MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT - Bericht über die Lage der portugiesischen Landwirtschaft

1. Einleitung

Portugal hat den Europäischen Rat (Kopenhagen, Dezember 2002) gebeten, wegen der Besonderheiten der portugiesischen Landwirtschaft Maßnahmen zu ergreifen, nachdem der Europäische Rat (Berlin, März 1999) in seinen Schlussfolgerungen eingeräumt hatte, dass "unter Berücksichtigung der Besonderheiten der portugiesischen Landwirtschaft die Unterstützung für die Landwirtschaft durch über den EAGFL-Garantie finanzierte Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums ausgewogener zu gestalten ist."

Der Europäische Rat nahm in Kopenhagen auch zur Kenntnis, dass nach Auffassung Portugals "nach wie vor ein besonderes Problem besteht, das darauf zurückgeht, wie die GAP gegenwärtig auf die portugiesische Landwirtschaft angewandt wird." In diesem Zusammenhang wurde die Kommission ersucht, einen Bericht zur Analyse der Lage zu unterbreiten.

Der vorliegende Bericht antwortet auf dieses Ersuchen des Europäischen Rates [1].

[1] Die wichtigsten Feststellungen dieses Berichts stützen sich auf die amtlichen Daten, die von Eurostat und in den EAGFL-Finanzberichten veröffentlicht wurden. Zusätzlich wurde für eine detailliertere Analyse der Lage der portugiesischen Landwirtschaft die INLB-Datenbank herangezogen.

2. Wichtigste Tendenzen in der portugiesischen Landwirtschaft

2.1. Wirtschaftliche Leistung, Produktion und Verbrauch

Im Zeitraum 1986-1995 ging die portugiesische Agrarerzeugung real um 3,1 % jährlich zurück. Der Rückgang verlangsamte sich im Zeitraum 1995-2001 auf 1,6 % jährlich, was unter dem EU-Durchschnitt von 2,2 % lag. Dementsprechend hat sich der Anteil der portugiesischen Landwirtschaft an der gesamten landwirtschaftlichen Erzeugung der EU von 2 % im Jahr 1995 auf 2,2 % im Jahr 2001 leicht verbessert. In einer wachsenden Volkswirtschaft ging jedoch der Anteil der Landwirtschaft am portugiesischen BIP von rund 5,1 % im Jahr 1990 auf 2,8 % im Jahr 2001 zurück.

Seit dem Beitritt ist der auffälligste Trend in der portugiesischen Landwirtschaft die deutliche Verlagerung von den Ackerkulturen auf die tierische Erzeugung, was zu einer deutlichen Vergrößerung der Futterfläche geführt hat. Im Zeitraum 1990-2001 ging die Erzeugung von Ackerkulturen jährlich um 0,3 % zurück, während die tierische Erzeugung jährlich um durchschnittlich 1,5 % jährlich zugenommen hat. Wein, frisches Obst und frisches Gemüse sind die wichtigsten pflanzlichen Erzeugnisse, die zusammen etwas weniger als ein Drittel des Gesamtwerts der Agrarerzeugung ausmachen. Allerdings gab es bei der pflanzlichen Erzeugung größere Schwankungen als bei der tierischen Erzeugung, weil die Erzeugung von frischem Obst und Gemüse und insbesondere die Weinerzeugung stark von den Witterungsbedingungen abhängen. Bei frischem Obst und Gemüse war die mengenmäßige Entwicklung nur bei Zitrusfrüchten und in geringerem Ausmaß auch bei Tomaten positiv.

Für viele Getreidearten ist die Erzeugung rückläufig, Ausnahmen bilden Mais und Hartweizen, wo eine positive Entwicklung zu verzeichnen ist. Bei Hartweizen wurde allerdings die Ausweitung der Anbauflächen und die höhere Erzeugung von der Ernährungsindustrie nur in geringem Umfang genutzt. Andere auffallende Trends gab es bei Reis und Tabak, wo die Erzeugung deutlich gestiegen ist; die Zunahme bei Zuckerrüben war die höchste bei den weniger wichtigen pflanzlichen Erzeugnissen Portugals, allerdings von einem sehr niedrigen Ausgangsniveau ausgehend.

Zu den durch die GAP für die Ackerkulturen eingeführten Produktionsschwellen ist zu sagen, dass im Wirtschaftsjahr 2002/03 die beantragte Fläche erneut unterhalb der Obergrenze für die Grundfläche und auch unterhalb der Obergrenze für die bewässerte Grundfläche lag. Da die mit der Agenda 2000 eingeführte Reserve von 60 000 ha für neue Bewässerungsflächen ebenfalls nicht genutzt wurde, ist der Schluss zulässig, dass diese Schwellen zurzeit für Portugal ohne Bedeutung sind. Dies trifft jedoch nicht für Hartweizen, wo trotz der Tatsache, dass die förderfähige Fläche mit der Agenda 2000 um das Fünffache vergrößert wurde, in den Anträgen eine Überschreitung der Hoechstfläche um nahezu 60 % festzustellen ist wurde.

Der Rückgang bei den erzeugten Mengen bedeutet jedoch nicht, dass der Anteil des Werts der pflanzlichen Erzeugung an der Agrarerzeugung insgesamt zurückgegangen ist. Im Gegenteil, da der reale Wert der Erzeugung in der tierischen Erzeugung gesunken ist (Rückgang um 3,5 % gegenüber einem durchschnittlichen Rückgang des realen Werts der pflanzlichen Erzeugung 2,6 % im Zeitraum 1990-2001), ist der Anteil der pflanzlichen Erzeugung am Wert der Agrarerzeugung heute höher als vor einem Jahrzehnt.

In der tierischen Erzeugung sind die wichtigsten Sektoren in absteigender Reihenfolge Milch, Schweine, Gefluegel und Rinder. Die Schweineerzeugung hat stark zugenommen und die Gefluegelerzeugung expandiert nach der Abkehr von der Rindererzeugung stark. Andererseits zeigte der Rindermarkt nach der BSE-Krise, die die portugiesische Erzeugung schwer getroffen hat, auch 2001 noch keine deutlichen Zeichen einer Erholung. Trotz einer gewissen Zunahme der Anträge auf die Mutterkuh- und die Sonderprämie war der Rückgang der Rindererzeugung der Hauptgrund für den rückläufigen Anteil der tierischen Erzeugung an der portugiesischen Agrarerzeugung insgesamt.

Die Nachfrage nach Schweinefleisch ist in den letzten Jahren ebenfalls stetig gestiegen, was zu eine realen Anstieg der Erzeugerpreise geführt hat. Bei Gefluegelfleisch war die Preisentwicklung trotz des langfristig positiven Trends weniger positiv, so dass der Produktionswert real gesunken ist. Im Zeitraum 1993-2001 nahm der Verbrauch von Gefluegelfleisch um 37 % und der Verbrauch von Schweinefleisch um 29 % zu.

Die Expansion der Schweineerzeugung hat sich positiv auf die Futtermittelnachfrage ausgewirkt. Da der portugiesische Ackerkultursektor nicht mit einer entsprechenden Erhöhung des Angebots reagiert hat, wurde der Mehrbedarf durch höhere Einfuhren gedeckt, wodurch der Selbstversorgungsgrad bei Getreide seit Beginn der 90er Jahre um 5 % zurück gegangen ist. Der Selbstversorgungsgrad ist auch bei allen wichtigen Fleischarten zurückgegangen und lag in den letzten Jahren unter 100 %.

Die portugiesische Milcherzeugung hat im letzten Jahrzehnt stetig zugenommen, auch wenn es wegen der BSE-Krise in den letzten zwei Jahren Störungen gegeben hat. Obwohl die Wirtschaftsleistung des Milchsektors trotz eines in den letzten Jahren beobachteten Preisanstiegs nicht spürbar zugenommen hat, gehört der Milchsektor zu den wenigen Sektoren, die ihren Anteil an der portugiesischen Agrarerzeugung erhöhen konnten.

Der Milchsektor hat vor allem auf den Azoren an Bedeutung zugenommen, wo sich die jährliche Erzeugung im letzten Jahrzehnt nahezu verdoppelt hat und zurzeit mit 500 000 Tonnen etwa ein Viertel der portugiesischen Erzeugung ausmacht. Die damit einhergehende hohe Milchkuhdichte hat allerdings zu Umweltbelastungen geführt und Probleme für andere landwirtschaftliche Sektoren mit sich gebracht. Insbesondere führt die höhere Anzahl von Milchkühen zu einem Überangebot von Kuhfleisch auf dem lokalen Markt, für das es nicht genügen Absatzmöglichkeiten gibt. Außerdem hat die Tatsache, dass landwirtschaftlich genutzte Flächen in Weideflächen für die Milcherzeugung umgewandelt wurden, zu einer Verknappung des Angebots für die örtliche Zuckerindustrie geführt.

2.2. Flächennutzung

1999 war ein Drittel der Gesamtfläche Portugals (3,35 Mio. ha) von Wäldern und Forsten bedeckt. Die landwirtschaftlich genutzte Fläche (LF) machte rund 42 % der Landfläche (3,86 Mio. ha) aus, 86 % der LF lagen in benachteiligten Gebieten. Ackerland machte 46 % der LF aus, Dauergrünland 36 % und Dauerkulturen 18 %.

Im Zeitraum 1990-1999 ist die LF netto um rund 130 000 ha zurückgegangen, wobei sich der Rückgang beim Ackerland auf 600 000 ha und bei den Dauerkulturen auf 80 000 ha belief, während Dauergrünland um 550 000 ha zugenommen hat. Im gleichen Zeitraum gingen die bewässerten Flächen um 85 000 ha auf rund 800 000 ha bzw. 21 % der LF zurück. Die portugiesische LF macht etwas weniger als 3 % der Gesamt-LF der Europäischen Union aus.

2.3. Betriebsgrößen und Verteilung

Die Betriebsstruktur in der portugiesischen Landwirtschaft ist weiterhin durch eine starke Zweiteilung charakterisiert. Im Zeitraum 1990-1995 ist die Zahl der Betriebe in Portugal mit 5,5 % jährlich stärker gesunken als in EU-12, wo der Rückgang 2,7 % jährlich betrug. Im Zeitraum 1995-2000 verringerte sich die Gesamtzahl der landwirtschaftlichen Betriebe in Portugal noch einmal von 451 000 um 35 000 auf 416 000, dies ist Rückgang um jährlich durchschnittlich 1,6 %, während der Rückgang in EU-15 jährlich 1,7 % betrug.

Infolgedessen ist der Anteil der portugiesischen Agrarbetriebe an der Gesamtzahl der Agrarbetriebe in der EU in den letzten Jahren stabil geblieben (im Jahr 2000 lag er bei rund 6,1 %), während die durchschnittliche LF der portugiesischen Betriebe bei fast stabiler Gesamt-LF von 6,7 ha auf 9,3 ha zugenommen hat.

Dennoch sind die portugiesischen Betriebe im Durchschnitt nur etwa halb so groß wie im EU-Durchschnitt (18,7 ha), und die Verteilung nach Betriebsgrößenklassen bleibt weiterhin sehr ungleich. Im Jahr 2000 befanden sich in der Größenklasse bis 2 ha LF insgesamt 54 % aller Betriebe die aber nur 6 % der LF bewirtschafteten, während die 1,4 % der Betriebe in der Größenklasse ab 100 ha zusammen 53 % der Gesamt-LF bewirtschafteten.

2.4. Landwirtschaftliche Arbeitskräfte

Nach der Landwirtschaftszählung 2000 lag die Zahl der landwirtschaftlichen Arbeitskräfte in Portugal in diesem Jahr bei 1 064 000, das entspricht 476 000 Jahresarbeitseinheiten (JAE). Zwischen 1995 und 2000 ging die Zahl der landwirtschaftlichen Arbeitskräfte in Portugal jährlich um 2,4 % zurück, in der übrigen EU belief sich der Rückgang auf jährlich durchschnittlich 3,1 %.

Somit ist der Anteil Portugals an der Gesamtzahl der landwirtschaftlichen Arbeitskräfte in EU-15 nur geringfügig angestiegen und belief sich stetig auf rund 8 %. Bedenkt man, dass der Anteil von Betriebsleitern mit einer Erwerbsbeschäftigung außerhalb der Landwirtschaft in Portugal mit 28 % ähnlich hoch ist wie in der übrigen EU, bleibt die hohe Unterbeschäftigung weiterhin ein wichtiges Merkmal der portugiesischen Landwirtschaft.

Die Zahl der Betriebsleiter, die die Landwirtschaft im Nebenerwerb betreiben, ist in Portugal mit 83 % (im Jahr 2000), zwar relativ stabil, aber doch besonders hoch, wenn man bedenkt, dass der EU-15-Durchschnitt bei 76 % liegt. Dieses Merkmal der portugiesischen Landwirtschaft korreliert mit der hohen Zahl kleiner Betriebe.

Im Jahr 2000 waren 90 % der landwirtschaftlichen Arbeitskräfte Familienarbeitskräfte (EU-15: 82 %). Die ständigen familienfremden Arbeitskräfte machten nur 47 000 JAE oder 9 % der Gesamtzahl der landwirtschaftlichen Arbeitskräfte aus. Zwischen 1995 und 2000 ist der Anteil der Familienarbeitskräfte in Portugal stabil geblieben, während er in Europa rückläufig war.

Ein Merkmal der landwirtschaftlichen Arbeitskräfte in Portugal ist, dass nur 1 % der Betriebsinhaber eine abgeschlossene landwirtschaftliche Berufsausbildung haben, gegenüber immerhin durchschnittlich 5 % in EU-15. Ein weiteres wichtiges Merkmal ist der hohe Prozentsatz von Betrieben, die von älteren Landwirten geleitet werden. Im Jahr 2000 lag der Anteil der landwirtschaftlichen Arbeitskräfte, die älter als 55 Jahre waren, bei 65 %, das liegt deutlich über dem EU-15-Durchschnitt von 53 %.

2.5. Handel

1978 wurde in der Stellungnahme der Kommission zum Beitritt Portugals das Agrarhandelsdefizit als besonders gravierendes Problem genannt. Seit dem Beitritt ist der Anteil der Agrarnahrungsmittel am Handelsdefizit sogar noch leicht von 17 % im Zeitraum 1988-1990 auf 18 % im Zeitraum 2000-2002 gestiegen. In den Jahren 1995-1998, als die Weltpreise Rekordhöhen erreichten, war der Anteil des Agrarhandelsdefizit am portugiesischen Handelsdefizit mit 26 % noch höher. Im Zeitraum 2000-2002 hat sich das Defizit bei Agrarnahrungsmitteln (innergemeinschaftlicher und außergemeinschaftlicher Handel) bei durchschnittlich 2 800 Mio. EUR jährlich stabilisiert. Obwohl der Gesamttrend in absoluten Zahlen immer noch ein wachsendes Defizit erkennen lässt, haben seit Mitte der 90er Jahre die Agrarausfuhren stärker zugenommen als die Agrareinfuhren.

Der innergemeinschaftliche Handel nimmt als Prozentsatz des Gesamthandels mit Agrarnahrungsmitteln zu, so dass der Anteil des innergemeinschaftlichen Handels hier nun bei 78 % liegt. Während der innergemeinschaftliche Handel bei Industriewaren noch immer eine wichtigere Rolle spielt, hat sich der Abstand in den letzten Jahren allmählich verringert. Der Anteil des innergemeinschaftlichen Handels mit Agrarnahrungsmitteln am Gesamthandel mit diesen Erzeugnissen entspricht also langsam dem bei den Industriewaren.

Dabei ist der Hinweis wichtig, dass der Einfuhreffekt bei der Integration in die EU überwog, was zu einem steigenden Defizit im innergemeinschaftlichen Handel mit Agrarnahrungsmitteln geführt hat. Während der außergemeinschaftliche Handel mit Agrarnahrungsmitteln für die meisten wichtigen Erzeugnisarten mit Ausnahme einiger Arten von frischem Obst und tropischen Früchten sowie Zucker zugenommen hat, hat die Entwicklung beim innergemeinschaftliche Handel mit diesen Erzeugnissen die positiven Trends im außergemeinschaftlichen Handel mehr als wett gemacht, mit der Folge, dass sich die Handelsposition Portugals insgesamt verschlechtert hat.

Eine Analyse nach Erzeugnissen zeigt, dass der Trend bei den meisten Erzeugnissen und auch für einige dynamische Sektoren wie frisches Obst und Schweinefleisch negativ ist. Außerdem ist Portugal seit Beginn der 90er Jahre Nettoimporteur von Milcherzeugnissen. Andererseits ist der Rückgang bei den Nettoeinfuhren von lebenden Rindern hauptsächlich die Konsequenz der Auswirkungen der BSE-Krise auf die Nachfrage. Portugal hat seine traditionell positive Handelsbilanz im Weinsektor erhalten, wenn nicht sogar noch ausgebaut. Auch bei Zucker ist die Handelsbilanz positiv, hier gehen die Nettoeinfuhren zurück.

In Bezug auf die derzeitige GAP ist anzumerken, dass Portugal hauptsächlich Qualitäts- und Verarbeitungserzeugnisse wie Wein, frisches Obst und Gemüse ausführt und hauptsächlich Erzeugnisse mit hoher Preisstützung, insbesondere Milch, Rindfleisch und Getreide, einführt.

3. Derzeitige wirtschaftliche Leistung

3.1. Produktivität

Makroökonomisch beläuft sich die Agrarerzeugung je Hektar in Portugal auf 1 642 EUR/ha LF, das entspricht drei Viertel des EU-Wertes (2 205 EUR/ha LF.

Ein noch dramatischeres Bild ergibt sich, wenn man die Produktivität je Arbeitskräfteeinheit misst. In Anbetracht des relativ hohen Anteils Portugals an der Gesamtzahl der landwirtschaftlichen Arbeitskräfte in der EU (8 %), beläuft sich die Agrarerzeugung je Arbeitskräfteeinheit auf durchschnittlich 13 298 EUR/JAE, was rund 28 % des EU-Durchschnitts (47 218 EUR/JAE) entspricht.

Ausgedrückt als Nettowertschöpfung (NWS) zu Herstellungspreisen je Hektar und je JAE, ist die Lage in Portugal etwas positiver. Im Jahr 2001 belief sich die NWS je Hektar auf 636 EUR/ha, das entspricht etwa 71 % des EU-Durchschnitts, während die NWS je JAE bei 5 149 EUR/JAE lag, das sind rund 27 % des EU-Durchschnitts.

3.2. Vorleistungen

Der Vorleistungsanteil am Gesamtproduktionswert beläuft sich in Portugal zurzeit auf rund 50 %. Der Vorleistungsanteil Portugals an den EU-Vorleistungen beläuft sich auf 2,3 % und entspricht damit fast genau dem Anteil der portugiesischen Agrarerzeugung an der EU-Gesamterzeugung.

Obwohl der Einsatz und der Vorleistungsanteil von Saatgut, Schädlings bekämpfungsmitteln und Düngemitteln in Portugal im letzten Jahrzehnt zugenommen haben, lag der Anteil dieser Vorleistungen unter dem EU-Durchschnitt. Demgegenüber lag der Futtermittelanteil über dem EU-Durchschnitt, obwohl ihr Anteil an den Vorleistungen in Portugal zurückgegangen ist.

Der reale Wert der Kosten wie Pachten, Zinsen und Kosten für familienfremde Arbeitskräfte ist zurückgegangen. Allerdings ist der Anteil der Pachten an den externen Kosten niedriger als im EU-Durchschnitt, weil der Umfang der Zinszahlungen fast genau so hoch ist wie im EU-Durchschnitt, die Arbeitskosten in der portugiesischen Landwirtschaft aber höher sind als in der EU insgesamt. Die relative Bedeutung der Abschreibungskosten ist in Portugal gering, was auf geringe Kapitalinvestitionen im portugiesischen Agrarsektor hindeutet.

3.3. Einkommen

Die von Eurostat veröffentlichte Landwirtschaftliche Gesamtrechnung zeigt, dass die Agrareinkommen in Portugal zwischen 1986 und 1995 um rund 30 % gestiegen sind, was deutlich über dem EU-Durchschnitt von 25 % liegt. Zwischen 1995 und 2002 stiegen die Einkommen in Portugal um 32 %, das ist der höchste Anstieg in der EU und liegt weit über dem EU-Durchschnitt von 8 %.

Berechnet man jedoch anhand der INLB-Daten die reale Nettowertschöpfung je JAE, sind die Einkommen in Portugal in den letzten fünf Jahren um jährlich durchschnittlich 5,8 % (EU-Durchschnitt 2 %) gestiegen, was einen kumulierten Anstieg um 48 % ergibt.

Trotz der höheren Steigerungssätze belief sich das landwirtschaftliche Einkommen je JAE in Portugal nach den INLB-Daten auf 4 200 EUR/JAE, was 2002 immer noch lediglich 27 % des EU-Durchschnitts entsprach, wobei es aber deutliche regionale Unterschiede gibt. Der Durchschnitt für die Jahre 1999 bis 2000 reicht von rund 2 400 EUR für die Algarve bis zu 10 900 EUR für das Alentejo.

Was die betriebswirtschaftliche Ausrichtung angeht, so hatten die spezialisierten Ackerbaubetriebe mit 11 751 EUR/JAE das höchste Pro-Kopf-Einkommen, gefolgt von den spezialisierten Gefluegel- und Schweinebetrieben (10 562 EUR/JAE), den Milchviehbetrieben (7 879 EUR/JAE) und den Weinbaubetrieben (5 923 EUR/JAE).

Schließlich bedeuten die niedrige Produktivität und die durchschnittliche Effizienz des Vorleistungseinsatzes, dass die Einkommen je Hektar LF in Portugal auf der Basis der Eurostat-Daten zu den niedrigsten in der EU gehören (416 EUR/ha LF, das ist etwas weniger als die Hälfte des EU-Durchschnitts von 882 EUR/ha LF).

4. Frühere Anerkennung der Besonderheiten der portugiesischen Landwirtschaft

Bereits 1978 hat die Kommission im Zusammenhang mit dem Antrag Portugals auf Beitritt zur EU einen Bericht erstellt, in dem sie auf die Strukturschwächen der portugiesischen Landwirtschaft und die hohe Abhängigkeit von Einfuhren von Grundnahrungsmitteln hinwies. Diese Besonderheiten wurden im Rahmen des 1981 begonnen Heranführungsprogramms durch eine Reihe von Übergangsregelungen vor allem für die Landwirtschaft berücksichtigt.

Nach dem Beitritt wurde die EU-Strukturpolitik in Portugal in vollem Umfang angewendet. Zusätzlich wurden für den zehnjährigen Übergangszeitraum (1986-1995) für den Agrarsektor 700 Mio. ECU im Rahmen des Sonderprogramms zur Entwicklung der Landwirtschaft in Portugal (PEDAP) bereitgestellt.

Besondere Übergangsregelungen gab es auch, um der Fragilität des portugiesischen Agrarsektors Rechnung zu tragen, wobei für den Großteil der portugiesischen Agrarerzeugung ein "gemischter Übergang" mit zwei Hauptphasen vereinbart wurde. Zwischen 1986 und 1990 blieben die Marktorganisationen zwar national (einschließlich der Finanzierung), wurden aber schrittweise nach gemeinsamen Zielvorgaben angepasst. Die Zölle mussten schrittweise mit dem Ziel einer Liberalisierung des Handels abgebaut werden, wobei für empfindliche Erzeugnisse besondere Mechanismen galten. Zwischen 1991 und 1995 wurden die portugiesischen Preise und Beihilfen als Vorbereitung auf die vollständige Umsetzung der GAP an die Preise und Beihilfen in der EU angeglichen.

Nach der GAP-Reform von 1992 wurden die EU-Preise ab 1993 unabhängig von der bereits erreichten Angleichung der portugiesischen Stützungspreise schrittweise gesenkt. Die Preissenkungen wurden durch direkte Zahlungen ausgeglichen, und dieser Übergang von der Preis- auf die Einkommensstützung war für Portugal relativ günstig. Obwohl die Reform von 1992 in Portugal in vollem Umfang zur Anwendung kam, wurden dem Land einige Sonderbedingungen eingeräumt. So sind die Referenzerträge für Getreide höher als der historische und der aktuelle Ertrag, und für die Rinderprämien gab es Sonderbestimmungen. Außerdem galten für einige Sektoren weiterhin die Übergangsregelungen. Eine spezifische Maßnahme in Bezug auf die Tierprämien in Form eines Programms für die Umwandlung von Ackerland in Weideland für die extensive Erzeugung bis zu einem Gesamtumfang von 200 000 ha wurde damals ebenfalls eingeräumt und später bis zum Jahr 2005 verlängert.

In Bezug auf die Vollendung des Binnenmarktes zeigte sich, dass einige der Übergangsmaßnahmen, die damals noch für empfindliche Agrarerzeugnisse aus Portugal galten, mit diesem Ziel unvereinbar waren. Deshalb liefen diese Maßnahmen im Jahr 1993 aus und wurden durch degressive, befristete Ausgleichsleistungen für bestimmte empfindliche Sektoren, hauptsächlich Getreide, Milch und Rindfleisch, ersetzt.

Im Rahmen der Agenda 2000-Reform hat Portugal vor allem von der Anhebung der Hoechstfläche für Hartweizen, der größeren Bewässerungsfläche im Getreidesektor und den höheren Obergrenzen für die Rinderprämien profitiert. Außerdem hat Portugal, da ein relativ hoher Anteil seiner Fläche zu den als benachteiligt eingestuften Gebieten gehört, davon profitiert, dass die Maßnahmen für diese Gebiete seither aus dem EAGFL-Garantie finanziert werden.

Derzeit gewährt die Gemeinschaft besondere Stützungsleistungen für den Milch- und den Rindfleischsektor auf den Azoren; im Jahr 2001 wurde für den Zeitraum 1999-2003 eine Freistellung von der Milchabgabe für 73 000 Tonnen Milch gewährt, damit die Umstrukturierung des Milchsektors auf den Azoren weiter gehen kann, ohne Störungen auf dem Milchmarkt hervorzurufen.

5. Haushalt

Vor 1993 war der prozentuale Beitrag Portugals zum EU-Haushalt höher als der Anteil der Ausgaben für die portugiesische Landwirtschaft an den Gesamtausgaben des EAGFL-Garantie. Seither ist, mit einigen Schwankungen, jedoch das Gegenteil richtig, d.h., auf Portugal entfallen jährlich 1,6 % der Gesamtausgaben des EAGFL.

In den Jahren 1994 und 1995 kamen die kombinierten Auswirkungen der Reform von 1992 sowie bestimmter spezifischer "einmaliger" Maßnahmen zum Tragen. Das Paket von 1993 kam im Haushaltsjahr 1994 für den portugiesischen Agrarsektor und die Agrarnahrungsmittelindustrie zur Anwendung, besondere Zahlungen sind nach den Dürreperioden in den Jahren 1992 und 1993 erfolgt, und in den Jahren 1994 und 1995 hat Portugal agromonetäre Ausgleichszahlungen erhalten.

Die kombinierte Folge dieser Übergangsmaßnahmen war, dass die Ausgaben des EAGFL-Garantie für Portugal in den Jahren 1996 und 1997 von über 700 Mio. EUR auf durchschnittlich 650 Mio. EUR zurückgingen, eine Zahl, die die Auswirkungen der GAP-Reform von 1992 besser widerspiegelt. Demgegenüber war der deutliche Anstieg der EAGFL-Ausgaben im Jahr 2001 (auf 873 Mio. EUR, d.h. 2,1 % der Gesamtausgaben des EAGFL) zum Teil das Ergebnis der mit der Agenda 2000 in Bezug auf die Finanzierung bestimmter Maßnahmen vorgenommenen Änderungen. Hier sind insbesondere die Ausgleichszahlungen für die benachteiligten Gebiete zu nennen, die zuvor aus dem EAGFL-Ausrichtung finanziert wurden.

Eine Analyse der Entwicklung des Anteils Portugals an den Ausgaben des EAGFL-Garantie für die Teilrubrik 1a zeigt, dass dieser Anteil gemessen als Prozentsatz der Bruttowertschöpfung zu Marktpreisen bis 1994 deutlich auf 26 % angestiegen ist und sich danach bei rund 20 % stabilisiert hat. Damit liegt Portugal im unteren Mittelfeld der Mitgliedstaaten, aber noch vor Luxemburg, den Niederlanden und Italien (EU-Durchschnitt: 20 %).

Andererseits ist der Anteil Portugals an den Ausgaben des EAGFL-Garantie für die Teilrubrik 1a bezogen auf die Arbeitskräfteeinheiten (JAE) wegen der geringen Arbeitsproduktivität der portugiesischen Landwirtschaft niedrig und liegt bei nur 20 % des EU-Durchschnitts. Die Ausgaben je Hektar Ackerland (LF) sind im Jahr 1993 auf 173 EUR/ha gestiegen und blieben seither in etwa auf dieser Höhe, liegen aber damit weiterhin bei nur 60 % des EU-Durchschnitts (293 EUR/ha).

Überdies hat Portugal in den Zeiträumen 1994-1999 und 2000-2006 insgesamt 2 125 Mio. EUR bzw. 2 279 Mio. EUR aus dem EAGFL-Ausrichtung für die Beschleunigung der Anpassung der Agrarstruktur und die Förderung der Entwicklung der ländlichen Gebiete erhalten. Die Tatsache, dass die Verwendungsrate bei den Maßnahmen im Rahmen dieser Programme 100 % beträgt, zeigt, wie notwendig und gleichzeitig wie erfolgreich die Interventionen des EAGFL-Ausrichtung in Portugal sind.

6. Schluss

Auch wenn diese Analyse der wirtschaftlichen Leistungsindikatoren ein beeindruckendes und stetiges Wachstum der realen landwirtschaftlichen Einkommen je Arbeitskräfteeinheit zeigt, ist die portugiesische Landwirtschaft weiterhin mit mehreren spezifischen Problemen konfrontiert:

- die wirtschaftliche Leistung und das Einkommen je Arbeitskräfteeinheit nehmen zwar zu, sind aber weiterhin sehr niedrig.

- die niedrigen Einkommen sind vor allem auf die Tatsache zurückzuführen, dass die landwirtschaftlichen Betriebe in Portugal über eine schlechte Ausstattung mit Land sowie mit variablem und fixem Kapital verfügen und dass es im portugiesischen Agrarsektor eine hohe Unterbeschäftigung gibt.

Nach Meinung der Kommission gehen die spezifischen Probleme der portugiesischen Landwirtschaft nicht nur auf die tief verwurzelten Strukturanpassungsprobleme zurück, sondern auch auf die Art und Weise, wie die GAP gegenwärtig auf die portugiesische Landwirtschaft angewandt wird.

Deshalb muss sich die portugiesische Landwirtschaft in den nächsten Jahren vor allem den folgenden Herausforderungen stellen:

- Neubelebung und Beschleunigung der Strukturanpassung. Die derzeitigen landwirtschaftlichen Strukturen in Portugal erlauben noch keinen optimalen Einsatz der variablen und der fixen Inputs, obwohl Portugal bei den Vorleistungen rascher Einsparungen erzielt als der EU-Durchschnitt. Diese Situation behindert Verbesserungen bei der Rentabilität und der Investitionskapazität des portugiesischen Agrarsektors;

- Unterstützung der Entwicklung einer nachhaltigen, markt- und qualitätsorientierten Landwirtschaft. Ein höherer Wert für portugiesische Agrarerzeugnisse ließe sich durch eine bessere Produktdifferenzierung und weitere Investitionen in die Verbesserung der Qualität und der Vermarktung erzielen. Damit würde die portugiesische Landwirtschaft in die Lage versetzt, die durch den Binnenmarkt eröffneten Chancen besser zu nutzen;

- Verbesserung der Nachhaltigkeit und der Wettbewerbsfähigkeit der ländlichen Gebiete. Dies ist nur durch eine stärkere Diversifizierung und Flexibilisierung des Arbeitsmarktes zu erreichen, der die Schaffung neuer Beschäftigungsmöglichkeiten erleichtert und damit eine bessere Verwendung des in den landwirtschaftlichen Betrieben Portugals vorhandenen Arbeitskräfteüberschusses ermöglicht.

6.1. Neubelebung und Beschleunigung der Strukturanpassung der portugiesischen Landwirtschaft

Dank der Mittel aus dem EAGFL-Ausrichtung hat Portugal beträchtliche Fortschritte beim Umbau der Landwirtschaft zu einer modernen und wettbewerbsfähigen Produktionstätigkeit erzielt, und zwar insbesondere bei den Infrastrukturinvestitionen im Zusammenhang mit Qualitätsverbesserungen in einigen wichtigen Sektoren wie Oliven, Wein und Obst und bei den Bewässerungsinvestitionen. Die Wettbewerbsfähigkeit portugiesischer Qualitätserzeugnisse hat sich dadurch auf Gemeinschaftsebene deutlich verbessert.

Da vor allem das "Tempo" der Strukturanpassung der portugiesischen Landwirtschaft die wirtschaftliche Entwicklung in diesem Sektor nach wie vor bremst, empfiehlt die Kommission, dass auch die nächste Generation der ländlichen Entwicklungsprogramme in jedem Fall Verbesserungen in diesem Bereich unterstützen sollte.

6.2. Unterstützung einer nachhaltigen, markt- und qualitätsorientierten Landwirtschaft in Portugal

Mit der Anwendung von Instrumenten zur Angebotssteuerung wie z. B. garantierte Hoechstflächen, Quoten oder nationale bzw. regionale Obergrenzen konnte die Erzeugung der portugiesischen Landwirtschaft in den letzten zehn Jahren kaum gedrosselt werden. Diese Maßnahmen hatten also keine nennenswerten Auswirkungen auf die Entwicklung der portugiesischen Landwirtschaft, auch wenn die portugiesischen Behörden in den letzten Jahren die Befürchtung geäußert haben, dass diese Begrenzungen inzwischen eine wichtigere Rolle spielen als früher.

Im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisationen und der derzeitigen Reformvorschläge der Kommission enthält das vorgeschlagene System einzelbetrieblicher Zahlungen Elemente, die dem Bedarf der portugiesischen Landwirtschaft entsprechen, weil es zum Wegfall der Produktionsbegrenzungen führen wird; einzige Ausnahmen: die Milchquoten, die Rindfleischquoten und die Zuckerquoten, wobei für den Zuckersektor zurzeit noch kein Reformvorschlag vorliegt.

Innerhalb der Grenzen der vorgeschlagenen Verlängerung der Quotenregelung bis zum Jahr 2014 sieht die Kommission Vorteile für die portugiesische Landwirtschaft durch den derzeitigen Vorschlag für die Reform des Milchsektors, weil in den Jahren 2007 und 2008 eine spezifische Aufstockung der portugiesischen Referenzmengen erfolgen soll. Die Kommission erkennt jedoch an, dass die besondere wirtschaftliche Bedeutung des Milchsektors auf den Azoren und die Probleme im Zusammenhang mit der Entwicklung der Milcherzeugung in diesem Gebiet besonderer Aufmerksamkeit bedürfen und dass für diese Probleme Lösungen in Form geeigneter Maßnahmen gefunden werden müssen.

Andererseits war ein wichtiger Aspekt der Entwicklung der portugiesischen Landwirtschaft im letzten Jahrzehnt die Verlagerung vom Ackerkulturanbau mit seiner sehr geringen Produktivität hin zur extensiven tierischen Erzeugung, insbesondere in Form einer Aufstockung des Mutterkuhbestandes. Diese Entwicklung wurde durch spezifische agrarpolitische Maßnahmen zugunsten Portugals unterstützt und scheint den Gegebenheiten in vielen benachteiligten Gebieten des Landes besser zu entsprechen. Die Kommission wäre deshalb bereit zu prüfen, wie diese für Portugal positive Entwicklung auch künftig unterstützt werden kann.

Alles in allem erwartet die Kommission also, dass die portugiesische Landwirtschaft von allen neuen Chancen profitieren wird, die die verschiedenen Elemente des derzeitigen Vorschlags für eine Reform der GAP eröffnen. Durch ihre stärkere Marktorientierung, die auch Anreize für eine Qualitätserzeugung schafft, wird die GAP besser an die Wachstumsmöglichkeiten in der portugiesischen Landwirtschaft angepasst sein.

6.3. Verbesserung der Nachhaltigkeit und der Wettbewerbsfähigkeit der ländlichen Gebiete in Portugal

Man könnte die Auffassung vertreten, dass die fortgesetzte Strukturanpassung und die Einführung von mehr Marktorientierung in die GAP die Produktivitätsprobleme Portugals kurzfristig nicht lösen werden und dass auch die notwendigen Einkommensverbesserungen für die portugiesischen Erzeuger wegen der ungelösten Probleme im ländlichen Raum ausbleiben dürften.

Aus diesem Grund muss den Auswirkungen der Reform auf die landwirtschaftliche Erzeugung in den benachteiligten Gebieten besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden, um so mehr, als diese Gebiete weitgehend deckungsgleich mit den Gebieten mit hohem ökologischen Wert sind. In Portugal betrifft dies insbesondere die extensive Mutterkuh- und Schafhaltung.

Die Kommission ist der Auffassung, dass ihr derzeitiger Vorschlag zur Stärkung der zweiten Säule der GAP dieser Forderung Rechnung trägt, weil er einerseits Portugal neue Möglichkeiten für die Förderung der Entwicklung der stark von der Landwirtschaft abhängigen ländlichen Gebiete eröffnet und andererseits der Nachfrage der Allgemeinheit nach Umweltdienstleistungen entspricht.

Infolgedessen ist die Kommission der Auffassung, dass ökonomische Maßnahmen wie die Programme für die benachteiligten Gebiete und die Agrarumweltprogramme am ehesten geeignet sind, die Einkommen der semisubsistenzwirtschaftlichen Betriebe Portugals zu konsolidieren, während die erforderliche Umstrukturierung des Sektors fortgesetzt wird.

Aus diesem Grund ist die Kommission bereit zu prüfen, wie die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates (Berlin, März 1999) bezüglich einer möglichen Aufstockung der Stützungsleistungen für Portugal aus Teilrubrik 1b des EAGFL-Garantie (ländliche Entwicklung) und die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates (Brüssel, Oktober 2002) bezüglich der Forderung, den Bedürfnissen der in benachteiligten Regionen der derzeitigen Europäischen Union lebenden Erzeuger Rechnung zu tragen und die multifunktionale Landwirtschaft in allen Gebieten Europas aufrecht zu erhalten, umgesetzt werden können.