1.EINLEITUNG

Nach wie vor ringt die Welt mit einer beispiellosen Gesundheitskrise, die unfassbar viele Menschenleben gefordert, die Gesellschaften weltweit enormen Belastungen ausgesetzt und die Wirtschaft vor eine der heftigsten Herausforderungen der modernen Geschichte gestellt hat. Vor dem Hintergrund weiter steigender Impfquoten und sinkender Infektionsraten in Europa hat die EU eine Reihe von Maßnahmen ergriffen und sich um Koordinierung bemüht, um die Pandemie zu bewältigen und ihre Auswirkungen auf unsere Gesellschaften und Volkswirtschaften abzumildern. COVID-19 ist allerdings nicht weniger gefährlich geworden. Jeden Tag stecken sich mehr als doppelt so viele Menschen an wie vor einem Jahr.

Dies zeigt, dass die Pandemie trotz aller erreichten Fortschritte noch nicht vorbei ist. Es zeigt aber auch, dass wir weiterhin dringend aus dieser Krise lernen müssen, um den mit der Pandemie verbundenen neuen und sich entwickelnden Bedrohungen besser begegnen zu können. Zugleich müssen wir uns für neue und anders geartete künftige Gesundheitskrisen wappnen. In dieser Mitteilung wird deshalb auf einige erste Erkenntnisse aus dem Gesundheitsbereich eingegangen, die Europa jetzt beherzigen und entsprechend handeln muss. Es handelt sich somit zwangsläufig um einen Zwischenbericht, der auf längere Sicht als Grundlage für künftige weitere Erkenntnisse dienen soll.

Bei einem solchen Unterfangen steht an erster Stelle naturgemäß ein kritischer Blick auf das, was getan wurde, was gut funktioniert hat und was nicht. Ohne das kompetente und selbstlose Handeln so vieler, die an vorderster Front tätig waren, sähe die Lage zweifellos noch schwieriger aus. Daneben ist auch zu berücksichtigen, dass sich die Krise unterschiedlich auf die einzelnen Teile der Gesellschaft ausgewirkt und die schwächsten Gruppen am härtesten getroffen hat. Dies ehrlich einzugestehen, ist entscheidend, wenn wir konkrete Lehren für Maßnahmen und die Politik ziehen wollen. So kann ermittelt werden, wo Schwachstellen und Probleme zutage getreten sind, wo die Vorsorge- und Reaktionssysteme und die entsprechenden Kulturen gestärkt werden müssen und wo Notlösungen zu dauerhaften Einrichtungen gemacht oder weiterentwickelt werden können.

Wir müssen uns auch eingestehen, dass die EU und die Mitgliedstaaten ebenso wenig auf diese Pandemie vorbereitet waren wie fast alle anderen Regionen und Länder auf der ganzen Welt. Es hat sich gezeigt, dass Vorsorge und Planung nicht ausreichend finanziert und unterentwickelt waren. Die Reaktion der EU musste deshalb zu einem großen Teil auf die Schnelle und ad hoc erfolgen. Die Koordinierung und die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten gestalteten sich zunächst häufig schwierig und funktionierten erst nach einiger Zeit besser. Dies kostete in der Anfangsphase der Pandemie wertvolle Zeit und zeigt, dass geeignete Strukturen schlicht nicht vorhanden waren.

Zugleich hat die EU als Reaktion auf die Pandemie eine Vielzahl beispielloser Initiativen in Rekordzeit konzipiert und umgesetzt. Es waren vor allem diese Initiativen, mit denen Menschenleben und Existenzen gerettet und die Gesundheitsdienste unterstützt wurden. Auch der Mehrwert und die Bedeutung der europäischen Zusammenarbeit bei Pandemien oder anderen grenzüberschreitenden Bedrohungen wurden deutlich, sei es in Bezug auf Notfallmaßnahmen, Impfstoffe, die Beschaffung, die Herstellung lebenswichtiger Güter oder eine Führungsrolle und die wirksame Unterstützung globaler Bemühungen.

Die Maßnahmen der EU zur Minderung des Risikos einer schweren Rezession waren von Anfang an zügig, wirksam und gut koordiniert. Bei ihrem Handeln setzte die EU auf eine Kombination aus der Aktivierung vorhandener Krisenreaktionsmechanismen und der Mobilisierung enormer Ressourcen. Sie beherzigte dabei weitgehend die Erkenntnisse, die seit der Finanzkrise, die 2008 begann, gewonnen worden waren. Die EU – das heißt die Mitgliedstaaten und die EU-Organe – hat aus den Erfahrungen gelernt und beim Ausbruch der Krise 2020 rasch und entschlossen gehandelt, um die Wirtschaft zu schützen. Auch die geldpolitischen Beschlüsse und die Forward Guidance der Europäischen Zentralbank, dank derer günstige Rahmenbedingungen für alle Wirtschaftssektoren aufrechterhalten werden konnten, waren neben Maßnahmen der Aufsichtsbehörden unerlässlich.

WIE WERDEN LEHREN GEZOGEN? WAS WIR AUS DER WIRTSCHAFTLICHEN REAKTION FÜR DIE KRISENVORSORGE LERNEN KÖNNEN Die EU hat entschlossene Maßnahmen zur Bewältigung der wirtschaftlichen Folgen der Pandemie ergriffen. Dabei stützte sie sich weitgehend auf die Erfahrungen und Vorkehrungen, die getroffen worden waren, um früheren Herausforderungen und Krisen im Wirtschafts- und Finanzsektor zu begegnen. Von Anfang an stand jedoch fest, dass wir es mit einer Jahrhundertherausforderung zu tun hatten. Ein bewährtes Vorgehen in drei Stufen: -An erster Stelle standen Sofortmaßnahmen der EU zur Mobilisierung von Finanzmitteln, darunter 82 Mrd. EUR aus dem EU-Haushalt (einschließlich der Investitionsinitiativen zur Bewältigung der Coronavirus-Krise (CRII und CRII+)). Die allgemeine Ausweichklausel des Stabilitäts- und Wachstumspakts und der befristete Rahmen für staatliche Beihilfen wurden aktiviert, damit die Mitgliedstaaten flächendeckend nachziehen konnten: 2020 erreichten die nationalen Maßnahmen in Form von Steuer- und Liquiditätshilfen eine Höhe von 3 Bio. EUR. Flankiert wurde dies durch Maßnahmen der Europäischen Zentralbank zur Stärkung der Finanzstabilität. -Zweitens wurde in einer Phase der Bewältigung auf Solidarität gesetzt, und es wurden EU-Instrumente in Höhe von 540 Mrd. EUR mobilisiert, um die wirtschaftlichen Auswirkungen der Krise abzufedern, unter anderem durch vorübergehende Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken (SURE). -Schließlich befinden wir uns nun in der Phase der Erholung, in der über NextGenerationEU 750 Mrd. EUR bereitgestellt werden, insbesondere in Form von Unterstützung durch die Aufbau- und Resilienzfazilität und REACT-EU zur Unterstützung von Investitionen und Reformen in den kommenden sechs Jahren. Drei Hauptmerkmale der politischen Reaktion: -Geschwindigkeit: Die Kommission traf alle Entscheidungen in Rekordzeit, gleichzeitig wurde eine angemessene demokratische Kontrolle gewahrt. Die CRII trat nur einen Monat, nachdem sie vorgeschlagen worden war, in Kraft. Auch das neue, mit 100 Mrd. EUR ausgestattete Europäische Instrument zur vorübergehenden Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in einer Notlage (SURE) wurde innerhalb eines Monats nach seinem Vorschlag angenommen und trat im Sommer 2020 in Kraft. Die politische Einigung des Europäischen Rates über NextGenerationEU wurde weniger als zwei Monate nach Vorlage des Kommissionsvorschlags erzielt, der Eigenmittelbeschluss wurde schon fünf Monate nach Beginn des entsprechenden MFR vollständig ratifiziert. Zum Vergleich: Die letzten drei Eigenmittelbeschlüsse traten erst mehr als zwei Jahre nach Anlaufen des entsprechenden MFR in Kraft. -Ehrgeizige Ziele: Im Rahmen der wirtschaftlichen Reaktion der EU gelang es, unterschiedliche Standpunkte zu vereinen. NextGenerationEU wurde als vorübergehende und außerordentliche Maßnahme zur Bewältigung einer außergewöhnlichen Krise konzipiert, von der alle betroffen waren, was die Handlungsfähigkeit der EU angesichts dieser Herausforderung unter Beweis stellt. -Kohärenz: Die wirtschaftliche Reaktion der EU brachte tragfähige und sich gegenseitig verstärkende fiskal- und geldpolitische Maßnahmen hervor. Wichtig ist zudem, dass ein ausgewogenes Verhältnis zwischen kurzfristiger Reaktion und längerfristigen Erfordernissen hergestellt wurde. Die Prioritäten der Kommission vor der Krise wurden bei der Erholung und der Konzipierung von NextGenerationEU berücksichtigt, wobei insbesondere auf den europäischen Grünen Deal, die Digitalisierung und die soziale Komponente des Aufschwungs abgestellt wurde. Drei Lehren für künftige Maßnahmen im Gesundheitsbereich: -Koordinierung auf EU-Ebene ist entscheidend: Koordinierte fiskalpolitische Maßnahmen auf nationaler Ebene und die wichtige Rolle des EU-Haushalts und der Aufbau- und Resilienzpläne werden zur Überwindung der asymmetrischen Auswirkungen der Krise und zum Zusammenwachsen der EU beitragen. Diese gemeinsamen Maßnahmen der EU für die Wirtschaft sind ein Beleg für die Bedeutung eines gemeinsamen Handelns der EU, z. B. bei Impfstoffen. Dabei konnte sich die EU jedoch auf die Erfahrungen stützen und auf die Vorkehrungen zurückgreifen, die getroffen wurden, um die früheren Herausforderungen im Wirtschafts- und Finanzbereich zu bewältigen, und musste nicht improvisieren. -Resilienz des Systems zur Koordinierung der EU-Politik: Die Stärkung der Resilienz von Volkswirtschaften, des Binnenmarkts und des industriellen Ökosystems der EU sind wesentliche Bausteine der politischen Maßnahmen. Dank ihrer Reaktion auf die vorangegangene Wirtschafts- und Finanzkrise konnte die EU mit Instrumenten wie der allgemeinen Ausweichklausel oder der Bankenunion viel besser auf die wirtschaftlichen Folgen reagieren. In der europäischen Gesundheitspolitik gibt es keine solchen Instrumente, die in Krisenzeiten hätten aktiviert werden können. -Die EU als globaler Akteur: Das Gewicht der europäischen Wirtschaft und des Euro trug entscheidend zur Stärkung der Widerstandsfähigkeit der EU gegenüber Schocks bei, einschließlich der durch die Pandemie ausgelösten Wirtschaftskrise. Die starke gegenseitige Abhängigkeit zwischen den Volkswirtschaften der EU und dem Rest der Welt wurde wieder einmal deutlich, und die globalen Lieferketten gerieten ins Blickfeld wie nie zuvor. Die globale Zusammenarbeit im Gesundheitsbereich muss die gleiche Mischung aus multilateralem Engagement und dem Gewicht der EU auf der Weltbühne nutzen, um durch den weiteren Rückgriff auf den Ansatz „Team Europa“ die bestmögliche gesundheitspolitische Reaktion in einer Krise wirksam einzusetzen.

Hieraus müssen wir jetzt lernen und über die Sofortmaßnahmen einen Strukturwandel anstoßen, um auf künftige Gesundheitskrisen dieser Art koordiniert reagieren zu können. Wir müssen das, was wir in den vergangenen achtzehn Monaten gelernt haben, in ein systematischeres Konzept übertragen, ein koordiniertes System, das ein frühzeitigeres Erkennen von Risiken, eine bessere Notfallplanung und eine schnellere und wirksamere gemeinsame Reaktion ermöglicht.

Im Mittelpunkt dieser Mitteilung stehen daher die Krisenvorsorge und -reaktion bei Gesundheitsnotlagen. Zunächst bietet sie einen Überblick über das bisherige Geschehen, bevor zehn erste Erkenntnisse aus der Gesundheitskrise abgeleitet werden, bei denen Handlungsbedarf seitens der EU besteht. Sie wird in die Beratungen der Staats- und Regierungschefs auf der Juni-Tagung des Europäischen Rates einfließen, dem Europäischen Parlament vorgelegt und von der Kommission im zweiten Halbjahr 2021 mit konkreten Zielen vervollständigt werden.

2.„LEARNING BY DOING“ – WAS BISHER GESCHAH

Als die Weltgesundheitsorganisation am 11. März 2020 eine weltweite Pandemie ausrief, hatte sich das Virus in Europa schon ausgebreitet. Verschärft wurde dies durch die Tatsache, dass die chinesischen Behörden zu Beginn des Ausbruchs keine Informationen bereitgestellt bzw. sogar Informationen unterdrückt haben. Da kein solides EU-System zur Erklärung eines Notstands und zur Veranlassung der erforderlichen Koordinierung existierte, bemühten sich die Staaten ihrerseits, die Lage zu kontrollieren. Allerdings erwies sich eine kohärente und wirksame frühzeitige Reaktion als schwierig.

Es gab ein deutliches Defizit bei der Vorsorge und Planung im Hinblick auf Pandemien, da nur auf wenige einsatzbereite Instrumente zurückgegriffen werden konnte, um rasch und wirksam auf den Ausbruch der Pandemie zu reagieren. Dies traf auf globaler, europäischer, nationaler und lokaler Ebene zu, war jedoch in Europa möglicherweise stärker spürbar, das anders als andere Teile der Welt in den letzten Jahrzehnten von Epidemien oder vergleichbaren Krankheiten verschont geblieben war. Die Bemühungen, die Ausbreitung des Virus durch die Schließung innereuropäischer Grenzen und Kontrollen einzudämmen, waren nicht koordiniert und hatten eine begrenzte Wirkung oder waren gar kontraproduktiv, da wichtige Lieferketten geschwächt wurden, und vorübergehende Ausfuhrverbote für wesentliche Güter führten nur zu weiteren Engpässen. Darüber hinaus wurden die Handelsströme mit kritischen Produkten und Materialien weltweit durch Ausfuhrbeschränkungen und die Bevorzugung der heimischen Produktion durch Länder außerhalb der EU behindert.

In der Anfangsphase wurde sofort deutlich, dass die Gesundheitssysteme an ihre Belastungsgrenzen gerieten. Die erste Welle offenbarte die Grenzen der Gesundheitssysteme der Mitgliedstaaten in Bezug auf das Gesundheitspersonal sowie das Fehlen ausreichender Kapazitäten an Krankenhausbetten, von medizinischer Ausrüstung, Hilfsgütern und Arzneimitteln, wodurch das Gesundheitspersonal überfordert wurde und das gesamte System unter enormem Druck geriet. Die Versuche, diese Mängel durch mehr Solidarität bei der Intensivpflege oder medizinischen Hilfsgütern zu beheben, zeigten, wie dringend erforderlich und wichtig die Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten ist, beispielsweise durch die Entsendung von Teams und Ressourcen zur Hilfe in den am stärksten betroffenen Gebieten. Diese Bemühungen wurden jedoch häufig durch einen Mangel an zuverlässigen oder vergleichbaren Daten behindert.

Mit zunehmender Ausbreitung der Krise hat die EU ihre Fähigkeit zu einer wirksamen flächendeckenden Reaktion unter Beweis gestellt. Sie rückte zunehmend von einseitigen Maßnahmen ab und gelangte zu einheitlichen Entscheidungen und entwickelte ein breites Spektrum von Maßnahmen, die den verschiedenen Phasen der Pandemie angepasst und entsprechend aktualisiert wurden. Ein Beispiel hierfür ist der gemeinsame Ansatz bei Impfstoffen. Gleiches gilt aber auch für neue Initiativen in verschiedenen weiteren Politikbereichen. Dank der Initiative „Green Lanes“ konnten die Lieferketten aufrechterhalten und die Versorgung mit Lebens- und Arzneimitteln auf dem Binnenmarkt gewährleistet werden. Der gemeinsame Ansatz zur Bewertung der Infektionsraten in verschiedenen Regionen ermöglichte kohärentere Test- und Quarantäneauflagen. Rasch wurden Initiativen im Steuer‑ und Zollbereich ergriffen, um die Versorgung mit lebenswichtiger medizinischer Ausrüstung und Schutzausrüstung zu unterstützen. Mit Leitlinien wurde die sichere grenzüberschreitende Mobilität von Grenzgängern und Saisonarbeitskräften unterstützt. Die EU-Vorschriften für die Kohäsionspolitik wurden in einem bislang ungekannten Tempo geändert, sodass die Mitgliedstaaten EU-Mittel rasch übertragen konnten, um Soforthilfe im Gesundheitswesen zu finanzieren.