ABKÜRZUNGEN

CATS : Clearance Audit Trail System (Prüfpfadsystem für den Rechnungsabschluss – eine Datenbank, in der Angaben zu den Zahlungen aus den europäischen Agrarfonds erfasst werden)

EGFL : Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft

ELER : Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums

Eurostat : Statistisches Amt der Europäischen Union

GAP : Gemeinsame Agrarpolitik

GLÖZ : guter landwirtschaftlicher und ökologischer Zustand

GVE : Großvieheinheit(en)

URAA : Übereinkommen über die Landwirtschaft im Rahmen der Uruguay-Runde

WTO : Welthandelsorganisation (Genf)

GLOSSAR

Reform von 1992 : Erste umfassende Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik ("MacSharry-Reform"), bei der die Interventionspreise für landwirtschaftliche Kulturpflanzen und Rindfleisch gesenkt wurden. Als Ausgleich für infolgedessen erwartete Einkommenseinbußen und für aus der Produktion zu nehmende Flächen (Flächenstilllegung) wurden durch die Reform Direktzahlungen an die Erzeuger landwirtschaftlicher Kulturpflanzen eingeführt.

WTO-Übereinkommen über die Landwirtschaft : In diesem Übereinkommen, dem Ergebnis der Verhandlungen im Rahmen der Uruguay-Runde (1986-1994), vereinbarten die WTO-Mitgliedstaaten Verbesserungen im Bereich des Marktzugangs sowie einen Abbau der handelsverzerrenden Zuschüsse im Agrarbereich.

Agenda 2000 : Im Rahmen dieser Reform wurde beschlossen, die GAP künftig auf zwei Hauptsäulen zu stellen, die über zwei europäische Agrarfonds aus dem EU-Haushalt finanziert werden. Die erste Säule ist der Bereich des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL), aus dem Mittel für marktbezogene Maßnahmen und die Einkommensstützung in Form von Direktzahlungen bereitgestellt werden. Die zweite Säule, der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), dient der Kofinanzierung von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums, die beispielsweise im Agrarumweltbereich oder im Bereich der Förderung der Qualität von Lebensmitteln sowie höherer technischer Standards und Tierschutzstandards durchgeführt werden.

Reform von 2003 : GAP-Reform ("Halbzeitbewertung"), deren Ziel es war, die Preisstützung zu verringern und als Ausgleich direkte Einkommensbeihilfen zu leisten. Damit wurde der 1992 mit der MacSharry-Reform eingeleitete und 1999 durch die Agenda 2000 verstärkte Prozess fortgesetzt. Im Zuge der Reform von 2003 wurden die Entkoppelung der Beihilfen und die Regelung der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen (Cross-Compliance-Regelung) eingeführt; gleichzeitig wurden die Mittel für die Entwicklung des ländlichen Raums aufgestockt.

Gesundheitscheck : Überprüfung der GAP-Reform von 2003, die im Jahr 2008 stattfand. Dabei wurden die Kommissionsvorschläge im Hinblick auf eine weitere Entkoppelung der Direktbeihilfen und ein höheres Maß an Flexibilität bei der Betriebsprämienregelung, eine stärkere Übertragung von Ausgaben hin zu Maßnahmen der Entwicklung des ländlichen Raums, Änderungen des Interventionssystems, die Aufstockung der Milchquoten und weitere sektorbezogene Maßnahmen angenommen.

Faktoreinkommen in der Landwirtschaft : Indikator, der die Nettowertschöpfung landwirtschaftlicher Tätigkeiten (sowie nicht trennbarer nichtlandwirtschaftlicher Nebentätigkeiten) zu Faktorkosten misst. Er wird berechnet, indem vom Wert der landwirtschaftlichen Erzeugung zu Herstellungspreisen der Wert der Vorleistungen, der Abschreibungen und der Produktionsabgaben abgezogen und der Wert der (sonstigen) Subventionen hinzugerechnet wird. In vielen Fällen beziehen die Haushalte auch Einkommen aus anderen Quellen (nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten, Löhne oder Gehälter, Sozialleistungen, Einkommen aus Vermögen), sodass das Einkommen in der Landwirtschaft nicht unbedingt mit dem tatsächlichen Einkommen der landwirtschaftlichen Haushalte deckungsgleich ist.

Landwirtschaftlicher Unternehmensgewinn : Durch die landwirtschaftlichen Tätigkeiten erwirtschaftetes Einkommen, das zur Entlohnung der eigenen Produktionsfaktoren (Arbeit, Kapital und Grundeigentum) verwendet wird. Es entspricht dem Faktoreinkommen abzüglich der Kosten für die Kapitalbeschaffung und die Beschäftigung von Arbeitskräften.

Entkoppelung : Prozess der Trennung direkter Beihilfezahlungen von der tatsächlichen landwirtschaftlichen Erzeugung.

ZUSAMMENFASSUNG

I. Die Betriebsprämienregelung ist ein Kernelement der 2003 durchgeführten Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP). Ziel dieser Regelung ist es, die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe anzuhalten, besser auf die Marktnachfrage zu reagieren, und ihnen eine Einkommensstützung zu gewähren. Die Betriebsprämienregelung wird gegenwärtig in 17 der 27 EU-Mitgliedstaaten angewandt, und die damit verbundenen Ausgaben beliefen sich im Jahr 2009 auf rund 28,8 Milliarden Euro.

II. Bei seiner Prüfung der Durchführung der Betriebsprämienregelung legte der Hof den Schwerpunkt auf

- die Begünstigten der Regelung, den Zugang zu Betriebsprämien und die Definition der beihilfefähigen Flächen;

- den Beitrag der Regelung zu den Zielen der Einkommensstützung zugunsten von Betriebsinhabern und des Erhalts der landwirtschaftlichen Flächen in gutem landwirtschaftlichem und ökologischem Zustand;

- die spezifischen Folgen der Anwendung der unterschiedlichen Modelle zur Durchführung der Regelung.

III. Bei den Begünstigten der Betriebsprämienregelung handelt es sich um "Betriebsinhaber", die eine "landwirtschaftliche Tätigkeit" ausüben und denen "beihilfefähige Flächen" "zur Verfügung stehen". Der Mangel an Genauigkeit bei der Definition dieser Begriffe und die Art und Weise, in der die diesbezüglichen Bestimmungen in der Folge angewandt wurden, führten jedoch dazu, dass Personen oder Einrichtungen, die keine oder nur eine marginale landwirtschaftliche Tätigkeit ausübten, in den Genuss von Betriebsprämienzahlungen kommen konnten.

IV. Im Jahr 2008 nahmen Kommission und Rat eine als "Gesundheitscheck" bezeichnete Überprüfung der GAP vor. Dabei stellten sie klar, dass "einer natürlichen oder juristischen Person, deren landwirtschaftliche Tätigkeiten nur einen unwesentlichen Teil ihrer gesamten wirtschaftlichen Tätigkeiten ausmachen, oder deren Hauptgeschäftszweck nicht in der Ausübung einer landwirtschaftlichen Tätigkeit besteht", keine Betriebsprämien gewährt werden sollten. Allerdings hat bislang noch kein Mitgliedstaat von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Begünstigten im Rahmen der Betriebsprämienregelung gezielter einzugrenzen.

V. Neue Betriebsinhaber erhielten mitunter nur begrenzt Zugang zur Betriebsprämienregelung. Außerdem waren die Kriterien für die Beihilfefähigkeit der Flächen nicht präzise genug, und das erforderliche Ausmaß an landwirtschaftlicher Mindesttätigkeit war manchmal bis auf null reduziert.

VI. Die Direktzahlungen, die Betriebsprämienzahlungen und an die Produktion bestimmter landwirtschaftlicher Erzeugnisse gekoppelte Beihilfen umfassen, machen einen großen Teil des landwirtschaftlichen Einkommens aus. Der größte Teil der Beihilfezahlungen entfällt auf eine kleine Zahl großer Begünstigter, während die weitaus meisten Begünstigten jeweils nur einen geringen Beihilfebetrag erhalten.

VII. Der Erhalt von Betriebsprämienzahlungen ist an die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen geknüpft. Der Hof stellte jedoch fest, dass zwischen der Höhe der jeweiligen Betriebsprämienzahlungen und den Kosten, die Betriebsinhabern im Zusammenhang mit der Einhaltung dieser Verpflichtungen entstehen, kein direkter Zusammenhang besteht. Ebenso ist es nicht möglich, die Betriebsprämienzahlungen und die öffentlichen externen Nutzeffekte, die sich aus landwirtschaftlichen Tätigkeiten ergeben, direkt miteinander in Bezug zu setzen.

VIII. Für die Durchführung der Betriebsprämienregelung konnten die Mitgliedstaaten zwischen verschiedenen Optionen (Modellen) wählen. Ihre Entscheidungen für eines der angebotenen Modelle hatten erhebliche Auswirkungen darauf, wie sich die Beihilfen innerhalb der einzelnen Mitgliedstaaten (unter den Betriebsinhabern) verteilten. Dies bedeutet, dass die Betriebsprämienregelung gegenwärtig als Methode zur Einkommensstützung zugunsten von Betriebsinhabern wenig zielgerichtet ist.

IX. Die meisten Mitgliedstaaten, von denen die Betriebsprämienregelung bisher eingeführt wurde, entschieden sich für das historische Modell, bei dem die Höhe der Beihilfe im Wesentlichen auf Parametern basiert, die im Zeitraum 2000-2002 festgelegt wurden und oftmals nicht mehr den derzeitigen Tätigkeiten entsprechen. Wenn von den mitgliedstaatlichen Behörden keine angemessenen Beschränkungen eingerichtet wurden, kann dieses Modell auch damit in Verbindung gebracht werden, dass Begünstigte spekulative Übertragungen vornehmen und Zahlungsansprüche akkumulieren.

X. Das regionale Modell ist einer ausgewogeneren Verteilung der Beihilfen förderlich. Allerdings wurde nachgewiesen, dass es die "Kapitalisierung" der Beihilfe in den Boden- bzw. Pachtpreisen verschärft. Eine solche Kapitalisierung ist bei allen Beihilfesystemen, die auf der landwirtschaftlich genutzten Fläche basieren, zu beobachten, kommt aber bei der regionalen Anwendung der Betriebsprämienregelung verstärkt zum Tragen.

XI. Global hat die Betriebsprämienregelung zwar zur Erreichung der Ziele der GAP beigetragen, indem den Betriebsinhabern Anreize verschafft wurden, besser auf die Marktnachfrage zu reagieren, und die Einkommen in der Landwirtschaft insgesamt gestützt wurden, der Hof fordert die Kommission jedoch auf, eine Überarbeitung der für die Regelung geltenden Modalitäten entsprechend den nachstehend aufgeführten Empfehlungen in Erwägung zu ziehen.

XII. Der Hof empfiehlt Folgendes:

- Die derzeit geltenden Rechtsvorschriften sollten dahin gehend geändert werden, dass die Betriebsprämie aktiven Betriebsinhabern zufließt. Insbesondere sollte dies dadurch erreicht werden, dass Personen, die keine oder nur unwesentliche landwirtschaftliche Tätigkeiten ausüben, von der Förderung ausgeschlossen werden.

- Die Begriffe "beihilfefähige Fläche" und "landwirtschaftliche Tätigkeiten" sollten klarer definiert werden, damit keine Betriebsprämien für nichtlandwirtschaftliche Parzellen und für Tätigkeiten, die nicht zur Steigerung der Produktivität der Landwirtschaft (Artikel 39 des Vertrags, siehe Fußnote 5) oder zur aktiven Erhaltung des ökologischen Werts der Flächen beitragen, gezahlt werden.

- Die Berechnung der Betriebsprämien sollte geändert werden, um den Kosten ökologischer und anderer externer Effekte besser Rechnung zu tragen.

- Die GLÖZ-Standards sollten den Betriebsinhabern als Bedingung für eine Beihilfezahlung in voller Höhe konkrete und regelmäßige Tätigkeiten abverlangen. Im Fall der Nichteinhaltung anderweitiger Verpflichtungen sollten Kürzungen der Zahlungen mit größerer Abschreckungswirkung vorgenommen werden.

- Durch weitere Modulation der Zahlungen oder eine Begrenzung höherer Einzelzahlungen oder aber die Berücksichtigung der besonderen Gegebenheiten in den landwirtschaftlichen Betrieben sollte eine ausgewogenere Verteilung der Beihilfe auf die Betriebsinhaber angestrebt werden.

- Die Berechnung der Ansprüche sollte auf den aktuellen Bewirtschaftungsbedingungen in den verschiedenen Regionen beruhen.

EINLEITUNG

HINTERGRUND

1. Bis zur Reform von 1992 basierte die GAP in den meisten landwirtschaftlichen Sektoren auf einem Preisstützungssystem in Verbindung mit öffentlichen Interventionen auf den Agrarmärkten sowie einem Schutz nach außen [1]. Durch die Preisstützung wurden die wichtigsten landwirtschaftlichen Rohstoffe nahezu dauerhaft im Überschuss produziert, und eine Marktstabilisierung konnte nur durch mit hohen Haushaltsausgaben verbundene Maßnahmen wie private Lagerhaltung, Absatzmaßnahmen, Ausfuhrsubventionen oder gar Vernichtung von Agrarerzeugnissen erreicht werden. Zudem wurde im Rahmen multilateraler Handelsverhandlungen systematisch Kritik an der Politik der Preisstützung geübt.

2. Durch die GAP-Reform von 1992 wurden die Interventionspreise für Getreide und Rindfleisch gesenkt und größere landwirtschaftliche Betriebe verpflichtet, einen Teil ihrer Flächen stillzulegen. Gleichzeitig wurden flankierende Maßnahmen für den Umweltschutz, eine Vorruhestandsregelung für Landwirte und Aufforstungsmaßnahmen eingeführt. Als Ausgleich für die infolge des Preisrückgangs bei Getreide und Rindfleisch erwarteten Einkommenseinbußen wurden Direktzahlungen an die Erzeuger geleistet, die an die Anbauflächen oder die Tierzahlen gekoppelt waren. Die Gesamtbeträge dieser Zahlungen wurden durch sektorbezogene regionale oder nationale Obergrenzen beschränkt.

KASTEN 1

STÜTZUNG DER LANDWIRTSCHAFTLICHEN EINKOMMEN UND INTERNATIONALE VERPFLICHTUNGEN DER EUROPÄISCHEN UNION

Im Jahr 1994 unterzeichneten die Europäische Union und die Mitgliedstaaten der Welthandelsorganisation das Übereinkommen über die Landwirtschaft im Rahmen der Uruguay-Runde (URAA). Dieses Übereinkommen enthält eine Klassifizierung der verschiedenen Arten von Erzeugerbeihilfen in Abhängigkeit davon, wie stark sie den internationalen Handel verzerren. Die direkte Preisstützung wird als besonders handelsverzerrend angesehen, und die WTO-Mitgliedstaaten verpflichteten sich, diese Art der Unterstützung abzubauen. Von der Erzeugung "entkoppelte" Direktzahlungen werden nicht als handelsverzerrend angesehen und sind daher erlaubt [2].

3. Auf der Tagung des Europäischen Rates im Jahr 1999 in Berlin wurde eine weitere Reform der GAP beschlossen. Die Unterstützung der Landwirtschaft wurde im Wesentlichen in zwei "Säulen" gegliedert, für die über zwei Fonds EU-Haushaltsmittel bereitgestellt werden. Aus dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) werden weiterhin marktbezogene Maßnahmen finanziert und außerdem Mittel zur Einkommensstützung in Form an die Produktion gekoppelter Direktzahlungen bereitgestellt. Aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) werden Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums kofinanziert, die beispielsweise auf den Umweltschutz und eine nachhaltige Landwirtschaft, die Förderung der Qualität von Lebensmitteln sowie höhere technische Standards und Tierschutzstandards ausgerichtet sind.

EINFÜHRUNG DER BETRIEBSPRÄMIENREGELUNG IM RAHMEN DER GAP-REFORM VON 2003

4. Die Umsetzung des URAA und eine Neuausrichtung der politischen Prioritäten führten zur GAP-Reform von 2003. Ziel dieser Reform war es, die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe anzuhalten, auf die Marktnachfrage zu reagieren, und als umweltfreundlich angesehene landwirtschaftliche Bewirtschaftungsmethoden zu fördern.

5. Im Bereich der ersten Säule der GAP (EGFL), die der Finanzierung von marktbezogenen Maßnahmen und Direktbeihilfen gewidmet ist, basierte die Reform von 2003 auf vier Kernelementen:

- Einführung der Betriebsprämienregelung: Diese Regelung trat an die Stelle der meisten zuvor bestehenden Direktzahlungen. Die Beihilfen im Rahmen der Betriebsprämienregelung sind von jeglicher Produktionsverpflichtung "entkoppelt".

- Die volle Zahlung von Direktbeihilfen ist an die Bedingung geknüpft, dass die Betriebsinhaber ihre gesamten Flächen in gutem landwirtschaftlichem und ökologischem Zustand (GLÖZ) erhalten und Grundanforderungen an die Betriebsführung einhalten. Dies wird als "Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen" (Cross-Compliance) bezeichnet. Durch die GLÖZ-Vorschriften und die Grundanforderungen an die Betriebsführung werden bestimmte Methoden, die den Schutz des Produktionspotenzials landwirtschaftlicher Flächen, den Umweltschutz sowie die Bereiche Tiergesundheit und Tierschutz, Gesundheit von Pflanzen und Lebensmittelsicherheit betreffen, entweder vorgeschrieben oder untersagt.

- Einführung eines verbindlichen Mechanismus, wonach in jedem Kalenderjahr alle Direktzahlungen über 5000 Euro um einen festen Prozentsatz gekürzt werden ("Modulation") [3]. Die sich aus der Modulation ergebenden Mittel werden an den ELER überwiesen.

- Eine Regelung über die finanzielle Disziplin soll gewährleisten, dass die zur Finanzierung der ersten Säule der GAP bewilligten Beträge in keinem Jahr überschritten werden [4]. Diese Regelung trat im Jahr 2007 in Kraft, kam jedoch bisher noch nicht zur Anwendung.

6. Die Betriebsprämienregelung ist so ausgestaltet, dass sie mit den übergeordneten Zielen der Gemeinsamen Agrarpolitik in Einklang steht. Zu diesen Zielen gehört es, die "Produktivität der Landwirtschaft zu steigern" und "auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten" [5]. Das Einkommen von Betriebsinhabern, das seit Einführung der GAP eines der Hauptanliegen war, wird also weiterhin als wichtiges politisches Anliegen betrachtet.

7. Im Anwendungsjahr 2008 (Haushaltsjahr 2009) standen den 17 Mitgliedstaaten, die die Betriebsprämienregelung bislang eingeführt haben, im Rahmen ihrer nationalen Obergrenzen für die Verteilung von Zahlungsansprüchen insgesamt 31,5 Milliarden Euro zur Verfügung [6]. Im Haushaltsplan 2009 entfielen 72,1 % der EU-Direktzahlungen und 49,8 % der Mittel für den Politikbereich Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums auf die Betriebsprämienregelung.

TABELLE 1

JÄHRLICHE HAUSHALTSOBERGRENZEN FÜR DIE BETRIEBSPRÄMIENREGELUNG

(1000 Euro) |

Mitgliedstaat | Anwendungsjahr |

| 2006 | 2007 | 2008 |

Belgien | 475641 | 488660 | 502200 |

Dänemark | 981539 | 987356 | 993338 |

Deutschland | 5644898 | 5693330 | 5741963 |

Irland | 1335311 | 1337919 | 1340752 |

Griechenland | 2041887 | 2069049 | 2234039 |

Spanien | 3529453 | 3542583 | 3600357 |

Frankreich | 6060555 | 6107448 | 6159613 |

Italien | 3593132 | 3612988 | 3827342 |

Luxemburg | 36602 | 37051 | 37051 |

Malta | | 1668 | 3017 |

Niederlande | 325103 | 730632 | 743163 |

Österreich | 540440 | 643956 | 649473 |

Portugal | 365645 | 413774 | 434232 |

Slowenien | | 50454 | 62902 |

Finnland | 519628 | 521285 | 523362 |

Schweden | 630000 | 714201 | 719414 |

Vereinigtes Königreich | 3914945 | 3931186 | 3947375 |

Insgesamt | 29994779 | 30883540 | 31519593 |

KERNELEMENTE DER BETRIEBSPRÄMIENREGELUNG UND DURCHFÜHRUNGSMODELLE

8. Wie vorstehend dargelegt, bildete die Betriebsprämienregelung den Eckpfeiler der GAP-Reform von 2003 und trat an die Stelle der meisten bestehenden Direktzahlungen [7]. Nur Betriebsinhaber können in den Genuss von Betriebsprämien gelangen. Ein Betriebsinhaber ist eine Person, die eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausübt. Eine landwirtschaftliche Tätigkeit ist definiert als die Erzeugung von Pflanzen, die Aufzucht von Tieren oder die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichem und ökologischem Zustand (GLÖZ) [8].

9. Um Betriebsprämienzahlungen zu erhalten, müssen Betriebsinhaber über "Zahlungsansprüche" sowie über beihilfefähige landwirtschaftliche Flächen verfügen. Jeder zusammen mit einem Hektar beihilfefähiger Fläche gemeldete Zahlungsanspruch begründet das Recht auf eine Betriebsprämienzahlung in Höhe des dem gemeldeten Zahlungsanspruch entsprechenden Werts pro Einheit [9]. Bei Zahlungsansprüchen handelt es sich im Kern um ein an Bedingungen geknüpftes Recht auf EU-Einkommensstützung, d. h. um einen Vermögenswert. Sie können von einer konkreten Fläche abgetrennt und frei gehandelt werden.

10. Zahlungsansprüche werden von den nationalen Behörden gewährt. Die nationalen Obergrenzen entsprechen dem Wert aller verfügbaren Zahlungsansprüche, die Betriebsinhaber auf dem Gebiet des betreffenden Mitgliedstaats mit einer entsprechenden Anzahl beihilfefähiger Flächen aktivieren können. Dieser Wert ist höher als die tatsächlich ausgezahlten Beträge, da alle Direktzahlungen an Betriebsinhaber, einschließlich der Betriebsprämienzahlungen, im Rahmen der Modulation gekürzt werden (beispielsweise um 5 % im Jahr 2008), die Mitgliedstaaten nicht sämtliche verfügbaren Beträge an Betriebsinhaber zugewiesen haben, Betriebsinhaber nicht alle Zahlungsansprüche verwendet ("aktiviert") haben (beispielsweise, weil sie in einem bestimmten Jahr eine geringere Anzahl Hektar bewirtschaften, als sie Zahlungsansprüche besitzen) oder Zahlungen infolge von Verwaltungssanktionen gekürzt wurden (beispielsweise bei verspäteter Einreichung des Beihilfeantrags). So beliefen sich die Gesamtzahlungen im Rahmen der Regelung im Haushaltsjahr 2009 auf 28,8 Milliarden Euro [10].

11. Belgien, Dänemark, Deutschland, Irland, Italien, Luxemburg, Österreich, Portugal, Schweden und das Vereinigte Königreich führten die Betriebsprämienregelung im Jahr 2005 ein. Griechenland, Spanien, Frankreich, die Niederlande und Finnland nutzten einen Übergangszeitraum und führten die Regelung ein Jahr später, im Jahr 2006, ein.

12. Für die neuen Mitgliedstaaten, die der EU in den Jahren 2004 oder 2007 beitraten, gelten besondere Regeln. Grundsätzlich könnte die Betriebsprämienregelung von diesen Mitgliedstaaten ebenso wie von den übrigen Mitgliedstaaten eingeführt werden. Bislang war dies jedoch nur in Malta und Slowenien der Fall, die die Regelung im Jahr 2007 einführten. Bulgarien, die Tschechische Republik, Estland, Zypern, Lettland, Litauen, Ungarn, Rumänien, Polen und die Slowakei nutzten die Möglichkeit, die Einführung der Betriebsprämienregelung auf 2013 zu verschieben. In der Zwischenzeit wenden sie eine vereinfachte flächenbezogene Stützungsregelung (Regelung für die einheitliche Flächenzahlung) an [11]. Die Regelung für die einheitliche Flächenzahlung fiel nicht unter die in diesem Bericht behandelte Prüfung.

13. Für die Berechnung und Zuweisung von Zahlungsansprüchen wurden mehrere Durchführungsoptionen angeboten, sodass eine Reihe von "Modellen" entwickelt wurde, unter denen die Mitgliedstaaten auswählen konnten: das historische Modell, das regionale (auf einheitlichen Flächensätzen basierende) Modell und gemischte Modelle, die eine Kombination der beiden anderen Modelle darstellen.

a) Historisches Modell [12]: Die jedem Betriebsinhaber gewährten Zahlungsansprüche beruhen grundsätzlich auf dem Durchschnittsbetrag der während des dreijährigen (2000, 2001 und 2002) Bezugszeitraums von ihm bezogenen Beihilfezahlungen (historischer Referenzbetrag) sowie auf der durchschnittlichen Hektarzahl der während dieses Zeitraums im Rahmen einer der früheren gekoppelten Stützungsregelungen von ihm bewirtschafteten Flächen (Referenzfläche) [13]. Somit entspricht der Wert pro Einheit bei diesen Zahlungsansprüchen dem durch die Zahl der Ansprüche geteilten Referenzbetrag. Diese Berechnungsmethode hat erhebliche Unterschiede im Einheitswert der Zahlungsansprüche zur Folge, die auf das während des Bezugszeitraums zu verzeichnende unterschiedliche Stützungsniveau in den einzelnen landwirtschaftlichen Sektoren zurückzuführen sind.

b) Regionales (auf einheitlichen Flächensätzen basierendes) Modell [14]: Beim regionalen Modell haben alle den Betriebsinhabern einer bestimmten Region/Teilregion zugewiesenen Zahlungsansprüche den gleichen Wert ("einheitlicher Flächensatz"). Jedem Betriebsinhaber wird für jeden Hektar beihilfefähiger Fläche, den er im ersten Jahr der Anwendung der Betriebsprämienregelung oder aber im letzten Jahr vor ihrer Einführung angemeldet hat, ein Zahlungsanspruch zugewiesen.

c) Gemischte Modelle ("Hybridmodelle"): Bei diesen Modellen werden Bestandteile des historischen und des regionalen Modells miteinander kombiniert. Die Betriebsinhaber erhalten für jeden Hektar beihilfefähiger Fläche einen einheitlichen Basisbetrag zuzüglich eines festen Prozentsatzes der Beihilfezahlungen, die sie im Bezugszeitraum bezogen haben. Hybridmodelle können statisch oder dynamisch sein, d. h., die Kombination aus historischen und einheitlichen Flächensätzen kann entweder unverändert bleiben oder sich im Laufe der Zeit verändern, bis ein vollständig auf einheitlichen Flächensätzen basierendes regionales Modell erreicht ist. Die von den 17 Mitgliedstaaten, die die Betriebsprämienregelung anwenden, für die Berechnung und Zuweisung der Zahlungsansprüche gewählten Modelle sind Anhang I zu entnehmen.

14. Die Mitgliedstaaten konnten einen Teil ihrer in der Vergangenheit geleisteten Zahlungen einer nationalen Reservezuweisen, die dazu verwendet werden kann, neuen Betriebsinhabern, die ihre Tätigkeiten nach dem Bezugszeitraum aufgenommen haben, Betriebsinhabern in besonderer Lage oder von Umstrukturierungs- oder Entwicklungsprogrammen betroffenen Betriebsinhabern Zahlungsansprüche zu gewähren.

AUFGRUND DES "GESUNDHEITSCHECKS" IM JAHR 2008 EINGEFÜHRTE ÄNDERUNGEN DER GEMEINSAMEN AGRARPOLITIK

15. Im Jahr 2008 nahmen Kommission und Rat eine als "Gesundheitscheck" bezeichnete Überprüfung der GAP vor. Der Rat akzeptierte die Kommissionsvorschläge für eine weitere Entkoppelung der nach wie vor an die Produktion gebundenen Direktzahlungen [15]. Die verbleibenden gekoppelten Beihilferegelungen für Trockenfutter, Stärkekartoffeln, Faserflachs und Hanf werden bis zum Jahr 2013 ebenfalls entkoppelt und in die Betriebsprämienregelung einbezogen. Außerdem wurden aufgrund des Gesundheitschecks weitere Vereinfachungen der Regeln beschlossen und die Betriebsinhaber von der Verpflichtung befreit, einen Teil ihrer Flächen brachzulegen (obligatorische Flächenstilllegung).

16. Der Rat eröffnete den Mitgliedstaaten darüber hinaus die Möglichkeit, ihre ursprüngliche Entscheidung für ein bestimmtes Modell zur Durchführung der Betriebsprämienregelung zu revidieren. Mitgliedstaaten, die das historische Modell gewählt hatten, dürfen entweder beschließen, die auseinanderklaffenden Werte der Zahlungsansprüche stärker zu vereinheitlichen oder zu einem (reinen oder hybriden) Regionalmodell überzugehen. Mitgliedstaaten, die bereits ein hybrides Regionalmodell eingeführt hatten, dürfen beschließen, die historische Komponente im Wert der Zahlungsansprüche zu verringern und die Ansprüche so stärker an den regionalen Wert anzupassen. Die Mitgliedstaaten haben zudem die Möglichkeit, die Zusammensetzung der Regionen zu ändern [16]. Ferner dürfen sie bis zu 10 % ihrer "nationalen Obergrenzen" für besondere Stützungsmaßnahmen einsetzen [17].

PRÜFUNGSUMFANG, PRÜFUNGSZIELE UND PRÜFUNGSANSATZ

17. Der Hof hat bereits geprüft, wie die Betriebsprämienregelung in den 17 Mitgliedstaaten, die die Regelung seit 2006 anwenden, durchgeführt wird. Die Ergebnisse dieser Prüfungen wurden in den jeweiligen Jahresberichten dargelegt.

18. Für den vorliegenden Bericht beschloss der Hof die Durchführung zusätzlicher Prüfungstätigkeiten in den Jahren 2009 und 2010. Dazu gehörten Prüfbesuche bei der Europäischen Kommission und in drei Mitgliedstaaten (Frankreich, Italien und Vereinigtes Königreich) sowie die Analyse von Unterlagen und die prüferische Durchsicht von Studien und Bewertungen.

19. Der Schwerpunkt dieses Berichts liegt auf folgenden Themen:

- Definition des Begriffs "Begünstigte der Regelung", Bedingungen für den Zugang zu Betriebsprämien und Definition der beihilfefähigen Flächen;

- Beitrag der Regelung zu den Zielen der Einkommensstützung zugunsten von Betriebsinhabern und des Erhalts der landwirtschaftlichen Flächen in gutem landwirtschaftlichem und ökologischem Zustand;

- spezifische Folgen der Anwendung der unterschiedlichen Modelle zur Durchführung der Regelung;

- Fehler im Zusammenhang mit den für die Feststellung der Zahlungsansprüche erforderlichen komplizierten Berechnungen.

BEMERKUNGEN

BEGÜNSTIGTE DER REGELUNG, BEDINGUNGEN FÜR DEN ZUGANG ZU BETRIEBSPRÄMIEN UND FESTLEGUNG DER KERNELEMENTE DER REGELUNG

20. Bei der Prüfung wurde festgestellt, dass nicht klar genug festgelegt ist, wer im Rahmen der Betriebsprämienregelung begünstigt werden kann und welche Tätigkeiten bzw. Flächen beihilfefähig sind. Außerdem zeigte sich, dass den Mitgliedstaaten bei der Festlegung und Durchführung von Kernelementen der Regelung erheblicher Spielraum gelassen wurde.

DEFINITION DER BEGRIFFE "BETRIEB", "LANDWIRTSCHAFTLICHE TÄTIGKEIT" UND "DEN BETRIEBSINHABERN ZUR VERFÜGUNG STEHENDE FLÄCHEN"

21. Bei den Begünstigten der Betriebsprämienregelung handelt es sich um "Betriebsinhaber", die eine "landwirtschaftliche Tätigkeit" ausüben und denen "beihilfefähige Flächen" "zur Verfügung stehen". Der Mangel an Genauigkeit bei der Definition dieser Begriffe (Betriebsinhaber, landwirtschaftliche Tätigkeit usw.) und die Art und Weise, in der sie in der Folge angewandt wurden, führten jedoch dazu, dass Personen oder Einrichtungen, die keine oder nur eine marginale landwirtschaftliche Tätigkeit ausübten, in den Genuss von Betriebsprämienzahlungen kommen konnten.

22. In den Rechtsvorschriften [18] ist ein Betrieb definiert als die Gesamtheit der vom Betriebsinhaber verwalteten Produktionseinheiten, die sich im Gebiet eines Mitgliedstaats befinden. Eine Produktionseinheit ist eine landwirtschaftliche Fläche (einschließlich Futterflächen) oder ein Tier, die bzw. das im Bezugszeitraum einen Anspruch auf Direktzahlungen begründet hat. Landwirtschaftliche Tätigkeit ist die Erzeugung, die Zucht oder der Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren und Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke oder die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichem und ökologischem Zustand.

23. In den Rechtsvorschriften ist folglich nicht festgelegt, dass Begünstigte

a) Eigentümer von Flächen oder anderer landwirtschaftlicher Betriebsmittel sein,

b) landwirtschaftliche Erzeugnisse herstellen und

c) ihren Lebensunterhalt aus dem Verkauf des Ergebnisses ihrer landwirtschaftlichen Tätigkeit auf einem Markt verdienen müssen.

24. Hinsichtlich der Verfügbarkeit von Flächen war in den ursprünglichen Rechtsvorschriften für die Betriebsprämienregelung festgelegt, dass den Antragstellern die der Zahl ihrer Zahlungsansprüche entsprechenden beihilfefähigen Flächen für einen Zeitraum von mindestens zehn Monaten zur Verfügung stehen mussten [19]. Diese als zu restriktiv erachtete Bestimmung wurde im Jahr 2008 durch die Verpflichtung ersetzt, dass die Flächen dem Betriebsinhaber zu einem festgesetzten Zeitpunkt zur Verfügung stehenmüssen [20]. Allerdings enthalten die Rechtsvorschriften keine Definition der Begriffe "dem Betriebsinhaber zur Verfügung stehen" und "Verwaltung von Produktionseinheiten". Daher ist es möglich, dass die gemeldeten Flächen während eines beliebigen Zeitraums desselben Kalenderjahrs, der diesen festgesetzten Zeitpunkt nicht einschließt, einer anderen Person zur Verfügung stehen, ohne dass dies die Qualifizierung des Antragstellers als "Betriebsinhaber" beeinträchtigt.

25. Einige Mitgliedstaaten haben sich bemüht, die Betriebsprämienzahlungen gezielt auf bestimmte Kategorien von Betriebsinhabern auszurichten. Beispielsweise wird in Luxemburg verlangt, dass Antragsteller über die notwendigen landwirtschaftlichen Maschinen oder Geräte verfügen. Nach Auffassung der französischen Behörden handelt es sich bei einem Betriebsinhaber um diejenige Person, die die wirtschaftlichen Risiken der landwirtschaftlichen Tätigkeiten trägt, die auf den im Rahmen der Betriebsprämienregelung gemeldeten Flächen ausgeübt werden. Diese Person trifft die wirtschaftlichen Entscheidungen, d. h., sie erwirbt die Inputfaktoren (z. B. Flächen, Maschinen, Saatgut usw.) und bezieht ihr Einkommen aus dem Verkauf der Erzeugnisse des Betriebs.

26. Ein Begünstigter, der die erforderliche landwirtschaftliche Tätigkeit mithilfe von Arbeitnehmern ausübt, wird als Betriebsinhaber betrachtet. Sind die Flächen jedoch verpachtet und trägt der Pächter das wirtschaftliche Risiko der landwirtschaftlichen Tätigkeit, erhält dieser keine Betriebsprämie, wenn im Pachtvertrag festgelegt ist, dass der Eigentümer der Flächen wirtschaftlicher Nutznießer der ausgeübten Tätigkeit bleibt. Bei der Prüfung wurde eine Reihe derartiger Fälle festgestellt [21]. In solchen Fällen wurde die Betriebsprämie den Landeigentümern unter der Bedingung ausgezahlt, dass die Pächter die Flächen in ihrem Namen in gutem landwirtschaftlichem und ökologischem Zustand erhalten.

KASTEN 2

EMPFÄNGER VON BETRIEBSPRÄMIENZAHLUNGEN, DIE NICHT DAS WIRTSCHAFTLICHE RISIKO DER LANDWIRTSCHAFTLICHEN TÄTIGKEIT TRAGEN

Bei der Prüfung des Hofes wurde eine Reihe von Fällen aufgedeckt, in denen ein Pächter Zahlungen im Rahmen einer Stützungsregelung für benachteiligte Gebiete erhalten hatte, die mit derselben Parzelle verbundene Betriebsprämie jedoch an einen anderen Begünstigten (den Landeigentümer) ausgezahlt wurde. Derartige Fälle traten beim regionalen (hybriden) Modell sehr häufig auf, da die Zahlungsansprüche im Jahr der Einführung der Betriebsprämienregelung allen Personen zugeteilt wurden, die beihilfefähige Flächen gemeldet hatten, unabhängig davon, ob sie zu diesem Zeitpunkt oder zuvor als landwirtschaftliche Erzeuger tätig waren.

ZAHLUNGEN AN BETRIEBSINHABER IM RUHESTAND WEGEN EINHALTUNG VON MINDESTVERPFLICHTUNGEN FÜR EINEN GUTEN LANDWIRTSCHAFTLICHEN UND ÖKOLOGISCHEN ZUSTAND

27. Vor der Betriebsprämienregelung, d. h. im Rahmen der früheren gekoppelten Prämienregelungen, hatte ein Betriebsinhaber nach seinem Eintritt in den Ruhestand nicht länger Anspruch auf Direktbeihilfen, da er seine landwirtschaftliche Produktion eingestellt hatte. Nach Einführung der Betriebsprämienregelung konnten Betriebsinhaber, die ihren ursprünglichen Betrieb an andere übergeben hatten, ihre Ansprüche behalten und sie auf gepachteten Flächen, auf denen sie keinerlei Tätigkeit ausübten, aktivieren, indem sie mithilfe komplexer vertraglicher Konstruktionen die Verordnungsanforderungen erfüllten. In solchen Fällen konnten die Personen, die die ursprünglichen Betriebe übernahmen, neue Ansprüche aus der nationalen Reserve erhalten.

28. Einer von der Kommission in Auftrag gegebenen Studie [22] ist zu entnehmen, dass sich der tatsächliche Eintritt von Betriebsinhabern in den Ruhestand infolge der Einführung der Betriebsprämienregelung verzögerte, da die Regelung es ihnen erlaubt, ihre Zahlungsansprüche und Betriebe (die möglicherweise nur aus mit minimalen GLÖZ-Auflagen verbundenen gepachteten Flächen von geringem Wert bestehen) zu behalten. Die nationalen Behörden konnten dem Hof jedoch keine zuverlässigen Angaben über das Ausmaß solcher Fälle vorlegen. Der Hof ermittelte, dass ein Mitgliedstaat (Frankreich) zur Vermeidung derartiger Fälle Rechtsvorschriften erlassen hat, wonach der Zugang zum nationalen Rentensystem für Landwirte an die Bedingung geknüpft ist, dass die Betriebsinhaber die Gesamtheit ihrer Zahlungsansprüche und Flächen, möglicherweise mit Ausnahme einer Parzelle zur Eigenversorgung, übertragen. Generell besteht jedoch die Gefahr, dass sich verzögerte Betriebsaufgaben, die durch die Einführung der Betriebsprämienregelung gefördert wurden, negativ auf die Umstrukturierung des Agrarsektors auswirken.

KASTEN 3

EMPFÄNGER VON BETRIEBSPRÄMIENZAHLUNGEN, DIE IHRE URSPRÜNGLICHEN BETRIEBE AN ANDERE ÜBERGEBEN HATTEN

In Italien stellte der Hof fest, dass ehemalige Getreide- und Tabakerzeuger, die über Zahlungsansprüche von hohem Wert verfügten, ihre Gesamtflächen an andere Betriebsinhaber übertragen und in Berggebieten, die in beträchtlicher Entfernung zu ihrem ursprünglichen Betrieb und ihrem Wohnort lagen, Weideflächen von minderer Qualität zu geringen Kosten gepachtet hatten. Dabei erlaubten sie lokalen Betriebsinhabern, ihre Tiere kostenlos auf diesen Flächen weiden zu lassen, was als angemessen betrachtet wurde, um sie in gutem landwirtschaftlichem und ökologischem Zustand zu erhalten. In einem anderen Fall hatte ein Betriebsinhaber im Ruhestand seinen Betrieb auf Familienmitglieder übertragen und öffentliche Flächen einzig und allein zur Aktivierung seiner Ansprüche gemeldet, ohne für die gemeldeten Flächen ein Nutzungsrecht zu besitzen [23].

NEUE BEGÜNSTIGTE

29. Nach Einführung der Betriebsprämienregelung ermittelte der Hof eine Reihe neuer Begünstigter, deren landwirtschaftliche Tätigkeiten nur einen unwesentlichen Teil ihrer gesamten wirtschaftlichen Tätigkeiten ausmachen oder deren Hauptgeschäftszweck nicht in der Ausübung einer landwirtschaftlichen Tätigkeit besteht. Darunter fallen Freizeit- und Sportklubs, Eisenbahngesellschaften, Naturschutzgebiete, Flughäfen, Stadtverwaltungen, zu Sport- oder Jagdzwecken genutzte Anwesen, staatliche Stellen, Schulen und Campingplätze.

30. Wie bei der Prüfung aufgedeckt wurde, gehörten zu diesen neuen Begünstigten auch Investoren, die Zahlungsansprüche (von bisweilen hohem Wert) erwarben und auf Flächen von geringem Wert aktivierten, wodurch sie eine sehr attraktive garantierte Kapitalrendite erzielten (siehe Ziffern 66-67).

31. Im Zuge des Gesundheitschecks wurde klargestellt, dass "einer natürlichen oder juristischen Person, deren landwirtschaftliche Tätigkeiten nur einen unwesentlichen Teil ihrer gesamten wirtschaftlichen Tätigkeiten ausmachen, oder deren Hauptgeschäftszweck nicht in der Ausübung einer landwirtschaftlichen Tätigkeit besteht," [24] keine landwirtschaftliche Einkommensstützung gewährt werden sollte. Gemäß der Verordnung blieb es aber den Mitgliedstaaten überlassen, solche Begünstigten durch geeignete Rechtsvorschriften von der Förderung auszuschließen. Bislang hat noch kein Mitgliedstaat von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht, sodass diese Begünstigten weiterhin Betriebsprämien erhalten. Weder die besuchten Mitgliedstaaten noch die Kommission verfügen über genaue Angaben zur Zahl solcher Begünstigten und zur Höhe der an sie geleisteten Betriebsprämienzahlungen. Da feste nationale Obergrenzen gelten, wird durch Anerkennung solcher neuer Begünstigter der für die Hauptzielgruppe von Betriebsprämienzahlungen verfügbare Beihilfebetrag verringert.

DIE MITGLIEDSTAATEN LEGTEN KERNELEMENTE DER BETRIEBSPRÄMIENREGELUNG SEHR UNTERSCHIEDLICH FEST

32. Die Einzelheiten der Umsetzung einer Reihe von Kernelementen der Betriebsprämienregelung wurden den Mitgliedstaaten überlassen. Dies betrifft beispielsweise den Zugang neuer Marktteilnehmer, die Festlegung der auf den gemeldeten Flächen auszuübenden landwirtschaftlichen Mindesttätigkeiten oder die Bedingungen für die Konsolidierung von Zahlungsansprüchen.

DER ZUGANG NEUER MARKTTEILNEHMER ZUR BETRIEBSPRÄMIENREGELUNG IST WEITGEHEND VON DER UMSETZUNGSPOLITIK DER MITGLIEDSTAATEN ABHÄNGIG

33. Personen, die landwirtschaftliche Tätigkeiten aufnehmen möchten, haben grundsätzlich kein Recht auf Beihilfen im Rahmen der Betriebsprämienregelung, es sei denn, sie erwerben einen für Beihilfen infrage kommenden landwirtschaftlichen Betrieb zusammen mit den diesem Betrieb zugeteilten Zahlungsansprüchen, oder sie kaufen solche Zahlungsansprüche auf dem Markt. Außerdem sind die Mitgliedstaaten befugt, ihre nationalen Reserven zu verwenden, um neuen Betriebsinhabern, die eine landwirtschaftliche Tätigkeit aufnehmen, Zahlungsansprüche zuzuteilen. Dies unterliegt der Bedingung, dass diese Betriebsinhaber in den fünf Jahren vor Aufnahme ihrer landwirtschaftlichen Tätigkeit in eigenem Namen und auf eigene Rechnung keine landwirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt haben [25].

34. Bei der Prüfung zeigte sich, dass einige Mitgliedstaaten die Reserve als Politikinstrument nutzten, mit dem sie den Einstieg in den Agrarsektor förderten, indem sie neuen Betriebsinhabern Zahlungsansprüche gewährten.

35. Andere Mitgliedstaaten verfolgen dagegen trotz einer Nachfrage nach Zahlungsansprüchen vonseiten neuer Betriebsinhaber keine besondere Politik, und es sind keine Mittel aus der nationalen Reserve verfügbar. Daher müssen neue Marktteilnehmer Zahlungsansprüche erwerben, was mit beträchtlichen Investitionen verbunden sein und einen Markteintritt erheblich behindern kann. Im Laufe der Zeit haben so womöglich mehr und mehr neue Betriebsinhaber Schwierigkeiten, Zahlungsansprüche zu erhalten. Angesichts der Tatsache, dass 57,5 % der Betriebsinhaber in der Europäischen Union über 55 Jahre und ein Drittel der Betriebsinhaber über 65 Jahre alt sind [26], sollte dagegen die Niederlassung neuer aktiver Betriebsinhaber im Interesse einer dynamischen und innovativen Landwirtschaft erleichtert werden.

DIE BEGRIFFE "BEIHILFEFÄHIGE FLÄCHEN" UND "ERFORDERLICHE LANDWIRTSCHAFTLICHE MINDESTTÄTIGKEITEN" WURDEN NICHT IMMER KLAR DEFINIERT

36. Es gibt drei Arten beihilfefähiger Flächen: Ackerland, Dauergrünland und mit Dauerkulturen genutzte Flächen [27]. Die ausführliche Festlegung der Merkmale einer beihilfefähigen Parzelle ist jedoch Sache der Mitgliedstaaten. In einigen Mitgliedstaaten werden Grenzertragsflächen und bewaldete Flächen, die herkömmlicherweise zur gelegentlichen Beweidung genutzt werden, als beihilfefähig anerkannt, während solche Flächen in anderen Mitgliedstaaten nicht für Betriebsprämienzahlungen infrage kommen. Solche Grenzertragsflächen können schnell von Sträuchern und Bäumen überwuchert werden, sodass sie sich nicht mehr für landwirtschaftliche Zwecke eignen.

37. Hinsichtlich der Festlegung der konkreten Tätigkeiten, die Betriebsinhaber ausüben müssen, um ihre Flächen in gutem landwirtschaftlichem und ökologischem Zustand zu erhalten, geben die EU-Rechtsvorschriften nur allgemeine Ziele vor, die die Bodenerosion, die organische Substanz im Boden, die Bodenstruktur und das erforderliche Mindestmaß an Instandhaltung betreffen. Dem letztgenannten Aspekt kommt bei Flächen, die nicht mehr für die Erzeugung genutzt werden, ein besonderer Stellenwert zu. Die Festlegung der einzuhaltenden Mindeststandards bleibt dem Ermessen der Mitgliedstaaten überlassen, die die Standards an die spezifischen Merkmale ihrer Regionen anpassen. Daher ist es möglich, dass Betriebsinhaber jährliche Zahlungen erhalten, obwohl sie keine spezifischen Instandhaltungsmaßnahmen oder aber nur sporadische Minimalmaßnahmen wie Bekämpfung unerwünschter Vegetation oder Grasschnitt alle drei oder fünf Jahre durchführen müssen. Betriebsinhaber, die nicht einmal die vorgegebenen Mindestmaßnahmen durchführen, müssen mit einer leichten Kürzung ihrer Betriebsprämienzahlungen wegen Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen rechnen [28].

KASTEN 4

WEIT GEFASSTE DEFINITION DER BEGRIFFE "BEIHILFEFÄHIGE FLÄCHEN" UND "LANDWIRTSCHAFTLICHE MINDESTTÄTIGKEITEN"

Die Vorschriften in Bezug auf den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand haben im Vereinigten Königreich (Schottland) erhebliche Auswirkungen. Dort handelt es sich beim Großteil der landwirtschaftlichen Flächen um ertragsarme Weiden, von denen nahezu die Hälfte im Rahmen der Betriebsprämienregelung gemeldet ist [29]. Die Mehrheit dieser Flächen befindet sich in benachteiligten Gebieten. Gemäß den geltenden nationalen Regeln für benachteiligte Gebiete müssen die Flächen aktiv bewirtschaftet werden. Dagegen sind dieselben Flächen im Rahmen der Betriebsprämienregelung beihilfefähig, sofern sich die Betriebsinhaber als einzige Voraussetzung verpflichten, keine besonderen Maßnahmen durchzuführen, die den natürlichen Zustand der Flächen verändern würden, z. B. Entwässerungsarbeiten oder Umbruch. Der Hof stellte fest, dass einzelne Begünstigte jährliche Betriebsprämienzahlungen erhielten, die zwischen mehreren Hunderttausend Euro und über einer Million Euro lagen, ohne dass sie auf solchen Flächen irgendeine landwirtschaftliche Tätigkeit ausübten. Dies betraf auch ein Naturschutzgebiet, das seit Jahrzehnten nicht mehr landwirtschaftlich genutzt wird. Derzeit werden schätzungsweise für rund 150000 ha derartiger Flächen Betriebsprämienzahlungen geleistet.

+++++ TIFF +++++

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

+++++ TIFF +++++

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

In Spanien wurde teilweise bewaldetes und felsiges Bergweideland als beihilfefähig betrachtet, obwohl die Betriebsinhaber nicht verpflichtet waren, besondere Instandhaltungsmaßnahmen durchzuführen. Die Besatzdichteanforderungen zur Gewährleistung der angemessenen Erhaltung von Dauergrünland waren rein fakultativ.

In Italien muss Dauergrünland gemäht oder beweidet werden. Diese Verpflichtung gilt auch für bewaldete oder im Bergland gelegene Flächen, die zur Beweidung genutzt werden. Die nationalen Behörden führten ein System von Kürzungskoeffizienten ein, um nicht beihilfefähige Flächen ohne Grasbewuchs auszuweisen. Wie der Hof bereits in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2007 betonte, wurden diese Flächen mit den Kürzungskoeffizienten unterschätzt.

+++++ TIFF +++++

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Wie der Hof außerdem feststellte, beruhen die Zahlungen an Begünstigte in Italien nach wie vor auf vorschriftswidrigen Angaben über die Flächennutzung, obwohl sich auf den gemeldeten Parzellen wieder der natürliche Zustand eingestellt hat und sie nicht länger für eine Beweidung genutzt werden können.

Gemäß den nationalen Vorschriften müssen Betriebsinhaber in Frankreich ihre Flächen durch Beweidung oder jährliche Mahd in gutem landwirtschaftlichem und ökologischem Zustand erhalten, wobei jedoch auf lokaler Ebene spezifische Vorgaben gemacht werden können. Dies führte dazu, dass Betriebsinhaber in bestimmten Regionen für Parzellen, von denen bis zu 30 % nicht beihilfefähige Merkmale wie Felsen, Büsche und Bäume aufweisen, die volle Betriebsprämie beziehen können.

+++++ TIFF +++++

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

VORÜBERGEHENDE NUTZUNG VON FLÄCHEN FÜR NICHTLANDWIRTSCHAFTLICHE TÄTIGKEITEN

38. Bei Einführung der Betriebsprämienregelung war in den Rechtsvorschriften festgelegt, dass im Fall der Verwendung von Parzellen für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten keine Beihilfe gezahlt werden durfte. Infolge des Gesundheitschecks [30] werden solche Flächen nun als beihilfefähig betrachtet, sofern die landwirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt werden kann, ohne durch die Intensität, Art, Dauer oder den Zeitpunkt der nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeit stark eingeschränkt zu sein [31]. Die genaue Beschreibung solcher Fälle bleibt jedoch den Mitgliedstaaten überlassen. Der Hof stellte fest, dass nationale Behörden Zahlungsansprüche zugeteilt hatten, die auf in erster Linie für Freizeitaktivitäten genutzten Flächen aktiviert wurden.

NEGATIVE EFFEKTE DER KONSOLIDIERUNG VON ZAHLUNGSANSPRÜCHEN

39. Die Zahlung von Betriebsprämien dient auch dem Ziel, die Aufgabe landwirtschaftlicher Flächen zu vermeiden [32]. Um die vollen theoretisch möglichen Zahlungen zu erlangen, müssen Betriebsinhaber im Rahmen des historischen Modells fortfahren, dieselbe Zahl von Hektarflächen zu bewirtschaften, die sie während des Bezugszeitraums bewirtschaftet haben [33]. In den Rechtsvorschriften [34] sind Ausnahmen für Betriebsinhaber vorgesehen, die von Umstrukturierungs- und Entwicklungsprogrammen betroffen sind. Die in solche Maßnahmen eingebundenen Betriebsinhaber konnten ihre historischen Zahlungsansprüche gegen eine kleinere Zahl von Zahlungsansprüchen mit höherem Wert pro Einheit eintauschen. Dieses Verfahren wird als "Konsolidierung" bezeichnet. Die Betriebsinhaber benötigen weniger Flächen zur Aktivierung ihrer Zahlungsansprüche, erhalten aber Beihilfen in der gleichen Höhe wie in der Vergangenheit. Beispiele sind Fälle, in denen landwirtschaftliche Flächen im Rahmen eines öffentlichen Programms aufgeforstet wurden oder Betriebsinhaber einen Teil ihrer Flächen aufgrund einer Flurneuordnung im Zuge der Flurbereinigung verloren hatten.

40. Der Hof stellte fest, dass die Konsolidierung von Zahlungsansprüchen auch unter Umständen vorgenommen wurde, die nicht in den Rechtsvorschriften vorgesehen sind.

41. Da Betriebsinhaber, denen eine solche Konsolidierung zugutegekommen ist, weniger Flächen benötigen, um den gleichen Beihilfebetrag zu erhalten, können die verbleibenden Flächen von einem anderen Betriebsinhaber zur Aktivierung seiner eigenen Zahlungsansprüche oder von einem neuen Betriebsinhaber, der Zahlungsansprüche aus der nationalen Reserve erhält, in Anspruch genommen werden. Infolgedessen werden mehr Beihilfen für dieselben Flächen gezahlt. Andererseits besteht die Gefahr, dass die überschüssigen Flächen aufgegeben und nicht länger in gutem landwirtschaftlichem und ökologischem Zustand erhalten werden.

KASTEN 5

KONSOLIDIERUNG UNTER UMSTÄNDEN, DIE NICHT IN DEN VERORDNUNGEN VORGESEHEN SIND

In Frankreich stellte der Hof fest, dass die Behörden bei der Entkoppelung der Milchprämie im Jahr 2006 nicht die Gesamtheit der einigen Milcherzeugern zur Verfügung stehenden landwirtschaftlichen Flächen berücksichtigten und den Prämienbetrag auf eine viel kleinere Gesamtfläche aufteilten. In einem Fall wurden die Ansprüche des Betriebsinhabers, der zuvor 70 ha genutzt hatte, auf nur 2 ha aufgeteilt. Gleichermaßen wurden auch Gemeinschaftsweiden, die von Empfängern von Extensivierungszahlungen im Bezugszeitraum als Futterflächen genutzt worden waren, nicht berücksichtigt. Am Ende bedeutete dies, dass die Begünstigten ihre Zahlungsansprüche unter nicht in den Verordnungen vorgesehenen Umständen auf kleineren Flächen konsolidieren konnten.

EIN ERHEBLICHER ANTEIL DER BETRIEBSPRÄMIENZAHLUNGEN FLIEßT GRÖßEREN BETRIEBEN ZU, UND DIE REGELUNG TRÄGT WENIG ZU EINER UMWELTFREUNDLICHEN LANDWIRTSCHAFT BEI

DIE BETRIEBSPRÄMIENZAHLUNGEN MACHEN EINEN GROßEN TEIL DES LANDWIRTSCHAFTLICHEN EINKOMMENS AUS, DOCH WIRD NICHT ZWISCHEN BETRIEBSINHABERN MIT HOHEM UND NIEDRIGEM EINKOMMEN UNTERSCHIEDEN

42. Im Jahr 2008 erhielten 4,49 Millionen Begünstigte Betriebsprämienzahlungen, wobei sich die Gesamtzahlungen im Rahmen der Regelung für das Anwendungsjahr 2008 auf 28,7 Milliarden Euro beliefen [35]. Die Höhe der Einkommensstützung ist jedoch von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat und von Betriebsinhaber zu Betriebsinhaber sehr unterschiedlich. Die Verteilung der Betriebsprämien auf die Mitgliedstaaten hängt weitgehend von der Größe der Mitgliedstaaten und der Bedeutung ihres Agrarsektors ab, was sich in den nationalen Obergrenzen widerspiegelt. Die Verteilung auf die einzelnen Begünstigten ist vom Durchführungsmodell des jeweiligen Mitgliedstaats, von der Größe der während des Bezugszeitraums bewirtschafteten landwirtschaftlichen Flächen, von der Höhe der Zuschüsse in dem Sektor, in dem die Betriebsinhaber während des Bezugszeitraums tätig waren, sowie von der derzeit bewirtschafteten Hektarzahl abhängig.

ABBILDUNG 1

JE BETRIEB GELEISTETE DIREKTZAHLUNGEN IM JAHR 2008

+++++ TIFF +++++

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Zahlungsdaten der Europäischen Kommission.

43. Die Direktzahlungen, zu denen Betriebsprämien und gekoppelte Beihilfen gehören, machen einen großen Teil des landwirtschaftlichen Einkommens aus [36], was darauf hindeutet, dass der Agrarsektor als Ganzes in hohem Maße auf EU-Stützungszahlungen angewiesen ist. Der Hof weist jedoch darauf hin, dass EU-weit 74,4 % der Betriebsinhaber eine Nebenerwerbstätigkeit ausüben, d. h. nicht ihr gesamtes Einkommen aus der Landwirtschaft beziehen [37].

44. Während mit der Betriebsprämienregelung offenbar das gesteckte Ziel erreicht wird, beträchtlich zum Einkommen von Betriebsinhabern beizutragen, basiert die Verteilung der Zuwendungen auf die einzelnen Betriebsinhaber immer noch im Wesentlichen auf der Größe der bewirtschafteten Flächen, sodass wie im Rahmen der früheren Regelung nach wie vor ein erheblicher Anteil der Betriebsprämienzahlungen größeren Betrieben zufließt. Die Betriebsprämienregelung birgt einen grundsätzlichen Widerspruch, denn sie ist einerseits darauf ausgerichtet, individuelle Einkommen zu stützen, während andererseits bei der Verteilung der Betriebsprämien die besonderen Verhältnisse des Empfängers kaum berücksichtigt werden.

VERTEILUNGSANALYSE: DIE BETRIEBSPRÄMIENREGELUNG KOMMT HAUPTSÄCHLICH EINER KLEINEN ZAHL GROßER BEGÜNSTIGTER ZUGUTE

45. Bei der GAP-Reform von 2003 wurde das Konzept der Ausgleichszahlungen beibehalten. Dies bedeutete, dass mit der neuen Betriebsprämienregelung sichergestellt werden sollte, dass die einzelnen Betriebsinhaber ungefähr den gleichen Betrag an Zuwendungen erhalten wie im Rahmen der vorherigen Direktbeihilferegelung. Bei allen Modellen erhalten landwirtschaftliche Großbetriebe eine höhere Einkommensstützung [38].

46. Auf der Ebene der Betriebsinhaber bleiben die erheblichen individuellen Unterschiede des früheren Stützungsniveaus in den einzelnen Sektoren beim historischen und bis zu einem gewissen Grad auch bei den Hybridmodellen bestehen. Bei einer Analyse der Verteilung der Zahlungsansprüche unter dem Aspekt ihres Werts pro Hektar gelangte die Kommission zu dem Ergebnis, dass zwischen den Mitgliedstaaten, die sich für das historische Modell entschieden, und denen, die ein Hybridmodell eingeführt hatten, erhebliche Unterschiede auftraten [39]. Besonders augenfällig ist dies in Mitgliedstaaten mit Sektoren, in denen pro Hektar hohe Stützungszahlungen gewährt wurden, z. B. Olivenöl, Baumwolle oder Rohtabak, obwohl die einzelnen Betriebe recht klein sein konnten. Auch in Mitgliedstaaten mit intensiver Viehhaltung, wie beispielsweise den Niederlanden, können im Rahmen der Betriebsprämienregelung hohe Hektarbeihilfen an Betriebe fließen, die gemessen an ihren Tätigkeiten im Bereich der tierischen Erzeugung über wenige Flächen verfügen, während die Hektarzahlungen in Bereichen mit extensiver Bewirtschaftung sehr gering sein können. Nur in Dänemark, Deutschland und im Vereinigten Königreich (England) wird sich diese Lage bis 2013 allmählich ändern, da diese Mitgliedstaaten beschlossen haben, die historische Komponente zugunsten eines für alle Zahlungsansprüche einheitlichen Werts zu verringern.

KASTEN 6

UNTERSCHIEDLICHE EINHEITSWERTE DER ANSPRÜCHE BEIM HISTORISCHEN MODELL

Im Olivenölsektor lag die Produktionsbeihilfe je nach Intensität der Erzeugung zwischen mehreren Hundert und mehreren Tausend Euro pro Hektar. Im Tabaksektor belief sich die Beihilfe auf mehrere Tausend Euro pro Hektar. Im Baumwollsektor lag die im Referenzbetrag enthaltene gekoppelte Beihilfe zwischen 966 Euro pro Hektar in Griechenland und 1202 Euro pro Hektar in Portugal. Die Zahlungsansprüche für Tierprämien können bei Betrieben mit intensiver Erzeugung pro Hektar bis zu 5000 Euro wert sein. Andererseits kann der Einheitswert der Zahlungsansprüche in Gebieten mit extensiver Schaf- und Ziegenhaltung verschwindend gering sein.

47. Bei einer Analyse der Verteilung der Betriebsprämienzahlungen auf die Begünstigten wird deutlich, dass sich die Unterstützung auf eine kleine Zahl von Betriebsinhabern konzentriert. Im Jahr 2009 (Anwendungsjahr 2008) erhielten 84 % der Begünstigten weniger als 10000 Euro bzw. 25 % des Gesamtwerts der Zahlungen. Dagegen erhielten 0,41 % der Begünstigten mehr als 100000 Euro bzw. 12,78 % des Gesamtwerts der Zahlungen [40]. Dies wird in Tabelle 2 und in Abbildung 2 veranschaulicht.

48. Im Rahmen des GAP-Gesundheitschecks zog die Kommission in Erwägung, für die Direktzahlungen an einzelne Begünstigte Obergrenzen festzulegen. Letztendlich beschloss der Rat [41], die obligatorische Modulation im Fall sehr großer Begünstigter geringfügig anzuheben und bei Zahlungen über 300000 Euro eine zusätzliche Kürzung um 4 % vorzunehmen. Diese zusätzliche Anpassung, die eine sehr geringe Zahl von Begünstigten (etwa 2 500) betrifft, wirkt sich nicht erheblich auf die Gesamtverteilung der Beihilfen aus.

TABELLE 2

VERTEILUNG DER BETRIEBSPRÄMIENZAHLUNGEN (ANWENDUNGSJAHR 2008)

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Zahlungsdaten der Europäischen Kommission (CATS).

Jährliche Stützungszahlungen im Rahmen der Betriebsprämienregelung (Euro) | Zahl der Begünstigen | Anteil an der Gesamtzahl der Begünstigten (%) | Anteil des bezogenen Betrags an den Gesamtzahlungen (%) |

< 500 | 1395721 | 31,08 % | 1,18 % |

≥ 500 und < 5000 | 1912824 | 42,60 % | 12,48 % |

≥ 5000 und < 10000 | 458464 | 10,21 % | 11,43 % |

≥10000 und < 50000 | 642954 | 14,32 % | 47,67 % |

≥ 50000 und < 100000 | 62210 | 1,39 % | 14,46 % |

≥ 100000 und < 300000 | 15927 | 0,35 % | 8,30 % |

≥ 300000 und < 500000 | 1500 | 0,03 % | 1,99 % |

≥ 500000 und < 1000000 | 783 | 0,02 % | 1,81 % |

≥ 1000000 | 144 | 0,00 % | 0,68 % |

Insgesamt | 4490527 | | |

DIE STÜTZUNG IM RAHMEN DER BETRIEBSPRÄMIENREGELUNG ENTSPRICHT WEDER DEN KOSTEN DER FLÄCHENERHALTUNG NOCH DEN ÖFFENTLICHEN EXTERNEN NUTZEFFEKTEN

49. Bei der Reform von 2003 wurde die volle Zahlung von Beihilfen im Rahmen der Betriebsprämienregelung an die Bedingung geknüpft, dass die Betriebsinhaber Verpflichtungen zur umweltgerechten und nachhaltigen Bewirtschaftung (so genannte anderweitige oder Cross-Compliance-Verpflichtungen) einhielten, die mit dieser Reform eingeführt wurden. Dadurch wurde die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen bei der Begründung von Zahlungen an die Betriebsinhaber zu einem wichtigen Faktor. Es wird angenommen, dass diese Standards, von denen ein Großteil bereits vor der Reform von 2003 festgelegt worden war, "eine Erhöhung der Produktionskosten für die Landwirtschaftsbetriebe in der Gemeinschaft (bedeuten)" [42].

50. Die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichem und ökologischem Zustand liegt im öffentlichen Interesse, da das Produktionspotenzial der Flächen erhalten wird und regelmäßige landschaftspflegerische Instandhaltungsmaßnahmen andere positive Effekte nach sich ziehen können, beispielsweise den Schutz der Gewässer vor Verschmutzung, die Verhütung von Bränden oder die Erhaltung von Landschaftsmerkmalen und Lebensräumen.

ABBILDUNG 2

VERTEILUNG DER EINKOMMENSSTÜTZUNG IM RAHMEN DER BETRIEBSPRÄMIENREGELUNG IM JAHR 2008 (EURO/JAHR)

+++++ TIFF +++++

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der Zahlungsdaten der Europäischen Kommission (CATS).

51. Zwischen der Höhe der Betriebsprämienzahlungen und den Kosten, die Betriebsinhabern im Zusammenhang mit der Einhaltung der obligatorischen Bewirtschaftungsstandards im Rahmen der Cross-Compliance-Regelung entstehen, gibt es keinen direkten Zusammenhang, und solche Kosten wurden nicht quantifiziert. Daher ist es möglich, dass Betriebe in ertragreichen Gebieten hohe Beihilfezahlungen erhalten, ohne besonders strenge GLÖZ-Verpflichtungen erfüllen zu müssen, während Betriebe in wenig ertragreichen Gebieten, an die hohe GLÖZ-Anforderungen gestellt werden, nur geringe Beihilfen beziehen.

52. Bei einem Verstoß gegen die anderweitigen Verpflichtungen ist in der Regel lediglich vorgesehen, dass dem betreffenden Betriebsinhaber die Betriebsprämie und andere Beihilfen nicht in voller Höhe ausgezahlt werden. Der Hof stellte fest, dass diese Kürzungen in der Praxis zumeist kaum von Belang sind und zudem selten zur Anwendung kommen (schon allein deshalb, weil Verstöße oft nicht aufgedeckt werden, da die Zahl der jährlich im Hinblick auf die Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen kontrollierten Betriebsinhaber sehr gering ist) [43].

53. Ebenso ist es derzeit nicht möglich, die Betriebsprämienzahlungen und die öffentlichen externen Nutzeffekte, die sich aus landwirtschaftlichen Tätigkeiten ergeben, direkt miteinander in Bezug zu setzen. Bei diesen positiven externen Effekten handelt es sich um die Dienste, die die Empfänger von Betriebsbeihilfezahlungen der Allgemeinheit erweisen, indem sie bei der Bewirtschaftung ihrer Betriebe die Umweltanforderungen einhalten und die landwirtschaftlichen Flächen in gutem landwirtschaftlichem und ökologischem Zustand erhalten.

SPEZIFISCHE EFFEKTE, DIE SICH AUS DER AUSGESTALTUNG DER REGELUNG UND DER UMSETZUNGSPOLITIK DER MITGLIEDSTAATEN ERGEBEN

VIELZAHL VON MODELLEN, VARIANTEN UND UMSETZUNGSSTRATEGIEN IN DEN MITGLIEDSTAATEN

54. Wie vorstehend erwähnt, haben die Mitgliedstaaten die Wahl zwischen zahlreichen Durchführungsoptionen, wobei im Rahmen eines jeden Modells komplizierte Berechnungen der individuellen Beihilfeansprüche vorgenommen werden müssen.

55. Die meisten Mitgliedstaaten der EU-17 entschieden sich für das historische Modell. Lediglich Malta und Slowenien wählten den unmittelbaren Übergang zu einem regionalen Modell mit einheitlichen Flächensätzen. In Dänemark, Deutschland und einer Region des Vereinigten Königreichs (England) wird das dynamische Hybridmodell nach einem Übergangszeitraum, der es den Betriebsinhabern erlauben soll, sich an die neuen Bedingungen anzupassen, letztendlich zur Anwendung eines reinen Regionalmodells führen, sodass die Betriebsinhaber einer Region über Zahlungsansprüche mit einem einheitlichen Wert pro Hektar verfügen werden.

56. Für bestimmte Sektoren konnten die Mitgliedstaaten zwischen partieller und voller Entkoppelung wählen. Außerdem konnten sie neue besondere Beihilfen einführen, die an die Qualitätsproduktion in bestimmten landwirtschaftlichen Sektoren geknüpft waren [44].

57. Aufgrund der breiten Palette von Optionen setzte jeder der 17 Mitgliedstaaten die Regelung auf eigene Weise um. Derzeit werden 20 verschiedene Modelle und Varianten angewandt [45]. Dadurch kam die angestrebte Vereinfachung des Einkommensstützungssystems nicht voll zum Tragen, insbesondere in Mitgliedstaaten, in denen ein Teil der Direktzahlungen weiterhin an die Produktion gekoppelt ist. Die den Mitgliedstaaten im Rahmen des Gesundheitschecks eröffneten neuen Optionen, die den Übergang zu einheitlicheren Sätzen betrafen, trugen nicht wesentlich zur Änderung der Lage bei.

58. Die breite Palette von Durchführungsoptionen hat erhebliche Auswirkungen darauf, wie sich die Betriebsprämien auf die Betriebsinhaber in den Mitgliedstaaten verteilen. Diese Verteilung ist unterschiedlich und hängt weitgehend vom angewandten Modell ab. Dies bedeutet, dass die Betriebsprämienregelung gegenwärtig als Methode zur Einkommensstützung wenig zielgerichtet ist.

BEIM HISTORISCHEN MODELL IST IM LAUFE DER ZEIT DER BEZUG ZUR ERZEUGUNG ENTFALLEN, …

DIE BETRIEBSPRÄMIENZAHLUNGEN BERUHEN NICHT AUF DEN DERZEITIGEN TÄTIGKEITEN

59. Beim historischen Modell hängt die Höhe der Betriebsprämienzahlungen von den Direktbeihilfen ab, die dem Betriebsinhaber im Bezugszeitraum (in der Regel in den Jahren 2000, 2001 und 2002) gewährt wurden. Auch beim Hybridmodell umfasst der Wert der Zahlungsansprüche eine historische Komponente, die der Höhe der von den einzelnen Betriebsinhabern bezogenen sektorspezifischen Beihilfe entspricht. Wie bereits zuvor dargelegt, bestand das Leitprinzip darin, vor dem Hintergrund einer Senkung der Interventionspreise einen "Ausgleich" zu gewähren. Zwischen dem früheren Stützungsniveau und der derzeitigen Nachfrage auf dem Markt, dem landwirtschaftlichen Potenzial der bewirtschafteten Flächen, den Betriebsstrukturen und Umweltkriterien besteht jedoch nur ein sehr loser Zusammenhang.

60. Betriebsinhaber, denen keine Zahlungsansprüche zugeteilt wurden, weil ihre Tätigkeit im Bezugszeitraum nicht für direkte Produktionsbeihilfen infrage kam, beziehen keine Betriebsprämien, selbst wenn sie mittlerweile ihre Produktion umgestellt haben. Um solche Beihilfen zu erhalten, müssen sie Zahlungsansprüche auf dem Markt erwerben.

61. Dies kann dazu führen, dass zwei Betriebsinhaber, die gegenwärtig auf gleich großen Flächen in ein und derselben Region die gleichen Kulturpflanzen anbauen, völlig unterschiedlich behandelt werden, je nachdem, was sie im Bezugszeitraum erzeugt haben und ob ihnen infolgedessen Zahlungsansprüche zugeteilt wurden.

62. Infolge des Gesundheitschecks räumte der Rat ein, dass es mit der Zeit immer schwieriger werden würde, erhebliche individuelle Unterschiede bei den Stützungszahlungen, die ausschließlich auf früheren Tätigkeiten beruhen, zu rechtfertigen. Daher beabsichtigte die Kommission die Einführung eines einheitlicheren Systems, d. h. einen Ausgleich der großen Unterschiede bei den individuellen Zahlungsansprüchen. Bisher hat jedoch noch kein Mitgliedstaat beschlossen, von diesen im Rahmen des Gesundheitschecks eröffneten Möglichkeiten Gebrauch zu machen und das einmal gewählte Modell anzupassen.

Im Rahmen des historischen Modells konnte der Handel mit Zahlungsansprüchen zu spekulativen [46]Übertragungen und einer Akkumulierung von Zahlungsansprüchen führen

63. Durch die Einführung der Betriebsprämienregelung wurde der Anspruch auf Zahlung von einer konkreten Fläche getrennt: Zahlungsansprüche sind unabhängig von der Übertragung der Flächen, auf denen sie entstanden sind, handelbar und können mit jeder Art von beihilfefähiger Fläche aktiviert werden, wobei es keine Rolle spielt, welche landwirtschaftliche Tätigkeit auf dieser Fläche ausgeübt wird. So entstand ein Markt für Zahlungsansprüche, die innerhalb und außerhalb der Regionen, in denen sie entstanden sind, gehandelt werden.

64. Ein Markt für Zahlungsansprüche wurde als Mittel zur Steigerung der Effizienz der Stützungsregelung angesehen. Dieser Annahme lag die wirtschaftliche Erwägung zugrunde, dass Betriebsinhaber ihr Beihilfeniveau nach erfolgter Zuweisung der Zahlungsansprüche nur noch dadurch steigern können, dass sie zusätzliche Zahlungsansprüche (mit oder ohne Flächen) von anderen Anspruchsinhabern erwerben. Es wird erwartet, dass die Zahlungsansprüche in einem offenen und transparenten Markt denjenigen Betriebsinhabern zufallen werden, die bereit sind, am meisten dafür zu zahlen. Dies trägt zu einer effizienten Zuweisung der Stützungszahlungen bei.

65. Die EU-Rechtsvorschriften sehen für die Übertragung von Zahlungsansprüchen mehrere Optionen vor [47]. Einige Mitgliedstaaten schränkten den Handel mit Zahlungsansprüchen ohne Flächen ein, indem sie die Aktivierung solcher Ansprüche auf die Regionen begrenzten, in denen sie entstanden waren (Frankreich, Vereinigtes Königreich (England)), oder indem sie bei bestimmten Übertragungen von Ansprüchen mit oder ohne Flächen "Einbehalte" vornahmen (z. B. Frankreich). Im letztgenannten Fall wird der Wert der einzelnen übertragenen Zahlungsansprüche um einen gewissen Prozentsatz gekürzt. Andere Mitgliedstaaten zogen eine Beschränkung der Übertragung von Ansprüchen nicht in Erwägung (Vereinigtes Königreich (Schottland)) oder schafften die Anwendung solcher Einbehalte sogar wieder ab, um den Handel mit Ansprüchen zu fördern [48]. Dieser letzten Entscheidung lag die Besorgnis darüber zugrunde, dass Betriebsinhaber, die Zahlungsansprüche verkaufen wollten, zögerten, ihre Verkaufsabsicht umzusetzen, weil die Einbehalte den Wert der künftigen Zahlungen und damit auch den Verkaufspreis der einzelnen Zahlungsansprüche erheblich gemindert hätten.

66. Wie der Hof feststellte, hatten die fehlende Regulierung solcher Übertragungen und das uneinheitliche landwirtschaftliche Potenzial der Flächen negative Auswirkungen: Die Möglichkeit, mit niedrigen Opportunitätskosten verbundene Grenzertragsflächen zu pachten, für die die Begünstigten keine besonders aufwendigen GLÖZ-Verpflichtungen einhalten müssen, ebnete Investoren den Weg für spekulative Ankäufe und die Akkumulierung von Zahlungsansprüchen ohne Flächen sowie für die anschließende Aktivierung dieser Ansprüche auf Parzellen, die keine "echte" landwirtschaftliche Tätigkeit erfordern.

67. Die Prüfung des Hofes erbrachte die Bestätigung, dass Investoren hochwertige Zahlungsansprüche erworben hatten, die in fruchtbaren Regionen und in Sektoren mit intensiven Produktionsverfahren generiert worden waren, diese jedoch auf Grenzertragsflächen aktivierten, die einen geringen Marktwert hatten, von ihrem eigenen Betrieb oder Wohnsitz weit entfernt waren und keine oder nur minimale landwirtschaftliche Tätigkeit erforderten. Wie vorstehend betont, hat dies bereits zur Schaffung einer Kategorie von Begünstigten geführt, die minimale GLÖZ-Verpflichtungen einhalten, dafür jedoch ein beträchtliches garantiertes Einkommen beziehen.

KASTEN 7

BEISPIELE FÜR FÄLLE, IN DENEN INVESTITIONEN GETÄTIGT WURDEN

In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2008 schilderte der Hof Fälle, in denen Antragsteller im Vereinigten Königreich (Schottland) Zahlungsansprüche von hohem Wert erworben und große Flächen Land, die nur eine minimale oder gar keine landschaftspflegerische Instandhaltung erforderten, zu sehr niedrigen Sätzen gepachtet hatten. In den Jahren 2007 und 2008 waren 40 % der ohne Flächen übertragenen Zahlungsansprüche auf ertragsarmen Weiden aktiviert worden. Bei nahezu allen zusätzlichen Flächen in Schottland, die seit 2007 im Rahmen der Betriebsprämienregelung gemeldet wurden (ca. 58000 ha), handelte es sich um solche ertragsarmen Weideflächen (ca. 50000 ha), obwohl die Anzahl der Schafe in Schottland seit mehreren Jahren rückläufig ist.

In Italien, wo die Flächen nach Maßgabe der GLÖZ-Standards gemäht oder beweidet werden müssen, ermittelte der Hof Begünstigte, die Zahlungsansprüche erworben und Weideland in Grenzertragsgebieten gepachtet hatten. Beispielsweise erwarb ein Begünstigter im Jahr 2008 Zahlungsansprüche ohne Flächen und zahlte dafür fast den Nennwert von ca. 197000 Euro. Unter den aktuellen Bedingungen würde der Begünstigte aufgrund dieser Zahlungsansprüche bis zum Jahr 2013 eine Einkommensstützung erhalten, die sich nach der Modulation auf insgesamt ca. 1088000 Euro beläuft. Der Begünstigte aktivierte fast die Gesamtheit dieser Zahlungsansprüche auf 45 ha gepachtetem Weideland von minderer Qualität, das 400 km von seinem ständigen Wohnsitz entfernt liegt. Die jährliche Pacht für das Weideland beläuft sich auf 7650 Euro. Der Begünstigte übt auf diesen Flächen keinerlei landwirtschaftliche Tätigkeit aus und hat einem ortsansässigen Betriebsinhaber unentgeltlich das Weiderecht eingeräumt, damit seine eigenen GLÖZ-Verpflichtungen erfüllt werden.

68. Die EU-Rechtsvorschriften eröffneten den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, angemessene Regeln festzulegen, um zu verhindern, dass spekulative Übertragungen vorgenommen werden, die dazu führen, dass Begünstigte Zahlungsansprüche ohne entsprechende landwirtschaftliche Basis akkumulieren [49]. Derartige Vorkehrungen sind jedoch fakultativ.

UNWIRKSAME KORREKTURMECHANISMEN ZUR BEHANDLUNG UNERWARTETER GEWINNE

69. Sowohl beim historischen Modell als auch beim regionalen (hybriden) Modell konnten in Fällen, in denen Betriebsinhaber ihre Tätigkeit nach dem Bezugszeitraum eingestellt oder reduziert hatten, die Bestimmungen in Bezug auf "unerwartete Gewinne" angewandt werden [50], welche eine Kürzung der von den Betriebsinhabern aufgrund ihrer Tätigkeit im Bezugszeitraum erworbenen Ansprüche um bis zu 90 % vorsahen. Die infolge dieser Kürzungen erzielten Erlöse werden der nationalen Reserve zugeschlagen. Die Bestimmungen in Bezug auf unerwartete Gewinne galten jedoch nur für Übertragungen bis zum 15. Mai 2004.

70. Belgien, Dänemark, Griechenland, Frankreich, Italien, Luxemburg und Schweden entschieden sich für die Anwendung dieser Bestimmungen, beschränkten dies jedoch auf Betriebsinhaber in bestimmten Sektoren. In den übrigen Mitgliedstaaten durften die Betriebsinhaber die Gesamtheit ihrer historischen Ansprüche behalten.

71. In Frankreich und Italien ermittelte der Hof Fälle, in denen Betriebsinhaber Tabakprämienansprüche nach dem 15. Mai 2004 übertragen hatten, trotzdem aber die hochwertigen Zahlungsansprüche erhielten, die sich aus ihrer früheren Tabakerzeugung ableiteten, und ohne dass die Behörden einen Teil der entsprechenden Referenzbeträge einbehalten konnten.

72. Ein anderer Fall wurde im Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 2006 offengelegt [51]: "Ansprüche aus der nationalen Reserve können Betriebsinhabern zugewiesen werden, die in Produktionskapazitäten investiert oder Flächen gekauft haben. (…) Im Vereinigten Königreich wurde ein 10 %iger Anstieg des Einkommens als ausreichender Nachweis für eine Investition angesehen. Paradoxerweise konnten die Betriebsinhaber dieses Investitionskriterium durch eine Erhöhung der Zahl der im Jahr 2002 geschlachteten Rinder (d. h. durch Bestandsabbau) erreichen. Die Folge war eine Flut von Anträgen auf Gewährung von Rinderprämien". Letztendlich hatten Betriebsinhaber, die sämtliche Rinder ihres Betriebs vor dem Ende des Bezugszeitraums schlachteten, Anspruch darauf, ihre gesamten historischen Referenzbeträge für die Gesamtdauer der Betriebsprämienregelung zu behalten.

73. Im Jahr 2009 nahm der Rat den Vorschlag der Kommission an, die Vorschriften in Bezug auf unerwartete Gewinne zu ändern und es den Mitgliedstaaten zu ermöglichen, bei unerwarteten Gewinnen, welche die Betriebsinhaber in Sektoren erzielen können, in denen die verbleibende gekoppelte Stützung bis 2012 in die Betriebsprämienregelung einbezogen wird, bis zu 100 % der Referenzbeträge zurückzufordern [52]. Diese Vorschriften sind jedoch fakultativ und bewirken keine Berichtigung der früheren Fälle, in denen die Bestimmungen in Bezug auf unerwartete Gewinne nicht angewandt wurden.

… DOCH ENTSTEHEN BEIM REGIONALEN MODELL ANDERE NEGATIVE EFFEKTE

OBWOHL DIE REGIONALE ANWENDUNG ZU EINER AUSGEWOGENEREN VERTEILUNG DER BEIHILFEN FÜHRT, WERDEN DADURCH NACH WIE VOR GRÖßERE LANDWIRTSCHAFTLICHE BETRIEBE BEGÜNSTIGT

74. Beim regionalen Modell weisen die Zahlungsansprüche in der gesamten betroffenen Region einheitliche Werte pro Hektar auf, wobei es keine Rolle spielt, welche Art der landwirtschaftlichen Tätigkeit vor Einführung der Betriebsprämienregelung ausgeübt wurde. Bei dem zurzeit in Dänemark, Deutschland und im Vereinigten Königreich (England) angewandten dynamischen Hybridmodell, das eine schrittweise Einführung des regionalen Modells bewirkt, wird die historische Komponente allmählich abgebaut und eine Neuverteilung auf sämtliche Zahlungsansprüche der Region vorgenommen. Der Hof hat bereits in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2006 betont, dass "sich ein deutlicher Effekt der Umverteilung der EU-Direktbeihilfe ergeben (wird) – von den tatsächlich landwirtschaftliche Tätigkeiten ausübenden Personen hin zu Landbesitzern, deren Ansprüche in Dänemark und Deutschland das Vierfache und in England das Zehnfache an Wert gewinnen werden" [53]. Dies gilt insbesondere für neue Begünstigte, die unter der früheren gekoppelten Regelung keine Direktzahlungen erhielten.

75. Trotz dieses besonderen Umverteilungseffekts werden die Zahlungsansprüche im Rahmen des regionalen oder Hybridmodells im ersten Jahr streng auf der Grundlage der Hektarflächen zugewiesen, sodass größere landwirtschaftliche Betriebe weiterhin die Hauptbegünstigten der Beihilfen sind. Folglich müssen Betriebsinhaber, die kleinere Flächen bewirtschaften, z. B. Betriebsinhaber mit intensiver Rinderhaltung, im Vergleich zu den gekoppelten Zahlungen, die sie in der Vergangenheit bezogen haben, eine Kürzung ihrer Einkommensstützung hinnehmen. Zudem ist die Kommission der Ansicht, dass Sektoren, die gegenwärtig mit wirtschaftlichen Schwierigkeiten zu kämpfen haben, etwa der Sektor Milch und Milcherzeugnisse, Verluste beim Beihilfeniveau erleiden würden, wenn die Mitgliedstaaten, in denen die Wirtschaftstätigkeit stattfindet, zur regionalen Anwendung übergehen würden. Dies wäre der Kommission zufolge darauf zurückzuführen, dass die Betriebsinhaber in diesen Sektoren im Durchschnitt kleinere landwirtschaftliche Flächen bewirtschaften als Betriebsinhaber in anderen Sektoren [54].

REGIONALE ANWENDUNG UND MÖGLICHE KAPITALISIERUNG DER STÜTZUNG IN DEN BODENPREISEN

76. Im Rahmen der regionalen (und hybriden) Modelle entspricht die Zahl der Zahlungsansprüche weitgehend der Gesamthektarzahl beihilfefähiger landwirtschaftlicher Flächen [55]. Dies hatte erhebliche Auswirkungen auf die Bodenpreise, da es Betriebsinhaber mit mehr Zahlungsansprüchen als Flächen veranlasste, Flächen zuzupachten, um einen möglichst großen Teil ihrer Zahlungsansprüche zu aktivieren. Dadurch erhöht sich die Gesamtnachfrage nach Pachtflächen, was zu höheren Pachtpreisen führt.

77. Die "Kapitalisierung" der Beihilfe in den Bodenpreisen war zwar schon bei den früheren flächenbezogenen Beihilferegelungen zu verzeichnen, mehrere Studien gelangten jedoch unabhängig voneinander zu der Schlussfolgerung, dass die Einführung der Betriebsprämienregelung diesen Effekt nicht verringert, sondern in manchen Fällen sogar verschlimmert hat, und zwar insbesondere in Mitgliedstaaten, die sich für das regionale Modell entschieden haben und in denen eine hohe Abhängigkeit von gepachteten landwirtschaftlichen Flächen besteht. Dadurch büßen die Stützungszahlungen an Effizienz ein, denn die Betriebsinhaber müssen für landwirtschaftliche Flächen mehr zahlen als vor der Reform. Den Studien zufolge wirkt sich die Betriebsprämienregelung stärker auf die Pachten als auf die Bodenverkaufspreise aus und hängt die "Kapitalisierung" vom Anteil der verfügbaren Pachtflächen ab. Infolgedessen birgt die im Zusammenhang mit dem Gesundheitscheck vorgesehene Ausweitung der regionalen Anwendung auf andere Mitgliedstaaten nach Ansicht des Hofes die Gefahr, dass die Rentabilität landwirtschaftlicher Betriebe erheblich beeinträchtigt wird [56].

DIE ÄNDERUNG DER REGIONALEN AUFTEILUNG UND DIE ANPASSUNG DER EINHEITSWERTE DER ANSPRÜCHE SIND FAKULTATIV

78. Bei Einführung der Betriebsprämienregelung mussten die Mitgliedstaaten, die eine regionale Anwendung bevorzugten, die Regionen anhand objektiver Kriterien abgrenzen. Zur Begründung ihrer Entscheidungen in diesem Bereich verwiesen sie auf ihre administrative Struktur [57], das landwirtschaftliche Potenzial der festgelegten Regionen [58] oder besondere Bewirtschaftungsmuster [59].

79. Infolge des Gesundheitschecks nahm der Rat einen Kommissionsvorschlag an, der es den Mitgliedstaaten, die die Anwendung des historischen Modells gewählt hatten, ermöglichte, die Werte der Zahlungsansprüche stärker zu vereinheitlichen oder zu einem (reinen oder hybriden) Regionalmodell überzugehen. Mitgliedstaaten, die sich für ein regionales Modell entschieden hatten, dürfen ihre Entscheidungen überdenken, den Zuschnitt der Regionen ändern und den in den einzelnen Regionen geltenden Wert der Ansprüche stärker vereinheitlichen. Diese Entscheidungen müssen "auf der Grundlage der Ziele von Artikel 33 des Vertrags" (des jetzigen Artikels 39) und auf der Grundlage objektiver und nichtdiskriminierender Kriterien, wie etwa dem landwirtschaftlichen Potenzial und ökologischen Erwägungen, getroffen werden. Ziel dabei ist es, den Mitgliedstaaten mehr Flexibilität einzuräumen, um die direkten Stützungszahlungen zielgerichtet einzusetzen. Bislang hat jedoch noch kein Mitgliedstaat beschlossen, sein Modell zu überarbeiten.

DIE EINFÜHRUNG DER BETRIEBSPRÄMIENREGELUNG ERFORDERTE KOMPLIZIERTE BERECHNUNGEN UND FÜHRTE ZU FEHLERN

80. Wie bei der Prüfung des Hofes ermittelt wurde, berechneten die nationalen Behörden den Wert der Zahlungsansprüche im Allgemeinen im Einklang mit den EU-Rechtsvorschriften. Es wurden jedoch auch Fehler aufgedeckt, die darauf beruhten, dass historische Referenzdaten fehlerhaft waren oder fehlten, solche Daten nicht aktualisiert worden waren, wenn sich Betriebe oder der rechtliche Status geändert hatten, oder Anträge auf Zuteilung von Zahlungsansprüchen aus der nationalen Reserve fehlerhaft bearbeitet wurden. Diese Fehler wurden bis heute noch nicht vollständig berichtigt.

81. In seinen Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 2006, 2007 und 2008 wies der Hof auf Schwachstellen bei der Berechnung der Zahlungsansprüche und bei der Anwendung der Regeln für den Umgang mit den nationalen Reserven hin [60].

82. Der Hof überprüfte die von der Kommission durchgeführte Arbeit zur Weiterverfolgung der während der Durchführung der Betriebsprämienregelung aufgetretenen Fehler. Zum Zeitpunkt der Prüfung waren die Verfahren noch im Gange, und es war lediglich eine förmliche Konformitätsentscheidung getroffen und veröffentlicht worden [61].

83. Der Hof stellt fest, dass auf Beschluss des Rates [62] alle Zahlungsansprüche, die vor dem 1. Januar 2009 zugewiesen wurden, ab dem 1. Januar 2010 als rechtmäßig und ordnungsgemäß zu betrachten sind, es sei denn, sie wurden auf der Grundlage von sachlich fehlerhaften Anträgen zugewiesen. Dies gibt zwar den Betriebsinhabern Rechtssicherheit, bedeutet jedoch, dass Finanzkorrekturen, die im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens beschlossen werden, nicht für nach 2009 getätigte Zahlungen zur Anwendung kommen können [63]. Infolge dieses Beschlusses werden fehlerhafte Zahlungsansprüche "legalisiert" und endgültig festgelegt, was dazu führen wird, dass die in Zukunft zu leistenden jährlichen Zahlungen auf dieser Grundlage vorgenommen werden.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

84. Die Betriebsprämienregelung hat zur Erreichung der beiden Hauptziele der Gemeinsamen Agrarpolitik beigetragen: Die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe wurden angehalten, besser auf die Marktnachfrage zu reagieren, und das Einkommen des landwirtschaftlichen Sektors insgesamt wurde gestützt. Die allgemeine Schlussfolgerung dieses Berichts lautet jedoch, dass sich bei der Durchführung der Regelung mehrere fragwürdige Merkmale herausbildeten, die die Definition der von dieser Politik Begünstigten, die Art der beihilfefähigen Parzellen und Tätigkeiten, die Auswirkungen der Regelung auf die Umwelt, die Verteilung der Beihilfen von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat und innerhalb der Mitgliedstaaten und die besonderen Auswirkungen des historischen und des regionalen Modells betreffen. Daher fordert der Hof die Kommission auf, eine Überprüfung dieser Merkmale entsprechend den nachstehend aufgeführten Empfehlungen in Erwägung zu ziehen.

BEGÜNSTIGTE, BEIHILFEFÄHIGE FLÄCHEN UND LANDWIRTSCHAFTLICHE TÄTIGKEITEN

85. Der Begriff "Begünstigte der Regelung" wurde so definiert und in der Folge angewandt, dass Personen oder Einrichtungen, die keine oder nur eine marginale landwirtschaftliche Tätigkeit ausübten, in den Genuss von Betriebsprämienzahlungen kommen konnten.

86. Der Hof hat auf diesen Sachverhalt bereits in seinen Jahresberichten hingewiesen und erhielt während des "Gesundheitschecks" der GAP im Jahr 2008 eine entsprechende Bestätigung. Der Gesetzgeber eröffnete den Mitgliedstaaten daraufhin die Möglichkeit, derartige Begünstigte von Betriebsprämienzahlungen auszuschließen. Zum Zeitpunkt der Prüfung hatte jedoch noch kein Mitgliedstaat davon Gebrauch gemacht, sodass die vorstehend beschriebene Lage weiterbesteht.

87. Wenn von den Mitgliedstaaten keine wirksamen Beschränkungen eingerichtet wurden, leistete die vollständige Trennung der Zahlungsansprüche von den Flächen, auf denen sie ursprünglich entstanden waren, Investitionen von Wirtschaftsteilnehmern Vorschub, die wenig Interesse an der Landwirtschaft als Tätigkeit haben und nur darauf aus sind, das mit der Betriebsprämienregelung verbundene garantierte Einkommen zu beziehen.

88. Der Eintritt neuer Betriebsinhaber in den Agrarsektor wird oft durch die derzeit geltenden Bedingungen für den Zugang zu Zahlungsansprüchen behindert.

89. Es ist nur recht vage definiert, welche Voraussetzungen erfüllt sein müssen, damit eine Parzelle im Rahmen der Betriebsprämienregelung beihilfefähig ist, und was eine beihilfefähige landwirtschaftliche Tätigkeit darstellt. Dies trägt nicht dazu bei, dass die Beihilfen auf Tätigkeiten und Flächen konzentriert werden, die die "Produktivität der Landwirtschaft steigern".

EMPFEHLUNG 1

Die derzeit geltenden Rechtsvorschriften und die zugehörigen Durchführungsbestimmungen sollten dahin gehend geändert werden, dass die Betriebsprämie aktiven Betriebsinhabern zufließt und Personen, die keine oder nur unwesentliche landwirtschaftliche Tätigkeiten ausüben, von der Förderung ausgeschlossen werden.

EMPFEHLUNG 2

Die Begriffe "beihilfefähige Fläche" und "landwirtschaftliche Tätigkeiten" sollten klarer definiert werden, damit keine Betriebsprämien für nichtlandwirtschaftliche Parzellen und für Tätigkeiten, die nicht zur Steigerung der Produktivität [64] der Landwirtschaft oder zur aktiven Erhaltung des ökologischen Werts der Flächen beitragen, gezahlt werden.

AUSWIRKUNGEN AUF DIE UMWELT

90. Durch die gleichzeitig mit der Betriebsprämienregelung eingeführten anderweitigen Verpflichtungen wurde die volle Zahlung von Beihilfen von Kriterien abhängig gemacht, die den Umweltschutz und andere Verfahren der guten landwirtschaftlichen Praxis betreffen. So wurde die Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen zu einer der wichtigsten Begründungen für Betriebsprämienzahlungen. Die Betriebsprämie steht jedoch nur in indirektem Zusammenhang mit Umweltverpflichtungen.

91. Zum einen stellte der Hof fest, dass es zwischen der Höhe der Betriebsprämienzahlungen und den Kosten, die Betriebsinhabern im Zusammenhang mit der Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichem und ökologischem Zustand oder mit der Einhaltung der spezifischen Grundanforderungen an die Betriebsführung entstehen, keinen direkten Zusammenhang gibt. Ebenso wenig spiegeln die Zahlungen den Wert der positiven externen Effekte wider, die sich aus landwirtschaftlichen Tätigkeiten ergeben.

92. Zum anderen erfordert die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichem und ökologischem Zustand oft keinerlei oder nur sporadische Maßnahmen.

EMPFEHLUNG 3

Die Berechnung der Betriebsprämien sollte geändert werden, um den Kosten ökologischer und anderer externer Effekte besser Rechnung zu tragen.

EMPFEHLUNG 4

Die GLÖZ-Standards sollten den Betriebsinhabern als Bedingung für eine Beihilfezahlung in voller Höhe konkrete und regelmäßige Tätigkeiten abverlangen. Im Fall der Nichteinhaltung anderweitiger Verpflichtungen sollten Kürzungen der Zahlungen mit größerer Abschreckungswirkung vorgenommen werden.

VERTEILUNG DER BETRIEBSPRÄMIENZAHLUNGEN

93. Grundlage für die Bemessung der Betriebsprämienzahlungen an die einzelnen Betriebsinhaber sind weiterhin a) die Zahl der bewirtschafteten Hektarflächen und b), beim historischen Modell, die in der Vergangenheit (im Bezugszeitraum 2000-2002) gezahlten Beträge. Infolgedessen begünstigt diese Beihilfe nach wie vor in erster Linie größere landwirtschaftliche Betriebe.

94. Die Betriebsprämienzahlungen verteilen sich so, dass der größte Teil der Prämien einer kleinen Zahl großer Begünstigter zufließt, während die weitaus meisten Begünstigten jeweils nur einen geringen Beihilfebetrag erhalten. Der Modulationsmechanismus, durch den die an die größten Betriebsinhaber gezahlten Beträge gekürzt werden, betrifft eine sehr begrenzte Zahl von Empfängern. Außerdem trägt dieser Mechanismus nicht dazu bei, die derzeitige Verteilung zu korrigieren, da sein vorrangiges Ziel darin besteht, Mittel von den Direktbeihilfen in den Bereich der GAP-Säule Entwicklung des ländlichen Raums zu verschieben.

EMPFEHLUNG 5

Durch weitere Modulation der Zahlungen oder eine Begrenzung höherer Einzelzahlungen oder aber die Berücksichtigung der besonderen Gegebenheiten in den landwirtschaftlichen Betrieben sollte eine ausgewogenere Verteilung der Betriebsprämienzahlungen auf die Betriebsinhaber angestrebt werden.

BESONDERE AUSWIRKUNGEN DER MODELLE ZUR ANWENDUNG DER BETRIEBSPRÄMIENREGELUNG

95. Gegenwärtig werden in der EU rund 20 verschiedene Varianten der Betriebsprämienregelung angewandt. Dies ist der Hauptgrund für die großen Unterschiede im hektarbezogenen Beihilfeniveau zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten und für die höchst unterschiedlichen Verteilungsmuster innerhalb der Mitgliedstaaten.

96. Es werden zwei Hauptmodelle angewandt. Beim ersten, dem historischen Modell, ist im Laufe der Zeit der Bezug zu den aktuellen Produktionsbedingungen entfallen.

97. Beim zweiten, dem regionalen Modell, gelten für die Zahlungsansprüche in der gesamten betroffenen Region einheitliche Werte. Der Übergang zu diesem Modell kann sich jedoch in einigen Regionen negativ auf die landwirtschaftliche Erzeugung in bestimmten Sektoren auswirken und eine Erhöhung der Marktpreise für landwirtschaftliche Flächen und der Pachtpreise nach sich ziehen, was die Wirksamkeit der Beihilfe verringern würde.

EMPFEHLUNG 6

Die Berechnung der Ansprüche sollte auf den aktuellen Bewirtschaftungsbedingungen in den verschiedenen Regionen beruhen. Beim Übergang zu dieser Methode sollte jedoch sichergestellt werden, dass unerwünschte Folgen, wie z. B. eine Erhöhung der Pacht- und Bodenpreise, begrenzt werden.

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Olavi ALA-NISSILÄ, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 6. April 2011 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Präsident

[1] In einigen landwirtschaftlichen Sektoren waren direkte Beihilfezahlungen eingeführt worden, um die Erzeugereinkommen aufzustocken. So wurde beispielsweise durch die Verordnung Nr. 136/66/EWG des Rates vom 22. September 1966 über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Fette (ABl. 172 vom 30.9.1966, S. 3025/66) eine Beihilfe für die Erzeugung von Olivenöl und Tafeloliven eingeführt. Im Fall von Baumwolle erhielten die Erzeuger eine indirekte Unterstützung in Form einer Beihilfe an die Entkörnungsbetriebe.

[2] Gemäß dem Übereinkommen über die Landwirtschaft (ABl. L 336 vom 23.12.1994, S. 22) sind öffentliche Beihilfen für Landwirte unter bestimmten Bedingungen zulässig. In Anhang 2 des Übereinkommens ist vorgesehen, dass die Berechtigung zum Erhalt von Einkommensstützungszahlungen anhand von Kriterien wie Einkommen, Status als Erzeuger oder Landbesitzer, Einsatz von Produktionsfaktoren oder Produktionsleistung in einem Bezugszeitraum festzulegen ist. Die Höhe solcher Zahlungen in einem gegebenen Jahr darf weder von der Art oder Menge der Erzeugung (einschließlich Großvieheinheiten) nach dem Bezugszeitraum noch von den Preisen dieser Erzeugung abhängig sein. Ebenso wenig dürfen die Zahlungen von Produktionsfaktoren abhängig sein, die in einem beliebigen Jahr nach dem Bezugszeitraum eingesetzt werden. Der Erhalt solcher Zahlungen darf außerdem nicht von einer Erzeugung abhängig sein.

[3] Die Direktzahlungen wurden im Jahr 2005 um 3 %, im Jahr 2006 um 4 % und ab 2007 um 5 % gekürzt. Ab 2009 werden jährlich noch stärkere Modulationskürzungen vorgenommen, die von 7 % im Jahr 2009 bis 10 % im Jahr 2012 gestaffelt sind. Im Rahmen der Reform Agenda 2000 war bereits ein fakultativer Modulationsmechanismus eingeführt worden, der es den Mitgliedstaaten erlaubte, den Gesamtbetrag der Direktzahlungen um bis zu 20 % zu kürzen. Nur Deutschland, Spanien, Frankreich und das Vereinigte Königreich hatten die Anwendung dieser fakultativen Modulationsmaßnahmen beschlossen. Bei der GAP-Reform des Jahres 2003 wurde festgelegt, dass die Mitgliedstaaten solche fakultativen Modulationsmechanismen zusätzlich zur obligatorischen Modulation anwenden können. Derzeit ist dies in Portugal und im Vereinigten Königreich der Fall.

[4] Artikel 12 der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates vom 21. Juni 2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 209 vom 11.8.2005, S. 1).

[5] In Artikel 39 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (Vertrag von Lissabon) ist Folgendes festgelegt:(1)"Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik ist es,a)die Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte, zu steigern;b)auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten;c)die Märkte zu stabilisieren;d)die Versorgung sicherzustellen;e)für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen.(2)Bei der Gestaltung der gemeinsamen Agrarpolitik und der hierfür anzuwendenden besonderen Methoden ist Folgendes zu berücksichtigen:a)die besondere Eigenart der landwirtschaftlichen Tätigkeit, die sich aus dem sozialen Aufbau der Landwirtschaft und den strukturellen und naturbedingten Unterschieden der verschiedenen landwirtschaftlichen Gebiete ergibt;b)die Notwendigkeit, die geeigneten Anpassungen stufenweise durchzuführen;c)die Tatsache, dass die Landwirtschaft in den Mitgliedstaaten einen mit der gesamten Volkswirtschaft eng verflochtenen Wirtschaftsbereich darstellt."

[6] Artikel 41 und Anhang VIII der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates (bis 31.12.2008) (ABl. L 270 vom 21.10.2003, S. 1) bzw. Artikel 40 und Anhang VIII der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates (ab 1.1.2009) (ABl. L 30 vom 31.1.2009, S. 16). Die Beträge in Anhang VIII wurden auf der Grundlage einer vollständigen Entkoppelung aller Direktzahlungen berechnet. Für Mitgliedstaaten, die sich nur für eine partielle Entkoppelung entschieden haben, wird die Obergrenze für Betriebsprämienzahlungen herabgesetzt und die Obergrenze der für gekoppelte Zahlungen verfügbaren Mittel entsprechend angehoben (siehe beispielsweise Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 674/2008 der Kommission (ABl. L 289 vom 17.7.2008, S. 5) zur Änderung von Anhang VIII der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates und zur Festsetzung der Obergrenzen für die partielle oder fakultative Durchführung der Betriebsprämienregelung).

[7] Weitere Einzelheiten zu den in die Betriebsprämienregelung einbezogenen Stützungsregelungen sind dem Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 zu entnehmen.

[8] Siehe Artikel 1 und Artikel 2 Buchstaben a und c der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003.

[9] Ausnahmen gelten nur für bestimmte Rindfleisch- bzw. Milcherzeuger und Schaf- und Ziegenhalter ohne Flächen. Diese Erzeuger erhalten eine Einkommensstützung, die an die Bedingung geknüpft ist, dass die Erzeuger ein Mindestmaß ihrer früheren Tierproduktion aufrechterhalten. Die Erzeuger landwirtschaftlicher Kulturpflanzen erhielten im Zusammenhang mit ihren Verpflichtungen zur Flächenstilllegung besondere Stilllegungszahlungsansprüche.

[10] Weitere Einzelheiten zu den tatsächlich geleisteten Einkommensstützungszahlungen im Rahmen der Betriebsprämienregelung sind aus Anhang II ersichtlich.

[11] Artikel 122 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009.

[12] Artikel 43 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003.

[13] Für den Olivenölsektor galten besondere Bestimmungen: Dort umfasste der Bezugszeitraum die Wirtschaftsjahre 1999/2000, 2000/2001, 2001/2002 und 2002/2003.

[14] Artikel 58 und 59 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003.

[15] Die Mitgliedstaaten, die die Betriebsprämienregelung seit 2005 nur partiell eingeführt hatten, durften jedoch die an die Produktion gekoppelten Prämien für Mutterkühe sowie Schafe und Ziegen beibehalten.

[16] Artikel 45 bis 48 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009.

[17] Artikel 68 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates. Für eine weitere diesbezügliche Analyse siehe die näheren Angaben in Anhang I.

[18] Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 und Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 der Kommission (ABl. L 141 vom 30.4.2004, S. 1).

[19] Artikel 44 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003.

[20] Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 146/2008 des Rates (ABl. L 46 vom 21.2.2008, S. 1): "Außer im Fall höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände müssen diese Parzellen dem Betriebsinhaber zu dem von dem Mitgliedstaat festgesetzten Zeitpunkt, der nicht später liegen darf als der von diesem Mitgliedstaat für die Änderung des Beihilfeantrags festgesetzte Stichtag, zur Verfügung stehen".

[21] Der Hof wies bereits in Ziffer 5.21 seines Jahresberichts zum Haushaltsjahr 2006 auf diese Praxis hin.

[22] Swinnen, J., Ciaian, P. und Kancs, D.: Study on the functioning of land markets in the EU Member States under the influence of measures applied under the common agricultural policy (Studie über die Funktionsweise der Bodenmärkte in den EU-Mitgliedstaaten unter dem Einfluss der im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik umgesetzten Maßnahmen), Brüssel 2008, S. 149-150. Mehrere Länderstudien (z. B. in Bezug auf Belgien, Irland, Finnland, Schweden und das Vereinigte Königreich) liefern Anhaltspunkte dafür, dass die Betriebsprämienregelung möglicherweise eine hemmende Wirkung auf die Betriebsaufgabe ausübt. Im Vereinigten Königreich haben viele Betriebsinhaber ihre Entscheidungen zur Betriebsaufgabe offenbar auf 2012 verschoben, da sie wissen, dass die Betriebsprämienregelung noch mindestens bis zu diesem Jahr in Kraft sein wird. Der Studie ist außerdem zu entnehmen, dass dieser Effekt der Betriebsprämienregelung in Verbindung mit einer beschränkten Handelbarkeit der Ansprüche zum Tragen kommt.

[23] Siehe Ziffer 3.21 des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 2009.

[24] Artikel 28 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009.

[25] Artikel 41 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 und Artikel 2 Buchstabe l der Verordnung (EG) Nr. 1120/2009 der Kommission vom 29. Oktober 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Betriebsprämienregelung gemäß Titel III der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates (ABl. L 316 vom 2.12.2009, S. 1).

[26] Eurostat-Pocketbook zur Agrarstatistik – wichtigste Ergebnisse für den Zeitraum 2007-2008 (Ausgabe von 2009).

[27] Artikel 2 Buchstabe h der Verordnung (EG) Nr. 73/2009.

[28] Der Hof hat bereits darauf hingewiesen, dass sowohl die Konzeption als auch die Anwendung des Sanktionssystems im Zusammenhang mit der Cross-Compliance-Regelung unzulänglich sind: Sonderbericht Nr. 8/2008 "Ist die Cross-Compliance-Regelung wirksam?" http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions/specialreports.

[29] Im Jahr 2008 entfielen rund 2,375 Millionen ha der 4,557 Millionen ha im Rahmen der Betriebsprämienregelung gemeldeten landwirtschaftlichen Flächen auf ertragsarme Weiden. Derartige Weiden, die nach statistischen Angaben eine Fläche von insgesamt rund 4,027 Millionen ha einnehmen, können in Berg-, Hügel-, Moor- oder Heideland liegen. Sie sind größtenteils mit Heide- und Farnkraut bewachsen und relativ unproduktiv. Üblicherweise werden sie nur für die extensive Beweidung mit Schafen verwendet.

[30] Artikel 34 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung (EG) Nr. 73/2009.

[31] Artikel 9 der Verordnung (EG) Nr. 1120/2009.

[32] Siehe die Erwägungsgründe 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003.

[33] Hierbei handelte es sich im Allgemeinen um die durchschnittliche Hektarzahl der Flächen, auf denen sie subventionierte Kulturpflanzen angebaut hatten, oder um die Futterflächen, die während des gesamten Jahres für die Tiere, für die sie Prämienzahlungen bezogen hatten, verfügbar gewesen waren.

[34] Artikel 42 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003. Diese Maßnahme gilt weiterhin für die Direktbeihilfen, die nach wie vor (teilweise) an die Produktion gekoppelt sind und bis 2012 in die Betriebsprämienregelung einbezogen werden.

[35] Ausführliche Angaben zu den Zahlungen im Rahmen der Betriebsprämienregelung sind Anhang II zu entnehmen.

[36] Laut Eurostat machten die Direktzahlungen im Zeitraum 2005-2008 in der EU-15 30 % der Faktoreinkommen und 52 bis 56 % der Unternehmensgewinne aus. Das Faktoreinkommen in der Landwirtschaft ist die Nettowertschöpfung zu Faktorkosten. Es wird berechnet, indem vom Wert der landwirtschaftlichen Erzeugung zu Herstellungspreisen [= Erzeugerpreis + Gütersubventionen - Gütersteuern] der Wert der Vorleistungen, der Abschreibungen und der Produktionsabgaben abgezogen und der Wert der (sonstigen) Subventionen hinzugerechnet wird. Der landwirtschaftliche Unternehmensgewinn entspricht dem Anteil des durch landwirtschaftliche Tätigkeiten erwirtschafteten Einkommens, der zur Entlohnung der eigenen Produktionsfaktoren (Arbeitseinsatz und/oder Unternehmen, Eigenkapital und Grundeigentum) verwendet wird.

[37] Laut Eurostat lag der Anteil der Nebenerwerbslandwirte im Jahr 2007 zwischen 33 % in Belgien und 90 % in Malta.

[38] Beim historischen Modell erhalten landwirtschaftliche Betriebe, an die in der Vergangenheit hohe Direktzahlungen flossen, weiterhin eine hohe Einkommensstützung, sofern sie eine ähnliche Hektarzahl bewirtschaften. Beim Hybridmodell und beim regionalen Modell wurden die Ansprüche im ersten Jahr streng auf der Grundlage der Hektarflächen zugeteilt. Obwohl dies zu einigen Umverteilungseffekten zwischen den Betriebsinhabern in verschiedenen Sektoren führte (beispielsweise konnten Betriebe mit intensiver Milchviehhaltung Einbußen bei der Einkommensstützung erleiden, während Betriebe mit extensiver Rinder- und Schafhaltung eine höhere Einkommensstützung erhielten), führte der enge Zusammenhang zwischen Ansprüchen und landwirtschaftlichen Flächen erneut dazu, dass größere Betriebe Zahlungen in beträchtlicher Höhe erhielten.

[39] Die Kommissi