Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "8. Jahresbericht über die Strukturfonds 1996" (98/C 235/08)

Die Kommission beschloß am 25. November 1997, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen: "8. Jahresbericht über die Strukturfonds 1996".

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Regionale Entwicklung, Raumordnung und Städtebau nahm ihre Stellungnahme am 21. April 1998 an. Berichterstatter war Herr Little.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 355. Plenartagung (Sitzung vom 27. Mai 1998) mit 116 Ja-Stimmen bei 1 Stimmenthaltung folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der Jahresbericht über die Strukturfonds 1996 ist der achte Bericht dieser Art, den die Kommission seit der letzten umfangreichen Reform der Strukturfondsverordnungen (der "1988er Reform") vorlegt.

1.2. Dieser Bericht wird nach Maßgabe der Ratsverordnungen (EWG) Nr. 2052/88 und 4253/88 vorgelegt, die beide 1993 geändert wurden, und er gibt den Anforderungen entsprechend einen Überblick über den Programmablauf in dem betreffenden Jahr sowie über die Fortschritte bei der Verwirklichung der Ziele.

1.3. Im November 1996 legte die Kommission gemäß Artikel 130 b des Vertrags ihren ersten Dreijahresbericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt () vor, der mit dem nun vorgelegten Bericht eng in Zusammenhang steht und zusammenfassend in diesem wiedergegeben ist. In dem Bericht über den Zusammenhalt wird der Beitrag bewertet, den die Fonds zur Verwirklichung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts geleistet haben. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß verabschiedete seine Stellungnahme () zu diesem Bericht am 23. April 1997.

1.4. Einer Aufforderung des Europäischen Rates folgend hat die Kommission in ihrer umfassenden Mitteilung "Agenda 2000" die Perspektiven für die Entwicklung der Europäischen Union und ihrer Politiken nach der Jahrtausendwende in groben Zügen skizziert sowie den künftigen Finanzrahmen im Hinblick auf die Erweiterung der Union abgesteckt. Die Kommission umreißt in diesem Dokument u.a. die Vorschläge für weitere Reformen der Strukturfonds mit dem erklärten Ziel, in der gesamten Union eine wettbewerbsfähige Entwicklung und ein dauerhaftes, beschäftigungswirksames Wachstum zu fördern. Am 30. Oktober 1997 verabschiedete der Ausschuß als erste Reaktion auf die Kommissionsvorschläge eine allgemeine Stellungnahme () und wird sich in weiteren, derzeit in Arbeit befindlichen Stellungnahmen eingehender mit wesentlichen Aspekten befassen, so z. B. mit der Reform der Strukturpolitik vor dem Hintergrund der von der Kommission im März 1998 unterbreiteten konkreteren Vorschläge ().

2. Merkmale der Strukturfonds 1996

2.1. Mit der Annahme der letzten Programmplanungsdokumente und Programme im Rahmen von Gemeinschaftsinitiativen im Jahre 1996 sowie nach Einführung der Mehrjahresprogrammierung sind die verschiedenen Förderprojekte für den Finanzierungszeitraum nun in allen Mitgliedstaaten angelaufen. Für die neuen Mitgliedstaaten war 1996 ein entscheidendes Jahr, und die Mittelbindungen schreiten zügig voran.

2.2. Die Durchführung der Ziel-2-Progamme für den Zeitraum 1994-1996 wurde abgeschlossen, obwohl Mittel in Höhe von 859 Millionen ECU auf den nächsten Programmplanungszeitraum übertragen wurden. Im Rahmen der Vorbereitungen für den Zeitraum 1997-1999 beschloß die Kommission, daß das Verzeichnis der förderfähigen Regionen gegenüber 1994-1996 - von kleineren Änderungen abgesehen - unverändert bleiben soll. Der Anteil der von Ziel-2-Fördermaßnahmen betroffenen Bevölkerung liegt nach wie vor bei 16,4 % der Gesamtbevölkerung der Union.

2.3. Die Kommission setzte ihre Bemühungen um eine Bewertung der Durchführung fort und unterstützte Vorbereitungsarbeiten für die Zwischenbewertung. Ferner hat sie eine Reihe thematischer Bewertungen der Auswirkungen der Strukturfonds in verschiedenen Schlüsselbereichen eingeleitet, wie z. B. Forschung und Entwicklung, kleine und mittlere Unternehmen, Umwelt und Chancengleichheit. Die Arbeiten zur Nutzbarmachung der Bewertungsergebnisse sollten Ende 1997 anlaufen. Gemeinsam mit den Mitgliedstaaten wurden neue Leitlinien für ein ordnungsgemäßes und effizientes Management aufgestellt. Wieder wurden in fast allen Mitgliedstaaten Schwachstellen und Unregelmäßigkeiten aufgedeckt.

2.4. Die Anwendung der vier Grundprinzipien der Reform von 1988 wurde aufmerksam verfolgt. Die Kommission verzeichnet in diesem Zusammenhang Verbesserungen bei der Ausgestaltung der Partnerschaft sowie deutliche Fortschritte bei der Überprüfung der Einhaltung des Prinzips der Zusätzlichkeit.

2.5. Der Rückstand bei der finanziellen Abwicklung wurde deutlich aufgeholt, und der Gemeinschaftshaushalt für 1996 konnte nahezu vollständig ausgeführt werden. Von den verfügbaren Gesamtmitteln wurden 26,1 Milliarden ECU gebunden und 22,4 Milliarden ECU ausgezahlt.

2.6. Die Beschäftigungslage blieb auch 1996 das Hauptanliegen, und die Kommission war bemüht, die aus Strukturfondsmitteln kofinanzierten Maßnahmen und die Strategie der EU zur vorrangigen Bekämpfung der Beschäftigungsprobleme aufeinander abzustimmen. Folglich hat die Kommission im Rahmen der Leitlinien, die sie den Mitgliedstaaten zur Vorbereitung der Ziel-2-Programme für den Zeitraum 1997-1999 vorgibt, die Schaffung von Arbeitsplätzen zur obersten Priorität erklärt. Aus demselben Grund hat sie die Initiative ergriffen, die territorialen Beschäftigungspakte durch eine Kofinanzierung aus den Mitteln der Strukturfonds zu fördern.

2.7. Die Kommission hat auch die ursprünglich für Gemeinschaftsinitiativen im Zeitraum 1994-1996 eingesetzte Rücklage von annähernd 1,7 Milliarden ECU zugewiesen und dabei einer Reihe von Prioritäten berücksichtigt: Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, Chancengleichheit und Bekämpfung der Ausgrenzung, Umwelt sowie die territoriale Dimension der Strukturpolitiken.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Der Bericht ist zugleich umfassend und komplex und stellt im wesentlichen eine historische Aufzeichnung und ein Referenzdokument dar. Es wäre weder praktikabel noch angemessen, wenn sich der Ausschuß zu sämtlichen Aspekten des Berichts äußern würde.

3.2. Der Ausschuß legt den Schwerpunkt dieser Stellungnahme auf die wichtigsten Themen des Jahres 1996, auf Probleme, die bereits in der Vergangenheit angesprochen, jedoch noch nicht gelöst wurden, sowie auf die Gestaltung des 8. Jahresberichts als solchem. Um Überschneidungen zu vermeiden, wird die Vorbereitung der Ziel-2-Programme für den Zeitraum 1997-1999, die im Rahmen des Jahresberichts behandelt wird, an dieser Stelle nicht kommentiert, da sie Gegenstand einer gesonderten Stellungnahme ist. Desgleichen werden die Einzelvorschläge für die Reform der Strukturfondsverordnungen aus der vorliegenden Stellungnahme ausgeklammert, da diese Vorschläge Gegenstand einer bzw. mehrerer Stellungnahme(n) sein werden, die in den kommenden Monaten ausgearbeitet und verabschiedet wird/werden.

3.3. Der Ausschuß stellt fest, daß der Jahresbericht 1996 im wesentlichen wie die Berichte der Vorjahre strukturiert ist. Eine wichtige Neuerung ist die Zusammenstellung aller Informationen über die Interventionen der Fonds in jedem einzelnen Mitgliedstaat, was für jeden Einzelfall eine Gesamtübersicht über die durchgeführten Strukturprogramme ergibt. Die im Vorjahr eingeführte Neuerung, ein spezifisches Thema horizontal in allen Teilen des Berichts besonders herauszustellen, wurde beibehalten: Der diesjährige Bericht behandelt auf diese Weise die Förderung von Forschung und technologischer Entwicklung.

3.4. Der Bericht ist in zwei große Teile untergliedert. Der erste Teil zeigt die Gesamtergebnisse des Jahres 1996 auf und umfaßt vier Kapitel (Durchführung der Strukturfondsinterventionen 1996, Ausführung des Haushaltsplans, institutionelle Fragen im Zusammenhang mit den Strukturfonds und Bewertung). Der zweite Teil geht im einzelnen auf die Durchführung der Strukturfondsmaßnahmen ein und umfaßt sechs Kapitel: Im ersten Kapitel sind die Programme und Ergebnisse für die einzelnen Mitgliedstaaten dargestellt, und die nachfolgenden fünf Kapitel, die aus Finanztabellen bestehen, enthalten eine ausführliche Darstellung der Abwicklung im Jahr 1996, der Abwicklung der Jahre 1994 bis 1996, der Aufschlüsselung der finanziellen Abwicklungen nach Regionen, der Großprojekte und der Pilotprojekte des EFRE und des ESF.

3.5. Der Ausschuß begrüßt sowohl den Inhalt als auch den Aufbau des Jahresberichts 1996 und beglückwünscht die Kommission zu ihrer Sorgfalt bei der Erstellung dieses gut 350 Seiten starken Dokuments sowie zur Einhaltung der Frist für seine Veröffentlichung (November 1997). Allerdings setzt der für die alljährliche Vorlage gewählte Termin den Wert des Berichts herab, und folglich bestärkt der Ausschuß die Kommission in ihrer kürzlich bekundeten Absicht, die Veröffentlichung in den kommenden Jahren vorzuverlegen.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Partnerschaft

4.1.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß setzt sich schon seit langem für das Zustandekommen zufriedenstellender "Partnerschaften" ein, in deren Rahmen Konsultationen zwischen der Kommission, den Mitgliedstaaten und anderen maßgeblichen Gremien in bezug auf die Vorbereitung, Finanzierung und Bewertung der Strukturfondsinterventionen stattfinden. Die 1994 eingeführten neuen Partnerschaftsregelungen hatte der Ausschuß grundsätzlich gebilligt, und er erkennt nun an, daß 1996 Fortschritte bei der Durchführung dieser Regelungen verzeichnet werden konnten.

4.1.2. Die Kommission verweist in dem Jahresbericht auf ein internes Dokument, in dem sie erste Vorschläge für weitere Verbesserungen des Partnerschaftskonzepts für die Zeit nach 1999 unterbreitete. Diese Vorschläge wurden in eine Mitteilung der Kommission zum Thema Strukturinterventionen und Beschäftigung () übernommen, zu der der Wirtschafts- und Sozialausschuß seinerzeit nicht um Stellungnahme ersucht wurde, und sie in der Mitteilung der Kommission "Für Beschäftigung in Europa: Ein Vertrauenspakt" () weiter ausgestaltet und bekräftigt.

4.1.3. Im Rahmen einer vom Europäischen Rat im Juli 1996 gebilligten Initiative zur Förderung territorialer Beschäftigungspakte (zunächst in Form eines Pilotprojekts) wurden die Leitlinien für die "verstärkte Partnerschaft", die für dieses Projekt erforderlich schien, festgelegt. Der Ausschuß hat sich bereits befürwortend zu diesen Pakten geäußert und in einem am 30. Oktober 1997 angenommenen Informationsbericht angeboten, deren Verbreitung zu unterstützen.

4.1.4. Nach Ansicht des Ausschusses dürften es diese Beschäftigungspakte mit der Zeit ermöglichen, mit der verstärkten Partnerschaft nutzbringende Erfahrungen zu sammeln, die sich maßgeblich auf die Abwicklung der Strukturfondsinterventionen auswirken werden. Aufgrund der Verspätungen bei der Durchführung der Pilotprojekte ist diese Erfahrung jedoch möglicherweise noch nicht verfügbar und ausgewertet, wenn die Rahmenbedingungen und Regelungen für den nächsten Programmplanungszeitraum festgelegt werden. Die Kommission gibt in ihrem Bericht keinen Hinweis darauf, wie sie die Partnerschaft in Zukunft zu gestalten gedenkt. Sie hat jedoch 1997 eine thematische Bewertung der Partnerschaft eingeleitet, deren Ergebnissen der Ausschuß mit Interesse entgegensieht.

4.1.5. Im Rahmen der Reform der Strukturfonds hat die Kommission nun eine neue Definition der Partnerschaft vorgeschlagen.

4.2. Programmplanung

4.2.1. Der Rückstand der Jahre 1995 und 1996 bei der Einleitung und Durchführung der Programme wurde bis Ende 1996 weitgehend aufgeholt. Dies ist zwar begrüßenswert, doch erfuellt es den Ausschuß nach wie vor mit Besorgnis, daß zwischen der endgültigen Abwicklung der Programme des vorangegangenen Planungszeitraums und der Einleitung der Programme für den Zeitraum 1994-96 eine Kluft von durchschnittlich 18 Monaten entstanden ist. Die Anzahl Fördermaßnahmen (inzwischen 492 allein für die Programmziele!) verursacht einen so erheblichen Aufwand für die Vorbereitung, Bewertung und Genehmigung, daß die zeitliche Lücke ganz offensichtlich nicht auf zufriedenstellende Weise zu schließen ist.

4.2.2. Das Programm für die Ziel-2-Regionen wird wegen der Unterteilung des Zeitraums 1994-1999 zweimal von Verzögerungen betroffen sein. Vor Beginn dieses Zeitraums hatte der Ausschuß in seiner Stellungnahme zur Änderung der Strukturfondsverordnungen () davon abgeraten, den Zeitraum für die Ziel-2-Regionen zu unterteilen. Seinerzeit wurden nur geringfügige Änderungen in bezug auf die förderfähigen Regionen vorgenommen, und wäre die Empfehlung des Ausschusses damals berücksichtigt worden, hätte der zusätzliche Zeit- und Verwaltungsaufwand vermieden werden können.

4.2.3. Der Ausschuß plädiert erneut für eine Vereinfachung der Programmplanungsverfahren und verweist auf die konkreten Vorschläge, die er kürzlich in seiner Stellungnahme zu dem Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt im Hinblick auf eine Rationalisierung und eine Verringerung der Anzahl an Zielen, Fonds und Initiativen unterbreitet hat.

4.2.4. Der Ausschuß empfiehlt, den Zeitplan für die Vorbereitung, Bewertung und Genehmigung vorzuverlegen, um die Zeitspanne zwischen dem Beginn eines neuen Finanzierungszeitraums und dem Anlaufen der eigentlichen Programme erheblich zu verkürzen, und er fordert die Kommission auf, zum frühest möglichen Zeitpunkt verständliche und klare Leitlinien für den jeweiligen Programmplanungszeitraum vorzugeben. Die Durchführung eines solchen Zeitplans für den Finanzierungszeitraum 2000-2007 erfordert politische Entscheidungen, die von Rat und Parlament Anfang 1999 zu treffen sind.

4.3. Strukturfonds und andere Gemeinschaftspolitiken

4.3.1. Die regionale Entwicklung wird nicht nur durch die Regionalpolitiken der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten bestimmt. So müssen sich die EU-Strukturpolitiken in den gesamtwirtschaftlichen Zusammenhang einfügen, und sie unterliegen den Auswirkungen anderer Politiken.

4.3.2. Der Ausschuß hat wiederholt die Notwendigkeit einer optimalen Kohärenz der verschiedenen Politiken unterstrichen und gefordert, daß eine Analyse der Beziehungen zwischen den Strukturfonds und anderen Gemeinschaftspolitiken sowie ihrer Wechselwirkungen vorgenommen wird.

4.3.3. In dem in Ziffer 1.3 genannten Bericht über den Zusammenhalt werden die Auswirkungen aller Politiken der EU und der Mitgliedstaaten auf den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt aufgezeigt, der das Hauptziel der Strukturfonds ist. Der Ausschuß hatte die Vorlage dieses Bericht in seiner Stellungnahme ausdrücklich begrüßt und festgestellt, daß "der entscheidende Pluspunkt des Ersten Berichts über den Zusammenhalt darin besteht, daß die Fonds vor dem Hintergrund weiterer Gemeinschaftspolitiken betrachtet werden" ().

4.3.4. Welche Anstrengungen auch immer im Interesse des Zusammenhalts unternommen werden, ist es nicht zu vermeiden, daß der Nutzen der nichtstrukturpolitischen Maßnahmen - wie im übrigen der gesamte Prozeß der wirtschaftlichen Integration - in den einzelnen Regionen in unterschiedlicher Weise zum Tragen kommt. Einer der Hintergrundfaktoren der Strukturfondspolitik ist die Tatsache, daß von den nichtstrukturpolitischen Maßnahmen Gegenkräfte ausgehen, und diesen muß bei der Festlegung der Zielvorgaben der Fonds ausdrücklich Rechnung getragen werden. In Kapitel II.D des achten Jahresberichts legt die Kommission den Schwerpunkt auf den Beitrag der Strukturfonds zur Verwirklichung der Ziele anderer Politiken, und sie geht lediglich auf die positiven Einfluesse dieser Politiken auf den Zusammenhalt ein. Zwar wäre eine eingehende Analyse der erwähnten gegenläufigen Kräfte in einem Jahresbericht (im Gegensatz zum Bericht über den Zusammenhalt) fehl am Platze, doch dürfen diese Kräfte nicht völlig außer acht gelassen werden.

4.3.5. Der Ausschuß bedauert, daß in der Überschrift des Kapitels II.D in fast allen Sprachfassungen der irreführende Begriff "Komplementarität" verwendet wird, als sei davon auszugehen, daß sich die EU-Politiken in jedem Falle gegenseitig ergänzen, während - wie bei allen Dingen - bis zu einem gewissen Grad das Gegenteil der Fall sein kann. Die Verwendung dieses Begriffs, der bestenfalls als "unklar" einzustufen ist, ist ein anschauliches Beispiel für einen verunglückten Verwaltungsjargon. Der treffendere Begriff für diese Kapitelüberschrift wäre "Kompatibilität/Vereinbarkeit" gewesen ().

5. Forschung und technologische Entwicklung

Der Ausschuß begrüßt die horizontale Analyse der Aktionen der Strukturfonds zugunsten der technologischen Entwicklung auf regionaler Ebene sowie die Tatsache, daß der Schwerpunkt auf innovative Erzeugnisse und Dienstleistungen als Ergebnis der angewandten Forschung gelegt wird. In dem Bericht wird auf die EU-weiten Disparitäten zwischen den FTE-Indikatoren hingewiesen, so z. B. in bezug auf die FTE-Ausgaben und das FTE-Personal sowie den Zugang zur Telekommunikation. Es ist eine erfreuliche Entwicklung, daß den FTE-Maßnahmen im Rahmen der Strukturfondsprogramme für den Zeitraum 1994-1999, insbesondere in den Ziel-1-Regionen, zunehmende Bedeutung beigemessen wird. Bemerkenswert sind auch die Fortschrittlichkeit der technologischen Maßnahmen (Informations- und Beratungsdienste, Erziehung und Ausbildung im technischen Bereich, Nutzung der Telekommunikationsinfrastruktur, Mechanismen des Technologietransfers usw.), die zunehmende Einbeziehung des Privatsektors und die Investitionen in ergänzende Strategien des Innovations-/Technologietransfers auf regionaler Ebene zur Förderung eines analytischeren und strategischeren Ansatzes im FTE-Bereich. Die Kommission sollte in ihren künftigen Berichten und Analysen unbedingt eine Bewertung der Auswirkungen dieser Trends vornehmen. Der Ausschuß nimmt mit Interesse zur Kenntnis, daß die Kommission beabsichtigt, in den ersten Monaten des Jahres 1998 einen gesonderten Bericht über das Thema FTE und Strukturfonds vorzulegen.

Brüssel, den 27. Mai 1998.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() KOM(96) 542 endg.

() ABl. C 206 vom 7.7.1997, S. 78-87.

() ABl. C 19 vom 21.1.1998, S. 111-115.

() KOM(98) 131 endg.

() KOM(96) 109 endg., März 1996.

() CSE(96) 1 endg., Juni 1996.

() ABl. C 201 vom 26.7.1993, S. 52-58.

() ABl. C 206 vom 7.7.1997, S. 78-87, Ziffer 1.10 dieser Stellungnahme.

() Anm. der deutschen Übers.: In der deutschen Fassung des Jahresberichts lautet diese Kapitelüberschrift - in Abweichung von anderen Sprachfassungen - in der Tat "Vereinbarkeit mit den anderen Gemeinschaftspolitiken".