Seit Anfang 2020 hat die COVID-19-Pandemie in Europa und der ganzen Welt zu tiefgreifenden Beeinträchtigungen des Luftverkehrs geführt. Im Juni 2020 kündigte die IATA an, dass sie für das Jahr 2020 von einem nie dagewesenen Nettoverlust von 83,4 Mrd. USD (3,2 % Nettogewinnspanne) für die Luftfahrtunternehmen ausgehe . Die von EU-Mitgliedstaaten und Drittländern als Reaktion auf die Pandemie eingeführten Maßnahmen zum Gesundheitsschutz und Reisebeschränkungen haben zu einem deutlichen Rückgang der Nachfrage und des Vertrauens der Verbraucher geführt, was wiederum einen Rekordrückgang des Luftverkehrs in der Europäischen Union zur Folge hatte, dessen Ende noch nicht abzusehen ist . Die Anzahl der im europäischen Luftraum durchgeführten Flüge ging im Zeitraum März-April 2020 im Vergleich zum gleichen Zeitraum 2019 um bis zu 90 % zurück . Während die europäischen Flughäfen am 1. März 2020 noch mehr als 5 Millionen Fluggäste abgefertigt haben, waren es am 31. März 2020 nur noch 174 000 (ein Rückgang um 97,1 % im Vergleich zum selben Tag im Jahr 2019). Am 26. Juli 2020 lag dieser Rückgang noch bei 72 % im Vorjahresvergleich .

COVID-19 hat sich weltweit auf fünf Kontinenten ausgebreitet. Auch wenn die WHO und das ECDC allgemein in Reisebeschränkungen nicht das wirkungsvollste Mittel zur Bekämpfung einer Pandemie sehen, sind sowohl die WHO als auch die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation und das ECDC davon ausgegangen, dass kurzfristige Reisebeschränkungen zur Eindämmung des Ausbruchs beitragen können . Viele Länder haben auf den COVID-19-Ausbruch reagiert, indem sie Flugverbote und Reisebeschränkungen verhängt haben, von denen einige heute noch in Kraft sind. Dies hatte schwerwiegende Folgen für den internationalen Luftverkehr, da Beschränkungen, die nur „unerlässliche Reisen“ zulassen, die Nachfrage so weit unterdrücken, dass die meisten Strecken nicht mehr wirtschaftlich betrieben werden können.

Unterdessen sank der durchschnittliche Auslastungsfaktor bei zehn europäischen Luftfahrtunternehmen, die der Kommission ihre Daten übermittelt haben, von 80 % in KW 9 auf 26 % in KW 15. Die Luftfahrtunternehmen fliegen nicht nur weniger, sondern die wenigen verbleibenden Flüge sind auch nicht ausgelastet. In der KW 23, als die Flüge innerhalb der EU in erheblichem Umfang wieder aufgenommen wurden, erholte sich der durchschnittliche Auslastungsfaktor auf 44 % und stieg Mitte August auf 56 %. In derselben Woche im Jahr 2019 lag der durchschnittliche Auslastungsfaktor bei denselben Luftfahrtunternehmen bei 75 % (KW 4) bis 89 % (KW 26).

Den Eurocontrol-Daten zufolge beginnt der Abwärtstrend des Luftverkehrs im EWR in der KW 11 mit einem Rückgang um 17 % gegenüber derselben Woche im Jahr 2019. Dieser Rückgang beschleunigte sich im Vergleich zu 2019 auf 59 % in der KW 12 bzw. auf 82 % in der KW 13. Die niedrigsten Werte wurden mit einem Rückgang um 89 % in KW 15 und KW 16 verzeichnet. Danach begann sich der Verkehr allmählich zu erholen, lag jedoch am 22. Juni 2020 (KW 26) noch immer bei nur 26 % des Niveaus von 2019 und damit um 74 % unter dem Niveau des Vorjahrs. Mitte August 2020 war immer noch ein Rückgang des Verkehrsaufkommens um 47 % im Vergleich zum gleichen Zeitraum im Jahr 2019 zu verzeichnen.

In diesem Bericht wird zusammenfassend die Situation anhand von Daten bewertet, die bei EUROCONTROL, bei einer Auswahl von Luftfahrtunternehmen, auf die 70 % des gesamten Verkehrs in der EU entfallen, sowie bei Zeitnischenkoordinatoren und Reisebüros abgefragt wurden. Ebenso wurden Informationen des Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC), der Weltgesundheitsorganisation (WHO) und der Mitgliedstaaten zur epidemiologischen Lage und Prognose sowie zu den ergriffenen Eindämmungsmaßnahmen berücksichtigt.

Als Rechtfertigung für die Flugverbote innerhalb der EU wurden von den Mitgliedstaaten die Eindämmung der Ausbreitung von COVID-19 sowie Bedenken, dass sich die von einigen Ländern ergriffenen Maßnahmen als nicht effizient genug erwiesen haben, aber auch statistische Daten der WHO und des ECDC über die Anzahl der Neuinfektionen genannt. Die Reise- und Flugverbote fielen sehr unterschiedlich aus. Zur Aufrechterhaltung des Betriebs von Frachtdiensten hat die Kommission Leitlinien zur Erleichterung des Luftfrachtbetriebs während der COVID-19-Pandemie herausgegeben. Der Höhepunkt der Flugverbote zwischen den Mitgliedstaaten wurde in der Zeit vom 20. März bis zum 26. März 2020 erreicht, in der 20 Mitgliedstaaten Flugverbote eingeführt hatten. Danach wurden die Verbote langsam zurückgeführt, sodass am 31. März noch in 16 Mitgliedstaaten und am 6. April in 14 Mitgliedstaaten Flugverbote galten. Seit dem 7. Juli gelten in sieben Mitgliedstaaten Flugverbote für Flüge in einige wenige Länder mit einem höheren Anteil von COVID-19-Infektionen.

Am 16. März 2020 nahm die Kommission eine Mitteilung an, in der sie für einen Monat eine vorübergehende Beschränkung nicht unbedingt notwendiger Reisen aus Drittstaaten in den erweiterten EU-Raum empfahl. Am 17. März 2020 kamen die Staats- und Regierungschefs der EU überein, die vorübergehende Beschränkung nicht unbedingt notwendiger Reisen umzusetzen. Auch die vier assoziierten Schengen-Staaten haben sie umgesetzt. Diese Beschränkung wurde seither mehrmals verlängert.

Abgesehen vom regulatorischen Umfeld ist das Vertrauen der Verbraucher ein wichtiger, mit der Pandemie in Zusammenhang stehender Faktor, der das Verkehrsaufkommen beeinflusst und eine Korrelation zwischen dem Rückgang des Luftverkehrs und dem Ausbruch von COVID-19 nahelegt. Hierzu liegen noch nicht viele Daten vor. Das irische Zentralamt für Statistik führte eine Erhebung über das Vertrauen von Fluggästen in Flugreisen durch. Fast vier von fünf Befragten (78,0 %) gaben an, sie fühlten sich bei der Aussicht auf eine internationale Flugreise „unwohl“ oder „sehr unwohl“.

Aus den regelmäßig veröffentlichten Wirtschaftsberichten der IATA über die Krise geht hervor, dass im Jahresvergleich die Buchungen seit Februar 2020 bis etwa Mitte April immer stärker zurückgingen. Seither haben sie sich zwar etwas erholt, der Rückgang lag Ende Juni 2020 aber immer noch bei 82 %. Es scheint eine Korrelation zwischen dem Anstieg von Neuinfektionen und dem Rückgang der Buchungen zu geben. Darüber hinaus hat die IATA seit dem Ausbruch von COVID-19 regelmäßige Erhebungen über das Vertrauen der Fluggäste in Auftrag gegeben. Im April gaben rund 60 % der Befragten an, dass sie wahrscheinlich innerhalb weniger Monate nach dem Abklingen der Pandemie wieder reisen würden. Im Juni war diese Zahl auf 45 % gesunken. Die Befragten gaben an, dass sie sechs Monate bis zu einem Jahr warten würden, bevor sie wieder reisen. Daher ist davon auszugehen, dass der Vertrauensverlust der Verbraucher auch in den kommenden Monaten noch anhalten wird.

Die vorstehenden Ausführungen zeigen einen engen Zusammenhang zwischen dem Rückgang des Luftverkehrs und dem Ausbruch von COVID-19.

c.Der Rückgang des Luftverkehrs dürfte in absehbarer Zukunft anhalten

Unter den derzeitigen Umständen sind stabile Prognosen zur Entwicklung des Verkehrsaufkommens schwierig. In den von EUROCONTROL (je nach koordiniertem bzw. unkoordiniertem Ansatz für die Erholung) entwickelten Szenarien wird davon ausgegangen, dass unter dem Szenario für den optimistischeren, koordinierten Ansatz sich das Verkehrsaufkommen schrittweise von seinem Tiefpunkt im April 2020 erholen wird, sodass im August 2020 der Rückgang gegenüber August 2019 bei 50 % und im Februar 2021 gegenüber Februar 2020 bei 15 % liegen würde. Zum 30. Juli geht die IATA in ihrer Wirtschaftsprognose von einem Rückgang der Passagierkilometer um etwas mehr als 60 % im Jahr 2020 im Vergleich zu 2019 aus, wobei die Rückkehr zum Vor-COVID-Niveau nicht vor 2024 erreicht wird.

Faktoren, die sich auf die Entwicklung des Luftverkehrs auswirken werden, sind Reisebeschränkungen, Buchungsverhalten der Verbraucher und gesetzliche Gesundheitsschutzmaßnahmen, die der Branche auferlegt werden. Diese sind unmittelbar abhängig von einem möglichen Wiederanstieg der Infektionszahlen und dem vorläufigen Fehlen eines Impfstoffs. Alle Prognosen sind mit einem hohen Maß an Unsicherheit behaftet.

Was die in Abschnitt b beschriebenen Reisebeschränkungen betrifft, so nimmt die Anzahl der Flugverbote innerhalb der EU derzeit ab. Die Kommission empfahl den Schengen-Mitgliedstaaten und assoziierten Schengen-Staaten, die Kontrollen an den Binnengrenzen bis zum 15. Juni 2020 aufzuheben, was zu einer Zunahme des gewerblichen Linienflugverkehrs führte (siehe Abbildung 1.1). In einer Empfehlung hat der Rat nahegelegt, die Genehmigung von unerlässlichen Reisen in und aus einer ersten Liste von Drittländern ab dem 1. Juli regelmäßig zu überprüfen. Zwar dürfte sich die Lage des Luftverkehrs in Europa über den Sommer aufgrund der Aufhebung von Beschränkungen verbessern, doch eine zweite Infektionswelle wie in der Volksrepublik China und mehreren Orten in der EU kann zu einem erneuten Rückgang des Luftverkehrs führen. So berichten die meisten EU/EWR-Länder trotz der insgesamt zu beobachtenden eher rückläufigen Krankheitsinzidenz in Europa weiterhin über Ansteckungen innerhalb von Gemeinschaften sowie über ein Neuaufflammen von Infektionen oder große lokale Ausbrüche. Die Entwicklung von Pandemien in mehreren Wellen ist historisch belegt. Dies kann dazu führen, dass Verbote wieder eingeführt werden und der Luftverkehr abnimmt.

In Bezug auf die künftige Nachfrage nach Flugverkehr und das Vertrauen der Verbraucher erklärten die von der Kommission kontaktierten Interessenträger (Luftfahrtunternehmen, Reisebüros, Computerreservierungssysteme), dass es sehr schwierig sei, Prognosen über die Flugplanperiode Winter 2020/2021 hinaus zu erstellen. Während in der Zeit vor COVID-19 Luftfahrtunternehmen bereits Flugpläne für das Folgejahr anbieten konnten, haben die Luftfahrtunternehmen derzeit Schwierigkeiten bei der Vorhersage der Flugpläne für die kommende Flugplanperiode. Die Luftfahrtunternehmen überprüfen ständig die Flugpläne, um auf unvorhersehbare Änderungen bei den Reise- oder Flugbeschränkungen und die schwer vorhersehbare Nachfrage der Fluggäste reagieren zu können.

Die Daten über Fluggastbuchungen zeigen, dass die monatlichen Buchungen bis März 2021 im Vergleich zum selben Monat des Vorjahres nach wie vor deutlich niedriger sind. Auch wenn die Buchungen innerhalb der EU für den Sommer 2020 langsam wieder ansteigen, scheinen die Luftfahrtunternehmen nicht in der Lage zu sein, das Niveau der Vorjahre zu erreichen, da drei Monate lang keine Buchungen getätigt wurden. Es bleibt abzuwarten, ob diese Nachfrage verloren geht oder noch zu einem späteren Zeitpunkt in der Saison zeitnah zum Flugdatum wieder aufgefangen werden kann. Die Buchungsraten für Flüge außerhalb der EU sind sogar noch niedriger.

In Bezug auf andere gesetzliche Maßnahmen zum Gesundheitsschutz werden im Rahmen der Ausstiegsstrategie beispielsweise auf der Grundlage der EASA-/ECDC-Leitlinien Hygienemaßnahmen in der Luftfahrt umgesetzt. Maßnahmen zur Distanzierung und Desinfektion von Räumen können dazu führen, dass Flughäfen nur eine im Vergleich zur Situation vor dem Ausbruch geringe Anzahl von Fluggästen und Flügen abfertigen können. Möglicherweise verringern sie die effektive Flughafenkapazität (und damit die Anzahl der Zeitnischen) im Vergleich zur Situation vor COVID-19 vorübergehend oder dauerhaft.

Infolgedessen erhöhen die Luftfahrtunternehmen die auf dem Markt angebotenen Kapazitäten nur allmählich und auch wenn sie in der Regel eine im Vergleich zu 2019 erhebliche Anzahl von Strecken bedienen, geschieht dies mit einer wesentlich niedrigeren Frequenz und damit geringeren Nutzung von Zeitnischen.

Die vorstehenden Erläuterungen lassen darauf schließen, dass das Verkehrsaufkommen im Jahr 2020 nicht wieder auf das Niveau von 2019 zurückkehren wird. Die Aussichten für die Zeit nach 2020 sind sehr ungewiss, aber die wieder steigenden Infektionszahlen und die Notwendigkeit, Hygienemaßnahmen zur Eindämmung der Pandemie aufrechtzuhalten, dürften dazu führen, dass mit einer baldigen Rückkehr des Luftverkehrs zum Niveau von 2019 nicht zu rechnen ist.

3.Erhaltung einer bestmöglichen Nutzung von Flughafenkapazitäten

Seit der Annahme der Verordnung über die Aufhebung der Zeitnischenregel steht die Kommission in engem Kontakt mit den wichtigsten Interessengruppen, Luftfahrtunternehmen, Flughäfen und Zeitnischenkoordinatoren, um die Umsetzung der Maßnahme zu überwachen. Es hat sich gezeigt, dass die Maßnahme einige Unzulänglichkeiten hat.

Vorgezogene Rückgabe von Zeitnischen

Nach Artikel 10a Absatz 3 der Zeitnischenverordnung in der Fassung der Verordnung (EU) 2020/459 gilt die Regelung nach diesem Artikel nur, wenn das betreffende Luftfahrtunternehmen die ungenutzten Zeitnischen dem Koordinator zur Neuzuweisung an andere Luftfahrtunternehmen zur Verfügung stellt. Während nach Erwägungsgrund 7 das Luftfahrtunternehmen dies „unverzüglich“ tun muss, sieht Artikel 10a Absatz 3 keine besondere Frist vor. In einem Schreiben vom 16. April 2020 an Luftfahrtunternehmen, Flughäfen und Zeitnischenkoordinatoren haben die Kommissionsdienststellen die Luftfahrtunternehmen nachdrücklich aufgefordert, Zeitnischen mindestens zwei Wochen vor dem ursprünglich geplanten Betriebstag zurückzugeben. Die angestrebte Aufhebung der Zeitnischenregel sollte in vollem Umfang gewahrt werden bei gleichzeitig bestmöglicher Nutzung der Flughafenkapazitäten. Zwar verlieren Luftfahrtunternehmen, die ihre Zeitnischen früh genug zurückgeben, ihre angestammten Rechte nicht, genausowenig werden aber auch Flughafenkapazitäten unnötig verschwendet. Einige Erfahrungen haben gezeigt, welche Vorteile sich daraus ergeben. So konnten beispielsweise Zeitnischen, die von Luftfahrtunternehmen zurückgegeben wurden, die sie normalerweise für die Personenbeförderung genutzt hätten, dem Frachtbetrieb zugewiesen werden. Mehrere Luftfahrtunternehmen, die der Kommission Rückmeldung gegeben hatten, haben erklärt, dass sie ohne Schwierigkeiten Zeitnischen aus dem Pool beantragen konnten, um Dienste zu unterschiedlichen Zeiten oder auch auf neuen Strecken anzubieten.