Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL)" () (98/C 407/35)

Der Rat beschloß am 4. Juni 1998, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 43 und 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Landwirtschaft und Fischerei nahm ihre Stellungnahme am 9. Juli 1998 an. Berichterstatter war Herr Kienle.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 357. Plenartagung (Sitzung vom 9. September 1998) mit 72 gegen 1 Stimme bei 5 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Ländlicher Raum als Standort für die Landwirtschaft

1.1. Akzeptiert man als Kriterium für "Ländlichen Raum" eine Bevölkerungsdichte von unter 100 Einwohnern pro km2, so leben heute nach Angaben der Europäischen Kommission 17,5 % der heutigen Bevölkerung der Europäischen Union im ländlichen Raum, der wiederum rund 80 % der gesamten Fläche ausmacht.

1.2. Die Landwirtschaft stellt heute noch rund 5 % aller Arbeitsplätze in der EU. Die Zahl der landwirtschaftlichen Betriebe liegt heute bei 7 Millionen, und 14 Millionen Menschen sind in Vollzeit oder Teilzeit in der Landwirtschaft beschäftigt. Häufig liegen landwirtschaftliche Betriebe in Regionen mit relativ hoher Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung.

1.3. Die Landwirtschaft ist nicht mehr - wie dies in der Vergangenheit der Fall war - per se und in allen ländlichen Räumen die Haupteinkommensquelle. Dennoch ist die Landwirtschaft in den meisten ländlichen Räumen weiterhin der Kristallisationspunkt für die Wertschöpfung und Beschäftigung: für die landwirtschaftlichen Betriebe und Familien selbst sowie deren Mitarbeiter; für den vorgelagerten Bereich, der landwirtschaftliche Betriebsmittel zur Verfügung stellt; ebenso für den nachgelagerten Bereich, der landwirtschaftliche Erzeugnisse verarbeitet und vermarktet; schließlich ist eine Vielzahl von ländlichen Arbeitsplätzen im Dienstleistungsbereich wesentlich auf die Erhaltung landwirtschaftlicher Aktivität angewiesen. Auf einen Arbeitsplatz in der Landwirtschaft kommen Schätzungen zufolge vier weitere Arbeitsplätze in den vor- und nachgelagerten Wirtschaftsbereichen, wovon sich die meisten in den ländlichen Regionen befinden.

1.4. Die Landwirtschaft in der EU 15 gehört weltweit zu den größten Nahrungsmittelproduzenten und ist sowohl der größte Nahrungsmittelimporteur als auch -exporteur. Trotz eines Strukturwandels, der sich EU-weit über Jahre hinweg auf jährlich rund 3 % belief und sich zuletzt deutlich beschleunigte, sind die durchschnittlichen landwirtschaftlichen Betriebsgrößen - bei einer außerordentlich großen Differenzierung - in der EU mit 17,5 ha sehr viel niedriger als bei den Konkurrenten etwa in Nord- und Südamerika oder Australien. Die Landwirtschaft der EU hat den Vorteil, daß sie über Nutzflächen mit hervorragenden Bodenqualitäten und Witterungsbedingungen verfügt. Allerdings wird über die Hälfte der landwirtschaftlichen Nutzfläche als "benachteiligt", d.h. mit ständigen natürlichen Nachteilen, definiert.

2. Das "Europäische Modell" der Landwirtschaft

2.1. Die Landwirtschaft in der EU 15 hat eine außerordentliche geographische, kulturelle, (agrar)geschichtliche und kulinarische Vielfalt und ist Bewahrer vieler Traditionen. Infolgedessen wird in keinem Land der Union die Landwirtschaft nur auf die Rolle als "Produzent" und als Wirtschaftsfaktor reduziert. Vielmehr wird ihr überall eine umfassende "multifunktionale" Aufgabenstellung zuerkannt, nämlich für die Wirtschaft, für die Umwelt und die Gesellschaft, insbesondere aber auch für die Aufrechterhaltung einer Mindestbevölkerungsdichte im ländlichen Raum.

2.2. Dem versucht die EU mit der Gemeinsamen Agrarpolitik Rechnung zu tragen. In früheren Jahren wurde dafür insbesondere die Markt- und Preisstützung und die Gemeinschaftspräferenz eingesetzt. Später wurden durch die Förderung der Agrarstruktur, durch die Ausgleichszulage für die von Natur benachteiligten Gebiete und durch die flankierenden Maßnahmen weitere Schwerpunkte gesetzt. Seit der Agrarreform 1992 werden die Stützungsmaßnahmen in Form von Direktzahlungen verstärkt eingesetzt, während die Gemeinschaftspräferenz (Außenschutz) - siehe Beschlüsse der Uruguay-Runde des GATT - deutlich verringert wurde.

2.3. In jüngster Zeit ist die multifunktionale Rolle der europäischen Landwirtschaft besonders intensiv diskutiert worden, etwa im Europarat, Europäischen Parlament, Wirtschafts- und Sozialausschuß, ebenso in den wirtschaftlichen Organisationen. Ursache hierfür sind folgende - sich teilweise widersprechende - Herausforderungen:

- einerseits besteht weltweit ein anhaltender Druck auf eine stärkere Liberalisierung des Handels und des Agrarhandels;

- andererseits verlagern sich in der EU die Anliegen der Gesellschaft zunehmend auf die Sicherheit und Qualität der Lebensmittel, den Tierschutz und Umweltschutz, die Landschaftspflege und die räumliche und soziale Kohäsion;

- hinzu kommen die soeben begonnenen Beitrittsverhandlungen mit den mittel- und osteuropäischen Reformstaaten, die zwar ein enormes Agrarpotential aufweisen, jedoch auf dem Lande meistens völlig andere Agrar- und Sozialstrukturen haben als sie in der EU 15 gegeben sind;

- darüber hinaus gibt es Diskussionen über die Rolle des Handwerks und der KMU und die Konsequenzen dieser Politik in den ländlichen Räumen.

2.4. Im Dezember 1997 hat der Gipfel der Staats- und Regierungschefs in Luxemburg die Beiträge zur Beschreibung einer multifunktionalen Landwirtschaft in Europa aufgegriffen und die Erklärung des Agrarrates vom November 1997 als eindeutiges Mandat für die Weiterentwicklung der Gemeinsamen Agrarpolitik im Rahmen der Agenda 2000 bekräftigt. U.a. heißt es in der Erklärung des Gipfels:

"Die europäische Landwirtschaft muß ein multifunktionaler, nachhaltiger und wettbewerbsfähiger Wirtschaftssektor sein, der sich auf das gesamte Gebiet der Union, einschließlich der Regionen mit speziellen Problemen, erstreckt.

Die Reform muß dazu führen, daß am Ende Lösungen erreicht werden, die wirtschaftlich vernünftig und tragfähig sowie sozial vertretbar sind, angemessene Erlöse und ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den Produktionssektoren, den Erzeugern und den Regionen ermöglichen und Wettbewerbsverzerrungen verhindern ..."

2.5. Der Agrarrat hatte darüber hinaus in seiner vorhergehenden Erklärung die Anforderungen an eine multifunktionale europäischen Landwirtschaft so beschrieben:

"Sie muß in der Lage sein, die Landschaft zu pflegen, die Naturräume zu erhalten, einen wesentlichen Beitrag zur Vitalität des ländlichen Raumes zu leisten und den Anliegen und Anforderungen der Verbraucher in Bezug auf die Qualität und die Sicherheit der Lebensmittel, den Umweltschutz und den Tierschutz gerecht zu werden."

Dies beinhaltet zweifellos insbesondere auch die Anforderung an die Schaffung und Erhaltung stabiler und nachhaltiger Arbeitsplätze in allen Wirtschaftssektoren und Tätigkeitsbereichen im ländlichen Raum.

3. Die ländliche Entwicklung in der Agenda 2000

3.1. Die Kommission hebt folgerichtig als eine von sechs Zielsetzungen für die "neue" Agrarpolitik hervor, daß "wir unsere Kulturlandschaft und die Lebensfähigkeit der ländlichen Räume erhalten müssen". Weiter heißt es, daß die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raumes darauf abzielen sollte, "die Wettbewerbsfähigkeit der ländlichen Gebiete wiederherzustellen und zu verstärken, und daher zur Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen in diesen Gebieten beizutragen."

3.2. Der Vorschlag einer Ratsverordnung über die "Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL)" ist Teil des gesamten Agrarpakets der Agenda 2000 und soll die vorgeschlagene Reform der Markt- und Preispolitik flankieren und ergänzen. Die Kommission weist in der Agenda 2000 ausdrücklich darauf hin, daß "weitere Reformen der Strukturpolitik und der Gemeinsamen Agrarpolitik die Union immer stärker zur Entwicklung der Landwirtschaft und des ländlichen Raumes verpflichten."

3.3. Diese Verordnung - in dieser Stellungnahme des WSA der Einfachheit halber Verordnung "Ländliche Entwicklung" genannt - hat verschiedene Schnittstellen zur allgemeinen Strukturfonds-Verordnung. Der Förderansatz und die Finanzierung dieser beiden Verordnungen unterscheiden sich jedoch grundlegend. In der Verordnung "Ländliche Entwicklung" kommt grundsätzlich ein flächendeckender Ansatz zum Tragen. In der Strukturfonds-Verordnung erfolgt hingegen eine Konzentration auf bestimmte Ziele und Gebiete. Finanziert werden die Maßnahmen der Verordnung "Ländliche Entwicklung" ausschließlich aus dem EAGFL und hier insbesondere aus der Abteilung Garantie.

3.4. Die neue Verordnung "Ländliche Entwicklung" soll künftig neun bestehende Verordnungen zusammenfassen bzw. ersetzen. Dies sind:

- die bisherige EAGFL-Strukturfondsverordnung,

- fünf Verordnungen zur Förderung der Land- und Forstwirtschaft,

- die drei Verordnungen mit flankierenden Maßnahmen zur EU-Agrarreform von 1992.

Die Zusammenfassung in ein einziges Rechtsinstrument soll gleichzeitig ein wichtiger Beitrag zur Vereinfachung und Entbürokratisierung des Gemeinschaftsrechts sein.

3.5. Zusätzlich aufgenommen werden Maßnahmen, die aus Sicht der Kommission ein Kernstück der künftigen ländlichen Entwicklungspolitik sein sollen, jedoch zu einem großen Teil nur indirekt der Landwirtschaft dienen. Diese sind im Artikel 31 der Verordnung "Förderung der Anpassung und Entwicklung von ländlichen Gebieten" aufgeführt. Dazu gehören u.a. Bodenmeliorationen einschließlich Flurbereinigung, Vermarktung von Qualitätserzeugnissen, Diversifizierung der wirtschaftlichen Tätigkeiten, um zusätzliche Beschäftigungsmöglichkeiten und alternative Einkommensquellen zu schaffen; Verbesserung der Lebensbedingungen; Entwicklung und Verbesserung der ländlichen Infrastruktur; Dorferneuerung; Schutz des ländlichen Erbes; die Erhaltung und die Entwicklung von Handwerksbetrieben, Förderung von Fremdenverkehrstätigkeiten; Schutz der Umwelt und Erhaltung des ländlichen Raums.

3.6. Zum Beginn des Förderzeitraums im Jahr 2000 sollen für die Verordnung "Ländliche Entwicklung", soweit der EAGFL Abteilung Garantie betroffen ist, 4,7 Milliarden ECU zur Verfügung stehen. Davon entfallen 1,9 Milliarden ECU auf Maßnahmen, die bislang aus dem Agrarstrukturfonds (EAGFL Abteilung Ausrichtung) finanziert wurden.

3.6.1. Der Agrarstrukturfonds kommt für die Finanzierung der Verordnung "Ländliche Entwicklung" grundsätzlich nur noch in den Ziel 1-Gebieten zum Einsatz. Ausgenommen sind die flankierenden Maßnahmen sowie die Ausgleichszahlungen für benachteiligte Gebiete, die ebenso wie alle übrigen Maßnahmen außerhalb der Ziel 1-Gebiete über den Garantiefonds finanziert werden.

3.7. Für die Fördermaßnahmen der Verordnung "Ländliche Entwicklung" sollen grundsätzlich die Kofinanzierungssätze der allgemeinen Strukturfondsverordnung Anwendung finden.

3.8. Die künftige Agrarstrukturförderung erfolgt künftig im Rahmen sogenannte operationeller Programme, d.h. jeder Staat erstellt ein mehrjähriges Programm und setzt im Rahmen eines subsidiären Spielraums und der zur Verfügung stehenden Finanzmittel eigene Förderschwerpunkte.

3.9. In der Verordnung "Ländliche Entwicklung" geht aus einem Querverweis hervor, daß die Gemeinschaftsinitiative LEADER fortgeführt wird.

4. Allgemeine Bemerkungen

4.1. Der Ausschuß begrüßt nachdrücklich, daß die Staats- und Regierungschefs auf dem Luxemburg-Gipfel ein klares Bekenntnis zu einer "multifunktionalen, nachhaltigen, wettbewerbsfähigen" europäischen Landwirtschaft und damit zu einer eigenen und einzigartigen Identität abgelegt haben. Auch dürfte es weltweit einmalig sein, daß sich die Politik so ausdrücklich zu einer Landbewirtschaftung im gesamten Gebiet, also auch in Regionen mit speziellen Problemen bekennt.

4.2. Der Ausschuß ist der Meinung, daß eine erfolgreiche Umsetzung und dauerhafte Behauptung der "Philosophie" des Luxemburg-Gipfels keinesfalls mit der Ideologie eines vollständigen Wirtschaftsliberalismus - weder im Rahmen des europäischen Binnenmarktes noch weltweit im Hinblick auf die kommende WTO-Runde - zu schaffen ist.

4.3. Der Ausschuß geht davon aus, daß die landwirtschaftliche Produktion und Vermarktung in aller Regel den effektivsten Nutzen für die Wertschöpfung der Volkswirtschaft und die Beschäftigung im ländlichen Raum bringt. Deshalb ist er äußerst besorgt über eine Reihe von produktspezifischen Reformvorschlägen im Rahmen der Agenda 2000, die im Kern darauf hinauslaufen, daß die Potentiale der europäischen Landwirtschaft nicht ausgeschöpft werden können (z. B. Ölsaaten, Nachwachsende Rohstoffe).

4.4. Es ist grundsätzlich zu begrüßen, daß in der neuen Verordnung "Ländliche Entwicklung" verschiedene bislang schon vorhandene Einzelmaßnahmen gebündelt, die Maßnahmen flexibler gehandhabt und die Aspekte der Subsidiarität stärker beachtet werden sollen. Dies gilt etwa für die einzelbetriebliche Investitionsförderung, die Förderung der Junglandwirte, die Gewährung von Ausgleichszulagen für die von Natur benachteiligten Gebiete, die Förderung der Aus- und Weiterbildung und insbesondere auch für die bisherigen flankierenden Maßnahmen (Agrarumwelt, Vorruhestand, Aufforstung). Durch die Straffung der bisherigen Rechtstexte kann ein Beitrag zur Vereinfachung geleistet werden.

4.4.1. Allerdings muß die Kommission erst noch überzeugend darlegen, worin die tatsächliche Vereinfachung und bessere Transparenz besteht, wenn die bisher im Ratsrecht geregelten Durchführungsfragen in die Kompetenz der Kommission übergehen und erst zu einem späteren Zeitpunkt im Verwaltungsausschußverfahren geklärt werden sollen. Den Mitgliedstaaten kann doch keinesfalls zugemutet werden, daß sie Kompetenz abgeben und dann gezwungen sind, ohne Kenntnis der Details und Konsequenzen "die Katze im Sack zu kaufen".

4.5. Wegen des anhaltenden Anpassungsdrucks auf die Landwirtschaft, der durch die Vorschläge der Agenda 2000 insgesamt noch eher verstärkt wird, hält der Ausschuß eine flächendeckende Anwendung der Verordnung in der gesamten Union - wie vorgeschlagen - für notwendig und sachgerecht. Die hierfür vorgesehenen Mittel reichen jedoch bei weitem nicht aus. Dem Ansatz der "Ländlichen Konferenz von Cork", den gesamten ländlichen Raum in die Förderung einzubeziehen, wird zwar formal, nicht jedoch inhaltlich und finanziell Genüge getan. Der Ausschuß hält es für erforderlich, daß neben der Landwirtschaft auch andere wichtige wirtschaftliche Sektoren, etwa das Handwerk und die KMU mit geeigneten Maßnahmen gefördert werden.

4.6. Der Ausschuß ist ferner der Meinung, daß die Instrumente der Strukturpolitik auch durch Mittel der Strukturpolitik finanziert werden sollten. Deshalb steht er dem Vorschlag kritisch gegenüber, die Maßnahmen der ländlichen Entwicklung und insbesondere die Maßnahmen, die der Landwirtschaft nur indirekt zugute kommen, aus dem EAGFL, Abteilung Garantie, zu finanzieren, d.h. aus einem Bereich, der bisher für die Markt- und Preispolitik reserviert war und auch nach der Reform wichtige Aufgaben zu erfuellen hat. Eine Mittelkonkurrenz zwischen Strukturförderung und Agrarmarktpolitik sollte ausgeschlossen werden.

4.7. Vor allem ist der Ausschuß äußerst besorgt darüber, daß angesichts der flächendeckenden Ausdehnung von Maßnahmen nach Artikel 31 am Ende für die "klassische" Agrarstrukturpolitik zu wenig Finanzmittel übrigbleiben. Zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Landwirtschaft - auch im Hinblick auf die Osterweiterung und die WTO-Runde - und vor allem zur Sicherung und Förderung der Beschäftigung sind hierfür mehr Mittel zur Verfügung zu stellen und die Förderkonditionen zu verbessern.

4.8. Eindeutig ablehnend steht der Ausschuß zu den Vorschlägen, die Ausgleichszulage - die nach allem bisherigen Verständnis ein Ausgleich für die natürliche Benachteiligung sein soll - an Extensivierungsauflagen zu binden bzw. als Ausgleich für Umweltauflagen vorzusehen. Der Ausschuß ist der Meinung, daß besondere Umweltleistungen auch gesondert honoriert werden müssen.

4.9. Der Ausschuß begrüßt, daß die bestehenden Restriktionen in der Förderung der Agrarinvestitionen aufgehoben werden sollen. Dies gilt etwa für die Unterscheidung zwischen Haupt- und Nebenerwerbslandwirten, für die Obergrenze von 90 000 ECU je Vollarbeitskraft sowie für die Restriktionen in der Viehhaltung. Ebenso befürwortet der Ausschuß die Verbesserung der Junglandwirteförderung. Gleiches gilt für den Vorschlag, daß statt bisheriger aufwendiger Betriebsverbesserungspläne künftig nur noch der Nachweis des wirtschaftlichen Nutzens einer Investition erbracht werden muß.

4.9.1. Zwar kann der Ausschuß der Überlegung folgen, daß auch künftig produktionssteigernde Investitionen von der Förderung ausgeschlossen bleiben, "für die keine normale Absatzmöglichkeiten auf den Märkten bestehen". Doch ist auch hier kritisch zu fragen, warum die Entscheidungskompetenz vom Rat an die Kommission übergehen soll.

4.10. Der Ausschuß ist der Ansicht, daß der erweiterte Spielraum bei der Ausgestaltung und Finanzierung der Vorruhestandsregelung in der Landwirtschaft notwendig ist. Der Ausschuß fordert die Kommission auf, dafür Sorge zu tragen, daß die Vorruhestandsregelung in allen Mitgliedstaaten umgesetzt wird.

4.11. Der Ausschuß unterstützt die Absicht der Kommission zur Fortsetzung einer Gemeinschaftsinitiative zur Entwicklung ländlicher Räume (LEADER) nachhaltig. Eine solche Gemeinschaftsinitiative sollte aber in Zukunft weniger bürokratisch, sondern flexibler und mit direkter Beteiligung aller betroffenen Wirtschafts- und Sozialpartner eingesetzt werden.

4.12. Was den Forstsektor betrifft, so betont der Ausschuß die Zweckmäßigkeit - wie bereits in der einschlägigen Stellungnahme vom 24. April 1997 () bekräftigt wurde -, daß die Stützung des Forstsektors nicht nur auf Maßnahmen zur Pflege des Waldes beruht, sondern auch Maßnahmen umfaßt, die die langfristig nachhaltige Nutzung der forstwirtschaftlichen Ressourcen zum Ziel haben.

5. Zusammenfassung

5.1. Nach Meinung des Ausschusses hat das Ziel der Kommission, die nachhaltige Entwicklung des ländlichen Raumes zum "zweiten Standbein" der Gemeinsamen Agrarpolitik zu entwickeln, gute Chancen. Ohne Landwirtschaft ist kein Umweltschutz und keine ländliche Entwicklung möglich. Eine erfolgreiche ländliche Entwicklung stützt sich aber auch auf das Handwerk, die KMU, den Handel und eine Vielzahl freier Berufe. Es muß deshalb allen Beteiligten in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft daran gelegen sein, das Modell einer Europäischen Landwirtschaft und das Modell eines europäischen ländlichen Raumes gleichermaßen zu realisieren. Mit einem "Traumhaus" wäre weder der Landwirtschaft noch der ländlichen Entwicklung gedient. Die für die Verordnung "Ländliche Entwicklung" bislang vorgesehenen Mittel sind nach Meinung des Ausschusses jedenfalls keine angemessene Antwort auf die Zielsetzung, der Gefahr einer "Marginalisierung" der ländlichen Räume wirksam zu begegnen und die Landwirtschaft im Hinblick auf die neuen Herausforderungen wettbewerbsfähig zu machen. Deshalb fordert der Ausschuß in Übereinstimmung mit den Aussagen in der Stellungnahme zur Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik, daß die Reform der Agrarfinanzierung als Folge der Einführung einer Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums auch eine klare und transparente Finanzplanung gewährleistet, die den in der Verordnung zur Entwicklung des ländlichen Raums vorgesehenen Maßnahmen Rechnung trägt.

5.2. Der Ausschuß befürchtet jedoch darüber hinaus, daß die ländliche Entwicklungsund Strukturpolitik trotz einer Reihe guter Ansätze im Sinne einer Vereinfachung und Flexibilisierung sehr kompliziert bleibt und damit für interessierte Bürger und Betroffene wenig durchschaubar ist. Der Ausschuß empfiehlt, daß die Forderung nach einer Vereinfachung auch bei der Ausarbeitung der Durchführungsmodalitäten der Verordnung gebührend berücksichtigt wird. Aus Sorge um Ausgewogenheit bedauert der Ausschuß ferner das Fehlen von Maßnahmen für die anderen Wirtschaftsakteure.

5.3. Um so mehr ist zu hoffen, daß die Organe der EU die große Erfahrung aller für die Gesamtheit der Akteure des ländlichen Raums repräsentativer Wirtschafts- und Sozialpartner, wie sie insbesondere auch im Wirtschafts- und Sozialausschuß vertreten sind, zum konstruktiven Dialog nutzen, um dem Bereich "Ländliche Entwicklung" zu einem wirklichen Erfolg zu verhelfen. Der Ausschuß drängt darauf, daß sämtliche Maßnahmen zugunsten der ländlichen Entwicklung auf europäischer, nationaler und lokaler Ebene in Absprache mit all diesen Akteuren getroffen werden.

Brüssel, den 9. September 1998.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() ABl. C 170 vom 4.6.1998, S. 67.

() ABl. C 206 vom 7.7.1997.