Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Begrenzung von Emissionen fluechtiger organischer Verbindungen, die bei bestimmten industriellen Tätigkeiten bei der Verwendung organischer Lösungsmittel entstehen" () (97/C 287/11)

Der Rat beschloß am 17. März 1997, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 130 s des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Umweltschutz, Gesundheitswesen und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 15. Mai 1997 an. Berichterstatter war Herr Gafo Fernández.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 346. Plenartagung (Sitzung vom 28. Mai 1997) mit 81 gegen 1 Stimme bei 14 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Ziel der vorgeschlagenen Richtlinie ist die Reduzierung der Emissionen fluechtiger organischer Verbindungen (VOC), die bei der Verwendung von Lösungsmitteln in Industrieverfahren entstehen und im Jahre 1990 ungefähr 20 % der Gesamtemissionen dieser Verbindungen in der Europäischen Union ausmachten.

1.2. Diese VOC gehören zu den Vorläuferagentien bei der Bildung des troposphärischen Ozons, das in weiten Teilen der Europäischen Union ein schwerwiegendes Problem darstellt: Sie können bei sehr hohen Konzentrationen in bestimmten Industrie- und Stadtgebieten schädigende Wirkung auf die menschliche Gesundheit haben.

1.3. Der Anwendungsbereich dieser Richtlinie erstreckt sich sowohl auf Sektoren, die von der Richtlinie 96/61/EWG über "Die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung" () nicht ausdrücklich erfaßt sind, als auch auf die KMU in den von der Richtlinie erfaßten Sektoren. Es handelt sich dabei in der großen Mehrheit um KMU einschließlich Kleinstbetrieben mit einer Beschäftigtenzahl von weniger als 10 Personen.

1.4. Schließlich verfolgt der Kommissionsvorschlag den Zweck, Reduzierungsziele aufgrund der Anwendung von BAT-Kriterien ("Best Available Techniques": "Stand der Technik") vorzugeben, so wie sie in der Richtlinie über "Die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung" definiert sind. Die durchschnittliche Reduzierung der Emissionen pro hergestellter Produkteinheit wird auf 69 % geschätzt, was eine Reduzierung von 57 % der Nettoemissionen bis zum Jahre 2007 bedeuten würde, wenn man einen Anstieg der weltweiten Produktionsniveaus zugrunde legt. Das hofft man mit jährlichen Gesamtkosten von 4 000 Millionen ECU, (das sind jährlich ungefähr 10 ECU pro Person oder 2 000 ECU pro Tonne VOC, jedenfalls weniger als die 3 000 ECU pro Tonne, die für die Reduzierungen im Rahmen des Auto-Öl-Programmes angesetzt wurden) zu erreichen.

1.5. Zur Erreichung dieses Zieles schlägt die Kommission drei Alternativlösungen vor. Die erste Alternative besteht gemäß Artikel 5 Anhang III A in einer branchenspezifischen Emissionsbegrenzung für alle Neuanlagen, die in zunehmendem Maße auch - mit einer Schonfrist bis zum Jahre 2007 - auf die bestehenden Anlagen ausgedehnt werden soll. Die zweite Alternative ist das Reduzierungssystem nach Anhang III B. Der dritten Alternative gemäß Artikel 12 zufolge wird es den Mitgliedstaaten anheimgestellt, einen einzelstaatlichen Plan zur Reduzierung von Emissionen vorzulegen, mit dem die gleichen Reduzierungswerte wie bei Zugrundelegung der ersteren Kriterien erreicht werden sollen, der in dieser Hinsicht jedoch bei der branchenspezifischen Reduzierung größere Flexibilität gestattet.

1.6. Als weitere ergänzende Maßnahmen sind in den Artikeln 3 und 4 des Richtlinienvorschlags die Genehmigung für Neuanlagen bzw. Kriterien für die Veränderung bestehender Anlagen, in Artikel 6 die Verfahren gegenseitiger Information unter den Mitgliedstaaten, in Artikel 8 die Kriterien der Messung und Überwachung von Emissionen sowie in den Artikeln 10 und 11 der öffentliche Zugang zu Informationen und in Artikel 13 die Einsetzung eines Beratenden Ausschusses vorgesehen. Der Vorschlag enthält gleichfalls einen Anhang mit Leitlinien, um die Einhaltung der Vorschriften bei der Anwendung von Techniken zur Kontrolle von Lösungsmitteln ("solvents management") zu gewährleisten. Schließlich werden für eine eingeschränkte Anzahl Lösungsmittel, die möglicherweise schwerwiegende Auswirkungen auf die Gesundheit haben können, strengere Emissionsgrenzwerte festgelegt.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß billigt unter den im folgenden ausgeführten Vorbehalten diesen Richtlinienvorschlag, gefährliche Lösungsmittel schrittweise durch weniger gefährliche Mittel oder alternative Methoden zu ersetzen. Dieser Vorschlag soll andere Rechtsakte, insbesondere diejenigen zur Reduzierung der Emissionen von Vorläufern des troposphärischen Ozons aus dem Straßenverkehr bzw. die Richtlinie 94/63/EG () über die Begrenzung von VOC-Emissionen aus Lagerung und Vertrieb von Ottokraftstoff (erste Stufe) sowie die Maßnahmen zur Reduzierung der Ozonvorläufer gemäß der Richtlinie 96/61/EG über die "Integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung" ergänzen. Die letztere Richtlinie ist in diesem Zusammenhang besonders relevant, da sie gegenwärtig die VOC-Emissionen vieler Anlagen, um die es in dem hier behandelten Richtlinienvorschlag geht, regelt.

2.2. Dennoch und gerade wegen des ergänzenden Charakters dieser Vorlage gegenüber anderen Rechtsakten, besonders den auf dem Auto-Öl-Programm beruhenden Richtlinien, weist der Ausschuß wie auch schon in anderen einschlägigen Stellungnahmen () darauf hin, daß eine Bewertung der kombinierten Wirkung all dieser Rechtsakte auf die Luftqualität unter dem Einfluß von Vorläufern des troposphärischen Ozons in den verschiedenen Regionen der Europäischen Union seitens der Kommission aussteht. Das kann dazu führen, daß Vorschläge ausgearbeitet werden, die im Hinblick auf das Kosten-Nutzen-Verhältnis (einschließlich der sozialen Kosten) nicht zu rechtfertigen sind, oder daß noch ergänzende Maßnahmen zusätzlich zu den bereits vorgesehenen notwendig werden. Diese Bewertung der kombinierten Wirkung aller um der Luftqualität willen vorgeschlagenen Maßnahmen und Rechtsakte ist hingegen nach Auffassung des Ausschusses dringlich und unverzichtbar.

2.3. Eine der Schwierigkeiten bei der Umsetzung dieses Richtlinienvorschlags liegt in der Vielzahl von Industriebranchen und Unternehmen, die davon betroffen sein werden (ungefähr 400 000, darunter viele KMU und Kleinstunternehmen) und die im einzelnen ganz unterschiedliche Problemstellungen und Reduzierungskosten aufweisen. Das macht es schwer, für jede einzelne Branche eine einheitliche Reduzierungsmethode zu erstellen und individuell für jede Branche vom Kosten-Nutzen-Verhältnis her ausgewogene Reduzierungsziele vorzugeben.

2.4. Die dritte Überlegung, die der Ausschuß anstellen möchte, betrifft den außerordentlich technischen Charakter und die komplexe Formulierung des hier zu behandelnden Richtlinienvorschlags. Auch wenn Vertreter sowohl der Kommission als auch der Industrie diese Komplexität mit den Vorüberlegungen gerechtfertigt haben, möchte der Ausschuß darauf hinweisen, welche Probleme sich daraus ergeben können, wenn die Umsetzung der Richtlinie in die Gesetzgebung der verschiedenen Mitgliedstaaten sowie die Kontrolle der tatsächlichen Einhaltung vor Ort anstehen. Deshalb wird vorgeschlagen, die korrekte Umsetzung der Richtlinie in die Gesetzgebung aller Mitgliedstaaten sicherzustellen. So kann es auch nützlich sein, die Kriterien für die Kontrolle ihrer Einhaltung einfacher zu fassen.

2.5. Nach Ansicht des Ausschusses sind die Kriterien, aufgrund derer für jede einzelne Branche die Mindestschwellenwerte des Verbrauchs von Lösungsmitteln und die dementsprechend vorgesehenen Emissionsgrenzwerte definiert werden, nicht explizit genug dargestellt. Er empfiehlt, daß die einzelstaatlichen Behörden die Grenzwerte nach Sektoren gegliedert im Rahmen der in Artikel 12 festgelegten einzelstaatlichen Pläne unter Zugrundelegung der gemessenen Luftqualität an den jeweiligen Standorten anwenden.

2.6. Nach Auffassung zahlreicher Industriezweige ist vor in manchen Fällen sehr hohen finanziellen Auswirkungen zu warnen, mit denen eindeutig die Gefahr einer Schwächung der Wettbewerbsfähigkeit und womöglich des Verlustes von Arbeitsplätzen einhergeht. So konnte die Kommission auch nicht regional differenziert die Kosten der vorgesehenen Maßnahmen angeben, noch sagen, ob deren Harmonisierungskriterien durch den jeweiligen Stand der Luftqualität in den verschiedenen Regionen der Gemeinschaft gerechtfertigt wären, zumal Artikel 130s die Rechtsgrundlage für die Anwendung dieser Richtlinie ist.

2.6.1. Unterliegt ein Sektor vollständig der Richtlinie 96/61/EG, und sind dessen Emissionsprobleme wirklich darin geregelt, dann sollte die Kontrolle im Rahmen dieser Richtlinie erfolgen (z. B. Produktion pharmazeutischer Grundstoffe).

2.7. Die in Artikel 12 vorgesehene Möglichkeit, alternativ zur Anwendung der branchenspezifischen Grenzwerte einzelstaatliche Reduzierungspläne festzulegen und umzusetzen, erscheint vom Subsidiaritätsprinzip her betrachtet richtig, und der Ausschuß würde es begrüßen, wenn alle Mitgliedstaaten eine solche Möglichkeit akzeptieren könnten. Ihre konkrete Umsetzung wirft allerdings nach Ansicht des Ausschusses einige Zweifelsfragen auf, die im folgenden angesprochen werden sollen:

2.7.1. Eine überzogene Anwendung dieses Prinzips könnte zu Wettbewerbsverzerrungen führen, wenn die Reduzierung z. B. durch Schließung einiger stark VOC-emittierender Anlagen erreicht würde, ohne daß sich an der Emission der übrigen etwas ändern würde oder wenn die Reduzierung auf bestimmte Branchen beschränkt bliebe, bei denen die Kosten der Maßnahmen vergleichsweise geringer wären.

2.7.2. In den erwähnten einzelstaatlichen Reduzierungsplänen wird nicht auf die Luftqualität in verschiedenen Gebieten des Landes eingegangen, die doch eines der grundlegenden Kriterien für die Festlegung konkreter Reduzierungsmaßnahmen in den jeweils betroffenen Branchen bzw. Einzelunternehmen zu sein hätte.

2.8. Deshalb sollten die erwähnten einzelstaatlichen Pläne nicht bloß eine Abschätzung vornehmen, ob die Gesamtreduzierung der Summe der Ergebnisse aus individuellen Begrenzungen entspricht, sondern auch eine detaillierte Aufstellung der Reduzierung nach Branchen festlegen, wobei diese mit den bei den individuellen Begrenzungen geforderten Reduzierungen und ihren Auswirkungen auf die Verbesserung der Luftqualität in den verschiedenen Gebieten des Landes zu vergleichen wäre.

2.9. Die in der Richtlinie aufgestellten Reduzierungsziele und -maßnahmen müssen als eine gemeinsame Angelegenheit betrachtet werden, so daß alle Mitgliedstaaten ohne Berücksichtigung des Anteils ihrer eigenen Industrie an den Emissionen zur Reduzierung beitragen.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. Der in Artikel 2 enthaltene Begriff "signifikante Änderung" und die Definition für "Kleinanlagen" in Anhang II sind verwirrend, da keine spezifische Kapazitätssteigerung für Unternehmen vorgesehen ist, die nicht als "Kleinanlagen" im Sinne dieser Richtlinie gelten und auch nicht durch die Richtlinie 96/6/EG (Großanlagen) abgedeckt sind. Es ist festzuhalten, daß Kleinstbetriebe und KMU den größten Teil der betroffenen Unternehmen ausmachen und die Großunternehmen der Regelung von "signifikanten Änderungen" unterliegen, die speziell für sie in der Richtlinie 96/61/EG festgelegt ist. Deswegen müßte die besagte Kapazitätserhöhung allgemein 25 % für Kleinstbetriebe oder, alternativ, mindestens 20 % der Nennkapazität der Werkkonstruktion entsprechend der Praxis traditioneller Ingenieurtechnik betragen.

3.2. Das System der Zulassung bzw. Registrierung von der Richtlinie 96/61/EWG nicht erfaßter Anlagen sollte allgemein zum 30. Oktober 2007 eingeführt werden, da sie zu diesem Termin nämlich vollständig mit den neuen Anlagen zur Einhaltung der Emissionsniveaus ausgerüstet werden sollen.

3.3. Da sie drei unterschiedliche Konzepte einführt, ist die Formulierung von Artikel 5 Absatz 2 komplex. Zum einen das Konzept der individuellen Emissionsbegrenzungen nach Branchen, zweitens die alternativen Reduzierungssysteme und drittens die Zulässigkeit der Einrichtungen zur Begrenzung von Emissionen vor dem Inkrafttreten der Richtlinie. Das erschwert die Umsetzung in einzelstaatliches Recht und die korrekte Überprüfung, und von daher wäre es angebracht, jedes einzelne dieser Konzepte getrennt aufzuführen.

3.4. Die in Artikel 7 festgelegten Anforderungen an die Überwachung, die den Mitgliedstaaten nach Maßgabe der Subsidiarität einen breiten Spielraum einräumen, sollten erweitert werden, wobei den Mitgliedstaaten die Entscheidung zu überlassen wäre, wann die Einführung kontinuierlicher Messungen technisch und wirtschaftlich zu rechtfertigen ist; gleichzeitig müßte die Qualität der Daten sichergestellt werden.

3.5. Die Definition von fluechtigen Emissionen in Artikel 2 müßte geändert werden, um eine allgemeine anstelle der fallweisen Ausnahme gemäß den spezifischen Bestimmungen in Anhang III A für die Lösungsmittel, die im Herstellungsprozeß in das Erzeugnis eingehen und durch eben diese Eigenschaft keine fluechtigen Emissionen sind, einzuführen.

Brüssel, den 28. Mai 1997.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() ABl. C 99 vom 26. 3. 1997, S. 32.

() ABl. L 257 vom 10. 10. 1996 - Stellungnahme WSA

ABl. C 195 vom 18. 7. 1994.

() ABl. L 365 vom 31. 12. 1994 - Stellungnahme WSA

ABl. C 73 vom 15. 3. 1993.

() Stellungnahmen zur Gemeinschaftsstrategie zur Verbesserung der Effizienz des Kraftstoffverbrauchs von Kraftfahrzeugen und zu aus dem Auto-Öl-Programm abgeleiteten Richtlinienvorschlägen.

ANHANG zur Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Abgelehnte Änderungsanträge

Folgende Änderungsanträge, die mehr als ein Viertel der abgegebenen Stimmen als Ja-Stimmen erhalten haben, wurden vom Ausschuß im Laufe der Beratungen abgelehnt:

Ziffer 2.3

Streichen.

Begründung

Kosten-Nutzen-Analysen können ein ausgezeichnetes Instrument sein, doch berücksichtigen sie selten die sozialen Kosten, die dadurch entstehen, daß keine gesetzlichen Regelungen getroffen werden. Außerdem können derartige Analysen in nächster Zeit nicht durchgeführt werden.

Abstimmungsergebnis

Ja-Stimmen: 33, Nein-Stimmen: 47, Stimmenthaltungen: 10.

Ziffer 3.2

Streichen.

Begründung

Die Termine sollten nicht generell bis zum Jahr 2007 herausgezögert werden. Für die einzelnen Wirtschaftszweige bzw. Anlagen sollten einheitliche Fristen gelten, um Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Mitgliedstaaten zu vermeiden.

Abstimmungsergebnis

Ja-Stimmen: 33, Nein-Stimmen: 49, Stimmenthaltungen: 10.