1Einleitung

Im November 2017 hatte die Europäische Kommission den EU-Aktionsplan zur Bekämpfung des geschlechtsspezifischen Lohngefälles (im Folgenden „Aktionsplan“) angenommen. Damit sollte ein breit angelegtes und kohärentes Maßnahmenpaket zur Beseitigung des geschlechtsspezifischen Lohngefälles mit sich gegenseitig ergänzenden legislativen und nichtlegislativen Initiativen auf den Weg gebracht werden. Bis Oktober 2019 hatte die Kommission die Mehrzahl der 24 Aktionspunkte des Aktionsplans abgeschlossen. Die Umsetzung der meisten Aktionspunkte wird zudem künftig fortgesetzt.

Mit dem Aktionsplan unterstrich die Kommission ihre Absicht, das geschlechtsspezifische Lohngefälle, das in den fünf Jahren vor der Annahme des Aktionsplans gleich geblieben war, mittels gezielter Maßnahmen abzubauen. Im Aktionsplan werden verschiedene Ursachen des Lohngefälles wie die weitverbreitete Segregation des Arbeitsmarktes, die ungleiche Verteilung von Betreuungs- und Pflegeaufgaben, inadäquate Strategien zur Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben und ungenügende Lohntransparenz beschrieben, die auf EU-Ebene mit weiterreichenden Maßnahmen konsequent bekämpft werden müssen. Im Einklang mit den politischen Prioritäten der Kommission wurden acht Aktionsschwerpunkte sowie 24 konkrete Aktionspunkte festgelegt, die mit aufeinander abgestimmten, sektorübergreifenden Maßnahmen zur Bekämpfung des Lohngefälles beitragen sollten.

Während der Laufzeit des Aktionsplans von November 2017 bis Oktober 2019 war der Abbau des geschlechtsspezifischen Lohngefälles einer der Schwerpunkte der Gleichstellungspolitik der Kommission. Rückblickend hat sich bei der Umsetzung des Aktionsplans gezeigt, dass die Kommission umfassend und mit breit angelegten Maßnahmen gegen das geschlechtsspezifische Lohngefälle vorgeht, und zwar nicht nur im Rahmen ihrer Gleichstellungspolitik, sondern auch im Rahmen anderer Politikfelder. Die im Aktionsplan vorgesehenen sektorspezifischen Maßnahmen und nationalen Projekte haben darüber hinaus deutlich gemacht, auf wie vielschichtige Weise die zugrundeliegenden gesellschaftlichen Strukturen verändert und Geschlechterstereotypen bekämpft werden müssen.

Die auf der Grundlage des Aktionsplans ergriffenen Maßnahmen haben insbesondere zur Umsetzung der europäischen Säule sozialer Rechte beigetragen; dies betrifft vor allem Grundsatz 2 zur Gleichstellung der Geschlechter. Nach diesem Grundsatz ist die Kommission verpflichtet, die Gleichbehandlung und Chancengleichheit von Frauen und Männern in allen Bereichen zu gewährleisten und zu fördern; dies schließt die Erwerbsbeteiligung, die Beschäftigungsbedingungen und den beruflichen Aufstieg ein. Der Grundsatz sieht auch ausdrücklich vor, dass Frauen und Männer das Recht auf gleiches Entgelt für gleichwertige Arbeit haben. Die im Rahmen des Aktionsplans getroffenen Maßnahmen waren darüber hinaus für die Umsetzung mehrerer anderer Grundsätze der europäischen Säule sozialer Rechte relevant, z. B. in Bezug auf Chancengleichheit, Entlohnung, Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben sowie Alterseinkünfte und Ruhegehälter. Der Aktionsplan hat zudem zur Agenda 2030 der Vereinten Nationen für nachhaltige Entwicklung, insbesondere zum Nachhaltigkeitsziel 5 (Geschlechtergleichstellung erreichen und alle Frauen und Mädchen zur Selbstbestimmung befähigen) beigetragen.

Während der Laufzeit des Aktionsplans stellte die Kommission Finanzmittel in Höhe von 14 Mio. EUR für Projekte bereit, die einen Beitrag zur Bekämpfung des geschlechtsspezifischen Lohngefälles in den Mitgliedstaaten leisteten und hierzu u. a. abstellten auf die Überwindung von Geschlechterstereotypen, die Förderung der Berufsberatung, eine höhere Zahl von Frauen in Entscheidungspositionen eine bessere Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben von Frauen und Männern sowie auf den Abbau des im gesamten Lebensverlauf auftretenden geschlechtsspezifischen Gefälles bei Beschäftigung, Entlohnung und Renten.

Auch legislative Maßnahmen wurden in dieser Zeit ergriffen. Im Juni 2019 wurde eine Richtlinie zur Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben erlassen, mit der Mindeststandards für Urlaub aus familiären Gründen und flexible Arbeitsregelungen für Arbeitnehmer/innen eingeführt und die gerechte Aufteilung der Betreuungstätigkeiten zwischen Müttern und Vätern gefördert werden sollen. Die im Juni 2018 angenommene Empfehlung der Kommission zu Standards für Gleichstellungsstellen ebnete den Weg für eine verstärkte Unterstützung von Diskriminierungsopfern, einschließlich der von Lohndiskriminierung betroffenen Personen. Im Jahr 2018 leitete die Kommission eine Bewertung der Vorschriften über gleiches Entgelt ein‚ die die Grundlage für weitere Legislativvorschläge über verbindliche Maßnahmen zur Lohntransparenz im Jahr 2020 bildet. Diese Maßnahmen sind in den politischen Leitlinien der Kommission 2019-2024 und im Arbeitsprogramm der Kommission für 2020 vorgesehen.

Am Ende der Laufzeit des Aktionsplans im Oktober 2019 waren alle 24 Aktionspunkte vollständig oder teilweise abgeschlossen. Zu einer Reihe von Punkten gab es ganz konkrete Ergebnisse, wie neue Rechtsvorschriften oder politische Maßnahmen Ein Großteil der Maßnahmen wird in verschiedenen Politikbereichen der Kommission fortgesetzt. Auch dieser Bericht kann als Beitrag verstanden werden, dem Ziel der Überwindung des geschlechtsspezifischen Lohngefälles näherzukommen. Er gibt einen Überblick über die umgesetzten Maßnahmen, stellt wesentliche Ergebnisse des Aktionsplans vor und leistet so die Vorarbeit für weitere Initiativen zur Durchsetzung des Grundsatzes des gleichen Entgelts für gleiche oder gleichwertige Arbeit.

2Daten zum geschlechtsspezifischen Lohngefälle in der Europäischen Union belegen allmählichen Fortschritt

In mehreren Aktionspunkten des Aktionsplans (10, 17, 18) wird die Kommission aufgefordert, Daten zum geschlechtsspezifischen Lohngefälle zu erheben. Die Kommission geht in ihrem jährlichen Bericht über die Gleichstellung von Frauen und Männern in der Europäischen Union regelmäßig auf das Lohn-, Einkommens- und Rentengefälle in den Mitgliedstaaten ein. Die darin enthaltenen Daten (Aktionspunkt 17) belegen eine eindeutige und anhaltende strukturelle Unterbezahlung von Frauen in der EU. Während der Laufzeit des Aktionsplans ging das durchschnittliche geschlechtsspezifische Lohngefälle in den Mitgliedstaaten von 16 % im Jahr 2017 auf 15,7 % im Jahr 2018 zurück. Berücksichtigt man zusätzlich zum geschlechtsspezifischen Lohngefälle die Unterschiede zwischen Männern und Frauen in Bezug auf Arbeitszeit und Gesamtdauer des Erwerbslebens, so zeigt sich hinsichtlich ihrer wirtschaftlichen Unabhängigkeit eine noch größere Kluft. Diese geschlechtsspezifischen Gesamteinkommensunterschiede lagen 2014 in der Union bei fast 40 %. Ein Grund dafür ist, dass Frauen im Durchschnitt eine geringere Zahl an bezahlten Arbeitsstunden aufweisen als Männer. Insgesamt sind somit 78 % der Zweitverdienenden in der Union Frauen.

Nach den Eurostat-Daten ging das durchschnittliche geschlechtsspezifische Lohngefälle in den EU-Mitgliedstaaten lediglich marginal von 16 % im Jahr 2017 auf 15,7 % im Jahr 2018 zurück.

Im Rahmen des Aktionsplans war der Kommission auch daran gelegen, die Einkommensunterschiede zwischen Frauen und Männern besser zu verstehen. Mehrere Studien zu den Faktoren, die das geschlechtsspezifische Lohngefälle beeinflussen, zeigen, dass etwa zwei Drittel des durchschnittlichen Lohngefälles nicht durch die persönlichen, arbeits- oder unternehmensbezogenen Merkmale von erwerbstätigen Männern und Frauen erklärt werden können. Als Gründe für das Lohngefälle werden z. B. die geringere Erwerbsbeteiligung von Frauen, die geringere Zahl der bezahlten Arbeitsstunden von Frauen, der hohe Anteil von Frauen in Teilzeitarbeit sowie die Tatsache, dass Frauen in der Regel die primären Betreuungspersonen in der Familie sind, angeführt.

Die ungleiche Vergütung sowie die Unterschiede bei der Erwerbsintensität und den Beschäftigungsjahren zwischen Frauen und Männern in der Union haben sich im Jahr 2018 in einem geschätzten durchschnittlichen Rentengefälle von 30,1 % für die Altersgruppe ab 65 Jahren niedergeschlagen. Dies wiederum führt häufig zu einem höheren Armutsrisiko für ältere Frauen. Die Armutsgefährdungsquote war 2018 in sechs Mitgliedstaaten bei Frauen im Ruhestand um mehr als zehn Prozentpunkte höher als bei männlichen Rentnern. Auch im Bericht über die Angemessenheit der Renten- und Pensionshöhe (Aktionspunkt 17) wird hervorgehoben, dass die derzeitigen Rentensysteme die nichtlineare Berufslaufbahn von Frauen nur geringfügig ausgleichen und ältere Frauen nach wie vor die Hauptbegünstigten von Mindesteinkommensregelungen sind.

Die durchschnittliche Differenz der Rentenhöhe zwischen Frauen und Männern in der Europäischen Union im Jahr 2018 betrug 30,1 %. Dies trägt zu geschlechtsspezifischen Ungleichheiten beim Alterseinkommen bei.

Was die Daten zur beruflichen Segregation betrifft, so stellen laut dem „She Figures“-Bericht 2018 der Europäischen Kommission Frauen in der wissenschaftlichen Ausbildung die Mehrheit der Studierenden und Absolventen/Absolventinnen. Bei Promovierenden ist das Geschlechterverhältnis insgesamt ausgewogen.

Frauen und Männer sind jedoch weiterhin unterschiedlich stark in den verschiedenen wissenschaftlichen Disziplinen vertreten, was deutlich zeigt, wie hartnäckig sich Geschlechterstereotypen halten. Diese Stereotypen sind in den MINT-Fächern (Mathematik, Informatik, Naturwissenschaften, Technik) besonders ausgeprägt. Hier sind Frauen auf allen Ebenen (32 % der Studierenden in Bachelor-, Master- oder gleichwertigen Studiengängen sind weiblich) bis zu den höchsten akademischen Positionen (durchschnittlich 15 % Frauen) nach wie vor unterrepräsentiert. Der Anteil der erwerbstätigen Frauen war dem Bericht zufolge in der öffentlichen Verwaltung höher, z. B. im Gesundheits- und Bildungswesen sowie im Sozialsektor.

3Bekämpfung des geschlechtsspezifischen Lohngefälles – Beispiele für im Rahmen des Aktionsplans ergriffene Maßnahmen

Der Aktionsplan umfasste acht Aktionsschwerpunkte, die sich in 24 Aktionspunkte aufgliederten. In diesem Kapitel wird ausführlicher auf einige Beispiele der im Rahmen des Aktionsplans umgesetzten Maßnahmen eingegangen. Eine genauere Beschreibung aller durchgeführten Maßnahmen findet sich in der beigefügten Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen.