ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

BIP : Bruttoinlandsprodukt

CSF : Civil Society Facility (Fazilität zur Förderung der Zivilgesellschaft)

DCI : Development Co-operation Instrument (Finanzierungsinstrument für die Entwicklungszusammenarbeit)

DCI-NSA : DCI-Themenprogramm "Nichtstaatliche Akteure und lokale Behörden im Entwicklungsprozess"

EAD : Europäischer Auswärtiger Dienst

EFD : Europäischer Fonds für Demokratie

EIDHR : European Instrument for Democracy and Human Rights (Europäisches Instrument für Demokratie und Menschenrechte)

ENP : Europäische Nachbarschaftspolitik

ENPI : Europäisches Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument

IfS : Instrument für Stabilität

IWF : Internationaler Währungsfonds

MEDA : Begleitmaßnahmen zu den Reformen der Wirtschafts- und Sozialstrukturen in den Drittländern des Mittelmeerraums

NCCM : National Council for Childhood and Motherhood (Nationaler Rat für Kinder und Mütter)

NCHR : National Council for Human Rights (Nationaler Rat für Menschenrechte)

NCW : National Council for Women (Nationaler Rat für Frauen)

NRP : Nationales Richtprogramm

NSA : Nichtstaatliche Akteure

PEFA : Public Expenditure and Financial Accountability (Öffentliche Ausgaben und finanzielle Rechenschaftspflicht)

PETS : Public Expenditure Tracking Survey (Erhebung zur Rückverfolgung der öffentlichen Ausgaben)

PFM : Public Finance Management (Öffentliches Finanzmanagement)

Sigma : Support for Improvement in Governance and Management (Unterstützung der Verbesserung des Regierungs- und Verwaltungssystems)

TH : Technische Hilfe

ZUSAMMENFASSUNG

I. Ägypten ist das größte Land in der arabischen Welt und nahm traditionell eine Führungsrolle in der Region Nordafrika/Naher Osten ein. Mit dem Volksaufstand gegen das Mubarak-Regime wurde Ägypten zudem ein wichtiger Schauplatz des Arabischen Frühlings.

II. Sowohl vor als auch nach dem Aufstand war Ägypten eines der Hauptempfängerländer von Hilfen aus dem Europäischen Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENPI), mit dem die EU ihre Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) unterstützt.

III. Für den Zeitraum 2007-2013 erhielt Ägypten Mittelzuweisungen in Höhe von rund 1 Milliarde Euro. Etwa 60 % dieser Mittel werden im Rahmen sektorbezogener Budgethilfen in den ägyptischen Staatshaushalt eingestellt, die übrigen Mittel fließen in mit den ägyptischen Behörden vereinbarte Projekte. Mit bedeutend kleineren Beträgen unterstützt die EU zudem direkt Organisationen der Zivilgesellschaft, insbesondere im Rahmen des Europäischen Instruments für Demokratie und Menschenrechte (EIDHR).

IV. Der Hof prüfte, ob die Europäische Kommission und der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) die EU-Mittel zur Förderung der verantwortungsvollen Staatsführung in Ägypten vor und nach dem politischen Umbruch von 2011 wirksam verwaltet haben.

V. Geprüft wurde der Zeitraum bis September 2012. Der Hof konzentrierte sich dabei auf zwei zentrale Bereiche der Staatsführung: Menschenrechte und Demokratie einerseits und öffentliches Finanzmanagement und Korruptionsbekämpfung andererseits. Im Zuge der Prüfung wurden 25 Projekte und die drei größten sektorbezogenen Budgethilfeprogramme untersucht. Ferner wurde geprüft, wie die EU den umfassenderen ENP-Kooperationsrahmen in Bezug auf Ägypten nutzte, um auf diesen Gebieten Fortschritte zu erzielen.

VI. Die Prüfung des Hofes ergab, dass es der Kommission und dem EAD insgesamt gesehen nicht gelungen ist, die EU-Hilfe zur Förderung der verantwortungsvollen Staatsführung in Ägypten wirksam zu verwalten. Teilweise war dies auf die schwierigen Rahmenbedingungen zurückzuführen, die sie in Ägypten vorfanden. Teilweise lag es jedoch auch an Schwachstellen bei der Verwaltung der Zusammenarbeit mit Ägypten durch den EAD und die Kommission.

VII. Vor dem politischen Umbruch gelang es der Kommission, zahlreiche Menschenrechts- und Demokratiefragen in den ENP-Aktionsplan EU-Ägypten für Reformen einzubringen. Darüber hinaus machte sie dieses Thema zu einem prioritären Förderbereich für ENPI-Hilfen. Dennoch erzielte sie keine Fortschritte, weder im Rahmen des nachbarschaftspolitischen Dialogs noch durch das größte ENPI-Projekt, das sie in diesem Bereich finanzierte. Ungeachtet dieser Schwierigkeiten unterstützte die Kommission den ägyptischen Staat auch weiterhin mit erheblichen Mittelbeträgen, insbesondere im Wege von Budgethilfen.

VIII. Vor dem politischen Umbruch waren Projekte, bei denen die Mittel direkt an Organisationen der Zivilgesellschaft flossen, im Vergleich dazu oft erfolgreicher, erhielten jedoch nur sehr begrenzte Förderung. Trotz der umfangreichen Finanzmittel, die im Rahmen von Budgethilfen bereitgestellt wurden, konnte das öffentliche Finanzmanagement (PFM) mit diesem Instrument nicht wirksam verbessert werden, und es wurden nur langsam Fortschritte erzielt. Die Kommission finanzierte ein sehr wichtiges Projekt zur Korruptionsbekämpfung, das aber ebenfalls nur sehr langsam anlief, und die Umsetzung wurde nicht engmaschig genug überwacht.

IX. Die Überprüfung der Europäischen Nachbarschaftspolitik nach dem politischen Umbruch war Ausdruck des deutlichen Bestrebens des neu gegründeten EAD und der Kommission, die Wirksamkeit der EU-Unterstützung zu erhöhen. Diese Überprüfung hat jedoch bisher noch nicht zu einer substanziellen Überarbeitung der EU-Hilfe für Ägypten geführt. Das Schwerpunktthema der Überprüfung, die Förderung "vertiefter Demokratie", ist für Ägypten zwar sehr relevant, doch auch die Rechte von Frauen und Bevölkerungsminderheiten, denen im Rahmen der Überprüfung und der darauffolgenden Neustrukturierung der Finanzhilfen kein besonderes Augenmerk geschenkt wurde, sind zentrale Problemfelder in Ägypten. Der Mehrwert neuer Mechanismen zur Unterstützung der Zivilgesellschaft muss sich noch erweisen. Gleichzeitig wurden für die Förderung zivilgesellschaftlicher Organisationen in Ägypten nur in begrenztem Umfang zusätzliche Mittel bereitgestellt.

X. Bei der im Zusammenhang mit der ENP-Überprüfung durchgeführten Überprüfung der Vergabe der EU-Budgethilfen wurden einige zentrale Wege aufgezeigt, wie sich die Verwaltung der Hilfen durch die Kommission wirksamer gestalten ließe, doch damit diese Änderungen greifen, muss die Kommission ihre Konditionalität strikter anwenden.

XI. Dieser Bericht enthält Empfehlungen, wie die Menschenrechte und die Demokratie in Ägypten befördert, das öffentliche Finanzmanagement verbessert und die Korruption bekämpft werden können, sowie zur Notwendigkeit, den Einsatz von Budgethilfen in Ägypten zu überprüfen.

EINLEITUNG

1. In diesem Prüfungsbericht werden die Bemühungen des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) und der Europäischen Kommission, die verantwortungsvolle Staatsführung in Ägypten zu fördern, vor und nach den Ereignissen von 2011 analysiert.

JÜNGSTE ENTWICKLUNGEN IN ÄGYPTEN

2. Ägypten ist mit 84 Millionen Einwohnern das größte Land in der arabischen Welt und nahm traditionell eine Führungsrolle in der Region Nordafrika/Naher Osten ein. Hier lebt eine der größten muslimischen Gemeinschaften weltweit, jedoch auch eine große christliche Minderheit. Ägyptens Beziehungen zum benachbarten Israel sind für den Frieden in der Region und darüber hinaus von maßgeblicher Bedeutung.

3. Seit dem Sturz der Monarchie im Jahr 1952 und bis 2011 wurde Ägypten von drei autokratischen Präsidenten mit militärischem Hintergrund regiert: zunächst von Oberst Nasser bis zu dessen Tod im Jahr 1970, dann von Oberst Sadat bis zu dessen Ermordung durch islamistische Fundamentalisten im Jahr 1981 und schließlich von 1981 bis 2011 von Sadats Vizepräsident Hosni Mubarak, der Oberbefehlshaber der Luftwaffe gewesen war.

4. Mubarak regierte während seiner gesamten 30-jährigen Amtszeit auf Grundlage der Notstandsgesetze, die ursprünglich nach Sadats Ermordung erlassen und nie außer Kraft gesetzt worden waren. Bis 2005 trat er als alleiniger Kandidat bei Präsidentschaftswahlen an und konnte auf diesem Wege fünf aufeinanderfolgende Wahlen mit überwältigender Mehrheit für sich entscheiden. In gleicher Weise war die von ihm geführte Nationaldemokratische Partei stärkste Kraft im Parlament. Im Jahr 2005 gab er dem gesellschaftlichen Druck nach, Gegenkandidaten zu den Präsidentschaftswahlen zuzulassen. Die Bedingungen für eine Kandidatur waren jedoch so restriktiv, dass nur eine geringe Chance bestand, dass aussichtsreiche Bewerber gegen Mubarak aufgestellt würden.

5. Hingegen setzte Mubarak, insbesondere ab dem Jahr 2005, einige Reformen zur Liberalisierung der Wirtschaft um, die von der internationalen Gemeinschaft gemeinhin begrüßt wurden. Die soziale Schieflage verschlimmerte sich durch diese Reformen jedoch eher als dass sie sich besserte, zumal sowohl das Militär als auch Mitglieder der Familie Mubaraks Schlüsselrollen in der Wirtschaft innehatten.

6. Am 25. Januar 2011 kam es zu ersten Kundgebungen, die in einem Volksaufstand mündeten. Die Demonstranten protestierten gegen die fortgesetzte Anwendung der Notstandsgesetze in Verbindung mit polizeilicher Gewalt und Folter, das Fehlen freier Wahlen und die eingeschränkte Meinungsfreiheit. Die Proteste richteten sich auch gegen die weit verbreitete Korruption und die hohe Arbeitslosigkeit bei steigenden Lebensmittelpreisen. Diese größtenteils unvorhergesehenen Ereignisse führten schließlich zu Mubaraks Rücktritt am 11. Februar 2011.

7. Von Februar 2011 bis Juni 2012 wurde Ägypten de facto von einem Militärrat regiert. Dieser Oberste Rat der Streitkräfte zeigte sich in vielerlei Hinsicht nicht weniger autoritär als die vorherigen Machthaber. Das harte Vorgehen gegen Nichtregierungsorganisationen (NGO) aus dem Ausland ab Herbst 2011 kann hier als Beispiel angeführt werden. Trotz mehrerer zeitlicher Verzögerungen fanden jedoch im Mai und Juni 2012 schließlich Präsidentschaftswahlen statt, bei denen sich der Kandidat der Muslimbruderschaft, Mohammed Mursi, mit knapper Mehrheit durchsetzte.

8. Dieser Erfolg der Muslimbruderschaft stand im Einklang mit ihrem starken Abschneiden bei den Parlamentswahlen Ende 2011, bei denen sich die Bewegung 235 der 498 Sitze sichern konnte. Ein konservativerer, von den Salafisten geführter muslimischer Block gewann weitere 123 Sitze. Auf weltlich-liberale Gruppen entfielen hingegen nur rund 20 % der Sitze im Parlament, und das obwohl diese eine wesentliche Triebfeder der Proteste gewesen waren. Allerdings hat der Oberste Gerichtshof im Juni 2012 Aspekte der Wahl für verfassungswidrig erklärt, weshalb 2013 Neuwahlen stattfinden sollen.

9. Im Dezember 2012 stimmten die Ägypter mehrheitlich für eine neue Verfassung, obwohl sich große Teile der ägyptischen Bevölkerung sehr besorgt äußerten über das, was sie als Ruck hin zum Scharia-Recht werten, über die Einschränkungen der Meinungsfreiheit und der Rechte von Frauen und Minderheiten sowie über die fortbestehende Sonderstellung des Militärs.

DER RAHMEN FÜR DIE ZUSAMMENARBEIT EU-ÄGYPTEN

10. Im Jahr 2004 trat das Assoziationsabkommen zwischen der EU und Ägypten in Kraft, das die rechtliche Grundlage und den institutionellen Rahmen für die Zusammenarbeit zwischen Ägypten und der EU bildet. Darin ist vorgesehen, dass mindestens einmal jährlich ein Assoziationsrat auf Ministerebene zusammenkommt, um wichtige Themen in Verbindung mit dem Abkommen und andere bilaterale oder internationale Fragen von gemeinsamem Interesse zu erörtern. Ein von Unterausschüssen unterstützter Assoziationsausschuss soll den Dialog auf der Ebene hochrangiger Beamter ermöglichen und die Umsetzung des Abkommens gewährleisten.

11. Ein wesentliches Merkmal und eine wesentliche Forderung des Abkommens ist, dass demokratische Grundsätze und grundlegende Menschenrechte geachtet werden (Artikel 2). In dieser Forderung spiegelt sich die langjährige Verpflichtung der EU wider, Menschenrechte und Demokratie in ihren internationalen Beziehungen zu fördern, eine Verpflichtung, die auch in Artikel 21 des Vertrags über die Europäische Union verankert ist [1].

12. Bevölkerungsmäßig ist Ägypten das größte Land, das unter die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) fällt [2]. Die ENP wurde 2004 eingeführt, um das Entstehen neuer Trennlinien zwischen der erweiterten EU und ihren südlichen und östlichen Nachbarn zu verhindern und stattdessen allen Beteiligten zu mehr Stabilität, Sicherheit und Wohlergehen zu verhelfen.

13. Zentrales Element der ENP sind die bilateralen Aktionspläne zwischen der EU und jedem ENP-Partnerland. Darin sind die kurz- und mittelfristigen Prioritäten für politische und wirtschaftliche Reformen festgehalten, auf die sich die beiden Seiten geeinigt haben. Der Aktionsplan EU-Ägypten wurde im März 2007 vom Assoziationsrat EU-Ägypten angenommen und umfasst sechs Themenbereiche [3]. Der Aktionsplan sollte im März 2012 auslaufen, wurde jedoch verlängert, bis ein neuer Aktionsplan in Zusammenarbeit mit den neuen ägyptischen Behörden ausgearbeitet ist. Die Europäische Kommission veröffentlicht jährlich ENP-Fortschrittsberichte über den Umsetzungsstand der in den Aktionsplänen für die einzelnen Länder vorgesehenen Reformen.

14. Bis Ende 2010 war die Europäische Kommission für die Konzipierung der Europäischen Nachbarschaftspolitik, die anschließende Programmierung und Umsetzung der Finanzhilfe und den allgemeinen ENP-Kooperationsrahmen verantwortlich. Seit der Einrichtung des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) im Dezember 2010 ging die Zuständigkeit für die Konzipierung der Nachbarschaftspolitik und den allgemeinen Kooperationsrahmen auf den EAD über, während die Programmierung der Hilfe in die gemeinsame Zuständigkeit des EAD und der Kommission fällt. Für die Durchführung der Hilfe ist weiterhin die Kommission verantwortlich.

DIE FINANZHILFE DER EU

15. Das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENPI) [4] wurde 2007 geschaffen, um die Partnerländer mit entsprechenden Finanzhilfen bei der Umsetzung der Aktionspläne zu unterstützen. Das ENPI ersetzt das frühere EU-Finanzhilfeprogramm MEDA, in dessen Rahmen lediglich Länder des südlichen und östlichen Mittelmeerraums gefördert wurden [5]. Die ENPI-Hilfe ist an die Achtung von Demokratie und Menschenrechten gebunden (Artikel 28). Ägypten ist eines der Hauptempfängerländer von ENPI-Hilfen. Rund 1 Milliarde Euro wurden dem Land im Rahmen des EU-Länderstrategiepapiers Ägypten für den Zeitraum 2007-2013 zugewiesen. Das Länderstrategiepapier hält drei prioritäre Bereiche für die ENPI-Hilfe fest (nähere Informationen zu den Zuweisungen sind Anhang I zu entnehmen):

a) Unterstützung der Reformen Ägyptens in den Bereichen Demokratie, Menschenrechte und Justiz (90 Millionen Euro),

b) Förderung der Wettbewerbsfähigkeit und der Produktivität der Wirtschaft (409 Millionen Euro),

c) Sicherstellung der Nachhaltigkeit des Entwicklungsprozesses (508 Millionen Euro).

16. Etwa 40 % der ENPI-Hilfen für Ägypten werden zur Finanzierung von Projekten verwendet, während rund 60 % dieser Mittel über sektorbezogene Budgethilfen abgewickelt werden. Das bedeutet, dass die Hilfen der EU direkt in den ägyptischen Staatshaushalt eingestellt werden, allerdings unter der Bedingung, dass Ägypten bestimmte sektorbezogene Auflagen erfüllt und die Verwaltung seiner öffentlichen Finanzen reformiert [6]. In den letzten Jahren hat die Kommission bei ihren Hilfsprogrammen großen Wert auf die Verbesserung des öffentlichen Finanzmanagements (PFM) gelegt – also der Art und Weise, wie die Empfängerstaaten ihre Haushaltspläne erstellen, umsetzen und deren Einhaltung überwachen –, mit dem Ziel, die Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit, Wirksamkeit und Transparenz der Verwendung sowohl der eigenen nationalen Mittel als auch der EU-Mittel zu verbessern. In Ägypten griff die Kommission zur Verfolgung dieses Ziels vornehmlich auf Budgethilfen zurück.

17. Während die EU-Hilfe in Ägypten überwiegend über das ENPI finanziert wird, wurden zur Förderung der verantwortungsvollen Staatsführung in wesentlich geringerem Umfang auch Mittel aus dem Europäischen Instrument für Demokratie und Menschenrechte (EIDHR), thematischen Programmen im Rahmen des Finanzierungsinstruments für die Entwicklungszusammenarbeit (DCI), dem Instrument für Stabilität (IfS) und der erst in jüngerer Zeit geschaffenen Fazilität zur Förderung der Zivilgesellschaft bereitgestellt. Ein zentrales Merkmal dieser Hilfen ist, dass die Kommission damit direkte Zuschüsse an zivilgesellschaftliche Organisationen und andere nichtstaatliche Akteure gewähren kann, ohne dass Finanzierungsvereinbarungen mit den nationalen Behörden abgeschlossen werden müssen.

PRÜFUNGSUMFANG UND PRÜFUNGSANSATZ

18. Die übergeordnete Prüfungsfrage lautete:

"Haben die Europäische Kommission und der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) die EU-Mittel zur Förderung einer verantwortungsvollen Staatsführung in Ägypten vor und nach dem politischen Umbruch von 2011 wirksam verwaltet?"

19. Die Prüfung betraf den Zeitraum von der Einführung des ENPI im Jahr 2007 bis September 2012 [7].

20. Die Prüfung konzentrierte sich auf zwei zentrale Bereiche der Staatsführung, nämlich Menschenrechte und Demokratie einerseits und öffentliches Finanzmanagement und Korruptionsbekämpfung andererseits.

a) Im Bereich der Demokratie und der Menschenrechte bezog sich die Prüfung auf

i) das größte ENPI-finanzierte Programm zur Förderung der Menschenrechte (17 Millionen Euro),

ii) die jährlichen Hilfen aus dem EIDHR und dem verbundenen DCI-Themenprogramm "Nichtstaatliche Akteure und lokale Behörden im Entwicklungsprozess" (DCI-NSA), wobei eine Stichprobe von 15 Projekten mit einer Gesamtfördersumme von 2,95 Millionen Euro untersucht wurde,

iii) zwei aus dem Instrument für Stabilität finanzierte Projekte mit einer Gesamtfördersumme von 2,86 Millionen Euro.

b) Im Bereich des öffentlichen Finanzmanagements und der Korruptionsbekämpfung umfasste die Prüfung

i) die drei größten sektorbezogenen Budgethilfeprogramme (mit einem Gesamtwert von 304 Millionen Euro) [8],

ii) das größte ENPI-finanzierte Programm zur Bekämpfung der Korruption (2,5 Millionen Euro).

Weitere Informationen zu den geprüften Projekten und Programmen finden sich in Anhang II.

21. Zudem bewertete der Hof den Aktionsplan EU-Ägypten, den Dialog zwischen der EU und Ägypten über die Umsetzung des Aktionsplans und die Fortschrittsberichte der Kommission im Hinblick auf jeden der beiden Bereiche der Staatsführung.

22. Bei seiner Beurteilung stützte sich der Hof auf die Prüfung von Unterlagen und die Befragungen von Vertretern des EAD, der Kommission, der ägyptischen Behörden, der zivilgesellschaftlichen Organisationen sowie anderer Geber. Die Prüfung beinhaltete auch einen zweiwöchigen Besuch des Prüferteams in Ägypten im Juni 2012. In Demokratie- und Menschenrechtsfragen ließ sich das Prüferteam von einem internationalen Experten beraten.

BEMERKUNGEN

VOR DEM POLITISCHEN UMBRUCH WURDEN NUR WENIGE ERGEBNISSE ERZIELT

WENIG WIRKSAME BEHANDLUNG VON MENSCHENRECHTSFRAGEN VOR DEM POLITISCHEN UMBRUCH

23. Wie bei allen ENP-Ländern erstellte die Europäische Kommission vor der Aufnahme der Verhandlungen über den Aktionsplan mit den ägyptischen Behörden einen "Länderbericht" [9] (veröffentlicht 2005), in dem sie ihre Einschätzung der Lage in Ägypten festhielt. Der Bericht enthielt einige kritische Anmerkungen zur politischen Situation des Landes. Insbesondere wurde hervorgehoben, dass sich die Notstandsgesetze negativ auf Menschenrechte und Demokratie auswirkten.

24. Auf Betreiben der Kommission wurden im Rahmen der Verhandlungen mit den ägyptischen Behörden schließlich drei Themenschwerpunkte aus dem Bereich Menschenrechte und Demokratie in den Katalog der 19 vorrangigen Themenbereiche des Aktionsplans aufgenommen [10]. Auf der Detailebene enthielt der Aktionsplan jedoch nicht weniger als 39 als prioritär eingestufte Maßnahmen in diesem Bereich. Dieses Programm stellte sich als zu ehrgeizig heraus und stützte sich nicht auf von der Kommission vorgegebene klare Prioritäten.

25. Die geplanten Maßnahmen bezogen sich auch auf sensible Themen, wie die Zusammenarbeit bei Wahlen, die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit und die Stärkung der Rechte von Häftlingen. Eine Reihe von Problemen, auf die im Länderbericht hingewiesen worden war, wurden hingegen nicht unmittelbar aufgegriffen; dies gilt insbesondere für die fortgesetzte Anwendung der Notstandsgesetze, die Rolle des Militärs und der Staatssicherheitsgerichte oder die weit verbreitete Anwendung der Folter. Viele Maßnahmen waren zudem nur unscharf umrissen, und es wurden keine konkreten Benchmarks zur Bewertung des erzielten Fortschritts festgelegt.

WICHTIGSTES PROGRAMM ZUR FÖRDERUNG DER MENSCHENRECHTE IN WEITEN TEILEN NICHT ERFOLGREICH

26. Im Länderstrategiepapier für den Zeitraum 2007-2013 wurden Menschenrechte und Demokratie erstmals in den Katalog der prioritären Bereiche für die EU-Finanzhilfe aufgenommen (siehe Ziffer 15). Für die Kommission stellte dies einen Erfolg bei ihren Bemühungen dar, diesem Thema in ihren Beziehungen mit Ägypten mehr politisches Gewicht zu verleihen.

27. Die wichtigste Maßnahme innerhalb des Länderstrategiepapiers bildete ein ENPI-Programm zur Förderung und zum Schutz der Menschenrechte und der Zivilgesellschaft. Durch das Programm sollte die Fähigkeit der ägyptischen Institutionen sowie der zivilgesellschaftlichen Organisationen gestärkt werden, die einschlägigen internationalen Konventionen wirksam umzusetzen. Zudem sollte der vorrangigen Bedeutung, die den Menschenrechten in dem Aktionsplan beigemessen wurde, angemessen Rechnung getragen werden. Das Programm wurde 2008 verabschiedet und war mit 17 Millionen Euro dotiert (weitere Einzelheiten sind Anhang II zu entnehmen).

28. Die Programmkonzeption wies mehrere Schwachstellen auf. Es handelte sich im Wesentlichen um eine Fortführung unterschiedlicher Projekte, die bereits im Rahmen des Länderstrategiepapiers für den Zeitraum 2002-2006 finanziell gefördert worden waren [11]. Die Einzelprojekte des neuen Programms wurden jedoch nicht stark genug miteinander vernetzt, was insbesondere für das Projekt Promotion of Environmental Rights through CSOs (Stärkung von Umweltrechten durch Organisationen der Zivilgesellschaft) gilt. Zudem wurden die Erkenntnisse aus diesen früheren Projekten bei der Konzeption des Programms von der Kommission nicht ausreichend berücksichtigt. Zwei der Organisationen, die für die Durchführung des Programms ausgewählt worden waren, verfolgten zwar einen Reformkurs, waren aber vom Mubarak-Regime geschaffene öffentliche Einrichtungen – es bestanden insbesondere Querverbindungen zur Frau des Präsidenten – und nicht etwa Ministerien [12]. Nach dem politischen Umbruch erwies sich diese Verbindung als entscheidender Nachteil.

29. Bei der Umsetzung des Programms kam es zu erheblichen Verzögerungen, was in erster Linie auf das mangelnde Engagement der ägyptischen Behörden zurückzuführen war.

a) Die entsprechende Finanzierungsvereinbarung wurde von den ägyptischen Behörden erst am 23. Dezember 2009, einen Tag vor Ablauf der Frist, unterzeichnet. Vorangegangen waren mühsame Verhandlungen zwischen der Kommission und den ägyptischen Behörden über den Programminhalt und die Durchführungsmodalitäten.

b) Auch nach der Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung wurde das Programm nur sehr schleppend umgesetzt. Nach 30 Monaten und nur sechs Monate vor Ende der Frist für die Auftragsvergabe waren nur 53 % der Mittel für das Programm in Form von Aufträgen vergeben und 22 % ausgezahlt worden. Insbesondere dauerte es sehr lange, bis die für die Programmverwaltung verantwortliche Abteilung operationsfähig war, was die Umsetzung des Programms als Ganzes beeinträchtigte.

c) Die Annullierung der Programmkomponente zur Stärkung der Kapazitäten zivilgesellschaftlicher Organisationen (4 Millionen Euro) im April 2012 bedeutete einen schweren Rückschlag für das Programm. Grund hierfür war, dass sich die ägyptischen Behörden und die Kommission bei der Formulierung der Aufforderung zur Einreichung von Projektvorschlägen nicht auf den Wortlaut in Bezug auf die Minderheiten und die Geschlechter einigen konnten. Auch die Dienststellen der Kommission legten sich hier nicht auf eine einheitliche Linie fest.

30. Trotz der Bemühungen der Kommission, das Programm nicht einschlafen zu lassen, war der Output, dessen Nachhaltigkeit zudem von den politischen Entwicklungen in Ägypten abhängig ist, bislang gering. Mit dem Programm wollte die Kommission Menschenrechtsfragen in den Blickpunkt rücken, doch in der Praxis gelang es ihr nicht, auf diesem Wege einen Dialog über dieses Thema mit den ägyptischen Behörden anzustoßen.

VOR DEM POLITISCHEN UMBRUCH GERINGE FINANZIELLE UNTERSTÜTZUNG DER ZIVILGESELLSCHAFT AUS DEM EUROPÄISCHEN INSTRUMENT FÜR DEMOKRATIE UND MENSCHENRECHTE (EIDHR) UND DEM DCI-THEMENPROGRAMM "NICHTSTAATLICHE AKTEURE UND LOKALE BEHÖRDEN IM ENTWICKLUNGSPROZESS"

31. Die Kommission hat das EIDHR genutzt, um einige sehr kontroverse Themen wie den Wahlprozess oder die Bekämpfung von Folter und Misshandlungen anzugehen. Im Rahmen der ENPI-Hilfe konnten diese Fragen nicht behandelt werden, da dazu Finanzierungsvereinbarungen zwischen der Kommission und den nationalen Behörden hätten abgeschlossen werden müssen. Während im Mittelpunkt der EIDHR-Hilfen zunächst die Förderung sozioökonomischer Rechte stand, war es nach Einführung des DCI-Themenprogramms "Nichtstaatliche Akteure und lokale Behörden im Entwicklungsprozess" (DCI-NSA) durch die Kommission im Jahr 2010 möglich, das EIDHR schwerpunktmäßig auf die Förderung von Demokratie und politischen Rechten auszurichten. Die Mittel wurden genutzt, um den Kapazitätsaufbau der zivilgesellschaftlichen Organisationen voranzutreiben, damit Letztere in diesen Bereichen wirksam tätig werden und die Opfer von Menschenrechtsverstößen unterstützen können.

32. Jedoch entsprechen die sehr begrenzten finanziellen Mittel, die vor dem politischen Umbruch für diese beiden Instrumente bereitgestellt wurden, in keiner Weise der bedeutenden Rolle, die der EAD und die Kommission der Demokratie und den Menschenrechten im Rahmen des Aktionsplans zuerkannt haben (siehe Ziffer 24). Auch im Vergleich zu den im Rahmen des ENPI für Demokratie- und Menschenrechtsfragen bereitgestellten Mitteln (siehe vorangegangener Abschnitt) [13] und den Mitteln für Budgethilfen erscheint diese Mittelausstattung gering. Durchschnittlich wurden zwischen 2008 und 2010 im Rahmen des EIDHR jährlich nur 875000 Euro vergeben, und das obwohl pro Jahr im Schnitt 40 Anträge eingereicht wurden. Nur vier bis sieben Zuschüsse in Höhe von durchschnittlich rund 150000 Euro wurden jedes Jahr vergeben. Die Zuweisungen im Rahmen des DCI-Themenprogramms NSA fielen bei dessen Einführung im Jahr 2010 ähnlich bescheiden aus [14].

33. Die Kommission hat die in Ägypten agierenden zivilgesellschaftlichen Organisationen noch nicht systematisch erfasst. Da nähere Informationen zu den Organisationen der Zivilgesellschaft fehlen, war es schwieriger sicherzustellen, dass bei der Festlegung des Inhalts der jährlichen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen für EU-Programme die Ansichten einer großen Bandbreite von Organisationen berücksichtigt wurden. Auch die Aufgabe, die Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen so zu konzipieren, dass sie den Kapazitäten der Organisationen Rechnung tragen, wurde dadurch erschwert [15].

34. Aufgrund der langwierigen Verfahren der Kommission zur Einreichung von Vorschlägen verzögerte sich die Umsetzung der Hilfe aus dem EIDHR und dem DCI-Themenprogramm NSA. Bei den Verträgen aus der Stichprobe lagen durchschnittlich achteinhalb Monate zwischen dem Stichtag für die Einreichung von Projektvorschlägen durch die Organisationen und der Unterzeichnung des Zuschussvertrags durch die Kommission, und das trotz der geringen Beträge, die vergeben wurden, und der Tatsache, dass die Projekte oft binnen 24 Monaten umgesetzt werden müssen.

35. Bei neun der 14 zur Stichprobe gehörenden unterzeichneten Projekte kam es zudem zu Verzögerungen, da sich das Genehmigungsverfahren durch das ägyptische Ministerium für Solidarität und soziale Gerechtigkeit lange hinzog [16]. Die Kommission zeigte sich hier flexibel und unterstützte die Organisationen, indem sie die Frist für die Projektumsetzung systematisch aussetzte, bis die zivilgesellschaftlichen Organisationen die notwendige Genehmigung erhalten hatten.

36. Bei drei der fünf abgeschlossenen Projekte aus der Strichprobe wurde der angestrebte Output zum Wohle der Zielgruppe erbracht. Bei den anderen zwei Projekten konnten die Ziele nicht vollständig verwirklicht werden, hauptsächlich weil die ägyptischen Behörden sich querstellten. Der Beitrag der Projekte zur Förderung einer verantwortungsvollen Staatsführung war überwiegend stark lokal begrenzt.

EIN DIALOG ÜBER MENSCHENRECHTE UND DEMOKRATIE, ABER KAUM KONKRETES HANDELN

37. Nach langwierigen Verhandlungen gelang es der Kommission, den ägyptischen Behörden die Zustimmung zur Einrichtung eines Unterausschusses zu politischen Fragen im Rahmen des Assoziationsausschusses abzuringen. Der volle Name dieses Unterausschusses – Politische Angelegenheiten: Menschenrechte und Demokratie – internationale und regionale Fragen – deutet jedoch bereits darauf hin, dass es sich um eine Kompromisslösung handelt: Während die Europäische Kommission Menschenrechte und Demokratie in den Mittelpunkt des Dialogs stellen wollte, war die ägyptische Seite – ganz im Einklang mit ihren Bemühungen, eine strategische Partnerschaft zur EU aufzubauen – in erster Linie an einem Dialog über Fragen der internationalen Sicherheit interessiert.

38. Zwischen 2008 und 2010 traf sich der Unterausschuss einmal jährlich. Während die EU zunehmend kontroverse Fragen im Zusammenhang mit Demokratie und Menschenrechten in Ägypten zur Sprache brachte, wie Folter, Versammlungs- und Meinungsfreiheit, die restriktive Gesetzgebung zu Nichtregierungsorganisationen [17] oder gar die fortgesetzte Anwendung der Notstandsgesetze, konzentrierte sich die ägyptische Seite auf internationale Fragen. Der EU gegenüber versicherten die ägyptischen Behörden, die erforderlichen Maßnahmen zur Lösung interner Fragen der verantwortungsvollen Staatsführung würden getroffen, oder man spielte deren Bedeutung herunter. Darüber hinaus argumentierten die ägyptischen Behörden, dass Menschenrechtsfragen im Rahmen des entsprechenden ENPI-Programms angegangen würden, während sie die Umsetzung dieses Projekts in Wahrheit kontinuierlich verschleppten (siehe Ziffer 29).

39. Der Kommission gelang es nicht zu gewährleisten, dass die ägyptischen Behörden konkrete Maßnahmen ergriffen, um Probleme, die bei den Gesprächen im Unterausschuss angeschnitten worden waren, dann auch weiterzuverfolgen. Selbst wenn die aufgeworfenen Fragen am Ende der Sitzung als Themenpunkte in den Katalog der zu treffenden Maßnahmen aufgenommen wurden, wurden sie im Allgemeinen nicht umgesetzt. Im Jahr 2009 beinhaltete der Maßnahmenkatalog des Unterausschusses zum Beispiel den Punkt, Möglichkeiten auszuloten, die technische Hilfe der EU zu nutzen, um Ägypten über die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten in Bezug auf Nichtregierungsorganisationen zu informieren. Dieser Punkt wurde nicht weiterverfolgt.

40. Auch in den Fortschrittsberichten der Kommission zur Umsetzung der Aktionspläne wurden unbequeme Menschenrechts- und Demokratiefragen angeschnitten, und die Kommission nahm eine zunehmend kritische Haltung ein. Auf die Probleme bei der Umsetzung der EU-Hilfen, mit denen diese Fragen angegangen werden sollten, gingen die Berichte hingegen nicht ein. Gleichzeitig enthielten die Fortschrittsberichte aus den Jahren vor 2011 [18] auch keine Vorschläge der Kommission, welche Maßnahmen die ägyptischen Behörden zur Behebung der angesprochenen Missstände ergreifen sollten.

41. Die Kommission stellte keine Verbindung zwischen der in den Fortschrittsberichten geäußerten Kritik an Menschenrechtsverletzungen und einer möglichen Kürzung oder Aussetzung der EU-Hilfen her, und dies obwohl sowohl das Assoziationsabkommen als auch die ENPI-Verordnung (siehe Ziffern 11 und 15) und die Finanzierungsvereinbarungen für einzelne Programme Menschenrechtsklauseln enthalten. Obgleich die Kürzung oder Aussetzung der Budgethilfen ein besonders wirksames Mittel hätte sein können, Menschenrechtsfragen mehr Gewicht zu verleihen, da diese Hilfen direkt in den nationalen Haushalt eingestellt werden, wurde dieser Schritt vor dem politischen Umbruch nicht ergriffen.

KEIN PLAN ZUR REFORM DES ÖFFENTLICHEN FINANZMANAGEMENTS (PFM)

42. Im Aktionsplan EU-Ägypten werden eine Reihe prioritärer Bereiche für eine Reform des öffentlichen Finanzmanagements (PFM) angeführt, jedoch nicht weiter ausgeführt. Zudem wird zwar auf die Notwendigkeit hingewiesen, für mehr Transparenz zu sorgen und die Korruptionsbekämpfungsstrategie zu überarbeiten, jedoch ohne die Bedeutung einer wirksamen Korruptionsbekämpfung zu unterstreichen oder diese in den Katalog der 19 prioritären Themenbereiche aufzunehmen.

43. Budgethilfen sind ein zentrales Instrument der Kommission zur Unterstützung der PFM-Reformen in den Partnerländern. Im Rahmen ihrer Finanzhilfepolitik betont die Kommission, dass Länder, die Budgethilfen erhalten, einen Plan zur Reformierung des öffentlichen Finanzmanagements erstellen müssen, um Prioritäten festzulegen und die Reformen zu koordinieren. Jedoch verlangte die Kommission von den ägyptischen Behörden nicht die Ausarbeitung eines entsprechenden Plans, und dies obwohl etwa 60 % der EU-Mittel in Form von Budgethilfen bereitgestellt werden.

44. Im Jahr 2009 finanzierte die Kommission eine Bewertung der öffentlichen Ausgaben und der finanziellen Rechenschaftspflicht (PEFA-Bewertung), um den Stand des öffentlichen Finanzmanagements in Ägypten zu beurteilen. Bei dieser Bewertung wurden Schwächen in zentralen PFM-Bereichen festgestellt, etwa bei der externen Prüfung oder den Möglichkeiten der Legislative, in Prüfungsberichte Einsicht zu nehmen. Im Nachgang zur PEFA-Bewertung wurden jedoch keine entschlossenen Schritte zur Erarbeitung eines Reformprogramms ergriffen. Erst im Dezember 2011 stimmte das Finanzministerium einem Fahrplan des Internationalen Währungsfonds (IWF) zu, mit dem die Grundlage für eine PFM-Reform geschaffen wurde [19].

45. Ägypten hat noch immer keine Korruptionsbekämpfungsstrategie, obwohl die Ausarbeitung einer entsprechenden Strategie zu den Zielen eines ENPI-Projekts zur Korruptionsbekämpfung, das 2011 angelaufen ist, gehört (siehe Ziffer 52).

ZENTRALE SCHWACHSTELLEN IM ÖFFENTLICHEN FINANZMANAGEMENT NICHT BEHOBEN

46. Die PFM-Reformen in Ägypten wurden nur zögerlich umgesetzt, und die sektorbezogenen Budgethilfen trugen nur in begrenztem Umfang zu diesen Reformen bei. Einige Beispiele:

a) Bei der Einrichtung einer wirksamen internen Finanzkontrolle wurden keine nennenswerten Fortschritte erzielt, obwohl bereits im Aktionsplan EU-Ägypten von 2007 auf Schwachstellen in diesem Bereich hingewiesen worden war. Das ägyptische Finanzministerium bat die Kommission ursprünglich im Juni 2009 um entsprechende Unterstützung, doch der einzige konkrete Beitrag der Kommission zum damaligen Zeitpunkt bestand in der Veranstaltung eines Regionalseminars zu diesem Thema im Juni 2011 [20].

b) Im Jahr 2006 begannen die ägyptischen Behörden mit dem Aufbau eines einheitlichen Rechnungsführungssystems für den Staatshaushalt, das eine wesentliche Voraussetzung für die Konsolidierung und Verwaltung der Finanzen der öffentlichen Hand ist. Bis Juni 2012 wurden rund 500 der 2600 Rechnungsführungsstellen in das einheitliche Rechnungsführungssystem integriert. Obwohl die Kommission Fortschritte in diesem Bereich zu einer Bedingung für das sektorbezogene Budgethilfeprogramm für das Gesundheitswesen gemacht hatte, ging davon keine nennenswerte Anreizwirkung aus.

c) Auch die Umsetzung des Government Financial Management Information System (Informationssystem für das öffentliche Finanzmanagement) ging nur schleppend voran, da es an Mitteln fehlte und das Finanzministerium diesem Projekt geringe Priorität beimaß – abermals, obwohl die Kommission die Gewährung von Mitteln an Fortschritte in diesem Bereich geknüpft hatte (Konditionalität).

d) Fortschritte wurden bei der Entwicklung eines mittelfristigen Ausgabenrahmens und einer programmbezogenen Haushaltsplanung im Bildungswesen erzielt. Die darauffolgende Ausweitung dieser Pilotprojekte auf andere Ministerien ist jedoch noch immer nicht abgeschlossen.

47. Die Kommission hat ihre sektorbezogenen Budgethilfeprogramme nicht genutzt, um die folgenden erheblichen Schwachstellen des öffentlichen Finanzmanagements anzugehen:

a) Wesentliche Bereiche des Haushalts sind nicht transparent. Die Militärausgaben werden nicht offengelegt, und es gibt keine Informationen zu den Ausgaben im Präsidialbereich.

b) Die ägyptischen Behörden haben mindestens 36 Milliarden ägyptische Pfund (rund 4 Milliarden Euro) – das entspricht 2,4 % des ägyptischen BIP – in sogenannten "Sonderfonds" außerhalb des Staatshaushalts angelegt. Das genaue Volumen dieser Fonds ist unbekannt, ebenso wie deren Zwecke oder die Art ihrer Verwendung. Die Kommission hat die sektorbezogenen Budgethilfeprogramme nicht genutzt, um gezielt diesen Missstand anzugehen.

c) Bei der Reform der externen Prüfung wurden keine Fortschritte erzielt. Die Central Auditing Organisation (CAO), die Oberste Rechnungskontrollbehörde Ägyptens, erstattete unmittelbar Präsident Mubarak Bericht, und die Prüfungsberichte wurden größtenteils geheim gehalten. Die Tatsache, dass Reformen der CAO unterblieben und der Mangel an Transparenz stehen der Verbesserung des öffentlichen Finanzmanagements im Wege.

48. Die zufriedenstellende Umsetzung von PFM-Reformen gilt im Rahmen der Finanzhilfepolitik der Kommission als allgemeine Voraussetzung für die Gewährung von Budgethilfen. Jedoch stellte die Kommission keine klaren Kriterien in Form jährlicher Etappenziele und Benchmarks für die Reform zur Überprüfung und Bewertung des Reformtempos auf und zahlte trotz der schleppenden Umsetzung der Reformen auch weiterhin Budgethilfen aus.

49. Die Kommission ist der einzige Geber, der in Ägypten Budgethilfen einsetzt. Folglich ist auch keine Zusammenarbeit mit anderen Gebern möglich, um die an Auflagen gebundenen Hilfen zu erhöhen und damit ihre Anreizwirkung zu verstärken.

50. Während die EU-Budgethilfeprogramme in den meisten Ländern durch technische Hilfe (TH) ergänzt werden, in deren Rahmen diese Länder im Hinblick auf PFM-Reformen beraten werden, wurde in Ägypten nur begrenzt auf entsprechende technische Hilfe zurückgegriffen. Bis Dezember 2011 finanzierte die EU kein spezifisches TH-Projekt zu allgemeinen PFM-Reformen [21]. Auch wurden die sektorbezogenen Budgethilfeprogramme nicht durch die Bereitstellung von Mitteln für zivilgesellschaftliche Organisationen flankiert, um deren Rolle bei der Überwachung des Haushaltsvollzugs zu stärken.

BEGRENZTE FORTSCHRITTE BEI DER KORRUPTIONSBEKÄMPFUNG

51. Obwohl Korruption in Ägypten ein ernsthaftes Problem darstellt [22], wurde im Rahmen der sektorbezogenen Budgethilfeprogramme wenig unternommen, um direkt gegen sie vorzugehen. Während einige EU-Budgethilfeprogramme in anderen Ländern an die Erfüllung bestimmter Auflagen in Bezug auf die Korruption geknüpft sind, ist das in Ägypten nicht der Fall. Die wichtigste Ausnahme bildete hier die Leistung technischer Hilfe bei der Durchführung einer Erhebung zur Rückverfolgung der öffentlichen Ausgaben (PETS) im Rahmen des sektorbezogenen Budgethilfeprogramms für das Bildungswesen. Mit der Erhebung sollten u. a. "Lecks" im Bildungswesen festgestellt werden, doch die Wirksamkeit der Maßnahme erwies sich als begrenzt.

52. Das wichtigste EU-Projekt speziell zur Bekämpfung der Korruption wurde 2008 verabschiedet und war mit 2,55 Millionen Euro dotiert. Es handelte sich um das einzige größere Projekt eines Gebers auf diesem Gebiet vor dem politischen Umbruch. Die Durchführung des Projekts gestaltete sich jedoch schwierig, und trotz seiner Bedeutung wurde es von der Kommission nicht ausreichend überwacht. Da das Projekt erst vor Kurzem angelaufen ist und bereits durch Verzögerungen beeinträchtigt wird, wurden bislang noch kaum Ergebnisse erzielt. Dennoch bestehen in Anbetracht des gegenwärtig breiten Problembewusstseins für Korruption in der ägyptischen Öffentlichkeit gute Chancen für die Nachhaltigkeit des Projekts.

DIE KOMMISSION HAT DEN KOOPERATIONSRAHMEN DER EUROPÄISCHEN NACHBARSCHAFTSPOLITIK (ENP) NICHT ANGEMESSEN GENUTZT, UM PFM- UND KORRUPTIONSFRAGEN ANZUGEHEN

53. Weder die Kommission noch die ägyptischen Behörden setzten PFM-Fragen auf die Tagesordnung des Assoziationsausschusses, obwohl dieses Thema nicht in den Zuständigkeitsbereich eines der acht Unterausschüsse fiel. Auch der jährliche Wirtschaftsdialog EU-Ägypten hätte eventuell dazu genutzt werden können, PFM-Fragen anzuschneiden, doch dies geschah nicht.

54. Korruptionsfragen wurden im Subcommittee on Justice and Security (Unterausschuss für Justiz und Sicherheit) erörtert; dieser kam zwischen 2007 und 2010 einmal jährlich zusammen. In diesem Rahmen fand auch in gewissem Umfang ein Informationsaustausch über Initiativen zur Korruptionsbekämpfung statt, doch regelmäßige Rufe beider Seiten nach einer verstärkten Zusammenarbeit verhallten ungehört, und konkrete Maßnahmen blieben aus. Im Rahmen des Dialogs wurden zudem keine neuen ENPI-Projekte vereinbart, und auch die Probleme bei der Lancierung des ENPI-Projekts zur Korruptionsbekämpfung von 2008 (siehe Ziffer 52) wurden nicht erörtert. Die große Fülle der vom Unterausschuss zu behandelnden Themen und der eng gesteckte zeitliche Rahmen der Treffen erschwerten weiterführende Gespräche, den Entscheidungsprozess und die Weiterverfolgung der angeschnittenen Themen.

55. Auch in den ENP-Fortschrittsberichten fanden PFM-Fragen nur wenig Beachtung. Der Ton der Berichte ist jedoch kritischer geworden. Im Fortschrittsbericht für das Jahr 2010 wurde auf das langsame Voranschreiten der PFM-Reformen hingewiesen, während im Bericht für das Jahr 2011 erstmals der Militärhaushalt thematisiert wurde, wobei insbesondere die Bemühungen des Militärs kritisiert wurden, den Etat auch weiterhin der Kontrolle durch zivile oder demokratische Einrichtungen zu entziehen. Dieses Thema verdient jedoch noch weit größere Beachtung.

56. Auch das Thema Korruption behandelte die Kommission in den Fortschrittsberichten nur am Rande. Zwischen 2007 und 2010 wurden die Fortschritte in diesem Bereich zudem tendenziell positiv bewertet, während grundsätzliche Herausforderungen diesbezüglich ignoriert wurden. Im Bericht von 2011 zeigte sich die Kommission kritischer und erkannte die Korruption als zentrales Problemfeld an.

KAUM VERÄNDERUNGEN IN REAKTION AUF DEN POLITISCHEN UMBRUCH

TROTZ DER ENP-ÜBERPRÜFUNG NUR GERINGE ANPASSUNGEN BEI DEN HILFSPROGRAMMEN

57. Im Juli 2010 – noch vor den Ereignissen des Arabischen Frühlings von 2011 – leiteten die Hohe Vertreterin und die Kommission eine allgemeine Überprüfung der Europäischen Nachbarschaftspolitik ein, in deren Rahmen die Mitgliedstaaten, die Partnerländer und die Zivilgesellschaft konsultiert wurden, um festzustellen, wie diese Politik wirksamer gestaltet werden könnte. Das Ergebnis der Überprüfung wurde in einer Gemeinsamen Mitteilung vom Mai 2011 mit dem Titel "Eine neue Antwort auf eine Nachbarschaft im Wandel" [23] veröffentlicht. In erster Linie bekräftigte die EU darin ihre Unterstützung für demokratische Reformen. Durch das sogenannte "mehr für mehr"-Konzept sollten die Länder dazu angeregt werden, Schritte in Richtung einer Demokratisierung zu unternehmen. "Mehr für mehr", das bedeutet mehr EU-Mittel, ein besserer Zugang zum EU-Markt und Mobilitätserleichterungen in der EU im Austausch gegen umfangreichere demokratische Reformen [24]. Im Juli 2011 wurde ein Sonderbeauftragter der Europäischen Union für den südlichen Mittelmeerraum ernannt, um die Umsetzung der Überprüfung zu unterstützen [25].

58. Auf das Konzept des "mehr für mehr" bzw. des "je mehr, desto besser" nahm die Kommission in der Tat bereits 2007 in einer Mitteilung infolge der Lancierung des Europäischen Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstruments (ENPI) Bezug: "Die ENP repräsentiert den Typus einer reformorientierten Partnerschaft, die der Maxime folgt ‚je mehr – desto besser‘, d. h., je mehr der Partner auf die Union zugeht, desto besser fährt er mit dem, was die Europäische Union ihm politisch und wirtschaftlich sowie im Wege finanzieller und technischer Zusammenarbeit dafür bieten kann." [26]

59. Während insgesamt im Rahmen der ENP-Überprüfung umfangreiche Konsultationen durchgeführt wurden, waren die betroffenen Interessengruppen in Ägypten nur in relativ begrenztem Umfang in diesen Prozess eingebunden:

a) Es wurde keine detaillierte Einzelstudie oder -analyse durchgeführt, um zu ermitteln, warum die ENPI-Hilfe für Ägypten vor dem politischen Umbruch nur begrenzte Wirkung gezeigt hatte.

b) Während die Kommission im Rahmen der ENP-Überprüfung im Oktober 2010 ein Treffen für hochrangige Beamte aus den Partnerländern, darunter auch Ägypten, organisierte, fand das für Anfang 2011 geplante Treffen auf Ministerebene nicht statt.

c) Im Zuge der Konsultationen im Zusammenhang mit der ENP-Überprüfung fanden nur sehr begrenzt Konsultationen mit in Ägypten tätigen Nichtregierungsorganisationen statt. Zwar organisierte die Kommission im November 2010 ein Treffen mit Nichtregierungsorganisationen aller ENP-Partnerländer in Brüssel, doch die Einladungen hierfür wurden sehr kurzfristig an gerade einmal sechs ägyptische Nichtregierungsorganisationen versendet, von denen schließlich nur eine teilnahm.

60. Infolge des politischen Umbruchs überprüften der EAD und die Kommission das Länderstrategiepapier 2007-2013 und das Nationale Richtprogramm (NRP) 2011-2013, um festzustellen, inwieweit diese weiterhin relevant waren. Der EAD und die Kommission gelangten zu dem Schluss, dass eine förmliche Überarbeitung der beiden Papiere nicht notwendig sei, da die dort vorgesehene Hilfe ausreichend breit gefächert und flexibel sei. Das Nationale Richtprogramm 2011-2013 basiert auf einer Überprüfung des Länderstrategiepapiers aus dem Jahr 2009, in dem die Entwicklungen im Bereich der Menschenrechte und der Demokratie in Ägypten positiv bewertet worden waren. So hieß es denn auch in dem Richtprogramm, es sei notwendig, das bisher Erreichte zu konsolidieren und weitere mutige Schritte in Richtung politischer Reformen zu unterstützen. Auch die Überprüfung des Vorschlags für das ENPI-Hilfsprogramm 2011 durch die EU-Delegation zog keine substanziellen Veränderungen nach sich [27].

61. Gerade auf Ebene des Länderstrategiepapiers und des Nationalen Richtprogramms wäre zu erwarten gewesen, dass der EAD und die Kommission im Lichte des politischen Umbruchs und der ENP-Überprüfung größere Anpassungen vornehmen, wenngleich der Militärrat, der in den ersten 18 Monaten nach dem Volksaufstand in Ägypten als Übergangsregierung fungierte, den Spielraum für die Ausarbeitung einer vollkommen neuen Hilfestrategie mit den ägyptischen Behörden einschränkte.

WENIGER BEACHTUNG FÜR DIE RECHTE VON FRAUEN UND MINDERHEITEN

62. Im Rahmen der ENP-Überprüfung wurde die Notwendigkeit einer "vertieften Demokratie" unterstrichen, wobei nicht nur die Bedeutung von Wahlen, sondern auch die der Unabhängigkeit der Justiz, der Rechenschaftspflicht von Polizei und Armee und der Korruptionsbekämpfung hervorgehoben wurde. All diese Aspekte sind auch für Ägypten von großem Belang, und das Konzept der "vertieften Demokratie" steht in starkem Kontrast zum reinen Lippenbekenntnis zu demokratischen Grundsätzen, das die ägyptischen Behörden vor dem politischen Umbruch ablegten.

63. Zwei Aspekte der "vertieften Demokratie", die in Ägypten von besonderer Bedeutung und seit dem politischen Umbruch gefährdet sind, finden im Rahmen der Überprüfung aber nur geringe Beachtung:

a) die Rechte von Minderheiten: Religiös motivierte Gewalt ist in Ägypten auf dem Vormarsch und trifft in erster Linie die christliche Minderheit. Um die Aufklärung solcher Gewalttaten bemühen sich die zuständigen Stellen nur halbherzig oder gar nicht [28];

b) Frauenrechte: In diesem Bereich wurden in den letzten 10 Jahren des Mubarak-Regimes gewisse Fortschritte erzielt, die aber seit dem politischen Umbruch gefährdet sind. Das neue Parlament forderte die Abschaffung verschiedener Einrichtungen zur Förderung der Rechte von Frauen. Weitere Forderungen waren die Herabsetzung des Mindestalters für die Eheschließung, die Entkriminalisierung der Genitalverstümmelung von Mädchen und Frauen sowie eine Revision des Personenstandsgesetzes und des Sorgerechts im Einklang mit den Grundsätzen der Scharia.

Rückschritte in diesen Bereichen sind nicht nur unter Menschenrechtsgesichtspunkten problematisch, sondern drohen auch, gegenwärtige wirtschaftliche Probleme zu verschärfen, dies insbesondere durch ihre negativen Auswirkungen auf den Tourismus und das Vertrauen der heimischen und ausländischen Anleger.

64. Bislang haben der EAD und die Kommission im Nachgang zur ENP-Überprüfung nur wenige neue Initiativen für Förderungen in diesen beiden Bereichen ergriffen. Zwar wurden im Rahmen des EIDHR 2011 und 2012 Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen für neue Themenbereiche (Förderung von Toleranz, Pluralismus und interkulturellem Dialog) ausgeschrieben, doch waren hierfür im Haushaltsplan 2011 nur rund 500000 Euro vorgesehen. Die wichtigste neue Finanzierungsinitiative zur Förderung der Rechte von Frauen war ein Vorschlag, die 4 Millionen Euro aus der annullierten Teilkomponente des ENPI-Programms zu Menschenrechten und Demokratie (siehe Ziffer 29 Buchstabe c) einem Projekt mit der Einheit der Vereinten Nationen für die Gleichstellung und Ermächtigung der Frauen (UN-Women) zur Förderung der Rechte von Frauen und zur Sicherung ihrer Existenzgrundlage zugutekommen zu lassen.

DIE NEUE UNTERSTÜTZUNG FÜR ORGANISATIONEN DER ZIVILGESELLSCHAFT ZEIGTE BISLANG WENIG WIRKUNG

65. Im Rahmen der Überprüfung wird zudem die wichtige Rolle der Zivilgesellschaft bei dem von der Kommission in den Mittelpunkt gestellten Aufbau einer "vertieften Demokratie" hervorgehoben. Dementsprechend wurden zwei neue Initiativen in diesem Bereich vorgeschlagen, eine Fazilität zur Förderung der Zivilgesellschaft (CSF) und der Europäische Fonds für Demokratie (EFD).

66. Ein vorrangiges Ziel des EFD ist die Unterstützung von nicht eingetragenen Organisationen der Zivilgesellschaft. Dies erscheint als eine vielversprechende Möglichkeit, den Problemen, mit denen diese Organisationen in Ägypten vor und nach dem politischen Umbruch konfrontiert waren und sind, wirkungsvoll entgegenzuwirken. Durch den EFD sollen zudem flexiblere Verfahren zur finanziellen Unterstützung zivilgesellschaftlicher Organisationen geschaffen werden, als es sie bislang gibt. Die Hilfen des EFD müssen jedoch erst noch anlaufen, da sich der Fonds Mitte 2012 noch im Aufbau befand und es Probleme auf der Ebene der Finanzierung gab.

67. Die Fazilität zur Förderung der Zivilgesellschaft (CSF) wurde zum Prüfungszeitpunkt gerade erst operationsfähig, und Ägypten waren für 2011 lediglich 600000 Euro zugewiesen worden. Auch im Rahmen des EIDHR und des DCI-Themenprogramms NSA wurden – obwohl die Zahl der Anträge gestiegen war – nach dem politischen Umbruch nur begrenzt zusätzliche Mittel bereitgestellt. Es besteht das Risiko von Überlappungen zwischen der CSF, dem Europäischen Fonds für Demokratie (EFD) und den bestehenden EIDHR-Hilfen sowie dem DCI-Themenprogramm NSA.

68. Zwar überprüfen die ägyptischen Behörden derzeit das sehr restriktive Gesetz zu Nichtregierungsorganisationen, doch ist noch unklar, inwieweit das für 2013 geplante neue Gesetz eine spürbare Liberalisierung mit sich bringen wird.

BUDGETHILFEN: POTENZIELLE FORTSCHRITTE, JEDOCH MÜSSEN DIE ÜBERARBEITETEN BEDINGUNGEN STRENG ANGEWANDT WERDEN

69. In der ENP-Überprüfung wurden zudem Änderungen bei den Budgethilfen angekündigt. Konkretisiert wurden diese im weiteren Verlauf durch die Mitteilung der Kommission "Der künftige Ansatz für die EU-Budgethilfe an Drittstaaten" [29]. Verschiedene Aspekte des überarbeiteten Ansatzes sind für Ägypten relevant:

a) Im Rahmen ihres allgemeinen PFM-Förderkriteriums wird die Kommission bei der Vergabe von Budgethilfen künftig der Korruptionsbekämpfung besonderes Augenmerk schenken.

b) Transparenz und Haushaltskontrolle kommen als neues Förderkriterium für die Vergabe von Budgethilfen hinzu.

c) Durch eine stärkere Koordinierung mit anderen Gebern soll eine größere Hebelwirkung auf den politischen Dialog und den Reformdialog in einzelnen Politikbereichen erreicht und die Wirkung der eingesetzten Mittel erhöht werden.

70. Die potenziellen Vorteile dieses neuen Ansatzes werden sich jedoch nur realisieren lassen, wenn die Kommission die Erfüllung der Förderkriterien strenger überprüft als vor dem politischen Umbruch. Zudem ist das Bekenntnis zu Menschenrechten und Demokratie im Rahmen des überarbeiteten Ansatzes für die Budgethilfen zwar eine Voraussetzung für die Gewährung allgemeiner Budgethilfen (nunmehr als "Good-Governance- und Entwicklungsvereinbarungen" bezeichnet), im Falle sektorbezogener Budgethilfen (nunmehr "Sektorreformvereinbarungen") – wie sie in Ägypten eingesetzt werden – ist diese Verknüpfung jedoch weniger eindeutig [30].

71. Die laufenden sektorbezogenen Budgethilfeprogramme in Ägypten wurden nach dem politischen Umbruch in Ägypten nicht angepasst, um dem überarbeiteten Ansatz Rechnung zu tragen. Die Arbeiten zur Umsetzung des IWF-Fahrplans (siehe Ziffer 44) waren in der ersten Jahreshälfte 2012 noch nicht angelaufen.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

SCHLUSSFOLGERUNGEN

72. Insgesamt gesehen ist es dem EAD und der Kommission nicht gelungen, die EU-Hilfe zur Förderung der verantwortungsvollen Staatsführung in Ägypten wirksam zu verwalten. Teilweise war dies auf die schwierigen Rahmenbedingungen zurückzuführen, die sie in Ägypten vorfanden. Teilweise lag es jedoch auch an Schwachstellen bei der Verwaltung der Zusammenarbeit mit Ägypten durch den EAD und die Kommission. Die Kommission bemühte sich zwar schon vor dem politischen Umbruch darum, zentrale Fragen der verantwortungsvollen Staatsführung anzugehen, konnte jedoch keinen wirksamen Weg finden, um hier zu konkreten Ergebnissen zu gelangen. Nach dem politischen Umbruch ermittelten der EAD und die Kommission im Rahmen der ENP-Überprüfung einige Schwerpunktbereiche, in denen die Zusammenarbeit wirksamer gestaltet werden muss, doch bisher ist in dieser Hinsicht nur wenig geschehen.

73. Die Kommission brachte vor dem politischen Umbruch zwar zahlreiche Menschenrechts- und Demokratiefragen in den Aktionsplan ein, verfolgte aber keine klare Strategie bei deren Priorisierung und Umsetzung. Obwohl sie wichtige Themen auch im Rahmen ihres Dialogs mit den ägyptischen Behörden anschnitt, stellte sie nicht sicher, dass auf die Erörterungen auch konkretes Handeln folgte. Ähnliches gilt für Feststellungen aus den jährlichen Fortschrittsberichten für Ägypten.

74. Vor dem politischen Umbruch unternahm die Kommission erhebliche Anstrengungen, um ein umfangreiches ENPI-Programm zu Menschenrechten aufzulegen und umzusetzen, doch der bislang damit erzielte Output ist begrenzt, hauptsächlich aufgrund der mangelnden Kooperation seitens der ägyptischen Behörden. Trotz ausbleibender Fortschritte im Bereich Menschenrechte und Demokratie stellte die Kommission dem ägyptischen Staat auch weiterhin erhebliche Mittelbeträge zur Verfügung, insbesondere in Form von Budgethilfen. Und obwohl Projekte, bei denen die Kommission die Mittel direkt an zivilgesellschaftliche Organisationen gewährte, sich als erfolgreicher erwiesen, wurden für diesen Bereich nur sehr begrenzte Mittel bereitgestellt.

75. Die Themen öffentliches Finanzmanagement und Korruption wurden im Rahmen des Aktionsplans EU-Ägypten trotz der wichtigen Herausforderungen in diesem Bereich nicht vorrangig behandelt. Im Rahmen des Assoziationsausschusses wurde keine Plattform für einen Dialog über PFM-Fragen geschaffen, und die Fortschrittsberichte gingen nur am Rande auf dieses Thema ein, wobei die Kommission bis in die jüngere Vergangenheit dazu neigte, die in diesem Bereich erzielten Fortschritte zu positiv zu bewerten.

76. Die Hilfe der Kommission für Ägypten wurde überwiegend in Form von Budgethilfen gewährt, deren vorrangiges Ziel es u. a. ist, das öffentliche Finanzmanagement zu verbessern. Die Umsetzung dieses Ziels ging jedoch nur schleppend voran, und einige zentrale Schwachstellen im öffentlichen Finanzmanagement wurden nicht angegangen. Die Kommission, die als einziger Geber auf Budgethilfen zurückgreift, bewertete die PFM-Reformbemühungen der ägyptischen Behörden zu nachsichtig und attestierte ihnen zufriedenstellende Fortschritte bei der Umsetzung, was eine wesentliche Voraussetzung für die Gewährung der Budgethilfen ist.

77. Die Kommission nutzte ihre Budgethilfen nicht, um die Frage der Korruption direkt anzugehen, wie sie das in anderen Ländern durchaus tut. Zwar finanziert die Kommission ein wichtiges Projekt zur Korruptionsbekämpfung, doch die Projektumsetzung verzögerte sich und wurde von der Kommission nicht ausreichend überwacht. Bisher wurden noch keine signifikanten Ergebnisse erzielt, und die Nachhaltigkeit des Projekts wird davon abhängen, inwieweit die ägyptischen Behörden den Forderungen der Öffentlichkeit, gegen die Korruption vorzugehen, nachkommen werden.

78. Die ENP-Überprüfung nach dem politischen Umbruch war gekennzeichnet von dem deutlichen Bemühen des EAD und der Kommission, die Wirksamkeit der EU-Hilfen für ENP-Länder, darunter auch Ägypten, zu erhöhen, doch haben der EAD und die Kommission die Ergebnisse der Überprüfung noch nicht in nennenswerte Änderungen bei den Hilfen für Ägypten umgesetzt, in erster Linie, weil vor Ort auch weiterhin schwierige Bedingungen herrschen. Die Schwerpunktlegung auf "vertiefte Demokratie" ist zwar für Ägypten sehr relevant, doch auch die Rechte von Frauen und Minderheiten, die bei der Überprüfung und der folgenden Neustrukturierung der Hilfen nicht besonders hervorgehoben wurden, sind zentrale Problemfelder in Ägypten. Zwar wurden zwei neue Instrumente zur Unterstützung der Zivilgesellschaft geschaffen, doch wurde diese neue Art der Hilfe vor Ort bislang nur begrenzt umgesetzt.

79. Im Zuge der jüngsten Überprüfung der Budgethilfen wurden einige zentrale Bereiche für Verbesserungen ermittelt und neue, strengere Förderkriterien festgelegt. Wie sich diese neuen Auflagen auswirken, wird aber wesentlich davon abhängen, wie strikt sie angewandt werden.

EMPFEHLUNGEN

80. In Bezug auf Menschenrechte und Demokratie sollten der EAD und die Kommission die veränderte Lage nach dem politischen Umbruch nutzen, um

a) eine begrenzte Zahl von mit klaren Benchmarks verknüpften Prioritäten im Bereich Menschenrechte und Demokratie festzulegen und mit den ägyptischen Behörden einen intensiven Dialog darüber anzustrengen,

b) die Mittel für das EIDHR und das DCI-Themenprogramm NSA im Einklang mit dem Bekenntnis der EU zu "vertiefter Demokratie" im Rahmen der ENP-Überprüfung einer Revision zu unterziehen und eventuell Mittel aus der ENPI-Hilfe auf diese Instrumente umzuleiten, sofern die ägyptischen Behörden an Programmen zur Förderung der verantwortungsvollen Staatsführung nicht zufriedenstellend mitwirken,

c) Überlappungen zwischen den verschiedenen Instrumenten in diesem Bereich (EIDHR, DCI-NSA, CSF, EFD) und eine übermäßige Streuung der Mittel zu vermeiden,

d) die Bereitstellung von Hilfen für zivilgesellschaftliche Organisationen – gerade in der Phase der Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen – zu beschleunigen und die Hilfen flexibler zu gestalten und genauer auf die Kapazitäten der Organisationen zuzuschneiden,

e) die Konditionalität in Bezug auf Menschenrechte und "vertiefte Demokratie" streng anzuwenden.

81. In Bezug auf das öffentliche Finanzmanagement und die Korruptionsbekämpfung sollten der EAD und die Kommission die in diesem Bereich erzielten Fortschritte beschleunigen, indem sie

a) diesen Themen im neuen Aktionsplan mehr Bedeutung einräumen, gerade was die Transparenz des Haushalts und die Gewährleistung einer völlig unabhängigen externen Prüfung angeht,

b) einen Assoziationsunterausschuss ins Leben rufen, der sich speziell mit PFM-Fragen und Korruptionsbekämpfung befasst,

c) die ägyptischen Behörden bei der Umsetzung des IWF-Fahrplans unterstützen und mit ihnen klare Etappenziele für dessen Umsetzung vereinbaren.

82. Im Hinblick auf die Verbesserung der Verwaltung der Budgethilfen sollten der EAD und die Kommission darüber hinaus auf der Grundlage des überarbeiteten EU-Ansatzes für Budgethilfen überprüfen, inwieweit die Gewährung von Budgethilfen an Ägypten angemessen ist. Förderkriterien wie die Achtung der Menschenrechte, Transparenz und Haushaltskontrolle sowie eine entschlossene Bekämpfung der Korruption sollten streng angewandt werden.

Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Karel PINXTEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 14. Mai 2013 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Präsident

[1] In Artikel 21 Absatz 1 des Vertrags über die Europäische Union heißt es: "Die Union lässt sich bei ihrem Handeln auf internationaler Ebene von den Grundsätzen leiten, die für ihre eigene Entstehung, Entwicklung und Erweiterung maßgebend waren und denen sie auch weltweit zu stärkerer Geltung verhelfen will: Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, die universelle Gültigkeit und Unteilbarkeit der Menschenrechte und Grundfreiheiten, die Achtung der Menschenwürde, der Grundsatz der Gleichheit und der Grundsatz der Solidarität sowie die Achtung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen und des Völkerrechts. Die Union strebt an, die Beziehungen zu Drittländern und zu regionalen oder weltweiten internationalen Organisationen, die die in Unterabsatz 1 aufgeführten Grundsätze teilen, auszubauen und Partnerschaften mit ihnen aufzubauen."

[2] Weitere begünstigte Nachbarstaaten im Rahmen der ENP sind: Algerien, Armenien, Aserbaidschan, Belarus, Georgien, Israel, Jordanien, Libanon, Libyen, Moldau, Marokko, die besetzten palästinensischen Gebiete, Syrien, Tunesien und die Ukraine.

[3] 1. Verstärkter politischer Dialog, wirtschaftliche und soziale Entwicklung und Reformen, 2. Handelsfragen, Markt und Rechtsreform, 3. Verkehr, Energie und Umwelt, 4. Migration, soziale Eingliederung, Justiz und Sicherheit, 5. Wissenschaft und Technik, Forschung und Entwicklung, Informationsgesellschaft und audiovisuelle Zusammenarbeit sowie 6. Direkte Kontakte der Bürger.

[4] Verordnung (EG) Nr. 1638/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 2006 zur Festlegung allgemeiner Bestimmungen zur Schaffung eines Europäischen Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstruments (ABl. L 310 vom 9.11.2006, S. 1).

[5] Verordnung(EG) Nr. 2698/2000 des Rates vom 27. November 2000 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1488/96 über finanzielle und technische Begleitmaßnahmen (MEDA) zur Reform der wirtschaftlichen und sozialen Strukturen im Rahmen der Partnerschaft Europa-Mittelmeer (ABl.L 311 vom 12.12.2000, S. 1).

[6] Die Budgethilfen der Kommission können zwei Formen annehmen, die der allgemeinen Budgethilfe oder die der sektorbezogenen Budgethilfe. Während die allgemeine Budgethilfe vorrangig auf die generelle Unterstützung der nationalen Entwicklungspläne abgestellt ist, stehen bei der sektorbezogenen Budgethilfe Strategien für einzelne Politikbereiche im Vordergrund. Im Einklang mit dem allgemeinen Ansatz der EU bei der Gewährung von Budgethilfen an Länder mit mittlerem Einkommen setzt die Kommission in Ägypten ausschließlich sektorbezogene Budgethilfen ein.

[7] Die Prüfung schloss nicht die im Rahmen des Vorläuferprogramms MEDA vergebenen EU-Mittel ein (siehe Ziffer 15).

[8] Im Rahmen der Prüfung wurden lediglich die in Bezug auf die Verwaltung der öffentlichen Finanzen und die Korruptionsbekämpfung relevanten Aspekte dieser Programme untersucht.

[9] KOM(2005) 72 endgültig vom 2. März 2005.

[10] i) Verstärkung des politischen Dialogs und der Zusammenarbeit auf der Grundlage gemeinsamer Werte, ii) Verbesserung der Wirksamkeit der Institutionen, denen die Stärkung der Demokratie anvertraut ist, und iii) Förderung des Schutzes der Menschenrechte in allen ihren Aspekten.

[11] Das Länderstrategiepapier für den Zeitraum 2002-2006 wurde mit Mitteln aus dem MEDA-Instrument finanziert. (Es handelte sich um die Programme Support in the field of democratization, human rights and civil society (Programm Unterstützung in den Bereichen Demokratie, Menschenrechte und Zivilgesellschaft) und Children at Risk (Programm für gefährdete Kinder).)

[12] National Council for Childhood and Motherhood (Nationaler Rat für Kinder und Mütter), National Council for Women (Nationaler Rat für Frauen).

[13] Einige der Vertreter der zivilgesellschaftlichen Organisationen, mit denen das Prüferteam während seiner Arbeiten in Ägypten sprach, zeigten sich besonders frustriert darüber, dass ein so kleiner Teil der EU-Mittel für die Förderung der Menschenrechte und der Demokratie an zivilgesellschaftliche Organisationen fließt, wenn man sie mit den Mitteln vergleicht, welche die ägyptischen Behörden erhalten.

[14] Im Rahmen des NSA-Programms für 2010 wurden 970000 Euro bereitgestellt. Es gingen 48 Finanzierungsanträge ein, und es wurden drei Zuschussverträge vergeben.

[15] Zum Beispiel im Hinblick auf die Höhe des zu gewährenden Zuschusses oder das erforderliche Maß an Kofinanzierung.

[16] Nach dem ägyptischen Gesetz 84/2002 müssen Nichtregierungsorganisationen jedes mit ausländischen Mitteln finanzierte Projekt genehmigen lassen, bevor sie die entsprechenden Maßnahmen durchführen können.

[17] Gesetz 84/2002.

[18] Ab 2011 hat der Fortschrittsbericht die Form eines gemeinsamen Arbeitsdokuments der Kommissionsdienststellen und des EAD, in dessen Zuständigkeit das Dokument fällt.

[19] Der entsprechende Bericht wurde von den ägyptischen Behörden nicht öffentlich zugänglich gemacht.

[20] Das Regionalseminar richtete sich an mehrere nordafrikanische Länder und wurde von der Kommission im Rahmen des Programms zur Unterstützung der Verbesserung des Regierungs- und Verwaltungssystems (Sigma) veranstaltet.

[21] Im Rahmen des Projekts Support to Public Administration Reform (Unterstützung der Reform der öffentlichen Verwaltung),für das im Dezember 2011 eine Finanzierungsvereinbarung unterzeichnet wurde, soll ein Auftrag für technische Hilfe bei der Reform des öffentlichen Finanzmanagements vergeben werden.

[22] Im Korruptionswahrnehmungsindex von Transparency International fand sich Ägypten 2004 auf dem 77. Platz und 2011 auf dem 112. Platz (von 183 untersuchten Ländern) wieder. Auch die Worldwide Governance Indicators (Indikatoren für verantwortungsvolle Staatsführung weltweit) der Weltbank zeigen, dass die Korruption in Ägypten im Zeitraum zwischen 2001 und 2011 zugenommen hat.

[23] KOM(2011) 303 endgültig vom 25. Mai 2011.

[24] Diese von der EU in Aussicht gestellten Vorteile werden manchmal auch als die "drei Ms" bezeichnet: monetäre Unterstützung, Märkte und Mobilität.

[25] Beschluss 2011/424/GASP des Rates vom 18. Juli 2011 zur Ernennung eines Sonderbeauftragten der Europäischen Union für den südlichen Mittelmeerraum (ABl. L 188 vom 19.7.2011, S. 24).

[26] "Für eine starke Europäische Nachbarschaftspolitik", KOM(2007) 774 endgültig vom 5. Dezember 2007 (S. 2).

[27] Zwei Projekte, eines zur Familienplanung (20 Millionen Euro) und eines zur Minenräumung (10 Millionen Euro), wurden annulliert, da sie als nicht prioritär eingestuft wurden. An ihrer Stelle wurde ein Projekt zur Unterstützung kleiner und mittlerer landwirtschaftlicher Unternehmen (22 Millionen Euro) ins Programm aufgenommen, und die Mittel für ein Projekt zur Sanierung von Elendsvierteln in Kairo wurden verdoppelt.

[28] Egypt: Investigate Violence Against Coptic Christians (Ägypten: Untersuchung der Gewalt gegen koptische Christen). Human Rights Watch vom 10.10.2011 (http://www.hrw.org/news/2011/10/10/egypt-investigate-violence-against-coptic-christians).

[29] KOM(2011) 638 endgültig vom 13. Oktober 2011.

[30] In der Mitteilung heißt es dazu, dass allgemeine Budgethilfen gekürzt oder ausgesetzt werden können, wenn Grundwerte wie Menschenrechte und Demokratie in einem Land zunehmend missachtet werden. In solchen Fällen ist jedoch eine Mittelumschichtung auf sektorbezogene Budgethilfen möglich. Bei Problemen mit dem Kriterium der politischen Governance bei sektorbezogenen Budgethilfen sind diese sorgfältig gegen die Notwendigkeit, Hilfe zu leisten, abzuwägen. Die sektorbezogenen Budgethilfeprogramme sollten also nur ausgesetzt werden, wenn aufgrund einer "drastischen" Verschlechterung der politischen Governance alle Hilfsprogramme ausgesetzt werden.

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ANHANG I

PROGRAMMIERTE ENPI-MITTELZUWEISUNGEN FÜR ÄGYPTEN IM ZEITRAUM 2007-2013

Quelle: Nationale Richtprogramme Ägypten 2007-2010 und 2011-2013.

(Millionen Euro) |

| NRP 2007-2010 | NRP 2011-2013 |

Priorität 1: Unterstützung der Reformen Ägyptens in den Bereichen Demokratie, Menschenrechte und Justiz | 40 | 50 |

Unterstützung für die politische Entwicklung, Dezentralisierung und Förderung der verantwortungsvollen Staatsführung | 13 | 5 |

Förderung des Schutzes der Menschenrechte | 17 | 15 |

Unterstützung für die Modernisierung der Justizverwaltung | 10 | 10 |

Verbesserung des ordnungspolitischen, institutionellen und rechtlichen Rahmens | 0 | 20 |

Priorität 2: Förderung der Wettbewerbsfähigkeit und der Produktivität der Wirtschaft Ägyptens | 220 | 189 |

Unterstützung für die Durchführung des Programms im Rahmen des Aktionsplans (SAPP), einschließlich | 220 | |

—Handelserleichterungen und Zollreform | | 20 |

—Wirtschaftsgesetzgebung und Rahmenbedingungen für Unternehmen | | |

—Landwirtschaft und gesundheitspolizeiliche sowie pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen | | |

—Verkehr, Energie, Wissenschaft und Technologie | | 169 |

—Modernisierung des statistischen Systems | | |

Priorität 3: Sicherstellung der Nachhaltigkeit des Entwicklungsprozesses | 298 | 210 |

Unterstützung für die Bildungsreform | 120 | 105 |

Unterstützung für die Reform des öffentlichen Gesundheitswesens | 120 | 0 |

Unterstützung für Investitionen in die Sektoren Verkehr, Energie und Umwelt (Zinszuschüsse) | 58 | 0 |

Wasser- und Abwasserdienste | 0 | 50 |

Unterstützung der ländlichen Entwicklung | | |

Gemeindeentwicklung | 0 | 35 |

Unterstützung kleiner und mittlerer landwirtschaftlicher Betriebe | | |

Entsorgung von Siedlungsabfällen | | 20 |

Summe NRP | 558 | 449 |

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ANHANG II

ÜBERSICHT ÜBER DIE GEPRÜFTEN PROGRAMME UND PROJEKTE

MENSCHENRECHTE UND DEMOKRATIE

ENPI Programme on the Promotion and Protection of Human Rights and Civil Society in Egypt (ENPI-Programm "Förderung und Schutz der Menschenrechte und der Zivilgesellschaft in Ägypten") (17 Millionen Euro) |

Bezeichnung der Teilprogramme | Im Rahmen von Aufträgen vergebene Beträge (Euro) | Ausgezahlte Beträge (Euro) |

Family and Child Rights Programme (Programm zum Schutz der Rechte von Familien und Kindern) | 2000000 | 821736 |

Support NCW Ombudsman Office in promoting women's rights and increase its efficiency (Unterstützung des Frauenbüros des National Council of Women bei der Förderung der Rechte von Frauen und der Verbesserung seiner Leistungsfähigkeit) | 1200000 | 578666 |

Support NCHR Ombudsman Office to enhance a Culture of Human Rights through its structure (Unterstützung des Bürgerbüros des National Council for Human Rights bei der Förderung einer Kultur der Menschenrechte durch seine Struktur) | 1000000 | 470224 |

Promotion of Environmental Rights through Civil Society Organisations (Förderung der Umweltrechte durch Organisationen der Zivilgesellschaft) | 500000 | 282654 |

Technical assistance to the "Protection of Human Rights' and Civil Society" and "Support to Political Development and Good Governance" Programmes (Technische Hilfe für die Teilprogramme "Schutz der Menschenrechte und der Zivilgesellschaft" und "Unterstützung für die politische Entwicklung und Förderung der verantwortungsvollen Staatsführung") | 1161700 | 531915 |

Ministry of International Cooperation. Start-up Programme-Estimate for the Programme Management Unit (PMU) "Promotion and Protection of Human Rights and Civil Society in Egypt" and "Support to Political Development and Good Governance" Programmes (Ministerium für internationale Zusammenarbeit: Leistungsprogramm für die Programmverwaltungseinheit zur Einleitung der Teilprogramme "Förderung und Schutz der Menschenrechte und der Zivilgesellschaft in Ägypten" und "Unterstützung für die politische Entwicklung und Förderung der verantwortungsvollen Staatsführung") | 128035 | 76821 |

Abandonment of FGM and Empowerment of Families Joint Programme (Gemeinsames Programm für die Überwindung der weiblichen Genitalverstümmelung und zur Förderung der Handlungsfähigkeit von Familien) | 3000000 | 1006320 |

Zwischensumme ENPI-Programme | 8989735 | 3768336 |

EIDHR |

Programmbezeichnung | Im Rahmen von Aufträgen vergebene Beträge (Euro) | Ausgezahlte Beträge (Euro) |

Supporting Women Leadership and Participation in Elections "Elections Supportive to Women Engagement in Public Life" (Unterstützung der Kandidatur und Teilnahme von Frauen an Wahlen "Wahlen, die das Engagement von Frauen im öffentlichen Leben fördern") | 134071 | 134071 |

Combating Impunity and Stopping Torture in Egypt (a multi-level integrated approach) (Nichtahndung von Straftaten und Folter in Ägypten bekämpfen (ein vielschichtiger, integrierter Ansatz)) | 135457 | 75986 |

Socio-Economic Rights Advocacy Empowerment Program for Marginalized Producers Network (Unterstützungsprogramm zur Befähigung marginalisierter Erzeugernetzwerke zur Wahrnehmung ihrer sozioökonomischen Rechte) | 56123 | 28649 |

Enforcing Economic and Social Rights through Transition to Adult Life for Disabled Children and Young People in Minia Governorate (Durchsetzung der sozioökonomischen Rechte von behinderten Kindern und Jugendlichen bis ins Erwachsenenalter im Gouvernement Al-Minya) | 72780 | 72136 |

The Egyptian Platform for Non-partisan Parliamentarian and Presidential Electoral Observation (Ägyptische Plattform für die unparteiische Beobachtung von Parlaments- und Präsidentschaftswahlen) | 300000 | 269149 |

Legislative and judicial obstacles to economic and social rights (Gesetzgeberische und rechtliche Hindernisse für die Wahrnehmung sozioökonomischer Rechte) | 111645 | 106051 |

Protect the at-risk children through giving them access to their rights (Schutz gefährdeter Kinder durch Geltendmachung ihrer Rechte) | 111280 | 53002 |

Mechanisms for legal protection of oppressed women (Mechanismen zum rechtlichen Schutz unterdrückter Frauen) | 173578 | 156220 |

Speak Up Egypt! Women's Voices (Ägypten meldet sich zu Wort! Stimmen von Frauen) | 235046 | 87884 |

Get it Right! Enhancing knowledge of legal professionals on Public Law and Fundamental rights (Alles, was Recht ist! Wissenserweiterung in den Bereichen öffentliches Recht und Grundrechte für Angehörige der Rechtsberufe) | 246239 | 95920 |

Promoting intercultural dialogue: Building civic values and capacity for peaceful co-existence and cooperation (Förderung des interkulturellen Dialogs: Aufbau bürgerlicher Werte und von Kapazitäten für ein friedliches Zusammenleben und Zusammenwirken) | 213840 | 49045 |

Zwischensumme EIDHR | 1790059 | 1128113 |

DCI-NSA |

Programmbezeichnung | Im Rahmen von Aufträgen vergebene Beträge (Euro) | Ausgezahlte Beträge (Euro) |

Water and Sanitation for the Poor in Upper Egypt (Wasserversorgung und Abwasserentsorgung für die armen Bevölkerungsschichten in Oberägypten) | 257000 | 167107 |

Support Services for the Reintegration of Street Children and Youth into Society (Unterstützungsdienste zur Reintegration von Straßenkindern und -jugendlichen in die Gesellschaft) | 350000 | 87442 |

Empowering street children to claim their rights as citizens (Befähigung von Straßenkindern zur Geltendmachung ihrer bürgerlichen Rechte) | 281237 | 85918 |

Civic Engagement Through Social Networking (Bürgerliches Engagement durch soziale Netzwerke) | Ursprünglich geplanter Betrag: 272787 | Annulliert |

Zwischensumme DCI-NSA | 1161024 | 340647 |

IfS |

Programmbezeichnung | Im Rahmen von Aufträgen vergebene Beträge (Euro) | Ausgezahlte Beträge (Euro) |

Support to Democratisation in Egypt (Förderung der Demokratisierung in Ägypten) | 1654235 | 846171 |

Support Activities to Electoral Processes in Egypt (Maßnahmen zur Förderung von Wahlprozessen in Ägypten) | 1203431 | 962745 |

Zwischensumme IfS | 2857666 | 1808916 |

ÖFFENTLICHES FINANZMANAGEMENT UND KORRUPTIONSBEKÄMPFUNG

Gesamtsumme:

25 Projekte im Gesamtbetrag von 17,3 Millionen Euro, die im Rahmen von Aufträgen vergeben wurden;

3 sektorbezogene Budgethilfeprogramme im Gesamtbetrag von 304,8 Millionen Euro, die im Rahmen von Aufträgen vergeben wurden.

Quelle: Gemeinsames Relex-Informationssystem (CRIS). Stand: 30.9.2012.

ENPI – sektorbezogene Budgethilfen [1] | |

Programmbezeichnung | Zuweisungen (Euro) | Im Rahmen von Aufträgen vergebene Beträge (Euro) | Ausgezahlte Beträge (Euro) |

Transport Sector Policy Support Programme (Sektorbezogenes Budgethilfeprogramm für das Transportwesen) | 80000000 | 78947955 | 36543674 |

Education Sector Policy Support Programme (Sektorbezogenes Budgethilfeprogramm für das Bildungswesen) | 120000000 | 118178898 | 75549034 |

Education Sector Policy Support Programme – Additional commitment (Sektorbezogenes Budgethilfeprogramm für das Bildungswesen – zusätzliche Mittelbindung) | 20000000 |

Health Sector policy Support Programme II (Zweites sektorbezogenes Budgethilfeprogramm für das Gesundheitswesen) | 110000000 | 107700000 | 20700000 |

Zwischensumme ENPI – sektorbezogene Budgethilfeprogramme 3 sektorbezogene Budgethilfeprogramme (und eine zusätzliche Mittelbindung) | 330000000 | 304826853 | 132792708 |

ENPI Programme on the Support for Political Development, Decentralisation and Promotion of Good Governance (ENPI-Programm "Unterstützung für die politische Entwicklung, Dezentralisierung und Förderung der verantwortungsvollen Staatsführung") (3 Millionen Euro zugewiesen) |

Supporting Measures to Combat Corruption and Money Laundering, and to Foster Asset Recovery in Egypt (Unterstützungsmaßnahmen zur Bekämpfung der Korruption und der Geldwäsche und zur Förderung der Vermögensabschöpfung in Ägypten) – 1 Projekt | 2548657 | 487528 |

[1] Die Prüfer untersuchten lediglich die für das öffentliche Finanzmanagement und die Korruptionsbekämpfung relevanten Aspekte der sektorbezogenen Budgethilfeprogramme auf nationaler oder Sektorebene.

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