GRÜNBUCH zum strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften und zur Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft

(von der Kommission vorgelegt)

Inhalt

INHALTSVERZEICHNIS

GRÜNBUCH zum strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften und zur Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft

1. Einleitung

1.1. Hintergrund des Vorschlags der Kommission

1.2. Warum legt die Kommission heute ein Grünbuch vor*

1.2.1. Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften: ein Phänomen, das es zu bekämpfen gilt

1.2.2. Die Europäische Staatsanwaltschaft: eine noch nicht abgeschlossene Debatte

1.3. Die Ziele des Grünbuchs

1.3.1. Die Debatte auf alle interessierten Kreise ausweiten

1.3.2. Die Diskussion über die Durchführbarkeit dieses Vorhabens vertiefen

2. Prämissen der debatte

2.1. Mehrwert der europäischen Staatsanwaltschaft: Erinnerung an die Argumente, auf die die Kommission ihren Vorschlag vom Jahr 2000 gestützt hat

2.1.1. Die Zersplitterung des europäischen Strafrechtsraums überwinden

2.1.2. Die Schwerfälligkeit und Unzweckmäßigkeit der klassischen Verfahren justizieller Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten überwinden

2.1.3. Gerichtliche Folgemaßnahmen zu Verwaltungsuntersuchungen

2.1.4. Stärkung der Organisation und Effizienz der Ermittlungen innerhalb der Gemeinschaftsorgane und -einrichtungen

2.2. Wahrung der Grundrechte

2.3. Verknüpfung mit den Prioritäten der Europäischen Union auf dem Gebiet Justiz und Inneres

2.3.1. Komplementarität des Vorschlags und der Ziele von Tampere

2.3.2. Spezifität des Vorschlags gegenüber den Zielen des Europäischen Rates von Tampere

2.4. Rechtsgrundlage

3. Grundzüge

3.1. Eine auf Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaften begrenzte materiellrechtliche Zuständigkeit

3.1.1. Eine besondere Verantwortung der Gemeinschaften

3.1.2. Beibehaltung des derzeitigen Bereichs des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft

3.2. Auf dem Weg zu einem gemeinsamen Ermittlungs- und Strafverfolgungsraum

3.2.1. Die Befugnisse der Europäischen Staatsanwaltschaft : zentral geleitete Ermittlungen und Strafverfolgungsmaßnahmen

3.2.2. Eine harmonische Einbindung in die nationalen Strafrechtsordnungen

4. Rechtsstellung und Struktur

4.1. Rechtsstellung des Europäischen Staatsanwalts

4.1.1. Grundsatz der Unabhängigkeit

4.1.2. Voraussetzungen für die Ernennung und Amtsenthebung

4.1.2.1. Ernennung des Europäischen Staatsanwalts

4.1.2.2. Amtsenthebung und sonstige Umstände, die die Tätigkeit des Europäischen Staatsanwalts beenden

4.1.3. Der Europäische Staatsanwalt als Dienstherr

4.2. Dezentrale Struktur der Europäischen Staatsanwaltschaft

4.2.1. Grundsatz der dezentralen Organisation der abgeordneten Europäischen Staatsanwälte

4.2.1.1. Rechtsstellung der abgeordneten Europäischen Staatsanwälte

4.2.1.2. Funktion der abgeordneten Europäischen Staatsanwälte

4.2.2. Grundsatz der Weisungsgebundenheit gegenüber dem Europäischen Staatsanwalt

4.3. Materielle und finanzielle Ausstattung der Europäischen Staatsanwaltschaft

5. Materielles Strafrecht

5.1. Wahl der Rechtsetzungsmethode: Eigenständiges Gemeinschaftsrecht oder Harmonisierung des einzelstaatlichen Rechts

5.2. Gemeinsame Straftatbestände

5.2.1. Gegen den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichtete Straftatbestände, über die sich die Mitgliedstaaten bereits verständigt haben

5.2.1.1. Betrug

5.2.1.2. Bestechlichkeit und Bestechung

5.2.1.3. Geldwäsche

5.2.2. Weitere gegen den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichtete Straftatbestände

5.2.2.1. Ausschreibungsbetrug

5.2.2.2. Kriminelle Vereinigung

5.2.2.3. Missbrauch von Amtsbefugnissen

5.2.2.4. Verletzung des Dienstgeheimnisses

5.2.3. Über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften hinausgehende mögliche Straftatbestände

5.3. Gemeinsame Sanktionen

5.4. Verantwortlichkeit juristischer Personen

5.5. Verjährung

6. Verfahren

6.1. Information und Befassung

6.2. Vorverfahren

6.2.1. Grundrechte

6.2.1.1. Verteidigungsrechte und Schutz des Angeklagten

6.2.1.2. Recht, wegen derselben Straftat nicht zweimal strafrechtlich verfolgt zu werden

6.2.2. Einleitung der Ermittlungen und der Strafverfolgung

6.2.2.1. Legalitätsprinzip oder Opportunitätsprinzip in der Strafverfolgung

6.2.2.2. Kompetenzverteilung zwischen dem Europäischen Staatsanwalt und den nationalen Strafverfolgungsbehörden

6.2.3. Ermittlungsverfahren

6.2.3.1. Ermittlungsmaßnahmen

6.2.3.2. Arbeitsbeziehung zu den nationalen Ermittlungsstellen

6.2.4. Abschluss des Ermittlungsverfahrens

6.2.4.1. Verfahrenseinstellung

6.2.4.2. Anklageerhebung

6.3. Hauptverfahren

6.3.1. Wahl des Mitgliedstaats für die Anklageerhebung

6.3.2. Anklageerhebung

6.3.3. Die Europäischen Gemeinschaften als Geschädigte im Strafverfahren

6.3.4. Beweisregeln

6.3.4.1. Zulassung der Beweise

6.3.4.2. Ausschluss rechtswidrig erhobener Beweise

6.3.5. Gründe für das Erlöschen der öffentlichen Anklage

6.3.6. Urteilsvollstreckung

6.4. Gewährleistung der richterlichen Kontrolle

6.4.1. Aufgaben des Richters

6.4.2. Benennung des Richters im Ermittlungsverfahren

6.4.3. Benennung des für die Kontrolle der Anklageerhebung zuständigen Richters

7. Beziehungen zu den anderen akteuren

7.1. Zusammenarbeit mit den Behörden der Mitgliedstaaten

7.2. Beziehungen zu den Akteuren der Zusammenarbeit in Strafsachen im Rahmen der Europäischen Union

7.2.1. Eurojust

7.2.2. Europol

7.2.3. Europäisches Justizielles Netz

7.3. Beziehungen zu den Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen der Gemeinschaft

7.3.1. Allgemeines

7.3.2. Künftige Rolle des OLAF

7.4. Beziehungen zu Drittländern

8. Richterliche Kontrolle der Handlungen des Europäischen Staatsanwalts

8.1. Angreifbare Handlungen des Europäischen Staatsanwalts

8.1.1. Ermittlungshandlungen, die eine Freiheitsbeschränkung oder -entziehung bewirken

8.1.2. Weitere Ermittlungshandlungen

8.1.3. Einstellung des Verfahrens

8.1.4. Anklageerhebung

8.2. Rechtsmittel/Rechtsbehelfe

8.2.1. Der innerstaatliche Rechtsweg

8.2.1.1. Im Vorverfahren

8.2.1.2. Im Hauptverfahren

8.2.2. Der Rechtsweg zum Gerichtshof

9. Schlussfolgerungen

ANHANG 1 Ergänzender Beitrag der Kommission zur Regierungskonferenz über die institutionellen Reformen Vom 29. September 2000 Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft: das Amt eines Europäischen Staatsanwalts

ANHANG 2 Vereinfachte Darstellung der Verfahren

Anhang 3 Fiktiver Betrugsfall Einschaltung der Europäischen Staatsanwaltschaft

ANHANG 4 Liste der in den einzelnen Kapiteln gestellten Fragen

1. Einleitung

Die Erkenntnis, dass kriminelle Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften effektiver geahndet werden müssen, veranlasste die Kommission, die Einrichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft vorzuschlagen. Dieser Vorschlag verdient es, vertieft und eingehend erörtert zu werden. Deshalb legt die Kommission nunmehr ein Grünbuch zu diesem Thema vor.

Obwohl diesem Grünbuch ein Vorschlag über die Errichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft zugrunde liegt, den die Kommission bereits angenommen hat, dient es doch, wie alle Grünbücher, lediglich der Konsultation. Es soll Grundlage sein für weitergehende Überlegungen darüber, wie dieser Vorschlag umgesetzt werden könnte, und so ein fundierteres Urteil über den Grundsatz selbst ermöglichen.

1.1. Hintergrund des Vorschlags der Kommission

Die Kommission hat anlässlich der Regierungskonferenz von Nizza vorgeschlagen, eine Europäische Staatsanwaltschaft zu schaffen, um die Zersplitterung des europäischen Strafrechtsraums zu überwinden und so dem Phänomen des Betrugs zum Nachteil der EU-Finanzen zu begegnen [1]. Der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften weist spezifische Merkmale auf, die eine besondere Antwort erfordern, damit die Grenzen der herkömmlichen Zusammenarbeit der Justizbehörden überwunden werden können.

[1] Ergänzender Beitrag der Kommission zur Regierungskonferenz über die institutionellen Reformen - Strafrechtlicher Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft: das Amt eines europäischen Staatsanwalts; 29.9.2000, KOM(2000)608. Siehe Anhang Nr. 1. Dieser Beitrag ergänzte die Stellungnahme der Kommission, die sie am 26.1.2000 gemäß Artikel 48 EU-Vertrag zur Einberufung der Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Änderung der Verträge angenommen hatte ("Institutionelle Reform - Für eine erfolgreiche Erweiterung", KOM (2000) 34 Abschnitt 5 b).

Der Gedanke eines strafrechtlichen Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaften drängte sich auf, nachdem beschlossen worden war, dass die Europäische Gemeinschaft über eigene Mittel verfügen müsse. So wurde am 6. August 1976 ein Entwurf für einen Vertrag zur Änderung der Verträge vorgelegt [2]. Die Überlegungen wurden dann fortgesetzt und führten zur Unterzeichnung von Übereinkommen, die, wie das Übereinkommen vom 26. Juli 1995 [3], im Rahmen der Zusammenarbeit im Bereich "Justiz und Inneres ("Dritte Säule") angenommen wurden, aber bislang noch nicht von allen Mitgliedstaaten ratifiziert sind. Dann wurde der strafrechtliche Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften mit dem Amsterdamer Vertrag in den EG-Vertrag festgeschrieben (Artikel 280), so dass der gemeinschaftliche Gesetzgeber nunmehr in begrenztem Umfang auf diesem Gebiet tätig werden kann. Die Kommission hat auf dieser Grundlage unlängst einen Vorschlag für eine Richtlinie zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften angenommen [4]. Gerade diese Spezifität des strafrechtlichen Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaften gab den Anstoß zur Ausarbeitung des Vorschlags zur Einrichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft.

[2] Entwurf für einen Vertrag zur Änderung der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften zwecks gemeinsamer Regelung des strafrechtlichen Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaften sowie der Ahndung von Zuwiderhandlungen gegen die Vorschriften genannter Verträge, KOM (76) 418 ; ABl. C 222 vom 22.9.1976. (inzwischen zurückgezogen).

[3] Übereinkommen vom 26. Juli 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. C 316 vom 27.11.1995, Seite 48) mit seinen Protokollen (ABl. C 313 vom 23.10.1996, S. 1; ABl. C 221 vom 19.7.1997, S. 11; ABl. C 151 vom 20.5.1997, S. 1).

[4] Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften, von der Kommission am 23.5.2001 vorgelegt; KOM(2001) 272.

Dieser Vorschlag stützt sich auf eingehende Vorarbeiten. Seit nunmehr etwa zehn Jahren befassen sich Strafrechtsexperten aus allen Mitgliedstaaten auf Veranlassung des Europäischen Parlaments und der Kommission mit dem strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften [5]. Die Ergebnisse ihrer Arbeiten, die vom Parlament [6] und von der Kommission begrüßt wurden, bilden die Grundlage eines unter der Bezeichnung "Corpus Juris" veröffentlichten Entwurfs eines Regelwerks. Sie basieren auf einer umfassenden vergleichenden Studie der Strafrechtsordnungen der Mitgliedstaaten, die die Durchführbarkeit des Projekts bestätigte [7].

[5] Vergleichende Analyse der Berichte der Mitgliedstaaten über die auf einzelstaatlicher Ebene getroffenen Maßnahmen zur Bekämpfung der Verschwendung und des Missbrauchs von Gemeinschaftsmitteln sowie das entsprechende Synthesedokument, KOM (95) 556 vom 13.11.1995. Siehe auch mehrere von der Kommission in Auftrag gegebene Studien: Vergleichende Untersuchung zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften, 3 Bände, 1992-1994; Die straf- und verwaltungsrechtlichen Sanktionen in den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft, 2 Bände, 1994; Der Vergleich in der Europäischen Union, 1995.

[6] Entschließung zur Schaffung eines europäischen Rechtsraums zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union vor internationaler Kriminalität, 12.6.1997; ABl. C 200 vom 30.6.1997, S. 157.

[7] Corpus juris der strafrechtlichen Regelungen zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union, herausgegeben von M. Delmas-Marty, Carl Heymanns Verlag, 1998. Die Strafrechtsexperten haben das Corpus juris unlängst überprüft (http://www.law.uu.nl/wiarda/corpus/index1.htm) und eine umfangreiche Vergleichsstudie zur Notwendigkeit, Legitimität und Durchführbarkeit des Corpus juris vorgelegt, in der sie auch die Auswirkungen einer Europäischen Staatsanwaltschaft auf die nationalen Strafverfolgungssysteme untersuchen ("La mise en oeuvre du Corpus juris dans les États membres", M. Delmas-Marty / J.A.E. Vervaele, Intersentia, Utrecht, 2000. Verweise auf das Corpus Juris im Grünbuch beziehen sich auf diese zweite Fassung (sogenannte Fassung von Florenz).

Diese Studien sind jedoch nicht der Weisheit letzter Schluss. Die Kommission hat im Jahre 2000 den vorgenannten Beitrag vorgelegt. Ihre eigenen Überlegungen orientieren sich an keinem nationalen System, sondern verstehen sich als Versuch, ein System zu schaffen, das den Besonderheiten des Ziels des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft Rechnung trägt und gleichzeitig den höchsten Anforderungen des Grundrechtsschutzes genügt.

1.2. Warum legt die Kommission heute ein Grünbuch vor*

Der Beitrag der Kommission zur Regierungskonferenz 2000, der darauf abstellte, in den EG-Vertrag einen Artikel einzufügen, um die Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft zu ermöglichen [8], wurde vom Europäischen Rat von Nizza im Dezember 2000 nicht aufgegriffen. Zum einen verfügte die Regierungskonferenz nicht über die notwendige Zeit, um den Vorschlag zu prüfen, zum anderen wurde der Wunsch geäußert, dass seine praktischen Auswirkungen näher analysiert werden.

[8] KOM(2000)608.

Da die dem Beitrag zugrundeliegende Argumentation nichts an Aktualität eingebüßt hat und einige Reaktionen ermutigend waren, legt die Kommission nunmehr, wie in ihrem Aktionsplan zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften im Zeitraum 2001-2003 [9] vorgesehen, ein Grünbuch vor, das die Diskussion auf eine breitere Grundlage stellen und zu weiterführenden Überlegungen beitragen soll.

[9] KOM(2000)254.

Durch die Erläuterung der konkreten Umsetzungsmöglichkeiten möchte die Kommission dazu beitragen, die Skepsis abzubauen, mit der diesem ehrgeizigen und innovativen Vorschlag allzu oft begegnet worden ist.

1.2.1. Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften: ein Phänomen, das es zu bekämpfen gilt

Heute werden auf internationaler Ebene große Anstrengungen unternommen, um die Wirtschafts- und Finanzkriminalität zu bekämpfen. Es mag in diesem Zusammenhang nützlich sein, sich zu vergegenwärtigen, wie groß der finanzielle Schaden ist, der den Europäischen Gemeinschaften durch Betrug entsteht.

Für 1999 haben die Mitgliedstaaten und die Kommission festgestellt, dass die Fälle, deren kennzeichnendes Merkmal der Vorsatz ist und für die ein Strafverfahren eingeleitet werden muss, schätzungsweise 20 % der insgesamt aufgedeckten Fälle und 50 % des gesamten Schadensvolumens ausmachten. Das Schadensvolumen dieser vom OLAF (Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung) und den Mitgliedstaaten aufgedeckten Betrugsfälle zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften betrug 413 Mio. EUR [10].

[10] Europäische Kommission, Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften, Betrugsbekämpfung, Jahresbericht 1999, KOM (2000) 718, Abschnitt 4 und 5.

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Die Aufschlüsselung des gesamten Schadensvolumens nach Bereichen ergibt folgendes Bild: 122 Mio. EUR bei den Einnahmen (0,9 % des Aufkommens an traditionellen Eigenmitteln); 291 Mio. EUR bei den Ausgaben (0,3 % des EU-Gesamthaushaltsplans), davon 170 Mio. EUR bei den Agrarausgaben, 73 Mio. EUR bei den direkten Ausgaben der Gemeinschaften und 48 Mio. EUR bei den Strukturfonds.

Die Kommission legt seit 1991 jedes Jahr einen Bericht über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und der Betrugsbekämpfung vor, in dem sie das Betrugsphänomen anhand von Statistiken und Beispielen darstellt [11].

[11] Europäische Kommission, Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften, Betrugsbekämpfung, Jahresbericht 2000, KOM (2001) 255.

Die von der Gemeinschaft eingeführten verwaltungsrechtlichen Instrumente, um Betrugsfälle und Unregelmäßigkeiten aufzudecken, wurden im Laufe der Zeit zunehmend verbessert [12]. Ergänzt werden sie durch Präventionsbemühungen, die im Zuge der internen Verwaltungsreform der Kommission, zu der die Betrugsbekämpfungsstrategie des OLAF beiträgt, noch ausgebaut werden.

[12] Die Staats- und Regierungschefs haben im Juni 1999 in Köln begrüßt, dass die rechtlichen Grundlagen für die Einrichtung des OLAF entsprechend ihrem in Wien im Dezember 1998 geäußerten Wunsch in kurzer Zeit geschaffen werden konnten.

Doch Prävention und Aufdeckung allein reichen nicht aus. Es bedarf auch einer wirksamen Strafverfolgung bedarf. Die Verwicklung der organisierten Kriminalität ist in vielen Fällen erwiesen, mit denen sich die Kommissionsdienststellen, und insbesondere die UCLAF (diese 1988 eingerichtete Stelle wurde 1999 in das OLAF/Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung umgewandelt, das in voller Unabhängigkeit verwaltungsrechtliche Untersuchungen durchführt) befasst hat. Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften ist in der Regel das Ergebnis breit angelegter Geschäfte, bei denen das Strafrecht mehrerer Mitgliedstaaten herausgefordert ist. Die Fälle sind komplex und länderübergreifend.

Ein derart gravierendes Problem erfordert angemessene Schritte. Es geht hier um eine besondere Erscheinungsform von Kriminalität, für die eine besondere Lösung gefunden werden muss. Teilweise liegt diese in einer Strafverfolgung entsprechend den Vorgaben von Artikel 280 EG-Vertrag, d.h. einer Strafverfolgung, die einen effektiven, abschreckenden und gleichwertigen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften in allen Mitgliedstaaten gewährleistet. Soll die Glaubwürdigkeit des europäischen Aufbauwerks keinen Schaden nehmen, muss die Gemeinschaft ihren Mitgliedstaaten und den europäischen Steuerzahlern die Gewähr bieten, dass Betrug und Korruption tatsächlich, und zwar auch strafrechtlich, verfolgt werden.

1.2.2. Die Europäische Staatsanwaltschaft: eine noch nicht abgeschlossene Debatte

Die Debatte über die Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft hat bereits im Vorfeld des Grünbuchs eine gewisse Dynamik entwickelt.

Auf europäischer Ebene beklagen Richter, Staatsanwälte, Polizisten, Rechtsanwälte und andere Strafrechtspraktiker seit Jahren die Hindernisse, auf die die nationalstaatlich begrenzten Strafverfolgungsbehörden im Kampf gegen grenzübergreifende Wirtschafts- und Finanzkriminalität stoßen. Der Genfer Appell (1.10.1996), das Straßburger Manifest vom 20.10.2000 und der Trierer Appell (15.9.2001), in dem mit Blick auf die Erweiterung der Europäischen Union die Neubelebung der Diskussion über die Europäische Staatsanwaltschaft gefordert wird, sind ein Zeichen dafür, dass sich die Fach- und Hochschulkreise in mehreren Mitgliedstaaten des Themas angenommen haben. Aber auch der breiten Öffentlichkeit ist die Bekämpfung der Wirtschaftskriminalität ein Anliegen, wenngleich dies nicht deutlich artikuliert wird [13].

[13] Im Dezember 2000 hat eine Umfrage, die das Meinungsforschungsinstitut Louis-Harris in acht Mitgliedstaaten im Auftrag der französischen Zeitung Le Monde durchgeführt hat, ergeben, dass 68% der Befragten die Harmonisierung der Justizsysteme in den Mitgliedstaaten begrüßen würden.

Das Europäische Parlament war insoweit treibende Kraft, als es wiederholt die Hoffnung geäußert hat, dass dieses Projekt realisiert wird, damit die Prävention von Betrug sowie die verwaltungsrechtlichen Ermittlungen in eine wirksame Strafverfolgung münden [14].

[14] Siehe insbesondere folgende Entschließungen: zum Jahresbericht 1996 der Kommission (ABl. C 339 vom 10.11.1997, S. 68), zur strafrechtlichen Verfolgung in der Europäischen Union (Corpus Juris) (13.4.1999); zum strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Union (ABl. C 304 vom 24.10.2000, S. 126); zur Regierungskonferenz (13.4.2000); zum Jahresbericht der Kommission über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft im Jahr 1998 (16.5.2000); zur Betrugsbekämpfungsstrategie (ABl. C 232 vom 17.8.2001, S. 191), zum Jahresbericht der Kommission über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften im Jahr 1999 (14. März 2001).

Sowohl der Ausschuss unabhängiger Sachverständiger [15] als auch der Ausschuss der Weisen [16] und der OLAF-Überwachungsausschuss [17] haben 1999 die Einrichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft mit Kompetenzen auf diesem Gebiet empfohlen.

[15] Zweiter Bericht über die Reform der Kommission , 10.9.1999, Empfehlung 59.

[16] Bericht der Herren Dehaene, Simon und Von Weizsäcker, 18.10.1999 (2.2.6).

[17] Stellungnahmen 5/99 und 2/2000 des OLAF- Überwachungsausschuss (in seinem Tätigkeitsbericht für den Zeitraum Juli 1999 - Juli 2000 (ABl. C 360 vom 14.12.2000).

Auf innerstaatlicher Ebene hat die Diskussion, zumindest in einigen Mitgliedstaaten, an politischer Substanz gewonnen und zu aufschlussreichen Stellungnahmen geführt, die hier nicht alle genannt werden können.

Im Vereinigten Königreich hat das Oberhaus die Ergebnisse der von seinem Ausschuss für Europaangelegenheiten durchgeführten Anhörung zu diesem Thema veröffentlicht [18]. Der Vorsitzende stimmt den Schlussfolgerungen des Corpus Juris nicht zu, räumt aber ein, dass die Einführung einer besonderen Regelung für den Fall einer Verzögerung oder eines Scheiterns der intergouvernementalen justiziellen Zusammenarbeit erwogen werden sollte.

[18] Prosecuting fraud on the Communities' finances - The Corpus juris, 8.5.1999, Select committee on the European Communities, House of Lords, London.

In Frankreich hat sich die Delegation für die Europäische Union der Nationalversammlung mit der Betrugsbekämpfung in Europa befasst und festgestellt, dass die Frage der Europäischen Staatsanwaltschaft eine der Optionen ist, über die es zu entscheiden gilt [19]. Der Berichterstatter weist auf das Problem der Wirksamkeit der Strafverfolgung hin und befürwortet in diesem Zusammenhang die Einrichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft.

[19] Rapport d'information sur la lutte contre la fraude dans l'Union européenne, Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, Paris, 22.6.2000, n°2507.

Die deutsche Bundesregierung hat in ihrer Antwort auf die Anfrage einer Gruppe von Bundestagsabgeordneten zu den möglichen Fortschritten beim Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft [20] große Vorbehalte gegen den allgemeinen Teil der Corpus-Juris-Studie geltend gemacht. Allerdings stellt sie fest, dass die Errichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft im Zusammenhang mit der Frage einer möglicherweise sektoralen Vereinheitlichung des Straf- und Prozessrechts zu sehen ist. Maßgeblich seien in diesem Zusammenhang auch die Erfahrungen mit dem Vorhaben "Eurojust", das die deutsche Bundesregierung als mögliche Keimzelle einer Europäischen Staatsanwaltschaft betrachtet.

[20] Bundestagsdrucksache 14/4911 vom 14.12.2000, S. 32 ff.

Der niederländische Justizminister hat die Auffassung vertreten, dass der Beitrag der Kommission zur Regierungskonferenz von Interesse ist und einen nützlichen Beitrag zu einer Diskussion über die Maßnahmen liefern kann, die zur Verbesserung der Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft erforderlich sind - einer Diskussion, an der er bereit ist teilzunehmen. [21]

[21] Schreiben an den Ausschuss für Justiz des niederländischen Parlaments vom 5.7.2001 zur Zusammenarbeit der Justizbehörden in strafrechtlichen Angelegenheiten.

Im allgemeineren Rahmen der Bekämpfung von Kriminalität in der Europäischen Union sprechen einige Regierungschefs nunmehr von einer "Europäischen Staatsanwaltschaft", wenn sie ihre Entwürfe für die Zukunft Europas vorstellen, wobei der Begriff mit unterschiedlichen Inhalten gefuellt wird [22].

[22] Europapolitischer Leitantrag der SPD (von Bundeskanzler Schröder am 30.4.2001 eingebracht und im November 2001 angenommen); Rede von Premierminister Jospin über die Zukunft der Europäischen Union vom 28.5.2001.

Diese Stellungnahmen zeugen zumindest von der Aufmerksamkeit, mit der dieses Thema verfolgt wird, und von der Notwendigkeit, Überlegungen anzustellen über die Art und Weise, wie die Europäische Staatsanwaltschaft funktionieren könnte. Weil der Vorschlag der Kommission eine innovative Lösung für ein besonderes, gemeinsames und enger abgestecktes Problem darstellt, legt sie nunmehr dieses Grünbuch vor.

1.3. Die Ziele des Grünbuchs

Das Grünbuch verfolgt einen anderen Zweck als die bisherigen Vorarbeiten. Es versteht sich als Beitrag zur Erweiterung und Vertiefung der Debatte über den Vorschlag der Kommission, der dem mit der Vorbereitung der Vertragsreform beauftragten Konvent zur Prüfung vorgelegt werden soll.

1.3.1. Die Debatte auf alle interessierten Kreise ausweiten

Oberstes Ziel ist daher, während des Jahres 2002 mit allen interessierten Kreisen - Parlamente, Gemeinschafts- und nationalen Behörden, Richter, Staatsanwälte und Strafverteidiger, Hochschulkreise, Nichtregierungsorganisationen - möglichst breitangelegte Debatte über Aufgaben und Funktionsweise einer Europäischen Staatsanwaltschaft zu führen, die den Auftrag hätte, die finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu schützen. Das Grünbuch soll dazu beitragen, dass in dieser Debatte bestimmte Schwerpunktthemen aufgegriffen werden, und dass sie - im Sinne guten Regierens - von möglichst vielen Menschen verfolgt wird.

Das Grünbuch hat folgende Schwerpunkte:

(1) Prämissen der Debatte (Kapitel 2)

(2) Grundzüge (Kapitel 3)

(3) Rechtsstellung und Struktur (Kapitel 4)

(4) Materielles Recht (Kapitel 5)

(5) Verfahrensrecht (Kapitel 6)

(6) Beziehungen zu den anderen Akteuren (Kapitel 7)

(7) Richterliche Kontrolle (Kapitel 8)

Zu jedem Thema erläutert die Kommission zunächst den Sachverhalt. Dann zeigt sie die Optionen auf und legt dar, welcher Option sie zum derzeitigen Stand ihrer Überlegungen den Vorzug gibt. Schließlich stellt sie die Fragen, auf die sie sich Antworten der beteiligten Kreise erhofft. Die Präferenzen der Kommission bilden ein kohärentes, aber selbstredend nicht das einzig denkbare System und sollen den Ergebnissen der Debatte nicht vorgreifen.

1.3.2. Die Diskussion über die Durchführbarkeit dieses Vorhabens vertiefen

Das Grünbuch ist Anlass für die Kommission, ihre bisherigen Überlegungen zu präzisieren und die Ansätze der umfassenden Vorarbeiten, die seit mehreren Jahren zu diesem Thema vorgelegt werden, weiterzuentwickeln. In ihrer Mitteilung vom 29. September 2000 hat sie vorgeschlagen, in den EG-Vertrag nur die wesentlichen Merkmale der Europäischen Staatsanwaltschaft festzuschreiben (Ernennung, Amtsenthebung, Aufgaben, Unabhängigkeit) und weitere Vorschriften und Modalitäten in sekundärrechtlichen Bestimmungen zu regeln.

Das Grünbuch skizziert den möglichen Inhalt dieser Bestimmungen, insbesondere die Straftatbestände (Betrug, Bestechung/Bestechlichkeit, Geldwäsche, usw.) und die Strafen. Außerdem wären die Verknüpfungspunkte zwischen dem gemeinschaftlichen System und insbesondere den nationalen Strafrechtssystemen zu regeln. Auch muss festgelegt werden, wie der Europäische Staatsanwalt befasst werden kann und welches seine Ermittlungsbefugnisse sind. Zu regeln wären des Weiteren die Einleitung und der Abschluss der Ermittlungen. Schließlich müsste die richterliche Kontrolle der Handlungen des Europäischen Staatsanwalts vorgesehen werden.

Im Jahr 2000 galt es, die Frage nach der Legitimität und der Begründung dieses Vorhabens zu beantworten. Heute wird im Grünbuch die Frage gestellt, ob eine Europäische Staatsanwaltschaft ein durchführbares Projekt ist, und wie gewährleistet werden kann, dass sie ordnungsgemäß funktioniert. Es geht also nicht mehr ums Prinzip, das die Kommission bereits in ihrer Mitteilung vom 29. September 2000 dargelegt hat. Vielmehr soll im Sinne einer transparenten Vorbereitung der Gesetzgebung erörtert werden, welche konkreten Voraussetzungen vorliegen müssen, damit der Vorschlag umgesetzt werden kann.

Stellungnahmen zum Grünbuch, insbesondere zu den einzelnen Fragen (siehe auch Liste im Anhang), sollten der Kommission bis zum 1. Juni 2002 zugehen.

Ihre Grünbuch-Webseite http://europa.eu.int/olaf/livre_vert enthält das Grünbuch und bietet nützliche Links.

Bemerkungen und Kommentare sind vorzugsweise per E-Mail an folgende Adresse zu übermitteln:

Olaf-livre-vert@cec.eu.int

Sie können auch auf dem Postweg an folgende Adresse gesandt werden:

Europäische Kommission

Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung (Referat A.2)

Grünbuch "Europäische Staatsanwaltschaft"

Rue Joseph II, 30

B-1049 Bruxelles/Brussel

Die Kommission wird die ihr zugegangenen Reaktionen auf ihrer Grünbuch-Internetseite veröffentlichen, sofern nicht ausdrücklich um vertrauliche Behandlung gebeten wird.

Sie wird 2002 eine öffentliche Anhörung mit den interessierten Akteuren durchführen und 2003 im Rahmen der Vorarbeiten zur Änderung der Verträge auf der Grundlage aller bei ihr eingegangenen Stellungnahmen Schlussfolgerungen vorlegen und gegebenenfalls einen neuen Beitrag einbringen.

2. Prämissen der debatte

In ihrem Beitrag zur Regierungskonferenz von Nizza hat die Kommission erstmals dargelegt, warum eine Europäische Staatsanwaltschaft ein wirksames strafrechtliches Instrument zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften wäre. Vier Vorbedingungen müssen erfuellt sein, bevor überhaupt über den Vorschlag diskutiert werden kann. Erstens bedarf es einer Revision der Verträge (2.4); zweitens muss der Vorschlag gegenüber der derzeitigen Lage einen Mehrwert aufweisen (2.1); drittens muss er im Einklang stehen mit den Grundrechten (2.2) und viertens muss er sich im Sinne einer spezifischen Ergänzung in die justizpolitischen Prioritäten der Europäischen Union einfügen (2.3).

2.1. Mehrwert der europäischen Staatsanwaltschaft: Erinnerung an die Argumente, auf die die Kommission ihren Vorschlag vom Jahr 2000 gestützt hat

Die Ansiedlung der Ermittlungs- und Verfolgungsfunktion auf der Gemeinschaftsebene ergäbe einen Mehrwert gegenüber der derzeitigen Situation. Solange es keine spezifische institutionelle Gemeinschaftsstruktur gibt, erlauben die derzeitigen Systeme, so legitim und unersetzlich sie auch sein mögen, keine hinreichend wirksame Strafverfolgung über die Grenzen hinweg. Einige Argumente sind bereits in der Mitteilung vom 29. September 2000 dargelegt worden, so dass sie hier nur kurz erwähnt werden [23].

[23] Siehe Anhang 1.

2.1.1. Die Zersplitterung des europäischen Strafrechtsraums überwinden

Weil Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften auf die organisierte Kriminalität zurückzuführen ist, und diese länderübergreifend ist, bedarf es derzeit einer Zusammenarbeit zwischen siebzehn Rechtssystemen mit unterschiedlichen materiell- und verfahrensrechtlichen Regeln [24]. Im Zuge der Erweiterung dürfte sich die Lage noch komplizierter gestalten, da dann noch mehr Marktbeteiligte und Verwaltungen in die Bewirtschaftung der Gemeinschaftsmittel eingebunden sein werden.

[24] Einige Mitgliedstaaten haben mehrere Rechtsordnungen, beispielsweise das Vereinigte Königreich (England und Wales, Schottland sowie Nordirland).

Die Mängel des derzeitigen Systems sind im Wesentlichen die Folge der Zersplitterung des europäischen Strafrechtsraums. Zwar werden in den völkerrechtlichen Übereinkünften zwischen den Mitgliedstaaten immer mehr Ausnahmen vom Territorialitätsprinzip vorgesehen [25], doch nach wie vor können Polizei- und Justizbehörden im Prinzip nur im Gebiet ihres jeweiligen Mitgliedstaates handeln. Die Abschottung dieser Behörden hat zu konkurrierenden Ermittlungen und Strafverfolgungen bzw. dazu geführt, dass Ermittlungen und Strafverfolgungen nur teilweise oder gar nicht durchgeführt werden.

[25] z.B. Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 19. Juni 1990 (Artikel 39 ff Observation und Nacheile); Übereinkommen über gegenseitige Amtshilfe und Zusammenarbeit der Zollverwaltungen (Neapel II) vom 18. Dezember 1997; Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen vom 29. Mai 2000 (kontrollierte Lieferungen, gemeinsame Ermittlungsgruppen, verdeckte Ermittlungen).

Ein Beispiel für konkurrierende und letztendlich erfolglose Ermittlungen findet sich in Abschnitt 1.1. der Mitteilung der Kommission an die Regierungskonferenz von Nizza (siehe Anhang 1).

Diese Entwicklung zeichnete sich bereits vor Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrags ab, als mit der Unterzeichnung des Übereinkommens vom 26. Juli 1995 und seiner Protokolle ein erster bedeutsamer Schritt auf dem Weg zu einem strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften getan wurde. Doch diese Rechtsinstrumente sind immer noch nicht in Kraft, weil sie nicht von allen Mitgliedstaaten ratifiziert worden sind [26]. Das ist einer der Gründe, warum die Kommission am 23. Mai 2001 den weiter oben genannten Vorschlag für eine Richtlinie unterbreitet hat, der die Annahme der Bestimmungen dieser Instrumente des dritten Pfeilers auf der Grundlage von Artikel 280 EG-Vertrag vorsieht [27].

[26] Ende September 2001 hatten drei Mitgliedstaaten immer noch nicht die Ratifizierung des Übereinkommens zum Schutz der finanziellen Interessen und acht Mitgliedstaaten die Ratifizierung des Protokolls vom 19.6.1997 notifiziert.

[27] KOM(20001)272.

Doch mit diesen Bestimmungen allein wird es nicht gelingen, die Abschottung des europäischen Strafrechtsraums zu überwinden, da die Strafverfolgung nach wie vor nur in nationalen Grenzen erfolgen kann.

Das Grünbuch zeigt auf, dass mit einer Europäischen Staatsanwaltschaft und einer zentralisierten Leitung der Ermittlungen und Strafverfolgungen die Gemeinschaft auch mit ihren siebzehn unterschiedlichen Strafrechtsordnungen einen effektiven und gleichwertigen Schutz ihrer finanziellen Interessen in der gesamten Europäischen Union gewährleisten könnte, wie dies im EG-Vertrag festgeschrieben ist.

2.1.2. Die Schwerfälligkeit und Unzweckmäßigkeit der klassischen Verfahren justizieller Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten überwinden

Bereits heute gibt es Formen der strafrechtlichen Zusammenarbeit über die Grenzen hinweg, die durch die Stärkung der justiziellen Zusammenarbeit im Rahmen des dritten Pfeilers künftig intensiviert werden soll. In keinem der Instrumente jedoch, die bereits gelten, vorgeschlagen worden sind oder noch ausgehandelt werden, wird das besondere Problem der strafrechtlichen Verfolgung von Taten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften hinreichend geregelt.

Die Zunahme der gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichteten organisierten Kriminalität hat indessen zur Folge, dass die klassischen Instrumente der Rechtshilfe nicht mehr greifen und die Fortschritte bei der justiziellen Zusammenarbeit begrenzt sind. Die Folgen sind Fristenverzögerungen, Prozessverschleppung und nicht zuletzt Straffreiheit. Ganz besonders wird dadurch die Rekonstruktion der Finanzkreisläufe erschwert, die dem Betrug vorgelagert sind.

Die Kommission führt in Abschnitt 1.2. ihrer Mitteilung an die Regierungskonferenz von Nizza (siehe Anhang 1) als Beispiel einen Fall an, in dem bis zu 60 Rechtsmittel nacheinander eingelegt wurden.

Wie weiter unten dargelegt, könnten diese Schwierigkeiten mit einer Europäischen Staatsanwaltschaft überwunden werden, denn sie wäre die Schnittstelle zwischen der Gemeinschaftsebene und den nationalen Justizbehörden. In Fällen von länderübergreifendem Finanzbetrug wäre es dann leichter, der Beweisvernichtung und der Tatverdächtigenflucht vorzubeugen, die derzeit durch die mangelnde vertikale justizielle Zusammenarbeit zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten noch gefördert werden.

2.1.3. Gerichtliche Folgemaßnahmen zu Verwaltungsuntersuchungen

Die Erfahrung zeigt, dass es schwierig ist, Verwaltungsuntersuchungen in eine gerichtliche Verfolgung münden zu lassen. Beim heutigen Stand des Gemeinschaftsrechts [28] ist die Strafverfolgung, so erfolgreich die administrative Koordinierung durch das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF), in dem nunmehr Richter und Staatsanwälte beratende Funktionen übernehmen, auch sein mag, nach wie vor ungewiss, denn die Gemeinschaft verfügt über keine Strafverfolgungskapazität, die die Prävention und die verwaltungsrechtliche Untersuchungstätigkeit ergänzen würde.

[28] Verordnung (EG) Nr. 1073/99 des Europäischen Parlaments und des Rates und Verordnung (Euratom) Nr.° 1074/99 des Rates vom 25.5.1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (ABl. L 136 vom 31.5.1999); Beschluss der Kommission vom 28.4.1999 zur Errichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (ABl. L 136 vomdu 31.5.1999); Instituionelle Vereinbarung vom 25.5.1999 über die internen Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (ABl. L 136 vom 31.5.1999); Verordnung (Euratom, EG) Nr.°2185/96 des Rates vom 11.11.1996 betreffend die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften vor Betrug und anderen Unregelmäßigkeiten (ABl L 292 vom 15.11.1996); Verordnung (EG, Euratom) n°2988/95 des Rates vom 18.12.1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 312 vom 23.12.1995).

Die Weitergabe von Informationen zwischen den Mitgliedstaaten und durch das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung an die Mitgliedstaaten stößt auf Schwierigkeiten, die sich aus den unterschiedlichen Strafverfolgungsvorschriften der Mitgliedstaaten ergeben. Ist für Ermittlungen wegen derselben Tatbestände in einigen Mitgliedstaaten eine Staatsanwaltschaft und in anderen eine Verwaltungsbehörde zuständig, sind direkte Beziehungen zwischen den einen und den anderen rechtlich und tatsächlich meist unmöglich. Außerdem haben die Behörden der beteiligten Mitgliedstaaten nicht alle denselben Informationszugang, weil die Vorschriften, u.a. über das Steuergeheimnis [29], das Geschäftsgeheimnis und die Geheimhaltung strafrechtlicher Ermittlungen unterschiedlich sind. Die Vereinigung der Ermittlungsfunktion und der Strafverfolgungsfunktion in Gestalt einer Europäischen Staatsanwaltschaft würde dazu beitragen, diese Schwierigkeiten zu beseitigen.

[29] Schlussbericht über die erste Begutachtungsrunde: Rechtshilfe in Strafsachen, vom Rat am 28.5.2001 angenommen (ABl. C 216 vom 1.8.2001), Punkt III e): "Die Begutachtung zeigte, dass die Frage der Steuerdelikte weiterhin so heikel ist, dass die Rechtshilfe in diesem Bereich eingeschränkt und verlangsamt oder schlimmstenfalls verweigert werden kann".

Schließlich hat die Vielfalt der nationalen Vorschriften über die Beweisführung oft zur Folge, dass die in einem Mitgliedstaat gesammelten Beweise vor den Gerichten eines anderen Mitgliedstaates nicht verwendet werden können.

Ein beispielhafter Fall, in dem Beweise nicht zugelassen wurden, findet sich in Abschnitt 1.3 der Mitteilung der Kommission an die Regierunskonferenz von Nizza (siehe Anhang 1).

Die in der Sache entscheidenden Gerichte wenden, insbesondere in Bezug auf die Zulässigkeit der Beweismittel, die am Gerichtsort geltenden Rechtsvorschriften an (forum regit actum). Weichen ihre Regeln von denjenigen des Orts ab, an dem die Ermittlungshandlungen stattgefunden haben, erkennen sie letztere nicht immer an. Das hat zur Folge, dass die Beweismittel, die im Zuge dieser Handlungen erhoben wurden, nicht zulässig sind, und macht unter Umständen sämtliche Ermittlungen in länderübergreifenden Betrugsfällen zunichte.

Ein typischer Betrugsfall, bei dem die Beweismittel nicht anerkannt wurden

Ein Olivenölimporteur wurde verdächtigt, falsche Zollanmeldungen mit dem Ziel vorgelegt zu haben, die Zahlung von Agrarzöllen (Eigenmittel der Gemeinschaften) zu umgehen. Er hatte für den Transport, den Vertrieb, den Verkauf und die Finanzierung auf verschiedene, in den Mitgliedstaaten ansässige Unternehmen zurückgegriffen. Somit waren die Beweise über das gesamte Gebiet der Europäischen Gemeinschaften verstreut. Wenn die Ergebnisse von Verwaltungsuntersuchungen, die u.a. das OLAF eingeleitet hatte, sowie von Ermittlungen, einschließlich der Ergebnisse internationaler Rechtshilfeersuchen hätten verwendet werden können, wäre die Ermittlungsakte vollständig gewesen.

Bei der Verhandlung hat das Strafgericht des betreffenden Mitgliedstaats jedoch den größten Teil der Beweismittel für unzulässig erklärt, weil sie entweder von einer Verwaltungsbehörde (dem OLAF) oder von der Kriminalpolizei, statt einer Staatsanwaltschaft oder einem Ermittlungsrichter erlangt worden waren. Auch die Erklärungen von Privatpersonen (LKW-Fahrer), die von den Justizbehörden ordnungsgemäß aufgenommen worden waren, wurden zurückgewiesen.

Das ist nur ein Beispiel von vielen. Einige Mitgliedstaaten regeln den Urkundenbeweis noch strenger und verlangen eine mündliche Beweiserbringung im Hauptverfahren.

In diesem Grünbuch wird dargelegt, dass dieses letzte Hindernis sich durch die Schaffung eines gemeinsamen Ermittlungs- und Verfolgungsraums, in dem nach dem Prinzip der gegenseitigen Zulassung der Beweise vorgegangen würde [30], beseitigen ließe. Die Beweise, die im Zuge der Ermittlungshandlungen erhoben würden, die die Verwaltungs- und Justizbehörden unter Leitung der Europäischen Staatsanwaltschaft, gegebenenfalls mit Genehmigung des Richters im Ermittlungsverfahren durchführen würden, wären vor den Strafgerichten im gesamten Gebiet der Gemeinschaften zulässig.

[30] Siehe 6.3.4. (Beweisregeln)

2.1.4. Stärkung der Organisation und Effizienz der Ermittlungen innerhalb der Gemeinschaftsorgane und -einrichtungen

Es gibt derzeit keine Strafverfolgungsbehörde, die befugt wäre, zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften Ermittlungen innerhalb der Gemeinschaftsorgane und -einrichtungen vorzunehmen. Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung OLAF kann zwar den Justizbehörden Hilfe anbieten, ist aber nach wie vor eine reine verwaltungsrechtliche Untersuchungsbehörde. Ob ein interner Fall vor die Gerichte gebracht wird, ist immer noch dem Ermessen der Strafverfolgungsbehörde des Landes überlassen, in dem das betreffende Organ oder die betreffende Einrichtung angesiedelt ist.

Ein Beispiel für Betrug innerhalb der Gemeinschaftsorgane

Nach einer internen Untersuchung des OLAF (die in mehreren Mitgliedstaaten zu Gerichtsverfahren geführt hat) wurden Beamte verdächtigt, Einfluss genommen zu haben auf die Gewährung von Finanzhilfen an Unternehmen, in denen sie Beteiligungen besaßen. Diese Unternehmen befanden sich in mehreren Mitgliedstaaten und in Finanzzentren außerhalb der Gemeinschaften.

Mehrere Hindernisse sind in diesem Fall aufgetreten. Die verwaltungsrechtlichen Befugnisse des OLAF reichten nicht aus, um den gesamten Sachverhalt zu erfassen, was Verhöre, Hausdurchsuchungen, Bankermittlungen und sogar Rechtshilfeersuchen erfordert hätte.

Die Bestimmung der innerstaatlichen Strafverfolgungsbehörden, die zu befassen sind, wenn mehrere zuständig sein könnten, wirft Probleme auf. Die Diskrepanzen zwischen den einzelstaatlichen Rechtsordnungen erschweren die Verwendung von Befragungsergebnissen des OLAF beträchtlich. So wurden in diesem Fall beispielsweise die in einem Mitgliedstaat vorgesehenen Verfahrensrechte der Betroffenen vom Strafgericht eines anderen Mitgliedstaats als unzureichend bewertet. Zudem haben die unterschiedlichen Verjährungsregelungen zur Folge, dass die Ermittlungsakte zu spät übergeben wird. Eine Justizbehörde hat das Verfahren mit der Begründung eingestellt, dass der betreffende Beamte entlassen worden sei und Disziplinarmaßnahmen ergriffen worden seien, so dass sich eine Strafverfolgung erübrige.

Organisation und Effizienz der innerhalb der Organe und Einrichtungen durchgeführten Untersuchungen würden durch die Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft erheblich verbessert [31]. Die Kommission kommt also mit ihrem Vorschlag auch der wiederholten Forderung des Europäischen Parlaments nach einer Initiative zur Errichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft für Ermittlungen innerhalb der Organe und Einrichtungen der EU nach [32].

[31] Siehe in diesem Sinne die Stellungnahme 3/2001 des OLAF-Überwachungsausschusses vom 6.9.2001 zur etwaigen Einsetzung eines für die internen Untersuchungen zuständigen europäischen Staatsanwalts.

[32] Entschließung des Europäischen Parlaments vom 16.5.2000 zum Jahresbericht der Kommission über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und die Betrugsbekämpfung 1998 (Ziff. 2); Entschließung vom 13.12.2000 zur Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission (Ziff. 12), (ABl. C 232 vom 17.8.2001, S. 192); Erwägungsgrund 14 des Vorschlags für eine Richtlinie zum strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften der Gemeinschaft (a.a.O), in der vom Europäischen Parlament am 29.11.2001 geänderten Fassung (PE 305.612).

2.2. Wahrung der Grundrechte

Der Europäische Staatsanwalt muss in Ausübung seines Amtes die Grundrechte achten, die insbesondere in Artikel 6 EU-Vertrag, in den vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) entwickelten Grundprinzipien des Gemeinschaftsrechts, in der Grundrechtecharta der Europäischen Union [33] und in der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten verankert sind.

[33] ABl. C 364 vom 18.12.2000.

So sollten insbesondere alle Zwangsmaßnahmen, die der Europäische Staatsanwalt ergreift, zuvor von einem Richter, der auf nationaler Ebene die Funktion eines Richters im Ermittlungsverfahren ("juge des libertés") ausübt, überwacht, ja sogar angeordnet werden [34].

[34] Siehe 6.4 (Gewährleistung der richterlichen Kontrolle)

Eine Europäische Staatsanwaltschaft würde es nicht nur ermöglichen, gegen Personen, die heute noch straffrei bleiben, Klage zu erheben; sie würde auch dazu beitragen, die Situation von Beschuldigten zu verbessern [35]. Sie würde das "Knäuel" verschiedener, sich überschneidender innerstaatlicher Strafverfolgungen entwirren. Sie würde das Vorverfahren und damit auch das Hauptverfahren beschleunigen. In dem Maße schließlich, wie die Effizienz der Strafverfolgung im gesamten Hoheitsgebiet der Europäischen Union verbessert würde, dürfte sie die nationalen Behörden veranlassen, weniger häufig auf Untersuchungshaft und freiheitsbeschränkende Maßnahmen zu dem Zweck zurückzugreifen, den Beschuldigten in ihrem Hoheitsgebiet zu halten.

[35] In diesem Grünbuch wird der Ausdruck "Beschuldigter" im weitesten Sinne verwendet und deckt die in den einzelnen Mitgliedstaaten geltenden terminologischen Unterschiede ab (Beschuldigter/Angeschuldigter /Angeklagter). Für die Zwecke dieses Grünbuchs ist ein Beschuldigter jemand, dem der Europäische Staatsanwalt die ihm zur Last gelegten Taten zur Kenntnis gebracht hat.

2.3. Verknüpfung mit den Prioritäten der Europäischen Union auf dem Gebiet Justiz und Inneres

"Die Erhaltung und Weiterentwicklung der Union als Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, in dem in Verbindung mit geeigneten Maßnahmen in bezug auf (...) die Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität, der freie Personenverkehr gewährleistet ist", ist eines der im EU-Vertrag festgeschriebenen Ziele der Union» [36].

[36] Artikel 2 EU-Vertrag.

Die Staats- und Regierungschefs haben am 15. und 16. Oktober 1999 in Tampere die Errichtung eines derartigen Raums zu einer hohen politischen Priorität erklärt.

Der Beitrag der Kommission zur Regierungskonferenz 2000 stellt auf die Verwirklichung dieses Ziels ab. Er steht nicht im Widerspruch zum Geist von Tampere. Er ergänzt insoweit anderweitige Anstrengungen zur Intensivierung der allgemeinen Zusammenarbeit der Justizbehörden, die mit der vorgesehenen Einrichtung von Eurojust unlängst einen weiteren Schritt vollbracht hat [37], als er auf die Vertiefung der Integration in einem Bereich abstellt, in dem sowohl die Gemeinschaft als auch die Mitgliedstaaten Befugnisse haben (Artikel 280 EG-Vertrag).

[37] Siehe 7.2.1 (Eurojust).

2.3.1. Komplementarität des Vorschlags und der Ziele von Tampere

Der Vorschlag der Kommission entspricht in vielen Punkten den Orientierungen von Tampere.

So stützt die Kommission ihren Vorschlag auf eine Feststellung, die grundsätzlich auch die des Europäischen Rates ist: "Straftäter [dürfen] keine Möglichkeiten finden, die Unterschiede in den Justizsystemen der Mitgliedstaaten auszunutzen" [38].

[38] Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates von Tampere vom 15. und 16. Oktober 1999, Ziff. 5.

Auch die allgemeine Zielsetzung ist weitgehend die gleiche, denn es handelt sich immer darum, den im EU-Vertrag verankerten "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" zu errichten. Die vorgeschlagene Schaffung eines gemeinsamen Raums für Ermittlungen und Strafverfolgungen würde - für den besonderen Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaften - substanziell dazu beitragen. Gleichzeitig muss, wie in Tampere festgehalten, die durch die Einrichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft gewonnene Steigerung der Effizienz der Strafverfolgungen mit dem Schutz der Grundrechte einhergehen, auf deren Bedeutung weiter oben hingewiesen wurde: "Es sollte eine ausgewogene Entwicklung unionsweiter Maßnahmen zur Kriminalitätsbekämpfung unter gleichzeitigem Schutz der Freiheit und der gesetzlich verbürgten Rechte der Einzelperson wie auch der Wirtschaftsteilnehmer erreicht werden [39]."

[39] ebd. Ziff.40.

Der Weg zur Errichtung eines Strafverfolgungssystems zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, bei dem die Rechtssprechungsfunktion auf der nationalen Ebene verbleibt, führt im Wesentlichen über den Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von gerichtlichen Entscheidungen und Urteilen durch die Mitgliedstaaten. Die gegenseitige Anerkennung setzt gegenseitiges Vertrauen in die einzelstaatlichen Rechtsordnungen und einen gemeinsamen Sockel voraus. Sie bedeutet, dass es keines zusätzlichen Vollstreckungsurteils mehr bedarf. Dieser Grundsatz sollte nach Auffassung des Europäischen Rates "zum Eckstein der justiziellen Zusammenarbeit" innerhalb der Union werden, wobei er präzisiert, dass dieser Grundsatz "auch für im Rahmen des Ermittlungsverfahrens ergangene Anordnungen - und zwar insbesondere für Anordnungen, die es den Behörden ermöglichen, Beweismaterial rasch sicherzustellen und leicht zu bewegende Vermögensgegenstände zu beschlagnahmen - gelten [sollte]" [40].

[40] ebd. Ziff.33 und 36.

Eines der Instrumente, das dem Handeln des Europäischen Staatsanwalts mehr Gewicht verleihen würde, wäre der Europäische Haftbefehl. Dieses Instrument, das in Tampere zu einer Priorität erklärt wurde, ist bereits Gegenstand eines allgemeineren Vorschlags für einen Rahmenbeschluss [41]. Alle Organe und Einrichtungen der Europäischen Union sind lebhaft daran interessiert, wie folgender Erklärung zu entnehmen ist: "Die Europäische Union wird den Aufbau eines echten gemeinsamen europäischen Rechtsraums beschleunigen; das bedeutet u.a .die Einführung eines europäischen Haft- und Auslieferungsbefehls entsprechend den Schlussfolgerungen von Tampere und die gegenseitige Anerkennung von Gerichtsbeschlüssen und Urteilen [42]. Der Vorschlag zur Errichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft fügt sich in diese Perspektive ein.

[41] Vorschlag der Kommission für einen Rahmenbeschluss über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen Mitgliedstaaten der Europäischen Union, KOM(2001)522.

[42] Gemeinsame Erklärung der Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union, der Präsidentin des Europäischen Parlaments, des Präsidenten der Europäischen Kommission sowie des Hohen Vertreters für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, 14.9.2001.

2.3.2. Spezifität des Vorschlags gegenüber den Zielen des Europäischen Rates von Tampere

In einigen Punkten ergänzt der Vorschlag die politischen Orientierungen von Tampere. Er ist begrenzt und steht daher nicht in Konkurrenz zu den allgemeineren Initiativen im Rahmen der dritten Säule. Ganz im Gegenteil, er stellt darauf, dass diese mit den Mitteln der Gemeinschaftsmethode (erste Säule) erweitert und an die Besonderheiten des strafrechtlichen Schutzes der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften angepasst werden.

So werden beispielsweise die Zuständigkeiten von Eurojust entsprechend den Schlussfolgerungen von Tampere breit gefächert sein und unter die justizielle Zusammenarbeit fallen. Die Europäische Staatsanwaltschaft hingegen wäre eine Einrichtung der Gemeinschaft mit der Befugnis zur Strafverfolgung im spezifischen Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft.

Außerdem hat der Europäische Rat den Rat und die Kommission generell ersucht, Arbeiten einzuleiten "über diejenigen verfahrensrechtlichen Aspekte, bei denen gemeinsame Mindeststandards für notwendig erachtet werden". [43] Was die Mittel betrifft, so geht die Kommission noch weiter: Für die Vorbereitung der Prozesse im Zusammenhang mit Straftaten zum Nachteil der Gemeinschaftsfinanzen schlägt sie eine teilweise Harmonisierung der Verfahren vor. Die Handlungen des Europäischen Staatsanwalts, die dieser unter der Kontrolle des zum Richter im Ermittlungsverfahren ernannten Richters vornimmt, würden in allen Mitgliedstaaten als Handlungen einer gemeinsamen Instanz gültig sein.

[43] Schlussfolgerungen, Ziff. 37.

Gleichwohl ist die Schaffung eines gemeinsamen Raums für Ermittlungen und Strafverfolgungen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften kein Experiment, das die künftige Gestalt des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts vorwegnimmt. Vielmehr ist sie die logische Folge der Integration der Gemeinschaft. Die Realisierung des Binnenmarktes und die damit einhergehenden Gemeinschaftspolitiken haben dazu geführt, dass den Gemeinschaften eigene Mittel an die Hand gegeben werden. Um diese Mittel gegen Kriminalität zu schützen, muss nunmehr eine Strafverfolgungsfunktion auf Gemeinschaftsebene eingeführt werden. Fundamentale gemeinsame Interessen erfordern einen gemeinsamen Schutz.

Die Europäische Staatsanwaltschaft zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften fügt sich ein in das Konzept eines Europa des Rechts, wobei es sich hier nicht so sehr um das Recht in Europa, sondern vielmehr um das Recht für Europa handelt.

2.4. Rechtsgrundlage

Die Umsetzung dieses Vorschlags setzt eine geeignete Rechtsgrundlage voraus. Artikel 280 EG-Vertrag bestimmt, dass die Maßnahmen des gemeinschaftlichen Gesetzgebers zur Bekämpfung illegaler Tätigkeiten, die sich gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaften richten, "die Anwendung des Strafrechts der Mitgliedstaaten und ihre Strafrechtspflege [unberührt lassen]". Auf der Grundlage des EG-Vertrags, und somit auch des EAG-Vertrags, der in diesem Punkt seit Maastricht nicht mehr geändert wurde, kann heute also kein europäischer Strafrechtsraum mit einer gemeinsamen Behörde wie einer Staatsanwaltschaft eingerichtet werden.

Es bedarf also einer Vertragsreform, damit der Vorschlag auf eine legitime politische Grundlage gestellt werden kann. Deshalb hat die Kommission die Einfügung eines neuen Artikels 280 a in den EG-Vertrag vorgeschlagen. Nach diesem Vorschlag soll sich die notwendige Änderung des Vertrags auf die Formulierung von Bestimmungen über die Ernennung des Europäischen Staatsanwalts und sein Ausscheiden aus dem Amt sowie auf die Beschreibung seiner Aufgaben und der wichtigsten Merkmale dieses Amtes beschränken. Außerdem wäre es dann auch angezeigt, Artikel 183 a EAG-Vertrag entsprechend zu ergänzen.

Die Kommission hält es für angebracht, dass der Konvent, der mit der nächsten Vertragsreform beauftragt wird, diese Frage erörtert.

In den neuen Vertragsbestimmungen wäre auf das abgeleitete Recht für die Regelung des Status und der Funktionsweise der Europäischen Staatsanwaltschaft zu verweisen. Gemäß dem vorgeschlagenen Artikel 280 a wäre deshalb vorgesehen, dass das Europäische Parlament und der Rat im Mitentscheidungsverfahren folgende Vorschriften erlassen, wobei der Rat mit qualifizierter Mehrheit beschließen müsste:

« 2. (...) Der Rat legt nach dem Verfahren des Artikels 251 das Statut des Europäischen Staatsanwalts fest.

3. Der Rat legt nach dem Verfahren des Artikels 251 die Bedingungen für die Ausübung des Amtes des Europäischen Staatsanwalts fest und erlässt insbesondere

(a) Vorschriften zur Festlegung der Tatbestandsmerkmale von Betrug und jeder anderen rechtswidrigen Handlung, die gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichtet ist sowie der Strafen für alle Straftatbestände;

(b) Verfahrensvorschriften für die Tätigkeiten des Europäischen Staatsanwalts sowie Vorschriften für die Zulässigkeit von Beweismitteln;

(c) Vorschriften über die richterliche Kontrolle der vom Europäischen Staatsanwalt in Ausübung seines Amtes vorgenommenen Verfahrenshandlungen."

Diese sekundärrechtlichen Vorschriften sind Gegenstand dieses Grünbuchs. Sie werden maßgeblich sein für die Verknüpfung des Gemeinschaftssystems mit den nationalen Strafrechtsordnungen. Das Grünbuch muss in diesem Zusammenhang eine Diskussion über zwei zentrale Fragen ermöglichen: Erstens: Wie kann eine Europäische Staatsanwaltschaft geschaffen werden, ohne dass zu deren Kontrolle eine besondere Gerichtsinstanz auf Gemeinschaftsebene vorgesehen wird* Zweitens: Wie weit muss das materielle und formelle Strafrecht harmonisiert werden, damit diese Staatsanwaltschaft ordnungsgemäß funktionieren kann*

3. Grundzüge

Nach dem von der Kommission vorgeschlagenen Artikel 280 a hätte die Europäische Staatsanwaltschaft die Aufgabe "gegen Täter von Straftaten und Teilnehmer an Straftaten, die sich gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaften richten, zu ermitteln, sie strafrechtlich zu verfolgen und wegen dieser Straftaten vor den zuständigen Gerichten der Mitgliedstaaten öffentliche Anklage gemäß den [vom Gemeinschaftsgesetzgeber] festgelegten Vorschriften zu erheben."

Zum besseren Verständnis sollte der Vorschlag zunächst in seinen Grundzügen beleuchtet werden. Die Kommission hat dazu folgende Leitlinien aufgestellt. Der Europäischen Staatsanwaltschaft sollte nur eine auf den vorstehend definierten Bereich begrenzte Einzelermächtigung erteilt werden. Diese muss nach den Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit auf das strikte Minimum beschränkt bleiben, das zur effektiven und gleichwertigen Verfolgung rechtswidriger, gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaften gerichteter Handlungen auf dem gesamten Gebiet der Europäischen Gemeinschaften erforderlich ist (Artikel 280 EGV).

In diesem Grünbuch schlägt die Kommission vor, im Gemeinschaftsrecht nur das zu regeln, was für ein reibungsloses Funktionieren der Europäischen Staatsanwaltschaft unbedingt notwendig ist. Grundsätzlich wäre also nationales Recht anwendbar; auf das Gemeinschaftsrecht soll nur in Ausnahmefällen zurückgegriffen werden, die ordnungsgemäß damit zu begründen sind, dass die Effizienz der Europäischen Staatsanwaltschaft gewährleistet werden muss.

In diesem Sinne wird hier eine Abgrenzung des potenziellen materiellrechtlichen Zuständigkeitsbereichs der Europäischen Staatsanwaltschaft (3.1) in einem gemeinsamen Ermittlungs- und Strafverfolgungsraum (3.2) vorgenommen. Insbesondere werden ihre wichtigsten Befugnisse (3.2.1.) sowie ihre Stellung gegenüber den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten (3.2.2.) umrissen.

3.1. Eine auf Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaften begrenzte materiellrechtliche Zuständigkeit

Die Zuständigkeiten, die die Kommission der Europäischen Staatsanwaltschaft zuzuweisen beabsichtigt, sind auf den Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaften begrenzt, wie er bereits in Artikel 280 EGV abgesteckt worden ist.

Zwar bestehen weitere, grundlegende gemeinsame Interessen wie die gemeinsame Währung, der europäische öffentliche Dienst, die Gemeinschaftsmarke usw.. Gleichwohl schlägt die Kommission entsprechend ihrem Beitrag vom September 2000 nicht vor, die Zuständigkeit der Europäischen Staatsanwaltschaft über den Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaften hinaus auf Tatbestände wie Zuwiderhandlungen, die Bedienstete der Gemeinschaft in Ausübung ihrer Tätigkeit begehen [44], oder auch den neuen, nicht weniger schwerwiegenden Tatbestand der Eurofälschung [45] auszuweiten. Im vorliegenden Grünbuch werden diese Themen lediglich als Hypothesen angeführt, um die Debatte zu erhellen.

[44] Siehe 5.2.3. (Über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften hinausgehende Straftatbestände)

[45] Artikel 3 und 4 des Rahmenbeschlusses des Rates vom 29.5.2000 über die Verstärkung des mit strafrechtlichen und anderen Sanktionen bewehrten Schutzes gegen Geldfälschung im Hinblick auf die Einführung des (ABl. L 140 vom 2.6.2000).

3.1.1. Eine besondere Verantwortung der Gemeinschaften

Die Europäischen Gemeinschaften tragen eine größere Verantwortung für den Schutz ihrer finanziellen Interessen. Der Vertrag von Amsterdam sieht ausdrücklich vor, dass sie diese Verantwortung gemäß Artikel 280 EG gemeinsam mit den Mitgliedstaaten ausüben.

Seit den Anfängen des europäischen Aufbauwerks verfügen die Europäischen Gemeinschaften über einen Haushalt. Gemäß den Artikeln 274 und 276 des EG-Vertrags ist die Kommission gegenüber der aus dem Europäischem Parlament und dem Rat der Europäischen Union gebildeten Haushaltsbehörde rechenschaftspflichtig.

Für den Bereich der finanziellen Interessen der Gemeinschaft stellt der EG-Vertrag hohe Anforderungen. Der Schutz muss abschreckend, effektiv und in allen Mitgliedstaaten gleichwertig sein. Effektivität des Schutzes impliziert, dass über die administrative Aufdeckung von Betrug hinaus, Sanktionen tatsächlich verhängt und durchgesetzt werden. Die Erfahrung zeigt, dass eine glaubwürdige Abschreckung darin besteht, dass den schwerwiegendsten Fällen nicht nur mit verwaltungsrechtlichen, sondern auch mit strafrechtlichen Maßnahmen, einschließlich Zwangsmaßnahmen und Strafen bis hin zum Freiheitsentzug, begegnet werden kann. Gleichwertigkeit des Schutzes schließlich bedeutet eine in der gesamten Gemeinschaft homogene strafrechtliche Ahndung.

Diese besonders hohen Anforderungen sind insofern vollkommen gerechtfertigt, als die Gemeinschaftsmittel seit den Anfängen des europäischen Aufbauwerks grundlegende gemeinsame Interessen darstellen.

Diese Interessen aber sind Zielscheibe der - in den schwerwiegendsten Fällen organisierten -Wirtschaftskriminalität, die sich modernster Kommunikationstechniken bedient. Diese über die Grenzen hinweg operierende Kriminalität besitzt einen stark ausgeprägten transnationalen Charakter. Die Gemeinschaften müssen daher sicherstellen, dass Betrug und Korruption strafrechtlich effektiv verfolgt werden. Die finanziellen Interessen der Gemeinschaft rechtfertigen besondere Schutzmaßnahmen.

3.1.2. Beibehaltung des derzeitigen Bereichs des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft

Die Einrichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft bedeutet keineswegs, dass die materiellrechtlichen Kompetenzen der Gemeinschaften erweitert werden. Der Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft bliebe auch weiterhin auf den bereits in Artikel 280 des EG-Vertrag umschriebenen Bereich begrenzt.

Die zu schützenden finanziellen Interessen der Gemeinschaften umfassen den Gesamthaushalt, die von den bzw. für Rechnung der Gemeinschaften verwalteten Haushalte sowie bestimmte, nicht in den Haushaltsplan einbezogene Mittel [46], die von Gemeinschaftseinrichtungen, die nicht den Status eines Organs besitzen [47], auf eigene Rechnung verwaltet werden. Der Schutz der finanziellen Interessen betrifft allerdings nicht nur die Verwaltung von Haushaltsmitteln, sondern erstreckt sich auch auf jede Maßnahme, die das Vermögen der Gemeinschaften, z.B. ihre Immobilien, angeht oder angehen könnte [48].

[46] z. B. der Europäische Entwicklungsfonds, der von der Kommission und der Europäischen Investitionsbank verwaltet wird.

[47] Erläuternder Bericht zum Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, vom Rat am 26.5.1997 gebilligter Text, Teil III Abschnitt 1.1 (ABl. C 191 vom 23.6.1997, S. 1)

[48] Zweiter Erwägungsgrund der Verordnungen Nr. 1073/99 und Nr. 1074/9.

Bei den Ausgaben wären dies im wesentlichen die von den Mitgliedstaaten verwalteten Gelder: Beihilfen im Rahmen der Garantieausgaben für die Landwirtschaft [49] und Strukturfondshilfen [50], sowie die direkt von den Gemeinschaften verwalteten Mittel [51].

[49] Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft - Abteilung Garantie.

[50] Europäischer Sozialfonds, Europäischer Fonds für Regionalentwicklung, Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Ausrichtung, Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei, Kohäsionsfonds.

[51] z.B. Politikbereiche Bildung, Jugend, Kultur, Information, Energie, Umwelt, Binnenmarkt, Transeuropäische Netze, Forschung, Maßnahmen im Außenbereich.

Beispiel für einen Fall mit internen Aspekten: Missbräuchliche Verwendung von Geldern für Programme im Bereich der Außenhilfen

Aufgrund eines Verdachts, dass die Gelder für vier vom Amt für humanitäre Hilfe (ECHO) verwalteten Verträgen (einer für das Gebiet der Großen Seen in Afrika und drei weitere für das ehemalige Jugoslawien im Zeitraum 1993-1995) missbräuchlich verwendet worden sein könnten, leitete die UCLAF eine Verwaltungsuntersuchung ein [52]. Der Betrag, der dem mit der Abwicklung dieser Verträge beauftragten Unternehmen X und den mit ihm verbundenen "Off-shore"-Unternehmen gezahlt worden war, belief sich auf 2,4 Mio. Ecu.

[52] Dieser Fall wurde bereits veröffentlicht. Siehe Europäische Kommission, Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften; Betrugsbekämpfung, Jahresbericht 1998, KOM (1999) 590, Abschn. 2.2.5.2.

Erste Nachprüfungen in den Mitgliedstaaten A und B im Jahre 1997 ergaben, dass ein Teil der Gelder vorschriftswidrig zur Bezahlung von externem Personal verwendet worden war, das für die Kommission innerhalb und außerhalb ihrer Dienstgebäude gearbeitet hatte.

Ende 1998 ergab ein Kontrollbesuch im ehemaligen Jugoslawien, dass die drei Verträge für diese Region nicht ausgeführt und weder die vorgesehenen Personen noch die Einrichtungen in der angegebenen Weise in Anspruch genommen worden waren.

Gegen mehrere Beamte der Gemeinschaft wurden Sanktionen verhängt, weil sie von Unternehmen, die direkt in diesen Fall verwickelt sind, Zahlungen für nicht bzw. nur teilweise ausgeführte Arbeiten erhalten hatten. Die Sanktionen reichten von der Rückstufung bis zur Entfernung aus dem Dienst bei teilweisem Verlust des Ruhegehaltsanspruchs.

Trotz der Versuche, die betreffenden Ausgaben aus dem Gedächtnis zu rekonstruieren, reichten die im Rahmen der Verwaltungsuntersuchung eingesetzten Mittel nicht aus, um die Verwendung sämtlicher Fondsgelder aufzuklären. So konnten beispielsweise im Zuge einer 1998 gemäß Verordnung Nr.° 2185/96 beim Unternehmen X durchgeführten Kontrolle die zur Ausführung der Verträge gezahlten Beträge nicht belegt werden..

Die strafrechtlich möglicherweise relevanten Elemente wurden den Strafverfolgungsbehörden des Mitgliedstaats A und C übergeben. Das Gerichtsverfahren läuft noch..

Bei den Einnahmen würde sich die Zuständigkeit erstrecken auf die im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik im Handel mit Drittländern erhobenen Agrarzölle, die Zuckerabgaben [53] sowie auf die anderen im Handel mit Drittländer erhobenen Zölle. Was die von den Mitgliedstaaten abgeführten MwSt.-Einnahmen betrifft, müsste die Europäische Staatsanwaltschaft außerdem zuständig sein, wenn es sich um länderübergreifende Fälle handelt, in denen ein Vorgehen auf Gemeinschaftsebene besonders angezeigt erscheint. Hingegen würden die Einnahmen, die sich nach dem BSP der Mitgliedstaaten bestimmen, nicht in ihre Zuständigkeit fallen.

[53] d. h. die ersten beiden Arten von Eigenmitteln gemäß Artikel 2 Absatz 1 des Beschlusses 94/728/EG, Euratom des Rates vom 31. Oktober 1994 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften.

Beispiel für einen "externen" Fall: MwSt.-Betrug

Neben den üblichen Betrugsarten (bei Verkäufen hinterzogene MwSt. oder über fiktive Käufe erlangte MwSt.-Erstattungen) treten Betrugsmechanismen im Zusammenhang mit der vorläufigen gemeinschaftlichen MwSt.-Regelung zutage, die auf dem Bestimmungslandprinzip gründet Diese betrügerischen Transaktionen werden über Karussellgesellschaften oder über Scheinfirmen abgewickelt, die für einen begrenzten Zeitraum errichtet werden. Kriminelle Organisationen haben ausgefeilte Techniken entwickelt, um die MwSt.-Befreiungen bei innergemeinschaftlichen Lieferungen sowie die Ausnahmeregelungen bei Exporten auszunutzen und mit falschen Anmeldungen die Erstattung der - zuvor nicht entrichteten - MwSt. zu erwirken.

Die länderübergreifenden MwSt.-Betrugspraktiken sind bekannt. Dennoch ist es für eine nationale Behörde allein nach wie vor schwierig, diese Fälle aufzudecken, da die Rechnungen der einzelnen Mitgliedstaaten stets ordnungsmäßig erscheinen. Die meisten Mitgliedstaaten räumen ein, dass länderübergreifender MwSt.-Betrug ein zentrales Problem darstellt, auch wenn - gemessen an der Höhe der Einnahmenverluste - innerstaatlicher MwSt.-Betrug wesentlich signifikanter ist. Ersterer ist vor allem bei rasch und einfach zu befördernden Waren mit hohem Wertschöpfungsanteil (z. B.: Computerteile, Mobiltelefone, Edelmetalle) anzutreffen.

Derzeitige Schwierigkeiten

MwSt.-Betrug wird in den wenigsten Fällen rechtzeitig aufgedeckt und verfolgt. Das OLAF kann nur dann koordinierend tätig werden, wenn die nationalen Behörden für den jeweiligen Fall ausdrücklich darum ersuchen [54]. Es kommt häufiger vor, dass MwSt.-Betrug nicht weiter verfolgt wird, weil die erforderlichen länderübergreifenden Ermittlungen und Koordinierungsmaßnahmen auf europäischer Ebene aufwändig wären. Auch mit Eurojust wird sich keine ausreichende Koordinierung erreichen lassen, da Eurojust damit nicht systematisch befasst wird [55]. Die globale Unterrichtung und vorrangige Befassung der Europäischen Staatsanwaltschaft würde ein weitaus systematischeres Vorgehen ermöglichen.

[54] KOM (199)590, Abschnitt 2.3.

[55] Siehe 7.2.1 (Eurojust).

In diesem Bereich wurde die Zusammenarbeit zwischen dem OLAF und den Justizbehörden einiger Mitgliedstaaten verstärkt, um die zur Einleitung von Gerichtsverfahren erforderlichen Zeugenaussagen leichter zusammenstellen zu können. Die Errichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft wäre indessen insofern sinnvoll, als sie als Bindeglied zwischen Justiz- und Verwaltungsbehörden, insbesondere Steuerbehörden, fungieren könnte. Anders als eine nationale Justizbehörde könnte die Europäische Staatsanwaltschaft direkt mit allen Steuerbehörden der Mitgliedstaaten zusammenarbeiten.

Die so definierten finanziellen Interessen der Gemeinschaften erfordern einen effektiven strafrechtlichen Schutz. Mit der Schaffung des Amtes eines Europäischen Staatsanwalts schlägt die Kommission ein neues Instrument vor, damit die Gemeinschaft eine ihrer zentralen Verantwortlichkeiten in Rahmen eines bereits festgelegten materiellrechtlichen Geltungsbereichs effektiv wahrnehmen kann.

3.2. Auf dem Weg zu einem gemeinsamen Ermittlungs- und Strafverfolgungsraum

Der Gedanke, eine Europäische Staatsanwaltschaft zu schaffen, entsprang der Notwendigkeit, den mittlerweile unhaltbaren Widerspruch zwischen der Zersplitterung des Gebiets der Europäischen Gemeinschaften in siebzehn nationale Strafrechtsräume und den schwerwiegenden Angriffen gegen gemeinsame, spezifisch gemeinschaftliche Interessen aufzulösen.

Die Kommission schlägt vor, dass die Europäische Staatsanwaltschaft die Befugnisse, die ihr übertragen werden könnten, im gesamten Gebiet der Gemeinschaften, wie es in Artikel 299 EG-Vertrag definiert ist, ausübt.

Innerhalb dieses Gebiets würde die Europäische Staatsanwaltschaft in einem gemeinsamen Ermittlungs- und Strafverfolgungsraum handeln, da ihre Handlungen in allen Mitgliedstaaten die gleiche Gültigkeit besäßen - eine für die Arbeit des Europäischen Staatsanwalts unerlässliche Mindestvoraussetzung. Die Schaffung eines solchen gemeinsamen Raums stellt gegenüber der einfachen Koordinierung zwischen abgeschotteten nationalen Räumen einen qualitativen Sprung dar.

Über diesen ersten unerlässlichen Schritt hinaus könnte dieser gemeinsame Raum je nach den Optionen des Grünbuchs unterschiedlich ausgestaltet werden. So hängt seine inhaltliche Ausgestaltung davon ab, welcher Grad der Harmonisierung für das Verfahren, insbesondere die Ermittlungsmaßnahmen, sowie für die Anerkennung der Beweismittel gewählt wird.

3.2.1. Die Befugnisse der Europäischen Staatsanwaltschaft : zentral geleitete Ermittlungen und Strafverfolgungsmaßnahmen

Weil die Europäische Staatsanwaltschaft eine spezielle Zuständigkeit im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaften hätte, die sich aber auf das gesamte Gebiet der Gemeinschaft erstrecken würde, sollte sie mit kohärenten Befugnissen ausgestattet werden. Bevor ausführlicher auf die möglichen Verfahren eingegangen wird, soll im Interesse der Klarheit die Rolle des Staatsanwalts in großen Zügen dargelegt werden [56]. Verfahrensschemata sind als Anhang beigefügt [57].

[56] Siehe Kapitel 6 zur Darstellung dieser Befugnisse unter verfahrensrechtlichen Gesichtspunkten.

[57] Siehe Anhang Nr. 2

Die Originalität des Vorschlags liegt darin, dass einer Gemeinschaftsinstanz die zentrale Leitung der Ermittlungen und Strafverfolgungsmaßnahmen in einem gemeinsamen Raum übertragen werden soll. Die Handlungen des Europäischen Staatsanwalts wären im gesamten gemeinsamen Raum gültig. Das Hauptverfahren bliebe indessen vollständig auf der nationalen Ebene angesiedelt. Die Errichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft berührt nicht die Vertiefung der allgemeinen justiziellen Zusammenarbeit einerseits und die Prävention der internationalen Wirtschaftskriminalität auf Gemeinschaftsebene andererseits.

* Die Europäische Staatsanwaltschaft hätte die Aufgabe, Be- und Entlastungsmaterial zu sammeln, damit zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften gegebenenfalls Strafverfolgungsmaßnahmen gegen die Urheber gemeinsam definierter Zuwiderhandlungen eingeleitet werden können [58]. Sie sollte also mit der Leitung und Koordinierung der Strafverfolgungsmaßnahmen beauftragt werden [59]. Die Europäische Staatsanwaltschaft besäße eine spezielle Zuständigkeit, die Vorrang vor den Zuständigkeiten der nationalen Strafverfolgungsbehörden hätte, aber dennoch mit diesen verzahnt wäre, um Überschneidungen zu vermeiden [60].

[58] Siehe Kapitel 5 (Materielles Strafrecht).

[59] Dieser Grundsatz, der im Rahmen des Gemeinschaftsrechts eine Neuerung darstellt, ist in der internationalen Rechtsordnung bereits fest verankert. Das am 17.7.1998 in Rom angenommene Statut des Internationalen Strafgerichtshofs sieht eine internationale Staatsanwaltschaft vor, die zum Zweck der strafrechtlichen Verfolgung auf dem Hoheitsgebiet der Vertragsstaaten mit Ermittlungsbefugnissen ausgestattet ist. Die fünfzehn Mitgliedstaaten der Europäischen Union haben diese Übereinkunft unterzeichnet und der Rat hat in seinem gemeinsamen Standpunkt vom 11.6.2001 zum Internationalen Strafgerichtshof (JO L 155 du 12.6.2001 p. 19) sein Interesse an deren baldigen Inkrafttreten bekundet.

[60] Siehe 6.2.2.2 für die "gemischten" Rechtssachen.

* Die Europäische Staatsanwaltschaft würde mit Unterstützung der Ermittlungsbehörden (Polizei) die Leitung der Ermittlungen in den in ihre Zuständigkeit fallenden Angelegenheiten übernehmen [61]. Sie würde es ermöglichen, die richterliche Kontrolle der innerhalb der europäischen Organe und Einrichtungen durchgeführten Ermittlungen zu verstärken [62].

[61] Siehe 6.2.3.2 (Arbeitsbeziehung zu den nationalen Ermittlungsstellen).

[62] Siehe 7.3 (Künftige Rolle des OLAF).

* Die unter der Aufsicht der Europäischen Staatsanwaltschaft vorgenommenen Handlungen sollten, wenn sie die individuellen Freiheiten und Grundrechte berühren, der Kontrolle des nationalen Richters, der die Funktion eines Richters in der Ermittlungsphase hat, unterworfen sein [63]. Die in einem Mitgliedstaat ausgeübte Kontrolle würde in der gesamten Gemeinschaft anerkannt, sodass die genehmigten Handlungen in allen Mitgliedstaaten durchgeführt und alle Beweise in allen Mitgliedstaaten zulässig wären.

[63] Siehe 6.4 (Gewährleistung der richterlichen Kontrolle).

* Die Europäische Staatsanwaltschaft wäre befugt, unter richterlicher Kontrolle gegen die Straftäter Anklage vor einem nationalen Gericht zu erheben [64].

[64] Siehe 6.3.1 (Wahl des Mitgliedstaats für die Anklageerhebung).

* Der Europäische Staatsanwalt sollte während des Prozesses Anklage vor den nationalen Gerichten erheben, um die finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu schützen. Die Kommission hält es für wichtig, dass die Entscheidungsfunktion der Strafjustiz auf der nationalen Ebene angesiedelt bleibt. Es ist nicht beabsichtigt, ein gemeinschaftliches Justizorgan zu schaffen, das in der Sache entscheidet [65].

[65] siehe 6.3.2 (Anklageerhebung).

3.2.2. Eine harmonische Einbindung in die nationalen Strafrechtsordnungen

Die nationalen Strafjustizsysteme bilden den Eckstein des strafrechtlichen Schutzes gegen transnationale Kriminalität und sind daher unerlässlich. Mit der vorgeschlagenen Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft soll lediglich eine bestimmte Lücke geschlossen werden. Es ist keinesfalls geplant, ein umfassendes und eigenständiges gemeinschaftliches Strafrechtssystem zu errichten.

Vielmehr geht es darum, ein zusätzliches Instrument einzuführen, das sich durch die Einsetzung abgeordneter Europäischer Staatsanwälte in den Mitgliedstaaten (siehe folgendes Kapitel) in die nationalen Rechtsordnungen einfügt und die nationalen Gerichte in die Lage versetzen soll, einen Teil der länderübergreifenden Kriminalität in einem Bereich strafrechtlich effektiv zu ahnden, in dem aufgrund der Integration (gemeinsame Mittel, Eigenmittel) einzelstaatliche Strafmaßnahmen immer weniger greifen. Auf diese Weise würden die einzelstaatlichen Gerichte als Vertreter des Gemeinschaftsrechts die in ihre nationale Rechtsordnung übernommenen Vorschriften auf diese besondere Kategorie von Straftatbeständen ebenso anwenden, wie sie es heute bereits in allen Bereichen des EG-Vertrags tun.

Eine zentral geleitete Strafverfolgung bedeutet keine Umwälzung der nationalen Justizsysteme. Zwischen den verschiedenen Rechtstraditionen in Europa ist seit mehreren Jahrzehnten eine deutliche Konvergenz festzustellen. In allen Mitgliedstaaten gibt es, aus dem gleichen Bedürfnis heraus, eine Ermittlungs- und eine Strafverfolgungsfunktion. Die Strukturen sind zwar nach wie vor unterschiedlich, haben sich aber angenähert. Für diese Konvergenz gibt es viele Gründe; doch verdankt sie sich in hohem Maße der Tatsache, dass für alle Mitgliedstaaten die in der Europäischen Menschenrechtskonvention verankerten Garantien für ein gerechtes Verfahren gelten. Das bestätigen die Arbeiten von Strafrechtlern aus sämtlichen kontinentaleuropäischen Strafrechtsordnungen und dem "common law" [66]. Der Vorschlag verfolgt allein das Ziel einer effizienteren Ausgestaltung der nationalen Strafrechtssysteme in einer mittlerweile absolut gemeinsamen Materie". Der Europäischen Staatsanwaltschaft würden also nicht so sehr bereits bestehende nationale Kompetenzen übertragen, sondern eher gemeinsame Zuständigkeiten zugewiesen.

[66] Siehe insbesondere La mise en oeuvre du Corpus juris dans les Etats Membres, Band I, S.42 ff: Diese Entwicklung hatte rechtlich eine deutlich größere Kompatibilität der nationalen Strafrechtsordnungen in Europa zur Folge. [...]. Die Quintessenz dessen ist der Vorschlag zur Einrichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft, der den Grundsatz einer öffentlichen Anklage (nach der Inqusitionsmaxime) festschreibt, jedoch die Einschaltung eines Untersuchungsrichters ausschließt szugunsten eines "Richters im Ermittlungsverfahren", der die richterliche Kontrolle unparteiisch und neutral (nach dem Akkusationsprinzip)ausübt.

Allgemeine Frage: Wie beurteilen Sie die Grundzüge des Vorschlags zur Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft, insbesondere:

ihre (ausschließlich auf die finanzielle Dimension der Interessen der Gemeinschaft begrenzte) Zuständigkeit*

ihre Befugnisse*

ihre Einbindung in die nationalen Strafrechtsordnungen

4. Rechtsstellung und Struktur

Im Folgenden soll ausgeführt werden, wie die Rechtsstellung des Europäischen Staatsanwalts und die Struktur der Europäischen Staatsanwaltschaft beschaffen sein könnten. Unter der 'Europäischen Staatsanwaltschaft' ist die Institution als solche zu verstehen, an deren Spitze der Europäische Staatsanwalt steht (siehe 4.1). Es gilt somit zu unterscheiden zwischen der Institution 'Staatsanwaltschaft' mit ihrem Verwaltungspersonal (siehe 4.3) einerseits und dem Amt des Europäischen Staatsanwalts im Verhältnis zu den abgeordneten Europäischen Staatsanwälten andererseits (siehe 4.2).*

4.1. Rechtsstellung des Europäischen Staatsanwalts

Insoweit als der Europäische Staatsanwalt justizielle Befugnisse ausübt, muss er hierzu aufgrund seiner Rechtsstellung und insbesondere aufgrund der Voraussetzungen für seine Ernennung und gegebenenfalls für seine Amtsenthebung zur Ausübung seines Amts uneingeschränkt legitimiert sein.

4.1.1. Grundsatz der Unabhängigkeit

In Anlehnung an die Bestimmungen, die die Unabhängigkeit der Mitglieder des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften gewährleisten, hat die Kommission vorgeschlagen, folgenden Passus in den EG-Vertrag aufzunehmen: "Der Europäische Staatsanwalt wird unter Persönlichkeiten ausgewählt, die jede Gewähr für Unabhängigkeit bieten und in ihrem Staat die für die Ausübung höchster richterlicher Ämter erforderlichen Voraussetzungen erfuellen. Er darf bei der Erfuellung seiner Pflichten Weisungen weder anfordern noch entgegennehmen." [67]

[67] Artikel 280 a Absatz 2 (Entwurf).

Diese Unabhängigkeit ist ein wesentliches Merkmal des Amts des Europäischen Staatsanwalts. Sie ist insoweit gerechtfertigt, als es sich um ein spezielles Organ der Rechtspflege handelt. Seine Unabhängigkeit versteht sich sowohl gegenüber den Prozessparteien im Rahmen eines kontradiktorischen Verfahrens [68] als auch gegenüber den Mitgliedstaaten und den Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen der Gemeinschaften.

[68] Siehe 6.2.1. (im Vorverfahren geltende Grundsätze).

Der Europäische Staatsanwalt muss hierzu anerkanntermaßen über die erforderliche Befähigung verfügen. Er hat seine Aufgaben unparteiisch wahrzunehmen und darf sich nur von der Sorge um die Wahrung von Recht und Gesetz leiten lassen.

4.1.2. Voraussetzungen für die Ernennung und Amtsenthebung

Sowohl bei der Ernennung als auch bei der eventuellen Amtsenthebung des Europäischen Staatsanwalts sind die Grundsätze der Unabhängigkeit und der Legitimität zu beachten.

4.1.2.1. Ernennung des Europäischen Staatsanwalts

Dem Vorschlag der Kommission zufolge soll der Europäische Staatsanwalt auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments vom Rat mit qualifizierter Mehrheit ernannt werden. [69] Dieses Verfahren lehnt sich an das im Vertrag von Nizza für die Ernennung der Kommission vorgesehene Verfahren an (qualifizierte Mehrheit im Rat und Abstimmung des Europäischen Parlaments). Damit dürfte die uneingeschränkte Legitimität des Europäischen Staatsanwalts gewährleistet sein.

[69] Artikel 280 a Absatz 1 (Entwurf).

Das Vorschlagsrecht der Kommission bei der Ernennung des Europäischen Staatsanwalts folgt aus ihrer besonderen Verantwortung für den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft.

Die Kommission hat ferner eine nicht verlängerbare Amtszeit von sechs Jahren vorgeschlagen. [70] Die Amtszeit des Europäischen Staatsanwalts wäre damit länger als die Legislaturperiode des Europäischen Parlaments oder die Amtszeit der Kommission. Die Nichtverlängerbarkeit der Amtszeit des Europäischen Staatsanwalts bietet eine zuverlässige Gewähr für seine Unabhängigkeit. [71]

[70] Artikel 280 a Absatz 1 (Entwurf).

[71] Aus denselben Gründen wurde die Amtszeit des Anklägers beim Internationalen Strafgerichtshof auf 9 Jahre festgesetzt ohne Verlängerungsmöglichkeit (Artikel 42 Statut des Internationalen Strafgerichtshofs).

Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob das Statut der Beamten und sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften auch für den Europäischen Staatsanwalt gelten sollte.

4.1.2.2. Amtsenthebung und sonstige Umstände, die die Tätigkeit des Europäischen Staatsanwalts beenden

Dem Vorschlag der Kommission zufolge haftet der Europäische Staatsanwalt für schwere Verfehlungen während der Ausübung seines Amts. Die Voraussetzungen für eine etwaige disziplinarische Amtsenthebung müssen allerdings der Unabhängigkeit des Europäischen Staatsanwalts Rechnung tragen. Die Amtsenthebung darf deshalb nur von einem auf Gemeinschaftsebene angesiedelten Gericht, d. h. vom EuGH, angeordnet werden.

Im Entwurf des Artikels 280 a EG-Vertrag heißt es dementsprechend: "Er kann auf Antrag des Parlaments, des Rats oder der Kommission vom Gerichtshof seines Amtes enthoben werden, wenn er die Voraussetzungen für die Ausübung seines Amtes nicht mehr erfuellt oder eine schwere Verfehlung begangen hat." [72]

[72] Artikel 280 a Absatz 2 (Entwurf).

Im Statut der Europäischen Staatsanwaltschaft sollten darüber hinaus drei weitere Umstände vorgesehen werden, die das Amt des Europäischen Staatsanwalts beenden: Tod, Rücktritt auf Wunsch des Europäischen Staatsanwalts und Ablauf der Amtsdauer.

4.1.3. Der Europäische Staatsanwalt als Dienstherr

Der Europäische Staatsanwalt steht der Europäischen Staatsanwaltschaft vor. Er leitet und koordiniert die Ermittlungen und Strafverfolgung bei allen in seine Zuständigkeit fallenden Vergehen im gesamten zu diesem Zweck definierten gemeinsamen Rechtsraum.

Ausdruck seiner Stellung als Dienstherr ist die Befugnis zur internen Organisation seines Dienstes, die Weisungsbefugnis gegenüber den abgeordneten Europäischen Staatsanwälten sowie die Vorgabe von Handlungsdirektiven für Ermittlungen und für die Strafverfolgung in den vom Gemeinschaftsgesetzgeber festgelegten Grenzen. [73]

[73] Siehe 6.2.2.1 (Legalitäts- oder Opportunitätsprinzip in der Strafverfolgung).

4.2. Dezentrale Struktur der Europäischen Staatsanwaltschaft

Die Aufgaben der Europäischen Staatsanwaltschaft werden zum einen vom Europäischen Staatsanwalt wahrgenommen, der ein Mindestmaß der erforderlichen Tätigkeiten auf Gemeinschaftsebene zentralisiert, und zum anderen von abgeordneten Europäischen Staatsanwälten, die den einzelstaatlichen Rechtsordnungen angehören und die Anklage vertreten.

4.2.1. Grundsatz der dezentralen Organisation der abgeordneten Europäischen Staatsanwälte

Im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip schlägt die Kommission eine dezentrale Organisation der Europäischen Staatsanwaltschaft vor, um deren Tätigkeit ohne Reibungsverluste in die innerstaatlichen Rechtsordnungen zu integrieren. Die Europäische Staatsanwaltschaft stützt sich hierzu in den Mitgliedstaaten auf abgeordnete Europäische Staatsanwälte, die als Bindeglieder zwischen der Gemeinschaftsrechtsordnung und den einzelstaatlichen Rechtsordnungen dienen. [74]

[74] KOM (2000) 608.

4.2.1.1. Rechtsstellung der abgeordneten Europäischen Staatsanwälte

In jedem Mitgliedstaat werden je nach Arbeitsanfall und entsprechend dem Aufbau der innerstaatlichen Gerichtsbarkeit ein oder mehrere abgeordnete Europäische Staatsanwälte eingesetzt. Diese werden vom Europäischen Staatsanwalt auf Vorschlag des Herkunftsmitgliedstaats unter den nationalen Beamten ausgewählt, die in ihrem Mitgliedstaat mit der Strafverfolgung betraut sind und einschlägige Erfahrungen nachweisen können. Je nach Mitgliedstaat können dies Staatsanwälte sein (ungeachtet ihrer Befähigung zur Ausübung eines Richteramts) oder, falls es in dem betreffenden Mitgliedstaat keine Staatsanwaltschaft gibt, Beamte, die mit den entsprechenden Aufgaben betraut worden sind.

Für die abgeordneten Europäischen Staatsanwälte ist ein eigenes Statut nicht unbedingt erforderlich. Für deren Einstellung, Ernennung, Beförderung, Vergütung, soziale Sicherheit und für sonstige personelle Angelegenheiten könnte weiterhin innerstaatliches Recht gelten. Nur in Bezug auf die Disziplinarordnung und ihre dienstrechtliche Stellung ergeben sich für die Dauer ihres Mandats die nachstehend erläuterten Änderungen. Diese Lösung dürfte sich am wenigsten auf das Recht der Mitgliedstaaten auswirken. Auf jeden Fall ist die statutarische Stellung der abgeordneten Europäischen Staatsanwälte im Benehmen mit den Mitgliedstaaten zu prüfen, damit insbesondere gewährleistet ist, dass sie ihr Amt in voller Abhängigkeit wahrnehmen können.

Die abgeordneten Europäischen Staatsanwälte üben ihr Amt befristet aus. Im Unterschied zum Europäischen Staatsanwalt ist ihre Amtszeit jedoch verlängerbar, um der Verfügbarkeit der in den Mitgliedstaaten für dieses Amt in Frage kommenden Personen Rechnung zu tragen. Auf diese Weise wird eine fachliche Spezialisierung im Bereich der Finanzinteressen der Gemeinschaft ermöglicht und gleichzeitig die Gewähr geboten, dass diese Personen im innerstaatlichen Strafverfahrensrecht auf dem neuesten Stand sind.

Was die mögliche Kumulierung dieses europäischen Mandats mit einem innerstaatlichen Amt anbelangt, so gibt es mehrere Lösungsansätze.

Erste Möglichkeit: Das Mandat der abgeordneten Europäischen Staatsanwälte schließt jede andere Tätigkeit aus. Damit wären eine umfassende fachliche Spezialisierung und effizientes Arbeiten gewährleistet. Außerdem könnten auf diese Weise alle Interessen- und Prioritätskonflikte im Strafrechtsbereich von vornherein ausgeschlossen werden.

Zweite Möglichkeit: Die abgeordneten Europäischen Staatsanwälte befassen sich in erster Linie mit der Verfolgung von Straftaten, die sich gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft richten, und gehen - subsidiär - ihrer gewohnten Tätigkeit nach. Im Falle eines Interessenkonflikts zwischen ihren beiden Ämtern würde das Gemeinschaftsinteresse vorgehen. Diese Lösung hat den Vorteil, dass die Strafverfolgung bei "gemischten" Fällen, bei denen sowohl Interessen der Gemeinschaft als auch der Mitgliedstaaten auf dem Spiel stehen (siehe weiter unten), einfacher ist. [75]

[75] Siehe 6.2.2.2 ("Gemischte" Fälle).

Dritte Möglichkeit: Die Wahl zwischen der ersten und der zweiten Möglichkeit könnte den Mitgliedstaaten freigestellt werden.

Für Verfehlungen, die abgeordnete Europäische Staatsanwälte bei oder anlässlich der Ausübung ihres Amts begehen, sollten sie sich wie der Europäische Staatsanwalt selbst vor dem EuGH als Disziplinargericht verantworten müssen. [76] Als Leiter der Europäischen Staatsanwaltschaft sollte der Europäische Staatsanwalt allerdings auch selbst Disziplinargewalt ausüben können. Als schwerste Disziplinarstrafe sollte bei einem abgeordneten Europäischen Staatsanwalt der Entzug seines europäischen Mandats vorgesehen werden.

[76] Siehe 4.1.2.2 (Amtsenthebung).

Im Falle der Ämterkumulierung unterlägen die abgeordneten Europäischen Staatsanwälte für ihr nationales Amt weiterhin der innerstaatlichen Disziplinarordnung, sofern ihre Unabhängigkeit garantiert ist. Das Verhältnis zwischen der nationalen und der gemeinschaftsrechtlichen Disziplinarordnung wäre somit zu klären. Der Verlust des europäischen Mandats hätte aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht keine Auswirkungen auf das nationale Mandat des abgeordneten Europäischen Staatsanwalt. Anders wäre es hingegen, wenn der abgeordnete Europäische Staatsanwalt seines nationalen Amts enthoben würde, da er dann die Voraussetzungen für die Ausübung seines europäischen Mandats nicht mehr erfuellen würde und ihm dieses Mandat somit automatisch entzogen würde.

4.2.1.2. Funktion der abgeordneten Europäischen Staatsanwälte

Die vom Europäischen Staatsanwalt bevollmächtigten abgeordneten Europäischen Staatsanwälte erfuellen eine wesentliche Funktion, da sie aufgrund ihrer Bevollmächtigung durch den Europäischen Staatsanwalt jede Handlung vornehmen dürfen, zu der der Europäische Staatsanwalt selbst berechtigt ist. In der Praxis dürften sie als Ausführungsorgan der Europäischen Staatsanwaltschaft auftreten, da ihnen in den meisten Fällen die konkrete Wahrnehmung der Ermittlungs- und Strafverfolgungsbefugnisse obliegen würde.

Der Einsatzbereich der abgeordneten Europäischen Staatsanwälte erstreckt sich selbstverständlich auf ihren Herkunftsmitgliedstaat. Der Europäische Staatsanwalt könnte sie jedoch anweisen, im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats in Zusammenarbeit mit dem dortigen abgeordneten Europäischen Staatsanwalt tätig zu werden. Die abgeordneten Europäischen Staatsanwälte würden auf diese Weise dazu angehalten, einander Amtshilfe zu leisten.

Die dezentrale Struktur entspricht dem Konzept, das schon bei der Vernetzung der justiziellen Ressourcen der Mitgliedstaaten (Verbindungsrichter und -staatsanwälte, Europäisches Justizielles Netz usw.) [77] zugrunde gelegt wurde. Weit davon entfernt, eine autonome Gemeinschaftsorganisation schaffen zu wollen, soll im Sinne der Gemeinschaftsintegration auf die justiziellen Ressourcen der Mitgliedstaaten zurückgegriffen werden.

[77] Siehe 7.2 (Akteure auf Ebene der Europäischen Union).

4.2.2. Grundsatz der Weisungsgebundenheit gegenüber dem Europäischen Staatsanwalt

Der Europäische Staatsanwalt sollte im Interesse eines kohärenten, einheitlichen Vorgehens weisungsbefugt sein. Als Leiter der Europäischen Staatsanwaltschaft obliegt ihm die Lenkung und Koordinierung des Einsatzes der abgeordneten Staatsanwälte entsprechend den erforderlichen Ermittlungs- und Strafverfolgungsmaßnahmen. Die abgeordneten Staatsanwälte sind für die Dauer ihres Mandats der Europäischen Staatsanwaltschaft unterstellt - je nach der oben gewählten Möglichkeit ausschließlich oder zusätzlich zu der für sie zuständigen Staatsanwaltschaft ihres Herkunftsmitgliedstaats - und haben den allgemeinen und speziellen Weisungen des Europäischen Staatsanwalts Folge zu leisten. Soweit es um den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft geht, dürfen sie keine Weisungen ihrer Heimatbehörden entgegennehmen.

Die Europäische Staatsanwaltschaft hat nach Auffassung der Kommission ähnlich den einzelstaatlichen Staatsanwaltschaften nach dem Grundsatz der Unteilbarkeit zu handeln, d. h. Handlungen eines abgeordneten Staatsanwalts binden die gesamte Europäische Staatsanwaltschaft. Jeder abgeordnete Europäische Staatsanwalt wird vom Europäischen Staatsanwalt ausdrücklich hierzu ermächtigt. Die der Aufsicht des Europäischen Staatsanwalts unterstehenden abgeordneten Europäischen Staatsanwälte wären damit rechtlich gesehen austauschbar.

Frage 1: Was halten Sie von der vorgeschlagenen Struktur und Organisation der Europäischen Staatsanwaltschaft* Sollten die abgeordneten Europäischen Staatsanwälte ausschließlich ihr europäisches Mandat wahrnehmen, oder kann dieses Mandat mit dem innerstaatlichen Amt kumuliert werden*

4.3. Materielle und finanzielle Ausstattung der Europäischen Staatsanwaltschaft

Das Statut der Europäischen Staatsanwaltschaft, d. h. insbesondere die Regelung ganz konkreter Fragen wie Budget, Personal usw., würde nach dem Verfahren des Artikels 251 EG-Vertrag durch eine sekundärrechtliche EG-Regelung (qualifizierte Mehrheit im Rat und Mitentscheidung des Europäischen Parlaments) festgelegt.

Angesichts der dezentralen Struktur der Europäischen Staatsanwaltschaft sollte sich die Organisation dieser neuen Einrichtung am Sitzort auf das für ihr reibungsloses Funktionieren erforderliche Minimum beschränken. Die zentralen Dienststellen der Europäischen Staatsanwaltschaft sollten im Vergleich zu den Dienststellen der abgeordneten Europäischen Staatsanwälte, auf die sich der Großteil des Personals sowie der materiellen und finanziellen Ausstattung konzentrieren sollte, schlank aufgebaut sein. Nicht zuletzt dürften auch die Synergien mit den auf nationaler Ebene bereits vorhandenen Mitteln zur Effizienz der neuen Einrichtung beitragen.

Dem Europäischen Staatsanwalt sollte die volle Dienstaufsicht über die Verwaltung des Personals und der Betriebsmittel am Sitz der Europäischen Staatsanwaltschaft übertragen werden. Bei diesen Aufgaben sollte er von einem oder mehreren Stellvertretern unterstützt werden. [78]

[78] Das Personal der Anklagebehörde beim Internationalen Gerichtshof wird vom Ankläger mit Unterstützung eines oder mehrerer Stellvertreter eingestellt, ernannt und verwaltet (Artikel 42 und 44 des Statuts des Internationalen Strafgerichtshofs).

Die Europäische Staatsanwaltschaft sollte über ein eigenes Budget verfügen, das in den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften eingesetzt wird. Dieses Budget sollte völlig unabhängig vom Europäischen Staatsanwalt nach Maßgabe der EG-Verträge und der zu ihrer Durchführung erlassenen Haushaltsordnung verwaltet werden. Die abgeordneten Europäischen Staatsanwälte, die ihre nationale Rechtsstellung behalten, würden ihre Bezüge weiterhin von ihrem Mitgliedstaat erhalten. Der den Mitgliedstaaten eventuell zusätzlich entstehende Aufwand für den Betrieb der Europäischen Staatsanwaltschaft könnte aus dem Budget des Europäischen Staatsanwalts bestritten werden.

Für die Einstellung, Ernennung und Verwaltung des Personals der Europäischen Staatsanwaltschaft am Sitzort wäre der Europäische Staatsanwalt zuständig, während das in den Mitgliedstaaten tätige Personal von dem betreffenden Mitgliedstaat nach dessen eigenen Vorschriften beschäftigt würde. Der Europäische Staatsanwalt würde seine dienstrechtlichen Befugnisse im Einklang mit den einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften, insbesondere dem Statut der Beamten und sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften, ausüben.

Der Sitz des Europäischen Staatsanwalts sollte nach den für Einrichtungen der Gemeinschaft geltenden Verfahren bestimmt werden, während sich die Dienststellen der abgeordneten Europäischen Staatsanwälte nach Ermessen der Mitgliedstaaten in den Hauptstädten des jeweiligen Landes oder der jeweiligen Region oder an einem anderen Ort befinden könnten, der sich aufgrund des Sitzorts der zuständigen einzelstaatlichen Gerichte für die praktische Ausübung ihrer Tätigkeit anbieten würde.

5. Materielles Strafrecht

Die Kommission hat vorgeschlagen, im EG-Vertrag festzuschreiben, dass der Rat im Verfahren der Mitentscheidung mit dem Europäischen Parlament "die Bedingungen für die Ausübung des Amts des Europäischen Staatsanwalts fest[legt] und [...] insbesondere (a) Vorschriften zur Festlegung der Tatbestandsmerkmale von Betrug und jeder anderen rechtwidrigen Handlung, die gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichtet ist, sowie der Strafen für alle Straftatbestände [erlässt];".

Zur Definition dieser Straftatbestände (siehe 5.2) und der entsprechenden Sanktionen (siehe 5.3) sind spezifische Vorschriften erforderlich. Ob für das reibungslose Funktionieren der Europäischen Staatsanwaltschaft allgemeinere materiellrechtliche Bestimmungen zur Regelung der strafrechtlichen Verantwortlichkeit (siehe 5.4) oder der Verjährung (siehe 5.5) zweckmäßig sind, sollte unvoreingenommen geprüft werden. Für jeden dieser Regelungsbereiche ist