SCHUTZ DER FINANZIELLEN INTERESSEN DER GEMEINSCHAFTEN UND BETRUGSBEKÄMPFUNG - JAHRESBERICHT 2000 -

(vorgelegt von der Kommission)

INHALT

Titel 1: Die Tätigkeit der Gemeinschaft

1. Schutz der finanziellen Interessen: Entwicklungen bei den horizontalen Rechtsvorschriften

1.1. Die Rechtsinstrumente

1.1.1. Prävention von Geldwäsche

1.1.2. Geldfälschung

1.1.3. Nachahmungen und Produkt- und Dienstleistungspiraterie

1.1.4. Öffentliches Auftragswesen

1.2. Die justiziellen Instrumente

1.2.1 Vorschlag zur Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft

1.2.2. Justizielle Zusammenarbeit im Bereich des Strafrechts

1.3. Kriminalitätsprävention

2. Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft : wichtige Entwicklungen bei den sektorbezogenen Rechtsvorschriften

2.1. Zölle und indirekte Steuern

2.1.1. Zollwesen

2.1.2. Indirekte Steuern

2.2 Eigenmittel

2.3 Landwirtschaft

2.3.1. Einfuhrregelung für Bananen

2.3.2. Rechnungsabschlussentscheidungen

2.4 Strukturpolitische Maßnahmen

2.5. Direktausgaben

2.6 Sektorübergreifende Maßnahmen: Die Neufassung der Haushaltsordnung

2.7 Umsetzung der Verwaltungsreform

2.7.1. Verbesserung des Finanzmanagements und der Finanzkontrolle

2.7.2. Einbeziehung des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft

in das Weißbuch

3. Funktionsweise des OLAF

3.1. Eine neue Struktur

3.2. Die Untersuchungsbefugnisse des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung

3.3. Eine globale Betrugsbekämpfungsstrategie

3.4. Berichtspflicht

4. Partnerschaftliche Zusammenarbeit

4.1. Mit den Mitgliedstaaten

4.1.1. Zusammenarbeit mit den internen Auditdiensten im Bereich der

traditionellen Eigenmittel

4.1.2. Operative Zusammenarbeit

4.2. Amtshilfe - Beitrittsländer

4.2.1. Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden

4.2.2. Operative Zusammenarbeit

4.3. Amtshilfe - Drittländer

4.3.1. Kooperationsabkommen mit der Schweiz zur Bekämpfung von Betrug und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen

Interessen der Gemeinschaften

4.3.2. Amtshilfe im Zollbereich - Russland

Titel II : Von den Mitgliedstaaten angenommene Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft (1. Mai 1999- 31. Dezember 2000)

5. Wichtigste Entwicklungen bei den Rechts- und Verwaltungsvorschriften

5.1. Eigenmittel

5.2. Agrarausgaben

5.3. Strukturfonds und Kohäsionsfonds

6. Wichtigste Entwicklungen in der Organisation der Kontrollbehörden

6.1. Eigenmittel

6.2. Agrarausgaben

6.3. Strukturfonds und Kohäsionsfonds

7. Zusammenarbeit der zuständigen Behörden

7.1. Eigenmittel

7.2. Agrarausgaben

7.3. Strukturfonds und Kohäsionsfonds

8. Einziehung

8.1. Eigenmittel

8.2. Agrarausgaben

8.3. Strukturfonds und Kohäsionsfonds

9. Wichtigste Entwicklungen in der Betrugsbekämpfungspraxis

9.1. Eigenmittel

9.2. Agrarausgaben

9.3. Strukturfonds und Kohäsionsfonds

10. Weitere Rechtsakte zum Schutz der Gemeinschaftsfinanzen

10.1. Wesentliche Elemente und Stand der Ratifizierung des Übereinkommens

von 1995 und seiner Protokolle

10.2. In Anwendung des Übereinkommens und seiner Protokolle angenommene Maßnahmen

Titel 3: Statistiken und Analysen

11. Betrugsfälle und Unregelmäßigkeiten

12. Die Lage im Jahre 2000

12.1. Das gesamte Ausmaß der Betrugsfälle und sonstigen Unregelmäßigkeiten

12.2. Die von den Mitgliedstaaten mitgeteilten Fälle

12.3. Die vom OLAF untersuchten Fälle

13. Die Tendenzen

13.1. Der Bereich der traditionellen Eigenmittel

13.1.1. Einleitung

13.1.2. Analyse der von den Mitgliedstaaten übermittelten Daten

13.1.3. Schlussfolgerungen

13.2. Agrarausgaben (EAGFL-Garantie)

13.3. Strukturpolitische Maßnahmen

13.4. Direkte Ausgaben

14. Finanzielle Folgemaßnahmen

14.1. Entscheidende Faktoren

14.2. Einziehung

14.2.1. Traditionelle Eigenmittel

14.2.2. EAGFL-Garantie

14.2.3. Strukturpolitische Maßnahmen

ANHÄNGE

ANHANG 1

ANHANG 2

ANHANG 3

ANHANG 4

ANHANG 5

ANHANG 6

ANHANG 7

ANHANG 8

ANHANG 9

ANHANG 10

ANHANG 11

EINLEITUNG

Nach dem neuen Artikel 280 Absatz 5 des EG-Vertrags sind die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten gemeinsam verantwortlich für die Bekämpfung von Betrug und sonstigen gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichteten rechtswidrigen Handlungen. In dem vorliegenden Jahresbericht [1] wird daher ausführlich auf die Maßnahmen eingegangen, die die Mitgliedstaaten in dieser Hinsicht ergriffen haben.

[1] Der am 8.11.2000 angenommene Jahresbericht 1999 über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und die Betrugsbekämpfung (KOM(2000)718 endg.) enthält eine Gesamtdarstellung der neuen Regeln.

Die operativen Aspekte der Betrugsbekämpfung [2] werden im Rahmen eines Sonderberichts behandelt, der den Zeitraum ab Juni 2000 abdeckt und im zweiten Halbjahr 2001 veröffentlicht werden soll, damit die Kommission in ihrem eigenen Jahresbericht darauf verweisen kann.

[2] Ein erster Bericht über die operativen Tätigkeiten des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (1.Juni 1999-31.Mai 2000) wurde am 23.05.2000 angenommen. Dieser Bericht wird künftig auf Jahresbasis zu dem Datum veröffentlicht, zu dem sich die Errichtung des Amtes (1. Juni 1999) jährt.

Der Jahresbericht 2000 der Kommission ist der zweite Bericht auf der neuen Vertragsgrundlage. In seinem ersten Teil wird eine Bilanz der Gemeinschaftsinitiativen zum Schutz der finanziellen Interessen (wichtige Entwicklungen bei den Rechtsvorschriften, einschließlich der Instrumente des Titels VI des Amsterdamer Vertrags und der sektorbezogenen Regelungen) gezogen. Der zweite Teil gibt einen Überblick über die Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Zeitraum 1999-2000; der dritte und letzte Teil enthält die von den Mitgliedstaaten gemäß den Sektorvorschriften mitgeteilten Statistiken zu ihrer Betrugsbekämpfungstätigkeit in den Kernbereichen der Gemeinschaftspolitik.

Im ersten Teil werden die Entwicklungen sowohl bei den horizontalen als auch bei den sektorbezogenen Rechtsvorschriften nachgezeichnet. Dazu zählen insbesondere die im Jahr 2000 erlassenen Rechtsvorschriften zur Stärkung der strafrechtlichen Dimension, wie die auf das Ziel der Errichtung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts abstellenden Initiativen. In dem Abschnitt, der dem Schutz der finanziellen Interessen gewidmet ist, wird auch auf die Umsetzung des Weißbuchs zur Verwaltungsreform eingegangen. Auf die Arbeit des Amtes, was die Berichterstattung und seine organinternen Untersuchungsaufgaben betrifft, wird gesondert eingegangen, um deutlich zu machen, wie es die vertikale Zusammenarbeit mit den zuständigen nationalen Behörden (Artikel 280 Absatz 3 EG-Vertrag) sowie seine technische und operative Unterstützungstätigkeit organisiert.

Ferner werden in diesem Teil einige Maßnahmen erläutert, die die Gemeinschaft in partnerschaftlicher Zusammenarbeit mit den wichtigsten Akteuren im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen und der Betrugsbekämpfung getroffen hat: Einige konkrete Beispiele veranschaulichen, wie sich die operative Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten sowie mit den Beitritts- und den Drittländern vor Ort, im Hinblick auf einen wirksamen und gleichwertigen Schutz der Unionsfinanzen gegen Betrug und sonstige rechtswidrige Handlungen gestaltet.

Im zweiten Teil wird der mit dem Vertrag von Amsterdam eingeführte Artikel 280 Absatz 5 umgesetzt, der vorsieht, dass die Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten auch einen Bericht über deren Tätigkeit vorlegt. Erstmals gibt der Bericht der Kommission also einen Überblick über die Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten 1999 und 2000 zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft auf der Grundlage einer abgestimmten Arbeitsmethode durchgeführt haben. Die Mitgliedstaaten kommen effektiv der ihnen im Vertrag zugewiesenen Verantwortung nach.

Der dritte Teil enthält eine Analyse der bei den Mitgliedstaaten eingeholten bzw. sich aus der Untersuchungstätigkeit der Gemeinschaft ergebenden Daten mit den wichtigsten Tendenzen bei den Betrugspraktiken und Unregelmäßigkeiten sowie den globalen Ergebnissen bei der Einziehung und dem finanziellen Follow-up. Hier sei noch einmal daran erinnert, dass die Aufdeckung und Ahndung von Betrug und Unregelmäßigkeiten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften in enger Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten zu erfolgen hat.

Für das Jahr 2000 ist eine deutliche Zunahme der von den Mitgliedstaaten festgestellten oder vom Olaf vermuteten Fälle von Betrug und Unregelmäßigkeiten zu verzeichnen. Allerdings ist bei der Interpretation der Zahlen Vorsicht geboten, da die Angaben der Mitgliedstaaten nicht ganz vergleichbar sind: Nach einer Phase der Stabilisierung ist eine Zunahme der Schadensbeträge in mehreren Bereichen festzustellen. Beim EAGFL-Garantie und den traditionellen Eigenmitteln (474,5 Mio. EUR bzw. 534,5 Mio. Euro, das sind 1,17% des EAGFL bzw. 3,5% der traditionellen Eigenmittel der Gemeinschaft [3]) haben sich die Beträge aufgrund einiger bedeutender Fälle verdoppelt. Bei den Strukturfonds sind zwar die Schadensbeträge etwas geringer ausgefallen (114,2 Mio. EUR, d. h. 0,45% des betroffenen Haushalts), doch steht dem ein Anstieg der Fälle gegenüber, was darauf hindeutet, dass die Kontrollen effizienter geworden sind. Bei den Direktausgaben (170 Mio. EUR für 148 Fälle, d.h. 1,33% des betroffenen Haushalts) hat sowohl die Zahl der Fälle als auch das Schadensvolumen stark zugenommen, und zwar ganz besonders bei den externen Politikbereichen. Dieses Ergebnis ist darauf zurückzuführen, dass das OLAF diese Ausgabenkategorie als prioritär zu beobachtenden Bereich eingestuft hat. Die Feststellungen zur Einziehungstätigkeit der Mitgliedstaaten bieten den Anlass, um zum einen auf die schwachen Ergebnisse hinzuweisen, zum andern aber auch die eingeleiteten Initiativen sowie Wege aufzuzeigen, wie die Einziehungstätigkeit besser überwacht und effizienter gestaltet werden könnte.

[3] Die genannten Haushaltsanteile beziehen sich jedes Mal auf den sektoriellen Haushalt, sowohl bzgl. der Ausgaben als auch der Einnahmen. Bei den traditionellen Eigenmitteln, um die es hier geht, handelt es sich um die von den Mitgliedstaaten für das Jahr 2000 überwiesenen Summen, wobei ein Abzug für die Einziehungskosten gemacht ist. Die traditionellen Eigenmittel stellten im Jahr 2000 15,3% der gesamten Einnahmen dar.

Titel 1: Die tätigkeit der Gemeinschaft

1. Schutz der finanziellen Interessen: Entwicklungen bei den horizontalen Rechtsvorschriften

1.1.1. Die Rechtsinstrumente

Nach einer intensiven Legislativtätigkeit im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft im Jahr 1999 wurden im Jahr 2000 vor allem Initiativen in den anderen relevanten Bereichen eingeleitet.

Bei den horizontalen Rechtsvorschriften waren kaum Entwicklungen zu verzeichnen, da die Mitgliedstaaten die wichtigsten Instrumente des dritten Pfeilers bisher noch nicht ratifiziert haben [4]. Hingegen hat die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen und zur Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen, einschließlich Wirtschaftsdelikte, die sich mittelbar oder unmittelbar gegen diese Interessen richten, mehrere neue Rechtsvorschriften erlassen.

[4] Übereinkommen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften vom 26. Juli 1995 und seine Protokolle.

1.1.2. Prävention von Geldwäsche

Betrug zum Nachteil der Gemeinschaft erweist sich häufig als Vortat zur Geldwäsche. Die aufgedeckten "Betrugskanäle" sind die gleichen, die auch für Betrug im Rahmen anderer Kriminalitätsformen genutzt werden. Wiederholt ist darauf hingewiesen worden, wie wichtig es für den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft ist, dass die Verwaltungen zusammenarbeiten und mit den zuständigen Behörden Informationen über verdächtige Finanztransaktionen ausgetauscht werden. In diesem Sinn hat die Kommission in ihrem Vorschlag für eine Richtlinie [5] zur Änderung der Richtlinie 91/308/EWG vom 10. Juni 1991 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche eine besondere Bestimmung vorgesehen, die es ihr bzw. dem OLAF ermöglicht, in Angelegenheiten, die die finanziellen Interessen der Gemeinschaft berühren, mit den für die Geldwäschebekämpfung zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten zusammenzuarbeiten und Informationen auszutauschen.

[5] Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates, KOM(1999) 352 endgültig, ABl. C 177 vom 27.6.2000.

Im Rat konnte eine politische Einigung über den Vorschlag, insbesondere hinsichtlich der Pflichten der relevanten Berufe und Finanzinstitute und der Definition des Begriffs "kriminelle Tätigkeit" erzielt werden. In seinem gemeinsamen Standpunkt vom 30. November 2000 hat der Rat die Bestimmung über die Zusammenarbeit mit der Kommission verworfen. Zuvor hatte er jedoch in seinen Schlussfolgerungen vom 17. Oktober 2000 [6] eingeräumt, dass ein Informationsaustauschsystem aus praktischen Gründen zweckmäßig sei, und die Kommission aufgefordert, einen neuen Vorschlag vorzulegen.

[6] Schlussfolgerungen des Rates Ecofin/JAI vom 17. 10. 2000, insbesondere Punkt 9, Teil B.

1.1.3. Geldfälschung

Die Kommission hat nach ihrer an den Rat, das Europäische Parlament und die Europäische Zentralbank gerichteten Mitteilung "Schutz des Euro - Fälschungsbekämpfung" vom 22. Juli 1998 [7] am 26. Juli 2000 einen Vorschlag für eine Verordnung des Rates über den Schutz des Euro vor Fälschungen [8] vorgelegt.

[7] KOM (1998) 474 endgültig.

[8] Siehe Jahresbericht 1999 der Kommission über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und Betrugsbekämpfung KOM (2000) 718 endgültig. Vorschlag: Dok. KOM (2000) 492 endgültig vom 26.7.2000. ABl. C 337 E vom 28.11.2000

Dieser Vorschlag sieht folgendes vor:

- Sammlung technischer Daten und Zugriff auf diese Daten. Verpflichtung zur Übermittlung falscher Euro-Banknoten und -Münzen zwecks Identifizierung;

- Verpflichtungen der Kreditinstitute und anderer Institute, deren Tätigkeit im Umtausch von Devisen besteht;

- Schaffung einer bei Europol anzusiedelnden Fälschungsbekämpfungsstelle, die u. a. eine Datenbank mit operativen und strategischen Informationen verwalten soll;

- Zentralisierung der Informationen über Fälle von Geldfälschung; Pflicht zur Meldung dieser Fälle über die nationalen Europol-Stellen sowie die Art dieser Informationen;

- Regelung der Zusammenarbeit und der Amtshilfe, einschließlich Einrichtung eines Frühwarnsystems und Zusammenarbeit mit Drittländern.

Nachdem der Vorschlag unter französischer Präsidentschaft in der Gruppe "Betrugsbekämpfung" des Rates geprüft worden war, konnte später eine politische Einigung erzielt werden [9]. Die Bestimmungen des Kommissionsvorschlags über die Beziehungen zwischen den nationalen Polizeibehörden und Europol wurden nicht aufrechterhalten; dennoch wird Europol gemäß seinem Auftrag [10] und dem Europol-Übereinkommen [11] die Polizei vor Ort unterstützen.

[9] ECOFIN-Rat vom 12. Februar 2001. Die Kommission begrüßt, daß die wesentlichen Elemente ihres Vorschlags, der Gegenstand dieses Abkommens war, im Verordnungsentwurf enthalten sind.

[10] Beschluss des Rates vom 29. April 1999 zur Ausdehnung des Mandats von Europol auf die Bekämpfung der Fälschung von Geld und Zahlungsmitteln; ABl. C 149 vom 28.5.1999.

[11] Rechtsakt des Rates vom 26. Juli 1995 über die Fertigstellung des Übereinkommens aufgrund von Artikel K.3 des Vertrags über die Europäische Union über die Errichtung eines Europäischen Polizeiamts (Europol- Übereinkommen); ABl. C 316 vom 27.11.1995.

Mit dieser Verordnung soll sichergestellt werden, dass sämtliche Tätigkeiten in ein koordiniertes multidisziplinäres Gesamtkonzept eingebunden werden, das der Bedeutung des Euro als Einheitswährung sowie der Komplementarität der Rolle jedes Organs und jeder Einrichtung und der Rolle der Mitgliedstaaten Rechnung trägt. Die Koordinierung erfolgt über einen von den institutionellen Partnern (Kommission, Europäische Zentralbank, Europol) eingesetzten Lenkungsausschuss sowie weiterhin im Rahmen der Arbeit mit den nationalen Sachverständigen.

1.1.4. Nachahmungen und Produkt- und Dienstleistungspiraterie

Auf eine Entschließung des Europäischen Parlaments vom 4. Mai 2000 hin hat die Kommission am 30. November 2000 [12] eine mit einem Aktionsplan versehene Mitteilung Folgemaßnahmen zum Grünbuch über die Bekämpfung von Nachahmungen und Produkt- und Dienstleistungspiraterie im Binnenmarkt [13] angenommen. In dem Grünbuch wird darauf hingewiesen, dass Wirtschaftskriminalität die sich gegen geistiges Eigentum richtet (Nachahmung gewerblicher, landwirtschaftlicher oder kommerzieller Waren, Gemeinschaftsmarke), zu einer Verlagerung der Wirtschaftstätigkeit im Binnenmarkt führt. Außerdem berührt sie die Verteilung des Steueraufkommens in den Mitgliedstaaten über die BSP-Einnahme, die sich nach der nationalen Wirtschaftskraft bemisst. Die Auswirkungen der Fälschungskriminalität auf die Wirtschaft dürfen also nicht unterschätzt werden [14].

[12] KOM(2000) 789.

[13] KOM(1998) 569.

[14] Der Wert der im Jahr 2000 zollamtlich beschlagnahmten nachgeahmten Waren beläuft sich schätzungsweise auf etwa 1,3 Mrd. Euro.

Der Aktionsplan stellt darauf ab, im Interesse eines funktionierenden Binnenmarkts die Maßnahmen zur Kontrolle von Nachahmungen und Produktpiraterie an den Außengrenzen der Europäischen Union [15] sowie die Initiativen zu ergänzen, die im Rahmen der Beziehungen mit Drittländern und multilateraler Abkommen eingeleitet worden sind. So will die Kommission insbesondere mittelfristig prüfen, ob es zweckmäßig ist, zum Schutz des Gemeinschaftsinteresses spezielle Mechanismen der administrativen Zusammenarbeit nach dem Muster bereits bestehender Systeme einzuführen.

[15] Verordnung (EG) Nr.241/99 des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 3295/94 des Rates vom 22. Dezember 1994 über Maßnahmen zum Verbot der Überführung nachgeahmter Waren und unerlaubt hergestellter Vervielfältigungsstücke oder Nachbildungen in den zollrechtlich freien Verkehr oder in ein Nichterhebungsverfahren sowie zum Verbot ihrer Ausfuhr und Wiederausfuhr (ABl. L 27 vom 2. 2. 1999).

1.1.5. Öffentliches Auftragswesen

In dem ebenfalls sensiblen Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe möchte die Kommission vor allem die Präventionsmechanismen verstärkt sehen. Zu diesem Zweck hat sie am 30. August 2000 [16] einen Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates angenommen, die vorsieht, dass Bieter, die wegen Zugehörigkeit zu einer kriminellen Vereinigung, Korruption oder Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft rechtskräftig verurteilt worden sind, von der Auftragsvergabe auszuschließen sind. Außerdem soll eine fakultative Regelung eingeführt werden, nach der unzuverlässige Wirtschaftsbeteiligte ausgeschlossen werden können.

[16] Vorschlag für eine Richtlinie über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Lieferaufträge, Dienstleistungsaufträge und Bauaufträge (KOM (2000)275 endgültig) vom 30.8.2000).

1.1.6. Die justiziellen Instrumente

Zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft sind im Jahr 2000 mehrere Initiativen eingeleitet worden, die auf eine Stärkung des rechtlichen und justiziellen Rahmens im Bereich des Strafrechts abzielen.

1.1.7. Vorschlag zur Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft

Die Kommission hat, wie in ihrer für die Regierungskonferenz in Nizza vorbereiteten Stellungnahme vom 26. Januar 2000 ("Institutionelle Reform für eine erfolgreiche Erweiterung") angekündigt, am 29. September 2000 eine Mitteilung angenommen, in der sie vorschlägt, eine Europäische Staatsanwaltschaft zu schaffen, die für den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften verantwortlich sein soll [17]. Der Vorschlag berücksichtigt die eingehenden Vorarbeiten einer Gruppe von Strafrechtsexperten, die zu einem Bündel von Vorschriften unter der Bezeichnung "Corpus juris" [18] zusammengefasst worden sind. Mit ihrem Vorschlag hat die Kommission erneut die politische Priorität der Betrugsbekämpfung bestätigt und damit auch den Anliegen Rechnung getragen, die das Europäische Parlament in seiner am 14. April 2000 angenommenen Entschließung zur Regierungskonferenz zum Ausdruck gebracht hat.

[17] KOM (2000) 608.

[18] "Corpus Juris der strafrechtlichen Regelungen zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union", unter Leitung von Frau Mireille Delmas-Marty, Economica, Paris, 1997.

Entsprechend ihrem Vorschlag soll der EG-Vertrag um einen neuen Artikel ergänzt werden, der lediglich die Rechtsgrundlage zur Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft ausschließlich in dem bereits in Artikel 280 EG-Vertrag definierten Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft vorsieht. Der Vorschlag steht im Einklang mit dem Vertrag von Amsterdam, der erstmals die gemeinsame Verantwortung der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten für den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft festschreibt.

Nach Auffassung der Kommission bedarf es einer Europäischen Staatsanwaltschaft, um einen effektiven strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft, für die die Kommission auf Grund des EG-Vertrags eine besondere Verantwortung hat, zu gewährleisten. Seit der Errichtung des Europäischen Betrugsbekämpfungsamtes (OLAF) können zwar unionsweit Tatbestände zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft ermittelt werden, doch die strafrechtliche Ahndung dieser Tatbestände stößt nach wie vor an die fortbestehenden Grenzen der justiziellen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten.

Die europäische Staatsanwaltschaft hätte die Aufgabe, Handlungen aufzudecken, die gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaften gerichtet sind, und diese vor den Gerichten der Mitgliedstaaten zu verfolgen. Sie würde aber nicht, und insbesondere nicht in der Phase der Urteilsfindung, die Funktion der innerstaatlichen Justizbehörden übernehmen. Vielmehr soll sie die innerstaatlichen Gerichte bei ihrer Arbeit unterstützen, indem sie ihnen die im gesamten Unionsgebiet ermittelten Tatbestände vorlegt und ihnen somit hilft, die Hindernisse zu überwinden, die sich infolge der Zersplitterung des europäischen Rechtsraums in 15 ( und bald noch mehr) Mitgliedstaaten mit eigenen Vorschriften und Verfahren ergeben.

Die Regierungskonferenz hat sich diesen Vorschlag nicht zu eigen gemacht. Die Kommission hat daher am 31. Januar 2001 [19] die Vorlage eines Grünbuchs angekündigt, um die Debatte über ihren Vorschlag zur Schaffung einer europäischen Staatsanwaltschaft im Hinblick auf dessen Überprüfung auf der nächsten Regierungskonferenz wieder aufzunehmen. Sie bleibt bei ihrer Auffassung, dass es in Ermangelung einer Rechtsgrundlage einer Vertragsänderung bedarf [20]. Die Kommission wird dem Wunsch des Europäischen Parlaments entsprechend in dem Grünbuch ihre Vorstellungen über Aufgaben und Arbeitsweise einer für den Schutz der finanziellen Interessen zuständigen Staatsanwaltschaft weiter vertiefen. Sie wird dieses Grünbuch voraussichtlich dem Europäischen Rat in Laeken (Dezember 2001) vorlegen. Danach sollen während des gesamten Jahres 2002 umfassende Konsultationen mit den interessierten Kreisen geführt werden.

[19] Arbeitsprogramm der Kommission für 2001 (KOM (2001) 28).

[20] Siehe Redebeitrag von Frau Schreyer vor dem Europäischen Parlament in Erwiderung auf die Entschließung. vom 14. 3. 2001 zum Jahresbericht der Kommission für 1999.

1.1.8. Justizielle Zusammenarbeit im Bereich des Strafrechts

Der Europäische Rat hat auf seiner speziell dem Thema "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" gewidmeten Sondertagung vom 15. und 16. Oktober 1999 in Tampere unter anderem den Rat aufgefordert, das für die Schaffung einer Europäischen Stelle für justizielle Zusammenarbeit (Eurojust) erforderliche Rechtsinstrument vor Ende 2001 anzunehmen. Die Kommission hat als Beitrag zu den Verhandlungen über den Entwurf einer Entscheidung des Rates über Eurojust am 22. November 2000 eine Mitteilung (KOM(2000) 746 endg.) angenommen. Darin präzisiert sie, dass es im Bereich der gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichteten Kriminalität eine enge Zusammenarbeit zwischen OLAF und Eurojust zu etablieren gilt, durch die sichergestellt wird, dass beide einen ihren Aufgaben und Zuständigkeiten entsprechenden Beitrag leisten.

Der Europäische Rat hat sich in Tampere auch mit der Frage der gegenseitigen Anerkennung im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit befasst, die bereits 1988 auf dem Europäischen Rat von Cardiff erörtert worden war. Die Kommission hat daraufhin am 26. Juli 2000 eine Mitteilung angenommen [21], in der sie sich für die Einführung einer Regelung zur gegenseitigen Anerkennung verfahrensbeendender Entscheidungen in Strafsachen ausspricht. Diese Mitteilung soll den Anstoß zu eingehenden Diskussionen in einem Bereich geben, in der die justizielle Zusammenarbeit, die auf dem "Ersuchen" (ein souveräner Staat entscheidet über das Ersuchen eines anderen souveränen Staates) [22] basiert, als langsam, umständlich und unsicher gilt. Vorgeschlagen wird, die Arbeiten in ähnlichen Fragen zu bündeln (gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen, mit denen Geldstrafen verhängt werden; Maßnahmen, die Delikte einer Person in der Vergangenheit betreffen; Aberkennung von Rechten, alternative Maßnahmen und justizielle Kontrolle von Personen; Einziehung von Vermögenswerten nach deren Einfrieren).

[21] Mitteilung der Kommission vom 26. Juli 2000 (KOM(2000) 495).

[22] Ergänzend zu dieser Mitteilung wurde im Dezember 2000 ein Maßnahmenprogramm der Kommission und des Rates im Bereich der gegenseitigen Anerkennung angenommen.

1.3. Kriminalitätsprävention

Ganz allgemein ist die Kommission der Auffassung, dass die Betrugsbekämpfungsstrategie durch ein allgemeines Konzept zur Kriminalitätsprävention ergänzt werden muss. In ihrer Mitteilung vom 29. November 2000 (KOM(2000) 786 endg.) über die Kriminalitätsprävention in der Europäischen Union schlägt die Kommission ergänzend zu der globalen Betrugsbekämpfungsstrategie eine Strategie vor, die darauf gerichtet ist, die Kriminalitätsprävention in den Politikbereichen der Union weiter zu entwickeln, die Kenntnis der Erscheinungsformen der Kriminalität zu verbessern und mit den öffentlichen Akteuren, den Justiz- und Strafverfolgungsbehörden, der Geschäftswelt und der Zivilgesellschaft in einen Dialog zu treten.

Um diese Strategie umsetzen zu können, bedarf es einer Finanzhilfe der Europäischen Union. Die Kommission hat daher einen Vorschlag für eine Entscheidung des Rates zur Aufstellung eines Programms für die Förderung, den Austausch, die Aus- und Weiterbildung sowie die Zusammenarbeit im Bereich der Kriminalprävention (Hippokrates) unterbreitet.

2. Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft : wichtige Entwicklungen bei den sektorbezogenen Rechtsvorschriften

2.1.1. Zölle und indirekte Steuern

2.1.2. Zollwesen

Das zollrechtliche Versandverfahren ist eine der tragenden Säulen der europäischen Integration. Es bietet den europäischen Unternehmen dadurch unentbehrliche Vorteile, dass die bei der Einfuhr von Waren in die Europäische Gemeinschaft und bei Warenbeförderungen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und ihren Partnern [23] geschuldeten Zölle und Abgaben ausgesetzt werden. Auch bei der Heranführungsstrategie zur Vorbereitung des Beitritts der mittel- und osteuropäischen Staaten spielt der Zugang zum gemeinsamen Versandverfahren eine zentrale Rolle. Die während der vergangenen Jahre im Rahmen der Versandvorgänge begangenen Betrugsdelikte hatten erhebliche Einnahmenverluste für die Haushalte der Mitgliedstaaten und den Gemeinschaftshaushalt zur Folge.

[23] Es betrifft die Europäische Freihandelsassoziation und die Visegrad-Länder (Polen, Tschechische Republik, Slowakei sowie Ungarn im Rahmen des Übereinkommens über ein gemeinsames Versandverfahren) und die derzeit 64 Vertragsparteien des TIR-Übereinkommens.

Um die Zuverlässigkeit der Versandverfahren zu erhöhen, wurde zunächst der Zollkodex mit dem Ziel geändert [24], die Versandvorgänge abzusichern (Kontrolle der Erledigung der Vorgänge, Verfahren zur Erhebung der Zollschuld). Durch die Reform sollen die Risiken, die mit den für die Versandvorgänge zuständigen Personen verbunden sind, (Wirtschaftsbeteiligte, die vereinfachte Verfahren in Anspruch nehmen möchten, müssen bestimmte, ihre Zuverlässigkeit garantierende Kriterien erfuellen) sowie die Risiken bei unter Aussetzung der Zölle und sonstiger Abgaben mit einem Versandpapier beförderten Waren verringert werden (angemessene Berücksichtigung des mit der jeweiligen Ware verbundenen finanziellen Risikos bei der Festsetzung der Höhe der zu leistenden Sicherheit).

[24] Verordnung (EG) Nr. 955/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. April 1999 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates hinsichtlich des externen Versandverfahrens (ABl. L 119 vom 7.5.1999), ergänzt durch eine Änderung der Durchführungsbestimmungen zum Zollkodex (Verordnung (EG) Nr. 2787/2000 der Kommission vom 15. Dezember 2000 - ABl. L 330 vom 27.12.2000) und der Anhänge zum Übereinkommen über ein gemeinsames Versandverfahren (Beschlüsse Nr. 1/2000 des Gemischten Ausschusses EG-EFTA vom 20. Dezember 2000 - ABl. L 9 vom 12.1.2001).

Ein weiterer Reformaspekt betrifft die Informatisierung der zollrechtlichen Versandverfahren. Die Durchführung des europäischen Plans zur Einführung eines DV-gestützten Versandverfahrens erfolgte im Wege einer mehrere Länder umfassenden administrativen Zusammenarbeit. Das neue System (NCTS) ist im Mai 2000 [25] erstmals zum Einsatz gelangt und soll schrittweise - geographisch wie auch funktional - auf alle Mitgliedstaaten sowie auf die Vertragsparteien des Übereinkommens "Gemeinsames Versandverfahren" vom 20. Mai 1987 ausgedehnt werden.

[25] Mit Deutschland, Spanien, Italien, der Schweiz, Norwegen, den Niederlanden und der Tschechischen Republik.

Am 16. November 2000 wurde eine weitere Verordnung zur Änderung des Zollkodex [26] angenommen, durch die die Informatisierung der Zollanmeldungen und die Modernisierung der Zollverfahren mit wirtschaftlicher Bedeutung erleichtert werden soll. Zudem sollen im Rahmen des Zollpräferenzsystems, das sich auf die Bescheinigung des Warenursprungs durch die Behörden dritter Länder gründet, gutgläubig handelnde Wirtschaftsbeteiligte, die aufgrund eines Fehlers dieser Behörden die Präferenzregelung nicht in Anspruch nehmen konnten und denen infolgedessen Zollschulden entstanden sind, besser geschützt werden. Ein Einführer kann seinen guten Glauben aber nicht geltend machen, wenn die Kommission mit einer öffentlichen Bekanntmachung begründete Zweifel daran angemeldet hat, dass das begünstigte Land das Präferenzsystem ordnungsgemäß anwendet. Eine derartige Bekanntmachung stellt denn auch eine hinreichende Präventivmaßnahme gegen die Risiken dar, die mit Einfuhren aus dem betreffenden Land verbunden sind [27].

[26] Verordnung (EG) 2700/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften (KOM(1999) 236 endgültig).

[27] Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament vom 8.9.2000 (KOM(2000) 550 endgültig.

2.1.3. Indirekte Steuern

MwSt.- und Verbrauchsteuerbetrug wirkt sich in erster Linie auf die nationalen Haushaltseinnahmen, aber auch unmittelbar auf den Anteil am MwSt.-Aufkommen aus, der der Gemeinschaft als Eigenmittel gemäß Artikel 2 des Eigenmittelbeschlusses zufließt. Mit der organisierten Kriminalität ist diese Form von Betrug insoweit verknüpft, als dabei alle Register (Steuerhinterziehung und -betrug, Korruption und illegaler Handel) gezogen werden, um fairen Wettbewerb zu behindern. Schon heute nimmt das Ausmaß des schweren MwSt.-Betrugs im innergemeinschaftlichen Handel auf hohem Niveau weiter zu (wachsende Zahl von Fällen grenzübergreifenden Karussellbetrugs).

Einem Bericht vom 28. Januar 2000 [28] zufolge haben die Mitgliedstaaten, obwohl die Steuerkontrollen an den Grenzen seit mehr als sechs Jahren weggefallen sind, ihre MwSt.-Kontrollsysteme noch immer nicht angepasst. Auf Empfehlung des Unterausschusses Betrugsbekämpfung der Kommission und der Ad-hoc-Gruppe "Steuerbetrug" des Rates hat der Rat Wirtschaft/Finanzen die Mitgliedstaaten am 5. Juni 2000 aufgefordert, das Informationsaustauschsystem zu rationalisieren und ihre Kontrollsysteme anzupassen. Gleichzeitig hat er die Kommission gebeten, Vorschläge auf der Grundlage der Empfehlungen der Ad-hoc-Gruppe zu erarbeiten.

[28] Bericht über die Anwendung der Verordnung über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden und über Verfahren zur Erhebung und Kontrolle der MwSt. - KOM(2000)28 endgültig.

In ihrer Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament zur Verbesserung der Funktionsweise des MwSt.-Systems im Binnenmarkt hat die Kommission angekündigt, dass sie vorrangig eine Weiterentwicklung der in den Bereichen Verwaltungszusammenarbeit und Amtshilfe bestehenden gemeinschaftsrechtlichen Instrumente vorschlagen wird. Den Mitgliedstaaten empfiehlt sie darin außerdem, Risikoanalysesysteme zu entwickeln, um die begrenzten Ressourcen der Steuerverwaltungen gezielter einsetzen zu können. Im Rahmen der ihr zugewiesenen Zuständigkeiten hat die Kommission diesbezügliche Initiativen der Mitgliedstaaten, insbesondere durch die Finanzierung von Beamtenaustauschmaßnahmen und Seminaren zur Risikoanalyse aus dem Programm "Fiscalis" gefördert.

Im Bereich der Verbrauchsteuer hat sie auf Empfehlung der hochrangigen Gruppe "Betrug im Zigaretten- und Alkoholsektor" eine Durchführbarkeitsstudie gebilligt, die bestätigt, dass die Informatisierung der Bewegungen und der Kontrolle verbrauchsteuerpflichtiger Waren technisch machbar ist. Außerdem wird an einer Verbesserung des im Dezember 1998 eingeführten Frühwarnsystems gearbeitet.

2.1.4. Eigenmittel

Im Jahr 2000 ist zu den Eigenmitteln der Europäischen Gemeinschaften folgende Rechtsvorschrift erlassen worden:

- Beschluss 2000/597/EG, EURATOM des Rates vom 29. September 2000 über das System der traditionellen Eigenmittel. Der Beschluss, der am 1. 1. 2002 wirksam [29] und nach seiner Ratifizierung durch alle Mitgliedstaaten in Kraft treten wird, ermächtigt diese unter anderem, 25 % (bisher 10 %) der nach dem 31.12.2000 festgestellten Beträge als Erhebungskosten einzubehalten.

[29] Ausgenommen Artikel 2 Absatz und Artikel 4, die ab 1.1. 2001 wirksam werden.

- Das Inkrafttreten der Kodifizierungsverordnung (EG, EURATOM) Nr. 1150/2000 des Rates vom 22. Mai 2000 [30] bildet lediglich die Vorstufe zu den bereits laufenden Arbeiten im Hinblick auf die Änderung der Durchführungsvorschriften zum Eigenmittelbeschluss.

[30] Verordnung zur Kodifizierung der mehrfachen Änderungen der Verordnung (EWG, EURATOM) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989 (ABl L 130 vom 31. 5. 2000)

2.1.5. Landwirtschaft

2.1.6. Einfuhrregelung für Bananen

Nach der Aufdeckung von Betrugsfällen, bei denen gefälschte Einfuhrbescheinigungen verwendet worden waren (siehe Kapitel "Partnerschaftliche Zusammenarbeit"), hat die Kommission eine Verordnung erlassen [31], um die Kontrollen in diesem Sektor zu verschärfen. Ziel ist eine ordnungsgemäße Anwendung der Zollkontingentsregelungen; insbesondere soll durch regelmäßige Gegenkontrollen seitens der Zollbehörden der Mitgliedstaaten, in denen die Waren zum zollrechtlich freien Verkehr abgefertigt werden, und der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten, in denen die Lizenzen ausgestellt werden, ein Abgleich zur Feststellung der Echtheit dieser Lizenzen vorgenommen werden. Zu diesem Zweck regelt die Verordnung die Pflichten der Zollbehörden in bezug auf die Aufbewahrung und Übermittlung der Lizenzen. Die Kommission leitet ihrerseits den Zollbehörden regelmäßig ein Verzeichnis der im Rahmen der Bananen-Einfuhrregelung registrierten Marktbeteiligten zu.

[31] Verordnung (EG) Nr. 1632/2000 der Kommission vom 25. Juli 2000 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2362/98 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EWG) Nr. 404/93 des Rates betreffend die Einfuhrregelung für Bananen in die Gemeinschaft.

2.1.7. Rechnungsabschlussentscheidungen

In der gemeinsamen Agrarpolitik ist das Rechnungsabschlussverfahren ein unverzichtbares Instrument der Ausgabenkontrolle. Es bildet einen Anreiz, durch die Verbesserung der Kontroll- und Prüfsysteme die Zahl der Unregelmäßigkeiten zu verringern und ermöglicht es, ausgezahlte Beträge wieder einzuziehen, wenn keine ausreichende Gewähr hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Zahlungen oder der Zuverlässigkeit der Kontroll- und Prüfsysteme des betreffenden Mitgliedstaats gegeben ist. Im Jahr 2000 [32] hat die Kommission von den Mitgliedstaaten Beträge in Höhe von 633,6 Mio. EUR wiedereingezogen, die während eines Teils der Haushaltsjahre 1996-1999 rechtswidrig gezahlt worden waren. Die Einziehung erfolgte, u.a. nach Inspektionen durch ihre Dienststellen, weil die innerstaatlichen Kontrollen unzulänglich waren bzw. die ausgabenrelevanten Gemeinschaftsvorschriften nicht eingehalten wurden (zu wenige Kontrollen, unzulängliche Risikoanalyseverfahren, Nichteinhaltung von Zahlungsfristen).

[32] Entscheidungen vom 1. März und vom 5. Juli 2000 gemäß Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 160 vom 26.6.1999) sowie Entscheidungen vom 14.2. und 28.4 2000 (ABl. L 56 vom 2.3. 200 und ABl. L 104 vom 29.4.2000).

Die betreffenden Beträge sind mit den monatlichen Vorschusszahlungen an die Mitgliedstaaten verrechnet worden. Die Finanzkorrekturen, die von dem für die Agrarausgaben zuständigen Anweisungsbefugten veranlasst werden, betreffen alle Mitgliedstaaten, allerdings in sehr unterschiedlichem Ausmaß.

2.1.8. Strukturpolitische Maßnahmen

Am 12. Juli hat die Kommission zwei Vorschläge für Verordnungen und Leitlinien zur Verbesserung des Finanzmanagements und der Kontrolle der Strukturfondsausgaben bzw. zur Anwendung von Finanzkorrekturen bei Unregelmäßigkeiten vorgelegt. Beide Verordnungen wurden in Anwendung der allgemeinen Strukturfondsverordnung [33] erlassen, die eine weitgehende Dezentralisierung dieser Fonds und eine Verbesserung ihrer finanziellen Abwicklung vorsieht.

[33] Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds.

In den vorgeschlagenen Durchführungsbestimmungen ist vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten und ihre Regionen ihre jeweiligen Verantwortlichkeiten bei der Verwaltung und Kontrolle der strukturpolitischen Maßnahmen genauer festlegen, damit die Zahl der Fehler verringert wird. Werden Unregelmäßigkeiten festgestellt und unterlassen die Mitgliedstaaten die vorgeschriebenen Einziehungen, so kann die Kommission Finanzkorrekturen nach dem darin vorgesehenen Verfahren [34] vornehmen

[34] Verfahren gemäß den Leitlinien zur Festlegung der Grundsätze, Kriterien und Richttabellen, die von den Dienststellen der Kommission zur Bestimmung der in Artikel 39 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 genannten Finanzkorrekturen anzuwenden sind. Die Leitlinien sind zeitgleich mit den beiden Durchführungsverordnungen angenommen worden.

2.1.9. Direktausgaben

Am 16. Mai hat die Kommission eine Mitteilung zur Reform der Verwaltung der Außenhilfe angenommen, die einen Sonderbereich der Direktausgaben bildet. Das darin vorgestellte Maßnahmenbündel soll ein effizienteres Finanzmanagement sowie eine bessere Qualität und eine zügigere Abwicklung der Projekte im Bereich der Außenhilfe gewährleisten, deren Volumen sich im letzten Jahrzehnt verdreifacht hat und nunmehr 62 % aller direkt von der Kommission verwalteten Programme beträgt. Zu den Maßnahmen, die ein besseres Projektmanagement in einem der gegenwärtig sichtbarsten Tätigkeitsbereiche bewirken sollen, zählen die Schaffung einer einzigen für die Projektabwicklung zuständigen Stelle, eine weitgehende Verlagerung des Projektmanagements auf die Delegationen der Kommission und die Behörden der Empfängerländer, die Einführung strengerer Durchführungsfristen (Änderung der Haushaltsordnung), der Abbau des Rückstands bei den sogenannten "alten" und "ruhenden" Mittelbindungen sowie eine klarere Festlegung der Zuständigkeiten im Rahmen des Projektzyklus.

Eine der zentralen Empfehlungen in ihrer Mitteilung hat die Kommission mit der am 1. Januar 2001 erfolgten Einrichtung des Amts für Zusammenarbeit "EuropeAid" umgesetzt. Dieser Dienst ist für die Durchführung sämtlicher Außenhilfe-Instrumente [35] der Kommission zuständig.

[35] Entscheidung vom 29 Novembre 2000.

2.1.10. Sektorübergreifende Maßnahmen: Die Neufassung der Haushaltsordnung

Neben dem Weißbuch zur Verwaltungsreform [36] hat die Kommission - ebenfalls mit dem Ziel der Verbesserung des Finanzmanagements, namentlich durch Vereinfachung und Aktualisierung der Vorschriften - am 17. Oktober 2000 einen Vorschlag zur Neufassung der Haushaltsordnung [37] vorgelegt, der darauf abstellt, die Haushaltsgrundsätze und die grundlegenden Haushalts- und Finanzvorschriften sowie der Sonderbestimmungen für die Bereiche Auftragsvergabe und Finanzhilfen, Rechnungsführung und Rechnungslegung, Außenhilfe, EAGFL-Garantie, Strukturfonds, Forschung und Verwaltungsmittel in einem einzigen Rechtsinstrument zusammenzufassen.

[36] Weißbuch: Reform der Kommission, KOM (2000) 200 endgültig.

[37] Vorschlag für eine Verordnung (EG, EGKS, Euratom) des Rates zur Regelung der Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan, KOM (2000) 461 endgültig.

Da die neue Haushaltsordnung noch nicht endgültig angenommen ist, sind im Laufe des Jahres 2000 bereits einige Übergangsmaßnahmen, u.a. Dezentralisierung der Audittätigkeiten und der Ex-post-Kontrollen, getroffen worden.

2.1.11. Umsetzung der Verwaltungsreform

Die Kommission hat ausgehend von den beiden Berichten des Ausschusses unabhängiger Sachverständiger am 1. März 2000 ihre Gesamtstrategie zur Reform ihrer Verwaltung zusammen mit einem Aktionsplan35 vorgelegt. Eine der Prioritäten dieses Weißbuchs ist die Reform des Finanzmanagements und der Finanzkontrolle in den Dienststellen, die denn Anfang 2000 als Erstes in Angriff genommen wurde. Mehrere Weißbuchvorschläge zielen außerdem auf einen verstärkten Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft.

Weitere im Weißbuch genannte Maßnahmen beziehen sich auf die Reform der Disziplinarordnung und das Frühwarnverfahren bei Fehlentwicklungen. Sie sollen es ermöglichen, die Präventions- und Sanktionsmaßnahmen zur Bekämpfung von Betrug und zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu verstärken und zu verbessern. Die Mitteilungen der Kommission zur Reform der Disziplinarverfahren und zur Sensibilisierung für schwere Fehlentwicklungen sowie ihr Entwurf einer Entscheidung über die Schaffung eines Untersuchungs- und Disziplinaramtes gehen in diese Richtung.

2.1.12. Verbesserung des Finanzmanagements und der Finanzkontrolle

Mehrere Weißbuchinitiativen betreffen die Verbesserung des Finanzmanagements und der Finanzkontrolle in den Dienststellen. So sollen durch Maßnahmen 78 bis 83 [38] die Bereiche Finanzmanagement, Audit und Kontrolle tiefgreifend umgestaltet werden: Integration von Kontrollen in den Finanzmanagementprozess, Aufstellung von Mindestnormen für Kontrollen, Abschaffung des vorherigen Sichtvermerks des Finanzkontrolleurs bei Mittelbindungen und Zahlungen, Übertragung der Verantwortung für das Finanzmanagement auf die Mittelbewirtschafter in den Generaldirektionen unter der Aufsicht eines neuen Internen Auditdienstes (IAD) und der allgemeinen Kontrolle eines aus vier Kommissionsmitgliedern und einem externen Sachverständigen bestehenden Audit-Begleitausschusses, in dem das für Haushalt zuständige Kommissionsmitglied Frau Schreyer den Vorsitz führt.

[38] Kapitel XXVII - Finanzmanagement und Kontrolle in den Generaldirektionen, Maßnahmen 78-83: Mindestnormen für die Kontrolle , Trennung von Aufgaben un dhhsabläufen, Ausbau der Rolle der Haushaltsreferate in den Generaldirektione, Verstärkung der Rolle der Kontrollstellen in den Generaldirektionen, Erklärung des Generaldirektors in seinem jährlichen Tätigkeitsbericht, ausreichende personelle Ausstattung.

Das neue Konzept der Kommission im Bereich des Internen Audit ist in Form von Orientierungen und einer Charta für jeden der drei Pfeiler des neuen Systems - d. h. die internen Auditstellen, dem Internen Auditdienst und dem Audit-Begleitausschuss [39] - niedergelegt. Im Dezember 2000 wurde außerdem eine Charta mit den Zuständigkeiten der Anweisungsbefugten und den neuen Regeln für die interne Kontrolle angenommen.

[39] Dokumente angenommen am 31. Oktober 2000.

Im Zuge der als eine weitere Priorität des Weißbuchs aufgeführten Neuausrichtung der Gemeinschaftsverwaltung auf ihre Kernaufgaben hat die Kommission ihre Mitteilung über die Externalisierung der Gemeinschaftsprogramme sowie einen Vorschlag für eine Rahmenverordnung für eine neuartige Exekutivagentur [40] angenommen. Mit Hilfe dieser Agenturen dürfte die Kommission in die Lage versetzt werden, die Gemeinschaftsprogramme mit der gebotenen Flexibilität und Spezialisierung durchzuführen. Verwaltung und Politikformulierung verbleiben dabei in ihrer Zuständigkeit. Sie bilden das Schlüsselelement einer kohärenten und kontrollierten Externalisierungsstrategie, die aufzustellen sich die Kommission Ende 1999 verpflichtet hatte, um die Fehlentwicklungen zu beheben, die sich infolge des unzureichend kontrollierten Einsatzes einiger Büros für technische Hilfe (BAT) [41] ergeben hatten.

[40] Mitteilung der Kommission - Externalisierung der Verwaltung der Gemeinschaftsprogramme und Vorlage einer Rahmenverordnung für eine neuartige Exekutivagentur, Vorschlag für eine Verordnung des Rates mit dem Statut der Exekutivagenturen, die mit bestimmten Aufgaben bei der Verwaltung der Gemeinschaftsprogramme beauftragt werden - KOM (2000) 788 endgültig vom 13.12.2000.

[41] Siehe zweiter Bericht des Ausschusses der unabhängigen Sachverständigen über die Reform der Kommission, Analyse der derzeitigen Praxis und Vorschläge zur Bekämpfung von Mißmanagement, insbesondere Kapitel 2 über die direkte Verwaltung, Externalisierung und die BAT (Dok.381655 vom 10.9.1999).

2.1.13. Einbeziehung des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft in das Weißbuch

Mehrere Weißbuch-Vorschläge stellen unter anderem auch auf einen verstärkten Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft ab. Es gilt, die Rechtsvorschriften sowie die Finanzverwaltungsregeln und -verfahren möglichst betrugssicher zu gestalten und die Zusammenarbeit zwischen den Kommissionsdienststellen einerseits sowie zwischen diesen und den Mitgliedstaaten andererseits zu präzisieren. Die Maßnahmen 92 bis 98 [42] sehen außerdem die Aufstellung von Leitlinien für eine effiziente Projektabwicklung vor, um die Beamten und die Begünstigten darauf hinzuweisen, welche Verhaltensweisen während eines Projektzyklus zu unbeabsichtigten Irrtümern, Interessenkonflikten und Unregelmäßigkeiten führen können.

[42] Abschnitt XXX des Weißbuchs, Maßnahmen 92-98: Leitlinien für eine effiziente Projektleitung, Bessere Koordinierung der Zusammenarbeit zwischen OLAF und den übrigen Dienststellen, Betrugssicherheit von Rechtsvorschriften und Vertragsmanagement, Optimierung des Frühwarnsystems, effektivere Verwaltung der zu Unrecht gezahlten Mittel, Verbesserte Überwachung der Strukturfonds, Verbessertes Verfahren für den EAGFL-Rechnungsabschluss

Als Zeitziel für die Umsetzung dieser Maßnahmen wird insbesondere wegen der Fristen im Zusammenhang mit der Errichtung des Europäischen Betrugsbekämpfungsamtes das Jahr 2001 anvisiert; eine Ausnahme bilden die Maßnahmen Optimierung des Frühwarnsystems und Einziehung von Forderungen. Das Weißbuch sieht auch vor, dass später eine zentrale Datenbank, die die Abwicklung und Überwachung der von der Kommission direkt vergebenen Verträge und Finanzhilfen erleichtert, sowie ein System eingerichtet werden soll, das vor der buchmäßigen Erfassung einer Mittelbindung obligatorisch zu konsultieren ist. Da die Errichtung dieser Datenbank erst für 2001 geplant ist, hat die Kommission auf ihrer Sitzung vom 31. Oktober 2000 beschlossen, die Verantwortungsbereiche der beteiligten Dienststellen genauer festzulegen und die anweisungsbefugten Dienststellen stärker einzubeziehen.

Im Hinblick auf eine effizientere Einziehung von Forderungen im Bereich der von der Kommission direkt verwalteten Ausgaben ist ebenfalls im Jahr 2000 eine Initiative eingeleitet worden. Um die Einziehungsrate bei diesen rechtsgrundlos geleisteten Zahlungen, die 1999 etwa 71 % der einzuziehenden Beträge ausmachten, zu erhöhen und die Einziehungszeit zu verkürzen, schlägt die Kommission in einer Mitteilung vom 13. Dezember 2000 [43] vor, die Aufgabenverteilung zwischen Anweisungsbefugten und Rechnungsführer zu verbessern (stärkere Einbindung der mittelbewirtschaftenden Dienststellen in die Verantwortung bei der Verfolgung von Schuldnern), die Verwaltungsinstrumente weiterzuentwickeln und die Aufgaben der an der Einziehung beteiligten Akteure (Anweisungsbefugte, Rechnungsführer sowie die unmittelbar betroffenen Dienststellen Generaldirektion Haushalt, Interner Auditdienst, Zentraler Finanzdienst, Juristischer Dienst und - bei Verdacht auf Betrug und Unregelmäßigkeiten - OLAF) neu festzulegen.

[43] Mitteilung zur Maßnahme 96 des Weißbuchs: « Effizientere Einziehung rechtsgrundlos gezahlter Mittel ».

Es ist vorgesehen, dem OLAF die strafrechtlich zu ahndenden Fälle zu übertragen, damit es die erforderlichen Vorkehrungen treffen und die Kommission gegebenenfalls als Nebenklägerin auftreten kann.

3. Funktionsweise des OLAF

3.1.1. Eine neue Struktur

Am 27. September 2000 hat sich das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung einen neuen vorläufigen Organisationsplan gegeben. Die neue Verwaltungsstruktur soll in erster Linie dazu beitragen, die Kontinuität der Arbeit der früheren UCLAF zu gewährleisten und die Reorganisation des Amtes entsprechend den vom Gemeinschaftsgesetzgeber 1999 festgelegten Aufgaben und neuen politischen Orientierungen vorzubereiten. Sie erfuellt damit weitgehend die Anforderungen, die die Kommission in ihrem am 28. Juni 2000 angenommenen Konzept für eine Gesamtstrategie zum Schutz der finanziellen Interessen und zur Betrugsbekämpfung [44] aufgestellt hat.

[44] KOM(2000) 358 endgültig.

Die vorläufige Struktur des Amtes umfasst die Direktionen: "Allgemeine Politik, Gesetzgebung, Rechtsangelegenheiten" sowie "Untersuchungen und operative Maßnahmen". Das bereits bestehende Referat "Intelligence" ist vollkommen umgestaltet und dem Generaldirektor unmittelbar unterstellt worden. Der Schwerpunkt liegt nunmehr auf der "Intelligence"-Funktion, und zwar sowohl bei der Ausrichtung der operativen Strategie als auch bei der Unterstützung der Mitgliedstaaten.

Die auf zwei Untersuchungsteams gestützte neue Direktion "Untersuchungen und operative Maßnahmen" deckt als flexible und effiziente Arbeitsstruktur sämtliche Unterstützungstätigkeiten ab (interne und externe Koordinierung von Untersuchungen und operativen Maßnahmen). Der horizontalen Direktion "Allgemeine Politik, Gesetzgebung, Rechtsangelegenheiten" gehören Richter und Staatsanwälte sowie sonstige Sachverständige an. Sie haben die Aufgabe, bei der Verfolgung von Betrugsfällen zusammen mit den nationalen Justizbehörden Beistand zu leisten und das Amt bei der Vorbereitung von Klagen zu unterstützen. Neben den Gesetzgebungsaufgaben und den in die Zuständigkeit des Amtes fallenden Rechtsangelegenheiten, die von einem Referat wahrgenommen werden, umfasst der Aufgabenbereich der Direktion außerdem Allgemeine Angelegenheiten, die Beziehungen zu anderen Organen und Einrichtungen, die Betrugssicherheit von Rechtsvorschriften, sowie das administrative und finanzielle Follow-up.

Wie in dem Konzept für eine Betrugsbekämpfungs-Gesamtstrategie der Europäischen Kommission vorgesehen, muss das Amt seine Struktur, insbesondere zwecks Ausbau seiner Kenntnis des wirtschaftlichen und kriminellen Umfelds (Betrugsmechanismen, Struktur der kriminellen Netze) anpassen. Dazu bedarf es einer besseren Risikoanalyse und einer effizienteren Auswertung der operativen Informationen aus den anderen Dienststellen der Kommission, den anderen Gemeinschaftsorganen und -einrichtungen wie dem Rechnungshof, der Europäischen Zentralbank, internationalen Organisationen und Einrichtungen wie Europol, Interpol, Weltzollorganisation sowie den nationalen Behörden. Aufgabe des Amtes in seiner gegenwärtigen Struktur ist es, für eine effizientere Sammlung und Analyse dieser Daten zu sorgen, um die gesamte Kommission und die operativen Dienststellen der Mitgliedstaaten und der Drittländer unterstützen und eine operative Strategie entwickeln zu können.

Das OLAF will also mit der neuen Struktur in all seinen Zuständigkeitsbereichen eine Diensteplattform sein, die allen am Schutz der finanziellen Interessen beteiligten Kommissionsdienststellen und allen nationalen Einrichtungen und Behörden ihr Know-how und ihre multidisziplinären Erfahrungen zur Verfügung stellt. Auf diese Weise wird der Direktor die Koordinierung und die Kohärenz zwischen den einzelnen Aufgaben des Amtes (operative Tätigkeiten, strategische Intelligence, Verbesserung des Rechtsrahmens und Kontakte zu den nationalen Polizei- und Justizbehörden) sicherstellen können. Die Intelligence-Funktion als zentrales Element dieser gemeinschaftlichen Diensteplattform erlaubt es dem Amt, zur Organisation einer engen und regelmäßigen Zusammenarbeit zwischen den Behörden beizutragen, die für den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften vor Betrug, Geldwäsche, Korruption sowie sonstigen rechtswidrigen Handlungen zuständig sind. Das neue Referat "Richter und Staatsanwälte" wird seinerseits darauf hinarbeiten, dass die schweren und häufig organisierten Zuwiderhandlungen auf nationaler Ebene strafrechtlich effizienter geahndet werden.

3.1.2. Die Untersuchungsbefugnisse des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung

Grundlage für die Untersuchungsbefugnisse des Europäischen Betrugsbekämpfungsamts sind die vom Europäischen Parlament und vom Rat am 25. Mai 1999 angenommenen Verordnungen (EG) Nr. 1073/1999 und (Euratom) Nr. 1074/1999, die vorsehen, dass das OLAF in den durch die Verträge oder auf deren Grundlage geschaffenen Organen, Einrichtungen, Ämtern und Agenturen administrative Untersuchungen durchführt, die dazu dienen, Betrug, Korruption und sonstige rechtswidrige Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft zu bekämpfen und zu diesem Zweck schwerwiegende Handlungen im Zusammenhang mit der Ausübung der beruflichen Tätigkeit aufzudecken. Nach Artikel 4 der beiden Verordnungen erlässt jedes Organ und jede Einrichtung die erforderlichen Beschlüsse zur Festlegung der Bedingungen und Modalitäten zur Durchführung der Verordnungen.

Die Europäische Zentralbank und die Europäische Investitionsbank haben dem Amt indessen die ausdrückliche Zuständigkeit für Untersuchungen in ihren jeweiligen Einrichtungen abgesprochen [45]. Auch einige Abgeordnete des Europäischen Parlaments haben gegen die Befugnis des Amtes, parlamentsintern Untersuchungen durchzuführen, Klage eingereicht. Die Staats- und Regierungschefs haben darauf hingewiesen, dass es die Betrugsbekämpfungsvorschriften uneingeschränkt durchzuführen gelte. Die Kommission hat zwar anerkannt, dass bei der Durchführung der Verordnungen (EG) Nr. 1073/1999 und (Euratom) Nr. 1074/1999 die funktionale Unabhängigkeit der beiden erstgenannten Institutionen gewahrt bleiben müsse, die Beschlüsse der EZB und der EIB gleichwohl als nicht vereinbar mit den Verordnungen vom 25. Mai 1999 [46] bezeichnet. Sie hat daher am 12. Januar 2000 beschlossen, beim Europäischen Gerichtshof Klage einzureichen.

[45] Beschluss des Rates der Gouverneure der EZB vom 7. Oktober 1999 über Betrugsbekämpfung (ABl. L 291 vom 13.11.1999) und Beschluss des Verwaltungsrates der EIB, der Kommission am 16. November 1999 mitgeteilt (Kompetenz des Amtes auf Ebene der Eigenmitteltransaktionen der Bank).

[46] Klage der Kommission vom 14.1.2000 gegen die EZB und Klage der Kommission vom 19.1.2000 gegen die EIB (Rechtssachen C-11/00 und C15/00, ABl. C 122 vom 29.4 2000..

3.3. Eine globale Betrugsbekämpfungsstrategie

Nachdem 1999 und Anfang 2000 umfassende legislative und organisatorische Änderungen vorgenommen worden waren, hat die Kommission am 29. Juni 2000 einen Vorschlag mit dem Ziel gebilligt, die Betrugsbekämpfungspolitik der Union zu konsolidieren. Die Mitteilung über eine Gesamtstrategie zur Bekämpfung von Betrug und zum Schutz der finanziellen Interessen behandelt die großen Herausforderungen, denen sich die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten zu stellen haben.

Der Schutz der finanziellen Interessen ist nicht nur Aufgabe der gesamten Kommission sondern auch der übrigen Organe und der Mitgliedstaaten. Diese Strategie beruht daher auf einem Konzept, das Betrugsprävention und -bekämpfung miteinander verbindet, damit ein effektiver und gleichwertiger Schutz in der gesamten Gemeinschaft gewährleistet ist: die Palette reicht von der systematischen Aufnahme von Betrugsbekämpfungsvorschriften in die legislativen und politischen Initiativen der Kommission bis zur Verstärkung der Rechtsinstrumente zur Aufdeckung, Kontrolle und Ahndung von Betrug. Die Entwicklung einer Kultur der Zusammenarbeit zwischen allen zuständigen Behörden erfordert eine Anpassung der Struktur des Amtes, damit es den Behörden der Mitgliedstaaten sowohl Expertenwissen als auch operative Unterstützung bieten und sich so zu einer multidisziplinären Diensteplattform entwickeln kann.

Betrugsbekämpfung innerhalb der Organe und Einrichtungen zielt insbesondere auf eine entsprechende Aufklärung aller Bediensteten über die Notwendigkeit der Prävention. Nach dem Willen des Gesetzgebers muss das OLAF befugt sein, unabhängig interne Untersuchungen in allen Organen und Einrichtungen durchführen zu können. Die vierte Herausforderung liegt in der Stärkung der strafrechtlichen Dimension durch eine enge Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Justizbehörden der Mitgliedstaaten, um die durch die Komplexität der Fälle und die unterschiedlichen Rechtssysteme bedingten Hindernisse zu überwinden. Diese Strategie wurde dem Rat Wirtschaft/Finanzen auf seiner Tagung vom 17. Juli 2000 und dem Europäischen Parlament vorgelegt, die die einschlägigen Orientierungen gebilligt haben [47].

[47] Entschließung des Europäischen Parlaments vom 13. Dezember 2000.

3.4. Berichtspflicht

Die Kommission erstellt gemäß Artikel 280 Absatz 5 EG-Vertrag alljährlich einen Bericht über alle Tätigkeiten zum Schutz der finanziellen Interessen in ihrer Verwaltung und in den Mitgliedstaaten [48]. Auch das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung muss gemäß Artikel 12 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 regelmäßig über seine operativen Tätigkeiten Bericht erstatten. Der erste Bericht dieser Art für die Zeit zwischen dem 1. Juni 1999, als das OLAF eingerichtet wurde, und dem 31. Mai 2000, wurde am 23.5.2000 angenommen: er enthält eine Analyse der in den Rechtsakten festgelegten Zuständigkeiten und Verfahren des Amtes, der operativen Tätigkeiten in Form von statistischen Daten und Zahlenangaben sowie eine Reihe von Fragestellungen als Grundlage für künftige Orientierungen. Im Interesse einer gleichmäßig über das Jahr verteilten Berichterstattung wird das Amt seinen Bericht für das Jahr 2000 im Laufe des zweiten Halbjahrs 2001 vorlegen.

[48] Erster Jahresbericht für das Haushaltsjahr 1999, angenommen am 8.11.2000 (Dok. KOM(2000) 718 endgültig.

Der OLAF-Überwachungsausschuss hat seinen ersten Tätigkeitsbericht [49] gemäß Artikel 11 Absatz 8 der Verordnungen Nr. 1073/99 und 1074/99 vorgelegt. Darin werden die Einsetzung des Ausschusses und der Übergang von der früheren Task-force "Koordinierung der Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung" zum OLAF nachgezeichnet und die Beziehungen des Ausschusses zum Amt geklärt. Außerdem hat der Ausschuss Empfehlungen zur Verbesserung der Verfahren und Überwachungsmethoden abgegeben. So hat er insbesondere die Abordnung von Richtern und Staatsanwälten für Aufgaben im Zusammenhang mit der Rechtsberatung bei Ermittlungen empfohlen.

[49] Tätigkeitsbericht Juli 1999-Juli 2000 (ABl. C 360 vom 14.12.2000), vom Rat angenommen am 5.12.2000.

4. Partnerschaftliche Zusammenarbeit

Die Mitgliedstaaten haben, insbesondere über ihre Vertreter im Beratenden Ausschuss für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung den Wunsch geäußert, die Zusammenarbeit mit den Behörden vor Ort anhand konkreter Fälle zu veranschaulichen. Anhand der nachstehenden Beispiele soll also aufgezeigt werden, wie sich die partnerschaftliche Zusammenarbeit zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft in den einzelnen Bereichen der Gemeinschaftspolitik gestaltet und welche Vorteile sich aus der Einbindung des Amtes in diese Zusammenarbeit ergeben können.

4.1.1. Mit den Mitgliedstaaten

4.1.2. Zusammenarbeit mit den internen Auditdiensten im Bereich der traditionellen Eigenmittel

Im Bereich der traditionellen Eigenmittel arbeitet die Kommission, und insbesondere die Generaldirektion Haushalt daran, enge Beziehungen zu den internen Auditdiensten der Mitgliedstaaten im Rahmen einer auf dem Grundsatz der Gemeinsamen Audit-Initiative basierenden Zusammenarbeit aufzubauen. Konkret werden damit die Ziele einer stärkeren Verpflichtung der Mitgliedstaaten auf den Schutz der finanziellen Interessen der Union und einer im Vorfeld der Erweiterung der Union erforderlichen Anpassung der Kontrollmethoden angestrebt.

Nachdem die Auditdienststellen der Mitgliedstaaten zu einem Erfahrungsaustausch zusammengekommen waren, hat die Kommission im Rahmen des Beratenden Ausschusses für Eigenmittel eine Untergruppe "Audit" eingesetzt, um dieser Form partnerschaftlicher Zusammenarbeit die erforderlichen Impulse zu verleihen. Sie führt damit eine neue Methode der Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten im Bereich der Kontrolle der traditionellen Eigenmittel ein. So will sie künftig anhand der von den Auditdienststellen der teilnehmenden Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen überprüfen, ob deren Rechtsvorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang stehen.

Dieses neue Verfahren einer freiwilligen Zusammenarbeit erlaubt es der Kommission, mit anderen Kontrollkonzepten zu experimentieren: anstatt selbst Kontrollen in den Mitgliedstaaten durchzuführen, würde sie diese Aufgabe in vorab festgelegten Themenbereichen deren internen Auditdiensten überlassen und anschließend die entsprechenden Kontrollergebnisse überprüfen.

Eine im November 2000 in den Niederlanden in partnerschaftlicher Zusammenarbeit mit der Kommission durchgeführte Pilotaktion im Bereich des externen gemeinschaftlichen Versandverkehrs war sehr überzeugend. Zwei weitere Pilotaktionen sollen im Laufe des Jahres 2001 in Dänemark und Österreich stattfinden. Die Kommission ist bereit, auch mit anderen Mitgliedstaaten, die über einen internen Auditdienst oder andere hinreichend unabhängige Kontrolldienste verfügen, so zu verfahren, um noch mehr Mitgliedstaaten in diese Initiative einzubeziehen.

Sie ist davon überzeugt, dass dieses Kontrollkonzept viele Möglichkeiten bietet. Es erlaubt es nicht nur, die Kontrollen gezielter auszurichten, sondern auch, sich der Glaubwürdigkeit der Kontrolltätigkeiten der Mitgliedstaaten zu vergewissern.

4.1.3. Operative Zusammenarbeit

4.1.3.1. Illegaler Handel mit denaturierter Butter

OLAF koordiniert seit Oktober 1999 Ermittlungen in Italien, Frankreich und Belgien im Zusammenhang mit dem illegalen Vertrieb von Erzeugnissen, die als italienische Serumbutter deklariert und von Unternehmen einer Unternehmensgruppe abgesetzt wurde, die enge Verbindungen zu einer neapolitanischen kriminellen Organisation unterhält. Gemeinschaftsmittel standen insofern auf dem Spiel, als die in Italien verfälschte und in Frankreich und Belgien auf den Markt gebrachte Butter anschließend als Butteröl mit Ausfuhrerstattungen exportiert oder als Backbutter unter Gewährung von Produktionsbeihilfen auf dem Binnenmarkt weiterverkauft wurde.

Anfang 1999 hatte die Staatsanwaltschaft Neapel Ermittlungen gegen eine Unternehmensgruppe aufgenommen, die von der genannten kriminellen Vereinigung zu betrügerischen Zwecken genutzt wurde. Die Ermittlungen führten zu zahlreichen Festnahmen wegen Beteiligung an Morden und anderen Straftaten.

Die italienische Staatsanwaltschaft ersuchte daraufhin das OLAF, die Ermittlungen in den betreffenden Mitgliedstaaten zu koordinieren. Dabei stellte sich heraus, dass ein italienisches Unternehmen ein als Butter deklariertes Erzeugnis an Firmen in mehreren Mitgliedstaaten verkauft hatte.

In Frankreich wurden gerichtliche Ermittlungen eingeleitet und internationale Rechtshilfeersuchen zwischen den nationalen Justizbehörden gestellt. Diese Ermittlungen führten dazu, dass im Juni 2000 in Italien, Frankreich und Belgien gleichzeitig Durchsuchungen mit technischer und operativer Unterstützung des OLAF vorgenommen wurden. Dabei wurden erhebliche Mengen denaturierter Butter beschlagnahmt und zahlreiche Festnahmen in Italien und Frankreich angeordnet. Wie festgestellt werden konnte, sind im Zeitraum 1995 bis 2000 etwa 35 200 t denaturierte Butter, die mit tierischen, pflanzlichen und chemischen Fetten gestreckt war, von mehreren französischen, belgischen und deutschen Unternehmen aufgekauft worden.

Die in den betreffenden Mitgliedstaaten eingeleiteten gerichtlichen und administrativen Untersuchungen laufen weiter. Es konnte nachgewiesen werden, das die wichtigste Auswirkung dieses illegalen Handels der finanzielle Schaden zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts ist, den es noch genau zu beziffern gilt. Aufgrund von Analysen der beschlagnahmten Erzeugnisse haben die Sachverständigen bisher jegliche unmittelbare gesundheitliche Gefährdung der Verbraucher ausgeschlossen. [50]

[50] Siehe Pressemitteilungen des Amtes, OLAF/07/2000 vom 5. Juli 2000 und OLAF/10/2000 vom 19. Dezember 2000.

4.1.3.2. Illegale Einfuhr von "Dollarbananen" in die Gemeinschaft unter Verwendung falscher Einfuhrbescheinigungen

Im Rahmen jährlicher Zollkontingente können durch AGRIM-Einfuhrlizenzen abgedeckte Bananen aus Mittel- und Lateinamerika zu einem ermäßigten Zollsatz (75 EURO/t anstatt 680 EURO/t) importiert werden. Entscheidend für die Absicherung dieser besonderen Einfuhrregelung ist die Einhaltung der handelspolitischen Vorschriften der Gemeinschaft und die effiziente Handhabung bestimmter Aspekte ihrer Entwicklungspolitik.

Mitte 2000 wurden die italienischen und die belgischen Behörden auf Initiative des Amtes davon unterrichtet, dass es Anhaltspunkte gebe, die es erlaubten, verwaltungs- und strafrechtliche Ermittlungen gegenüber Einrichtungen einzuleiten, die falsche Einfuhrlizenzen zur Verwendung für illegale Einfuhren von Bananen in das Gebiet der Union ausgestellt hätten.

Dank des gemeinsamen Vorgehens des OLAF und der nationalen Behörden konnte festgestellt werden, dass Bananen mit falschen AGRIM-Lizenzen vorwiegend über italienische und belgische Häfen eingeführt wurden. Weitere Ermittlungen ergaben, dass ähnliche Einfuhrvorgänge in Spanien, Griechenland, Deutschland und Portugal stattgefunden hatten. Ermittlungen sind weiterhin im Gange, um sämtliche falschen Lizenzen aufzufinden.

Bisher konnte festgestellt werden, dass zwischen 1998 und Mitte 2000 mindestens 220.000 Tonnen Bananen mit falschen Einfuhrlizenzen eingeführt worden sind. Das Schadensvolumen wird vorläufig mit 164 Mio. EUR beziffert, könnte sich jedoch als weit höher herausstellen.

Nach diesen eingehenden Ermittlungen hat die Kommission umgehend Vorschriften zur Verschärfung der Kontrollen von Bananeneinfuhren erlassen, die es insbesondere ermöglichen, die Echtheit der Einfuhrlizenzen zu überprüfen (siehe Ziff. 2.3.1).

4.1.3.3. Bekämpfung von Betrug im Zusammenhang mit Zigaretten

Zur Bekämpfung des Zigarettenschmuggels als eines der schwerwiegendsten Probleme mit Auswirkungen sowohl auf den Gemeinschaftshaushalt als auch auf die Haushalte der Mitgliedstaaten arbeiten das OLAF und die Mitgliedstaaten kontinuierlich auf hoher Ebene zusammen. Das OLAF unterstützt die nationalen Ermittlungs- und Strafverfolgungsbehörden, um gezielt gegen internationalen Zigarettenschmuggel und deren Drahtzieher vorgehen zu können. So haben das OLAF und die Mitgliedstaaten insbesondere an der Vorbereitung und Ausführung mehrerer Rechtshilfeersuchen mitgewirkt. Darüber hinaus arbeitet das OLAF eng mit den zuständigen Behörden mehrerer Drittländer zusammen.

In einer besonderen Aktion hat sich das OLAF, nach entsprechender Unterrichtung durch den österreichischen Zoll, mit den griechischen Behörden in Verbindung gesetzt und im Hafen von Patras einen Lastwagen mit einer Ladung von 4,3 Mio. Zigaretten ausfindig machen können. Die Ladung wurde sichergestellt und der Fahrer verhaftet. Informationen der niederländischen Behörden über einen in Rotterdam beschlagnahmten und einen weiteren für Portugal bestimmten verdächtigen Container wurden vom OLAF an die portugiesischen Behörden weitergeleitet, die diesen sowie vier weitere Container mit insgesamt 39,9 Mio. Schmuggelzigaretten sicherstellen konnten.

Auf Vorschlag des OLAF haben die Justizbehörden in Genua (Italien) einen Befehl zur Durchsuchung eines am Zigarettenschmuggel beteiligten plombiertes Zolllagers ausgestellt. In Anwesenheit eines OLAF-Bediensteten fand eine Durchsuchung des Zolllagers statt, bei der T1-Papiere für Zigarettenladungen sichergestellt wurden. Diese für afrikanische Länder bestimmten Ladungen waren allerdings mit gefälschten Zollstempeln erledigt worden. Bei der Durchsuchung konnten außerdem Verbindungen zu einer in den Vereinigten Staaten ansässigen, in internationalen Zigarettenschmuggel verwickelten Person sowie MwSt.-Betrug aufgedeckt werden. Dies belegt deutlich, dass Straftäter häufig in mehrere Formen von Betrug verwickelt sind und professionell vorgehen.

Die italienischen Justizbehörden haben das OLAF außerdem davon unterrichtet, dass sie bei ihren Ermittlungen in Fällen von Zigarettenschmuggel und Geldwäsche hinsichtlich der Zusammenarbeit mit den Schweizer Behörden auf Schwierigkeiten gestoßen sind. Das OLAF hat versucht, eine Zusammenarbeit mit den Schweizer Behörden anzubahnen. Auf der Grundlage von Verwaltungsvereinbarungen, die 1999 mit dem Integrationsbüro geschlossen worden sind, hat das OLAF Ad-hoc-Sitzungen mit den Schweizer Behörden und Vertretern der italienischen Staatsanwaltschaft veranlasst. Die Verhaftung mehrerer Personen in der Schweiz, darunter eines der Hauptdrahtzieher des Schmuggels von Zigaretten in die Gemeinschaft, kann als unmittelbares Ergebnis der engen Zusammenarbeit zwischen allen zuständigen Behörden gewertet werden.

Außerdem hat die Kommission im November 2000 im Namen der Gemeinschaft und mehrerer Mitgliedstaaten vor dem Bundesgericht des Distrikts New York East gegen bestimmte amerikanische Zigarettenhersteller Zivilklage eingereicht. Diese Klage, die mit der aktiven Beteiligung der betreffenden Firmen an der Organisation des Schmuggels begründet wurde, zielt darauf ab, eine Entschädigung für die sich auf die Eigenmittel der Gemeinschaft auswirkenden finanziellen Einbußen sowie den Erlass einer richterlichen Anordnung zur Einstellung der Schmuggeltätigkeit zu erwirken. Bisher haben sich zehn Mitgliedstaaten der Klage angeschlossen, denn sie haben einen doppelten Grund zu handeln: einmal, um die durch den Schmuggel entgangene MwSt.- und Verbrauchsteuer wiederzuerlangen, und zum andern, um die Interessen der Europäischen Gemeinschaft zu verteidigen.

4.1.2.4. Koordinierung der Ermittlungen im Bereich der Strukturfonds

Ziel war es, im Hinblick auf die Einleitung von Ermittlungen bei Anschuldigungen wegen Betrugs und schweren Unregelmäßigkeiten bei der Verwaltung der Strukturfonds zur Verbesserung der Koordinierung zwischen den verschiedenen Ermittlungsbehörden in den Mitgliedstaaten und der Zusammenarbeit mit dem OLAF beizutragen. Zu diesem Zweck ist im Vereinigten Königreich mit Unterstützung des Amtes eine interministerielle Verbindungsgruppe für Betrugsbekämpfung eingesetzt worden.

Der Gruppe, die in erster Linie zum Schutz der finanziellen Interessen nicht nur der Gemeinschaft, sondern auch der Mitgliedstaaten eingesetzt worden ist, gehören hochrangige Vertreter der Ermittlungsdienste aller wichtigen britischen Ministerien an.

Wichtigstes Ziel dieser Gruppe, das auch vom OLAF im Rahmen gemeinsamer Kontrollen und Überprüfungen auf der Grundlage der Verordnung 2185/96 mitgetragen wird, ist es, die Entwicklung eines einheitlichen, kohärenten Konzepts für die Ermittlungen zu fördern.

Im Oktober 1999 ist die erste großangelegte Untersuchung, an der die Verbindungsgruppe beteiligt und Untersuchungsbeamte aus vier Betrugsermittlungsdiensten verschiedener Ministerien mitgewirkt haben, abgeschlossen und der Fall den zuständigen Justizbehörden übergeben worden. Die Einziehung der Beträge ist eingeleitet bzw. - für die Beträge, die rechtsgrundlos sowohl aus dem ESF (rund 4 Mio. Pfund) als auch aus FTE-Mitteln (etwa 3 Mio. Pfund) gezahlt worden waren - sichergestellt.

Im Jahr 2000 ist eine zweite Untersuchung eingeleitet worden, nachdem der Verdacht aufgetaucht war, dass es im Zuge der in den Gemeinschaftsvorschriften für öffentliche Aufträge vorgesehenen Bewerbungen sowie bei der Verwendung von EFRE- und ESF-Mitteln (bis zu einem Hoechstbetrag von 15 Mio. Pfund) schwere Unregelmäßigkeiten gegeben habe. Diese Ermittlungen, die kurz vor dem Abschluss stehen, erforderten eine Koordinierung der zwischen den Bediensteten des OLAF sowie vier verschiedenen Ermittlungsbehörden im Vereinigten Königreich.

4.1.4. Amtshilfe - Beitrittsländer

4.1.5. Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden

Im Hinblick auf die Einführung von Beihilfen zur Umstrukturierung der Landwirtschaft in den mittel- und osteuropäischen Beitrittsländern hat die Kommission im Juni 2000 eine Verordnung mit finanziellen Durchführungsbestimmungen zur Förderung von Maßnahmen in den Bereichen Landwirtschaft und ländliche Entwicklung im Rahmen eines speziellen Heranführungsprogramms (SAPARD) [51] erlassen, aus dem bis 2006 jährlich jeweils 529 Mio. EUR bereitgestellt werden.

[51] Verordnung (EG) Nr. 2222/2000 der Kommission vom 7. Juni 2000 mit finanziellen Durchführungsbestimmungen für die Verordnung (EG) Nr. 1268/1999 des Rates über eine gemeinschaftliche Förderung für Maßnahmen in den Bereichen Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raumes zur Vorbereitung des Beitritts der Bewerberländer in Mittel- und Osteuropa während eines Heranführungszeitraums, ABl. L 253 vom 7.10.2000.

Die Verordnung schreibt den Grundsatz einer vollständigen Verlagerung des Finanzmanagements auf die mittelbewirtschaftenden Behörden der Beitrittsländer sowie die Anwendung des Rechnungsabschlussverfahrens des EAGFL-Garantie fest. Dadurch sollen eine zügige Durchführung der Programme, eine sachgerechte Mittelverwendung und effiziente SAPARD-Kontrollen während der gesamten Programmlaufzeit (2000-2006) sichergestellt werden. Die Verordnung bietet zudem eine Hilfestellung für die Beitrittsländer, um sie auf die Verwaltung der Beihilfen nach dem Beitritt vorzubereiten.

Die Annahme dieser Verordnung ging der Unterzeichnung von Mehrjahres-Finanzierungsvereinbarungen mit den beitrittswilligen Ländern [52] voraus. Die darin enthaltenen Finanzkontrollvorschriften entsprechen denjenigen, die im Rahmen des EAGFL-Garantie anwendbar sind, das sind u. a. die zum Acquis communautaire gehörenden Betrugsbekämpfungsvorschriften und die Haushaltsordnung.

[52] Zwischen November 2000 und März 2001 sind .gemäß Artikel 9 der Verordnung SAPARD des Rates Nr. 1268/1999 Vereinbarungen mit Bulgarien, Estland, Lettland, Polen, Tschechische Republik, Slowakei, Rumänien, Ungarn, Slowenien und Litauen geschlossen worden.

4.1.6. Operative Zusammenarbeit

Die Generalinspektion des polnischen Zolls hat für den Aufbau einer operativen multidisziplinären Struktur, die künftig mit dem Schutz der finanziellen Interessen betraut sein wird, 3,5 Mio. EUR aus dem PHARE-Programm 1999 erhalten. Die Voraussetzungen waren somit gegeben, damit das Projekt umgesetzt werden konnte: drei Sachverständige aus den Mitgliedstaaten und ein Bediensteter des OLAF stehen den polnischen Behörden dabei zur Verfügung.

Eine zwischen dem OLAF und der Generalinspektion des polnischen Zolls ausgehandelte Verwaltungsvereinbarung regelt in diesem Rahmen insbesondere die administrativen und operativen Beziehungen zwischen den EU-Sachverständigen und dem polnischen Team. Das Projekt ist am 1. Januar 2001 in Warschau angelaufen.

4.1.7. Amtshilfe - Drittländer

Unter den mit Drittländern [53] geplanten bzw. vor dem Abschluss stehenden Amtshilfe-Abkommen im Zollwesen möchte die Kommission auf zwei besonders wichtige Fortschritte im Bereich der Betrugsbekämpfung und des Schutzes der finanziellen Interessen hinweisen, die unlängst erzielt worden sind.

[53] u.a. das Abkommen mit Marokko, das im März 2000 in Kraft getreten ist. (ABl. L 70 vom 18.3.2000). Im Jahr 2000 sind Verhandlungen über entsprechende Abkommen mit Zypern und der Ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien eingeleitet worden und war geplant, ähnliche Abkommen mit 14 weiteren Drittländern und Beitrittsländern auszuhandeln.

4.1.8. Kooperationsabkommen mit der Schweiz zur Bekämpfung von Betrug und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften

Die geltenden Abkommen und Zusatzprotokolle über die Zusammenarbeit mit der Schweiz, einschließlich des Protokolls über die gegenseitige Amtshilfe im Zollbereich von 1997 stoßen insbesondere aufgrund ihrer im Schweizer Recht restriktiven Auslegung an Grenzen. Dies erweist sich als problematisch, wenn sie zum Zwecke der Amtshilfe, insbesondere in Betrugsfällen, bei denen es um erhebliche Beträge und die Beteiligung organisierter Netze geht, konkret angewendet werden sollen.

Bereits 1997 hatte das Europäische Parlament im Bericht seines Untersuchungsausschusses für das gemeinschaftliche Versandverfahren Kritik an dieser Situation geübt und vorgeschlagen, die Kommission mit der Aushandlung eines Abkommens über eine engere und wirksamere Zusammenarbeit in Fällen von Betrug und Zollvergehen zu beauftragen.

In Sondierungsgesprächen mit den Schweizer Behörden sind mehrere Empfehlungen für Maßnahmen zur Verbesserung der Zusammenarbeit aufgestellt worden. Zum Abschluss der Gespräche im Dezember 1999 beschlossen beide Seiten, Vorbereitungen für Verhandlungen über ein Abkommen aufzunehmen.

Der Rat hat die Kommission am 14. Dezember 2000 ermächtigt, mit der Schweiz über ein Abkommen zur Verbesserung der Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Betrug und anderen Straftaten zu verhandeln. Das Abkommen, das vor Ende 2001 geschlossen werden dürfte, hat zum Ziel, die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft und der Schweiz gerichteten organisierten Kriminalität zu verstärken. Angesichts der sehr engen wirtschaftlichen Beziehungen, die sich durch die sieben bilateralen Abkommen mit der Schweiz von 1999 noch weiter vertiefen werden, muss der Kooperationsstandard den in der Europäischen Union bereits geltenden Anforderungen an die Zusammenarbeit bei der Betrugsbekämpfung entsprechen [54].

[54] Verordnung des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, ABl. L 312 vom 23.12.1995, S.1; Verordnung des Rates vom 11. November 1996 betreffend die Kontrollen und Überprüfungen vor Ort, ABl. L 292 vom 15.11. 1996, S.2; Verordnung des Rates vom 13. März 1997 über die gegenseitige Amtshilfe, ABl. L 82 vom 22.3. 1997, S.1; Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25 Mai 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF), ABl. L 136 vom 31.5.1999, S.1; Verordnung des Rates vom 25. Mai 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF), ABl. L 136 vom 31.5.1999, S.8.

4.1.9. Amtshilfe im Zollbereich - Russland

Die Europäische Union und die Russische Föderation haben vereinbart, namentlich bei der Betrugsbekämpfung regelmäßig zusammenzuarbeiten. Im Rahmen des Abkommens über Partnerschaft und Zusammenarbeit vom 28.11.1997 zwischen den Gemeinschaften und den Mitgliedstaaten einerseits und der Russischen Föderation andererseits haben sich die Vertragsparteien auch über ein Amtshilfe-Protokoll zur Gewährleistung der Einhaltung des Zollrechts der Gemeinschaft verständigt.

Das OLAF ist 1999 davon unterrichtet worden, dass die Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der Zahlung von Ausfuhrerstattungen auf Schwierigkeiten stoßen, da die Angaben in den russischen Einfuhranmeldungen nicht zuverlässig sind. Der bei Agrarausfuhren nach Russland zu erbringende Nachweis der Ankunft der Waren im Bestimmungsland muss besser geregelt werden, um finanziellen Verlusten für den Gemeinschaftshaushalt und den Haushalt der Russischen Föderation vorzubeugen. Als Anhaltspunkt sei hier vermerkt, dass im Jahr 2000 etwa 130 000 t Rindfleisch [55] nach Russland ausgeführt worden sind; das entspricht einem Erstattungsvolumen von rund 65 Mio. Euro.

[55] Ausschließlich erstattungsfähige Ausfuhren nach Russland.

Wegen der potenziell erheblichen finanziellen Auswirkungen haben die Kommission und die russischen Zollbehörden ein System zur Informationsübermittlung eingerichtet. Mit Hilfe dieses Systems, das versuchsweise bei der Einfuhr von Rindern und Schweinen angewandt wird, sollen die Verfahren beschleunigt abgewickelt werden und die russischen Behörden nach vorheriger Mitteilung den Eingang der Waren und deren ordnungsgemäßes Inverkehrbringen auf elektronischem Wege bestätigen können. Die zentralen Stellen der Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission über das genannte System alle Informationen über die Warenbewegungen nach der Russischen Föderation. Dieser Mechanismus der gegenseitigen Information ist auf der Grundlage des Protokolls über Amtshilfe im Anhang zum Abkommen über Partnerschaft und Zusammenarbeit [56] geschaffen worden. Er wird seit dem 1. Februar 2001 angewandt und wird zu einem späteren Zeitpunkt im Lichte der gewonnenen Erfahrungen überprüft.

[56] Verordnung (EG) Nr.2584/2000 zur Einführung eines Systems der Informationsübermittlung (ABl. L 298 vom 25.11.2000) und Verwaltungsvereinbarung zwischen dem OLAF und dem staatlichen Zollausschuss der Russischen Förderation vom 5.7.2000.

Titel II : Von den Mitgliedstaaten angenommene Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft (1. Mai 1999- 31. Dezember 2000)

Anders als bei den bisherigen Jahresberichten der Kommission über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft wird in Anwendung des neuen Artikels 280 Absatz 5 EGV auch über die Maßnahmen Bericht erstattet, die die Mitgliedstaaten in diesem Bereich getroffen haben. Der vorliegende Bericht enthält im Vergleich zum Jahresbericht 1999 somit einen neuen Titel.

Unter der Bezeichnung "Von den Mitgliedstaaten angenommene Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft" wird darin die Tätigkeit der Mitgliedstaaten (ohne Statistiken) zwischen dem 1. Mai 1999 (Datum des Inkrafttretens des Vertrags von Amsterdam) und dem 31. Dezember 2000 dargestellt.

Zu diesem Zweck haben die Kommission und die Mitgliedstaaten zwischen April und Juli 2000 gemäß Artikel 280 EG-Vertrag gemeinsam einen Fragebogen erstellt, der im wesentlichen die nationalen Rechtsvorschriften und die Organisation der Kontrollen betrifft. Alle Mitgliedstaaten haben diesen Fragebogen beantwortet (für das Haushaltsjahr 1999 zwischen dem 1. September und dem 18. Dezember 2000 und für das Haushaltsjahr 2000 zwischen dem 15. Februar und dem 30. März 2001).

Die Kommission hat den Mitgliedstaaten die Zusammenfassung und die Zusammenstellung der Antworten auf den Sitzungen des COCOLAF vom 11. Januar 2001 (Beiträge für 1999) und vom 6. April 2001 (sämtliche Beiträge der Mitgliedstaaten für 2000) zur Erörterung vorgelegt.

Die Elemente der den Fragebogen entnommenen Informationen für die Haushaltsjahre 1999 und 2000 werden gemäß Artikel 280 EG-Vertrag im vorliegenden Bericht zusammenfassend dargestellt. Die Zusammenfassung dieser Elemente und die Beiträge werden in ein Arbeitsdokument integriert. Die Informationen werden später in einem besonderen Dokument vorgelegt.

Der Bericht lässt sich indessen in dieser Form und in dieser Phase nicht als Grundlage für eine Bewertung der Maßnahmen heranziehen, die die Mitgliedstaaten zur Durchführung des Artikels 280 EG-Vertrag, insbesondere hinsichtlich der Gleichsetzungs- und Gleichbehandlungsprinzipien getroffen haben.

Eine solche Bewertung ist nur möglich, wenn:

- geltende Gesetze, Verordnungen und Dienstanweisungen unabhängig vom Zeitpunkt ihrer Annahme analysiert worden sind;

- die tatsächlichen Gegebenheiten, d.h. die durchgeführten Kontrollen, die dabei aufgedeckten Unregelmäßigkeiten und die auf dieser Grundlage verhängten Sanktionen, statistisch analysiert wurden.

Diese über den eigentlichen Fragebogen hinaus vorzunehmende statistische Analyse setzt - unter Verweis auf Artikel 280 EG-Vertrag - voraus, dass die Kontrollbegriffe und Sanktionen zu statistischen Zwecken vereinheitlicht und die entsprechenden Daten der Kommission jährlich mitgeteilt werden.

Mit dem Fragebogen für 1999-2000 ist es gegenwärtig nicht möglich, allein anhand der von den Mitgliedstaaten in diesem Zeitraum durchgeführten Maßnahmen zu bewerten, ob die Vorgaben in Artikel 280 erreicht worden sind.

Mehrere Mitgliedstaaten (insbesondere Griechenland, Spanien, Irland, Italien, Österreich, Portugal, Schweden und das Vereinigte Königreich) haben eine mehr oder weniger detaillierte Beschreibung der Maßnahmen vorgelegt, die bereits vor dem Referenzzeitraum eingeleitet worden waren. Im Interesse einer einheitlichen Darstellung der Beiträge wurden diese Ausführungen trotz ihrer Aussagekraft nicht in diesen Bericht aufgenommen, zumal in erster Linie beschlossen worden war, eine Bestandsaufnahme der im Zeitraum vom 1. Juni 1999 - 31. Dezember 2000 neu eingeleiteten Maßnahmen vorzulegen.

Außerdem hatten auch nicht alle Mitgliedstaaten für alle Bereiche neue Maßnahmen anzugeben. Sie sind daher auch nicht in allen Teilen aufgeführt.

5. Wichtigste Entwicklungen bei den Rechts- und Verwaltungsvorschriften

Die wichtigsten Änderungen in den Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten im Zeitraum 1999-2000 betreffen die Kontrollen. Sie sind kennzeichnend für den Willen der Kommission, die Bestimmungen über die Vor-Ort-K

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ontrollen entsprechend dem Aktionsplan 2001-2002 zu vereinheitlichen.

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6. Wichtigste Entwicklungen in der Organisation der Kontrollbehörden

Im Zeitraum 1999-2000 haben die Mitgliedstaaten mitunter tiefgreifende Ä

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nderungen in der Organisation der Kontrolldienststellen vorgenommen.

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7. Zusammenarbeit der zuständigen Behörden

Im Berichtszeitraum sind mehrere Maßnahmen ergriffen worden, die dazu beigetragen haben, das Vertragsziel (Artikel 280 Absatz 3 EG-Vertrag) einer "engen und regelmäßigen Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden" der Mitgliedstaaten sowie zwischen diesen und der Kommission weiterzuverfolgen. Diese engere Zusammenarbeit hat sich vor allem im Bereich der Eigenmittel entwickelt.

Die Kommission betrachtet die Zusammenarbeit auch weiterhin als Schwerpunkt ihrer Betrugsbekämpfungsstrategie. In ihrem Aktionsplan 2001-2002 ist insbesondere vorgesehen, die Kooperationsstrukturen aufzuwerten und die Sammlung u

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nd Analyse von Erkenntnissen auszubauen.

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8. Einziehung

Zentrales Thema des Fragebogens, den die Kommission den Mitgliedstaaten für den Berichtszeitraum zugesandt hat, war die Einziehung. Die Mitgliedstaaten wurden insbesondere befragt, welchen Prioritätsgrad sie den finanziellen Interessen der Gemeinschaft bei Ausfall des Schuldners beimessen. Von einigen Ausnahmen abgesehen werden die finanziellen Interessen der Gemeinschaft bei Schuldnerausfall im allgemeinen den nationalen finanziellen Interessen gleichgestellt und Gemeinschaftsforderungen nicht als bevorrechtigte Forderungen betrachtet.

In der nachstehenden Übersicht sind die Maßnahmen aufgeführt, die die Mitgliedstaaten getroffen haben, um die Einziehung von Einnahmen und rechtsgrundlos geleisteten Ausgaben zu verbessern. Außerdem wurden einige allgemeinere Bemerkungen dazu aufgenommen.

8.1.1. Eigenmittel

Drei Mitgliedstaaten (DK, I, UK) haben für den Berichtzeitraum neue Maßnahmen im Bereich der Einziehung mitgeteilt.

Mitglied-staat // Maßnahmen zur Verbesserung der Einziehung nicht erhobener Einnahmen und rechtsgrundlos geleisteter Ausgaben

B // Das allgemeine Zoll- und Verbrauchsteuergesetz sieht Zwangsvollstreckung, Pfandrecht und Hypothek auf alle beweglichen Vermögensgegenstände des Zoll- bzw. Verbrauchssteuerschuldners vor.

Bei Zwangsvollstreckung oder freiwilliger Zahlung in Vollstreckung eines Gerichtsentscheids erfolgt die Verbuchung der Abgaben in nachstehender Reihenfolge: 1.Einfuhrzölle, 2.Verbrauchsteuern

Als Ergebnis der Untersuchungen der belgischen Behörden konnten hohe Beträge eingezogen werden.

DK // Generell werden bei Einziehungen infolge von Zuwiderhandlungen die Gemeinschaftsforderungen den nationalen Forderungen gleichgestellt.

Änderung des Zollgesetzes (Gesetz Nr. 228). Ziel: Verschärfung der Voraussetzungen für die Gewährung des Zahlungsaufschubs bei Zöllen. Die Zoll- und Steuerbehörden können künftig von Unternehmen, die von der Aufschubregelung Gebrauch machen wollen, verlangen, dass sie bei der Registrierung und bei späterer Änderung der Daten bestimmte Finanzinformationen sowie Informationen über die erwarteten Ausfuhren mitteilen.

Ähnliche Regeln gelten für Zollbeteiligte, die ausfuhrzollpflichtige Waren ausführen.

Künftig kann Unternehmen der Zugang zum Zahlungsaufschub verweigert werden, wenn besondere Risiken hinsichtlich der Nichtzahlung von Zöllen und Einfuhrabgaben bestehen.

EL // Rechtsgrundlage für die Wiedereinziehung sind die Bestimmungen des nationalen Zollkodex in Verbindung mit der Verordnung Nr. 2913/92 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaft und des Kodex über die öffentlichen Einnahmen. Die Interessen der Gemeinschaft und die nationalen Interessen sind gleichgestellt.

F // Artikel 379 des französischen Zollkodex bestimmt, dass Zölle, die Eigenmittel darstellen, den bei der Einfuhr erhobenen nationalen Abgaben gleichgestellt werden. Die Zollverwaltung ist in dieser Hinsicht gegenüber allen Schuldnern bevorrechtigt.

I // Eine wichtige Gesetzesreform wurde 1999 mit dem Ziel durchgeführt, die Einziehungsergebnisse zu verbessern und die Beziehungen zu den Konzessionären zu regeln (Gesetz Nr. 337, Rechtsverordnung Nr. 46, 112 und 326, Erlass Finanzdirektionen - Schatzamt Nr. 321, Ministerialvermerk Nr. 1584/VIII und Nr. 2488/VIII).

Im Laufe des Jahres 2000 wurden die Bestimmungen über die Einforderung und die Wiedereinziehung direkter Beiträge durch mehrere neue Rechts- und Verwaltungsvorschriften aktualisiert.

L // Die Audit-Inspektion, die insbesondere für das externe Audit bei den Wirtschaftsbeteiligten zuständig ist, weist Erfolge bei der Bekämpfung des Betrugs im Bereich der traditionellen Eigenmitteln auf. So konnte dieser Dienst 1999 traditionelle Eigenmittel in Höhe von 15 510 783 LUF einziehen.

Bei den im Jahresbericht über die traditionellen Eigenmittel für das Haushaltsjahr 1999 angeführten 10 Fälle von Betrug und Unregelmäßigkeiten ist eine Einziehungsrate von 100 % zu verzeichnen.

NL // Es wurde keine Maßnahme zur Verbesserung der Eigenmittel-Einziehung getroffen. Eigenmittelforderungen sind bevorrechtigte Forderungen.

A // Für die Einziehung von Forderungen gilt, dass Forderungen des Staates, einschließlich der Forderungen der Gemeinschaft im Konkursfall nicht bevorrechtigt sind.

S // Der Erhebungssatz bei den traditionellen Eigenmitteln beläuft sich auf 99,92 %.

Die in die B-Buchführung aufgenommenen Beträge sind im Vergleich zu anderen Mitgliedstaaten verhältnismäßig gering.

UK // Im April 2000 wurde die Möglichkeit eingeführt, Zinsen auf Zollforderungen zu erheben.

Das Zentralbüro für den gemeinschaftlichen Versandverkehr hat seine Einziehungsverfahren überarbeitet (beschleunigte Mitteilung nicht erledigter Vorgänge an die Zollbeteiligten und bürgenden Verbände).

Seit Anfang des Jahres 2000 ist die Einziehung von Zollforderungen integraler Bestandteil der Zollverfahren für die Einziehung anderer Zölle und Abgaben.

Obgleich Zölle und Agrarzölle bei Schuldnerausfall nicht bevorrechtigte Forderungen darstellen, wird der Großteil der Zollschulden im Zeitpunkt ihrer Entstehung (oder bereits vorher) entweder gezahlt oder durch Sicherheiten abgedeckt.

8.1.2. Agrarausgaben

Zehn Mitgliedstaaten (B, DK, EL, F, IRL, I, A, P, FIN, UK) haben im Berichtszeitraum verschiedene neue Maßnahmen im Bereich der Einziehung getroffen.

Drei Mitgliedstaaten (EL, IRL, I) haben die Einführung einer Regelung über den Vorrang von Forderungen mitgeteilt.

Mitglied-staat // Maßnahmen zur Verbesserung der Einziehung nicht erhobener Einnahmen und rechtsgrundlos geleisteter Ausgaben

B // Das belgische Interventions- und Erstattungsbüro hat zwei wichtige Maßnahmen getroffen:

- Einführung eines neuen DV-Systems (IRIS) zur Zentralisierung und quasi automatischen Aktualisierung der Daten zweifelhafter Schuldner

- Einrichtung einer Schuldnerstelle

DK // Verbesserung der Verwaltung von Debitorenkonten zur Vermeidung von Einbußen bei neuen Forderungen und zur Wiedereinziehung des Großteils alter Forderungen

Durch die Einrichtung eines neuen Systems zur Verwaltung von Sicherheiten und parallel dazu zur Stützung der Ausfuhren konnte das Verlustrisiko weiter verringert werden

EL // Das Gesetz Nr. 2520/97, geändert 1999, gewährleistet, dass Forderungen des Staates Vorrang haben und die durch Unregelmäßigkeiten im Agrarsektor entgangenen Beträge durch Verrechnung und Erhebung von Zinsen eingezogen werden.

F // Der interministerielle Ausschuss für die Koordinierung der Kontrollen (CCIC - Abteilung EAGFL-Garantie) hat seine Einziehungsmaßnahmen im Rahmen nachträglicher Kontrollen gemäß Verordnung Nr. 4045/89 verstärkt. Es wurde eine Datenbank eingerichtet, die vierteljährlich von den Zahlstellen aktualisiert wird.

// Eine raschere Einziehung wird dadurch behindert, dass die Empfänger einer Finanzhilfe Zahlungsbescheide immer häufiger gerichtlich anfechten.

// Ende 1999 wurde im Grundsatz beschlossen, die Zentralisierung der Meldungen gemäß Verordnung Nr. 595/91 von der Generaldirektion Zölle und indirekte Steuern auf die CCIC zu verlagern.

IRL // Forderungen der Gemeinschaft und Forderungen des Staates sind generell gleichgestellt.

Im Jahr 2000 wurden für die Einziehung von Forderungen im Rahmen der Umweltschutzmaßnahmen in der Landwirtschaft und der Vorruhestandsregelung zusätzliche Ressourcen bewilligt.

Das Programm "Headage/Premia" sieht die Möglichkeit vor, künftige Zahlungen an Schuldner und bereits bestehende Schulden im Rahmen der verschiedenen Gemeinschaftsregelungen zu kürzen.

I // Die für Agrarmarktinterventionen zuständige italienische Agentur genießt als Zahlstelle einen besonderen Rechtsstatus.

Ein Gesetzesvorschlag des Finanzministeriums zielt auf die Ausdehnung derartiger Vorrechte auf andere Bereiche.

Italien hat bis 1999 verschiedene Maßnahmen im Bereich der Einziehung angenommen.

A // Die Zahlstelle für Agrarausgaben (AMA) hat einen Sonderdienst für die Einziehung ausstehender Forderungen eingerichtet.

Sie ist darüber hinaus ermächtigt, alle Forderungen an einen Empfänger mit den sonstigen Ansprüchen dieses Empfängers zu verrechnen.

So konnten 95 % aller Forderungen kostengünstig durch Verrechnung innerhalb von ein bis zwei Jahren eingezogen werden.

P // Das nationale Institut für Agrarinterventionen und Garantien (INGA) hat das DV-System für die Einziehung weiterentwickelt und die Einziehungsvorschriften angepasst.

Die häufigere Anwendung der Verrechnung bei ausstehenden Forderungen hat zu rascheren Einziehungen geführt.

FIN // Vermerk zu den internen Einziehungsverfahren (Binnenmarkt, Interventionsmaßnahmen im Jahr 2000).

UK // Hohe Priorität wird der Einziehung von Agrarausgaben eingeräumt (auf der Grundlage der überarbeiteten Anweisungen für 1999-2000).

Im Jahr 2000 hat das Ministerium für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung alle seit mindestens zwei Jahren nicht eingezogenen Förderungen überprüft.

8.1.3. Strukturfonds und Kohäsionsfonds

In diesem Bereich ist die Zahl der neuen Maßnahmen geringer. Sie betreffen nur vier Mitgliedstaaten (F, S, FIN, UK).

Mitglied-staat // Maßnahmen zur Verbesserung der Einziehung nicht erhobener Einnahmen und rechtsgrundlos geleisteter Ausgaben

DK // Verbesserung der Verwaltung der Debitorenkonten (EAGFL-Ausrichtung), insbesondere durch die Einrichtung der neuen Direktion für Ernährung.

// Die dänische Arbeitsmarktverwaltung hat die Verantwortung der Regionalbehörden für ESF-Mittel verstärkt

EL // Bei allen festgestellten Unregelmäßigkeiten wird, unabhängig von der Höhe des förderfähigen Betrags das Verfahren gemäß dem gemeinsamen Ministerialerlass 2007892/461/27.5.98 über die Wiedereinziehung von nationalen oder. EU-Mitteln, die im Rahmen der Durchführung der gemeinsamen Politiken rechtsgrundlos wurden, eingeleitet.

F // Die Überwachung der Einziehungen wird vom französischen Arbeitsministerium anhand der Kontrollberichte der regionalen Kontrolldienststellen wahrgenommen. 1999 wurde das Einziehungsverfahren mit Runderlass Nr. 99/21 präzisiert.

IRL // Irland sah keine Veranlassung für Verbesserungen des bestehenden Einziehungssystems für rechtswidrig gezahlte Strukturfondsmittel.

I // Sobald die Verwaltungsentscheidung zur "Eigensicherung" ergangen ist, erfolgt die Zwangsbeitreibung durch die Staatsanwaltschaft.

A // Im Rahmen des ESF und des EFRE können die für die Beihilfen oder Abwicklungen zuständigen Stellen in einigen bestimmten Fällen (Verzögerungen, Behinderung oder Änderungen des Projekts, fehlende Nachweise trotz Aufforderung, Zweckentfremdung der Mittel, keine Möglichkeit zur Überprüfung der Begründetheit eines Antrags, Konkurs) Begünstigte zur umgehenden Rückzahlung der Finanzhilfe (zuzüglich Zinsen) auffordern oder die Zahlung einer noch nicht überwiesenen Finanzhilfe aussetzen.

Daneben waren Fälle zu verzeichnen, in denen beauftragte Stellen die Leistung einer Sicherheit für die Gemeinschaftsmittel verlangten, so dass bei Konkurs die Einziehung der Mittel in jedem Fall gewährleistet ist.

P // Im Bereich des EAGFL-Ausrichtung nimmt die IFADAP die Einziehung rechtswidrig gezahlter Beträge im Wege der Verrechnung vor.

S // Das Handbuch zur Wirtschaftsverwaltung des AMS ist aktualisiert worden.

Das Landwirtschaftsministerium hat ein Projekt mit dem Ziel eingeleitet, die Einziehungsverfahren für rechtswidrig gezahlte Umweltbeihilfen effizienter zu gestalten.

Mit der Ausarbeitung von Direktiven für die Verwaltung der Rückzahlungen und die Meldung von Unregelmäßigkeiten im Rahmen der FIAF-Beihilfen ist ebenfalls begonnen worden.

FIN // Die Einziehungsmaßnahmen sind durch neue Rechtsvorschriften verschärft worden. Änderungen an den Datensystemen zur Überwachung der Einziehung und der Ergebnisse der Inspektionen und Kontrollen (2000)

UK // EFRE: Der Einziehung irrtümlich oder betrügerisch erlangter Geme