EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 22.11.2018 COM(2018) 764 final MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT UND DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS EMPTY Harmonisierte Normen: Verbesserte Transparenz und Rechtssicherheit für einen uneingeschränkt funktionierenden Binnenmarkt





Die Kommission hat heute eine erste Antwort vorgelegt auf das Ersuchen des Europäischen Rates vom März 2018, den aktuellen Stand, die noch bestehenden Hemmnisse und die Chancen eines voll funktionsfähigen Binnenmarktes zu beurteilen. Bei dieser Bewertung spielt die Normung eine wichtige Rolle, insbesondere bei der Beseitigung technischer Handelshemmnisse. Normen tragen dazu bei, dass komplementäre Produkte und Dienstleistungen interoperabel sind, sie erleichtern die Einführung innovativer Produkte und schaffen letztlich das Vertrauen der europäischen Verbraucher in die Qualität der in der Union angebotenen Produkte und Dienstleistungen. Vor dem Hintergrund der rasch voranschreitenden technologischen Entwicklungen, der Digitalisierung der europäischen Wirtschaft und der neuen wirtschaftlichen Trends und Wachstumsmodelle spielt die Normung eine Schlüsselrolle, wenn sichergestellt werden soll, dass die Entwicklung des Binnenmarkts zukunftsfähig ist und die europäischen Verbraucher und Unternehmen von solchen Veränderungen profitieren. Europäische Normen ersetzen sich möglicherweise widersprechende nationale Normen in allen Mitgliedstaaten der Union und erleichtern so den Marktzugang für diejenigen, die sie nutzen. Auf diese Weise tragen Normen zu einer fortlaufenden Vertiefung des Binnenmarkts bei. Durch die Förderung einer engen Abstimmung zwischen europäischen und internationalen Normen fördert die Europäische Union bewährte Verfahren und erhöht die Synergien in globalen Wertschöpfungsketten. Dies fördert Handelsströme und eröffnet den europäischen Unternehmen die Möglichkeit, ihre Tätigkeiten auszuweiten. Ein europäisches Normungssystem, das gut funktioniert, trägt zum allgemeinen Wirtschaftswachstum bei und unterstützt die Innovation und die globale Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie. Es trägt auch dazu bei, dass die in den Rechtsvorschriften der Union festgelegten Sicherheits-, Gesundheits-, Verbraucher- und Umweltschutzniveaus in der Praxis eingehalten werden. Die europäische Industrie ist durch die Einführung einer breiten Palette innovativer Lösungen und digitaler Technologien einem raschen Wandel unterworfen. Auch traditionelle Wirtschaftszweige sind von diesem Trend betroffen. Deren Bedarf an Standardisierung erfordert Reaktionen, die von fortschrittlichen europäischen Normen unterstützt und von einem modernen und flexiblen europäischen Normungssystem entwickelt werden. In dieser Mitteilung wird ein Überblick über die Funktionsweise des europäischen Normungssystems gegeben und über die in den letzten Jahren eingeleiteten Initiativen zur Unterstützung der Umsetzung der Normungsverordnung, auch im Lichte der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union Bilanz gezogen. In der Mitteilung wird erläutert, welche Maßnahmen kürzlich von der Kommission ergriffen wurden, um das System weiter zu verbessern, und es werden konkrete Maßnahmen genannt, die die Kommission in unmittelbarer Zukunft ergreifen wird, um Effizienz, Transparenz und Rechtssicherheit für die an der Entwicklung harmonisierter Normen beteiligten Akteure zu verbessern. Diese Mitteilung ist im Zusammenhang mit harmonisierten Normen von Bedeutung, d. h. europäischen Normen, die auf der Grundlage eines Ersuchens der Kommission zur Anwendung der Harmonisierungsrechtsvorschriften der Union angenommen wurden. Das europäische Normungssystem basiert auf einer öffentlich-privaten Partnerschaft zwischen der Kommission und der Normungsgemeinschaft. Seine Einzigartigkeit liegt in der Verwendung harmonisierter Normen. Diese Normen werden Teil des Unionsrechts und gewähren den Herstellern, wenn sie genutzt werden, im gesamten Binnenmarkt eine Vermutung der Konformität mit den Anforderungen des Unionsrechts. Dies bietet den Nutzern harmonisierter Normen große Rechtssicherheit, was besonders für kleine und mittlere Unternehmen wichtig ist, da sie es ihnen ermöglicht, Produkte in Übereinstimmung mit den Rechtsvorschriften der Union ohne zusätzliche Kosten in Verkehr zu bringen. Der sogenannte „neue Rechtsrahmen“ wurde als flexibles und marktgesteuertes System konzipiert, das auf einem Konsens zwischen der Industrie, kleinen und mittleren Unternehmen und anderen wichtigen Akteuren aufbaut und gleichzeitig sicherstellt, dass Produkte, die den harmonisierten Normen entsprechen, auch mit den Rechtsvorschriften der Union übereinstimmen. Die Verwendung harmonisierter Normen bietet den Nutzern Rechtssicherheit und Stabilität, was die Kosten für die Hersteller senkt. Dies wiederum ist für die Anleger wichtig, aber es erhöht auch die öffentliche Verantwortung der Regulierungsbehörden, die diese harmonisierten Normen angemessen überwachen müssen. Mit der 2013 in Kraft getretenen Verordnung (EG) Nr. 1025/2012 (im Folgenden „Normungsverordnung“) wurde der seither geltende grundlegende Rechtsrahmen für das europäische Normungssystem geschaffen, einschließlich der Aufteilung der Zuständigkeiten und Verpflichtungen der beteiligten Akteure. Bestimmte Verbesserungen bei der praktischen Umsetzung dieses Rahmens müssen rasch vorgenommen werden, insbesondere vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union. 1. Funktionsweise des europäischen Normungssystems Harmonisierte Normen werden von einer der drei europäischen Normungsorganisationen auf der Grundlage eines offiziellen Ersuchens der Kommission („Normungsauftrag“) entwickelt, um die Umsetzung der Rechtsvorschriften der Union zu unterstützen. In diesen Normungsaufträgen wird festgelegt, was von den europäischen Normungsorganisationen erwartet wird. Sie geben insbesondere an, welche harmonisierten Normen erstellt werden müssen und bis wann. Die Kommission arbeitet gemeinsam mit den Mitgliedstaaten die Normungsaufträge im Rahmen eines inklusiven und transparenten Verfahrens aus. Die Kommission und die europäischen Normungsorganisationen stellen sicher, dass der Prozess der Entwicklung harmonisierter Normen auf Konsens beruht und transparent und inklusiv ist. Insbesondere überwacht die Kommission genau, ob der Beitrag der kleinen und mittleren Unternehmen sowie der Interessenträger, die alle Teile der Gesellschaft, wie Verbraucher, Arbeitnehmer und Umweltinteressen, repräsentieren, in dem Verfahren berücksichtigt wird, da ihr Beitrag die Qualität der Normen erhöht. Sobald die europäischen Normungsorganisationen eine harmonisierte Norm ausgearbeitet haben, prüft die Kommission, ob sie den Anforderungen der entsprechenden Rechtsvorschriften der Union und des ursprünglichen Normungsauftrags entspricht. Kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Norm mit der Aufforderung und den Rechtsvorschriften der Union im Einklang steht, wird sie ihre Fundstelle im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlichen. Im Anschluss daran und nach einem Beschluss der Kommission, die Fundstelle im Amtsblatt zu veröffentlichen, wird die Norm gemäß den einschlägigen Rechtsvorschriften der Union Rechtswirkung entfalten.

Bei Produkten, die gemäß harmonisierten Normen hergestellt wurden, gilt die Vermutung der Konformität mit den entsprechenden gesetzlichen Anforderungen. Bei Anwendung der harmonisierten Normen kann der Hersteller von einem vereinfachten Konformitätsbewertungsverfahren profitieren. Auf diese Weise verringern harmonisierte Normen den finanziellen und administrativen Aufwand für die Hersteller, insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen, und erhöhen die Rechtssicherheit in Bezug auf die Konformität von Produkten mit den Rechtsvorschriften der Union. Diese rechtliche Wirkung und Sicherheit sind für kleine und mittlere Unternehmen von entscheidender Bedeutung, da sie es ihnen ermöglichen, Produkte nach dem neuesten Stand der Technik auf wettbewerbsfähige Weise herzustellen. Die Kommission muss daher dem Inhalt der harmonisierten Normen besondere Aufmerksamkeit widmen. Der Gerichtshof der Europäischen Union hat diese Anforderung in seiner jüngsten Rechtsprechung weiter bekräftigt, insbesondere in der Rechtssache C-613/14 „James Elliott Construction Limited gegen Irish Asphalt Limited“. Mit diesem Urteil hat der Gerichtshof die Rolle und den rechtlichen Status harmonisierter Normen durch die Schlussfolgerung geklärt, dass harmonisierte Normen Bestandteil des EU-Rechts sind, auch wenn sie von unabhängigen privaten Organisationen entwickelt werden und ihre Verwendung freiwillig bleibt. Darüber hinaus bekräftigte der Gerichtshof die Verantwortung der Kommission für die Einleitung von Normungsverfahren und für die Verwaltung und Überwachung harmonisierter Normen. Die Kommission ist daher verpflichtet, den Entwicklungsprozess harmonisierter Normen gründlich zu verfolgen und zu bewerten, ob sie die in harmonisierten Rechtsvorschriften der Union und/oder Normungsaufträgen festgelegten Anforderungen erfüllen, um zu gewährleisten, dass harmonisierte Normen vollständig mit den geltenden Rechtsvorschriften in Einklang stehen. Dies umfasst nicht nur die technischen Aspekte von Normen, sondern auch andere Elemente der europäischen Normungsverordnung, wie etwa die Frage, ob ihr Entwicklungsprozess inklusiv war. Die Kommission beabsichtigt, diese Verpflichtungen so schnell und effizient wie möglich zu erfüllen. 2. Umsetzung der Normungsverordnung und der einschlägigen Rechtsprechung Nach dem Inkrafttreten der Normungsverordnung im Jahr 2013 und mehreren Urteilen des Gerichtshofs der Europäischen Union hat die Kommission eine Reihe von Initiativen eingeleitet, um die Umsetzung des Rechtsrahmens zu unterstützen und die Funktionsweise des europäischen Normungssystems in der Praxis zu verbessern. Im Einklang mit der Normungsverordnung hat die Kommission jährliche Arbeitsprogramme der Union für europäische Normung angenommen, in denen die Bedeutung harmonisierter Normen, ihre rechtliche Wirkung (Konformitätsvermutung) und ihre Qualität und Aktualität hervorgehoben werden. Neben der Planung der Arbeiten zur Entwicklung harmonisierter Normen wurden durch diese Programme auch konkrete Vorschläge zur Verbesserung der Steuerung des europäischen Normungssystems vorgelegt, wie etwa die Priorisierung des Finanzbeitrags der Europäischen Union an die europäischen Normungsorganisationen zur direkten technischen Unterstützung bei der Entwicklung harmonisierter Normen. Darüber hinaus hat die Kommission den europäischen Normungsorganisationen in den jährlichen Arbeitsprogrammen der Union klare Anweisungen gegeben, um die Einbeziehung von kleinen und mittleren Unternehmen und gesellschaftlichen Interessengruppen in den europäischen Normungsprozess zu stärken. Die Kommission hat auch mehrere Initiativen ergriffen, um ihre Normungspolitik transparenter und zugänglicher zu machen. Um sicherzustellen, dass die Normungsverordnung ordnungsgemäß umgesetzt wird, haben die Dienststellen der Kommission in einem Leitfaden für europäische Normung aus dem Jahr 2015 („Vademecum on European standardisation“) Leitlinien zur Rolle, Entwicklung, Annahme und Ausführung von Normungsaufträgen bereitgestellt. Dieses Dokument wurde in enger Partnerschaft und Zusammenarbeit mit den europäischen Normungsorganisationen, kleinen und mittleren Unternehmen und gesellschaftlichen Interessengruppen sowie den Mitgliedstaaten und der Industrie ausgearbeitet. Die Kommission hat außerdem ein gemeinsames Muster für die Veröffentlichung der Fundstellen harmonisierter Normen im Amtsblatt der Europäischen Union sowie einen Leitfaden aus dem Jahr 2016 zur Überprüfung der Bedingungen für die Veröffentlichung der Fundstellen harmonisierter Normen im Amtsblatt der Europäischen Union („Verification of conditions for the publication of references of harmonised standards in the Official Journal“ ) entwickelt. Im Einklang mit der Binnenmarktstrategie von 2015 und dem Normungspaket vom 1. Juni 2016 hat die Kommission in ihrer Gemeinsamen Normungsinitiative (im Folgenden „Gemeinsame Initiative“) eine gemeinsame Vision für die europäische Normung entworfen, die von einem breiten Spektrum von Interessenträgern und allen Mitgliedstaaten unterstützt wird. Ziel der Gemeinsamen Initiative ist es, die anhaltenden Bemühungen der Union um eine Modernisierung des europäischen Normungssystems zu gewährleisten, damit seine Attraktivität erhalten bleibt, mit den Entwicklungen wie der Digitalisierung innerhalb eines flexiblen und integrativen Rahmens Schritt zu halten und die Festlegung von Normen zu beschleunigen und zu priorisieren, um rechtzeitig auf den Bedarf der Märkte und Nutzer zu reagieren. Spezifische Maßnahmen der Gemeinsamen Initiative dienen der Sensibilisierung und der Verbesserung der Entwicklung und Umsetzung harmonisierter Normen. Die Gemeinsame Initiative befasst sich auch mit der Rolle von Normen bei der Bewältigung der Herausforderungen des digitalen Wandels der Wirtschaft. Durch diesen digitalen Wandel der Wirtschaft muss die Umstellung der europäischen Normung beschleunigt werden, damit sie den aktuellen und künftigen Herausforderungen gerecht wird, insbesondere in Bereichen wie Internet der Dinge, Big Data, fortgeschrittene Fertigung, Robotik, 3D-Druck, Blockchain-Technologien und künstliche Intelligenz. Ein modernes, flexibles und inklusives europäisches Normungssystem, das schnell auf neue Entwicklungen reagieren kann, wird dazu beitragen, die Verbreitung dieser neuen Technologien zu beschleunigen. Im Jahr 2017 erzielten die Kommission und die europäischen Normungsorganisationen eine Einigung über einen gemeinsamen Aktionsplan, um die Frage harmonisierter Normen zu behandeln, die nach einer negativen Bewertung durch die Kommission nicht im Amtsblatt genannt werden. Dieses Thema wurde von der REFIT-Plattform und mehreren Interessenträgern angesprochen, da es sich auf das reibungslose Funktionieren des europäischen Normungssystems auswirkt. Um auf diese Bedenken zu reagieren, hat die Kommission den raschen Abbau des Rückstands an solchen harmonisierten Normen in Zusammenarbeit mit den europäischen Normungsorganisationen vorrangig behandelt. Der Abbau des Rückstands ist nach wie vor eine Priorität für die Kommission. Erste Maßnahme: Die Kommission bemüht sich nach besten Kräften, den Rückstand so schnell wie möglich abzubauen. Um die Aktualität und Effizienz der Fundstellen kompatibler harmonisierter Normen im Amtsblatt zu gewährleisten, ist es sinnvoll, sich abzeichnende Probleme so früh wie möglich im Entwicklungsprozess zu identifizieren. Die Kommission hat für diese Zwecke einen Beratungsrahmen eingerichtet. Die Berater leisten der Kommission technische Hilfe bei der Bewertung der Entwürfe harmonisierter Normen und tragen so dazu bei, dass die Kontrolle der Kohärenz der harmonisierten Normen mit den einschlägigen Rechtsvorschriften durch die Kommission weiter verstärkt wird. Um die Koordinierung im Rahmen der öffentlich-privaten Normungspartnerschaft zu verbessern, haben die Kommission und die europäischen Normungsorganisationen regelmäßige strukturierte Dialoge geführt. Diese Dialoge konzentrierten sich auf technische und politische Aspekte der europäischen Normung, u. a. auf Fragen im Zusammenhang mit der Qualität harmonisierter Normen und deren Auswirkungen auf Unternehmen, Märkte und Verbraucher.

Um eine stärkere Einbindung der Mitgesetzgeber in den Prozess der Prioritätensetzung für die europäische Normung zu fördern, organisierte die Kommission im Juni 2018 einen interinstitutionellen Dialog. Der Dialog umfasste hochrangige Vertreter der Institutionen der Europäischen Union, der Normungsorganisationen, der Unternehmen (einschließlich kleiner und mittlerer Unternehmen) und anderer relevanter Interessenträger wie Verbraucher, Arbeitnehmer und Umweltorganisationen. Er konzentrierte sich auf vorrangige Themen, die für die Entwicklung harmonisierter Normen und künftiger Prioritäten in diesem Bereich relevant sind, wie etwa die Digitalisierung und die boomende kollaborative Wirtschaft. Der interinstitutionelle Dialog und die Diskussionen mit den wichtigsten Akteuren des europäischen Normungssystems haben deutlich gemacht, dass die Rechtssicherheit weiter verbessert werden muss, um sicherzustellen, dass der Rechtsrahmen der Union für die Normung einheitlich ausgelegt wird, insbesondere im Hinblick auf die Normungsverordnung, die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union und die Leitlinien. 3. Weitere Maßnahmen zur Erhöhung der Transparenz, zur Stärkung der Rechtssicherheit und zur Beschleunigung der Annahme Auch wenn erhebliche Fortschritte erzielt wurden, erkennt die Kommission an, dass die Bemühungen um eine Verbesserung der Funktionsweise des europäischen Normungssystems aufrechterhalten werden müssen. Zu diesem Zweck wird die Kommission eine Reihe gezielter Sofortmaßnahmen ergreifen, um die Transparenz und Effizienz des europäischen Normungsprozesses weiter zu verbessern. Dies wird die Rechtssicherheit für Interessenträger und Nutzer stärken und die Aufgaben und Zuständigkeiten der verschiedenen Akteure klären. Die Kommission überprüft derzeit ihre internen Entscheidungsprozesse im Hinblick auf die Straffung der Verfahren, die für die Veröffentlichung von Verweisen auf harmonisierte Normen im Amtsblatt angewendet werden. Diese Überprüfung stützt sich auf bewährte Verfahren im Rahmen der internen Verfahrensvorschriften der Kommission und gewährleistet eine koordinierte, rechtzeitige und gründliche Vorbereitung der notwendigen Entscheidungen. Zweite Maßnahme: Die Kommission überprüft derzeit ihre internen Entscheidungsprozesse im Hinblick auf die Straffung der Verfahren, die für die Veröffentlichung von Verweisen auf harmonisierte Normen im Amtsblatt angewendet werden. Um die Aufgaben und Zuständigkeiten der verschiedenen Akteure in allen Phasen der Entwicklung harmonisierter Normen weiter zu klären, wird die Kommission einen Leitfaden ausarbeiten. Dieser Leitfaden, mit dem bestehende Dokumente ergänzt werden, wird insbesondere die inhaltlichen und verfahrenstechnischen Aspekte des neuen Formats des Normungsauftrags, das die Kommission entwickelt, um für mehr Transparenz und Berechenbarkeit bei der Entwicklung der Normen zu sorgen, erläutern. Darüber hinaus wird er die Rolle der Kommission und ihrer Fachberater verdeutlichen. Er wird ferner zusätzliche Orientierungshilfe bieten, um die Kohärenz und die Geschwindigkeit des Bewertungsverfahrens für harmonisierte Normen in allen relevanten Sektoren zu verbessern. Dritte Maßnahme: Die Kommission wird in Abstimmung mit den Interessenträgern in den kommenden Monaten einen Leitfaden zu den praktischen Aspekten der Umsetzung der Normungsverordnung ausarbeiten, wobei sie insbesondere auf die Aufteilung der Aufgaben und Zuständigkeiten bei der Entwicklung harmonisierter Normen sowie auf Effizienz und Geschwindigkeit eingehen wird. Um bei der Bewertung der harmonisierten Normen, die die europäischen Normungsorganisationen derzeit entwickeln, eine bessere Koordinierung im Vorfeld zu gewährleisten, wird sich die Kommission weiterhin auf die wissenschaftliche Kompetenz der Gemeinsamen Forschungsstelle stützen und gleichzeitig die Zusammenarbeit mit den technischen Ausschüssen, die für die Entwicklung von Normen zuständig sind, durch das vor Kurzem eingeführte System von Fachberatern stärken. Ziel ist es, die Schnelligkeit, Qualität und Genauigkeit der Bewertungen zu maximieren, um die Qualität des Prozesses zu verbessern und sicherzustellen, dass die Verweise auf harmonisierte Normen so schnell wie möglich im Amtsblatt veröffentlicht werden. Die Maßnahmen werden u. a. Folgendes umfassen: -Stärkung der Verbindungen zwischen den zuständigen Dienststellen der Kommission, in deren Verantwortungsbereich harmonisierte Rechtsvorschriften fallen, und den technischen Ausschüssen, die für die Entwicklung harmonisierter Normen zuständig sind; -Erweiterung des Fachberaterpools und der Kompetenzen der Fachberater, um das für qualitativ hochwertige Bewertungen erforderliche Fachwissen und die Belastbarkeit des Systems zu gewährleisten; -Verfeinerung der Struktur der Arbeitsverfahren und der Aufgabenverteilung an die Fachberater; -Schwerpunkt auf der kontinuierlichen Überprüfung der Qualität der Beiträge der Berater; Schulungsprogramme für Fachberater; -Verbesserung der horizontalen Kohärenz der Bewertungen durch die Anwendung optimierter Leitlinien für alle Sektoren; -angemessener Umgang mit möglichen Interessenkonflikten.