Die Dienstleistungsrichtlinie erleichtert Einzelhändlern die Niederlassung in allen Mitgliedstaaten. In seinem Urteil in der Rechtssache Visser hat der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) bestätigt, dass Einzelhandel eine Dienstleistung ist und damit in den Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie fällt. Dank der Dienstleistungsrichtlinie sind einige sehr restriktive Markzugangsanforderungen untersagt und andere dürfen nur dann gelten, wenn sie nicht diskriminierend, durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt und verhältnismäßig sind. In dieser Hinsicht sollen durch die Richtlinie zudem effiziente, objektive und nicht diskriminierende Verfahren für den Marktzugang innerhalb angemessener Fristen gewährleistet werden. Ähnliche Anforderungen sind im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union für Fälle vorgesehen, in denen die Dienstleistungsrichtlinie keine Anwendung findet, beispielsweise bei Beschränkungen für den Betrieb.

Der Binnenmarkt für Waren ist für den Einzelhandel von besonderer Bedeutung. Im Dezember 2017 legte die Kommission zwei Legislativvorschläge vor, um Unternehmen, insbesondere KMU, den Verkauf ihrer Produkte in der EU zu erleichtern und um Kontrollen zu verstärken, mit denen verhindert werden soll, dass unsichere Produkte an europäische Verbraucher verkauft werden . Außerdem unterbreitete die Kommission einen Vorschlag zur Beseitigung zentraler Hindernisse im Bereich des Vertragsrechts, die den grenzüberschreitenden Handel behindern. Überdies bringt die Kommission weitere Initiativen zur Verbesserung des Rechtsrahmens für Verbraucher und Unternehmen auf den Weg.

In der neuen europäischen Agenda für Kompetenzen wurde eine Reihe von Maßnahmen vorgeschlagen, die dazu beitragen sollen, den Bürgerinnen und Bürgern der EU die Kompetenzen zu vermitteln, mit denen sie die Herausforderungen der sich rasch verändernden Weltwirtschaft meistern können. Der Einzelhandel erfordert Kompetenzen, die den Anforderungen der Digitalisierung gerecht werden. Zusätzlich bietet Erasmus+ neue Möglichkeiten für längere Ausbildungsaufenthalte im Ausland in einer Reihe unterschiedlicher Wirtschaftsbranchen, einschließlich des Einzelhandels.

Dennoch hinkt der Einzelhandelsbranche in der EU bei der Produktivität hinter anderen Branchen hinterher und ist weniger dynamisch als in vergleichbaren Volkswirtschaften. Auch die Rentabilität des Einzelhandels ist geringer als die anderer Branchen. Die Häufung verschiedenster Vorschriften wirkt sich nachteilig auf seine Leistung aus. Einzelhändler sind häufig an eine Vielzahl unterschiedlicher und zumeist sehr komplexer Regelungsrahmen auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene gebunden. Unter solchen restriktiven Vorschriften leidet die Dynamik der Einzelhandelsmärkte: Es gibt weniger Neugründungen und kommt zu Schließungen von Einzelhandelsunternehmen sowie zu einer Verschlechterung der Beschäftigungsaussichten.

In der Binnenmarktstrategie werden Einschränkungen für die Niederlassung sowie für den täglichen Geschäftsbetrieb als wichtigste Hindernisse für einen leistungsfähigeren Einzelhandel hervorgehoben. Die Kommission verpflichtet sich darin, „bewährte Verfahren zur Erleichterung der Gründung von Einzelhandelsunternehmen und zum Abbau von Beschränkungen für deren Betrieb im Binnenmarkt fest[zu]legen ..., Ansatzpunkte für Reformen in den Mitgliedstaaten [zu] bieten und über die Festlegung der Prioritäten für Durchsetzungsmaßnahmen im Einzelhandel Aufschluss [zu] geben“.

Diese Mitteilung soll einen Beitrag zur Entfaltung des Potenzials der Einzelhandelsbranche für die EU-Wirtschaft leisten, indem bewährte Verfahren ermittelt werden. Die bewährten Verfahren werden die Wettbewerbsfähigkeit des Einzelhandels fördern, ohne die von den Mitgliedstaaten verfolgten Gemeinwohlziele zu beeinträchtigen. Wie bereits durch den Europäischen Rat hervorgehoben, muss die EU weiterhin auf einen zukunftsfähigen Binnenmarkt hinarbeiten, der an das digitale Zeitalter angepasst ist. Der Einzelhandel wendet sich zunehmend dem Multi-Channel-Vertrieb zu, und dieser Trend wird sich weiter fortsetzen. Mehrere Initiativen des digitalen Binnenmarkts sollen Online-Einzelhändler dabei unterstützen, wirksam grenzüberschreitend zu verkaufen. In dieser Mitteilung wird auf Beschränkungen eingegangen, die vor allem den Offline-Einzelhandel betreffen.

Anlässlich des 25-jährigen Bestehens des Binnenmarkts gilt es, seine Erfolge zu feiern, aber auch nach vorne zu schauen. Die Einzelhandelsbranche verdient eine aufmerksame Analyse. Die Organe der EU und die Mitgliedstaaten müssen Anstrengungen unternehmen, um die Wettbewerbsfähigkeit der Branche in einer Zeit, in der sie durch das rasante Wachstum des elektronischen Handels einen tief greifenden Wandel erlebt, zu fördern.

2.Beschränkungen des Einzelhandels, die die Marktleistung beeinträchtigen

Einzelhändler sind mit einer Vielzahl unterschiedlich starker Beschränkungen für Geschäftsniederlassungen (z. B. Größe und Lage der Verkaufsfläche oder Verfahren für bestimmte Genehmigungen) und den Betrieb (z. B. Öffnungszeiten, Verkaufsförderung und Vertriebskanäle, Besteuerung und Beschaffung) konfrontiert. Viele dieser Beschränkungen sind durch berechtigte Gemeinwohlziele gerechtfertigt, jedoch stellen sie in ihrer Gesamtheit ein unverhältnismäßig großes Hindernis für neue Marktteilnehmer dar und beeinträchtigen auf diese Weise die Produktivität der Branche. Einzelhändler betonen, dass die Regelungsrahmen zukunftsfähig und flexibel sein sollten, um Unternehmen so eine schnelle Anpassung an sich wandelnde Umstände zu ermöglichen.

Der Abbau der Beschränkungen wirkt sich positiv auf das Funktionieren des Marktes aus. Ein weniger restriktives Regelungsumfeld bietet mehr Firmen einen Anreiz für den Einstieg in den Markt, um die sich dort bietenden Chancen zu ergreifen und sich erfolgreich zu etablieren. Einzelhändler werden flexibler, um am richtigen Standort und in das geeignete Konzept für ihre Verkaufsstelle zu investieren und besser auf den Bedarf der Kunden vor Ort einzugehen. All diese Faktoren fördern in Verbindung mit der erfolgreichen Entwicklung des elektronischen Handels den Wettbewerb und führen immer effizientere und innovativere Unternehmen zum Erfolg.

Dadurch erhöht sich die Produktivität der Branche, was ebenfalls den Verbraucherinnen und Verbrauchern zugutekommt. Diese profitieren von einem vielfältigeren, innovativeren und qualitativ hochwertigeren Produkt- und Dienstleistungsangebot und dürften zudem niedrigere Preise zahlen. Außerdem kann eine stärkere Einzelhandelsbranche zusätzliche Beschäftigungsmöglichkeiten bieten. Nicht nur im Einzelhandel entstünden mehr und bessere Arbeitsplätze, auch verwandte Dienstleistungen, wie beispielsweise die Bereiche Verkehr, Lagerei und Logistik, würden davon profitieren.

Die Kommission hat einen Indikator für Beschränkungen im Einzelhandel (Retail Restrictiveness Indicator – RRI) erarbeitet, der die vielfältigen Beschränkungen für Niederlassung und Betrieb von Einzelhandelsunternehmen veranschaulicht. Er spiegelt die Komplexität und Vielfalt der Regelungsrahmen der einzelnen Mitgliedstaaten wider. Als Ganzes genommen bildet der Indikator eine Momentaufnahme, die ein höchst uneinheitliches Bild der Beschränkungen in der EU aufzeigt. In allen Mitgliedstaaten gibt es Beschränkungen sowohl für die Niederlassung als auch den Betrieb. In Bezug auf die Art der Beschränkungen und ihren Grad gibt es jedoch große Unterschiede. Letzterer kann in einem Mitgliedstaat bis zu fünfmal höher als in anderen ausfallen. Während die großzügigsten Regelungsrahmen nur wenige Arten von Beschränkungen enthalten, können in den strengsten Rahmen bis zu 12 verschiedenen Arten von Beschränkungen gelten. Das beeinflusst die Betriebsumgebung von Einzelhändlern.

Die Regulierung des Einzelhandels ist vorrangig eine Aufgabe der Mitgliedstaaten. Bei der Festlegung von Vorschriften müssen die Mitgliedstaaten jedoch das Unionsrecht einhalten und dürfen weder die Niederlassungsfreiheit noch den freien Dienstleistungsverkehr ungebührlich beschränken. Infolgedessen sind einige Beschränkungen unzulässig, während in anderen Fällen Beschränkungen beibehalten oder eingeführt werden dürfen, sofern sie nicht diskriminierend, durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt und verhältnismäßig sind. Ein weniger restriktives Regelungsumfeld würde die Wettbewerbsfähigkeit der Branche fördern. In diesem Zusammenhang sollte besonders beachtet werden, dass die Regelungen zur Niederlassung und zum Betrieb auf Grund der Art der Geschäftsausübung hauptsächlich Offline-Einzelhändler betreffen. Zudem kommt es zu einer Häufung von Beschränkungen, weshalb die Mitgliedstaaten deren kumulative Effekte berücksichtigen sollten.

3.Erleichterung der Niederlassung im Einzelhandel

Durch die Eröffnung von Verkaufsstellen erhalten Einzelhändler Zugang zu neuen Märkten. Mit dem Aufschwung des Multi-Channel-Einzelhandels müssen Einzelhändler in der Lage sein, eine kohärente Marktzugangsstrategie zu verfolgen, die Online- und Offline-Präsenz verbindet. Darüber hinaus sollte der Marktzugang innerhalb einer angemessenen Frist und ohne ungerechtfertigte und unverhältnismäßige Belastungen möglich sein. Ein zeitnaher und zügiger Marktzugang ist für Einzelhändler von entscheidender Bedeutung. Beschränkungen für Standorte neuer Verkaufsstellen, produktbezogene Bedingungen oder aber ein grundsätzlicher Mangel an Rechtssicherheit stellen die Einzelhändler gleichermaßen vor Probleme. Einzelhändler beklagen Länge und Komplexität der Niederlassungsverfahren und die damit verbundenen Unsicherheiten.

Niederlassungsbeschränkungen führen zu erheblichen Hindernissen für den Marktzugang, was im Rahmen des Europäischen Semesters wiederholt thematisiert wurde.

Niederlassungsbedingungen

Alle Mitgliedstaaten regulieren die Niederlassung von Einzelhandelsgeschäften. Häufig ist die Niederlassung zusätzlich in regionalen und/oder lokalen Vorschriften geregelt, die zusätzlich zur Vielfalt der von Einzelhändlern zu beachtenden Regeln beitragen.

Bestimmte Anforderungen, wie beispielsweise wirtschaftliche Bedarfsprüfungen, sind gemäß der Dienstleistungsrichtlinie, mit der die Rechtsprechung des EuGH zur Niederlassungsfreiheit kodifiziert wurde, untersagt. Auskunftsersuchen zur Beurteilung des Angebots (z. B. Anzahl, Art und Konzept bestehender Verkaufsstellen) und zur Messung der Marktnachfrage (z. B. Kaufkraft oder Verbrauch pro Haushalt innerhalb des jeweiligen Einzugsgebiets) fallen in diese Kategorie. Derartige Anforderungen wurden durch den EU-Gesetzgeber untersagt, da sie entweder rein wirtschaftlichen Interessen dienen oder aber durch weniger beschränkende Vorschriften ersetzt werden können. Viele Mitgliedstaaten haben im Rahmen der Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie ihre Niederlassungsbedingungen geprüft und die Anforderung einer wirtschaftlichen Bewertung abgeschafft. Wirtschaftliche Auskünfte sind jedoch in einigen Mitgliedstaaten weiterhin gesetzlich vorgeschrieben oder werden in der Praxis verlangt oder genutzt.

Die Niederlassungsvorschriften für Einzelhandelsgeschäfte werden durch Überlegungen im Rahmen der Stadt- und Raumplanung beeinflusst, mit denen oftmals die Lebensqualität in Innenstädten erhalten oder die Umwelt geschützt werden soll. Zum Beispiel kann durch solche Vorschriften die Niederlassung in städtischen Randgebieten untersagt werden. Die Kommission trägt diese Ziele grundsätzlich mit; sie arbeitet im Rahmen der Städteagenda für die EU mit den Mitgliedstaaten sowie mit Städten und anderen Interessenträgern zusammen, um eine städtefreundlichere, wirksamere und effizientere Politik zu fördern und zum territorialen Zusammenhalt beizutragen. Gleichzeitig müssen die Mitgliedstaaten diese Ziele jedoch in angemessener Weise verfolgen.

Der EuGH bestätigte, dass die Dienstleistungsrichtlinie ungeachtet einzelstaatlicher Niederlassungsvorschriften auf Niederlassungen anzuwenden ist, was gleichermaßen für Genehmigungsregelungen oder die Stadt- und Raumplanung gilt. Der EuGH bestätigte zudem, dass die Dienstleistungsrichtlinie die angemessene Berücksichtigung von Gemeinwohlzielen zulässt und dass die Mitgliedstaaten über einen Ermessensspielraum bei der Erfüllung der berechtigten Gemeinwohlziele verfügen. Damit sie der Dienstleistungsrichtlinie in dieser Beziehung entsprechen, müssen die Mitgliedstaaten jedoch sicherstellen, dass rechtliche Anforderungen für die Niederlassung von Einzelhändlern nicht nur durch das übergeordnete öffentliche Interesse gerechtfertigt, sondern auch verhältnismäßig sind.

Verhältnismäßigkeit ist ein wichtiger Aspekt der Freiheiten des Binnenmarkts. Verhältnismäßigkeit ist für den Einzelhandel von großer Bedeutung. Gemäß der Dienstleistungsrichtlinie sind unverhältnismäßige Beschränkungen für Einzelhändler untersagt. Dies ist bei einigen ausdrücklich in der Richtlinie genannten Anforderungen der Fall, unter anderem territorialen Beschränkungen. Ein Beispiel hierfür sind äußerst detaillierte Raumpläne, in denen festgelegt wurde, welche Arten von Waren verkauft werden. Im Urteil in der Rechtssache Visser erinnerte der EuGH an die Verpflichtung der Mitgliedstaaten nach der Dienstleistungsrichtlinie, ihre Vorschriften und Praktiken auf die Verhältnismäßigkeit territorialer Beschränkungen für Einzelhandelsgeschäfte hin zu prüfen.

Im breiteren Kontext des Dienstleistungssektors hat die Kommission eine Richtlinie über eine Verhältnismäßigkeitsprüfung im Bereich reglementierter Berufe vorgelegt. Auch im Vorschlag der Kommission über das Notifizierungsverfahren für bestimmte Beschränkungen gemäß der Dienstleistungsrichtlinie wird ein strukturierter und einheitlicher Ansatz in Bezug auf Verhältnismäßigkeit angestrebt.

Die Mitgliedstaaten wenden durch individuelle Schwellenwerte in Bezug auf die Größe häufig – je nach Größe der jeweiligen geplanten Einzelhandelsgeschäfte – unterschiedliche Regelungen für Projekte für Einzelhandelsniederlassungen an. Das kann dazu führen, dass die Einzelhandelslandschaft durch Einflussnahme auf Konzept und Größe von Verkaufsstellen oftmals künstlich gestaltet wird, was sich letztendlich auch auf die Produktivität auswirkt.