AKRONYME UND ABKÜRZUNGEN

AKP : Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean

CRIS : Common RELEX Information System (gemeinsames Informationssystem für den Bereich Außenbeziehungen)

EAD : Europäischer Auswärtiger Dienst

EAMR : External Assistance Management Report (Bericht über die Verwaltung der Außenhilfe)

EEF : Europäischer Entwicklungsfonds

ENPI : Europäisches Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument

EuropeAid : Amt für Zusammenarbeit EuropeAid

FLEX : EDF support for fluctuation in export earnings (aus dem EEF gewährte Unterstützung zum Ausgleich von Schwankungen bei den Ausfuhrerlösen)

ROM : Results Oriented Monitoring (ergebnisorientiertes Monitoring)

ZUSAMMENFASSUNG

I. Der Europäische Rechnungshof führte eine Prüfung durch, um festzustellen, ob die umfassende Verlagerung von Zuständigkeiten für die Verwaltung der Außenhilfe von den zentralen Dienststellen der Europäischen Kommission auf die Delegationen in der gesamten Welt (Dekonzentration) zu einer besseren Bereitstellung der Hilfe geführt hat. Im Mittelpunkt der Prüfung stand die Frage, ob die drei wichtigsten Ziele der Dekonzentration – zügigere Bereitstellung der Hilfe, Verbesserung der Qualität der Hilfe und stabilere Gestaltung der Finanzverwaltungsverfahren – erreicht wurden.

II. Die Prüfung betraf den Zeitraum vom Jahr 2004, in dem der Dekonzentrationsprozess abgeschlossen worden war, bis zum Jahr 2009. Der Zeitpunkt der Prüfung war auch deshalb besonders passend, weil in der Europäischen Union gegenwärtig eine weitere wichtige Reform umgesetzt wird, die erhebliche Auswirkungen auf die Verwaltung der EU-Außenhilfe durch die Kommission haben wird. Diese Reform betrifft die Schaffung des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) gemäß dem Vertrag von Lissabon.

III. Der Hof stellte fest, dass die Dekonzentration zu einer besseren Bereitstellung der Hilfe beigetragen hat. In Bezug auf die drei spezifischen Ziele ist Folgendes hervorzuheben:

a) Das Tempo bei der Bereitstellung der Hilfe durch die Kommission hat sich erhöht, da die Kommission mehr Mittel für neue Hilfsmaßnahmen binden und diese zusätzlichen Mittel außerdem so rasch einsetzen kann, dass eine Anhäufung nicht verwendeter Mittel verhindert wird.

b) Es gibt Anhaltspunkte dafür, dass die Dekonzentration zur Verbesserung der Qualität der Hilfe in Form besserer Ergebnisse beigetragen hat. So geht aus von der Kommission vorgenommenen Bewertungen hervor, dass die Zahl der Projekte mit unzulänglicher Leistung zurückgegangen ist, während sich die Relevanz der Projekte erhöht hat. Allerdings stellt die Bewertung der Hilfe ein schwieriges Unterfangen dar, für das die derzeitigen Kommissionssysteme noch nicht weit genug entwickelt sind.

c) Seit Beginn des Dekonzentrationsprozesses hat die Kommission kontinuierlich wichtige Verbesserungen bei ihrer Finanzverwaltung vorgenommen, doch bestehen nach wie vor einige Schwachstellen.

IV. Ungeachtet der erwähnten Fortschritte hat die Prüfung gezeigt, dass die Kommission aus einer Reihe von Gründen noch nicht den vollen Nutzen aus der Dekonzentration zieht:

a) Zuweisung und Einsatz der Personalressourcen in den Delegationen durch die Kommission sollten verbessert werden. Zentrale Themen in diesem Zusammenhang sind das angemessene Gleichgewicht zwischen den im Bereich der Hilfe tätigen und den mit politischen und Handelsfragen befassten Bediensteten, das Qualifikationsprofil der Bediensteten und die hohe Anzahl freier Stellen für Vertragsbedienstete. Die Tatsache, dass die Delegationen trotz der Maßnahmen zur Erhöhung der Geberkoordination weiterhin in einer Vielzahl von Sektoren aktiv beteiligt sind, führt zu einer erhöhten Arbeitsbelastung der Delegationen.

b) Das Amt für Zusammenarbeit EuropeAid (EuropeAid) kann aufgrund der hohen Fluktuation seiner Vertragsbediensteten, die 40 % seiner Mitarbeiter ausmachen, seine Rolle im Hinblick auf die Unterstützung der Delegationen nicht voll ausfüllen. Diese hohe Personalfluktuation verursacht Schwierigkeiten beim Aufbau der erforderlichen Fachkompetenz, eine Schwächung des institutionellen Gedächtnisses und eine geringere Effizienz der Maßnahmen.

c) Die Delegationen haben nicht genügend technische und finanzielle Vor-Ort-Kontrollen bei den Hilfsmaßnahmen durchgeführt, obwohl einer der potenziellen Vorteile der Dekonzentration in der Schaffung von mehr Möglichkeiten für diese Art der Überwachung lag. Die Berichterstattung der Delegationen an EuropeAid enthält nicht genügend Informationen über die Ergebnisse und die Zuverlässigkeit der Finanzverwaltungssysteme.

V. Am Schluss des Berichts werden Empfehlungen formuliert, die es der Kommission erlauben sollen, mehr Nutzen aus der Dekonzentration zu ziehen.

EINLEITUNG

1. Die Europäische Union ist der weltweit größte Geber von Entwicklungshilfe, und ein großer Teil dieser Hilfe wird von der Europäischen Kommission verwaltet. Im Jahr 2009 beliefen sich die EU-Ausgaben für weltweite Hilfsmaßnahmen auf 8440 Millionen Euro [1]. Die Ausführung von rund 80 % der Hilfe erfolgt im Rahmen eines dekonzentrierten Verwaltungssystems, bei dem die Kommission Verwaltungsaufgaben und -zuständigkeiten für von ihr finanzierte Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit von ihren zentralen Dienststellen auf 111 Außenstellen (Delegationen) in den Partnerländern übertragen hat. Der im Zeitraum 2002-2004 durchgeführte Dekonzentrationsprozess war Teil einer im Jahr 2000 eingeleiteten umfassenderen Reform, die darauf ausgerichtet war, die Verwaltung der Außenhilfe durch die Kommission zu verbessern. Ziele der Dekonzentration und des umfassenden Reformprozesses waren eine zügigere Umsetzung der Hilfe, die Verbesserung der Qualität der Hilfe und die Schaffung stabiler Verfahren.

2. Im Jahr 2004 veröffentlichte der Hof einen Sonderbericht über die "Verlagerung der Verwaltung der EG-Außenhilfe auf die Kommissionsdelegationen" [2], in dem schwerpunktmäßig zwei Fragen behandelt wurden. Erstens wurde der Frage nachgegangen, ob die Kommission den Dekonzentrationsprozess erfolgreich verwaltet hatte, und zweitens der Frage, ob die mit der Dekonzentration verfolgten Ziele erreicht worden waren. In dem Bericht wird die positive Schlussfolgerung gezogen, dass die Kommission den Dekonzentrationsprozess erfolgreich verwaltet hat. Allerdings wird auch festgestellt, dass es 2004 noch zu früh sei, ein Urteil darüber abzugeben, ob die mit der Dekonzentration angestrebten Ziele erreicht wurden.

3. Die Hauptmerkmale der nunmehr seit fünf Jahren umgesetzten Dekonzentration lassen sich wie folgt zusammenfassen (siehe auch Abbildung 1):

a) Die Delegationen sind zuständig für die Projekt-/Programmfindung und -konzeption sowie für die Durchführung der Hilfsmaßnahmen einschließlich Auftragsvergabe und Zahlung. Den Delegationsleitern wurde die Rolle von nachgeordnet bevollmächtigten Anweisungsbefugten übertragen, und die Delegationen verfügen sowohl über operative als auch über finanzielle Abteilungen.

b) EuropeAid bleibt verantwortlich für den endgültigen Abschluss und die Änderung der Finanzierungsbeschlüsse und Finanzierungsabkommen, während die Delegationen die Vorbereitungsarbeiten übernehmen.

c) EuropeAid unterstützt die Delegationen, indem es am Ende der Projekt-/Programmfindungs- und Konzeptionsphase die Qualität der vorgeschlagenen Hilfsmaßnahmen überprüft; außerdem leistet EuropeAid auf Anfrage der Delegationen Unterstützung während der gesamten Laufzeit der Hilfsmaßnahmen.

d) Die Delegationen sind für die technische und finanzielle Überwachung und Bewertung der einzelnen Hilfsmaßnahmen zuständig, während EuropeAid für die globale Überwachung und Bewertung der Entwicklungshilfe der Kommission verantwortlich ist.

e) Nicht an die Delegationen übertragen wurde die Zuständigkeit für die Programmierung der Hilfe, d. h. die Ausarbeitung mehrjähriger Kooperationsstrategien in Zusammenarbeit mit den Partnerländern sowie die Zuweisung der für die Umsetzung dieser Strategien erforderlichen Mittel. Für diese Aufgabe sind weiterhin die zentralen Kommissionsdienststellen zuständig [3], doch werden die Delegationen stärker als vor der Dekonzentration in diesen Prozess einbezogen.

4. Seit der umfassenden Verlagerung von Zuständigkeiten der zentralen Kommissionsdienststellen auf die Delegationen im Zeitraum 2002-2004 wurden nur noch in geringfügigem Umfang Zuständigkeiten übertragen. Allerdings hat sich die Kommission im Einklang mit dem Aktionsplan von Accra aus dem Jahr 2008 [4] im Grundsatz dazu verpflichtet, weitere Zuständigkeiten von ihren zentralen Dienststellen auf ihre Außenstellen in den Partnerländern zu übertragen, um die Hilfe stärker auf die Erfordernisse dieser Länder ausrichten zu können.

5. Die wichtigste Reform im Bereich der Verwaltung der Außenhilfe seit der Dekonzentration ist die Schaffung eines neuen Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) gemäß dem Vertrag von Lissabon [5], die gegenwärtig von der Europäischen Union umgesetzt wird. Zum Zeitpunkt der Prüfung waren die Vorbereitungen für den Aufbau des EAD noch im Gange. Die Delegationen werden dem EAD Bericht erstatten und mehr politische und diplomatische Aufgaben übernehmen als in der Vergangenheit. Zugleich werden sie weiterhin für die Durchführung der aus dem EU-Haushalt gewährten Entwicklungshilfe verantwortlich sein. Die Delegationsleiter werden ihre Berichterstattung, sofern ihre Aufgaben im Entwicklungshilfebereich betroffen sind, in ihrer Funktion als nachgeordnet bevollmächtigte Anweisungsbefugte weiterhin an EuropeAid richten; im Zusammenhang mit ihren anderen Aufgaben werden sie jedoch dem EAD Bericht erstatten.

ABBILDUNG 1

ZUSTÄNDIGKEITEN DER ZENTRALEN KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN UND DER DELEGATIONEN IM RAHMEN DES DEKONZENTRIERTEN VERWALTUNGSSYSTEMS DER KOMMISSION

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Quelle: Analyse des Europäischen Rechnungshofs auf der Grundlage der Strategiedokumente der Kommission.

PRÜFUNGSUMFANG UND PRÜFUNGSANSATZ

6. Ausgangspunkt der Prüfung war folgende übergeordnete Frage:

"Hat die Dekonzentration der Verwaltung der Außenhilfe von den zentralen Dienststellen der Kommission auf ihre Delegationen zu einer besseren Bereitstellung der Hilfe geführt?"

Um diese übergeordnete Frage beantworten zu können, wurden drei Teilfragen formuliert:

a) Hat die Dekonzentration zu einer zügigeren Bereitstellung der Hilfe geführt?

b) Hat die Dekonzentration zu Verbesserungen hinsichtlich der Qualität der Hilfe geführt?

c) Finden stabile Finanzverwaltungsverfahren Anwendung?

7. Die Prüfung betraf in erster Linie den Zeitraum ab 2004, d. h. dem Jahr, in dem der Prozess zur Einführung der Dekonzentration abgeschlossen und der letzte Bericht des Hofes zu diesem Thema vorgelegt wurde. Im Zuge der Prüfung, die von Mitte 2009 bis Mitte 2010 stattfand, wurde die Rolle von EuropeAid und die der Delegationen analysiert; nicht berücksichtigt wurden die Programmierungsphase und die jeweiligen Rollen der Generaldirektion Entwicklung und der Generaldirektion Außenbeziehungen [6]. Die Analyse des dekonzentrierten Verwaltungssystems der Kommission erfolgte anhand von Unterlagen und Befragungen von Bediensteten, die in zentralen Positionen bei EuropeAid tätig waren. Außerdem fanden Prüfbesuche in fünf Partnerländern (Äthiopien, Ecuador, Indonesien, Kolumbien und Tunesien) statt, um das Funktionieren des Systems auf Delegationsebene zu untersuchen. Ebenfalls bei der Prüfung berücksichtigt wurden die vom Hof seit 2004 in seinen Jahres- und Sonderberichten vorgebrachten Bemerkungen zum dekonzentrierten Verwaltungssystem.

8. Im ersten Teil des Berichts wird der Frage nachgegangen, ob und in welchem Umfang sich die Bereitstellung der Hilfe verbessert hat. Da sich nicht genau feststellen lässt, inwieweit mögliche Verbesserungen auf die Dekonzentration zurückzuführen sind, wurde versucht, Aspekte des dekonzentrierten Verwaltungssystems zu ermitteln, die spezifisch zu Verbesserungen beigetragen haben.

9. Im zweiten Teil des Berichts geht es um Aspekte der Dekonzentration, bei denen die Prüfung ergab, dass die Verwaltung durch die Kommission verbessert werden sollte. Im letzten Teil des Berichts werden schließlich Empfehlungen formuliert, wie diese Verbesserungen erzielt werden könnten. Die nach Einrichtung des EAD geplante Umstrukturierung von EuropeAid bietet Gelegenheit zur Umsetzung dieser Empfehlungen.

BEMERKUNGEN

DIE DEKONZENTRATION HAT ZU EINER INSGESAMT BESSEREN BEREITSTELLUNG DER HILFE BEIGETRAGEN

DIE DEKONZENTRATION HAT ZU EINER ZÜGIGEREN BEREITSTELLUNG DER HILFE BEIGETRAGEN, DA DIE KOMMISSION HÖHERE MITTELBETRÄGE BINDEN UND AUCH AUSZAHLEN KANN

10. In den 1990er-Jahren hatte die Kommission Schwierigkeiten, die für Entwicklungshilfe verfügbaren Mittel, die sich im betreffenden Zeitraum mehr als verdoppelten, zu verausgaben, was eine starke Anhäufung nicht verausgabter Mittel nach sich zog. Ein zentrales Ziel der Dekonzentration war es daher, für eine zügigere Bereitstellung der Hilfe zu sorgen.

11. Um festzustellen, ob sich das Tempo bei der Bereitstellung der Hilfe tatsächlich erhöht hat, wurde die Leistung der Kommission anhand der von EuropeAid erstellten zentralen Finanzindikatoren (siehe Kasten 1) bewertet. Dabei wurde untersucht, ob sich die Indikatoren auf zuverlässige Daten stützten und in ihrer Gesamtheit ein vollständiges Bild über das Tempo vermittelten, in dem die Hilfe erbracht wurde. Ferner wurde versucht, Faktoren zu ermitteln, die sich auf das Tempo der Bereitstellung der Hilfe ausgewirkt haben.

KASTEN 1

VON EUROPEAID VERWENDETE ZENTRALE FINANZINDIKATOREN

Der Indikatorbericht, den EuropeAid dreimal jährlich an die Gruppe der für den Bereich Außenbeziehungen und die damit verbundenen weiteren Bereiche zuständigen Kommissare übermittelt, enthält folgende Indikatoren, die das Bereitstellungstempo betreffen:

a) Höhe des jährlichen Betrags der Hilfe, der gebunden, in Form von Aufträgen vergeben und ausgezahlt wurde;

b) Höhe der "alten" und der "ruhenden" Mittelbindungen. Mit diesem Indikator werden etwaige erhebliche Verzögerungen bei den Hilfsmaßnahmen gemessen. Als "alte" Mittelbindungen bezeichnet man seit mehr als sechs Jahren nicht abgeschlossene Mittelbindungen und als "ruhende" Mittelbindungen seit weniger als fünf Jahren bestehende Mittelbindungen, bei denen in den letzten 24 Monaten keine Finanzbewegungen stattgefunden haben;

c) Auftragsvergabe bei Finanzierungsabkommen, die der sogenannten "D+3"-Regel unterliegen. Dieser Indikator bezieht sich auf das Tempo bei der Durchführung der Hilfsmaßnahmen unter besonderer Berücksichtigung des Risikos, dass die Mittel nicht mehr für die betreffenden Hilfsmaßnahmen zur Verfügung stehen, falls sie nicht innerhalb von drei Jahren nach Unterzeichnung des Finanzierungsabkommens in Form von Aufträgen vergeben wurden.

12. Die Prüfung ergab, dass die Indikatoren auf zuverlässigen Finanzinformationen beruhten und sich das Tempo bei der Bereitstellung der Hilfe insgesamt erhöht hat. Die Prüfungsschlussfolgerungen zur Zuverlässigkeit der Finanzinformationen stützen sich weitgehend auf die im Rahmen der Prüfungen der Rechnungsführung vom Hof durchgeführten Arbeiten. Nachfolgend werden die Feststellungen zur zügigeren Bereitstellung der Hilfe erläutert.

13. Im Jahr 2009 war das Volumen der in der Ausführung befindlichen Mittel wesentlich größer als im Jahr 2004. Tatsächlich lag der Betrag der für Entwicklungshilfe gebundenen Mittel im Jahr 2009 42 % über dem entsprechenden Betrag des Jahres 2004, während der in Form von Aufträgen vergebene Betrag 45 % über dem entsprechenden Betrag des Jahres 2004 lag. Die Zahlungen stiegen innerhalb dieses Zeitraums um 30 %. Ungeachtet leichter Schwankungen bei den gebundenen, in Form von Aufträgen vergebenen und ausgezahlten Beträgen in bestimmten Jahren (siehe Abbildung 2) war ein eindeutiger Aufwärtstrend zu verzeichnen.

ABBILDUNG 2

IM ZEITRAUM 2004-2009 GEBUNDENE, IN FORM VON AUFTRÄGEN VERGEBENE UND AUSGEZAHLTE MITTEL FÜR AUßENHILFE

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Quelle: Indikatorenberichte von EuropeAid.

14. Obwohl der Umfang der Hilfe zugenommen hat, gelang es der Kommission im Jahr 2009, das Volumen der alten Mittelbindungen auf das Niveau von 2004 zu senken. Während das Volumen der alten Mittelbindungen in den Jahren 2006-2008 etwa 50 % über dem des Jahres 2004 lag, konnte diese Anhäufung nicht endgültig abgewickelter Hilfsmaßnahmen im Jahr 2009 abgebaut werden. Innerhalb desselben Zeitraums konnte das Volumen der ruhenden Mittelbindungen um fast 25 % gesenkt werden (siehe Abbildung 3). Dies ist ein Zeichen dafür, dass es weniger Verzögerungen größeren Ausmaßes bei der Ausführung neuer Mittelbindungen für Hilfsmaßnahmen gab.

15. Das Tempo, in dem die gebundenen Mittel in Form von Aufträgen vergeben wurden, hat sich aber seit dem Jahr 2004 geringfügig verlangsamt (siehe den in Kasten 1 unter Buchstabe c aufgeführten zentralen Indikator). Während etwa 4 % der im Jahr 2004 vorgenommenen Mittelbindungen bis 2007 noch nicht in Form von Aufträgen vergeben worden waren und daher nicht mehr verwendet werden konnten, belief sich der Anteil der 2006 vorgenommenen Mittelbindungen, die bis zum Jahr 2009 noch nicht in Form von Aufträgen vergeben worden waren, auf 6 %.

ABBILDUNG 3

HÖHE DER ALTEN UND DER RUHENDEN MITTELBINDUNGEN IM ZEITRAUM 2004-2009

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Quelle: Indikatorenberichte von EuropeAid.

16. In den jüngsten Jahresberichten des Hofes wird weitgehend bestätigt, dass sich das Tempo bei der Bereitstellung der Hilfe im Vergleich zur Situation vor Einführung der Dekonzentration, als der Hof insbesondere die Anhäufung nicht verausgabter Mittel – u. a. beim EEF – beanstandete, erhöht hat.

17. In Bezug auf die Vollständigkeit der verwendeten Indikatoren gibt der Hof hauptsächlich zu bedenken, dass sich diese Indikatoren in erster Linie auf das Tempo beim Haushaltsvollzug beziehen. Die Indikatoren zum Haushaltsvollzug lassen jedoch den Eindruck einer rascheren Durchführung der Hilfe entstehen, als dies in Wirklichkeit der Fall ist. Die für die Durchführung der Hilfe benötigte Zeit wird zudem nicht ausreichend anhand anderer Indikatoren überwacht. Besonders wichtig ist dieser Aspekt bei bestimmten von der Kommission für die Bereitstellung der Hilfe angewendeten Modalitäten, bei denen Mittel auf Zwischenkonten gezahlt werden, bevor sie endgültig verwendet werden. Im Folgenden wird dies anhand von Beispielen veranschaulicht.

a) Entsprechend der in den Länderstrategiepapieren vorgesehenen Programmierung der Mittel sollen im Zeitraum 2007-2013 bis zu 45 % der aus dem EEF und 25 % der aus dem Gesamthaushaltsplan für die Entwicklungszusammenarbeit bereitgestellten Mittel in Form von Budgethilfen ausgezahlt werden. Obwohl für die Kommission die Überweisung dieser Mittel auf das Konto des Schatzamts des jeweiligen Partnerlands die endgültige Zahlung darstellt, kann einige Zeit vergehen, bis die nationalen Behörden diese Mittel im Rahmen ihres Haushalts tatsächlich vollständig verausgaben. Zudem können sich bei der Ausführung des jährlichen Haushalts durch das Empfängerland oder bei der Ausführung der im Investitionshaushalt für Investitionsvorhaben vorgesehenen Mittel Verzögerungen ergeben.

b) Die Kommission überweist im Rahmen der gemeinsamen Verwaltung zunehmend Mittel an internationale Organisationen oder für internationale Initiativen zur Finanzierung von Programmen, die dann von diesen Organisationen häufig über zwischengeschaltete Stellen wie NRO durchgeführt werden. Die Kommissionsmittel werden im Allgemeinen in Form umfangreicher Vorschüsse zur Verfügung gestellt, und es kann einige Zeit dauern, bis diese Vorschüsse vollständig verbraucht sind. Im Sonderbericht des Hofes über die Entwicklungshilfe der EG für die Gesundheitsversorgung in afrikanischen Ländern südlich der Sahara wird im Zusammenhang mit dem Globalen Fonds zur Bekämpfung von Aids, Tuberkulose und Malaria auf derartige Probleme hingewiesen [7].

c) Bei vielen Projekten, insbesondere in Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP-Staaten) [8], leistet die Kommission Vorschusszahlungen, um im Rahmen der dezentralen Verwaltung die jährlichen Arbeitsprogramme von Partnerstaaten zu finanzieren. Die Durchführung dieser Programme und die Auszahlung der betreffenden Mittel kann durch Verzögerungen beeinträchtigt werden.

18. Die Dekonzentration hat auf verschiedene Art und Weise dazu beigetragen, das Tempo bei der Durchführung der Hilfe zu erhöhen. Das Tätigwerden von Kommissionsbediensteten in den Delegationen, die für finanzielle Fragen und die Vergabe von Aufträgen zuständig sind, sowie die gestiegene Zahl der mit operativen Aufgaben betrauten Bediensteten ermöglichen eine engere Zusammenarbeit der Delegationen mit den nationalen Behörden, sodass Schwierigkeiten bei der Anwendung der Verfahren verhindert bzw. rascher behoben werden können. Durch die Schaffung einer Finanz- und Auftragsvergabeabteilung neben den operativen Abteilungen können außerdem Fragen im Bereich der Finanzverwaltung innerhalb der Kommissionsdienststellen rascher gelöst werden. Überdies wurde die Finanzverwaltung in den Delegationen durch die von EuropeAid getroffenen weitreichenden Maßnahmen zur Straffung und Standardisierung der Verfahren erleichtert.

19. Neben der Dekonzentration tragen aber auch andere Faktoren zu einer Beschleunigung bei der Bereitstellung der Hilfe bei. Dazu gehört, dass die Kommission immer häufiger auf das Instrument der Budgethilfe zurückgreift, das generell eine raschere Auszahlung der Hilfe erlaubt als der traditionelle projektbezogene Ansatz. Ein weiterer Faktor ist die verstärkte Inanspruchnahme internationaler Organisationen durch die Kommission. Ein zusätzlicher Anreiz für die raschere Bereitstellung der Hilfe entsteht durch die in der Haushaltsordnung aus dem Jahr 2002 verankerten strengeren Zeitvorgaben für die Verwendung der Hilfe in Form von Aufträgen, da nur durch Einhaltung dieser Vorgaben vermieden werden kann, dass große Mittelbeträge annulliert werden. In welchem Umfang die Dekonzentration oder die hier erwähnten bzw. weitere Faktoren zu einer zügigeren Bereitstellung der Hilfe beigetragen haben, lässt sich nicht genau quantifizieren.

EINIGE INDIKATOREN DEUTEN ZWAR AUF VERBESSERUNGEN BEI DER QUALITÄT DER HILFE HIN, DOCH ERLAUBEN DIE KOMMISSIONSSYSTEME ZUR QUALITÄTSBEWERTUNG KEINE FUNDIERTEN SCHLUSSFOLGERUNGEN

20. Übergeordnetes Ziel der Entwicklungshilfe der Kommission ist die Minderung der Armut. Ausschlaggebend für die Qualität der Hilfe ist daher letztlich ihr diesbezüglicher Beitrag unter den Gesichtspunkten Wirkung, Auswirkungen und langfristige Nachhaltigkeit.

21. Um festzustellen, ob die Dekonzentration zu Verbesserungen bei der Qualität der Hilfe geführt hat, wurde die Leistung der Kommission anhand der von EuropeAid festgelegten zentralen Qualitätsindikatoren überprüft (siehe Kasten 2). Dabei wurde auch beurteilt, ob die Indikatoren zuverlässig sind und zusammen ein umfassendes Bild von der Qualität der Hilfe vermitteln. Ferner sollte ermittelt werden, welche mit der Dekonzentration zusammenhängenden Faktoren Auswirkungen auf die Qualität der Bereitstellung der Hilfe hatten.

22. Die Prüfung hat gezeigt, dass es bei einigen Kommissionsindikatoren Anhaltspunkte für Verbesserungen bei der Qualität der Hilfe in Form besserer Ergebnisse gibt. Allerdings stellt die Bewertung der Qualität naturgemäß ein schwieriges Unterfangen dar. Nach Ansicht des Hofes weist das Bewertungssystem der Kommission sowohl in Bezug auf die Brauchbarkeit der Daten als auch in Bezug auf den Abdeckungsgrad und die Relevanz der Indikatoren Schwachstellen auf.

KASTEN 2

VON EUROPEAID VERWENDETE ZENTRALE QUALITÄTSINDIKATOREN

EuropeAid verwendet vier Indikatoren, um die Qualität der Hilfsmaßnahmen zu bewerten:

a) Beurteilung der Qualität während der Durchführung: Gesamtbewertung der Leistung eines Projekts auf der Grundlage der bei fünf Standardbewertungskriterien (Relevanz, Effizienz, Wirksamkeit, Wirkung und Nachhaltigkeit) [9] erreichten Werte;

b) Beurteilung der Qualität während der Durchführung: ausführliche Bewertung von Projekten anhand der fünf Standardbewertungskriterien. Im Rahmen dieses Indikators wird gemessen, welcher Prozentsatz der Projekte bei den einzelnen Kriterien als "sehr gut" oder "gut" eingestuft wurde;

c) Beurteilung der Qualität während der Projektvorbereitung: Prozentsatz der als überarbeitungsbedürftig eingestuften Projektvorschläge;

d) Höhe der für allgemeine Budgethilfen und sektorbezogene Unterstützungsprogramme bereitgestellten Mittel.

23. Wichtigstes Instrument der Kommission für die Bewertung der globalen Qualität ihrer Hilfsmaßnahmen ist das System des ergebnisorientierten Monitoring (Results Oriented Monitoring System, ROM). Das ROM-System beinhaltet u. a., dass externe Kontrolleure einmal oder mehrmals während der Laufzeit der Projekte Vor-Ort-Kontrollen im Auftrag der Kommission durchführen. Die Kontrolleure beurteilen die Gesamtleistung der Projekte und messen zudem ihre Leistung anhand der fünf Standardbewertungskriterien (siehe die beiden ersten in Kasten 2 aufgeführten Indikatoren). Aus dem ergebnisorientierten Monitoring geht hervor, dass sich die Gesamtleistung der Projekte seit dem Jahr 2004 verbessert hat, da der Prozentsatz der Projekte mit unzulänglicher Leistung kontinuierlich von 11 % im Jahr 2004 auf 6 % im Jahr 2009 zurückgegangen ist (siehe Abbildung 4).

ABBILDUNG 4

PROZENTSATZ DER PROJEKTE, BEI DENEN DIE IM ZEITRAUM 2004-2009 IM RAHMEN DES ROM-SYSTEMS DURCHGEFÜHRTEN BEWERTUNGEN EINE UNZULÄNGLICHE LEISTUNG ERGABEN

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Quelle: Indikatorenberichte von EuropeAid.

24. Ferner liefern die im Rahmen des ROM-Systems durchgeführten Bewertungen Anhaltspunkte für eine generelle Verbesserung bei bestimmten Standardbewertungskriterien (siehe Abbildung 5) [10]:

a) Das Kriterium, bei dem die Projekte am besten abschnitten, war Relevanz. Während bei diesem Kriterium im Jahr 2005 ein Prozentsatz von 68 % erreicht wurde, lag dieser im Jahr 2009 bei 82 %, wobei allerdings der Hauptanstieg im Zeitraum 2008-2009 zu verzeichnen war. Beim Kriterium Wirkung stieg der Prozentsatz ebenfalls deutlich von 69 % im Jahr 2005 auf 78 % im Jahr 2009.

b) Bei den Kriterien Effizienz und Nachhaltigkeit wurde der Stand von 2005 beibehalten oder leicht übertroffen.

c) Die Wirksamkeit wurde 2009 niedriger eingestuft als 2005. Der betreffende Prozentsatz fiel von 65 % auf 61 %, was eine Umkehrung des bis 2008 verzeichneten stetigen Aufwärtstrends bedeutete. Dieser Rückgang beim Kriterium der Wirksamkeit lässt sich allerdings nur schwer damit in Einklang bringen, dass die Bewertung derselben Projekte einen deutlichen Anstieg beim Kriterium Wirkung ergab (siehe Ziffer 24 Buchstabe a).

d) Die während des Zeitraums 2008-2009 zu beobachtenden deutlichen Veränderungen bei den Werten für Relevanz und Wirksamkeit hängen zumindest teilweise mit Veränderungen bei der Methode für die Durchführung von ROM-Bewertungen zusammen. Dies macht deutlich, dass die Bewertung der Qualität im Rahmen des ROM-Systems zwangsläufig davon abhängt, welche spezifische Methode angewendet wird.

ABBILDUNG 5

IM ZEITRAUM 2005-2009 IM RAHMEN DES ROM-SYSTEMS ERZIELTE BEWERTUNG IN BEZUG AUF RELEVANZ, EFFIZIENZ, WIRKSAMKEIT, WIRKUNG UND NACHHALTIGKEIT DER PROJEKTE

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Quelle: Indikatorenberichte von EuropeAid.

25. Allerdings gibt es eine Reihe allgemeiner Faktoren, die bewirken, dass mit dem ROM-System nur begrenzt ermittelt werden kann, inwieweit sich die globale Wirksamkeit bei der Bereitstellung der Hilfe erhöht hat. Diese Faktoren hängen in erster Linie damit zusammen, dass mit dem ROM-System ursprünglich nicht die globale Leistung der von der Kommission bereitgestellten Hilfe bewertet werden sollte. Vielmehr war es dazu gedacht, einzelne Projekte während ihrer Durchführung zu überwachen und rechtzeitig zu ermitteln, welche Berichtigungsmaßnahmen erforderlich sind, um das Erreichen der angestrebten Ergebnisse sicherzustellen. Folgende Aspekte schränken den Nutzen des ROM-Systems als Indikator für das Hilfeportfolio als Ganzes ein:

a) Da das ROM-System hauptsächlich mit Kontrollbesuchen bei laufenden Projekten verbunden ist, ist seine Zuverlässigkeit je nach beurteiltem Kriterium unterschiedlich. Es ist davon auszugehen, dass die Bewertung der Relevanz zuverlässig ist, da dieses Kriterium vor und während der Projektdurchführung bewertet werden kann. Auch die Effizienz kann während der Durchführung bewertet werden. Was jedoch den wichtigsten Bereich, die Ergebnisse, anbelangt, so lassen sich mithilfe des ROM-Systems nur die potenzielle Wirksamkeit, Wirkung und Nachhaltigkeit der Projekte bewerten, nicht aber die tatsächliche Leistung bei diesen Kriterien, da diese erst nach Abschluss der Projekte beurteilt werden kann.

b) Das ROM-System erlaubt keine zuverlässigen Vergleiche zwischen verschiedenen Jahren, da die in einem bestimmten Jahr für Überwachungszwecke ausgewählte Stichprobe von Projekten nicht auf einer statistischen, sondern auf einer Ermessensgrundlage beruht.

c) Das ROM-System erlaubt nur eine begrenzte Abdeckung der Hilfsmaßnahmen. Die ROM-Methode wurde für Projekte entwickelt und ist nach wie vor hauptsächlich auf diese Art der Hilfe ausgerichtet. Die Bereitstellung der Hilfe durch die Kommission erfolgt jedoch nur noch in etwa der Hälfte der Fälle in Form von Projekten, während ein immer größerer Anteil auf neue Formen der Hilfe entfällt, insbesondere auf die Budgethilfe, die nicht durch das ROM-System abgedeckt wird. Die Kommission ist dabei, eine ROM-Methode für sektorbezogene Unterstützungsprogramme, einschließlich sektorbezogener Budgethilfe, zu erproben. Allerdings verfügt sie bislang nicht über eine ROM-Methode, die eine Bewertung der allgemeinen Budgethilfe erlaubt.

26. Um das Problem anzugehen, dass die Bewertungen im Rahmen des ROM-Systems, die während der Projektdurchführung vorgenommen werden, nur Aussagen über die potenzielle Wirksamkeit, Wirkung und Nachhaltigkeit erlauben, beabsichtigt die Kommission, rund 10 % ihrer ROM-Bewertungen nach Abschluss der Projektmaßnahmen vorzunehmen. Allerdings wird auf der Grundlage dieser Bewertungen kein zusätzlicher Qualitätsindikator erstellt.

27. Die mit dem ROM-System verbundenen Beschränkungen im Hinblick auf die Qualitätsbewertung wurden nicht ausreichend durch Anwendung anderer Instrumente ausgeglichen. Das auf der Ebene der zentralen Kommissionsdienststellen tätige Evaluierungsreferat führt mithilfe unabhängiger Berater eine Vielzahl von Bewertungen nach Ländern, Sektoren, Themen und Instrumenten durch. Die Delegationen beauftragen ebenfalls externe Berater mit der Durchführung ausführlicher Evaluierungen einzelner Hilfsmaßnahmen. Allerdings enthalten weder die vom für die Bewertung der Hilfe zuständigen Kommissionsreferat noch die von den Delegationen durchgeführten Bewertungen quantitative Angaben, sodass sie nicht zur Bewertung der Qualität herangezogen werden können. Zudem werden die Programme/Projekte nach ihrer Beendigung von den Delegationsbediensteten nicht systematisch anhand einer Punkteskala bewertet (siehe auch Ziffer 56).

28. In Bezug auf den in der Projektvorbereitungsphase von EuropeAid angewendeten Qualitätsindikator (dritter Indikator in Kasten 2) ist anzumerken, dass der Prozentsatz der von den Delegationen vorgelegten Projektvorschläge, bei denen EuropeAid als Voraussetzung für die Bereitstellung der Mittel durch die Kommission eine Überarbeitung anforderte, von 20 % im Jahr 2005 auf 15 % im Jahr 2009 gesunken ist.

29. Ein weiterer Qualitätsindikator der Kommission betrifft den Prozentsatz der für allgemeine Budgethilfe und sektorbezogene Unterstützungsprogramme vorgesehenen Mittelbindungen (vierter Indikator in Kasten 2). Gemäß der Erklärung von Paris [11] aus dem Jahr 2005 eignen sich diese Hilfeinstrumente nämlich am ehesten für die Anwendung der auf eine bessere Wirksamkeit der Hilfe ausgerichteten Grundprinzipien. Der Indikator zeigt, dass der Anteil der in Form von Budgethilfe bereitgestellten Mittel seit 2004 deutlich gestiegen ist. Allerdings wird die tatsächliche Qualität der Hilfe in Form von Ergebnissen und Wirkung bei der Armutsminderung nicht mit diesem Indikator erfasst [12].

30. Der Hof stellte fest, dass die Dekonzentration auf folgende Art und Weise zur Verbesserung der Qualität beigetragen hat:

a) Sie ermöglichte es der Kommission, über ihre Delegationen die Gegebenheiten im Partnerland besser kennen und verstehen zu lernen, und eröffnete neue Möglichkeiten für den Dialog mit den nationalen Behörden und anderen lokalen Interessengruppen, einschließlich der im jeweiligen Land vertretenen Geber. Dies hat dazu beigetragen, die Relevanz der Hilfsmaßnahmen der Kommission zu erhöhen, die Eigenverantwortung der Partnerländer für die Hilfsmaßnahmen zu stärken und die Effizienz der Hilfsmaßnahmen durch eine bessere Koordinierung mit anderen Gebern zu steigern.

b) Die stärkere Präsenz der Kommission im Partnerland erleichtert die Überwachung der Projekte, sodass Projekte mit unzulänglichen Leistungen besser ermittelt und Berichtigungsmaßnahmen eher eingeleitet werden können.

c) Eine wichtige Ergänzung der dekonzentrierten Verwaltung sind die Qualitätssicherungsgruppen und die thematischen Unterstützungsreferate von EuropeAid. Sie sind Ausdruck dafür, welchen Stellenwert EuropeAid den Fragen der Qualität beimisst. Sie unterstützen und überwachen die Delegationen während der entscheidenden Vorbereitungsphase der Projekte und Programme und leisten Unterstützung bei der anschließenden Durchführung. Seit Einführung der Dekonzentration wurden immer mehr Projektvorschläge einer Analyse (Screening) unterzogen, und dieses Screening erstreckt sich mittlerweile auf alle dafür infrage kommenden Hilfsmaßnahmen.

31. Wie im zweiten Teil des Berichts erläutert wird, muss die Kommission jedoch auf eine weitere Verbesserung der Qualität hinwirken, indem sie die Kapazitäten ihrer Delegationen ausbaut und dafür sorgt, dass diese noch stärker im Bereich des Dialogs und des Monitorings aktiv werden, sowie dafür, dass EuropeAid noch bessere Unterstützung leistet. Dies wird durch die vom Hof in den letzten Jahren im Bereich Entwicklungshilfe durchgeführten Wirtschaftlichkeitsprüfungen bestätigt (siehe Anhang). Diese haben gezeigt, dass es trotz der bereits vorgenommenen Verbesserungen noch erheblichen Spielraum für weitere Verbesserungen in Bezug auf die Wirksamkeit der Hilfsmaßnahmen der Kommission gibt.

SEIT EINFÜHRUNG DER DEKONZENTRATION WURDEN DIE FINANZVERWALTUNGSVERFAHREN IMMER STABILER

32. Eines der wichtigsten Merkmale der Dekonzentration war die Verlagerung eines großen Teils der Finanzverwaltung der Hilfe von den zentralen Kommissionsdienststellen auf die Delegationen. Die Delegationsleiter erhielten die Funktion nachgeordnet bevollmächtigter Anweisungsbefugter, und in den einzelnen Delegationen wurde jeweils eine Finanzierungs- und Auftragsvergabeabteilung eingerichtet.

33. Um beurteilen zu können, inwieweit die Kommission stabile Finanzverwaltungsverfahren für die dekonzentrierte Verwaltung der Hilfe geschaffen und umgesetzt hat, stützte sich der Hof bei seiner Prüfung auf seine seit dem Jahr 2004 veröffentlichten Jahresberichte. In diesen Berichten wird schwerpunktmäßig untersucht, ob die von der Kommission geschaffenen Überwachungs- und Kontrollsysteme zuverlässig sind und in welchem Ausmaß die Mittelbindungen und Zahlungen der Kommission mit Recht- und Ordnungsmäßigkeitsfehlern behaftet sind.

34. EuropeAid hat die Überwachungs- und Kontrollsysteme im Bereich der dekonzentrierten Verwaltung seit 2004 deutlich verbessert, auch wenn der Hof diese Systeme insgesamt noch als "bedingt wirksam" einstuft. Die Kommission führte 2008 eine umfassende Kontrollstrategie ein und hat diese Strategie im Zuge ihrer Umsetzung kontinuierlich verbessert.

KASTEN 3

KRITERIEN FÜR DIE BEWERTUNG DER STABILITÄT DER FINANZVERWALTUNGSVERFAHREN

Der Hof bewertet jedes Jahr die Überwachungs- und Kontrollsysteme von EuropeAid sowie aller anderen Generaldirektionen der Kommission. Unter dem Aspekt der Eindämmung des Fehlerrisikos in Vorgängen werden die Systeme als "wirksam", "bedingt wirksam" (wenn einige Schwachstellen vorliegen, die die operative Wirksamkeit beeinträchtigen) oder "nicht wirksam" (wenn die Schwachstellen umfassend sind und damit die operative Wirksamkeit vollständig zunichte machen) eingestuft.

35. In seinen seit dem Jahr 2004 vorgelegten Jahresberichten hob der Hof insbesondere Fortschritte bei folgenden Aspekten der Überwachungs- und Kontrollsysteme der Kommission hervor:

a) Die Kommission hat sich nachdrücklich dafür eingesetzt, klare, harmonisierte Finanzverfahren festzulegen und Handbücher sowie Schulungen für die Finanzabteilungen und die operativen Abteilungen der Delegationen bereitzustellen.

b) Ein zentrales Merkmal des Kontrollsystems der Kommission besteht darin, dass sie externe Prüfungen der Projekte [13] in Auftrag gibt. Der Hof stellte einen deutlichen Aufwärtstrend in Bezug auf Quantität und Qualität dieser Prüfungen seit 2004 fest. Zudem hat die Kommission innerhalb ihres computergestützten Informationssystems für die Außenhilfe (CRIS [14]) ein spezielles Modul entwickelt, das es den Delegationen erlaubt, die Ergebnisse ihrer Prüfungen zum Zwecke der Information und anschließenden Analyse an die zentralen Kommissionsdienststellen weiterzuleiten.

c) Die Kommission hat den Rahmen für die Risikobewertung schrittweise verbessert, teils durch stärkere Einbeziehung der Delegationen und teils durch bessere Analyse der Berichte, die von der internen Auditstelle von EuropeAid, dem internen Auditdienst der Kommission und den beauftragten externen Prüfern erstellt wurden.

d) In den Berichten des Hofes wurde die Art und Weise, in der die Kommission beurteilt, ob die Partnerländer für Budgethilfeprogramme und entsprechende Zahlungen infrage kommen, tendenziell kritisch gesehen. Allerdings wurde auch eingeräumt, dass die Kommission den Rahmen für die Bewertung der Förderfähigkeitskriterien immer klarer abgesteckt und sich die Qualität der von den Delegationen vorgenommenen Beurteilungen der Förderfähigkeit kontinuierlich erhöht hat.

36. Ungeachtet der erzielten Fortschritte hat der Hof weiterhin Schwachstellen in den Überwachungs- und Kontrollsystemen, insbesondere auf der Ebene der Delegationen, aufgedeckt. Diese betreffen in erster Linie den Umgang der Delegationen mit Unzulänglichkeiten in der Finanzverwaltung und bei den Kontrollen zentraler Akteure, mit denen die EU bei der Entwicklungshilfe in den Partnerländern zusammenarbeitet, wie etwa mit der Durchführung der Hilfe befasste nationale Organisationen, Bauleiter bei Infrastrukturprojekten und im Falle des EEF die Dienste der nationalen Anweisungsbefugten (siehe auch Ziffer 57).

37. Schwachstellen in diesen Bereichen waren der Hauptgrund für bei den Recht- und Ordnungsmäßigkeitsprüfungen des Hofes aufgedeckte Fehler in den Finanzvorgängen der Kommission. In den Berichten des Hofes wurde für den Themenkreis, zu dem die aus dem EU-Gesamthaushaltsplan finanzierte Entwicklungshilfe gehört, durchgängig eine erhebliche Fehlerquote bei den Zahlungen, deren Spanne zwischen 2 % und 5 % geschätzt wurde, festgestellt. Dies traf im Allgemeinen auch auf den EEF zu, obwohl der Hof im Jahr 2009 zu dem Schluss gelangte, dass die Zahlungen nicht mit wesentlichen Fehlern behaftet waren.

38. Ein wichtiger Aspekt der Bemühungen der Kommission um die weitere Verbesserung ihrer Kontrollstrategie und die Überwindung der genannten Schwachstellen ist die Bewertung der mit dieser Strategie verbundenen Kosten und Nutzeffekte. Diese hat sich aus mehreren Gründen als größere Herausforderung erwiesen. Die bisherigen Kostenschätzungen der Kommission wurden durch das inhärente Problem erschwert, dass sich nicht ohne Weiteres definieren lässt, worin eine Kontrolle tatsächlich besteht. Ferner ist es schwierig, die von den betreffenden Bediensteten für die Durchführung dieser Kontrollen aufgewendete Zeit abzuschätzen.

DIE DEKONZENTRATION HAT ZU EINER BESSEREN BEREITSTELLUNG DER HILFE BEIGETRAGEN, DOCH WIRD IHR POTENZIELLER NUTZEN, INSBESONDERE IM HINBLICK AUF DIE VERBESSERUNG DER QUALITÄT, NOCH NICHT VOLL AUSGESCHÖPFT

39. Im ersten Teil des Berichts wurde der Schluss gezogen, dass die Dekonzentration zu einer besseren Bereitstellung der Hilfe beigetragen hat. Es hat sich aber auch gezeigt, dass noch weitere Verbesserungen, insbesondere in Bezug auf die Qualität der Hilfe, erforderlich sind. In diesem zweiten Teil des Berichts werden die bei der Prüfung ermittelten Bereiche behandelt, in denen Maßnahmen erforderlich sind, damit der potenzielle Nutzen der Dekonzentration besser ausgeschöpft werden kann.

DIE KOMMISSION KÖNNTE ZUWEISUNG UND EINSATZ DER PERSONALRESSOURCEN IN DEN DELEGATIONEN NOCH VERBESSERN

40. Die mit der Dekonzentration verbundene Verlagerung erheblicher neuer Befugnisse von den zentralen Kommissionsdienststellen auf die Delegationen machte es erforderlich, den Delegationen ausreichende Ressourcen, insbesondere Personalressourcen, für die Wahrnehmung dieser Aufgaben zur Verfügung zu stellen. Die Kommission erkannte, dass die Personalausstattung der Delegationen deutlich aufgestockt werden musste, und stattete die Delegationen im Zeitraum 2001-2005 mit etwa 1500 zusätzlichen Bediensteten aus. Diese Personalaufstockung wurde bewerkstelligt, indem etwa 450 Bedienstete von EuropeAid in die Delegationen wechselten und mehr als 1000 Vertragsbedienstete eingestellt wurden [15]. Allerdings verpflichtete sich die Kommission im Jahr 2007 zu einer Personalpolitik, die keine weiteren Personalaufstockungen bis 2013 vorsieht, weshalb es noch wichtiger geworden ist, die vorhandenen Ressourcen optimal zuzuweisen und einzusetzen, um den vollen Nutzen aus der Dekonzentration ziehen zu können.

41. EuropeAid wies in seinen jüngsten Jährlichen Tätigkeitsberichten auf die Risiken für die wirksame Bereitstellung der Hilfe hin, die sich aus seiner Personalsituation ergeben. Auch der Hof hat, insbesondere in seinen Jahresberichten, wiederholt die Frage der Angemessenheit der Personalressourcen und der damit verbundenen Auswirkungen auf die Qualität der Hilfe und deren Finanzverwaltung angesprochen.

42. Im Zeitraum 2005-2008 wurden Veränderungen bei der Zusammensetzung des Delegationspersonals vorgenommen, da der Stärkung ihrer Aufgaben in den Bereichen Politik und Handel größere Bedeutung eingeräumt wurde. Die Delegationsleiter selbst widmen einen immer größeren Teil ihrer Arbeitszeit politischen und Handelsfragen, und dieser Trend wird sich mit der Schaffung des EAD wahrscheinlich noch verstärken. Im Jahr 2008 wurden im Zuge einer umfassenden Stellenumschichtung 56 Beamtenstellen von den für die Hilfsmaßnahmen zuständigen operativen Abteilungen auf die für Politik und Handel zuständigen Abteilungen verlagert, wodurch die in den Delegationen für die Verwaltung der Hilfe zur Verfügung stehenden Kapazitäten reduziert wurden. Nach der 2008 erfolgten Stellenumschichtung wurden die Beamtenstellen in den für die Hilfsmaßnahmen zuständigen operativen Abteilungen durch niedriger eingestufte Stellen für Vertragsbedienstete und lokale Bedienstete ersetzt.

43. Ende 2009 bestand das mit der Verwaltung der Hilfe befasste Personal in den Delegationen zu rund 20 % aus Beamten, zu 30 % aus Vertragsbediensteten und zu fast 50 % aus lokalen Bediensteten. Die Vertragsbediensteten und die lokalen Bediensteten leisten einen wertvollen Beitrag, indem sie spezifische und lokale Kenntnisse einbringen. Allerdings haben beide Personalgruppen tendenziell weniger Zugang zu Fortbildungsmöglichkeiten, wodurch ihr potenzieller Beitrag geschmälert wird. Ende 2009 lag der Anteil der nicht besetzten Stellen für Vertragsbedienstete in den Delegationen bei insgesamt 14 %, was im zentralen Register zur Risikoerfassung von EuropeAid als kritisches Risiko für 2010 aufgeführt wurde. Hauptursache für den hohen Anteil freier Stellen war die Schwierigkeit, Vertragsbedienstete mit angemessenen Fachkenntnissen zu finden, insbesondere für die Arbeit in Ländern mit schwierigen Bedingungen.

44. Eine weitere Herausforderung für die Delegationen stellt das Kompetenzprofil der Bediensteten dar. Die Delegationen sind noch dabei, sich auf das neue Anforderungsprofil einzustellen, das sich durch die Verlagerung vom traditionellen projektbezogenen Ansatz bei der Bereitstellung der Kommissionshilfe auf die Budgethilfe, für die Kenntnisse in den Bereichen Makroökonomie und öffentliches Finanzmanagement erforderlich sind, ergibt. Zudem ist bei allen Hilfemodalitäten, insbesondere aber bei den Budgethilfeprogrammen, zunehmend die Fähigkeit zum Führen eines politischen Dialogs vonnöten. Die Kommission hat zwar erhebliche Anstrengungen unternommen, um für ihre Bediensteten Schulungen zu den neuen Hilfsmechanismen zu entwickeln, doch ist die Dauer dieser Kurse zumeist relativ kurz. In der Praxis dienen sie hauptsächlich dazu, das Bewusstsein der Bediensteten für die zentralen Themen zu schärfen. Eine Vermittlung gründlicher Fachkenntnisse, wie sie für das Erzielen eines echten Mehrwerts erforderlich wäre, findet nicht statt. Bei den jüngsten Wirtschaftlichkeitsprüfungen des Hofes zu den Themen Bildung und Gesundheit wurden zudem die begrenzten vorhandenen Fachkenntnisse in diesen eher traditionellen Bereichen der Hilfe – denen aber vor dem Hintergrund der Millenniums-Entwicklungsziele und der Armutsbekämpfung eine zentrale Bedeutung zukommt – hervorgehoben.

45. EuropeAid hat zwar zahlreiche relativ ausführliche Analysen der Arbeitsbelastung durchgeführt, doch dienten diese im Wesentlichen dazu, individuelle zusätzliche Personalanforderungen seitens der Delegationsleiter zu bewerten. Sie enthielten keine vergleichende Betrachtung der Personalausstattung der einzelnen Delegationen und der globalen Angemessenheit dieser Personalausstattung. Zudem wurde im Vorfeld des Aufbaus des EAD nicht ermittelt, wie das optimale Gleichgewicht zwischen den Stellen für die mit politischen bzw. Handelsfragen befassten Bediensteten und denen für die mit der Verwaltung der Hilfe befassten Bediensteten in den Delegationen aussehen sollte. Ferner versäumte es die Kommission, eine Bestandsaufnahme der in den Delegationen vorhandenen Fachkenntnisse vorzunehmen, um sicherzustellen, dass die Bediensteten, die spezifisch geschult sind und über einschlägige Erfahrungen verfügen, den Delegationen zugewiesen werden, in denen sie den größten Nutzen erbringen können.

46. Die Kommission hat eine Reihe von Maßnahmen getroffen, um die Verwaltung der Hilfe durch das vorhandene Personal effizienter zu gestalten. So hat sie beispielsweise versucht, die Größe der einzelnen von ihr finanzierten Projekte bzw. Programme zu erhöhen, um so den mit der Verwaltung zahlreicher kleiner Projekte verbundenen Verwaltungsaufwand zu verringern. Die verstärkte Durchführung von Budgethilfeprogrammen hat die Vornahme umfangreicher Auszahlungen gefördert, obwohl der wichtigste Vorteil der Budgethilfe oftmals darin liegt, dass sie Gelegenheiten für einen Dialog über die Programmziele eröffnet. Ein wirksamer Dialog erfordert einen intensiven Personaleinsatz. Im Falle der Programme über allgemeine Budgethilfe, die üblicherweise mit Zielen im Bereich der makroökonomischen Stabilität, der öffentlichen Finanzen und der Gesundheit und Bildung verbunden sind, verfügen die Delegationen häufig nicht über die Ressourcen, die für einen Dialog in all diesen Bereichen erforderlich wären.

47. Der Ansatz der Kommission, wonach die im Rahmen der Länderstrategiepapiere bereitgestellten Mittel zur Erhöhung der Wirkung auf höchstens zwei "Schwerpunktsektoren" konzentriert werden sollen, hat grundsätzlich den Vorteil, dass eine geringere Notwendigkeit für eine breite Fächerung der Fachkenntnisse in den Delegationen besteht. Andererseits müssen die Delegationen außer diesen beiden Schwerpunktsektoren normalerweise auch Hilfsmaßnahmen in einer Reihe weiterer Bereiche verwalten, was mit einer erheblichen zusätzlichen Arbeitsbelastung verbunden ist (siehe Abbildung 6):

a) Die Delegationen in den AKP-Staaten müssen auch Programme über allgemeine Budgethilfe verwalten, sofern die Länder dafür infrage kommen.

b) Die Länderstrategiepapiere sehen im Allgemeinen vor, dass auch in anderen Bereichen als den beiden Schwerpunktsektoren kleinere Hilfsmaßnahmen durchgeführt werden.

c) Die Delegationen sind häufig an der Überwachung regionaler Projekte beteiligt.

d) Die Delegationen müssen auch eine Reihe kleinerer Projekte durchführen, die aus den horizontalen thematischen Programmen finanziert werden [16].

e) Die Delegationen sind häufig auch an der Verwaltung anderer aus spezifischen Hilfeinstrumenten finanzierter Hilfsmaßnahmen beteiligt (siehe Abbildung 6).

ABBILDUNG 6

BEREICHE DER HILFE, IN DENEN EINE DELEGATION TYPISCHERWEISE TÄTIG WIRD

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Quelle: Analyse des Europäischen Rechnungshofs auf der Grundlage der Kommissionsdokumente.

48. Die anhaltende Beteiligung in einer großen Anzahl von Sektoren steht im Widerspruch zum "EU-Verhaltenskodex für Komplementarität und Arbeitsteilung in der Entwicklungspolitik" [17] aus dem Jahr 2007. Darin werden die EU-Geber aufgefordert, ihre aktive Beteiligung in einem Partnerland auf maximal drei Sektoren zu konzentrieren [18] und ihre sonstigen Tätigkeiten möglichst mittels einer Vereinbarung über eine delegierte Zusammenarbeit/Partnerschaft mit anderen Gebern umzuschichten. Zudem wird mit dem Verhaltenskodex ein Rahmen für die Benennung "federführender Geber" auf der Grundlage ihrer Fachkenntnisse in einzelnen Sektoren geschaffen. Die Kommission hat das Strategiedokument [19], auf dem der Verhaltenskodex aufbaut, ausgearbeitet und sich um die Förderung dieses Kodex bemüht. Dennoch müssen in diesem Bereich noch erhebliche weitere Fortschritte erzielt werden, etwa durch verstärkte gemeinsame Programmierung. Unbestritten ist, dass die Verringerung der Anzahl der Sektoren, in denen die Kommission aktiv beteiligt ist, sowie eine weitere Stärkung der Zusammenarbeit mit anderen Gebern, insbesondere mit EU-Mitgliedstaaten, einen wichtigen Beitrag zu einer optimalen Nutzung der vorhandenen Personalressourcen darstellen können.

49. Da es bereits jetzt für die Delegationen schwierig ist, ihre derzeitigen Zuständigkeiten in vollem Umfang wahrzunehmen und ein größeres Volumen der Hilfe zu verwalten, gibt es offenbar wenig Spielraum für eine weitere Dekonzentration von Zuständigkeiten, auch wenn die Kommission eine entsprechende Entwicklung im Einklang mit dem Aktionsplan von Accra grundsätzlich befürwortet.

EUROPEAID HAT ERHEBLICHE ANSTRENGUNGEN UNTERNOMMEN, DOCH STEHEN DEN ZENTRALEN KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN NUR BEGRENZTE KAPAZITÄTEN FÜR EINE UNTERSTÜTZUNG DER DELEGATIONEN IM HINBLICK AUF QUALITÄTSVERBESSERUNGEN ZUR VERFÜGUNG

50. Ein zentraler Aspekt der dekonzentrierten Verwaltung besteht darin, dass EuropeAid die erforderliche Fachkompetenz bereitstellen soll, um die Delegationen bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu unterstützen. EuropeAid hat große Anstrengungen unternommen, um dieser Rolle gerecht zu werden, etwa durch Schaffung einer spezifischen Direktion "Operationale Qualitätsunterstützung", aber auch durch Unterstützung seitens der geografischen Direktionen. Im Rahmen des Mechanismus der Qualitätssicherungsgruppen (Quality Support Group Mechanism) werden die vorgeschlagenen Hilfsmaßnahmen am Ende der Projekt-/Programmfindungs- und Konzeptionsphase durch diese Gruppen analysiert. Den Vorsitz in einer Qualitätssicherungsgruppe, in der die geografischen Referate und die Direktion "Operationale Qualitätsunterstützung" zusammenarbeiten, führt jeweils der Direktor der betroffenen geografischen Direktion.

51. Allerdings wird der Aufbau der zur angemessenen Wahrnehmung der zentralen Unterstützungsfunktion erforderlichen Fachkompetenz durch die hohe Personalfluktuation bei EuropeAid erheblich erschwert. Tatsächlich sind rund 40 % der Bediensteten von EuropeAid Vertragsbedienstete [20], die gemäß den Statutsvorschriften jeweils einen nicht verlängerbaren Vertrag mit einer Laufzeit von drei Jahren erhalten. Viele Vertragsbedienstete beenden ihre Tätigkeit aber schon vor Ablauf der Dreijahresfrist, da sie gezwungen sind, sich rechtzeitig eine neue Beschäftigung zu suchen. Wegen der hohen Personalfluktuation ist es nicht möglich, eine stabile Grundlage für die Wahrnehmung einer starken zentralen Unterstützungsfunktion zu schaffen. Zudem bewirkt die hohe Personalfluktuation eine Schwächung des institutionellen Gedächtnisses und eine geringere Effizienz der Maßnahmen.

ABBILDUNG 7

EUROPEAID, DIREKTION OPERATIONALE QUALITÄTSUNTERSTÜTZUNG, THEMATISCHE UNTERSTÜTZUNGSREFERATE

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Quelle: Analyse des Europäischen Rechnungshofs auf der Grundlage der Kommissionsdokumente.

52. Die Direktion "Operationale Qualitätsunterstützung" umfasst sechs thematische Referate, die zusammen mehr als 20 verschiedene Sektoren abdecken (siehe Abbildung 7). Dieses breite Spektrum abgedeckter Sektoren steht nicht mit dem Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik in Einklang, wonach sich die Kommission auf der Grundlage einer Analyse ihrer komparativen Vorteile auf weniger Sektoren konzentrieren sollte. Für jeden Sektor sind normalerweise nur zwischen zwei und sechs Bedienstete zuständig, welche die 111 EU-Delegationen in der ganzen Welt unterstützen sollen. Der Direktion stehen also nur begrenzte Kapazitäten zur Verfügung, um sich am förmlichen Mechanismus für die Qualitätsüberprüfung zu beteiligen und zusätzlich dazu auf Anfrage der Delegationen Ad-hoc-Unterstützung zu leisten. Ein weiteres Hemmnis für die Wahrnehmung der Unterstützungsfunktion durch die Direktion besteht darin, dass nur begrenzte Mittel für Reisen zu den Delegationen zur Verfügung stehen.

53. EuropeAid hat große Anstrengungen unternommen, um die Delegationen zusätzlich durch Ausarbeitung sachdienlicher Leitfäden, Handbücher und anderer Dokumente zu unterstützen. Das wichtigste Feld, in dem zu wenig unternommen wurde, betrifft die Ausarbeitung von Leitlinien für das Führen des politischen Dialogs. Dieser Dialog ist aber im Hinblick auf das Erzielen besserer Ergebnisse von zentraler Bedeutung. Überdies besteht einer der Hauptvorteile der Dekonzentration darin, dass sie der Kommission mehr Möglichkeiten für das Führen eines politischen Dialogs eröffnet. Dieser Mangel betrifft insbesondere die Leitlinien der Kommission für die allgemeine Budgethilfe, wobei gerade die Budgethilfe besondere Möglichkeiten für das Führen des politischen Dialogs bietet. Die aus dem Jahr 2004 stammenden Leitlinien der Kommission für das Projektzyklusmanagement (Project Cycle Management Guidelines) enthalten kaum Aussagen darüber, welche Rolle der politische Dialog auch im Kontext der projektbezogenen Hilfe spielen kann. Die Prüfung des Hofes zum neuen Europäischen Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENPI) hat ebenfalls das Fehlen spezifischer Orientierungshilfen für einen strukturierten Dialog mit den Partnerländern deutlich gemacht [21].

ÜBERWACHUNG, BERICHTERSTATTUNG UND BEWERTUNG SOLLTEN IN BEZUG AUF DIE QUALITÄT DER HILFE UND DIE FINANZVERWALTUNG WEITERENTWICKELT WERDEN

54. Im Zuge der Dekonzentration erhielten die Delegationen die Zuständigkeit für die technische und finanzielle Überwachung der einzelnen Programme und Projekte. Wie bereits erwähnt (siehe Ziffer 29), eröffneten sich für die Kommission durch die Schaffung operativer und finanzieller Abteilungen in den Partnerländern wesentlich mehr Möglichkeiten für die Überwachung, insbesondere durch Vor-Ort-Kontrollen der Projekte, was zu Verbesserungen bei der Qualität und der Finanzverwaltung der Hilfsmaßnahmen beitragen sollte. Da die zentralen Kommissionsdienststellen weiterhin für die globale Überwachung der Bereitstellung der Hilfe zuständig sind, ist es von entscheidender Bedeutung, dass ein wirksames System für die Berichterstattung von den Delegationen an EuropeAid existiert. Ein weiteres wichtiges Instrument, das den zentralen Dienststellen und den Delegationen Informationen über die Qualität der Hilfsmaßnahmen liefert, sind die nach Abschluss der Hilfsmaßnahmen durchgeführten Evaluierungen.

55. In der Praxis haben die Delegationen die durch die Dekonzentration entstandenen größeren Möglichkeiten für die Vor-Ort-Überwachung der technischen und finanziellen Umsetzung der Projekte und Programme aber nicht voll ausgeschöpft. Der Hof fand während seiner Prüfbesuche bei den Delegationen Anhaltspunkte dafür, dass die Kontrollbesuche nicht systematisch, sondern eher auf Ad-hoc-Basis, je nach Verfügbarkeit von Zeit und Mitteln, durchgeführt wurden. Häufig räumen sowohl die mit operativen Fragen als auch die mit Finanzfragen befassten Bediensteten der Bearbeitung von Unterlagen zu den Aufträgen und Zahlungen Priorität ein, während die Vor-Ort-Kontrollen vernachlässigt werden. Dieser Trend wird dadurch verstärkt, dass die Delegationen keine strategischen Überwachungspläne, die regelmäßige Besuche bei den Projekten gewährleisten, ausgearbeitet haben.

56. Wichtigstes Instrument der Kommission für die ergebnisbezogene Vor-Ort-Überwachung der Qualität der Hilfe ist das ROM-System (Results Oriented Monitoring). Im Rahmen dieses Systems führen externe Berater kurze Vor-Ort-Kontrollen bei Projekten in den Partnerländern durch und erstatten anschließend den für das jeweilige Projekt zuständigen Delegationsbediensteten Bericht. Die Kommission hat kein System geschaffen, das Kontrollbesuche ihrer eigenen Bediensteten während und nach der Projektdurchführung sowie die Ausarbeitung strukturierter und quantifizierter ergebnisorientierter Berichte vorsieht. Dies steht nicht mit der Tatsache im Einklang, dass die Kommission die Bedeutung einer ergebnisorientierten Vorgehensweise ihrer Bediensteten unterstreicht und die Delegationsbediensteten außerdem diejenigen sind, die die Hilfsmaßnahmen und die Gegebenheiten im Land am besten kennen.

57. Im Zusammenhang mit der Vor-Ort-Überwachung der Finanzverwaltung wird in den Jahresberichten des Hofes regelmäßig auf die Schwachstellen in der Finanzverwaltung der Durchführungseinrichtungen und die daraus resultierenden Recht- und Ordnungsmäßigkeitsfehler dieser Einrichtungen hingewiesen; im Zusammenhang mit der Überwachung von Infrastrukturprojekten verweist der Hof in seinen Berichten außerdem auf die Schwachstellen bei den Kontrollen der Bauleiter. In beiden Fällen führen die begrenzten Vor-Ort-Kontrollen durch die Delegationen und insbesondere durch deren Finanzbedienstete zu einer unzulänglichen Überwachung der Finanzverwaltung mit der Folge, dass Berichtigungsmaßnahmen zur Beseitigung dieser Schwachstellen oder Fehler zu spät oder gar nicht eingeleitet werden.

58. Die hier beschriebene Prüfung sowie die kürzlich durchgeführte Prüfung zur EEF-Hilfe für die regionale Zusammenarbeit haben spezifische Schwachstellen in den technischen und finanziellen Vor-Ort-Kontrollen der Delegationen bei thematischen Projekten (siehe Ziffer 46) und regionalen Projekten [22] deutlich gemacht. Dies ist Ausdruck dafür, dass es für die Delegationen angesichts ihrer personellen Engpässe schwierig ist, allen Prioritäten gerecht zu werden. Im Falle der regionalen Zusammenarbeit ist diese Situation zudem Ausdruck für das Fehlen einer klaren Definition der jeweiligen Zuständigkeiten der einzelnen Delegationen.

59. Wichtigstes Instrument der Kommission für die Berichterstattung zwischen den Delegationen und EuropeAid sind die Berichte über die Verwaltung der Außenhilfe (EAMR), die alle sechs Monate von den Delegationen erstellt werden müssen. Die Ausarbeitung dieser Berichte ist für die Delegationen mit erheblichem Zeitaufwand verbunden. Sie enthalten aber hauptsächlich eine Beschreibung der erfolgten Tätigkeiten und etwaiger Durchführungsprobleme. Zudem decken sich die Informationen in diesen Berichten teilweise mit den Informationen im Informationssystem CRIS. Angaben über die tatsächlichen Ergebnisse der Hilfe, entweder in Form von Bewertungen durch die Delegationen selbst oder in Form der Berichterstattung über die Ergebnisse der nach Abschluss der Maßnahmen durchgeführten Evaluierungen, finden sich dagegen kaum. Fragen der Finanzverwaltung, für welche die Delegationsleiter in ihrer Funktion als nachgeordnet bevollmächtigte Anweisungsbefugte zuständig sind, werden in diesen Berichten ebenfalls nicht ausreichend behandelt.

60. Die Delegationen können über die öffentliche Website von EuropeAid auf die Bewertungen zugreifen, die vom für die Evaluierung der Hilfe zuständigen Kommissionsreferat erstellt wurden. Die Ergebnisse der von den Delegationen in Auftrag gegebenen Evaluierungen werden dagegen von den zentralen Kommissionsdienststellen nicht systematisch ausgewertet, da es keine zentrale Datenbank für die Erfassung und Analyse dieser Evaluierungen gibt.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

GESAMTSCHLUSSFOLGERUNGEN

61. Die Dekonzentration hat als eines der Schlüsselelemente der im Verlauf der letzten zehn Jahre von der Kommission umgesetzten weitreichenden Reform der Verwaltung der Außenhilfe zu einer besseren Bereitstellung der Hilfe beigetragen. Am eindeutigsten waren die Fortschritte beim Tempo der Bereitstellung der Hilfe und der Stabilität der Finanzverwaltungsverfahren. Einige Indikatoren liefern zudem Anhaltspunkte für Verbesserungen bei der Qualität der Hilfe, doch ist das Kommissionssystem zur Bewertung der Qualität der Hilfe noch nicht so weit entwickelt, dass es fundierte Schlussfolgerungen erlauben würde.

62. Die Prüfung hat aber auch eine Reihe von Schwachstellen beim Funktionieren des Systems der dekonzentrierten Verwaltung offenbart, die dazu führen, dass der potenzielle Nutzen der Dekonzentration nicht voll zum Tragen kommt. Für die Delegationen ist die optimale Zuweisung und Nutzung ihrer vorhandenen Ressourcen mit zahlreichen Herausforderungen verbunden. Für EuropeAid bleibt es trotz der bereits unternommenen erheblichen Anstrengungen weiterhin schwierig, die Delegationen angemessen zu unterstützen und so eine hohe Qualität der Hilfsmaßnahmen zu gewährleisten. Die Kommission hat die durch die Dekonzentration entstandenen zusätzlichen Möglichkeiten für eine Verbesserung der Hilfe durch das Führen eines Dialogs im Partnerland und eine engere Vor-Ort-Überwachung nicht voll ausgeschöpft.

63. Die Umstrukturierung von EuropeAid nach Einrichtung des EAD bietet der Kommission Gelegenheit, die in diesem Bericht angesprochenen Punkte aufzugreifen.

SPEZIFISCHE SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

64. Seit Einführung der Dekonzentration ist es der Kommission gelungen, mehr Mittel zu binden und auch auszuzahlen. So konnte verhindert werden, dass die Bereitstellung von mehr Hilfe zu einer Anhäufung nicht verwendeter Mittel führt. Allerdings kann zwischen der Kommissionszahlung und der tatsächlichen Durchführung der Hilfe einige Zeit vergehen. Dieser Aspekt wird durch die gegenwärtig von der Kommission verwendeten Indikatoren nicht genügend berücksichtigt.

Empfehlung 1

Die Kommission sollte neben dem Haushaltsvollzug als Indikator für das Tempo der Hilfe auch andere Indikatoren heranziehen, damit sie das Tempo der tatsächlichen Durchführung der Hilfe besser bewerten kann.

65. Die Kommission hat bereits erhebliche Anstrengungen unternommen, um die Qualität ihrer Hilfe zu verbessern, und einige Indikatoren deuten darauf hin, dass bessere Ergebnisse erzielt wurden. Allerdings sind die Kommissionssysteme zur Bewertung der Qualität nicht sonderlich stabil. Die Kommission verlässt sich in diesem Bereich zu sehr auf das System des externen ergebnisorientierten Monitorings (ROM-System). Die Delegationen führen selbst keine Bewertungen der Wirksamkeit der Hilfsmaßnahmen durch, und die im Auftrag der Delegationen vorgenommenen Evaluierungen werden nicht genügend für diese Zwecke ausgewertet.

Empfehlung 2

Die Kommission sollte folgende Maßnahmen treffen, um die Qualität ihrer Außenhilfe besser bewerten zu können:

a) Die Delegationen sollten die Wirksamkeit aller abgeschlossenen Hilfsmaßnahmen bewerten.

b) Die von der Kommission in Auftrag gegebenen unabhängigen Evaluierungen sollten quantitative Bewertungen umfassen, die eine eindeutigere Beurteilung der Wirksamkeit der Hilfe erlauben.

66. Die Stabilität der Finanzverwaltungsverfahren von EuropeAid wurde deutlich erhöht, auch wenn diese Verfahren nach wie vor einige Schwachstellen aufweisen. EuropeAid setzt seit 2008 eine umfassende Kontrollstrategie um, die durch die laufende Analyse der mit den Kontrollen verbundenen Kosten und Nutzeffekte weiter verfeinert wird.

Empfehlung 3

Die Kommission sollte die Umsetzung ihrer neuen Kontrollstrategie sowohl auf der Ebene von EuropeAid als auch auf der Ebene der Delegationen eng überwachen, um zuverlässige und vollständige Informationen über die damit verbundenen Kosten und Nutzeffekte zu erhalten.

67. Die Vorgabe, den Personalbestand konstant zu halten, stellt die Kommission vor eine Reihe von Herausforderungen, wenn es darum geht, die optimale Zuweisung und Nutzung der vorhandenen Personalressourcen in den Delegationen sicherzustellen. Zu diesen Herausforderungen gehören die Herstellung eines angemessenen Gleichgewichts zwischen den für die Verwaltung der Hilfe und den für andere Aufgaben zuständigen Bediensteten, die hohe Fluktuationsrate bei den Vertragsbediensteten und die Notwendigkeit für die Bediensteten, die für die Verwaltung neuer Modalitäten der Hilfe erforderliche Fachkompetenz zu entwickeln. Ungeachtet der Bemühungen der Kommission um eine bessere Koordinierung mit den anderen Gebern verwalten die Delegationen weiterhin ein breites Spektrum an Hilfsmaßnahmen, wodurch sich der Druck auf ihre Personalressourcen erhöht.

Empfehlung 4

Damit die Kommission die Herausforderungen meistern kann, vor denen sie im Zusammenhang mit den Personalressourcen in den EU-Delegationen steht, sollte sie:

a) in folgenden Bereichen eine Analyse vornehmen:

i) Arbeitsaufkommen in den Delegationen, um zu Schlussfolgerungen hinsichtlich der Angemessenheit des Personalbestands der einzelnen Delegationen zu gelangen;

ii) Gleichgewicht zwischen den mit der Verwaltung der Hilfe und den mit anderen Aufgaben befassten Bediensteten in den Delegationen;

iii) in den Delegationen vorhandene Fachkenntnisse, damit die Bediensteten den Delegationen, in denen ihre Kenntnisse am meisten benötigt werden, zugewiesen und mögliche Wissenslücken gefüllt werden;

b) sich darum bemühen, die Anzahl der Sektoren, in denen sie aktiv beteiligt ist, insbesondere durch engere Koordinierung mit den EU-Mitgliedstaaten, weiter zu reduzieren;

c) das Know-how der Mitgliedstaaten in den Partnerländern stärker nutzen.

68. EuropeAid hat erhebliche Anstrengungen unternommen, um die Delegationen bei der Verbesserung der Qualität der Hilfsmaßnahmen zu unterstützen. Allerdings werden diese Anstrengungen durch die hohe Personalfluktuation untergraben. Hauptursache dieser Fluktuation ist, dass 40 % der Bediensteten von EuropeAid über nicht verlängerbare Verträge mit einer Laufzeit von drei Jahren verfügen. Unter diesen der Effizienz entgegenwirkenden Umständen ist es schwierig, ein stabiles Fundament an Fachkenntnissen aufzubauen und zu erhalten. EuropeAid hat eine große Bandbreite an Leitfäden für die Delegationen ausgearbeitet. Allerdings sollten den Delegationen für den Schlüsselbereich des politischen Dialogs noch mehr Hilfen an die Hand gegeben werden.

Empfehlung 5

Im Hinblick auf eine bessere Unterstützung der Delegationen

a) sollte die Kommission Maßnahmen treffen, um die hohe Personalfluktuation bei den Bediensteten von EuropeAid zu verringern;

b) sollte EuropeAid bessere Leitlinien für den Bereich des politischen Dialogs ausarbeiten.

69. Die Delegationen haben die durch die Dekonzentration entstandenen Möglichkeiten für Vor-Ort-Kontrollen bei den Hilfsmaßnahmen, die zu Verbesserungen bei der Qualität und Finanzverwaltung der Hilfsmaßnahmen sowie bei der Berichterstattung über die Ergebnisse beitragen könnten, nicht ausreichend genutzt. Generell konzentrierte sich die Berichterstattung der Delegationen an EuropeAid zu sehr auf die Tätigkeiten; außerdem gab es Überschneidungen mit der Berichterstattung im Rahmen des Informationssystems CRIS. Die zentralen Kommissionsdienststellen ziehen zu wenig Nutzen aus den im Auftrag der Delegationen durchgeführten unabhängigen externen Evaluierungen.

Empfehlung 6

Die Kommission sollte die Überwachung, Berichterstattung und Evaluierung im Rahmen des dekonzentrierten Verwaltungssystems ausbauen, indem sie

a) die einzelnen Delegationen auffordert, im Rahmen einer delegationseigenen Überwachungsstrategie systematisch technische und finanzielle Kontrollbesuche bei den Projekten durchzuführen;

b) im Rahmen des internen Berichterstattungssystems die mit den Hilfsmaßnahmen erzielten Ergebnisse stärker in den Vordergrund stellt;

c) vor dem Hintergrund des Aufbaus des EAD für die wirksame Anwendung der vorgeschlagenen neuen Rechtsvorschriften sorgt, wonach die Delegationsleiter als nachgeordnet bevollmächtigte Anweisungsbefugte zur Rechenschaft gezogen werden können.

Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Jan KINŠT, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 1. Februar 2011 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Präsident

[1] 5371 Millionen Euro aus dem Gesamthaushaltsplan der EU und 3069 Millionen Euro aus den Europäischen Entwicklungsfonds (EEF).

[2] Sonderbericht Nr. 10/2004 über die Verlagerung der EG-Außenhilfe auf die Kommissionsdelegationen (ABl. C 72 vom 22.3.2005).

[3] Die Generaldirektion Entwicklung ist zuständig für die Programmierung der Hilfe in den AKP-Staaten und die Generaldirektion Außenbeziehungen für die Programmierung der Hilfe in den sonstigen Staaten.

[4] Die Ausarbeitung des Aktionsplans von Accra (Accra Agenda for Action) geht zurück auf ein Treffen der Partnerländer und der Geber im September 2008 in Accra zur Bewertung der Fortschritte bei der Umsetzung der Verpflichtungen, die im Rahmen der 2005 vorgelegten Erklärung von Paris über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit eingegangen worden waren.

[5] Artikel 27 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union in der durch den Vertrag von Lissabon geänderten Fassung.

[6] Die Generaldirektion Erweiterung wurde nicht in den Prüfungsumfang einbezogen.

[7] Sonderbericht Nr. 10/2008 über die Entwicklungshilfe der EG für die Gesundheitsversorgung in afrikanischen Ländern südlich der Sahara, Ziffern 26-27.

[8] Im Jahr 2008 sollten rund 16 % (300 Millionen Euro) der EEF-Mittel über diesen Mechanismus ausgezahlt werden (Jährlicher Tätigkeitsbericht 2008 des Amts für Zusammenarbeit EuropeAid, Anhang 5).

[9] Dabei handelt es sich um die vom OECD-Ausschuss für Entwicklungshilfe (Development Assistance Committee, DAC) empfohlenen fünf Standardbewertungskriterien für Entwicklung.

[10] Hierbei ist zu beachten, dass die ROM-Methode im Jahr 2009 geändert wurde (siehe Ziffer 24 Buchstabe d).

[11] In der 2005 formulierten Erklärung von Paris über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit werden fünf Grundprinzipien genannt, mit denen die Wirksamkeit der Hilfe erhöht werden kann: Eigenverantwortung, Partnerausrichtung, Harmonisierung, ergebnisorientiertes Management und gegenseitige Rechenschaftspflicht. Die Erklärung von Paris wurde von mehr als hundert Gebern und Partnerländern, einschließlich der Europäischen Kommission, unterzeichnet.

[12] Siehe Sonderbericht Nr. 11/2010 des Hofes über die Verwaltung allgemeiner Budgethilfen in AKP-Staaten sowie in lateinamerikanischen und asiatischen Ländern durch die Kommission, Ziffer 83.

[13] Externe Prüfungen werden hauptsächlich zum Projektende und vor Vornahme der Abschlusszahlung von den Delegationen in Auftrag gegeben und dienen dazu, die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der Projektausgaben zu überprüfen.

[14] Common RELEX Information System (gemeinsames Informationssystem für den Bereich Außenbeziehungen).

[15] Im Jahr 2001 gab es in den Delegationen rund 900 Bedienstete und bei EuropeAid rund 1350 Bedienstete.

[16] Im Rahmen des Instruments für Entwicklung und Zusammenarbeit werden fünf thematische Programme durchgeführt: nichtstaatliche Akteure und lokale Behörden, in die Menschen investieren, Ernährungssicherheit, Umweltschutz und nachhaltige Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen sowie Migration und Asyl.

[17] EU-Verhaltenskodex für Komplementarität und Arbeitsteilung in der Entwicklungspolitik. Schlussfolgerungen des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, Dokument 9558/07, Brüssel, 15.5.2007.

[18] Diese drei Sektoren schließen die allgemeine Budgethilfe nicht ein.

[19] Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament "EU-Verhaltenskodex im Hinblick auf die Arbeitsteilung im Bereich der Entwicklungspolitik", KOM(2007) 72 endg., Brüssel, 28.2.2007.

[20] In einigen geografischen Direktionen liegt dieser Prozentsatz sogar bei 50 %; in der Direktion "Operationale Qualitätsunterstützung" liegt er bei 35 %. Im Vergleich dazu beträgt der Anteil der Vertragsbediensteten bei der Kommission insgesamt 15 %.

[21] Siehe Sonderbericht des Hofes Nr. 13/2010 "Wurde das neue Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument im südlichen Kaukasus (Armenien, Aserbaidschan und Georgien) erfolgreich auf den Weg gebracht und erzielt es Ergebnisse?".

[22] Sonderbericht Nr. 18/2009 "Wirksamkeit der EEF-Hilfe für die regionale Wirtschaftsintegration in Ostafrika und Westafrika", insbesondere Kasten 2.

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ANHANG

IN DEN LETZTEN JAHREN (2007-2010) VOM EUROPÄISCHEN RECHNUNGSHOF IM BEREICH ENTWICKLUNGSHILFE DURCHGEFÜHRTE WIRTSCHAFTLICHKEITSPRÜFUNGEN

Sonderbericht Nr. 6/2007 – Wirksamkeit der technischen Hilfe im Rahmen des Kapazitätsaufbaus

Sonderbericht Nr. 6/2008 – Rehabilitationshilfe der Europäischen Kommission nach dem Tsunami und dem Hurrikan Mitch

Sonderbericht Nr. 9/2008 – Wirksamkeit der EU-Unterstützung für Belarus, Moldau und die Ukraine im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht

Sonderbericht Nr. 10/2008 – Entwicklungshilfe der EG für die Gesundheitsversorgung in afrikanischen Ländern südlich der Sahara

Sonderbericht Nr. 4/2009 – Verwaltung der Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure in die Entwicklungszusammenarbeit der Gemeinschaft durch die Kommission

Sonderbericht Nr. 15/2009 – Über Organisationen der Vereinten Nationen geleistete Hilfe der EU: Entscheidungsfindung und Kontrolle

Sonderbericht Nr. 18/2009 – Wirksamkeit der EEF-Hilfe für die regionale Wirtschaftsintegration in Ostafrika und Westafrika

Sonderbericht Nr. 11/2010 – Verwaltung allgemeiner Budgethilfen in AKP-Staaten sowie in lateinamerikanischen und asiatischen Ländern durch die Kommission

Sonderbericht Nr. 12/2010 – EU-Entwicklungshilfe für Grundbildung in afrikanischen Ländern südlich der Sahara und in Südasien

Sonderbericht Nr. 13/2010 – Wurde das neue Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument im südlichen Kaukasus (Armenien, Aserbaidschan und Georgien) erfolgreich auf den Weg gebracht und erzielt es Ergebnisse?

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