BEMERKUNGEN DES HOFES ANTWORTEN DER KOMMISSION

EINLEITUNG

10.1. In diesem Kapitel liegt der Schwerpunkt auf der Wirtschaftlichkeit. Im ersten Teil des Kapitels wird kurz auf den ersten Evaluierungsbericht der Kommission (1) eingegangen. Anschließend folgen die Bemerkungen des Hofes zur Selbstbewertung der Kommission im Hinblick auf ihre Leistungen, wie sie in Teil 1 der Jährlichen Tätigkeitsberichte der Generaldirektoren der Kommission (2) zum Ausdruck kommt. Außerdem wird auf einige der wichtigsten Themen eingegangen, die sich aus den im Jahr 2011 vom Hof erstellten Sonderberichten zu Fragen der Wirtschaftlichkeit (3) ergeben.

10.2. Die Bewertung der Leistung erfolgt nach Maßgabe der Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung (Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit) (4). Es ist von entscheidender Bedeutung, die Leistung während der gesamten Dauer einer öffentlichen Intervention zu messen, und zwar bezogen auf Input (für die Programmdurchführung erforderliche finanzielle, personelle, materielle, organisatorische oder regulative Mittel), Output (was im Rahmen des Programms erreicht werden soll), Ergebnisse (unmittelbare durch das Programm verursachte Veränderungen bei den direkt Beteiligten oder den direkten Empfängern) und Auswirkungen (längerfristige sozioökonomische Veränderungen, die zumindest teilweise auf die EU-Maßnahme zurückzuführen sind).

EVALUIERUNGSBERICHT ZU DEN FINANZEN DER UNION AUF DER GRUNDLAGE DER ERZIELTEN ERGEBNISSE

10.3. Im Februar 2012 veröffentlichte die Kommission einen Bericht an das Europäische Parlament und den Rat über die Evaluierung der Finanzen der Union auf der Grundlage der erzielten Ergebnisse (5) (Evaluierungsbericht). Gemäß dem Vertrag ist die Kommission zur Vorlage eines solchen Berichts verpflichtet, der zu den Nachweisen gehört, auf deren Grundlage das Parlament der Kommission jedes Jahr Entlastung in Bezug auf den Haushaltsplan erteilt (6).

10.4. Bezugnehmend auf ein Ersuchen des Parlaments hat der Hof im Juni 2012 die Stellungnahme Nr. 4/2012 zum Evaluierungsbericht (7) abgegeben. Darin wird festgestellt, dass der Evaluierungsbericht vage formuliert ist, wenig Substanz enthält und infolgedessen nur zu geringem Mehrwert führt. Ferner hat der Hof in dieser Stellungnahme seiner Auffassung Ausdruck verliehen, wonach Parlament, Rat und Kommission die mit dem Bericht verbundene Gelegenheit zur Diskussion und zur Einigung darüber nutzen sollten, wie der Evaluierungsbericht der Entlastungsbehörde von Nutzen sein könnte. 10.4. Der Evaluierungsbericht 2010 wurde Anfang 2012 mit der Entlastungsbehörde erörtert. Auf der Grundlage der Erörterungen überdachte die Kommission den Ansatz für den ersten Evaluierungsbericht hin zu einer umfassenderen Berichterstattung über Ergebnisse von im Rahmen des Haushaltsplans finanzierten Tätigkeiten unter Heranziehung vorhandenen Berichtsmaterials. Allerdings erstellt die Kommission den Evaluierungsbericht nach wie vor als zentralen Beitrag zum Entlastungsverfahren im Lichte der Reaktionen der Entlastungsbehörde.

MANAGEMENTBERICHTE DER KOMMISSION ÜBER DIE IM JAHRESVERLAUF ERZIELTEN ERGEBNISSE

Einleitung

10.5. Die Generaldirektoren der Kommission legen in den jährlichen Managementplänen ihrer jeweiligen Generaldirektion (GD) Leistungsziele fest und berichten anschließend in den Jährlichen Tätigkeitsberichten über die erzielten Ergebnisse. Der Hof bewertete die Berichterstattung von drei Generaldirektionen, nämlich der Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (GD AGRI), der Generaldirektion Regionalpolitik (GD REGIO) sowie der Generaldirektion Entwicklung und Zusammenarbeit-EuropeAid (EuropeAid) (8). Diese drei Generaldirektionen sind zusammen für rund drei Viertel der im Jahr 2011 aus dem EU-Haushalt getätigten Zahlungen verantwortlich (9).

10.6. Der Hof analysierte die Veränderungen bei den internen Kommissionsregelungen für die Berichterstattung gegenüber dem Vorjahr und überprüfte im Zusammenhang mit den Zielen und Leistungsindikatoren der drei oben genannten Generaldirektionen folgende Aspekte: a) Relevanz — Dabei geht es um die Frage, ob die Indikatoren auf die politischen Ziele und die Art der Mittelverwaltung abgestimmt und mit quantifizierten Zielvorgaben verknüpft sind. b) Vergleichbarkeit — Dabei geht es um die Frage, ob die in der Planungsphase gewählten Indikatoren bei der späteren Berichterstattung angewendet und mögliche Änderungen erläutert werden. c) Zuverlässigkeit — Dabei geht es um die Frage, ob der Leser angemessene Gewähr für die Richtigkeit der Informationen hat (10).

Eine Reihe begrüßenswerter Veränderungen gegenüber dem Vorjahr

10.7. Im November 2011 gab die Kommission ihren Generaldirektoren überarbeitete Leitlinien für die Erstellung der Jährlichen Tätigkeitsberichte 2011 an die Hand. Die Änderungen gegenüber dem Vorjahr wurden u. a. vorgenommen, um den im Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 2010 (11) enthaltenen Bemerkungen Rechnung zu tragen. So wurden beispielsweise die Dienstanweisungen für die Berichterstattung über die mit den Politiken verbundenen Erfolge im ersten Teil der Jährlichen Tätigkeitsberichte dahin gehend überarbeitet, dass die Generaldirektoren angehalten wurden, sich stärker auf die hinsichtlich der Ziele erreichten Fortschritte zu konzentrieren, indem sie über Ergebnisse und Auswirkungen berichten, und eine Beschreibung des erzielten Outputs zu liefern.

In einigen Fällen bleibt Relevanz ein Thema

10.8. Die Generaldirektionen sind aufgefordert, auf strategischer Ebene eine begrenzte Anzahl „allgemeiner Ziele“ sowie ein Paket von „Wirkungsindikatoren“, anhand deren sich die Fortschritte im Hinblick auf das Erreichen der allgemeinen Ziele überwachen lassen, festzulegen. Die allgemeinen Ziele bilden zusammen mit den Wirkungsindikatoren ein Managementinstrument der Kommission, das es ihr — und somit den Lesern der Jährlichen Tätigkeitsberichte, wie beispielsweise der Entlastungsbehörde — erlaubt, zu bewerten, inwieweit die jeweilige Generaldirektion ihre übergeordneten Ziele erreicht hat. Der Hof ermittelte einige Probleme im Zusammenhang mit den Zielen und Indikatoren, durch die deren Nutzen eingeschränkt wird. Hierauf wird in den nachfolgenden Absätzen eingegangen.

10.9. In einigen Fällen waren die Ziele und Indikatoren nicht ausreichend aufeinander abgestimmt (siehe Beispiel 10.1). 10.9.

GD AGRI: Der Wirkungsindikator deckt das Ziel nicht vollständig ab Ein allgemeines Ziel im Jährlichen Tätigkeitsbericht besteht aus den folgenden drei Teilzielen: — Förderung eines lebensfähigen und wettbewerbsorientierten Landwirtschaftssektors, — in dem hohe Umwelt- und Produktionsstandards eingehalten werden, und — parallel dazu Gewährleistung eines angemessenen Lebensstandards für die in der Landwirtschaft beschäftigten Menschen. Der einzige Wirkungsindikator für dieses Ziel bezieht sich auf das „Einkommensniveau der Landwirte“, also nur auf das dritte der genannten Teilziele, während für die beiden ersten Teilziele keine Indikatoren vorliegen. EuropeAid: Als Ziel formulierter Wirkungsindikator Der Wirkungsindikator „koordiniertes Vorgehen der EU“ für das übergeordnete Ziel 4: „Förderung eines internationalen Entwicklungsrahmens auf der Grundlage einer erweiterten multilateralen Zusammenarbeit und Global Governance“, der mit der Zielvorgabe „Abschluss neuer Budgethilfevereinbarungen im Einklang mit den im Dokument KOM 638 enthaltenen Grundsätzen“ verbunden ist, ist eher als Ziel formuliert denn als Indikator. In den grundlegenden Anforderungen der Norm 5 der Normen für die Interne Kontrolle ist festgelegt, dass Managementpläne sowohl im Politikbereich als auch auf Tätigkeitsebene für die Überwachung von Ergebnissen und die entsprechende Berichterstattung mindestens einen Indikator pro Ziel enthalten sollten. Diese Anforderung wird in den Dienstanweisungen des Generalsekretariats aufgegriffen und von der GD AGRI eingehalten. Die Kommission hat erhebliche Anstrengungen unternommen, um die Ziele und Indikatoren kohärent und umfassend festzulegen. In bestimmten Politikbereichen ist dies sehr schwierig, und es sollte berücksichtigt werden, dass die Indikatoren im Jährlichen Tätigkeitsbericht (Annual Activity Report — AAR) nicht isoliert betrachtet werden sollten. Die Kommission ist der Ansicht, dass der Indikator „Einkommensentwicklung der Landwirte“ das allgemeine Ziel 1 vollständig abdeckt, da er nicht nur auf die Sicherstellung einer angemessenen Lebenshaltung für die landwirtschaftliche Bevölkerung abzielt, sondern auch auf die Lebensfähigkeit landwirtschaftlicher Betriebe und ländlicher Gebiete. Da die Landwirte für den Erhalt von Einzelzahlungen in Bezug auf den Boden für gute landwirtschaftliche und ökologische Gegebenheiten sorgen müssen, wird auch das Ziel 1 „Einhaltung hoher Umwelt- und Produktionsstandards“ erreicht. Die Kommission wird Alternativen zur Festlegung von Indikatoren auf der Grundlage von „SMART“-Zielen eruieren.

10.10. Viele der übergeordneten Zielvorgaben und Indikatoren, die von den drei geprüften Generaldirektionen festgelegt wurden, eignen sich nur begrenzt für den mit der Erstellung Jährlicher Tätigkeitsberichte verbundenen jährlichen Bewertungsrhythmus. Dies liegt daran, dass bei einigen Politiken eine langfristige Wirkung anstrebt wird, sodass zwischen der Investition und dem damit verbundenen Nutzen ein großer zeitlicher Abstand liegt. Die Mehrzahl der Indikatoren und Zielvorgaben bezog sich auf den gesamten Zeitraum 2007-2013, ohne dass Zwischenindikatoren oder Etappenziele festgelegt wurden. 10.10. Die Kommission bestätigt, dass es in der Natur von Mehrjahresprogrammen liegt, längerfristig zu investieren mit der Möglichkeit, die Wirkung erst nach einem längeren Zeitraum zu bewerten. Für den Zeitraum 2014-2020 hat die Kommission Etappenziele für Output-Indikatoren vorgeschlagen, die direkter mit der Politik in Zusammenhang stehen.

10.11. Die Wirkungsindikatoren sollten quantifizierte Zielvorgaben umfassen; in diesem Zusammenhang ist jedoch Folgendes festzuhalten: 10.11. Quantifizierte Zielvorgaben sind nicht immer machbar, adäquat oder geeignet, insbesondere weil für die Wirkungsindikatoren eine Reihe externer Faktoren ins Spiel kommen. In solchen Fällen ist ein Trend als Benchmark für die Messung der erzielten Ergebnisse ausreichend.

a) Von den 29 Wirkungsindikatoren in den drei geprüften Jährlichen Tätigkeitsberichten waren 11 (12) weder mit quantifizierten Zielvorgaben noch mit Fristen verbunden. a) Die Kommission ist darum bemüht, soweit wie möglich quantifizierte Zielvorgaben festzulegen. In einigen Fällen, beispielsweise in Bezug auf die Menschenrechte in Drittländern, sind quantifizierte Zielvorgaben nicht immer sinnvoll und geeignet.

b) Im Falle der GD REGIO waren alle Zielvorgaben bis auf eine mit Fristen verbunden. Allerdings handelte es sich dabei häufig um mittelfristige Zeitvorgaben. Infolgedessen wird bei der Berichterstattung im Rahmen des Jährlichen Tätigkeitsberichts 2011 dieser Generaldirektion häufig auf erreichte Ziele Bezug genommen, die den vorhergehenden Programmplanungszeitraum 2000-2006 betreffen. b) In Ziffer 1.2 des AAR werden auf makroökonomischen Modellen und statistischen Daten beruhende Wirkungsindikatoren verwendet, um einen Bezug zu den globalen Zielen der Politik herzustellen, wobei in den meisten Fällen 2006 als Basisszenario diente. Die Entwicklung der Wirkungsindikatoren spiegelt den Einfluss vieler Faktoren wider, unter anderem der Kohäsionspolitik.

10.12. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2010 wies der Hof darauf hin, dass die Generaldirektionen es versäumt hatten, für die operativen Tätigkeiten Ziele bezüglich der Sparsamkeit (mit dem Input verbundene Kosten) oder der Wirtschaftlichkeit (Verhältnis zwischen Input, Output und Ergebnissen) festzulegen bzw. darüber Bericht zu erstatten. In einer anderen Bemerkung stellte der Hof im letzten Jahr ferner fest, dass die Beschreibung der mit den Politiken verbundenen Fortschritte in Teil 1 der Jährlichen Tätigkeitsberichte nur wenige Informationen über die Ergebnisse und Auswirkungen umfasste; tatsächlich lag der Schwerpunkt tendenziell eher auf dem Input und dem Output als auf der Wirkung der Maßnahmen. Die vom Hof im Rahmen des diesjährigen Berichts vorgenommene Überprüfung der Managementpläne und Jährlichen Tätigkeitsberichte hat diesbezüglich keine nennenswerten Fortschritte deutlich gemacht. 10.12. Die Dienststellen der Kommission sind den in der Haushaltsordnung festgelegten Verpflichtungen und den Anweisungen für die Erstellung der AAR nachgekommen. Die Kommission stellte in den Dienstanweisungen für die AAR 2011 die Faktoren Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit in stärkerem Maße heraus und bat die Generaldirektionen, auf freiwilliger Basis Indikatoren zu wirtschaftlicher Haushaltsführung in Teil 3 aufzunehmen. Die Kommission ist zuversichtlich, dass die AAR insgesamt zu ausreichenden Angaben über Ergebnisse führen werden.

Fehlen von Erläuterungen beeinträchtigt Vergleichbarkeit

10.13. Eine vorbildliche Vorgehensweise beinhaltet per definitionem nicht nur die Verpflichtung, zu den festgelegten Zielen/Zielvorgaben Bericht zu erstatten, sondern auch die Verpflichtung, von einer Periode zur nächsten kohärente Leistungsinformationen zu verwenden oder vorgenommene Änderungen zu erläutern, damit die Nutzer dieser Informationen Vergleiche anstellen und Trends erkennen können. 10.13. Nach Ansicht der Kommission sollten Leistungsinformationen, sofern erforderlich, eher auf einem Prozess stetiger Verbesserung basieren als auf Kohärenz. Sie teilt die Auffassung, dass diesbezügliche Änderungen erläutert werden sollten. Allerdings vertritt sie die Meinung, dass hier ausreichende Informationen bereitgestellt wurden.

Kohärenz der Ziele, Indikatoren und Zielvorgaben

10.14. Die Berichterstattung im Rahmen der Jährlichen Tätigkeitsberichte muss sich auf die im Managementplan festgelegten Ziele, Indikatoren und Zielvorgaben beziehen. Im Falle der GD AGRI traf dies im Allgemeinen zu. Die GD AGRI ist der vom Hof in seiner Analyse der Jährlichen Tätigkeitsberichte für das Jahr 2010 vorgebrachten Empfehlung gefolgt, indem sie einige Wirkungsindikatoren anders zugeordnet hat. Allerdings hat die GD AGRI weder im Managementplan noch im Jährlichen Tätigkeitsbericht erläutert, worin zwei andere Änderungen in der Sache bestanden. Die Tatsache, dass die Mitgliedstaaten die quantifizierten Zielvorgaben nach eigenem Ermessen ändern konnten, hatte zur Folge, dass drei der vier quantifizierten Zielvorgaben im Jährlichen Tätigkeitsbericht 2011 anders aussahen als im Managementplan 2011, weil die Mitgliedstaaten ihre Programme für die Entwicklung des ländlichen Raums aktualisiert hatten (siehe Beispiel 10.2). 10.14. Die Kommission glaubt, dass im Laufe der Jahre bei den Indikatoren und Zielen Stabilität gegeben ist. Wie in dieser Feststellung angegeben, bildet die Änderung bei den Indikatoren und Zielen eine Ausnahme und folgt den Empfehlungen des Hofs, zwei Wirkungsindikatoren erneut als Ergebnisindikatoren zu bewerten. Dies ist im aktualisierten Managementplan 2011 sehr deutlich angegeben. Die Mitgliedstaaten haben in der Tat die Möglichkeit, ihre Ziele zur Verbesserung des Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums anzupassen (siehe Antwort auf Beispiel 10.2).

Beispiel 10.2 Zielvorgabe Managementplan 2011 Jährlicher Tätigkeitsbericht 2011 Ausweitung der Energieerzeugung aus erneuerbaren Energieträgern 20 500 ktRÖE (38) 12 300 ktRÖE Schaffung von Arbeitsplätzen 346 000 344 000 Genutzte Agrarfläche mit hohem Naturwert 3 400 000 ha 3 620 000 ha Beispiel 10.2 Die Mitgliedstaaten haben die Möglichkeit, ihre Ziele anzupassen, und die Halbzeitbewertungen waren eine geeignete Gelegenheit, Daten und Methode zu verfeinern und — sofern erforderlich — die Ziele anzupassen. Die erhebliche Reduzierung des Ziels „Ausweitung der Energieerzeugung aus erneuerbaren Energieträgern“ ist auf einen Fehler in einem Programm für die Entwicklung des ländlichen Raums zurückzuführen, der korrigiert wurde. Im Lichte der Halbzeitbewertungen war es möglich, weitere Qualitätskontrollen durchzuführen und so diesen Fehler auszumachen und zu beheben.

10.15. Die GD REGIO legt zusätzlich zu den allgemeinen Zielen „mehrjährige Prioritäten“ fest. Im Managementplan 2012 war die Anzahl der mehrjährigen Prioritäten gegenüber dem Managementplan 2011 von vier auf fünf angestiegen, während zugleich einige Prioritäten anders formuliert waren. Außerdem wurde im Managementplan 2012 die Anzahl spezifischer operativer Prioritäten auf der untergeordneten Ebene von 28 auf 39 erhöht. Alle diese Änderungen wurden im Managementplan nicht erläutert. 10.15. Bezeichnung und Zahl mehrjähriger Prioritäten, aber auch die Zahl spezifischer operativer jährlicher Prioritäten werden von der GD REGIO auf der Grundlage einer Analyse festgelegt, mit der ermittelt wird, wie sie ihre Aufgabe im rechtlich besten Sinne und am effizientesten wahrnehmen kann. Die vom Hof festgestellten Änderungen ergeben sich aus den Herausforderungen, denen sich die Europäische Union angesichts der Finanz- und Wirtschaftskrise derzeit gegenübersieht, sowie den entsprechenden Anpassungen bei der Definition der Prioritäten für die Regionalpolitik der GD REGIO.

Erläuterungen zur erzielten Leistung

10.16. Ziel der Leistungsberichterstattung ist es, die interessierten Kreise zu informieren. Dennoch enthielten die Jährlichen Tätigkeitsberichte keine Erklärungen dafür, warum die Leistung hinter einem bestimmten Ziel oder einer bestimmten Zielvorgabe zurückblieb, selbst in den Fällen, in denen entsprechende Informationen möglich gewesen wären. Dies galt z. B. für die GD AGRI, die selbst dann, wenn die Leistung deutlich hinter den Zielvorgaben zurückblieb, keine diesbezüglichen Erklärungen lieferte: Tatsächlich wurden bei vier Indikatoren die Zielvorgaben zu weniger als zur Hälfte erreicht. Im Fall der GD REGIO wurde die Leistung in Bezug auf jede der mehrjährigen Prioritäten (siehe Ziffer 10.15) im Jährlichen Tätigkeitsbericht ausführlich Punkt für Punkt analysiert; auf der Ebene der allgemeinen Ziele und Wirkungsindikatoren geschah dies aber nicht. 10.16. Die Kommission ist der Auffassung, dass sie ausreichende Erklärungen vorgelegt hat. Die im AAR vorgelegten Indikatoren sollten nicht isoliert betrachtet werden. Das Indikatorensystem des Managementplans insgesamt gestattet erst Schlussfolgerungen in Bezug auf Wirkung und Ergebnis der Politik, da hier makroökonomische Modelle und Statistiken herangezogen werden, die sich auf die globalen Ziele der politischen Arbeit beziehen.

Die Zuverlässigkeit der aus externen Quellen stammenden Daten stellt eine Herausforderung dar

10.17. Die Prüfung des Hofes umfasste keine Analyse der Zuverlässigkeit sämtlicher in den drei Jährlichen Tätigkeitsberichten enthaltener Daten. Der Hof führte eine begrenzte Evaluierung durch, auf deren Grundlage er zu der Schlussfolgerung gelangte, dass die Daten von EuropeAid im Allgemeinen zuverlässig waren, da es sich bei den angewendeten Indikatoren zumeist um international anerkannte und unabhängig überprüfbare Indikatoren handelte. In Bezug auf die Jährlichen Tätigkeitsberichte der GD AGRI und der GD REGIO, die sich beide weitgehend auf von den Mitgliedstaaten übermittelte Daten stützen, stellte der Hof jedoch einige Probleme fest, wie in Beispiel 10.3 veranschaulicht wird. 10.17.

GD AGRI: Die Berichterstattung über die erzielte Leistung stützt sich auf unvollständige Daten In der gesamten Europäischen Union werden 88 Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums durchgeführt. Die Leistungsberichterstattung auf EU-Ebene bei drei Indikatoren stützte sich jedoch auf die Daten zu 6 bzw. 9 und 32 dieser 88 Programme. Im Falle eines anderen Indikators zur Berichterstattung über die Leistung auf EU-Ebene wurden lediglich die Daten von 8 der 27 Mitgliedstaaten herangezogen. GD AGRI: Die Berichterstattung über die erzielte Leistung stützt sich auf unvollständige Daten Die Nettowirkung auf EU-Ebene des Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums auf die Wirkungsindikatoren wurde anhand der von den Mitgliedstaaten vorgelegten quantifizierten Daten ermittelt. Die meisten Halbzeitbewertungen lieferten keine quantifizierten Auswirkungen, wobei festgehalten wurde, dass die Halbzeitbewertungen im Planungszeitraum zu früh durchgeführt wurden und daher keine messbaren Effekte und Auswirkungen ermittelt werden konnten. Auswirkungen ergeben sich aus langfristigen Prozessen.

GD REGIO: Unstimmigkeiten innerhalb des Jährlichen Tätigkeitsberichts Die Anzahl der geschaffenen Arbeitsplätze wird einmal mit 200 000 in 25 Mitgliedstaaten (S. 34) und einmal mit 165 000 in 21 Mitgliedstaaten (Anhang 6, S. 169) angegeben, wobei in der dazugehörigen Fußnote (Fußnote 126) von 19 Mitgliedstaaten die Rede ist. Die Anzahl der Personen, die zusätzlich Zugang zum Breitbandnetz erhalten haben, wird einmal mit 900 000 (S. 34) und einmal mit 806 826 (Anhang 6, S. 172) angegeben. Die neu gebauten Straßen werden einmal mit 920 km in 12 Mitgliedstaaten (S. 34) und einmal mit 805 km in 10 Mitgliedstaaten (Anhang 6, S. 171) angegeben. GD REGIO: Unstimmigkeiten innerhalb des Jährlichen Tätigkeitsberichts Die Kommission weist darauf hin, dass es für die Präsentation der Informationen über Zielvorgaben und jüngste bekannte Ergebnisse zwei Ansätze gibt. Alle internen Unstimmigkeiten werden im Papier adäquat erläutert. — Im Hauptteil des AAR beziehen sich die Informationen auf die insgesamt erzielten Ergebnisse der Kohäsionspolitik und der Bericht beinhaltet Zahlen von allen berichtenden Mitgliedstaaten unabhängig davon, ob sie Zielvorgaben haben (die Vorgabe von Zielen wird nicht vorausgesetzt). — In Anhang 6 werden die Zielvorgaben und erzielten Ergebnisse direkt verglichen. Nur Zahlen von Mitgliedstaaten, die für beide Kategorien Zahlen vorlegen, wurden berücksichtigt (d. h., Mitgliedstaaten die über erzielte Ergebnisse berichten, aber nicht über Zielvorgaben, wurden ausgenommen). Dieser Ansatz wurde im Laufe der Jahre konsistent verfolgt und soll eine Bewertung relevanter Fortschritte in Bezug auf Zielvorgaben ermöglichen.

10.18. Die GD AGRI und die GD REGIO verfügen nur über begrenzte Möglichkeiten, um die Qualität der von den Mitgliedstaaten übermittelten Daten sicherzustellen. Die GD REGIO hat den Mitgliedstaaten empfohlen, sich auf zentrale Indikatoren zu konzentrieren, außerdem hat sie Leitlinien zum Dateninput herausgegeben. Darüber hinaus hat sie ein jährliches Überprüfungsverfahren in die Wege geleitet, durch das einige Fehler in den übermittelten Daten aufgedeckt werden konnten. Möglicherweise stellt die Einführung einer „leistungsgebundenen Reserve“ bei den Fonds, für die der Gemeinsame Strategische Rahmen (GSR) gilt (13), im nächsten Programmplanungszeitraum einen Anreiz für die Mitgliedstaaten dar, relevante, vergleichbare und zuverlässige Daten über die Leistung zur Verfügung zu stellen. Die Zeitnähe dieser Daten wird aber weiterhin eine Herausforderung darstellen. So müssen die Mitgliedstaaten gemäß den gegenwärtigen Regelungen der GD REGIO ihre Daten im Juni des jeweils folgenden Jahres übermitteln, sodass sich die Daten im Jährlichen Tätigkeitsbericht 2011 (der im Jahr 2012 veröffentlicht wird) auf das Jahr 2010 beziehen. 10.18. Die von der Kommission durchgeführte Qualitätskontrolle der Daten, die von den Mitgliedstaaten für den laufenden Planungszeitraum bereitgestellt wurden, wird fortgesetzt und intensiviert. Gemäß dem Vorschlag für einen Rechtsakt der Kommission für den neuen Zeitraum sollten als Anreiz für die Mitgliedstaaten 5 % der Mittel zu Beginn des neuen Planungszeitraums nicht zugeteilt werden, so dass diejenigen Mitgliedstaaten, die ihre Etappenziele erreicht haben (siehe KOM(2011) 615 endg.), zusätzliche Mittel erhalten. Für die Kommission ist die Aktualität der Daten nicht problematisch. Die GD REGIO verwendet immer die neuesten verfügbaren Daten, erkennt jedoch an, dass nach den Bestimmungen zur Berichterstattung in den geltenden und in den vorgeschlagenen künftigen Rechtsakten die Daten für das vorhergehende Jahr nicht vor April des folgenden Jahres vorliegen.

ERGEBNISSE DER WIRTSCHAFTLICHKEITSPRÜFUNGEN DES HOFES

Einleitung

10.19. In den Sonderberichten des Hofes wird die Frage untersucht, ob der Haushalt der Europäischen Union nach den Grundsätzen der wirtschaftlichen Haushaltsführung ausgeführt wird (siehe Ziffer 10.2). Bei der Auswahl der Themen seiner Sonderberichte (die spezifische Haushaltsbereiche oder Managementfragen betreffen) verfolgt der Hof das Ziel, eine maximale Wirkung zu erreichen, wobei er sich auf verschiedene Kriterien, wie Höhe der betroffenen Einnahmen oder Ausgaben (Wesentlichkeit), Risiken für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und Ausmaß des Interesses der betroffenen Kreise, stützt.

10.20. Im Jahr 2011 nahm der Hof 16 Sonderberichte an (14), die in Kasten 10.1 aufgeführt werden.

Vom Rechnungshof im Jahr 2011 angenommene Sonderberichte (15) — Nr. 1/2011 „Hat die Dekonzentration der Verwaltung der Außenhilfe von den zentralen Dienststellen der Kommission auf ihre Delegationen zu einer besseren Bereitstellung der Hilfe geführt?“ — Nr. 2/2011 „Weiterverfolgung des Sonderberichts Nr. 1/2005 zur Verwaltung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF)“ — Nr. 3/2011 „Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit der über Organisationen der Vereinten Nationen in von Konflikten betroffenen Ländern bereitgestellten EU-Beiträge“ — Nr. 4/2011 „Prüfung der KMU-Bürgschaftsfazilität (SMEG-Fazilität)“ — Nr. 5/2011 „Betriebsprämienregelung: Fragestellungen im Hinblick auf ein besseres Finanzmanagement“ — Nr. 6/2011 „Waren die aus dem EFRE kofinanzierten Projekte im Bereich Tourismus wirksam?“ — Nr. 7/2011 „Wie gut sind Konzeption und Verwaltung der geförderten Agrarumweltmaßnahme?“ — Nr. 8/2011 „Wiedereinziehung rechtsgrundlos geleisteter Zahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik“ — Nr. 9/2011 „Waren die aus dem EFRE geförderten eGovernment-Projekte wirksam?“ — Nr. 10/2011 „Sind die Programme ‚Schulmilch‘ und ‚Schulobst‘ wirksam?“ — Nr. 11/2011 „Ermöglichen Konzeption und Verwaltung der Regelung für geografische Angaben, dass sie wirksam ist?“ — Nr. 12/2011 „Haben die Maßnahmen der EU zur Anpassung der Fangkapazitäten der Fischereiflotten an die vorhandenen Fangmöglichkeiten beigetragen?“ — Nr. 13/2011 „Lässt sich MwSt.-Hinterziehung durch die Kontrolle des Zollverfahrens 42 verhindern und aufdecken?“ — Nr. 14/2011 „Hat die EU-Hilfe die Fähigkeit Kroatiens verbessert, nach dem Beitritt gewährte Fördermittel zu verwalten?“ — Nr. 15/2011 „Ist durch die Verfahren der Kommission eine wirksame Verwaltung der Kontrolle staatlicher Beihilfen gewährleistet?“ — Nr. 16/2011 „Finanzielle Unterstützung der EU für die Stilllegung von Kernkraftwerken in Bulgarien, Litauen und der Slowakei: Bisherige Erfolge und künftige Herausforderungen“

10.21. In seinem letzten Jahresbericht legte der Hof dar, wie die Bemerkungen in seinen Sonderberichten aus dem Jahr 2010 die gesamte Bandbreite eines typischen Managementzyklus, von der strategischen Planung über die Bedarfsermittlung bis hin zur Berichterstattung über die Leistung, abdeckten. Die Sonderberichte des Jahres 2011 betrafen ebenfalls ein breites Themenspektrum. Angesichts der Tatsache, dass sich die Europäische Union auf den Beginn des neuen Programmplanungszeitraums 2014-2020 vorbereitet, möchte der Hof in diesem Kapitel jedoch der Frage nachgehen, welche Lehren sich aus den Sonderberichten des Jahres 2011 für die Ausarbeitung der neuen Programme und Projekte ziehen lassen. Dabei möchte er sich auf drei Aspekte konzentrieren, und zwar Bedarfsanalyse, Konzeption sowie Konzept des europäischen Mehrwerts. Diese drei Aspekte werden in unterschiedlichem Umfang auch in den jüngsten Stellungnahmen des Hofes zu den Vorschlägen für Verordnungen zum Gemeinsamen Strategischen Rahmen und zur Gemeinsamen Agrarpolitik behandelt (16).

Bedarfsanalyse: Fehlen fundierter Belege

10.22. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2010 führte der Hof aus, wie wichtig es ist, den durch die Programme zu deckenden Bedarf genau zu ermitteln, damit gute Ergebnisse erzielt werden können (17). Die Hilfe an Kroatien, mit der die Fähigkeit Kroatiens zur Verwaltung der nach dem Beitritt gewährten Fördermittel gestärkt werden sollte, ist ein Beispiel dafür, dass die Kommission grundsätzlich dafür gesorgt hat, dass die wichtigsten Erfordernisse ermittelt wurden (18). 10.22. Die Kommission ist ebenfalls der Meinung, dass eine gründliche Bedarfsanalyse ein wichtiger Teil des Programmzyklus ist, und analysiert sorgfältig die Fälle, bei denen der Hof festgestellt hat, dass keine ausreichende Bedarfsanalyse vorgenommen wurde.

10.23. Allerdings hat der Hof im Jahr 2011 wiederum Fälle aufgedeckt und beschrieben, in denen keine fundierte Bedarfsanalyse stattgefunden hat. So wurden beispielsweise die ersten eGovernment-Strategien, in deren Rahmen Projekte aus dem Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) finanziert werden können, vor allem als Reaktion auf politische Erklärungen und nicht auf der Grundlage fundierter Bedarfsanalysen ausgearbeitet, mit der Folge, dass die Projekte nicht die wichtigsten Aspekte betrafen (19). Desgleichen erfolgte bei zwei der drei vom Hof geprüften Programme für die Stilllegung von Kernkraftwerken keine Bedarfsbeurteilung hinsichtlich des Programmziels, die mit der vorzeitigen Abschaltung der Reaktoren verbundenen Auswirkungen abzumildern (20). 10.23. Die Kosten für die Migration zu e Government sind sehr hoch. Es werden Prioritäten benötigt, und es ist sinnvoll, dass sie aufgrund politischer Feststellungen und Erklärungen bereitgestellt werden, was zu einer Sensibilisierung und zu ersten Strategien führte. Allerdings hat sich die Festlegung der Prioritäten zwischenzeitlich erheblich verbessert, und heute haben alle Mitgliedstaaten ausgefeiltere e Government-Strategien entwickelt. In den Beitrittsverträgen oder nachfolgenden Rechtsakten wurde der Bedarf an Abhilfemaßnahmen ermittelt. Mit der Förderung durch die EU soll sichergestellt werden, dass die von den Mitgliedstaaten vorgeschlagenen Maßnahmen ihren nationalen Energiestrategien entsprechen und darauf basieren, wobei unweigerlich die Auswirkungen der Stilllegung von Kernkraftwerken berücksichtigt werden.

10.24. Unzulängliche Bedarfsanalysen haben u. a. zur Folge, dass es schwieriger ist, festzustellen, welches der infrage kommenden Projekte voraussichtlich am ehesten einen optimalen Mitteleinsatz gewährleistet. Dies wurde bei der oben erwähnten Prüfung der eGovernment-Projekte (21) deutlich sowie bei der Prüfung der von der EU geförderten Agrarumweltmaßnahmen. Im zweiten Fall gelangte der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die Ausrichtung der Mittel auf die Gebiete mit dem größten Bedarf eine zentrale Voraussetzung für die Steigerung der ökologischen Wirkungen dieser Unterstützung ist. Die Mitgliedstaaten hatten aber keine Ausrichtung der Mittel auf der Grundlage von Kosten-Nutzen-Analysen in Erwägung gezogen (22). 10.24. Auch nach Auffassung der Kommission kann eine Bedarfsanalyse zur Festlegung der vorrangigen Projekte beitragen. Was jedoch die Förderung von Agrarumweltmaßnahmen betrifft, haben einige Mitgliedstaaten den wünschenswerten Grad der Ausrichtung auf der Grundlage einer Kosten-Nutzen-Analyse berücksichtigt. Rumänien beispielsweise nimmt eine Ausrichtung der Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen mit hohem Naturschutzwert auf geografischer Basis vor, und die förderfähigen Gebiete werden unter Heranziehung von Makrodaten ermittelt. Mit Blick auf e Government-Projekte und im Anschluss an die politischen Initiativen der EU haben heute alle Mitgliedstaaten ausgefeiltere e Government-Strategien auf der Grundlage des e Government-Aktionsplans 2011-2015 erarbeitet.

Konzeption: Es ist nicht ausreichend klar, was erreicht werden soll

10.25. Die Bedarfsanalyse stellt lediglich den ersten Schritt innerhalb des Gesamtprozesses dar. Eine angemessene Konzeption sowohl der Programme als auch der dazugehörigen einzelnen Projekte ist eine zentrale Voraussetzung für die wirtschaftliche Haushaltsführung, bei der die Mittel so eingesetzt werden, dass mit möglichst geringen Kosten eine möglichst große Wirkung erzielt wird. Die Konzeption der Programme und einzelnen Projekte sollte eine Verknüpfung zwischen den aus dem Haushalt geförderten Tätigkeiten und den mit den Ausgaben angestrebten Outputs, Ergebnissen und Auswirkungen beinhalten.

10.26. In einem Fall nahm die Kommission die konzeptionellen Mängel im Zusammenhang mit einer Regelung zum Anlass, um die Konzeption einer ähnlichen Regelung zumindest teilweise zu verbessern. So wurden im Falle der Maßnahmen zur Förderung des Verzehrs von Schulobst die mangelnde Attraktivität für die Begünstigten und die Mitnahmeeffekte (23), die das ähnlich aufgebaute Schulmilchprogramm (24) gekennzeichnet hatten, vermieden. Unabhängig davon stellte der Hof bei der Konzeption der 2011 geprüften Ausgabenströme weiterhin bestimmte Schwachstellen fest, wie aus den nachfolgenden Ziffern hervorgeht. 10.26. Die Kommission ist der Ansicht, dass sie mit der letzten Änderung des Schulmilchprogramms die Anmerkungen des Hofs im Hinblick auf eine Verbesserung der Gesamteffizienz des Systems weitgehend berücksichtigt hat.

10.27. Die Kommission wickelt einige Ausgaben für von Konflikten betroffene Länder über Organisationen der Vereinten Nationen ab. Allerdings wiesen fast alle der vom Hof geprüften Beitragsvereinbarungen (18 von 19) einen oder mehrere konzeptionelle Mängel auf, wie Fehlen von Ausgangskriterien, ungenaue Ziele und fehlende Indikatoren. Infolgedessen war nicht klar, was erreicht werden sollte, und wie der Erfolg der Projekttätigkeiten bewertet werden könnte (25). 10.27. Die Kommission erkennt die Bedeutung der Projektkonzeption an, ist jedoch der Auffassung, dass lediglich in zwei der genannten 18 Fälle Mängel auftraten, die sich unmittelbar auf die Projektergebnisse auswirken könnten. Die Kommission hat 2011 neue Schulungen und Anleitungen zur Verbesserung der Projektkonzeption eingeführt, wodurch ihrer Auffassung nach die Bedenken des Hofs umfassend berücksichtigt werden. Außerdem wird im Sonderbericht des Hofs anerkannt, dass selbst unter extrem schwierigen Bedingungen bei Projekten, die mit den UN in von Konflikten betroffenen Ländern durchgeführt wurden, gute Ergebnisse erzielt wurden und angemessene Aussichten auf Nachhaltigkeit bestehen.

10.28. Ziel der im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) geschaffenen Betriebsprämienregelung war es, die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe zu ermutigen, besser auf die Marktnachfrage zu reagieren und umweltfreundliche landwirtschaftliche Bewirtschaftungsmethoden zu fördern. Die Betriebsprämienregelung birgt jedoch einen grundsätzlichen Widerspruch, denn sie ist einerseits darauf ausgerichtet, individuelle Einkommen zu stützen, während andererseits bei der Verteilung der Betriebsprämien die besonderen Verhältnisse des Empfängers in der Praxis kaum berücksichtigt werden, mit der Folge, dass die Verteilung der Zuwendungen auf die Betriebsinhaber immer noch im Wesentlichen auf der Größe der bewirtschafteten Flächen basiert und damit ein hoher Anteil der Mittel für Betriebsprämien — genau wie bei der vorherigen Regelung — weiterhin an große landwirtschaftliche Betriebe fließt (26). 10.28. Die Betriebsprämienregelung hat sich als sehr effizientes Instrument zur Gewährung einer Einkommensgrundsicherung bewährt, wobei der Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs Produktionsentscheidungen auf der Grundlage von Marktsignalen treffen kann. Dies liegt darin begründet, dass Zahlungen von der Produktion abgekoppelt sind und Produktionsentscheidungen nicht beeinflussen. Um förderfähig zu sein, müssen Begünstigte, Parzellen und Tätigkeiten in der Ratsverordnung festgelegte eindeutige Bedingungen erfüllen, die mit den WTO-Regeln übereinstimmen, d. h., sie sind nicht mit Produktionsfaktoren verknüpft. Der Bedarf an einer Einkommensgrundsicherung für „große landwirtschaftliche Betriebe“ sollte nicht systematisch geringer eingeschätzt werden als für andere landwirtschaftliche Betriebe, da das Einkommen generell stark von der Art der Produktion, der Input- und Outputkosten, der landwirtschaftlichen Arbeit usw. abhängt. Wert und Zahl der Ansprüche wurden unter Verwendung historischer Referenzwerte für Produktion und Fläche berechnet, um einen reibungslosen Übergang hin zur Entkopplung zu gewährleisten. Die derzeitige Aufteilung der direkten Zahlungen auf die landwirtschaftlichen Betriebe spiegelt daher einfach die Tatsache wider, dass die landwirtschaftliche Fläche und die landwirtschaftliche Erzeugung nicht zu gleichen Teilen auf die landwirtschaftlichen Betriebe in der EU verteilt sind. Dennoch wird die Frage der Umverteilung der Beihilfen für die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und die Mitgliedstaaten in den Vorschlägen für Rechtsakte für die GAP nach 2013 berücksichtigt und sollte ebenfalls zu einer besseren Ausrichtung der Betriebsprämienregelung führen. In Bezug auf die Steigerung des Nutzens und der Qualität der Ausgaben hat die Kommission vorgeschlagen, einige weitere Elemente zu verbessern und auch hinzuzufügen, wodurch einige der vom Hof in seinem Sonderbericht angesprochenen Themen abgedeckt werden: Neugestaltung und bessere Fokussierung der Unterstützung.

10.29. Die Regelung für geografische Angaben ist eine Regelung zum Schutz von Produktnamen, die ein landwirtschaftliches Erzeugnis bezeichnen, bei dem sich eine bestimmte Qualität, das Ansehen oder eine andere Eigenschaft in erster Linie aus der geografischen Herkunft ergibt (z. B. Prosciutto di Parma, Bayerisches Bier usw.). Der Erfolg der Regelung hängt unter anderem von ihrer Inanspruchnahme durch die Erzeuger ab. Es besteht ein Potenzial an Erzeugern, die sich mit ihren Produkten an der Regelung beteiligen könnten, insbesondere in Mitgliedstaaten, in denen die Beteiligung niedrig ist. Die zur Verfügung stehenden Maßnahmen und die angewendeten Verfahren eigneten sich jedoch nicht dazu, diese Erzeuger zur Teilnahme zu ermutigen (27). 10.29. Bei der Regelung handelt es sich primär um eine Regelung zum Schutz des geistigen Eigentums. Die geeigneten Instrumente und Rechtsmittel sind vorhanden, und die Erzeuger können sich der Regelung freiwillig anschließen. Dies wird vom eindeutigen Interesse der Erzeuger an der Regelung bestätigt: Eine erhebliche Zahl von Produktnamen wurde registriert (mehr als 1 000), was einem Marktwert von 14,5 Mrd. EUR entspricht (2008). Die Mitgliedstaaten, die der EU seit 2004 angehören, sind noch dabei, aufzuholen. Eine Reihe von Initiativen, u. a. Informationskampagnen, Handelsmessen, thematische internationale Ausstellungen und/oder die Erarbeitung von Leitfäden für Bewerber für geografische Angaben („g.U.“ oder „g.g.A.“) wurde eingeleitet, um weitere potenzielle Bewerber anzuziehen.

10.30. Im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik stellt die Kommission den Mitgliedstaaten Mittel für den Abbau der Fangkapazität ihrer Fischereiflotten zur Verfügung, wobei es letztlich um die Bewahrung der Fischbestände geht. Die Wirksamkeit dieser Maßnahmen wurde durch Mängel bei der Gestaltung beeinträchtigt. So waren beispielsweise die Förder- und Auswahlkriterien für die Stilllegung von Fischereifahrzeugen nicht zielgenau. Dadurch kam es zur Verschrottung von Schiffen, die kaum Auswirkungen auf die Fischbestände hatten (28). 10.30. Die vom Hof analysierten Fälle wurden überarbeitet und mit den Mitgliedstaaten erörtert. Korrektivmaßnahmen — was auch die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge umfasst — werden erforderlichenfalls von den Mitgliedstaaten ergriffen.

Europäischer Mehrwert: Rechtfertigung der EU-Interventionen

10.31. Die Kommission hat den europäischen Mehrwert definiert als den Wert, der durch eine EU-Intervention zusätzlich zu dem Wert geschaffen wird, der durch alleiniges Handeln des Mitgliedstaats entstanden wäre (29). Der Hof hat bereits in der Vergangenheit vorgeschlagen, eine Definition dieses Begriffs auf die in Kasten 10.2 aufgeführten Grundsätze zu stützen. Ferner hat er empfohlen, das Konzept des europäischen Mehrwerts in einer angemessenen politischen Erklärung oder in EU-Rechtsvorschriften klarzustellen, um den politischen Instanzen der EU bei der Festlegung der Ausgabenprioritäten eine Orientierungshilfe zu geben (30). 10.31. Die Kommission unterstreicht, dass das Konzept des europäischen Mehrwerts in vielen unterschiedlichen Kontexten verwendet werden kann, beispielsweise bei akademischen Überlegungen über den EU-Haushalt, bei der Festlegung von Zielen und/oder Kriterien für die Projektauswahl in spezifischen EU-Programmen, bei Bestimmungen der Haushaltsordnung und bei der Bewertung bestehender Programme, doch sie ist auch der Ansicht, dass der Mehrwert eines politischen Projekts über die einfache Bezugnahme auf Zahlen hinausgeht. Mit der genannten Arbeitsunterlage sollten unter anderem der Mehrwert, einen EU-Haushalt zu haben, erläutert sowie viele Beispiele dargelegt werden, die zeigen, wie dies in der Praxis in den Mitgliedstaaten funktioniert, wodurch die beschlussfassenden Einrichtungen in der EU die notwendige Anleitung dafür erhalten, wie die Vorrangigkeit von Ausgaben zu ermitteln ist. Außerdem werden mit dem Folgenabschätzungsverfahren der Kommission die politischen Entscheidungsträger fachlich über die Vor- und Nachteile möglicher politischer Optionen informiert, indem ihre jeweiligen möglichen Auswirkungen eingeschätzt werden. Somit befasst sich das Verfahren auch mit der Frage des Mehrwerts von Kommissionsvorschlägen.

Vom Hof vorgeschlagene Grundsätze, auf die sich das Konzept des europäischen Mehrwerts stützen sollte: — Die Ausgaben aus dem EU-Haushalt müssen mit eindeutigen und sichtbaren Vorteilen für die EU und die EU-Bürger verbunden sein, die durch Ausgaben auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene nicht erreicht werden können, sondern die wegen des Umfangs oder der Wirkungen der vorgeschlagenen Maßnahmen besser auf Unionsebene verwirklicht werden können. — Ausgaben mit grenzüberschreitenden Auswirkungen oder von gemeinsamem Interesse kommen von vornherein eher für EU-Maßnahmen infrage als Ausgaben mit geografisch beschränkten Auswirkungen. — Eine angemessene Konzentration der Ausgaben trägt prima facie zur Verwirklichung des Ziels der Schaffung eines Mehrwerts bei. — Bei Ausgaben außerhalb der Union, etwa für die Entwicklungszusammenarbeit, ist davon auszugehen, dass der Mehrwert durch einen selektiven Ansatz gesteigert werden kann, indem beispielsweise in den Bereichen, in denen globale Geber aktiv sind, der Schwerpunkt auf die Koordinierung der Entwicklungshilfe gelegt wird, und indem sich die EU auf Tätigkeiten konzentriert, in denen spezifische EU-Sachkenntnis von besonderem Wert ist (31). Nach Auffassung der Kommission sollte der Mehrwert eines politischen Projekts ein zentrales Element für die Rechtfertigung der Ausgaben auf EU Ebene sein. Bei der Vorlage ihrer Vorschläge für den EU-Haushalt für den Zeitraum 2007-2013 prüfte die Kommission den Mehrwert der vorgeschlagenen Ausgaben in allen politischen Bereichen unter Verwendung der folgenden Kriterien: — Wirksamkeit: wo eine EU-Maßnahme die einzige Möglichkeit darstellt; — Wirtschaftlichkeit: wo die EU kostengünstiger vorgehen kann; — Synergie: wo EU-Maßnahmen notwendig sind, um Maßnahmen zu ergänzen, anzuregen und als Katalysator zu wirken. Die Kommission hat sowohl den neuen mehrjährigen Finanzrahmen als auch die sektorbezogenen Instrumente und Programme so konzipiert, dass: — Ziele durch Ausgaben auf EU-Ebene besser verwirklicht werden können; — der Beitrag der EU an den Ausgaben herausgestellt wird; — der europäische Mehrwert im Vordergrund steht; — die Zusammenlegung von Ressourcen auf EU-Ebene zu Größenvorteilen und besseren Ergebnissen führt.

In der Mitteilung der Kommission im Oktober 2011 über eine Agenda für den Wandel sowie in den nachfolgenden Ratsempfehlungen vom 14. Mai 2012 wird eine bessere Ausrichtung auf Länder empfohlen, die am dringendsten Hilfe benötigen, und eine Konzentration auf eine begrenzte Zahl von Bereichen, in denen die Wirkung maximiert werden kann und der europäische Mehrwert klar ist.

10.32. Wie vom Hof bereits unterstrichen, ist es definitionsgemäß wenig wahrscheinlich, dass Ausgabenprogramme, die keinen europäischen Mehrwert erbringen, zu einem wirksamen und wirtschaftlichen Einsatz der von den EU-Steuerzahlern bereitgestellten Mittel führen (32). In seinen im Jahr 2011 erstellten Sonderberichten führte der Hof Beispiele von Fällen auf, in denen das Vorhandensein eines europäischen Mehrwerts zumindest fragwürdig erscheint. 10.32. Die Kommission vertritt die Meinung, dass die Evaluierung des Mehrwerts der Ausgabenprogramme in Zusammenhang mit den festgelegten Zielen erfolgen muss sowie in Verbindung mit den für die Eingangsprüfung des Mehrwerts der Kommissionsvorschläge angewandten Kriterien (siehe Kasten 10.2).

— Der europäische Mehrwert der KMU-Bürgschaftsfazilität (SMEG-Fazilität) wird nicht nachgewiesen, da die mit der Fazilität erreichten Ergebnisse auch durch die Bereitstellung von Mitteln aus nationalen Systemen hätten erreicht werden können (33). — Die Kommission berücksichtigt bereits die Anmerkung bei den Erörterungen und der Planung der nächsten Generation von Finanzinstrumenten im mehrjährigen Finanzrahmen nach 2013, in dem die Gewährleistung des europäischen Mehrwerts einen der zentralen Grundsätze darstellt, der bei allen vorgeschlagenen Instrumenten zu berücksichtigen ist.

— Im Falle der aus dem EFRE kofinanzierten Projekte im Bereich Tourismus war es ohne ein angemessenes System für die Festlegung der Ziele und die Überwachung der Ergebnisse schwierig, den europäischen Mehrwert zu beurteilen (34). — Die Kommission stellt fest, dass im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsprüfung des Hofs hohe Beschäftigungseffekte bei den untersuchten Tourismusprojekten festgestellt wurden.

— Im Zusammenhang mit der finanziellen Unterstützung der EU für die Stilllegung von Kernkraftwerken in drei Mitgliedstaaten gelangte der Hof zu der Schlussfolgerung, dass der Regelungsrahmen relativ grob abgesteckt war, und empfahl der EU, jede Entscheidung über die Bereitstellung weiterer finanzieller Hilfe auf eine Evaluierung des europäischen Mehrwerts einer entsprechenden Intervention zu stützen (35). — Die Kommission vertritt die Ansicht, dass der europäische Mehrwert der Programme klar ist: Ohne sie wäre die Realisierung des Gesamtziels, die nukleare Sicherheit der EU erheblich zu verbessern sowie den Mitgliedstaaten dabei zu helfen, die Effekte einer frühzeitigen Stilllegung abzumildern, extrem schwierig gewesen. Am 24. November 2011 schlug die Kommission eine Verordnung des Rates über die Unterstützung der Hilfsprogramme für die Stilllegung kerntechnischer Anlagen in Bulgarien, Litauen und der Slowakei durch die Union für den Zeitraum 2014-2020 vor (KOM(2011) 783). Damit einher ging eine umfassende Folgenabschätzung mit einer Evaluierung des europäischen Mehrwerts.

10.33. In Stellungnahmen der jüngeren Zeit hob der Hof hervor, dass die Kommission nicht ausreichend dafür gesorgt hat, politische Ziele in Form von Ergebnissen — d. h. was mit der Unterstützung durch die EU erreicht werden soll — zu definieren (36). Ohne klare Vorgaben hinsichtlich der angestrebten Ergebnisse wird es für die Kommission auch künftig schwierig sein, nachzuweisen, dass ihre Ausgaben mit einem europäischen Mehrwert verbunden sind, und somit Gewähr dafür zu geben, dass diese Ausgaben wirtschaftlich und wirksam sind. 10.33. Ein verstärkter Fokus auf Leistung und Ergebnisse ist eins der Hauptziele der Kommission in ihrem Vorschlag „Ein Haushalt für Europa 2020“ für die Realisierung langfristiger strategischer Ziele der Union mit dem für die nächsten sieben Jahre zur Verfügung stehenden Haushalt. Entsprechend wurden alle im Vorschlag für den mehrjährigen Finanzrahmen enthaltenen Programme und Instrumente so konzipiert, dass ihr Output und ihre Auswirkungen erheblich zur Verwirklichung der zentralen politischen Ziele der EU beitragen, wodurch die erwarteten Ziele und die entsprechende Leistung hervorgehoben werden.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

Schlussfolgerungen

10.34. Der Prozess der Erstellung der Jährlichen Tätigkeitsberichte durch die Generaldirektionen der Kommission befindet sich im Wandel. So kam es zu einigen begrüßenswerten Verbesserungen gegenüber dem Vorjahr (siehe Ziffer 10.7). 10.34. Die Kommission ist bestrebt, die Qualität und Klarheit ihrer Rechenschaftsberichte kontinuierlich zu verbessern.

10.35. Relevanz bleibt ein Thema, insbesondere hinsichtlich der Kohärenz zwischen den Zielen und den dazugehörigen Indikatoren, der Festlegung aussagekräftiger quantifizierter Zielvorgaben und der jährlichen Messung der erzielten Fortschritte. Wie bereits im Vorjahr fand bei den drei vom Hof geprüften Generaldirektionen auch diesmal in Teil 1 der Jährlichen Tätigkeitsberichte keine Berichterstattung zur Sparsamkeit und zur Wirtschaftlichkeit statt (siehe Ziffern 10.8-10.12). 10.35. Die Kommission stellte in den Dienstanweisungen für die AAR 2011 die Faktoren Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit in stärkerem Maße heraus und bat die Generaldirektionen, auf freiwilliger Basis Indikatoren zu wirtschaftlicher Haushaltsführung in Teil 3 aufzunehmen. Mehrere GD berichteten 2011 entsprechend.

10.36. Die in den Managementplänen der GD AGRI und der GD REGIO festgelegten Ziele, Indikatoren und Zielvorgaben wurden in den Jährlichen Tätigkeitsberichten im Allgemeinen wieder aufgegriffen und stimmten grundsätzlich mit denen des Vorjahrs überein. Die vorgenommenen Änderungen wurden aber nicht immer erläutert (siehe Ziffern 10.13-10.16). 10.36. Die Kommission teilt die Auffassung, dass Änderungen im Vergleich zum Jährlichen Tätigkeitsbericht des Vorjahres der Erläuterung bedürfen. Allerdings vertritt sie die Meinung, dass hier ausreichende Informationen bereitgestellt wurden.

10.37. Die Zuverlässigkeit der von den Generaldirektionen in den Mitgliedstaaten eingeholten Informationen zu Programmen, die der geteilten Mittelverwaltung unterliegen, wird durch rechtliche und praktische Zwänge eingeschränkt. Es werden derzeit einige Schritte unternommen, um den Mitgliedstaaten Anreize dafür zu geben, im Zusammenhang mit den Fonds, für die der Gemeinsame Strategische Rahmen gilt, im bevorstehenden Programmplanungszeitraum relevante, vergleichbare und zuverlässige Leistungsinformationen vorzulegen, und diese Schritte können wertvolle Hinweise für die Zukunft erbringen. Die Zeitnähe bleibt ein Problem (siehe Ziffern 10.17-10.18). 10.37. Die von der Kommission durchgeführte Qualitätskontrolle der Daten, die von den Mitgliedstaaten für den laufenden Planungszeitraum bereitgestellt wurden, wird fortgesetzt und intensiviert. Für die Kommission ist die Aktualität der Daten allerdings nicht problematisch. Angesichts eines Planungszeitraums von sieben Jahren sind Daten, die 16 Monate nach Jahresende zur Verfügung stehen, immer noch für die Anpassung von Programmen brauchbar, bei denen die Daten nahelegen, dass sie Mängel aufweisen (siehe Antwort auf Ziffer 10.18).

10.38. In seinen Sonderberichten 2011 stellte der Hof in Bezug auf die drei untersuchten spezifischen Aspekte Folgendes fest: 10.38.

a) Bedarfsanalysen von guter Qualität fehlen häufig, obwohl sie eine zentrale Voraussetzung dafür darstellen, dass die EU-Ausgaben auf diejenigen (geografischen oder thematischen) Bereiche ausgerichtet werden, in denen die Unterstützung am dringendsten benötigt wird (siehe Ziffern 10.22-10.24); a) Die Kommission schließt sich der Meinung an, dass eine gründliche Bedarfsanalyse ein wichtiger Teil des Programmzyklus ist, und analysiert sorgfältig die Fälle, bei denen der Hof festgestellt hat, dass keine ausreichende Bedarfsanalyse vorgenommen wurde.

b) Schwachstellen in der Programmkonzeption beeinträchtigen die Fähigkeit der Kommission, die mit den EU-Ausgaben erreichten Ergebnisse und Auswirkungen zu ermitteln und darüber Bericht zu erstatten (siehe Ziffern 10.25-10.30); b) Die Kommission erkennt die Bedeutung der Projektkonzeption an, stimmt jedoch nicht allen Bewertungen des Hofs in Bezug auf die unter den Ziffern 10.25 bis 10.30 genannten Fälle zu. Die Kommission analysiert jedoch sorgfältig die diesbezüglichen Bewertungen des Hofs und passt ihre Vorgehensweise gegebenenfalls an, damit die Projektkonzeption weiter verbessert wird.

c) die Kommission steht vor einer Herausforderung, wenn es darum geht, nachzuweisen, dass mit den EU-Ausgaben ein europäischer Mehrwert erbracht wird (siehe Ziffern 10.31-10.33). c) Bei der Konzeption des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens hat die Kommission die in der Haushaltsüberprüfung 2010 dargelegten Grundsätze angewandt: die Konzentration auf den Mehrwert des EU-Haushalts.

Empfehlungen

10.39. Auf der Grundlage seiner Prüfung und der Feststellungen und Schlussfolgerungen für das Jahr 2011 empfiehlt der Hof Folgendes: 10.39.

— Empfehlung 1: Bei der Konzeption neuer Ausgabenprogramme sollte die Kommission versuchen, den Schwerpunkt auf die angestrebten Ergebnisse und die angestrebte Wirkung zu legen. Falls die Ergebnisse und Auswirkungen nicht ohne Weiteres messbar sind, sollte die Kommission nach dem „SMART“ (37)-Ansatz formulierte Indikatoren und Etappenziele einführen, anhand deren nachgewiesen werden kann, dass ihre Tätigkeiten den angestrebten Zielen dienen. Die Kommission schließt sich der Empfehlung des Hofs an und hat — wie dargelegt — diesbezüglich bereits Maßnahmen ergriffen. Bei der Konzeption des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens hat die Kommission die in der Haushaltsüberprüfung 2010 dargelegten Grundsätze angewandt: — Konzentration auf wichtige politische Prioritäten — Konzentration auf EU-Mehrwert — Konzentration auf Auswirkungen und Ergebnisse — Gegenseitiger Nutzen

— Empfehlung 2: Die Kommission sollte gemeinsam mit den Mitgliedstaaten darauf hinwirken, Qualität und Zeitnähe der vorgelegten Daten zu verbessern. Insbesondere sollte sie ermitteln, welche Lehren möglicherweise aus den Maßnahmen im Zusammenhang mit den Fonds, für die der Gemeinsame Strategische Rahmen gilt, gezogen werden können, wenn es darum geht, den Mitgliedstaaten Anreize für die Übermittlung qualitativ hochwertiger Leistungsinformationen zu geben. Die Kommission schließt sich der Meinung an, dass die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten wichtig ist für die Verbesserung der Qualität und die Aktualität der Daten. Nach einer Verifizierung gemeinsam mit den Mitgliedstaaten, mit der die Richtigkeit der elektronisch vorgelegten Indikatoren bestätigt werden sollte, ist die Kommission zuversichtlich, dass die Datenqualität weiter verbessert wird. Allerdings werden nach den Bestimmungen zur Berichterstattung in den geltenden und vorgeschlagenen künftigen Rechtsakten die Daten für das vorherige Jahr nicht vor April des folgenden Jahres zur Verfügung stehen.