BERICHT DER KOMMISSION - SCHUTZ DER FINANZIELLEN INTERESSEN DER GEMEINSCHAFTEN UND BETRUGSBEKÄMPFUNG - JAHRESBERICHT 2002

INHALTSVERZEICHNIS

Einleitung

Titel I - Maßnahmen der Gemeinschaft zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und betrugsbekämpfung: wichtige Entwicklungen im jahr 2002

1. Eine umfassende abgestimmte Betrugsbekämpfungspolitik

1.1. Einbindung der Beitrittsländer in eine Präventions- und Betrugsbekämpfungspolitik

1.2. Verstärkung der Rechtsinstrumente in den Bereichen Aufdeckung, Kontrolle und Sanktionen

2. Zusammenarbeit mit den mitgliedstaaten und den drittländern

2.1. Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden bei der Bekämpfung bestimmter Kriminalitätsformen

2.2. Zusammenarbeit mit Drittländern

3. Interinstitutioneller Ansatz zur Verhütung und Bekämpfung von Korruption

3.1. Interinstitutioneller Rahmen

3.2. Disziplinar- und Fachgremien

4. Stärkung der strafrechtlichen Dimension

4.1. Die strafrechtliche Dimension des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft

4.2. Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen

5. Folgemaßnahmen zum Aktionsplan 2001-2003

Titel II - Durchführung des Artikels 280 durch die Mitgliedstaaten im Jahr 2002 - Massnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft

6. Rechtsvorschriften zur Umsetzung von Artikel 280 eg-vertrag - die wichtigsten Entwicklungen bei den Rechts- und Verwaltungsvorschriften

7. Rechtsvorschriften zur Umsetzung des Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft

8. Organisation der mit den finanziellen Gemeinschaftsinteressen befassten Dienste

9. Koordinierung der Dienststellen im Mitgliedstaat

Titel III - Statistiken und Analysen

10. Die Lage im Jahr 2002

10.1. Einleitung

10.2. Von den Mitgliedstaaten gemeldete Fälle

10.3. Fälle, in denen das OLAF Untersuchungen durchführte

11. Spezifische Analyse: Entwicklungstrends

12. Finanzielle Folgemassnahmen

ANHÄNGE - STATISTIKEN

ANHÄNGE: UMSETZUNG DES AKTIONSPLANS 2001-2003

ANHANG ZU TITEL II: UMSETZUNG VON ARTIKEL 280 DURCH DIE MITGLIEDSTAATEN 109

Einleitung

Gemäß dem EG-Vertrag hat die Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten dem Europäischen Parlament und dem Rat jährlich einen Bericht über die Maßnahmen vorzulegen, die zur Durchführung von Artikel 280 dieses Vertrags getroffen wurden. Die konkrete Umsetzung des Grundsatzes der gemeinsamen Verantwortung der Mitgliedstaaten und der Kommission für den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft wird auch im diesjährigen Bericht wieder unter drei Gesichtspunkten behandelt: Gemeinschaftsinitiativen, Maßnahmen der Mitgliedstaaten sowie Ergebnisse der operativen Tätigkeit der Mitgliedstaaten und der Kommission zur Aufdeckung der gegen die finanziellen Interessen gerichteten Handlungen und zur Bekämpfung von Betrug. Der Kommission obliegt es insbesondere, die Politik zum Schutz der finanziellen Interessen zu konzipieren und entsprechende politische und legislative Vorlagen einzubringen.

Teil I des Berichts folgt dem Aufbau der Mitteilung der Kommission - Betrugsbekämpfung - Konzept für eine Gesamtstrategie 2000-2005 [1], konzentriert sich indessen auf die wichtigsten Elemente, die im Jahr 2002 bei dieser Tätigkeit zu verzeichnen waren. Ein Jahr vor dem Beitritt der neuen Mitgliedstaaten möchte die Kommission darlegen, welche Maßnahmen ergriffen wurden, um diese Länder in diese Politik einzubinden. Die von den Mitgliedstaaten in diesem Jahr übermittelten präziseren Informationen ermöglichen es zudem, die Bedeutung einer einwandfreien Organisation der einzelnen Kontrollebenen, einschließlich der speziell auf die Betrugsbekämpfung gerichteten Untersuchungen, herauszustellen. Veranschaulicht werden diese Tätigkeiten anhand einiger Fallbeispiele.

[1] Schutz der finanziellen Interessen - Betrugsbekämpfung - Konzept für eine Gesamtstrategie (KOM(200O) 358 endg. vom 28.6.2000).

Außerdem werden in diesem Teil die Maßnahmen, die gemäß dem Aktionsplan 2001-2003 [2] für 2002 vorgesehen waren, umfassend bilanziert. Dieser als Anlage beigefügte Aktionsplan enthält in seiner zusammenfassenden Übersicht Angaben über die wesentlichen Elemente in Bezug auf Zuständigkeit, Zeitplan und Folgemaßnahmen, die es ermöglichen, den Stand der Durchführung dieses Programms zu bewerten. Für 2004-2005 wird die Kommission einen neuen Aktionsplan auf der Grundlage der Gesamtstrategie 2000-2005 vorlegen, der selbstverständlich den Empfehlungen Rechnung tragen wird, die in dem Bericht zur Bewertung der Tätigkeiten des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung [3], der Stellungnahme des ihm zur Seite gestellten Überwachungsausschusses und den Leitlinien der anderen Organe formuliert wurden.

[2] Siehe Mitteilung "Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften - Betrugsbekämpfung" : Aktionsplan 2001-2003(KOM(2001) 254 endg. vom 15.5.2001) zur Durchführung der Gesamtstrategie.

[3] Bericht zur Bewertung der Tätigkeiten des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) : Artikel 15 der Verordnungen (EG) Nr.° 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates und (EURATOM) Nr. 1074/1999 des Rates (KOM(2003) 154 vom 2.4.2003).

In Teil II wird dargelegt, welche Maßnahmen die Mitgliedstaaten in Umsetzung von Artikel 280 getroffen, welche Kontrolltätigkeiten sie durchgeführt und welche Ergebnisse sie dabei erzielt haben [4]. Des Weiteren wird aufgezeigt, welche Anstrengungen sie unternommen haben, um größtmögliche Komplementarität und Kohärenz ihrer Kontroll- und Ermittlungsstellen in Bezug auf Überwachung der Operationen, Systemprüfungen und Betrugsbekämpfungsermittlungen zu gewährleisten.

[4] Insbesondere Jahresberichte der Mitgliedstaaten gemäß Artikel 17 Absatz 3 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr.°1150/2000 des Rates vom 22. Mai 2000 zur Durchführung des Beschlusses 94/728/EG, Euratom über das System der Eigenmittel (ABl. L 130 du 31.5.2000).

Teil III enthält statistische Angaben über Fälle von Betrug und Unregelmäßigkeiten, über die Einziehungsergebnisse sowie über die Maßnahmen der Mitgliedstaaten und der Kommissionsdienststellen.

Analysiert werden diese Ergebnisse unter dem Aspekt der Aufdeckung der Fälle von Betrug und Unregelmäßigkeiten, zu deren Meldung die innerstaatlichen Verwaltungsbehörden gemäß den Sektorverordnungen verpflichtet sind. Da im vergangenen Jahr nur unvollständige und heterogene Daten übermittelt wurden, wird zunächst auf die Fortschritte bei der elektronischen Datenübermittlung eingegangen; anschließend wird eine erste Analyse der Tendenzen bei den gemeldeten Unregelmäßigkeiten vorgenommen. Dabei folgt die Kommission der üblichen Aufgliederung der großen Gemeinschaftspolitiken nach Einnahmen und Ausgaben sowie nach Bereichen.

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Der Bericht 2002 zeigt auf, wie sich die Zuständigkeiten zwischen den verschiedenen Akteuren verteilen und wie die Maßnahmen auf den verschiedenen Ebenen (gemeinschaftliche und nationale Ebene) aufeinander abgestimmt sind. Die Informationen der Mitgliedstaaten [5] ermöglichen es, die Arbeit der verschiedenen Dienste, die zum Schutz der finanziellen Interessen beitragen, besser darzustellen. Die von der Kommission vorgenommene Analyse zeigt, dass die Risiken insbesondere unter Kontrollgesichtspunkten (Kontrolle der Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge, Systemprüfungen, Ermittlungen und strafrechtliche Verfolgung) besser erfasst werden. Die Kohärenz zwischen den verschiedenen Funktionen -- gemäß den vier Schwerpunkten der Gesamtstrategie gehört dazu die Betrugsbekämpfung --, wird sowohl auf der Ebene der Gemeinschaft (Titel I) als auch auf der Ebene der Mitgliedstaaten (Titel II) herausgestellt. In Titel III wird ausgehend von den Mitteilungen der Mitgliedstaaten über Fälle von Betrug und Unregelmäßigkeiten außerdem untersucht, wie die Kontroll- und Ermittlungssysteme funktionieren, ob sie den jeweiligen Risiken angemessen sind und welche Ergebnisse in Bezug auf die Einziehungen erzielt wurden. Diese Darstellungsweise gewährleistet die in der Betrugsbekämpfungs-Gesamtstrategie befürwortete Komplementarität, die es der Kommission ermöglicht, ergänzend zu den Maßnahmen der Mitgliedstaaten die der Gemeinschaft zur Verfügung stehenden Mittel zu optimieren.

[5] Diese Informationen lassen sich mit mehreren Feststellungen verknüpfen, die in dem Bericht über die Anwendung des früheren Artikels 209 a EGV enthalten sind (siehe Vergleichende Analyse der Berichte der Mitgliedstaaten über die auf einzelstaatlicher Ebene getroffenen Maßnahmen zur Bekämpfung der Verschwendung und des Missbrauchs von Gemeinschaftsmitteln (KOM(95) 556 vom 13.11.1995) sowie die Kontrollen und verwaltungsrechtlichen Sanktionen betreffende Ergänzung zur dieser Analyse (SEK (2000) 843 endg. vom 24.5.2000).

Titel I - Maßnahmen der Gemeinschaft zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und betrugsbekämpfung: wichtige Entwicklungen im jahr 2002

Am 28. Juni 2000 [6] hat die Kommission in ihrem Konzept für eine Gesamtstrategie 2001-2005 die allgemeinen politischen Ziele für den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften aufgestellt. Sie legt dazu jedes Jahr einen Bericht vor. Das Gesamtkonzept umfasst die in diesem Bereich ergriffenen Gemeinschaftsinitiativen, einschließlich der Maßnahmen gemäß Titel VI des Vertrags über die Europäische Union, insbesondere wenn sie mit dem Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften in Zusammenhang stehen. Mit diesem Gemeinschaftskonzept soll ein Rechts- und Verordnungsrahmen für alle Politikbereiche der Gemeinschaft sowie für die Zusammenarbeit und Partnerschaft mit den Akteuren vor Ort innerhalb und außerhalb der Union geschaffen werden. Einige kontroll- und ermittlungsbezogene Fallbeispiele veranschaulichen, wie vor Ort konkret vorgegangen wird, um Finanzdelikten vorzubeugen, sie aufzudecken, die dafür Verantwortlichen zu sanktionieren und finanziell haftbar zu machen und entgangene Beträge nach Möglichkeit wieder einzuziehen.

[6] KOM(2000) 358 endg. vom 28.6.2000.

Wie die im Aktionsplan 2001-2003 vorgesehenen Maßnahmen 2002 konkret umgesetzt wurden, ist im Anhang zu Titel I detailliert dargelegt. Im folgenden Abschnitt wird besonders auf einige wichtige Entwicklungen bei den Maßnahmen eingegangen, die die Kommission entsprechend den vier Schwerpunkten der Gesamtstrategie im Jahr 2002 ergriffen hat. Behandelt werden außerdem einige horizontale Themen, wie die Organisation des Schutzes der finanziellen Interessen in den Bereichen Aufdeckung, Kontrolle, Untersuchungen/Ermittlungen und Sanktionen (finanzielle, administrative und gerichtliche Folgemaßnahmen) [7]. Besonderes Augenmerk gilt den letzten Vorbereitungen auf den Beitritt der neuen Mitgliedstaaten.

[7] Die Mitgliedstaaten haben dieses Jahr präzise Angaben zur Organisation ihrer Kontrollen und zur Koordinierung ihrer Dienststellen übermittelt. Siehe Titel II Punkt 8 des Berichts sowie den Anhang zu diesem Titel, Punkt 3 und 4.

1. Eine umfassende abgestimmte Betrugsbekämpfungspolitik

1.1. Einbindung der Beitrittsländer in eine Präventions- und Betrugsbekämpfungspolitik

Die Kommission hat die Verhandlungsmaterien Finanzkontrolle, effizientes Finanzmanagement, Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften sowie Betrugsbekämpfung zu einem besonderen Verhandlungskapitel zusammengefasst (Kapitel 28 - Finanzkontrolle) und damit deutlich gemacht, wie wichtig es für sie ist, dass diese Länder ihren Haushaltvollzug am Grundsatz der Wirtschaftlichkeit ausrichten.

In ihrem Strategiepapier vom 9. Oktober 2002 "Auf dem Weg zu einer erweiterten Union", das sie zusammen mit den regelmäßigen Berichten über die Fortschritte jedes Bewerberlandes bei den Vorbereitungen auf den Beitritt vorgelegt hat, weist die Kommission erneut darauf hin, dass eine Gemeinschaftsfinanzierung nur gewährt wird, wenn sämtliche Voraussetzungen für eine effiziente Verwaltung der Gemeinschaftsmittel erfuellt sind [8]. Das bedeutet nicht nur, dass der gemeinschaftliche Rechtsbestand vollständig übernommen werden muss, sondern auch - und das ist vielleicht der entscheidendste Aspekt - dass hinreichende institutionelle Garantien gegeben sein müssen.

[8] Siehe außerdem Punkt 43 der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 13. März 2003 zum Jahresbericht 2001 über den Schutz der finanziellen Interessen.

Gemäß dem Strategiepapier müssen die Beitrittsländer ihre Verwaltungsstrukturen und -kapazitäten ausbauen, um bereits ab dem zweiten Halbjahr 2003 den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften sicherstellen zu können.

Die sich in diesen Rahmen einfügenden Unterstützungstätigkeiten der Kommission sind in Wesentlichen auf zwei Ebenen angesiedelt. Zum einen hat die Kommission die Beitrittsländer dabei unterstützt, zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften ein effizientes Finanzmanagement aufzubauen, das nicht nur für die Gemeinschaftsmittel, sondern auch für die nationalen Einnahmen und Ausgaben Kontrollen und Audits vorsieht. Andere Unterstützungstätigkeiten waren speziell darauf gerichtet, den Schutz dieser Interessen und die Betrugsbekämpfung in diesen Ländern zu verstärken. Die Fortschritte in diesen eng miteinander verknüpften Bereichen wurden von der Kommission im Rahmen von Kapitel 28 des Acquis sowie in Form von regelmäßigen Berichten an das Parlament und den Rat überwacht. Dem Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften wird auch im Rahmen der anderen Kapitel des Acquis [9] soweit erforderlich voll Rechnung getragen. In diesem Bericht beschränkt sich die Kommission indessen darauf, die Maßnahmen herauszustellen, die im Rahmen des spezifischen Kapitels über die Finanzkontrolle (Kapitel 28) durchgeführt wurden.

[9] Die Kommission hat außerdem die Fortschritte im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen und in verwandten Bereichen im Rahmen der anderen Kapitel des Acquis, insbesondere Kapitel 24 (Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres), 25 (Zollunion) und 29 (Finanz- und Haushaltsvorschriften) überwacht. Bei den traditionellen Eigenmitteln beispielsweise hat sie Maßnahmen im Rahmen von Kapitel 29 ergriffen, um sich davon zu überzeugen, dass die Verwaltungs- und Rechnungsführungssysteme der zehn Beitrittsländer den Anforderungen der Gemeinschaft in diesem Bereich genügen.

1.1.1. Kontrolle der Heranführungsinstrumente (PHARE, SAPARD und ISPA [10])

[10] Das 1989 zugunsten Polens und Ungarns aufgelegte Programm PHARE erfasst künftig die 10 Beitrittsländer Mittel- und Osteuropas. Dieses Programm ist dotiert mit etwa 11 Mrd. Dollar an Kofinanzierungsmitteln für technische Unterstützung, Investitionsförderung, Stärkung der öffentlichen Institutionen und Verwaltungen sowie Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts. Mit SAPARD (Besonderes Heranführungsprogramm für die Landwirtschaft und die Entwicklung des ländlichen Raums) soll den Beitrittsländern geholfen werden, die Probleme der strukturellen Anpassung in den Bereichen Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums anzugehen und den GAP-Acquis sowie die einschlägigen Rechtsvorschriften umzusetzen. ISPA (Strukturpolitisches Instrument zur Vorbereitung auf den Beitritt) ist für die Finanzierung von Verkehrs- und Umweltvorhaben die Vorstufe zum Kohäsionsfonds.

Im vergangenen Jahrzehnt hat sich die Art der Gemeinschaftshilfe im Zuge der enger gewordenen Beziehungen gewandelt und intensiviert. Seit Ende der neunziger Jahre wurde PHARE [11] ausschließlich zur Vorbereitung des Beitritts, insbesondere für den Verwaltungsaufbau und die Übernahme des Acquis, eingesetzt. Gleichzeitig wurden immer striktere Finanzmanagementsysteme eingeführt. Die Beitrittsländer haben sich innerhalb eines dynamischen Jahrzehnts zu Transformationsländern entwickelt. Im Jahr 2000 hat die Gemeinschaft ihre jährliche Unterstützung verdoppelt; bei den komplementären Heranführungsinstrumenten SAPARD und ISPA mussten daher aber auch im Zuge der wachsenden Verantwortung der Beitrittsländer in diesem Bereich schärfere Management- und Kontrollvorschriften eingeführt werden.

[11] PHARE erfasst die 10 mittel- und osteuropäischen Beitrittsländer Bulgarien, Tschechische Republik, Estland, Ungarn, Lettland, Litauen, Polen, Slowakei, Slowenien und Rumänien. Für Malta und Zypern wurde mit Verordnung (EG) 555/2000 vom 13. März 2000 über die Durchführung von Maßnahmen im Rahmen der Heranführungsstrategie (ABl. L 68 vom 16.3.2000) ein besonderes Finanzinstrument eingeführt.

PHARE wird bereits seit mehreren Jahren dezentral verwaltet (DIS); die Umstellung auf das erweiterte dezentrale Durchführungssystem (EDIS) ist angelaufen. Nach der Einführung von EDIS kann die Kommission von der Ex-ante-Kontrolle von Ausschreibungen und Projektvergabeverfahren absehen.

Je nach Beitrittsland gestalten sich die Fortschritte sehr unterschiedlich. Die acht mittel- und osteuropäischen Staaten dürften die Einrichtung ihrer Agenturen Ende 2003-Anfang 2004 beantragen. Zypern und Malta dürften im Laufe des Jahres 2003 von der Ex-ante-Kontrolle befreit werden. Im Beitrittsvertrag ist vorgesehen, dass für PHARE der Übergang zum vollständig dezentralisierten Durchführungssystem mit dem Tag des Beitritts abgeschlossen sein muss.

Um sicherzustellen, dass das EDIS die drei Heranführungsinstrumente substanziell ergänzt und seine Funktionsweise kontrolliert wird, wird die Verwaltungsübertragungskapazität (capacité de délégation) in jedem Beitrittsland noch bis zu einem Jahr nach dem Beitritt beibehalten.

SAPARD ist das erste EU-Außenhilfeprogramm, das vollständig dezentral durchgeführt wird. Sobald der SAPARD-Stelle der Verwaltungsübertragungsbeschluss der Kommission notifiziert wird, trägt sie die Verantwortung für Projektausschreibung, Projektauswahl, Genehmigung der Finanzhilfen, Vertragsabschluss mit den Begünstigten, Kassenmittelverwaltung und Schuldendienst, Zahlungen, Rechnungsführung und Ex-post-Kontrollen. Der nationale Fonds billigt auf der Grundlage einer nationalen Zulassung die Verwaltungs- und Kontrollsysteme, die entsprechend den Kriterien der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung angewandt werden. Der nationale Anweisungsbefugte haftet als Leiter des nationalen Fonds voll für die ordnungsgemäße Verwendung der Gemeinschaftsmittel. Die Prüfer der Kommission führen Audits durch, um mit hinreichender Sicherheit feststellen zu können, ob das System wie vorgesehen funktionieren wird. Ist das Auditergebnis positiv, wird der Entwurf eines Beschlusses erstellt, mit dem die Verwaltung auf die SAPARD-Stelle und - für die im nationalen Zulassungsakt vorgesehenen Maßnahmen - auf den nationalen Fonds übertragen wird.

In den Jahren 2001 und 2002 hat die Generaldirektion Landwirtschaft beschlossen, den acht SAPARD-Stellen [12] in den Beitrittsländern sowie in Bulgarien und in Rumänien die Mittelverwaltung auf vorläufiger Basis übertragen.

[12] Die Tschechische Republik, Estland, Ungarn, Lettland, Litauen, Polen, die Slowakische Republik und Slowenien hinsichtlich der Funktionen und Kriterien gemäß den Verordnungen 1258/1999, 1266/1999 und 1268/1999 des Rates sowie der Verordnung 2222/2000 der Kommission. Das Audit des Übertragungsverfahrens stellt sicher, dass die nationalen Verfahren mit der mehrjährigen Finanzierungsvereinbarung übereinstimmen, und dass insbesondere: - die Buchführung richtig und vollständig ist und sich auf dem neuesten Stand befindet, - die Funktionentrennung erfolgt ist, - schriftliche Verfahren für die Festlegung jeder Funktion und jedes Vorgangs sowie schriftliche Vereinbarungen mit den Stellen existieren, denen Kontrollfunktionen übertragen wurden, - die SAPARD-Stelle und der nationale Fonds für jeden buchmäßig erfassten Artikel über eine vollständige Auditaufzeichnung verfügen und

Die Kommissionsdienstellen werden dann später Audits im Hinblick auf den Abschluss der Rechnungen und die Konformität der Ausgaben sowie auf etwaige Finanzkorrekturen durchführen.

Die Kommission hat in Bezug auf SAPARD strenge Anforderungen gestellt, damit nach dem Beitritt eine angemessene Gewähr für die ordnungsgemäße Verwaltung der EAGFL-Mittel gewährleistet ist.

Im Allgemeinen kann also davon ausgegangen werden, dass die Beitrittsländer zunehmend erkannt haben, wie wichtig ein modernes Finanzmanagement und neue Methoden sind. Nachdem das Verfahren zur Verlagerung der Verwaltung der SAPARD-Hilfen abgeschlossen ist, erfuellen die Beitrittsländer nunmehr die Grundvoraussetzungen, um die Abwicklung der Agrarfinanzierungen der Europäischen Union eigenverantwortlich wahrzunehmen.

Regelmäßige Fortschritte wurden auch bei ISPA erzielt. Die wichtigsten Anforderungen an Finanzmanagement und -kontrolle sowie die Behandlung der Unregelmäßigkeiten entsprechen nahezu den für den Kohäsionsfonds und die Strukturfonds geltenden Vorschriften. Die Schlüsselelemente betreffen die internen Finanzkontrollen, die Richtigkeit der gemeldeten Ausgaben, die Angemessenheit der internen Auditkapazität und des Prüfpfads sowie die angemessene Behandlung der Unregelmäßigkeiten. Die Einführung funktionierender Systeme für ISPA ist somit eine wichtige Etappe bei der Vorbereitung der künftigen Verwaltung des Kohäsionsfonds und der Strukturfonds. Mit dem geplanten Übergang der Beitrittsländer zu EDIS kommt für ISPA eine neue Dimension hinzu. Zuvor aber vergewissert sich die Kommission, dass die Bedingungen und die spezifischen Kriterien - im Wesentlichen bei Finanzmanagement und -kontrolle- eingehalten werden.

Im Jahr 2002 hat die Kommission die im Vorjahr aufgenommenen Überprüfungen durch einen zweiten Systemprüfungszyklus in den ISPA-Ländern ergänzt, um zu untersuchen, ob die zur Verwaltung der ISPA-Mittel eingeführten Systeme angemessen sind und den Gemeinschaftsanforderungen entsprechen. Durch Folgemaßnahmen zu den vorhergehenden Audits sowie durch die Vervollständigung der Durchführungsstellen und -systeme hat sich die Kommission die Gewissheit verschafft, dass die Kandidatenländer die Bestimmungen über die Verwaltung der Gemeinschaftsmittel genau kennen und Verwaltungs- und kontrollrelevante Schlüsselelemente eingeführt worden waren. Wurden Mängel festgestellt, so wurden Empfehlungen formuliert, wie diese innerhalb einer bestimmten Frist zu beheben sind.

Ein Kandidatenland hat Ende 2002 offiziell die Einführung des EDIS beantragt. Zahlreiche weitere Länder dürften ihre diesbezüglichen Vorbereitungen im Laufe des Jahres 2003 abschließen.

Die Kommission wird außerdem in ihren im November 2003 vorzulegenden Kontrollberichten und im Evaluierungsbericht über die Abwicklung der zur Programmierung der Strukturfonds erforderlichen Mittelbindungen die Finanzkontrolle absolut vorrangig behandeln. Ganz besonders soll geprüft werden, inwieweit im Rahmen der Aktionspläne Fortschritte zu verzeichnen sind, um gegebenenfalls die Korrekturmaßnahmen zu beschleunigen.

1.1.2. Entwicklung einer allgemeinen Kapazität für Finanzkontrolle und Überprüfung ("Interne Kontrolle der öffentlichen Finanzen - PIFC")

Das Interesse der Kommission für Finanzkontrolle und Überprüfung in den Beitrittsländern beschränkt sich nicht auf die Heranführungsinstrumente. Gemäß dem Grundsatz, dass nationale und Gemeinschaftsfinanzen gleichwertigen Schutz genießen, hat die Kommission die Beitrittsländer aktiv ermuntert, eine allgemeine Kapazität in den Bereichen Finanzkontrolle und Überprüfung aufzubauen, die die Gewähr für ein solides Management der öffentlichen (Gemeinschafts- wie auch nationalen) Finanzen bieten kann.

Anträge auf Unterstützung in dieser Region kamen zunächst aus den Beitrittsländern, die um Beratung ersuchten, wie im Zuge des Übergangs zu einer modernen Wirtschafts- und Finanzpolitik effiziente Strukturen interner Kontrolle entwickelt werden können.

Da die Kommission unmittelbar daran interessiert ist, dass die Beitrittsländer vor und nach dem Beitritt über ein solides Finanzmanagement verfügen, hat sie in diesem Rahmen ein modernes Konzept interner Kontrolle (interne Kontrolle der öffentlichen Finanzen - PIFC) entwickelt, das auf den Erfahrungen aufbaut, die sie innerhalb und außerhalb der Union gewonnen hat. Diese Strategie umfasst drei Basiskonzepte: Verantwortlichkeit für effizientes Management der nationalen Fondsmittel, Entwicklung interner Auditkapazitäten sowie Einrichtung einer zentralen Stelle mit Zuständigkeit für den Aufbau und die Harmonisierung der Organisation und der Methodologie der Steuerungs- und Überprüfungssysteme.

Diese PIFC-Grundsätze entsprechen weitgehend den Grundsätzen eines effizienten Managements der Gemeinschaftsmittel.

Die Kommission hat diese Länder außerdem dabei unterstützt, in sämtlichen Ministerien und sonstigen Behörden zentrale Stellen für internes Audit und interne Kontrollen einzurichten.

Gleichzeitig wurden diese Länder gemäß den Partnerschafts-Finanzierungsvereinbarungen gezielt von nationalen Sachverständigen bzw. von Fachagenturen unterstützt.

Auf diese Weise konnten die Strategien, Politiken und Rechtsvorschriften über die interne Kontrolle in den Beitrittsländern harmonisiert werden. Letztere haben dabei unterschiedliche Fortschritte erzielt, wobei die betreffenden Regierungen das von der Kommission vorgeschlagene Modell der internen Kontrolle sehr unterstützt haben.

Nachdem die meisten Beitrittsländer den Großteil der Rechtsvorschriften nunmehr übernommen haben, verlagert sich das Augenmerk von der Analyse und der Entwicklung der Rechtsvorschriften auf die Schulung und die Durchführungsmaßnahmen.

1.1.3. Verstärkung der Schutz der finanziellen Interessen der EG und Bekämpfung in den Beitrittsländern

Die Beitrittsländer haben entsprechend den im Zuge der Verhandlungen eingegangenen Verpflichtungen in enger Abstimmung mit der Kommission im Jahr 2002 ihre Anstrengungen erheblich intensiviert, um die Stellen zur Koordinierung der Betrugsbekämpfung (AFCOS) einzurichten, die die legislativen, administrativen und operativen Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften koordinieren sollen.

Bis Ende 2002 hatten elf Kandidatenländer ihre Stellen eingerichtet; Estland, Litauen, Zypern und Slowenien hatten bereits im Laufe des Jahres 2002 mitgeteilt, dass sie nunmehr über derartige Strukturen verfügten [13]. In den anderen Kandidatenländern, in denen bereits derartige Stellen vorhanden waren, wurden 2002 die entsprechenden Vorkehrungen getroffen, damit die AFCOS ihre Tätigkeit aufnehmen konnten. So mussten insbesondere die AFCOS-Kooperationsverfahren sowie die Beziehungen zwischen AFCOS und anderen im Bereich des Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften tätigen Einrichtungen und Stellen einerseits und die Beziehungen zwischen AFCOS und dem OLAF andererseits genau geregelt werden. Außerdem wurden der operative Rahmen der AFCOS verstärkt, Schulungsmaßnahmen eingeleitet und Personal eingestellt. All diese Maßnahmen haben dazu beigetragen, die Verwaltungskapazität der Kandidatenländer so auszubauen, dass sie bei Verdacht auf Unregelmäßigkeiten oder Betrug reagieren können. Durch die effizienzorientierte Ausgestaltung ihrer Betrugsbekämpfungsstrukturen haben die Kandidatenländer ihr Engagement zum Schutz der Gemeinschaftsfinanzen unter Beweis stellen können.

[13] Bulgarien hat im Januar 2003 eine entsprechende Entscheidung erlassen.

Um den Behörden der Kandidatenländer die Möglichkeit zu geben, sich über ihre ersten Erfahrungen bei der Einrichtung und der Arbeit ihrer Koordinierungsstellen auszutauschen, wurden regelmäßig Sitzungen mit den Vertretern der AFCOS der Kandidatenländer und des OLAF abgehalten. Die erste dieser Sitzungen fand am 7. und 8. Oktober 2002 in Brüssel statt. Neben den Intelligencediensten und Ermittlungsbehörden waren auch die Justizbehörden dieser Länder vertreten. Dieser ersten Sitzung folgten zwei parallellaufende Arbeitssitzungen mit den Staatsanwälten der Kandidatenländer und den Vertretern des OLAF-Referats "Richter und Staatsanwälte; Rechtsberatung und gerichtliche Folgemaßnahmen", Vertretern der AFCOS, Untersuchungsbeauftragten des Amtes und Mitgliedern der Intelligencedienste. In der Folge fanden weitere Sitzungen statt.

Diese Sitzungen sind ein nützliches Forum, um Informationen und Erfahrungen auszutauschen und verfolgen zu können, welche Fortschritte die Kandidatenländer bei ihren Bemühungen erzielen, ihre Verwaltungsstrukturen im Hinblick auf den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften auszubauen.

Diese und andere Formen der Zusammenarbeit zwischen dem OLAF und den Kandidatenländern sollen künftig aus einem Sonderprogramm, dem länderübergreifenden PHARE-Programm - "Betrugsbekämpfung" [14], unterstützt werden, das am 16. Mai 2002 angenommen wurde. Danach soll die Mehrjahresdotation (insgesamt 15 Mio. Euro) folgenden Kernbereichen zugewiesen werden: Einrichtung von Betrugsbekämpfungsstrukturen, Installierung von Telekommunikationsnetzen und Datenbanken, Erweiterung des operativen Know-how der Betrugsbekämpfungsstrukturen sowie Zusammenarbeit mit den Polizei- und Strafverfolgungsbehörden. Mit der Durchführung dieses Programms wurde 2003 begonnen [15].

[14] PHARE-Mehrländerprogramm im Bereich der Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft (PH/2002/1412).

[15] Neben dem PHARE-Mehrländerprogramm - Betrugsbekämpfung haben die PHARE-Hilfen in den Bereichen Justiz und Inneres sowie Zoll und Grenzkontrollen eine positive Inzidenz auf die Gesamtkapazität in der Betrugsbekämpfung.

Im operativen Bereich, also in konkreten Fällen, arbeitet das Amt bereits seit geraumer Zeit mit den Behörden der Mitgliedstaaten zusammen. Wie sich diese Zusammenarbeit in der Praxis gestaltet, veranschaulicht das folgende Fallbeispiel.

Betrug im Zusammenhang mit einem Beratungsunternehmen - Außenhilfe für die Kandidatenländer

Im Juli 2002 leitete das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) auf der Grundlage von Informationen der Delegation in Kroatien eine externe Untersuchung gemäß Artikel 3 der Verordnung Nr.°1073/99 ein. Es bestand der Verdacht, dass eine deutsche Firma im Rahmen von Finanzierungen zugunsten einer Beraterfirma auf dem Gebiet der Harmonisierung des innerstaatlichen Rechts mit dem Gemeinschaftsrecht doppelte Abrechnungen vorgelegt hat. Die finanziellen Auswirkungen belaufen sich auf schätzungsweise 110 000 Euro, vorwiegend zu Lasten der PHARE- und OBNOVA-Finanzierungen. Das Amt konnte nachweisen, dass es im Zusammenhang mit den Projekten, die die deutsche Firma in der Slowakei, der Tschechischen Republik und in Kroatien verwaltete, zu Unregelmäßigkeiten gekommen war, und zwar durch Ausstellung überhöhter Rechnungen und doppelte Fakturierung. Das Amt informierte außerdem die tschechische Staatsanwaltschaft; die tschechischen Polizeibehörden durchsuchten die Büroräume der Firma und beschlagnahmten Computer und Dateien sowie mehrere tausend Unterlagen. Das vom Amt gesammelte Beweismaterial wurde der Generalstaatsanwaltschaft in Berlin übergeben. Es wurde ein Haftbefehl erlassen und ein Verdächtiger von den deutschen Behörden festgenommen. Das Urteil wird im Laufe des Jahres 2003 ergehen.

Im August 2002, kurz nachdem die Untersuchung eingeleitet worden war, hat die Delegation das Projekt in Kroatien wegen fehlender Ergebnisse abgebrochen.

Die Projekte in der Tschechischen Republik und in der Slovakei wurden zur Zufriedenheit der tschechichen und slovakischen Behörden entsprechend den Bestimmungen über die dezentrale Verwaltung der Gemeinschaftsmittel durchgeführt.

Inzwischen hat die Kommission veranlasst, dass ein Betrag in Höhe der Mittel, die im Zusammenhang mit zwei Projekten der deutschen Firma in der Tschechischen Republik einzuziehen sind, den tschechischen Behörden nicht gezahlt wird, um so die finanziellen Interessen der Gemeinschaften in Erwartung des Berliner Urteils zu schützen.

Um die in den Heranführungsinstrumenten (PHARE, ISPA, SAPARD) und im Gemeinschaftsrecht vorgesehene Meldung von Unregelmäßigkeiten zu erleichtern, hat sich das Amt verpflichtet, die Verwaltungsbehörden der Kandidatenländer mit Endgeräten an das Betrugsbekämpfungs-Informationssystem AFIS [16] anzuschließen. Gegenwärtig sind fünfzehn Endgeräte in zehn Kandidatenländern in Betrieb. Gleichzeitig wurde hinsichtlich der Meldung von Unregelmäßigkeiten im Rahmen der Heranführungsinstrumente Unterstützung geleistet, um sicherzustellen, dass die Verfahren richtig angewandt werden.

[16] Zu AFIS sieh auch Ziff. 2.1.

1.2. Verstärkung der Rechtsinstrumente in den Bereichen Aufdeckung, Kontrolle und Sanktionen

Um einen effizienten Schutz der finanziellen Interessen sicherzustellen, müssen alle beteiligten Gemeinschafts- und nationalen Behörden mitwirken. Über 80% der Gemeinschaftsmittel werden dezentral verwaltet. Für die Erhebung der Eigenmittel der Gemeinschaft sind die Mitgliedstaaten verantwortlich [17]. Im Übrigen verwalten die Dienststellen der Kommission einen Teil der Haushaltsmittel direkt und gewährleisten gleichzeitig die Effizienz des gesamten Systems.

[17] Siehe Teil II des Berichts (Darstellung der Organisation der Stellen der Mitgliedstaaten, die mit der Verwaltung der Mittel, der Kontrolle ihrer ordnungsgemäßen Verwendung, der Erhebung der Zölle und der Wiedereinziehung der rechtswidrig gezahlten und der entgangenen Beträge betraut sind.

Im Folgenden wird dargelegt, wie mit dem in den Mitgliedstaaten und auf Gemeinschaftsebene eingerichteten globalen Kontroll-, Überwachungs- und Sanktionssystem sichergestellt wird, dass sich die verschiedenen Verantwortungsebenen unter Beachtung des Grundsatzes eines unionsweiten effektiven und gleichwertigen Schutzes der finanziellen Interessen in ihrer Arbeit ergänzen. Die Darstellung stützt sich dabei auf die von den Mitgliedstaaten übermittelte Präsentation der organisatorischen Aspekte ihrer Kontrollen und Ermittlungen und der Koordinierung ihrer für den Schutz der finanziellen Interessen zuständigen Dienststellen (Titel II) sowie auf einige Analysen (Titel III - Mitteilung von Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten).

1.2.1. Aufdeckung und Kontrolle

Wie in Teil II dargelegt ist, tragen die Mitgliedstaaten zum Schutz der finanziellen Interessen zunächst dadurch bei, dass sie die Vorgänge (Handelstransaktionen, Programme und Projekte) eingehend überwachen und die Ordnungsmäßigkeit der Verfahren systematisch überprüfen. Ergänzt wird dieser Ansatz durch Strategien für Systemprüfungen und für die Kontrolle der Mittelverwendung. Bei Betrugsverdacht führen die zuständigen Stellen Ermittlungen durch, um Unregelmäßigkeiten oder regelwidrige Verhaltensweisen aufzuspüren, die dazu angetan sein können, die verwaltungs- oder strafrechtlich geahndet werden können. In dieser Hinsicht zeigt Titel III (insbesondere Ziff. 11.3) anhand der Mitteilungen der Mitgliedstaaten über Betrugsfälle und Unregelmäßigkeiten, dass in einigen Sektoren das von den betreffenden Mitgliedstaaten gewählte System der globalen Kontrolle sich auf die Einziehung auswirkt (Volumen der vor Programmabschluss ausgesetzten Zahlungen, Anteil der Nacherhebungen). Es werden Empfehlungen formuliert (insbesondere unter Ziff. 11.2), um die Kontroll- und Ermittlungsstrategien an die Risikoarten anzupassen (Fälle mit hohem Schadensvolumen, besonders risikoanfällige Sektoren und Erzeugnisse).

Auf Gemeinschaftsebene sind die Kontrollen zum Schutz der finanziellen Interessen ähnlich strukturiert. Die Kontrollen der Ordnungsmäßigkeit und der richtigen Anwendung des geltenden Rechts werden in Abstimmung mit den Mitgliedstaaten von den anweisungsbefugten Generaldirektionen, die zugleich auch für die Kontrolle der Mittelverwendung und die in den Sektorverordnungen vorgesehenen Systemprüfungen zuständig sind, zusammen mit den nationalen Verwaltungen durchgeführt. Die partnerschaftliche Zusammenarbeit ist, wie nachstehend dargelegt, häufig sehr umfassend. Im Falle von Untätigkeit ergreift die Kommission geeignete Maßnahmen.

Vereinbarung über gemeinsame Audits im Bereich der traditionellen Eigenmittel

Im Rahmen der Vereinbarung über gemeinsame Audits arbeiten die Kommission und die Dienststellen für internes Audit einiger Mitgliedstaaten im Bereich der traditionellen Eigenmittel mit dem Ziel zusammen, den Austausch von Erfahrungen, Fachwissen und Methoden im Bereich des internen Audits zu erleichtern. Entsprechend diesem Konzept führt der für Internes Audit zuständige Dienst des betreffenden Mitgliedstaats die Kontrolle nach Maßgabe des relevanten Protokolls [18] in dem zuvor ausgewählten Zoll- und/oder Rechnungsführungsbereich durch. Nach Abschluss der Kontrolle erstellt er einen Bericht, den er der nationalen Verwaltung und der Kommission übermittelt. Die Kommission analysiert die Auditergebnisse und überprüft die Arbeitsunterlagen und die angewandte Methodik. Anschließend erstellt sie ihren eigenen Bericht. Etwaige - punktuelle oder strukturelle - Regelwidrigkeiten werden haushaltstechnisch unter normalen Bedingungen berichtigt. Sollte im Rahmen der Systemanalyse die Regelwidrigkeit als strukturell eingestuft werden, wird die Kommission über die Maßnahmen unterrichtet, die der Mitgliedstaat zur Beseitigung der systemimmanenten Mängel vorschlägt. Die Kommission und die Mitgliedstaat, namentlich Dänemark, Österreich und die Niederlande, die in dieser Hinsicht eine Vorreiterrolle spielen, sehen einen substanziellen Vorteil darin, die Kontrolle nach diesem Konzept durchzuführen. Bisher fanden sieben derartige Kontrollen mit den Mitgliedstaaten statt, davon drei im Jahr 2002.

[18] Gegenwärtig sind folgende Prüfmodule verfügbar: Zollrechtlich freier Verkehr, einschließlich A-Buchführung, Externes Versandverfahren (T1 und TIR), Zolllager, Allgemeines Präferenzsystem, Aktiver Veredelungsverkehr, Gesonderte Buchführung.

Audits im Bereich Strukturfonds

Wie den Daten zu entnehmen ist, die die Mitgliedstaaten zu der Zahl ihrer Kontrollbediensten [19] mitgeteilt haben, weisen die nationalen Systeme zur Aufdeckung, Meldung und Weiterverfolgung der Unregelmäßigkeiten einige Schwachstellen auf. Verbesserungen in diesem Bereich wurden als vorrangig eingestuft [20]. Die Kommission hat sich im Rahmen des Entlastungsverfahrens 2000 verpflichtet, Audits über die Anwendung der Verordnung 1681/94 (Strukturfonds) und der Verordnung 1831/94 (Kohäsionsfonds) durchzuführen. Diese Audits betreffen insbesondere 1) die Überprüfung der nationalen Systeme der Meldung von Unregelmäßigkeiten bei den Strukturfonds und beim Kohäsionsfonds und 2) die Anwendung von Artikel 8 der Verordnung 438/2001 (Buchführung über die wiedereinzuziehenden Beträge) und von Artikel 4 der Verordnung 448/2001 (Finanzkorrekturverfahren)

[19] Siehe Titel II.

[20] Siehe Weißbuch zur Verwaltungsreform (Maßnahme 97) sowie die diesbezügliche Mitteilung der Kommission vom 7. August 2001 (Dok. C(2001) 2517 zur Verbesserung der finanziellen Überwachung und der Kontrolle der Strukturfonds). Siehe auch Ziff. 1.2.2 des Aktionsplans 2001-2003.

Die Schlussfolgerungen und Empfehlungen aus diesen zwischen November 2002 und Januar 2003 vorgenommenen Audits werden allen Mitgliedstaaten für die sie betreffenden Punkte sowie dem Europäischen Parlament, dem Rat und dem Rechnungshof im Laufe des Jahres 2003 mitgeteilt.

Die verschiedenen Kontroll- und Ermittlungsarten tragen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften bei; entscheidende Bedeutung kommt dabei der Koordinierung zwischen den verschiedenen zuständigen Behörden zu. So können Regelwidrigkeiten, die von den mit Routinekontrollen betrauten Dienststellen oder im Zuge eines Audits aufgedeckt werden, weitere eingehendere Untersuchungen der individuellen Verantwortlichkeit der Akteure nach sich ziehen. Für diese Art von Untersuchungen, die darauf gerichtet sind, Tatsachen oder regelwidrige Verhaltensweisen aufzudecken, die in Verwaltungs- oder Strafverfahren münden können, ist das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung zuständig [21]. Das folgende Fallbeispiel veranschaulicht diese Komplementarität der Kontrollen:

[21] Siehe Bericht zur Bewertung der Tätigkeiten des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) (KOM(2003)154 vom 2.4.2003), insbesondere Ziff. 1.1.2.

Betrugsfall bei Agrarerzeugnissenr

Im Jahr 2002 wurde das OLAF informiert, dass ein Verarbeitungsunternehmen den Erzeugern in Griechenland nicht den für das Wirtschaftsjahr 2000/2001 festgesetzten Mindestpreis gezahlt hatte. Im Zuge einer externen Untersuchung gemäß der Verordnung (EG) Nr.°1258/1999 betreffend die gemeinsame Agrarpolitik sowie der Verordnung (EG) Nr.°2185/96 führte das Amt zwecks Überprüfung der Informationen bei einigen Wirtschaftsteilnehmern Vor-Ort-Kontrollen durch. Mindestens 8 Erzeugergemeinschaften waren betroffen. Im Januar 2003 wurde der wiedereinzuziehende Betrag laut Untersuchungsbericht auf 1 472 023 Euro veranschlagt. Die griechischen Justizbehörden wurden unterrichtet und nahmen Ermittlungen auf. Wie in der Regel üblich, richtete das Amt im Benehmen mit der Generaldirektion Landwirtschaft im Februar 2003 Empfehlungen an das griechische Landwirtschaftsministerium. Anschließend wurden gerichtliche und administrative Folgemaßnahmen eingeleitet.

Die verschiedenen hier beschriebenen Kontrollkonzepte haben komplementären Charakter. Wie jedoch in Titel II dargelegt wird, deutet die Tatsache, dass nur ein sehr geringer Teil der nationalen Kontrollbediensteten der Ermittlungsstellen in den Ministerien, den Polizei- und Justizbehörden (im Durchschnitt 8% für alle Sektoren) für Betrugsbekämpfungskontrollen eingesetzt wird, möglicherweise darauf hin, dass der strafrechtlichen Dimension schwerwiegender Handlungen zum Nachteil der Gemeinschaftsfinanzen nicht hinreichend Rechnung getragen wird. Vor diesem Hintergrund bemüht sich das OLAF entsprechend dem Grundsatz der Subsidiarität, die Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden zu fördern und seine eigenen Untersuchungskapazitäten dort einzusetzen, wo die Maßnahmen der Mitgliedstaaten offenbar weniger Wirkung zeitigen. Obgleich Vor-Ort-Untersuchungen bei den Wirtschaftsbeteiligten und in den Unternehmen nach wie vor schwierig zu organisieren sind [22] kann das OLAF, dem der Gesetzgeber eigene Untersuchungsbefugnisse zugewiesen hat [23], direkte Kontakte zu den Polizei- und Justizbehörden herstellen.

[22] Da die Rechtsgrundlagen für die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort gemäß Artikel 9 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 auf die Sektorverordnungen verstreut sind, erwägt die Kommission ergänzend zu den OLAF-Untersuchungen (siehe vorhergehende Fußnote) im Jahr 2003, wie im Aktionsplan 2001-2003 (Ziff. 1.2.2) vorgesehen, einen Vorschlag für eine Verordnung des Rates zu unterbreiten. Mit dieser Verordnung, die die bestehenden Regelungen unangetastet ließe, würde eine einzige neue Rechtsgrundlage für Betrugsermittlungen geschaffen, die auf Ersuchen des Amtes von den nationalen Ermittlungsstellen durchgeführt würden; außerdem würde sie eine effiziente und harmonisierte Überwachung der Ermittlungsergebnisse, namentlich in Bezug auf die Einhaltung der Geheimhaltungs- und Datenschutzvorschriften erleichtern. Siehe Bericht zur Bewertung der Tätigkeiten des OLAF, Empfehlung Nr. 3, Ziff. 1.1.2.

[23] Insbesondere die Vor-Ort-Kontrollen gemäß Verordnung (EG) Nr. 2185/96 und die gemeinschaftlichen Betrugsbekämpfungsmissionen im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 515/97. Siehe Bewertungsbericht nach Artikel 15, Empfehlung Nr. 3. Um die OLAF-Untersuchungsbefugnisse zu verstärken, erwägt die Kommission die Ausweitung dieser Regelung auf den Bereich der direkten Ausgaben.

1.2.2. Effizientere finanzielle Folgemaßnahmen und schärfere Sanktionen.

Die Kommission ist gehalten, Gemeinschaftsmitteln, die in den Mitgliedstaaten rechtswidrig gezahlt worden sind, einzuziehen und die Beträge in der jährlichen Haushaltsrechnung [24]. auszuweisen ; zu diesem Zweck wurden im Jahr 2002 wichtige Maßnahmen ergriffen. Darüber hinaus hat die Kommission im Zuge ihrer im Jahr 2000 eingeleiteten Modernisierung der Rechnungsführung in den Organen eine neue Haushaltsordnung [25] erlassen.

[24] Gemäß der Haushaltsordnung erstellt die Kommission zum 1. Mai des folgenden Haushaltsjahres die Haushaltsrechnung und die konsolidierte Vermögensübersicht für das abgeschlossene Haushaltsjahr.

[25] Neue Haushaltsordnung: Verordnung (EG, Euratom) Nr.°1605/2002 des Rates über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 248 vom 16.9.2002) ; neue Durchführungsbestimmungen: Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2342/2002 der Kommission mit Durchführungsbestimmungen zur der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (ABl. L 357 vom 31.12.2002).

1.2.2.1. Mehr Effizienz und klarere Zuweisung von Befugnissen im Bereich der dezentralen Verwaltung der Gemeinschaftsfinanzen

Es obliegt den Mitgliedstaaten und den Drittländern, rechtswidrig gezahlte Beträge bei den Endempfängern einzuziehen und sie der Kommission zurückzuzahlen (siehe die diesbezüglichen Statistiken in Titel III). Dies gilt für Beträge, die im Rahmen der dezentral verwalteten Gemeinschaftspolitiken (EAGFL-Garantie, Strukturfonds, Außenhilfen) abgewickelt werden. Gemäß den geltenden Rechtsvorschriften ist die Kommission verpflichtet, die von den Mitgliedstaaten in diesem Rahmen eingeleiteten Einziehungsverfahren zu überwachen und gegebenenfalls die Rechnungsabschlussverfahren [26] anzuwenden. Die schleppenden Verfahren und das wachsende Volumen der Gemeinschaftsforderungen bereiten der Kommission, dem Rechnungshof und der Haushaltsbehörde große Sorgen; besonders das Europäische Parlament übt in seinen Entschließungen zum Schutz der finanziellen Interessen [27] regelmäßig Kritik an dieser Situation.

[26] Nach fast dreißigjährigem Haushaltsvollzug (1972-2000) beliefen sich die aufgelaufenen Forderungen der Gemeinschaft aufgrund der Verrechnung von Vorschüssen sowie infolge von Fehlern, formalen oder substanziellen Unregelmäßigkeiten und, in einigen Fällen, Betrug auf über 3 Mrd. Euro, davon 2,3 Mrd. Euro beim EAGFL-Garantie, 387 Mio. Euro bei den Strukturfonds und 373 Mio. Euro bei den direkten Ausgaben (Stand: 30. Juni 2002; siehe KOM(2002) 671, Seite 3).

[27] Punkt 6 bis 8 der Entschließung vom 13. März 2003 zum Jahresbericht 2001 der Kommission.COM(2002) 671 endg.

Im Zuge der Umsetzung des Reform-Weißbuchs hat die Kommission zugesagt, die Einziehung durch eine klare Abgrenzung der Kompetenzen der verschiedenen Akteure effizienter zu gestalten [28]. In ihrer Mitteilung vom 3. Dezember 2002 [29], die unter anderem auch darauf abstellt, Altlasten aufgrund von Unregelmäßigkeiten beim EAGFL-Garantie zu erledigen, hat die Kommission die Einsetzung einer nichtständigen Task-force "Einziehung" vorgesehen, die alle noch offenen Fälle aus der Zeit vor 1999 im Hinblick auf eine Rechnungsabschlussentscheidung prüfen soll. Die Ergebnisse ihrer Arbeiten werden im Bericht 2003 behandelt.

[28] Mitteilung von Frau Schreyer an die Kommission vom 13. Dezember 2000 - Maßnahme 96 des Weißbuchs (KOM(2000)200 endg./2 vom 05.04.2000) : "Effizientere Einziehung rechtsgrundlos gezahlter Mittel", SEK(2000)2204/3. Siehe auch Ziff. 1.2.2. des Aktionsplans 2001-2003.

[29] KOM(2002)671 endg. vom 3.12.2002

1.2.2.2. Vereinfachung der direkten Verwaltung der Gemeinschaftsfinanzen und Verschärfung der Sanktionen

Was die Forderungen der Gemeinschaft im Zusammenhang mit den von der Kommission direkt verwalteten Mitteln betrifft, so ist festzuhalten, dass die seit dem 1. Januar 2003 geltenden neuen Finanzvorschriften [30]. und die Modalitäten, nach denen die Kommission ihre eigene Rolle ausgestaltet, auf dem Grundsatz der Aufgabentrennung beruht (Anweisungsbefugter, bevollmächtigter Anweisungsbefugter, Rechnungsführer, Rechnungsprüfer, Untersuchungsbeauftragter "Betrugsbekämpfung"). Darüber hinaus wurden die Methoden zur Feststellung und Einziehung der Forderungen der Gemeinschaft verbessert (Verrechnung, Inanspruchnahme von Garantieleistungen, Zwangsbeitreibung).

[30] Siehe weiter oben die Quellenangaben für die neue Haushaltsordnung, die neuen Durchführungsbestimmungen und die neuen internen Verfahrensvorschriften für die Einziehung von Forderungen aus der direkten Verwaltung sowie der aufgrund der Verträge verhängten Geldbußen, Pauschalbeträge und Zwangsgelder. Um ihrer Verantwortung für die finanziellen Folgemaßnahmen im Zusammenhang mit den an die Strafverfolgungsbehörden übergebenen Fällen nachzukommen, hat die Kommission ihre Dienststellen (OLAF/Juristischer Dienst) beauftragt, einen Entwurf für einen Beschluss auszuarbeiten, mit dem das für Betrugsbekämpfung zuständige Kommissionsmitglied ermächtigt wird, zu beschließen, dass die Kommission in Strafverfahren zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaftenvor den Gerichten der Mitgliedstaaten und von Drittländern als Zivilkläger aufzutreten.

Hinsichtlich der Sanktionen sieht die neue Haushaltsordnung [31] vor, dass Bewerber oder Bieter, die im Rahmen von Ausschreibungen unwahre oder falsche Angaben machen oder Betrugsversuche unternehmen, für eine bestimmte Zeit von der Auftragsvergabe und von jedem künftigen Vergabeverfahren ausgeschlossen werden [32]. Ebenfalls ausgeschlossen werden Bewerber oder Bieter, die sich in einem Interessenkonflikt befinden oder im Zuge des Vergabeverfahrens falsche Erklärungen abgegeben haben. Die Informationen über die Bewerber und Bieter sind in einer zentralen Datenbank erfasst, zu der jedes Organ Zugang hat. Die gleichen Ausschlussbestimmungen gelten auch für Empfänger von Finanzhilfen. Diese Bestimmungen orientieren sich an dem gegenwärtig im Europäischen Parlament und im Rat anhängigen Richtlinienvorschlag zu den nationalen öffentlichen Vergabeverfahren [33].

[31] Insbesondere die Artikel 93-95 und 113.

[32] Im Falle schwerer Verfehlungen im Rahmen der beruflichen Tätigkeit, rechtskräftiger Verurteilung wegen Betrug, Korruption, Beteiligung an einer kriminellen Vereinigung oder einer anderen gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaften gerichteten Handlung sowie bei schwerer Vertragsverletzung wegen Nichterfuellung ihrer vertraglichen Verpflichtungen im Zusammenhang mit einem anderen Auftrag oder einer Finanzhilfe aus dem Gemeinschaftshaushalt.

[33] Vorschlag für eine Richtlinie KOM (2000) 275 endg. vom 10.5.2000 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Lieferaufträge, Dienstleistungsaufträge und Bauaufträge (ABl. C 29 E vom 30.1.2001). Die neue Richtlinie zielt unter anderem darauf ab. Die Behörden zum Ausschluss unzuverlässiger Bewerber oder Bieter zu verpflichten. Nach Auffassung des Rates und des Europäischen Parlaments erfordert die Durchführung von Artikel 46 kein Informationsaustauschsystem.

2. Zusammenarbeit mit den mitgliedstaaten und den drittländern

Der EG-Vertrag sieht in Artikel 280 Absatz 3 vor, dass die Mitgliedstaaten mit Unterstützung der Kommission für eine enge, regelmäßige Zusammenarbeit untereinander sorgen [34]. Die Kommission kommt ihrer Verantwortung insbesondere dadurch nach, dass sie im Bereich der Intelligence sowie bei operativen Aufgaben Unterstützung leistet.

[34] Diese Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten erstreckt sich selbstverständlich auf alle letzteren zur Verfügung stehenden Mittel, einschließlich ihrer Strafverfolgungsbehörden. Die Kommission und der Gesetzgeber haben dem OLAF daher die erforderlichen Mittel an die Hand gegeben, damit das Amt Ansprechpartner der Polizei- und Justizbehörden sein kann.

Dazu bedarf es einer effektiven Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden in den Fällen, in denen die Kommission auf der Grundlage der ihr vorliegenden Informationen die Mitgliedstaaten darum ersucht, Ermittlungen einzuleiten. Entsprechend der im strategischen Gesamtkonzept unter der Bezeichnung "Gemeinschaftliche Serviceplattform" aufgeführten Priorität hat die Kommission im Jahr 2002 Maßnahmen ergriffen, um die partnerschaftliche Zusammenarbeit im Rahmen der externen Untersuchungen zu verstärken [35]. Einige wichtige Maßnahmen sollen die Effizienz dieser partnerschaftlichen Zusammenarbeit verdeutlichen.

[35] Trotz dieser Zusammenarbeit fällt der Kommission und dem Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung, wie im Bericht nach Artikel 15 dargelegt, bei der Ausübung der ihnen vom europäischen Gesetzgeber übertragenen autonomen Untersuchungsbefugnisse gemäß Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1073/1999 eine besondere Verantwortung zu, die sie unter Einhaltung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit wahrnehmen. In Bezug auf diese Untersuchungen zeichnet das Amt direkt für die finanziellen, administrativen und gerichtlichen Folgemaßnahmen verantwortlich (sieh Ziff. 1.2.2.2).

2.1. Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden bei der Bekämpfung bestimmter Kriminalitätsformen

2.1.1. Gemeinsame Zivilklage vor amerikanischen Gerichten (Betrug mit Zigaretten)

Die Mitgliedstaaten und die Gemeinschaft verfolgen gemeinsame Interessen. Das belegt der Kampf gegen den Zigarettenschmuggel, der sich insbesondere auf die Zölle, die Verbrauchsteuern und die MwSt.-Einnahmen auswirkt; wobei die MwSt. eine nationale Einnahme und zugleich eine Eigenmittelkategorie der Gemeinschaft darstellt.

Die Europäische Kommission hat zusammen mit zehn Mitgliedstaaten [36] in den Vereinigten Staaten Klage gegen Zigarettenhersteller eingereicht. Diese werden beschuldigt, an einem Zigarettenschmuggelsystem im Gebiet der Europäischen Union beteiligt zu sein. Neben anderen Nachteilen entstand dem Gemeinschaftshaushalt und den Haushalten der Mitgliedstaaten zumindest in den vergangenen zehn Jahren erheblicher Schaden. Dieses Dossier, bei dem es um ein im Vergleich zu gewöhnlichen Streitsachen sehr hohes Schadensvolumen geht, verdeutlicht den Kooperationswillen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten. Klagegrund ist ein international angelegtes, umfassendes Zigarettenschmuggel- und Geldwäschesystem, bei denen enorm hohe Beträge auf dem Spiel stehen. Zigarettenschmuggel ist verknüpft mit anderen schwerwiegenden Formen organisierter Kriminalität, insbesondere Drogenhandel und der damit einhergehenden Geldwäsche. So werden die Gewinne aus dem Drogenhandel für Zigarettenschmuggel in der Europäischen Union und in anderen Länder eingesetzt und die Erlöse daraus wiederum in die Länder verschoben, in denen die betreffenden Unternehmen Hauptsitz haben.

[36] Belgien, Deutschland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien, Luxemburg, Niederlande, Portugal, Finnland.

Die Zivilklagen in den Vereinigten Staaten ergänzen die umfangreichen Bemühungen der Kommission und aller Mitgliedstaaten bei der effektiven Bekämpfung von Zigarettenschmuggel und Geldwäsche. Insgesamt gesehen konnten dabei einige beachtliche Erfolge verzeichnet werden. Dennoch stellen beide Kriminalitätsformen ein zentrales Problem dar, das die öffentlichen Finanzen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten nach wie vor schwer belastet, so dass diese beschlossen haben, an der Wurzel des Problems anzusetzen+.

Die Zivilklagen wurden in den Vereinigten Staaten angestrengt, weil die beklagten Parteien amerikanische Firmen sind, die verdächtigt werden, unter Verstoß gegen amerikanisches Recht Schmuggel von den Vereinigten Staaten aus organisiert zu haben. Die amerikanischen Gerichte bilden also das adäquate Forum für eine Klage auf der Grundlage des RICO-Gesetzes (Racketeering Influenced and Corrupt Organisation), einem wichtigen Instrument zur Bekämpfung organisierter Kriminalität. Überdies kann die amerikanische Justiz Strafen und Zwangsgelder verhängen, die sich bei der Vorbeugung dieser Form von Kriminalität als sehr wirksam erweisen könnten.

Eine erste Zivilklage im November 2000 vor dem Bezirksgericht New York ("United States District Court - Eastern District") gegen die Zigarettenhersteller Philip Morris, R.J. Reynolds und Japan Tobacco wurde wegen Verfahrensfehlern abgewiesen. Im August 2001 wurde mit den zehn Mitgliedstaaten als Streithelfern erneut Klage eingereicht. Die auf Schmuggel lautende Anschuldigung wurde jedoch zurückgewiesen; gegen diese Entscheidung ist Berufung eingelegt worden. Unterdessen hat die Kommission gegen den Zigarettenhersteller RJ Reynolds eine weitere Klage wegen Geldwäsche angestrengt; diesen Klagegrund hat das amerikanische Gericht nicht zurückgewiesen.

Mit seinem Urteil vom 15. Januar 2003 [37] wies das Gericht Erster Instanz die Anträge der drei Zigarettenhersteller Philip Morris, R.J. Reynolds et Japan Tobacco auf Abweisung der Klage der Europäischen Kommission wegen Unzuständigkeit ab. Acht EU-Mitgliedstaaten [38] und das Europäische Parlament sind diesem Verfahren als Streithelfer zur Unterstützung der Kommission beigetreten. Die Klageparteien haben Berufung eingelegt.

[37] Urteil des Gerichts Erster Instanz "Philip Morris, Reynolds et Japan Tobacco v Commission" in den verbundenen Rechtssachen T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 und T-272/01.

[38] Spanien, Frankreich, Italien, Portugal, Finnland, Deutschland, Griechenland und die Niederlande.

Die Kommission weist darauf hin, dass diese Ergebnisse die Gemeinschaft darin bestärken, Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union entschieden zu bekämpfen.

2.1.2. Zusammenarbeit bei der Bekämpfung bestimmter Formen von Kriminalität, die gegen die Interessen der Gemeinschaften gerichtet sind

Zu den im Konzept für eine Gesamtstrategie ermittelten Schlüsselbereichen, in denen Handlungsbedarf besteht, gehört die Bekämpfung der organisierten, insbesondere länderübergreifenden Kriminalität zum Nachteil von Gemeinschaftsinteressen, die mit den Interessen zusammenhängen, die es gegen Betrug und Korruption zu schützen gilt. In bestimmten Bereichen, wie dem Schutz des Euro und der Bekämpfung von Nachahmungen und Fälschungen [39], in denen bereits eine Gemeinschaftspolitik oder ein Rechtsrahmen besteht, könnte die vor Ort gesammelte Erfahrung genutzt werden, um die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten auszubauen und den Rechtsrahmen gegebenenfalls anzupassen.

[39] Verordnungen EG Nr. 3295/94 und EG Nr.°1367/95 (ABl. L 341 vom 30.12.1994 und ABl. L 133 vom 17.6.1995). Grünbuch zur Bekämpfung von Nachahmungen und Produkt- und Dienstleistungspiraterie im Binnenmarkt (KOM(1998) 569 endg.

* Nachdem die Rechtsvorschriften [40] zum Schutz vor Eurofälschungen nunmehr erlassen sind, hat die Kommission länderübergreifende multidisziplinäre Projekte in den Bereichen Austausch, Unterstützung und Schulung [41] aufgelegt. Im Jahr 2002 wurden sieben Projekte im Rahmen des Perikles-Programms lanciert, an denen Vertreter des OLAF, die Europäische Zentralbank und Europol mitwirken. Der Schutz der Euro-Münzen ist Gegenstand einer gemeinschaftlichen Sondermaßnahme, mit deren Durchführung das Europäische technische und wissenschaftliche Zentrum beauftragt worden ist. Es wird von zwei Bediensteten der Kommission (OLAF) verwaltet, von denen einer zur französischen Münze in Paris abgestellt ist. 2002 wurden Maßnahmen getroffen im Hinblick auf die Analyse gefälschter Euro-Münzen, die Echtheitsprüfung von Euro-Münzen und die Errichtung einer Datenbank über die für Münzfälschungen benutzten Materialien.

[40] Verordnungen Nr. 1338/01 und 1339/01 des Rates und Beschluss des Rates: sie bilden die Basisrechtsakte im Rahmen des ersten und des dritten Pfeilers zur Regelung der Zusammenarbeit aller beteiligten institutionellen Akteure (EZB, Europol, Kommission/OLAF), der zentralen Ämter und der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten sowie der Drittländer. Die Liste der zuständigen Behörden wurde im Juli 2002 veröffentlicht (ABl. C 173 vom 19.7.2002, 2002 C 178/06).

[41] Beschluss des Rates vom 17. Dezember 2001 über ein Aktionsprogramm in den Bereichen Austausch, Unterstützung und Ausbildung zum Schutz des Euro gegen Geldfälschung (Beschluss 2001/923/EG - ABl. L 339 vom 21.12.2001).

* Die Wirtschaftskriminalität im Bereich des geistigen Eigentums (Nachahmung von Industrieerzeugnissen und Wirtschaftsgütern) trägt zur Schattenwirtschaft bei und zwar zumeist durch Schmuggel. Dadurch entstehen der Gemeinschaft Verluste an Eigenmittel. Die bestehenden Vorschriften müssen daher verbessert und verschärft werden, um die Sicherheit und den Schutz der Verbraucher, die Achtung des Rechts am geistigen Eigentum der Rechtsinhaber sowie den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu gewährleisten.

Die Kommission hat im Jahr 2002 Vorschläge für zwei neue Rechtsinstrumente ausgearbeitet und sie im Januar 2003 vorgelegt: einmal einen Vorschlag für eine Verordnung [42], die darauf abzielt, den Schutz des geistigen Eigentums auf neue Produkte auszudehnen, die von den Rechtsinhabern bei den Zollbehörden zu erfuellenden Formalitäten zu erleichtern und das Tätigwerden der zuständigen Behörden bei Verdacht auf Nachahmung im Zusammenhang mit Waren aus Drittländern zu vereinfachen, sowie einen Vorschlag für eine Richtlinie [43], die darauf abzielt, in den nationalen Rechtsvorschriften der EU-Mitgliedstaaten diejenigen Instrumente zu harmonisieren, die es ermöglichen, die Achtung des Rechts an geistigem Eigentum durchzusetzen und einen Rahmen für den Informationsaustausch zwischen den zuständigen nationalen Behörden aufzustellen. Der Vorschlag würde dazu beitragen, den Rechtsinhabern in der EU gleiche Bedingungen zu garantieren, die Maßnahmen gegen Zuwiderhandelnde verschärfen und so eine abschreckende Wirkung auf Nachahmer und Fälscher entfalten.

[42] Vorschlag für eine Verordnung des Rates über das Tätigwerden der Zollbehörden hinsichtlich Waren, bei denen der Verdacht besteht, dass sie bestimmte Rechte an geistigem Eigentum verletzen, und der hinsichtlich Waren, die bestimmte Rechte an geistigem Eigentum verletzen, zu treffenden Maßnahmen (KOM(2003)20 endg. vom 20.1.2003).

[43] Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Maßnahmen und Verfahren zum Schutz der Rechte an geistigem Eigentum(KOM(2003)46 (01) endg. vom 30.1.2003).

2.2. Zusammenarbeit mit Drittländern

Seit 1998 bemüht sich die Kommission gemeinsam mit dem Rat um die Beseitigung der Hindernisse, die der grenzübergreifenden Bekämpfung der Wirtschafts- und Finanzkriminalität entgegenstehen. Diese Bemühungen stellen insbesondere auf die Schweiz ab. So hat die Kommission ihr Interesse daran betont, die mit dem Protokoll von 1997 über die Amtshilfe im Zollbereich [44] eingeführte Verwaltungszusammenarbeit auf weitere Bereiche wie Steuern [45] und Gemeinschaftsausgaben auszudehnen. Zudem ist die justizielle Zusammenarbeit namentlich bei der Bekämpfung von Steuer- und Zollbetrug sowie des Waschens der daraus erzielten Gewinne lückenhaft. Des Weiteren bestehen nach wie vor Hindernisse beim Zugang zu Unterlagen Schweizer Wirtschaftsbeteiligter und Empfänger von Gemeinschaftsmitteln.

[44] Siehe Mitteilung der Kommission an den Rat - Bericht über die Verhandlungen mit Drittländern über die Besteuerung von Zinserträgen (SEK (2002) 1287 endg. vom 27.11.2002.

[45] Abkommen in Form eines Briefwechsels über ein die gegenseitige Amtshilfe im Zollbereich betreffendes Zusatzprotokoll zum Abkommen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft - Gemeinsame Erklärung (ABl. L 169 vom 27.6.1997, S.77-84.

Das Europäische Parlament äußert sich in seiner Entschließung vom 13. März 2003 zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und zur Betrugsbekämpfung besorgt darüber, dass bei den Betrugsbekämpfungsverhandlungen mit der Schweiz im Jahr 2002 keine, und bei einer Reihe von Schlüsselfragen noch keine nennenswerten Fortschritte zu verzeichnen sind. Das künftige Abkommen müsste zu einer qualitativen Verbesserung der Zusammenarbeit auf der Grundlage der EU-Normen in den Bereichen Amtshilfe, Rechtshilfe und Bekämpfung von Geldwäsche führen.

Die Kommission ist entschlossen, das Ziel, das der Rat in seinem Verhandlungsmandat vom 14. Dezember 2000 gesetzt hat, zu erreichen und die Verhandlungen mit der Schweiz 2003 abzuschließen.

Die Zusammenarbeit mit den Drittländern vollzieht sich ebenfalls im operativen Bereich, insbesondere im Rahmen von Gemeinschaftsmissionen gemäß den Artikeln 19 und 20 der Verordnung Nr. 515/97. Dazu folgendes Fallbeispiel:

Ermittlungen - Kosovo-Elektrizitätsgesellschaft

Ende April 2002 meldete die Interimsverwaltung der Vereinten Nationen für den Kosovo (UNMIK)dem OLAF einen Betrugsverdacht. Das Amt leitete daraufhin eine externe Untersuchung gemäß Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr.° 1073/1999 ein.

Ermittlungen im Kosovo ergaben, dass die fraglichen Gemeinschaftsgelder (etwa 4,2 Mio. USD, d.h. rund 4 Mio. Euro) auf eine Bank in Gibraltar überwiesen worden waren. Ein Versuch des Hauptverdächtigen, die Gelder von Gibraltar nach Belize zu verschieben, wurde von der Bank vereitelt.

Auf Antrag des OLAF konnte die Generalstaatsanwaltschaft Gibraltar beim Supreme Court erreichen, dass die betreffenden Konten gesperrt wurden. Im August 2002 gelang es dem OLAF, die Rückzahlung des gesamten zweckentfremdeten Betrag an den Kosovo-Haushalt sicherzustellen.

Im Juli 2002 übergab das Amt den deutschen Justizbehörden alle maßgeblichen Informationen und Schriftstücke, die es im Zuge seiner Ermittlungen erlangen konnte. Im Dezember 2002 stellte sich der Hauptverdächtige, ein ehemaliger Mitarbeiter der Vereinten Nationen im Kosovo, der Bochumer Staatsanwaltschaft und wurde vorläufig festgenommen. Die deutsche Justiz erklärte sich für zuständig (rationae personae) und verurteilte den Angeklagten im Juni 2003 wegen Zweckentfremdung der für die KEK bestimmten Mittel.

Trotz der Komplexität der internationalen Verbindungen, die es festzustellen galt, konnten die Ermittlungen infolge der Zusammenarbeit der Behörden in Deutschland und Gibraltar, im Kosovo und in Serbien in sehr kurzer Zeit abgeschlossen werden. Die Mitwirkung der Justizbehörden in Deutschland und Gibraltar war entscheidend für die Beweiserbringung; ebenso entscheidend waren die Kontakte zu den Vereinten Nationen in New York.

3. Interinstitutioneller Ansatz zur Verhütung und Bekämpfung von Korruption

3.1. Interinstitutioneller Rahmen

Seit Mai 1999 verfügt die Gemeinschaft über einen Rechtsrahmen für die Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft sowie für die Wahrung der gemeinschaftlichen Interessen gegenüber rechtswidrigen Handlungen in den Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen der Gemeinschaften [46]. Bezüglich dieses Rechtsrahmens gab es im Jahr 2002 mehrere Gerichtsverfahren [47], die wichtigen Aufschluss über die Kohärenz des interinstitutionellen Rahmens der internen Untersuchungen gebracht haben [48] . Letzterer gilt in der Regel für alle durch den EG- und den EAG-Vertrag sowie vom Rat eingerichteten Organe, Einrichtungen, Ämter oder Agenturen ungeachtet ihrer Vorrechte; er gilt ferner für alle Mitglieder dieser Organe, Einrichtungen, Ämter oder Agenturen unabhängig davon, ob sie dem Statut oder einer disziplinarischen Kontrolle unterliegen oder nicht. So bestätigt insbesondere die aktuelle Rechtsprechung, dass die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gemäß Artikel 280 EG-Vertrag nicht nur die Einnahmen und Ausgaben des Gemeinschaftshaushalts, sondern auch alle Einnahmen und Ausgaben der Haushalte der durch den EG-Vertrag geschaffenen anderen Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen, wie die EZB und die EIB [49], umfassen; er gilt auch für alle von den Organen, Einrichtungen, Ämtern oder Agenturen verwalteten Finanzmittel und sonstigen Ressourcen gleich welchen Ursprungs.

[46] Am 25. Mai 1999 wurden die Verordnungen Nr. 1073/1999 und 1074/1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) erlassen. Das Amt wird darin beauftragt, schwerwiegende Handlungen im Zusammenhang mit der Ausübung der beruflichen Tätigkeit zu untersuchen, die eine Verletzung der Verpflichtungen der Beamten und Bediensteten der Gemeinschaften, die disziplinarisch und gegebenenfalls strafrechtlich geahndet werden kann, oder eine Verletzung der analogen Verpflichtungen der Mitglieder der Organe und Einrichtungen, der Leiter der Ämter und Agenturen und der Mitglieder des Personals der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen, die nicht dem Statut unterliegen, darstellen können. Ferner wurde am 25. Mai 1999 eine interinstitutionelle Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften über die internen Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung erlassen (ABl. L 136 vom 31.5.1999). Bereits am 28. April 1999 hatte die Kommission den Beschluss 1999/352/EG, EGKS, Euratom zur Errichtung des Amts angenommen.

[47] Aufgrund einer Nichtigkeitsklage von 71 Abgeordneten des Europäischen Parlaments (Rechtssache T17/00, Willi Rothley und 70 weitere Abgeordnete des Europäischen Parlaments / Europäisches Parlament) hat das Gericht erster Instanz am 26. Februar 2002 entschieden, daß die Einscheidung dieses Organs eine generelle Rechtsnorm ist, die für alle Mitglieder des Europäischen Parlaments ungeachtet ihrer aus dem Statut erwachsenden Rechte gilt.

[48] Siehe vorgenanntes Urteil des Gerichts erster Instanz sowie die Schlussfolgerungen des Generalanwalts vom 3. Oktober 2002 in den Rechtssachen C11-00 (Kommission/EZB und C15-00 Kommission/EIB).

[49] Urteil des Gerichtshofs vom 10. Juli 2003 in den Rechtssachen C-11/00, Kommission gegen EZB und C-15/00 Kommission gegen EIB, zur Annullierung des Beschlusses vom 7.10.1999 der Europäischen Zentralbank und des Beschlusses der Europäischen Investitionsbank

Des weiteren folgt aus der fortschreitenden Einführung dieses Rahmens, daß durch die interne Untersuchungsfunktion zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft weder die Unabhängigkeit noch die Verwaltungsautonomie der verschiedenen Organe, Einrichtungen, Ämter oder Agenturen angetastet wird, da diese nicht zuletzt über die Folgemaßnahmen (außer auf strafrechtlichem Gebiet) selbst entscheiden. In seinem Urteil vom 10. Juli 2003 erinnert das Gericht an die Garantien, die gewährleisten sollen, dass das OLAF völlig unabhängig ist. Außerdem hat es darauf verwiesen, dass es uneingeschränkt dem Gemeinschaftsrecht unterliegt, dass der Gegenstand seiner Befugnisse und Handlungsmittel klar abgegrenzt ist und dass für die Ausübung seiner Befugnisse besondere Regeln gelten.

Die gleiche Frage hat sich auch in Bezug auf die im Rahmen des dritten Pfeilers geschaffenen Einrichtungen gestellt: Europol, das im Prinzip ausschließlich von den Mitgliedstaaten finanziert wird und dessen Personal eine eigene Satzung hat, ist hiervon nicht betroffen; Eurojust hingegen wird zu einem großen Teil mit Haushaltsmitteln der Gemeinschaft finanziert werden und über ein Sekretariat verfügen, das sich aus dem Gemeinschaftsstatut unterliegenden Beamten zusammensetzt. Daher wurde durch Artikel 38 Absatz 4 des einschlägigen Ratsbeschlusses [50] die Möglichkeit geschaffen, daß das OLAF interne Untersuchungen innerhalb von Eurojust durchführt [51].

[50] Beschluß 2002/187/JI des Rates vom 28. Februar 2002 über die Errichtung von Eurojust zur Verstärkung der Bekämpfung der schweren Kriminalität (ABl. L 63 vom 6.3.2002).

[51] Aufgrund der "sensiblen" Untersuchungen und Strafverfolgungsmaßnahmen von Eurojust wird in dem Ratsbeschluß jedweder Zugang des OLAF zu den im Rahmen dieser Tätigkeiten eingeholten Informationen ausgeschlossen.

3.2. Disziplinar- und Fachgremien

Alle Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen haben eigene Disziplinargremien, von denen einige interne Untersuchungen durchführen dürfen. Im Februar 2002 hat die Kommission ein mit Verwaltungsuntersuchungen und der Vorbereitung von Disziplinarverfahren befasstes Untersuchungs- und Disziplinaramt [52] geschaffen. Schwerwiegende bzw. gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichtete Handlungen hingegen werden vorrangig vom OLAF auf der Grundlage seiner Fachkenntnisse in den Bereichen Strafrecht und Wirtschaftskriminalität untersucht.

[52] Siehe Artikel 2 des einschlägigen Beschlusses der Kommission vom 19. Februar 2002 (K(2002) 540). Artikel 5 Absatz 2 des Beschlusses regelt die Kompetenzaufteilung bei den internen Verwaltungsuntersuchungen.

Die neue Haushaltsordnung [53] vom 25. Juni 2002 sieht vor, daß jedes Organ ein in funktioneller Hinsicht unabhängiges Fachgremium einrichtet, das über das Vorliegen einer finanziellen Unregelmäßigkeit und die etwaigen Konsequenzen (Einleitung eines Disziplinarverfahrens oder eines Verfahrens wegen einer finanziellen Haftung) befindet. Die von diesen Gremien abzugebenden Stellungnahmen greifen den für die Betrugs- und Korruptionsbekämpfung zuständigen Organen nicht vor. Um Kompetenzüberschneidungen zu vermeiden, könnten Vereinbarungen über eine generelle Einführung des internen Kontrollsystems geschlossen werden.

[53] Artikel 66 Absatz 4 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaft (ABl. L 248 vom 16.9.2002).

Interne Untersuchung über eine Delegation der Kommission

Interne Korruptionsfälle betreffen häufig die Vergabe öffentlicher Aufträge.

Das OLAF hat eine Untersuchung gegen einen Kommissionsbediensteten der Delegation in Zagreb (Kroatien) eingeleitet, der der Bestechlichkeit verdächtigt wird. Es wird vermutet, dass die Angebote für Ausrüstung und IT-Dienste systematisch gefälscht wurden, so dass die betreffenden Aufträge an Unternehmen vergeben wurden, zu denen zwei Bedienstete in Beziehung standen. Entsprechend den Empfehlungen, die das OLAF in seinem an die Kommissionsdienststellen gerichteten Untersuchungsbericht vom September 2002 abgegeben hat, bereitet die Kommission eine Einziehungsanordnung in Bezug auf eine doppelte Rechnungslegung vor, und sie hat bereits Disziplinarmaßnahmen gegen einen ihrer Bediensteten eingeleitet.

Interne Untersuchungen werden in der Regel aufgrund von Hinweisen des Personals der Organe [54] oder von Erkenntnissen aus externen Untersuchungen eingeleitet. Sämtliche Informationen über Beamte, Bedienstete, Leiter und Mitglieder der Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen werden vom OLAF ausgewertet. Kraft eines einschlägigen Beschlusses der Kommission vom April 2002 [55] kann der Beamte oder Bedienstete, der dem OLAF in gutem Glauben und in Erfuellung seiner Meldepflicht Informationen mitteilt, Schutz gegen ungerechte oder diskriminierende Behandlung verlangen.

[54] Gemäß Artikel 4 des Standardbeschlusses im Anhang zu der interinstitutionellen Vereinbarung vom 25. Mai 1999.

[55] Beschluss der Kommission vom 4. April 2002 über die Meldung schwerwiegender Missstände (Dok. K(2002) 845).

4. Stärkung der strafrechtlichen Dimension

Zur Stärkung der strafrechtlichen Dimension auf dem Gebiet der rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft bedarf es gezielter Maßnahmen der Kommission in Bezug auf den Charakter und die spezifischen Anforderungen der Bekämpfung dieser gegen Europa gerichteten Kriminalitätsformen. Zudem erfordert die vom Europäischen Rat im Oktober 1999 in Tampere geforderte Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und den für die justizielle und polizeiliche Zusammenarbeit zuständigen Stellen.

Vor allem bei der Ratifizierung der konventionellen Rechtsinstrumente, in der Diskussion über die europäische Staatsanwaltschaft und bei der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen sind auf diesem Gebiet im Jahr 2002 bemerkenswerte Fortschritte erzielt worden.

4.1. Die strafrechtliche Dimension des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft

4.1.1. Ratifizierung des Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften und einiger seiner Protokolle

Ein wichtiger Fortschritt in Bezug auf den Schutz der finanziellen Interessen im Allgemeinen war das Inkrafttreten des Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften [56], seines ersten Protokolls [57] und des Protokolls vom 29. November 1996 über die Befugnisse des Gerichtshofs. Auf die vorausgegangene Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten wird in Titel II des Berichts näher eingegangen. Nach dem Übereinkommen und seinem ersten Protokoll sind die Mitgliedstaaten u.a. verpflichtet, Betrug, Bestechung und Bestechlichkeit zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft als eigenständige Straftatbestände in ihr nationales Recht aufzunehmen und Unternehmensleiter für derartige Verstöße strafrechtlich haftbar zu machen. Die Zuständigkeit der Kommission gemäß Artikel 280 EG-Vertrag und ihre Befugnis, Vorschläge zur Stärkung der strafrechtlichen Dimension zu unterbreiten, werden dadurch nicht berührt. Die Kommission sollte nunmehr prüfen, inwiefern die Mitgliedstaaten ihrer Verpflichtung nachgekommen sind, Betrug, Bestechung und Bestechlichkeit (sowie seit der Ratifizierung des zweiten Protokolls auch die Geldwäsche) unter Strafe zu stellen, und die Ergebnisse veröffentlichen.

[56] Übereinkommen aufgrund von Artikel K.3 des Vertrags über die Europäische Union über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften - ABl. C 316 vom 27.11.1995.

[57] Protokoll aufgrund von Artikel K.3 des Vertrags über die Europäische Union zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften - ABl. C 313 vom 23.10.1996.

Das zweite Protokoll aus dem Jahr 1997 [58] ist noch nicht in Kraft getreten, weil es trotz einer entsprechenden Aufforderung des Rates (Schlussfolgerungen vom 8. November 2002 [59]) noch nicht von allen Mitgliedstaaten ratifiziert worden ist. Dadurch ist eine neue Verzögerung entstanden, die der Effizienz der Geldwäschebekämpfung auf Gemeinschaftsebene und der technischen und operativen Zusammenarbeit zwischen den Strafverfolgungsbehörden und der Kommission bzw. dem OLAF schadet. Diese enge und regelmäßige Zusammenarbeit berührt nicht die erforderliche Koordinierung zwischen der Kommission bzw. dem OLAF und den für die Verbrechensbekämpfung zuständigen europäischen Stellen.

[58] Zweites Protokoll aufgrund von Artikel K.3 des Vertrags über die Europäische Union zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften über die Geldwäsche, die Verantwortlichkeit von juristischen Personen, die Einziehung und die Zusammenarbeit mit der Kommission - ABl. C 221 vom 19.7.1997.

[59] Punkt 10 der Schlussfolgerungen des Rates "Wirtschaft und Finanzen" vom 8. November 2002 über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und die Betrugsbekämpfung (Dok. 13244 FIN 409).

Angesichts der Dringlichkeit des Ausbaus der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission gemäß Artikel 280 Absatz 3 EG-Vertrag [60] und den abgeleiteten Rechtsvorschriften hält die Kommission ihren Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft [61] aufrecht, da sie ihn für das am besten geeignete Mittel zur Gewährleistung einer effizienten und angemessenen Anwendung des Gemeinschaftsrecht betrachtet. Der vom Europäischen Parlament und vom Rechnungshof unterstützte Richtlinienvorschlag würde es der Gemeinschaft ermöglichen, ihren Kontrollpflichten nachzukommen. [62]

[60] Siehe Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung 1073/99, Artikel 2 Absatz 2 des Beschlusses der Kommission Nr. 1999/352/EG, Euratom und Artikel 4 der Verordnung 2185/96 des Rates.

[61] ABl. C 240E vom 28.8.2001.

[62] Die gleichen Überlegungen liegen dem sich auf Artikel 175 EG-Vertrag gründenden Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den strafrechtlichen Schutz der Umwelt zugrunde, über den der Gerichtshof in Kürze befinden wird, um die Frage der Kompetenzen auf strafrechtlichem Gebiet in den Verträgen zu klären.

4.1.2. Grünbuch zum strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften und zur Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft

Die Erfordernis, kriminelle Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (insbesondere in der erweiterten EU) effektiver zu ahnden, hat die Kommission veranlasst, die Einrichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft vorzuschlagen, um die Zersplitterung des europäischen Strafrechtsraums [63] zu überwinden. Am 12. Dezember 2001 nahm die Kommission das Grünbuch zum strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften und zur Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft [64] an und führte im Jahr 2002 eine intensive Diskussion mit allen Beteiligten (Volksvertretungen, Regierungen, Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft, Richter, Staatsanwälte und Strafverteidiger, Hochschulkreise, nichtstaatliche Einrichtungen usw.). Am 16. und 17. September 2002 veranstaltete sie eine öffentliche Anhörung mit Vertretern aller Beteiligten.

[63] KOM(2000)34 endg., Mitteilung der Kommission vom 29.9.2000: Ergänzender Beitrag der Kommission zur Regierungskonferenz über die institutionellen Reformen - Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft: das Amt eines europäischen Staatsanwalts (KOM(2000) 608 endg.) sowie Vorschlag zur Einführung eines neuen Artikels 280a EG-Vertrag (wurde vom Europäischen Rat in Nizza nicht aufgegriffen).

[64] KOM(2001)715 endg. Der Europäische Rat hat den Rat in den Schlussfolgerungen seiner Tagung vom 14./15. Dezember 2001 in Laeken gebeten, das Grünbuch der Kommission betreffend den Europäischen Staatsanwalt unter Berücksichtigung der Verschiedenheit der Rechtssysteme und -traditionen zügig zu prüfen.

Was die inhaltliche Seite der Schaffung einer europäischen Staatsanwaltschaft anbelangt, sind die Reaktionen zu diesem Vorschlag überwiegend positiv. Allerdings stehen die Regierungen dieser Frage im Allgemeinen skeptischer gegenüber als das Europäische Parlament [65], der Überwachungsausschuss und der Rechnungshof und auch die Praktiker und die Vertreter der Zivilgesellschaft. Viele Beteiligte wünschen, daß der Vorschlag der Kommission dahingehend präzisiert wird, dass den Effizienzkriterien und der umfassenden Wahrung der Grundrechte noch stärker Rechnung getragen wird. Einige der Befürworter des Vorschlags sind zudem dafür, die Arbeit des europäischen Staatsanwalts auf Gemeinschaftsebene zu überwachen.

[65] Siehe insbesondere die Punkte 59 bis 62 der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 13.3.2003 zu dem Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und der Betrugsbekämpfung - Jahresbericht 2001.

Das Grünbuch hat mithin seinen Zweck erfuellt. In Übereinstimmung mit ihrem der Regierungskonferenz 2000 unterbreiteten Vorschlag hat die Kommission dem Konvent über die Zukunft Europas einen umfassenden Beitrag vorgelegt und sich aktiv an dessen Arbeiten beteiligt. Im Rahmen des Konvents vertraten einige Regierungsvertreter die Auffassung, dass eine Europäische Staatsanwaltschaft über umfassendere Kompetenzen verfügen sollte als im Kommissionsvorschlag vorgesehen. Andere Teilnehmer bekräftigten erneut, dass sie die Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft ablehnten. Der Entwurf des Verfassungsvertrags enthält eine Bestimmung, die es dem Rat ermöglicht, einstimmig die Schaffung einer auf Eurojust aufbauenden Europäischen Staatsanwaltschaft zu beschließen. Die Europäische Staatsanwaltschaft hätte die Befugnis, gegen Täter nicht nur von Straftaten, die sich gegen die finanziellen Interessen der Union richten, sondern auch von schwerwiegenden länderübergreifenden Verbrechen, zu ermitteln, sie strafrechtlich zu verfolgen und wegen dieser Straftaten vor den zuständigen Gerichten der Mitgliedstaaten öffentliche Anklage zu erheben. Die Kommission begrüßt diese Möglichkeit, die über das in ihrem eigenen Beitrag vorgestellte Konzept hinausgeht. Sie behält sich indessen vor, Vorschläge zu unterbreiten, um zu vermeiden, dass der Rückgriff auf eine Bestimmung, die vorsieht, dass der Rat einstimmig einen solchen Beschluss fassen kann, zu einer Blockierung der Beschlussfassung in einer EU-25 führt.

4.2. Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen

Die vom Europäischen Rat im Oktober 1999 in Tampere geforderte Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts erfordert den Ausbau der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten einschließlich einer Angleichung der Strafrechtsvorschriften [66] sowie die Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung. Die 2002 in diesem Bereich verzeichneten Fortschritte wie der Rahmenbeschluss über den europäischen Haftbefehl [67], der die Auslieferungsverfahren zwischen den Mitgliedstaaten ersetzen soll, werden sich positiv auf den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften ausgewirkt.

[66] Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament - Anzeiger der Fortschritte bei der Schaffung eines "Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" in der Europäischen Union (KOM (2001)628 endg.).

[67] Rahmenbeschluss 2002/584/JI des Rates vom 13. Juni 2002 über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten (ABl. L 190 vom 18.7.2002). Dieser Beschluss muss ab 1. Januar 2004 umgesetzt werden.

Die schrittweise Schaffung eines europäischen Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts macht eine Partnerschaft zwischen den im Rahmen des "dritten Pfeilers" (Titel VI EG-Vertrag) geschaffenen Organen und den für den Schutz der finanziellen Interessen zuständigen Gemeinschaftsgremien umso mehr erforderlich. Insbesondere die Zusammenarbeit mit den mit der justiziellen und polizeilichen Zusammenarbeit befassten (für die Bekämpfung der internationalen organisierten Kriminalität zuständigen) Stellen war im Jahr 2002 dank der vom Rat beschlossenen Ausweitung des Mandats von Europol bzw. Schaffung von Eurojust so intensiv wie nie zuvor.

Im Anhang zu dem Beschluss des Rates vom 6. Dezember 2001 zur Ausdehnung des Mandats von Europol auf die im Anhang zum Europol-Übereinkommen aufgeführten schwerwiegenden Formen internationaler Kriminalität [68] regte der Rat ein Abkommen zwischen Europol und der Kommission an, das den Zuständigkeiten des OLAF und der Kommission Rechnung trägt. Die Verhandlungen [69] wurden 2002 fortgeführt und am 18. Februar 2003 mit der Unterzeichnung einer Verwaltungsvereinbarung im Bereich der Zusammenarbeit abgeschlossen. Diese Vereinbarung ist die Grundlage für die Zusammenarbeit in den betreffenden Zuständigkeitsbereichen, insbesondere in Form von Konsultationen, Amtshilfe und Informationsaustausch in Angelegenheiten von gemeinsamem Interesse (kein Austausch personenbezogener Daten). Außerdem ist in der Vereinbarung vorgesehen, dass das OLAF für die operativen Tätigkeitsbereiche, für die es Unabhängigkeit genießt, unmittelbar mit Europol die praktischen Modalitäten der Zusammenarbeit regeln kann.

[68] ABl. C 362 vom 18.12.2001.

[69] Eingeleitet wurden die Verhandlungen Anfang 2001 im Zusammenhang mit der Annahme der Verordnung (EG) Nr. 1338/2001 des Rates vom 28. Juni 2001 zur Festlegung von zum Schutz des Euro gegen Geldfälschung erforderlichen Maßnahmen. Aus dem einschlägigen Bericht der Kommission (KOM(2001)771 endg. vom 13.12.2001) geht hervor, dass Artikel 6 des Rahmenbeschlusses 2000/383/JI des Rates vom 29.5.2000 (ABl. L 140 vom 14.6.2000) noch nicht von allen Mitgliedstaaten umgesetzt worden ist. Artikel 6 sieht vor, daß jeder Mitgliedstaat sicherstellt, dass Geldfälschungsdelikte mit wirksamen, angemessenen und abschreckenden strafrechtlichen Sanktionen bedroht sind.

Nach der Schaffung von Eurojust per Ratsbeschluss vom 28. Februar 2002 wurden diese Arbeiten mit dem Ziel fortgesetzt, ein effizientes Zusammenwirken der Kompetenzen von Eurojust und des OLAF und einen Austausch operativer Daten zwischen den beiden sicherzustellen. Dabei geht es um die genaue Verknüpfung zwischen der "engen, regelmäßigen Zusammenarbeit" zwischen den zuständigen Behörden und der Kommission (Artikel 280 Absatz 3 EG-Vertrag) und der über die Mitglieder von Eurojust im Rahmen des dritten Pfeilers erfolgenden Zusammenarbeit zwischen den nationalen Behörden [70]. Das im Jahr 2002 ausgehandelte und am 14. April 2003 unterzeichnete Abkommen zwischen dem OLAF und Eurojust sieht insbesondere bei der gerichtlichen Weiterverfolgung der Untersuchungen des OLAF eine enge Koordinierung zwischen dem OLAF-Referat "Richter und Staatsanwälte" und den Eurojust-Mitgliedern vor.

[70] Laut Erwägungsgrund 8 des Ratsbeschlusses berühren die Zuständigkeiten von Eurojust nicht die Zuständigkeiten der Gemeinschaft hinsichtlich des Schutzes ihrer finanziellen Interessen. Die Kommission hat eine Erklärung (im Anhang zum Ratsbeschluss) abgegeben, welche besagt, daß die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten gemeinsam Verantwortung tragen für den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften. Deshalb sei in Bezug auf die Verträge Artikel 280 EG-Vertrag die spezifische Rechtsgrundlage für Kooperationsmaßnahmen, die mit den zuständigen einzelstaatlichen Behörden durchgeführt würden (Artikel 280 Absatz 3 EG-Vertrag) oder für Maßnahmen, die erforderlich seien, um Betrug und sonstige rechtswidrige Tätigkeiten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu bekämpfen (Artikel 280 Absatz 4 EG-Vertrag). Die enge und regelmäßige Zusammenarbeit zwischen dem Amt und den innerstaatlichen Verfolgungsbehörden einerseits und der Kommission (OLAF) und Eurojust andererseits müsse insbesondere in diesem Rahmen sichergestellt werden.

In Übereinstimmung mit dem Aktionsplan 2001-2003 der Kommission zur Betrugsbekämpfung [71] wurden die praktischen Modalitäten der Zusammenarbeit zwischen den als vorrangige Ansprechpartner in Frage kommenden Organen im Jahr 2002 näher festgelegt, um die in Artikel 280 EG-Vertrag festgelegten Grundsätze zu wahren. Dabei handelt es sich lediglich um den ersten Schritt eines Prozesses, der ein kohärentes, transparentes und verständliches System auf Ebene aller mit der Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität befassten europäischen Organe schaffen und insbesondere dazu führen soll, dass zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft im Vertrag die Schaffung einer europäischen Staatsanwaltschaft vorgesehen wird.

[71] Mitteilung der Kommission vom 15. Mai 2001 - Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften - Betrugsbekämpfung: Aktionsplan 2001-2003 (KOM(2001) 254 endg.), Absatz 2.1.2.

5. Folgemaßnahmen zum Aktionsplan 2001-2003

Die Kommission legt hiermit einen Zwischenbericht über die Durchführung des Aktionsplans 2001-2003 über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften [72] vor. Er zeigt auf, inwieweit die für 2002 geplanten Maßnahmen nach Maßgabe der Gesamtstrategie vom Juni 2000 umgesetzt worden sind und berücksichtigt auch die notwendigen Änderungen des Zeitplans für das Arbeitsprogramm der Kommission.

[72] KOM (2001) 254 endg. vom 15.5.2001.

Die beiliegende Tabelle [73] gibt wichtige Aufschlüsse über die Einhaltung des Zeitplans, die zuständigen Stellen und die betreffenden Rechts- oder Verwaltungsinstrumente. Dabei erfolgt stets eine Verknüpfung zu den Maßnahmen des Aktionsplans, und gegebenenfalls werden Informationen zu den über das Jahr 2002 hinausgehenden Folgemaßnahmen geliefert.

[73] Maßnahmen, für die im Jahr 2002 keine Initiativen oder Folgemaßnahmen geplant waren, sind in der Tabelle nicht berücksichtigt. - In den ersten beiden Spalten wird das Ziel bzw. die Maßnahme des im Mai 2001 angenommenen Aktionsplans genannt; - in der dritten Spalte wird die federführende Generaldirektion genannt; - in der vierten Spalte wird angegeben, ob und wie das Ziel erreicht wurde; die Folgemaßnahmen ermöglichen den Blick über den streng jährlichen Rahmen der Tabelle hinaus; - in der fünften Spalte werden gegebenenfalls die Durchführungsbedingungen und die Auswirkungen der Maßnahme näher erläutert.

Titel II - Durchführung des Artikels 280 durch die Mitgliedstaaten im Jahr 2002 - Massnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft

Wie in Artikel 280 EG-Vertrag vorgesehen, werden im Jahresbericht der Kommission auch die Anstrengungen der Mitgliedstaaten dargelegt, die diese im Laufe des Vorjahres zur Bekämpfung von Betrug und sonstigen gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichteten rechtswidrigen Handlungen unternommen haben.

Anders als in den bisherigen Jahresberichten werden die Antworten der Mitgliedstaaten auf den Fragebogen in einem Anhang zu diesem Bericht zusammengefasst. Dies ermöglicht einen vollständigen Überblick über die Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten in den vergangenen zwölf Monaten in den erfassten Bereichen ergriffen haben. Dieser Titel II geht also nur auf die wichtigsten Entwicklungen ein, die die Mitgliedstaaten mitgeteilt haben.

Für diesen Titel hat die Kommission die Antworten der Mitgliedstaaten auf den Fragebogen "Artikel 280" ausgewertet. Dieser wurde aktualisiert, doch wurde auch darauf geachtet, eine gewisse Kontinuität zu wahren, damit die Betrugsbekämpfungsarbeit der Mitgliedstaaten in den vergangenen Jahren leichter nachzuvollziehen ist.

Zunächst wird ein Überblick über die wichtigsten Entwicklungen bei den Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft gegen Betrug und Unregelmäßigkeiten gegeben. Sodann werden die drei wichtigsten Einnahmen- bzw. Ausgabenbereiche der Gemeinschaft (traditionelle Eigenmittel, Agrarausgaben und strukturpolitische Maßnahmen) gesondert behandelt.

Wie in den Vorjahren wird auch auf die Umsetzung der Instrumente des dritten Pfeilers, d.h. des Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und seiner Protokolle, eingegangen (Abschnitt 7). Der Stand der Ratifizierung dieser Instrumente der 3. Säule betrifft allerdings nur noch das Zweite Protokoll, da das Übereinkommen und die anderen Protokolle von den letzten Mitgliedstaaten im Jahr 2002 ratifiziert wurden.

Die Abschnitte 8 und 9 betreffen die Organisation der Kontrolltätigkeit (Zahl der in den Mitgliedstaaten mit Kontrollen in den Bereichen Eigenmittel, Agrarausgaben und strukturpolitische Maßnahmen befassten Personen) und die innerstaatliche Koordinierung zwischen den zuständigen Stellen. Auf diese Weise wird ein erster Überblick über die zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft eingerichteten Systeme gegeben. Die von den Mitgliedstaaten zu diesem Teil des Berichts übermittelten Daten werden von der Kommission kurz analysiert.

Eine gründliche Bewertung aller Aspekte des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft durch die Mitgliedstaaten wird dadurch erschwert, dass der Bericht jedes Jahr vorgelegt werden muss und mehrere Bereiche erfasst [74]. Deshalb erwägt die Kommission, in Zukunft einzelne Bereiche gesondert und über mehrere Jahre hinweg zu bewerten.

[74] Das Parlament hat zwei Mal gefordert, dass die Bestandsaufnahme der neuen einzelstaatlichen Maßnahmen mit einer Analyse einhergehen muss, in der die Kommission etwaige Schwachstellen im Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften aufzeigt (Entschließung vom 13. März 2003 zum Bericht 2001 und Entschließung vom 29. November 2001 zum Jahresbericht 2000 sowie zur Mitteilung der Kommission mit dem Aktionsplan für 2001-2003).

6. Rechtsvorschriften zur Umsetzung von Artikel 280 eg-vertrag - die wichtigsten Entwicklungen bei den Rechts- und Verwaltungsvorschriften

In ihren Antworten zum Fragebogen "Artikel 280" haben die Mitgliedstaaten für 2002 unterschiedliche Maßnahmen mitgeteilt: neue Rechtsvorschriften, institutionelle Änderungen, Auslegung der Gemeinschaftsvorschriften zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft oder auch Einführung neuer EDV-Instrumente.

Es liegt auf der Hand, dass diese Maßnahmen sich nicht in gleicher Weise auf den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft in den Mitgliedstaaten auswirken.

Nachfolgend werden die wichtigsten Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten mitgeteilt haben, nach Tätigkeitsbereichen (Eigenmittel, Agrarausgaben und strukturpolitische Maßnahmen) zusammengefasst. Es handelt sich hierbei um eine nicht erschöpfende Zusammenfassung der wichtigsten Entwicklungen im Jahr 2002.

Eine vollständige Übersicht über sämtliche neuen Maßnahmen, die im Jahre 2002 zur Umsetzung von Artikel 280 EG-Vertrag ergriffen wurden, liegt im Anhang bei (Tabellen 1.1., 1.2. und 1.3.).

Wie von mehreren Mitgliedstaaten angemerkt wurde, sollten aus der Tatsache, dass in bestimmten Bereichen keine Maßnahmen ergriffen wurden, keine allgemeinen Schlussfolgerungen über die Qualität des Schutzes der finanziellen Interessen in den betreffenden Mitgliedstaaten gezogen werden. Wenn keine neuen Maßnahmen ergriffen wurden, kann dies nämlich darauf zurückzuführen sein, dass bereits in den Jahren zuvor sehr weit reichende Rechts- oder Verwaltungsvorschriften erlassen wurden.

6.1. Eigenmittel

Tabelle 1.1. zeigt, welche neuen Entwicklungen es im Jahr 2002 bei den Rechts- und Verwaltungsvorschriften im Bereich Eigenmittel in den einzelnen Mitgliedstaaten gegeben hat.

Eine der wichtigsten Entwicklungen im Bereich Zoll dürfte die Änderung des Zollgesetzes in Dänemark gewesen sein, die es den Zoll- und Steuerbehörden nunmehr erlaubt, Beträge von mehr als 15.000 EUR zu beschlagnahmen.

In Frankreich wurden, nachdem im Dezember 2001 mit der Umsetzung von Artikel 28-1 der Strafprozessordnung begonnen worden war, welcher bestimmte Zollbeamte ermächtigt, gerichtliche Untersuchungen (insbesondere bei Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft) durchzuführen, im Jahre 2002 neue Bestimmungen erlassen, durch die ein unabhängiger Dienst für diese Beamten geschaffen wurde, so dass der für Wirtschafts- und Finanzdelikte zuständigen Justizbehörde künftig mehr Mittel zur Verfügung gestellt werden.

In Italien hat die Zollbehörde per Rundschreiben neue Vorschriften für die computergestützte getrennte Buchführung bei den Eigenmitteln erlassen.

Das Vereinigte Königreich hat mitgeteilt, dass die britischen Zollbehörden gemeinsam mit den Behörden der anderen Mitgliedstaaten an den Arbeiten der Gruppe "Amtshilfe" im Rahmen der Weltzollunion teilgenommen haben, bei denen es um die Aktualisierung und Überarbeitung des multilateralen Amtshilfeübereinkommens von Nairobi geht. Das neue Übereinkommen soll den Zollbehörden in der ganzen Welt wirksamere Kontrollen ermöglichen und dürfte sich auch positiv auf die Steuerkontrollen und die Betrugsbekämpfung im Rahmen des Handels zwischen der EU und Drittländern auswirken.

In Belgien wurde ein neues Insolvenzgesetz erlassen. Es wird die Erstellung der Abwicklungsbilanz, die Bestimmung der Ursachen und Umstände der Insolvenz sowie der Verantwortlichkeit von de-facto- oder de-jure-Verwaltern, die sich des schweren, organisierten Steuerbetrugs schuldig gemacht haben, erleichtern und somit Briefkastenfirmen den Boden entziehen.

Die irischen Behörden haben mitgeteilt, dass im März 2002 das Übereinkommen über das Zollinformationssystem (ZIS), das Übereinkommen "Neapel 2" sowie einige mit diesen verknüpfte Rechtsinstrumente angenommen worden sind. Somit kann seit dem 1. Juni 2002 das Abkommen über die vorläufige Anwendung des ZIS-Übereinkommens angewandt werden.

6.2. Agrarausgaben

Hier hat es 2002 mehrere wichtige Entwicklungen gegeben.

Die österreichischen Behörden haben mitgeteilt, dass die Zahl der Zahlstellen in diesem Jahr von drei auf zwei vermindert wurde; dabei wurden die Aufgaben der Zahlstelle "Ländliche Entwicklung" im Landwirtschaftsministerium mit Wirkung vom 16. Oktober 2002 auf die Zahlstelle "Agrarmarkt Austria" (AMA) übertragen. Ziel ist die Bündelung der Geldströme, Verwaltungsverfahren und Mitteilungssysteme, die Standardisierung und Vereinheitlichung des Auditsystems, die Verbesserung des Fachwissens, der Effizienz und der Wiedereinziehung sowie die Konzentrierung und Standardisierung der Zertifi