Vor diesem Hintergrund hat die Kommission daher diesen Bericht erstellt, in dem untersucht wird, ob Spanien die Defizit- und Schuldenstandskriterien des Vertrags erfüllt. Dabei werden alle einschlägigen Faktoren in Betracht gezogen, und auch der schwere wirtschaftliche Schock im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie wird gebührend berücksichtigt.

Am 20. März 2020 hat die Kommission eine Mitteilung über die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel des Stabilitäts- und Wachstumspakts angenommen. Die in Artikel 5 Absatz 1, Artikel 6 Absatz 3, Artikel 9 Absatz 1 und Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 sowie in Artikel 3 Absatz 5 und Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 enthaltene Klausel erleichtert die Koordinierung der Haushaltspolitik in Zeiten eines schweren Konjunkturabschwungs. In ihrer Mitteilung legte die Kommission dem Rat dar, dass die Bedingungen für die Aktivierung der Klausel angesichts des schweren Konjunkturabschwungs, der infolge des Ausbruchs von COVID-19 zu erwarten ist, ihrer Auffassung nach erfüllt seien. Am 23. März 2020 schlossen sich die Finanzminister der Mitgliedstaaten dieser Einschätzung der Kommission an. Die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel ermöglicht eine vorübergehende Abweichung vom Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel unter der Voraussetzung, dass die mittelfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen dadurch nicht gefährdet wird. Für Mitgliedstaaten, die der korrektiven Komponente unterliegen, kann der Rat auf Empfehlung der Kommission zudem einen überarbeiteten haushaltspolitischen Kurs festlegen. Die Verfahren des Stabilitäts- und Wachstumspakts werden durch die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel nicht ausgesetzt. Die Klausel gestattet es den Mitgliedstaaten, von den normalerweise geltenden Haushaltsvorgaben abzuweichen, ermöglicht der Kommission und dem Rat aber zugleich die erforderlichen Koordinierungsmaßnahmen im Rahmen des Pakts.

Der Ausbruch der Pandemie Anfang März führte jedoch zum Erlass strikter Maßnahmen zur Eindämmung des Virus, die in der ersten Jahreshälfte zu einem drastischen Rückgang der Wirtschaftsleistung führen dürften. Sobald die Beschränkungen aufgehoben sind, dürfte sich die Wirtschaft zwar wieder kräftig erholen, doch wird davon ausgegangen, dass die Erholung in den einzelnen Sektoren unterschiedlich ausfallen wird und dass der Verlust an Wirtschaftsleistung innerhalb des Prognosezeitraums nicht vollständig aufzuholen ist. Die Europäische Kommission geht in ihrer Frühjahrsprognose 2020 davon aus, dass das BIP 2020 um durchschnittlich 9,4 % schrumpfen wird. Es besteht ein außergewöhnlich hohes Maß an Ungewissheit, wie sich die Pandemie entwickeln wird, wie rasch die Beschränkungen der Wirtschaftstätigkeit gelockert werden und wie private Akteure kurzfristig darauf reagieren werden. Der projizierte drastische Rückgang des BIP ist ein mildernder Faktor bei der Bewertung der Einhaltung des Defizitkriteriums durch Spanien im Jahr 2020.

Die COVID-19-Pandemie hat einen schweren wirtschaftlichen Schock ausgelöst, dessen Folgen in der Europäischen Union bereits deutlich spürbar sind. Die Folgen für das BIP-Wachstum werden von der Dauer sowohl der Pandemie als auch der Maßnahmen abhängen, die von den nationalen Behörden sowie auf europäischer und globaler Ebene getroffen werden, um die Ausbreitung der Pandemie zu verlangsamen, die Produktionskapazitäten zu schützen und die Gesamtnachfrage zu stützen. Die Mitgliedstaaten haben bereits Haushaltsmaßnahmen beschlossen oder auf den Weg gebracht, um die Kapazitäten ihrer Gesundheitssysteme auszuweiten und die am stärksten betroffenen Menschen und Wirtschaftszweige zu entlasten. Außerdem wurden umfangreiche Liquiditätsstützungsmaßnahmen und sonstige Garantien beschlossen. Vorbehaltlich detaillierterer Informationen prüfen die zuständigen statistischen Stellen, ob diese Maßnahmen unmittelbare Auswirkungen auf den gesamtstaatlichen Haushaltssaldo haben. In Kombination mit dem Einbruch der Wirtschaftstätigkeit werden diese Maßnahmen zu erheblich höheren gesamtstaatlichen Defiziten und Schuldenständen beitragen.

In der derzeitigen Situation sind die wirtschaftlichen Folgen der COVID-19-Pandemie, die sehr erhebliche Auswirkungen auf die Haushaltslage hat und zu äußerst unsicheren Aussichten führt, ein weiterer wichtiger Faktor, der in Bezug auf das Jahr 2020 zu berücksichtigen ist. Die Pandemie hatte auch die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel zur Folge.

Was die Einhaltung des Defizitkriteriums im Jahr 2020 anbelangt, so können nach Artikel 2 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 die einschlägigen Faktoren in den Verfahrensschritten, die zur Feststellung eines übermäßigen Defizits auf der Grundlage des Defizitkriteriums bei Spanien führen, jedoch nicht berücksichtigt werden, da die öffentliche Schuldenquote den Referenzwert von 60 % des BIP überschreitet und die doppelte Bedingung, dass das Defizit in der Nähe des Referenzwerts bleibt und der Referenzwert nur vorübergehend überschritten wird, nicht erfüllt ist.

Bei offensichtlicher Nichteinhaltung des Schuldenstandskriteriums ist eine Analyse der einschlägigen Faktoren umso mehr gerechtfertigt, als die Schuldendynamik stärker als das Defizit durch Faktoren beeinflusst wird, die sich der Kontrolle der Regierung entziehen. Dies wird in Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 anerkannt, wonach bei der Bewertung der Einhaltung des Schuldenstandskriteriums die einschlägigen Faktoren ungeachtet des Umfangs der Nichteinhaltung zu berücksichtigen sind. Aufgrund ihrer Auswirkungen auf die Dynamik und die Tragfähigkeit der Verschuldung sind bei der Bewertung der Einhaltung des Schuldenstandskriteriums zumindest die folgenden drei zentralen Faktoren zu berücksichtigen: i) die Einhaltung des mittelfristigen Haushaltsziels oder des Anpassungspfads in Richtung auf dieses Ziel, ii) die Durchführung von Strukturreformen und iii) die vorherrschenden wirtschaftlichen Bedingungen.

Diese Faktoren werden in Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 näher erläutert. Zudem heißt es darin, dass „allen sonstigen Faktoren gebührende … Beachtung [zu schenken ist], die aus Sicht des betreffenden Mitgliedstaats von Bedeutung sind, um die Einhaltung der Defizit- und Schuldenkriterien in umfassender Weise zu beurteilen, und die der Mitgliedstaat dem Rat und der Kommission vorgelegt hat.“

Im Anschluss an die Einstellung des Defizitverfahrens im Juni 2019 verfügt Spanien über einen Übergangszeitraum von drei Jahren, um ausreichende Fortschritte im Hinblick auf die Einhaltung des Richtwerts für den Schuldenabbau zu gewährleisten. Der Übergangszeitraum begann 2019 und wird im Jahr 2021 enden. Um sicherzustellen, dass in der Übergangsphase kontinuierlich wirksame Fortschritte im Hinblick auf die Einhaltung des Richtwerts erzielt werden, sollte Spanien gleichzeitig die beiden folgenden Bedingungen erfüllen:

Das Gesamtdefizit stieg von 2,5 % des BIP im Jahr 2018 auf 2,8 % im Jahr 2019, da die Ausgaben schneller anstiegen als das nominale BIP, während die Steuereinnahmen dem BIP entsprechend stiegen. Insbesondere Arbeitnehmerentgelte und Sozialtransfers, einschließlich Renten, trugen zu dem raschen Ausgabenanstieg bei. Schätzungen zufolge sind die öffentlichen Investitionen von 2,1 % des BIP im Jahr 2018 auf 2,0 % im Jahr 2019 zurückgegangen und liegen damit im Jahr 2019 immer noch unter dem gesamtstaatlichen Defizit.

Am 13. Juli 2018 wurde Spanien empfohlen sicherzustellen, dass die nominale Wachstumsrate der staatlichen Primärausgaben ohne Anrechnung diskretionärer einnahmenseitiger Maßnahmen und einmaliger Maßnahmen im Jahr 2019 0,6 % („Ausgabenrichtwert“) nicht überschreitet, was einer strukturellen Anpassung um 0,65 % des BIP entspricht.. Ausgehend von Haushaltsdaten und der Prognose der Kommission überstieg das Ausgabenwachstum den Richtwert, wobei es zu einer Abweichung vom empfohlenen Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel von 1,6 % des BIP im Jahr 2019 kam; dies deutet somit auf eine erhebliche Abweichung hin. Der strukturelle Saldo verschlechterte sich im Jahr 2019 um 0,5 % des BIP – ebenfalls ein Hinweis auf eine erhebliche Abweichung um 1,2 % des BIP im Jahr 2019. Somit deutet die Gesamtbewertung auf eine erhebliche Abweichung von dem empfohlenen Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel im Jahr 2019 hin. Die Nichteinhaltung der Anforderungen der präventiven Komponente ist ein erschwerender Faktor bei der Bewertung des allen Anschein nach von Spanien im Jahr 2019 nicht eingehaltenen Schuldenstandskriteriums.

Das Stabilitätsprogramm enthält Informationen über substanzielle Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie und zur Unterstützung der Wirtschaft; es werden Hilfsmaßnahmen in Höhe von insgesamt rund 3 % des BIP als Reaktion auf die Krise aufgelistet. Die Kommission schätzt die Haushaltsauswirkungen dieser Maßnahmen geringer ein (auf 0,8 % des BIP), da sie einen großen Teil der Ausgaben für Kurzarbeitsregelungen als Teil der normalen Wirkung der automatischen Stabilisatoren betrachtet, während im Programm die Bruttoauswirkungen dieser Regelungen anscheinend unter den als Reaktion auf die Krise getroffenen Haushaltsmaßnahmen aufgeführt werden. Inhaltlich deutet dies jedoch nicht auf grundlegende Unterschiede bei der Gesamtbewertung der Auswirkungen der Krise auf die Staatsausgaben hin. Die mittelfristigen Aussichten für die öffentlichen Finanzen sind nach wie vor mit großer Unsicherheit behaftet.

4.4. Mittelfristige Entwicklung der Schuldenstandsquote

Der gesamtstaatliche Schuldenstand ging zwischen 2016 und 2018 stetig von 99,2 % auf 97,6 % des BIP zurück, was auf ein relativ starkes nominales BIP-Wachstum zurückzuführen ist, das sowohl die kumulierten gesamtstaatlichen Defizite als auch die schuldenstanderhöhenden Auswirkungen der im selben Zeitraum verzeichneten Bestandsanpassungen mehr als wettmachte. Im Jahr 2019 sank die gesamtstaatliche Schuldenquote weiter auf 95,5 % des BIP, was in erster Linie auf schuldenstandsenkende Bestandsanpassungen, aber auch auf die Tatsache zurückzuführen war, dass die schuldenstandsenkende Wirkung des nominalen BIP-Wachstums immer noch größer war als der Anstieg des Schuldenstands aufgrund des gesamtstaatlichen Defizits.

Die Kommission erwartet gemäß ihrer Frühjahrsprognose 2020 einen Anstieg des gesamtstaatlichen Defizits auf 95,5 % des BIP im Jahr 2019 auf 115,6 % des BIP im Jahr 2020.

Alles in allem weist die Schuldentragfähigkeitsanalyse darauf hin, dass die Schuldenlage mittelfristig trotz Risiken tragfähig bleibt‚ auch weil bedeutende erleichternde Faktoren (darunter das Schuldenprofil) vorliegen. So dürfte sich im Basisszenario insbesondere die Schuldenstandsquote mittelfristig tragfähig (leicht rückläufig) entwickeln, auch wenn sich die Schuldenstandsquote infolge der COVID-19-Krise verschlechtert hat.

Abbildung 1: Gesamtstaatlicher Schuldenstand (in % des BIP)

4.5. Sonstige Faktoren, die aus Sicht des Mitgliedstaats von Bedeutung sind

Am 11. Mai 2020 übermittelten die spanischen Behörden ein Schreiben, in dem sie verschiedene Faktoren im Sinne des Artikels 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 anführten. In der in den vorangehenden Abschnitten vorgestellten Analyse wird bereits weitgehend auf die wichtigsten von den Behörden genannten Faktoren eingegangen. Weitere, oben nicht erwähnte Faktoren sind die Schwierigkeiten bei der Bildung einer Regierung mit vollen Befugnissen im Jahr 2019, die zu zwei Parlamentswahlen geführt haben, und die Tatsache, dass das Haushaltsgesetz 2019 vom Parlament nicht verabschiedet wurde. Letzteres verhinderte die Annahme einiger geplanter einnahmensteigernder Maßnahmen. Darüber hinaus werden in dem Schreiben einige unvorhergesehene, den Behörden zufolge einmalige Ereignisse mit Auswirkungen auf das Jahr 2019, die Notwendigkeit, einen Ausgleich zwischen dem Abbau der Staatsverschuldung und dem der Arbeitslosigkeit und anderer sozialer Ungleichgewichte herzustellen, und die weiteren Fortschritte Spaniens bei der Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte erwähnt. Ferner wird darin auf methodische Fragen zur Messung der Haushaltsziele und Konsolidierungsanstrengungen eingegangen. In dem Schreiben wird auch auf die jüngsten Schuldenentwicklungen verwiesen und argumentiert, dass die Lücke zum Richtwert für den Schuldenabbau im Vergleich zu den in der Vergangenheit von anderen Mitgliedstaaten verzeichneten Abweichungen gering sei, was die Frage der Fairness und Gleichbehandlung aufwerfe. Schließlich wird darin auch argumentiert, dass eine außergewöhnlich niedrige Inflation das Tempo des Schuldenabbaus verlangsamt habe.

5. Schlussfolgerungen

Gemäß dem Stabilitätsprogramm soll das gesamtstaatliche Defizit Spaniens im Jahr 2020 auf 10,3 % des BIP steigen und damit über dem im Vertrag festgelegten Referenzwert von 3 % des BIP und nicht in dessen Nähe liegen. Die geplante Überschreitung des Referenzwerts wird als außergewöhnlich, aber nicht vorübergehend angesehen.

Der gesamtstaatliche Bruttoschuldenstand lag mit 95,5 % des BIP Ende 2019 über dem im Vertrag festgelegten Referenzwert von 60 % des BIP. Spanien hat 2019 keine ausreichenden Fortschritte im Hinblick auf die Einhaltung des Richtwerts für den Schuldenabbau erzielt.

In Übereinstimmung mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt wurden in diesem Bericht auch die einschlägigen Faktoren untersucht. Was die Einhaltung des Defizitkriteriums im Jahr 2020 anbelangt, so können nach Artikel 2 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 diese einschlägigen Faktoren in den Verfahrensschritten, die zur Feststellung eines übermäßigen Defizits auf der Grundlage des Defizitkriteriums bei Spanien führen, nicht berücksichtigt werden, da die öffentliche Schuldenquote den Referenzwert von 60 % des BIP überschreitet und die doppelte Bedingung, dass das Defizit in der Nähe des Referenzwerts bleibt und der Referenzwert nur vorübergehend überschritten wird, nicht erfüllt ist.

In Bezug auf die Einhaltung des Schuldenstandskriteriums im Jahr 2019 führen die einschlägigen Faktoren, insbesondere i) die beobachteten makroökonomischen Bedingungen, ii) die Umsetzung wachstumsfördernder Strukturreformen in den letzten Jahren und iii) die erhebliche Abweichung vom empfohlenen Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel zu dem Schluss, dass das Schuldenstandskriterium im Sinne des Vertrags und der Verordnung (EG) Nr. 1467/1997 nicht erfüllt wird.

Insgesamt legt die Analyse nahe, dass das Defizit- und das Schuldenstandskriterium im Sinne des Vertrags und der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 nicht erfüllt werden.