1.Einleitung

Europa ist zunehmend mit den dramatischen Konsequenzen unvorhersehbarer extremer Wetterereignisse und Erdbeben konfrontiert wie dem Verlust von Menschenleben sowie Schäden an Eigentum und Kulturgütern. Dies hat zu tragischen Folgen für die Menschen und ihre Existenzgrundlagen geführt. Die europäischen Nationen haben eine Europäische Union (EU) gegründet, um ihr gemeinsames Wohl zu fördern und Widrigkeiten gemeinsam anzugehen, sodass jede von ihnen durch Einheit und Solidarität stärker werden kann. Ein Europa, das schützen will, muss über die Mittel verfügen, entschlossen handeln zu können.

Die Auswirkungen von Wetterextremen in Europa und weltweit werden durch den Klimawandel noch verstärkt. Die einschlägigen Trends zeigen, wie der Klimawandel zu einer Erhöhung der Intensität von Waldbränden und zu einer längeren Waldbrandsaison in Südeuropa, zur Ausdehnung brandgefährdeter Gebiete nach Norden und zu mehr Stürmen und einem erhöhten Hochwasserrisiko beiträgt. Seit 1980 hat die EU neben dem Verlust von Menschenleben finanzielle Verluste von mehr als 360 Mrd. EUR durch extreme Wetter- und Klimaereignisse erlitten. Gleichzeitig verstärken extreme Ereignisse wie Waldbrände durch Treibhausgasemissionen auch den Klimawandel.

2017 war von einer Vielfalt von Katastrophen gekennzeichnet. In Europa kamen in diesem Jahr insgesamt mehr als 200 Menschen durch Naturkatastrophen ums Leben . In jüngster Zeit hatten tropische Wirbelstürme erhebliche Auswirkungen auf die EU-Gebiete in äußerster Randlage und die überseeischen Länder und Gebiete der EU in der Karibik. Der Hurrikan Ophelia verursachte Sturzfluten in Irland und im Vereinigten Königreich und betraf weite Teile von Nordwesteuropa. Zu Beginn des letzten Sommers kam es in Mitteleuropa nach starken Hitzewellen zu schweren tödlichen Stürmen.

Vor allem aber brach 2017 eine Reihe verheerender Waldbrände aus. Dabei wurde über eine Million Hektar Wald vernichtet, fast dreimal so viel wie im Fünfjahresdurchschnitt der EU, und die Hälfte davon allein in Portugal. Dies entspricht einer Fläche, die viermal so groß ist wie Luxemburg oder mehr als zehnmal so groß wie Berlin. Viele Menschen haben dabei auf tragische Weise ihr Leben verloren. Allein in Portugal starben zwischen Juni und Oktober mehr als 100 Menschen. Die Brände führten zu erheblichen Sachschäden und hatten gravierende Auswirkungen auf die Wirtschaft, einschließlich Netzinfrastrukturen, Handel und Industrie sowie Land- und Forstwirtschaft. Allein in Portugal wird der direkte wirtschaftliche Schaden, der durch Waldbrände im Zeitraum Juni und September entstanden ist, auf fast 600 Mio. EUR geschätzt; dies entspricht 0,34 % des portugiesischen Bruttonationaleinkommens. Auch in neuen Regionen treten zunehmend Waldbrände auf, wie 2017 in Teilen Irlands und in Grönland.

Darüber hinaus wurden in den vergangenen beiden Jahren erhebliche Schäden durch Erdbeben verursacht. Auf das schwere Erdbeben im August 2016 in Mittelitalien folgten innerhalb der nächsten Monate drei weitere große Beben. Den Angaben zufolge starben dabei 290 Menschen; in den Regionen Umbrien, Latium und Marken wurden Städte und Kulturgüter zerstört und die Wirtschaftstätigkeit stark in Mitleidenschaft gezogen. Im vergangenen Sommer wurden die griechische Insel Kos und die benachbarte Türkei von einem Erdbeben heimgesucht, das eine Reihe von Todesopfern sowie Hunderte von Verletzten zur Folge hatte und zu schweren Störungen der massiv vom Tourismus abhängigen Wirtschaft führte.

Neben diesen Umweltkatastrophen forderten Terroranschläge in Europa zahlreiche Opfer, von denen viele komplexe Verbrennungen erlitten, die schnellstens behandelt werden mussten. Die Viren Ebola und Zika haben das Risiko von Epidemien und anderen gesundheitlichen Notlagen deutlich vor Augen geführt.

Doch nicht nur Europa ist betroffen. Auch weltweit zeichnet sich eine ähnliche Verschlimmerung der Ereignisse ab: In Kalifornien kam es dieses Jahr zu äußerst heftigen Waldbränden, bei denen über 200 000 Hektar verbrannten; das ist doppelt so viel wie der nationale Fünfjahresdurchschnitt . Brasilien dürfte noch nie so viele Waldbrände erlebet haben wie 2017 , und in Chile wurde zwischen Juli 2016 und Februar 2017 mehr als eine halbe Million Hektar Fläche durch Waldbrände zerstört – bei deren Bekämpfung die Europäische Union aktive Unterstützung leistete . 2017 kam es außerdem zu einer Reihe katastrophaler Überschwemmungen in Afrika und Asien sowie zu verheerenden Erdbeben weltweit, teils mit tödlichen Stößen wie in Mexiko, wo im September mehr als 270 Menschen ums Leben kamen, Dutzende von Gebäuden einstürzten und Hunderte von historischen Gebäuden beschädigt wurden. Das Erdbeben in der Grenzregion zwischen Irak und Iran am 12. November forderte mindestens 420 Todesopfer und mehr als 7 000 Verletzte; außerdem wurden Tausende von Häusern sowie Kulturgüter beschädigt und die Grundversorgung mit Wasser und Energie und Dienstleistungen wurde stark beeinträchtigt. Auch Chile und die Türkei waren in diesem Jahr von Erdbeben betroffen.

Da neue Herausforderungen neue Vorgehensweisen erfordern, wird in dieser Mitteilung dargelegt, wie die EU die unabdingbare Aufgabe meistern kann, ihre Bürger vor solchen Katastrophen besser zu schützen. In der Mitteilung wird erläutert, wie durch ein ehrgeizigeres und umfassenderes Konzept die Größe der EU für eine effizientere und wirksamere Reaktion genutzt werden und gleichzeitig sichergestellt werden kann, dass die Mitgliedstaaten alle ihnen zur Verfügung stehenden Instrumente zur Katastrophenprävention, -vorsorge und -bewältigung einsetzen.

2. Bisheriges Vorgehen der EU

Das Katastrophenschutzverfahren der Union kann von den Mitgliedstaaten und Drittländern aktiviert werden, wenn eine Katastrophe eintritt, für deren Bewältigung ihre nationalen Kapazitäten nicht ausreichen. Es handelt sich um ein freiwilliges System, bei dem ein Mitgliedstaat oder Drittland über das Zentrum der Europäischen Kommission für die Koordination von Notfallmaßnahmen Unterstützung beantragen kann und andere Mitgliedstaaten entscheiden können, ob sie Hilfe anbieten wollen. Um für eine gewisse Planbarkeit zu sorgen, wurde ein „freiwilliger Pool von Einsatzmitteln“ geschaffen. Die Mitgliedstaaten stellen zwar Einsatzmittel bereit, die von der Kommission angefordert werden können, sind jedoch nicht verpflichtet, Hilfe anzubieten. Häufig sind sie dazu auch nicht in der Lage, insbesondere wenn mehrere von ihnen gleichzeitig mit ähnlichen Katastrophen konfrontiert sind.

In den letzten Jahren wurden die Mitgliedstaaten durch klimatische und andere Phänomene in ihrer Fähigkeit beeinträchtigt, einander zu helfen, da sie häufig an die Grenzen ihrer Kapazitäten stießen.

Gleichzeitig bestehen für die Mitgliedstaaten nur äußerst geringe Anreize, über das Katastrophenschutzverfahren der Union Unterstützung anzubieten, da aus dem EU-Haushalt lediglich ein Teil der Transportkosten finanziert wird. Allerdings ist der Transport bei den meisten Einsätzen nicht die teuerste Komponente: Die operativen Kosten liegen wesentlich höher. Beispielsweise entsprechen die Kosten für die Beförderung eines großen mobilen Lazaretts nur einem Bruchteil der Kosten für seinen Betrieb, die sich auf rund 6 Mio. EUR pro Monat belaufen. Ebenso ist der Flug eines Flugzeugs von Frankreich nach Portugal günstig im Vergleich zu den Kosten, die sein mehrtägiger Einsatz vor Ort verursacht. Die Kosten für den Einsatz dieser Mittel werden nicht aus dem EU-Haushalt finanziert.

Dies hat zur Folge, dass das Katastrophenschutzverfahren der Union häufig nicht die erwarteten Ergebnisse erbringt. So wurde 2017 nur bei 10 von 17 Anträgen im Zusammenhang mit Waldbränden auch tatsächlich Unterstützung geleistet. Gelegentlich erfolgte die Reaktion nicht schnell genug. Sie wurde außerdem dadurch beeinträchtigt, dass in einigen betroffenen Mitgliedstaaten Löschflugzeuge und die Gesamtflotte nur begrenzt zur Verfügung standen, entweder zahlenmäßig oder im Hinblick auf den Einsatzzeitraum. Die begrenzte Anzahl von Löschflugzeugen ist vor allem darauf zurückzuführen, dass dieser Flugzeugtyp aufgrund seiner Besonderheiten und seiner hohen Herstellungskosten auf dem Markt nicht ohne Weiteres verfügbar ist. Diese Umstände hatten erhebliche Auswirkungen auf die Wirksamkeit der für eine koordinierte europäische Reaktion bereitgehaltenen Kapazitäten und belegten, dass auf EU-Ebene nicht genügend Mittel vorhanden sind. Sie haben außerdem gezeigt, dass derzeit die Anreize zu gering sind, um eine starke europäische Katastrophenschutzkapazität aufzubauen und sie für die Katastrophenbewältigung in anderen Mitgliedstaaten zu nutzen. Insgesamt haben die zahlreichen Katastrophen dieses Jahr deutlich gemacht, dass die Grenzen der derzeitigen Struktur und Funktionsweise des Katastrophenschutzverfahrens der Union erreicht sind.

Gleichzeitig liegt auf der Hand, dass die potenziellen Auswirkungen von Katastrophen durch wirksame Prävention vermindert werden können: So lässt sich die erhebliche Verringerung der wirtschaftlichen Folgen der schweren Überschwemmungen in Mitteleuropa im Jahr 2013 im Vergleich zu denjenigen von 2002 teilweise durch die wirksamen Hochwasserschutz- und Risikopräventionsmaßnahmen erklären, die seit 2002 eingeführt wurden.

Die bisherigen Erfahrungen haben zu wichtigen Erkenntnissen geführt:

1. Im Falle vielfältiger oder wiederholt auftretender extremer Ereignisse wie im Jahr 2017 werden zusätzliche Kapazitäten benötigt. Diese müssen so effizient wie möglich genutzt werden.

2. Ein funktionierender Solidaritätsmechanismus muss mit soliden Anreizen verbunden sein, die die gemeinsame Nutzung von Einsatzmitteln über Grenzen hinweg fördern.