MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT - ANZEIGER DER FORTSCHRITTE BEI DER SCHAFFUNG EINES "RAUMES DER FREIHEIT, DER SICHERHEIT UND DES RECHTS" IN DER EUROPÄISCHEN UNION - HALBJÄHRLICHE AKTUALISIERUNG (2. HALBJAHR 2002)

VORWORT

Die Kommission erstellt in regelmäßigen Abständen einen Anzeiger über die Schaffung des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, um die Fortschritte bei der Annahme und Umsetzung der Maßnahmen verfolgen zu können, die zur Verwirklichung der im Amsterdamer Vertrag und vom Europäischen Rat von Tampere (15./16. Oktober 1999) festgelegten Ziele getroffen werden müssen.

Diese Fassung des Anzeigers ist wie die vorangegangenen Ausgaben aufgebaut: Die in Tampere vorgegebenen Ziele und Fristen sowie die zu ihrer Verwirklichung bzw. Einhaltung erforderlichen Rechtsinstrumente sind im Einzelnen aufgeführt. Der Übersichtlichkeit halber listen die Tabellen die eingebrachten Vorschläge und Initiativen, den Stand der Arbeiten im Rat und gegebenenfalls im Europäischen Parlament sowie die geplanten Arbeiten gesondert auf. Der Spalte "Umsetzung" ist zu entnehmen, wann die angenommenen Beschlüsse und Maßnahmen in Kraft treten und umgesetzt werden.

Um dem Leser das Verständnis der nachfolgenden Tabellen zu erleichtern, gibt eine einleitende Zusammenfassung einen Überblick über die wichtigsten Fortschritte seit Tampere sowie die Vorschläge und entsprechenden künftigen Arbeiten der Kommission.

INHALTSVERZEICHNIS

1. Zusammenfassung

2. Eine gemeinsame Asyl- und Migrationspolitik der EU

2.1. Partnerschaft mit Herkunftsländern

2.2. Ein gemeinsames europäisches Asylsystem

2.3. Gerechte Behandlung von Drittstaatsangehörigen

2.4. Steuerung der Migrationsströme

3. Ein echter europäischer Rechtsraum

3.1. Besserer Zugang zum Recht in Europa

3.2. Gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen

3.3. Größere Konvergenz im Bereich des Zivilrechts

4. Unionsweite Kriminalitätsbekämpfung

4.1. Kriminalitätsverhütung auf Ebene der Union

4.3. Bekämpfung bestimmter Formen der Kriminalität

4.4. Sondermaßnahmen zur Bekämpfung der Geldwäsche

5. Fragen betreffend die Binnengrenzen, die Aussengrenzen und die Visapolitik, Umsetzung von Artikel 62 EG-Vertrag sowie des Schengen-Besitzstandes

6. Unionsbürgerschaft

7. Zusammenarbeit bei der Drogenbekämpfung

8. Stärkeres aussenpolitisches Handeln

9. Weitere Initiativen

1. ZUSAMMENFASSUNG

Dieser Abschnitt enthält einen Überblick über die wichtigsten Fortschritte, die bei der Umsetzung der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere seit der letzten, von der Kommission am 30. Mai 2002 vorgelegten Fassung des Anzeigers erzielt worden sind, sowie über die Arbeiten, die die Kommission gemäß ihrem Arbeitsprogramm für 2003 plant. Diese Fortschritte werden in den nachfolgenden Tabellen im Einzelnen aufgeführt.

Die Fortschritte der vergangenen sechs Monate bestätigen, dass der neue Schwung des Europäischen Rates von Laeken weiter Früchte trägt. Wichtige Beschlüsse, über die grundsätzliche Einigung bestand, wurden formalisiert. Dies gilt für die Annahme des Europäischen Haftbefehls und des Rahmenbeschlusses zur Terrorismusbekämpfung. Auch bei der justiziellen Zusammenarbeit in Zivilsachen wurden im Bereich der Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung bedeutende Fortschritte erzielt.

Diese Fortschritte sind aber im Zusammenhang mit der Arbeit zu bewerten, die für eine fristgerechte Umsetzung des Programms von Tampere noch zu tun ist.

So wurden die vom Europäischen Rat von Laeken in bestimmten Bereichen festgestellten "aufgetretenen Verzögerungen" - insbesondere in der gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik - nicht aufgeholt, obwohl dem Rat alle erforderlichen Vorschläge für diesen Bereich vorliegen. Um einen neuen Impuls zu geben, bekräftigte der Europäische Rat von Sevilla seine Entschlossenheit, das in Tampere angenommene Programm zur Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in all seinen Aspekten in der Europäischen Union rascher durchzuführen. Der Bekämpfung der illegalen Einwanderung und der Einführung einer gemeinsamen Verwaltung der Außengrenzen wurde erneut Vorrang eingeräumt.

Trotz der erfolgten Anstrengungen und unbestreitbaren Fortschritte bestehen allerdings noch immer die Schwierigkeiten, die die Kommission in ihrem Anzeiger vom 30. Oktober 2001 für die Halbzeitbewertung der Umsetzung des Programms von Tampere durch den Europäischen Rat von Laeken herausgestellt hatte. Sie machen insbesondere Probleme der Abstimmung nationaler Ansätze an bestimmte sensible Fragen deutlich, die sich im institutionellen Rahmen der Union und mit den derzeitigen Beschlussfassungsmechanismen nicht überwinden lassen. Die Union steht vor dem nahen Termin einer Erweiterung völlig neuen Ausmaßes. Das Jahr 2003 ist das letzte Jahr vor den im Amsterdamer Vertrag und im Programm von Tampere festgesetzten Terminen. Zu einem Zeitpunkt, zu dem der Konvent über die Zukunft Europas eine entscheidende Phase seiner Arbeiten einleitet, wäre die Überlegung darüber angebracht, wie ab sofort die Verzettelung der Initiativen vermieden werden kann, um alle vorgesehenen prioritären Maßnahmen zu treffen.

Die Tabellen sollen dem Leser einen genaueren Überblick über die durchgeführten Arbeiten und die Prioritäten der Kommission für das nächste Jahr in den Bereichen geben, die bei der Schaffung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts von zentraler Bedeutung sind: Asyl, Einwanderung, Recht, Kriminalitätsbekämpfung, Außengrenzen, Bürgerschaft und Stärkung des außenpolitischen Handelns.

Eine gemeinsame Asyl- und Migrationspolitik der EU

Achtzehn Monate vor dem durch den Amsterdamer Vertrag festgesetzten Termin sind nur einige der für die Einführung einer gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik gesteckten Ziele erreicht, obwohl der Europäische Rat von Sevilla sich bemüht hatte, die Dynamik des Europäischen Rates von Laeken zu verstärken.

Ein spürbarer Fortschritt dürfte im Asylbereich erzielt werden, da der Rat im Dezember gemäß der Aufforderung des Europäischen Rates von Sevilla voraussichtlich die Verordnung Dublin II zur Festlegung von Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats annehmen wird, der für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist, den ein Staatsangehöriger eines dritten Landes in einem Mitgliedstaat gestellt hat.

Außerdem legte die Kommission entsprechend den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Laeken im Juni einen geänderten Vorschlag für eine Richtlinie über gemeinsame Mindestnormen für Verfahren zur Zuerkennung oder Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft vor. Nach dem Beschluss des Ausschusses der Ständigen Vertreter, die Arbeiten des CIREA (Informations-, Reflexions- und Austauschzentrum für Asylfragen) einzustellen, bildete die Kommission im Juli ein Netz der Europäischen Union für die Asylpraktiker (EURASIL).

Zu Beginn des Jahres 2003 plant die Kommission einen Fortschrittsbericht über die Arbeiten zum gemeinsamen Asylverfahren und zum einheitlichen Status sowie zur Umsetzung der Instrumente der ersten Phase vorzulegen. Sie wird ferner Ende 2003 zwei Mitteilungen zur Prüfung der Asylanträge außerhalb der EU sowie zur Einführung eines einheitlichen Verfahrens für die Prüfung von Anträgen auf Schutz in den Mitgliedstaaten unterbreiten.

Im Bereich Einwanderung wird der Richtlinienvorschlag zur Familienzusammenführung, den die Kommission auf Ersuchen des Europäischen Rates von Laeken geändert hatte, noch geprüft. Die Bedingungen für die Aufnahme von Drittstaatsangehörigen, die insbesondere in dem Vorschlag für eine Richtlinie über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer unselbständigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit definiert wurden, wurden durch einen weiteren Vorschlag für eine Richtlinie über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Aufnahme eines Studiums, einer Berufsbildung oder eines Freiwilligendienstes ergänzt, den die Kommission im Oktober vorlegte.

Im ersten Halbjahr 2003 beabsichtigt die Kommission ferner eine Mitteilung über die Integration der Drittstaatsangehörigen vorzulegen, einem Bereich, dessen Bedeutung beim Europäischen Rat von Sevilla hervorgehoben wurde.

Im Hinblick auf die Bewertung der Migrationsströme trug die Kommission im Sinne ihrer Mitteilung vom Juli 2001 über die Umsetzung eines offenen Koordinierungsmechanismus für die Migrationspolitik der Gemeinschaft mit der Vorlage einer Mitteilung über die Durchführung des Aktionsplans des Rates vom April 1998 zur Einführung eines Systems für den Informationsaustausch über Asyl, Migration und die Herkunftsländer bei. Außerdem erließ der Rat auf Vorschlag der Kommission eine Entscheidung über ein Aktionsprogramm für die Verwaltungszusammenarbeit in den Bereichen Außengrenzen, Visa, Asyl und Einwanderung (ARGO-Programm).

Im Bereich der Bekämpfung der illegalen Einwanderung erließ der Rat gemäß den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Sevilla im Juli den Rahmenbeschluss zur Bekämpfung des Menschenhandels und im November den Rahmenbeschluss über die Beihilfe zur illegalen Einreise, der durch die Richtlinie zur Definition der Beihilfe zur Einreise, Durchreise und zum unerlaubten Aufenthalt ergänzt wird. Im Jahr 2003 wird die Kommission ein Weißbuch zur Verstärkung der Bestimmungen für die Haftung der Transportunternehmen vorlegen.

Zur Unterstützung der Herkunfts- und Transitländer beabsichtigt die Kommission im Jahr 2003 einen Vorschlag vorzulegen, der eine Rechtsgrundlage für ein Kooperationsprogramm mit Drittstaaten im Migrationsbereich beinhaltet, um spezifisch und ergänzend auf den Bedarf der Drittstaaten im Rahmen ihrer Anstrengungen zur besseren Steuerung der Migrationsströme in allen ihren Dimensionen einzugehen, insbesondere um die Vorbereitung der Drittstaaten zur Umsetzung der Rückführungsübereinkommen zu fördern bzw. diese Umsetzung zu begleiten. Dieses Programm wird unter Berücksichtigung der Kohärenz der aussenpolitischen Maßnahmen der Gemeinschaft und ergänzend zu den anderen Gemeinschaftsinstrumenten für Zusammenarbeit und Entwicklung umzusetzen sein. Der Europäische Rat von Sevilla hatte bekräftigt, dass die Union bereit ist, die entsprechende erforderliche technische und finanzielle Unterstützung zu leisten.

Dem Abschluss von Rückübernahmeabkommen mit den Drittländern hat der Europäische Rat von Sevilla im Rahmen der Steuerung der Migrationsströme große Bedeutung beigemessen; er forderte einen rascheren Abschluss der Rückübernahmeabkommen, über die derzeit verhandelt wird, und die Verabschiedung neuer Mandate, die der Kommission ermöglichen, Verhandlungen mit weiteren Ländern aufzunehmen.

Nach derzeitigem Stand hat die Kommission aam 27. November ein erstes Abkommen mit Hongkong unterzeichnet. Dieses Abkommen wird als erstes Rückübernahmeabkommen der Gemeinschaft in Kraft treten. Folgen dürften die Abkommen mit Sri Lanka, das am 30. Mai paraphiert wurde, und mit Macao, paraphiert am 18. Oktober 2002. Mit der Ukraine wurden im November Verhandlungen aufgenommen, informelle Verhandlungen mit Marokko werden fortgesetzt.

Der Europäische Rat von Sevilla fordert in seinen Schlussfolgerungen dazu auf, in allen künftigen Kooperations- oder Assoziationsabkommen bzw. vergleichbaren Abkommen, die die Europäische Union oder die Europäische Gemeinschaft mit einem Land schließen, eine Klausel über die gemeinsame Steuerung der Migrationsströme sowie über die obligatorische Rückübernahme im Falle illegaler Einwanderung aufgenommen wird (vgl. auch die Schlussfolgerungen des Rates Allgemeine Angelegenheiten vom 18.11.2002). Der Rat erteilte damit der Kommission neue Mandate für die Einleitung von Verhandlungen mit Albanien, Algerien, China und der Türkei und nahm Schlussfolgerungen zur verstärkten Zusammenarbeit mit den Drittländern im Bereich Steuerung der Migrationsströme an.

Die Politik der Rückkehr von Personen, die sich illegal im Hoheitsgebiet der Union aufhalten, ist ein weiteres Kapitel der Politik der Steuerung der Migrationsströme der Union. Im Anschluss an ihr Grünbuch vom April und entsprechend den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Sevilla, der die Annahme der Elemente eines Rückführungsprogramms bis spätestens Ende des Jahres gefordert hatte, legte die Kommission in einer im Oktober angenommenen Mitteilung ihre ersten Überlegungen zu einem Aktionsprogramm für die Rückkehr vor. Auf dieser Grundlage hat der Rat im November einen Aktionsplan für die Rückführung angenommen und außerdem dem Rückführungsplan bezüglich Afghanistan zugestimmt. Außerdem hat die Kommission dem Rat - ebenfalls auf Ersuchen des Europäischen Rates - einen Bericht über die auf Gemeinschaftsebene verfügbaren finanziellen Mittel für die Rückführung abgelehnter Einwanderer und Asylbewerber, für den Schutz der Außengrenzen sowie für Projekte im Asyl- und Migrationsbereich in den Drittländern übermittelt. Diesen Bericht hat sie zusammen mit einer Mitteilung über Migration und Entwicklung angenommen.

Europäischer Rechtsraum

Im Bereich des Zivilrechts:

In den vergangenen sechs Monaten wurden spürbare Fortschritte erzielt. Die Mitgliedstaaten und die Kommission schlossen die vorbereitenden Arbeiten für das Lancieren des Netzes ab, das seit 1. Dezember funktioniert.

Der Rat dürfte voraussichtlich im Dezember in der Lage sein, die Richtlinie über die Prozesskostenhilfe zu verabschieden.Im Anschluss an den im April vorgelegten Vorschlag für eine Verordnung über die unbestrittenen Forderungen beabsichtigt die Kommission ferner im Dezember 2002 ein Grünbuch über ein europäisches Mahnverfahren und über Maßnahmen zur einfacheren und schnelleren Beilegung von Streitigkeiten mit geringem Streitwert vorzulegen; sie plant 2003 einen entsprechenden Vorschlag zur Einführung eines europäischen Mahnverfahrens einzubringen.

Zur Verbesserung des Schutzes der Rechte von Opfern von Straftaten und der Unterstützung dieser Opfer legte die Kommission nach ihrem im September 2001 vorgelegten und seitdem breit diskutierten Grünbuch im Oktober einen Richtlinienvorschlag zur Entschädigung der Opfer von Straftaten vor.

Zahllose konkrete Initiativen wurden eingeleitet, um die Bürger über die justizielle Zusammenarbeit im Zivilbereich zu informieren: u.a. im Oktober eine gemeinsame Konferenz mit dem Europarat über den Zugang zum Recht, eine Kampagne, die 2003 lanciert werden wird, sowie verschiedene Initiativen, die für die Richter und die Öffentlichkeit zu einer besseren Kenntnis des europäischen justiziellen Netzes in Zivil- und Handelssachen beitragen sollen.

Im Oktober nahm der Rat Verhandlungsrichtlinien für ein Abkommen zwischen der Gemeinschaft und den Vertragsstaaten des Übereinkommens von Lugano an, um die gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen zu erleichtern.

Im Hinblick auf das auf außervertragliche Schuldverhältnisse anwendbare Recht (Übereinkommen von Rom II) leitete die Kommission eine öffentliche Anhörung zu einem Vorentwurf einer Verordnung ein; im ersten Halbjahr 2003 dürfte sie ihren endgültigen Verordnungsvorschlag einbringen.

Im Dezember 2002 beabsichtigt die Kommission ein Grünbuch zur Frage der Überarbeitung des Übereinkommens von Rom mit dem Ziel der Aktualisierung und einer möglichen Umwandlung in ein Gemeinschaftsinstrument anzunehmen.

Zum Scheidungsrecht hatten der Rat und die Kommission Studien durchführen lassen. Nachdem die Ergebnisse der Kommissionsstudie im dritten Quartal vorlagen, beabsichtigt die Kommission, auf ihrer Grundlage im Jahr 2003 ein Weissbuch vorzulegen.

Schließlich hat der Rat im November eine prinzipielle Einigung über einen wesentlichen Aspekt des Entwurfs einer Verordnung zur Zuständigkeit, Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen auf dem Gebiet der Ehesachen und der elterlichen Sorge erzielt, nämlich die Verordnung zu Fragen der Zuständigkeit in Fällen der Kindesentführung. Ferner konnte eine Einigung erreicht werden über einen Beschluss des Rates zur Ermächtigung der Mitgliedstaaten, im Interesse der Europäischen Gemeinschaft die Konvention von Den Haag 1996 zu unterzeichnen.

Im Bereich des Strafrechts:

Die im Juni durch den Rat erfolgte Annahme des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten (basierend auf einem Vorschlag der Kommission) stellt den ersten und gewiss einen der bedeutendsten Schritte zur Umsetzung des Programmes zur gegenseitigen Anerkennung in Strafsachen dar. Der Rahmenbeschluss ersetzt ein sehr kompliziertes System, bei dem mehrere Übereinkommen zur Auslieferung kombiniert anzuwenden sind, durch ein auf dem Europäischen Haftbefehl beruhendes einhheitliches Übergabeverfahren, wobei insbesondere die Beteiligung der Regierungsebene an den Verfahren entfällt. Wichtig ist auch, dass durch der Rahmenbeschluss für 32 Deliktskategorien das Erfordernis der doppelten Strafbarkeit in der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten abschafft. Darüber hinaus enthält er Verbesserungen in weiteren Aspekten (z.B. zur Überstellung von Staatsanagehörigen...) Stichtag für die Umsetzung dieses Rahmenbeschlusses ist der 31.12.2003, fünf Mitgliedstaaten haben aber bereits jetzt vereinbart, ihn untereinander ab dem 1. Januar 2003 anzuwenden.

In Ergänzung zu dem Programm über die gegenseitige Anerkennung wird die Kommission im ersten Halbjahr 2003 ein Grünbuch über die verdächtigen Personen gewährten Verfahrensgarantien sowie eine Mitteilung über die Festlegung von Zuständigkeitskriterien im strafrechtlichen Bereich vorlegen.

Im Bereich der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen im Vorverfahren muss der Rat nach Stellungnahme des Europäische Parlamentes den Rahmenbeschluss über die Vollstreckung von Entscheidungen über die Sicherstellung von Vermögensgegenständen oder Beweismitteln in der Europäischen Union noch formell verabschieden. Die Kommission wird ihrerseits 2003 einen Vorschlag für einen Rahmenbeschluss über die gegenseitige Anerkennung der Maßnahmen zur Beweisaufnahme vorlegen.

Im November hat der Rat ferner Fortschritte in seinen Arbeiten an einem Rahmenbeschluss über die Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung von Geldstrafen oder Geldbußen erzielt. Dänemark legte im Juni den Entwurf eines Rahmenbeschlusses über die Vollstreckung von Einziehungsentscheidungen in der Europäischen Union vor. Die Kommission wird 2003 eine Mitteilung über die Annäherung der Sanktionen in Strafsachen vorlegen.

Im Hinblick auf den Informationsaustausch über Strafregister wird die Kommission im ersten Halbjahr 2003 einen Vorschlag für einen Beschluss zur Schaffung eines Musterformulars für Auskunftsersuchen über Vorstrafen vorlegen.

Unionsweite Kriminalitätsbekämpfung

Die Bekämpfung der Kriminalität in ihren schlimmsten Formen, einschließlich der Bekämpfung des Terrorismus, ist mehr als je zuvor eine Priorität der Union.

Bezüglich Europol hat der Rat am 28./29. November seinen Rechtsakt über ein Protokoll zur Änderung der "Europol-Konvention" zur Klärung der Modalitäten einer Teilnahme von Europol-Bediensteten an gemeinsamen Ermittlungsgruppen sowie der Ersuchen von Europol zur Einleitung strafrechtlicher Ermittlungsverfahren angenommen.

Ferner finden derzeit Verhandlungen zwischen Europol und einer Reihe von Drittstaaten über einen Informationsaustausch statt, insbesondere mit den Beitrittskandidaten, aber auch mit Staaten wie Kanada, Norwegen und Island.

Mit der im Juli durch den Rat erfolgten Annahme des Programms AGIS für die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen, das sich über den Zeitraum 2003-2007 erstreckt, soll die Zusammenarbeit zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten im polizeilichen und justiziellen Bereich verstärkt werden. Das Programm AGIS greift die Aktivitäten früherer Zusammenarbeitsprogramme des Titels VI (OISIN, FALCONE, GROTIUS, STOP, HIPPOCRATES) auf und übernimmt die Tätigkeiten der Haushaltslinie zur Finanzierung des Aktionsplans der Union zur Drogenbekämpfung.

Im Bereich der präventiven Maßnahmen der Union steht die Veröffentlichung des ersten Jahresberichtes des Europäischen Netzes für Kriminalitätsverhütung unmittelbar bevor. Das Europäische Forum zur Prävention organisierter Kriminalität setzte seine Aktivitäten mit der Veranstaltung von Workshops zur Geldwäsche, zur Prüfung der Auswirkungen von Verbrechen, Fälschung und Piraterie und des Handels mit Kulturgütern fort. Anknüpfend an ihre erste Mitteilung vom Dezember 2000 beabsichtigt die Kommission im Jahr 2003 eine Mitteilung über die Verbrechensprävention zu erstellen.

Im Bereich der Bekämpfung der organisierten Kriminalität nahm der Rat im Juni den Rahmenbeschluss über gemeinsame Ermittlungsgruppen an und genehmigte die Geschäftsordnung und die Ernennung des Präsidenten von Eurojust. Im Dezember fand der Umzug von Eurojust nach Den Haag statt (das durch den Europäischen Rat von Laeken zum provisorischer Sitz von Eurojust bestimmt wurde).

Fortschritte wurden im Bereich der Harmonisierung gemeinsamer Definitionen, Tatbestandsmerkmale und Sanktionen für einige besonders schwerwiegende Formen der Kriminalität erzielt. So nahm der Rat im Juni den Rahmenbeschluss zum Terrorismus und im Juli den Rahmenbeschluss zur Bekämpfung des Menschenhandels an. Er erklärte ferner im Oktober sein grundsätzliches Einverständnis mit der Annahme des Rahmenbeschlusses zur Bekämpfung der sexuellen Ausbeutung von Kindern und der Kinderpornographie.

Nachdem die ersten Rahmenbeschlüsse angenommen sind, erhält die Frage ihrer guten Umsetzung besondere Bedeutung, um die Wirksamkeit dieser Maßnahmen zu bemessen. Im Februar 2002 hat der Rat seinen ersten Bericht über den Rahmenbeschluss zur Stärkung des Schutzes des Euro durch strafrechtliche Sanktionen angenommen. Im Januar 2003 wird die Kommission den zweiten Bericht zur Umsetzung dieses Rahmenbeschlusses und Ende 2003 einen Bericht über die Umsetzung des Rahmenbeschlusses vom Juni 2002 über die Bekämpfung des Terrorismus vorlegen.

Zur Verstärkung des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft legte die Kommission im Oktober nach der Stellungnahme des Europäischen Parlaments einen geänderten Vorschlag vor. Im Januar 2003 wird sie auch den Bericht zur Auswertung der Tätigkeiten von OLAF vorlegen, der insbesondere auf Fragen der justiziellen Folgen der Untersuchungen von OLAF eingehen wird, sowie im März 2003 eine Mitteilung in Folge des Grünbuchs zum Europäischen Staatsanwalt.

Im Bereich der Bekämpfung der Geldwäsche, die sowohl in das organisierte Verbrechen als auch in den Terrorismus einfließt, Legte dieer amtierende Ratspräsidentschaft legte den Entwurf eines Rahmenbeschlusses über Einziehungen sowie den Entwurf eines Rahmenbeschlusses über die Vollstreckung von Einziehungsentscheidungen in der Europäischen Union vor. Die Kommission wird im zweiten Halbjahr 2003 einen Vorschlag für einen Rahmenbeschluss zur Bekämpfung der Geldwäsche durch die Verwendung von Bargeldzahlungen vorlegen. Sie wird auch eine Mitteilung vorlegen, in der die im Rahmen des Dritten Pfeilers eingeleiteten Maßnahmen zur Bekämpfung der Finanzkriminalität bewertet werden.

Politik in den Bereichen Binnen- und Außengrenzen, Visa und Schengen

Der Europäische Rat von Sevilla stellte heraus, dass einer gemeinsamen Verwaltung der Außengrenzen der Union Priorität einzuräumen ist. Im Anschluss an die diesbezügliche Mitteilung der Kommission sowie die auf Initiative Italiens erfolgte Durchführbarkeitsstudie über die Entwicklung gemeinsamer Maßnahmen und eine Studie über die Polizei und die Sicherheit der Grenzen nahm der Rat im Juni einen Plan für einen integrierten Grenzschutz an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Union an.

Nach dem Europäischen Rat von Sevilla wurden die Arbeiten fortgesetzt, um eine bessere Koordinierung der Verbindungsbeamten der Mitgliedstaaten im Bereich Einwanderung zu gewährleisten. Gemeinsame Maßnahmen an den Außengrenzen sind in Vorbereitung und mehrere Pilotprojekte wurden lanciert. Unter anderem wurde eine Arbeitsgruppe mit dem Ziel eingesetzt, ein - vom Europäischen Rat als vorrangiges Ziel genanntes - gemeinsames Modell für die Risikoanalyse zu erstellen. Die Arbeiten zu den verschiedenen Bestandteilen einer gemeinsamen Verwaltung der Grenzen, darunter auch der eventuellen Einrichtung eines europäischen Grenzpolizeikorps, werden 2003 fortgesetzt.

Der Europäische Rat hatte die Kommission ferner aufgefordert, die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft für die Kontrollen und die Überwachung der Außengrenzen zu "konsolidieren"; die Kommission plant, im ersten Halbjahr 2003 einen Vorschlag zur Überarbeitung des Gemeinsamen Handbuchs über die Kontrolle an den Außengrenzen vorzulegen.

Im Rahmen der Entwicklung einer gemeinsamen Visapolitik legte die Kommission im Oktober einen Vorschlag zur Änderung der Gemeinsamen Konsularischen Instruktion vor. Sie leitete außerdem im September eine Durchführbarkeitsstudie über die Einführung eines gemeinsamen Systems für die Visa-Identifizierung ein, deren Ergebnisse im ersten Quartal 2003 vorliegen und die Grundlage für den Vorschlag für eine Verordnung bilden werden, die die Kommission zur Entwicklung eines solchen Systems auszuarbeiten gedenkt.

Im Anschluss an die an den Rat und die Kommission gerichtete Aufforderung des Europäischen Rates, im Rahmen des Aktionsplans der Union gegen die illegale Einwanderung der Überprüfung der Liste der Drittländer oberste Priorität einzuräumen, deren Staatsangehörige der Visumpflicht unterliegen bzw. von ihr befreit sind, nahm die Kommission im November einen Vorschlag für eine Änderung der Verordnung 539/01 an, der auf den Antworten auf einen Fragebogen an die Mitgliedstaaten beruht.

Im Bereich der Bekämpfung falscher bzw. gefälschter Dokumente nahm der Rat im Juni die Verordnung für eine unionsweite einheitliche Gestaltung der Aufenthaltstitel für Drittstaatsangehörige an, die für ihre Durchführung erforderlichen technischen Spezifikationen wurden im August angenommen.

Die Arbeiten zur Entwicklung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation liefen weiter, wozu die Kommission im Juli 2002 eine Machbarkeitsstudie lanciert hat.

Unionsbürgerschaft

Der Rat diskutiert den Vorschlag für eine Richtlinie über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, durch den die Regeln für das Einreise-, Freizügigkeits- und Aufenthaltsrecht der Unionsbürger aktualisiert werden sollen.

Die Kommission beabsichtigt außerdem, im Jahr 2003 einen Vorschlag für eine Verordnung betreffend ein einheitliches Format für die Aufenthaltsberechtigung der Bürger der Union und ihrer Familienangehörigen zu unterbreiten.

Zusammenarbeit bei der Drogenbekämpfung

Zur Umsetzung des Aktionsplans der Europäischen Union zur Drogenbekämpfung (2000-2004), der vom Europäischen Rat von Feira im Juni 2000 verabschiedet worden war, nahm die Kommission eine Halbzeit-Bewertung vor und legte im November eine Mitteilung vor. Die in dieser Mitteilung definierten Leitlinien wurden vom Europäischen Rat von Kopenhagen gebilligt.

Der Europäische Rat von Laeken hatte den Rat ersucht, vor Ende Mai 2002 den Rahmenbeschluss zur Festlegung von Mindestvorschriften über die Tatbestandsmerkmale strafbarer Handlungen und die Strafen im Bereich des illegalen Drogenhandels anzunehmen. Dieses Instrument wird immer noch im Rat diskutiert und befindet sich auf der Tagesordnung des Rates für Justiz und Inneres im Dezember.

Stärkeres außenpolitisches Handeln

Die Verhandlungen mit 10 der Beitrittsländer über das Kapitel 24 zu Fragen aus dem Bereich Justiz und Inneres wurden vorläufig abgeschlossen, mit Bulgarien und Rumänien dauern sie an. Während seiner Oktobertagung erörterte der Rat mit den Justiz- und Innenministern der Beitrittsländer Fragen der Bewertung des Schengen-Prozesses und der gegenseitigen Anerkennung.

Wegen der Bedeutung der Fortsetzung der Zusammenarbeit mit den Beitrittsländern ist hervorzuheben, dass die Unterstützung der Gemeinschaft auch nach Abschluss der Verhandlungen nicht unterbrochen wird. Der Europäische Rat hat sich im Übrigen auf seiner Tagung vom Oktober 2002 für die Aufnahme von Schutzklauseln in die künftigen Beitrittsverträge ausgesprochen.

Was die Nicht-Beitrittsländer der Balkanregion anbetrifft, so wurden die Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen, die ein bedeutendes Kapitel Justiz und Inneres umfassen, mit Kroatien und der EJRM unterzeichnet. Ein Verhandlungsmandat für Albanien wurde vom Rat erteilt, erste Diskussionen werden mit der Bundesrepublik Jugoslawien geführt.

Die Zusammenarbeit mit den Vereinigten Staaten wird auf der Tagesordnung der Union ebenfalls eine sehr hohe Prioriät zugewiesen. Seit dem vom Rat im April erteilten Mandat wird auf der Grundlage der Artikel 24 und 38 VEU über ein Übereinkommen im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen verhandelt.

Bezüglich derjenigen Drittstaaten, die keine Beitrittskandidaten sind, hat sich die Kommission bemüht, die Themen zu Justiz und inneren Angelegenheiten besonders in ihre entsprechenden Kooperationsprogramme zu integrieren. Zur direkten Unterstützung der Anstrengungen der Drittstaaten - vor allem in der Mittelmeer-Region (z.B. MEDA), im Balkans, in Osteuropa und Zentralasien - sind beträchtliche Finanzhilfen insbesondere für den Zeitraum 2002-2004 vorgesehen.

2. Eine gemeinsame Asyl- und Migrationspolitik der EU

Prioritäten von Tampere:

Für die Asylpolitik und die Migrationspolitik - zwei unterschiedliche, aber eng miteinander verwobene Bereiche - ist eine gemeinsame europäische Politik erforderlich. Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung in Sevilla förmlich an dieses Erfordernis erinnert und Fristen für die Verabschiedung der einschlägigen Rechtsinstrumente [1] festgelegt.

[1] ABl. L 161 vom 19.6.2002: Entscheidung des Rates vom 13. Juni 2002 über ein Aktionsprogramm für Verwaltungszusammenarbeit in den Bereichen Außengrenzen, Visa, Asyl und Einwanderung (ARGO-Programm).

2.1. Partnerschaft mit Herkunftsländern

Die Europäische Union braucht ein umfassendes Migrationskonzept, das den politischen Aspekten, den Menschenrechten und der Entwicklung in den Herkunfts- und Transitländern und -regionen Rechnung trägt. Die Partnerschaft mit den betreffenden Drittländern wird entscheidend zum Erfolg dieser Politik beitragen, deren Ziel die Förderung gemeinsamer Entwicklungsmaßnahmen ist.

Seit dem Europäischen Rat von Tampere wurden die Bereiche Justiz und Inneres in besonderer Weise in die Programme zur Zusammenarbeit mit Drittländern integriert (z.B. die von der Kommission angenommenen Dokumente zu nationalen und regionalen Strategien)"

Ziel Bewertung der Herkunfts- und Transitländer und -regionen zwecks Formulierung eines länder- bzw. regionalspezifischen integrierten Ansatzes.

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2.2. Ein gemeinsames europäisches Asylsystem

Das Ziel ist die Sicherstellung der uneingeschränkten und allumfassenden Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention, um zu gewährleisten, dass niemand dorthin zurückgeschickt wird, wo er Verfolgung ausgesetzt ist, d.h. Beibehaltung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung.

Langfristig muss ein gemeinsames Asylverfahren und ein unionsweit geltender einheitlicher Status für die Asylgewährung eingeführt werden.

Die Sekundärmigration von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten muss eingeschränkt werden.

Die Bemühungen mit dem Ziel einer Einigung über eine vorübergehende Schutzregelung für Vertriebene auf der Grundlage der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten werden intensiviert.

Ziel: Bestimmung des für die Prüfung eines Asylantrags zuständigen Staats

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2.3. Gerechte Behandlung von Drittstaatsangehörigen

Die Bedingungen für die Aufnahme und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen werden auf der Grundlage einer gemeinsamen Bewertung der wirtschaftlichen und demographischen Entwicklungen innerhalb der Union sowie der Lage in den Herkunftsländern angenähert.

Eine Integrationspolitik sollte darauf abzielen, Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten aufhalten - insbesondere, wenn es sich um einen langfristigen Aufenthalt handelt -, EU-Bürgern vergleichbare Rechte und Pflichten zuzuerkennen, sowie Nichtdiskriminierung und die Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit zu fördern.

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2.4. Steuerung der Migrationsströme

Verbesserte Steuerung der Migrationsströme in allen Phasen über enge Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitländern. Der Europäische Rat von Laeken hat auf die Bedeutung der Integration der Politik der Migrationsströme in die Außenpolitik der Europäischen Union hingewiesen. Die Bekämpfung der illegalen Einwanderung muss durch Maßnahmen gegen die kriminellen Netze und Maßnahmen zur Sicherstellung der Rechte der Opfer verstärkt werden. Der Europäische Rat von Laeken hat die Entwicklung eines Aktionsplans auf der Grundlage der Mitteilung der Kommission zur illegalen Einwanderung und zum Menschenhandel gefordert. Der Europäische Rat von Sevilla hat diese Leitlinie bekräftigt und gefordert, dass die Maßnahmen zu einem Gleichgewicht zwischen einer Politik zur Integration rechtmäßig ansässiger Einwanderer und einer Asylpolitik, die die internationalen Übereinkommen, insbesondere das Genfer Abkommen von 1951, einhält, auf der einen und einem entschlossenen Vorgehen gegen die illegale Einwanderung und den Menschenhandel auf der anderen Seite beitragen müssen. Der Rat ersuchte die Kommission außerdem, einen Bericht über die Wirksamkeit der Finanzmittel vorzulegen, die auf Gemeinschaftsebene auf folgenden Gebieten zur Verfügung stehen: Rückführung von Immigranten und abgewiesenen Asylbewerbern, Verwaltung der Außengrenzen und Projekte zu Asyl und Einwanderung in Drittstaaten.

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3. Ein echter europäischer Rechtsraum

Prioritäten von Tampere:

Den Bürgern soll eine gemeinsame Vorstellung von einem echten europäischen Rechtsraum vermittelt werden. Recht muss als Erleichterung des täglichen Lebens der Menschen gesehen und es muss gewährleistet werden, dass Personen, die Freiheit und Sicherheit des Einzelnen und der Gesellschaft gefährden, zur Rechenschaft gezogen werden. Dies setzt einen besseren Zugang zum Recht und eine uneingeschränkte justizielle Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten voraus.

Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung von Tampere konkrete Maßnahmen zur Verbesserung des Zugangs zum Recht in Europa und Verfahren zum Schutz der Rechte der Opfer gefordert. Er hat ferner die Entwicklung von Maßnahmen für die gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen gefordert.

3.1. Besserer Zugang zum Recht in Europa

Ein echter Raum des Rechts muss sicherstellen, dass sich Einzelpersonen und Unternehmen in jedem Mitgliedstaat ebenso einfach wie in ihrem eigenen an Gerichte und Behörden wenden können und nicht durch komplexe rechtliche und administrative Systeme in den Mitgliedstaaten an der Wahrnehmung ihrer Rechte gehindert oder abgehalten werden.

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3.2. Gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen

Ein echter Rechtsraum muss Einzelpersonen und Wirtschaftsteilnehmern Rechtssicherheit verschaffen. Deshalb müssen Urteile und Entscheidungen unionsweit anerkannt und durchgesetzt werden.

Die verbesserte gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen und Urteile sowie die notwendige Annäherung der Rechtsvorschriften würden die Zusammenarbeit zwischen den Behörden und den Schutz der Rechte des Einzelnen durch die Justiz erleichtern und ermöglichen, wie der Europäische Rat von Laeken bekräftigt hat, die "durch die unterschiedlichen Rechtsordnungen bedingten Schwierigkeiten" zu überwinden. Dafür sollte der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung zum Eckstein der justiziellen Zusammenarbeit sowohl in Zivil- als auch in Strafsachen innerhalb der Europäischen Union werden.

Im Bereich des Zivilrechts:

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3.3. Größere Konvergenz im Bereich des Zivilrechts

Für eine reibungslose justizielle Zusammenarbeit und für einen verbesserten Zugang zum Recht muss eine stärkere Vereinbarkeit und eine größere Konvergenz der Rechtssysteme erreicht werden.

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4. Unionsweite Kriminalitätsbekämpfung

Prioritäten von Tampere und Strategie der EU zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität zu Beginn des neuen Jahrtausends:

Eine ausgewogene Entwicklung unionsweiter Maßnahmen zur Kriminalitätsbekämpfung, einschließlich schwerer organisierter und grenzüberschreitender Kriminalität, sollte unter gleichzeitigem Schutz der Freiheit und der gesetzlich verbürgten Rechte der Einzelperson wie auch der Wirtschaftsteilnehmer erreicht werden. In diesem Zusammenhang wird besondere Aufmerksamkeit auf die Strategie der EU für den Beginn des neuen Millenniums für die Verhütung und Kontrolle des organisierten Verbrechens gelenkt. Einige ergänzende Maßnahmen, die über die Schlussfolgerungen von Tampere hinausgehen und sich nach den Empfehlungen.

4.1. Kriminalitätsverhütung auf Ebene der Union

Jede wirksame Politik der Bekämpfung aller Erscheinungsformen der Kriminalität, des organisierten oder sonstigen Verbrechens, muss auch multidisziplinäre vorbeugende Maßnahmen einschließen.

Einbeziehung der Aspekte der Kriminalitätsverhütung in Maßnahmen und Programme gegen die Kriminalität auf der Ebene der Union und der Mitgliedstaaten.

Die Zusammenarbeit der einzelstaatlichen Einrichtungen zur Kriminalitätsverhütung sollte gefördert, prioritäre Bereiche sollten identifiziert werden.

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4.2. Intensivierung der Zusammenarbeit bei der Kriminalitätsbekämpfung

Ein wirklicher Raum des Rechts darf Kriminellen keine Möglichkeit lassen, die Unterschiede in den Rechtssystemen der Mitgliedstaaten auszunutzen. Im Rahmen des Schutzes der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft hat der Europäische Rat von Laeken die Verabschiedung des Grünbuchs der Kommission über eine europäische Staatsanwaltschaft zur Kenntnis genommen und den Rat zur raschen Prüfung des Grünbuchs aufgefordert.

Um den Bürgern ein höheres Maß an Schutz zu sichern, bedarf es einer intensiveren Zusammenarbeit der zuständigen Behörden bei der Anwendung der bestehenden Rechtsvorschriften. Die größtmögliche Wirkung dürfte sich aus einer Zusammenarbeit der einzelstaatlichen Stellen bei der Ermittlung in grenzübergreifenden Rechtssachen ergeben.

Der Vertrag von Amsterdam hat Europol weitere Kompetenzen übertragen und somit dessen grundlegende und zentrale Rolle bei der Erleichterung der europäischen Zusammenarbeit im Hinblick auf die Verhütung und Bekämpfung der organisierten Kriminalität anerkannt.

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4.3. Bekämpfung bestimmter Formen der Kriminalität

In Bezug auf das nationale Strafrecht sollten sich die Anstrengungen zur Vereinbarung gemeinsamer Definitionen, Tatbestandsmerkmale und Sanktionen zunächst auf eine begrenzte Anzahl von besonders wichtigen Bereichen konzentrieren. Der Schutz der Freiheit und der Rechte der Bürger und Wirtschaftsakteure setzt eine Einigung über gemeinsame Definitionen, Tatbestandsmerkmale und Sanktionen im Zusammenhang mit schwerer organisierter grenzüberschreitender Kriminalität voraus. Nachdem sich der Rat auf seiner Tagung vom 27./28.9.2001 verpflichtet hatte, unverzüglich eine umfassende Methodik zur Harmonisierung der Strafen zu entwickeln, nahm er am 25./26. April 2002 Schlussfolgerungen betreffend die Harmonisierung der Strafen an. Die Kommission wird in diesem Zusammenhang eine Mitteilung über die Annäherung der Strafsysteme vorlegen.

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4.4. Sondermaßnahmen zur Bekämpfung der Geldwäsche

Geldwäsche ist das Herzstück der organisierten Kriminalität. Wo auch immer sie vorkommt, sollte sie ausgemerzt werden. Es müssen konkrete Schritte unternommen werden, damit die Erträge aus Straftaten ermittelt, eingefroren, beschlagnahmt und eingezogen werden. Der Rat hat auf seiner außerordentlichen Tagung vom 21. September 2001 auf die Bedeutung hingewiesen, die dem Kampf gegen die Finanzierung des Terrorismus zukommt, und um Ausarbeitung eines Berichts bis Juni 2002 gebeten.

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5. Fragen betreffend die Binnengrenzen, die Aussengrenzen und die Visapolitik, Umsetzung von Artikel 62 EG-Vertrag sowie des Schengen-Besitzstandes

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6. Unionsbürgerschaft

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7. Zusammenarbeit bei der Drogenbekämpfung

Prioritäten der Drogenbekämpfungsstrategie der Europäischen Union:

Drogen stellen eine Bedrohung der Gesellschaft und des Einzelnen dar. Die damit zusammenhängenden Probleme müssen umfassend, multidisziplinär und integriert angegangen werden. Eine zwischenzeitliche Bewertung des Drogenaktionsplans der EU (2000 - 2004) wurde am 20. November 2002 vom Rat angenommen. Die endgültige Bewertung wird mit Hilfe der Europäischen Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht (EBDD) und Europol erfolgen.

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8. Stärkeres aussenpolitisches Handeln

Vom Europäischen Rat in Tampere und Feira festgelegte Prioritäten:

Die Europäische Union weist darauf hin, dass alle der Union zur Verfügung stehenden Zuständigkeiten und Instrumente, insbesondere im Außenbereich, in integrierter und konsequenter Weise für die Schaffung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts genutzt werden müssen. Den Bereich Justiz und Inneres betreffende Aspekte müssen bei der Festlegung und Durchführung anderer Politiken und Maßnahmen der Union umfassend berücksichtigt werden.

Bezüglich der Staaten, die keine Beitrittskandidaten sind hat sich die Kommission bemüht, die Themen des Bereichs Justiz und innere Angelegenheiten in ihre Kooperationsprogramme mit den Drittstaaten besonders zu integrieren (gemäss einem mehrjährigen Programm).

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9. Weitere Initiativen

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