Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen" () (98/C 19/25)

Der Rat beschloß am 8. April 1997, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 99 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts-, Finanz- und Währungsfragen nahm ihre Stellungnahmen am 14. Oktober 1997 an. Berichterstatter war Herr Schmitz.

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß verabschiedete auf seiner 349. Plenartagung (Sitzung vom 29. Oktober 1997) mit 83 Ja-Stimmen, 23 Nein-Stimmen und 13 Enthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der Ausschuß hat sich in verschiedenen Stellungnahmen für ökonomische Lenkungsinstrumente im Bereich der Umweltpolitik ausgesprochen. Die Vorschläge der Kommission für eine CO2/Energiesteuer wurden vom Ausschuß, trotz Kritik an Einzelheiten, grundsätzlich begrüßt ().

1.2. Der Ausschuß bekräftigt mit Nachdruck, daß ökologisch orientierte Steuern und Abgaben nicht zu einer Erhöhung der Steuer- und Abgabenlastquote führen dürfen. Um die Aufkommensneutralität zu sichern, muß im gleichen Umfang die Steuer- und Abgabenlast des Faktors Arbeit verringert werden. Dazu reicht eine bloße Kann-Bestimmung nicht aus. Es bedarf Verpflichtungen der Mitgliedstaaten, in deren Kompetenz das Steuer- und Abgabenrecht liegt.

1.3. In verschiedenen Stellungnahmen hat der Ausschuß darauf hingewiesen, daß die Einführung ökologisch orientierter Steuern und Abgaben nicht zu einer Gefährdung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Unternehmen und zum Abbau von Arbeitsplätzen insbesondere in energieintensiven Branchen führen dürfen. Andererseits sollte sichergestellt werden, daß besonders betroffene Bevölkerungsgruppen mit niedrigem Einkommen keinen größeren Härten ausgesetzt werden.

1.4. Nicht zuletzt auch in seiner Funktion als "Binnenmarktbeobachtungsstelle" hat der Ausschuß Kommission und Rat aufgefordert, die durch die nationale Steuerpolitik verursachten Verzerrungen im Binnenmarkt zu verringern. Die Besteuerung von Energieprodukten, und insbesondere von Mineralölprodukten, weist erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedsstaaten auf. Im Bereich der Kraftstoffe führt dies, vor allen Dingen in Grenzregionen, zu nicht vertretbaren Wettbewerbsverzerrungen.

2. Allgemeine Bemerkungen zum Richtlinienvorschlag

2.1. Nachdem die Vorschläge für eine CO2/Energiesteuer im Rat gescheitert sind, versucht nun die Kommission, nicht zuletzt auf Anregung des Rats, über einen Vorschlag zur Mindestbesteuerung von Energieprodukten einen neuen Anlauf.

2.1.1. Der Ausschuß unterstützt diese Initiative, hat jedoch eine Reihe von kritischen Anmerkungen.

2.1.2. Sobald die Ratifizierung des Amsterdamer Vertrages erfolgt ist, besteht im übrigen die Möglichkeit, daß bei mangelnder Erreichbarkeit des Einstimmigkeitserfordernisses im Rat, über die Einleitung des Instruments der "engeren Zusammenarbeit" der Kommissionsvorschlag zumindest von einer Gruppe von Staaten beschlossen werden kann (). Der Ausschuß hält eine solche Entwicklung aber nicht für erstrebenswert, da dies zu weiteren Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt führen könnte.

2.2. Im Vergleich zu ihren vorigen Vorschlägen zur CO2/Energiesteuer setzt sich die Kommission nun mit ihrem Vorschlag erheblich bescheidenere Ziele. Dieser insgesamt pragmatische Vorschlag hat jedoch im Hinblick auf die ökologische Lenkungsfunktion nur eine äußerst begrenzte Wirkung. Andere Instrumente, wie z. B. freiwillige Maßnahmen, die die Kommission in ihrer Mitteilung "Globale Sicht der Energiepolitik und des energiepolitischen Handelns" () nennt, sind zum Teil effizienter.

2.2.1. Mit ihrem neuen Richtlinienvorschlag knüpft die Kommission an die bestehenden Richtlinien zur Mindestbesteuerung von Mineralölen (92/81/EWG und 92/82/EWG) an. Analog dieser Richtlinien sollen auch andere Kraftstoffe, Brennstoffe sowie Strom einer Mindestbesteuerung unterliegen.

2.2.2. In ihrem früheren Vorschlag zur CO2/Energiesteuer sollte vor allem der CO2-Gehalt sowie die Primärenergie besteuert werden (beim elektrischen Strom galten besondere Regelungen). Nun soll nur die Endenergie besteuert werden. Der ökologische Lenkungseffekt ist damit geringer, da nicht mehr auf den Energieumwandlungsprozeß Einfluß genommen werden kann und die spezifische CO2-Komponente unberücksichtigt bleibt.

2.2.3. Mit ihrem Vorschlag will die Kommission Mindestsätze bei Verbrauchssteuern auf Energieprodukte festlegen. Der Unternehmenssektor soll weitgehend von der Besteuerung befreit werden. So unterliegen alle Energieerzeugnisse, die nicht als Kraftstoff für Motoren oder Brennstoff zu Heizzwecken dienen, keiner Besteuerung. Energieerzeugnisse, die als Rohstoff verwendet werden, sowie Energieerzeugnisse und elektrischer Strom, die im wesentlichen zur chemischen Reduktion sowie in metallurgischen und elektrolytischen Prozessen verwendet werden, sind ebenfalls von der Steuer befreit. Der Ausschuß bedauert, daß die Kommission in ihrem Vorschlag beim elektrischen Strom weitere Formen der Prozeßenergie nicht von der Steuer befreien will. Im Bereich der Kraftstoffe gibt es Sonderregelungen für bestimmte industrielle und gewerbliche Verwendungszwecke; im Bereich der Brennstoffe sollen Unternehmen mit besonders hohem Energiekostenanteil weniger belastet werden.

2.2.4. Da der Vorschlag der Kommission die Verbrauchssteuern auf Energieprodukte betrifft, beschränkt sich der ökologische Lenkungseffekt weitgehend auf das Konsumverhalten. Es soll ein Anreiz gegeben werden, Produkte (Fahrzeuge, Geräte usw.) zu kaufen, die weniger Energie benötigen. Als indirekter Lenkungseffekt sollen die Hersteller dazu gebracht werden, Produkte auf den Markt zu bringen, die weniger Energie benötigen. Ein weiterer ökologischer Lenkungseffekt soll im Bereich der Gebäudeheizung erzielt werden.

2.3. Die vorgeschlagenen Steuersätze, insbesondere bei den Kraftstoffen, erscheinen recht niedrig.

2.4. Die Kommission schlägt maßvolle Erhöhungen der Steuersätze zum 1.1.2000 vor. Für den 1.1.2002 werden Zielsteuersätze formuliert. Die vorgeschlagenen Erhöhungen im Bereich der Kraftstoffe sind allzu vorsichtig angesetzt. Im Hinblick auf die hohen Wachstumsraten bezüglich der CO2/Emissionen im Verkehrsbereich erschient dies unverständlich. Der Ausschuß weist in diesem Zusammenhang auch auf den Artikel 16 des Kommissionsvorschlages, nach dem die Mitgliedsstaaten auch Steuersätze für Kraftstoffe unter dem Mindestsatz beschließen können, sofern spezifische Gebühren für Straßentransporte eingeführt werden.

2.4.1. Bei der Festlegung der Steuersätze auf LPG (Flüssiggas) und Erdgas (Methan) als Kraftstoff sollte die relative Umweltfreundlichkeit berücksichtigt werden. Die vorgesehenen Steigerungsraten sollten im Vergleich zu denen von Benzin und Diesel reduziert werden.

2.4.2. Die höhere steuerliche Belastung von Kraftstoffen kann in einigen Regionen der Union zu nicht vertretbaren wirtschaftlichen Nachteilen führen. Die Mitgliedstaaten sollten das Recht erhalten, jenseits der schon bestehenden Regelungen auf bestimmten abgelegenen Inseln, standortbezogene Ausgleichsmaßnahmen (z. B. Benzingutscheine) für Ziel 1- und Ziel 6 -Regionen zu ergreifen.

2.5. Der Ausschuß weist darauf hin, daß, soweit den Mitgliedsstaaten Spielräume für die nationale steuertechnische Ausgestaltung der Besteuerung von Energieerzeugnissen gegeben wird, sich jedoch keine Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt ergeben dürfen.

2.5.1. Der Ausschuß gibt jedoch zu bedenken, ob bei den ökologisch bedingten Sonderregelungen (z. B. Steuerbefreiung bei regenerativen Energien) auch im Sinne der Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen, verbindlichere Bestimmungen getroffen werden sollten.

2.5.2. Der Ausschuß bedauert, daß im Hinblick auf die Aufkommensneutralität keine klaren Vorgaben gemacht wurden. Die Erfahrung zeigt leider, daß neu eingeführte Energiesteuern nicht durch entsprechende Steuersenkungen an anderer Stelle im Steuersystem ausgeglichen werden. Der Ausschuß regt deshalb an, daß der Europäische Rat parallel zur Beschlußfassung der Richtlinie im Rat sich darauf verpflichtet, ein eventuell höheres Steueraufkommen für die Reduzierung der Belastung des Faktors Arbeit zu verwenden. Da insbesondere private Haushalte von einer eventuellen Anhebung der Mindessteuersätze betroffen sind, sollten soziale Ausgleichsmaßnahmen insbesondere zugunsten von Personengruppen mit niedrigerem Einkommen ergriffen werden.

2.6. Der Ausschuß hat den Eindruck, daß der Vorschlag weniger von ökologischen Zielsetzungen getragen wurde, als von dem Bestreben, die Funktionsfähigkeit des Binnenmarktes zu erhöhen, indem steuerlich bedingte Wettbewerbsverzerrungen verringert werden sollen. Diese spezifische Zielsetzung wird durchaus begrüßt, zumal mit der anstehenden Wirtschafts- und Währungsunion steuerpolitischen Fragen im Binnenmarkt eine immer größere Bedeutung bekommen. Besondere Wettbewerbsverzerrungen ergeben sich nach Ansicht des Ausschusses insbesondere im Bereich der Kraftstoffe. Im übrigen erwartet der Ausschuß, daß dieser Vorschlag die angestrebte Liberalisierung der Energiemärkte in der EU nicht gefährdet.

2.7. Ein großer Vorteil dieses Vorschlages gegenüber der vorgeschlagenen CO2-Energiesteuer liegt auf der steuertechnischen Ebene. Der Verwaltungsaufwand ist bei dieser von der Kommission vorgeschlagenen Besteuerung der Endenergie erheblich geringer als bei einer Primärenergiesteuer.

3. Spezifische Bemerkungen zum Richtlinienentwurf

3.1. Artikel 9

Die Formulierung in Artikel 9 steht im Widerspruch zu Artikel 13, 1, b. Gemäß Artikel 9 soll die bei der Stromerzeugung gewonnene Wärme mit einem Mindeststeuersatz belegt werden. Gemäß Artikel 13, 1, b sind die Mitgliedsstaaten nicht verpflichtet, eine Besteuerung vorzunehmen.

3.2. Artikel 13, 1, b (gilt auch für Artikel 14, 1, e)

Der Ausschuß schlägt vor, daß Nah- und Fernwärme im Rahmen von Kraftwärmekoppelung von der Steuerpflicht befreit werden sollte.

3.3. Der Ausschuß regt an, daß beim elektrischen Strom auch andere als genannte Formen der Prozeßenergie (zur chemischen Reduktion sowie in metallurgischen und elektrolytischen Prozessen) von der Steuer befreit werden sollten.

3.4. Artikel 13, 1, c

Es ist nachzuvollziehen, daß im Richtlinienvorschlag die Kraftstoffe für die Luftfahrt von der Besteuerung ausgenommen wird. Wegen der ökologisch negativen Effekte (CO2/Emissionen) sollte die Union gleichzeitig mit der Verabschiedung der Richtlinie sich verpflichten, über internationale Abkommen zu einer Besteuerung von Kerosin zu kommen.

3.5. Artikel 14, 1, c

Die Mitgliedsstaaten sollten verpflichtet werden, bestimmte regenerative Energien (z. B. Solarenergie) von der Steuer zu befreien.

3.6. Artikel 15, 1

Der Ausschuß ist der Ansicht, daß die vorgesehene Erstattung nicht nur Unternehmen gewährt werden sollte. Insbesondere im Bereich der Heizung sollten entsprechende Nachlässe auch Privatpersonen (z. B. Hauseigentümern) gegeben werden.

3.7. Artikel 15, 2, Absatz 2

Sofern die Prozeßenergie von der Besteuerung befreit ist, erscheint die hier vorgesehene Regelung entbehrlich. Der Ausschuß weist im übrigen darauf hin, daß der Kommissionsvorschlag nicht klar definiert, wie die Energiekosten berechnet werden sollen.

3.8. Artikel 18, Absatz 3

Sollte ergänzt werden durch folgenden Satz :

"Die Unternehmen, die die in Selbstverpflichtungserklärungen zur Reduktion von CO2 gesetzten Ziele erreichen, werden vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausgenommen, sofern die Reduktionsergebnisse für die einzelnen Unternehmen nachweisbar sind."

Brüssel, den 29. Oktober 1997.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() ABl. C 139 vom 6. 5. 1997, S. 14.

() WSA-Stellungnahme vom 28. 3. 1996 zum "geänderten Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Einführung einer Steuer auf Kohlendioxid-Emissionen und Energie", siehe 2.4 - ABl. C 174 vom 17. 6. 1996, S. 47.

() WSA-Stellungnahme vom 28.03.1996 zum "geänderten Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Einführung einer Steuer auf Kohlendioxid-Emissionen und Energie", siehe 3.1.4., Abl. Nr C 174, Seite 47 vom 17. 6. 1996.

() KOM(97) 167 endg. vom 23. 4. 1997.

ANHANG zur Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Folgende Änderungsanträge, die mindestens ein Viertel der abgegebenen Stimmen als Ja-Stimmen erhalten haben, wurden im Verlauf der Beratungen abgelehnt:

Ziffer 1.3

Nach dem ersten Satz einfügen :

"Ohne gleichzeitige steuerliche Entlastung an anderer Stelle wird die Erhöhung der gegenwärtigen Mindestsätze für Verbrauchsabgaben und ihre allgemeine Anwendung auf alle Industrieprodukte zu einem teilweise erheblichen Anstieg der Produktionskosten in Industrie und Transport führen."

Begründung

Die berechtige Warnung im 1. Satz vor einer Gefährdung der Wettbewerbsfähigkeit europäischer Unternehmen, insbesondere in energieintensiven Branchen, sollte auf diese Weise erläutert und unterstrichen werden.

Abstimmungsergebnis

Ja-Stimmen: 38, Nein-Stimmen: 68, Stimmenthaltungen: 6.

Ziffer 2.4

Dritten und vierten Satz neu fassen :

"Auch wenn das Problem wachsender CO2-Belastungen im Verkehrsbereich ernst zu nehmen ist, so dürfen eventuelle weitere Erhöhungen im Bereich der Kraftstoffe nur nach vorheriger Steuersenkung an anderer Stelle und nach exakter Analyse der Auswirkungen dieser Maßnahme auf Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung erfolgen."

Begründung

Es ist ein Widerspruch, wenn einerseits mit Recht die zu hohe Gesamtbelastung an Steuern und Abgaben in Europa beklagt und andererseits eine noch kräftigere Erhöhung der Steuersätze auf Energieprodukte gefordert wird. Das Thema Energiesteuern kann nicht unabhängig von der gesamtwirtschaftlichen Diskussion in Europa (Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit und der Beschäftigungschancen durch Senkung der Steuerbelastung) behandelt werden.

Abstimmungsergebnis

Ja-Stimmen: 40, Nein-Stimmen: 67, Stimmenthaltungen: 9.