Nr. C 136/6 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 4.6. 86 
II 
(Vorbereitende Rechtsakte) 
KOMMISSION 
Entwurf einer Empfehlung des Rates über die Beschäftigung der Behinderten in der Euro­
päischen Gemeinschaft 
KOM(86) 9 endg. 
(Von der Kommission dem Rat vorgelegt am 29. Januar 1986) 
(86/C 136/06) 
DER RAT DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN — 
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäi­
schen Wirtschaftsgemeinschaft, 
gestützt auf den von der Kommission vorgelegten Ent­
wurf, 
nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments, 
nach Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialaus­
schusses, 
in Erwägung nachstehender Gründe: 
In der Entschließung des Rates vom 21. Januar 1974 (') 
über ein sozialpolitisches Aktionsprogramm ist unter an­
derem die Durchführung eines Programms zur berufli­
chen und gesellschaftlichen Eingliederung Behinderter 
vorgesehen. 
Mit der Entschließung des Rates vom 27. Juni 1974 (2) 
wurde ein erstes gemeinschaftliches Aktionsprogramm 
zur beruflichen Rehabilitation von Behinderten aufge­
stellt. 
In der Entschließung des Rates und der im Rat vereinig­
ten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 
21. Dezember 1981 (*) über die soziale Integration der 
Behinderten werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, 
„sicherzustellen, daß Behinderte nicht unbillig unter den 
Folgen wirtschaftlicher Schwierigkeiten zu leiden haben, 
insbesondere hinsichtlich der Beschäftigungslage", und 
„Maßnahmen zur Vorbereitung der Behinderten auf ein 
Berufsleben zu fördern"; in dieser Entschließung werden 
aber keine konzertierten oder konzentrierten Bemühun­
gen der Gemeinschaft in dieser Hinsicht vorgesehen. 
Für die Zwecke dieser Empfehlung umfaßt der Begriff 
„Behinderte" alle Personen mit körperlichen, geistigen 
oder seelischen Behinderungen. 
O ABl. Nr. C 13 vom 12. 2. 1974, S. 1. 
C) ABl. Nr. C 80 vom 9. 7. 1974, S. 30. 
O ABl. Nr. C 347 vom 31. 12. 1981, S. 1. Behinderte haben das gleiche Recht wie alle anderen Ar­
beitnehmer auf Chancengleichheit in Berufsbildung und 
Beschäftigung. 
In Zeiten der Wirtschaftskrise sollte das Vorgehen auf 
europäischer und Gemeinschaftsebene nicht nur fortge­
setzt, sondern auch verstärkt werden, um die Erreichung 
der Chancengleichheit in der Praxis durch positive und 
kohärente Maßnahmen zu fördern. 
Mit diesen Maßnahmen sollten die Bestrebungen der Be­
hinderten in Richtung auf ein uneingeschränktes aktives 
und selbständiges Leben berücksichtigt werden. 
Das Europäische Parlament hat in seiner Entschließung 
vom 11. März 1981 (4) die Notwendigkeit hervorgeho­
ben, auf Gemeinschaftsebene die wirtschaftliche, soziale 
und berufliche Integration der Behinderten zu fördern — 
EMPFIEHLT DEN MITGLIEDSTAATEN — 
1. alle geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, um ange­
messene Chancen für die Behinderten im Bereich der 
Beschäftigung und der Berufsbildung, einschließlich 
der ersten Ausbildung und Beschäftigung sowie der 
Wiedereingliederung nach einer Rehabilitation zu för­
dern. 
Dieser Grundsatz der angemessenen Chancen sollte 
Anwendung finden in bezug auf: 
a) den Zugang zur Beschäftigung und Berufsbildung, 
einschließlich der Dienste der Beratung, Vermitt­
lung und nachgehenden Betreuung; 
b) das Verbleiben in dieser Beschäftigung oder Be­
rufsbildung und den Schutz vor ungerechtfertigten 
Entlassungen; 
c) die Aufstiegsmöglichkeiten; 
2. zu diesem Zweck eine einheitliche, umfassende und 
positive Politik für die Berufsbildung und Beschäfti­
gung der Behinderten aufzustellen und durchzufüh­
ren; in dieser Politik sollten Maßnahmen und Ent­
wicklungen in anderen Teilen der Gemeinschaft be­
rücksichtigt werden. 
(4) ABl. Nr. C 77 vom 6. 4. 1981, S. 27. 
4. 6. 86 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. C 136/7 
Diese Politik sollte insbesondere folgendes vorsehen: 
a) Beseitigung negativer Diskriminierungen 
i) Es sollten diejenigen Rechts- und Verwaltungs­
vorschriften überprüft und diejenigen tarifver­
traglichen Bestimmungen für ungültig erklärt 
oder geändert werden, die dem Grundsatz der 
angemessenen Chancen für Behinderte zu­
widerlaufen. Vor allem sollten die Vorschriften 
über ungerechtfertigte Entlassungen besondere 
Vorkehrungen enthalten, um Schutz gegen 
Entlassungen aufgrund einer wie und wann 
auch immer erlittenen Behinderung zu bieten. 
ii) Es sollte gewährleistet werden, daß es keine 
Ausnahme vom Grundsatz des gleichen Zu­
gangs zu Ausbildung oder Beschäftigung gibt, 
die nicht durch eine notfalls durch ärztliches 
Gutachten bestätigte Unvereinbarkeit zwischen 
einer mit einem Arbeitsplatz verbundenen Tä­
tigkeit oder einem Ausbildungsgang und einer 
besonderen Behinderung gerechtfertigt ist, und 
daß eine derartige Ausnahme regelmäßig über­
prüft wird, um festzustellen, ob sie weiterhin 
gerechtfertigt ist. 
iii) Es sollte gewährleistet werden, daß Personen, 
nach deren Ansicht der Grundsatz der ange­
messenen Chancen auf sie nicht angewandt 
wurde, die Angelegenheit vor Gericht bringen 
können, nachdem gegebenenfalls andere zu­
ständige Einrichtungen damit befaßt worden 
waren. 
iv) Es sollte gewährleistet werden, daß alle Prü­
fungen, die für den Zugang zu Berufsbildungs­
gängen oder bei deren Abschluß gefordert wer­
den, in einer Weise durchgeführt werden, daß 
Teilnehmer mit Behinderungen nicht benachtei­
ligt werden. 
b) Positive Maßnahmen ßir Bebinderte 
i) Eingedenk der Unterschiede in den Merkmalen 
der verschiedenen Unternehmen und in den 
Rahmenbedingungen, sollten von den Mit­
gliedstaaten realistische Quoten für die Be­
schäftigung der Gesamtzahl der Behinderten 
durch öffentliche und private Unternehmen mit 
mehr als 20 Beschäftigten festgesetzt werden. 
Es sollten Maßnahmen getroffen werden, um diese Quoten bekanntzugeben und wirksam 
werden zu lassen. 
ii) In jedem Mitgliedstaat sollte ein Kodex er­
probter Maßnahmen für die Beschäftigung der 
Behinderten angenommen werden, der auf die­
ser Empfehlung und dem Inhalt des dieser 
Empfehlung beigefügten Modellkodexes positi­
ver Maßnahmen beruht. Der Kodex sollte wei­
testmöglich verbreitet und sowohl im öffentli­
chen als auch im privaten Sektor angewandt 
werden. 
iii) Es sollten Vorschriften erlassen werden, nach 
denen jeder öffentliche oder private Arbeitge­
ber, auf den Punkt i) Anwendung findet, Maß­
nahmen zur Beschäftigung Behinderter in 
Übereinstimmung mit dem Verhaltenskodex zu 
ergreifen hat. Die Mitgliedstaaten sollten es er­
möglichen, daß diese Maßnahmen und die 
jährlichen Fortschritte bei ihrer Durchführung 
im Wege der bereits bestehenden Verfahren 
zur Informationsvorbereitung im Sozialbereich 
veröffentlich werden. 
iv) Es sollten Vorschriften erlassen werden, nach 
denen der Arbeitgeber mit den Rehabilitations­
diensten hinsichtlich der Wiederbeschäftigung, 
möglichst beim gleichen Arbeitgeber, zusam­
menzuarbeiten hat; dies gilt für einen Beschäf­
tigten, der eine Behinderung erleidet, ganz 
gleich, ob als Ergebnis eines Arbeitsunfalls 
oder der Arbeitsbedingungen; 
3. der Kommission über die Maßnahmen Bericht zu er­
statten, die sie in Anwendung dieser Empfehlung ge­
troffen haben, damit die Kommission den nachste­
hend erwähnten Bericht vorlegen kann — 
UND FORDERT DIE KOMMISSION AUF: 
1. für den Austausch von Informationen und Erfahrun­
gen über die Rehabilitation und Beschäftigung Behin­
derter zwischen den einzelstaatlichen Behörden und 
anderen eigens bezeichneten Stellen ein System zu er­
richten und zu verwalten; 
2. dem Rat über die Anwendung dieser Empfehlung in­
nerhalb von drei Jahren nach ihrer Annahme Bericht 
zu erstatten. 
MODELLKODEX POSITIVER MASSNAHMEN ZUR FÖRDERUNG DER BERUFSBILDUNG 
UND BESCHÄFTIGUNG DER BEHINDERTEN 
1. Schaffung von Arbeltsplätzen 
Die einschlägigen Maßnahmen sollten gewährleisten, 
daß die Behinderten eine echte Chance haben, in 
den Genuß konzertierter Programme zur Schaffung 
von Arbeitsplätzen zu gelangen, z. B. Regionalent­
wicklungsprogramme, örtliche Beschäftigungsinitiati­
ven, Aktionen zur Förderung der Gründung von Ge­nossenschaften oder von kleineren mittelständischen 
Betrieben usw. 
Neue Beschäftigungsmöglichkeiten für Behinderte 
könnten im Zuge einzelstaatlicher Initiativen im 
eigentlichen Sektor der neuen Technologien und für 
den Einsatz der neuen Technologien als Hilfsmittel 
zur Schaffung von Arbeitsplätzen in anderen Berei­
chen entstehen. Es sind Vorhaben zu fördern und zu 
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unterstützen, die es den Behinderten ermöglichen, 
Fernarbeit anzunehmen. 
Gleichermaßen sind Vorhaben zu fördern und zu 
unterstützen, mit denen Behinderte im Hinblick auf 
eine selbständige Erwerbstätigkeit ausgebildet und 
vorbereitet werden, oder die für sie neue Beschäfti­
gungsmöglichkeiten in den Medien oder in Diensten 
für andere Behinderte schaffen. 
Ferner sind Wirtschaftsbereiche zu ermitteln (tertiä­
rer Sektor, einschließlich Fremdenverkehr und Gast­
stättengewerbe; Intensiv-Landwirtschaft oder Gar­
tenbau, Forstwirtschaft usw.), die zukunftsträchtig 
sind und für Behinderte in Frage kommen; es müs­
sen auch Programme zur Schaffung neuer Arbeits­
plätze für Behinderte in diesen Bereichen durchge­
führt werden. 
Auf einzelstaatlicher Ebene sollten Maßnahmen ge­
troffen werden, um zu gewährleisten, daß die neuen 
Fernsprechsysteme den Bedürfnissen blinder Tele-
phonisten angepaßt werden können. Die Vertreter 
der Behinderten sind zu den aus den neuen techno­
logischen Entwicklungen resultierenden spezifischen 
Risiken für die Beschäftigung zu konsultieren, und 
es sind geeignete Maßnahmen zu treffen. Auf einzel­
staatlicher Ebene müssen besondere Programme für 
die Wiederbeschäftigung von geistig behinderten Ar­
beitnehmern erstellt werden, die ihren Arbeitsplatz 
aufgrund veränderter Gegebenheiten am Arbeits­
markt verlieren. Für behinderte Arbeitnehmer sollen 
mehr Möglichkeiten für eine Teilzeitbeschäftigung 
geschaffen werden. 
2. Anreize für Arbeitgeber 
Es müssen öffentliche Mittel bereitgestellt werden, 
um die Kosten, die einem Arbeitgeber entstehen, 
wenn er einen Behinderten einstellt, zu decken oder 
dazu beizutragen. Zu den zuschußfähigen Aufwen­
dungen zählen die Anpassung der Maschinen oder 
der Anlagen, die Schaffung behindertengerechter 
Zugänge und zusätzliche Personalkosten; Zuschüsse 
sollten auch für die Wiederbeschäftigung von Arbeit­
nehmern, die nach einem Unfall behindert sind, und 
für Neueinstellungen gezahlt werden. Im letzteren 
Fall sollte während der einführenden Ausbildung ein 
Lohnzuschuß aus öffentlichen Mitteln gewährt wer­
den. 
3. Vermittlung und Unterstützung am Arbeitsplatz 
In allen Gebieten sollten Vermittlungsdienste einge­
richtet werden, die ausdrücklich dafür zuständig 
sind, Behinderten mit einer geeigneten Ausbildung 
bei der Arbeitsplatzsuche zu helfen; zu diesem 
Zweck müssen entsprechende Ausbildungspro­
gramme für die Stellenvermittler durchgeführt wer­
den. Die Vermittlungsdienste sollen auch — zumin­
dest in der Anfangszeit — für die Betreuung und 
Unterstützung der Behinderten am Arbeitsplatz zu­
ständig sein. Die Gewerkschaften müssen bestärkt werden, den 
behinderten Arbeitnehmern jegliche notwendige Un­
terstützung zuteil werden zu lassen und zu gewähr­
leisten, daß sie angemessen vertreten werden. 
4. Geschützte Beschäftigung 
In jedem Mitgliedstaat ist die Situation in bezug auf 
die geschützte Beschäftigung zu prüfen, und es sind 
Pläne für die Zukunft dieses Sektors auszuarbeiten. 
In diesen Plänen ist auch zu untersuchen, wie groß 
die Nachfrage künftig sein wird und ob es notwen­
dig ist, das Angebot zu erweitern oder einzuschrän­
ken. In qualitativer Hinsicht sollte bei dieser Über­
prüfung folgendes berücksichtigt werden: 
— Verbesserung der Qualität weniger erfolgreicher 
Werkstätten oder Zentren, um ihre Leistung zu 
optimieren; 
— Einführung neuer Tätigkeitsformen (z. B. im 
Computer-Sektor), die sowohl interessanter als 
auch kommerziell erfolgreicher sind; 
— Ausbau echter Ausbildungsgänge in den Werk­
stätten; 
— Ausweitung der Übergangsfunktionen der Werk­
stätten, d. h. ihrer Aufgabe als Zentren zur Be­
wertung und persönlichen Entfaltung zwischen 
der Grundbildung oder einer Zeit der Arbeitslo­
sigkeit und dem Zugang zum freien Arbeits­
markt; 
— Verminderung der Isolierung mittels Ausweitung 
geschützter Arbeitsplätze oder Gruppen im Be­
trieb oder gemischter Genossenschaften. 
5. Sozialversicherungssysteme 
Es ist dafür zu sorgen, daß behinderte Arbeitskräfte, 
die ihren Arbeitsplatz verlieren oder die nach der be­
ruflichen Rehabilitation keine Anstellung finden, sich 
— nur wegen ihrer Behinderung — finanziell nicht 
in einer schlechteren Lage befinden als andere Ar­
beitnehmer in einer ähnlichen Situation. 
Ferner muß sichergestellt werden, daß sich die Lei­
stungssysteme nicht nachteilig auf die Teilzeitbe­
schäftigung, auf die probeweise Beschäftigung oder 
die schrittweise Aufnahme oder Wiederaufnahme 
einer Beschäftigung auswirken, wenn eine solche 
Maßnahme aus der Sicht des behinderten Arbeitneh­
mers oder des Arbeitgebers wünschenswert ist. 
6. Übergang, berufliche Rehabilitation und Berufsaus­
bildung 
Vorrang sollte unbedingt einer Verbesserung von 
Angebot und Qualität der Berufsvorbereitung und 
-ausbildung der Behinderten gegeben werden, wobei 
insbesondere folgendes zu berücksichtigen ist: 
— in gleicher Weise Berücksichtigung der Bedürf­
nisse von Arbeitnehmern, die durch Unfall oder 
Krankheit zu Behinderten wurden, und Jugendli­
chen, deren Behinderung angeboren ist bzw. in 
der Kindheit oder Jugend aufgetreten ist; 
4. 6. 86 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. C 136/9 
— Anpassung des Inhalts der Ausbildungspro­
gramme, um die Chancen auf dem Arbeitsmarkt 
realistischer zu gestalten; 
— Pflege der direkten Kontakte der Ausbildungs­
einrichtungen zu den örtlichen Vertretern der 
Sozialpartner; 
— Verbesserung der Ausbildungsmethoden, insbe­
sondere durch verstärkten Einsatz der neuen 
Technologien als Ausbildungshilfen, durch die 
Einführung von Modul-Systemen und gegebe­
nenfalls von Fernunterricht; 
— Förderung von Versuchen betreffend Lehrgangs­
struktur und Gebäudegestaltung, um die Koordi­
nierung von theoretischer und praktischer Ausbil­
dung zu erleichtern; 
— Beseitigung der Hindernisse durch Abbau der 
Anforderungen für den Zugang zu den Ausbil­
dungsprogrammen, durch Lockerung der Bestim­
mungen über die Altersgrenze, durch die Mög­
lichkeit, die Ausbildung zu jedem Zeitpunkt des 
Jahres aufzunehmen (gestaffelter Beginn) und 
durch eine beschleunigte amtliche Anerkennung 
neuer Ausbildungsgänge; 
— aktivere Beteiligung der auszubildenden Behin­
derten an der Planung ihres Ausbildungspro­
gramms; 
— Schaffung von Möglichkeiten für auszubildende 
Behinderte, an integrierten Ausbildungslehrgän­
gen in normalen Einrichtungen teilzunehmen, wo 
immer dies möglich und wünschenswert ist; 
— Sicherung der Kontinuität in der Übergangs- und 
Rehabilitationsphase durch Förderung der über-
bereichlichen Zusammenarbeit und die Einset­
zung multidisziplinärer Teams. 
7. Bewertung und Beratung 
In allen Gebieten müssen leistungsfähige Einrichtun­
gen für die Ausbildungs- und Berufsberatung ge­
schaffen werden, die ausdrücklich dafür zuständig 
sind, den Bedürfnissen der Behinderten zu entspre­
chen. Wenn diese Aufgabe von einem allgemeinen 
und nicht von einem spezialisierten Beratungsdienst 
wahrgenommen wird, so muß das betreffende Perso­
nal entsprechend ausgebildet werden, um die speziel­
len Bedürfnisse der Behinderten verstehen und 
darauf eingehen zu können. 
Es müssen Untersuchungen durchgeführt werden, 
um die wirksamsten Bewertungsmethoden zu ermit­
teln und diese Methoden in breitem Umfang einzu­
führen. In erster Linie ist darauf zu achten, daß die 
Behinderten selbst (und gegebenenfalls ihre Fami­
lien) aktiv an der Bewertung teilnehmen und jeder 
ermutigt wird, sich für das beste Ausbildungsniveau 
und das höchste berufliche Ziel zu entscheiden, zu 
dem er fähig ist. 8. Stützende Umweltmaßnahmen 
Behinderte müssen in einer Umgebung leben kön­
nen, in der sie von Weiterbildungsmaßnahmen profi­
tieren und einen vollen wirtschaftlichen Beitrag lei­
sten können. Die bestehenden Rechtsvorschriften 
müssen tatsächlich angewandt werden, und erforder­
lichenfalls müssen neue Rechtsvorschriften betref­
fend eine geeignete Unterbringung (wenn möglich in 
ein offenes Gemeinschaftswesen integriert), ange­
messene Transportmöglichkeiten zum Ausbildungs­
oder Arbeitsplatz und die Zugänglichkeit des Ar­
beitsplatzes, insbesondere im Bürosektor, erlassen 
werden. 
9. Konsultation, Koordinierung und Partizipation 
Die landesweiten, regionalen und lokalen Stellen 
sollten ihre Konsultations-, Koordinierungs- und 
Partizipationssysteme überprüfen und dabei auch die 
öffentlichen Dienste und Einrichtungen, freiwillige 
Wohlfahrtsverbände, unabhängige Sachverständige, 
Sozialpartner und Medien, aber auch die Behinder­
ten und ihre Familien einbeziehen. Vorrang sollte 
hierbei die aktive Beteiligung der Behinderten (durch 
Vertreter oder persönlich) bei Erlassen und Durch­
führung der sie betreffenden Entscheidungen haben. 
10. Information und Beratung 
Für die Behinderten, ihre Familien und Fachkräfte 
(Sozialarbeiter oder Verwaltungsfachleute) sollte ein 
Informations- und Beratungssystem für technische 
Hilfen und andere Fragen, die für Behinderte von 
Bedeutung sind, aufgebaut werden. Dieses System 
könnte aus spezialisierten Zentren oder aus Diensten 
bestehen, die in bereits vorhandenen Zentren mit 
weiterreichenden Aufgaben geschaffen werden; im 
Laufe der Zeit sollte es, wenn die Mittel dies ermög­
lichen, von der Landesebene auch auf die regionale 
und lokale Ebene ausgeweitet werden. 
Ferner sind koordinierte Maßnahmen erforderlich, 
um Politiker, Sozialpartner und Öffentlichkeit über 
die Fähigkeiten und Bedürfnisse der Behinderten zu 
unterrichten und zu beraten. Im Besonderen könnten 
Videoprogramme zu Behindertenfragen über die 
entsprechenden Kanäle (Interessenverbände und 
Ausbildungssysteme der Sozialpartner) einer breiten 
Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. 
11. Sozialforschung 
Forschungsarbeiten in diesem Bereich sollten geför­
dert und koordiniert werden, um den Bedarf und die 
Möglichkeiten zu analysieren und die Effizienz der 
durchgeführten Maßnahmen zu beurteilen. Auf lan­
desweiter Ebene sollten Datenbanken mit sämtlichen 
Forschungsarbeiten in diesem Bereich eingerichtet 
werden. 
Nr. C 136/10 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 4.6.86 
ANHANG 
Analyse der Kommission betreffend die Lage der Behinderten und die zu ihrer Beschäftigung 
durchgeführten Maßnahmen in der Gemeinschaft 
„Das Verlangen des Menschen nach Arbeit hängt mit seinem Wesen zusammen und geht weit über 
die bloße Befriedigung der materiellen Bedürfnisse hinaus"(') 
I. EINLEITUNG: GRUNDLAGE DER ANALYSE 
1. Die Kommission stützt sich bei dieser Analyse in erster Linie auf vier Studien (2), die zwischen 1982 
und 1983 durchgeführt wurden und in denen die Probleme unter verschiedenen — statistischen, psy­
chologischen, juristischen, soziologischen und ergonomischen — Gesichtspunkten untersucht werden. 
Der Verbund von Rehabilitationszentren der Gemeinschaft setzte ferner drei Arbeitsgruppen ein, die 
1983 über die Beschäftigung und berufliche Ausbildung von Behinderten berichteten; darüber hinaus 
waren die europäischen Behindertenverbände, mit denen die Kommission in regelmäßigem Kontakt 
steht, aufgefordert worden, Angaben oder Lageberichte zu diesem Thema zu unterbreiten. So war es 
der Kommission möglich, auf Wissen und Meinungen der Praktiker, der „Verbraucher" und der For­
scher zurückzugreifen. 
2. Der Kommission war außerdem klar gemacht worden, wie wichtig Beschäftigung, berufliche Rehabili­
tation und Ausbildung für die Behinderten sind. Aufgrund dessen erstellte die Kommission eine 
Diskussionsunterlage für den Beratenden Ausschuß für die Berufsausbildung (3), die dieser auf seiner 
Sitzung im September 1983 erörterte. Als Ergebnis dieser Aussprache unterbreiteten einige Ausschuß­
mitglieder wertvolle Kommentare, die in den Abschnitten dieser Mitteilung über die Berufsbildung 
berücksichtigt werden. 
3. Gleichzeitig war es der Kommission möglich, die Arbeiten der internationalen Organisationen einge­
hend zu verfolgen, die, veranlaßt durch das UN-Jahrzehnt der Folgemaßnahmen auf das Internatio­
nale Jahr der Behinderten (1981) und aus einem Gefühl für die Dringlichkeit der kritischen Probleme, 
die es zu lösen gilt, außerordentlich aktiv auf dem Gebiet der Rehabilitation und Beschäftigung von 
Menschen mit Behinderungen sind. Von besonderer Bedeutung war auch die Tatsache, daß die Inter­
nationale Arbeitsorganisation 1983 ein Übereinkommen und eine Empfehlung zur Rehabilitation und 
Beschäftigung der Behinderten angenommen hat. Das positive Vorgehen und die Solidarität der Ge­
meinschaftsländer in einer Reihe wichtiger Fragen waren bei der Erstellung dieser Unterlagen bemer­
kenswert. Der Europarat (partielles Übereinkommen im sozialen Bereich und auf dem Gebiet des öf­
fentlichen Gesundheitswesens) leistete ebenfalls einen doppelten Beitrag von außerordentlichem Wert 
durch die systematische Neugestaltung seiner Informationsübersicht über die einzelstaatlichen Rechts­
vorschriften zur Rehabilitation und Beschäftigung der Behinderten sowie durch die Aktualisierung und 
Zusammenstellung all seiner früheren Entschließungen im Hinblick auf eine neue umfassende Ent­
schließung, in der eine kohärente Politik zur Rehabilitation der Behinderten niedergelegt werden soll. 
Ebenso wertvoll und ergänzend ist das Programm der OECD für behinderte Jugendliche (Zentrum für 
Bildungsforschung und Innovation), das jetzt vom Thema der schulischen Eingliederung zum Thema 
der Erleichterung des Übergangs von der Schule ins Erwerbsleben weiterentwickelt wurde; der 
Schwerpunkt liegt hier auf der Förderung, Beschreibung und Evaluierung innovativer Ansätze und 
Vorhaben sowie auf der Analyse der Auswirkungen ihrer Ergebnisse auf die Politik. Durch die Ver­
flechtung all dieser gut gesteuerten internationalen Tätigkeiten und denen der Europäischen Gemein­
schaft wird die Unterstützung der Anstrengungen, die in allen betroffenen Mitgliedstaaten unternom­
men werden, noch weitgehend verstärkt. 
(') Aus „Ermittlung der Bedürfnisse; Bericht über eine 1984 in Athen durchgeführte Erhebung" — Vor­
lage der griechischen Gesellschaft für Spastiker anläßlich eines Seminars, das von der Kommission un­
terstützt und von der „International Cerebral Palsy Society" im April 1984 im Cambridge veranstaltet 
wurde. 
(2) Bei den vier Studien handelt es sich um: 
— „Die Behinderten und ihre Beschäftigung", Guy Mangin (EUROSTAT, 1983); 
— „Eine funktionelle Beurteilung behinderter Arbeitnehmer im Lichte der Anforderungen an neue 
mikro-elektronische Geräte", Robert Feeney, Universität Loughborough, 1982; 
— „Überblick: Behinderung und Beschäftigung", Mary Croxen, Fernuniversität, 1982; 
— „Die Eingliederung von Behinderten in die Wirtschaft: eine Analyse der Maßnahmen und Tenden­
zen in den Mitgliedstaaten", Eliane Vogel-Polski und andere, Freie Universität Brüssel, 1983. 
(3) Kommissionsdokument „Die Berufsausbildung der Behinderten in der Europäischen Gemeinschaft", 
Juni 1983. 
4.6.86 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. C 136/11 
4. Im Januar 1984 forderte die Kommission Herrn Prof. Aldeba, Dekan der wirtschaftswissenschaftlichen 
Fakultät an der Universität Limburg, Maastricht, auf, einen zusammenfassenden Bericht (') zu erstel­
len, der alle Studien und sonstigen bereits vorliegenden Beiträge berücksichtigen und die Grundlage 
für ein multirepräsentatives Seminar bilden sollte, das die Kommission im März 1984 in Brüssel veran­
staltete. Schließlich war das Thema Beschäftigung Hauptpunkt der Tagesordnung zweier Sitzungen 
der Verbindungsgruppe der Kommission für Behinderungen (im April und Juni 1984), die sich aus 
Vertretern der zuständigen Ministerien aller Mitgliedstaaten zusammensetzt. Die Verbindungsgruppe 
war auch eine wichtige Quelle für Informationen über jüngste Entwicklungen in den Mitgliedstaaten. 
II. LAGE 
A. Allgemeine positive Faktoren auf dem Gebiet der Behinderung 
5. Auf einem Gebiet, auf dem so viele schwierige Probleme bestehen, würde sich ein völlig unausgewoge­
nes Bild ergeben, wenn nicht zunächst über die vielen höchst wichtigen positiven Merkmale der gegen­
wärtigen Situation berichtet würde. Während der medizinische Fortschritt durch die höhere Überle­
bensraten bei der Geburt, nach einem Unfall oder im Alter zu einer Erhöhung der Zahl der gegenwär­
tigen Behinderungen führen kann, muß diesem Argument natürlich entgegengehalten werden, daß jetzt 
nicht nur viele der früher unheilbaren Schäden geheilt werden können, sondern daß auch Behinderun­
gen, die auf Schäden beruhen, die selber unheilbar bleiben, verringert werden. Gleichzeitig wurden 
erhebliche Fortschritte in der theoretischen und praktischen Pädagogik erzielt, die neue Lernmöglich­
keiten für geistig und körperlich Behinderte auf allen Ebenen der allgemeinen und beruflichen Bildung 
eröffnen. In einigen Fällen wird dieser Effekt noch durch die positiven Auswirkungen der vorherr­
schenden Tendenz verstärkt, behinderte Kinder und Jugendliche in das normale Schulsystem einzuglie­
dern. 
6. Ebenso spektakuläre Fortschritte wurden bei der Verringerung oder sogar Behebung von Behinderun­
gen erzielt, die auf noch so schweren Schädigungen beruhen. Angebot und Qualität der technischen 
Hilfen und die Verfügbarkeit von Informationen über diese Hilfen nehmen in der Regel ständig zu; es 
gibt keine Art der Behinderung, die nicht auf die eine oder andere Weise durch diese Hilfen verringert 
werden kann; der gegenwärtige Beitrag der Hilfen, ganz abgesehen von ihrem künftigen Potential, bei 
denen die neuen Technologien der Informatik und Telematik genutzt werden, ist besonders groß. Die 
Vorteile, die sie bieten, erstrecken sich auf jede Phase und fast alle Aspekte des Lebens — Basisfunk­
tionen, allgemeine Bildung, Berufsbildung, Beschäftigung, Freizeit, Kommunikation, selbständiges Le­
ben. Es kann in zunehmendem Maße ohne Übertreibung gesagt werden, daß Blinde lesen, Taube 
telefonieren, Gelähmte sich erstaunlich frei bewegen und geistig Behinderte lernen können. Mit Hilfe 
eines Computers kann sogar ein Mensch, der von Geburt an so schwer gelähmt ist, daß er nur mit dem 
Kopf nicken oder blasen kann, lernen, sich zu verständigen und seine Umwelt zu kontrollieren. 
7. Das Zusammentreffen technischer Fortschritte mit veränderten Verhaltensweisen und einem zuneh­
menden Verantwortungsbewußtsein der Öffentlichkeit hat eine Reihe weitreichender Vorteile ge­
bracht. Ein an allen vier Gliedmaßen Gelähmter kann in der Lage sein, einen Wagen zu fahren, der 
speziell für ihn angepaßt wurde; in einer Reihe von Städten wurden die öffentlichen Verkehrssysteme 
angepaßt oder Beförderungen von Haus zu Haus eingeführt (2). Viele einfallsreiche und flexible Vor­
haben zum Bau von Häusern machen es möglich, daß Behinderte selbständig leben können, ohne auf 
die notwendige Unterstützung durch Fachkräfte verzichten zu müssen und ohne daß es zur Bildung 
von Gettos kommt (3). Die Mobilität auf den Straßen wurde in einigen Städten durch besondere Wege 
für Rollstuhlfahrer oder durch tastbare oder hörbare Hilfen für sehbehinderte Fußgänger verbessert. Es 
wurde auch viel getan, um öffentliche Gebäude — Büros, Hotels, Geschäfte, Schulen, kulturelle und 
Freizeiteinrichtungen — für Behinderte physisch zugängig zu machen und Arbeitsplätze an die Bedürf­
nisse der behinderten Arbeitskräfte anzupassen. Es stimmt zwar, daß die Errungenschaften auf all die­
sen Gebieten in der Gemeinschaft außerordentlich unterschiedlich sind, doch sind sie Wirklichkeit und 
nachahmenswerte Beispiele. 
8. Auch ist es wichtig, daß die Bemühungen der Mitgliedstaaten zur Errichtung oder Unterstützung lan­
desweiter Koordinierungsstellen nicht unterbewertet werden. In einigen Fällen haben diese Stellen auch 
die Aufgabe, einen Teil der Maßnahmen durchzuführen und Dienste anzubieten; in anderen Fällen 
liegt das Hauptgewicht auf Beratung und Information. Der französische Verbindungsausschuß für die 
Rehabilitation von Behinderten (Comite National de Liaison pour la Readaptation des Handicapes) ist 
(') „Behinderte und ihre Beschäftigung" von Will Albeda, in Zusammenarbeit mit dem Europäischen Zen­
trum für Arbeit und Gesellschaft, Maastricht. 
(2) Vgl. die im Auftrag der Kommission durchgeführte Studie „Beförderung von Behinderten: Haus-zu­
Haus-Beförderungssystem", Erica Research Institute, November 1982. 
(3) Vgl. insbesondere die Mitteilung der Kommission KOM(80) 491 vom September 1980, in der über 
Innovationen im Wohnungswesen berichtet wird, die von der Gemeinschaft im Rahmen ihres Pro­
gramms von Modellvorhaben für behindertengerechtes Wohnen unterstützt werden. 
Nr. C 136/12 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 4.6.86 
ein gutes Beispiel für die Errichtung einer solchen landesweiten Einrichtung; das gleiche gilt für die 
Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation in Deutschland, den niederländischen Behindertenrat 
,,Stichting Nederlandse Gehandicaptenraad", die Nationale Rehabilitationsbehörde in Irland und die 
Königliche Vereinigung für Behinderung und Rehabilitation im Vereinigten Königreich. Einige dieser 
Stellen nehmen auch die Aufgaben der nationalen Sekretariate der Rehabilitation international wahr 
und spielen dadurch eine aktive Rolle im weltweiten gegenseitigen Austausch von Daten und Ideen; 
auf europäischer Ebene führen die Sekretariate der Gemeinschaftsländer regelmäßig Gespräche mit der 
Kommission über alle wichtigen sozialen Fragen der Behinderung und geben ihrer Arbeit so eine 
gemeinschaftliche Dimension. 
9. Viele dieser Errungenschaften in der Praxis kamen zustande durch (und forderten ihrerseits) eine Ver­
änderung in den Verhaltensweisen — beispielsweise unter den Arbeitgebern, Gewerkschaften, Beam­
ten, Verwaltungsexperten, Fachkräften im Behindertenbereich und zu einem gewissen Grad auch in 
der breiten Öffentlichkeit. Bei der Förderung dieses Wandels war das Internationale Jahr der Behinder­
ten (1981) sicherlich ein wesentlicher Faktor. Zuweilen ist es jedoch schwer, sich nicht zu sehr von der 
dunkleren Seite beeindrucken zu lassen: das Fortbestehen von Gleichgültigkeit, Unkenntnis und 
schlecht verborgener Angst gegenüber vielen Formen der Behinderung kann sich als ein bedrückendes 
Phänomen erweisen. Positiv zu verbuchen ist jedoch ein wachsendes Bemühen, beispielsweise die tradi­
tionsgebundenen Schranken zwischen den Praktikern verschiedener Berufe und den Fachkräften sowie 
den jeweiligen Verwaltungsfachleuten oder — was noch wichtiger ist — ihren Klienten (') zu beseitigen. 
In einigen Ländern zumindest haben Sendereihen und Dokumentarfilme, die im Rundfunk bzw. Fern­
sehen ausgestrahlt werden, eine große Wirkung. In weiten Kreisen besteht ein zunehmend wirksamer 
Wille, die schwächenden Kräfte eines ungebührlichen Paternalismus auszuräumen, der für manch eine 
wohlgemeinte Tätigkeit in der Vergangenheit charakteristisch war. Obwohl es immer noch Vorbehalte 
und Vorurteile gibt, ist es ermutigend, daß viele Arbeitgeber ihr Verhalten völlig geändert haben, als 
sie aus der Praxis lernen mußten, was behinderte Arbeitskräfte zu bieten haben. In der Tat gibt es in 
allen Lebensbereichen und Gesellschaftsschichten eine Fülle von Beispielen dafür, daß wir in einer Welt 
leben, in der sich alles ändern kann, wenn erst einmal das Eis gebrochen ist. 
10. Nicht schnell, zumindest nicht in Europa, aber dennoch spürbar und in zunehmendem Maße reagieren 
Behinderte jetzt selber auf diese komplexe Lage von Ausweglosigkeit und Chance. Einzelne haben dies 
natürlich schon immer getan; es wird immer mehr eingesehen, daß, abgesehen von den wenigen 
Grundvoraussetzungen, Zusammenschluß und Solidarität notwendig sind, wenn der Herausforderung 
begegnet werden soll. In allen Gemeinschaftsländern sind die Vereinigungen der Eltern Und Familien 
Behinderter sowie die Behindertenverbände selbst mehr oder weniger einflußreich, und der Trend geht 
dahin, daß ihr Einfluß noch zunimmt; auf europäischer Ebene wird dies auch spürbar und die Kom­
mission fördert diese Entwicklung. Der gute Wille der Nichtbehinderten ist sicherlich wichtig, aber 
nicht ausreichend; auf ihn allein kann man sich nicht verlassen, um in schweren Zeiten wirksame Er­
gebnisse zu erzielen. Behinderte brauchen daher auch die Unterstützung einer gutgeführten Selbstver­
teidigung. Diese wird nirgends wirksamer sein als dort, wo sie mit aktiven Selbsthilfesystemen und 
-tätigkeiten verbunden wird, wie in der „Bewegung für selbständiges Leben" (Independent Living 
Movement), die jetzt in der Gemeinschaft an Orten Fuß faßt, die so weit auseinander liegen wie 
Derbyshire und München. 
11. Zusammenfassend können die positiven Faktoren als eine Kombination eines etwas langsamen und 
sporadischen, aber dennoch deutlichen Fortschritts, was die allgemeinen Umweltfragen, die Stützungs­
strukturen, die Einstellung der anderen zu den Behinderten und die Vorstellungen der Behinderten 
selber und ihre Erwartungen betrifft, mit einem sehr viel schnelleren Fortschritt im wissenschaftlichen 
und technologischen Bereich gesehen werden. Wichtig für diesen Bericht ist, daß sich diese Kombina­
tion verändert hat und daß sie auch weiterhin die Schwelle der Vermittelbarkeit am Arbeitsmarkt ver­
ändern wird. Es ist heute eine Realität, daß von einer Nichtvermittelbarkeit am Arbeitsmarkt im abso­
luten Sinne nicht mehr gesprochen werden kann; daß Äußerste, was man im negativen Sinne tun kann, 
ist zuzugeben, daß man sich in einigen Fällen nicht vorstellen kann, wie eine bestimmte Person in 
allernächster Zukunft beschäftigt werden kann, und selbst das wird sich ziemlich häufig und wahr­
scheinlich immer öfter als falsch herausstellen. 
B. Allgemeine Probleme der Behinderung 
12. Diesen im wesentlichen positiven Faktoren ist eine Reihe allgemeiner Probleme entgegenzusetzen, die 
der Verwirklichung eines vollgültigen und befriedigenden Lebens vieler Behinderter im Wege stehen 
und auf die hingewiesen werden muß, bevor auf die spezifischen Beschäftigungsprobleme eingegangen 
wird. Einige dieser Probleme ergeben sich aus der Art der Behinderung, andere wiederum haben ihren 
Ursprung in der Reaktion der Gesellschaft auf die Behinderung. 
(') Vgl. die jüngsten (1983) im Auftrag der Kommission durchgeführten Untersuchungen über die „berufs­
übergreifende Zusammenarbeit" von Prof. Boris Ford und „Die Rolle der freien Wohlfahrtsverbände" 
von V. Köditz, die sich beide hauptsächlich mit den Bedürfnissen behinderter Jugendlicher beim Über­
gang ins Erwerbsleben befassen. 
4.6.86 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. C 136/13 
13. Eine Gruppe von Problemen betrifft die große Unterschiedlichkeit der Behinderungen. Unter den Be­
hinderten selber hat dieser Faktor zu einem unverständlichen Bruch in der Entstehung eines umfassen­
den Gefühls der Solidarität geführt und daher in der Parxis die Schaffung wirklich starker Strukturen 
der Selbsthilfe und Selbstverteidigung verhindert. Auch für die Verwaltungen und Leistungsträger stellt 
die Unterschiedlichkeit der Behinderungen eine schwer überwindbare Schwierigkeit dar: Sie versuchen 
ständig, entweder einen Ausweg zu finden zwischen Überspezialisierung und allzu großer Verallgemei­
nerung bei der Definition der Probleme, denen sie sich gegenüber sehen, oder ansonsten eine Reihe 
von Einzelentscheidungen zu treffen, um in spezifischen Fällen oder bei besonderen Bedürfnissen 
verhältnismäßig engherzig oder großzügig vorgehen zu können. 
14. Die Behinderung bringt sowohl die Behinderten als auch die politischen Entscheidungsträger und Lei­
stungserbringer in die schwierige" Lage der Brandmarkung. Um Dienstleistungen zu planen und zu 
erbringen, muß der Träger wissen, welche Bedürfnisse bestehen und wo sie bestehen, und in der Lage 
sein, die herrschenden Tendenzen zumindest bis zu einem gewissen Grad einzuschätzen. So muß er 
also die Behinderten ermitteln, ausführliche Information über sie zusammentragen und sie vielleicht zu 
bestimmten Zwecken bitten oder auffordern, sich selber als behindert registrieren zu lassen. Selbst eine 
aktive Eingliederungspolitik hängt davon ab, daß zunächst ermittelt und so festgestellt wird, wer einge­
gliedert werden soll. Die mißliche Lage, in der sich der Behinderte selbst befindet, ist nur zu klar: um 
einen Leistungsanspruch zu begründen, muß er sich einstufen lassen, was unter Umständen das Bild, 
das er selber von sich hat oder das andere von ihm haben, beeinträchtigt. Deshalb mag auch ihm der 
öffentliche Weg zur Eingliederung unangenehm und zu exponiert erscheinen. 
15. Die negativen Faktoren, die bei der Reaktion der Gesellschaft auf die Behinderten festgestellt werden 
können, lassen sich in drei Arten unterteilen: diejenigen, die in den Rechtsvorschriften und bei der 
Bereitstellung von Diensten und im Verhalten der breiten Öffentlichkeit zutage treten. Was die Rechts­
vorschriften betrifft, so ist das allgemeine Bild trotz der vielen nützlichen Maßnahmen, die in den 
Gemeinschaftsländern durchgeführt werden, aus vielerlei Gründen unbefriedigend. Die früheren 
Rechtsgrundlagen spiegeln natürlich die Ansichten der damaligen Zeit wider, die heutzutage vielleicht 
beschränkt oder verzerrt erscheinen; auch haben die Gesetzesänderungen nicht mit dem Wandel der 
Lage und der Einstellungen Schritt gehalten. Auch waren die Rechtsvorschriften häufig Stückwerk, so 
daß zwischen den einzelnen Teilen kein Zusammenhang besteht. Drittens ist ihre Durchführung nicht 
immer wirksam und die Überwachung häufig unzulänglich. Die nachteiligen Auswirkungen dieser Un­
zulänglichkeiten werden schließlich noch durch die Wirtschaftsrezession verschärft. 
16. Trotz allem, was in diesem Jahrhundert in den Industrieländern getan wurde, um Dienste zur Befriedi­
gung der Bedürfnisse von Behinderten einzurichten und zu verbessern, besteht eine starke und viel­
leicht zunehmend an Gewicht gewinnende Meinung, daß viele Maßnahmen unzulänglich oder unge­
eignet sind. Die Kritik richtet sich zu einem großen Teil nicht nur auf Fragen der Behinderung, son­
dern ist Teil eines ganzen Prozesses, der die Wirksamkeit aller sozialen Dienste in Frage stellt; da die 
Behinderten ganz besonders von diesen Diensten abhängig sind, sind natürlich auch die Fragen für sie 
von besonderer Bedeutung. Die Härte der Kritik an den Diensten, die von den Behinderten selber 
vorgebracht wird, beruht zu einem großen Teil auf der Bestärkung, die sie von denen erhalten, die 
nicht selber behindert sind — seien es Fachkräfte, freiwillige Helfer, Eltern oder sonstige Wohlgesinnte. 
Die Kritik erstreckt sich auf folgende Punkte: 
— Zersplitterung 
Die Dienste sind entsprechend den spezifischen Bedürfnissen aufgebaut, so daß sich ein Behinder­
ter gleichzeitig an eine Reihe von Fachkräften oder Stellen wenden muß, von denen keine in der 
Lage ist, seine Probleme als Ganzes zu behandeln, oder damit beauftragt ist, die Auswirkungen 
einer Maßnahme auf andere Aspekte im Leben seines Klienten zu überprüfen. Die Fachkräfte sel­
ber sind überspezialisiert und haben wenig oder bestenfalls unzureichende Kontakte untereinander; 
die Koordinierung ist in der Regel bekanntlich schwach, was kaum überrascht, denn typischerweise 
gibt es weder eine zuständige Person noch eine zuständige Stelle, die mit der Koordinierung beauf­
tragt ist. Auf dem Gebiet der bereichsübergreifenden Zusammenarbeit liegt das allgemeine Ausmaß 
noch weit hinter der erforderlichen Zusammenarbeit zurück, obwohl es bemerkenswerte Beispiele 
für gute Praktiken gibt, wie weiter oben berichtet wurde ('). 
Die Auswirkung dieser Zersplitterung kann natürlich bei einem Übergangsprozeß besonders hart 
sein, wenn der Behinderte sich mit der Zeit von einer Stelle oder Einrichtung zur anderen wenden 
muß (2), doch die gesamte Rehabilitation ist ein Prozeß in diesem Sinne und daher den Gefahren 
einer Diskontinuität ausgesetzt. 
0) Vgl. Ziffer 9 und Fußnote. 
(2) Dieser Punkt wird in einer Studie besonders herausgestellt, die unlängst im Auftrag der Kommission 
vom Zentralamt für behinderte Studenten (National Bureau for Handicapped Students) im Vereinigten 
Königreich unter folgendem Titel erstellt wurde: „Überblick über die Lage in den Mitgliedstaaten der 
Gemeinschaft hinsichtlich des Zugangs von behinderten Studenten zu weiterführenden Bildungseinrich­
tungen und Ausbildungsgängen". 
Nr. C 136/14 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 4.6. 86 
— Vereinheitlichung 
Die Behauptung ist keineswegs neu oder bemerkenswert, daß Bürokraten oder sogar Träger der 
primären Versorgungsdienste dazu neigen, die Probleme von Gruppen von Klienten zu vereinfa­
chen und einzuordnen — zumindest in den Augen der Klienten selber — und gerne die Bedeutung 
der für den einzelnen spezifischen Faktoren unterschätzen. Bis zu einem gewissen Grad wird dies 
unvermeidbar sein und muß daher akzeptiert werden; von vielen Behinderten kann jedoch eine 
Akzeptanz nicht erwartet werden. Für sie ist die komplexe Besonderheit der Auswirkungen ihrer 
Behinderung das Wesentliche ihres Lebens, den ganzen Tag über und jeden Tag: entweder tragen 
die Lösungen dieser Eigenheit Rechnung oder sie sind völlig unbrauchbar. Es ist wohl kaum tröst­
lich zu wissen, daß die meisten Rollstühle durch eine Tür passen, wenn der eigene Rollstuhl nicht 
durchgeht. Ein ewiges Problem ist auch das, wenn jemand — Bürokrat, Fachkraft, Arbeitgeber, 
Hotelier oder wer auch immer — das, was er anzubieten hat, zwar anpassen, aber nicht darüber 
hinausgehen will. 
— Patemalismus 
Wenn auch in gewisser Hinsicht angebracht, wird vielleicht in anderer Hinsicht von den Diensten 
zuviel getan. Vor allem für die geistig Behinderten, aber nicht allein für sie; unter Umständen ist es 
leichter, Schutz und Unterstützung zu finden, als ihnen zu entgehen und ein vernünftiges Maß an 
Selbständigkeit zu erlangen. Einige Berufe sind bekannt für ihr anmaßendes und herablassendes 
Verhalten. Aus einer gewissen Sicht sind alle Behinderten erklärtermaßen chronische Patienten, und 
traditionsgemäß dürfen Patienten nur soviel Informationen über ihren eigenen Zustand erhalten, 
wie es nach Meinung der Fachkräfte für sie gut ist. In der Regel reagieren die Menschen auf diese 
gutgemeinte Tyrannei mit Unterwerfung: Das führt dazu, daß der Behinderte seine Menschen­
rechte an andere „delegiert" oder abtritt. 
17. Wie bereits erwähnt, wurden zwar Fortschritte dahingehend erzielt, daß die breite Öffentlichkeit er­
folgreich zu einer positiveren Haltung gegenüber den Behinderten ermutigt werden konnte, doch 
scheinen sich alle darin einig zu sein, daß in unserer Gesellschaft die gegenwärtige Lage in dieser 
Hinsicht noch lange nicht befriedigend ist. Bei bestimmten Formen der Behinderung sind die Schwie­
rigkeiten im allgemeinen sehr viel größer als bei anderen — beispielsweise bei geistiger Retardierung, 
bei Lähmungserscheinungen, die das Sprechvermögen beeinträchtigen oder den Ges-ichtsausdruck ver­
ändern, und (im völlig anderen, aber ebenso schwer zu behandelnden Fall) bei Taubheit; bei Geistes­
krankheit ergeben sich zugegebenermaßen besondere Komplikationen. Das Problem besteht wohl aus 
einer Mischung von mehr oder weniger rationalem Begreifen, daß Behinderte unbequeme Fragen an 
uns richten könnten, und völlig irrationalen Ängsten, die auf Unkenntnis beruhen, die durch das Sy­
stem genährt wurde — die bisherige Tendenz, getrennte Einrichtungen — häufig Heime — und ge­
trennte Dienste zu errichten, welche die behinderten Menschen von der übrigen Gesellschaft isolieren. 
Die Entwicklung von Spezialdiensten und die Tendenz, Behinderte abzusondern, haben darüber 
hinaus den Glauben bestärkt, daß ihre Bedürfnisse durch dieses System in der Tat bestens befriedigt 
werden, und daß vom normalen Bürger weiter nichts verlangt wird, als daß er seine Steuern zahlt. Vor 
allem das Herausholen der Behinderten aus ihren Einrichtungen wie auch die gesamte Eingliederungs­
bewegung, zu der diese Maßnahme gehört, mächen ein völlig anderes Vorgehen notwendig und stellen 
das Örtliche Gemeinwesen vor eine ganz neue Forderung, nämlich, daß es sich ihrer Behinderten be­
wußt wird und die Verantwortung für sie übernimmt. Dazu ist ein Teufelskreis zu durchbrechen: daß 
Behinderte gesehen werden — auf der Straße, im Theater, im Wirtshaus — ist wesentlich; beides hängt 
von neuen Verhaltensweisen ab und ist eine Voraussetzung dafür. 
C. Positive Faktoren bei der Beschäftigung Behinderter 
18. Da es sich bei der Behinderung um ein umfassendes, vielschichtiges und tiefgreifendes Phänomen han­
delt, kann die Beschäftigung der Behinderten nicht ohne eine vorherige Prüfung ihrer allgemeinen 
Situation untersucht werden. Um nun vom Allgemeinen zum Besonderen zu kommen, ist am besten 
mit einer Beschreibung der positiven Faktoren im Beschäftigungsbereich zu beginnen. Anderenfalls 
könnte der ziemlich falsche Eindruck entstehen, alle einzelstaatlichen Rechtsvorschriften seien mehr 
oder weniger irrelevant und das gesamte Angebot an Diensten weitgehend unwirksam. Tatsächlich 
wurden in den meisten Mitgliedstaaten erhebliche Anstrengungen unternommen, um Rechtsvorschrif­
ten zur Förderung der wirtschaftlichen Eingliederung von Behinderten zu erlassen und Dienste zu 
schaffen oder zu fördern, um dies zu erleichtern. Außerdem wird nachweislich auf einzelstaatlicher 
Ebene derzeit viel getan, um die negativen Auswirkungen der gegenwärtigen Beschäftigungslage auf 
die Behinderten zu reduzieren. 
19. In diesem Bereich hat keine gesetzliche Maßnahme mehr Diskussionen ausgelöst, als das sogenannte 
Quotensystem, nach dem die Arbeitgeber gesetzlich verpflichtet sind, einen bestimmten Prozentsatz 
Behinderter zu beschäftigen. Faktisch gibt es jedoch in der Gemeinschaft keine einheitliche Quotenre­
gelung: In einem Mitgliedstaat, nämlich Dänemark, sind keine Quoten vorgesehen; zwischen den übri­
gen Mitgliedstaaten weisen die Systeme in bezug auf die Größe der betroffenen Betriebe, das Vorge-
4.6.86 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. C 136/15 
hen des öffentlichen und des privaten Sektors, die Kriterien für die zu berücksichtigenden Behinderun­
gen, den Prozentsatz der einzustellenden Behinderten und die Sanktionen bei Nichtbeachtung der 
Vorschriften alle erdenklichen Unterschiede auf. Darüber hinaus ist allgemein nicht nachweisbar, daß 
Quotensysteme bei der Verwirklichung des Ziels, den Behinderten nach Möglichkeit eine Vollbeschäf­
tigung zu sichern — zu diesem Zweck wurden sie unter ganz anderen wirtschaftlichen Bedingungen 
als heutzutage eingeführt — besonders erfolgreich sind. In den meisten Ländern scheinen die Sanktio­
nen nicht zu greifen, da sie entweder zu schwach sind, um irgendeine Wirkung zu haben, oder zu hart 
sind, um generell angewandt zu werden. Wie die Dinge liegen, wird allgemein nicht damit gerechnet, 
daß die Durchschlagskraft in absehbarer Zukunft verbessert werden kann. 
20. Daher wäre es nicht gerechtfertigt, die Quotenvorschriften als positiven Faktor aufzuführen, wo ein 
sehr viel höher entwickeltes System •— eine „Pflichtsatz-Ausgleichsabgaben-Regelung" — zu ganz an­
deren Ergebnissen geführt hat. In Deutschland sind alle öffentlichen und privaten Arbeitgeber mit mehr 
als 16 Beschäftigten verpflichtet, 6 % (') der Arbeitsplätze für Behinderte, die in ihrer Erwerbsfähigkeit 
um wenigstens 50 % gemindert sind, bereitzustellen; andernfalls ist eine Ausgleichsabgabe von 100 
DM je Monat und unbesetzten Pflichtplatz zu zahlen. Aus dem Aufkommen der Ausgleichsabgabe 
werden hauptsächlich Arbeits- und Berufsförderungsfonds finanziert, die für Zuschüsse (beispielsweise 
zur Anpassung von Arbeitsplätzen) an Arbeitgeber verwendet werden, die die Pflichtsätze erfüllen oder 
übersteigen; des weiteren erhalten Behinderte, die im Arbeitsleben stehen, daraus Leistungen der nach­
gehenden Hilfe (2). Es wäre nicht zu erwarten, daß eine solche Regelung perfekt funktioniert; aber das 
deutsche System funktioniert weitaus besser als bloß zufriedenstellend. Wenngleich nach den jüngsten 
Angaben (1982) 75 % der Arbeitgeber den Quoten nicht genügen, werden sie von einer beträchtlichen 
Anzahl überschritten; insgesamt werden nahezu 77 % der gesetzlich vorgeschriebenen Pflichtplätze für 
Behinderte besetzt, und 5,9 % aller Arbeitnehmer der betroffenen Unternehmen waren in ihrer Er­
werbsfähigkeit so stark gemindert, wie dies in den Kriterien verlangt wird. Der große Vorteil dieser 
Regelung besteht darin, daß sie gleichzeitig zwei Hemmnisse für die Beschäftigung der Behinderten 
abbaut: den Mangel an Arbeitsplätzen und den Mangel an finanziellen Mitteln zur Abstützung der 
Rehabilitationsdienste. Ebenso wichtig ist, daß sich das System auf Schwerbehinderte bezieht und 
sowohl für öffentliche als auch private Arbeitnehmer gilt. 
21. Dennoch gibt es bisher keine Anzeichen dafür, daß die Mitgliedstaaten ein Quotensystem entspre­
chend der deutschen Regelung einführen oder ihr derzeitiges Quotensystem nach dem deutschen Mo­
dell anpassen oder stärken wollen. Häufig wird die Auffassung vertreten, eine solche Initiative könnte 
sich in der gegenwärtigen Wirtschaftslage, da so viele nicht behinderte Arbeitnehmer arbeitslos sind, 
nachteilig auswirken und weit mehr Erfolg sei von intensiveren Programmen zu erwarten, die darauf 
abzielen, die Sozialpartner zu beraten, zu unterrichten und zu überzeugen, und die durch einen finan­
ziellen Anreiz oder Ausgleich ergänzt werden. Im Vereinigten Königreich wurde nach umfangreichen 
Erörterungen beschlossen, das Quotensystem, das generell als wirkungslos betrachtet wird, nicht abzu­
schaffen. Statt dessen wurde zusätzlich ein neuer offizieller, aber freiwilliger Verhaltenskodex für die 
Beschäftigung von Behinderten festgelegt, der sicherlich als Eckpfeiler der künftigen Politik und Praxis 
gedacht ist. Der Kodex bietet verschiedene Vorteile. Er enthält Informationen, Ratschläge und Refe­
renzen sowie Regeln (auch wenn sie nicht obligatorisch sind). Der Kodex gilt nicht nur für private 
Unternehmen, sondern auch für den öffentlichen Sektor, auf den das britische Quotensystem keine 
Anwendung findet. Er ist in zwei Teile untergliedert, die zwei Ebenen anvisieren: die politische Ebene 
der Direktoren und die praktische Ebene der Produktionsleiter und Beschäftigten sowie ihre Vertreter. 
22. In den Niederlanden weisen die nun dem Parlament vorliegenden Maßnahmen ebenfalls ein neues 
Konzept mit ähnlichen Merkmalen auf. Anstatt der einmal vorgeschlagenen 5 %-Quoten werden die 
Arbeitgeber und die Gewerkschaften zusammenarbeiten müssen, um zu gewährleisten, daß in allen 
Unternehmen die Chancengleichheit der Behinderten bei der Beschäftigung tatsächlich verwirklicht 
wird; nach drei Jahren kann die Regierung notfalls einem bestimmten Unternehmen eine Quote zwi­
schen 3 % und 7 % vorschreiben. Es ist daher offensichtlich, daß es verschiedene, sorgfältig erarbeitete 
und konstruktive Optionen gibt, welche die Mitgliedstaaten als Modelle erproben können und deren 
relative Wirksamkeit in den kommenden Jahren auf Gemeinschaftsebene untersucht und verglichen 
werden kann und sollte. 
(l) Hierbei handelt es sich um einen Durchschnittswert: der Pflichtsatz kann je nach Arbeitgeber, Region 
und Industriezweig zwischen 4 % und 10 % schwanken. Im öffentlichen Sektor kann er sogar 12 % 
erreichen. 
O 60 % der Ausgleichsabgabe wird von der Hauptfürsorgestelle des betreffenden Landes einbehalten; 
40 % gehen an den Ausgleichsfonds für überregionale Maßnahmen zur Eingliederung Schwerbehinder­
ter in Arbeit, Beruf und Gesellschaft. 
Nr. C 136/16 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 4.6. 86 
23. Eine stetige und sichere Quelle für die Beschaffung von Mitteln zur Finanzierung von Ausbildungs­
und Beschäftigungsbeihilfen sowie entsprechenden Diensten kann auch auf andere Weise als durch 
eine Quoten-Ausgleichsabgaben-Regelung gewährleistet werden. Ein gutes Beispiel hierfür ist der Na­
tionale Fonds für die Wiedereingliederung Behinderter in Belgien. Der Fonds, der „schmerzlos" durch 
Beiträge der breiten Öffentlichkeit finanziert wird (namentlich durch einen Zuschlag auf die Kraftfahr­
zeugversicherung (') sichert soweit wie möglich ein zuverlässiges und gleichmäßiges Rehabilitationsan­
gebot im ganzen Land. Seine große Stärke liegt darin, daß der Fonds nicht nur auf die Erfordernisse 
der Rehabilitationszentren, sondern auch der Arbeitgeber und individueller Behinderter eingehen kann. 
Folglich handelt es sich bei dem Fonds um ein politisches Instrument, das nicht nur solide finanziert 
wird, sondern auch flexibel ist. 
24. Außerdem wird selbst ein noch so wirksames Quotensystem nirgendwo als einzige Lösungsmöglichkeit 
für alle Beschäftigungsprobleme der Behinderten betrachtet; vielmehr wird immer mehr anerkannt, daß 
ein kohärentes Bündel von Maßnahmen erforderlich ist, deren Bestandteil eine Quotenregelung sein 
kann oder auch nicht. Die jüngsten Maßnahmen in Deutschland sehen nicht nur eine gewisse Verbes­
serung des Quotensystems vor, sondern auch eine Ausweitung der Anreize für Arbeitgeber, behinderte 
Arbeitnehmer auszubilden und einzustellen, eine Verstärkung des Kündigungsschutzes und der Rolle 
der Vertreter behinderter Arbeitnehmer in den Unternehmen sowie eine Überprüfung des höheren 
Urlaubsgeldes für Behinderte; hinzu kommt noch die außerordentliche Qualität des beruflichen Reha-
bilitations- und Ausbildungsangebots für jugendliche und erwachsene Behinderte in der Bundesrepublik 
Deutschland. 
25. Die derzeitigen Initiativen in Frankreich lassen ebenfalls ein umfassendes Konzept erkennen, das die 
Eingliederung behinderter Auszubildender in reguläre Ausbildungsplätze, flexiblere Regelungen für die 
Einstellung Behinderter im öffentlichen Dienst und verschiedene finanzielle Anreize für Arbeitgeber 
vorsieht. Dazu gehören Zuschüsse zu Einzelverträgen für die berufliche Rehabilitation, zu den Kosten 
der Anpassung der Arbeitsplätze und für zusätzliches Personal sowie die Ausbildung behinderter Lehr­
linge, ein Programm mit Einstellungsbeihilfen für einen Zeitraum von drei Jahren an Arbeitgeber, die 
sich verpflichten, 4 % behinderte Arbeitnehmer einzustellen und die Rehabilitation und Berufsausbil­
dung zu fördern und ferner, ein Zuschußprogramm für Behinderte, die sich selbständig machen. Die 
Reaktionen der Arbeitgeber bestehen beispielsweise in der Ernennung von für die Einstellung Behin­
derter verantwortlichem Personal in den Menschenrechtsdirektionen großer Unternehmen und in der 
vorrangigen Beschäftigung von Behinderten durch ETHIC, dem Zusammenschluß von 2 500 Klein-
und Mittelbetrieben zwecks gegenseitiger Managementhilfe. 
26. Desgleichen stellt der Verhattenskodex im Vereinigten Königreich keine isolierte Erscheinung dar. 
Vielmehr sind Arbeitgeber mit mehr als 250 Beschäftigten gesetzlich verpflichtet, in ihrem jährlichen 
Geschäftsbericht eine Bilanz ihrer Politik zur Beschäftigung Behinderter zu ziehen, Die Motivation der 
Arbeitgeber wird durch Prämien im Rahmen des Programms „Fit for Work" gefördert; und außerdem 
wurde ein Behindertenberatungsdienst eingerichtet, der die bereits vorhandenen spezialisierten und all­
gemeinen Arbeitsvermittlungsstellen ergänzen soll. In Gebieten, wo die Dienste eines beruflichen Reha­
bilitationszentrums nicht in Anspruch genommen werden können, werden individuelle Rehabilitations-
programme aufgestellt, die alle vorhandenen Dienste berücksichtigen; desweiteren wird die Gründung 
von geschützten Gruppen in Betrieben als Alternative zu den traditionellen Behindertenwerkstätten in 
zunehmendem Maße gefördert. 
27. Natürlich könnten weitere Beispiele angeführt werden, um die Fortschritte in den Mitgliedstaaten nicht 
nur bei der Entwicklung gezielter Maßnahmen, sondern auch bei der Bewältigung der Probleme der 
Koordinierung und Sicherung eines ausgewogenen Angebots im ganzen Land zu veranschaulichen. 
Hier soll lediglich an einigen Beispielen aufgezeigt werden, daß solche Initiativen vorhanden sind und 
in vielen Ländern relativ gut funktionieren. Der Beitrag des privaten Sektors, der mitunter eine nütz­
liche Zusammenarbeit mit den staatlichen Behörden beinhaltet, ist in allen Mitgliedstaaten ein wichti­
ger Faktor. Viele Rehabilitationszentren befinden sich in privater Hand, auch wenn sie finanzielle Un­
terstützung vom Staat erhalten. Von den französischen Vorbereitungs- und Nachbetreuungsgruppen in 
zahlreichen Gebieten werden einige privat, andere öffentlich verwaltet. In Frankreich übernimmt auch 
die GIRPEH (Groupements Interprofessionnels Regionaux pour la Promotion des Personnes Handica-
pees) eine wichtige Rolle im Beschäftigungsbereich; für Innovationen, wie das sogenannte Pathway-
Programm im Vereinigten Königreich zur wirtschaftlichen Eingliederung geistig Behinderter, sind mit­
unter private Initiativen wegbereitend. 
28. Zahlreichen Behinderten, einschließlich junger Menschen, sind die Verbesserungen zugute gekommen, 
die in den vergangenen zwei Jahrzehnten im Ausbildungsangebot sowie in den Beratungs-, Vermitt-
lungs- und Betreuungsdiensten erreicht wurden. Dabei sind die Ausbildungsmöglichkeiten sowohl 
quantitativ als auch qualitativ erweitert worden; in einigen Ländern hat die Zahl der geistig Behinder­
ten, denen eine gründliche Berufsvorbereitung vermittelt wird, erheblich zugenommen. So wurden fle­
xiblere Methoden, wie z. B. modulare Ausbildungssysteme, eingeführt und die Selbstbeurteilung und 
(') Dadurch werden mehr als 50 % der Fondsmittel aufgebracht; weitere Quellen sind u. a. die Feuerversi­
cherung und die Arbeitsunfallversicherung. 
4.6.86 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. C 136/17 
aktive Beteiligung der Auszubildenden verstärkt. Während in der Nachkriegszeit zunehmend gut aus­
gestattete Sondereinrichtungen geschaffen wurden, gibt es heutzutage eine wachsende Zahl „integrier­
ter" Ausbildungsmöglichkeiten in regulären Ausbildungsgängen und Einrichtungen, die behinderten 
und nichtbehinderten Ausbildungsteilnehmern in gleicher Weise offen stehen. Alle maßgeblichen Ent­
wicklungen sind in den Gemeinschaftsverbund der Rehabilitationszentren eingegangen, der sich sowohl 
mit der Ausbildung körperlich als auch geistig Behinderter befaßt und nun seine Kapazität zur Verbrei­
tung innovatorischer Methoden und beispielhafter Erfahrungen erheblich ausweitet. 
29. Auch sind nicht alle Tendenzen auf dem Arbeitsmarkt ungünstig. Die wachsende Nachfrage nach kür­
zeren Arbeitszeiten, das Interesse an geteilten Arbeitsplätzen, das größere Angebot an und die besseren 
Bedingungen für Teilzeitarbeit, mehr und bessere Möglichkeiten für ein vorzeitiges Ausscheiden aus 
dem Erwerbsleben — all diese Tendenzen können für einen Teil der Behinderten besonders attraktiv 
sein. Außerdem wird generell eingeräumt, daß die Umstellung auf Computer zu einer allgemeinen 
Verbesserung der Bedingungen in bestimmten Arbeitssituationen führen kann, die vor allem Behinder­
ten zugute kommen dürfte. Die Herstellung elektronischer Bauelemente bietet bereits eine geeignete 
Beschäftigung für Behinderte. Außerdem bietet die technologische Revolution sowohl verbesserte 
Hilfsmittel für die Beschäftigung, vor allem im Bürosektor (wie Sprachsynthesizer für blinde Sekretä­
rinnen) als auch neue Arbeitsmöglichkeiten am Computer selbst (als Programmierer oder Programm­
operator), entweder im normalen Arbeitsumfeld oder durch Fernarbeit. Darüber hinaus werden die 
Beschäftigungsmöglichkeiten in Sektoren, die keinen Bezug zu den neuen Technologien aufweisen, 
wie Fremdenverkehr, Forst- und Gartenwirtschaft eher zu- als abnehmen. Von größter Bedeutung für 
die Behinderten dürften jedoch Initiativen anderer Art sein, bei denen die Gemeinschaft eine führende 
Rolle spielt, nämlich Programme zur Verwirklichung einer sozialen Garantie für Jugendliche, zur För­
derung der Gründung von Klein- und Mittelbetrieben und zur Unterstützung örtlicher Beschäftigungs­
initiativen. 
30. Für viele Behinderte — überwiegend, wenn auch nicht ausschließlich für die geistig Behinderten — 
war die Möglichkeit, einer Erwerbstätigkeit im Rahmen der verschiedenen Systeme der geschützten 
Beschäftigung nachgehen zu können, von größter Bedeutung. Verallgemeinerungen über Behinderten­
werkstätten können gefährlich sein, da ihr Zweck, ihre Organisation und vor allem die von ihnen 
betreuten Gruppen nicht nur zwischen den verschiedenen Mitgliedstaaten, sondern auch innerhalb 
eines Landes erhebliche Unterschiede aufweisen können. Generell erhalten Werkstätten für Behinderte 
öffentliche Unterstützung — aber das trifft auch auf andere Unternehmen zu. Sie müssen mit ihren 
Produkten auf dem freien Markt konkurrieren und das vorgegebene Produktivitätsniveau erreichen ('). 
Für Tausende von Behinderten stellen die Behindertenwerkstätten den wichtigsten effektiven — in 
einigen Fällen sogar den einzigen signifikanten — Kontakt mit der Gesellschaft her. 
31. Allerdings ist einzuräumen, daß die Behindertenwerkstätten in ihrer traditionellen Form drei Probleme 
aufweisen. Sie haben sich im allgemeinen auf die Leichtindustrie ohne höhere Technologie konzen­
triert, und der Markt für ihre Erzeugnisse wird immer unsicherer; sie kosten die Regierungen Geld in 
einer Zeit, in der eine Kürzung der öffentlichen Ausgaben geboten ist; außerdem herrscht generell der 
Eindruck, daß die von ihnen angebotene Integration im allgemeinen nicht den heutigen Erwartungen 
entspricht. Theoretisch könnte letztgenannter Nachteil insofern abgestellt werden, als die Behinderten­
werkstätten zumindest für einige ihrer Mitglieder eine typische Übergangsrolle übernehmen konnten 
— d. h. als flexibel organisierte Zwischenstation zwischen Rehabilitation oder Sonderausbildung und 
dem freien Arbeitsmarkt. In der Praxis ist es jedoch nicht leicht, die Vorstellungen eines ständigen und 
programmierten Verlusts der besten Arbeitskräfte mit den Produktionsquoten der Produktionsleitung 
in Einklang zu bringen, und die Bemühungen, dieses Problem durch Prämien zu lösen, wird bei den 
Regierungen unter den gegenwärtigen Umständen wenig Anklang finden. Daher werden die Behinder­
tenwerkstätten einerseits zugegebenermaßen mit enormen Problemen konfrontiert; andererseits nimmt 
in einer Rezessionsperiode die Nachfrage und der Bedarf an Arbeitsplätzen in solchen Werkstätten 
eher zu als ab, so daß sie wahrscheinlich in absehbarer Zukunft weiterhin ein wichtiger Faktor in der 
Beschäftigungsszene für Behinderte sein werden. 
32. Zur Überwindung der Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der geschützten Beschäftigung wurden 
bereits zwei Arten von Initiativen eingeleitet. Die einen zielen darauf ab, das Potential der Behinder­
tenwerkstätten als solche durch Einführung neuer Tätigkeitsbereiche als Alternative oder Ersatz für die 
eher traditionellen Verarbeitungs- oder Montagevorgänge zu verbessern: kommerzielle Dienstleistun­
gen mit Computereinsatz sind ein vielversprechendes Gebiet, der intensive Gartenbau ein weiteres. Die 
anderen Initiativen sind alle darauf ausgerichtet, das stützende Umfeld (wenn auch nicht die Beschäfti­
gungsgarantie) zu wahren, das die traditionellen Behindertenwerkstätten bieten, aber gleichzeitig die 
Behinderten in normale Betriebe einzugliedern und somit die Kosten des Ganzen zu verringern. Die 
bereits erwähnten Programme für individuelle „geschützte Arbeitsplätze" in Dänemark und die „ge­
schützten Gruppen in Betrieben" im Vereinigten Königreich sind Beispiele dafür, wie das Problem der 
Segregation bekämpft wird und gleichzeitig übermäßige Ausgaben eingedämmt werden. 
(') Einige Behindertenwerkstätten genießen begrenzte „Privilegien" auf dem Markt (besondere Etikette, 
die Aufschluß über die Herkunft der Produkte geben, sie haben Anspruch darauf, das erste Angebot zu 
unterbreiten usw.). Andere hingegen werden keine derartigen Vorteile eingeräumt, und die allgemeine 
Tendenz scheint gegen eine solche Bevorzugung zu sein. 
Nr. C 136/18 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 4.6.86 
33. Ein ganz anderes Beispiel derselben allgemeinen Art von Initiativen bietet die Gründung von Genos­
senschaften; dies ist von besonderem Interesse, da die Gründung von Genossenschaften ein gutes Bei­
spiel für ein Konzept ist, das auf Gemeinschaftsebene im Rahmen einer umfassenden Kampagne zur 
Förderung der Schaffung von Arbeitsplätzen empfohlen wird, und das erwiesenermaßen für Behinderte 
außergewöhnlich gut geeignet ist. Solche Entwicklungen sind vor allem in Italien festzustellen, wo die 
traditionellen Behindertenwerkstätten noch nicht weit verbreitet waren. In diesem Land wird Genos­
senschaften, die Behinderte mit Nichtbehinderten zusammenführen, eindeutig der Vorzug gegeben. 
Sicherlich treten schwerwiegende Probleme auf, wenn solche Vorhaben eingeleitet und Absatzmärkte 
für die Produkte gefunden werden sollen. Aber zumindest gab es in Italien keine ernsthaften Schwie­
rigkeiten mit den Gewerkschaften in bezug auf das Lohnniveau; dagegen ist der Beitrag, den die Ge­
nossenschaften durch die Förderung der Integration und einer verstärkten Verantwortung bereits zu 
einer autonomen Lebensweise geleistet haben, fest verankert und birgt beträchtliches Potential für die 
Zukunft. 
34. Im folgenden Abschnitt wird aufgezeigt, daß das Beschäftigungsdilemma der Behinderten besorgniser­
regend und dringend zu lösen ist. Gäbe es nichts, auf dem aufgebaut werden könnte, keine Chance, 
sich effektiv zur Wehr zu setzten, dann hätte es auch keinen Sinn, einen Versuch zu unternehmen, und 
es gäbe keine Rechtfertigung für eine Gemeinschaftsinitiative: Wir täten besser daran, die Behinderten, 
die einer Beschäftigung nachgehen wollen, sich selbst zu überlassen und Invaliditätsrenten als einziges 
politisches Instrument zu betrachten. In diesem Abschnitt sollte aufgezeigt werden, daß die Lage kei­
nesfalls so ist. Es gibt sehr viel, auf dem aufgebaut werden kann, sowohl was Maßnahmen und Dienste 
anbelangt, als auch auf der Marktseite. Daher gibt es nicht nur eine Rechtfertigung für die Gemein­
schaft, ihre Anstrengungen zu verstärken, sondern auch keine Entschuldigung, dies nicht zu tun. 
D. Probleme im Zusammenhang mit der Beschäftigung Behinderter 
35. Die statistische Untersuchung über die Beschäftigung Behinderter, die vom Statistischen Amt der Ge­
meinschaften 1981 O durchgeführt wurde, sollte unter anderem ermitteln, inwieweit die behinderten 
Erwerbspersonen mehr als andere soziale Gruppen von Arbeitslosigkeit und wirtschaftlicher Rezession 
im allgemeinen betroffen sind. Bei der Untersuchung kam man jedoch zu dem Schluß, daß es den 
meisten Ländern an den erforderlichen statistischen Instrumenten fehlt, die eine Beantwortung dieser 
Frage ermöglichen würden. Daher liegen zwangsläufig nur ungenaue Zahlenangaben vor, die im allge­
meinen überholt sind; das unzulängliche Datenmaterial ist selbst ein Beweis dafür, daß die Gemein­
schaft Initiativen ergreifen muß, um die Forschung auf diesem Gebiet zu fördern. Soweit jedoch Daten 
vorliegen, bestätigen sie voll und ganz die allgemeine und feste Überzeugung, daß Behinderte genauso 
wie andere benachteiligte Gruppen unter den Auswirkungen der Rezession erheblich mehr gelitten 
haben und immer noch leiden als der Durchschnitt; dieser Standpunkt wird vor allem auch von den 
Verantwortlichen in Ministerien oder sonstigen staatlichen Stellen vertreten, die sich besonders mit 
diesem Problem befassen. 
36. Im Vereinigten Königreich wurde die Arbeitslosenquote der Behinderten 1978 auf 14 % gegenüber 
einem Landesdurchschnit von 5,5 % veranschlagt. In Dänemark waren 1980 17,5 % der behinderten 
Arbeitsuchenden ohne Beschäftigung, und das zu einer Zeit, als die globale Arbeitslosenquote bei etwa 
7 % lag. Im gleichen Jahr schätzte das französische Arbeitsministerium die Arbeitslosenquote der Be­
hinderten auf 30 %, d. h. dreimal höher als für die übrigen Arbeitnehmer; in Belgien wird ihre Arbeits­
losenquote auf mindestens 25 % geschätzt. In den Niederlanden wurden in den drei Jahren von 1978 
bis 1980 , als die Gesamtarbeitslosigkeit in etwa der Dänemarks entsprach, je Jahr durchschnittlich nur 
11,5 % der bei den Arbeitsämtern registrierten Behinderten an einen Arbeitsplatz vermittelt. 
37. In der Bundesrepublik Deutschland nahm die Arbeitslosigkeit der Schwerbehinderten zwischen 1976 
und 1980, als die Gesamtarbeitslosigkeit um 32 % zurückging, um 60 % zu. Seit 1980 ging die Be­
schäftigung der Behinderten in den Mitgliedstaaten besonders stark zurück. Desgleichen verzeichnete 
die irische Behörde für Rehabilitation 1982/83 einen Rückgang um 31 °/o bei der Vermittlung Behin­
derter, während nach den Schätzungen des Ausschusses für Arbeitskräftefragen im Vereinigten König­
reich die Langzeitarbeitslosigkeit bei behinderten Arbeitnehmern doppelt so hoch ist wie bei anderen 
Arbeitslosen. In Deutschland waren 1983 48 % der nicht beschäftigten Schwerbehinderten länger als 
ein Jahr arbeitslos, wobei die Dauer der Arbeitslosigkeit für sie im Durchschnitt 16 Monate gegenüber 
zehn Monaten für alle Arbeitslosen betrug. Darüber hinaus ist sowohl in Irland als auch im Vereinig­
ten Königreich festzustellen, daß Behinderte immer weniger die Arbeitsverwaltungen in Anspruch neh­
men, was entweder durch die Unzufriedenheit mit den angebotenen Dienstleistungen oder eine mehr 
allgemeine Desillusionierung angesichts der globalen Wirtschaftslage erklärt wird. Hinzu kommt noch 
das Problem der Unterbeschäftigung; alle Behörden sind sich darin einig, daß zahlreiche beschäftigte 
Behinderte, in auffallendem Maße Personen mit Hörschäden, Tätigkeiten verrichten, die erheblich un­
ter ihrer Kapazität oder ihren Möglichkeiten liegen. 
(l) Vgl. Ziffer 1.1 und Fußnote. 
4.6.86 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. C 136/19 
38. Als Gründe für dieses Problem können folgende angeführt werden: 
a) Mit Ausnahme der Bundesrepublik Deutschland ist es durch einzelstaatliche Quotenvorschriften, 
die in einer Zeit des Wirtschaftswachstums eingeführt wurden, nicht gelungen, behinderte Arbeit­
nehmer in einer Zeit der wirtschaftlichen Rezession zu schützen. 
b) Ein weiteres wichtiges Beispiel direkter gesetzlicher Eingriffe war die Festlegung bestimmter Tätig­
keiten, die Behinderten vorbehalten sind — z. B. Fahrstuhlführer und Parkplatzwächter im Vereinig­
ten Königreich. Das Problem ist, daß dieses Vorgehen bei seiner Einführung zwar begrüßt wurde 
und sicherlich angemessen war, aber inzwischen nicht mehr mit den Einstellungen vereinbar ist, wie 
sie sich bei Behinderten und ihren Familien, den einschlägigen Fachkräften und sogar in der breiten 
Öffentlichkeit entwickelt haben. Jede Tendenz, Behinderte auf bestimmte Tätigkeiten festzulegen, 
die darüber hinaus nur eine geringe und anspruchslose Qualifikation oder Ausbildung erfordern, 
wird heutzutage generell als eine gewisse Diskriminierung im negativen Sinne und als konträr zur 
Menschenwürde betrachtet. Daher scheint die Strategie vorbehaltener Berufe keine Zukunft zu 
haben. 
c) Wenngleich es einige Beispiele für eine hochwertige Ausbildung in gut ausgestatteten Sondereinrich­
tungen oder anderen gibt, ist das allgemeine Ausbildungsangebot für Behinderte grundlegend unzu­
reichend, und häufig fehlen die erforderlichen Mittel zur Anpassung, so daß eine zunehmende Dis­
krepanz zwischen den Fähigkeiten der Behinderten und den wenigen verfügbaren Stellen und einem 
Überangebot an minderwertigen Ausbildungsgängen, die den Behinderten nicht die notwendigen 
Qualifikationen für die vorhandenen Arbeitsplätze vermittelt, besteht. 
d) Wegen der fehlenden Ausbildungsmöglichkeiten oder wegen der Schwierigkeiten bei der Aufnahme 
einer Ausbildung, die unmittelbar mit einer spezifischen Behinderung verbunden sind, liegt der An­
teil der ungelernten Arbeitskräfte mit wenigen oder gar keinen Aussichten auf eine Ausbildung am 
Arbeitsplatz bei den Behinderten erheblich über dem Durchschnitt; sie sind daher in einer Zeit der 
Rezession und des technologischen Wandels in außergewöhnlichem Maße von Freisetzung bedroht. 
e) Spezifische technologische Veränderungen können in bestimmten Fällen zu einem ernsthaften Ver­
lust von Beschäftigungsmöglichkeiten führen, die für Personen mit gewissen Behinderungen beson­
ders vorteilhaft waren. Die Automation der Produktionsprozesse hat bereits zum Abbau von Indu­
striearbeitsplätzen geführt, die für verschiedene Behinderte, einschließlich geistig Behinderter, ge­
eignet waren. Ein weiteres wichtiges Beispiel ist die Fernsprechvermittlung, die bisher als ein ganz 
entscheidendes Beschäftigungsgebiet für Blinde galt. Die neuen Vermittlungssysteme sind zuneh­
mend visueller Art, und wenn sie nicht von Anfang an so konzipiert werden, daß sie ohne weiteres 
an die Erfordernisse blinder Telefonisten angepaßt werden können, werden die Kosten für eine 
spätere Anpassung untragbar sein, so daß in großem Ausmaß lebenswichtige Arbeitsplätze für 
Blinde verlorengehen können. Allerdings gibt es keine effektive Koordinierungsaktion, um diesen 
Trend zu verhindern. 
f) Bei der Schaffung der erforderlichen physischen Umwelt — Wohnungen, Zugang, Beförderung — 
um die Beschäftigung Behinderter (vor allem, wenn auch nicht ausschließlich, der Körperbehinder­
ten) abzustützen, sind die erzielten Fortschritte im allgemeinen zu langsam und zu sporadisch; 
daraus können zusätzliche unüberwindbare Hindernisse bei den vorhandenen Beschäftigungsmög­
lichkeiten entstehen. 
g) Es besteht möglicherweise die weitverbreitete Auffassung, die Kosten der beruflichen Rehabilitation 
seien in Zeiten des relativen Überflusses eine wünschenswerte „Extravaganz", die man sich in Zei­
ten wirtschaftlicher Beschränkungen aber einfach nicht erlauben kann. Ein Arbeitgeber kann die 
Auffassung vertreten, daß er für jeden beschäftigten Behinderten mehr investieren muß, um weniger 
zurückzubekommen, und das zu einer Zeit, in der die richtige Personalpolitik ein Hauptanliegen 
ist. Die einzige bekannte Untersuchung zu diesem Thema widerlegt diese Auffassung: Nach der 
DU-Pont-Erhebung (') zahlt sich die Rehabilitation nämlich aus. Dagegen sieht in Amerika die 
Lage anders aus: In den Vereinigten Staaten muß der Arbeitgeber (zumindest über seinen Versiche­
rer) sehr wohl Renten und Löhne bezahlen. Trotzdem müsen die Regierungen die sozialen Kosten 
aufrechnen: Unter Regierungssachverständigen der Gemeinschaftsländer ist umstritten, ob die Ren­
tenkosten höher sind als die einer effektiven Rehabilitation. Solange jedoch bei den Arbeitgebern 
die Meinung vorherrscht, sie könnten sich derzeit die Einstellung von Behinderten nicht leisten, 
wird das Problem weiter bestehen und besonders hart junge Behinderte treffen, die eine Erstbe­
schäftigung suchen. Wenn die Bereitschaft der Arbeitgeber zur Wiederbeschäftigung ihrer eigenen 
Arbeitskräfte, die sich eine Behinderung zugezogen haben, rückläufig ist, dann steht außer Frage, 
daß betriebsfremde behinderte Arbeitnehmer, die einen Arbeitsplatz suchen, noch viel geringere 
Chancen haben. 
h) Negative Einstellungen zu Fragen der äußerlichen Erscheinung und der Sprachdefekte, die mit be­
stimmten Behinderungen einhergehen, sind in der breiten Öffentlichkeit immer noch weit verbreitet 
— zumindest schreiben viele Arbeitgeber, und dies ist genauso wichtig, eine solche Haltung der 
breiten Öffentlichkeit zu. Dies wirkt sich zweifellos als ein ernstzunehmendes verstecktes Hindernis 
für die Einstellung Behinderter im tertiären Sektor aus (Handel, Fremdenverkehr, Büroarbeit, per­
sönliche Dienstleistungen), obwohl sie für diese Tätigkeiten besonders geeignet sein können und 
das Dienstleistungsgewerbe wahrscheinlich die besten Möglichkeiten für die Zukunft bietet. 
O „Equal to the Task", Du-Pont-Erhebung über die Beschäftigung Behinderter. 
Nr. C 136/20 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 4.6.86 
i) Die komplexe Beziehung zwischen Rehabilitationsmaßnahmen und finanziellen Leistungssystemen 
funktioniert nicht immer in kohärenter Weise und kann sogar als hemmender Faktor für eine Be­
schäftigung fungieren. Das Problem ist nicht, daß sich das bloße Vorhandensein eines umfassenden 
Leistungsangebots bei Behinderung generell gegen die Bereitschaft zur Aufnahme einer Beschäfti­
gung auswirkt. Wenn die wirtschaftliche Rezession über einen längeren Zeitraum anhält, könnte 
dies eine Folge sein; bisher hat jedoch der Grundsatz, daß eine „aktive Rehabilitation" gegenüber 
der „Invaliditätsrente" Vorrang hat, in allen Mitgliedstaaten gegolten: Generell erhält eine Person, 
die ein Rehabilitationsprogramm erfolgreich absolviert hat, beispielsweise keine Invaliditätsrente, 
wenn sie ein geeignetes Stellenangebot zurückweist. Die tatsächlichen Schwierigkeiten sind spezifi­
scherer Art und betreffen die Beziehung zwischen den Invaliditätsrenten und bestimmten Beschäfti­
gungsstrukturen, die von besonderem Interesse für Behinderte sein können — in erster Linie Teil­
zeitarbeit, aber auch versuchsweise Beschäftigung sowie schrittweise Aufnahme oder Wiederauf­
nahme einer Beschäftigung. In einigen Mitgliedstaaten steht sich ein Behinderter, der Leistungen 
erhält, einfach schlechter, wenn er eine Teilzeitbeschäftigung annimmt oder schrittweise eine Arbeit 
aufnimmt. Außerdem gibt es weitere Vorbehalte gegen sonst nützliche Programme der „versuchs­
weisen" Beschäftigung, da es mitunter schwierig sein kann, den einmal verlorenen Leistungsan­
spruch wiederzuerlangen, wenn der Versuch keinen Erfolg hat oder zumindest nachteilige Ver­
zögerungen auftreten können. Die.mangelnde Flexibilität dieser Systeme kann besondere Probleme 
im Zusammenhang mit Strukturen der geistigen Erkrankungen führen, andere Behinderte können 
eine Definition der „teilweisen Unfähigkeit" und für sie geeignete Möglichkeiten verlangen. Den­
noch gibt es auch hier Beispiele für erfolgreiche flexible Praktiken in einigen Mitgliedstaaten und 
vorbehaltlich finanzieller Überlegungen ist nicht einzusehen, weshalb auf Gemeinschaftsebene keine 
Fortschritte zur Bewältigung dieser Probleme erzielt werden sollten. 
j) Wenngleich umfangreiche Anstrengungen unternommen werden, um die Unterstützung der Arbeit­
geber durch finanzielle Zuschüsse und Informations- und Beratungsprogramme zu erlangen, finden 
Anpassungsbeihilfen bei den Arbeitgebern enttäuschend wenig Anklang. Außerdem werden offenbar 
kaum konzertierte Anstrengungen unternommen, um Interesse und Einfluß der Gewerkschaften für 
die Förderung der Beschäftigung Behinderter zu mobilisieren. 
k) Von einigen bemerkenswerten Ausnahmen abgesehen, ist die Beteiligung der Behinderten auf lan­
desweiter, regionaler, lokaler oder Unternehmensebene an der Findung oder Durchführung von 
Entscheidungen, die ihre wirtschaftliche Eingliederung unmittelbar betreffen, kein hervorstechendes 
Merkmal der europäischen Szene.