BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT - BEWERTUNG DER ANWENDUNG DER RICHTLINIE 98/34/EG IM BEREICH DER DIENSTE DER INFORMATIONSGESELLSCHAFT

INHALTSVERZEICHNIS

1. Zusammenfassung

2. Einleitung

2.1. Ausweitung des Geltungsbereichs der Richtlinie 98/34/EG auf die Dienste der Informationsgesellschaft

2.2. Anwendung der Richtlinie 98/48/EG

2.3. Vorstellung des Berichts

3. Beschreibung des Verfahrens

3.1. Der Geltungsbereich der Richtlinie 98/34/EG im Bereich der Dienste der Informationsgesellschaft

3.2. Die spezifischen Besonderheiten des Informationsverfahrens im Bereich der Dienste der Informationsgesellschaft

4. Darstellung aller Notifikationen im Zeitraum August 1999 bis Februar 2002

4.1. Graphische Darstellung der notifizierten Entwürfe

4.1.1. Aufschlüsselung nach Jahr

4.1.2. Aufschlüsselung nach Themen

4.2. Wiederkehrende Themen

4.2.1. Die elektronische Signatur

4.2.2. Der elektronische Geschäftsverkehr

4.2.3. Der Schutz personenbezogener Daten

4.2.4. Digitalfernsehen und Decoder

4.2.5. Die Domänennamen

5. Analyse der Reaktionen der Kommission und der Mitgliedstaaten

5.1. Allgemeines

5.2. Reaktionen der Kommission

5.2.1. Analyse der ausführlichen Stellungnahmen

5.2.1.1. Allgemeine Überlegungen

5.2.1.2. Extraterritoriale Anwendbarkeit der vorgesehenen nationalen Vorschriften

5.2.1.3. Ungenauigkeit der neuen Verpflichtungen für die Betreiber

5.2.1.4. Unzulässigkeit der angeführten Begründungen

5.2.1.5. Nicht-Überprüfung der bereits von den Dienstleistern erfuellten Verpflichtungen

5.2.1.6. Unverhältnismäßigkeit der vorgesehenen Beschränkungen

5.2.1.7. Unvereinbarkeit mit bestimmten Richtlinien über die Dienste der Informationsgesellschaft

5.2.2. Analyse der Bemerkungen

5.3. Analyse der Reaktionen der Mitgliedstaaten

6. Die spezifischen Verfahren

6.1. Die Dringlichkeit

6.2. Die Vertraulichkeit

6.3. Die Blockierung

7. Verletzungen des Informationsverfahrens

7.1. Fälle von Verletzungen

7.2. Betroffene Bereiche

7.3. Die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten

7.4. Der Ausschuss ,Normen und technische Vorschriften"

8. Die jüngsten Entwicklungen: Territoriale und internationale Ausweitung

8.1. Territoriale Ausweitung

8.1.1. Der Europäische Wirtschaftsraum

8.1.2. Die Beitrittsländer

8.2. Ausweitung auf internationaler Ebene: der Europarat

9. Schlussfolgerungen

10. ANHÄNGE

10.1. Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften sowie der Vorschriften für Dienste der Informationsgesellschaft Zusammenstellung der nationalen Maßnahmen zur Umsetzung der einschlägigen Richtlinien

10.2. Anzahl der jährlichen Notifizierungen

10.3. Anzahl Notifizierungen nach Jahr und Mitgliedstaat

10.4. Anzahl Notifizierungen nach Bereich und Mitgliedstaat

10.5. Verzeichnis der Notifizierungsnummern

10.6. Notifizierungen im Bereich Informationsgesellschaft - Überblick

1. ZUSAMMENFASSUNG

Das von der Richtlinie 98/34/EG eingerichtete Informationsverfahren wird seit August 1999 auch im Bereich der Dienste der Informationsgesellschaft angewandt. Ziel dieses Berichts ist eine Bestandsaufnahme der Umsetzung der Bestimmungen der Richtlinie 98/34/EG für diese Dienste.

Der vorliegende Bericht enthält einen Überblick über dieses Verfahren, um seinen Beitrag im Bereich der seit kurzem abgedeckten Dienste zu erfassen.

Grundsätzlich fällt die Bilanz über die Funktionsweise des Verfahrens positiv aus und bestätigt den tatsächlichen Wert dieser Richtlinie als wirkungsvolles Instrument des Binnenmarktes in diesem neuen Wirtschaftszweig. Durch dieses Verfahren konnte ein echter Dialog zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten entwickelt und eine größere Transparenz der laufenden Regelungsvorhaben, die den Behörden und interessierten Kreisen mitgeteilt werden, erreicht werden. Durch eine vorherige Analyse der Entwürfe von Rechtsvorschriften werden zahlreiche Behinderungen beseitigt, noch bevor diese negative Auswirkungen zeitigen. Außerdem trug die Richtlinie auf konkrete Weise zu dem vom Europäischen Rat von Lissabon formulierten Ziel bei, die ,Rechtsetzung zu verbessern" und einen ordnungspolitischen Rahmen zu definieren, der geeignet ist, die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft in einem so dynamischen und innovativen Sektor wie dem der Dienste der Informationsgesellschaft zu stärken.

Der Bericht beginnt mit einer Vorstellung des Informationsverfahrens im Bereich der Dienste der Informationsgesellschaft. Darauf folgt eine detaillierte Analyse der Reaktionen der Kommission und der Mitgliedstaaten zu den notifizierten Entwürfen sowie den wichtigsten gemeinschaftsrechtlichen Probleme, die bisher festgestellt wurden. Konkret wird auf die spezifischen Verfahren (Dringlichkeit, Vertraulichkeit und ,Blockierung") eingegangen. Ferner wird über Verletzungen des Informationsverfahrens berichtet. Danach werden neue Entwicklungen des Informationsverfahrens (auf internationaler und regionaler Ebene) vorgestellt. Abschließend werden die Schwachstellen und Vorzüge des Verfahrens beschrieben, um ein möglichst genaues Bild der Lage zu geben.

2. EINLEITUNG

2.1. Ausweitung des Geltungsbereichs der Richtlinie 98/34/EG [1] auf die Dienste der Informationsgesellschaft

[1] Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften, ABl. Nr. L 204 vom 21.7.1998, S. 37-48.

Die Richtlinie 98/34/EG ist ein wichtiges Instrument der Politik der Transparenz im Binnenmarkt. In einem Zeitraum von etwa 20 Jahren ermöglichte sie die Prüfung von mehr als 7 000 Entwürfen einzelstaatlicher Vorschriften. Sie verpflichtet die Mitgliedstaaten, ihre nationalen Rechtsvorschriften, die technische Vorschriften enthalten, bereits im Entwurfsstadium zu notifizieren. Die anderen Mitgliedstaaten und/oder die Kommission können dann zu diesem notifizierten Entwurf Stellung nehmen. Dank der ,Notifizierungsrichtlinie" kann somit der Dialog gefördert werden, so dass aufwendige Streitverfahren, die mehrere Jahre dauern können, vermieden werden.

Aufgrund ihres Erfolgs wurde ihr Geltungsbereich nach und nach ausgeweitet, um schließlich sämtliche Industrie-, Agrar- und Fischereiprodukte abzudecken. Durch die Richtlinie 98/48/EG [2] gilt dieses Informationsverfahren nun auch für die Dienste der Informationsgesellschaft.

[2] Richtlinie 98/48/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juli 1998 zur Änderung der Richtlinie 98/34/EG über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften, ABl. Nr. 217 vom 5.8.1998, S. 18-26. Die in diesem Bericht zitierten Bestimmungen der Richtlinie 98/34/EG beziehen sich auf die durch die Richtlinie 98/48/EG geänderte Fassung, die den Titel ,Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Normen und Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft" trägt.

Der Grund für die Wahl dieses Gebiets hängt mit der Notwendigkeit zusammen, einen Mechanismus für die Überwachung dieses neuen, sich rasch entwickelnden Bereichs zu finden und dabei aber den Wirtschaftsteilnehmern und den Mitgliedstaaten größtmöglichen Spielraum einzuräumen, damit der technologische Fortschritt in diesem Bereich nicht behindert wird. Um der immer rasanteren Entwicklung in diesem Gebiet zu folgen, sehen sich die Mitgliedstaaten oft veranlasst, gesetzgeberisch tätig zu werden. Eine Fülle neuer Vorschriften ohne gemeinschaftliche Koordinierung könnte das Risiko mit sich bringen, dass Hemmnisse für den freien Dienstleistungsverkehr und die Niederlassungsfreiheit entstehen. Diese könnten in weiterer Folge zu einer Fragmentierung des Binnenmarktes, zu Rückwirkungen auf die Investitionstätigkeit, zu einer Verlangsamung des Wirtschaftswachstums und zusätzlichen Kosten für Unternehmen und Verbraucher führen.

Die Lösung zur Schaffung eines Rahmens für die Entwicklung der nationalen Rechtsvorschriften unter Beibehaltung eines flexiblen und Zeit sparenden Systems bestand demnach darin, ein Informationsverfahren in diesem Bereich einzurichten.

2.2. Anwendung der Richtlinie 98/48/EG

Alle Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft haben die Richtlinie 98/48/EG umgesetzt. Die meisten von ihnen haben sie mit einem Gesetz oder einer Verordnung umgesetzt, einige Mitgliedstaaten wiederum zogen Rundverfügungen vor. [3]

[3] Der Anhang enthält eine Liste der Rechtsakte zur Umsetzung der Richtlinie 98/48/EG in allen Mitgliedstaaten (Punkt 10.1).

Das System wurde sehr rasch eingeführt. [4] Die ersten Notifizierungen gingen bereits Ende September 1999 bei der Kommission ein, was sich dadurch erklären lässt, dass die Mitgliedstaaten das Notifizierungsverfahren bereits kannten und nun in diesem neuen Gebiet dieselben Einrichtungen der ,nationalen Kontaktstellen" nutzten wie im Bereich der Erzeugnisse.

[4] Die Richtlinie 98/48/EG trat im August 1999 in Kraft.

2.3. Vorstellung des Berichts

Ziel des vorliegenden Berichts ist es, einen Überblick über die Funktionsweise der für die Dienste der Informationsgesellschaft geltenden Bestimmungen der Richtlinie 98/34/EG zu geben und eine Bilanz über ihre Umsetzung, wie in Artikel 3 der Richtlinie 98/48/EG [5] vorgesehen, zu ziehen.

[5] ARTIKEL 3 DER RICHTLINIE 98/48/EG BESAGT: ,SPÄTESTENS ZWEI JAHRE NACH DEM IN ARTIKEL 2 ABSATZ 1 UNTERABSATZ 1 GENANNTEN DATUM LEGT DIE KOMMISSION DEM EUROPÄISCHEN PARLAMENT UND DEM RAT EINE BEWERTUNG DER ANWENDUNG DER RICHTLINIE 98/34/EG VOR; DAFÜR BERÜCKSICHTIGT SIE INSBESONDERE DIE TECHNISCHE UND WIRTSCHAFTLICHE FORTENTWICKLUNG DER DIENSTE IM SINNE VON ARTIKEL 1 NUMMER 2. [...]".

3. BESCHREIBUNG DES VERFAHRENS [6]

[6] Für genauere Einzelheiten über den Geltungsbereich und die Grundsätze für die Anwendung dieser Richtlinie wird auf das ,Vademecum zur Richtlinie 98/48/EG zur Einführung einer gesetzgeberischen Transparenz für die Dienste der Informationsgesellschaft" verwiesen (Dokument S-42/98 endg. des Ausschusses ,Normen und technische Vorschriften", das unter folgender Internetadresse zugänglich ist: http://europa.eu.int/comm/enterprise/tris/ Vade9848/index_de.pdf).

3.1. Der Geltungsbereich der Richtlinie 98/34/EG im Bereich der Dienste der Informationsgesellschaft

Um festzustellen, welche nationalen Rechtsvorschriften im Bereich Dienste der Informationsgesellschaft vom Informationsverfahren betroffen sind, sind zunächst die im Artikel 1 der Richtlinie 98/34/EG enthaltenen Begriffsbestimmungen heranzuziehen.

Artikel 1 dieser Richtlinie legt die Begriffsbestimmungen fest, die ihren Geltungsbereich umschreiben. Um herauszufinden, ob ein Entwurf einer Vorschrift der Kommission mitzuteilen ist, muss der Text in Hinblick auf diese Begriffsbestimmungen geprüft werden.

Diese Prüfung erfolgt in mehreren Stufen.

Zunächst ist zu untersuchen, ob es sich um eine ,Vorschrift" betreffend Dienste handelt; weiters, ob sie für einen ,Dienst der Informationsgesellschaft" gilt und schließlich, ob die Vorschrift ,speziell" auf die Dienste der Informationsgesellschaft abzielt.

Erstens ist es also notwendig festzustellen, ob es sich um eine Vorschrift für Dienste handelt. Artikel 1 Nummer 5 definiert den Begriff der ,Vorschrift betreffend Dienste" als ,eine allgemein gehaltene Vorschrift über den Zugang zu den Aktivitäten der [...] Dienste und über deren Betreibung, insbesondere Bestimmungen über den Erbringer von Diensten, die Dienste und den Empfänger von Diensten [...]".

Der Begriff des Dienstes wird in Erwägungsgrund 19 der Richtlinie 98/48/EG definiert: ,Unter Diensten sind [...] im Sinne des Artikels 60 des Vertrags entsprechend der Auslegung durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs [...] Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden, zu verstehen". In seinem Urteil Wirth [7] vom 7. Dezember 1993 legte der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften fest, dass ,das Wesensmerkmal des Entgelts darin besteht, dass es die wirtschaftliche Gegenleistung für die betreffende Leistung darstellt". Diese Definition ist unter Berücksichtigung des Urteils Bond van adverteerders [8] zu ergänzen, in dem festgehalten wird, dass ,Artikel 60 EWG-Vertrag nicht verlangt, dass die Dienstleistung von demjenigen bezahlt wird, dem sie zugute kommt".

[7] Urteil vom 7. Dezember 1993, Rechtssache C-109/92, Slg. S. I-6447, Erwägungsgrund 15.

[8] Urteil vom 26. April 1988, 352/85, Slg. S. 2085.

Anschließend ist zu prüfen, ob der Textentwurf einen Dienst der Informationsgesellschaft betrifft. Dazu muss der Dienst drei Bedingungen [9] erfuellen: er muss im Fernabsatz, elektronisch und auf individuellen Abruf eines Empfängers von Diensten erbracht werden.

[9] Beispiele für Dienste, die diese Bedingungen nicht erfuellen, sind in Anhang V der Richtlinie enthalten.

Der Ausdruck ,im Fernabsatz" bedeutet, dass die nationale Maßnahme eine Dienstleistung betreffen muss, die ohne gleichzeitige physische Anwesenheit von Erbringer und Empfänger erbracht wird.

Die zweite Bedingung, ,elektronisch erbracht", bezieht sich auf die Verwendung von Geräten für die elektronische Verarbeitung und Speicherung von Daten, um die Dienstleistung ihrem Empfänger zu übermitteln.

Die dritte Bedingung, ,auf individuellen Abruf", bedeutet, dass Übertragungen von Daten ohne Abruf des Empfängers (Punkt-zu-Mehrpunkt-Übertragung) nicht als in den Geltungsbereich der Richtlinie fallend erachtet werden. So wird in der Richtlinie festgehalten, dass sie weder für Hörfunkdienste noch für Fernsehdienste im Sinne von Artikel 1 Buchstabe a) der Richtlinie 89/552/EWG [10] gilt.

[10] ABl. L 298 vom 17.10.1989, S. 23 -30.

Schließlich muss der Entwurf eines nationalen Rechtstextes, um in den Geltungsbereich der Richtlinie zu fallen, ,speziell" auf die Dienste der Informationsgesellschaft abzielen. Dies vermeidet die Meldung zahlreicher Rechtsvorschriften zur allgemeinen Regelung von Wirtschaftsaktivitäten, die sich unter anderem auch auf Online-Dienste beziehen könnten. Diesbezüglich ist auf Artikel 1 Nummer 5 Unterabsatz 5 der Richtlinie 98/34/EG hinzuweisen, der Folgendes festlegt:

- Einerseits ,gilt eine Vorschrift als speziell auf Dienste der Informationsgesellschaft abzielend, wenn sie nach ihrer Begründung und ihrem Wortlaut insgesamt oder in Form einzelner Bestimmungen ausdrücklich und gezielt auf die Regelung dieser Dienste abstellt";

- andererseits ,ist eine Vorschrift nicht als speziell auf die Dienste der Informationsgesellschaft abzielend zu betrachten, wenn sie sich lediglich indirekt oder im Sinne eines Nebeneffekts auf diese Dienste auswirkt".

Es ist daher notwendig, die Beweggründe und den Inhalt des Entwurfs zu prüfen, um seinen Zweck zu erkennen. Wenn also auch nur ein einziger Absatz eines Gesetzes die Dienste der Informationsgesellschaft betrifft, ist das Gesetz zu notifizieren (in diesem Fall sind aber das Verfahren und seine Fristen nur auf diesen Absatz anzuwenden). Wenn hingegen das Gesetz auf eine Regelung des Beweisrechts im Allgemeinen abzielt, ohne zum Beispiel Bestimmungen für die Online-Modalitäten zu enthalten, hätte dies zwar direkte oder indirekte Auswirkungen für elektronische Signaturen, aber das Gesetz müsste nicht im Rahmen der Richtlinie 98/34/EG notifiziert werden.

Nach Abschluss dieser Prüfung ist des Weiteren festzustellen, ob die speziell auf einen Dienst der Informationsgesellschaft abzielende Vorschrift eine ,technische Vorschrift" im Sinne von Artikel 1 Nummer 11 der Richtlinie 98/34/EG ist. Dies ist dann der Fall, wenn die Beachtung dieser Vorschrift rechtlich oder de facto für das Inverkehrbringen, die Erbringung oder Verwendung der Dienste oder für die Niederlassung eines Erbringers von Diensten in einem Mitgliedstaat oder in einem großen Teil des Staates verbindlich ist. Unter Vorbehalt von Artikel 10 der Richtlinie fallen darunter auch die Rechts- oder Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, mit denen die Erbringung oder Nutzung eines Dienstes oder die Niederlassung als Erbringer von Diensten verboten wird. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften im Bezug auf Erzeugnisse enthält zahlreiche Auslegungen von Artikel 1 Nummer 11, die in diesem Zusammenhang angewandt werden können. [11]

[11] Das von der Richtlinie 98/34/EG vorgesehene Informationsverfahren für Erzeugnisse wird in Abschnitt 4.2 des Berichts der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat und den Wirtschafts- und Sozialausschuss über die Funktionsweise der Richtlinie 98/34/EG in den Jahren 1995 bis 1998, KOM(2000) 429 endgültig vom 7.7.2000, beschrieben.

Alle diese Begriffsbestimmungen veranschaulichen, wie spezifisch der Geltungsbereich der Richtlinie ist. Die Mitgliedstaaten haben wiederholt darauf hingewiesen, dass es schwierig sei, die derart festgelegten Kriterien anzuwenden. Die Kommission antwortete, dass ihnen in diesen Fällen immer ihre Dienststellen zur Verfügung stuenden, um mit ihnen die Frage der Notifizierung der fraglichen Entwürfe zu klären. In vielen Fällen, insbesondere in den ersten Monaten nach Inkrafttreten der Richtlinie, konnte durch diese informellen Kontakte den nationalen Behörden ihre Notifizierungspflicht erklärt und somit auch Komplikationen und späteren Problemen vorgebeugt werden.

3.2. Die spezifischen Besonderheiten des Informationsverfahrens im Bereich der Dienste der Informationsgesellschaft

Das in der Richtlinie 98/34/EG vorgesehene Verfahren für die Vorschriften über die Dienste der Informationsgesellschaft entspricht im Wesentlichen dem, das für die Vorschriften für Erzeugnisse zu befolgen ist, weist jedoch folgende Besonderheiten auf: die Stillhaltefrist, die Handlungsbefugnisse der Kommission und Ausnahmen von der Notifizierungspflicht für bestimmte Sektoren von Diensten der Informationsgesellschaft.

In den drei auf die Notifizierung des Entwurfs einer nationalen Rechtsvorschrift folgenden Monaten können die Kommission und/oder einer oder mehrere Mitgliedstaaten eine ausführliche Stellungnahme abgeben. Bei dem Verfahren, das für die Vorschriften über die Erzeugnisse zu befolgen ist, wird der Erlass der Regelung um drei Monate verschoben (was insgesamt sechs Monate ausmacht, in denen die Mitgliedstaaten ihre Entwürfe für Rechtsvorschriften nicht verabschieden können). Im Falle von Diensten der Informationsgesellschaft kann der Erlass lediglich um einen zusätzlichen Monat verzögert werden. Diese Besonderheit wurde gewünscht, um die Wartezeit für den Mitgliedstaat zu beschränken. Ihr Nachteil besteht darin, dass die Frist nach der Übermittlung der ausführlichen Stellungnahme nicht genügend Zeit für die Erörterung ,denkbarer" Lösungen lässt. Wie jedoch bereits weiter oben erwähnt, besteht das Ziel der ,Notifizierungsrichtlinie" darin, einen Dialog zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten einzurichten.

Eine andere Besonderheit besteht in Verbindung mit dem Spielraum, über den die Kommission verfügt, wenn ein Staat einen Entwurf vorlegt. Im Rahmen des Verfahrens gemäß Richtlinie 98/34/EG haben die Kommission und die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, Bemerkungen (dies sind grundsätzlich allgemeine Anmerkungen) oder eine ausführliche Stellungnahme abzugeben (dabei handelt es sich um die verbindlichste Maßnahme im Verfahren, bei der auf die Aspekte hingewiesen wird, die möglicherweise Hindernisse für die reibungslose Funktionsweise des Binnenmarktes hervorrufen können, und der Mitgliedstaat ist verpflichtet, zu antworten und anzugeben, wie er darauf zu reagieren gedenkt). Dennoch gibt es spezifische Befugnisse, über die die Kommission alleine verfügt, wie zum Beispiel das Auffordern zur Verschiebung einer nationalen Maßnahme in bestimmten Fällen.

Hinsichtlich der Entwürfe von technischen Vorschriften für Produkte hat die Kommission drei Möglichkeiten, die in den Absätzen 3, 4 und 5 von Artikel 9 der Richtlinie 98/34/EG beschrieben sind.

Im ersten Fall nehmen die Mitgliedstaaten den Entwurf einer technischen Vorschrift nicht vor Ablauf von zwölf Monaten nach Eingang der Mitteilung bei der Kommission an, wenn die Kommission innerhalb von drei Monaten nach diesem Zeitpunkt ihre Absicht bekannt gibt, für den gleichen Gegenstand eine Richtlinie, eine Verordnung oder eine Entscheidung im Sinne des Artikels 249 (ex-Artikel 189) des Vertrags vorzuschlagen oder anzunehmen.

Im zweiten Fall verschieben die Mitgliedstaaten die Annahme des Entwurfs einer technischen Vorschrift um zwölf Monate, wenn in den drei Monaten nach der Mitteilung des Entwurfs an die Kommission diese bekannt gibt, dass der Text einen Gegenstand betrifft, für welchen dem Rat ein Vorschlag für eine Richtlinie, eine Verordnung oder eine Entscheidung im Sinne des Artikels 249 (ex-Artikel 198) des Vertrags vorgelegt worden ist.

Legt der Rat schließlich innerhalb der Stillhaltefrist einen gemeinsamen Standpunkt fest, wird diese 12-monatige Frist vorbehaltlich von Artikel 9 Absatz 6 der Richtlinie auf 18 Monate ausgedehnt.

Im Bereich der Dienste der Informationsgesellschaft kann die Kommission die Verschiebung des Erlasses einer Regelung nicht verlangen, indem sie bloß ihre Absicht mitteilt, einen gemeinschaftlichen Rechtsakt über den von dem fraglichen Text behandelten Gegenstand vorzuschlagen oder anzunehmen. Die Tatsache, dass die Kommission gerade einen Entwurf eines gemeinschaftlichen Rechtsakts ausarbeitet, reicht demnach nicht aus, um eine zwölfmonatige Wartezeit für den Mitgliedstaat zu rechtfertigen.

Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass neben den allgemeinen Ausnahmen in der Richtlinie 98/34/EG bestimmte spezifische Ausnahmen von der Notifizierungspflicht für die Dienste der Informationsgesellschaft hinzugefügt wurden.

In erster Linie betreffen diese Vorschriften Angelegenheiten, die einer Gemeinschaftsregelung im Bereich der Telekommunikationsdienste [12] unterliegen. Zur Bestimmung dieses Begriffs verwendet die Richtlinie die Definition aus der Richtlinie 90/387/EG [13].

[12] Artikel 1 Nummer 5 Absatz 2 der Richtlinie 98/34/EG.

[13] ABl. L 192 vom 24.7.1990, S. 1-9.

Weiters gilt die Richtlinie nicht für Vorschriften über Angelegenheiten, die einer Gemeinschaftsregelung im Bereich der Finanzdienstleistungen unterliegen, die in Anhang VI der Richtlinie [14] nicht erschöpfend aufgeführt werden.

[14] Artikel 1 Nummer 5 Absatz 3 der Richtlinie 98/34/EG.

Ausgenommen sind auch Vorschriften, die von geregelten Märkten (Börsen), anderen Märkten oder Stellen, die auf diesen Märkten Clearing- oder Abrechnungsaufgaben wahrnehmen, erlassen werden oder hierfür gelten, abgesehen von der Mitteilung der endgültigen Texte an die Kommission. [15] Die Mitgliedstaaten sind also demnach nicht verpflichtet, ihre Entwürfe diesbezüglich zu übermitteln, sondern müssen die Kommission nur über die ergriffenen Maßnahmen verständigen.

[15] ARTIKEL 1 NUMMER 5 ABSATZ 4 DER RICHTLINIE 98/34/EG.

4. DARSTELLUNG ALLER NOTIFIKATIONEN IM ZEITRAUM AUGUST 1999 BIS FEBRUAR 2002

4.1. Graphische Darstellung der notifizierten Entwürfe [16]

[16] Die in diesem Bericht vorgelegten Zahlen basieren auf den vor Februar 2002 übermittelten Notifikationen.

4.1.1. Aufschlüsselung nach Jahr

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Zahlen vom Februar 2002

4.1.2. Aufschlüsselung nach Themen

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

4.2. Wiederkehrende Themen

Insgesamt hat die Kommission bis Februar 2002 70 Notifizierungen betreffend Dienste der Informationsgesellschaft erhalten. Angesichts des durch die vorher erwähnten Begriffsbestimmungen eingeschränkten Anwendungsbereichs des Verfahrens ist diese Zahl nicht sehr hoch, aber dennoch signifikant.

Die Notifizierungen können im Wesentlichen fünf Themenbereichen zugeordnet werden: elektronische Signatur, elektronischer Geschäftsverkehr, Datenschutz, Digitalfernsehen und Decoder sowie Domänennamen. [17]

[17] Ein detaillierter Überblick über die 70 Notifzierungen wird in der Tabelle unter 10.6 im Anhang gegeben, in der auch jeweils kurz auf deren Inhalt eingegangen wird.

4.2.1. Die elektronische Signatur

Die Richtlinie über gemeinschaftliche Rahmenbedingungen für elektronische Signaturen [18] (im Folgenden: die ,Richtlinie über die elektronische Signatur") sollte von den Mitgliedstaaten bis zum 18. Juli 2001 umgesetzt werden. Bis zu diesem Zeitpunkt mussten die Mitgliedstaaten also nationale Maßnahmen ergreifen, um dieser Richtlinie nachzukommen.

[18] Richtlinie 1999/93/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 1999 über gemeinschaftliche Rahmenbedingungen für elektronische Signaturen, ABl. Nr. L 13 vom 19.1.2000,; S. 12-20.

Gemäß Artikel 10 der Richtlinie 98/34/EG sind die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, der Kommission nationale Maßnahmen mitzuteilen, durch die sie verbindlichen Rechtsakten der Gemeinschaft nachkommen.

Im Fall der Richtlinien betreffend die Informationsgesellschaft ist zu berücksichtigen, dass der Ansatz des Gemeinschaftsgesetzgebers darin bestand, einen stabilen rechtlichen Rahmen zu schaffen, um die Rechtssicherheit in diesem Bereich, zum Beispiel durch die Beschränkung und Überwachung der Ausnahmen, zu verbessern. Um jedoch in einem sich so rasch entwickelnden Bereich allzu starre Rechtsvorschriften zu vermeiden, hat der Gemeinschaftsgesetzgeber Maßnahmen gesetzt, die über eine Mindestharmonisierung nunmehr alle Hindernisse für den freien Verkehr von Online-Diensten mit grenzüberschreitendem Charakter beseitigen. ,Mindestharmonisierung" bedeutet, dass die entsprechenden Richtlinien ,nur" bestimmte wesentliche Vorschriften enthalten, die für die Gewährleistung des freien Dienstleistungsverkehrs einzuhalten sind und den Mitgliedstaaten die Möglichkeit einräumen, Maßnahmen für ihre Wirtschaftsteilnehmer zu ergreifen, die über die Bestimmungen auf gemeinschaftlicher Ebene hinausgehen. Wenn sich nationale Behörden auf diese Möglichkeit berufen, entscheiden sie sich für Maßnahmen, die über eine einfache Übernahme der Richtlinie im Sinne des oben erwähnten Artikels 10 hinausgehen. Es sind Maßnahmen, die notifiziert werden müssen und zu denen von der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten Reaktionen erfolgen können.

Die Abgrenzung ist nicht immer leicht, und die Mitgliedstaaten haben sich oft über die Schwierigkeit beklagt, eine einfache Umsetzungsmaßnahme gemäß den Bestimmungen von Artikel 10 der Richtlinie 98/34/EG von einer Maßnahme, die darüber hinausgeht, zu unterscheiden. Als Antwort darauf hat die Kommission wiederholte Male bei Sitzungen des von der Richtlinie eingerichteten Ausschusses [19] die Mitgliedstaaten darauf hingewiesen, dass sie immer bereit sei, mit ihnen gemeinsam eine Lösung für diese zuweilen schwierige Frage zu finden.

[19] Artikel 5 der Richtlinie 98/34/EG.

Im Zweifelsfall wird den Mitgliedstaaten empfohlen, ihre Entwürfe zu notifizieren. Die Kommission kann immer noch bei deren Durchsicht den betreffenden Mitgliedstaat darüber in Kenntnis setzen, dass die Notifizierung beendet werden muss, da sie in den Geltungsbereich der Ausnahmen von Artikel 10 der Richtlinie fällt. Diejenigen Mitgliedstaaten jedoch, die im Zweifel ihre Entwürfe nationaler Rechtsvorschriften nicht notifizieren, laufen Gefahr, dass die Bestimmungen, die notifiziert werden hätten müssen, in Anwendung der Rechtsprechung in der Sache CIA Security [20] als auf Einzelpersonen nicht anwendbar betrachtet werden. Des Weiteren würde dies zu einer schädlichen Situation der Rechtsunsicherheit und zu anderen Komplikationen führen, z. B. der Verpflichtung zur Einleitung eines neuen Entscheidungsprozesses auf nationaler Ebene und eines Vertragsverletzungsverfahrens durch die Kommission. Der Gerichtshof hat vor kurzem in seinem Urteil Canal Satellite Digital [21] die Tragweite der Ausnahme von der Notifizierungspflicht gemäß Artikel 10 Absatz 1 erster Gedankenstrich klar festgelegt. Die rigorose Auslegung des Gerichtshofs der in Frage stehenden Ausnahme schränkt den Beurteilungsspielraum der Mitgliedstaaten sowie deren Möglichkeit, sich der Pflicht einer vorherigen Notifikation zu entziehen, stark ein.

[20] Urteil CIA Security vom 30. April 1996, C-194/94, Slg. S.2201.

[21] Urteil Canal Satellite Digital vom 22. Januar 2002, C-390/99, Slg. S. I-607.

Die Richtlinie über die elektronische Signatur musste bis zum 18. Juli 2001 umgesetzt werden. Dies erklärt, warum die Notifizierungen über die elektronische Signatur einen Großteil der bisher notifizierten Entwürfe ausmachen. Von den 70 eingegangenen Notifizierungen betreffen 20 direkt die elektronische Signatur und 5 weitere behandeln das Thema indirekt.

4.2.2. Der elektronische Geschäftsverkehr

Ein weiterer Bereich, in dem es zahlreiche Notifizierungen gab, ist der elektronische Geschäftsverkehr.

Die Anmerkungen, die zur Richtlinie über die elektronische Signatur gemacht wurden, gelten auch für die Umsetzung der Richtlinie 2000/31/EG über bestimmte rechtliche Aspekte der Dienste der Informationsgesellschaft, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs, im Binnenmarkt (im Folgenden: ,Richtlinie über den elektronischer Geschäftsverkehr" [22]). Die Frist für die Umsetzung dieser Richtlinie endete am 16. Januar 2002.

[22] Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2000, ABl. Nr. L 178 vom 17.7.2000, S. 1-16.

Die Kommission erhielt insgesamt 13 Notifizierungen, die direkt mit dem elektronischen Geschäftsverkehr zusammenhängen, und 7 weitere, die das Thema indirekt betreffen.

4.2.3. Der Schutz personenbezogener Daten

Der Schutz personenbezogener Daten ist ebenfalls ein wiederkehrendes Thema. Zahlreiche notifizierte Entwürfe im Bereich der Online-Dienste betreffen den Datenschutz im Bereich der Informationsdienste, zumal die Mitgliedstaaten die Anforderungen erfuellen müssen, die sich aus der Richtlinie 95/46/EG [23] des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr sowie der Richtlinie 97/66/EG [24] vom 15. Dezember 1997 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre im Bereich der Telekommunikation ergeben.

[23] ABl. L 281 vom 23.11.1995, S. 31-50.

[24] ABl. L 24 vom 30.1.1998, S. 1-8.

4.2.4. Digitalfernsehen und Decoder

Auch im Bereich des Digitalfernsehens und der digitalen Decoder sind Notifizierungen eingegangen. Diese sehr technischen Themen sind von großem Interesse, da sie die zukünftige Politik im audiovisuellen Bereich bestimmen. Einer der in diesem Bereich notifizierten Entwürfe war ein Gesetzesentwurf für ergänzende Bestimmungen zur Anwendung von Fernsehsignalnormen. Mit diesem Gesetz sollte ein Decodersystem zum Nachteil der anderen auf dem Markt befindlichen Systeme vorgeschrieben werden.

In Anbetracht der zukünftigen Entwicklung des Digitalfernsehens werden in den kommenden Jahren zahlreiche Notifizierungen der Mitgliedstaaten in diesem Bereich erwartet.

4.2.5. Die Domänennamen

Die Domänennamen sind als Sonderkategorie zu betrachten, die jedoch von besonderer Bedeuting ist, da es derzeit europaweit keinerlei Rechtsvorschriften zu diesem Thema gibt. Ein Mindestmaß an Kohärenz in der Verwaltung der Domänennamen in den Mitgliedstaaten ist demnach wünschenswert, um eine Fragmentierung des Binnenmarktes zu vermeiden. Die Gemeinschaft entwickelt zurzeit einen europäischen Domänennamen ,.eu" und hat zu diesem Thema eine Verordnung [25] verabschiedet. Es ist daher notwendig, die Entwürfe einzelstaatlicher Rechtsvorschriften betreffend Domänennamen zu überprüfen, um Probleme beim Inkrafttreten des Domänennamens ,.eu" zu vermeiden und den freien Dienstleistungsverkehr in der Informationsgesellschaft zu erleichtern.

[25] Verordnung (EG) Nr. 733/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. April 2002 zur Einführung der Domäne oberster Stufe ".eu", ABl. Nr. L 113 vom 30.4.2002, S. 1-5.

Einige Staaten neigen dazu, Entwürfe von Rechtsvorschriften in diesem Bereich nicht zu notifizieren. Andere hingegen teilen ihre Entwürfe in diesem Bereich regelmäßig mit. Die Domänennamen stellen jedoch aufgrund ihres engen Zusammenhangs mit der Erbringung von Dienstleistungen der Informationsgesellschaft ein Schlüsselelement für die Entwicklung dieser Dienste dar.

5. ANALYSE DER REAKTIONEN DER KOMMISSION UND DER MITGLIEDSTAATEN

5.1. Allgemeines

Die Kommission übersandte zahlreiche Stellungnahmen zu den Entwürfen der Mitgliedstaaten für Rechtsvorschriften betreffend die Dienste der Informationsgesellschaft. Bei 50 % [26] der 70 Notifizierungen gab die Kommission ausführliche Stellungnahmen und/oder Bemerkungen ab. [27] Zum Vergleich: im selben Zeitraum reagierte die Kommission im Bereich der Erzeugnisse nur in 30 % der Fälle.

[26] Dabei ist festzuhalten, dass bei 12 Notifizierungen die Reaktionsfrist noch lief, als der vorliegende Bericht verfasst wurde.

[27] Dazu kommt ein Fall einer ,Blockierung" von zwölf Monaten.

Dieses Ergebnis lässt sich auf verschiedene Weise erklären.

Zunächst unterliegen die Dienste der Informationsgesellschaft erst seit kurzem der Notifizierungspflicht, während im Bereich Erzeugnisse das Verfahren bereits erste Früchte in pädagogischer Hinsicht gebracht hat und sich auf die Art und Weise, in der die Mitgliedstaaten Rechtsvorschriften erlassen, ausgewirkt hat.

Weiters finden in diesem Bereich zahlreiche Entwicklungen statt, was die einzelnen Mitgliedstaaten zu unterschiedlichen Reaktionen auf der Ebene der Rechtsvorschriften veranlasst. Die Kommission muss also auch öfter aktiv werden, um eine allgemeine Orientierung vorzugeben und so die Kohärenz des Binnenmarktes zu gewährleisten.

Von den Mitgliedstaaten erfolgten hingegen so gut wie keine Reaktionen. Nur in 9 Fällen übermittelten sie Bemerkungen, ausführliche Stellungnahmen wurden jedoch von keinem Mitgliedstaat abgegeben. Vergleicht man diese Situation mit dem Produktbereich, stellt man fest, dass hier im selben Zeitraum mehr als 60 ausführliche Stellungnahmen von den Mitgliedstaaten übermittelt wurden. Dieses Ergebnis mag enttäuschend erscheinen. Der Mangel an Beteiligung lässt sich wahrscheinlich dadurch erklären, dass die in den Mitgliedstaaten mit den Dossiers befassten Dienststellen der Behörden die Gewohnheit haben, die Möglichkeiten auszunutzen, die ihnen das Informationsverfahren im Bereich der Dienstleistungen bietet, und noch keine klar definierten Positionen zu den Problemen eines derart neuen, sich in Entwicklung befindenden Bereichs wie dem der Dienste der Informationsgesellschaft ausgearbeitet haben.

5.2. Reaktionen der Kommission

5.2.1. Analyse der ausführlichen Stellungnahmen

5.2.1.1. Allgemeine Überlegungen

Im Bereich der Dienste der Informationsgesellschaft bietet die Richtlinie 98/34/EG der Kommission und den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, ausführliche Stellungnahmen [28] abzugeben, die eine Verlängerung der anfänglichen 3-monatigen Stillhaltefrist auf bis zu 4 Monate nach Eingang der betreffenden Entwürfe bewirken. Die ausführliche Stellungnahme ist ein Akt, ,dem zufolge die geplante Maßnahme Elemente enthält, die den freien Verkehr von Dienstleistungen oder die Niederlassungsfreiheit der Betreiber im Rahmen des Binnenmarktes beeinträchtigen könnten", wie sie gemäß Artikel 49 und 43 EG-Vertrag vorgesehen sind.

[28] Artikel 9, Absatz 2, dritter Gedankenstrich der Richtlinie 98/34/EG.

Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, auf die ausführlichen Stellungnahmen, die ihnen übermittelt werden, zu antworten. Auf die 15 ausführlichen Stellungnahmen, die die Kommission im Bezugszeitraum des vorliegenden Berichts übersandte, antworteten die Mitgliedstaaten in 95 % der Fälle oder zogen ihrer Notifikation zurück.

Gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs verlangen Artikel 49 und 43 EG-Vertrag die Aufhebung der Beschränkungen, d. h. ,aller Maßnahmen, die die Ausübung der freien Niederlassung oder des freien Dienstleistungsverkehrs unterbinden, behindern oder weniger attraktiv machen." [29]

[29] Siehe Urteil ,Messen" vom 15. Januar 2002, C-439/99, Slg. S. I-305.

Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung muss eine nationale Beschränkung, um als Ausnahme von den Grundfreiheiten des Binnenmarktes in einem nichtharmonisierten Bereich zulässig zu sein:

(1) auf nicht diskriminierende Weise angewandt werden,

(2) ein legitimes, im Allgemeininteresse liegendes Ziel verfolgen,

(3) geeignet sein, das verfolgte Ziel zu erreichen und

(4) nicht zu dem verfolgten Ziel außer Verhältnis stehen [30] und nicht über das hinausgehen, was zu seinem Erreichen erforderlich ist, wenn zum Beispiel das gleiche Ergebnis mit weniger einschränkenden Vorschriften erzielt werden könnte [31].

[30] Siehe Urteil Dennemeyer vom 25. Juli 1991, Rechtssache C-76/90, Slg. S. I-4221.

[31] Siehe Urteil Arblade vom 23. November 1999, C-369/96, Slg. S.I-8453, und Urteil Gebhart vom 30. November 1995, C-55/94, Slg. S. I-4165.

Mit andere Worten: alle nationalen Maßnahmen müssen die Grundsätze der Nichtdiskriminierung (1), der Notwendigkeit (2) und der Verhältnismäßigkeit (3 und 4) berücksichtigen.

Insbesondere im Zusammenhang mit dem freien Dienstleistungsverkehr bedeutet dies, dass sich eine Beschränkung als unverhältnismäßig und daher als dem Gemeinschaftsrecht nach unzulässig erweisen kann, wenn die Leistung -- wie im Fall der Dienste der Informationsgesellschaft -- erbracht wird, ohne dass sich der Dienstleistende in das Gebiet des Mitgliedstaates zu begeben braucht, in dem die Leistung in Empfang genommen wird [32], und wenn die nationale Rechtsvorschrift von den Anforderungen absieht, die bereits von einem Betreiber in dem Mitgliedstaat, in dem er niedergelassen ist und von dem aus er seine Dienste anbietet [33], erfuellt sind.

[32] Siehe das bereits erwähnte Urteil Dennemeyer, Fußnote 30.

[33] Siehe das bereits erwähnte Urteil Arblade, Fußnote 31.

Im Lichte dieser Erwägungen gab die Kommission im Berichtszeitraum aufgrund von Problemen der Vereinbarkeit mit der Niederlassungsfreiheit und dem freien Dienstleistungsverkehr gemäß EG-Vertrag oder mit bestimmten Richtlinien wie den Richtlinien über den Schutz personenbezogener Daten und die elektronische Signatur [34] insgesamt 15 ausführliche Stellungnahmen zu Entwürfen nationaler Rechtsvorschriften über die Dienste der Informationsgesellschaft ab.

[34] Diese Richtlinien wurden bereits unter 4.2.3 bzw. 4.2.1 genannt.

Die nationalen Entwürfe, die Gegenstand von ausführlichen Stellungnahmen der Kommission waren, betrafen folgende Themen: Aktivitäten der Untersuchung, Überwachung, Entschlüsselung, Verarbeitung und Übertragung, des Schutzes, der Aufzeichnung und Archivierung etc. von Gesprächsdaten und/oder Informationen über die Telekommunikationsnetze (6); die elektronische Signatur (4); die Medien (3); die Domänennamen (2).

Dank der verschiedenen ausführlichen Stellungnahmen konnten anhand der notifizierten Entwürfe gemeinsame rechtliche Probleme ermittelt werden, die nach folgender Typologie eingeteilt werden können:

- extraterritoriale Anwendbarkeit der betreffenden nationalen Rechtsvorschrift (Punkt 5.2.1.2.);

- Ungenauigkeit der neuen Verpflichtungen für die Betreiber (Punkt 5.2.1.3.)

- Unzulässigkeit der angeführten Begründungen (Punkt 5.2.1.4.);

- Nicht-Überprüfung der bereits von den Dienstleistern im Mitgliedstaat ihrer Niederlassung erfuellten Verpflichtungen (Punkt 5.2.1.5.);

- Unverhältnismäßigkeit der vorgesehenen Beschränkungen (Punkt 5.2.1.6.);

- Unvereinbarkeit mit bestimmten Richtlinien über die Dienste der Informationsgesellschaft (Punkt 5.2.1.7.).

Eine allgemeine Anmerkung zwing sich an dieser Stelle auf. Die extraterritoriale Anwendbarkeit (siehe Punkt 5.2.1.2.), die Überschneidung von Anforderungen (siehe 5.2.1.5) und die Unverhältnismäßigkeit des Entwurfs einer nationalen Rechtsvorschrift (siehe 5.2.1.6) stellen verschiedene Facetten ein und derselben Problematik dar, der die Kommission im Rahmen der Richtlinie 98/34/EG als Instrument der Vorbeugung und Zusammenarbeit vorrangige Bedeutung beimisst: es ist zu vermeiden, dass die sich in Vorbereitung befindenden einzelstaatlichen Vorschriften den Betreibern und möglicherweise den Nutzern unnötige und übertriebene gesetzliche oder administrative Belastungen auferlegen, und es soll damit zum Entstehen einer Rechtskultur des Binnenmarktes bei den nationalen Gesetzgebern beigetragen werden. Mit anderen Worten geht es darum, bei den zuständigen Instanzen (auf allen Ebenen: staatlicher, regionaler, inhaltlicher etc.) einen Reflex hervorzurufen, der darin besteht, zum Zeitpunkt der Erarbeitung, Diskussion und Annahme einer neuen Rechtsvorschrift die Folgen zu berücksichtigen, die sich daraus für die Funktionsweise unseres gemeinsamen Raums ohne Binnengrenzen ergeben können.

Die Prüfung der vorgelegten Fälle und ihrer Begleitumstände hat die Kommission dazu veranlasst, auf Folgendes hinzuweisen: Ist in einem Entwurf vorgesehen, dass eine einheitliche rechtliche Regelung ohne Unterscheidung zwischen den Wirtschaftsteilnehmern, die im notifizierenden Mitgliedstaat niedergelassen sind, einerseits und den Dienstleistern, die dort ohne Niederlassung und ausgehend vom Mitgliedstaat ihrer Niederlassung Dienstleistungen anbieten wollen, andererseits anzuwenden ist, würde dies nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs [35] eine Beeinträchtigung der wirkungsvollen Einhaltung und Anwendung des freien Dienstleistungsverkehrs darstellen. Besteht eine derartige Anforderung besonders offensichtlich für Aktivitäten wie die Dienste der Informationsgesellschaft, die von Natur aus im Wesentlichem vom Dienstleistenden erbracht werden, die sich nicht an einen anderen Ort zu begeben, so muss sie allgemein für die gesamte Dienstleistungswirtschaft mit grenzüberschreitendem Charakter gelten, wie es die Kommission in ihrer neuen Binnenmarktstrategie für den Dienstleistungssektor [36] betont hat.

[35] Siehe insbesondere das bereits erwähnte Urteil Dennemeyer, Fußnote 30.

[36] Mitteilung der Kommission an den Rat und an das Europäische Parlament. Eine Binnenmarktstrategie für den Dienstleistungssektor. KOM(2000) 888 endgültig vom 29. Dezember 2000.

5.2.1.2. Extraterritoriale Anwendbarkeit der vorgesehenen nationalen Vorschriften

Die Kommission brachte Vorbehalte zu Entwürfen nationaler Rechtsvorschriften zum Ausdruck, die allgemein für alle Wirtschaftsteilnehmer, einschließlich der in anderen Mitgliedstaaten -- ungeachtet des Orts ihrer Niederlassung -- gelten.

Sie wies auf die Probleme hin, die eine solche breite, unterschiedslose und grenzenlose Anwendung der nationalen Vorschriften in Bezug auf die Vereinbarkeit mit dem freien Dienstleistungsverkehr bereiten würde.

Liegt keine genaue territoriale Abgrenzung der rechtlichen Anforderungen vor, kann es vorkommen, dass ein Dienstleister -- auch ein Netzzugangs- oder Telekommunikationsdiensteanbieter -- automatisch verschiedenen Rechtsordnungen (bis zu 15, ja sogar mehr, wenn man an die Erweiterung der Europäischen Union denkt) unterliegt. Dies hätte schwerwiegende Folgen in Form einer Rechtsunsicherheit, einer Kumulierung sowohl der wirtschaftlichen Belastungen als auch der daraus resultierenden Haftungsformen und schließlich Auswirkungen auf die Investitions-, Entwicklungs- und Absatzmöglichkeiten von Online-Diensten, insbesondere für KMU. [37]

[37] Die Kommission stellte demnach im Rahmen der einzelnen Notifzierungen Folgendes in Frage: die Auferlegung einer systematischen Datenaufzeichnungs- und -aufbewahrungspflicht für alle Betreiber, die explizit oder implizit auch für Betreiber gilt, die in anderen Mitgliedstaaten niedergelassen sind; die allgemeine Möglichkeit, die Datensuche auf EDV-Systeme im Ausland auszuweiten; die Verpflichtung zur Zusammenarbeit und zum (entschlüsselten) Zugang zu Inhalten ohne genaue Beschränkung; die allgemeine Auferlegung strengster Vorschriften im Zertifizierungsbereich für alle Betreiber; die Anwendbarkeit nationaler Vorschriften auf Personen und Gesellschaften aus der Gemeinschaft, die in anderen Mitgliedstaaten niedergelassen sind und ausländische Domänennamen angemeldet haben, etc.

Weiters warnte die Kommission in mehreren ausführlichen Stellungnahmen die Mitgliedstaaten vor der Gefahr einer falschen Umsetzung der Richtlinie 2000/31/EG über den elektronischen Geschäftsverkehr, deren Ziel es ist, den freien Verkehr der Dienste der Informationsgesellschaft wirkungsvoll sicherzustellen, indem sie genau vorsieht, dass die Mitgliedstaaten den freien Verkehr der Dienste der Informationsgesellschaft aus einem anderen Mitgliedstaat nicht aus Gründen einschränken dürfen, die in den koordinierten Bereich fallen. [38] Dies bestätigt die Bedeutung der Richtlinie 98/34/EG als wirkungsvolles vorbeugendes Rechtsinstrument gegen Verletzungen nicht nur des Vertrags sondern auch der Richtlinien -- auch in Fällen, in denen die Umsetzungsfrist noch nicht abgelaufen ist.

[38] Obwohl die Frist für die endgültige Umsetzung der Richtlinie 2000/31/EG am 17. Januar 2002 endete, wies die Kommission auch unter Berufung auf Artikel 43 und 49 EG-Vertrag vor diesem Zeitpunkt darauf hin, dass die Mitgliedstaaten gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs (Urteil vom 18. Dezember 1997, C-129/96) zwar nicht verpflichtet seien, die Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie vor Ablauf der diesbezüglichen Frist zu erlassen, dass sie aber während dieser Frist keine Vorschriften einführen dürfen, die geeignet sind, das in dieser Richtlinie vorgegebene Ziel ernstlich in Frage zu stellen, d. h. mit ihrem Inhalt und Ziel unvereinbar sind. Die Kommission betonte in ihren ausführlichen Stellungnahmen, dass Artikel 3 Absatz 2 (,Binnenmarktsklausel") der Richtlinie 2000/31/EG bestimmt, dass ,die Mitgliedstaaaten den freien Verkehr von Diensten der Informationsgesellschaft aus einem anderen Mitgliedstaat nicht aus Gründen einschränken dürfen, die in den koordinierten Bereich fallen".

Schließlich merkte die Kommission an, dass im Text klar und eindeutig ausgedrückt werden müsse, wenn der nationale Gesetzgeber die Anwendbarkeit der Bestimmungen einer Vorschrift für Betreiber, die nicht auf seinem Hoheitsgebiet niedergelassen sind, ausschließen will.

5.2.1.3. Ungenauigkeit der neuen Verpflichtungen für die Betreiber

In einigen ausführlichen Stellungnahmen wies die Kommission auf die Notwendigkeit hin, dass die betroffenen Betreiber das Ausmaß ihrer Pflichten, die ihnen durch den Entwurf einer neuen nationalen Rechtsvorschrift auferlegt werden, genau und eindeutig kennen müssen. [39]

[39] Im Zusammenhang mit einem Entwurf für Vorschriften im Bereich der Aufzeichnung und Überwachung von auf elektronischem Weg übermittelten Daten hielt sie fest, dass das Fehlen einer ausreichend klaren und genauen Definition der objektiven Kriterien, der Umstände und der Reichweite der Untersuchungsbefugnisse der zuständigen Behörden gegenüber den Betreibern zu Rechtsunsicherheit führen kann, deren genaue Folgen nur schwer abzuschätzen sind. Die Kommission wies auf die mangelnde Klarheit einer allgemeinen Pflicht der Aufzeichnung und mindestens 12-monatigen Aufbewahrung von Gesprächs- und Identifikationsdaten der Nutzer von Telekommunikationsdiensten hin: wenn keine gegenteiligen Angaben vorliegen, könnte eine derartige Pflicht eine extreme Reichweite haben und sich sogar auf den Inhalt von Mitteilungen beziehen. Darüber hinaus bedeutet die Festlegung einer Mindestdauer für die Aufzeichnung und Aufbewahrung, dass diese mehr oder weniger spürbar länger ausfallen kann, was auch keine ausreichende Rechtssicherheit gewährleistet. In diesem Zusammenhang hat die Kommission einen weiteren Entwurf in Frage gestellt, der die Möglichkeit vorsieht, die Telekommunikationsbetreiber zur Bereitstellung von Informationen an die Behörden zu verpflichten, ohne dabei den Zeitraum und die Hoechstdauer festzulegen.

Dabei handelt es sich um einen wesentlichen Aspekt der wirkungsvollen Ausübung sowohl der Niederlassungsfreiheit als auch des freien Dienstleistungsverkehrs unter den Bedingungen der Sicherheit, der Vorhersehbarkeit und der Verhältnismäßigkeit, die sich aus dem Gemeinschaftsrecht sowie dem Ziel, die Entwicklung der Online-Dienste zu fördern, ergeben. Denn, wie der Gerichtshof betonte, muss einerseits eine Vorschrift, die eine die Ausübung einer grundlegenden Freiheit betreffende Tätigkeit einer Beschränkung unterwirft, diese Beschränkung klar zum Ausdruck bringen [40], und andererseits könne die Ausübung einer grundlegenden Freiheit nicht dem Ermessen der Behörden unterworfen werden, da diese Freiheit ansonsten illusorisch werden würde. [41]

[40] Siehe Urteil ARD vom 28. Oktober 1999, C-6/98.

[41] Siehe das Urteil Luisi und Carbone vom 31. Januar 1984, 286/82 und 26/83, Slg. S. 377, sowie das bereits erwähnte Urteil Canal Satellite vom 22. Januar 2002, Fußnote 21.

5.2.1.4. Unzulässigkeit der angeführten Begründungen

Die Kommission achtete darauf, dass die in den Entwürfen nationaler Rechtsvorschriften enthaltenen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs ausschließlich und eindeutig durch die in Artikel 46 und 55 EG-Vertrag vorgesehenen Ziele (öffentliche Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit) oder durch vom Gerichtshof angegebene zwingende Erfordernisse im allgemeinen Interesse (zum Beispiel Verbraucherschutz) gerechtfertigt sind. [42]

[42] Aus diesem Grund sprach sich die Kommission gegen einzelstaatliche Bestimmungen aus, die die zuständigen Organe des Staates aufgrund nationaler Interessen rein wirtschaftlicher Natur dazu ermächtigt hätten, bestimmte Maßnahmen zu ergreifen und Personen und Gesellschaften, die Online-Dienste über Telekommunikationsnetze anbieten, eine Reihe von Beschränkungen und Verpflichtungen im Bereich der Untersuchung, Überwachung, Entschlüsselung, Verarbeitung etc. von Informationen aufzuerlegen. Dies wäre dazu angetan, Probleme hinsichtlich der Vereinbarkeit sowohl mit der Niederlassungsfreiheit als auch mit dem freien Dienstleistungsverkehr zu bereiten. Abgesehen davon, dass jegliche Ausnahme von einer Grundfreiheit des EG-Vertrags restriktiv auszulegen ist, ist zu beachten, dass die Wahrung von Interessen wirtschaftlicher Natur allein (selbst wenn sie als lebensnotwendig eingestuft werden oder der Wohlstand des Landes von ihnen abhängt) kein zwingendes Erfordernis im allgemeinen Interesse darstellen kann, die eine Beeinträchtigung einer Grundfreiheit rechtfertigt (siehe Urteile vom 28. April 1998, C-158/96, Slg. S.I-1931 und vom 10. Juli 1984, 72/83, Slg. S. 2727), auch wenn nach Artikel 46 und 55 EG-Vertrag Gründe der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit ausdrücklich zulässig sind. Wirtschaftliche Interessen können auch keinen Grund der öffentlichen Ordnung im Sinne von Artikel 46 (ex-Artikel 56) EG-Vertrag darstellen (Urteil vom 4. Mai 1993, C-17/92, Slg. S. I-2239). Die Kommission wies auch darauf hin, dass die restriktiv auszulegende Ausnahme der öffentlichen Ordnung nur im Fall einer tatsächlichen und ausreichend schwerwiegenden Bedrohung, die sich auf ein grundlegendes Interesse der Gesellschaft auswirkt, geltend gemacht werden kann (Urteil vom 19. Januar 1999, C-348/96, Slg. S. I-11).

Die Kommission betonte weiters, dass die von einem Entwurf einer nationalen Rechtsvorschrift verfolgten Ziele ebenso wie die Verpflichtungen klar ausgedrückt werden müssen. [43]

[43] So wies sie in einer ausführlichen Stellungnahme über einen Gesetzesentwurf, der neue Delikte und gerichtliche Verfahren im EDV-Bereich einführte und insbesondere die Netzbetreiber und Anbieter von Telekommunikationsdiensten dazu verpflichtete, die Gesprächs- und Identifikationsdaten der Nutzer für eine bestimmte Zeit aufzuzeichnen und aufzubewahren, darauf hin, dass dieser Entwurf keinen ausdrücklichen Hinweis auf den mit den Bestimmungen verfolgten Zielen enthielt.

Im Übrigen könne ein Entwurf aufgrund der Tatsache, dass er einem der nationalen Zuständigkeit unterliegenden rechtlichen Bereich zuzuordnen ist, nicht von einer derartigen Anforderung ausgenommen werden. [44]

[44] Die Kommission hielt zum Beispiel im Zusammenhang mit bestimmten Notifizierungen fest, dass laut der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs (siehe Urteil Calfa vom 19. Januar 1999, C-348/96, Slg. S. I-11) das Gemeinschaftsrecht Grenzen für die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten im strafrechtlichen Bereich vorsehe, da eine nationale Rechtsvorschrift aufgrund ihrer strafrechtlichen Natur allein nicht eine beliebige Beschränkung der Grundfreiheiten des Binnenmarktes rechtfertigen könne.

5.2.1.5. Nicht-Überprüfung der bereits von den Dienstleistern erfuellten Verpflichtungen

Die Kommission achtete systematisch darauf, dass die notifizierten Entwürfe die bereits in den anderen Mitgliedstaaten erfuellten Anforderungen gebührend berücksichtigen.

Beschränkungen für in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassene Betreiber können nur dann als mit Artikel 49 EG-Vertrag vereinbar betrachtet werden, wenn unter anderem nachgewiesen wird, dass das geltend gemachte zwingende Erfordernis im allgemeinen Interesse nicht bereits von den Vorschriften dieses Staates gewährleistet ist. Eine Maßnahme, die sich mit bereits im Rahmen anderer Verfahren durchgeführten Kontrollen [45] überschneidet, kann nicht als notwendig für die Erreichung des beabsichtigten Ziels erachtet werden.

[45] Dies gilt übrigens unabhängig davon, ob sie in diesem oder in einem anderen Mitgliedstaat erfolgten (siehe das bereits erwähnte Urteil Canal Satellite vom 22. Januar 2002, Fußnote 21, und das Urteil vom 4. Dezember 1986, 205/84, Slg. S. 3755).

Beabsichtigt ein Mitgliedstaat, einschränkende Maßnahmen zu ergreifen, müssen seine Rechtsvorschriften somit vorsehen, dass vorher für jeden einzelnen Fall geprüft wird, welche Anforderungen bereits von dem jeweiligen, in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Betreiber erfuellt wurden, bevor diesem gegebenenfalls gewisse nationale Bestimmungen auferlegt werden können. [46]

[46] Gemäß diesem Ansatz stellte die Kommission einen Entwurf eines nationalen Gesetzes in Frage, der zum Beispiel bei der Kapazität und Überwachungstätigkeit auf eine derartige Überprüfung verzichtete und eine einheitliche Regelung vorsah, die für alle Betreiber unabhängig vom Ort ihrer Niederlassung anzuwenden war. Sie übte auch Kritik an einer systematischen Verpflichtung zur Aufzeichnung und Aufbewahrung von Daten sowie an einer Regelung strafrechtlicher Verantwortung, durch die allen Personen, von denen angenommen wird, dass sie über besondere Kenntnisse verfügen, unter Androhung strafrechtlicher Sanktionen besondere Pflichten in Hinblick auf Zusammenarbeit, Geheimhaltung, Zugang zu Inhalten etc. auferlegt werden.

5.2.1.6. Unverhältnismäßigkeit der vorgesehenen Beschränkungen

Ein ständiges Anliegen der Kommission im Zusammenhang mit der Notifizierung von Rechtsvorschriften über Dienste der Informationsgesellschaft war es, das Entstehen neuer Verpflichtungen zu achten, die die Aktivitäten der Betreiber und ihre zukünftigen Investitions- und Innovationsmöglichkeiten -- auch für die im notifizierenden Mitgliedstaat niedergelassenen Betreiber -- belasten könnten (nicht nur in Hinblick auf Artikel 49 sondern auch auf Artikel 43 EG-Vertrag). [47]

[47] So stellte die Kommission fest, dass das Erfordernis bestimmter Mindestkapazitäten für die Aufzeichnung und Überwachung von elektronischen Daten (hinsichtlich Dauer, Menge oder Art der zu liefernden Informationen) zu erheblichen zusätzlichen Belastungen für die Telekommunikationsanbieter führen kann, die sich außerdem auch auf die Tarife für die Nutzer auswirken könnten. Auch wenn man annimmt, dass der Umfang dieser Daten sehr beschränkt auszulegen ist (zum Beispiel ohne den Inhalt der Mitteilungen), verursacht die Verpflichtung zur Aufzeichnung und Aufbewahrung einer großen Datenmenge in allen Fällen und ohne Unterscheidung für mindestens zwölf Monate bei den Betreibern erhebliche Auswirkungen und Kosten, vor allem wenn man die rasche Zunahme des Datenverkehrs in den Netzen bedenkt. Gerade diese Zunahme des Datenverkehrs in den Telekommunikationsnetzen erweist sich als wesentlich höher als die Erweiterung der Speicherkapazitäten der Betreiber, was auf längere Sicht dazu führt, dass das Ausmaß der ihnen auferlegten Verpflichtungen sowohl absolut als auch relativ (in Bezug auf den Verkehr) erheblich steigt. Die Betreiber sind auch verpflichtet, diese Daten während des vorgeschriebenen Zeitraums nach technischen Modalitäten aufzubewahren, die den Schutz und die Sicherheit dieser Daten gegen jeglichen rechtswidrigen Zugang zu oder die rechtswidrige Verwendung von personenbezogenen Daten entsprechend gewährleisten können: dadurch wird das Ausmaß dieser Verpflichtungen nur noch kostspieliger. Die Kommission wies auch darauf hin, welche gravierenden Folgen die Verpflichtung zur Verwendung einer gemeinsamen Schnittstelle für Empfangsgeräte haben kann, wenn man über kein äquivalentes System für die Übertragungsmöglichkeiten von Pay-TV-Diensten und somit für die Entwicklung des Digitalfernsehens in Europa sowie den Vertrieb der über Decoder zugänglichen Dienste der Informationsgesellschaft verfügt. Ebenfalls aus dieser Sicht gab sie eine ausführliche Stellungnahme zu einem Entwurf ab, mit dem man beabsichtigte, den nationalen Diensteanbietern, die zugelassene Zertifikate an die Öffentlichkeit ausstellen, eine jährliche Steuer vorzuschreiben, deren Höhe von der Anzahl der ausgestellten Zertifikate abhängt, wobei ein Hoechstbetrag, der 5 000 Zertifikaten entspricht, aber kein Mindestbetrag festgelegt wurde. Die Kommission kritisierte auch die Unverhältnismäßigkeit der Bestimmungen eines Gesetzesentwurfs, mit dem eine Reihe von Beschränkungen und Verboten für die Übertragung, den Inhalt und die Öffentlichkeit von Mitteilungen und Informationen eingeführt werden sollte. Sie betonte, dass sie zwar die Ziele wie den Schutz der Minderjährigen sowohl bei Fernseh- als auch Internetübertragungen voll und ganz befürworte, dass aber das Verbot der für den Zuschauer nicht erkennbaren Manipulation von Bildern absolut, ohne Bezug oder spezifische Verbindung zum oben angeführten Ziel, noch in einem konkreten Kontext oder für besondere Empfänger formuliert worden sei. Dies würde zum Beispiel auch für Veränderungen aus technischen Gründen im Rahmen einer pädagogischen, künstlerischen oder spielerischen Präsentation zutreffen, die -- obwohl vom Empfänger gewünscht -- von diesem nicht erkannt würden. Auch das Verbot jeglicher Verkaufsaktivitäten, von Videomaterial ebenfalls online mit Ausnahme von ausdrücklich erlaubten Geschäftstätigkeiten war ohne direkten Zusammenhang mit dem verfolgten Ziel aufgestellt worden und sollte allgemein und ohne weitere Unterscheidung der verschiedenen möglichen Aktivitäten und Inhalte angewandt werden. Weiters hatte das absolut formulierte und extrem weit gefaßte Verbot der Verbreitung von Mitteilungen aller Art über elektronische Medien, die in irgendeiner Form den persönlichen Rechten sowie der seelischen und moralischen Entwicklung von Minderjährigen Schaden zufügen könnten, eine potentiell derart große Tragweite, dass man damit eine unbestimmte und unbegrenzte Anzahl von elektronisch übermittelten Mitteilungen, einschließlich solcher, die für Minderjährige nicht zugänglich wären, hätte verbieten können. Schließlich hätte die Verpflichtung der Netzbetreiber und Anbieter von Telekommunikationsdiensten, die Verbreitung von (und den Zugang zu) verbotenen Material zu klassifizieren und gegebenenfalls zu verhindern, ihnen unverhältnismäßige Belastungen in Hinblick auf die systematische Überwachung aller von ihnen zur Verfügung gestellten Mittel auferlegt und hätte sich in jedem Fall als im Widerspruch zur Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr stehend herausgestellt. Artikel 15 der Richtlinie 2000/31/EG mit der Überschrift ,Keine allgemeine Überwachungspflicht" schließt explizit aus, dass die Mitgliedstaaten den Anbietern von reinen Durchleitungs-, ,Caching-" und Hosting-Diensten im Sinne von Artikel 12, 13 und 14 der Richtlinie ,eine allgemeine Verpflichtung auferlegen, die von ihnen übermittelten oder gespeicherten Informationen zu überwachen oder aktiv nach Umständen zu forschen, die auf eine rechtswidrige Tätigkeit hinweisen".

Die Kommission betonte generell im Zuge der Prüfung dieser verschiedenen Dossiers, dass sich aus der Anwendung sämtlicher oben genannter einzelstaatlicher Bestimmungen gravierende Beschränkungen ergeben würden und dass es ihrer Ansicht nach notwendig sei, das Ausmaß und die Dauer der beabsichtigten Vorschriften in einem vernünftigen Rahmen zu halten oder durch objektive Kriterien zu rechtfertigen und besser an die tatsächlichen Anforderungen im Einzelfall anzupassen.

Sie wies insbesondere darauf hin, dass innerhalb einer nationalen Rechtsvorschrift zwischen der rechtlichen Regelung, die für Personen und Situationen im Zusammenhang mit dem freien Dienstleistungsverkehr einerseits und für die Niederlassungsfreiheit andererseits gilt, klar zu unterscheiden ist. [48] Gerade der Umstand, dass die Dienste der Informationsgesellschaft Tätigkeiten sind, die normalerweise durchgeführt werden, ohne dass sich der Dienstleistende in das Gebiet des Mitgliedstaates des Leistungsempfängers zu begeben braucht, zeigt, wie wichtig es ist, neue nationale Beschränkungen einer strengen Bewertung ihrer Verhältnismäßigkeit zu unterziehen.

[48] Der Gerichtshof entschied folgendermaßen: ,Ein Mitgliedstaat darf insbesondere die Erbringung von Dienstleistungen in seinem Hoheitsgebiet nicht von der Einhaltung aller Voraussetzungen abhängig machen, die für eine Niederlassung gelten, und damit den Bestimmungen des EWG-Vertrags, deren Ziel es gerade ist, die Dienstleistungsfreiheit zu gewährleisten, jede praktische Wirksamkeit nehmen. Eine solche Beschränkung ist erst recht unzulässig, wenn die Dienstleistung anders als in dem in Artikel 60 letzter Absatz EWG-Vertrag (nunmehr Artikel 50) geregelten Fall erbracht wird, ohne dass sich der Dienstleistende in das Gebiet des Mitgliedstaats zu begeben braucht, in dem die Leistung erbracht wird." (siehe das bereits erwähnte Urteil Dennemeyer vom 25. Juli 1991, Fußnote 30).

Wenn ein Mitgliedstaat die Ausübung dieser Aktivitäten durch einen beliebigen Betreiber -- unabhängig vom Ort seiner Niederlassung - von der Ausstellung einer Bewilligung und der Eintragung in eine nationale Liste abhängig macht, so stellt dies insofern eine klare Verneinung des freien Dienstleistungsverkehrs dar, als damit vorausgesetzt wird, dass alle Betreiber in diesem Staat ihre Niederlassung haben müssen. [49]

[49] Siehe Urteil Parodi vom 9. Juli 1997, C-222/95, Slg. S. I-3899.

Schließlich hielt die Kommission fest, dass einzelstaatliche Bestimmungen, die die Ausübung einer im EG-Vertrag festgeschriebenen Grundfreiheit beeinträchtigen können, im Lichte der Grundrechte zu prüfen sind, wie zum Beispiel in Hinblick auf den Schutz der Privatsphäre und das Recht der freien Meinungsäußerung, die in Artikel 8 und 10 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten garantiert sind. [50] Sie betonte also, dass die staatlichen Maßnahmen -- zum Beispiel im Bereich der Computerkriminalität und Überwachung elektronischer Daten -- nur dann den freien Dienstleistungsverkehr beeinträchtigen dürfen, wenn sie mit diesen Grundrechten vereinbar sind.

[50] Siehe Urteil vom 12. Juni 1991, C-260/89, Slg. S. I-2925.

5.2.1.7. Unvereinbarkeit mit bestimmten Richtlinien über die Dienste der Informationsgesellschaft

Die Abgabe ausführlicher Stellungnahmen zu einigen der eingegangenen Notifizierungen war nicht nur durch die allgemeinen Grundsätze des EG-Vertrags -- ausgehend von den bereits dargelegten Standpunkten -- begründet, sondern auch aufgrund bestimmter Richtlinien der Gemeinschaft, die Fragen behandeln, die für die Dienste der Informationsgesellschaft besonders wichtig sind, d. h. insbesondere die Richtlinien 95/46/EG und 97/66/EG über den Schutz personenbezogener Daten und die Richtlinie 99/93/EG über die elektronische Signatur [51].

[51] Diese Richtlinien wurden bereits unter 4.2.3 und 4.2.1 genannt.

- Schutz personenbezogener Daten

In diesem Zusammenhang äußerte die Kommission Bedenken zu einigen nationalen Entwürfen, die die Nutzung der Aktivitäten von Telekommunikationsbetreibern, einschließlich von Internet-Zugangsanbietern, vorsehen, um Zugang zu personenbezogenen Daten zu erhalten (sei es zum Inhalt oder zu den Verkehrsdaten der Mitteilungen) und daher nicht -- wie in den Richtlinien über den Datenschutz vorgesehen -- die Gründe einschränken, aus denen die zuständigen Behörden Maßnahmen ergreifen können, die die Betreiber zur Speicherung der Daten verpflichten. [52]

[52] Die Kommission achtete insbesondere auf die Einhaltung folgender, den Betreibern durch diese Richtlinien auferlegten Vorschriften: keine Verarbeitung von Verkehrsdaten über Teilnehmer und Benutzer von Telekommunikationsdiensten über die in der Richtlinie 97/66/EG zugelassenen Zwecke hinaus (insbesondere Verbindungsaufbau und erforderlichenfalls Verrechnung); Löschen oder Anonymisierung der Verkehrsdaten; Schutz der Vertraulichkeit der Kommunikation, Inkenntnissetzen des Betroffenen über den Zweck der Verarbeitung und den für diese Verarbeitung Verantwortlichen außer in ausdrücklich für die Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten vorgesehenen und notwendigen Fällen oder für andere in Artikel 13 der Richtlinie 95/46/EG und Artikel 14 der Richtlinie 97/66/EG festgehaltene Anliegen.

- Elektronische Signatur

In diesem Bereich legte die Kommission besonderen Wert auf die Einhaltung bestimmter Grundprinzipien der Richtlinie 1999/93/EG. Dazu gehören die rechtliche Anerkennung und die Gleichwertigkeit der elektronischen Signatur mit der handschriftlichen Unterschrift (auf der Grundlage von objektiven Kriterien und nicht auf der Grundlage einer Genehmigung der Anbieter der betreffenden Dienste); das freie Anbieten von Zertifizierungsdiensten für Signaturen (sowie anderer Dienste zur Authentifizierung und zum Schutz der Vertraulichkeit) und ihre gegenseitige grenzüberschreitende Anerkennung; Einrichtung von tatsächlich (de jure und de facto) freiwilligen Akkreditierungssystemen für die Ausstellung von ,qualifizierten" Zertifikaten; Schutz der personenbezogenen Daten einschließlich Ausstellung von Zertifikaten unter Nutzung von Pseudonymen etc.

5.2.2. Analyse der Bemerkungen

Gemäß Artikel 8 Absatz 2 können die Kommission und die Mitgliedstaaten an einen Mitgliedstaat, der einen Entwurf einer Rechtsvorschrift betreffend die Dienste der Informationsgesellschaft notifiziert, Bemerkungen richten, die dieser bei der späteren abschließenden Bearbeitung der Vorschrift so weit wie möglich berücksichtigt.

Die Kommission hat diese Möglichkeit 32 Mal genutzt, um sowohl den notifizierenden Mitgliedstaat als auch die anderen Mitgliedstaaten zum Beispiel auf die Auslegung und Anwendung bestimmter nationaler Bestimmungen in Hinblick auf die Grundsätze des EG-Vertrags und die in dem Bereich relevanten Richtlinien oder auf die Notwendigkeit klarerer und genauerer Bestimmungen aufmerksam zu machen.

Die Kommission hielt es auch in mehreren Fällen für angebracht, durch die Übersendung von Bemerkungen zu betonen, dass die Bestimmungen eines Entwurfs so ausgelegt werden müssen, dass sie ausschließlich für die im notifizierenden Staat niedergelassenen Betreiber gelten. Für den Fall, dass diese Bestimmungen auch für Betreiber gelten, die nicht in diesem Staat niedergelassen sind, betonte sie, dass gegebenenfalls die bereits für den in einem anderen Staat niedergelassenen Betreiber von den zuständigen Behörden durchgeführten Kontrollen und die von ihm eingehaltenen Vorschriften entsprechend zu berücksichtigen sind.

Sie hob auch hervor, dass die einzelstaatlichen Bestimmungen eine ausreichende Rechtssicherheit gewährleisten müssen und dass das Ausmaß der auferlegten Verpflichtungen nicht zu weit gehen dürfe, d. h. es müsse durch objektive Kriterien gerechtfertigt und gleichzeitig individuell auf die geltend gemachten Erfordernisse angepasst sein. Diese Forderung gilt auch im Rahmen der Umsetzung der Rechtsvorschriften zum Zeitpunkt eines gegebenenfalls erforderlichen Erlasses behördlicher oder administrativer Durchführungsmaßnahmen.

Sie betonte diese Grundsätze im Zusammenhang mit mehreren Entwürfen, in denen beabsichtigt war, den Betreibern von Telekommunikationsnetzen und -diensten, einschließlich Internet-Zugangsanbietern, Verpflichtungen aufzuerlegen. [53]

[53] Diese betreffen zum Beispiel: die Verarbeitung von und den Zugang zu Informationen; die Überwachung und Bearbeitung von Beschwerden im Bereich der Nachrichten- und Sicherheitsdienste; die derartige Gestaltung von Netzen und Diensten, dass alle besonderen Anordnungen der zuständigen Behörden zur akustischen Überwachung unmittelbar ausgeführt werden können und die technischen Anforderungen für die Übertragung an die Behörden erfuellt werden können; die unverzügliche und unbedingte Ausführung von besonderen Anordnungen zur akustischen Überwachung; die Ermächtigung der zuständigen Einrichtungen des Staates, eine Reihe von Maßnahmen zur Anforderung von Informationen zu ergreifen sowie den Betreibern von Netzen oder öffentlichen Telekommunikationsdiensten eine Reihe von Pflichten und Vorschriften aufzuerlegen; die Verpflichtung für die Telekommunikationsbetreiber, den Übermittlungszentralen Informationen über private Telefonanschlüsse und in bestimmten Fällen alle Informationen zur Person und zum Anschluss mitzuteilen sowie diese Angaben (einschließlich Änderungen und eventuelle neue Informationen) alle 24 Stunden zu aktualisieren. Unter den Pflichten, die ein Betreiber gegenüber den Behörden hat, sind folgende hervorzuheben: die Übermittlung von Daten über einen Benutzer und den Fernmeldeverkehr dieses Benutzers an den Staatsanwalt; die Dauer einer Kontrolle (höchstens drei Monate), ihr Inhalt (Name, Adresse, Postleitzahl, Wohnsitz, Nummer, einschließlich E-Mail- oder IP-Adresse) und Gegenstand (Festnetz- oder Mobiltelefonie, Internetzugang, E-Mail etc.); die Ermittlung von unbekannten Daten im Interesse der Untersuchung durch einen Betreiber; die Sanktionen im Falle einer Nichteinhaltung dieser Pflichten; Formen der Rückerstattung der bei den betroffenen Betreibern aufgrund der Auskunftspflicht angefallenen Verwaltungs- und Personalkosten.

Schließlich nützte die Kommission die Gelegenheit, anlässlich der eingegangenen Notifizierungen Kommentare zu Vorschriften abzugeben, die zwar nicht spezifisch die Dienste der Informationsgesellschaft betreffen, aber zu denen doch einige, eher allgemeine Punkte unter dem Gesichtspunkt des freien Dienstleistungsverkehrs zu klären waren. So prüfte und kommentierte die Kommission unter anderem folgende Gesetzesentwürfe: den Entwurf eines nationalen Gesetzes über die Genehmigung von Lotterien [54], einen Gesetzesentwurf für den Bausektor mit Bestimmungen für die Verwendung von Geräten für den Empfang von Diensten über Satellit [55] und einen Gesetzesentwurf, der Bestimmungen über die Beihilfen für Kabelprogramme nach einer entsprechenden Rangordnung enthält [56].

[54] Auch wenn die Kommission die Legitimität bestimmter Ziele in Hinblick auf den Schutz der Gesellschaftsordnung, denen der Gerichtshof zugestimmt hatte (siehe Urteil Schindler vom 24. März 1994, C-275/92, Slg. S. I-1039 und Urteil Familiapress vom 26. Juni 1997, C-268/95, Slg. S. I-3689), sowie den großen Ermessenspielraum der nationalen Behörden aufgrund der Besonderheit von Glücksspielen und der besonderen soziokulturellen Gegebenheiten jedes Mitgliedstaates in diesem Bereich anerkannte, war es ihr dennoch wichtig hervorzuheben, dass diese Möglichkeit, die Tätigkeiten im Lotteriewesen einzuschränken, keinesfalls auf diskriminierende Weise genützt werden dürfe.

[55] Die Kommission betonte in diesem Zusammenhang entsprechend ihrer Mitteilung über Parabolantennen (Mitteilung KOM(2001) 351 vom 27. Juni 2001), dass das Recht auf die Nutzung dieses Empfangsgeräts für grenzüberschreitende Dienste nicht durch übermäßige Beschränkungen technischer, administrativer, architektonischer oder steuerlicher Natur und insbesondere nicht durch eine allgemeine Genehmigungspflicht beeinträchtigt werden dürfe.

[56] Die Kommission machte die nationalen Behörden darauf aufmerksam, dass eventuelle Prioritätskriterien für den Zugang zum Kabelnetz vor allem nicht zu einer (offensichtlichen oder verborgenen) Diskriminierung zwischen den verschiedenen Betreibern aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit oder des Ortes ihrer Niederlassung führen dürfe, um jeglichen Verstoß gegen Artikel 49 EG-Vertrag zu vermeiden.

Neben diesen Überlegungen, deren Ziel die effektive Einhaltung des EG-Vertrags ist, nützte die Kommission oft die Gelegenheit, Bemerkungen zu übersenden, um die nationalen Behörden auf bestimmte Ergänzungen oder Korrekturen aufmerksam zu machen, die in den Entwürfen der nationalen Rechtsvorschriften auch in Hinblick auf eine richtige Umsetzung der Richtlinie 99/93/EG über die elektronische Signatur und der Richtlinie 2000/31/EG über den elektronischen Geschäftsverkehr während der jeweiligen Umsetzungsphasen in den Mitgliedstaaten, d. h. bis zum 19. Juli 2001 bzw. bis 17. Januar 2002, vorzunehmen wären. [57]

[57] Im Zusammenhang mit einem Dekret, das die Entstehung, Übertragung, Aufbewahrung, Vervielfältigung und Gültigkeitserklärung elektronischer Dokumente regelt, wies die Kommission darauf hin, dass Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 1999/93/EG vorsieht, dass die Mitgliedstaaten die Bereitstellung von Zertifizierungsdiensten, die aus anderen Mitgliedstaaten stammen, nicht einschränken dürfen. Sie übersandte auch Bemerkungen, um die zuständigen nationalen Behörden auf die Tatsache aufmerksam zu machen, dass eine Rechtsvorschrift im Bereich der Evaluierung und Zertifizierung von Produkten und Systemen der Informationsgesellschaft in der Folge die Möglichkeit für die Stellen der anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft, Evaluierungs- und Zertifizierungsleistungen anzubieten, eingeschränkt haben könnte. Sie stellte insbesondere fest, dass in diesem Entwurf jegliche Bezugnahme auf den gemeinschaftlichen Rechtsrahmen und insbesondere auf Artikel 49 EG-Vertrag, auf die Richtlinien 99/93/EG und 2000/31/EG sowie auf die Entscheidung 2000/709/EG über die gegenseitige Anerkennung der nationalen Stellen fehle, von denen kein Zertifikat oder keine Zulassung im notifizierenden Staat verlangt werden könne, wenn sie in einem anderen Mitgliedstaat (auch ohne nationales Zertifikat) rechtmäßig niedergelassen sind.

Betreffend die Richtlinie über den elektronischer Geschäftsverkehr wies die Kommission in ihren Bemerkungen alle betroffenen Mitgliedstaaten sowohl auf die noch nicht umgesetzten Bestimmungen der Richtlinie als auch auf mehrere Aspekte hin, die in Hinblick auf den notifizierten nationalen Entwurf falsch umgesetzt hätten werden können. Die Kommission betonte diesbezüglich besonders, dass der Grundsatz des Niederlassungsortes (festgelegt in Artikel 3, ,Binnenmarktklausel") und die Regelung der Verantwortung (in den Artikeln 12 bis 15) einzuhalten ist.

5.3. Analyse der Reaktionen der Mitgliedstaaten

Wie bereits in der allgemeinen Präsentation (Punkt 5.1) festgestellt, haben sich die Mitgliedstaaten im Vergleich zu ihrer aktiven Beteiligung im Bereich der Erzeugnisse sehr wenig am Notifizierungsverfahren im Bereich der Dienste der Informationsgesellschaft beteiligt. Man muss jedoch einräumen, dass sich dieser Trend vor kurzem umgekehrt hat und es mehr und mehr zu Reaktionen der Mitgliedstaaten kommt. Zu 6 der 70 Notifizierungen im Bereich der Dienste der Informationsgesellschaft wurden 9 Bemerkungen abgegeben. Es ging jedoch keine einzige ausführliche Stellungnahme ein. Diese Zahlen sind daher, verglichen mit den Ergebnissen bei den Erzeugnissen nicht sehr ermutigend.

Für einen echten Dialog und eine Ex-ante-Überwachung der nationalen Maßnahmen ist es daher notwendig, dass die Mitgliedstaaten eine intensive Analysetätigkeit vornehmen.

6. DIE SPEZIFISCHEN VERFAHREN

6.1. Die Dringlichkeit

Aufgrund von Artikel 9 Absatz 7 der Richtlinie 98/34/EG haben die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, den Entwurf eines nationalen Textes in einem Dringlichkeitsverfahren mitzuteilen.

Während des Berichtszeitraums erhielt die Kommission fünf Dringlichkeitsanträge betreffend Dienste der Informationsgesellschaft. Davon wurden drei abgelehnt und einer angenommen. Eine Notifizierung wurde zurückgezogen, da der Entwurfstext keine technischen Vorschriften enthielt.

Bei einem deutschen Entwurf wurde der Dringlichkeitsantrag angenommen. Die Begründung Deutschlands bezog sich auf die Terroranschläge des 11. September 2001, durch die sich die Bundesregierung gezwungen sah, u. a. die betroffenen Netzbetreiber unverzüglich dazu verpflichten, die für die Überwachung dieser Netze erforderlichen technischen Ausrüstungen unmittelbar zur Verfügung zu haben. Dieser, umittelbar nach den besagten Ereignissen vorgebrachte Grund wurde als unter den Geltungsbereich von Artikel 9 Absatz 7 fallend erachtet, der vorsieht, dass die Dringlichkeit aus einer ernsten und unvorhersehbaren Situation entstehen muss.

Dagegen lehnte die Kommission zum Beispiel als Begründung der Dringlichkeit die Übersendung eines Verwaltungsschreibens an den Mitgliedstaat ab, in dem diesem mitgeteilt wurde, dass er eine Richtlinie nicht umgesetzt habe. Das betreffende Land war der Ansicht, das Dringlichkeitsverfahren in Anspruch nehmen zu können, da es um einen Text zur Umsetzung der Richtlinie über die elektronische Signatur ging. Der Mitgliedstaat hätte diese Richtlinie bereits umsetzen müssen, da die Umsetzungsfrist bereits mehrere Monate davor abgelaufen war. Aus den weiter oben genannten Gründen war eine Notifizierung dieses Entwurfstextes angebracht, da er Maßnahmen enthielt, die über eine einfache Umsetzung hinausgingen. Die Kommission lehnte die Dringlichkeit ab und stellte fest, dass die Bedingung der Unvorhersehbarkeit nicht erfuellt war: Dem betroffenen Mitgliedstaat war bekannt, dass er die Richtlinie über die elektronische Signatur umsetzen musste. Er hatte im Rat an ihrer Ausarbeitung und bei der Festlegung der Umsetzungsfrist mitgewirkt.

6.2. Die Vertraulichkeit

Die Richtlinie sieht in Artikel 8 Absatz 4 die Möglichkeit vor, eine Notifizierung als vertraulich zu erachten. Damit wird der Zugang zum Entwurfstext ausschließlich auf die Mitgliedstaaten und die Kommission beschränkt. Der Entwurfstext ist nicht für die Öffentlichkeit zugänglich und wird nicht auf der Internetsite TRIS veröffentlicht. Privatpersonen können keine Kopie bei der Kommission anfordern.

Dieses Verfahren wurde zwei Mal von einem Mitgliedstaat in Anspruch genommen. Die Kommission ist den Wünschen dieser beiden Mitgliedstaaten nachgekommen.

6.3. Die Blockierung

Die Kommission hat von ihrer Blockierungsbefugnis gemäß Artikel 9 Absatz 4 der Richtlinie in zweieinhalb Jahren nur ein einziges Mal Gebrauch gemacht. Dabei ging es darum, die Annahme der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr abzuwarten. Die betreffende Notifizierung im Bereich der Computerkriminalität und konkret der Haftung der Internet-Zugangsanbieter wurde am 13. August 1999 erhalten, die Blockierung dauerte bis zum 14. August 2000 und die Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr wurde am 17. Juli 2000 angenommen. Die Blockierung war demnach nicht vergeblich. Sie ermöglichte es der Kommission zu verhindern, dass vor der Annahme dieser Richtlinie Maßnahmen auf nationaler Ebene ergriffen wurden, die möglicherweise in Widerspruch zu ihr gestanden hätten.

7. VERLETZUNGEN DES INFORMATIONSVERFAHRENS

7.1. Fälle von Verletzungen

Während sich die Mitgliedstaaten im Bereich des Informationsverfahrens für Erzeugnisse daran gewöhnt haben, die Entwürfe ihrer Rechtsvorschriften mitzuteilen, verabschieden sie bei den Diensten der Informationsgesellschaft eine große Anzahl von Rechtsvorschriften ohne vorherige Notifizierung. Dies wird noch klarer, wenn man die Anzahl von Verletzungen aufgrund einer Nichtnotifizierung mit der Anzahl der notifizierten Entwürfe seit der Umsetzung des Verfahrens vergleicht.

Im Zeitraum 2000-2001 eröffnete die Kommission bereits 8 Vertragsverletzungsverfahren wegen Nichterfuellung der Richtlinie 98/34/EG, d. h. wegen Unterlassung der Mitteilung oder Erlass der Vorschrift ohne Abwarten des Endes der Stillhaltefrist. Diese Verfahren wurden von Amts wegen eröffnet, da die Kommission nämlich noch keine Beschwerden von Wirtschaftsteilnehmern erhalten hat, was wahrscheinlich am mangelnden Wissen über die Ausweitung des Geltungsbereichs der Richtlinie 98/34/EG auf die Dienste der Informationsgesellschaft liegt.

7.2. Betroffene Bereiche

Die Rechtsvorschriften, die von den Mitgliedstaaten ohne vorherige Mitteilung angenommen werden, können in zwei Kategorien unterteilt werden:

- einerseits Rechtsvorschriften in Bereichen, die von Richtlinien der Gemeinschaft geregelt werden;

- andererseits Rechtsvorschriften in Bereichen, die nicht vom Gemeinschaftsrecht geregelt werden.

In die erste Kategorie fallen vor allem Rechtsvorschriften betreffend die elektronische Signatur und den elektronischen Geschäftsverkehr. Diese Bereiche sind durch die Richtlinie 1999/93/EG über die elektronische Signatur und die Richtlinie 2000/31/EG über den elektronischen Geschäftsverkehr geregelt. Wie bereits in den Punkten 4.2.1 und 4.2.2 dargelegt, sind die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, die in solchen Texten enthaltenen technischen Vorschriften mitzuteilen, wenn sie über die Bestimmungen dieser Richtlinien hinausgehen oder wenn die Mitgliedstaaten durch ihre Einführung den Spielraum nützen, der ihnen durch diese zugestanden wird. In diesen Fällen kann die Ausnahme von der Notifizierungspflicht gemäß Artikel 10 Absatz 1 erster Gedankenstrich nur dann geltend gemacht werden, sofern es sich nicht ,um Rechts- oder Verwaltungsvorschriften [...] handelt, durch die die Mitgliedstaaten den verbindlichen Gemeinschaftsrechtsakten, mit denen Vorschriften betreffend Dienste in Kraft gesetzt werden, nachkommen."

Gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist darauf hinzuweisen, dass die technischen Vorschriften, die unter Verletzung der in der Richtlinie 98/34/EG festgelegten Verpflichtungen beschlossen werden, Dritten gegenüber nicht wirksam sind. Daher sind die Bestimmungen der oben erwähnten Entwürfe, die im Sinne von Artikel 10 der Richtlinie 98/34/EG keine einfache Umsetzung der Richtlinien darstellen und die unter Verletzung der Verpflichtung zur Notifizierung oder zur Einhaltung der in dieser Richtlinie vorgesehenen Stillhaltefristen angenommen wurden, nicht anwendbar.

Die zweite Kategorie betrifft insbesondere Texte über die elektronische Kommunikation, die Übertragung elektronischer Dokumente sowie die Telekommunikationsdienste, sofern es sich nicht um Dienste handelt, die in der Richtlinie 89/552/EWG geregelt sind. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Richtlinie 98/34/EG gemäß Artikel 1 Nummer 2 letzter Absatz nicht für Rundfunk- und Fernsehdienste im Sinne der Richtlinie 89/552/EWG gilt. Sie ist hingegen auf Vorschriften anwendbar, die spezifisch alle anderen audiovisuellen Dienste betreffen, die der Definition von Diensten der Informationsgesellschaft entsprechen: so gilt zum Beispiel die Pflicht der vorherigen Mitteilung für Vorschriften über Video-on-Demand-Dienste oder andere interaktive digitale Dienste.

Sie gilt auch für Vorschriften über Internet-Domänennamen, die insbesondere bestimmte Bedingungen für den Zugang zu Online-Diensten sowie die Ausübung dieser Tätigkeiten durch Anbieter von Online-Diensten (Betreiber, Gesellschaften, Handelsorganisationen etc.) festlegen, die über Domänennamen im Internet vertreten und identifiziert sind. Insofern die in diesen Texten direkt und ausdrücklich angesprochenen Aktivitäten im Internet voll und ganz der Definition von ,Diensten der Informationsgesellschaft" im Sinne von Artikel 1 Nummer 2 der Richtlinie 98/34/EG entsprechen, fallen die fraglichen Texte in den Geltungsbereich der Richtlinie und müssen daher Gegenstand einer vorherigen Mitteilung sein.

Ein anderer Bereich, in dem eine Unterlassung der Notifizierung festgestellt wurde, ist jener der nationalen Maßnahmen zur Schaffung eines Rechtsrahmens für die elektronische Rechnungsstellung und zur Ermöglichung der Kontrolle durch die Steuerbehörden. Mit einigen nationalen Maßnahmen wird angestrebt, die Einhaltung der spezifischen technischen Vorschriften für die elektronische Signatur auf die elektronische Rechnungsstellung auszudehnen. Nachdem diese Bestimmungen den Geltungsbereich bestimmter Vorschriften für Produkte und Dienste auf andere Produkte und Dienste der Informationsgesellschaft ausweiten, stellen sie ebenfalls Vorschriften dar, die im Rahmen der Richtlinie 98/34/EG notifiziert werden müssen.

7.3. Die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten

Um die Probleme der Anwendung und Auslegung des Informationsverfahrens im Bereich der Dienste der Informationsgesellschaft zu lösen, hielt es die Kommission für notwendig, einen Dialog mit den Mitgliedstaaten einzuleiten. Zu diesem Zweck wurden bilaterale Treffen zwischen den Mitgliedstaaten und den Dienststellen der Kommission, die mit der Umsetzung des Informationsverfahrens und der Richtlinien betreffend die Dienste der Informationsgesellschaft betraut sind, abgehalten.

Nach diesen Treffen verpflichteten sich die nationalen Behörden, die strittigen Rechtstexte aufzuheben und die Entwürfe neuer Rechtsvorschriften zu notifizieren.

Im Hinblick auf eine verbesserte Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und der Vorbeugung von Verletzungen erinnerte die Kommission die nationalen Behörden schließlich immer, wenn sie von der Absicht einer Regierung erfuhr, Rechtsvorschriften über Dienste der Informationsgesellschaft zu erlassen, an ihre Pflichten gemäß der Richtlinie 98/34/EG. In der Folge notifizierten mehrere Mitgliedstaaten ihre fraglichen Rechtsvorschriften nach einer solchen Erinnerung.

7.4. Der Ausschuss ,Normen und technische Vorschriften"

Im Bereich der Dienste der Informationsgesellschaft konnten im Rahmen der Sitzungen dieses Ausschusses die Mitgliedstaaten auf die Entwürfe von Rechtsvorschriften hingewiesen werden, die der Kommission bekannt waren und die sie für notifizierungspflichtig hielt. Dies veranlasste die Kontaktstellen für die Richtlinie dazu, die betroffenen Ministerien zu informieren und sie über die Notwendigkeit einer Notifizierung der fraglichen Entwürfe in Kenntnis zu setzen. In vielen Fällen konnte somit die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens vermieden werden. Ziel dieses Dialogs ist es nicht, eine ständige Überwachung durch die Kommission vorzunehmen, sondern die Kontaktstellen auf Entwürfe nationaler Rechtsvorschriften aufmerksam zu machen, die in den verschiedenen Ministerien ausgearbeitet werden.

Die Sitzungen dieses Ausschusses boten auch Gelegenheit zum Meinungsaustausch mit den Vertretern der Mitgliedstaaten über rechtliche oder praktische Fragen in Verbindung mit der Umsetzung des Verfahrens und seiner Entwicklung, auf die weiter unten eingegangen wird.

8. DIE JÜNGSTEN ENTWICKLUNGEN: TERRITORIALE UND INTERNATIONALE AUSWEITUNG

8.1. Territoriale Ausweitung

8.1.1. Der Europäische Wirtschaftsraum

Die EFTA-Länder, die Mitglieder des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) sind, nehmen seit dem 1. März 2001 [58] am Informationsverfahren im Rahmen der Dienste der Informationsgesellschaft teil. Diese Länder sind dabei, ihre Umsetzungsmaßnahmen der EFTA-Überwachungsbehörde mitzuteilen.

[58] Beschluss des Gemeinsamen EWR-Ausschusses Nr. 16/2001 vom 28. Februar 2001 zur Änderung des Anhangs II (Technische Vorschriften, Normen, Prüfung und Zertifizierung) und des Anhangs XI (Telekommunikationsdienste) des EWR-Abkommens, ABl. Nr. L 117 vom 26.4.2001, S. 16-20.

Die Kommission hat bereits vier Texte erhalten: drei von Norwegen und einen von Island. Sie arbeitet in enger Zusammenarbeit mit der EFTA-Überwachungsbehörde, um die Notifizierungen der EFTA-Länder zu analysieren.

8.1.2. Die Beitrittsländer

Seit dem 1. Januar 2001 ist auch die Türkei eingeladen, am Informationsverfahren im Bereich der Erzeugnisse teilzunehmen. Es handelt sich jedoch angesichts der Eingriffsrechte der Kommission, der anderen Mitgliedstaaten und der Rechte der Türkei in Hinblick auf die Entwürfe der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft um ein eingeschränktes Verfahren.

Dieses System könnte auf andere Beitrittsländer erweitert werden und sowohl die Erzeugnisse als auch die Dienste der Informationsgesellschaft abdecken. In nichtharmonisierten Bereichen wäre es für diese Staaten in der Tat interessant, dass ihre nationalen Maßnahmen überprüft werden, um sicherzustellen, dass sie nicht gegen das Gemeinschaftsrecht und insbesondere Artikel 28 ff. EG-Vertrag verstoßen. Der Vorteil eines solchen Verfahrens bestuende darin, dass es zu einem echten Dialog zwischen den Beitrittsländern und den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft käme und dass sich erstere somit besser auf den Beitritt vorbereiten könnten. Natürlich sollten die Kommission, die Mitgliedstaaten und die Beitrittsländer nicht im selben Ausmaß eingreifen können wie beim aktuellen Verfahren. Es ist schwer vorstellbar, dass die Kommission einen verbindlichen Rechtsakt gegen die Vorschrift eines Beitrittslandes ergreifen könnte. Dies gilt auch für den Fall, in dem ein Beitrittsland gegen die Rechtsvorschrift eines Mitgliedstaates vorgehen möchte. Ein mögliches Vorbild wäre das oben genannte Beispiel der Türkei.

Derzeit werden mit einigen Beitrittsländern Verhandlungen geführt, um ein spezifisches Abkommen zur Einrichtung eines vereinfachten Informationsverfahrens zu unterzeichnen.

8.2. Ausweitung auf internationaler Ebene: der Europarat

Schließlich wurde im Europarat am 2. Oktober 2001 ein Übereinkommen zur Übernahme des Informationsverfahrens für Dienste der Informationsgesellschaft in seinen Grundzügen angenommen. Es handelt sich um die Konvention Nr. 180 des Europarates über die Information und rechtliche Zusammenarbeit betreffend die ,Dienste der Informationsgesellschaft" [59]. Die Eröffnung zur Unterzeichnung dieser Konvention fand anlässlich der 24. Konferenz der europäischen Justizminister am 4. und 5. Oktober 2001 in Moskau statt.

[59] www.coe.int/press

Durch die Umsetzung eines solchen Systems können die Kommission und die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft Zugang zu den Entwürfen von Rechtstexten über die Dienste der Informationsgesellschaft aus Drittstaaten erhalten und sind vor allem in der Lage, einen Dialog über diese Texte einzuleiten, um zu versuchen, ihre Ausarbeitung auf nationaler Ebene zu beeinflussen. Die Texte der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft sind derzeit über die Website der Richtlinie 98/34/EG zugänglich, jedoch ohne Gegenseitigkeit. Es geht nun darum, ein Instrument, das bereits auf gemeinschaftlicher Ebene existiert, auf internationaler Ebene umzusetzen.

Die aufschiebenden Mechanismen der Gemeinschaftsrichtlinie werden natürlich im Text der Konvention nicht übernommen. Dennoch wird diese Konvention wahrscheinlich ein herausragendes Instrument der Information und Transparenz über die Entwürfe von Rechtsvorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft sein. Aber auch wenn diese Konvention in erster Linie die Mitgliedstaaten des Europarates betrifft, kann sie unter bestimmten Bedingungen für Nichtmitgliedstaaten des Europarates geöffnet werden, was damit das Potenzial erhöht.

9. SCHLUSSFOLGERUNGEN

Zum Abschluss dieses Berichts möchte die Kommission einige Überlegungen zu den Fragen, die sich nach zwei Jahren der Anwendung dieses Informationsverfahrens stellen, darlegen und anschließend eine Bilanz über den allgemeinen Beitrag des Verfahrens zu den Diensten der Informationsgesellschaft -- auch in Hinblick auf spätere Entwicklungen -- ziehen.

Eines der Probleme, das es zu erwähnen gilt, ist erstens die von einigen Mitgliedstaaten festgestellte Schwierigkeit der konkreten Anwendung dieser Richtlinie aufgrund der Komplexität der Begriffsbestimmungen.

Um dafür eine Lösung zu finden, stellte die Kommission den Mitgliedstaaten ein Vademecum mit konkreten Beispielen zur Verfügung, um die Abgrenzung aller Definitionen besser zu veranschaulichen. [60]

[60] Siehe Fußnote 6.

Ferner wiesen die Dienststellen der Kommission im Rahmen des Ausschusses ,Normen und technische Vorschriften" mehrfach darauf hin, dass sie allen Mitgliedstaaten ihre Unterstützung anbieten, die bei der Entscheidung, ob ein Text notifizierungspflichtig ist oder nicht, auf Schwierigkeiten stoßen. Dies führte einige Staaten dazu, diese Stellen auf bilateraler Ebene zu kontaktieren.

Weiters ist zu betonen, dass die Mitgliedstaaten im Rahmen des Verfahrens sämtliche Mitteilungen (Bemerkungen, ausführlichen Stellungnahmen, Dialog ...), die an die anderen Mitgliedstaaten gehen, erhalten. Sie können sich also zu einem konkreten Thema auf bisherige Analysen der Kommission stützen.

Schließlich wird dieser Bericht für die Mitgliedstaaten ein zusätzliches Hilfsmittel zur Ermittlung notifizierungspflichtiger Entwürfe sein.

Ein weiteres Problem ist zweitens die enge Verbindung, die zwischen Diensten und Erzeugnisse bestehen kann. In mehreren Fällen gab die Kommission Bemerkungen und/oder ausführliche Stellungnahmen ab, die gleichzeitig Dienste der Informationsgesellschaft und damit verbundene Produkte betrafen. Um ein konkretes Beispiel zu nehmen: Im Rahmen der elektronischen Signatur haben die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften eindeutig Einfluss auf die Anbieter von Diensten für elektronische Signaturen, aber auch auf die Produkte zur Durchführung dieser Dienste, wie zum Beispiel Computer und Software zur Erstellung von elektronischen Signaturen.

Drittens scheint die dreimonatige Frist manchmal zu kurz zu sein, um komplexe und fachspezifische Texte zu übersetzen und zu analysieren, mit denen zahlreiche Dienststellen der Kommission befasst werden. Außerdem erfordert das Verfahren betreffend die Dienste der Informationsgesellschaft -- wie bereits oben hervorgehoben -- im Falle einer ausführlichen Stellungnahme nur eine Zurückstellung um einen Monat anstatt um drei Monate, wie es für Industrie-, Agrar- und Fischereiprodukte vorgesehen ist. Innerhalb eines Monats erscheint es schwierig, für die betroffenen Mitgliedstaaten zu antworten, und für die Kommission, die Antwort zu übersetzen und zu kommentieren. Dies widerspricht dem Geist der Richtlinie, der auf die Einleitung eines Dialogs zur Vermeidung von Hemmnissen auf dem Binnenmarkt ausgerichtet ist. Die Kommission ist sich jedoch der Tatsache bewusst, dass die Themen im Bereich der Dienste der Informationsgesellschaft eine rasche Analyse erfordern. In den Fällen, die eine rasche Bearbeitung verlangen, sieht die Richtlinie 98/34/EG ausdrücklich ein spezifisches Verfahren vor: das Dringlichkeitsverfahren.

Ein vierter, von den Mitgliedstaaten aufgezeigter Aspekt ist die Schwierigkeit zu wissen, wo genau die Trennlinie zwischen den Maßnahmen, die im Hinblick auf Artikel 10 der Richtlinie nicht notifizierungspflichtig sind, und den Maßnahmen, die mitgeteilt werden müssen, zu ziehen ist. Zu diesem Punkt weist die Kommission erneut nachdrücklich darauf hin, dass Umsetzungsmaßnahmen in keinem Fall im Rahmen der Richtlinie 98/34/EG zu notifizieren sind. Die Notifizierung wird nur für Entwürfe (oder spezifische Artikel eines Entwurfs) verlangt, die nicht einer einfachen Umsetzung eines verbindlichen gemeinschaftlichen Rechtsaktes in nationales Recht entsprechen. Im Zusammenhang mit dieser Frage hat sich der Gerichtshof in zwei vor kurzem gefällten Urteilen [61] zur Reichweite einer solchen Verpflichtung klar geäußert.

[61] Urteil Unilever vom 26. September 2000, C-443/98, Slg. S. I-7535. Urteil Canal Satellite vom 22. Januar 2002, bereits erwähnt, s. Fußnote 21.

Die Kommission betont, dass sie bei Erhalt einer Notifizierung eines Entwurfs, der gleichzeitig einfache Umsetzungsmaßnahmen im Sinne von Artikel 10 der Richtlinie 98/34/EG und darüber hinausgehende Maßnahmen enthält, die Gelegenheit nützt, auch einfache Kommentare über die Passagen betreffend der Umsetzung abzugeben. Die Kommission nutzt ihre Kenntnisse des Entwurfs, um den Mitgliedstaaten nicht verbindliche Ratschläge zu erteilen, die ihnen eine optimale Umsetzung der betreffenden Richtlinien ermöglichen sollen.

Die positiven Auswirkungen des Informationsverfahrens im Bereich der Dienste der Informationsgesellschaft lassen sich anhand von sechs Aspekten zusammenfassen: Dialog über neue Themen, Rücknahme oder Änderung von Entwürfen von Rechtsvorschriften, die gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßen, Bildung eines Rechtskorpus über zahlreiche Themen, Meinungsaustausch, Beginn von Überlegungen in der Kommission über die Notwendigkeit neuer Rechtsvorschriften zu bestimmten Themen und schließlich Information der Unternehmen und Bürger über Entwürfe von nationalen Rechtsvorschriften in diesem Bereich.

Im Rahmen der Aufnahme des Dialogs mit den Mitgliedstaaten nahm die Kommission zunächst zu den von ihnen vorgebrachten Argumenten Stellung. So ergab sich zum Beispiel bei den Diskussionen über die Domänennamen ein äußerst interessanter Meinungsaustausch. Dies beweist, dass es in den neuen Bereichen, die sich ständig weiterentwickeln und die ordnungspolitische Maßnahmen seitens der Mitgliedstaaten erfordern, zu denen es jedoch noch keine spezifischen Positionen auf Gemeinschaftsebene gibt, das Informationsverfahren der Kommission die Möglichkeit gibt, mit dem betroffenen Mitgliedstaat die Grenzen der Regelung dieses neuen Sektors zu definieren. Der erste positive Aspekt ist demnach der Meinungsaustausch über die Art und Weise, in der neue rechtliche Probleme anzugehen sind. Außerdem haben die anderen Mitgliedstaaten Zugang zu sämtlichen ausgetauschten Mitteilungen und können sich somit auf die verschiedenen vorliegenden Positionen beziehen, sollten sie sich in Zukunft selbst zur Regelung des betreffenden Bereichs entscheiden.

Die Diskussion zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten ermöglichte ferner die Rücknahme oder Änderung von Vorschlägen für Rechtsvorschriften, die als dem Gemeinschaftsrecht widersprechend erachtet wurden. Dieser Aspekt stellt den zweiten Erfolg der Richtlinie dar, durch die es im Rahmen des Dialogs möglich wird, den Mitgliedstaaten zu zeigen, dass sie ihren Textentwurf zurücknehmen oder abändern müssen, da er gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt. In dem konkreten Fall, in dem der notifizierende Mitgliedstaat seinen Entwurf freiwillig zurückzieht, erreicht der Dialog zwischen den am Informationsverfahren Beteiligten einen Höhepunkt.

Bei jeder Notifizierung entwickelt die Kommission ihre Position zu einem bestimmten Thema weiter. Somit kann sie besser an neue Probleme herangehen, die anlässlich anderer aber die gleiche Problematik betreffender Notifizierungen (elektronische Signatur, elektronischer Geschäftsverkehr, Datenschutz, Decoder, ...) an sie herangetragen werden. Dieses dritte Verdienst des Verfahrens besteht darin, dass Schritt für Schritt zu einem bestimmten Thema ein Rechtskorpus für die Mitgliedstaaten entwickelt wird. Diese beziehen sich im Übrigen manchmal auf Positionen, die anlässlich früherer Notifizierungen dargelegt wurden, um zum Beispiel den notifizierungspflichtigen Charakter einer nationalen Vorschrift zu begründen.

Ein viertes, weiteres Verdienst der Richtlinie ist die Einrichtung eines Diskussionsforums zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission, nachdem diese ausführliche Stellungnahmen oder Bemerkungen abgegeben hat. Aufgrund der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten auf ausführliche Stellungnahmen antworten, und die Kommission gibt zu diesen Antworten Kommentare ab. Auch wenn die Mitgliedstaaten nicht ausdrücklich dazu verpflichtet sind, auf Bemerkungen zu antworten, lud die sie Kommission im Rahmen der Ausschusssitzungen dennoch dazu ein, dies