BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT UND AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT über die Anwendung von Titel II der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern und über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen

ZUSAMMENFASSUNG

Im vorliegenden Bericht der Kommission an den Rat und an das Europäische Parlament wird die Anwendung der Rechtsvorschriften für die in den Mitgliedstaaten durchgeführte Etikettierung von Rindfleisch bewertet. Ferner wird untersucht, inwieweit sich Herkunftsangaben von Rindfleisch auf Verarbeitungserzeugnisse aus Rindfleisch sowie auf Rindfleischerzeugnisse, die von Marktteilnehmern in Einrichtungen der Gemeinschaftsverpflegung und in Gaststätten zubereitet werden, ausdehnen lassen, und schließlich werden Vorschläge formuliert, die als Diskussionsgrundlage dienen sollen.

Die Durchführung der Bestimmungen zur Herkunftssicherung und zur Herkunftsangabe auf den Etiketten von Rindfleisch gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 hat in erheblichem Maße dazu beigetragen, das Verbrauchervertrauen in Rindfleisch wiederherzustellen und den Rindfleischverbrauch wieder auf das Niveau der Zeit vor der im Oktober 2000 eingetretenen BSE-Krise anzuheben. Außerdem wurde aufgrund dieser Bestimmungen die Arbeitsorganisation der betreffenden Marktteilnehmer grundlegend geändert und mehr Transparenz im Rindfleischhandel geschaffen.

Allerdings hatten die Bestimmungen nach Auskunft des europäischen Handels auch zur Folge, dass sich der Handel mit Rindfleisch insbesondere beim direkten Verkauf an den Endverbraucher (Einzelhandel) wieder stärker auf die einheimischen Märkte konzentriert hat.

Deshalb sollte geprüft werden, inwiefern die Angabe des Herkunftsstaats durch die Herkunftsangabe "EU" ersetzt werden kann, ohne dass die Garantien für den Verbraucher aufgeweicht werden. Diese Möglichkeit wäre aber auf die Zerlegungsbetriebe beschränkt, die direkt für Verkauf an den Endverbraucher arbeiten. In diesem Fall würden also die Marktteilnehmer unter Berücksichtigung der Wünsche der Verbraucher oder des Vertriebssektors selbst entscheiden, ob sie als Herkunft einen Mitgliedstaat oder die EU nennen wollen.

Außerdem hat die Kommission festgestellt, dass mehrere Bestimmungen der Verordnung für bestimmte Marktteilnehmer des Rindfleischsektors in allen Mitgliedstaaten schwer anzuwenden sind. Die festgestellten Schwierigkeiten betreffen insbesondere die Vorschriften zur Einheitlichkeit der Rindfleischpartien auf der Stufe der Feinzerlegung, die Herkunftssicherung und Etikettierung der Fleischabschnitte, die Belieferung der Hackfleisch-Erzeugungsbetriebe und die Information der Verbraucher über die Rindfleischerzeugnisse, die nicht vorverpackt verkauft werden.

Für die meisten Fälle ließe sich eine zufrieden stellende Lösung finden, ohne die EU-Vorschriften grundsätzlich zu überarbeiten oder das von den Marktteilnehmern bereits eingeführte System der Herkunftssicherung bzw. der Herkunftsangabe auf dem Etikett zu ändern.

Dagegen kann die Kommission eine Ausdehnung der Bestimmungen über die Herkunftsangabe von Rindfleisch auf Verarbeitungserzeugnisse aus Rindfleisch, Mischerzeugnisse aus Rindfleisch und anderen Zutaten sowie Rindfleisch, das für die Gemeinschaftsverpflegung, Gaststätten und Schnellrestaurants zubereitet wird, derzeit nicht befürworten.

Nach Auffassung der Kommission ließe sich eine solche Ausdehnung aus technischen wie auch aus wirtschaftlichen Gründen nur sehr schwer durchführen. Zwar haben die Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 das Verbrauchervertrauen in Rindfleisch wiederhergestellt, eine Ausdehnung des Geltungsbereichs hätte aber lediglich zusätzliche Einschränkungen und Kosten zur Folge, ohne den Schutz der öffentlichen Gesundheit zu verbessern oder den Rindfleischverbrauch zu steigern; das Kosten-/Nutzen-Verhältnis einer solchen Maßnahme wäre also ungünstig.

Was die Hackfleischerzeugung angeht, ist die Kommission der Auffassung, dass die Möglichkeit, Rindfleisch aus mehreren Schlachtländern in einer Hackfleischpartie zu mischen, zu Problemen bei der Herkunftssicherung führen würde.

Dieser Bericht soll im Rat und im Europäischen Parlament die Diskussion darüber in Gang bringen, wie die Kommission die Lage bewertet und ob die geltenden Bestimmungen gegebenenfalls geändert werden müssen. Nachdem der Rat und das Parlament diese Frage geprüft haben, wird die Kommission unter Berücksichtigung der Beiträge der verschiedenen Beteiligten geeignete Vorschläge vorlegen.

Bis dahin möchte die Kommission im Rahmen des Verwaltungsausschusses die Durchführungsprobleme beheben, die insbesondere in folgenden Bereichen beobachtet wurden:

- Zusammenstellung von Rindfleisch aus mehreren Grobzerlegungsbetrieben zu einer Feinzerlegungspartie;

- Annahme von vereinfachten Maßnahmen zur Etikettierung von Fleischabschnitten und nicht vorverpackt angebotenen Rindfleischerzeugnissen;

- Erleichterung der gegenseitigen Anerkennung von Spezifikationen, die die zuständigen nationalen oder regionalen Behörden im Rahmen der freiwilligen Etikettierung genehmigt haben.

1. Einleitung

Gemäß Artikel 21 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 des Rates und des Europäischen Parlaments [1] musste die Kommission dem Rat und dem Europäischen Parlament einen Bericht über die Anwendung von Titel II der genannten Verordnung zur Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen unterbreiten.

[1] Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 des Rates und des Europäischen Parlaments vom 17. Juli 2000 zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern und über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 820/97 des Rates (ABl. L 204 vom 11.8.2000, S. 1), Verordnung (EG) Nr. 1825/2000 der Kommission vom 25. August 2000 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich der Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen (ABl. L 216 vom 26.8.2000, S. 8).

Mit dem vorliegenden Bericht werden drei Ziele verfolgt:

- Bewertung der Anwendung der Etikettierungsvorschriften gemäß Titel II der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 in den Mitgliedstaaten knapp drei Jahre nach ihrem Inkrafttreten,

- Prüfung der Möglichkeit einer Ausdehnung des Geltungsbereichs insbesondere auf Verarbeitungserzeugnisse, die Rindfleisch und Rindfleischerzeugnisse enthalten,

- gegebenenfalls Erarbeitung von Vorschlägen für die mittelfristige Änderung einiger Bestimmungen der derzeitigen Regelung.

Titel I: Rückblick

Die EU-Vorschriften für die Etikettierung von Rindfleisch haben sich parallel zu der Einführung der Einzelkennzeichnung von Tieren in den Mitgliedstaaten entwickelt. Außerdem wurde damit dem vor dem Hintergrund der BSE-Krise gestiegenen Informationsbedarf der Verbraucher entsprochen.

2. Rückblick auf die Entwicklung der Etikettierungsvorschriften für Rindfleisch

Mit Verordnung (EG) Nr. 820/97 des Rates [2] wurde ein freiwilliges Kennzeichnungssystem für Rindfleisch eingeführt, das für alle auf dem Etikett gemachten Angaben galt mit Ausnahme derer, die gemäß der Richtlinie 2000/13/EG [3] über die Etikettierung von Lebensmitteln zwingend vorgeschrieben waren.

[2] Verordnung (EG) Nr. 820/97 des Rates vom 21. April 1997 zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern und über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen (ABl. L 117 vom 7.5.1997, S. 1).

[3] Richtlinie 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. März 2000 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür (ABl. L 109 vom 6.5.2000, S. 29).

Außerdem gab sie den Mitgliedstaaten, die über ein System der Einzelkennzeichnung von Tieren und ein Register über die Tierumsetzungen verfügten, die Möglichkeit, nationale Rechtsvorschriften über obligatorische Angaben bestimmter Merkmale von Rindfleisch, das von in ihrem Hoheitsgebiet geborenen, aufgezogenen und geschlachteten Tieren stammt, zu erlassen.

So haben drei Mitgliedstaaten für einen Übergangszeitraum nationale Rechtsvorschriften erlassen, die die Herkunftsangabe bzw. andere Angaben wie etwa Kategorie oder Erzeugungsart entsprechend den Tierrassen verbindlich festlegten.

Außerdem sah die Verordnung (EG) Nr. 820/97 vor, dass ab 1. Januar 2000 in allen Mitgliedstaaten die Etikettierung mit Herkunftsangabe obligatorisch würde. Daraufhin hat die Kommission einen Verordnungsvorschlag angenommen [4], der die obligatorische Angabe der Herkunft und der Kategorie des Tieres, von dem das Fleisch stammt, vorsah.

[4] Bericht KOM(1999) 486 endg. vom 13.10.1999 der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Durchführung der Etikettierungssysteme für Rindfleisch in den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 19 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 820/97 des Rates.

Aufgrund von Verhandlungen im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens wurde aber nur die Herkunftsangabe obligatorisch, die Angabe der anderen Merkmale blieb, wie schon in der Verordnung (EG) Nr. 820/97 vorgesehen, weiterhin freiwillig.

2.1. Zusammenhang mit der Einzelkennzeichnung der Tiere

Die verbindliche Angabe des Herkunftslands von Rindfleisch wurde technisch möglich, weil in jedem Mitgliedstaat ein System der Einzelkennzeichnung von Rindern eingeführt und eine zentrale Datenbank eingerichtet wurde, die die Kenndaten der auf dem jeweiligen Hoheitsgebiet befindlichen Tiere und ihrer Umsetzungen während des gesamten Lebenszyklus registrierte.

2.2. Zusammenhang mit der BSE-Krise

Die erste BSE-Krise im Jahr 1996 führte in der EU zu einem Vertrauensverlust bei den Verbrauchern und zu einen drastischen Rückgang des Rindfleischverbrauchs. Zudem zeichnete sich 1999 trotz der in den Mitgliedstaaten und auf EU-Ebene zur BSE-Bekämpfung getroffenen Maßnahmen eine neue BSE-Krise ab.

Im Juli 2000, also kurz nach Ausbruch der zweiten BSE-Krise, wurde die Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 erlassen, mit der sehr rasch auf die entschiedenen Forderungen der Verbraucher nach Angabe der Herkunft des Rindfleischs auf dem Etikett reagiert wurde.

Die Forderung nach Angabe der Herkunft ist zum einen darauf zurückzuführen, dass das Bewusstsein für das BSE-Risiko in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich stark ausgeprägt war, und zum anderen darauf, dass die Verbraucher dem Rindfleisch, das von nationalen Behörden kontrolliert wurde, mehr Vertrauen entgegenbrachten.

Zur Wiederherstellung des Verbrauchervertrauens und zur Wiederankurbelung des Rindfleischverbrauchs in der EU musste deshalb ein obligatorisches System eingeführt werden, das die Herkunftssicherung gewährleistete und die Angabe des Herkunftsstaats auf dem Etikett verbindlich vorschrieb.

Dank dieses Maßnahmepakets erreichte der Rindfleischverbrauch tatsächlich schon 2002 wieder das Niveau der Zeit vor der zweiten BSE-Krise. Dieser relativ rasche Erfolg ist jedoch auf eine Kombination der Etikettierungsvorschriften für Rindfleisch mit einer Reihe veterinärrechtlicher Maßnahmen zur Bekämpfung von BSE zurückzuführen, die ständig entsprechend den neuesten wissenschaftlichen EU-Gutachten ergänzt wurden.

3. Die wichtigsten Etikettierungsvorschriften der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000

Diese Vorschriften regeln zum einen die obligatorischen und zum anderen die freiwilligen Angaben. Sie bauen auf einem System der Herkunftssicherung für Rindfleisch auf.

3.1. Das System der Herkunftssicherung von Rindfleisch

Die Herkunftssicherung für Rindfleisch vom Geburtsbetrieb bis zu den im Einzelhandel angebotenen Rindfleischerzeugnissen stellt hinsichtlich der Information der Verbraucher und der Transparenz des Rindfleischsektors einen großen Fortschritt dar.

Die Herkunftssicherung von Rindfleisch beruht auf folgenden Maßnahmen:

- obligatorische Einzelkennzeichnung der Rinder in allen Mitgliedstaaten seit 1997;

- Registrierung der Einzelkennzeichnungsdaten zu den Rindern und ihren Umsetzungen zwischen der Geburt und der Schlachtung in einer zentralen elektronischen Datenbank;

- Ausstellung eines Rinderpasses für jedes Rind, der bei allen innergemeinschaftlichen und gegebenenfalls auch innerstaatlichen Umsetzungen der Tiere mitgeführt werden muss;

- systematische Registrierung durch den Schlachthof eines der Einzelkennzeichnung des betreffenden Rinds entsprechenden Referenzcodes bei jedem Schlachtkörper und Weitergabe dieser Information bis zur Verkaufsstelle im Einzelhandel.

Die Herkunftssicherung von Rindfleisch versetzt die Marktteilnehmer und die zuständigen Behörden - ähnlich wie das stufenweise, auf alle Nahrungsmittel anwendbare System der Rückverfolgbarkeit - in die Lage, Rindfleisch, das eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit darstellen könnte, vom Markt nehmen.

Außerdem lassen sich damit die Merkmale der Tiere (oder des Fleisches), die im Rahmen der freiwilligen Etikettierung angegeben werden können, über die gesamte Verarbeitungskette bis zum Verkauf an den Endverbraucher zurückverfolgen.

3.2. Merkmale der Herkunftssicherung von Rindfleisch

Die Herkunftssicherung von Rindfleisch beinhaltet im Vergleich zum System der stufenweisen Rückverfolgbarkeit noch weitere Elemente. Diese ergeben sich insbesondere aus den Bestimmungen von Artikel 13 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 und aus Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 1825/2000.

So lassen sich auf jeder Stufe der Rindfleischverarbeitung folgende Angaben zurückverfolgen:

- Mitgliedstaat(en) bzw. Drittland/länder der Herkunft der Rinder, von denen das Fleisch stammt;

- Referenznummer, mit dem sich das Fleisch einem bestimmten Tier oder einer Gruppe von Tieren zuordnen lässt;

- EG-Zulassungsnummern der Betriebe (Schlachthöfe und Zerlegungsbetriebe), in denen das Fleisch verarbeitet wurde.

Außerdem muss auf jeder Verarbeitungsstufe ein Abgleich zwischen den Rindfleischeingangs- und -ausgangsmengen eines Verarbeitungsbetriebs erfolgen.

3.3. Obligatorische Etikettierung von Rindfleisch

Seit der Verordnung (EG) Nr. 820/97 wird die Herkunft von Rindfleisch durch den bzw. die Mitgliedstaaten oder Drittländer bestimmt, in denen die Tiere, von denen das Fleisch stammt, geboren, aufgezogen und geschlachtet wurden. Mit der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 wurde jedoch ab 1. Januar 2002 die vollständige Herkunftsangabe verbindlich vorgeschrieben.

Dabei sind Herkunft und Ursprung von Rindfleisch völlig unterschiedliche Begriffe; als letzte Herkunft gilt das Land, aus dem das Tier oder das Fleisch kommt, wohingegen der Ursprung nach der zollrechtlichen Definition dem Staat entspricht, in dem es der letzten wesentlichen und wirtschaftlich gerechtfertigten Verarbeitung unterzogen worden ist.

Auf jeder Verarbeitungsstufe, auf der das Rindfleisch vermarktet werden kann, muss das Etikett die genaue Herkunft der Tiere, von denen das Fleisch stammt, ausweisen.

Im Falle von Untersuchungen durch die Marktteilnehmer oder die Kontrollbehörden ist es also nicht nötig, stufenweise die gesamte Kette der Geschäftsbeziehungen zwischen Abnehmern und Lieferanten zurückzuverfolgen, um die Herkunft der bei der Herstellung von Lebensmitteln verwendeten Rohwaren festzustellen.

Bei der obligatorischen Etikettierung von Rindfleisch ist außerdem die Angabe des oben genannten Referenzcodes, des Staates der Schlachtung und der Zerlegung sowie der Zulassungsnummern der Betriebe, in denen diese Vorgänge durchgeführt wurden, vorgeschrieben. Diese Informationen müssen auf jeder Stufe, auf der das Rindfleisch vermarktet werden kann, unverschlüsselt angegeben werden.

3.4. Freiwillige Etikettierung

Dieses System war bereits in der Verordnung (EG) Nr. 820/97 für alle auf den Etiketts für Rindfleisch zu machenden Angaben einschließlich der Herkunftsangabe vorgesehen.

Seit dem Erlass der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 gilt das System der freiwilligen Etikettierung von Rindfleisch für alle Angaben mit Ausnahme der Herkunft. Nicht angewandt wird es dagegen bei anderen für die obligatorische Etikettierung vorgesehenen Angaben, die in anderen EU-Rechtsvorschriften wie z. B. der Richtlinie 2000/13/EG über die Etikettierung von Lebensmitteln geregelt sind.

In den Anwendungsbereich dieses Systems fallen insbesondere Angaben zur Rasse, zur Erzeugungsart, zum Alter der Tiere bzw. zur Art der Haltung, zu den verwendeten Futtermitteln oder zum Tierschutz. Diese Angaben sind aber grundsätzlich davon abhängig,

- dass eine Spezifikation mit Angabe der Bedingungen für ihre Anwendung und die Kontrolle ihrer Einhaltung erstellt wird;

- dass diese Spezifikation durch die von dem betreffenden Mitgliedstaat benannte zuständige nationale oder regionale Behörde genehmigt wird.

Die Einhaltung der genehmigten Spezifikationen kann von der zuständigen Behörde oder einer unabhängigen Stelle, die die Kriterien der Norm EN 45011 erfuellt, kontrolliert werden.

Titel II: Bewertung

4. Bewertung der Herkunftssicherung und der Herkunftsangabe auf den Etiketten von Rindfleisch

Bei der Bewertung der Anwendung der Bestimmungen für die obligatorische Etikettierung gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 wurden folgende Daten zugrunde gelegt:

- Berichte des Lebensmittel- und Veterinäramts der Generaldirektion Gesundheit und Verbraucherschutz, die die Anwendung der Verordnung in den 15 Mitgliedstaaten geprüft hat und deren Berichte auf der Internet-Website Europa abgerufen werden können;

- Kontrollbesuche der Generaldirektion Landwirtschaft in drei Mitgliedstaaten, bei denen in Gesprächen mit den zuständigen Behörden und den verschiedenen Akteuren des Rindfleischsektors die Schwierigkeiten bei der Anwendung und die Erwartungen der einzelnen Interessengruppen besser umrissen werden konnten;

- die Ergebnisse der Sitzung mit Sachverständigen der Regierungen zur Etikettierung von Rindfleisch vom 7. Mai 2003 in Brüssel.

4.1. Durchführung der Herkunftssicherung

Die Herkunftssicherung ist wegen der Umsetzungen der Tiere im Laufe des Lebenszyklus und wegen der verschiedenen Verarbeitungsvorgänge zwischen Schlachthof und Verkauf an den Endverbraucher bei Rindfleisch schwieriger durchzuführen als bei anderen Agrarerzeugnissen wie etwa Obst und Gemüse.

4.1.1. Auswirkungen auf die Tätigkeit der Marktteilnehmer des Rindfleischsektors

Für die Einführung der Herkunftssicherung von Rindfleisch mussten die Arbeitsabläufe der Marktteilnehmer grundlegend geändert werden, damit es möglich wurde, Partien einheitlicher Herkunft zusammenzustellen.

Damit gewährleistet ist, dass das Rindfleisch einer Partie einheitlicher Herkunft ist, müssen folgende Voraussetzungen erfuellt sein:

- die Tiere müssen - sowohl bei einheitlicher als auch bei gemischter Herkunft [5] - dieselbe Herkunft aufweisen;

[5] Einheitliche Herkunft bei Rindern, die in demselben Mitgliedstaat bzw. Drittland geboren, aufgezogen und geschlachtet wurden. Gemischte Herkunft bei Rindern, die in mindestens zwei Mitgliedstaaten bzw. Drittländern geboren, aufgezogen und geschlachtet wurden.

- das Schlachten und Zerteilen der Schlachtkörper (Entbeinen) muss jeweils in demselben Betrieb vorgenommen worden sein;

- die Arbeitsabläufe müssen so gestaltet sein, dass jeweils nur eine Partie ohne Vermischung mit Erzeugnissen anderer Herkunft bearbeitet wird.

Außerdem mussten die Marktteilnehmer ihr Beschaffungswesen neu ordnen und Lieferanten auswählen, die sie mit ausreichend großen Partien einheitlicher Herkunft versorgen konnten.

Ferner mussten die Marktteilnehmer Anlagen zur elektronisch gestützten Herkunftssicherung einrichten, die die Merkmale ihrer Lieferungen registrieren, die die Rückverfolgbarkeit dieser Angaben in ihren Betrieben sicherstellen und diese Angaben auf die Etiketten der vermarkteten Erzeugnisse übertragen konnten.

4.1.2. Fazit aus der Durchführung der Herkunftssicherung von Rindfleisch

Obwohl die Marktteilnehmer ihr Beschaffungswesen und ihre Arbeitsabläufe neu organisiert und Investitionen zur Herkunftssicherung von Rindfleisch vorgenommen haben, zeigen die Kontrollberichte des Lebensmittel- und Veterinäramts, dass die Herkunftssicherung in den 15 Mitgliedstaaten nicht auf allen Verarbeitungsstufen gleich zuverlässig ist.

Zur Vermeidung von Verwechslungen mit den Begriffsbestimmungen der EU-Hygienevorschriften gelten im vorliegenden Bericht folgende Definitionen zur Kennzeichnung der einzelnen Rindfleisch-Verarbeitungsstufen:

- Schlachtung: Herstellung von Schlachtkörpern, Schlachtkörperhälften und Schlachtkörpervierteln;

- Grobzerlegung oder Entbeinung: Gewinnung ganzer Muskeln, in der Regel vakuumverpackt;

- Feinzerlegung: Herstellung von für den Endverbraucher, die Gemeinschaftsverpflegung oder Gaststätten bestimmten Fleischstücken. Zu dieser Verarbeitungsstufe gehört außerdem die Erzeugung von Hackfleisch sowie von Mischprodukten aus Rindfleisch und anderen Fleischsorten oder Zutaten;

- Herstellung von Verarbeitungserzeugnissen aus Rindfleisch wie z. B. Fleischkonserven, Wurstwaren oder Fertiggerichte, für die das Fleisch gekocht, getrocknet, geräuchert usw. wurde.

Zum besseren Verständnis der nachstehenden Bewertung ist außerdem zu berücksichtigen, dass Mischprodukte aus Rindfleisch und anderen Fleischsorten oder Zutaten (sofern der Rindfleischanteil nicht überwiegt) sowie Verarbeitungserzeugnisse aus Rindfleisch nicht in den Geltungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 fallen.

Aus den Berichten des Lebensmittel- und Veterinäramts geht hervor, dass die Herkunftssicherung von Rindfleisch in den meisten Schlacht- und Grobzerlegungsbetrieben zufrieden stellend verwirklicht ist.

Denn beim Schlacht- bzw. Zerlegungsvorgang wird ein und derselbe Schlachtkörper in mehrere Viertel und dann in einzelne Muskeln "zerteilt". Auf jeder Stufe wird die Kennnummer auf die einzelnen dabei erzeugten Teilstücke bis hinunter zum einzelnen Muskel - dem entscheidenden Element der Rindfleisch-Verarbeitungskette - übertragen.

Andererseits zeigen die Berichte, dass in den meisten Mitgliedstaaten Schwierigkeiten bei der Herkunftssicherung der Teilstücke auftreten, die in den Feinzerlegungsbetrieben erzeugt wurden.

Die Tätigkeit dieser Betriebe besteht hauptsächlich in der Zerlegung derselben Art von Muskelfleisch von unterschiedlichen Partien, um mehr oder weniger große Aufträge über ein Produkt zu bearbeiten, das für den Endverbraucher, für Einrichtungen der Gemeinschaftsverpflegung oder für Gaststätten bestimmt ist.

Bei dieser neuen Zusammenstellung von Fleischstücken, die von einer großen Zahl unterschiedlicher Muskeln stammen, kommt es immer wieder vor, dass Fleisch von unterschiedlichen Schlachthöfen oder Zerlegungsbetrieben vermischt wird. In diesen Fällen ist die Herkunft der Partie in Bezug auf die Zulassungsnummern der Betriebe nicht mehr einheitlich und entspricht demzufolge - mit Ausnahme von Hackfleisch, das besonderen Bestimmungen unterliegt - nicht mehr den Vorschriften.

Die derzeit geltenden Systeme der Herkunftssicherung und der Herkunftsangabe auf dem Etikett sind in aber der Regel nicht auf Partien unterschiedlicher Herkunft abgestellt, was einige der festgestellten Mängel erklären könnte.

Außerdem zeigen die Berichte des Lebensmittel- und Veterinäramts, dass die Eingangs- und Ausgangsbücher der Betriebe, in denen das Rindfleisch verarbeitet wurde, nicht immer vollständig geführt wurden, obwohl sie einen entscheidenden Faktor der Herkunftssicherung und ihrer Kontrolle darstellen.

4.1.3. Notwendigkeit der Standardisierung der Herkunftssicherungssysteme für Rindfleisch

Die Herkunftssicherung von Rindfleisch setzt in der Regel voraus, dass ein EDV-System eingerichtet wird, das die Daten der obligatorischen Herkunftsangabe ebenso wie die Daten der freiwilligen Etikettierung registriert und sie - zumeist verschlüsselt in Strichcodes oder unverschlüsselt auf den Etiketten - wieder ausgibt.

Bei Kontrollbesuchen in verschiedenen Fleischverarbeitungsbetrieben wurde Folgendes festgestellt:

- die Herkunftssicherung von Rindfleisch gestaltet sich oft kompliziert und erfordert Investitionen in ein leistungsfähiges Herkunftssicherungssystem;

- die Herkunftssicherungssysteme für Rindfleisch können in Bezug auf Leistungsfähigkeit, Zuverlässigkeit und Kosten große Unterschiede aufweisen und müssen auf den Tätigkeitsbereich und die Arbeitsabläufe eines jeden Unternehmens abgestimmt sein;

- die in den einzelnen Unternehmen in der Handelskette zwischen den Abnehmern und den Lieferanten verwendeten Systeme sind nicht immer untereinander kompatibel. In diesem Fall müssen die Marktteilnehmer die Angaben zur Herkunftssicherung neu eingeben, mit allen der manuellen Eingabe innewohnenden Fehlerrisiken;

- bei den Kontrollen ist es gelegentlich notwendig, zur Durchführung der Herkunftssicherung eine große Zahl von Angaben auf dem Etikett miteinander zu kombinieren (Strichcodes, Partienummer, Art des Fleischstücks, Herstellungsdatum usw.);

- die Zuverlässigkeit der Herkunftssicherung hängt nicht allein von den verwendeten EDV-Anlagen und -Geräten ab, sondern auch von der Fähigkeit des Unternehmens, die Herkunftssicherung allgemein, die geeignete Arbeitsorganisation, die Anpassung der Produktionsstätten und -anlagen bzw. die entsprechende Schulung der Mitarbeiter in Produktion und Verwaltung sicherzustellen.

In Anbetracht der Besonderheiten der Herkunftssicherung von Rindfleisch in der EU, der Vielzahl der angebotenen Systeme und der von der Branche in den derzeitigen EU-Mitgliedstaaten gesammelten Erfahrungen schlägt die Kommission Folgendes vor:

- Die Branchenverbände des Rindfleischsektors (einschließlich derer in den neuen Mitgliedstaaten) erarbeiten auf Gemeinschaftsebene einen Leitfaden für die gute Praxis der Herkunftssicherung von Rindfleisch.

- Es wird eine für alle Rindfleisch-Herkunftssicherungssysteme gemeinsame Spezifikation für Leistungsfähigkeit, Zuverlässigkeit und Kompatibilität erarbeitet. Die verschiedenen auf dem Markt angebotenen Systeme müssen mindestens diesen Spezifikationen genügen.

- Die genannten Branchenverbände prüfen, ob das Europäische Komitee für Normung (CEN) mit dieser Frage befasst werden soll, damit diese Spezifikation in eine EU-Norm umgewandelt wird.

4.2. Durchführung der Herkunftsangabe auf dem Etikett

Die Angabe der Herkunft des Rindfleischs auf dem Etikett erfolgt auf allen Stufen der Verarbeitungskette, auf denen das Fleisch in den Handel gelangen kann. Die Herkunftsangaben müssen für den Käufer, den Verbraucher und die Kontrollstellen direkt lesbar sein.

In den Berichten des Lebensmittel- und Veterinäramts wird darauf hingewiesen, dass bei der Auslegung der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 bestimmte Schwierigkeiten auftraten und bei der Anwendung der Verordnung in folgenden Bereichen Mängel festgestellt wurden:

- Etikettierung von Rindfleisch einer Partie, die von mehreren Schlachtbetrieben stammen könnte;

- fehlende Etikettierung von Erzeugnissen, die nicht vorverpackt im Handel angeboten werden;

- Fehler bei der Etikettierung an Verkaufsstellen des Einzelhandels;

- Vermischung verschiedener Partien von Fleischabschnitten.

4.2.1. Nennung mehrerer Schlachthof-Zulassungsnummern auf dem Etikett

Die Kommissionsdienststellen wurden häufig mit Fragen zur Auslegung der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 befasst. So haben mehrere Mitgliedstaaten den Wunsch geäußert, für eine Partie Fleischstücke mehrere Schlachthofnummern angeben zu können. Dabei sollten alle Zulassungsnummern der Schlachthöfe genannt werden können, die einen Zerlegungsbetrieb an einem bestimmten Tag mit Schlachtkörpern beliefert haben.

Dies liefe aber in der Praxis auf eine erhebliche Aushöhlung der Herkunftssicherung hinaus, da sich bei der Angabe aller Schlachthöfe, aus denen das betreffende Rindfleisch stammen könnte, nicht genau feststellen ließe, aus welchem Betrieb bzw. welchen Betrieben das Fleisch einer bestimmten Partie tatsächlich stammt. Die Kommission hat diesen Antrag im Jahr 2000 abgelehnt.

4.2.2. Etikettierung nicht vorverpackter Erzeugnisse

Nicht vorverpackte Rindfleischerzeugnisse, die von Metzgereien oder den Zerlegungsabteilungen der Metzgereibetriebe von Einzelhandelsketten vermarktet werden, fallen ebenfalls unter die Verordnung (EG) Nr. 1760/2000. Die praktischen Durchführungsmodalitäten für im Handel angebotene nicht vorverpackte Erzeugnisse sind von den nationalen Behörden festzulegen.

In den Berichten des Lebensmittel- und Veterinäramts wird allerdings festgestellt, dass bei nicht vorverpacktem Rindfleisch die Herkunft und die anderen obligatorischen Angaben (Zulassungsnummern der Betriebe) selten auf einen Etikett aufgeführt werden. Hierzu erklärten Branchenvertreter, der Kunde erhalte die Angabe über die Herkunft bei entsprechender Nachfrage mündlich, es sei aber nicht möglich, diese Informationen ständig anzuzeigen und auf dem neuesten Stand zu halten.

Die meisten dieser Betriebe führen Eingangs- und Ausgangsbücher und verfügen über ein System zur Etikettierung des in den Kühlräumen gelagerten Rindfleischs, so dass die Herkunft im Falle der Kontrolle durch die Behörden zurückverfolgt werden kann.

Der Metzgerei- und Wurstwarensektor hält die verbindlichen Etikettierungsvorschriften insbesondere wegen der zunehmenden Arbeitsbelastung bei der Einführung neuer Rechtsvorschriften für zu aufwändig.

4.2.3. Etikettierung an den Verkaufsstellen des Einzelhandels

Es wurde festgestellt, dass in den Zerlegungsbetrieben, die den Verkaufsstellen des Einzelhandels angegliedert sind und in denen das Rindfleisch vor dem Auslegen im Kühlregal zerlegt, vorverpackt und etikettiert wird, Fehler bei der Herkunftsangabe auf den Etiketten auftreten.

Einige dieser Betriebe haben keine neuen Geräte angeschafft, mit denen die Information auf den Etiketten des angelieferten Rindfleischs gelesen werden kann.

Dies ist umso bedauerlicher, als die Herkunftssicherung bis zur Einzelhandelsstufe vorschriftsmäßig erfolgt und der Etikettierungsfehler erst am Ende der Handelskette zum Zeitpunkt der Abgabe an den Endverbraucher auftritt.

4.2.4. Etikettierung der Fleischabschnitte

Die beim Zerlegen und Zuschneiden der Schlachtkörper anfallenden Fleischabschnitte unterliegen in Bezug auf die Herkunftssicherung bzw. Herkunftsangabe denselben Vorschriften wie die im Handel angebotenen nicht vorverpackten Rindfleischstücke.

Diese Fleischabschnitte stammen allerdings von unterschiedlichen Partien und werden für den Verkauf zu Paletten zusammengestellt. Zudem reicht die in Kleinbetrieben an einem Tag anfallende Menge nicht aus, um eine Palette zu fuellen.

Die Marktteilnehmer sind also in der Praxis generell nicht in der Lage, einheitliche Partien von Fleischabschnitten zusammenzustellen.

4.2.5. Einfuhren aus Drittländern

Die meisten Etikettierungsvorschriften gelten auch für Rindfleisch, das aus Drittländern eingeführt wird. Verfügt das Drittland über ein System zur Kennzeichnung der Rinder, das hinsichtlich der Herkunft dieser Tiere genügend Garantien bietet, so kann es mit einem Etikett mit dem Hinweis "Herkunft (Name des Drittlands)" versehen werden. Ansonsten gilt eine Ausnahmeregelung, wonach anstelle der Angabe "Geschlachtet in (Name des Drittlands)" der Hinweis "Herkunft Nicht-EU" anzubringen ist.

In der Praxis wendet jedoch kein Drittlandserzeuger oder Importeur diese Ausnahmeregelung an. Vielmehr wird die Angabe "Herkunft (Name des Drittlands)" verwendet, die sich auf die Genehmigungen stützt, die die Kommission 1998 auf Basis der - bis heute nicht überarbeiteten - Verordnung (EG) Nr. 820/97 erteilt hat. Diese Genehmigungen enthalten für jedes Drittland eine vollständige Liste der Angaben, die bei der Etikettierung von importiertem und im Binnenmarkt vermarktetem Rindfleisch zulässig sind.

Diese Listen können auf Antrag des betreffenden Drittlands anhand von Spezifikationen geändert werden, in denen die Bedingungen für die Marktteilnehmer festgehalten sind, die die betreffenden Angaben machen wollen. Diese Spezifikationen müssen von den zuständigen Behörden der Drittländer genehmigt und dann der Kommission zwecks Zustimmung übermittelt werden.

Zwar haben die Drittländer in der Regel noch keinen solchen Antrag gestellt, aber einige haben ihre Kennzeichnungs- und Herkunftssicherungssysteme für Rindfleisch bereits in zahlreichen Punkten verbessert, um dessen Herkunft garantieren zu können. In Abstimmung mit den Kommissionsdienststellen haben die wichtigsten Rindfleischeinfuhrländer (Argentinien und Brasilien) bereits Rechtsvorschriften erlassen und allmählich eingeführt, um die Einzelkennzeichnung von Rindern, deren Fleisch für die EU bestimmt ist, verbindlich vorzuschreiben.

Außerdem lässt sich mit einem System der Herkunftssicherung für Rindfleisch, das sich in der Regel auf die Nummer der Rinderherde stützt, die Verbindung von jedem an die Verkaufsstellen in den einzelnen Mitgliedstaaten gelieferten Fleischstück zu den Tieren des Bestands im Herkunftsdrittland herstellen.

4.3. Kontrolle des obligatorischen Etikettierungssystems durch die Behörden

Die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den für die Kontrolle der Herkunftssicherung bzw. Herkunftsangabe zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten ist oft kompliziert und wird zurzeit in mehreren Mitgliedstaaten neu geordnet.

So müssen die für die Hygienekontrolle in den Schlachthöfen und Zerlegungsbetrieben zuständigen Behörden in diesen Betrieben derzeit häufig auch die Herkunftssicherung und Herkunftsangabe von Rindfleisch kontrollieren.

Diese Stellen sind aber in der Regel nicht für die Kontrolle der Lebensmitteletikettierung zuständig und haben keine besonderen Anweisungen für die Kontrolle der Herkunftssicherung bzw. Herkunftsangabe von Rindfleisch erhalten. Außerdem räumen sie diesen Kontrollen keinen Vorrang gegenüber den anderen ihnen obliegenden Aufgaben zum Schutz der öffentlichen Gesundheit ein.

Andere öffentliche Stellen wiederum sind zuständig für die Kontrolle der Herkunftssicherung und der Kennzeichnung von Lebensmitteln im Einzelhandel, werden aber bei der Kontrolle der vorgelagerten Betriebe nicht oder kaum tätig.

Diese Abschottung der einzelnen Kontrollstufen verbindet sich in bestimmten Mitgliedstaaten mit einem Mangel an Engagement. So haben die Kontrolleure des Lebensmittel- und Veterinäramts festgestellt, dass bestimmte Ämter es sogar dulden, wenn auf demselben Etikett mehrere Schlachtländer angegeben sind.

Die bei der Durchführung der Kontrollen festgestellten Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten können zu einem echten Problem werden, und dies sowohl in Bezug auf die Information des Verbrauchers als auch in Bezug auf die Wettbewerbsbedingungen der einzelnen Marktteilnehmer, weil es einen intensiven Rindfleischhandel zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten gibt, ob direkt zwischen Erzeugungs- und Verbrauchsmitgliedstaat oder indirekt im Rahmen des Dreieckshandels.

4.4. Auswirkungen auf den Rindfleischmarkt

Nach Auffassung aller Beteiligten hatte die Verordnung zur Etikettierung von Rindfleisch erheblichen Anteil an der Erholung des Rindfleischverbrauchs, der seit 2002 wieder das Niveau der Zeit vor der zweiten BSE-Krise erreicht hat.

Durch die umfangreiche Berichterstattung in den Medien wurden die Maßnahmen zur Herkunftssicherung und Herkunftsangabe bei den Verbrauchern bekannt gemacht. Unterstützt wurde die Berichterstattung durch Kampagnen zur Öffentlichkeitsarbeit, die von der Europäischen Gemeinschaft kofinanziert wurden.

Die Gemeinschaftsvorschriften zur Etikettierung von Rindfleisch hatten auch erhebliche Auswirkungen auf die Organisation des Rindfleischsektors und den Rindfleischmarkt in der EU. Sie haben durch Verringerung der zwischengeschalteten Stellen zwischen Tierhalter und Endverbraucher und der Zahl der Lieferanten der einzelnen Marktteilnehmer die Transparenz des Sektors erheblich verbessert.

Dies hatte allerdings nach Auskunft des europäischen Handels auch zur Folge, dass sich dieser verstärkt auf die einheimischen Märkte konzentrierte, insbesondere bei den Rindfleischerzeugnissen, die direkt an den Endverbraucher verkauft werden (Einzelhandel). Die Nachfrage der Verbrauchers richtet sich bevorzugt an Rindfleisch einheimischen Ursprungs aus. Seit 2002 ist allerdings wieder eine Erholung des innergemeinschaftlichen Handels zu verzeichnen.

Der Vertriebssektor hat diese Tendenz noch verstärkt, indem er die Zahl der Länder, in denen er sein Fleisch beschafft, eingeschränkt hat. Die Einzelhandelsketten haben, indem sie sich zumeist auf die wichtigsten Herkunftsländer konzentrierten oder, im Falle von Selbstversorgungsmitgliedstaaten, nur einheimisches Rindfleisch anboten, nicht nur der Nachfrage ihrer Kunden entsprochen, sondern auch das Fehlerrisiko bei der Herkunftsangabe und das Risiko der sich dadurch ergebenden Imageschäden nach außen verlagert.

Diese kaufmännisch motivierte Bevorzugung kann bei Tieren gemischter Herkunft zu Absatzproblemen führen. Dies gilt insbesondere für Kälber, die zum großen Teil aus den Milcherzeugungsbetrieben bestimmter Mitgliedstaaten stammen und in anderen entsprechend spezialisierten Mitgliedstaaten gemästet und geschlachtet werden.

Ähnliche Probleme wurden auch bei den Rindfleischerzeugern in Nordirland beobachtet, wo Absatzschwierigkeiten auftraten, weil die dortigen Rinder teilweise in der Republik Irland geboren und aufgezogen werden.

5. Bewertung des freiwilligen Etikettierungssystems

5.1. Allgemeine Bewertung

Das System der freiwilligen Etikettierung von Rindfleisch hat insbesondere zum Ziel,

- den Marktteilnehmern zu ermöglichen, ihre Erzeugnisse durch Hinweis auf besondere Merkmale gegenüber anderen Erzeugnissen hervorzuheben und daraus einen wirtschaftlichen Nutzen zu ziehen;

- einen Rechtsrahmen zu schaffen, der genauer ist als die in der Etikettierungsrichtlinie 2000/13/EG festgelegten horizontalen Grundsätze.

Das System der freiwilligen Etikettierung von Rindfleisch ist ein Mittelweg zwischen der Regelung für den Gefluegelfleischsektor, wo alle zulässigen Angaben zur Haltung und Fütterung auf den Etiketten im Gemeinschaftsvorschriften festgelegt sind, und der Regelung für den Schweinefleischsektor, wo dieselben Bestimmungen gelten wie für andere Lebensmittel.

5.2. Geltungsbereich

Voraussetzung für die freiwilligen Angaben auf den Rindfleischetiketten ist das Vorliegen einer entsprechenden, von den zuständigen nationalen Behörden genehmigten Spezifikation. Eine solche Spezifikation kann sehr unterschiedlicher Art sein und Folgendes regeln:

- Informationen, deren Eintragung in die Tierpässe verbindlich vorgeschrieben ist. Die Erstellung einer Spezifikation ist nur gerechtfertigt, weil die Weitergabe und Rückverfolgbarkeit der betreffenden Informationen bis zu dem Produkt für den Endverbraucher sichergestellt werden muss;

- die Maßnahmen, die nach den geltenden Rechtsvorschriften der Kommission bereits obligatorisch sind (keine Verabreichung von Wachstumsförderern);

- die Merkmale der Haltung, der Fütterung oder des Wohlergehens der Tiere, für die eine genaue Spezifikation erarbeitet werden muss.

Die Zahl der genehmigten Spezifikationen ist je nach Mitgliedstaat sehr unterschiedlich. Von dieser Möglichkeit machen insbesondere die Vertriebsunternehmen und die Mastbetriebe Gebrauch.

Ist der Rindfleischsektor nicht national oder regional organisiert, so kann dies dazu führen, dass jede Gruppe von Marktteilnehmern eine eigene Spezifikation erstellt, die nur ihre Stufe der Handelskette betrifft und ihrer Erzeugung den Marktzugang sichert. Dies führt dazu, dass die nachgelagerten Marktteilnehmer ihrerseits eigene Spezifikationen erarbeiten, obwohl vertragliche Abmachungen zwischen den Geschäftspartnern eigentlich ausreichen würden.

Dies hatte einen Wildwuchs zur Folge: So wurden in einigen Mitgliedstaaten bereits mehrere Hundert Spezifikationen gezählt, was mit einer differenzierten Verbraucherinformation unvereinbar ist.

Ein solcher Wildwuchs führt letztendlich dazu, dass - wie bereits in einigen Mitgliedstaaten beobachtet - das freiwillige Etikettierungssystem gänzlich aufgegeben wird, weil es das betreffende Erzeugnis nicht aufwertet und durch die Erarbeitung und Kontrolle der Spezifikationen lediglich Mehrkosten entstehen.

5.3. Das Genehmigungsverfahren

Das Genehmigungsverfahren für Spezifikationen obliegt der nationalen bzw. regionalen Behörde, die von den übergeordneten Stellen des betreffenden Mitgliedstaates benannt wurde.

Die Kommission wird von den nationalen Behörden über die von ihnen genehmigten Spezifikationen lediglich informiert. Sie kann gegen eine Genehmigung also nur dann Einwände erheben, wenn hierdurch der Handel ernsthaft beeinträchtigt wird.

Die Berichte des Lebensmittel- und Veterinäramts zeigen, dass die zuständigen nationalen Behörden sehr unterschiedliche Auffassungen von der Rolle des freiwilligen Etikettierungssystems und den Bewertungskriterien für die Spezifikationen haben. Einige messen dem freiwilligen Etikettierungssystem wesentlich größere Bedeutung bei als der Herkunftsangabe, während andere dieses System für eine Regelung mit hauptsächlich kommerzieller Zielsetzung halten und kaum an seiner Durchführung mitwirken.

Dies hat zur Folge, dass die gegenseitige Anerkennung von genehmigten Spezifikationen auf einige wenige Fälle beschränkt ist und der innergemeinschaftliche Handel beeinträchtigt wird. Außerdem kann es zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Marktteilnehmern kommen, da diese bei der Genehmigung ihrer Spezifikation bzw. bei der Organisation ihrer Kontrollen unterschiedlichen Vorschriften unterliegen.

5.4. Organisation der Kontrollen

Die offiziellen Kontrollen können von der zuständigen Behörde oder von unabhängigen Stellen durchgeführt werden.

Die Organisation der Kontrollen unterliegt einheitlichen Grundsätzen, unabhängig davon, ob eine Spezifikation nur von einer kleinen Zahl von Marktteilnehmern angewandt wird oder ob sie landesweit für alle Marktteilnehmer gilt. Dagegen sind die Kosten der Kontrollen je Marktteilnehmer unterschiedlich und abhängig davon, wie diese Kontrollen organisiert sind.

Wendet eine große Gruppe von Marktteilnehmern wie z. B. die Tierhalter dieselbe von einem gemeinsamen Branchenverband oder von der zuständigen Behörde selbst erarbeitete Spezifikation an, so beruht die Organisation dieser Kontrollen im Allgemeinen auf zwei Stufen:

- eine erste Kontrolle bzw. ein interner Audit beim Branchenverband, der die Spezifikation beantragt hat und der bei allen Anwendern dieser Spezifikation Kontrollen durchführt;

- eine Validierung dieses Kontrollsystems durch unabhängige Stellen, die einen Teil der Anwender anhand einer Risikoanalyse kontrollieren.

Für den Fall, dass eine solche Organisation nicht eingerichtet und von der zuständigen Behörde zugelassen wurde, werden die Marktteilnehmer einzeln einmal oder mehrmals jährlich von unabhängigen Stellen kontrolliert.

Werden die Kosten nur von den Tierhaltern getragen und wird dies nicht durch höhere Erlöse für die Erzeugung wieder aufgewogen, so kann das System zu einem echten wirtschaftlichen Problem werden und den langfristigen Bestand des freiwilligen Etikettierungssystems infrage stellen.

5.5. Zusammenhänge zwischen der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 und anderen EU-Rechtsvorschriften

Bei der Anwendung der Etikettierungsvorschriften der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000, die speziell für Rindfleisch gelten, kann es zu Kohärenz- und Interpretationsproblemen im Zusammenhang mit den Vorschriften der Etikettierungsrichtlinie 2000/13/EG oder anderen EU-Rechtsvorschriften kommen.

Dies gilt zum einen für die Angabe der Rinderkategorien, von denen das Fleisch stammt:

- diese sind in mehreren EU-Rechtsvorschriften für den Agrarsektor definiert, ohne dass dabei auf Etikettierungsfragen eingegangen wird. Bei der Kategorie Kalbfleisch sind diese Definitionen je nach Zielsetzung sehr unterschiedlich;

- bestimmte Mitgliedstaaten haben auf der Grundlage der Bestimmungen für die freiwillige Etikettierung Spezifikationen für Gattungsbegriffe (wie z. B. Kalbfleisch) erstellt. Zwar ist die Genehmigung der Spezifikationen und der Angaben auf dem Etikett bei der freiwilligen Etikettierung Sache der zuständigen nationalen (oder regionalen) Behörden, die Kommission kann aber gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 Beschränkungen auferlegen, insbesondere dann, wenn die genehmigten Spezifikationen geeignet sind, den innergemeinschaftlichen Handel zu beeinträchtigen;

- andere Mitgliedstaaten halten die Gattungsbegriffe "Kalbfleisch" bzw. "Rindfleisch" für Verkehrsbezeichnungen im Sinne der Etikettierungsrichtline 2000/13/EG. Deshalb sollten die Definitionen dieser Bezeichnungen wie die anderen nationalen Etikettierungsmaßnahmen der Kommission vorab zwecks Genehmigung notifiziert werden.

Probleme wurden außerdem auch bei der Angabe einer Region oder einer anderen geografischen Bezeichnung beobachtet.

Die Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 sieht für die Marktteilnehmer die Möglichkeit vor, Angaben auf den Etiketten, die den Namen einer Region enthalten, in einem nationalen bzw. regionalen Verfahren genehmigen zu lassen.

Andererseits wird mit der Verordnung (EG) Nr. 2081/92 zum Schutz von geografischen Angaben und Ursprungsbezeichnungen für Agrarerzeugnisse und Lebensmittel [6] (g.U./g.g.A.) die Möglichkeit geschaffen, bei Lebensmitteln mit Ausnahme von Wein oder Spirituosen eine geografische Bezeichnung zunächst auf nationaler Ebene und dann gemeinschaftsweit schützen zu lassen.

[6] Verordnung (EWG) Nr. 2081/92 des Rates vom 14. Juli 1992 zum Schutz von geografischen Angaben und Ursprungsbezeichnungen für Agrarerzeugnisse und Lebensmittel (ABl. L 208 vom 24.7.1992, S. 1).

Die Unterschiede zwischen diesen Verfahren können zu Wettbewerbsverzerrungen führen, wenn die Marktteilnehmer bei der Herkunftsangabe eine Wahlmöglichkeit haben, da die Vorschriften der einzelnen Regelungen sehr verschieden sind.

In jedem Fall obliegt es den zuständigen nationalen Behörden, sich zu vergewissern, dass die freiwilligen Angaben zur regionalen bzw. lokalen Herkunft auf dem Etikett nicht zu Verwechslungen mit Erzeugnissen führen, die eine geografische Angabe oder eine geschützte Ursprungsbezeichnung gemäß der Verordnung (EG) Nr. 2081/92 verwenden.

Titel III: Geltungsbereich

6. Ausdehnung des Geltungsbereichs der Vorschriften für die Herkunftsangabe

Das der Kommission vom Rat und vom Europäischen Parlament erteilte Mandat beinhaltet insbesondere die Prüfung einer Ausdehnung des Geltungsbereichs der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 auf Verarbeitungserzeugnisse aus Rindfleisch oder Rindfleischerzeugnissen. Ferner wäre zu prüfen, ob der Verbraucher über die Herkunft von Fleisch, das in Einrichtungen der Gemeinschaftsverpflegung, in Gaststätten und in Schnellrestaurants zubereitet und serviert wird, informiert werden sollte.

6.1. Ausdehnung auf Mischprodukte aus Rindfleisch

Der Geltungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 wird durch eine Reihe von KN-Codes definiert, die sich auf Rinderschlachtkörper und -schlachtkörperviertel, die daraus hergestellten reinen Rindfleischerzeugnisse und Hackfleisch beziehen.

Von diesen KN-Codes werden jedoch Mischerzeugnisse aus rohem Rindfleisch und anderen Erzeugnissen wie z. B. Fleischspieße aus einer oder mehreren Fleischsorten, Hamburger aus Rindfleisch, Rindercarpaccio usw. nicht erfasst.

Sofern für diese Erzeugnisse Rindfleisch mit Herkunftssicherung verwendet wird, könnten sie auch in den Geltungsbereich der Verordnung einbezogen werden. In der Praxis ließe sich eine solche Ausdehnung aber wegen der großen Vielfalt der Mischprodukte nur sehr schwer umsetzen. Im Übrigen gilt auch für diese Erzeugnisse die stufenweise Rückverfolgbarkeit.

6.2. Ausdehnung auf Verarbeitungserzeugnisse, die Rindfleisch und Rindfleischerzeugnisse enthalten

Zu den Verarbeitungserzeugnissen, die Rindfleisch und Rindfleischerzeugnisse enthalten, zählen gekochte Fleischerzeugnisse, Fleischkonserven, Fertiggerichte mit Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen sowie bestimmte Wurstwaren aus Rindfleisch mit oder ohne Beimischung anderer Fleischsorten. Diese Erzeugnisse werden im vorliegenden Bericht unter dem allgemeinen Begriff "Verarbeitungserzeugnisse aus Rindfleisch" zusammengefasst.

In der Praxis würden sich bei einer Ausdehnung der Bestimmungen zur Herkunftssicherung und Herkunftsangabe auf diese Erzeugnisse folgende Probleme ergeben:

- Auf jeder neuen Verarbeitungsstufe vervielfacht sich das Fehlerrisiko, weil bei der Herstellung einer Partie von Fertigerzeugnissen verschiedene Partien einer oder mehrerer Rohwahren vermischt werden. Solange die derzeitigen Regelungen bei feinzerlegtem Rindfleisch nicht zuverlässig angewandt werden, ist es nicht sinnvoll, die geltenden Bestimmungen auf Verarbeitungserzeugnisse aus Rindfleisch auszudehnen.

- Bei der industriellen Herstellung von Verarbeitungserzeugnissen aus Rindfleisch werden gleichzeitig große Mengen an Rohstoffen und demzufolge auch zahlreiche Partien Rindfleisch verarbeitet. Diese Partien entsprechen Spezifikationen, die zwischen den Kunden und den Lieferanten vereinbart wurden und in denen die genauen Merkmale der einzelnen Fleischstücke und die Kosten, nicht jedoch die Herkunft im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 festgehalten sind. Müsste das verwendete Rindfleisch eine einheitliche Herkunft aufweisen, so würde die Beschaffung zusätzlich erschwert, was sich mit den realen Produktionsbedingungen kaum vereinbaren ließe;

- die Angabe der Herkunft gälte nur für die Rindfleischbestandteile. Diese Erzeugnisse könnten jedoch auch Fleisch von anderen Tieren oder sonstige Zutaten enthalten, deren Herkunft den Verbraucher ebenfalls interessieren könnte.

Eine solche Ausdehnung des Geltungsbereichs der Regelung auf Verarbeitungserzeugnisse aus Rindfleisch würde also im Rindfleischhandel ebenso wie bei der konkreten Umsetzung durch die betroffenen Verarbeitungsbetriebe zu erheblichen Erschwernissen führen. Es bestuende sogar die Gefahr, dass diese Betriebe Rindfleisch durch Fleisch von anderen Tieren, die den Etikettierungsvorschriften nicht unterliegen, ersetzen.

Eine solche Ausdehnung würde also weder zusätzliche Garantien für die öffentliche Gesundheit bieten - die betreffenden Unternehmen wenden die stufenweise Rückverfolgbarkeit bereits an - noch zur Steigerung des Rindfleischverbrauchs beitragen, der bereits wieder das Niveau der Zeit vor der zweiten BSE-Krise erreicht hat. Das Kosten-/Nutzen-Verhältnis wäre also negativ.

6.3. Ausdehnung auf Einrichtungen der Gemeinschaftsverpflegung, Gaststätten und Schnellrestaurants

Zunächst sei darauf hingewiesen, dass die Formulierung "Ausdehnung der Herkunftsangabe" auf Einrichtungen der Gemeinschaftsverpflegung, Gaststätten und Schnellrestaurants eigentlich nicht korrekt ist, da das gesamte rohe Rindfleisch, das diesen Betrieben geliefert wird, bereits der Verordnung unterliegt.

Dagegen hat ein Restaurantgast zwar die Möglichkeit, den Wirt nach der Herkunft des ihm angebotenen Rindfleischs zu fragen, erhält diese Auskunft aber nicht automatisch.

Die Forderung nach Ausdehnung der Herkunftsangabe auf Einrichtungen der Gemeinschaftsverpflegung, Gaststätten und Schnellrestaurants ist erst vor Kurzem aufgekommen, obwohl sie in Frankreich bereits seit 2001 obligatorisch ist. Hierfür werden folgende Gründe angeführt:

- Die Verbraucher haben insbesondere in Einrichtungen der Gemeinschaftsverpflegung nicht immer die freie Auswahl. Insofern könnten sie den Wunsch haben zu erfahren, woher das ihnen angebotene Rindfleisch stammt.

- Bei kürzlich in einigen Mitgliedstaaten durchgeführten Verbraucherumfragen hat sich herausgestellt, dass die Verbraucher zumeist der Auffassung sind, das ihnen in Restaurants angebotene Rindfleisch sei einheimischer Herkunft, obwohl es auch aus einem anderen Mitgliedstaat oder einem Drittland stammen kann. Deshalb fordern die einheimischen Rindfleischerzeuger, dass die Herkunft des Rindfleischs in Einrichtungen der Gemeinschaftsverpflegung und in Gaststätten angezeigt wird.

Die Forderung, der gesamte Gastronomiesektor solle den Verbraucher über die Herkunft des angebotenen Rindfleischs informieren, ist insofern legitim, als dies einer "Gleichbehandlung" des im Handel bzw. in der Gastronomie angebotenen Rindfleischs entsprechen würde.

Würde eine solche Auskunft verbindlich vorgeschrieben, entstuenden bei der Umsetzung jedoch ähnliche Probleme wie bei der Ausdehnung des Geltungsbereichs auf Verarbeitungserzeugnisse aus Rindfleisch:

- Bei der Zubereitung in der Gemeinschaftsverpflegung müssen große Mengen (und somit mehrere Partien) derselben Art von Fleischstücken zusammengestellt werden, deren Herkunft nicht unbedingt einheitlich ist.

- Die Belieferung von Einrichtungen der Gemeinschaftsverpflegung mit Rindfleisch unterliegt Spezifikationen und Ausschreibungen, die einen erheblichen technischen und finanziellen Aufwand verursachen, aber keine Herkunftsangabe vorsehen.

- Die praktischen und verwaltungstechnischen Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Herkunftssicherung und Herkunftsangabe des angebotenen Rindfleischs könnten insbesondere in der Gemeinschaftsverpflegung dazu führen, dass Rindfleisch durch andere Fleischsorten ersetzt wird.

- Die Ausdehnung der obligatorischen Herkunftsangabe auf in der Gastronomie angebotenes Rindfleisch lässt sich nicht von der Herkunftsangabe bei Verarbeitungserzeugnissen aus Rindfleisch trennen. In beiden Fällen handelt es sich um Rindfleischerzeugnisse, die einen Verarbeitungsvorgang wie z. B. Kochen durchlaufen haben.

- Werden die beiden Sektoren nicht gleich behandelt, so könnten sich die Betriebe statt mit rohen Rindfleischprodukten direkt mit gekochten Rindfleischerzeugnissen - die nicht unter die Verordnung fallen und die keinen Vorschriften für die Herkunftsangabe unterliegen - versorgen.

Die Ausdehnung der Herkunftsangabe auf den Gastronomiesektor würde also allen beteiligten Marktteilnehmern erhebliche Schwierigkeiten und Mehrkosten bereiten, ohne dass dies durch einen merklichen Vorteil für die öffentliche Gesundheit aufgewogen würde, denn die stufenweise Rückverfolgbarkeit ist für die Gemeinschaftsverpflegung in den meisten Mitgliedstaaten bereits verbindlich vorgeschrieben.

Die Betreiber von Gastronomiebetrieben haben jedoch die Möglichkeit, die Herkunft des von ihnen angebotenen Rindfleischs auf freiwilliger Basis anzuzeigen, sofern ihre Gäste dies wünschen.

Die bereitgestellten Angaben zur Herkunft des Rindfleischs dürfen den Verbraucher nicht in die Irre führen. Dies kann von den zuständigen Behörden anhand der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften für den lauteren Handel und den Verbraucherschutz kontrolliert werden. Die Kontrollen können auch von einer unabhängigen, vertraglich hiermit beauftragen Stelle durchgeführt werden.

In Einrichtungen der Gemeinschaftsverpflegung könnte ein vertragliches Vorgehen, das Lieferanten, die für diese Einrichtungen zuständigen Behörden und Verbrauchervertreter einbindet, eine zufrieden stellende Lösung bieten, um den diesbezüglichen Erwartungen der Gäste Rechnung zu tragen.

Titel IV: Vereinfachung und Harmonisierung

7. Vereinfachung der Vorschriften für die Herkunftsangaben auf den Etiketten

Die Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 hatte zum Ziel, den Verbraucher vor dem Hintergrund der BSE-Krise unter Einbeziehung eines Systems der Herkunftssicherung umfassend zu informieren und so sein Vertrauen in Rindfleisch wieder herzustellen.

Dank einer Reihe von Maßnahmen zur BSE-Bekämpfung hat der Rindfleischverbrauch nach drei Jahren der Anwendung dieser Verordnung wieder das Niveau der Zeit vor der zweiten BSE-Krise erreicht.

Einige Etikettierungsvorschriften sind allerdings für die Marktteilnehmer sehr schwer umzusetzen, ohne dass sie für die Verbraucher oder die Kontrollstellen zu einem Mehr an Sicherheit führen würden.

Angesichts der von den nationalen und gemeinschaftlichen Kontrollstellen getroffenen Feststellungen ist die Kommission der Auffassung, dass eine gewisse Vereinfachung beim obligatorischen Etikettierungssystem erforderlich wäre und dazu beitragen würde, die Maßnahmen der Herkunftssicherung bzw. Herkunftsangabe besser unterscheiden zu können.

Außerdem dürfte sie die Durchführung der Herkunftssicherung und der Herkunftsangabe durch die Marktteilnehmer verbessern, damit die EU-Rechtsvorschriften zur Etikettierung von Rindfleisch langfristig angewandt werden können.

7.1. Zusammenstellung und Etikettierung von Partien auf der Feinzerlegungsstufe

Aus den Berichten des Lebensmittel- und Veterinäramts geht hervor, dass auf der Stufe der Feinzerlegung in allen Mitgliedstaaten, wenn auch unterschiedlich häufig, Mängel bei der Herkunftssicherung und Herkunftsangabe auftreten.

Diese ergeben sich insbesondere aus den derzeit geltenden Anforderungen an die Einheitlichkeit der Feinzerlegungspartien. Bislang sind die Vorschriften dahingehend ausgelegt worden, dass Fleisch einer Feinzerlegungspartie nicht nur von Tieren derselben Herkunft, sondern auch von demselben Entbeinungsbetrieb und Schlachthof stammen muss.

Diese sehr strenge Auslegung der Rechtsvorschriften war im Jahr 2000 vor dem Hintergrund der zweiten BSE-Krise durchaus gerechtfertigt. Sie sollte jedoch aus folgenden wichtigen Gründen in Bezug auf die Feinzerlegungsstufe noch einmal überprüft werden:

- In allen Mitgliedstaaten werden - wenn auch in unterschiedlichem Umfang - anhaltende Mängel bei der Herkunftssicherung auf der Feinzerlegungsstufe festgestellt. Denn bei Befolgung dieser Vorschriften lässt sich die Größe der Partien nicht an den Bestellumfang der Kunden anpassen - an diesen richtet sich aber die Arbeitsorganisation in den Feinzerlegungsbetrieben aus.

- Diese Auslegung ist angesichts der Bestimmungen von Artikel 13 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 in der Tat zu restriktiv. Denn nach Artikel 4 Absatz 2 der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 1825/2000 kann eine Feinzerlegungspartie aus mehreren Partien der Grobzerlegungsstufe zusammengesetzt werden, die nicht aus demselben Betrieb stammen müssen.

Deshalb sollte die Möglichkeit geschaffen werden, eine Feinzerlegungspartie aus Fleisch von unterschiedlichen Grobzerlegungsbetrieben zusammenzustellen.

Bei der Etikettierung ist die für Hackfleisch geltende Ausnahmeregelung bei der Angabe der Zulassungsnummer in Feinzerlegungsbetrieben nicht anwendbar, denn die Zulassungsnummern des Schlachthofs und des Grobzerlegungsbetriebs, von denen das Fleisch stammt, müssten gemäß Artikel 13 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 auf dem Etikett angegeben werden.

Die vorgeschlagene Lockerung darf aber nicht mit der Forderung nach Angabe mehrerer Schlachthof-Zulassungsnummern verwechselt werden, die von der Kommission in einem Gutachten aus dem Jahr 2000 abgelehnt wurde (vgl. Ziffer 4.2.1.). Denn auf den Etiketten der einzelnen Feinzerlegungspartien dürfen nur die Zulassungsnummern der Betriebe angegeben werden, von denen das Rindfleisch tatsächlich stammt (und nicht die Zulassungsnummern aller Betriebe, von denen es stammen könnte).

Außerdem sollten die Bestimmungen von Artikel 13 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 bezüglich der einheitlichen Herkunft der Tiere, von denen eine Rindfleischpartie stammt, beachtet werden.

Eine entsprechende Lockerung in Bezug auf die Zusammenstellung der Partien lässt sich in Grobzerlegungsbetrieben aus folgenden Gründen nicht durchführen:

- Die Arbeit der Entbeinungsbetriebe besteht in der Zerlegung von Schlachtkörpern oder Schlachtkörpervierteln, auf die die derzeitigen Bestimmungen bereits gut abgestimmt sind. Die Berichte des Lebensmittel- und Veterinäramts zeigen, dass in der überwiegenden Mehrzahl der Entbeinungsbetriebe keine Probleme bei der Durchführung aufgetreten sind.

- Die Zuverlässigkeit der Herkunftssicherung von Rindfleisch ist auf der Feinzerlegungsstufe in hohem Maße davon abhängig, wie diese auf den vorgelagerten Verarbeitungsstufen umgesetzt wurde.

In all diesen Fällen sind die Marktteilnehmer selbst für die Herkunftssicherung des Rindfleischs und das von ihnen eingeführte Registrierungssystem verantwortlich. Dementsprechend sollten die Feinzerlegungsbetriebe, die die vorgeschlagene Lockerung nutzen wollen, in der Lage sein, eine Registrierung nach den Zulassungsnummern der Betriebe vorzunehmen und diese Angaben auf die Etiketten zu übertragen.

7.2. Einführung der Herkunftsangabe "EU" auf dem Etikett

Derzeit sehen die Vorschriften für die Herkunftsangabe Folgendes vor:

- entweder die Angabe "Herkunft: (Name des Mitgliedstaats bzw. Drittlands)", wenn die Geburt, die Aufzucht und die Schlachtung in ein und demselben Mitgliedstaat bzw. Drittland erfolgt sind;

- oder die gesonderte Angabe der Mitgliedstaaten bzw. Drittländer, wenn die Geburt, die Aufzucht und die Schlachtung nicht in ein und demselben Mitgliedstaat bzw. Drittland erfolgt sind.

Wie bereits unter Ziffer 4.4 dieses Berichts erklärt, hat die genaue Angabe der Herkunft der Rinder im Einzelhandel zu Absatzproblemen geführt. Fleisch von Tieren gemischter Herkunft lässt sich nur schwer verkaufen, so dass die Erzeuger ungerechtfertigte Einnahmeverluste erleiden. Außerdem haben bestimmte Vertriebsunternehmen beschlossen, sich nur noch mit Rindfleisch einheimischer Herkunft zu versorgen.

Daher könnte geprüft werden, ob in bestimmten Fällen in Abweichung von Artikel 13 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 statt des Herkunftsmitgliedstaats die EU als Herkunft angegeben werden kann.

Diese Möglichkeit gälte für Fleisch, das unmittelbar nach der Feinzerlegung an den Endverbraucher verkauft wird. Nicht betroffen sind Hackfleisch, da hierfür bereits eine Ausnahme von Artikel 13 gilt, Fleisch, das für den Gastronomiesektor allgemein bestimmt ist - sofern die oben genannten Vermarktungsbeschränkungen für diesen Sektor nicht gelten - und Mischerzeugnisse, die nicht in den Geltungsbereich der Verordnung fallen.

Eine solche Ausnahmeregelung könnte bestimmte Beeinträchtigungen des freien Warenverkehrs in der Gemeinschaft beseitigen und eine zufrieden stellende Lösung für die Etikettierung von Rindfleisch gemischter Herkunft bieten.

In diesem Fall würden die Feinzerlegungsbetriebe selbst unter Berücksichtigung der Erwartungen der Verbraucher des Bestimmungsmitgliedstaats und der Wünsche des Vertriebssektors entscheiden, ob sie als Herkunft einen Mitgliedstaat oder die EU angeben. Die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten konnten also nicht vorschreiben, dass statt der EU als Herkunft ein Mitgliedstaat angegeben wird (oder umgekehrt).

Zudem würde sich durch die Herkunftsangabe "EU" nichts am derzeitigen Herkunftssicherungssystem für Rindfleisch ändern, denn für die einzelnen Verarbeitungsstufen bliebe die systematische Registrierung der nationalen Herkunft weiterhin erhalten, ebenso wie die Etikettierung aller Erzeugnisse, die nicht direkt für den Endverbraucher bestimmt sind.

Diese Bestimmung würde den Marktteilnehmern also gestatten, die ihnen geschaffene Arbeitsorganisation beizubehalten und die bereits vorgenommenen Investitionen weiterhin zu nutzen. Auch an den Kontrollverfahren der zuständigen Behörden auf den unterschiedlichen Verarbeitungsstufen würden sich hierdurch nichts ändern.

7.3. Etikettierung der Fleischabschnitte

Die in der Regel unter der Bezeichnung "Fleischabschnitte" zusammengefassten, beim Zuschneiden und Zerlegen entstehenden Fleischabfälle unterliegen derzeit denselben Etikettierungsvorschriften wie nicht vorverpackte, für den Endverbraucher bestimmte Fleischstücke.

In der Praxis werden die aus unterschiedlichen Entbeinungs- oder Feinzerlegungsbetrieben stammenden Fleischabschnitte jedoch vermischt und in ganzen Paletten an die rindfleischverarbeitende Industrie abgegeben, deren Erzeugnisse nicht unter die Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 fallen. Die Marktteilnehmer sind also nicht in der Lage, Partien von Fleischabschnitten einheitlicher Herkunft zusammenzustellen.

Daher sollten für diese Erzeugnisse entsprechend der in Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 vorgesehenen Möglichkeit vereinfachte Vorschriften für die Herkunftsangabe auf dem Etikett gelten.

Hierbei ist allerdings zu berücksichtigen, dass der Begriff "Fleischabschnitte" unterschiedlich verwendet wird.

Nach der Richtlinie 94/65/EG zur Festlegung von Vorschriften für die Herstellung und das Inverkehrbringen von Hackfleisch [7] darf Abfall, der beim Zuschneiden anfällt, oder anderes "minderwertiges" Fleisch nicht für die Hackfleischherstellung verwendet werden. Die Zerlegungspraxis und das Gewicht der dabei anfallenden Fleischstücke sind jedoch je nach Mitgliedstaat unterschiedlich. Die Fleischstücke können teilweise eine Größe aufweisen, die deren Verarbeitung zu Hackfleisch gerechtfertigt erscheinen lässt.

[7] Richtlinie 94/65/EG des Rates vom 14. Dezember 1994 Richtlinie 94/65/EG des Rates vom 14. Dezember 1994 zur Festlegung von Vorschriften für die Herstellung und das Inverkehrbringen von Hackfleisch/Faschiertem und Fleischzubereitungen (ABl. L 368 vom 31.12.1994, S. 10).

Deshalb hält es die Kommission für sinnvoll, für dieses Fleisch vereinfachte Etikettierungsvorschriften einzuführen, die die beiden genannten Verwendungszwecke berücksichtigen und der Tatsache Rechnung tragen, dass sich zum Zeitpunkt der Erzeugung die endgültige Verwendung noch nicht absehen lässt.

Es wäre also folgerichtig, für Fleischabschnitte dieselben Etikettierungsvorschriften anzuwenden, die auch für Hackfleisch gelten.

7.4. Belieferung der Hackfleischerzeugungsbetriebe

Hackfleisch ist ein Mischerzeugnis, für das bestimmte Merkmale der Zusammensetzung (maximaler Fettgehalt, Fett-/Eiweiß-Verhältnis usw.) in der Richtlinie 94/65/EG festgelegt sind. In der Regel wird es durch Mischung von Rindfleisch mit unterschiedlichen Merkmalen hergestellt. Durch die Mischung lässt sich der Fettgehalt des Rindfleischs ohne Zugabe von Fett regeln.

Derzeit dürfen die Hackfleischerzeuger Rindfleisch aus unterschiedlichen, in einem Mitgliedstaat gelegenen Schlachthöfen zu einer Partie zusammenstellen. Außerdem können diese wegen der vereinfachten Vorschriften, die für die Herkunftsangabe auf dem Etikett gelten, Fleisch von Tieren gemischter Herkunft verarbeiten.

In Anwendung von Artikel 13 Absatz 5 Buchstabe a Ziffer iii dürfen die Hackfleischhersteller jedoch in einer Hackfleischpartie kein Rindfleisch aus mehreren Schlachtländern mischen. In der Praxis führt dieses Verbot dazu, dass sich die Betriebe nur in einem Schlacht-Mitgliedstaat bzw. -Drittland versorgen, was technische und wirtschaftliche Erschwernisse mit sich bringen kann.

Deshalb fordern die meisten industriellen Marktteilnehmer des Hackfleischsektors eine Aufhebung dieses Verbots bei gleichzeitiger Beibehaltung der Herkunftssicherung durch ein System, das die Herkunft der verwendeten Rohstoffe aufzeichnet.

Die Kommission kann eine solche Lockerung jedoch aus folgenden Gründen nicht befürworten:

- In Artikel 14 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 ist ausdrücklich festgelegt, dass das zur Herstellung von Hackfleisch verwendete Rindfleisch nur aus einem Schlachtland stammen darf, so dass die Verordnung entsprechend geändert werden müsste.

- Diese Bestimmung ist das Ergebnis eines Kompromisses, der bei der Verhandlung über den Verordnungsentwurf erzielt wurde und der die Ausnahmen von den Etikettierungsvorschriften davon abhängig macht, dass das als Rohmaterial verwendete Rindfleisch aus einem Schlachtland stammt.

- Die Möglichkeit, Rindfleisch aus mehreren Schlachtländern zu mischen, müsste davon abhängig gemacht werden, dass bei jeder Partie Hackfleischsteaks systematisch die Herkunft des verwendeten Rohmaterials lückenlos registriert wird.

- Für eine solche Registrierung wäre eine sehr leistungsfähige Arbeitsorganisation und Herkunftssicherung erforderlich, die einer Ad-hoc-Bewertung durch die amtlichen oder unabhängigen Kontrollstellen unterzogen werden müssten.

- Da nicht alle Hackfleischerzeugungsbetriebe über die Voraussetzungen zur Einrichtung eines solchen Systems verfügen, könnten auch nicht alle Betriebe von dieser Lockerung profitieren, was faktisch zu einer Wettbewerbsverzerrung führen würde.

7.5. Nicht vorverpackte Erzeugnisse

Die Berichte des Lebensmittel- und Veterinäramts zeigen, dass die Herkunft von in Metzgereien und Supermarktketten angebotenem nicht vorverpacktem Rindfleisch in allen Mitgliedstaaten nur selten angegeben wird.

Diese Schwierigkeiten decken sich mit denen, die bei der Etikettierung bestimmter anderer nicht vorverpackter Lebensmittel festgestellt wurden (fehlende Unterlage für das Etikett, ständiges Nachfuellen der angebotenen nicht vorverpackten Lebensmittel), und werden durch die genauen Etikettierungsbestimmungen gemäß Artikel 13 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 (Angabe des bzw. der Herkunftsländer und der Zulassungsnummern der einzelnen Betriebe für jedes Erzeugnis) noch verschärft.

Zuständig für die Festlegung der Etikettierungsvorschriften für nicht vorverpackt angebotene Rindfleischerzeugnisse sind die entsprechenden nationalen bzw. regionalen Behörden. Gemäß Artikel 19 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 kann die Kommission jedoch nach dem Verfahren des Verwaltungsausschusses "die erforderlichen Maßnahmen zur Lösung konkreter praktischer Probleme" treffen.

Deshalb sieht die Kommission vor, zur Lösung der Etikettierungsprobleme, die die zuständigen Behörden speziell bei nicht vorverpackt vermarkteten Rindfleischerzeugnissen festgestellt haben, einen Vorschlag für vereinfachte Durchführungsbestimmungen unter Berücksichtigung der in dem genannten Artikel 19 festgelegten Einschränkungen vorzulegen.

8. Harmonisierung der Durchführung des freiwilligen Etikettierungssystems

Die große Vielfalt der Spezifikationen dürfte sich bereits dadurch verringern, dass Bestimmungen, die durch Rechtsvorschriften verbindlich gemacht wurden, nicht mehr in Spezifikationen geregelt werden. Außerdem dürfte die Möglichkeit, zwischen den Marktteilnehmern Spezifikationen vertraglich zu vereinbaren, die nicht mehr genehmigungspflichtig sind, von einem größeren Kreis genutzt werden.

8.1. Erarbeitung, Genehmigung und Kontrolle der Spezifikationen

Anlässlich der Sitzung des Sachverständigenausschusses am 7. Mai 2003 haben zahlreiche Mitgliedstaaten den Wunsch geäußert, dass die Kommission Leitlinien für die Erstellung, Genehmigung und Kontrolle von Spezifikationen erarbeitet, die denen des freiwilligen Etikettierungssystems entsprechen.

Zwar ist das Genehmigungsverfahren Sache der Mitgliedstaaten, aber angesichts der großen Unterschiede zwischen den nationalen Bewertungs- und Genehmigungsverfahren sollten entsprechende Leitlinien festgelegt werden, um die Erstellung der Spezifikationen zu vereinfachen, einheitliche Bewertungs- und Genehmigungskriterien festzulegen und gemeinsame Regeln für die Organisation der Kontrollen zu erarbeiten.

8.2. Unterrichtung der Kommission und der anderen Mitgliedstaaten über die genehmigten Spezifikationen

Nach der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 unterrichten die Mitgliedstaaten die Kommission über die von ihnen genehmigten Spezifikationen und diese gibt die Information an die anderen Mitgliedstaaten weiter.

Die der Kommission übermittelten Listen von Spezifikationen lassen sich zumeist nicht auswerten und können in ihrer vorliegenden Form nicht an die anderen Mitgliedstaaten weitergeben werden.

Deshalb hat die Kommission im Rahmen des Verwaltungsausschusses für Rindfleisch begonnen, die Form, in der die nationalen Behörden die Informationen übermitteln, zu harmonisieren. Außerdem beabsichtigt die Kommission, die Liste der von den einzelnen Mitgliedstaaten genehmigten Spezifikationen für die freiwillige Etikettierung von Rindfleisch auf die "EuropaAgri"-Website zu stellen.

8.3. Harmonisierung der Definitionen der Rinderkategorien

Die Angabe der Rinderkategorie, von der das Fleisch stammt, kann für den Verbraucher ein wichtiges Auswahlkriterium darstellen. Allerdings kann ein Erzeugnis, das in einem Mitgliedstaat vorschriftsgemäß unter einer Kategorie vermarktet wird, erheblich von einem in einem anderen Mitgliedstaat unter demselben Namen vermarkteten Erzeugnis abweichen (Beispiel Kalbfleisch).

Wenn der Rat und das Europäische Parlament der Auffassung sind, dass die fehlende Harmonisierung dieser Kategorien die Information des Verbrauchers bzw. den freien Verkehr von Rindfleischerzeugnissen erschwert, kann die Kommission prüfen, ob sie einen neuen Vorschlag zur Definition dieser Kategorien für Etikettierungszwecke - ähnlich wie die Definitionentabelle in ihrem Entwurf der Durchführungsverordnung vom Jahr 2000 - vorlegen kann.

9. Schlussfolgerung

Mit den Gemeinschaftsvorschriften für die Etikettierung von Rindfleisch wurden die Garantien geschaffen, die der Verbraucher für die Herkunftssicherung und Herkunftsangabe von Rindfleisch erwartet hat. Sie haben in großem Umfang dazu beigetragen, das Verbrauchervertrauen in Rindfleisch wiederherzustellen, und müssen deshalb beibehalten werden.

Andererseits haben sie nach Auskunft des europäischen Handels dazu geführt, dass sich der Rindfleischhandel insbesondere dort, wo das Fleisch direkt an den Endverbraucher verkauft wird (Einzelhandel), auf einheimische Erzeugnisse konzentriert hat.

Deshalb sollte geprüft werden, ob anstelle der Angabe des Herkunftsmitgliedstaats die Herkunftsangabe "EU" eingeführt werden kann, ohne dass die den Verbrauchern gebotenen Garantien aufgeweicht werden. Diese Möglichkeit wäre auf Betriebe beschränkt, die Fleischstücke zum direkten Verkauf an den Endverbraucher aufbereiten. In diesem Falle bleibe es also den Marktteilnehmern überlassen, unter Berücksichtigung der Wünsche der Verbraucher oder des Vertriebssektors zu entscheiden, ob sie als Herkunft einen Mitgliedstaat oder die EU angeben wollen.

Außerdem wurde festgestellt, dass bei der Anwendung technische Schwierigkeiten aufgetreten sind. Sie betreffen die Vorschriften für die Einheitlichkeit der Partien von Rindfleischstücken auf der Stufe der Feinzerlegung, die Zusammenstellung und Etikettierung der Partien von Fleischabschnitten, die Information der Verbraucher über nicht vorverpackte Erzeugnisse und das freiwillige Etikettierungssystem für Rindfleisch.

Deshalb beabsichtigt die Kommission, ohne die Garantien für die Verbraucher zu ändern, nach dem Verfahren des Verwaltungsausschusses einige Maßnahmen zu treffen, um die Anwendung dieser Verordnung zu verbessern und zu erleichtern.

Dabei geht es insbesondere darum,

- das Zusammenstellen von Fleisch aus mehreren Grobzerlegungsbetrieben zu einer Feinzerlegungspartie zu gestatten,

- vereinfachte Maßnahmen für die Etikettierung von Fleischabschnitten und im Handel angebotenen nicht vorverpackten Rindfleischerzeugnissen zu treffen,

- die gegenseitige Anerkennung der von den zuständigen nationalen bzw. regionalen Behörden genehmigten Spezifikationen im Rahmen der freiwilligen Etikettierung von Rindfleisch zu erleichtern.

Dagegen hält es die Kommission nicht für sinnvoll, die Bestimmungen für die Herkunftsangabe auf Verarbeitungserzeugnisse aus Rindfleisch, auf Mischerzeugnisse aus Rindfleisch und anderen Zutaten sowie auf in Einrichtungen der Gemeinschaftsverpflegung, Gaststätten und Schnellrestaurants zubereitete Rindfleischerzeugnisse auszuweiten.

Nach ihrer Auffassung ließe sich eine solche Ausdehnung des Geltungsbereichs von den Marktteilnehmern aus technischen und wirtschaftlichen Gründen nur sehr schwer durchführen. Zwar konnte mit den Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 das Verbrauchervertrauen in Rindfleisch wiederhergestellt werden, eine Ausdehnung hätte aber nur zusätzliche Einschränkungen und Kosten zu Folge, ohne weitere Garantien für die öffentliche Gesundheit zu bieten oder den Rindfleischverbrauch günstig zu beeinflussen. Eine solche Maßnahme hätte also ein ungünstiges Kosten-/Nutzen-Verhältnis.

Was die Herstellung von Hackfleisch betrifft, so ist die Kommission der Auffassung, dass die Möglichkeit, Fleisch aus mehreren Schlachtländern in einer Hackfleischpartie zu mischen, zu Problemen bei der Herkunftssicherung führen könnte.

Die Kommission möchte auf der Grundlage dieses Berichts im Rat und im Europäischen Parlament eine Diskussion zur Lagebewertung und zur Notwendigkeit einer Änderung der geltenden Bestimmungen in Gang bringen. Nachdem der Rat und das Europäische Parlament die Lage geprüft haben, wird die Kommission unter Berücksichtigung der Beiträge der verschiedenen Beteiligten geeignete Vorschläge vorlegen.