Bericht der Kommission an den Rat nach Artikel -11 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 über die Mission verstärkter Überwachung in Ungarn vom 18. und 19. September 2018

Der vorliegende Bericht über eine Mission verstärkter Überwachung in Ungarn wird dem Rat gemäß Artikel -11 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 übermittelt. Die vorläufigen Befunde der Mission wurden den ungarischen Behörden gemäß Artikel -11 Absatz 5 dieser Verordnung vorab übermittelt, damit diese Anmerkungen dazu formulieren können.

Ungarn – Verfahren bei einer erheblichen Abweichung

Mission verstärkter Überwachung, 18. und 19. September 2018

Bericht

1. Einleitung

Im Frühjahr 2018 wurde für Ungarn aufgrund einer im Jahr 2017 festgestellten erheblichen Abweichung von den Anforderungen der präventiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts (SWP) ein Verfahren bei einer erheblichen Abweichung eingeleitet. Die Kommission richtete am 23. Mai 2018 eine Verwarnung an Ungarn. In der Empfehlung des Rates vom 22. Juni 2018 wurde das Urteil der Kommission bestätigt und die Aufforderung an die Behörden gerichtet, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um die Rückkehr zu einem angemessenen Anpassungspfad in Richtung des mittelfristigen Haushaltsziels (MTO) zu gewährleisten. Insbesondere empfahl der Rat die Einleitung der erforderlichen Maßnahmen um sicherzustellen, dass im Jahr 2018 das Nominalwachstum der gesamtstaatlichen Nettoprimärausgaben 2,8 % nicht überschreitet, was einer jährlichen strukturellen Anpassung von 1 % des BIP entspricht. Die haushaltspolitische länderspezifische Empfehlung 2018 nahm direkt auf diese Empfehlung zum Verfahren bei einer erheblichen Abweichung Bezug. Ungarn hat dem Rat wie gefordert bis zum 15. Oktober 2018 über die eingeleiteten Maßnahmen Bericht erstattet. Die Bewertung der von Ungarn eingeleiteten Maßnahmen wurde von der Kommission am 21. November 2018 gebilligt. Der vorliegende Bericht gibt einen Überblick über die Befunde, zu denen die Kommission am 18. und 19. September 2018 bei ihrer Mission verstärkter Überwachung in Ungarn gelangt ist.

In ihrer Frühjahresprognose 2018 ging die Kommission von einem Anstieg des Gesamtdefizits von 2 % des BIP im Jahr 2017 auf 2,4 % des BIP im Jahr 2018 sowie von einer weiteren Verschlechterung des strukturellen Saldos aus. Der Rückgang temporärer Einnahmen trägt ebenso zum gestiegenen Defizit bei wie zusätzliche Steuersenkungen. Gleichzeitig wurde erwartet, dass sich das Wachstum der Staatsausgaben – ausgenommen die Ausgaben aus EU-Mitteln – im Vergleich zu 2017 abschwächen würde. Bei den um einmalige und diskretionäre Maßnahmen bereinigten Nettoprimärausgaben jedoch wurde weiter mit einem Anstieg über die mittelfristige Referenzrate des potenziellen BIP-Wachstums Ungarns hinaus gerechnet, was deutlich über die Referenzrate hinausgeht, die sich aus der Anforderung der präventiven Komponente ergibt.

Die Kommission führte ihre Mission verstärkter Überwachung am 18. und 19. September 2018 durch. Ziel der Mission war es, sich über die ungarische Sicht der haushaltspolitischen Entwicklungen und die geplanten Maßnahmen zu informieren und zur Einhaltung des SWP anzuhalten. Die Kommissionsvertreter kamen mit i) Minister Mihály Varga und den Staatssekretären im Finanzministerium Péter Banai und Norbert Izer, ii) dem Präsidenten des ungarischen Fiskalrates, Árpád Kovács, und iii) dem geschäftsführenden Direktor der ungarischen Nationalbank, Barnabás Virág, zusammen. Im Zuge der Mission wurden zudem der Kontext und die Auswirkungen des Verfahrens bei einer erheblichen Abweichung mit Mitgliedern des ungarischen Parlaments aus dem Haushalts- und aus dem Europaausschuss sowie mit Vertretern der Sozialpartner und von Think Tanks diskutiert. Der vorliegende Bericht basiert auf den Informationen, die bis zu Beginn und während der Mission eingeholt wurden.

2. Befunde der Mission

Für das laufende Jahr haben die ungarischen Behörden keine größeren Schritte zur Umsetzung der Empfehlung im Verfahren bei einer erheblichen Abweichung geplant, scheinen aber entschlossen, ab 2019 beim haushaltspolitischen Kurs die Zügel zu straffen. 2018 wollen die Behörden an ihrem ursprünglichen gesamtstaatlichen Defizitziel festhalten. Unterdessen zielt der schon im Juli 2018 verabschiedete Haushalt 2019 darauf ab, das Gesamtdefizit im kommenden Jahr um 0,6 % des BIP zu verringern. Die im Rahmen des Verfahrens bei einer erheblichen Abweichung abgegebene Empfehlung deckt das Jahr 2019 allerdings nicht ab.

Nach der Krise hat Ungarn beträchtliche Anstrengungen unternommen, um seine öffentlichen Finanzen zu konsolidieren; in jüngster Zeit flauten die Bemühungen allerdings ab, während der öffentliche Schuldenstand mit über 70 % des BIP hoch bleibt. Das Land trat der Union mit einem hohen Defizit bei, zwischen 2004 und 2013 lief ein Defizitverfahren gegen Ungarn. Seither wurde das gesamtstaatliche Defizit sicher unterhalb der Schwelle von 3 % des BIP gehalten. Die Teilnehmer der Mission würdigten diesen Erfolg, wiesen zugleich aber darauf hin, dass die haushaltspolitische Konsolidierung in jüngster Zeit ins Stocken geraten ist. Der Kommissionsbewertung zufolge wurde in der Haushaltspolitik nach 2016 ein hochgradig prozyklischer Kurs eigeschlagen. Für die Zukunft birgt dies insbesondere dann erhebliche Risiken, falls es wieder zu negativen Schocks kommt. Während die ungarische Wirtschaft im Jahr 2018 eine der EU-weit höchsten Wachstumsraten aufweist (4,7 % im ersten Halbjahr) und es bereits Anzeichen für eine Überhitzung gibt, ist das für dieses Jahr voraussichtlich bei 2,4 % des BIP liegende nominale Defizit das dritthöchste in der Union (und liegt deutlich über dem EU-Durchschnitt von 0,6 % des BIP). Darüber hinaus bleibt der öffentliche Schuldenstand mit rund 73 % des BIP weiter hoch. Einige Parlamentsmitglieder sowie Wirtschaftsexperten, mit denen sich die Kommissionsvertreter im Rahmen der Mission trafen, schlossen sich der Einschätzung der Kommission an, dass die prozyklische Haushaltspolitik in Ungarn revidiert werden muss.

Während die ungarischen Behörden eine gewisse Prozyklizität in der Haushaltspolitik einräumten, schätzten sie die Schwere des Problems mit Blick auf die Bewertung des Haushaltsergebnisses 2017 anders ein. Nach Einschätzung der Kommission lag die Produktionslücke 2017 bei mehr als +1,5 % des BIP. Berechnungen des Finanzministeriums zufolge hingegen schloss sich die negative Produktionslücke zu diesem Zeitpunkt noch. Deshalb gehen die Behörden von einer deutlich besseren strukturellen Haushaltslage aus als die Kommission. Nach Einschätzung der Behörden blieb der strukturelle Saldo im Jahr 2017 nahe am mittelfristigen Haushaltsziel (bei -1,7 % des BIP verglichen mit dem mittelfristigen Haushaltsziel von -1,5 % des BIP) und war die Eröffnung eines Verfahrens bei einer erheblichen Abweichung folglich nicht gerechtfertigt. Dem hielten die Kommissionsvertreter entgegen, dass die Einhaltung der SWP-Bestimmungen anhand der von allen Mitgliedstaaten gemeinsam vereinbarten Methodik zu beurteilen sei. Zudem wiesen die Teilnehmer der Mission darauf hin, dass bei den Bewertungen der Kommission mit Rücksicht auf die Unsicherheiten bei der Einschätzung der konjunkturellen Position Ungarns parallel dazu das Augenmerk verstärkt auf den Ausgabenrichtwert gerichtet worden sei. Allerdings ließ sich auch auf dieser Grundlage kaum bestreiten, dass 2017 eine erhebliche Abweichung zu verzeichnen war. Selbst wenn die Auswirkungen beträchtlicher Steuersenkungen nicht eingerechnet werden, stiegen die Primärausgaben (EU-Finanzmittel und einmalige Maßnahmen herausgerechnet) im Jahr 2017 in jedem Fall deutlich über Ungarns potenzielles BIP-Wachstum.

Mit Blick auf das angemerkte starke Ausgabenwachstum im Jahr 2017 merkten die Behörden an, dass dieses eine erheblich verbesserte zugrunde liegende Haushaltslage (d. h. den „wahren“ strukturellen Saldo) verschleiere. 2017 hatte die Regierung entschieden, am Jahresende Einsparungen und unerwartet hohe Einnahmen teilweise für einmalige diskretionäre Posten zu verwenden (überwiegend Transfers an den privaten sowie den gemeinnützigen Sektor). Dessen ungeachtet war das Haushaltsdefizit 2017 geringer als das nominale Ziel. Die Kommission regte an, dass – sollte eine solche Konstellation gegen Ende 2018 erneut auftreten – die Mehreinnahmen gemäß der Empfehlung zum Verfahren bei einer erheblichen Abweichung zur Senkung des strukturellen Defizits eingesetzt werden sollten, anstatt zusätzliche diskretionäre Ausgaben zu tätigen.

Die ungarischen Behörden machten deutlich, dass es aus ihrer Sicht nicht sinnvoll ist, die vom Rat für die zweite Jahreshälfte 2018 empfohlene erhebliche Haushaltskonsolidierung vorzunehmen. Aus ihrer Sicht wurde das Haushaltsergebnis 2018 bereits weitgehend durch frühere Entscheidungen vorbestimmt, die vorgeschlagene Konsolidierung während des verbleibenden Jahres verursache wirtschaftlichen Schaden. Dennoch nannten die Behörden verschiedene Maßnahmen, die die Haushaltslage schon im Jahr 2018 verbessern oder wenigstens für einige positive Unwägbarkeiten sorgen (z. B. das seit dem 1. Juli 2018 obligatorische elektronische Rechnungssystem für unternehmensinterne Transaktionen, das auf mehr Effizienz bei der Steuererhebung abzielt) oder die geplanten Ausgabenkürzungen im Jahr 2019 unterstützen könnten (z. B. Beginn von Personaleinsparungen in der öffentlichen Verwaltung). Den Behörden zufolge ist für 2018 nur eine vorübergehende Abweichung vom mittelfristigen Haushaltsziel zu erwarten, die 2019 wieder behoben werden soll.

Die Verabschiedung des Haushalts 2019 war nach Auffassung der Kommissionsdelegation ein Schritt in die richtige Richtung. Zugleich warnten die Missionsteilnehmer, dass die Regierungspläne für das Jahr 2019 für den Zeitraum 2018/2019 noch immer das Risiko einer erheblichen Abweichung von der erforderlichen Anpassung bergen, wie die Kommissionsbewertung des Konvergenzprogramms 2018 gezeigt hat. Mit anderen Worten dürfte die planmäßige Ausführung des Haushalts 2019 in einem verbesserten strukturellen Saldo resultieren, erscheint aber nicht ausreichend, um die Auswirkungen der vorangegangenen prozyklischen Politik auf die Haushaltslage rückgängig zu machen – erst recht nicht, wenn 2018 keine deutlichen Verbesserungen zu verzeichnen sind. Zudem merkten die Teilnehmer der Mission an, dass sich die Haushaltspläne für das kommende Jahr massiv auf ein optimistisches makroökonomisches Szenario zu stützen scheinen, das von einem nachhaltigen BIP-Wachstum von rund 4 % ausgeht. Die Behörden unterstrichen in diesem Kontext, dass die veranschlagten Stabilitätsreserven erhöht wurden, um im Fall einer ungünstigeren Entwicklung als Puffer zu dienen.

Es besteht die Gefahr, dass sich die jüngsten Steuersenkungen mittelfristig stärker auf die Haushaltseinnahmen auswirken könnten als von den Behörden angenommen. Ungarn hat in jüngster Zeit eine Reihe beträchtlicher Steuersenkungen vorgenommen. Diese beinhalten insbesondere die schrittweise Senkung der vom Arbeitgeber abgeführten Sozialversicherungsbeiträge in den Jahren 2017 und 2018, die auch im kommenden Jahr fortgesetzt werden soll. Deren Auswirkungen auf den Haushalt bleiben bislang angesichts des knappen Arbeitskräfteangebots und der rasch steigenden Löhne gedämpft. Die Missionsteilnehmer warnten, dass diese Senkungen stärker zum Tragen kommen könnten, wenn sich diese Gegebenheiten im Verlauf des Konjunkturzyklus wandeln. Die Behörden räumten das Bestehen derartiger Risiken ein, argumentierten jedoch, dass der bislang beobachtete Effekt des dynamischen Lohnwachstums auf die Einnahmenquote (Staatseinnahmen/BIP) als dauerhaft angesehen werden könne. Der Lohnanteil der Wirtschaft steigt wieder an, was den nach der Krise festgestellten Rückgang umkehrt. Die beträchtlichen Mindestlohnanhebungen der jüngsten Zeit, die nicht gemeldete Einkünfte eingedämmt und so für einen „Whitening Effect“ gesorgt haben, könnten hierzu beigetragen haben.

Die dynamische Entwicklung der öffentlichen Investitionen ist in hohem Maße prozyklisch. Ungarn treibt die Umsetzung staatlicher Investitionen voran, was sowohl nationale als auch EU-finanzierte Projekte betrifft. Die gesamten öffentlichen Investitionsausgaben dürften in den Jahren 2018 und 2019 rapide ansteigen und 2019 ein historisches Hoch von rund 7 % des BIP erreichen. Die Kommission stellte fest, dass diese gemessen an den Planungen frühzeitige Durchführung nicht mit der konjunkturellen Lage der Volkswirtschaft in Einklang zu stehen scheint. Die derzeitigen Kapazitätsengpässe im Bauwesen könnten zu einem Verdrängungseffekt mit negativen Folgen für privatwirtschaftliche Investitionen führen und zugleich die Kosten für staatliche Projekte in die Höhe treiben. Wird darüber hinaus in dieser Phase wirtschaftlicher Expansion kein ausreichender haushaltspolitischer Spielraum sichergestellt, wäre die Regierung im Falle der nächsten Rezession gezwungen, Investitionen rasch zurückzuschrauben. Damit kämen Produktionsschwankungen zum falschen Zeitpunkt zum Tragen und gingen in die falsche Richtung. Think Tanks und Sozialpartner äußerten sich in diesem Zusammenhang besorgt, dass das gesteigerte Tempo bei den öffentlichen Investitionen die Qualität der öffentlichen Ausgaben beeinträchtigen könne.

Der ungarische Fiskalrat warnte, dass die Haushaltspläne 2017-2019 nicht mit den nationalen innerstaatlichen Vorschriften zum strukturellen Saldo vereinbar seien. Diese Vorschriften aus dem ungarischen Stabilitätsgesetz legen fest, dass der von der Regierung vorgelegte Haushaltsplan alljährlich mit dem mittelfristigen Haushaltsziel in Einklang stehen sollte. Der Fiskalrat vergleicht in seinen Stellungnahmen zu den Haushaltsentwürfen das mittelfristige Haushaltsziel mit dem strukturellen Saldo, wie ihn die Regierung vor der Ausführung des Haushalts einschätzt. Da die Haushaltspläne für die Jahre 2017-2019 ein geschätztes strukturelles Defizit beinhalten, das das mittelfristige Haushaltsziel übersteigt, erklärte der Fiskalrat folgerichtig, dass diese Pläne einen Verstoß gegen die entsprechenden innerstaatliche Vorschriften darstellten. Der Fiskalrat ging in diesem Zusammenhang für 2018 nicht von einer Verbesserung aus. In seinem Bericht zu den haushaltspolitischen Entwicklungen 2018, der während der Mission veröffentlicht wurde, vertrat der Fiskalrat die Auffassung, dass das Haushaltsziel für das nach dem ESVG ermittelte gesamtstaatliche Defizit 2018 erreicht werden kann. Zugleich wurden die Behörden in dem Papier für den Rest des Jahres zu strikter Haushaltskontrolle aufgefordert – insbesondere, was die Ausgaben zentraler Haushaltsinstitutionen und -kapitel angeht. Der Fiskalrat verwies zudem auf ein großes Risiko, dass das Liquiditätsdefizit wesentlich höher ausfällt als geplant. Dies ist auf beträchtliche Vorauszahlungen an EU-finanzierte Projekte zusammen mit der unerwartet sehr gering ausgefallenen regelgestützten Auszahlung von Transfers durch die EU zurückzuführen.

Die ungarische Nationalbank räumte ein, dass die Haushaltspolitik sich nach 2016 prozyklisch entwickelt hat, wenngleich in geringerem Maße als von der Kommission geschätzt, und prognostizierte für die Jahre 2019 und 2020 einen antizyklischen haushaltspolitischen Kurs. Die Nationalbank unterstrich, wie wichtig die Struktur des fiskalischen Impulses sei. Ihrer Bewertung zufolge trugen auch beträchtliche vorübergehende Effekte zur finanzpolitischen Lockerung insbesondere im Jahr 2018 bei, wozu auch die schrittweise Einstellung von Grundstücksverkäufen und außerordentliche Einkünfte aus der Körperschaftsteuer im Rahmen von Steuergutschriften für Wachstum zählen. Zudem betonte die Nationalbank die Unsicherheiten hinsichtlich der Bewertung der Produktionslücke. Während Kapazitätsauslastung und Arbeitsmarktindikatoren einen verringerten „Slack“ nahelegen, deuten die finanziellen Variablen (einschließlich der positiven Leistungsbilanz und der niedrigen Kredit/BIP-Quote) nicht auf eine Überhitzung hin. Im Hinblick auf den gesamtwirtschaftlichen Policy-Mix argumentierte die Nationalbank, dass sich der bis vor Kurzem lockere Ansatz in der Haushalts- und Geldpolitik allmählich wandeln werde und dass bei der makroprudenziellen Politik weiter ein strikter Kurs verfolgt werde, um finanzielle Anfälligkeiten in Grenzen zu halten.