EUROPÄISCHE KOMMISSION 
Brüssel, den 19.12.2011 
SEK(2011) 1611 endgültig 
  
ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN 
ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG 
Begleitunterlage zum / zur 
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates 
über das Programm „Hercule III” zur Förderung von Maßnahmen auf dem Gebiet des 
Schutzes der finanziellen Interessen der Europäischen Union 
{KOM(2011) 914 endgültig} 
{SEK(2011) 1610 endgültig}  
Dieser Bericht bindet ausschließlich di e an seiner Ausarbeitung beteiligten 
Kommissionsdienststellen und gr eift etwaigen späteren Be schlüssen der Kommission in 
keiner Weise vor. 
ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄT ZUNG ZUM PROGRAMM „HERCULE"........................ 3  
1. POLITISCHER KONTEXT UND BEITR AG ZU DEN PRIORITÄTEN DER EU.......................................... 3  
2. KONSULTATION DER INTERESSENTRÄGER........................................................................................... .3 
3. PROBLEMSTELLUNG UND INTERVENTIONS LOGIK............................................................................... 3  
4. PROGRAMMZIELE ............................................................................................................... ........................... 5  
5. SUBSIDIARITÄT UND ZUSATZNUTZEN FÜR DIE EU .............................................................................. 5  
6. BESCHREIBUNG DER OPTIONEN ................................................................................................... ............. 5  
7. WIRKUNGSANALYSE ZU DEN VERSCHIEDENEN OPTIONEN .............................................................. 6  
8. VERBINDUNGEN ZU ANDEREN INITIATIVEN NACH 2013..................................................................... 7  
9. VEREINFACHUNG UND VERRINGER UNG DES VERWAL TUNGSAUFW ANDS................................... 7  
10. MONITORING UND BEWERTUNG ................................................................................................... .......... 7  
Zusammenfassung der Folgenabsc hätzung zum Programm „Hercule"  
 
1. Politischer Kontext und Beitrag zu den Prioritäten der EU  
 
Das Programm „Hercule" ist das einzige Instru ment, das speziell der Bekämpfung von Betrug, 
Korruption und sonstigen gegen die finanzie llen Interessen der Union gerichteten 
rechtswidrigen Handlungen gewidmet ist. Ve rwaltet wird das Programm vom Europäischen 
Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF).  Der Vertrag über die Arbeitswei se der Europäischen Union (AEUV) sieht einen effektiven 
und gleichwertigen Schutz der finanziellen Inte ressen der Union in den Mitgliedstaaten und 
den Einrichtungen der EU sowie eine enge Zu sammenarbeit zur Verwirklichung dieses Ziels 
vor.  Die Ausgaben für das Programm „Hercule II " belaufen sich im Zeitraum 2007-2013 auf 
98,5 Mio. EUR. Es wird vorgeschlagen, die gegenwärtige Finanzausstattung von 
15 Mio. EUR jährlich auch im Rahm en von Hercule „III" beizubehalten. 
 Die Ausgaben für Hercule II verteilen sich folgendermaßen:  
1. technische Unterstützung (60 %)  2. spezielle Schulungsmaßnahmen im Be reich der Betrugsbekämpfung (35 %) 
 3. Unterstützung der Vereinigungen für eu ropäisches Strafr echt und den Schutz 
der finanziellen Interessen der EU (e uropäische Anwaltsvereinigungen) (5 %) 
 
Aus den Mitteln für die Bereiche 1 und 2 müsse n zudem mindestens 6 Mio. EUR jährlich für 
die Bekämpfung des illegalen Zigarettenhande ls ausgegeben werden. Grund dafür ist die 
Einhaltung der besonderen Ziele der Bekämp fung von Betrug, Schmuggel und Fälschung, die 
die Vereinbarungen mit vier großen internati onalen Zigarettenherstell ern vorschreiben und die 
die Hersteller ihrerseits dazu verpflichte n, über einen Zeitraum von zwanzig Jahren 
2,3 Mrd. US-Dollar für die nationalen Hausha lte und den EU-Hausha lt bereitzustellen. 
 
2. Konsultation der Interessenträger
 
 
Die Folgenabschätzung spiegelt die Ergebnis se der Konsultation de r Interessenträger, 
insbesondere in den operativen Dien sten der Mitgliedstaaten, anderen 
Kommissionsdienststellen und anderen EU -Organen, sowie die Erfahrungen des 
Europäischen Amts für Betrugsbekämp fung mit der Handhabung und Verwaltung des 
Programms wider. Ferner en thält sie Erkenntnisse aus der Ende 2010 abgeschlossenen 
Zwischenbewertung über die Verwirk lichung der Ziele von „Hercule II". 
 
3. Problemstellung und Interventionslogik  
 
Umfang  
Im gemäß Artikel 325 AEUV erstellten Jahres bericht 2010 der Kommission über den Schutz 
der finanziellen Interessen wird die Notwendigkeit weiterer Maßnahmen zur 
Betrugsbekämpfung betont. Die Kommission greift dies in ih rer Betrugsbekämpfungsstrategie 
 4auf und unterstreicht dabei die Bedeutung der „Hercule"-Programme. Die im Bericht nach 
Artikel 325 und im unabhängigen Bericht über di e operativen Tätigkeiten des Amts für 
Betrugsbekämpfung enthaltenen Statistiken ge ben Aufschluss über das Ausmaß des Betrugs 
und das Arbeitsaufkommen des Amtes. Der fina nzielle Gesamtschaden der für das Jahr 2010 
gemeldeten Unregelmäßigkeiten lag bei 1,8 Mrd. EUR, wovon 0,5 Mrd. EUR auf 
mutmaßliche Betrugsfälle entfielen (bei  Ausgaben von 141 Mrd. EUR und rund 17 Mrd. EUR 
an Zöllen im Bereich der traditionellen Eigenmittel [Einkommen]). Das Amt für Betrugsbekämpfung schloss zwischen 1999 und 2011 über 1500 eigene Untersuchungen ab 
(derzeit sind 360 in Bearbeitung ), die dazu führten, dass bis Mitte 2011 mehr als 1 Mrd. EUR 
aufgrund von Untersuchungen des Amte s zu Betrugsdelikten und anderen 
Unregelmäßigkeiten eingezogen werden konnten.  Betrugsdelikte haben nicht nur erhebliche fina nzielle Folgen, sondern auch negative soziale 
und wirtschaftliche Auswirkungen. Darüber hi naus schaden sie dem Ansehen der EU. 
 
Ursachen 
 
In der Folgenabschätzung werden fünf zentrale Ursachen
 aufgeführt, gegen die im Rahmen 
von „Hercule III" vorgegangen werden soll: 
 
 1. Betrüger stellen sich schnell auf neue Situationen auf EU-Ebene ein, operieren 
grenzüberschreitend und machen sich  die größten Schwachstellen zunutze. 
 2. Die Kommission und die Mitgliedstaaten ha ben sich verpflichtet, die Bekämpfung 
des Zigarettenschmuggels zu intensivieren. 
 3. Aufgrund des Drucks, der auf den öffe ntlichen Haushalten lastet, muss der 
kostenwirksame Schutz der finanziellen Inte ressen der EU durch bessere Aufdeckung 
und Verhütung erhöht werden. 
 4. In den Mitgliedstaaten, den Bewerberlände rn und assoziierten Ländern gibt es sehr 
viele zuständige Behörden unterschiedlicher Natur. Der größte Teil der Ressourcen für 
die Bekämpfung von Betrug zu Lasten des EU-H aushalts befindet sich nicht auf EU-, 
sondern auf nationaler Ebene.  
 5. Die unterschiedlichen Anreize und Kapazitä ten in den Mitgliedstaaten verhindern, 
dass gleichwertige Maßnahmen zum Schutz der fi nanziellen Interessen  ergriffen werden 
können.  
 
Probleme 
 
Zu jeder Ursache werden konkrete Probleme  aufgeführt. Dazu zählen fehlende 
Fachkenntnisse und ein Mangel an technischem Gerät, die sich wandelnde Bedrohung durch 
organisierte kriminelle Vereinigungen, das mangelnde Vertrauen der Öffentlichkeit, das fehlende Bewusstsein für die Existenz von ge gen die EU-Interessen gerichtetem Betrug, 
unzulängliche Risikoanalysen und ein unzurei chender Informationsaustausch, ungenügende 
Kapazitäten der zuständigen nationalen Behör den zur Zusammenarbeit untereinander und mit 
dem OLAF, die Inkompa tibilität technischer Geräte und Kommunikationsausrüstungen, das 
Fehlen einheitlicher administrativer und rechtlicher Rahmenbedingungen zur Ermittlung und Verfolgung von Betrügern sowie Kompetenzlüc ken in den nationalen Behörden und ein 
mangelnder Austausch unter ihnen.   
 54. Programmziele  
 
Das allgemeine Ziel  des Programms besteht darin, die fi nanziellen Interessen der Union zu 
schützen und auf diese Weise die Wettbewerbs fähigkeit der europäischen Wirtschaft zu 
stärken und das Geld der St euerzahler zu schützen. 
 Das spezifische Ziel
 des Programms besteht darin, Betr ug, Korruption und sonstige gegen die 
finanziellen Interessen der Union gerichteten widerrechtliche Handlunge n zu verhüten und zu 
bekämpfen.  Darüber hinaus wurden verschiedene Einzelziele
 definiert, die im Anhang der Verordnung 
aufgeführt werden.  
5. Subsidiarität und Zusatznutzen für die EU
 
 
 Gemäß dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (Artikel 317 und 325) 
trägt die Kommission – in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten – die Verantwortung für 
die Ausführung des Haushaltsplans und die Bekä mpfung von Betrug, wobei letzteres in den 
Bereich der geteilten Zuständigkeit der EU fällt. Die EU hat somit eine besondere 
Verantwortung für die Förderung einer engen und regelmäßigen Zusammenarbeit zwischen allen zuständigen Behörden durch Gewähr ung von Hilfe und Unterstützung. Hinzu kommt, 
dass bestimmte Maßnahmen im Rahmen von „Hercule" auf Ebene der EU-Organe durchgeführt werden.   Ein klarer Zusatznutzen entsteht dadurch, da ss die Zusammenarbeit zwischen den Behörden 
der Mitgliedstaaten erleichtert wird. Di es geschieht durch Kostensenkungen aufgrund 
gemeinsamer Beschaffung und die Elimin ierung von Schwachpunkten, die nationale 
Behörden besonders anfällig gegen kriminelle Handlungen machen, die vom Hoheitsgebiet von Nachbarländern ausgehen. Auch für die nati onalen Haushalte ergeben sich Vorteile, da 
ein Großteil der EU-Mittel im Wege der Kofi nanzierung gewährt wird und Schmuggel häufig 
nicht nur die Zollabgaben, sondern auch di e nationalen (i ndirekten) Steuern negativ 
beeinflusst. Das Programm widmet sich dem Pr oblem, dass für einige Mitgliedstaaten kaum 
Anreize bestehen, Schwierigkeiten zu beseitigen, die nur geringe Auswirkungen auf ihre eigenen Finanzen haben, sich jedoch negativ au f den EU-Haushalt oder die Haushalte anderer 
Mitgliedstaaten auswirken, insb esondere in Zeiten strikter  Haushaltsdisziplin (z. B. 
Schmuggel und Fälschung von Zigaretten).  Darüber hinaus fördert das Programm die Vernetzung sowie den Austausch bewährter 
Verfahren zwischen den einzelstaatli chen Behörden und die Einhaltung der EU-
Rechtsvorschriften durch Fortb ildung nationaler Experten in  gemeinsamen Veranstaltungen, 
an denen Vertreter unterschiedlic her Nationalitäten teilnehmen. 
 
6. Beschreibung der Optionen
 
 
Das Ausgangsszenario  ist die Fortführung des Status quo (Option 1 ). 
 Option 2
 baut auf dem Status quo auf, verbesse rt jedoch die Methodik des Programms, 
insbesondere durch Anhebung der maximalen Ko finanzierungssätze, um das zunehmende 
Problem der Ergänzungsfinanzierung in den Mitg liedstaaten anzugehen. Dies ist besonders 
 6wichtig, wenn der Schutz in besonders gefähr deten geografischen Zonen, die Schwachpunkte 
in der EU-Abwehrstrategie gegen Betr ug darstellen, gestärkt werden soll. 
 Option 3
 ist eine radikale Neuausrichtung hin zur Unterstützung direkter operativer 
Tätigkeiten auf Kosten längerfristiger Ziele wie der stärkeren Einhaltung der einschlägigen 
Bestimmungen, des besseren Informati onsaustauschs und der Erarbeitung von 
Rechtsstandpunkten zu EU-weiten Strafrecht sangelegenheiten, di e den Schutz der EU-
Finanzmittel betreffen.  Option 4
 wäre die Einstellung des Programms. 
 Zwei weitere Optionen wurden nicht weiterverfolgt:  
• Die Option,
 die Ausgaben über das derzeitige Niveau hinaus anzuheben, wurde 
verworfen, da sie nicht mit dem geplanten me hrjährigen Finanzrahmen vereinbar ist, 
den die Kommission in ihrer Mitte ilung „Ein Haushalt für Europa 
2020“ (KOM(2011) 500) vorschlägt. 
• Die Option,  das Programm „Hercule" mit dem Progr amm „Pericles" (Schutz des Euro 
gegen Geldfälschung) zu verbinden, wäre nicht umsetzbar, da in den jeweiligen 
Rechtsgrundlagen unterschiedliche Gesetzge bungsverfahren für de n Erlass vorgesehen 
sind (siehe die Artikel 133 und 325 AEUV). 
 
7. Wirkungsanalyse zu den verschiedenen Optionen  
 
Bei der Wirkungsanalyse werden zunächst die von „Hercule II" (Ausgangsszenario, Option 1 ) 
erzielten Auswirkungen untersu cht und anschließend mit den Wirkungen verglichen, die von 
den anderen Optionen zu erwarten sind.    Bei Option 4
 wird betrachtet, wie sich die Eins tellung des Programms auf die einzelnen 
Programmbereiche auswirken würde. Dies is t somit auch Grundlage für Überlegungen über 
eine mögliche Änderung der Ausgabenverteilu ng auf die verschiede nen Bereiche. Option 4 
wird verworfen, da die Kosten einer geringere n Effektivität und Effizienz im Bereich der 
Betrugsbekämpfung weit höher wären als die fi nanziellen Einspar ungen. Die Möglichkeit, 
einige der Maßnahmen auf andere EU-Progra mme zu verlagern, wird zurückgewiesen, da 
dadurch unweigerlich die Konzentration auf den Schutz des EU-Haushalts verloren ginge. 
 Option 3
 könnte die unerwünschte Wirkung haben, dass beim Gesamtansatz im Bereich der 
Betrugsbekämpfung auf EU-Ebene ein U ngleichgewicht entstehen könnte. Die 
Betrugsbekämpfungsstrategie de r Kommission (KOM(2011) 376) sieht nämlich vor, dass 
weiterhin spezifische Maßnahmen zur Ver hütung und Aufdeckung von Betrug ergriffen und 
sogar verstärkt werden, etwa durch den besseren Austausch bewährter Praktiken und 
Schulungsmaßnahmen.   Die bevorzugte Option ist daher Option 2
 (im Wesentlichen ein verbe sserter Status quo). Die 
Verlagerung hin zu einer st ärkeren Betonung der operativen Unterstützung wäre behutsamer 
als bei Option 3, falls dies aufgrund sich  wandelnder Umstände und Ansichten der 
Interessenträger beschlossen wird.   
 78. Verbindungen zu anderen  Initiativen nach 2013  
 
Andere Initiativen zur Strafverfolgung und zur Zusammenarbeit im Zollwesen werden für den 
Schutz der finanziellen Interessen der EU positive Zeichen setzen. Ebenso werden 
Maßnahmen im Rahmen des Programms „Hercule" eine positive Wirkung auf andere Justiz-, Zoll- und Sicherheitskonzepte ha ben; ein Scanner, der vornehm lich zum Aufspüren illegaler 
Zigarettensendungen benutzt wird, kann auch il legale Sendungen aufdecken, die sich auf die 
Einnahmen, die Strafverfolgung ode r die Sicherheit auswirken. 
 Diese Initiativen verfolgen jedoch eigene stra tegische Ziele und werden  nicht unbedingt eine 
laufende Unterstützung für besondere Maßn ahmen zur Betrugsbekämpfung bieten. Es ist 
daher unumgänglich, die Konzentration auf ei n Programm aufrechtzuerhalten, das ganz 
speziell dem Schutz der finanziellen Interessen de r EU gewidmet ist, um besondere Projekte 
zu ermöglichen, die mit der besseren Verhütung, Aufdeckung und Untersuchung von Betrugsfällen befasst sind und unter andere m eine fachübergreifende Beteiligung von 
Dienststellen verschiedener Verwaltungsbehörde n erfordern. Die Betrugsbekämpfung ist als 
multidisziplinäres Ziel zu sehen, das nur durch die effektive grenzübergreifende Zusammenarbeit vieler unterschiedlicher Partnerbehörden erre icht werden kann. 
 
Zwischen dem OLAF und anderen Generaldir ektionen hat die notwendige Koordinierung 
stattgefunden, um eine Überschneidung oder Verwechslung von Programmen zu vermeiden. 
  
9. Vereinfachung und Verringerung des Verwaltungsaufwands 
 
 
Es werden einige technische Verbesser ungen vorgeschlagen, die im Einklang mit den 
Bestimmungen der Haushaltsordnung auf den bisherigen Erfahrungen und Konsultationen 
aufbauen, beispielsweise flexib lere Verfahren zur Finanzier ung von Projekten unterhalb einer 
bestimmten Obergrenze (50 000 EUR), geringere  Anforderungen an die Aufschlüsselung der 
Kosten und Schätzungen, einfachere Best immungen für die Antragstellung und die 
Berichterstattung über die Ergebnisse sowie der verstärkte Einsatz von  Arbeitsgruppen, um 
die Rückmeldung zu beschleunigen und die Mittel gezielter einsetzen zu können. 
 
10. Monitoring und Bewertung  
 
Es sind jährliche Evaluierungen und Zwischenbe wertungen vorgesehen. Di e Bediensteten des 
Amts für Betrugsbekämpfung nehmen an vielen finanziell geförderten Veranstaltungen teil, 
um zu gewährleisten, dass die Qualität und  Zielausrichtung der Maßnahmen angemessen 
kontrolliert wird. Dies stellt ei ne adäquate Vorabkontrolle der Projektfinanzierung dar, einem 
wichtigen Aspekt bei der Umsetzung des Ma ndats der Kommission (bzw. des OLAF), 
demzufolge die Mitgliedstaat en bei der Organi sation einer engen und regelmäßigen 
Zusammenarbeit zu unterstützen sind. Es is t geplant, systematisch Leistungsdaten und 
Rückmeldungen zu sammeln und zu analys ieren. Zudem sollen wann immer möglich 
SMART-Indikatoren entwickelt werden, um  die Wirkungen der Programmmaßnahmen zu 
messen. Ist dies aufgrund der Art der Maßn ahme nicht machbar (beispielsweise bei 
bestimmten Schulungsmaßnahmen), werden die Qualitäts- und Le istungsindikatoren 
genauestens überwacht.  
 8Durch die Umstrukturierung des OLAF zu Ja hresbeginn 2012 werden  die OLAF-internen 
Kapazitäten für die Verwaltung und Evaluierun g des Programms „Hercule" zudem verstärkt 
werden.