BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Eines der Ziele der Europäischen Union (EU) ist die Förderung des Wohlbefindens und der nachhaltigen Entwicklung auf der Grundlage einer in hohem Maße wettbewerbsfähigen sozialen Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt. Das Recht jeder Arbeitnehmerin und jedes Arbeitnehmers auf gesunde, sichere und würdige Arbeitsbedingungen ist in Artikel 31 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankert. Grundsatz 10 der europäischen Säule sozialer Rechte besagt, dass Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer das Recht auf ein hohes Gesundheitsschutz- und Sicherheitsniveau bei der Arbeit haben.

In ihren politischen Leitlinien verpflichtete sich Präsidentin von der Leyen, einen europäischen Plan zur Krebsbekämpfung vorzulegen, um die Mitgliedstaaten bei der Verbesserung der Krebsbekämpfung und -behandlung zu unterstützen. Mit diesem Vorschlag wird die in Europas Plan gegen den Krebs, im Aktionsplan zur europäischen Säule sozialer Rechte und im Strategischen Rahmen der EU für Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz 2021–2027 eingegangene Verpflichtung erfüllt, die Exposition der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer gegenüber Asbest, einem hochgefährlichen krebserregenden Stoff, weiter zu verringern. Dieser Vorschlag, der als eine der Prioritäten im Rahmen von Aktion 3 „Eine stärkere Wirtschaft, soziale Gerechtigkeit und Beschäftigung – der Konferenz zur Zukunft Europas hervorgehoben wurde, ist ein zentrales Ergebnis des Arbeitsprogramms der Kommission für 2022.

Der Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vor Asbestexposition ist auch eine wichtige Priorität für das Europäische Parlament. In seiner Entschließung vom Oktober 2021 legte das Europäische Parlament einen umfassenden Ansatz für den Umgang mit Asbestaltlasten dar. Als Reaktion darauf hat die Kommission ihre Mitteilung „Auf dem Weg zu einer asbestfreien Zukunft: ein europäisches Konzept zur Bewältigung der Gesundheitsrisiken durch Asbest“ angenommen. Sie befasst sich auf ganzheitliche Weise mit dem von Asbest ausgehenden Risiko für die öffentliche Gesundheit und stellt Maßnahmen auf EU-Ebene vor, um Asbest während seines gesamten Lebenszyklus zu bekämpfen.

Berufsbedingte Krebserkrankungen sind die häufigste Ursache für arbeitsbedingte Todesfälle in der EU. Sie werden hauptsächlich durch die Exposition gegenüber krebserregenden Stoffen wie Asbest verursacht. Bis zu 78 % der in den Mitgliedstaaten anerkannten berufsbedingten Krebserkrankungen stehen in Zusammenhang mit Asbest. Wenn Asbestfasern in der Luft eingeatmet werden, können sie beispielsweise zu Mesotheliom und Lungenkrebs führen, wobei zwischen der Exposition und den ersten Krankheitsanzeichen durchschnittlich 30 Jahre liegen. Daher können Krebserkrankungen auch noch Jahrzehnte nach der beruflichen Exposition auftreten, auch wenn die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bereits im Ruhestand sind. Dies macht es schwierig, frühere Expositionen zurückzuverfolgen und einen kausalen Zusammenhang zwischen arbeitsbedingter Exposition und Krebserkrankungen festzustellen. Aus diesem Grund wird die Zahl der von asbestbedingten Berufskrankheiten betroffenen Personen möglicherweise unterschätzt.

Das schrittweise Verbot der Verwendung von Asbest in der EU begann 1988 mit dem Verbot von Krokydolith (auch Blauasbest genannt) und wurde anschließend auf andere asbesthaltige Materialien ausgeweitet. Seit 2005 sind alle Formen von Asbest in der EU verboten.

Die erste EU-Maßnahme zum Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vor der besonderen Gefährdung durch Asbest am Arbeitsplatz stammt aus dem Jahr 1983, als die Richtlinie 83/477/EWG des Rates angenommen wurde. Diese Richtlinie wurde bis zu ihrer jüngsten kodifizierten Fassung, der Richtlinie 2009/148/EG (Richtlinie über den Schutz der Arbeitnehmer gegen Asbest am Arbeitsplatz), mehrfach erheblich geändert. Da es sich bei Asbest um einen krebserregenden Stoff handelt, gelten außerdem die Bestimmungen der Richtlinie 2004/37/EG über den Schutz der Arbeitnehmer gegen Gefährdung durch Karzinogene oder Mutagene bei der Arbeit (Richtlinie über Karzinogene, Mutagene und reproduktionstoxische Stoffe (CMRD)), sofern sie für die Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer günstiger sind. Dazu gehören auch Anforderungen an die Minimierung der Exposition, da es bisher nicht möglich war, eine Expositionsschwelle festzulegen, bis zu der die Asbestexposition kein Krebsrisiko mit sich bringt. Daher sollten die Arbeitgeber im Einklang mit der Richtlinie 2004/37/EG dafür sorgen, dass das Risiko der Asbestexposition von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern am Arbeitsplatz auf ein Mindestmaß beschränkt und in jedem Fall auf das technisch mögliche Minimum reduziert wird.

Die Richtlinie über Asbest am Arbeitsplatz schützt die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vor Gesundheitsrisiken, die sich aus der Asbestexposition bei der Arbeit ergeben oder ergeben können, unter anderem durch die Prävention solcher Risiken. Gemäß der Richtlinie über Asbest am Arbeitsplatz muss die Exposition bei allen Tätigkeiten, bei denen die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer Asbeststaub oder Staub von asbesthaltigen Materialien ausgesetzt sind oder ausgesetzt sein können, auf ein Minimum reduziert werden und in jedem Fall unter dem festgelegten verbindlichen Arbeitsplatzgrenzwert von 0,1 Fasern/cm3 als den über 8 Stunden gewichteten Mittelwert (TWA) liegen. Dazu gehören Situationen, in denen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer nach der Durchführung von Tätigkeiten wie Abbruch-, Asbestsanierungs-, Reparatur- und Wartungsarbeiten, bei denen eine Überschreitung des festgelegten Grenzwerts trotz der technischen Vorbeugungsmaßnahmen zur Begrenzung der Asbestkonzentrationen in der Luft absehbar ist, den Arbeitsplatz wieder betreten. Wird der Grenzwert überschritten, sind die Gründe zu ermitteln, und der Arbeitgeber muss geeignete Risikomanagementmaßnahmen ergreifen, um Abhilfe zu schaffen, bevor die Arbeit wieder aufgenommen wird. Außerdem ist festgelegt, dass die Arbeitgeber den Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern geeignete Atemschutzgeräte und andere persönliche Schutzausrüstungen zur Verfügung stellen müssen, wenn der Arbeitsplatzgrenzwert nicht auf andere Weise eingehalten werden kann. Darüber hinaus gelten für Arbeitgeber strenge Verpflichtungen in Bezug auf Schutz, Planung und Schulung.

Obwohl die Gewinnung, Herstellung und Verarbeitung von Asbest verboten ist, gibt es in der gesamten EU ein erhebliches Altlastenproblem, das eine Herausforderung für die öffentliche Gesundheit und den Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz darstellt, da Asbest nach wie vor in vielen älteren Gebäuden vorhanden ist, die in den kommenden Jahren wahrscheinlich renoviert, umgebaut oder abgerissen werden. Die Strategie der Renovierungswelle im Rahmen des europäischen Grünen Deals zielt insbesondere darauf ab, das Tempo der Gebäudesanierung in der EU zu beschleunigen. Da das Risiko einer Asbestexposition hauptsächlich bei Renovierungs-, Instandhaltungs- und Abbrucharbeiten besteht, müssen die Vorbeugungsmaßnahmen unbedingt verstärkt werden, um die Asbestexposition der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer weiter zu begrenzen.

Schätzungen zufolge sind derzeit 4,1 bis 7,3 Mio. Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer Asbest ausgesetzt. Das Risiko einer solchen Exposition hängt in erster Linie mit dem Umgang mit asbesthaltigen Materialien und der Verbreitung von Asbestfasern bei Bauarbeiten, z. B. bei Renovierungs-, Wartungs-, Reparatur- und Abbrucharbeiten, zusammen. 97 % aller Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die Asbest ausgesetzt sind, arbeiten im Baugewerbe, einschließlich verwandter Tätigkeiten wie Dach-, Klempner-, Zimmermanns- oder Bodenverlegungsarbeiten. Asbestexpositionen gibt es auch in anderen Wirtschaftszweigen, z. B. in der Abfallwirtschaft (2 % aller exponierten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer), im Bergbau und bei der Gewinnung von Steinen und Erden, bei der Brandbekämpfung, bei Erdarbeiten unter Tage und Tunnelarbeiten sowie bei der Probenahme und Analyse von Asbest. Ein Expositionsrisiko besteht auch, wenn Schiffe, Bohrinseln und Transportmittel wie Züge und Flugzeuge mit Asbestisolierung repariert oder demontiert werden.

Um sicherzustellen, dass die Maßnahmen zum Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vor der Asbestexposition so wirksam wie möglich sind, muss die Richtlinie über Asbest am Arbeitsplatz mit den neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen, die seit ihrer letzten grundlegenden Überarbeitung gewonnen wurden, auf dem neuesten Stand gehalten werden.

Der derzeitige Arbeitsplatzgrenzwert von 0,1 Fasern/cm3 in der Richtlinie über Asbest am Arbeitsplatz wurde 2003 auf der Grundlage der damals verfügbaren wissenschaftlichen und technologischen Erkenntnisse festgelegt. Die Richtlinie über Asbest am Arbeitsplatz enthält Mindestanforderungen, die auf der Grundlage der gesammelten Erfahrungen und der Entwicklung der Technologie in diesem Bereich überprüft werden sollten. Aufgrund der jüngsten wissenschaftlichen und technologischen Entwicklungen besteht die Möglichkeit, den Schutz von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, die Asbest ausgesetzt sind, zu verbessern und so die Wahrscheinlichkeit, dass sie an asbestbedingten Krankheiten erkranken, weiter zu verringern. Darüber hinaus haben vier Mitgliedstaaten bereits strengere Arbeitsplatzgrenzwerte in ihre nationalen Rechtsvorschriften aufgenommen.

Die vorgeschlagene Änderung der Richtlinie über Asbest am Arbeitsplatz wird den in der Richtlinie festgelegten Arbeitsplatzgrenzwert wirksamer machen, da dessen Aktualisierung auf der Grundlage der neuesten verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse erfolgt. Die vorgeschlagene Änderung wird durch die jüngste eingehende Bewertung der Richtlinie über Asbest am Arbeitsplatz (Ex-post-Bewertung der EU-Richtlinien über Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz von 2017) und die jüngste Bewertung der Umsetzung der EU-Arbeitsschutzrichtlinien für den Zeitraum 2013–2017 gestützt. Die jüngste eingehende Bewertung der Richtlinie über Asbest am Arbeitsplatz ergab, dass diese Richtlinie nach wie vor äußerst relevant ist und dass zur Erhöhung ihrer Wirksamkeit angesichts des wissenschaftlichen Fortschritts eine Senkung des in der Richtlinie über Asbest am Arbeitsplatz festgelegten Arbeitsplatzgrenzwerts in Betracht gezogen werden sollte.

Die Kommission ersuchte den Ausschuss für Risikobeurteilung (RAC) der Europäischen Chemikalienagentur (ECHA), die wissenschaftliche Relevanz des derzeitigen Arbeitsplatzgrenzwerts für Asbest zu bewerten und in die Ausarbeitung des Vorschlags zur Änderung der Richtlinie über Asbest am Arbeitsplatz einfließen zu lassen. Das wissenschaftliche Gutachten des RAC wurde im Juni 2021 angenommen. Es bestätigte, dass es für Asbest kein sicheres Expositionsniveau gibt, was bedeutet, dass jede Exposition gegenüber Asbest letztendlich zu einer Erkrankung führen kann. So wurde eine Beziehung zwischen den Expositionsniveaus und dem damit verbundenen Risiko (Exposition-Risiko-Beziehung, ERB) abgeleitet, die das zusätzliche Risiko für Lungenkrebs und Mesotheliom-Sterblichkeit (kombiniert) in Abhängigkeit von der Faserkonzentration in der Luft ausdrückt. Darüber hinaus hat der dreigliedrige Beratende Ausschuss für Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz (ACSH) einstimmig beschlossen, dass der derzeitige Arbeitsplatzgrenzwert gesenkt werden muss.

Die Verringerung der Asbestexposition am Arbeitsplatz durch die Senkung des EU-weiten Arbeitsplatzgrenzwerts trägt wirksam dazu bei, Krebsfälle und Todesfälle zu verhindern. Somit verbessert sie den Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, wobei sie zugleich das Erwerbsleben der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in der EU verlängert, dessen Qualität und Produktivität steigert und ein ähnliches Mindestniveau an Arbeitsschutz innerhalb der EU sicherstellt. Sie schafft auch gleiche Wettbewerbsbedingungen für Unternehmen, da sie verhindert, dass Unternehmen, die keine geeigneten Maßnahmen ergreifen, einen Wettbewerbsvorteil gegenüber denjenigen erlangen, die dies tun.

Werden keine Maßnahmen ergriffen, dürften die Unternehmen aufgrund der Latenzzeit der Folgen einer unwirksamen Prävention (d. h. der gesundheitlichen Auswirkungen) in Zukunft höhere Kosten zu tragen haben und unter Produktivitätseinbußen aufgrund von Fehlzeiten und Know-how-Verlusten leiden. Für die Mitgliedstaaten würde dies zu höheren Sozialversicherungskosten (z. B. aufgrund höherer Kosten für medizinische Behandlung und Leistungen bei Erwerbsunfähigkeit) und entgangenen Steuereinnahmen führen.

Die Überarbeitung des Arbeitsplatzgrenzwerts im Rahmen der Richtlinie über Asbest am Arbeitsplatz wird zu einer stärkeren Harmonisierung der Grenzwerte in der gesamten EU führen, was die Wettbewerbsbedingungen für Unternehmen verbessern dürfte. Unternehmen, die in mehreren Mitgliedstaaten tätig sein wollen, werden außerdem von der Vereinfachung der geltenden Grenzwerte profitieren. Dies kann zu Einsparungen führen, da in allen Einrichtungen einheitliche Lösungen angewandt werden können, anstatt für unterschiedliche Anforderungen an den Arbeitsplatzgrenzwert standortspezifische Lösungen entwickeln zu müssen.