und des aktiven Wettbewerbs. 
Der Nutzen von Handelsschranken jedoch, der früher dem Staat zufiel 
(z.B. durch Einfuhrzölle), wird nun von den privaten Partnern der 
Absprache an sich gezogen. Somit ist ein effektives Wettbewerbsrecht 
notwendig, um derartige mißbräuchliche Verhaltensweisen zu 
verhindern. 
Der Binnenmarkt stellt die Unternehmen vor neue Probleme, die sie 
möglicherweise besser lösen können, indem sie strategische Allianzen in 
Form von Zusammenschlüssen und Übernahmen eingehen. Zwar ist dies 
grundsätzlich eine legitime Unternehmensstrategie, jedoch ist dafür 
Sorge zu tragen, daß die Marktstrukturen kompetitiv bleiben. Ohne 
Regulierung könnte es zu beherrschenden Stellungen und deren 
Mißbrauch und damit zu einem globalen Wohlfahrtsverlust kommen. 
Werden die Grenzen geöffnet, könnten auch die Regierungen versucht 
sein, zum Schutz der Industrien gegen zunehmenden Wettbewerb 
staatliche Beihilfen zu gewähren. Geschieht dies, um allgemeine Ziele 
wie Forschung und Entwicklung, Umweltschutz oder regionale 
Kohäsion zu fördern, können sie akzeptiert werden, sofern die 
Investitionen für die Gesellschaft eine positive Wirkung zeitigen, die 
vom Unternehmen selbst nicht herbeigeführt werden kann. Andere 
Beihilfeformen, die den Wettbewerb verzerren, ohne Vorteile zu 
bringen, sind jedoch zu verurteilen. Dies rechtfertigt eine strenge 
Überwachung der staatlichen Beihilfen. 
14 
Staatliche Monopole kommerzieller Art, öffentliche Unternehmen und 
Unternehmen mit Sonder- oder Ausschließlichkeitsrechten sind ebenfalls 
eine Gefahr für den freien und offenen Wettbewerb. Es werden 
absichtlich ökonomische Renten für bestimmte Wirtschaftsbeteiligte 
angestrebt, wobei davon ausgegangen wird, daß der Ertrag für die 
Erbringung öffentlicher Dienste verwendet oder dem Staat als Einnahme 
zufallen wird. Zwar ist im Grunde dagegen nichts einzuwenden, doch ist 
es schwierig, die Marktverzerrung auf das zu beschränken, was 
unbedingt im Allgemeininteresse notwendig ist, z.B. die Erbringung 
öffentlicher Dienste in entlegenen Gebieten. 
2.29 Eine aktive Wettbewerbspolitik trägt zur Schaffung gesunder 
Wirtschaftsstnikturen und zur Vermeidung anomaler Gewinne bei. Sie ist für 
die Entstehung des Binnenmarkts in Bereichen wie Energie, Verkehr und 
Telekommunikation unabdingbar. In der Wettbewerbspolitik wie in anderen 
Bereichen müssen nicht nur Gesetze angenommen und Strukturen geschaffen 
werden. Diese Politik ist mit unablässigen Bemühungen durchzusetzen, weithin 
bekannt und akzeptierbar zu machen und mit der Perspektive zu verbinden, daß 
sie tatsächlich angewendet wird. Nur dann kann das volle Marktpotential 
realisiert werden. 
Um- und Durchsetzung 
2.30 Auf Gemeinschaftsebene ist es Sache der Kommission und des 
Gerichtshofs, für die Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts zu sorgen. Die 
tatsächliche Um- und Durchsetzung auf der Grundlage des Gemeinschaftsrechts 
- ob dieses nun in den Mitgliedstaaten unmittelbare Geltung hat oder zunächst 
in innerstaatliches Recht umgesetzt wird - stützt sich auf einen angemessenen 
Gerichts- und Verwaltungsapparat in den Mitgliedstaaten. Verfassungsmäßig 
unterliegen die Mitgliedstaaten rechtsstaatlichen Prinzipien mit 
Gewaltenteilung, die die Unabhängigkeit der Justiz garantiert. Das 
Gerichtswesen muß dem einzelnen Bürger rechtliches Gehör sichern, zumal bei 
Verwaltungsentscheidungen. Das für Marktwirtschaften charakteristische 
dezentralisierte Wirtschaftssystem erfordert ebenfalls einen angemessen 
raschen Zugang zu den Gerichten. Die Gewähr, daß das Gemeinschaftsrecht 
auch effektiv angewandt wird, hängt ferner von einer Vielfalt spezifischer 
Verwaltungsstrukturen sowie technischen und berufständischen Körperschaften 
im Privatsektor ab. 
Fazit 
2.31 Die Binnenmarktgrundsätze sind im Prinzip einfach, aber die Regeln 
und Strukmren, damit sie funktionierende Wirklichkeit werden, sind zahlreich 
und vielschichtig. Sie bauen die dem freien Verkehr entgegenstehenden 
Schranken ab, stellen sicher, daß andere wichtige Ziele des "ordre public" nicht 
außer acht gelassen werden, verhindern das Entstehen neuer Hemmnisse und 
gewährleisten, daß weder der Staat noch private Einrichtungen kurzsichtige 
15 
oder selbstbezogene Maßnahmen treffen, die den lauteren und aktiven 
Wettbewerb beeinträchtigen. Zwar ergibt sich ein Bild, das noch immer von 
Unvollkommenheiten gekennzeichnet ist, doch wird die Union auf dem Weg 
zur Vollendung des Binnenmarkts und zur Erhalmng seines reibungslosen 
Funktionierens weiter voranschreiten. 
16 
3. Die BINNKNMARKTVORSCHRIFTEN DER GEMEINSCHAFT 
3.1 Der Anhang dieses Weißbuchs enthält einen umfassenden und detaillierten 
Überblick über die geltenden Binnenmarktvorschriften der Union. Dreiundzwanzig 
verschiedene Gebiete, auf denen die Gemeinschaft Rechtsvorschriften erlassen hat, 
werden nacheinander untersucht. In diesem Kapitel werden die Vorgehensweise der 
Kommission und bestimmte Aspekte der Informationen im Anhang II erläutert. 
3.2 Die Darstellung der einzelnen Vorschriften im Weißbuch beruht auf vier 
Grundsätzen: 
Das Weißbuch soll sich auf den Binnenmarkt beschränken und nicht den ganzen 
erreichten Integrationsstand beschreiben. 
Innerhalb der ausgewählten Gebiete sollten die Vorschriften nicht als 
einheitlicher Katalog oder Block dargestellt werden. Die wichtigeren 
Maßnahmen waren hervorzuheben und logischerweise zuerst zu behandeln. 
Das Weißbuch soll assoziierten und assoziierungswilligen Staaten 
Orientierungshilfen geben und ist daher nicht auf die Bedürfnisse eines 
bestimmten Landes zugeschnitten. 
Anhand der Darstellung der Vorschriften soll den MOE- Ländern verdeutlicht 
werden, welche Maßnahmen und Strukmren erforderlich sind, damit sie ihre 
volle Wirksamkeit entfalten können. 
Abgrenzung der Binnenmarktvorschriften 
3.3 Bei der Abfassung des Weißbuchs galt es, die Binnenmarktvorschriften vom 
übrigen Gemeinschaftsrecht abzugrenzen. Wie im vorhergehenden Kapitel erläutert, 
beruht die erfolgreiche Verwirklichung des Binnenmarkts nicht nur auf einem 
umfassenden System detaillierter Vorschriften zur Beseitigung formaler Hindernisse, 
sondern setzt auch die Erfüllung zahlreicher wirtschaftlicher Grundbedingungen 
voraus. Um z.B. einen offenen und fairen Wettbewerb zwischen den 
Wirtschaftsbeteiligten zu gewährleisten, müssen formelle und transparente 
Wettbewerbsregeln und ein gemeinsamer Rahmen eingeführt werden, der soziale 
Mindeststandards und einen angemessenen Umweltschutz in der gesamten Union 
gewährleistet. 
3.4 Schon der Vertrag wahrt eine sorgfältige Balance zwischen den verschiedenen 
Zielen und politischen Aufgaben, so daß sich bestimmte Teile des Gemeinschaftsrechts 
in der Praxis nicht von den übrigen trennen lassen. Diese Interdependenz wird im 
Vertrag selbst ausdrücklich hervorgehoben. So bestimmt etwa Artikel 130 r, daß die 
Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung anderer 
Gemeinschaftspolitiken einbezogen werden müssen. Etwaige Beitrittsverhandlungen 
17 
mit den MOE- Ländern werden daher das gesamte Gemeinschaftsrecht einschließen. 
Eine Annäherung der Vorschriften ist demnach von großer Bedeutung. In zahlreichen 
Bereichen ist diese Annäherung in den Europaabkommen bereits vorgesehen. Unter 
anderem wird dort auf die Gebiete Wettbewerb, Umweltschutz, Sozialpolitik und 
Verbraucherpolitik hingewiesen. 
3.5 In dem Weißbuch werden die einschlägigen Vorschriften nach Schwerpunkten 
behandelt. Im Anhang werden die Bestimmungen des Vertrags und des abgeleiteten 
Gemeinschaftsrechts beschrieben, die unmittelbare Auswirkungen auf den freien 
Waren-, Dienstleistungs-, Personen- und Kapitalverkehr haben und ohne die die 
Hindernisse für die Freizügigkeit weiterbestehen oder wiedererstehen würden. Andere 
Vorschriften, die die Binnenmarktabläufe nur indirekt betreffen, weil sie z.B. Folgen 
für die Wettbewerbslage der Unternehmen haben, werden in der Detaildarstellung nicht 
erfaßt. 
3.6 Diese Vorgehensweise bietet nicht zuletzt wegen des Umfangs des 
einschlägigen abgeleiteten Gemeinschaftsrechts praktische Vorteile. So können die 
Vorschriften im Rahmen eines kohärenten Arbeitsprogramms und mit technischer Hilfe 
systematischer angenähert werden. In anderen Bereichen wird die Annäherung der 
Rechtsvorschriften weiterhin über Einzelinitiativen im Zuge der Heranführungsstrategie 
erfolgen. 
3.7 Um bei der Eingrenzung der für das Funktionieren des Binnenmarkts 
unerläßlichen Vorschriften das richtige Gleichgewicht herzustellen, waren insbesondere 
die Sozial- und die Umweltpolitik einer genauen Prüfung zu unterziehen. Auch auf 
anderen Gebieten bedarf die vorgenommene Abgrenzung einer Erklärung. 
3.8 Wie im Vertrag ausdrücklich erwähnt wird, ist die soziale Dimension ein 
wichtiger Bestandteil der Binnenmarktpolitik. Auch wird so manche Vorschrift im 
Sozialbereich mit Binnenmarkterwägungen begründet. Uneinheitliche einzelstaatliche 
Grundvorstellungen über Arbeitnehmerrechte oder Gesundheit und Sicherheit am 
Arbeitsplatz können unterschiedliche Kosten für die Wirtschaftsbeteiligten zur Folge 
haben und den Wettbewerb verzerren. Aus diesem Grund wurden zahlreiche der vor 
1985 erlassenen sozialpolitischen Vorschriften auf der Grundlage von Artikel 100 
angenommen. 
3.9 Einige Bestimmungen des Sozialrechts sind allerdings nicht ausschließlich zur 
Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungn gedacht. Ein hohes Maß an sozialem 
Schutz ist ein grundlegendes Ziel der Union, zu dem u.a. der Binnenmarkt durch 
seinen wirtschaftlichen Nutzen beiträgt. Die Darstellung der Binnenmarktvorschriften 
im Weißbuch enthält diejenigen Sozialbestimmungen, die Auswirkungen auf das 
Funktionieren des Binnenmarkts haben oder notwendige Ergänzungen zu anderen 
zentralen Maßnahmen, z.B. im Gesellschaftsrecht, darstellen. Auf früheren Tagungen 
hat der Europäische Rat betont, daß die Annäherung der Vorschriften im Sozialbereich 
von den assoziierten Ländern nicht vernachlässigt werden dürfe und wesentlicher 
Bestandteil ihrer Vorbereitungen auf den Beitritt zur Union sei. 
18 
3.10 Ähnliche Überlegungen gelten für die Umweltschutzbestimmungen. 
Umweltpolitik und Binnenmarkt stützen sich gegenseitig. Im EG-Vertrag sind ein 
beständiges Wachstum und ein hohes Umweltschutzniveau als Ziele der Union 
verankert. Die Erfordernisse des Umweltschutzes müssen bei der Festlegung und 
Durchführung anderer Gemeinschaftspolitiken einbezogen werden. Eine umfassende 
Politik, die der sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung eine tragfähigere Grundlage 
geben soll, ist nicht nur für die Umwelt, sondern auch für die langfristigen 
Erfolgsaussichten des Binnenmarkts von vitaler Bedeutung. 
3.11 Das Weißbuch bezieht die direkt den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr 
beeinflussenden Vorschriften ein, nicht aber Bestimmungen, die die Verschmutzung 
durch ortsfeste Emittenten oder Verfahren statt Erzeugnisse betreffen und daher nur 
indirekte Auswirkungen auf den Binnenmarkt haben. Die meisten 
Umweltschutzvorschriften werden deswegen nicht erfaßt. Wichtige Vorschriften über 
Qualitätsstandards für Luft, Wasser und Naturschutz werden überhaupt nicht 
aufgeführt, Abfallwirtschafts-Strategien nur teilweise. Diese Abhandlung über den 
Binnenmarkt sollte aus diesem Grund ergänzt werden durch einen umfassenderen 
umweltpolitischen Ansatz, da der Umweltschutz ein Gemeinschaftsziel mit hohem 
Eigenwert ist. 
3.12 Was das Energiewesen betrifft, so ist eine Annäherung nicht ohne die 
Beachtung der Wettbewerbsregeln denkbar. Der Gemeinschaftsrahmen für staatliche 
Beihilfen im Elektrizitäts-, Gas- und Kohlesektor ist für die Vermeidung von 
Wettbewerbsverzerrungen in einem integrierten Energiemarkt unerläßlich. Die 
Bestimmungen über Preistransparenz müssen mit der Anwendung der 
Wettbewerbsregeln einhergehen, was auch Sanktionen nicht ausschließt. Die 
Energiepolitik ist überdies eng mit anderen Politikbereichen wie der Umweltpolitik 
verknüpft. Es erscheint z.B. kaum vorstellbar, Stromeinfuhren zuzulassen, wenn die 
Stromproduktion im Ausfuhrland nicht gleich strengen Standards in Sachen 
Umweltschutz und nukleare Sicherheit genügt. 
3.13 Auch die Landwirtschaft ist sowohl wegen des Umfangs der Vorschriften als 
auch wegen ihrer Rolle für die Wirtschaft vieler MOE-Staaten von großer Bedeutung. 
Zahlreiche Aspekte der Agrarpolitik und viele einschlägige Vorschriften sind in diesem 
Weißbuch nicht erfaßt worden, da sie eher auf die Marktstützung abzielen als auf den 
freien Warenverkehr. Auch wenn sich die Stützung der Landwirtschaft sowohl wegen 
ihrer Ausmaße als auch wegen der dafür eingesetzten Mittel auf den Binnenmarkt für 
landwirtschaftliche Erzeugnisse auswirkt, ist sie für die Verwirklichung und'die 
Sicherung des freien Warenverkehrs nicht von wesentlicher Bedeutung. Die 
Kommission wird vor Jahresende eine separate Mitteilung zur Landwirtschaft im 
Rahmen der Heranführungsstrategie vorlegen. Das Weißbuch deckt daher die Bereiche 
Veterinär-, Pflanzenschutz- und Tierfutterkontrollen sowie Anforderungen für das 
Inverkehrbringen einzelner Erzeugnisse ab. Die entsprechenden Vorschriften dienen 
dem Verbraucherschutz, der öffentlichen Gesundheit und dem Tier- und 
Pflanzenschutz. 
Die Darstellung der Binnenmarktvorschriften in dem Anhang 
19 
3.14 Im Anhang wird das einschlägige Gemeinschaftsrecht nach 23 Sektoren 
geordnet vorgestellt und analysiert. Einige Sektoren decken größere Politikbereiche ab 
und wurden daher in Teilgebiete gegliedert. Jedem Politikbereich geht eine allgemeine 
Einführung voraus, in der Ziele und Methodik der Gesetzgebung beschrieben, 
begründet und in ihrer Entwicklung nachverfolgt werden. Auch das Verhältnis 
zwischen einzelstaatlichem und Gemeinschaftsrecht wird erläutert. 
3.15 Die detailliertere Darstellung innerhalb der einzelnen Sektoren soll den 
assoziierten Ländern bei der Planung ihrer Strategien für eine schrittweise Annäherung 
an das Gemeinschaftsrecht und dessen Um- und Durchsetzung Hilfestellung leisten. 
Jede Einzelanalyse enthält Hinweise auf die mögliche Abfolge der einzelnen 
Angleichungsschritte und einen Abschnitt über die notwendigen Voraussetzungen für 
eine erfolgreiche Anwendung der Vorschriften in der Praxis. 
Vorschläge für die Festlegung von Prioritäten bei der Rechtsangleichung 
3.16 Obwohl grundsätzlich alle Gemeinschaftsvorschriften wichtig sind und ein 
Beitritt zur Union nur bei Übernahme des gesamten Gemeinschaftsrechts möglich ist, 
hält es die Kommission für sinnvoll, den assoziierten Ländern in der 
Heranfuhrungsphase eine zweckmäßige Reihenfolge für die Rechtsangleichung in den 
jeweiligen großen Bereichen vorzuschlagen. Sowohl in der Gemeinschaft als auch in 
den assoziierten Ländern stehen für die Angleichung nur begrenzte Ressourcen zur 
Verfügung. Dies gilt für fachliche Beratung auf rechtlichem und technischem Gebiet 
ebenso wie für Ausbildungskapazitäten. Auch die Zeit für die parlamentarischen 
Verfahren ist knapp bemessen. Daher sollten die Ressourcen auf die Gebiete 
konzentriert werden, in denen sie die größte Wirkung entfalten. 
3.17 Die Kommission hat daher in ihrer Darstellung in jedem einzelnen Bereich die 
zentralen Maßnahmen gegenüber den übrigen einschlägigen Bestimmungen 
hervorgehoben und zwei Stufen zugeordnet. Die Zuordnung zu Stufe I oder Stufe II 
spiegelt die auf der logischen Abfolge der Gesetzgebung beruhende Rangordnung 
wider und soll den assoziierten Ländern einen Leitfaden für eine möglichst effiziente 
zeitliche Abfolge ihrer Programme zur Angleichung, Umsetzung und Anwendung der 
Vorschriften bieten. 
3.18 Die Zuordnung von Maßnahmen zur Stufe I erfolgte in der Regel nach 
folgenden Kriterien: 
Maßnahmen, die den allgemeinen Rahmen für detailliertere Vorschriften 
bilden, 
Maßnahmen, die die Grundprinzipien oder die grundlegenden Verfahren 
für bestimmte Sektoren betreffen, 
20 
Maßnahmen, die eine Voraussetzung für das tatsächliche Funktionieren 
des Binnenmarkts in einem bestimmten Sektor bilden. 
In einigen Bereichen wurden auch Maßnahmen der Stufe I zugeordnet, deren 
Umsetzung besonders viel Zeit erfordert. 
3.19 Mit Blick auf das Vorgehen der Kommission sollten außerdem folgende 
allgemeine Punkte festgehalten werden. Erstens sind nicht alle zentralen Maßnahmen 
von der Gemeinschaft bereits endgültig angenommen worden. Einige befinden sich 
noch im Gesetzgebungsverfahren. Viele der angeführten Bestimmungen sind erst vor 
kurzem erlassen worden, darunter auch einige der Stufe I zugerechneten. Ihre 
Annahme durch die Gemeinschaft erst in einem relativ späten Stadium der 
Binnenmarktentwicklung schmälert nicht zwangsläufig ihre Bedeutung für die MOE-
Länder. Die noch im Annahmeverfahren befindlichen Maßnahmen werden sehr 
wahrscheinlich Teil des "erreichten Integrationsstands", den künftige Mitgliedstaaten 
akzeptieren müssen. 
3.20 Zweitens beruhen die für die vorgeschlagene Reihenfolge der 
Angleichungsmaßnahmen herangezogenen Kriterien auf der Gesetzgebungslogik an sich 
ohne Berücksichtigung der mit ihrer Annahme verbundenen wirtschaftlichen Kosten 
oder Nutzen. Die wirtschaftliche Dimension wird jedes assoziierte Land für sich bei 
der Planung seiner Angleichungsstrategie zu beurteilen haben. 
3.21 Drittens gelten die vorgeschlagenen Prioritäten innerhalb eines analysierten 
Sektors oder Vorschriftenkatalogs. Es wurde nicht der Versuch unternommen, eine 
Gesamtrangordnung der Prioritäten aufzustellen, was ein Werturteil über die 
Dringlichkeit der verschiedenen Politikbereiche vorausgesetzt hätte. In gewisser Weise 
ist das die logische Folge des oben beschriebenen Ansatzes. Da eine 
gesamtwirtschaftliche Analyse nicht vorgenommen wurde, fehlen objektive Kriterien 
für die Bestimmung sektorübergreifender Prioritäten. Manche der aufgeführten 
Vorschriften, z.B. grundlegende Bestimmungendes Gesellschaftsrechts, sind allerdings 
als unerläßliche "Bausteine" einer marktwirtschaftlichen Ordnung anzusehen und 
wurden daher von den assoziierten Ländern bereits in früheren Phasen ihres 
wirtschaftlichen Übergangs in Angriff genommen. Es ist eher Aufgabe der MOE-
Länder als der Union, die vorrangigen Bereiche anhand ihrer jeweiligen politischen 
und wirtschaftlichen Lage festzulegen. 
3.22 Viertens war in einigen wenigen Bereichen eine klare Unterteilung in Stufen 
nicht möglich, da die einschlägigen Vorschriften ein homogenes Gesamtwerk darstellen 
und der Erlaß isolierter Einzel Vorschriften keinen Nutzen bringt. 
3.23 Fünftens wurde bei der Auflistung der Vorschriften auch nicht berücksichtigt, 
welche Maßnahmen die assoziierten Länder bereits ergriffen haben, selbst wenn 
angenommen werden konnte, daß alle die einschlägigen Vorschriften bereits erlassen 
hatten. Die Kommission wollte vielmehr einen allgemeinen Leitfaden für alle in 
Zukunft beitrittswilligen Länder vorlegen. Außerdem ist es nicht Aufgabe des 
21 
Weißbuchs, ein Urteil über die Konformität bestimmter einzelstaatlicher Vorschriften 
abzugeben. 
3.24 "Sechstens schließlich wurde kein Zeitplan vorgegeben. Über ihn müssen die 
assoziierten Länder anhand ihrer eigenen Lage und Beitrittsstrategie selbst entscheiden. 
Voraussetzungen für die Um- und Durchsetzung der Vorschriften 
3.25 Die wichtigste Herausforderung für die assoziierten Länder bei der Übernahme 
der Binnenmarktvorschriften liegt nicht in der Angleichung der Rechtstexte, sondern in 
der Schaffung der administrativen und gesellschaftlichen Voraussetzungen dafür, daß 
die Vorschriften auch wirklich greifen. Dieser komplexe Prozeß erfordert den Aufbau 
oder die Anpassung der erforderlichen Institutionen und Strukturen und damit eine 
fundamentale Neuverteilung der Kompetenzen sowohl der staatlichen Einrichtungen in 
Recht und Verwaltung als auch des entstehenden Privatsektors. Um die MOE-Länder 
dabei zu unterstützen, gibt die Einleitung zu Band II einen Überblick über die 
verschiedenen Strukturen, die die wirksame Anwendung des Gemeinschaftsrechts 
gewährleisten. In den Einzelanalysen werden - auf die einschlägigen Erfahrungen in 
der Union gestützt - die jeweiligen nationalen (und internationalen) Einrichtungen 
aufgeführt. 
3.26 Um anderen Mitgliedern der Gemeinschaft die Sicherheit zu verschaffen, daß 
die Vorschriften korrekt angewandt werden, sind Behörden zu ihrer Durchsetzung 
unbedingt erforderlich. Diese Strukturen in Verwaltung, Justiz und Privatwirtschaft 
können aber nur dann ordnungsgemäß funktionieren, wenn das dort tätige Personal 
angemessen ausgebildet und geschult wird. Ausbildung und Weitergabe der 
einschlägigen Erfahrungen der Gemeinschaft werden eine der wichtigsten Aufgaben im 
Rahmen der Heranführungsstrategie sein und daher in Kapitel 5 eingehender behandelt. 
Abschließende Bemerkung 
3.27 Der Anhang enthält detaillierte Empfehlungen an die assoziierten Länder für die 
Angleichung ihrer Vorschriften an das für die einzelnen Binnenmarktbereiche geltende 
Gemeinschaftsrecht und die Anwendung dieser Vorschriften. Diese Empfehlungen sind 
nicht verbindlich. Manche assoziierte Länder können aus guten politischen, 
wirtschaftlichen oder handelspolitischen Gründen anderer Ansicht über die Reihenfolge 
der Annäherungsmaßnahmen sein. In jedem Fall werden die Analysen aber hilfreich 
sein, da sie zeigen, welche Maßnahmen von zentraler Bedeutung sind und wie ihre 
wirksame Anwendung gewährleistet werden kann. 
22 
4. DIE SITUATION IN DEN LANDERN MITTEL- UND OSTEUROPAS 
Einleitung 
4.1 Während der Ausarbeitung des Weißbuches unterhielt die Kommission mit den 
assoziierten Ländern regelmäßige Kontakte. Zunächst lud sie sechs MOEL im 
November 1994 zu einem Treffen, auf dem sie die von ihr vorgeschlagene Konzeption 
erläuterte und die einzelnen assoziierten Länder darüber berichteten, wie weit bei ihnen 
die Arbeiten zur Annäherung gediehen waren, sowie zu der Konzeption des Weißbuchs 
Stellung nahmen. Entsprechend den Essener Schlußfolgerungen führte die Kommission 
im Februar und März dieses Jahres zweiseitige Gespräche mit den MOEL. Beamte der 
Kommission statteten den Hauptstädten Besuche ab, um über die einzelnen Sektoren zu 
diskutieren und die MOEL-Regierungen über den Stand der Arbeiten am Weißbuch zu 
unterrichten. Gesprächsschwerpunkte waren die Maßnahmen für Stufe I und die 
neuzuschaffenden Strukturen zur Umsetzung und Durchsetzung. 
4.2 Außerdem steht die Kommission über die Rechtsangleichungs-Unterausschüsse 
der Europa-Abkommen mit jedem assoziierten Land in ständigem Dialog. Die 
Ausschüsse liefern Informationen über die in den MOEL gemachten Fortschritte. 
Trotzdem sind die Kenntnisse der Kommission unvollständig. Viele neue Vorschriften 
sind noch in keine Sprache der Gemeinschaft übersetzt. Häufig deckt sich der 
Anwendungsbereich nicht mit dem der betreffenden EG-Normen, was Vergleiche 
erschwert. Es soll in diesem Abschnitt nicht versucht werden, die in einzelnen Ländern 
bereits erlassenen Vorschriften im einzelnen zu erläutern. 
4.3 Für die Planung der künftigen technischen Hilfestellung in diesem Bereich muß 
man jedoch eine allgemeine Vorstellung davon haben, in welchem Umfang die MOEL 
ihre Rechtsvorschriften an die der Gemeinschaft angeglichen und die zur Um- und 
Durchsetzung erforderlichen Strukturen geschaffen haben. Außerdem ist ein Überblick 
darüber erforderlich, in welchen Punkten Probleme bestehen. Dies soll in diesem 
Abschnitt geleistet werden. 
Fortschritte bei der Rechtsangleichung 
4.4 Die assoziierten Länder sind dabei, zahlreiche neue Rechtsvorschriften 
vorzubereiten und zu erlassen. Sie verfolgen dabei das allgemeine Ziel, daß diese 
Vorschriften mit denen der EG vereinbar sind. Gemäß den Europaabkommen sie in der 
Tat verpflichtet, sich darum zu "bemühen", daß "ihre Rechtsvorschriften mit dem 
Gemeinschaftsrecht vereinbar werden". Bei der Annäherung der Rechtsvorschriften 
gehen die einzelnen MOEL jedoch nach ihren eigenen Prioritäten vor. 
4.5 Ihre Herangehens weise ist dabei durch wirtschaftliche und politische 
Gegebenheiten bedingt, insbesondere die sich verstärkenden Handelsbeziehungen der 
23 
MOEL mit der EU, aber auch durch ihre jeweilige Beurteilung der Frage, welche 
Rechtsvorschriften für den wirtschaftlichen Übergang und die Vorbereitung des 
Beitritts zur EU besonders wichtig sind. Sie entsprechen ebenfalls den in den 
Europaabkommen aufgeführten Annäherungsprioritäten. Einige MOEL hatten zudem 
anderen internationalen Verpflichtungen zu genügen, was ihre Prioritätenwahl. 
beeinflußte. Zum Teil rühren die Unterschiede auch daher, daß bestimmte Länder viel 
früher als andere mit der Rechtsangleichung im Hinblick auf einen EU-Beitritt 
begonnen haben. Insgesamt ergibt sich bei den MOEL ein sehr uneinheitliches Bild 
hinsichtlich der Anzahl und Art der Rechtsvorschriften, die bisher erlassen sind, und 
der zeitlichen Abstufung, der hierbei gefolgt wird. 
4.6 Alle MOEL jedoch haben damit begonnen, systematisch 
Rechtsangleichungsprogramme aufzustellen, Prioritäten zu setzen und die 
Übereinstimmung mit den entsprechenden EG-Normen zu überprüfen. Die meisten 
haben bereits in ihrer Verwalmng einen Koordinierungsapparat aufgebaut. Planung und 
Programmaufstellung sind unterschiedlich weit gediehen. In den meisten Ländern wird 
schon vor Veröffentlichung des Weißbuches eine gewisse nationale Prioritätensetzung 
stattgefunden haben. Die Prioritätenvorschläge in Band II dieses Dokuments sollte dazu 
führen, daß in jedem assoziierten Land Vergleiche angestellt und Neueinschätzungen 
vorgenommen werden. 
4.7 Im großen und ganzen läßt sich feststellen, daß alte Vorschriften, teils viele 
Jahre alt, neben neuen stehen. In einigen wenigen Sektoren ist die neue Gesetzgebung 
bereits abgeschlossen, in anderen dagegen u. U. erst in Planung und noch nicht 
ausgearbeitet. Zahlreiche neue Vorschriften befinden sich im Entwurfsstadium oder 
stehen vor der Verabschiedung durch die nationalen Parlamente. Der Stand der 
Arbeiten in einem bestimmten Sektor entspricht dabei nicht unbedingt dessen 
wirtschaftlicher Bedeutung. 
4.8 In einigen Gebieten erkennen die MOEL selbst an, daß bereits erlassene 
Gesetze oder Gesetzesvorlagen mit den einschlägigen EU-Texten nicht voll 
übereinstimmen. Teilweise war dies von vornherein so beabsichtigt (im Rahmen einer 
stufenweisen Angleichung), teilweise ist es die Folge von Abänderungen, die im 
parlamentarischen Legislativprozeß eingebracht wurden. In bestimmten Fällen hat man 
sich bewußt dafür entschieden, in Erwartung neuer oder geänderter EG-Normen in 
dem betreffenden Bereich bereits vorliegende Rechtsvorschriften vorläufig nicht 
anzuwenden. 
4.9 In den meisten Gebieten haben sich die MOEL außerhalb ihres nationalen 
Rahmens beraten lassen, häufig über PHARE-Programme. In der Regel suchen sie in 
einem oder mehreren Mitgliedstaaten nach Modellösungen. Für die Vorbereitungs- und 
Ausarbeitungsarbeiten bieten zuweilen Beamte der Gemeinschaft und einzelne* Staaten 
Beratung, doch oft auch private Berater. 
4.10 In den meisten assoziierten Ländern steht zuviel auf der parlamentarischen 
Tagesordnung an, so daß es zu Verzögerungen kommt. Die legislativen Aufgaben sind 
gewaltig, die Änderungen oft tiefgreifend, bestimmte Themen 
24 
eingewöhnungsbedürftig; zu den Vorlagen gibt es zahlreiche Abänderungsvorschläge, 
und man kommt langsam voran. Hinzu kommt, daß in den MOEL, wie anderswo auch, 
Regierungen und politische Prioritäten wechseln, wodurch sich der 
Angleichungsprozeß ebenfalls komplizieren und verlängern kann. 
Rechtsangleichung und Wirtschaftsreform 
4.11 Die heikle Aufgabe, die Angleichungsprogramme auf den 
Konsolidierungsbedarf bei den wirtschaftlichen Reformen abzustimmen, ist in den 
assoziierten Ländern bisher noch nicht voll gelöst. Die Schwierigkeiten, vor denen die 
MOEL stehen, seien durch folgende Beispiele veranschaulicht: 
Bei den Finanzdienstleistungen führen die Binnenmarktvorschriften zu 
strengeren Aufsichtsregeln und stärker deregulierten Märkten. Käme es zu 
rasch zu einem solchen normativen Wandel, so könnte dies alle Finanzinstitute 
in Mittel- und Osteuropa erheblich schwächen, haben sie doch zumeist mit der 
Hinterlassenschaft notleidender Kredite fertigzuwerden. 
Im Steuerwesen muß das Harmonisierungstempo sich nach der Entwicklung der 
verschiedenen Besteuerungsgrundlagen richten und außerdem auch 
berücksichtigen, daß vorübergehende Anreize notwendig werden könnten, um 
überkommene Allokationsverzerrungen zu korrigieren. 
Die Liberalisierung des Kapitalverkehrs wird davon abhängig gemacht werden 
müssen, daß gesamtwirtschaftliche Stabilität erreicht wurde, damit keine 
einseitigen Kapitalabflüsse und Zahlungsbilanzprobleme auftreten. Gefestigte 
makroökonomische Rahmenbedingungen sind natürlich wiederum eng mit 
verschiedenen anderen entscheidenden Momenten des Übergangs verbunden, 
wie der Solidität der öffentlichen Finanzen und Erfolgen im 
Umstrukturierungsprozeß. 
Sektorspezifische Entwicklungen 
4.12 Im folgenden sollen nicht alle Sektoren untersucht werden, sondern bestimmte 
Entwicklungen und Probleme von besonderem Interesse. 
4.13 In allen MOEL ist im Zuge ihres Übergangs zur Marktwirtschaft ein 
Kernbestand an gesellschaftsrechtlichen Vorschriften geschaffen worden. In der 
Regel lehnte man sich dabei an Rechtsformen eines oder mehrerer Mitgliedstaaten an, 
wodurch mehr oder weniger für Übereinstimmung mit den EG-Normen gesorgt ist. 
Jedoch sind meistens nicht alle Bereiche abgedeckt. Die nichtdiskriminierende 
Behandlung ausländischer Privatpersonen oder Unternehmen ist in den meisten Fällen 
zufriedenstellend beachtet worden, denn es sollen ja ausländische Investitionen ins 
Land fließen. Im großen und ganzen ergibt sich im Bilanzrecht dasselbe Bild; hier ist 
vielen der Erfordernisse der drei wichtigsten EU-Richtlinien bereits Genüge getan, 
doch sind die Arbeiten noch nicht ganz abgeschlossen. 
25 
4.14 Aus den gleichen Gründen ist der Einführung der Kernvorschriften für den 
Finanzdienstleistungsbereich Priorität eingeräumt worden. Das Bankwesen ist dabei 
der Versicherungswirtschaft etwas voraus, doch können die MOEL nur bis zu 
bestimmten Grenzen gehen, solange Kapital Verkehrsbeschränkungen aus 
makroökonomischen Gründen erforderlich sind und auf den Banken notleidende 
Kredite aus der Vergangenheit lasten. In diesem Bereich befinden sich zahlreiche 
Vorschriften zur Zeit in Vorbereitung. 
4.15 Zwei Bereiche mit vielen Fortschritten sind die indirekten Steuern und Zölle. 
Alle MOEL haben die Mehrwertsteuer eingeführt, und in mehreren Fällen besteht in 
diesem Bereich mehr oder weniger Übereinstimmung mit dem EG-Recht. Es handelt 
sich hier um einen der Sektoren, in denen gerade deswegen mehr erreicht wurde, weil 
von einem Nullpunkt ausgegangen werden konnte. Bei den spezifischen 
Verbrauchsteuern belasten die meisten MOEL im wesentlichen dieselben 
Produktsparten wie die Gemeinschaft. Einige Sätze werden gesenkt werden müssen, 
doch ist hier wegen der Bedeutung der Steuereinnahmen ein vorsichtiges Vorgehen 
erforderlich. 
4.16 Beim Zoll folgte die Harmonisierung der raschen Entwicklung des Handels mit 
der EU. Auf dem harmonisierten System beruhende nationale Nomenklaturen sind 
eingeführt worden, und im Ralimen der Europaabkommen kommt es nach und nach zu 
einer engeren Harmonisierung mit der Kombinierten Nomenklatur der Gemeinschaft. 
Es gibt bereits enge Kontakte zwischen Zollbehörden, teils getragen von den 
Unterausschüssen für die Zusammenarbeit im Bereich Zoll im Rahmen der 
Europaabkommen und teils infolge der technischen Hilfe im Zuge des PHARE-
Programms. Eine vollständige Angleichung ist vor dem Beitritt ohnehin nicht 
erforderlich. 
4.17 Auch im Bereich der Industrienormen sind die Harmonisierungsbemühungen 
durch Handelsinteressen gefördert worden. Der Genehmigungsbedarf in diesem 
Bereich ist offensichtlich wohlbekannt, Alle MOEL haben mit der Anpassung an die 
EU-Normen begonnen. Häufig erfolgt dies jedoch über bestehende Mechanismen, die 
errichtet wurden, um verbindliche technische Vorschriften, nicht aber freiwillige 
Normen zu erarbeiten. Viel muß noch getan werden, vor allem von der Wirtschaft 
selbst, um volle Konvergenz zu erreichen. Vielfach kommt man deswegen nur langsam 
voran, weil versucht wird, einen großen Komplex an Vorschriften anhand eines 
einzelnen Rechts instrumentes zu übernehmen. In derselben Weise wirken sich die 
erheblichen Lücken aus, die noch bei der Konformitätsbewertung bestehen. Die durch 
die Europaabkommen gebotene Möglichkeit, Vereinbarungen über die gegenseitige 
Anerkennung abzuschließen, wird weitere Anstrengungen in diesem Bereich fördern. 
(Weitere Ausführungen zu diesem Bereich finden sich weiter unten in dem Abschnitt 
über Fortschritte beim Aufbau von Um- und Durchsetzungsstrukturen). 
4.18 In der Landwirtschaft - binnenmarktrelevante Vorschriften betreffen hier den 
Tierseuchen-, Pflanzenschutz- und Tierernährungsbereich und besonderen 
Vermarktungsnormen unterliegende Erzeugnisse wie Wein - schlägt sich in den bisher 
26 
erzielten Fortschritten die Bedeutung nieder, die der Sektor für die Wirtschaft des 
betreffenden Landes hat, aber auch dessen besondere Interessenlage hinsichtlich 
bestimmter Erzeugnisse. In einigen assoziierten Ländern haben Grundfragen wie die 
Landreform allergrößten Vorrang. Aber auch die Rechtsangleichungsmaßnahmen, die 
sich auf die Rahmenbedingungen für den Handel auswirken, werden im allgemeinen als 
hochprioritär eingestuft. In allen MOEL ist die Privatisierung angelaufen, auch in den 
Wirtschaftsbereichen, die der Landwirtschaft vor- und nachgelagert sind, doch muß sie 
noch vollständig durchgeführt werden. Die meisten MOEL unterstützen ihre 
Landwirtschaft in gewissem Umfang, doch ist die Protektion nach außen immer noch 
gering. Dies kann sich ändern, wenn das GATT-Übereinkommen umgesetzt wird. Alle 
MOEL stehen, wenn auch unterschiedlich intensiv, in Gesprächen mit der 
Kommission, die zum Abschluß von Äquivalenzabkommen in den Bereichen Veterinär-
, Pflanzenschutz- und Tierernährungskontrollen führen sollen. Bleiben diese 
Abkommen auch immer noch weit von dem entfernt, was für einen einheitlichen Markt 
ohne Binnengrenzen erforderlich wäre, so bilden sie doch wichtige Fortschritte in die 
richtige Richtung. Zur Zeit verhandelt die Gemeinschaft darüber, die 
Europaabkommen so anzupassen, daß die Erweiterung und die Ergebnisse der 
Uruguay-Runde berücksichtigt werden. 
4.19 Im Verkehrssektor ist die Anstoßwirkung der Europaabkommen besonders 
ausgeprägt. Mandate für den Abschluß bilateraler sektorspezifischer Vereinbarungen 
mit bestimmten MOEL liegen dem Rat zum Beschluß vor; eines ist bereits beschlossen 
worden. Derartige Vereinbarungen bieten Aussicht auf Marktzugang und legen die 
Bedingungen fest, zu denen internationale Beförderungsleistungen angeboten werden 
können. Damit sind wirkungsvolle Anreize dafür gegeben, bereits vor dem Beitritt die 
Rechtsvorschriften anzugleichen. Förderlich hierfür wirkt sich auch die Beteiligung der 
MOEL an verschiedenen internationalen Übereinkommen aus. 
4.20 Im Energiesektor ist das Bild von Land zu Land verschieden; beherrschend ist 
im allgemeinen nach wie vor die Monopolstellung des öffentlichen Sektors. Sind auch 
viele Vorschriften geplant oder in Ausarbeitung, so ist doch in diesem Sektor noch viel 
zu tun. Die Umstrukturierung der rechtlichen und betrieblichen Strukturen wird 
bedeutsame wirtschaftliche und soziale Auswirkungen haben. 
4.21 In geringerem Maße gilt dies für den Telekommunikationssektor, in dem 
separate Eiririchtungen mit Regelungsbefugnissen errichtet worden sind und eine 
gewisse Liberalisierung bereits stattgefunden hat, zumindest in einigen der assoziierten 
Länder. Möglicherweise kommt es hier nicht sehr bald zu einer Konformität mit den 
Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft, denn viele Investoren, die sich darum bemühen, 
erhalten staatliche Darlehensbürgschaften und generöse Zusicherungen des Staates über 
die Laufzeit von Sonder- und Exklusivrechten. Die Bemühungen, Konformität mit den 
Vorschriften der Gemeinschaft zu erreichen, werden oft durch die Teilnahme an 
internationalen Gremien gefördert. Ähnliche Fortschritte in Richtung Angleichung sind 
dem audiovisuellen Sektor erzielt worden. , 
27 
4.22 Die Wettbewerbspolitik ist in der gegenwärtigen Phase des wirtschaftlichen 
Übergangs von besonderer Bedeutung. Die grundlegenden Regeln sind in den Europa-
Abkommen verankert; diese enthalten überdies Fristen für die Vereinbarung von 
Durchführungsvorschriften und eine Bestimmung, die die assoziierten Länder zur 
weiteren Anpassung ihres Wettbewerbsrechts an das der Union verpflichtet. Dabei 
müssen die MOEL die Grundsätze der Gemeinschaftspolitik übernehmen, können aber 
für die Überwachung und Durchsetzung die Strukturen wählen, die ihren Zwecken am 
besten dienen. Beim Beitritt werden bestimmte Aufgaben, für die jetzt die assoziierten 
Länder zuständig sind, an die Kommission übergehen. 
4.23 Im Bereich des geistigen Eigentums ist die Entwicklung uneinheitlich, auch 
wenn die MOEL Interesse an den normativen Entwicklungen in der Union gezeigt 
haben und bestrebt sind, ihre eigenen Vorschriften zu modernisieren. Erhebliche 
Fortschritte sind beim gewerblichen Eigentum zu verzeichnen, vor allem bei Patenten 
und Warenzeichen. Auch im Urheberrecht und auf benachbarten Gebieten haben 
Arbeiten stattgefunden. 
4.24 Beim Umweltrecht ist das Gesamtbild sehr uneinheitlich. Die assoziierten 
Länder sind sich nur zu sehr bewußt, was für Kosten es für sie bedeuten würde, das 
Umweltschutzniveau der Gemeinschaft zu übernehmen. In einigen Bereichen 
allerdings, u.a. bestimmte Erzeugnisse betreffend, sind die Vorbereitungsarbeiten zu 
neuen Vorschriften recht weit gediehen. 
4.25 In bezug auf die Sozialpolitik sind die assoziierten Länder der Überzeugung, 
ihre Vorschriften entsprächen in weiten Bereichen weitgehend den EU-Normen; auch 
scheinen sie diesem Gebiet große Bedeutung beizumessen. In den meisten MOEL 
werden Vorschriften zum Gesundheitsschutz und zur Arbeitsplatzsicherheit stark in den 
Vordergrund gestellt. Jedoch ist auch hier die Kostenfrage ein bestimmender Faktor. 
Man wird also noch sehen, in welchem Maße allein die Vorschriften, die bereits 
vorhanden sind, wirksam umgesetzt werden können. 
4.26 Alle MOEL haben erkannt, daß der Verbraucherschutz als Bestandteil des 
Übergangs zur Marktwirtschaft ebenfalls bei ihren gesetzgeberischen Maßnahmen 
berücksichtigt werden muß. Die Anerkennung der Rechte der Verbraucher, durch die 
sie an der Entscheidungsbildung mitwirken können, wird auch als Beitrag zur 
Konsolidierung einer demokratischen Gesellschaftsordnung gesehen. In allen MOEL 
sind besondere verbraucherrechtliche Bestimmungen erlassen worden oder in 
Vorbereimng; außerdem werden in anderen sektoralen und horizontalen Rechtsgebieten 
oft ebenfalls verbraucherpolitische Aspekte berücksichtigt. 
Um- und Durchsetzungsstrukturen 
4.27 Besonders schwierig, ein vollständiges Bild davon zu erhalten, wie weit der 
Aufbau der erforderlichen Um- und Durchsetzungsstrukturen in den MOEL 
vorangekommen ist. Diesen Aspekt des Heranführungsprozesses hat die Kommission 
bei ihren Kontakten mit den assoziierten Ländern besonders in den Vordergrund 
28 
gerückt. Bessere Kenntnisse in diesem Bereich zu erlangen, wird nach 
Veröffentlichung des Weißbuchs und im Zusammenhang mit der Vorbereimng und 
Leistung der damit verbundenen technischen Hilfe eine wichtige Aufgabe sein. 
4.28 Im gegenwärtigen Stadium lassen sich daher nur einige allgemeine Aussagen 
treffen zu dem von den MOEL bisher Erreichten und bestimmten Schwierigkeiten, auf 
die sie gestoßen sind. Insgesamt ergibt sich der Eindruck, daß der Prozeß der 
Errichmng der erforderlichen Verwaltungsstrukturen, ihrer Ausstattung mit Personal 
und ihrer Arbeitsfähigmachung hinter dem Gesetzgebungsprozeß selbst zurückbleibt. 
Die Lage ist zwischen den einzelnen Ländern und von Sektor zu Sektor 
unterschiedlich, doch bedarf es so gut wie überall in diesem Bereich größerer 
Anstrengungen. 
4.29 Die besondere Schwierigkeit, vor der die MOEL stehen und die die jetzigen 
Mitgliedstaaten nicht gekannt haben, ist der Übergang zur Marktwirtschaft. In 
entwickelten Marktwirtschaften sind viele der Strukturen bereits vorhanden, die 
erforderlich sind, damit die Erfüllung der EG-Recht-bedingten Verpflichtungen 
gewährleistet ist. Im allgemeinen kennen die Bürger ihre Rechte, und der Zugang zu 
den Gerichten ist gewährleistet. In den assoziierten Ländern dagegen ist es oft 
erforderlich, gänzlich neue Strukturen aufzubauen oder bestehende Strukturen stark 
umzubauen. 
4.30 Mit dem Aufbau neuer marktwirtschaftlicher Grundstrukturen begannen 
sämtliche MOEL Anfang der neunziger Jahre. Durch Verfassungsänderungen wurde 
eine unabhängige Gerichtsbarkeit geschaffen; das gesamte Rechtssystem der Länder 
wird schrittweise reformiert. Teilweise sind noch weitere Änderungen erforderlich, um 
bei Ernennungen im Gerichtswesen die Kriterien der Unabhängigkeit und Qualität zu 
beachten. Alle MOEL sind mit dem Problem knapper Ressourcen im Gerichtswesen 
konfrontiert; daher sind die Gerichte stark überlastet, und ein rascher Zugang zur 
Gerichtsbarkeit ist noch lange nicht gewährleistet. Auch die Aufgaben für das 
Gerichtswesen in den assoziierten Ländern sind teilweise neu. Oft wird auf das geistige 
Eigentum als ein Bereich verwiesen, in dem neue Anforderungen entstehen werden, 
was die fachliche Qualifikation und die Straffung der Gerichtsverfahren anbetrifft. In 
einigen MOEL erkennen die Behörden auch, daß sie die Vorschriften über den Zugang 
zu den Gerichten ändern müssen, um Regelungen in Bereichen wie Verbraucherschutz 
Wirksamkeit zu verleihen. 
4.31 Was grundlegende Einrichtungen des Wirtschaftssystems anbetrifft, so haben 
alle MOEL jetzt öffentliche Unternehmensregister und amtliche Mitteilungsblätter mit 
Informationen über Unternehmen. Einige verfügen auch bereits über 
Bankaufsichtsstellen, Ämter zur Registrierung geistiger Eigentumsrechte und ähnliche 
Einrichmngen, doch ist das Bild sehr uneinheitlich. Auch kommt es vor, daß die 
Einrichtungen als solche geschaffen wurden, entsprechend ausgebildete Mitarbeiter 
29 
jedoch nicht in allen Fällen zu finden waren. Im allgemeinen fehlt es dem Personal -
zwangsläufig - an Erfahrung 
4.32 Teilweise kann auf bestehende Strukmren zurückgegriffen werden. Ein Beispiel 
hierfür sind Veterinär- und Pflanzenschutzaufsichtsstellen. Einige der assoziierten 
Länder sind hiermit recht gut versehen. Aber auch hier müssen Ausstattung und 
Leistungsangebot modernisiert und die Tätigkeit auf das ganze Land ausgeweitet 
werden. Desgleichen gibt es Labore zum Erproben und Bewerten gewerblicher Waren, 
doch auch sie mit Bedarf an modernerer Ausstattung. In Bereichen, wo bereits 
Ausfuhren in die EU existieren, ist bei der Untersuchung entsprechender Strukmren 
bereits festgestellt worden, daß sie EG-Normen genügen, beispielsweise 
Schlachthäuser, bei der Fleisch- und Fleischproduktausfuhr. Die Integration in den 
Binnenmarkt vorzubereiten, bedeutet jedoch, alle diese Strukmren auf das erforderliche 
Niveau zu bringen. 
4.33 Bei den Industrienormen kann der Übergang von einem System verbindlicher 
Vorschriften zu einer freiwilligen Regelung, die auf gesetzlich festgelegten 
Kernanforderungen aufbaut, gewisse Schwierigkeiten mit sich bringen. Dies ist auch 
bei Systemen möglich, bei denen die Hersteller eigenverantwortlich die Konformität 
bescheinigen müssen. All diese Änderungen machen nicht nur neue Strukturen 
notwendig, sondern auch ein neues Denken. Die Änderungen werden rein formal und 
ohne die gewünschte Wirkung bleiben, wenn sich nicht auch die Einstellungen ändern, 
bei den Regulateuren wie bei den Wirtschaftsakteuren. 
4.34 In vielen Bereichen wird es auf jeden Fall sehr darauf ankommen, daß für ein 
breites Verständnis für die neuen Regelungen gesorgt wird. Im öffentlichen 
Beschaffungswesen beispielsweise kommt es in der Praxis nicht zu einer Öffnung der 
Märkte, obwohl die grundlegenden Vorschriften in Kraft sind. Die Unternehmen haben 
nämlich noch nicht begriffen, daß sie echte Chancen haben, Aufträge zu erhalten, und 
auf der anderen Seite haben alte Monopole noch nicht eingesehen, daß sie Aufträge 
verlieren können. In beiden Fällen werden keine Angebote abgegeben. Ahnlich ist es 
beim Verbraucherschutz: die Vorschriften sind da, sind aber vielleicht ganz umsonst, 
wenn nämlich die Verbraucher ihre Rechte nicht kennen oder die Mechanismen nicht 
existieren, durch die sie sie ausüben können. 
Fazit 
4.35 Alle assoziierten Länder unternehmen ernsthafte Anstrengungen, in 
abgestimmter Weise die Annäherung und Umsetzung voranzubringen, vor allem im 
Binnenmarktbereich. Ihre Aufgabe ist jedoch weitreichend und komplex und setzt 
außergewöhnliche Koordinierungsbemühungen und unerschütterliches Engagement 
voraus. Die Rolle der verschiedenen bisher eingerichteten interministeriellen 
Koordinierungsmechanismen könnte gestärkt, bei Planung und Prioritätensetzung 
stringenteren Konzepten gefolgt werden. 
4.36 Die Union muß ihre technische Hilfestellung ausbauen und besser anpassen, mit 
der sie die Vorbereitung der MOEL auf die Integration in den Binnenmarkt 
30 
unterstützen will. Vor allem deswegen braucht die Gemeinschaft eine bessere Kenntnis 
der Lage vor Ort. Dies verlangt koordinierte Bemühungen, zu denen die MOEL selbst 
wie auch Kommission und Mitgliedstaaten in vollem Umfang beitragen müssen. Auf 
diese Fragen soll in den nächsten Abschnitten weiter eingegangen werden. 
31 
5. FACHLICHE TECHNISCHE HILFE 
Einführung 
5.1 Der besondere Beitrag dieses Weißbuchs besteht über eine Darstellung der 
einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften darin, 1) Hinweise für die Herangehens weise 
an die gesetzgeberische Aufgabe anzubieten und 2) die Funktion der für die effektive 
Umsetzung in das innerstaatliche Recht erforderlichen Strukmren zu beschreiben und 
zu erläutern. Dies wird den MOE-Ländern dabei helfen, ihre Vorbereitungen auf die 
Integration in den Binnenmarkt gezielter zu betreiben und dafür Sorge zu tragen, daß 
die Änderungen ihrer Rechtsvorschriften sich tatsächlich auf die Wirtschaft auswirken. 
Die assoziierten Länder haben erklärt, daß sie die Empfehlungen des Weißbuchs bei 
der endgültigen Festlegung ihrer "Heranführungsstrategie" an den Binnenmarkt und 
der Festlegung ihrer Prioritäten berücksichtigen wollen. 
5.2 Ein weiterer Beitrag des Weißbuchs besteht - wie schon in Kapitel 1 erwähnt -
darin, Leitlinien für Inhalt und Organisation der technischen Hilfe zu liefern. Thema 
dieses Kapitels ist es, wie erreicht werden kann, daß die analytischen Beiträge des 
Weißbuchs in eine kohärente und wirksame technische Hilfe umgesetzt werden, die 
sich sowohl auf die Rechtsvorschriften als auch auf die Strukmren entsprechend dem 
Bedarf erstreckt, der sich auf der Grundlage der Heranführungsstrategie der MOE-
Länder abzeichnet. 
Strategien für die assoziiierten Länder 
5.3 Die Aufgabe, den Anforderungen des Binnenmarktes entsprechende 
Rechtsvorschriften zu erlassen, durchzuführen und durchzusetzen, kann nur von den 
assoziierten Ländern selbst erfüllt werden. Diese entwickeln im Rahmen ihrer 
Heranführungs- und Annäherungsstrategie eigene Arbeitsprogramme für die 
Übernahme und Durchführung der Binnenmarktvorschriften. Diese Arbeitsprogramme 
müssen mit der Wirtschaftspolitik und dem Reformprogramm der einzelnen Länder 
sowie anderen Aspekten der Heranführungsstrategie übereinstimmen; überdies sollten 
sie die Empfehlungen des Weißbuchs berücksichtigen, sämtliche für das Funktionieren 
des Binnenmarkts bedeutsamen Bereiche umfassen und den administrativen und 
organisatorischen Aspekten der Anwendung und Durchsetzung der Rechtsvorschriften 
Aufmerksamkeit schenken. 
5.4 Es ist Sache jedes assoziierten Landes, seine Anträge auf Hilfe zu koordinieren 
und über die erzielten Fortschritte zu informieren, um zu gewährleisten, daß die von 
der Union den Mitgliedstaaten und anderen Gebern gewährte Hilfe widerspruchsfrei ist 
und sich gegenseitig ergänzt. 
Eine koordinierte Antwort der Union 
32 
5.5 Auf Seiten der Union muß das zentrale Ziel darin bestehen, die technische Hilfe 
in diesem weiten und heterogenen Feld so einzusetzen, daß die knappen Ressourcen 
bestmöglich genutzt werden. Die Finanzmittel sind nicht unbegrenzt, und die 
Fachkenntnisse, auf die die assoziierten Länder angewiesen sind, konzentrieren sich 
auf eine relativ kleine Anzahl von Beamten und Praktikern vor allem in den 
Mitgliedstaaten. Technische Hilfe leistet die Union bereits über das PHARE-
Programm. Diese sollte nunmehr intensiviert und an den Empfehlungen dieses 
Weißbuchs ausgerichtet werden. Andere den assoziierten Ländern offenstehende 
Gemeinschaftsprogramme und die Unterstützung durch einzelne Mitgliedstaaten und 
private Organisationen leisten ebenfalls einen nützlichen Beitrag. Es muß besonderer 
Wert darauf gelegt werden, daß sich alle diese Maßnahmen gegenseitig ergänzen und 
daß die Schwerpunkte richtig gesetzt werden. Ein verbesserter Informationsaustausch 
über die Entwicklungen in den assoziierten Ländern und die gebotene Hilfe und mehr 
Transparenz werden dazu beitragen, Angebot und Nachfrage möglichst ins 
Gleichgewicht zu bringen und überall da, wo ein gemeinsamer Bedarf festgestellt wird, 
gemeinsame Dienste anzubieten. 
Fachliche technische Hilfe 
5.6 Die technische Hilfe der Union sollte sich auf die Planung und Ausarbeitung 
der Rechtsvorschriften sowie ihre Um- und Durchsetzung erstrecken. Im einzelnen 
könnte die Hilfe folgende Maßnahmen umfassen: 
Hilfe bei der Bewertung von Kosten und Nutzen verschiedener Ansätze für die 
zeitliche Abfolge der Annäherungsschritte; 
unmittelbarer und rascher Zugang zu den gesamten, aktuellen EU-
Rechtsvorschriften und der Rechtsprechung der EU sowie zu den 
Übersetzungsdiensten; 
auf seiten der Union zentrale Anlaufstelle (on stop shop), bei der Hilfe für 
spezifische Probleme im Zusammenhang mit den Rechtsvorschriften und ihrer 
Anwendung beantragt werden kann; 
juristische und technische Beratung über das Rechtssystem der Union sowie die 
Auslegung der EU-Rechtsvorschriften und bei der Ausarbeitung der nationalen 
Rechtsvorschriften für die einzelnen Bereiche; 
Informationen über die Um- und Durchsetzungsmechanismen in den 
Mitgliedstaaten und Erfahrungen aus erster Hand über die Funktionsweise 
dieser Mechanismen durch Teilnahme an Austauschprogrammen; 
Zugang zu administrativen, sprachlichen und fachlichen Ausbildungsangeboten; 
Informationen über die Funktionsweise des Binnenmarktes für die 
Wirtschaftsteilnehmer in bestimmten Sektoren und für die breite Öffentlichkeit. 
33 
Die Hilfsmaßnahmen sollten der Tatsache Rechnung tragen, daß sowohl die nationalen 
Parlamente als auch die Verwalmngen erreicht werden müssen. Parlamentsabgeordnete 
und Beamte brauchen Informationen über die zur Um- und Durchsetzung der neuen 
Gesetze erforderlichen Strukmren wie auch über das Gemeinschaftsrecht, das sie in ihr 
innerstaatliches Recht umsetzen müssen. 
5.7 Es würde sich ferner empfehlen, wenn die Union bestehende 
Gemeinschaftsprogramme, die speziell das Funktionieren des Binnenmarktes 
erleichtern sollen wie KAROLUS (Austausch der für die Umsetzung des 
Gemeinschaftsrechts zuständigen Beamten), MATTHAEUS (ähnliches Programm für 
den Zoll), MATTHAEUS TAX (indirekte Steuern) und sonstige Programme 
Teilnehmern aus den MOE-Ländern zugänglich machen würde. Die näheren 
Einzelheiten und haushaltsmäßigen Rückwirkungen werden in getrennten Vorschlägen 
der Kommission behandelt. 
34 
Unterstützungsmechanismen 
Nationale Programme 
5.8 Für jedes assoziierte Land könnten nationale Rahmenprogramme zur 
Annäherung an die Birmeiimarktvorsehriften konzipiert werden, um die für die Ziele 
des Weißbuchs bedeutsamen PHARE-Programme aufeinander abzustimmen. 
5.9 Diese nationalen Programme sollten jeweils der Aufsicht einer für die 
technische Hilfe und die Koordinierung im Rahmen der Heranführungsstrategie 
zuständigen Stelle unterstehen. Dem Assoziationsrat und den zuständigen Organe der 
Europa-Abkommen sollten regelmäßig Berichte über die Durchführung der nationalen 
Programme vorgelegt werden. 
5.10 Die Programmplanung von PHARE für den in diesem Jahr beginnenden 
Fünfjahreszeitraum ist bereits weit fortgeschritten. Die Kommission wird so bald wie 
möglich nach Veröffentlichung des Weißbuchs jedes assoziierte Land zu Gesprächen 
einladen, um die jeweiligen nationalen Programme und Prioritäten auf der Grundlage 
des Weißbuchs zu klären. Bestehende nationale Rahmenprogramme zur Rechtsreform 
und-angleichung können entsprechend angepaßt werden. 
Ein Amt für den Informationsaustauçh über technische Hilfe 
5.11 Bestimmte Bedürfnisse an Unterstützung sind allen assoziierten Ländern 
gemein. Um diesen Bedürfnissen gerecht zu werden, beabsichtigt die Kommission im 
Rahmen eines länderübergreifenden PHARE-Programms die Einrichtung eines Amtes 
für den Informationsaustauch über die technische Hilfe in Brüssel, das von der 
Kommission verwaltet werden soll. Damit soll der Informationsaustausch gewährleistet 
dazu beigetragen werden, den assoziierten Ländern möglichst hochwertige, 
kostengünstige und bedarfsgerechte Dienstleistungen einer Vielzahl öffentlicher und 
privater Einrichtungen anbieten zu können. 
5.12 Die von dem Amt angebotene Unterstützung bezieht sich auf die 
Rechtsvorschriften der Gemeinschaft, deren Umsetzung in innerstaatliches Recht, die 
Rechtsterminologie, die Übersetzungen sowie Ausbildungs- und Austauschmaßnahmen 
einschließlich kurzer Praktika in den Kommissionsdienststellen und entsprechenden 
Einrichtungen in den Mitgliedstaaten. Gleichzeitig soll damit eine Anlaufstelle 
geschaffen werden, an die Anträge auf Unterstützung durch fachliche Beratung 
gerichtet werden können. 
5.13 Außerdem wird das Amt als Zentralstelle für fachliche Beratung über die 
Rechtsvorschriften und Anwendungsstrukturen erleichtern. Zu diesem Zweck soll 
durch ein PHARE-Rahmenübereinkommen ein Netz aus Experten der Kommission und 
der Mitgliedstaaten mit einschlägigen Erfahrungen in den verschiedenen 
Politikbereichen geschaffen werden. Diese Dienste sollen auch für die auf nationaler 
Ebene durchgeführten Programme zur Verfügung stehen. 
35 
5.14 Um die erforderliche Transparenz zu gewährleisten und Überschneidungen zu 
vermeiden, wird eine Datenbank mit Informationen der Kommission, der 
Mitgliedstaaten, der assoziierten Länder und privater Einrichtungen eingerichtet, die 
allen beteligten Parteien zugänglich ist. 
5.15 Die Kommission trägt dafür Sorge, daß alle einschlägigen Informationen über 
die Hilfeleistungen, die den MOE-Ländern im Phare-Programm oder anderen 
Gemeinschaftsprogrammen angeboten werden, über die Datenbank erhältlich sind. Sie 
wird auch alle verfügbaren Informationen über die Fortschritte der MOE-Länder bei 
der Umsetzung des Weißbuchs insbesondere in den Gebieten enthalten, in denen 
technische Hilfe geleistet wird. Die Kommission fordert die assoziierten Länder, die 
Mitgliedstaaten und andere Gebereinrichtungen auf, der Datenbank gleichfalls alle 
einschlägigen Angaben zuzuleiten 
Koordinierung und Monitoring 
5.16 Die Kommission wird den Assoziationsausschüssen und Unterausschüssen, die 
in den Europa-Abkommen vereinbart worden sind, regelmäßig über die Tätigkeit des 
Amtes berichten. 
5.17 Koordinierung und Monitoring der technischen Hilfe erfolgt auf der Grundlage 
dieser Berichte und der in der Dantenbank enthaltenen Informationen durch die 
Kommission und die Mitgliedstaaten im Rahmen des Phare-Verwaltungsausschusses 
und mit den assoziierten Ländern bilateral in den im Rahmen der Europa-Abkommen 
eingerichteten Organe. Multilaterale Fragen werden im Rahmen der strukturierten 
Beziehungen behandelt. 
6. SCHLUSSFOLGERUNGEN 
6.1 In Mittel- und Osteuropa ist der Übergang zu politischen und wirtschaftlichen 
Systemen, die mit denjenigen der Europäischen Union kompatibel sind, ein komplexer 
Prozeß. Dazu gehören die Förderung der Demokratie und der Zivilgesellschaft, eine 
stabile makroökonomische Politik, die.Privatisierung und Umstrukturierung der 
Industrie, die Anpassung der Rechtsvorschriften und der Institutionen sowie die 
Liberalisierung des Handels mit dem Ziel des Freihandels mit der Union und den 
Nachbarstaaten. Zwar stellt sich die Lage in den einzelnen Ländern unterschiedlich 
dar, doch ist der Umwandlungsprozeß fraglos überall im Gange. 
6.2 Die Hauptverantwortung für den erfolgreichen Verlauf dieses Prozesses liegt 
bei den assoziierten Ländern selbst. Doch die in Essen vereinbarte Strategie sieht eine 
zusätzliche Unterstützung durch die Union vor. Dazu gehören auch eine engere 
Zusammenarbeit mit ihren Institutionen, die Anpassung der PHARE-Prioritäten an 
Bedarfsänderungen und umfangreiche neue Bemühungen zur Vorbereimng der 
assoziierten Länder auf ihre Integration in den Binnenmarkt. 
36 
6.3 Dieses Weißbuch markiert den Beginn eines Prozesses und soll den assoziierten 
Ländern als Leitfaden für die Anpassung ihrer rechtlichen Strukmren dienen, damit 
ihnen die Teilnahme am Binnenmarkt möglich wird. Es wird dargelegt, in welcher 
Reihenfolge die notwendigen Maßnahmen sinnvollerweise ergriffen werden. Ferner 
können die assoziierten Länder anhand des Weißbuchs Binnenmarkt-Arbeitsprogramme 
aufstellen, die den jeweiligen Prioritäten ihrer Wirtschafts- und Reformpolitik 
entsprechen. Das Weißbuch trägt auch dazu bei, daß die Union die Hilfe möglichst 
bedarfsgerecht unter Einbeziehung der unverzichtbaren Sachkenntnis von Experten der 
Instimtionen der Union, der Mitgliedstaaten und der Privatwirtschaft anbieten kann. 
Der vorgeschlagene TH-Informationsaustausch über ein Amt wird die gezielte 
Unterstützung durch PHARE und durch Facheinrichtungen aus den Mitgliedstaaten 
erheblich erleichtern. 
6.4 In dem Maße, in dem die assoziierten Länder die Binnenmarktvorschriften 
übernehmen und die Strukturen schaffen, die für die Um- und Durchsetzung dieser 
Rechtsvorschriften benötigt werden, wird die Wirtschaftsreform gefestigt und entstehen 
der Industrie und dem Handel in den assoziierten Ländern und der Union beträchtliche 
wirtschaftliche Vorteile. Durch die zunehmende Beseitigung von Hemmnissen wird die 
Wettbewerbsfähigkeit steigen und die Wirtschaft expandieren. Da sich die 
Empfehlungen des Weißbuchs aber auch auf die Rechtsvorschriften in den Bereichen 
Wettbewerb, Soziales und Umweltschutz beziehen, die für das Funktionieren des 
Binnenmarktes von grundlegender Bedeutung sind, wird gleichzeitig eine ausgewogene 
Anpassung gewährleistet. Die Angleichung an die Binnenmarktvorschriften ist jedoch 
von einem Beitritt zur Union zu unterscheiden, der die Übernahme des gesamten Aquis 
communautaire voraussetzt. 
6.5 Das Weißbuch wird nicht nur diesen spezifischen Prozeß in Gang setzen, 
sondern auch dem allgemeineren Prozeß der Intergration der assoziierten Länder und 
der Union neue Impulse verlernen und den Handel beleben. Die Kommission stellte 
bereits in ihrer Mitteilung vom 13. Juli 1994 über die Heranführungsstrategie fest: 
"Sobald die Umsetzung der Wettbewerbs- und Beihilfenpolitik (durch die assoziierten 
Länder) und die Anwendung anderer, für den erweiterten Markt relevanter 
Rechtsvorschriften der Gemeinschaft hinreichend gewährleistet sind, könnte die Union 
den Einsatz handelspolitischer Schutzinstrumente gegenüber gewerblichen Waren aus 
den betreffenden Ländern schrittweise verringern, da sie in ähnlicher Weise gegen 
unlauteren Wettbewerb geschützt wäre wie innerhalb des Binnenmarktes." 
6.6 Außerdem wird mit dem Weißbuch der Handel erleichtert werden, da es 
günstige Vorausetzungen für den Abschluß von Abkommen zur gegenseitigen 
Anerkennung von Konformitätsprüfungen schafft, die nach bewährten Industrienormen 
durchgeführt werden. Ziel ist die gegenseitige Anerkennung von Zertifikaten, 
Konformitätszeichen und Prüfberichten der für Industrienormen zuständigen Stellen in 
den assoziierten Ländern und der Union. Die Aufnahme von Verhandlungen über die 
gegenseitige Anerkennung dürfte möglich sein, sobald die Verfahren der 
Zertifizierungsinstitute, Prüflabors und ähnlicher Einrichtungen in den assoziierten 
Ländern mit den Verfahren der Union in Einklang gebracht worden sind. Hierfür 
37 
liefert das Weißbuch Leitlinien. Ferner ist in diesen besonderen Bereichen verstärkte 
technische Hilfe im Rahmen von PHARE vorgesehen. 
6.7 Die zunehmende Annäherung der assoziierten Länder an den Binnenmarkt wird 
die Wirtschaftsreform stärken und zu einem günstigen Umfeld für die wirtschaftliche 
Integration beitragen. Die Kosten für die öffentliche Verwaltung und die Unternehmen 
in den betreffenden Ländern und der Union werden sinken. Die Kommission will eine 
detaillierte Analyse der potentiellen Vorteile vornehmen und die Ergebnisse den 
Institutionen der Union und den assoziierten Ländern vorlegen. 
6.8 Die Integration in den Binnenmarkt wurde über Konsultationen, die 
Zusammenarbeit und Hilfe aufgrund der Europa-Abkommen, über PHARE und mit der 
Ausarbeitung dieses Weißbuchs bereits eingeleitet. Im Anschluß an die 
Veröffentlichung des Weißbuchs und seine Prüfung durch den Europäischen Rat sollten 
nach Auffassung der Kommission zur Umsetzung ihrer Empfehlungen folgende 
Maßnahmen ergriffen werden. 
6.9. Die Kommission wird 
den assoziierten Ländern das Weißbuch (in ihren Sprachen) sowie die 
Schlußfolgerungen des Europäischen Rates übermitteln; 
mit jedem der assoziierten Länder Konsultationen über nationale 
Arbeitsprogramme zur Umsetzung der Empfehlungen des Weißbuchs, 
über die Anpassung und den Ausbau der technischen Hilfe sowie über 
die Koordinierung aller mit dem Weißbuch zusammenhängenden Fragen 
in den einzelnen assoziierten Ländern abhalten; 
im Rahmen eines neuen länderübergreifenden PHARE-Programms ein 
Amt für TH-Informationsaustausch (s. Kapitel 5) einrichten; 
dafür sorgen, daß die technische Hilfe und die Umsetzung der 
Empfehlungen des Weißbuchs in der Union vom Beratenden Ausschuß 
für Binnenmarktfragen und vom PHARE-Verwaltungsausschuß 
koordiniert und überwacht werden; 
die assoziierten Länder über Änderungen der Binnenmarktvorschriften 
ständig unterrichten; 
weiter an der Einbeziehung der assoziierten Länder in die Programme 
KAROLUS und MATTHÄUS arbeiten und die Ausdehnung anderer 
einschlägiger Programme auf diese Länder prüfen; 
Empfehlungen für die Beteiligung der assoziierten Länder an der Arbeit 
von beratenden Fachgremien aussprechen, damit sie die Funktionsweise 
des Binnenmarktes besser verstehen; 
38 
den makroökonomischen Dialog mit den assoziierten Ländern über die 
Interedependenz von Annäherung an den Binnenmarkt und 
Übergangsprozeß insgesamt weiterfuhren; 
regelmäßig dem Binnenmarkt-Rat, dem Rat "Allgemeine 
Angelegenheiten" und dem Europäischen Rat im Anschluß an 
Vorbereitungstreffen mit Vertretern der assoziierten Länder über den 
aktuellen Stand berichten. 
6.10. Die assoziierten Länder werden aufgefordert, 
einen Koordinator für alle Angelegenheiten im Zusammenhang mit der 
Umsetzung der Empfehlungen des Weißbuchs zu ernennen; 
nationale Arbeitsprogramme für die Umsetzung dieser Empfehlungen 
auszuarbeiten; zu diesem Zweck werden im Rahmen von PHARE 
Beramng und Hufe gewährt; 
gemeinsam mit der Kommission die bisherigen Maßnahmen zur 
Angleichung der Rechtsvorschriften und die in diesem Zusammenhang 
gewährte Hufe zu prüfen, um diese an die nationalen Arbeitsprogramme 
anzupassen; 
die Möglichkeiten des vorgeschlagenen Amtes für den TH-
Informationsaustauschs voll zu nutzen, um die Anpassung an die 
Binnenmarktvorschriften sowie ihre Anwendung und Durchsetzung zu 
verbessern. 
6.11. Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, 
die fachliche Beramng über die Umsetzung der Binnenmarktvorschriften 
der Union in nationales Recht sowie über die Strukmren zu ermöglichen, 
die für die Anwendung und Durchsetzung dieser Rechtsvorschriften 
erforderlich sind; 
durch den PHARE-Verwaltungsausschuß und über das Amt für den TH-
Informationsaustausch über ihre eigenen Unterstützungsmaßnahmen 
sowie über die Möglichkeiten der fachlichen Beramng zu informieren; 
die vorgesehene Unterstützung durch die obengenannten Mechanismen 
zu koordinieren und die Effizienz und Komplementarität der von 
verschiedenen Seiten gewährten Hilfe zu gewährleisten. 
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ISSN 0256-2383 
KOM(95) 163 endg. 
DOKUMENTE 
DE 11 Ol 
Katalognummer : CB-CO-95-191-DE-C 
ISBN 92-77-88421-5 
Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften 
L-2985 Luxemburg