BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

•Gründe und Ziele des Vorschlags

Dieser Vorschlag ist Teil der Initiative, mit der sichergestellt werden soll, dass die EU über ein sicheres, robustes und wettbewerbsfähiges Ökosystem für das zentrale Clearing verfügt, wodurch die Kapitalmarktunion gefördert und die offene strategische Autonomie der EU gestärkt wird. Robuste und sichere zentrale Gegenparteien (central counterparties, im Folgenden „CCPs“) stärken das Vertrauen in das Finanzsystem und sind für die Liquidität der wichtigsten Märkte von entscheidender Bedeutung. Damit das Ökosystem für das zentrale Clearing weiter wachsen kann, muss es sicher, robust und wettbewerbsfähig sein. Das Ökosystem für das zentrale Clearing in der EU sollte es EU-Unternehmen ermöglichen, ihre Risiken effizient und sicher abzusichern, und gleichzeitig die allgemeine Finanzstabilität gewährleisten. Auf diese Weise unterstützt das zentrale Clearing die EU-Wirtschaft. Ein wettbewerbsfähiges und effizientes Ökosystem für das zentrale Clearing in der EU wird zur Erhöhung der Clearingtätigkeiten führen, doch birgt das Clearing auch Risiken, da die Geschäfte auf einige wenige CCPs konzentriert werden, die für das Finanzsystem systemrelevant sind. Daher bedarf es einer angemessenen Steuerung dieser Risiken durch die CCPs sowie einer weiteren sorgfältigen Beaufsichtigung der CCPs sowohl auf nationaler als auch auf EU-Ebene.

Darüber hinaus wurden seit 2017 wiederholt Bedenken hinsichtlich der anhaltenden Risiken für die Finanzstabilität in der EU laut, die sich aus der übermäßigen Konzentration des Clearings auf einige Drittlands-CCPs, insbesondere in einem Stressszenario, ergeben. Auch wenig wahrscheinliche Ereignisse mit hohem Risiko können eintreten, und die EU muss darauf vorbereitet sein. Zwar haben sich EU-CCPs bei diesen Entwicklungen im Allgemeinen als widerstandsfähig erwiesen, doch hat die Erfahrung gezeigt, dass das Ökosystem für das zentrale Clearing in der EU zugunsten der Finanzstabilität gestärkt werden kann. Eine offene strategische Autonomie bedeutet jedoch auch, dass die EU sich gegen diejenigen Risiken für die Finanzstabilität absichern muss, die entstehen können, wenn EU-Marktteilnehmer übermäßig von Unternehmen aus Drittländern abhängig sind, da dies die Anfälligkeit erhöhen kann. Um dies zu vermeiden, zielt die Initiative, zu der dieser Vorschlag gehört, darauf ab, die Liquidität von EU-CCPs zu erhöhen, die zentralen Clearingkapazitäten in der EU auszubauen und die Finanzstabilitätsrisiken in der EU, die durch übermäßige Risikopositionen gegenüber Drittlands-CCPs entstehen, zu verringern. Folglich sollen alle clearingpflichtigen Marktteilnehmer dazu verpflichtet werden, für das Clearing von zumindest einem bestimmten Anteil der Dienstleistungen, die von der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (European Securities and Markets Authority, ESMA) als von wesentlicher Systemrelevanz für die Finanzstabilität in der EU eingestuft wurden, aktive Konten bei EU-CCPs zu unterhalten.

Während der Großteil der in diesem Paket enthaltenen Legislativmaßnahmen Gegenstand des Vorschlags der Kommission für eine Verordnung zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 (Verordnung über europäische Marktinfrastrukturen – European Market Infrastructure Regulation, im Folgenden „EMIR“), der sogenannten EMIR-3-Überprüfung, ist, enthält der vorliegende Vorschlag die notwendigen Änderungen an der Richtlinie 2013/36/EU (Eigenkapitalrichtlinie – Capital Requirements Directive, im Folgenden „CRD“), der Richtlinie (EU) 2019/2034 (Richtlinie über Wertpapierfirmen – Investment Firms Directive, im Folgenden „IFD“) und der Richtlinie 2009/65/EU (Richtlinie über Organismen für gemeinsame Anlagen in Wertpapieren, im Folgenden „OGAW-Richtlinie“), um sicherzustellen, dass die Ziele der EMIR-3-Überprüfung erreicht werden, und um Kohärenz zu gewährleisten. Die beiden Vorschläge sollten daher zusammen gelesen werden.

•Kohärenz mit den bestehenden Vorschriften in diesem Bereich

Die Initiative, zu der dieser Vorschlag gehört, steht im Zusammenhang und im Einklang mit Vorschriften in anderen Politikbereichen der EU sowie mit laufenden Initiativen, die auf Folgendes abzielen: i) Förderung der Kapitalmarktunion, ii) Stärkung der offenen strategischen Autonomie der EU und iii) Verbesserung der Effizienz und Wirksamkeit der Aufsicht auf EU-Ebene. Mit diesem Vorschlag werden begrenzte Änderungen an der CRD und der IFD vorgenommen, um Institute bzw. Wertpapierfirmen sowie die für diese zuständigen Behörden zu ermutigen, systematisch gegen das Risiko einer übermäßigen Konzentration vorzugehen, das sich aus ihren Risikopositionen gegenüber CCPs ergeben kann, insbesondere gegenüber systemrelevanten Drittlands-CCPs (Tier-2-CCPs), die Dienstleistungen anbieten, deren Systemrelevanz von der ESMA als wesentlich eingestuft wurde, und um das allgemeinere politische Ziel einer offenen strategischen Autonomie im makroökonomischen und finanziellen Bereich, insbesondere, aber nicht nur, durch die Weiterentwicklung der EU-Finanzmarktinfrastrukturen und die Erhöhung ihrer Widerstandsfähigkeit, widerzuspiegeln. Ein verstärktes zentrales Clearing durch EU-CCPs wird auch zu effizienteren Nachhandelsregelungen beitragen, die das Fundament einer robusten Kapitalmarktunion bilden. Mit dem Vorschlag wird zudem die OGAW-Richtlinie dahin gehend geändert, dass bei allen Derivategeschäften, die durch eine gemäß der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 zugelassene oder anerkannte CCPs zentral gecleart werden, die Obergrenzen für das Ausfallrisiko abgeschafft werden, wodurch gleiche Wettbewerbsbedingungen für börsengehandelte und außerbörsliche (over-the-counter, OTC) Derivate geschaffen werden und dem risikomindernden Charakter von CCPs bei Derivategeschäften besser Rechnung getragen wird.

•Kohärenz mit der Politik der Union in anderen Bereichen

Die vorliegende Initiative sollte im breiteren Kontext der Agenda der Kommission betrachtet werden, die EU-Märkte durch Initiativen zur Förderung der Kapitalmarktunion und einer offenen strategischen Autonomie sicherer, robuster, effizienter und wettbewerbsfähiger zu machen. Sichere, effiziente und wettbewerbsfähige Nachhandelsregelungen, insbesondere das zentrale Clearing, sind ein wichtiger Bestandteil robuster Kapitalmärkte. Ein uneingeschränkt funktionierender integrierter Kapitalmarkt wird es der EU-Wirtschaft ermöglichen, nachhaltig zu wachsen und wettbewerbsfähiger zu sein. Dieses Ziel steht mit der strategischen Priorität der Kommission in Einklang, eine Wirtschaft im Dienste der Menschen zu gewährleisten, bei der es darum geht, die richtigen Bedingungen für die Schaffung neuer Arbeitsplätze, für Wachstum und Investitionen herzustellen.

Die Initiative hat keine direkten bzw. erkennbaren Auswirkungen, die erheblichen Schaden verursachen oder die Vereinbarkeit mit den Zielen der Klimaneutralität und den aus dem Europäischen Klimagesetz erwachsenden Verpflichtungen beeinträchtigen.

2.RECHTSGRUNDLAGE, SUBSIDIARITÄT UND VERHÄLTNISMÄẞIGKEIT

•Rechtsgrundlage

In der CRD, der IFD und der OGAW-Richtlinie ist der Regulierungs- und Aufsichtsrahmen für Kreditinstitute, Wertpapierfirmen bzw. OGAW-Fonds festgelegt, die die von EU- und Drittlands-CCPs angebotenen Dienstleistungen in Anspruch nehmen können. Rechtsgrundlage für diese Richtlinien war Artikel 53 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), da sie auf die Koordinierung der Bestimmungen über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeiten von Kreditinstituten, Wertpapierfirmen und OGAW abzielten. Da in dieser Initiative weitere politische Maßnahmen vorgeschlagen werden, um die Verwirklichung dieser Ziele zu gewährleisten, würde der entsprechende Legislativvorschlag auf der gleichen Rechtsgrundlage angenommen.

•Subsidiarität (bei nicht ausschließlicher Zuständigkeit)

Dieser Vorschlag ist Teil eines Legislativpakets, das darauf abzielt, die Attraktivität von EU-CCPs zu erhöhen, indem es diesen CCPs erleichtert wird, neue Produkte auf den Markt zu bringen, die Befolgungskosten gesenkt werden und die Aufsicht über diese CCPs auf EU-Ebene gestärkt wird. Auch die übermäßige Abhängigkeit der EU von Tier-2-Drittlands-CCPs wird Gegenstand der EU-Maßnahmen sein, um die Risiken für die Finanzstabilität in der EU zu verringern. Ein sicherer, robuster, effizienter und wettbewerbsfähigerer Markt für zentrale Clearingdienstleistungen trägt zu tieferen und liquideren Märkten in der EU bei und ist für eine gut funktionierende Kapitalmarktunion von entscheidender Bedeutung.

Mit diesem Vorschlag werden insbesondere die CRD und die IFD geändert, um Institute bzw. Wertpapierfirmen sowie die für diese zuständigen Behörden zu ermutigen, systematisch gegen das Risiko einer übermäßigen Konzentration vorzugehen, das sich aus ihren Risikopositionen gegenüber CCPs, insbesondere Tier-2-CCPs, ergeben kann, und um dem allgemeineren politischen Ziel eines sichereren, robusteren und wettbewerbsfähigeren Ökosystems für das zentrale Clearing in der EU Rechnung zu tragen. Mit dem Vorschlag wird zudem die OGAW-Richtlinie dahin gehend geändert, dass die Obergrenzen für das Ausfallrisiko für alle Derivategeschäfte abgeschafft werden, die durch eine gemäß der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 zugelassene oder anerkannte CCPs zentral gecleart werden, wodurch gleiche Wettbewerbsbedingungen für börsengehandelte Derivate und OTC-Derivate geschaffen werden und dem risikomindernden Charakter von CCPs bei Derivategeschäften besser Rechnung getragen wird.

Die Mitgliedstaaten und die nationalen Aufsichtsbehörden können systemischen Risiken, die durch stark integrierte und verflochtene CCPs entstehen, deren Tätigkeiten grenzüberschreitender Natur sind und damit über den Geltungsbereich nationaler Vorschriften hinausgehen, nicht alleine begegnen. Auch sind sie nicht in der Lage, die aus unterschiedlichen nationalen Aufsichtspraktiken erwachsenden Risiken zu mindern. Ferner können die Mitgliedstaaten nicht allein Anreize für das zentrale Clearing in der EU schaffen und die Ineffizienzen des Rahmens für die Zusammenarbeit zwischen den nationalen Aufsichtsbehörden und den EU-Behörden beheben. Daher lassen sich diese Ziele angesichts des Umfangs der Maßnahmen im Einklang mit dem Grundsatz der Subsidiarität gemäß Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union besser auf EU-Ebene verwirklichen.