Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema "Entwicklung der Absatzmöglichkeiten für Abfälle von Verpackungen von Lebensmitteln und sonstigen Erzeugnissen"

(2000/C 51/04)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 29. April 1999 gemäß Artikel 23 Absatz 3 der Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zu dem vorgenannten Thema zu erarbeiten.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Umweltschutz nahm ihre Stellungnahme am 16. November 1999 an. Berichterstatter war Herr Verhaeghe.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 368. Plenartagung (Sitzung vom 8. Dezember 1999) mit 112 Ja-Stimmen bei 1 Stimmenthaltung folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Mit dieser Initiativstellungnahme möchte der Wirtschafts- und Sozialausschuß einen Beitrag zu der Diskussion leisten, die derzeit in Gemeinschaftskreisen zur Verwertung der Abfälle, insbesondere der Verpackungsabfälle, geführt wird. Im Mittelpunkt der Diskussion steht die geplante Neufassung der Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle, die im wesentlichen Ziele für die stoffliche Verwertung der Verpackungsabfälle enthält - derzeit wird eine Verwertung von mindestens 25 und höchstens 45 Gewichtsprozent der in Verkehr gebrachten Verpackungen gefordert. Fünf Jahre nach der Annahme der Richtlinie sind positive Ergebnisse sowohl bei der Verringerung der nicht verwerteten Verpackungsabfälle als auch hinsichtlich der Art der Bewirtschaftung der Haushaltsabfälle zu verzeichnen. Diese Ergebnisse belegen, daß die Richtlinie in ihrer jetzigen Form(1) ganz sicher ein erster Schritt in die richtige Richtung ist. Zudem ist diese Stellungnahme im Zusammenhang mit der im Rahmen des "Recyclingforums" eingeleiteten Debatte - dieses Forum wurde anfangs des Jahres eingerichtet und soll der Kommission bis Ende 1999 eine Reihe von Empfehlungen dazu vorlegen, wie die Probleme der Verwertung in der Europäischen Union angegangen werden können - und im Zusammenhang mit den Folgemaßnahmen zu diesen Empfehlungen seitens der Kommission in Form einer Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament zu sehen.

1.2. Natürlich soll hier nicht im Detail die Grundsatzarbeit des Recyclingforums wiederholt werden (das Forum hat sich besonders den wirtschaftlichen, technologischen und rechtlichen Aspekten der stofflichen Verwertung von Abfällen gewidmet), noch soll eine Stellungnahme zu dem Vorschlag für eine Neufassung der Richtlinie 94/62/EG abgegeben werden, denn diese Aufgabe wird dem Ausschuß zu einem späteren Zeitpunkt zufallen. Vielmehr bekräftigt der Ausschuß mit dieser Initiativstellungnahme seine Entschlossenheit, grundsätzliche Fragen zu behandeln, die für die Zukunft - für Erfolge wie auch für Schwächen - der Abfallverwertungsbranche ausschlaggebend sein werden. Die Abfallverwertung muß auch weiterhin gezielt und ausdrücklich zukunftsorientiert gefördert werden, und dabei ist von der Notwendigkeit einer weiteren Entwicklung der Absatzmöglichkeiten auszugehen, denn die Naturressourcen erschöpfen sich und der Umweltschutz genießt einen immer höheren Stellenwert. Nach Auffassung des Ausschusses ist es jedoch ebenso wichtig, die wirtschaftlichen Aspekte der Verwertung von Verpackungsabfällen zu behandeln, denn das Konzept einer nachhaltigen Entwicklung schließt neben den Aspekten des Umweltschutzes auch wirtschaftliche Aspekte ein.

1.3. In dieser Stellungnahme geht es insbesondere um die Probleme im Zusammenhang mit der stofflichen Verwertung der Abfälle der Verpackungen von Verbrauchsgütern. Das bedeutet nicht, es entstuenden bei der stofflichen Verwertung im Bereich der Verpackungen von Verbrauchsgütern(2) schwierigere Probleme als in anderen Bereichen, vielmehr handelt es sich wegen der großen Zahl und Verschiedenartigkeit der Beteiligten(3) um eine sehr komplexe Problematik mit großer Öffentlichkeitswirkung. Zum anderen verfügt die Branche zum heutigen Tag über eine gewisse Erfahrung, so daß eine erste Bilanz gezogen werden kann.

1.4. Der Ausschuß wünscht, seine Rolle als Vertreter der Akteure des wirtschaftlichen und sozialen Lebens zu nutzen, um einen eigenständigen Beitrag zu dieser Debatte zu leisten. Der Ausschuß verfügt über Erfahrungen aus über zehn Jahren, in denen er zur Schaffung einer Umweltpolitik für die Abfallbewirtschaftung allgemein beigetragen hat. Er kann sich, gestützt auf diese Erfahrungen, mit seiner Initiativstellungnahme für ein kohärentes Vorgehen einsetzen, bei dem die Problematik der Verpackungen und ihrer Abfälle in ihrer Gesamtheit und im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung betrachtet wird.

2. Probleme bei der stofflichen Verwertung von Verpackungsabfällen

2.1. Zur Verringerung der Verpackungsabfallmengen, die endgültig beseitigt oder ohne Rückgewinnung der Wärme verbrannt werden, wurde bisher als bevorzugte Lösung neben der Abfallvermeidung und der Wiederverwendung die stoffliche Verwertung angesehen. So sind in der Richtlinie 94/62/EG Mindest- und Hoechstwerte festgelegt, die in den Mitgliedstaaten erreicht werden sollen. Die Umsetzung dieser Richtlinie in das einzelstaatliche Recht hat zum Entstehen von Systemen für das getrennte Sammeln und das Sortieren der Verpackungsabfälle geführt, von denen neue, positive Impulse für die Entwicklung der Techniken und Tätigkeiten zur Verwertung von Verpackungsabfällen ausgegangen sind, so daß sich die Verhältnisse auf den Recyclingmärkten radikal geändert haben.

2.2. Zweifellos besteht uneingeschränkt Anlaß zur Freude darüber, daß sich die europäischen Verbraucher mehrheitlich aktiv am Getrenntsammeln beteiligen, indem sie ihren Abfall trennen; in den letzten Jahren waren jedoch Ungleichgewichte zwischen Angebot und Nachfrage nach Rezyklaten zu beobachten, die nach Einführung der Systeme für das getrennte Sammeln aufgetreten sind. Bis heute hat sich die Nachfrage nach aus Rezyklaten hergestellten Erzeugnissen nicht in gleichem Maße erhöht wie das Angebot von zu verwertenden Stoffen aus den getrennten Abfallsammlungen. Diese Feststellung gilt für fast alle Verpackungsmaterialien, allerdings in unterschiedlichem Maße. So haben bestimmte Ungleichgewichte ihre Ursache in den Konjunkturzyklen der Preisbildung, andere hingegen sind mehr strukturell bedingt und auf die fehlende Entwicklung von Absatzmöglichkeiten zurückzuführen. Dabei ist jedoch zwischen zwei Kategorien von Verpackungsmaterial zu unterscheiden: Stoffe, für die bereits seit mehreren Jahrzehnten Kreisläufe existieren, wie Papier, Karton und Metall, und Stoffe, für die die Verwertung erst in jüngster Zeit eingesetzt hat, wie die Kunststoffe.

2.2.1. Die Entwicklung von Stoffkreisläufen für die Verpackungsmaterialien der ersten Kategorie geschah nicht auf Grund von Umweltschutzüberlegungen, sondern wegen des wirtschaftlichen Interesses an diesen Abfällen, als die Nachfrage nach Rohstoffen (Neuware) oder Rezyklaten besserer Qualität (wie Fertigungsabfällen) höher war als das Angebot. Daher wurden von Zeit zu Zeit getrennte Sammlungen organisiert, um den jeweiligen Bedarf zu decken; die Kosten der Sammlungen waren relativ gering, denn es ging vor allem darum, die Spitze des Abfallangebots abzuschöpfen, d. h. nur die Mengen abzunehmen, die leicht verfügbar waren. Die Einrichtung permanenter Systeme für das getrennte Sammeln und Sortieren auf Grund von Umweltschutzüberlegungen hat zu sehr viel höheren Sammelkosten, zu einem Überangebot an Rezyklaten und zum Verfall der Rücknahmepreise geführt. Der Verfall geht so weit, daß trotz der Einsparungen aufgrund der Verwendung von Rezyklaten anstelle der Rohstoffe diese Preise in den meisten Fällen und für die Branche insgesamt nicht einmal mehr die Kosten für das getrennte Sammeln und gegebenenfalls Sortieren decken. Das Überangebot an Rezyklaten kann sogar zu negativen Rücknahmepreisen führen.

2.2.2. Bei den Verpackungsmaterialien der zweiten Kategorie, d. h. bei den meisten Verpackungsabfällen aus Kunststoffen, waren es in erster Linie Umweltschutzüberlegungen, die für die Entwicklung von Verwertungsprozessen ausschlaggebend waren; Marktmechanismen hatten nur am Rande Bedeutung. Vergleicht man die Kosten für das getrennte Sammeln und das Sortieren mit dem Preis für Rohstoffe, so ist die stoffliche Verwertung von Verpackungsabfällen heutzutage häufig wirtschaftlich nicht zu rechtfertigen. Beim gegenwärtigen Stand der Technik können die Prozesse zur stofflichen Verwertung von Kunststoffverpackungsabfällen nicht immer ausreichende Absatzmöglichkeiten erschließen und Rücknahmepreise garantieren, die die Kosten für das getrennte Sammeln und das Sortieren decken, so daß die Rezyklate gegenüber den Rohstoffen wettbewerbsfähig würden.

2.3. Derzeit führt die stoffliche Verwertung der meisten Verpackungsmaterialien zu einem beständigen und finanziell schwerwiegenden "Kettendefizit": Betrachtet man die Tätigkeiten des getrennten Sammelns, des Sortierens und der stofflichen Verwertung als Glieder einer Wertkette, die den so erzeugten Rezyklaten zugeordnet werden kann, und addiert man die Kosten dieser Tätigkeiten und bringt die Rücknahmepreise in Abzug, so ist das finanzielle Ergebnis häufig ein Defizit. Je nach Finanzierungsart der Systeme für das getrennte Sammeln und das Sortieren wird dieses Defizit entweder vom Bürger als Verbraucher gedeckt, der verpackte Erzeugnisse kauft, für die Gebühren an ein System der stofflichen Verwertung von Verpackungsabfällen gezahlt werden, oder aber vom Bürger als Steuerzahler, wenn er Gebühren für die kommunale Abfallbewirtschaftung entrichtet. Die Gebühren nach Art des "Grünen Punktes"(4) sowie die Gebühren für die Müllabfuhr haben eine beträchtliche Höhe erreicht und werden sich voraussichtlich in den kommenden Jahren weiter erhöhen, wenn die Systeme für das getrennte Sammeln und das Sortieren in allen Mitgliedstaaten ihre volle Funktionsfähigkeit erreicht haben.

2.4. Der Rückgriff auf ein solches System der Kosteninternalisierung, das eine Verringerung der Umweltbeeinträchtigungen ermöglicht, ist Teil einer ganzen Reihe wirtschaftlicher Instrumente der Umweltpolitik, die auf das "Verursacherprinzip" gestützt sind und eine Änderung des Verhaltens der Marktteilnehmer - einschließlich der Verbraucher - im Sinne eines besseren Umweltschutzes bewirken sollen. Der Ausschuß möchte seinem Wunsch Ausdruck verleihen, die Verwertungsprozesse mögen sich weiter verbessern und entwickeln, er mahnt jedoch auch zur Vorsicht in bezug auf die wirtschaftlichen Bedingungen dieser Prozesse. Ab einem bestimmten Schwellenwert des Anteils der getrennt gesammelten Abfälle ist die Tendenz einer exponentiellen Zunahme der Kosten für das getrennte Sammeln und das Sortieren der Verpackungsabfälle zu verzeichnen. Der Preis je Tonne steigt immer mehr, je höher der Anteil der getrennt gesammelten Abfälle ist, und je mehr man sich immer unbedeutenderen Mengen von Verpackungsabfällen zuwendet. Damit besteht die Gefahr, daß die Finanzen außer Kontrolle geraten, zum einen wegen der steigenden Kosten für das getrennte Sammeln und das Sortieren, und zum anderen wegen der Erzeugung einer immer größeren Menge von Rezyklaten, die der Markt nur noch aufzunehmen bereit ist, wenn hohe zusätzliche Finanzmittel bereitgestellt werden. Der Ausschuß ist der Ansicht, daß die Zunahme der Kosten für die Verpackungsabfallbewirtschaftung unvermeidlich ist, diese jedoch in einem vernünftigen Verhältnis zu dem erwarteten Umweltnutzen stehen sollten(5).

2.5. Die meisten Mitgliedstaaten veröffentlichen zwar Statistiken und Indikatoren über die Verwertung von Verpackungsabfällen, über die endgültig beseitigten oder ohne Rückgewinnung der Wärme verbrannten Verpackungsabfallmengen und auch über die Kosten für die einzelnen Systeme, die zur Verwertung der Verpackungsabfälle oder zur Rücknahme wiederverwendbarer Verpackungen eingerichtet wurden. Es muß jedoch festgestellt werden, daß sich diese Daten oft nur schwer vergleichen und addieren lassen, obwohl von der Gemeinschaft Bestimmungen über die Veröffentlichung von Statistiken erlassen wurden. Diese Situation ergibt sich aus den unterschiedlichen Begriffsbestimmungen für Verpackungen, für Verpackungsabfälle und für die einzelnen Verwertungsverfahren wie auch aus den Methoden zur Berechnung der Indikatoren für die Verwertung von Verpackungsabfällen und gegebenenfalls den Methoden zur Berechnung der Kosten. Daraus resultiert eine gewisse Unklarheit, die die Gespräche über die Problematik der Verwertung von Verpackungsabfällen erschwert.

3. Die Suche nach Lösungen: Ausgangspunkte und Kontext

3.1. Bei der Umsetzung von Umweltpolitiken und der Anwendung von Wirtschaftsinstrumenten, die darauf abzielen, das Verhalten der Marktteilnehmer, einschließlich des Verbrauchers, dahingehend zu ändern, daß ein höheres Maß an Umweltschutz gewährleistet wird, handelt es sich um verhältnismäßig junge Praktiken, deren Auswirkungen häufig schwer vorhersehbar sind. Dies gilt insbesondere für sehr kreative Sektoren wie den Verpackungssektor, sowie für Sektoren, die kaum oder schlecht bekannt sind, wie vor einigen Jahren noch die Behandlung von Abfällen und die stoffliche Verwertung. Abgesehen von der Zunahme der stofflichen Verwertung und anderer Formen der Verwertung von Verpackungsabfällen hatte die Richtlinie 94/62/EG die nachstehend aufgeführten positiven Folgen:

- Einführung technischer Neuerungen im Verpackungssektor, wie die Reduzierung des Gewichts der Verpackungen, die Einbeziehung von Rezyklaten usw.;

- Verbesserung der Kenntnis und der Transparenz der Sektoren, die sich mit Abfallbehandlung und stofflicher Verwertung befassen (Statistiken, finanzielle und logistische Aspekte usw.);

- Sensibilisierung der Bürger für die Auswirkungen der (aus Verpackungen entstandenen) Abfälle auf die Umwelt.

3.2. Im Lichte dieser neuen Erkenntnisse und der im Laufe der letzten Jahre gesammelten Erfahrungen scheint es zweckmäßig, wenn nicht gar erforderlich, die Politik der Verwertung der Verpackungsabfälle entsprechend den Möglichkeiten und festgestellten Fehlern anzupassen. Die notwendigen Korrekturen können um so rascher vorgenommen werden, als die betroffenen Partner zu einem zukunftsorientierten Dialog über die angestrebten Ziele bereit sein werden(6).

3.3. Verpackungen existieren nicht um ihrer selbst willen und dürfen nicht getrennt von ihrem Inhalt und der unterschiedlichen Art und Weise, wie dieser Inhalt verbraucht werden kann, betrachtet werden. Die Verpackungen werden ständig an die Bedürfnisse der zahlreichen (betroffenen) Marktteilnehmer angepaßt, die in den einzelnen Phasen - Herstellung, Vertrieb und Verbrauch der Erzeugnisse - tätig werden. Sie leisten einen wesentlichen Beitrag zu dem Lebensstandard, den wir als Verbraucher heute genießen. Ihre Funktionen sind zahlreich und unerläßlich: Konservierung, Hygiene, Schutz, Sicherheit, Information, Komfort usw.

3.4. Der Ausschuß räumt ein, daß es schwierig ist, die Entwicklung des modernen Lebensstils und die Verbrauchergewohnheiten mit einer auf Abfallvermeidung abzielenden Umweltpolitik zu vereinbaren. Die Anzahl der Personen pro Haushalt weist eine rückläufige Tendenz auf, was zu kleineren Lebensmittelportionen und mehr Verpackung führt. Das Altern der Bevölkerung erfordert einen größeren Benutzerkomfort, der häufig mit Verpackungen einhergeht, die zunehmend einfacher zu handhaben sind. Immer mehr Menschen - Frauen und Männer - gehen außerhalb des Hauses einer Berufstätigkeit nach. Dies erklärt die steigende Nachfrage nach gebrauchsfertigen Verbrauchsgütern, für deren Darbietung häufig mehr Verpackung erforderlich ist. Die Verpackungshersteller stehen heute einer neuen Herausforderung gegenüber: sie müssen den durch diese gesellschaftlichen Veränderungen bedingten Erfordernissen und gleichzeitig einem auf Abfallvermeidung abzielenden Umweltschutzkonzept gerecht werden.

3.5. Die Umweltauswirkungen von Verpackungsabfällen haben ein derartiges Ausmaß angenommen, daß unbedingt gehandelt werden muß. Dabei muß das Ziel des Umweltschutzes an erster Stelle stehen. Bei der Suche nach Lösungen für das Problem der stofflichen Verwertung von Verpackungsabfällen muß der Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung eine entscheidende Rolle spielen. In Frage kommen werden Lösungen, die ein Wachstum begünstigen, bei dem den heutigen wie auch den künftigen Generationen eine natürliche und menschenwürdige Umwelt erhalten bleibt. Zu diesem Zweck müssen in bezug auf Akzeptanz und Nachhaltigkeit bestimmte Wirtschafts-, Umwelt- und Gesellschaftskriterien erfuellt werden. Die Rolle der Verpackungen beim Schutz der menschlichen Gesundheit darf nicht vernachlässigt werden.

3.6. Zu unterstreichen ist auch die Bedeutung der Erziehung und der Bildung der Verbraucher von heute und morgen. Die Verbraucher können nur dann einen positiven Beitrag leisten, wenn ihnen der Umfang des mit den Verpackungsabfällen verbundenen Umweltproblems bewußt gemacht wird, und wenn sie über die notwendigen Mittel verfügen, um die ihren Bestrebungen entsprechenden Entscheidungen treffen zu können.

3.7. Der Ausschuß betont, daß eine Umweltpolitik erforderlich ist, die langfristig neben einem hohen Maß an Umweltschutz eine wirtschaftlichen Rentabilität des Sektors der stofflichen Verwertung sicherstellt, so daß eine ständige finanzielle Stützung der Rezyklate überfluessig wird. Auf lange Sicht sollten die Verpackungsabfälle als stoffliche Ressourcen oder als Energiequelle gesehen werden, die verstärkt an die Stelle bestimmter, zur Zeit als Rohstoffe oder Brennstoffe verwendeter natürlicher Ressourcen treten können und deren Wettbewerbsfähigkeit dann gesichert ist, wenn der Preis für die natürlichen Ressourcen auch alle mit ihrer Verwendung verbundenen Umweltkosten beinhaltet.

4. Mögliche Lösungen

4.1. Um den Problemen im Zusammenhang mit den mangelnden Absatzmöglichkeiten für getrennt gesammeltes und sortiertes Verpackungsmaterial strukturell abzuhelfen, schlägt der Ausschuß die Erstellung eines Maßnahmenkatalogs zur Förderung der Entwicklung der Absatzmöglichkeiten für Rezyklate (Ziffer 4.3) mit mehreren einander ergänzenden Maßnahmen vor. Parallel dazu hält er es für notwendig, die wirtschaftspolitischen Aspekte in die Umweltpolitiken der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit den Verpackungsabfällen einzubeziehen und Konzepten den Vorzug zu geben, die ein optimales Verhältnis zwischen wirtschafts- und umweltpolitischen Belangen sicherstellen (Ziffer 4.2).

4.2. Die Suche nach einem optimalen Verhältnis zwischen wirtschafts- und umweltpolitischen Belangen im Zusammenhang mit Verpackungen und Verpackungsabfällen

4.2.1. Der Ausschuß hält es im Rahmen einer auf einem System der Einbeziehung der Umweltkosten und auf einer nachhaltigen Entwicklung fußenden Umweltpoltik für sinnvoll, Analysemethoden anzuwenden, mit denen ein optimales Verhältnis zwischen wirtschafts- und umweltpolitischen Belangen ermittelt werden kann(7). Durch eine "Kosteneffizienz-Analyse" kann eine Kombination von Technologien und Bewirtschaftungsmethoden (Vermeidung, Wiederverwendung, stoffliche Verwertung, energetische Verwertung) ermittelt werden, die eine höchstmögliche Reduzierung der nachteiligen Auswirkungen der Verwendung von Verpackungen und der Verpackungsabfallbewirtschaftung zu minimalen Kosten ermöglicht.

4.2.2. Durch die Anwendung von Kosteneffizienz-Analysen wären die Mitgliedstaaten besser in der Lage, ihre Methoden zur Vermeidung und Verringerung von Verpackungsabfällen zu beurteilen und auszuwählen, um die vom Gemeinschaftsgesetzgeber gesetzten Ziele zu erreichen. Für die optimale Kombination der Technologien und Methoden unter dem Gesichtspunkt der Kosteneffizienz sind im wesentlichen folgende Faktoren maßgeblich:

- die örtlichen Gegebenheiten in jedem Staat bzw. jeder regionalen oder auch lokalen Gebietskörperschaft (4.2.2.1);

- die Konjunkturschwankungen (4.2.2.2);

- die Tatsache, daß es für jedes Verpackungsmaterial eine seinen technischen Merkmalen und dem jeweiligen Stand der Technik entsprechende Verwertungsmethode gibt (4.2.2.3).

4.2.2.1. Angesichts der spezifischen Merkmale jedes Mitgliedstaates, jeder Region bzw. jedes Ortes - geographische und demographische Merkmale, Verbrauchsgewohnheiten, Fremdenverkehr, Bedarf an (sekundären) Rohstoffen und an Brennstoffen usw.- sind bestimmte Verwertungsmethoden in technologischer, ökologischer und wirtschaftlicher Hinsicht besser geeignet als andere und unter Einhaltung der geltenden Umweltnormen einheitlichen Methoden vorzuziehen, die keine optimale Nutzung der örtlichen Gegebenheiten zulassen. Bei dieser lokalen Verantwortungsübernahme muß für alle betroffenen Bereiche - Verbrauch, Vertrieb, Herstellung, Rücknahme - völlige Transparenz gewährleistet sein. Daher sollte im Hinblick auf die Ziele für die Verwertung der Verpackungsabfälle bei der Wahl der Methoden, die eine optimale Kombination ergeben, der Grundsatz der Subsidiarität angewandt werden.

4.2.2.2. Je nach den konjunkturellen Schwankungen des Wertes der zurückgenommenen Abfälle kann ein vorübergehender Wechsel der Verwertungsmethode eines Materials - unter Einhaltung der geltenden Umweltnormen - gerechtfertigt sein, um den Markt zu entlasten und zu starke Schwankungen dieser Werte zu vermeiden.

4.2.2.3. In technischer Hinsicht gibt es für jedes Verpackungsmaterial eine nach dem Stand der Technik vorzuziehende Verwertungsmethode. Dabei ist klar zu unterscheiden zwischen Material anorganischen (mineralischen) und Material organischen Ursprungs. Anorganische Materialien sind Glas, Stahl und Aluminium. Aufgrund ihrer physikalischen und chemischen Eigenschaften können sie ohne Materialverlust und sanitäre Risiken praktisch unendlich verwertet werden. Dies trifft für die organischen Materialien nicht zu, ungeachtet der Frage, ob es sich nun um Zellulose im Fall von Papier und Karton handelt oder um synthetische Stoffe wie Kunststoffe, die zumeist aus Kohlenwasserstoffen erzeugt wurden. Nach dem gegenwärtigen Stand der Technik ist die stoffliche Verwertung dieser Materialien begrenzt: Ihre Eigenschaften verschlechtern sich im Laufe der wiederholten stofflichen Verwertungen, und die Verwendung ihrer Rezyklate kann mit gesundheitlichen Risiken verbunden sein. Sie besitzen jedoch einen sehr hohen Heizwert, was insbesondere auf Kunststoffe zutrifft, die aus Kohlenwasserstoffen(8) hergestellt sind. Für sie ist die energetische Verwertung eine Alternative zur stofflichen Verwertung und sollte ebenso gefördert werden wie die für Papier und Karton sowie die für bestimmte Kunststoffe geeigneten Methoden der biologischen Verwertung oder der Biogaserzeugung.

4.3. Maßnahmenkatalog zum Ausbau der Absatzmärkte für Rezyklate aus Verpackungsabfällen

4.3.1. Der Ausschuß schlägt vor, einen Maßnahmenkatalog zu erstellen, und bekundet somit seinen Willen, die stoffliche Verwertung von Verpackungsabfällen unter partizipativen Gesichtspunkten, Einbeziehung aller am Lebenszyklus der Verpackungen (Herstellung, Verwendung und Beseitigung) Beteiligten - und unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Zwänge zu unterstützen und zu fördern. Dieser Maßnahmenkatalog umfaßt folgende Aspekte:

- verstärkte Unterstützung der Forschung, der Neuerung und der Entwicklung neuer Anwendungen bei der Verwertung von Verpackungsabfällen (4.3.2);

- Ermittlung und Ausbau neuer Märkte für Rezyklate (4.3.3);

- Ausarbeitung von CEN-Normen für Rezyklate (4.3.4);

- verstärkte Übertragung von Verantwortung auf die verschiedenen Branchen der Herstellung von Verpackungsmaterial (4.3.5);

- Intensivierung eines konstruktiven Dialogs mit den Verbrauchern/Bürgern (4.3.6);

- ständige Verbesserung des statistischen Überwachungssystems der EU (4.3.7).

Nach Auffassung des Ausschusses sollten sowohl auf der Ebene der von der Problematik der Verpackung der Verbrauchsgüter betroffenen Unternehmen als auch auf der Ebene der Verbraucher/Bürger anstelle von Zwangs- oder Repressionsmaßnahmen eher Maßnahmen gefördert werden, die einen Anreiz darstellen (Steuererleichterungen, Prämiensysteme für die Verbraucher usw.).

4.3.2. Verstärkte Unterstützung der Forschung, der Neuerung und der Entwicklung neuer Anwendungen bei der Verwertung von Verpackungsabfällen

4.3.2.1. Der gesamte Prozeß vom Design der Verpackung bis zur Verwertung des Verpackungsabfalls ist zu optimieren. Alle betroffenen Akteure, insbesondere Universitäten und Verbände, sollten beteiligt werden, damit die Ideen und Bestrebungen in Maßnahmen umgesetzt und gegebenenfalls die wünschenswerten und annehmbaren Verhaltensänderungen erreicht werden können. In sozioökonomischer Hinsicht können durch die Umsetzung der neuen Anwendungen Arbeitsplätze geschaffen werden, die einen echten Mehrwert darstellen und zum Wirtschaftswachstum in der Europäischen Union beitragen.

4.3.2.2. Der Ausschuß schlägt ferner vor, daß von allen neuen technischen Entwicklungen in den Bereichen Verpackung und Verpackungsmaterial eine quantitative und qualitative Evaluierung ihrer Umweltauswirkungen erfolgt und alle notwendigen Maßnahmen ergriffen werden, um sicherzustellen, daß ihre endgültige Beseitigung keinerlei Gefahr für den Menschen von heute und für die künftigen Generationen darstellt.

4.3.3. Die Ermittlung und der Ausbau neuer Märkte für Rezyklate

4.3.3.1. Der Ausschuß ist der Ansicht, daß für die Ermittlung und den Ausbau neuer Märkte für Rezyklate eine aktive Politik erforderlich ist. Er schlägt folgende Maßnahmen vor:

- Finanzierung von Vorhaben, die auf die Entwicklung von industriellen Anwendungen abzielen, welche im Rahmen von durch die Europäische Union unterstützten Entwicklungsprogrammen Absatzmärkte für Rezyklate darstellen, und zwar sowohl im Bereich der Forschung (5. Rahmenprogramm) als auch im Bereich der neuen Anwendungen;

- Änderung von nicht gerechtfertigten normativen Kriterien, die eine Verwendung von aus Rezyklaten hergestellten Erzeugnissen verhindern: Der Ausschuß hält es für zweckmäßig, in allen Mitgliedstaaten ein Verzeichnis der Erzeugnisse zu erstellen, für deren Herstellung derartige, aus Sicherheits- oder Hygienegründen nicht gerechtfertigte Kriterien(9) für die Verwendung von Rezyklaten gelten. Auf der Grundlage dieses Verzeichnisses wären dann die potentiellen Absatzmärkte für die Rezyklate zu ermitteln und Kontakte zu den zuständigen Normeneinrichtungen herzustellen, um gegebenenfalls eine entsprechende Normenänderung herbeizuführen.

- Verwendung von aus Rezyklaten hergestellten Gütern und Verpackungen durch alle öffentlichen Einrichtungen auf lokaler, nationaler und gemeinschaftlicher Ebene und Bekanntmachung einer entsprechenden Bescheinigung, die von einer zuständigen Einrichtung ausgestellt wird.

4.3.4. Ausarbeitung von CEN-Normen für Rezyklate

4.3.4.1. Der Ausschuß weist nachdrücklich darauf hin, daß im Hinblick auf die Sicherung einer konstanten Qualität der Erzeugnisse, die Materialien aus der stofflichen Verwertung enthalten, vom CEN ausgearbeitete Normen vorliegen müssen.

4.3.5. Verstärkte Übertragung von Verantwortung auf die verschiedenen Branchen der Herstellung von Verpackungsmaterial

4.3.5.1. Unter dem Begriff "Branche" verstehen wir hier die Erzeuger von Rohstoffen, die Hersteller von Verpackungsmaterial und von Verpackungen, die Benutzer von Verpackungen sowie die Verwertungsunternehmen und die dazwischen liegenden Instanzen. In Verbindung mit den genannten Maßnahmen spricht sich der Ausschuß im übrigen dafür aus, daß jede betroffene Materialbranche über den gesamten Lebenszyklus des Erzeugnisses und unter Einbeziehung aller wirtschaftlichen, umweltpolitischen und gesundheitlichen Aspekte eine umfassende Verantwortung für die Verpackung erhält. Es wäre dann Sache jeder Branche, unter Berücksichtigung der sektorellen Besonderheiten und der technologischen, ökologischen und wirtschaftlichen Möglichkeiten aktive und zugleich annehmbare Verfahren zur Vermeidung und Verwertung einzurichten, um die in der Richtlinie genannten Ziele zu erreichen und das Überangebot zu vermeiden, unter dem die lokalen Gebietskörperschaften und/oder die Einrichtungen, die Systeme der getrennten Sammlung und Sortierung von Abfällen geschaffen haben, in konjunkturschwachen Zeiten leiden.

4.3.6. Intensivierung eines konstruktiven Dialogs mit den Verbrauchern/Bürgern

4.3.6.1. Eine der erforderlichen Maßnahmen muß alle obengenannten Maßnahmen ergänzen: der konstruktive Dialog mit den Verbrauchern/Bürgern. Diese tragen nämlich eine große Verantwortung, wenn sie heute Entscheidungen treffen, die den künftigen Generationen nicht zum Nachteil gereichen sollen. Eine sachgerechte Entscheidung erfordert klare und objektive Informationen über alle möglichen Optionen bei der Abfallbewirtschaftung: Vermeidung, Wiederverwendung, stoffliche Verwertung, energetische Verwertung und die damit verbundenen Kosten. Dazu sind ständige Bildungsmaßnahmen erforderlich, die bereits im Kindesalter anfangen sollten, damit die Bürger so früh wie möglich und ihr ganzes Leben lang mit dieser Problematik konfrontiert werden. Es scheint, als hätten Industrie, Behörden und Medien in diesem Bereich noch einiges zu tun. Die mit den Verpackungen und Verpackungsabfällen verbundene Problematik ist gewiß nicht einfach zu erklären; die Bürger/Verbraucher bekommen aber zu viele widersprüchliche Informationen und haben nicht den Eindruck, ausreichend Gehör zu erhalten, wenn sie sich zu ihres Erachtens oft überfluessigen und manchmal irreführenden Verpackungen äußern. Nur ein konstruktiver Dialog wird die Ausarbeitung kreativer Lösungen ermöglichen, die den wachsenden Umweltschutzbestrebungen der Bürger gerecht werden. Auch hier ist die Transparenz eine unerläßliche Voraussetzung für die Effizienz dieses Dialogs; sie erstreckt sich auf den Preis, die einzelnen Kostenfaktoren und die Marktmechanismen sowie die Umweltbelastung (Verbrauch von natürlichen Ressourcen, Boden-, Luft- und Wasserverschmutzung), einschließlich der Gesundheitsrisiken.

4.3.7. Ständige Verbesserung des statistischen Überwachungssystems der EU

4.3.7.1. Zur Verbesserung der Qualität und der Vergleichbarkeit der von den Mitgliedstaaten veröffentlichten Statistiken schlägt der Ausschuß vor, die Meßmethoden anzugeben oder gegebenenfalls neue Methoden festzulegen und eine Datenbank einzurichten, die auch die sozioökonomischen Aspekte im Zusammenhang mit der Verwertung von Verpackungsabfällen berücksichtigt. Außerdem fördert der Ausschuß die Verwendung von Analysemethoden wie die Analyse des Lebenszyklus der Verpackung, die in Verbindung mit der Analyse der Wertentwicklung bei den verschiedenen Verwertungsverfahren eine Beurteilung des relativen Wertes(10) der von den Mitgliedstaaten angewandten Strategien zur Bewirtschaftung der Verpackungsabfälle sowohl unter wirtschaftlichen als auch unter ökologischen Gesichtspunkten ermöglicht. In allen diesen Bereichen kann die Europäische Umweltagentur eine sehr nützliche Rolle spielen. Da die Definitionen in den verschiedenen Ländern nicht einheitlich ausgelegt werden, schlägt der Ausschuß im übrigen vor, es nicht bei den Vergleichen zwischen Mitgliedstaaten zu belassen, sondern die in jedem Mitgliedstaat erzielten Fortschritte aufgrund der Analyse der über einen bestimmten Zeitraum festgestellten Entwicklung der Ergebnisse seiner Politik in Sachen Verpackungen und Verpackungsabfälle zu messen.

5. Schlußfolgerungen

5.1. Angesichts der positiven Ergebnisse bei der Umsetzung der Richtlinie 94/62/EG ist es nach Ansicht des Ausschusses erforderlich, weiterhin in die gemeinschaftlichen Rechtsakte eine aktive Politik in bezug auf die stoffliche Verwertung von Verpackungsabfällen einfließen zu lassen und hinsichtlich der Bewirtschaftung von ausnahmslos jeder Kategorie von Verpackungsmaterial ehrgeizige Ziele vorzugeben. Diese Notwendigkeit ergibt sich allein schon aus der besonderen Situation der dicht bevölkerten Europäischen Union - an der Realität des NIMBY-Syndroms führt kein Weg vorbei -, die besonders arm an Roh- und Brennstoffen ist. Parallel dazu weist der Ausschuß darauf hin, daß sich aus dem Konzept der nachhaltigen Entwicklung Ansätze für Umweltpolitiken ergeben, die darauf abzielen, ein optimales Verhältnis zwischen wirtschafts- und umweltpolitischen Belangen zu erreichen. Er schlägt deshalb vor, daß die Mitgliedstaaten, sofern die vom Gemeinschaftsgesetzgeber gesetzten Ziele erreicht werden, die Kombination der Verfahren (Vermeidung, Wiederverwendung, stoffliche Verwertung, energetische Verwertung) relativ flexibel wählen können, damit sie zu möglichst niedrigen Kosten das Ziel der Vermeidung von Verpackungen und Verpackungsabfällen und der Reduzierung ihrer Auswirkungen auf die Umwelt erreichen, wobei die geltenden Umweltschutznormen einzuhalten sind, die die gemeinsame Grundlage bilden müssen.

5.2. Der Ausschuß weist nachdrücklich darauf hin, daß die Verbraucher/Bürger für die Problematik der Verpackungsabfälle sensibilisiert und bereits im Kindesalter zu Verhaltensweisen angeleitet werden müssen, die zum Schutz der Umwelt beitragen. Ferner hält er es für unerläßlich, über die Verbände einen echten, partnerschaftlichen Dialog zwischen der Industrie, den Behörden, den Medien und den Verbrauchern/Bürgern im Geiste einer partnerschaftlichen Zusammenarbeit und der geteilten Verantwortung für die Umwelt und die künftigen Generationen in die Wege zu leiten.

5.3. Der Ausschuß ist sich der Schwierigkeiten bewußt, die zur Zeit hinsichtlich der Verwertung und insbesondere der stofflichen Verwertung von Verpackungsabfällen bestehen und ist der Ansicht, daß eine aktive, auf einem partizipativen Ansatz beruhende Politik erforderlich ist, die alle an der Herstellung, Verwendung und Beseitigung von Verpackungen Beteiligten einbezieht und deren wirtschaftlichen Zwängen Rechnung trägt. Im Hinblick darauf schlägt er vor, einen Maßnahmenkatalog zu erstellen, der darauf abzielt, die Absatzmöglichkeiten für die aus der stofflichen Verwertung hervorgegangenen Erzeugnisse auszubauen und der folgende Aspekte umfaßt:

- verstärkte Unterstützung für Neuerungen und für die Entwicklung neuer Anwendungen bei der Verwertung von Verpackungsabfällen;

- Ermittlung und Ausbau neuer Märkte für die aus der stofflichen Verwertung hervorgegangenen Erzeugnisse;

- Ausarbeitung von CEN-Normen für Rezyklate;

- verstärkte Übertragung von Verantwortung auf die verschiedenen Branchen der Herstellung von Verpackungsmaterial;

- Intensivierung eines konstruktiven Dialogs mit den Verbrauchern/Bürgern;

- ständige Verbesserung des statistischen Überwachungssystems der EU.

5.4. Mit den vorgeschlagenen Maßnahmen bekundet der Ausschuß seinen Willen, einen Beitrag zu einer ehrgeizigen und aktiven Umweltpolitik betreffend Verpackungen und Verpackungsabfälle zu leisten, die auf der Grundlage des Konzepts der nachhaltigen Entwicklung und einer verstärkten Partnerschaft aller Beteiligten die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen zum Ziel hat.

Brüssel, den 8. Dezember 1999.

Die Präsidentin

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Wir beziehen uns zudem auf die Stellungnahme des Ausschusses vom 24. März 1993 zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über Verpackungen und Verpackungsabfälle, die die Richtlinie in ihrer jetzigen Form weitgehend mitbestimmt hat.

(2) Einschließlich der Erst, Zweit- und Drittverpackungen dieser Verbrauchsgüter, sofern sie ergänzende Funktionen haben; für die Zwecke der Abfallvermeidung werden diese drei Verpackungsarten oft als ein Ganzes angesehen. So kann beispielsweise trotz einer Zunahme des Gewichts der Erstverpackung die gleichzeitige Verringerung des Gewichts der Zweitverpackung zu einer Verringerung des Gewichts insgesamt führen.

(3) Beteiligt sind: staatliche Stellen, Bürger, Kommunen, Hersteller von Verpackungsmaterial und Verpackungen, Hersteller und Vertriebsunternehmen von Verbrauchsgütern, für das Sammeln und Sortieren tätige Unternehmen sowie Verwertungsbetriebe.

(4) Die Gebühren nach Art des "Grünen Punktes" werden im Rahmen eines Finanzierungssystems erhoben, bei dem der Preis des an den Verbraucher verkauften, verpackten Erzeugnisses eine zuvor vom Hersteller oder von dem für das Inverkehrbringen zuständigen Vertriebsunternehmen bezahlte Gebühr enthält. Beispiele für solche Systeme sind: DSD (Deutschland), Eco Emballages (Frankreich) und FOST Plus (Belgien).

(5) Unter Umweltnutzen sind die Vorteile zu verstehen, die durch eine Verringerung der Verschmutzung bzw. der Beeinträchtigungen erzielt werden, wobei diese eigentlich durch das Fehlen eines Umweltmanagements verursacht werden.

(6) Im übrigen erscheint es uns auch zweckmäßig, an dieser Stelle darauf hinzuweisen, daß jegliche Maßnahmen im Zusammenhang mit der stofflichen Verwertung zwar nach allgemeiner Auffassung umweltfreundlicher sind als andere Verwertungsmethoden, es aber immer noch keine allgemein anerkannte Überprüfungsmethode gibt, mit der dies unwiderlegbar nachgewiesen werden kann.

(7) Verglichen mit der "Kosten/Nutzen-Analyse" ist die "Kosteneffizienz-Analyse" eine neuere Methode, die den Vorteil hat, die Umweltschäden nicht zu quantifizieren und in finanziellen Beträgen auszudrücken. Diese Vorgänge sind nämlich Stadien der "Kosten/Nutzen-Analyse" und führen zu weitgehend unsicheren Ergebnissen.

(8) Diese Methode eignet sich sehr gut für den Lebenszyklus der Kunststoffe. Sie werden meist aus einem Brennstoff (Erdöl) hergestellt und in einer zweiten Phase zu Verpackungsmaterial verarbeitet. In ihrer Endphase können sie leicht in ihren ursprünglichen Zustand als Brennstoffe zurückgeführt werden. Durch die energetische Verwertung von Verpackungsabfällen aus Kunststoff können unter Nutzung der beträchtlichen Entwicklungsmöglichkeiten von Kunststoffverpackungen und ihrer Vorteile für die Verbraucher nicht erneuerbare Rohstoffe eingespart werden. Unerläßliche Voraussetzung dafür ist allerdings, daß der gesamte Prozeß umweltfreundlich ist und die entsprechenden Umweltnormen eingehalten werden.

(9) Mehrere wegbereitende Verfahren zur stofflichen Verwertung wurden wegen mangelnder Absatzmöglichkeiten für die daraus hervorgegangenen Erzeugnisse aufgegeben, die im wesentlichen darauf zurückzuführen waren, daß die in den Leistungsverzeichnissen genannten, auf Gewohnheiten beruhenden und nicht unbedingt aus Sicherheits- oder Hygienegründen gerechtfertigten Normen nicht eingehalten wurden.

(10) Unter diesen Umständen wäre es möglich, ein echtes "Benchmarking" durchzuführen und die kostentreibenden Faktoren (cost drivers) sowie die bewährten Praktiken (best practices) zu ermitteln.