Sonderbericht Nr. 1/2004

über die Verwaltung indirekter FTE-Aktionen des 5. Rahmenprogramms (5. RP) für Forschung und technologische Entwicklung (1998-2002) zusammen mit den Antworten der Kommission

(gemäß Artikel 248 Absatz 4 zweiter Unterabsatz des EG-Vertrags)

(2004/C 99/01)

INHALT

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ZUSAMMENFASSUNG

I. Das 5. Rahmenprogramm der Europäischen Gemeinschaft (EG) für Tätigkeiten im Bereich der Forschung, technologischen Entwicklung und Demonstration (5. RP) wurde vom Europäischen Parlament und Rat im Dezember 1998 verabschiedet und mit insgesamt 13700 Millionen Euro ausgestattet. Die für die sieben thematischen und horizontalen Programme bis 2002 jährlich bereitgestellten Mittel entsprechen rund einem Viertel der projektgebundenen öffentlichen Forschungsförderung in der Europäischen Union (Ziffern 1-5).

II. Aus dem 5. RP finanzierte Forschungsaktivitäten werden im Wege von Verträgen mit Dritten durchgeführt und aus dem Gemeinschaftshaushalt kofinanziert. Sowohl die Durchführungsverordnung als auch die Musterverträge wurden spät verabschiedet. Durch die Vielzahl unterschiedlicher Musterverträge wurde die Vertragsverwaltung unnötig zusätzlich erschwert (Ziffern 9-20).

III. Finanzbeiträge aus dem Gemeinschaftshaushalt werden in Form einer Erstattung der tatsächlich entstandenen und ordnungsgemäß begründeten Kosten gewährt. Die komplexe Regelung für die Festsetzung der finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft hindert die Kommission an einer wirksamen Verwaltung der finanziellen und administrativen Aspekte und bedeutet für die Teilnehmer eine unnötige Erschwernis. Das im 5. RP im Hinblick auf eine Vereinfachung eingeführte Pauschalsatz-Kostenerstattungssystem stellte für die Teilnehmer einen Anreiz dar, sich einem für sie vorteilhafteren Zuschussmechanismus zuzuwenden (Ziffern 21-35).

IV. Ein im Einklang mit früheren Empfehlungen des Hofes abgefasster Vorschlag der Kommission zur Vereinfachung der Abrechnungsmodelle für das 6. RP (2000-2006) wurde vom Rat und Parlament abgelehnt. Die anschließend vom Rat und Europäischen Parlament verabschiedeten Regelungen für die Festsetzung des Finanzbeitrags der Gemeinschaft tragen den Bedenken des Hofes nur teilweise Rechnung. Der Hof begrüßt die Einführung sichtbarer und abschreckender Sanktionen wie auch die für das 6. RP geltende Verpflichtung zur Vorlage von Kostennachweisen, die von einem externen Prüfer bescheinigt werden (Ziffern 36-45).

V. Die sieben spezifischen Programme des 5. RP unterliegen der gemeinsamen Verwaltung von fünf Generaldirektionen. Die Aufsplitterung von Programmen führt zu einer Verwässerung der Zuständigkeiten, zu Funktionsüberschneidungen und zu einem verstärkten Koordinierungs- und Konsultationsbedarf. Darüber hinaus spiegelt sich die Grundkonzeption von Programmen, die sich aus Leitaktionen zusammensetzen, in der Organisationsstruktur der Kommission nicht angemessen wider (Ziffern 46-57).

VI. Das 5. RP litt in der Anfangsphase unter erheblichen organisatorischen Problemen und Verzögerungen, die mit der späten Annahme des Beschlusses durch Rat und Parlament ihren Anfang nahmen. Bedingt durch rechtliche Anforderungen, die internen Vorschriften und bestimmte Verwaltungsabläufe der Kommission vergingen vom Eingang der Vorschläge bis zur Unterzeichnung eines Vertrags über indirekte FTE-Aktionen durch die Kommission zwischen acht und neun Monate. Die Kommission hatte weiterhin Schwierigkeiten, Mitarbeiter mit dem gewünschten Anforderungsprofil einzustellen, sowie Probleme bei der Einstellung von Beamten. Ende 2001 waren rund 2000 Mitarbeiter mit Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem 5. RP befasst, etwa ein Drittel davon mit dem Vorschlags-, Vertrags- und Projektmanagement bei indirekten FTE-Aktionen. Im Durchschnitt blieben pro Jahr lediglich vier bis fünf Arbeitstage für die wissenschaftliche Begleitung der einzelnen indirekten FTE-Aktionen. Die Verfahren und Verwaltungsabläufe zur Auswahl indirekter FTE-Aktionen verbunden mit dem in den Musterverträgen festgelegten periodischen Charakter der Vorlage der Projektleistungen führte zu einer unausgewogenen Arbeitsbelastung auf Kommissionsebene. Die daraus resultierenden Engpässe waren einem wirksamen Funktionieren des Managementsystems nicht förderlich und trugen überdies zu Verzögerungen bei der Verwaltung und Mängeln in den internen Kontrollen bei (Ziffern 58-77).

VII. Der Rat setzte in seinen Entscheidungen über die spezifischen Programme Obergrenzen für die Verwaltungsausgaben fest (zwischen 6,5 % und 9,8 % der Gesamtausgaben für jedes spezifische Programm). Diese Obergrenzen wurden bei allen Programmen eingehalten. Eine alternative Berechnungsmethode, bei der die Ausgaben für indirekte FTE-Aktionen am gesamten Haushaltsvolumen gemessen werden, ergibt einen Betrag von 837,4 Millionen Euro (6,4 % der Gesamtausgaben für das 5. RP), der bezogen auf den Planungszeitraum für das 5. RP für die Verwaltung der FTE-Rahmenprogramme angefallen ist. Die Kommission überwacht ihre Mittelzuweisungen anhand des Systems für maßnahmenbezogene Budgetierung (ABB - Activity Based Budgeting). Dies ist - sowohl aus Gründen der Methodik als auch wegen der Umsetzung des Systems für maßnahmenbezogene Budgetierung durch die Kommission - nicht der optimale Weg zur Ermittlung der Betriebskosten von FTE-Rahmenprogrammen (Ziffern 78-81).

VIII. Die Kommission entwickelte kein gemeinsames oder integriertes IT-System, obwohl alle mit der Durchführung indirekter FTE-Aktionen befassten Dienststellen im Wesentlichen dasselbe Managementsystem anwenden. Die von der Kommission für das Vorschlags-, Vertrags- und Projektmanagement eingerichteten IT-Systeme waren nicht zweckmäßig, nicht zuletzt wegen ungenügender Investitionen. Gegen Ende der Laufzeit des 5. RP waren zwar Verbesserungen festzustellen, doch traten in den meisten Generaldirektionen nach wie vor technische und operationelle Probleme auf (Ziffern 82-86).

IX. Die FTE-Rahmenprogramme sind auf der Grundlage gemeinsamer Grundsätze und Verfahren durchzuführen. Mit der Verwaltungsreform der Kommission wird hingegen eine Dezentralisierung und Aufwertung der Dienststellen bezweckt. Die Widersprüchlichkeit dieser beiden Ansätze ist Ursache zahlreicher Probleme der Generaldirektionen bei der gemeinsamen Verwaltung des 5. RP. Aufgrund der komplexen Interventionsmechanismen und Regeln für die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft ist eine wirksame Koordinierung innerhalb des Rahmenprogramms von umso größerer Bedeutung. Überprüfungen der wichtigsten Kontrollen in einer Stichprobe von Verträgen über indirekte FTE-Aktionen ließen erkennen, dass nicht alle Kontrollen wirksam durchgeführt worden waren. Ferner wurde festgestellt, dass diverse Kontrollen fehlten. Generell bestanden in Bezug auf das Kontrollniveau erhebliche Diskrepanzen zwischen den verschiedenen an der Verwaltung des 5. RP beteiligten Generaldirektionen (Ziffern 87-95).

X. Die Prüfung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit von Zahlungen aufgrund von Kostenerstattungsanträgen für indirekte FTE-Aktionen des 5. RP auf Empfängerebene ergab eine erhebliche Fehlerinzidenz, die in erster Linie auf überhöhte Kostenangaben der Zuwendungsempfänger zurückzuführen war. Gemessen an Prüfungsarbeiten im Zusammenhang mit früheren Rahmenprogrammen war insgesamt keine Verbesserung festzustellen (Ziffern 96-100).

XI. Die Management-Informationssysteme und das Berichtswesen für die Direktoren und (stellvertretenden) Generaldirektoren sind nach wie vor verbesserungsbedürftig. Keine der fünf für Forschungsangelegenheiten zuständigen Generaldirektionen verfügte über Verfahren oder Vorgangsweisen, um für das Management bestimmte Informationen rechtzeitig aufzuarbeiten oder in einheitlicher Form zugänglich zu machen. Die für das Management bestimmten Berichte über die Rahmenprogramme erfuellten 2002 die in den Normen für die interne Kontrolle der Kommission festgelegten Vorgaben noch nicht vollauf (Ziffern 101-110).

EINLEITUNG

Das 5. RP umfasst vier thematische und drei horizontale Programme

1. Das 5. Rahmenprogramm im Bereich der Forschung, technologischen Entwicklung und Demonstration (5. RP) wurde mit Beschluss Nr. 182/1999/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Dezember 1998 für den Zeitraum 1998-2002 verabschiedet(1).

2. Das 5. RP setzt sich aus sieben Programmen zusammen, die alle am 25. Januar 1999(2) vom Rat verabschiedet wurden. Es umfasst die folgenden vier thematischen Programme:

- "Lebensqualität und Management lebender Ressourcen" (QoL - Quality of life and management of living resources),

- "Benutzerfreundliche Informationsgesellschaft" (IST - User - friendly information society),

- "Wettbewerbsorientiertes und nachhaltiges Wachstum" (Growth - Competitive and sustainable growth),

- "Energie, Umwelt und nachhaltige Entwicklung" (EESD - Preserving the ecosystem - Environment, Energy and sustainable development): Umwelt (EESD-ENV.) und EESD - nicht nukleare Energie (EESD-NNE);

sowie drei horizontale Programme für Tätigkeiten in allen Forschungsbereichen:

- "Sicherung der internationalen Stellung der Gemeinschaftsforschung" (INCO - Confirming the International role of Community research),

- "Förderung der Innovation und der Einbeziehung von kleinen und mittleren Unternehmen" (SME - Promotion of innovation and encouragement of small and medium sized enterprises participation),

- "Ausbau des Potenzials an Humanressourcen in der Forschung und Verbesserung der sozio-ökonomischen Wissensgrundlage" (IHP - Improving the human research potential and the socio-economic knowledge base).

3. Zu den aus Mitteln des 5. RP finanzierten Forschungstätigkeiten zählen:

- indirekte Aktionen innerhalb der thematischen und horizontalen Programme, die im Wege von Verträgen mit Dritten ausgeführt und aus dem Gemeinschaftshaushalt kofinanziert werden;

- direkte Aktionen, die zur Gänze aus dem Gemeinschaftshaushalt finanziert und von der Gemeinsamen Forschungsstelle der Kommission durchgeführt werden.

Das 5. Rahmenprogramm der Europäischen Gemeinschaft (EG) wird von fünf Generaldirektionen gemeinsam verwaltet: Forschung, Informationsgesellschaft, Energie und Verkehr, Unternehmen sowie Fischerei.

Wachsende Bedeutung der europäischen Forschungspolitik unter dem Gesichtspunkt des Gemeinschaftshaushalts

4. Die Forschungspolitik der Gemeinschaft wird seit den frühen achtziger Jahren im Wege von Rahmenprogrammen durchgeführt. Die wachsende Bedeutung dieser Programme kommt in den aufeinander folgenden Mittelzuweisungen zum Ausdruck: Mit einer Mittelausstattung von insgesamt 14960 Millionen Euro wurden für das 5. RP 13 % mehr Haushaltsmittel bereitgestellt als für das vorangehende 4. RP (1994-1998). Von den insgesamt verfügbaren Haushaltsmitteln wurden 13700 Millionen Euro dem EG-Rahmenprogramm zugewiesen, 12961 Millionen Euro (95 %) davon waren für indirekte FTE-Aktionen zweckgebunden (siehe Anhang 1)(3). Ende 2002 waren 99 % der für das 5. RP verfügbaren Verpflichtungsermächtigungen in Anspruch genommen (siehe Anhang 2A). Die Mittelausstattung für das 6. RP, das den Zeitraum 2002-2006 abdeckt, wurde noch einmal um 17 % aufgestockt.

5. Die Mittelausstattung des 5. RP entspricht lediglich 6 % der nationalen FTE-Ausgaben für zivile Zwecke in den 15 Mitgliedstaaten der Europäischen Union in Höhe von jährlich 61809 Millionen Euro. Bleiben die institutionellen Fördermittel jedoch unberücksichtigt, dann macht der Etat für indirekte FTE-Aktionen des 5. RP etwa ein Viertel der von der öffentlichen Hand insgesamt finanzierten projektgebundenen Forschungsvorhaben in der Europäischen Union aus(4). Auf den einzelnen Bürger der Europäischen Union entfallen pro Jahr an Ausgaben für das 5. RP weniger als 10 Euro.

PRÜFUNGSZIELE UND PRÜFUNGSANSATZ

6. Anhand der Prüfung des Hofes sollte die Gestaltung des Verwaltungs- und Kontrollsystems beurteilt und dessen Beitrag zur wirtschaftlichen, effizienten und wirksamen Durchführung des 5. RP bewertet werden. Ferner wurde überprüft, ob die internen Kontrollen(5) lückenlos, durchgängig und effizient funktionierten. Im Verlauf der Prüfung galt besonderes Augenmerk der Frage, ob diese internen Kontrollen in den geprüften Dienststellen durchgängig angewandt wurden. Berücksichtigung fanden daher die von der Kommission im Dezember 2000 verabschiedeten 24 Normen für die interne Kontrolle, die für alle Kommissionsdienststellen bei der Verwaltung ihrer Ressourcen verbindlich sind(6).

7. Anhand der spezifischen Prüfungsziele sollte festgestellt werden:

- ob die Interventionsmechanismen und die für die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft geltenden Regeln eine wirtschaftliche und effiziente Durchführung des 5. RP zulassen;

- ob und inwieweit die Empfehlungen des Hofes in seinen Jahresberichten 2000 und 2001 sowie in seinen Sonderberichten über spezifische Programme des 4. RP (1994-1998) bei der Festlegung der Regeln für die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft im 6. RP (2002-2006) berücksichtigt wurden(7);

- ob Verwaltungsstruktur, -verfahren und -methoden für das 5. RP so konzipiert sind, dass die wirtschaftliche, effiziente und wirksame Verwaltung indirekter FTE-Aktionen gewährleistet ist;

- ob die von der Kommission eingerichteten IT-Systeme angemessene Unterstützung für das Vorschlags-, Vertrags- und Projektmanagement des 5. RP bieten;

- ob die internen Kontrollen der Kommission bei einer Überprüfung der Kontrollen auf der Grundlage einer Stichprobe von Verträgen über indirekte FTE-Aktionen des 5. RP hinreichende Gewähr für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge und für die Realität und Erstattungsfähigkeit der von den Zuwendungsempfängern geltend gemachten Kosten liefern;

- ob das Management-Berichtswesen ein angemessenes Controlling der Durchführung des 5. RP insgesamt sowie der effizienten und wirksamen Funktionsweise der internen Kontrollen ermöglicht.

8. Die Prüfung umfasste alle Verfahren - von der Einreichung der Vorschläge bis hin zur Vorlage der Projektleistungen bzw. ggf. zum Vertragsende. Der Hof bezog insgesamt 53 Verträge über indirekte FTE-Aktionen des 5. RP in die Stichprobe für die Zuverlässigkeits- und Übereinstimmungsprüfungen der internen Kontrollen der Kommission ein, die auf der Grundlage einer umfassenden Beschreibung des Verwaltungssystems des 5. RP identifiziert wurden. Diese Stichprobe, die alle fünf betroffenen Generaldirektionen sowie alle thematischen und horizontalen Programme abdeckte, sollte allgemeine Schlussfolgerungen zulassen. Teil der Prüfung war ferner eine Überprüfung der Rechtsgrundlagen und der von der Kommission angenommenen Musterverträge für das 5. RP. Darüber hinaus untersuchte der Hof, wie viel Personal die für die Abwicklung des 5. RP zuständigen Kommissionsdienststellen einsetzten und analysierte Statistiken über Verträge zu indirekten FTE-Aktionen. Weitere Untersuchungen wurden zu IT-spezifischen Aspekten und dem Management-Berichtswesen für das 5. RP durchgeführt.

PRÜFUNGSFESTSTELLUNGEN

Interventionsmechanismen und Regeln für die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft

Interventionsmechanismen für indirekte FTE-Aktionen des 5. RP

9. Das 5. RP umfasst fünf verschiedene Arten von Aktionen für thematische und horizontale Programme(8): Aktionen auf Kostenteilungsbasis (Maßnahmentyp 1), Ausbildungsstipendien (Maßnahmentyp 2), Unterstützung für (Forschungsausbildungs- und themenbezogene) Netze (Maßnahmentyp 3), Konzertierte Aktionen (Maßnahmentyp 4) und Begleitmaßnahmen (Maßnahmentyp 5). Alle diese Aktionen werden im Wege von zwischen Kommission und Dritten geschlossenen Verträgen durchgeführt. Vorschläge für indirekte FTE-Aktionen werden von einem Teilnehmer oder einem Konsortium von Teilnehmern auf im Amtsblatt veröffentlichte entsprechende Aufforderungen hin eingereicht. Diese Vorschläge werden gemäß den in den Rechtsgrundlagen festgelegten Kriterien von externen Sachverständigen bewertet und eingestuft. Im Rahmen der in der Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen spezifizierten Mittelausstattung werden die am höchsten eingestuften Vorschläge dann von der Kommission für Verhandlungen zurückbehalten. Im Laufe der Verhandlungen erörtern die Kommissionsdienststellen mit den Teilnehmern am Konsortium die technischen und finanziellen Aspekte der Vorschläge auf der Grundlage der Evaluierungsergebnisse. Die Kommission verabschiedet anschließend eine Entscheidung, in der die erfolgreich verhandelten Vorschläge aufgelistet werden und schließt mit den betreffenden Teilnehmern Verträge über indirekte FTE-Aktionen ab.

10. Wie Abbildung 1 und Anhang 3A zu entnehmen, unterzeichnete die Kommission im Zeitraum von 1999 bis 2003 15223 Verträge über indirekte FTE-Aktionen, wobei auf Aktionen auf Kostenteilungsbasis (Maßnahmentyp 1) 7212 Verträge und somit 47 % aller Verträge entfallen. Danach folgen Ausbildungsstipendien (Maßnahmentyp 2) mit 3698 Verträgen und Begleitmaßnahmen (Maßnahmentyp 5) mit 3286 Verträgen. Außerdem wurden 857 Verträge über Unterstützung für Netze (Maßnahmentyp 3) und 170 Verträge über Konzertierte Aktionen (Maßnahmentyp 4) abgeschlossen. Im Rahmen aller Programme - mit Ausnahme der Programme "Ausbau des Potenzials an Humanressourcen in der Forschung und Verbesserung der sozio-ökonomischen Wissensgrundlage" und "Förderung der Innovation und der Einbeziehung von kleinen und mittleren Unternehmen" - wurden Verträge für alle Maßnahmentypen abgeschlossen.

Abbildung 1

Zahl der Verträge und Finanzbeitrag der Europäischen Union nach Maßnahmentyp

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Quelle:

Europäische Kommission, Januar 1999 bis Juli 2003 (nicht geprüft).

Verspätete Annahme der Durchführungsverordnung und der Musterverträge

11. Im Beschluss 1999/65/EG des Rates und der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 996/1999 der Kommission werden die allgemeinen Grundsätze für Verträge über indirekte FTE-Aktionen(9) festgelegt. Da die Durchführungsverordnung erst im Mai 1999 angenommen wurde, waren diese allgemeinen Grundsätze erst nach Veröffentlichung der ersten Aufforderungen zur Einreichung von Angeboten für das 5. RP im April 1999 verfügbar.

12. Wie auch bei früheren Rahmenprogrammen wurden genauere Regeln für die verschiedenen FTE-Aktionen zu einem späteren Zeitpunkt in standardisierten Musterverträgen festgelegt. Das 5. RP begann offiziell im Dezember 1998, die Kommission hat jedoch erst im September 1999 die Entscheidung bezüglich der Musterverträge angenommen. In der Folge wurden "derivative" Musterverträge auf Arbeitsebene vereinbart, die teilweise erst im Oktober 1999 verfügbar waren. Der genaue Wortlaut der Vertragsbestimmungen zur Präzisierung der in den "Regeln für die Beteiligung" und der Durchführungsverordnung der Kommission enthaltenen allgemeinen Grundsätze war somit erst im Juni 1999 nach Ablauf der Einreichfrist für die ersten Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen bekannt und konnte erst bei der Verhandlung der ersten Verträge zum 5. RP herangezogen werden. Für die Teilnehmer entstanden dadurch zusätzliche Schwierigkeiten, den Kostenvoranschlag für ihre Vorschläge für indirekte FTE-Aktionen im ersten Planungsjahr des 5. RP auszuarbeiten und auszuhandeln.

13. Im Gegensatz zum 4. RP gab die Kommission für alle Arten von indirekten FTE-Aktionen Musterverträge vor. Insgesamt entwickelte die Kommission zwanzig verschiedene Musterverträge für die fünf Arten von indirekten FTE-Aktionen des 5. RP. Verschiedene Unterarten wissenschaftlicher Konferenzen oder unterschiedliche Versionen je nachdem, ob es sich um mit einem oder mehreren Teilnehmern durchgeführte Aktionen bzw. einen oder mehrere Vertragspartner handelt, sind dabei nicht berücksichtigt (siehe Abbildung 2). Die Musterverträge sind präzise, klar und eindeutig formuliert. Abgesehen von dem kommissionsweit verwendeten Mustervertrag für "Finanzhilfevereinbarungen" des Maßnahmentyps 5 sind die Musterverträge für das 5. RP in Bezug auf Gliederung und Inhalt im Wesentlichen gleich. Die Hauptunterschiede finden sich in den allgemeinen Bedingungen mit den für die jeweiligen Finanzbeiträge geltenden Bestimmungen.

Abbildung 2

Musterverträge für indirekte FTE-Aktionen des 5. RP

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Quelle:

CORDIS.

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14. Nicht alle Musterverträge für das 5. RP waren aber in allen Amtssprachen verfügbar, manche wurden lediglich in französischer, englischer und deutscher Sprache veröffentlicht. Darüber hinaus ist das Informationsmaterial größtenteils, insbesondere die auf der Kommissionswebsite CORDIS (www.cordis.lu) bereitgestellten Informationen, nur in englischer Sprache verfügbar. Da in den Vertragsbestimmungen vielfach technische oder finanzielle Fachbegriffe vorkommen, hat dies möglicherweise für nicht englischsprachige Personen eine besondere Schwierigkeit dargestellt, vor allem bei Teilnehmern, die zuvor noch nie mit europäischen FTE-Rahmenprogrammen zu tun hatten (siehe Ziffer 29).

15. Einige Musterverträge und die entsprechenden Derivativverträge wurden nur selten verwendet (siehe Anhang 3A). Zu dem Vertrag für "Kombinierte FTE-/Demonstrationsprojekte" des Maßnahmentyps 1 ist festzuhalten, dass seine Ausführung wegen der verschiedenen Kofinanzierungssätze je nach Forschungs- und Demonstrationstätigkeiten für schwierig gehalten wurde. Deshalb wurden in einigen Fällen für jeden Tätigkeitsbereich separate Verträge unterzeichnet. Die hohe Zahl der Musterverträge erschwerte das Vertragsmanagement unnötigerweise und verursachte zusätzliche Kosten für deren Einbindung in die zentralen und lokalen IT-Systeme (siehe Ziffer 82).

Anstieg bei den Teilnehmern an Aktionen auf Kostenteilungsbasis

16. Zwischen 1999 und 2003 unterzeichnete die Kommission Verträge mit über 77000 Vertragspartnern(11), wobei eine an mehreren indirekten FTE-Aktionen teilnehmende Einrichtung für jeden unterzeichneten Vertrag separat gezählt wird(12). Etwa 67 % aller Vertragspartner nahmen an Aktionen auf Kostenteilungsbasis (Maßnahmentyp 1) teil. Bei "FTE-Vorhaben" des Maßnahmentyps 1, auf die der Hauptanteil der vertraglich vereinbarten finanziellen Beteiligung der Europäischen Union entfällt, nehmen pro Vertrag durchschnittlich 7,2 Vertragspartner teil (siehe Anhang 3A).

17. Im Gegensatz zu früheren Rahmenprogrammen wird ein Vertrag im 5. RP nicht nur von den Hauptvertragspartnern, sondern auch von den Nebenvertragspartnern unterzeichnet. Diese Änderung bewirkte einen erheblich höheren Verwaltungsaufwand aufseiten der Kommission und innerhalb des Konsortiums. Tätigkeiten im Zusammenhang mit den Verhandlungen und der Vertragsunterzeichnung sowie Vertragsänderungen - wie etwa die Neuzuweisung von Mitteln (die von allen Vertragspartnern unterzeichnet werden muss) oder das Ausscheiden eines bestimmten Vertragspartners - wurden komplexer und aufwendiger, da alle an der Durchführung einer indirekten FTE-Aktion beteiligten Mitglieder eines Konsortiums de facto über ein Vetorecht verfügen. Für künftige Rahmenprogramme wäre ein vereinfachter Ansatz denkbar, nach der die Kommission Verträge lediglich mit den Koordinatoren der indirekten FTE-Aktionen abschließt. Aufgrund des mit der Kommission geschlossenen Vertrags wäre der Koordinator dann verpflichtet, die indirekte FTE-Aktion mit den im Vorschlag aufgeführten Forschungspartnern (oder Einrichtungen mit einem gleichwertigen wissenschaftlichen oder technischen Profil) durchzuführen. Dadurch könnten Rolle und Verantwortung der Koordinatoren auch bei der wissenschaftlichen Verwaltung indirekter FTE-Aktionen erheblich gestärkt werden.

Begleitmaßnahmen können sowohl indirekte FTE-Aktionen als auch öffentliche Aufträge sein

18. Im Zeitraum 1999-2003 entfielen auf Begleitmaßnahmen (Maßnahmentyp 5) Finanzbeiträge der Europäischen Union in Höhe von 1080 Millionen Euro (9 % der Gesamtförderung)(13). Im Vergleich zu anderen Maßnahmentypen unterliegen Begleitmaßnahmen unterschiedlichen Verfahren für die Einreichung, Evaluierung und Auswahl. Vorschläge für Begleitmaßnahmen sind Gegenstand von Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen oder Ausschreibungen, in gewissen Fällen aber können sie auch spontan in Form von Zuschussanträgen eingereicht werden, die von externen Sachverständigen in der Regel nicht bewertet werden. Bei Begleitmaßnahmen können die erstattungsfähigen zusätzlichen Kosten zu 100 % erstattet werden zzgl. einer Pauschale für indirekte Kosten von bis zu 80 % der direkten Personalkosten(14). Sie werden häufig für Maßnahmen benutzt, die als Grenzfälle zwischen indirekten FTE-Aktionen und öffentlichen Aufträgen der Kommission anzusehen sind. Dies birgt womöglich die Gefahr, dass durch die Vergabe indirekter FTE-Aktionen die normalen öffentlichen Ausschreibungsverfahren umgangen werden. Dadurch wiederum könnte die Überprüfung erschwert werden, ob die Kommission die für die Verwaltungsausgaben der einzelnen Programme vorgegebenen Obergrenzen einhält (siehe Ziffer 78).

19. Gemäß der Rechtsgrundlage besteht die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft in der - vollständigen oder teilweisen - Erstattung der im Zusammenhang mit einer indirekten FTE-Aktion entstandenen Kosten (siehe Ziffer 22). Alle Mechanismen, die eine Pauschalerstattung für indirekte Kosten neben der 100%igen Erstattung der erstattungsfähigen, zusätzlichen Kosten vorsehen, ermöglichen es jedoch bei den Gemeinkosten einen Gewinn zu erzielen, insofern die Pauschale die tatsächlichen Kosten übersteigt. Außer bei Begleitmaßnahmen (Maßnahmentyp 5) sind solche Bestimmungen auch bei der Unterstützung für Netze (Maßnahmentyp 3) und den Konzertierten Aktionen (Maßnahmentyp 4) zu finden. Verwendet ein Teilnehmer in erster Linie diese Verträge, so kann dies dazu führen, dass dieser Teilnehmer finanziell abhängig von der Kommission wird.

Gewährung von Zuschüssen für Vereinigungen, an denen die Kommission beteiligt ist

20. Begleitmaßnahmen wurden auch herangezogen, um Vereinigungen, an denen die Kommission aktiv beteiligt ist, Zuschüsse zu gewähren. Ein Beispiel hierfür ist die Internationale Vereinigung zur Förderung der Zusammenarbeit mit den Wissenschaftlern der Neuen Unabhängigen Staaten der früheren Sowjetunion (INTAS - International Association for the Promotion of Co-operation with Scientists from the Newly Independent States of the Former Soviet Union), die im Juni 1993 als unabhängige internationale Vereinigung nach belgischem Recht gegründet wurde(15). Obwohl der Rat dies verlangt hatte, war die Kommission tatsächlich aber nicht befugt, eine externe Einheit einzurichten und an ihrer Tätigkeit als Mitglied mitzuwirken. Auch bei der Übertragung von Befugnissen auf die INTAS überschritt die Kommission die in den Verträgen vorgegebenen Grenzen. Ferner hielt die Kommission bei der Zuschussgewährung zugunsten von INTAS und der Bewilligung von Zahlungen ihre Verwaltungsverfahren für Begleitmaßnahmen in wesentlichen Punkten nicht ein(16).

Regeln für die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft

Internationale Übereinkünfte über staatliche Beihilfen limitieren die Subventionen der öffentlichen Hand im Forschungsbereich

21. Gemäß dem Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen im Bereich der Forschung und technologischen Entwicklung darf die Bruttobeihilfeintensität für ein industrielles Forschungsvorhaben 50 % der beihilfefähigen Projektkosten nicht überschreiten(17). In Anhang IV des Beschlusses Nr. 182/1999/EG des Europäischen Parlaments und des Rates ist vorgesehen, dass die Gemeinschaft generell bis zu 50 % der erstattungsfähigen Kosten für Aktionen auf Kostenteilungsbasis (Maßnahmentyp 1) erstattet(18).

22. Im Beschluss 1999/65/EG des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 996/1999 der Kommission werden die Regeln für die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft sowie die erstattungsfähigen Kosten im 5. RP festgelegt. Die Finanzbeiträge richten sich nach den tatsächlich entstandenen Kosten, die erforderlich und im Vertrag vorgesehen sind. Die tatsächlich entstandenen Kosten hat der Zuwendungsempfänger zu belegen.

Drei Modelle für den Nachweis der entstandenen Kosten

23. Bei FTE-Projekten auf Kostenteilungsbasis, Demonstrationsprojekten und kombinierten FTE- und Demonstrationsprojekten können die Vertragspartner zwischen drei verschiedenen Kostenerstattungssystemen wählen(19):

- dem Zusatzkostenmodell (AC - Additional Cost system), bei dem zusätzlich zu den laufenden Betriebskosten entstehende Kosten zu 100 % erstattet werden;

- dem Vollkostenmodell (FC - Full Cost system), bei dem die erstattungsfähigen Gesamtkosten zu 50 % erstattet werden;

- dem Vollkostenmodell mit Gemeinkostenpauschale (FF - Full cost Flat rate system), bei dem die erstattungsfähigen direkten Gesamtkosten zu 50 % erstattet werden zzgl. einer Pauschale für indirekte Kosten in Höhe von 80 % der erstattungsfähigen Personalkosten (siehe Ziffern 30-32).

24. Zusätzliche Komplexität entsteht dadurch, dass im 5. RP weitere Zusatzkostenmodelle vorgesehen sind, wobei die genauen Einzelheiten von den Maßnahmentypen und verwendeten Musterverträgen abhängen(20). Bei der Unterstützung für Netze (Maßnahmentyp 3) und den Konzertierten Aktionen (Maßnahmentyp 4) haben alle Teilnehmer unabhängig von ihren Rechnungslegungsmethoden Zusatzkostenmodelle zu verwenden. Bei Verträgen zur "Unterstützung für den transnationalen Zugang zu großen Forschungsinfrastrukturen" des Maßnahmentyps 1 werden zwei verschiedene Systeme, nämlich Zusatzkosten und Benutzergebühren, vorgeschlagen. In all diesen Fällen werden die erstattungsfähigen Kosten anders definiert als im Zusatzkostenmodell (AC) für "FTE-Projekte" des Maßnahmentyps 1.

Anhand der Zusatzkostenmodelle kann der Anteil des Zuwendungsempfängers an der Kofinanzierung nicht überprüft werden

25. Bei allen Zusatzkostenmodellen, einschließlich des Zusatzkostenmodells (AC) für "FTE-Projekte" des Maßnahmentyps 1, müssen gegenüber der Kommission nur die zusätzlich zu den laufenden Kosten anfallenden Kosten belegt und begründet werden. Im Fall von Vertragspartnern, die sich für dieses Kostenerstattungssystem entschieden haben (in erster Linie Universitäten und öffentliche Forschungseinrichtungen), ist eine Überprüfung der Realität sowie des Umfangs ihres Finanzbeitrags zu indirekten FTE-Aktionen per definitionem unmöglich(21).

26. Im Beschluss 1999/65/EG des Rates wird festgelegt, dass das angewandte Kostenerstattungssystem in Übereinstimmung mit dem Rechnungswesen des Vertragspartners stehen sollte. Insbesondere kann das Zusatzkostenmodell (AC) nur dann zum Einsatz kommen, wenn sich nach Auffassung der Kommission die Gesamtkosten einer indirekten FTE-Aktion anhand des Buchführungssystems nicht genau genug ermitteln bzw. der Anteil der direkten und indirekten Projektkosten nicht unterscheiden lassen(22). Die Kommission überprüft die Leistungsfähigkeit des Buchführungssystems jedes einzelnen Teilnehmers aber nicht systematisch, obwohl in einigen Fällen entsprechende Informationen in der Verhandlungsphase zusammengetragen werden(23) (siehe Ziffer 92).

Zu detaillierte Bedingungen für die Erstattungsfähigkeit von Kosten erschweren die Verwaltung indirekter FTE-Aktionen

27. Auf der Grundlage der Artikel 12 bis 14 der Verordnung (EG) Nr. 996/1999 der Kommission werden in Verträgen über indirekte FTE-Aktionen des 5. RP sowohl die erstattungsfähigen als auch die nichterstattungsfähigen Kosten spezifiziert. Es gibt acht verschiedene Kostenkategorien für direkte Kosten(24), eine Kategorie für indirekte Kosten ("Gemeinkosten") und eine spezifische Kategorie "Kosten für die Projektkoordinierung" zwecks Erklärung der angefallenen erstattungsfähigen Kosten. Diesen zehn Kategorien stehen acht Kategorien im 4. RP gegenüber: Die Kategorien "Schutz der Kenntnisse" und "Koordinierung" kamen im 5. RP neu hinzu. Die Kostenkategorie "Koordinierung", die Koordinatoren für Finanz- und Verwaltungsfragen vorbehalten ist, umfasst - abgesehen von den Unterverträgen - alle oben aufgeführten Kostenkategorien(25). Alles in allem wurde die Transparenz des Finanzberichtswesens für die Kommission durch die hohe Zahl verschiedener Kostenkategorien nicht verbessert. Die Verwaltung indirekter FTE-Aktionen des 5. RP wurde jedoch hierdurch erschwert.

28. In Verträgen über indirekte FTE-Aktionen werden in einer so genannten indikativen Aufschlüsselung der erstattungsfähigen Kosten Obergrenzen für die Kostenkategorien jedes Vertragspartners festgelegt. Über diesen den Zuwendungsempfängern zugewiesenen Gesamtbetrag hinausgehende Kosten können nicht erstattet werden, und Budgetverschiebungen zwischen Vertragspartnern und Kostenkategorien müssen bei Überschreitung eines bestimmten Volumens von der Kommission genehmigt werden. Da eine präzise Vorausschätzung der voraussichtlichen Kosten pro Kategorie, Jahr und Vertragspartner für eine indirekte FTE-Aktion mit einer Laufzeit von mehreren Jahren sehr schwierig ist, sind bei Budgetverschiebungen - wegen der starren Obergrenzen in der indikativen Aufschlüsselung der erstattungsfähigen Kosten - in einer erheblichen Anzahl von Fällen Vertragsänderungen erforderlich, woraus sowohl den Vertragspartnern als auch der Kommission zusätzlicher Arbeitsaufwand entsteht.

29. Die Teilnehmer waren in Bezug auf die Auslegung der in den Verträgen festgelegten finanziellen und administrativen Pflichten vielfach unsicher. So nahmen beispielsweise viele Vertragspartner fälschlicherweise an, dass (für Personalkosten oder indirekte Kosten) veranschlagte Sätze, die bei der Festsetzung der maximalen finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft ausgehandelt wurden, auch in Folgezeiträumen geltend gemacht werden sollten oder könnten. Auch Vertragspartner, die nach Durchschnittssätzen (z. B. Stundensätze für Personalkosten) abrechneten, waren sich nicht darüber im Klaren, dass für diese abgerechneten Sätze der Nachweis erbracht werden muss, dass sie in Übereinstimmung mit den tatsächlich entstandenen Kosten stehen. Unter diesen Umständen wären detaillierte Anleitungen vonseiten der Kommission hilfreich gewesen.

Vollkostenmodell mit Gemeinkostenpauschale (FF) ist für die Teilnehmer Anreiz, sich vorteilhafteren Zuschussmechanismen zuzuwenden

30. Eine der Hauptinitiativen im Hinblick auf eine Vereinfachung im 5. RP bestand in der Einführung der Möglichkeit von Pauschalsätzen im Rahmen des Vollkostenmodells für Aktionen auf Kostenteilungsbasis (Maßnahmentyp 1). Pauschalsätze wie z. B. die Gemeinkostenpauschale in Höhe von 20 % auf direkte Kosten (ausgenommen Unterverträge) für das traditionelle Zusatzkostenmodell oder die mit (höchstens) 7 % angesetzte Gemeinkostenpauschale für direkte Kosten bei "Finanzhilfevereinbarungen" des Maßnahmentyps 5 fanden bereits in früheren Rahmenprogrammen Anwendung. Im 5. RP führte die Kommission darüber hinaus die Möglichkeit eines Vollkostenmodells mit Gemeinkostenpauschale (FF) ein, demzufolge 80 % der direkten Personalkosten pauschal angesetzt werden können (siehe Ziffer 23)(26). Die Kommission war zwar um eine objektive Grundlage für die Förderung der Gemeinkostenpauschale im Rahmen des neuen Kostenerstattungssystems bemüht, die von ihr verwendete Methode rechtfertigte aber weder die ursprünglich von einer für die Vorbereitung des 5. RP zuständigen Arbeitsgruppe vorgeschlagenen 70 % noch die letztlich festgesetzten 80 %. Dem wurde von der Kommission bei Festsetzung der Pauschale für das 6. RP stillschweigend Rechnung getragen (siehe Ziffer 38).

31. Gemäß der erklärten Absicht der Kommission sollte das Vollkostenmodell mit Gemeinkostenpauschale (FF) eine Alternative für unter dem Zusatzkostenmodell (AC) teilnehmende Einrichtungen darstellen. In der Praxis stand es aber allen an Aktionen auf Kostenteilungsbasis beteiligten Einrichtungen offen. Durch die Öffnung des Vollkostenmodells mit Gemeinkostenpauschale (FF) für alle Arten von Teilnehmern räumte die Kommission Einrichtungen, die zuvor nach dem Vollkostenmodell (FC) abgerechnet hatten und deren tatsächliche Gemeinkosten weniger als 80 % betrugen, die Möglichkeit ein, bei gleichen zugrunde liegenden Kosten eine höhere finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft zu erhalten. Ende 2002 hatte die Kommission noch nicht im Detail erhoben, welche Art von Einrichtungen sich für das Vollkostenmodell mit Gemeinkostenpauschale (FF) entschieden hatten (siehe Ziffer 40).

32. Bei der Verhandlung von Verträgen für indirekte FTE-Aktionen vereinbarten einige Kommissionsdienststellen Sätze unter 80 % der direkten erstattungsfähigen Personalkosten für Teilnehmer, die das Vollkostenmodell mit Gemeinkostenpauschale (FF) zugrunde legten. Die Durchführungsverordnung des 5. RP gestattet einen derartigen Ansatz nur dann, wenn die niedrigeren Sätze von den Teilnehmern auf der Grundlage ihrer internen Vorschriften beantragt wurden(27). Im Interesse einer effizienteren Verwendung der Gemeinschaftsmittel wäre es sinnvoll gewesen, in der Rechtsgrundlage eine allgemeine Klausel vorzusehen, wonach die Sätze (bis zu einer gewissen Schwelle) auf der Grundlage der von der teilnehmenden Einrichtung belegten Durchschnittssätze ausgehandelt werden (siehe Ziffer 36).

33. Auch in Bezug auf Begleitmaßnahmen (Maßnahmentyp 5) wurden die Pauschalsätze für indirekte Kosten, die (ausgenommen für "Finanzvereinbarungen" des Maßnahmentyps 5) bis zu 80 % der erstattungsfähigen Personalkosten ausmachen können, in der Regel niedriger ausgehandelt. Bei diesen Pauschalsätzen handelte es sich aber meistens um für das Konsortium festgesetzte Durchschnittssätze, die nicht auf der Grundlage der tatsächlichen Kostenstruktur der einzelnen Teilnehmer ermittelt wurden. Außerdem wurde die Festsetzung der Sätze vorwiegend durch die Höhe der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel bestimmt, und nicht unbedingt durch eine Evaluierung der zugrunde liegenden Kostenstruktur. Die Kommission begründete in der Regel auch nicht, warum ein bestimmter Satz als Ergebnis einer Verhandlung festgesetzt wurde.

Zusätzlicher Verwaltungsaufwand und operative Probleme aufgrund der Überlappung verschiedener Rahmenprogramme

34. Charakteristischerweise überschneiden sich bei den FTE-Rahmenprogrammen zwangsläufig die Durchführungsphasen der aufeinander folgenden Rahmenprogramme. Die meisten Verträge über indirekte FTE-Aktionen haben eine Laufzeit zwischen 36 und 48 Monaten, die Laufzeit mancher Verträge beträgt bis zu 60 Monate oder sogar länger. Die im letzten Jahr der Laufzeit des 5. RP (1998 bis 2002) unterzeichneten Verträge können daher bis 2007 laufen. Bis Ende 2002 waren lediglich 51,5 % der insgesamt gebundenen Mittel tatsächlich ausgezahlt (siehe Anhänge 2A und 2B). Folglich wird die Verwaltung der Verträge über indirekte FTE-Aktionen des 5. RP während der Laufzeit des 6. RP (2002 bis 2006) weiterlaufen. Dies war auch beim 4. RP (1994 bis 1998) der Fall, das parallel zum 5. RP verwaltet werden musste und nach wie vor nicht vollständig abgeschlossen ist. Eine Hauptauswirkung dieser Überschneidung von Rahmenprogrammen besteht darin, dass sowohl die Kommission als auch die betroffenen Teilnehmer für die Verwaltungs- und Finanzvorschriften und vertraglichen Verpflichtungen parallele Systeme betreiben müssen. Bei Änderung der Regelungen von einer Programmlaufzeit zur nächsten sollten sowohl der Gesetzgeber als auch die Kommission die Auswirkungen dieser Änderungen auf die Verwaltung indirekter FTE-Aktionen und den dadurch für die Kommission und die Teilnehmer entstehenden Verwaltungsaufwand stärker berücksichtigen (siehe Ziffer 50).

Fortbestehende Abweichungen bei der Auslegung der Rechtsvorschriften der Durchführungsverordnung während der gesamten Laufzeit des 5. RP

35. Die Kommission räumte in ihren Jährlichen Tätigkeitsberichten(28) bereits Unzulänglichkeiten im Zusammenhang mit der Verwaltung und Kontrolle indirekter FTE-Aktionen des 5. RP ein. Die in der Durchführungsverordnung und den Musterverträgen festgelegten Verfahren und Vorschriften - wie beispielsweise die vertragliche Verpflichtung zur Führung bestätigter Arbeitszeitnachweise, die Behandlung von Vertragsänderungen, die Verwendung der Kostenerstattungssysteme und die Erstattung der Mehrwertsteuer - wurden von den Kommissionsdienststellen uneinheitlich angewandt (siehe Ziffern 32 und 51). Diese uneinheitliche Anwendung betrifft die gesamte Laufzeit des 5. RP. Die abweichende Auslegung der Vertragspflichten und der Vorschriften über die Erstattungsfähigkeit wurden durch das Fehlen einer zentralen Servicefunktion "Verfahrens- und Rechtsberatung" noch verschärft (siehe Ziffer 122).

Änderungen für das 6. RP (2002-2006)

Rat und Parlament lehnen Vorschläge zur Vereinfachung der Abrechnungsmodelle ab

36. Um das Risiko zu verringern, dass Zuwendungsempfänger - unbeabsichtigt oder beabsichtigt - nichterstattungsfähige Ausgaben geltend machen, und um ein präziseres und effizienteres Finanzmanagement indirekter FTE-Aktionen zu ermöglichen, empfahl der Hof in seinem Jahresbericht 2001 eine grundlegende Vereinfachung der Abrechnungsmodelle. Die drei wichtigsten Kostenerstattungssysteme (AC, FC und FF) sollten durch ein einziges Modell ersetzt und die zehn Kostenkategorien auf drei reduziert werden (und zwar "Personalkosten", "Koordinierungskosten" und "spezielle Kosten"), wobei die Anwendung von Pauschalsätzen ausgeweitet werden sollte(29). Diese Sätze sollten unter Einhaltung einer Obergrenze auf der Grundlage der von den teilnehmenden Einrichtungen belegten Durchschnittssätze ausgehandelt werden (siehe Ziffer 32).

37. Die Kommission bestätigte in ihrer Antwort, dass ein derart grundlegend vereinfachtes Kostenerstattungssystem "wirklich eine Vereinfachung bedeutet und gleichzeitig der Gemeinschaft wie auch den Vertragspartnern rechtliche und finanzielle Sicherheit" geboten hätte. Ein derartiges System wurde dem Gesetzgeber von der Kommission im Rahmen der Ausarbeitung der Regeln für die Teilnahme sowie für die Verbreitung der Ergebnisse für das 6. RP (2002-2006) vorgeschlagen. Der Vorschlag wurde vom Rat und Europäischen Parlament jedoch abgelehnt.

38. Auf der Grundlage der in Anhang III des Beschlusses Nr. 1513/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zum 6. RP enthaltenen Bestimmungen blieb die Kommission letztlich - wie beim 5. RP - bei drei Kostenabrechnungsmodellen: Vollkostenmodell mit tatsächlichen indirekten Kosten (FC), Vollkostenmodell mit Pauschale für indirekte Kosten (FCF) und Zusatzkostenmodell mit Pauschale für indirekte Kosten (AC)(30). Die Hauptänderung gegenüber dem 5. RP besteht in der Kürzung des Pauschalsatzes für indirekte Kosten im Rahmen des Abrechnungsmodells "Vollkosten mit Pauschale für indirekte Kosten" (FCF) von 80 % der erstattungsfähigen Personalkosten auf 20 % aller direkten Kosten ausgenommen Unterverträge. Darüber hinaus wird im Mustervertrag jetzt auch vorgegeben, welche Art von Einrichtung welches spezifische Abrechnungsmodell verwenden darf oder muss(31). Gemessen an der Zahl der verschiedenen Systeme jedoch wurde für das 6. RP keine echte Vereinfachung erzielt.

Streichung der Kostenkategorien verringert die Möglichkeiten eines wirksamen Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft

39. Abgesehen von einer Unterscheidung zwischen direkten und indirekten Kosten finden sich im Mustervertrag für das 6. RP keine einzelnen Kostenkategorien mehr(32). Folglich sind die direkten Kosten nicht länger durch ihre Art gerechtfertigt (d. h. "Personal", "Unterverträge", "langlebige Güter" usw.)(33). Dies scheint zwar eine Vereinfachung darzustellen, die völlige Streichung der Kostenkategorien weist nach Auffassung des Hofes aber folgende Nachteile auf:

- Die Darstellung der Finanzdaten durch den Vertragspartner verliert dadurch an Klarheit und Vergleichbarkeit und erschwert somit die Kontrolle für die Vorlage eines für die Kostennachweise erforderlichen Auditzertifikats durch den externen Wirtschaftsprüfer (siehe auch Ziffern 44 und 45).

- Der Spielraum für wirksame Plausibilitätskontrollen bezüglich der Vollständigkeit und Richtigkeit der Daten bei der Bearbeitung von Kostennachweisen und Zahlungen ist erheblich eingeengt. Da Schlüsselinformationen zu Personalkosten oder Arbeitsstunden nicht länger angegeben werden, gestaltet sich die Überwachung des wissenschaftlichen Projektfortschritts und dessen Abgleich mit den entstandenen Kosten noch schwieriger, und zwar sowohl für die wissenschaftlichen Koordinatoren als auch für die externen Sachverständigen und die Kommission.

Gegenüber dem ursprünglich vorgeschlagenen vereinfachten Kostenerstattungsmodell schränkt die völlige Streichung der Kategorien somit die Möglichkeiten für einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft gemäß Artikel 20 der Verordnung (EG) Nr. 2321/2002 ein.

Erstattung von Kosten, die bereits von der öffentlichen Hand finanziert werden

40. In den Rechtsgrundlagen für das 5. RP, der Durchführungsverordnung und den entsprechenden Musterverträgen wird nicht ausdrücklich festgelegt, dass aus nationalen Haushaltsmitteln finanzierte laufende Kosten nicht erstattungsfähig sind. Dies steht z. B. im Gegensatz zu den für die Strukturfonds geltenden Vorschriften(34). Die Kommission erstattete bei einer Reihe indirekter FTE-Aktionen Kosten, die bereits von den Mitgliedstaaten oder einer ihrer öffentlichen Einrichtungen abgedeckt wurden. Dieses Problem hat sich verschärft, als die Kommission das Vollkostenmodell (FC) und das Vollkostenmodell mit Gemeinkostenpauschale (FF) für Einrichtungen der öffentlichen Hand öffnete und deren Inanspruchnahme während der Laufzeit des 5. RP aktiv förderte (siehe auch Ziffer 31). Im Rahmen dieser Abrechnungsmodelle war es öffentlichen Stellen möglich, Personalkosten für Beamte oder öffentliche Bedienstete geltend zu machen, selbst in Fällen, in denen die Betroffenen nicht ausdrücklich für das Projekt abgeordnet waren, wie dies vom nationalen Gesetz vorgeschrieben ist. Diese Kosten wurden nicht vom Teilnehmer direkt getragen und sollten daher für eine Gemeinschaftsförderung nicht in Betracht kommen.

41. Im Rahmen des 6. RP können bereits aus nationalen Haushaltsmitteln finanzierte Kosten erstattet werden, sofern die teilnehmende Rechtsperson frei über diese Mittel verfügen kann(35). Auf lange Sicht besteht das Risiko bei der Erstattung bereits von den Mitgliedstaaten geförderter Kosten darin, dass die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft die nationale Forschungsförderung ersetzt anstatt sie zu ergänzen.

Grundsatz der Solidarhaftung, wie ursprünglich von der Kommission vorgeschlagen, durch Rat und Parlament abgeschwächt

42. Der Hof empfahl auch, dass jeder Teilnehmer eines Konsortiums für die Verwendung des Gemeinschaftsbeitrags zu der indirekten FTE-Aktion solidarisch haften solle (ausgenommen Teilnehmer wie öffentliche Universitäten, die aus rechtlichen Gründen nicht gesamtschuldnerisch haftbar gemacht werden können)(36). Der Grundsatz der Solidarhaftung der Teilnehmer war in Artikel 13 des geänderten Vorschlags der Kommission über Regeln für die Teilnahme und für die Verbreitung der Ergebnisse zur Umsetzung des 6. RP ausdrücklich enthalten. Die Haftung wurde später auf Wunsch des Rates und des Parlaments eingeschränkt. Wie im 5. RP tragen die Teilnehmer auch im 6. RP gemeinsam die Verantwortung für die technische Durchführung der indirekten FTE-Maßnahmen, die finanzielle Haftung jedes einzelnen Teilnehmers ist jedoch auf die Summe der erhaltenen Zahlungen begrenzt(37).

Rat und Parlament schließen sich der Empfehlung des Hofes in Bezug auf Sanktionen an

43. Der Empfehlung des Hofes bezüglich eines stärkeren Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft wird unter dem 6. RP durch die Möglichkeit, gemäß Verordnung Nr. 2988/95 des Rates Sanktionen zu verhängen, voll und ganz Rechnung getragen(38). Gemäß Artikel 20 der Verordnung (EG) Nr. 2321/2002 darf die Kommission den vorschriftswidrig gezahlten Betrag wiedereinziehen und außerdem einen Vertragspartner, der überhöhte Kosten geltend gemacht und folglich zu Unrecht einen finanziellen Beitrag erhalten hat, mit einer Geldbuße belegen.

Wesentliche Probleme im Zusammenhang mit Auditzertifikaten nach wie vor ungelöst

44. In Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 2321/2002 des Rates, wonach die Kostennachweise für indirekte FTE-Aktionen des 6. RP von einem externen Wirtschaftsprüfer oder - bei öffentlichen Einrichtungen - von einem dafür zuständigen Bediensteten des öffentlichen Dienstes bestätigt werden müssen, werden frühere Empfehlungen des Hofes aufgegriffen(39). Gemäß der Definition im Mustervertrag für das 6. RP besteht der Umfang dieser Prüfung in der Bestätigung, dass "(...) die in diesem Zeitraum entstandenen Kosten vertragskonform sind". Die Wirtschaftsprüfer werden vom Vertragspartner ausgewählt und bezahlt, das Auditzertifikat ist danach der Kommission vorzulegen. Innerhalb der im Vertrag festgesetzten Grenzen werden die Kosten für diese Auditzertifikate von der Gemeinschaft in voller Höhe erstattet. Die Kommission hat während der Laufzeit des 5. RP zwei Pilotaktionen zu Auditzertifikaten durchgeführt. Die Kommission bewertete die Wirksamkeit und Zuverlässigkeit der Auditzertifikate aber nicht mehr rechtzeitig, um daraus Erkenntnisse für die Vorbereitung des 6. RP zu gewinnen.

45. Im Gegensatz zum 5. RP müssen Teilnehmer an indirekten FTE-Aktionen des 6. RP lediglich die je Tätigkeit insgesamt entstandenen Kosten darlegen, ohne weiter auf die Art der Ausgaben einzugehen (z. B.: Personalkosten und aufgewendete Stunden). Die Kommission wird sich also bei der Evaluierung der Realität, Erstattungsfähigkeit und Richtigkeit der im Zusammenhang mit dem 6. RP geltend gemachten Kosten fast ausschließlich auf Auditzertifikate verlassen müssen. Deren Verlässlichkeit wird gegenwärtig allerdings dadurch beeinträchtigt, dass wesentliche Voraussetzungen noch nicht erfuellt sind, denn:

- im Mustervertrag für das 6. RP wird lediglich die Mindestqualifikation der Wirtschaftsprüfer festgelegt(40). Die Kommission hat jedoch Umfang und Ausmaß der vorzunehmenden Prüfungsarbeiten noch nicht klar geregelt(41). Werden die übrigen wesentlichen Prüfungsaspekte von der Kommission nicht definiert, besteht ein erhebliches Risiko, dass die Auditzertifikate für eine wirksame Kontrolle von Zahlungen auf der Grundlage von Kostennachweisen nicht ausreichen;

- sollen die Auditzertifikate zu einem wirksamen Kontrollmechanismus werden, muss sich die Kommission davon überzeugen, dass die externen Wirtschaftsprüfer ihre Prüfungen unabhängig durchführen. Insbesondere sollte die Kommission eine Strategie ausarbeiten, nach der fallweise überprüft wird, dass die übermittelten Auditzertifikate gemäß diesen Mindestanforderungen und allgemein anerkannten Berufsgrundsätzen erstellt wurden.

Verwaltungsstruktur, -verfahren und -methoden für die Durchführung des 5. RP

Kohärenz der Programm- und Organisationsstruktur

Gemeinsame Verwaltung der sieben Programme des 5. RP durch fünf Generaldirektionen

46. Indirekte Aktionen des 5. RP werden von fünf Generaldirektionen verwaltet, ausgenommen die Gemeinsame Forschungsstelle der Kommission (siehe Ziffer 3). Diese fünf Generaldirektionen sind vier Mitgliedern der Kommission berichtspflichtig, wobei das für die Generaldirektion Informationsgesellschaft zuständige Mitglied der Kommission gleichzeitig auch für die Generaldirektion Unternehmen zuständig ist. Zum Vergleich: Sieben Generaldirektionen waren für die Verwaltung indirekter FTE-Aktionen des 4. RP zuständig(42). Historisch betrachtet spiegelt diese gemeinsame Verwaltung das Bestreben wider, die politische Zielsetzung der Kommission in unterschiedlichen Bereichen zu unterstützen und aus der Forschungstätigkeit Anregungen für künftige Gemeinschaftsinitiativen zu gewinnen.

47. Abgesehen vom Programm "Benutzerfreundliche Informationsgesellschaft" und dem umweltspezifischen Teil des Programms "Energie, Umwelt und nachhaltige Entwicklung" werden alle thematischen Programme von mehr als einer Generaldirektion abgewickelt(43). Bei der Vorbereitung des 5. RP zielte die Kommission darauf ab, zwei Generaldirektionen (Forschung und Informationsgesellschaft) die Durchführung des 5. RP zu übertragen, wobei aber in die Verwaltung bestimmter thematischer Programme auch andere Generaldirektionen eingebunden bleiben sollten. Die thematischen Programme wurden somit auf verschiedene Kommissionsdienststellen aufgeteilt. Während durch die Aufteilung der Vertrags- und Projektverwaltung für ein einziges Programm auf mehrere Generaldirektionen die Servicefunktionen vervielfacht wurden, konnte nicht nachgewiesen werden, dass diese Organisationsstruktur eine Verbesserung der Verwaltung der wissenschaftlichen Aspekte dieser Programme bewirke.

48. Die Kommission begründete die Einrichtung eines zweiten, weitgehend unabhängigen "Poles" bei der Generaldirektion Informationsgesellschaft mit der rasanten Entwicklung der Informations- und Kommunikationstechnologie und deren Verknüpfung mit den diesbezüglichen Normen, Standards und Verordnungen, die ebenfalls in den Zuständigkeitsbereich dieser Dienststelle fallen. Das Argument der wissenschaftlichen Spezifität und Verknüpfung mit einem bestimmten Rechtsrahmen gilt allerdings auch für andere Forschungsgebiete, wie z. B. Biowissenschaften. Außerdem haben die verwaltungstechnischen Erfordernisse von Forschungsprogrammen im Großen und Ganzen nichts mit dem jeweiligen Forschungsbereich zu tun.

Aufsplitterung der Programme steht im Widerspruch zur ursprünglichen Konzeption eigenständiger Forschungsprogramme

49. Jedes thematische Programm war als eigenständige Einheit konzipiert, die mit geeigneten Verwaltungsstrukturen versehen werden sollte. Fast alle thematischen Programme wurden aber, wie oben erwähnt, von verschiedenen Generaldirektionen gemeinsam verwaltet, wodurch in der Praxis getrennte Verwaltungsstrukturen geschaffen wurden. Darüber hinaus wurden bei der Generaldirektion Forschung(44), der Generaldirektion Informationsgesellschaft(45) sowie der Generaldirektion Energie und Verkehr(46) spezifische Programme auf verschiedene Direktionen aufgeteilt.

50. Die Aufsplitterung von Programmen steht im Widerspruch zur ursprünglichen Konzeption eigenständiger Forschungsprogramme. Der wesentliche Nachteil besteht in einer sich aus dem Doppelaufwand ergebenden ineffizienten Arbeitsweise. So erhöhte sich beispielsweise durch die Umstrukturierung der Generaldirektion Forschung im Jahr 2001, in deren Rahmen weitgehend autonome, für die Abwicklung von Teilen spezifischer Programme zuständige Direktionen eingerichtet wurden, die Anzahl der Verwaltungs- und Finanzreferate von fünf auf neun. Dies bedeutete, dass bei der Generaldirektion Forschung verfügbare Bedienstete mit der erforderlichen Sachkenntnis in Verwaltungs- und Finanzfragen auf nahezu doppelt so viele Referate wie zuvor aufgeteilt waren. Außerdem entstand durch die Teilung von Programmen zusätzlicher Koordinierungsbedarf in Bezug auf die Bereiche von gemeinsamem Interesse für das gesamte Programm, wie beispielsweise Programmausschüsse, externe Beratergruppen oder Arbeitsprogramme. Zu diesem Problem kam noch die Notwendigkeit hinzu, die Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Abschluss früherer Rahmenprogramme in diesen Direktionen durchzuführen(47) (siehe Ziffer 34).

51. Die gemeinsame Verwaltung des 5. RP durch fünf Generaldirektionen und die Aufsplitterung von Programmen zwischen weitgehend autonomen Direktionen macht den Informationsaustausch zwischen der Kommission und den an FTE-Rahmenprogrammen teilnehmenden Einrichtungen schwieriger und weniger kohärent. Innerhalb eines Programms müssen sich Teilnehmer zu ähnlichen Fragestellungen mit in unterschiedlichen Referaten oder Direktionen tätigen Bediensteten in Verbindung setzen. Es fanden sich mehrere Beispiele, in denen Kommissionsdienststellen Teilnehmern abweichende Auslegungen und unklare (oder sogar widersprüchliche) Anweisungen gaben. Dies zeigt, dass die internen Leitlinien unzulänglich sind, und verdeutlicht den zusätzlichen Fortbildungsbedarf im Hinblick auf die administrativen und finanziellen Aspekte der Verwaltung indirekter FTE-Aktionen (siehe Ziffer 35). Dieses Problem wird durch die hohe Abhängigkeit von Zeitbediensteten im Forschungsbereich und der daraus resultierenden Fluktuation verschärft (siehe Ziffern 72 und 73).

Organisationsstruktur der Kommission trägt den Leitaktionen nicht hinreichend Rechnung

52. Eine wesentliche Neuerung des 5. RP gegenüber dem 4. RP bestand in der Gliederung der thematischen (und in geringerem Ausmaß der horizontalen) Programme in Leitaktionen (siehe Abbildung 3)(48). Diese Leitaktionen stellen auf die Prioritäten im Bereich Forschung und technologische Entwicklung und die politische Zielsetzung der Gemeinschaft ab, während generisch ausgerichtete Tätigkeiten und die Förderung der Forschungsinfrastruktur längerfristig der Schaffung von Wissen in spezifischen Bereichen dienen. Durch diese konzentrierten Bemühungen sollte die Wirkung eingesetzter Ressourcen in jedem Bereich, wo FTE-Aktionen eingeleitet wurden, maximiert werden(49). Die Zuständigkeit für die Verwaltung von Leitaktionen wurde aber - außer bei dem von der Generaldirektion Informationsgesellschaft abgewickelten Programm "Benutzerfreundliche Informationsgesellschaft" - nicht eindeutig einer Organisationseinheit wie einer Direktion oder einem spezifischen Referat innerhalb einer Direktion übertragen. Bei gemeinsam verwalteten Programmen waren einige Leitaktionen sogar unter verschiedenen Generaldirektionen aufgesplittert.

Abbildung 3

Aufteilung der thematischen und horizontalen Programme in Leitaktionen

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Quelle:

Beschluss Nr. 182/1999/EG, Anhang II.

53. Weitere Forschungstätigkeiten mit Schwerpunkt auf spezifischen sozioökonomischen Fragen und Zielgruppen - wie beispielsweise das Programm "Sicherung der internationalen Stellung der Gemeinschaftsforschung" und das Programm "Förderung der Innovation und der Einbeziehung von kleinen und mittleren Unternehmen" - könnten in die thematischen Programme einbezogen werden, wodurch das Rahmenprogramm noch rationeller strukturiert werden könnte. De facto waren Maßnahmen in Bezug auf kleine und mittlere Unternehmen seit Beginn des 5. RP Teil des Programms "Benutzerfreundliche Informationsgesellschaft". Überdies wurden bei der Umstrukturierung der Generaldirektion Forschung im Januar 2001 die wissenschaftlichen Aspekte des Programms "Sicherung der internationalen Stellung der Gemeinschaftsforschung" den operationellen Direktionen übertragen, die die thematischen Programme mit den engsten Berührungspunkten zu dem wissenschaftlichen Bereich verwalten, in den die betreffenden indirekten FTE-Aktionen fallen.

Unzulängliche Koordinierungsmechanismen für das 5. RP

54. Die Kommission beabsichtigte ursprünglich, über einen "Verwaltungsrat", dem Vertreter aller fünf Generaldirektionen angehören sollten, auf horizontaler Ebene ein Konsultationsforum sowie eine Koordinierungsstruktur einzurichten(50). Eine derartige Gruppe wurde jedoch bis zum Ende der Laufzeit des 5. RP (1998-2002) nicht ins Leben gerufen. Die Verwaltungsaspekte, in deren Rahmen Konsultation und Koordinierung erforderlich waren - beispielsweise die gemeinsame Evaluierungsplattform, die Handhabung von Vertragsänderungen bzw. die Prüfungsstrategie für das 5. RP - wurden ad hoc in erster Linie auf technischer Ebene behandelt, ohne dass die entsprechende Entscheidungsbefugnis gegeben war.

55. Für sämtliche Programme, einschließlich der gemeinsam von unterschiedlichen Generaldirektionen verwalteten Programmen, wurden spezielle "Direktorengruppen" als zusätzlicher Koordinierungsmechanismus eingerichtet. Einige dieser Gruppen, z. B. die Direktorengruppe für das Programm "Wettbewerbsorientiertes und nachhaltiges Wachstum", traten zum ersten Mal erst Ende 2001 zusammen, dem dritten Jahr der Laufzeit des 5. RP. Diese Gruppen hielten ihre Sitzungen zusätzlich zu den regelmäßigen Sitzungen der Direktoren innerhalb der einzelnen Generaldirektionen ab. Dem Plan der Kommission zufolge sollten die Sitzungen dieser Gruppen die dienststellenübergreifende Konsultation ersetzen, die jedoch beibehalten wurde, wodurch es zu einer Verdoppelung der Konsultationsverfahren kam(51).

56. Eine Durchsicht der Protokolle zu den Sitzungen der Direktoren der Generaldirektion Forschung zeigte, dass in diesen wöchentlichen Zusammenkünften mit Ausnahme der Planung des Haushalts und der Weiterverfolgung seiner Ausführung Fragen der täglichen Verwaltung der operationellen Programme so gut wie nicht zur Sprache kamen. Insbesondere ab Mitte 2000 traten Planung und Vorbereitung des 6. RP in den Vordergrund. In keinem der Sitzungsprotokolle wurden etwaige Erörterungen zum Abschluss früherer Programme oder zu wissenschaftlichen Ergebnissen indirekter FTE-Aktionen erwähnt, die von der Kommission kofinanziert wurden.

57. Die Kommission erkannte, dass die Tätigkeiten des 5. RP - sogar innerhalb von Generaldirektionen - mangelhaft koordiniert waren. Im Jahr 2001 unterstellte die Generaldirektion Forschung die Verwaltungszuständigkeit für die von ihr abgewickelten Programm(teil)e dem stellvertretenden Generaldirektor und folgte damit einer Empfehlung des Hofes. Im selben Jahr wurde der entsprechende bisher offene Posten in der Generaldirektion Informationsgesellschaft besetzt.

Vertragsaufkommen, Dauer der Verfahren und Mittelausstattung des 5. RP

Überwiegender Anteil an Verträgen verwaltet von der Generaldirektion Forschung und der Generaldirektion Informationsgesellschaft

58. Von den 15223 Verträgen über indirekte FTE-Aktionen des 5. RP werden 92 % von der Generaldirektion Forschung und der Generaldirektion Informationsgesellschaft verwaltet. Diese machen anteilsmäßig rund 91 % der finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft aus. Für die übrigen Verträge sind die Generaldirektion Energie und Verkehr, die Generaldirektion Unternehmen und die Generaldirektion Fischerei zuständig (siehe Abbildung 4).

Abbildung 4

Zahl der unterzeichneten Verträge und Finanzbeitrag der Europäischen Union nach Generaldirektion

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Quelle:

Europäische Kommission, Januar 1999 bis Juli 2003 (nicht geprüft).

59. Das gemessen an dem vertraglich vereinbarten Finanzbeitrag der Europäischen Union wichtigste Programm ist mit 3428 Millionen Euro das Programm "Benutzerfreundliche Informationsgesellschaft", gefolgt vom Programm "Wettbewerbsorientiertes und nachhaltiges Wachstum" mit 2673 Millionen Euro und dem Programm "Lebensqualität und Management lebender Ressourcen" mit 2339 Millionen Euro. Auf den Teilbereich nichtnukleare Energie des Programms "Energie, Umwelt und nachhaltige Entwicklung" entfallen 944 Millionen Euro, auf den Teilbereich Umwelt 1046 Millionen Euro. Die horizontalen Programme "Ausbau des Potenzials an Humanressourcen in der Forschung und Verbesserung der sozio-ökonomischen Wissensgrundlage", "Sicherung der internationalen Stellung der Gemeinschaftsforschung" und "Förderung der Innovation und der Einbeziehung von kleinen und mittleren Unternehmen" werden mit 1235 Millionen Euro, 403 Millionen Euro bzw. 236 Millionen Euro gefördert (siehe Anhänge 3A und 3B und Abbildung 5).

Abbildung 5

Gebundener Finanzbeitrag der Europäischen Union nach Programm

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NB:

Die Größe der Kreise entspricht der im Rahmen der einzelnen Programme für indirekte FTE-Aktionen insgesamt bereitgestellten EU-Beteiligung.

Quelle:

Europäische Kommission, Januar 1999 bis Juli 2003 (nicht geprüft).

Durch die Verfahren für das 5. RP vergehen bis zur Vertragsunterzeichnung nahezu zwölf Monate

60. Aus der Stichprobe geprüfter Verträge über indirekte FTE-Aktionen des 5. RP geht hervor, dass die für den Vertragsabschluss erforderliche Zeit ab der Bekanntgabe einer Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen bis zur Unterzeichnung eines Vertrags durch die Kommission im Durchschnitt 348 Kalendertage betrug. Zwischen dem Eingang des Vorschlags und der Unterzeichnung eines Vertrags über die indirekten FTE-Aktionen durch die Kommission vergingen durchschnittlich 263 Kalendertage(52) (siehe Abbildung 6).

61. Dass die Verfahren bis zur Vertragsunterzeichnung übermäßig lange dauern, ist zum Teil bedingt durch die Vorgaben in den Rechtsgrundlagen für das 5. RP (z. B. feste Termine für die Einreichung von Vorschlägen oder die obligatorische Konsultation der Programmausschüsse), in der Geschäftsordnung der Kommission (z. B. die Frist von zehn Arbeitstagen für das der Vorlage der ausgewählten und verhandelten Vorschläge vor dem Generalsekretariat vorangehende dienststellenübergreifende Konsultationsverfahren) oder auch der Haushaltsordnung (wie z. B. die Jährlichkeit des Haushalts). Weitere Gründe sind in den Verwaltungspraktiken zu sehen, die im Ermessen der Kommissionsdienste liegen (wie Auswahl und Annahme von Vorschlägen in Losen(53) oder Häufigkeit der dienststellenübergreifenden Konsultation). Der Generaldirektion Informationsgesellschaft gelang es beim Programm "Benutzerfreundliche Informationsgesellschaft", (unter Beibehaltung der bestehenden Verfahren) die durchschnittliche Zeitdauer bis zum Vertragsabschluss von 274 Kalendertagen nach Ablauf der Aufforderung (für die 1. bis 5. Aufforderung) auf 138 Kalendertage (für die 6. bis 8. Aufforderung in den Jahren 2001 und 2002) zu kürzen. Dies macht deutlich, dass hier nach wie vor ein erhebliches Verbesserungspotenzial für andere Programme besteht(54).

Abbildung 6

Bearbeitungsdauer bis Vertragsabschluss

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NB:

Auf der Grundlage einer Stichprobe von geprüften indirekten FTE-Aktionen.

Quelle:

Rechnungshof.

62. Bei der Ausarbeitung des 5. RP schlug die Kommission zunächst vor, die Konsultation der Programmausschüsse auf strategische Fragen wie z. B. die Erstellung von Arbeitsprogrammen, Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen oder Genehmigungen von Anpassungen in Bezug auf die vorläufige Verteilung der Fördermittel für die einzelnen Programme zu beschränken(55). Der Gesetzgeber aber wies den Programmausschüssen eine wichtigere Rolle zu, denn die Kommission muss vor jeder Entscheidung betreffend die Auswahl einer zur Förderung vorgeschlagenen indirekten FTE-Aktion (vorbehaltlich programmspezifischer Schwellenwerte) eine befürwortende Stellungnahme der Programmausschüsse erhalten(56). Ein Überspringen der Programmausschüsse könnte die durchschnittlich bis zum Vertragsabschluss über indirekte FTE-Aktionen erforderliche Zeit um bis zu einen Monat verkürzen, ohne die Qualität des Auswahlverfahrens zu beeinträchtigen.

Verzögerungen bei der Einrichtung der gemeinsamen Evaluierungsplattform

63. Die Kommission versuchte ferner auf verschiedenen Wegen, die Effizienz und Wirksamkeit der Verwaltungsstruktur des 5. RP zu erhöhen, insbesondere durch Schaffung gemeinsam genutzter Servicefunktionen wie z. B. einer gemeinsamen Evaluierungsplattform. Überdies beschloss sie, administrative und logistische Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Evaluierung der für die thematischen und horizontalen Programme des 5. RP zur Prüfung eingereichten Vorschläge extern zu vergeben. Der für die Evaluierungsplattform zuständige externe Dienstleister unterstützte die Kommission bei der Evaluierung der Vorschläge, d. h. bei Empfang, Erfassung und Verwaltung der Unterlagen, Gebäudemanagement und der logistischen Organisation. Widersprüchliche Ansichten verschiedener Kommissionsdienststellen führten zu erheblichen Verzögerungen bei der Einrichtung der Evaluierungsplattform. Diese Verzögerungen trugen zu den organisatorischen Problemen während des ersten Jahres des 5. RP bei(57). Trotz dieser Schwachstellen in der Anfangsphase konnten Effizienz und Wirksamkeit der Verwaltung des 5. RP durch die gemeinsame Evaluierungsplattform erheblich verbessert werden.

64. Neben der gemeinsamen Evaluierungsplattform und CORDIS (www.cordis.lu), einem von der Generaldirektion Unternehmen verwalteten, externen Informationsdienst, entwickelte die Kommission für das 5. RP trotz des beachtlichen Spielraums hierfür keine weiteren gemeinsamen Servicefunktionen. Der Hof ermittelte vier Hauptbereiche, in denen die vorhandenen Servicefunktionen zusammengeführt werden könnten, um dadurch eine wirksamere und effizientere Verwaltung des Rahmenprogramms insgesamt zu ermöglichen (siehe Ziffer 122).

Neukonzeption und Straffung der Verfahren für das 5. RP

65. Anders als bei früheren Rahmenprogrammen wurden die wissenschaftlichen, administrativen und finanziellen Aspekte indirekter FTE-Aktionen auf der Grundlage der Ergebnisse einer von externen Sachverständigen vorgenommenen Evaluierung vor der formalen Annahme durch die Kommission verhandelt(58). Durch diese Änderung der Verfahren konnte für ein Projekt Einvernehmen über einen endgültigen Voranschlag der erforderlichen Kosten und den Hoechstbeitrag der Gemeinschaft im Vorfeld der Kommissionsentscheidung erzielt werden. Dadurch wurde die Verhandlungsposition der Kommissionsdienststellen erheblich gestärkt (siehe Ziffer 92).

66. Die Kommission hat begonnen, ihre Verfahren gemäß den Empfehlungen des Hofes zu straffen. Während der ersten drei Jahre der Laufzeit des 5. RP wurden Vorschläge über indirekte FTE-Aktionen im schriftlichen Verfahren angenommen. Im Jahr 2002 fing die Kommission an, in Übereinstimmung mit Artikel 13 der Geschäftsordnung der Kommission(59) ihre Entscheidungen durch Ermächtigung des Kommissionsmitglieds mit nachgeordneter Bevollmächtigung des Generaldirektors zu treffen. Diese Verfahrensänderung ermöglicht eine häufigere Auswahl von Vorschlägen und erlaubt die Dauer der Vorgangsbearbeitung weiter zu verkürzen.

Vertragsstatistiken verdeutlichen verzögerten Start des 5. RP sowie starke Schwankungen der Fallzahlen

67. Die Beschlüsse zur Schaffung der Rechtsgrundlage für das 5. RP wurden mit erheblicher Verspätung verabschiedet. Der Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates über das 5. RP verzögerte sich bis Dezember 1998, und die Entscheidungen des Rates über die spezifischen Programme wurden erst Ende Februar 1999 angenommen. Dennoch ging die Kommission die politische Verpflichtung ein, den Haushalt für 1999 wie geplant auszuführen. Die ersten Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen wurden daher im April 1999 bekannt gegeben, mehrheitlich mit einer Frist bis Juni 1999. In Anbetracht der durchschnittlichen Bearbeitungsdauer bis zur Vertragsunterzeichnung konnte das Unterzeichnungsverfahren erst im darauf folgenden Jahr abgeschlossen werden (siehe Abbildung 7).

68. Neben dem verspäteten Beginn des 5. RP lassen die Statistiken über die Vertragsunterzeichnung auch einen periodischen Verlauf erkennen, wonach ein hoher Anteil der Verträge regelmäßig im vierten Quartal eines jeden Jahres abgeschlossen wird. Im Jahr 2001 beispielsweise entfielen auf das letzte Quartal 47 % aller in diesem Jahr unterzeichneten Verträge und 49 % des vertraglich vereinbarten Finanzbeitrags der Europäischen Union (siehe Abbildung 7). Dieser periodische Verlauf - mit Spitzen bei der Anzahl der unterzeichneten Verträge gegen Jahresende - liegt bei allen sieben Programmen des 5. RP gleichermaßen vor.

Abbildung 7

Vertragsunterzeichnung und gebundener Finanzbeitrag der Europäischen Union nach Quartal (1999-2003)

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Quelle:

Europäische Kommission, Januar 1999 bis Juli 2003 (nicht geprüft).

69. Die Verfahren für die Auswahl indirekter FTE-Aktionen in Verbindung mit dem periodischen Verlauf der Arbeitsplanung ergeben Spitzenbelastungen für die Evaluierung und Verhandlung von Vorschlägen(60). Darüber hinaus werden diese Spitzenzeiten über die Vertragsunterzeichnung hinaus verlängert durch den in den Verträgen vorgegebenen Jahresrhythmus in Bezug auf die Vorlage der Projektleistungen zur Genehmigung (vor allem Kostenerstattungsanträge und periodische Berichte mit Informationen zum Fortschritt der wissenschaftlichen Tätigkeit)(61). Folglich führt eine Spitze bei der Vertragsunterzeichnung in den folgenden Jahren immer zu einer Spitze bei Eingang und Überprüfung von Projektleistungen sowie von Zahlungen, es sei denn, Projekte verzögern sich. Diese Spitzenbelastungen für spezifische Funktionen führen zu Engpässen und erhöhen das Risiko des Auftretens von Fehlern und Unregelmäßigkeiten, da sich die auf den einzelnen Vorgang verwendete Zeit verkürzt. Nach Auffassung des Hofes trug die übermäßig hohe Arbeitsbelastung in Spitzenzeiten zu den Verzögerungen im Verwaltungsablauf und den bei der Prüfung des Funktionierens der internen Kontrollen der Kommission durch den Hof festgestellten Mängeln bei (siehe Ziffern 90-95).

Überdurchschnittlich viele unbesetzte Stellen und hohe Abhängigkeit von nicht ständigem Personal

70. Seit den frühen siebziger Jahren wurden die der Verwaltung von Forschungstätigkeiten zugewiesenen Bediensteten sowohl aus dem Verwaltungsteil (Teil A) als auch aus dem forschungsspezifischen Teil (Teil B) des Gesamthaushaltsplans finanziert(62). Aufgrund der Befristung der FTE-Rahmenprogramme erhalten die aus Forschungsmitteln bezahlten Mitarbeiter in der Regel befristete Verträge(63). Die Kommissionsmitteilungen aus den Jahren 1994 und 1996 zielten auf einen Ausgleich der Struktur des Forschungspersonals im Zeitraum 1996-2005 ab, um einen Anteil von 40 % Beamten, 35 % Zeitbediensteten und 25 % sonstigen Mitarbeitern zu erreichen(64). Sechs Jahre nach Annahme dieses Beschlusses betragen die jeweiligen Anteile 28 %, 50 % und 22 %, woraus geschlossen werden kann, dass zur Verwirklichung der Zielsetzung weitere Anstrengungen erforderlich sind(65).

71. Im November 2001 wurde für Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem 5. RP in den für die Durchführung der FTE-Rahmenprogramme zuständigen Generaldirektionen eine Mitarbeiterkapazität, die 1935 Vollzeitbediensteten entspricht, eingesetzt(66). Nicht berücksichtigt sind hierbei die für die Verwaltung früherer Rahmenprogramme, die Vorbereitung des 6. RP (2002-2006) und - insbesondere in der Generaldirektion Energie und Verkehr, der Generaldirektion Unternehmen und der Generaldirektion Fischerei - für sonstige nicht forschungsspezifische Tätigkeiten eingesetzten Mitarbeiter.

72. Während der Laufzeit des 5. RP erwies es sich für die fünf mit der Verwaltung der FTE-Rahmenprogramme befassten Generaldirektionen weiterhin als schwierig, Mitarbeiter mit den spezifischen Anforderungsprofilen (z. B. in den Bereichen IT oder allgemeine Verwaltung) zu finden sowie befristete Forschungsstellen mit Beamten (also erfolgreichen Teilnehmern an allgemeinen Auswahlverfahren) zu besetzen. Im Jahr 2001 waren 8 % bis 12 % der insgesamt verfügbaren Stellen unbesetzt. Dieser Prozentsatz ist nahezu doppelt so hoch wie der kommissionsweite Durchschnitt an freien Stellen von 5 % bis 6 % der insgesamt verfügbaren Stellen und liegt um das Vier- bis Sechsfache über der von der Kommission mit 2 % angegebenen Zielsetzung. Die Prüfung ergab ferner, dass sich der prozentuale Anteil der freien Stellen gegenüber 1999 leicht erhöht hat(67). Die Kommission verabschiedete im Dezember 2001 eine neue Personalpolitik für Forschungspersonal, basierend auf Empfehlungen des Weißbuchs zur Reform der Kommission, um die Lage zu verbessern(68).

73. Bei mehr als einem von vier Mitarbeitern handelte es sich um Leihpersonal, Hilfskräfte, von nationalen Behörden abgeordnete Sachverständige oder Vertragsbedienstete für Unterstützungsaufgaben im IT-Bereich. Eine starke Abhängigkeit von nicht ständigem Personal, insbesondere in den für Verwaltungs- und Finanzfragen zuständigen Referaten und den IT-Abteilungen, ist der Qualität und Kontinuität der Vorgangsbearbeitung abträglich, da dies regelmäßig einen Personalwechsel und damit verbunden einen Verlust an Sachkenntnis bedingt. Im Gegensatz dazu hält der Hof die Befristung von Verträgen für Bedienstete, die für die wissenschaftlichen Aspekte von Forschungsprogrammen zuständig sind, für geeignet. Durch diese Vertragsform verfügt die Kommission über die erforderliche Flexibilität beim Einsatz von Personalressourcen auf einem sich ständig entwickelnden Gebiet.

Ein Drittel der Mitarbeiter wird für das Vorschlags-, Vertrags- und Projektmanagement eingesetzt

74. Auf das Vorschlags-, Vertrags- und Projektmanagement entfielen 35 % der 1935 Vollzeitbediensteten entsprechenden Gesamtmitarbeiterkapazität des 5. RP (siehe Abbildung 8)(69). Bei einem Vergleich der Kommissionsdienststellen und Programme lassen sich einige Unterschiede in der Verteilung feststellen: Insbesondere die Generaldirektion Forschung setzte für das Vorschlags-, Vertrags- und Projektmanagement erheblich weniger Personalressourcen ein.

Abbildung 8

Verteilung der Personalressourcen nach Verwaltungstätigkeit (5. RP)

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Quelle:

Europäische Kommission, Mitarbeiterstatistiken, November 2001 (nicht geprüft).

Starke Arbeitsbelastung gemessen an der Zahl der verwalteten Verträge pro Mitarbeiter

75. Für das 5. RP waren bis Juli 2003 insgesamt 15223 Verträge unterzeichnet (siehe Anhänge 3A und 3B). Gemessen an der Personalausstattung des 5. RP von 1935 Mitarbeiterkapazitäten bedeutet dies insgesamt eine Quote von 7,9 Verträgen je Mitarbeiter. Wird lediglich die Zahl der dem Vorschlags-, Vertrags- und Projektmanagement direkt zugewiesenen Mitarbeiter in die Berechnung einbezogen, so erhöht sich die durchschnittliche Quote jedoch auf 20 bis 25 Verträge je Mitarbeiter.

76. Wenn man davon ausgeht, dass auf die wissenschaftliche Begleitung und Projektverwaltung jeweils die Hälfte der diesen Tätigkeiten insgesamt zugewiesenen Personalressourcen entfällt, so müssen die wissenschaftlichen Projektbegleiter durchschnittlich rund 40 bis 50 Projekte gleichzeitig verwalten. Bei 200 Arbeitstagen im Jahr bleiben im Schnitt höchstens vier bis fünf Arbeitstage jährlich je Projekt. Nach Auffassung des Hofes reicht dies für eine angemessene wissenschaftliche Projektbegleitung bei diesen äußerst komplexen, multinationalen Forschungs- und Demonstrationsprojekten nicht aus.

77. Auch die Verteilung der Personalressourcen auf die einzelnen Programme war unausgewogen, wobei als Vergleichsbasis die Anzahl der unterzeichneten Verträge dient. So sind beispielsweise dem Programm "Benutzerfreundliche Informationsgesellschaft" insgesamt deutlich mehr Mitarbeiter zugeteilt als anderen Programmen des 5. RP, obwohl die Projekte keineswegs komplexer sind. Der Hof stellte fest, dass die internen Kontrollen in jenen Kommissionsdienststellen, die dem Vorschlags-, Vertrags- und Projektmanagement einen vergleichsweise höheren Personalanteil zuweisen, wirksamer funktionierten (siehe Ziffern 90-95).

Obergrenzen für Verwaltungsausgaben eingehalten

78. Die Verwaltung der FTE-Rahmenprogramme durch die Kommission geht sowohl zulasten der Verwaltungsmittel (Teil A) als auch der operationellen Mittel (Teil B) des Gesamthaushaltsplans(70). Für die Mittel aus Teil B des Haushaltsplans wurde in Artikel 2 der jeweiligen Ratsentscheidungen über die spezifischen Programme eine Obergrenze für die Verwaltungsausgaben der Kommission als ein Anteil am Gesamthaushalt festgelegt(71). Diese Obergrenzen umfassen die Verwaltungsausgaben sowohl für das laufende als auch für die früheren Rahmenprogramme. Sie wurden für die horizontalen Programme "Sicherung der internationalen Stellung der Gemeinschaftsforschung" und "Ausbau des Potenzials an Humanressourcen in der Forschung und Verbesserung der sozio-ökonomischen Wissensgrundlage" mit 9,8 % an den Gesamtausgaben angesetzt, mit 7,5 % für das thematische Programm "Benutzerfreundliche Informationsgesellschaft", mit 7,4 % für das horizontale Programm "Förderung der Innovation und der Einbeziehung von kleinen und mittleren Unternehmen" sowie mit 6,5 % für die thematischen Programme "Lebensqualität und Management lebender Ressourcen", "Wettbewerbsorientiertes und nachhaltiges Wachstum" und "Energie, Umwelt und nachhaltige Entwicklung" und bei jedem Programm eingehalten. Der Hof weist dennoch darauf hin, dass diese Obergrenzen festgesetzt wurden, ohne den tatsächlichen Mittelbedarf der Kommission für die Verwaltung der FTE-Rahmenprogramme in einer unabhängigen externen Analyse ermittelt zu haben.

79. Eine alternative Ermittlung der Haushaltsmittel, die für die Verwaltung der FTE-Rahmenprogramme zwischen 1998 und 2002 aufgewandt wurden, ergibt sich aus der Betrachtung des Anteils am Gesamthaushalt, der für indirekte FTE-Aktionen verwandt wurde. Da die zwischen 1999 und 2002 unterzeichneten Verträge über indirekte FTE-Aktionen einen Finanzbeitrag von maximal 12 303,6 Millionen Euro abdeckten und insgesamt Mittel in Höhe von 13 141,0 Millionen Euro gebunden wurden (siehe Anhänge 2A und 3A), entfielen 837,4 Millionen Euro (6,4 % der insgesamt veranschlagten Mittel) auf die Verwaltung der FTE-Rahmenprogramme. Unberücksichtigt bleiben hier allerdings die für die Verwaltung der FTE-Rahmenprogramme aufgewandten aber aus Teil A des Gesamthaushaltsplans finanzierten Verwaltungsausgaben.

Ungeeignete Instrumente für eine Kontrolle der tatsächlichen Ressourcenallokation

80. Die Kommission überwacht die Ressourcenallokation, einschließlich Personalressourcen, anhand ihres Systems für Maßnahmen bezogene Budgetierung (ABB - Activity Based Budgeting). Erstmals wird sich der Gesamthaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2004 offiziell auf diese Struktur stützen. Für eine Erfassung der tatsächlichen Kosten der Durchführung spezifischer Programme oder des FTE-Rahmenprogramms insgesamt erweist sich das System für Maßnahmen bezogene Budgetierung aber in folgenden Punkten als unzulänglich:

- Erfasst werden Haushaltsausgaben und nicht die bei der Abwicklung eines Programms durch die Kommission tatsächlich entstandenen Kosten.

- Dem Programm zugeteilte Mitarbeiter, die aus den Verwaltungsmitteln des Haushaltsplans (Teil A) finanziert werden, sind in dieser Erfassung nicht berücksichtigt, sondern werden getrennt ausgewiesen.

- Das System für Maßnahmen bezogene Budgetierung erfasst Haushaltsausgaben für Tätigkeiten, die jedoch im Fall der FTE-Rahmenprogramme nicht notwendigerweise spezifischen Programmen entsprechen. Auch werden Kosten, die im Zusammenhang mit der Abwicklung eines Programmabschlusses nach Ende der offiziellen Programmlaufzeit entstehen, unter dem nachfolgenden Rahmenprogramm verbucht, anstatt dem ursprünglichen Programm zugeordnet zu werden (siehe Ziffer 34). Deshalb lassen sich Ausgaben für den gesamten Lebenszyklus eines spezifischen Programms oder eines Rahmenprogramms insgesamt anhand der derzeitigen Definition der Maßnahmen nicht ermitteln.

81. Die Kommission hat noch kein analytisches Kostenrechnungssystem eingerichtet, anhand dessen sich die tatsächlichen Kosten der Verwaltung eines spezifischen Programms oder FTE-Rahmenprogramms bestimmen ließen. Für ein solches System wäre u. a. ein Zeiterfassungssystem erforderlich, um die für die Durchführung bestimmter Verwaltungstätigkeiten notwendigen Personalressourcen zu erfassen. Die Kommission könnte anhand eines derartigen Systems auch ermitteln, wo Mitarbeiter effizienter eingesetzt werden könnten. Bei der derzeitigen Verwendung misst das System für Maßnahmen bezogene Budgetierung, wie viele Mittel des Teils B des Gesamthaushaltsplans den FTE-Rahmenprogrammen insgesamt zugewiesen sind, nicht aber die Betriebskosten eines thematischen oder horizontalen Programms oder eines spezifischen FTE-Rahmenprogramms.

IT-Unterstützung für das Vorschlags-, Vertrags- und Projektmanagement

IT-Systeme für das 5. RP: Integration, Verfügbarkeit von Funktionen, Qualität und Kosten

Keine integrierten Managementinformationssysteme für das 5. RP

82. Die unzulängliche IT-Unterstützung für die FTE-Rahmenprogramme wurde vom Hof und auch von externen Sachverständigen wiederholt beanstandet(72). Die wesentliche strukturelle Schwachstelle in der IT-Architektur des 5. RP besteht in der unzureichenden Integration der einzelnen Managementinformationssysteme untereinander und mit dem Rechnungsführungssystem SINCOM. Die fehlende Integration der von den fünf Generaldirektionen eingesetzten IT-Systeme verhindert eine automatische und effiziente Konsolidierung der Informationen, etwa zur finanziellen und rechtlichen Lage der Teilnehmer, zu den von einem Vertragsnehmer verwendeten Kostenerstattungssystemen im Rahmen unterschiedlicher Verträge, zu den in den Vertragserstellungsformularen angegebenen Stundensätzen oder zur Prüfungsvergangenheit der Vertragsnehmer. Infolgedessen waren bei der Verhandlung der Verträge für indirekte FTE-Aktionen, der Überprüfung der Kostenerstattungsanträge oder der Genehmigung der Zahlungen Effizienz und Wirksamkeit der internen Kontrollen verringert (siehe Ziffern 92, 93 und 95).

Unzulängliche IT-Unterstützung, nicht zuletzt wegen ungenügender Investitionen

83. Umfang und Qualität der IT-Unterstützung für das Vorschlags-, Vertrags- und Projektmanagement im Zusammenhang mit dem 5. RP erwiesen sich während des von dieser Prüfung insgesamt abgedeckten Zeitraums als unzulänglich. Während die Einzelheiten von System zu System und Komponente zu Komponente variieren, hängt die überwiegende Mehrheit der im 5. RP aufgetretenen IT-Probleme mit der Nichtverfügbarkeit oder Unzuverlässigkeit bestimmter Funktionen zusammen. Die zentralen Managementinformationssysteme wurden in den meisten Generaldirektionen verzögert bereitgestellt bzw. - falls zu Beginn des 5. RP verfügbar - waren unvollständig oder wurden von Benutzern als ungeeignet erachtet. Im Jahr 1999 riefen die operationellen Direktionen in der Generaldirektion Forschung lokale IT-Entwicklungsvorhaben ins Leben, um das Fehlen effizienter und zuverlässiger zentraler IT-Systeme für das Vorschlags- und Projektmanagement wettzumachen. Derartige IT-Entwicklungsaktivitäten zur Behebung spezifischer Schwachstellen der zentralen Systeme sowie zur Entwicklung zusätzlicher Anwendungen auf lokaler Ebene waren während der gesamten Laufzeit des 5. RP gegeben. Bis zum Ende der Laufzeit des 5. RP wurden die zentralen IT-Systeme in einigen Generaldirektionen lediglich teilweise benutzt (z. B. Vertrags- und Projektmanagement bei der Generaldirektion Unternehmen), waren nach wie vor unvollständig (z. B. Unterstützung für alle Musterverträge), wurden durch lokale Anwendungen ohne Schnittstelle zu den zentralen IT-Systemen dupliziert oder aber wichtige Funktionen (z. B. die Erfassung der Projektleistungen) fehlten.

84. Die Kommission wies darauf hin, dass die verspätete Annahme der Rechtsgrundlagen (Beschluss Nr. 182/1999/EG, Entscheidungen des Rates zur Annahme spezifischer Programme und Regeln für die Teilnahme) zu wenig Zeit für die Entwicklung geeigneter IT-Systeme ließ, da die spezifischen Anforderungen der einzelnen Programme vor der förmlichen Verabschiedung durch Rat und Parlament nicht festgelegt werden konnten(73). Die ermittelten Schwachstellen waren aber auch auf das Fehlen einer IT-Gesamtstrategie für das 5. RP zurückzuführen sowie auf eine unzureichende Koordinierung unter den Generaldirektionen in Bezug auf die Planung des IT-Bedarfs, Beschaffung, Systementwicklung und Datenverwaltung. Zusätzlich zu diesen Problemen ergab sich die Notwendigkeit, unterschiedliche IT-Systeme für die Verwaltung indirekter FTE-Aktionen in Verbindung mit früheren Rahmenprogrammen zu erhalten (siehe Ziffer 34).

85. Die Kommission schätzte die Gesamtkosten für IT-Unterstützung im Zeitraum 1999-2002 - ohne Berücksichtigung der Kosten für die Kommissionswebsite CORDIS - auf weniger als 0,2 % der gesamten Mittelausstattung des 5. RP. Dieses Investitionsvolumen ist in Anbetracht des Umfangs und der Komplexität des 5. RP unzureichend. Nach der neuen Haushaltsordnung besteht die Möglichkeit zur breiteren Nutzung des elektronischen Austausches und der elektronischen Speicherung von Daten(74). Ein in allen Verfahrensstadien auf dem elektronischen Datenaustausch beruhendes IT-System würde eine erheblich kosteneffizientere Verwaltung des Rahmenprogramms gestatten.

Entwicklung eines integrierten IT-Systems für das 6. RP

86. In Übereinstimmung mit den Empfehlungen des Hofes verpflichtete sich die Kommission, ab Beginn des 6. RP (2002-2006) ein gemeinsames IT-System für die elektronische Einreichung von Vorschlägen, Registrierung und Auswahl von Sachverständigen, Evaluierung der Vorschläge und die Auswahl förderungswürdiger Vorschläge einzurichten(75). Laut Kommission wird es anhand dieses neuen IT-Systems möglich sein, die Vorgänge in allen Verfahrensphasen, u. a. Vertragsverhandlung, Vertragsübermittlung, Empfang von Projektleistungen (wie Berichte und Kostennachweise) sowie Korrespondenz mit Teilnehmern elektronisch zu bearbeiten. Nach Ansicht des Hofes sollte ferner für den Betrieb des gemeinsamen IT-Systems eine zentrale Servicefunktion "Informationstechnologie" eingerichtet werden (siehe Ziffer 122).

Interne Kontrollverfahren

Kontrollverfahren auf Kommissionsebene

Fehlende Dokumentation der operationellen Verfahren

87. Die im Jahr 1999 in Angriff genommene Verwaltungsreform der Kommission stellt auf eine Dezentralisierung und zunehmende Übertragung von Verantwortung auf die verwaltenden Stellen ab. Andererseits muss die Durchführung eines Rahmenprogramms aber auf einer Reihe gemeinsamer Grundsätze und Verfahren basieren. Dieses Spannungsverhältnis ist Ursache für die Schwierigkeiten, mit denen sich die Generaldirektionen der Kommission bei der gemeinsamen Verwaltung des 5. RP konfrontiert sahen.

88. Der Beschluss Nr. 182/1999/EG des Rates und des Europäischen Parlaments, demzufolge die Kommission ein detailliertes Handbuch der operationellen Verfahren erstellt und veröffentlicht, das alle Schritte von der Einreichung eines Vorschlags bis zur Auswahl indirekter FTE-Aktionen umfasst, trug der Notwendigkeit Rechnung, einheitliche Verfahren für alle mit der Abwicklung des 5. RP befassten Generaldirektionen festzulegen. Das von der Kommission zu Beginn des 5. RP angenommene "Evaluierungshandbuch" war allerdings nicht ausführlich genug, um als Handbuch der operationellen Verfahren herangezogen werden zu können. Darüber hinaus war es unvollständig, da einige zur Auswahl indirekter FTE-Aktionen führende Verfahren, insbesondere das Verfahren für die Verhandlung von Vorschlägen, nur teilweise abgedeckt waren(76). Die unzureichende Abdeckung der Verhandlungsphase war teilweise auf die Umgestaltung der Verfahren für das 5. RP zurückführen, wonach die Verhandlungsphase nunmehr der formalen Annahme im Wege einer Kommissionsentscheidung vorangeht (siehe Ziffer 65).

89. Mitunter wurden auf Ebene operativer Referate und Programme oder innerhalb einer bestimmten Generaldirektion ausführlichere Handbücher oder umfassende Leitlinien ausgearbeitet. So begannen z. B. die Generaldirektion Informationsgesellschaft und die Generaldirektion Energie und Verkehr bereits im Jahr 2000 mit der Dokumentation der Finanzkreisläufe und Verfahren. Die Entwicklung von Handbüchern wurde im Jahr 2001 fortgeführt oder, wie im Fall der Generaldirektion Forschung, in jenem Jahr erst in Angriff genommen(77). Das operationelle Handbuch der Generaldirektion Forschung war im Dezember 2002 - abgesehen von den Finanzkreisläufen - noch weitgehend unvollständig. Darüber hinaus ergriff die Kommission keine Initiative, um diese Handbücher formal und inhaltlich zu vereinheitlichen, wie dies vom Hof empfohlen wird(78). Infolgedessen war für das 5. RP insgesamt die Dokumentation der operationellen Verfahren noch immer nicht ausreichend genug, um den in den Normen für die interne Kontrolle der Kommission niedergelegten Mindestanforderungen zu genügen(79). Diese fehlende Standardisierung trug dazu bei, dass Verfahren und Arbeitsweisen der Kommissionsdienststellen weiterhin voneinander abwichen (siehe Ziffer 51).

Uneinheitliches internes Kontrollniveau für das gesamte 5. RP

90. Anhand der vom Hof geprüften Stichprobe indirekter FTE-Aktionen ergab sich, dass die von den verschiedenen für die Abwicklung des 5. RP zuständigen Kommissionsdienststellen durchgeführten Kontrollen in Art und Umfang voneinander abweichen. Einige Unzulänglichkeiten im Zusammenhang mit den internen Kontrollen lassen sich mit Unterschieden zwischen den angewandten Verfahren erklären sowie mit dem Fehlen bestimmter Kontrollen oder aber der abweichenden Auslegung geltender Verfahren und vorgesehener Kontrollen (siehe Ziffer 35).

91. Die Überprüfung der wichtigsten Kontrollen im Zusammenhang mit der Stichprobe von 53 Verträgen über indirekte FTE-Aktionen ergab, dass einige nicht effizient und durchgängig angewandt wurden. So wurden etwa nicht alle im "Evaluierungshandbuch" ausdrücklich vorgesehenen Kontrollen (z. B. die Überprüfung der formalen Zulässigkeit der eingegangenen Vorschläge aus verwaltungstechnischer Sicht, die vorherige Zulassung der die Evaluierung vornehmenden Sachverständigen, die Regeln für die Teilnahmehäufigkeit von Sachverständigen oder die Überprüfung aller Experten auf mögliche Interessenkonflikte) im gesamten 5. RP voll und ganz durchgeführt. In einigen Fällen waren die durchgeführten Kontrollen nicht in Form eines Dokuments oder einer Aufzeichnung belegt, aus denen ersichtlich gewesen wäre, welche Kontrollen von wem durchgeführt worden waren.

92. Ferner wurden spezifische interne Kontrollmängel bezüglich der Verhandlung der wissenschaftlichen, administrativen und finanziellen Aspekte indirekter FTE-Aktionen festgestellt (siehe Ziffer 65):

- Bei den meisten geprüften Vorschläge wurden die infolge der Evaluierung durch externe Sachverständige als erforderlich erachteten Änderungen der wissenschaftlichen, administrativen und finanziellen Aspekte zum Zeitpunkt der Auswahl der nach der Evaluierung angenommenen Vorschläge nicht genau genug dokumentiert. Abgesehen vom Vertrag selbst wurde das Ergebnis der Verhandlungen am Ende der Verhandlungsphase von den meisten Kommissionsdienststellen nicht dokumentiert und auch nicht angegeben, inwieweit das Verhandlungsmandat eingehalten worden war. Das Verhandlungsergebnis wurde auch nicht dem für das Programm zuständigen Beamten vor Annahme der entsprechenden Kommissionsentscheidung zur förmlichen Genehmigung vorgelegt. In einem Fall wurde eine indirekte FTE-Aktion in den Entwurf einer Kommissionsentscheidung aufgenommen, obwohl die Vertragsverhandlung noch nicht ordnungsgemäß abgeschlossen war.

- Die Kommissionsdienststellen überprüften während der Verhandlungen nicht die Eignung der Buchhaltungssysteme der Vertragspartner. Eine solche Kontrolle hätte die zusätzliche Gewähr geliefert, dass der Teilnehmer seinen vertraglichen Pflichten zur Erfassung der tatsächlichen Arbeitszeit nachkommt. Die Kommissionsdienststellen überprüften auch nicht, ob Teilnehmer ein einheitliches Kostenerstattungssystem benutzten (siehe Ziffer 26). Auch die Rechtsfähigkeit und Liquidität der Vertragspartner wurde nicht bei allen Teilnehmern an indirekten FTE-Aktionen des 5. RP überprüft. Bei der Generaldirektion Forschung fand eine Vorabkontrolle in Bezug auf die Rechtsfähigkeit und Liquidität der Teilnehmer erst ab Ende 2001 statt. Die Durchführung dieser Kontrollen unterlag keinen standardisierten Regeln und Kriterien. Ebenso waren die Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft für das gesamte 5. RP nicht vereinheitlicht. Diese Kontrollen hätten durch eine zentrale Servicefunktion "Eingangsbearbeitung und Clearing" für die Erfassung von Vorschlägen und die Überprüfung der Rechtsfähigkeit und Liquidität von Vertragspartnern vereinfacht werden können (siehe Ziffer 122).

93. Weitere Mängel bestanden im Zusammenhang mit dem Mittelbindungsverfahren und der Vertragsunterzeichnung sowie der Bewilligung von Vorschusszahlungen. Anhaltende Schwierigkeiten ergaben sich insbesondere bei der Abwicklung von Vertragsänderungen, beginnend bei der rechtzeitigen Ermittlung von Verträgen, deren Änderung erforderlich war, bis hin zur übermäßigen Dauer des Änderungsverfahrens. Bisweilen führte dies zu einer Anhäufung von Änderungen der Zusammensetzung des Konsortiums und der Projektkonzeption, ehe eine endgültige Vertragsänderung vorgenommen wurde.

94. In einigen Fällen beendete die Kommission Verträge nicht, obwohl die ursprünglichen wissenschaftlichen Ziele vom Konsortium offensichtlich gar nicht oder nicht innerhalb der vertraglich festgelegten Zeitspanne verwirklicht werden konnten. Es wäre einfacher, derartige Fälle zu vermeiden, und die wissenschaftliche Begleitung indirekter FTE-Aktionen durch die Kommission ließe sich erheblich verbessern, wenn periodische Evaluierungen (oder zumindest Halbzeit-Evaluierungen) gegebenenfalls mit Unterstützung externer Sachverständiger für laufende Projekte im Rahmen aller Programme durchgeführt werden müssten. Im 5. RP waren diese regelmäßigen Evaluierungen während der Projektlaufzeit nur für das Programm "Benutzerfreundliche Informationsgesellschaft" systematisch vorgeschrieben.

95. Bei Überprüfung der Erstattungsfähigkeit und Richtigkeit der von den Zuwendungsempfängern geltend gemachten Kosten sowie der Bearbeitung von Zahlungen, die auf der Grundlage von Kostenerstattungsanträgen durchgeführt werden, wurden verschiedene Fälle festgestellt, in denen die von der Kommission durchgeführten Kontrollen nicht umfangreich oder streng genug waren und zu überhöhten Zahlungen durch die Kommission führten. Das Ausmaß dieser überhöhten Zahlungen war jedoch nicht wesentlich. Als Beispiele sind u. a. anzuführen: die Anerkennung von Kostenerstattungsanträgen, bei denen andere als die im Vertrag genannten Kostenerstattungssysteme zugrunde gelegt wurden, die Bearbeitung von Kostenerstattungsanträgen, die keine ausreichenden Einzelheiten zu den entstandenen Kosten enthielten oder in nicht akzeptabler Form erstellt waren (z. B. ohne alle im Musterkostennachweis vorgeschriebenen Angaben im Einzelnen anzuführen) sowie Kostenerstattungsanträge, die offenkundig nichterstattungsfähige Kosten enthielten. In einem Fall akzeptierte die Kommission weiterhin die von einem Teilnehmer beantragten Planstundensätze für Personalkosten, obwohl die Kommission zuvor darüber in Kenntnis gesetzt wurde, dass eine vom Hof durchgeführte Prüfung eben dieses Vertragsnehmers ergeben hatte, dass diese Sätze überhöht seien (siehe Ziffer 98). Dies zeigt, dass die Verfahren für die Weiterverfolgung der Prüfungsfeststellungen noch nicht hinlänglich gut ausgebaut sind (siehe Ziffer 100).

Einhaltung der Vertragsbestimmungen durch die Zuwendungsempfänger

Weit verbreitete Unregelmäßigkeiten auf Ebene der Zuwendungsempfänger

96. Bis September 2001 bewilligten die Kommissionsdienststellen Zahlungen für Projektleistungen, die sie zu insgesamt 28 der 53 in die Stichprobe des Hofes einbezogenen indirekten FTE-Aktionen erhalten und anerkannt hatten. All diese Verträge wurden vom Hof auf Ebene der Zuwendungsempfänger geprüft. Anhand dieser Prüfungen des Hofes sollte festgestellt werden, ob die vom Zuwendungsempfänger gemeldeten und von der Kommission anerkannten Kosten tatsächlich entstanden sind, erstattungsfähig waren und gemäß den vertraglichen Verpflichtungen geltend gemacht wurden.

97. In einer erheblichen Anzahl von Fällen hielten die Zuwendungsempfänger die Vertragsbestimmungen nicht ein, insbesondere in Bezug auf die Berechnungsmethoden für die Bestimmung der gemeldeten Kosten oder den Nachweis der entstandenen Kosten. In anderen Fällen wurden außerhalb des Förderzeitraums entstandene oder aber nichterstattungsfähige Kosten geltend gemacht und von der Kommission übernommen. Vereinbarungen (z. B. über durchschnittliche Arbeitskosten und Stundensätze für Gemeinkosten) mit für die öffentliche Forschungsförderung zuständigen nationalen Verwaltungsstellen wurden in einigen Fällen der Kommission nicht angeboten. Gleichermaßen wurden Fälle festgestellt, in denen Berechnungsverfahren, die in den teilnehmenden Einrichtungen galten (und ebenfalls zu einem geringeren Finanzbeitrag der Gemeinschaft geführt hätten), für die von der Kommission kofinanzierten Projekte nicht angewandt wurden.

Auswirkungen der vom Hof ermittelten Fehler

98. Bei der Bewertung der Auswirkungen seiner Prüfungsfeststellungen legte der Hof eine enge Auslegung der für die Ermittlung des Finanzbeitr