„Zigaretten“. Hierbei ging es um den Aufbau von Kapazitäten bei den Empfängern zur Bekämpfung des Schmuggels und der Fälschung von Zigaretten. Im Rahmen des Programms wurde unter anderem Finanzhilfe für die Beschaffung von Röntgenscannern bereitgestellt, die an den Außengrenzen der Union eingesetzt werden, um in Fahrzeugen oder Containern geschmuggelte und gefälschte Zigaretten aufzufinden, und für den Erwerb und die Ausbildung von Spürhunden.

Das allgemeine Ziel von Hercule II bestand in der Einrichtung eines gemeinschaftlichen Aktionsprogramms zur Förderung von Maßnahmen zur Stärkung der Tätigkeit der EU in Bezug auf die Verhütung und Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der Union gerichteten Betrugsdelikten, einschließlich des Schmuggels und der Fälschung von Zigaretten, insbesondere:

Im Rahmen des Programms wurde der Erwerb von Datenbanken (bzw. der Zugang zu diesen) durch die Kommission für Empfänger in den Mitgliedstaaten finanziert, z. B. für den Zoll oder die Polizei zur Verwendung im Rahmen ihrer Ermittlungen. Diese Datenbanken enthalten Informationen über Unternehmen, Eigentumsverhältnisse von Unternehmen, Handelsdaten, Schiffsbewegungen und Frachtbriefdaten. Im Rahmen des Programms wurde darüber hinaus die Entwicklung spezieller IT-Hilfsmittel für die automatische Auswertung großer Mengen von Handelsdaten unterstützt. Die Ergebnisse werden für Risikoanalysen verwendet, so dass der Zoll in den Mitgliedstaaten seine Maßnahmen auf Risikobereiche konzentrieren kann.

In den Jahren 2010 und 2011 erhielt der dänische Zoll Finanzhilfen in Höhe von 335 000 EUR für die Beschaffung von Röntgenscannern für den Einsatz an Grenzübergängen, um durch den Erwerb von acht Röntgenscannern die Anzahl und Qualität der Zollkontrollen in Dänemark zur Aufdeckung illegaler Verbringungen von Tabakprodukten und ggf. anderer Komponenten zur illegalen Herstellung von Tabak zu erhöhen. In den ersten neun Monaten wurden die Geräte knapp 30 000 Mal zum Röntgen eingesetzt. Etwa 400 Mal davon mit Erfolg: Es wurden 9000 Kartons mit Schmuggelzigaretten entdeckt sowie Drogen, Alkohol und Waffen sichergestellt.

Die Bewertung erfolgte auf Grundlage einer vom Auftragnehmer entwickelten Methode („Contribution Analysis“), die darin besteht, Informationen über das Programm, dessen Durchführung und Erfolge zu erheben, um daraus Hypothesen über kausale Zusammenhänge zwischen mit finanzieller Unterstützung des Programms umgesetzten Maßnahmen einerseits und deren Ergebnissen und Erfolgen andererseits abzuleiten. Die Hypothesen wurden anschließend auf Grundlage neuer, durch Umfragen, Interviews und Fallstudien erhobener Daten gegengeprüft. Die Ergebnisse gingen in eine „Theorie des Wandels“ ein, die beschreibt, wie Hercule-finanzierte Maßnahmen durch die Generierung von Leistungen und Ergebnissen schlussendlich zu langfristigen Folgen beitragen. Auf diese Weise war es möglich, produktive Mechanismen im Programm und maßgebliche Kontextfaktoren zu erkennen und zu erklären. Aufgrund der Heterogenität der im Rahmen des Programms finanzierten Maßnahmen sowie der durch diese Maßnahmen generierten Ergebnisse war zur Untersuchung der Zielerreichung des Programms ein umfassender Ansatz erforderlich. Durch die Methodik des Auftragnehmers war die Beurteilung der quantitativen Ergebnisse (Leistung) und langfristigeren Folgen möglich, indem ein Abgleich mit der Wahrnehmung und Meinung von Sachverständigen und Interessenträgern erfolgte, die im Rahmen von Interviews und Umfragen erhoben wurde. Die Interviews und Umfragen enthielten Fragen und Aussagen zu den Ergebnissen des Programms (Wirksamkeit) sowie zur Qualität der Durchführung (Effizienz). Die Rücklaufquote bei den Umfragen war zufriedenstellend. Die Umfrageteilnehmer waren eine in Bezug auf die geografische Verteilung, Art der Maßnahme und Finanzierungsinstrument repräsentative Auswahl der Programmempfänger. Die Interviews wurden mit einer ausreichenden Anzahl Interessenträger geführt und deckten alle Maßnahmenbereiche und die gesamte Laufzeit ab. Die Ergebnisse der Interviews und Umfragen wurden zur Validierung der ersten Erkenntnisse und zur weiteren Feinabstimmung der Programmergebnisse herangezogen.

Das übergeordnete Ziel der unabhängigen Bewertung bestand in der Beurteilung der Wirksamkeit des Programms, d. h. in welchem Umfang die Programmziele verwirklicht wurden.

Eine Bewertung der Gesamtauswirkung für den Schutz der finanziellen Interessen der Union ist aufgrund des begrenzten Programmumfangs schwierig. Die Methodik des Auftragnehmers bietet jedoch eine ausreichende Grundlage, um davon auszugehen, dass die Ergebnisse der externen Bewertung stichhaltig, repräsentativ und belastbar sind.

Datenquellen

Der externe Bewerter erhielt administrative und finanzielle Informationen über die Anzahl, Höhe und geografische Verteilung der Finanzhilfevereinbarungen und Verträge aus den Datenbanken der Kommission, einschließlich Kopien der Abschlussberichte der Finanzhilfeempfänger. Diese Berichte enthalten Informationen über die erzielten Ergebnisse, die zum Schutz der finanziellen Interessen der Union beitrugen, zum Beispiel die Anzahl und der Wert der Sicherstellungen dank Röntgenscannern, die Höhe der Verluste für nationale Haushalte und den Haushalt der Union, die verhindert werden konnten, und die Beurteilung der Teilnehmer in Bezug auf den Nutzen von Konferenzen und Schulungen.

Auch erhielt der Bewerter den Bericht über die Halbzeitbewertung des Programms im Jahr 2010 und die wichtigsten Ergebnisse und Empfehlungen des Europäischen Rechnungshofes im Rahmen der Prüfungen 2005 und 2010 im Hinblick auf die Verwaltung der Finanzprogramme durch die Kommission (OLAF).

Der Bewerter hat Daten aus Online-Umfragen mit Empfängern und Teilnehmern, 38 Interviews mit Interessenträgern und 20 Fallstudien ausgewertet. Im Rahmen der Empfängerumfrage wurde ein Fragebogen an über 100 Organisationen, darunter Nichregierungsorganisationen (NRO), Einrichtungen der Justiz, des Zolls, der Polizei und Lehranstalten versendet, die Finanzhilfe oder einen Vertrag zur Organisation einer Veranstaltung erhalten hatten (z. B. eine Konferenz, ein Seminar oder eine Schulung). Die Rücklaufquote lag relativ hoch (65 % bzw. 68 Umfrageteilnehmer). Die meisten Antworten stammten jedoch von Organisationen, die vor kurzem Finanzhilfen über das Programm erhalten hatten. Weniger zahlreich waren die Antworten von Organisationen, die nur in den ersten Jahren des Programms (2007-2010) Unterstützung erhalten hatten. Es war schwierig, für Veranstaltungen in diesem Zeitraum Empfänger und Teilnehmer zu finden und zu befragen.

Der Fragebogen der Teilnehmerumfrage wurde an 1464 Einzelpersonen verschickt, die an einer im Rahmen des Programms unterstützten Konferenz, einem Seminar oder einer Schulung teilgenommen hatten. Nach drei Erinnerungen lag die Rücklaufquote bei 39 % (574 Umfrageteilnehmer), dabei bezogen sich 90 % der Antworten auf Veranstaltungen im Jahr 2013 oder 2014 und 23 % (131) auf Schulungen zu digitaler Forensik.

Der Auftragnehmer führte eine spezielle Umfrage für Benutzer der Datenbanken durch, allerdings war die Rücklaufquote für stichhaltige oder belastbare Schlussfolgerungen zu gering. Die Anzahl der Benutzer in den Mitgliedstaaten ist begrenzt und sie waren bereits zweimal zu ihrer Meinung über die Nützlichkeit der Datenbanken für ihre Arbeit befragt worden. Die Erkenntnisse des Bewerters in Bezug auf die Nutzung der Datenbanken beruht ausschließlich auf Fallstudien.

4. Wichtigste Erkenntnisse der externen Bewertung

Wirksamkeit

Als Kriterien für die Messung der Wirksamkeit von Hercule II wurden die fünf in der Rechtsgrundlage des Programms genannten Ziele herangezogen (siehe oben).

Das Programm verstärkte die transnationale und multidisziplinäre Zusammenarbeit. Die Umfragen und Interviews mit Interessenträgern lassen darauf schließen, dass die Schulungen im Bereich der Betrugsbekämpfung und die auf Rechtsthemen ausgerichteten Schulungen, Seminare und Konferenzen die wichtigsten Einflussfaktoren zur Verwirklichung dieses Ziels waren. In einigen Fällen leistete auch die technische Unterstützung einen Beitrag (z. B. die grenzübergreifende Entwicklung von Systemen zur automatischen Nummernschilderkennung (ANPRS)), diese wurde jedoch größtenteils nur innerhalb eines Mitgliedstaates genutzt und nicht in Zusammenarbeit zwischen Akteuren in zwei oder mehr Mitgliedstaaten. Das Programm bewirkte bei den Empfängern und Teilnehmern darüber hinaus einen effektiven Wissenszuwachs in Bezug auf die Mechanismen auf nationaler und auf EU-Ebene zum Schutz der finanziellen Interessen der Union. Die Untersuchungsergebnisse lassen den Schluss zu, dass den Mitgliedstaaten auf diese Weise zunehmend die Vorteile einer verstärkten Zusammenarbeit bewusst geworden sind.

Die Erkenntnisse im Rahmen der Bewertung zeigen, dass durch das Programm wirkungsvoll Netzwerke für die Akteure auf- und ausgebaut werden konnten, die am Schutz der finanziellen Interessen der Union beteiligt sind. Zwischen Behörden in den Mitgliedstaaten, der Kommission und dem OLAF entstanden sowohl formelle als auch (überwiegend) informelle Netzwerke. Unter anderem unterstützten diese Netzwerke den schnelleren Informationsaustausch zwischen nationalen Behörden, die bessere Zugänglichkeit von Informationen und die Kapazitäten zur Betrugsbekämpfung. Darüber hinaus trug das Programm zu einer intensiveren Zusammenarbeit zwischen Experten aus Theorie und Praxis in den Mitgliedstaaten bei. Schulungen zum Thema Betrugsbekämpfung erwiesen sich als die wirksamste Maßnahme zum Aufbau von Netzwerken. Die Wirksamkeit des Programms ließe sich durch weitere persönliche Kontakte zwischen Behördenmitarbeitern noch weiter erhöhen, zum Beispiel durch Personalaustausch.

Das Programm förderte den Austausch von Informationen, Erfahrungen und bewährten Praktiken. Mehrere Umfrageteilnehmer und Interviewpartner bestätigten, dass diese Aussage vor allem für die Teilnehmer an Schulungen, Seminaren und Konferenzen zum Thema Betrugsbekämpfung zutreffend war, insbesondere während der Veranstaltung, aber auch nach der Rückkehr in das gewohnte Arbeitsumfeld.

Die Bewertung zeigte, dass die beabsichtigten Ergebnisse durch die Bereitstellung von Mitteln für technische Unterstützung erreicht wurden, insbesondere durch die Stärkung der operativen und Untersuchungskapazitäten der Empfänger, um Handlungen entgegenzuwirken, die den finanziellen Interessen der Union zuwiderlaufen. Die Datenlage, die sich aus den Umfragen, Interviews mit Interessenträgern und Fallstudien ergibt, legt nahe, dass es generell unwahrscheinlich war, dass die betreffende Ausrüstung ohne Kofinanzierung durch die EU angeschafft worden wäre. Es gab viele Beispiele technischer Unterstützung, dank derer die Strafverfolgungsbehörden qualitativ hochwertige Ausrüstung erhielten, die dazu beitrug, das Sammeln von Beweisen für Korruption, Betrug und Schmuggel in den Mitgliedstaaten zu verbessern. Darüber hinaus wurden durch die technische Unterstützung die Flexibilität und Untersuchungskapazitäten der Empfänger erhöht.

Generell zeigte sich, dass die Empfänger den Zugang zu den Datenbanken als für ihre Arbeit nützlich betrachteten. Das Programm erleichterte in einigen Mitgliedstaaten wirksam den Zugang zu Daten und Datenbanken, in anderen trug es nur in begrenztem Umfang zu diesem Ziel bei. Die Kommission verwaltete den Zugang zu den Datenbanken für die nationalen Kontaktstellen, die diesen auf nationaler Ebene weitergaben. Die Untersuchungsergebnisse legen nahe, dass die alleinige Weitergabe des Zugangs über die nationalen Kontaktstellen nicht sicherstellte, dass alle einschlägigen Behörden im jeweiligen Mitgliedstaat davon einen Nutzen hatten. Insgesamt wurden die nationalen Behörden durch den Zugang bei ihrer Untersuchungstätigkeit unterstützt, die anderenfalls weniger erfolgreich gewesen wäre. Auch ergaben sich Skaleneffekten für die Empfänger.

Durch das Programm wurde die Entwicklung von IT-Hilfsmitteln zur Analyse großer Datenmengen unterstützt. Das Instrument „Contraffic“ beispielsweise stellt Informationen für den Zoll über den Status und die Bewegung von Containern bereit. Dafür werden Container-Statusmeldungen aus offenen Informationsquellen ausgewertet. Das Contraffic-Instrument erhält über 15 000 Datenabfragen von mehr als 300 Zollbeamten pro Jahr und hat die Kapazitäten der Zollbehörden zur Betrugsaufdeckung erhöht. Darüber hinaus hat dieses Instrument im Rahmen eines Pilotprojekts in 12 Mitgliedstaaten die automatische Analyse von mehr als 2 Millionen Einheitspapieren für Zollanmeldungen von Seeverkehrsbetreibern ermöglicht, um fehlerhafte Angaben des Herkunftslandes aufzudecken. Ein weiteres unterstützendes IT-Hilfsmittel, das automatische Überwachungsinstrument (Automatic Monitoring Tool – AMT), generiert bei Ausreißern in Handelsdaten automatisch eine Warnmeldung. Es kann zur Überwachung von Handelsflüssen, die für Aufklärungsanalysen und gezielte Kontrollen durch die Zollbehörden in den Mitgliedstaaten relevant sind, eingesetzt werden. Das AMT hat die Fähigkeit der Behörden erhöht, unterbewertete Importware aufzudecken, und ihre Effizienz verbessert. Dadurch werden Personal- und Zeitressourcen für andere Ermittlungstätigkeiten frei. Es wird jedoch erwartet, dass das AMT erst dann sein volles Potenzial entfaltet, wenn es gelingt, die Anzahl der „falsch positiven“ Warnungen zu reduzieren. Diese Optimierung hat erst unter dem Programm Hercule III begonnen und wird 2015-2016 fortgesetzt.

Das AMT wurde im Rahmen einer gemeinsamen Zollaktion des OLAF und der Mitgliedstaaten zur Aufdeckung von Vorfällen der Unterbewertung eingeführter Waren eingesetzt. Diese führen jedes Jahr zu hohen Verlusten für die Haushalte der EU und der Mitgliedstaaten. Die Aktion verhinderte den Verlust von Zollgebühren in Höhe von 80 Mio. EUR. Die Verwendung geschätzter beizulegender Zeitwerte, Bestandteil des Projektumfangs von AMT, war während der Planungs- und Durchführungsphase der Aktion unverzichtbar. Innerhalb eines Monats fanden das OLAF und die teilnehmenden Zollbehörden über 1500 Container mit Waren auf, deren angemeldeter Zollwert viel zu niedrig angesetzt war. Unter anderem waren Waren falsch beschrieben, die Gewichts- und Mengenangaben nicht korrekt oder es handelte sich um gefälschte Waren. Darüber hinaus identifizierten die Behörden mehrere „Missing Traders“ und nicht existente Importeure. Es wurden in mehreren Ländern eine Reihe strafrechtlicher und verwaltungstechnischer Ermittlungsverfahren eingeleitet.

Technische Unterstützung, Schulungen und IT-Unterstützung wurden mit dem Ziel finanziert, die Bekämpfung des Schmuggels und der Fälschung von Zigaretten zu unterstützen. Die diesbezügliche Schwerpunktsetzung des Programms (anders als bei den Vorgängern), nach dem Abschluss von Vereinbarungen mit Tabakunternehmen, führte dazu, dass die Anstrengungen auf diesem Gebiet verstärkt wurden. Dies zeigt sich in den vielen Maßnahmen zur Bereitstellung von Finanzmitteln zur Anschaffung von technischer Ausrüstung und wurde durch die Einschätzung der Empfänger bestätigt: 75 % der Umfrageteilnehmer stimmten zu, dass das Programm auf diesem Gebiet erfolgreich war.

Die durch die drei Maßnahmenarten erzielten Ergebnisse ergänzen sich. Es ist nicht möglich zu beurteilen, ob eine bestimmte Art von Maßnahme für die Leistung und Auswirkung des Programms ausschlaggebender war als andere. So war zum Beispiel die technische Unterstützung hochwirksam in der Bereitstellung verstärkter technischer oder operativer Unterstützung für Strafverfolgungs- und Zollbehörden und in der Verbesserung der Untersuchungs-, Überwachungs- und Aufklärungstätigkeiten. Der Beitrag zu einer optimierten transnationalen und multidisziplinären Zusammenarbeit zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten und der Kommission war hingegen begrenzt, das war in diesem Bereich jedoch auch nicht das vorrangige Ziel. Schulungen, Seminare und Konferenzen förderten die transnationale Zusammenarbeit zwischen den Behörden in den Mitgliedstaaten und stärkten die Netzwerke und den Informationsaustausch. Sie waren jedoch weniger wirkungsvoll bei der Angleichung der Qualifikationsniveaus, des Ausrüstungsstands und des Bereitschaftsgrads in den Mitgliedstaaten zur Aufdeckung von Schmuggelware und gefälschten Produkten. IT-Hilfsmittel für die technische Unterstützung verbesserten die Untersuchungs-, Überwachungs- und Aufklärungstätigkeiten.

Da es keine Absichtserklärungen zu nationalen oder regionalen Behörden in Nicht-EU-Ländern gab, die am Programm teilnahmen, beschränkte sich die geografische Verteilung der Empfänger auf die Mitgliedstaaten. (An Veranstaltungen, wie zum Beispiel Schulungen auf dem Gebiet der digitalen Forensik, nahmen jedoch Teilnehmer aus zahlreichen Nicht-EU-Ländern teil). Die Maßnahmen waren in der Regel gleichmäßig über die Mitgliedstaaten verteilt, es gab jedoch einige deutliche Unterschiede: Belgien, Frankreich und Deutschland erhielten in allen Maßnahmenarten die meisten Finanzmittel und führten die meisten Projekte durch (Finanzhilfen und öffentliche Aufträge). Es erhielten jedoch Empfänger in allen Mitgliedstaaten Finanzhilfen für technische Unterstützung. Dabei waren Spanien, Polen und Ungarn von den Beträgen her die größten Empfänger, gefolgt von Belgien, Deutschland, Litauen, den Niederlanden, Portugal, Rumänien und Finnland. Diese Mitgliedstaaten weisen alle entweder einen hochfrequentierten Einfuhrhafen in die Union oder EU-Außengrenzen im Osten auf. Polen, Ungarn und Rumänien erhielten die höchste Finanzhilfe für Schulungen, Seminare und Konferenzen. Belgien erhielt Finanzhilfen in erheblicher Höhe für Konferenzen, da im Land einer der Auftragnehmer ansässig ist, der Konferenzen und Seminare organisierte, die in anderen Mitgliedstaaten und Nicht-EU-Ländern durchgeführt wurden. Universitäten und Nichtregierungsorganisationen in Italien und Deutschland konnten sich erfolgreich Finanzhilfen für kleinere Konferenzen und Schulungen zu Rechtsthemen sichern. Die Teilnehmer an diesen Veranstaltungen kamen jedoch aus einer Vielzahl von Mitgliedstaaten der EU und Nicht-EU-Ländern.