Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss"

(2001/C 14/20)

Der Rat beschloss am 20. September 2000, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 262 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Das Präsidium betraute am 11. Juli 2000 die Fachgruppe Verkehr, Energie, Infrastrukturen, Informationsgesellschaft mit der Vorbereitung der Arbeiten zu diesem Thema.

Der Ausschuss beschloss auf seiner 376. Plenartagung am 18. und 19. Oktober 2000, in Anbetracht der Dringlichkeit der Arbeiten Herrn Cambus zum Hauptberichterstatter zu bestellen und verabschiedete mit 77 Stimmen bei 1 Gegenstimme folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der Telekommunikationssektor befindet sich in einer ständigen und raschen technologischen Entwicklung, umso mehr als die Verwaltung der physischen und immateriellen Netze und Dienste, die diesen Sektor ausmachen, im Wesentlichen auf der modernsten Informationstechnik beruht. Dieser Sektor trägt in entscheidendem Maße zur Verbreitung neuer Informationstechnologien bei und mithin auch zur Verwirklichung der Zielsetzungen der Union bezüglich der Gesellschaft des Wissens und der Innovation.

1.2. Deswegen wurden die Telekommunikationsbetreiber auch ausdrücklich aufgefordert, vor Ende des Jahres 2000 für Unternehmen wie für Privatpersonen schnelle, leichte und kostengünstige Zugangsmöglichkeiten zum Internet anzubieten. In diesem Anliegen enthielten die Schlussfolgerungen der europäischen Gipfel von Lissabon und Maria de Feira denn auch die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, bis spätestens 1. Januar 2000 den Teilnehmeranschlussbereich für den Wettbewerb zu öffnen.

1.3. Der Telekommunikationssektor ist nach den geltenden Rechtsvorschriften seit der Richtlinie 1996, die bis zum 1. Januar 1998 galt, völlig für den Wettbewerb geöffnet. Jeder neue Anbieter kann also heute auf diesem Wirtschaftssektor auftreten und den traditionellen Telekommunikationsbetreibern Konkurrenz machen. Die neuen Technologien waren im Übrigen ein Grund und auch eine Möglichkeit zur Entwicklung des Wettbewerbs, wie beispielsweise das Mobiltelefon, das neuen Betreibern die Möglichkeit eröffnet hat, sich bei vertretbarem Investitionsaufwand eine Klientel aufzubauen. Auf der anderen Seite kann das Ziel, die Versorgung sämtlicher Fernsprechteilnehmer ohne Ausnahme für den Wettbewerb zu öffnen, auf kurze Sicht nicht erreicht werden, nachdem man den etablierten Anbietern nicht zur Auflage gemacht hat, den konkurrierenden Anbietern auch den Zugang zur "letzten Meile" des Telefonnetzes, sprich den Teilnehmeranschluss, zu gestatten.

1.4. Der Begriff Teilnehmeranschluss bezeichnet die physische Verbindung zwischen dem Standort des Fernsprechteilnehmers zur Ortsvermittlung oder einer gleichartigen Einrichtung des Telekommunikationsbetreibers. Dabei handelt es sich um ein Kupferdrahtpaar, bei dem es bislang nicht möglich war, gleichzeitig Sprachtelefonie und digitale Informationen zu übertragen. Für die Erbringung von Datenübertragungsdiensten an die Kunden war zusätzlich ein spezielles ISDN-taugliches spezielles Zweifachkabel (Integrated Services Data Network) erforderlich. Dank des technologischen Fortschritts ist es allerdings seit etwa einem Jahr möglich, über ein und dieselbe Kupfer-Doppelader gleichzeitig Sprachtelefonie und Hochgeschwindigkeits-Datenübertragungsdienste mit Hilfe der sog. xDSL-Technik (die 50-100-mal schneller sind als die bestehenden Dienste), abzuwickeln.

1.5. Im Zuge des Ausbaus der Netze und des Fernsprechteilnehmerzuwachses wurden immer mehr Teilnehmeranschlüsse eingerichtet, wofür den etablierten Anbietern Ausschließlichkeitsrechte eingeräumt wurden, die angesichts der hohen Investitionskosten, langen Rentabilisierungszeiten und dem politischen Anliegen der Gewährleistung eines Universaldienstes gerechtfertigt waren. Sie sind inzwischen zum Streitobjekt zwischen den traditionellen Anbietern und den Marktneulingen geworden, die Zugang zu diesem Endstück des Netzes haben wollen, um die von ihnen angebotenen neuen Dienste bis zum Kunden gelangen lassen zu können.

1.6. In der Theorie können sie dies bereits tun, aber unter der Bedingung, dass sie konkurrierende materielle oder immaterielle Ausrüstungen einrichten (wie etwa drahtlose Anschlüsse). Da es nicht möglich ist, die zwangsläufig zeitaufwendige Entwicklung konkurrierender Netze mit eventuell unterschiedlicher Technologie abzuwarten, ohne den Rückstand der Union im Bereich der Informationstechnik zu vergrößern, erwies sich die Liberalisierung des Zugangs zum Teilnehmeranschluss als die einzige Lösungsmöglichkeit, die denn auch auf den europäischen Gipfeln von Lissabon und Feira beschlossen wurde.

1.7. In der Verordnung geht es um drei technische Konzepte, und zwar die völlige Entbündelung, den geteilten Zugang und - zu deren jeweiliger Verwirklichung - die Kolokation der Ausrüstungen eines neuen Betreibers. Die beiden technischen Optionen völlige Entbündelung und geteilter Zugang sind nicht wirtschaftlich neutral.

2. Zusammenfassung des Vorschlags der Kommission

2.1. Der Vorschlag ist Teil eines neuen Rechtsrahmens für jedwede Übertragungsnetze und -dienste, durch den Wettbewerbsverhältnisse auf dem Markt für elektronische Kommunikation gewährleistet werden sollen(1). Der Richtlinienvorschlag bezweckt zweierlei:

- Er schafft eine Rechtsgrundlage für die Regulierungsbehörden, für die es schwierig sein könnte, eine Verpflichtung zur Bereitstellung des entbündelten Zugangs zum Teilnehmeranschluss einzuführen und somit der von den Europäischen Gipfeln in Lissabon und Feira nicht nachkommen könnten.

- Sie gestattet eine europaweit einheitliche Vollziehung der Entbündelung des Zugangs zum Teilnehmeranschluss in dem Anliegen, Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden.

2.2. Die dieser Verordnung zugrunde liegenden Überlegungen werden in den Erwägungsgründen dargelegt:

2.2.1. Das Ortsanschlussnetz ist nach wie vor eines der Segmente des liberalisierten Telekommunikationsmarktes, in denen der geringste Wettbewerb herrscht, weil die neuen Marktteilnehmer nicht über ausgedehnte alternative Netzinfrastrukturen verfügen und mit herkömmlichen Technologien auch nicht die Skalenerträge und Verbundvorteile erzielen, die Betreibern zugute kommen, die als solche mit beträchtlicher Macht im Markt des öffentlichen Telefonfestnetzes gemeldet wurden.

2.2.2. Die Entbündelungen der Teilnehmeranschlussleitungen betreffen im Wesentlichen die Kupferkabel-Infrastruktur der marktbeherrschenden Betreiber, und die Investitionen in Alternativinfrastrukturen müssen vertretbare Ertragsperspektiven eröffnen, damit ein Anreiz für die Verbreitung dieser Infrastruktur in Regionen besteht, in denen die Versorgung noch sehr gering ist.

2.2.3. Sinnvollerweise ist die Verpflichtung zur Gewährung eines entbündelten Zugangs zum Teilnehmeranschluss ausschließlich für Betreiber öffentlicher Telefonfestnetze vorgesehen, die von den nationalen Regulierungsbehörden gemäß den einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht gemeldet wurden.

2.2.4. Die Kostenrechnungs- und Preisbildungsregeln für Teilnehmeranschlüsse und zugehörige Einrichtungen (z. B. Kolokation oder gemietete Übertragungskapazität) sollten transparent, nichtdiskriminierend und objektiv sein, um eine unparteiische Behandlung zu gewährleisten und zugleich ermöglichen, dass der Anbieter des Teilnehmeranschlusses seine entsprechenden Kosten decken kann und einen angemessenen Gewinn erzielt.

2.2.5. Die kurzfristige Veröffentlichung, vorzugsweise im Internet, eines angemessenen Standardangebots für den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss durch die gemeldeten Betreiber und unter Aufsicht der nationalen Regulierungsbehörden würde zur Schaffung transparenter, nichtdiskriminierender Marktbedingungen beitragen.

2.2.6. Das Ziel harmonisierter Rahmenbedingungen für den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss kann im Rahmen des geltenden nationalen und Gemeinschaftsrechts von den Mitgliedstaaten nicht ohne weiteres rechtzeitig und in einheitlicher Form erreicht werden; es kann daher besser auf Gemeinschaftsebene verwirklicht werden. Diese Verordnung beschränkt sich auf das zur Erreichung dieses Ziels notwendige Mindestmaß und geht nicht über das dazu erforderliche hinaus.

2.3. Der Verordnungsentwurf umfasst nur fünf Artikel

2.3.1. Artikel 1 "Geltungsbereich" legt fest, dass die Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht von den einzelstaatlichen Regulierungsbehörden ermittelt und dann gemeldet werden.

2.3.2. Artikel 2 "Begriffsbestimmungen" beschreibt:

- die Entbündelung als den vollständig entbündelten bzw. den gemeinsamen Zugang für neue Anbieter;

- den gemeinsamen Zugang als die Möglichkeit, einem neuen Anbieter das Spektrum der nicht für Sprachdienste genutzten Frequenzen zur Benutzung zugänglich zu machen und die Sprachtelefoniefrequenzen dem etablierten Betreiber vorzubehalten;

- die Kolokation als die physische Bereitstellung des entsprechenden Raumes für die Unterbringung der technischen Installationen des neuen Marktteilnehmers innerhalb der bestehenden Einrichtungen des etablierten Betreibers.

2.3.3. Artikel 3 "Bereitstellung des entbündelten Zugangs" zufolge müssen die gemeldeten Betreiber anderen spätestens ab dem 31. Dezember 2000 den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss unter transparenten, fairen und nichtdiskriminierenden Bedingungen anbieten; des Weiteren müssen sie den physischen Zugang zu jedem möglichen Abschlusspunkt des Kupferteilnehmeranschlusses bzw. zu einem Teilnetz ermöglichen; bis zu diesem Zeitpunkt müssen die gemeldeten Betreiber ein Standardangebot (Modalitäten, Bedingungen und Preis) für den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss und die zugehörigen Einrichtungen einschließlich der Kolokation veröffentlichen.

2.3.4. Artikel 4 "Aufsicht durch die Regulierungsbehörde" legt fest, dass die einzelstaatlichen Regulierungsbehörden befugt sind, in berechtigten Fällen hinsichtlich der Bedingungen dieser Angebote einzugreifen; sofern nicht genügend Wettbewerb stattfindet, sowie auch Streitigkeiten zwischen Betreibern beizulegen.

2.3.5. Nach Artikel 5 tritt die Verordnung drei Tage nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt in Kraft.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Zweckmäßigkeit des Verordnungsentwurfs

3.1.1. Zum Telekommunikationssektor wurde noch keine gemeinschaftliche Verordnung verabschiedet, sodass der jetzige Vorschlag diesbezüglich eine Premiere darstellt. Die Frage des entbündelten Zugangs zum Teilnehmeranschluss wird von den anderen Rechtstexten zur Überprüfung des Regelungsrahmens für elektronische Kommunikationsnetze und Dienstleistungen abgetrennt. Vor allem aber ist eine Verordnung, die keinerlei Umsetzungsarbeit seitens der Mitgliedstaaten impliziert, der beste Weg, um eine möglichst rasche Anwendung der darin enthaltenen Bestimmungen sicherzustellen.

3.1.2. Der Ausschuss teilt die Sichtweise bezüglich der Dringlichkeit einer stärkeren Verbreitung der Technologien und Dienste der Informationsgesellschaft sowohl bei den Unternehmen als auch bei Privatpersonen. Die Liberalisierung des Telekommunikationssektors, die auf rechtlicher Ebene im Jahre 1996 in Angriff genommen wurde, fand zunächst bei den lohnendsten Telekommunikations-Dienstleistungsbereichen wie etwa Ferngesprächen statt, wo es ein Jahr dauerte, bis die Wettbewerber sich im Markt etablieren konnten. Die Verzögerung der Marktöffnung des Teilnehmeranschlussbereichs ist nicht nur durch unzureichende Regulierungsinstrumente zu erklären, sondern wahrscheinlich eher auf die noch jungen technologischen Verfahren (xDSL) und die anfängliche Konzentration der alternativen Anbieter auf die rentableren Bereiche zurückzuführen.

3.1.3. Deswegen hält es der Ausschuss auch für unverzichtbar, dass die entsprechenden Instrumente geschaffen werden müssen, um der breiten Öffentlichkeit schneller zu den neuen Zugangsmöglichkeiten zum Internet und Datenübertragungsdiensten mit Hilfe der xDSL-Anwendungen zu verhelfen. Die auf den europäischen Gipfeln von Lissabon und Feira bekräftigte Zielsetzung, die Union beim weltweiten Wettbewerb im Bereich der Anwendungen der Wissens- und Innovationsgesellschaft an die Spitze zu führen, setzt eine möglichst starke Verbreitung dieser Anwendungen in sämtlichen Kreisen voraus und erfordert auch ein entsprechendes Vermögen zur unmittelbaren Bedienung der Wünsche der Teilnehmer, die bereits die Möglichkeiten des Internet nutzen, über ihre bestehende Telefonleitung schließlich Zugang zu Hochgeschwindigkeits-Übertragungsdiensten zu haben.

3.2. Wesentlicher Inhalt des Verordnungsentwurfs

3.2.1. Wirtschaftlich betrachtet enthält der Entwurf das Konzept der Bereitstellung des Teilnehmeranschlusses zu Bedingungen, die es dem Anbieter ermöglichen, seine Kosten zu decken und einen angemessenen Gewinn zu erzielen, was nach Meinung des Ausschusses durchaus berechtigt ist, da jeder Betreiber ja auch einen Ertrag aus seinen Investitionen zur Weiterentwicklung seiner Installationen erwarten darf.

3.2.1.1. Der Ausschuss weist des Weiteren darauf hin, dass die Tarifbildung für den Zugang zum Teilnehmeranschluss auch technologieneutral sein muss. Ein zu hohes Preisniveau würde die neuen Marktteilnehmer dazu anregen, in nicht unbedingt erforderliche konkurrierende Technik zu investieren, während ein zu niedriger Preis sie dazu veranlassen würde, dem entbündelten Zugang zu den Kupferdoppeladern den Vorzug zu geben, ohne ernsthafte Untersuchungen über wirtschaftlichere Technologien anzustellen. Deswegen sollte unbedingt darauf bestanden werden, dass möglichst der wirtschaftlichen Realität entsprechende Tarife angegeben werden.

3.2.2. Unter dem technischen Aspekt betrachtet geht es in der Verordnung um drei Konzepte: den vollständig entbündelten Zugang, den gemeinsamen Zugang und für deren praktische Verwirklichung die Kolokation der Ausrüstungen eines neuen Marktteilnehmers. Des Weiteren wird auch auf die Möglichkeit der Entbündelung lediglich eines Teils des Teilnehmeranschlusses verwiesen, und zwar des Teilnetzes.

3.2.3. Dieser Vorschlag der Kommission basiert auf den technologischen Möglichkeiten und der Technik zur Abtrennung des traditionellen Sprachtelefoniedienstes von den neuen xDSL-Diensten. In diesem Zusammenhang betont der Ausschuss, dass - auf der Ebene der nationalen Regulierungsbehörden - darauf zu achten ist, dass der gemeinsame Zugang zum Teilnehmeranschluss nicht in zunehmendem Maße von den neuen Marktteilnehmern dahingehend kommerziell zweckentfremdet wird, dass Sprachtelefonie über xDLS bereitgestellt wird.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Geltungsbereich

4.1.1. Der Ausschuss schließt sich der von der Kommission in ihrem Text formulierten Definition an, die auf die gemeldeten Betreiber öffentlicher Telefonfestnetze abhebt. An dieser Stelle sollte aber nach Einschätzung des Ausschusses hinzugefügt werden, dass es den einzelstaatlichen Regulierungsbehörden offen steht, in diesem Zusammenhang auch Fälle von Missbrauch der marktbeherrschenden Stellung zu behandeln, die in konkreten Situationen in anderen Bereichen als dem öffentlichen Telefonfestnetz festgestellt werden können, beispielsweise bei Gebietsverkabelungsnetzen jüngeren Datums.

4.2. Entbündelungsmodalitäten

4.2.1. Der Ausschuss befürwortet voll und ganz die Verpflichtung der gemeldeten Betreiber zur Bedienung neuer Marktteilnehmer, auf Wunsch vollständig entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss zu gewähren, dergestalt, dass alle Teilnehmeranschlussleitungen an einen neuen Marktteilnehmer vermietet werden, aber der gemeldete Betreiber Eigentümer bleibt. Der Vorzug dieser Lösung liegt in ihrer Einfachheit; diese Lösung geht davon aus, dass der neue Betreiber Sprachtelefoniedienste und die neuen digitalen Hochgeschwindigkeits-Datenübertragungsdienste erbringen kann. Sie erlaubt aber auch, dass der neue Marktteilnehmer den Sprachtelefoniedienst in einem Untervertrag an irgend einen Betreiber seiner Wahl und selbst an den etablierten gemeldeten Anbieter abtritt, wenn der Fernsprechteilnehmer aus Gründen der "Markentreue" dies wünscht.

4.2.2. Der Ausschuss billigt auch die in der Verordnung vorgesehene Verpflichtung zur teilweisen Entbündelung, sprich dem "gemeinsamen Zugang zum Teilnehmeranschluss", die so zu verstehen ist, dass die Nutzung der für Sprachdienste genutzten Frequenzen beim etablierten Betreiber verbleibt und die ausschließliche Nutzung der nicht für Sprachdienste genutzten Frequenzen dem neuen Marktteilnehmer zufällt.

4.2.3. Nach Ansicht des Ausschusses muss dieser technischen Modalität in der Praxis eine kommerzielle Vorbehaltsklausel enthalten, wie sie einige Mitgliedstaaten bereits eingeführt haben und die den automatischen Übergang zum völlig entbündelten Zugang für den neuen Marktteilnehmer beinhaltet, wenn der Fernsprechteilnehmer sein Sprachtelefonieabonnement beim traditionellen Betreiber kündigt.

4.3. Kommerzielle Modalitäten

4.3.1. Der Ausschuss teilt die Zielsetzung, den gemeldeten Betreibern zur Auflage zu machen, dass sie ein Standardangebot für den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss veröffentlichen. Nach seiner Einschätzung ist diese allgemeine Verpflichtung zur Angabe von Preisen über Massenmedien wie etwa das Internet vertretbar, die sich vernünftigerweise nur auf einen Dienst beziehen kann, der so großen Allgemeinheitscharakter aufweist, dass dessen Kosten unabhängig von den örtlichen Gegebenheiten pauschalartig festgelegt werden können. Dies sollte nach Meinung des Ausschusses für den völlig entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss gelten. Was die anderen Leistungen (und dabei insbesondere die Kolokation) angeht, müssen aus dem Standardangebot die technischen Modalitäten im Einzelnen hervorgehen, und das Preisangebot muss auf den Einzelfall nach Maßgabe der örtlichen Gegebenheiten und unter Wahrung des Grundsatzes der Kostenwahrheit oder der Marktpreisbezogenheit bezogen sein.

4.3.2. Was die Tarife für den Zugang zum Teilnehmeranschluss angeht, besagt Artikel 4 des Verordnungsentwurfs, dass sie sich an den Kosten orientieren müssen. An dieser Stelle müsste präzisiert werden, um welche Art von Kosten es dabei geht, und zwar der durchschnittlichen Grenzkosten, die einzig und allein einen lauteren und dauerhaften Wettbewerb im Sinne des Verordnungsentwurfs und der technologischen Neutralität gewährleisten können.

4.3.2.1. Desgleichen ist der Ausschuss der Ansicht, dass der Tarif für den gemeinsamen Zugang sich zumindest auf dem Niveau des Preises für den völlig entbündelten Zugang minus der festen Gebühr für die Teilnahme an der Sprachtelefonie bewegen sollte.

4.4. In dieser Verordnung sollte auch der Grundsatz der Aufhebung sämtlicher Ex-ante-Regulierungen festgeschrieben werden, sobald auf dem Markt für Hochgeschwindigkeits-Dienste Wettbewerbsbedingungen herrschen. Zu diesem Zweck sollte die Kommission alle zwei Jahre dem Rat, dem Parlament und dem Ausschuss einen Bericht über den Stand des Wettbewerbs auf diesem Markt für den Zugang zu Hochgeschwindigkeits-Übertragungsdiensten vorlegen und zu gegebener Zeit die Aufhebung der Verordnung vorschlagen.

5. Schlussfolgerungen

5.1. Der Ausschuss unterstützt voll und ganz den Entwurf einer Verordnung des Parlaments und des Rates zur Schaffung eines zuverlässigen rechtlichen Bezugsrahmens für die Mitgliedstaaten und die einzelstaatlichen Regulierungsbehörden im Hinblick auf die Verwirklichung des entbündelten Zugangs zum Telekommunikationsteilnehmeranschluss zu europaweit einheitlichen Bedingungen bis spätestens 31. Dezember 2000.

5.2. Was die Bildung kostenorientierter Preise angeht, muss unbedingt präzisiert werden, dass es dabei um die durchschnittlichen langfristigen Grenzkosten geht, um zu vermeiden, dass wirtschaftliche Verzerrungen auftreten und falschen Optionen in die Hand spielen oder die Entwicklung wirtschaftlicherer Verfahren hemmen.

5.3. In dieser Verordnung sollten auch die Modalitäten für ihre Überarbeitung innerhalb des gemeinschaftlichen Rechtsrahmens aufgehoben werden, sobald der Wettbewerb bezüglich der hier in Rede stehenden Dienste als zufriedenstellend angesehen wird.

Brüssel, den 19. Oktober 2000.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) Siehe hierzu insbesondere den Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste (KOM(2000) 393 endg.; Dossier TEN/057).