BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Einführung

Am 12. Mai 2016 erließ der Rat auf Vorschlag der Kommission einen Durchführungsbeschluss mit einer Empfehlung für zeitlich befristete Kontrollen an den Binnengrenzen unter außergewöhnlichen Umständen, die das Funktionieren des Schengen-Raums insgesamt gefährden. Erstmals wurde vom Schutzverfahren des Artikels 29 des Schengener Grenzkodexes Gebrauch gemacht. Der Sachverhalt, dass das Grenzmanagement Griechenlands an den Außengrenzen zum damaligen Zeitpunkt schwerwiegende Mängel aufwies, und die Tatsache, dass sich gleichzeitig in Griechenland zahlreiche nicht registrierte Migranten aufhielten, die möglicherweise versuchten, irregulär in andere Mitgliedstaaten zu gelangen, führten zu außergewöhnlichen Umständen, die eine ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung und der inneren Sicherheit darstellen und das Funktionieren des Schengen-Raums insgesamt gefährden.

Die betreffende Empfehlung richtete sich an fünf Schengen-Staaten (Österreich, Deutschland, Dänemark, Schweden und Norwegen) und betraf eine begrenzte Anzahl von Binnengrenzabschnitten in diesen Staaten.

Nach der Empfehlung war die Beibehaltung gezielter und verhältnismäßiger Kontrollen während eines Zeitraums von sechs Monaten, also bis zum 12. November 2016, zulässig.

Gemäß Artikel 29 des Schengener Grenzkodexes kann dieser Zeitraum unter den Bedingungen und Verfahren dieses Artikels verlängert werden.

Derzeitige Lage

Im Anschluss an die Empfehlung des Rates vom 12. Mai teilten die fünf Schengen-Staaten der Kommission mit, dass sie die empfohlenen vorübergehenden Binnengrenzkontrollen durchführen würden.

Die Kommission kam in ihrem Bericht vom 28. September 2016, der sich – wie in der Empfehlung vorgesehen – auf die von den betreffenden Schengen-Staaten erhaltenen Informationen stützte, zu dem Schluss, dass die Grenzkontrollen nicht über die in der Empfehlung festgelegten Bedingungen hinausgegangen sind: Die Kontrollen beschränkten sich auf die festgestellten Migrationsrouten und Bedrohungen, sie wurden gezielt vorgenommen und waren in Bezug auf Umfang, Häufigkeit sowie räumliche und zeitliche Ausdehnung auf das Maß beschränkt, das unbedingt notwendig war, um gegen die festgestellte Bedrohung vorzugehen, und obwohl eine gewisse Auswirkung auf die Wirtschaft nicht auszuschließen war, haben sie das Überschreiten der Binnengrenzen für die breite Öffentlichkeit so wenig wie möglich behindert. Auf der Grundlage der ihr zum damaligen Zeitpunkt vorliegenden Informationen hielt die Kommission es zudem nicht für notwendig, Änderungen an der Empfehlung vorzuschlagen.

Am 18. und 21. Oktober 2016 erstatteten die betreffenden Schengen-Staaten der Kommission zum zweiten Mal über die Umsetzung der Ratsempfehlung Bericht. Bei den mitgeteilten Informationen ist ein ähnlicher Trend wie bei den für den ersten Bericht gemachten Angaben zu erkennen (Rückgang der Zahl der Personen, denen die Einreise verweigert wird, sowie der Zahl der eingegangenen Asylanträge); es zeichnet sich also eine allmähliche Stabilisierung der Lage ab. Am 20. Oktober wiesen die fünf Schengen-Staaten die Kommission schriftlich darauf hin, dass es notwendig sei, die Fortsetzung der vorübergehenden Grenzkontrollen zu erlauben. Am 6. Oktober äußerte sich Slowenien in einem Schreiben an die Kommission besorgt über eine etwaige Fortsetzung der Grenzkontrollen an der österreichisch-slowenischen Grenze.

Die Einleitung des Verfahrens des Artikels 29 des Schengener Grenzkodexes und die Annahme eines koordinierten Konzepts der EU für vorübergehende Grenzkontrollen gehörten zu den im Fahrplan „Zurück zu Schengen“ vorgesehenen Initiativen, die darauf abzielten, die Bedingungen zu schaffen, die erfüllt sein müssen, um alle Binnengrenzkontrollen aufzuheben und bis Ende 2016 zu einem normal funktionierenden Schengen-Raum zurückzukehren.

Auch wenn die Zahl der in der Europäischen Union angekommenen irregulären Migranten und Asylsuchenden – vor allem aufgrund der Umsetzung der Erklärung EU-Türkei – stark zurückgegangen ist, sitzen nach wie vor zahlreiche irreguläre Migranten (ca. 60 000) in Griechenland fest, bei denen durchaus davon ausgegangen werden kann, dass sie versuchen, irregulär in andere Mitgliedstaaten zu gelangen.

Des Weiteren ist die Gesamtzahl der Asylanträge, die in den von der Empfehlung betroffenen Schengen-Staaten eingegangen sind, weiterhin ein relevanter Faktor, auch wenn sie nicht mit der Zahl der zum selben Zeitpunkt des Vorjahres eingegangenen Anträge vergleichbar ist. Die hohen Zahlen der seit Herbst 2015 in der Europäischen Union angekommenen irregulären Migranten und Asylsuchenden haben alle EU-Mitgliedstaaten vor erhebliche Herausforderungen gestellt, die berücksichtigt werden müssen. Diese Herausforderungen bestehen unter anderem darin, den seit letztem Jahr angekommenen Personen geeignete Unterkünfte bereitzustellen und ihnen Zugang zu den Bildungs- und Gesundheitssystemen zu gewähren. Außerdem stellen die Bearbeitung der noch nicht erledigten Anträge sowie das Eintreffen weiterer Migranten und deren Schutzersuchen nach wie vor eine Belastung für das Funktionieren der Verwaltungen dieser Staaten dar.

Ferner wird es trotz der bereits erzielten erheblichen Fortschritte noch eine Weile dauern, bis die übrigen im Fahrplan „Zurück zu Schengen“ vorgesehenen Maßnahmen vollständig umgesetzt und die entsprechenden Ergebnisse bestätigt worden sind.

Vor diesem Hintergrund wurde die Verordnung über die Europäische Grenz- und Küstenwache verabschiedet, die in Rekordzeit in Kraft trat. Allerdings müssen die Soforteinsatzpools (Personal und technische Ausrüstung) und die Pools für rasche Rückführungen bis zum 7. Dezember 2016 bzw. 7. Januar 2017 eingerichtet werden und einsatzfähig sein. Die ersten Gefährdungsbeurteilungen dürften in den ersten drei Monaten des Jahres 2017 abgeschlossen werden.

Die Umsetzung der Erklärung EU-Türkei trägt weiterhin Früchte. Dennoch kommen nach wie vor im Schnitt 107 Personen täglich auf den griechischen Inseln an. Es muss auch künftig sichergestellt werden, dass die Erklärung nachhaltig funktioniert. Wie die Zahl der immer noch in Serbien ankommenden Personen belegt, besteht zudem weiterhin Bedarf an der Zusammenarbeit, auf die sich die Staats- und Regierungschefs in ihrer Erklärung auf dem Gipfeltreffen zur Westbalkanroute verständigt haben.

Die außergewöhnlichen Umstände, die eine ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung und der inneren Sicherheit darstellen und das Funktionieren des Schengen-Raums insgesamt gefährden, bestehen also fort.