Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung von Vorschriften und harmonisierten Verfahrensregeln für das sichere Be- und Entladen von Massengutschiffen"

(2001/C 14/08)

Der Rat beschloss am 23. Juni 2000, den Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 80 Absatz 2 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr, Energie, Infrastrukturen, Informationsgesellschaft nahm ihre Stellungnahme am 28. September 2000 an. Berichterstatterin war Frau Dr. Bredima-Savopoulou.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 376. Plenartagung am 19. Oktober 2000 einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Die weltweit verkehrenden über 45000 Massengutschiffe transportieren 30 % des gesamten Seeverkehrsfrachtguts (Trockenschüttgut) unter schwierigen Marktbedingungen und starker betrieblicher Beanspruchung. Mit Massengutschiffen muss sowohl in Häfen als auch auf See sehr sorgsam umgegangen werden. Unbeabsichtigte Materialüberbeanspruchung oder Beschädigungen während des Be- und Entladens könnten zu katastrophalem Materialversagen mit inakzeptablen Menschenopfern führen.

1.2. In den letzten Jahren ist eine wachsende Besorgnis über die Anzahl der auf See verlorengegangenen Massengutschiffe und die damit verbundenen Menschenopfer zu beobachten. Den jüngsten Statistiken zufolge gingen im Zeitraum 1990 bis 1998 131 Massengutschiffe verloren, wobei 731 Menschen ihr Leben ließen(1). Forschungen haben ergeben, dass Materialüberlastung infolge unsachgemäßer Beladung, nicht entsprechend überwachter hoher Beladegeschwindigkeit und mechanischer Beschädigung von Verbandteilen im Laderaum während des Entladens zu konstruktionsbedingtem Versagen des Schiffskörpers beitrugen, das zu Schiffsverlusten geführt hat. Der Belastungseffekt von Trockenschüttgut-Handlingvorgängen bleibt in den meisten Fällen zunächst unbemerkt, wird aber zu einem potentiellen Schadrisiko, wenn das Schiff den dynamischen Kräften des Seegangs während der Überfahrt ausgesetzt ist.

1.3. Die Sicherheit von Massengutschiffen ist eines der wichtigsten Themen, mit dem sich die internationale Seeverkehrsorganisation (IMO) derzeit beschäftigt, und so hat die IMO denn auch kürzlich eine ganze Reihe von Sicherheitsmaßnahmen bezüglich bautechnischer und betrieblicher Aspekte für Schiffe dieser Art eingeführt. Der Code für das sichere Be- und Entladen von Massengutschiffen (BLU Code) ist eine dieser Maßnahmen. Er verfolgt den Zweck, den für das sichere Be- und Entladen von Massengutschiffen verantwortlichen Personen dabei behilflich zu sein, ihre Aufgabe sachgemäß zu erfuellen und die Sicherheit von Massengutfrachtern zu fördern.

1.4. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss wurde um Stellungnahme zu einem Richtlinienvorschlag der Kommission zur Festlegung von Vorschriften und harmonisierten Verfahrensregeln für das sichere Be- und Entladen von Massengutschiffen ersucht.

2. Der Kommissionsvorschlag

2.1. In ihrer Mitteilung über eine gemeinsame Politik im Bereich der Sicherheit im Seeverkehr (1993) wies die Kommission auf das Problem des plötzlichen Verschwindens von Massengutschiffen hin und forderte eine vordringliche Aktion zur Stärkung der Sicherheit dieses besonders anfälligen Schiffstyps.

2.2. Eine von Intercargo durchgeführte Untersuchung der Ursachen des Verlustes von Massengutschiffen ergab, dass Fälle plötzlichen Verschwindens von Schiffen, deren Ursache überhaupt nicht festgestellt werden konnte, die Frage aufwerfen, ob einige dieser Verluste möglicherweise letztlich auf Fehler bei der Be- und Entladung der Schiffe zurückzuführen sind. Außerdem lassen die Ergebnisse einer von der Kommission in Auftrag gegebenen Sonderstudie klar erkennen, dass die Verfahren der Zusammenarbeit und Kommunikation zwischen den Massengutschiffen und den Trockenschüttgut-Umschlagsanlagen in den europäischen Häfen verbesserungsbedürftig sind, und regte eine Politik der Qualitätssicherung als Vorgabe für die Umschlagsanlagen an.

2.3. Die Kommission ist der Auffassung, dass unter den für die Sicherheit in Massengutschiffen maßgeblichen Aspekten die Zusammenarbeit und Abstimmung zwischen Schiff und Hafen besonderer Aufmerksamkeit bedürfen. Andererseits kann fehlende Einheitlichkeit zwischen den Häfen bei der Ladungsumschlagspraxis, die eng mit der Sicherheit der Schiffe verbunden ist, zu Wettbewerbsverzerrungen führen.

2.4. Der Zweck der vorgeschlagenen Richtlinie besteht darin, für einen besseren Schutz der Sicherheit der Massengutschiffe zu sorgen, die zum Laden oder Löschen fester Massengüter Umschlagsanlagen in den Gemeinschaft anlaufen. Der Vorschlag legt Anforderungen für die Eignung dieser Schiffe und Umschlagsanlagen, die Verantwortung der Kapitäne und der Vertreter der Umschlagsanlagen, Verfahren für die Zusammenarbeit und Kommunikation zwischen Massengutschiffen und Umschlagsanlagen sowie die Rolle der zuständigen Behörden fest.

2.5. Der Richtlinienvorschlag zielt darauf ab, einen rechtlichen Rahmen zu schaffen, um die einschlägigen Bestimmungen des von der IMO mit ihrer Entschließung A.862(20) vom Dezember 1997 verabschiedeten Codes für das sichere Be- und Entladen von Massengutschiffen (BLU Code) innerhalb der Gemeinschaft auf harmonisierte Weise anzuwenden. Die vorgeschlagenen obligatorischen Bestimmungen basieren auf einer Ausgestaltung bestimmter grundlegender Abschnitte des BLU Codes, da es nicht als erforderlich erachtet wurde, in dem Vorschlag sämtliche Bestimmungen des BLU Codes zu übernehmen.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. In seiner Stellungnahme zu der Mitteilung der Kommission "Eine gemeinsame Politik im Bereich der Sicherheit im Seeverkehr"(2) unterschrieb der Ausschuss die Sichtweise der Kommission, dass die Aufgabe der Seeverkehrspolitik der Europäischen Gemeinschaft darin besteht, "die Wettbewerbsfähigkeit der Verkehrsdienste zu sichern und dafür zu sorgen, dass diese Dienste unter möglichst geringen Gefahren für Besatzungen, Fahrgäste, Ladungen und Schiffe sowie für die Meeresumwelt und die Küsten abgewickelt werden". Der jetzige Kommissionsvorschlag steht mit diesem Konzept im Einklang und dehnt den Anwendungsbereich des Aktionsprogramms bezüglich einer gemeinsamen Politik auf dem Gebiet der Sicherheit im Seeverkehr auf einen wichtigen Bereich der betrieblichen Sicherheit aus, in dem bislang nur begrenzte Einhaltung und Harmonisierung herrschen.

3.2. In der besagten Stellungnahme(3) vertrat der WSA ferner die Auffassung, dass "letztlich die Schiffseigner, Schiffsbetreiber, Besatzungen, Versicherungsgesellschaften, Befrachter, Flaggenstaaten, Klassifikationsgesellschaften und Hafenstaaten alle zusammenarbeiten" müssen, um die Meere sauberer und sicherer zu machen. Auf der selben Linie liegt auch die auf dem Mare Forum am 22. Juni 1999 in Amsterdam von 24 Organisationen des Seeverkehrsgewerbes einschließlich der beiden Hafenorganisationen ESPO(4) und FEPORT(5) unterzeichneten Charta über das Seeverkehrsgewerbe, in der ausdrücklich festgestellt wird, dass jedes Glied in der Verantwortungskette im Seeverkehrsbereich, sei es nun auf See oder an Land, Sicherheitsüberlegungen zum integralen Bestandteil seiner Aktivitäten machen sollte.

3.3. In der EU gibt es etwa 100 Handelshäfen/Umschlagplätze, in denen Trockenschüttgutfrachter Ladung aufnehmen oder löschen. Hafen- und Umschlaganlagenbetreiber und - gleichermaßen wichtig - die Charterer, die möglicherweise über eigene Umschlaganlagen verfügen, müssen von der Risikoträchtigkeit ihrer Frachtguthandlingpraxis überzeugt werden. Allzu lange haben Häfen und Umschlaganlagen mit Frachtguthandlingmethoden gearbeitet, die darauf ausgelegt waren, Frachtgut im größtmöglichen Tempo, das ihre eigenen technischen Anlagen hergaben, zu laden oder zu löschen. In den Ladehäfen besteht ein konstanter Druck auf die Schiffe, Ladung immer schneller aufzunehmen. In den Entladehäfen sind die Verwendung sehr schwerer Greifbagger oder pneumatischer Hämmer für das Lösen festgesetzter Ladung und der Einsatz großer Erdbewegungsmaschinen mit ihren Stahlschilden an vielen Liegeplätzen gang und gäbe. Einschlägige Untersuchungen der IACS(6) ergaben, dass die unsachgemäße Behandlung schwerer und hochdichter Fracht beim Lade- und Entladeprozess Materialüberbeanspruchung und Beschädigungen der Laderäume und Schotten verursachen sowie auch die Korrosionsschutzbeschichtung von Laderäumen schädigen kann. Auf lange Sicht kann dies die konstruktionsbedingten Sicherheitsmargen einschränken oder gefährden, wenn das Schiff Schlechtwettereinfluessen ausgesetzt ist.

3.3.1. Infolge des kommerziell motivierten Drucks, keine Umwege zu nehmen und von Temporeduzierung abzusehen, um so den Zielhafen ja plangemäß zu erreichen, sind in Schlechtwettergebieten bereits viele Massengutschiffe verlorengegangen bzw. beschädigt worden.

3.3.2. Der Kapitän und die Besatzung sind verantwortlich für die Aufrechterhaltung der Fahrtüchtigkeit ihres Schiffes im Normalbetrieb. In vielen Fällen wird die Notwendigkeit der Gewährleistung der Schiffssicherheit auch im Interesse der Besatzung selbst wirtschaftlichen Interessen untergeordnet, wie der Betrieb von unternormigen Schiffen beweist. Außerdem führen die starke Arbeitsbelastung und die Vielfalt an Aufgaben, die die Kapitäne und ihre Besatzungsmitglieder in den Häfen erledigen müssen, zu Ermüdungserscheinungen und beeinträchtigen somit die Sicherheit des Schiffsbetriebs.

3.3.3. Nach Meinung des Ausschusses sollte solcher wirtschaftlicher Druck auf Schiffe und Besatzungen nicht so weit gehen dürfen, dass die entsprechenden Sicherheitsmargen ausgehöhlt werden.

3.4. Schiffsoffiziere sind verpflichtet, ihr Möglichstes zu tun, um Schäden an ihrem Schiff zu vermeiden. In den meisten Fällen lassen sich mechanische Schäden am Schiff erst nach der vollständigen Entladung feststellen, und noch schwieriger ist gar die Verhütung solcher Beschädigung. Der Nachweis, dass die Schuld beim Umschlagplatz liegt, ist ebenfalls schwierig zu führen, wenn das Schiff nach der völligen Löschung den Liegeplatz bereits wieder verlassen hat. Für die frühzeitige Feststellung etwaiger Probleme hat die IMO-Entschließung A.866(20) Leitlinien für Schiffsbesatzungen und das Personal von Umschlagsanlagen in Bezug auf die wesentlichen Bereiche auf Massengutschiffen geschaffen, die am ehesten von Beschädigung oder Korrosion bedroht sind. Der Leitfaden empfiehlt, dass die Umschlagplatzbetreiber und die Schiffsbesatzungsmitglieder regelmäßig die Laderäume, Ladeabdeckungen und Ballasttanks auf Schäden und Defekte überprüfen. Außerdem betont er, dass es aus Sicherheitsgründen zweckmäßig wäre, dass die Inspektion der Laderäume durch die Schiffsbesatzung oder den Umschlagplatzbetreiber rechtzeitig vor und nach sämtlichen Be- und Entladevorgängen vorgenommen wird, wenngleich in diesem Zusammenhang praktischen Beschränkungen Rechnung getragen werden muss.

3.5. Der Ausschuss stellt fest, dass, obgleich der BLU Code der IMO kein rechtsverbindliches Regelwerk ist, bestimmte Teile dieses Codes in die SOLAS-Verordnung V1/7 aufgenommen wurden, die am 1. Juli 1998 in Kraft trat, und somit von diesem Zeitpunkt an verbindlich wurden. Die SOLAS-Regeln enthalten spezifische Bestimmungen über das Zusammenspiel zwischen dem Schiff und den Massengutlade- und -löschterminals. Die Herbeiführung einer Verbindlichkeit der wesentlichen Bestimmungen von IMO-Entschließungen durch entsprechende EU-Rechtsvorschriften und die Einführung entsprechender ergänzender Maßnahmen, wie etwa die Anwendung eines Qualitätsmanagementsystems durch die Umschlagplätze, dürfte der am besten geeignete und effizienteste Weg sein, um eine größere Sicherheit von Massengutschiffen zu erreichen.

3.6. Der Ausschuss befürwortet den lang erwarteten Vorschlag und unterschreibt seine Hauptzielsetzung, eine EU-weit einheitliche Anwendung der wesentlichen Grundsätze und Bestimmungen der IMO-Entschließungen über die Sicherheit von festes Schüttgut führenden Schiffen sowie das sichere Be- und Entladen solcher Schiffe und insbesondere der im operativen Teil der IMO-Entschließung A.862 (20) herausgestellten fünf Hauptgrundsätze herbeizuführen. Der Ausschuss ist ferner der Auffassung, dass der Vorschlag auch wesentliche Teile der IMO-Entschließung A.866 (20) umfassen sollte. Das vorgeschlagene Rechtsinstrument der Richtlinie wird den Mitgliedstaaten bei der Anwendung des Subsidiaritätsgrundsatzes größeren Handlungsspielraum lassen.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Artikel 2 - Anwendungsbereich

Der Ausschuss teilt die Sichtweise der Kommission, dass der BLU Code in Bezug auf seinen Anwendungsbereich keinerlei größenmäßigen Beschränkungen für Umschlagsanlagen oder Massengutschiffe einführt, und deswegen eine zweigleisige Regelung, bei der gewisse Klassen von Massengutschiffen oder Umschlagsanlagen allein aufgrund von Größenkriterien vom Geltungsbereich dieser Richtlinie ausgenommen werden, vermieden werden sollte.

4.2. Artikel 3 - Begriffsbestimmungen

Der Ausschuss stellt fest, dass die Definition des Begriffs "Vertreter der Umschlagsanlage" so ausgelegt werden könnte, dass die Umschlagsanlage für jedes einzelne Schiff einen Vertreter benennen muss. Auch wenn dies in der Praxis möglich wäre, sollte der Vertreter der Umschlagsanlage als Gegenstück zu der "benannten Person" im Sinne des ISM-Codes(7) festgelegt werden und die somit verantwortliche Person die Gesamtverantwortung für die Einhaltung der in Anhang VI enthaltenen Verpflichtungen durch die Umschlagsanlage tragen.

4.3. Artikel 5 - Kriterien für die Eignung von Umschlagsanlagen

Artikel 5 beinhaltet einen unverzichtbaren Teil des Regelwerkes, der ausgewogene Verpflichtungen der Schiffe und Umschlagsanlagen für einen sicheren Betrieb gewährleistet. Die Anforderung, dass Umschlagsanlagen ein Qualitätsmanagementsystem entwickeln, einführen und aufrechterhalten, das der ISO-Norm 9001:2000 genügen muss, sollte als Gegenstück zu der Verpflichtung von Schiffen und Schifffahrtsgesellschaften zur Einhaltung des ISM-Codes gesehen werden. Schätzungen zufolgen verfügen lediglich 20 % der Umschlagsanlagen über ein Qualitätsmanagementsystem; außerdem sind einige westeuropäischen Umschlagsanlagen im Vergleich zu Umschlagsanlagen in Entwicklungsländern in einem schlechten Zustand. Der Ausschuss lobt die Weitsicht der Kommission und begrüßt ihre Zielsetzung, dafür Sorge zu tragen, dass für Massengutschiffe und für Umschlagsanlagen vergleichbare Verpflichtungen bezüglich der Anwendung international vereinbarter Sicherheits- und Qualitätsmanagementprinzipien gegeben sind.

4.4. Artikel 6 - Verantwortlichkeiten der Kapitäne und der Vertreter der Umschlagsanlagen

Im BLU-Code und im Richtlinienvorschlag sind ganz eindeutig die verschiedenen Verantwortlichkeiten der Kapitäne bzw. der Vertreter der Umschlagsanlagen festgelegt. Die Gesamtverantwortung des Kapitäns sollte so ausgelegt werden, dass seine vorrangige Rolle in Fragen, die die Sicherheit seines Schiffs betreffen, anerkannt wird und dass seine Meinung bei unterschiedlichen Standpunkten bei Abstimmungsproblemen zwischen Schiff und Umschlagsanlage den Ausschlag geben sollte, ihm aber nicht auch noch die Verantwortung für Praktiken, Vorgehensweisen oder Versäumnisse der Umschlagsanlage übertragen wird.

4.5. Artikel 9 - Reparatur von beim Laden oder Löschen entstandenen Schäden

Der BLU-Code legt fest, dass die im Falle von beim Laden oder Löschen entstandenen Schäden zu treffenden Maßnahmen, sprich die Vornahme einer sofortigen Reparatur oder deren Aufschub, nach dem Ermessen der Verwaltung des Flaggenstaats oder einer von diesem anerkannten Organisation sowie der Hafenstaatkontrollbehörde getroffen werden sollten. Der BLU-Code sieht des Weiteren vor, dass wenn eine unverzügliche Reparatur als erforderlich erachtet wird, diese nach dem Ermessen des Kapitäns durchgeführt werden sollte, bevor das Schiff den Hafen wieder verlässt. Dem Richtlinienvorschlag zufolge wird die betreffende Entscheidung von der Hafenstadtkontrollbehörde getroffen, die sich dabei auf die Empfehlungen einer anerkannten Organisation (die sich wohl von der von der Verwaltung anerkannten Organisation unterscheidet) stützt. Es wäre sinnvoll klarzustellen, dass die Option des Rückgriffs auf eine andere Organisation auf diejenigen Fälle beschränkt werden sollte, in denen Schiffe von Organisationen zertifiziert wurden, die von der EU nicht anerkannt wurden.

4.6. Artikel 10 - Überwachung und Berichterstattung

Der WSA ist der Ansicht, dass die Reichweite der Überwachung dahingehend ausgedehnt werden sollte, dass auch überprüft und kontrolliert wird, ob die Umschlagsanlagen die in Artikel 5 Absatz 4 geforderten Qualitätsmanagementsysteme entwickelt, eingeführt und unterhalten haben.

4.7. Anhang IV und Anhang VI - Pflichten des Kapitäns bzw. des Vertreters der Umschlagsanlage vor und während der Lade- oder Löscharbeiten

Die Pflichten des Kapitäns und des Vertreters der Umschlagsanlage sollten auch die Auflage vorsehen, dass die Laderäume - soweit machbar - entsprechend vor dem Beladen und nach dem Löschvorgang auf Schäden und Funktionsmängel zu überprüfen sind.

5. Schlussfolgerungen

5.1. Der Ausschuss ist der Ansicht, dass die Durchführung der vorgeschlagenen Richtlinie die Sicherheit von Massengutschiffen in EU-Häfen steigern wird und ein deutliches Signal für ein Engagement der Mitgliedstaaten zur Unterstützung von auf internationaler Ebene beschlossenen einschlägigen Maßnahmen setzen könnte. Außerdem würde diese Richtlinie die Gefahr einer Wettbewerbsverzerrung zwischen Umschlagsanlagen verringern.

5.2. Der Ausschuss unterschreibt die vorgeschlagenen Ziele, die die legitimen Anliegen der Schifffahrtsindustrie berühren. Bezüglich der Sicherheit von Massengutschiffen wurden bereits angemessene Regelungen getroffen und für die Durch- und Umsetzung der einschlägigen internationalen und gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften entsprechende Mechanismen geschaffen. Die mit der vorgeschlagenen Richtlinie geschaffene ergänzende Maßnahme wird ein entsprechendes Gleichgewicht zwischen den Interessen der Schiffe und der Umschlagsanlagen herbeiführen. Dieses Gleichgewicht muss aufrechterhalten werden, wenn Verbesserungen bei der Sicherheit erreicht werden sollen.

Brüssel, den 19. Oktober 2000.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) Intercargo; Bericht über Massengutschiffsunfälle, 1998.

(2) ABl. C 34 vom 2.2.1994, S. 47.

(3) a.a.O.

(4) ESO: Vereinigung der Europäischen Seehäfen.

(5) FEPORT: Europäischer Verband der privaten Hafenbetreiber.

(6) IACS: Internationale Vereinigung der Klassifikationsgesellschaften.

(7) ISM-Code: International Safety Management Code.