DE Amtsblatt der Europäischen Union C 61/1

GRÜNBUCH

Die Überprüfung des gemeinschaftlichen Besitzstands im Verbraucherschutz

(2007/C 61/01)

INHALT

1. Einleitung

2. Hintergrund

2.1. Zielsetzung und Stand der Überprüfung

2.2. Zusammenhänge zwischen der Überprüfung und anderen Rechtsvorschriften der Gemeinschaft

3. Zentrale Sachfragen

3.1. Neue Entwicklungen am Markt

3.2. Rechtszersplitterung

3.3. Mangel an Vertrauen

4. Mögliche Optionen für die Zukunft

4.1. Option I: Vertikaler Ansatz

4.2. Option II: Kombinierter Ansatz (Horizontales Instrument in Kombination mit vertikalem Vorgehen, wo dies erforderlich erscheint)

4.3. Option III: „Nichts auf legislativem Gebiet unternehmen“

4.4. Möglicher Geltungsbereich eines horizontalen Instruments

4.5. Harmonisierungsgrad

4.6. Die Konsultation gemäß Anhang I

ANHANG I: Themen für die Anhörung

ANHANG II: Überprüfte Verbraucherschutzrichtlinien

1. EINLEITUNG

Mit diesem Grünbuch richtet die Europäische Kommission einen Appell an alle Interessenten, ihre Meinungen zu Sachfragen kundzutun, die im Rahmen der Überprüfung des gemeinschaftlichen Besitzstandes im Verbraucherschutz ausgemacht wurden. Die Anmerkungen sind bis zum 15. Mai 2007 (Stichwort: „Green Paper Consumer Acquis“) an folgende Anschrift zu senden:

Europäische Kommission Generaldirektion Gesundheit und Verbraucherschutz Rue de la Loi 200 B-1049 Brüssel Belgien

Die Anmerkungen können auch per E-Mail unter folgender Adresse eingereicht werden: SANCO-B2@ec.europa.eu.

Die Anmerkungen und Stellungnahmen werden auf der Website der Generaldirektion Gesundheit und Verbraucherschutz der Europäischen Kommission veröffentlicht werden, es sei denn, die Urheber der Antworten geben unmissverständlich zu erkennen, dass sie einer Veröffentlichung nicht zustimmen. Die Kommission wird alle Eingaben prüfen und im ersten Halbjahr 2007 eine zusammenfassende Darstellung der eingegangenen Kommentare veröffentlichen. Je nach den Ergebnissen der Konsultation wird die Kommission entscheiden, ob Handlungsbedarf für eine Gesetzesinitiative besteht. Mit jeder Art von Legislativvorschlag wird eine entsprechende Folgenabschätzung verbunden sein.

2. HINTERGRUND

2.1. Zielsetzung und Stand der Überprüfung

Die Kommission hat das Vorhaben zur Überprüfung des gemeinschaftlichen Besitzstandes im Verbraucherschutz im Jahr 2004 (1) mit dem Ziel in Angriff genommen, durch Vereinfachung und Vervollständigung des vorhandenen rechtlichen Regelungsrahmens zu einer besseren Rechtsetzung zu gelangen. Der Prozess der Überprüfung ist in der Mitteilung der Kommission aus dem Jahr 2004, „Europäisches Vertragsrecht und Überarbeitung des gemeinschaftlichen Besitzstands — Weiteres Vorgehen“ skizziert.

Insgesamt acht Richtlinien zum Verbraucherschutz (2) sind von der Überprüfung betroffen. Übergeordnetes Ziel der Überprüfung ist die Verwirklichung eines echten Binnenmarktes für Verbraucher mit einem möglichst ausgewogenen Verhältnis zwischen einem hohem Verbraucherschutzniveau und wettbewerbsfähigen Unternehmen unter gleichzeitiger strenger Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips. Endergebnis dieses Vorhabens sollte idealerweise sein, den Verbrauchern in der gesamten EU die Botschaft vermitteln zu können, dass sie „gleich was sie gleich wo in der EU kaufen, die gleichen grundlegenden Rechte besitzen“. Dies entspricht dem Ansatz, den die Kommission in ihrer Mitteilung „Eine bürgernahe Agenda — Konkrete Ergebnisse für Europa“ (3) verfolgt. Anders ausgedrückt: Es gilt, die Zuversicht der Verbraucher in den Binnenmarkt zu stärken, indem ihnen EU-weit ein gleichhoher Schutz zugesichert werden kann. Die Verbraucher sollten sich auf gleichwertige Rechte berufen und gleichwertige Möglichkeiten nutzen können, um im Problemfall zu ihrem Recht zu kommen.

Weiter müssen wir sicherstellen, dass die Wirtschaft — nicht zuletzt die kleinen und mittleren Unternehmen — von einem stärker vorausschaubaren Regelungsumfeld und unkomplizierteren EU-Vorschriften profitieren können, damit sie ihren Aufwand für die Einhaltung der EU-Vorgaben reduzieren können und generell in die Lage versetzt werden, leichter als bisher EU-weit Handel zu betreiben, und zwar unabhängig davon, wo sie ihren Sitz haben.

Die Überprüfung des gemeinschaftlichen Besitzstandes im Verbraucherschutz kann eine einmalige Gelegenheit bieten, die bisherigen Richtlinien zum Verbraucherschutz zu modernisieren und somit das Regelungsumfeld sowohl für den Handel als auch für den Endverbraucher zu vereinfachen und zu verbessern und ggf. den Schutz, der Verbrauchern gewährt wird, zu erweitern. Dies entspricht der Modernisierung des Binnenmarkts. Zu diesem Zweck werden deshalb die Richtlinien gegenwärtig als Ganzes wie auch einzeln einer Überprüfung unterzogen, um herauszufinden, ob sie etwaige Lücken oder Unzulänglichkeiten enthalten, die generell auf alle Richtlinien zutreffen, bzw. Schwierigkeiten, die spezifisch für die eine oder andere Richtlinie sind. Wie bereits im ersten jährlichen Fortschrittsbericht (4) angekündigt, soll das vorliegende Grünbuch den Abschluss der Diagnosephase im Rahmen der durchgeführten Überprüfung markieren, die ersten von der Kommission gewonnenen Erkenntnisse zusammenfassend darstellen und Meinungen zu einzelnen Optionen der Überprüfung des gemeinschaftlichen Besitzstandes im Verbraucherschutz einholen. Die bisherigen Erkenntnisse der Kommission sind das Ergebnis der folgenden Aktivitäten:

— einer vergleichenden Analyse über die Art und Weise der Anwendung der Richtlinien in den Mitgliedstaaten, einschließlich Rechtsprechung und Verwaltungspraxis (5);

— im Dezember 2005 setzte die Kommission eine ständige Arbeitsgruppe von Sachverständigen der Mitgliedstaaten ein; drei Sitzungen im Jahr 2006 waren der Überprüfung bestimmter Richtlinien gewidment;

— im ersten Halbjahr 2006 fanden einige Arbeitsgruppen von Interessengruppen im Zusammenhang mit der Arbeit am gemeinsamen Referenzrahmen für das Vertragsrecht (6) statt; diese Arbeitsgruppen konzentrierten sich auf das Vertragsrecht, das für die Überprüfung des gemeinschaftlichen Besitzstandes im Verbraucherschutz unmittelbar relevant ist (7);

— Analyse der Haltung von Verbrauchern und von Wirtschaft und Handel zum bestehenden Verbraucherschutzrecht und seinen Folgen für den grenzüberschreitenden Handel (8).

Außerdem hat die Kommission bewertet, wie die verschiedenen zu überprüfenden Richtlinien in den Mitgliedstaaten umgesetzt wurden. Umsetzungsberichte wurden veröffentlicht für die Richtlinie über Preisangaben je Maßeinheit (9) und die Fernabsatz-Richtlinie (10). Die Umsetzungsberichte für die Richtlinie über den Verbrauchsgüterkauf und Garantien für Verbrauchsgüter („Verbrauchsgüterkaufrichtlinie“) und der Richtlinie über Unterlassungsklagen werden demnächst veröffentlicht.

Zusätzlich zu den bereits durchgeführten Arbeiten sollen die interessierten Kreise zu den spezifischen Problemen konsultiert werden, die die Kommission im Laufe der Überprüfung der Richtlinie über Pauschalreisen und der Richtlinie über Haustürgeschäfte festgestellt hat. Diese Probleme sollen in verschiedenen Arbeitsdokumenten dargestellt werden, die dann auf der Website der Generaldirektion Gesundheit und Verbraucherschutz veröffentlicht werden sollen. Die Kommission hat einige Probleme bei langfristigen Tourismusprodukten festgestellt, die eine rasche Lösung erfordern. Die Kommission hat deshalb begonnen, einen Vorschlag für die Überarbeitung der Timesharing-Richtlinie zu erarbeiten (11).

2.2. Zusammenhänge zwischen der Überprüfung und anderen Rechtsvorschriften der Gemeinschaft

Da der Bereich, den der gemeinschaftliche Besitzstand im Verbraucherschutz abdeckt, recht weit gefasst ist und Überschneidungen mit anderen Binnenmarkt-Richtlinien festzustellen sind, bedürfen die Wirkungen jedweder Folgemaßnahmen zum Grünbuch, etwa für Bereiche wie den Online-Handel oder die Rechte an geistigem Eigentum, einer Bewertung. Insbesondere sollten die Folgemaßnahmen zum Grünbuch das Funktionieren der auf dem Herkunftslandprinzip basierenden Binnenmarktbestimmungen in der E-Commerce-Richtlinie nicht beeinträchtigen.

Von der Überprüfung nicht berührt werden die Gemeinschaftsbestimmungen über kollidierende Rechtsnormen. Auf diesem Gebiet hat die Kommission zwei Verordnungsvorschläge vorgelegt: einen Vorschlag für eine Verordnung über das anzuwendende Recht auf nichtvertragliche Schuldverhältnisse (Rom II) und einen Vorschlag für eine Verordnung über das anzuwendende Recht auf vertragliche Verpflichtungen (Rom I). Dieser zuletzt genannte Vorschlag enthält einen Passus mit einem Vorschlag für eine Konfliktregelung bei Verbraucherverträgen, die darin besteht, nur das Recht des Landes, in dem der Verbraucher seinen gewöhnlichen Wohnsitz hat, unter bestimmten Bedingungen anzuwenden.

In Übereinstimmung mit den Ankündigungen im Weißbuch zur Finanzdienstleistungspolitik für die Jahre 2005-2010 ergreift die Kommission derzeit eine Reihe von Initiativen im Bereich der Finanzdienstleistungen, insbesondere im Bereich der Finanzdienstleistungen für Privatkunden. Im Lichte der Ergebnisse der Konsultation wird die Kommission untersuchen, in welchem Umfang mögliche legislative Folgemaßnahmen auf Finanzdienstleistungen Anwendung finden. Unter Umständen könnte es sich als geboten erweisen, für den Finanzbereich die Anwendung aller oder eines Teiles der legislativen Folgemaßnahmen auszuschließen.

Sinn und Zweck des vorliegenden Grünbuchs ist es, die Meinungen der interessierten Kreise zu den möglichen politischen Optionen für die Überprüfung des gemeinschaftlichen Besitzstands im Verbraucherschutz und einzelnen spezifischen Fragestellungen einzuholen.

3. ZENTRALE SACHFRAGEN

3.1. Neue Entwicklungen am Markt

Die meisten Richtlinien, die Teil des gemeinschaftlichen Besitzstandes im Verbraucherschutz sind, sind eher präskriptiver Art als grundsatzorientiert. Den heutigen Anforderungen der sich rasch weiterentwickelnden Märkte werden sie größtenteils nicht mehr gerecht. Von besonderer Bedeutung ist dies in Anbetracht des immer höheren Stellenwerts der Digitaltechnik und der digitalen Dienstleistungen (z. B. Musik-Download), die strittige Fragen im Hinblick auf die Rechte der Nutzer hervorrufen, anders als im Vergleich zum Kauf von materiellen Gütern.

Im Zuge der technologischen Entwicklung entstehen ständig neue, im bisherigen Verbraucherrecht allerdings noch nicht erfasste Wege für Geschäfte zwischen Gewerbetreibenden und Verbrauchern. Ein passendes Beispiel hierfür sind die Online-Auktionen. Nach der Fernabsatz-Richtlinie etwa, die aus einer Zeit stammt, als der elektronische Handel noch nicht derart stark verbreitet war, steht es im Ermessen der Mitgliedstaaten, Auktionen vom Anwendungsbereich der Richtlinie auszunehmen. Wie aber die Evaluierung der entsprechenden nationalen Rechtsvorschriften bestätigt hat, hat die unterschiedliche Art und Weise der Inanspruchnahme dieser Regelungsmöglichkeit durch die einzelnen Mitgliedstaaten eine Rechtszersplitterung zur Folge, so dass die Zahl diesbezüglicher Verbraucherbeschwerden für den Bereich Online-Auktionen entsprechend zugenommen hat (12). Da Computersoftware und elektronische Daten nicht unter die Richtlinie über den Verbrauchsgüterkauf fallen, könnten Unternehmer versucht sein, jegliche Haftung für Mängel und/oder Vertragswidrigkeit von sich zu weisen, indem sie sich auf Nutzungs- und Lizenzbestimmungen (13) berufen, die so formuliert sind, dass es geschädigten Verbrauchern nicht möglich ist, ihre Rechte geltend zu machen.

3.2. Rechtszersplitterung

Die Zersplitterung der bestehenden EU-Regeln zum Verbraucherschutz erfolgt im Wesentlichen auf zwei Wegen: Einerseits räumen die derzeit geltenden Richtlinien den Mitgliedstaaten die Möglichkeit ein, bei der Umsetzung in nationales Recht strengere Bestimmungen zu erlassen (Mindestharmonisierung). Von dieser Möglichkeit haben bislang viele Mitgliedstaaten zwecks Sicherstellung eines höheren Verbraucherschutzniveaus Gebrauch gemacht. Andererseits werden viele Aspekte in den Richtlinien uneinheitlich geregelt oder wurden offen gelassen. Im Vorfeld der Besitzstandsüberprüfung haben Handel und Verbraucher auf einige Beispiele der Rechtszersplitterung hingewiesen, die Probleme verursachen. Diese Beispiele sind in Anhang I dargestellt. Die Unterschiede lösen normalerweise zusätzlichen Aufwand für die Unternehmen aus, um Informations- und Werbematerial oder Verträge zu ändern, einschließlich der Kosten für juristische Beratung, oder im Fall eines Verstoßes gegen bestehende Bestimmungen auch möglicherweise Prozesskosten. Genau mit solchen Argumenten begründen Unternehmen vielfach ihren Verzicht auf grenzüberschreitende Verkaufsaktivitäten. Während 19 % der Einzelhandelsunternehmen in der EU (14) mit zumindest einem anderen Mitgliedstaat Handel betreiben und dort werben, sind 48 % darauf eingestellt, ihre Erzeugnisse außerhalb des eigenen Landes zu verkaufen. Nicht weniger als 55 % der Einzelhandelsunternehmen, die Interesse an grenzüberschreitendem Verkauf haben, messen dem Sonderaufwand für die Einhaltung unterschiedlicher nationaler Rechtsvorschriften über den Abschluss von Geschäften mit Verbrauchern eine sehr große oder ziemlich große Bedeutung bei. 43 % aller Einzelhandelsunternehmen in der EU sind der Meinung, dass eine Harmonisierung der Verbraucherschutzvorschriften sich positiv auf ihren Umsatz außerhalb des eigenen Landes und auf ihren Etat für Maßnahmen zur Absatzförderung im Ausland auswirken dürfte.

Mitunter weigern sich aber auch Unternehmen, potenzielle Käufer im Ausland zu bedienen: In einer kürzlich durchgeführten Eurobarometer-Umfrage (15) erklärten 33 % der befragten Verbraucher, vom Handel nicht beliefert worden zu sein oder Dienstleistungen nicht in Anspruch genommen haben zu können, weil sie nicht im selben Land wie der Händler ansässig sind.

3.3. Mangel an Vertrauen

Gemäß der im vorigen Abschnitt erwähnten Eurobarometer-Umfrage kauften 26 % der Verbraucher in der EU Waren bzw. nahmen Dienstleistungen von Firmen aus einem anderen EU-Mitgliedstaat als ihrem Wohnland in Anspruch (16). Während der sog. Fernabsatz gemeinhin weiter an Beliebtheit gewinnt, gaben nur 6 % der Befragten an, online im Internet etwas von einem Anbieter außerhalb ihres Wohnlandes gekauft zu haben (17). Ein Grund dafür ist, dass nicht weniger als 45 % der befragten Verbraucher nach eigenem Bekunden vergleichsweise wenig Vertrauen in den Online-Handel mit Unternehmen aus einem anderen Land setzen (für einen bestimmten Mitgliedstaat betrug dieser Wert sogar 73 %). Dies wird auch durch die Tatsache demonstriert, dass 44 % derer, die einen Internetanschluss zu Hause haben, angaben, schon einmal etwas online bei einem Anbieter aus ihrem eigenen Land gekauft zu haben, während nur 12 % erklärten, bei einem Anbieter im Ausland bestellt zu haben. Ganz allgemein waren 56 % der Verbraucher der Meinung, dass, wenn sie Waren oder Dienstleistungen in anderen Mitgliedstaaten kaufen bzw. in Anspruch nehmen, Unternehmer weniger Verbraucherschutzvorschriften einhalten müssen. 71 % glaubten, dass es schwieriger sei, Probleme wie Beschwerden, Rückgaben, Preisnachlässe, Garantieansprüche u. a. m. zu lösen, wenn der Verkäufer in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist. 65 % der Verbraucher hielten es für vergleichsweise schwierig, Artikel, die sie via Fernabsatzhandel außerhalb ihres Wohnlandes gekauft haben, innerhalb der ihnen zustehenden Bedenkzeit zurückgeben zu können.

Die durch die Mindestharmonisierung bedingten unterschiedlichen Regelungen können sich u. U. negativ auf dem Binnenmarkt auswirken. Mit zu den Gründen, die Verbraucher davon abhalten, außerhalb ihres Wohnlandes einzukaufen, gehört die Befürchtung, nicht im gleichen Maße wie beim Kauf zu Hause geschützt zu sein. So ist beispielsweise die Widerrufsfrist für grenzüberschreitende Geschäfte im Fernabsatz von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich lang bemessen, was die Verbraucher verunsichert. Gleiches gilt für die praktischen Modalitäten zur Wahrnehmung des Rücktrittsrechts von einem Kaufvertrag und in Bezug auf die Kosten für die Rücksendung von Waren.

4. MÖGLICHE OPTIONEN FÜR DIE ZUKUNFT

In ihrem „Ersten jährlichen Fortschrittsbericht zum europäischen Vertragsrecht und zur Überprüfung des gemeinschaftlichen Besitzstandes — 2005“ (18) hat die Kommission zwei wesentliche Strategien für eine Überarbeitung des gemeinschaftlichen Besitzstands im Verbraucherschutz festgestellt: einen vertikalen Ansatz, bei dem die gelten Richtlinien einzeln überarbeitet würden, und einen eher horizontalen Ansatz, basierend auf einem oder mehreren Rahmeninstrumenten, um gemeinsame Merkmale des Besitzstandes zu regeln, untermauert, wo nötig, durch bereichsspezifische Regelungen.

Bei der Umsetzung der Überprüfung in konkrete Vorschläge für politische Maßnahmen wird die Kommission die Wirkungen solcher Vorschläge, auch auf Wirtschaft und Handel, sorgfältig prüfen.

4.1. Option I: Vertikaler Ansatz

Im Rahmen des vertikalen Ansatzes könnten die bestehenden Richtlinien gesondert abgeändert werden, um sie an die Entwicklungen am Markt und den technologischen Fortschritt anzupassen. Dabei könnten die jeweiligen besonderen Regelungslücken in den einzelnen Richtlinien geschlossen und theoretisch auch etwaige Widersprüche zwischen einzelnen Richtlinien beseitigt werden. Letzteres wäre allerdings wesentlich zeitaufwändiger und würde den Grundsätzen einer besseren Rechtsetzung insoweit widersprechen, als damit nicht die Vereinfachung erzielt würde, die sich mit dem horizontalen Ansatz bewerkstelligen lässt. Die EU müsste im Verlauf der einzelnen Legislativverfahren immer wieder die gleichen Sachfragen aufgreifen. Die Kommission ihrerseits hätte dann dafür Sorge zu tragen, dass die gleiche Sachfrage in jeder einzelnen Richtlinie konsequent von jedem Mitgliedstaat umgesetzt würde. Die Menge an Rechtsakten würde dadurch nicht reduziert und die gleichen gemeinsamen Konzepte würden weiterhin in verschiedenen Richtlinien enthalten sein und geregelt werden. Allerdings würden damit die Voraussetzungen geschaffen, um den Besonderheiten jedes einzelnen Bereichs insoweit Rechnung zu tragen, als die bestehenden Rechtsvorschriften verbessert und bei Bedarf überprüft werden könnten.

4.2. Option II: Kombinierter Ansatz (Horizontales Instrument in Kombination mit vertikalem Vorgehen, wo dies erforderlich erscheint)

Bis zur Verabschiedung der Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken (19) im Jahr 2005 basierte das Verbraucherschutzrecht in den meisten Fällen auf einem vertikalen Ansatz, der darauf ausgerichtet war, zu speziellen Problemen besondere Lösungen zu erarbeiten. Diese Vorgehensweise hat allerdings zu einer Rechtszersplitterung geführt. Die Zusammenhänge zwischen den einzelnen Instrumenten sind mitunter nicht klar erkennbar, weil die Rechtsbegriffe, genau wie die einschlägigen Bestimmungen, nicht ausreichend aufeinander abgestimmt sind. Kommt beispielsweise ein Timesharing-Vertrag im Wege eines Haustürgeschäfts zustande, stellt sich die Frage, welche Bestimmungen in Bezug auf Informationserteilung und Widerrufsrecht denn nun maßgebend sind: die Bestimmungen aus der Timesharing-Richtlinie oder die aus der Richtlinie über Haustürgeschäfte (20).

Mit der Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken wurde erstmals ein stärker integrierter, „horizontaler“ Ansatz verfolgt.

Eine Vielzahl von Aspekten ist allen Richtlinien, die zum gemeinschaftlichen Besitzstand im Verbraucherschutz gehören, gemeinsam. Definitionen für Grundbegriffe wie „Verbraucher“ oder „Unternehmer“, die Dauer der Widerrufsfrist oder die Modalitäten für die Ausübung des Rücktrittsrechts können als Beispiele für jene Themen zitiert werden, die gleichsam für mehrere Richtlinien von Belang sind. Derartige Gemeinsamkeiten könnten aus den bisherigen Richtlinien „extrahiert“ und in Form eines horizontalen Rechtsinstruments nach einer bestimmten Systematik geregelt werden. Gemeinsam mit den Bestimmungen aus der Richtlinie über missbräuchliche Vertragsbedingungen könnten sie angesichts ihrer Querschnittsfunktion den allgemeinen Teil des Instruments bilden, da sie für Verbraucherverträge jeder Art gelten würden. In einem zweiten Teil dieses „horizontalen Instruments“ könnte der Kaufvertrag als geläufigste und am weitesten verbreitete Art von Verbrauchervertrag geregelt werden. Folglich würde die Richtlinie über den Verbrauchsgüterkauf in dieses horizontale Instrument einfließen. Mit einem solchen Ansatz ließe sich der gemeinschaftliche Besitzstand im Verbraucherschutz im Einklang mit den Grundsätzen der besseren Rechtsetzung vereinfachen und rationeller gestalten (21). Damit könnten im Wege einer Neufassung die bestehenden Verbraucherschutzrichtlinien ganz oder teilweise aufgehoben und der gemeinschaftliche Besitzstand vom Umfang her reduziert werden.

Begleitend zu dem horizontalen Instrument müssten bestimmte vertikale Maßnahmen ergriffen werden (z. B. Überarbeitung der Timesharing-Richtlinie zwecks Klärung spezifischer Probleme wie z. B. die Definition des Begriffs Timesharing), soweit dafür Bedarf besteht („kombinierter Ansatz“).

4.3. Option III: „Nichts auf legislativem Gebiet unternehmen“

Sowohl der horizontale als auch der vertikale Ansatz erfordern ein Tätigwerden auf legislativer Ebene. Nichts auf legislativer Ebene zu unternehmen, würde bedeuten, dass die bisherige Rechtszersplitterung weiter bestehen oder sogar noch verstärkt werden würde durch den Gebrauch von Mindestharmonisierungsklauseln durch die Mitgliedstaaten. Die Widersprüche zwischen einzelnen Richtlinien würden weiterhin bestehen bleiben.

4.4. Möglicher Geltungsbereich eines horizontalen Instruments

Für den Fall, dass Option II gewählt wird, stellt sich die wichtige Frage nach dem sachlichen Geltungsbereich des horizontalen Instruments. Im Rahmen des kombinierten Ansatzes wäre eine Lösungsmöglichkeit, sich auf ein Rahmeninstrument mit einem umfassenden Anwendungsbereich festzulegen, das sowohl auf Geschäfte, die auf rein nationaler Ebene getätigt werden, als auch auf grenzüberschreitende Geschäfte anwendbar wäre. Die Schaffung eines einzigen Instruments für sämtliche Arten von Verbraucherverträgen würde eine erhebliche Vereinfachung des Regelungsumfelds für den Verbraucher wie auch für Wirtschaft und Handel bedeuten. Wo allerdings sektorenspezifische Regeln bestehen (z. B. für Finanzdienstleistungen und Versicherungen), sollten diese weiterhin vorrangig gelten, soweit nichts anderes vorgesehen ist. Beispiele dieser Regeln sind die Bestimmungen betreffend die Widerrufsfrist und die Definition des „Verbrauchers“ bei Finanzdienstleistungen (22).

Eine Alternative könnte die Einführung eines horizontalen Instruments sein, das ausschließlich für grenzüberschreitende Verträge gelten würde. In diesem Fall müsste der Begriff des grenzüberschreitenden Vertrags definiert werden (z. B. jede Art eines Distanzvertrages, der zwischen einem Verbraucher und einem Unternehmer aus verschiedenen Mitgliedstaaten abgeschlossen wird). Dies würde dazu führen, dass die Verbraucher, die es mit einem ausländischen Unternehmen als Vertragspartner zu tun haben, in den Genuss eines einheitlichen Schutzes in der gesamten EU kämen. Mit dieser Alternative könnte einerseits das Vertrauen der Verbraucher in den grenzübergreifenden Handel gestärkt werden, andererseits aber auch die Rechtszersplitterung erhöht werden, da in dem Fall die Verbraucher wie die Unternehmer unterschiedlichen Regelungen unterworfen wären, je nachdem, ob es sich um eine rein nationale oder eine grenzüberschreitende Transaktion handeln würde. Dies würde auch im Hinblick auf die bessere Rechtsetzung den Wert des horizontalen Instruments schmälern.

Eine andere Alternative könnte es sein, ein horizontales Instrument zu entwickeln, das nur für im Fernabsatz geschlossene Verträge — unabhängig davon, ob auf rein nationaler oder auf grenzüberschreitender Ebene — gelten und an die Stelle der bisherigen Fernabsatz-Richtlinie treten würde. Damit könnten einheitliche Regeln für Fernabsatzverträge geschaffen werden. Auch hier wiederum würde der wesentliche Nachteil darin bestehen, dass für Fernabsatzverträge einerseits und andererseits für Verträge, die in physischer Anwesenheit der Vertragsparteien geschlossen werden, unterschiedliche Bedingungen gelten würden, womit die Rechtszersplitterung verstärkt und der Wert einer besseren Rechtsetzung reduziert würde.

4.5. Harmonisierungsgrad

Unabhängig von der für die Überarbeitung des gemeinschaftlichen Besitzstands gewählten Option müsste auch über den Grad der Harmonisierung entschieden werden.

Die heutigen Verbraucherschutzrichtlinien, die Gegenstand der Überprüfung sind, beruhen auf dem Grundsatz der Mindestharmonisierung, d. h., sie enthalten Bestimmungen, die es den Mitgliedstaaten gestatten, ein höheres Verbraucherschutzniveau festzulegen oder beizubehalten als das in der jeweiligen Richtlinie vorgesehene. Von dieser Möglichkeit haben viele Mitgliedstaaten Gebrauch gemacht, z. B. bei der Bemessung der Widerrufsfristen, die im nationalen Recht vielfach länger sind als die in der Fernabsatz-Richtlinie, der Richtlinie über Haustürgeschäfte oder in der Timesharing-Richtlinie festgelegten Mindestfristen.

Dies hat zur Folge, dass Verbraucher sich nicht sicher sein können, ob sie wie in gewohnter Weise bei Einkäufen im Inland denn nun auch in gleicher Weise beim Einkaufen außerhalb ihres Wohnlandes geschützt sind, während Unternehmen möglicherweise durch die Tatsache davon abgehalten werden, ihre Produkte oder Dienstleistungen in ganz Europa anzubieten, dass sie in jedem Mitgliedstaat unterschiedliche Bestimmungen einhalten müssen.

Zur Lösung dieses Problems würde sich als Option anbieten, den gemeinschaftlichen Besitzstand im Verbraucherschutz mit dem erklärten Ziel einer vollständigen Harmonisierung zu überarbeiten. Dies würde bedeuten, dass die Mitgliedstaaten keine strengeren Bestimmungen als die auf Gemeinschaftsebene festgelegten anwenden dürften. Eine vollständige Harmonisierung hätte nicht nur zur Folge, dass die Mindestharmonisierungsbestimmungen außer Kraft gesetzt würden; sie würde auch die Aufhebung von Regelungsmöglichkeiten der Mitgliedstaaten für spezifische Aspekte in einigen Richtlinienbestimmungen implizieren, was zur Folge haben könnte, dass sich das Verbraucherschutzniveau in einigen Mitgliedstaaten verändern könnte.

Beispielsweise erlaubt die Verbrauchsgüterkaufrichtlinie den Mitgliedstaaten in Artikel 5, im Rahmen der Regelung der Fristen für die Gewährleistung des Verkäufers, vorzusehen, dass der Verbraucher den Verkäufer zur Inanspruchnahme seiner Rechte über die Vertragswidrigkeit binnen zwei Monaten nach dem Zeitpunkt, zu dem er die Vertragswidrigkeit festgestellt hat, unterrichten muss. Den Mitgliedstaaten würden derartige Optionen nicht mehr offen stehen. Die wiederholte Überprüfung des Umsetzungsstandes hat bestätigt, dass sehr viele Mitgliedstaaten bislang von derartigen Regelungsoptionen Gebrauch gemacht haben. Auf der Basis eines Vollharmonisierungsansatzes wird unter mehreren Lösungsmöglichkeiten eine Wahl zu treffen sein, z. B. durch Abschaffung oder Generalisierung der Pflicht zur Unterrichtung des Verkäufers über eine Vertragswidrigkeit innerhalb einer bestimmten Frist.

Nichstdestoweniger, da es eventuell schwierig sein könnte, eine vollständige Harmonisierung aller Aspekte zu erreichen, und auch um die Entstehung von neuen Binnenmarkthemmnissen zu vermeiden, dürfte ein auf Harmonisierung ausgerichteter Ansatz im Einzelfall jeweils komplementär einer Bestimmung bedürfen, die die gegenseitige Anerkennung für bestimmte Aspekte gewährleistet, die zwar von dem vorgeschlagenen Rechtssetzungsakt erfasst, aber nicht vollständig harmonisiert wären.

Eine weitere Option könnte daher eine Kombination aus Mindestharmonisierung und einer Bestimmung über die gegenseitige Anerkennung sein. In dem Fall würden die Mitgliedstaaten weiterhin die Möglichkeit haben, strengere Verbraucherschutzbestimmungen in ihr nationales Recht aufzunehmen, jedoch wären sie nicht dazu befugt, Unternehmen eines anderen Mitgliedstaates ihre eigenen strengeren Bestimmungen in einer Weise aufzuerlegen, die nicht zu vertretende Beschränkungen im freien Waren- und Dienstleistungsverkehr zur Folge hätte.

Letztlich könnte eine weitere Option in einer Mindestharmonisierung, ggf. in Kombination mit dem Herkunftslandansatz, bestehen. Eine solche Option würde bedeuten, dass ein Mitgliedstaat weiterhin die Möglichkeit hätte, in das nationale Recht strengere Verbraucherschutzbestimmungen aufzunehmen, während Unternehmen aus einem anderen Mitgliedstaat lediglich die Regeln einhalten müssten, die in ihrem Herkunftsland gelten.

Allerdings würden diese Optionen das Regelungsumfeld nicht vereinfachen und rationalisieren. Die Rechtszersplitterung würde weiter bestehen bleiben und ihre negativen Auswirkungen auf das Vertrauen, das die Verbraucher in den Binnenmarkt setzen, dadurch nicht beseitigt werden. Falls es keine Regel gibt, die das Recht des Gewerbetreibenden als das anzuwendende Recht bestimmt, müsste das für eine grenzüberschreitende Rechtssache zuständige Gericht (in der Regel das Gericht im Bestimmungsland) das auf den Verbraucher anzuwendende Recht systematisch mit dem Recht des Herkunftslands vergleichen. Anschließend müsste es beurteilen, in welchem Umfang das Recht im Bestimmungsland über das im Land des Gewerbetreibenden gebotene gesetzliche Schutzniveau hinausgeht und, wenn der Unterschied eine unzulässige Behinderung darstellt, von einer Anwendung der strengeren Bestimmungen absehen. Ein derart umständliches Verfahren wäre der Rechtssicherheit nicht förderlich.

Diese beiden Optionen brächten auch keine Lösung, die das vom Vertrag geforderte hohe gemeinschaftliche Niveau an Verbraucherschutz sicherstellt.

4.6. Die Konsultation gemäß Anhang I

Anhang I enthält eine Auflistung der Themen und Fragen, die Gegenstand der Konsultation sind. Die Fragen beziehen sich überwiegend auf Querschnittsangelegenheiten oder horizontale Anliegen, die im Rahmen des kombinierten Ansatzes relevant werden könnten. Für den vertikalen Ansatz, der spezifische Richtlinien betrifft, erübrigt sich eine umfassende Liste von Themen und Fragen, da diese bereits mit den verschiedenen von der Kommission durchgeführten Konsultationen, wie unter Punkt 2.1 beschrieben, behandelt wurden.

Aus der Überprüfung haben sich eine Reihe bereichsübergreifender Fragen ergeben. Diese Fragen geben wieder, welche Unzulänglichkeiten und Regelungslücken der gemeinschaftliche Besitzstand im Verbraucherschutz aufweist. In den meisten Fällen, von denen die Kommission von einzelnen Verbrauchern und Interessengruppen aus Wirtschaft und Handel Kenntnis erhielt, sind die Fragen auf die Anwendung der Mindestklauseln und Regelungsoptionen auf Seiten der Mitgliedstaaten zurückzuführen.

Die Fragestellungen sind zwei Kategorien zugeordnet: die, die den gesamten gemeinschaftlichen Besitzstand (z. B. Definition des Verbrauchers) oder mehr als eine Richtlinie betreffen (z. B. die Frage des Widerrufsrechts), und zum anderen die, die für den Kaufvertrag als dem mit Abstand wichtigsten Verbrauchervertrag spezifisch sind.

Hinsichtlich der ersten Kategorie ist die Kommission der Auffassung, dass eine schlüssige Definition der Begriffe des Verbrauchers bzw. des Unternehmers wichtig ist, da dies Voraussetzung dafür ist, den Anwendungsbereich des gemeinschaftlichen Besitzstands präziser abzugrenzen.

Eine weiterreichende Option wäre die etwaige Festlegung eines allgemein verbindlichen Grundsatzes des guten Glaubens und der Redlichkeit in Vertragsangelegenheiten. Ein solches Prinzip, mit dem ein Sicherheitsnetz geschaffen würde, könnte alle künftigen Regelungslücken schließen und sicherstellen, dass der gemeinschaftliche Besitzstand für die Zukunft gerüstet ist.

Eine Vielzahl von Fragestellungen betrifft die Richtlinie über missbräuchliche Vertragsbedingungen, die als einzige Richtlinie für alle Arten von Verbraucherverträgen gilt — unabhängig davon, ob diese nun Waren oder Dienstleistungen betreffen. Welche Bedeutung diese Aspekte in der Praxis haben, verdeutlicht der hohe Anteil damit zusammenhängender Beschwerden, die bei den europäischen Verbraucherzentralen eingehen (23). In diesem Zusammenhang möchte die Kommission u. a. auch zur Diskussion stellen, ob der mit dieser Richtlinie verbriefte Schutz ggf. dahingehend ausgeweitet werden sollte, dass auch einzeln ausgehandelte Vertragsbedingungen erfasst werden.

Fragen wie das Widerrufsrecht, das zu den typischen Rechten gehört, die dem Verbraucher in verschiedenen Richtlinien eingeräumt werden, und die Modalitäten der Wahrnehmung dieses Rechts sind ebenfalls thematisiert.

Gegenstand ist ferner die Festlegung allgemeiner vertraglicher Rechtsbehelfe einschließlich eines allgemeinen Anspruchs auf Schadenersatz. Das Fehlen von allgemeinen Rechtsbehelfen im gemeinschaftlichen Besitzstand könnte gegebenenfalls ein Verbraucherschutzdefizit begründen, das in diesem Zusammenhang benannt werden könnte.

Was den Verbrauchsgüterkauf betrifft, so wird in mehreren wichtigen Fragen auf die Klarstellung und eine etwaige Ausweitung des Geltungsbereichs hingewiesen, um auch immaterielle Güter wie Computersoftware und elektronische Daten zu erfassen. Weitere Fragen betreffen zentrale Aspekte wie die Lieferung, den Gefahrenübergang und die Rangordnung von Rechtsbehelfen. Angesprochen werden abschließend die etwaige Einführung einer unmittelbaren Produzentenhaftung und der Inhalt von sog. Händlergarantien.

In Anhang I werden im Einzelnen folgende Themen behandelt:

1. Allgemeine gesetzliche Regelung 2. Geltungsbereich eines horizontalen Instruments 3. Grad der Harmonisierung 4.1. Definition für „Verbraucher“ und „Unternehmer“ 4.2. Über einen Vermittler handelnde Verbraucher 4.3. Einführung einer Generalklausel über Gutgläubigkeit und Fairness 4.4.1. Ausweitung des Geltungsbereichs der Missbräuchlichkeitsprüfung auf einzeln ausgehandelte Klauseln 4.5. Rechtsfolgen aus der Liste missbräuchlicher Klauseln 4.6. Geltungsbereich der Missbräuchlichkeitsprüfung: Preis und Vertragsgegenstand 4.7. Einfügung von Bestimmungen über vertragliche Folgen bei Nichterfüllung der Informationspflicht 4.8.1. Harmonisierung der Dauer von Widerrufsfristen 4.8.2. Harmonisierung der Modalitäten zur Wahrnehmung des Widerrufsrechts 4.8.3. Harmonisierung der Kosten zulasten des Verbrauchers bei Widerruf eines Vertrags 4.9. Einführung allgemeiner vertraglicher Rechtsbehelfe 4.10. Einführung eines Rechts auf Schadenersatz 5.1. Ausweitung des Geltungsbereichs auf Verträge über die Lieferung von Waren 5.2. Auf öffentlichen Auktionen verkaufte Gebrauchtwaren 5.3. Definition des Begriffs „Lieferung“ 5.4. Gefahrübergang 5.5.2. Fristen in Sachen Vertragswidrigkeit 5.5.3. Spezifische Regeln für wiederkehrende Mängel 5.5.4. Spezifische Regeln für Gebrauchtwaren 5.6. Beweislast 5.7. Änderung der Rangordnung bei der Einlegung von Rechtsmitteln 5.8. Notifizierung der Vertragswidrigkeit 5.9. Unmittelbare Produzentenhaftung wegen Vertragswidrigkeit 5.10.1. Einführung von Versäumnisregeln betreffend den Inhalt der sog. kommerziellen Garantien 5.10.2. Die Übertragbarkeit der sog. kommerziellen Garantien 5.10.3. Kommerzielle Garantien für spezifische Teile 6. Sonstiges

(1) KOM(2004) 651 endg. (ABl. C 14 vom 20.1.2005, S. 6).

(2) Siehe Auflistung in Anhang II. Was gemeinhin als „gemeinschaftlicher Besitzstand im Verbraucherschutz“ bezeichnet wird, betrifft allerdings nicht die Gesamtheit der Verbraucherrechtsbestimmungen der EU. Ausgeklammert ist zum Beispiel die unlängst erlassene Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken. Im Übrigen finden sich eine Vielzahl von Bestimmungen zum Verbraucherschutz, etwa für die Bereiche E-Commerce und Finanzdienstleistungen, im sog. sektorspezifischen EU-Recht.

(3) KOM(2006) 211 endg.

(4) Bericht der Kommission: Erster jährlicher Fortschrittsbericht zum europäischen Vertragsrecht und zur Überprüfung des gemeinschaftlichen Besitzstands, KOM(2005) 456 endg.

(5) Die Veröffentlichung der Vergleichenden Analyse des gemeinschaftlichen Verbraucherrechts ist abrufbar unter http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/acquis/index_de.htm.

(6) Siehe Mitteilung der Kommission: Europäisches Vertragsrecht und Überarbeitung des gemeinschaftlichen Besitzstands — Weiteres Vorgehen (KOM(2004) 651 endg.) und Erster jährlicher Fortschrittsbericht zum europäischen Vertragsrecht und zur Überprüfung des gemeinschaftlichen Besitzstands (KOM(2005) 456 endg.).

(7) Erörtert wurden u. a. folgende Themen: Verkauf von Gütern (einschl. Produzentenhaftung), unlautere Vertragsbedingungen, Verpflichtungen zur vorvertraglichen Unterrichtung bei Verbraucherverträgen und gesetzliche Entschädigungsansprüche der Verbraucher. Siehe dazu: Zweiter jährlicher Fortschrittsbericht zum Gemeinsamen Referenzrahmen (…); Veröffentlichung auf der Website der GD Gesundheit und Verbraucher im Jahr 2007 geplant.

(8) Eurobarometer-Umfrage über Verbraucherschutz im Binnenmarkt; Erhebung Februar/März 2006, veröffentlicht im September 2006 (http://ec.europa.eu/consumers/topics/eurobarometer_09-2006_en.pdf).

(9) Abrufbar unter http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/price_ind/index_en.htm.

(10) Abrufbar unter http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/dist_sell/index_en.htm.

(11) Siehe Konsultationspapier der Kommission zur Timesharing-Richtlinie unter http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/timeshare/consultation_paper010606_en.doc.

(12) Siehe Mitteilung der Kommission zur Umsetzung der Richtlinie 1997/7/EG über den Verbraucherschutz bei Vertragsabschlüssen im Fernabsatz.

(13) Näheres über Verbraucherprobleme bei Nutzungs- und Lizenzvereinbarungen ist der Studie der deutschen Verbraucherzentrale — Bundesverband (vzbv) unter folgender Webadresse zu entnehmen: http://www.vzbv.de/mediapics/anlage_pm_digitale_medien_06_2006_copy.pdf.

(14) Flash-Eurobarometer-Umfrage Nr. 186 über Einstellungen von Wirtschaft und Handel zu grenzüberschreitendem Handel und Verbraucherschutz, Oktober 2006. Die ausführliche Erhebung wird die GD Gesundheit und Verbraucherschutz auf ihrer Website veröffentlichen.

(15) Erhebung durchgeführt im Februar/März 2006; wird in voller Länge auf der Website der GD Gesundheit und Verbraucherschutz erscheinen.

(16) Der angegebene Wert bezieht sich auf grenzüberschreitende Einkäufe in der Zeit von Februar/März 2005 bis Februar/März 2006.

(17) Die Zahl der Verbraucher, die über Internet in einem anderen EU-Mitgliedstaat kaufen, variiert zwischen spärlichen 1 % in Griechenland, Ungarn und der Slowakei und stattlichen 28 % in Luxemburg bzw. 19 % in Dänemark.

(18) KOM(2005) 456 endg.

(19) Richtlinie 2005/29/EG.

(20) Dieser strittige Fall war Gegenstand eines Urteils des EuGH: Urteil Travel Vac, Rechtssache C-423/97.

(21) Aufgeführt ist die Überprüfung des gemeinschaftlichen Besitzstands im Verbraucherschutz im Teil „Fortlaufendes Vereinfachungsprogramm“ im Anhang zu der Mitteilung der Kommission vom 25. Oktober 2005 — „Umsetzung des Lissabon-Programms der Gemeinschaft: Eine Strategie zur Vereinfachung des ordnungspolitischen Umfelds“ (KOM(2005) 535).

(22) Z. B. Artikel 35 und Anhang III der Neufassung der Richtlinie 2002/83/EG über Lebensversicherungen, Artikel 31 der Dritten Richtlinie Schadenversicherung, Richtlinie 92/49/EWG.

(23) Den Angaben der europäischen Verbraucherzentralen zufolge betrafen 10 % aller für das Jahr 2005 entgegengenommenen Beschwerden missbräuchliche Vertragsbedingungen.