MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT gemäß Artikel 251 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG-Vertrag betreffend den vom Rat angenommenen gemeinsamen Standpunkt im Hinblick auf den Erlaß einer RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Änderung der Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle

2001/0291 (COD)

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT gemäß Artikel 251 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG-Vertrag betreffend den vom Rat angenommenen gemeinsamen Standpunkt im Hinblick auf den Erlaß einer RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Änderung der Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle

1. Hintergrund

Verfahren

- Am 7. Dezember 2001 legte die Kommission einen Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates [1] zur Änderung der Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle [2] zur Annahme im Mitentscheidungsverfahren gemäß Artikel 251 des EG-Vertrags vor.

[1] KOM(2001) 729 endgültig (2001/0291(COD)).

[2] ABl. L 365/10 vom 31. Dezember 1994.

- Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss gab seine Stellungnahme am 29. Mai 2002 ab.

- Der Ausschuss für Industrie, Außenhandel, Forschung und Energie des Europäischen Parlaments stimmte am 22. Mai 2002 über seinen Bericht ab.

- Der Ausschuss für Umweltfragen, Volksgesundheit und Verbraucherpolitik stimmte am 12. Juli 2002 über seinen Bericht ab. [3]

[3] A5-0261/2002.

- Das Europäische Parlament nahm seine Stellungnahme am 3. September 2002 in erster Lesung an.

- Der Rat nahm seinen gemeinsamen Standpunkt am 6. März 2003 an.

Zweck des Vorschlags der Kommission

Der Vorschlag der Kommission vom 7. Dezember 2001, der sich auf Artikel 95Absatz 1 EG-Vertrag stützt, bezweckt eine Änderung der Richtlinie 94/62/EG. Durch diese vom Umfang her beschränkte Änderung sollen die Zielvorgaben für Verwertung und stoffliche Verwertung für die nächsten fünf Jahre höher angesetzt und damit die Auswirkungen von Verpackungsabfällen auf die Umwelt weiter verringert werden. Weiter führt der Vorschlag eine Reihe materialspezifischer Zielvorgaben für die stoffliche Verwertung für einige spezifische Stoffe ein, aus denen Verpackungsabfälle bestehen. Den vorgeschlagenen Zielvorgaben liegt eine umfangreiche Kosten-Nutzen-Analyse zugrunde. Der Änderungsvorschlag sieht weiter die Einführung neuer Begriffsbestimmungen für die werkstoffliche, chemische und rohstoffliche Verwertung vor und klärt die Begriffs bestimmung für Verpackungen durch Anfügung eines nicht verbindlichen Anhangs mit Leitlinien für die Auslegung.

Zu anderen Aspekten der Richtlinie wie Abfallvermeidung, Wiederverwendung oder Herstellerverantwortung wurden keine Vorschläge unterbreitet, da es nach Ansicht der Kommission für eine umfangreichere Revision zu früh ist.

2. Bemerkungen der Kommission

2.1. Allgemeine Bemerkungen

Auf der Plenartagung am 3. September 2002 nahm das Europäische Parlament 44 von 68 eingereichten Abänderungen in erster Lesung an. Die Kommission akzeptierte 22 der 68 eingereichten Abänderungen uneingeschränkt, teilweise oder im Grundsatz. Der Rat nahm am 6. März 2003 mit qualifizierter Mehrheit einen gemeinsamen Standpunkt an.

Darin nahm der Rat 16 Abänderungen uneingeschränkt, teilweise oder im Grundsatz auf. Die Kommission unterstützt den gemeinsamen Standpunkt.

2.2. Anmerkungen im Einzelnen

2.2.1. Abänderungen, die die Kommission akzeptiert und die ganz oder teilweise in den gemeinsamen Standpunkt übernommen wurden

Die Abänderungen 2, 6, 9, 11, 12, 13, 14, 16, 21, 22, 29, 30, 32, 34, 53 und 62 wurden uneingeschränkt oder teilweise in den gemeinsamen Standpunkt aufgenommen.

Abänderung 2, nach der die Wahl der Verpackung anhand eines den ganzen Lebenszyklus erfassenden Ansatzes optimiert werden sollte, um die nachteiligen Umweltauswirkungen der Verpackung zu verringern, wird durch Verweise auf die Abfallvermeidung und einen etwaigen Verpackungsindikator in Erwägungsgrund 8 des gemeinsamen Standpunkts aufgegriffen. Die Kommission kann diesen Ansatz akzeptieren.

In Abänderung 6 wird unterstrichen, dass andere Angelegenheiten wie integrierte Produktpolitik, Umweltverträglichkeitsbewertung mithilfe der Analyse des Lebenszyklus sowie sonstige Vorschläge bezüglich der stofflichen Verwertung und der effizienten Nutzung von Ressourcen weiterer Erörterungen bedürfen und somit den Rahmen der derzeitigen Änderung sprengen. Diese Abänderung ist in Erwägungsgrund 8 berücksichtigt, in dem es heißt, dass andere Angelegenheiten weiter geprüft werden sollten. Dieser Erwägungsgrund entspricht auch der in den Abänderungen 16 and 32 vorgeschlagenen Umformulierung und trägt den Abänderungen 2 und 11 Rechnung. Die Kommission teilt die Ansichten, die in diesen Abänderung zum Ausdruck gebracht werden, und kann den Ansatz des gemeinsamen Standpunkts akzeptieren.

Abänderung 9 wurde sinngemäß in einen neuen Erwägungsgrund 10 des gemeinsamen Standpunkts übernommen: Die Kommission unterstützt diesen umformulierten Text, aus dem klarer hervorgeht, dass sich die Richtlinie 94/62/EG im Wesentlichen auf die Umweltschutz- und Binnenmarktaspekte von Verpackungen und Verpackungsabfällen bezieht. Es ist anzumerken, dass vorliegende Studien [4] keine positivere Feststellung untermauern. Im Allgemeinen haben Abfallbewirtschaftungsmaßnahmen nur geringe gesamtwirtschaftliche Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt, die schwer zu quantifizieren sind.

[4] Einen Überblick finden Sie unter: European Kommission 2001, Employment effects of waste management policies, available on: http://europa.eu.int/comm/environment/ enveco/studies2.htm

waste

Durch Abänderung 11 soll ein Erwägungsgrund eingefügt werden, der die Prüfung der in den Mitgliedstaaten gesammelten Erfahrungen zum Ziel hat. Entsprechend der mit den Abänderungen 16 und 32 vorgeschlagenen Umformulierung und unter Berücksichtigung der Abänderungen 2 und 6 wird dem in Erwägungsgrund 8 des gemeinsamen Standpunkts Rechnung getragen. Die Kommission kann diesen Ansatz akzeptieren.

In den Abänderungen 12 und 13 wird die gemeinsame Verantwortung aller an der Verpackungskette Beteiligten hervorgehoben, sicherzustellen, dass die Umweltauswirkungen von Verpackungen und Verpackungsabfällen während ihres gesamten Lebenszyklus so weit wie möglich verringert werden, und im Bereich der Verpackungen größere Fortschritte unter ökologischen Aspekten entsprechend den in Anhang II der Richtlinie festgelegten grundlegenden Anforderungen zu erreichen. Die beiden Abänderungen sind inhaltlich ähnlich. Daher wurde im gemeinsamen Standpunkt nur Abänderung 12 übernommen, die weiter gefasst ist und auch die Abänderung 13 inhaltlich abdeckt. Die Abänderung wurde in Erwägungsgrund 6 des gemeinsamen Standpunktes berücksichtigt. Die Kommission kann diesen Ansatz akzeptieren.

Mit Abänderung 14 wird darauf hingewiesen, dass ein harmonisiertes Berichterstattungs verfahren sowie eindeutige Leitlinien für die Übermittler von Daten erforderlich sind. Diese Abänderung entspricht auch Ziffer 6.6 der Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses vom 29. Mai 2002. Der gemeinsame Standpunkt übernimmt diese Abänderung sinngemäß und verbindet sie in Erwägungsgrund 7 inhaltlich mit Abänderung 29. Die Kommission kann diesen Ansatz akzeptieren.

Abänderung 16 wurde zum Teil in den gemeinsamen Standpunkt übernommen. Absatz 1, nach dem die Hersteller alle notwendigen Maßnahmen zur weitestmöglichen Verringerung der Umweltauswirkungen neuer Verpackungen ergreifen müssen, wurde nicht berücksichtigt. Die Kommission unterstützt das Konzept dieses Teils der Abänderung im Grundsatz, ist jedoch der Ansicht, dass dieser Punkt in engem Zusammenhang mit Artikel 9 und Anhang II der Richtlinie steht (grundlegende Anforderungen). Es könnte sinnvoller sein, eine Bewertung verschiedener Elemente der Richtlinie abzuwarten, wie sie in Abänderung 32 und Artikel 6 Absatz 8 der Richtlinie in der durch den gemeinsamen Standpunkt geänderten Fassung vorgesehen ist, bevor über eine mögliche Änderung dieser Elemente entschieden wird.

Absatz 2 der Abänderung 16 kommt dem derzeitigen Artikel 4 Absatz 1 nahe, macht jedoch aus der Verpflichtung der Mitgliedstaaten, weitere Maßnahmen ergreifen, eine Option. Dieser Absatz wurde nicht in den gemeinsamen Standpunkt aufgenommen. Auch die Kommission kann diesen Absatz nicht akzeptieren, da die Mitgliedstaaten entsprechend dem geltenden Artikel 4 verpflichtet sein sollten, weitere Maßnahmen ergreifen.

Absatz 3 der Abänderung 16 verpflichtet die Kommission, weitere Maßnahmen zur Verringerung der Umweltauswirkungen von Verpackungen und Verpackungsabfällen, insbesondere einen Umweltindikator für Verpackungen, zu entwickeln, und dem Europäischen Parlament und dem Rat vor dem 1. Januar 2005 ihre Schlussfolgerungen und einen entsprechenden Legislativvorschlag vorzulegen. Der Rat nahm die wichtigsten Elemente dieses Absatzes in Artikel 6 Absatz 8 der Richtlinie in der durch den gemeinsamen Standpunkt geänderten Fassung auf. Im Text des gemeinsamen Standpunktes ist jedoch vorgesehen, dass das Konzept eines Umweltindikators für Verpackungen zunächst in einem Bericht bewertet werden sollte, bevor endgültig darüber entschieden wird, ob ein solcher Indikator angewendet wird. Außerdem ist dieser Bericht bis zum 30. Juni 2005 statt bis zum 1. Januar 2005 vorzulegen. Die Kommission erkennt an, dass weiter an Möglichkeiten gearbeitet werden muss, die Umweltauswirkungen von Verpackungen zu verringern. Dazu gehört auch die Bewertung, ob ein auf breiter Basis anwendbarer und gültiger Indikator, mit die Umweltauswirkungen von Verpackungen gemessen werden, sinnvoll ist. Allerdings ist die Kommission der Ansicht, dass hier weitere Analysen und Diskussionen mit den Beteiligten erforderlich sind, und kann sich dem Ansatz des Rates in dieser Angelegenheit anschließen. Darüber hinaus trägt dies dem Vorschlagsrecht der Kommission besser Rechnung.

1. Absatz 4 der Abänderung 16, nach dem die von der Kommission vorgegebenen Normen das Ziel haben, die Umweltauswirkungen von Verpackungen gemäß den Artikeln 9 und 10 zu mindern, wurde im gemeinsamen Standpunkt nicht berücksichtigt. Die Kommission kann die Anfügung des folgenden Satzes an den derzeitigen Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie akzeptieren: ,Die Normen haben das Ziel, die Umweltauswirkungen von Verpackungen gemäß den Artikeln 9 und 10 zu mindern." Dieser Wortlaut bezieht sich ausdrücklich auf Normen, deren Ausarbeitung die Kommission unterstützt. Dagegen wird ein Verweis auf die Durchführung von Normen als nicht angemessen betrachtet. Es sollte darauf hingewiesen werden, dass bei Einhaltung harmonisierter CEN-Normen davon ausgegangen werden kann, dass sie den einschlägigen Anforderungen der Richtlinie entsprechen. Die Normen als solche sind jedoch nicht rechtsverbindlich und es steht den Herstellern frei, auf andere Weise nachzuweisen, dass den grundlegenden Anforderungen entsprochen wird. Daher kann die Einhaltung von Normen nicht erzwungen werden.

2. Absatz 5 der Abänderung 16 wurde nicht in den gemeinsamen Standpunkt aufgenommen. Nach diesem Absatz muss die Kommission die Durchführung der CEN-Norm über die Vermeidung bewerten und andere Maßnahmen vorschlagen, wenn diese Norm nicht zu Ergebnissen führt. Die Kommission lehnt auch diesen Absatz aus den gleichen Gründen ab wie Absatz 4.

Der gemeinsame Standpunkt trägt der Abänderung 21 sinngemäß Rechnung und gibt den Mitgliedstaaten mehr Flexibilität bei der Unterstützung der thermischen Verwertung. Die Formulierung des Rates ist jedoch sehr viel näher am ursprünglichen Vorschlag der Kommission. Die Kommission kann in dieser Frage flexibel sein und schlägt als Kompromiss folgenden Wortlaut vor: ,Die Mitgliedstaaten können die thermische Verwertung unterstützen, soweit diese aus Umwelt- und Kosten-Nutzen-Gründen einer stofflichen Verwertung überlegen ist". Der Verweis auf die Kosten-Nutzen-Relation sollte beibehalten werden, um auf alle drei Elemente der Nachhaltigkeit einzugehen.

Abänderung 22 bezieht sich auf den Einsatz wirtschaftlicher Instrumente und die Aufhebung bestehender Vorschriften, die ein Hindernis für die Verwendung von Materialien aus stofflich verwerteten Verpackungsabfällen darstellen. Der erste Teil der Abänderung wurde teilweise in Artikel 6 Absatz 4 aufgenommen. Der Hinweis auf wirtschaftliche Instrumente wurde jedoch durch eine allgemeine Bestimmung im Hinblick auf die Verbesserung der Marktbedingungen ersetzt. Die Mitgliedstaaten sollen bestehende Vorschriften, die die Verwendung von Materialien aus stofflich verwerteten Verpackungsabfällen darstellen, überarbeiten (gemeinsamer Standpunkt) aber nicht notwendigerweise aufheben (Abänderung). Die Kommission kann diesen Ansatz im Grundsatz unterstützen. Der zweite Absatz, der vorsieht, dass die Kommission solche Rechtsvorschriften auf Gemeinschaftsebene überprüft, wurde nicht übernommen. Dieser Absatz ist für die Kommission unter anderem deshalb nicht annehmbar, weil er über den Geltungsbereich dieser Richtlinie hinausgeht, das Vorschlagsrecht der Kommission berührt und es unklar ist, ob und wie gemeinschaftliche Rechtsvorschriften ein Hindernis für die Verwendung von Materialien aus stofflich verwerteten Verpackungsabfällen darstellen können.

Abänderung 29, durch die die Datenharmonisierung herbeigeführt werden soll, um die Vergleichbarkeit und Einheitlichkeit zu gewährleisten, wurde in Erwägungsgrund 7 aufgenommen. Dieser Erwägungsgrund berücksichtigt auch die Abänderung 14. Ganz im Sinne dieser Abänderung ist die Kommission der Ansicht, dass diese Angelegenheit besser im Rahmen der Entscheidung 97/138/EG geregelt werden kann, und akzeptiert den Ansatz des gemeinsamen Standpunkts, diesen Punkt in einem Erwägungsgrund aufzugreifen. Eine Änderung des Artikels 12 Absatz 3 der Richtlinie erscheint nicht erforderlich, da der Artikel in seiner derzeitigen Fassung es bereits erlaubt, die erforderlichen Maßnahmen im Zuge der Anpassung an den technischen Fortschritt zu ergreifen.

Abänderung 30, durch die an Artikel 13 der Richtlinie angefügt wird, dass die Mitgliedstaaten sich verpflichten, Kampagnen zur Information und Sensibilisierung der Verbraucher zu fördern, wurde uneingeschränkt übernommen. Der Rat hau außerdem einen entsprechenden Erwägungsgrund 9 eingefügt. Die Kommission kann dies akzeptieren.

Abänderung 32, nach der die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat spätestens zum 30. Juni 2005 einen Bericht mit einer Bewertung der Auswirkungen der Richtlinie auf die Umwelt sowie auf die Funktionsweise des Binnenmarktes vorlegt, wurde im Rahmen des geänderten Artikels 6 Absatz 8 der Richtlinie in den gemeinsamen Standpunkt aufgenommen. Die Kommission akzeptiert diesen Ansatz, da es sinnvoll ist, alle Elemente, die zu überprüfen sind, in einem Artikel und einem einzigen Bericht zusammenzufassen. Dagegen erscheint es nicht angebracht, Empfehlungen für die verschiedenen Sortierungs- und Sammelsysteme auszusprechen. Diese Frage sollte auf nationaler und lokaler Ebene entschieden werden. Die Beteiligung aller interessierten Parteien ist ein allgemeiner Grundsatz, und da der Umfang des Berichts bereits weitgehend durch Abänderung 32 und Artikel 6 Absatz 8 der Richtlinie in ihrer durch den gemeinsamen Standpunkt geänderten Fassung festgelegt ist, gibt es keinen besonderen Grund, die Beteiligung der interessierten Parteien in diesem Zusammenhang speziell zu erwähnen.

Abänderung 34, mit der ,Dosierhilfe, die Bestandteil des Packungsverschlusses ist" als Beispiel für Verpackungen angefügt wird, wurde in den Anhang zum gemeinsamen Standpunkt aufgenommen. Die Kommission kann dies akzeptieren.

Abänderung 53 wurde teilweise in dem neuen Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie in ihrer durch den gemeinsamen Standpunkt geänderten Fassung berücksichtigt. Mit dieser Abänderung wird die Einfügung eines neuen Erwägungsgrundes vorgeschlagen, in dem festgestellt wird, dass die Verwertungsverfahren in Nicht-OECD-Ländern die für europäische Anlagen geltenden ökologischen Erfordernisse nicht erfuellen. Dies mag in bestimmten Fällen zutreffen, doch es sollte hier nicht verallgemeinert werden, solange keine Nachweise für diese Behauptung vorliegen. In der Abänderung ist weiter vorgesehen, dass das Volumen der zur stofflichen Verwertung in Nicht-OECD-Länder exportierten Verpackungsabfälle und deren Behandlung zu überwachen ist. Weder die Gemeinschaft noch die einzelnen Mitgliedstaaten sind befugt oder verfügen über die Mittel, Anlagen für die stoffliche Verwertung außerhalb der Grenzen der EU zu kontrollieren. Die gleiche Frage wurde auch im Zuge der Debatte des Vermittlungsausschusses für die Richtlinie über Elektro- und Elektronikaltgeräte diskutiert, und es gibt keinen Grund, diese Angelegenheit im Zusammenhang mit der Verpackungs-Richtlinie anders zu behandeln. Der gemeinsame Standpunkt fügte in Artikel 6 der Richtlinie einen neuen Absatz 2 ein, nach dem aus der Gemeinschaft ausgeführte Verpackungsabfälle für die Gemeinschaftsziele nur berücksichtigt werden, wenn stichhaltige Beweise vorliegen, dass die Verwertung und/oder stoffliche Verwertung unter Bedingungen erfolgt ist, die im Wesentlichen denen entsprechen, die in den einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften vorgesehen sind. Dies entspricht der Regelung der Richtlinie über Elektro- und Elektronikaltgeräte und kann von der Kommission akzeptiert werden.

Ein Teil der Abänderung 62 ging in den neuen Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie in ihrer durch den gemeinsamen Standpunkt geänderten Fassung ein. Nach dieser Abänderung kann die Ausfuhr von Verpackungsabfällen in Drittländer nicht für die Erreichung der Ziele gerechnet werden. Der derzeitige Wortlaut ist für die Kommission nicht annehmbar. Die Märkte für die stoffliche Verwertung sind häufig international und die Kommission sieht keinen Grund, warum die stoffliche Verwertung in Drittländern nicht zählen sollte, sofern die Anforderungen der Richtlinie erfuellt sind. Ein allgemeines Verbot, Ausfuhren für die Erreichung von Gemeinschaftszielen zu rechnen, könnte Drittländer von diesen Märkten ausschließen und somit unvereinbar mit anderen Verpflichtungen des Gemeinschafts- und des Völkerrechts sein. Entsprechend der Argumentation in Bezug auf Abänderung 53 kann die Kommission jedoch die Fassung des Artikels 6 Absatz 2 der Richtlinie in ihrer durch den gemeinsamen Standpunkt geänderten Fassung akzeptieren.

2.2.2. Abänderungen, die die Kommission ganz oder teilweise akzeptiert, die jedoch nicht in den gemeinsamen Standpunkt übernommen wurden.

Die Abänderungen 20, 25, 33, 37, 39 und 45 wurden von der Kommission ganz oder teilweise akzeptiert, jedoch nicht in den gemeinsamen Standpunkt übernommen.

Die Kommission kann Abänderung 20, nach der die Mitgliedstaaten Zielvorgaben für andere Verpackungsmaterialien als Glas, Papier und Karton, Metalle und Kunststoffe festlegen können, im Grundsatz akzeptieren. Die Kommission ist der Ansicht, dass die Verwertung und stoffliche Verwertung anderer Verpackungsmaterialien wie etwa Holz, Textilien und Verbundstoffe dazu beitragen können, die Umweltauswirkungen von Verpackungen insgesamt zu verringern. Die Kommission hat in ihren ursprünglichen Vorschlag vom 7. Dezember 2001 keine materialspezifischen Zielvorgaben für diese Verpackungsmaterialien aufgenommen, weil diese Materialien ihres Erachtens der weiteren Prüfung bedürfen. Im Rahmen der geltenden Richtlinie haben die Mitgliedstaaten jedoch bereits die Möglichkeit, andere materialspezifische Zielvorgaben als die in der Richtlinie genannten festzulegen.

Die Kommission akzeptiert im Grundsatz die Abänderung 25, in der die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, sicherzustellen, dass die in Artikel 7 der Richtlinie vorgesehenen nationalen Rücknahme-, Sammel- und Verwertungssysteme den unterschiedlichen ökonomischen und ökologischen Kosten-Nutzen-Verhältnissen von Verwertung und stofflicher Verwertung der Verpackungsmaterialien Rechnung tragen. Kosten und Nutzen von Verwertung und stofflicher Verwertung hängen jedoch eher von der Art der dazu ergriffenen Maßnahmen und der behandelten Abfallmenge ab als davon, wie solche Systeme aufgebaut sind. Da Artikel 7 vor allem die organisatorische Struktur solcher Systeme regelt, passt diese Abänderung nach Ansicht der Kommission besser in Artikel 6.

Abänderung 33 enthält ein neues Beispiel dafür, dass ,Einpackpapier und Geschenkpapier, das als selbständiges Produkt verkauft wird", nicht als Verpackung gelten solle. Die Kommission hält dies für eine nützliche Klarstellung und kann deshalb diese Abänderung akzeptieren. Da im gemeinsamen Standpunkt die Struktur des Anhangs geändert wurde, würde dieses Material als Beispiel für Gegenstände, die nicht als Verpackung gelten, zu den Beispielen für Kriterium 2 passen. Sollte keine Einigung darüber erzielt werden, an welcher Stelle dieser Gegenstand aufgeführt wird, kann diese Frage nach Ansicht der Kommission auch im Zuge der Anpassung an den technischen Fortschritt gemäß Artikel 1 Absatz 5 des gemeinsamen Standpunkts aufgegriffen werden.

Durch Abänderung 37 werden ,Werbehüllen von CD und Werbehüllen von Videos" in die Liste der Beispiele für Verpackungen aufgenommen. Die Kommission hält dies für sinnvoll. Ihres Erachtens könnte der Text der Abänderung jedoch auf ,Werbehüllen von CD und Videos" verkürzt werden. Da im gemeinsamen Standpunkt die Struktur des Anhangs geändert wurde, würde dieses Material als Beispiel für Verpackungen zu den Beispielen für Kriterium 1 passen. Sollte keine Einigung darüber erzielt werden, an welcher Stelle dieser Gegenstand aufgeführt wird, kann diese Frage nach Ansicht der Kommission auch im Zuge der technischen Anpassung gemäß Artikel 1 Absatz 5 des gemeinsamen Standpunkts aufgegriffen werden.

Die Kommission akzeptiert im Grundsatz die Abänderung 39, mit der ,handelsübliche dauerhafte CD-Hüllen und handelsübliche dauerhafte Video-Hüllen" in die Liste der Beispiele für nicht als Verpackung geltende Gegenstände aufgenommen werden. Die Kommission hält dies für sinnvoll, zieht es jedoch die vereinfachte Formulierung ,dauerhafte CD- und Video-Hüllen" vor. Da im gemeinsamen Standpunkt die Struktur des Anhangs geändert wurde, würde dieses Material als Beispiel für Verpackungen zu den Beispielen für Kriterium 1 passen. Sollte keine Einigung darüber erzielt werden, an welcher Stelle dieser Gegenstand aufgeführt wird, kann diese Frage nach Ansicht der Kommission auch im Zuge der technischen Anpassung gemäß Artikel 1 Absatz 5 des gemeinsamen Standpunkts aufgegriffen werden.

Die Kommission kann Abänderung 45 akzeptieren, durch die festgelegt wird, dass die geänderten Zielvorgaben bis spätestens 31. Dezember 2006 zu erfuellen sind. Die Kommission kann eine begrenzte Verlängerung dieser Frist akzeptieren.

2.2.3. Abänderungen, die die Kommission nicht akzeptiert und die nicht in den gemeinsamen Standpunkt aufgenommen wurden

In Abänderung 1 wird vorgeschlagen, die im sechsten Umweltaktionsprogramm [5] und im Grünbuch über die integrierte Produktpolitik niedergelegten Grundsätze eingehender zu prüfen und thematische Strategien für die stoffliche Verwertung und die nachhaltige Nutzung der natürlichen Ressourcen auszuarbeiten. Die Kommission ist der Ansicht, dass Abänderung 1 in dieser Form nicht in den Rahmen der derzeitigen Überprüfung passt und lehnt sie daher ab.

[5] KOM(2001)31 endgültig.

Abänderung 3, die die Streichung des Erwägungsgrundes vorsieht, mit dem materialspezifische Zielvorgaben eingeführt werden, kann nicht akzeptiert werden. Wie die Kommission in ihrem ursprünglichen Vorschlag vom 7. Dezember 2001 erklärte, hat sie mehrere Gründe, die Einführung materialspezifischer Zielvorgaben vorzusehen. Erstens bestehen Unterschiede hinsichtlich der Kosten und dem Nutzen der stofflichen Verwertung verschiedener Materialien. Es sollte dort stofflich verwertet werden, wo dies unter ökologischen und unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten den höchsten Nutzen bringt. Außerdem gibt es keinen Wettbewerb zwischen Materialien wie Recyclingpapier und -glas. Dagegen ist der Wettbewerb beispielsweise für Recyclingglas aus verschiedenen Mitgliedstaaten scharf. Daher verzerren unterschiedliche materialspezifische Zielvorgaben den Wettbewerb nicht. Sie schaffen im Gegenteil gleiche Ausgangschancen im Binnenmarkt. Und schließlich sorgen unterschiedliche materialspezifische Zielvorgaben für mehr Investitionssicherheit, denn sie ermöglichen den Unternehmen in den Bereichen Sammlung, Sortierung und stoffliche Verwertung eine Vorausplanung. Es sei auch darauf hingewiesen, dass diese Abänderung nicht mit dem übrigen Teil des Textes in erster Lesung des Europäischen Parlaments übereinstimmt, in dem die materialspezifischen Zielvorgaben aus Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c) des Kommissionsvorschlags vom 7. Dezember 2001 unterstützt werden.

Die Abänderungen 4, 7 und 8, in denen die Kommission aufgefordert wird, die bestehenden Rechtsvorschriften zu überprüfen oder neu zu fassen und neue Rechtsvorschriften zu erlassen, können nicht akzeptiert werden, da die Kommission der Ansicht ist, dass diese Abänderungen den Rahmen der derzeitigen Änderung sprengen und das Vorschlagsrecht der Kommission beschneiden.

Abänderung 5, in der die Kommission aufgefordert wird, Maßnahmen gegen die Mitgliedstaaten zu ergreifen, die die grundlegenden Anforderungen noch erfuellen müssen, kann nicht akzeptiert werden, da alle Mitgliedstaaten die grundlegenden Anforderungen in nationales Recht umgesetzt haben. Bei Nichteinhaltung und/oder mangelnder Durchführung seitens der Mitgliedstaaten kann jederzeit ein Verfahren eingeleitet werden. Die Kommission hält die Abänderung daher für überfluessig.

In Abänderung 10 wird vorgeschlagen, die stoffliche Verwertung in einen Erwägungsgrund über die Möglichkeit der Mitgliedstaaten aufzunehmen, die Wiederverwendung zu fördern. Gemäß Artikel 6 der geltenden Richtlinie sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Verwertung zu fördern. In einen Erwägungsgrund aufzunehmen, dass die Mitgliedstaaten Systeme zur stofflichen Verwertung fördern können, ist daher nicht mit diesem Artikel vereinbar. Aus diesem Grund kann die Kommission diese Abänderung nicht akzeptieren.

Die Abänderungen 19 und 49 können nicht akzeptiert werden. Durch diese Abänderungen wird die Mindestzielvorgabe von den vorgeschlagenen 55 % auf 65 % erhöht und die vorgeschlagene maximale Zielvorgabe für die stoffliche Verwertung von 70 % gestrichen. Die Zielvorgaben, die die Kommission in ihrem ursprünglichen Vorschlag vom 7. Dezember 2001 vorgeschlagen hatte, stützten sich u. a. auf die Kosten-Nutzen-Analyse eines unabhängigen Beraters [6]. Diese Analyse zeigte, dass die optimale Gesamtquote für die stoffliche Verwertung zwischen 50 % und 68 % liegt. Aus diesem Grund hält die Kommission eine Mindestzielvorgabe von 65 % für zu hoch. Außerdem bezweifelt sie, dass alle Mitgliedstaaten in der Lage sein werden, eine Mindestrate von 65 % für die stoffliche Verwertung zu erreichen. Die Kommission hält eine maximale Zielvorgabe für die stoffliche Verwertung für notwendig, um die Sammlung und stoffliche Verwertung von Verpackungsabfällen zwischen den Mitgliedstaaten im Gleichgewicht zu halten und Probleme auf dem Binnenmarkt zu vermeiden. Hohe Raten für die stoffliche Verwertung gehen oft einher mit einem hohen Grad der Finanzierung beispielsweise über Lizenzgebühren, was die Preise für Sekundär-Materialien drückt. Sind in einem anderen Land die Vorgaben weniger ehrgeizig und stehen damit weniger Finanzmittel zur Verfügung, werden die in diesem Land gesammelten Sekundär-Materialien teurer als entsprechende Importe. Wenn darüber hinaus nur begrenzte Kapazitäten für die stoffliche Verwertung verfügbar sind, kann es für solche Länder mit weniger ehrgeizigen Vorgaben schwierig sein, einen Markt für das im eigenen Land gesammelte Material zu finden. Auf der Plenartagung am 3. September 2002 nahm das Europäische Parlament keine Änderungsanträge zu der vorgeschlagenen Zielvorgabe für die Verwertung an. Demzufolge würde die Mindestzielvorgabe für die stoffliche Verwertung auf 65 % festgelegt, aber die Mindestzielvorgabe für die Verwertung bei 60 %, die maximale Zielvorgabe bei 75 % bleiben. Dies wäre inkohärent und würde den Mitgliedstaaten nicht genügend Spielraum lassen, eigene Zielvorgaben für die stoffliche Verwertung und die Verwertung festzulegen.

[6] Entwurf des Abschlußberichts der Studie "Evaluation of Costs and Benefits for the Achievement of Reuse and the Recycling Targets for the different Packaging Materials in the Frame of the Packaging and Packaging Waste Directive 94/62/EC", RDC/Pira 2001.

Abänderung 23 bezieht sich auf die Berichte der Mitgliedstaaten über Ziel und Menge der zur stofflichen Verwertung exportierten Verpackungsabfälle (in Abänderung 54 vorgesehen). Diese Berichte sollten bei der nächsten Überprüfung der Zielvorgaben berücksichtigt werden. Da diese Anforderung nicht in den gemeinsamen Standpunkt übernommen wurde, ist dieser Verweis gegenstandslos.

In Abänderung 26 ist die Verpflichtung der Mitgliedstaaten vorgesehen, die grundlegenden Anforderungen aus Artikel 9 und Anhang II der Richtlinie umzusetzen. Aufgrund des Gemeinschaftsrechts [7] sind die Mitgliedstaaten ohnehin generell verpflichtet, alle in einzelstaatliches Recht umgesetzten Rechtsvorschriften der Gemeinschaft ordnungsgemäß durchzusetzen und auf bestimmte Vorschriften hinzuweisen, die zu Unsicherheiten führen könnten. Daher kann die Kommission diese Abänderung nicht akzeptieren.

[7] Siehe beispielsweise Artikel 10 EG-Vertrag.

In Abänderung 31 ist festgelegt, dass interessierte Parteien Zugang zu den ausführlichen Stellungnahmen und kritischen Anmerkungen haben, die von der Kommission oder einem anderen Mitgliedstaat an den betreffenden Mitgliedstaat übermittelt wurden. Die Kommission ist der Ansicht, dass diese Frage nicht in den Geltungsbereich der Richtlinie fällt, da sie in anderen Rechtsvorschriften der Gemeinschaft geregelt ist, wie z. B. in der Verordnung (EG) 1049/2001 vom 30. Mai 2001 [8].

[8] ABl. L 145/43 vom 31. Mai 2001.

Die Kommission könnte die Abänderung 35, in der die Bedeutung des Wortes ,untrennbar" in einer Fußnote klargestellt wird, im Grundsatz akzeptieren. Allerdings wurden die Kriterien des Anhangs geändert und in Artikel 1 Absatz 1 des gemeinsamen Standpunkts aufgenommen. Da das Wort ,untrennbar" im Text des gemeinsamen Standpunkts nicht mehr erscheint, ist eine Klärung seiner Bedeutung hinfällig.

Durch Abänderung 36 werden ,Behälter für Tinte, wenn die Tinte vor Gebrauch umzufuellen ist" in die Liste der Beispiele für Verpackungen aufgenommen. Die Kommission könnte diese Abänderung im Grundsatz akzeptieren. Dieser Gegenstand entspricht jedoch dem Eintrag für ,Tintenpatronen". Diese waren im Vorschlag der Kommission angeführt, wurden jedoch im gemeinsamen Standpunkt gestrichen. Nach Ansicht der Kommission sollten entweder beide oder keiner der beiden Gegenstände aufgeführt werden. Sollte hierüber keine Einigung erzielt werden, kann diese Frage nach Ansicht der Kommission auch im Zuge der technischen Anpassung gemäß Artikel 1 Absatz 5 des gemeinsamen Standpunkts aufgegriffen werden.

Nach Abänderung 38 können Blumentöpfe nicht als Verpackung gelten, soweit sie nicht unmittelbar vor dem Verkauf zum Zweck des Verkaufs dem Produkt hinzugefügt werden. Die Kommission zieht die Formulierung ihres ursprünglichen Vorschlags vom 7. Dezember 2001 vor, in dem es heißt, dass Blumentöpfe, in denen die Pflanze während ihrer Lebenszeit verbleibt, nicht als Verpackung gelten können. Sie hält diese Formulierung für praxisnäher und leichter anwendbar. Daher kann die Kommission diese Abänderung nicht annehmen.

Durch Abänderung 40 sollen ,Schutzstreifen von Klebeetiketten" in die Liste der Produkte aufgenommen werden, die nicht als Verpackung gelten können. Die Kommission bezweifelt, dass diese Schutzstreifen nicht für die Handhabung, Lieferung und Präsentation von Waren (in diesem Fall der Etiketten) im Sinne von Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie verwendet werden und somit die Definition für Verpackungen erfuellen. Diese Frage sollte besser im Zuge der Anpassung an den technischen Fortschritt aufgegriffen werden. Die Kommission kann daher diese Abänderung nicht akzeptieren.

In den Abänderungen 41 und 42rev ist vorgesehen, Verpackungsmaterialien vom Geltungsbereich der Richtlinie auszunehmen, die sich i.) aufgrund ihrer Eigenschaften nicht für die thermische Verwertung eignen, ii.) inert sind, iii.) deren Mengen nicht über 0,1 % der nachgewiesenen Verpackungsmengen in der Gemeinschaft liegen und iv.) bei denen sich die stoffliche oder rohstoffliche Verwertung aus Gründen des Umweltschutzes oder des Kosten-Nutzen-Verhältnisses verbietet. Die Kommission hält diese Abänderungen für unnötig, da weder die geltende Richtlinie noch die geänderte Fassung eine Verwertung solcher Verpackungsmaterialien fordern. Ferner sieht die Kommission keinen Grund, diese Verpackungen von den anderen Bestimmungen der Richtlinie auszunehmen. Daher kann die Kommission diese Abänderungen nicht akzeptieren.

Durch Abänderung 43 soll die Definition für ,werkstoffliche Verwertung" auf die chemische Verwertung ausgeweitet werden, wenn durch Stoffsynthesen wieder Kunststoffmaterialien in Neuwarenqualität hergestellt werden. Nach Ansicht der Kommission ist die chemische Verwertung ein anderer Prozess als die werkstoffliche Verwertung, mit anderen technischen, ökologischen und wirtschaftlichen Gegebenheiten. Der Verzicht auf eine klare Abgrenzung der beiden Verfahren könnte die Eindeutigkeit der Definitionen aushöhlen. Dies berührt jedoch nicht die Frage, ob für diese beiden Verfahren gemeinsame oder unterschiedliche Zielvorgaben festgelegt werden sollen. Im gemeinsamen Standpunkt wurden alle drei Definitionen für werkstoffliche, chemische und rohstoffliche Verwertung gestrichen. Für die Erreichung der Zielvorgabe für Kunststoffe zählen alle Kunststoffmaterialien, die durch stoffliche Verwertung wieder zu Kunststoff werden. Daher ist die Kommission der Ansicht, dass eine Änderung dieser Definition weder gerechtfertigt noch erforderlich ist.

Aus denselben Gründen wie bei Abänderung 10 lehnt die Kommission Abänderung 44 ab, die den Mitgliedstaaten die Möglichkeit einräumt, die Wiederverwendung und die stoffliche Verwertung zu fördern. Aufgrund von Artikel 6 der geltenden Richtlinie sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die stoffliche Verwertung zu fördern. Die Aufnahme eines Erwägungsgrundes, nach dem die Mitgliedstaaten Systeme der stofflichen Verwertung fördern können, wäre daher inkohärent.

Durch Abänderung 47 werden ,Röhren und Rollen, um die flexibles Material aufgespult ist" in die Liste der Beispiele für nicht als Verpackung geltendes Material aufgenommen. Die Kommission bezweifelt, dass diese Röhren nicht auch für die Handhabung, Lieferung und Präsentation von Waren gemäß Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie verwendet werden und folglich unter die Definition für Verpackungen fallen. Diese Frage sollte besser im Rahmen der Anpassung der Richtlinie an den technischen Fortschritt aufgegriffen werden. Die Kommission kann daher diese Abänderung nicht akzeptieren.

Durch Abänderung 54 werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, der Kommission jährlich einen Bericht über Ziel und Menge der zur stofflichen Verwertung in Nichtunionsländer exportierten Verpackungsabfälle vorzulegen. Die Kommission teilt die Ansicht des Rates, dass diese Angelegenheit besser im Rahmen des Beschlusses 97/138/EG aufgegriffen werden sollte. Ein Verweis auf diese Frage wurde jedoch in Erwägungsgrund 7 des gemeinsamen Standpunktes aufgenommen. Dieser Erwägungsgrund berücksichtigt auch die Abänderungen 14 und 29. Die Kommission kann diesen Ansatz akzeptieren.

2.2.4. Neue, vom Rat eingeführte Bestimmungen

Erwägungsgrund 2 wurde geändert, um der Streichung der Definitionen für die werkstoffliche, chemische und rohstoffliche Verwertung in Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b) des Kommissionsvorschlags Rechnung zu tragen. Der geänderte Erwägungsgrund hebt außerdem hervor, dass es erforderlich ist, die Entwicklung innovativer Verwertungsprozesse zu fördern. Die Kommission kann dies akzeptieren.

In Erwägungsgrund 3 änderte der Rat die Vorgabe, dass Zielvorgaben für die stoffliche Verwertung eingeführt werden sollten, die sich auf Ökobilanzbewertungen und Kosten/Nutzen-Analysen stützen, dahingehend, dass diese Methoden berücksichtigt werden sollten. Die Kommission kann dies akzeptieren.

Der Rat strich den Erwägungsgrund 6 des Kommissionsvorschlags, in dem es hieß, dass die besondere Lage der künftigen Mitgliedstaaten gebührend berücksichtigt werden muss. Die Kommission kann dies im Grundsatz akzeptieren. Allerdings sollte die besondere Lage der künftigen Mitgliedstaaten bei den Verhandlungen mit diesen Ländern über die Anwendung dieses Vorschlags in den Beitrittländern Berücksichtigung finden.

In Erwägungsgrund 11 des gemeinsamen Standpunktes in Bezug auf das Subsidiaritäts- und das Verhältnismäßigkeitsprinzip wurde der Satzteil aufgenommen, dass die individuellen Gegebenheiten in jedem Mitgliedstaat zu berücksichtigen sind. Die Kommission kann dies akzeptieren.

In Artikel 1 Absatz 1 des gemeinsamen Standpunktes wurden die Kriterien für die Auslegung der Begriffsbestimmung für ,Verpackungen" umformuliert und vom Anhang in den verfügenden Teil der Richtlinie verschoben. Auf diese Weise werden sie verbindlich vorgeschrieben (im Gegensatz zum Vorschlag der Kommission, in dem sie nicht verbindlich waren). Die Kommission kann dies akzeptieren.

Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b) des Kommissionsvorschlags, durch den neue Begriffsbestimmungen für die werkstoffliche, chemische und rohstoffliche Verwertung eingeführt wurden, wurde gestrichen. Obwohl dies ursprünglich Teil ihres Vorschlags war, kann die Kommission dies akzeptieren, da die Debatte zeigte, dass die chemische Verwertung sich noch in der Anfangsphase der Entwicklung befindet und es verfrüht wäre, Begriffsbestimmungen festzulegen oder spezielle Bedingungen für diese Art der stofflichen Verwertung vorzugeben. Da diese Verfahren nicht nur für Verpackungen, sondern auch für andere als Verpackungsmaterialien eingesetzt werden, ist es unter Umständen vorzuziehen, diese Begriffsbestimmungen in einem allgemeineren Rahmen wie der geplanten Strategie zur stofflichen Verwertung und der Abfallrahmenrichtlinie 75/442/EWG zu klären.

In Artikel 1 Absatz 2) des gemeinsamen Standpunkts wurde Artikel 6 der Richtlinie wie folgt geändert:

- In Absatz 1 Buchstaben a) und c) wurden die für 2001 geltenden Zielvorgaben neu festgesetzt. Dadurch soll Rechtssicherheit geschaffen werden, dass diese Zielvorgaben auch weiterhin gelten.

- In Absatz 1 Buchstaben b), d) und e) wurde die Frist für die Durchführung bis zum 31. Dezember 2008 verlängert.

- In Absatz 1 Buchstabe b) wurde die Hoechstzielvorgabe gestrichen.

- In Absatz 1 Buchstabe d) wurde die Hoechstzielvorgabe um 10 % auf 80 % erhöht.

- In Absatz 1 Buchstabe e) wurden die Zielvorgaben für Papier und Karton um 5 % auf 60 % erhöht. Die Zielvorgabe für Kunststoffe wurde auf Material beschränkt, das durch stoffliche Verwertung wieder zu Kunststoff wird, und um 2,5 % auf 22,5 % erhöht. Es wurde eine 15 %-Zielvorgabe für Holz hinzugefügt.

- In Artikel 6 Absatz 5 wurden die Fristen an die Änderungen Artikel 6 Absatz 1 angeglichen.

- In Artikel 6 Absatz 7 wurden die Zielvorgaben für Griechenland, Irland und Portugal für 2001 und 2005 neu festgesetzt. Die Frist für die Erreichung der neuen Ziele wurde von Juni 2009 auf Dezember 2012 verlängert.

Hinsichtlich dieser Änderungen kann die Kommission eine leichte Anhebung der Zielvorgaben für die stoffliche Verwertung akzeptieren, solange diese Änderungen den Ergebnissen der Kosten-Nutzen-Analyse und den in der Begründung zum Vorschlag der Kommission angeführten Erwägungen entsprechen. Die Streichung des Verwertungshöchst ziels kann akzeptiert werden, da es normalerweise bei der Verwertung keine Kapazitätsengpässe gibt und das Fehlen eines Verwertungshöchstziels nicht zu Verzerrungen im Binnenmarkt führen dürfte. Die Kommission kann auch eine begrenzte Verschiebung der Fristen akzeptieren.

In Artikel 1 Absatz 3 soll durch die Änderung des Wortlauts betont werden, dass das Prinzip der Freiwilligkeit des Systems zur Identifizierung und Einstufung des Materials auf der Grundlage der Entscheidung 97/129/EG der Kommission nicht geändert werden soll. Die Kommission kann dies akzeptieren.

Artikel 1 Absatz 6 wurde geringfügig geändert, um den Text an die neuen Komitologie-Regeln anzugleichen. Die Kommission kann dies akzeptieren.

Im Anhang wurden die Kriterien für die Auslegung der Verpackungs-Richtlinie neu formuliert, und in Artikel 1 Absatz 1 des gemeinsamen Standpunktes aufgenommen. Die Beispiele wurden im Anhang belassen und an die neue Struktur und Fassung der Kriterien in Artikel 1 Absatz 1 angeglichen. Mehrere Beispiele wurden gestrichen, da drüber keine Einigkeit im Rat erzielt werden konnte. Die Kommission kann dies akzeptieren. Detaillierte technische Diskussionen über diese Fragen können besser im Rahmen der Anpassung an den technischen Fortschritt geführt werden.

3. Schlussfolgerung

Der Rat nahm am 6. März 2003 mit qualifizierter Mehrheit einen gemeinsamen Standpunkt an. Die Kommission unterstützt den gemeinsamen Standpunkt. Sie begrüßt insbesondere, dass sich diese Änderung auf die Zielvorgaben für Verwertung und stoffliche Verwertung und auf die klarere Fassung der Begriffsbestimmung für Verpackungen beschränkt. Andere Fragen sollten zunächst geprüft und mit den Beteiligten erörtert werden, ehe weitere Schritte erfolgen.