MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT - EU-Leitlinien für die Unterstützung bei der Planung und Reform der Bodenpolitik in Entwicklungsländern [SEC(2004) 1289]

EU-Leitlinien für die Unterstützung bei der Planung und Reform der Bodenpolitik [1] in Entwicklungsländern

[1] Siehe Schlüsselkonzepte im Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen, SEC(2004) 1289.

1. Einleitung

Grund und Boden im ländlichen Raum ist in vielen Teilen der Welt - sowohl in den Entwicklungs- als auch in den Industrieländern - ein Vermögenswert von größter Bedeutung. In den Entwicklungsländern entfällt ein hoher Anteil der Einkommen, der Beschäftigung und der Ausfuhrerlöse auf die landwirtschaftliche Produktion und andere bodenbezogene Tätigkeiten. Im ländlichen Raum ist zudem die Armut besonders groß, und die Frage der Kontrolle des Landes ist für die bäuerlichen Gesellschaften ganz entscheidend.

Das Engagement der Geber für die Landreform und Bodenpolitik hat sich im Laufe der Zeit gewandelt. Agrarreformen wurden in den 1940er und 1950er Jahren in Ostasien und in den 1960er und 1970er Jahren in Lateinamerika als Mittel eingesetzt, um starken Druck zur Herbeiführung politischer Veränderungen zu entschärfen. Die politische Natur und die Komplexität solcher Maßnahmen führten dazu, dass viele Geber sich aus der Förderung der Landumverteilung zurückzogen.

Die zunehmende Landknappheit und Besorgnis angesichts der durch Landstreitigkeiten verursachten Konflikte sowie die steigende Armut im ländlichen Raum, vor allem in Afrika, haben das Thema Land wieder in den Blickpunkt gerückt. Dieses wachsende Interesse geht mit den Bestrebungen einher, geeignete politische Rahmenkonzepte für die Beseitigung der Armut zu entwickeln und eine gute Regierungsführung, die Dezentralisierung und demokratische Institutionen auf lokaler und nationaler Ebene zu fördern. Gleichzeitig haben die Erfahrungen der letzten Jahre gezeigt, dass verschiedene Maßnahmenarten konzipiert werden müssen und können, um eine passende Lösung für verschiedene Szenarien zu finden.

Vor diesem Hintergrund hat die Kommission die vorliegende Mitteilung Seite an Seite mit anderen Gebern [2] ausgearbeitet. Die Beschäftigung mit Landfragen ergibt sich direkt aus dem Oberziel der Armutsbekämpfung, das mit der EG-Entwicklungspolitik verfolgt wird, da eine nachhaltige Bodenpolitik ein wesentlicher Faktor für die ländliche Entwicklung und die Ernährungssicherheit ist. Diese strategischen Leitlinien sind die Antwort auf Bitten von Entwicklungsländern und Transformationsländern um Unterstützung bei bodenpolitischen Reformprozessen. Sie sind nicht als Vorschriften gedacht, sondern dienen vielmehr dem gemeinsamen Verständnis, um die Zusammenarbeit zwischen der EU und den Entwicklungs- und Transformationsländern zu erleichtern, in denen sich die Geber für die Unterstützung bodenpolitischer Reformen engagieren.

[2] Die Strategie stützt sich weitgehend auf die Arbeiten anderer Geber, insbesondere von Weltbank, FAO, IFAD und Einrichtungen der EU-Mitgliedstaaten.

Diese Mitteilung ist das Ergebnis einer engen Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten in einer EU-Taskforce, die die ,EU Land Policy Guidelines", eine Reihe detaillierter strategischer und operativer Leitlinien für die Bodenpolitik, entworfen hat, die der Zivilgesellschaft zur Konsultation vorgelegt wurden. Die Mitteilung greift die Ergebnisse beider Prozesse auf [3]. Ergänzend zum vorliegenden Strategiepapier enthält das Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen, SEC(2004) 1289, operative Leitlinien als Beispiel für die praktische Umsetzung der Strategie und die Bewertung der Bodenproblematik auf der Ebene eines einzelnen Landes.

[3] Auch wenn sich dieses Papier vor allem auf den ländlichen Raum konzentriert, sind Landfragen auch in Städten und städtischen Randgebieten sehr wichtig.

2. Warum ist Bodenpolitik wichtig?

In allen Ländern ist die Bodenpolitik von zentraler Bedeutung für das wirtschaftliche und soziale Leben und den Umweltschutz. Die Verteilung der Eigentumsrechte hat enorme Auswirkungen sowohl auf die Gerechtigkeit als auch auf die Produktivität. Eine ungleiche Landverteilung, problematische Grundbesitzverhältnisse und eine unzulängliche Bodenverwaltung können große Ungerechtigkeiten und Konflikte nach sich ziehen. Die Änderung der Rechtsvorschriften, die Verteilung der Eigentumsrechte und die Verwaltungsstrukturen haben mit großer Wahrscheinlichkeit langfristige - positive oder negative - Konsequenzen für die politische, wirtschaftliche und soziale Entwicklung und die Umwelt.

Die Grundbesitzstrukturen spiegeln die Machtverteilung innerhalb einer Gesellschaft wider. Zwar gilt der Zugang zu Land nicht als Menschenrecht, doch lässt er sich als Mittel zur Verwirklichung grundlegender Menschenrechte im Sinne der internationalen Übereinkommen betrachten, wie im Folgenden am Beispiel der indigenen Völker erläutert wird.

Das Beispiel der indigenen Völker

Die meisten indigenen Völker (auch Stammesvölker und Hirtenvölker) haben kulturell unterschiedliche Grundbesitzsysteme auf der Grundlage kollektiver Land- und Gebietsrechte. Das international anerkannte Recht indigener Völker auf kollektive Identität, Überleben und Selbstbestimmung hängt von ihrem Zugang zu dem Land und den natürlichen Ressourcen in ihren angestammten Gebieten ab. Daher erkennen die Gesetze und Verfassungen einiger Länder wie auch bestimmte internationale Vorschriften und die internationale Rechtsprechung die Rechte dieser Völker auf ihr Land (einschließlich der traditionellen Nutzung oder der Besetzung) aufgrund des ,autochthonen Bodenrechts" oder des ,angestammten Besitzes" als naturgegeben an. Jedoch werden diese Rechte und Ansprüche in der Praxis häufig nicht uneingeschränkt anerkannt, was zur gesellschaftlichen und politischen Ausgrenzung, zur Verarmung und zu Landkonflikten führt. Daher ist es wichtig, dass Mechanismen bestehen, mit denen den indigenen Völkern ihre Landrechte gewährleistet werden, damit sie kulturell überleben können und für gerechte Verhältnisse und den Schutz ihrer unmittelbaren Umgebung gesorgt wird. Für andere ethnische, religiöse oder sprachliche Minderheiten kann die Lage ähnlich sein. Der Fall der indigenen Völker und der Minderheitengruppen zeigt, wie eng Landrechte mit Menschenrechten verbunden sind.

Gleiche Rechte von Frauen und Männern auf Eigentum und dessen Nutzung sind ein Eckstein der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Gleichstellung der Geschlechter. Die Menschenrechte der Frauen müssen sowohl in formellen als auch in informellen Grundbesitzsystemen gestärkt werden. Hierbei spielen neben dem Bodenrecht und den hierfür zuständigen Institutionen sowie dem Familien- und dem Eherecht das Verfassungs- und das Erbrecht eine Rolle.

Bevölkerungswachstum, ein wechselndes wirtschaftliches Umfeld und Umweltveränderungen wie Desertifikation und Klimawandel können die Konkurrenz beim Zugang zu Land verschärfen. Konflikte entstehen mit großer Wahrscheinlichkeit dort, wo die Ressourcen zunehmend knapp sind und der Zugang zu Land eingeschränkt wird, wo das Bodenrecht nicht geeignet ist, um rasch genug Anpassungen vorzunehmen, und wo verschiedene widersprüchliche Regelungen nebeneinander bestehen. Weitere Ursachen für Landkonflikte können die illegale Landnahme durch politische Eliten und die Zwangsvertreibung der ländlichen Bevölkerung sein. Die Klärung unvereinbarer Ansprüche ist eine Vorbedingung für jedes Landregistrierungsprogramm, um zu vermeiden, dass es immer wieder zu Anfechtungen und Streitigkeiten kommt. In Ländern, die gerade einen Konflikt hinter sich haben, ist die faire und gerechte Behandlung von Grundbesitzfragen häufig ein zentraler Faktor für den Wiederaufbau, damit zum einen der Frieden erhalten wird und zum anderen die Voraussetzungen für ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum geschaffen werden.

Die Bodenpolitik steht in engem Zusammenhang mit der Agrar- und Wirtschaftspolitik. Die Sicherstellung des Zugangs zu Land ist eine notwendige Voraussetzung für die Förderung von Investitionen in Land und die damit verbundene Wertsteigerung. Jedoch stehen einer Erhöhung der Produktivität selten nur Landfragen im Wege. Möglicherweise müssen Sachzwänge in Verbindung mit Preisen, Produktionsfaktoren, Krediten, Märkten oder Verarbeitungsprozessen dringender als die Landprobleme bewältigt werden.

Grund und Boden wurde lange als wesentliche Einnahmequelle für die öffentliche Hand auf lokaler wie auch nationaler Ebene angesehen. Grundbesitz ist besonders leicht zu besteuern, insbesondere in städtischen Gebieten. Die örtliche Bevölkerung kann lokale Grundsteuern als legitim empfinden, wenn ihnen effektive, gesicherte Rechte und ein echtes Angebot an öffentlichen Dienstleistungen gegenüberstehen.

Die Bodenpolitik ist außerdem für die ökologische Nachhaltigkeit entscheidend, da sie Anreize für eine umweltverträgliche Landnutzung und ein langfristig ausgerichtetes Umweltmanagement schaffen kann. Der Boden übernimmt eine Reihe ökologischer Funktionen, die durch eine fundierte Bodenpolitik noch verbessert werden können: Wasserrückhalt, Eindämmung der Verschmutzung, Boden- und Küstenschutz - all dies hängt von der nachhaltigen Nutzung der natürlichen Ressourcen ab. Daher besteht eine Aufgabe der Bodenpolitik in der Verhinderung von Umweltschäden. Eindeutige, geschützte Rechte und wirksame Bestimmungen zur Regelung des Zugangs zu Land, Gewässern und anderen natürlichen Ressourcen und ihrer Nutzung sind wichtig, um eine nachhaltige Bewirtschaftung des Landes und der Ressourcen zu ermöglichen.

Wo keine Handels- und Agrarpolitik zur Unterstützung landwirtschaftlicher Kleinbetriebe verfolgt wurde und hingegen eine exportorientierte Landwirtschaft vorherrschte, die Agrareinfuhren liberalisiert wurden und die Regierung keine landwirtschaftlichen Beratungsdienste mehr bereitstellte, führte dies häufig zu einer Konzentration des Grundbesitzes und zum Ausschluss schwacher Gruppen und/oder zum Entzug ihres Landes. Daher sind die Bewältigung dieser Probleme aus der Vergangenheit und die Förderung von Gerechtigkeit und Produktivität ein Schlüsselthema.

Daher ist die Reform der Bodenpolitik ein wichtiger Aspekt der politischen und institutionellen Reformen, die erforderlich sind, um die aktive Teilhabe der Armen zu ermöglichen und eine gerechte und nachhaltige Entwicklung zu fördern. Sie ist ein wichtiges Mittel zur Verwirklichung des Ziels der sozialen Gerechtigkeit und der wirtschaftlichen Entwicklung. Für die Formulierung der Bodenpolitik ist der Staat zuständig, aber sie muss den Anliegen zahlreicher nichtstaatlicher Akteure von Grund auf Rechnung tragen. Die Reform der Bodenpolitik ist ein zentrales Element der Demokratisierung, der Verbesserung der Regierungsführung und der Dezentralisierung.

3. Verschiedene Arten bodenpolitischer Reform [4]

[4] Die Reformprozesse sind in den Ländern mitunter sehr unterschiedlich, so dass nur begrenzt verallgemeinert werden kann. Das Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen, SEC(2004) 1289, enthält eine Liste möglicher Komponenten und einen Überblick über die in verschiedenen Regionen wichtigen Themen.

Die Reform der Bodenpolitik bezieht sich im weitesten Sinne auf die bewusste Änderung der Verteilung der Landressourcen oder der Formen des Eigentums an ihnen (Grundbesitzreform), der Bestimmungen zur Regelung der Landnutzung und der Institutionen, die das Land verwalten und die Landnutzung regeln. Sie kann auch die Verteilung der Rechte selbst betreffen (Agrarreform).

Die Umverteilung von Land ist ein wichtiges Thema, wo immer bei den Landrechten eine starke Polarisierung und beim Zugang zu Land große Ungleichheiten bestehen, das Land von Großgrundbesitzern nicht voll genutzt wird oder historische Ungerechtigkeiten zu bewältigen sind. Jedoch reicht die Landumverteilung alleine nicht und kann einen vorübergehenden Produktivitätsrückgang bewirken, wenn die wirtschaftlichen Anreize, die Unterstützung durch die Institutionen und die finanziellen und technischen Maßnahmen ungenügend sind, um neuen Landwirten zu helfen, ihre Betriebe aufzubauen und Zugang zu den Märkten zu erhalten. Darüber hinaus kann die Intensivierung des Anbaus in ökologisch hoch sensiblen Gebieten mit Umweltschäden einhergehen, wenn keine angemessene Landnutzungsplanung erfolgt. Daher sollte die Landumverteilung Bestandteil einer nachhaltigen Agrarpolitik sein, die landwirtschaftliche Familienbetriebe fördert.

In früheren Zeiten führten Regierungen Landreformen durch Enteignung von Großgrundbesitzern durch. Diese Art der Landreform wurde als politisch heikel und konfliktträchtig kritisiert. Dann wurde die ,marktgestützte Landreform" erprobt, die auf dem Grundsatz der Verkaufs-/Kaufbereitschaft beruht. Beide Reformarten können zu Preistreiberei, zu überhöhten Entschädigungsforderungen und zum Abstoßen von Grenzertragsflächen durch die Grundeigentümer führen, was wiederum eine erhebliche Schuldenbelastung der Begünstigten oder hohe Kosten für den Staat zur Folge haben kann.

Das Beispiel Simbabwe

Die simbabwische Landreform verdeutlicht gut die Zusammenhänge zwischen Grund und Boden, Regierungsführung und Produktivität. Die schlecht konzipierte Landreform sowie politische Motive hatten zum Ergebnis, dass die Regierung ein System der Landumverteilung durchsetzte, das - auch wenn diese noch so notwendig gewesen sein mag - die landwirtschaftlichen Produktionskapazitäten des Landes stark beeinträchtigte.

Da die Planung der Reform ohne jede Partizipation stattfand, brach der Dialog zwischen den Parteien ab. Die Folge waren Gewalt und Zwangsräumungen in einem Klima der Unsicherheit und Gesetzlosigkeit, das den radikalsten Splittergruppen freie Bahn verschaffte. Durch die Maßnahmen der Regierung und die inkohärente Gesetzgebung entstanden Unsicherheit und eine Situation, in der das Privateigentum nicht mehr geschützt war.

Im Falle von Enteignungen sollte eine vernünftige Entschädigung, die der Wertsteigerung wie auch der produktiven Nutzung und dem Potenzial des Bodens Rechnung trägt, das Leitprinzip sein. Die Maßnahmen sollten jedoch niemals zur Vertreibung der indigenen oder einheimischen Bevölkerung von ihrem angestammten Land führen oder deren Zugang zu den lebenswichtigen Ressourcen einschränken. Wo Großgrundbesitz illegal entstanden ist, sollten Entschädigungen oder der Verkauf auf dem freien Markt ausgeschlossen sein. Politischer Wille, nationaler Konsens über die Rechtmäßigkeit der Landumverteilung, Unterstützung durch gesellschaftliche Organisationen im ländlichen Raum und die städtische Bevölkerung sind daher politische Voraussetzungen. Eine nachdrückliche finanzielle und technische Unterstützung durch Geber wird ebenfalls benötigt. Zudem muss für ein unabhängiges Monitoring gesorgt werden, um transparente und gerechte Verfahren zu gewährleisten und politische Manipulation zu vermeiden.

Zwar werden durch marktorientierte Reformen einige der Risiken und Schwierigkeiten der Zwangsübernahme und Umverteilung vermieden, doch das Tempo der Reformen und deren Nutzen für die Armen werden durch die begrenzte Verfügbarkeit von verkäuflichem Land und durch Finanzierungszwänge erheblich eingeschränkt. Wenn große Ungleichheiten durch Marktmechanismen nicht korrigiert werden können, sind unter Umständen staatlich gelenkte Agrarreformen notwendig. Jedoch kommen auch andere Möglichkeiten in Betracht, um auf die Verteilung der Rechte Einfluss zu nehmen: Besteuerung von Grundbesitz, Aushandlung langfristiger Pachtverträge für Landlose, Regulierung des Grundstücksmarktes zum Vorteil der heimischen Landwirte, subventionierte Kredite für Arme zur Finanzierung des Landerwerbs - all dies sind Alternativen, um gegen die Konzentration brachliegender Flächen ein den Händen einiger weniger vorzugehen und den Zugang von Kleinbauern zum Land zu fördern.

Das Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen, SEC(2004) 1289, enthält verschiedene Grundsätze, die dazu beitragen können, die Nachhaltigkeit bodenpolitischer Reformprozesse zu gewährleisten.

4. Elemente eines EU-Konzepts zur Förderung der Umsetzung der Bodenpolitik

4.1. Schutz der Rechte an Land und den dazugehörigen Ressourcen

Um für mehr Gerechtigkeit zu sorgen und die Produktivität der Landwirtschaft zu fördern, muss die Politik den Zugang zu Land und den Schutz der mit dem Land verbundenen Rechte verbessern. Die Rechte sind geschützt, wenn sie nicht grundlos angefochten werden bzw. wenn sie im Falle der Anfechtung durch Gerichte oder Schlichtungsstellen (ob durch traditionelle oder staatliche Instanzen oder beides) bestätigt werden können. Der Schutz von Landrechten hängt daher häufig davon ab, ob funktionierende Institutionen vorhanden sind und die Bestimmungen für die Handhabung der Landrechte effektiv angewandt werden, und ist nicht nur eine Frage der förmlichen Rechtsnatur der Rechte selbst.

Informelle Grundbesitzsysteme sind in der Regel dynamisch und entwickeln sich weiter. Sie können (wenn auch nicht immer) effizient und in begrenztem Maße in der Lage sein, sich an neue wirtschaftliche und technologische Rahmenbedingungen anzupassen. Traditionelle und informelle Grundbesitzsysteme sind nicht unbedingt ein Hemmnis für eine Intensivierung der Landwirtschaft.

4.2. Bestehende Rechte und Praktiken als Ausgangsbasis

Die Reform der Bodenpolitik bezweckt eine Veränderung der Landnutzungspraktiken, aber häufig wird keine fundierte Analyse vorgenommen, so dass die Politik ihr Ziel verfehlt. Es muss eine gründliche qualitative Analyse der lokalen Praktiken und Bestimmungen im Zusammenhang mit Grund und Boden, Sicherheitsproblemen, Konfliktarten und Übertragungsweisen vorgenommen werden, um die Natur der anstehenden Probleme zu verstehen und Lösungsmöglichkeiten zu finden.

4.3. Registrierung der Landrechte als mögliche Lösung

Die Landregistrierung oder Grundbucheintragung wurde gemeinhin als notwendiges Mittel zur Sicherung der Rechte, zur Steigerung der Produktivität und zur Ermöglichung des Zugangs zu Krediten angesehen. Die Erfahrung hat jedoch gezeigt, dass verbuchte Landrechte unter Umständen weder erforderlich noch ausreichend sind, um diese Ziele zu erreichen. Erstens bestehen Landrechte dann, wenn sie sowohl von der Regierung als auch von der lokalen Gemeinschaft anerkannt werden. Informelle Landrechte, die vor Ort anerkannt und nicht angefochten werden, müssen nicht unbedingt gefährdet sein.

Zweitens hängen die Investitionen in Land von günstigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen ab, weshalb Veränderungen bei den Landrechten alleine nichts bewirken dürften. Darüber hinaus können Programme zur grundbuchrechtlichen Registrierung in einem makroökonomischen Kontext, der die Überlebensfähigkeit landwirtschaftlicher Kleinbetriebe gefährdet, Notverkäufe von Grund und Boden, die viele ihres Landes berauben, die Konzentration des Landes in den Händen einiger weniger und die Zunahme von Armut und Ungerechtigkeit zur Folge haben.

Drittens galten verbuchte Landrechte früher zwar als wichtig, da sie als Sicherheit für den Zugang zu offiziellen Krediten dienen konnten, doch in der Praxis waren die Banken in den meisten Ländern angesichts des Fehlens eines funktionierenden Marktes im ländlichen Raum nicht bereit, Darlehen zu gewähren. Darüber hinaus sind Landregistrierungsprogramme nur verlässlich, wenn die Eintragungen regelmäßig aktualisiert werden. Dies ist mit beträchtlichen Kosten verbunden, die vom Staat oder den Landnutzern getragen werden müssen.

Daher wird ein allgemeiner Überblick über die Grundbuchsysteme und Eintragungsmethoden benötigt, um zuverlässige, geeignete Aufzeichnungen der Landrechte von Dörfern, Familien oder Individuen erstellen und Landrechte in großer Zahl kostengünstig registrieren zu können. Innovative Systeme bieten neue Lösungen, und alternativen Optionen (z. B. der offiziellen Anerkennung vor Ort geschlossener schriftlicher Verträge) sollte Aufmerksamkeit gewidmet werden.

4.4. Notwendigkeit der Einführung von Systemen für eine nachhaltige Bodenverwaltung

Die Bodenverwaltung umfasst eine Reihe verschiedener Aufgaben (siehe Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen, SEC(2004) 1289), die von verschiedenen Stellen auf verschiedenen Ebenen wahrgenommen werden können. Daher ist die Gestaltung des Bodenverwaltungssystems von entscheidender Bedeutung: Zu häufig ist die zentrale Bodenverwaltung schwerfällig, ineffizient, kostspielig und den Landwirten nicht zugänglich. Zweifelsohne trägt ein gewisses Maß an Subsidiarität zu einem wirksameren Landmanagement und einer besseren Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen bei, da auf lokaler Ebene einschlägigere und detailliertere Kenntnisse über die Landrechte vorliegen. Als grundlegende Voraussetzung für die Übertragung von Befugnissen ist zu gewährleisten, dass das gewählte System angemessene Kontrollen und Gegenkontrollen und die Rechenschaftspflicht vorsieht, einschließlich der Beaufsichtigung durch übergeordnete Stellen, um dem Risiko von Korruption und Vetternwirtschaft in der lokalen Bodenverwaltung zu begegnen.

Das Ziel eines Bodenverwaltungssystems sollte darin bestehen, die Rechte der Menschen im ländlichen Raum an Land und natürlichen Ressourcen effektiv zu sichern und ein nachhaltiges Landmanagement zu fördern. Folgende zentrale Aspekte sind bei der Bodenverwaltung zu beachten: Beseitigung von Widersprüchen zwischen Rechtsvorschriften, Einführung einfacher, zugänglicher Verfahren mit bekannten Regeln für die Bewältigung der Probleme der Landwirte, Förderung gut funktionierender und den Menschen zugänglicher Schlichtungssysteme, Beseitigung der Ineffizienzen in der Bodenverwaltung und Gewährleistung der Rechenschaftspflicht, Führung von allgemein zugänglichen öffentlichen Verzeichnissen der Landansprüche, Sicherstellung einer effektiven Bekanntgabe der Landansprüche vor ihrer Eintragung und Anerkennung als Eigentumsrecht, Verhinderung der Korruptionsgefahren im Zusammenhang mit schwierigen und komplexen Verfahren sowie Schaffung von Anfechtungsmöglichkeiten.

Durch neue Technologien (z. B. GPS und GIS) lassen sich die Qualität und Effizienz von Landinformationssystemen verbessern und Kosten senken, sofern sie als Werkzeug zur Förderung eines nutzerorientierten Systems gesehen werden. In ähnlicher Weise kann die kartografische Erfassung unter Mitwirkung von Gemeinden/Dörfern in Kombination mit traditionellen Bodenverwaltungssystemen die Kosten deutlich reduzieren und gleichzeitig ein wertvolles Instrument für die Landnutzungsplanung und die Beilegung lokaler Streitigkeiten liefern.

4.5. Die Rolle der Pachtmärkte für die Verbesserung der Produktivität und des Zugangs zu Land

Bei Grundstückstransaktionen werden Landrechte von einem Nutzer auf einen anderen übertragen. Jedoch können die Grundstücksmärkte denjenigen verschlossen sein, deren Kaufkraft begrenzt ist, und werden durch mangelhafte Information und das Fehlen von Finanzdienstleistungen in ländlichen Gebieten verzerrt. Dies kann zu Spekulation, zum Erwerb von Grund und Boden im ländlichen Raum durch städtische oder auswärtige Unternehmen und zu Notverkäufen durch Arme und damit zu größerer Ineffizienz und Ungleichheit führen.

Hingegen können die Pachtmärkte mehr Effizienz und Gerechtigkeit bieten. Bei adäquaten Sicherheitsgarantien für die beteiligten Parteien liefern die Pachtmärkte flexible Möglichkeiten für die Nutzer, die Grundstücksgröße dem jeweiligen Bedarf anzupassen. Auch Teilpachtverträge können im Falle erhöhter Risiken oder knapper Finanzmittel eine geeignete Lösung sein. Die rechtliche Bestätigung der von Landwirten geschlossenen schriftlichen Verträge durch die örtlichen Behörden kann zur Absicherung von Pachtverträgen beitragen, wie dies in Bangladesch versucht wird.

Jedoch sind diese Lösungen begrenzt, wenn zwischen Eigentümern und Pächtern ein großes Ungleichgewicht besteht. Daher tragen klare Regeln (z. B. für die Höhe und Dauer der Pacht) und der Zugang der Armen zu Krediten und Beratung zum Entstehen funktionierender Pachtmärkte bei.

5. Die Rolle der EU-Geber

In der Vergangenheit zögerten viele Geber, einschließlich der EG und der EU-Mitgliedstaaten, sich auf dem politisch sehr heiklen Feld bodenpolitischer Reformen zu betätigen. Die Unterstützung der Geber beschränkte sich häufig auf die Förderung von Grundbuch- und Landinformationssystemen, da sie als unstrittige, technische, neutrale und universelle Aktivitäten galten. Diese Neutralität war jedoch nur ein Schein, und diese Haltung hatte häufig Entscheidungen zur Folge, die für die Realität vor Ort nicht geeignet waren und die Armen ausgrenzten.

Auch wenn die Reform der Bodenpolitik ein langer und komplexer Prozess ist, der eine umfassende politische Debatte innerhalb des betreffenden Landes erfordert, können die Geber einen entscheidenden Beitrag leisten, sofern sie behutsam vorgehen. Sie können die öffentliche Debatte fördern, Prozesse unterstützen, ohne deren Tempo zu forcieren, und eine Finanzierung für die kostspielige Vorbereitung und Umsetzung bodenpolitischer Reformen anbieten, vor allem durch Erwerb von Land zum Zwecke der Umverteilung, ohne dabei die Rolle der Regierung zu übernehmen. Sie können zur Forschung, zum Institutionen- und Kapazitätenaufbau bei den verschiedenen beteiligten Akteuren (lokale Behörden, Zentralregierung, Bauernverbände usw.) und zu Monitoring und Evaluierung beitragen.

Wichtigste Erfahrungswerte für das Engagement der Geber:

Bodenpolitische Reformen sind von Fall zu Fall sehr verschieden. Die Geber sollten sich für maßgeschneiderte Lösungen einsetzen, die eng auf die gesellschaftlichen und institutionellen Rahmenbedingungen vor Ort abgestimmt sind, und Patentlösungen vermeiden.

Bodenpolitische Reformen sind komplexe Vorhaben, die ein entschlossenes politisches Engagement des betreffenden Staates und eine breite gesellschaftliche Unterstützung voraussetzen. Die Unterstützung durch die Geber muss undogmatisch und unaufdringlich sein und auf fundierten Informationen über die Situation vor Ort beruhen. Die Programme müssen für den lokalen gesellschaftlichen und institutionellen Kontext geeignet sein.

Die Unterstützung muss von einem intensiven Dialog mit dem Staat auf höchster Ebene begleitet sein und eine umfassende interministerielle Koordinierung und Debatte fördern.

Bodenpolitische Reformen sind langfristige Prozesse, die verschiedene Phasen durchlaufen und ein schrittweises Vorgehen erfordern. Die Geber sollten bereit sein, derartige Prozesse über einen langen Zeitraum hinweg zu begleiten. Die Sektorkonzepte können Schutzklauseln für den Fall vorsehen, dass einzelne Geber ihre Unterstützung zurückziehen.

Von grundlegender Bedeutung sind Rechtsreformen, die dem Geschlechteraspekt Rechnung tragen, auch wenn sie nicht ausreichen, um für Frauen und Männer gleichermaßen einen durchsetzbaren Anspruch auf den Zugang zu den Landressourcen, die Kontrolle darüber und deren Nutzung sicherzustellen.

Information und Problembewusstsein sind ein Schlüsselaspekt. Die Geber müssen dazu beitragen, dass die Interessen und Strategien der verschiedenen Akteure verstanden werden, und sollten sich für einvernehmliche Lösungen einsetzen.

Die Forschung kann ein wertvolles Instrument sein, um länderspezifische Prozesse zu verstehen und zu steuern. Die Geber können die Reformen begleiten, indem sie Forschung finanzieren, für Feedback sorgen und die Debatte über neue Themen fördern.

Die von den Gebern gewährte Unterstützung bei der Landreform sollte in keinem Fall dazu führen, dass Frauen und Armen noch mehr der Zugang zu Land und die Kontrolle darüber verwehrt wird oder dass ethnische Minderheiten oder in Stämmen lebende und indigene Völker aus ihren angestammten Gebieten vertrieben werden.

Die zunehmende Bedeutung von bodenpolitischen Reformprozessen und Landfragen im Allgemeinen für die ländliche Entwicklung und Armutsbekämpfung liefert gute Gründe für ein verstärktes Engagement der Mitgliedstaaten und der EG und eine bessere Koordinierung zwischen ihnen. Die EU hat aufgrund ihrer Erfahrungen und ihrer umfangreichen Finanzhilfe in den Bereichen Bodenpolitik, Landmanagement, Unterstützung landwirtschaftlicher Familienbetriebe und Regulierung der Bodenmärkte in der internationalen Debatte und in der Entwicklungspolitik im Zusammenhang mit Grundbesitz und Bodenrecht eine wichtige Rolle zu spielen. Dabei muss sie sich auf ein ausgewogenes Konzept stützen, welches der Tatsache Rechnung trägt, dass die Märkte nicht die einzige Möglichkeit zur Verwirklichung sozialer Ziele sind.

Die EG verfügt über einen komparativen Vorteil, was die Initiierung und Begleitung der Gründung flexibler Gebergemeinschaften aus den EU-Mitgliedstaaten betrifft, um Landprobleme in Partnerländern anzugehen. Grundsätzlich kommen unter anderem folgende Optionen in Betracht:

* Initiierung eines gemeinsamen Konzepts für die Bodenpolitik und Landreform durch Förderung des Erfahrungsaustauschs zwischen der EG und den Mitgliedstaaten, einer besseren Koordinierung und eines gemeinsamen Verständnisses von Landfragen;

* Eintreten für ein ausgewogeneres bodenpolitisches Reformkonzept multilateraler Organisationen und für eine stärkere Berücksichtigung von Grundbesitzfragen in länderspezifischen Entwicklungsprozessen (Strategiepapiere zur Armutsbekämpfung, Strategien für die nationale/ländliche Entwicklung usw.);

* aktive Förderung der Koordinierung und Zusammenarbeit mit anderen Gebern, insbesondere innerhalb der Vereinten Nationen (FAO, IFAD und UNDP), um länderspezifische Reformprozesse nach Maßgabe der komparativen Vorteile und der Fachkenntnisse der einzelnen Einrichtungen und ihrer Präsenz im Land zu unterstützen;

* Entwicklung von Initiativen für angewandte Forschung und Entwicklung bezüglich der Zusammenhänge zwischen Land, Gleichberechtigung und sozialer Entwicklung, landwirtschaftlicher Entwicklung und Armut sowie zwischen Grundbesitz und Umwelt wie auch für eine unabhängige Begleitung/Evaluierung bodenpolitischer Reformen.

Im Einzelnen können die EG und die EU-Mitgliedstaaten die Auswirkungen bodenpolitischer Reformen erheblich verbessern, indem sie gemeinsam nationale Reformprozesse unterstützen, insbesondere durch:

* Förderung der Debatte und des Erfahrungsaustauschs über Landfragen und Bodenpolitik unter dem wirtschaftspolitischen Aspekt, insbesondere auf regionaler Ebene;

* Leistung eines Beitrags zur Erreichung einer echten Partizipation an der Planung der Bodenpolitik und der Landreformen, indem die Regierung ermutigt wird, die Beteiligung der Zivilgesellschaft, der Minderheitengruppen und indigenen Völker und der lokalen Gemeinschaften an der Debatte zu fördern, deren Partizipation unterstützt wird und ihnen Fachkenntnisse und internationalen Erfahrungen zur Verfügung gestellt werden;

* Förderung der Entwicklung und Umsetzung von Sektorkonzepten für eine partizipative Bodenpolitik und Landreform, die die institutionelle Entwicklung gebührend berücksichtigen und dem Aspekt der Nachhaltigkeit und der Folgekosten Rechnung tragen;

* Förderung der Landreform und -umverteilung, insbesondere dort, wo noch große Ungleichheiten bestehen. Dies kann unter Umständen - je nach örtlichen Gegebenheiten - die Finanzierung transparenter und der Rechenschaftspflicht unterliegender Programme für den Grunderwerb durch den Staat oder die Begünstigten bzw. durch andere Stellen in deren Namen bedeuten;

* Förderung des Aufbaus von Kapazitäten für die Bodenverwaltung auf allen Ebenen, auch durch lokale Gemeinschaften;

* Unterstützung des Monitoring und der Evaluierung der Auswirkungen der Reformen und Förderung der angemessenen Verbreitung und Erörterung von Forschungsergebnissen, so dass die Reform der Bodenpolitik zu einem dynamischen Prozess wird.

6. Schlussfolgerungen

Mit dieser Mitteilung legt die Kommission einen neuen Bezugsrahmen für die Unterstützung bodenpolitischer Reformen in Entwicklungsländern vor. Dies dürfte die Unterstützung nationaler Reformprozesse erleichtern und die Koordinierung und Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und anderen Gebern verbessern.

Die Kommission nimmt die vorliegende Mitteilung an und übermittelt sie dem Rat und dem Parlament zur Zustimmung. Sie weist außerdem darauf hin, dass die operativen Leitlinien (siehe Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen, SEC(2004) 1289) ein Werkzeug für die Praxis liefern, um die Kommission und die Mitgliedstaaten bei der Planung und Durchführung von Programmen zur Unterstützung bodenpolitischer Reformprozesse in Entwicklungs- und Transformationsländern anzuleiten.

COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT

Annex to the

Communication from the Commission to the Council and the European Parliament

"EU Guidelines to support land policy design and reform processes in developing countries"

{COM(2004)686 final}

ANNEX 1 Key definitions

ANNEX 2 Elements of land policy reform and regional overview on trends

ANNEX 3 Key principles for Governments for successful land policy design

ANNEX 4 Operational guidelines

ANNEX 1 - Key Definitions

1. Land Policy

A land policy aims to achieve certain objectives relating to the security and distribution of land rights, land use and land management, and access to land, including the forms of tenure under which it is held. It defines the principles and rules governing property rights over land and the natural resources it bears as well as the legal methods of access and use, and validation and transfer of these rights. It details the conditions under which land use and development can take place, its administration, i.e. how the rules and procedures are defined and put into practice, the means by which these rights are ratified and administered, and how information about land holdings is managed. It also specifies the structures in charge of implementing legislation, land management and arbitration of conflicts. Land policy is contained in texts issued by governments, and is further developed through legislation, decrees, rules and regulations governing the operation of institutions established for the purposes of land administration, the management of land rights, and land use planning. To be effective, land policy must propose a practical and coherent set of rules, institutions, and tools, which are considered both legitimate and legal, and are appropriate for different context and interest groups.

2. Land Policy Reform

In its broadest sense, land policy reform can involve deliberate changes to the distribution of land resources or the forms of tenure under which they are held (land tenure reform), the rules regulating land use, and the institutions which administer and manage land and regulate land use. It may include an action on the distribution of rights itself (agrarian reform, regularisation, etc.).

3. Land tenure

Land tenure should be defined broadly as the "system of access to and control over land and related resources". It defines the rules and rights which govern the appropriation, cultivation and use of natural resources on a given space or piece of land. Strictly speaking, it is not land itself that is owned, but rights and duties over it.

4. Land Rights

Land rights are not limited to private ownership in the strict sense, but can be a very diverse balance between individual rights and duties, and collective regulations, at different levels (different levels of family organisation, communities, local governments or state), private or family ownership being one possible case. The rights and duties that individuals or a family hold are themselves embedded in a set of rules and norms, defined and enforced by authorities and institutions which may be those of rural communities and/or of the state. No system of land tenure can work without a body with the power and authority to define and enforce the rules, and provide arbitration in case of conflict.

In many countries, indigenous and tribal peoples as collective entities are holding native title through various forms of sui generis systems. The rights and duties attributed to individuals or other entities within the people holding the native title will often be administered through their own social, economic, cultural and political institutions.

5. Land Tenure System

A land tenure system is made up of rules, authorities, institutions and rights. Land administration itself (maps, deeds, registers) is only one part of a land tenure system.

6. Common Property Resources

Common property resources refer to land or other natural resources held in common by a group of people such as a village or a community. Group members normally have defined use rights to the resource and individual members cannot appropriate it individually. Community rules allow the group to exclude non-members from using the resource or determine the rules under which they are allowed to access it.

7. Land Administration

Land administration involves a range of different functions: information on rights and transfers, adjudication and arbitration supported by systems for:

- land survey,

- mapping,

- land information,

- land valuation,

- registration of rights,

- recording of transactions,

- issue of title, and

- collection of fees or rents.

These functions can be fulfilled at different levels, by a range of bodies, such as customary and traditional authorities, village level committees, district assemblies, local officials from the national administration, private sector operators, NGOs, and so on, under the supervision and control of national bodies.

ANNEX 2 - Elements of a Land Policy Reform programme and Regional Trends

In its broadest sense, land policy reform can involve deliberate changes to the distribution of land resources or the forms of tenure under which they are held ("land tenure reform"), the rules regulating land use, and the institutions which administer and manage land and regulate land use. It may include an action on the distribution of rights itself (agrarian reform, regularisation, etc.). This includes changes in policy and legislation and the programmed actions required to direct, implement and manage the reforms. Land policy reform must be based on a clear analysis of the problems to be dealt with, shared agreement amongst the principal stakeholders on aims and objectives and good knowledge of field situations. There is a consequent need to support debate within civil society, to build social and political support to the reform, and promote cross-ministerial discussion and coordination.

Although processes differ widely from one country to another, there are some broad trends which include:

(1) a desire to correct historical inequities or inefficiencies, and to bridge legality and legitimacy, by recognising legitimate informal or customary rights;

(2) the withdrawal of tight state control over land and establishment of individual or family property rights and associated legal and administrative systems to recognise and manage them;

(3) an increasing level of cash-based land transactions with greater attention paid to ways of encouraging tenancy and other forms of enabling access to land; and

(4) recognition of the need to provide more secure rights for women and other vulnerable groups using an approach based on pragmatism rather than ideology.

(5) Recognition and/or restitution of native titles.

These trends lead to legal, institutional and technical innovations in the type of rights gaining legal status and in the way to register and manage them. Insofar as common property resources are concerned, their status in law often remains weak, with continued processes of encroachment and privatisation. Many governments are now adopting the principle of subsidiarity and developing decentralised approaches to land administration. While land taxes provide a major source of local government revenue in most OECD nations, they remain limited in many poorer countries.

Depending on the context and objectives, a land policy reform programme may include one or several of the following elements:

* new tenure legislation and revision of codes, to recognise and regulate new types of rights or forms of transfer (including women's, small farmers', pastoralists', minority groups or indigenous peoples' land rights);

* land registration and titling of existing rights;

* regularisation (updating formal records to take account of changes and informal transactions) of existing land rights;

* land redistribution;

* the creation of new opportunities for land access;

* restitution of land rights alienated from the original owners or users;

* privatisation of collective or state land;

* improvements to the efficiency and accountability of existing land administration systems;

* establishment of (new) institutions and structures with responsibility for land acquisition, administration and conflict resolution;

* setting up a land-based tax system;

* designing and enacting new land use and planning rules and procedures.

For each component, there is a broad set of options. Due to this diversity, there can be no blueprint approach to land policy reform: the objectives, the political choices they reflect, and the legal and institutional options chosen are highly dependent on the specific economic, social and political context and its historical background, the institutional framework, the main issues to be dealt with, the type of agriculture and relations between government and people. Effective implementation of the options chosen depends on the institutional capacity of the public, private and community-based organisations involved. An assessment of these capacities must be taken into account in the design of the land tenure system.

The design of policy and institutions has also significant consequences for equity and fairness, since the choice of technology and institutions for land administration is not just a technical issue. Wrong assumptions on methods for customary registration may lead to the exclusion of youngsters, women and herders. A system of land registration based in the capital city, requiring payment of a substantial fee and based on formal survey techniques, will be much less accessible to more distant, and poorer rural populations than low cost land registration procedures handled at district or village level, and which are based on simple maps. The choices made must be pertinent (i.e. providing answers to the problems faced, and built on a sound knowledge of local conditions), affordable (i.e. coherent with the financial means of farmers, local government and state) and sustainable (i.e. provide a long term framework at acceptable recurrent costs); hence the need to specify political objectives before designing the policy and institutions.

Land administration is a public good and governments must cover the recurrent costs of land administration, drawing on a combination of public expenditure, donor funds and user fees. The advantages of a fair and efficient land administration system justify public financing. While donor funds are often necessary for preparing, designing and implementing the reform, relying on them for land administration systems would impede sustainability. On the other hand, too heavy a reliance on user fees may discourage poor people from following legal procedures, excluding them from the benefit of the law, and leading to unregistered land transactions and to a rapid obsolescence of land information systems.

There is very limited scope for generalising between different land policy reform processes, given the great differences in land relations across different countries and regions of the world. An overview of the differences between regions is given in the table below.

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ANNEX 3 - Key principles for Governments for successful land policy design

Experience of land reforms across the world leads us to identify some key principles that Governments and national administration should consider when designing and implementing land policy reforms so that such reforms may enhance growth, equity and environmental sustainability of land policies.

(1) Long term processes. Processes of land policy reform, changes to legislation, land rights registration and establishment of new structures with responsibility for land management and administration are likely to be long-term, complex and highly political.

(2) Promote inter-ministerial work, with in-depth analysis of current situations. Land issues are multidisciplinary, and involve different ministries and institutions.

(3) Promote a participatory approach to policy making. Governments need to listen to and engage with different actors, and understand the diverse range of interests at stake.

(4) Take into account the distance between statutory law and local practice. New legislative provisions need to take into account the broad range of current land practices, aiming at their progressive adaptation rather than their mere replacement.

(5) Identify key principles and allow for diverse solutions within them. Different situations require solutions appropriate to their specific circumstances.

(6) Take implementation costs (investment and recurrent) into account in design of land tenure reform measures. Costs of new structures and procedures can be very substantial

(7) Carefully craft the rules and tools. Rules, tools and procedures have to be carefully discussed, designed and tested, to avoid loopholes. Procedures to resolve land claims must be established.

(8) Recognise that the impact of reform depends on changes in practices and not on the legal texts alone.

(9) Ensure widespread dissemination of information on the scope and content of the reform as well as on the policy, legislation and procedures.

(10) Carefully address gender issues. Policy provision to increase access by women must be accompanied by the necessary support mechanisms (e.g. credit, information, training) to enable them to access, control and utilise land successfully

(11) Adequately recognise the rights of minorities and indigenous peoples. Measures to secure the rights of minorities and indigenous peoples must be based on respect for their own laws, customs, practices and tenure systems. The lands that these peoples traditionally occupy must be identified and their rights of ownership effectively guaranteed.

(12) Include sound land use planning in land policy. Land policy needs to take the diverse quality of land into account and tailor rules and procedures for particular settings.

Annex 4 - Operational Guidelines to assess national policies and design an EU response strategy

These operational guidelines are intended to guide the user, in a logical sequence, through a comprehensive check list of questions/issues to be considered when assessing national policies/strategies and devising an EC/EU response.

1. Situation analysis. Land and natural resources and key development challenges

Land policy and reform programmes do not exist in a vacuum. This section is intended to provide the background and information required to understand how land is related to wider development issues and objectives, and the constraints which problems of land tenure or land access may impose.

1.1. Identification of the main land issues in terms of forms of land tenure, mechanisms for land access, structure of land ownership and land holding, responsibilities for land management and management of the associated rights, proportion of land subject to formal title deed and registration, public land ownership, and the development of land markets. In addition the presence of customary or traditional forms of land tenure and management, tenure and other problems faced by different social/ethnic groups in securing access to land, and the factual background highlighting gender and other social disparities and regional differences in access to land and security of land rights. Identification of the most vulnerable groups, their claims and the specific problems they face.

1.2. What is the relation between land tenure and poverty? What are the main development challenges being faced by the country, how and to what extent are they related to questions of land tenure and access?

* In political terms: interests in questions of land policy, access, security and equity in government, amongst political parties and other political forces in society; current and recent political debate about land policy and law; existence and nature of conflicts, social, ethnic and regional disparities involving land, and potential risks of wider (possibly violent) conflict where the land issues involved are not dealt with.

* In economic terms, how land issues relate to productivity, investment and employment: what changes in land policy may be needed to improve productivity and investment, such as greater security of land rights, improvements in land distribution, easier access to land, land-based opportunities to access credit and to facilitate the operation of land markets etc. A particularly important issue is whether or not land scarcity can be offset by agricultural diversification and creation of non-agricultural employment opportunities.

* In relation to equity, social justice and poverty: extent of landlessness, evictions, land tenure or access problems faced by particular social groups including women, pastoralists, minority groups and indigenous people or regions, land grabbing and illegal appropriations of natural resources, degree of landownership concentration, share of idle land.

* In terms of environmental sustainability: the role of land policies and laws, planning and regulation of land use and other natural resource use, land management.

1.3. Fiscal and financial issues: Value of land and property, taxation either by (local) government or customary rulers, role of land purchase and rental markets in the economy, cost of agrarian debt.

1.4. Physical characteristics. Land quality assessment and land use planning. Trends in land use and land degradation.

1.5. Existing research and documentation.

2. Policy, legislation and institutional framework

New land policies should be integrated into efforts by states to establish more democratic forms of governance at national and local levels, and should offer all citizens a guarantee of their rights together with ways of addressing the land related problems they face. A genuine and inclusive participatory policy design is a condition of broad acceptance of a new policy which must respect the rights of minorities and provide equal rights to men and women.

Historical Background to Land Issues and Policies

2.1. What has been the past experience with land issues, legislation and interventions concerning land, in the more distant past as well as over the last 10-20 years? Is there analysis available of how such interventions have affected actual practice in different areas? What impact have these interventions had on vulnerable groups and gender equality? What implications does this have for policy design and implementation?

2.2. How have major areas of policy changed over the last 10-20 years, especially economic strategy and tenure policy? How have these changes affected the role of central and local government, and the various institutions responsible for administering land? How far have policy measures been able to address the main recent/current economic challenges? Have these policy measures contributed to combating hunger and poverty, to improving gender equality and environmental sustainability?

2.3. What have been the State policies and practices concerning indigenous land ownership and possession?

Policy and Legislative Framework

2.4. The national land policy, content and process: Has the government formulated a land policy and strategy to reform land tenure and natural resource management? If so, have environment, gender, HIV/AIDS issues, and their impact on social relations and agriculture, been taken into account in the design of the policy? Has due account been taken of indigenous peoples' land rights and land claims?

Was the design participatory? If not, are there calls for this within government or society or from outside agencies?

Is there or has there been any sort of structured process, such a formally constituted Commission of Enquiry, into land issues and how they are to be addressed?

Have different groups, in particular women, been consulted? Were they part of the formal consultation process (e.g. the Commission of Enquiry)? Are people (particularly in rural areas) aware of and informed about the content of the new policy? Is it broadly accepted across society? Have the views of minorities and marginal groups been requested? Are they reflected in the policy?

2.5. Land and development strategies: How does tenure policy link to other broad development policies and strategies, such as development policy, poverty reduction strategies, policies on gender equality, agricultural policy and land use planning at local and regional levels? Is there a mechanism to achieve these linkages? Are land issues reflected in the PRSP? Are there contradictions between land policies and other policies?

2.6. Land legislation: What is the content of current or planned legislation relating to land rights, land tenure, land and natural resource management, land markets and land institutions? Are they coherent with each other? More specifically:

* Land rights: What range of rights is covered by legislation on land tenure and natural resource management? What status is accorded to local/customary rights within the legal framework and how do these relate to statutory provisions? Is it possible to register joint ownership of land and natural resources, e.g. at community level? Do the poor have effective access to the information regarding legal procedures for the registration of rights and/or transactions? How are secondary rights protected under the new regulation? To what extent are land rights of indigenous peoples and minorities recognised and effectively protected?

* Laws and socio-political rights: Does legislation meet the expectations of different key actors as regards providing secure rights and access to land? Does the land policy and legislation guarantee the land rights of the poor (whether these are established formally or informally through transactions or relationships with other land users) and assist them to access fundamental rights of citizenship, and means of shelter and livelihood? Is there provision for joint spousal ownership of land and property or are the rights of wives restricted and subordinated to those of husbands or male relatives? Do government policies or actions undermine existing access to land of vulnerable groups? Does government protect vulnerable groups of being deprived of their access to land by third parties (male relatives, companies, landlords, etc.)? Does government give access to land to the landless?

* Are there sufficient incentives for investment in land improvements, including for tenants and sharecroppers? How do law and practice deal with the rights of typical disadvantaged groups - women, widows, migrants, herders, indigenous peoples, minorities? To what extent does legislation enable or restrict land transfers and transactions, in particular rental markets, as a means for people to access land, gain income and adjust their holdings of land assets?

* The application of the law: To what extent is this legislation and associated decrees easy to apply in practice? Is there a large gap between legal provisions and what actually happens? Why? Does government have the institutional capacity to implement the law? What is the role of the judiciary and the courts in resolving land disputes and settling land claims, and how do they respond to these in practice? Are farmers' organisations allowed to play a role in resolving land conflicts?

Institutional Framework and Land Administration Practices

2.7. Central government: Are responsibilities for carrying out land policy combined under one Ministry or distributed amongst various sectoral Ministries? Which different sectoral ministries play a role in dealing with land issues and delivery of land related services? How are these powers exercised in practice? Are there a number of different specialist agencies responsible for e.g. land administration, survey, land use planning, urban and rural or other categories of land? How do the different land agencies relate to one another? Are the approaches taken by different parts of government coherent, or do they operate in contradiction?

2.8. Land administration: How is the land tenure administrative system structured? What are the principal functions and activities undertaken and by which bodies: issue of title, management of land information, register of changes, adjudication, arbitration, and conflict resolution, etc.? How effective and efficient are such bodies in practice? Can they respond to the needs of different kinds of land rights holder, in terms of accessibility, cost, appropriateness, etc.? What are the major limitations and problems experienced with the delivery of land administration services?

2.9. The roles of local government and traditional rulers: Has government administration been decentralised and to what level? Is local government involved in land management? Are

2.10. their roles clearly defined? Does it have adequate financial and human resources? How are customary rights managed? What is the role of customary rulers, traditional authorities and institutions? Are they reliable, impartial and non-discriminatory? Are they likely to respect the interest of the majority? What incentives do they have to manage land in the interests of the local population and to respect their rights? Are there checks and balances (e.g. through peer pressure, social accountability or formal legislation) on the actions of customary or traditional authorities?

2.11. Financial aspects of reform: Do land policy and tenure reform feature in the government's budgetary planning and what are the expected financial implications of carrying through the proposed measures and interventions relating to land? Have different options been assessed/costed?

3. Opportunities for changes in land policy

In order to identify possible donor interventions it is necessary to assess the entry points beforehand and identify any ongoing processes where specific opportunities can be seized.

3.1. Ongoing reform processes: Is there currently any government project or process related to land policy, legal, institutional or tenure reform? If so, who is responsible for it and what is the focus? What stage has the process reached? Have clear objectives been defined?

3.2. Stakeholder participation: Are there processes of policy debate currently underway aimed at changing the way in which land tenure or other aspects of land policy are handled? What are the main issues emerging in the debate and what is being proposed to address them, in particular by government? Who is leading the process and what broader constituencies are involved? What role are national stakeholders (state bodies, NGOs, farmers' and women's organisations, researchers, private sector, ethnic minorities and tribal and indigenous people) and international actors (donors, World Bank, UNDP, IFAD, FAO, private sector) playing in this process?

3.3. Emerging pressures: What pressures are emerging from different social and economic groups regarding changes to land distribution, land tenure and administrative provisions? Do civil society organisations focus on land issues? Particularly, do farmers/herders' organisations have their own views on land issues and policy? What are the main positions and perspectives and which groups are leading this process? Do indigenous peoples' organisations have policy proposals for land restitution, titling, demarcation?

3.4. Political factors: How does the process of reforming land policy and legislation fit within the broader political context and associated timetable (electoral cycles, political tensions and conflicts, re-formulation of other major related strategies, etc.)? Does government promote or suppress debate and possibilities for change? Is the political climate favourable for achieving changes to land policy and interventions? Are land issues considered to be too sensitive politically and too loosely bound up with risks of conflict to accommodate change? Is the processed geared to strengthen access to and control over land to the most vulnerable groups?

3.5. Government commitment: How far is the government committed to achieving significant changes in land policy, access, tenure and administration, and in favour of which social and political groups? Which political pressures are driving changes or, alternatively, hampering implementation of agreed measures?

3.6. Donor support: What donor programmes or support measures are currently underway in the field of land tenure and administration? On which issues and aspects and in what regions? Is land policy and land administration a focus for other donors?

3.7. On which topics do field projects/NGOs work in the field of land tenure, land access and land resource management? Are there innovative frameworks or methodologies that are tried and tested in practice which could feed back into policy debate? Is there any assessment of such work? Is there a mechanism for donor coordination? Is it government-led? How effective is it? Are other stakeholders involved?

3.8. Available research: Has there been recent research carried out on land issues in the country? Is there a means to track changes in important social, economic, political and environmental variables relating to land? Is there any research on or analysis of the impacts of land reforms and policy change? Is there documented research on land claims made by/with indigenous peoples' organisations? Are there (national/international) researchers/consultants capable of providing relevant insights and expertise?

4. Adequacy, affordability and sustainability of land interventions

4.1. Analysing the economic sustainability of the policy implies looking at the cost and benefits of implementing the reform or other interventions which policy intends. In putting in place or reforming land administration - on which successful reforms to land tenure, distribution or resource management all partially depend, the greatest chances of success lie in the establishment of a reliable system which is cheap and easily accessible to users. The information provided must be easy to update and remain reliable over time.

* What are the additional costs and benefits that the reform will generate? To what extent they can be sustained in the current macro-economic framework? How do they compare to the costs of not undertaking a reform?

* To what extent are constraints such as market failures in input/output marketing or the lack of infrastructure considered when assessing the productivity of land? In this light, have the constraints that may be imposed by land tenure or other land problems, and therefore the economic returns from the proposed reforms, been realistically assessed? Are the sequencing and timeframes for reform appropriate?

* Is the government monitoring and evaluating the impact of the reform based on an agreed set of indicators and regular data collection? Is there a base for comparison (baseline data)? Do the results of M&E feed back into the assessment of economic impact?

4.2. Financial sustainability deals with the cost of land reforms and the land administration system and the capacity for government and users to cover the recurrent and investment costs incurred.

* Is the system proposed adequate to the needs of the users? Is there a demand for the "product"?

* What approach has the government adopted to cost recovery for land services? Is it implemented effectively? Are the resources collected properly accounted for and do they result in decreasing budgetary allocations? Is it affordable for the poor?

* In programmes of land access or redistribution, is finance available for land acquisition or to provide compensation to land owners facing expropriation or compulsory purchase? How is land acquired for redistribution: by the state, by intermediary bodies or directly by beneficiaries? To what extent can costs be recovered? Are land acquisition credit or rental payments affordable? Is donor financial aid or other forms of concessionary finance available?

* How is government dealing with taxation of land? If it is not in force, are there plans to introduce it? Is such a tax (or will it be) pro-poor (i.e. will it penalise highly concentrated land ownership and/or inefficient utilisation of land by large landowners)? If a land tax is in force, what is the extent of tax evasion?

* Is government addressing problems of corruption and rent seeking in land administration and land reform programmes, and any mismanagement of associated funds and revenues? When culprits are identified are they brought to justice? Are land agencies subject to regular independent audits of their accounts?

4.3. Institutional sustainability. A sound land policy requires appropriate institutions to i) enable and monitor its implementation, ii) provide security to land users, allocate and deliver land rights, and provide services required to facilitate and record transactions, iii) regulate land use, and iv) act as a honest broker in the case of conflicts. The implementation of land policy must often rely on local institutions and reinforce their role to ensure beneficiaries' participation in the management of land rights.

* Has government reviewed the role and function of land related institutions (land use department, land registration and titling office, local government, parastatals) as well as community-based, private sector and civil society organisations? How well does the reform refocus government activities on its core functions?

* What progress is government making in implementing agreed institutional reforms? What about training/upgrading for staff? Does the Ministry have a staffing plan matching human resources with tasks and activities?

* Do local administrations have adequate capacity? If, not what remedial action is being taken by government? Is a posting in a local administration attractive to civil servants, to both men and women? Is there a deliberate policy to encourage the posting of staff to provinces and districts?

* Do monitoring agencies and judiciary bodies dealing with resolution of land conflicts have adequate capacity and independence? Are staff members well acquainted with the land rights of the poor and human rights law?

* Is the technology (e.g. for land information and cadastral systems and for land survey) appropriate for the existing/planned capacity? Is it too costly or ambitious for what can realistically be achieved, or do limitations in available technology create bottlenecks in realising policy objectives?

4.4. Social impact. Given the importance of land as a productive asset, land reform can have massive impact on social relations both at community level (by modifying relations amongst land users, between land owners and workers or tenants, and between traditional rulers, national/local administrations and individuals) and at household level (by modifying relations between men and women or between generations).

* To what extent does the reform process help to bridge the gap between legacy, legitimacy and practices and to provide effective support and legal protection for the rights of farmers and herders? Does it provide for a gradual transition from traditional tenure to private ownership? How will the provision of the law secure the rights of the poor?

* Will the land policy reform effectively rule out forced evictions? Is the land policy reform sufficient to effectively protect the land rights of vulnerable groups from threats by third parties? If not, what complementary measures are needed? Will the land policy reform stop land grabbing and illegal appropriation of natural resources? Are complementary measures needed? What benchmarks have been set for land redistribution? What kinds of policies have been implemented for land redistribution? To what extent does the reform process help to overcome landlessness?

* How does the land policy take into account the specific needs of women? Are women allowed to own land and acquire title? Are they consulted on the content and involved in the implementation of the reform? Are informally determined secondary rights, on which many women and poor households depend, protected or not? Are indicators and data collection disaggregated by gender?

* Does the reform respect the rights of ethnic minorities and indigenous peoples? Does the reform adequately cater for the needs of landless people and the poor?

4.5. Environmental sustainability. Land reforms are powerful tools to improve natural resource management and reduce soil fertility decline. However, for land reforms to contribute meaningfully to improving natural resource management, objectives relating to environmental sustainability must be built into the reform programme from the start and trade offs such as those between agricultural productivity and land management must be openly addressed.

* What measures have been taken to ensure that land reform will lead to a more sustainable use of natural resources? Has a Strategic Environmental Assessment been carried out? Have recommendations been put into practice?

* Do land use regulations treat land productivity from an environmental point of view, (incorporating questions of soil fertility) as well as from an economic perspective?

* How does the government address illegal exploitation of natural resources on common land (e.g. forestry, fisheries)? Is existing legislation adequate and enforced?

* Have regional issues, such as the shared management of common resources between neighbouring countries, been discussed/addressed?

5. Defining a response strategy and a set of interventions

The range of donor intervention is very broad. The choice should consider government priorities, main development challenges, issues raised by civil society, other interventions planned or already under way, donor capacity and strategic policy directions. Capacity building in civil society organisations and public institutions should be an integral part of all donor programmes.

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5.1. Possible interventions include:

* Research and analysis: to improve knowledge and understanding of land policy, land rights and ownership, and maximise impact on the poor.

* Policy formulation: participatory processes for policy formulation, public debate with stakeholders, provision of expertise, exchange of experiences and best practices (local/national/international), facilitation. Pilot testing of innovative approaches. Supporting the capacity of marginal groups to participate and voice their interests. Support for government role as mediator among conflicting interests between stakeholders. Support for the engagement of farmers' organisations and other civil society groups in the public debate.

* Legislation: Support for the development of new tenure legislation and revision of codes, to recognise and regulate new types of rights or forms of transfer. Gender sensitive revision of inheritance law. Balancing short term legal reforms to address urgent problems, with longer term legislative development. Support to the judicial system to resolve land disputes. Capacity building in the judiciary and support for legal assistance for marginalised groups.

* Land administration: Improvements to the efficiency of land administration systems, specifically:

o Registration and titling: Establishment of systems for land registration and titling of existing rights, cadastral services, land surveying, capacity building in local communities to support identification and management (including registration) of customary rights.

o Formalising and securing land transactions, regulation of land markets: Establishment of simple and fair procedures for land transactions and their formal registration; mechanisms for regulation of land markets (giving priority to farmers, allowing local bodies to define rules about land sales outside the community, etc.); maintenance of land information systems; regular land valuation exercises.

* Land Management:

o Land redistribution and resettlement: Land purchase and redistribution, by government, directly by beneficiaries or by land trust funds or other intermediary bodies; funds for compensation of landowners facing expropriation; provision of rural infrastructure, support to services and productive support in newly settled areas.

o Restitution: Restitution of land rights alienated from the original owners or users; support for judicial and negotiation processes. Restitution of lands to indigenous peoples according to their ancestral rights.

o Privatisation: Privatisation of collective or state property (land condominiums, etc.), infrastructural development.

o Resolution of land disputes and land adjudication: in land registration programmes or following land reforms, restitution or privatisation processes.

o Institutional development: Establishment of new institutions and structures with responsibility for land acquisition, administration and conflict resolution.

* Taxation: Designing, testing and setting up a land-based tax system.

* Land use and planning: Providing support to develop and disseminate appropriate land use plans as a basis for a sustainable use of land and water.

* Environmental impact: Impact assessment of reform processes and projects; development and application of environmental and land use regulations.

* Monitoring and evaluation: Development of M&E systems, expertise for the identification of indicators on policy relevance and impact. Support for civil society engagement in participatory monitoring of land policy reforms.

5.2. An appropriate strategy will combine the above activities in a logical sequence and an adequate timeframe. It would set out realistic outcome/impact objectives. It would propose systematic testing of reform options in pilot projects.

* Coordination and collaboration. As most land reform programmes will contain one or more of the above activities, the execution of which falls substantially within governments' responsibilities, land reform programmes are ideal candidates for Sector Programme-type approaches and provide good opportunities for budgetary support.

* Integration with broader development planning: Analytical work on the place of land in poverty reduction strategies and programmes, and horizontal and vertical integration with sectoral policies and programmes: e.g. for agricultural development, including production and marketing, investment promotion; housing and urban development; service delivery; natural resource management and utilisation; decentralisation; regional and local economic development; programmes for good governance, gender equality and access to justice.

6. Monitoring and evaluation

Indicators are a powerful tool to measure the extent to which the new policy is meeting agreed objectives. They are by nature very case specific. The list provided below is not exhaustive and is intended only to serve as a guide to define a specific set of indicators relevant in the national context. "Outcome indicators" which provide information on how the policy is performing should be preferred to "input indicators" which detail inputs such as finances and human resources.

6.1. Indicators of tenure security

* Trends in land ownership, access and utilisation by both men and women. Size of plots. Equity of land distribution (Gini coefficient). Number of landless and related trends.

* Share of land (number of parcels and total area) registered individually and communally.

* Cost of registration (time and money) to land owners/communities and duration of registration process.

* Level of protection of rights of indigenous peoples, pastoralists, minorities.

* Number and extent of land conflicts, localisation. Number of new conflicts over the year. Prevalence of forced evictions, land grabbing and illegal appropriation of land.

* Existence and effectiveness of conflict/dispute resolution mechanisms. Existence of appeal mechanisms.

6.2. Trends in land market

* Development of a land market: number and volume of transactions.

* Relative price of land for different categories. Comparison with agricultural profits. Differences between rural and urban land.

* Evidence of land fragmentation, average size of plots.

* Availability of information on land prices.

* Equity of inheritance laws/regulations in particular to women.

* Level of informal land transactions.

* Restrictions to land sales both administrative and on price.

* Cost (time and money) of a land transaction.

* Existence of mortgage financing for the purchase of land. Interest rates.

6.3. Environmental impact and Natural resources management

* Trends in land degradation/desertification. Ha of degraded land. Agricultural productivity in marginal lands.

* Size of protected areas. Extent of encroachment. Protected areas under sustainable community management.

6.4. Regulatory framework

* Tax rates on land. Collection and use of taxes. Collection efficiency (share of taxes actually collected). Information on the use of taxes.

* Existence and timely availability of cadastral/registry information/maps.

* Cost of cadastral service to user and as a percentage of the actual cost of the service.

* Number and duration of court cases.

7. Appendices

Selected bibliography

DFID, November 2002, Better livelihoods for poor people: the role of Land Policy, Consultation draft of a DFID issues paper.

FAO, 2002, Land tenure and rural development. FAO Land Tenure Studies No 3.

GTZ, 1998, Land Tenure in Development Cooperation: Guiding Principles, CD-ROM (also available on line)

GTZ, Sustainable Land Management, Guidelines for Impact Monitoring.

MAE, 1998, La dimension foncière du développement rural en Afrique de l'Ouest.

World Bank, 2003, Land Policy for Growth and Poverty Reduction.

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Terms of reference, Useful links, online sources.