I.Einleitung

Jedes Jahr werden Hunderte großer Schiffe zum Abwracken an den Stränden Südasiens verkauft. Die schädlichen Folgen dieser Praxis für Mensch und Umwelt sind umfassend dokumentiert. Da sich die Durchsetzung des Basler Übereinkommens in Bezug auf Schiffe und das europäische Verbot der Ausfuhr gefährlicher Abfälle in Länder außerhalb der OECD als schwierig erwiesen hat, wurde 2009 das Hongkonger Übereinkommen geschlossen bzw. 2013 die Verordnung über das Recycling von EU-Schiffen (die „Schiffsrecyclingverordnung“) erlassen. Im Einklang mit Artikel 1 Absatz 2 des Hongkonger Übereinkommens geht die Schiffsrecyclingverordnung insbesondere in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit und Umwelt über die Anforderungen des Übereinkommens hinaus.

Nach Artikel 29 („Finanzieller Anreiz“) der Verordnung (EU) Nr. 1257/2013 über das Schiffsrecycling muss die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat „einen Bericht über die Machbarkeit eines Finanzierungsinstruments, das ein sicheres und umweltschonendes Schiffsrecycling fördern würde,“ unterbreiten und den Bericht „gegebenenfalls durch einen Gesetzgebungsvorschlag“ ergänzen. Mit dem vorliegenden Bericht soll diese Pflicht erfüllt werden. Er gibt zunächst einen Überblick über den derzeitigen Regelungsrahmen für das Schiffsrecycling (I). Danach wird der aktuelle Stand der Forschung zur Machbarkeit eines finanziellen Anreizes für ein sicheres und umweltschonendes Schiffsrecycling (II) beschrieben und das neue Konzept der Schiffsrecyclinglizenz (III) vorgestellt. Abschließend werden die Rückmeldungen der Interessenträger (IV) zusammengefasst und Schlussfolgerungen (V) gezogen.

In der Schiffsrecyclingverordnung ist eine klare Abfolge von Instrumenten festgelegt. Das wichtigste Instrument, für das die Verordnung ausdrücklich einen Einführungszeitplan sowie die entsprechenden Verpflichtungen vorsieht, ist die europäische Liste der Abwrackeinrichtungen: Schiffe, die die Flagge eines EU-Mitgliedstaates führen, dürfen spätestens ab dem 31. Dezember 2018 nur noch in den in der Liste aufgeführten Einrichtungen abgewrackt werden. Eine erste Liste mit 18 in der EU befindlichen Einrichtungen, die die Vorgaben erfüllen, wurde im Dezember 2016 veröffentlicht. Weitere, außerhalb der EU ansässige Einrichtungen können ab 2017 in die Liste aufgenommen werden. Da sie durch Prüfungen und Vor-Ort-Inspektionen gestützt wird, die unabhängig von Geschäftsinteressen erfolgen, ist die europäische Liste mit einem einzigartigen, ruffördernden Mehrwert für den Sektor verbunden. So können sich Schiffsrecyclingunternehmen durch die Erfüllung hoher Standards exklusiv für das Recycling der unter einer EU-Flagge fahrenden Schiffe qualifizieren. Schiffseigner wiederum können ihre Glaubwürdigkeit im Bereich der sozialen Verantwortung stärken und die mit einem nicht normgerechten Recycling verbundenen Haftungsrisiken minimieren, wenn sie ihre Schiffe in den auf der Liste geführten Einrichtungen abwracken lassen. Da die europäische Liste das einzige Instrument ihrer Art ist, könnte sie darüber hinaus zu Verbesserungen auch bei nicht unter EU-Flaggen fahrenden Schiffen anregen und somit international zur Angleichung der Wettbewerbsbedingungen beitragen.

In Artikel 29 und Erwägungsgrund 19 der Schiffsrecyclingverordnung wird auf ein mögliches zweites, finanzielles Instrument verwiesen, mit dem das Risiko einer Umgehung der europäischen Liste vermindert werden könnte. So könnte die Verordnung durch Umflaggen auf eine Nicht-EU-Flagge umgangen werden, um Schiffe in einer Einrichtung abwracken zu lassen, die nicht in der europäischen Liste aufgeführt ist. Entscheidender Antrieb ist dabei die Gewinnmaximierung: So wird der Schiffsrecyclingmarkt überwiegend von Werften beherrscht, die keine Normen beachten, aber bessere Preise für ausgemusterte Schiffe anbieten können, da ihre Arbeitskosten niedriger sind und sie gleichzeitig externe Kosten in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit und Umwelt verursachen, unzureichend in Maschinen investieren und über wenig bis gar keine Entsorgungskapazitäten für gefährliche Stoffe verfügen. Es wurde daher festgestellt, dass das Verursacherprinzip im Schiffsrecycling meist nicht angewandt wird. Durch einen finanziellen Anreiz sollten die Mehrkosten, die mit dem Abwracken in den auf der Liste geführten Anlagen verbunden sind, ausgeglichen werden.

In der Mitteilung über eine EU-Strategie zur Verbesserung des Abwrackens von Schiffen aus dem Jahr 2008 und der Folgenabschätzung von 2012 war der in der Verordnung umgesetzte stufenweise Ansatz vorgesehen.

II.Stand der Forschung zu einem möglichen Finanzierungsinstrument

Ein Finanzierungsinstrument wurde bereits bei den Vorbereitungen für die Verabschiedung des Hongkonger Übereinkommens in Betracht gezogen. In einer Studie aus dem Jahr 2005 wurde ein „Schiffsrecyclingfonds“ gefordert, der Gebühren einzieht und Mittel für ein umweltschonendes Abwracken auszahlt. Zudem wurde darin die Einführung einer „obligatorischen Lebensversicherung“ zur Deckung der Kosten für ein umweltfreundliches Recycling in Betracht gezogen. Das Hongkonger Übereinkommen verfolgt dagegen einen anderen Ansatz und enthält in seinem Artikel zur technischen Zusammenarbeit eine Finanzierungsklausel, die freiwillige Beiträge vorsieht. In dieser Klausel wird nicht auf das Verursacherprinzip verwiesen. Außerhalb der EU hat China 2013 ein kombiniertes Finanzprogramm für den Bau und das Recycling von Schiffen unter chinesischer Flagge eingeführt und 2016 verlängert.

Im Dezember 2014 gab die Kommission im Hinblick auf den vorliegenden Bericht eine Studie in Auftrag. Diese sollte auf früheren Studien aufbauen und Forschungslücken schließen, unter anderem was die aufzubringenden und auszuzahlenden Finanzmittel, die Auswirkungen auf den Wettbewerb, den Verwaltungsaufwand sowie rechtliche Fragen, etwa hinsichtlich der WTO- und EU-Vorschriften, betrifft. Zudem sollten darin Erkenntnisse über die mögliche Gestaltung eines funktionsfähigen Instruments für ein sicheres und umweltschonendes Schiffsrecycling gewonnen werden.

Die Studie wurde im Juni 2016 veröffentlicht. Einige, in früheren Studien betrachtete Optionen wurden darin aus folgenden Gründen verworfen: