9.Die Kommission ist daher der Auffassung, dass es zweckmäßiger wäre, den Bericht über die Arbeitsweise des Gerichts abzuwarten, den der Gerichtshof Ende 2020 vorzulegen hat, bevor gegebenenfalls neue Änderungen an der Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen Gerichtshof und Gericht vorgenommen werden, die den Gerichtshof wirklich entlasten. Die Kommission teilt jedoch die Ansicht des Gerichtshofs, dass es bereits jetzt möglich ist, die Zulassung von Rechtsmitteln in den vom Gerichtshof vorgeschlagenen besonderen Fällen zu beschränken, da eine solche Änderung keine strukturellen Auswirkungen hat und daher nicht zu befürchten steht, dass späteren Entscheidungen vorgegriffen wird.

6.Denn die Kommission ist wie der Gerichtshof in der dem Antrag beigefügten Begründung der Meinung, dass „die Reform des Gerichtssystems der Europäischen Union noch nicht alle ihre Wirkungen entfaltet hat“. Diese Feststellung, die in Bezug auf die Möglichkeit, dem Gericht einen Teil der Zuständigkeit für Vorabentscheidungen zu übertragen, getroffen wurde, gilt ebenso für den Vorschlag des Gerichtshofs, dem Gericht bestimmte Zuständigkeiten im Vertragsverletzungsverfahren zu übertragen.

2.Wie der Gerichtshof in seinem Antrag und der beigefügten Begründung erläutert, knüpft dieser Antrag an die Änderungen an, die 2015 und 2016 am Gerichtssystem der Union vorgenommen wurden, nämlich die Erhöhung der Zahl der Richter des Gerichts im Zeitraum zwischen Ende 2015 und dem 1. September 2019 und die Übertragung der Zuständigkeit für die Entscheidung über die Rechtsstreitigkeiten zwischen der Union und ihren Bediensteten nach Artikel 270 AEUV auf das Gericht. In diesem Zusammenhang hat der Unionsgesetzgeber den Gerichtshof ersucht, ihm zwei Berichte vorzulegen und ihnen gegebenenfalls Anträge auf Änderung der einschlägigen Satzungsbestimmungen beizufügen: Ende 2017 einen ersten Bericht über mögliche Änderungen bei der Aufteilung der Zuständigkeiten für Vorabentscheidungen nach Artikel 267 AEUV zwischen Gerichtshof und Gericht und Ende 2020 einen zweiten Bericht über die Arbeitsweise des Gerichts und insbesondere über seine Effizienz, die Wirksamkeit und die Notwendigkeit der Erhöhung der Zahl der Richter auf sechsundfünfzig, die Ressourceneffizienz sowie die weitere Einrichtung von Fachkammern und/oder sonstige strukturelle Änderungen.

29.Der Gerichtshof schlägt vor, dass das Gericht von Amts wegen oder auf Antrag einer Partei eine Rechtssache an den Gerichtshof verweisen kann, wenn die Rechtssache eine Grundsatzentscheidung erfordert oder wenn außergewöhnliche Umstände dies erfordern. Die Kommission bezweifelt, dass sich mit den vorgeschlagenen Kriterien größere Auslegungsschwierigkeiten vermeiden lassen. Die Kommission ist der Ansicht, dass diese Entscheidung in jedem Fall auf objektiven Faktoren beruhen sollte, insbesondere dann, wenn die Parteien die Verweisung unterschiedlich beurteilen.

28.Zwar trifft es zu, dass die im Rahmen des Dritten Teils Titel V AEUV über den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts erhobenen Klagen regelmäßig sensible und dringliche Auslegungs- oder Gültigkeitsfragen aufwerfen, doch ist dies nicht bei allen Klagen der Fall, die auf dieser Grundlage erhoben werden. Hingegen werfen nicht wenige Klagen, die in anderen Bereichen des AEUV erhoben werden, regelmäßig sehr sensible und neuartige Fragen auf, die mitunter eine „verfassungsrechtliche Dimension“ aufweisen und/oder besonders dringlich sind, sodass ein zweistufiges Gerichtsverfahren die Maßnahmen der Kommission zur Wahrung des Rechts in der Union erheblich schwächen könnte.

26.Die Kommission ist sich durchaus bewusst, dass es sich bei der Abgrenzung der verschiedenen Arten von Vertragsverletzungsklagen um einen komplexen Vorgang handelt. Vertragsverletzungsklagen unterscheiden sich darin im Übrigen in keiner Weise von Vorabentscheidungsersuchen. Auf die mit letzteren verbundenen Schwierigkeiten hatte der Gerichtshof in seinem Bericht vom 14. Dezember 2017 hingewiesen.

25.Drittens hat die Kommission Zweifel, dass die Kriterien, die der Gerichtshof zur Bestimmung der Rechtssachen vorgeschlagen hat, die in seiner ausschließlichen Zuständigkeit verbleiben, geeignet sind, das angestrebte Ziel zu erreichen, nämlich dem Gericht nur die Rechtssachen zu übertragen, die aufgrund der Klagegründe oder der Argumentation denen vergleichbar sind, über die das Gericht gewöhnlich befindet, und dem Gerichtshof die Rechtssachen vorzubehalten, die, wie der Gerichtshof in seiner dem Antrag beigefügten Begründung ausgeführt hat, „eine verfassungsrechtliche Dimension aufweisen“.

22.Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass der Gerichtshof die Einführung einer Ausnahmeregelung für die Behandlung der Rechtsmittel gegen Urteile des Gerichts über Vertragsverletzungsklagen vorschlägt. Eine solche Regelung würde verhindern, dass die Rechtssache an das Gericht zurückverwiesen wird, wenn der Gerichtshof das Rechtsmittel zwar zulässt, aber feststellt, dass die Sache nicht spruchreif ist. Sie würde jedoch schwierige praktische Fragen aufwerfen. (Müssen tatsächliche Gründe, die das Gericht in erster Instanz nicht gewürdigt hat, für den Fall, dass der Gerichtshof das Rechtsmittel zulässt, bereits in den Schriftsätzen geprüft werden? Muss in diesen Fällen das Verfahren wiedereröffnet werden?) Es ist daher auch nicht möglich festzustellen, ob diese Maßnahme tatsächlich dazu beitragen kann, die Dauer des Verfahrens zu verkürzen.

21.Zur Dauer des erstinstanzlichen Rechtsstreits käme in einer erheblichen Zahl von Fällen noch die Dauer des Rechtsmittelverfahrens hinzu. Denn grundsätzlich werden nur die Vertragsverletzungssachen vor den Unionsrichter gebracht, für die im Verwaltungsverfahren keine Lösung gefunden werden konnte. In diesen Fällen könnten die Parteien dazu neigen, alle verfügbaren Rechtsbehelfe auszuschöpfen, sodass die Dauer des Rechtsmittelverfahrens häufig der Dauer des erstinstanzlichen Verfahrens entsprechen dürfte.

18.Anders als bei anderen Direktklagen, bei denen sich in den meisten Fällen natürliche oder juristische Personen und Organe der Union gegenüberstehen, stehen sich bei der Vertragsverletzungsklage zwei Mitgliedstaaten oder ein Unionsorgan und ein Mitgliedstaat gegenüber. Wie aus Artikel 40 Absatz 2 der Satzung hervorgeht, unterscheiden sich Klagen zwischen Mitgliedstaaten und Klagen zwischen einem Unionsorgan und einem Mitgliedstaat von anderen Klagen. Die Vertragsverletzungsklage ist somit eher mit den Direktklagen zu vergleichen, die nach Artikel 51 der Satzung in der Fassung, die er durch die vom Gerichtshof vorgeschlagenen Änderungen erhalten würde, weiterhin dem Gerichtshof vorbehalten blieben. Ziel eines Vertragsverletzungsverfahrens ist schließlich sicherzustellen, dass ein Mitgliedstaat seine Verpflichtungen aus dem Unionsrecht erfüllt, und nicht, wie bei anderen Direktklagen, ein Urteil zu erwirken, mit dem ein Rechtsakt für nichtig erklärt oder eine Untätigkeit festgestellt wird.

15.Die Kommission hat geprüft, welche Auswirkungen die vorgeschlagene Zuständigkeitsübertragung gehabt hätte, wenn sie in den drei Jahren vor dem Zeitpunkt, zu dem der Gerichtshof seinen Antrag gestellt hat, d. h. zwischen dem 1. April 2015 und dem 31. März 2018, wirksam gewesen wäre. In diesem Zeitraum wurden 84 Verfahren von der Kommission auf der Grundlage des Artikels 258 AEUV, ein Verfahren von einem Mitgliedstaat auf der Grundlage des Artikels 259 AEUV und zwei Verfahren von der Kommission auf der Grundlage des Artikels 108 Absatz 2 AEUV eingeleitet. Von diesen 87 Rechtssachen wären nach den vom Gerichtshof vorgeschlagenen Kriterien sieben in der Zuständigkeit des Gerichtshofs verblieben, da sie sich auf einen Verstoß gegen den Vertrag über die Europäische Union (im Folgenden „EUV“) oder Titel V des Dritten Teils des AEUV stützten. Der Gerichtshof wäre in diesem Zeitraum also von 78 Rechtssachen, d. h. 26 Rechtssachen pro Jahr, entlastet worden. Im Verhältnis zur Zahl neuer Verfahren, die in den Jahren 2015, 2016 und 2017 im Durchschnitt eingeleitet wurden (715 Rechtssachen), hätte diese Verringerung nur 3,6 % der gesamten jährlichen Rechtsprechungstätigkeit des Gerichtshofs ausgemacht. Dieser Wert müsste noch nach unten korrigiert werden, um zu berücksichtigen, dass gegen die Entscheidungen des Gerichts Rechtsmittel beim Gerichtshof eingelegt werden kann und dass einige Rechtssachen möglicherweise an den Gerichtshof verwiesen werden, da sie eine Grundsatzentscheidung erfordern oder außergewöhnliche Umstände dies rechtfertigen.

III. Zum Antrag, dem Gerichtshof die Zuständigkeit für die Entscheidung über die Klagen der Mitgliedstaaten auf Nichtigerklärung von Beschlüssen der Kommission zu übertragen, die wegen einer fehlenden ordnungsgemäßen Durchführung von Urteilen des Gerichtshofs nach Artikel 260 Absatz 2 oder 3 AEUV erlassen wurden

31.Der Gerichtshof schlägt vor, Artikel 51 Absatz 1 der Satzung einen Buchstaben c anzufügen, wonach dem Gerichtshof die Klagen der Mitgliedstaaten auf Nichtigerklärung von Beschlüssen der Kommission vorbehalten werden, die wegen einer fehlenden ordnungsgemäßen Durchführung von Urteilen des Gerichtshofs nach Artikel 260 Absatz 2 oder 3 AEUV erlassen wurden.

32.Die Kommission befürwortet die mit diesem Satzungsänderungsvorschlag verfolgten Ziele. Mit einer solchen Änderung ließe sich vermeiden, dass ein anderes Gericht als die Instanz, die das Zwangsgeld oder den Pauschalbetrag verhängt hat, mit einer Nichtigkeitsklage gegen eine Handlung der Kommission befasst wird, die auf die Einziehung des betreffenden Zwangsgelds oder Pauschalbetrags bei dem betreffenden Mitgliedstaat gerichtet ist.

IV.Zur vorherigen Zulassung bestimmter Rechtsmittel durch den Gerichtshof

33.Der Gerichtshof schlägt die Aufnahme eines neuen Artikels 58a mit folgendem Wortlaut vor:

„Ist vor der Klageerhebung beim Gericht eine unabhängige Verwaltungsinstanz anzurufen, so hängt die Prüfung des gegen die Entscheidung des Gerichts eingelegten Rechtsmittels von dessen vorheriger Zulassung durch den Gerichtshof ab.

Das Rechtsmittel wird nach den in der Verfahrensordnung im Einzelnen festgelegten Modalitäten zugelassen, wenn damit insgesamt oder teilweise eine für die Einheit, die Kohärenz oder die Entwicklung des Unionsrechts bedeutsame Frage aufgeworfen wird.

Wird das Rechtsmittel nicht zugelassen, so ist der Nichtzulassungsbeschluss mit Gründen zu versehen.“

34.Die Kommission befürwortet die mit diesem Satzungsänderungsvorschlag verfolgten Ziele. Der Vorschlag betrifft Rechtsmittel gegen Urteile und Beschlüsse des Gerichts zu Entscheidungen, die bereits von einer unabhängigen Verwaltungsbehörde geprüft worden sind und somit bereits Gegenstand einer doppelten Rechtmäßigkeitskontrolle waren. Dies gilt namentlich für markenrechtliche Entscheidungen des Amts der Europäischen Union für geistiges Eigentum (EUIPO). In Bezug auf solche Entscheidungen wird vorgeschlagen, die Zulassung von Rechtsmitteln auf Fälle zu beschränken, in denen sich eine Entscheidung des Gerichts nachteilig auf die Einheit, die Kohärenz oder die Weiterentwicklung des Unionsrechts auswirken könnte.

35.Wie der Gerichtshof in der Begründung zu seinem Antrag feststellt, würde diese Änderung die Arbeitsbelastung des Gerichtshofs spürbar verringern, da Rechtsmittel gegen Entscheidungen des EUIPO einen beträchtlichen Teil der jedes Jahr eingelegten Rechtsmittel ausmachen.

36.Die Kommission möchte hierzu jedoch Folgendes anmerken.

37.Zunächst möchte die Kommission darauf hinweisen, dass der Unionsrichter auf dem Gebiet des Markenrechts zum einen mit Direktklagen gegen Entscheidungen des EUIPO befasst wird, über die das Gericht im Prinzip in letzter Instanz entscheidet, und andererseits mit Vorabentscheidungsersuchen, für die allein der Gerichtshof zuständig ist und zuständig bleibt. Es muss daher unbedingt vermieden werden, dass es über den Mechanismus der Rechtsmittelzulassung zu divergierenden Entwicklungen in der Rechtsprechung kommt.

38.Der Gerichtshof schlägt vor, dass alle Modalitäten dieses außerordentlichen Verfahrens im Unterschied zum Überprüfungsverfahren nach Artikel 256 Absätze 2 und 3 AEUV und Artikel 62 der Satzung in der Verfahrensordnung geregelt werden. Die Kommission hat diesbezüglich keine grundsätzlichen Einwände, da die Verfahrensmodalitäten so leichter auf der Grundlage der gewonnenen Erfahrungen angepasst werden könnten. Die Kommission ist jedoch der Auffassung, dass diese Modalitäten vor einer entsprechenden Änderung der Satzung eingehend geprüft werden sollten, wobei insbesondere die Erfahrungen zu berücksichtigen sind, die mit dem derzeit in Artikel 256 Absätze 2 und 3 AEUV und Artikel 62 der Satzung vorgesehenen Überprüfungsverfahren in der Praxis gemacht wurden, sowie die besonderen Bedürfnisse des in erster Linie betroffenen Politikbereichs, nämlich des Markenrechts. In dieser Hinsicht nimmt die Kommission von den ersten Hinweisen in der dem Antrag des Gerichtshofs beigefügten Begründung Kenntnis und schlägt vor, diesen Punkt so rasch wie möglich zu erörtern, ohne die Annahme der Satzungsänderungen auf Basis der Änderungsentwürfe zur Verfahrensordnung abzuwarten.

39.Sodann ist die Kommission der Auffassung, dass im Interesse der Rechtssicherheit zu präzisieren ist, was unter dem Begriff „unabhängige Verwaltungsinstanz“ zu verstehen ist. Mehrere Optionen erscheinen möglich.

40.Eine erste Option, die die erforderliche Rechtssicherheit gewährleistet, wäre die Aufnahme einer erschöpfenden Liste dieser Instanzen in Artikel 58a der Satzung: in erster Linie die Beschwerdekammern des EUIPO, aber auch die Beschwerdekammern anderer vom Gerichtshof in der Begründung seines Antrags genannter Einrichtungen [das Gemeinschaftliche Sortenamt (CPVO) oder die Europäische Chemikalienagentur (ECHA)] oder andere Stellen in derselben Situation [wie die Europäische Agentur für Flugsicherheit (EASA)]. Mit dieser Option wäre allerdings die Notwendigkeit einer Satzungsänderung verbunden, wenn neue Einrichtungen mit der Befugnis zum Erlass von Entscheidungen geschaffen werden, die Artikel 58a der Satzung unterworfen werden könnten. Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon kann die Satzung im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren geändert werden. Es handelt sich somit um das gleiche Verfahren, das normalerweise für die Annahme des Errichtungsakts der betreffenden Einrichtung erforderlich ist.

41.Eine andere Möglichkeit bestünde darin, diesen Begriff in der Verordnung zur Änderung der Satzung zu präzisieren. So könnte nach den Worten „eine unabhängige Verwaltungsinstanz“ die Formulierung eingefügt werden „,deren Mitglieder bei ihren Entscheidungen an keinerlei Weisungen gebunden sind,“. Diese Option könnte jedoch zu Auslegungsfragen führen, wenn der in den Rechtsakten zur Errichtung neuer Einrichtungen verwendete Wortlaut von dem Wortlaut abweicht, der für die bereits bestehenden Einrichtungen verwendet wurde. Dafür würde der Gesetzgeber auf diese Weise zumindest klarstellen, dass in diesem Zusammenhang die funktionale Unabhängigkeit entscheidend und ausreichend ist. Die vorgeschlagene Formulierung entspricht der Formulierung in den Errichtungsakten der unter Randnummer 40 genannten Einrichtungen. Außerdem erscheint es angezeigt, diese Einrichtungen in den Erwägungsgründen der Satzungsänderungsverordnung zu nennen.

42.Schließlich sollte nach Auffassung der Kommission klargestellt werden, dass nicht nur die Entscheidungen über die Nichtzulassung eines Rechtsmittels begründet werden müssen, sondern auch die Entscheidungen über die Zulassung eines Rechtsmittels. Diese Entscheidungen sollten veröffentlicht werden.

V. Zu bestimmten Änderungen zur Gewährleistung der terminologischen Kohärenz zwischen bestimmten Satzungsbestimmungen und den Verträgen

43.Der Gerichtshof schlägt vor, Artikel 51 der Satzung im Interesse der terminologischen Kohärenz mit den Artikeln 263 und 265 AEUV zu ändern.

44.Die Kommission begrüßt diesen Änderungsvorschlag.