Mitteilung der Kommission an den Rat - Entwurf des Gemeinsamen Beschäftigungsberichts 2002 {SEK(2002) 1204}

EINLEITUNG

Titel VIII des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft legt die Prinzipien und Verfahren fest für die Entwicklung einer koordinierten Beschäftigungsstrategie. In Artikel 128 sind die für die Formulierung einer solchen Strategie vorgesehenen Schritte im Einzelnen dargelegt: unter anderem werden jährlich beschäftigungspolitische Leitlinien formuliert, gegebenenfalls Empfehlungen an die Mitgliedstaaten gerichtet und ein gemeinsamer Bericht des Rates und der Kommission für den Europäischen Rat verfasst über die Beschäftigungslage in der Gemeinschaft und über die Umsetzung der Leitlinien. Jeder Mitgliedstaat übermittelt dem Rat und der Kommission jährlich einen Bericht über die wichtigsten Maßnahmen, die er ergriffen hat, um seine Beschäftigungspolitik an den beschäftigungspolitischen Leitlinien auszurichten. Die unter den vorgenannten institutionellen Rahmenbedingungen entwickelte Beschäftigungs-strategie ist ein wichtiger Beitrag zur politischen Agenda der Europäischen Union, die auf dem Lissabonner Gipfel und den nachfolgenden Tagungen des Europäischen Rates festgelegt wurde.

Der vorliegende Gemeinsame Beschäftigungsbericht gibt einen Überblick über die Beschäftigungslage und nimmt eine politische Einschätzung der Fortschritte vor, die von den Mitgliedstaaten in der Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien für 2001 [1] erzielt wurden. Zudem zeigt er auf, welche Aufgaben die Mitgliedstaaten noch zu bewältigen haben.

[1] Beschluss des Rates über die Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Jahr 2002 (2002/177/EG); ABl. L 60 vom 1.3.2002.

Der Gemeinsame Bericht analysiert zum einen die EU-weit erzielten Fortschritte in der Realisierung der wichtigsten vereinbarten Zielsetzungen und Leitlinien und enthält zum anderen kurze Länderübersichten. Die Analyse stützt sich auf gemeinsame Schlüsselindikatoren, die in den Anhängen zusammenfassend dargestellt sind.

Eine detailliertere Analyse der jüngsten Entwicklungen im Rahmen der einzelnen Leitlinien und für jeden einzelnen Mitgliedstaat ist einem Begleitdokument der Kommissionsdienststellen zu entnehmen [2].

[2] SEK(2002) 1204.

INHALTSVERZEICHNIS

EINLEITUNG

Zusammenfassung

1. Der politische und wirtschaftliche Kontext

2. Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien und der Empfehlungen 2002: Bewertung der Beschäftigungsleistung und der Beschäftigungspolitik in der Europäischen Union

2.1. Der gesamtpolitische Rahmen: Stellenwert der Querschnittsziele in den Leitlinien für 2002

2.2. Bewertung der Fortschritte im Rahmen der vier Pfeiler der Leitlinien für 2001

2.2.1. Beschäftigungsfähigkeit

2.2.2. Unternehmergeist

2.2.3. Anpassungsfähigkeit

2.2.4. Chancengleichheit

3 Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien und der Empfehlungen 2002: Bewertung der Beschäftigungsleistung und der Beschäftigungspolitik in den Mitgliedstaaten

BELGIEN

DÄNEMARK

DEUTSCHLAND

GRIECHENLAND

SPANIEN

FRANKREICH

IRLAND

ITALIEN

LUXEMBURG

NIEDERLANDE

ÖSTERREICH

PORTUGAL

FINNLAND

SCHWEDEN

VEREINIGTES KÖNIGREICH

4. Das weitere Vorgehen

Anhang 1: Übersicht über die Leistungs- und Schlüsselindikatoren 2001

Anhang 2: Übersicht über die gemeinsam vereinbarten Indikatoren zu Prävention und Aktivierung für 2000 und 2001

Anhang 3: Indikatoren: Quellen und Definitionen

Zusammenfassung

Nach fünf Jahren steht die europäische Beschäftigungsstrategie an einem Scheideweg. Als sie 1997 eingeleitet wurde, war ihr vorrangiges Ziel die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit. Seither hat sich ihr Schwerpunkt progressiv verlagert: sie unterstützt jetzt die umfassendere Lissabonner Strategie der Schaffung von mehr und besseren Arbeitsplätzen in einer integrativen Gesellschaft. Ein Hauptziel ist heute, die vereinbarten beschäftigungspolitischen Ziele zu verwirklichen und die Erwerbsbeteiligung anzuheben. Die Ergebnisse einer auf EU-Ebene vorgenommenen umfassenden Bewertung des ersten Umsetzungszeitraums sind ermutigend.

Die EU-Beschäftigungsleistung in 2001 ist vor dem Hintergrund des Konjunktureinbruchs zu werten: Das BIP-Wachstum hat sich gegenüber 2000 halbiert und die Wirtschaftsaussichten erscheinen höchst ungewiss. Ungeachtet dieser schlechteren Voraussetzungen hat sich die Beschäftigungsleistung weiter, wenn auch langsamer, verbessert: Die Beschäftigungsquote wuchs um 0,6 % und die Arbeitslosigkeit ging um 0,6 % zurück. Die Fünfjahresbewertung der EBS kommt zu dem Ergebnis, dass zwar strukturelle Verbesserungen auf dem EU-Arbeitsmarkt festzustellen sind, nach wie vor jedoch noch erhebliche Schwächen bestehen, die ihren Niederschlag finden in der Arbeitslosigkeit, der Erwerbsquote und der Beschäftigungsquote, den geschlechtsspezifischen Unterschieden, der Qualität der Beschäftigung, dem Produktivitätswachstum und regionalen Ungleichgewichten. Diese Schwächen gilt es rasch zu überwinden, soll der EU-Arbeitsmarkt für kommende Herausforderungen gerüstet sein.

Die NAP sind jetzt klarer und in sich schlüssiger strukturiert. Weitgehend hinter den Erfordernissen zurück bleiben jedoch größtenteils die Festsetzung nationaler Zielvorgaben, die Erfassung der Arbeitsmarktauswirkungen, die Haushaltsinformationen, die Angaben zur Verwendung der Strukturfondsmittel im Rahmen der EBS und die Einbeziehung der wichtigsten Stakeholder.

Die Realisierung der Querschnittsziele hat sich gegenüber dem Vorjahr verbessert. Insbesondere gilt dies für die Anstrengungen zur Anhebung der Beschäftigungsquoten. Die ermutigenden Fortschritte in der Verwirklichung der EU-Zielvorgaben von Lissabon und Stockholm, insgesamt und bezogen auf die Beschäftigung der Frauen, können nicht darüber hinwegtäuschen, dass diejenigen Mitgliedstaaten, die bisher noch nicht genügend beigetragen haben zur Gesamtverbesserung der Beschäftigungsleistung, ihre Anstrengungen verstärken müssen, wollen sie die Zielvorgaben für 2010 erreichen. Ernsthafte Sorgen bereitet, dass man noch weit entfernt ist von dem Beschäftigungsquotenziel von 50 % für ältere Arbeitskräfte. Größere Aufmerksamkeit erfordert ferner die geschlechtsspezifische Dimension der Bevölkerungsalterung. Die Maßnahmen zur Steigerung der Qualität der Arbeitsplätze sind nach wie vor nur bruchstückhaft: Man legt den Schwerpunkt hauptsächlich auf Aspekte wie Arbeitsflexibilität, Arbeitsschutz und Aus- und Weiterbildung und vernachlässigt dabei andere Aspekte, wie zum Beispiel die intrinsische Arbeitsplatzqualität und die Qualität des sozialen Dialogs. Die Entwicklung von Strategien des lebenslangen Lernens macht Fortschritte: Alle Mitgliedstaaten haben das Fundament gelegt, doch wird die volle Umsetzung ihre Zeit brauchen. Die Kohärenz der Strategien verbessert sich, wenn auch mit einer gewissen Verzögerung. Insbesondere die Probleme des Übergangs zwischen den Systemen der allgemeinen und beruflichen Bildung und dem Arbeitsmarkt werden nicht global genug angegangen. Immer mehr Mitgliedstaaten machen Zielvorgaben für Bildungsbeteiligung und Bildungserfolg, und die in der Mehrzahl der Mitgliedstaaten zu verzeichnende Erhöhung der Investitionen in die Humanressourcen lassen auf ein stärkeres Engagement schließen, ungeachtet nach wie vor fehlender nationaler Investitionsziele. Ernsthafte Sorgen bereitet die sich erweiternde Kluft in der Nutzung der Bildungschancen zwischen Niedrigqualifizierten und Hochqualifizierten sowie zwischen älteren und jungen Menschen.

In den meisten Mitgliedstaaten sind die Sozialpartner dieses Jahr stärker eingebunden in die NAP. Allerdings sind im Allgemeinen nur geringe Fortschritte zu verzeichnen in den Verfahren der Sozialpartner selbst zur Umsetzung der europäischen Beschäftigungsstrategie. Der soziale Dialog auf europäischer Ebene hat eine Reihe wichtiger Initiativen hervorgebracht: unter anderem eine gemeinsame Erklärung der europäischen Sozialpartner für die Tagung des Europäischen Rates in Laeken, in der auf die Notwendigkeit hingewiesen wurde, den autonomen sozialen Dialog weiterzuentwickeln, die geplante Ausarbeitung eines mehrjährigen Arbeitsprogramms der Sozialpartner und das Aktionsprogramm der Sozialpartner zur Qualifikations- und Kompetenzentwicklung, das zum Gipfel in Barcelona vorgelegt wurde. Dennoch müssen die Beiträge der Sozialpartner zur Strategie noch kohärenter und sichtbarer werden.

Die NAP-Inhalte spiegeln einen besseren Policymix wider. Die Pfeiler Chancengleichheit und Unternehmergeist haben mehr Gewicht als in den vorausgegangenen Jahren. Regionale Ungleichgewichte bleiben jedoch ein ernsthaftes Problem. Auf nationalen Quellen basierende Indikatoren werden nicht systematisch verwendet, wobei Schwächen insbesondere feststellbar sind in Bezug auf benachteiligte Gruppen, Übergänge zwischen Beschäftigungen, Betreuungsleistungen (Indikatoren zur Arbeitsplatzqualität), Arbeitsmarktengpässe und Mobilität sowie Wirksamkeit der Aktivierungsmaßnahmen.

Im Rahmen des Pfeilers Beschäftigungsfähigkeit haben die Mitgliedstaaten sich bemüht, die Qualität und die Wirkungsbreite der Maßnahmen zu konsolidieren und zu verbessern. In der Mehrzahl der Mitgliedstaaten wird jetzt ein präventiver Ansatz praktiziert, und die Einzelmaßnahmen werden besser auf die persönlichen Bedürfnisse zugeschnitten. Die grundlegende Reform der Arbeitsverwaltungen wird fortgesetzt, wobei ein eindeutiger Trend zu einem gemischten öffentlichen/privaten Markt für Arbeitsvermittlungen feststellbar ist. Die Zielvorgabe, dass 20 % der Arbeitslosen in den Genuss aktiver Arbeitsmarktmaßnahmen gelangen sollten, wurde im Allgemeinen bei weitem übertroffen. Zunehmende Bedeutung erlangen offenbar die Grundkompetenzen, insbesondere die Lese- und Schreibkompetenz der Erwachsenen. Die wichtigsten Zielvorgaben im Bereich E-Learning sind nahezu erfüllt. Verstärkt bemüht man sich um eine längerfristig wirksame Verhütung und Beseitigung von Engpässen. Die Eingliederungspolitik wird zunehmend integrativ, wobei eine größere Synergie angestrebt wird zwischen den NAP für Beschäftigung und für soziale Eingliederung.

Andererseits haben bisher nur fünf Mitgliedstaaten den präventiven Ansatz erfolgreich umgesetzt, d. h. das Abdriften in die Langzeitarbeitslosigkeit erheblich reduziert. Generell werden genauere Informationen benötigt über die Wirksamkeit von Aktivierungsmaßnahmen. Die Schulabbrecherquote geht nur langsam zurück; es erscheint zweifelhaft, ob das gemeinsame Ziel einer Halbierung der Quote bis 2010 erreichbar ist. Nur wenige Mitgliedstaaten betreiben eine konsequent beschäftigungsfreundliche Reform des Steuer- und Sozialleistungssystems, wobei der Wechselwirkung zwischen Steuern und Sozialleistungen nicht die gebührende Beachtung geschenkt wird. Generell mangelt es an nationalen Strategien zum aktiven Altern, und insbesondere die Aspekte Arbeitsfähigkeit und Anreize für Arbeitgeber, ältere Arbeitskräfte einzustellen oder in Arbeit zu halten, werden vernachlässigt. Was die soziale Eingliederung angeht, so sind im Allgemeinen die nachfrageseitigen Maßnahmen, z. B. die Nichtdiskriminierung, unzureichend; die Anzahl der Mitgliedstaaten, die einschlägige nationale Zielvorgaben festlegen, ist weiterhin sehr niedrig. Die Tatsache, dass die meisten Mitgliedstaaten in diesem Bereich noch nicht die vereinbarten Beschäftigungsindikatoren benutzen, beeinträchtigt die Analyse der relevanten Maßnahmen.

In den meisten NAP haben die Maßnahmen im Pfeiler Unternehmergeist mehr Gewicht als in den vorausgegangenen Jahren. Allerdings wurde das Beschäftigungswachstum in kleinen Unternehmen, im Dienstleistungssektor und bei selbstständigen Tätigkeiten in 2001 durch den allgemeinen Konjunkturabschwung gehemmt. Schwerpunkte waren Maßnahmen zur Erleichterung der Gewerbeanmeldung, zur Förderung der selbstständigen Tätigkeit und zur Entwicklung einer Unternehmenskultur, insbesondere bei den Frauen. Neue Initiativen wurden eingeleitet zur Schaffung von Beschäftigungsmöglichkeiten in den wissensbasierten Dienstleistungen und im Umweltsektor. Die meisten Mitgliedstaaten haben neue Maßnahmen zur Bekämpfung der nicht angemeldeten Arbeit eingeführt oder angekündigt. Ungeachtet dieser positiven Entwicklungen sind die Unterstützungsmaßnahmen noch gezielter auszurichten, soll das Unternehmertum eine treibende Kraft werden für Wachstum und Beschäftigung. Noch weiter gefördert werden müssen Neugründungen, vor allem durch besseren Zugang zu Finanzmitteln. Der Aufwärtstrend bei der steuerlichen Belastung der Arbeit wurde umgekehrt, doch bleiben die Arbeitssteuern hoch, selbst für Geringverdiener; die Beschäftigungsauswirkungen der Sozialversicherungsbeiträge werden unterschätzt.

Die Entwicklung der territorialen Dimension der EBS ist in eine Konsolidierungsphase eingetreten. In Ergänzung der NAP wurden in vier Mitgliedstaaten regionale Aktionspläne durchgeführt. Die territorialen Beschäftigungspakte sind in einigen wenigen Mitgliedstaaten noch ein wichtiger Faktor, doch könnte noch viel mehr getan werden, um den partnerschaftlichen Ansatz auf lokaler Ebene weiterzuentwickeln.

Im Rahmen des Pfeilers Anpassungsfähigkeit bemüht man sich in einer Reihe von Mitgliedstaaten um ein ausgewogeneres Verhältnis zwischen Flexibilität und Sicherheit in den Beschäftigungsverhältnissen. Der Trend zu größerer Flexibilität bei Arbeitszeit und Arbeitsorganisation setzt sich fort. Generell bemüht man sich um die Gleichbehandlung der Arbeitnehmer in unterschiedlichen Beschäftigungsverhältnissen. Auch im Bereich Arbeitsschutz sind Verbesserungen zu verzeichnen. Vielversprechenden Initiativen im Bereich Arbeitsorganisation wäre eine weitere Verbreitung zu wünschen. Die Sozialpartner spielen eine zunehmend wichtige Rolle in der Förderung des lebenslangen Lernens am Arbeitsplatz, doch mangelt es diesen Aktionen nach wie vor an Außenwirkung, zum Teil möglicherweise als Folge einer wenig strukturierten Berichterstattung. Gewisse Fortschitte sind zu verzeichnen in der Realisierung des Ziels, bis Ende 2003 allen Arbeitskräften eine ausreichende IKT-Kompetenz zu vermitteln. Um diese Fortschritte korrekt zu bewerten, werden jedoch mehr Informationen zu den Maßnahmen zur Förderung dieser Kompetenz benötigt.

Im Rahmen des Pfeilers Chancengleichheit, ist es gelungen, sich den Beschäftigungsquotenzielen für die Frauen deutlich anzunähern. Einige Länder hinken jedoch nach wie vor hinterher. Die Bemühungen, die Frauen auf dem Arbeitsmarkt zu halten, müssen verstärkt werden. Im Gender-Mainstreaming sind Fortschritte zu verzeichnen, doch ist die Umsetzung noch unvollständig. An den Ursachen ansetzende Maßnahmen zum Abbau des geschlechtsspezifischen Lohngefälles wurden eingeleitet, reichen jedoch noch nicht aus; das Engagement der Sozialpartner in diesem Bereich ist unzureichend. Die Bemühungen zum Abbau der Geschlechtersegregation werden fortgesetzt, insbesondere in Ländern mit ausgeprägter Segregation, doch sind die Ergebnisse auf kurze Sicht schwer zu bewerten. Die Maßnahmen zur Verbesserung der Vereinbarkeit von Familie und Beruf werden intensiviert, doch fehlt es nach wie vor an angemessenen hochwertigen und erschwinglichen Kinderbetreuungseinrichtungen; die auf der Tagung des Europäischen Rates in Barcelona gemachten Zielvorgaben werden jedenfalls nicht erreicht. Die Urlaubsregelungen werden in zahlreichen Mitgliedstaaten erweitert, doch nur wenige Länder fördern gezielt den Elternurlaub von Vätern.

Die Bewertung der nationalen Beschäftigungsleistung und Beschäftigungspolitik in 2001 bestätigt die wichtigsten Ergebnisse der Bewertung für den Zeitraum 1997 bis 2001. Sie bildet eine solide Grundlage für die künftige Ausrichtung der europäischen Beschäftigungsstrategie. Die strukturelle Arbeitsmarktreform hat bisher zwar positive Ergebnisse gebracht, doch bestehen nach wie vor erhebliche Schwachpunkte. Angesichts der gegenwärtigen Konjunkturflaute sollten die Mitgliedstaaten die Arbeitsmarktreform stärker vorantreiben, um die Arbeitskräfte und die Unternehmen in der Anpassung an den Wandel zu unterstützen. Es besteht in einigen Teilaspekten bereits breiter Konsens darüber, wie eine wirksame neue EBS aussehen soll: z. B. Beharren auf den Lissabonner Zielsetzungen, eine mittelfristig stabile Strategie, eine geringere Anzahl von Leitlinien, die stärker ergebnisorientiert auszulegen sind, und eine bessere Koordination mit anderen relevanten Faktoren, vor allem den Gründzügen der Wirtschaftspolitik.

Eingedenk der verbleibenden Schwächen sollten die künftigen Leitlinien stärker ausgerichtet werden auf die drei wichtigsten Prioritäten: Anhebung der Beschäftigungsquoten und der Erwerbsquoten, Steigerung der Arbeitsqualität und Arbeitsproduktivität und Förderung eines integrativen Arbeitsmarktes. In all diesen Bereichen bedarf es noch erheblicher Fortschritte, um die strategischen Ziele von Lissabon zu verwirklichen.

1. DER POLITISCHE UND WIRTSCHAFTLICHE KONTEXT

EBS nach 5 Jahren am Scheideweg

Die europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) wurde auf dem Luxemburger Beschäftigungsgipfel im Jahr 1997 eingeleitet. Seither hat sie eine Entwicklung durchgemacht, die die politischen und wirtschaftlichen Entwicklungen widerspiegelt. Nach der Halbzeitbilanz der ersten drei Jahre wurde die Beschäftigungsstrategie auf der Tagung des Europäischen Rates in Lissabon (2000) effizienter gestaltet und in eine umfassendere politische Agenda integriert. Ziel dieser Agenda ist es, die Europäische Union zum dynamischsten und wettbewerbsfähigsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen - einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen.

Auf der Tagung des Europäischen Rates in Lissabon wurde vereinbart, die Gesamtbeschäftigungsquote bis 2010 möglichst nahe an 70 % heranzuführen und die durchschnittliche Beschäftigungsquote der Frauen auf über 60 % anzuheben. Es wurde eine globale Strategie konzipiert, deren Zweck es ist, den Übergang zu einer wissensbasierten Wirtschaft vorzubereiten, das europäische Gesellschaftsmodell zu modernisieren und Bedingungen zu schaffen, die nachhaltiges Wachstum garantieren.

Auf dem Europäischen Rat von Nizza im Dezember 2000 wurde die Qualität als Leitmotiv in die Sozialagenda aufgenommen, insbesondere die Arbeitsplatzqualität als wichtiges Ziel der EBS. Dabei wurde der mehrdimensionale Charakter des Faktors Qualität herausgestrichen - er betrifft sowohl die Arbeitsplatzqualität als auch das Arbeitsmarktumfeld - und erklärt, dass die Qualität als Querschnittsaufgabe in allen Pfeilern gefördert werden sollte.

Der Europäische Rat in Stockholm im Jahre 2001 untermauerte das Bekenntnis der EU und der Mitgliedstaaten zum Ziel der Vollbeschäftigung und legte Zwischenziele für die Beschäftigungsquoten fest: bis 2002 67 % insgesamt und 57 % in der weiblichen Bevölkerung sowie 50 % bis 2010 in der Gruppe der älteren Arbeitskräfte (Altersgruppe 55 bis 64 Jahre). Als Reaktion auf die Vorgaben von Stockholm prüften Kommission und Rat gemeinsam, welche Bedingungen zu schaffen sind, um die Erwerbsbeteiligung in der EU anzuheben, und legten dem Europäschen Rat in Barcelona entsprechende Vorschläge vor. [3]

[3] Erhöhung der Erwerbsbeteiligung und Förderung des aktiven Alterns, Ratsdokument Nr. 6707 vom 8. März 2002, angenommen auf der Grundlage von KOM(2002)9 endgültig vom 24.01.2002.

Der Europäische Rat von Göteborg ergänzte das politische Konzept durch eine Strategie der nachhaltigen Entwicklung und erweiterte die Lissabonner Strategie um die Umweltdimension. Dies geschah aus der Erkenntnis heraus, dass Umwelt, Wirtschaftswachstum und Beschäftigung eng miteinander verknüpft sind.

Der Europäische Rat von Barcelona im März 2002 nannte die "Aktive Vollbeschäftigungspolitik: mehr und bessere Arbeitsplätze" als einen der drei besonders zu fördernden Bereiche. Er bezeichnete die Vollbeschäftigung in der EU als Herzstück der Lissabonner Strategie und als wesentliches Ziel der Wirtschafts- und Sozialpolitik. In Anbetracht dessen forderte der Europäische Rat eine Intensivierung der Beschäftigungsstrategie und gab Leitlinien vor für die künftige Entwicklung der EBS. Er begrüßte den Aktionsplan der Kommission für Qualifikation und Mobilität und die anschließende Entschließung des Rates zum selben Thema [4].

[4] 9614/02, 03. Juni 2002.

Der vorliegende Gemeinsame Beschäftigungsbericht gibt einen Überblick über die Fortschritte im Jahr 2001 - ein wichtiges Dokument, denn es bilanziert das fünfte Jahr der Umsetzung der europäischen Beschäftigungsstrategie. Mit Blick auf die künftige Ausrichtung der EBS haben die Kommissionsdienste und die Mitgliedstaaten gemeinsam die Auswirkungen der Strategie in den Jahren 1997-2001 bewertet [5].

[5] KOM(2002)416, 17. Juli 2002.

Ungünstige Konjunkturentwicklung im Jahr 2001: ein Test für die EBS

Die Wirtschaftsentwicklung in den beiden letzten Jahren ist durch starke Kontraste geprägt: Das Jahr 2000 war gekennzeichnet durch das stärkste Beschäftigungswachstum seit zehn Jahren, die erste Hälfte des Jahres 2001 dagegen durch eine unsichere Wirtschaftslage, gefolgt von einem generellen Konjunkturabschwächung nach den Ereignissen des 11. September.

Im Zeitraum 2000 bis 2001 gingen BIP-Wachstum und Arbeitsproduktivität drastisch zurück: von 3,3 % auf 1,6 % bzw. von 1,6 % auf 0,3 %: Gegenüber der ersten Hälfte des Jahres 2001 sank in der zweiten Jahreshälfte das Beschäftigungswachstum von 1,5 % auf 1 %. Die zunächst nur als vorübergehende Erscheinung eingeschätzte Konjunkturabschwächung hat sich zu einem massiven Konjunktureinbruch ausgewachsen. Die Konjunktur ist nicht wieder angelaufen; mit einer Konjunkturerholung ist nicht vor 2003 zu rechnen. Die Zahl der Massenentlassungen in der Euro-Zone hat zugenommen. Die öffentlichen Haushalte haben sich weiter konsolidiert: in mehreren Mitgliedstaaten ist die Haushaltslage wieder stabil oder weiterhin stabil. Das gegenwärtig nur schwache Wachstum übt jedoch Druck auf die Haushalte aus, und die Vertrauenswürdigkeit leidet: Einige Mitgliedstaaten können die Haushaltsvorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspakts nicht einhalten. Die Inflationsrate, in 2000 bei 2,1 %, stieg bis Mai 2001 auf 3,4 % und ging anschließend bis Ende des Jahres wieder zurück auf 2 %. Für 2002 ist mit einem Anstieg auf 2,2 % zu rechnen.

Die Beschäftigungsleistung verbessert sich langsamer ...

Die Beschäftigungsleistung ist vor dem Hintergrund der vorgenannten Konjunktur-verschlechterung zu werten. Die Beschäftigungsquote stieg zwar nur geringfügig an (von 63,3 % in 2000 auf 63,9% in 2001, was einer Zunahme der Zahl der Erwerbstätigen um 2,06 Millionen entspricht), liegt jedoch noch im Bereich der EU-Zielvorgaben, deren Realisierung jetzt allerdings noch gezieltere und nachhaltigere Anstrengungen erfordert. Die Gesamtarbeitslosenquote ging gegenüber dem Ausgangsniveau in 2001 um 0,6 % zurück, stieg jedoch in den ersten Monaten des Jahres 2002 wieder leicht an (von 7,4 % auf 7,6 %). Die Langzeitarbeitslosigkeit nahm insgesamt und bei den Jugendlichen im Jahr 2001 ab, wobei der stärkste Rückgang bei den Frauen zu verzeichnen war.

Seit 1997 hat sich das geschlechtsspezifische Gefälle in der Beschäftigung um nahezu 2 % verringert. Mit 54,9 % liegt die Beschäftigungsquote der Frauen in Sichtweite der EU-Zielvorgabe. Die Beschäftigungsquote der älteren Arbeitskräfte stieg 2001 auf 38,5 % (37,7 % in 2000), liegt damit aber immer noch deutlich unter dem EU-Ziel von 50 % für 2010.

...in einem durch den Strukturwandel auf den europäischen Arbeitsmärkten geprägten Umfeld

In den letzten Jahren hat sich die Beschäftigungsleistung der EU deutlich verbessert: mehr als 10 Millionen neue Arbeitsplätze wurden seit 1997 geschaffen (6 Millionen davon wurden von Frauen besetzt), die Zahl der Arbeitslosen ging um 4 Millionen zurück und die Erwerbsbevölkerung wuchs um 5 Millionen. Die Bewertung der europäischen Beschäftigungsstrategie bestätigt den strukturellen Charakter dieser Verbesserungen. Die strukturelle Arbeitslosigkeit ist zurückgegangen, das Wachstum ist beschäftigungsintensiver und der Arbeitsmarkt reagiert rascher auf wirtschaftliche und soziale Veränderungen [6]. Den Weg bereitet für diese Verbesserungen haben die strukturellen Arbeitsmarktreformen. Die insgesamt gute Beschäftigungsleistung in den neunziger Jahren lässt den Schluss zu, dass der Anstieg der Beschäftigungsquoten und der Rückgang der Arbeitslosenquoten ihrem Wesen nach nachhaltig und strukturell sind. Diese positiven Ergebnisse lassen sich nicht allein durch eine bessere Konjunkturlage erklären. Seit 1997 hat die strukturelle Arbeitslosigkeit immer stärker abgenommen, begleitet von einer intensiven Arbeitsplatzschaffung. Die europäische Beschäftigungsstrategie hat die Voraussetzungen dafür geschaffen, dass diese Verbesserungen nachhaltig sind, d. h. sie beinhaltet die Verpflichtung, das Arbeitskräftepotenzial voll auszuschöpfen durch Schaffung von mehr und besseren Arbeitsplätzen. Auch die Sozialpartner haben wesentlich zu der besseren Beschäftigungsleistung beigetragen, vor allem durch weiterhin beschäftigungsfreundliche Lohnabschlüsse.

[6] Fünf Jahre europäische Beschäftigungsstrategie - eine Bestandsaufnahme" KOM(2002) 416 - Beschäftigung in Europa 2002.

Die verbleibenden strukturellen Schwächen müssen beseitigt werden

Ungeachtet der erzielten Fortschritte bestehen nach wie vor einige erhebliche strukturelle Schwächen:

- Ein wirklich integrativer Arbeitsmarkt erfordert einen weiteren Abbau der hartnäckig hohen Gesamtarbeitslosigkeit und Langzeitarbeitslosigkeit, d. h. der integrative Charakter des Arbeitsmarkts muss gestärkt werden. Benachteiligte Menschen haben ungeachtet der Fortschritte weiterhin eine schwache Position auf dem Arbeitsmarkt. Dies erfordert besser auf die jeweilige Situation zugeschnittene Maßnahmen, umfassendere Ansätze auf der Angebot- wie auch der Nachfrageseite sowie eine enge Verknüpfung mit den anderen Maßnahmen zur Förderung der sozialen Eingliederung.

- Nachhaltige Bemühungen sind erforderlich, um die Beschäftigungsquotenziele der EU zu erreichen, insbesondere die Ziele für ältere Arbeitskräfte. Der Gemeinsame Bericht [7] über die Erhöhung der Erwerbsbeteiligung ging von der Schätzung aus, dass zwischen 2002 und 2010 die Anzahl der Beschäftigten um 15,4 Millionen wachsen muss: 9,6 Millionen Frauen und 7,4 Millionen ältere Arbeitskräfte müssen in Arbeit gebracht werden.

[7] "Erhöhung der Erwerbsbeteiligung und Förderung des aktiven Alterns" Ratsdokument Nr. 6707 vom 8. März 2002, angenommen auf der Grundlage von KOM(2002) 9 endgültig vom 24.01.2002.

- Die Produktivitätsunterschiede zwischen den USA und der EU klaffen immer weiter auseinander, sind jedoch ausgeprägter bei der Arbeitsproduktivität je Arbeitnehmer als bei der Arbeitsproduktivität pro geleisteter Arbeitsstunde; für den letztgenannten Faktor wird sogar ein leichter Rückgang prognostiziert [8]. Wie in einer jünsten Mitteilung der Kommission ,Produktivität: Schlüssel zur Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Volkswirtschaften und Unternehmen" [9] ausgeführt, ist das Produktivitätswachstum abhängig von der Qualität des Sachkapitals, der Höherqualifizierung der Arbeitskräfte, dem technologischen Fortschritt und neuen Methoden der Nutzbarmachung dieser Inputs. Um diese Lücke zu schließen, sollte auch die positive Verknüpfung von Arbeitsplatzqualität und Produktivität genutzt werden. Jedoch wird der Qualität der Beschäftigung noch nicht genug Aufmerksamkeit geschenkt: Eindeutige Fortschritte sind nur feststellbar bei der Ausbildungsbeteiligung und im Abbau der geschlechtsspezifischen Unterschiede in der Beschäftigung; in den anderen Bereichen bleibt noch viel zu tun.

[8] Die Arbeitsproduktivität (Pro-Kopf-BIP in KKS), die in den USA 1997 den Wert 116,1 erreichte (EU-15 = 100), stieg bis zum Jahr 2000 auf 117,5 (Prognose für 2001: 117,7). Die entsprechenden Zahlen für die Arbeitsproduktivität in KKS pro geleisteter Arbeitsstunde waren 102,6 in 1997 und 103,2 in 2000 (Prognose für 2001: 103,0).

[9] KOM(2002)262 endgültig.

- Regionale Unterschiede, sowohl bei der Beschäftigung als auch bei der Arbeitslosigkeit, sind in mehreren Mitgliedstaaten nach wie vor ein Problem.

Reformen zur Beseitigung dieser Schwächen müssen im nächsten Umsetzungszeitraum konsequent vorangetrieben werden, damit der EU-Arbeitsmarkt die mittelfristigen Herausforderungen bestehen kann, die sich ergeben aus der demografischen Entwicklung, neuen Engpässen, der laufenden wirtschaftlichen und sozialen Umstrukturierung, der Globalisierung und der Erweiterung.

Schaubild 1: Überblick über Beschäftigung und Arbeitslosigkeit in der Europäischen Union, 1997 und 2001

Anhang 3 enthält gleich geartete Schaubilder für jeden Mitgliedstaat.

1.

2. UMSETZUNG DER BESCHÄFTIGUNGSPOLITISCHEN LEITLINIEN UND DER EMPFEHLUNGEN 2002: BEWERTUNG DER BESCHÄFTIGUNGSLEISTUNG UND DER BESCHÄFTIGUNGSPOLITIK IN DER EUROPÄISCHEN UNION

Unter Berücksichtigung des Zeitaufwands für die Umsetzung der erheblichen Änderungen, die nach der Halbzeitbilanz und dem Europäischen Rat von Lissabon an den beschäftigungspolitischen Leitlinien für 2001 vorgenommen wurden, und unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die Strategie für 2003 zu überarbeiten war auf der Grundlage der Bewertung der ersten fünf Jahre, wurde beschlossen, die beschäftigungspolitischen Leitlinien für 2002 möglichst unverändert zu belassen. Nur zwei neue Elemente wurden eingebracht: die Anpassung der Beschäftigungsquotenziele ausgehend von den Zielvorgaben des Europäischen Rates von Stockholm und die Einführung eines neuen Querschnittsziels zur Arbeitsplatzqualität nach der intensiven Debatte auf europäischer Ebene über die verschiedenen Dimensionen der Qualität der Arbeitsplätze - eine Debatte, die letztlich dazu führte, dass auf der Tagung des Europäischen Rates in Laeken im Dezember 2001 ein Verzeichnis von Indikatoren vereinbart wurde.

Die NAP 2002

Bei den nationalen Aktionsplänen für Beschäftigung (NAP) 2002 ist eine Fortsetzung des Trends festzustellen, der darin besteht, dass diese Pläne in der Darstellung der Beschäftigungspolitik der Mitgliedstaaten zunehmend klarer strukturiert und umfassender werden. Ein weiteres neues Merkmal besteht darin, dass der Policymix ausgewogener aufgeteilt ist auf die vier Pfeiler der europäischen Beschäftigungsstrategie. Die meisten Mitgliedstaaten kommen der Aufforderung in den Leitlinien, nationale Zielvorgaben festzulegen, nach wie vor nur widerstrebend nach. Zwar haben die Mitgliedstaaten zahlreiche beschäftigungspolitische Maßnahmen entwickelt, doch mangelt es im Allgemeinen an einer Bewertung der Auswirkungen. Auch sollte die haushaltspolitische Dimension der Maßnahmen (insbesondere der Beiträge der Strukturfonds) transparenter werden. Ungeachtet einer insgesamt verbesserten Informationspolitik ist im Allgemeinen nicht leicht zu ermitteln, in welchem Maße die Mitgliedstaaten zur Unterstützung ihrer Tätigkeiten im Rahmen der vier Pfeiler von Strukturfondsmitteln Gebrauch machen. Die Schwierigkeit besteht dabei nicht nur in Bezug auf die quantitativen Aspekte, sondern auch darin, festzustellen, ob die Fonds strategisch eingesetzt werden zur Schaffung von Mehrwert (z. B. eine neue aktive Arbeitsmarktpolitik, die über die herkömmlichen nationalen Praktiken hinausgeht). Die mit der Überarbeitung der Verordnung 1999 eingeführte neue Funktion der Strukturfonds, den EBS-Zielsetzungen zu dienen, muss in viel stärkerem Maße genutzt werden. Was den verfahrenstechnischen Aspekt angeht, so sind die Sozialpartner zwar immer stärker in die Ausarbeitung der NAP eingebunden, doch bleibt ihre Rolle in Durchführung und Follow-up oft im Verborgenen. In der Integration der anderen potenziellen Stakeholder, zum Beispiel der regionalen und lokalen Ebene und der Vertreter der Bürgergesellschaft, sind keine Fortschritte zu verzeichnen.

Im Einklang mit der Lissabonner Strategie ist die wissensbasierte Gesellschaft zu einem zentralen Element in allen Pfeilern geworden. Die IKT, bereits ein wichtiger Faktor im Rahmen des Pfeilers Beschäftigungsfähigkeit, spielen in den NAP 2002 auch im Pfeiler Unternehmergeist eine wichtigere Rolle.

Ermutigende, wenn auch uneinheitliche Reaktionen auf die Empfehlungen

Die nachstehende Tabelle zeigt, dass die einzelnen Länder unterschiedlich auf die beschäftigungspolitischen Empfehlungen für 2002 reagiert haben.

Die meisten Mitgliedstaaten haben als Reaktion auf die Empfehlungen politische Maßnahmen eingeleitet oder angekündigt in Bezug auf: Prävention und Aktivierung, Arbeitskräfteangebot, lebenslanges Lernen, steuerliche Belastung der Arbeit, regionale Ungleichgewichte und Policymix.

Empfehlungen zu den älteren Arbeitskräften und den Zuwanderern haben im Allgemeinen keine relevanten politischen Veränderungen ausgelöst.

Die Reaktionen auf die Empfehlungen zur Chancengleichheit sind von Land zu Land sehr unterschiedlich. In den meisten Fällen wurden politische Entscheidungen gefällt, aber noch nicht umgesetzt. Nur geringfügige oder keine politischen Änderungen wurden eingeleitet in Deutschland, Österreich und Finnland (zum Lohngefälle), in Griechenland, Spanien und Italien (zum Gender-Mainstreaming) sowie in Luxemburg und Portugal (zur Geschlechtersegregation).

Im Allgemeinen nur unzureichend sind die Reaktionen auch auf Empfehlungen zu den Sozialpartnern. Insbesondere Griechenland und Portugal müssen hier politische Veränderungen einleiten und umsetzen. Österreich, Italien und Spanien sollten danach streben, wieder partnerschaftliche Beziehungen mit den Sozialpartnern herzustellen.

Tabelle 1: Reaktion auf die Empfehlungen 2002 nach Mitgliedstaat und Politikbereich

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Leeres Feld = keine Empfehlung; + = signifikante politische Veränderungen; +/- = politische Veränderungen eingeleitet, Auswirkungen noch unklar; - = geringfügige oder keine politischen Veränderungen.

1.1.

2.1. Der gesamtpolitische Rahmen: Stellenwert der Querschnittsziele in den Leitlinien für 2002

Die in den Leitlinien für 2002 enthaltenen Querschnittsziele stecken den gesamtpolitischen Rahmen ab für die Umsetzung der europäischen Beschäftigungsstrategie und tragen der ehrgeizigen Zielsetzung des Lissabonner Gipfels Rechnung, in einer wissensbasierten Gesellschaft Vollbeschäftigung zu erreichen.

Annährung an die Zielvorgaben von Lissabon und Stockholm

Das Querschnittsziel A fordert von den Mitgliedstaaten, neue Beschäftigungsmöglichkeiten und Arbeitsanreize zu schaffen, um die Beschäftigungsquoten mit den Zielvorgaben von Lissabon und Stockholm zur Deckung zu bringen. Die NAP zeigen, dass ungeachtet der Konjunkturabschwächung weitere Fortschritte erzielt werden. Die Situation in den Mitgliedstaaten bleibt uneinheitlich, doch liegt die Gesamtquote der EU nur wenig mehr als 3 Prozentpunkte unter der Zielvorgabe 2005 von 67 %, und die Frauenbeschäftigungsquote liegt nur noch 2 Prozentpunkte unter der Zielvorgabe 2005 von 57 %. Die Beschäftigungsquote der älteren Arbeitskräfte hat sich gegenüber 2000 um nahezu 1 Prozentpunkt erhöht, bleibt jedoch mehr als 11 Prozentpunkte hinter der Zielvorgabe 2010 vom 50 % zurück.

Das Wichtigste in Kürze - Beschäftigungsquoten (siehe Tabelle 2)

* Die Gesamtbeschäftigungsquote in der EU erhöhte sich von 2000 bis 2001 auf 63,9 % (+ 0,6 %), die Frauenbeschäftigungsquote auf 54,9 % (+ 0,9 %) und die Quote der älteren Arbeitskräfte auf 38,5 % (+ 0,8 %).

* Es bestehen signifikante Unterschiede zwischen Mitgliedstaaten im Beschäftigungsniveau und im Tempo der Verbesserungen. Mit Beschäftigungsquoten über 70 % erzielten wie schon im Vorjahr Dänemark, die Niederlande, Schweden und das Vereinigte Königreich die besten Ergebnisse. Die niedrigsten Quoten sind erneut zu verzeichnen für Griechenland, Italien und Spanien.

* Die Beschäftigungsquoten stiegen 2001 in allen Altergruppen an; der Zuwachs betrug 0,4 % in der Altergruppe der 15- bis 24-Jährigen und 0,5 % in der Altergruppe der 25- bis 54-Jährigen.

* Während in der Population im Haupterwerbsalter die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten immer geringer werden, bleiben sie bei den jungen und den älteren Arbeitskräften bestehen oder vergrößern sich sogar. Die niedrigen Beschäftigungsquoten der jungen Menschen spiegeln wider, dass immer mehr Jugendliche einen weiterführenden Bildungsweg einschlagen.

Ausgehend von den gegenwärtigen Szenarien ist das Lissabonner Ziel einer Gesamtbeschäftigungsquote von 70 % nur realisierbar, wenn die jüngsten strukturellen Verbesserungen auf den europäischen Arbeitsmärkten und die Anhebung der Erwerbsbeteiligung der Frauen bis 2010 im gegenwärtigen Rhythmus fortgesetzt und erforderlichenfalls noch stärker vorangetrieben werden. Dabei ist notwendig, dass die Beschäftigungsleistung der Mitgliedstaaten mit den bisher schlechtesten Ergebnissen sich bis zum Ende des Jahrzehnts erheblich verbessert. Insbesondere gilt dies für Griechenland und Italien in der Gruppe der Länder mit niedrigem Beschäftigungsniveau, für Belgien und Frankreich in der mittleren Gruppe, und für Österreich und Deutschland in der Gruppe der Länder, die über dem Schnitt, aber unter der Zielvorgabe von 70 % liegen.

Tabelle 2: Beschäftigungsquoten

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Quelle: Eurostat, Arbeitskräfteerhebung (QLFD).

Die Unterschiede bei den Beschäftigungsquoten innerhalb der Mitgliedstaaten verringern sich allmählich. Das geschlechtsspezifische Gefälle ist jedoch nach wie vor ausgeprägt, ungeachtet der Tatsache, dass die Frauenbeschäftigungsquote schneller steigt als die Gesamtquote. Eine Analyse der Veränderungen im Zeitraum 1997 bis 2001 zeigt, dass das Wachstum unterschiedliche Ursachen hat. Eindeutig ist jedoch, das Frauen am stärksten zum Gesamtwachstum beigetragen haben: in allen Staaten ist der Beschäftigungszuwachs bei den Frauen höher als das Gesamtwachstum. Dennoch ist die Beschäftigungsquote der älteren Frauen besorgniserregend niedrig (mit 28,9 % liegt sie 9,6 Prozentpunkte unter der Gesamtquote der Altersgruppe).

Die Mitgliedstaaten praktizieren offenbar einen zunehmend strategischen Ansatz, um die Beschäftigungsquoten anzuheben: Sie ermitteln die Arbeitskräftereserven und richten anschließend ihre Maßnahmen aus auf die Gruppen mit dem größten Potenzial. Diese Schwerpunktverlagerung spiegelt sich auch in neuen institutionellen Einrichtungen wider: Zum Beispiel die ,Equal Studies Unit" innerhalb der ,Equality Authority" in Irland, eine ,Taskforce ältere Arbeitskräfte" in den Niederlanden, die ,Cellule de consolidation de l'emploi" in Belgien). Nur wenige Mitgliedstaaten betreiben eine umfassende beschäftigungsfreundliche Reform des Steuer- und Sozialleistungssystems.

Aus den NAP geht hervor, dass alle Mitgliedstaaten das größte Arbeitskräftepotenzial in den älteren Arbeitskräfte sehen. Dementsprechend werden Anstrengungen unternommen, um zum einen das vorzeitige Ausscheiden aus dem Arbeitsmarkt zu erschweren und zum anderen Anreize zu bieten für eine Verlängerung des Arbeitslebens. In einigen Fällen werden zu diesem Zweck Rahmenbedingungen geschaffen, die durch eine Kombination der beiden genannten Ansätze einen schrittweisen Übergang in den Ruhestand erleichtern. Gezielte Maßnahmen zur Anhebung der besonders niedrigen Beschäftigungsquote der Frauen in der kritischen Altergruppe stehen jedoch noch aus und eine geschlechtsspezifische Dimension der Politik des aktiven Alterns ist noch zu entwickeln. Was die älteren Arbeitskräfte insgesamt angeht, so lässt die niedrige Beschäftigungsquote in Verbindung mit deren schwacher, nur knapp über der Gesamtquotenzunahme liegenden Zuwachsrate Befürchtungen aufkommen, dass die EU die Quotenziele verfehlen könnte.

Tabelle 3: Beschäftigungsquotenziele in den NAP 2002

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Qualität der Arbeitsplätze hat noch nicht den ihr gebührenden Stellenwert

Das Querschnittsziel B soll die Mitgliedstaaten dazu verpflichten, die Qualität der Arbeitsplätze zu verbessern. Im Allgemeinen sind ungeachtet der Fortschritte in einigen wichtigen Teilbereichen die Maßnahmen im Bereich Arbeitsplatzqualität nach wie vor bruchstückhaft. Sie werden dem mehrdimensionalen Charakter des Konzepts nicht gerecht, das die Europäische Kommission in ihrer Mitteilung vom Juni 2001 dargelegt hat [10]. Die zehn Dimensionen der Arbeitsplatzqualität, von der Kommission definiert und vom Rat in der Festlegung entsprechender Indikatoren zu Grunde gelegt, finden keinen einheitlichen Niederschlag in der Politik der Mitgliedstaaten. Die bisher getroffenen Maßnahmen zur Realisierung dieser neuen Zielvorgabe legen den Schwerpunkt auf die relativen Vorzüge unterschiedlicher Vertragsverhältnisse, insbesondere in Bezug auf das Gleichgewicht zwischen Flexibilität und Sicherheit. Während die Aspekte Arbeitsschutz, Aus- und Weiterbildung und Vereinbarkeit von Familie und Beruf im Allgemeinen gut abgedeckt sind, haben andere Dimensionen, wie zum Beispiel die intrinsische Arbeitsqualität und die Qualität des sozialen Dialogs, noch keinen Eingang gefunden in einen gesamtpolitischen Ansatz für die Arbeitsqualität.

[10] Beschäftigungspolitik und Sozialpolitik: Ein Konzept für Investitionen in Qualität, Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, KOM(2001)313 endgültig. Europäischer Rat (2001), "Indiktaoren für die Qualität der Arbeitsplätze", Bericht des Beschäftigungsausschusses an den Rat, 14263/01.

Was die Leistung in diesem Bereich angeht, so sind nur für einige wenige Bereiche eindeutig positive Entwicklungen zu verzeichnen (stärkere Beteiligung an der Aus- und Weiterbildung und Abnahme der geschlechtsspezifischen Unterschiede in der Beschäftigung). In anderen Bereichen gibt es Anzeichen für Konsolidierung wie auch für Stagnation, was zum Teil auf die geänderten Bedingungen zurückzuführen ist, zum Beispiel der in letzter Zeit nur schwachen Zunahme der Arbeitsproduktivität als Folge des Konjunktureinbruchs im Jahr 2001. Die vorliegenden Daten erlauben noch keine umfassende Bewertung der zeitlichen Entwicklung, umso mehr als für einige Indikatoren keine Zeitreihen verfügbar sind.

Tabelle 4: Das Wichtigste in Kürze - Qualität der Arbeitsplätze

Qualität der Arbeitsplätze: Dimensionen und Indikatoren // Wichtigste Daten (neueste verfügbare Zahlen)

Intrinsische Arbeitsplatzqualität

Indikatoren: Übergänge zwischen Nichterwerbstätigkeit und Erwerbstätigkeit und zwischen Beschäftigungen // Der Übergang von befristeten Verträgen zu unbefristeten Verträgen ist nicht automatisch: nur 34 % der Arbeitnehmer mit Zeitverträgen in 1997 hatten 1998 einen unbefristeten Vertrag; 24 % wurden arbeitslos und 92 % der Arbeitnehmer mit unbefristeten Verträgen blieben in unbefristeten Verträgen. Nur 11 % der im Jahr 1997 nicht Erwerbstätigen hatten 1998 einen befristeten Vertrag oder Teilzeitvertrag. Verglichen mit der Arbeitslosigkeit verringert ein befristeter Arbeitsvertrag die Wahrscheinlichkeit, nach zwei Jahren erwerbslos oder arbeitslos zu sein, um etwa zwei Drittel; gleichzeitig erhöht sich die Wahrscheinlichkeit, binnen zwei Jahren eine hochqualifizierte Arbeit zu übernehmen, um einen über drei liegenden Faktor.

Qualifikationen, lebenslanges Lernen und berufliche Entwicklung

Indikatoren: % der Erwachsenen, die eine Ausbildung oder Weiterbildung absolvieren. // Signifikanter Anstieg der Beteiligungsquote in der Altersgruppe der 25-64-Jährigen (von 5,8 % 1997 auf 8,4 % 2001). Der Anstieg ist höher bei den Frauen (9 %) als bei den Männern (8 %), sehr niedrig aber in der Altersgruppe der 55-64-Jährigen (3 %) und in der Gruppe der Personen mit niedrigem Bildungsniveau und Geringqualifizierten (2 %). Die besten Quoten im Jahr 2001 erreichten: Vereinigtes Königreich, Schweden, Finnland, Dänemark und Niederlande.

Gleichstellung der Geschlechter

Indikatoren: Verhältnis des Bruttostundenlohn-Index der Frauen zu dem der Männer; geschlechtsspezifische Unter-schiede bei den Beschäftigungs- und den Arbeitslosenquoten // Geschlechtsspezifisches Lohngefälle nach wie vor hoch: 16,2 Prozentpunkte in 1998 (23,7 Prozentpunkte im privaten Sektor). Höchste Gefälle: Vereinigtes Königreich, Österreich, Niederlande, Deutschland und Irland.

Große geschlechtsspezifische Unterschiede bei der Beschäftigung (18 Prozentpunkte in 2001). Am größten in Griechenland, Spanien, Italien, Luxemburg und Irland.

Geschlechtsspezifische Unterschiede bei der Arbeitslosigkeit: 2,3 Prozentpunkte in 2001 bei erheblichen Unterschieden zwischen den Ländern (größte Unterschiede: Griechenland, Spanien, Italien und Frankreich).

Arbeitsschutz

Indikator: Anzahl der Unfälle am Arbeitsplatz je 100 000 Beschäftigte. // Hohe Inzidenz: 4,87 Millionen Arbeitsunfälle mit der Folge von 3 Fehltagen ereigneten sich 2001 in der EU insgesamt. In einigen Mitgliedstaaten war in den letzten Jahren ein Anstieg zu verzeichnen: Schweden, Dänemark, Vereinigtes Königreich, Niederlande, Belgien, Luxemburg, Portugal und Spanien.

Flexibilität und Sicherheit

Indikator: % der Beschäftigten, die Teilzeit arbeiten oder befristete Verträge haben. // Teilzeitbeschäftigung:17.9% in 2001 im EU-Durchschnitt, davon rund 80 % freiwillig. Die höchsten Quoten: Niederlande, Vereinigtes Königreich und Dänemark. Die niedrigsten Quoten: Griechenland, Italien und Spanien. Signifikante geschlechtsspezifische Unterschiede bei den Teilzeitquoten (ein Drittel der Frauen gegenüber 6 % der Männer).

13.4 % der Beschäftigten hatten in 2002 befristete Arbeitsverträge. Höchste Quoten: Spanien und Portugal.

Eingliederung und Zugang zum Arbeitsmarkt

Indikator: Übergänge zwischen Erwerbstätigkeit, Arbeitslosigkeit und Nichterwerbstätigkeit // Relativ schwache Leistung bei den Übergängen von Arbeitslosigkeit zu Erwerbstätigkeit: nur 30 % der 1997 Arbeitslosen fanden 1998 Arbeit. Bessere Ergebnisse erzielten Dänemark, Griechenland, Spanien, Portugal, Österreich und das Vereinigte Königreich.

Arbeitsorganisation und Work-Life-Balance

Indikator: Beschäftigungsquote der Personen mit Kindern im Alter von 0-6 Jahren. // Negative Auswirkungen der Elternschaft auf die Frauenbeschäf tigungsquoten. Positive Auswirkungen der Elternschaft auf die Männerbeschäftigungsquoten. Die durchschnittliche Beschäfti gungsquote der Frauen mit Kind im Alter von 0-6 Jahren lag 2001 12,4 Prozentpunkte unter der Quote der kinderlosen Frauen. Die entsprechende Zahl für die Männer: 9,5 Prozentpunkte höher bei den Männern mit Kind als bei den Männern ohne Kind.

Sozialer Dialog und Arbeitneh merbeteiligung

Indikatoren: Anzahl der verlorenen Arbeitstage und Prozentsatz der Arbeitnehmer, für die Tarifverein barungen gelten // Abdeckung durch Tarifverträge: am höchsten (mehr als 90 %) in 2000 in Österreich, Belgien, Frankreich und Finnland und am niedrigsten im Vereinigten Königreich. Die höchsten Quoten der durch Streiks verloren gegangenen Arbeitstage in 2000 waren zu verzeichnen in Spanien, Frankreich, Dänemark und Finnland, die niedrigsten in Österreich, den Niederlanden, Luxemburg, Schweden und Dänemark.

Diversity und Nichtdiskri minierung

Indikatoren: Beschäftigungsquote der 55-64-Jährigen // Beschäftigungsquote der 55-64-Jährigen: 38,5 % in 2001. Niedrigste Quoten: Belgien, Luxemburg, Italien und Österreich und Frankreich. Höchste Quoten: Dänemark, Portugal, Vereinigtes Königreich und Schweden.

Arbeitsproduktivität

Indikator: Zunahme der Arbeits produktivität // Abnahme des durchschnittlichen Wachstums der Arbeitspro duktivität pro geleistete Arbeitsstunde: von 1,6 % in 2000 auf 0,3 % in 2001. Produktivitätseinbußen in Belgien, Finnland und Frankreich.

Optimierte Strategien des lebenslangen Lernens

Einige vielversprechende Fortschritte wurden erzielt in den durch das Querschnittsziel C abgedeckten Bereichen der Bildung und des lebenslangen Lernens. Seit 1997 hat sich die Quote der Beteiligung der Erwachsenen an der Aus- und Weiterbildung allmählich erhöht. Alle Mitgliedstaaten haben damit begonnen, ihre Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung integrativer zu gestalten, um die gesamte Lebensspanne abzudecken. Das lebenslange Lernen wird nicht nur gesehen als ein Mittel, die Beschäftigungsfähigkeit und Anpassungsfähigkeit der Erwerbstätigen zu verbessern, sondern auch als ein politisches Instrument, das dazu dient, sowohl das Arbeitskräfteangebot zu erweitern als auch die Erwerbsbeteiligung unterrepräsentierter Gruppen zu steigern und die soziale Ausgrenzung zu bekämpfen. Dennoch ist das lebenslange Lernen noch weit davon entfernt, für alle zur Realität zu werden. Es gibt sogar Anzeichen dafür, dass die bestehende Kluft in der Nutzung von Ausbildungsmöglichkeiten sich vergrößert zwischen Geringqualifizierten und Höherqualifizierten sowie zwischen jungen und älteren Menschen. Die Maßnahmen, die dazu dienen, den Zugang zur Ausbildung zu erweitern und die Beteiligungsquoten zu steigern, müssen deshalb entschlossen vorangetrieben werden. Zielgruppe dabei sind vor allem die Erwachsenen mit der geringsten Lernneigung bzw. mit den schlechtesten Lernmöglichkeiten.

Die in den letzten beiden Jahren an die Mehrzahl der Mitgliedstaaten gerichteten Empfehlungen zur Weiterentwicklung der Strategien des lebenslangen Lernens haben zu einer Verbesserung der Gesamtperformance geführt. Die deutlichsten Fortschritte sind dabei in einigen der Mitgliedstaaten zu verzeichnen, deren einschlägige bildungspolitische Ansätze bisher am wenigsten entwickelt waren (siehe Tabelle 5). Der letztjährigen Bewertung zufolge hatte die Hälfte der Mitgliedstaaten eine umfassende und kohärente Strategie ausgearbeitet. Dieses Jahr haben alle Mitgliedstaaten das Fundament gelegt für eine umfassende Strategie, die das gesamte Bildungsspektrum abdeckt, von der Pflichtschule bis zur betrieblichen Ausbildung und einschließlich Maßnahmen zur Anerkennung und Zertifizierung des nichtformalen Lernens. Auch Fortschritte in der Kohärenz der Strategien des lebenslangen Lernens sind erkennbar, doch ist hier das Tempo langsamer, weil sie weitreichendere Reformen von Systemen und Verfahren voraussetzen. Institutionelle Einrichtungen zur Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Ministerien entstehen in zahlreichen Mitgliedstaaten, doch wird das Problem der optimalen Übergänge innerhalb und zwischen Systemen der allgemeinen und beruflichen Bildung und dem Arbeitsmarkt noch nicht umfassend genug angegangen. Auch müssen die Qualität und der Arbeitsmarktbezug des lebenslangen Lernens weiter verbessert werden.

Die Mitgliedstaaten haben es erneut versäumt, Zielvorgaben für die Investitionen in das Humankapital zu machen. Dennoch wurden die Mittel für die Humanressourcenentwicklung im Allgemeinen aufgestockt, und es gibt zunehmend Indizien für eine Aufteilung der Finanzierungslast, u. a. auch bedingt durch höhere Ausgaben der Unternehmen für die Weiterbildung. Die Aufstockung der öffentlichen und privaten Investitionen muss jedoch verbunden werden mit einer Umverteilung der Ressourcen im gesamten Bildungssystem und mit der Weiterentwicklung der fiskalen und sonstigen Lernanreize. Außerdem müssen die Investitionen in die allgemeine und berufliche Bildung begleitet sein von einer Bewertung der Wirksamkeit der Bildungssysteme und der Berufsbildungsprogramme; erforderlichenfalls sind diese Systeme und Programme zu verbessern.

Das gegenwärtige und künftig zu erwartende Tempo des Wandels wird von den Regierungen, den Unternehmen, dem Einzelnen, den Sozialpartnern und der Kommission noch größeren Einsatz fordern, um sowohl die Qualität als auch die Quantität der Investition in die Humanressourcen zu steigern und einen kulturellen Wandel herbeizuführen, der den Boden bereitet für die Durchsetzung des Prinzips der Investition in Menschen während der gesamten Lebensspanne.

Tabelle 5: Wo die Mitgliedstaaten stehen in der Entwicklung von Strategien des lebenslangen Lernens

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Anmerkungen:

A Angemessen. ,Angemessen" bedeutet, dass einem bestimmten Kriterium sowohl in der Strategie als auch bei den konkreten Maßnahmen des Mitgliedstaates eine angemessene Priorität eingeräumt wird.

T Teilweise. ,Teilweise" deutet darauf hin, dass dem Kriterium sowohl in der Strategie als auch bei den Maßnahmen eine gewisse Aufmerksamkeit geschenkt wird oder dass ihm in einem von beiden angebrachte Priorität eingeräumt wird.

U Unzulänglich. ,Unzulänglich" trifft dann zu, wenn das spezielle Kriterium weder in der Strategie noch bei den Maßnahmen Berücksichtigung findet oder ihm nur in Teilbereichen Aufmerksamkeit geschenkt wird.

Fettgedruckte Buchstaben und grau unterlegte Kästchen zeigen Veränderungen gegenüber dem Vorjahr an.

+ zeigt Verbesserungen gegenüber dem Vorjahr an.

Rolle der Sozialpartner auf nationaler und europäischer Ebene gestärkt

Querschnittsziel D verdeutlicht, wie wichtig eine umfassende Partnerschaft mit den Sozialpartnern ist. Aus den NAP 2002 ist zu entnehmen, dass in der Mehrzahl der Mitgliedstaaten die Sozialpartner enger in die Ausarbeitung der NAP einbezogen sind. Am ausgeprägtesten ist diese Partnerschaft nach wie vor in Irland, Belgien, Luxemburg, Portugal und Finnland, etwas weniger ausgeprägt in den Niederlanden, in Griechenland und in Deutschland. In anderen Mitgliedstaaten, wie etwa in Dänemark und in Schweden, spielen die Sozialpartner selbst eine wichtige Rolle in der Umsetzung der gezielt an sie gerichteten Leitlinien. In Italien, Österreich und Spanien ist es zu Spannungen zwischen der Regierung und insbesondere den Gewerkschaften gekommen, als deren Folge die Bedingungen für eine Zusammenarbeit im NAP-Prozess sich verschlechterten. Dennoch wurden zweiseitige und dreiseitige Abkommen geschlossen, mit denen eine Reihe wichtiger Forderungen in den Leitlinien erfüllt werden. In Spanien hat sich die Situation in jüngster Zeit wieder enspannt. Die Beiträge der Sozialpartner betrafen hauptsächlich die Qualität der Arbeitsplätze, das lebenslange Lernen, die Anhebung der Erwerbsbeteiligung der älteren Menschen und die Förderung der Geschlechtergleichstellung. Der letztgenannte Bereich muss jedoch einen höheren politischen Stellenwert bekommen unter Intensivierung der einschlägigen Maßnahmen.

Der wieder auflebende soziale Dialog auf europäischer Ebene ist Auslöser zahlreicher Initiativen, die dazu beigetragen haben, die europäische Beschäftigungsstrategie in verschiedenen Bereichen voranzubringen. Beispiele: der Bericht über die Zukunft der Arbeitsbeziehungen in Europa; eine an den Europäischen Rat in Laeken gerichtete gemeinsame Erklärung der europäischen Sozialpartner, in der auf die Notwendigkeit einer Weiterentwicklung des autonomen sozialen Dialogs hingewiesen wird; die geplante Vorlage eines von den Sozialpartnern ausgearbeiteten Mehrjahresprogramms im Herbst 2002; der Aktionsrahmen der Sozialpartner zur Qualifikations- und Kompetenzentwicklung, der auf dem Gipfel von Barcelona vorgelegt wurde, und eine von den europäischen Sozialpartnern unterzeichnete Vereinbarung über die Telearbeit.

Der Policymix ist ausgewogener, doch regionale Ungleichgewichte bleiben ein ernsthaftes Problem

Querschnittsziel E fordert von den Mitgliedstaaten, dem integrativen Charakter und der Gleichwertigkeit der Leitlinien in allen vier Pfeilern gerecht zu werden und die regionale Dimension angemessen zu berücksichtigen. Gegenüber dem Vorjahr wurde den Pfeilern Chancengleichheit und Unternehmergeist ein höherer Stellenwert eingeräumt und damit ein ausgewogeneres Verhältnis hergestellt. Wichtigster Pfeiler bleibt jedoch die Beschäftigungsfähigkeit. Der Stellenwert des Pfeilers Anpassungsfähigkeit wird den Anstrengungen der Sozialpartner nicht ganz gerecht. Eine Neujustierung des Policymix ist besonders spürbar in Spanien, Österreich, Luxemburg und Irland.

Belgien, Deutschland, Spanien, Italien und Finnland sind die am stärksten von regionalen Ungleichgewichten betroffenen Mitgliedstaaten. Dabei sind die Ungleichgewichte im Allgemeinen ausgeprägter bei der Arbeitslosigkeit (gemessen am Variationskoeffizienten [11]) als bei der Beschäftigung. Die Situation bei der Arbeitslosigkeit hat sich in mehr Mitgliedstaaten (Deutschland, Griechenland, Italien, Niederlande, Österreich und Vereinigtes Königreich) verschlechtert als die Beschäftigungssituation (Deutschland, Österreich und Finnland). Deutschland und Österreich sind die einzigen Mitgliedstaaten, in denen die Diskrepanzen sowohl in der Beschäftigung als auch in der Arbeitslosigkeit zugenommen haben (bei einem allerdings niedrigen Arbeitslosenstand in Österreich). Welche Bedeutung die Mitgliedstaaten dieser Frage beimessen, ist von Land zu Land sehr unterschiedlich. Alle Länder schenkten jedoch der territorialen Dimension der Beschäftigungspolitik größere Aufmerksamkeit und bemühten sich verstärkt darum, die Politik und die einschlägigen Instrumentarien so auszulegen, dass eine flexible Anpassung an spezifische Erfordernisse auf regionaler und in einigen Fällen auch auf lokaler Ebene erleichtert wird.

[11] Den Variationskoeffizienten erhält man, wenn man die Standardabweichung durch den gewichteten Mittelwert teilt (gewichteter Durchschnitt der Beschäftigungs-/Arbeitslosenquote eines Landes).

Schaubild 2: Arbeitslosenquoten in NUTS-2-Regionen im Jahr 2001 (Prozentsatz der 15-64-Jährigen

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Quelle: Arbeitskräfteerhebung NUTS-2-Niveau, Eurostat. DK und IRL NUTS-3 aus den nationalen AKE [12].

[12] Daten für Irland: Central Statistics Office Ireland. Employment from Quarterly National Household Survey. Working-age population from 'Population and Migration Estimates April 2001'.

Das Monitoring hat sich verbessert, doch ist eine Reihe nationaler Datenquellen zu optimieren

Das Querschnittsziel F macht deutlich, wie wichtig es ist, die Indikatoren zur Fortschrittsbewertung in allen vier Pfeilern zu optimieren. In den meisten Ländern sind signifikante Verbesserungen erzielt worden in der Entwicklung und Verwendung von in die NAP einzubringenden einheitlichen Indikatoren, insbesondere zu Prävention und Aktivierung.

Unbefriedigend ist die Situation bei verschiedenen Indikatoren, die sich auf nationale Quellen stützen und unerlässlich sind für die Überwachung der Fortschritte bei der Qualität der Arbeitsplätze. Es fehlt zum Beispiel an einheitlichen Indikatoren über benachteiligte Gruppen (ethnische Minderheiten, Zuwanderer und behinderte Menschen). Nur drei Mitgliedstaaten haben Indikatoren geliefert zu den Übergängen zwischen Nichterwerbstätigkeit und Erwerbstätigkeit. Mehr Daten wurden vorgelegt zu den Kinderbetreuungseinrichtungen und auch einige Daten über Betreuungseinrichtungen für andere Personen, doch liefern zahlreiche Mitgliedstaaten hierzu nach wie vor nur unzureichendes Material, das darüber hinaus in den meisten Fällen nur teilweise mit den vereinbarten Indikatoren in Einklang steht.

Die von den Mitgliedstaaten gelieferten Informationen erlauben es in den meisten Fällen nicht, die Engpässe auf dem Arbeitsmarkt und die Auswirkungen der aktiven Arbeitsmarktmaßnahmen zu bewerten, d. h. deren Beitrag zur tatsächlichen Integration in den Arbeitsmarkt.

2.2. Bewertung der Fortschritte im Rahmen der vier Pfeiler der Leitlinien für 2001

2.2.1. Beschäftigungsfähigkeit

Die jüngsten Anstiege der Arbeitslosenzahlen, die zahlreichen Unternehmensumstrukturierungen und die sich gleichzeitig abzeichnenden Arbeitsmarktengpässe machen deutlich, welche Bedeutung dem Konzept der Beschäftigungsfähigkeit zukommt. Sah man beim Start der europäischen Beschäftigungsstrategie die Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit noch in erster Linie als einen Weg, um Arbeitslosen wieder zu einem Arbeitsplatz zu verhelfen, wurde das Konzept in der Folge nach und nach zu einem umfassenderen Ansatz weiterentwickelt, der die gesamte Lebensspanne im Blick hat und bei dem die Beschäftigungsfähigkeit der Schlüssel zur Anpassung an den Wandel ist. Die Anhebung der Beschäftigungsquoten entsprechend den in Lissabon und Stockholm vereinbarten ehrgeizigen Zielvorgaben macht nicht nur Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung von Arbeitslosigkeit erforderlich, sondern auch Maßnahmen, die geeignet sind, bislang ungenutztes Potenzial für eine Erhöhung der Erwerbsbeteiligung zu mobilisieren. Dabei geht es insbesondere darum, die Zahl der Schulabbrecher zu reduzieren, für einen besseren Zugang zu einem integrativen Arbeitsmarkt zu sorgen, den Arbeitskräften den Verbleib im Erwerbsleben zu erleichtern, die Steuer- und Sozialleistungssysteme zu reformieren und beschäftigungsfreundlicher zu gestalten, eine ständige Weiterqualifizierung zu fördern und Arbeitsmarktengpässe zu beseitigen.

Somit haben die Mitgliedstaaten ihre Anstrengungen im Jahr 2001 häufig darauf konzentriert, im Rahmen eines solchen umfassenderen Ansatzes die innerhalb dieses Pfeilers auf den Weg gebrachten Maßnahmen zu konsolidieren und ihre Wirksamkeit zu erhöhen.

Das Wichtigste in Kürze: Arbeitslosigkeit

* Im Jahr 2001 war sowohl bei den Jugendlichen als auch bei den Erwachsenen ein Rückgang der Arbeitslosigkeit zu verzeichnen. Die Gesamtarbeitslosenquote sank von 7,9 % im Jahr 2000 auf 7,4 % im Jahr 2001, die Arbeitslosenquote der Frauen von 9,7 % auf 8,7 %. Die Jugendarbeitslosenquote [13] ging von 7,4 % auf 7,1 % zurück. In den ersten vier Monaten des Jahres 2002 kam es allerdings zu einem erneuten Anstieg der Gesamtarbeitslosenquote auf 7,6 %.

[13] Bei der Jugendarbeitslosenquote handelt es sich um die Gesamtzahl der arbeitslosen Jugendlichen (15-24 Jahre) als Anteil an der Gesamtbevölkerung in derselben Altersgruppe.

* Bei der Langzeitarbeitslosenquote war ein stärkerer Rückgang zu verzeichnen als bei der Gesamtarbeitslosenquote: die Langzeitarbeitslosenquote insgesamt sank von 3,7 % im Jahr 2000 auf 3,3 % im Jahr 2001. Bei den Frauen konnte die Quote um 0,5 Prozentpunkte, nämlich von 4,4 % auf 3,9%, gesenkt werden. Zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten bestehen erhebliche Unterschiede, wobei das Spektrum von Langzeitarbeitslosenquoten von unter 1 % in Österreich, Dänemark, Luxemburg und den Niederlanden bis zu Quoten von über 5 % in Griechenland, Spanien und Italien reicht.

* Der Anteil der Langzeitarbeitslosen an der Gesamtzahl der Arbeitslosen ist von 46 % im Jahr 2000 auf 42 % im Jahr 2001 gefallen.

* Auch in Bezug auf die Neuzugänge zur Langzeitarbeitslosigkeit sind große Unterschiede zwischen den einzelnen Ländern festzustellen: die Spannweite reicht von 2,1 % in Schweden bis 36,2 % in Belgien bei den Jugendlichen und von 0,6 % in Österreich bis 23 % in den Niederlanden bei den Erwachsenen. In allen Mitgliedstaaten - mit Ausnahme Dänemarks, Finnlands, Schwedens und des Vereinigten Königreichs - ist die Quote der Neuzugänge zur Langzeitarbeitslosigkeit bei den Frauen höher als bei den Männern.

Zwei Grundprinzipien, an denen sich die Beschäftigungsstrategie seit ihren Anfängen orientiert, lauten Übergang von passiven zu aktiven Arbeitsmarktmaßnahmen und Übergang von einem kurativen zu einem präventiven Ansatz in der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit. Auf dem Luxemburger Beschäftigungsgipfel wurden zwei Ziele formuliert: a) bis 2002 sollte allen arbeitslosen Jugendlichen innerhalb von sechs Monaten und allen arbeitslosen Erwachsenen innerhalb von zwölf Monaten nach Eintritt der Arbeitslosigkeit ein Neuanfang ermöglicht werden; b) der Anteil der Arbeitslosen, die in den Genuss aktiver Maßnahmen kommen, sollte mindestens 20 % betragen. Diese Ziele wurden nur zum Teil erreicht.

Aktivere Ausrichtung der Arbeitsmarktpolitik ...

Die vorgegebene Aktivierungsquote von 20 % wurde bereits im Jahr 2000 von allen Mitgliedstaaten mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs übertroffen. Der Durchschnitt der drei am weitesten fortgeschrittenen Mitgliedstaaten lag im Jahr 2001 bei 51 %. Die Aktivierungsquoten zeigen weiterhin steigende Tendenz. Die Gründe hierfür sind zum einen der Rückgang der Zahl der registrierten Arbeitslosen, zum anderen die Zunahme der Zahl der Teilnehmer an aktiven Maßnahmen. Zudem hat sich Anteil der Ausgaben für aktive Maßnahmen im Verhältnis zu den Gesamtausgaben für Arbeitsmarktpolitik erhöht, was zeigt, dass dem Aspekt der Aktivierung weiterhin ein hoher Stellenwert eingeräumt wird.

Das am häufigsten genutzte Instrument zur Integration Arbeitsloser in den Arbeitsmarkt heißt Aus- und Weiterbildung. Mehr als die Hälfte des allgemeinen Zuwachses bei den aktiven Maßnahmen entfällt auf Aus- und Weiterbildungsinitiativen. Die entsprechenden Initiativen zielen ab auf die Bekämpfung von Qualifikationsdefiziten. Der Trend zur Zusammenarbeit mit den Arbeitgebern bei der Konzeption der Maßnahmen hat sich verstetigt, so dass die Maßnahmen immer stärker nachfrageorientiert sind.

Das Wichtigste in Kürze: Aktivierung

* Alle Mitgliedstaaten mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs haben die 20 %-Vorgabe übertroffen. Die drei Mitgliedstaaten mit den höchsten Aktivierungsquoten sind Schweden (60 %), Belgien (50 %) und Irland (38 %).

* Im Vergleich zum Jahr 2000 hat sich die Aktivierungsquote in Österreich, Belgien, Dänemark, Spanien, Irland, Italien, Luxemburg, Portugal und Schweden erhöht. In Deutschland blieb sie unverändert, während in Finnland und in den Niederlanden ein Rückgang zu verzeichnen war.

* Die Gesamtzahl derjenigen, die an aktiven Maßnahmen teilgenommen haben, hat sich gegenüber dem Jahr 2000 um 7 % erhöht. In Österreich, Belgien, Dänemark, Deutschland, Spanien, Irland, Italien, Luxemburg, Portugal und Schweden betrug der Anstieg 8 %. In Finnland und in den Niederlanden kam es zu einem Rückgang.

* Zwischen 1999 und 2000 hat der Anteil der Ausgaben für aktive Maßnahmen an den Gesamtausgaben für Arbeitsmarktmaßnahmen in den meisten Mitgliedstaaten (eine Ausnahme bilden hier Dänemark und Portugal) zugenommen. Am höchsten ist der Anteil in Irland, Schweden und Dänemark, am geringsten im Vereinigten Königreich, in Portugal und in Österreich. Was den Anteil der Ausgaben für aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen im Verhältnis zum BIP anbelangt, war allerdings mit einem EU-Durchschnitt von 0,9 % im Jahr 2000 ein leichter Rückgang festzustellen. In drei Ländern liegt der Anteil über 1 % (Dänemark, Schweden und Belgien). Am geringsten sind die Ausgaben im Vereinigten Königreich, in Griechenland und in Portugal.

* Bei etwa der Hälfte der Maßnahmen handelt es sich um Ausbildungsmaßnahmen. Bei der Zahl der Teilnehmer an Ausbildungsmaßnahmen war generell ein Zuwachs von 4 % zu verzeichnen. In Belgien, Dänemark, Deutschland, Spanien, Luxemburg, Österreich und Portugal betrug der Anstieg etwa 6 %. In Irland, Finnland und Schweden waren die Zahlen rückläufig.

* Sieben Mitgliedstaaten (Österreich, Belgien, Dänemark, Finnland, Schweden, Spanien und Deutschland) lieferten nach Geschlecht aufgeschlüsselte Aktivierungsquoten. In fünf dieser Länder (Österreich, Belgien, Dänemark, Finnland, Schweden) war die Aktivierungsquote bei den Frauen höher als bei den Männern.

... doch muss noch mehr getan werden zur Prävention ...

Im Bereich Prävention ist die Zielerreichung weniger zufriedenstellend. Die vereinbarten Indikatoren zur Messung der diesbezüglichen Fortschritte betreffen die Umsetzung der Politik des frühzeitigen Eingreifens (inwieweit werden für arbeitslose Jugendliche und Erwachsene individuelle Aktionspläne erstellt, bevor die Dauer der Arbeitslosigkeit sechs bzw. zwölf Monate erreicht?) und die Erreichung der angestrebten Ergebnisse (inwieweit gelingt es, Neuzugänge zur Arbeitslosigkeit zu verhindern?). Zwar verfolgt die Mehrzahl der Mitgliedstaaten einen präventiven Ansatz, doch erweist sich dieser nicht immer als wirksam, wie die unzureichende Abdeckung der Zielgruppe der von Arbeitslosigkeit Bedrohten (siehe Anhang 2: Indikator ,Input") und die hohen Werte beim Indikator ,Nichterfüllung" (siehe ebenfalls Anhang 2) zeigen. Somit kann lediglich von fünf Mitgliedstaaten - Österreich, Schweden, Finnland, Vereinigtes Königreich und Niederlande (soweit es um arbeitslose Jugendliche geht) - behauptet werden, dass sie das Ziel in vollem Umfang erreicht haben. Angesichts des erneuten Anstiegs der Arbeitslosigkeit wird es um so wichtiger, die Performance im Bereich Prävention zu verbessern.

Das Wichtigste in Kürze: Prävention

* Österreich, Schweden, Finnland, das Vereinigte Königreich und die Niederlande (soweit es um arbeitslose Jugendliche geht, nicht aber bei den Erwachsenen) haben zufrieden stellende Ergebnisse vorzuweisen, sowohl, was die Politik des frühzeitigen Eingreifens anbelangt, als auch, was die Reduzierung der Zahl der Neuzugänge zur Langzeitarbeitslosigkeit betrifft.

* Italien und Griechenland befinden sich noch im Prozess der Anpassung ihrer Strukturen in einer Weise, dass ein rechtzeitiges Eingreifen und eine systematische Erstellung individueller Aktionspläne überhaupt erst möglich werden.

* Dänemark, Irland, Spanien und Frankreich ist es gelungen, die Zahl der Neuzugänge zur Langzeitarbeitslosigkeit einzudämmen (die Arbeitsmärkte dieser Länder sind leistungsfähig genug, um es der Mehrheit der Arbeitslosen zu ermöglichen, während der ersten Monate der Arbeitslosigkeit aus eigener Initiative eine Beschäftigung zu finden), doch ist der Anteil der Arbeitslosen, bei denen keine frühzeitige Intervention erfolgt, nach wie vor hoch.

* Deutschland, Luxemburg, Portugal und Belgien konnten zwar eine größere Zahl von Arbeitslosen mit präventiven Maßnahmen erreichen, doch hat dies kaum eine wesentliche Reduzierung der Zahl der Neuzugänge zur Langzeitarbeitslosigkeit bewirkt.

... und zur Erhöhung der Wirksamkeit der Maßnahmen

Generell liegen keine ausreichenden Erkenntnisse vor über die Effektivität der Aktivierungsmaßnahmen, was die nachhaltige Integration in reguläre Beschäftigungsverhältnisse und die relative Effizienz der Maßnahmen anbelangt. Den qualitativen Aspekten sollte hier ein größeres Augenmerk gelten, insbesondere dem Monitoring der nachhaltigen Integration in reguläre Beschäftigungsverhältnisse. Es waren dieselben sieben Länder wie im letzten Jahr (Österreich, Dänemark, Deutschland, Spanien, Finnland, Schweden und Vereinigtes Königreich), die Zahlenangaben machten zur Rückkehr in die Arbeitslosigkeit bzw. zum Übergang in ein Beschäftigungsverhältnis nach Teilnahme an einer aktiven Maßnahme. Die Quote derjenigen, die wieder arbeitslos wurden, bewegt sich zwischen 19 % und 45 % (nach drei Monaten) bzw. zwischen 29 % und 61 % (nach sechs Monaten). Der Anteil derjenigen, die nach Teilnahme an einer aktiven Maßnahme in ein Beschäftigungsverhältnis eintraten, lag zwischen 50 % (nach sechs Monaten) und 67 % (nach einem Jahr). Die vorliegenden Bewertungsdaten [14] legen den Schluss nahe, dass sich die Erfolgsaussichten verbessern, wenn Ausbildungsmaßnahmen mit anderen Maßnahmen verknüpft werden, wie z. B. mit Maßnahmen zum Erwerb von Arbeitserfahrung. Auch hat die Erfahrung gezeigt, dass es entscheidend ankommt auf einen individuellen Zuschnitt der aktiven Maßnahmen, wenngleich unterschiedliche Rahmenbedingungen natürlich auch Unterschiede hinsichtlich der Effektivität der Maßnahmen zur Folge haben. Was die Anforderungen im Bereich Aktivierung anbelangt, sollte es weniger darum gehen, wie viele Personen an bestimmten favorisierten Maßnahmenarten teilnehmen, vielmehr sollten die Anforderungen ergebnisorientiert formuliert sein; dabei gilt es, sowohl den individuellen Voraussetzungen und Bedürfnissen als auch den Arbeitsmarktbedingungen Rechnung zu tragen.

[14] Insbesondere die Ergebnisse der im Jahr 2002 vorgenommenen Bewertung der europäischen Beschäftigungsstrategie. Siehe hierzu: http://europa.eu.int/comm/employment_social/empl&esf/ees_de.htm

Die derzeit verwendeten Indikatoren für den Bereich Prävention erfassen nicht die Unterschiede in der Qualität der praktizierten Ansätze. Die Bewertung der Auswirkungen der Beschäftigungsstrategie hat gezeigt, dass der Begriff ,Neuanfang" von den einzelnen Mitgliedstaaten höchst unterschiedlich ausgelegt wurde. Dabei reichte das Spektrum vom Führen eines persönlichen Beratungsgesprächs über die Ausarbeitung individueller Aktionspläne unterschiedlichen Detaillierungsgrands und unterschiedlicher Qualität bis hin zur Teilnahme an spezifischen aktiven Maßnahmen. Häufig wird unter Prävention eine frühzeitige Aktivierung von Arbeitsuchenden verstanden anstatt einer frühzeitigen Ermittlung der Bedürfnisse mit dem Ziel, ein Abdriften in die Langzeitarbeitslosigkeit zu verhindern. Es erweist sich somit als schwierig, eine klare Unterscheidung zwischen Prävention und Aktivierung zu treffen. Ländervergleiche sind auch deswegen problematisch, weil Unterbrechungen der Arbeitslosigkeit aufgrund der Teilnahme an aktiven Maßnahmen unterschiedlich behandelt werden.

Die starke Fokussierung auf quantitative Ziele beim Monitoring der Aspekte Aktivierung und Prävention hat sich zwar mit Blick auf die Neuausrichtung der Prioritäten an den Leitlinien als wirkungsvoll erwiesen, doch hat sie wohl unbeabsichtigterweise auch dazu geführt, dass die Dimension Effektivität und Effizienz etwas vernachlässigt wurde. Die Bewertung der EBS hat eines ganz deutlich gemacht: das, worauf es ankommt, ist, zum richtigen Zeitpunkt der richtigen Person das richtige Angebot zu machen - auf der Grundlage einer frühzeitigen Ermittlung des Bedarfs.

Die zentrale Rolle der Arbeitsverwaltungen

Effektivität ist in starkem Maße eine Funktion der nationalen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und insbesondere der Effizienz der Arbeitsverwaltungen. Die Bewertung der Auswirkungen der EBS hat bestätigt, dass die Aktivierungs- und Präventionsstrategie eine umfassende Neugestaltung der Tätigkeit der öffentlichen Arbeitsverwaltungen ausgelöst hat. Die Entwicklung hin zu einem stärker partnerschaftlich ausgerichteten Ansatz, bei dem die Arbeitsverwaltung immer mehr zu einem der wichtigsten Akteure des Integrationsprozesses innerhalb eines umfassenderen Systems privater und öffentlicher Dienstleistungserbringung wird, setzt sich fort. Im Jahr 2001 zeichnete sich in mehreren Mitgliedstaaten (Italien, Österreich, Deutschland, Belgien, Dänemark und Niederlande) ein eindeutiger Trend hin zu einem gemischten Markt für öffentliche und private Beschäftigungsdienstleistungen ab. Mehrere Mitgliedstaaten treiben die Liberalisierung im Bereich der privaten Arbeitsvermittlung, auch der Zeitarbeit, weiter voran (Italien, Österreich, Deutschland, Belgien). Andere (Deutschland, Dänemark und Niederlande) führen Verfahren ein, durch die es privaten Arbeitsvermittlern ermöglicht wird, an der Durchführung der einschlägigen öffentlichen Programme mitzuwirken. Andere wiederum investieren in zunehmendem Maße in mehr und bessere Dienstleistungen für Unternehmen (Vereinigtes Königreich, Finnland, Niederlande). Fast alle Mitgliedstaaten nutzen die Informations- und Kommunikationstechnologien, um elektronische Selbstbedienungssysteme auszubauen, und zahlreiche Mitgliedstaaten setzen ihre Anstrengungen fort, um das Leistungsangebot auf regionaler und lokaler Ebene weiterzuentwickeln (Frankreich, Spanien, Griechenland, Italien). Die Reform der für die Implementierung der aktiven Arbeitsmarktpolitik erforderlichen institutionellen Strukturen und die Neukonzipierung der komplexen Methodologie der Erbringung von Beschäftigungsdienstleistungen müssen jedoch weiterverfolgt werden.

Steuersenkungen und Verbesserung des Zusammenspiels von Steuer- und Sozialleistungssystemen

Im Jahr 2001 haben die meisten Mitgliedstaaten die Steuern und Abgaben auf Arbeitseinkommen (Lohn- bzw. Einkommensteuer zuzüglich Sozialversicherungsbeiträge der Arbeitnehmer) weiter gesenkt, insbesondere am unteren Ende der Lohnskala. Die Steuersenkungen stellten jedoch nicht immer nur auf gering entlohnte Tätigkeiten ab. Es gab auch Steuerreformen, die bescheidene allgemeine Steuersenkungen vorsahen. Eine kleine, wenn auch zunehmende Zahl von Mitgliedstaaten (Belgien, Frankreich, Niederlande, Vereinigtes Königreich, Dänemark) hat die Verbesserung des Zusammenspiels von Steuer- und Sozialleistungssystemen in Angriff genommen. Inzwischen wird allgemein anerkannt, dass der rasche Entzug von Unterstützungsleistungen bei Aufnahme einer Erwerbstätigkeit eine große negative Anreizwirkung mit Blick auf die Arbeitssuche hat. Die Mitgliedstaaten haben die verschiedensten Maßnahmen eingeführt, um hier Abhilfe zu schaffen. Was die Leistungen bei Arbeitslosigkeit anbelangt, gilt es die Anwendung der Anspruchskriterien für die Gewährung von Unterstützungsleistungen effektiv durchzusetzen, für ein besseres Zusammenspiel mit den Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik zu sorgen und die Aufmerksamkeit stärker auf die Verwaltung der Leistungssysteme zu richten. Dies würde dazu beitragen, negative Anreize, die der Aufnahme einer Beschäftigung im Wege stehen, abzubauen und gleichzeitig einen angemessenen sozialen Schutz für Arbeitslose sicherzustellen.

Es wurden größere Anreize zur Arbeitsaufnahme geschaffen, indem in stärkerem Maße auf erwerbsabhängige Leistungen gesetzt wird. Mehrere Mitgliedstaaten (Vereinigtes Königreich, Irland, Finnland, Frankreich, Belgien, Italien und Niederlande) wenden zunehmend Steuergutschriftsregelungen für Erwerbstätige an. Einige Mitgliedstaaten haben gezielte Maßnahmen eingeführt, die mit Änderungen bei den Mindestlöhnen und bei den Kindergeldregelungen verbunden sind (Vereinigtes Königreich, Irland, Österreich, Schweden) oder die die Gewährung von Leistungen mit Teilzeitarbeit und Ausbildungsmaßnahmen verknüpfen (Schweden, Dänemark, Portugal, Österreich). Den potenziellen geschlechtsspezifischen Auswirkungen von Reformen der Steuer- und Sozialleistungssysteme wurde von den Mitgliedstaaten jedoch nicht Rechnung getragen.

Aktives Altern: Notwendigkeit eines umfassenden Ansatzes

Nachdem bereits in Stockholm als Zielvorgabe vereinbart wurde, die Beschäftigungsquote der älteren Arbeitskräfte bis zum Jahr 2010 auf 50 % anzuheben, hat der Europäische Rat in Barcelona darüber hinaus eine schrittweise Erhöhung des durchschnittlichen effektiven Renteneintrittsalters um etwa fünf Jahre bis zum Jahr 2010 gefordert.

Das Wichtigste in Kürze: Aktives Altern

* Die Beschäftigungsquote für die Altersgruppe der 55- bis 64-Jährigen betrug im Jahr 2001 38,5 % gegenüber 74,7 % für die 45- bis 54-Jährigen, 77,1 % für die 25- bis 54-Jährigen und 40,7 % für die 15- bis 24-Jährigen.

* In Finnland, Dänemark und Schweden wurde das gesetzliche Rentenalter angehoben, und in Belgien, Deutschland, im Vereinigten Königreich und in Portugal wurde die Altersgrenze für Frauen an die für Männer angeglichen. Jedoch ist das Durchschnittsalter, in dem die Menschen in der EU effektiv aus dem Erwerbsleben ausscheiden, nach wie vor gering, mit Ausnahme einiger weniger Länder, in denen es sich erhöht hat, wie beispielsweise in Finnland.

* Die Quote der Teilnehmer an Maßnahmen der allgemeinen und beruflichen Bildung lag im Jahr 2001 bei den 55- bis 64-Jährigen bei 3 % gegenüber 8,4 % für die Bevölkerung im erwerbfähigen Alter insgesamt. Schweden, das Vereinigte Königreich, Dänemark und Finnland haben mit einer Beteiligungsquote von durchschnittlich 10,9 % bei den älteren Arbeitnehmern am besten abgeschnitten.

Alle Mitgliedstaaten haben der Problematik der älteren Arbeitskräfte im Jahr 2001 verstärkte Aufmerksamkeit gewidmet und in diesem Kontext die unterschiedlichsten Maßnahmen auf den Weg gebracht.

Einige wenige Mitgliedstaaten (Finnland, Dänemark, Vereinigtes Königreich und Schweden) haben eine regelrechte nationale Strategie des aktiven Alterns entwickelt. In den meisten Mitgliedstaaten werden Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen für ältere Beschäftigte und/oder Arbeitslose angeboten. Mehrere Mitgliedstaaten fördern die Einführung flexiblerer Arbeitsregelungen und eine Verbesserung des Arbeitsumfelds, unter anderem auch Initiativen zum Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz. In einigen Fällen werden Sensibilisierungskampagnen für Arbeitgeber durchgeführt, um eine positivere Einschätzung des Potenzials älterer Arbeitskräfte zu bewirken, doch erfordern die angestrebten Veränderungen nachhaltige Aktionen über einen längeren Zeitraum hinweg.

Zwar werden Anstrengungen unternommen, um ein frühzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben zu verhindern oder um finanzielle oder sonstige Anreize für einen längeren Verbleib im Arbeitsmarkt zu bieten, doch wird der Förderung flexibler Arbeitsformen, die einen gleitenden Übergang in den Ruhestand mit Teilzeitarbeit kombinieren, kaum Beachtung geschenkt. Insgesamt konzentrieren sich die Mitgliedstaaten auf die Reform des Regelungsrahmens für die Gewährung von Leistungen und widmen der Verbesserung der Arbeitsbedingungen oder der Schaffung tatsächlicher Anreize für Arbeitgeber, ältere Arbeitnehmer zu halten oder einzustellen, nur geringe Aufmerksamkeit. Der Trend geht dahin, eine größere Altersgruppe als die der 55- bis 64-Jährigen abzudecken und den Blick mehr auf die älteren Beschäftigten als auf die älteren Arbeitslosen zu richten (mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs, Dänemarks, Griechenlands, Österreichs und Belgiens).

Die nach wie vor geringe Beschäftigungsquote der älteren Arbeitskräfte und die Tatsache, dass einige Mitgliedstaaten weiter an den von ihnen praktizierten Vorruhestandsregelungen festhalten, geben Anlass zur Sorge. Auch besteht die Gefahr von Substitutionseffekten zwischen verschiedenen Bereichen der sozialen Sicherungssysteme, wie z. B. zwischen den Bereichen Altersrente und Invalidität.

Legt man die derzeitigen Beschäftigungsszenarien zugrunde, wird die EU-Zielvorgabe für die Beschäftigungsquote der älteren Arbeitskräfte unerreichbar sein, solange die Mitgliedstaaten keine umfassenden Strategien des aktiven Alterns konzipieren und umsetzen. Im Kommissionsbericht zur ,Erhöhung der Erwerbsbeteiligung und Förderung des aktiven Alterns" [15] wurden die einzelnen Komponenten eines solchen ganzheitlichen Ansatzes umrissen, der den gesamten Lebenszyklus im Blick hat. Es wurden vier Ziele formuliert (mehr Arbeitsplätze und bessere Arbeitsplätze schaffen; dafür sorgen, dass Arbeit sich lohnt; bessere und anpassungsfähige berufliche Qualifikationen verfügbar machen; Arbeit zu einer echten Option für alle machen) und fünf prioritäre Aktionen zur Erreichung dieser Ziele genannt: die Arbeitnehmer länger im Arbeitsmarkt halten; die Steuer- und Sozialleistungssysteme überprüfen; die geschlechtsspezifischen Unterschiede in der Entlohnung und beim Zugang zum Arbeitsmarkt beseitigen; die Erwerbsbeteiligung von Personen mit Betreuungsaufgaben fördern; die Schulabbrecherquote senken. Bei der Konzeption und Umsetzung der entsprechenden Politiken gilt es auch, der geschlechtsspezifischen Dimension des aktiven Alterns in stärkerem Maße Rechnung zu tragen. Wesentlich für den Erfolg ist eine aktive Unterstützung und Mitwirkung der Sozialpartner.

[15] KOM(2002) 9 endgültig, 24. Januar 2002.

Ermutigende Fortschritte im Bereich des lebenslangen Lernens

Das Wichtigste in Kürze: Lebenslanges Lernen

* Was die Bildungsabschlüsse anbelangt, hat sich die Entwicklung verlangsamt: der Anteil der Erwachsenen (25-64 Jahre), die mindestens über einen Abschluss der Sekundarstufe II verfügen, ist im Jahr 2001 lediglich um 0,2 % auf 63,8 % gestiegen gegenüber einem Anstieg um 1,2 % im Jahr 2000. Die Quote bei den Frauen hat sich in der Regel schneller erhöht als die bei den Männern, und die ,Geschlechterlücke" konnte um gut 5 Prozentpunkte verringert werden.

* Die Beteiligungsquote der Erwachsenen an Maßnahmen der allgemeinen und beruflichen Bildung ist nach wie vor gering und liegt unverändert bei 8,4 %. Die Quoten fallen je nach Altersgruppe und Bildungsniveau sehr unterschiedlich aus. In der Altersgruppe der 25- bis 34-Jährigen ist die Wahrscheinlichkeit der Teilnahme an Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen fünf Mal so groß wie in der Altersgruppe der 55- bis 64-Jährigen, und bei den Geringqualifizierten ist die Wahrscheinlichkeit um ein Sechsfaches geringer als bei den Hochqualifizierten. Die Beteiligungsquote der Frauen ist höher als die der Männer (9 % gegenüber 7,9 %).

* Die Quote der Schulabbrecher [16] (also der 18- bis 24-Jährigen, die das Bildungssystem frühzeitig, d. h. höchstens mit einem Abschluss der Sekundarstufe 1 verlassen) ging nur unwesentlich von 19,7 % im Jahr 2000 auf 19,4 % im Jahr 2001 zurück. Besonders hoch ist die Quote nach wie vor in Portugal (über 45 %), Spanien und Italien (über 25 %). Bei den Männern liegt die durchschnittliche EU-Quote deutlich höher als bei den Frauen (21,9 % gegenüber 16,8 %).

[16] Das Vereinigte Königreich wurde bei der Berechnung des EU-Durchschnitts nicht berücksichtigt, da keine vergleichbaren Daten verfügbar sind. Für Irland werden für die Zeit nach 1997 die für dieses Jahr vorliegenden Daten zugrunde gelegt. Im Falle Schwedens ist aufgrund von Änderungen am Stichprobenplan eine Vergleichbarkeit der Daten für 2000 und der Daten für 2001 nicht gegeben. Für Frankreich werden die einschlägigen Informationen nur erhoben, sofern am Tage der Erhebung eine Aus- oder Weiterbildungsmaßnahme im Gange ist.

* E-Learning: Die Quote derjenigen, die über einen Internet-Zugang verfügen, lag im EU-Durchschnitt - alle Bildungsniveaus zusammengenommen - im Jahr 2002 bei 93 % gegenüber 89 % im Vorjahr. Im Bezugszeitraum war ein Anstieg von 96 % auf 98 % in Sekundarschulen und von 84 % auf 90 % in Primarschulen zu verzeichnen. Die Zahl der Schüler, auf die jeweils ein Computer mit Internet-Anschluss entfällt, hat sich von 15 im Jahr 2000 auf 10 im Jahr 2002 verringert. Obgleich im Jahr 2002 74 % der nicht das Fach Informatik unterrichtenden Primarschullehrer und 65 % der Sekundarschullehrer regelmäßig Computer im Unterricht nutzen, haben 40 % der Primarschullehrer und 47 % der Sekundarschullehrer nie eine IKT-Schulung erhalten.

Die Entstehung von Arbeitmarktengpässen und Qualifikationslücken hat deutlich gemacht, wie wichtig die lebenslange Weiterentwicklung der Kompetenzen ist. Die Mitgliedstaaten sahen sich somit veranlasst, ihre Politiken zur Förderung des lebenslangen Lernens zu forcieren. Dem Erwerb der Grundfertigkeiten wird größere Aufmerksamkeit geschenkt, und einige Mitgliedstaaten haben die Verbesserung der Lese- und Schreibkompetenz der Erwachsenen zu einem ihrer prioritären Anliegen gemacht. In allen Mitgliedstaaten fällt den Sozialpartnern eine immer wichtigere und umfassendere Rolle im Bereich des lebenslangen Lernens zu. Es wurden zahlreiche Aktionen in die Wege geleitet, um eine bessere Abstimmung zwischen Aus- und Weiterbildungsangeboten und den Bedürfnissen des Arbeitsmarktes zu erreichen. Unter anderem wurden Schritte unternommen, um die Erstausbildung in stärkerem Maße an beruflichen Erfordernissen auszurichten und um Lehrlingsausbildungssysteme auszubauen und zu reformieren. In einigen Mitgliedstaaten hat man sich daran gemacht, Mechanismen für eine bessere Antizipation des Qualifikationsbedarfs zu entwickeln. Insgesamt bleiben die Maßnahmen jedoch im Wesentlichen angebotsorientiert. Die Reagibilität der Systeme muss weiter verbessert werden, wobei es in stärkerem Maße Fragen der Mobilität Rechnung zu tragen gilt.

In der Mehrzahl der Mitgliedstaaten ist eine Stärkung der regionalen Dimension der Politik des lebenslangen Lernens festzustellen (in Form von regionalen Entwicklungsstrategien, Lernpartnerschaften und in einigen Fällen von Mittelaufstockungen für die Regionalbehörden). Häufig wurden die lokalen Lernzentren ausgebaut, um die Lernmöglichkeiten näher an die Menschen heranzubringen. Die meisten Mitgliedstaaten haben ihre Informations-, Beratungs- und Orientierungsangebote ausgebaut und sind dabei, finanzielle Anreize für Unternehmen und für den Einzelnen zu schaffen, damit Lernangebote auch wahrgenommen werden. Die nach wie vor geringe Bildungsbeteiligung und das nachlassende Tempo bei der Qualifizierung der Bevölkerung machen jedoch deutlich, dass hier nachhaltige Aktionen vonnöten sind. Zwei Drittel der Mitgliedstaaten haben mittlerweile nationale Zielvorgaben zur Erhöhung der Bildungsbeteiligung und Anhebung des Bildungsniveaus gemacht. Dabei zeichnet sich eine Tendenz zur stärkeren Fokussierung auf jüngere Altersgruppen ab. Wichtig ist jedoch auch, Überlegungen dazu anzustellen, wie man die höheren Altersgruppen, die Geringqualifizierten, die besonderes Benachteiligten, die Beschäftigten der KMU und die atypisch Beschäftigten besser erreichen kann. Stärkere Beachtung verdient ferner der Aspekt der Förderung einer breiteren Kultur der Valorisierung des Lernens.

In der Entwicklung nationaler Strategien des lebenslangen Lernens wurden zwar spürbare Fortschritte erzielt, doch muss noch mehr getan werden, was die Aspekte Lernen am Arbeitsplatz und andere Formen des nichtformalen Lernens, benachteiligte Gruppen, Monitoring-Systeme und bessere Koordinierung der Beratungsangebote betrifft.

Die Schulabbrecherquote ist nach und nach zurückgegangen, das geringe Tempo des Rückgangs lässt es jedoch höchst fraglich erscheinen, ob das gemeinsam vereinbarte Ziel der Halbierung der Quote bis zum Jahr 2010 realisierbar ist. Neben einer besseren Unterstützung der Betroffenen sind hier stärker auf die individuellen Bedürfnisse zugeschnittene Ansätze und ein frühzeitigeres Tätigwerden erforderlich. Als besonders schwierig erweist es sich, die Schulabbrecherproblematik bei den männlichen Jugendlichen anzugehen. Hier sind eine eingehende Analyse der Situation sowie eine Bewertung der Effektivität der Maßnahmen vonnöten.

Die Mitgliedstaaten haben verstärkte Anstrengungen zur Entwicklung der IKT-Kompetenz im Allgemeinen und des E-Learning im Besonderen unternommen. Die Bemühungen zielen insbesondere darauf ab, den Angehörigen der vorrangigen Zielgruppen, unter anderem älteren Arbeitskräften und Arbeitslosen, eine grundlegende IKT-Kompetenz zu vermitteln und auf diese Weise der Entstehung einer digitalen Kluft entgegenzuwirken. Die zentrale Rolle der Informations- und Kommunikationstechnologie bei der Unterstützung von Lern- und Lehrprozessen wird gestärkt. E-Learning wird nicht nur eingesetzt, um für einen verbesserten Zugang zum Lernen zu sorgen, sondern auch, um die Qualität des Lernprozesses zu verbessern. Was die gemeinsam vereinbarten Zielvorgaben im Bereich E-Learning betrifft, nähert sich die Mehrzahl der Mitgliedstaaten der 100 %-Zielmarke beim Internet-Zugang an. Allerdings hinkt die Entwicklung im Primarschulbereich etwas hinterher. Das Verhältnis Schüler pro PC mit Internet-Zugang verbessert sich zwar ständig, doch besteht Anlass zur Sorge, was die IKT-Ausbildung der Lehrkräfte betrifft: etwa die Hälfte aller Sekundarstufenlehrer hat - obwohl sie immer häufiger Computer nutzen - bislang keinerlei entsprechende Schulung erhalten. Der geschlechtsspezifischen Dimension des lebenslangen Lernens, insbesondere des E-Learning, wird generell nur geringe Beachtung geschenkt.

Stärkere Konzentration auf die Vermeidung von Engpässen

Das Wichtigste in Kürze: Berufliche Mobilität

* Beim Indikator für Veränderungen der Berufsstruktur (Proxy-Größe für berufliche Mobilität) war zwischen 1997 und 2001 für die EU insgesamt ein Anstieg von 1,9 % auf 2,9 % zu verzeichnen. [17] Ein höherer Wert ergab sich für Dänemark, Griechenland, Italien, Österreich, Schweden und das Vereinigte Königreich.

[17] Der Prozentsatz ergibt sich aus der Addition sämtlicher absoluten Werte der Veränderungen der Berufsstruktur in den Mitgliedstaaten, z. B. 3 % mehr Büroangstellte, 2 % weniger Hilfsarbeitskräfte usw. Für Schweden liegen hier lediglich Daten für den Zeitraum 1998 bis 2000 vor und für Finnland lediglich Daten für den Zeitraum 1998 bis 2001.

Das Wichtigste in Kürze: Geografische Mobilität

* 15,2 % der Personen, die im Jahr 2001 ihren Wohnort innerhalb der EU (auch innerhalb ein und derselben Stadt) verlegten, taten dies aus beruflichen Gründen. [18] Über diesem Durchschnittswert liegen Österreich (18,3 %), Deutschland (19,3 %), Frankreich (21,1 %) und Griechenland (17,1 %). Deutlich unter dem Durchschnitt liegen die Zahlen für Belgien (9,3 %), Irland (10,9 %), die Niederlande (8,5 %) und Portugal (8,9 %).

[18] Siehe Ergebnisse der Eurobarometer-Umfrage 54.2 vom Februar 2001.

* Der Prozentsatz der Personen, die ihren Wohnort in eine andere Region (im selben oder in einem anderen Mitgliedstaat) verlegten, ist im Zeitraum 1997 bis 2001 für die EU insgesamt von 1,2 % auf 1,4 % gestiegen. Der höchste Anstieg war in Frankreich und Österreich zu beobachten, der stärkste Rückgang in Italien (von 1,1 % auf 0,6 %) und Belgien (von 1,2 % auf 0,1 %). Bei den Männern ist der Anstieg etwas größer ausgefallen (0,2 %) als bei den Frauen (0,1 %).

Trotz der Tatsache, dass die kurzfristigen Spannungen am Arbeitsmarkt infolge der veränderten der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen nachgelassen haben, schenken die Mitgliedstaaten der Bekämpfung von Engpässen größere Aufmerksamkeit als in der Vergangenheit. Im Bewusstsein, dass das Wirtschaftswachstum künftig in zunehmendem Maße von einem aktiveren Management des Arbeitskräfteangebots abhängen wird, wie auch unter dem Druck des demografischen Wandels haben die meisten Mitgliedstaaten einen Schwerpunkt auf die Entwicklung von Monitoring-Systemen gelegt, mit dem Ziel, Entwicklungen am Arbeitsmarkt besser beobachten und analysieren zu können und künftige Engpässe zu vermeiden. Betont wird auch die Notwendigkeit einer Verstärkung aktiver arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen (insbesondere zugunsten benachteiligter Gruppen) und bildungspolitischer Maßnahmen.

In allen Mitgliedstaaten stellt die berufliche Aus- und Weiterbildung von Beschäftigten und Arbeitslosen eine zentrale Komponente der Politik zur Reduzierung von Arbeitsmarktengpässen in bestimmten Sektoren (insbesondere IKT, Gesundheitswesen, Pflegesektor und Bildungswesen) und Berufen (technisches Fachpersonal) dar. Mitgliedstaaten, die die Gefahr fortgesetzter oder gar sich vergrößernder Engpässe in den kommenden Jahren sehen, haben sich an die Entwicklung proaktiver Aus- und Weiterbildungsprogramme gemacht, die vielfach verknüpft werden mit der Entwicklung eines umfassenden Systems des lebenslangen Lernens. Auch wird erkannt, dass es zur Beseitigung von Arbeitsmarktengpässen mehr braucht als Personalrekrutierungsaktionen und Schulungsmaßnahmen: so wurden Maßnahmenpakete zur Erhöhung der Attraktivität des öffentlichen Sektors und Aktionen zur Verringerung des Absentismus auf den Weg gebracht. Doch sieht nur ein Land (Dänemark) in der Überwindung der geschlechtsspezifischen Arbeitsteilung einen Weg zur Lösung des Problems der Arbeitsmarktengpässe.

Auch Maßnahmen zur Förderung der geografischen Mobilität wurden dieses Jahr stärker ins Blickfeld gerückt. Einige der Maßnahmen stellen auf die interregionale Mobilität innerhalb des nationalen Arbeitsmarktes ab, die man versucht, durch verschiedene Anreizmaßnahmen zu fördern (z. B. in Deutschland, Frankreich, Spanien, Italien oder Belgien). Einige Mitgliedstaaten sehen eine mögliche Lösung des Problems des Arbeitskräftemangels in der Zuwanderung von Arbeitkräften und stellen die Bedeutung eines stärker integrierten europäischen Arbeitsmarktes heraus. Viele Mitgliedstaaten haben Schritte unternommen, um die Job-Matching-Kapazitäten ihrer Arbeitsverwaltungen zu verbessern. Die meisten bauen elektronische Datenbanken für Stellenangebote und Lebensläufe auf, die über EURES miteinander verknüpft werden.

Der Aspekt der sozialen Eingliederung wird besser berücksichtigt, doch muss mehr auf der Nachfrageseite getan werden

Wie bereits in den vergangenen Jahren sehen die meisten Mitgliedstaaten die Eingliederung in den Arbeitsmarkt als besten Weg zur Förderung der sozialen Integration. Doch wird in zunehmendem Maße anerkannt, dass dies nicht für alle Benachteiligten unmittelbar in Betracht kommt. Daher setzt man auf ein breiter gefächertes Spektrum einander ergänzender Maßnahmen zur Förderung der sozialen Integration (in den Bereichen Wohnen, Gesundheitsversorgung, städtische und ländliche Erneuerung). In der Entwicklung dieses globaleren Ansatzes zeigt sich deutlich der Einfluss des Prozesses im Bereich der sozialen Eingliederung, und die Hälfte der Mitgliedstaaten nimmt in diesem Kontext explizit Bezug auf ihre nationalen Aktionspläne zur sozialen Eingliederung.

Obwohl die meisten Mitgliedstaaten ihre aktive Arbeitsmarktpolitik verstärkt haben, besteht nach wie vor eine große Diskrepanz zwischen den Gesamtbeschäftigungs- und -arbeitslosenquoten und den Quoten für bestimmte Gruppen mit einem besonders hohen Anteil Benachteiligter, wie für Behinderte, Angehörige ethnischer Minderheiten oder Zuwanderer. Dies unterstreicht, dass es nicht nur die Beschäftigungsfähigkeit zu verbessern und dem allgemeinen Erfordernis der Förderung der sozialen Integration Rechnung zu tragen gilt, sondern dass auch auf der Nachfragseite des Arbeitsmarktes angesetzt und die Diskriminierung Benachteiligter bekämpft werden muss. Es werden bereits Schritte in diese Richtung unternommen: mehrere Mitgliedstaaten berichten über Initiativen, bei denen Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigungsfähigkeit für benachteiligte Personen verknüpft werden mit Maßnahmen, durch die die Bereitschaft zur Einstellung der Betroffenen gefördert werden soll (Sensibilisierung und Bekämpfung von Diskriminierung im Allgemeinen). Diese Aktionen müssen fortgeführt und weiter ausgebaut werden. Die Umsetzung der auf der Grundlage von Artikel 13 erlassenen Antidiskriminierungsrichtlinien in nationales Recht untermauert diese Anstrengungen.

Die Bewertung der Wirksamkeit der Maßnahmen zur Integration benachteiligter Personen in den Arbeitsmarkt und zur Verhütung von Diskriminierungen wird deutlich erschwert durch unterschiedliche Definitionen der betroffenen Gruppen und durch das Fehlen geeigneter statistischer Daten.

2.2.2. Unternehmergeist

Die Schaffung günstigerer Bedingungen für die Entwicklung des Unternehmertums ist eine wesentliche Voraussetzung für die Förderung eines nachhaltigen Wachstums wie auch für die Förderung der Beschäftigung. Um die Schaffung günstigerer Bedingungen für die Entstehung neuer Arbeitsplätze geht es beim Pfeiler ,Unternehmergeist". Ziel ist es, die Entwicklung eines Umfelds zu fördern, das die Gründung von Start-ups und das Wachstum der Unternehmen begünstigt, und das Beschäftigungspotenzial der Wissensgesellschaft und des Dienstleistungssektors wirksam zu nutzen. Ein Schwerpunkt liegt dabei auf beschäftigungsfreundlichen Steuersystemen, die - zusammen mit der Verbesserung des Zugangs zu Finanzmitteln für Start-ups und junge Unternehmen - eine grundlegende Voraussetzung für die Schaffung eines unternehmensfreundlichen Umfelds darstellen. Ein weiteres Ziel besteht darin, Maßnahmen zur Beschäftigungsförderung auf regionaler und lokaler Ebene auf den Weg zu bringen.

Es sind gezieltere Maßnahmen erforderlich, um den Unternehmergeist zu einer treibenden Kraft für Wachstum und Beschäftigung zu machen

Die bisherigen Anstrengungen zur Reduzierung des Verwaltungsaufwands der Unternehmen reichen nicht aus. Derzeit gilt das Interesse der Politik in erster Linie den komplizierten Verfahren zur Eintragung von Unternehmen und den dabei auftretenden Verzögerungen. Vor allem bemüht man sich, die Eintragungsverfahren zu vereinfachen, insbesondere durch Nutzung der IKT, und einige Mitgliedstaaten haben hier quantitative Vorgaben gemacht [19], wie z. B. Reduzierung des Zeitaufwands und der Kosten einer Unternehmensgründung um 50 % (Spanien, Portugal) oder Reduzierung des Verwaltungsaufwands insgesamt um 25 % bis Ende der laufenden Legislaturperiode (Belgien und Portugal). Die Bewertung der Auswirkungen von Rechtsvorschriften auf die Unternehmen wird nur für bereits bestehende Rechtsvorschriften vorgenommen; eine Ex-ante-Evaluierung neuer Rechtsvorschriften wird in den meisten Mitgliedstaaten gar nicht in Betracht gezogen (außer im Vereinigten Königreich, in Schweden, Luxemburg und Dänemark). Abgesehen davon, dass in der EU immer mehr zentrale Anlaufstellen (,One-Stop-Shops") eingerichtet werden, sind auch Fortschritte mit Blick auf rechtsetzen