Sonderbericht Stärkung der 
Verwaltungskapazitäten  
in Montenegro: trotz 
Fortschritten bessere 
Ergebnisse in vielen 
Kernbereichen erforderlichDE 2016  Nr. 20
EUROPÄISCHER
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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2016
Print ISBN 978-92-872-5609-6 ISSN 1831-080X doi:10.2865/817529 QJ-AB-16-021-DE-C
PDF ISBN 978-92-872-5661-4 ISSN 1977-5644 doi:10.2865/530561 QJ-AB-16-021-DE-N
EPUB ISBN 978-92-872-5634-8 ISSN 1977-5644 doi:10.2865/790938 QJ-AB-16-021-DE-E
© Europäische Union, 2016
Nachdruck mit Quellenangabe gestattet.
Stärkung der 
Verwaltungskapazitäten 
in Montenegro: trotz 
Fortschritten bessere 
Ergebnisse in vielen 
Kernbereichen erforderlich
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)SonderberichtDE 2016  Nr. 20
02
 Prüferteam
Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen 
Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf 
bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der 
betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.
Zuständig für die Durchführung dieser Wirtschaftlichkeitsprüfung war Prüfungskammer III (spezialisiert auf den Ausgabenbe -
reich Externe Politikbereiche) unter Vorsitz von Karel Pinxten, Mitglied des Hofes. Die Prüfung stand unter der Leitung von Hans 
Gustaf Wessberg, Mitglied des Hofes. Herr Wessberg wurde unterstützt vom Chef seines Kabinetts, Peter Eklund;  
Emmanuel-Douglas Hellinakis, Attaché im Kabinett; Torielle Perreur-Lloyd, Aufgabenleiterin; Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez 
Infante, Aurelia Petliza, Prüferinnen.
Von links nach rechts:  A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, 
P . Eklund, S. Girard

03
 Inhalt
Ziffer
 Abkürzungen und Akronyme
I - X Zusammenfassung
1-10  Einleitung
1-3 Montenegros Weg zur Integration in die EU
4-10  Heranführungshilfe der EU
11-15  Prüfungsumfang und Prüfungsansatz
16-40  Bemerkungen
16-20  Teil I – Die geprüften Projekte waren auf den Verwaltungskapazitätsbedarf ausgelegt und in den 
meisten Fällen gut mit anderen IPA-Projekten und den Interventionen sonstiger Geber koordiniert
17 Die Projekte entsprachen den Erfordernissen des Kapazitätsaufbaus
18-20  Koordinierung zwischen Projekten und mit anderen Interventionen war zumeist gut
21-28  Teil II – Die unangemessene Nutzung der Outputs hatte bei einigen geprüften Projekten eine 
geringere Wirksamkeit zur Folge
22-24  Projekte lieferten im Allgemeinen Outputs, aber diese wurden nicht immer von den Begünstigten genutzt 
oder von den montenegrinischen Behörden weiterverfolgt
25-28  Die Informationen über die im Laufe der Zeit erzielten Fortschritte bei der Stärkung der 
Verwaltungskapazitäten waren unzureichend
29-40  Teil III – Die Kommission nutzte ihre nichtfinanziellen Mittel zur Unterstützung des 
Reformprozesses sinnvoll, aber zentrale Probleme bleiben ungelöst
31-33  SAA-Mechanismen für den politischen Dialog funktionieren gut
34-37  Mangelnde Klarheit hinsichtlich der zur Förderung des Reformprozesses einzusetzenden Instrumente, die 
im Zuge der Beitrittsverhandlungen bereitstehen
38-40  Das Potenzial zur Nutzung der dezentralen Mittelverwaltung für die Stärkung der Verwaltungskapazitäten 
wurde noch nicht vollständig ausgeschöpft
04 Inhalt 
41-47  Schlussfolgerungen und Empfehlungen
 Anhang I  – Schlüsseldaten der Beziehungen zwischen der EU und Montenegro
 Anhang II – Geprüfte Projekte
 Antworten der Kommission
05
 Abkürzungen und 
Akronyme
ACA : Anti-Corruption Agency  (Korruptionsbekämpfungsbehörde)
CPCol : Commission for Prevention of Conflict of Interests  (Ausschuss für die Vermeidung von Interessenkonflikten)
CSOs : Civil Society Organisations  (zivilgesellschaftliche Organisationen)
DACI : Directorate for Anti-Corruption Initiative  (Direktion für die Initiative zur Korruptionsbekämpfung)
ECAA : European Common Aviation Area  (gemeinsamer europäischer Luftverkehrsraum)
EPA : Environmental Protection Agency  (Umweltschutzbehörde)
IGC : Inter-Governmental Conference  (Regierungskonferenz)
IPA: Instrument for Pre-accession Assistance  (Instrument für Heranführungshilfe)
IRM : Integrity Risk Manager  (Integritätsrisikomanager)
PAR : Reform der öffentlichen Verwaltung
ReSPA : Regional School of Public Administration  (Regionale Hochschule für öffentliche Verwaltung)
SA: Stabilisierung und Assoziierung
SAA : Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen
SAI: State Audit Institution  (Staatliche Rechnungsprüfungsbehörde)
06
 Zusammenfassung
I
Seit seiner Unabhängigkeitserklärung im Jahr 2006 hat Montenegro auf seinem Weg zur europäischen Integration 
Fortschritte erzielt. Im Jahr 2010 erhielt es den Status eines EU-Bewerberlandes, und im Juni 2012 verabschiedete der Rat 
einen Verhandlungsrahmen, woraufhin die Beitrittsverhandlungen aufgenommen wurden. Bis Ende 2015 waren 22 von 
35 Verhandlungskapiteln eröffnet und zwei dieser Kapitel vorläufig abgeschlossen worden.
II
Die Kommission hat Montenegro beim Aufbau von Institutionen und bei der Verbesserung der Verwaltungskapazitäten 
mit dem Ziel geholfen, seinen Übergang zu einem demokratischen und wirtschaftlich entwickelten Land zu fördern. Die 
Heranführungshilfe der EU erfolgt sowohl finanziell über das Instrument für Heranführungshilfe (IPA) als auch nichtfinan -
ziell über die Mechanismen des politischen Dialogs.
III
Im Zeitraum 2007-2013 gewährte die EU Montenegro finanzielle Unterstützung in Höhe von 235,7 Millionen Euro, um das 
Land bei der Vorbereitung auf den Beitritt zu unterstützen. Ende 2015 waren 76 % dieses Betrags abgerufen worden. Für 
den Zeitraum 2014-2020 belaufen sich die indikativen Mittelzuweisungen für das Land im Rahmen des IPA auf 270,5 Mil -
lionen Euro. Das Land hat außerdem Zugang zu Programmen und Projekten, die über Mehrempfängerprogramme im 
gesamten Westbalkanraum und der Türkei finanziert werden.
IV
Der Hof prüfte 19 Projekte aus drei wichtigen Bereichen der IPA-I-Unterstützung (2007-2013): Reform der öffentlichen 
Verwaltung (13 Projekte), Verkehr (drei Projekte) und Umwelt (drei Projekte). 15 dieser Projekte wurden über die Mittelzu -
weisungen für Montenegro finanziert und die restlichen vier aus der regionalen Mittelzuweisung. Außerdem bezog der 
Hof die Mechanismen für den politischen Dialog, die im Wege des Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommens und des 
Beitrittsverhandlungsprozesses geschaffen wurden, in seine Betrachtung ein.
V
Ziel der Prüfung war zu beurteilen, ob die finanzielle und nichtfinanzielle Heranführungshilfe der EU im Zeitraum 2007-
2013 wirksam zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten in Montenegro beigetragen hat. Der Hof kommt zu dem Schluss, 
dass die Heranführungshilfe der EU trotz des schleppenden Fortschritts, der in mehreren Kernbereichen festgestellt 
wurde, einen Beitrag zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten in Montenegro geleistet hat. Bei 12 der 19 aus dem IPA 
finanzierten Projekte, die der Hof geprüft hat, war die Wirksamkeit der Unterstützung jedoch dadurch verringert, dass die 
montenegrinischen Behörden einige Outputs zum Kapazitätsaufbau nicht vollständig nutzten oder weiterverfolgten. Bei 
den meisten geprüften Projekten bestand keine eindeutige Anforderung für die nationalen Behörden, hinsichtlich der 
Investitionen des IPA weitere Schritte zu unternehmen und einen Nutzen aus ihnen ziehen.
VI
Die geprüften Projekte lieferten im Allgemeinen die geplanten Outputs, die wichtigen Erfordernissen im Bereich des 
Kapazitätsaufbaus entsprachen, etwa durch erfolgreiche Unterstützung von Änderungen in der Gesetzgebung und der 
Schaffung von Institutionen sowie durch die Veranstaltung von Schulungen. Die Projekte waren in den meisten Fällen gut 
koordiniert, und die von anderen Gebern durchgeführten Arbeiten wurden berücksichtigt. Der Hof stellte jedoch Bei -
spiele für Überschneidungen fest und Fälle, in denen der Informationsaustausch zwischen IPA-Projekten, die ausschließ -
lich Montenegro betrafen, und regionalen Projekten (mit mehreren Empfängern), die mehrere Heranführungsländer 
umfassten, verbessert werden könnte.
Zusammenfassung 07
VII
Der Hof stellte ferner fest, dass die Kommission zwar die Fortschritte des Landes bei der Stärkung der Verwaltungskapa -
zitäten begleitet, die Bewertung aber qualitativer Natur war und unterschiedliche Bereiche der öffentlichen Verwaltung 
untersucht wurden. Dies erschwerte es, Verbesserungen im Zeitverlauf zu vergleichen. Die Kommission begann 2015 mit 
der Veröffentlichung neuer Daten, für den Hof war dies jedoch zu früh, um hierzu eine Beurteilung abzugeben.
VIII
Die Mechanismen für den politischen Dialog funktionierten gut, aber in wichtigen Bereichen der Reform der öffentlichen 
Verwaltung, der Umwelt und der Bekämpfung der Korruption werden nur langsam Ergebnisse erzielt. Der Hof stellte 
fest, dass trotz der Heranführungshilfe der EU in Kernbereichen oft deshalb begrenzte Fortschritte erzielt wurden, weil 
die nationalen Behörden bei der Durchführung von Reformen geringen Einsatz zeigten. Die Kommission verfügt über 
Instrumente, um Reformen anzustoßen; hierzu gehört die Klausel zur „allgemeinen Ausgewogenheit“. Es ist nicht immer 
klar, wie auf dieses Instrument Bezug genommen wird oder wie es zur Anwendung kommt, wenn von der EU unterstützte 
neue Gesetze und Institutionen in Kernbereichen wie der Bekämpfung der Korruption keine Ergebnisse liefern.
IX
Die Kommission übertrug den Behörden Montenegros die dezentrale Verwaltung von 12 % der IPA-I-Mittel. Der Hof 
stellte fest, dass die dezentrale Verwaltung der EU-Mittel ein potenziell nützliches Instrument darstellt, um die Verwal -
tungskapazitäten durch Wissenstransfer zu stärken, was im Rahmen des IPA I nicht vollständig ausgeschöpft wurde.
X
Der Hof spricht eine Reihe von Empfehlungen zur Unterstützung der Stärkung der Verwaltungskapazitäten aus.
08
 Einleitung
1 Zum Zeitpunkt der Prüfung 
umfasste der Westbalkan die 
folgenden sechs Länder: 
Albanien, Bosnien und 
Herzegowina, die ehemalige 
jugoslawische Republik 
Mazedonien, Kosovo*, 
Montenegro und Serbien.
2 Diese Bezeichnung berührt 
nicht die Standpunkte zum 
Status und steht im Einklang 
mit der Resolution 1244/99 
des UN-Sicherheitsrates und 
dem Gutachten des 
Internationalen Gerichtshofs 
zur Unabhängigkeitserklärung 
des Kosovo.
3 Volkszählung 2011. Siehe 
„Montenegro in figures“. 
Montenegro Statistical Office, 
2013.
4 Das SAA trat im Jahr 2010 in 
Kraft.
5 Hierbei handelte es sich um 
Kapitel 25 über Forschung 
und Entwicklung, das 
ebenfalls noch im gleichen 
Jahr vorläufig abgeschlossen 
wurde.
6 Jedes Kapitel bezieht sich auf 
einen durch EU-Recht 
geregelten Politikbereich.Montenegros Weg zur Integration in die EU
01 
Montenegro ist ein kleines, bergiges Land des Westbalkanraums1, das im Südwesten 
über eine Küste an der Adria verfügt und im Westen an Kroatien, im Nordwesten an 
Bosnien und Herzegowina, im Nordosten an Serbien, im Osten an das Kosovo2 und 
im Südosten an Albanien grenzt. Hauptstadt und zugleich größte Stadt Montenegros 
ist Podgorica. Die Bevölkerung von 625 266 Einwohnern setzt sich aus den folgenden 
ethnischen Gruppen zusammen: Montenegriner 44,98 %, Serben 28,73 %, Bosni -
er 8,65 %, Albaner 4,91 % und sonstige 12,72 %3.
02 
Montenegro hat seit seiner Unabhängigkeitserklärung im Jahr 2006 Fortschritte 
auf seinem Weg zum EU-Beitritt erzielt. Im Jahr 2007 unterzeichnete das Land ein 
Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA) mit der EU4, und im Jahr 2010 
gewährte der Rat Montenegro den Status eines EU-Bewerberlandes. Im Juni 2012 
verabschiedete der Rat einen Verhandlungsrahmen, und Beitrittsverhandlungen wur -
den aufgenommen. Im gleichen Jahr wurde das erste Verhandlungskapitel eröffnet5. 
Bis Ende 2015 waren 22 von 35 Kapiteln6 eröffnet und zwei dieser Kapitel vorläufig 
abgeschlossen worden (siehe Anhang I  für den Zeitplan zur Integration Montenegros 
in die EU).
03 
Trotz Vorwürfen des Wahlbetrugs und einem Parlamentsboykott durch einige 
Oppositionsparteien ist die Lage in Montenegro in den Jahren nach Beginn der 
Beitrittsverhandlungen stabil geblieben. Obwohl das Land einem ähnlich dringenden 
Reformbedarf gegenübersteht wie die anderen Länder des Westbalkanraums, etwa 
in Bezug auf die öffentliche Verwaltung und bei der Korruptionsbekämpfung, gilt 
Montenegro derzeit als das Bewerberland, bei dem der Beitrittsprozess am weitesten 
fortgeschritten ist.
09 Einleitung 
7 Siehe Verordnung (EG) 
Nr. 1085/2006 des Rates vom 
17. Juli 2006 zur Schaffung 
eines Instruments für 
Heranführungshilfe (IPA) 
(ABl. L 210 vom 31.7.2006, 
S. 82) und Verordnung (EG) 
Nr. 718/2007 der Kommission 
vom 12. Juni 2007 zur 
Durchführung der Verordnung 
(EG) Nr. 1085/2006 des Rates 
zur Schaffung eines 
Instruments für Heranfüh -
rungshilfe (IPA) (ABl. L 170 
vom 29.6.2007, S. 1).
8 Für den Zeitraum 2007-2013 
betrug die Gesamtmittelzu -
weisung für das 
IPA I 10 Milliarden Euro.
9 Die im Juni 1993 vom 
Europäischen Rat festgelegten 
Kopenhagener Kriterien 
umfassen Folgendes:
 a) politische Kriterien: 
Stabilität der Institutionen, um 
Demokratie, Rechtsstaatlich -
keit, Menschenrechte sowie 
die Achtung und den Schutz 
von Minderheiten zu 
garantieren;
 b) wirtschaftliche Kriterien: das 
Vorhandensein einer 
funktionierenden Marktwirt -
schaft und die Fähigkeit, dem 
Wettbewerbsdruck und den 
Marktkräften in der EU 
standzuhalten;
 c) die Fähigkeit, die aus dem 
Beitritt erwachsenden 
Verpflichtungen zu 
übernehmen und sich die 
Ziele der politischen Union 
sowie der Wirtschafts- und 
Währungsunion zu eigen zu 
machen.Heranführungshilfe der EU
04 
Seit 2007 hat Montenegro aus dem Instrument für Heranführungshilfe7 finanzielle 
Unterstützung durch die EU erhalten. Die Mittelzuweisung von 235,7 Millionen Euro 
aus dem IPA I, gültig für den Zeitraum 2007-20138, gestaltet sich für die verschiede -
nen Bereiche der Unterstützung wie folgt:
05 
Ziel der EU-Finanzierung im Rahmen des IPA I war, den Übergang Montenegros zu 
einem demokratischen und wirtschaftlich stabilen Land auf seinem Weg zur Inte -
gration in die Europäische Union zu unterstützen. Die Kommission hat die Mittel 
aus dem IPA I genutzt, um Montenegro bei seinen Bemühungen um Erfüllung der 
Kopenhagener Kriterien9 zu unterstützen, Institutionen zu schaffen und die Verwal -
tungskapazitäten zu verbessern sowie die wirtschaftliche und soziale Entwicklung zu 
fördern. Ende 2015 war 76 % der Mittel des IPA I abgerufen und 87 % davon ausge -
zahlt worden. Tabelle 1Im Zeitraum 2007-2013 aus dem Instrument für 
Heranführungshilfe bereitgestellte Unterstützung für 
Montenegro (in Millionen Euro)
BereichGesamtmittelzuweisung 
pro BereichProzentsatz
Reform der öffentlichen Verwaltung 45,6 19 %
Umwelt und Klimawandel 35,3 15 %
Grenzüberschreitende Zusammenarbeit 30,3 13 %
Verkehr 30,0 13 %
Justiz und Inneres 25,5 11 %
Ad-hoc-Maßnahmen 25,0 11 %
Landwirtschaft und ländliche Entwicklung 22,5 9 %
Soziale Entwicklung 21,5 9 %
INSGESAMT 2007-2013 235,7 100  %
Quelle:  Europäische Kommission.
10 Einleitung 
10 Bei der Budgethilfe werden 
Mittel direkt an die Staatskasse 
des Partnerlandes überwie -
sen. Sie ist an bestimmte 
Förderkriterien (genau 
definierte Strategie, stabiler 
makroökonomischer Rahmen, 
solides öffentliches Finanzma -
nagement oder glaubwürdi -
ges Programm, um dieses zu 
verbessern, sowie Transparenz 
und Überwachung des 
Budgets) und an den 
politischen Dialog, an 
Leistungsbewertungen und 
den Kapazitätsaufbau 
geknüpft.06 
Das IPA II knüpft an das IPA I an und setzt für den Zeitraum 2014-2020 mit einer 
indikativen Mittelzuweisung von 270,5 Millionen Euro einen neuen Rahmen für die 
Heranführungshilfe. Die Projekte des IPA II sind auf Strukturreformen ausgerichtet, 
welche die in der Erweiterungsstrategie der EU festgelegten Kernbereiche umfassen, 
wie Demokratie und Regierungsführung, Rechtsstaatlichkeit, nachhaltiges Wachstum 
und Wettbewerbsfähigkeit.
07 
Die EU gewährt Heranführungshilfe auch auf regionaler Ebene in Form von Projekten 
und Programmen mit mehreren Empfängern (mehreren Ländern), die den gesamten 
Westbalkan und die Türkei abdecken. Die regionale Mittelzuweisung für das IPA I be -
trug 1,357 Milliarden Euro und für das IPA II 2,959 Milliarden Euro.
08 
Die Heranführungshilfe der EU stützt sich auf Strategiedokumente, wie das SAA, die 
jährliche Erweiterungsstrategie und die jährlichen Fortschrittsberichte, die von der 
Kommission für das Land verabschiedet werden. Diese fanden bis 2013 in indikativen 
Mehrjahresplanungsdokumenten Berücksichtigung und sind nunmehr in indikativen 
Strategiepapieren enthalten. Jährliche oder mehrjährige Programme werden nach 
Konsultation der Empfängerländer und sonstiger Interessenträger von der Kommissi -
on verabschiedet.
09 
Die Kommission hat EU-Projekte in Montenegro hauptsächlich direkt im Rahmen der 
zentralen Mittelverwaltung durchgeführt. Gegen Ende des IPA I ging sie bei den Pro -
grammen zur Humanressourcenentwicklung und zur regionalen Entwicklung zu einer 
dezentralen Mittelverwaltung zugunsten der nationalen Behörden über. Die Kommis -
sion ist aber weiterhin rechenschaftspflichtig für diese Mittel und nimmt Überprüfun -
gen der entsprechenden Vorgänge vor. Im Rahmen des IPA II setzt die Kommission 
nach wie vor eine Mischform aus zentraler und dezentraler Mittelverwaltung ein, 
nunmehr „direkte und indirekte Mittelverwaltung“ genannt, die durch andere Durch -
führungsmodalitäten wie die sektorbezogene Budgethilfe10 ergänzt wird.
10 
Die Kommission beurteilt die Fortschritte Montenegros in den vorhergehenden zwölf 
Monaten anhand des Erweiterungspakets und der jährlichen Fortschrittsberichte. 
Bis 2014 waren in dem zum Erweiterungspaket gehörenden jährlichen Strategiepa -
pier die jüngsten Errungenschaften und die wichtigsten Herausforderungen für die 
kommenden zwölf Monate dargelegt, einschließlich spezifischer Schlussfolgerungen 
und Empfehlungen. Im Jahr 2015 enthielt das Strategiepapier einen längerfristigen 
Überblick über die Herausforderungen und deckte die verbleibende Zeitspanne des 
Mandats der gegenwärtigen Kommission ab.
11
 Prüfungsumfang und 
Prüfungsansatz
11 
Ziel der Prüfung war zu beurteilen, ob die Heranführungshilfe der EU im Zeit -
raum 2007-2013 wirksam zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten in Montenegro 
beigetragen hat. Der Prüfungsumfang erstreckte sich sowohl auf die finanzielle 
Unterstützung (Projekte, die aus dem IPA finanziert wurden) als auch die nichtfinan -
zielle Unterstützung (Mechanismen für den politischen Dialog zwischen der EU und 
Montenegro).
12 
Die Prüfung stützte sich auf drei Hauptfragen:
a) Haben die geprüften Projekte in angemessenem Maße der Notwendigkeit Rech -
nung getragen, die Verwaltungskapazitäten zu stärken?
 Um diese Frage zu beantworten, untersuchte der Hof, ob die geprüften Projekte 
auf den Verwaltungskapazitätsbedarf, der von der Kommission und den nationa -
len Behörden als wichtig ermittelt wurde, ausgelegt waren und ob die Projekte 
gut mit anderen IPA-Projekten und mit den Interventionen sonstiger Geber koor -
diniert waren.
b) Haben die geprüften Projekte im Hinblick auf die Stärkung der Verwaltungskapa -
zitäten zu Ergebnissen geführt?
 Um diese Frage zu beantworten, untersuchte der Hof, ob die geprüften Projek -
te die erwarteten Outputs hinsichtlich des Kapazitätsaufbaus lieferten und ob 
diese Outputs von den nationalen Behörden genutzt und weiterverfolgt wurden. 
Wurden Outputs nicht genutzt oder weiterverfolgt, so wurden die Hauptgründe 
dafür untersucht. Der Hof bezog auch die von der Kommission vorgenommene 
Bewertung der Wirksamkeit der EU-Unterstützung bei der Verbesserung der 
Verwaltungskapazitäten in seine Betrachtung ein.
c) Nutzte die Kommission die nichtfinanzielle Unterstützung auf wirksame Weise, 
um die Verwaltungskapazitäten zu verbessern?
 Um diese Frage zu beantworten, untersuchte der Hof, wie die Kommission die 
im Wege des SAA und der Beitrittsverhandlungen geschaffenen Mechanismen 
für den politischen Dialog genutzt hatte. Der Hof untersuchte ebenfalls, wie die 
Kommission ihre Einflussmöglichkeiten nutzte, um ein aktives Engagement der 
nationalen Behörden für den Reformprozess sicherzustellen. Schließlich unter -
suchte der Hof, ob die Kommission das Potenzial für die Stärkung der Kapazitäten 
durch Wissenstransfer nutzte, indem die Verbreitung empfehlenswerter Verfah -
ren gefördert wurde, die im Rahmen der dezentralen Verwaltung der Mittel des 
IPA entwickelt wurden.
12 Prüfungsumfang und Prüfungsansatz 
11 Der Hof untersuchte das IPA I, 
weil sich zum Zeitpunkt der 
Prüfung noch keine Projekte 
des IPA II in der Durchführung 
befanden.
12 Zu den gemäß dem IPA 
förderfähigen Ländern zählen 
die Staaten des Westbalkan -
raums und die Türkei. Diese 
Programme und Projekte 
werden auch als „regionale“ 
oder „Mehrländer“-Program -
me bzw. -Projekte bezeichnet. 
Die Gesamtmittelzuweisung 
gemäß IPA I für Programme 
und Projekte mit mehreren 
Empfängern betrug 
1 137 Millionen Euro.13 
Der Schwerpunkt lag dabei auf drei Bereichen, die für die Integration Montenegros 
in die EU von Bedeutung sind: Reform der öffentlichen Verwaltung, Verkehr und 
Umwelt. Wie aus Tabelle 1  zu ersehen, machten diese Bereiche 47 % der länderspe -
zifischen Gesamtmittelzuweisung für Montenegro aus dem IPA I11 aus. Der Hof bezog 
auch Projekte ein, die den Kapazitätsaufbau in der öffentlichen Verwaltung betrafen 
und die aus der regionalen Mittelzuweisung (für mehrere Empfänger) des IPA finan -
ziert wurden, die auch anderen gemäß dem IPA förderfähigen Ländern zur Verfügung 
steht12. Da alle diese Bereiche auch im Rahmen des IPA II (2014-2020) unterstützt 
werden, kann die Kommission die Bemerkungen und Empfehlungen dieses Berichts 
bei der Umsetzung des IPA II und bei der Vorbereitung der Halbzeitüberprüfung des 
IPA II, die für das Jahr 2017 vorgesehen ist, berücksichtigen.
14 
Der Hof überprüfte eine Stichprobe von 19 Projekten. Aus dem Bereich der Reform 
der öffentlichen Verwaltung wählte der Hof 13 Projekte aus mit Schwerpunkt auf 
dem Beschaffungswesen, der Bekämpfung von Korruption, der internen Kontrolle, 
der externen Prüfung, der lokalen Selbstverwaltung und der Regionalen Hochschule 
für öffentliche Verwaltung ( Regional School of Public Administration  (ReSPA)). Aus dem 
Bereich Verkehr wählte der Hof drei Projekte aus, die sich auf die zivile Luftfahrt, die 
Eisenbahndirektion und den Straßenbau bezogen. Aus dem Bereich Umwelt wählte 
der Hof drei Projekte aus, deren Schwerpunkte auf der Verwaltung durch die Zentral -
regierung, kommunalen Diensten und der Abfallbewirtschaftung lagen. 15 Projekte 
aus der Stichprobe wurden aus der länderspezifischen Mittelzuweisung für Mon -
tenegro finanziert und die übrigen vier aus der regionalen Mittelzuweisung (siehe 
Anhang II  für nähere Angaben zu den ausgewählten Projekten).
15 
Die Prüfung umfasste eine Analyse von Dokumenten und Befragungen von Vertre -
tern der Kommission sowie der nationalen Behörden. Außerdem wurden sonstige 
Interessenträger, wie zivilgesellschaftliche Organisationen und Geberorganisationen, 
befragt. Die Prüfer stützten sich auf sachdienliche Informationen, die in Projekt- und 
Programmdokumenten, Evaluierungen und Bewertungen des IPA I und des Landes 
sowie den jährlichen Fortschrittsberichten der Kommission und den Entschließungen 
der Haushaltsbehörde enthalten sind.
13
 Bemerkungen
Teil I – Die geprüften Projekte waren auf den 
Verwaltungskapazitätsbedarf ausgelegt und in den 
meisten Fällen gut mit anderen IPA-Projekten und den 
Interventionen sonstiger Geber koordiniert
16 
Um wirksam zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten der öffentlichen Verwaltung 
Montenegros beizutragen, sollten IPA-Projekte auf den zentralen Kapazitätsbedarf 
ausgelegt sein, der von der Kommission und Montenegro ermittelt wurde. Bei der 
Prüfung wurde davon ausgegangen, dass die IPA-Projekte untereinander wie auch 
mit der Unterstützung vonseiten sonstiger Geber, etwa um Überschneidungen zu 
vermeiden, gut koordiniert sein müssten. Neue IPA-Projekte sollten auf den Ergebnis -
sen aufbauen, die bei früheren von der EU finanzierten Maßnahmen erzielt wurden.
Die Projekte entsprachen den Erfordernissen des 
Kapazitätsaufbaus
17 
Der Hof untersuchte den indikativen Mehrjahresfinanzrahmen und das indikative 
Mehrjahresplanungsdokument der Kommission, in denen die wichtigsten Unterstüt -
zungsbereiche und -ziele der EU festgelegt sind, die Finanzierungsvereinbarungen 
der ausgewählten Projekte, in denen ihre spezifischen Ziele beschrieben sind, und 
nationale strategische Unterlagen. In all diesen Unterlagen wird die Notwendigkeit 
einer Stärkung der Verwaltungskapazitäten hervorgehoben. Der Hof bewertete, 
ob die geprüften Projekte darauf abzielten, einem oder mehreren Erfordernissen 
hinsichtlich der Kapazitäten, auf die in diesen Unterlagen Bezug genommen wird, 
gerecht zu werden. Der Hof stellte fest, dass alle 19 Projekte darauf ausgelegt waren, 
dem ermittelten Verwaltungskapazitätsbedarf zu entsprechen. Tabelle 2  bietet einen 
Überblick über die Ziele der geprüften Projekte in Bezug auf den Kapazitätsaufbau.
14 Bemerkungen Tabelle 2Ausgestaltung der geprüften Projekte mit dem Ziel, Lücken in der 
Verwaltungskapazität zu schließen
Bereich Projekte Ziele für den Kapazitätsaufbau
Beschaffungswesen 1, 2, 3 ο Verbesserung der Rechtsvorschriften und der Kapazität der auftraggebenden Behörden durch Stärkung der 
Kapazitäten des öffentlichen Beschaffungswesens
 ο Durchführung von Schulungen und eines Zertifizierungsprogramms
Korruption 4, 5 ο Kapazitätsaufbau in Institutionen, die sich mit der Korruptionsverhinderung beschäftigen
 ο Kapazitätsaufbau auf lokaler Ebene einschließlich zivilgesellschaftlicher Organisationen, um die Korruption 
zu bekämpfen
Interne Kontrolle 6, 7 ο Einführung einer internen Kontrolle der öffentlichen Finanzen
 ο Vorbereitungen für die künftig geplante Verwaltung von EU-Mitteln durch die nationalen Behörden
Externe Kontrolle 8, 9 ο Verbesserung der Kapazität der Staatlichen Rechnungsprüfungsbehörde unter dem Gesichtspunkt der 
Prüfungsplanung und Entwicklung der Prüfungsmethodik
 ο Ausbau der Qualitätskontrolle bei Prüfungen
Lokale 
Selbstverwaltung10, 11 ο Ausarbeitung von Schulungsprogrammen und Bereitstellung von Mentoring
 ο Erarbeitung strategischer Pläne für Gemeinden
ReSPA 12, 13  ο Unterstützung beim Kapazitätsaufbau der öffentlichen Verwaltungen des Westbalkanraums
Verkehr 14, 15, 16 ο Kapazitätsaufbau zur Verbesserung der Rechtsvorschriften im Bereich Straßen- und Schienenverkehr sowie 
zivile Luftfahrt, um für die Verkehrsinfrastruktur öffentlich-private Partnerschaften einzurichten und die 
Finanzierung von Konzessionen festzulegen
 ο Stärkung der Kapazitäten zur Verwaltung von Investitionen des internationalen Finanzierungsinstruments
 ο Aufbau von technischen und Managementfähigkeiten auf lokaler Ebene
Umwelt 17 , 18, 19 ο Erarbeitung von Strategien zur Ausarbeitung, Harmonisierung und Umsetzung von Rechtsvorschriften
 ο Kapazitätsaufbau zur Umsetzung von Projekten auf allen Ebenen
Quelle:  Aufstellung des Hofes unter Verwendung von Daten der Europäischen Kommission.
15 Bemerkungen 
13 Vor dem Hintergrund der von 
der EU im Rahmen des IPA 
gewährten Heranführungshil -
fe und des beginnenden 
Beitrittsverhandlungsprozes -
ses mit der EU reduzierten 
viele Geber ihre Unterstüt -
zung oder zogen diese 
vollständig zurück.Koordinierung zwischen Projekten und mit anderen 
Interventionen war zumeist gut
18 
Der Hof untersuchte, ob die Projekte mit anderen Maßnahmen, die von der EU und 
sonstigen Gebern im Land finanziert wurden, gut koordiniert waren. Er stellte fest, 
dass die Projekte im Allgemeinen gut mit anderen IPA-Projekten koordiniert wa -
ren, indem beispielsweise auf der Arbeit früherer IPA-Projekte im gleichen Bereich 
aufgebaut wurde. Obwohl die Anzahl der sonstigen Geber seit Beginn des IPA I im 
Jahr 2007 in Montenegro beträchtlich zurückgegangen ist13, stellte der Hof fest, dass 
die Arbeit dieser Geber bei IPA-Projekten berücksichtigt wurde (siehe Beispiele in 
Kasten 1 ).Kasten 1Beispiele für gute Koordinierung
Die  Projekte 6 und 7  leisteten einen Beitrag dazu, 1. Verwaltungs- und Kontrollsysteme speziell für die künftig 
geplante Dezentralisierung der Verwaltung von EU-Mitteln durch Montenegro einzurichten und 2. in der gesamten 
öffentlichen Verwaltung eine interne Kontrolle der öffentlichen Finanzen in größerem Maßstab einzuführen.
Um das erste Ziel zu erreichen, baute Projekt 6 auf einem Projekt auf, das von der EU vor Beginn des IPA I finanziert 
wurde. Während der Umsetzung des Projekts 6 forderte die Kommission den Auftragnehmer auf, die Outputs so 
anzupassen, dass der Arbeit Rechnung getragen wird, die zeitgleich von den Kommissionsdienststellen durchge -
führt wurde, um zu überprüfen, ob die von den nationalen Behörden zur Vorbereitung auf die dezentrale Mittelver -
waltung eingerichteten Strukturen den Vorgaben entsprachen. Mit Projekt 7 wurden dann weitere Unterstützung 
sowie Schulungen bereitgestellt, um das montenegrinische Personal darauf vorzubereiten, die dezentralen Verwal -
tungsstrukturen zu betreiben.
Um das zweite Ziel zu erreichen, lag der Schwerpunkt beider Projekte zunächst auf der zentralen öffentlichen Ver -
waltung und dann auf der lokalen Ebene. Mit Projekt 6 sollte insbesondere bei den zentralen Staatsministerien eine 
interne Kontrolle eingeführt werden, einschließlich von Innenrevisionsstellen mit umfassenden Prüfungsplänen 
und ihrer Vernetzung. Projekt 7 begann wenige Monate nach Abschluss des Projekts 6 und war schwerpunktmäßig 
auf mangelhafte Verwaltungsabläufe ausgerichtet, die während des ersten Projekts ermittelt worden waren.
Die Projekte 8 und 9  sollten die Staatliche Rechnungsprüfungsbehörde (SAI) Montenegros stärken. Aufbauend auf 
einem Projekt, dessen Finanzierung zuvor durch deutsche Geber erfolgt war, wurden mit Projekt 8 Pläne und Leit -
linien für Prüfer zur Verfügung gestellt und Workshops angeboten. Beispielsweise wurden Kapazitäten im Bereich 
der Wirtschaftlichkeitsprüfung aufgebaut, die eine neue Art von Prüfungsarbeit für die SAI darstellte. Während der 
Durchführung fand für das IPA-Projekt eine Koordinierung mit der Arbeit zur Stärkung der Wirtschaftlichkeitsprü -
fungskapazitäten statt, die von deutschen und schwedischen Gebern durchgeführt wurde. Bei Projekt 9 handelte 
es sich um ein Partnerschaftsprojekt, das vom litauischen Rechnungshof geleitet wurde. Trotz eines zeitlichen 
Abstands von zwei Jahren zwischen den beiden Projekten war das Projekt gut mit der über Projekt 8 bereitgestell -
ten Unterstützung koordiniert und führte zum Ausbau der Qualitätskontrolle in der montenegrinischen SAI, indem 
technische Kapazitäten erhöht und Leitlinien vorbereitet wurden.
16 Bemerkungen 
19 
Der Hof stellte jedoch fest, dass die Koordinierung zwischen den IPA-Projekten, die 
ausschließlich Montenegro betrafen, und den Projekten mit mehreren Empfängern, 
die mehrere Heranführungsländer umfassten, nicht immer gut war (siehe Beispiele in 
Kasten 2 ).Kasten 2Beispiele für eine mangelhafte Koordinierung zwischen IPA-Projekten
Projekte 1, 2 und 3  – Der Hof prüfte alle Projekte des IPA I14, die der Unterstützung des öffentlichen Beschaf -
fungswesens in Montenegro dienten. Mit dem ersten Projekt wurde ausschließlich Unterstützung in Montenegro 
bereitgestellt, während es sich bei den beiden anderen um Projekte mit mehreren Empfängern handelte, die auch 
anderen Heranführungsländern zur Verfügung standen. Während mit Projekt 1 im Land erfolgreich ein System für 
das öffentliche Beschaffungswesen eingerichtet wurde, stellte der Hof fest, dass die Outputs hinsichtlich des Kapa -
zitätsaufbaus dieser drei Projekte nicht gut koordiniert waren. Mit den Projekten wurden Kapazitäten aufgebaut, 
um die öffentlichen Vergabevorschriften zu verbessern, indem die Ausarbeitung neuer Gesetze unterstützt wurde. 
Ebenso wurde die Leistungsfähigkeit der auftraggebenden Behörden gestärkt, indem für Beamte des öffentlichen 
Beschaffungswesens Schulungen und ein Zertifizierungsprogramm durchgeführt wurden. Die Projekte mit meh -
reren Empfängern (2 und 3) wurden nach Projekt 1 umgesetzt, bauten aber nicht mit zusätzlichen, spezifischeren 
Schulungen auf den bereits im Rahmen von Projekt 1 angebotenen Kursen auf. Stattdessen kam der Inhalt der 
Kurse diesen in manchen Fällen sehr nahe oder war genau der gleiche. Über alle drei Projekte wurden Schulun -
gen zu grundlegenden Vergabeverfahren angeboten, die Projekte 1 und 2 befassten sich mit der Umsetzung der 
Sektorenrichtlinie15 und sowohl Projekt 2 als auch Projekt 3 mit dem Nachprüfungssystem16. Außerdem waren die 
Teilnehmer an den Kursen oftmals die gleichen Personen, zum Beispiel bei den Schulungskursen für Ausbilder, die 
über Projekt 1 und 3 durchgeführt wurden.
Projekte 12 und 13  – Die Regionale Hochschule für öffentliche Verwaltung ( Regional School of Public Administration  
(ReSPA)) wurde eingerichtet, um die Verwaltungskapazitäten zu stärken und die regionale Zusammenarbeit in den 
öffentlichen Verwaltungen des Westbalkanraums zu fördern. Während die sechs Teilnehmer, einschließlich Monte -
negros, jährlich jeweils mit 150 000 Euro beteiligt sind, werden die meisten Kosten der ReSPA über IPA-Projekte mit 
mehreren Empfängern finanziert. Der Hof stellte fest, dass die Schulungsaktivitäten der ReSPA nicht gut genug mit 
anderen Schulungen koordiniert waren, die über IPA-Projekte in Montenegro angeboten wurden. Die Schulungen 
der ReSPA waren beispielsweise zumeist auf Nachwuchskräfte zugeschnitten, deren Bedarf zum Großteil durch an -
dere Initiativen zum Kapazitätsaufbau gedeckt wurde. Für öffentliche Bedienstete standen zudem unzureichende 
Informationen über die angebotenen Schulungen zur Verfügung. Folglich konnte das Schulungsangebot der ReSPA 
in Montenegro kaum genutzt werden.
14 Dies umfasst keine Aufträge für technische Hilfe und Informationsaustausch.
15 Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch 
Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste (ABl. L 134 vom 30.4.2004, S. 1).
16 Die EU-Nachprüfungsrichtlinien sind die Richtlinie 89/665/EWG des Rates vom 21. Dezember 1989 (ABl. L 395 vom 30.12.1989, S. 33), die 
Richtlinie 92/13/EWG des Rates vom 25. Februar 1992 (ABl. L 76 vom 23.3.1992, S. 14) und die Richtlinie 2007/66/EG des Europäischen Parlaments 
und des Rates vom 11. Dezember 2007 (ABl. L 335 vom 20.12.2007, S. 31). Nachprüfungen sind rechtliche Maßnahmen, die Wirtschaftsteilnehmern 
zur Verfügung stehen, die an Auftragsvergabeverfahren teilnehmen, und die diesen ermöglichen, die Zuschlagsentscheidung anzufechten.
17 Bemerkungen 
20 
Der Kommission ist die Notwendigkeit einer besseren Koordinierung zwischen nati -
onalen und regionalen Instrumenten (mit mehreren Empfängern) seit 2014 bekannt, 
und sie hat ihre Verfahren überarbeitet. Die Kommission hat der ReSPA beispielsweise 
nahegelegt, sich mit nationalen IPA-Koordinatoren abzustimmen und ihren Output 
entsprechend anzupassen. Des Weiteren hat die Kommission im Jahr 2015 im Rahmen 
der Reform der öffentlichen Verwaltung (PAR) ein Zentrum für thematisches Fachwis -
sen in der Generaldirektion Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen 
eingerichtet, um einige (regionale) Programme mit mehreren Empfängern im Bereich 
der PAR zu verwalten, einschließlich der Verträge für die ReSPA. Eines der Ziele dieses 
Zentrums ist, die Koordinierung zwischen der regionalen und der nationalen IPA-Un -
terstützung sicherzustellen. Für den Hof war es jedoch zu früh, um überprüfen zu 
können, ob diese jüngsten Entwicklungen zu den erforderlichen Verbesserungen bei 
der Koordinierung zwischen der regionalen und der nationalen IPA-Unterstützung 
führten.
Teil II – Die unangemessene Nutzung der Outputs 
hatte bei einigen geprüften Projekten eine geringere 
Wirksamkeit zur Folge
21 
Um wirksam zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten der öffentlichen Verwaltung 
Montenegros beizutragen, sollten IPA-Projekte die erwarteten Outputs zum Kapazi -
tätsaufbau liefern. Sobald diese Outputs geliefert wurden, sollten sie durch die Stel -
len genutzt werden, auf die sich die Projekte bezogen (die Empfänger), und dann von 
den nationalen Behörden weiterverfolgt werden, sodass die Ergebnisse der Projekte 
nachhaltig sind und ihre volle Wirkung erreicht wird. Damit aufgezeigt werden kann, 
was mit den EU-Mitteln erreicht wurde, geht der Hof davon aus, dass die Kommission 
klar und deutlich über die erzielten Fortschritte Bericht erstatten müsste, wie auch 
über das Ausmaß, in dem sich die Verwaltungskapazitäten im Land verbessern.
Die Projekte lieferten im Allgemeinen Outputs, aber diese 
wurden nicht immer von den Empfängern genutzt oder von 
den montenegrinischen Behörden weiterverfolgt
22 
Für die geprüften Projekte untersuchte der Hof Zwischen- und Abschlussberichte, 
Monitoring- und Evaluierungsberichte der Kommission sowie die Protokolle der Mo -
nitoringausschusssitzungen. Zudem wurden Empfänger befragt. Der Hof stellte fest, 
dass die Projekte im Allgemeinen die geplanten Outputs lieferten. Manche davon 
bezogen sich auf Ziele des Kapazitätsaufbaus, und andere waren auf die Erreichung 
weiterer Ziele ausgelegt, wie etwa den Bau von Straßen. Der Hof konzentrierte sich 
auf Outputs in Bezug auf den Kapazitätsaufbau. Bei zwölf der 19 geprüften Projekte 
stellte der Hof fest, dass einer oder mehrere der Outputs zum Kapazitätsaufbau von 
den Empfängern nicht vollständig genutzt wurden oder die nationalen Behörden 
nicht die notwendigen Folgemaßnahmen durchführten, um mit den erreichten Er -
gebnissen eine nachhaltige Wirkung zu erzielen.
18 Bemerkungen 
23 
Nutzten die Empfänger die Outputs nicht, so verringerte sich die Wirksamkeit der be -
troffenen Projekte in Bezug auf die Stärkung der Verwaltungskapazitäten insgesamt, 
weil sich die potenziellen Verbesserungen, die sich aus ihnen ergeben sollten, nicht 
immer einstellten. Der Grund, warum die Outputs nicht genutzt wurden, stand häufig 
im Zusammenhang mit Haushalts- oder Personalengpässen.
In Kasten 3  sind Beispiele für Outputs aufgeführt, die von den Empfängern nicht vollstän -
dig genutzt wurden. Kasten 3Beispiele für Outputs, die von den Empfängern nicht vollständig genutzt wurden
Das Projekt 4  galt schwerpunktmäßig der Verhinderung der Korruption und war auf die beiden wichtigsten Stellen 
ausgerichtet, die zu diesem Zeitpunkt auf diesem Gebiet tätig waren: die Direktion für die Initiative zur Korruptions -
bekämpfung ( Directorate for Anti-Corruption Initiative  – DACI) und der Ausschuss für die Vermeidung von Interessen -
konflikten ( Commission for Prevention of Conflict of Interests  – CPCol). Zwei der geplanten Outputs wurden von den 
Empfängern nicht vollständig genutzt.
 οDer CPCol nutzte das im Rahmen des Projekts entwickelte automatisierte Datenaustauschsystem zu den Vermö -
generklärungen nicht. Obwohl der CPCol nicht über die geeigneten Ressourcen verfügte, um die Daten auf dem 
aktuellen Stand zu halten, zog der Ausschuss weiterhin die Verwendung des manuellen Verzeichnisses vor.
 οFür die DACI wurde im Rahmen des Projekts ein IT-Tool zum Integritätsrisikomanagement ( Integrity Risk Manager  – 
IRM) entwickelt, um Integritätspläne zu überwachen, die erstellt wurden, damit in der öffentlichen Verwaltung 
ermittelte Korruptionsrisiken gemindert werden können. Obwohl 72 von 102 Institutionen des Landes Integritäts -
pläne erstellt hatten, nutzten zum Zeitpunkt der Prüfung nur vier von ihnen das IRM-Tool. Dies war zum Teil darauf 
zurückzuführen, dass die personelle Ausstattung unzureichend war, und zum Teil darauf, dass Montenegro nicht 
die erforderliche Finanzierung bereitstellte, um das Tool weiter zu entwickeln und weiter einzuführen. (Montenegro 
rechnete fest mit 400 000 Euro, die laut Aktionsplan für Kapitel 23 von anderen Gebern eventuell gestellt werden 
sollten. Als dies ausblieb, hat Montenegro die nötige Finanzierung nicht aus seinen eigenen Mitteln bereitgestellt.)
Während der Umsetzung des Projekts 4 entschieden die nationalen Behörden, den CPCol und die DACI in einer 
neuen Korruptionsbekämpfungsbehörde (ACA) zusammenzulegen. Zum Zeitpunkt der Prüfung lagen keine Hinwei -
se dafür vor, ob auch nur eine der im Rahmen des IPA-Projekts für die DACI und den CPCol entwickelten IT-Lösun -
gen von der ACA genutzt werden würde.
Das Projekt 14  diente dem Entwurf technischer Spezifikationen, damit die Erstellung einer Datenbank zur Verwal -
tung der Straßeninfrastruktur in Montenegro in Auftrag gegeben werden konnte. Die nationalen Behörden hatten 
die Datenbank zum Zeitpunkt der Prüfung, vier Jahre nachdem sie zur Verfügung gestellt wurde, nicht genutzt. Das 
gleiche IPA-Projekt diente der Unterstützung des Kapazitätsaufbaus in der öffentlichen Verwaltung Montenegros, 
um Infrastrukturprojekte umzusetzen. In einigen Fällen ging der erwartete Nutzen des Kapazitätsaufbaus jedoch 
aufgrund hoher Personalfluktuationen verloren. Zum Zeitpunkt der Prüfung hatten sechs von acht geschulten 
Mitarbeitern des Eisenbahninfrastrukturunternehmens dort bereits keinen Arbeitsplatz mehr, in den meisten Fällen 
deshalb, weil sie befristete Verträge hatten.
Mithilfe des Projekts 19  wurden die Kapazitäten im Bereich Abfallbewirtschaftung auf lokaler Ebene gestärkt. Die 
ursprünglich geplanten Outputs wurden während der Durchführung des Projekts angepasst. Der Hof stellte jedoch 
während der Prüfung fest, dass nicht einmal all diese überarbeiteten Outputs genutzt wurden, teilweise aufgrund 
von Personalmangel und fehlenden finanziellen Mitteln. Der über das Projekt finanzierte und im Jahr 2013 fertigge -
stellte Recyclinghof war beispielsweise zum Teil wegen Personalmangels noch immer nicht in Betrieb genommen. 
Zudem waren Ausstattungsgüter, die im Rahmen des Projekts angeschafft worden waren, aufgrund von Haus -
haltsengpässen in der Gemeinde nicht instand gehalten worden. Andere Güter, die über das Projekt angeschafft 
worden waren, wurden überhaupt nicht genutzt, zum Beispiel Wertstofftonnen.
19 Bemerkungen 
24 
Wurden Projekte seitens der nationalen Behörden nicht weiterverfolgt, führte dies 
häufig zu einer Verringerung der beabsichtigten Wirkung. In manchen Fällen verab -
schiedeten die nationalen Behörden nicht die notwendigen Rechtsvorschriften, was 
bedeutete, dass die Outputs nicht in vollem Maße wirksam waren. In anderen Fällen 
wurde den geschaffenen Institutionen keine Unabhängigkeit gewährt, oder Stellen, 
die verabschiedete Rechtsvorschriften hätten durchsetzen sollen, waren dazu nicht 
ermächtigt. Manchmal stellten die nationalen Behörden die notwendigen zusätzli -
chen Humanressourcen oder finanziellen Mittel nicht zur Verfügung, um Outputs von 
IPA-Projekten weiterzuverfolgen. In Kasten 4  sind Beispiele für Outputs aufgeführt, 
die von den nationalen Behörden nicht weiterverfolgt wurden. Kasten 4Beispiele für Outputs, die von den nationalen Behörden nicht weiterverfolgt 
wurden
Das Projekt 5  sollte die Rolle der lokalen Verwaltungsstellen und der zivilgesellschaftlichen Organisationen stär -
ken, die sich mit der Korruptionsbekämpfung auf lokaler Ebene beschäftigen, sowie die Wahrnehmung der Bürger 
für die Bedeutung wirksamer Korruptionsbekämpfungsmaßnahmen verbessern. Die für das Projekt geplanten 
Outputs zum Kapazitätsaufbau (Studien, Podiumsdiskussionen, politische Empfehlungen) wurden erreicht. Das 
Ministerium für Inneres, federführend für die Berichterstattung über die Umsetzung der lokalen Korruptionsbe -
kämpfungspläne, beschloss, sich am Anhörungsverfahren, das im Rahmen des Projekts eingeleitet wurde, um einen 
beratenden bereichsübergreifenden Ausschuss für die Korruptionsbekämpfung einzurichten, nicht zu beteiligen. 
Der Ausschuss wurde dadurch geschwächt und trat nach Beendigung des Projekts nicht mehr zusammen.
Das Projekt 14  trug erfolgreich zur Harmonisierung der Gesetzgebung über den Luftverkehr bei und diente als 
Vorbereitung auf die erste Phase der Vereinbarung über den gemeinsamen europäischen Luftverkehrsraum (ECAA). 
Viele der Verordnungen, die als Teil des Projekts erarbeitet wurden, damit die Anforderungen der ECAA-Verein -
barung für das Land erfüllt würden, waren jedoch zum Zeitpunkt der Prüfung, also dreieinhalb Jahre nach deren 
Ausarbeitung, von den nationalen Behörden nicht verabschiedet worden17.
Zur Verbesserung der Effizienz der Eisenbahndirektion wurde im Rahmen des Projekts 15  im Jahr 2013 ein Ge -
schäftsplan erstellt. Zum Zeitpunkt der Prüfung hatten die nationalen Behörden den Geschäftsplan jedoch auf -
grund finanzieller Engpässe, die zu Verzögerungen bei der Einstellung des erforderlichen zusätzlichen Personals 
(von 17 Stellen in der Direktion waren sieben unbesetzt) führten, nicht umgesetzt. Außerdem hatten die nationalen 
Behörden der Direktion keine finanzielle Unabhängigkeit vom Verkehrsministerium gewährt, was für den bestim -
mungsgemäßen Betrieb der Direktion aber notwendig wäre.
Im Rahmen des Projekts 17  wurden 180 000 Euro verwendet, um die Kapazitäten der Umweltschutzbehörde (EPA) 
zu stärken, sodass Umweltdaten gesammelt, überprüft und weitergegeben werden konnten. Zu diesem Zweck 
wurden innerhalb eines Jahres ein System zur Sammlung, Überprüfung und Weitergabe von Umweltdaten aufge -
baut und zugehörige Schulungen veranstaltet. Obwohl diese Arbeiten im Jahr 2012 abgeschlossen waren, befand 
sich das ausgearbeitete System zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht im Einsatz, und in Bezug auf die Kapazitäten 
der Direktion oder hinsichtlich der Qualität ihrer Berichte waren keine erheblichen Verbesserungen erkennbar. Die 
nationalen Behörden hatten den Output des Projekts nicht weiterverfolgt und in ausreichendem Maße Personal 
und finanzielle Mittel zugewiesen.
Im Rahmen des Projekts 18  erhielten die nationalen Behörden Unterstützung bei der Erarbeitung von 29 abgelei -
teten Rechtsakten im Bereich der kommunalen Dienste und der Abfallbewirtschaftung. Obwohl die Entwürfe für 
diese Rechtsakte bis zum Ende des Projekts im August 2013 fertiggestellt waren, war zum Zeitpunkt der Prüfung 
nur die Hälfte von ihnen verabschiedet und von den nationalen Behörden veröffentlicht worden, was die Wirkung 
des IPA-Projekts verringerte.
17 Das Projekt endete im November 2011, und die Prüfung wurde im Mai 2015 durchgeführt.
20 Bemerkungen 
Die Informationen über die im Laufe der Zeit erzielten 
Fortschritte bei der Stärkung der Verwaltungskapazitäten 
waren unzureichend
25 
Der Hof untersuchte die verfügbaren Informationen, um die Verbesserungen bei den 
Verwaltungskapazitäten in Montenegro im geprüften Zeitraum einzuschätzen, und 
überprüfte die Dokumente des „Erweiterungspakets“, die jedes Jahr von der Kom -
mission verabschiedet werden. Hierzu gehört der Strategieplan zur Erweiterung, mit 
dem der weitere Weg für die künftigen Jahre festgelegt und Bilanz über die Fort -
schritte der einzelnen Bewerberländer und potenziellen Bewerberländer gezogen 
wird. Außerdem umfasst dies die jährlichen Fortschrittsberichte, in denen die jährlich 
erzielten Fortschritte einzelner Länder ausführlicher beschrieben werden. Ferner 
bezog der Hof die Fortschritte, über die in den Monitoring- und Sektorausschüssen, 
welche gemäß SAA eingerichtet worden waren, berichtet wurde, sowie die erste 
Basisberechnung der Reform der öffentlichen Verwaltung aus dem Jahr 2015 in seine 
Betrachtung ein.
26 
Der Hof stellte fest, dass in den jährlichen Fortschrittsberichten der Kommission zwar 
insgesamt Fortschritte bei der Erfüllung der Kopenhagener Kriterien aufgezeigt und 
der Stand der Umsetzung bei den einzelnen Verhandlungskapiteln bewertet wird, 
jedoch keine Bewertungen des im Hinblick auf die Stärkung der Kapazitäten erzielten 
Fortschritts über einen längeren Zeitraum enthalten sind. Die Berichte waren auch 
nicht so angelegt, dass sie sich auf die Ergebnisse einzelner Projekte stützten. Auf der 
Grundlage der Durchsicht der Berichte versuchten die Prüfer, sich für die Kernberei -
che der Reform einen Überblick über die in den Jahren 2011-2014 erzielten Fortschrit -
te bei der Stärkung der Verwaltungskapazitäten zu verschaffen (siehe Tabelle 3 ).
27 
Die vom Hof vorgenommene Zusammenstellung der jährlichen Fortschrittsberichte 
der Kommission deutet auf einen langsamen Fortschritt bei der Stärkung der Kapa -
zitäten hin. Nach Einschätzung des Hofes wurden allerdings in den verschiedenen 
Berichten nicht immer die gleichen Bereiche der öffentlichen Verwaltung bewertet, 
und die qualitative Natur dieser Bewertung bedeutete, dass die Beurteilungskriterien 
für die Verwaltungskapazitäten mit den Begriffen „gering“ oder „verbessert“ nicht 
klar genug definiert waren. Dies erschwerte es, Verbesserungen im Zeitverlauf zu 
vergleichen.
21 Bemerkungen Tabelle 3Überblick über die Bewertungen der Verwaltungskapazitäten in den jährlichen 
Fortschrittsberichten der Kommission (2011-2014) in Bezug auf die geprüften 
Bereiche
Kapitel1Politikbereiche 2011 2012 2013 2014
5 Öffentliches AuftragswesenDirektion und Verwaltung des öffentlichen Beschaffungswesens
Ausschuss für die Kontrolle der öffentlichen Auftragsvergabe
Inspektionsdienste
Konzessionen
14 Verkehrspolitik Unfalluntersuchungsstelle
22Regionalpolitik und Koordinie -
rung der strukturpolitischen 
InstrumenteInstitutioneller Rahmen
Finanzmanagement, Kontrolle und Prüfung
23 Justiz und GrundrechtePolitik zur Korruptionsbekämpfung
Commission for Prevention of Conflict of Interests  (Ausschuss für die 
Vermeidung von Interessenkonflikten)
Koordinierung der Korruptionsbekämpfung
27 Umwelt und KlimawandelHorizontale Fragestellungen
Luftqualität
Abfallbewirtschaftung
Die Verwaltungskapazitäten sind immer noch gering oder eingeschränkt und bedürfen erheblicher oder dringender Verbesserung.
Die Verwaltungskapazitäten haben sich verbessert, bedürfen aber immer noch weiterer Verbesserungen.
Die Verwaltungskapazitäten haben sich verbessert, weitere Verbesserungen sind nicht erforderlich.
1 Die Berichte richten sich nach den Verhandlungskapiteln, auch wenn diese noch nicht eröffnet wurden.
Quelle:  Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Fortschrittsberichte der Europäischen Kommission.
22 Bemerkungen 
18 Ab 2015 werden die 
Fortschrittsberichte 
„Länderberichte“ genannt.
19 Die neue Vorgehensweise 
kommt für alle Bewerberlän -
der und potenziellen 
Bewerberländer zur 
Anwendung und umfasst die 
Bereiche: Funktionsweise der 
Justiz, Korruption, organisierte 
Kriminalität, Meinungsfreiheit, 
wirtschaftliche Kriterien, 
Reform der öffentlichen 
Verwaltung, öffentliches 
Beschaffungswesen, 
Statistiken und 
Finanzkontrolle.
20 Siehe Anhang 2 der 
Erweiterungsstrategie der EU, 
(COM(2015) 611 final 
vom 10.11.2015).
21 Bei der ersten im Jahr 2015 
durchgeführten Überprüfung 
wurden Kapazitäts- sowie 
strukturelle, rechtliche, 
verfahrenstechnische und 
sonstige Probleme untersucht, 
wobei die für sämtliche 
Erweiterungsländer 
vereinbarten Grundsätze der 
öffentlichen Verwaltung zur 
Anwendung kamen. Die 
Überprüfung mündete in 
einen ausführlichen 
Länderbericht mit einer 
Analyse, wie Montenegro im 
Bereich der Reform der 
öffentlichen Verwaltung 
abschneidet. Zudem wurden 
dabei ausführliche und 
aufeinander aufbauende 
Empfehlungen für Reformen 
unterbreitet ( http://www.
sigmaweb.org/publications/
public-governance-baseline-
measurement-reports.htm ).28 
Da die Kommission die Bedeutung aussagekräftiger Daten für eine kontinuierliche 
Messung der Reformfortschritte einräumte, wurde bei der jährlichen Bewertung in 
den Fortschrittsberichten 201518 für neun Bereiche auf Pilotbasis19 eine neue Bericht -
erstattungsmethode verwendet. Für diese Bereiche wurden im Bericht ausführliche -
re Informationen als zuvor über den Sachstand und über den in den letzten zwölf 
Monaten erzielten Fortschritt geliefert. Die Bewertungsmaßstäbe wurden stärker 
vereinheitlicht, und die Vergleichbarkeit der Berichte wurde sowohl im Hinblick auf 
den Vergleich zwischen Ländern als auch im Zeitverlauf verbessert. Dies wird künftig 
dazu beitragen, die erzielten Fortschritte in einen Gesamtzusammenhang zu stellen, 
und Hinweise dazu geben, worauf in den nächsten Jahren der Schwerpunkt gelegt 
werden sollte20. Zum Zeitpunkt der Prüfung hatte die Kommission diese Vorgehens -
weise noch nicht auf andere Bereiche, wie Verkehr und Umwelt, ausgeweitet. Die 
Kommission leitete für die öffentliche Verwaltung im Jahr 2015 Überprüfungen der 
Basisberechnung ein, was eine quantitative und komparative Berichterstattung in 
Bezug auf die Fortschritte gestatten wird21.
Teil III – Die Kommission nutzte ihre nichtfinanziellen 
Mittel zur Unterstützung des Reformprozesses 
sinnvoll, aber zentrale Probleme bleiben ungelöst
29 
Um wirksam zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten in Montenegro beizutragen, 
sollte die Kommission ihre nichtfinanziellen Mittel zur Unterstützung des Reformpro -
zesses wirksam einsetzen. Für den strategischen und politischen Dialog sollten gut 
funktionierende Mechanismen festgelegt werden, und der Hof geht davon aus, dass 
die Kommission im Rahmen dieses Dialogs die ihr zu Gebote stehenden Einflussmög -
lichkeiten ausdrücklich und konsequent nutzen müsste, um ein aktives Engagement 
der nationalen Behörden für den Reformprozess sicherzustellen. Besteht Potenzial für 
einen Wissenstransfer, etwa durch Lernprozesse bei der Verwaltung und Durchfüh -
rung von IPA-Projekten, sollte sich die Kommission dies zunutze machen.
30 
Der Hof untersuchte die wichtigsten Strukturen für den politischen Dialog zwischen 
der Kommission und Montenegro, die unter dem Stabilisierungs- und Assoziie -
rungsabkommen (SAA) und im Zuge des Beitrittsverhandlungsprozesses geschaf -
fen wurden, einschließlich des neuen in Montenegro zur Anwendung kommenden 
Verhandlungsansatzes. Der Hof betrachtete auch die Instrumente zur Förderung 
der Reformen, einschließlich der Klausel zur „allgemeinen Ausgewogenheit“, und 
untersuchte, ob die Kommission diese Instrumente wirksam eingesetzt hatte, um 
Verbesserungen bei den Verwaltungskapazitäten anzuregen. Außerdem beschäftigte 
sich der Hof mit der Frage, inwieweit die Kommission das Potenzial zur Förderung 
empfehlenswerter Verfahren nutzt, indem Mittel des IPA dezentral verwaltet werden.
23 Bemerkungen 
22 Kapitel 5 über das öffentliche 
Auftragswesen und Kapitel 32 
über die Finanzkontrolle 
(Bericht 2015 über 
Montenegro).
23 Ebd., S. 6.SAA-Mechanismen für den politischen Dialog  
funktionieren gut
31 
Nach der Unabhängigkeit Montenegros im Jahr 2006 wurde auf ministerieller Ebene 
ein politischer Dialog zwischen der Regierung Montenegros und den EU-Organen 
eröffnet. Mit dem im Jahr 2007 unterzeichneten SAA wurde dann die Grundlage für 
den politischen Dialog auf verschiedenen Ebenen geschaffen: der Stabilitäts- und 
Assoziationsrat, der Stabilitäts- und Assoziationsausschuss, sieben Stabilitäts- und As -
soziationsunterausschüsse und ab 2014 die Sondergruppe für die Reform der öffentli -
chen Verwaltung. Die Kommission und die montenegrinischen Behörden haben sich 
seit 2007 regelmäßig im Rahmen dieser Mechanismen getroffen, um unter anderem 
die erforderlichen Fortschritte bei den Reformen und die Unzulänglichkeiten bei den 
Verwaltungskapazitäten im Land zu erörtern. Die Angleichung an den Besitzstand 
der Union und die Mittel, um dies zur erreichen, bilden den zentralen Schwerpunkt 
der sektorbezogenen Unterausschüsse. Das Ergebnis der Diskussionen in den Unter -
ausschüssen wird jährlich in den Sitzungen des Stabilitäts- und Assoziationsrates und 
des Stabilitäts- und Assoziationsausschusses erörtert.
32 
Die Kommission hat die Mechanismen des politischen Dialogs bei den Behörden 
Montenegros sinnvoll eingesetzt, beispielsweise um in vielen Bereichen Änderungen 
in der Gesetzgebung zu fördern und die Schaffung von Institutionen zu unterstützen, 
die dafür erforderlich sind, den Reformprozess voranzutreiben. Dieser Dialog zeigte 
wichtige Bereiche auf, in denen keine oder nur schleppend Ergebnisse erzielt wur -
den. So wies die Kommission in ihrem Fortschrittsbericht 2015 darauf hin, dass für die 
Verbesserung der Überwachung und die Überprüfung der Auftragsumsetzung eine 
bessere interne Prüfung in den auftraggebenden Behörden weiterhin von entschei -
dender Bedeutung ist und dass die Kapazitäten für interne Prüfungen nach wie vor 
Anlass zu Besorgnis geben22. Im gleichen Bericht wurde der Schluss gezogen, dass 
Montenegro sich in einer frühen Vorbereitungsphase befindet, unter anderem in den 
Bereichen Umwelt und Klimawandel. Die Angleichung an den Besitzstand der Union 
und die Stärkung der Verwaltungskapazitäten bleiben für Montenegro eine beträcht -
liche Herausforderung23. Die Analyse der Kommission wird durch die Bemerkungen 
bestätigt, die sich aus der Prüfung des Hofes ergeben und die in den Ziffern 16-24 
dargelegt sind.
24 Bemerkungen 
24 Im März 2016 gaben 74 % der 
Montenegriner an, sie würden 
dem Beitritt zur EU in einem 
Referendum zustimmen 
(http://www.cdm.me/english/
more-than-73-of-citizens-
would-vote-for-joining-the-
eu-in-a-referendum ).
25 Rahmenvereinbarung 
zwischen Montenegro und 
der Europäischen Kommission 
zu den Vereinbarungen für die 
Umsetzung der finanziellen 
Unterstützung der EU 
zugunsten von Montenegro 
im Rahmen des IPA II. Die 
Berichterstattungsanforde -
rungen an die nationalen 
Behörden (Artikel 58) und die 
Rolle der IPA-Monitoringaus -
schüsse (Artikel 58) beinhalten 
die Verpflichtung zur 
Steigerung von Effizienz, 
Wirksamkeit, Wirkung und 
Nachhaltigkeit. Außerdem 
sind in Artikel 55 besondere 
Bewertungspflichten für die 
IPA-II-Unterstützung, auch mit 
Blick auf deren langfristige 
Ziele und Auswirkungen, 
niedergelegt.
26 Kapitel 23 (Justiz und 
Grundrechte) und 24 (Justiz 
und Inneres).
27 Ministertreffen zur Eröffnung 
der Regierungskonferenz über 
den Beitritt Montenegros zur 
Europäischen Union (Brüssel, 
29. Juni 2012). AD 23/12: 
Sollten die Fortschritte im 
Rahmen dieser Kapitel 
insgesamt erheblich hinter 
den Fortschritten bei den 
Verhandlungen liegen und 
alle sonstigen verfügbaren 
Maßnahmen ausgeschöpft 
worden sein, wird die 
Kommission aus eigener 
Initiative oder auf Antrag eines 
Drittels der Mitgliedstaaten 
vorschlagen, ihre Empfehlun -
gen zur Eröffnung und/oder 
Schließung anderer 
Verhandlungskapitel 
zurückzustellen und die 
zugehörigen Vorbereitungsar -
beiten gegebenenfalls 
anzupassen, bis dieses 
Ungleichgewicht behoben ist.33 
Seit der Unabhängigkeit besteht in Montenegro eine starke Dynamik für die EU-Inte -
gration, die durch stetige Fortschritte im Beitrittsprozess sowie durch ein hohes Maß 
an Unterstützung, das derzeit seitens der Bevölkerung für einen Beitritt zur EU be -
steht, verdeutlicht wird24. Dadurch haben sich für die Kommission erhebliche poten -
zielle Einflussmöglichkeiten ergeben, um die Verwaltungskapazitäten zu stärken. Der 
Hof stellte jedoch fest, dass die nationalen Behörden den Reformprozess mitunter 
nicht aktiv förderten und die im Rahmen des IPA I unterstützten Maßnahmen nicht 
immer weiterverfolgten, um für die entsprechenden Ergebnisse zu sorgen (siehe 
Ziffern 23-24). Die Prüfer stellten fest, dass bei den meisten der geprüften Projekte 
keine eindeutige Anforderung für die nationalen Behörden bestand, Nutzen aus den 
Investitionen des IPA zu ziehen. Die Bedeutung der Nachhaltigkeit und der Auswir -
kungen der Ergebnisse findet ihren Niederschlag im Rahmenabkommen für IPA II mit 
Montenegro25.
Mangelnde Klarheit hinsichtlich der zur Förderung des 
Reformprozesses einzusetzenden Instrumente, die im Zuge 
der Beitrittsverhandlungen bereitstehen
34 
Aus dem Beitrittsprozess und insbesondere den Beitrittsverhandlungen, die zwi -
schen der EU und Montenegro im Jahr 2012 eröffnet wurden, ergaben sich für die EU 
neue Instrumente, um rechtliche, verwaltungstechnische und wirtschaftliche Re -
formen zu unterstützen. Ein Beispiel hierfür ist die Gelegenheit, die der Dialog rund 
um die - sämtliche Bestandteile des Besitzstandes der Union umfassenden – 35 Ver -
handlungskapitel bot. Die Festlegung von Eröffnungs-, Schluss- und gegebenenfalls 
Zwischen-Benchmarks (ausschließlich für die Kapitel über Rechtsstaatlichkeit) bietet 
Instrumente, die geeignet sind, den Angleichungsprozess im Land zu fördern.
35 
Als Bestandteil des im Jahr 2012 vereinbarten Verhandlungsrahmens führte die EU 
einen „neuen Ansatz“ ein, bei dem die beiden Kapitel über Rechtsstaatlichkeit26 
als Kernpunkte des Erweiterungsprozesses ermittelt wurden. Diese beiden Kapitel 
wurden zu einem frühen Zeitpunkt des Beitrittsprozesses eröffnet, um Montenegro 
ausreichend Zeit einzuräumen, um vor Abschluss der Verhandlungen die notwendi -
gen Rechtsvorschriften zu erlassen, die erforderlichen Institutionen zu schaffen und 
Bilanz über die Umsetzung zu ziehen. Gemäß diesem neuen Ansatz wären Fortschrit -
te bei der Verhandlung „technischer“ Kapitel, wie Verkehr und Umwelt, nur möglich, 
wenn das Land auch weiterhin im Bereich der Rechtsstaatlichkeit Fortschritte erzielt. 
Das so geschaffene Instrument, mit dessen Hilfe auf diese Weise Fortschritte bewirkt 
werden sollen, wird „Klausel zur allgemeinen Ausgewogenheit“ genannt27. Montene -
gro ist das erste Land, bei dem für die Verhandlungen der „neue Ansatz“ eingeführt 
wurde.
25 Bemerkungen 
28 Fortschrittsbericht 2014, S. 1.
29 Strategieplan zur 
Erweiterung 2014-2015, S. 23 
und S. 26.
30 Regierungskonferenz.
31 Fortschrittsbericht 2015. Im 
selben Bericht wurde darauf 
hingewiesen, dass sich bei den 
Ermittlungen, 
Strafverfolgungen und 
Verurteilungen in 
Korruptionsfällen die 
Ergebnisse auf die Korruption 
auf unterer und mittlerer 
Ebene beschränken. Ein hoher 
Prozentsatz der Ermittlungen 
bei gemeldeten 
korruptionsbezogenen 
Vergehen führt zu keiner 
Anklage. Bisher gab es keine 
rechtskräftigen 
Verurteilungen bei Korruption 
auf hoher Ebene, und 
finanzielle Nachforschungen 
kommen in Korruptionsfällen 
noch nicht systematisch zum 
Einsatz. In keinem 
Korruptionsfall wurde die 
Beschlagnahme von 
Vermögenswerten 
angeordnet, und für die 
Strafverfolgung sind die 
institutionellen und 
operativen Kapazitäten der 
Staatsanwälte, Richter und der 
Polizei zur Bekämpfung der 
Korruption unzureichend.36 
Die erste Bezugnahme auf diese Klausel zur allgemeinen Ausgewogenheit durch die 
Kommission findet sich im Fortschrittsbericht 201428 und im Strategieplan zur Erwei -
terung 2014-201529, in dem die Kommission auf Folgendes hinweist: „Die Kommission 
erinnert daran, dass der Verhandlungsrahmen eine Klausel zur allgemeinen Ausge -
wogenheit enthält. Die durch greifbare Ergebnisse nachzuweisenden Fortschritte 
bei der Erfüllung der Zwischenkriterien für das Kapitel über die Rechtsstaatlichkeit 
und die oben genannten Schwachstellen werden sich auf das Tempo der Beitritts -
verhandlungen insgesamt auswirken, einschließlich der Tagesordnungen künftiger 
Regierungskonferenzen“30. Die Behörden Montenegros reagierten auf den Verweis 
auf diese Klausel damit, dass einige der von der Kommission ermittelten Mängel 
durch Annahme neuer Rechtsvorschriften beseitigt wurden. Die Kommission und die 
EU-Mitgliedstaaten sahen die ergriffenen Maßnahmen als ausreichend an, um mit der 
Eröffnung neuer Verhandlungskapitel fortzufahren.
37 
Die Erfahrung aus dem Jahr 2014, an die Klausel zur allgemeinen Ausgewogenheit zu 
erinnern, hat gezeigt, dass dieses Instrument wirkungsvoll eingesetzt werden kann. 
Im Jahr 2015 wurden jedoch trotz der Investitionen durch die Kommission in diesem 
Bereich und Maßnahmen seitens der nationalen Behörden nur wenige greifbare 
Ergebnisse in Bezug auf die Umsetzung der Rechtsvorschriften zur Korruptionsbe -
kämpfung erzielt. Mit Verweis auf den allgemein schleppenden Fortschritt bei der 
Korruptionsbekämpfung verwies die Kommission in ihrem Fortschrittsbericht 2015 
darauf, dass die Institutionen bei der Erfüllung ihres Mandats eine proaktivere Hal -
tung einnehmen sollten. Die Bilanz Montenegros hinsichtlich effektiver Ermittlungen, 
Strafverfolgungen und rechtskräftiger Verurteilungen in Korruptionsfällen ist nach 
wie vor insbesondere in Bezug auf die Korruption auf hoher Ebene eher bescheiden31. 
Obwohl die Fortschritte beim Reformprozess in diesem Kernbereich weiterhin unzu -
länglich sind, erfolgte keine Bezugnahme auf die Klausel zur allgemeinen Ausgewo -
genheit. Der Rat und die Kommission haben die Umstände nicht eindeutig festgelegt, 
unter denen an die Klausel erinnert werden oder unter denen sie zur Anwendung 
kommen sollte.  Zum Beispiel ist unklar, ob im Jahr 2016 an die Klausel erinnert wird, 
falls die neuen Rechtsvorschriften und Institutionen zur Korruptionsbekämpfung, 
wie die ACA (siehe Beispiel in Kasten 3 ), ihre Funktion nicht wie geplant erfüllen und 
greifbare Ergebnisse liefern.
26 Bemerkungen 
32 Siehe Ziffern 54-55 des 
Sonderberichts Nr. 11/2016 des 
Europäischen Rechnungshofs 
„Stärkung der Verwaltungska -
pazitäten in der ehemaligen 
jugoslawischen Republik 
Mazedonien: wenige 
Fortschritte in einem 
schwierigen Kontext“ ( http://
eca.europa.eu ).Das Potenzial zur Nutzung der dezentralen Mittelverwaltung 
für die Stärkung der Verwaltungskapazitäten wurde noch 
nicht vollständig ausgeschöpft
38 
Für Montenegro erfolgte die Vertragsvergabe und die Umsetzung im Rahmen 
des IPA I durch die Kommission zumeist zentral. In der Haushaltsordnung und der 
IPA-Verordnung ist vorgesehen, dass die Verwaltung der Mittel zur Heranführungshil -
fe auf die Bewerberländer übertragen wird, um diese auf die künftige Verwaltung der 
Struktur- und Landwirtschaftsfonds der EU vorzubereiten. In Übereinstimmung mit 
den Verordnungen ersuchte Montenegro die Kommission in den Jahren 2012-2013, 
die Mittelverwaltung des IPA I zu dezentralisieren, und richtete zu diesem Zweck die 
erforderlichen operativen Strukturen ein. Nachdem überprüft worden war, dass die 
Voraussetzungen für eine dezentrale Mittelverwaltung gegeben waren, gewährte die 
Kommission dem Land die Zuständigkeit dafür, 12 % der Gesamtmittelzuweisungen 
des IPA I im Land selbst zu verwalten. Diese Zuweisungen setzten sich aus 22,7 Milli -
onen Euro für Projekte in den Bereichen Verkehr und Umwelt und 5,6 Millionen Euro 
für Projekte in den Bereichen Beschäftigung und soziale Eingliederung zusammen. 
Der Antrag Montenegros auf dezentrale Verwaltung der Mittelzuweisungen aus dem 
IPA II bezieht sich auf einen größeren Prozentsatz der Mittel.
39 
Abgesehen von einer steigenden Eigenverantwortung für EU-finanzierte Projekte 
kann diese Mittelverwaltungsmethode einen wertvollen Kapazitätsaufbau in den 
operativen Strukturen mit sich bringen. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die 
Kommission in den ersten Jahren der dezentralen Mittelverwaltung die Arbeiten, 
die innerhalb der operativen Strukturen in sämtlichen Phasen jedes Projekts bei 
der Vertragsvergabe und der Umsetzung durchgeführt werden, ausführlich und 
gründlich überprüft. Empfehlenswerte Verfahren des Projektmanagements, die in 
den IPA-Strukturen entwickelt wurden, können ein potenziell wirksames Mittel zur 
Stärkung der Verwaltungskapazitäten darstellen, wenn sie in der übrigen öffentlichen 
Verwaltung Montenegros, die den gleichen Bereich betrifft, verbreitet werden.
40 
Die Stärkung der Verwaltungskapazitäten zählte jedoch nicht zu einem der Ziele, 
als die Verordnungen zur dezentralen Mittelverwaltung verabschiedet wurden. Dies 
bedeutete, dass die Kommission die nationalen Behörden nicht darin bestärkt hat zu 
erwägen, wie empfehlenswerte Verfahren innerhalb der für die dezentrale Mittelver -
waltung eingerichteten Strukturen aktiv ausgebaut und dann für den Kapazitätsauf -
bau in der übrigen öffentlichen Verwaltung genutzt werden könnten. Wie bereits in 
Zusammenhang mit anderen Heranführungsländern32, sah der Hof auch hier die Ge -
fahr, dass aus den operativen Strukturen des IPA Organisationen werden, die parallel 
zur übrigen öffentlichen Verwaltung bestehen.
27
 Schlussfolgerungen und 
Empfehlungen
41 
Ziel der Prüfung war zu beurteilen, ob die finanzielle und nichtfinanzielle Heranfüh -
rungshilfe der EU im Zeitraum 2007-2013 wirksam zur Stärkung der Verwaltungska -
pazitäten in Montenegro beigetragen hat. Der Hof kommt zu dem Schluss, dass die 
Heranführungshilfe der EU trotz des schleppenden Fortschritts, der in mehreren 
Kernbereichen festgestellt wurde, einen Beitrag zur Stärkung der Verwaltungskapazi -
täten in Montenegro geleistet hat. Bei zwölf der 19 aus dem IPA finanzierten Projek -
te, die der Hof geprüft hat, war die Wirksamkeit der Unterstützung jedoch dadurch 
verringert, dass die montenegrinischen Behörden einige Outputs zum Kapazitäts -
aufbau nicht vollständig nutzten oder weiterverfolgten. Der Hof unterbreitet in den 
Ziffern 42-47 fünf Empfehlungen, welche die Kommission bei der Umsetzung des 
IPA II berücksichtigen kann. Die Kommission könnte diese Empfehlungen ferner im 
Zusammenhang mit der Halbzeitüberprüfung des IPA II im Jahr 2017 heranziehen.
42 
Der Hof stellte fest, dass die geprüften Projekte wichtigen Erfordernissen des Kapa -
zitätsaufbaus gerecht wurden, etwa durch erfolgreiche Unterstützung von Ände -
rungen in der Gesetzgebung und der Schaffung von Institutionen sowie durch die 
Veranstaltung von Schulungen. Die geprüften Projekte waren in den meisten Fällen 
gut koordiniert, und die von anderen Gebern durchgeführten Arbeiten wurden be -
rücksichtigt. Der Hof stellte jedoch Beispiele für Überschneidungen fest und Fälle, in 
denen der Informationsaustausch zwischen IPA-Projekten, die ausschließlich Monte -
negro betrafen, und regionalen Projekten (mit mehreren Empfängern), die mehrere 
Heranführungsländer umfassten, verbessert werden könnte (siehe Ziffern 17-20).
Empfehlung 1 – Bessere Koordinierung der Maßnahmen zur 
Stärkung der Kapazitäten
Die Kommission sollte sicherstellen, dass die Maßnahmen zum Kapazitätsaufbau, 
deren Finanzierung sowohl auf nationaler als auch auf regionaler Ebene erfolgt, 
dem prioritären Bedarf entsprechen und dass andere abgeschlossene, laufende und 
geplante Hilfen vollständig berücksichtigt und die potenziellen Teilnehmer ange -
messen darüber unterrichtet werden. Im Rahmen des IPA II sollte die Kommission die 
Relevanz der Maßnahmen zum Kapazitätsaufbau genauestens überwachen und die 
Koordinierung zwischen nationalen und regionalen Maßnahmen verbessern.
28 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
43 
Die geprüften Projekte lieferten im Allgemeinen die erwarteten Outputs zum Ka -
pazitätsaufbau. In manchen Fällen wurden diese Outputs jedoch nicht vollständig 
von den Empfängern genutzt oder den nationalen Behörden weiterverfolgt, um die 
Nachhaltigkeit der Ergebnisse sicherzustellen. Daher verringerte sich die Wirksamkeit 
der geprüften Projekte in Bezug auf die Stärkung der Verwaltungskapazitäten insge -
samt, weil sich die potenziellen Verbesserungen, die sich aus ihnen ergeben sollten, 
nicht immer einstellten. Dass IPA-Projekte nicht angemessen genutzt oder weiterver -
folgt wurden, hatte mehrere Gründe, u. a., dass die nationalen Behörden nicht zuver -
lässig geeignetes Personal bereitstellten, die zur Nutzung der Outputs erforderlichen 
Rechtsvorschriften nicht verabschiedeten oder den geschaffenen Institutionen nicht 
die notwendige Unabhängigkeit gewährten (siehe Ziffern 21-24).
44 
Insgesamt stellte der Hof fest, dass bei der Stärkung der Verwaltungskapazitäten in 
Kernbereichen oft deshalb begrenzte Fortschritte erzielt wurden, weil die nationalen 
Behörden bei der Durchführung von Reformen geringen Einsatz zeigten. Bei den 
meisten geprüften Projekten bestand keine eindeutige Anforderung für die nationa -
len Behörden, hinsichtlich der Investitionen des IPA weitere Schritte zu unternehmen 
und einen Nutzen aus ihnen zu ziehen (siehe Ziffern 31-33).
Empfehlung 2 – Verbesserung des Engagements zur Nutzung 
der Outputs und zur Weiterverfolgung der Ergebnisse
Bei der Programmplanung der Heranführungshilfe der EU im Rahmen des IPA II sollte 
die Kommission von den nationalen Behörden verlangen, sich aktiv zur Nutzung der 
Outputs von IPA-Projekten und zur Weiterverfolgung von Ergebnissen zu verpflich -
ten, damit diese eine nachhaltige Wirkung haben. Während der Durchführung von 
aus dem IPA II geförderten Projekten sollte die Kommission die von den nationalen 
Behörden zur Einhaltung dieser Verpflichtungen eingeleiteten Schritte genauestens 
überwachen, damit noch Korrekturmaßnahmen ergriffen werden können, bevor die 
Projekte abgeschlossen werden. Die Kommission sollte bei ihren Entscheidungen 
über die Bereiche, in denen künftig Investitionen in Form von Heranführungshilfe 
vorgenommen werden, berücksichtigen, ob diese Verpflichtungen eingehalten 
wurden.
29 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
45 
Der Hof stellte fest, dass die Kommission zwar die Fortschritte bei der Stärkung der 
Verwaltungskapazitäten begleitet, zu den im Laufe der Zeit erzielten Fortschritten 
des Landes aber unzureichende vergleichbare Informationen zur Verfügung stehen 
(siehe Ziffern 25-28).
Empfehlung 3 – Entwicklung besserer Instrumente, 
um die Fortschritte hinsichtlich verbesserter 
Verwaltungskapazitäten zu messen
Die Kommission sollte
i) bei Erstellung des Berichts 2016 auf der Pilotdarstellung der Daten im Fort -
schrittsbericht 2015 aufbauen sowie auf der Überprüfung der Basisberechnung 
für die Reform der öffentlichen Verwaltung, die im Jahr 2015 durchgeführt wur -
de, und
ii) untersuchen, ob diese Initiativen auf andere relevante Bereiche wie Verkehr und 
Umwelt ausgeweitet werden könnten.
46 
Die Mechanismen für den politischen Dialog funktionierten gut, obwohl in wichtigen 
Bereichen der Reform der öffentlichen Verwaltung, der Bekämpfung der Korruption 
und der Umwelt nur langsam Ergebnisse erzielt werden. Der Kommission stehen für 
Reformen Instrumente zur Verfügung, aber manchmal ist nicht klar – etwa im Falle 
der Klausel zur „allgemeinen Ausgewogenheit“ –, wie diese zur Anwendung kom -
men, wenn neue Gesetze und Institutionen in Kernbereichen wie der Bekämpfung 
der Korruption keine Ergebnisse liefern (siehe Ziffern 34-37).
Empfehlung 4 – Instrumente vollständig nutzen, um zu 
Fortschritten beim Reformprozess beizutragen
Die Kommission sollte die Erzielung von Ergebnissen beim Reformprozess fördern, 
indem sie
i) die ihr im Zuge der Beitrittsverhandlungen zur Unterstützung der Fortschritte 
beim Reformprozess zu Gebote stehenden Instrumente vollständig nutzt,
ii) alle Unklarheiten hinsichtlich der Frage ausräumt, wie auf die „Klausel zur allge -
meinen Ausgewogenheit“ Bezug genommen wird oder wie sie zur Anwendung 
kommt.
30 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
47 
Die Kommission überließ Montenegro die dezentrale Mittelverwaltung von 12 % der 
Mittel aus dem IPA I. Der Hof stellte fest, dass die dezentrale Verwaltung der EU-Mit -
tel ein potenziell nützliches Instrument darstellt, um die Verwaltungskapazitäten 
durch Wissenstransfer zu stärken, was im Rahmen des IPA I nicht vollständig ausge -
schöpft wurde (siehe Ziffern 38-40).
Empfehlung 5 – Nutzung der dezentralen Mittelverwaltung, 
um empfehlenswerte Verwaltungsverfahren zu verbreiten
Sind Beispiele empfehlenswerter Verfahren in den für die dezentrale Mittelverwal -
tung im Rahmen des IPA II geschaffenen operativen Strukturen einmal ermittelt, 
sollte die Kommission die nationalen Behörden darin bestärken, diese Verfahren in 
anderen Verwaltungsbereichen aufzugreifen, etwa um die Übertragung von Ent -
scheidungsbefugnissen auf die geeignete Ebene und die Stärkung der internen 
Kontrollsysteme zu fördern.
Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Karel PINXTEN, Mitglied 
des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 12. Juli 2016 in Luxemburg angenommen.
 Für den Rechnungshof
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Präsident

31
 Anhänge
Schlüsseldaten der Beziehungen zwischen der EU und Montenegro
1999 • 26. Mai – Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess für Länder in Südosteuropa.
2000 • 24. Januar  – Der Rat verabschiedet Verhandlungsrichtlinien für das Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen.
2003 •21. Juni – In Thessaloniki findet das Gipfeltreffen zwischen der EU und den Staaten des Westbalkans statt, auf dem die EU ihre Unterstüt -
zung für die europäische Ausrichtung der Staaten des Westbalkanraums bekräftigt.
2006 • 3. Juni – Das Parlament Montenegros erklärt infolge des Referendums vom 21. Mai die Unabhängigkeit.
2007• 22. Januar – Der Rat beschließt die Europäische Partnerschaft mit Montenegro.
• 15. Oktober  – Unterzeichnung des Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommens (SAA) in Luxemburg.
• 28. Dezember  – Unterzeichnung des Interimsabkommens über Handel und handelsbezogene Fragen.
2008• 1. Januar – Inkrafttreten des Interimsabkommens und der Visaerleichterungen sowie des Rückübernahmeabkommens.
• 15. Dezember  – Montenegro beantragt den EU-Beitritt.
2009 • 19. Dezember  – Gewährung visumfreier Reisen in den Schengen-Raum.
2010• 1. Mai – Das SAA tritt in Kraft.
• 9. November  – Die Kommission empfiehlt, Montenegro den Status eines Bewerberlandes zu verleihen.
• 17 . Dezember  – Der Rat stimmt zu, dass Montenegro den Status eines Bewerberlandes erhält.
2011• 12. Oktober  – Die Kommission empfiehlt die Eröffnung von Beitrittsverhandlungen.
• 9. Dezember – Der Rat leitet den Beitrittsprozess mit Montenegro ein.
2012• 26. Juni  – Der Europäische Rat stimmt der Beurteilung der Kommission zu und eröffnet die Beitrittsverhandlungen.
• 29. Juni  – Die Beitrittsverhandlungen beginnen und bei der Beitrittskonferenz wird der Verhandlungsrahmen beschlossen.
• 18. Dezember  – Eröffnung und vorläufige Schließung des ersten Verhandlungskapitels, Kapitel  25 über Wissenschaft und Forschung.
2013• 15. April  – Eröffnung und vorläufige Schließung des Kapitels  26 über Bildung und Kultur.
• 27 . Juni  – Die Screening-Sitzungen sind abgeschlossen.
•18. Dezember – Eröffnung der Verhandlungen zu Kapitel 5 – Öffentliches Auftragswesen, Kapitel 6 – Gesellschaftsrecht, Kapitel 20 – 
Unternehmens- und Industriepolitik, Kapitel  23 – Justiz und Grundrechte sowie Kapitel  24 – Recht, Freiheit und Sicherheit.
2014• 31. März – Eröffnung des Kapitels 7 – Rechte an geistigem Eigentum und Kapitel 10 – Informationsgesellschaft und Medien.
• 7. Mai – Abschluss des Screening-Prozesses (dem Rat wird der letzte Screening-Bericht vorgelegt).
•24. Juni  – Eröffnung der Verhandlungen zu Kapitel  4 – Freier Kapitalverkehr, Kapitel  31 – Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik 
sowie Kapitel 32 – Finanzkontrolle.
•16. Dezember – Eröffnung der Verhandlungen zu Kapitel 18 – Statistiken, Kapitel 28 – Verbraucher- und Gesundheitsschutz, Kapitel 29 – 
Zollunion sowie Kapitel 33 – Finanz- und Haushaltsbestimmungen.
2015• 30. März  – Eröffnung der Verhandlungen zu Kapitel  16 – Steuerwesen und Kapitel  30 – Außenbeziehungen.
• 22. Juni – Eröffnung der Verhandlungen zu Kapitel 9 – Finanzdienstleistungen und Kapitel 21 – Transeuropäische Netze.
• 21. Dezember  – Eröffnung der Verhandlungen zu Kapitel  14 – Verkehrspolitik und Kapitel  15 – Energie.
Quelle: Europäische Kommission.Anhang I
32 Anhänge 
Geprüfte Projekte
Nr. Projektbezeichnung Vertragsnr.Vertragssumme
(Euro)
Beschaffungswesen
1.Further development and strengthening of the Public Procurement System in Montenegro  (Weiterer 
Aufbau und Stärkung des öffentlichen Beschaffungswesens in Montenegro)205-748 1 080 017
2. Programm zur Unterstützung der Verbesserung des Regierungs- und Verwaltungssystems (SIGMA)253-091
296-874
319-42310 000  000
2 458 035
9 834 337
3.Training in Public Procurement in the Western Balkans and Turkey  (Schulungen im Bereich des öffentli -
chen Beschaffungswesens in den Staaten des Westbalkanraums und der Türkei)248-580 3 962 000
Korruption
4.Support to the implementation of the anti-corruption strategy and action plan  (Unterstützung bei der 
Umsetzung der Strategie zur Korruptionsbekämpfung und des Aktionsplans)297-271 643 419
5. Corruption in local government – zero tolerance!  (Null-Toleranz für Korruption bei örtlichen Behörden) 306-428 211 454
Interne Kontrolle
6.Strengthening the Management and Control Systems for EU Financial Assistance in Montenegro  (Stärkung 
der Verwaltungs- und Kontrollsysteme in Montenegro für die finanzielle Unterstützung der EU)252-719 2 000  000
7.Strengthening the Management of EU funds and General Administrative Procedures  (Stärkung der Verwal -
tung von EU-Mitteln und der allgemeinen Verwaltungsverfahren)327-819 1 261 500
Externe Prüfung
8.Strengthening State Audit Institution (SAI) Montenegro  (Stärkung der Staatlichen Rechnungsprüfungs -
behörde Montenegros)234-548 837 384
9.Audit Quality control in the SAI of Montenegro  (Qualitätskontrolle bei Prüfungen in der Staatlichen 
Rechnungsprüfungsbehörde Montenegros)338-180 236 138
Initiative zum Kapazitätsaufbau
10.Technical assistance to Local Self Government reform  (Technische Hilfe für Reformen zur lokalen 
Selbstverwaltung)229-836 638 950
11.Capacity building and support to local self-government for implementation of municipal development 
grants  (Kapazitätsaufbau und Unterstützung für die lokale Selbstverwaltung zur Umsetzung von 
kommunalen Entwicklungszuschüssen)282-481 1 065 900
ReSPA
12.Running of ReSPA and organisation of ReSPA activities  (Leitung der ReSPA und Veranstaltung von 
ReSPA-Aktivitäten)256-128 2 400  000
13.Running of ReSPA and organisation of ReSPA activities  (Leitung der ReSPA und Veranstaltung von 
ReSPA-Aktivitäten)331-241 3 500  000
Verkehr
14. Technical assistance to the Transport Sector  (Technische Hilfe für den Bereich Verkehr) 233-959 1 160 668
15.Technical assistance for Institutional Development of the Railways Directorate in Montenegro  (Technische 
Hilfe für den institutionellen Aufbau der Eisenbahndirektion in Montenegro)289-223 139 684
16.Reconstruction of part of road Crkvicko Polje-Nikovici  (Wiederaufbau von Teilabschnitten der Straße 
Crkvicko Polje-Nikovici)256-594 789 807
Umwelt
17. Support to Environmental Management  (Unterstützung für das Umweltmanagement) 258-795 912 465
18.Drafting legal documents in the Field of Communal Services and Waste Management  (Entwurf von 
Rechtsdokumenten in den Bereichen kommunale Dienste und Abfallbewirtschaftung)290-255 155 055
19.Improvement of waste management in Danilovgrad  (Verbesserung der Abfallbewirtschaftung in 
Danilovgrad)256-597 983 193
Quelle:  Europäische Kommission.Anhang II
33 Antworten der  
Kommission
Zusammenfassung
VIII
Die Kommission weist darauf hin, dass der politische Dialog lediglich Reformen fördern kann und dass die Verantwortung 
für den Reformprozess bei den nationalen Behörden liegt.
Darüber hinaus unterstreicht die Kommission, wie wichtig es ist, den Schwerpunkt bei diesen Reformprozessen nicht auf 
die Schnelligkeit, sondern auf die Qualität zu legen.
Die Kommission vertritt die Ansicht, dass die Anwendung der Klausel zur Ausgewogenheit im Verhandlungsrahmen aus -
reichend definiert wurde.
Der Einsatz von Instrumenten zur Verwaltung des Beitrittsprozesses, einschließlich der Klausel zur allgemeinen Ausgewo -
genheit, basiert auf einer umfassenden Beurteilung bestehender Schwachstellen und dem Ausmaß, in dem das Land die 
erwarteten Fortschritte macht.
Bemerkungen
Kasten 2 – Beispiele für eine mangelhafte Koordinierung zwischen IPA-Projekten
Projekte 1, 2 und 3
Die Kommission weist darauf hin, dass es angesichts des begrenzten Verwaltungsapparats von Montenegro und der 
Tatsache, dass sich der Aufbau des öffentlichen Beschaffungswesens dort in einem frühen Stadium befindet, bei den 
verschiedenen Schulungen zu einigen unvermeidbaren Überschneidungen gekommen ist.
Projekte 12 und 13
Die Kommission unterstreicht, dass es der Regional School of Public Administration (ReSPA), der regionalen Hochschule 
für öffentliche Verwaltung, gelungen ist, sich im letzten Abschnitt des Prüfungszeitraums von einer Schulungseinrichtung 
in ein regionales Drehkreuz zu entwickeln, das über vergleichende Studien und regionale Forschung, Peer-Reviews, Som -
merkurse, Seminare im Land, Mobilitätsprogramme und Studienbesuche, thematische Netzwerke usw. zum politischen 
Dialog beiträgt. Vor diesem Hintergrund hat Montenegro von den Begegnungen der Regierungsvertreter auf verschie -
denen Veranstaltungen, die seitens der ReSPA organisiert wurden, sowie von der Durchführung vergleichender Studien 
profitiert.
Seit 2013 verfolgt die Organisation einen strategischeren Ansatz auf höherer Ebene, der nur auf höhere Bedienstete und 
Entscheidungsträger ausgerichtet ist.
Kasten 3 – Beispiele für Outputs, die von den Begünstigten nicht vollständig genutzt 
wurden
Projekt 4
Die Kommission weist darauf hin, dass die Korruptionsbekämpfungsbehörde (Anti-Corruption Agency, ACA) am 1. Januar 
2016 ins Leben gerufen wurde. Die Agentur nutzt derzeit die Plattform des IT-Tools zum Integritätsrisikomanagement 
(Integrity Risk Manager – IRM) als Grundlage für die Entwicklung eines neuen IT-Systems, da alle Module des IT-Systems, 
einschließlich des Moduls für Integritätspläne, nach einheitlichen Standards entwickelt werden müssen.
Antworten der Kommission 34
Projekt 19
Die Kommission betont, dass einige Wertstofftonnen als Bestand geführt werden, um die sich in Nutzung befindlichen 
Tonnen möglicherweise ersetzen zu können, da ein laufender Bestand ungebrauchter Tonnen erforderlich ist.
Kasten 4 – Beispiele für Outputs, die von den nationalen Behörden nicht weiterverfolgt 
wurden
Projekt 14 – erfolgreich beigetragen
Die Kommission unterstreicht, dass Verzögerungen bei der Umsetzung der Vereinbarung über den gemeinsamen euro -
päischen Luftverkehrsraum (ECAA) auch auf die verspätete Ratifizierung durch einige EU-Mitgliedstaaten zurückzuführen 
sind (im Jahr 2006 unterzeichnet und bis heute noch nicht in Kraft). Im Großen und Ganzen ist der Stand der Vorbereitun -
gen in diesem Bereich von der Kommission sehr positiv aufgenommen worden. Beim letzten ECAA-Prüfungsbesuch im 
Oktober 2015 ist man zu dem Schluss gekommen, dass Montenegro die Anforderungen der ersten Phase der ECAA-Ver -
einbarung erfüllt.
28
Die Kommission weist darauf hin, dass für die Bereiche Verkehr und Umwelt die neue Berichterstattungsmethode ab 2016 
verwendet werden wird.
37
Die Kommission vertritt die Ansicht, dass die Anwendung der Klausel zur Ausgewogenheit im Verhandlungsrahmen aus -
reichend definiert wurde.
Die Anwendung der Klausel zur allgemeinen Ausgewogenheit basiert auf einer umfassenden Beurteilung bestehender 
Schwachstellen und dem Ausmaß, in dem das Land die erwarteten Fortschritte macht. Im Falle der Klausel zur allgemei -
nen Ausgewogenheit sind die 2014 aufgetretenen Probleme behoben worden, nachdem die Kommission die Behörden 
von Montenegro auf das Bestehen dieser Klausel aufmerksam gemacht hat.
Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Empfehlung 1 – Bessere Koordinierung der Maßnahmen zur Stärkung der Kapazitäten
Die Kommission akzeptiert Empfehlung 1.
Empfehlung 2 – Verbesserung des Engagements zur Nutzung der Outputs und zur 
Weiterverfolgung der Ergebnisse
Die Kommission akzeptiert Empfehlung 2.
45
Alle Berichte zeigen, dass Jahr für Jahr Fortschritte gemacht wurden. Die Zusammenführung verschiedener Folgeberichte 
hat Vergleiche über längere Zeiträume gestattet. Mit der Einführung der neuen Berichterstattungsmethode im Jahr 2015 
und dem verstärkten Fokus auf die Bereitschaft, zusätzlich zum Fortschritt im Vorjahr, werden Vergleiche über längere 
Zeiträume in den entsprechenden Bereichen noch einfacher.
Antworten der Kommission 35
Empfehlung 3 – Entwicklung besserer Instrumente, um die Fortschritte in Richtung 
verbesserter Verwaltungskapazitäten zu messen
Die Kommission akzeptiert Empfehlung 3.
Die Kommission wird ihre neue Berichterstattungsmethode 2016 fortsetzen und auf zusätzliche Bereiche ausweiten. Dies 
wird die Vergleichbarkeit zwischen den Ländern und auch im Zeitablauf in den entsprechenden Bereichen verbessern. 
Für die Bereiche Verkehr und Umwelt findet ab 2016 die Berichterstattungsmethode Anwendung.
Die Beurteilung auf der Grundlage dieser neuen Methode bleibt, trotz der Berücksichtigung quantitativer Elemente, in 
erster Linie qualitativ. Dies ist notwendig, um ein realistisches Bild aller Elemente zu bieten, die für die Beurteilung der 
Situation in einem bestimmten Bereich notwendig sind.
46
Die Kommission weist darauf hin, dass der politische Dialog lediglich Reformen fördern kann und dass die Verantwortung 
für den Reformprozess bei den nationalen Behörden liegt.
Darüber hinaus unterstreicht die Kommission, wie wichtig es ist, den Schwerpunkt bei diesen Reformprozessen nicht auf 
die Schnelligkeit, sondern auf die Qualität zu legen.
Die Kommission vertritt die Ansicht, dass die Anwendung der Klausel zur Ausgewogenheit im Verhandlungsrahmen aus -
reichend definiert wurde.
Der Einsatz von Instrumenten zur Verwaltung des Beitrittsprozesses, einschließlich der Klausel zur allgemeinen Ausgewo -
genheit, basiert auf einer umfassenden Beurteilung bestehender Schwachstellen und dem Ausmaß, in dem das Land die 
erwarteten Fortschritte macht.
Empfehlung 4 – Anreizgebende Maßnahmen besser nutzen, um zu Fortschritten bei 
Reformen beizutragen
Die Kommission akzeptiert teilweise die Empfehlung 4.
i. Die Kommission stimmt mit dem Hof darin überein, dass die Nutzung aller zur Verfügung stehenden politischen Ins -
trumente für den Beitrittsprozess wichtig ist. Nach Ansicht der Kommission ist dies bereits der Fall; sie ist jedoch glei -
chermaßen auch der Glaubwürdigkeit des Prozesses verpflichtet und fordert in Bezug auf die Reformen Qualität vor 
Schnelligkeit. In diesem Zusammenhang gilt es zu unterstreichen, dass insbesondere die Schnelligkeit der Umsetzung 
der Reformen in den Händen der Behörden von Montenegro liegt.
ii. Die Kommission vertritt die Ansicht, dass sie bei ihrer Bezugnahme oder der Anwendung der Klausel zur Ausgewogenheit 
Transparenz gezeigt hat.
 Der Verhandlungsrahmen, dem dieser zwischenstaatliche Prozess unterliegt, zeigt die Bedingungen (siehe unten), unter 
denen die Klausel zur allgemeinen Ausgewogenheit angewandt werden kann, klar auf. Es ist wichtig zu unterstreichen, 
dass die Mitgliedstaaten über die Anwendung der Klausel zur Ausgewogenheit auf Vorschlag der Kommission entschei -
den. Der Verhandlungsrahmen führt auch an, dass die Klausel zur Ausgewogenheit nach Ausschöpfung aller sonstigen 
verfügbaren Maßnahmen Anwendung finden sollte. Die Kommission kann diesen Teil der Empfehlung folglich nicht 
akzeptieren.
Antworten der Kommission 36
 Im Wortlaut des Verhandlungsrahmens heißt es diesbezüglich: „Im Rahmen des Fortschritts der Verhandlungen über 
die Kapitel sollte eine allgemeine Ausgewogenheit gewährleistet werden. Angesichts der Verbindung zwischen den 
Kapiteln ,Justiz und Grundrechte‘ und ,Justiz, Freiheit und Sicherheit‘ und den Werten, auf denen die Union begründet 
ist, sowie deren Bedeutung für die allgemeine Anwendung des Acquis, sollte der Fortschritt in Bezug auf diese Kapitel 
erheblich hinter dem Fortschritt der Gesamtverhandlungen liegen, und nach Ausschöpfung aller sonstigen verfügbaren 
Maßnahmen wird die Kommission auf eigene Initiative oder nach Aufforderung eines Drittels der Mitgliedstaaten den 
Vorschlag unterbreiten, ihre Empfehlungen, andere Verhandlungskapitel zu eröffnen und/oder zu schließen, zurückzu -
halten und die damit in Zusammenhang stehenden Vorbereitungsarbeiten entsprechend anzupassen, bis diese Unaus -
gewogenheit behoben ist. Der Rat wird über einen solchen Vorschlag und die Umstände, unter denen die ergriffenen 
Maßnahmen aufgehoben werden, mit qualifizierter Mehrheit entscheiden. Die Mitgliedstaaten werden im Rahmen der 
Regierungskonferenz entsprechend dem Beschluss des Rates handeln, unbeschadet des allgemeinen Erfordernisses der 
Einstimmigkeit in der Regierungskonferenz.“
Empfehlung 5 – Nutzung der dezentralen Mittelverwaltung, um bewährte 
Verwaltungsverfahren zu verbreiten
Die Kommission akzeptiert Empfehlung 5.
Kostenlose Veröﬀentlichungen:
  Einzelexemplar:  
über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  mehrere Exemplare/Poster/Karten:  
bei den Vertretungen der Europäischen Union (http://ec.europa.eu/represent_de.htm),  
bei den Delegationen in Ländern außerhalb der Europäischen Union  
(http://eeas.europa.eu/delegations/index_de.htm),  
über den Dienst Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_de.htm)  
oder unter der gebührenfreien Rufnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (*).
(*)  Sie erhalten die bereitgestellten Informationen kostenlos, und in den meisten Fällen entstehen auch keine  
Gesprächsgebühren (außer bei bestimmten Telefonanbietern sowie für Gespräche aus Telefonzellen oder Hotels).
Kostenp/f_lichtige Veröﬀentlichungen: über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WO ERHALTE ICH EU-VERÖFFENTLICHUNGEN?
Verfahrensschritt Datum
Annahme des Prüfungsplans/Prüfungsbeginn 27.1. 2015
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (oder eine andere 
geprüfte Stelle)23.5.2016
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens 12.7. 2016
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (oder einer anderen geprüften 
Stelle) in allen Sprachen28.7.2016
In diesem Bericht untersucht der Hof, ob die Kommission 
durch die Unterst ützung Montenegros einen wirksamen 
Beitrag zur Stärkung der Verwaltungskapazitäten des 
Landes geleistet hat, um es auf einen EU-Beitritt 
vorzubereiten. Der Hof gelangt zu dem Schluss, dass die 
Heranf ührungshilfe der EU trotz des schleppenden 
Fortschritts, der in mehreren Kernbereichen festgestellt 
wurde, im gepr üften Zeitraum (2007-2013) zur Stärkung 
der Verwaltungskapazitäten in Montenegro beigetragen 
hat. Auch wenn die finanzielle und nichtfinanzielle 
Unterst ützung der EU wichtigen Erfordernissen des 
Kapazitätsaufbaus entsprach, stellte der Hof in einigen 
Fällen fest, dass wegen des geringen Engagements der 
nationalen Behörden f ür den Reformprozess Outputs nicht 
genutzt wurden und die geplante Wirkung nicht erzielt 
wurde. Der Hof unterbreitet der Kommission 
Empfehlungen, wie gezielt vorgegangen werden könnte, 
um die Ergebnisse zu verbessern.
EUROPÄISCHER
RECHNUNGSHOF