EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 29.4.2019 COM(2019) 196 final MITTEILUNG DER KOMMISSION Die Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission: verstärkte Maßnahmen zum Schutz des EU-Haushalts {SWD(2019) 170 final} - {SWD(2019) 171 final}



MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS, DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN UND DEN EUROPÄISCHEN RECHNUNGSHOF Die Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission: verstärkte Maßnahmen zum Schutz des EU-Haushalts INHALTSVERZEICHNIS Wichtigste Abkürzungen2 1Zusammenfassung 2Einleitung 2.1 Die Betrugsbekämpfung der Europäischen Union 2.2 Die Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission von 2011 2.3 Umsetzung und Evaluierung der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission 2.4 Gründe für eine neue Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission 2.5 Anwendungsbereich der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission 2019 3Bewertung des Betrugsrisikos 4Grundsätze und Prioritäten 4.1 Grundsätze der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission von 2011 und der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission 2019

4.2 Prioritäten der neuen Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission 4.2.1 Ziel Nr. 1: Datenerhebung und -analyse 4.2.2 Ziel Nr. 2: Koordinierung, Zusammenarbeit und Verfahren 5Weitere Ziele 6Überwachung und Berichterstattung

Wichtigste Abkürzungen Abkürzung Bedeutung GD Generaldirektion GD BUDG Generaldirektion Haushalt GD HR Generaldirektion Humanressourcen und Sicherheit GD TAXUD Generaldirektion Steuern und Zollunion EUStA Europäische Staatsanwaltschaft Eurojust Agentur der Europäischen Union für justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen Europol Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung FPDNet Fraud Prevention and Detection Network (Betrugsverhütungs- und -aufdeckungsnetz) HO Haushaltsordnung IAS Internal Audit Service of the Commission (Interner Auditdienst der Kommission) IMS Irregularity Management System (Berichterstattungssystem für Unregelmäßigkeiten) MFR Mehrjähriger Finanzrahmen OLAF Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung OLAF-Verordnung Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 PIF Schutz der finanziellen Interessen der EU PIF-Richtlinie Richtlinie (EU) 2017/1371 SG Generalsekretariat SJ Juristischer Dienst SOCTA Serious and Organised Crime Threat Assessment (Bewertung der Bedrohungslage im Bereich der schweren und organisierten Kriminalität) SPP Strategie- und Programmplanung AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union TEM Traditionelle Eigenmittel MwSt Mehrwertsteuer



1 Zusammenfassung Die europäischen Bürger und Steuerzahler haben Anspruch auf EU-Organe, die mit höchstmöglicher Integrität arbeiten. Ihre hart erarbeiteten Beiträge zum EU-Haushalt sollten in wirtschaftlicher und effizienter Weise ausgegeben und vor Betrug geschützt werden. Im Jahr 2017 hat die EU die Betrugsbekämpfung mit der Annahme der Richtlinie über die strafrechtliche Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtetem Betrug und der Verordnung zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (EUStA) entscheidend verstärkt. Um diese positiven Entwicklungen auch über das Jahr 2018 hinaus fortzusetzen und eine neue Generation von Ausgabenprogrammen im mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) 2021-2027 vorzubereiten, aktualisiert die Kommission mit dieser Mitteilung ihre Betrugsbekämpfungsstrategie von 2011. Die Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission ist ein internes Strategiepapier, das für die Dienststellen der Kommission und die Exekutivagenturen bei der Bekämpfung von Betrug und Korruption zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU verbindlich ist. Eine Evaluierung der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission von 2011 hat ergeben, dass diese als politischer Rahmen für die Kommission beim Schutz des EU-Haushalts nach wie vor relevant und wirksam ist, jedoch Anpassungen an eine sich verändernde Situation (neue Finanzierungsmodelle und Betrugstrends, Entwicklung von IT-Instrumenten usw.) erforderlich sind. Die Dienststellen der Kommission haben darüber hinaus eine Betrugsrisikobewertung durchgeführt, an der auch die Exekutivagenturen beteiligt waren. Die zwei wichtigsten festgestellten Schwachstellen sind i) die unzureichende Analyse von Betrugsdaten, was das Verständnis der Kommission von Betrug einschränkt, und ii) bestimmte Lücken in der Aufsicht der Kommission über das Betrugsrisikomanagement auf Ebene der Dienststellen. Diese Schwachstellen wurden auch in den Empfehlungen eines aus neuerer Zeit stammenden Sonderberichts des Europäischen Rechnungshofs mit dem Titel „Bekämpfung von Betrug bei den EU-Ausgaben: Es muss gehandelt werden“ angesprochen. Die vorrangigen Ziele der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission 2019 bestehen daher darin, die Analysekapazitäten der Kommission zur Verhütung und Aufdeckung von Betrug auszubauen sowie sie mit einem stärker zentralisierten System zur Beaufsichtigung ihrer Betrugsbekämpfungsmaßnahmen auszustatten. Darüber hinaus soll der begleitende Aktionsplan, der sich an die Dienststellen der Kommission und die Exekutivagenturen richtet, die Zusammenarbeit und die Arbeitsabläufe bei der Betrugsbekämpfung in allen Bereichen verbessern, beispielsweise die Zusammenarbeit der Kommission und anderer EU-Einrichtungen mit dem OLAF und der im Aufbau befindlichen Europäischen Staatsanwaltschaft. Mit dem Aktionsplan wird auch die Arbeit im Rahmen der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission von 2011 fortgeführt, insbesondere im Hinblick auf die Gewährleistung der Solidität des öffentlichen Auftragswesens und die Förderung der internationalen Zusammenarbeit. Die Kommission beabsichtigt, ihre internen Überwachungssysteme für die Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission 2019 und den diese begleitenden Aktionsplan zu verschärfen und Indikatoren zu entwickeln, um die Messbarkeit von Betrugsbekämpfungsmaßnahmen zu verbessern. Dies wird in den Jahresberichten über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union seinen Niederschlag finden, in denen die Kommission regelmäßig über die Umsetzung der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission berichtet. Die Ziele der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission 2019 sind in einem Anhang dieser Mitteilung aufgeführt. Der Mitteilung sind zwei Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen beigefügt, von denen eine die Ergebnisse der Betrugsrisikobewertung und die andere den aktualisierten Aktionsplan enthält. Die Evaluierung der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission von 2011 wird gleichzeitig in einer gesonderten Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen veröffentlicht. 2 Einleitung 2.1 Die Betrugsbekämpfung der Europäischen Union Betrug, der sich auf den EU-Haushalt auswirkt, kann dazu führen, dass EU-Mittel für andere als die rechtmäßigen Zwecke verwendet werden und die Wirksamkeit der EU-Maßnahmen dadurch beeinträchtigt wird. Wenn Betrüger erfolgreich sind, stellen sie die Integrität der EU-Maßnahmen infrage und untergraben das Vertrauen der Öffentlichkeit in die EU-Politik. Die Kommission führt gemäß Artikel 317 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) und Artikel 36 der Haushaltsordnung den Haushaltsplan der EU gemäß dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung aus und wendet wirksame und effiziente interne Kontrollen an, die Maßnahmen zur Verhütung, Aufdeckung Berichtigung von Betrugsdelikten und anderen Unregelmäßigkeiten sowie entsprechende Folgemaßnahmen einschließen. Dabei arbeitet die Kommission mit den Mitgliedstaaten zusammen, die bis zu 80 % der Mittel des EU-Haushalts erheben und ausgeben. Daher sind sowohl die Union als auch die Mitgliedstaaten nach Artikel 325 Absatz 1 AEUV verpflichtet, Betrug und sonstige gegen die finanziellen Interessen der EU gerichtete rechtswidrige Handlungen zu bekämpfen.

Der Bericht der Kommission über den Schutz der finanziellen Interessen der EU gibt jedes Jahr einen Überblick darüber, wie sich die aufgedeckten Unregelmäßigkeiten, einschließlich Betrug, auf den EU-Haushalt auswirken. Obwohl die Beträge und Zahlen von Jahr zu Jahr variieren, erfordert das Ausmaß der bekannten und gemeldeten Betrugsfälle offensichtlich ein kontinuierliches Handeln der EU. Als Betrug gemeldete Unregelmäßigkeiten im Zeitraum 2014-2017 2014 2015 2016 2017 Haushaltsbereich Anzahl der betrügeri-schen Unregel-mäßigkeiten Betroffene Beträge (in Mio. EUR) Anzahl der betrügeri-schen Unregel-mäßigkeiten Betroffene Beträge (in Mio. EUR) Anzahl der betrügeri-schen Unregel-mäßigkeiten Betroffene Beträge

(in Mio. EUR) Anzahl der betrügeri-schen Unregel-mäßigkeiten Betroffene Beträge

(in Mio. EUR) Natürliche Ressourcen 519 68,6 444 74,1 413 61,8 276 59,9 Kohäsionspolitik 306 274,2 371 477,5 407 236,9 345 320,4 Heranführung 31 14,47 29 7,8 28 3,0 19 3,2 Direkte Ausgaben 83 4,7 5 0,2 49 6,3 65 7,3 Eigenmittel 710 176,2 612 78 513 83 441 76,4 Gesamt 1 649 538,2 1 461 637,6 1 410 391,0 1146 467,2 Quelle: Jahresberichte 2014 bis 2017 über den Schutz der finanziellen Interessen der EU — Betrugsbekämpfung . Das Europäische Parlament prüft jedes Jahr den Bericht über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union und gibt in einer Entschließung eine Stellungnahme dazu ab, wobei es die Bedeutung der Betrugsbekämpfung betont. Unlängst hat der Europäische Rechnungshof einen Sonderbericht über den institutionellen Rahmen und die Arbeitsmethoden hinter der Betrugsbekämpfung der Kommission bei den EU-Ausgaben erstellt. In dem Bericht wurde die Bedeutung des Themas unterstrichen und weitere Maßnahmen wurden empfohlen. Vor diesem Hintergrund bietet die überarbeitete Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission einen umfassenden Ansatz zur Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der EU gerichtetem Betrug, der die Kommission, ihre Dienststellen und ihre Exekutivagenturen bei der Wahrnehmung ihrer rechtlichen, politischen und verwaltungstechnischen Aufgaben bzw. bei ihren Maßnahmen zum Schutz des EU-Haushalts leitet. Die Mitgliedstaaten als solche sind dabei zwar nicht die unmittelbaren Adressaten, werden aber von der Kommission aufgefordert, in Übereinstimmung mit ihrer aus dem Vertrag erwachsenden Pflicht ebenfalls geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um Betrug zu Lasten der finanziellen Interessen der EU zu verhüten, aufzudecken und zu berichtigen. Die zuständigen Kommissionsdienststellen und das OLAF werden die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Betrugsbekämpfung weiterhin unterstützen und überwachen. 2.2 Die Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission von 2011 Am 24. Juni 2011 nahm die Kommission ihre derzeitige Betrugsbekämpfungsstrategie an. Diese umfasste: i) eine Mitteilung der Kommission an die anderen Organe, in der die strategischen Ziele und die wichtigsten operativen Schritte zu ihrer Verwirklichung dargelegt werden, und ii) einen detaillierteren internen Aktionsplan der Kommission . In der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission von 2011 werden drei Prioritäten festgelegt: i) Aufnahme von Betrugsbekämpfungsbestimmungen in Kommissionsvorschläge für Ausgabenprogramme nach Maßgabe des MFR 2014-2020; ii) Umsetzung von Betrugsbekämpfungsstrategien auf Ebene der Dienststellen sowie iii) Überarbeitung der Richtlinien für das öffentliche Auftragswesen. 2.3 Umsetzung und Evaluierung der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission Die Kommission hat seit 2013 in den jährlichen Berichten über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union über die Umsetzung ihrer Betrugsbekämpfungsstrategie von 2011 Bericht erstattet. Die vorrangigen Maßnahmen und alle im internen Aktionsplan festgelegten Maßnahmen wurden abgeschlossen oder werden fortgesetzt, wenn es sich um wiederkehrende Aktionen wie z. B. Schulungen handelt. Die Kommissionsdienststellen haben eine Evaluierung durchgeführt, um die Relevanz, Wirksamkeit, Effizienz und Kohärenz ihrer Betrugsbekämpfungsstrategie von 2011 und deren Umsetzung zu bewerten. Die Ergebnisse werden in einer Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, die zusammen mit dieser Mitteilung vorgelegt wird, ausführlich dargestellt. 2.4 Gründe für eine neue Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission Der derzeitige Rahmen der Kommission zur Betrugsbekämpfung, der auf der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission von 2011 basiert, bietet bereits eine gute strategische Grundlage für die Betrugsbekämpfung. Die Vorbereitung des nächsten MFR für die Zeit nach 2020 ist für die Kommission jedoch der richtige Zeitpunkt, um ihre Betrugsbekämpfungsmaßnahmen gegebenenfalls anzupassen und zu verstärken, beispielsweise im Hinblick auf neue Finanzierungsformen. Darüber hinaus erleichtert die Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission 2019 die Bekämpfung von Betrug zu Lasten der Einnahmenseite des Haushalts (z. B. durch Verhinderung von Steuerhinterziehung und Bekämpfung des Schmuggels). Die Dienststellen der Kommission haben als Orientierungshilfe für die Überprüfung ihrer Betrugsbekämpfungspolitik eine im folgenden Kapitel zusammengefasste Bewertung des Betrugsrisikos durchgeführt. Die Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission 2019 trägt neben anderen Quellen auch der Evaluierung der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission für den Zeitraum 2011-2017 und den Ergebnissen der jüngsten Wirtschaftlichkeitsprüfung des Europäischen Rechnungshofes („Bekämpfung von Betrug bei den EU-Ausgaben: Es muss gehandelt werden“ ) Rechnung. Im Rahmen der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission 2019 werden auch Anpassungen an zwei wichtige im Jahr 2017 verabschiedete Ergänzungen der Rechtsvorschriften der EU zur Betrugsbekämpfung vorgenommen. Dies sind: i) die Richtlinie über die strafrechtliche Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtetem Betrug , die strengere gemeinsame Normen in Bezug auf das Strafrecht der Mitgliedstaaten zum Schutz der finanziellen Interessen der EU festlegt, und ii) die Verordnung zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (EUStA) im Rahmen der Verstärkten Zusammenarbeit zwischen derzeit 22 Mitgliedstaaten. Sobald sie ihre Tätigkeit (im Jahr 2021) aufgenommen hat, wird die EUStA die Straftaten, die den finanziellen Interessen der EU schaden, wirksamer verfolgen. Schließlich beinhaltet der Rahmen für ein Gesamtkonzept in Bezug auf strafrechtliche und verwaltungsrechtliche Untersuchungen einen Vorschlag zur Änderung der OLAF-Verordnung. Die vorgeschlagenen Änderungen werden dem OLAF ermöglichen, eng mit der EUStA zusammenzuarbeiten und die Wirksamkeit der eigenen Untersuchungen zu verbessern. Eine reibungslose und enge Zusammenarbeit zwischen EUStA, OLAF, Eurojust, Europol und den Mitgliedstaaten ist von wesentlicher Bedeutung, um sicherzustellen, dass der Umfang der Untersuchungen umfassend ist und dass die neue institutionelle Ausgestaltung der Betrugsbekämpfung wirklich effizient ist. Die Auswirkungen der Errichtung der EUStA auf die Dienststellen der Kommission finden im Aktionsplan zur Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission 2019 ebenfalls ihren Niederschlag. 2.5 Anwendungsbereich der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission 2019 Der Schwerpunkt der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission 2019 liegt auf dem Schutz der finanziellen Interessen der EU gegen Betrug, Korruption und andere vorsätzliche Unregelmäßigkeiten sowie auf dem Risiko schwerwiegenden Fehlverhaltens innerhalb der Organe und Einrichtungen der EU. Diese Bereiche sind auch für den Gesetzgeber bei der Betrugsbekämpfung von zentraler Bedeutung. Die neue Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission deckt daher folgende Bereiche ab: oBetrug – einschließlich Mehrwertsteuerbetrug –, Korruption und missbräuchliche Verwendung zu Lasten der finanziellen Interessen der EU im Sinne der Artikel 3 und 4 der Richtlinie über die strafrechtliche Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtetem Betrug; oandere Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union, z. B. Straftaten im Zusammenhang mit dem Missbrauch von Vergabeverfahren zu Lasten des EU-Haushalts;

oUnregelmäßigkeiten im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 (soweit sie vorsätzlich begangen, aber nicht bereits durch die oben genannten Straftaten erfasst werden); oSchwerwiegende Verletzungen der beruflichen Verpflichtungen des Personals oder der Mitglieder der Organe und Einrichtungen der Union gemäß Artikel 1 Absatz 4 der OLAF-Verordnung und Artikel 2 Absatz 1 Unterabsatz 2 des Beschlusses 1999/352/EG, EGKS, Euratom der Kommission . Im Rahmen der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission 2019 wird „Betrug“ wie oben dargelegt als Oberbegriff für verschiedene Arten von kriminellem und nicht kriminellem Fehlverhalten verwendet. Weitere Einzelheiten und Zusammenhänge sind in der Bewertung des Betrugsrisikos enthalten. Wenn in dieser Mitteilung und den begleitenden Arbeitsunterlagen der Kommissionsdienststellen auf den Schutz des EU-Haushalts Bezug genommen wird, werden die finanziellen Interessen der EU außerhalb des Rechtsrahmens des Gesamthaushaltsplans, wie beispielsweise der Europäische Entwicklungsfonds , mutatis mutandis einbezogen. 3 Bewertung des Betrugsrisikos In enger Abstimmung mit allen Dienststellen der Kommission und Exekutivagenturen wurde eine qualitative Betrugsrisikobewertung durchgeführt. Im Mittelpunkt standen die betrugsanfälligen Schwachstellen in den internen Kontrollsystemen der Kommission, und zwei Bereiche mit Verbesserungsbedarf wurden ermittelt: oDie Kommission benötigt zur Verbesserung der Bewertung des Betrugsrisikos und des Betrugsrisikomanagements umfassendere zentrale Analysekapazitäten, damit sie Daten über Betrugsmuster, Betrügerprofile und Schwachstellen in den internen Kontrollsystemen der EU prüfen kann. Eine deutliche Erhöhung der Analysekapazitäten der Kommission sollte für Finanzakteure, Prüfer und Untersuchungsbeauftragte Unterstützung und Beratung bei der Verhütung und Bekämpfung von Betrug bieten und der Kommission dabei helfen: i) fakten- und evidenzbasierte Betrugsbekämpfungsmaßnahmen zu entwickeln; ii) ihre Kontrollmechanismen und Ressourcen so wirksam und effizient wie möglich einzusetzen und iii) die Aufdeckung von Betrug zu ermöglichen. oGemäß dem dezentralen Finanzverwaltungsmodell der Kommission werden die Bewertung des Betrugsrisikos und das Betrugsrisikomanagement von bevollmächtigten Anweisungsbefugten durchgeführt, d. h., sie liegen in erster Linie in der Verantwortung der Dienststellen der Kommission und der Exekutivagenturen. Der Hauptvorteil dieses Modells liegt in der Möglichkeit, Betrugsbekämpfungsstrategien auf den Politikbereich oder das Tätigkeitsfeld der einzelnen betroffenen Abteilungen abzustimmen. Um jedoch die Kohärenz zu gewährleisten sowie die Effizienz und Wirksamkeit zu optimieren, müssen die Bewertung und das Management von Betrugsrisiken, die dezentral durchgeführt werden, durch ein starkes zentrales Überprüfungssystem koordiniert und überwacht werden. Im Rahmen der Betrugsrisikobewertung wurden neben systemischen Schwachstellen auch Betrugsmuster untersucht. Die Geltendmachung überhöhter Kosten durch falsche Angaben und/oder gefälschte Belege ist eines der am häufigsten vorkommenden Betrugsmuster. Diese Art von Betrugsrisiko dürfte an Bedeutung verlieren, da im Rahmen der neuen Haushaltsordnung und der bereichsspezifischen Programme im MFR 2021-2027 angestrebt wird, den Anteil der EU-Mittel zu erhöhen, die nicht an die Kosten gebunden sind oder die auf vereinfachten Kostenoptionen basieren, was sich als weniger anfällig für Betrugsversuche erwiesen hat. Potenzielle neue Risiken durch diese Formen der Finanzierung – im Zusammenhang mit der Überprüfung der Ergebnisse der Finanzierungsmaßnahme – werden überwacht und gegebenenfalls abgemildert werden. Im neuen Aktionsplan zur Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission 2019 wird daher eine Optimierung der Kontrollstrategien gefordert. Im Bereich der traditionellen Eigenmittel (TEM) verursacht der Zollbetrug – begangen durch Schmuggel, Falschdeklaration oder Unterbewertung – erheblichen Schaden für den EU-Haushalt. Im Jahr 2016 lag die Betrugsaufdeckungsquote bei den TEM mit 0,33 % über der auf der Ausgabenseite des Haushalts, die 0,21 % betrug. Wenngleich der „Abstand“ geringer ausfiel, setzte sich dieser Trend im Jahr 2017 fort (0,30 % gegenüber 0,29 %). Im Bereich der Mehrwertsteuer wird geschätzt, dass grenzüberschreitender Betrug, wie z. B. „Missing-Trader“- oder „Karussell“-Betrug , Haushaltsverluste von rund 50 Mrd. EUR pro Jahr verursacht. Der größte Teil davon wird jedoch von den Mitgliedstaaten getragen. Im Bereich des Betrugs im Zusammenhang mit Einnahmen ist der Schaden, der durch organisierte kriminelle Gruppen verursacht wird, sehr groß , obwohl diese kriminellen Gruppen auch im Bereich des Betrugs im Zusammenhang mit der Vergabe öffentlicher Aufträge und des Subventionsbetrugs aktiv sind. In der EU wird ein Politikzyklus zur Bekämpfung der organisierten und schweren internationalen Kriminalität durchgeführt, der eine Koordinierung zwischen den Organen und Einrichtungen der EU und den Mitgliedstaaten umfasst. Mehrere der politischen Prioritäten für den Zeitraum 2018-2021 für diese Art von Kriminalität betreffen die Betrugsbekämpfung. Die EU-Strategie zur Bekämpfung des Zigarettenschmuggels und anderer Formen des illegalen Handels mit Tabakerzeugnissen , deren Aktionsplan kürzlich aktualisiert wurde, legt auch großes Gewicht auf die Bekämpfung der organisierten Kriminalität. Evaluierung der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission und Bewertung des Betrugsrisikos – Stärken und Schwächen

des Betrugsrisikomanagements der Kommission Stärken: Schwächen: ·zentrale Betrugsbekämpfungsstrategie, die kohärente, übergreifende Grundsätze festlegt;

·maßgeschneiderte Betrugsbekämpfungsstrategien auf Ebene der Dienststellen, Managementpläne und Berichterstattung, die die Betrugsverhütung und -aufdeckung in das interne Kontrollsystem einbinden;

·Unterstützung durch das OLAF und andere „zentrale Dienststellen“ und Austausch von bewährten Verfahren in speziellen Foren für die Zusammenarbeit. ·Lücken in der IT-gestützten Erfassung und strategischen Analyse von betrugsrelevanten Daten;

·Fehlen relevanter und zuverlässiger Indikatoren, um die Messbarkeit des Erfolgs bei der Betrugsbekämpfung zu verbessern;

·Potenzial für eine wirksamere zentrale Koordinierung und Aufsicht. 4 Grundsätze und Prioritäten 4.1 Grundsätze der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission von 2011 und der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission 2019 Das allgemeine Ziel der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission von 2011 ist nach wie vor in vollem Umfang relevant. Die neue Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission bekräftigt dieses Ziel und betont den umfassenden Ansatz, der zur Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der EU erforderlich ist. Dieser umfassende Ansatz deckt den gesamten Betrugsbekämpfungszyklus ab und umfasst Folgendes: i) Verbesserung der Betrugsverhütung und -aufdeckung sowie der Bedingungen für die Untersuchung von Betrug und ii) Sicherstellung einer hinreichenden Wiedergutmachung und Abschreckung durch angemessene und strenge Strafen. Damit bleiben die Leitprinzipien und Zielstandards für die Dienststellen der Kommission und die Exekutivagenturen bei der Betrugsbekämpfung gültig. Als zusätzlicher Grundsatz der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission 2019 verpflichtet sich die Kommission zu einer wirksamen internen und externen Kommunikation über die Betrugsbekämpfung der EU. Während die interne Kommunikation für die Steuerung und Unterstützung der Betrugsbekämpfungsmaßnahmen der Organe von entscheidender Bedeutung ist, dient die externe Kommunikation dem Schutz des Rufs der EU und der Stärkung des Vertrauens der Öffentlichkeit bezüglich der Integrität von EU-Operationen und der desbezüglich wirtschaftlichen Haushaltsführung. Die Kommunikation über die Betrugsbekämpfung der EU kann auch potenzielle Betrüger abschrecken. Betrugsbekämpfung:

Leitprinzipien und Zielstandards ● Nulltoleranz gegenüber Betrug; ● Betrugsbekämpfung als integraler Bestandteil der internen Kontrolle; ● Kosteneffizienz von Kontrollen; ● berufliche Integrität und Kompetenz des EU-Personals; ● Transparenz über die Verwendung der EU-Mittel; ● Betrugsverhütung, insbesondere Betrugssicherheit von Ausgabenprogrammen; ● wirksame Untersuchungsmittel und rechtzeitiger Informationsaustausch; ● rasche Berichtigung (einschließlich der Einziehung der betrügerisch erlangten Mittel und gerichtlicher/verwaltungsrechtlicher Sanktionen); ● gute Zusammenarbeit zwischen internen und externen Handlungsträgern;

insbesondere zwischen der EU und den zuständigen nationalen Behörden sowie zwischen den Dienststellen aller betroffenen Organe und Einrichtungen der EU; Zur Lösung möglicher Konflikte zwischen dem ersten und dritten Prinzip

sind zwei Faktoren von entscheidender Bedeutung: ·wirksame interne und externe Kommunikation über die Betrugsbekämpfung. –Wenn das Kriterium der Kosteneffizienz auf Betrugsbekämpfungskontrollen angewendet wird, muss, insbesondere bei internem Betrug, der Reputationsaspekt in vollem Umfang berücksichtigt werden.

–Es ist nicht möglich, Betrug vollständig zu verhindern, aber sobald es Anzeichen für Betrug gibt, ist ein schnelles Handeln unerlässlich: Das OLAF sollte unverzüglich unterrichtet werden, gegebenenfalls müssen Vorsichtsmaßnahmen getroffen werden, und mit der Wiedereinziehung sollte so bald wie möglich begonnen werden.

4.2 Prioritäten der neuen Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission Auf der Grundlage der Betrugsrisikobewertung und unter Berücksichtigung der Empfehlungen des oben genannten Sonderberichts des Europäischen Rechnungshofes hat die Kommission zwei vorrangige Ziele festgelegt, die die Verbesserung i) der Datenerhebung und -analyse sowie ii) der Koordinierung, Zusammenarbeit und Verfahren betreffen. 4.2.1 Ziel Nr. 1: Datenerhebung und -analyse Weitere Verbesserung des Verständnisses von Betrugsmustern, Betrügerprofilen und systemischen Schwachstellen im Zusammenhang mit gegen den EU-Haushalt gerichtetem Betrug Die Datenerhebung und -analyse dient den Finanzakteuren, Prüfern und Untersuchungsbeauftragten und trägt zur Betrugsbekämpfung der EU bei, insbesondere durch: odie Beobachtung der „Betrugs(bekämpfungs)landschaft“ in der EU und darüber hinaus und Einblicke in neu aufkommende Betrugsmuster und innovative Formen der Betrugsbekämpfung; odie Erhebung und Analyse von Daten über festgestellte und vermutete Betrugsfälle, die Vertiefung des Wissens über Schwachstellen, Betrugsmuster und Betrügerprofile und einen Beitrag zur möglichst wirksamen und effizienten Einführung oder Anpassung von Kontrollmechanismen und Ressourcen sowie odie Verarbeitung von Daten über Risikoprofile und Betrugsindikatoren, um Betrug in Zukunft aufzudecken und zu verhindern. Auf der Ausgabenseite des Haushalts unterhält die Kommission bereits zwei Datenbanken, die für die Betrugsbekämpfung von zentraler Bedeutung sind: odie Datenbank des Früherkennungs- und Ausschlusssystems (EDES), in der im Rahmen der direkten und indirekten Mittelverwaltung gegen unzuverlässige Unternehmen verhängte verwaltungsrechtliche Sanktionen aufgezeichnet werden und auf von einzelnen Stellen ausgehende potenzielle Risiken hingewiesen wird, und odas vom OLAF verwaltete Berichterstattungssystem für Unregelmäßigkeiten (IMS), über das die Mitgliedstaaten im Bereich der geteilten Verwaltung von EU-Mitteln aufgedeckte Unregelmäßigkeiten, einschließlich Betrug, melden. Neben einer Vielzahl von Maßnahmen, die im Aktionsplan aufgeführt sind, wird eine verbesserte Überwachung der Vollständigkeit und Qualität der Daten und die Weiterentwicklung des IMS als Analyseinstrument den Mehrwert des IMS sowohl für die Kommission als auch für die Mitgliedstaaten erhöhen. Die Kommission hat sich dazu verpflichtet, die Qualität und Vollständigkeit der abgerufenen Daten sowie die Analyse der Art oder der Methoden aufgedeckter Betrugsfälle zu verbessern, dies sowohl oallgemein (durch die Weiterentwicklung der Analyse von IMS-Daten und die Verwendung anderer verfügbarer Daten); als auch oin Bezug auf bestimmte Sektoren und/oder Mitgliedstaaten (durch eingehendere Analysen auf der Grundlage einer viel breiter angelegten, aber dennoch maßgeschneiderten Datenerhebung und einer intensiven Zusammenarbeit mit den relevanten Interessenträgern). In diesem Zusammenhang hat sich die Kommission zum Ziel gesetzt, spezifische und vergleichbare Kenntnisse über den Rahmen für die Betrugsbekämpfung in den verschiedenen Mitgliedstaaten zu entwickeln, die den Hintergrund für die Interpretation der Daten über die Aufdeckung bilden sollten. Letztendlich soll diese intensivierte Analyse dazu dienen, die Verhütung (z. B. bessere Daten über Betrugsmuster und systemische Schwachstellen, auf die reagiert werden kann), die Aufdeckung (z. B. Entwicklung von auf bestimmte Sektoren oder Regionen zugeschnittene Risikoindikatoren) und die Untersuchung (z. B. Erweiterung der Kenntnisse über betrügerische Tätigkeiten) zu verbessern. Eine neue „Intelligence Scanning“-Funktion wird in den Gesamtprozess integriert, die proaktiv die „Betrugs(bekämpfungs)landschaft“ auf auftretende bereichsübergreifende oder sektorspezifische Betrugsrisiken hin untersucht. Insbesondere beabsichtigt die Kommission, im Bereich der direkten Mittelverwaltung verstärkt Instrumente zur Risikobewertung einzusetzen und ihre Verwendung im Bereich der indirekten und geteilten Mittelverwaltung weiter zu prüfen und zu fördern. Auf der Einnahmenseite, im Bereich der TEM, unterhält die Kommission die Datenbank OWNRES für von den Mitgliedstaaten gemeldeten Unregelmäßigkeiten. Das Informationssystem für die Betrugsbekämpfung (AFIS) der Kommission bietet eine Plattform für sichere Kontakte zu den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten und ermöglicht eine wirksame transnationale Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Zollbetrug. Darüber hinaus hat die Kommission mehrere Instrumente zur Überwachung und Identifizierung verdächtiger Aktivitäten entwickelt. Diese Arbeit wird mit den Mitgliedstaaten geteilt. Die Kommission wird ihre Analysekapazitäten in diesem Bereich weiter ausbauen. Ziel ist es, den Austausch von Wissen, bewährten Verfahren und Erfahrungen aus der Datenanalyse zum Nutzen von Zollbeamten, die Betrug bekämpfen, zu erforschen, zu unterstützen und zu erleichtern. Letztlich soll eine Gemeinschaft von Experten auf diesem Gebiet aufgebaut, die Zusammenarbeit zwischen allen Beteiligten verbessert und echter Mehrwert für die EU geschaffen werden. Die verstärkte Verfügbarkeit von Daten und die kontinuierliche Weiterentwicklung von Analysetechniken und IT-Instrumenten können auch die Qualität und Quantität der eingehenden Informationen mit Untersuchungsrelevanz für das OLAF erhöhen. Letztendlich könnte dies mittel- bis langfristig dazu führen, dass mehr und gezieltere Untersuchungen eingeleitet werden. Selbstverständlich werden bei der Erhebung und Verarbeitung von Daten die Datenschutzrechtsvorschriften und andere geltende Bestimmungen eingehalten. Erhebung und Analyse von betrugsbezogenen Daten

Informationsquellen: öffentliche und kommer-zielle Daten-banken andere Informationen von EU-Stellen und Mitgliedstaaten wissen-schaftli-che Stu-dien Untersuchun-gen des OLAF verbes-sertes IMS Audits und Datenbanken der Kommission 4.2.2 Ziel Nr. 2: Koordinierung, Zusammenarbeit und Verfahren Optimierung der Koordinierung, Zusammenarbeit und Arbeitsabläufe bei der Betrugsbekämpfung, insbesondere zwischen den Dienststellen der Kommission und den Exekutivagenturen Die Kommission hat seit ihrer Verwaltungsreform aus dem Jahr 2000 ein dezentrales Finanzverwaltungsmodell angewandt, das die Verantwortlichen in den verschiedenen Dienststellen zur Rechenschaft zieht und es der Kommission ermöglicht, die Betrugsbekämpfungskontrollen auf verschiedene Politikbereiche und Maßnahmen abzustimmen und so ihre Wirksamkeit und Effizienz zu erhöhen. Im derzeitigen Rechtsrahmen sind daher die bevollmächtigten Anweisungsbefugten für die interne Kontrolle zuständig, die die Verhütung, Aufdeckung, Berichtigung und Weiterverfolgung von Betrug und anderen Unregelmäßigkeiten umfasst, während das OLAF zur Entwicklung der Methoden zur Verhütung und Bekämpfung von Betrug beiträgt.

Im Rahmen der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission von 2011 haben die Dienststellen der Kommission und die Exekutivagenturen für ihren jeweiligen Zuständigkeitsbereich Betrugsbekämpfungsstrategien festgelegt. Diese Strategien beruhen auf sektoralen Betrugsrisikobewertungen und konzentrieren sich auf kosteneffiziente Betrugsbekämpfungskontrollen in risikoträchtigen Bereichen. Das OLAF bietet methodische Orientierungshilfe und auf Anfrage individuelle Beratung in Bezug auf die Betrugsbekämpfungsstrategien der Dienststellen, die in das interne Kontrollsystem der Kommission und ihren jährlichen Strategie- und Programmplanungszyklus eingebettet sind. In diesem Zusammenhang überprüft das OLAF systematisch die Betrugsbekämpfungsaspekte der Managementpläne und jährlichen Tätigkeitsberichte der Dienststellen der Kommission. Darüber hinaus bietet das Betrugsverhütungs- und -aufdeckungsnetz (FPDNet) unter dem Vorsitz des OLAF ein Forum für den Austausch zwischen den Betrugsbekämpfungsbeauftragten in der Kommission und ihren Exekutivagenturen. Trotz dieser erheblichen Unterstützung auf Kommissionsebene bleibt die Unterstützungsfunktion des OLAF auf eine Beratungsfunktion beschränkt, sodass die Ansätze auf Ebene der Dienststellen in Umfang und Zielsetzung voneinander abweichen können. Aus institutioneller Sicht sollte daher die kommissionsweite Beaufsichtigung verstärkt werden, um zu gewährleisten, dass die Betrugsbekämpfungspolitik der Kommission kohärent ist und durch eine leistungsstarke Analyse unterstützt wird, was sie an die Spitze der Betrugsbekämpfung bringen soll. Dazu sollte die Unterstützung vonseiten des OLAF ausgebaut werden, um eine flexible kommissionsweite Beaufsichtigung für das Betrugsrisikomanagement zu gewährleisten, die die Zuständigkeit der bevollmächtigten Anweisungsbefugten unberührt lässt, aber ihre Bewertungen und Leitungsansätze gegebenenfalls in Frage stellen kann. Dieses Konzept impliziert in der Praxis Folgendes. oSoweit möglich, sollten die Betrugsbekämpfungsstrategien der Dienststellen der Kommission und der Exekutivagenturen mit ähnlichen Profilen zu gemeinsamen Betrugsbekämpfungsstrategien zusammengefasst werden. Beispiele von Dienststellen, die für die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds, die Forschungsförderung und die Außenhilfe zuständig sind, haben sich bezüglich der strafferen Koordinierung der Betrugsbekämpfungsmaßnahmen in diesen Bereichen als hilfreich erwiesen. Andere Betrugsbekämpfungsstrategien auf Ebene der Dienststellen sollten aktualisiert werden, um dem in dieser Mitteilung dargelegten Ansatz Rechnung zu tragen. oAuf der Grundlage einer Bedarfsanalyse sollten Untergruppen des FPDNet eingerichtet werden, die Dienststellen mit ähnlichen Profilen zusammenführen. Das OLAF und die GD BUDG sollten in diese Untergruppen eingebunden werden, um den Austausch bewährter Verfahren zu fördern und Peer-Reviews von Betrugsbekämpfungsstrategien zu erleichtern. Die erste derartige Untergruppe wurde 2017 für den TEM-Bereich eingerichtet. oObligatorische Überprüfung von Entwürfen für Betrugsbekämpfungsstrategien auf Ebene der Dienststellen und entsprechende Aktualisierung durch das OLAF: Das OLAF wird die Dienststellen bei der Ausgestaltung ihrer Betrugsbekämpfungsstrategien systematisch beraten, was gegebenenfalls auch die Abgabe von Empfehlungen einschließen sollte. oJede Entscheidung eines bevollmächtigten Anweisungsbefugten, solchen Empfehlungen nicht zu folgen, muss schriftlich begründet werden. Alle Fragen, die nicht auf bilateraler Ebene zwischen dem OLAF und der betreffenden Dienststelle lösbar sind, können, unbeschadet der Letztverantwortung des bevollmächtigten Anweisungsbefugten, in der jeweiligen FPDNet-Untergruppe und/oder in anderen geeigneten Formaten erörtert werden. oDas OLAF sollte auf der Grundlage ausführlicher Jahresberichte der Dienststellen der Kommission und der Exekutivagenturen und eines regelmäßigen Austauschs mit diesen die Umsetzung von Betrugsbekämpfungsstrategien auf Ebene der Dienststellen überwachen und gegebenenfalls Empfehlungen dazu abgeben. Diese Empfehlungen sind wie im vorherigen Punkt dargelegt zu befolgen. Die Durchführung von Audits zur Betrugsbekämpfung zählt jedoch nicht zu den Aufgaben des OLAF im Rahmen der Überprüfung und Überwachung. Audits im Bereich der Betrugsbekämpfung, basierend auf dem Rechtsrahmen (z. B. der Haushaltsordnung) und ihren jeweiligen Methoden und Risikobewertungsansätzen, bleiben dem Internen Auditdienst der Kommission (IAS) und dem Europäischen Rechnungshof vorbehalten. In einer speziellen Sitzung des FPDNet der Kommission auf Direktorenebene sollte eine jährliche Diskussion und Bewertung der Folgemaßnahmen zu den Empfehlungen des OLAF in Bezug auf die Betrugsbekämpfungsstrategien auf Ebene der Kommissionsdienststellen und zur Umsetzung des Aktionsplans zur Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission 2019 stattfinden. Ein weiterer wichtiger Aspekt der Betrugsbekämpfungsarbeit der Kommission ist die Weiterverfolgung der Empfehlungen des OLAF, die infolge von Untersuchungen des OLAF abgegeben wurden, durch die Kommission und ihre Exekutivagenturen. Das OLAF wird in Zusammenarbeit mit den betreffenden Anweisungsbefugten die Überwachung der Weiterverfolgung seiner Empfehlungen verbessern und den zentralen Dienststellen regelmäßig einen Überblick über die Überwachungsergebnisse bereitstellen. Die Weiterverfolgung der finanziellen und administrativen Empfehlungen des OLAF wird auch durch eine regelmäßige systematische Erörterung auf Arbeitsebene gemäß den zwischen der Kommission und dem OLAF abgeschlossenen Verwaltungsvereinbarungen über die Zusammenarbeit und den rechtzeitigen Informationsaustausch sowie durch systematische Folgemaßnahmen im Rahmen des FPDNet und durch das Managementkontrollgremium unterstützt. Das Managementkontrollgremium (CMB) wird auf strategischer Ebene die Betrugsbekämpfungspolitik der Kommission auf der Grundlage der vom OLAF, dem FPDNet und den zentralen Dienststellen auszuführenden Vorbereitungsarbeiten jährlich erörtern und überprüfen. Bei Bedarf können auch andere Ad-hoc-Erörterungen im CMB stattfinden. Dieser strategische Ansatz für das kommissionsweite Betrugsrisikomanagement mit dem CMB und dem OLAF als Hauptakteuren findet auch im „Governance-Paket“ Niederschlag, das von der Kommission am 21. November 2018 angenommen wurde und in dem dem CMB eine strategische Rolle in Bezug auf interne Aspekte der Betrugsbekämpfung in der Kommission zugewiesen wird und das OLAF zur federführenden Dienststelle bei der Ausarbeitung und Entwicklung einer europäischen Betrugsbekämpfungspolitik bestimmt wird. 5 Weitere Ziele Weitere, im Anhang ausführlicher dargelegte Ziele, deren Erreichung durch die im Aktionsplan aufgeführten Aktionspunkte unterstützt wird, decken die folgenden Bereiche ab: ØIntegrität und Einhaltung der Vorschriften; ØKnow-how und Ausrüstung; ØTransparenz; ØRechtsrahmen und ØBekämpfung von Betrug im Zusammenhang mit Einnahmen. Diese Ziele sind aus den in Abschnitt 4.1 genannten Leitprinzipien und der von den Kommissionsdienststellen durchgeführten und in ihrer einschlägigen Arbeitsunterlage erläuterten Betrugsrisikobewertung abgeleitet. So wird die Kommission beispielsweise, wie sie es grundsätzlich immer getan hat, weiterhin höchste Standards beruflicher Integrität ihres Personals fördern – und gegebenenfalls kontrollieren –, deren Bedeutung über die Frage der Betrugsbekämpfung hinausgeht. Dem Ziel der Bekämpfung von Betrug im Zusammenhang mit Einnahmen wird aufgrund der festgestellten Risiken in der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission 2019 ein größerer Stellenwert eingeräumt als in der Betrugsbekämpfungsstrategie der Kommission von 2011. 6 Überwachung und Berichterstattung