MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN - GEMEINSAMEN BERICHT ÜBER DIE SOZIALE EINGLIEDERUNG als Fazit der Auswertung der Nationalen Aktionspläne für soziale Eingliederung (2003-2005) {SEC(2003)1425}

Zusammenfassung

Einleitung

TEIL I - Die Europäische Union

1. Der Stand der sozialen Eingliederung in der EU

2. Kerntendenzen und neue Aufgabenstellungen im Ergebnis der NAP (Eingliederung)

3. Strategische Ansätze (und Ziele) in den NAP (Eingliederung)

4. Zentrale Politikansätze für Ziel 1.1 ,Förderung der Teilnahme am Erwerbsleben"

5. Zentrale Politikansätze für Ziel 1.2 ,Förderung des Zugangs aller zu Ressourcen, Rechten, Gütern und Dienstleistungen"

5.1. Sozialschutzsysteme

5.2. Wohnen und Grundversorgung

5.3. Zugang zur medizinischen Versorgung

5.4. Zugang zur Bildung

5.5. Zugang zur Kultur

5.6. Zugang zum Recht

5.7. Zugang zu Sport und Freizeitaktivitäten

5.8. Zugang zu Verkehrsdiensten

6. Wichtigste politische Ansätze für Ziel 2 ,Vermeidung der Risiken der Ausgrenzung"

6.1. Förderung der ,eInclusion"

6.2. Verhinderung und Bekämpfung von Überschuldung

6.3. Verhinderung und Bekämpfung von Obdachlosigkeit

6.4. Erhalt der Solidarität in der Familie

7. Zentrale Politikansätze für Ziel 3 ,Für die sozial Schwachen handeln"

7.1. Förderung der Eingliederung von dauerhaft armutsgefährdeten Personen

7.2. Beseitigung der sozialen Ausgrenzung von Kindern

7.3. Förderung von Maßnahmen zugunsten der von Ausgrenzung gekennzeichneten Gebiete

8. Zentrale Politikansätze für Ziel 4 ,Alle Akteure mobilisieren"

8.1. Förderung der Beteiligung von Menschen, die selbst unter Ausgrenzung leiden

8.2. Einbeziehung der Bekämpfung der Ausgrenzung in alle politischen Maßnahmen

8.3. Förderung des Dialogs und der Partnerschaft

9. Gender Mainstreaming

10. Verwendung von Indikatoren

11. Ermittlung von Beispielen für bewährte Verfahren

TEIL II - Die Mitgliedstaaten

BELGIEN

DÄNEMARK

DEUTSCHLAND

GRIECHENLAND

SPANIEN

FRANKREICH

IRLAND

ITALIEN

LUXEMBURG

NIEDERLANDE

ÖSTERREICH

PORTUGAL

FINNLAND

SCHWEDEN

VEREINIGTES KÖNIGREICH

Zusammenfassung

Gesamteinschätzung und wichtigste Schlussfolgerungen

Ein erneuertes politisches Bekenntnis

Der Europäische Rat von Lissabon hat Kommission und Mitgliedstaaten im März 2000 zum Tätigwerden aufgefordert, um die Beseitigung der Armut bis zum Jahr 2010 entscheidend voranzubringen. Vereinbart wurde außerdem, dass die Mitgliedstaaten ihre Strategien zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung auf der Grundlage einer offenen Koordinierungsmethode abstimmen, die die gemeinsamen Ziele, die nationalen Aktionspläne und die gemeinsamen Indikatoren bündelt, um so zu ehrgeizigeren und wirksameren politischen Konzepten für die soziale Eingliederung zu gelangen.

Die Verwirklichung des in Lissabon gesetzten Ziels, die Armut erheblich zu verringern, ist eine Aufgabe, deren Bedeutung nicht unterschätzt werden sollte. Der Erfolg wird ganz entscheidend davon abhängen, inwieweit es den Mitgliedstaaten gelingt, die strategischen Vorhaben, die sie in ihren Nationalen Aktionsplänen (Eingliederung) umrissen haben, in konkrete Maßnahmen zur Verbesserung der Lebensbedingungen der sozial Schwachen umzusetzen. Entscheidend ist darüber hinaus, dass die Volkswirtschaften der Gemeinschaft rasch zu einem Kurs nachhaltigen Wirtschaftswachstums zurückfinden. In diesem Zusammenhang und vor dem Hintergrund der Entwicklung einer wissensbasierten Gesellschaft sollten die Mitgliedstaaten ihre Eingliederungsstrategien durchgängig mit ihren wirtschafts- und beschäftigungspolitischen Konzepten verknüpfen.

Der vorliegende Bericht umreißt die wichtigsten EU-weiten Tendenzen und Probleme und nennt beispielhafte Verfahren und innovative Ansätze von allgemeinem Interesse. Er bildet die Grundlage für den Gemeinsamen Bericht über die soziale Eingliederung, der von Rat und Kommission auf der Frühjahrstagung des Europäischen Rates 2004 vorgelegt werden soll. Darin wird eine Einschätzung der bisherigen Fortschritte bei der Realisierung der Lissabonner Zielvorgabe zur Armutsbekämpfung vorgenommen und die politische Agenda für den künftigen sozialen Eingliederungsprozess in der EU abgesteckt, der sich unter radikal veränderten Rahmenbedingungen vollziehen wird. Ab 2004 muss in diesem Prozess der Beitritt zehn neuer Mitgliedstaaten Berücksichtigung finden, in denen häufig krasse Unterschiede in Art und Ausmaß von Armut und sozialer Ausgrenzung bestehen. Ab 2006 wird er Teil der neuen, strafferen politischen Koordinierungsstruktur für den Sozialschutz auf EU-Ebene sein, die von der Kommission im Mai 2003 vorgeschlagen und im Oktober vom Rat bekräftigt worden ist.

Armut und Ausgrenzung noch immer Anlass zur Besorgnis

Obwohl sich die Situation seit 1995 insgesamt zum Besseren verändert hat, waren mit mehr als 55 Millionen Menschen bzw. 15 % der EU-Bevölkerung, die im Jahr 2001 durch Armut gefährdet waren, nach wie vor sehr viele Personen von relativer Einkommensarmut betroffen. Mehr als die Hälfte von ihnen lebte dauerhaft von einem niedrigen relativen Einkommen. Das Ausmaß des Problems ist innerhalb der Union sehr unterschiedlich. Das Armutsrisiko reichte 2001 von 10 % in Schweden bis 21 % in Irland. In den südeuropäischen Ländern, dem Vereinigten Königreich und in Irland haben einkommensschwache Personen vergleichsweise nicht nur weniger Anteil am allgemeinen Wohlstand ihres jeweiligen Landes, für sie besteht darüber hinaus eine höhere Wahrscheinlichkeit, dauerhafteren Formen von Armut und Benachteiligung ausgesetzt zu sein. Ein wesentlich höheres Armutsrisiko bestand zumeist für besondere Gruppen wie Arbeitslose, Alleinerziehende (vor allem Frauen), allein lebende ältere Menschen (ebenfalls vorwiegend Frauen) und kinderreiche Familien.

Besonders groß sind das Armutsrisiko und das Risiko der sozialen Ausgrenzung für junge Menschen, deren Qualifikation nicht ausreicht, um auf dem Arbeitsmarkt richtig Fuß zu fassen. Im Jahr 2002 hatten fast 19 % der 18- bis 24-Jährigen das Schulsystem vorzeitig verlassen und machten keinerlei Ausbildung mehr. Auch Kinder sind gefährdet: Sie erfahren oft ein Maß an Einkommensarmut, das über dem der Erwachsenen liegt (2001: 19 %); Entbehrungen in den frühen Jahren können sich negativ auf ihre Entwicklung und ihre Zukunftschancen auswirken. Anlass zu besonderer Sorge besteht, wenn Kinder in arbeitslosen Haushalten leben, praktisch ohne eineVerbindung zur Arbeitswelt (2002 traf dies auf 10 % aller Kinder in der Union zu).

Ausmerzung von Armut und sozialer Ausgrenzung erfordert weitere Schritte

Vor diesem Hintergrund sind die Nationalen Aktionspläne (NAP) (Eingliederung) der zweiten Generation drei Jahre nach dem Lissabonner Gipfel als klares politisches Bekenntnis zu der Aufgabenstellung zu verstehen, die soziale Eingliederung überall in der Europäischen Union sicherzustellen. Die Mitgliedstaaten haben darin bekräftigt, dass die wirtschaftliche Modernisierung mit den Maßnahmen zur Bekämpfung von Armut und Ausgrenzung Hand in Hand gehen sollte.

Das lässt sich in den NAP (Eingliederung) der zweiten Generation an den wichtigsten positiven strategischen Entwicklungen ablesen:

* Die neuen NAP sind im Allgemeinen sehr breit angelegt. Sie spiegeln das mehrdimensionale Wesen von Armut und Ausgrenzung wider und beziehen ein breiteres Spektrum von Politikbereichen ein, insbesondere aber die Bereitstellung von Leistungen der Daseinsvorsorge wie lebenslanges Lernen, Gesundheit und Wohnraum. Auch vermitteln sie eine bessere Vorstellung von der Vielfalt der nationalen Strategien und den Unterschieden im Entwicklungsstand der sozialen Sicherungssysteme.

* Die meisten Mitgliedstaaten bemühen sich eindeutig um quantifizierbare Zielvorgaben für die Bekämpfung der Armut. Andere haben messbare Zwischenziele festgelegt, die ebenfalls einem konsequenteren Vorgehen förderlich sein und die Überwachung der NAP erleichtern können.

* In vielen Mitgliedstaaten wurden die institutionellen Voraussetzungen für die Erhebung der Armutsbekämpfung und sozialen Eingliederung in den Rang einer Querschnittsaufgabe staatlicher Politik deutlich verbessert. Darüber hinaus wird wesentlich stärker darauf geachtet, diesen Prozess auf die regionale und die lokale Ebene auszudehnen.

* Die Einbeziehung der maßgeblichen Akteure der Zivilgesellschaft (NRO, Sozialpartner und Privatwirtschaft) in die Erarbeitung der NAP hat eine bessere Förderung erfahren. Dadurch sollte sich der Stellenwert der NAP und der Ziele von Nizza als Bezugsrahmen für die Gestaltung der nationalen Politik erhöhen.

Obwohl reale Fortschritte zu verzeichnen sind, bleibt anzumerken, dass noch mehr getan werden muss. Hierzu zählen insbesondere die folgenden Punkte:

* Ein wirklich mehrdimensionaler Ansatz macht es erforderlich, Themen wie Wohnen, lebenslanges Lernen, Kultur, eInclusion und Verkehr mehr Aufmerksamkeit zu schenken.

* Bei der Festlegung von Zielen ist künftig darauf zu achten, dass diese konkreter, quantifizierbarer und ehrgeiziger werden.

* Mehr Nachdruck sollte darauf gelegt werden, dass die Maßnahmen gegen Armut und soziale Ausgrenzung effizient und qualitativ anspruchsvoll sind und dass dies laufend kontrolliert wird.

* Die Fortschritte bei der systematischen Berücksichtigung der sozialen Eingliederung durch die Stärkung institutioneller Regelungen gilt es weiter zu vertiefen, um so insbesondere zu gewährleisten, dass die Eingliederungsziele bei der Festlegung der allgemeinen Ausgabeprioritäten berücksichtigt werden.

* Die Zivilgesellschaft muss über die Ausarbeitung der NAP hinaus auch an deren Durchführung und Überwachung beteiligt werden.

* Es ist nachdrücklicher darauf hinzuwirken, dass sich die Wirtschafts-, die Beschäftigungs- und die Sozialpolitik in ihrer Wirkung gegenseitig verstärken.

Sechs Hauptschwerpunkte

In Anbetracht der Vielfalt der NAP (Eingliederung) 2003-2005 werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, in den kommenden zwei Jahren den sechs folgenden Prioritäten besondere Aufmerksamkeit zu schenken. Sie sind angesichts des weltweit weiterhin unsicheren wirtschaftlichen und politischen Klimas besonders wichtig:

1. Förderung von Investitionen in aktive Arbeitsmarktmaßnahmen und deren Ausrichtung an den Erfordernissen der am schwersten zu vermittelnden Personen;

2. Gewährleistung von Sozialschutzsystemen, die angemessen sind, allen offenstehen und denen, die arbeiten können, wirksame Arbeitsanreize bieten;

3. Erweiterung des Zugangs der sozial schwächsten und am stärksten von sozialer Ausgrenzung bedrohten Personen und Gruppen zu angemessenen Wohnverhältnissen, hochwertigen Gesundheitsdienstleistungen und Möglichkeiten für lebenslanges Lernen;

4. Umsetzung konzertierter Maßnahmen zur Verhinderung von Schulabbrüchen und Förderung eines reibungslosen Übergangs von der Schule ins Erwerbsleben;

5. Erhebung der Abschaffung von Kinderarmut in den Rang einer Schwerpunktaufgabe;

6. Energische Anstrengungen zur Bekämpfung der Armut und sozialen Ausgrenzung von Zuwanderern und ethnischen Minderheiten.

Beibehaltung der Dynamik

Um die Dynamik der in den NAP ablesbaren positiven Entwicklungen beizubehalten, bis 2005 die Bewertung der Methode der offenen Koordinierung zur Bekämpfung von Armut und Ausgrenzung erfolgt, sollten die Mitgliedstaaten und die europäischen Institutionen:

* die Mobilisierung und Einbeziehung sämtlicher Akteure der Zivilgesellschaft und auch der betroffenen Angehörigen von Randgruppen in die Umsetzung und Überwachung der NAP (Eingliederung) 2003-2005 weiter fördern und eine größere Öffentlichkeitswirksamkeit der NAP (Eingliederung) als Instrumente zur Förderung einer politischen Debatte und Unterstützung nationaler Strategien sicherstellen;

* dafür sorgen, dass die Eingliederungs- und Beschäftigungsstrategien koordiniert werden und sich gegenseitig in ihrer Wirkung verstärken und dass ein gutes Zusammenspiel zwischen den verschiedenen Komponenten des künftig straffer organisierten Prozesses der sozialen Sicherung gewährleistet ist;

* sicherstellen, dass die in den NAP genannten Eingliederungsprioritäten ihren Niederschlag in der Halbzeitüberprüfung der Strukturfonds und in den strategischen Orientierungen für deren Zukunft nach 2006 finden;

* Gleichstellungsprobleme und die zunehmend wichtige Frage der Ausgrenzung unter Zuwanderern und ethnischen Minderheiten umfassend berücksichtigen;

* weiter auf die Entwicklung abgestimmter gemeinsamer Indikatoren bzw. gegebenenfalls nationaler Indikatoren für die Überwachung der einzelstaatlichen politischen Zielvorgaben hinarbeiten; besonderes Augenmerk sollte dabei der Erleichterung der 2005 anstehenden Einschätzung der bei der Bekämpfung von Armut und Ausgrenzung erzielten Ergebnisse gelten;

* die nationalen statistischen Grundlagen weiterentwickeln, um eine wirksame Überwachung der sozialen Eingliederungsstrategien vornehmen zu können und sicherzustellen, dass sie die EU-Statistiken über Einkommen und Lebensbedingungen (EU-SILC) unterstützen; auf diese Weise kann dieses Instrument rechtzeitiger gesicherte statistische Angaben zur Untermauerung der gemeinsamen Indikatoren vorlegen;

* den Bestand an bewährten Methoden, den die NAP (Eingliederung) bereits deutlich gemacht haben, über einen intensiveren Austausch dieser Methoden und eine wirksame Verbreitung von Erkenntnissen voll zum Tragen bringen; dies kann durch EU-Förderprogramme wie EQUAL oder das Aktionsprogramm der Gemeinschaft zur Bekämpfung sozialer Ausgrenzung unterstützt werden;

* die schrittweise Einbeziehung der Kandidatenländer in den Gesamtprozess auf der Grundlage der anstehenden gemeinsamen Memoranden über die soziale Eingliederung (JIM) und der Annahme nationaler Aktionspläne für die neuen Mitgliedstaaten im Jahr 2004 fördern;

* dafür sorgen, dass die Zielvorgaben der Gemeinschaft für die soziale Eingliederung bei der Vorbereitung auf die kommende Frühjahrstagung des Europäischen Rates und bei dessen Auswertung Berücksichtigung finden und dass insbesondere zwischen diesen Zielen, den Grundzügen der Wirtschaftspolitik und der Europäischen Beschäftigungsstrategie Kohärenz besteht.

Einleitung

Anliegen und Aufbau des Berichts

Der vorliegende Bericht enthält eine Einschätzung der Fortschritte bei der Umsetzung der Methode der offenen Koordinierung, benennt die wichtigsten Prioritäten, die rasches Handeln erforderlich machen, und geht auf bewährte Verfahren und innovative Ansätze ein, die für die Mitgliedstaaten gleichermaßen von Interesse sind. Sein Anliegen ist die Förderung ehrgeizigerer und wirksamerer politischer Konzepte für soziale Eingliederung über gegenseitiges Lernen. Er greift umfassend auf die Nationalen Aktionspläne für soziale Eingliederung 2003-2005 zurück, die von allen Mitgliedstaaten im Juli 2003 übermittelt worden sind. Der Bericht soll die Grundlage für den Gemeinsamen Bericht über soziale Eingliederung liefern, den Kommission und Rat 2004 auf der Frühjahrstagung des Europäischen Rates vorlegen und der einen wichtigen Schritt im Rahmen der regelmäßigen Beurteilung der Fortschritte bei der Verwirklichung der sozialen und wirtschaftlichen Zielvorgaben entsprechend der Lissabonner Strategie darstellt.

Im Mittelpunkt des Berichts stehen die Konzepte und Strategien, die von den Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung umgesetzt wurden, womit sie eine stärkere soziale Eingliederung gefördert haben. Er nennt Beispiele für bewährte Verfahren in verschiedenen Bereichen der Politik und stützt sich dabei auf Angaben und Informationen aus den NAP (Eingliederung) für den Zeitraum 2003-2005. Es ist nicht Zweck dieses Berichts oder der NAP (Eingliederung), einen allgemeinen Überblick darüber zu geben, wie die sozialen Sicherungssysteme der einzelnen Staaten aufgebaut sind bzw. wie sich diese Systeme und die Politik in anderen Bereichen auf den sozialen Zusammenhalt ausgewirkt haben. Deshalb wird der Bericht Aktivitäten aus der jüngeren Vergangenheit den Vorrang einräumen, möglicherweise unter Vernachlässigung von strukturpolitischen Maßnahmen oder von Institutionen, die sich nachdrücklich für die Förderung der sozialen Eingliederung einsetzen. Folglich ergeben die Aussagen zu Mitgliedstaaten im Berichtstext kein vollständiges Bild, da sie vor allem politische Maßnahmen jüngeren Datums berücksichtigen, nicht aber Fälle, in denen schon seit längerem so verfahren wird.

Um die erforderlichen Hintergrundinformationen zu vermitteln, steht am Beginn des Berichts eine Analyse der wichtigsten Merkmale und Tendenzen im Zusammenhang mit der sozialen Eingliederung in der EU. Diese Analyse erfolgt innerhalb eines Vergleichsrahmens: auf der Grundlage des gemeinsam abgestimmten Indikatorenpakets, für das der Europäische Rat von Laeken grünes Licht gegeben hat. Dem schließt sich eine Beschreibung der wichtigsten Aufgabenstellungen an, die von den Mitgliedstaaten in ihren NAP (Eingliederung) genannt wurden. Auf dieser Basis kann für den in den Plänen erfassten Zeitraum (2003-2005) eine politische Agenda für die Union formuliert werden, die sich in einer kurzen Liste von sechs Hauptprioritäten niederschlägt, welche der Vielfalt der Ausgangssituationen und sozialen Systeme Rechnung tragen.

Darüber hinaus wird in dem Bericht eingeschätzt, wie die Mitgliedstaaten die gemeinsamen EU-Ziele in nationale Strategien zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung umsetzen. Diese Aufgabe des Berichts ist von besonderer Bedeutung, da in die NAP (Eingliederung) 2003-2005 in Bezug auf die Multidimensionalität, die Kohärenz und die Ansprüche der einzelstaatlichen Strategien große Erwartungen gesetzt worden waren. Die Erfahrungen aus der ersten Runde von NAP (Eingliederung) und die Festlegung nationaler Zielvorgaben für die Armutsbekämpfung, wie auf dem Europäischen Rat von Barcelona gefordert, dürften hierbei sehr hilfreich sein.

Im ganzen Bericht werden häufig die Begriffe ,Armut", ,soziale Ausgrenzung" und ,soziale Eingliederung" verwendet. Die folgenden Definitionen sollen der Erleichterung des Verständnisses dienen [1].

[1] Diese Definitionen sind als Ergänzung und Bekräftigung der Auffassung von Armut und sozialer Ausgrenzung gedacht, wie sie in den der offenen Koordinierungsmethode zugrunde liegenden gemeinsamen Zielvorgaben und den untereinander abgestimmten Indikatoren zum Ausdruck kommt.

Armut: Von Armut spricht man, wenn Personen über ein so geringes Einkommen und so geringe Mittel verfügen, dass ihnen ein Lebensstandard verwehrt wird, der in der Gesellschaft, in der sie leben, als annehmbar gilt. Ihrer Armut wegen können sie zahlreichen Benachteiligungen ausgesetzt sein - Arbeitslosigkeit, Niedrigeinkommen, schlechten Wohnverhältnissen, unzureichender gesundheitlicher Betreuung und Hindernissen im Aus- und Weiterbildungs-, Kultur-, Sport- und Freizeitbereich. Sie sehen sich häufig an den Rand gedrängt und von der Teilnahme an Aktivitäten (wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Art) ausgeschlossen, die für andere Menschen die Norm sind. Auch kann ihr Zugang zu Grundrechten eingeschränkt sein.

Soziale Ausgrenzung: Soziale Ausgrenzung ist ein Prozess, durch den bestimmte Personen an den Rand der Gesellschaft gedrängt und durch ihre Armut bzw. wegen unzureichender Grundfertigkeiten oder fehlender Angebote für lebenslanges Lernen oder aber infolge von Diskriminierung an der vollwertigen Teilhabe gehindert werden. Das erzeugt eine Distanz zu den Beschäftigungs-, Einkommens- und Bildungsmöglichkeiten und auch zu den sozialen und gemeinschaftlichen Netzen und Maßnahmen. Sie haben kaum Zugang zu den Macht- und Entscheidungsgremien und fühlen sich daher oft machtlos und außerstande, auf die Entscheidungen, die sich auf ihr tägliches Leben auswirken, Einfluss zu nehmen.

Soziale Eingliederung: Bei der sozialen Eingliederung handelt es sich um einen Prozess, durch den gewährleistet wird, dass Personen, die von Armut und sozialer Ausgrenzung bedroht sind, die erforderlichen Chancen und Mittel erhalten, um am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Geschehen voll teilzunehmen und in den Genuss des Lebensstandards und Wohlstands zu kommen, der in der Gesellschaft, in der sie leben, als normal gilt. Sie stellt sicher, dass die Teilhabe dieser Menschen an Entscheidungsprozessen, die Auswirkungen auf ihr Leben und ihren Zugang zu den Grundrechten haben, zunimmt [2].

[2] wie in der Grundrechtecharta der Europäischen Union definiert.

Hintergrund

Nachdem mit Artikel 136 und 137 des Vertrags von Amsterdam die Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung als einer der Bereiche anerkannt wurde, in denen die Gemeinschaft die Maßnahmen der Mitgliedstaaten aktiv fördert und ergänzt, formulierte der Europäische Rat von Lissabon im März 2000 die Aufgabe, die Armutsbekämpfung bis zum Jahr 2010 entscheidend voranzubringen. Außerdem wurde vereinbart, dass die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Bekämpfung der Armut und sozialen Ausgrenzung auf einer Methode der offenen Koordinierung beruhen sollen, bei der die gemeinsamen Zielvorstellungen, die nationalen Aktionspläne und das Aktionsprogramm der Gemeinschaft ineinander greifen.

Im Dezember 2000 beschloss der Europäische Rat von Nizza, diese neue Methode zur Bekämpfung der Armut und sozialen Ausgrenzung einzusetzen, und definierte ein gemeinsames Paket aus vier Zielen:

1. Förderung der Teilnahme am Erwerbsleben und des Zugangs aller zu Ressourcen, Rechten, Gütern und Dienstleistungen;

2. Vermeidung der Risiken der Ausgrenzung;

3. Maßnahmen zugunsten der sozial am stärksten gefährdeten Personen;

4. Mobilisierung aller Akteure.

Die Nationalen Aktionspläne für soziale Eingliederung (abgekürzt: NAP (Eingliederung)) spielen im EU-Prozess eine maßgebliche Rolle, werden doch durch sie unter Beachtung der konkreten nationalen Gegebenheiten und des besonderen Charakters der einzelstaatlichen Sozialschutzsysteme und Sozialpolitiken die gemeinsamen Zielvorstellungen in nationale Handlungskonzepte umgesetzt.

Alle Mitgliedstaaten haben im Juni 2001 ihre ersten NAP (Eingliederung) übermittelt. Ihre Erarbeitung gab Gelegenheit zur Einholung umfangreicher Informationen, zur Anhörung der am stärksten betroffenen Akteure und zur Überprüfung der Ausgangsbasis für die einzelstaatlichen Strategien zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung. Außerdem bot sie die Möglichkeit zur Entwicklung eines in höherem Maße strategisch und ganzheitlich ausgerichteten Ansatzes zur Armutsbekämpfung. Darüber hinaus lieferten die Informationen, die in den NAP (Eingliederung) enthalten waren, eine gute Ausgangsbasis für den unionsweiten Austausch von Erfahrungen und bewährten Methoden.

Die wichtigsten Erkenntnisse aus der von der Kommission und den Mitgliedstaaten vorgenommenen Prüfung der NAP (Eingliederung) wurden in dem Gemeinsamen Bericht über die soziale Eingliederung vorgestellt, der im Dezember 2001 die Zustimmung des Europäischen Rats von Laeken fand.

Eine solide Grundlage für die Überwachung der Fortschritte und die Beurteilung der Wirksamkeit der politischen Maßnahmen wurde ebenfalls in Laeken mit der Billigung 18 gemeinsam vereinbarter Indikatoren geschaffen, mit denen Armut und soziale Ausgrenzung messbar gemacht werden sollten. Dabei werden ganz unterschiedliche Bereiche erfasst - Einkommensarmut ebenso wie Langzeitarbeitslosigkeit, Gesundheitswesen und lebenslanges Lernen -, denn es ist weithin unstrittig, dass Armut und soziale Ausgrenzung in Europa mehrdimensionalen Charakter tragen und sich nicht auf nur eine Variable reduzieren lassen. Diese Indikatoren sollten von der EU und jedem einzelnen Mitgliedstaat als Grundlage herangezogen werden, um die in dem mehrjährigen Prozess erzielten Fortschritte anhand verifizierter Ergebnisse objektiv zu beurteilen. Die nationalen Indikatoren sollten weiterhin eine Rolle spielen, insbesondere in den Bereichen (wie etwa im Wohnungswesen), wo noch keine signifikante gemeinsame Ausgangsbasis gefunden werden konnte.

Einen weiteren Erfolg markierte 2001 die Annahme des ersten Aktionsprogramms der Gemeinschaft zur Förderung der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung. Das Programm, das im Zeitraum 2002-2006 umgesetzt wird, soll zu politischen Analysen und statistischen Verbesserungen, zum Austausch bewährter Verfahren und zur Förderung der europaweiten Vernetzung der NRO beitragen, die sich für die Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung engagieren. Das Programm, das Bestandteil der Methode der offenen Koordinierung ist, sollte mit den NAP (Eingliederung) Hand in Hand gehen.

In den ersten zwei Jahren ist die Umsetzung des sozialen Eingliederungsprozesses in der EU reibungslos verlaufen und von der Kommission, dem Rat und den anderen Beteiligten als positiver Schritt gewertet worden. Als Ausdruck des weit reichenden Konsenses bezüglich der Nützlichkeit des neuen Prozesses und des Fortbestands der in Nizza vereinbarten gemeinsamen Zielvorstellungen entschloss sich der Rat im Dezember 2002, die Mitgliedstaaten zur Vorbereitung einer zweiten Runde von NAP (Eingliederung) bis Juli 2003 aufzufordern. Zu diesem Zwecke wurden an den gemeinsamen Zielen nur wenige substanzielle Änderungen vorgenommen:

(a) Die Mitgliedstaaten wurden aufgefordert, in ihre NAP (Eingliederung) nationale Zielvorgaben mit aufzunehmen (in Erfuellung der Schlussfolgerungen des Europäischen Rats von Barcelona).

(b) Bei der Analyse der sozialen Ausgrenzung und der Beurteilung ihrer politischen Auswirkungen soll den geschlechtsspezifischen Unterschieden besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden.

(c) Die Schwierigkeiten, denen sich Zuwanderer bei ihrer sozialen Eingliederung gegenübersehen, sollen besonders herausgestellt werden.

Die Zukunft des sozialen Eingliederungsprozesses in der EU

Der Strategie von Lissabon entsprechend, ist die Methode der offenen Koordinierung bei Fragen der sozialen Eingliederung in engem Zusammenhang mit den anderen Prozessen zu sehen, die zu wirtschaftlichem Wachstum und zur Zunahme des sozialen Zusammenhalts beitragen. Für die Verwirklichung der Ziele des sozialen Eingliederungsprozesses besonders wichtig sind die wirtschafts- und beschäftigungspolitischen Koordinierungsprozesse, die jeweils von den Grundzügen der Wirtschaftspolitik und der Europäischen Beschäftigungsstrategie untersetzt werden. Zunehmende Bedeutung erlangen darüber hinaus die 2002 auf den Weg gebrachte Methode der offenen Koordinierung in Rentenfragen und der kooperative Gedankenaustausch zu Fragen des Gesundheitsschutzes und der Langzeitpflege für Menschen im fortgeschrittenen Alter. Entscheidend ist, dass die Mitgliedstaaten auf nationaler Ebene dafür sorgen, dass ihre Strategien der sozialen Eingliederung und ihre Politik in diesem Bereich aufeinander abgestimmt sind.

Auf EU-Ebene muss ebenfalls die inhaltliche Kontinuität der politischen Aussagen verbessert werden, die sich aus den verschiedenen Koordinierungsprozessen ergeben. Dabei gilt es zugleich zu vermeiden, dass die Anzahl der Prozesse mit abweichenden Regeln und häufigen Zielüberschneidungen zunimmt. Das sind die Hauptursachen dafür, dass die Kommission in einer vor kurzem veröffentlichten Mitteilung [3] vorgeschlagen hat, die konzeptionelle Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Sozialschutzes unter Zugrundelegung der Methode der offenen Koordinierung zu straffen und zu vereinfachen. Dies schließt die Entwicklung eines gestrafften Prozesses ein, dem ein gemeinsames Bündel von Zielen für das Gesundheitswesen, die Altersversorgung und die soziale Eingliederung zugrunde liegt, das sich wirksamer mit den anderen politischen Koordinierungsprozessen synchronisieren lässt, insbesondere mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik und der Europäischen Beschäftigungsstrategie. Damit rückt bei der Umsetzung der Gesamtstrategie von Lissabon die soziale Dimension stärker in das Blickfeld. Die Berichtspflichten sollten vereinfacht werden, sodass von 2006 an nur noch alle drei Jahre ein einziger strategischer Bericht, ergänzt durch geringfügige Aktualisierungen in den Jahren dazwischen, erforderlich ist. Außerdem hat die Kommission vorgeschlagen, im Jahr 2005 erstmalig einen Gemeinsamen Bericht über Sozialschutz und soziale Eingliederung zu veröffentlichen. Sein Anliegen sollte es sein, die wichtigsten politischen Entwicklungen vor dem Hintergrund der jüngsten wirtschaftlichen und sozialen Tendenzen und Voraussagen zu analysieren und die Basis für die Formulierung zentraler politischer Aussagen für die Frühjahrstagung des Europäischen Rates zu liefern.

[3] KOM(2003)261 vom 27. Mai 2003.

Vor allem aber darf bei der schrittweisen Annäherung an diesen neuen, gestrafften politischen Koordinierungsprozess der Elan nicht verloren gehen, den die Erarbeitung und Überwachung der NAP (Eingliederung) in vielen Mitgliedstaaten ausgelöst hat. Im Laufe der Konsultationen im Anschluss an die Veröffentlichung der Mitteilung vom Mai 2003 ist von vielen Akteuren und Mitgliedstaaten auf diesen Punkt besonders hingewiesen worden. Die Öffentlichkeitswirksamkeit der verschiedenen Bestandteile des Prozesses und insbesondere der NAP (Eingliederung) ist daher künftig in einem Rahmen sicherzustellen, der die einheitliche Ausrichtung der Strategien auf nationaler wie auf Gemeinschaftsebene verstärkt. Ferner müssen die Ziele und die Überwachungsinstrumente des EU-Prozesses der sozialen Eingliederung angemessen und konsequent in der Strategie für eine nachhaltige Entwicklung Berücksichtigung finden.

Die Auswirkungen der Erweiterung

Die Erweiterung hat zur Folge, dass sich die Union bei der Förderung der sozialen Eingliederung neuen und vergleichsweise größeren Herausforderungen wird stellen müssen. Die auf den nationalen Angaben und den Ergebnissen von Untersuchungen beruhenden vergleichenden Sozialindikatoren deuten darauf hin, dass weite Teile der Bevölkerung in den Bewerberländern von Niedrigeinkommen leben und zu einigen grundlegenden öffentlichen Leistungen und Einrichtungen keinen Zugang haben. In den meisten Bewerberländern herrscht hohe Arbeitslosigkeit und bestehen keine ausreichenden Sozialschutzsysteme, um alten Menschen, Kranken oder Behinderten ein sicheres Einkommen zu bieten. In einigen Ländern gibt die soziale Lage von ethnischen Minderheiten, Kindern und geistig Behinderten Anlass zu ernster Sorge. Andererseits sind im Allgemeinen die Einkommensschere kleiner und das Bildungsniveau höher als in vielen derzeitigen Mitgliedstaaten. In einem Gesamtumfeld, in dem es das Konzept der sozialen Ausgrenzung in dem vorgenannten Sinne noch nicht lange gibt und die Gefahr besteht, dass die Förderung der sozialen Eingliederung womöglich als sekundäres Ziel betrachtet wird, das der Wettbewerbsfähigkeit oder dem Wirtschaftswachstum untergeordnet ist, gilt es besonders zu betonen, dass die Maßnahmen und Strategien zur Herbeiführung wirtschaftlichen Wachstums und zur Gewährleistung des sozialen Zusammenhalts Hand in Hand gehen müssen.

Die Erweiterung sollte jedoch zugleich als Chance für einen umfassenderen Austausch (in beide Richtungen) von Erfahrungen und bewährten Verfahren verstanden werden sowie für ein engeres Miteinander der Vereinigungen und Behörden auf lokaler und nationaler Ebene, die sich im Großen und Ganzen ähnlichen Aufgaben gegenübersehen. Die größere Vielfalt der sozialen Gegebenheiten und Systeme in der Union nach der Erweiterung dürfte einen starken Anreiz liefern, die Methode der offenen Koordinierung im Bereich Sozialschutz und soziale Eingliederung weiter voranzubringen.

Daher war es von entscheidender Bedeutung, alle beitrittswilligen Länder schon lange vor dem offiziellen Zeitpunkt der Erweiterung in den sozialen Eingliederungsprozess der EU einzubeziehen. Die GD Unternehmen hat sich 2002 mit jedem Beitrittsland auf eine bilaterale Zusammenarbeit geeinigt, in deren Mittelpunkt die Erarbeitung von Memoranden für die soziale Eingliederung (JIM) stehen soll. Ihr Ziel ist es, die sozialen Kernaufgaben im jeweiligen Land zu bestimmen, Klarheit über die wichtigsten bereits vorhandenen und für die Zukunft geplanten Handlungskonzepte zu gewinnen und einige politische Kernfragen auszuwählen, die Gegenstand weiterer Untersuchungen sein sollen. Die JIM werden noch vor Ende dieses Jahres fertiggestellt und von der Kommission und jedem der zehn Beitrittsländer gemeinsam unterzeichnet. Mit diesem Schritt sollen die Beitrittsländer auf ihre volle Einbeziehung in den sozialen Eingliederungsprozess vorbereitet werden, die Mitte 2004, wenn sie ihren ersten NAP (Eingliederung) für den Zeitraum 2004-2006 vorlegen, einsetzen wird.

TEIL I - Die Europäische Union

1. DER STAND DER SOZIALEN EINGLIEDERUNG IN DER EU

Nach einem kurzen Abriss des wirtschaftlichen und demografischen Hintergrunds enthält dieser Abschnitt eine zusammenfassende vergleichende Analyse des Stands der sozialen Eingliederung in der Union und der in den vergangenen Jahren zu verzeichnenden Tendenzen. Als Grundlage dient eine Auswahl der gemeinsamen EU-Indikatoren für Armut und soziale Ausgrenzung. Eine Beschreibung der gemeinsamen Indikatoren, verbunden mit Hintergrundinformationen zu den Vorarbeiten, zum methodischen Rahmen für ihre Auswahl und zu den herangezogenen statistischen Quellen ist in Abschnitt 10 sowie im Statistischen Anhang zu finden. Letzterer enthält darüber hinaus Tabellenmaterial, das auf der Grundlage gemeinsamer EU-Quellen Aufschluss über die Ergebnisse der Indikatoren gibt.

Wirtschaftlicher und demografischer Hintergrund

Der Stand der sozialen Eingliederung seit Beginn des EU-Eingliederungsprozesses ist vor dem Hintergrund der verschlechterten makroökonomischen Gesamtbedingungen und der Tatsache, dass die EU weiter unter den Auswirkungen der lang anhaltenden Konjunkturabschwächung leidet, zu sehen. Das durchschnittliche BIP-Wachstum in der EU betrug 2002 nur 1,1 %, während es 2001 noch bei 3,5 % gelegen hatte. Nach den Herbstprognosen der Kommission wird für 2003 mit einer fortdauernden Stagnation der EU-Wirtschaft gerechnet; ein entschiedener Umschwung ist nicht wahrscheinlich. Für 2003 wird von einem durchschnittlichen BIP-Wachstum von nur 0,8 % ausgegangen, wonach 2004 bescheidene 2 % und erst 2005 annähernd 2,5 % erwartet werden.

Obwohl sich der EU-Arbeitsmarkt in der Anfangsphase der Konjunkturabschwächung als recht anpassungsfähig erwies, hat sich das Beschäftigungswachstum in der EU, das seit 1997 Jahr für Jahr um durchschnittlich mehr als einen Prozentpunkt angestiegen war, im Jahr 2000 verlangsamt und hat die Arbeitslosigkeit erneut zugenommen, nachdem sie ein halbes Jahrzehnt lang kontinuierlich zurückgegangen war. Besorgnis erregende Ausmaße nahm der Stellenabbau in Belgien, Dänemark und Deutschland an. Die durchschnittliche Arbeitslosenquote für die EU insgesamt stieg 2002 auf 7,7 %, und für 2003 wird ein Anstieg auf 8,1 % vorausgesagt. Besonders hoch ist die Arbeitslosigkeit ungeachtet aller Fortschritte in den unmittelbar zurückliegenden Jahren weiterhin in Finnland, Griechenland und Spanien, in den beiden letztgenannten Ländern vor allem die Arbeitslosigkeit unter Frauen. Von einer Zunahme über die 9 %-Grenze wird in Frankreich und Deutschland ausgegangen.

Trotz dieser enttäuschenden Entwicklungen ist die EU den Beschäftigungszielen von Lissabon und Stockholm weiter nähergekommen, allerdings erheblich langsamer als in früheren Jahren. Für 2002 wird die Erwerbsquote in der EU auf 64,3 % geschätzt, womit sie nahezu ein Prozent mehr beträgt als im Jahr 2001, in dem 63,4 % zu Buche standen. Die Erwerbsquote der Frauen ist von 54,1 % im Jahr 2001 noch deutlicher auf 55,6 % gestiegen, während die der Männer im vergangenen Jahr mit 72,8 % leicht gesunken ist. Die geschlechtsbedingten Unterschiede in der Erwerbsbeteiligung gehen somit zurück, doch gibt es in Griechenland, Italien und Spanien nach wie vor ein starkes Gefälle in einer Größenordnung von 27 bis 29 Prozentpunkten. In der Altersgruppe der 55- bis 64-Jährigen betrug die Erwerbsquote für die EU insgesamt reichlich 40 %, wobei Belgien das Schlusslicht bildete (knapp 27 %) und Schweden das höchste Ergebnis erzielte (68 %). Die Erwerbsquote der Personen im höheren Lebensalter ist in allen Mitgliedstaaten mit Ausnahme Österreichs, Deutschlands, Griechenlands und Italiens in den letzten Jahren deutlich angestiegen.

Inzwischen treten die langfristigen gesellschaftlichen Konsequenzen der Verschiebung der Alterspyramide nach oben in Europa deutlicher zutage. Schon bald wird die jahrhundertelange Zunahme der europäischen Erwerbsbevölkerung zum Stillstand kommen, und in weniger als zehn Jahren werden die Auswirkungen des Ausscheidens der geburtenstarken Jahrgänge aus dem Erwerbsleben voll zum Tragen kommen. Obwohl die Fruchtbarkeitsrate im Zeitraum 1999 bis 2001 von 1,45 auf 1,47 Kinder pro Frau leicht angestiegen ist, liegt sie noch immer deutlich unter der Reproduktionsrate von 2,1. Die Lebenserwartung nimmt zu - sie hat sich in den vergangenen zehn Jahren für Männer und Frauen um zwei Jahre erhöht -, und die Sterbeziffer konzentriert sich zunehmend auf das Alter. Heute stellt die Altersgruppe 65+ 16 % der Gesamtbevölkerung, während die Personen unter 15 Jahren 17 % ausmachen. Dieses Verhältnis wird jedoch schon 2010 umgekehrt ausfallen. Der drastischste Anstieg wird bei den ,sehr alten" Menschen (80+) zu verzeichnen sein, deren Anzahl in den nächsten 15 Jahren um fast 50 % zunimmt.

Der steigende Altenquotient bringt aufgrund des Pflegebedarfs höhere Anforderungen an die Gesellschaft mit sich. Gleichzeitig werden durch die Entwicklungen in den Haushaltsstrukturen allmählich die objektiven Voraussetzungen für die Solidarität der Generationen innerhalb der Familie untergraben. Es wird weniger und später geheiratet, und darüber hinaus scheitern immer mehr Ehen. Die Tendenz zu kleineren Haushalten mit mehr allein lebenden Personen aller Alterstufen dauert an. Außerdem nimmt die Anzahl der Kinder, die mit nur einem Erwachsenen zusammenleben, auffallend zu, und die Anzahl der Paare mit Kindern geht zurück. Im Jahr 2000 lebten 10 % der Kinder bis zu 14 Jahren mit nur einem Erwachsenen zusammen, während es 1990 noch 6 % waren. Die große Mehrzahl dieser allein erziehenden Elternteile sind Frauen.

Gefahr der Einkommensarmut: länderübergreifende Vergleiche aus dem Jahr 2001

Da kein vollständiger Satz von Indikatoren vorhanden ist, die Aufschluss über den mehrdimensionalen Charakter dieser Frage geben könnten, beruht die Analyse der Armut und sozialen Ausgrenzung in der EU in erster Linie auf den vorhandenen Indikatoren, bei denen es sich größtenteils um einkommensspezifische Indikatoren handelt. Besonderes Augenmerk gilt den Indikatoren, die das Verhältnis zum durchschnittlichen Wohlstandsniveau in einem bestimmten Land und zu einer bestimmten Zeit deutlich machen. Eine absolute Vorstellung ist für die EU vor allem aus zwei Gründen weniger relevant. Zum einen besteht für Europa die wichtigste Aufgabe nicht darin, einen grundlegenden Lebensstandard zu erreichen, wie in den weniger entwickelten Regionen der Welt, sondern vielmehr darin, die gesamte Bevölkerung der Segnungen eines Wohlstands auf hohem Niveau teilhaftig werden zu lassen. Zum anderen hängt das, was als annehmbarer Mindest-Lebensstandard gilt, weitgehend vom allgemeinen wirtschaftlichen und sozialen Entwicklungsniveau ab, das zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten oft erhebliche Unterschiede aufweist.

Der Anteil der Personen, die in Haushalten mit weniger als 60 % des nationalen durchschnittlichen Äquivalenzeinkommens leben, wird als Indikator des Armutsrisikos angesetzt. Im Jahr 2001 bestand nach dieser Einstufung für 15 % der EU-Bevölkerung ein Armutsrisiko, also für mehr als 55 Millionen Menschen. Hinter diesem Durchschnittswert für die Gesamt-EU verbergen sich erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten, wobei der vom Armutsrisiko betroffene Bevölkerungsanteil von 10 % in Schweden bis zu 21 % in Irland reicht.

Je länger die Zeitspanne ist, in der jemand von einem niedrigen Einkommen leben muss, umso mehr läuft er Gefahr, dass er vom sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Geschehen ausgeschlossen wird und umso größer ist die Gefahr seiner extremen sozialen Isolation. In allen Ländern hat mindestens die Hälfte der Personen, für die 2001 ein Armutsrisiko bestand, längere Zeit ein geringes Einkommen bezogen. Sie verfügten also im laufenden Jahr und mindestens in zwei der vorangegangenen drei Jahre (d. h. 1998-2000) über ein Äquivalenzeinkommen unterhalb der 60 %-Grenze. In Griechenland und Portugal, wo das Armutsrisiko sehr hoch ist, bestand für immerhin zwei von drei Personen mit einem Einkommen unterhalb der Armutsgrenze im Jahr 2001 ein dauerhaftes Armutsrisiko. Im EU-Durchschnitt lebten 9 % der Bevölkerung in dauerhafter Armut.

Abbildung 1. Armutsgefährdungsquote: Gesamthöhe und dauerhafter Anteil - 2001

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Hinweis: Für Schweden liegen keine Angaben zum dauerhaften Armutsrisiko vor.

Quelle: Eurostat, ECHP-UDB, Stand Juni 2003

Der relative Medianwert der Armutsgefährdungslücke - definiert als Differenz zwischen dem medianen Äquivalenzeinkommen von Personen unterhalb des Armutsgrenzwertes und der 60 %-Grenze, ausgedrückt in Prozent des Armutsgrenzwertes - gibt Auskunft darüber, wie weit das Einkommen der von Armut bedrohten Personen unterhalb des Grenzwertes liegt. Das ist ein wichtiger Indikator zur Ergänzung der Pro-Kopf-Bestimmung des Armutsrisikos, da er Aussagen dazu liefert, ,wie arm die Armen sind".

Im Jahr 2001 betrug der Medianwert der Armutsgefährdungslücke auf EU-Ebene 22 %. Das bedeutet, dass die Hälfte der Personen, für die ein Armutsrisiko bestand, über ein Äquivalenzeinkommen unterhalb 78 % des Armutsgrenzwertes bzw. 47 % des medianen Äquivalenzeinkommens verfügten.

Abbildung 2. Der Medianwert der Armutsgefährdungslücke, 2001 (%)

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Quelle: Eurostat, ECHP-UDB, Stand Juni 2003

Die vergleichende Analyse der nationalen Grenzwerte trägt dazu bei, die relative Dimension des verwendeten Gradmessers der Armut zu veranschaulichen. Dieser Vergleich ist wichtig für das Verständnis des unterschiedlichen wirtschaftlichen Wohlstandsniveaus in den einzelnen Ländern [4]. Abbildung 3 gibt Aufschluss über den monetären Wert des nationalen Armutsgrenzwertes in Kaufkraftstandards für einen erwachsenen Einpersonenhaushalt. Besonders niedrig fallen die Werte für Portugal und Griechenland aus. Das andere Extrem ist Luxemburg, dessen Grenzwert 170 % des EU-Durchschnitts entspricht.

[4] Noch wichtiger wird dieser Vergleich vor dem Hintergrund der erweiterten Union, da in den Beitrittsländern die relativ geringe Streuung der Einkommensverteilung Armutsgefährdungsquoten nach sich zieht, die sich trotz des sehr niedrigen Niveaus ihres durchschnittlichen Volkseinkommens nicht sehr von denen der derzeitigen Mitgliedstaaten unterscheiden.

Abbildung 3. Illustrativer Wert des Armutsgrenzwerts für einen erwachsenen Einpersonenhaushalt in KKS, 2000

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Quelle: Eurostat, ECHP-UDB, Stand Juni 2003

Aus der vorstehenden Analyse geht hervor, dass sich die Gefahr der Einkommensarmut in verschiedenen Formen gleichzeitig niederschlägt. Die Länder, die vom Pro-Kopf-Verhältnis her dem größten Armutsrisiko ausgesetzt sind - sowohl bei zeitlicher Verankerung der Erfassung als auch bei Erfassung über einen längeren Zeitraum hinweg -, weisen oft auch die höchste relative Armutslücke auf. Das ergibt sich aus der großen Streuung der Einkommensverteilung im unteren Bereich, verbunden mit einem relativ niedrigen allgemeinen Lebensstandard.

Die Erfassung des Armutsrisikos konzentriert sich auf den unteren Bereich der Einkommensverteilung. Interessant ist auch eine Betrachtung der Gesamteinkommensverteilung, etwa anhand des relativen Verhältnisses zwischen dem untersten Quintil und der obersten Gruppe. Im Jahr 2001 war das Gesamtäquivalenzeinkommen des einkommensstärksten Quintils 4,4-mal so hoch wie das des einkommensschwächsten Quintils. Dieses Verhältnis reicht von 3,1 in Dänemark bis 6,5 in Portugal (Tabelle 6 im Statistischen Anhang). Betrachtet man den Gini-Koeffizienten, der eine kumulative Erfassung der Gesamteinkommensverteilung vornimmt, ergibt sich eine ganz ähnliche Reihenfolge der einzelnen Länder (Tabelle 7). Dabei fällt auf, dass im Zeitraum 1995-2001 offensichtlich in allen Ländern die Ungleichheit der Einkommensverteilung abgenommen hat (oder stabil geblieben ist), wenn man einmal von den nordischen Ländern absieht, in denen traditionell ohnehin ein geringes Einkommensgefälle zu verzeichnen war.

Inzidenz des Armutsrisikos nach Geschlecht, Haushaltstyp und Alter

Für Frauen besteht generell eine größere Gefahr, in einem von Armut betroffenen Haushalt zu leben, denn 16 % der erwachsenen Frauen (im Alter von 16 Jahren und darüber) bezogen 2001 ein Einkommen unterhalb der Armutsgrenze, aber nur 13 % der Männer derselben Altersgruppe [5]. Dies trifft für alle Mitgliedstaaten zu, wobei die größte Diskrepanz für Österreich, Finnland und das Vereinigte Königreich registriert wurde. In Österreich und Finnland gibt es auch die größten geschlechtsbedingten Unterschiede bei der dauerhaften Armutsgefährdung (Tabelle 3), wogegen der Abstand zwischen den Geschlechtern in der EU insgesamt bei diesem Indikator recht klein ausfällt. Das Datenmaterial zur mittleren geschlechtsspezifischen Diskrepanz bietet ein unterschiedliches Bild (Tabelle 4), da in vielen Ländern Männer stärker betroffen sind als Frauen. Ein relativ höheres Armutsrisiko besteht für Frauen besonderer Altersgruppen, insbesondere für Frauen im fortgeschrittenen Alter (65 Jahre und älter: 21 % gegenüber 15 % bei den Männern im fortgeschrittenen Alter in der EU insgesamt).

[5] Abgesehen von den Einpersonenhaushalten sind die geschlechtsbedingten Unterschiede beim Armutsrisiko mit Vorsicht zu behandeln, da sie von einer gleichen Einkommensaufteilung innerhalb der Haushalte ausgehen.

Abbildung 4. Armutsgefährdungsquote für Personen im Alter von 16 Jahren und darüber nach Geschlecht, 2001

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Quelle: Eurostat, ECHP-UDB, Stand Juni 2003

Nach Haushaltstypen betrachtet, besteht für Haushalte von allein Erziehenden das größte Armutsrisiko (35 % im EU-Durchschnitt). Davon sind zumeist Frauen betroffen. Im Vereinigten Königreich ist das Armutsrisiko für Einpersonenhaushalte, die einen relativ großen Teil aller Haushalte ausmachen, besonders hoch (50 %, siehe Tabelle 9). Auch für Personen, die in großen Haushalten mit drei und mehr unterhaltsberechtigten Kindern leben, ist die Gefahr der Einkommensarmut besonders groß, wobei in Irland, Italien, Spanien und Portugal das größte Risiko verzeichnet wird (zwischen 34 % und 49 % gegenüber dem EU-Durchschnitt von 27 %).

Daher sind Kinder in den meisten Ländern einer größeren Einkommensarmut ausgesetzt als Erwachsene. Die materielle Unterversorgung von Kindern ist sehr bedenklich, da im Allgemeinen davon auszugehen ist, dass sie sich auf die Entwicklung und auf die Zukunftschancen dieser Kinder auswirken. In Spanien, Irland, Italien, Portugal und im Vereinigten Königreich lägen die Armutsgefährdungsquoten im Jahr 2001 bei 24 % und darüber. Außerdem bestehen signifikante Unterschiede, was die Dauerhaftigkeit der Armut von Kindern in Verhältnis zu der von Erwachsenen angeht (12 % gegenüber 9 % in der EU insgesamt). Das lässt darauf schließen, dass für das Armutsrisiko von Kindern, gemessen an dem der Gesamtbevölkerung, besondere Faktoren maßgeblich sind.

Abbildung 5. Armutsgefährdungsquote für Kinder (im Alter von 0-15 Jahren), 2001

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Quelle: Eurostat, ECHP-UDB, Stand Juni 2003

Am anderen Ende der Altersskala sind die Personen im Alter von 65 Jahren und darüber (Tabelle 2) ebenfalls von einem verhältnismäßig großen Armutsrisiko betroffen, insbesondere in Dänemark, Griechenland, Irland und Portugal. In Italien, Luxemburg, den Niederlanden und Schweden dagegen besteht für Personen im höheren Alter ein geringeres Armutsrisiko als für die Gesamtbevölkerung.

Die Analyse der Einkommenssituation von älteren Menschen kann durch den Umstand beeinträchtigt werden, dass unterstellte Mietwerte, d. h. die Geldbeträge, die jemand an Miete spart, wenn er in einem Eigenheim oder einer Eigentumswohnung lebt, nicht in die Datenquellen einfließen, die zur Errechnung der Einkommensarmutsquoten verwendet werden. Das könnte zur Unterbewertung des Lebensstandards in Haushalten älterer Menschen führen, die im Allgemeinen häufiger in ihren eigenen vier Wänden wohnen als Haushalte jüngerer Menschen. Darüber hinaus wird durch die Nichtberücksichtigung von Zinszahlungen zumeist das Einkommen der (im Allgemeinen jüngeren) Haushalte überschätzt, die noch Hypotheken abtragen. All das wirkt sich auch auf Gegenüberstellungen des Gesamtarmutsrisikos der einzelnen Länder aus, solange der Anteil der Personen mit Wohneigentum an der Gesamtzahl der von Armut gefährdeten Personen von Land zu Land stark voneinander abweicht. Das ist tatsächlich der Fall. Am höchsten fällt dieser Anteil in den südeuropäischen Ländern aus, wo er in Griechenland mit 93 % am höchsten ist, und am niedrigsten in Deutschland und den Niederlanden (35 % aller vom Armutsrisiko betroffenen Personen). Wenn daher die unterstellten Mietwerte mit in Betracht gezogen würden, fiele die Verteilung des Armutsrisikos auf die einzelnen Länder wahrscheinlich weniger krass aus als in Abbildung 1.

Die Analyse von Einkommendaten könnte auch darunter leiden, daß man Sachleistungen (z.B. Sozialwohnungen, häusliche Pflege, kostenlose Dienstleistungen) nicht in Betracht zieht. Diese sind für die Betrachtung der Nettoeinkommenssituation älterer Personen besonders relevant.

In den letzten Jahren beobachtete Tendenzen im Bereich Einkommensarmut

Die Bestimmung der das Einkommensarmutsrisiko betreffenden Tendenzen seit dem Jahr 2001 ist aufgrund der mit der Zusammenstellung und Validierung der statistischen Angaben verbundenen Verzögerungen nach wie vor problematisch [6], obschon die unlängst getätigten Investitionen in das statistische Capacity-building künftig gewisse Verbesserungen in puncto rechtzeitiger Verfügbarkeit mit sich bringen dürften. Daher lässt sich noch nicht genau sagen, welche Auswirkungen der neue Koordinierungsprozess in der EU auf die Einkommensarmut hatte. In den Jahren unmittelbar vor der Aufstellung der neuen Strategie bestand eine Tendenz zum Absinken des relativen Armutsniveaus, wobei der EU-Durchschnitt im Zeitraum 1995-2001 von 17 % auf 15 % zurückging.

[6] Ein weiteres Problem betrifft das Fehlen von Konfidenzintervallschätzungen zu den Änderungen im Zeitverlauf. Trends über längere Zeiträume sind daher mit Vorsicht zu analysieren.

Den relativen Charakter dieser Maßzahl des Armutsrisikos gilt es zu bedenken, wenn die Änderungen im Zeitverlauf ausgewertet werden. Ein Rückgang (Anstieg) des Bevölkerungsanteils, für den ein Armutsrisiko besteht, bedeutet, dass weniger (mehr) Personen mit einem Einkommen unterhalb der Armutsgrenze verzeichnet wurden, die ihrerseits im Zeitverlauf Unterschiede aufweist, da sie sich auf einen zentralen Einkommensverteilungswert im betreffenden Jahr bezieht. Wenn der Armutsgrenzwert ansteigt, insbesondere als Folge eines Wirtschafts- und Beschäftigungswachstums, und gleichzeitig die Armutsgefährdungsquote sinkt, dann hat sich das Einkommen einiger unterhalb der Armutsgrenze lebender Personen im Ausgangsjahr schneller erhöht als die Armutsgrenze.

In allen Ländern ist der Wert der Armutsgrenze nicht nur inflationsbedingt gestiegen, was Ausdruck des allgemeinen Wohlstandsniveaus ist. In welchem Zusammenhang zu dieser Verbesserung stehen die für das Jahr 2001 festgestellten Ergebnisse bei der Armutsgefährdungsquote? Abbildung 6 gibt Aufschluss über die prozentualen Veränderungen im Zeitraum 1998-2001 sowohl für die Standardquote der Armutsgefährdung als auch für das ,Armutsrisiko bei zeitlicher Verankerung", das für den Grenzwert im Jahr 1998 berechnet ist, für den lediglich eine Inflationsbereinigung vorgenommen wurde. In allen Ländern ist die 1998 verankerte Armutsgefährdungsquote in den drei Jahren bis zum Jahr 2001 zurückgegangen, in Spanien und Irland ganz besonders stark. Hingegen hat sich in Irland der Bevölkerungsanteil mit einem Äquivalenzeinkommen unterhalb des derzeitigen Grenzwertes erhöht, d. h., die Einkommensverhältnisse einiger Personen, die 1998 vom Armutsrisiko betroffen waren, haben sich verbessert, allerdings nicht genug, um mit dem allgemeinen Anstieg des Lebensstandards in ihrem Land Schritt zu halten.

Abbildung 6. Veränderungen zwischen 1998 und 2001 in der Armutsgefährdungsquote und der Armutsgefährdungsquote bei zeitlicher Verankerung des Armutsgrenzwertes (1998)

Prozentuale Veränderungen

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Quelle: Eurostat, ECHP-UDB, Stand Juni 2003

Messung der Auswirkungen des Sozialschutzes

Ein wichtiger methodischer Grundsatz bei der Auswahl der gemeinsamen Indikatoren lautet, dass sie soziale Folgewirkungen messen müssen und nicht die Mittel, mit denen diese erreicht werden. Das ergibt sich schon aus dem Charakter der offenen Koordinierungsmethode, bei der sich die Mitgliedstaaten auf Ziele einigen, ihnen jedoch die Wahl der Maßnahmen, mit denen diese Ziele umgesetzt werden sollen, freisteht. Ein Indikator, der als Gradmesser politischer Maßnahmen dient, ist außerdem wenig hilfreich, wenn keine Möglichkeit besteht zu erfahren, ob die Maßnahme ihr Ziel auch erreicht. In gewissem Maße eine Ausnahme von der Regel bildet der Indikator ,Armutsgefährdungsquote vor Sozialtransfers", der im Vergleich zu der Gefährdungsquote nach Sozialtransfers als Indikator dessen gelten kann, inwieweit Sozialtransfers die Armut verringern.

In der hypothetischen Situation, dass es gar keine Sozialtransfers und Renten gibt, wäre die Armutsgefährdung für die gesamte EU-Bevölkerung erheblich höher als in Wirklichkeit (39 % statt 15 % in 2001). Hier wäre der Einwand denkbar, dass die Hauptaufgabe der Altersrenten nicht in einer Einkommensumverteilung zwischen verschiedenen Personen besteht, sondern vielmehr in einer Umverteilung innerhalb der Lebensabschnitte eines Menschen. Wenn man also Renten als Primäreinkommen und nicht als Sozialtransfers ansieht, liegt die Armutsgefährdungsquote bei 24 %, also 9 Prozentpunkte höher als das im Anschluss an Sozialtransfers gemessene Armutsrisiko.

Abbildung 7 zeigt den prozentualen Rückgang (absoluter Wert) der Armutsgefährdungsquote vor und nach Sozialtransfers [7], wobei die Renten entweder unberücksichtigt blieben oder in den Begriff ,Sozialtransfers" einbezogen wurden. Wenn die Renten ausgeklammert und als Primäreinkommen betrachtet werden, ist in Griechenland, Italien, Portugal und Spanien der stärkste Rückgang zu verzeichnen. Am geringsten fällt der Unterschied in Dänemark, den Niederlanden, Luxemburg und insbesondere Schweden aus, was sowohl das höhere Niveau der Sozialschutzausgaben in diesen Ländern widerspiegelt als auch deren vorrangige Ausrichtung auf eine Einkommensumverteilung. Werden die Renten einbezogen, bietet sich ein ganz anderes Bild. Den größten Beitrag zur Verringerung der Gefahr der Einkommensarmut leisten nach wie vor die Sozialtransfers in Schweden, gefolgt von Deutschland, und in Italien und Griechenland steigen sie stark an. Das verdeutlicht die Struktur der Sozialschutzausgaben in diesen Ländern, die zu einem großen Teil in die Renten einfließen, wie auch die Altersstruktur der Bevölkerung.

[7] Bei diesem Indikator erscheint aus mehreren Gründen etwas Vorsicht geboten. Erstens bleiben Interventionen unbeachtet, die - wie die Sozialtransfers - dazu führen können, dass das verfügbare Einkommen von Haushalten und Einzelpersonen ansteigt, insbesondere die Sachtransfers sowie Steuergutschriften und Steuerfreibeträge. Zweitens erfolgt hierbei eine Gegenüberstellung des Armutsrisikos vor und nach den Transfers ,bei ansonsten gleichen Voraussetzungen".

Abbildung 7. Auswirkungen von Sozialtransfers (ohne und einschließlich Renten) auf die Armutsgefährdungsquote, 2001

Prozentualer Rückgang der Gesamtquote der Armutsgefährdung

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Quelle: Eurostat, ECHP-UDB, Stand Juni 2003

Die Auswirkungen der Sozialtransfers auf die Armutsgefährdungsquote fallen in den einzelnen Gruppen sowie geschlechtsspezifisch unterschiedlich aus (Tabelle 5). In der EU insgesamt wirken sich die Sozialtransfers ohne Renten bei Kindern am stärksten dahingehend aus, dass sie das Armutsrisiko verringern (der Rückgang betrug 2001 39 % gegenüber 32 % bei Personen im Alter von 16 Jahren und darüber). In den nordischen Staaten betrug dieser Rückgang bei Kindern ganze 65 % und mehr; in Griechenland, Spanien und Italien dagegen bilden die Kinder die Gruppe, die am wenigsten von der armutssenkenden Wirkung der Sozialleistungen profitieren (der Rückgang betrug weniger als 15 %). Unter den Erwachsenen senken die Sozialleistungen (ohne Renten) in allen Ländern (mit Ausnahme der Niederlande und Schwedens) das Armutsrisiko bei den Männern stärker als bei den Frauen; der Rückgang für die Gesamt-EU betrug 35 % bei den Männern und 33 % bei den Frauen). Werden die Renten mit einbezogen, fallen die geschlechtsspezifischen Unterschiede jedoch weniger deutlich aus, und in einigen Ländern sind die Frauen im Vorteil.

Bei der Auslegung des Indikators ,Armutsgefährdung vor Sozialtransfers" gilt es zu bedenken, dass der Sozialschutz die Armut abmildern kann, den Einzelnen und den Familien jedoch nicht an sich schon der Armut dauerhaft zu entgehen hilft. Wenn monetäre Sozialtransfers im Kampf gegen Armut und soziale Ausgrenzung Wirkung zeigen sollen, müssen sie mit angemessenen Gesundheits-, Bildungs- und Sozialleistungen und mit der Einbeziehung erwerbsfähiger Personen in den Arbeitsmarkt einhergehen. Daher stellen auch viele Mitgliedstaaten zunehmend die Hilfe zur Selbsthilfe über ein beschäftigungsfreundliches Sozialschutzsystem, das die Teilhabe am Arbeitsmarkt fördert, in den Mittelpunkt ihres Wirkens.

Niedrigeinkommen sind nur ein Aspekt von Armut und sozialer Ausgrenzung. Um dieses Phänomen quantitativ zu erfassen und eingehender zu untersuchen, müssen auch die anderen, nicht minder wichtigen Aspekte berücksichtigt werden wie der Zugang zu Beschäftigung, Bildung, Wohnraum und gesundheitlicher Betreuung, der Grad der Befriedigung der Grundbedürfnisse und die Fähigkeit zur vollen Teilhabe an der Gesellschaft. Viele dieser Aspekte lassen sich in der Praxis sehr schwer messen, insbesondere auf EU-Ebene. Der nun folgende Teil dieses Abschnitts ist dem vorliegenden Datenmaterial auf der Grundlage der gemeinsamen EU-Indikatoren für den Bereich Armut und soziale Ausgrenzung gewidmet, das weitere wichtige Aspekte wie die Angemessenheit der Wohnverhältnisse, die Sterberaten oder den Zugang zum Gesundheitswesen in Abhängigkeit vom sozioökonomischen Status und der sozialen Teilhabe außer Acht lässt.

Die Arbeitsmarktdimension von Armut und sozialer Ausgrenzung

Erwerbstätigkeit ist ein maßgeblicher Faktor für die soziale Eingliederung - nicht nur, weil sie Einkommen schafft, sondern auch, weil sie der sozialen Teilhabe und der persönlichen Entwicklung förderlich sein kann.

Langzeitarbeitslosigkeit geht oft mit einem Gefühl sozialer Ohnmacht einher, da Personen, die über lange Zeit ohne Beschäftigung waren, oft die Kompetenzen und das Selbstwertgefühl einbüßen, die notwendig sind, um auf dem Arbeitsmarkt erneut Fuß zu fassen, sofern ihnen nicht rechtzeitig angemessene Hilfe zuteil wird. Von Langzeitarbeitslosigkeit waren 2002 in der EU 3 % der Erwerbsbevölkerung (und 39 % der Erwerbslosen) betroffen. Ungefähr zwei Drittel von ihnen waren tatsächlich schon sehr lange ohne Beschäftigung (mindestens 24 Monate, siehe Tabelle 19). Den vorliegenden Zahlenangaben für die EU für 2002 zufolge lag in Luxemburg, Österreich, Dänemark, den Niederlanden und Schweden die Langzeitarbeitslosigkeit bei 1 % oder darunter. Eine hohe Langzeitarbeitslosigkeit herrscht weiterhin in Griechenland und Italien, wo über 5 % der Erwerbsbevölkerung von ihr betroffen sind. Neben Spanien weisen diese zwei Mitgliedstaaten auch die größten geschlechtsspezifischen Unterschiede auf. In der EU insgesamt ist die Langzeitarbeitslosigkeit bei den Frauen größer als bei den Männern, obwohl für Finnland, Irland, Schweden und das Vereinigte Königreich das Gegenteil zutrifft.

Auf EU-Ebene ist die Langzeitarbeitslosigkeit, seit sie 1995 mit 4,9 % ihren Hoechststand erreichte, nach und nach auf 3 % (2002) gesunken, wobei der auffallendste Rückgang in Irland und Spanien verzeichnet wurde: Zwischen 1995 und 2002 konnte Spanien seine Langzeitarbeitslosigkeit auf knapp 4 % senken und damit mehr als halbieren, während sie in Irland von 8 % auf 1,3 % sank.

Abbildung 8. Langzeitarbeitslosigkeit 1995 und 2002

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Quelle: Eurostat, EU-Arbeitskräfteerhebung

Einer Beschäftigung nachzugehen ist die mit Abstand wirksamste Methode, die eigene Person gegen die Gefahr der Armut und sozialen Ausgrenzung abzusichern. Dies wird durch das Zahlenmaterial in Abbildung 9 klar belegt, wonach im Jahr 2002 in der EU nur 7 % der erwerbstätigen Bevölkerung (und 6 % der Angestellten), aber 38 % der Arbeitslosen und 25 % der nicht erwerbstätigen Personen unterhalb der Armutsgrenze lebten. In Irland, Italien und dem Vereinigten Königreich ist jeder zweite Arbeitslose von Armut bedroht. In Griechenland und Irland besteht für Personen im Ruhestand, in Dänemark, Irland und dem Vereinigten Königreich für andere wirtschaftlich inaktive Personen ein besonders großes Armutsrisiko.

Abbildung 9. Armutsgefährdungsquote und häufigster Erwerbsstatus, 2001

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Quelle: Eurostat, ECHP-UDB, Stand Juni 2003

Obwohl die Erwerbstätigen dem Armutsrisiko weniger stark ausgesetzt sind als andere Statusgruppen, machen sie aufgrund der Tatsache, dass weite Teile der Erwachsenenbevölkerung erwerbstätig sind, einen großen Anteil der durch Armut gefährdeten Personen aus. In der EU ist rund ein Viertel der Menschen, die 16 Jahre oder älter und dem Armutsrisiko ausgesetzt sind, in Arbeit; in Luxemburg, den Niederlanden und Portugal liegt dieser Anteil bei 40 % und darüber. Den von Armut betroffenen Erwerbstätigen muss daher die Sorge der Politiker gelten. Niedriglöhne sind offensichtlich ein wichtiger Risikofaktor für Armut unter Erwerbstätigen, jedoch können mangelnde Qualifikation und der Verbleib in unsicheren und zudem häufig mit Teilzeitbeschäftigung verbundenen Arbeitsplätzen [8] ebenfalls zu Armut und einer unzureichenden Altersversorgung in der Zukunft führen. Andere, ebenso wichtige Faktoren haben mit der Familiensituation der Arbeitnehmer zu tun: Alleinerziehende oder Alleinverdiener in einem Haushalt mit Kindern sind dem Armutsrisiko natürlich besonders ausgesetzt (siehe Tabelle 14).

[8] Es deutet alles darauf hin, dass die selbständige Erwerbstätigkeit einen weiteren ,Risikofaktor" darstellt. Aufgrund der unvollständigen Erfassung gibt es jedoch keine Garantien für die Zuverlässigkeit der Angaben zum Einkommen der selbständig Erwerbstätigen.

Der Begriff der Armut trotz Arbeit bezieht sich nur teilweise auf die Situation von Einzelpersonen, da das Armutsrisiko auf Haushaltsebene gemessen wird. Das wirtschaftliche Wohlergehen von Arbeitslosen, Nichterwerbstätigen oder Niedriglohnempfängern hängt somit von dem von sämtlichen Mitgliedern ihres Haushalts beigesteuerten Gesamtbetrag ab. Daher wird Arbeitslosigkeit auf der Ebene der privaten Haushalte zunehmend als maßgeblicher Faktor für das Armutsrisiko anerkannt.

In der EU insgesamt lebte 2002 rund jeder Zehnte im Alter zwischen 18 und 59 Jahren in einem Haushalt ohne Erwerbstätige (Abbildung 10). Am höchsten war dieser Anteil in Belgien (14 %), gefolgt vom Vereinigten Königreich (11 %). In ausnahmslos allen Fällen besteht für Frauen eine größere Wahrscheinlichkeit als für Männer, in einem erwerbslosen Haushalt zu leben.

Es gibt gewisse Anzeichen für Fortschritte in diesem Bereich. Der Anteil der Erwachsenen im erwerbsfähigen Alter, die in Haushalten ohne Erwerbstätige leben, ist im Zeitraum 1995 bis 2002/2003 in den meisten Ländern zurückgegangen, wobei dieser Rückgang in Irland, den Niederlanden und Spanien besonders stark ausfiel.

Abbildung 10. In erwerbslosen Haushalten lebende Personen der Altersgruppe 18-59 Jahre, 2002

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Quelle: Eurostat, EU-Arbeitskräfteerhebung

Besonderer Anlass zu Besorgnis besteht, wenn Kinder in erwerbslosen Haushalten heranwachsen, denn das Fehlen eines erwerbstätigen Erwachsenen als Leitbild könnte sich als Faktor erweisen, der die schulischen Leistungen der Kinder und ihren späteren Erfolg auf dem Arbeitsmarkt beeinflusst. Der Anteil der Kinder in Haushalten ohne Erwerbstätige lag 2002 etwas über dem der Erwachsenen im Haupterwerbsalter (9,9 %), doch fallen hier die Unterschiede zwischen den einzelnen Ländern deutlicher aus. In Luxemburg leben noch nicht einmal 3 % der Kinder in erwerbslosen Haushalten, im Vereinigten Königreich dagegen mehr als 17 %.

In vielen Ländern ist der Anteil der Kinder, die in erwerbslosen Haushalten leben, gesunken, am deutlichsten in Irland und Spanien.

Abbildung 11. In erwerbslosen Haushalten lebende Kinder, 1995 und 2002

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Quelle: Eurostat, EU-Arbeitskräfteerhebung

Regionaler Zusammenhalt

Alle bisher betrachteten Indikatoren werden auf nationaler Ebene berechnet. Territoriale Unterschiede wirken sich indes nicht nur über Grenzen hinweg, sondern auch innerhalb der Länder aus. Eine klare Vorstellung vom Wesen und Ausmaß der Armut und der sozialen Ausgrenzung auf der subnationalen Ebene ist wichtig für die Konzipierung und Durchführung von Maßnahmen zu ihrer Überwindung. Besonders relevant mag es beispielsweise sein, zwischen ländlichen und städtischen Gebieten zu unterscheiden. Statistische Zuverlässigkeitserwägungen stehen jedoch bei den meisten allgemeinen Indikatoren der sozialen Ausgrenzung und Armut einer Aufschlüsselung nach Regionen entgegen. Zudem gibt es auf EU-Ebene keine einheitliche Definition von Regionen außer solchen, die auf administrativen oder politischen Kriterien beruhen (d. h. die NUTS-Einteilung).

Zur Messung des sozialen Zusammenhalts in den Regionen dient die Streuung (Variationskoeffizient) der Beschäftigungsquoten auf NUTS-2-Ebene. Am weitaus niedrigsten ist der regionale Zusammenhalt in Italien, gefolgt von Spanien (mit einigem Abstand). In Italien sind auch seit 1996 kaum Verbesserungen festzustellen, während in der EU insgesamt offenbar eine gewisse Annäherung der regionalen Beschäftigungsquoten stattgefunden hat. In Ziel-1-Regionen sind die Beschäftigungsquoten schneller gestiegen als in anderen: Zwischen 1996 und 2002 ist die Zahl der Beschäftigten in den ersteren um über 5 % gestiegen, in der übrigen EU um 4 %. Dennoch bleibt der Anteil der Erwerbstätigen an der erwerbsfähigen Bevölkerung in den Ziel-1-Regionen deutlich niedriger (2002: 56,2 %) als in anderen (66,7 %).

Der Zusammenhang zwischen Qualifikation und Armut bzw. sozialer Ausgrenzung

Das Fehlen grundlegender Kompetenzen und fachlicher Qualifikationen zählt zu den größten Hindernissen für die Eingliederung in die Gesellschaft. Dies gilt für eine zunehmend wissensbasierte Gesellschaft und Wirtschaft umso mehr. Daher nimmt die Gefahr zu, dass sich in der Gesellschaft eine neue Kluft auftut zwischen denjenigen, die Zugang zu lebenslangem Lernen haben, das ihrer Beschäftigung und Anpassungsfähigkeit, ihrer Persönlichkeitsentwicklung und ihrem staatsbürgerlichen Engagement förderlich ist, und denen, die weiterhin im Abseits stehen. ,Einen Europäischen Raum des lebenslangen Lernens schaffen" [9] stellt daher für eine Gesellschaft, die soziale Integration anstrebt, nach wie vor eine Hauptaufgabe dar.

[9] (KOM (2001) 678 endg.).

Die Angaben der Arbeitskräfteerhebung 2002/2003 belegen, dass ungefähr 19 % aller Jugendlichen zwischen 18 und 24 Jahren nur über geringe Bildung verfügten (d. h. über einen Abschluss der unteren Sekundarstufe oder darunter) und in den vier Wochen vor der Erhebung nicht an einer Bildungs-/Berufsbildungsmaßnahme teilgenommen hatten. Die Werte lagen zwischen 10 % oder darunter in Österreich, Finnland und Schweden und 41 % in Portugal. Bei jungen Männern ist die Wahrscheinlichkeit, dass sie aus dem Bildungssystem mit einer geringen Qualifikation ausscheiden, in allen Ländern größer als bei jungen Frauen (Tabelle 20).

Die zeitlichen Tendenzen lassen sich durch eine Betrachtung der verschiedenen Personengruppen feststellen. Was den Anteil der Personen mit niedrigem Bildungsniveau angeht, so besteht ein auffallender Unterschied zwischen jungen Menschen (18 bis 24 Jahre) und Menschen im höheren Alter (Altersgruppe 65+, Tabelle 21): In der EU insgesamt besaßen nicht weniger als 70 % der letztgenannten Gruppe im Gegensatz zu den bereits erwähnten 19 % aller 18-24-Jährigen keine Bildung, die über die untere Sekundarstufe hinausging. Die größten Fortschritte wurden offenbar in den südeuropäischen Ländern registriert, die anfangs für mehr als 80 % der älteren Bevölkerungsgruppen einen niedrigen Bildungsstand vermeldeten.

Gesundheit

Im Bereich Gesundheit kann ein Indikator als Ausdruck des Gesundheitszustands und des allgemeinen Wohlergehens der Völker verstanden werden: die Lebenserwartung bei der Geburt (Tabelle 22). Dabei handelt es sich um einen komplexen Indikator, der mehrere Dimensionen einschließt, denn er gibt nicht nur über den Gesundheitszustand einzelner Personen Aufschluss, sondern auch über den Zugang zur medizinischen Versorgung und deren Inanspruchnahme sowie über sozioökonomische Faktoren im weiteren Sinne.

Für die EU-Bevölkerung ist eine hohe Lebenserwartung bei der Geburt kennzeichnend. Die nationalen Zahlenangaben schwanken zwischen knapp 77 Jahren (in Dänemark, Irland und Portugal) und 79 Jahren (Spanien, Italien und Schweden). Zwar liegt die Lebenserwartung der Frauen aufgrund der durchweg höheren Männersterblichkeit in allen Altersstufen ungefähr sechs Jahre über der der Männer, doch geht dieser Unterschied jetzt zurück, da die Lebenserwartung der Männer in den vergangenen zehn Jahren in den meisten Mitgliedstaaten stärker zugenommen hat als die der Frauen.

Allgemein wird anerkannt, dass ein schlechter Gesundheitszustand sowohl Ursache als auch Folge sozioökonomischer Schwierigkeiten im weiteren Sinne ist. Daher weisen Bevölkerungsgruppen mit geringerem Einkommen zumeist einen schlechteren allgemeinen Gesundheitszustand auf. Der Anteil der Personen, die ihre Gesundheit als schlecht bzw. sehr schlecht bezeichnen, ist in der Union insgesamt bei unterhalb der Armutsgrenze lebenden Menschen erheblich größer als bei den anderen (16 % bzw. 7 %), und das trifft auch für sämtliche Mitgliedstaaten zu (Tabelle 23).

2. KERNTENDENZEN UND NEUE AUFGABENSTELLUNGEN IM ERGEBNIS DER NAP (EINGLIEDERUNG)

Der Versuch, die derzeitigen Tendenzen in Anlehnung an die NAP (Eingliederung) zu bestimmen, wird erschwert durch das Fehlen neuerer Daten (selbst auf nationaler Ebene) und durch die sehr unterschiedlichen Ansätze, die in den analytischen Abschnitten gewählt wurden. Im Großen und Ganzen belegen jedoch die NAP (Eingliederung) für 2003 ein weniger optimistisches Klima für die Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung als zu Zeiten der ersten nationalen Aktionspläne im Juni 2001. Die meisten Mitgliedstaaten befürchten, dass der derzeitige Konjunkturabschwung, der mit einem Anstieg der Langzeitarbeitslosigkeit und einer Verschlechterung der Beschäftigungsaussichten einhergeht, womöglich noch mehr Menschen der Gefahr von Armut und sozialer Ausgrenzung aussetzt und die Lage der bereits davon betroffenen weiter verschlimmert. Zwischen den einzelnen Ländern bestehen jedoch erhebliche Unterschiede. Ungeachtet der schwieriger gewordenen weltwirtschaftlichen Lage ist eine Reihe von Ländern, in denen noch relativ viele Menschen von Armut und sozialer Ausgrenzung bedroht sind, recht zuversichtlich, dass die erfreulichen wirtschaftlichen Tendenzen, die seit kurzem verzeichnet werden, fortbestehen und zu einer Verringerung der Armut und sozialen Ausgrenzung beitragen werden (EL, E, IRL, I, UK). Andere verweisen zwar auf eine gewisse Zunahme der Belastungen, sind aber dennoch überzeugt, dass sie das relativ hohe Niveau der sozialen Eingliederung, das sie schon erreicht haben, aufrechterhalten und mit ihren bereits bestehenden weit entwickelten Systemen den gestiegenen Anforderungen gerecht werden können, wobei aber vielleicht den am stärksten gefährdeten Gruppen zusätzliche Aufmerksamkeit zuteil werden sollte (B, DK, FIN, L, NL, A, S). Einige andere Mitgliedstaaten erwecken dagegen einen pessimistischeren Eindruck und verweisen auf die Zunahme der Probleme, insbesondere im Zusammenhang mit der steigenden Arbeitslosigkeit (D, F, P).

In den vergangenen beiden Jahren haben mehrere Länder viel getan und ihre Anstrengungen in mehreren Bereichen verstärkt. Dadurch beginnen sich einige erfreuliche Tendenzen abzuzeichnen. Manche Länder (IRL, UK) sind in der Praxis vorangekommen, was die Anzahl der von dauerhafter Armut gefährdeten Personen betrifft. Deutliche Fortschritte sind auch bei der Verringerung der Kinderarmut festzustellen (IRL, UK).

Negativ schlagen eine Reihe von Tendenzen zu Buche, die anscheinend in mehreren Ländern immer stärker um sich greifen. Der Stand der Arbeitslosigkeit ist allgemein im Ansteigen begriffen. In einigen Ländern bestehen trotz erfreulicherer Entwicklungen bei der Arbeitslosigkeit noch immer relativ hohe Einkommensunterschiede (IRL, UK). Die Zahl derer, die von Mindesteinkommensregelungen abhängig sind, weist eine steigende Tendenz auf. Im Wohnraumbereich gibt es Anzeichen dafür, dass die Wartelisten für Sozialwohnungen länger geworden sind und dass die Zahl der Obdachlosen steigt. Obwohl die allgemeinen Gesundheitsstandards im Großen und Ganzen aufrechterhalten wurden, deutet einiges darauf hin, dass die Anzahl der psychischen und suchtbedingten Probleme gestiegen ist.

Die weit reichenden strukturellen Veränderungen, auf die im Gemeinsamen Bericht 2001 hingewiesen wurde, gelten noch immer als maßgebliche Faktoren, die - positive oder negative - Auswirkungen auf Armut und soziale Ausgrenzung haben. Dies sind:

- die großen strukturellen Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt durch den raschen wirtschaftlichen Wandel und die Globalisierung;

- die schnelle Ausbreitung der wissensbasierten Gesellschaft und der Informations- und Kommunikationstechnik;

- die zunehmende Verschiebung der Bevölkerungspyramide nach oben, woraus sich ein höherer Altenquotient und größere Anforderungen an die Pflegedienste ergeben;

- die verstärkte Migration und zunehmende ethnische Vielfalt;

- die anhaltenden Veränderungen in den Haushaltsstrukturen mit immer mehr gescheiterten Ehen und Familien, einer wachsenden Anzahl von allein Erziehenden und einer Tendenz zur Entinstitutionalisierung des Familienlebens;

- eine Tendenz zu mehr Gleichheit von Männern und Frauen und insbesondere zu einer höheren Erwerbsbeteiligung der Frauen.

Die 2001 festgestellten Risikofaktoren, die mit Armut und sozialer Ausgrenzung in Zusammenhang gebracht wurden, haben sich auch in den Nationalen Aktionsprogrammen 2003 bestätigt. Es sind dies: langfristige Abhängigkeit von niedrigen/unzureichenden Einkommen, Langzeitarbeitslosigkeit, Arbeitsplätze mit geringen Qualifikationsanforderungen oder Nichterwerbstätigkeit, niedriges Ausbildungsniveau und Analphabetentum, Aufwachsen in einer sozial schwachen Familie, Behinderungen, gesundheitliche Probleme und schwierige Lebensverhältnisse, Leben in mehrfach benachteiligten Gebieten, unzureichende Wohnverhältnisse und Wohnungslosigkeit, Zuwanderung, ethnische Zugehörigkeit, Rassismus und Diskriminierung.

Während jedoch das Spektrum noch immer die gleichen Risiken und Hindernisse umfasst, zeichnen die nationalen Aktionsprogramme 2003 doch ein nuancierteres und komplexeres Bild, und bei einigen Ausgangssituationen wird deutlicher sichtbar als zuvor, dass ein besonders enger Zusammenhang zwischen ihnen und sozialer Ausgrenzung besteht: Leben in einem Haushalt ohne Erwerbslosen, unzureichendes Einkommen, Überschuldung, psychische Krankheiten, Alkohol- oder Drogenmissbrauch, Behinderung, Pflegebedürftigkeit, Asylbewerber, Flüchtlinge und Zuwanderer sowie Leben in benachteiligten Gebieten, ob in der Stadt oder auf dem Lande.

Was den Zusammenhang zwischen Arbeitslosigkeit, Armut und sozialer Ausgrenzung angeht, sind drei Aspekte ganz besonders erwähnenswert. Da ist zum einen die gewachsene Einsicht, dass die Arbeitslosen keine homogene Gruppe bilden und dass die Ursachen für die Schwierigkeiten, die beim Zugang zum Arbeitsmarkt auftreten können, von Person zu Person sehr unterschiedlich ausfallen. Dies gilt insbesondere für die Langzeitarbeitslosen, die zumeist ein ganzes Bündel von nachteiligen Faktoren wie funktionellen Analphabetismus, veraltete Qualifikationen, mangelnde Sprachkenntnisse, Behinderungen bzw. einen schlechten Gesundheitszustand, Suchtverhalten oder zu lange Nichtteilnahme am Erwerbsleben mit sich herumtragen. Diese Faktoren können zu dauerhafter Ausgrenzung aus dem Arbeitsmarkt führen, sofern nicht rechtzeitige angemessene Unterstützung greift. Darüber hinaus können derartige Nachteile weiter verschärft werden durch negative objektive Faktoren wie Arbeitsplätzemangel, fehlende Kinderbetreuungsmöglichkeiten, nicht vorhandene Verkehrsmittel, das Leben in einer Region mit hoher Arbeitslosigkeit, fehlenden Wohnraum, das Nichtvorhandensein offener und flexibler Lernmöglichkeiten, die den bestehenden Bedürfnissen und Interessen gerecht werden, Vorurteile und Diskriminierung (z. B. gegen Zuwanderer, ethnische Minderheiten, ehemalige Strafgefangene, Menschen mit Lernschwierigkeiten, Männer oder Frauen aus Gründen des jeweiligen Geschlechts). Zweitens finden sich deutlichere Hinweise auf die besondere Anfälligkeit von erwerbslosen Haushalten, aber auch auf die gewachsenen Armutsrisiken für Haushalte mit nur einem statt zwei Erwerbstätigen. Drittens wird wiederholt auf die Gefährdung vor allem von drei Gruppen hingewiesen: ältere männliche und weibliche Arbeitnehmer, deren Fachkenntnisse nicht mehr gefragt sind, junge Männer und Frauen der Altersgruppe 16-25 ohne Berufsabschluss oder anerkanntes Qualifikationsprofil sowie Zuwanderer und ethnische Minderheiten.

In Verbindung mit dem Zusammenhang zwischen unterem Einkommensbereich und Armut erhalten fünf Gesichtspunkte größere Aufmerksamkeit. Erstens deutet einiges darauf hin, dass selbst in den Ländern, in denen die Einkommen der ärmsten Schichten real angestiegen sind, dieser Anstieg langsamer erfolgt ist als in der übrigen Gesellschaft, sodass die relative Einkommensarmut womöglich sogar noch zugenommen hat (UK, IRL). Zweitens wird deutlicher auf das sehr hohe Risiko verwiesen, dem Personen ausgesetzt sind, die über längere Zeit von niedrigen Einkommen leben (FIN, UK). Drittens ist man in einigen Ländern sehr bestrebt, jede Zunahme der Armut trotz Arbeit zu vermeiden. Der vierte Aspekt betrifft die Anerkennung des Ausmaßes, in dem Überschuldung zur Armutsfalle werden kann (A, B, FIN, F, IRL und UK). In mehreren Ländern schließlich (z. B. UK, IRL, D, I, L, P und S) bereitet die Situation, dass Kinder in Familen mit geringen Einkommen aufwachsen, besondere Sorgen.

Auf die Bedeutung von Benachteiligungen im Bildungs- und Ausbildungsbereich als Hindernis für die soziale Eingliederung sowie für die wissensbasierte Wirtschaft und Gesellschaft war bereits unmissverständlich hingewiesen worden, doch werden in den neuen NAP drei Aspekte ganz besonders herausgestellt: Das sind erstens der funktionelle Analphabetismus nicht nur unter Schülern, sondern auch im gesamten Erwachsenenbereich (D, F), zweitens das spezielle Problem der Schulabbrüche (D, FIN, IRL, NL) und drittens die gewachsene Bedeutung lebenslangen Lernens und neuer grundlegender Kulturtechniken wie Aneignung von Lernfähigkeiten, Sprachen, soziale Kompetenzen, IKT und Unternehmergeist.

Im Zusammenhang mit schlechtem Gesundheitszustand und Behinderungen setzt sich die Erkenntnis durch, dass Charakter und Ausmaß des Risikos je nach Art der Behinderung sehr unterschiedlich ausfallen (S). Im Allgemeinen wird in den NAP mit mehr Nachdruck auf die besonders hohe Gefährdung durch Langzeitarmut und Ausgrenzung für Menschen mit Behinderungen hingewiesen (A, IRL, NL, DK).

Die höhere Gefahr von Armut und sozialer Ausgrenzung für Zuwanderer oder Angehörige ethnischer Minderheiten wird von vielen Mitgliedstaaten in ihren NAP 2003 wesentlich stärker herausgestellt, gleichzeitig jedoch auf den komplexen Charakter und die Unterschiedlichkeit der Situationen aufmerksam gemacht. Als besondere Aspekte werden in diesem Zusammenhang die Schwierigkeiten bei der Wohnungssuche und beim Finden einer gut bezahlten Stellung (F, FIN, S,) und die bestehenden Hindernisse beim Zugang zu lebenslangem Lernen, insbesondere im Zusammenhang mit dem Erlernen von Sprachen, genannt. Mehr Beachtung wird darüber hinaus den älteren Zuwanderern (D), den erzwungenen/arrangierten Eheschließungen, dem schlechteren Gesundheitszustand (S) und dem niedrigeren Bildungsniveau (NL, DK) geschenkt. In einigen NAP (IRL, S) kommen auch geschlechtsspezifische Unterschiede zur Sprache. Mehrere Mitgliedstaaten erwähnen die besonderen Probleme der Roma und vieler Fahrender (IRL). Einige Mitgliedstaaten (UK, S, F, FIN, B und IRL) stellen einen direkten Zusammenhang zwischen Diskriminierung und Fragen des sozialen Zusammenhalts her.

Insgesamt wird in den Nationalen Aktionsprogrammen 2003 die Notwendigkeit betont, stärker die Lage der Personen in Betracht zu ziehen, die gleich mehreren Gefährdungen bzw. einer ganzen Reihe von Problemen ausgesetzt sind, da sie in die Fänge der Armut und sozialen Ausgrenzung geraten könnten (S, FIN). Immer wieder erwähnt werden in diesem Zusammenhang die folgenden Gruppen: ehemalige Strafgefangene, Wohnungslose, Personen, die aus bestimmten Einrichtungen entlassen werden, Alkohol- und Drogenabhängige, psychisch Kranke und Prostituierte.

Eine wichtige Besonderheit der Nationalen Aktionsprogramme 2003 ist das besondere Augenmerk, das den regionalen und lokalen Varianten im Grad der Armut und sozialen Ausgrenzung sowie der Tatsache gilt, wie sich die Ursachen für Armut und soziale Ausgrenzung von einer Region zur anderen unterscheiden können (B, F). Vor allem herrscht ein Gegensatz zwischen den im Niedergang begriffenen Regionen, die von Abwanderung, hoher Arbeitslosigkeit und steigenden Altenquotienten betroffen sind (FIN, P), und den Überlastungsproblemen in den aufstrebenden Regionen, in denen Wohnungsprobleme stärker im Vordergrund stehen. Ebenfalls angesprochen wird die Frage der ländlichen Randgebiete mit ihrer alternden Bevölkerung, ihrem mangelhaften Leistungsangebot und höheren Altenquotienten (IRL, EL, P, UK). Immer wieder werden die besondere Konzentration von Armut und die Mehrfachbenachteiligung in bestimmten Stadtvierteln erwähnt. In diesem Zusammenhang wird auf das Problem des rückläufigen Sozialkapitals verwiesen. In Gemeinwesen, die Mehrfachbenachteiligungen ausgesetzt sind, kam es häufig zu einer Verkümmerung der Beziehungsnetze, Unterstützungssysteme und Organisationen, die die aktive Teilhabe der Menschen an dem Geschehen in dem Gemeinwesen, in dem sie leben, fördern und die notwendige Elemente einer starken und lebendigen Zivilgesellschaft sind.

Ebenfalls stärker beachtet wird in den Nationalen Aktionsprogrammen 2003 die wichtige Rolle, die geschlechtsbedingte Unterschiede im Zusammenhang mit Armut und sozialer Ausgrenzung spielen können. Weniger klar ist jedoch, ob dies Ausdruck tatsächlich stärkerer Auswirkungen der Geschlechtszugehörigkeit ist oder lediglich einer stärkeren Sensibilisierung für diese Frage. Besonders thematisiert wird die Geschlechterproblematik, wenn allein erziehende Elternteile, häusliche Gewalt und die durch flexible Arbeitsregelungen und niedrigere Rentenansprüche verursachten Probleme zur Sprache kommen. Auch bei den am stärksten benachteiligten Personengruppen wird auf die geschlechtsspezifischen Unterschiede verwiesen, beispielsweise bei Wohnungslosen, ehemaligen Strafgefangenen und Alkohol- und Drogenabhängigen (DK).

Die Anerkennung des Ausmaßes, in dem Armut und soziale Ausgrenzung von einer Generation zur nächsten weitergereicht werden können, ist kein Novum der NAP 2003. Doch wird zunehmend erkannt, in welchem Maße Personen, die in Armut aufwachsen, Gefahr laufen, die nächste Generation der Armen und Arbeitslosen zu stellen. Die Art und Weise, in der die Weitergabe der Armut von Generation zu Generation stattfindet, und die speziellen Dimensionen der Kinderarmut, die es aufzugreifen gilt, damit dieser Kreislauf aufgebrochen werden kann, finden jedoch heute stärkere Beachtung.

Eine weitere wichtige Dimension von Armut und sozialer Ausgrenzung, der heute größeres Augenmerk gilt, ist der Weg in die Armut und aus ihr heraus. Einigen Nationalen Aktionsprogrammen (Eingliederung) zufolge kommt es darauf an, besser zu verstehen, was manche Menschen dauerhaft in die Armut abgleiten lässt oder weshalb manche wieder und wieder in Armut geraten, während andere (die Mehrheit) womöglich nur relativ kurze Zeitspannen in Armut verbringen.

Die größten Herausforderungen

Die übergreifende Herausforderung für die öffentliche Politik, die sich für die Mitgliedstaaten aus den NAP ergibt, besteht in der engen Verknüpfung der Strategien für die Bereiche Wirtschaft, Beschäftigung, lebenslanges Lernen, Kultur und Sozialpolitik. Außerdem ist dafür Sorge zu tragen, dass die Vermeidung und Beseitigung von Armut und sozialer Ausgrenzung zur Querschnittsaufgabe für all diese Bereiche wird. Wenn ein integrierter und koordinierter Ansatz zur Ausmerzung von Armut und sozialer Ausgrenzung gefunden werden soll, ist dies das A und O. Klar ist auch, dass Länder, die einen Sozialschutz auf hohem Niveau mit hochleistungsfähigen Volkswirtschaften und einem dauerhaft hohen Beschäftigungsniveau verbinden, am ehesten in der Lage sind, von sozialer Eingliederung geprägte Gesellschaften aufrechtzuerhalten. Wirksame Strategien für Bereiche wie Sozialschutz, lebenslanges Lernen, Gesundheit, Wohnungswesen, Verkehr sowie Kultur, Sport und Freizeit, die erschwingliche Leistungen für alle bieten, sind dabei entscheidend. Für sozial Schwache muss diese universelle Bereitstellung von Diensten jedoch oft durch gezielte und maßgeschneiderte Unterstützungsmaßnahmen ergänzt werden, die ihnen helfen, ihre speziellen Hindernisse für die Teilhabe am öffentlichen Leben zu überwinden.

Im ersten Gemeinsamen Bericht wurden acht große Herausforderungen genannt, denen sich alle Mitgliedstaaten - die einen mehr, die anderen weniger - stellen müssen. Eine Analyse der NAP 2003 und auch die im vorangegangenen Abschnitt vorgenommenen Überlegungen deuten darauf hin, dass sie für die Mitgliedstaaten weiterhin einen stabilen Rahmen darstellen. Jedoch haben einige Aspekte dieser Herausforderungen mittlerweile größeres Gewicht erlangt.

Schaffung eines integrativen Arbeitsmarkts und Förderung der Beschäftigung als Recht und Möglichkeit für alle Bürger: Alle Mitgliedstaaten sind sich einig über die Bedeutung der Erwerbstätigkeit für die Verhinderung und Überwindung von Armut. Hierzu gibt es ein breites Spektrum an Konzepten und Ansätzen, von denen viele auch in die jeweiligen NAP (Beschäftigung) eingeflossen sind. Besonderes Augenmerk in den NAP (Eingliederung) gilt jedoch der Aufgabe, Maßnahmen zur maßgeschneiderten individuelle Förderung der Personen zu entwickeln, die am stärksten benachteiligt sind und die geringsten Chancen auf dem Arbeitsmarkt haben (wie z. B. Zuwanderer, ehemalige Strafgefangene, Personen, die aus bestimmten Einrichtungen entlassen wurden, oder Menschen mit Behinderungen). Darüber hinaus wird die Notwendigkeit unterstrichen, der Lage von Haushalten ohne Erwerbstätige und arbeitslosen Jugendlichen ohne fachliche Grundvoraussetzungen oder Berufsabschlüsse besondere Aufmerksamkeit zukommen zu lassen.

Ausreichendes Einkommen und ausreichende Ressourcen für ein menschenwürdiges Leben: Zwar ist die Erwerbstätigkeit für die meisten Menschen der Hauptweg zur Sicherstellung eines angemessenen Einkommens, doch stellt die Bedeutung wirksamer Einkommenshilferegelungen für Personen, die nicht in der Lage sind, ihren Lebensunterhalt selbst zu verdienen, bzw. aus dem Erwerbsleben ausgeschieden sind, weiterhin eine zentrale Herausforderung dar. In dieser Hinsicht müssen einige Mitgliedstaaten künftig stärker in die Pflicht genommen werden. Als sehr wichtig gilt darüber hinaus eine enge Verknüpfung der Einkommenshilfen mit Strategien zur Erhöhung der Beschäftigungsfähigkeit auf dem Arbeitsmarkt und zur Überwindung der langfristigen Abhängigkeit. Außerdem muss sichergestellt werden, dass die Steuer-, die Einkommenshilfe- und die Mindestlohnpolitik exakt ineinander greifen und dafür sorgen, dass sich Arbeit auch lohnt, um die Menschen aus der Armut zu befreien.

Beseitigung von Nachteilen auf der Ebene der Bildung mittels Prävention und Möglichkeiten für lebenslanges Lernen: Im Rahmen dieses Gesamtkomplexes treten derzeit vier spezielle Herausforderungen besonders zutage: Erarbeitung koordinierter und integrierter Maßnahmen, um zu verhindern, dass Jugendliche die Schule ohne Abschluss verlassen; Lernmöglichkeiten für all jene, die unter funktionellem Analphabetismus leiden; Erweiterung des Zugangs zu lebenslangem Lernen für alle Randgruppen unter besonderer Beachtung älterer Arbeitnehmer, der Überalterung der Gesellschaft und der besonders von Ausgrenzung bedrohten Gruppen; verstärkte Konzentration auf den Erwerb von Bildung im frühen Kindesalter sowie frühzeitige und flexible individuelle Förderung im Rahmen der gesamten regulären allgemeinen und beruflichen Bildung (einschließlich Hochschulen), um auf diese Weise den Teufelskreis der Benachteilung im Bildungsbereich zu sprengen und Türen zu öffnen, durch die lebenslang ,zweite Chancen" wahrgenommen werden können. Wichtig ist auch die Einsicht, dass lebenslanges Lernen nicht nur wichtig ist, um den Weg ins Erwerbsleben zu erleichtern. In Anbetracht der Tatsache, dass mehr als 50 % aller Menschen über 25 Jahre außerhalb des Arbeitsmarktes stehen, sollte auch mehr getan werden, um die Menschen auf ein sinnvolles Leben in Würde außerhalb des Arbeitsmarktes vorzubereiten. Mangelnde Kenntnisse werden Männern wie Frauen bei der Haushaltsführung, bei der Wahrnehmung elterlicher Pflichten, beim Umgang mit Geld oder Schulden, in Bezug auf Gesundheitsrisiken im Haushalt und sachkundige Pflege von Kranken und alten Menschen sowie in den Bereichen Kultur und staatsbürgerliches Engagement nachgesagt. Da diese äußerst wichtigen Kompetenzen weder durch die Schulen noch in der Familie zuverlässig vermittelt werden, stellt sich eindeutig die neue Herausforderung, allen Menschen Möglichkeiten für ein lebenslanges Lernen zu bieten.

Erhalt der Solidarität innerhalb der Familie, verbunden mit Förderung der Gleichstellung von Frauen und Männern und Schutz der Rechte des Einzelnen, der Zuwendungen für Familienmitglieder und der Rechte des Kindes: Die Veränderung des Charakters der Familie und ihre Auswirkungen auf die Gewährleistung von Unterstützung und Fürsorge gelten in mehreren Mitgliedstaaten als besonders wichtiges Anliegen. In nahezu allen Mitgliedstaaten besteht nach wie vor das Problem, dass allein Erziehende und kinderreiche Familien stärker von Armut und sozialer Ausgrenzung bedroht sind als andere. Da die Gefährdung dieser Gruppen sogar zugenommen hat, wird auch betont, wie wichtig es ist, in Zeiten wirtschaftlicher Schwierigkeiten weiterhin für eine gerechte Lastenverteilung zu sorgen. Weitgehend anerkannt wird auch die Tatsache, dass es den Kreislauf der Kinderarmut zu durchbrechen gilt, wenn Armut und soziale Ausgrenzung langfristig zurückgedrängt werden sollen. In allen Plänen wird die Bedeutung anerkannt, die ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Erwerbs- und Familienleben für Familien hat. In diesem Zusammenhang wird auch darauf verwiesen, dass Bezieher niedriger Einkommen in den Genuss von Maßnahmen zur besseren Vereinbarkeit von Familie und Beruf kommen sollten. Häufig heißt es, es komme darauf an, besonders hilfsbedürftigen Familien Hilfestellung zu geben und vor allem gegen häusliche Gewalt vorzugehen.

Gute Wohnmöglichkeiten für alle: Die Erarbeitung ganzheitlicher Konzepte, die die Obdachlosigkeit verringern und ihr vorbeugen, scheint zunehmend zum gemeinsamen Anliegen der Mitgliedstaaten zu werden. Darüber hinaus bringt der wirtschaftliche Wandel neue Belastungen im Wohnbereich mit sich, und einige Mitgliedstaaten sehen sich mit der Notwendigkeit konfrontiert, in einigen Städten mehr erschwinglichen Wohnraum bereitzustellen, um der immer länger werdenden Wartelisten für Sozialwohnungen und der Überbelegung von Wohnraum Herr zu werden. Eine besondere Herausforderung besteht in der Anerkennung der Tatsache, dass der Markt nicht dem gesamten Wohnraumbedarf von sich aus gerecht wird und dass einige Gruppen wie beispielsweise Behinderte oder Zuwanderer mit besonderen Schwierigkeiten zu kämpfen haben.

Gleicher Zugang zu Qualitätsdienstleistungen (Gesundheit, Verkehr, Sozialwesen, Pflege, Kultur, Freizeiteinrichtungen, Rechtsdienste): Die gesicherte Erbringung angemessener Qualitätsdienstleistungen, die allen Bürgern offen stehen und für alle erschwinglich sind, zählt für einige Mitgliedstaaten weiterhin zu den größten Herausforderungen. Eine neue Betonung erfährt in vielen NAP insbesondere die schwierige Aufgabe, vor allem Menschen im fortgeschrittenen Alter und psychisch Kranken einen besseren Zugang zu Gesundheitsleistungen und Pflegediensten zu bieten, aber auch die Bedeutung des Zugangs zu Verkehrsangeboten. Nicht zu übersehen ist auch die Notwendigkeit, dem Zugang zur Kultur sowohl als Kerndimension der sozialen Eingliederung als auch als Beitrag zur Überwindung der sozialen Ausgrenzung zu mehr Gewicht zu verhelfen.

Verbesserung der Dienstleistungen: Die flexible Erbringung von Dienstleistungen, die den örtlichen Erfordernissen und den individuellen Bedürfnissen gerecht wird und dem speziellen Bedarf ausgegrenzter Gruppen und Gemeinschaften Rechnung trägt, ist für alle eine Herausforderung. Für einige Mitgliedstaaten besteht die Aufgabe darin, in Zeiten rückläufiger Konjunktur an einem guten Leistungsangebot festzuhalten, während andere bei knappen Ressourcen weiter in die Entwicklung und die Qualität der Leistungen investieren müssen. Es wird immer schwieriger, einkommensschwachen Familien den gleichen Zugang zu grundlegenden Dienstleistungen wie Strom, Wasser und Verkehr zu garantieren, wenn ringsum eine zunehmende Liberalisierung dieser Grundversorgung erfolgt. Eine gemeinsame Herausforderung besteht in einer besseren Verfügbarkeit, einer wesentlich engeren Koordinierung und einem stärkeren Austausch von Informationen zwischen den verschiedenen Leistungsarten und den unterschiedlichen Verwaltungsebenen. Auf diese Weise wird eine Mehrzwecknutzung und bessere Abstimmung der Unterstützungsleistungen von Anfang an erleichtert. Im Rahmen der in einigen Mitgliedstaaten stattfindenden zunehmenden Akzentverschiebung hin zu gezielten oder maßgeschneiderten Leistungsangeboten für gefährdete Personen sollte vermieden werden, dass die Betreffenden auf Dauer aus den allgemeinen Regelungen herausfallen - etwa durch gesonderte allgemein- oder berufsbildende ,Maßnahmen". Dies ließe sich bewerkstelligen, indem dafür gesorgt wird, dass alle öffentlichen Einrichtungen die soziale Eingliederung in ihre eigenen Konzepte, ihre Verwaltungstätigkeit und ihre Verfahren einbeziehen und damit ihre gemeinsame soziale Verantwortung demonstrieren.

Sanierung von mehrfach benachteiligten Gebieten: Partnerschaften vor Ort zwischen allen Beteiligten und die Erarbeitung integrierter wirtschaftlicher, sozialer und beschäftigungsspezifischer Lösungswege für das Problem der Mehrfachbenachteiligung bestimmter Kommunen stellen eine Herausforderung dar, der sich viele zu stellen haben. Besonderes Augenmerk gilt in dabei auch der Aufgabe, Sozialkapital neu zu erzeugen sowie über kommunale Entwicklungsmaßnahmen und Ansätze unter dem Motto ,lernende Städte und Regionen" oder ,soziale Städte", die die Menschen zur Änderung ihres Lebens zu befähigen helfen, die Ortsansässigen selbst zu mobilisieren. Eine besondere Herausforderung im Rahmen des Sanierungsprozesses stellen die Bekämpfung von Kriminalität und die Eindämmung des Drogenmissbrauchs dar. Auffällig ist indes, dass das Thema der städtischen Quartiere mit Mehrfachnachteilen gut abgedeckt ist, die Probleme Armut und soziale Ausgrenzung in ländlichen Gebieten von nur wenigen Mitgliedstaaten angegangen werden. Diese wenigen betonen die Notwendigkeit multidimensionaler und integrierter Konzepte, die sich mit dem ganzen Problemspektrum auseinandersetzen, etwa der Landflucht, die zu Bevölkerungsrückgang und alternden Bewohnern führt, schrumpfende wirtschaftliche Grundlagen mit begrenzten Beschäftigungsmöglichkeiten, kleine nicht überlebensfähige Bauernhöfe, niedrige Einkommen und Abhängigkeit von der Sozialhilfe, Nichtverfügbarkeit bzw. Reduzierung wichtiger Dienstleistungen. Dieser Bereich verdient bei der Weiterentwicklung des Eingliederungsprozesses verstärkte Aufmerksamkeit.

Sechs Kernpunkte

Aus der vorstehenden Analyse ist deutlich geworden, dass eine wirksame Strategie zur spürbaren Eindämmung von Armut und sozialer Ausgrenzung einen mehrdimensionalen Langzeitansatz erforderlich macht, der insbesondere die soeben genannten acht zentralen Herausforderungen berücksichtigt. In Anbetracht der anhaltenden Unsicherheit des weltwirtschaftlichen und politischen Klimas sind die Mitgliedstaaten jedoch gehalten, in den nächsten zwei bis drei Jahren den sechs nachstehenden Kernpunkten besondere Aufmerksamkeit zukommen zu lassen. Sie sind besonders wichtig, wenn mit unverändertem Elan auf das Ziel von Lissabon hingearbeitet werden soll, bis 2010 bei der Überwindung von Armut und sozialer Ausgrenzung einen entscheidenden Schritt voranzukommen, und wenn die am stärksten Gefährdeten nicht unverhältnismäßig stark unter der Konjunkturabschwächung oder den Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung leiden sollen.

1. Förderung von Investitionen in - zum Teil maßgeschneiderte - aktive Arbeitsmarktmaßnahmen, mit denen den Bedürfnissen derer entsprochen werden soll, denen der Zugang zum Arbeitsmarkt die größten Schwierigkeiten bereitet, und bessere Verknüpfung von Sozialschutz, lebenslangem Lernen und Arbeitsmarktpolitik, damit sich diese in ihrer Wirkung gegenseitig verstärken.

2. Gewährleistung angemessener Sozialschutzsysteme einschließlich Mindest einkommensregelungen, die allen ein für ein menschenwürdiges Leben hinreichendes Einkommen sichern und denen, die arbeiten können, wirksame Arbeitsanreize bieten.

3. Erweiterung des Zugangs der sozial Schwächsten und der am stärksten durch soziale Ausgrenzung Gefährdeten zu angemessenen Wohnverhältnissen, hochwertigen Gesundheitsleistungen und Pflegeleistungen sowie zu speziellen wie auch regulären allgemeinen Möglichkeiten für lebenslanges Lernen, kulturelle Aktivitäten eingeschlossen.

4. Konzertierte Maßnahmen zur Verhinderung des vorzeitigen Abbruchs des Besuchs von Schulen und anderen Einrichtungen der regulären allgemeinen und beruflichen Bildung und Bewältigung des Dauerproblems der geringen Einstellungschancen von Jugendlichen, die mit geringer Qualifikation von der Schule abgehen.

5. Überwindung der Kinderarmut als wichtiger Schritt zur Bekämpfung der Weitergabe der Armut von Generation zu Generation, vor allem durch früh einsetzende Maßnahmen und Bildungsinitiativen, in deren Rahmen die betreffenden Kinder und armen Familien ermittelt und unterstützt werden.

6. Konzertierte Maßnahmen zur Zurückdrängung von Armut und sozialer Ausgrenzung und zur Anhebung der Erwerbsbe