[pic] | EUROPÄISCHE KOMMISSION |

Brüssel, den 14.12.2010

KOM(2010) 734 endgültig

BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT

Überprüfung der im Beitrittsvertrag von 2005 vorgesehenen Übergangsmaßnahmen für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen

BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT

Überprüfung der im Beitrittsvertrag von 2005 vorgesehenen Übergangsmaßnahmen für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen

ZUSAMMENFASSUNG

In dem 2005 mit Bulgarien und Rumänien unterzeichneten Beitrittsvertrag[1] wird diesen Ländern ein siebenjähriger Übergangszeitraum (von 2007 bis 2014) eingeräumt, während dessen sie die bestehenden Rechtsvorschriften zur Beschränkung des Erwerbs land- und forstwirtschaftlicher Flächen durch natürliche und juristische Personen aus anderen EU/EWR-Ländern aufrechterhalten dürfen. Außerdem ist darin vorgesehen, dass diese Übergangsmaßnahmen im dritten Jahr nach dem Beitritt von der Kommission überprüft werden sollen.[2]

Im vorliegenden Bericht sollen diese vorübergehenden Beschränkungen und ihre Auswirkungen also im Hinblick darauf überprüft werden, ob der Übergangszeitraum möglicherweise verkürzt und schon vor dem im Beitrittsvertrag festgelegten Termin beendet werden kann. Zu diesem Zweck wurde 2009 eine Studie in Auftrag gegeben. Diese Studie und der vorliegende Bericht gelangen zu folgenden Schlussfolgerungen:

- Der Erwerb landwirtschaftlicher Flächen ist in Bulgarien und Rumänien nicht vollständig untersagt. Trotz vorübergehender Beschränkungen konnte daher eine beträchtliche ausländische Präsenz aufgebaut werden (durch Gründung neuer oder Beteiligung an bestehenden gebietsansässigen Unternehmen, durch Niederlassung von EU-Bürgern als selbständige Landwirte und durch Pacht landwirtschaftlicher Flächen), ohne dass das System dadurch sichtlich erschüttert worden wäre. Angesichts des begrenzten Zugangs zu Kapital und der Flurzersplitterung in den beiden betroffenen Mitgliedstaaten könnten diese ausländischen Investitionen sogar als Hilfe zur Überwindung gewisser institutioneller Hemmnisse angesehen werden. Die Tätigkeit ausländischer Investoren könnte sich positiv auf die Agrarreform in Bulgarien und Rumänien auswirken, da dadurch neue Technologie eingeführt, das bitter benötigte Kapital für die Produktion zur Verfügung gestellt, die Flächennutzung rationalisiert und der Wert der Flächen gesteigert wird.

- Das Gefälle bei Einkommen und Grundstückspreisen in Bulgarien und Rumänien gegenüber den anderen EU-Mitgliedstaaten hat sich im Zeitverlauf zwar verringert, ist aber immer noch beträchtlich und von vollständiger Konvergenz weit entfernt. Allerdings wurde die Reduzierung dieses Gefälles auch weder erwartet, noch als notwendige Voraussetzung für eine Beendigung der Ausnahmeregelungen angesehen.

- Die sozioökonomischen Indikatoren der landwirtschaftlichen Produktion verbessern sich, und dieser positive Trend dürfte sich fortsetzen. Allerdings besteht zwischen den beiden neuen Mitgliedstaaten auf der einen und den übrigen EU-Mitgliedstaaten auf der anderen Seite nach wie vor große Unterschiede bei der Produktivität und dem Anteil der Landwirtschaft an der Gesamtbeschäftigung.

Auch wenn sich dieser Bericht zwangsläufig nur auf einen kurzen Zeitraum bezieht und die bei der Halbzeitüberprüfung herrschende Lage in Bulgarien und Rumänien zugrunde gelegt wird, gelangt die Kommission doch zu dem Schluss, dass die Fristen für die Anwendung der vorübergehenden Beschränkungen für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen nicht verkürzt werden sollten.

Zugleich unterstreicht die Kommission, dass die beiden Mitgliedstaaten den restlichen Übergangszeitraum möglichst gut nutzen sollten, um die Entwicklung des Agrarsektors voranzutreiben. Nach Auffassung der Kommission könnte es sich günstig auf die Wettbewerbsfähigkeit der bulgarischen und rumänischen Landwirtschaft auswirken, wenn moderate Maßnahmen zur weiteren Öffnung der Agrarmärkte für ausländische Investitionen in Erwägung gezogen würden. Zu empfehlen wären hierzu folgende Maßnahmen, die auf freiwilliger Basis getroffen werden könnten:

- EU-Ausländern ohne Sitz in den EU-2 könnte die Möglichkeit eingeräumt werden, landwirtschaftliche Flächen des Landes bis zu einem gewissen Umfang frei zu erwerben;

- EU-Ausländern ohne Sitz in den EU-2 könnte die Möglichkeit eingeräumt werden, landwirtschaftliche Flächen bis zu einem gewissen Umfang bis zu einem bestimmten Höchstbetrag je Transaktion frei zu erwerben, wobei jede Transaktion an die Auflage geknüpft werden könnte, dass bestimmte Investitionen in technologische Innovation vorgenommen werden;

- EU-Ausländern, die in den EU-2 zwar keinen Sitz unterhalten, dort aber landwirtschaftliche Flächen gepachtet haben, könnte die Möglichkeit eingeräumt werden, landwirtschaftliche Gebäude und die Grundstücke, auf denen sie stehen, frei zu erwerben.

BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT

Überprüfung der im Beitrittsvertrag von 2005 vorgesehenen Übergangsmaßnahmen für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen

Die Kommission legt diesen Bericht an den Rat gemäß dem Protokoll über die Bedingungen und Einzelheiten der Aufnahme der Republik Bulgarien und Rumäniens in die Europäische Union vor. Das Protokoll und seine Anhänge VI und VII regeln die Bedingungen für die Anwendung von Übergangsmaßnahmen, einschließlich der Übergangsfristen, während deren bestehende Rechtsvorschriften zur Beschränkung des Erwerbs land- und forstwirtschaftlicher Flächen durch natürliche und juristische Personen aus anderen EU/EWR-Ländern aufrechterhalten werden dürfen. Beide Anhänge sehen vor, dass diese Übergangsmaßnahmen im dritten Jahr nach dem Beitritt in Form eines Berichts der Kommission an den Rat einer allgemeinen Überprüfung unterzogen werden sollen.

Angesichts dieser Verpflichtung wurde von einem Beratungsinstitut[3] eine Studie[4] durchgeführt, in der die Auswirkungen der Übergangsmaßnahmen auf den Agrarsektor Bulgariens und Rumäniens (nachstehend „EU-2“) untersucht wurden.

1. Rechtsgrundlage des Kommissionsberichts

In Artikel 63 AEUV ist der Grundsatz des freien Kapitalverkehrs[5] verankert, der unter anderem auch eine von Beschränkungen freie Grunderwerbsordnung[6] beinhaltet.

Der 2005 mit Bulgarien und Rumänien unterzeichnete Beitrittsvertrag sieht vor, dass die beiden neuen Mitgliedstaaten abweichend von dem im Vertrag festgelegten Grundsatz des freien Kapitalverkehrs während eines siebenjährigen Übergangszeitraums von 2007 (Zeitpunkt des Beitritts) bis 2014 ihre bei Unterzeichnung des Beitrittsvertrags bestehenden Rechtsvorschriften zur Beschränkung des Erwerbs von landwirtschaftlichen Flächen, Wäldern und forstwirtschaftlichen Flächen aufrechterhalten dürfen.

Gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Bedingungen und Einzelheiten der Aufnahme der Republik Bulgarien und Rumäniens in die Europäische Union sind die vorgenannten Übergangsmaßnahmen unter den in den Anhang VI (Bulgarien) bzw. Anhang VII (Rumänien) niedergelegten Bedingungen anzuwenden.

In den Anhängen heißt es, dass „im dritten Jahr nach dem Tag des Beitritts […] eine allgemeine Überprüfung dieser Übergangsmaßnahmen vorgenommen [wird]. Die Kommission wird dem Rat dazu einen Bericht unterbreiten . Der Rat kann auf Vorschlag der Kommission einstimmig beschließen, den […] Übergangszeitraum zu verkürzen oder zu beenden.“

2. Übergangsregelungen

Aus ähnlichen Bedenken heraus wie sieben der zehn Mitgliedstaaten, die der EU im Jahr 2004 beigetreten sind, beantragten Bulgarien und Rumänien bei ihren Beitrittsverhandlungen eine Übergangsfrist für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen durch Staatsangehörige anderer EU-Mitgliedstaaten und durch juristische Personen, die nach dem Recht eines anderen Mitgliedstaats gegründet wurden und in Rumänien bzw. Bulgarien weder niedergelassen noch angemeldet sind[7] (nachstehend „EU-Ausländer“). Hauptgrund für diesen Antrag war die Notwendigkeit, die sozioökonomischen Bedingungen für die Ausübung landwirtschaftlicher Tätigkeiten nach Einführung des Binnenmarkts und dem Übergang zur Gemeinsamen Agrarpolitik zu erhalten . Die Übergangsmaßnahmen sollen die Auswirkungen eines offenen Markts für landwirtschaftliche Flächen in den EU-2 dämpfen, da die dortigen Grundstückspreise und das Einkommen der Landwirte im Vergleich zur übrigen EU (nachstehend EU-25) auf relativ niedrigem Niveau liegen. Da sich Beschränkungen ausländischer Investitionen jedoch auch negativ auf die Entwicklung des Agrarsektors und insbesondere dessen Produktivität, technologische Innovation und Wettbewerbsfähigkeit auswirken könnten, dürfen Bulgarien und Rumänien ihre Beschränkungen nur für einen siebenjährigen Übergangszeitraum (2007 bis 2014) aufrechterhalten.

3. Zielsetzung des Berichts

Ziel der Kommission ist es, die Auswirkungen des Beitritts und der vorübergehenden Beschränkungen auf den Agrarsektor der EU-2 zu überprüfen. Außerdem geht sie der Frage nach, ob die Sorge, die Bulgarien und Rumänien zur Beantragung von Übergangsregelungen für den freien Erwerb landwirtschaftlicher Flächen bewogen hat, noch begründet ist. Auf diese Weise kann die Kommission bewerten, ob die Übergangsmaßnahmen über den gesamten vorgesehenen Zeitraum hinweg aufrechterhalten werden sollten, und Bericht darüber erstatten, ob der Übergangszeitraum verkürzt und schon vor dem im Beitrittsvertrag vorgesehenen Zeitpunkt beendet werden kann. Die Kommission stützt sich bei ihrer Bewertung auf eine CEPS-Studie von 2010, in der die Entwicklungen in den EU-2 seit Abschluss der Beitrittsverhandlungen erhoben und analysiert und mit den EU-25 verglichen wurden.

4. Methodischer Ansatz

Um Aufschluss über die derzeitigen und künftigen Auswirkungen der Grunderwerbsbeschränkungen zu erhalten, konzentrierte sich die Studie vor allem auf zwei Fragen: i) Inwieweit wirken sich die Beschränkungen für den Grunderwerb durch Ausländer auf die Effizienz von Flächenhandel und Flächenallokation sowie das Produktivitätswachstum aus und ii) inwiefern ist die Sorge Bulgariens und Rumäniens (d.h. dass es ohne Beschränkungen zu einem massiven Erwerb landwirtschaftlicher Flächen durch Ausländer kommen würde) noch begründet?

Im Mittelpunkt der Untersuchung standen insbesondere folgende Aspekte: vergleichende Analyse der in den EU-2 geltenden vorübergehenden Beschränkungen; sonstige Faktoren, die sich auf die Märkte für landwirtschaftliche Flächen und Grundstückstransaktionen auswirken; Entwicklung der Märkte für landwirtschaftliche Flächen in den letzten Jahren, insbesondere hinsichtlich der Kauf- und Pachtpreise, Entwicklung des landwirtschaftlichen Einkommens und Grad der Konvergenz mit den EU-25; Analyse von Schlüsselindikatoren für die agrarwirtschaftliche Leistung in den EU-2 im Vergleich zu den entsprechenden Indikatoren für die EU-25.

5. Stand der Dinge nach drei Jahren EU-Mitgliedschaft

Eigentumsbeschränkungen für Ausländer und Funktionieren der Grundstücksmärkte

Die von Bulgarien und Rumänien eingeführten Beschränkungen betreffen den Erwerb des Eigentums an (nicht aber die Pacht von) landwirtschaftlichen Flächen durch Ausländer (d.h. gebietsfremde Landwirte und juristische Personen). Da die Beschränkungen für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen durch Ausländer in den EU-2 begrenzter Art sind, muss betont werden, dass die Effizienz der Transaktionen mit landwirtschaftlichen Grundstücken offenbar auch durch verschiedene andere Faktoren beeinträchtigt wird, z.B. i) Beschränkungen und Unzulänglichkeiten der Kapitalmärkte , die dazu führen, dass Landwirte den Kauf von Grundstücken unweigerlich aus eigenen Ersparnissen finanzieren müssen; ii) Flurzersplitterung , die den Landverkauf insofern einschränkt, als Käufer eher an zusammenhängenden Flächen interessiert sind; iii) hohe Verwaltungskosten für Grundstückstransaktionen und den Schutz von Eigentumsrechten.

Rechtliche Beschränkungen für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen durch Ausländer in den EU-2

Der Beitrittsvertrag mit Bulgarien und Rumänien sieht die Möglichkeit vor, nationale Bestimmungen beizubehalten, wonach EU-Ausländer während eines Übergangszeitraums von sieben Jahren ab dem Beitritt generell keine landwirtschaftlichen Flächen erwerben dürfen. Unter bestimmten Bedingungen war und ist EU-Ausländern der Landerwerb in den EU-2 jedoch schon während dieses Übergangszeitraums möglich. Außerdem können EU-Ausländer in beiden Ländern ohne Einschränkung landwirtschaftliche Flächen pachten.

Der Erwerb landwirtschaftlicher Flächen durch EU-Ausländer ist in Bulgarien und Rumänien in ähnlicher Weise geregelt :

i) Für EU-Bürger , die sich in Bulgarien oder Rumänien als selbständige Landwirte niederlassen und dort Land erwerben wollen, gelten weder Beschränkungen noch andere Verfahren als für bulgarische oder rumänische Staatsangehörige; ii) in Bulgarien oder Rumänien niedergelassene juristische Personen können ebenfalls in beiden Ländern ohne Einschränkung landwirtschaftliche Flächen erwerben, und zwar unabhängig von der Höhe der ausländischen Beteiligung an ihrem Kapital.

Diese Investitionsmöglichkeiten für EU-Ausländer belegen, dass die in den EU-2 geltenden Beschränkungen weniger restriktiv sind als in einigen der Mitgliedstaaten, die der EU 2004 beigetreten sind und einen Übergangszeitraum für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen beantragt hatten (nachstehend „EU-7-Länder“[8]). Der Hauptunterschied besteht darin, dass Bulgarien und Rumänien den Landerwerb durch gebietsansässige juristische Personen unabhängig von der Höhe der ausländischen Beteiligung an deren Kapital nicht beschränken. Hervorzuheben ist auch, dass Bulgarien und Rumänien weniger restriktive Bedingungen an EU-Bürger stellen, die sich dort als selbstständige Landwirte niederlassen und ihr Recht auf Erwerb landwirtschaftlicher Flächen ausüben wollen. Da jedoch keine offiziellen Daten zum ausländischen Eigentum an landwirtschaftlichen Flächen in Bulgarien und Rumänien vorliegen, lassen sich die Auswirkungen der Beschränkungen nur schwer schätzen. Nach Erhebungen aus verschiedenen Quellen durch die an der Studie[9] beteiligten nationalen Grundstücksexperten befindet sich jedoch in beiden Ländern ein erheblicher Teil der landwirtschaftlichen Flächen in ausländischem Eigentum. Zweifellos hat die Landrückgabe an private Eigentümer den Grundstückserwerb durch Ausländer angekurbelt.

Die rechtlichen Beschränkungen für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen durch EU-Ausländer in Bulgarien und Rumänien machen deutlich, dass hierfür kein striktes und absolutes Verbot gilt und dies offenbar auch nicht als notwendig angesehen werden kann, um die mit dem Übergangszeitraum angestrebten Ziele zu verwirklichen.

Ausländische Direktinvestitionen

Ein Anstieg der ausländischen Direktinvestitionen in der Landwirtschaft hätte bedeutende Auswirkungen auf den dringend benötigten Zugang zu Kapital, Technologie und Know-how in diesem Sektor. Von allen ausländischen Direktinvestitionen in Höhe von rund 32 Mrd. EUR 2008 in Bulgarien und rund 43 Mrd. EUR 2007 in Rumänien sind in Bulgarien 166 Mio. EUR und in Rumänien 280 Mio. EUR in die Landwirtschaft geflossen. Trotz ihres relativ geringen Volumens wirken sich diese Investitionen zusammen mit den wirtschaftlich belebenden (vertikalen) Ausstrahlungseffekten ausländischer Direktinvestitionen in verbundenen Sektoren (z.B. der Nahrungsmittelindustrie) positiv auf die Steigerung der Agrarproduktivität und des Flächenwerts aus.

Einfluss des EU-Beitritts auf die Grundstücksmärkte in den EU-2

Obwohl für ausländische Investitionen in der Agrarwirtschaft (teils) Beschränkungen gelten, hat sich der EU-Beitritt schon jetzt positiv auf die Entwicklung in diesem Sektor ausgewirkt. Indem der EU-Beitritt ausländische Investitionen in der Gesamtwirtschaft der EU-2 beflügelte und das Wachstum des Finanzsektors erleichterte, hat er den Zugang der Landwirte zu Krediten und Versicherungen verbessert, wodurch wiederum die Agrarproduktivität, die Nachfrage nach landwirtschaftlichen Flächen und deren Wert gestiegen sind.

Außerdem machen die Beihilfen, die Landwirtschaftsbetriebe in den EU-2 im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) erhalten, einen bedeutenden Teil des Einkommens der Landwirte in den EU-2 aus, auch wenn sie nach wie vor niedriger sind als die Agrarsubventionen für Betriebe in anderen EU-Mitgliedstaaten. Da die meisten Subventionen flächen- oder produktionsgebunden sind, fördern sie die Flächennachfrage und eine höhere Produktivität.

Veränderungen der Grundstücksmärkte in den EU-2

Der Markt für landwirtschaftliche Flächen ist in Bulgarien und Rumänien insgesamt klein. In Bulgarien wurden bis 2008 rund 140 000 ha Land verkauft. In Rumänien wurden bis 2009 rund 220 000 ha Agrarflächen verkauft. Allerdings haben sich die verkauften Flächen in beiden Ländern im Zeitraum 1999 bis 2008 versiebenfacht. In der Beitrittszeit stiegen die Landverkäufe in Bulgarien um 45 % (im Zeitraum 2006 bis 2008) und in Rumänien auf mehr als das Dreifache (im Zeitraum 2005 bis 2009).

Auch wenn sich die Grundstücksmärkte in den EU-2 offenbar ähnlich entwickeln, unterscheiden sich die Pachtmärkte doch beträchtlich. Die Pacht spielt in Rumänien eine weit unbedeutendere Rolle als in Bulgarien. Innerhalb der EU-27 ist der Pachtanteil[10] in Rumänien am niedrigsten, auch wenn er sich in den letzten Jahren erhöht hat. Wie auch in anderen Ländern spielt die Pacht landwirtschaftlicher Flächen in Rumänien vor allem für größere juristische Personen eine Rolle, die über ein Drittel der von ihnen genutzten Flächen pachten (36 % 2007). Allerdings wurden 2007 nur rund 35 % der gesamten landwirtschaftlichen Flächen in Rumänien von Agrarunternehmen genutzt, in Bulgarien dagegen rund 53 %.

Zur Erstellung von Statistiken für die Verkaufs- und Pachtpreise wurden in der Studie nationale Quellen herangezogen. Die Pachtpreise haben sich nach dem Beitritt insgesamt nur maßvoll erhöht.[11] Im Gegensatz dazu stiegen die Verkaufspreise für landwirtschaftliche Flächen in den Jahren um den Beitritt und danach beträchtlich.

In der Vorbeitrittszeit (2004-2006) stiegen die Verkaufspreise in Bulgarien um 24 % (auf 895 EUR/ha). Nach dem Beitritt erhöhten sich die Verkaufspreise in Bulgarien gegenüber der Vorbeitrittszeit um 34 % und erreichten 2007/2008 einen Stand von 1202 EUR/ha. In Rumänien stiegen die Verkaufspreise in der Vorbeitrittszeit (2004-2005) um über 200 % auf rund 900 EUR/ha, wobei der Anstieg im Jahr 2005, als der Beitrittsvertrag unterzeichnet wurde, besonders drastisch ausfiel. Nach dem Beitritt erhöhten sich die Verkaufspreise gegenüber der Vorbeitrittszeit weiter um über 50 % auf 1400 EUR/ha im Jahr 2008.

Aufgrund des oben geschilderten Anstiegs der Verkaufspreise für landwirtschaftliche Flächen in Bulgarien und Rumänien nimmt das Gefälle gegenüber den EU-25 ab. Allerdings besteht noch immer ein merklicher Unterschied zwischen den Preisen in den EU-2 und den EU-15 (d.h. den vor dem 1. Mai 2004 zur EU gehörenden Mitgliedstaaten). Hingegen sind die Verkaufspreise für landwirtschaftliche Flächen in den EU-2 inzwischen mit den EU-7 vergleichbar.[12]

Berücksichtigt man allerdings, dass die Pachtmärkte in beiden EU-2-Mitgliedstaaten für Ausländer geöffnet sind, so ist festzustellen, dass die Pachtpreise nach dem Beitritt nicht stärker konvergiert haben als die Verkaufspreise für landwirtschaftliche Flächen. Dieses Phänomen könnte als Indikator dafür gewertet werden, dass die Pacht landwirtschaftlicher Flächen für ausländische Investoren nur begrenzt von Interesse ist, wenn keine Möglichkeit besteht, sie mit dem Erwerb der für eine landwirtschaftliche Tätigkeit benötigten Flächen zu kombinieren.

Sozioökonomische Struktur der Agrarwirtschaft

Die laufende Transformation der Agrarwirtschaft in den EU-2 zeigt schon jetzt positive Ergebnisse. Die verfügbaren Daten zeigen, dass die Weizenerträge in Bulgarien 2008 70 % des EU-25-Niveaus und in Rumänien rund 60 % des EU-25-Niveaus erreicht hatten. Das Gefälle bei der Arbeitsproduktivität zwischen EU-2 und EU-25 nimmt ebenfalls ab, auch wenn die Unterschiede noch groß sind. Im Jahr 2008 betrug der Wertschöpfungsanteil des landwirtschaftlichen Arbeitseinsatzes je Arbeitseinheit in Rumänien rund 45 % und in Bulgarien 60 % des EU-25-Niveaus. Allerdings ist zu beachten, dass der landwirtschaftliche Arbeitseinsatz in Bulgarien und Rumänien beträchtlich gesunken ist (um über 40 % von 2000 bis 2009).[13]

Außerdem hatte die Landwirtschaft 2007 in Bulgarien noch einen Anteil von 18 % und in Rumänien von 28 % an der Gesamtbeschäftigung, in den EU-25 jedoch nur noch von 5 %. Das Realeinkommen aus landwirtschaftlicher Tätigkeit bezogen auf den Arbeitseinsatz erhöhte sich von 2000 bis 2008 in Bulgarien um rund 51 % und in Rumänien um 68 %.[14] Allerdings sind die Unterschiede zwischen dem Einkommen aus landwirtschaftlicher Tätigkeit in den EU-2 und den EU-25 immer noch groß, auch wenn sie mit der Zeit abnehmen. Im Jahr 2008 war das landwirtschaftliche Einkommen in Bulgarien nur halb so hoch wie in den EU-15[15], hatte sich dem durchschnittlichen landwirtschaftlichen Einkommen in den EU-7 aber angenähert. Das landwirtschaftliche Einkommen in Rumänien betrug 2008 jedoch nur ein Viertel des entsprechenden Einkommens in den EU-15 und war zwar mit Lettland, Litauen und Poland vergleichbar, doch immer noch niedriger als der Durchschnitt der EU-7[16].

6. Schlussfolgerungen

Die Entwicklung des Agrarsektors in Bulgarien und Rumänien und insbesondere der Anstieg von Agrarproduktion, Produktivität, Agrareinkommen und Landverkaufspreisen zeigt, dass zwischen EU-2 und EU-25 zwar noch Unterschiede bestehen, sich diese mit der Zeit aber deutlich verringern. Die in den Beitrittsverhandlungen zum Ausdruck gebrachten Befürchtungen, insbesondere dass das im Vergleich zu den EU-25 niedrigere Einkommens- und Grundstückspreisniveau der EU-2 ohne vorübergehende Beschränkung der ausländischen Investitionen im Agrarsektor zu einem massiven Landerwerb durch Ausländer führen würde, erscheinen daher heute, drei Jahre nach dem Beitritt, nur noch bis zu einem gewissen Grade begründet.

Die Analyse der gegenwärtigen Lage im bulgarischen und rumänischen Agrarsektor zeigt, dass die Beschränkungen nicht auf ein vollständiges und striktes Verbot ausländischer Investitionen in landwirtschaftliche Flächen hinauslaufen. Zugleich wird die fortschreitende Strukturreform im Agrarsektor der EU-2 bis zu einem gewissen Grade durch institutionelle Faktoren gebremst. Dazu gehören Unzulänglichkeiten der Kapitalmärkte, Flurzersplitterung und hohe Transaktionskosten. Daher scheint es, dass die mit den vorübergehenden Beschränkungen verfolgten Ziele, d.h. die Abfederung der Auswirkungen eines offenen Markts für landwirtschaftliche Flächen in den EU-2, besser verwirklicht werden könnten, wenn ortsansässige Landwirte während der Übergangszeit auch unbeschränkten Zugang zu Kapital erhalten könnten. Dies würde ihnen die Möglichkeit geben, Flächen zusammenzulegen, in Technologie zu investieren und ihre Produktivität zu verbessern, wodurch Agrareinkommen und Flächenpreise wiederum steigen würden. Angesichts der Unzulänglichkeiten der Kapitalmärkte, die teils auf die Finanzkrise zurückzuführen sind, wird jedoch dringend frisches Kapital benötigt, um die Entwicklung des Agrarsektors in den EU-2 weiter zu erleichtern und voranzutreiben. Aus diesem Grund ist die Öffnung dieser Märkte für ausländische Investitionen durch moderate Maßnahmen noch vor Ablauf der Übergangszeiträume mit dem Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit des Agrarsektors in den EU-2 sicherzustellen, eine ernsthafte Überlegung wert.

Vor dem Hintergrund des vorstehenden Vorschlags könnte darüber nachgedacht werden, die folgenden, wenn auch moderaten Reformen einzuführen:

- EU-Ausländern ohne Sitz in den EU-2 könnte die Möglichkeit eingeräumt werden, landwirtschaftliche Flächen des Landes bis zu einem gewissen Umfang frei zu erwerben;

- EU-Ausländern ohne Sitz in den EU-2 könnte die Möglichkeit eingeräumt werden, landwirtschaftliche Flächen bis zu einem gewissen Umfang bis zu einem bestimmten Höchstbetrag je Transaktion frei zu erwerben, wobei jede Transaktion an die Auflage geknüpft werden könnte, dass bestimmte Investitionen in technologische Innovation vorgenommen werden;

- EU-Ausländern, die in den EU-2 zwar keinen Sitz unterhalten, dort aber landwirtschaftliche Flächen gepachtet haben, könnte die Möglichkeit eingeräumt werden, landwirtschaftliche Gebäude und die Grundstücke, auf denen sie stehen, frei zu erwerben.

Es darf nicht vergessen werden, dass auf dem bulgarischen und rumänischen Agrarmarkt bereits eine beträchtliche ausländische Präsenz vorhanden ist, und zwar durch Unternehmen, die sich in den EU-2 niedergelassen haben und mit ausländischem Kapital operieren, durch Ausländer, die ohne Beschränkungen landwirtschaftliche Flächen pachten, und durch selbstständige EU-Landwirte, die ihren Wohnsitz in den EU-2 unterhalten. Der Landerwerb durch diese EU-Investoren hatte keinerlei sichtbare Erschütterung des Systems zur Folge. Die damit einhergehende Wirtschaftstätigkeit könnte vielmehr sogar als Hilfe zur Überwindung von Systemschwächen aufgrund schwelender institutioneller Probleme angesehen werden, die eine effizientere Nutzung von Agrarland und somit die Agrarproduktivität bremsen. Hinzu kommt, dass größere Erschütterungen durch einen massiven Erwerb landwirtschaftlicher Flächen nach Ablauf der Übergangsfrist kaum zu erwarten sind, da es sich bei den künftigen Investoren wahrscheinlich um jene Akteure handeln wird, die zwar grundsätzlich am Agrarmarkt der EU-2 interessiert sind, jedoch nicht in dem Maße, dass sie sich schon während des Übergangszeitraums dort hätten niederlassen und Agrarflächen schon heute zu noch niedrigeren Preisen hätten kaufen müssen. Überdies deutet die Preisentwicklung auf dem bereits freien Pachtmarkt darauf hin, dass sich die allmähliche Annäherung der Verkaufspreise für Agrarland an den Konvergenzgrad der EU-25 auch nach Ablauf der Übergangszeit fortsetzen dürfte. Es steht zu erwarten, dass ausländische Investoren Erwerb und Pacht landwirtschaftlicher Flächen kombinieren werden.

Angesichts der im Beitrittsvertrag von 2005 festgesetzten Fristen für die Ausarbeitung des vorliegenden Berichts ist der Berichtszeitraum[17] zu kurz, um umfassendere empirische Belege für die Auswirkungen des Beitritts und der vorübergehenden Beschränkungen auf die Entwicklung des Markts für landwirtschaftliche Flächen in den EU-2 zusammenzustellen. Dessen ungeachtet hat die Studie der Kommission gezeigt, dass das Gefälle zwischen EU-2 und EU-25 beim Einkommen und bei den Landpreisen, das eine der Hauptsorgen der beiden Länder bei deren Beitritt darstellte, in den letzten Jahren abgenommen hat, aber noch weit von einer vollständigen Konvergenz entfernt ist. Vollständige Konvergenz wäre somit weder eine erwartete noch eine notwendige Voraussetzung für die Beendigung der Ausnahmeregelungen. Die CEPS-Studie 2010 hat ferner gezeigt, dass die EU-2 gut beraten wären, den noch verbleibenden Teil des Übergangszeitraums bestmöglich zu nutzen, um die Entwicklung des Agrarsektors voranzutreiben und sich so auf das unvermeidliche Auslaufen der vorübergehenden Beschränkungen einzustellen. Da sich ausländische Investitionen offenbar günstig auf die Rationalisierung der Agrarlandnutzung auswirken, da sie zu höherer Produktivität, mehr technologischer Innovation und einer Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Agrarmärkte beitragen, scheint es angebracht, den EU-2 die Erwägung von Maßnahmen zur weiteren Öffnung ihrer Agrarsektoren auf freiwilliger Basis zu empfehlen.

Angesichts der Situation in den EU-2, wie sie im Rahmen der Halbzeitüberprüfung der für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen geltenden Übergangsmaßnahmen dargestellt wurde, ist die Kommission nicht der Auffassung, dass die vorgesehenen Fristen für die Anwendung vorübergehender Beschränkungen in Bulgarien und Rumänien verkürzt werden sollten.

[1] ABl. L 157 vom 21. Juni 2005, S. 11.

[2] In Abschnitt 3 Nummer 2 der Anhänge VI und VII des Beitrittsprotokolls heißt es: „Die Kommission wird dem Rat dazu einen Bericht unterbreiten. Der Rat kann auf Vorschlag der Kommission einstimmig beschließen, den […] Übergangszeitraum zu verkürzen oder zu beenden.“

[3] Centre for European Policy Studies (CEPS).

[4] „Review of the Transitional Restrictions Maintained by Bulgaria and Romania with regard to the Acquisitions of Agricultural Real Estate“, nachstehend „CEPS-Studie 2010“. http://ec.europa.eu/internal_market/capital/reports

[5] Siehe Nomenklatur für den Kapitalverkehr in Anhang I der Richtlinie 88/361/EWG des Rates vom 24. Juni 1988 zur Durchführung von Artikel 67 des Vertrags (ABl. L 178 vom 8.7.1988, S. 5). Zwar wurde diese Richtlinie durch den Vertrag von Maastricht aufgehoben, doch hat der Gerichtshof der Europäischen Union der Nomenklatur Hinweischarakter zuerkannt.

[6] Der fünfjährige Übergangszeitraum, der Bulgarien und Rumänien bei der Regelung des Grunderwerbs für einen Zweitwohnsitz eingeräumt wurde, ist nicht Gegenstand dieses Berichts.

[7] Im Beitrittsvertrag heißt es ausdrücklich, dass alle vorgenannten Regelungen ab dem Zeitpunkt des Beitritts auch auf Staatsangehörige und juristische Personen des EWR unmittelbar anwendbar sind.

[8] Tschechische Republik, Estland, Lettland, Litauen, Ungarn, Polen und Slowakei.

[9] Siehe Erläuterungen und Beispiele in den Abschnitten 4 und 6 der CEPS-Studie 2010.

[10] Siehe Tabelle 4 auf Seite 20 der CEPS-Studie 2010.

[11] In Bulgarien, wo die Pacht eine wesentlich größere Rolle spielt als in Rumänien, lagen die Pachtpreise im Jahr 2008 nach dem Beitritt nur 17 % über dem Vorbeitrittsniveau von 2006.

[12] Siehe Abbildung 11 und Tabelle 17 auf den Seiten 43 und 44 der CEPS-Studie 2010.

[13] Quelle: Eurostat (Landwirtschaftliche Gesamtrechnung, Statistik des landwirtschaftlichen Arbeitseinsatzes).

[14] Nach Indikator A des Einkommens aus landwirtschaftlicher Tätigkeit (Quelle: Eurostat, landwirtschaftliche Gesamtrechnung).

[15] In Kaufkraftstandard.

[16] Siehe Abbildung 18 auf Seite 54 der CEPS-Studie 2010.

[17] Die meisten bei Annahme des Berichts verfügbaren Statistiken umfassen nur Daten für 2008.