Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu:

- dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Förderung der Verwendung von Biokraftstoffen", und

- dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 92/81/EWG bezüglich der Möglichkeit, auf bestimmte Biokraftstoffe und Biokraftstoffe enthaltende Mineralöle einen ermäßigten Verbrauchsteuersatz anzuwenden"

(KOM(2001) 547 endg. - 2001/265 (COD) - 2001/266 (CNS))

(2002/C 149/03)

Der Rat beschloss am 18. Januar 2002 gemäß Artikel 80 Absatz 2 des EG-Vertrags, den Wirtschafts- und Sozialausschuss um Stellungnahme zu den vorgenannten Vorschlägen zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr, Energie, Infrastrukturen, Informationsgesellschaft nahm ihre Stellungnahme am 5. April 2002 an. Berichterstatter war Herr Wilkinson.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 390. Plenartagung am 24. und 25. April 2002 (Sitzung vom 25. April) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Die Kommission hat eine Mitteilung und zwei Richtlinienentwürfe zu alternativen Kraftstoffen vorgelegt, die allesamt(1) enthalten sind. Die beiden Richtlinien beinhalten einen Vorschlag zur Förderung der Verwendung von Biokraftstoffen bzw. zur Möglichkeit der Mitgliedstaaten, auf bestimmte Biokraftstoffe einen ermäßigten Verbrauchsteuersatz anzuwenden.

1.2. Als Begründung für den Vorschlag zur Förderung alternativer Kraftstoffe werden Umweltgesichtspunkte und die Verbesserung der Energieversorgungssicherheit der EU ins Feld geführt. Der Vorschlag, den Mitgliedstaaten die Möglichkeit einzuräumen (aber sie nicht zu verpflichten), einen ermäßigten Verbrauchsteuersatz anzuwenden, wird damit begründet, dass dadurch Biokraftstoffe konkurrenzfähig gemacht werden sollen, da die Ersetzung von 1000 l Diesel- durch Biokraftstoffe um ca. 300 Euro teurer ist(2). Um mit den Kraftstoffen auf Erdölbasis konkurrieren zu können, müsste der Ölpreis etwa 70 Euro pro Barrel betragen(3).

1.3. Es wird vorgeschlagen, den Mitgliedstaaten zur Auflage zu machen, dafür Sorge zu tragen, dass Biokraftstoffe bis zum Jahre 2005 einen bestimmten Prozentsatz (und zwar einen zunächst 2 %-igen, dann aber allmählich angehobenen Anteil des Gesamtverbrauchs) des Kraftstoffs, der auf ihrem Hoheitsgebiet verkauft wird, ausmachen. Je nach dem Ergebnis einer von der Kommission vor Ende 2006 durchgeführten Untersuchung würden die Mitgliedstaaten in einer zweiten Phase dazu verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass alle auf ihrem Hoheitsgebiet verkauften Kraftstoffe Biokraftstoff enthalten. Die Zielsetzung besteht darin, bis zum Jahre 2020 20 % der konventionellen Kraftstoffe durch Alternativkraftstoffe zu ersetzen, wovon 8 % auf Biokraftstoffe entfielen(4).

1.4. Die Kommission ist der Auffassung, dass Beimischungen von bis zu 15 % bei Ottokraftstoff und 5 % bei Dieselkraftstoff von bestimmten Fahrzeugen ohne größere bauliche Veränderungen verkraftet werden könnten. Fahrzeuge, die mit reinem Biokraftstoff betrieben werden können, dürften für einige Jahre weitgehend auf zentrale Fahrzeugflotten wie etwa den öffentlichen Nahverkehr und Taxis beschränkt bleiben(5).

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss befürwortet die Grundidee dieses Vorschlags, und zwar die Ersetzung bestimmter Kraftstoffe fossilen Ursprungs durch alternative Kraftstoffe, die aus erneuerbaren Quellen gewonnen würden. Er stellt fest, dass es bereits eine ganze Palette an gegenwärtig entwickelten oder bereits im Einsatz befindlichen Alternativkraftstoffen gibt. Er begrüßt die Möglichkeiten zur Diversifizierung der Landwirtschaft und zur Verbesserung der Beschäftigungslage, die im Kommissionsvorschlag dargelegt werden, sowie auch die anvisierten günstigen Umwelteffekte - vor allem hinsichtlich der Bekämpfung des Klimawandels - und die größere Versorgungssicherheit.

2.2. Der Ausschuss stellt fest, dass in den verschiedenen Studien sehr stark voneinander abweichende Zahlen verwendet werden, er erkennt jedoch das Bemühen der Kommission an, glaubwürdige Zahlen vorzulegen. Der Ausschuss ist der Auffassung, dass weitere Arbeiten erforderlich sind, um die genannten Zahlenwerte zu verfeinern, zuverlässigere Informationen über die zu erwartenden Kosten zu geben und einige der ökologischen, technischen und wirtschaftlichen Aspekte zu klären. Ein spezieller Punkt ist die Bilanz der ökologischen Nutzeffekte (wofür jeweils dieselbe Methodik zum Einsatz kommen müsste), die sich aus den Kommissionsvorschlägen ergäben.

2.3. Die Kommissionsvorlage erstreckt sich auf einen sehr komplexen Bereich, bei dem Elemente zahlreicher EU-Politiken ins Spiel kommen (wie etwa Umwelt-, Agrar-, Steuerpolitik usw.) und in dem außerdem zahlreiche technologische Entwicklungen im Gange sind. Es wird darauf ankommen, die weiteren Entwicklungen sorgsam im Auge zu behalten, um zu gewährleisten, dass die gesteckten Ziele auf optimale und kosteneffizienteste Weise verwirklicht werden können. Dieser letzte Punkt ist besonders wichtig wegen der auf dem Spiel stehenden Kosten zu einer Zeit, in der so viele Investitionen bereits für die nächsten zehn Jahre für die Herstellung schwefelfreier Treibstoffe geplant sind(6).

3. Besondere Bemerkungen

3.1. Flexibilität

3.1.1. Wie bereits erwähnt sind schon zahlreiche alternative Treibstoffe entwickelt worden oder derzeit in Entwicklung(7). Es lässt sich nicht genau vorhersagen, wie schnell die Entwicklung in den meisten dieser Bereiche verlaufen wird bzw. welche umweltmäßigen und wirtschaftlichen Nutzeffekte denkbar sind. Deswegen ist der Ansatz der Kommission, alle Entwicklungen aufmerksam zu verfolgen, zu begrüßen.

3.1.2. Außerdem ist die Situation bezüglich Alternativkraftstoffen von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlich; zudem ist die Kraftfahrzeugflotte von Land zu Land sehr verschieden. Für die einzelnen Mitgliedstaaten werden unterschiedliche Lösungen am günstigsten sein. Deswegen ist es sehr wichtig, dass den Mitgliedstaaten ein Hoechstmaß an Handlungsspielraum eingeräumt wird, um das Gesamtziel zu erreichen. Dies könnte bedeuten, dass für die Verwirklichung eines für die einzelnen Mitgliedstaaten vereinbarten Ziels alle Arten von erneuerbaren Kraftstoffen zum Einsatz gebracht werden können, allerdings unter der Bedingung, dass diese Flexibilität nicht dazu führt, dass einige Mitgliedstaaten ihre Zielvorgaben nicht erreichen, und dass es nicht zu Verzerrungen auf dem Binnenmarkt kommt.

3.1.3. Im Gesamtkontext der Energiepolitik der EU hätte Mannigfaltigkeit den Vorteil, dass sie die Möglichkeit eröffnete, dass die Entwicklung und Investition in Kraftstoffe auf der Basis erneuerbarer Rohstoffe auf mehrere unterschiedliche Lösungen verteilt wird und dadurch Marktkräfte eine wichtigere Rolle spielen könnten.

3.1.4. Während die Kommission den Handel mit Biokraftstoffen zwischen den Mitgliedstaaten als den Weg nach vorn ansieht, fragt sich der Ausschuss, ob ein Ansatz für eine größtmögliche Flexibilität darin bestehen könnte, (wie vorgeschlagen) Ziele für jeden einzelnen Mitgliedstaat abzustecken, dann aber nach einem "Emissionshandelsmodell" vorzugehen, das den Mitgliedstaaten Handlungsspielraum lässt, in welcher Weise sie ihre Ziele erreichen wollen. Der Gesamteffekt für die EU wäre der gleiche (in Bezug auf Emissionen, Versorgungssicherheit und Beschäftigungslage) und außerdem bliebe auch die Auflage bestehen, dass jeder einzelne Mitgliedstaat das für ihn vorgegebene Ziel erreicht; aber die Mitgliedstaaten hätten größere Flexibilität bei ihrer Vorgehensweise, um diesen Zielvorgaben nachzukommen.

3.1.5. Der Vorschlag, der im Jahre 2006 überprüft werden soll und demzufolge in jedem der vermarkteten Kraftstoffarten ein Biokraftstoffanteil zugemischt sein muss, würde die Flexibilität schmälern und sollte einer näheren Analyse unterzogen werden.

3.2. Der Umweltaspekt

3.2.1. Der - vom Ausschuss ausdrücklich begrüßte - größte Nutzeffekt würde darin bestehen, dass einige Kraftstoffe fossilen Ursprungs durch Kraftstoffe auf der Basis erneuerbarer Rohstoffe ersetzt würden. Die vorgeschlagene Richtlinie sollte klarstellen, dass "erneuerbare" und nicht etwa "alternative" Kraftstoffe der Schlüssel zu einer besseren Umweltsituation und größeren Versorgungssicherheit sind. Es werden einige begrüßenswerte Abfallmengenreduzierungseffekte in Nischenbereichen entstehen (beispielsweise durch die Verwendung von pflanzlichen Altölen und -fetten - bis zu 3 Mio. t in der EU pro Jahr - als sekundäre Biomasse).

3.2.2. Was Biokraftstoffe angeht, so wird der Effekt in Bezug auf CO2 und andere Emissionen anfänglich wegen des geringen Umfangs der verwendeten Mengen nur schwach sein.

3.2.3. Es gibt gegensätzliche Auffassungen über den Umweltnutzeneffekt von Biokraftstoffen, wenngleich die Kommission mehrheitlich auf diesbezüglich positive Studien gestoßen ist. Da das erste Ziel des Vorschlags die positive Umweltwirkung ist, kommt es darauf an, dass die bestmögliche Information zu diesem Effekt zur Verfügung steht, und deswegen müssen hierüber weitere Untersuchungen angestellt werden.

3.3. Landwirtschaftlicher Aspekt(8)

3.3.1. Der Vorschlag sieht die Möglichkeit für eine äußerst begrüßenswerte landwirtschaftliche Vielfalt und in diesem Zusammenhang die Stimulierung der ländlichen Wirtschaften vor. Allerdings lässt der Vorschlag die hohe Wahrscheinlichkeit unerwähnt, dass ein wesentlicher Teil des Biokraftstoffbedarfs durch den Handel mit Drittländern gedeckt werden wird. Während einige Entwicklungsländer davon ihren Nutzen haben werden, ist davon auszugehen, dass die größten Möglichkeiten diesbezüglich bei den Vereinigten Staaten und Brasilien liegen werden; beide haben nämlich erhebliche Kapazitäten auf diesem Gebiet, und die Größenordnung ihrer Produktion dürfte wahrscheinlich ihre Preise äußerst attraktiv machen. Dieser Handel könnte sich nachhaltig auf die prognostizierte Schaffung zusätzlicher Beschäftigungsmöglichkeiten auswirken. Auf der anderen Seite könnte die Ausfuhr von EU-Biokraftstoffen auch auf längere Sicht zu einer interessanten Möglichkeit werden. Der Ausschuss betont, dass durch den Anstieg der Produktion von Biomasse in der Landwirtschaft nicht die Vorkehrungen gefährdet werden dürfen, die in der EU in Bezug auf genetisch veränderte Organismen getroffen wurden.

3.3.2. Ein anderer mittelfristig vielversprechender Bereich ist die Verwendung von Forstabfällen (und anderen zellulosehaltigen Rohstoffen) für die Herstellung von Biokraftstoffen. Genau wie bei anderen Entwicklungsbereichen, wird das Tempo der erzielten Fortschritte weitgehend von den eingesetzten Ressourcen abhängen.

3.3.3. Die Entwicklungen im Bereich der Biokraftstoffe müssen in einem größeren Kontext betrachtet werden, nämlich im Zusammenhang mit der künftigen Entwicklung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) und der Energiepolitik der EU sowie mit der Gewichtung von Landwirtschaftsflächen, die für die Nahrungsmittelherstellung genutzt werden, und Agrarland, das für andere Zwecke vorgesehen ist. Der Ausschuss ist der Auffassung, dass die Energieerzeugung durch die Verbrennung von Biomasse neben Biokraftstoffen eine weitere Möglichkeit sein könnte, den Verbrauch von fossilen Brennstoffen zu günstigen Preisen zu senken und gleichzeitig Vorteile für die Landwirtschaft, die Umwelt und die Versorgungssicherheit zu schaffen.

3.4. Beschäftigung

3.4.1. Wenn die Annahmen über die Beschäftigungswirksamkeit auch sehr stark auseinandergehen, so ist die Herstellung von Biokraftstoffen doch verhältnismäßig arbeitsintensiv. Die Kommission nimmt an, dass jeder Anstieg des Anteils von Biokraftstoffen am gesamten EU-Kraftstoffverbrauch um 1 % zur Schaffung von 45000 bis 75000 neuen Arbeitsplätzen führen dürfte, und zwar überwiegend in ländlichen Gebieten (vgl. hierzu jedoch die Anmerkung unter Ziffer 3.3.1). Die Kommission stellt fest, dass der Anbau von Nutzpflanzen zur Herstellung von Biokraftstoffen die Integration des Landwirtschaftssektors der Bewerberstaaten leichter gestalten wird, wenn diese in die EU aufgenommen werden. Außerdem dürften auch zahlreiche neue (wenn auch weitgehend nur zeitweilige) Arbeitsplätze im Zusammenhang mit der Schaffung der erforderlichen neuen Infrastruktur entstehen.

3.5. Versorgungssicherheit

3.5.1. Mit wachsender EU-Kraftfahrzeugflotte wird die Zuverlässigkeit von Kraftstofflieferungen an Bedeutung gewinnen. Die vorgeschlagenen politischen Weichenstellungen dürften bestenfalls einen bescheidenen Bremseffekt auf die Ölpreisentwicklung zeitigen(9), wenngleich sie gewisslich der EU-Selbstversorgung zuträglich wären. Es ist festzustellen, dass die EU z. Z. einen Dieselkraftstoffüberschuss aufweist(10), der eine angemessene Versorgungssicherheit gewährleistet. Der Stellenwert von Biodiesel zur Sicherstellung der Kraftstoffversorgung wäre äußerst willkommen und verdient denn auch jedwede Unterstützung.

3.6. Steuerlicher Aspekt

3.6.1. Die Marktkräfte werden zwangsläufig bei der Förderung des Umstiegs auf Biokraftstoffe eine wichtige Rolle spielen. Es liegt auf der Hand, dass solange Biokraftstoffe bzw. Kraftstoffe mit Biokraftstoffzusätzen hinsichtlich des Preises, den die Verbraucher an den Tankstellen zu entrichten haben, nicht wettbewerbsfähig sind, es auch keinen Anreiz geben wird, die beträchtlichen Summen aufzuwenden, die erforderlich sein werden, um zu einer stärkeren Verwendung von Biokraftstoff zu gelangen. Die Besteuerung ist der einzig realistische Weg, um dieses Ziel zu erreichen. Der Ausschuss hat jedoch seine Zweifel, ob die vorgeschlagene maximale 50 %-ige Steuerermäßigung ausreichen wird, um dieses Vorhaben zu verwirklichen, zumindest in den meisten Mitgliedstaaten(11). Außerdem ist auch die Notwendigkeit dieser Einschränkung nicht so recht nachzuvollziehen; die Finanzminister werden auch weiterhin die volle Kontrolle über die Steuersätze haben, die sie vorzugeben gedenken. Die Aufhebung der derzeitigen Regelung, der zufolge für reine Biokraftstoffe Steuerfreiheit gewährt werden kann, wird ebenfalls demotivierend wirken.

3.6.2. Nach Meinung des Ausschusses sollte der Kommissionsvorschlag ganz einfach den Mitgliedstaaten die Berechtigung geben, jedweden Verbrauchsteuersatz bis hin zu einem Nullsatz für den Biokraftstoffanteil von Kraftstoffen, die auf ihrem Hoheitsgebiet verkauft werden, anzuwenden. Es wird jedoch darauf zu achten sein, dass derartige Anreize nicht den Markt für Äthylalkohol, der zu vielen industriellen Zwecken verwendet wird, verzerren.

3.6.3. Um effektive Fortschritte in diesem neuen Industriesektor erzielen zu können, wird es darauf ankommen, dass die Wirtschaftsakteure für ihre Wirtschaftstätigkeit stabile Verhältnisse vorfinden. Der Ausschuss fragt sich, ob der sechsjährige Planungshorizont, so wie ihn die Kommissionsvorlage vorsieht, dies hergibt, und deswegen sollte ins Auge gefasst werden, einen längeren Zeithorizont vorzusehen.

3.7. Förderungsmaßnahmen

3.7.1. Steuerliche Anreize (siehe vorstehenden Abschnitt) sind die einzigen vorgeschlagenen spezifischen Förderungsmaßnahmen. Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten nach Ansicht des Ausschusses eine Informationskampagne starten, um die Nutzeffekte von Biokraftstoffen und anderen erneuerbaren Energieträgern der breiten Öffentlichkeit näher zu bringen.

3.8. Kosten

3.8.1. Die Kommissionsvorlage enthält keine klaren Informationen über die zu erwartenden Kosten. Falls diese Kosten beträchtlich sind, könnte diese Tatsache allein den vorgeschlagen Zeitplan schon sehr optimistisch erscheinen lassen. Die Kommission sollte in ihre Vorschlägen eine konkrete Kostenprognose aufnehmen.

4. Schlussfolgerungen

4.1. Der Ausschuss unterstützt nachdrücklich die Zielsetzungen der Kommissionsvorschläge. Insbesondere unterschreibt er die von einer stärkeren Nutzung erneuerbarer Brennstoffe erwarteten Nutzeffekte für die Umwelt und die Möglichkeiten einer stärkeren Diversifizierung der Landwirtschaft und einer Eindämmung der Flächenstilllegungen im Rahmen der GAP.

4.2. Bei den Mitteln und Wegen für die Erreichung der gesteckten Ziele durch die Nutzung von Biokraftstoffen sollte möglichst großer Handlungsspielraum geboten werden, damit in den einzelnen Mitgliedstaaten den verschiedenen Gegebenheiten Rechnung getragen werden kann. Deswegen sollte u. a. auch entsprechender Handlungsspielraum für die verschiedenen Arten von Kraftstoffen auf der Basis erneuerbarer Energiequellen eingeräumt werden.

4.3. Der Ausschuss unterstreicht die Notwendigkeit, den neuen Industriezweigen, die erforderlich sein werden, um den EU-Zielsetzungen auf diesem Gebiet nachkommen zu können, ein stabiles Umfeld zu bieten, in dem sie sich entwickeln können, sowie eine wirtschaftliche Situation zu schaffen, die auch die Verbraucher dazu veranlassen wird, Biokraftstoffe zu verwenden.

4.4. Angesichts der Schlüsselrolle, die Steueranreize bei der Akzeptanz von Biokraftstoffen (und anderen erneuerbaren Treibstoffen) spielen werden, ist der Ausschuss der Ansicht, dass eine Senkung der Verbrauchsteuern für solche Kraftstoffe in der Richtlinie nicht irgendwelchen Grenzen unterworfen werden sollte, sondern völlig der Entscheidung der Mitgliedstaaten überlassen werden sollte.

4.5. Der Ausschuss bedauert, dass so wenige Informationen über die zu erwartenden Kosten im Vorschlag der Kommission enthalten sind, und fordert die Kommission dringlichst auf, die entsprechenden Informationen vorzulegen, damit sowohl eine angemessene Planung ermöglicht als auch Klarheit über die Kosteneffizienz der Vorschläge geschaffen wird.

4.6. Angesichts der mitunter geäußerten Zweifel über den Umweltnutzeneffekt der Vorschläge fordert der Ausschuss die Kommission eindringlich auf, dafür zu sorgen, dass alle verfügbaren Studien der Vergangenheit wie in der Zukunft entsprechend überprüft werden, um die faktischen Sachverhalte in dieser Hinsicht zu klären.

Brüssel, den 25. April 2002.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) KOM(2001) 547 endg.

(2) Bei diesem Zahlenwert ist berücksichtigt, dass für 1000 l normalem Dieselkraftstoff ca. 1100 Biodiesel erforderlich sind; bei Einhaltung der geltenden Bestimmungen für die zulässigen Beimischungen in der EU (max. 2,7 % Sauerstoff) werden 1000 l Bioethanol 1000 l Ottokraftstoffe ersetzen.

(3) Dies entspricht der derzeitigen Situation, aber durch Skalenerträge dürfte dieser Betrag auf ca. 55 Euro pro Barrel sinken.

(4) Die restlichen 12 % sollen auf Erdgas und Wasserstoff entfallen.

(5) Es ist ermutigend festzustellen, dass in den Vereinigten Staaten und in Schweden, dem EU-Pilotmarkt für die Firma Ford, immer mehr sog. "Flexible Fuel Vehicles" (FFV), d. h. Fahrzeuge, die mit unterschiedlichen Kraftstoffzusammensetzungen betrieben werden können, angeboten werden, die auf Kraftstoffen mit 85 % Bioethanolanteil laufen. Dies könnte ein Zeichen dafür sein, dass FFV unter privaten Verbrauchern schneller Verbreitung finden als erwartet. Um wettbewerbsfähig zu sein, muss jedoch entweder der Bioethanolanteil steuerfrei sein oder aber die Produktionskosten müssen subventioniert werden.

(6) Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass die Verringerung des Schwefelgehalts in Kraftstoffen durch die Bemischung ölhaltigen Methylesters in zweckmäßiger Weise ausgeglichen werden kann.

(7) Biokraftstoff (aus einer zunehmenden Anzahl an Rohstoffen), Erdgas (einschließlich Diesel aus Erdgas und den Derivaten Methanol und Dimethylether), Wasserstoff und Brennstoffzellen, Elektroantrieb, Flüssiggas (LPG).

(8) Vgl. hierzu die jüngste Stellungnahme des WSA zum Thema "Neuer Anstoß für einen Gemeinschaftsplan Pflanzeneiweiß" (CES 26/2002).

(9) Eine um 2 % geringere Ölnachfrage würde den EU-Verbrauch um etwa 4 Mrd. Barrel pro Jahr senken.

(10) Hierzu ist jedoch festzustellen, dass lediglich ca. 44 % des Erdölbedarfs aus europäischer Produktion bezogen werden.

(11) Dem Vorschlag zufolge könnte der Biokraftstoffanteil von Kraftstoff völlig unbesteuert bleiben bis zu dem Punkt, wo er 50 % des Kraftstoffprodukts ausmacht. Für Kraftstoffe mit einem Biokraftstoffanteil von mehr als 50 % dürften keine weiteren Zugeständnisse gemacht werden.