Auf der externen Seite konzentriert sich das im neuen Migrations- und Asylpaket skizzierte umfassende Migrationskonzept auf den Aufbau von Partnerschaften mit Drittländern, die für alle Beteiligten vorteilhaft sind; dazu gehört auch die Förderung einer besseren Kooperation bei der Rückübernahme. Im neuen Paket ist die Kooperation mit Drittländern im Migrationsbereich als integraler Bestandteil der allgemeinen Beziehungen der EU enthalten. Unterstützt wird dies durch Aktionspläne in Bezug auf vorrangige Herkunfts- und Transitländer, in denen Ziele, unterstützende Maßnahmen und voraussichtliche Zeitpläne, auch für den Bereich Rückkehr/Rückführungen, angegeben sind.

Dank des Schengen-Evaluierungsmechanismus () sind die nationalen Rechtsvorschriften und Verfahren der Mitgliedstaaten nun besser auf die Ziele und Anforderungen der überarbeiteten Rückführungsrichtlinie abgestimmt. Die gezielten Empfehlungen an die einzelnen Mitgliedstaaten und die individuelle Nachverfolgung bei jedem von ihnen haben eine Reihe von Verbesserungen bewirkt, die von wirksameren nationalen Verfahren bis hin zu einem besseren Grundrechteschutz reichen. Darüber hinaus werden Mitgliedstaaten über bewährte Verfahren in anderen Mitgliedstaaten informiert.

Das gemeinsame EU-Rückkehrsystem, das solidere Strukturen innerhalb der EU mit einer wirksameren Kooperation mit Drittstaaten kombiniert, nimmt Form an. Parallel zur Stärkung des EU-Rechtsrahmens für die Rückkehr/Rückführungen wurden operative und praktische Instrumente geschaffen, um besser zusammenzuarbeiten und so die Zahl der Rückkehrenden aus der EU zu erhöhen.

Bei der Entwicklung der operativen Rückkehrstrategie ist es wichtig, kritisch zu prüfen, was funktioniert und was nicht, um Lehren aus der bisherigen Arbeit zu ziehen und eine operative Strategie zur weiteren Umsetzung unserer gemeinsamen politischen Prioritäten im Bereich Rückkehr/Rückführungen zu entwerfen.

Die Arbeit im Bereich Rückkehr/Rückführungen ist in den vergangenen Jahren erheblich vorangekommen. Derzeit laufen Verhandlungen über die Überarbeitung des EU-Rechtsrahmens für Asyl und Migration, darunter auch im Bereich Rückkehr/Rückführungen (Neufassung der Rückführungsrichtlinie (), Asylverfahrensverordnung (), Verordnung über Asyl- und Migrationsmanagement ()); diese sollten mit voller Kraft fortgesetzt werden. Aktuell gibt es 24 Rückübernahmeabkommen und -vereinbarungen der EU mit Drittländern, von denen einige gut funktionieren, während bei anderen die Umsetzung beschleunigt werden muss. Der mit Artikel 25a des Visakodex eingeführte Mechanismus stellt eine formelle Verbindung zwischen der Visumpolitik () und der Kooperation bei der Rückübernahme her. Die Verordnung über das Schengener Informationssystem () ist in Kraft, und das SIS wird im März 2023 in Betrieb genommen. Zu den Fortschritten gehören auch das Vorhandensein von mehr Strukturen und ein stärkerer Fokus auf das Thema Rückkehr auf nationaler Ebene, ein erweitertes Frontex-Mandat und erhöhte Kapazitäten der Agentur sowie intensivere Bemühungen, auf ein wirksames und gemeinsames EU-Rückkehrsystem hinzuarbeiten. Dies signalisiert eine positive Ausrichtung, Entschlossenheit und konkrete Fortschritts-Elemente, auf denen die EU aufbauen sollte.

Das neue Paket sieht vor, dass eine operative Rückkehrstrategie für einen strategischen Schwerpunkt der Arbeit des EU-Rückkehrkoordinators und des hochrangigen Netzes sorgen soll. Auf Basis eingehender Beratungen, hilfreicher Beiträge und gemeinsamer Erkenntnisse, die sich aus den bisherigen Konsultationen mit dem hochrangigen Netz für Rückkehrfragen ergeben haben, legt die Kommission in diesem Strategiepapier die Kernziele sowie die vier konkreten und praktischen Schwerpunktbereiche der operativen Strategie zur Behebung von Mängeln und für mehr Kohärenz untereinander bei der Umsetzung der EU-Rückkehrpolitik dar. Im Anhang dieses Strategiepapiers sind die einzelnen Maßnahmen aufgeführt, die in den vier Schwerpunktbereichen umgesetzt werden könnten.

Dieses Strategiepapier ist der Beitrag der Kommission zur Entwicklung der im neuen Migrations- und Asylpaket dargelegten operativen Strategie für eine wirksamere Rückkehr. Es stützt sich auf die Beiträge und gemeinsamen Erkenntnisse, die sich bei den Beratungen im hochrangigen Netz für Rückkehrfragen unter der Leitung des EU-Rückkehrkoordinators herauskristallisiert haben. Der Inhalt des Dokuments soll zudem in die Beratungen im Europäischen Parlament und im Rat über die konkrete Umsetzung des gemeinsamen EU-Rückkehrsystems einfließen. Der EU-Rückkehrkoordinator und das hochrangige Netz für Rückkehrfragen werden auf dieser Grundlage in Kürze die operative Strategie fertigstellen, für ihre Umsetzung sorgen und regelmäßig darüber berichten.

Frontex spielt eine wichtige Rolle bei der Unterstützung der Mitgliedstaaten in allen Phasen der freiwilligen Rückkehr und der Rückführungen einschließlich der Wiedereingliederung. Unterstützt wird dies durch einen neuen stellvertretenden Exekutivdirektor für Rückkehr und eine Rückkehrabteilung.

Mit der ersten EU-Strategie für freiwillige Rückkehr und Wiedereingliederung () fördert die EU eine breitere und bessere Anwendung der freiwilligen Rückkehr- und Wiedereingliederungsverfahren, um eine humane, wirksame und nachhaltige Rückkehr von Personen ohne Aufenthaltsrecht in der EU zu gewährleisten – als Beitrag zu dem Ziel, die Rückkehr insgesamt zu steigern. Die Umsetzung macht gute Fortschritte: Seit April 2022 stellt Frontex über die gemeinsamen Wiedereingliederungsdienste standardisierte Wiedereingliederungspakete der EU für Drittländer bereit, um ein kohärentes Vorgehen weiter zu unterstützen; Schlüsselinstrumente zur Verbesserung und Förderung der Rückkehrberatung sind vorhanden (spezielle IT-Tools, ein Qualitätsrahmen für die Beratung, Frontex-Schulungsmodule zur Schulung von Beratern der ständigen Reserve und auch für Berater aus den Mitgliedstaaten). Die EU unterstützt weiterhin die Rückkehr aus Transitländern, insbesondere der Türkei, Nordafrika und dem westlichen Balkan, in die Herkunftsländer, um den Migrationsdruck auf die Partnerländer zu verringern und mit einem ganzheitlichen Ansatz gegen die irreguläre Migration anzugehen. Vor diesem Hintergrund konzentriert sich die Arbeit darauf, die Fähigkeit der Partnerländer zur Rückführung von Migranten, die nicht die Voraussetzungen für internationalen Schutz erfüllen, zu stärken und sie beim Abschluss von Rückübernahmeabkommen mit den Herkunftsländern zu unterstützen. Ergänzt wird dies durch EU-finanzierte Initiativen in Drittländern zur Stärkung der Migrationssteuerung, zur Unterstützung der freiwilligen Rückkehr irregulärer Migranten aus Transitländern sowie durch individuelle und gemeinschaftsbasierte Wiedereingliederungsinitiativen. Zwar ist es noch zu früh, um die Wirkung der Strategie zu messen, doch berichtet Frontex über einen Trend, wonach der Anteil freiwillig Rückkehrender aus der EU in den vergangenen beiden Jahren rund 58 % betrug.

Eine starke Koordinierung auf EU-Ebene und die Inanspruchnahme der Unterstützung durch Frontex führt zu beachtlichen Ergebnissen. Dank der umfassenden Koordinierung aller nationalen Akteure, der Kommission, Frontex und der entsprechenden EU-Delegationen durch eine eigens eingerichtete Arbeitsgruppe ist beispielsweise Zypern im Jahr 2022 mit mehr als 2000 mit der Unterstützung von Frontex zurückgeführten Drittstaatsangehörigen rasch in die Gruppe der drei hier führenden Mitgliedstaaten aufgestiegen. Ebenso zeigt die Unterstützung der am stärksten betroffenen Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der Instrumentalisierung irregulärer Migration durch das belarussische Regime den zusätzlichen Nutzen, wenn alle Akteure kohärent und Hand in Hand arbeiten.

Mit dem Mehrjährigen Finanzrahmen 2021-2027 wird die finanzielle Unterstützung im Migrationsbereich zur Umsetzung des neuen Migrations- und Asylpakets erheblich aufgestockt. Es ist wichtig, dass Mittel sowohl auf EU-Ebene als auch auf Ebene der Mitgliedstaaten – insbesondere im Rahmen des Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds, des Instruments für Heranführungshilfe und des Instruments für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit - Europa in der Welt – neben anderen Zielen auch dafür aufgewendet werden, eine wirksame Rückkehr und Rückübernahme sowie eine nachhaltige Wiedereingliederung zu fördern.

Schließlich ist die neue Funktion im Schengener Informationssystem für Ausschreibungen von Personen, gegen die eine Rückkehrentscheidung ergangen ist, die ab März 2023 zur Verfügung steht, ein weiterer wichtiger Bestandteil des gemeinsamen EU-Rückkehrsystems. Sie ebnet den Weg für eine engere Zusammenarbeit, auch im Hinblick auf die gegenseitige Anerkennung der von den Mitgliedstaaten erlassenen Rückkehrentscheidungen für ein schnelleres und wirksameres Rückkehrverfahren.

2.Herausforderungen und Hürden

Die Rückkehrpolitik ist ein komplexer Bereich. Eine wichtige Schwachstelle ist der Mangel an zuverlässigen Daten dazu, wie das EU-Rückkehrsystem funktioniert. Dies wiederum macht es schwierig, herauszufinden, wie seine Wirksamkeit verbessert werden kann.

Die Verfahren müssen in jedem Mitgliedstaat unter uneingeschränkter Achtung der Grundrechte, einschließlich des Schutzes personenbezogener Daten, gestrafft und optimiert werden, damit die Rückkehr schneller und wirksamer erfolgt. Obwohl große Fortschritte erzielt wurden, sehen sich die Mitgliedstaaten nach wie vor mit erheblichen Engpässen und mangelnder Koordinierung unter den an dem Vorgang beteiligten Akteuren konfrontiert. Entscheidungen über das Ende des rechtmäßigen Aufenthalts führen nicht immer zu einer Rückkehrentscheidung, und die Nichtbeachtung eines Zeitraums für die freiwillige Rückkehr führt nicht immer zu einer Rückführung – diese Lücken zu schließen, ist ein zentraler Ansatzpunkt für eine verbesserte Wirksamkeit. Eurostat zufolge erfolgten von den 340 515 im Jahr 2021 ergangenen Rückkehrentscheidungen nur 21 % auch tatsächlich. Zudem sind nur fünf Mitgliedstaaten für 80 % der von Frontex unterstützten Rückführungen verantwortlich. Angesichts der wiederholten Aufforderungen der Mitgliedstaaten, die Frontex-Unterstützung im Bereich Rückkehr/Rückführungen zu verstärken, muss die Unterstützung, die Frontex leisten kann, in vollem Umfang genutzt werden; so muss unter anderem sichergestellt werden, dass rückzuführende Personen den Behörden zur Verfügung stehen, um mit von der Agentur organisierten Flügen zurückgeführt zu werden. Wie in der Mitteilung der Kommission über den Ausbau der Kooperation im Bereich Rückkehr und Rückübernahme () dargelegt und auch im Schengen-Evaluierungsprozess festgestellt wurde, unterscheiden sich die rechtlichen und administrativen Rahmenbedingungen beim Thema Rückkehr/Rückführungen in den Mitgliedstaaten erheblich, wobei jedes nationale System über bewährte Verfahren verfügt, aber auch Lücken aufweist. Zu den Haupthindernissen für eine wirksame Rückkehrpolitik gehören die erheblichen Lücken zwischen Asyl- und Rückkehrverfahren, langwierige Verwaltungs- und Gerichtsverfahren, Schwierigkeiten bei der Verhinderung des Untertauchens, unzureichende Ressourcen, Infrastrukturen und eingeschränkte Verwaltungskapazitäten für Folgemaßnahmen zu Rückkehrentscheidungen, unter anderem durch Ersuchen um Rückübernahme an Drittstaaten, da die Zahl der Rückübernahmeersuchen derzeit verglichen mit der Zahl der ergangenen Rückkehranordnungen sehr niedrig ist (16 % im Jahr 2021). Eine bessere Nutzung des bestehenden Rechtsrahmens für die gegenseitige Anerkennung von Rückkehrentscheidungen könnte auch das Rückkehrverfahren beschleunigen und einen weiteren Schritt hin zu einem gemeinsamen EU-Rückkehrsystem darstellen.

Eine unzureichende Kooperation seitens der Herkunftsländer stellt eine zusätzliche Herausforderung dar. Die wirksame und rechtzeitige Identifizierung und Ausstellung von Reisedokumenten hat erhebliche Auswirkungen im Bereich Rückkehr/Rückführungen: Langwierige und unklare Verfahren erhöhen das Risiko des Untertauchens und verhindern eine Rückkehr. Darüber hinaus lehnen bestimmte Drittländer eine nicht freiwillige Rückkehr ab oder beschränken sie auf bestimmte Kategorien (z. B. Straftäter), oder sie erkennen Rückübernahmeersuchen nicht an, was in der Praxis die Zahl der Rückkehrenden verringert.

Aus operativer Sicht ist der erste Schritt hin zu wirksameren und zügigeren Rückkehrverfahren die Ermittlung und Bewältigung derartiger Lücken und Herausforderungen sowie die Förderung bestehender bewährter Verfahren. Dies wird im Einklang mit dem EU-Recht und der Charta der Grundrechte für mehr Effizienz im gesamten Prozess und den Schutz der Grundrechte der Migranten sorgen.

In der operativen Strategie sollte berücksichtigt werden, dass die nationalen Verfahren verbessert werden müssen, damit diese mit den Bemühungen auf einzelstaatlicher sowie auf EU-Ebene um bessere Kooperation mit internationalen Partnern im Bereich Rückkehr und Rückübernahme in Einklang stehen.