Sonderbericht EU-Hilfe zur Stärkung der 
öffentlichen Verwaltung in 
der Republik MoldauDE 2016  Nr. 13
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Print ISBN 978-92-872-4979-1 ISSN 1831-080X doi:10.2865/49361 QJ-AB-16-013-DE-C
PDF ISBN 978-92-872-4985-2 ISSN 1977-5644 doi:10.2865/824096 QJ-AB-16-013-DE-N
EPUB ISBN 978-92-872-4981-4 ISSN 1977-5644 doi:10.2865/115857 QJ-AB-16-013-DE-E
© Europäische Union, 2016
Nachdruck mit Quellenangabe gestattet.
EU-Hilfe zur Stärkung der 
öffentlichen Verwaltung in 
der Republik Moldau
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)SonderberichtDE 2016  Nr. 13
02
 Prüferteam
Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifi -
schen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der 
Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Complian -
ce, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche 
Interesse abwägt.
Zuständig für die Durchführung dieser Wirtschaftlichkeitsprüfung war Prüfungskammer III (spezialisiert auf die Ausgaben 
in den externen Politikbereichen) unter Vorsitz von Karel Pinxten, Mitglied des Hofes. Die Prüfung stand unter der Leitung 
von Hans Gustaf Wessberg, Mitglied des Hofes. Herr Wessberg wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Peter Eklund, 
dem Attaché Emmanuel-Douglas Hellinakis, der Leitenden Managerin Sabine Hiernaux-Fritsch, der Aufgabenleiterin 
Laura Gores sowie den Prüfern Erika Soveges und Alexandre Tan.
Von links nach rechts:  E.-D. Hellinakis, S. Hiernaux-Fritsch, H. G. Wessberg, L. Gores, 
A. Tan, E. Soveges, P . Eklund

03
 Inhalt
Ziffer
 Akronyme
I - VII Zusammenfassung
1 - 8 Einleitung
9 - 11 Prüfungsumfang und Prüfungsansatz
12 - 67 Bemerkungen
12 - 47 Die Budgethilfe trug begrenzt zur Stärkung der öffentlichen Verwaltung in den Zielsektoren bei
13 - 28 Die Kommission hätte schneller auf Risiken reagieren können, und die Programme stimmten nicht 
ausreichend mit den nationalen Strategien überein
29 - 34 Von der Konditionalität wurde nicht ausreichend Gebrauch gemacht
35 - 37 Für zusätzliche, als Anreiz konzipierte Finanzmittel bestand keine begründete Rechtfertigung
38 - 47 Zum Fortschritt in den Sektoren, die Ziel der sektorbezogenen Budgethilfe waren, lagen nur begrenzte 
Nachweise vor
48 - 67 Die Projekte trugen teilweise zur Stärkung der öffentlichen Verwaltung bei
49 - 51 Die Projekte waren relevant, aber die Bedarfsanalysen wiesen Schwachstellen auf
52 - 63 Die Projekte waren nicht immer gut mit den SBS-Programmen koordiniert
64 - 67 Aufgrund des mangelnden politischen Willens und anderer externer Faktoren waren die Ergebnisse nicht 
immer nachhaltig
68 - 77 Schlussfolgerungen und Empfehlungen
 Anhang I – Liste der geprüften Verträge
 Anhang II  –  Zusammenfassende Bewertung der Verträge über sektorbezogene Budgethilfe in 
der geprüften Stichprobe
 Anhang III  – Zusammenfassende Bewertung der Projektverträge in der geprüften Stichprobe
 Antworten der Kommission und des EAD
04
 Akronyme
ENI : Europäisches Nachbarschaftsinstrument
ENP : Europäische Nachbarschaftspolitik
ENPI : Europäisches Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument
EUHLPAM : European Union High Level Policy Advice Mission to the Republic of Moldova  (Hochrangige 
Politikberatungsmission der Europäischen Union für die Republik Moldau)
JSRS : Justice Sector Reform Strategy  (Reformstrategie für den Justizbereich)
PFPR : Public Finance Policy Reforms  (Reformen der öffentlichen Finanzpolitik)
SBS : Sector Budget Support  (sektorbezogene Budgethilfe)
05
 Zusammenfassung
I
Die Republik Moldau ist das ärmste Land Europas. Seit 2007 wurden dem Land über die Europäischen Nachbar -
schaftsinstrumente Hilfen in Höhe von 782 Millionen Euro zugewiesen. Dies entspricht jährlich fast 37 Euro pro 
Einwohner – der höchste Betrag in allen östlichen Nachbarländern der EU. Im Jahr 2014 unterzeichneten Moldau 
und die EU ein Assoziierungsabkommen, worunter auch die Einrichtung einer vertieften und umfassenden Freihan -
delszone fällt.
II
Zu den Hauptproblemen Moldaus gehören weitverbreitete Korruption und Schwachstellen in den öffentlichen 
Einrichtungen, worauf seit 2007 ein Schwerpunkt der EU-Hilfen liegt. Ein wesentlicher Teil der Hilfe erfolgt in Form 
von Budgethilfe, d. h. durch den Transfer von Finanzmitteln an die Staatskasse des Partnerlandes unter der Voraus -
setzung, dass bestimmte Anforderungen zufriedenstellend erfüllt werden. Die restliche Hilfe erfolgt über Projekte.
III
Der Hof untersuchte, ob EU-Hilfen wirksam zur Stärkung der öffentlichen Verwaltung beigetragen haben. Die Stich -
probe umfasste vier Budgethilfeprogramme in den Bereichen Justizwesen, öffentliche Finanzen, Gesundheitswesen 
und Wasserbewirtschaftung sowie 20 Projekte in verschiedenen staatlichen Behörden.
IV
Der Hof kam zu dem Schluss, dass die EU-Hilfen nur teilweise zur Stärkung der öffentlichen Verwaltung beigetragen 
haben. Einige der beobachteten Mängel ließen sich durch externe Faktoren erklären, andere waren auf Schwächen 
bei der Konzeption und Umsetzung der geprüften Programme und Projekte zurückzuführen.
V
Da in den Sektoren, auf die sich die Hilfe bezog, nur wenige Fortschritte erzielt wurden, kam der Hof zu dem 
Schluss, dass die Budgethilfe nur begrenzt zur Stärkung der öffentlichen Verwaltung beigetragen hat. Die Kom -
mission hätte schneller reagieren können, als sich im Zusammenhang mit den Hilfen Risiken abzeichneten, und 
die Programme stimmten nicht ausreichend mit den Strategien Moldaus überein. Der potenzielle Nutzen der 
Programme wurde dadurch gemindert, dass die Kommission von der Möglichkeit, die Auszahlungen an Vorbedin -
gungen zu knüpfen, nicht in vollem Umfang Gebrauch machte. Einige spezifische Bedingungen wurden im Zeit -
raum zwischen den Verhandlungen über das Programm und dem Beginn der SBS erfüllt oder ihre Erfüllung war 
nicht direkt messbar. Die Kommission hätte bei der Beurteilung, ob die Bedingungen erfüllt wurden, strenger sein 
können. Außerdem bestand für die Bewilligung zusätzlicher, als Anreiz konzipierter Finanzmittel keine vollständige 
Rechtfertigung.
06 Zusammenfassung 
VI
Die Projekte waren im Allgemeinen sachdienlich konzipiert. Die EU-Hilfe, die im Rahmen von Projekten geleistet 
wurde, erwies sich bei der Stärkung der öffentlichen Verwaltung als teilweise wirksam. In diesem Zusammenhang 
waren der Umfang und die Zeitplanung der Projekte nicht immer gut mit den Budgethilfeprogrammen koordiniert. 
Die spezifische, auf die Budgethilfe bezogene technische Hilfe für den Aufbau von Verwaltungskapazität lief erst 
Monate nach dem eigentlichen Budgethilfeprogramm an. Sonstige technische Hilfe und Partnerschaftsprojekte 
wurden nicht immer genutzt, um Budgethilfeprogramme vorzubereiten oder zu unterstützen. Die Projekte lieferten 
allgemein die erwarteten Outputs. Aufgrund des mangelnden politischen Willens und anderer externer Faktoren 
waren die Ergebnisse jedoch nicht immer nachhaltig.
VII
Der Hof unterbreitet der Kommission einige Empfehlungen, wie die Wirksamkeit der EU-Hilfe für Moldau verbessert 
werden kann.
07
 Einleitung
01 
Moldau liegt im Südosten Europas, zwischen Rumänien und der Ukraine, und 
hat 3,6 Millionen Einwohner. Das Land wurde im Jahr 1991 nach der Auflösung 
der Sowjetunion zu einer unabhängigen Republik. Allerdings erklärte die Region 
Transnistrien einseitig ihre Unabhängigkeit und verfügt nach wie vor über eine 
eigene Regierung.
02 
Nach einer lang anhaltenden Phase des wirtschaftlichen Niedergangs begann 
die Wirtschaft Moldaus im Jahr 1998 wieder zu wachsen. Trotzdem ist Moldau 
mit einem Pro-Kopf-BIP von 1 687 Euro und einer Armutsquote von 12,7 % immer 
noch das ärmste Land Europas1. Seit der Unabhängigkeit ist die Bevölkerungszahl 
Moldaus vor allem aufgrund einer niedrigen Geburtenrate und hoher Arbeits -
migration rückläufig. Heimatüberweisungen spielen seither im sozialen und 
wirtschaftlichen Leben eine wichtige Rolle.
03 
Erste vertragliche Beziehungen zwischen Moldau und der EU bestehen seit dem 
Jahr 1994 aufgrund eines Partnerschafts- und Kooperationsabkommens. Im 
Juni 2014 unterzeichneten beide Seiten ein Assoziierungsabkommen, worunter 
auch eine vertiefte und umfassende Freihandelszone fällt. Dieses Abkommen 
hat die Verbesserung der politischen und wirtschaftlichen Beziehungen sowie 
die allmähliche Integration Moldaus in den Binnenmarkt der EU zum Ziel. Die 
Freihandelszone sieht die Abschaffung von Zolltarifen und -kontingenten sowie 
die Harmonisierung der Gesetze und Verordnungen Moldaus mit denen der EU in 
verschiedenen Handelsbereichen vor. Das Europäische Parlament „hebt hervor, 
dass die Republik Moldau […] eine europäische Perspektive hat und beantragen 
kann, Mitglied der Europäischen Union zu werden, sofern sie sich an die Grund -
sätze der Demokratie hält, die Grundfreiheiten achtet, die Menschen- und die 
Minderheitenrechte und die Rechtsstaatlichkeit gewährleistet“2.
04 
Die EU arbeitet im Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) und 
insbesondere deren auf die östlichen Nachbarländer ausgerichteten Kompo -
nente – der Östlichen Partnerschaft – mit Moldau zusammen. Das Europäische 
Nachbarschaftsinstrument (ENI) ist ein Finanzierungsinstrument der EU, mit dem 
im Zeitraum 2014-2020 EU-Nachbarländer unterstützt werden. Es löst das Europä -
ische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENPI) ab, das den Zeitraum 
2007-2013 abdeckte. Von 2007 bis 2015 wurden Moldau über diese Programme 
782 Millionen Euro an bilateralen Hilfen zugewiesen3. Im Jahr 2014 beliefen sich 
die Hilfen auf fast 37 Euro pro Einwohner – der höchste Betrag in allen östlichen 
Nachbarländern der EU4.1 Pro-Kopf-BIP im Jahr 2014 
gemäß Eurostat ( www.
ec.europa.eu/eurostat/
statistics-explained/index.
php/European_
Neighbourhood_Policy_-_
East_-_economic_statistics ); 
Armutsquote im Jahr 2013 
gemäß den jüngsten 
Weltentwicklungsindikatoren 
der Weltbank (http:// data.
worldbank.org ).
2 Europäisches Parlament, 
Ausschuss für auswärtige 
Angelegenheiten, Bericht mit 
einem nichtlegislativen 
Entschließungsantrag zu dem 
Entwurf eines Beschlusses des 
Rates über den Abschluss des 
Assoziierungsabkommens 
zwischen der Europäischen 
Union und der Europäischen 
Atomgemeinschaft und ihren 
Mitgliedstaaten einerseits und 
der Republik Moldau 
andererseits im Namen der 
Europäischen Union, 
A8-0022/2014 vom 21.10.2014.
3 Im selben Zeitraum beliefen 
sich die vertraglich vereinbar -
ten Hilfen auf 547 Millio -
nen Euro und die ausgezahl -
ten Hilfen auf 
363 Millionen Euro. Moldau 
erhielt auch Hilfen über 
regionale Projekte im Rahmen 
der grenzüberschreitenden 
ENPI-Zusammenarbeit, der 
Makrofinanzhilfe, der 
Nachbarschaftsinvestitionsfa -
zilität, des Finanzierungsinst -
ruments für die Entwicklungs -
zusammenarbeit, des 
Europäischen Instruments für 
Demokratie und Menschen -
rechte und des 
Stabilitätsinstruments.
4 Die östlichen Nachbarländer 
im Rahmen der ENP sind 
Armenien, Aserbaidschan, 
Belarus, Georgien, Moldau 
und die Ukraine.
08 Einleitung 
05 
Eines der Hauptprobleme Moldaus sind die Schwachstellen in seiner öffentlichen 
Verwaltung. Öffentliche Einrichtungen leiden unter übermäßiger Bürokratie, 
mangelnder Schwerpunktsetzung auf wesentliche Aufgaben, einer hohen Perso -
nalfluktuation und folglich unter geringer Wirtschaftlichkeit. Auch die Korruption 
stellt weiterhin ein Problem dar, denn Moldau rangiert im Korruptionswahrneh -
mungsindex 2015 von Transparency International auf Platz 103 von 168. In diesem 
Zusammenhang ist die Unterstützung der öffentlichen Verwaltung von Moldau 
seit 2007 wichtiger Bestandteil der Zusammenarbeit in allen Sektoren. Mit dem 
ENI wird dieser Bereich noch stärker gefördert, da die Reform der öffentlichen 
Verwaltung zu den drei vorrangigen Bereichen für die Zusammenarbeit in den 
Jahren 2014-2017 zählt, zusammen mit Landwirtschaft und ländlicher Entwick -
lung sowie der Reform von Polizei und Grenzverwaltung.
06 
Die meistverwendete Methode zur Bereitstellung von Hilfen in Moldau ist die 
sektorbezogene Budgethilfe (SBS5). Die Budgethilfemittel und die über dieselben 
Finanzierungsvereinbarungen gewährte ergänzende Unterstützung machten 
74 % der im Zeitraum 2007-2015 ausgezahlten bilateralen Hilfen aus (siehe auch 
Abbildung 1 ). Bei der Budgethilfe werden Finanzmittel an das Partnerland trans -
feriert, sofern dieses die vereinbarten Bedingungen für die Auszahlung erfüllt 
hat. Die Einhaltung dieser Bedingungen ist eine wichtige Voraussetzung für die 
Budgethilfe (dieses Prinzip ist auch als „Konditionalität“ bekannt). Festgelegte 
Tranchen werden dann ausgezahlt, wenn die Förderkriterien erfüllt sind6. Die 
Auszahlung variabler Tranchen ist darüber hinaus daran geknüpft, welche Fort -
schritte in Bezug auf spezifische Bedingungen erzielt werden.5 Budgethilfen können 
entweder als sektorbezogene 
Budgethilfe (SBS) oder als 
allgemeine Budgethilfe (GBS) 
bereitgestellt werden. 
Während die allgemeine 
Budgethilfe zu einer 
nationalen Entwicklungsstra -
tegie beiträgt, wird mit der 
sektorbezogenen Budgethilfe 
eine besondere Sektorstrate -
gie unterstützt. Seit 2013 
gewährt die EU sektorbezoge -
ne Budgethilfe über Sector 
Reform Contracts  (sektorspezi -
fische Reformverträge), 
ehemals Sector Policy Support 
Programmes (sektorspezifische 
Förderprogramme). Aus 
Gründen der Einheitlichkeit 
wird in diesem Bericht der 
Begriff „SBS“ für alle geprüften 
Budgethilfeverträge 
verwendet.
6 EU-Budgethilfen unterliegen 
vier Förderkriterien: stabile 
makroökonomische 
Rahmenbedingungen, ein 
solides öffentliches 
Finanzmanagement, 
Transparenz und 
Überwachung des Budgets 
sowie relevante und 
glaubwürdige nationale bzw. 
sektorspezifische politische 
Maßnahmen und Reformen.Abbildung 1Moldau im Zeitraum 2007-2015 gewährte Budgethilfe (in Millionen Euro)
Anmerkung:  Die Finanzmittel sind entsprechend dem Haushaltsjahr des zugrunde liegenden Beschlusses der Kommission ausgewiesen.
Quelle:  Gemeinsames RELEX-Informationssystem (CRIS).BudgethilfeErgänzende Unterstützung (technische 
Hilfe, Evaluierungen usw.)
2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007140
120
100
80
60
40
20
0
09 Einleitung 
07 
In Moldau sehen die Finanzierungsvereinbarungen der Kommission auch ergän -
zende Unterstützung vor, die die SBS-Programme begleitet, insbesondere Projek -
te der technischen Hilfe für den Kapazitätsaufbau in öffentlichen Stellen („mit der 
SBS verbundene technische Hilfe“).
08 
In zahlreichen Bereichen wurde Moldau auch durch Projekte unterstützt. Die Pro -
jekte aus der Stichprobe des Hofes bezogen sich auf Partnerschaften (Twinning) 
und technische Hilfe. Partnerschaften umfassen die Zusammenarbeit mit den 
staatlichen Behörden eines EU-Mitgliedstaats, während technische Hilfe norma -
lerweise durch externe Sachverständige aus der Privatwirtschaft bereitgestellt 
wird.
10
 Prüfungsumfang und 
Prüfungsansatz
09 
Bei der Prüfung wurde untersucht, ob die EU-Hilfen an Moldau einen wirksa -
men Beitrag zur Stärkung der öffentlichen Verwaltung geleistet haben, um sie 
in die Lage zu versetzen, die verschiedenen Verwaltungsaufgaben wirksam und 
effizient zu erfüllen, einschließlich der Erbringung öffentlicher Dienste. Der Hof 
untersuchte die beiden meistverwendeten Methoden zur Bereitstellung von 
Hilfen und konzentrierte sich dabei auf die folgenden zwei Fragen:
a) Haben die SBS-Programme wirksam zur Stärkung der öffentlichen Verwal -
tung beigetragen?
b) Haben die Projekte wirksam zur Stärkung der öffentlichen Verwaltung 
beigetragen?
10 
Die Prüfung bezog sich auf Hilfen im Rahmen des ENPI sowie des ENI im Zeit -
raum 2007-2014. Die geprüfte Stichprobe umfasste
a) vier SBS-Programme zur Förderung sektorspezifischer Reformen: zwei Pro -
gramme in Kernbereichen der öffentlichen Verwaltung, d. h. Justizwesen und 
öffentliche Finanzpolitik, und zwei Programme zur Verbesserung des Ge -
sundheitswesens und der Wasserbewirtschaftung,
b) 20 Projekte zur Stärkung der zentralen Behörden, insbesondere sieben Pro -
jekte im Justizbereich, drei aufeinanderfolgende Projekte zur hochrangigen 
Politikberatung für moldauische Ministerien (sogenannte EUHLPAM-Projekte 
im Rahmen der European Union High Level Policy Advice Mission to the Repub -
lic of Moldova , der hochrangigen Politikberatungsmission der Europäischen 
Union für die Republik Moldau) und ein Projekt zur Unterstützung der Staats -
kanzlei als der zentralen Behörde, die für die Koordinierung von EU-Mitteln in 
Moldau verantwortlich ist.
11 
Die Stichprobe des Hofes deckte 40 % der bilateralen Hilfen ab, die seit 2007 
im Rahmen des ENPI bzw. ENI vertraglich vereinbart wurden (siehe Anhang I ). 
Die Prüfung wurde zwischen März und September 2015 durchgeführt. Unter -
sucht wurden Belegunterlagen wie etwa Programmplanungsdokumente und 
Fortschritts-, Kontroll- und Evaluierungsberichte. Die Prüfung umfasste Akten -
prüfungen und einen Besuch vor Ort in Moldau. Befragt wurden Bedienstete 
der moldauischen Behörden, der EU-Delegation des Europäischen Auswärtigen 
Dienstes in Chisinau, der Generaldirektion Nachbarschaftspolitik und Erweite -
rungsverhandlungen der Kommission, internationaler Organisationen, sonstiger 
Geldgeber, Beratungsgesellschaften und Nichtregierungsorganisationen.
11
 Bemerkungen
Die Budgethilfe trug begrenzt zur Stärkung der 
öffentlichen Verwaltung in den Zielsektoren bei
12 
In diesem Abschnitt werden die Beiträge der SBS-Programme zur Verbesserung 
der öffentlichen Verwaltung in Moldau untersucht. Der Hof beurteilt die Aus -
gestaltung der Programme, die Anwendung der Konditionalität, die Vorausset -
zungen für die Gewährung zusätzlicher Finanzmittel und die Beiträge der SBS 
zur Entwicklung der vier geprüften Bereiche: Justizwesen, öffentliche Finanzen, 
Gesundheitswesen und Wasserbewirtschaftung (siehe Anhang II ).
Die Kommission hätte schneller auf Risiken reagieren 
können, und die Programme stimmten nicht ausreichend mit 
den nationalen Strategien überein
13 
Um die Ausgestaltung der SBS-Programme zu beurteilen, überprüfte der Hof, 
ob die Kommission ausreichende Schritte unternommen hatte, um die mit der 
sektorbezogenen Budgethilfe einhergehenden Risiken zu analysieren und zu 
mindern. Zudem untersuchte der Hof, ob die vier geprüften Programme den 
nationalen Reformstrategien in ausreichendem Maße entsprachen.
Die Kommission hätte schneller reagieren können, als sich im 
Zusammenhang mit der SBS Risiken abzeichneten
14 
Wenngleich die Budgethilfe Vorteile wie eine größere Eigenverantwortung 
der Länder, geringere Transaktionskosten und eine bessere Koordinierung der 
Geldgeber mit sich bringt, ist sie auch mit einigen inhärenten Risiken verbunden 
(siehe Sonderbericht Nr. 11/2010 des Hofes)7. Das spezifische Risiko der Budgethil -
fe ergibt sich daraus, dass auf die Systeme des Empfängerlandes zurückgegriffen 
wird, da Finanzmittel an die Staatskasse dieses Landes überwiesen werden8. Da 
die Budgethilfemittel mit den Haushaltsmitteln des Empfängerlandes verschmel -
zen, wirken sich jegliche Schwächen im öffentlichen Finanzmanagement des Lan -
des auch auf die Hilfen aus9. Der Hof überprüfte, ob die Europäische Kommission 
diese Risiken korrekt analysierte und minderte.7 Sonderbericht Nr. 11/2010 
über die Verwaltung 
allgemeiner Budgethilfen in 
AKP-Staaten sowie in 
lateinamerikanischen und 
asiatischen Ländern durch die 
Kommission ( http://eca.
europa.eu ).
8 Europäische Kommission, 
Generaldirektion für 
Entwicklung und 
Zusammenarbeit – EuropeAid, 
Budget Support Guidelines. 
Programming, Design and 
Management – A modern 
approach to Budget Support  
(Leitlinien für die Budgethilfe: 
Programmplanung, 
Konzeption und Verwaltung – 
Ein moderner Ansatz für 
Budgethilfe), September 2012, 
S. 126.
9 Jahresbericht zum Haushalts -
jahr 2014, Ziffern 8.6-8.8 
(ABl. C 373 vom 10.11.2015).
12 Bemerkungen 
15 
Im Jahr 2012 führte die Kommission eine systematischere Risikoanalyse, hochran -
gige Lenkungsausschüsse für Budgethilfemaßnahmen und ein Frühwarnsystem10 
ein für den Fall, dass Risiken auftraten. Dies war eine deutliche Verbesserung 
gegenüber dem bisherigen Ansatz.
16 
Sowohl die dezentrale Verwaltung11 als auch die Budgethilfe sind stark auf die 
Systeme des Landes angewiesen. Die Systeme des Landes für die öffentliche 
Finanzkontrolle sind nicht von den Dienststellen der EU zertifiziert worden. Die 
dezentrale Verwaltung von EU-Hilfen für Projekte wird nicht angewandt. Gleich -
zeitig machten Budgethilfen fast drei Viertel der gesamten EU-Hilfen aus, die in 
den Jahren 2007 bis 2015 an Moldau ausgezahlt wurden, und stellten somit die 
meistverwendete Form der Hilfe dar.
17 
Das Korruptionsrisiko in Moldau ist hoch. Laut Korruptionswahrnehmungsindex 
von Transparency International hat sich die Lage seit 2012 verschlechtert (siehe 
Kasten 5 ).
18 
Im November 2014 zeichneten sich in Moldau makroökonomische Risiken ab, als 
bekannt wurde, dass Spareinlagen in Höhe von 1 Milliarde US-Dollar in einem 
Korruptionsskandal verloren gegangen waren, in den drei moldauische Banken 
verwickelt waren (siehe Kasten 1 ). Der hochrangige Lenkungsausschuss be -
schloss im Dezember 2014, im Zusammenhang mit der Vergabe von Budgethil -
fen die Situation in Moldau im Jahr 2015 aufmerksam zu verfolgen, da mit einer 
Zunahme des Risikos zu rechnen war. Nach einer internen Analyse zu risikomin -
dernden Maßnahmen reagierte die Europäische Kommission im Juli 2015 mit 
einer öffentlichen Erklärung, in der sie bekannt gab, die Budgethilfezahlungen 
bis zum Abschluss eines Abkommens zwischen dem Internationalen Währungs -
fonds (IWF) und Moldau12 auszusetzen. Auch verringerte sie die für das Jahr 2015 
veranschlagte Budgethilfe im Vergleich zum Vorjahr deutlich (siehe Abbildung 1 ). 
Durch die Lage im Bankensektor wurde auch die ordnungsgemäße Verwendung 
der EU-Finanzmittel, die in den moldauischen Staatshaushalt flossen, ernsthaft 
infrage gestellt. Allerdings kann nicht nachgewiesen werden, dass speziell die 
EU-Mittel betroffen waren, weil diese mit dem gesamten Staatshaushalt ver -
schmolzen sind.10 Das Frühwarnsystem greift, 
wenn sich die Lage unmittel -
bar und schwerwiegend 
verschlechtert oder ein 
Ereignis eintritt, das als Risiko 
identifiziert wurde, welches 
umfangreiche Auswirkungen 
auf die Ziele des Programms 
hat. In diesen Fällen muss die 
EU umgehend reagieren, um 
zu verhindern, dass ihr 
Ansehen und ihr Ruf schweren 
Schaden nehmen. Hierzu kann 
es beispielsweise durch eine 
große Korruptionsaffäre, einen 
schweren Betrugsfall oder 
eine Verletzung der 
Grundwerte kommen. Die 
EU-Delegation sollte in 
solchen Fällen umgehend 
Bericht an die zentralen 
Dienststellen erstatten. Vgl. 
Budget Support Guidelines  
(Leitlinien für die Budgethilfe), 
S. 132.
11 Die Kommission kann 
beschließen, für die dezentrale 
Verwaltung die Vergabe- oder 
Bewilligungsverfahren des 
begünstigten Landes 
anzuwenden. Vgl. Artikel 18 
Absatz 4 der Verordnung (EG) 
Nr. 1638/2006 des Europäi -
schen Parlaments und des 
Rates vom 24. Oktober 2006 
zur Festlegung allgemeiner 
Bestimmungen zur Schaffung 
eines Europäischen Nachbar -
schafts- und Partnerschafts -
instruments.
12 EU-Delegation in Moldau, EU 
Budget Support for the Republic 
of Moldova – pending the 
fulfilment of several conditions  
(EU-Budgethilfe für die 
Republik Moldau – abhängig 
von der Erfüllung mehrerer 
Bedingungen), Chisinau, 
8. Juli 2015.
13 Bemerkungen 
19 
Das jüngste IWF-Programm Moldaus lief im Jahr 2013 aus. Die letzte Überprüfung 
des Programms wurde aufgrund von Meinungsverschiedenheiten hinsichtlich 
Maßnahmen im Haushalts- und Finanzbereich nicht abgeschlossen. Die Weltbank 
setzte ihre Budgethilfe von 45 Millionen US-Dollar im April 2014 aus, weil sie der 
Auffassung war, dass die vom Bankensektor ausgehenden Risiken für die öffent -
lichen Mittel zu erheblich waren, um Zahlungen an den Staatshaushalt Moldaus 
vorzunehmen.
20 
Wenngleich die Europäische Kommission die Korruptionsrisiken und die mak -
roökonomische Instabilität in Moldau richtig erkannte, hätte sie schneller re -
agieren können, als Risiken aufkamen. Vor dem Hintergrund der Unterzeichnung 
des Assoziierungsabkommens im Jahr 2014 (Einrichtung einer vertieften und 
umfassenden Freihandelszone) schloss die Kommission im Oktober und No -
vember 2014 zwei Finanzierungsvereinbarungen ab, eines über sektorbezogene 
Budgethilfen für Reformen der öffentlichen Finanzpolitik (PFPR) und eines zur 
Umsetzung der Freihandelszone. Im Dezember 2014 wurden in diesem Zusam -
menhang 16 Millionen Euro ausgezahlt. Auf Risiken im Bankensektor hatten 
seit 2012 sowohl der IWF als auch die Kommission hingewiesen13.13 Internationaler Währungs -
fonds, IMF Country Report 
No. 12/288, Republic of 
Moldova: Staff Report for the 
2012 Article IV Consultation, 
Fifth Reviews Under the 
Extended Arrangement and 
Under the Three-Year 
Arrangement Under the 
Extended Credit Facility, and 
Requests for Waivers for 
Non-Observance and 
Modification of Performance 
Criteria  (IWF-Länderbericht 
Nr. 12/288, Republik Moldau: 
Stabsbericht über die 
Konsultation nach Artikel IV 
für das Jahr 2012, die fünfte 
Überprüfung auf der 
Grundlage der erweiterten 
Vereinbarung und der 
Dreijahresvereinbarung im 
Rahmen der erweiterten 
Kreditfazilität sowie einen 
Antrag auf Freistellung 
hinsichtlich der Nichteinhal -
tung und einen Antrag auf 
Änderung von Leistungskrite -
rien), September 2012; IMF 
Country Report No. 14/190, Staff 
report for the 2014 Article IV 
Consultation and first 
Post-Program Monitoring 
Discussions  (IWF-Länderbe -
richt Nr. 14/190, Stabsbericht 
über die Konsultation nach 
Artikel IV für das Jahr 2014 und 
erste Gespräche im Rahmen 
der Überwachung nach Ablauf 
des Programms), Juni 2014.Hintergrundinformationen zur Bankenkrise in Moldau
Im November 2014 wurden drei moldauische Banken unter besondere Verwaltung der Nationalbank gestellt, 
nachdem sie Darlehen in Höhe von 1 Milliarde US-Dollar vergeben hatten. Diese Transaktionen waren wirt -
schaftlich nicht zu begründen und führten zu einer so erheblichen Verschlechterung in den Bilanzen der Ban -
ken, dass diese als Unternehmen nicht mehr existenzfähig waren. Dieser Vorfall führte zu enormen öffentli -
chen Verbindlichkeiten, und die geschätzten Kosten für die Rettung der Banken belaufen sich auf mindestens 
13 % des moldauischen BIP .
Zum Zeitpunkt der Prüfung waren die strafrechtlichen Ermittlungen zum Bankenbetrug noch nicht sehr weit 
fortgeschritten, und es war keine Strategie zur Wiedererlangung der Mittel ausgearbeitet worden. Diese Situ -
ation löste öffentliche Proteste aus und trug zu einer Phase langwieriger politischer Instabilität bei. Im Zeit -
raum zwischen November 2014 und Dezember 2015 traten drei Regierungen zurück.Kasten 1
14 Bemerkungen 
SBS-Programme stimmten nicht ausreichend mit den nationalen 
Strategien überein, und es war unklar, wie der Umfang der 
sektorbezogenen Budgethilfen festgelegt wurde
21 
Der Hof untersuchte, ob die SBS-Programme der Unterstützung sachdienlicher, 
eindeutig formulierter und eigenverantwortlich umgesetzter nationaler Stra -
tegien dienten. Die Bedingungen für die Auszahlung von Finanzmitteln zur 
Budgethilfe sollten aus der nationalen Strategie hervorgehen und mit dieser 
übereinstimmen14.
22 
Zwei der vier SBS-Programme aus der geprüften Stichprobe stimmen nicht 
vollständig mit den nationalen Strategien überein. Die SBS für die öffentlichen 
Finanzen kommt einer nationalen Strategie ohne sektorbezogene Ziele zugute 
(siehe Kasten 2 ), während die SBS für das Justizwesen nicht direkt zur Umsetzung 
der nationalen Reformstrategie beiträgt.14 Weitere Einzelheiten sind 
Anhang 3 der Budget Support 
Guidelines  (Leitlinien für die 
Budgethilfe) mit dem Titel 
„Assessing Public Policy 
Eligibility “ (Beurteilung der 
Förderfähigkeit staatlicher 
Maßnahmen) zu entnehmen.
Spezifische Bedingungen stimmten nicht ausreichend mit einer nationalen 
Strategie überein: SBS für Reformen der öffentlichen Finanzpolitik
Die SBS für Reformen der öffentlichen Finanzpolitik beruht auf der nationalen Entwicklungsstrategie Moldaus 
für das Jahr 2020, welche sieben Sektoren abdeckt, u. a. Infrastruktur, Altersvorsorgesysteme und Bildung. 
Allerdings enthält sie keine Zielsetzungen in Bezug auf die öffentlichen Finanzen. Für die Jahre 2013 bis 2020 
hat Moldau eine nationale Strategie für das öffentliche Finanzmanagement, welche eine Gesamtstrategie, 
jährliche Aktionspläne und einen Überwachungsrahmen umfasst.
In der Finanzierungsvereinbarung für die SBS sind zwölf spezifische Bedingungen festgelegt, die erfüllt 
werden müssen, damit eine Auszahlung der drei variablen Tranchen erfolgt. Diese Bedingungen sind in der 
nationalen Entwicklungsstrategie nicht vorgesehen und entsprechen auch nicht direkt den Prioritäten, die in 
der Strategie für das öffentliche Finanzmanagement festgelegt wurden.
Eine Bedingung betrifft beispielsweise die Schaffung eines Fiskalrats, was in keiner der strategischen Unter -
lagen, die von Moldau und der EU unterzeichnet wurden, ausdrücklich vorgesehen ist. Gleiches gilt für zwei 
Bedingungen, welche die Veröffentlichung eines „Haushalts der Bürger“15 sowie Halbjahresberichte über den 
Vollzug des Haushaltsplans vorsehen. Der öffentliche Zugang zu wesentlichen Informationen über den Staats -
haushalt erhielt in der Beurteilung für öffentliche Finanzen und finanzielle Rechenschaftspflicht16 von 2011 die 
Note A.
15 Beim Haushalt der Bürger handelt es sich um eine allgemein verständliche Vorstellung des Staatshaushalts, die einen größtmöglichen Teil der 
Bevölkerung erreichen und von den Bürgern verstanden werden soll.
16 Das Programm für öffentliche Finanzen und finanzielle Rechenschaftspflicht, genannt Public Expenditure and Financial Accountability program  
(PEFA), ist ein partnerschaftlicher Zusammenschluss mehrerer Geldgeber, der die Beurteilung der Lage der öffentlichen Finanzen, des 
öffentlichen Beschaffungswesens und der Systeme finanzieller Rechenschaftspflicht zum Ziel hat. In einer PEFA-Beurteilung wird die 
Leistungsfähigkeit des Systems für das öffentliche Finanzmanagement eines Landes mithilfe von 31 Indikatoren untersucht, die jeweils eine Note 
von A bis D erhalten ( www.pefa.org ).Kasten 2
15 Bemerkungen 
23 
Während die Unterstützung der moldauischen Reformstrategie für den Justizbe -
reich (JSRS) ein erklärtes Ziel der SBS für das Justizwesen ist, weicht die Formu -
lierung der spezifischen Bedingungen im Justizbereich von der JSRS ab. Einige 
Bedingungen der SBS betreffen Angelegenheiten der öffentlichen Finanzen und 
werden in der Reformstrategie nicht erwähnt. Daher besteht kein strikter Zusam -
menhang zwischen den Maßnahmen zur Umsetzung der Reformstrategie für den 
Justizbereich und den Maßnahmen im Rahmen der SBS. Zudem erfordert dies 
zusätzliche Überwachungs- und Berichtsanforderungen für die SBS.
24 
Die SBS-Programme, mit denen die Leistungen des Gesundheitswesens und des 
Wassersektors verbessert werden sollten, beruhten nicht auf eindeutig formu -
lierten Reformstrategien Moldaus. Die Leitlinien erfordern die korrekte Veran -
schlagung der Ausgaben für sektorbezogene Strategien im Haushalt, damit diese 
durch SBS gefördert werden dürfen17. In Bezug auf die SBS für das Gesundheits -
wesen stimmte die nationale Strategie jedoch nicht völlig mit der übergeordne -
ten nationalen Gesundheitspolitik überein und wurde in den Haushaltsprojektio -
nen nicht vollständig berücksichtigt. Die SBS für die Wasserbewirtschaftung war 
auf die Unterstützung der nationalen Wasserstrategie von 2007 ausgelegt. Diese 
Strategie stellte sich jedoch als zu ambitioniert heraus, weil viele Ziele gesetzt 
wurden, ohne einen Aktionsplan mit festgelegten Fristen oder einen klaren insti -
tutionellen Rahmen für die Umsetzung aufzustellen.
25 
Der Hof untersuchte auch, auf welcher Grundlage die Budgets für SBS-Program -
me veranschlagt wurden. Gemäß den Budget Support Guidelines , den Leitlinien 
für die Budgethilfe, die im Jahr 2012 veröffentlicht wurden, richtet sich die Höhe 
der Budgets nach mehreren Kriterien, u. a. nach dem finanziellen Bedarf des 
Partnerlandes und seinem Einsatz für eine Verwendung der Budgetmittel in 
Übereinstimmung mit seiner nationalen Strategie. Zu den sonstigen Kriterien 
zählen die Wirksamkeit, das Kosten-Nutzen-Verhältnis, der Beitrag der Budgethil -
fe zur Erreichung von Zielen, die Erfolgsbilanz sowie die bisherige Kapazität zur 
Aufnahme ausgezahlter Mittel. Darüber hinaus wird betrachtet, wie wirksam die 
vereinbarten Ziele mit der Budgethilfe erreicht wurden und wie ergebnisorien -
tiert die Entwicklungsstrategie ist.
26 
Aus der Überprüfung der ausgewählten Programme ging nur unzureichend her -
vor, wie das jeweilige Budget festgelegt worden war. Die SBS für Reformen der 
öffentlichen Finanzpolitik war das erste Programm aus der geprüften Stichprobe, 
das gemäß dem neuen Konzept umgesetzt werden sollte. Es war jedoch keine 
umfassende Beurteilung der in Ziffer 25 aufgeführten Kriterien durchgeführt 
worden.17 Weitere Einzelheiten sind 
Anhang 3 der Budget Support 
Guidelines  (Leitlinien für die 
Budgethilfe) mit dem Titel 
„Assessing Public Policy 
Eligibility “ (Beurteilung der 
Förderfähigkeit staatlicher 
Maßnahmen) unter Ziffer 3.2 
mit dem Titel „ Policy 
Financing “ (Finanzierung 
politischer Maßnahmen) zu 
entnehmen.
16 Bemerkungen 
27 
Obwohl die Leitlinien nicht für SBS-Programme galten, die vor 2012 geplant 
worden waren, war eine vorherige Beurteilung des Finanzierungsbedarfs für die 
Reformstrategie für den Justizbereich durchgeführt worden. Sie lieferte jedoch 
keine zuverlässigen Informationen, denn die ursprüngliche Schätzung von 
124 Millionen Euro wurde zwei Jahre nach Beginn der Umsetzung halbiert18. Der 
Finanzierungsbedarf wurde mit Unterstützung eines durch EU-Mittel finanzier -
ten Projekts der technischen Hilfe im Jahr 2015 neu bewertet (siehe Ziffer 61). Bei 
den anderen drei SBS-Programmen konnte nicht nachgewiesen werden, dass der 
Finanzierungsbedarf ermittelt worden war.
28 
In Bezug auf das Verfahren zur Festlegung des Budgets stellte der Hof außerdem 
fest, dass sich das geplante Budget in der Vorbereitungsphase ohne eindeutige Be -
gründung veränderte. Für die SBS für das Justizwesen, deren Budget bei 58,2 Mil -
lionen Euro lag, waren im Rahmen einer externen Beurteilung, die vor der Aus -
gestaltung des Programms durchgeführt wurde, 40 Millionen Euro veranschlagt 
worden. Die SBS für die Wasserbewirtschaftung wurde während ihrer Umsetzung 
aufgrund von politischen Erwägungen spontan um 5 Millionen Euro erhöht.
Von der Konditionalität wurde nicht ausreichend Gebrauch 
gemacht
29 
Das Leistungsüberwachungssystem und die Auszahlungskriterien stehen im Mit -
telpunkt der Budgethilfe und bilden den Rahmen für die Konditionalität. Variable 
Tranchen werden abhängig von den Fortschritten ausgezahlt, die in Bezug auf 
spezifische Bedingungen erzielt werden: Sie schaffen Anreize für eine bessere 
Leistung, weil geringere Leistung zu einer geringeren Auszahlung führt. Der Hof 
überprüfte, ob die Bedingungen für die Auszahlung der Tranchen einen erhebli -
chen Anreiz für Reformen darstellten. Dabei wurde ebenfalls untersucht, ob die 
Auszahlungen konsequent unter der Voraussetzung erfolgten, dass diese Bedin -
gungen erfüllt wurden.
Einige spezifische Bedingungen für die Auszahlung von Tranchen 
wurden im Zeitraum zwischen den Verhandlungen über das 
Programm und dem Beginn der SBS erfüllt oder ihre Erfüllung war 
nicht direkt messbar
30 
Die Verträge aus der geprüften Stichprobe enthielten spezifische Bedingungen, 
die von den moldauischen Behörden nur begrenzte Maßnahmen erforderten oder 
im Zeitraum zwischen den Verhandlungen über das Programm und dem Beginn 
der SBS erfüllt wurden (siehe Kasten 3 ). Unzureichend anspruchsvolle Ziele verrin -
gern die Wirkung des Anreizes. Werden Maßnahmen in die Bedingungen aufge -
nommen, die bereits vor dem Beginn des Programms erfüllt wurden, besteht das 
Risiko, dass diese Maßnahmen möglicherweise auch ohne die Hilfe vollständig 
oder teilweise ausgeführt worden wären.18 Der Aktionsplan (Beschluss 
Nr. 6 des Parlaments vom 
16. Februar 2012, S. 168) sieht 
für die Umsetzung der Justice 
Sector Reform Strategy , der 
Reformstrategie für den 
Justizbereich, 1 989 Millionen 
Moldau-Leu (entsprach im 
Jahr 2012 etwa 124 Millionen 
Euro) vor. Im 
Jahresbericht 2014 wird von 
1 034 Millionen Leu (entsprach 
im Jahr 2014 etwa 
50 Millionen Euro) 
ausgegangen.
17 Bemerkungen 
31 
Die vier Verträge enthielten spezifische Bedingungen, deren Erfüllung nicht 
eindeutig gemessen werden konnte. Die spezifischen Bedingungen in Bezug auf 
die SBS für das Justizwesen mussten beispielsweise nach Auszahlung der ersten 
variablen Tranche genauer erläutert werden, weil es bei der Einigung über die 
Bedeutung der Bedingungen Schwierigkeiten gab19. Hinsichtlich der SBS für Re -
formen der öffentlichen Finanzpolitik (PFPR) bestehen spezifische Bedingungen, 
aber keine separaten Indikatoren, und nicht bei allen spezifischen Bedingungen 
ist die Erfüllung direkt messbar. In Bezug auf die SBS für das Gesundheitswesen 
war etwa die Hälfte der Indikatoren zu ungenau20. Auch bei der SBS für die Was -
serbewirtschaftung waren nicht überprüfbare, aggregierte oder unklare Indika -
toren vorhanden.
Bedingungen wurden nicht immer konsequent angewandt, um 
Reformen zu fördern
32 
Die Leitlinien der Kommission für die Budgethilfe legen fest, dass Tranchen nur 
ausgezahlt werden dürfen, wenn die jeweiligen spezifischen Bedingungen und 
Leistungsindikatoren erfüllt wurden. Bei drei der vier geprüften Programme fand 
der Hof Beispiele für eine inkonsequente Anwendung der Konditionalität21. Wie 
in Kasten 4  ersichtlich, wurden bei der SBS für das Gesundheitswesen auch dann 
Mittel ausgezahlt, wenn die Bedingungen nicht erfüllt worden waren. Bei den 
drei SBS-Programmen für das Gesundheitswesen, das Justizwesen und die Was -
serbewirtschaftung hätte die Erfüllung einiger Bedingungen außerdem strenger 
beurteilt werden können.19 Mit Unterstützung eines durch 
EU-Mittel finanzierten Projekts 
der technischen Hilfe (siehe 
Ziffer 61) wurden erläuternde 
Tabellen erstellt und in der 
Arbeitsgruppe diskutiert, die 
die SBS überwacht.
20 Beispiele sind Indikatoren wie 
etwa Optimisation of the 
primary health care structure 
(Optimierung der primären 
Gesundheitsfürsorge), Analysis 
of options for encouraging of 
private investments into health 
care system  (Analyse der 
Optionen zur Förderung 
privater Investitionen in das 
Gesundheitsversorgungssys -
tem) oder Continuation of 
improvement of strategic 
planning in health care sector 
based on the MTEF (Weitere 
Verbesserung der strategi -
schen Planung im Gesund -
heitswesen auf der Grundlage 
des mittelfristigen 
Finanzrahmens).
21 Zum Zeitpunkt der Prüfung 
war die Erfüllung der 
spezifischen Bedingungen des 
Budgethilfeprogramms für 
Reformen der öffentlichen 
Finanzpolitik, das erst 
Ende 2014 angelaufen war, 
noch nicht beurteilt worden.Beispiele für spezifische Bedingungen
Beispiel 1 – Einige spezifische Bedingungen erforderten nur begrenzte Maßnahmen der moldauischen 
Behörden
Eine Bedingung der SBS für Reformen der öffentlichen Finanzpolitik (PFPR), die im Jahr 2014 eingeleitet wur -
de, sieht die Veröffentlichung von Halbjahresberichten über den Vollzug des Haushaltsplans vor. Moldau hatte 
bereits seit mehreren Jahren monatliche Berichte über den Vollzug seines Haushaltsplans veröffentlicht.
Beispiel 2 – Einige spezifische Bedingungen wurden bereits im Zeitraum zwischen den Verhandlungen 
über das Programm und dem Beginn der SBS erfüllt
Die Finanzierungsvereinbarung zur SBS für das Gesundheitswesen wurde im Jahr 2009 unterzeichnet. Die 
erste variable Tranche von 13,4 Millionen Euro wurde nach einer Beurteilung von 53 Indikatoren ausgezahlt, 
von denen 22 Maßnahmen betrafen, die im Jahr 2008 nach den Verhandlungen über das Programm ergriffen 
worden waren.
Die SBS für das Justizwesen begann im Juni 2013. Drei Auszahlungsbedingungen in Bezug auf die Modernisie -
rung des Berufungssystems, eine Änderung des Strafprozessrechts und den Abbau der Immunität für Richter 
wurden vollständig oder teilweise durch Gesetze erfüllt, die zwischen April und Juli 2012 nach den Verhand -
lungen über das Programm erlassen worden waren.Kasten 3
18 Bemerkungen 
33 
Gemäß den Leitlinien der Kommission für die Budgethilfe führt die Neuverteilung 
nicht ausgezahlter Finanzmittel in späteren Tranchen zu dem Risiko, dass sich 
die ursprüngliche Anreizwirkung der Bedingungen verringert. Die SBS für das 
Gesundheitswesen umfasste jedoch eine letzte Tranche, um den Saldo der nicht 
ausgezahlten Finanzmittel aus früheren Tranchen neu zu verteilen.
34 
Bei der SBS für die Wasserbewirtschaftung war zu Beginn des Programms im 
Jahr 2009 keine letzte Tranche für verbleibende Finanzmittel vorgesehen. 
Trotzdem wurde später im Vorfeld der Unterzeichnung des Assoziierungsabkom -
mens (Schaffung einer Freihandelszone) im Jahr 2014 eine zusätzliche Tranche 
von 6,1 Millionen Euro bereitgestellt. In Übereinstimmung mit den allgemeinen 
Zielsetzungen der SBS für die Wasserbewirtschaftung wurden neue Bedingungen 
festgelegt, was die Auszahlung von 4,9 Millionen Euro aus den Finanzmitteln 
ermöglichte, die wegen Nichterfüllung der mit den vorherigen Tranchen verbun -
denen Bedingungen übrig geblieben waren.Finanzmittel wurden ausgezahlt, auch wenn spezifische Bedingungen und 
Leistungsindikatoren nicht erfüllt waren
Beispiel 1 – Es wurden mehr Finanzmittel ausgezahlt als im externen Evaluierungsbericht empfohlen
Die Entscheidungen über die Auszahlung von sektorbezogener Budgethilfe wurden auf der Grundlage eines 
externen Evaluierungsberichts getroffen, in dem die Erfüllung der spezifischen Bedingungen untersucht 
wurde, mit denen die Auszahlungen verbunden sind. Die Auszahlungsbeträge der SBS für das Gesundheits -
wesen wichen bei zwei der drei variablen Tranchen von den Empfehlungen aus dem externen Evaluierungs -
bericht ab. Im Jahr 2011 umfasste die zweite variable Tranche insgesamt 13,6 Millionen Euro, 9 % mehr als der 
empfohlene Betrag von 12,5 Millionen Euro, der auf der Beurteilung von 28 Bedingungen beruhte. Die dritte 
Tranche (4,1 Millionen Euro) aus dem Jahr 2012 lag um 11 % höher als der (auf der Grundlage von neun beur -
teilten Bedingungen) empfohlene Betrag. Die Abweichung ergab sich größtenteils aus der Auszahlung von 
Finanzmitteln, die von der mit der sektorspezifischen Budgethilfe verbundenen technischen Hilfe auf die 
Budgethilfe umverteilt wurden und nicht an neue Bedingungen geknüpft oder mit neuen Tätigkeiten verbun -
den waren.
Beispiel 2 – Auszahlungen fanden auf der Grundlage einer unzureichend strengen Beurteilung der 
Erfüllung der Bedingungen statt
Gemäß einer Bedingung der SBS für die Wasserbewirtschaftung sollten mindestens 600 Millionen Moldau-Leu 
aus dem Staatshaushalt dem Wasser- und dem Abwassersektor zugewiesen werden. Im Jahr 2012 betrugen 
die Mittelzuweisungen insgesamt 252 Millionen Leu (42 % der vorgegebenen 600 Millionen Leu) und lagen 
damit deutlich unter dem minimalen Schwellenwert. Die Bedingung wurde trotzdem als teilweise erfüllt beur -
teilt, und 42 % der damit verbundenen Finanzmittel wurden ausgezahlt.
Gemäß einer weiteren Bedingung der SBS für das Gesundheitswesen durften die öffentlichen Ausgaben im 
Gesundheitswesen inflationsbereinigt nicht sinken. Im Jahr 2010 stieg der moldauische Gesundheitshaushalt 
im Vergleich zu 2009 nominal um 5 %. Unter Berücksichtigung einer Inflationsrate von 9 % für das Jahr 2010 
ergibt sich jedoch für die bereinigten Ausgaben im Gesundheitswesen tatsächlich ein Rückgang im Vergleich 
zum Vorjahr. Trotzdem wurde die Bedingung als erfüllt betrachtet.Kasten 4
19 Bemerkungen 
Für zusätzliche, als Anreiz konzipierte Finanzmittel bestand 
keine begründete Rechtfertigung
35 
Im Jahr 2012 führte die Kommission das Konzept „mehr für mehr“ ein, das zu -
sätzliche, als Anreiz konzipierte Finanzmittel vorsieht, um den Fortschritt der 
Partnerländer in Richtung Demokratie zu belohnen. Nach diesem Konzept sollen 
sich zusätzliche länderspezifische Mittelzuweisungen nach den Fortschritten 
beim Reformprozess richten. Diese Fortschritte werden im ENP-Fortschrittsbe -
richt bewertet und gemäß international anerkannten Normen und Benchmarks 
ermittelt22.
36 
Insgesamt erhielt Moldau auf diese Weise 93 Millionen Euro im Zeitraum 2012-
2014, einschließlich 28 Millionen Euro im Jahr 2012 und 35 Millionen Euro im 
Jahr 2013 über das Integrations- und Kooperationsprogramm der Östlichen Part -
nerschaft und 30 Millionen Euro über das ENI-Rahmenprogramm im Jahr 201423. 
Diese Finanzmittel flossen hauptsächlich in neue oder laufende SBS-Programme.
37 
Die Begründung für die Vergabe zusätzlicher Finanzmittel an Moldau war auf 
der Grundlage der vom Hof überprüften Unterlagen nicht klar. In den drei Jahren 
beruhten die Mittelzuweisungen auf einer begrenzten Analyse der Fortschritte. 
Die ENP-Fortschrittsberichte belegen nicht, dass Moldau Fortschritte in Richtung 
Demokratie gemacht hat. Laut dem Bericht von 2013 durchlief Moldau im ersten 
Halbjahr seine tiefste politische Krise seit Jahren24, die als institutioneller Zusam -
menbruch25 beschrieben wird, welcher die Glaubwürdigkeit der demokratischen 
Institutionen Moldaus dauerhaft geschädigt habe26.
Zum Fortschritt in den Sektoren, die Ziel der 
sektorbezogenen Budgethilfe waren, lagen nur begrenzte 
Nachweise vor
38 
Soweit möglich prüfte der Hof auf der Grundlage der verfügbaren Indikatoren 
und Berichte, ob die SBS-Programme in den vier geprüften Bereichen Justizwe -
sen, öffentliche Finanzen, Gesundheitswesen und Wasserbewirtschaftung zu 
Fortschritten beigetragen hatten. Bei der Evaluierung der Budgethilfe schlägt 
die OECD einen Ansatz in drei Schritten vor: i) Schritt eins: Beurteilung der Inputs 
sowie der direkten und der erzielten Outputs der Budgethilfe, ii) Schritt zwei: 
Beurteilung der Wirkungen und der Auswirkungen der politischen Maßnahmen, 
Strategien und Ausgaben der Regierung und iii) Schritt drei: Untersuchung des 
Beitrags der Budgethilfe zu den politischen Maßnahmen, Strategien und Ausga -
ben der Regierung, die zu den Wirkungen und Auswirkungen aus Schritt zwei 
geführt haben. Im Rahmen dieser Untersuchung werden die Ergebnisse aus den 
Schritten eins und zwei jeweils zusammengefasst und miteinander verglichen27.22 Die zentralen Kriterien für die 
Beurteilung von Fortschritten 
sind demokratische und 
glaubwürdige Wahlen, 
Vereinigungs-, Meinungs- und 
Versammlungsfreiheit, freie 
Presse und Medien, die durch 
eine unabhängige Justiz 
verwaltete Rechtsstaatlichkeit 
und das Recht auf ein faires 
Verfahren, Korruptionsbe -
kämpfung, die Reformierung 
der Sicherheit und Strafverfol -
gung, demokratische 
Kontrolle über die Streitkräfte 
und die Achtung sonstiger 
Menschenrechte (Anhang 
zum Durchführungsbeschluss 
der Kommission C(2012) 4170 
vom 26.6.2012).
23 10 % der ENI-Mittelausstat -
tung sind für die Umsetzung 
des Anreizkonzepts 
vorgesehen: Mehrländer-Rah -
menprogramme belohnen 
Fortschritte, die beim Aufbau 
einer vertieften und 
tragfähigen Demokratie sowie 
bei der Verwirklichung der 
vereinbarten Reformziele 
erreicht wurden (Artikel 7 
Absatz 6 und Erwägungs -
grund 4 der Verordnung (EU) 
Nr. 232/2014 des Europäischen 
Parlaments und des Rates vom 
11. März 2014 zur Schaffung 
eines Europäischen Nachbar -
schaftsinstruments (ABl. L 77 
vom 15.3.2014, S. 27); 
Durchführungsbeschluss der 
Kommission C(2014) 2988 vom 
2.5.2014). Den Partnern, die in 
Bezug auf Reformen für eine 
vertiefte und tragfähige 
Demokratie sowie hinsichtlich 
der Achtung der Menschen -
rechte Fortschritte vorweisen 
konnten, wurden über das 
Integrations- und Kooperati -
onsprogramm der Östlichen 
Partnerschaft zusätzliche 
Finanzmittel gewährt 
(Durchführungsbeschlüsse 
der Kommission C(2012) 4170 
vom 26.6.2012, C(2013) 8140 
vom 27.11. 2013).
24 Europäische Kommission, 
Hohe Vertreterin der Union für 
Außen- und Sicherheitspolitik, 
Joint Staff Working Document  
(gemeinsame Arbeitsunterla -
ge der Dienststellen).  
Implementation of the 
European Neighbourhood 
Policy in the Republic of 
Moldova (Umsetzung der 
Europäischen Nachbarschafts -
politik in der Republik 
Moldau). Progress in 2013 and 
recommendations for action 
accompanying the document 
Joint Communication to the 
European Parliament, the 
20 Bemerkungen 
39 
Es kann jedoch selbst in den Fällen, in denen eine deutliche logische Verknüp -
fung zwischen Maßnahme und Ergebnissen28 hergestellt werden kann, schwie -
rig – wenn nicht unmöglich – sein zu bewerten, welcher Teil der Ergebnisse 
Interventionen der EU zugeordnet werden kann und welcher auf sonstige 
Faktoren zurückzuführen ist29. In der Tat wird aus dem Haushalt des Partnerlan -
des die Entwicklungsstrategie des gesamten Landes unterstützt, weshalb sich die 
Outputs der EU-Budgethilfe auf Änderungen beziehen, die nicht die Folge des 
Budgethilfeprogramms alleine, sondern auch von verschiedenen anderen staatli -
chen Maßnahmen, Hilfeprogrammen sowie externen Faktoren sind30. Trotz dieser 
Einschränkungen ist belegt, dass die SBS in Moldau nur zu begrenzten Ergeb -
nissen führte, weil in drei der Zielsektoren (Justizwesen, Gesundheitswesen und 
Wasserbewirtschaftung) gemäß den Indikatoren und Berichten keine größeren 
Fortschritte erzielt wurden. Zum Zeitpunkt der Prüfung war es zu früh, um die 
potenziellen Auswirkungen des SBS-Programms auf die öffentlichen Finanzen zu 
beurteilen.
40 
Über die SBS für das Justizwesen wurden bislang 28,2 der 30 Millionen Euro 
in zwei Tranchen ausgezahlt. Die Summe wurde reduziert, weil nur 88 % der 
Bedingungen erfüllt wurden. Outputs, wie etwa Gesetzesänderungen, wurden in 
den Bereichen vorgerichtliche Ermittlungsverfahren, Jugendgerichtsbarkeit und 
Ächtung von Korruption nicht erreicht.
41 
Laut ENP-Fortschrittsbericht vom März 2015 hat die Republik Moldau insgesamt 
zwar einige Fortschritte bei der Umsetzung der Reformstrategie für den Justizbe -
reich erzielt, jedoch lassen internationale Indikatoren Zweifel aufkommen, ob es 
Fortschritte gegeben hat (siehe Kasten 5 ).Council, the European Economic 
and Social Committee and the 
Committee of the Regions 
(Fortschritte im Jahr 2013 und 
Empfehlungen für Maßnah -
men zu der Gemeinsamen 
Mitteilung an das Europäische 
Parlament, den Rat, den 
Europäischen Wirtschafts- und 
Sozialausschuss und den 
Ausschuss der Regionen). Die 
Nachbarschaft am Scheide -
weg: Umsetzung der 
Europäischen Nachbarschafts -
politik im Jahr 2013, S. 5.
25 Ebd., S. 2.
26 Ebd., S. 5.
27 Vgl. OECD-DAC, Evaluating 
Budget Support, Metho -
dological Approach  
(Evaluierung der Budgethilfe, 
methodologischer Ansatz), 
S. 3.
28 Die Ergebnisse umfassen 
normalerweise drei Kategori -
en: Outputs, Wirkungen und 
Auswirkungen. Konkrete 
Definitionen finden sich im 
Sonderbericht Nr. 21/2015 
„Analyse der Risiken im 
Zusammenhang mit einem 
ergebnisorientierten Ansatz 
für das Handeln der EU im 
Bereich Entwicklung und 
Zusammenarbeit“, S. 7 ( http://
eca.europa.eu ).
29 Sonderbericht Nr. 21/2015.
30 Sonderbericht Nr. 21/2015, 
S. 23.
21 Bemerkungen 
Internationale Indikatoren zeigen, dass die Republik Moldau bei den Reformen des 
Justizwesens und bei der Korruptionsbekämpfung nur geringe Fortschritte erzielt 
hat
Mehrere Studiengruppen und Nichtregierungsorganisationen veröffentlichen Indikatoren zu Recht und Kor -
ruption auf der ganzen Welt. Daraus ergibt sich, was den Fortschritt in Moldau betrifft, ein gemischtes Bild.
Die Organisation Freedom House bewertete den Rechtsrahmen und die Unabhängigkeit der Justiz des Landes 
(auf einer Skala von 1-7) im Jahr 2015 schlechter als 2012 (Herabstufung von 4,5 auf 4,75). Das Rating für die 
Korruption verbesserte sich leicht von 6 auf 5,7531.
Im Global Competitiveness Report  – dem Bericht über die weltweite Wettbewerbsfähigkeit – für 2014-2015 ran -
gierte die Unabhängigkeit der Justiz Moldaus auf Platz 141 unter 144 Ländern32.
Der prozentuale Indikator für Rechtsstaatlichkeit der Weltbank verschlechterte sich von 45 im Jahr 2012 
auf 42,7 im Jahr 2013, verbesserte sich aber im Jahr 2014 auf 46,633.
Laut dem Public Policy Institute sank das Vertrauen der Bevölkerung in die Justiz im letzten Jahrzehnt von 
41 % auf 23 % Ende 201434.
Im Korruptionswahrnehmungsindex von Transparency International verlor Moldau an Boden: Das Land ran -
gierte im Jahr 2012 unter 176 Ländern auf Platz 94 und im Jahr 2015 auf Platz 103 von 168. Die Moldauer halten 
die Justiz nach der Polizei für den zweitkorruptesten Bereich35.
31 https://freedomhouse.org .
32 http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2014-15.pdf .
33 http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#countryReports .
34 Public Policy Institute of Moldova, Barometer of Public Opinion  (Barometer der öffentlichen Meinung) vom November 2014 ( http://www.ipp.md ).
35 http://www.transparency.org/country#MDA .Kasten 5
22 Bemerkungen 
42 
Im Rahmen der SBS für das Gesundheitswesen wurden 43,5 Millionen Euro ausge -
zahlt, was 99,2 % des Budgets entspricht. Diese Quote wurde erreicht, da in einer 
letzten Tranche Finanzmittel ausgezahlt werden konnten, die übrig geblieben 
waren, weil die mit den vorherigen Tranchen verbundenen Bedingungen nicht 
erfüllt worden waren (siehe Ziffer 33). Zuvor hatte die Auszahlungsquote bei 
89,7 % gelegen.
43 
Eine Beurteilung der Weltgesundheitsorganisation aus dem Jahr 2012 zu den 
Wirkungen im Gesundheitswesen Moldaus fällt gemischt aus. Was die finanzi -
elle Absicherung (d. h. das Maß, in dem Menschen vor den finanziellen Folgen 
von Gesundheitsproblemen abgesichert sind) und eine gerechte Finanzierung 
des Gesundheitssystems betrifft, bleiben die Fortschritte hinter den Erwartun -
gen zurück. Der ungleiche Zugang zu Gesundheitsdiensten ist nach wie vor ein 
Problem. Wenngleich es schwierig ist, die allgemeine Qualität von Gesundheits -
leistungen zu bewerten, wurden laut Studie einige Fortschritte erzielt, insbeson -
dere im Bereich Gesundheitsvorsorge36. Insgesamt ist schwer zu beurteilen, wie 
das SBS-Programm zur Verbesserung des Gesundheitssystems und folglich zur 
Verbesserung der Gesundheit der moldauischen Bevölkerung beigetragen hat. 
Andere Faktoren spielten eine Rolle, wie etwa Verbesserungen des sozioökono -
mischen Status37. Zudem wurden relevante Daten nicht systematisch gesammelt 
und waren nicht gezielt verfügbar38. Dies ist auch darauf zurückzuführen, dass 
nach Beendigung des Programms im Jahr 2013 keine Folgebeurteilung zu den 
Auswirkungen der SBS für das Gesundheitswesen durchgeführt wurde.
44 
Die SBS für die Wasserbewirtschaftung blieb in Bezug auf die Outputs, die in der 
Finanzierungsvereinbarung festgelegt wurden, hinter den Erwartungen zurück. 
Die Bedingungen wurden bei sämtlichen variablen Tranchen nur teilweise erfüllt. 
Grund waren externe Faktoren, wie etwa die Wirtschaftskrise, die Moldau im 
Jahr 2009 traf, und die politische Instabilität im Land, sowie die Schwäche der 
Institutionen im Wassersektor und fehlende technische Hilfe. Aus diesem Grund 
zahlte die Kommission nur 68 % der Finanzmittel der dritten Tranche aus.36 Europäisches Observatorium 
für Gesundheitssysteme und 
Gesundheitspolitik, eine 
Partnerschaft, bei der die 
WHO als Gastgeberin fungiert, 
Republic of Moldova, Health 
system review  (Die Republik 
Moldau: Studie über das 
Gesundheitssystem), Health 
Systems in Transition  
(Gesundheitssysteme im 
Wandel), Ausgabe 14 Nr. 7, 
2012, S. 131-139.
37 Es ist immer schwer zu 
ermitteln, welchen Beitrag zur 
Verbesserung der Gesundheit 
das Gesundheitssystem leistet 
und welcher Beitrag auf 
allgemeine Verbesserungen 
des sozioökonomischen 
Status zurückzuführen ist. Dies 
trifft insbesondere auf die 
Republik Moldau zu, die eine 
relativ kleine Bevölkerung hat, 
sodass einige Entwicklungen 
im Zeitverlauf mit Vorsicht zu 
betrachten sind (ebd., S. 135).
38 Es ist schwierig, die allgemeine 
Qualität von Gesundheitsleis -
tungen zu beurteilen, weil die 
notwendigen Daten für die 
betreffenden Indikatoren 
nicht routinemäßig gesam -
melt und zur Verfügung 
gestellt werden. Beispielswei -
se werden nicht systematisch 
Ergebnismessungen auf der 
Grundlage von Patientenbe -
fragungen durchgeführt, und 
die Sterberaten in den 
Notfallaufnahmen der 
Krankenhäuser werden nicht 
dokumentiert. Daten zur 
Patientensicherheit werden 
ebenfalls nicht routinemäßig 
gesammelt und analysiert. 
Obwohl zum Beispiel Daten zu 
postoperativen Komplikatio -
nen im Allgemeinen 
gesammelt werden, werden 
diese nicht nach Ursachen 
oder Einflussfaktoren 
aufgeschlüsselt, sodass sie 
nicht als Indikatoren für die 
Patientensicherheit verwen -
det werden können (ebd., 
S. 136).
23 Bemerkungen 
39 Vgl. WHO/UNICEF, Joint 
Monitoring Programme for 
Water Supply and Sanitation 
(Gemeinsames Beobachtungs -
programm für Wasserversor -
gung und Abwasserentsor -
gung), Juni 2015 (wssinfo.org).
40 Den meisten Quellen zufolge 
nahmen die realen Staatsaus -
gaben im Gesundheitswesen 
in den Jahren 2010 und 2011 
ab (WHO, A review of health 
financing reforms in the 
Republic of Moldova  (Studie 
über die Finanzierungsrefor -
men im Gesundheitswesen 
der Republik Moldau), 2012, 
S. 4; Berechnungen mit 
Inflationsdaten (Verbraucher -
preisindex, BIP-Deflator) der 
Weltbank ( http://data.
worldbank.org/country/
moldova ) und Verbraucher -
preisindex des Nationalen 
Statistikbüros Moldaus ( http://
www.statistica.md )). Die 
realen Ausgaben stiegen im 
Jahr 2011 bei Verwendung des 
BIP-Deflators des Nationalen 
Statistikbüros leicht an.
41 Europäisches Observatorium 
für Gesundheitssysteme und 
Gesundheitspolitik, eine 
Partnerschaft, bei der die 
WHO als Gastgeberin fungiert, 
Republic of Moldova, Health 
system review  (Die Republik 
Moldau: Studie über das 
Gesundheitssystem), Health 
Systems in Transition  
(Gesundheitssysteme im 
Wandel), Ausgabe 14 Nr. 7, 
2012, S. 43. Siehe auch WHO, 
A review of health financing 
reforms in the Republic of 
Moldova  (Studie über die 
Finanzierungsreformen im 
Gesundheitswesen der 
Republik Moldau), 2012, S. 3: 
Der Anteil des Staatshaushalts, 
der dem Gesundheitswesen 
zufließt, dient allgemein als 
Gradmesser für die 
Bedeutung, welche die 
Regierung dem 
Gesundheitswesen im 
Vergleich zu anderen 
Wirtschaftszweigen beimisst. 
Die Bedeutung scheint hier 
eindeutig nachzulassen.45 
Bei den öffentlichen Wasserdienstleistungen in Moldau gibt es weiterhin 
Schwachstellen. Nur etwa 50 % der Bevölkerung haben Zugang zu sauberem 
Trinkwasser, der Sektor ist deutlich unterentwickelt, die institutionelle Kapazität 
ist schwach, und die Durchführungskapazität der Gemeinden bei der Verwaltung 
der Wasserversorgung und Wassernetze ist begrenzt. In einem Bericht von 2012 
über die Leistungsfähigkeit des Wassersektors kam der moldauische Rechnungs -
hof zu dem Schluss, dass die Lage der Gemeinden in der Republik Moldau im 
Bereich der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung schwierig und dem 
Stillstand unterworfen ist. Aus einem weiteren Bericht des moldauischen Rech -
nungshofs von 2012 geht hervor, dass der erwartete Nutzen bei der Sanierung 
und dem Bau von Wasserversorgungs- und Abwassersystemen nur erzielt werden 
kann, wenn die Verwaltung der öffentlichen Mittel, die zu diesem Zweck ein -
gesetzt werden, und das Verwaltungssystem der staatlichen Behörden, die für 
die Umsetzung der Projekte in diesem Bereich verantwortlich sind, verbessert 
werden. In einer aktuellen Studie weisen die WHO und UNICEF jedoch darauf 
hin, dass sich der Zugang zu sauberem Trinkwasser und sanitären Einrichtungen 
von 1995 bis 2015 verbessert hat39.
46 
Die Finanzmittel der SBS bringen für die nationalen öffentlichen Mittel im jewei -
ligen Bereich unter Umständen nur einen geringen Mehrwert. Der Hof beob -
achtete dies bei der SBS für das Gesundheitswesen: In den Jahren 2010 und 2011 
verringerte sich die inflationsbereinigte Mittelausstattung für das Gesundheits -
wesen während der Umsetzung des Programms40 (siehe Kasten 4 , Beispiel 2). 
Dies wurde als Zeichen gedeutet, dass dem Sektor begrenzte Priorität beigemes -
sen wurde, und ließ Zweifel daran aufkommen, ob das Gesundheitsministerium 
in der Lage sein würde, die nationale Gesundheitspolitik umzusetzen. Laut einer 
von der WHO im Jahr 2012 veröffentlichten Studie waren die Gesamtausgaben für 
das Gesundheitswesen im Vergleich zu anderen europäischen Ländern nach wie 
vor sehr niedrig, und dies führte zu erheblichen Einschränkungen im Umfang und 
in der Qualität der staatlichen Gesundheitsleistungen41.
47 
Auch mit der SBS für die Wasserbewirtschaftung wurden nur wenige Fortschritte 
erzielt, was auf die Wahlperiode, fehlende Mittel für Investitionen in dem Bereich 
und Verwaltungsprobleme beim Umweltministerium zurückzuführen war (siehe 
auch Kasten 4 , Beispiel 2). Diese Situation verdeutlicht, wie wichtig es ist, dass 
sich die im Zusammenhang mit der EU-Budgethilfe eingegangenen Verpflich -
tungen im Staatshaushalt niederschlagen, indem entsprechende Mittel für die 
jeweiligen Fachministerien zur Verfügung gestellt werden, damit die Auszah -
lungsbedingungen erfüllt werden können.
24 Bemerkungen 
Die Projekte trugen teilweise zur Stärkung der 
öffentlichen Verwaltung bei
48 
In diesem Abschnitt werden die Beiträge der Projekte zur Stärkung der öffentli -
chen Verwaltung in Moldau untersucht. Betrachtet wird die Ausgestaltung der 
Projekte, die Unterstützung von SBS-Programmen durch Projekte und die Nach -
haltigkeit der Ergebnisse (siehe Anhang III ).
Die Projekte waren relevant, aber die Bedarfsanalysen 
wiesen Schwachstellen auf
49 
Die EU unterstützte die zentralen staatlichen Behörden Moldaus erheblich beim 
Ausbau ihrer Kapazitäten, damit sie EU-Hilfen besser verwalten und koordinieren 
können. Diese Unterstützung kam insbesondere der Staatskanzlei zugute, die als 
nationale Koordinierungsstelle42 für die EU-Mittel fungierte. Solche Hilfen sind 
relevant, da die moldauischen Behörden nur begrenzte Kapazitäten zur Mittel -
verwaltung haben. Beispielsweise hatten sie Probleme bei der Organisation von 
Partnerschaftsprojekten (siehe Abbildung 2 ).42 Die nationale Koordinierungs -
stelle ist dazu ermächtigt, die 
ausländische Hilfe, die von 
den Geldgebern bereitgestellt 
wird, auf nationaler Ebene zu 
koordinieren.Abbildung 2Partnerschaften (Twinning): geplante Projekte im Vergleich zu tatsächlich 
durchgeführten Projekten im Zeitraum 2007-2010 (in Millionen Euro)
Geplante Projekte
Verwendeter Betrag
2010 2009 2008 20078
7
6
5
4
3
2
1
0
Quelle:  Gemeinsames RELEX-Informationssystem (CRIS).
25 Bemerkungen 
43 Zwölf in den ursprünglichen 
Projektvorgaben aufgeführte 
Tätigkeiten wurden aufgrund 
gesunkener Nachfrage seitens 
des Begünstigten als nicht 
mehr relevant erachtet.50 
Wie aus Anhang III  (Frage 1.1) hervorgeht, waren die Bedarfsanalysen, die für die 
Projekte durchgeführt wurden, nach Ansicht des Hofes insgesamt zufriedenstel -
lend: Nur zwei Projekten aus der geprüften Stichprobe lag eine unzureichende 
Analyse zugrunde. Bei neun Projekten wiesen die Analysen jedoch zum Teil 
Schwachstellen auf, was dazu führte, dass die Projekte nicht vollständig entspre -
chend dem Bedarf oder den Zielen der moldauischen Verwaltung konzipiert 
wurden.
51 
In einigen Fällen konnten diese Mängel während der Umsetzung des Projekts 
oder in einer nachfolgenden Phase beseitigt werden. Beim Projekt der techni -
schen Hilfe Nr. 13 (siehe Anhang III ) bemühte sich der Berater nach Rücksprache 
mit dem Obersten Gerichtshof, dem Obersten Rat der Magistratur, regionalen 
Gerichten und Geldgebern mehrere Monate nach Projektbeginn um eine Anpas -
sung der ursprünglichen Projektvorgaben43. Für das Projekt EUHLPAM führte die 
EU-Delegation in den Phasen I und II keine strukturierte Bedarfsanalyse durch, 
um sich zu vergewissern, welchen Bedarf die moldauische Verwaltung tatsächlich 
hat und mit welchen Schwierigkeiten sie konfrontiert ist, und auf dieser Grundla -
ge wirksam Prioritäten festzulegen und diese gezielt anzugehen. Diese Aufgabe 
wurde den einzelnen Beratern überlassen. Da kein Übergabeverfahren festge -
legt war, musste jeder neue Berater eine eigene Bedarfsanalyse durchführen. 
In Phase III des Projekts wurde solchen Analysen jedoch mehr Aufmerksamkeit 
geschenkt.
Die Projekte waren nicht immer gut mit den SBS-
Programmen koordiniert
52 
In den beiden folgenden Unterabschnitten wird für zwei verschiedene Arten von 
Projekten beschrieben, wie die sektorbezogene Budgethilfe und die Projekte 
miteinander koordiniert waren. Im ersten Unterabschnitt wird die mit der SBS 
verbundene technische Hilfe untersucht, die in den SBS-Finanzierungsvereinba -
rungen vorgesehen ist (siehe Ziffer 7 und Abbildung 1 ), und im zweiten Unter -
abschnitt werden die sonstige technische Hilfe sowie die Partnerschaftsprojekte 
behandelt (siehe Ziffer 8).
26 Bemerkungen 
Aufgrund von Auftragsvergabeverfahren wurde die spezifische 
mit der SBS verbundene technische Hilfe für den Aufbau von 
Verwaltungskapazität erst spät bereitgestellt
53 
Im Rahmen der vier geprüften Finanzierungsvereinbarungen stellte die Kommis -
sion spezifische technische Hilfe zur Verfügung, um der moldauischen Verwal -
tung bei der Umsetzung der SBS zu helfen. Grund für die Unterstützung ist, dass 
die institutionellen Kapazitäten der Partnerländer oft begrenzt sind, was die 
Umsetzung der Strategie erschwert, die mit SBS unterstützt wird.
54 
Diese technische Hilfe ist jedoch zeitlich nicht auf das eigentliche Budgethilfe -
programm abgestimmt. Sie kann erst dann eingeleitet werden, wenn die Finan -
zierungsvereinbarung für das SBS-Programm unterzeichnet wurde, und aufgrund 
der für die Ausschreibungs- und Vertragsverfahren benötigten Zeit läuft die 
Hilfe erst mehrere Monate nach Beginn des eigentlichen Programms an (siehe 
Tabelle ).TabelleZeitliche Verzögerungen zwischen der Budgethilfe und der spezifisch damit 
verbundenen technischen Hilfe bei den geprüften Verträgen1
SBS-ProgrammIn der SBS-Finanzierungsverein -
barung vorgesehene technische 
Hilfe (in Millionen Euro)Beginn des SBS-Programms 
(Unterzeichnung der 
Finanzierungsvereinbarung)Beginn der Maßnahmen 
der technischen Hilfe (Un -
terzeichnung des Vertrags)Zeitlicher 
Abstand
Gesundheits -
wesen3,15 Februar 2009 Juni  2010 16 Monate
Justizwesen 1,82Juni  2013 keine –
PFPR 4 Oktober  2014 Oktober  2015 12 Monate
Wasserbewirt -
schaftung3 August  2009 September  2011 25 Monate
1 Nur technische Hilfe, die speziell im Rahmen der gewährten SBS zur Verfügung gestellt wurde. In den jeweiligen Bereichen gibt es noch weitere Projekte, 
beispielsweise im Justizbereich.
2 Dieser Betrag wird für die Finanzierung der Evaluierungsmissionen vor Auszahlung der Tranchen verwendet.
Quelle:  Gemeinsames RELEX-Informationssystem (CRIS).
27 Bemerkungen 
55 
Diese Verzögerungen hatten negative Auswirkungen auf die Umsetzung der SBS 
für das Gesundheitswesen und die Wasserbewirtschaftung, weil die nationale 
Verwaltungskapazität nicht ausreichte, um die Programme zu verwalten. Mehrere 
spezifische Bedingungen, die sich auf die SBS für das Gesundheitswesen bezo -
gen, wurden aufgrund des späten Beginns der technischen Hilfe nicht erfüllt. 
Laut dem Überwachungsbericht von 2012 wäre eine bessere zeitliche Abstim -
mung zwischen der geplanten technischen Hilfe und der SBS für die Wasserbe -
wirtschaftung vorteilhafter gewesen und hätte eine erfolgreiche Umsetzung 
sichergestellt. In seinem abschließenden Bericht empfahl der Auftragnehmer, die 
technische Hilfe der Budgethilfe voranzustellen und nicht umgekehrt, wie es der 
Fall war.
Sonstige technische Hilfe und Partnerschaftsprojekte wurden 
nicht immer genutzt, um SBS-Programme vorzubereiten oder zu 
unterstützen
56 
Die EU-Delegation achtete darauf, zwischen der SBS und den Projekten, die sich 
auf denselben Sektor bezogen, Synergien zu schaffen. Im Allgemeinen wurden 
Partnerschaften und technische Hilfe zur Begleitung von SBS-Programmen 
genutzt. Dies war beispielsweise bei einem Programm für ländliche Gebiete der 
Fall (auch wenn dieses Programm nicht Bestandteil der Prüfung war). Projekte 
ebneten auch den Weg für SBS, zum Beispiel für ein Programm in Bezug auf die 
Freihandelszone. Nicht zuletzt gab es im Justizbereich vier Projekte der techni -
schen Hilfe, die in Zusammenhang mit dem Bedarf standen, der durch die Bud -
gethilfe gedeckt werden sollte (siehe Anhang III , Projekte Nr. 12-14).
57 
Trotz dieser Bemühungen wurden die Projekte in den geprüften Fällen nicht im -
mer dazu verwendet, SBS-Programme vorzubereiten oder zu unterstützen (siehe 
Ziffern 58-63 und Kasten 6 ). Die wichtigsten von der Kommission bevorzugten 
Methoden zur Bereitstellung von Hilfen waren die Budgethilfe und Partnerschaf -
ten, obwohl es Bedarf an technischer Hilfe und eine hohe staatliche Nachfrage 
danach gab. Dies galt insbesondere für Bereiche, für die anschließend Budgethil -
fe vorgesehen war und in denen durch entsprechende Vorbereitungen erfolgrei -
chere Ergebnisse erzielt werden könnten.
28 Bemerkungen 
58 
Im Jahr 2011 finanzierte die Kommission eine Ex-ante-Beurteilung des Justiz -
bereichs. In dieser Beurteilung wurde die Empfehlung abgegeben, sich vor der 
Programmierung der SBS auf die technische Hilfe als Hauptmethode zur Bereit -
stellung von Hilfen zu konzentrieren. Vorherige technische Hilfe ist notwendig, 
da die Regierung im Justizbereich keine Reformstrategie erarbeiten könnte, ohne 
sich mit der Judikative abzustimmen, die verfassungsrechtlich von der Exekutive 
getrennt ist. Als im Jahr 2011 die Reformstrategie für den Justizbereich vorberei -
tet wurde, ließen unzulängliche Bemühungen der Exekutive bei der nationalen 
Koordinierung Zweifel daran aufkommen, ob die Exekutive in der Lage wäre, eine 
stimmige Reformstrategie zu entwickeln, der die Judikative vollständig zustim -
men würde.
59 
Im Einklang mit dieser Beurteilung wurden seit 2011 vier Projekte der techni -
schen Hilfe im Justizbereich geplant, die sich aber aufgrund von Personaleng -
pässen bei der EU-Delegation verzögerten. Ein Projekt begann zwei Monate vor 
der Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung für die SBS im April 2013, die 
anderen drei wurden 18 Monate später eingeleitet (siehe Anhang III , Projekte 
Nr. 12-14).Schulungen zur Budgethilfe für moldauische Beamte wurden erst spät 
durchgeführt
Im März 2014 wurde für moldauische Beamte im Rahmen eines Projekts zur technischen Hilfe erstmals eine 
umfassende Schulung zur Budgethilfe organisiert. Die Projektkosten beliefen sich auf 40 000 Euro (siehe 
Anhang III , Projekt Nr. 9). Zu diesem Zeitpunkt wurden Budgethilfen bereits seit über sieben Jahren in Moldau 
eingesetzt.
Im Laufe der Schulung, die sechs Tage dauerte und 24 Beamten zugutekam, wurde deutlich, dass die Beamten 
nur über ein begrenztes Verständnis dieser Methode zur Bereitstellung von Hilfen verfügten. Die Teilnehmer 
machten keine erheblichen Fortschritte, denn die Ergebnisse der anfänglichen und abschließenden Tests 
verbesserten sich nur von 3,2 auf 3,9 von 10 Punkten. In vier der zehn abgefragten Bereiche verschlechterten 
sich die Ergebnisse sogar.
Dieses mäßige Ergebnis wurde nicht umfassend besprochen und weiterbehandelt, weil seither keine umfas -
sende Schulung zur Budgethilfe mehr stattgefunden hat. Die Kommission veranstaltete in Moldau jedoch 
mehrere halbtägige Gespräche am runden Tisch sowie Präsentationen.Kasten 6
29 Bemerkungen 
44 Bei SIGMA ( Support for 
Improvement in Governance 
and Management ) handelt es 
sich um eine gemeinsame 
Initiative von EU und OECD zur 
Unterstützung der 
Verbesserung des 
Governance- und 
Verwaltungssystems. 
Sachverständige von SIGMA 
bieten Unterstützung in sechs 
Kernbereichen der 
öffentlichen Verwaltung 
(http://www.sigmaweb.org ).60 
Die moldauische Reformstrategie für den Justizbereich wurde im Jahr 2011 mit 
dem Ziel verabschiedet, für eine Förderung durch SBS in Betracht zu kommen. 
Die Umsetzung der Strategie wird durch unzulängliche Fortschritte bei der 
Strafverfolgungsreform und durch unzureichende Unterstützung vonseiten der 
Judikative erschwert. Im Mai 2015 wurde eine neue Reforminitiative öffentlich 
vorgestellt, die vom Obersten Rat der Magistratur und vom Obersten Gerichtshof 
ausgearbeitet worden war. Die logistische Unterstützung wurde dabei im Rah -
men des Projekts der technischen Hilfe Nr. 13 geleistet.
61 
Derzeit erhalten Arbeitsgruppen durch das Projekt der technischen Hilfe Nr. 12 
Unterstützung bei der Überprüfung der Haushaltsansätze für die Reformstrategie 
für den Justizbereich sowie Erläuterungen zu den spezifischen für die SBS gelten -
den Bedingungen (siehe Ziffern 27 und 31). Dieses Projekt der technischen Hilfe 
ist ein Beispiel für flexible Anpassungen bei zusätzlichem Bedarf, der sich bei der 
Umsetzung eines SBS-Programms ergibt, auch wenn solche Unterstützung nicht 
ausdrücklich im ursprünglichen Projektvertrag vorgesehen war.
62 
Beispiele für den Einsatz verschiedener Unterstützungsarten, wie etwa 
SIGMA44, technische Hilfe, Partnerschaften und SBS, finden sich im Bereich des 
öffentlichen Finanzmanagements. Die Partnerschaftsprojekte in den Bereichen 
öffentliches Beschaffungswesen und interne Finanzkontrolle endeten in den 
Jahren 2012 und 2013, wobei in Berichten darauf hingewiesen wurde, dass 
die Ergebnisse gefestigt werden müssten (siehe Anhang III , Projekte Nr. 2 
und 4). Im Rahmen des Programms SIGMA und politischer Dialoge werden die 
Bemühungen in diesen Bereichen fortgesetzt. Die spezifischen Bedingungen 
der SBS für Reformen der öffentlichen Finanzpolitik beziehen sich jedoch 
nicht auf die vorhandenen Schwachstellen. Von der EU finanzierte Berater 
wurden (über das Projekt EUHLPAM) in Einrichtungen eingesetzt, die für das 
öffentliche Finanzmanagement von Bedeutung sind, wie etwa die staatliche 
Finanzinspektion, aber keiner übernahm eine Tätigkeit in einer der drei 
Einrichtungen, die für die Umsetzung des SBS-Programms zuständig sind 
(Rechnungshof, Finanzministerium, Parlament).
63 
Seit 2014 schenkt die Kommission der Schaffung von Synergien zwischen der 
SBS und den Projekten aber mehr Aufmerksamkeit, wie ein Partnerschaftsprojekt 
am moldauischen Rechnungshof (siehe Anhang III , Projekt Nr. 5) und der für das 
Jahr 2016 geplante Einsatz eines EUHLPAM-Beraters im Parlament belegen.
30 Bemerkungen 
Aufgrund des mangelnden politischen Willens und anderer 
externer Faktoren waren die Ergebnisse nicht immer 
nachhaltig
64 
Die Projekte lieferten im Allgemeinen die erwarteten Outputs. Zu solchen kon -
kreten Erfolgen zählt zum Beispiel eine Online-Plattform zur Überwachung von 
Tätigkeiten zivilgesellschaftlicher Organisationen in Moldau, die Bereitstellung 
von strategischer Beratung für verschiedene Ministerien, ein Gesetzesentwurf 
zu staatlichen Beihilfen oder ein Handbuch mit Verfahren zur Verwaltung von 
EU-Hilfen.
65 
Bedenken gibt es im Hinblick auf die Nachhaltigkeit der Ergebnisse, die im Rah -
men der Projekte erzielt wurden. Dies ist oftmals auf die unzureichende politi -
sche Bereitschaft der nationalen Behörden zurückzuführen, einige der Hinder -
nisse zu überwinden, die der Stärkung der staatlichen Behörden im Wege stehen 
(siehe Kasten 7 ). Wie aus Anhang III  (Frage 1.3) hervorgeht, gab es bei der Hälfte 
der 14 evaluierten Projekte partielle Bedenken und bei den übrigen Projekten 
erhebliche Bedenken.
66 
Die Kommission stellte im Zeitraum 2011-2013 technische Hilfe bereit, um die 
moldauische Staatskanzlei im Rahmen des Projekts TTSIB zu unterstützen (siehe 
Kasten 7 ). Der Zweck dieses Projekts war ein Kapazitätsaufbau im Bereich techni -
sche Leitung, um die Staatskanzlei in die Lage zu versetzen, durch externe Hilfe 
finanzierte Maßnahmen auszuwählen, vorzubereiten und umzusetzen. Allerdings 
übernahmen TTSIB-Berater auch Dienstleistungen, die zum Teil die operativen 
Aufgaben des Personals der Staatskanzlei ersetzten. In den TTSIB-Projektbe -
richten wurde die Ansicht vertreten, dass die Staatskanzlei keine ausreichenden 
Kapazitäten hatte, um Aufgaben wahrzunehmen, Schulungen zu absolvieren 
und die erworbenen Fähigkeiten anzuwenden, wenngleich viele der erwarteten 
Ergebnisse erreicht worden waren.
67 
Angesichts fehlender nachhaltiger Elemente in vorhergehenden Projekten 
empfahl die EU-Delegation als bewährte Vorgehensweise, sowohl für das Projekt 
TTSIB als auch für das Projekt EUHLPAM in Phase III Ausstiegsstrategien zu entwi -
ckeln. Dadurch sollte sichergestellt werden, dass die jeweiligen Berater mögliche 
Schwierigkeiten in Bezug auf die Nachhaltigkeit vor dem Ende ihrer Tätigkeit 
angehen. Im Fall des Projekts TTSIB wurde die Strategie jedoch nicht umgesetzt, 
weil die moldauischen Behörden der Auffassung waren, dass diese zu ressourcen -
intensiv wäre.
31 Bemerkungen 
Nachhaltigkeitsprobleme bei einem Projekt: technische Hilfe zur Unterstützung 
Moldaus beim Kapazitätsaufbau für die Anwendung von Beihilferegelungen 
(1,9 Millionen Euro)
Die moldauische Staatskanzlei wurde durch ein Projekt der technischen Hilfe bei der allgemeinen Koordinie -
rung von EU-Hilfen und insbesondere beim Aufbau von Kapazitäten zur Anwendung der Instrumente Twin -
ning, TAIEX45 und SIGMA sowie bei der Vorbereitung und Umsetzung des umfassenden Programms für den 
Institutionenaufbau unterstützt (Projekt TTSIB, siehe Anhang III , Projekt Nr. 6).
Nach Beendigung des Projekts im Jahr 2013 wurden Aufgaben der Koordinierung von EU-Hilfe zum Teil von 
der Staatskanzlei auf das Außenministerium übertragen. Die moldauischen Behörden stellten nicht sicher, 
dass das über die Jahre aufgebaute Wissen der Staatskanzlei erhalten blieb, indem sie geschultes Personal 
entsprechend versetzten oder das Personal des Ministeriums schulen ließen. Die EU-Delegation setzte für das 
Ministerium ein Projekt der technischen Hilfe an, das allerdings einen begrenzteren Umfang als das Projekt 
TTSIB hatte. Derzeit wird geplant, die Koordinierungsaufgaben wieder der Staatskanzlei zu übertragen. Aller -
dings hat ein wesentlicher Teil des Personals die Staatskanzlei seit 2013 verlassen.
45 Bei TAIEX ( Technical Assistance and Information Exchange ) handelt es sich um ein Instrument der Europäischen Kommission für technische Hilfe 
und Informationsaustausch. Durch TAIEX werden öffentliche Verwaltungen bei der Übernahme, Anwendung und Durchsetzung von EU-
Rechtsvorschriften sowie beim Informationsaustausch zu bewährten Verfahren der EU unterstützt.Kasten 7
32
 Schlussfolgerungen und 
Empfehlungen
68 
Die EU steht in Bezug auf die Umsetzung der Hilfe in Moldau vor erheblichen 
Herausforderungen. Die politische und makroökonomische Instabilität, eine 
unzulängliche Regierungsführung und eine schwache öffentliche Verwaltung 
mindern die Einflussmöglichkeiten der Kommission hinsichtlich der Förderung 
von Reformen erheblich.
69 
Der Hof untersuchte, ob EU-Hilfen für Moldau wirksam zur Stärkung der öffent -
lichen Verwaltung beigetragen haben. Zu diesem Zweck beurteilte der Hof, wie 
gut die Kommission die finanzielle Unterstützung über SBS-Programme einer -
seits und traditionelle Projekte andererseits konzipiert und umgesetzt hat. Die 
Prüfung umfasste Projekte und SBS in den Bereichen, denen der Großteil der 
EU-Unterstützung zugutekam: Justizwesen, öffentliche Finanzen, Gesundheits -
wesen und Wasserbewirtschaftung.
70 
Auf der Grundlage dieser Prüfung kam der Hof zu dem Schluss, dass die EU-Hil -
fen nur teilweise zur Stärkung der öffentlichen Verwaltung beigetragen haben. 
Einige der beobachteten Mängel ließen sich durch externe Faktoren erklären, 
andere waren auf Schwächen bei der Konzeption und Umsetzung der geprüften 
Programme und Projekte zurückzuführen.
71 
Da in den Sektoren, auf die sich die Hilfe bezog, nur wenige Fortschritte erzielt 
wurden, kam der Hof zu dem Schluss, dass die Budgethilfe begrenzt zur Stärkung 
der öffentlichen Verwaltung beigetragen hat (siehe Ziffern 38-47).
72 
Der Hof stellte zudem fest, dass die Kommission schneller hätte reagieren kön -
nen, als sich im Zusammenhang mit den Hilfen Risiken abzeichneten, und dass 
die Programme nicht ausreichend mit den Strategien Moldaus übereinstimmten 
(siehe Ziffern 13-28).
73 
Da von der Konditionalität nicht ausreichend Gebrauch gemacht wurde, ver -
ringerte sich der potenzielle Nutzen der Programme: Einige spezifische Bedin -
gungen wurden im Zeitraum zwischen den Verhandlungen über das Programm 
und dem Beginn der SBS erfüllt oder ihre Erfüllung war nicht direkt messbar. Die 
Kommission hätte bei der Beurteilung, ob die Auszahlungsbedingungen erfüllt 
wurden, strenger sein können (siehe Ziffern 29-34). Außerdem bestand für die 
Bewilligung zusätzlicher, als Anreiz konzipierter Finanzmittel keine vollständige 
Rechtfertigung (siehe Ziffern 35-37).
33 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
74 
Die Projekte waren im Allgemeinen sachdienlich konzipiert. Die EU-Hilfe, die im 
Rahmen von Projekten geleistet wurde, erwies sich bei der Stärkung der öffentli -
chen Verwaltung als teilweise wirksam.
75 
Der Umfang und die Zeitplanung der Projekte war nicht immer gut mit den 
SBS-Programmen koordiniert (siehe Ziffern 52-63). Die spezifische, auf die Bud -
gethilfe bezogene technische Hilfe für den Aufbau von Verwaltungskapazität lief 
erst Monate nach dem eigentlichen Budgethilfeprogramm an. Sonstige techni -
sche Hilfe und Partnerschaftsprojekte wurden nicht immer genutzt, um Bud -
gethilfeprogramme vorzubereiten oder zu unterstützen.
76 
Die Projekte lieferten allgemein die erwarteten Outputs. Aufgrund des mangeln -
den politischen Willens und anderer externer Faktoren waren die Ergebnisse 
jedoch nicht immer nachhaltig (siehe Ziffern 64-67).
77 
Auf der Grundlage der oben genannten Schlussfolgerungen spricht der Hof die 
folgenden Empfehlungen aus.
Empfehlung 1  
Risiken im Zusammenhang mit den Budgethilfemaßnahmen 
mindern
Die Kommission sollte die im Rahmen des Frühwarnsystems geltenden Maßnah -
men strenger umsetzen, um Risiken zu vermeiden oder zu mindern, und eindeu -
tiger festlegen, welche Vorgehensweise zu befolgen ist, wenn Risiken zur Realität 
werden. Solche Maßnahmen sollten zeitnah ergriffen werden.
Empfehlung 2  
SBS-Programme auf eine genau definierte nationale 
Reformstrategie abstimmen
Die Kommission sollte die Budgethilfeprogramme besser mit nationalen Strategi -
en verknüpfen. Sie sollte die Hilfe in einer bestimmten Reihenfolge bereitstellen 
und sich vergewissern, dass es eine genau definierte nationale Reformagenda 
gibt. Insbesondere sollte die Kommission die Relevanz und die Glaubwürdigkeit 
der Strategie des Landes im Hinblick auf die verfügbaren institutionellen und 
finanziellen Mittel einschätzen.
34 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 
Empfehlung 3  
Die Anwendung von Bedingungen und Leistungsindikatoren 
verbessern
Die Kommission sollte ihre Anwendung der Konditionalität verbessern. Dies sollte 
Folgendes umfassen: i) die Festlegung eindeutiger und relevanter Bedingun -
gen und Leistungsindikatoren für eine bessere Beurteilung und einen besseren 
Nachweis der Ergebnisse sowie ii) entschiedene, angemessene und schnelle 
Reaktionen, wenn die Regierung Moldaus unzureichenden Einsatz zeigt, um den 
Vereinbarungen nachzukommen.
Empfehlung 4  
Zusätzliche, als Anreiz konzipierte Finanzmittel eindeutiger 
an nachweisbare Fortschritte koppeln
Bei der Vergabe von Finanzmitteln, die als Anreiz konzipiert sind, sollte das beste -
hende Verfahren strenger angewandt werden.
Empfehlung 5  
Projekte mit den SBS-Programmen koordinieren
Die Kommission sollte Projekte systematischer zum Einsatz bringen, um SBS-Pro -
gramme vorzubereiten oder zu unterstützen. Die Zeitplanung der mit der SBS 
verbundenen technischen Hilfe sollte besser auf die SBS-Programme abgestimmt 
sein, um diesen von Beginn an Unterstützung zu bieten.
Empfehlung 6  
Die Nachhaltigkeit der Projekte sicherstellen
Die Kommission sollte sicherstellen, dass bei der Planung aller Projekte der 
Aspekt der Nachhaltigkeit berücksichtigt wird, indem sie die Fähigkeit und den 
politischen Einsatz der staatlichen Behörden zur Erzielung einer nachhaltigen 
Wirkung systematischer beurteilt.
Dieser Sonderbericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn 
Karel PINXTEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 19. April 2016 in 
Luxemburg angenommen.
 Für den Rechnungshof
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Präsident
35
 Anhänge Anhang IListe der geprüften Verträge
Projekte
Vertrags -
jahrStand VertragsbezeichnungGeplanter 
Betrag (Euro)Ausgezahlt 
(Euro)
Justizreform 
2009 AbgeschlossenSupport to Moldova in Prisons System upgrading and Penal Reform  (Unterstützung für Moldau 
bei der Verbesserung des Strafvollzugssystems und Reformierung des Strafrechts)850 500 850 500
2010 AbgeschlossenAssessment of Rule of Law and Administration of Justice for sector-wide programming  
(Beurteilung der Rechtsstaatlichkeit und der Justizverwaltung für die den ganzen Bereich 
umfassende Programmplanung)198 193 198 193
2011 AbgeschlossenSupport for the formulation of the Sector Budget Support and preparation of tenders in the 
justice sector  (Unterstützung für die Planung der sektorbezogenen Budgethilfe und Vorbe -
reitung von Ausschreibungen im Justizbereich)139 304 139 304
2012 Im GangeMonitoring justice sector reform for increased Government’s accountability  (Überwachung der 
Reform des Justizwesens für eine stärkere staatliche Rechenschaftspflicht)274 105 246 695
2013 Im GangeSupport to coordination of the Justice Sector reform in Moldova  (Unterstützung für die Koordi -
nierung der Reform des moldauischen Justizwesens)2 231 800 1 476 324
2014 Im GangeIncreased Efficiency, Accountability and Transparency of Courts in Moldova  (Bessere Effizienz, 
Rechenschaftspflicht und Transparenz der Gerichte in Moldau)2 078  700 709 357
2014 Im GangeSupport to the Pre-Trial Investigation, Prosecution and the Defence Set-Up in Moldova  
(Unterstützung bei der Organisation der Voruntersuchungen, der Strafverfolgung und der 
Verteidigung in Moldau)2 007 500 872 085
7 780 102 4 492 458
Sonstige zentrale öffentliche Verwaltung
2009 AbgeschlossenSupport to Moldova PFM reforms  (Unterstützung für Reformen des öffentlichen Finanzma -
nagements in Moldau)114 474 114 474
2010 AbgeschlossenEU High Level Policy Advice Mission  (Hochrangige Politikberatungsmission der Europäischen 
Union für die Republik Moldau), EUHLPAM3 152 441 3 152 441
2010 AbgeschlossenSupport to the Public Procurement System in the Republic of Moldova  (Unterstützung für das 
öffentliche Beschaffungswesen in der Republik Moldau)914 008 914 008
2011 AbgeschlossenSupport to Implementation and Enforcement of Competition and State Aid Policy  (Unterstüt -
zung für die Umsetzung und Durchsetzung der Wettbewerbs- und Beihilfepolitik)926 244 926 244
2011 AbgeschlossenSupport to the implementation of the Comprehensive Institution Building Programme for the 
Republic of Moldova  (Unterstützung für die Umsetzung des umfassenden Programms für 
den Institutionenaufbau in der Republik Moldau)111 370 111 370
2011 Im GangeSupport to the Government of Moldova in the field of anti-corruption, reform of the Ministry 
of Internal Affairs, including police and personal data protection  (Unterstützung für die 
Regierung von Moldau im Bereich der Korruptionsbekämpfung, Reform des Ministeriums 
für Inneres, einschließlich der Polizei und des Schutzes personenbezogener Daten)2 853 790 2 832 718
2011 AbgeschlossenTechnical assistance to support the Government of the Republic of Moldova in building the ca -
pacity for application of Twinning, TAIEX and SIGMA instruments, and to provide support in pre -
paration and implementation of the CIB Programme  (Technische Hilfe zur Unterstützung der 
Regierung der Republik Moldau beim Kompetenzaufbau für die Anwendung der Instrumente 
Twinning, TAIEX und SIGMA und zur Unterstützung bei der Vorbereitung und Umsetzung des 
umfassenden Programms für den Institutionenaufbau (CIB))1 900 859 1 900 859
2011 AbgeschlossenStrengthening Public Financial Management in the Republic of Moldova  (Stärkung des öffentli -
chen Finanzmanagements in der Republik Moldau)1 369 926 1 369 926
2012 AbgeschlossenEU High Level Policy Adviser Mission II  (Hochrangige Politikberatungsmission der Europäi -
schen Union für die Republik Moldau II), EUHLPAM II2 864 015 2 864 015
36 Anhänge 
Projekte
Vertrags -
jahrStand VertragsbezeichnungGeplanter 
Betrag (Euro)Ausgezahlt 
(Euro)
2013 Im GangeEU High Level Policy Adviser Mission III  (Hochrangige Politikberatungsmission der Europäi -
schen Union für die Republik Moldau III), EUHLPAM III2 977 291 2 840 539
2013 Im GangeTraining on EU Budget Support for the Government of Moldova  (Schulung zur EU-Budgethilfe 
für die Regierung von Moldau)39 148 37 533
2014 Im GangeCapacity building on management of EU institution building programmes  (Aufbau von Kapazi -
täten zur Verwaltung von Programmen der EU zum Aufbau von Institutionen)225 018 211 448
2014 Im GangeConsolidation and Strengthening the External Public Audit in the Republic of Moldova  (Konsoli -
dierung und Stärkung der externen öffentlichen Finanzkontrolle in der Republik Moldau)1 598 069 779 546
19 046 653 18 055 121
Insgesamt 26 826  755 22 547 579
Öffentliche Verwaltung  – Übergreifende Funktionen
2013 Im Gange Support to the Justice Sector  (Unterstützung für den Justizbereich) 58 200 000 28 200 000
2014 Im GangeSupport to Public Finance Policy Reforms in Moldova  (Unterstützung für Reformen der öffent -
lichen Finanzpolitik in Moldau), PFPR33 000  000 8 000 000
91 200  000 36 200 000
Öffentliche Verwaltung  – Erbringung öffentlicher Dienste
2009 AbgeschlossenSector Policy Support Programme Health (Sektorbezogenes Budgethilfeprogramm für das 
Gesundheitswesen)43 114 336 43 114 336
2009 AbgeschlossenSector Policy Support Programme in the water sector ENPI AAP 2009  (Sektorbezogenes Bud -
gethilfeprogramm für die Wasserbewirtschaftung ENPI JAP 2009)35 777 200 35 777 200
2010 AbgeschlossenHealth Sector Budget Support Related Technical Assistance  (Technische Hilfe in Verbindung mit 
der sektorbezogenen Budgethilfe für das Gesundheitswesen)2 992 753 2 992 753
2010 Im GangeRehabilitation of the water supply system in the Municipality of Nisporeni, Republic of Moldova  
(Sanierung des Wasserversorgungssystems in der Gemeinde Nisporeni, Republik Moldau)5 000 000 4 500 000
2011 Im GangeTA for the implementation of Sector Policy Support Programme in the Water Sector  (Tech -
nische Hilfe für die Umsetzung des sektorbezogenen Budgethilfeprogramms für die 
Wasserbewirtschaftung)2 771 010 1 611 437
2012 AbgeschlossenSPSP in the water sector ENPI AAP 2009 – Addendum 01 to FA 2009/020-520 (additional 
5MEUR to the budget support component)  (Sektorbezogenes Budgethilfeprogramm für die 
Wasserbewirtschaftung ENPI JAP 2009 – Ergänzung 01 zu FV 2009/020-520 (zusätzliche 
5 Millionen  Euro für die Budgethilfekomponente))5 000 000 5 000 000
2013 AbgeschlossenEaPIC – Moldova – scale-up of Health Sector Policy Support Programme  (EaPIC – Moldau – Er -
weiterung des sektorbezogenen Budgethilfeprogramms für das Gesundheitswesen), 
2008/196556 000 000 6 000 000
100 655 299 98 995 726
Insgesamt 191 855 299 135 195 726
Gesamtbetrag 218 682 054 157 743 305Anhang I
37 Anhänge Anhang IIZusammenfassende Bewertung der Verträge über sektorbezogene Budgethilfe in 
der geprüften Stichprobe
TITELSupport to Public 
Finance Policy Reforms 
in Moldova  (Unterstüt -
zung für Reformen der 
öffentlichen Finanzpo -
litik in Moldau), PFPRSupport to 
Justice Sector 
Reforms  (Un -
terstützung für 
Reformen des 
Justizwesens)Sector Policy 
Support Programme 
in the Water Sector  
(Sektorbezogenes 
Budgethilfepro -
gramm für die 
Wasserbewirt -
schaftung)SBS-Pro -
gramm Sector 
Policy Support 
Programme Health  
(Sektorbezogenes 
Budgethilfepro -
gramm für das Ge -
sundheitswesen)
Dauer des Vertrags in Monaten 60 72 108 60
VERTRAGSJAHR 2014 2013 2009 2009PF2: Haben die SBS-Programme wirksam zur Stärkung der öffentlichen Verwaltung beitragen?
2.1: Waren die SBS-Programme gut konzi -
piert?Programm hat zu einer klaren Gesamtstrategie beigetragen
Es gab eindeutig formulierte nationale Prioritäten, die Grundlage für 
die SBS waren
Ziele des Programms entsprechen den nationalen Prioritäten
Politische und wirtschaftliche Risiken wurden als begrenzt eingestuft, 
bevor SBS gewährt wurde
Das treuhänderische Risiko wurde durch eine Ex-ante-Bewertung der 
Reformkosten gemindert
Es bestanden dokumentierte, eindeutige, objektive und relevante 
Gründe für die Verwendung von SBS als Hilfsmodalität
Frühere Evaluierungen oder Erfahrungswerte wurden berücksichtigt2.2: Wurden die SBS-Programme gut umgesetzt?Die moldauische Verwaltung setzte das Programm vollständig und 
termingerecht umProgramm im Gange Programm im Gange
Die technische Hilfe erfolgte gezielt, rechtzeitig und schuf nachhaltige 
Kapazitätenentfällt
Tranchen wurden nur ausgezahlt, wenn die Bedingungen erfüllt warenKeine variable Tranche 
ausgezahlt
Ziele waren direkt messbar
Budgetaufstockungen waren gerechtfertigt N/A
Der Überwachungsrahmen umfasst SMART-Ziele und messbare 
Indikatoren
Informationen waren verfügbar, um Ausgangswerte zu bestimmen 
und den Fortschritt zu überwachen und zu evaluieren
Überwachung und Evaluierung erfolgten durchgängig
Korrekturmaßnahmen erfolgten, wenn das Programm hinter der 
Zielvorgabe zurücklagProgramm im Gange Programm im Gange2.3: Haben die SBS-Programme zu 
konkreten und nachhaltigen Ergebnissen 
geführt?Die erwarteten Outputs/Ergebnisse wurden erreicht Programm im Gange Programm im Gange
Die Bedingungen schafften wirksamen Anreiz für ReformenKeine variable Tranche 
ausgezahltProgramm im Gange
Das Programm hatte positive Auswirkungen auf die 
VerwaltungskapazitätProgramm im Gange Programm im Gange
Durch die SBS wurde relevante Unterstützung geleistet und es wurden 
nachhaltige Kapazitäten in der moldauischen Verwaltung geschaffenProgramm im Gange Programm im Gange
Bei den finanzierten Maßnahmen handelt es sich im Vergleich zu den 
von Moldau vor der Hilfe durchgeführten Maßnahmen eindeutig um 
Zusatzaktionen
Mit der SBS wurden die beabsichtigten Wirkungen erzielt Programm im Gange Programm im Gange
Legende:  Folgende Bewertungen wurden festgelegt:
Kriterium erfüllt Kriterium teilweise erfüllt Kriterium nicht erfüllt
38 Anhänge Anhang IIIZusammenfassende Bewertung der Projektverträge in der geprüften Stichprobe
Projekt-  
Nr. VERTRAGS -
JAHRDauer des 
Vertrags in 
MonatenTITELPF1: Haben die Projekte wirksam zur Stärkung der öffentlichen Verwaltung beitragen?
1.1: Waren die Pro -
jekte gut konzipiert?1.2: Wurden die Projekte gut umgesetzt?1.3: Haben die Projekte zu konkreten und nachhaltigen 
Ergebnissen geführt?Das Projekt war auf eine 
Bedarfsanalyse gestützt
Frühere Evaluierungen 
oder Erfahrungswerte 
wurden berücksichtigt
Die moldauische 
Verwaltung setzte das 
Projekt vollständig und 
termingerecht um
Es bestehen Synergien 
oder eine Abstimmung 
mit laufenden SBS-Pro -
grammen 
Der Überwachungsrah -
men umfasst SMART-Zie -
le und messbare 
Indikatoren
Informationen sind 
verfügbar, um Ausgangs -
werte zu bestimmen 
und den Fortschritt zu 
überwachen und zu 
evaluieren
Überwachung und 
Evaluierung erfolgten 
durchgängig
Korrekturmaßnahmen 
erfolgten, wenn das 
Projekt hinter der Ziel -
vorgabe zurücklag
Die erwarteten Outputs 
oder Ergebnisse wurden 
erreicht
Zwischen den allgemei -
nen Entwicklungen in 
der Verwaltungskapa -
zität und dem Projekt 
kann eine Verbindung 
hergestellt werden
Durch das Projekt wurde 
relevante Unterstützung 
geleistet, und es wurden 
nachhaltige Kapazitäten 
in der moldauischen 
Verwaltung geschaffen
Bei den finanzierten 
Maßnahmen handelt 
es sich im Vergleich zu 
den von Moldau vor 
der Hilfe durchgeführ -
ten Maßnahmen um 
Zusatzaktionen
1 2009 2TA – Support to Moldova PFM Reforms  (Technische Hilfe  – Unterstützung für Reformen des öffentlichen Finanzmanagements in 
Moldau)entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt
2 2010 24 Twinning – Support to the Public Procurement System  (Twinning  – Unterstützung für das öffentliche Beschaffungswesen) 
3 2011 30TA – Support to the GOM in the field of anti-corruption, reform of the Ministry of Internal Affairs  (component III) (Technische Hilfe – Unter -
stützung für die Regierung von Moldau im Bereich der Korruptionsbekämpfung, Reform des Ministeriums für Inneres (Komponente  III))
4 2011 24 Twinning – Strengthening Public Financial Management  (Twinning  – Stärkung des öffentlichen Finanzmanagements) 
5 2014 24Twinning – Consolidation and Strengthening the External Public Audit  (Twinning  – Konsolidierung und Stärkung der externen öffentli -
chen Finanzkontrolle) Projekt im 
GangeProjekt im 
GangeProjekt im 
GangeProjekt im Gange Projekt im Gange
6 2011 38TA – Support the GOM in building the capacity for application of Twinning, TAIEX and SIGMA & CIB Programme (TTSIB)  (Technische Hil -
fe – Unterstützung der Regierung der Republik Moldau beim Aufbau von Kapazitäten für die Anwendung der Instrumente Twinning, 
TAIEX und SIGMA und für das umfassende Programm für den Institutionenaufbau (TTSIB))
7 2011 21Twinning – Support to Implementation and Enforcement of Competition and State Aid Policy (Twinning  – Unterstützung für die Umset -
zung und Durchsetzung der Wettbewerbs- und Beihilfepolitik)entfällt
8 2011 5Study – Support to the implementation of the CIB Programme (Studie  – Unterstützung bei der Umsetzung des umfassenden Pro -
gramms für den Institutionenaufbau) entfällt entfällt
9 2014 3TA – Training on EU Budget Support for the Government of Moldova (Technische Hilfe  – Schulung zur EU-Budgethilfe für die Regierung 
von Moldau)
10 2014 12TA – Capacity building on management of EU institution building programmes (Technische Hilfe – Aufbau von Kapazitäten zur Verwal -
tung von Programmen der EU zum Aufbau von Institutionen)
11 2012 24Monitoring Justice Sector Reform For Increased Government Accountability (Überwachung der Reform des Justizwesens für eine stärke -
re Rechenschaftspflicht der Regierung), PROMOLEXentfällt entfällt entfällt
12 2013 36TA – Support to Coordination of Justice Sector Reform in Moldova (Technische Hilfe  – Unterstützung für die Koordinierung der Reform 
des moldauischen Justizwesens)Projekt im 
GangeProjekt im 
GangeProjekt im Gange Projekt im Gange
13 2014 36TA – Increased Efficiency, Accountability and Transparency of Courts in Moldova  (Technische Hilfe  – bessere Effizienz, Rechenschafts -
pflicht und Transparenz der Gerichte in Moldau), ATRECOProjekt im 
GangeProjekt im 
GangeProjekt im Gange Projekt im Gange
14 2014 36TA – Support to the Pre-Trial Investigation, Prosecution and Defence Set Up  (Technische Hilfe – Unterstützung bei der Organisation der 
Voruntersuchungen, der Strafverfolgung und der Verteidigung)Projekt im 
GangeProjekt im 
GangeProjekt im 
GangeProjekt im Gange Projekt im Gange
15 2009 24 Twinning – Prison system Upgrading (Twinning  – Verbesserung des Strafvollzugssystems) entfällt
16 2010 26,5EU High Level Policy Advice Mission I (Hochrangige Politikberatungsmission der Europäischen Union für die Republik Moldau  I), 
EUHLPAM I
17 2012 20EU High Level Policy Advice Mission II (Hochrangige Politikberatungsmission der Europäischen Union für die Republik Moldau  II), 
EUHLPAM II
18 2013 18EU High Level Policy Advice Mission III (Hochrangige Politikberatungsmission der Europäischen Union für die Republik Moldau  III), 
EUHLPAM III
19 2010 18 Assessment of the Rule of Law (Beurteilung der Rechtsstaatlichkeit), Beratungstätigkeit entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt
20 2011 17 Support for preparation of the SBS (Unterstützung zur Vorbereitung der SBS), Beratungstätigkeit entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt
39 Anhänge
Zusammenfassende Bewertung der Projektverträge in der geprüften Stichprobe
Projekt-  
Nr. VERTRAGS -
JAHRDauer des 
Vertrags in 
MonatenTITELPF1: Haben die Projekte wirksam zur Stärkung der öffentlichen Verwaltung beitragen?
1.1: Waren die Pro -
jekte gut konzipiert?1.2: Wurden die Projekte gut umgesetzt?1.3: Haben die Projekte zu konkreten und nachhaltigen 
Ergebnissen geführt?Das Projekt war auf eine 
Bedarfsanalyse gestützt
Frühere Evaluierungen 
oder Erfahrungswerte 
wurden berücksichtigt
Die moldauische 
Verwaltung setzte das 
Projekt vollständig und 
termingerecht um
Es bestehen Synergien 
oder eine Abstimmung 
mit laufenden SBS-Pro -
grammen 
Der Überwachungsrah -
men umfasst SMART-Zie -
le und messbare 
Indikatoren
Informationen sind 
verfügbar, um Ausgangs -
werte zu bestimmen 
und den Fortschritt zu 
überwachen und zu 
evaluieren
Überwachung und 
Evaluierung erfolgten 
durchgängig
Korrekturmaßnahmen 
erfolgten, wenn das 
Projekt hinter der Ziel -
vorgabe zurücklag
Die erwarteten Outputs 
oder Ergebnisse wurden 
erreicht
Zwischen den allgemei -
nen Entwicklungen in 
der Verwaltungskapa -
zität und dem Projekt 
kann eine Verbindung 
hergestellt werden
Durch das Projekt wurde 
relevante Unterstützung 
geleistet, und es wurden 
nachhaltige Kapazitäten 
in der moldauischen 
Verwaltung geschaffen
Bei den finanzierten 
Maßnahmen handelt 
es sich im Vergleich zu 
den von Moldau vor 
der Hilfe durchgeführ -
ten Maßnahmen um 
Zusatzaktionen
1 2009 2TA – Support to Moldova PFM Reforms  (Technische Hilfe  – Unterstützung für Reformen des öffentlichen Finanzmanagements in 
Moldau)entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt
2 2010 24 Twinning – Support to the Public Procurement System  (Twinning  – Unterstützung für das öffentliche Beschaffungswesen) 
3 2011 30TA – Support to the GOM in the field of anti-corruption, reform of the Ministry of Internal Affairs  (component III) (Technische Hilfe – Unter -
stützung für die Regierung von Moldau im Bereich der Korruptionsbekämpfung, Reform des Ministeriums für Inneres (Komponente  III))
4 2011 24 Twinning – Strengthening Public Financial Management  (Twinning  – Stärkung des öffentlichen Finanzmanagements) 
5 2014 24Twinning – Consolidation and Strengthening the External Public Audit  (Twinning  – Konsolidierung und Stärkung der externen öffentli -
chen Finanzkontrolle) Projekt im 
GangeProjekt im 
GangeProjekt im 
GangeProjekt im Gange Projekt im Gange
6 2011 38TA – Support the GOM in building the capacity for application of Twinning, TAIEX and SIGMA & CIB Programme (TTSIB)  (Technische Hil -
fe – Unterstützung der Regierung der Republik Moldau beim Aufbau von Kapazitäten für die Anwendung der Instrumente Twinning, 
TAIEX und SIGMA und für das umfassende Programm für den Institutionenaufbau (TTSIB))
7 2011 21Twinning – Support to Implementation and Enforcement of Competition and State Aid Policy (Twinning  – Unterstützung für die Umset -
zung und Durchsetzung der Wettbewerbs- und Beihilfepolitik)entfällt
8 2011 5Study – Support to the implementation of the CIB Programme (Studie  – Unterstützung bei der Umsetzung des umfassenden Pro -
gramms für den Institutionenaufbau) entfällt entfällt
9 2014 3TA – Training on EU Budget Support for the Government of Moldova (Technische Hilfe  – Schulung zur EU-Budgethilfe für die Regierung 
von Moldau)
10 2014 12TA – Capacity building on management of EU institution building programmes (Technische Hilfe – Aufbau von Kapazitäten zur Verwal -
tung von Programmen der EU zum Aufbau von Institutionen)
11 2012 24Monitoring Justice Sector Reform For Increased Government Accountability (Überwachung der Reform des Justizwesens für eine stärke -
re Rechenschaftspflicht der Regierung), PROMOLEXentfällt entfällt entfällt
12 2013 36TA – Support to Coordination of Justice Sector Reform in Moldova (Technische Hilfe  – Unterstützung für die Koordinierung der Reform 
des moldauischen Justizwesens)Projekt im 
GangeProjekt im 
GangeProjekt im Gange Projekt im Gange
13 2014 36TA – Increased Efficiency, Accountability and Transparency of Courts in Moldova  (Technische Hilfe  – bessere Effizienz, Rechenschafts -
pflicht und Transparenz der Gerichte in Moldau), ATRECOProjekt im 
GangeProjekt im 
GangeProjekt im Gange Projekt im Gange
14 2014 36TA – Support to the Pre-Trial Investigation, Prosecution and Defence Set Up  (Technische Hilfe – Unterstützung bei der Organisation der 
Voruntersuchungen, der Strafverfolgung und der Verteidigung)Projekt im 
GangeProjekt im 
GangeProjekt im 
GangeProjekt im Gange Projekt im Gange
15 2009 24 Twinning – Prison system Upgrading (Twinning  – Verbesserung des Strafvollzugssystems) entfällt
16 2010 26,5EU High Level Policy Advice Mission I (Hochrangige Politikberatungsmission der Europäischen Union für die Republik Moldau  I), 
EUHLPAM I
17 2012 20EU High Level Policy Advice Mission II (Hochrangige Politikberatungsmission der Europäischen Union für die Republik Moldau  II), 
EUHLPAM II
18 2013 18EU High Level Policy Advice Mission III (Hochrangige Politikberatungsmission der Europäischen Union für die Republik Moldau  III), 
EUHLPAM III
19 2010 18 Assessment of the Rule of Law (Beurteilung der Rechtsstaatlichkeit), Beratungstätigkeit entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt
20 2011 17 Support for preparation of the SBS (Unterstützung zur Vorbereitung der SBS), Beratungstätigkeit entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt entfällt
Legende:  Folgende Bewertungen wurden festgelegt:
Kriterium erfüllt Kriterium teilweise erfüllt Kriterium nicht erfüllt
40 Antworten der Kommission 
und des EAD
Zusammenfassung
V
Die Kommission weist darauf hin, dass es in zwei der vier geprüften Sektoren, in denen Budgethilfe geleistet wird (Was -
serwirtschaft und Gesundheitswesen), Fortschritte, wenn auch nur teilweise, gegeben hat; die beiden anderen neueren 
Programme (Justizwesen und Reform der öffentlichen Finanzpolitik) sind noch nicht abgeschlossen, weshalb es noch 
nicht möglich ist, ihre Schlussergebnisse zu messen.
Berücksichtigt man die tatsächliche Entwicklung der Geschehnisse und die internen Beschlüsse, die in den Antworten auf 
die Ziffern 13 bis 28 dargelegt sind, hat die Kommission im Grunde schnell auf die Risiken reagiert.
Was die Budgethilfezahlungen für Moldau anbelangt, sind gegenwärtig sämtliche Auszahlungen so lange ausgesetzt, bis 
alle allgemeinen Auflagen erfüllt und unter anderem makroökonomische Stabilität und Haushaltstransparenz erreicht 
worden sind. In diesem Zusammenhang hat eine Vereinbarung mit dem IWF entscheidende Bedeutung.
Bei der Abstimmung mit nationalen Strategien geht die Kommission nicht nach einer statisch und förmlich konzipierten 
Strategie vor. Sie hat sich mit den zentralen, wesentlichen Elementen einer Strategie befasst und sich dabei laufend den 
dringenden Anforderungen angepasst, die von einer ehrgeizigen Assoziierungsagenda und einem schwierigen geopoliti -
schen Umfeld vorgegeben werden. Die Tatsache, dass die Kommission nicht zögerte, über den manchmal eng gesteckten 
Rahmen bestimmter nationaler Strategien hinauszugehen, zeigt jedoch, dass sie unter den gegebenen Bedingungen die 
bestmögliche Reformwirkung gewährleistete.
Die Kommission betont, dass die Budgethilfe als eine Hilfemodalität aus einem umfassenden Maßnahmenpaket besteht, 
das Finanzhilfe, Kapazitätsaufbau, Politikdialog und Leistungsindikatoren beinhaltet. Der politische Dialog kann selbst in 
der Phase der Programmformulierung bewirken, dass die Regierung noch vor der Überweisung von Mitteln Maßnahmen 
ergreift, was als äußerst positiv zu sehen ist.
Die Kommission betont ferner, dass die Teilerfüllung von Leistungskriterien auch eine Teilauszahlung rechtfertigt. Sie 
räumt ein, dass die Bewertung, insbesondere in einem Fall, hätte strenger sein können; dies gilt aber nicht generell.
Die Kommission weist darauf hin, dass Mittel im Anschluss an interne Überprüfungen nach dem Prinzip „mehr für mehr“ 
gewährt wurden. Die entsprechenden Beschlüsse hat sie im Rahmen ihres Mandats für die Durchführung der Außenhilfe 
mit politischer Unterstützung des EAD gefasst; die Mitgliedstaaten haben hierzu ihre Zustimmung gegeben, wobei die 
Komitologieregelung in vollem Umfang gewahrt wurde.
VI
Der Hof weist zu Recht auf die Qualität der Konzeption der Projekte, ihre Wirksamkeit und ihre Outputs hin.
Die Kommission schließt sich der Auffassung des Hofs an, dass technische Hilfe, Partnerschaftsprojekte und Budgethilfe 
gestaffelt werden müssen. Im Rahmen der geltenden Finanzvorschriften wird es jedoch zwischen technischer Hilfe oder 
Partnerschaftsprojekten und Budgethilfemaßnahmen immer eine Vorlaufzeit geben.
Antworten der Kommission und des EAD 41
Einleitung
05
Schwachstellen in der öffentlichen Verwaltung insbesondere in den Systemen der öffentlichen Finanzen oder im Zusam -
menhang mit Korruption behindern die Entwicklung generell und die Wirksamkeit der Hilfe. Ihre potenziellen Auswirkun -
gen beschränken sich nicht auf die Budgethilfe. Klar ist, dass die Verbesserung der Systeme der Finanzkontrolle und des 
öffentlichen Beschaffungswesens, die im Rahmen der Budgethilfe angestrebt wird, das Ausmaß der Korruption wirksam 
verringert.
07
Die Kommission betont, dass es außer der zusätzlichen Unterstützung innerhalb desselben Programms eine Vielzahl 
wichtiger projektbezogener Hilfsleistungen im Vorfeld von Budgethilfemaßnahmen gibt.
Bei den geprüften Programmen gilt dies insbesondere für die Justizbereiche, aber auch für andere Sektoren wie Berufs -
bildung und das Europäische Nachbarschaftsprogramm für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung.
Bemerkungen
14
Die Kommission betont, dass die Nutzung nationaler Systeme im Rahmen der Budgethilfe die Eigenverantwortung des 
Empfängerlandes stärkt und die Transaktionskosten für das Empfängerland reduziert.
Andere sektorbezogene Budgethilfe (SBS) als gezielte Budgethilfe ist darauf ausgerichtet, Ergebnisse zu honorieren, 
anstatt Maßnahmen zu finanzieren. Deshalb können Kontrollen und Prüfungen im Allgemeinen natürlich nicht über das 
Stadium der Überweisung von Mitteln, nach der Erfüllung vereinbarter Auflagen, hinausgehen.
Budgethilfe wird in Ländern gewährt, die sich in der Entwicklung befinden und deren zentrale staatliche Systeme, wie die 
Verwaltung der öffentlichen Finanzen, mit bedeutenden Mängeln behaftet sein können. In der Bemerkung wird jedoch 
nicht berücksichtigt, dass sektorbezogene Budgethilfen die Systeme der Länder für nachhaltige Entwicklung stärken, die 
Rolle der nationalen Institutionen unterstützen, Transparenz und inländische Rechenschaftspflicht fördern und den politi -
schen Dialog stärken.
Für die Förderfähigkeit gelten strenge Anforderungen. Ein Partnerland kommt nur dann für Budgethilfen in Betracht, 
wenn die Regierung eine sachbezogene und glaubwürdige Strategie für Maßnahmen zur Beseitigung dieser Schwach -
stellen eingeführt hat. Die Kommission kann zudem verlangen, dass bestimmte kurzfristige Maßnahmen ergriffen wer -
den, um die Risiken zu mindern. Zur weiteren Klarstellung der Vorschriften wurde nun eine Reihe von neuen Bestimmun -
gen in die neuen Leitlinien für Budgethilfen aufgenommen (die 2012 auf der Grundlage der Vorschläge der Kommission 
und der Schlussfolgerungen des Rates vom 14. Mai 2012 im Hinblick auf einen neuen Ansatz für Budgethilfen überarbei -
tet wurden). Hierzu gehören neue Regeln für die Förderfähigkeit, die die Bereiche Transparenz und Kontrolle betreffen, 
ein formelles Risikobewertungsverfahren und ein Verwaltungsrahmen für die Führungsebene.
Kriterien für die Verwaltung der öffentlichen Finanzen sind tatsächlich eine der allgemeinen Bedingungen, die in allen 
neuen Programmen für sektorbezogene Budgethilfen festgelegt sind und bei allen Zahlungsentscheidungen geprüft 
werden. Der Hof sieht in der Nutzung der Systeme des Landes für die Verwaltung der öffentlichen Finanzen ein Risiko, 
lässt aber außer Acht, dass ein gut funktionierendes System der Verwaltung der öffentlichen Finanzen und eine solide 
inländische Einnahmenbasis notwendige Voraussetzungen für eine gute Wirtschaftsführung und nachhaltige Entwick -
lung sind.
Dieser Mechanismus für die Bereitstellung der Hilfe ist eine der Maßnahmen, die die Kommission als Reaktion auf For -
derungen der internationalen Entwicklungsgemeinschaft und der Interessenvertreter in der EU nach wirksameren Inter -
ventionen ergriffen hat, bei denen Ergebnisse und Eigenverantwortung im Vordergrund stehen und die sich durch eine 
Antworten der Kommission und des EAD 42
weniger komplexe Verwaltung auszeichnen, wodurch die Transaktionskosten für die Partnerländer gesenkt werden. Damit 
reagiert sie auf die Beschränkungen für die herkömmliche Projektmodalität bei der Unterstützung zentraler Reformen.
16
Die Kommission macht darauf aufmerksam, dass Budgethilfe und dezentrale Verwaltung zwei verschiedene Modalitäten 
der Bereitstellung von Hilfen sind, die nicht in gleichem Maße landeseigene Systeme nutzen.
Die Kommission hat bereits erläutert, dass Budgethilfen in Ländern gewährt werden, die sich in der Entwicklung befin -
den und deren zentrale staatliche Systeme, wie die Verwaltung der öffentlichen Finanzen, mit bedeutenden Mängeln 
behaftet sein können; dennoch gelten für die Förderfähigkeit strenge Anforderungen. Ein Partnerland kommt nur dann 
für Budgethilfen in Betracht, wenn die Regierung eine sachbezogene und glaubwürdige Strategie für Maßnahmen zur 
Beseitigung dieser Schwachstellen eingeführt hat. Die Kommission kann zudem verlangen, dass bestimmte kurzfristige 
Maßnahmen ergriffen werden, um die Risiken zu mindern. Zur weiteren Klarstellung der Vorschriften wurde nun eine 
Reihe von neuen Bestimmungen in die neuen Leitlinien für Budgethilfen aufgenommen (die 2012 auf der Grundlage der 
Vorschläge der Kommission und der Schlussfolgerungen des Rates vom 14. Mai 2012 im Hinblick auf einen neuen Ansatz 
für Budgethilfen überarbeitet wurden). Hierzu gehören neue Regeln für die Förderfähigkeit, die die Bereiche Transparenz 
und Kontrolle betreffen, ein formelles Risikobewertungsverfahren und ein Verwaltungsrahmen für die Führungsebene.
Drittens weist die Kommission darauf hin, dass der vom Hof genannte Anteil der als Budgethilfe gewährten Unterstüt -
zung tatsächlich sämtliche zusätzlichen Leistungen beinhaltet, unter anderem die Leistungen im Rahmen von Partner -
schaftsprojekten und technischer Hilfe, die auf der Grundlage derselben Finanzierungsvereinbarungen gewährt und 
direkt an die Hilfegeber ausgezahlt wurden und nicht an die Staatskasse des Landes überwiesen wurden.
17
Die Kommission weist darauf hin, dass Korruption generell die Wirksamkeit der Hilfe beeinträchtigt und dass sich ihre 
Auswirkungen nicht auf allgemeine Budgethilfeprogramme beschränken. Klar ist, dass die Verbesserung der Finanzkont -
rolle und des öffentlichen Auftragswesens im Rahmen der Budgethilfeprogramme zu einer wirksamen Verringerung des 
Ausmaßes der Korruption beitragen kann.
18
Die Kommission verweist mit Nachdruck auf die nachstehende Beschreibung der tatsächlichen Entwicklung der Gescheh -
nisse und der internen Beschlüsse.
Sofort nach Beginn des Bankenskandals im November 2014 beschloss der Lenkungsausschuss der Kommission für die 
Budgethilfe im Dezember 2014, die Hilfemodalitäten im Zusammenhang mit dem Programmplanungszeitraum 2015 zu 
überprüfen und weitere Maßnahmen zur Risikominimierung einzuführen. Unter anderem wurde diese Problematik in 
Gesprächen mit hochrangigen Vertretern der Behörden Moldaus systematisch angesprochen; im Februar beschloss der 
Lenkungsausschuss für die Finanzhilfe, die Risikoeinstufung Moldaus nach oben anzupassen, was eine Intensivierung 
der Prüfungen aller Budgethilfetransaktionen nach sich zieht; die EU-Delegation wurde ersucht, die Risikoüberwachung 
zu verstärken. Zudem erfolgte eine deutliche Reduzierung der für 2015 vorgesehenen Budgethilfe gegenüber den 
Vorjahren.
Seit Juni 2015, nachdem drei große Banken unter staatlich kontrollierte Verwaltung gestellt wurden, sind bei den straf -
rechtlichen Ermittlungen des Betrugs im Bankensektor keine größeren Fortschritte erzielt worden; es wurde keine 
Sanierungsstrategie ausgearbeitet, und eine für Mitte Juni geplante IWF-Mission musste wegen des Rücktritts des Pre -
mierministers storniert werden. Dies hat die Kommission zum Anlass für ihre Erklärung vom Juli 2015 genommen, die nun 
öffentlich bekannt ist und in der sie betont, dass die Auszahlung von Budgethilfen bis zum Abschluss eines Abkommens 
zwischen dem Internationalen Währungsfonds (IWF) und Moldau ausgesetzt ist.
Ferner ist festzuhalten, dass es sich bei dem Betrag von 1 Milliarde USD, der in den drei moldauischen Banken verloren 
ging, um Mittel von – überwiegend moldauischen – Einlegern handelt und, soweit der Kommission bekannt ist, nicht um 
das Geld der EU-Steuerzahler.
Antworten der Kommission und des EAD 43
Kasten 1 – Hintergrundinformationen zur Bankenkrise in Moldau
Die Kommission hat die moldauischen Behörden bei allen sich bietenden Gelegenheiten und in allen zuständigen 
Institutionen dringend ersucht, nach dem Verbleib der verlorenen Mittel zu forschen und die für eine Wiedereinziehung 
erforderlichen Schritte zu unternehmen.
In seinen Schlussfolgerungen vom Februar 2016 bestätigte der Rat den Standpunkt der EU, dass die Anstrengungen zur 
Einziehung der Mittel fortgesetzt werden sollen, die daher nicht als endgültig verloren angesehen werden können.
Zum Zeitpunkt der Prüfung führt die Regierung Moldaus – mit der Unterstützung von internationalen Partnern – 
ein Einziehungsverfahren ein, um von allen missbräuchlich verwendeten Vermögenswerten so viel wie möglich 
zurückzuerhalten .
20
Die Kommission stellt fest, dass sie im Dezember 2014 im Anschluss an eine Sitzung ihres Lenkungsausschusses für die 
Budgethilfe, in der über die mit der Situation des Landes verbundenen politischen und makroökonomischen Risiken 
diskutiert wurde, Auszahlungen vorgenommen hat; alles in allem war sie zu dem Schluss gekommen, die ausstehenden 
Zahlungen unter der Voraussetzung zu genehmigen, dass die Hilfemodalitäten überprüft und Maßnahmen zur Risikomi -
nimierung ergriffen werden, was in den folgenden Wochen und Monaten, wie beschrieben, tatsächlich geschehen ist.
22
Die Kommission betont, dass die Hilfe sowohl für den Justizbereich als auch für den Bereich der öffentlichen Finanzen in 
nationale Strategien eingebettet war, von denen, wie im Folgenden beschrieben, in klar definierten Fällen abgewichen 
wurde.
Dieser ehrgeizige Ansatz entspricht auch der Erwartung der Kommission, dass die maximale Wirkung erzielt wird, wenn 
die Bedingung erfüllt ist, die Reformen voranzubringen (siehe Antworten der Kommission zu den Ziffern 29-34).
Kasten 2 – Spezifische Auflagen waren nicht hinreichend auf eine nationale Strategie 
abgestimmt: SBS für Reformen der öffentlichen Finanzpolitik
Die Kommission betont, dass die SBS im Bereich der öffentlichen Finanzen über die enger gefasste Strategie für die Ver -
waltung der öffentlichen Finanzen hinausgeht und die Ziele der nationalen Entwicklungsstrategie 2020 Moldaus und der 
Reform für die Verwaltung der öffentlichen Finanzen unterstützt. Die SBS für Reformen der öffentlichen Finanzen stützt 
sich nicht nur auf eine nationale Strategie für Aspekte der Verwaltung der öffentlichen Finanzen, sondern ist strategischer 
angelegt und auf die Ausarbeitung verantwortlicher öffentlicher Finanzpolitiken ausgerichtet, deren Ziel eine transpa -
rente und zuverlässige Umsetzung der nationalen Entwicklungsstrategie des Landes ist. Dies wurde während des Quali -
tätsprüfungsverfahrens dokumentiert, an das sich die endgültige Annahme des Budgethilfeprogramms für Reformen der 
öffentlichen Finanzpolitik anschloss.
Wie erläutert, ist die SBS in einem umfassenderen Strategiepapier festgelegt; in klar definierten, nachstehend beschriebe -
nen Fällen werden weitere anderweitig verankerte strategische Ziele verfolgt.
Die Kommission geht davon aus, dass die maximale Wirkung erzielt wird, wenn die Bedingung erfüllt ist, die Reformen 
voranzubringen (siehe Antworten der Kommission zu den Ziffern 29-34).
Die Schaffung eines Fiskalrates basiert auf Artikel 47 der Assoziierungsvereinbarung zwischen der EU und der Republik 
Moldau, auf der in mehreren EU-Mitgliedstaaten üblichen allgemeinen Praxis sowie auf dem Einheitlichen Unterstüt -
zungsrahmen. Den Erwartungen in diesem Rahmen liegen auch bewährte internationale Verfahren für die Verwaltung 
der öffentlichen Finanzen zugrunde. In Anbetracht des Entwicklungsstands des Landes muss Moldau Fortschritte bei der 
Steuerdisziplin, der mittelfristigen Haushaltsplanung und der Verbesserung der Transparenz machen.
Antworten der Kommission und des EAD 44
23
Die Kommission ist der Meinung, dass die Politikmatrix der SBS für das Justizwesen mit der Strategie des Landes für Refor -
men im Justizbereich 2011-2016 im Wesentlichen über die formale Entsprechung hinaus abgestimmt ist. Eine bedeutende 
Ausnahme bildet eine zentrale Auflage, die die Erarbeitung, Vorlage und Verabschiedung des Gesetzes über die Ratifizie -
rung des Protokolls Nr. 12 zur Europäischen Menschenrechtskonvention betrifft. Damit sollte einem wichtigen Anliegen 
entsprochen und auch die Anpassung an die neuen Leitlinien für die Budgethilfe vorgenommen werden. Die Kommission 
geht davon aus, dass die maximale Wirkung erzielt wird, wenn die Bedingung erfüllt ist, die Reformen voranzubringen 
(siehe Antworten der Kommission zu den Ziffern 29-34).
24
Die Kommission stellt fest, dass Strategien im Bereich der Kostenkalkulation in vielen Ländern bedauerlicherweise immer 
noch nicht weit verbreitet sind. Dies ist an sich keine Voraussetzung für die Förderfähigkeit. In dem genannten Anhang 
wird in den neuen Leitlinien für die Budgethilfe aus dem Jahr 2012, die im Januar 2013 (in jedem Fall nach der Erarbeitung 
der SBS für das Gesundheitswesen) Gültigkeit erlangt haben, ein Rahmen für die Analyse aufgestellt; die Entscheidung 
über die Förderfähigkeit richtet sich aber danach, ob eine glaubwürdige und sachdienliche sektorbezogene Strategie 
vorliegt oder nicht. Die Prüfung erfolgt auf der Grundlage zahlreicher Kriterien und beinhaltet eine Entscheidung.
Im vorliegenden Fall wurde das SBS-Programm zur Verbesserung der öffentlichen Gesundheitsversorgung auf der 
Grundlage der Entwicklungsstrategie für das System der Gesundheitsversorgung erarbeitet; hierbei handelt es sich um 
eine sektorspezifische Strategie, die Aspekte wie die Finanzierung des Gesundheitswesens oder die Erbringung von 
Leistungen der Gesundheitsversorgung betrifft. Dem SBS-Programm zur Verbesserung der Wasserdienstleistungen lag 
allerdings keine klar formulierte Reformstrategie Moldaus zugrunde. Die SBS für die Wasserwirtschaft diente zur Unter -
stützung der nationalen Wasserstrategie von 2007. Diese Strategie erwies sich jedoch im Zuge der Programmdurchfüh -
rung als zu ambitioniert, weil eine Vielzahl von Zielen erreicht werden sollte, ein Aktionsplan mit Fristen oder ein klarer 
institutioneller Rahmen für ihre Umsetzung aber nicht erstellt wurde. Zur Lösung der institutionellen Probleme wurden 
Abhilfemaßnahmen wie z. B. eine technische Hilfemaßnahme ergriffen.
26
Die Kommission weist darauf hin, dass das Aktionsdokument zur Ermittlung des Hilfebetrags folgende Erklärung enthält:
– Im Hinblick auf das Kriterium Finanzierungsbedarf des Partnerlandes  wurde in der Formulierungsphase des 
Programms für Reformen der öffentlichen Finanzpolitik eine Bedarfsanalyse vorgenommen, bei der die techni -
schen und finanziellen Ressourcen ermittelt wurden, die für die Umsetzung der Reformstrategie 2013-2020 im 
Bereich der Verwaltung der öffentlichen Finanzen benötigt werden. Die wichtigsten Ergebnisse sind im endgül -
tigen Aktionsdokument zusammengefasst. Dieses Dokument umfasst auch eine kurze Analyse des Kriteriums 
Verpflichtung des Partnerlandes zur Zuweisung nationaler Haushaltsmittel in Einklang mit der Entwicklungsstrategie 
und den Entwicklungszielen .
– Im Hinblick auf das Kriterium Ergebnisorientierung der Entwicklungsstrategie des Partnerlandes einschließlich eines 
Überwachungssystems  wurde in einem Zusatzdokument zum Aktionsdokument zur staatlichen Politik das Sys -
tem für die Überwachung der Umsetzung der von der Staatskanzlei eingeführten nationalen Entwicklungsstra -
tegie bewertet.
– Im Hinblick auf das Kriterium Bilanz und Ausschöpfungskapazität früherer Auszahlungen und Wirksamkeit von 
Budgethilfemaßnahmen bei der Erreichung vereinbarter Ziele  ist festzuhalten, dass in den Auszahlungsunterlagen 
zu den einzelnen Budgethilfeprogrammen (z. B. für die Belebung der Wirtschaft im ländlichen Raum und die 
Budgethilfe für den Energiesektor) ständig spezifische Angaben erfasst werden.
Antworten der Kommission und des EAD 45
28
Die Kommission erinnert daran, dass die Abweichung vom Budget im Falle der SBS für das Justizwesen zum Teil auf die 
Entscheidung zurückzuführen ist, eine Komponente für die Wahrung der Menschenrechte hinzuzufügen.
30
Die Kommission betont, dass die Budgethilfe als eine Hilfemodalität aus einem umfassenden Maßnahmenpaket besteht, 
das Finanzhilfe, Kapazitätsaufbau, Politikdialog und Leistungsindikatoren beinhaltet. Bei der Budgethilfe wird Reform -
wirkung konzeptionsbedingt dadurch erzielt, dass die Fortschritte, die der Staat selbst macht, belohnt werden, anstatt 
Vorleistungen zu erbringen. Der politische Dialog kann selbst in der Phase der Programmformulierung bewirken, dass die 
Regierung noch vor der Überweisung von Mitteln Maßnahmen ergreift, was als äußerst positiv zu sehen ist.
Zudem haben die langen Programmzyklen, die auf die Haushaltsordnung und die Verordnungen zu den Instrumenten 
zurückzuführen sind, den Vorteil, dass die Regierungen die Auflagen kennen, lange bevor die eigentliche Finanzierungs -
vereinbarung unterzeichnet wird. In den geprüften Fällen wurden die Maßnahmen nach der Phase der Programmfeststel -
lung ergriffen.
Kasten 3 – Beispiele für bestimmte Auflagen
Beispiel 1 – Einige Auflagen erforderten begrenzte Maßnahmen durch die moldauischen Behörden
Die Kommission ist nicht der Ansicht, dass diese Auflage im Zusammenhang mit der SBS für Reformen der öffentlichen 
Finanzpolitik besonders leicht zu erfüllen war. Das Ministerium für Finanzen hat keine Halbjahresberichte mit den benö -
tigten aggregierten Daten veröffentlicht. Die Prüfung der öffentlichen Finanzen und der finanziellen Rechenschaftspflicht 
2011 und 2015 betrifft lediglich monatliche Berichte. Was die Haushaltstransparenz und die Qualität der Berichte über den 
Vollzug anbelangt, vertrat die Kommission zutreffend die Auffassung, dass diese Verbesserungen wichtig und notwendig 
sind.
Beispiel 2 – Einige Auflagen waren bereits zwischen den Programmverhandlungen und dem Beginn der SBS 
erfüllt
Die Kommission bestätigt, dass die Begünstigten der SBS für das Gesundheitswesen einige im Zusammenhang mit den 
Indikatoren erforderliche Maßnahmen zu einem Zeitpunkt ergriffen haben, als die Auswahl der Projekte abgeschlossen 
und die Formulierung der Projekte bereits weit fortgeschritten war.
Die Kommission betont, dass die Mission zur Projektfindung für das SBS für das Justizwesen im Juli 2010 begann und 
zur Erstellung eines Entwurfs im April 2011 führte und dass die Überprüfung der Programmqualität am 5. März 2012 
stattfand, d. h. vor der Verabschiedung der Gesetze. Aufgrund von internen moldauischen Verfahren wurde die Finan -
zierungsvereinbarung, die Vorbedingung für die förmliche Einleitung der Budgethilfekomponente ist, schließlich am 
25.9.2013 ratifiziert.
31
Was den Grad der Messbarkeit der Auflagen zur SBS für das Justizwesen anbelangt, betont die Kommission, dass es erfor -
derlich ist, sowohl die sich ständig wandelnden Bedingungen als auch die langen Programmzyklen, die auf die Haushalts -
ordnung und die Verordnungen zu den Instrumenten zurückzuführen sind, im Auge zu behalten.
Zu der SBS für das Justizwesen wurde die Tabelle mit den Erläuterungen erstellt, um für beide Seiten, die EU-Delegation 
und das Ministerium für Justiz, mehr Klarheit zu schaffen, wobei zu berücksichtigen ist, dass der Bewertung, die der Aus -
zahlung der einzelnen Tranchen vorausgeht, ebenfalls eine externe Bewertungsmission zugrunde liegt.
Antworten der Kommission und des EAD 46
32
Die Kommission weist darauf hin, dass die Mittel teilweise ausgezahlt wurden, wenn festgestellt wurde, dass die entspre -
chenden Kriterien auch nur teilweise erfüllt wurden. Auf der Grundlage ihrer eigenen Prüfung der Auszahlungsanträge 
kann die Kommission die Bewertung der Auflagenerfüllung aktualisieren und entgegen den Empfehlungen des externen 
Bewertungsberichts weniger bzw. mehr Mittel auszahlen.
Kasten 4 – Finanzmittel wurden ausgezahlt, auch wenn bestimmte Auflagen und 
Leistungsindikatoren nicht erfüllt waren
Beispiel 1 – Es wurden mehr Finanzmittel ausgezahlt, als im externen Evaluierungsbericht empfohlen
Die Kommission weist darauf hin, dass ihr die Verantwortung obliegt, die Empfehlungen der externen Überprüfer nach -
zuprüfen und auf der Grundlage ihrer eigenen Bewertung und eigener Informationsquellen in Einklang mit den Vertrags -
bedingungen weniger oder mehr Mittel auszuzahlen.
Im Falle der SBS für das Gesundheitswesen lässt sich der Widerspruch zwischen den Expertenempfehlungen und der Tat -
sache, dass die Kommission die zweite Tranche ausgezahlt hat, wobei sie sich auf die Zahlungsunterlagen der Delegation 
vom Mai 2012 stützte, mit dem zeitlichen Abstand zwischen der Analyse des Experten und der Überprüfung durch die 
EU-Delegation erklären. Tatsächlich wurden zwischen Dezember 2011 (Fertigstellung des Berichts der Experten) und Mai 
2012 einige positive Entwicklungen festgestellt.
Beispiel 2 – Auszahlungen fanden auf der Grundlage einer nachsichtigen Beurteilung der Auflagenerfüllung 
statt
Die Kommission weist darauf hin, dass die Mittel teilweise ausgezahlt wurden, wenn festgestellt wurde, dass die ent -
sprechenden Kriterien auch nur teilweise erfüllt wurden. Im Falle der SBS für die Wasserwirtschaft konnte die Regierung 
nachweisen, dass die Teilerfüllung der Auflage mit der nationalen Mittelzuweisung für die Sektoren Wasser und Abwasser 
zusammenhängt.
Die Kommission räumt ein, dass sie bei der Umsetzung der Bedingungen, insbesondere in diesem Fall, hätte strenger sein 
können; dies gilt aber nicht generell.
Zudem darf nicht vergessen werden, dass die Republik Moldau von allen Ländern der Europäischen Region der Welt -
gesundheitsorganisation den höchsten Anteil an Staatsausgaben, ausgedrückt als Prozentsatz der gesamten Staats -
ausgaben, für das Gesundheitswesen verwendet. Die geringfügigen Schwankungen bei diesem Indikator, die auf 
den finanzpolitischen Spielraum zurückzuführen sind, sollten daher nicht dahingehend interpretiert werden, dass die 
Regierung dem Gesundheitswesen keinen hohen Stellenwert beimessen würde. Wie aus den Überprüfungsunterlagen 
hervorgeht, sind die Mittel für das Gesundheitswesen nicht nur real gestiegen, sondern auch als Prozentsatz der gesam -
ten Staatsausgaben. Konkret bekräftigte der Staat mit dieser Ausgabensteigerung erneut seine Verpflichtung gegenüber 
dem Gesundheitswesen und ermöglichte ferner eine Erhöhung der Sozialhilfeleistungen für die Bevölkerung (auch für 
Nichtversicherte) seit 2009, die Einführung des kostenlosen Zugangs zur öffentlichen Gesundheitsversorgung und zur 
Notfallversorgung für die gesamte Bevölkerung, die weitere Ausweitung des Zugangs zu kostenlosen diagnostischen 
Leistungen sowie zur stationären Krankenhausbehandlung.
34
Die Kommission würdigt die aufrichtigen Bemühungen, die bereits unternommen wurden, um mithilfe der vorhandenen 
Ressourcen weitere Reformfortschritte zu erzielen, durch neue Auflagen.
Antworten der Kommission und des EAD 47
37
Die Kommission und der EAD stellen fest, dass in all diesen Jahren interne Überprüfungen durchgeführt wurden. Diesen 
Beschluss hat die Kommission im Rahmen ihres Mandats für die Durchführung der Außenhilfe mit politischer Unterstüt -
zung des EAD gefasst; die Mitgliedstaaten haben hierzu ihre Zustimmung gegeben, wobei die Komitologieregelung in 
vollem Umfang gewahrt wurde.
In den ENP-Fortschrittsberichten für die Jahre 2011, 2012 und 2013 wird sowohl auf deutliche Fortschritte als auch auf 
Probleme hingewiesen. Nach dem Fortschrittsbericht 2013 erlebte Moldau in der ersten Jahreshälfte „seine tiefste 
politische Krise seit Jahren“, die als „institutionelle Kernschmelze“ beschrieben wird und „bleibende Schäden in der 
Glaubwürdigkeit der demokratischen Institutionen Moldaus hinterließ“. Dieser Satz ist jedoch im Gesamtzusammenhang 
zu sehen, insbesondere im Zusammenhang mit der allgemeinen Schlussfolgerung im vorangehenden Satz, wonach „...
es Moldau trotz Rückschritten in der ersten Hälfte des Jahres 2013 gelang, in wichtigen und sensiblen Bereichen des 
ENP-Aktionsplans, die als Schwerpunkte des vorherigen ENP-Fortschrittsberichts festgelegt worden waren, Fortschritte 
zu erzielen“. Eine Reihe konkreter Reformschritte, einschließlich der Überprüfung von Gesetzen und der Umsetzung von 
Aktionsplänen, beeinflussten den Beschluss im Zusammenhang mit den Fortschritten auf dem Weg zu einer vertieften 
und tragfähigen Demokratie im Jahr 2013, in Einklang mit der im ENP-Fortschrittsbericht für Moldau für das betreffende 
Jahr enthaltenen Beurteilung.
Die Kommission und der EAD betonen, dass jede Bewertung des Werts spezifischer Reformen in Ermangelung eines 
entsprechenden EU-Besitzstands, klarer Standards oder auch identischer Verfahren in den Mitgliedstaaten im Bereich der 
vertieften und tragfähigen Demokratie ein gewisses Maß an Subjektivität aufweist.
54
Die Kommission weist darauf hin, dass die technische Hilfe nicht immer mit dem Hauptbudgethilfeprogramm abge -
stimmt ist. Sie kann erst nach der Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung für das SBS-Programm eingeleitet wer -
den, und aufgrund der Vorgaben für den zeitlichen Ablauf von Ausschreibungs- und Vertragsverfahren liegt ihr Beginn 
mehrere Monate nach dem Hauptprogramm.
57
Die Kommission betont, dass die vier Projekte für technische Hilfe im Justizbereich dazu bestimmt waren, die Umset -
zung der Reformstrategie für das Justizwesen (2011-2016) zu unterstützen. Die SBS für das Justizwesen basiert auf der 
Reformstrategie des Landes für das Justizwesen.
59
Die Kommission stellt fest, dass das Projekt für technische Hilfe, das die SBS begleitet und die Koordinierung der Reform 
des Justizwesens unterstützt, am 9. April 2013 begann, d. h. ein halbes Jahr vor der Ratifizierung der Finanzhilfevereinba -
rung, die den offiziellen Beginn des SBS-Programms für das Justizwesen am 25. September 2013 markierte.
61
Dies ist ein Beispiel für die flexible Anpassung an zusätzliche Anforderungen, die sich bei der Durchführung eines 
SBS-Programms ergeben, auch wenn eine solche Unterstützung im ursprünglichen Projektvertrag nicht vorgesehen war.
Antworten der Kommission und des EAD 48
Schlussfolgerungen und Empfehlungen
70
Die Kommission weist darauf hin, dass es in zwei der vier geprüften Sektoren, in denen Budgethilfe geleistet wird (Was -
serwirtschaft und Gesundheitswesen), Fortschritte, wenn auch nur teilweise, gegeben hat; die beiden anderen neueren 
Programme (Justizwesen und Reform der öffentlichen Finanzpolitik) sind noch nicht abgeschlossen, weshalb es noch 
nicht möglich ist, ihre Schlussergebnisse zu messen. Der Hof macht zu Recht auf die guten Projektergebnisse aufmerk -
sam. Im Gegensatz zur Budgethilfe zeichnen sich herkömmliche Hilfsprojekte konzeptionsbedingt durch eine geringe 
Eigenverantwortung aus, was entsprechende Folgen für die Nachhaltigkeit haben kann. Die detaillierten Ergebnisse aus 
der Stichprobe des Hofs deuten aber eher darauf hin, dass teilweise Nachhaltigkeit erreicht wurde.
71
Die Kommission weist darauf hin, dass es in zwei der vier geprüften Sektoren, in denen Budgethilfe geleistet wird (Was -
serwirtschaft und Gesundheitswesen), Fortschritte, wenn auch nur teilweise, gegeben hat; die beiden anderen neueren 
Programme (Justizwesen und Reform der öffentlichen Finanzpolitik) sind noch nicht abgeschlossen, weshalb es noch 
nicht möglich ist, ihre Schlussergebnisse zu messen.
72
Die Kommission schließt sich der Auffassung des Hofes an, dass die Reaktion hätte schneller sein können. Berücksichtigt 
man die tatsächliche Entwicklung der Geschehnisse und die internen Beschlüsse, die in den Antworten auf die Ziffern 13 
bis 28 dargelegt sind, hat die Kommission im Grunde schnell auf die Risiken reagiert.
Was die Budgethilfezahlungen für Moldau anbelangt, sind gegenwärtig sämtliche Auszahlungen so lange ausgesetzt, bis 
alle allgemeinen Auflagen erfüllt und unter anderem makroökonomische Stabilität und Haushaltstransparenz erreicht 
worden sind. In diesem Zusammenhang hat eine Vereinbarung mit dem IWF entscheidende Bedeutung.
Bei der Abstimmung mit nationalen Strategien geht die Kommission nicht nach einer statisch und förmlich konzipierten 
Strategie vor. Sie hat sich mit den zentralen, wesentlichen Elementen einer Strategie befasst und sich dabei laufend den 
dringenden Anforderungen angepasst, die von einer ehrgeizigen Assoziierungsagenda und einem schwierigen geopoli -
tischen Umfeld vorgegeben werden.
Die Tatsache, dass die Kommission nicht zögerte, über den manchmal eng gesteckten Rahmen bestimmter nationaler 
Strategien hinauszugehen, zeigt jedoch, dass sie unter den gegebenen Bedingungen die bestmögliche Reformwirkung 
gewährleistete.
73
Die Kommission betont, dass die Budgethilfe als eine Hilfemodalität aus einem umfassenden Maßnahmenpaket besteht, 
das Finanzhilfe, Kapazitätsaufbau, Politikdialog und Leistungsindikatoren beinhaltet. Der politische Dialog kann selbst in 
der Phase der Programmformulierung bewirken, dass die Regierung noch vor der Überweisung von Mitteln Maßnahmen 
ergreift, was als äußerst positiv zu sehen ist.
Die Kommission betont ferner, dass die Teilerfüllung von Leistungskriterien auch eine Teilauszahlung rechtfertigt. Sie 
räumt ein, dass die Bewertung, insbesondere in einem Fall, hätte strenger sein können; dies gilt aber nicht generell.
Die Kommission weist darauf hin, dass Mittel im Anschluss an interne Überprüfungen nach dem Prinzip „mehr für mehr“ 
gewährt wurden. Die entsprechenden Beschlüsse hat sie im Rahmen ihres Mandats für die Durchführung der Außenhilfe 
mit politischer Unterstützung des EAD gefasst; die Mitgliedstaaten haben hierzu ihre Zustimmung gegeben, wobei die 
Komitologieregelung in vollem Umfang gewahrt wurde.
Antworten der Kommission und des EAD 49
74
Die Kommission betont die Qualität der Konzeption der Projekte, ihre Wirksamkeit und ihre Outputs.
75
Die Kommission schließt sich der Auffassung des Hofs an, dass technische Hilfe, Partnerschaftsprojekte und Budgethilfe 
gestaffelt werden müssen. Im Rahmen der geltenden Finanzvorschriften wird es jedoch zwischen technischer Hilfe und 
Partnerschaftsprojekten und Budgethilfemaßnahmen immer eine Vorlaufzeit geben.
Empfehlung 1
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.
Empfehlung 2
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.
Empfehlung 3
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.
Empfehlung 4
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.
Empfehlung 5
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.
Empfehlung 6
Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.

  Verfahrensschritt Date
Annahme des Prüfungsplans/Prüfungsbeginn 24.3.2015
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (oder eine andere 
geprüfte Stelle)15.2.2016
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens 19.4.2016
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (oder einer anderen geprüften 
Stelle) in allen Sprachen25.5.2016Kostenlose Veröﬀentlichungen:
  Einzelexemplar:  
über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  mehrere Exemplare/Poster/Karten:  
bei den Vertretungen der Europäischen Union (http://ec.europa.eu/represent_de.htm),  
bei den Delegationen in Ländern außerhalb der Europäischen Union  
(http://eeas.europa.eu/delegations/index_de.htm),  
über den Dienst Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_de.htm)  
oder unter der gebührenfreien Rufnummer 00 800 6 7 8 9 10 11 (*).
(*)  Sie erhalten die bereitgestellten Informationen kostenlos, und in den meisten Fällen entstehen auch keine  
Gesprächsgebühren (außer bei bestimmten Telefonanbietern sowie für Gespräche aus Telefonzellen oder Hotels).
Kostenp/f_lichtige Veröﬀentlichungen: über EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WO ERHALTE ICH EU-VERÖFFENTLICHUNGEN?
Moldau ist von allen östlichen Nachbarländern der EU der 
Staat mit den höchsten EU-Hilfen pro Einwohner. Der Hof 
untersuchte, ob diese Hilfen wirksam zur Stärkung der 
öffentlichen Verwaltung des Landes beigetragen hatten.
Er kam zu dem Schluss, dass die Budgethilfe nur eine 
begrenzte Wirkung hatte. Die Kommission hätte schneller 
reagieren können, als sich Risiken abzeichneten. 
Außerdem stimmten die Programme nicht ausreichend 
mit den Strategien Moldaus überein. Die Kommission 
machte von der Möglichkeit, die Auszahlungen an 
Vorbedingungen zu kn üpfen, nicht in vollem Umfang 
Gebrauch, und die Bewilligung zusätzlicher, als Anreiz 
konzipierter Finanzmittel war nicht vollständig 
gerechtfertigt.
Die Projekte wurden vom Hof als relevant beurteilt und 
lieferten die erwarteten Outputs. Sie waren jedoch nicht 
immer gut mit den Budgethilfeprogrammen koordiniert, 
und die Ergebnisse waren nicht immer nachhaltig.
EUROPÄISCHER
RECHNUNGSHOF