[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 26.10.2006

SEK(2006) 1370

.

ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN Begleitunterlage zum

VORSCHLAG FÜR EINE VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES ÜBER DAS VERBOT DER AUSFUHR UND DIE SICHERE LAGERUNG VON METALLISCHEM QUECKSILBER ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG [KOM(2006) 636 endgültig SEK(2006) 1369]

ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN

Begleitunterlage zum

VORSCHLAG FÜR EINE VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES ÜBER DAS VERBOT DER AUSFUHR UND DIE SICHERE LAGERUNG VON METALLISCHEM QUECKSILBER ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG

Diese Folgenabschätzung wurde von den Dienststellen der Kommission für die Durchführung zweier wichtiger Maßnahmen im Rahmen der Quecksilberstrategie[1] erarbeitet: des Verbots der Ausfuhr von Quecksilber (Maßnahme 5) und die sichere Lagerung von überschüssigem Quecksilber (Maßnahme 9).

Ziel ist es, die zu ergreifenden spezifischen Maßnahmen zu bewerten, um wirksame Rechtsvorschriften zu erlassen. Das Basisszenario sieht ein Ausfuhrverbot für metallisches Quecksilber und eine Lagerungs-/Entsorgungsverpflichtung für Überschussquecksilber aus der Chloralkaliindustrie vor. Folgende Fragen sollen in dieser Folgenabschätzung ausführlicher untersucht werden:

- Der Geltungsbereich des Ausfuhrverbots: Sollen Quecksilberverbindungen und Produkte, für die es in der Europäischen Union bereits Beschränkungen gibt, ebenfalls in dieses Verbot einbezogen werden?

- Umfang der Lagerungsverpflichtung: Ist eine Lagerungs-/Entsorgungsverpflichtung auch für Quecksilber als Nebenerzeugnis der Nichteisenmetallerzeugung und der Reinigung von Erdgas sowie für aus dem Recycling stammendes Quecksilber erforderlich?

- Berichterstattung und Informationsaustausch: Wie kann ein Instrument entwickelt werden, mit dem das Ausfuhrverbot und die Lagerungungs-/Entsorgungsverpflichtung auf wirksame und sichere Weise umgesetzt werden kann?

- Rechtsinstrumente

Die Folgenabschätzung kommt zu dem Schluss, dass die Erweiterung des Ausfuhrverbots für Quecksilber auf Produkte, deren Inverkehrbringen auf den EU-Markt beschränkt ist, und auf Verbindungen wie Kalomel zum gegenwärtigen Zeitpunkt verfrüht wäre. Dies sollte rechtzeitig vor Inkrafttreten des Ausfuhrverbots im Jahr 2011 Gegenstand weiterer Bewertungen sein. Insbesondere könnten im Einklang mit den Grundsätzen einer besseren Rechtsetzung die Verwaltungskosten einer solchen Erweiterung sowie die Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Unternehmen eine eingehendere Untersuchung erfordern.

Die Analyse der Entwicklungen auf den Weltmärkten bestätigt eindeutig die Schlussfolgerungen, die im Rahmen der Quecksilberstrategie bereits erzielt wurden: Das Ausfuhrverbot für Quecksilber sollte in einem umfassenderen Kontext gesehen werden. Damit es den größtmöglichen Nutzen für die Umwelt erbringen kann, muss es durch Maßnahmen auf globaler Ebene ergänzt werden. Es ist jedoch wichtig, dass die EU angesichts der erheblichen Mengen metallischen Quecksilbers, um die es geht, auf proaktive Weise vorgeht und weiterhin ihren Beitrag zur Verringerung der Quecksilberexposition leistet, ohne ein vollständig ausgearbeitetes Rechtsinstrument auf globaler Ebene abzuwarten.

Die wichtigsten Quecksilberquellen in der Europäischen Union sind: Überschüsse aus der Chloralkaliindustrie bei der Umstellung auf ein quecksilberfreies Verfahren oder bei Schließung einer Anlage; Quecksilber, das als Nebenprodukt der Förderung von Nichteisenmetallen und aus Verhüttungstätigkeiten gewonnen wird (z.B. Zinkerzeugung); Quecksilber als Nebenprodukt der Reinigung von Erdgas; aus dem Recycling stammendes Quecksilber (Quecksilber aus Verfahren und Quecksilber aus Produkten wie Leuchtstofflampen usw.); und Quecksilberbestände, die in den letzten Jahren von Zwischenhändlern und Händlern wie MAYASA[2] aufgebaut wurden. Im Jahr 2005 betrug das gemeldete Gesamtangebot (Quecksilber aus Beständen nicht eingeschlossen) aus der Europäischen Union 625 Tonnen.

Der gesamte Marktverbrauch (einschließlich des Quecksilbers in Produkten, die in die Europäische Union eingeführt werden) beträgt etwa 440 Tonnen pro Jahr. Der größte Verbraucher (etwa 50 %) von metallischem Quecksilber ist die Chloralkaliindustrie. Im Jahr 2005 betrug die Nachfrage aus der Chloralkaliindustrie etwa 190 Tonnen. An zweiter Stelle in der Europäischen Union steht die Verwendung in zahnmedizinischem Amalgam. Der Rückgang in den EU-25 ist in erster Linie auf die wesentliche Reduzierung oder die Substitution des Quecksilbergehalts in regulierten Produkten und Verfahren (Farbe, Batterien, Schädlingsbekämpfungsmittel, Chloralkali usw.) sowie eine allgemeine Verlagerung der Herstellung von Quecksilberprodukten (Thermometer, Batterien usw.) aus den EU-25-Ländern in Drittländer zurückzuführen.

Der Quecksilberbedarf während des Zeitraums 2005-2015 für andere Verwendungszwecke als die Chloralkaliindustrie[3] betrug etwa 190 Tonnen/Jahr. Indessen wird das Angebot in der Europäischen Union (Quecksilber aus der Chloralkaliindustrie und Quecksilber als Nebenerzeugnis der Nichteisenmetallerzeugung und der Reinigung von Erdgas nach 2011 nicht eingeschlossen) schätzungsweise etwa 481 Tonnen/Jahr betragen.

Die Quecksilberpreise befanden sich in den letzten 40 Jahren zumeist auf einer Talfahrt. Während der letzten zehn Jahre stabilisierten sie sich auf ihrem historisch niedrigsten Niveau - in der Größenordnung von 4-5 US-$ pro kg Quecksilber - bevor sie Mitte 2004 und bis ins Jahr 2005 auf über US-$ 20 anstiegen und im Jahr 2006 wieder leicht sanken[4]. Es ist schwer abzuschätzen, wie sich der Quecksilberpreis mittel- bis langfristig verhalten wird. Da Quecksilber aus der Chloralkaliindustrie der Europäischen Union bis zum Inkrafttreten des Ausfuhrverbots in großen Mengen auf den Markt kommen wird, würden wir erwarten, dass die Preise im Laufe des nächsten Jahres weiterhin - auf 10 US-$/kg oder weniger - fallen werden. In dieser Folgenabschätzung nehmen wir an, dass der EU-Binnenmarktpreis genauso hoch sein wird wie der Weltmarktpreis, da Einfuhren in die Europäische Union nach 2011 gestattet sein werden. In den Berechnungen in dieser Folgenabschätzung wird ein Preis von 10 US-$/kg[5] verwendet.

Ein Ausfuhrverbot für metallisches Quecksilber wird vorgeschlagen. Die Europäische Union ist einer der wichtigsten Ausführer von metallischem Quecksilber. Nachdem der Bergbau im spanischen Almadén-Bergwerk 2003 eingestellt wurde, ist die größte Quecksilberquelle in der Europäischen Union nun die Chloralkaliindustrie. Die Chloralkaliindustrie verkauft derzeit ihr Überschussquecksilber, wenn sie auf quecksilberfreie Technologie umsteigt. Die übrigen Mengen in den Zellen in der Chloralkaliindustrie werden auf insgesamt etwa 12 000 Tonnen geschätzt. In der Europäischen Union ist die Nachfrage nach Quecksilber gering. Daher wird der Großteil des überschüssigen Quecksilbers ausgeführt. Laut internationaler Handelsstatistiken wurden im Jahr 2004 824 Tonnen ausgeführt. Quecksilber ist ein globales Problem, und um dieses zu lösen sind internationale Maßnahmen erforderlich. Die Europäische Union kann nicht einerseits glaubhaft zugunsten aktiver weltweiter Bemühungen zur Verringerung des Angebots an Quecksilber und der Nachfrage danach argumentieren und diese unterstützen und andererseits einer der weltweit größten Quecksilberlieferanten bleiben.

Eine Lagerungsverpflichtung wird für metallisches Quecksilber, das nicht mehr in der Chloralkalialkaliindustrie verwendet wird, Quecksilber, das als Nebenprodukt der Förderung von Nichteisenmetallen gewonnen wird, und Quecksilber, das bei der Reinigung von Erdgas gewonnen wird, vorgeschlagen. Derzeit übersteigt das interne Quecksilber-Angebot der EU die Nachfrage. Nach den vorliegenden Informationen wird dies auch in Zukunft so bleiben. Offenbar wird es auch ohne die Verwendung des Überschussquecksilbers aus der Chloralkaliindustrie und des Quecksilbers als Nebenprodukt der Erzeugung von Nichteisenmetallen und der Reinigung von Erdgas genügend Quecksilber für den Binnenmarkt der Europäischen Union geben. Der Quecksilberbedarf in der Europäischen Union nimmt stetig ab, und nach dem Inkrafttreten des Ausfuhrverbots und der Lagerungsverpflichtung wird die Nachfrage geringer sein als das Angebot an Quecksilber aus dem Recycling und den übrigen Beständen in der Europäischen Union. Die Lagerungsverpflichtung umfasst ganz bewusst nicht Quecksilber aus dem Recycling von quecksilberhaltigen Produkten. Diese Quelle ist aus ökologischer Sicht die bevorzugte Quelle. Die begrüßenswerte Sammlung von Quecksilber würde wahrscheinlich aufhören, wenn eine Lagerungsverpflichtung auch für Quecksilber aus dem Recycling eingeführt wird. Ohne Sammlung könnte eine große Menge dieses Quecksilbers in die Umwelt freigesetzt werden.

Ein Berichterstattungs- und Informationsaustausch zur Nachverfolgung von Einfuhren und Ausfuhren von Quecksilber und seinen Verbindungen innerhalb der Mitgliedstaaten sowie in die und aus der Gemeinschaft wird als Instrument zur sicheren und wirksamen Umsetzung des Ausfuhrverbots und der Lagerungsverpflichtung vorgeschlagen. Er hätte zum Ziel, die verfügbaren Daten bestmöglich zu nutzen, Datenströme zu vereinfachen und den Verwaltungsaufwand auf das notwendige Mindesmaß zu beschränken. Dies sollte es auch erleichtern, rasch auf sich ändernde Produktions- und Verbrauchsstrukturen zu reagieren. Auf ein starres System, das beispielsweise auf einem regelmäßig auszufüllenden Fragebogen basiert, wird ganz bewusst verzichtet.

Eine Verordnung scheint das einzige geeignete Rechtsinstrument zur Einführung eines Ausfuhrverbots und einer Lagerungs-/Entsorgungsverpflichtung zu sein. Eine spezifische Lagerungs-/Entsorgungslösung für das Überschussquecksilber wird nicht vorgeschlagen, der Rechtsakt beschränkt sich darauf, jene Arten von Lagerungs-/Entsorgungsmöglichkeiten festzulegen, die angesichts der Besonderheiten dieses Stoffes ausreichende Gewähr für die sichere Behandlung von metallischem Quecksilber bieten. Um langfristige Sicherheit zu gewährleisten, wird eine standortspezifische Risikobewertung für Quecksilber vorgeschlagen. Die Entscheidung über die einzelne Lagerungs-/Entsorgungsvariante soll von der Industrie und den betreffenden Mitgliedstaaten getroffen werden.

Die Verordnung wird von einer Selbstverpflichtung der Chloralkaliindustrie begleitet werden, die im Hinblick auf die Quecksilbermengen die am stärksten betroffene Industrie ist.

Das Ausfuhrverbot und die Lagerungsverpflichtung müssen auch im Zusammenhang mit den internationalen Maßnahmen gesehen werden, die im Rahmen der Quecksilberstrategie vereinbart wurden. Um die Gewinnung von neuem Quecksilber aus Zinnober einzustellen und um zu verhindern, dass Quecksilberüberschüsse wieder auf den Markt gelangen, müssen Maßnahmen auf globaler Ebene ergriffen werden. Eine Zusammenarbeit mit den Entwicklungsländern ist geplant, und die Europäische Union unterstützt auch internationale Initiativen wie das globale Quecksilberprogramm des UNEP. Die Kommission verbessert systematisch ihre Kontakte mit Nicht-EU-Ländern, die als Erzeuger, Verwender und Ausführer von Quecksilber von Bedeutung sind und/oder mit denen es Probleme in Bezug auf Quecksilberverschmutzung gibt. Eine internationale Quecksilberkonferenz, die am 26./27. Oktober 2006 in Brüssel abgehalten werden soll und zu der zahlreiche Teilnehmer aus nicht EU-Ländern erwartet werden, wird rechtzeitig vor der 24. Tagung des UNEP-Verwaltungsrats im Jahr 2007 einen zusätzlichen Impuls für die internationalen Verhandlungen, u. a. über Handelsfragen, geben.

Abschätzung der Kosten und des Nutzens Im Vergleich wird erwartet, dass der geschätzte Mindestnutzen (oder vermiedene Kosten pro Tonne Quecksilber) höher ist als die Obergrenze der Kosten, jedoch sollte die Analyse in Anhang III nicht als vollwertige Kosten-Nutzen-Analyse betrachtet werden, da die verfügbaren Daten keinen direkten Vergleich zwischen den erwarteten Kosten und dem voraussichtlichen Nutzen zulassen.

Die Folgenabschätzung wendet bei der Bewertung der Umweltaspekte eine Mischung aus qualitativer und quantitativer Analyse an. Die verbleibenden globalen Verwendungsmöglichkeiten von Überschussquecksilber, das aus der EU ausgeführt werden soll, werden vom quantitativen Standpunkt aus gezeigt. Es wird angenommen, dass ein großer Teil dieser Verwendungsmöglichkeiten zur Freisetzung von metallischem Quecksilber in die Umwelt führen kann. Voraussichtlich werden ein Ausfuhrverbot für Quecksilber und die Einführung einer obligatorischen Lagerung die Emissionen verringern, auch wenn das Ausmaß dieser Emissionen schwierig zu quantifizieren ist[6].

Die Bewertung des Nutzens für die menschliche Gesundheit würde ein Modell erfordern, das die Freisetzungen in die Umwelt, die Anreicherung von Methylquecksilber in Fischen und die aufgenommenen Mengen durch gefährdete Bevölkerungsgruppen miteinander in Beziehung setzt. Angesichts der Größenordnung eines solchen Modells (betroffene Umweltmedien, geografische Abdeckung, zu erfassende Bevölkerungsgruppen usw.) kam man zu dem Schluss, dass eine solche Untersuchung gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nach Maßgabe der Leitlinien für die Folgenabschätzung verstoßen würde.

In den USA kürzlich durchgeführte Forschungsarbeiten[7][8] siedeln den Nutzen vermiedener Emissionen bei 3 Mio. EUR pro Jahr pro Tonne bis zu 70 bis 100 Mio. EUR pro Jahr pro Tonne an. Dem lassen sich die Kosten für die Endlagerung (tiefes Grundgestein) von 37 000 – 70 000 EUR t/J (über einen Zeitraum von 40 Jahren) und die Einkommensverluste (10 000 EUR/t) gegenüberstellen.

[1] KOM(2005)20 endg.

[2] Miñas de Almadén y Arrayanes, S.A.

[3] Da die Chloralkaliindustrie ihr eigenes Überschussquecksilber wiederverwendet, ist dieser Bedarf in den vorgenannten Zahlen nicht enthalten.

[4] Die internationalen Nichteisenmetall-Händler geben Preise üblicherweise in US-$ an.

[5] 7,85 EUR/kg oder 7851,76 EUR pro Tonne.

[6] Umwelt- und Gesundheitsrisiken, insbesondere durch Methylquecksilber, das in der Wasserumwelt gebildet wird, wurden u.a. von UNEP bewertet, wurden jedoch nicht vollständig in die Folgenabschätzung aufgenommen.

[7] Wirtschaftliche Bewertung des Nutzens der Verringerung der Quecksilberemissionen aus US-amerikanischen Kohlekraftwerken für die menschliche Gesundheit, www.nescaum.org, Feb 2005

[8] Public health and economic consequences of methyl mercury toxicity to the developing brain, Environmental Health Perspectives 113, Mai 2005