MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND AN DEN RAT Verbesserung der Dienstequalität in Seehäfen: Ein zentraler Aspekt für den europäischen Verkehr

EINLEITUNG

Das Grünbuch der Kommission über Seehäfen und Seeverkehrsinfrastruktur [1] löste eine engagierte und fundierte Diskussion mit Akteuren und europäischen Institutionen aus.

[1] KOM(1997) 678 endg. vom 10.12.1997

Dies war nicht verwunderlich. Das Grünbuch war der erste Ansatz der Kommission zur Entwicklung eines stimmigen Konzepts für den Bereich der Häfen und Seeverkehrsinfra strukturen - schon allein deshalb war ein breites Echo zu erwarten. Außerdem setzte sich rasch die Erkenntnis durch, dass Seehäfen eine Schlüsselrolle für das Funktionieren der intermodalen Verkehrsketten von Haus zu Haus spielen, für den inner- und den außergemeinschaftlichen Handel gleichermaßen von entscheidender Bedeutung sind, und dass der scheinbar unaufhörliche Anstieg der Verkehrsnachfrage die Verlagerung eines immer größeren Teils der Belastung der Verkehrs infrastruktur auf den Seeverkehr und somit die Seehäfen unumgänglich machen wird.

Ein zentrales Thema des Weißbuches über die gemeinsame Verkehrspolitik, dessen Veröffentlichung kurz bevorsteht, wird unter anderem die wachsende Bedeutung der Seehäfen bei der Entschärfung der gegenwärtigen Engpässe im Landverkehr und bei der Gewährleistung eines besseren Funktionierens des gemeinschaftlichen Verkehrsmarktes sein.

Zwar messen die Interessengruppen den sie unmittelbar betreffenden Bereichen jeweils besonderes Gewicht bei, doch läßt sich aus der Diskussion folgende Zuordnung der zentralen Anliegen ableiten:

-Einbeziehung der Seehäfen in das transeuropäische Verkehrsnetz;

-systematischer Ansatz für die Regelung des Zugangs zum Markt für Hafendienste und

-Finanzierung von Seehäfen und Hafeninfrastrukturen durch öffentliche Mittel.

1. SEEHÄFEN UND TEN-T

Die Entscheidung Nr. 1692/96/EG über gemeinschaftliche Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes (TEN) [2] sieht einen breiten Rahmen für die Schaffung eines integrierten multimodalen Infrastrukturnetzes vor. In diesem Netz kommt den Seehäfen natürlich besondere Bedeutung zu.

[2] ABl. L 228 vom 9.9.1996, S. 1

In der TEN-Entscheidung wurden zwar die Bedingungen für die Kategorien der Hafenvor haben und damit zusammenhängenden Vorhaben von gemeinsamem Interesse, der Zweck der Vorhaben sowie die spezifischen Auswahlkriterien festgelegt, es konnte jedoch kein Einver nehmen darüber erzielt werden, welche Seehäfen in die TEN-Schemata (Karten) aufge nommen werden sollten, da keine Einigung über Volumen und/oder Art der Verkehrs kriterien möglich war.

Verpflichtungsgemäß überprüfte die Kommission die Situation. Die Schlußfolgerungen ergaben, dass die Seehäfen (sowie die Binnenhäfen und Umschlagterminals) in den Leitlinien präziser erfaßt werden müssen, um die Voraussetzungen für die Erreichung der multimodalen Ziele der TEN zu verbessern.

Da die TEN ein multimodales Infrastrukturnetz bilden sollen, in das die verschiedenen Verkehrsträger und einzelstaatlichen Netze schrittweise immer enger einbezogen und integriert werden, wäre ein weiterer Ausschluß der Seehäfen nicht gerechtfertigt.

Folglich schlug die Kommission vor, unter anderem etwa 300 Seehäfen anhand objektiver Kriterien [3] auszuwählen und in die Schemata aufzunehmen. Die Kommission bemühte sich außerdem um die Verbesserung der Definition der einschlägigen Vorhaben von gemeinsamen Interesse im Hinblick auf Seehäfen. In den Kommentaren zum Grünbuch wurde einhellig gefordert, den Seehäfen im TEN angemessenen Stellenwert einzuräumen.

[3] Folgende Kriterien wurden zugrunde gelegt:

Der Vorschlag der Kommission wurde noch nicht vom Parlament und vom Rat angenommen. Die Organe sind derzeit bemüht, Einvernehmen zu erzielen, was offenbar kurz bevorsteht. Die Kommission hat ihren festen Willen bekundet, auf eine Lösung aktiv hinzuwirken, und wird zu dieser Verpflichtung stehen.

2. ZUGANG ZUM MARKT FÜR HAFENDIENSTE

"Hafendienste" sind kommerzielle Dienstleistungen, die den Hafennutzern gegen Bezahlung angeboten werden. Diese Dienstleistungen sind in der Regel nicht in den Hafengebühren enthalten.

Natürlich sind Qualität, Effizienz und Preis-Leistungsverhältnis der Hafendienste für die Gesamtqualität der in einem Hafen angebotenen Leistungen von entscheidender Bedeutung. Sie haben sich im Wettbewerb zwischen den Gemeinschaftshäfen zu Schlüsselfaktoren bei der Gewinnung von Kunden entwickelt.

Traditionell wurden die Hafendienste im Rahmen ausschließlicher und/oder rechtlicher oder de facto-Monopole öffentlicher oder privater Natur erbracht. Die Diskussionen nach der Veröffentlichung des Grünbuches haben gezeigt, dass sich die konventionellen Strukturen im Umbruch befinden und dass in allen Mitgliedstaaten beträchtliche Entwicklungen stattfinden.

Im Bereich des Ladungsumschlags wurden die traditionellen Strukturen vielfach mit Erfolg in Frage gestellt, so dass schrittweise die Beschränkungen bei vielen Märkten aufgehoben wurden, die sich inzwischen stärker am Wettbewerb orientiert haben, eine höhere Beteiligung des privaten Sektors aufweisen und, wie allgemein anerkannt wird, bei marktorientierterer Preisgestaltung eine höhere Effizienz erreichen.

Dieser allgemeine Trend ist zu begrüßen, hat jedoch längst noch nicht alle Häfen der Gemeinschaft erreicht. Außerdem wurde vielfach auf die Notwendigkeit hingewiesen, diese Entwicklung durch klare und zuverlässige Verfahrensvorschriften zu stützen, in denen die Rechte und Verpflichtungen der etablierten und potentiellen Diensteanbieter sowie der für die Überwachung der Häfen und/oder die Auswahl der Diensteanbieter zuständigen einzelstaatlichen Behörden verankert sind.

Bei anderen Hafendiensten waren die Entwicklungen weniger intensiv; Beschränkungen sowie private und öffentliche Monopole sind insbesondere bei den Lotsendiensten und in geringerem Maße bei Schlepp- und Festmacherdiensten nach wie vor die Regel. In den Häfen ist man sich bewußt, dass diese Dienstleistungen daher oft einen unverhältnismäßigen Kostenfaktor für die Nutzer darstellen und somit zu einem wichtigen Aspekt beim Wettbewerb zwischen Häfen geworden sind.

Trotz unterschiedlicher Marktöffnung in den Mitgliedstaaten und selbst zwischen Häfen innerhalb eines Mitgliedstaates haben alle Mitgliedstaaten dem Grundsatz zugestimmt, diesen Sektor schrittweise für den Wettbewerb zu öffnen.

Es steht außer Frage, dass alle kommerziellen Hafendienste den Wettbewerbsbestimmungen des Vertrags sowie den Bestimmungen über die vier Freiheiten (Niederlassungsfreiheit, Freizügigkeit der Arbeitnehmer, freier Waren- und Dienstleistungsverkehr) unterliegen.

Allerdings können bestimmte hafenspezifische Sachzwänge nicht ignoriert werden. Das Raumangebot in Häfen kann begrenzt sein, ferner spielen die Häfen eine genau festgelegte Rolle bei den gemeinschaftlichen Zollverfahren. Sie tragen außerdem eine besondere Verantwortung für die Sicherheit und den Umweltschutz auf See und an Land. Diese Sachzwänge können legitime Gründe für Beschränkungen des Marktzugangs bei bestimmten Hafendiensten darstellen. Pauschale Beschränkungen sind jedoch nicht gerechtfertigt. Außerdem erfordert die Vielfalt der gemeinschaftlichen Häfen ein differenziertes Konzept. Da keine zwei Häfen identisch sind, wurde zu Recht darauf hingewiesen, dass bei einer Reihe von Entscheidungen über die Öffnung des Marktzugangs für Hafendienste die besonderen Merkmale der jeweiligen Häfen eine Rolle spielen werden.

Die Kommission hat Probleme bei der Anwendung der Bestimmungen des Vertrags bisher fallweise behandelt und wird dieser Verpflichtung auch weiterhin nachkommen. Konsultatio nen ergaben jedoch eine breite Zustimmung zur Schaffung eines gemeinschaftlichen Rege lungsrahmens, um den Marktzugang für Hafendienste in Häfen mit internationalem Verkehr systematisch zu regeln und dabei den Erfordernissen von Sicherheit und Umweltschutz im Seeverkehr und ggf. öffentlichen Dienstleistungsverpflichtungen sowie der Verschiedenartig keit der betreffenden Häfen angemessen Rechnung zu tragen. Dieser Rahmen sollte als Flankierung und Orientierung für einzelstaatliche Maßnahmen dienen, die darauf abzielen, bestehende Beschränkungen beim Markt für Hafendienste abzubauen und gleichzeitig nach dem Subsidiaritätsprinzip sicherzustellen, dass bei diesem Prozeß lokale, regionale und nationale Besonderheiten der Häfen gebührend berücksichtigt werden.

Dieses Konzept findet keine ungeteilte Zustimmung. So wurde die Meinung geäußert, dass die Zugangsbeschränkungen zum Frachtumschlagsmarkt bereits weitgehend abgebaut sind und daher kein neuer Regelungsrahmen erforderlich ist. Diese Einschätzung entspricht jedoch nicht der Situation in der gesamten Gemeinschaft und läßt unberücksichtigt, dass die Verfahrensvorschriften bei der Erteilung von Genehmigungen weithin als unzulänglich empfunden werden. Hafenlotsen und in geringerem Maße Schleppdienste stellen sich gegen einen Regelungsrahmen. Sie wünschen eine Beibehaltung der gegenwärtigen Strukturen mit dem Argument, sie seien bisher zur Gewährleistung hoher Sicherheitsstandards völlig ausreichend gewesen. Die Festmacherdienste nehmen einen neutralen Standpunkt ein. Auch wenn die Bedeutung der Lotsen- und Schleppdienste für die Hafensicherheit unbestritten ist, so ist dies allein jedoch kein ausreichender Grund, diese Dienste von vornherein von der Anwendung der Bestimmungen des Vertrags oder von einem neuen gemeinschaftlichen Regelungsrahmen auszunehmen, auch wenn dieser Rahmen Sicherheitsaspekte und lokale Gegebenheiten gebührend berücksichtigen muß.

Die Schwierigkeit liegt folglich darin, zwingende Erfordernisse für Sicherheit und Umweltschutz im Seeverkehr, ggf. öffentliche Dienstleistungsverpflichtungen und einen wettbewerbsverträglichen Regelungsrahmen in Einklang zu bringen. Nach umfangreichen Konsultationen schlägt die Kommission den beigefügten Rechtsrahmen (Anhang 1) für den Marktzugang für Hafendienste vor.

Angesichts der komplexen Hafenregelungen der Mitgliedstaaten und der Unterschiedlichkeit der Häfen hinsichtlich Größe, Status, Funktion und Anforderungen an Sicherheit und Umweltschutz wird eine Richtlinie als am besten geeignetes Rechtsinstrument erachtet, die den Mitgliedstaaten die Umsetzung des Rahmens überläßt.

3. ÖFFENTLICHE FINANZMITTEL UND SEEHÄFEN

Eigentum, Struktur und Verwaltung der Häfen sind zwischen den Mitgliedstaaten und sogar innerhalb der Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich geregelt, was zu einer großen Vielfalt im Hafensektor führt. Während sich der Verbleib der Befugnisse für Eigentum und Struktur bei den Mitgliedstaaten rechtfertigen läßt, sind die Finanzströme zwischen öffentlicher Hand, Hafenbetreibern und Nutzern der Hafeneinrichtungen und -dienste jedoch ein Schlüsselaspekt im Hinblick auf den Wettbewerb.

Gegenüber der Vergangenheit, in der die Finanzierung von Häfen und Hafeneinrichtungen durch den Steuerzahler die Regel war, hat sich nun ein spürbarer Trend zu einer stärkeren privaten Finanzbeteiligung herausgebildet. Damit wurde die Finanzierung vieler Hafenein richtungen Sache des Privatsektors, während sich die Hafenbehörden mehr und mehr auf ihre Rolle als "Hausherr" und auf die Finanzierung und den Betrieb von Einrichtungen zurück ziehen, die für den sicheren und effizienten Betrieb des Hafens insgesamt wesentlich sind.

Gleichzeitig streben immer mehr Häfen eine aktivere kommerzielle Rolle in Zusammenarbeit mit privaten Partnern innerhalb und außerhalb des Hafens an. Manche Häfen funktionieren sogar ausschließlich auf kommerzieller Grundlage.

3.1. Bericht über die Formen der öffentlichen Finanzierung und Gebührenerhebung im Seehafensektor der Gemeinschaft ("Bestandsaufnahme")

Es ist also nicht verwunderlich, dass der Wettbewerb zwischen den Häfen, der mit Vollendung des Binnenmarktes intensiver geworden ist, durch die Umsetzung der vielfältigen hafenpolitischen Konzepte der Mitgliedstaaten beeinflußt wird. Dies kann Initiativen auf Gemeinschaftsebene erfordern oder auch nicht. Nach Auffassung aller Beteiligten sind Fortschritte bei der Debatte jedoch nur möglich, wenn ein ausreichender Kenntnisstand im Hinblick auf bestimmte Schlüsselaspekte gewährleistet ist (z.B. Struktur und Verwaltung der Häfen in der Gemeinschaft, Finanzströme von der öffentlichen Hand zu den verschiedenen Arten von Häfen sowie Gebührenerhebungspraxis in diesen Häfen).

Die Kommission sammelte daher mit Hilfe der Mitgliedstaaten und ihrer aktiven Beteiligung Informationen in Form einer Bestandsaufnahme über die Formen der öffentlichen Finanzierung und Gebührenerhebung in den Seehäfen der Gemeinschaft. Die Kommission verpflichtete sich zur Veröffentlichung der Ergebnisse; die Bestandsaufnahme ist in Anhang 2 beigefügt.

Obwohl die Angaben der Mitgliedstaaten auf vorhandenen Fakten und Daten basierten und inzwischen beträchtliche Entwicklungen stattgefunden haben, können die Informationen jedoch im Kern als gültig und als nützliche Grundlage für künftige Arbeiten betrachtet werden.

Die Bestandsaufnahme bedarf keiner weiteren Erläuterungen, und ihre Einzelheiten müssen an dieser Stelle nicht wiederholt werden. Hingegen sollte auf einige zentrale Schlußfolgerungen näher eingegangen werden.

*Trotz der wachsenden Bedeutung privater Beteiligungen bei der Entwicklung von Häfen werden Schätzungen zufolge 90% des gemeinschaftlichen Seehandels über Häfen abgewickelt, in denen Entscheidungen über Investitionen und andere politische oder managementbezogene Fragen, z.B. Gebührengestaltung, in unterschiedlichem Maße von der öffentlichen Hand abhängig sind oder zumindest von ihr beeinflußt werden.

*Öffentliche Investitionen in Hafenprojekte machen zwischen 5 und 10% aller gemein schaftlichen Investitionen für die Verkehrsinfrastruktur aus. Innerhalb der Gemeinschaft haben diese Investitionen unterschiedliche Schwerpunkte: im Ostseeraum fließen erhebliche Mittel in Start-up-Investitionen, während im Nordsee- und im Mittelmeerraum ein großer Teil der Investitionen Modernisierungsprojekten zugute kommt.

*Die Transparenz bei der Vergabe öffentlicher Mittel läßt zu wünschen übrig: die Kosten rechnungswerkzeuge können in der Regel keine aggregierten Daten über öffentliche Investitionen in einen Hafen liefern oder zufriedenstellend Flüsse und Verwendungen öffentlicher Gelder innerhalb von Häfen dokumentieren, in denen Management öffentlicher Infrastrukturen und kommerzielle Tätigkeiten nebeneinander stattfinden.

*Gebühren- und Kostendeckungssysteme sind sehr unterschiedlich; Kostendeckung ist nicht immer das Hauptziel.

*Der Bereich der Hafendienste befindet sich im Umbruch und die Zugangsmöglichkeiten zum Markt nehmen eindeutig zu. Allerdings sind die Verfahrensvorschriften, die bei begrenzter Zahl der Dienstleistungsanbieter faire und offene Auswahlverfahren gewähr leisten sollten, unklar und unzureichend.

3.2. Transparenz

Die Bestandsaufnahme hat die bereits zuvor geäußerte Auffassung der Kommission und anderer bestätigt, dass der bisherige Grad der Transparenz im Hafensektor nicht ausreicht, um die den Häfen auf einzelstaatlicher Ebene zufließenden öffentlichen Gelder zu dokumentieren, und Flüsse öffentlicher Gelder innerhalb von Hafeneinheiten nachzuvollziehen, die für das Management von Hafen und Hafeninfrastruktur zuständig und gleichzeitig innerhalb der Häfen kommerziell tätig sind.

Leicht zugängliche Informationen über Finanzströme, gleich welcher Quelle, würden der Kommission die Bearbeitung von Fällen staatlicher Beihilfen erleichtern. Nach den Bestimmungen des Vertrags haben die Mitgliedstaaten der Kommission jede Beihilfe zu melden, die sie gewähren. Müssen Fälle staatlicher Beihilfen aus irgendeinem Grunde untersucht werden, verlangt die Kommission in der Regel Informationen über Flüsse öffentlicher Gelder, die im Rahmen der einzelstaatlichen Haushaltsvorschriften direkt verfügbar sein sollten.

Das Neutralitätsprinzip gemäß Artikel 295 des Vertrags gewährleistet, dass der Vertrag die Eigentumsordnung in den Mitgliedstaaten unberührt läßt. Der Wettbewerb zwischen privaten und öffentlichen Betreibern darf jedoch nicht durch Finanzströme der öffentlichen Hand verzerrt werden, die dem öffentlichen Betreiber die Senkung seiner eigenen Kosten gestatten. Aufgrund der komplexen institutionellen und finanziellen Regelungen für Häfen, Hafenmanagement und maritime Infrastrukturen in der Gemeinschaft sind jedoch die finanziellen Beziehungen zwischen öffentlicher Hand, Häfen und anderen beteiligten Unternehmen oft nicht klar.

Die Arbeiten zur Bestandsaufnahme haben ergeben, dass in Häfen mindestens drei Modelle von Kostenrechnungssystemen Anwendung finden.

Erstens werden von den Leitungsorganen der Häfen Kostenrechnungssysteme verwendet, die denen im Privatsektor vergleichbar sind und auf allgemein anerkannten Kostenrechnungs grundsätzen der jeweiligen Mitgliedstaaten und Audits durch unabhängige Stellen basieren. Derartige Systeme sind immer häufiger anzutreffen, obwohl ihr Hauptzweck im allgemeinen nicht die Erfassung des Zustroms oder des Ausbleibens öffentlicher Mittel ist und sie eher als funktionelles Werkzeug für das Leitungsorgan des Hafens und als Benchmarking-Instrument der beteiligten Akteure anzusehen sind.

Das zweite Modell läßt sich als öffentliches Kostenrechnungs- oder "Haushalts"-System bezeichnen. Es soll die Verwendung öffentlicher Mittel erfassen.

Die dritte Art von System wird in Häfen angewandt, die Teil einer größeren öffentlichen Verwaltungseinheit (z.B. auf kommunaler Ebene) sind und folglich keine separaten Konten führen. Ausgaben wie z.B. Investitionen erfolgen unter Aufsicht der öffentlichen Hand und werden als integraler Bestandteil des öffentlichen Kostenrechnungssystems der Verwaltungseinheit erfaßt. Dieser Ansatz, der auch als "gebündelte Kostenrechnung" bezeichnet werden kann, ist auf die Überwachung und Kontrolle der Finanzangelegenheiten der gesamten öffentlichen Verwaltungseinheit ausgerichtet.

Bei der Analyse dieser drei wichtigsten Kostenrechnungsmodelle wird klar, dass keines von ihnen dazu geeignet ist, transparente und eindeutige Informationen über die Flüsse öffentlicher Gelder in die Häfen und die Verwendung dieser Gelder durch das Leitungsorgan des Hafens für seine vielfältigen Aufgaben zu liefern. Dies ist nicht erstaunlich, da die Systeme ganz einfach nicht für die Erfassung der jetzt benötigten Informationen und für die Differenzierung zwischen kommerziellen Tätigkeiten und öffentlichen Aufgaben im Bereich des Hafen- und Infrastrukturmanagements entwickelt wurden. Die von manchen kommunalen Häfen verwendeten öffentlichen Haushaltsrechnungssysteme mit ihrem universellen Charakter, d.h. ohne genaue Zuordnung von Ausgaben und Einnahmen, schließen eine klare Erfassung der Finanzströme für spezifische Tätigkeiten geradezu aus.

Die Konsultationen nach der Veröffentlichung des Grünbuches haben diese unbefriedigende Situation deutlich gemacht. Sie führt zu Mißtrauen und gegenseitigen Anschuldigungen zwischen Häfen, sei dies gerechtfertigt oder nicht. Die Situation gestattet außerdem im Bedarfsfall keine zufriedenstellende Kontrolle der Vorschriften für staatliche Beihilfen durch die Kommission und droht ganz allgemein den Wettbewerb zu einem Zeitpunkt zu beeinträchtigen, wo Mitgliedstaaten und Hafenbehörden darum bemüht sind, mehr Privatinitiativen, Wettbewerb und Kapital in die Häfen einzubringen.

Nach Auffassung der Kommission wird die Anwendung der "Richtlinie 2000/52/EG der Kommission [4] über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen" ("Transparenzrichtlinie") zusammen mit einer rechtlichen Auflage zur Führung getrennter Konten im Kontext des Vorschlags für eine "Richtlinie über den Marktzugang für Hafendienste" zu spürbaren Verbesserungen führen.

[4] ABl. L 193 vom 29.7.2000, S. 75; Änderung der Richtlinie 80/723/EWG

3.2.1. Transparenzrichtlinie

In Artikel 1 Absatz 1 der Transparenzrichtlinie wird anerkannt, dass öffentliche Unternehmen für die Wirtschaftssysteme der Mitgliedstaaten nach wie vor eine wichtige Rolle spielen, es wird jedoch gefordert, dass die finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen transparent gestaltet werden, um einen fairen Wettbewerb zwischen öffentlichen Unternehmen sowie zwischen öffentlichen und privaten Unternehmen zu gewährleisten und eine wirksame Anwendung der Wettbewerbsbestimmungen des Vertrags sicherzustellen. Eine angemessene Transparenz sollte durch Offenlegung folgender Elemente erreichbar sein:

*die unmittelbare Bereitstellung öffentlicher Mittel durch die öffentliche Hand für öffentliche Unternehmen;

*die Bereitstellung öffentlicher Mittel durch die öffentliche Hand über öffentliche Unternehmen oder Finanzinstitute;

*die tatsächliche Verwendung dieser öffentlichen Mittel.

Dies sollte insbesondere für folgende Aspekte der finanziellen Beziehungen zwischen öffentlicher Hand und öffentlichen Unternehmen gelten:

(a) Ausgleich von Betriebsverlusten;

(b) Bereitstellung von Kapital;

(c) nicht rückzahlbare Beihilfen oder Darlehen zu Vorzugsbedingungen;

(d) Gewährung finanzieller Vorteile durch Verzicht auf Gewinne oder Wiedereinziehung geschuldeter Beträge;

(e) Verzicht auf normale Erträge aus verwendeten öffentlichen Mitteln ;

(f) Ausgleich finanzieller Belastungen, die von der öffentlichen Hand auferlegt wurden.

Diese Vorschriften gelten für Häfen in öffentlichem Besitz. Die rechtliche Struktur des Hafens ist nicht von Bedeutung [5]. Öffentliche Häfen bedürfen nicht einmal einer vom Staat getrennten Rechtspersönlichkeit, da die Mitgliedstaaten sonst darüber entscheiden könnten, ob ein Hafen unter die Transparenzrichtlinie fällt, indem sie einen bestimmten rechtlichen Status wählen oder keinerlei rechtlichen Status gewähren. Dabei schließt der Umstand, dass eine im industriellen oder kommerziellen Bereich wirtschaftlich tätige Einrichtung in die Verwaltungsstruktur des Staates eingebunden ist, aber über keine getrennte Rechtspersön lichkeit verfügt, finanzielle Beziehungen zwischen dem Staat und dieser Einrichtung nicht aus. Durch den Mechanismus der Zuweisung von Haushaltsmitteln kann der Staat per definitionem die Wirtschaftsführung des Unternehmens beeinflussen und hat die Möglichkeit, Betriebsverluste auszugleichen und dem Unternehmen neue Mittel zur Verfügung zu stellen. Er kann somit dem Unternehmen gestatten, seine Tätigkeiten außerhalb der Regeln einer normalen kommerziellen Geschäftsführung abzuwickeln - eine Situation, wie sie mit Hilfe der Richtlinie transparent gemacht werden soll.

[5] Urteil des Gerichtshofes, Rechtssache 118/85 Kommission gegen Italienische Republik

In Artikel 1 Absatz 2 der Transparenzrichtlinie wird außerdem anerkannt, dass die Mitgliedstaaten in manchen Bereichen bestimmten Unternehmen oft besondere oder ausschließliche Rechte gewähren, Zahlungen zukommen lassen oder andere Arten von Ausgleich für bestimmte Unternehmen gewähren, die Leistungen der Daseinsvorsorge erbringen [6], was in den Häfen der Gemeinschaft häufig der Fall ist. Diese Unternehmen stehen oft auch im Wettbewerb mit anderen Unternehmen und können öffentlichen, privaten oder öffentlich-privaten Charakter haben.

[6] Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa, ABl. C 281 vom 26.9.96, S. 3

Angemessene Transparenz dürfte sich durch Offenlegung folgender Elemente erzielen lassen:

*eine nach den verschiedenen Geschäftsbereichen getrennte Aufstellung der Kosten und Erlöse;

*eine genaue Angabe der Methode, nach der die Kosten und Erlöse den verschiedenen Geschäftsbereichen zugeordnet und zugewiesen werden.

Ferner sollte Folgendes gewährleistet werden:

(a) getrennte interne Kontenführung entsprechend den verschiedenen Tätigkeiten;

(b) korrekte Zuordnung aller Kosten und Erlöse auf der Grundlage einheitlich angewandter und objektiv gerechtfertigter Kostenrechnungsgrundsätze;

(c) die Kostenrechnungsgrundsätze für die getrennte Kontenführung werden eindeutig bestimmt.

Wie bei Artikel 1 gelten die Verpflichtungen für Unternehmen ungeachtet ihrer rechtlichen Struktur oder der Tatsache, ob die betreffenden Tätigkeiten von einer separaten Einheit durchgeführt werden.

Die Transparenzrichtlinie gilt nicht ohne Ausnahmen. Für den Hafensektor ist es von besonderer Bedeutung, dass die Auflagen der Richtlinie nur für Unternehmen gelten, deren gesamter Netto-Jahresumsatz für jedes der beiden Vorjahre über 40 Mio. EUR liegt. In Fällen, wo die Kompensation für die Erbringung von Dienstleistungen der Daseinsvorsorge für einen angemessenen Zeitraum nach einem offenen, transparenten und diskriminierungsfreien Verfahren festgesetzt wurde, sind diese Unternehmen nach der Transparenzrichtlinie nicht zu getrennter Kontenführung verpflichtet.

3.2.2. Richtlinienvorschlag über den Marktzugang für Hafendienste

Die Kommission schlägt in Artikel 12 vor, dass Leitungsorgane von Häfen, die Hafendienste anbieten, für diese und ihre übrigen Tätigkeiten eine getrennte Buchführung unterhalten, die der üblichen Handelspraxis und allgemein anerkannten Buchführungsgrundsätzen entspricht. Das bedeutet:

(a) getrennte interne Buchführung entsprechend den verschiedenen Tätigkeiten;

(b) korrekte Zuordnung aller Kosten und Einnahmen auf der Grundlage einheitlich angewandter und objektiv zu rechtfertigender Buchführungsgrundsätze;

(c) die Rechnungsführungsgrundsätze für die getrennte Buchführung werden eindeutig bestimmt.

Die jährliche Rechnungsprüfung muss Aufschluß darüber geben, ob Finanzströme zwischen den vom Leitungsorgan des Hafens angebotenen Hafendiensten und seinen übrigen Tätigkeiten geflossen sind.

Die gleichen Bestimmungen sollten nach den Vorschriften der vorgeschlagenen Richtlinie gelten, wenn das Leitungsorgan eines Hafens einziger Anbieter eines bestimmten Hafendienstes ist.

Die Kommission hat erwogen, ob die Transparenz entweder durch eine entsprechende Änderung der "Transparenzrichtlinie" oder einen Vorschlag für eine Verordnung ähnlich der Verordnung Nr. 1107/70 [7] über Beihilfen im Eisenbahn-, Strassen- und Binnenschiffsverkehr gesteigert werden sollte, die bestimmte Informationsanforderungen enthält.

[7] ABl. L 130 vom 15.6.1970, S. 1, zuletzt geändert durch die Verordnung Nr. 543/97 des Rates (ABl. L 84 vom 26.3.1997, S. 6)

Die Änderung der Transparenzrichtlinie wäre und ist eine praktikable Lösung, da in der Vergangenheit zur Berücksichtigung sektoraler Besonderheiten bereits Änderungen an dieser Richtlinie vorgenommen wurden, und nichts gegen eine ähnliche Initiative für den Hafensektor spricht.

Auch eine der Verordnung Nr. 1107/70 vergleichbare Verordnung mit entsprechenden Transparenzvorschriften bleibt eine Option, zumal für Häfen im Gegensatz zu den landgebundenen Verkehrsträgern keine spezifischen Rechtsvorschriften über Beihilfen bestehen.

Nach Auffassung der Kommission wird eine Kombination aus der Anwendung der geänderten Transparenzrichtlinie und der Einführung von Buchführungsauflagen im Bereich der Hafendienste die Transparenz im Hafensektor wesentlich erhöhen. Daher wurde beschlossen, keine Änderung der Richtlinie 80/723/EWG (in ihrer geänderten Fassung) vorzuschlagen. Diese sowie die zweite oben beschriebene Option bleiben jedoch bestehen und können genutzt werden, falls die oben beschriebenen Maßnahmen nicht zur Verbesserung der Transparenz in dem betroffenen Sektor führen sollten.

3.3. Staatliche Beihilfen für Häfen

Die Diskussion nach dem Erscheinen des Grünbuches und die Arbeiten an der Bestandsaufnahme haben bestätigt, dass bei der Finanzierung der Häfen und maritimen Infrastrukturen in der Gemeinschaft nach wie vor große Unterschiede bestehen, die ihrerseits die beträchtlichen Unterschiede bei Eigentum und Verwaltung der Häfen und Infrastrukturen widerspiegeln.

Die Kommission wurde ersucht, Leitlinien für staatliche Beihilfen für Häfen betreffend den den Bau von Hafeninfrastrukturen herauszugeben.

Das wichtigste Argument für die Unterstützung dieses Ersuchens ist die Tatsache, dass die Kommission in anderen Bereichen [8] eine Reihe von Leitlinien herausgegeben hat, deren Gegenstand im wesentlichen die Bedingungen für die Genehmigung staatlicher Beihilfen sind. Auch gibt es bestimmte Arten von Beihilfen [9], zu deren Genehmigung die Kommission bereit ist und die mit bestimmten Ausnahmen auch im Bereich der Häfen denkbar wären. Die Existenz von Leitlinien in anderen Bereichen ist kein ausreichender Grund für die Herausgabe formeller Kommissionsleitlinien über staatliche Beihilfen für Häfen, zumal es Interessen gruppen gibt, die Leitlinien für staatliche Beihilfen befürworten, aber derartige Beihilfen für Häfen ausdrücklich ablehnen.

[8] z.B. Seeverkehr, Luftverkehr, Stahl, Schiffsbau

[9] z.B. Beschäftigung

Andererseits ist sich die Kommission durchaus bewußt, dass die Erläuterung und Präzisierung der bestehenden Vorschriften sowohl den Mitgliedstaaten als auch den Hafenbehörden sowie der Kommission selbst nützen würde. Eine solche Präzisierung muß jedoch nicht nur auf die Bestimmungen des Vertrags, sondern auch auf die Rechtsprechung gestützt werden. Eine solche besteht jedoch im Bereich der Häfen nur in begrenztem Umfang. Und da Präzisierungen zu den Bestimmungen des Vertrags nicht auf theoretischen Situationen aufgebaut werden sollten, während die Realität wesentlich anders und nicht immer transparent ist, muß jeder Versuch der Präzisierung zur Zeit als theoretischer Ansatz bezeichnet werden. Die Kommission wird weiterhin Einzelfälle prüfen, wobei das Ergebnis allein von den Fakten und Besonderheiten jedes einzelnen Falles abhängen kann.

Staatliche Beihilfen werden in Artikel 87 Absatz 1 des Vertrag als "staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art" definiert.

Sie können daher in verschiedener Form gewährt werden, z.B.: Beihilfen; Darlehen zu günstigeren als den kommerziell üblichen Zinssätzen oder Bürgschaften; völlige oder teilweise Befreiung von Abgaben, Steuern oder Sozialbeiträgen; steuerliche Vorteile durch beschleunigte oder erweiterte Abschreibungssysteme; Beiträge zu Betriebs- oder Ausbildungskosten; Sachleistungen wie kostenlose Bereitstellung von Dienstleistungen.

Laut Artikel 87 Absatz 1 gelten nur gezielte Beihilfen für bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige als staatliche Beihilfen; ungezielte und undifferenzierte Maßnahmen fallen nicht in den Bereich der staatlichen Beihilfen.

Gezielte staatliche Beihilfen, die den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, sind mit dem gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

In Artikel 87 Absatz 2 werden drei Arten von Beihilfen genannt, die von Rechts wegen mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind. In Artikel 87 Absatz 3 werden fünf Arten von Beihilfen genannt, die nach Prüfung durch die Kommission als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können.

Nicht nur Privatunternehmen unterliegen den Bestimmungen des Vertrags über staatliche Bei hilfen, sondern auch öffentliche Unternehmen und Unternehmen, denen die Mitgliedstaaten besondere oder ausschließliche Rechte gewähren (Artikel 86 Absatz 1) oder die sie mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betrauen (Artikel 86 Absatz 2).

Nach Artikel 88 des Vertrags müssen die Mitgliedstaaten der Kommission Pläne über die Gewährung oder Änderung von Beihilfen zur Genehmigung vorzulegen.

Obwohl die Akteure im Hafensektor mittlerweile unterscheiden zwischen Investitionen für Hafeninfrastruktur, Suprastruktur, mobile Güter und betriebsspezifische Dienste, kann dies kein Ersatz für das Schlüsselkriterium des Vertrags für die Definition des Begriffs staatlicher Beihilfen sein, d.h. die Selektivität gemäß Artikel 87 Absatz 1. Dieses Kriterium bleibt der einzige Maßstab bei der Frage, ob eine konkrete Investition, ungeachtet ihrer Zweckbestimmung für Hafeninfrastruktur, Suprastruktur, mobile Güter oder betriebsspezifische Dienste, als Beihilfe einzustufen ist.

Bei der Infrastruktur wird eine Unterteilung in "öffentlich (allgemein)" und "nutzerspezifisch" von den Beteiligten als sinnvoll angesehen.

"Öffentliche (allgemeine)" Infrastrukturen stehen allen Nutzern gleichermaßen zur Verfügung. Dazu gehören Zugänglichkeit der Häfen und Instandhaltung (z.B. Deiche, Wellenbrecher, Schleusen und andere Hochwasserschutzanlagen; schiffbare Kanäle, einschließlich Ausbaggerung und Eisbrecheinrichtungen, Navigationshilfen, Beleuchtung, Bojen, Leuchtfeuer; Schwimmpontons in Tidegebieten); öffentliche Landverkehrs einrichtungen innerhalb des Hafengebietes, Direktverbindungen zu den einzelstaatlichen Verkehrsnetzen oder TEN; sowie Infrastrukturen für Versorgungsdienste bis zu den Terminals. Investitionen in derartige Infrastrukturen werden von der Kommission in der Regel als allgemeine Maßnahmen und Ausgaben betrachtet, für die der Staat im Rahmen seiner Verantwortung für die Planung und Entwicklung eines Verkehrs systems im Interesse der Allgemeinheit zuständig ist, sofern die Infrastrukturen de jure und de facto allen vorhandenen und potentiellen Nutzern in Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht zugänglich sind. Aufgrund der besonderen Gegebenheiten können solche Infrastrukturen im Einzelfall jedoch für bestimmte Unternehmen von besonderem Nutzen sein und daher die Gewährung von Beihilfen rechtfertigen, obwohl sie sich vordergründig als öffentliche Infrastrukturen darstellen.

"Benutzerspezifische" Infrastrukturen umfassen Werften, Piere, Rohrleitungen und Kabel für Versorgungsdienste an den Hafenterminals; Arbeiten, durch die der Standort des Terminals "baureif" wird (d.h. durch Planierung und bei Bedarf Abriß bestehender Gebäude und Einrichtungen). Im allgemeinen würde die Kommission, wenn die öffentliche Hand Grundstücke in ihrem Besitz für die Bebauung vorbereitet und zu marktüblichen Preisen verkauft oder vermietet (nach Verfahren, wie sie in der Mitteilung über Verkäufe von Bauten oder Grundstücken beschrieben sind) [10] solche Infrastrukturinvestitionen nicht als staatliche Beihilfen betrachten. Dies wäre anders, wenn die Bebauung z.B. im Hinblick auf einen bestimmten Endnutzer erfolgt.

[10] Mitteilung der Kommission betreffend Elemente staatlicher Beihilfe bei Verkäufen von Bauten oder Grundstücken durch die öffentliche Hand, ABl. C 209 vom 10.7.1997

Zwei Investitionsbereiche, nämlich Docks und Kaimauern, lassen sich den oben genannten Gruppen nicht ohne weiteres zuordnen. Während bei den oben genannten Beispielen Situationen denkbar sind, in denen die allgemeinen Schlußfolgerungen nicht gelten würden, machen die besonderen Eigenschaften jedweder Bauvorhaben und die Vielfalt der Optionen es unmöglich, für Arbeiten an Docks und Kaimauern zu Schlußfolgerungen von sehr allgemeiner Natur zu gelangen. Daher liegt es auf der Hand, dass die Faktenlage, mögliche und/oder tatsächliche Nutznießer, Größe und Abmessungen der Einrichtungen und ihre tatsächlichen und /oder potentiellen Nutzer eine zentrale Rolle bei jeder Bewertung durch die Mitgliedstaaten und/oder die Kommission spielen werden.

Investitionen in Suprastrukturen können alle Arten von Gebäuden (Lagerhäuser, Werkstätten, Büros) und alle Arten fester oder halbbeweglicher Ausrüstungen wie Krane und Brücken umfassen. Derartige Investitionen kommen in der Regel bestimmten Unternehmen zugute und stellen daher staatliche Beihilfen dar, bei denen jedoch unter bestimmten Voraussetzungen die im Vertrag vorgesehenen Ausnahmen zum Tragen kommen können.

Es wurde geltend gemacht, dass Investitionen in Suprastrukturen nicht als staatliche Beihilfen anzusehen sind, wenn über den Nutzer der Infrastruktur eine volle Kostendeckung erreicht wird.

Die Kommission kann eine derart allgemeine Schlußfolgerung nicht akzeptieren. Ein Unternehmen, dem Mittel für Investitionen in Infrastrukturen oder Ausrüstungen oder Finanzierungen zu günstigen Bedingungen gewährt oder Einrichtungen zur Eigennutzung oder Nutzung durch seine Kunden zur Verfügung gestellt werden, hat zwangsläufig bestimmte Vorteile. Seine Bilanz wird sich ebenso verbessern (Reinvermögen, Schulden/Eigenkapital) wie seine Gewinn- und Verlustrechnung und Finanzströme im Vergleich zu einem Hafenunternehmen, das die Investitionen aus seinen eigenen Mitteln oder mit Hilfe von Krediten finanzieren muß. Kostendeckung über die Nutzer beseitigt diese Vorteile nicht, die schon als solche Wettbewerbsverzerrungen darstellen, es sei denn, die Wahl des Nutznießers und die Bedingungen für die Nutzung der Einrichtungen sind das Ergebnis eines offenen und diskriminierungsfreien Verfahrens. In bestimmten Fällen, in denen die Ausnahmevorschriften des Vertrags Anwendung finden, könnten derartige Wettbewerbsverzerrungen jedoch als mit dem Vertrag vereinbar angesehen werden.

Öffentliche Unterstützung für Investitionen in mobile Güter und betriebsspezifische Dienste, z.B. für einzelne Träger von Hafendiensten, kommen im allgemeinen bestimmten Unternehmen zugute, und es ist schwer vorstellbar, dass dies nicht der Fall sein könnte.

Derartige Unterstützung wäre als staatliche Beihilfe zu betrachten - wiederum mit Möglichkeit der Anwendung der Ausnahmebestimmungen des Vertrags.