BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Im Jahr 2015 führte eine Reihe von EU-Mitgliedstaaten wieder vorübergehende Grenzkontrollen ein, nachdem die in der Europäischen Union ankommenden Migrantenströme ein Rekordniveau erreicht hatten und Sekundärbewegungen erheblichen Ausmaßes zu beobachten waren. Diese Lage stellte in mehreren Schengen-Staaten eine ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit dar.

Diese Bedrohungen waren schwerwiegenden Mängeln bezüglich der Gewährleistung wirksamer Grenzkontrollen an einigen Stellen der Außengrenzen der Union geschuldet, die das allgemeine Funktionieren des Schengen-Raums gefährdeten. In Einklang mit Artikel 29 des Schengener Grenzkodexes wurde im Wege einer Empfehlung des Rates auf Vorschlag der Kommission ein koordiniertes Konzept der EU angenommen, damit die fünf am stärksten betroffenen Schengen-Staaten (Österreich, Deutschland, Dänemark, Schweden und Norwegen) für einen Zeitraum von sechs Monaten verhältnismäßige vorübergehende Grenzkontrollen an einer begrenzten Anzahl von Binnengrenzabschnitten beibehalten konnten.

Die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 29 des Schengener Grenzkodexes und die Annahme eines koordinierten Konzepts der EU für vorübergehende Grenzkontrollen zählten zu den Initiativen des Fahrplans „Zurück zu Schengen“, die darauf abzielten, schnellstmöglich die Bedingungen für die Aufhebung aller Kontrollen an den Binnengrenzen und für die Rückkehr zu einem normal funktionierenden Schengen-Raum zu schaffen.

Der Rat hatte ursprünglich vorgeschlagen, für einen Zeitraum von sechs Monaten verhältnismäßige vorübergehende Kontrollen an den Binnengrenzen beizubehalten. Der Rat verlängerte seine Empfehlung für dieselben fünf Schengen-Staaten in Einklang mit Artikel 29 zweimal um jeweils drei Monate. Zugleich nahm der Rat zur Kenntnis, dass sich die Lage insgesamt aufgrund der verschiedenen Maßnahmen verbesserte. Daher galten für die wiedereingeführten Grenzkontrollen strengere Bedingungen und eine eingehende monatliche Berichterstattungspflicht für die betreffenden Schengen-Staaten.

Nach den Artikeln 25 und 29 des Schengener Grenzkodexes kann der Zeitraum unter den Bedingungen und Verfahren nach Artikel 29 erneut verlängert werden, wenn die außergewöhnlichen Umstände fortbestehen.

Weitere Möglichkeiten, die allen Mitgliedstaaten einschließlich der fünf betroffenen Schengen-Staaten nach den allgemeinen Vorschriften für die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen im Fall einer anderen, nicht mit Mängeln des Grenzmanagements an den Außengrenzen verbundenen ernsthaften Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit offen stehen, bleiben von der Empfehlung des Rates unberührt. So hat beispielsweise das nicht von den Empfehlungen betroffene Frankreich in diesem Zeitraum angesichts der anhaltenden terroristischen Bedrohung wieder Grenzkontrollen an allen Binnengrenzen des Landes eingeführt und diese beibehalten. Schweden meldete, dass es nach dem Terroranschlag in Stockholm für den Zeitraum vom 7. bis 15. April 2017 vorübergehende Kontrollen an allen Binnengrenzen eingeführt hat.

Die Kommission ist sich dessen bewusst, dass Migrationsströme an beliebigen EU-Grenzabschnitten eine ernsthafte Bedrohung für die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit in einem oder mehreren Mitgliedstaaten darstellen können. Aus diesem Grund werden an verschiedenen Abschnitten der See- und Landgrenzen koordinierte Maßnahmen ergriffen, u. a. durch zusätzliche Anstrengungen an der zentralen Mittelmeerroute, über den Partnerschaftsrahmen sowie durch zusätzliche Maßnahmen an den betreffenden Abschnitten der Außengrenzen. Ferner ist die Kommission dessen gewahr, dass in den letzten Jahren neue Sicherheitsherausforderungen entstanden sind, wie die jüngsten Terroranschläge in Berlin, Stockholm oder Paris gezeigt haben. In dieser Hinsicht prüft die Kommission gegenwärtig, ob der derzeitige rechtliche Rahmen, der für die Bewältigung der bisherigen Herausforderungen genügte, zur Bewältigung der sich weiterentwickelnden Sicherheitsherausforderungen ausreicht.

Die Kommission setzt sich für die Fortsetzung der Arbeiten ein, um sicherzustellen, dass die bereits vorhandenen Instrumente voll ausgeschöpft werden und die Bemühungen zugunsten der neuen Initiativen, die zur weiteren Stabilisierung der Lage erforderlich sind, aufrechterhalten werden, und zwar unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die Nachteile von länger andauernden Kontrollen an den Binnengrenzen, namentlich die wirtschaftlichen Kosten und die Hindernisse für die Freizügigkeit der Unionsbürger, gegen die Ergebnisse aufgewogen werden müssen, die durch die bisherigen Kontrollen an den Binnengrenzen erzielt wurden.

Derzeitige Lage

Aufgrund der Monatsberichte, die die betroffenen fünf Schengen-Staaten an die Kommission übermittelten, sowie aller ihr zur Verfügung stehenden Informationen kann die Kommission die Schlussfolgerung ziehen, dass die Kontrollen im Rahmen der in der Empfehlung festgelegten Bedingungen geblieben sind. Die Kontrollen wurden wie bereits in den vorangegangenen Zeiträumen nur vorgenommen, wenn sie erforderlich waren, sind gezielt und verhältnismäßig geblieben, waren in ihrer Intensität auf das absolut notwendige Mindestmaß beschränkt und haben das Überschreiten der betreffenden Binnengrenzen für die breite Öffentlichkeit so wenig wie möglich behindert. Die Kommission stellt fest, dass die fünf Schengen-Staaten in ihren Berichten angegeben haben, dass die Notwendigkeit zur Fortsetzung der Kontrollen an den Binnengrenzen weiter besteht. Die Kommission nimmt jedoch auch die Bedenken Sloweniens hinsichtlich der Notwendigkeit der Grenzkontrollen an der österreichisch-slowenischen Grenze zur Kenntnis, da sich nach Ansicht Sloweniens die Umstände seit der Einführung vorübergehender Kontrollen an den Binnengrenzen merklich verändert haben.

Die in den Berichten gemäß der Empfehlung vom 7. Februar 2017 von den Schengen-Staaten mitgeteilten Informationen bestätigen den Trend, der sich in den Berichten gemäß den Empfehlungen vom 12. Mai 2016 und vom 11. November 2016 abzeichnete (hinsichtlich der Zahl der eingegangenen Asylanträge oder der Zahl der nach den Kontrollen erfolgten Einreiseverweigerungen), und damit die allmähliche und kontinuierliche Stabilisierung der Lage.

Die Zahl der in der Europäischen Union über die griechischen Außengrenzen ankommenden irregulären Migranten ist ferner in dem von der Empfehlung vom 7. Februar 2017 betroffenen Zeitraum, trotz eines geringen Anstiegs in den letzten Wochen aufgrund milderer und günstigerer Witterungsbedingungen, weiterhin gering. Die laufende Errichtung und der kontinuierliche Aufbau der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache sowie die stetige Umsetzung der Erklärung EU-Türkei vom 18. März 2016 stellen wichtige Schritte zur Bewältigung der Lage dar.

Dennoch sind weitere Anstrengungen erforderlich, um dafür zu sorgen, dass die Kapazitäten der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache vollständig einsatzfähig sind, um die Außengrenzen der Union zu schützen, indem die der Agentur für den laufenden Betrieb zur Verfügung stehenden Instrumente vervollständigt werden, insbesondere die Ressourcen für die vorgeschriebenen Soforteinsatzpools. Die derzeit durchgeführten Gefährdungsbeurteilungen gilt es abzuschließen; die ersten Empfehlungen für die betreffenden Mitgliedstaaten zur Beseitigung der dringendsten Schwachstellen liegen voraussichtlich Ende Mai vor und die Ergebnisse der ersten Simulationsübung Ende Oktober 2017. Nachdem der Rat das Verhandlungsmandat für eine Statusvereinbarung mit zwei benachbarten Drittstaaten gebilligt hatte, wurden im April 2017 die Verhandlungen mit Serbien aufgenommen. Die EU erwartet, dass die Verhandlungen mit der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien schnellstmöglich aufgenommen werden.