Sonderbericht Integrität und Umsetzung 
des EU‑EHSDE 2015  Nr. 06
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PDF ISBN 978-92-872-2368-5 ISSN 1977-5644 doi:10.2865/998617 QJ-AB-15-005-DE-N
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© Europäische Union, 2015
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Integrität und Umsetzung 
des EU‑EHS
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)SonderberichtDE 2015  Nr. 06
02
 Prüferteam
Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance -Prüfungen zu spezifischen 
Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, 
maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden 
Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.
Zuständig für die Durchführung dieser Wirtschaftlichkeitsprüfung war Prüfungskammer I (spezialisiert auf die Bewahrung und  
Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen) unter Vorsitz von Augustyn Kubik, Mitglied des Hofes. Die Prüfung stand unter der 
Leitung von Kevin Cardiff, Mitglied des Hofes. Herr Cardiff wurde unterstützt von Mary Kerrigan, Kabinettchefin; Gediminas Macys, 
Attaché im Kabinett; Colm Friel, Referatsleiter; Emese Fésűs, Teamleiterin; Stefan den Engelsen, stellvertretender Teamleiter; Marco 
Dentamaro, Prüfer; Andreas Dürrwanger, Prüfer; María Luisa Gómez- Valcárcel, Prüferin; Laura Gores, Prüferin; Joanna Kokot, Prüferin; 
Loulla Puisais -Jauvin, Prüferin; Frédéric Soblet, Prüfer und Anna Zalega, Prüferin.
Von links nach rechts:  S. den Engelsen, E. Fésűs, K. Cardiff, C. Friel
03
 Inhalt
Ziffer
 Abkürzungen
 Glossar
I – VII Zusammenfassung
1 – 8 Einleitung
1 – 8 Das Emissionshandelssystem der Europäischen Union (EU‑EHS)
4 – 6 Das EU‑EHS in der Praxis zwischen 2005 und 2012 (Phasen I und II)
7 – 8 Das EU‑EHS ab 2013 (Phase III)
9 – 11 Prüfungsumfang und Prüfungsansatz
12 – 86 Bemerkungen
12 – 41 Der Rahmen zum Schutz der Integrität des EU‑EHS
14 – 24 Regulierung und Beaufsichtigung des Emissionsmarktes wurden von der Kommission fortlaufend 
verbessert, doch sind weitere Fortschritte notwendig
25 – 28 Bedenken hinsichtlich der Definition von Zertifikaten
29 – 41 Die mit dem Unionsregister verbundenen Systeme zur Verarbeitung grundlegender EU‑EHS‑Informationen 
wiesen gewisse Unzulänglichkeiten auf
42 – 86 Die Umsetzung des EU‑EHS
46 – 63 Die Systeme der Mitgliedstaaten zur Erfassung und Berichterstattung betreffend Emissionen während 
Phase II des EU‑EHS waren nicht hinreichend entwickelt
64 – 79 Leitlinien und Überwachung der Kommission in Bezug auf die Umsetzung des EU‑EHS durch die 
Mitgliedstaaten in Phase II waren lückenhaft
80 – 86 Die Umsetzung des EU‑EHS‑Sanktionsmechanismus auf nationaler Ebene sowie die Verfahren zur Abgabe 
internationaler Projektgutschriften wiesen gewisse Mängel auf
04 Inhalt
87 – 97 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
 Anhang  – Hintergrundinformationen
 Antworten der Kommission
05
 Abkürzungen
CDM : Clean Development Mechanism  (Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung)
CER : Certified Emission Reduction  (zertifizierte Emissionsreduktion)
CF: Compliance-Forum
CO2: Kohlendioxid
CO2e: Kohlendioxidäquivalent
EA: European Cooperation for Accreditation (Europäische Kooperation für Akkreditierung)
EHS : Emissionshandelssystem
ERU : Emission Reduction Unit (Emissionsreduktionseinheit)
EUA : European Union Allowance (EU-Zertifikat)
EU‑EHS : Emissionshandelssystem der Europäischen Union
EUTL : European Union Transaction Log  (Transaktionsprotokoll der Europäischen Union)
EWR‑EFTA : Europäischer Wirtschaftsraum – Europäische Freihandelsassoziation
GD: Generaldirektion
IPCC : Intergovernmental Panel on Climate Change  (zwischenstaatliche Sachverständigengruppe für Klimaänderungen)
IPPC : Integrated Pollution Prevention and Control  (integrierte Verminderung und Vermeidung der Umweltverschmutzung)
JI: Joint Implementation  (gemeinsame Umsetzung)
KYC : Know your customer (Kenntnis der Kundenidentität)
MAD : Market Abuse Directive  (Marktmissbrauchsrichtlinie)
MAR : Market Abuse Regulation  (Marktmissbrauchsverordnung)
MiFID : Markets in Financial Instruments Directive  (Richtlinie über Märkte für Finanzinstrumente)
MRG : Monitoring and Reporting Guidelines  (Leitlinien für die Überwachung und Berichterstattung)
MwSt. : Mehrwertsteuer
NAP : National Allocation Plan (nationaler Zuteilungsplan)
06 Abkürzungen
OTC : Over‑the‑counter (außerbörslich)
THG : Treibhausgas
UNFCCC : United Nations Framework Convention on Climate Change  (Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über 
Klimaänderungen)
07
 Glossar
Abgabe von Zertifikaten : Bis 30. April jeden Jahres muss der Betreiber für jede Anlage eine Anzahl von Zertifikaten 
abgeben, die den geprüften Gesamtemissionen der Anlage im vorhergehenden Kalenderjahr entspricht1. In Phase II des 
EU-EHS haben Betreiber – mit gewissen Einschränkungen – auch die Möglichkeit, internationale Gutschriften (CER und 
ERU) aus Mechanismen des Kyoto -Protokolls (CDM und JI) abzugeben. Insgesamt muss der Betreiber so viele EUA, CER 
und ERU abgeben, dass seine geprüften Emissionen abgedeckt sind.
Anlage : Eine Anlage ist eine ortsfeste technische Einheit2, in der eine oder mehrere THG emittierende Tätigkeiten 
sowie andere unmittelbar damit verbundene Tätigkeiten durchgeführt werden, die mit den an diesem Standort 
durchgeführten Tätigkeiten in einem technischen Zusammenhang stehen und die Auswirkungen auf die Emissionen und 
die Umweltverschmutzung haben können.
Backloading : Die Kommission hat als kurzfristige Maßnahme die Versteigerung von 900 Millionen Zertifikaten auf die 
Jahre 2019 und 2020 verschoben, um einen Anstieg der Nachfrage zu bewirken3. Die Gesamtmenge an in Phase III zu 
versteigernden Zertifikaten ändert sich durch dieses sogenannte Backloading  nicht; es ändert sich lediglich die Verteilung 
der versteigerten Zertifikate über den Zeitraum 2013-2020, also der Versteigerungszeitplan. Die zeitliche Verschiebung 
von Versteigerungen wird durch eine Änderung der EU -EHS -Versteigerungsverordnung4 umgesetzt, die von der 
Kommission im Jahr 2014 nach Genehmigung des EU -Ausschusses für Klimaänderung und Prüfung durch das Europäische 
Parlament und den Rat angenommen wurde. Darüber hinaus wurde 2013 die EU -EHS -Richtlinie geändert, um diese 
Änderung zu ermöglichen5.
Betreiber : Eine Person6, die eine Anlage betreibt oder besitzt oder der – sofern in den nationalen Rechtsvorschriften 
vorgesehen – die ausschlaggebende wirtschaftliche Verfügungsmacht über den technischen Betrieb einer Anlage 
übertragen worden ist.
Cap and trade : Das EU -EHS ist ein Handelssystem mit festen Obergrenzen ( cap and trade ). Dies bedeutet, dass es eine 
Obergrenze ( cap) für die Gesamtmenge an zulässigen Emissionen durch die im System erfassten Anlagen gibt. In den 
Phasen I und II des EU -EHS wurden die Obergrenzen auf nationaler Ebene festgelegt und von der Kommission genehmigt. 
Für Phase III wird die Obergrenze auf EU -Ebene bestimmt. Bis zu dieser Obergrenze erhalten Industrieunternehmen und 
Luftfahrzeugbetreiber Emissionszertifikate, die sie je nach Bedarf untereinander verkaufen oder kaufen können. Freiwillig 
teilnehmende Händler können ebenfalls in den Markt eintreten, um Zertifikate zu kaufen oder zu verkaufen. Durch die 
Begrenzung der Gesamtzahl an verfügbaren Zertifikaten wird sichergestellt, dass sie einen bestimmten Wert besitzen.
Gemeinsame Umsetzung (JI) : Neben dem CDM ist dies der zweite der projektbasierten Mechanismen, die durch das 
Kyoto -Protokoll eingeführt wurden. Industrieländer führen gemeinsam mit anderen Industrieländern Projekte zur 
Emissionsverringerung durch, um handelbare Emissionsreduktionseinheiten (ERU) zu generieren, die – unter bestimmten 
Bedingungen – im Rahmen des EU -EHS verwendet werden können.
1 Artikel 12 Absatz 3 der Richtlinie 2003/87/EG.
2 Artikel 3 der Richtlinie 2003/87/EG.
3 Europäische Kommission, GD Klimapolitik: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm .
4 Verordnung (EU) Nr. 176/2014 der Kommission vom 25. Februar 2014 zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1031/2010, insbesondere zur Festlegung der 
im Zeitraum 2013-2020 zu versteigernden Mengen Treibhausgasemissionszertifikate (ABl. L 56 vom 26.2.2014, S. 11).
5 Beschluss Nr. 1359/2013/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zur Klarstellung 
der Bestimmungen über den zeitlichen Ablauf von Versteigerungen von Treibhausgasemissionszertifikaten (ABl. L 343 vom 19.12.2013, S. 1).
6 Artikel 3 der Richtlinie 2003/87/EG.
08 Glossar
Harmonisierte Zuteilungsregeln : In Phase III des EU -EHS erstellte die Kommission harmonisierte Zuteilungsregeln7 
mit Benchmarks pro Produkt auf der Grundlage der THG -Durchschnittsleistung der 10 % effizientesten Anlagen. Bei der 
Berechnung der Benchmarks wurde weder nach eingesetzten Technologien oder Brennstoffen noch nach Größe oder 
geografischem Standort der Anlage differenziert.
Kontoinhaber : Ein Kontoinhaber8 ist eine natürliche oder juristische Person, die über ein Konto im Unionsregister 
verfügt.
Marktmissbrauchsrichtlinie und ‑ verordnung (MAD/MAR) : Die ursprüngliche Marktmissbrauchsrichtlinie – 
Richtlinie 2003/6/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über Insider -Geschäfte 
und Marktmanipulation (Marktmissbrauch) – wurde aufgehoben und durch neue Vorschriften ersetzt, die 2014 
angenommen wurden. Dabei handelt es sich um die Verordnung (EU) Nr. 596/2014 über Marktmissbrauch (MAR)9 und die 
Richtlinie 2014/57/EU über strafrechtliche Sanktionen bei Marktmissbrauch (MAD)10. Die Marktmissbrauchsverordnung 
tritt im Juli 2016 in Kraft; die Mitgliedstaaten haben zwei Jahre Zeit, die neue Richtlinie11 in nationales Recht umzusetzen.
Mechanismen des Kyoto‑Protokolls : Durch das Kyoto -Protokoll (siehe Kasten im Anhang  für nähere Einzelheiten) 
wurden drei Mechanismen eingeführt, die verwendet werden können, um die Emissionsreduktionsziele zu erreichen: 
Emissionshandel, Mechanismen für umweltverträgliche Entwicklung (CDM) und gemeinsame Umsetzung (JI). Im Rahmen 
des Emissionshandels können Länder, die über ungenutzte Emissionseinheiten verfügen, diese an Länder verkaufen, die 
ihre Obergrenzen überschreiten. JI und CDM sind projektbasierte Mechanismen, aus denen Gutschriften hervorgehen, 
die gehandelt werden können, um Emissionen zu kompensieren.
Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung (CDM) : Bei CDM -Projekten im Rahmen des Kyoto -Protokolls 
werden Investitionen in Projekte zur nachhaltigen Entwicklung in Entwicklungsländern getätigt, um Emissionen zu 
reduzieren. Daraus gehen handelbare zertifizierte Emissionsreduktionen (CER) hervor. Diese sogenannten Gutschriften 
können – unter bestimmten Bedingungen – im Rahmen des EU -EHS verwendet werden.
Nationaler Verwalter : Der nationale Verwalter ist der Rechtsträger, der dafür zuständig ist, im Namen eines 
Mitgliedstaats eine Serie von unter die Gerichtsbarkeit eines Mitgliedstaats fallenden Nutzerkonten im Unionsregister zu 
verwalten.
OTC : Der Begriff over‑the‑counter  (OTC) bezeichnet alle Finanzmarkttransaktionen, die weder an einer Börse gehandelt 
noch auf einem regulierten Markt durchgeführt, sondern stattdessen privat zwischen zwei Handelspartnern 
ausgehandelt werden.
7 Beschluss 2011/278/EU der Kommission vom 27. April 2011 zur Festlegung EU -weiter Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen 
Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß Artikel 10a der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. L 130 vom 17.5.2011, 
S. 1).
8 Artikel 3 der Verordnung (EU) Nr. 389/2013 der Kommission vom 2. Mai 2013 zur Festlegung eines Unionsregisters gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des 
Europäischen Parlaments und des Rates und den Entscheidungen Nr. 280/2004/EG und Nr. 406/2009/EG des Europäischen Parlaments und des Rates 
sowie zur Aufhebung der Verordnungen (EU) Nr. 920/2010 und (EU) Nr. 1193/2011 der Kommission (ABl. L 122 vom 3.5.2013, S. 1).
9 Verordnung (EU) Nr. 596/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 über Marktmissbrauch (Marktmissbrauchsverordnung) 
und zur Aufhebung der Richtlinie 2003/6/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und der Richtlinien 2003/124/EG, 2003/125/EG und 2004/72/EG 
der Kommission (ABl. L 173 vom 12.6.2014, S. 1).
10 Richtlinie 2014/57/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 über strafrechtliche Sanktionen bei Marktmissbrauch 
(Marktmissbrauchsrichtlinie) (ABl. L 173 vom 12.6.2014, S. 179).
11 http://ec.europa.eu/finance/securities/index_de.htm .
09 Glossar
Richtlinie über Märkte für Finanzinstrumente (MiFID) : Die ursprüngliche Richtlinie über Märkte für Finanzinstrumente 
– Richtlinie 2004/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Märkte für Finanzinstrumente 
– wurde aufgehoben und durch neue Vorschriften ersetzt, die 2014 angenommen wurden. Dabei handelt es sich um die 
neue Richtlinie 2014/65/EU über Märkte für Finanzinstrumente und die Verordnung (EU) Nr. 600/2014 über Märkte für 
Finanzinstrumente. Die neuen Vorschriften gelten ab Januar 201712.
Sekundärmarkt : Ein Markt, auf dem Anleger Wertpapiere oder Vermögenswerte von anderen Anlegern und nicht vom 
Emittenten kaufen.
Spotmarkt : Ein Markt, auf dem Wertpapiere oder Waren zur sofortigen Lieferung gehandelt werden, im Gegensatz zum 
Terminmarkt.
Tonne CO2‑Äquivalent (CO2e): Eine metrische Tonne Kohlendioxid oder eine Menge eines anderen Treibhausgases mit 
einem äquivalenten Erderwärmungspotenzial13.
Transaktion : Eine Transaktion ist ein Vorgang14 im Unionsregister, der die Übertragung eines Zertifikats oder einer 
Kyoto -Einheit von einem Konto auf ein anderes Konto beinhaltet.
Treibhausgas(THG) ‑Emissionen : Die atmosphärischen Gase, die als Verursacher von globaler Erwärmung und 
Klimawandel gelten. Die wichtigsten THG sind Kohlendioxid (CO2), Methan (CH4) und Distickstoffoxid (N20). Weniger 
häufig auftretende – aber überaus klimawirksame – Treibhausgase sind Fluorkohlenwasserstoffe (FKW), perfluorierte 
Kohlenwasserstoffe (PFKW) und Schwefelhexafluorid (SF6)15.
Umkehrung der Mehrwertsteuerschuldnerschaft ( Reverse‑Charge ‑Verfahren) : Bei diesem Verfahren wird die 
Steuerschuld vom Lieferanten auf den Empfänger verlagert; somit wäre der Kunde, wenn er als steuerpflichtig 
identifiziert wird, und nicht der Lieferant zur Zahlung der MwSt. verpflichtet. Die umgekehrte Steuerschuldnerschaft 
würde den MwSt.-Karussellbetrug wahrscheinlich verhindern.
Unionsregister : Das Register ist ein elektronisches System, in dem das Eigentum an Zertifikaten erfasst wird. Das 
Unionsregister wird vom Zentralverwalter16 geführt und gewartet. Das Register17 ist der Öffentlichkeit zugänglich und in 
getrennte Konten aufgegliedert, um die Zertifikate der einzelnen Personen zu erfassen, an die und von denen Zertifikate 
vergeben oder übertragen werden. Jede Person kann Inhaber von Zertifikaten im Unionsregister sein.
12 Ebenda.
13 Anhang II der Richtlinie 2003/87/EG.
14 Artikel 3 der Verordnung (EU) Nr. 389/2013 der Kommission.
15 Glossar der Abkürzungen im Bereich der Klimaänderungen, Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (UNFCCC).
16 Artikel 4 der Verordnung (EU) Nr. 389/2013 der Kommission.
17 Artikel 19 der Richtlinie 2003/87/EG.
10 Glossar
Zentralverwalter : Gemäß der EHS -Richtlinie18 wird der Zentralverwalter von der Kommission benannt, um ein 
unabhängiges Transaktionsprotokoll über Vergabe, Übertragung und Löschung der Zertifikate zu führen und eine 
automatisierte Kontrolle jeder Transaktion durchzuführen, um sicherzustellen, dass keine Unregelmäßigkeiten bezüglich 
Vergabe, Übertragung und Löschung der Zertifikate vorliegen. In der Register -Verordnung ist festgelegt, dass das 
Unionsregister vom Zentralverwalter geführt und gewartet wird19.
Zertifikat : Im Rahmen des Emissionshandelssystems der Europäischen Union (EU -EHS) entspricht ein EU -Zertifikat (EUA) 
dem Recht zur Emission von 1 Tonne Kohlendioxidäquivalent (CO2e) in einem bestimmten Zeitraum20. EU -Zertifikate 
können von Betreibern im Rahmen des EU -EHS zur Abdeckung ihrer geprüften Emissionen verwendet oder mit anderen 
Betreibern, die EUA benötigen, gehandelt werden.
Zuständige Behörde : Die Mitgliedstaaten benennen eine oder mehrere zuständige Behörden für die Umsetzung der 
Vorschriften der EU -EHS -Richtlinie.
18 Artikel 20 der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit 
Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. L 275 vom 25.10.2003, S. 32).
19 Artikel 4 der Verordnung (EU) Nr. 389/2013 der Kommission.
20 Artikel 3 der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit 
Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. L 275 vom 25.10.2003, S. 32).
11
 Zusammenfassung
I
Das Emissionshandelssystem der Europäischen Union 
(EU-EHS) ist das wichtigste Klimaschutzinstrument der 
EU. Es ist das weltweit größte Handelssystem mit festen 
Obergrenzen ( cap and trade ) für Treibhausgas(THG)-Emis -
sionen. Mit dem System wurde eine Obergrenze für die 
Gesamtemissionen von Industriezweigen mit hohem 
CO2-Ausstoß eingeführt, die mit der Zeit gesenkt wird. 
Durch die Obergrenze werden die Emissionen von über 
11 000 energieintensiven Anlagen in der gesamten EU 
begrenzt, wodurch rund die Hälfte der THG -Emissionen 
erfasst wird. Diese Anlagen erhalten Emissionszertifikate 
oder erwerben diese Zertifikate bei Versteigerungen. Bei 
Bedarf können die Zertifikate auch gehandelt werden. 
Ein Zertifikat verleiht dem Inhaber das Recht zur Emis -
sion von 1 Tonne Kohlendioxidäquivalent (CO2e). Jedes 
Jahr müssen die Anlagen Zertifikate entsprechend der 
ausgestoßenen Menge an Kohlendioxidäquivalent (CO2e) 
abgeben.
II
Das EU -EHS wird im Zusammenhang mit der Entwicklung 
von Klimaschutzstrategien und Emissionshandelssyste -
men an anderen Orten der Welt häufig als Referenzmo -
dell genannt. Dieses 2005 eingeführte und schrittweise 
verbesserte innovative System befindet sich nun in der 
dritten Phase seiner Umsetzung. Auf europäischer Ebene 
besteht das umweltpolitische Ziel des EU -EHS nicht nur 
darin, die Emissionen entsprechend den Obergrenzen zu 
reduzieren, sondern auch einen Preis für CO2 festzulegen 
und jeder Tonne an eingespartem CO2e einen monetären 
Wert beizumessen. Der Preis wird dabei vom Markt für 
Zertifikate bestimmt. Dadurch erhalten Anlagen Anreize, 
die kosteneffizientesten Maßnahmen zur Emissionssen -
kung umzusetzen. Außerdem werden dadurch Investitio -
nen in emissionsarme Technologien gefördert, insbeson -
dere wenn die Preise für Zertifikate hoch sind.
III
Für ein bestimmungsgemäßes Funktionieren des 
EU-EHS ist es erforderlich, dass die Integrität des Sys -
tems gewährleistet und das Instrument ordnungsgemäß 
umgesetzt wird. Der Hof prüfte, ob das Emissionshan -
delssystem der Europäischen Union angemessen ver -
waltet wurde, indem er untersuchte, ob für den Schutz 
der Integrität des Systems als marktbasiertes Instrument 
ein geeigneter Rahmen geschaffen wurde, und indem er 
die konkrete Umsetzung des Systems überprüfte. Hin -
sichtlich der Umsetzung konzentrierte sich der Hof auf 
Phase II des EU -EHS (2008-2012), damit Erkenntnisse für 
weitere Entwicklungen dieser Politik gewonnen werden 
können.
12 Zusammenfassung
IV
Insgesamt gelangte der Hof zu dem Schluss, dass die 
Verwaltung des EU -EHS durch die Kommission und die 
Mitgliedstaaten nicht in allen Aspekten angemessen war. 
Sie wurde durch bestimmte Probleme hinsichtlich der 
Stabilität des Rahmens für den Schutz der Integrität des 
EHS sowie durch erhebliche Mängel bei der Umsetzung 
von Phase II des EU -EHS beeinträchtigt.
V
Der Rahmen für den Schutz der Integrität des Systems 
wurde deutlich verbessert, insbesondere durch die 
Aufnahme eines Großteils des Spotmarktes für Zertifikate 
in den Geltungsbereich der Richtlinie über Märkte für 
Finanzinstrumente (MiFID) und der Marktmissbrauchs -
vorschriften (MAD (Marktmissbrauchsrichtlinie)/MAR 
(Marktmissbrauchsverordnung)), indem Emissionszertifi -
kate als Finanzinstrumente eingestuft wurden. Allerdings 
gilt es noch immer eine Reihe von Punkten zu klären, um 
dem Rahmen ausreichende Stabilität zu verleihen, für 
eine bessere Regulierung und Überwachung zu sorgen, 
das Vertrauen der Anleger zu stärken und dadurch das 
EU-EHS als wirksames Instrument der Umweltpolitik zu 
nutzen.
a) Es bestehen weiterhin Probleme in Bezug auf 
Regulierung und Beaufsichtigung des Emissions -
marktes im Zusammenhang mit Unternehmen, die 
zur Teilnahme am System verpflichtet sind („Compli -
ance -Händler“), bilateralen außerbörslichen ( over‑
the ‑counter , OTC) Spotgeschäften und kleineren 
Marktteilnehmern.
b) Eine Beaufsichtigung des Emissionsmarktes auf 
EU-Ebene gibt es nicht, und die Zusammenarbeit im 
Bereich der Regulierung ist unzureichend.
c) Die rechtliche Definition von Emissionszertifikaten ist 
nicht hinreichend klar, zudem mangelt es an Klarheit 
im Hinblick auf die Schaffung und den Schutz von 
Sicherungsrechten an Zertifikaten.d) Das Unionsregister verarbeitet grundlegende 
EU-EHS -Daten und birgt angesichts der Höhe der auf 
dem Spiel stehenden Finanzmittel und der Vielzahl 
verschiedener Kontoinhaber ein hohes Risikopoten -
zial. Die Sicherheit des Registers wurde zwar in Pha -
se II des EU -EHS deutlich verbessert, doch bedarf es 
weiterer Fortschritte. Die Verfahren der Mitgliedstaa -
ten zur Kontrolle der Eröffnung von EU -EHS -Konten, 
Überwachung von Transaktionen und Zusammenar -
beit mit den Regulierungsbehörden wiesen erhebli -
che Unzulänglichkeiten auf; der Kommission ist eine 
angemessene Überwachung der Transaktionen aus 
Datenschutzgründen nicht möglich. Darüber hinaus 
wurden die Entwicklung und der Betrieb des Regis -
ters bei der Kommission durch Probleme im Bereich 
der internen Koordinierung und knappe Ressourcen 
beeinträchtigt (siehe dazu Ziffern 39-41).
VI
Die Umsetzung des EU -EHS -Kontrollrahmens durch die 
Mitgliedstaaten und die Kommission wies in Phase II 
erhebliche Mängel auf. Diese Mängel müssen in Phase III 
behoben werden, damit hinreichende Sicherheit 
dafür besteht, dass das System bestimmungsgemäß 
funktioniert.
a) Systeme zur Überwachung, Berichterstattung und 
Prüfung betreffend Emissionen wurden nicht hinrei -
chend umgesetzt oder harmonisiert. Die zuständi -
gen Behörden haben die Arbeit der Prüfstellen nicht 
angemessen kontrolliert und nur in begrenztem 
Umfang Vor -Ort-Kontrollen in Anlagen durchgeführt.
b) Leitlinien und Überwachung der Kommission in 
Bezug auf die Umsetzung des EU -EHS durch die Mit -
gliedstaaten in Phase II wiesen Lücken auf, und die 
Bewertung der nationalen Zuteilungspläne (NAP) der 
Mitgliedstaaten für Phase II durch die Kommission 
war nicht hinreichend transparent.
c) Einige Mitgliedstaaten legten nicht alle erforderli -
chen Berichte über die Durchführung des EU -EHS 
vor, und die Kommission hat den gemäß der 
EU-EHS -Richtlinie erforderlichen jährlichen Umset -
zungsbericht nicht veröffentlicht.
13 Zusammenfassung
d) Wertvolle Foren zur Konsultation und Koordinierung 
zwischen Kommission und Mitgliedstaaten hatten 
aufgrund der geringen Teilnahme vonseiten der 
Mitgliedstaaten nur begrenzte Wirkung.
e) Die Kommission sorgte nur in begrenztem Um -
fang für eine Harmonisierung wesentlicher Kon -
trollen bei der Umsetzung des EU -EHS durch die 
Mitgliedstaaten.
f) Dem Hof war es nicht möglich, die Wirksamkeit der 
diversen Sanktionssysteme der Mitgliedstaaten zu 
bewerten, weil konsolidierte Informationen sowohl 
auf Ebene der Mitgliedstaaten als auch auf europäi -
scher Ebene fehlten. Die einzelnen Mitgliedstaaten 
wendeten in Bezug auf spezifische Vorschriften für 
die Abgabe internationaler Projektgutschriften unter -
schiedliche Verfahren an. Derartige Probleme können 
die Wettbewerbsgleichheit zwischen Betreibern 
beeinträchtigen.
VII
Um den vorstehenden Bemerkungen zum Rahmen für 
den Schutz der Integrität des Systems und dessen Umset -
zung Rechnung zu tragen, spricht der Hof die folgenden 
Empfehlungen aus.
1. Um die Marktintegrität weiter zu verbessern, sollte sich 
die Kommission mit den verbleibenden Problemen in 
Bezug auf die Regulierung und Beaufsichtigung des 
Emissionsmarktes befassen (siehe ausführliche Emp -
fehlungen 1 a) bis c) an die Kommission nach Ziffer 91).
2. Der rechtliche Status von Zertifikaten sollte weiter 
präzisiert werden, um die Stabilität und das Vertrau -
en zu stärken (siehe Empfehlung 2 nach Ziffer 92).
3. Bestimmte Aspekte des Systems zur Verarbeitung 
grundlegender EU -EHS -Informationen (das Unions -
register und die dazugehörigen Verfahren) sollten 
weiter verbessert werden. Die Kommission sollte 
insbesondere prüfen, wie eine wirksame Überwa -
chung grenzüberschreitender Transaktionen auf 
EU-Ebene aufgebaut und koordiniert werden kann, 
um die Gefahr von Missbrauch und betrügerischen 
Handlungen zu mindern. Zudem sollte sie Maßnah -
men ermitteln, die sich zur Stärkung des Kontrollrah -
mens eignen, und bewährte Verfahren der Mitglied -
staaten bei Kontoeröffnungen EU -weit verbreiten. 
Die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass diese 
Kontrollen durchgeführt werden (siehe ausführliche 
Empfehlungen 3 a) bis e) an die Kommission und die 
Mitgliedstaaten nach Ziffer 93).4. Die Anwendung des Kontrollrahmens auf Ebene der 
Mitgliedstaaten sollte verbessert werden, um dafür 
zu sorgen, dass die ermittelten Schwachstellen bei 
der Umsetzung von Phase III berücksichtigt werden 
(siehe ausführliche Empfehlungen 4 a) bis f) an die 
Kommission und die Mitgliedstaaten nach Ziffer 94).
5. In Phase III sollten zur Umsetzung des EU -EHS ver -
besserte Leitlinien und Informationen bereitgestellt 
werden (siehe ausführliche Empfehlungen 5 a) bis 
c) an die Kommission und die Mitgliedstaaten nach 
Ziffer 96).
6. Sanktionen im Zusammenhang mit dem EU -EHS 
sollten transparenter angewendet werden. Auf 
Ebene der Mitgliedstaaten und auf EU -Ebene sollten 
aktuelle und genaue Informationen über die Anwen -
dung und die Ergebnisse von Sanktionsverfahren 
verfügbar sein. Die Kommission sollte die Durchset -
zungspraxis in der gesamten EU sowie die konse -
quente Anwendung nationaler Sanktionen besser 
überwachen (siehe ausführliche Empfehlungen 6 
a) bis c) an die Kommission und die Mitgliedstaaten 
nach Ziffer 97).
14
 Einleitung
Das Emissions ‑
handelssystem der 
Europäischen Union 
(EU‑EHS)
01 
Das EU -EHS bildet eine wesentliche 
Säule der Klimaschutzpolitik der Euro -
päischen Union (nähere Hintergrundin -
formationen über den internationalen 
Rahmen für den Emissionshandel finden 
sich in Teil I des Anhangs ). Das System 
soll die Verringerung von Treibhausgas -
emissionen auf kosteneffiziente und 
wirtschaftliche Weise fördern. Es ist einer 
der Hauptbestandteile des Klima- und 
Energiepakets der EU21, das drei Ziele für 
das Jahr 2020 umfasst (bekannt als die 
„20-20-20“-Ziele):
 — Senkung der Treibhausgasemissio -
nen der EU um 20 % gegenüber dem 
Stand von 1990;
 — Erhöhung des Anteils erneuerbarer 
Energien am Energieverbrauch der 
EU auf 20 %;
 — Verbesserung der Energieeffizienz 
der EU um 20 %.02 
Das EU -EHS ist das weltweit größte 
Handelssystem mit festen Obergrenzen 
(cap and trade ) (siehe Kasten 1 ) für Treib -
hausgasemissionen und wird häufig 
als Referenzmodell für die Entwicklung 
von Klimaschutzstrategien und Emissi -
onshandelssystemen an anderen Orten 
der Welt genannt. Durch die Obergren -
ze werden die Emissionen von über 
11 000 energieintensiven Anlagen in 
der gesamten EU gedeckelt22. Seit 2013 
erfasst das EU -EHS rund 50 % der Treib -
hausgasemissionen (THG) in der EU23. 
Neben der Beschränkung der Gesamt -
emissionen mithilfe eines ausreichend 
hohen CO2-Preises soll das EU -EHS 
Anlagenbetreiber dazu veranlassen, die 
kosteneffizientesten Maßnahmen zur 
Emissionssenkung umzusetzen, und es 
soll Investitionen in CO2-arme Technolo -
gien fördern24.21 KOM(2008) 30 endgültig vom 
23.1.2008, „20 und 20 bis 2020 
– Chancen Europas im 
Klimawandel“.
22 Erfasst sind folgende 
Hauptsektoren: 
Verbrennungsanlagen, 
Zement, Klinker, Kalk, 
Mineralölraffinerien, Roheisen 
und Stahl. Zu den nicht 
erfassten Sektoren zählen 
Landverkehr, Landwirtschaft 
und der Dienstleistungssektor.
23 COM(2012) 652 final vom 
14.11.2012, „Die Lage des 
CO2-Marktes in der EU im Jahr 
2012“.
24 Europäische Kommission 
Klimapolitik, Infoblatt „Das 
Emissionshandelssystem der 
EU (EU ETS)“, abrufbar unter 
http://ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_de.pdf .
Das EU‑EHS – ein Cap‑and‑Trade ‑System
Das EU -EHS setzt eine Obergrenze für die Gesamtemissionen von Industriezweigen mit hohem CO2-Ausstoß fest, 
die mit der Zeit gesenkt wird. Bis zu dieser Obergrenze können Unternehmen je nach Bedarf Emissionszertifikate 
kaufen und verkaufen. Ein Zertifikat berechtigt den Inhaber zur Emission einer Tonne CO2e. Die erlaubte Menge an 
Emissionen wird durch die Menge der Zertifikate bestimmt, d. h., die Emissionen sind „gedeckelt“. Die Zertifikate 
werden den Anlagen zugeteilt und dürfen frei auf dem Markt gehandelt werden25. Die Anlagen müssen jedes Jahr 
Zertifikate entsprechend der ausgestoßenen Menge an CO2e abgeben. Der Preis wird vom Markt bestimmt.
25 KOM(2010) 796 endgültig vom 21.12.2010, „Verstärkte Marktaufsicht für das EU -Emissionshandelssystem“.Kasten 1
15 Einleitung
03 
Das EU -EHS wurde mit der Richtlinie 
2003/87/EG eingerichtet26. Gemäß dieser 
Richtlinie sind die Mitgliedstaaten ver -
pflichtet, die Systeme und den verwal -
tungstechnischen Rahmen zu entwickeln 
und einzurichten, die für die Umsetzung 
des EU -EHS auf nationaler Ebene not -
wendig sind. Durch die Richtlinie wurde 
auch die Kommission mit einer Reihe 
spezifischer Aufgaben betraut, deren 
Ziel vor allem darin besteht, für eine 
kohärente und koordinierte Umsetzung 
des EU -EHS zu sorgen. Da im Rahmen 
des EU -EHS auch ein Markt für den Han -
del mit Emissionszertifikaten geschaffen 
wurde, müssen die Mitgliedstaaten und 
die Kommission die Integrität und Stabi -
lität des EU -EHS sicherstellen, damit das 
System wirksam zum Erreichen seiner 
Umweltziele beitragen kann.
Das EU‑EHS in der Praxis 
zwischen 2005 und 2012 
(Phasen I und II)
04 
Das EU -EHS ist nach Handelszeiträumen 
oder Phasen strukturiert: Für die ersten 
beiden Phasen (2005-2012) wurden die 
Obergrenzen für die Zertifikate anhand 
nationaler Zuteilungspläne (NAP) festge -
legt, die von den Mitgliedstaaten erstellt 
und von der Kommission bewertet 
wurden.05 
Bei der ersten Phase (2005-2007) des 
EU-EHS handelte es sich um einen drei -
jährigen Pilotzeitraum zur Vorbereitung 
der zweiten Phase (2008-2012). Die Zer -
tifikate wurden kostenlos zugeteilt. Da 
die meisten Mitgliedstaaten noch keine 
historischen Daten über die Emissionen 
von unter das EU -EHS fallenden Anla -
gen hatten, basierten die Obergrenzen 
in Phase I auf Studien und Prognosen. 
Die Ziele der ersten Phase bestanden 
darin, einen funktionsfähigen Markt zu 
schaffen, einen Preis für CO2 festzulegen 
und die für die Überwachung, Bericht -
erstattung und Prüfung in Bezug auf die 
tatsächlichen Emissionen erforderliche 
Infrastruktur aufzubauen. Mithilfe der 
in der ersten Phase ermittelten Daten 
wurden danach die Informationslücken 
geschlossen und die nationalen Ober -
grenzen für die zweite Phase festgelegt.
06 
Die zweite Phase (2008-2012)27 fiel mit 
dem ersten Verpflichtungszeitraum des 
Kyoto -Protokolls zusammen – dem fünf -
jährigen Zeitraum, in dem die Mitglied -
staaten der EU ihre im Kyoto -Protokoll 
festgelegten Emissionsreduktionsver -
pflichtungen erfüllen müssen28. Auf der 
Grundlage der in Phase I geprüften Emis -
sionen wurde die Menge der genehmig -
ten Emissionszertifikate in Phase II um 
6,5 % unter dem Stand von 2005 (d. h. 
dem ersten Jahr, in dem die EU -EHS -Vor-
schriften einzuhalten waren) angesetzt, 
um echte Emissionssenkungen sicher -
zustellen (siehe Teil II des Anhangs  für 
weitere Informationen über die Entwick -
lungen von Angebot und Nachfrage in 
Phase II des EU -EHS).26 Richtlinie 2003/87/EG des 
Europäischen Parlaments und 
des Rates vom 13. Oktober 
2003 über ein System für 
den Handel mit Treibhaus -
gasemissionszertifikaten in 
der Gemeinschaft und zur 
Änderung der Richtlinie 96/61/
EG des Rates (ABl. L 275 vom 
25.10.2003, S. 32).
27 In Phase II schlossen sich die 
Mitglieder des Europäischen 
Wirtschaftsraums und der 
Europäischen Freihandelsas -
soziation (EWR -EFTA- Länder) 
Island, Liechtenstein und 
Norwegen dem EU -EHS an.
28 Die Europäische Union ver -
pflichtete sich, die Treibhaus -
gasemissionen im Vergleich 
zum Stand von 1990 im 
Zeitraum 2008-2012 um ins -
gesamt 8 % zu verringern (was 
höher ist als das im Kasten 
des Anhangs  beschriebene 
Ziel für die Industrieländer 
insgesamt). Auf dieses Ziel 
verständigten sich die 15 Mit -
gliedstaaten in einer rechtlich 
verbindlichen Vereinbarung, 
der Entscheidung 2002/358/
EG des Rates vom 25. April 
2002 über die Genehmigung 
des Protokolls von Kyoto zum 
Rahmenübereinkommen 
der Vereinten Nationen über 
Klimaänderungen im Namen 
der Europäischen Gemein -
schaft sowie die gemeinsame 
Erfüllung der daraus erwach -
senden Verpflichtungen 
(ABl. L 130 vom 15.5.2002, S. 1).
16 Einleitung
Das EU‑EHS ab 2013 
(Phase III)
07 
Für Phase III (2013-2020) wurde das 
System der nationalen Zuteilungspläne 
ersetzt. Die Obergrenze für Emissionen 
von unter das EU -EHS fallenden Anlagen 
wird nun auf EU -Ebene festgelegt. Für 
diejenigen Zertifikate, die noch kosten -
los zugeteilt werden, gelten harmoni -
sierte Zuteilungsregeln, die auf ehrgei -
zigen, EU -weiten Richtwerten für die 
Emissionsleistung beruhen. Wie bereits 
in den vorherigen Phasen müssen Anla -
gen, denen keine oder zu wenige kos -
tenlose Zertifikate zur Abdeckung ihrer 
Emissionen zugeteilt werden, zusätzliche 
Zertifikate auf dem Markt erwerben oder 
ihre Emissionen verringern.
08 
Zu Beginn von Phase III werden bereits 
mehr als 40 % aller Zertifikate ver -
steigert. Laut Kommission und wirt -
schaftswissenschaftlicher Theorie stellt 
die Versteigerung die transparenteste 
Zuteilungsmethode dar. Außerdem 
wird dadurch das Verursacherprinzip 
umgesetzt ( Teil III des Anhangs  enthält 
weitere Hintergrundinformationen über 
Reformen und Zukunftsperspektiven des 
EU-EHS).
17
 Prüfungsumfang und 
Prüfungsansatz
09 
Bei der Festlegung des Prüfungsumfangs 
und Prüfungsansatzes konzentrierte sich 
der Hof auf die grundlegenden Fragen 
der Integrität und Umsetzung des 
Systems. Die Wirksamkeit des EU -EHS 
insgesamt wurde im Rahmen der Prü -
fung nicht untersucht. Das Prüfungsziel 
lag in der Beantwortung der Frage: „Wird 
das Emissionshandelssystem der Euro -
päischen Union von Kommission und 
Mitgliedstaaten angemessen verwal -
tet?“ Dazu wurden folgende Teilfragen 
untersucht:
a) Besteht ein angemessener Rah ‑
men zum Schutz der Integrität des 
EU‑EHS? Um diese Frage zu beant -
worten, untersuchte der Hof die 
Zweckmäßigkeit der für den Emissi -
onshandel geltenden Vorschriften 
im Bereich der Marktregulierung 
und -aufsicht, den rechtlichen Status 
und die Definition von Zertifikaten 
und das System des Unionsregisters 
zur Erfassung und Veröffentlichung 
von EU -EHS -Daten. Bei diesem Teil 
der Prüfung lag der Schwerpunkt 
auf einer Reihe von Maßnahmen, 
die die Kommission seit 2011 in 
diesen Bereichen ausgearbeitet 
und vorgeschlagen hat, wobei die 
Entwicklungen bis 30. September 
2014 berücksichtigt wurden. Eine 
Bewertung nationaler Maßnahmen 
zur Eindämmung der Gefahr des 
MwSt.-Karussellbetrugs gehörte 
nicht zum Prüfungsumfang29.
b) Wird das EU‑EHS ordnungsge ‑
mäß umgesetzt?  Um diese Frage 
zu beantworten, untersuchte der 
Hof, wie die Mitgliedstaaten und die 
Kommission das EU -EHS in Phase II 
umsetzten. Dieser Teil der Prüfung 
bezog sich nur auf die Umsetzung 
des EU -EHS für ortsfeste Anlagen30.10 
Die Prüfung wurde sowohl auf Ebene 
der Kommission als auch auf Ebene der 
Mitgliedstaaten durchgeführt. Bei der 
Prüfungsarbeit auf Kommissionsebene 
wurde untersucht, wie die Kommission 
die Umsetzung des EU -EHS durch die 
Mitgliedstaaten begleitete und ob sie 
ihren eigenen Verpflichtungen gemäß 
dem geltenden Rechtsrahmen nachkam. 
Prüfungsnachweise wurden in sieben 
Mitgliedstaaten, die auf der Grundlage 
von Emissionsmengen und -arten aus -
gewählt wurden, erlangt. Besuche bei 
einschlägigen Behörden erfolgten in 
fünf Mitgliedstaaten (Deutschland, 
Frankreich, Italien, Polen und Vereinigtes 
Königreich). Von den beiden anderen 
(Griechenland und Spanien) wurden 
Nachweise in Form von Dokumenten 
erlangt. Bei der Prüfung auf Mitglied -
staatenebene lag der Schwerpunkt auf 
der Zuteilung (NAP) und Abgabe von 
Zertifikaten, auf Systemen zur Überwa -
chung, Berichterstattung und Prüfung 
betreffend Emissionen sowie auf Sank -
tionen im Falle einer Nichteinhaltung 
der Vorschriften. Auktionen waren nicht 
Gegenstand der Prüfung, weil Verstei -
gerungen gegen Ende von Phase II noch 
immer in nur sehr geringem Umfang und 
in wenigen Mitgliedstaaten durchge -
führt wurden.
11 
Weitere Nachweise wurden durch eine 
vertiefte Prüfung der in den nationalen 
zuständigen Behörden verfügbaren 
Unterlagen zu 150 Anlagen, die in diesen 
sieben Mitgliedstaaten ausgewählt 
worden waren, erlangt. Zudem wurden 
Daten des öffentlichen EU -Transaktions -
protokolls (EUTL – siehe Kasten 2 ) über 
Anlagen und die Einhaltung der Vor -
schriften analysiert. Vor -Ort-Kontrollen 
der ausgewählten Anlagen fanden nicht 
statt, da der Hof nicht über die erforder -
lichen Zugangsrechte verfügte.29 Siehe Kasten 3  für weitere 
Einzelheiten zu 
MwSt.-Aspekten.
30 Der Sektor Luftfahrt wurde 
erst 2012 in das EU -EHS 
aufgenommen.
18
 Bemerkungen
Der Rahmen zum Schutz 
der Integrität des EU‑EHS
12 
Um ausreichende Liquidität auf dem 
vom EU -EHS geschaffenen Markt für 
Emissionszertifikate zu gewährleisten 
und einen gut funktionierenden Me -
chanismus für das Erreichen der mit 
der Politik angestrebten Umweltziele 
einzurichten, sollte der Markt sowohl 
für Non -Compliance -Käufer31 als auch 
für Betreiber (Compliance -Käufer), die 
gemäß EU -EHS -Richtlinie zur Teilnahme 
an dem System verpflichtet sind, sicher 
und attraktiv sein32. Daher ist es wichtig, 
zu prüfen, ob die Integrität des EU -EHS 
hinreichend geschützt ist, um die Sta -
bilität und das Vertrauen der Anleger 
in den Markt zu wahren. Ein derartiger 
Schutz erfordert eine angemessene 
Marktregulierung und -aufsicht sowie 
Zusammenarbeit zwischen den Regulie -
rungsbehörden. Darüber hinaus sollten 
der rechtliche Status und die Definition 
von Zertifikaten klar genug sein, um 
zum Vertrauen in den Markt für Emissi -
onszertifikate und zu dessen Stabilität 
beizutragen.13 
Das EU -Register (siehe Kasten 2 ) ist 
ein zentrales Element zum Schutz der 
Integrität des EU -EHS, da sich mit ihm 
alle „physischen Transaktionen“, die 
Zertifikate betreffen, aufzeichnen und 
nachverfolgen lassen und dem Markt 
wesentliche Informationen zugänglich 
gemacht werden können. Neben dem 
ökologischen Wert des Instruments 
sind auch die finanziellen Aspekte des 
EU-EHS bedeutend. Der Wert aller im 
Unionsregister erfassten Zertifikate und 
Einheiten, mit denen EU -EHS -Verpflich -
tungen erfüllt werden, wird auf mehr 
als 10 Milliarden Euro geschätzt, je nach 
Preis dieser Einheiten und Zeitpunkt 
der Messung. Des Weiteren sollte die 
Integrität des EU -EHS hinreichend vor 
Zwischenfällen geschützt werden, wie 
sie zwischen 2008 und 2011 auftraten 
(nämlich gemeldete Diebstähle von Zer -
tifikaten, MwSt.-Betrug und Cyber -Be-
drohungen wie Phishing). Daher ist es 
von entscheidender Bedeutung, dass 
wirksame Verfahren zur Kontrolle von 
Kontoeröffnungen und Transaktionen im 
Unionsregister vorhanden sind.
Regulierung und 
Beaufsichtigung des 
Emissionsmarktes wurden 
von der Kommission 
fortlaufend verbessert, doch 
sind weitere Fortschritte 
notwendig
14 
Die Kommission hat erkannt33, dass es 
notwendig ist, die Marktregulierung und 
-aufsicht zu stärken und die Sicherheit 
des Registers zu verbessern, um ein 
erneutes Auftreten sicherheitsrelevanter 
Zwischenfälle (siehe auch Ziffern 12 und 
13 sowie Kasten 2 ) wie in Phase II zu 
verhindern. Daher hat die Kommission 
ein umfassendes Maßnahmenpaket ent -
wickelt, um diesen Risiken zu begegnen 
(wie im Folgenden in den Ziffern 15 und 
16 erörtert).31 Non -Compliance -Käufer (oder 
Non -Compliance -Händler) sind 
Akteure, die freiwillig am 
Emissionsmarkt teilnehmen 
(z. B. Händler, Anleger, 
Einzelpersonen, Finanzinter -
mediäre usw.) und sich insofern 
von den Compliance -Käufern 
(Betreiber, die per Gesetz zur 
Teilnahme verpflichtet sind) 
unterscheiden.
32 Siehe beispielsweise 
KOM(2010) 796 endgültig.
33 http://ec.europa.eu/clima/
policies/ets/oversight/faq_
en.htm . Gemäß einem Eintrag 
unter häufig gestellte Fragen 
(FAQ) zur „Sicherstellung der 
Integrität des europäischen 
CO2-Marktes“ von April 2014 
besteht eines der Ziele der 
Finanzmarktvorschriften darin, 
ein sicheres und effizientes 
Handelsumfeld zu schaffen, 
um nach einer Reihe von 
bedauerlichen betrügerischen 
Handlungen vor einigen 
Jahren das Vertrauen in den 
CO2-Markt wieder zu stärken. 
Siehe auch KOM(2010) 796 
endgültig, insbesondere 
Kapitel 1 – Einleitung.
19 Bemerkungen
Das System der nationalen Register und das Unionsregister
In Phase I und fast der ganzen Phase II führten die Mitgliedstaaten nationale Register mit Konten, in denen Emissi -
onszertifikate und internationale Gutschriften verbucht und übertragen werden konnten. Zur Vereinfachung des 
Systems und im Hinblick auf die künftige Verknüpfung des EU -EHS mit anderen internationalen Emissionshandels -
systemen wurde 2009 von den beiden gesetzgebenden Organen beschlossen, die nationalen Register in einem 
zentralen Unionsregister zu bündeln, das von der Europäischen Kommission geführt und verwaltet wird. Zwischen 
2008 und 2011 kam es zu einer Reihe sicherheitsrelevanter Zwischenfälle, insbesondere im Zusammenhang mit 
MwSt.-Betrug und Cyber-Angriffen. Die Migration der Konten und Daten erfolgte im Juni 2012. Trotz dieser Zentra -
lisierung des Registrierungssystems tragen die Mitgliedstaaten noch immer die alleinige Verantwortung für die 
Eröffnung, Verwaltung und Aktualisierung von Konten in ihrem jeweiligen nationalen Teil des Unionsregisters. Der 
Zentralverwalter der Kommission ist in diese Tätigkeiten nicht eingebunden. Mithilfe eines EU -Transaktionsproto -
kolls (EUTL) werden alle im Unionsregister veranlassten Transaktionen überprüft, aufgezeichnet und genehmigt, 
um sicherzustellen, dass jede Übertragung von Zertifikaten den EU -EHS -Vorschriften entspricht34. Über eine öf -
fentliche Version des EUTL werden relevante EU -EHS -Daten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht. Der Betrieb des 
Registers (sowie des früheren Systems nationaler Register) wird durch Verordnungen der Kommission geregelt35.
34 http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/registry/index_en.htm .
35 Dazu zählen insbesondere die Verordnung (EG) Nr. 2216/2004 der Kommission vom 21. Dezember 2004 über ein standardisiertes und sicheres 
Registrierungssystem gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der Entscheidung 280/2004/EG des 
Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. L 386 vom 29.12.2004, S. 1) sowie die Verordnung (EU) Nr. 920/2010 der Kommission vom 7. Oktober 
2010 über ein standardisiertes und sicheres Registrierungssystem gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates 
sowie der Entscheidung Nr. 280/2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. L 270 vom 14.10.2010, S. 1), die Verordnung 
(EU) Nr. 1193/2011 der Kommission zur Festlegung eines Unionsregisters ab dem 1. Januar 2013 sowie zur Änderung der Verordnungen 
(EG) Nr. 2216/2004 und Nr. 920/2010 der Kommission über die Einführung eines Unionsregisters für den am 31. Dezember 2012 auslaufenden 
Zeitraum und die Verordnung (EU) Nr. 389/2013 der Kommission zur Festlegung eines Unionsregisters für Phase III.Kasten 2
20 Bemerkungen
15 
Die notwendige Verbesserung der 
CO2-Markt -Regulierung fiel zusammen 
mit der Überarbeitung des Rahmens 
für die Finanzmarktregulierung (MiFID/
MAD)36. Dadurch bot sich der Kommissi -
on die Gelegenheit, die Regulierung des 
CO2-Marktes vor dem Hintergrund der 
Regulierung der Finanzmärkte insge -
samt zu betrachten. Gemäß der Folgen -
abschätzung37, die dem im Oktober 2011 
vorgelegten Vorschlag für eine Überprü -
fung der MiFID beigefügt war, bestan -
den die beiden von der Kommission 
geprüften Hauptoptionen darin, entwe -
der eine maßgeschneiderte Regelung für 
den CO2-Markt zu schaffen oder Emis -
sionszertifikate als Finanzinstrumente 
einzustufen und sie in den Rahmen der 
MiFID-/MAD -Vorschriften aufzunehmen. 
Die Frage, welcher Regulierungsansatz 
für den Emissionsmarkt am besten 
geeignet wäre, war nicht Gegenstand 
der Prüfung des Hofes. Emissionsderiva -
te38, die Schätzungen der Kommission 
zufolge über 90 % des CO2-Marktes 
ausmachen, sind Finanzinstrumente 
und unterlagen als solche bereits in den 
Phasen I und II des EU -EHS (2005-2012) 
der MiFID und der MAD. Für den Handel 
mit Emissionszertifikaten an Spot -Sekun -
därmärkten war dies nicht der Fall. Die 
Kommission schlug 2011 vor, die MiFID 
zu erweitern und gezielt anzupassen, 
um auch den Handel mit Emissionszer -
tifikaten an Spot -Sekundärmärkten 
abzudecken, indem Emissionszertifikate 
ausdrücklich als Finanzinstrumente 
eingestuft werden. Dieser Vorschlag 
wurde 2014 angenommen39 und bezieht 
Emissionszertifikate überdies in den Gel -
tungsbereich des MAD/MAR -Rahmens 
ein. Diese neuen Vorschriften gelten ab 
Januar 201740.16 
Weitere wichtige Maßnahmen der Kom -
mission zur Verbesserung der Integrität 
und Sicherheit des EU -EHS waren u. a.
 — die den Mitgliedstaaten eingeräum -
te Möglichkeit, eine Umkehrung 
der Steuerschuldnerschaft ( Reverse‑ 
Charge -Verfahren) anzuwenden, 
um gegen Mehrwertsteuerbetrug 
vorzugehen (siehe Kasten 3 );
 — zusätzliche Sicherheitsmaßnahmen 
für das Unionsregister, um poten -
zielle Cyber -Verbrechen und inter -
nationales Gutschriftenrecycling zu 
bekämpfen;
 — die Aufnahme von Bestimmungen 
zur Bekämpfung von Geldwäsche in 
die Register -Verordnungen auf der 
Grundlage der Richtlinie zur Be -
kämpfung der Geldwäsche41;
 — die Festlegung von Verhaltens- und 
Teilnahmeregeln für den Primär -
markt in der Verordnung über 
Versteigerungen42.
17 
Durch diese Maßnahmen wurde die 
Regulierung des CO2-Marktes erheblich 
verbessert, und tatsächlich wurden in 
den letzten Jahren deutlich weniger 
Zwischenfälle gemeldet. Trotz dieser 
Bemühungen ermittelte der Hof jedoch 
eine Reihe von Schwachstellen in Bezug 
auf die Einführung der Maßnahmen und 
noch offene Fragen, die geklärt werden 
müssen, um dem Rahmen ausreichende 
Stabilität zu verleihen. Diese Schwach -
stellen und Fragen werden in den fol -
genden Abschnitten beleuchtet.36 Die MiFID und die MAD bilden die 
beiden wesentlichen Säulen der 
Finanzmarktregulierung. Die 
Richtlinie über Märkte für 
Finanzinstrumente (MiFID) regelt 
die Erbringung von Wertpapier -
dienstleistungen im Zusammen -
hang mit Finanzinstrumenten, die 
Marktmissbrauchsrichtlinie (MAD) 
gilt für Marktmissbrauch.
37 Arbeitsunterlage der Kommis -
sionsdienststellen, Folgenab -
schätzung zum Vorschlag für 
eine Richtlinie des Europäischen 
Parlaments und des Rates über 
Märkte für Finanzinstrumente 
(Neufassung) und zum Vor -
schlag für eine Verordnung des 
Europäischen Parlaments und des 
Rates über Märkte für Finanzins -
trumente vom 20. Oktober 2011 
(SEC(2011) 1226 final).
38 Ein Derivat ist ein Finanzkontrakt 
über den zukünftigen Wert oder 
Status des ihm zugrunde liegen -
den Basiswerts (z. B. Entwicklung 
von Zinssätzen oder eines Devi -
senkurses oder möglicher Konkurs 
eines Schuldners) ( http://europa.
eu/rapid/press -release_MEMO-12-
232_en.htm?locale=en ).
39 Richtlinie 2014/65/EU des Europä -
ischen Parlaments und des Rates 
vom 15. Mai 2014 über Märkte für 
Finanzinstrumente sowie zur Än -
derung der Richtlinien 2002/92/
EG und 2011/61/EU (ABl. L 173 vom 
12.6.2014, S. 349).
40 Im Falle der Marktmissbrauchsver -
ordnung ab Juli 2016.
41 Richtlinie 2005/60/EG des Euro -
päischen Parlaments und des 
Rates vom 26. Oktober 2005 zur 
Verhinderung der Nutzung des 
Finanzsystems zum Zwecke der 
Geldwäsche und der Terroris -
musfinanzierung (ABl. L 309 vom 
25.11.2005, S. 15). Im Jahr 2013 
nahm die Kommission Vorschläge 
zur Aktualisierung dieser Richtlinie 
an, zu denen das Europäische 
Parlament und der Rat Ende 2014 
eine politische Einigung erzielten.
42 Verordnung (EU) Nr. 1031/2010 der 
Kommission vom 12. November 
2010 über den zeitlichen und ad -
ministrativen Ablauf sowie sonsti -
ge Aspekte der Versteigerung von 
Treibhausgasemissionszertifikaten 
gemäß der Richtlinie 2003/87/EG 
des Europäischen Parlaments und 
des Rates über ein System für den 
Handel mit Treibhausgasemissi -
onszertifikaten in der Gemein -
schaft (ABl. L 302 vom 18.11.2010, 
S. 1).
21 Bemerkungen
Der EHS‑Markt ist nach wie vor anfällig für MwSt. ‑Betrug
In seinem allgemeinen Tätigkeitsbericht für 2009 schätzte das Europäische Polizeiamt Europol, dass sich der durch 
Emissionshandelsbetrug (mithilfe von MwSt.-Karussellbetrug) verursachte Schaden zwischen Juni 2008 und De -
zember 2009 auf rund 5 Milliarden Euro belief. Der EHS -Markt war für diese Art krimineller Handlungen im Bereich 
des grenzüberschreitenden Handels besonders anfällig. Als Reaktion auf die Betrugsfälle wurde eine Richtlinie 
(2010/23/EU)43 angenommen, um den Mitgliedstaaten die Möglichkeiten zu geben, ein Verfahren zur Umkehrung 
der Mehrwertsteuerschuldnerschaft ( Reverse‑Charge -Verfahren) anzuwenden, durch das die Verpflichtung zur 
Zahlung der Mehrwertsteuer auf die Person verlagert wird, auf die Zertifikate und andere Einheiten zur Erfüllung 
der EU -EHS -Verpflichtungen übertragen werden. Die Geltungsdauer dieser Bestimmung wurde bis Dezember 2018 
verlängert (Richtlinie 2013/43/EU)44.
Zum Zeitpunkt der Prüfung hatte fast ein Drittel der Mitgliedstaaten das Reverse‑Charge -Verfahren für Emissions -
zertifikate nicht angewendet. Das Risiko des Mehrwertsteuerbetrugs bei EU -EHS -Zertifikaten wird folglich in der 
Europäischen Union noch immer nicht in vollem Umfang bekämpft.
Zum Zeitpunkt der Prüfung hatte von den fünf vom Hof besuchten Mitgliedstaaten nur Italien das Reverse‑Charge - 
Verfahren für die MwSt. noch nicht angewendet. Die einzige Handelsplattform für Emissionszertifikate in Italien 
setzte ihre Tätigkeiten am Emissionshandelsmarkt im Dezember 2010 aus, da Unregelmäßigkeiten in den Handels -
strömen festgestellt worden waren. Im März 2014 wurden die Tätigkeiten dieser Börse dauerhaft eingestellt. Der 
bilaterale Handel mit Zertifikaten unter Beteiligung italienischer Konten im EU -EHS -Register ist natürlich nach wie 
vor möglich. Die zuständige Behörde und der nationale Registerverwalter vertraten zum Zeitpunkt der Prüfung die 
Auffassung, dass aufgrund des fehlenden Reverse‑Charge -Verfahrens für die MwSt. in Italien ein erhebliches Risiko 
für MwSt.-Karussellbetrug bestand.
43 Richtlinie 2010/23/EU des Rates vom 16. März 2010 zur Änderung der Richtlinie 2006/112/EG über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem im 
Hinblick auf eine fakultative und zeitweilige Anwendung des Reverse‑Charge -Verfahrens auf die Erbringung bestimmter betrugsanfälliger 
Dienstleistungen (ABl. L 72 vom 20.3.2010, S. 1).
44 Richtlinie 2013/43/EU des Rates vom 22. Juli 2013 zur Änderung der Richtlinie 2006/112/EG über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem im 
Hinblick auf eine fakultative und zeitweilige Anwendung der Umkehrung der Steuerschuldnerschaft ( Reverse‑Charge -Verfahren) auf Lieferungen 
bestimmter betrugsanfälliger Gegenstände und Dienstleistungen (ABl. L 201 vom 26.7.2013, S. 4).Kasten 3
22 Bemerkungen
Trotz der Einstufung von 
Emissionszertifikaten als 
Finanzinstrumente wurden 
bei der Prüfung bestimmte 
noch offene Punkte 
hinsichtlich der Regulierung 
und Beaufsichtigung des 
Emissionsmarktes ermittelt
18 
Der Hof prüfte, auf welche Weise im 
Kommissionsvorschlag von 2011 zur 
Überarbeitung der MiFID den Besonder -
heiten des Emissionshandels Rechnung 
getragen wurde. Eine dieser Besonder -
heiten ist die Tatsache, dass es auf dem 
Emissionsmarkt des EU -EHS Complian -
ce-Händler (die sowohl mit Spot -Zerti -
fikaten als auch mit Derivaten handeln) 
gibt. Dieser Markt ist nun größtenteils 
ein Finanzmarkt, für den jedoch die 
Teilnahme von Compliance -Händlern 
kennzeichnend ist, sodass bei der Über -
arbeitung von Vorschriften mit großer 
Umsicht vorgegangen werden muss. Im 
Kommissionsvorschlag zur Überarbei -
tung war unter anderem vorgesehen, 
EU-EHS -Compliance -Händler von der 
Verpflichtung zur Erlangung einer Mi -
FID-Zulassung auszunehmen45. Der Hof 
ermittelte einige Aspekte der Anwen -
dung der MiFID auf den Emissionsmarkt, 
die Fragen in Bezug auf dessen Regu -
lierung und Beaufsichtigung aufwerfen 
und nicht hinreichend untersucht 
wurden. Diese werden in den folgenden 
Ziffern näher erläutert.19 
Compliance -Händler sowie bestimmte 
andere Einrichtungen, die mit Emissi -
onszertifikaten handeln46, werden ge -
mäß dem überarbeiteten MiFID -Rahmen 
von der Pflicht ausgenommen sein, eine 
MiFID -Zulassung zu erlangen. Insbeson -
dere werden große Compliance -Händler, 
die oftmals über bedeutende spezia -
lisierte Handelsabteilungen verfügen, 
ausgenommen sein, wenn sie für eigene 
Rechnung im EU -EHS handeln47. Auch 
kleine Einrichtungen, die freiwillig für 
eigene Rechnung mit Spot -Emissionszer -
tifikaten handeln, benötigen keine 
MiFID -Zulassung48. Nach Auffassung 
des Hofes ist die Integrität des Marktes 
gefährdet, wenn derartige Einrichtungen 
die durch die MiFID eingeführte Ausnah -
me missbrauchen, indem sie Handelstä -
tigkeiten ausüben, die nicht Gegenstand 
der für sie geltenden Ausnahmeregelung 
sind. Ferner ergibt sich aus Sicht des 
Hofes ein Risiko, dass die MiFID -Ausnah -
me von Compliance -Händlern von be -
stimmten Akteuren missbraucht werden 
könnte, indem sie versuchen, Anlagen 
zu erwerben, um ohne MiFID -Zulassung 
Spot -Emissionszertifikate zu kaufen oder 
zu verkaufen. Der Hof stellte fest, dass 
die Kommission die Auswirkungen von 
Compliance -Händlern auf den Emissi -
onsmarkt nicht ausreichend untersucht 
hatte, um nachzuweisen, dass mögliche 
Risiken infolge der Ausnahme bestimm -
ter Gruppen von Marktteilnehmern nicht 
signifikant sind.45 Um Wertpapierdienstleistun -
gen zu erbringen, muss eine 
Wertpapierfirma von der 
nationalen Regulierungsbe -
hörde zugelassen werden.
46 Vgl. z. B. Artikel 2 Absatz 1 
Buchstabe j Ziffer i der 
Richtlinie 2014/65/EU: 
Personen, die für eigene 
Rechnung mit Emissions -
zertifikaten oder Derivaten 
davon handeln.
47 Sofern sie die Anforderungen 
gemäß Artikel 2 Absatz 1 
Buchstabe e der Richtlinie 
2014/65/EU erfüllen.
48 In einem von der Kommis -
sion in Auftrag gegebenen 
Sachverständigenbericht 
von 2012 über die für den 
Emissionsmarkt relevanten 
Teile der MiFID -Folgenab -
schätzung wurden ebenfalls 
die potenziellen Auswirkun -
gen von voraussichtlichen 
MiFID -Ausnahmen für kleinere 
Marktteilnehmer beleuch -
tet, die womöglich auch in 
Betrug oder mutmaßlichen 
Zertifikatsdiebstahl verwickelt 
waren und keine MiFID -Zulas -
sung benötigen, selbst wenn 
CO2-Zertifikate als Finanzinst -
rumente eingestuft würden.
23 Bemerkungen
20 
Darüber hinaus werden rein bilaterale 
OTC -Handelsgeschäfte – einschließlich 
des Handels mit Emissionszertifikaten –, 
die außerhalb von MiFID -regulierten 
Handelsplätzen abgewickelt werden, 
weiterhin nicht Gegenstand der über -
arbeiteten MiFID sein. Die „physische“ 
Weitergabe von Emissionszertifikaten, 
die zwischen zwei Parteien gehandelt 
werden, setzt voraus, dass beide Partei -
en über ein Konto im EU -EHS -Unions -
register verfügen. Wie jedoch nachste -
hend in den Ziffern 37 und 38 dargelegt, 
werden diese „physischen“ Transaktio -
nen im Unionsregister nicht überwacht. 
Das heißt, dass Akteure möglicherweise 
in Teilen des Marktes tätig sind, die 
von den Regulierungsbehörden und 
zuständigen Behörden nur in begrenz -
tem Umfang beaufsichtigt werden. Die 
Einstufung von Emissionszertifikaten 
als Finanzinstrumente gemäß der MiFID 
wird somit diese Regelungslücke nicht 
schließen. Allerdings macht der nicht re -
gulierte bilaterale Spot -Handel bezogen 
auf den Derivatehandel nach Angaben 
der Kommission nur einen geringen Teil 
(ungefähr 1 %) des Sekundär -Emissions -
marktes aus.
21 
Ferner hat die Kommission vorgeschla -
gen49, unter Anwendung eines Schwel -
lenwerts kleinere Marktteilnehmer im 
Rahmen der überarbeiteten Marktmiss -
brauchsvorschriften (MAD/MAR) von 
der Verpflichtung zur Offenlegung von 
Insider -Informationen zu befreien. Im 
Zuge der Prüfung fanden sich keine 
Nachweise dafür, dass die Kommission 
die Identität und das Verhalten solcher 
Marktteilnehmer, die Informationen, 
die ihnen zur Verfügung stehen, sowie 
ihre potenziellen kumulierten Effekte 
auf den Emissionsmarkt ausreichend 
analysiert hat. Die Bedeutung dieses 
Aspekts hängt davon ab, wie „kleinere“ 
Marktteilnehmer definiert werden, was 
zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht 
festgelegt worden war.Es bestehen Bedenken 
hinsichtlich der Eignung einiger 
Elemente des Aufsichtsrahmens 
für den Markt für 
Emissionszertifikate
22 
Wie bei jedem Marktmechanismus 
bedarf es zum Schutz der Integrität des 
EU-EHS einer angemessenen Marktauf -
sicht (siehe auch Ziffer 12). Zu diesem 
Zweck sollte sich die Kommission unter 
anderem mit den nationalen Finanzregu -
lierungsbehörden über das Funktionie -
ren des Emissionsmarktes austauschen 
und eine Zusammenarbeit in Regulie -
rungsfragen in Erwägung ziehen. Des 
Weiteren ist es wichtig, dass innerhalb 
der Europäischen Kommission – vor 
allem zwischen den für das EU -EHS und 
die Finanzmarktregulierung zuständigen 
Dienststellen, nämlich der GD Klima -
politik50 bzw. der GD Binnenmarkt und 
Dienstleistungen51 – eine ständige und 
wirksame Zusammenarbeit mit Blick 
auf das Funktionieren des CO2-Marktes 
etabliert wird.49 Arbeitsunterlage der 
Kommissionsdienststellen, 
Folgenabschätzung zum 
Vorschlag für eine Verordnung 
des Europäischen Parlaments 
und des Rates über Insider - 
Geschäfte und Marktmanipu -
lation (Marktmissbrauch) und 
zum Vorschlag für eine 
Richtlinie des Europäischen 
Parlaments und des Rates 
über strafrechtliche Sanktio -
nen für Insider -Geschäfte und 
Marktmanipulation vom 
20.10.2011, SEC(2011) 1217 final.
50 Für Klimapolitik zuständige 
Generaldirektion der Kommis -
sion.
51 Für Binnenmarkt und Dienst -
leistungen zuständige Gene -
raldirektion der Kommission. 
2015 wurde die GD Binnen -
markt und Dienstleistungen 
umbenannt in GD Finanzsta -
bilität, Finanzdienstleistungen 
und Union der Kapitalmärkte.
24 Bemerkungen
23 
Trotz des grenzüberschreitenden 
Charakters des Emissionsmarktes und 
Bedenken hinsichtlich Betrug und ande -
rer krimineller Handlungen (siehe auch 
Ziffern 13 und 14 sowie Kasten 2 ) stellte 
der Hof fest, dass bislang kein Aufsichts -
mechanismus auf EU -Ebene eingerichtet 
wurde. Einzelstaatliche Finanzregulie -
rungsbehörden können im Rahmen 
eingeschränkter Verfahren, die in der 
Register -Verordnung festgelegt wurden, 
über den nationalen Verwalter oder den 
Zentralverwalter aus dem Unionsregister 
Informationen über Transaktionen im 
Zusammenhang mit Emissionszertifika -
ten beziehen. Der Hof stellte jedoch fest, 
dass zum Zeitpunkt der Prüfung auf Ebe -
ne der Mitgliedstaaten selten von diesen 
Verfahren Gebrauch gemacht wurde. Zu -
dem sind im Unionsregister keine Preis- 
oder Finanzinformationen für Transak -
tionen erfasst. Folglich können sich die 
nationalen Regulierungsbehörden kein 
vollständiges Bild von grenzüberschrei -
tenden Transaktionen machen, die ihnen 
verdächtig erscheinen, und es stehen ih -
nen weniger Informationen über Trans -
aktionen zur Verfügung, die verdächtig 
sein könnten. Die Kommission hat in die -
sem Bereich keine Aufsichtsbefugnisse 
(siehe auch Ziffern 37 und 38). Dadurch 
kommt der Zusammenarbeit zwischen 
den nationalen Regulierungsbehörden 
eine noch größere Bedeutung zu, damit 
sichergestellt wird, dass der Handel 
mit Emissionszertifikaten angemessen 
überwacht wird und das Missbrauchs -
potenzial möglichst gering bleibt.24 
Der Hof vertritt die Auffassung, dass 
keine integrierten Verfahren zwischen 
den nationalen Regulierungsbehörden 
bestehen, um auf EU -Ebene eine speziell 
auf den Emissionsmarkt ausgerichtete 
Beaufsichtigung zu organisieren, und 
dass bezüglich des Rahmens für die 
Beaufsichtigung des Emissionsmarktes 
auch nach Inkrafttreten der überarbei -
teten MiFID und MAR nicht alle Beden -
ken ausgeräumt sind52. Innerhalb der 
Kommission selbst erfolgt die Zusam -
menarbeit zwischen der GD Klimapolitik 
und der GD Binnenmarkt und Dienstleis -
tungen informell und ad hoc, wodurch 
ein koordinierter Ansatz hinsichtlich der 
Überwachung des Emissionsmarktes 
nicht ausreichend gefördert wird. Die 
bestehenden förmlichen Verfahren für 
die dienststellenübergreifende Konsul -
tation und die Vorlage von Legislativvor -
schlägen sind nicht auf die Koordination 
der Regulierung und Überwachung des 
Emissionsmarktes ausgelegt.
Bedenken hinsichtlich der 
Definition von Zertifikaten
25 
Um gut zu funktionieren, benötigt der 
Emissionsmarkt ausreichende Liquidi -
tät (siehe auch Ziffer 12). Vor diesem 
Hintergrund könnte der Emissionsmarkt 
besser funktionieren, wenn mehr Sicher -
heit bezüglich der EU -weiten Definition 
von Zertifikaten gegeben wäre und 
wenn Emissionszertifikate für freiwillige 
Teilnehmer wirtschaftlich interessanter 
wären, indem beispielsweise die Schaf -
fung und der Schutz von sicheren und 
rechtswirksamen Sicherungsrechten 
unterstützt werden53.52 In einem von der Kommission 
in Auftrag gegebenen 
Sachverständigenbericht wird 
ebenfalls festgestellt, dass 
selbst nach der Annahme der 
überarbeiteten Vorschriften 
zur Finanzmarktregulierung 
noch potenzielle Lücken im 
Aufsichtsrahmen für den 
Handel mit Emissionszertifika -
ten bestehen bleiben. Die 
Verantwortung für die 
Beaufsichtigung des 
CO2-Marktes wird auf viele 
verschiedene Akteure 
aufgeteilt werden. Dies lässt 
Bedenken hinsichtlich 
verbleibender Lücken 
aufkommen, die möglicher -
weise künftige Anpassungen 
der Vorschriften notwendig 
machen, sollte es zu 
Störungen in der Funktions -
weise des Marktes kommen.
53 Sicherungsrechte sind 
gesetzliche Rechte von Dritten 
wie Hypotheken oder andere 
rechtliche Ansprüche.
25 Bemerkungen
54 Artikel 40 Absatz 1 der 
Verordnung (EU) Nr. 389/2013 
der Kommission.
55 Dem Hof lagen zwei von der 
Europäischen Kommission in 
Auftrag gegebene Sachver -
ständigenberichte vor: einer 
über die für den Emissions -
markt relevanten Teile der 
MiFID -Folgenabschätzung 
(2012), und einer über das 
Zusammenspiel zwischen 
dem EU -EHS -Register und 
der Nachhandelsinfrastruktur 
(2013). In beiden wurden 
ähnliche Risiken ermittelt, wie 
sie der Hof festgestellt hat.
56 Artikel 21 Absatz 3 der 
Verordnung (EU) Nr. 1193/2011 
der Kommission und Artikel 23 
Absatz 3 der Verordnung 
(EU) Nr. 389/2013 der 
Kommission.26 
In der EU -EHS -Richtlinie wurde der recht -
liche Status von Zertifikaten nicht defi -
niert. Die Beschreibung von Zertifikaten 
als handelbare, fungible, dematerialisier -
te Instrumente in der Verordnung zur 
Festlegung eines Unionsregisters54 spie -
gelt lediglich einige der Möglichkeiten 
wider, wie Zertifikate verwendet werden 
können. Darüber hinaus wird durch die 
Bezeichnung von Zertifikaten als Finanz -
instrumente nur Klarheit dahin gehend 
geschaffen, wie sie im Rahmen der 
Rechtsvorschriften für Finanzdienstleis -
tungen zu behandeln sind. Welche Rech -
te die Inhaber von Emissionszertifikaten 
haben, bleibt unklar. Die geprüften Mit -
gliedstaaten verfolgen unterschiedliche 
Ansätze, was den rechtlichen Status und 
das Wesen von Zertifikaten anbelangt. In 
Frankreich und im Vereinigten König -
reich sind die Merkmale von Zertifikaten 
mit den rechtlichen Eigenschaften von 
Eigentumswerten vereinbar, oder sie 
werden als solche behandelt. In den 
meisten geprüften Mitgliedstaaten gibt 
es jedoch keine rechtliche Definition von 
Emissionszertifikaten.
27 
Die mangelnde Rechtssicherheit auf 
EU-Ebene und auf Ebene der Mitglied -
staaten und die unterschiedlichen 
Herangehensweisen führen dazu, dass 
auftretende rechtliche Probleme auf Ein -
zelfallbasis behandelt werden. Dadurch 
erhöht sich das Risiko einer unterschied -
lichen rechtlichen Definition und Hand -
habung von Zertifikaten, und zwar nicht 
nur zwischen den Mitgliedstaaten (von 
denen die meisten in ihren nationalen 
Rechtssystemen bislang noch keine De -
finition von Zertifikaten festgeschrieben 
haben), sondern auch innerhalb des nati -
onalen Rechts einzelner Mitgliedstaaten. 
Dieses Problem einer fehlenden EU -wei-
ten rechtlichen Definition von Zertifika -
ten wurde bereits in mehreren von der 
Kommission in Auftrag gegebenen Sach -
verständigenberichten angesprochen55. 
Die Kommission hat bislang jedoch noch 
keinerlei Maßnahmen ergriffen, um es 
zu lösen. Der Hof vertritt die Auffas -
sung, dass mehr Klarheit hinsichtlich der rechtlichen Definition von Zertifikaten 
günstige Auswirkungen auf das Funktio -
nieren des Marktes haben könnte.
28 
Darüber hinaus ist derzeit weder aus 
rechtlicher noch praktischer Sicht klar, 
ob Emissionszertifikate als Sicherungs -
rechte herangezogen werden können, 
wie es bei traditionellen Finanzinstru -
menten von wirtschaftlichem Wert der 
Fall ist. Eine ausdrückliche Bestimmung 
zur Registrierung von Sicherungsrechten 
an Zertifikaten gibt es nicht. Im Rahmen 
der Unionsregister -Verordnung besteht 
die praktische Lösung zur Registrierung 
solcher Rechte an Zertifikaten in der 
Ernennung „zusätzlicher Kontobevoll -
mächtigter“56, deren Genehmigung für 
die Durchführung von Transaktionen 
mit diesen Zertifikaten erforderlich ist. 
Durch eine ausdrückliche Bestimmung 
auf EU -Ebene, wonach Emissionszer -
tifikate als Sicherungsrechte dienen 
können, und einen Registrierungsme -
chanismus für solche Rechte könnte der 
wirtschaftliche Wert von Emissionszer -
tifikaten für Marktteilnehmer erhöht 
werden.
26 Bemerkungen
Die mit dem Unionsregister 
verbundenen Systeme zur 
Verarbeitung grundlegender 
EU‑EHS‑Informationen 
wiesen gewisse 
Unzulänglichkeiten auf
29 
Das Unionsregister ist das elektronische 
System zur Erfassung von Zertifikaten 
und den Eigentumsrechten daran 
sowie zur Verarbeitung grundlegender 
EU-EHS -Daten zu Anlagen und Han -
delsunternehmen (siehe auch Ziffer 13 
und Kasten 2  oben). Vorschriften für die 
Verfahren zur Kontoeröffnung finden 
sich in der Register -Verordnung57 und 
werden von den nationalen Verwaltern 
umgesetzt. Die Kontoeröffnungsverfah -
ren für freiwillige Teilnehmer (z. B. für 
Handels- oder Investitionszwecke) sind 
von besonderer Bedeutung, da damit die 
Bedingungen festgelegt werden, unter 
denen Einrichtungen, bei denen es sich 
nicht um Compliance -Händler handelt, 
ein Konto einrichten können, um mit 
Zertifikaten zu handeln. Darüber hinaus 
können Händler, sobald sie Zugang zu 
einem Konto haben, grenzüberschrei -
tende Transaktionen in die Wege leiten.
30 
Das Unionsregister birgt hohe Risiken, 
weshalb im Rahmen der Registerfüh -
rung Transaktionen identifiziert und 
gezielt überwacht sowie Kontoinhaber 
und -salden kontrolliert und identifi -
ziert werden sollten. Zur Förderung der 
Marktintegrität sollten alle Mitgliedstaa -
ten strenge Kontoeröffnungsverfahren 
auf kohärente Weise umsetzen und 
potenziell verdächtige Transaktionen 
grenzüberschreitend überwacht wer -
den, um betrügerische oder kriminelle Handlungen zu verhindern und aufzude -
cken. In die Register -Verordnung wurden 
Bestimmungen zur Bekämpfung von 
Geldwäsche und Terrorismusfinanzie -
rung aufgenommen, mit denen festge -
legt wurde, wie nationale Verwalter mit 
den zuständigen Behörden, insbeson -
dere den zentralen Meldestellen und 
Strafverfolgungsbehörden, in diesen 
Bereichen zusammenarbeiten sollten. 
Angesichts der Höhe der auf dem Spiel 
stehenden Finanzmittel und der bedeu -
tenden Sicherheitsrisiken erfordert die 
erfolgreiche Registerführung solide Ver -
waltungsstrukturen mit einer angemes -
senen Trennung der IT- und operativen 
Aufgaben in der internen Organisation 
der Kommission sowie ausreichende 
Ressourcen.
31 
Bei der Entwicklung der Sicherheitsar -
chitektur für das Unionsregister wurde 
auch früheren Zwischenfällen Rechnung 
getragen (siehe Ziffer 13). Der Hof stellte 
fest, dass die Registrierungssysteme und 
-verfahren mit der Zeit zwar verbessert 
wurden, gewisse Unzulänglichkeiten 
jedoch nach wie vor bestehen, die in 
den folgenden Abschnitten beschrieben 
werden.57 Verordnung (EU) Nr. 920/2010 
der Kommission.
27 Bemerkungen
Verfahren für die Eröffnung von 
Konten waren nicht solide genug
32 
Nach einer Reihe schwerwiegender 
Zwischenfälle zwischen 2008  und  2011, 
die die Sicherheit des Registrierungssys -
tems beeinträchtigten (siehe Ziffer 13 
und Kasten 2 ), wurde die Sicherheit des 
EU-EHS im Jahr 2011 weiter gestärkt. Die 
Regeln für die Kontoeröffnung und die 
Zulassung von Kontobevollmächtigten 
(die sogenannten KYC58-Kontrollen) 
wurden deutlich ausgeweitet. In der Re -
gister -Verordnung werden Regeln für die 
Eröffnung von Personenkonten im Uni -
onsregister festgelegt und die Gründe 
angeführt, aus denen nationale Verwalter 
die Eröffnung eines Kontos für freiwillige 
Teilnehmer ablehnen können. So kann 
als Begründung insbesondere angeführt 
werden, dass gegen die die Kontoeröff -
nung beantragende Person wegen Ver -
wicklung in Betrugsfälle, die Zertifikate 
oder Kyoto -Einheiten betreffen, wegen 
Geldwäsche, Terrorismusfinanzierung 
oder anderer schwerer Straftaten, bei 
denen das Konto als Instrument dienen 
kann, ermittelt wird. Des Weiteren erhiel -
ten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, 
detailliertere nationale Vorschriften zur 
Ablehnung der Eröffnung eines Kontos 
im Register festzulegen. Zudem sind die 
Mitgliedstaaten verpflichtet, Informatio -
nen über abgelehnte Kontoeröffnungen 
untereinander auszutauschen.
33 
Obwohl im Juni 2012 mit der Überfüh -
rung der nationalen Register in das 
neue, von der Kommission verwaltete 
Unionsregister eine Zentralisierung des 
Registrierungssystems erfolgte, fällt die 
Verwaltung der Konten (und des Zugangs 
natürlicher und juristischer Personen zu 
Emissionshandelskonten) noch immer 
in die ausschließliche Zuständigkeit der 
Mitgliedstaaten und ihrer nationalen 
Verwalter. Wie in der Zeit vor der Zentrali -
sierung der nationalen Register haben die 
nationalen Verwalter keinen Zugang zu 
Registerdaten, die sich in den nationalen 
Teilen anderer Mitgliedstaaten befinden.34 
Der Hof stellte fest, dass zwischen den 
Mitgliedstaaten zahlreiche Unterschiede 
bei den Vorgehensweisen, der internen 
Organisation und der Verwaltungskapa -
zität hinsichtlich der KYC -Kontrollen und 
Verfahren zur Erstellung von Risikoprofi -
len bestehen, wobei Frankreich und das 
Vereinigte Königreich beispielsweise über 
die diesbezüglichen Mindestanforde -
rungen hinausgehen. In diesen Mitglied -
staaten bestehen umfassende Verfahren 
zur Risikobewertung und ausführlichen 
Zuverlässigkeitsüberprüfung.
35 
Trotz der Stärkung des Rahmens für die 
Kontoeröffnung seit 2011 stellte der Hof 
fest, dass in den meisten der besuchten 
Mitgliedstaaten weiterhin folgende 
Schwachstellen bestanden:
 — Anträge auf Kontoeröffnung wurden 
nicht abgelehnt59, selbst wenn dies 
aufgrund der in der Register -Ver-
ordnung enthaltenen Kriterien zur 
Ablehnung einer Kontoeröffnung 
gerechtfertigt gewesen wäre (siehe 
Ziffer 32).
 — Informationen über verdächtige 
Anträge auf Kontoeröffnung wurden 
nicht auf wirksame Weise zwischen 
den nationalen Verwaltern und der 
Kommission ausgetauscht (wegen 
der fehlenden Rechtsgrundlage gibt 
es beispielsweise keine EU -weite 
ständige Liste für abgelehnte Konto -
eröffnungen, diese Informationen 
werden nur von Zeit zu Zeit ausge -
tauscht; zudem wurden Anträge, 
die zwar nicht förmlich abgelehnt, 
aufgrund eines Verdachts des natio -
nalen Verwalters jedoch ausgesetzt 
wurden, den anderen Mitgliedstaa -
ten nicht als abgelehnte Kontoeröff -
nungen mitgeteilt).58 Das Know Your Customer - 
Prinzip (KYC) ist das Verfahren, 
das Finanzinstitute oder 
andere Einrichtungen im 
Rahmen der Sorgfaltspflicht 
bei der Feststellung der 
Kundenidentität ( customer 
due diligence ) anwenden (d. h. 
Durchführung von Kontrol -
len bei Kunden, um deren 
Identität und die Identität des 
wirtschaftlichen Eigentümers 
zu überprüfen, die Wesensart 
der Geschäftsbeziehung 
zu verstehen und für deren 
kontinuierliche Überwachung 
zu sorgen). Dies ist erforder -
lich, um Rechtsvorschriften zur 
Sorgfaltspflicht und Finanzre -
gulierung, etwa im Bereich der 
Bekämpfung von Geldwäsche 
und Terrorismusfinanzierung, 
zu erfüllen ( http://ec.europa.
eu/internal_market/company/
docs/financial -crime/130205_
impact -assessment_en.pdf ).
59 Während der Prüfung erlangte 
der Hof nur von drei derarti -
gen Fällen aus Deutschland (1) 
und Frankreich (2) Kenntnis, 
von denen sich zwei auf 
Phase III bezogen.
28 Bemerkungen
 — Die wenigsten besuchten Mitglied -
staaten nutzten die Option, natio -
nale Regeln für die Kontoeröffnung 
festzulegen.
 — Interne Verfahren für Kontoeröff -
nungen zur Überprüfung, dass alle 
erforderlichen Antragselemente von 
den angehenden Kontoinhabern 
eingeholt worden waren, wurden in 
vielen Fällen nicht ordnungsgemäß 
dokumentiert oder folgten nicht 
dem „Vier -Augen -Prinzip“ (z. B. in 
Deutschland, Italien, Polen).
 — Förmliche Beziehungen zwischen 
zuständigen Behörden, nationalen 
Verwaltern und nationalen zentra -
len Meldestellen oder Strafverfol -
gungsbehörden befanden sich zum 
Zeitpunkt der Prüfung noch in der 
Entwicklung und waren noch nicht 
operativ (insbesondere in Italien und 
Polen).
36 
Die Verfahren zur Kontoeröffnung regeln 
den Zugang zum System, indem die 
Integrität der Marktteilnehmer bewertet 
wird. Länder mit weniger strengen Kon -
trollen bei Kontoeröffnungen könnten 
das Ziel von Personen mit kriminellen 
Absichten werden. Dennoch verleiht die 
Register -Verordnung in Bezug auf diese 
Verfahren der Kommission (in ihrer Rolle 
als Zentralverwalter) nicht die Befugnis, 
eine koordinierte Umsetzung der Syste -
me der Mitgliedstaaten durchzusetzen.Transaktionen werden auf 
EU‑Ebene nicht hinreichend 
beaufsichtigt und überwacht
37 
Durch kriminelle Handlungen (siehe 
Ziffer 13 und Kasten 2 ) im Zusammen -
hang mit dem EU -EHS entstanden den 
Mitgliedstaaten und einigen einzelnen 
Teilnehmern in der Vergangenheit 
gravierende finanzielle Schäden; zudem 
stellten sie ein erhebliches Risiko für die 
Reputation des EU -EHS und der Europäi -
schen Kommission dar. Dies wird auch an 
dem Vorbehalt deutlich, den die GD Kli -
mapolitik in den Jährlichen Tätigkeits -
berichten der Jahre 2012 und 2013, die 
seit der Zentralisierung des Registers im 
Jahr 2012 erstellt wurden, äußerte (siehe 
auch Ziffer 41). Auch wenn die Kommis -
sion das Unionsregister auf zentraler 
Ebene führt, so hat sie dennoch keine 
Rechtsgrundlage zur Beaufsichtigung 
und Überwachung der Transaktionen. 
Eine Überwachung potenziell verdäch -
tiger Transaktionen im Unionsregister 
auf EU -Ebene gibt es nicht (siehe auch 
Ziffer 23). Diese Situation könnte die 
Integrität des EU -EHS gefährden.
29 Bemerkungen
38 
Die Registerverwalter der Mitgliedstaa -
ten müssen bei Verdacht auf Geldwäsche 
oder kriminelle Aktivität die auf nationa -
ler Ebene für Geldwäsche zuständigen 
Behörden (zentrale Meldestellen) infor -
mieren. Um diesbezüglich ein wirksa -
mes Vorgehen zu ermöglichen, sollten 
nach Auffassung des Hofes geeignete 
Verfahren zur Überwachung potenziell 
verdächtiger Transaktionen entwickelt 
werden. Seit der Zentralisierung des 
Unionsregisters auf Kommissionsebene 
im Jahr 2012 haben die Mitgliedstaaten 
nicht länger direkten Zugriff auf die 
Datenbanken mit den nationalen Regis -
tern und sehen sich bei der Analyse von 
Daten zu grenzüberschreitenden Trans -
aktionen Schwierigkeiten gegenüber. 
Einige Mitgliedstaaten60 arbeiten auf 
Ad-hoc-Basis zusammen und entwickeln 
gemeinsame Instrumente außerhalb des 
Registrierungssystems. Obwohl die Kom -
mission für die Verwaltung der zentrali -
sierten Datenbank zuständig ist, kann sie 
die ihr zur Verfügung stehenden Daten 
aus Gründen des Datenschutzes und der 
Vertraulichkeit nicht in vollem Umfang 
nutzen. Der Hof ist der Auffassung, dass 
angesichts dieser Situation, in der die 
Mitgliedstaaten und die Kommission auf 
technische und datenschutzrechtliche 
Einschränkungen treffen, nicht umfas -
send auf die bereits eingetretenen Miss -
brauchsrisiken reagiert werden kann.
Probleme bei der internen 
Koordinierung und knappe 
Ressourcen erschwerten die 
Verwaltung und Entwicklung 
des Unionsregisters
39 
Wie in Ziffer 30 erwähnt, erfordert die 
wirksame Umsetzung des Registers 
eine sorgfältige Bewertung der Ziele 
und Prioritäten sowie eine angemesse -
ne Zuteilung von Ressourcen. Darüber 
hinaus sollten geeignete Vorkehrungen 
zur Trennung der IT- von den operativen 
Aufgaben in der zuständigen Kommissi -
onsdienststelle getroffen werden.40 
Die Prüfung des Hofes ergab, dass sich 
die Kommission in Phase II des EU -EHS 
aktiv an vielen wichtigen Tätigkeiten 
beteiligte (siehe Ziffer 16), mit denen die 
Ausgereiftheit und Glaubwürdigkeit des 
EU-EHS erhöht werden sollten.
41 
Der Hof ist allerdings der Ansicht, dass 
die Verwaltung und Entwicklung des 
Registers nicht ausreichend durch die 
Organisationsstruktur und verfügbaren 
Ressourcen der Kommissionsdienststel -
len unterstützt wurden. Er stellte fest, 
dass die Zuständigkeiten für IT- und 
operative Aufgaben in den mit der 
Umsetzung des EU -EHS beauftragten 
Dienststellen der GD Klimapolitik nicht 
angemessen definiert und getrennt 
waren. Die Aufgabenbeschreibungen 
des innerhalb der GD Klimapolitik für das 
Register zuständigen Teams waren sehr 
allgemein und überschnitten sich. Der 
Interne Auditdienst der Kommission hat 
diesbezüglich bereits Prüfungsempfeh -
lungen ausgesprochen61. Zum Zeitpunkt 
der Prüfung wurde zwar ein Aktionsplan 
zu diesen Empfehlungen umgesetzt, 
doch sind weitere Fortschritte notwen -
dig, um die Wirksamkeit der Verwal -
tung und Entwicklung des Registers zu 
erhöhen. In diesem Zusammenhang 
verweist der Hof auf die Vorbehalte, die 
die GD Klimapolitik in ihren Jährlichen 
Tätigkeitsberichten für 2012 und 2013 in 
Bezug auf Sicherheitsbedrohungen für 
das Unionsregister geäußert hat62.60 Laut Kommission waren es 
zum Zeitpunkt der Prüfung ca. 
10 Mitgliedstaaten.
61 Die Feststellungen des Hofes 
werden durch einen internen 
Kommissionsbericht bestätigt. 
Weitere Informationen sind 
dem Jährlichen Tätigkeits -
bericht 2013 der GD Klima -
politik, Kapitel 2.3 Assessments 
of audit results and follow‑up of 
audit recommendations  
(Bewertung der Prüfungs -
ergebnisse und Weiterbe -
handlung der Prüfungsem -
pfehlungen) zu entnehmen.
62 In der Zusammenfassung des 
Jährlichen Tätigkeitsberichts 
2013 der GD Klimapolitik heißt 
es: Der in den Jährlichen 
Tätigkeitsberichten 2010, 2011 
und 2012 geäußerte Vorbehalt 
aus Reputationsgründen im 
Zusammenhang mit den nach 
wie vor bestehenden 
schwerwiegenden Schwach -
stellen in Bezug auf die 
Sicherheit des Unionsregisters 
für das EU -Emissionshandels -
system (EU -EHS) wird im 
Jährlichen Tätigkeitsbericht 
2013 erneut ausgesprochen. 
Es besteht keine hinreichende 
Gewähr, dass die aktuellen 
Sicherheitsmaßnahmen einen 
künftigen Angriff erfolgreich 
verhindern könnten. Eine 
derartige Sicherheitsgarantie 
ist Bedingung für die 
Aufhebung des Vorbehalts.
30 Bemerkungen
Die Umsetzung des 
EU‑EHS
42 
Die Umsetzung des EU -EHS begann 
im Jahr 2005, doch der erste wirkliche 
Verpflichtungszeitraum gemäß dem 
Kyoto -Protokoll dauerte von 2008 bis 
2012 (Phase II des EU -EHS). Die Umset -
zung des EU -EHS durch die Mitgliedstaa -
ten sollte folgende Elemente umfas -
sen: die Zuteilung von Zertifikaten an 
Anlagen, die Umsetzung der NAP sowie 
der einschlägigen Vorschriften durch die 
Mitgliedstaaten, Verfahren zur Überwa -
chung, Berichterstattung und Prüfung 
betreffend Emissionen, was gegebenen -
falls auch die Akkreditierung oder Aner -
kennung von Prüfstellen einschließt.
43 
Der jährliche EU -EHS -Erfüllungszeitraum 
in den Mitgliedstaaten während der 
Phase II wird in Kasten 4  beschrieben. 
In diesem Rahmen ist die Genehmigung 
der Monitoringkonzepte ein wesentli -
cher Kontrollschritt, da es für eine zuver -
lässige Berichterstattung über Emissio -
nen von entscheidender Bedeutung ist, 
dass die in diesen Plänen enthaltenen 
Daten und Parameter korrekt sind. In 
der EU -EHS -Richtlinie sowie den von 
der Kommission für Phase II herausge -
gebenen Leitlinien für Überwachung 
und Berichterstattung ( Monitoring and 
Reporting Guidelines, MRG)63 wurden die 
Inhalte der Emissionsgenehmigungen, 
Monitoringkonzepte, Emissionsberichte 
und in gewissem Umfang der Prüfbe -
richte sowie die Fristen für deren Vorlage 
beschrieben. Welche diesbezüglichen 
Kontrollen die zuständigen Behörden 
vornehmen sollten, wurde darin nicht 
festgelegt. Mit dem überarbeiteten 
Kontrollrahmen für Phase III wurden 
zusätzliche Zuständigkeiten im Bereich 
der Prüfung und der Akkreditierung von 
Prüfstellen eingeführt64.44 
Gemäß der Richtlinie bestand die Rolle 
der Europäischen Kommission unter 
anderem in der Bewertung der NAP , 
der Bereitstellung von Leitlinien für die 
Mitgliedstaaten, der Koordinierung des 
Informationsaustauschs zwischen den 
zuständigen Behörden und bis zu einem 
gewissen Grad der Überwachung der 
Umsetzung durch die Mitgliedstaaten.
45 
Um die ordnungsgemäße Abgabe von 
Zertifikaten durchzusetzen, sollten 
angemessene Sanktionsmechanismen 
gelten, die wirksam, verhältnismäßig 
und abschreckend sind. In der Richtlinie 
ist für die Fälle, in denen Betreiber keine 
ausreichende Anzahl von Zertifikaten zur 
Abdeckung ihrer Emissionen im betref -
fenden Jahr abgeben, eine Sanktion 
in Höhe von 100 Euro je Tonne CO2e 
vorgesehen65. Darüber hinaus waren die 
Mitgliedstaaten verpflichtet, nationale 
Bestimmungen über Sanktionen für 
andere Arten von Verstößen gegen die 
EU-EHS -Vorschriften zu erlassen.63 Am 18. Juli 2007 erließ die 
Kommission die Entschei -
dung 2007/589/EG zur 
Festlegung von Leitlinien 
für die Überwachung und 
Berichterstattung betreffend 
Treibhausgasemissionen im 
Sinne der EU -EHS -Richtlinie, 
die während der Phase II 
(2008-2012) angewendet und 
aktualisiert wurden (ABl. L 229 
vom 31.8.2007, S. 1).
64 Verordnung (EU) Nr. 600/2012 
der Kommission vom 21. Juni 
2012 über die Prüfung von 
Treibhausgasemissionsberich -
ten und Tonnenkilometerbe -
richten sowie die Akkreditie -
rung von Prüfstellen gemäß 
der Richtlinie 2003/87/EG des 
Europäischen Parlaments und 
des Rates (ABl. L 181 vom 
12.7.2012, S. 1).
65 Artikel 16 der Richtlinie 
2003/87/EG.
31 Bemerkungen
Gesamtübersicht über den EU‑EHS‑Erfüllungszeitraum in Phase II
Zuständige Behörde : Die Mitgliedstaaten benennen eine oder mehrere (auf regionaler Ebene) zuständige 
Behörden für die Umsetzung der EU -EHS -Richtlinie.
Genehmigung und Monitoringkonzept : Entsprechend der EHS -Richtlinie und den von der Kommission herausge -
gebenen Leitlinien für die Überwachung und Berichterstattung erteilt die zuständige Behörde für die Anlagen der 
Betreiber Genehmigungen für THG -Emissionen; darin enthalten ist ein Monitoringkonzept, in dem die technischen 
Daten der Anlage beschrieben sind und angegeben ist, wie die Emissionen überwacht (d. h. mittels Berechnungen 
und/oder Messungen) und gemeldet werden.
Jährlicher Emissionsbericht und Prüfbericht : Auf der Grundlage der im Lauf des Jahres erfolgten Überwachung 
erstellen die Betreiber einen jährlichen Emissionsbericht, der von einer unabhängigen Prüfstelle in ihrem Auf -
trag überprüft wird. Die Prüfstelle prüft den jährlichen Emissionsbericht und erstellt einen Prüfbericht mit einem 
Prüfgutachten. Diese Dokumente werden der zuständigen Behörde vor dem 31. März des Folgejahres übermittelt. 
Des Weiteren verfasst die Prüfstelle einen ausführlicheren internen Prüfbericht, der dem Betreiber und/oder der 
zuständigen Behörde übermittelt werden kann.
Abgabe von Zertifikaten : Basierend auf den Zahlen der geprüften jährlichen Emissionsberichte wird im Register 
vor dem 30. April des Folgejahres die korrekte Anzahl an Zertifikaten vom Konto des Betreibers abgegeben.
Quelle: Analyse des Hofes auf der Grundlage des Rechtsrahmens und der Leitlinien für die Überwachung und Berichterstattung.Kasten 4
Vor-Ort-KontrolleDurchsetzung, 
Sanktionen
Vorlage zur Kontrolle und 
Abgabe von ZertiﬁkatenGenehmigt und 
kontrolliert 
MonitoringkonzeptErteilt und prüft 
Genehmigungen
Jährlicher
Emissionsbericht
PrüfstellePrüfberichtUmsetzung des Monitorings-
konzepts (ganzjährig)Betreiber Zuständige Behörde
32 Bemerkungen
Die Systeme der 
Mitgliedstaaten 
zur Erfassung und 
Berichterstattung betreffend 
Emissionen während Phase II 
des EU‑EHS waren nicht 
hinreichend entwickelt
46 
Die Systeme der Mitgliedstaaten zur 
Erfassung und Berichterstattung betref -
fend Emissionen umfassten
 ο Verfahren zur Sicherstellung einer 
ordnungsgemäßen Überwachung 
der Emissionen von Anlagen;
 ο Verfahren zur Sicherstellung einer 
ordnungsgemäßen Prüfung der 
Emissionsberichte von Anlagen; ο Verfahren zur Sicherstellung der 
Qualität der Arbeit der Prüfstellen;
 ο Kontrollen von Anlagen durch die 
zuständigen Behörden;
 ο Berichterstattung über die Umset -
zung des EU -EHS.
47 
Da das EU -EHS durch eine Richtlinie im 
Rahmen des Titels „Umwelt“ des Ver -
trags eingerichtet wurde, fällt es in erster 
Linie in die Zuständigkeit der Mitglied -
staaten, die folglich die Möglichkeit 
haben, das System auf unterschiedliche 
Weise umzusetzen, wie in Kasten 5  ver-
anschaulicht wird.
Unterschiedliche Umsetzungsmodelle in den Mitgliedstaaten
In Griechenland wird das EU -EHS auf zentraler Ebene umgesetzt. Die für das EU -EHS zuständige Behörde ist die 
Emissionshandelsstelle der Generaldirektion Umwelt im Ministerium für Umwelt, Energie und Klimawandel. Sie ist 
für die meisten Elemente des jährlichen Erfüllungszeitraums zuständig und erteilt die Emissionsgenehmigungen, 
billigt die Monitoringkonzepte, sammelt die geprüften jährlichen Emissionsberichte und übermittelt dem nationa -
len Registerverwalter die geprüften Emissionszahlen. Zudem ist sie für die Festlegung von Strafen und Sanktionen 
verantwortlich.
Italien verfolgt ebenfalls einen zentralen Ansatz. Die Umsetzung des EU -EHS obliegt einem Ausschuss, der von 
einem Technischen Sekretariat des Umweltministeriums in Rom unterstützt wird. Während der Phase II war der 
Ausschuss zuständig für die Freigabe der EU -EHS -Genehmigungen und der Monitoringkonzepte, für den Berichter -
stattungszyklus sowie für die Anerkennung der Prüfstellen.
In Spanien erfolgt die Umsetzung des EU -EHS weitgehend auf dezentraler Ebene. Dabei sind die einschlägigen 
Behörden der autonomen Gemeinschaften für die Freigabe der Genehmigungen und Monitoringkonzepte sowie 
die Überwachung des Berichterstattungszyklus zuständig. Die dem Umweltministerium unterstehende zentrale 
zuständige Behörde ist verantwortlich für die Gesamtkoordinierung der Umsetzung des EU -EHS in Spanien und för -
dert die Harmonisierung, indem sie Leitlinien herausgibt und einen speziellen Koordinierungsausschuss einberuft.
In Deutschland, Frankreich und Polen waren die regionalen und/oder lokalen Behörden gewöhnlich mit der Aus -
stellung von Emissionsgenehmigungen sowie der Billigung und Überprüfung von Monitoringkonzepten befasst, 
während die nationale zuständige Behörde im Allgemeinen eine führende Rolle in der Kette der Emissionsbericht -
erstattung wahrnahm und die Gesamtumsetzung des EU -EHS koordinierte.Kasten 5
33 Bemerkungen
Bei den Verfahren zur 
Genehmigung der 
Monitoringkonzepte traten 
Mängel und Verzögerungen auf
48 
Die Genehmigung der Monitoringkon -
zepte der Anlagen ist von entschei -
dender Bedeutung im Hinblick auf die 
Ausstellung von Emissionsgenehmigun -
gen für die Anlagen und die künftige 
zuverlässige Berichterstattung über 
Emissionen.49 
Der Hof stellte fest, dass die Verfahren 
zur Genehmigung der Monitoringkon -
zepte in den meisten geprüften Mit -
gliedstaaten mangelhaft waren, wie in 
Kasten 6  beschrieben.
Mängel in den Verfahren zur Genehmigung der Monitoringkonzepte
In Frankreich gibt es auf nationaler Ebene keine harmonisierte Methode zur Analyse, Kontrolle und Genehmigung 
der Monitoringkonzepte. Selbst innerhalb einzelner Regionen können die Verfahren je nach Kontrolleur (Umweltin -
spektor) unterschiedlich sein. In Polen hat die Prüfung ergeben, dass sich die Kontrollen der Monitoringkonzepte 
durch die lokalen Behörden auf eine Aktenprüfung der grundlegenden Elemente dieser Konzepte beschränken. Die 
Anlagen werden keinen weiteren eingehenderen Kontrollen unterzogen, um die Zuverlässigkeit der übermittelten 
Daten zu überprüfen und sicherzustellen, dass die Monitoringkonzepte die Situation in den einzelnen Anlagen 
genau wiedergeben.
In Deutschland wurden den Erkenntnissen des Hofes zufolge in Phase II des EU -EHS die Vorschriften für die Defini -
tion einer Anlage in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich angewendet. In der Praxis war es möglich, dass 
ein bestimmter Anlagenstandort in einem Bundesland eine einzige Genehmigung für den gesamten Standort mit 
allen zugehörigen Einrichtungen erhielt, während der Standort in anderen Bundesländern in mehrere Anlagen mit 
getrennten Genehmigungen aufgeteilt wurde. Die in der Genehmigung angegebene Größe der Anlage war unter 
Umständen jedoch ausschlaggebend dafür, ob die Anlage den Schwellenwert für die Teilnahme am EU -EHS erreich -
te oder nicht. Darüber hinaus gingen die Bundesländer in der ersten Hälfte von Phase II bei der Genehmigung der 
Monitoringkonzepte unterschiedlich vor, sodass einige von ihnen mit Beginn von Phase II das gesamte Monitoring -
konzept genehmigten, während andere lediglich Abweichungen von den Überwachungsleitlinien genehmigten. 
In einem Gerichtsurteil66 wurde später eine Harmonisierung der Genehmigungsverfahren mit der Begründung 
angeordnet, dass die behördliche Genehmigung eines umfassenden Monitoringkonzepts für die gesamte Phase II 
wichtig sei, weil dadurch die Gefahr einer fehlerhaften Emissionsberichterstattung minimiert werde.
In Spanien, Italien und Griechenland kam es bei der Ausarbeitung und Genehmigung der Monitoringkonzepte für 
Phase II – nach der Annahme der MRG für Phase II im Juli 2007 – zu Verzögerungen von bis zu zwei Jahren. Den 
Angaben der zuständigen Behörden zufolge waren die Fristen zu kurz, um noch vor Beginn des Berichterstattungs -
zeitraums die neuen Vorschriften in nationale Leitlinien oder Verordnungen umzusetzen und das neue Monitoring -
konzept in die Emissionsgenehmigung zu integrieren. In einigen Fällen wurden die Monitoringkonzepte erst im 
Jahr 2010 förmlich genehmigt.
66 Bundesverwaltungsgericht 7 C 10.09 vom 18.2.2010.Kasten 6
34 Bemerkungen
Die Prüfstellen legten ihre 
Feststellungen in den Berichten 
nicht klar genug dar, und 
die Folgemaßnahmen der 
zuständigen Behörden waren 
begrenzt
50 
Gemäß der EU -EHS -Richtlinie haben 
die Mitgliedstaaten die allgemeine 
Verantwortung, dafür zu sorgen, dass 
die Emissionen auf Ebene der Anlagen 
überwacht und entsprechend den 
Vorschriften der EU -EHS -Richtlinie und 
der Leitlinien der Kommission geprüft 
werden67. Die wichtigsten Schritte im 
Zusammenhang mit Überwachung, 
Berichterstattung und Prüfung im jähr -
lichen Erfüllungszeitraum des EU -EHS, 
die in Phase II auf diesen Leitlinien und 
Grundsätzen basierten, sind im vorste -
henden Kasten 4  dargelegt. Vor diesem 
Hintergrund bildet die Überprüfung 
der von den Betreibern bereitgestellten 
geprüften jährlichen Emissionsberichte 
ein zentrales Element des Kontroll -
rahmens auf Ebene der zuständigen 
Behörde. Anhand seiner Untersuchung 
der Unterlagen zu 150 Anlagen in sieben 
ausgewählten Mitgliedstaaten ermittel -
te der Hof zahlreiche Unterschiede in 
den Ansätzen zur Organisation derarti -
ger Kontrollen und in Bezug auf deren 
Wirksamkeit.
51 
Während der Phase II des EU -EHS gab es 
keine Standardvorlage mit den obliga -
torischen Inhalten eines Prüfberichts. 
Da weder eine derartige Vorlage noch 
spezifischere Leitlinien zu Wesen und 
Inhalt dieses Berichts zur Verfügung 
standen, wurden zahlreiche verschiede -
ne Formate und Ansätze entwickelt, die 
oftmals keinen klaren Überblick über die 
Prüfungsfeststellungen und die entspre -
chenden Schlussfolgerungen zuließen.52 
Der Hof stellte fest, dass die bei den 
zuständigen Behörden verfügbaren 
Nachweise über die ordnungsgemäße 
Durchführung der Prüfungen biswei -
len unzureichend oder unklar waren68. 
Beispielsweise wurden bestimmte Prü -
fungsfeststellungen nur unzureichend 
beschrieben, Feststellungen aus dem 
Vorjahr oder die Ergebnisse von Abhil -
femaßnahmen wurden nicht weiter -
verfolgt. In den meisten ausgewählten 
Mitgliedstaaten konnten keine Nachwei -
se dafür erlangt werden, dass die zustän -
digen Behörden Maßnahmen ergriffen, 
wenn Feststellungen wiederholt berich -
tet wurden. So wurde beispielsweise 
mehrfach festgestellt, dass Emissions -
berechnungen nicht die erforderliche 
Detailgenauigkeit aufwiesen, Mess- 
oder Wiegevorrichtungen nicht in den 
vorgegebenen Zeitabständen kalibriert 
wurden oder keine ordnungsgemäß 
akkreditierten Laboratorien beauftragt 
wurden. Der Hof ermittelte in den meis -
ten Mitgliedstaaten Fälle, in denen sich 
die Feststellungen der Prüfstellen jedes 
Jahr wiederholten, ohne dass angemes -
sene Angaben über die entsprechenden 
Gründe, Hintergründe oder Folgemaß -
nahmen gemacht wurden. Der Hof stieß 
jedoch in den meisten Mitgliedstaaten 
auch auf viele Fälle, in denen die Prüf -
stellen überhaupt keine Feststellungen 
übermittelten, und das trotz der Kom -
plexität und Größe einzelner Anlagen 
bzw. der relativ geringen Erfahrungswer -
te bezüglich der Emissionsüberwachung 
und -berichterstattung im Rahmen des 
EU-EHS. Kasten 7  enthält weitere Einzel -
heiten zu diesen Feststellungen.67 Entscheidung 2007/589/EG.
68 Der Hof stellte zudem fest, 
dass die zuständigen 
Behörden in keinem der 
ausgewählten Mitgliedstaaten 
von der – in den Leitlinien 
vorgesehenen – Möglichkeit 
Gebrauch machten, die 
internen Prüfberichte der 
Prüfstellen anzufordern und 
zu überprüfen, um deren 
Arbeit zu evaluieren. Dieser 
Punkt wird in den Ziffern 53-
57 näher erläutert.
35 Bemerkungen Kasten 7Beispiele für mangelnde Kohärenz bei der Berichterstattung über 
Prüfungsfeststellungen
In Deutschland wird ein hoch automatisiertes und standardisiertes elektronisches System für die Übermittlung der 
geprüften jährlichen Emissionsberichte angewendet. Dadurch bot sich ein klares Bild der Ergebnisse der Prüfungs -
arbeit und des eigentlichen Gutachtens der Prüfstelle über die Emissionszahlen. Ausführliche Angaben zu der von 
den Prüfstellen verwendeten Methode und geleisteten Arbeit fehlten hingegen. Darüber hinaus enthielten die 
Formulare in dem für die Prüfstellen bestimmten Teil keine speziellen Textfelder, in denen die Prüfstellen Empfeh -
lungen für Verbesserungen aufführen oder spezifische Folgemaßnahmen zu den Feststellungen und Anmerkungen 
des Vorjahres eintragen müssen.
In Frankreich erhielt die zuständige Behörde von den Prüfstellen eine Erklärung, in der sie bescheinigten, dass 
die jährlichen Emissionsberichte hinreichende Sicherheit bieten. In diesen Erklärungen tragen die Prüfstellen ihre 
Anmerkungen und Verstöße gegen die Vorschriften ein. Bei seiner Prüfung stellte der Hof jedoch fest, dass einige 
Prüfstellen in ihren Erklärungen nie Probleme meldeten, obwohl die internen Prüfberichte entsprechende Feststel -
lungen enthielten, und dass die Inhalte der Zuverlässigkeitserklärungen je nach Prüfstelle unterschiedlich waren.
In den nationalen Rechtsvorschriften Italiens ist vorgesehen, dass die Prüfstellen spezifische Berichtsvorlagen 
verwenden sollen. Die Berichterstattungskette weist daher einen hohen Standardisierungsgrad auf. Der Hof stellte 
jedoch fest, dass die Prüfstellen in den meisten Fällen keine Feststellungen meldeten. Dem gegenüber stand das 
Beispiel des Vereinigten Königreichs, wo die Prüfstellen in der Mehrzahl der Fälle Feststellungen meldeten.
In einem Fall in Italien übermittelte eine Prüfstelle für die ersten drei Jahre zahlreiche Feststellungen. Aus den Un -
terlagen ging nicht hervor, wie und ob alle Probleme gelöst wurden oder ob die zuständige Behörde eingegriffen 
hatte. Für das Berichtsjahr 2011 beauftragte der Betreiber jedoch eine neue Prüfstelle, die für das betreffende Jahr 
keinerlei Feststellungen meldete.
In Polen verwendet die zuständige Behörde eine elektronische Datenbank, um die gemeldeten Emissionen einer 
Gegenkontrolle zu unterziehen; eventuelle Feststellungen aus den Gutachten der Prüfstellen werden allerdings 
nicht weiterverfolgt.
36 Bemerkungen
69 Die Europäische Kooperation 
für Akkreditierung http://
www.european -accredita -
tion.org/home  (EA) ist eine 
Vereinigung nationaler 
Akkreditierungsstellen in 
Europa, die von ihren jeweili -
gen nationalen Regierungen 
offiziell anerkannt sind, um 
– anhand internationaler 
Standards – Organisationen zu 
bewerten und zu überprüfen, 
die Evaluierungsdienstleis -
tungen wie Zertifizierungen, 
Prüfungen, Inspektionen, 
Tests und Kalibrierung (auch 
Konformitätsbewertungen ge -
nannt) erbringen ( http://www.
european -accreditation.org/
about- us).
70 Entscheidung 2007/589/EG 
der Kommission, Abschnitt 
10.4.2 Buchstabe d, siehe auch 
Kasten 4 .
71 Siehe Kasten 4  für weitere 
Hintergrundinformationen.Die Qualität der Arbeit der 
Prüfstellen wurde nicht 
hinreichend kontrolliert
53 
Durch die EU -EHS -Richtlinie und die dazu -
gehörigen Leitlinien für die Überwachung 
und Berichterstattung in Phase II wurden 
keine eindeutigen Vorgaben in Bezug auf 
die Akkreditierung unabhängiger Prüf -
stellen oder die Kontrolle der Qualität der 
von ihnen geleisteten Arbeit eingeführt. 
In der Richtlinie wurden Mindestanforde -
rungen an die Kompetenz der Prüfstellen 
festgelegt, und gemäß den MRG, in denen 
u. a. die Begriffe „Prüfstelle“ und „Akkre -
ditierung“ definiert wurden, sollten die 
Mitgliedstaaten den im Rahmen der Euro -
päischen Kooperation für Akkreditierung 
(European Cooperation for Accreditation, 
EA) herausgegebenen Leitlinien Rech -
nung tragen69. Durch die MRG erhielten 
die zuständigen Behörden und Akkredi -
tierungsstellen zudem die Möglichkeit, 
den internen Prüfbericht der Prüfstellen 
zu bewerten70. Die Mitgliedstaaten hatten 
in diesen Bereichen erheblichen Ermes -
sensspielraum, was einer wirksamen 
Umsetzung der Leitlinien entgegenstand. 
Somit galten für die Betreiber keine EU - 
weit einheitlichen Anforderungen, und 
die aus den Prüfungstätigkeiten ableitba -
re Sicherheit war begrenzt.
54 
Alle für die Prüfung ausgewählten Mit -
gliedstaaten wendeten eine Form von 
Verfahren zur Akkreditierung oder An -
erkennung von Prüfstellen an, um einen 
Pool zugelassener Prüfstellen zu bilden, 
die von den Betreibern beauftragt werden 
können. In Italien wurde die Anerkennung 
von Prüfstellen von der nationalen zustän -
digen Behörde durchgeführt, die eine Lis -
te von 23 anerkannten Prüfstellen für das 
EU-EHS in Italien erstellte, deren Arbeit 
jedoch keinen regelmäßigen Qualitätsbe -
wertungen oder Kontrollen unterzog. Die -
ses Modell wurde in Phase III eingestellt. In 
anderen geprüften Mitgliedstaaten wurde 
die Akkreditierung oder Anerkennung von 
einer bestehenden Akkreditierungs- bzw. 
Anerkennungsstelle erteilt.55 
Der Hof gelangte zu der Feststellung, 
dass sich die zuständigen Behörden in 
den ausgewählten Mitgliedstaaten in 
hohem Maße auf die von den Prüfstellen 
geleistete Arbeit stützten, um Sicherheit 
für die jährlichen Emissionsberichte zu 
erlangen. Allerdings unterzog keine der 
zuständigen Behörden in den Mitglied -
staaten Qualität und Inhalt der Prüfbe -
richte und dazugehörigen Dokumente 
spezifischen Kontrollen, da dies ihres 
Erachtens in den Zuständigkeitsbereich 
der Akkreditierungsstellen fiel. Eben -
so machte keiner der ausgewählten 
Mitgliedstaaten von der in den Leitlinien 
vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch, 
interne Prüfberichte der Prüfstellen 
anzufordern71 und anhand dieser deren 
Arbeit zu evaluieren.
56 
Darüber hinaus mangelte es in drei 
(Deutschland, Polen, Vereinigtes Kö -
nigreich) der fünf besuchten Mitglied -
staaten, in denen die Prüfstellen von 
einer unabhängigen Stelle akkreditiert 
wurden, an Koordinierung oder regelmä -
ßigem Informationsaustausch zwischen 
den zuständigen Behörden und den 
Akkreditierungsstellen bezüglich der 
Vollständigkeit und Qualität der Prüf -
berichte und der aus ihnen ableitbaren 
Sicherheit. Der Hof stellt fest, dass nur 
die zuständigen Behörden direkten 
und uneingeschränkten Zugang zu 
den ihnen übermittelten geprüften 
jährlichen Emissionsberichten hatten. 
Der Hof vertritt die Auffassung, dass 
die oben ausgeführten Feststellungen 
teilweise darauf zurückzuführen sind, 
dass im EU -EHS -Rahmen Bestimmungen 
zu Akkreditierungs- und (Qualitäts-)
Kontrolltätigkeiten fehlten und die 
zuständigen Behörden nicht verpflich -
tet waren, die während der Phase II des 
EU-EHS geleistete Arbeit der Prüfstellen 
zu überprüfen.
37 Bemerkungen
72 Integrierte Vermeidung und 
Verminderung der Umweltver -
schmutzung (bis 2013), auf der 
Grundlage der Richtlinie 
2008/1/EG des Europäischen 
Parlaments und des Rates vom 
15. Januar 2008 über die 
integrierte Vermeidung und 
Verminderung der Umweltver -
schmutzung (ABl. L 24 vom 
29.1.2008, S. 8), ersetzt durch 
die Richtlinie 2010/75/EU des 
Europäischen Parlaments und 
des Rates vom 24. November 
2010 über Industrieemissionen 
(ABl. L 334 vom 17.12.2010, 
S. 17).
73 Im Vereinigten Königreich 
sank der Prozentsatz der 
kontrollierten Anlagen von 
rund 5 % zu Beginn der 
Phase II im Jahr 2008 auf ca. 
1 % am Ende der Phase II im 
Jahr 2012.57 
Zudem wurde in keinem der Mit -
gliedstaaten ein Rotationsverfahren 
angewendet, um die Unabhängigkeit 
und Unparteilichkeit der Prüfstellen 
zu stärken. In Frankreich und Polen 
ermittelte der Hof Fälle, in denen die 
Prüfstellen nicht nur mit der Prüfung der 
Emissionsberichte befasst, sondern auch 
an der Ausarbeitung des Monitoringkon -
zepts für dieselbe Anlage oder anderen 
verbundenen Tätigkeiten (wie Kontrollen 
von Anlagen für die zuständige Behörde) 
beteiligt waren, die zu einem Interessen -
konflikt führen konnten.
Vor‑Ort‑Kontrollen von Anlagen 
fanden sehr begrenzt statt
58 
Weder in der EU -EHS -Richtlinie noch 
in den MRG wurde festgelegt, welche 
Kontrollen die zuständigen Behörden bei 
den betreffenden Anlagen durchführen 
sollten. Insbesondere bestand keine Ver -
pflichtung für die zuständigen Behörden 
zur Durchführung von Vor -Ort-Kontrol -
len in Anlagen, um die Umsetzung des 
Monitoringkonzepts oder die Zuverläs -
sigkeit der geprüften Emissionsberichte 
zu bewerten.
59 
Mit Ausnahme des Vereinigten König -
reichs stellte der Hof in den geprüften 
Mitgliedstaaten fest, dass die zuständi -
gen Behörden keine Vor -Ort-Kontrollen 
im Zusammenhang mit dem EU -EHS 
durchführten. Oftmals nahmen staatliche 
Stellen andere Kontrollen in den Anlagen 
vor, beispielsweise im Zusammenhang 
mit IPPC72-Genehmigungen oder Abfall- 
und Umweltvorschriften, denen höhere 
Priorität beigemessen wurde (z. B. in 
Deutschland, Frankreich und Polen). Bei 
diesen Kontrollen ging es allerdings nicht 
speziell um EU -EHS -Aspekte. In Deutsch -
land und Spanien ermittelte der Hof 
einige Fälle, in denen regionale zuständi -
ge Behörden die Prüfstellen auf Ad -hoc- 
Basis bei Vor -Ort-Kontrollen begleiteten.60 
In keinem der ausgewählten Mitglied -
staaten war es möglich, zentrale Statisti -
ken über EU -EHS -Kontrollen zu erhalten, 
mit Ausnahme des Vereinigten König -
reichs, wo die Zahl der Kontrollen gegen 
Ende von Phase II allmählich abnahm73.
Die Berichterstattung über 
die Umsetzung des EU‑EHS 
durch die Mitgliedstaaten wies 
Unzulänglichkeiten auf
61 
Die Mitgliedstaaten haben nach Artikel 
21 der EU -EHS -Richtlinie eine jährliche 
Berichterstattungspflicht. Ihre jährlichen 
Berichte über wichtige Aspekte der 
Anwendung der Richtlinie sind der Kom -
mission zu übermitteln. Nach Auffassung 
des Hofes sollten die Mitgliedstaaten 
zusätzlich zu dieser obligatorischen 
jährlichen Berichterstattung auch die 
breite Öffentlichkeit über die Umsetzung 
des EU -EHS auf nationaler Ebene und die 
entsprechenden Ergebnisse informieren.
62 
Der Hof stellte fest, dass Italien die 
gemäß Artikel 21 erforderlichen Be -
richte für die Jahre 2010, 2011 und 2012 
nicht angefertigt und der Kommission 
übermittelt hat und dass Frankreich den 
Bericht für 2012 erst nach Aufforderung 
des Hofes angefertigt hat.
38 Bemerkungen
63 
Andere Arten der Berichterstattung zur 
Information der Öffentlichkeit über die 
Umsetzung des EU -EHS auf nationaler 
Ebene waren in Deutschland und Spa -
nien zu finden, wo umfangreiche jähr -
liche Berichte über das EU -EHS erstellt 
wurden, die unter anderem Trend- und 
Sektoranalysen von Emissionswerten 
und Erfüllungsquoten enthielten. In 
Griechenland, Frankreich und Italien 
hingegen war die spezifische öffentliche 
Berichterstattung über die einzelstaat -
liche Umsetzung und die Ergebnisse 
des EU -EHS schwach ausgeprägt. Das 
Vereinigte Königreich erstellte nur bis 
2010 einen jährlichen nationalen Bericht 
über das EU -EHS.
Leitlinien und Überwachung 
der Kommission in Bezug auf 
die Umsetzung des EU‑EHS 
durch die Mitgliedstaaten in 
Phase II waren lückenhaft
64 
In Phase II umfasste der Zuständig -
keitsbereich der Kommission74 unter 
anderem eine Bewertung der in den 
NAP dargelegten Zuteilungsregeln der 
Mitgliedstaaten, die Bereitstellung von 
Leitlinien für die Mitgliedstaaten und 
die Überwachung der Umsetzung der 
Politik. Durch diese Beauftragung der 
Kommission sollte vor allem sicherge -
stellt werden, dass das EU -EHS ord -
nungsgemäß als europaweites System 
funktioniert, Wettbewerbsverzerrungen 
vermieden werden und andere Probleme 
aufgrund mangelnder Harmonisierung 
keine negativen Auswirkungen auf das 
wirksame Funktionieren des EU -EHS als 
marktbasiertes Instrument für möglichst 
kosteneffiziente Emissionsminderungen 
haben. Das Vertrauen der Beteiligten in 
das ordnungsgemäße Funktionieren des 
EU-EHS würde gestärkt, wenn regelmä -
ßig detaillierte und sachdienliche Infor -
mationen über die Gesamtumsetzung 
und das allgemeine Funktionieren des 
Systems veröffentlicht werden, insbeson -
dere bei dezentraler Umsetzung.Der Bewertung der NAP für 
Phase II durch die Kommission 
mangelte es an Transparenz
65 
Für die Phasen I und II des EU -EHS ent -
wickelten die Mitgliedstaaten nationale 
Zuteilungspläne, in denen sie die Ge -
samtmenge an Zertifikaten angaben, die 
sie den Betreibern zuzuteilen beabsich -
tigten. Die Kommission erstellte dafür 
spezielle Leitlinien75. Diese Leitlinien 
enthielten Beschreibungen der wich -
tigsten Kriterien für Emissionstrends wie 
BIP-Wachstum und Kohlenstoffintensität 
sowie Wege zur Bewertung des Reduk -
tionspotenzials der Mitgliedstaaten. Auf 
der Grundlage des Reduktionspotenzials 
und der Emissionen eines geeigneten 
Basisjahrs war es möglich, eine Ober -
grenze als Richtwert zu berechnen.
66 
Nach der Genehmigung der ersten zehn 
NAP für Phase II gab die Kommission im 
Jahr 2006 eine Mitteilung76 heraus, der 
zufolge sie die in dem Papier European 
Energy and Transport Trends to 2030 – 
update 200577 dargelegte Methodik als 
Grundlage für die Ermittlung der Zahlen 
zur Kohlenstoffintensität und zum 
Wirtschaftswachstum verwendete, die 
für die Berechnung der Emissionsober -
grenzen erforderlich waren. Die Ergeb -
nisse dieses Berichts wurden mithilfe des 
von der Universität Athen entwickelten 
PRIMES -Modells78 abgeleitet. Allerdings 
wurden die Mitgliedstaaten im Vorfeld 
(d. h. in den NAP -Leitlinien) nicht über 
die Verwendung dieser Bewertungsme -
thode informiert.74 Artikel 9, 14, 19, 20, 21 und 30 
der EU -EHS -Richtlinie.
75 KOM(2005) 703 endgültig vom 
22.12.2005.
76 KOM(2006) 725 endgültig vom 
29.11. 20 0 6.
77 Erstellt von der GD Energie 
und Verkehr der Kommission 
auf der Grundlage des 
PRIMES -Modells.
78 European Energy and Transport 
Trends to 2030 – update 2005 , 
erstellt vom Institut für 
Kommunikation und Com -
putersysteme der Nationalen 
Technischen Universität Athen 
(ICCS -NTUA), Griechenland, 
im Auftrag der Kommission. 
Das PRIMES -Modell ist ein viel -
seitiges Modell; es wurde für 
Zukunftsprognosen, die Ent -
wicklung von Szenarien und 
politische Wirkungsanalysen 
konzipiert. In dem Modell wer -
den Energienachfrage sowie 
Versorgungstechnologien und 
Emissionsminderungstech -
nologien berücksichtigt. Das 
System trägt Überlegungen zu 
marktwirtschaftlichen Aspek -
ten, Branchenstrukturen sowie 
energie-/umweltpolitischen 
Strategien und Vorschriften 
Rechnung, die als Einflussfak -
toren für das Marktverhalten 
der Akteure im Energiesystem 
gelten ( https://ec.europa.
eu/energy/sites/ener/files/
documents/trends_to_2030_
update_2005.pdf ).
39 Bemerkungen
67 
Die Kommission hat für die Berechnun -
gen der Obergrenzen für Phase II das 
PRIMES -Modell verwendet und 2005 
als Basisjahr zugrunde gelegt. Der Hof 
stellte fest, dass diese Entscheidung 
nicht auf transparente Weise getroffen 
wurde, da die Mitgliedstaaten begonnen 
hatten, ihre NAP auf der Grundlage der 
verfügbaren NAP -Leitlinien zu erstellen, 
in denen das PRIMES -Modell an keiner 
Stelle erwähnt wird. Dies führte zu er -
heblichen Ineffizienzen für die Mitglied -
staaten, die ihre NAP anhand der neuen 
Kriterien überarbeiten mussten, sowie 
zu einem Mangel an Transparenz bei der 
Ausarbeitung und Bewertung der NAP 
für Phase II.
68 
Um zu prüfen, ob die NAP für Phase II auf 
kohärente, faire und gleichermaßen aus -
führliche Weise bewertet worden waren, 
ersuchte der Hof die Kommission zudem 
um Übermittlung ihrer zur Bewertung 
der NAP für Phase II herangezogenen in -
ternen Dokumente und Arbeitspapiere.
69 
Da die Aufbewahrungsfrist für diese 
Dokumente bereits abgelaufen war, 
konnten die Dienststellen der Kommissi -
on lediglich das Muster für die verwen -
deten Checklisten sowie die ausgefüllten 
Checklisten für zwei Mitgliedstaaten vor -
legen. Für die übrigen Mitgliedstaaten 
konnten sie die ausgefüllten Checklisten 
nicht vorlegen. Da keine einschlägigen 
Dokumente verfügbar waren, konnte 
der Hof nicht feststellen, ob die von der 
Kommission zur Bewertung der NAP 
geleistete Arbeit für alle ausgewählten 
Mitgliedstaaten gleichermaßen ausführ -
lich und vollständig war.Die Kommission hat die 
gemäß der EU‑EHS‑Richtlinie 
erforderlichen jährlichen 
Umsetzungsberichte nicht 
veröffentlicht
70 
Gemäß Artikel 21 der EU -EHS -Richtlinie 
müssen die Mitgliedstaaten der Kom -
mission einen jährlichen Bericht über 
die Anwendung der Richtlinie vorlegen 
(siehe auch Ziffern 61 und 62). Auf der 
Grundlage der jährlich von den Mit -
gliedstaaten vorgelegten Berichte sollte 
die Kommission binnen drei Monaten 
nach Eingang der Berichte aus den 
Mitgliedstaaten einen konsolidierten 
Jahresbericht über die Anwendung 
der EU -EHS -Richtlinie veröffentlichen. 
Um diesen Bericht veröffentlichen zu 
können, sollte die Kommission auf eine 
fristgerechte Übermittlung der Berich -
te der Mitgliedstaaten achten, die die 
Grundlage für den konsolidierten Bericht 
bilden. Zudem sollte sie Methoden zur 
Konsolidierung und Auswertung der in 
diesen Berichten enthaltenen Informati -
onen entwickeln.
71 
Der Hof stellte fest, dass die Kommission 
diesen jährlichen Umsetzungsbericht 
während der Phase II des EU -EHS nicht 
veröffentlicht hat. Somit hat die Kom -
mission in Phase II keine umfassenden 
Informationen über den Stand der 
Umsetzung des EU -EHS in allen Mitglied -
staaten zur Verfügung gestellt.
40 Bemerkungen
72 
Des Weiteren stellte der Hof fest, dass 
die Dienststellen der Kommission weder 
die fristgerechte und lückenlose Vorla -
ge der jährlichen Umsetzungsberichte 
durch die Mitgliedstaaten angemes -
sen überwachten, noch konsolidierte 
Aufzeichnungen über die erhaltenen 
Informationen führten. Die Kommission 
hat diese Informationsquelle über die 
Umsetzung des EU -EHS nicht systema -
tisch genutzt.
Die Umsetzung des EU‑EHS 
durch die Mitgliedstaaten 
wurde von der Kommission nur 
bedingt überwacht
73 
Eine harmonisierte Umsetzung des 
Emissionshandelssystems durch die 
Mitgliedstaaten ist unerlässlich, wenn 
die Vorteile des Emissionshandels besser 
genutzt und Verzerrungen auf dem 
Binnenmarkt vermieden werden sollen79. 
Das EU -EHS wird weitgehend von den 
Mitgliedstaaten finanziert und umge -
setzt, die dabei den in der Richtlinie vor -
gesehenen Ermessensspielraum nutzen; 
der Hof räumt ein, dass der Kommission 
nur begrenzt Instrumente zur Verfügung 
stehen, um eine Harmonisierung durch -
zusetzen. Dennoch wurden der Kommis -
sion für Phase II des EU -EHS durch die 
Richtlinie bestimmte Zuständigkeiten 
im Hinblick auf Leitlinien, Überwachung 
und Umsetzung übertragen. Um ermit -
teln zu können, in welchen Bereichen 
mehr Harmonisierung notwendig ist, 
sollte die Kommission die Umsetzung 
durch die Mitgliedstaaten angemessen 
überwachen.74 
Der Hof stellte fest, dass in den Berei -
chen, in denen die Kommission sich aktiv 
– etwa durch den Erlass von Leitlinien80 
– um Harmonisierung bemühte, bis zu 
einem gewissen Grad auch Ergebnisse 
erzielt wurden. In allen Fällen jedoch, 
in denen die Kommission keine aus -
führlichen Leitlinien festlegte, waren 
zentrale Aspekte der Umsetzung nicht 
harmonisiert; dies traf beispielsweise 
auf die Bereiche Kontoeröffnung (siehe 
Ziffern 32-36), Transaktionsanalyse (siehe 
Ziffern 37 und 38), Prüfung und Akkredi -
tierung (siehe Ziffern 50-57), Kontrollrah -
men und Sanktionsmechanismen (siehe 
Ziffern 80-85) zu.
75 
Infolge der Vielzahl von Umsetzungskon -
zepten in den Mitgliedstaaten können 
– abgesehen von den in Rechtsvorschrif -
ten oder Leitlinien der EU ausdrücklich 
festgelegten Anforderungen und Regeln 
– für Betreiber und andere Marktteilneh -
mer in verschiedenen Mitgliedstaaten 
unterschiedliche Anforderungen und 
Regeln gelten (beispielsweise betreffend 
den rechtlichen Status von Zertifikaten, 
die Anwendung von Sanktionen oder 
das Überwachungs- und Prüfsystem).79 8. Erwägungsgrund der 
Richtlinie 2009/29/EG des 
Europäischen Parlaments und 
des Rates vom 23. April 2009 
zur Änderung der Richtlinie 
2003/87/EG zwecks Verbesse -
rung und Ausweitung des 
Gemeinschaftssystems für den 
Handel mit Treibhausgasemis -
sionszertifikaten (ABl. L 140 
vom 5.6.2009, S. 63).
80 Z. B. die Leitlinien für die 
Überwachung und Bericht -
erstattung (MRG) für die 
Phasen I und II.
41 Bemerkungen
76 
Eine Möglichkeit, um Erkenntnisse über 
den Grad der Harmonisierung zwischen 
Mitgliedstaaten zu erlangen und die 
Anwendung harmonisierter Verfahren 
durchzusetzen, ist die Durchführung von 
Vor-Ort-Kontrollen. Der Hof räumt ein, 
dass die Kommission über kein klares 
Mandat zur Durchführung von Kont -
rollen auf Ebene der Mitgliedstaaten 
verfügt. Nach seinen Feststellungen lie -
gen jedoch auch keine Nachweise dafür 
vor, dass die Kommission die Risiken 
(beispielsweise Wettbewerbsverzerrun -
gen) oder möglichen Auswirkungen von 
divergierenden Umsetzungsmethoden 
auf das wirksame Funktionieren und 
die Integrität des EU -EHS angemessen 
überwacht und bewertet hat. Obwohl 
Probleme im Zusammenhang mit einer 
unzureichenden Harmonisierung als 
Folge der Umsetzung des EU -EHS im 
Wege einer Richtlinie gesehen werden 
könnten, vertritt der Hof die Auffassung, 
dass die Überwachungsmaßnahmen der 
Kommission im Hinblick auf den Grad 
der Harmonisierung der Umsetzung in 
den Mitgliedstaaten während der Pha -
se II des EU -EHS begrenzt waren.
Der von der Kommission 
organisierte 
Informationsaustausch 
zwischen den zuständigen 
Behörden der Mitgliedstaaten 
bezüglich der Umsetzung des 
EU‑EHS wurde durch geringe 
Beteiligung beeinträchtigt
77 
Gemäß der EU -EHS -Richtlinie trifft die 
Kommission Vorkehrungen für einen 
Informationsaustausch zwischen den 
zuständigen Behörden der Mitgliedstaa -
ten über Entwicklungen in Bezug auf die 
Zuteilung, die Nutzung von ERU81 und 
CER im Rahmen des Gemeinschaftssys -
tems, die Führung der Register, die Über -
wachung, Berichterstattung, Prüfung 
und Einhaltung der Vorschriften dieser 
Richtlinie.78 
2009 wurde ein Compliance-Forum (CF) 
eingerichtet, um eine Plattform zu schaf -
fen, über die die zuständigen Behörden 
der Mitgliedstaaten Informationen über 
die Umsetzung des EU -EHS austauschen 
können. Zu den Zielen des CF zählen 
das ordnungsgemäße Funktionieren der 
Prozesse in der Compliance -Kette des 
EU-EHS, die Unterstützung der Mitglied -
staaten bei der Umsetzung der Com -
pliance -Anforderungen und -Prozesse 
des EU -EHS und die Förderung einer 
engen und wirksamen Zusammenarbeit 
zwischen den zuständigen Behörden 
in den Mitgliedstaaten. Das CF gehörte 
zu den wichtigsten Mechanismen, mit 
denen die Kommission einen wirksamen 
Austausch von EU -EHS -Informationen 
gewährleisten wollte, der von zentraler 
Bedeutung ist, um bewährte Verfahren 
auszutauschen und die Verwaltung des 
EU-EHS zu verbessern.
79 
Während der Phase II des EU -EHS arbei -
tete das CF mit vier Taskforces. Die im 
Rahmen des CF erörterten und aufbe -
reiteten Informationen wurden über ein 
webbasiertes System ausgetauscht, auf 
das alle zuständigen Behörden Zugriff 
hatten. Auf der Grundlage der Protokolle 
dieser Taskforces sowie Befragungen 
bei den zuständigen Behörden stellte 
der Hof fest, dass die Beteiligung der 
Mitgliedstaaten trotz der wichtigen Rolle 
des Compliance-Forums (mit durch -
schnittlich weniger als sechs zuständi -
gen Behörden pro Sitzung) gering war 
und nur sehr wenige zuständige Behör -
den (meistens dieselben) regelmäßig an 
Sitzungen der Taskforces teilnahmen. 
Dadurch bestanden weniger Möglichkei -
ten zum Informationsaustausch zwi -
schen den zuständigen Behörden, der 
jedoch von maßgeblicher Bedeutung ist, 
um sicherzustellen, dass die Ziele des 
EU-EHS erreicht werden.81 ERU sind Emissionsreduk -
tionseinheiten aus Projekten 
zur gemeinsamen Umsetzung 
(JI) von Emissionsreduktionen; 
CER sind zertifizierte 
Emissionsreduktionen aus 
Projekten im Rahmen des 
Mechanismus für umwelt -
verträgliche Entwicklung 
(CDM).
42 Bemerkungen
Die Umsetzung des EU‑EHS‑  
Sanktionsmechanismus 
auf nationaler Ebene sowie 
die Verfahren zur Abgabe 
internationaler Projektgut ‑
schriften wiesen gewisse 
Mängel auf
80 
Gemäß der EU -EHS -Richtlinie erlassen 
und implementieren die Mitgliedstaaten 
nationale Vorschriften über Sanktionen 
für Verstöße gegen die EU -EHS -Rechts -
vorschriften. In der EU -EHS -Richtlinie ist, 
unbeschadet der zusätzlichen Sanktio -
nen, die die Mitgliedstaaten womöglich 
festlegen, auch eine spezifische EU -wei-
te Sanktion für Emissionsüberschreitung 
vorgesehen. Diese Sanktion beträgt 
100 Euro für jede Tonne CO2e, für die der 
Betreiber keine Zertifikate abgegeben 
hat. Da diese Sanktion deutlich über 
dem Marktpreis für Zertifikate liegt, 
stellt sie einen wirksamen Anreiz für 
Anlagenbetreiber dar, die Obergrenzen 
einzuhalten und ausreichende Zertifika -
te abzugeben. Der Hof stellt fest, dass 
das EU -EHS bei der für Anlagen EU -weit 
geltenden Verpflichtung, zum Ablauf 
der Abgabefrist im April jedes Jahres 
die aufgrund der geprüften Emissionen 
erforderliche Anzahl an Zertifikaten 
abzugeben, eine sehr hohe Erfüllungs -
quote (99 % gemäß den im EUTL öffent -
lich verfügbaren Informationen) erzielt. 
Die Kommission kann keine Sanktionen 
durchsetzen, dies ist den Mitgliedstaaten 
vorbehalten.Die Vielzahl 
verschiedener nationaler 
Sanktionsbestimmungen in 
den Mitgliedstaaten könnte 
die Wettbewerbsgleichheit 
zwischen den Betreibern 
beeinträchtigen
81 
Die Prüfung des Hofes zeigte, dass die 
Mitgliedstaaten in ihren jeweiligen nati -
onalen Rechtsvorschriften verschiedene 
Arten von Verstößen definiert hatten, 
die festgestellt und anschließend mit 
Sanktionen oder anderen Maßnahmen 
(z. B. Rücknahme oder zeitweilige Aus -
setzung einer Genehmigung) geahndet 
werden konnten, und zwar zusätzlich 
zu der in der Richtlinie vorgesehenen 
100-Euro -Sanktion. Die nachstehende 
Tabelle  enthält eine nicht erschöpfende 
Auflistung von nationalen Verstößen 
und den dazugehörigen Sanktionen in 
einigen der geprüften Mitgliedstaaten:
82 
Die Arten von Verstößen, die Sanktio -
nen nach sich ziehen können, und die 
dazugehörigen Geldbußen oder ande -
ren Sanktionen variieren beträchtlich 
zwischen den Mitgliedstaaten. Nach 
Auffassung des Hofes könnten diese 
nicht harmonisierten Verfahrensweisen 
die Wettbewerbsgleichheit zwischen 
den Teilnehmern beeinträchtigen.
43 Bemerkungen
Nicht erschöpfende Auflistung von nationalen Verstößen und den dazugehörigen 
Sanktionen in einigen der geprüften Mitgliedstaaten
MitgliedstaatVerstöße
(nicht erschöpfend)Bußgelder in Euro 
(£ für das Vereinigte 
Königreich)
Min. – Max.Haft (Monate)
Min. – Max.
DeutschlandBetrieb der Anlage ohne Genehmigung
5 – 50 000 entfällt Nicht mitgeteilte Änderungen an der Anlage
Sonstiges (5)
SpanienBetrieb der Anlage ohne Genehmigung
50 001 – 2 000 000 entfälltNichteinhaltung der Verpflichtung zur Meldung jeglicher 
Änderung in Bezug auf Wesen, Funktionsweise oder Größe 
der Anlage, die erhebliche Auswirkungen auf die Emissions -
menge hätte oder Änderungen hinsichtlich der Überwachung 
erfordern würde
Nichtvorlage eines jährlichen geprüften Emissionsberichts 
Vorsätzliche Zurückhaltung oder Änderung von Informationen 
in Anträgen auf Zertifikate
Verweigerung des Zugangs der Prüfstelle zur Anlage
Nichteinhaltung der Verpflichtung zur Meldung von 
Änderungen in Bezug auf die Identität oder den Wohnsitz des 
Betreibers10 001 – 50 000 entfällt
FrankreichBetrieb der Anlage ohne Genehmigung 0 – 150 000 0 – 24
Verstöße gegen die Verpflichtungen in Bezug auf 
Überwachung und Berichterstattung 0 – 75 000 0 – 6
Nicht mitgeteilte Änderungen an der Anlage
Italien (2010)Betrieb der Anlage ohne Genehmigung 25 000 – 250 000
entfällt Nichtangabe historischer Daten 2 500 – 25 000
Nicht mitgeteilte Stilllegung 1 000 – 100  000
Vereinigtes KönigreichBetrieb der Anlage ohne Genehmigung
0Bei Verurteilung 
im summarischen 
Verfahren bis zu 
5 000 und bei 
Verurteilung nach 
Anklageerhebung 
höher0 – 24Verstöße gegen die Verpflichtungen in Bezug auf 
Überwachung und Berichterstattung
Nicht mitgeteilte Änderungen an der Anlage
Verschiedene andere Verstöße einschließlich der Angabe 
falscher oder irreführender Informationen
Quelle:  Informationen aus den einschlägigen Berichten der Mitgliedstaaten gemäß Artikel 21 für Phase II.Tabelle
44 Bemerkungen
Konsolidierte Informationen 
zur Durchsetzung von 
Sanktionen durch die 
Mitgliedstaaten fehlten
83 
In den meisten der geprüften Mitglied -
staaten – mit Ausnahme Deutschlands 
und des Vereinigten Königreichs – man -
gelte es an aktuellen Informationen über 
den Stand der Umsetzung oder den 
Ausgang EU -weiter Sanktionsverfahren 
und der zusätzlichen nationalen Sank -
tionen. Die Angaben über die Anzahl 
der Sanktionsverfahren, die während 
der Phase II eingeleitet und erfolgreich 
durchgeführt wurden (d. h. mit bestätig -
ter Zahlung), waren unvollständig. Der 
Hof stellte fest, dass die Mitgliedstaaten 
sich in ihrem eigenen rechtlichen und 
administrativen Umfeld oftmals Be -
schränkungen gegenübersahen, die eine 
erfolgreiche Umsetzung von Sanktionen 
im Rahmen des EU -EHS verhinderten. 
Die zuständigen Behörden waren entwe -
der nicht befugt, selbst Sanktionen zu 
verhängen (z. B. in Italien), oder mussten 
den Ausgang langwieriger Gerichts- und 
Rechtsbehelfsverfahren abwarten (z. B. 
in Deutschland). Möglicherweise hat dies 
die zuständigen Behörden davon abge -
halten, neue Sanktionsverfahren einzu -
leiten. Darüber hinaus wird die abschre -
ckende Wirkung eines solchen Systems 
nicht erhöht, wenn eine umfassende 
Berichterstattung über die Umsetzung 
von Sanktionen fehlt.
84 
Des Weiteren stellte der Hof fest, dass 
die Kommission zum Zwecke der Über -
wachung der Umsetzung des EU -EHS 
weder eine speziell das EU -EHS betref -
fende zusammenfassende Aufstellung 
der nationalen Sanktionen führt noch 
Statistiken über die EU -weite Anwen -
dung von Sanktionen erhebt.85 
Insgesamt war es dem Hof nicht möglich, 
die Umsetzung der Sanktionsverfahren 
durch die Mitgliedstaaten zu bewerten, 
da sowohl auf Ebene der Mitgliedstaaten 
als auch auf europäischer Ebene konsoli -
dierte Informationen fehlten.
Spezifische Probleme bezüglich 
der Abgabe internationaler 
Projektgutschriften
86 
Die in Prozentsätzen vorgegebenen 
Grenzwerte für die Verwendung oder 
Abgabe internationaler Gutschriften 
aus Projekten zur gemeinsamen Umset -
zung (JI – ERU) und dem Mechanismus 
für umweltverträgliche Entwicklung 
(CDM – CER) (siehe Teil I des Anhangs  
für weitere Hintergrundinformationen) 
waren je nach Mitgliedstaat unterschied -
lich, wurden jedoch in den jeweiligen 
nationalen Zuteilungsplänen für Phase II 
festgelegt. Wenn einzelne Betreiber 
von der für sie zuständigen Behörde die 
Erlaubnis erhalten, den Grenzwert für 
die Abgabe internationaler Gutschriften 
für ihre Anlagen zu überschreiten, kann 
dies die Wettbewerbsgleichheit zwi -
schen den Betreibern beeinträchtigen. In 
6 %82 der 150 vom Hof untersuchten Fälle 
wurden die nationalen prozentualen 
Grenzwerte für die Abgabe internatio -
naler Projektgutschriften von Betreibern 
überschritten. Kasten 8  enthält nähere 
Einzelheiten zu einigen dieser Fälle.82 Frankreich (fünf Fälle), 
Griechenland (drei Fälle) und 
Vereinigtes Königreich (ein 
Fall). Für Betreiber war es 
finanziell interessant, 
Projektgutschriften im 
Rahmen des Kyoto -Protokolls 
anstatt EU -Zertifikate (EUA) 
abzugeben, insbesondere 
gegen Ende von Phase II, als 
Erstere deutlich günstiger 
waren als EUA. Die Verwen -
dung dieser Projektgut -
schriften für die Einhaltung 
der EU -EHS -Vorgaben wurde 
in Phase III eingeschränkt. 
Folglich nahm ihre Verwen -
dung durch die Betreiber 
gegen Ende der Phase II 
exponentiell zu – siehe 
Abbildung im Anhang .
45 Bemerkungen Kasten 8Überschreitung der Abgabemenge von internationalen Gutschriften
In Phase II wurde der Grenzwert für die Abgabe internationaler Projektgutschriften als Prozentsatz der Gesamt -
zuteilung einer Anlage ausgedrückt.
Für Frankreich wurde im EUTL eine Zunahme der zugeteilten Zertifikate infolge von Produktionssteigerungen für 
fünf von 20 untersuchten Anlagen für die Jahre 2008-2010 nicht berücksichtigt. Mit der erhöhten Zuteilung war 
die absolute Menge an internationalen Gutschriften, die abgegeben werden konnten, ebenfalls gestiegen. Der 
Betreiber nutzte diese Gelegenheit und gab mehr internationale Gutschriften ab. Da der Mitgliedstaat die Kom -
mission über diese Produktionssteigerungen und darauffolgende Zuteilungen aus der nationalen Reserve für neue 
Marktteilnehmer nicht in Kenntnis setzte, überstiegen die vom Hof auf der Grundlage von EUTL -Daten berechneten 
abgegebenen internationalen Gutschriften die 13,5 %-Marke, die in Frankreich den Grenzwert darstellte.
Im Vereinigten Königreich ermittelte der Hof einen Fall, in dem der Grenzwert für die Abgabe internationaler 
Projektgutschriften überschritten wurde. Als ein Betreiber eine seiner Anlagen (für die er bereits eine Zuteilung 
erhalten hatte) stilllegte, erhielt er von den Behörden die Genehmigung, alle für die stillgelegte Anlage zugeteilten 
Zertifikate zu behalten und die Zertifikate mit der entsprechenden Höchstmenge an Projektgutschriften (d. h. 8 %) 
auf eine seiner anderen Anlagen zu übertragen. Nach Berechnungen des Hofes gab die Anlage, die die übertrage -
nen Zertifikate erhielt, mehr als die erlaubten 8 % ihrer zugeteilten Projektgutschriften ab. Der Hof stellte fest, dass 
der Betreiber die Kapazität der stillgelegten Anlage nur teilweise aufrechterhalten und diese auf die verbleibende 
Anlage übertragen hatte. Da dem Betreiber gestattet wurde, Projektgutschriften für die Gesamtmenge der zuge -
teilten Zertifikate abzugeben, wurde der Grenzwert überschritten. Der Hof stellte fest, dass diese Praxis womöglich 
zu Ungleichbehandlungen zwischen den Betreibern innerhalb desselben Sektors geführt hat.
46
 Schlussfolgerungen und 
Empfehlungen
87 
Das EU -EHS ist der Eckpfeiler der Kli -
mapolitik der EU und wird häufig als 
Referenzmodell für die Entwicklung von 
Klimaschutzstrategien und Emissions -
handelssystemen an anderen Orten der 
Welt genannt. Dieses 2005 eingeführte 
und schrittweise verbesserte innovative 
System befindet sich nun in der dritten 
Phase seiner Umsetzung. Auf europäi -
scher Ebene besteht das Ziel des EU -EHS 
als marktbasierter Mechanismus nicht 
nur darin, die Emissionen entsprechend 
den Obergrenzen zu reduzieren, son -
dern auch einen Preisbildungsmecha -
nismus für CO2 einzurichten. Ein höherer 
Preis schafft einen größeren Anreiz, in 
kohlenstoffarme Technologien zu inves -
tieren83. Für ein bestimmungsgemäßes 
Funktionieren des EU -EHS ist es zudem 
erforderlich, dass die Integrität des Sys -
tems gewährleistet und das Instrument 
ordnungsgemäß umgesetzt wird. Eine 
Reihe von Zwischenfällen in der Vergan -
genheit – wie mutmaßliche Fälle von 
Zertifikatsdiebstahl und MwSt.-Karussell -
betrug – machen nur noch deutlicher, 
dass Wachsamkeit geboten ist.
88 
Im Rahmen der Prüfung wurde daher be -
wertet, ob das EU -EHS angemessen ver -
waltet wurde. Dazu wurde untersucht, 
ob der für den Schutz der Integrität des 
EU-EHS geschaffene Rahmen hinrei -
chend stabil ist, um ein gutes Funktio -
nieren des EU -EHS zu ermöglichen, und 
ob das EU -EHS in Phase II ordnungsge -
mäß umgesetzt wurde.
89 
Insgesamt gelangte der Hof zu dem 
Schluss, dass die Verwaltung des EU -EHS 
durch die Kommission und die Mitglied -
staaten nicht in allen Aspekten ange -
messen war. Sie wurde durch bestimmte 
Probleme hinsichtlich der Stabilität des 
Rahmens für den Schutz der Integrität 
des EHS sowie erhebliche Mängel bei 
der Umsetzung von Phase II des EU -EHS 
beeinträchtigt.90 
Der Rahmen für den Schutz der Markt -
integrität wurde insbesondere durch 
die Aufnahme eines Großteils des 
Spotmarktes für Zertifikate in den 
Geltungsbereich von MiFID und MAD 
deutlich verbessert (siehe Ziffern 14-17). 
Allerdings sind noch immer eine Reihe 
von Schwachstellen zu beheben, um 
dem Rahmen ausreichende Stabilität zu 
verleihen und das Vertrauen der Anleger 
zu stärken und dadurch das EU -EHS als 
wirksames Instrument der Umweltpolitik 
zu nutzen.
91 
Die Prüfung ergab, dass weiterhin 
Probleme in Bezug auf Regulierung und 
Beaufsichtigung des Emissionsmarktes 
bestehen, die mit Compliance -Händlern, 
bilateralen außerbörslichen ( over‑ the ‑
counter , OTC) Spotgeschäften und klei -
neren Marktteilnehmern (siehe Ziffern 
18-21) zusammenhängen, und zwar trotz 
der Einstufung von Emissionszertifikaten 
als Finanzinstrumente. Trotz der 2012 
erfolgten Zentralisierung des Registers 
gibt es keine Beaufsichtigung des Emissi -
onsmarktes auf EU -Ebene; die Verfahren 
zur Zusammenarbeit zwischen den nati -
onalen Finanzregulierungsbehörden und 
der Kommission sind nicht hinreichend 
klar (siehe Ziffern 22-24). Daher besteht 
die Gefahr, dass Marktverzerrungen oder 
-anomalien mit möglicherweise schwer -
wiegenden Auswirkungen nicht ange -
messen gehandhabt werden.83 Europäische Kommission 
Klimapolitik, Infoblatt „Das 
Emissionshandelssystem der 
EU (EU ETS)“, abrufbar unter 
http://ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_de.pdf .
47 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Empfehlung 1
Um die Marktintegrität weiter zu verbes -
sern, sollte sich die Kommission mit den 
verbleibenden Problemen in Bezug auf 
die Regulierung und Beaufsichtigung 
des Emissionsmarktes befassen. Die 
Kommission sollte  
a) bei der relevanten künftigen Über -
arbeitung der MiFID- und MAR -Vor-
schriften die potenziellen Risiken für 
den Emissionsmarkt im Zusammen -
hang mit Ausnahmeregelungen für 
Compliance -Händler und kleinere 
Teilnehmer analysieren, um zu 
ermitteln, ob Maßnahmen zur Ein -
dämmung dieser Risiken erforderlich 
sind;
b) dafür sorgen, dass der Emissions -
markt durch seine Einbeziehung in 
die fortschreitende Regulierung der 
Finanzmärkte in der EU (z. B. MiFID 
und MAR) auf EU -Ebene angemessen 
überwacht wird;
c) Mechanismen für die Zusammenar -
beit in Regulierungsfragen stärken, 
um eine bessere Marktaufsicht zu 
gewährleisten.
92 
Der Hof vertritt die Auffassung, dass sich 
größere Klarheit bei der rechtlichen Defi -
nition von Emissionszertifikaten positiv 
auf das Funktionieren des EU -EHS -Mark -
tes auswirken könnte (siehe Ziffern 1-27). 
Um die Liquidität des Emissionsmarktes 
zu fördern, braucht es Vertrauen, insbe -
sondere vonseiten der investitionsorien -
tierten Händler, die nicht verpflichtet 
sind, weiterhin an diesem Markt teilzu -
nehmen. Mehr Klarheit in Bezug auf die 
Schaffung und den Schutz von Siche -
rungsrechten an Zertifikaten kann eben -
falls zu einem besseren Funktionieren 
des Marktes beitragen (siehe Ziffer 28).Empfehlung 2
Der rechtliche Status von Zertifikaten 
sollte weiter präzisiert werden, um die 
Stabilität und das Vertrauen zu stärken.
In diesem Zusammenhang sollte die 
Kommission analysieren, welche Vorteile 
es hätte, Emissionszertifikate EU -weit 
als Eigentumsrechte einzustufen, und 
prüfen, wie ein spezifischer Registrie -
rungsmechanismus für Sicherungsrechte 
bereitgestellt werden könnte.
93 
Das Unionsregister ist ein wesentliches 
Instrument zur Verarbeitung und Ver -
öffentlichung grundlegender EU -EHS - 
Daten sowie zur Gewährleistung der In -
tegrität des EU -EHS -Marktes. Angesichts 
der Höhe der auf dem Spiel stehenden 
Finanzmittel und der Vielzahl verschie -
dener Teilnehmer birgt es ein hohes 
Risikopotenzial (siehe Ziffern 29-31). Um 
den Markt auf EU -Ebene abzusichern 
und in Anbetracht früherer sicherheits -
relevanter Zwischenfälle mit Auswirkun -
gen auf den Markt, ist ein harmonisierter 
Ansatz in Bezug auf Risikomanagement -
verfahren notwendig. Die Sicherheit 
des Registers wurde im Lauf der Phase II 
des EU -EHS deutlich verbessert (siehe 
Ziffer 32). Allerdings sind in den meis -
ten der geprüften Mitgliedstaaten die 
Verfahren zur Kontrolle der Eröffnung 
von EU -EHS -Konten, Überwachung von 
Transaktionen und Zusammenarbeit mit 
den Regulierungsbehörden nicht solide 
genug (siehe Ziffern 33-38). Da es der 
Kommission aus Datenschutzgründen 
ebenfalls nicht möglich ist, Transak -
tionen angemessen zu überwachen, 
stellt dies eine erhebliche Lücke im 
Bereich der Aufsicht dar. Innerhalb der 
Kommission stellten Entwicklung und 
Betrieb des Registers ein kompliziertes 
Vorhaben dar, das durch Probleme bei 
der internen Koordinierung und knappe 
Ressourcen beeinträchtigt wurde (siehe 
Ziffern 39-41).
48 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Empfehlung 3
Bestimmte Aspekte des Systems zur 
Verarbeitung grundlegender EU -EHS -In-
formationen (das Unionsregister und die 
dazugehörigen Verfahren) sollten weiter 
verbessert werden.
Die Kommission sollte
a) prüfen, wie eine wirksame Über -
wachung grenzüberschreitender 
Transaktionen auf EU -Ebene aufge -
baut und koordiniert werden kann, 
um die Gefahr von Missbrauch und 
betrügerischen Handlungen zu 
mindern;
b) Maßnahmen ermitteln, die sich 
zur Stärkung des Kontrollrahmens 
eignen und bewährte Verfahren 
der Mitgliedstaaten bei Kontoeröff -
nungen fördern, um Risiken für die 
Sicherheit und Integrität weiter zu 
verringern, und für deren Durchfüh -
rung in der ganzen EU sorgen;
c) angemessene Strukturen für die IT- 
und die operativen Aufgaben in der 
zuständigen Kommissionsdienststel -
le schaffen und für das reibungslose 
Funktionieren des Registrierungssys -
tems sorgen.
Die Mitgliedstaaten sollten
d) die in Empfehlung 3 b) angeführten 
Kontrollen umsetzen;
e) die Zusammenarbeit zwischen den 
für das Unionsregister verantwortli -
chen Behörden und den sonstigen 
zuständigen Behörden, insbesonde -
re zentralen Meldestellen und Straf -
verfolgungsbehörden, verbessern.94 
Der Hof gelangt zu dem Schluss, dass die 
Umsetzung des EU -EHS in Phase II durch 
erhebliche Mängel beeinträchtigt wurde. 
Die Mitgliedstaaten haben für die Um -
setzung der EU -EHS -Richtlinie verschie -
dene Wege gewählt (siehe Ziffer 47). Die 
Umsetzung des Kontrollrahmens durch 
die Mitgliedstaaten wies Mängel auf. Sys -
teme zur Überwachung, Berichterstat -
tung und Prüfung betreffend Emissionen 
wurden weder ausreichend harmoni -
siert noch wirksam umgesetzt (siehe 
Ziffern 48-60). Insbesondere haben die 
zuständigen Behörden die Arbeit der 
Prüfstellen nicht ausreichend kontrol -
liert, und sie führten nur in begrenztem 
Umfang Vor -Ort-Kontrollen in Anlagen 
durch. Einige Mitgliedstaaten legten 
zudem nicht alle erforderlichen Berichte 
über die Durchführung des EU -EHS vor 
(siehe Ziffern 61-63).
49 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Empfehlung 4
Die bei der Prüfung des Hofes ermittel -
ten Schwachstellen in der Umsetzung 
des Kontrollrahmens durch die Mitglied -
staaten in Phase II sollten im Zuge der 
Umsetzung des überarbeiteten Rahmens 
für Phase III behoben werden.
Die Kommission sollte
a) prüfen, ob weitere Änderungen am 
Überwachungs- und Berichterstat -
tungsrahmen notwendig sind, um 
die Überwachung, Berichterstattung 
und Prüfung betreffend Emissionen 
zu verbessern;
b) die zuständigen Behörden auffor -
dern, die Verfahren zur Verhängung 
von Sanktionen zu verbessern, um 
die Qualität des Kontrollrahmens zu 
gewährleisten.
Die Mitgliedstaaten sollten
c) kohärente und wirksame Kontroll -
rahmen (einschließlich Inspektio -
nen) für Tätigkeiten im Bereich der 
Überwachung, Berichterstattung 
und Prüfung umsetzen;
d) für eine bessere Koordinierung und 
einen besseren Informationsaus -
tausch zwischen den zuständigen 
Behörden und den Akkreditierungs -
stellen sorgen, um die Qualität des 
Prüfungsprozesses zu verbessern;
e) der Kommission die in der Richtlinie 
vorgesehenen jährlichen Berichte 
fristgerecht übermitteln;
f) regelmäßig Berichte über die Um -
setzung und Ergebnisse des EU -EHS 
veröffentlichen, um die Transparenz 
für Betreiber und Marktteilnehmer 
zu erhöhen.95 
Der Hof stellte fest, dass Leitlinien 
und Überwachung der Kommission in 
Bezug auf die Umsetzung des EU -EHS 
durch die Mitgliedstaaten in Phase II 
Lücken aufwiesen. Den Erkenntnissen 
des Hofes zufolge führte der Mangel 
an Transparenz bei der Entscheidung 
der Kommission, für die Berechnung 
der Emissionsobergrenzen für Phase II 
das PRIMES -Modell zugrunde zu legen 
und 2005 als Basisjahr zu verwenden, zu 
Ineffizienzen für die Mitgliedstaaten und 
mangelnder Transparenz bei der Erstel -
lung und Bewertung der NAP für Phase II 
(siehe Ziffern 65-67). Da keine einschlä -
gigen internen Kommissionsdokumente 
zur Bewertung der NAP verfügbar waren, 
konnte der Hof nicht feststellen, ob die 
von der Kommission zur Bewertung der 
NAP geleistete Arbeit für alle ausge -
wählten Mitgliedstaaten gleichermaßen 
ausführlich und vollständig war (siehe 
Ziffern 68 und 69).
50 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
96 
Das Wesen des EU -EHS als marktba -
sierter Mechanismus erfordert die 
regelmäßige Offenlegung ausführlicher 
und sachdienlicher Informationen über 
die Umsetzung und das Funktionieren 
des Systems. Zwar sind umfangreiche 
Informationen öffentlich verfügbar, doch 
hat die Kommission ein wesentliches 
Dokument nicht veröffentlicht, nämlich 
den gemäß der Richtlinie erforderlichen 
jährlichen Umsetzungsbericht (siehe 
Ziffern 71 und 72). Koordinierung und 
Informationsaustausch zwischen den 
Mitgliedstaaten sind ebenfalls von ent -
scheidender Bedeutung. Die Kommis -
sion sorgte nur in begrenztem Umfang 
für eine Harmonisierung wesentlicher 
Kontrollen bei der Umsetzung des 
EU-EHS durch die Mitgliedstaaten (siehe 
Ziffern 73-76). Es wurden verschiedene 
Foren und Arbeitsgruppen zum Infor -
mationsaustausch gegründet, die die 
Mitgliedstaaten maßgeblich unterstütz -
ten. Ihre Wirkung wurde jedoch durch 
eine relativ geringe Teilnahme aufseiten 
der Mitgliedstaaten begrenzt (siehe 
Ziffern 77-79).
Empfehlung 5
In Phase III sollten zur Umsetzung des 
EU-EHS verbesserte Leitlinien und In -
formationen bereitgestellt werden. Die 
Kommission sollte
a) ihre Überwachung der Umsetzung 
durch die Mitgliedstaaten verbes -
sern, um Bereiche zu ermitteln, in 
denen eine stärkere Harmonisierung 
unerlässlich ist;
b) regelmäßig den erforderlichen 
Bericht über die Umsetzung des 
EU-EHS veröffentlichen und dabei 
insbesondere auf die Probleme im 
Zusammenhang mit einer unzu -
reichenden Harmonisierung und 
die daraus resultierenden Risiken 
eingehen.Die Mitgliedstaaten sollten
c) dafür sorgen, dass Vertreter der 
zuständigen Behörden regelmäßig 
an Sitzungen teilnehmen und sich 
am Austausch von Informationen, 
Erfahrungen und Kenntnissen über 
Fragen der Umsetzung beteiligen.
97 
Bezüglich der EU -weiten Verpflichtung 
für Anlagen zur jährlichen Abgabe der 
erforderlichen Anzahl von Zertifika -
ten weist das EU -EHS eine sehr hohe 
Erfüllungsquote auf. Dennoch stellte der 
Hof fest, dass die Mitgliedstaaten eine 
Vielzahl verschiedener Sanktionsbestim -
mungen für andere Arten von Verstößen 
festgelegt haben, was die Wettbewerbs -
gleichheit zwischen den Betreibern 
beeinträchtigen könnte (siehe Ziffern 81 
und 82). Dem Hof war es nicht möglich, 
die Wirksamkeit der Sanktionssysteme 
der Mitgliedstaaten zu bewerten, weil 
konsolidierte Informationen sowohl auf 
Ebene der Mitgliedstaaten als auch auf 
europäischer Ebene fehlten. Die wirksa -
me Umsetzung von Sanktionen wurde 
bisweilen durch Beschränkungen in den 
Rechts- und Verwaltungssystemen der 
Mitgliedstaaten beeinträchtigt (siehe 
Ziffern 83-85). Zudem wurden in den 
einzelnen Mitgliedstaaten unterschied -
liche Verfahren in Bezug auf spezifische 
Vorschriften für die Abgabe internatio -
naler Projektgutschriften angewendet 
(siehe Ziffer 86). Derartige Probleme 
können die Wettbewerbsgleichheit zwi -
schen Betreibern beeinträchtigen.
51 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Empfehlung 6
Sanktionen im Zusammenhang mit dem 
EU-EHS sollten transparenter angewen -
det werden. Auf Ebene der Mitgliedstaa -
ten und auf EU -Ebene sollten aktuelle 
und genaue Informationen über die 
Anwendung und die Ergebnisse von 
Sanktionsverfahren verfügbar sein. Die 
Kommission sollte die Durchsetzungs -
verfahren in der gesamten EU sowie die 
konsequente Anwendung nationaler 
Sanktionen besser überwachen.
Die Kommission sollte
a) sicherstellen, dass die Mitgliedstaa -
ten aktuelle Informationen über die 
Anwendung aller Arten von Sankti -
onen (EU und national) bereithalten 
und geeignete Vorschläge und Leit -
linien im Hinblick auf eine verstärkte 
Transparenz bei den zuständigen 
Stellen vorlegen.Die Mitgliedstaaten sollten
b) die auf nationaler Ebene festge -
legten Sanktionen sowie die in der 
Richtlinie vorgesehene Sanktion 
konsequent anwenden;
c) aktuelle und präzise Informatio -
nen über verhängte Sanktionen 
bereithalten.
Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Augustyn KUBIK, Mitglied 
des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 15. April 2015 in Luxemburg angenommen.
 Für den Rechnungshof
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Präsident

52
 Anhang
Hintergrundinformationen
TEIL I – Internationaler Rahmen für den Emissionshandel
1. Die Wissenschaft ist sich weitgehend darüber einig, dass durch menschliche Tätigkeiten verursachte und in die 
Atmosphäre freigesetzte Treibhausgase unmittelbare Auswirkungen auf den Treibhauseffekt haben, globale 
Erwärmung verursachen und das Klimasystem beeinflussen. Ebenso ist man sich einig, dass bei einem Anstieg der 
globalen Durchschnittstemperatur um 2 °C im Vergleich zur vorindustriellen Zeit das Risiko des Auftretens von ge -
fährlichen und möglicherweise katastrophalen Veränderungen in der globalen Umwelt erheblich zunimmt. Daher 
empfiehlt die internationale Gemeinschaft, die Erwärmung auf unter 2 °C zu begrenzen, indem diese Emissionen 
reduziert werden1.
2. Die Europäische Union hat durch ihre Maßnahmen zur Bekämpfung des Klimawandels eine internationale Füh -
rungsrolle eingenommen. Sie verpflichtete sich im Rahmen des Kyoto -Protokolls von 1997 (siehe Kasten ) zum 
UNFCCC von 1992 (in dem ein allgemeiner Rahmen für zwischenstaatliche Bemühungen zur Bewältigung der 
Herausforderung des Klimawandels festgelegt ist), ihre THG -Emissionen zu reduzieren.Anhang
Kasten – Das Kyoto‑Protokoll
Das Kyoto‑Protokoll  wurde am 11. Dezember 1997 in Kyoto (Japan) angenommen und trat am 16. Februar 2005 in 
Kraft. 188 Staaten und eine Organisation der regionalen Wirtschaftsintegration (die Europäische Union) haben das 
Protokoll unterzeichnet. Von den Unterzeichnern des UNFCCC haben nur die Vereinigten Staaten das Protokoll nicht 
ratifiziert. In dem Protokoll wurde für die 37 Industriestaaten und die Europäische Union das verbindliche Ziel fest -
gelegt, die THG -Emissionen im Fünfjahreszeitraum 2008-2012 um durchschnittlich 5 % im Vergleich zu den Werten 
von 1990 zu reduzieren. Im Rahmen des Kyoto -Protokolls wurden drei marktbasierte Mechanismen eingeführt, die 
zum Erreichen dieser Vorgaben beitragen sollen: der Emissionshandel, der Mechanismus für eine umweltverträg -
liche Entwicklung und die gemeinsame Umsetzung.
3. Der langfristige Fahrplan der Kommission für THG -Emissionen gibt als Ziel eine Reduktion um 80 % bis 2050 vor2. 
Am 23. Oktober 2014 einigte sich der Europäische Rat auf den Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030 
und billigte das verbindliche Ziel, die EU -internen Treibhausgasemissionen bis 2030 um mindestens 40 % im Ver -
gleich zu 1990 zu reduzieren3. Das EU -EHS wird beim Erreichen dieser Ziele weiterhin eine zentrale Rolle spielen.
1 Siehe zwischenstaatliche Sachverständigengruppe für Klimaänderungen (IPCC), eingerichtet im Jahr 1988 durch das Umweltprogramm der 
Vereinten Nationen und die Weltorganisation für Meteorologie ( www.ipcc.ch ).
2 KOM(2011) 112 endgültig vom 8.3.2011, „Fahrplan für den Übergang zu einer wettbewerbsfähigen CO2-armen Wirtschaft bis 2050“.
3 Europäischer Rat (23. und 24. Oktober 2014), Schlussfolgerungen zum Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030, SN 79/14.
53 Anhang
TEIL II – Angebot und Nachfrage im EU‑EHS während der Phase II (2008 ‑2012)
4. Durch die Wirtschaftskrise, die etwa im Jahr 2008 ihren Anfang nahm, gingen die Tätigkeiten der Industrie und da -
mit die Emissionen deutlich zurück4. Die Nachfrage nach Zertifikaten fiel in Phase II daher geringer aus als erwar -
tet, was am Markt zu einem Zertifikateüberschuss führte (siehe Abbildung ) und Auswirkungen auf den CO2-Preis 
hatte, der vom Beginn der Phase II im Jahr 2008 bis zu deren Ende im Jahr 2012 von rund 22 Euro auf 5 Euro fiel.Anhang
Phase II ÜberschussPhase II Geprüfte Emissionen
Phase II Abgegebene Kyoto -EinheitenPhase II Versteigerte ZertiﬁkatePhase II Kostenlos zugeteilte ZertiﬁkateAngebot1 000 Emissionseinheiten – kt CO2e
NachfrageResultierender 
Überschuss 442 2831 047 9451 779 687
9 709 851 9 999 310Abbildung – Angebot, Nachfrage und Überschuss in Phase II des EU‑EHS (2008 ‑2012)
Quelle:  Analyse des Hofes auf der Grundlage des ETS -Dataviewer der EUA (Juni 2014) für ortsfeste Anlagen.
4 Der Zusammenhang zwischen der Wirtschaftskrise und dem Rückgang der Emissionen wurde von der Kommission („Die Lage des CO2-Marktes in 
der EU im Jahr 2012“, COM(2012) 652 final) und zahlreichen anderen Quellen (beispielsweise von der Weltbank in ihrem Bericht Mapping Carbon 
Pricing Initiatives  von 2013) aufgezeigt.
54 Anhang
TEIL III – Gespräche über Reformen zur Verringerung überschüssiger Zertifikate und 
Zukunftsperspektiven
5. Nach wie vor werden Gespräche über weitere Änderungen am EU -EHS und strukturelle Reformen für die Zeit 
nach 2020 geführt. In Phase II bestand nur wenig Flexibilität im System, um auf die sich ändernde wirtschaftliche 
Situation, die verringerte Nachfrage nach Zertifikaten und den wachsenden Überschuss zu reagieren. Die Kom -
mission erkannte, dass dadurch die Wirksamkeit des Systems geschwächt wurde. Zudem vertritt die Kommission 
die Auffassung, dass ein höherer Marktpreis einen größeren Anreiz schaffen würde, in CO2-arme Technologien zu 
investieren5. Um die Auswirkungen des Überangebots an EU -EHS -Zertifikaten (das sich laut Kommission zu Beginn 
der Phase III auf fast 2 Milliarden überschüssige Zertifikate belief6) (siehe auch Abbildung ) abzumildern und 
das Preissignal im Hinblick auf CO2-Emissionen zu stärken, schlug die Kommission 2012 vor, die Versteigerungen 
für Phase III auf einen späteren Zeitpunkt zu verschieben (das sogenannte Backloading ). Die Versteigerung von 
900 Millionen Zertifikaten sollte auf die Jahre 2019 und 2020 verschoben werden. Durch das Backloading  sollte die 
Gesamtmenge der verfügbaren Zertifikate nicht verringert, sondern lediglich deren Verteilung über den Zeitraum 
geändert werden. Der Legislativvorschlag wurde 2013 vom Parlament sowie vom Rat angenommen.
6. Um dem Überschuss zu begegnen und die ökologische Wirkung des Systems zu stärken, war nach Auffassung 
der Kommission eine nachhaltige Lösung für das Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage notwendig. 
Daher schlug die Kommission im Januar 2014 – zusammen mit dem Vorschlag für das Klima- und Energiepaket für 
20307 – strukturelle Reformmaßnahmen für das EU -EHS vor. Dazu gehörten die Einführung einer Marktstabilitäts -
reserve ab 2021, um dem bereits bestehenden Zertifikateüberschuss entgegenzuwirken und die Widerstandsfä -
higkeit des Systems gegenüber größeren Belastungen zu verbessern, indem das Angebot an zu versteigernden 
Zertifikaten automatisch angepasst wird. Der Legislativvorschlag wird derzeit vom Rat und vom Europäischen 
Parlament geprüft.
5 Europäische Kommission Klimapolitik, Infoblatt „Das Emissionshandelssystem der EU (EU ETS)“, abrufbar unter http://ec.europa.eu/clima/
publications/docs/factsheet_ets_de.pdf .
6 Europäische Kommission, GD Klimapolitik ( http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm ).
7 COM(2014) 15 final vom 22.1.2014, „Ein Rahmen für die Klima- und Energiepolitik im Zeitraum 2020-2030“.Anhang
55
V
Um die Marktintegrität zu verbessern, müssen wichtige 
verbleibende Probleme in Bezug auf die Regulierung 
und Beaufsichtigung des Emissionsmarktes gelöst 
werden. Um sicherzustellen, dass Maßnahmen der EU 
erforderlich und wirksam sind, nimmt die Kommission 
in jeder Phase vom Vorschlag bis zur Umsetzung eine 
Folgenabschätzung ihrer Politiken und Vorschläge vor. 
Eine Bewertung der in jüngster Zeit angenommenen 
Vorschriften zur Regulierung und Beaufsichtigung des 
Emissionsmarktes, die derzeit umgesetzt werden, kann 
im Rahmen der von der Kommission dem Europäischen 
Parlament und dem Rat im Jahr 2019 gemäß Artikel 90 
der MiFID II1 und Artikel 38 der MAR2 vorzulegenden 
Berichte erfolgen.
V a)
Die Kommission und die Mitgesetzgeber haben eine ein -
gehende Analyse der potenziellen Risiken hinsichtlich der 
Regulierung und Beaufsichtigung des Emissionsmarktes 
in Zusammenhang mit Unternehmen, die zur Teilnahme 
am System verpflichtet sind („Compliance -Händler“), 
bilateralen außerbörslichen ( over ‑the‑counter , OTC) 
Spotgeschäften und kleineren Marktteilnehmern im Zuge 
des Verfahrens zur Annahme der MiFID II (nachstehend 
„MiFID“) vorgenommen, die deshalb ein ausgewogenes 
System für Ausnahmen beinhaltet. Die in Artikel 2 Ab -
satz 1 Buchstabe e, Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe j und 
Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe e der MiFID erwähnten 
Ausnahmen unterliegen Bedingungen und einer regula -
torischen Aufsicht und gelten nicht unbedingt speziell für 
Emissionszertifikate, sondern gleichermaßen für Waren -
derivate. Die Gründe für die Ausnahmen gehen auf eine 
Bewertung des Zwecks der Anforderung einer Zulassung 
nach der MiFID (in erster Linie der Schutz von Kunden von 
Wertpapierfirmen bei grenzüberschreitenden Transak -
tionen) sowie die Verhältnismäßigkeit in Bezug auf die 
Kosten für den Erhalt dieser Zulassung gegenüber den 
Vorteilen für die befreiten Personen zurück.
1 Richtlinie 2014/65/EU des Europäischen Parlaments und des 
Rates vom 15. Mai 2014 über Märkte für Finanzinstrumente und zur 
Änderung der Richtlinien 2002/92/EG und 2011/61/EU.
2 Verordnung (EU) Nr. 596/2014 des Europäischen Parlaments 
und des Rates vom 16. April 2014 über Marktmissbrauch 
(Marktmissbrauchsverordnung) und zur Aufhebung der 
Richtlinie 2003/6/EG des Europäischen Parlaments und des Rates 
und der Richtlinien 2003/124/EG, 2003/125/EG und 2004/72/EG der 
Kommission.Zusammenfassung
II
Das EU -EHS ist der Eckpfeiler der Klimapolitik der EU. Mit 
dem System wurde ein Preis für CO2 festgelegt, und die 
Emissionen der im System erfassten Anlagen sinken wie 
beabsichtigt: Im Jahr 2012 war ein Rückgang von 19 % 
gegenüber dem Niveau im Jahr 1990 zu verzeichnen.
Das EU -EHS sorgt für die erforderlichen Emissionssen -
kungen zu geringen Kosten. Mit keiner anderen poli -
tischen Maßnahme, sei es im Wege der Besteuerung 
oder Regulierung, wird dies wie beim Emissionshandel 
sichergestellt.
Der Erfolg des EU -EHS hat andere weltweit inspiriert, und 
die Kommission wird das EHS weiterhin als politische 
Maßnahme fördern.
III
Während sich der Hof auf die Prüfung der Phase II des 
EU-EHS (2008-2012) konzentrierte, sind für Phase III (2013-
2020) bereits zahlreiche Verbesserungen umgesetzt wor -
den, die speziell die Bemerkungen des Hofes betreffen. 
Diese Bemerkungen werden somit als weitere Unter -
stützung für die entsprechenden Entwicklungen, die für 
Phase III bereits auf den Weg gebracht wurden, und als 
Denkanstoß in anderen Zusammenhängen geschätzt.
IV
Die Kommission nimmt die Schlussfolgerung des Hofes 
zur Kenntnis.
Die Kommission betont, dass die Verwaltung des EU -EHS 
in Phase II aufgrund bestimmter Probleme hinsichtlich 
der Stabilität des Rahmens für den Schutz der Integrität 
des EU -EHS beeinträchtigt war. Die Tatsache, dass bei der 
Umsetzung des EU -EHS Mängel in Phase II festgestellt 
wurden, ist einer der entscheidenden Gründe für die 
sorgfältige Prüfung der neuen Entwicklungen und Ver -
besserungen, die jetzt in Phase III umgesetzt werden.Antworten der  
Kommission
Antworten der Kommission 56
VI c)
Die Kommission räumt ein, dass die Vorlage der Berichte 
nach Artikel 21 in Phase II in einigen Fällen unvollständig 
war. Die Anforderungen werden jetzt auf Grundlage des 
Durchführungsbeschlusses 2014/166/EU der Kommission 
in Phase III strenger umgesetzt.
VI d)
Die Kommission koordiniert nach wie vor einen häufi -
gen Austausch mit und zwischen den Mitgliedstaaten in 
Form von gut besuchten Sitzungen mit veröffentlichten 
Beratungen und Konsultationen.
VI e)
Durch den Rechtsrahmen, die Bereitstellung unterstüt -
zender Erläuterungen und Vorlagen sowie der Organisa -
tion geeigneter Konferenzen, Sitzungen und Konsultati -
onen ist die Kommission nach ihrer Auffassung nach wie 
vor eine treibende Kraft für die Harmonisierung wesentli -
cher Kontrollen bei der Umsetzung des EU -EHS.
VI f)
Eine Übersicht über die Sanktionssysteme des EU -EHS in 
den Mitgliedstaaten wird im Rahmen der von der Kom -
mission durchgeführten Studien zu den EU -EHS -Com -
pliance -Überprüfungen der Mitgliedstaaten und des 
Durchführungsbeschlusses 2014/166/EU der Kommission 
zur Aktualisierung des Systems vermittelt, nach dem die 
Mitgliedstaaten der Kommission jährlich Berichte nach 
„Artikel 21“ über die Umsetzung der Richtlinie 2003/87/
EG übermitteln müssen.
In Phase III kann jeder Betreiber internationale Projektgut -
schriften bis zu einem bestimmten Grenzwert nutzen, der 
auf Grundlage der in der Verordnung (EU) Nr. 1123/2013 
der Kommission festgelegten Regeln ermittelt wird.
VII 1.
Die Kommission nimmt die Empfehlungen teilweise 
an und teilt die Ansicht, dass wichtige verbleibende 
Probleme in Bezug auf die Regulierung und Beaufsichti -
gung des Emissionsmarktes gelöst werden müssen, um 
gegebenenfalls die Marktintegrität zu verbessern.
VII 2.
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung und wird die 
Vorteile einer Klärung des rechtlichen Status von Zertifi -
katen analysieren.V b)
Für den Emissionsmarkt gilt der im EU -Finanzmarktrecht 
festgelegte Aufsichtsrahmen, der auch für alle in der EU 
gehandelten Warenderivate Anwendung findet (z. B. 
MiFID -Positionsreporting, Festlegung weitreichender 
Kooperationsmechanismen in der MAR).
Die Mechanismen für die Zusammenarbeit in Regulie -
rungsfragen werden ab 2017 vollständig in Kraft treten 
und wirksam sein.
V c)
Eine Analyse des CO2-Marktes in der EU zeigt generell, 
dass der Markt gewachsen und reifer geworden ist, 
obwohl der rechtliche Status von Zertifikaten auf EU - 
Ebene nicht definiert ist und die Schaffung und der 
Schutz von Sicherungsrechten an Zertifikaten nicht 
ausdrücklich vorgesehen ist.
V d)
Auf Grundlage der in Phase II erzielten Fortschritte wird 
die Kommission für kontinuierliche Verbesserungen sor -
gen, die erforderlich sind, um die Sicherheit des Unions -
registers auf dem höchsten Standard zu halten.
In den Rechtsvorschriften ist keine Überwachung der Trans -
aktionen im Unionsregister durch die Kommission vorge -
sehen. Die Beaufsichtigung des europäischen CO2-Marktes 
auf EU -Ebene kann verbessert werden, um Missbrauch und 
betrügerische Handlungen festzustellen; diese Frage geht 
aber über das Register hinaus, in dem lediglich Informatio -
nen über physische Übertragungen von CO2-Einheiten und 
keine finanziellen Angaben erfasst werden.
VI a)
Die Verordnungen der Kommission wurden angenom -
men, um die Wirksamkeit, Effizienz und Harmonisierung 
der Überwachung und Berichterstattung hinsichtlich des 
EU-EHS sowie die Prüfung und Akkreditierung in Phase III 
noch weiter zu verbessern.
VI b)
Mit dem Durchführungsbeschluss 2014/166/EU der Kom -
mission und der dazugehörigen Erläuterung wurde erneut 
das System eingeführt, nach dem die Mitgliedstaaten der 
Kommission jährlich Berichte nach „Artikel 21“ über die 
Umsetzung der EU -EHS -Richtlinie übermitteln müssen. 
Diese Berichte sind über das System ReportNet der Euro -
päischen Umweltagentur (EEA) öffentlich zugänglich.
Antworten der Kommission 57
vorgegangen, indem den Mitgliedstaaten die Möglichkeit 
zur Anwendung einer Umkehrung der Steuerschuldner -
schaft ( Reverse‑Charge -Verfahren) eingeräumt wurde. 
Mehrere nationale Register waren Ziel von IT -Angriffen, 
und die Sicherheit des Registersystems wurde durch die 
Zentralisierung der Vorgänge in einem einzigen Unionsre -
gister verbessert. Schließlich wurden auch die Regulierung 
und Beaufsichtigung des CO2-Marktes gestärkt.
15
Die Kommission nimmt die explizite Erklärung des Hofes 
zur Kenntnis, dass die Frage, welcher Regulierungsansatz 
für den Emissionsmarkt am besten geeignet wäre, nicht 
Gegenstand der Prüfung des Hofes gewesen sei.
Nach Ansicht der Kommission sollten die verbleibenden 
Probleme, für die weitere Regulierungsmaßnahmen in 
Betracht kommen, unter Berücksichtigung des regulato -
rischen Rahmens für Emissionszertifikate geprüft werden, 
wenn diese ab dem Jahr 2017 als Finanzinstrumente gelten.
16 – Antwort zum ersten Spiegelstrich
Auf Vorschlag der Kommission nahm der Rat die Richt -
linie 2010/23/EU des Rates3 an, in der (in Artikel 199a) 
die Möglichzeit zur Anwendung einer Umkehrung der 
Steuerschuldnerschaft ( Reverse‑Charge -Verfahren) für die 
Übertragung von Emissionszertifikaten vorgesehen ist. 
Der Geltungszeitraum dieser Richtlinie wurde bis zum 
31. Dezember 2018 verlängert4.
16 – Antwort zum dritten Spiegelstrich
Die Verordnung (EU) Nr. 389/2013 (Registerverordnung) 
enthält keinen direkten Verweis auf die materiellen 
Bestimmungen der Richtlinie zur Bekämpfung der 
Geldwäsche, sie sieht aber eine Ad -hoc-Regelung für 
die nationalen Registerverwalter auf Grundlage einer 
harmonisierten Reihe von Prüfungen der Identitätsanga -
ben und anderer relevanter Anforderungen vor, wodurch 
unmittelbar geltende und auf EU -Ebene harmonisierte 
Regelungen in diesem Bereich festgelegt werden.
3 Richtlinie 2010/23/EU des Rates vom 16. März 2010 zur 
Änderung der Richtlinie 2006/112/EG über das gemeinsame 
Mehrwertsteuersystem im Hinblick auf eine fakultative und 
zeitweilige Anwendung des Reverse‑Charge -Verfahrens auf die 
Erbringung bestimmter betrugsanfälliger Dienstleistungen (ABl. L 72 
vom 20.3.2010, S. 1).
4 Durch die Richtlinie 2013/43/EU des Rates vom 22. Juli 2013 
(ABl. L 2012 vom 26.7.2013, S. 4).VII 3.
Die Kommission akzeptiert die einschlägigen Empfehlun -
gen. Die Sicherheit des Registersystems wurde seit 2012 
wesentlich verbessert, und die Kommission wird sich 
bemühen, das System hinsichtlich der vom Hof ermittel -
ten Aspekte weiter zu verbessern.
VII 4.
Die Kommission akzeptiert die einschlägigen Empfehlun -
gen. Die jeweiligen Aufgaben und Zuständigkeiten aller 
am EU -EHS beteiligten Parteien wurden im Zuge der für 
Phase III angenommenen Verordnungen der Kommission 
über die Akkreditierung und Prüfung bzw. die Überwa -
chung und Berichterstattung geklärt.
VII 5.
Die Kommission akzeptiert die entsprechenden Empfeh -
lungen und den Hinweis, dass der Umfang der Erläu -
terungen und Informationen über die Umsetzung des 
EU-EHS in Phase II hätte besser sein können. Ihrer Ansicht 
nach wurde dieser Aspekt für Phase III angemessen 
verbessert.
VII 6.
Die Kommission erachtet das Sanktionssystem des EU - 
EHS als wirksam. Die Geldstrafe in Höhe von 100 Euro je 
Tonne emittiertem CO2, für die bis zum 30. April keine 
Zertifikate abgegeben wurden, hat eine in starkem Maße 
abschreckende Wirkung. Dies zeigt sich insbesondere 
durch die sehr hohe Konformitätsrate.
Die auf nationaler Ebene von den Mitgliedstaaten ange -
wandten Sanktionen sollten transparent sein und sie 
sollten zudem Informationen über Betreiber veröffentli -
chen, die gegen die Pflicht zur Abgabe von Zertifikaten 
verstoßen.
Die Kommission akzeptiert die einschlägige Empfehlung 
und misst der Transparenz zwischen den zuständigen 
Behörden der Mitgliedstaaten hohe Bedeutung bei, um 
die sehr hohe Konformitätsrate zu halten.
Einleitung
Kasten 2
Das EU -EHS war mit verschiedenen Risiken konfrontiert, 
denen mit konkreten Maßnahmen begegnet wurde. Gegen 
den MwSt.-Karussellbetrug auf dem CO2-Markt wurde 
Antworten der Kommission 58
Unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnis -
mäßigkeit ist die Kommission der Ansicht, dass ange -
sichts der Ziele der Zulassung nach der MiFID, ihres 
Kosten -Nutzen -Verhältnisses und der regulatorischen 
Belastung die Befreiungen für Compliance -Käufer das 
am wenigsten aufwendige Mittel zum Erreichen des 
gewünschten Ergebnisses darstellen.
Des Weiteren fallen befreite Einheiten nach wie vor unter 
den Geltungsbereich der MAR.
20
Was OTC -Derivate anbelangt, so werden in der EMIR 
Pflichten für bestimmte Marktteilnehmer auferlegt, die 
Derivatgeschäfte tätigen und als solche einer Regulie -
rung unterliegen6.
Nach mehreren Studien betrug der Anteil des nicht ge -
clearten OTC -Spot -Kontraktvolumens im Jahr 2010 etwa 
1 %. Die Analyse der verfügbaren Daten zu der aktuelle -
ren Marktentwicklung stützt die Schlussfolgerung, dass 
dieser Anteil derzeit vermutlich noch niedriger ist7.
Außerdem fallen rein bilaterale OTC -Geschäfte nach wie 
vor unter den Geltungsbereich der MAR, in der explizit 
dargelegt ist, dass diese „für alle Geschäfte, Aufträge 
und Handlungen, die eines der in den Absätzen 1 und 2 
genannten Finanzinstrumente betreffen, gilt, unabhän -
gig davon, ob ein solches Geschäft, ein solcher Auftrag 
oder eine solche Handlung auf einem Handelsplatz 
getätigt wurden“.
5 Vollständiger Name: Verordnung über OTC -Derivate, zentrale 
Gegenparteien und Transaktionsregister (Verordnung (EU) Nr. 
648/2012).
6 In nahezu allen auf die Konsultation der Europäischen Wert -
papier- und Börsenaufsichtsbehörde (ESMA) zum entsprechenden 
Entwurf für die Anwendung von Clearingschwellen eingegangenen 
Antworten wurde deren Erhöhung vorgeschlagen und vorgebracht, 
dass nichtfinanzielle Firmen aufgrund ihrer fehlenden Vernetzung 
ein vernachlässigbares systemisches Risiko für das Finanzsystem 
darstellten. Dies gilt auch für nichtfinanzielle Firmen hinsichtlich des 
Handels mit rein bilateralen OTC -Spot -Emissionszertifikaten.
7 Berechnungen der Kommission auf Grundlage der New Energy 
Finance -Daten von Bloomberg zum Gesamtumfang des EUA -Marktes 
und seiner Aufteilung nach Auktionen, Börsen und OTC in Kombi -
nation mit einer Schätzung der London Energy Brokers Association 
(LEBA) zum Anteil des EUA -OTC -Handels in Bezug auf Spotprodukte 
im Jahr 2010 und mit Daten der LEBA für die Jahre 2010-2014 zum 
Anteil des nicht geclearten OTC -Handels.Kasten 3 – Antwort zum zweiten Absatz
Die für das EHS bzw. die MwSt.-Vorschriften zuständigen 
Mitglieder der Kommission übermittelten im Juni 2011 
ein gemeinsames Schreiben an alle Mitgliedstaaten, die 
das Reverse‑Charge -Verfahren noch nicht anwendeten, 
in dem diese um die Einführung nationaler Vorschriften 
gebeten wurden. Dies zeigt, dass die Frage auf der 
höchstmöglichen Ebene angegangen wurde.
Kasten 3 – Antwort zum dritten Absatz
In den italienischen Rechtsvorschriften ist seit 1. Januar 
2015 das Reverse‑Charge -Verfahren für Emissionszertifi -
kate vorgesehen.
18
Compliance -Käufer müssen sich am CO2-Markt beteili -
gen, wenn ihre Emissionen ihre kostenlosen Zertifikate 
übersteigen. Sie können diese über Banken oder Wertpa -
pierfirmen erwerben, die nach der MiFID reguliert sind. 
Die MiFID (die zusammen mit der MAR und der Verord -
nung über europäische Marktstrukturen, EMIR5) ange -
wendet wird) zielt auf eine Verbesserung der Marktsta -
bilität und -integrität, einschließlich einer Verringerung 
systemischer Risiken, bei gleichzeitiger Berücksichtigung 
von Kostenwirksamkeit und Verhältnismäßigkeit der 
EU-Rechtsvorschriften.
19
Die Befreiungen umfassen „nichtfinanzielle“ Einheiten, 
die mit Zertifikaten handeln. Dies ist vergleichbar mit 
Befreiungen in anderen Vorschriften zu den Finanz -
märkten, z. B. eine Befreiung von der Clearingpflicht für 
nichtfinanzielle Gegenparteien nach der EMIR oder die 
für Warenderivate geltenden Befreiungen. Dabei handelt 
es sich nicht um allgemeine Befreiungen, vielmehr 
unterliegen sie Bedingungen und/oder der Aufsicht der 
zuständigen nationalen und auch europäischen Behör -
den. In manchen Fällen haben die Befreiungen einen 
nationalen Geltungsbereich und keine grenzüberschrei -
tende Wirkung.
Selbst wenn Einheiten nach der MiFID befreit sind, gelten 
für viele von ihnen dennoch die Pflichten nach der MAR 
in Bezug auf Insider -Geschäfte und Marktmanipulation.
Der Vorschlag der Kommission wurde von den Mit -
gesetzgebern gebilligt, die dieses Konzept eindeutig 
genehmigt und bestätigt und eher den Geltungsbereich 
der Befreiungen erweitert haben.
Antworten der Kommission 59
Was die MAR anbelangt, so nehmen die zuständigen 
Behörden ihre auf die MAR zurückgehenden Funktionen 
und Aufgaben in Zusammenarbeit mit anderen Behör -
den oder mit Markteilnehmern wahr. Die nach der MAR 
zuständigen Behörden müssen mit der ESMA, auch in 
Bezug auf den Austausch notwendiger Informationen, 
sowie mit den zuständigen Behörden der EU -Mitglied -
staaten zusammenarbeiten.
Was das Unionsregister und die Befugnisse der Kommis -
sion anbelangt, so können die nationalen Finanzregulie -
rungsbehörden gemäß Artikel 110 Absatz 2 der Verord -
nung (EU) Nr. 389/2013 im Unionsregister enthaltende 
Informationen über Transaktionen von den zuständigen 
nationalen Verwaltern oder der Kommission als Zentral -
verwalter (die Daten über mehrere oder alle Mitglied -
staaten zur Verfügung stellen kann) einholen. Des Wei -
teren ist darauf hinzuweisen, dass 30-40 % der Futures 
auf Emissionszertifikate nicht bis zur Fälligkeit gehalten 
werden. Diese werden somit nicht physisch abgewickelt 
und sind im Unionsregister nicht sichtbar.
24
Die Kommission weist darauf hin, dass die nationalen 
Regulierungsbehörden für die Beaufsichtigung des Emis -
sionsmarktes zuständig sind. Die integrierten Verfahren 
zwischen den nationalen Regulierungsbehörden zur 
Organisation einer Beaufsichtigung des Emissionsmarktes 
auf EU -Ebene werden in der überarbeiteten MiFID und 
MAR festgelegt, die detaillierte Vorschriften zur grenzüber -
schreitenden Zusammenarbeit zwischen den zuständi -
gen nationalen Behörden sowie zwischen diesen und 
der ESMA, auf EU -Ebene und mit Drittländern weltweit 
beinhalten.
Darüber hinaus wird nach den Regelungen der überar -
beiteten MiFID/MiFIR9 und der MAR/MAD ein umfassen -
der Rahmen für die Überwachung, Berichterstattung und 
Beaufsichtigung (auf nationaler und EU -Ebene) einge -
führt, der ab Januar 2017 bzw. Juli 2016 für Emissionszer -
tifikate gilt.
Die Häufigkeit und die Struktur der bestehenden formel -
len und informellen Kontakte zwischen den Dienststel -
len innerhalb der Kommission sind für die allgemeinen 
Regulierungsaufgaben ausreichend und angemessen.
9 Verordnung (EU) Nr. 600/2014 des Europäischen Parlaments und 
des Rates vom 15. Mai 2014  über Märkte für Finanzinstrumente und 
zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 648/2012.21
Im Oktober 2013 ersuchte die Kommission die ESMA um 
eine Empfehlung als Unterstützung für den Inhalt der 
delegierten Rechtsakte, die für einige Bestimmungen 
der MAR erforderlich waren, einschließlich der Höhe der 
Schwellen in Bezug auf kohlendioxidäquivalente Emissio -
nen und die thermische Nennleistung.
Die Mehrheit der Teilnehmer an der entsprechenden 
Konsultation der ESMA argumentierte, dass wenig oder 
gar keine unternehmensspezifische Informationen 
vorlägen, die bereits nach anderen Vorschriften veröf -
fentlicht seien, insbesondere nach der Verordnung über 
die Integrität und Transparenz des Energiegroßhandels -
markts (REMIT).8
Eine potenzielle kumulative Wirkung auf den Emissions -
markt wäre nur insofern von wesentlicher Bedeutung, als 
dass ein erheblicher Anteil der kleineren Marktteilneh -
mer seine Aktivitäten koordinierte, wobei es nicht nur 
um eine der Wettbewerbsaufsicht unterliegende kartell -
rechtliche Frage handelte, sondern was angesichts ihrer 
großen Zahl auch schwierig aufrechtzuerhalten wäre.
22
Die Kommission teilt die Auffassung, dass weitere Arbei -
ten zu den Mechanismen für die Zusammenarbeit in 
Regulierungsfragen innerhalb des aufsichtsrechtlichen 
Rahmens für den Markt für Emissionszertifikate unternom -
men werden könnten. Allerdings werden die bestehenden 
Vorschriften zu den Mechanismen für die Zusammen -
arbeit in Regulierungsfragen erst ab 2017 vollständig in 
Kraft treten und wirksam sein. Deshalb sollten sich künf -
tige Arbeiten auf Optionen zur Stärkung der bestehenden 
Systeme konzentrieren und gegebenenfalls auf einer 
klaren Bewertung des Umfangs etwaig verbleibender 
Risiken für das EU -EHS oder den europäischen CO2-Markt 
beruhen sowie in einer möglichst kosteneffizienten und 
verhältnismäßigen Weise durchgeführt werden.
23
Der im EU -Finanzmarktrecht festgelegte Aufsichtsrah -
men gilt auch für alle in der EU gehandelten Waren -
derivate (z. B. MiFID -Positionsreporting, Festlegung 
weitreichender Kooperationsmechanismen in der MAR). 
Im Zuge einer Prüfung wurden keine Elemente ermittelt, 
die den Standpunkt stützten, dass dieser Rahmen für 
den Emissionsmarkt im Vergleich zu Warenderivaten im 
Allgemeinen nicht angemessen sei.
8 Verordnung (EU) Nr. 1227/2011.
Antworten der Kommission 60
Das Recht zum Halten, zur Übertragung, Abgabe und 
Löschung von Zertifikaten ist durch die Richtlinie 
2003/87/EG vollständig garantiert und wird auch durch 
das Unionsregister, in dessen Rahmen diese Rechte aus -
geübt werden können, umfassend gestützt.
27
Angesichts der vorstehenden Darlegungen vertritt die 
Kommission die Ansicht, dass die rechtlichen Interessen 
gebührend geschützt sind und Zertifikate als Zivilsachen 
vor nationalen Gerichten angefochten werden können. 
Dennoch wird sich die Kommission bemühen, die poten -
ziellen Vorteile einer weiteren Klärung des rechtlichen Sta -
tus von Zertifikaten im EU -Recht für das Funktionieren des 
EU-EHS und des europäischen CO2-Markts zu analysieren.
28
Die Kommission berücksichtigt die rechtliche und tech -
nische Realisierbarkeit einer Ermöglichung der Regis -
trierung von Sicherungsrechten an Zertifikaten unter 
Berücksichtigung der Ziele der öffentlichen Politik mit 
Blick auf das EU -EHS.
30
Nach Auffassung der Kommission wurden mit dem 
Unionsregister Verbesserungen zur Behebung der in der 
Vergangenheit im Rahmen des dezentralen Systems der 
nationalen Register der Phase II festgestellten Schwach -
stellen eingeführt. Darüber hinaus wurden nach der 
Überarbeitung der EU -EHS -Richtlinie im Jahr 2009 auch 
in Phase III des EU -EHS zusätzliche Maßnahmen eingelei -
tet. Seit der Einführung des Unionsregisters im Jahr 2012 
wurden keine Vorfälle gemeldet, und die im Unions -
register oder im EUTL enthaltenen Daten werden den 
nationalen Strafverfolgungsbehörden im Zuge formeller 
Ermittlungen oder Gerichtsverfahren übermittelt.
Die Kommission teilt die Auffassung, dass die Beaufsich -
tigung des CO2-Marktes verbessert werden kann. Das 
Unionsregister enthält keine finanziellen Informationen, 
und deshalb wären die im Register geführten Daten 
nur in begrenztem Umfang für die Beaufsichtigung von 
finanziellen Transaktionen nützlich.
In Einklang mit der maßgeblichen Primärgesetzgebung 
und der Verordnung (EU) Nr. 389/2013 verfügt die Kom -
mission überdies über keine Rechtsgrundlage für die 
Durchführung einer Analyse der von den Mitgliedstaaten 
im Unionsregister gespeicherten Daten.25
Der CO2-Markt in der EU ist gewachsen und reifer gewor -
den, obwohl der rechtliche Status von Zertifikaten auf 
EU-Ebene nicht definiert ist. Die für die Liquidität maßgeb -
lichen Faktoren sind größtenteils wirtschaftlicher und nicht 
rechtlicher Art10.
Nach Auffassung der Kommission bieten die Richtlinie 
2003/87/EG und die entsprechenden Durchführungs -
vorschriften, insbesondere Artikel 40 der Verordnung 
(EU) Nr. 389/201311, sowie der sich entwickelnde Rahmen 
für die EU -Finanzmarktregulierung12 die erforderlichen 
rechtlichen Grundlagen für einen transparenten und 
liquiden CO2-Markt in der EU bei gleichzeitiger Sicherstel -
lung der Stabilität und Integrität des Marktes.
26
Gemäß Artikel 345 AEUV fällt nach dem Unionsrecht das 
Eigentumsrecht in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. 
Dies gilt umso mehr in Zusammenhang mit der Vorgabe 
der Begründung von Eigentumsrechten auf EU -Ebene in 
Bezug auf eine Klasse von Vermögenswerten, bei denen 
nach den Feststellungen des Hofes keine bestehenden 
Eigentumsrechte in den Mitgliedstaaten vorliegen.
Eine spezielle Regelung für das Eigentumsrecht von 
gehandelten Vermögenswerten ist eher die Ausnahme als 
die Regel für die meisten gehandelten Vermögenswerte, 
dies gilt auch für Finanzinstrumente. Allerdings bedeutet 
dies nicht, dass die normalen Grundsätze des nationalen 
Vertrags- und Eigentumsrechts nicht unbedingt für 
Transaktionen mit diesen Vermögenswerten gelten13. Die 
Richtlinie 2003/87/EG und ihre Durchführungsvorschriften 
gelten für alle wichtigen rechtlichen Merkmale in Zusam -
menhang mit der Ausübung von Rechten an Zertifikaten.
10 Die Kommission hat bereits einen Vorschlag zur Einrichtung 
einer Marktstabilitätsreserve (COM(2014) 20) vorgelegt, nach dem 
durch die Anpassung der Auktionsmenge von Zertifikaten einem 
Überschuss an Zertifikaten begegnet und die Schockresilienz des 
Systems gestärkt werden soll. Der Vorschlag wird derzeit vom 
Europäischen Parlament und dem Rat erörtert.
11 Zertifikate können von jeder Person gehalten werden, ein Titel 
kann jedoch unter Bezugnahme auf das Unionsregister bestimmt 
werden, da die Eintragung im Register einen Prima -facie- und aus -
reichenden Nachweis für den Titel an einem Zertifikat darstellt.
12 Ab 2017 werden Emissionszertifikate den Status eines Finanz -
instrumentes innerhalb der EU aufweisen und dem Rahmen für die 
EU-Finanzmarktregulierung unterliegen.
13 Beispielsweise gibt es keine spezielle rechtliche Regelung für auf 
einem Bankkonto gehaltene Gelder. Somit besitzt der Kontoinhaber 
das Geld auf seinem Konto nicht, sondern hat lediglich rechtlichen 
Anspruch darauf. Dies stand jedoch nicht der Entwicklung von 
Finanzmärkten auf Grundlage von Geldern entgegen, weder in der 
EU noch weltweit.
Antworten der Kommission 61
37
Die Beaufsichtigung des europäischen CO2-Markts auf 
EU-Ebene könnte weiter verbessert werden, auch unter 
Nutzung der einschlägigen Daten aus dem Unionsregis -
ter. Allerdings werden im Unionsregister nur Informatio -
nen über physische Übertragungen von CO2-Einheiten 
und keine finanziellen Informationen über die Transak -
tionen erfasst, was für die Feststellung von Missbrauch 
und betrügerischen Handlungen nicht ausreichend ist.
38
Eine Analyse von grenzüberschreitenden Transaktionen 
war vor der Migration zum Unionsregister nicht möglich, 
da die nationalen Register von den einzelnen Mitglied -
staaten geführt wurden und nicht konsolidiert waren.
Nach dem derzeitigen Rechtsrahmen sorgt die Kommis -
sion für die Nutzung des Unionsregisters, sie spielt aber 
keine aktive Rolle bei der Beaufsichtigung der im Unions -
register erfassten Transaktionen im Zuge einer Nutzung 
der im Namen der Mitgliedstaaten geführten Daten.
41
Nach Auffassung der Kommission ist die Organisations -
struktur angemessen. Die Aufteilung der Funktionen 
zwischen geschäftlichem Eigentümer/Eigentümer der 
Richtlinie und IT -Anbieter wurde 2014 gemäß der ein -
schlägigen Methodik für das Projektmanagement ein -
geführt, und die Ressourcen und Kompetenzen werden 
weiter optimiert, um eine angemessene interne Organi -
sation sicherzustellen.
Im Zuge der Umsetzung des auf der IT -Prüfung des Inter -
nen Auditdienstes der Kommission beruhenden Aktions -
plans werden die ermittelten Schwachstellen berücksich -
tigt und die Wirksamkeit der Registerentwicklung und 
-verwaltung gesteigert.
50
In Kasten 4 des Berichts des Hofes werden die wichtigs -
ten Aspekte betreffend die Überwachung, Berichterstat -
tung und Prüfung genannt. Auch wenn einige Formen 
der Kontrolle von geprüften jährlichen Emissionsberich -
ten durch die zuständigen Behörden angemessener -
weise erwartet werden können, sind diese in der Richt -
linie 2003/87/EG und den Durchführungsmaßnahmen 
nicht explizit vorgeschrieben. Die doppelte Durchfüh -
rung aller Prüfungen wäre kontraproduktiv, auch in 
Bezug auf die zusätzlichen Kosten.Die Kommission unterstützt die Mitgliedstaaten 
aktiv bei der Etablierung einer Zusammenarbeit mit 
Finanzermittlungsdiensten.
31
Nach Auffassung der Kommission ist eine kontinuierliche 
Verbesserung der Registersysteme im Laufe der Zeit zu 
verzeichnen, und zahlreiche vom Hof festgestellte Prob -
leme werden in Phase III behoben.
32
Was die KYC -Kontrollen und -Verfahren betrifft, so 
enthält die Verordnung (EU) Nr. 389/2013 eine erschöp -
fende Aufstellung der Bedingungen und Dokumente 
für die Eröffnung von Konten für Compliance -Händler. 
Allerdings umfassen die Anforderungen für Konten von 
freiwilligen Teilnehmern nur die Mindestanforderungen 
für die Kontoeröffnung.
34
Die in der Verordnung (EU) Nr. 389/2013 festgelegten 
Anforderungen für freiwillige Teilnehmer bieten den Mit -
gliedstaaten Spielraum für die Anwendung geeigneter 
Verfahren zur Risikobewertung.
35 – Antwort zum zweiten 
Spiegelstrich
In der Verordnung (EU) Nr. 389/2013 ist aufgeführt, 
welche Informationen über verdächtige Anträge auf 
Kontoeröffnung zwischen den nationalen Verwaltern 
ausgetauscht werden. Die Erstellung einer ständigen 
EU-weiten Aufstellung von abgelehnten Anträgen auf 
Kontoeröffnung wirft Fragen hinsichtlich des Rechtsrah -
mens zum Schutz personenbezogener Daten auf.
36
In der Richtlinie 2003/87/EG und in der Verordnung (EU) 
Nr. 389/2013 der Kommission wird die Verwaltung der 
Registerkonten der Nutzer in Einklang mit dem Subsidia -
ritätsprinzip den Mitgliedstaaten übertragen. Die Funk -
tion der Kommission als Zentralverwalter besteht in der 
Führung und Pflege des Unionsregisters. Die Kommission 
koordiniert die Durchführung der maßgeblichen Rechts -
vorschriften, indem sie den Austausch von Informationen 
und bewährten Verfahren über Prüfungen der Identitätsan -
gaben organisiert, insbesondere im Rahmen der Arbeits -
gruppe der Registerverwalter, wobei besonders Methoden 
und Instrumente im Mittelpunkt stehen, die innerhalb des 
bestehenden Rechtsrahmens eingeführt werden können.
Antworten der Kommission 62
Behörden Zugang erhalten, um den internen Prüfungs -
bericht der Prüfstelle zu bewerten. Allerdings ist die 
Notwendigkeit, eine deutlich stärkere Harmonisierung 
bei der Prüfung und Akkreditierung des EU -EHS sicher -
zustellen, der Hauptgrund, aus dem die Verordnung (EU) 
Nr. 600/2012 über die Akkreditierung und Prüfung im 
Rahmen des EU -EHS für Phase III angenommen wurde.
56
Die Funktionen der einzelnen Einheiten im EU -EHS beru -
hen auf ihren jeweiligen Zuständigkeiten. Die Prüfstellen 
(und nicht die Regulierungsbehörden) sind in erster Linie 
für die Prüfung zuständig. Die nationalen Akkreditie -
rungsstellen (und nicht die Regulierungsbehörden) sind 
für die Akkreditierung von Prüfstellen zuständig und 
dazu befugt. Die bezeichneten zuständigen Behörden 
(und nicht die Prüfstellen oder die nationalen Akkredi -
tierungsstellen) sind für die allgemeine Umsetzung des 
EU-EHS zuständig und dazu befugt. Die Koordinierung 
zwischen den verschiedenen Einheiten ist wichtig, um 
die wirksame Umsetzung des EU -EHS insgesamt zu 
unterstützen; diese muss jedoch verhältnismäßig unter 
Einhaltung der Zuständigkeiten und unter Vermeidung 
ineffizienter und kontraproduktiver Doppelarbeiten und 
zusätzlicher Kosten erfolgen.
57
Nach Auffassung der Kommission liegt in dem gemelde -
ten Fall, in dem Prüfstellen sowohl an den Prüfungen als 
auch an der Entwicklung von Überwachungsplänen für 
den gleichen Standort beteiligt sind, ein Interessenkon -
flikt vor. Die Verordnung (EU) Nr. 600/2012 (Verordnung 
über die Prüfung der Emissionsberichte und die Akkredi -
tierung der Prüfstellen) ist in diesem Punkt explizit, und 
das Problem ist ein von den nationalen Akkreditierungs -
stellen primär zu berücksichtigender Hauptschwerpunkt.
58
In der Richtlinie 2003/87/EG und den Durchführungs -
maßnahmen ist nicht die Anforderung von Vor -Ort-Kon -
trollen der zuständigen Behörden enthalten. Dadurch 
bleibt Flexibilität für eine verhältnismäßige und wirk -
same Durchsetzung durch die zuständige Behörde erhal -
ten, auch in Bezug auf die Bestimmung, wo und wann 
Kontrollen am produktivsten sind, die Vermeidung von 
Doppelarbeiten bezüglich der Aufgaben der Prüfstelle 
sowie der Möglichkeit, Arbeiten mit anderen Regulie -
rungsmaßnahmen zu kombinieren.51
Spezielle obligatorische Inhalte sowie eine Standard -
vorlage für den EU -EHS -Prüfungsbericht wurden jetzt 
für Phase III eingeführt. Die auf europäischer Ebene 
für Phase II des EU -EHS geltenden Rechtsvorschriften 
erlaubten keine Standardvorlage.
52
Die Kommission räumt ein, dass in Phase II bei der 
Weiterverfolgung der Feststellungen von Prüfstellen ein 
Mangel bestand. In Phase III müssen die Betreiber jetzt 
der zuständigen Behörde einen Bericht mit Verbesse -
rungsvorschlägen zu allen von den Prüfstellen gemel -
deten Verstößen oder unterbreiteten Empfehlungen zur 
Genehmigung vorlegen. Die Kommission veröffentlichte 
ferner Leitlinien für die Prüfstellen zum Umgang bei der 
wiederholten Feststellung von Mängeln.
Kasten 7
Die jetzt von der Kommission veröffentlichte Vorlage für 
den Prüfungsbericht enthält die Mindestangaben, deren 
Aufnahme in die Vorlagen für die Prüfungsberichte der 
Mitgliedstaaten für Phase III obligatorisch ist, sowie eine 
konkrete Vorschrift für die Prüfstelle zur Aufnahme von 
Empfehlungen.
Für Phase III gelten zusätzliche Pflichten für die Akkredi -
tierung und Prüfung, und für die nationalen Akkreditie -
rungsstellen wurde eine Pflicht zur ständigen Überwa -
chung der Prüfstellen eingeführt. Eines der wichtigsten 
Ziele dieser laufenden Überwachung besteht darin, die 
fortdauernde Kompetenz der Prüfstelle zu kontrollieren, 
insbesondere um Unstimmigkeiten zu ermitteln, wie 
etwa Prüfstellen, die niemals Verstöße melden oder Emp -
fehlungen unterbreiten, oder Inkohärenzen zwischen 
den internen Prüfungsunterlagen und dem erstellten 
Prüfungsbericht festzustellen.
53
Die Leitlinien für die Überwachung und Berichterstat -
tung in Phase II umfassten spezifische Definitionen 
für Phase II sowohl der erforderlichen „Prüfstelle“ 
(Abschnitt 2 Absatz 5 Buchstabe m des Anhangs I der 
Entscheidung 2007/589/EG der Kommission) als auch von 
„Akkreditierung“ (Abschnitt 2 Absatz 5 Buchstabe k des 
Anhangs I der Entscheidung 2007/589/EG der Kommis -
sion), bevor auf die einschlägigen europäischen Leitli -
nien für die Zusammenarbeit im Bereich Akkreditierung 
verwiesen wurde. In den Leitlinien war überdies vorge -
sehen, dass die Akkreditierungsstellen und zuständigen 
Antworten der Kommission 63
Insbesondere weisen alle öffentlich zugänglichen Ent -
scheidungen der Kommission über die nationalen Zutei -
lungspläne der Mitgliedstaaten die gleiche Struktur auf 
und enthalten in den Erwägungsgründen eine umfas -
sende Darlegung der Gründe für die Genehmigung 
oder die Ablehnung der nationalen Zuteilungspläne. Für 
jeden nach Anhang III der Richtlinie von der Kommission 
zu prüfenden Aspekt wird detailliert dargelegt, ob die 
rechtlichen Anforderungen erfüllt werden oder nicht. 
Damit wird aufgezeigt, dass die Kommission die Bewer -
tung in der in der Richtlinie 2003/87/EG vorgegebenen 
Weise für alle Mitgliedstaaten in der gleichen Weise 
vorgenommen hat.
Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 71 
und 72
Die Kommission räumt ein, dass die Berichterstattung 
nach „Artikel 21“ über die Umsetzung des EU -EHS in 
Phase II nicht immer vollständig war. Die Anforderungen 
werden jetzt für Phase III auf Grundlage des Durchfüh -
rungsbeschlusses 2014/166/EU der Kommission strenger 
umgesetzt, so dass die Anforderung der Veröffentlichung 
eines vollständigen jährlichen Umsetzungsberichts künf -
tig erfüllt sein wird.
74
Die Kommission hat die Umsetzung des EU -EHS in 
Phase III weiter harmonisiert (aus diesem Grund wurde 
2009 das überarbeitete EU -EHS angenommen) und prüft 
weiterhin Optionen für mögliche weitere Verbesserun -
gen in der Zukunft.
76
Nach dem Rechtsrahmen sind die Mitgliedstaaten im 
Zuge ihres allgemeinen Konzepts für die Durchsetzung 
der Vorschriften für Durchführung von Kontrollen zu -
ständig, und unter Wahrung des Subsidiaritätsprinzips 
kommt der Kommission dabei keine besondere Rolle zu.64
Die Kommission teilt die Auffassung, dass die regelmä -
ßige Bereitstellung einschlägiger Informationen über die 
Umsetzung und das Funktionieren des EU -EHS insge -
samt für das Vertrauen der Interessenträger in das Sys -
tem von Vorteil ist. Durch die in der Richtlinie 2003/87/
EG vorgesehene Berichterstattung, insbesondere gemäß 
Artikel 10 und 21, wird dieser Notwendigkeit Rechnung 
getragen.
67
Im Rahmen der Bewertung der nationalen Zuteilungs -
pläne der Mitgliedstaaten wird das PRIMES -Modell 
als allgemein verwendetes Analyseinstrument als die 
beste verfügbare Referenz betrachtet. Insbesondere 
war das Modell den Mitgliedstaaten bekannt, wurde als 
verlässlich erachtet und von manchen Mitgliedstaaten 
selbst bei der Erstellung der nationalen Zuteilungspläne 
verwendet.
Die Kommission räumt ein, dass die im Dezember 2005 
herausgegebenen Leitlinien keine Anweisung zur 
Verwendung der Emissionsdaten aus dem Jahr 2005 
umfassten. Allerdings standen die im Jahr 2005 geprüf -
ten Emissionen den Mitgliedstaaten im Frühjahr 2006 
und somit lange vor der Frist für die Vorlage der natio -
nalen Zuteilungspläne und lange vor dem Zeitpunkt der 
praktischen Vorlage der nationalen Zuteilungspläne zur 
Verfügung. Unter Berücksichtigung des Ziels des EU -EHS 
hatte die Kommission die nationalen Zuteilungspläne auf 
Grundlage der aktuellsten Emissionsdaten zu bewerten, 
was auch vom Ausschuss für Klimaänderung betont 
wurde.
69
Die Kommission räumt ein, dass sie dem Hof keine ausge -
füllten Checklisten für alle Mitgliedstaaten übermitteln 
konnte. Die Frist für die Aufbewahrung solcher Unterla -
gen für administrative Zwecke war abgelaufen. Aller -
dings wurde dem Hof eine Reihe anderer Dokumente 
vorgelegt, wie etwa die Korrespondenz mit den Mitglied -
staaten, Präsentationen und Anweisungen.
Dennoch vertritt die Kommission die Ansicht, dass keine 
Gründe für die Annahme vorliegen, dass die Bewertung 
der nationalen Zuteilungspläne in jeglicher Hinsicht nicht 
gleichermaßen detailliert oder unvollständig gewesen 
sei.
Antworten der Kommission 64
82
Die Kommission weist darauf hin, dass Unterschiede 
bei den Arten der nationalen Verstöße und Sanktionen 
unter Berücksichtigung der nationalen Umstände und 
Verwaltungsabläufe vollständig begründet werden 
können, umso mehr, als die Mitgesetzgeber beschlos -
sen haben, die Sanktionen nach Artikel 16 Absatz 1 der 
Richtlinie 2003/87/EG nach dem Subsidiaritätsprinzip der 
nationalen Zuständigkeit zuzuweisen.
83
Eine Übersicht über die Sanktionssysteme des EU -EHS in 
den Mitgliedstaaten wird im Rahmen der von der Kom -
mission durchgeführten Studien zu den EU -EHS -Com -
pliance -Überprüfungen der Mitgliedstaaten und des 
Durchführungsbeschlusses 2014/166/EU der Kommission 
zur Aktualisierung des Systems vermittelt, nach dem die 
Mitgliedstaaten der Kommission jährlich Berichte nach 
„Artikel 21“ über die Umsetzung der EU -EHS -Richtlinie 
übermitteln müssen.
84
Ziel der Kommission ist es, über eine EU -EHS -spezifische 
Übersicht über die nationalen Sanktionen sowie statis -
tische Daten über die Anwendung von Sanktionen zu 
verfügen. Für die Überwachung des Sanktionssystems 
wurde bereits ein systematischeres Konzept eingeführt, 
indem die den Mitgliedstaaten zu den Sanktionen 
im Rahmen des Berichts nach Artikel 21 der Richtlinie 
2003/87/EG gestellten Fragen verbessert wurden.
Die Behörden der Mitgliedstaaten sind für die Durch -
setzung der Bestimmungen des EU -EHS verantwortlich, 
aber die Kommission überwacht die Umsetzung der 
EU-EHS -Richtlinie in den Mitgliedstaaten genau. Als 
in Phase II Zweifel hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der 
Anwendung der Sanktionen bestanden, leitete die 
Kommission stets entsprechende Folgemaßnahmen 
ein und stand gegebenenfalls mit den Mitgliedstaaten 
in regelmäßigem Kontakt. Beispielsweise erinnerte die 
Kommission die Mitgliedstaaten stetig daran, dass die 
bei einer fehlenden Abgabe von Zertifikaten angewand -
ten Geldstrafen von 100  Euro nicht verringert werden 
dürften14.
14 Diese Auslegung von Artikel 16 wurde zwischenzeitlich vom 
Europäischen Gerichtshof bestätigt.77
Die Kommission organisiert weiterhin einen umfassen -
den Informationsaustausch mit den für das EU -EHS 
zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten, wie etwa 
im Zuge der regelmäßigen Sitzungen des Ausschusses 
für Klimaänderung und seiner für den Emissionshandel 
zuständigen Arbeitsgruppe 3, von technischen Ad -hoc- 
Arbeitsgruppen, Gremien wie dem Accreditation and 
Verification Forum und dem Compliance-Forum mit den 
dazugehörigen Taskforces, sowie einschlägiger Grup -
pen wie der Arbeitsgruppe der Registerverwalter. Die 
Protokolle werden in der Regel elektronisch übermittelt, 
um Personen, die nicht persönlich an den Sitzungen 
teilnehmen können, Unterstützung zu bieten.
79
Die Kommission erkennt die wichtige zusätzliche Rolle 
des EU -EHS -Compliance-Forums und seiner Taskforces 
bei der harmonisierten Umsetzung des EU -EHS und 
dem Informationsaustausch über bewährte Verfahren 
zwischen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaa -
ten an. Trotz der manchmal nur geringen Teilnahme der 
nationalen Behörden wurden die im Compliance-Forum 
erörterten und aufbereiteten Informationen über ein 
webbasiertes System ausgetauscht, auf das alle zuständi -
gen Behörden Zugriff hatten.
80
Die hohe Konformitätsrate ist der beste Indikator für 
die abschreckende Wirkung des Sanktionssystems des 
EU-EHS, insbesondere was die in der Richtlinie enthal -
tene Sanktionsbestimmung auf EU -Ebene betrifft, die im 
Fall der fehlenden Abgabe von Zertifikaten Anwendung 
findet.
Neben dieser EU -weit harmonisierten Sanktion legen 
die Mitgliedstaaten bei bestimmten Verstößen, wie etwa 
der nicht fristgerechten Vorlage eines Emissionsberichts, 
auf Grundlage der einschlägigen nationalen Vorschriften 
Sanktionen fest und wenden diese an.
Antworten der Kommission 65
89
Die Kommission nimmt die Schlussfolgerung des Hofes 
zur Kenntnis.
Die Kommission betont, dass das EU -EHS in Phase II 
aufgrund bestimmter Probleme hinsichtlich der Stabilität 
des Rahmens für den Schutz seiner Integrität beein -
trächtigt war. Die Tatsache, dass bei der Umsetzung des 
EU-EHS in Phase II Mängel aufgetreten sind, ist einer der 
entscheidenden Gründe für die sorgfältige Prüfung der 
neuen Entwicklungen und Verbesserungen, die jetzt in 
Phase III umgesetzt werden.
91
Was die Feststellungen des Hofes anbelangt, dass 
weiterhin Probleme in Bezug auf Regulierung und 
Beaufsichtigung des Emissionsmarktes bestehen, die 
mit Compliance -Händlern, bilateralen außerbörslichen 
(over ‑the‑counter , OTC) Spotgeschäften und kleineren 
Marktteilnehmern zusammenhängen, so haben die 
Kommission und die Mitgesetzgeber eine eingehende 
Analyse der potenziellen Risiken im Zuge des Verfahrens 
zur Annahme der MiFID vorgenommen, die deshalb ein 
ausgewogenes System für Ausnahmen beinhaltet. Für 
den Emissionsmarkt gilt der im EU -Finanzmarktrecht 
festgelegte Aufsichtsrahmen, der auch für alle in der EU 
gehandelten Warenderivate Anwendung findet (z. B. 
MiFID -Positionsreporting, Festlegung weitreichender 
Kooperationsmechanismen in der MAR). Die Mecha -
nismen für die Zusammenarbeit in Regulierungsfragen 
werden ab 2017 vollständig in Kraft treten und wirksam 
sein.
Empfehlung 1
Die Kommission stimmt zu, dass zur Verbesserung der 
Marktintegrität wichtige verbleibende Probleme in 
Bezug auf die Regulierung und Beaufsichtigung des 
Emissionsmarktes gelöst werden müssen. Um sicherzu -
stellen, dass Maßnahmen der EU erforderlich und wirk -
sam sind, nimmt die Kommission in jeder Phase vom 
Vorschlag bis zur Umsetzung eine Folgenabschätzung 
ihrer Politiken und Vorschläge vor.
Eine Bewertung der in vor Kurzem angenommenen 
Vorschriften zur Regulierung und Beaufsichtigung des 
Emissionsmarktes, die derzeit umgesetzt werden, kann 
in Zusammenhang mit den von der Kommission dem 
Europäischen Parlament und dem Rat im Jahr 2019 
gemäß Artikel 90 der MiFID II und Artikel 38 der MAR 
vorzulegenden Berichten erfolgen.86
In Phase III des EU -EHS können die Betreiber keine 
internationalen Gutschriften mehr direkt zur Erfüllung 
der Pflichten nach dem EU -EHS verwenden. Die Betrei -
ber müssen zuerst ihre internationalen Gutschriften in 
Zertifikate umtauschen, die sie dann für die Erfüllung 
verwenden können.
Die Zahl der internationalen Gutschriften, die ein Betrei -
ber umtauschen kann, ist begrenzt. Die Bestimmungen 
für die Festlegung der individuellen Verwendungsrechte 
für Gutschriften pro Anlage und Luftfahrzeugbetreiber 
sind in der Verordnung (EU) Nr. 1123/2013 festgelegt. Die 
Betreiber erhalten Rechte für den Zeitraum 2008-2020, 
deshalb wird bei ihren Rechten für Phase III die Verwen -
dung in Phase II berücksichtigt.
Kasten 8 – Antwort zum zweiten Absatz
In Phase III des EU -EHS dürften keine vergleichbaren Pro -
bleme mehr auftreten. Siehe Antwort der Kommission zu 
Ziffer 86.
Kasten 8 – Antwort zum dritten Absatz
In Phase III des EU -EHS dürften keine vergleichbaren Pro -
bleme mehr auftreten. Siehe Antwort der Kommission zu 
Ziffer 86.
Schlussfolgerungen und Empfehlungen
87
Zum Zeitpunkt der Einführung des EHS lagen keine prak -
tischen Erfahrungen auf nationaler oder EU -Ebene vor. 
Somit verfolgten die Kommission und die Mitgliedstaa -
ten einen praxisorientierten Ansatz, der zu kontinuierli -
chen Verbesserungen bei Konzeption und Umsetzung 
führte.
Was das EU -EHS und den MwSt.-Karussellbetrug betrifft, 
so hat die Kommission zur Bekämpfung von MwSt. -Be-
trug eine Rechtsgrundlage für Eurofisc geschaffen, ein 
Netzwerk für den zügigen Austausch von gezielten 
Informationen über betrügerische MwSt. -Praktiken. In 
diesem Zusammenhang untersuchen die Mitgliedstaa -
ten überdies neue Betrugsmuster und übermitteln sich 
gegenseitig Frühwarnungen, wenn neue Betrugsmuster 
entstehen. Der CO2-Emissionshandel ist einer der Sek -
toren, der in diesem Zusammenhang von den Mitglied -
staaten genau beobachtet wird.
Antworten der Kommission 66
Empfehlung 2
Die Kommission akzeptiert Empfehlung 2. Sie wird die 
Vorteile einer Klärung des rechtlichen Status der Zerti -
fikate analysieren und überdies prüfen, ob und wie ein 
spezifischer Registrierungsmechanismus für Sicherungs -
rechte eingeführt werden kann.
Der CO2-Markt in der EU ist gewachsen und reifer gewor -
den ist, obwohl der rechtliche Status von Zertifikaten auf 
EU-Ebene nicht definiert ist. Die für die Liquidität maß -
geblichen Faktoren sind größtenteils wirtschaftlicher 
und nicht rechtlicher Art.
Deshalb hat die Kommission bereits einen Vorschlag zur 
Einrichtung einer Marktstabilitätsreserve (COM(2014) 20) 
vorgelegt, nach dem durch die Anpassung der Auktions -
menge von Zertifikaten einem Überschuss an Zertifi -
katen begegnet und die Schockresilienz des Systems 
gestärkt werden soll. Der Vorschlag wird derzeit vom 
Europäischen Parlament und dem Rat erörtert.
Nach Auffassung der Kommission bieten die Richtlinie 
2003/87/EG und die Verordnung (EU) Nr. 389/2013 sowie 
der sich entwickelnde Rahmen für die EU -Finanzmarkt -
regulierung die erforderlichen rechtlichen Grundlagen 
für einen transparenten und liquiden CO2-Markt in der 
EU, wobei gleichzeitig die Stabilität und Integrität des 
Marktes sichergestellt werden.
93
Die Sicherheit des Registers wurde im Laufe der Phase II 
des EU -EHS deutlich verbessert. Neben der Durch -
setzung der regulatorischen Anforderungen für die 
Eröffnung von Konten fördert die Kommission eine 
aktive Zusammenarbeit und den Austausch bewährter 
Verfahren zwischen den Mitgliedstaaten. Seit 2012 waren 
aufgrund der kontinuierlichen Verbesserung des Unions -
registers entsprechend der maßgeblichen Projektmetho -
dik Anpassungen innerhalb der Kommission erforderlich.Empfehlung 1 a)
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung 1 Buch -
stabe a. Die Kommission und die Mitgesetzgeber haben 
eine eingehende Analyse der potenziellen Risiken im 
Zuge des Verfahrens zur Annahme der MiFID vorgenom -
men, die deshalb ein ausgewogenes System für Ausnah -
men beinhaltet. Diese werden nach den einschlägigen 
Rechtsvorschriften Gegenstand einer Überprüfung im 
Jahr 2019 sein.
Die in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe e, Artikel 2 Absatz 1 
Buchstabe j und Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe e der 
MiFID erwähnten Ausnahmen unterliegen Bedingungen 
und einer regulatorischen Aufsicht und gelten nicht 
unbedingt speziell für Emissionszertifikate, sondern 
gleichermaßen für Warenderivate. Die Gründe für die 
Ausnahmen gehen auf eine Bewertung des Zwecks der 
Anforderung einer Zulassung nach der MiFID (in erster 
Linie der Schutz von Kunden von Wertpapierfirmen 
bei grenzüberschreitenden Transaktionen) sowie die 
Verhältnismäßigkeit in Bezug auf die Kosten für den 
Erhalt dieser Zulassung gegenüber den Vorteilen für die 
befreiten Personen zurück.
Empfehlung 1 b)
Die Kommission akzeptiert Empfehlung 1 Buchstabe b, 
da bei dieser das Regelwerk der EU -Finanzmarktvor -
schriften berücksichtigt wird, die angenommen wurden 
und derzeit umgesetzt werden.
Empfehlung 1 c)
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung 1 Buch -
stabe c teilweise. Es bestehen Mechanismen für die 
Zusammenarbeit, die die Kommission für den derzei -
tigen Stand des Emissionsmarktes als angemessen 
erachtet. Die Dienststellen der Kommission sind im Rat, 
in den ständigen Ausschüssen und Arbeitsgruppen der 
Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde 
bei Erörterungen politischer Fragen vertreten und ste -
hen mit der Agentur für die Zusammenarbeit der Ener -
gieregulierungsbehörden (ACER) in Kontakt. Die Zusam -
menarbeit innerhalb der Kommission wird in der Phase 
der Umsetzung der überarbeiteten Rechtsvorschriften 
jedoch weiter ausgebaut. Was andere Regulierungs- und 
Aufsichtsbehörden (darunter auch Agenturen) betrifft, so 
wird die Kommission unter Berücksichtigung künftiger 
Marktentwicklungen Optionen für eine Förderung von 
Initiativen prüfen, um die Zusammenarbeit im Regulie -
rungsbereich über die bereits bestehenden Mechanis -
men hinaus zu stärken.
Antworten der Kommission 67
Empfehlung 4
Die jeweiligen Aufgaben und Zuständigkeiten aller am 
EU-EHS beteiligten Parteien wurden im Zuge der für 
Phase III angenommenen Verordnungen der Kommission 
über die Akkreditierung und Prüfung bzw. die Überwa -
chung und Berichterstattung geklärt.
Empfehlung 4 a)
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung 4 Buch -
stabe a.
Empfehlung 4 b)
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung 4 Buch -
stabe b. Der Rahmen für die Durchsetzung wird in der 
Richtlinie 2003/87/EG und den entsprechenden Durch -
führungsmaßnahmen festgelegt. Durch diesen Ansatz 
verfügt die zuständige Behörde über Flexibilität für eine 
verhältnismäßige und wirksame Durchsetzung, auch in 
Bezug auf die Bestimmung, wo und wann Kontrollen am 
produktivsten sind, die Vermeidung von Doppelarbeiten 
bezüglich der Aufgaben der Prüfstelle sowie die Mög -
lichkeit, Arbeiten mit anderen Regulierungsmaßnahmen 
zu kombinieren.
Empfehlung 4 c) ‑f)
Diese Empfehlungen sind an die Mitgliedstaaten 
gerichtet.
95
Die Kommission stellte umfassende Leitlinien bezüg -
lich der Vorbereitung und Umsetzung der nationalen 
Zuteilungspläne für Phase II zur Verfügung. Sie räumt ein, 
dass diese Leitlinien keine Anweisung zur Verwendung 
der Emissionsdaten aus dem Jahr 2005 umfassten, was 
die Qualität der Bewertung der Kommission jedoch nicht 
beeinträchtigte.
Die Leitlinien der Kommission sowie die Überwachung 
der Umsetzung des EU -EHS durch die Mitgliedstaaten 
seitens der Kommission werden in Phase III verbessert. 
Mit dem Durchführungsbeschluss 2014/166/EU der 
Kommission und der dazugehörigen Erläuterung wurde 
erneut das System eingeführt, nach dem die Mitglied -
staaten der Kommission jährlich Berichte nach „Arti -
kel 21“ über die Umsetzung der Richtlinie 2003/87/EG 
übermitteln müssen. Diese Berichte sind über das System 
ReportNet der Europäischen Umweltagentur (EEA) 
öffentlich zugänglich.Empfehlung 3 a)
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung 3 Buch -
stabe a. Das Unionsregister enthält nicht alle relevanten 
Daten für die Feststellung von Betrug und betrügeri -
schen Handlungen. Ab ihrer vollständigen Umsetzung 
im Jahr 2017 ist jedoch im Rahmen der MiFID/MiFIR und 
der MAR/MAD bereits eine erhebliche Datenerhebung 
hinsichtlich der finanziellen Seite von Transaktionen mit 
Zertifikaten vorgesehen.
Empfehlung 3 b)
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung 3 Buch -
stabe b.
Empfehlung 3 c)
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung 3 Buch -
stabe c. Was die Struktur betrifft, so wurde diese nach 
Auffassung der Kommission bereits eingeführt. Nach 
einer IT -Prüfung ihres Internen Auditdienstes hat die 
Kommission die Aufgaben der Bediensteten weiter 
geklärt und die Struktur optimiert. Die Kommission setzt 
sich dafür ein, das gute Funktionieren des Registersys -
tems sicherzustellen.
Empfehlung 3d) ‑e)
Diese Empfehlungen sind an die Mitgliedstaaten 
gerichtet.
94
Durch die vor Beginn der Phase III angenommenen 
Verordnungen der Kommission werden die Wirksam -
keit, Effizienz und Harmonisierung der Umsetzung des 
EU-EHS in Phase III verbessert. Bei diesen Verordnungen 
wurde den vom Hof beschriebenen Mängeln Rechnung 
getragen. Die Verbesserungen beziehen sich auf die 
Überwachung und Berichterstattung sowie die Prüfung 
und Akkreditierung, indem die Funktionen und Zustän -
digkeiten aller Beteiligten, einschließlich der zuständigen 
Behörden, Betreiber, Prüfstellen, nationalen Akkreditie -
rungsstellen und Mitgliedstaaten, bestätigt werden.
Antworten der Kommission 68
97
Eine Übersicht über die Sanktionssysteme des EU -EHS in 
den Mitgliedstaaten wird im Rahmen der von der Kom -
mission durchgeführten Studien zu den EU -EHS -Com -
pliance -Überprüfungen der Mitgliedstaaten und des 
Durchführungsbeschlusses 2014/166/EU der Kommission 
zur Aktualisierung des Systems vermittelt, nach dem die 
Mitgliedstaaten der Kommission jährlich Berichte nach 
„Artikel 21“ über die Umsetzung der Richtlinie 2003/87/
EG übermitteln müssen.
Empfehlung 6
Die Kommission erachtet das Sanktionssystem des 
EU-EHS als wirksam. Die Geldstrafe in Höhe von 100 Euro 
je Tonne emittiertem CO2, für die bis zum 30. April keine 
Zertifikate abgegeben wurden, hat eine in starkem Maße 
abschreckende Wirkung. Dies zeigt sich insbesondere 
durch die Tatsache, dass jedes Jahr für etwa 99 % der 
Emissionen die erforderliche Zahl von Zertifikaten vor -
liegt und die Geldstrafe deshalb nur auf 1 % der gemel -
deten Emissionen angewandt wird.
Die auf nationaler Ebene von den Mitgliedstaaten 
angewandten Sanktionen, die andere Verstöße als die 
Abgabepflicht betreffen, sollten transparent sein und 
sie sollten ferner Informationen über Betreiber veröf -
fentlichen, die gegen die Pflicht zur Abgabe von Zer -
tifikaten verstoßen. Allerdings ist darauf hinzuweisen, 
dass nach Artikel 16 Absatz 1 der Richtlinie 2003/87/
EG den Mitgliedstaaten das Recht zur Festlegung von 
Sanktionen obliegt und Unterschiede bei der Höhe der 
Sanktionen unter Berücksichtigung des Kontextes in 
einem bestimmten Mitgliedstaat durchaus begründet 
sein können.
Die Kommission misst der Transparenz zwischen den 
zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten eine hohe 
Bedeutung bei, um die sehr hohe Konformitätsrate zu 
halten.96
Die Kommission räumt ein, dass die Berichterstattung 
nach „Artikel 21“ über die Umsetzung des EU -EHS in 
Phase II nicht immer vollständig war. Die Anforderungen 
werden jetzt für Phase III auf Grundlage des Durchfüh -
rungsbeschlusses 2014/166/EU der Kommission strenger 
umgesetzt, so dass die Anforderung der Veröffentlichung 
eines vollständigen jährlichen Umsetzungsberichts künf -
tig erfüllt sein wird.
Die Kommission organisiert weiterhin einen umfassen -
den Informationsaustausch mit den für das EU -EHS 
zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten, wie etwa 
im Zuge der regelmäßigen Sitzungen des Ausschusses 
für Klimaänderung und seiner für den Emissionshandel 
zuständigen Arbeitsgruppe 3, von technischen Ad -hoc- 
Arbeitsgruppen, Gremien wie dem Accreditation and 
Verification Forum und dem Compliance-Forum mit den 
dazugehörigen Taskforces, sowie von einschlägigen 
Gruppen wie der Arbeitsgruppe der Registerverwalter, 
und durch dazugehörige Systeme zum Austausch von 
Dokumenten.
Empfehlung 5 a)
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung 5 Buch -
stabe a.
In Phase III erfolgt eine wesentliche Harmonisierung des 
EU-EHS, und die Kommission beabsichtigt in Phase III 
eine strengere Überwachung der Umsetzung des EU -EHS 
durch die Mitgliedstaaten.
Empfehlung 5 b)
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung 5 Buch -
stabe b hinsichtlich der regelmäßigen Veröffentlichung 
eines Berichts über die Umsetzung des EU -EHS.
Empfehlung 5 c)
Diese Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.
Antworten der Kommission 69
Empfehlung 6 a)
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung 6 Buch -
stabe a. Sie wird die über die Studien zur EU -EHS -Com -
pliance -Prüfung und die von den Mitgliedstaaten nach 
Artikel 21 der EU -EHS -Richtlinie erhobenen Informatio -
nen detailliert analysieren und Maßnahmen einleiten, 
wenn sie dies für angemessen erachtet.
Empfehlung 6 b) ‑c)
Diese Empfehlungen sind an die Mitgliedstaaten 
gerichtet.

Kostenlose Veröﬀentlichungen:
  Einz elexemplar : 
über EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu);
  mehr ere Exemplar e/Poster/K arten: 
bei den Vertretungen der Europäischen Union (http://ec .europa.eu/r epresen t_de .htm),  
bei den Delega tionen in Länder n außer halb der Europäischen Union  
(http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_de .htm),  
über den Dienst Europe Direct (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_de .htm)  
oder unter der gebühr enfr eien Rufnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (*).
(*)  Sie erhalt en die bereitgest ellten Informationen kost enlos , und in den meist en Fällen entstehen auch keine  
Gespr ächsgebühr en (außer bei bestimm ten Telefonanbiet ern sowie für Gespr äche aus Telefonzellen oder Hotels).
Kostenp/f_lich tige Veröﬀentlichungen:
 über EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu).
Das EU -EHS ist der Eckpfeiler der Klimapolitik der EU und 
wird häufig als Modell f ür die Entwicklung von 
Klimaschutzstrategien an anderen Orten der Welt genannt. 
Der Hof stellte erhebliche Mängel bei der Umsetzung 
während der Phase II (2008-2012) und Probleme hinsichtlich 
der Stabilität des Rahmens f ür den Schutz der Marktintegri -
tät fest. Regulierung und Beaufsichtigung des Marktes, der 
rechtliche Status von Zertifikaten und die Systeme f ür die 
Verarbeitung grundlegender EU -EHS -Daten mussten 
verbessert werden. Die Mitgliedstaaten sollten die 
Anwendung des Kontrollrahmens und der Sanktionen 
verbessern. Der Hof unterbreitet eine Reihe von 
Empfehlungen zur Verbesserung der Integrität und 
Umsetzung des Systems.
EUROPÄISCHER
RECHNUNGSHOF