1.Einleitung

Das in dieser Mitteilung vorgestellte Politikkonzept soll verhindern, dass aus Flucht und Vertreibung Langzeitkrisen entstehen. In Bezug auf bereits bestehende Flüchtlingskrisen soll durch Förderung der Eigenständigkeit von Flüchtlingen und Vertriebenen deren Abhängigkeit von humanitärer Hilfe schrittweise überwunden werden, sodass ihnen bis zu ihrer freiwilligen Rückkehr oder Neuansiedlung ein würdiges Leben und die Teilhabe an ihren Aufnahmegemeinschaften ermöglicht wird.

Als aktiver globaler Akteur und führender Geber von humanitärer Hilfe und Entwicklungshilfe ist die Europäische Union entschlossen, weltweit Hilfe für Menschen in Not zu leisten. Dies gilt sowohl für Krisensituationen als auch für die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung. Angesichts des Ausmaßes der aktuellen Flüchtlings- und Migrationskrise hat die Europäische Kommission mit ihrer Europäischen Migrationsagenda einen umfassenden und ganzheitlichen Ansatz vorgelegt. In der Agenda wird gefordert, „strategische Überlegungen“ anzustellen, wie die Wirkung der Entwicklungs- und humanitären Hilfe der EU maximiert werden könnte, damit die zahlreichen, mehrdimensionalen Ursachen und Folgen von Flucht und Vertreibung auf lokaler Ebene in geeigneter Weise angegangen werden können.

Weltweit mussten mehr als 60 Millionen Menschen – Flüchtlinge und Binnenvertriebene – aufgrund von Konflikten, Gewalt und Menschenrechtsverletzungen ihre Heimat verlassen. Das ist die höchste Flüchtlings- und Vertriebenenzahl seit dem Zweiten Weltkrieg. Die fünf größten Fluchtbewegungen – aus Syrien, Afghanistan, Somalia, Sudan und Südsudan – haben sich allesamt zu Langzeitkrisen entwickelt; viele Afghanen sind bereits vor mehr als drei Jahrzehnten aus ihrer Heimat geflohen. Zum Problem der Langzeitsituationen kommt erschwerend hinzu, dass die Zahl der freiwillig zurückkehrenden Flüchtlinge 2014 so niedrig wie noch nie in den letzten drei Jahrzehnten war. Bei drei der fünf Krisen mit den höchsten Zahlen an Binnenvertriebenen – Syrien, Kolumbien und Sudan – handelt es sich zugleich um Langzeitsituationen. Im sechsten Jahr der Syrien-Krise werden 4,7 Millionen Flüchtlinge und 6,5 Millionen Binnenvertriebene gezählt. Die EU hat allein im Jahr 2015 eine Million Flüchtlinge aufgenommen. Auch Klimaphänomene wie der diesjährige El Niño – der voraussichtlich der schlimmste der letzten 20 Jahre sein wird – können erhebliche Auswirkungen haben. Die Kombination von zunehmenden Konflikten, Gewalt, Klimawandel, Umwelt- und Naturkatastrophen wird in Zukunft noch mehr Menschen zur Flucht zwingen. Hintergrundinformationen zu Kontext und Ursachen von Flucht und Vertreibung sowie eine Bewertung der vorhandenen politischen Strategien, Instrumente und Vorgehensweisen, mit denen die Kommission Flüchtlinge, Binnenvertriebene und Asylsuchende in Drittländern unterstützt, sind der dieser Mitteilung beigefügten Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen zu entnehmen.

2015 benannte der Hohe Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (UNHCR) die Hauptfaktoren, die in Nachbarländer geflohene Syrer dazu veranlassen, in Europa Asyl zu suchen: Hoffnungslosigkeit, hohe Lebenshaltungskosten und wachsende Armut, geringe Möglichkeiten, den eigenen Lebensunterhalt zu verdienen und mangelnde Bildungschancen. Wenn Flüchtlinge und Binnenvertriebene keine Chancen und Möglichkeiten haben, soziale und wirtschaftliche Rechte wahrzunehmen, wächst die Wahrscheinlichkeit, dass sie ihre Herkunftsregion ganz verlassen. Sekundäre Fluchtbewegungen und mehrfache Flucht sind Ausdruck eines kollektiven Versagens, dem spezifischen mittel- bis langfristigen Bedarf und den Problemen der Flüchtlinge und Vertriebenen sowie ihrer Aufnahmegemeinschaften gerecht zu werden und ihnen dauerhafte Lösungen anzubieten. Das System der humanitären Hilfe allein kann den wachsenden Bedarf der Flüchtlinge und Vertriebenen und ihrer Aufnahmegemeinschaften nicht decken. Flucht und Vertreibung sind nicht nur eine humanitäre Herausforderung, sondern auch eine Herausforderung auf politischer und wirtschaftlicher Ebene sowie für die Menschenrechte und die Entwicklung. Darüber hinaus sind sie zwangsläufig mit dem allgemeinen Phänomen der Migration verknüpft.

Während der EU in erster Linie Flucht und Vertreibung aufgrund von Konflikten in ihrer Nachbarschaft Anlass zu unmittelbarer Sorge geben, sind langandauernde Flucht- und Vertreibungssituationen ein globales Problem. Daher hatte die Kommission die EU und ihre Mitgliedstaaten in der Mitteilung über die Rolle des auswärtigen Handelns der EU bei der Bewältigung der derzeitigen Flüchtlingskrise aufgefordert, sich zu einem stärkeren langfristigen Engagement zu verpflichten, mit dem die Ursachen von Migration und Flucht angegangen werden. Die EU engagiert sich nachdrücklich dafür, die Fluchtursachen an der Wurzel anzugehen, indem sie verstärkte Anstrengungen zur Verhütung neuer und Beilegung bestehender Konflikte unternimmt und gegen Menschenrechtsverletzungen vorgeht, denn all diese Aspekte sind wichtige Antriebskräfte von Fluchtbewegungen. Das kontinuierliche politische und diplomatische Engagement der EU und ihrer Mitgliedstaaten für die Beilegung von Konflikten und die weltweite Achtung der Menschenrechte ist daher ein wesentlicher Aspekt dieser Agenda. Die gleiche hohe Bedeutung haben die Rettung von Menschenleben und die Deckung des unmittelbaren humanitären Bedarfs. Neben rechtlichem und physischem Schutz, Nahrungsmitteln und Notunterkünften benötigen Flüchtlinge und Vertriebene jedoch auch Beschäftigungsperspektiven und Zugang zu Dienstleistungen wie Gesundheitsversorgung, Bildung und Wohnraum. Der seit 1999 entwickelte EU-Besitzstand und die bewährten Vorgehensweisen, die das Gemeinsame Europäische Asylsystem ausmachen, sowie die Harmonisierung der gemeinsamen Mindeststandards für das Asylverfahren können Partnerländern bei der Aufnahme zahlreicher Flüchtlinge als Vorbild dienen.

Flucht und Vertreibung: ein komplexes Langzeitproblem

Die vorliegende Mitteilung konzentriert sich unabhängig vom Status der betroffenen Personen nach der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 auf langandauernde Füchtlingskrisen in Partnerländern, die auf Konflikte, Gewalt und Menschenrechtsverletzungen zurückzuführen sind. Die Elemente der neuen Politik können auch auf Fluchtbewegungen Anwendung finden, die Folge von Naturkatastrophen und Klimaereignissen sind, wobei Unterschiede hinsichtlich Strategien, Kontext, Bedarf und Lösungen berücksichtigt werden müssen. Da in vielen Herkunftsländern kein dauerhafter Frieden herrscht, die Aufnahmeländer vielfach eine restriktive Politik betreiben und nur begrenzt Plätze für eine Neuansiedlung zur Verfügung stehen, befinden sich die meisten Flüchtlinge und Vertriebenen in Langzeit-Fluchtsituationen von mehr als fünf Jahren Dauer. Nur in wenigen Fällen wurden dauerhafte Lösungen gefunden, wie freiwillige Rückkehr, Neuansiedlung oder lokale Integration. 2014 ist die Zahl der Flüchtlinge erneut um 2,9 Millionen gestiegen; hingegen konnten nur 126 800 Flüchtlinge in ihre Herkunftsländer zurückkehren und nur 105 200 dauerhaft neu angesiedelt werden. Mittlerweile befinden sich Flüchtlinge im Durchschnitt 25 Jahre und 90 % der Binnenvertriebenen mehr als 10 Jahre in einer Fluchtsituation.

2014 beherbergten die Entwicklungsländer 86 % aller Flüchtlinge weltweit und die am wenigsten entwickelten Länder gewährten 25 % der Gesamtzahl der Schutzsuchenden Asyl. Dies bedeutet eine enorme Belastung nicht nur für die Flüchtlinge und Vertriebenen, deren Aufnahmeländer – Regierungen wie Aufnahmegemeinschaften –, sondern auch für die Geber. All diese Gruppen haben die gemeinsame Pflicht zu handeln. Die Belastung durch den Zustrom und langfristigen Aufenthalt von Flüchtlingen und Vertriebenen macht sich in ohnehin schwachen Gemeinschaften, Ländern und Regionen besonders stark bemerkbar. Sie hat weitreichende Auswirkungen auf Bereiche wie öffentliches Bildungswesen, Abfallentsorgung, Wohnraum und Immobilienpreise, auf öffentliche Dienstleistungen wie Strom- und Wasserversorgung, auf Nahrungsmittelpreise und Löhne sowie auf die Stabilität insgesamt. Da immer mehr Flüchtlinge und Vertriebene in Städten Zuflucht suchen, sind die Auswirkungen auf die Planung und Erbringung von Dienstleistungen in Städten besonders groß.

Der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung zufolge gehören Flucht und Vertreibung zu den Hauptfaktoren, die einen Großteil der in den letzten Jahrzehnten erzielten Entwicklungsfortschritte zunichtemachen könnten. Aus diesem Grund werden Flüchtlinge und Binnenvertriebene in der Agenda 2030 in der Kategorie der Ärmsten und Schwächsten genannt, die nicht zurückgelassen werden dürfen. Flüchtlinge und Vertriebene erhalten zwar humanitäre Hilfe, sind jedoch oft von Entwicklungsprogrammen und -maßnahmen ausgeschlossen. In den Aufnahmeländern unterliegen Flüchtlinge vielfach Beschränkungen beim Zugang zum Arbeitsmarkt sowie hinsichtlich der Bewegungsfreiheit und des Wohnsitzes. Viele Aufnahmeländer verbieten auch einen Ausbau von Unterkünften, der diesen Dauerhaftigkeit verleihen würde, und machen es den Betroffenen schwer, wenn nicht gar unmöglich, einen langfristig gesicherten rechtlichen Status zu erlangen. Das Ergebnis solcher Maßnahmen ist, dass Flüchtlinge und Vertriebene in einem Zustand der Ungewissheit verharren und mangels langfristiger Entwicklungsperspektiven kontinuierlich auf Unterstützung durch humanitäre Akteure angewiesen sind. Flüchtlinge und Binnenvertriebene sind jedoch Individuen mit Talenten und Fähigkeiten, die auch in der Lage sind, einen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Beitrag in ihrem Aufnahmeland bzw. ihrer Aufnahmegemeinschaft zu leisten. Das vorherrschende, die Abhängigkeit fördernde Modell einer auf Fürsorge ausgerichteten Hilfe, das keine Entwicklungsmöglichkeiten bietet, nimmt den Flüchtlingen und Binnenvertriebenen jedoch die Chance, größere Eigenständigkeit zu erlangen.

Fluchtsituationen sind äußerst komplex und unterscheiden sich stark von Fall zu Fall. Manche Flüchtlinge verfügen anfangs über größere Möglichkeiten zur Bewältigung der Situation als die Aufnahmegemeinschaft, z. B. durch Ersparnisse und enge familiäre Bindungen im Aufnahmeland. Unter Umständen erhält das Aufnahmeland EU-Entwicklungshilfe, doch sind hilfsbedürftige Aufnahmegemeinschaften in der Regel nicht in die humanitäre Hilfe einbezogen. Auch Bevölkerungsgruppen, die in ihrer Heimat verblieben sind, während andere zur Flucht gezwungen waren, können hilfsbedürftig sein. Freiwillige Rückkehrer verfügen über relative Vorteile, wenn sie im Ausland Fachwissen erworben und Kapital angespart haben. Flüchtlinge und Binnenvertriebene stehen unter Umständen vor ähnlichen Herausforderungen wie Land-Stadt-Migranten oder in Armut lebendende Bevölkerungsgruppen in städtischen oder ländlichen Gebieten. All dies kann zu Spannungen und Konflikten zwischen Bevölkerungsgruppen führen und erneute massive Fluchtbewegungen auslösen. Gerade im Fall von Binnenvertriebenen und Rückkehrern kann eine zu starke Fokussierung auf den Status dem humanitären Grundsatz zuwiderlaufen, dass für die Hilfeleistungen ausschließlich der Bedarf maßgeblich sein sollte. Ein statusbasierter Ansatz kann sich zudem als nicht praxistauglich erweisen, wenn es sich um Situationen handelt, in denen die Bevölkerungsbewegungen verschiedene kumulative Ursachen haben und in denen die Hilfsbedürftigkeit weniger von der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Kategorie oder Gruppe als von der individuellen Lage abhängt.

Daher sollte bei der Konzeption von Maßnahmen die tatsächliche Hilfsbedürftigkeit größeres Gewicht als der rechtliche Status haben, wobei das Völkerrecht und die Menschenrechtsvorschriften uneingeschränkt gewahrt bleiben müssen. Bei der Deckung des spezifischen Schutzbedarfs von Flüchtlingen und Vertriebenen muss eine Reihe von Kriterien berücksichtigt werden: Geschlecht, Alter, Behinderungen, politische Ausrichtung, ethnische Zugehörigkeit, Sprache, soziale Herkunft, Religion und sexuelle Orientierung. Ein für alle gleiches „Universalkonzept“ ist daher nicht praxistauglich. Die EU ist entschlossen, ein politisches Rahmenkonzept für eine effizientere, kontextspezifischere und menschenwürdigere globale Antwort auf Flucht und Vertreibung zu schaffen. Sie beabsichtigt, zur Verwirklichung dieses Ziels ihre Konzepte für politische Fragen, Konfliktprävention, Entwicklung, Menschenrechte und humanitäre Hilfe zusammenzuführen und die sich daraus ergebenden Verknüpfungen operativ zu untermauern.

Schaffung eines entwicklungsorientierten Politikkonzepts für die Bewältigung langanhaltender Fluchtsituationen

Es muss ein neues, kohärentes und auf Kooperation ausgerichtetes Politikkonzept entwickelt werden. Die Konzepte für verschiedene Bereiche – politische Fragen, Menschenrechte, humanitäre Hilfe und Entwicklung – müssen einander ergänzen, sodass sowohl für die Flüchtlinge und Vertriebenen als auch für ihre Aufnahmegemeinschaften eine Win-Win-Situation entsteht. Dieses neue Politikkonzept wird sich auf das EU-Gesamtkonzept und das EU-Konzept für Resilienz stützen. Es wird die produktiven Kapazitäten von Flüchtlingen und Binnenvertriebenen stärken, indem ihnen der Zugang zu Bildung, Wohnraum, Land, Produktionsmitteln, Existenzgrundlagen und Dienstleistungen erleichtert und die Interaktion zwischen ihnen und der Aufnahmegemeinschaft unterstützt wird.

Eine stärkere Zusammenarbeit zwischen den entwicklungspolitischen und den humanitären Akteuren – auch durch engere Verbindungen bei der Programmierung von Finanzierungen, beim Informationsaustausch und der Informationsauswertung sowie bei der Festlegung von Zielen – kann die Konzeption von besser greifenden und dauerhaften Schutzstrategien und Strategien zur Förderung der Eigenständigkeit erleichtern. Dies hätte positive Auswirkungen sowohl auf die Flüchtlinge und Vertriebenen als auch auf hilfsbedürftige Aufnahmegemeinschaften. Ein neues, entwicklungsorientiertes Konzept für Fluchtsituationen wird keine zusätzlichen Kosten verursachen. Es wird vielmehr mittel- und langfristig zu Effizienzsteigerungen und besseren Ergebnissen führen, von denen die Geber und die Hilfeempfänger gleichermaßen profitieren, denn es wird die Abhängigkeit von der humanitären Hilfe verringern und die Wirksamkeit von Investitionen in die Entwicklung steigern.

Die Regierungen der Aufnahmeländer spielen eine entscheidende Rolle, da sie die Verantwortung für die rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen tragen, die für die Deckung der Bedürfnisse von Flüchtlingen, Binnenvertriebenen und Aufnahmegemeinschaften maßgeblich sind. Die Regierungen legen die Parameter für Entwicklungsmaßnahmen und die zeitlichen und räumlichen Bedingungen für die humanitäre Hilfe fest. Viele Aufnahmeländer sind häufig nicht in der Lage, diese Herausforderungen aus eigener Kraft zu bewältigen. Seitens der internationalen Gemeinschaft sind erhebliche Investitionen erforderlich, vor allem auf lokaler Ebene, um auf längere Sicht positive Ergebnisse und eine tatsächliche Lastenteilung zu erreichen. Bei diesen Investitionen sollten Diskriminierungen zwischen verschiedenen Kategorien von Menschen in Fluchtsituationen vermieden und eine gerechte und gleiche Behandlung gefördert werden. Ziel sollten die Beseitigung von Hindernissen für die Teilnahme am Arbeitsmarkt, die Erleichterung des Zugangs zu sozialen Dienstleistungen, der Ausbau von Unterkünften und ein langfristig gesicherter rechtlicher Status sein.

Das in dieser Mitteilung vorgestellte neue entwicklungsorientierte Politikkonzept für die Bewältigung langanhaltender Fluchtsituationen enthält eine Reihe von Empfehlungen. Dabei werden die verschiedenen Instrumente und Maßnahmen miteinander verknüpft, um sicherzustellen, dass die EU auf ein wirksames, den gesamten Zyklus und die relevanten Akteure erfassendes Konzept für die Bewältigung von Fluchtsituationen zurückgreifen kann. Die Mitteilung richtet sich auch an die Durchführungspartner der EU – Einrichtungen der Vereinten Nationen, internationale Organisationen, Nichtregierungs- und zivilgesellschaftliche Organisationen, Privatsektor und andere nichtstaatliche Akteure sowohl in der EU als auch in den Partnerländern –, denn für die Umsetzung des neuen Konzepts wird ihre Unterstützung benötigt.