KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN 
Brüssel, den 19.07.1999 
KOM( 1999)372 endg. 
MITTEILUNG DER KOMMISSION 
AN DEN RAT UND AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT 
ZU DEN SONDERVORSCHRIFTEN FÜR DIE EINREISE 
UND DEN AUFENTHALT VON UNIONSBÜRGERN, 
SOWEIT SIE AUS GRÜNDEN DER ÖFFENTLICHEN 
ORDNUNG, SICHERHEIT ODER GESUNDHEIT 
GERECHTFERTIGT SIND 
(Richtlinie 64/221/EWG) 
1. EINLEITUNG 3 
1.1 Hintergrund 3 
1.2 Warum diese Mitteilung? 3 
2. GRUNDLAGE FÜR DIE AUSLEGUNG 5 
2.1 Geltungsbereich der Richtlinie 64/221/EWG 5 
2.2 Grundsätze und Grundrechte 6 
3. LEITLINIEN FÜR DIE ANWENDUNG 9 
3.1 Die Gründe im Hinblick auf die Unionsbürgerschaft 9 
3.1.1 Öffentliche Ordnung 9 
3.1.2 Öffentliche Sicherheit 10 
3.1.3 Öffentliche Gesundheit 11 
3.2 Einreise und Aufenthalt 12 
3.3 Ausweisung und andere Maßnahmen 13 
3.3.1 Beurteilung der Gefahr 13 
3.3.2 Entscheidung über eine Maßnahme 15 
3.4 Die Rechte bestimmter Personengruppen 18 
3.4.1 Dauerhaft ansässige Personen 18 
3.4.2 Familienangehörige 20 
3.5 Rechtsbehelfe 20 
3.5.1 Rechtsbehelfe und Schutzbestimmungen 20 
3.5.2 Recht auf erneute Antragstellung 22 
4. SCHLUSSFOLGERUNGEN 24 
1. EINLEITUNG 
1.1 Hintergrund 
Die Freizügigkeit gehört zu den Grundrechten, die im Gemeinschaftsrecht verankert sind. 
Laut Artikel 18 Absatz 1 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft hat 
jeder Unionsbürger das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und 
aufzuhalten, jedoch vorbehaltlich der im Vertrag und in Durchführungsvorschriften 
vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen .' 
Insbesondere auf der Grundlage von Artikel 39 Absatz 3, Artikel 46 Absatz 1 und Artikel 55 
EG-Vertrag können die Mitgliedstaaten das Recht auf Freizügigkeit beschränken, wenn dies 
aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt ist, wobei 
die entsprechenden Maßnahmen mit der Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 
19642 vereinbar sein müssen. Diese Richtlinie sichert den Betroffenen besondere Sicherheiten 
und Garantien für den Fall zu, daß die Mitgliedstaaten Maßnahmen aus Gründen der 
öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit ergreifen. Da diese Gründe eine Ausnahme 
von den im EG-Vertrag garantierten Grundfreiheiten bilden, sind sie besonders streng und 
unter Berücksichtigung aller Bestimmungen des Vertrages auszulegen. Die richtige 
Anwendung und Auslegung der Richtlinie ist Inhalt der vorliegenden Mitteilung. 
1.2 Warum diese Mitteilung? 
Die Richtlinie 64/221/EWG stammt aus dem Jahr 1964. Im Laufe der Jahre hat der 
Europäische Gerichtshof ihre Bestimmungen in zahlreichen Urteilen ausgelegt und weiter 
entwickelt bis hin zur Rechtssache Donatella Calfcf. Auch mit Fortschreiten der europäischen 
Integration und vor allem durch die Einführung des Begriffs der Unionsbürgerschaft in 
Artikel 18 EG-Vertrag hat sich der Rahmen verändert, in dem die Richtlinie auszulegen ist. 
Bei der Kommission gehen aber auch immer mehr Beschwerden im Zusammenhang mit der 
Anwendung der Richtlinie ein, die darauf schließen lassen, daß einige Grundprinzipien der 
Richtlinie in den Mitgliedstaaten ganz unterschiedlich ausgelegt und angewandt werden. 
Nach Einschätzung der Kommission ist es deshalb an der Zeit, auf einige der größten 
Schwierigkeiten bei der Anwendung der Richtlinie hinzuweisen und Wege zu ihrer Lösung 
1 
2 
3 Artikel 18 garantiert den Unionsbürgern ein individuelles Grundrecht, das auch unabhängig von einer 
wirtschaftlichen Tätigkeit besteht. Laut Artikel 18 Absatz 2 kann der Rat neue Vorschriften erlassen, 
um die Ausübung dieser Rechte zu erleichtern. In der Entschließung des Europäischen Parlaments 
zum Zweiten Bericht der Kommission über die Unionsbürgerschaft (C4-0291/97, ABI. C 226 vom 
20.7.1998, S. 61), im Bericht KOM(97)230 endg., 27.5.1997, und im Aktionsplan für den Binnenmarkt 
(CSE(97)1 endg., 4.6.1997) wurden mit Unterstützung des Amsterdamer Gipfels bereits neue 
Regelungen in dieser Frage gefordert. 
ABI. Nr. 56 vom 4.4.1964, S.850-857. Rechtsgrundlage für die Richtlinie ist Artikel 46 Absatz 2 EG-
Vertrag. 
Rs. C-348/96, Verkündung des Urteils des Gerichtshofs am 19. Januar 1999. Anm.: Im Anhang zu 
dieser Mitteilung sind die wichtigsten Urteile des Gerichtshofs zum Thema aufgeführt. 
3 
aufzuzeigen. Diese Mitteilung bietet den Mitgliedstaaten wie auch den Bürgerinnen und 
Bürgern der Union Information und Unterstützung und kann damit hoffentlich dazu beitragen, 
die Zahl der Verstöße in Zukunft zu verringern. 
Die vorliegende Mitteilung ist auch unter dem Aspekt der Verpflichtung der Kommission zu 
sehen, für die richtige Anwendung des Gemeinschaftsrechts zu sorgen und ihren Bürgerinnen 
und Bürgern die Union näher zu bringen, vor allem durch bessere Aufklärung über die 
Rechte, die ihnen aufgrund der Verträge zustehen. In diesem Sinne entwickelt die 
Kommission Mechanismen für einen realen Dialog mit den Bürgern Europas, von dem sie 
sich ein Feedback über die praktische Anwendung des Gemeinschaftsrechts in der Praxis 
erhofft. 
Folgende Probleme werden in dieser Mitteilung angesprochen: 
Einreise und A nfenthalt: 
• Zu langsame Bearbeitung der Anträge auf Aufenthaltserlaubnis (Artikel 5). 
Ausweisung und andere Maßnahmen: 
• Die Gewichtung früherer strafrechtlicher Verurteilungen bei der Beurteilung der Gefahr für 
die öffentliche Ordnung oder Sicherheit (Artikel 3 Absatz 2). 
• Allgemeine Vorbeugung: dabei wird unterstellt, daß alle Personen, die einer bestimmten 
Gruppe angehören, eine Gefahr für die öffentliche Ordnung oder Sicherheit darstellen, und es 
wird nicht das individuelle Verhalten beurteilt (Artikel 3 Absatz 1). 
• Mangelnde Information des Betroffenen über die Maßnahme oder die Gründe und/oder die 
Konsequenzen einer solchen Maßnahme (Artikel 6). 
• Das Speichern personenbezogener Daten über die betroffenen Personen, z.B. im Schengener 
Informationssystem SIS oder in nationalen Informationssystemen (Artikel 6). 
Die Position bestimmter Personengruppen: 
• Ausweisung von Einwanderern der zweiten Generation oder dauerhaft ansässigen Personen. 
• Die Position der aus einem Drittland stammenden Familienangehörigen von Unionsbürgern, 
für die das Gemeinschaftsrecht gilt (Artikel 1). 
• Die Position der aus einem Drittland stammenden Personen, die bis zu dem Zeitpunkt, als die 
Maßnahme getroffen wurde, nicht unter das Gemeinschaftsrechts fielen, sondern erst später 
als Unionsbürger oder deren Familienangehörige in den Genuß dieses Rechts gekommen sind 
(Artikel 1). 
Rechtsbehelfe: 
• Mängel bei der erneuten Überprüfung. 
4 
2. GRUNDLAGE FÜR DIE AUSLEGUNG 
2.1 Geltungsbereich der Richtlinie 64/221/EVVG 
Personenkreis 
Der Gerichtshof hat festgestellt, daß die Staatsangehörigen eines Mitgliedstaates das Recht 
haben, in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaates einzureisen und sich dort 
aufzuhalten. Dieses Recht ist in der Gemeinschaftsgesetzgebung verankert.4 
Die Richtlinie gilt für alle Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten, die als Arbeitnehmer, 
Selbständige oder Empfänger von Dienstleistungen in einen anderen Mitgliedstaat einreisen.5 
Ihr Geltungsbereich wurde nachträglich auf diejenigen Arbeitnehmer und Selbständigen 
ausgeweitet, die nach ihrem Ausscheiden aus dem Erwerbsleben in dem anderen Mitgliedstaat 
bleiben.6 Die Richtlinie gilt mit Ausnahme von Artikel 4 Absatz 3 auch im Europäischen 
Wirtschaftsraum7. Gemäß Artikel 2 (2) der Richtlinien 90/364/EWG8 (Aufenthaltsrecht 
allgemein), 90/365/EWG9 (Rentner) und 93/96/EWG10 (Studenten)ergibt sich, daß die 
Richtlinie 64/221/EWG im Geltungsbereich dieser Richtlinien anwendbar ist. Die Richtlinie 
gilt für den Ehegatten und andere Familienangehörige im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 
unabhängig von deren Staatsangehörigkeit. 
7 
8 
9 
10 Rs. 48/75, Royer, Randnr. 31. Welche Staatsangehörigkeit eine Person hat, wird allein durch Bezug 
auf das innerstaatliche Recht des betreffenden Mitgliedstaats geregelt (s. Maastricht-Vertrag, 2. 
Erklärung zur Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats). Das gleiche Prinzip gilt in der Konvention des 
Europarates vom 6.11.1997 über die Staatsangehörigkeit (ETS Nr. 166). Siehe auch Rechtsprechung 
des EuGH, Rs. C-369/90, Micheletti (Slg. 1992,1-4239), und Rs. 292/86, Gullung (Slg. 1988, 111), zur 
doppelten Staatsangehörigkeit und Niederlassungsfreiheit. 
Siehe Artikel 39, 43 und 49 EG-Vertrag. Außerdem Verordnung (EWG) Nr. 1612/68, ABI. L 257 vom 
19.10.1968, S. 27, zuletzt geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 2434/92, ABI. L 245 vom 
26.8.1992, S. 1; Richtlinie 68/360/EWG, ABI. L 257 vom 19.10.1968, S. 13; Richtlinie 73/148/EWG, 
ABI. L 172 vom 28.6.1973, S. 14. In den verbundenen Rs. 286/82 und 26/83, Luisi und Carbone, hat 
der Gerichtshof ausgeführt, welche Personengruppen als Empfänger von Dienstleistungen anzusehen 
sind (Randnr. 16). 
Richtlinie 72/194/EWG, ABI. L 121 vom 26.5.1972, S. 32; Richtlinie 75/35/EWG, ABI. L 14 vom 
20.1.1975, S. 14. 
Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, Anhang V, Freizügigkeit der Arbeitnehmer, 
Verzeichnis nach Artikel 28, ABI. L 1 vom 3.1.1994, S. 325. 
ABI. L 180 vom 13.7.1990, S. 26. 
ABI. L 180 vom 13.7.1990, S. 28. 
ABI. L 317 vom 18.12.1993, S. 59. 
Maßnahmen im Geltungsbereich der Richtlinie 
In der Rechtssache 30/77, Bouchereanx\ hat der Gerichtshof ausgeführt, daß eine 
"Maßnahme" im Sinne der Richtlinie jede Handlung ist, die das Recht der unter Artikel 39 
EG-Vertrag (früher Artikel 48) fallenden Personen berührt, unter den gleichen Bedingungen 
in die Mitgliedstaaten einzureisen wie die Staatsbürger des Aufenthaltslandes und sich dort 
ungehindert aufzuhalten. Das Gemeinschaftsrecht12 sichert den Staatsbürgern auch zu, daß sie 
den Mitgliedstaat, aus dem sie stammen, verlassen und in das Hoheitsgebiet eines anderen 
Mitgliedstaates einreisen können. Dazu muß das Herkunftsland einen Personalausweis oder 
Paß für den Betreffenden ausstellen bzw. verlängern. Aus Gründen der öffentlichen Ordnung 
kann der Mitgliedstaat die Ausstellung dieser Papiere versagen oder das Recht beschränken, 
z.B. wenn der Betreffende in Kürze seinen Militärdienst antreten soll oder wenn er 
Kriegsdienstverweigerer ist. Dabei ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren. 
NichtamvendbarkeiI auf rein innerstaatliche Angelegenheiten 
Die Richtlinie gilt nicht für rein innerstaatliche Angelegenheiten. In der Rechtssache C-
297/88, Dzodzi, ging es um den Fall einer Staatsangehörigen aus einem Drittland, die 
ausschließlich in ihrer Eigenschaft als Ehegattin eines Staatsangehörigen eines Mitgliedstaates 
das Recht beanspruchte, im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaates wohnen oder bleiben zu 
können. Da der Staatsangehörige des Mitgliedstaates nie das Recht auf Freizügigkeit 
wahrgenommen und mit seiner Ehefrau in keinem anderen Mitgliedstaat gearbeitet oder 
gewohnt hatte, fand das Gemeinschaftsrecht hier keine Anwendung. 
2.2 Grundsätze und Grundrechte 
Die Richtlinie ist im Sinne des Grundprinzips der Freizügigkeit auszulegen. Jede 
Einschränkung der Freizügigkeit einer Person ist vor dem Hintergrund der Grundsätze und 
Grundrechte zu beurteilen. 
Die Europäische Union beruht auf den Grundsätzen der Freiheit, der Demokratie, der 
Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit, und sie 
achtet die Grundrechte, wie sie in der Europäischen Konvention zum Schutze der 
Menschenrechte und Grundfreiheiten gewährleistet sind (Vertrag über die Europäische Union, 
Artikel 6). Diese Grundlage der Union ist durch den Amsterdamer Vertrag noch gestärkt 
worden. Danach können bestimmte Rechte ausgesetzt werden, wenn eine schwerwiegende 
und anhaltende Verletzung dieser Gaindsätze durch einen Mitgliedstaat vorliegt (Vertrag über 
die Europäische Union, Artikel 7). 
11 
12 Randnr. 21. 
Richtlinie 68/360/EWG, ABI. L 257 vom 19.10.1968, S. 13, Artikel 2, der entsprechend auch für die 
anderen Richtlinien zum Aufenthaltsrecht gilt. 
Die Gemeinschaft als solche kann der Europäischen Konvention zum Schutze der 
Menschenrechte und Grundfreiheiten nicht beitreten13, aber alle Mitgliedstaaten haben sie 
unterzeichnet. Die wichtigsten Institutionen der Gemeinschaft haben schon 1977 erklärt, daß 
sie die in der Konvention verankerten Grundsätze respektieren werden14, und der Gerichtshof 
hat erklärt, daß er die in der Konvention verankerten Grundrechte in seiner Auslegung und 
Anwendung des Gemeinschaftsrechts respektieren werde15. 
Demzufolge treffen die Mitgliedstaaten jede Maßnahme zur Verweigerung der Einreise oder 
zur Ausweisung von Gemeinschaftsbürgern vor dem gemeinsamen Hintergrund der Wahrung 
der Menschenrechte und demokratischen Prinzipien. Dazu muß zum einen jede Anwendung 
der Begriffe öffentliche Ordnung und öffentliche Sicherheit in den Mitgliedstaaten sorgfältig 
überwacht werden, damit ihr Geltungsbereich nicht einseitig von jedem Mitgliedstaat selbst 
ohne eine Kontrolle durch die Institutionen der Gemeinschaft festgelegt werden kann16. 
Darüber hinaus wird die Kontrolle des Gemeinschaftsrechts vom Grundsatz der Wahrung der 
Menschenrechte bestimmt, wie sie in der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und 
Grundfreiheiten verankert sind17. Dieser gemeinsame Hintergrund (der durch die Möglichkeit, 
die Rechte eines Mitgliedstaates auszusetzen, noch verstärkt wird) bewirkt, daß ein 
Einreiseverbot oder eine Ausweisung nicht dazu führen kann, daß dem betreffenden 
Unionsbürger auch in einem anderen Mitgliedstaat der Verlust seiner Grundrechte droht. 
Darüber hinaus ist bei Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder 
Gesundheit der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren. Da eine Ausweisung oder das 
Verbot der Wiedereinreise besonders schwerwiegende Konsequenzen für den Betroffenen und 
seine Familie haben kann, müssen die Mitgliedstaaten dafür sorgen, daß die Maßnahmen im 
Hinblick auf die berechtigten Interessen, die dadurch geschützt werden sollen, angemessen 
sind. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt berechtigte Gründe für die Maßnahme 
und Ausgewogenheit zwischen der Maßnahme und dem angestrebten Ziel sowie zwischen 
den Interessen der betroffenen Person und des Staates. 
Das einzige Grundrecht, das aus naheliegenden Gründen nicht auf die übliche Weise für 
Einreiseverbote oder Ausweisungen gilt, ist das Diskriminierungsverbot aus Gründen der 
nationalen Zugehörigkeit. Nach Maßgabe des Völkerrechts kann ein Staat seine eigenen 
Staatsangehörigen weder ausweisen noch ihnen die Einreise verweigern. Andererseits darf 
13 
15 
16 
17 Gutachten 2/94 des Gerichtshofes vom 28. März 1996, Slg. 1996, 1-1759, Randnr. 34-36. 
14 Gemeinsame Erklärung des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission, 5. April 1977 
(ABI. C 103 vom 27.4.1977, S.1). 
18 Gutachten 2/94, ebd., Randnr. 33. 
Rs. 36/75, Rutili, Randnr. 27. 
Der Anspruch auf Achtung des Familienlebens gemäß Artikel 8 der EMRK hat besonderes Gewicht. 
Aber auch die Einschränkung der Kompetenzen der Mitgliedstaaten in bezug auf die Kontrolle von 
Ausländern ist nur eine Form der Ausnahmeregelungen in Artikel 8,9, 10 und 11 und in Artikel 2 des 
Protokolls Nr. 4 der EMRK, wonach "diese Rechte keinen anderen Einschränkungen unterworfen 
werden als denen, die (...) in einer demokratischen Gesellschaft im Interesse der nationalen oder der 
öffentlichen Sicherheit (...) notwendig sind". Siehe Rs. 36/75, Rutili, Randnr. 32. 
Rs. C-171/96, Roque gegen Jersey; Rs. C-348/96, Donatella Calfa. 
ein Staat andere Unionsbürger gegenüber seinen eigenen Bürgern nicht benachteiligen, wenn 
es um ein Verhalten geht, das die öffentliche Ordnung oder Sicherheit bedrohen kann. Wird 
dieses Verhalten bei den eigenen Staatsangehörigen nicht strafrechtlich verfolgt, darf es auch 
kein Grund für die Ausweisung anderer Unionsbürger sein.1 
19 Verbundene Rs. 115 und 116/81, Adoui und Cornuaille, Randnr. 8. 
3. LEITLINIEN FÜR DIE ANWENDUNG 
3.1 Die Gründe im Hinblick auf die Unionsbürgerschaft 
3.1.1 Öffentliche Ordnung 
Weder im EG-Vertrag noch in der abgeleiteten Gesetzgebung werden die Begriffe öffentliche 
Ordnung, öffentliche Sicherheit und öffentliche Gesundheit definiert, so daß es den 
Mitgliedstaaten überlassen bleibt, ihren Geltungsbereich nach Maßgabe der nationalen 
Gesetzgebung und Rechtsprechung festzulegen. Die Richtlinie 64/221/EWG befaßt sich nicht 
mit diesen Begriffen, sondern mit Maßnahmen, soweit sie ans Gründen der öffentlichen 
Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind. In der nationalen Gesetzgebung und 
Praxis der Mitgliedstaaten gab es diese Begriffe schon lange vor Gründung der Europäischen 
Gemeinschaft. Die Begriffe, die im Laufe der Zeit eine Entwicklung durchlaufen haben, 
werden in den nationalen Gesetzen nicht genau definiert, und sie überschneiden sich 
zumindest teilweise. 
Der Geltungsbereich der Begriffe öffentliche Ordnung, öffentliche Sicherheit und öffentliche 
Gesundheit darf nicht willkürlich eingeschränkt werden durch eine präzise und erschöpfende 
Definition, was zudem extrem schwierig und auch nicht zweckmäßig wäre. Das heißt jedoch 
nicht, daß ein Mitgliedstaat, der Maßnahmen hiermit begründet, diese Begriffe seiner eigenen 
Rechtspraxis entsprechend und in der eigenen Tradition frei definieren und interpretieren 
kann. 
Es muß genau unterschieden werden zwischen der eigentlichen Verletzung der öffentlichen 
Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit, die den Mitgliedstaat nicht unbedingt veranlassen muß, 
eine Maßnahme zu ergreifen, und der Prüfung und Entscheidung des Mitgliedstaates, ob er 
eine Maßnahme treffen soll. In seiner Entscheidung hierüber ist der Mitgliedstaat an das 
gesamte Gemeinschaftsrecht und in besonderem Maße an die Grundsätze und Grundrechte 
sowie an die Unionsbürgerschaft gebunden. 
Die Auslegung liegt im Ermessen der Mitgliedstaaten, die ihre nationalen Gesetze und 
Praktiken anwenden können, solange dies im Rahmen des Gemeinschaftsrechts geschieht. 
Das Ermessen der Mitgliedstaaten darf nicht willkürlich angewandt werden. So dürfen keine 
Maßnahmen allein wegen der rassischen oder religiösen Zugehörigkeit der Person getroffen 
werden. Mit fortschreitender Integration der europäischen Staaten kommt es zu einer 
Annäherung der nationalen Konzepte der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit. 
Dementsprechend wird sich die nationale Auslegung und Praxis bei der Anwendung dieser 
Konzepte ändern. Die nationale Gesetzgebung und Praxis ist weiterhin auf Bürger aus 
Drittstaaten anwendbar, sofern sie nicht als Familienangehörige unter das Gemeinschaftsrecht 
fallen.20 
20 Siehe KOM(1999)3 endg., 27.1.1999, Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Ausdehnung der 
grenzüberschreitenden Dienstleistungsfreiheit auf in der Gemeinschaft niedergelassene 
Staatsangehörige dritter Länder; und Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und 
des Rates über die Bedingungen für die Entsendung von Arbeitnehmern mit Staatsangehörigkeit 
eines dritten Landes im Rahmen der grenzüberschreitenden Erbringung von Dienstleistungen. Siehe 
auch Beschluß Nr. 1/80 des Assoziationsrates EWG-Türkei vom 19. September 1980 zur Freizügigkeit 
der türkischen Arbeitnehmer. 
9 
Die neue Idee der Unionsbürgerschaft ist in die Gesamtbeurteilung der Situation eines 
Unionsbürgers einzubeziehen, wenn nationale Behörden aus Gründen der öffentlichen 
Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit ihre/seine Ausweisung oder ein Einreiseverbot erwägen. 
Artikel 18 EG-Vertrag ist uneingeschränkt anzuwenden, wenn eine nationale Behörde die 
Richtlinie 64/221 /EWG auf einen Unionsbürger anwenden will. Das gilt insbesondere für 
bestimmte Kategorien von Unionsbürgern: Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten, die im 
Aufenthaltsland geboren wurden oder die dort aufgewachsen sind und deren sämtliche 
kulturelle, soziale und familiäre Bindungen auf dieses Land ausgerichtet sind, sowie andere 
dauerhaft ansässige Personen und Minderjährige (s. auch Ziffer 3.4.1).21 
Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit dürfen nicht für wirtschaftliche 
Zwecke geltend gemacht werden, und wirtschaftliche Zwecke können nicht als Grund 
angeführt werden. 2 Dies wird in der Richtlinie 64/221/EWG Artikel 2 Absatz 2 ausdrücklich 
untersagt. In diesem Punkt geht das Gemeinschaftsrecht weiter als die Europäische 
Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, nach der Maßnahmen 
zulässig sind, die für das wirtschaftliche Wohlergehen des Landes für notwendig erachtet 
werden. Das Fehlen ausreichender Finanzmittel allein rechtfertigt noch keine Maßnahme aus 
Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit bei der Einreise in einen 
Mitgliedstaat. Am Grenzübergang darf derjenige, der in das Land einreisen will, nicht einmal 
nach dem Zweck und der Dauer der Reise oder seinen finanziellen Mitteln gefragt werden. 
3.1.2 Öffentliche Sicherheit 
Die Kommission ist sich bewußt, daß die Mitgliedstaaten ihre Sicherheit schützen müssen. 
Das Kriterium der öffentlichen Sicherheit gibt den Mitgliedstaaten einen ziemlich großen 
Ermessensspielraum, der aber selbst in besonders sensiblen Bereichen nicht unbegrenzt ist. 
Zudem ist eine gewisse Transparenz notwendig. Anhand der Gründe, die der Staat vorbringt, 
sollten die Gemeinschaftsinstitutionen zumindest abschätzen können, ob eine Person 
tatsächlich eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellt und ob diese Gefahr so 
schwerwiegend ist, daß sie eine Maßnahme aus Gründen der öffentlichen Sicherheit 
rechtfertigt. 
21 Zum Begriff Unionsbürgerschaft siehe: Zweiter Bericht der Kommission über die Unionsbürgerschaft 
(KOM(97)230 endg., 27.5.1997). 
22 
23 Siehe Rs. 352/85, Bond van Adverteerders, Randnr. 34. 
Der Gerichtshof hat in der Rs. 68/89, Kommission gegen Niederlande, Randnr. 13, festgestellt, daß 
die Verpflichtung, Grenzschutzbediensteten Fragen zu beantworten, keine Voraussetzung für die 
Einreise eines Staatsangehörigen eines Mitgliedstaates in einen anderen Mitgliedstaat sein kann. In 
dem Urteil heißt es, daß dazu auch Fragen nach Zweck und Dauer der Reise sowie nach den 
finanziellen Mitteln gehören. Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie, wonach Gründe der öffentlichen 
Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit nicht für wirtschaftliche Zwecke geltend gemacht werden dürfen, 
ist eine der ausdrücklichen Einschränkungen für das Ermessen der Mitgliedstaaten. 
10 
Der betroffenen Person müssen die Gründe mitgeteilt werden, soweit dies ohne Gefahr für die 
Sicherheit des Staates möglich ist. Wo es um die Sicherheit des Staates geht, stehen die 
Interessen des Einzelnen und des Staates im Konflikt. Es gibt Situationen, in denen die 
Mitgliedstaaten Maßnahmen zum Schutz der fundamentalen Interessen der Gesellschaft 
treffen müssen, doch dabei ist das Kriterium der staatlichen Sicherheit so eng wie möglich 
auszulegen.24 
3.1.3 Öffentliche Gesundheit 
Artikel 4 der Richtlinie schränkt die Möglichkeit ein, eine Maßnahme aus Gründen der 
öffentlichen Gesundheit zu treffen. Der Anhang zur Richtlinie enthält eine Liste der 
Krankheiten bzw. Krankheitsgruppen, die als Grund für eine Maßnahme in Frage kommen. 
Laut Spezifikation im Anhang können Suchtkrankheiten und geistige und seelische Störungen 
die öffentliche Ordnung oder Sicherheit, aber nicht die öffentliche Gesundheit gefährden. 
Die Richtlinie ermöglicht es den Mitgliedstaaten, die erste Aufenthaltserlaubnis für Personen, 
die an einer Krankheit oder einem Gebrechen leiden, die im Anhang aufgeführt sind, zu 
verweigern. Nicht zulässig ist es dagegen, aus Gründen der öffentlichen Gesundheit die 
Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis zu versagen oder eine Person trotz 
Aufenthaltserlaubnis auszuweisen. Da die Mitgliedstaaten berechtigt sind, die erste 
Aufenthaltserlaubnis zu verweigern, dürfen sie von dem Betroffenen ein ärztliches Attest 
verlangen, wenn dies gesetzlich vorgeschrieben ist und wenn damit der Nachweis erbracht 
werden soll, daß die Person an keiner der im Anhang aufgeführten Krankheiten leidet. Nicht 
zulässig ist dagegen eine allgemeine Regelung, nach der Staatsangehörige anderer 
Mitgliedstaaten grundsätzlich vor der Einreise in das Land den Nachweis erbringen müssen, 
daß sie an keiner der im Anhang aufgeführten Krankheiten leiden. 
In Anbetracht des inzwischen erreichten Integrationsstandes der Europäischen Union und der 
Entwicklung neuer Mittel und Verfahren im öffentlichen Gesundheitssektor ist dieser Grund 
eigentlich inzwischen überholt. Eine Einschränkung der Freizügigkeit aus diesem Grund kann 
heute nicht mehr als notwendig und als eine effiziente Lösung für Gesundheitsprobleme 
angesehen werden. Seit 1964 hat sich die Situation von Grund auf gewandelt, auch wenn der 
Begriff öffentliche Gesundheit immer noch im Gemeinschaftsrecht existiert.26 
24 Der Gerichtshof hat die "Sicherheit des Staates" in den verbundenen Rs. 115 und 116/81, Adoui und 
Cornuaille, interpretiert. In den Entscheidungsgründen heißt es unter Randnr. 13: "Aus der Zielsetzung 
der Richtlinie ergibt sich, daß die Mitteilung der Gründe hinreichend detailliert und genau sein muß, 
um es dem Betroffenen zu ermöglichen, seine Interessen wahrzunehmen. (...) Es genügt auf jeden 
Fall, wenn die Mitteilung unter Voraussetzungen erfolgt, die es dem Betroffenen erlauben, ihren Inhalt 
und ihre Auswirkungen zu erfassen." 
25 
26 Bisher wurden keine weiteren Krankheiten oder Krankheitsgruppen in die Liste aufgenommen. 
Da der Begriff öffentliche Gesundheit im Gemeinschaftsrecht immer noch existiert, soll hier auch die 
Freizügigkeit von Personen mit HIV/AIDS angesprochen werden. In verschiedenen Dokumenten der 
Gemeinschaftsinstitutionen wurde eindeutig festgestellt, daß die Freizügigkeit von Personen und die 
Gleichbehandlung von Menschen mit HIV/AIDS uneingeschränkt gewährleistet sein muß. Die 
Kommission lehnt alle Maßnahmen ab, die zu sozialer Ausgrenzung, Diskriminierung oder 
Stigmatisierung von Personen mit HIV/AIDS führen können. Siehe dazu u.a.: Schlußfolgerungen des 
Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 15. Mai 1987 
betreffend AIDS ( ABI. C 178 vom 7.7.1987, S.1); Schlußfolgerungen des Rates und der im Rat 
11 
3.2 Einreise und Aufenthalt 
Formalitäten 
Der Gerichtshof hat darauf hingewiesen, daß das Versäumnis des Staatsangehörigen eines 
Mitgliedstaates, die gesetzlich vorgeschriebenen Formalitäten in bezug auf Einreise, 
Ortswechsel und Aufenthalt von Ausländern zu erfüllen, eine Ausweisung nicht rechtfertigt. 
Der Gerichtshof hat das auch für den Fall bestätigt, daß die Person die vorgeschriebenen 
Anzeige- und Eintragungsformalitäten nicht erfüllt.2 
Wenn der Personalausweis oder Paß ungültig wird, rechtfertigt das laut Artikel 3 Absatz 3 der 
Richtlinie 64/221 /EWG keine Entfernung aus dem Hoheitsgebiet, auch nicht, wenn eine 
Umkehr an der Grenze ohne Personalausweis oder Reisepaß möglich wäre. Nach Auffassung 
der Kommission darf die Androhung einer Ausweisung nicht mit dem Verfahren zur 
Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis verknüpft werden, weil das dem Geist der Richtlinie 
widersprechen würde. Das Versäumnis, die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis zu 
beantragen, rechtfertigt keine Ausweisung, auch dann nicht, wenn eine Ordnungsstrafe, etwa 
eine dem Versäumnis angemessene Geldbuße, vertretbar wäre. 
Der Gerichtshof hat festgestellt, daß Vorbehalte aus Gründen der öffentlichen Ordnung, 
Sicherheit oder Gesundheit nicht als eine Bedingung für den Erwerb des Einreise- und 
Aufenthaltsrechts zu verstehen sind, sondern daß sie die Möglichkeit eröffnen, im Einzelfall 
und bei Vorliegen ausreichender Rechtfertigungsgründe die Ausübung eines unmittelbar aus 
dem EWG-Vertrag fließenden Rechts zu beschränken.29 
vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 31. Mai 1988 zu AIDS (ABI. C 197 vom 
27.7.1988, S. 8); Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Minister für das 
Gesundheitswesen der Mitgliedstaaten vom 22. Dezember 1989 über die AIDS-Bekämpfung (ABI. C 
10 vom 16.1.1990, S. 3); Beschluß Nr. 647/96/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 
29. März 1996 über ein Aktionsprogramm der Gemeinschaft zur Prävention von AIDS und bestimmten 
anderen übertragbaren Krankheiten innerhalb des Aktionsrahmens im Bereich der öffentlichen 
Gesundheit (1996 - 2000) (ABI. L 95 vom 16.4.1996, S. 16). 
27 
28 
29 Rs. 48/75, Royer, Randnr. 38. Siehe auch Rs. C-363/89, Roux, Randnr. 11; und Bericht der 
hochrangigen Sachverständigengruppe für Fragen der Freizügigkeit, der der Kommission am 18. März 
1997 vorgelegt wurde; sowie die Mitteilung der Kommission über die Folgemaßnahmen zu diesen 
Empfehlungen (KOM(98)403 endg., 1.7.1998). Die hochrangige Sachverständigengruppe unter 
Vorsitz von Simone Veil hob mit besonderem Nachdruck hervor, daß im Gegensatz zur Praxis in den 
betroffenen Mitgliedstaaten Personen ohne eine gültige Aufenthaltserlaubnis nie per se von 
Ausweisung bedroht sein dürfen. 
Rs. 118/75, Watson und Belman, Randnr. 20. 
Rs. 321/87, Kommission gegen Belgien, Randnr. 10. 
12 
Gemäß Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie kann das Aufnahmeland, wenn es dies für 
unerläßlich hält, den Herkunfts-Mitgliedstaat um Auskünfte über das Vorleben des 
Antragstellers in strafrechtlicher Hinsicht ersuchen. Artikel 5 Absatz 2 schreibt aber auch vor, 
daß solche Anfragen keinen systematischen Charakter haben dürfen. 
Das gleiche gilt für die Visa für Familienangehörige aus Drittstaaten. Wenn versäumt worden 
ist, die Verlängerung der Visa zu beantragen, darf dies nicht mit der Androhung der 
Ausweisung geahndet werden. Durch die Visavorschriften dürfen den Familienangehörigen 
keine Rechte vorenthalten werden, die ihnen laut Gemeinschaftsrecht zustehen. 
Antragsfrist 
Die Kommission möchte noch einmal daran erinnern, daß die in Artikel 5 der Richtlinie 
gesetzte Frist unbedingt einzuhalten ist. Andernfalls verletzt der Mitgliedstaat ein Grundrecht 
und eine Garantie der Richtlinie. Im Normalfall soll, nachdem der Antragsteller alle 
notwendigen Nachweise vorgelegt hat, die die betreffende Richtlinie über das 
Aufenthaltsrecht vorschreibt, die Aufenthaltserlaubnis unverzüglich ausgestellt werden' , z.B. 
innerhalb der gleichen Frist, in der normalerweise ein Personalausweis oder Reisepaß 
ausgestellt wird. Die Sechsmonatsfrist ist eine Ausnahme und nur dann relevant, wenn 
aufgrund besonderer Anhaltspunkte geprüft werden muß, ob Gründe der öffentlichen 
Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit vorliegen. Verzögert sich die Ausstellung der 
Aufenthaltserlaubnis, kann das Probleme für den Betroffenen nach sich ziehen. Es sei daran 
•5 1 
erinnert, daß die Aufenthaltserlaubnis nur deklaratorische Wirkung und Beweisfunktion hat. 
Sie bestätigt lediglich das Recht auf Aufenthalt und ist keine Voraussetzung für eventuelle 
andere Rechte der betreffenden Person in einem anderen Mitgliedstaat. 
3.3 Ausweisung und andere Maßnahmen 
3.3.1 Beurteilung der Gefahr 
A //gemeine Beurteilung 
Die Kommission möchte auf die Bedeutung einer umfassenden Beurteilung aller relevanten 
Fakten hinweisen, wenn es darum geht festzustellen, ob eine Person eine tatsächliche und 
hinreichend schwerwiegende Gefahr für eines der grundlegenden Interessen der Gesellschaft 
darstellt. U.a. sind folgende Fakten zu berücksichtigen: Art und Schwere der begangenen 
Straftaten, der Zeitraum, der seit dem Begehen der Straftaten verstrichen ist, und die 
Gesamtsituation der betreffenden Person.32 Die Entwicklung der Situation des Betreffenden 
30 
31 
32 Rs. C-344/95, Kommission gegen Belgien, insbesondere Randnr. 9-11 der Schlußanträge des 
Generalanwalts Lenz vom 14. November 1996. 
Siehe Rs. C-85/96, Martinez Sala, Randnr. 53. Vorlage hierfür ist die Rs. 48/75, Royer, Randnr. 50, 
wonach das Recht der Staatsangehörigen eines Mitgliedstaates, in das Hoheitsgebiet eines anderen 
Mitgliedstaates einzureisen und sich dort aufzuhalten, unmittelbar jedem gewährt wird, der unter das 
Gemeinschaftsrecht fällt. 
Zum persönlichen Verhalten siehe auch Rs. 41/74, Von Duyn, Randnr. 24, sowie Rs. 115 und 116/81, 
Adoui und Cornuaille, Randnr. 8. 
13 
ist dann besonders wichtig, wenn der Verstoß gegen die öffentliche Ordnung, der zur 
Beurteilung der Gefahr herangezogen wird, schon lange zurückliegt oder wenn der 
ursprüngliche Beschluß und seine Ausführung zeitlich weit auseinander liegen oder wenn der 
Betroffene sein Recht auf erneute Antragstellung wahrnimmt. Wenn die Gründe für die 
Ausweisung eines Häftlings oder ehemaligen Häftlings geprüft werden, der aus einem 
anderen Mitgliedstaat stammt, muß die gute Führung während der Haft ebenso berücksichtigt 
werden, als wenn bei einem Staatsangehörigen des eigenen Landes z.B. die Gründe für seine 
Entlassung auf Bewährung geprüft werden. 
Nach der tatsächlichen Beurteilung der Gefahr muß weiter geprüft werden, ob die Maßnahme 
bei Berücksichtigung aller relevanten Fakten und der derzeitigen persönlichen Verhältnisse 
der Person angemessen ist. Zu den derzeitigen persönlichen Verhältnissen gehören die Dauer 
des Aufenthalts der Person in dem Land, ihre sozialen, kulturellen und familiären Bindungen 
an das Land und ihre gegenwärtige Integration in die Gesellschaft des Aufnahmelandes. Die 
Tatsache, daß jemand in dem Land geboren wurde, in dem er lebt und zur Schule gegangen ist 
oder in dem er aufgewachsen ist, stärkt seine Bindungen an dieses Land. Außerdem sind unter 
solchen Umständen die Staatsangehörigen des betreffenden Landes, die von der gleichen 
Gesellschaft geprägt wurden, Spiegel und Maßstab für das Verhalten der Person mit seinen 
guten und seinen schlechten Seiten. Bei der Beurteilung der familiären Bindungen der Person 
kann die Situation von Eltern und Geschwistern eine Rolle spielen, aber besonderes Gewicht 
haben ein Ehegatte und Kinder, die aus dem betreffenden Land stammen oder seit langem 
dort ansässig sind. Bei der Gesamtbeurteilung können auch die Stärke der Bindungen oder 
fehlende Bindungen an das Herkunftsland berücksichtigt werden (Verwandte, Besuche, 
Sprachkenntnisse). 
In der Rechtssache 30/77, Bouchereau, hat der Gerichtshof das Ermessen der Mitgliedstaaten, 
Maßnahmen der öffentlichen Ordnung mit früheren strafrechtlichen Verurteilungen zu 
rechtfertigen, mit folgender Begründung eingeschränkt: "Somit darf eine frühere 
strafrechtliche Verurteilung nur insoweit berücksichtigt werden, als die ihr zugrunde 
liegenden Umstände ein persönliches Verhalten erkennen lassen, das eine gegenwärtige 
Gefährdung der öffentlichen Ordnung darstellt."33 Wenn sich eine nationale Behörde auf die 
öffentliche Ordnung beruft, setzt das auf jeden Fall voraus, daß "eine tatsächliche und 
hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt"3*. 
Diese Frage ist von den nationalen Behörden in jedem Einzelfall auf der Grundlage des 
Gemeinschaftsrechts zu prüfen." 
33 
34 
35 Randnr. 28. Laut Randnr. 29 ist es jedoch in Ausnahmefällen "möglich, daß schon allein das 
vorgezogene Verhalten den Tatbestand einer solchen Gefährdung der öffentlichen Ordnung erfüllt". 
Randnr. 35. 
Im jüngsten Urteil zu diesem Thema, in der Rechtssache C-348/96, Donatella Calfa, hat der 
Gerichtshof diesen Grundsatz spezifiziert und festgestellt, daß die Ausweisung einer 
Gemeinschaftsbürgerin nur dann gerechtfertigt sein kann, wenn sie nicht nur gegen das 
Betäubungsmittelgesetz verstoßen hat, sondern ihr persönliches Verhalten darüber hinaus eine 
tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung darstellt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft 
berührt. 
14 
Allgemeine Vorbeugung in besonderen Fällen 
In manchen Situationen müssen andere berechtigte Interessen der Mitgliedstaaten gegen die 
Garantien und Sicherheiten der Richtlinie 64/221 /EWG abgewogen werden. Das betrifft z.B. 
große Menschenansammlungen, an denen möglicherweise Menschen aus verschiedenen 
Mitgliedstaaten teilnehmen, wie große Sportereignisse, Rockkonzerte, politische 
Demonstrationen und andere organisierte Protestveranstaltungen.36 
Die Mitgliedstaaten können nach eigenem Ermessen Maßnahmen der öffentlichen Ordnung 
und Sicherheit ergreifen, um Gewalt und Rowdytum bei Sportveranstaltungen vorzubeugen. 
Bei großzügiger Anwendung dieser Gründe kann es zu willkürlichen Festsetzungen und 
Ausweisungen kommen, die nicht mehr auf individuellen Gründen beruhen. Die Maßnahmen 
müssen aber gegen Einzelpersonen gerichtet sein und nur in seltenen begründeten Fällen 
gegen eine bestimmte Gruppe von Personen, deren persönliches Verhalten eine Gefahr für die 
öffentliche Ordnung oder Sicherheit darstellt.37 Grundsätzlich gilt, daß jede 
Sicherheitsmaßnahme unterschiedslos auf die eigenen Staatsangehörigen und auf die Bürger 
anderer Mitgliedstaaten anzuwenden ist. 
Festgelegte Verfahren sollten eingeschränkt werden und lediglich auf Personen ausgerichtet 
sein, die nur für einen kurzen Aufenthalt in das Land einreisen, um an einem besonderen 
Ereignis teilzunehmen. Ein solches System und entsprechende Maßnahmen müssen von den 
Mitgliedstaaten genau spezifiziert werden. Welche Gefahr von einer Person ausgeht, hängt 
auch davon ab, ob diese Person, die einer bestimmten Gruppe angehört, zu einem anderen 
Zeitpunkt des Jahres eindeutig zu anderen Zwecken (Geschäfte, Familienurlaub) in das Land 
einreist. 
3.3.2 Entscheidung über eine Maßnahme 
Anordnung einer Maßnahme 
36 
37 Die gewalttätigen Ausschreitungen bei Fußballspielen haben die Mitgliedstaaten veranlaßt, harte 
Maßnahmen zu ergreifen, um die Sicherheit und Ordnung bei Großveranstaltungen zu gewährleisten, 
was ohne jeden Zweifel in ihren Zuständigkeitsbereich fällt. Neuere Rechtstexte zu diesem Thema 
sind u.a. die Empfehlung des Rates vom 22. April 1996 über Leitlinien zur Verhinderung von 
Störungen der öffentlichen Ordnung bei Fußballspielen und zur Eindämmung dieser Störungen, ABI. 
C 131 vom 3.5.1996, S. 1; Entschließung des Europäischen Parlaments zum Problem des 
Hooliganismus und zur Freizügigkeit der Fußballfans, ABI. C 166 vom 10.6.1996, S. 40; Gemeinsame 
Maßnahme vom 26. Mai 1997 - vom Rat aufgrund von Artikel K.3 des Vertrags über die Europäische 
Union angenommen - betreffend die Zusammenarbeit im Bereich der öffentlichen Ordnung und 
Sicherheit, ABI. L 147 vom 5.6.1997, S. 1; Entschließung des Rates vom 9. Juni 1997 zur 
Verhinderung und Eindämmung des Fußballrowdytums durch Erfahrungsaustausch, Stadionverbote 
und Medienpolitik, ABI. C 193 vom 24.6.1997, S. 1. Siehe auch die Konvention des Europarates vom 
19.8.1985: European Convention on Spectator Violence and Misbehaviour at Sports Events and in 
particular at Football Matches (ETS Nr. 120). 
Die polizeiliche Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten zur Bekämpfung der Kriminalität ist unter Titel VI 
des Vertrags über die Europäische Union verankert. 
15 
Der Gerichtshof hat festgestellt, daß die Richtlinie 64/221 /EWG das Ermessen begrenzen soll, 
das den zuständigen Behörden in ihren Entscheidungen über Einreise und Ausweisung von 
Ausländern nach innerstaatlichen Vorschriften i.a. zusteht.38 
In einigen Ländern kann das Gericht sowohl eine strafrechtliche Verurteilung aussprechen als 
auch einen Verwaltungsbeschluß über die nachfolgende Ausweisung erlassen. Öfter als 
gesetzlich zulässig gibt es in der Praxis einen solchen "automatischen" Ablauf, vor allem bei 
Drogendelikten. Auch wenn die nationalen Gesetze genau vorschreiben, daß die Behörden 
oder das zuständige Gericht des Landes eine Ausweisung erst verfügen dürfen, nachdem alle 
relevanten Fakten berücksichtigt worden sind, wird diese Vorschrift in Einzelfällen 
automatisch angewandt ohne jede individuelle oder spezifizierte Begründung und nur 
aufgrund der strafrechtlichen Verurteilung. Nach Auffassung der Kommission ist diese Praxis 
mit dem Gemeinschaftsrechts nicht vereinbar. Gemäß Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie sind 
die Mitgliedstaaten verpflichtet, jeden Fall einzeln zu prüfen. 
Dementsprechend darf die Gesetzgebung der Mitgliedstaaten auch keinen systematischen und 
automatischen Zusammenhang zwischen einer strafrechtlichen Verurteilung und der 
nachfolgenden Ausweisung vorsehen, und die zuständigen Stellen dürfen eine solche 
Entscheidung nicht automatisch fällen. Unter einem "automatischen" System ist jede 
nationale Regelung zu verstehen, deren Wortlaut den zuständigen Behörden oder dem Gericht 
keinen Raum für die Bewertung oder die Berücksichtigung persönlicher Umstände läßt. 
Dessenungeachtet können die Mitgliedstaaten bei einer strafrechtlichen Verurteilung prüfen, 
ob Maßnahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit ergriffen werden 
sollen. Das zuständige Gericht kann sowohl eine strafrechtliche Verurteilung vornehmen als 
auch eine Ausweisung verfügen, oder das Gericht oder die Behörden können eine 
Ausweisung zu einem späteren Zeitpunkt anordnen, noch während der Haft des Betroffenen 
oder bei seiner Entlassung;. 
39 
40 'o-
In der Rechtssache 36/75, Rulili, stellte der Gerichtshof fest, daß ein Mitgliedstaat gegen 
einen Angehörigen eines anderen Mitgliedstaates, für den die Bestimmungen des Vertrages 
gelten, räumlich beschränkte Aufenthaltsverbote nur in den Fällen aussprechen kann, in denen 
solche Verbote auch gegenüber den eigenen Staatsangehörigen zulässig sind. 
In manchen Situationen kann ein Dringlichkeitsverfahren problematisch sein, wenn 
beispielsweise jemand für ein Vergehen verurteilt worden ist, eine Gefängnisstrafe absitzt und 
unmittelbar nach seiner Freilassung ausgewiesen wird. In solchen Fällen ist fraglich, ob der 
Betroffene auch wirklich eine Möglichkeit hatte, sich die Sicherheiten und Garantien zu 
verschaffen, die ihm aufgrund der Richtlinie zustehen. Das gilt vor allem für dauerhaft 
38 Rs. 41/74, Von Duyn, Randnr. 13. Unter Randnr. 15 heißt es, daß die Richtlinie Rechte der Einzelnen 
begründet, welche diese in einem Mitgliedstaat gerichtlich geltend machen können und welche die 
innerstaatlichen Gerichte zu wahren haben. 
Ein Automatismus in diesem Sinne wurde in einigen Fällen angewandt, in denen jemand schwere 
Straftaten begangen hatte und zu einer Mindeststrafe verurteilt wurde (s. Rs. C-348/96, Donatella 
Calfa). 
Randnr. 50. In diesem Fall wurde es einem italienischen Staatsbürger untersagt, sich in bestimmten 
Landesteilen Frankreichs aufzuhalten. 
16 
ansässige Personen, für die diese Sicherheiten und Garantien besonders wichtig sind, weil 
eine Ausweisung ihre persönliche und familiäre Situation schwer belasten kann. Eine 
tatsächliche Rechtfertigung für ein Dringlichkeitsverfahren muß immer gegeben sein, und es 
ist Aufgabe des Mitgliedstaates, die Dringlichkeit nachzuweisen. Ein systematischer Verweis 
auf die Dringlichkeit ist nicht akzeptabel. 
Unterrichtimg über eine Maßnahme 
Die betroffenen Personen müssen über die Form und die Konsequenzen jeder Maßnahme im 
Bereich der Richtlinie genau unterrichtet werden. Die Kommission hält es für außerordentlich 
wichtig, den Beschwerdeführer ordnungsgemäß über den Inhalt aller an ihn gerichteten 
schriftlichen Bescheide, über das Verfahren und mögliche Rechtsbehelfe zu unterrichten. Das 
gilt auch, wenn Maßnahmen eingeleitet und mit Dringlichkeit ausgeführt werden, z.B. in 
bezug auf Gruppen von Personen einer bestimmten Staatsangehörigkeit. 
Der Gerichtshof hat verlangt, daß der Staat dem Betroffenen die Gründe für eine Maßnahme 
"genau und vollständig eröffnet, um ihm Gelegenheit zu geben, sich zweckentsprechend zu 
verteidigen" .41 Diese Vorschrift gilt für alle relevanten Entscheidungen und auch für die 
Familienangehörigen von Unionsbürgern, wenn es um die Erteilung von Visa geht. 
Konsequenzen einer Maßnahme 
Die Kommission kann jede im Sinne der Richtlinie getroffenen Maßnahme und alle 
administrativen Konsequenzen überprüfen. Wenn beispielsweise ein Ausweisungsbeschluß 
den Betroffenen daran hindert, wieder in das Land einzureisen, kann dies nicht mehr als Folge 
der ursprünglichen Ausweisung angesehen werden. 
Datenschutz 
Es gibt Bedenken hinsichtlich der personenbezogenen Daten, die im Zusammenhang mit 
Maßnahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit erfaßt 
werden. Gelegentlich werden solche Daten zu Kontrollen an der Grenze benutzt, um 
jemandem die Einreise in einen Mitgliedstaat zu verwehren. Hin und wieder werden solche 
Daten an einen anderen Mitgliedstaat weitergegeben und danach zur Kontrolle bei der 
Einreise in den zweiten Mitgliedstaat verwendet. 
In diesem Zusammenhang wird vor allem auf zwei Punkte hingewiesen. 
Erstens kann der Verdacht bestehen, daß eine Gefahr für die öffentliche Ordnung, Sicherheit 
oder Gesundheit droht. In dem Fall dürfen die Mitgliedstaaten personenbezogene Daten zum 
Schutz der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit auf der Grundlage der Richtlinie 
64/221/EWG erheben und speichern, sofern sie den Anforderungen der Richtlinie 
95/46/EWG42 entsprechen. Das bedeutet u.a., daß die personenbezogenen Daten angemessen, 
41 
42 Rs. 36/75, Rutili, Randnr. 39. 
ABI. L281 vom 23.11.1995, S. 31. 
17 
genau und notwendig sind und nur für einen festgelegten eindeutigen und rechtmäßigen 
Zweck erfaßt werden. 
Es ist aber auch schon vorgekommen, daß Personen die Einreise in einen Mitgliedstaat 
aufgrund solcher Daten verweigert wurde. Personenbezogene Daten dürfen nur so lange 
gespeichert werden, wie eine Gefahr für die öffentliche Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit 
besteht. Wenn eine Maßnahme im Rahmen der Richtlinie 64/221/EWG ausgelaufen ist oder 
aufgehoben wurde, dürfen personenbezogene Daten im Zusammenhang mit dieser Maßnahme 
nicht länger gespeichert werden. 
Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie 95/46/EWG regelt, daß personenbezogene 
Daten für festgelegte eindeutige und rechtmäßige Zwecke erhoben und nicht in einer Weise 
weiterverarbeitet werden, die mit diesen Zweckbestimmungen unvereinbar ist. Das gilt auch 
für personenbezogene Daten, die zunächst zur Kontrolle der öffentlichen Ordnung, Sicherheit 
oder Gesundheit bei der Einreise erhoben werden. 
Das zweite ist ein spezielles Problem im Zusammenhang mit dem Schengener 
Informationssystem (SIS), wenn auf seiner Liste der Personen, die nicht in das Schengen-
Gebiet einreisen dürfen, Unionsbürger oder Personen stehen, die durch Beitritt oder 
Einbürgerung Unionsbürger geworden sind. Schon vor der Integration des Schengen-
Besitzstandes in die Europäische Union war das mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar, 
und nachdem die Integration und die rechtliche Zuordnung im EG-Vertrag erfolgt ist, gilt dies 
um so mehr. Solche im SIS gespeicherten Daten sind auf Aufforderung des Betroffenen hin 
zu löschen. Fall ein Mitgliedstaat selbst feststellt, daß es solche Daten gibt, muß er dafür 
sorgen, daß sie gelöscht werden.43 
Die Mitgliedstaaten dürfen nicht automatisch Informationen über eine Maßnahme im Rahmen 
der Richtlinie 64/211/EWG an andere Mitgliedstaaten weitergeben, und entsprechende Daten 
dürfen nicht in die gemeinsame Liste aufgenommen werden. 
3.4 Die Rechte bestimmter Personengruppen 
3.4.1 Dauerhaft ansässige Personen 
Im Hinblick auf die Unionsbürgerschaft und um den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu 
wahren, muß dauerhaft ansässigen Personen ein höheres Maß an Sicherheiten und Garantien 
gewährt werden, damit sie erheblich besser geschützt sind als beispielsweise Touristen. Die 
dauerhafte Ansässigkeit in einem Mitgliedstaat gehört zu den relevanten Fakten in der 
Gesamtbeurteilung der Situation des Betroffenen. So können beispielsweise ähnliche 
43 Der Schengen-Exekutivausschuß hat eine Erklärung zur Definition des Begriffs "Ausländer" im 
Rahmen der Konvention angenommen (SCH/COM-ex(96) decl. 5 corr.). Danach dürfen Personen, die 
den Schutz des EG-Rechts genießen, grundsätzlich nicht in die Liste der Personen aufgenommen 
werden, denen die Einreise verweigert wird, außer in Fällen, in denen dies mit dem EG-Recht 
vereinbar ist. In einer Stellungnahme der Kommission im Protokoll des Exekutivausschusses heißt es, 
daß die Aufnahme einer Person, für die das Gemeinschaftsrecht gilt, in die SIS-Liste, nur dann mit 
dem EG-Recht vereinbar ist, wenn sie eine aktuelle, tatsächliche und schwerwiegende Gefahr für die 
öffentliche Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit in jedem Schengen-Staat darstellt. 
18 
Vergehen, die von einem Touristen und von einer dauerhaft ansässigen Person begangen 
worden sind, die Ausweisung des Touristen rechtfertigen, die des dauerhaft Ansässigen 
jedoch nicht. Die Gründe werden in jedem Einzelfall geprüft. Grundsätzlich müssen dauerhaft 
ansässige Personen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gegenüber Maßnahmen der 
öffentlichen Ordnung besser geschützt sein. In ihrem Fall werden sehr viel höhere 
Anforderungen an die Beweisführung des Mitgliedstaates gestellt, um die 
Verhältnismäßigkeit der Maßnahme zu gewährleisten. Bei einem Touristen, der zu einer 
Sportveranstaltung in einen anderen Mitgliedstaat reist und dort randaliert, kann die 
Ausweisung gerechtfertigt sein, während sie bei einer Person, die in dem Land geboren wurde 
und der ähnliche Vergehen zur Last gelegt werden, nicht in Frage kommt.44 
In diesem Zusammenhang ist die Konvention zum Schutze der Menschenrechte und 
Grundfreiheiten und ihre Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte 
zu nennen. Der Gerichtshof hat Artikel 8 der Konvention so interpretiert, daß dauerhaft 
Ansässige nicht grundsätzlich vor Ausweisung geschützt sind.45 Unter bestimmten 
Voraussetzungen hat der Gerichtshof die Ausweisung von dauerhaft ansässigen Personen 
akzeptiert (siehe Rs. EI Bonjaidi und Dalia46). Wichtig ist die Gesamtbeurteilung der 
persönlichen Umstände (Dauer des Aufenthalts, familiäre Situation und soziale Integration in 
die Gesellschaft des Aufnahmelandes, Beziehungen zum Herkunftsland) und die Art der 
begangenen Straftaten. In den Fällen, in denen die Ausweisung von dauerhaft Ansässigen 
akzeptiert worden ist, gab es dafür nicht nur einen Grund, sondern eine ganze Reihe (z.B. im 
Fall von El Boujaidi die Schwere seiner Vergehen, sein anschließendes Verhalten, sein 
Familienleben, das sich erst nach der Ausweisung entwickelt hat, seine Beziehungen zum 
Herkunftsland, die schwache Integration in das Aufnahmeland und die Tatsache, daß er nie 
die Staatsbürgerschaft des Aufnahmelandes beantragt hatte). 
Dieses Urteil liefert wichtige Anhaltspunkte dafür, welche Fakten für eine Entscheidung über 
eine rechtmäßige Ausweisung von dauerhaft ansässigen Personen relevant sind und wie sie 
gegeneinander abzuwägen sind. Es ist jedoch nicht auf Unionsbürger anzuwenden, die 
dauerhaft ansässig sind, sondern in erster Linie auf Angehörige dritter Staaten. Das 
Grundrecht auf Freizügigkeit und die Niederlassungsfreiheit innerhalb der Gemeinschaft 
bleiben dabei unberücksichtigt. Deshalb müssen die Mitgliedstaaten der Europäischen Union 
dauerhaft ansässigen Unionsbürgern einen besseren Schutz vor Ausweisung auf der 
45 
46 Die hochrangige Sachverständigengruppe (s. Fußnote 27) hat empfohlen, die Frage der Ausweisung 
von Angehörigen der Mitgliedstaaten anhand des Konzepts der europäischen Staatsbürgerschaft zu 
prüfen, vor allem wenn es um Migranten geht, die kulturell in das Gastland integriert sind, und dabei 
Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention zu berücksichtigen. Das ist vor allem für die 
Kinder von Einwanderern wichtig, die im Aufnahmeland geboren wurden und dort zur Schule 
gegangen sind. 
Berrehab gegen Niederlande (3/1987/126/177), Urteil vom 21.6.88, Series A no 138; Moustaquim 
gegen Belgien (26/1989/186/246), Urteil vom 18.2.91, Series A no 193; Beldjoudi gegen Frankreich 
(55/1990/246/317), Urteil vom 26.3.92, Series A no 234; Boujlifa gegen Frankreich 
(122/1996/741/440), Urteil vom 21.10.97 (Reports 1997-vi). 
El Boujaidi gegen Frankreich (123/1996/742/941), Urteil vom 26.9.97 (Reports 1997-vi); Dalia gegen 
Frankreich (154/1996/773/974), Urteil vom 19.2.1998 (Reports 1998-i). 
Grundlage der Richtlinie 64/221/EWG gewähren, als es die Europäische 
Menschenrechtskonvention tut. 
Das besondere Anliegen in bezug auf dauerhaft ansässige Personen betrifft auch 
Minderjährige, deren Rechte einschließlich des Anspruchs auf Schutz des Familienlebens 
nach den gleichen Grundsätzen geschützt werden müssen. 
3.4.2 Familienangehörige 
Die Mitgliedstaaten vergessen von Zeit zu Zeit, die Rechte der Familienangehörigen in der 
Praxis zu sichern, vor allem, wenn sie nicht aus einem der Mitgliedstaaten stammen. Das 
Gemeinschaftsrecht gilt für folgende Familienangehörige: Ehegatten, Abkömmlinge, die 
jünger als 21 Jahre sind oder denen Unterhalt gewährt wird, sowie abhängige 
Familienangehörige in aufsteigender Linie des/der Staatsangehörigen oder seiner 
Ehegattin/ihres Ehegatten. Die letzte Kategorie (vor allem Eltern) kommt bei Studenten nicht 
in Betracht. 
Ebenso wichtig wie die Sicherung der Rechte von Familienangehörigen ist es, die Rechte der 
Unionsbürger selbst zu garantieren. Alle von der Richtlinie gewährten Garantien und 
Sicherheiten gelten entsprechend auch für Familienangehörige als Grund für eine Maßnahme 
und die Nichtanwendung des Schengener Informationssystems. Darauf wurde im 
Zusammenhang mit den Formalitäten (vor allem Visa) bereits hingewiesen. Die 
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, vor allem in bezug auf 
Artikel 8 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, die den 
Schutz von Privatleben und Familie gewährleistet, gilt hier gleichermaßen. 
3.5 Rechtsbehelfe 
3.5.1 Rechtsbehelfe und Schiitzbestimmungen 
Artikel 8 
Laut Artikel 8 der Richtlinie muß jeder Person, auf die die Richtlinie Anwendung findet und 
gegen die eine Entscheidung gerichtet ist, durch die ihre Einreise, die Erteilung oder 
Verlängerung ihrer Aufenthaltserlaubnis verweigert wird oder die ihre Ausweisung verfügt, 
die gleichen Rechtsbehelfe einlegen können, die Inländern gegenüber Verwaltungsakten 
zustehen. Damit sind die Mitgliedstaaten jedoch nicht verpflichtet, Rechtsbehelfe auch in 
solchen Fällen anzubieten, in denen ihren eigenen Bürgern keine Rechtsbehelfe offenstehen. 
Vielmehr soll damit Gleichbehandlung garantiert werden.47 
Rechtsbehelfe können sein: das Aussetzen der Maßnahme, auch wenn nach Auffassung des 
Gerichtshofs Artikel 8 keine entsprechende Verpflichtung enthält48. Außer in dringenden 
Fällen darf die Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet erst vollzogen 
47 Siehe verbundene Rechtssachen C-65/95 und C-111/95, Shingara und Radiom, Randnr. 20. Siehe 
auch Rs. 297/88, Dzodzi, Randnr. 60; und Rs. 98/79, Pecastaing, vor allem Randnr. 10 und 11. 
Rs. 98/79, Pecastaing, Randnr. 12 und 13; und Rs. C-175/94, Gallagher. 
20 
werden, nachdem der Betroffene in der Lage war, die notwendigen Formalitäten zu erfüllen, 
um Rechtsbehelfe einzulegen.49 Der Betroffene hat damit aber nicht grundsätzlich das Recht, 
während der Dauer der von ihm eingeleiteten Verfahren im Hoheitsgebiet zu bleiben. Nach 
dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sollte eine Maßnahme mit aufschiebender Wirkung 
für diejenigen, die bereits in dem Land leben, schneller ergehen als für Personen, die sich erst 
seit kurzem in dem Land aufhalten. Wohnt die betroffene Person im Land, ist die 
unverzügliche Umsetzung eines Ausweisungsbeschlusses die Ausnahme. In dem Fall sind 
besonders strenge Maßstäbe anzusetzen. 
Artikel 9 
Durch Artikel 9 der Richtlinie soll der Schutz des Betroffenen in den Fällen, in denen Artikel 
8 nicht greift, ergänzt werden.50 Artikel 9 enthält Mindestverfahrensgarantien für den Fall, 
daß einer Person die Ausweisung droht oder daß die Aufenthaltserlaubnis nicht verlängert 
werden soll. Artikel 9 Absatz 1 betrifft Personen, die bereits eine Aufenthaltserlaubnis haben, 
und Artikel 9 Absatz 2 Personen, die noch keine erste Aufenthaltserlaubnis haben.51 
Der Gerichtshof hat spezifiziert, in welchen Fällen die beiden Absätze des Artikel 9 
Anwendung finden: 1) wenn die Anrufung eines Gerichts nicht zulässig ist; 2) wenn die 
Anrufung eines Gerichts erst möglich ist, nachdem der Beschluß rechtsgültig ist; 3) wenn die 
Anrufung des Gerichts keine aufschiebende Wirkung haben kann und das Eingreifen einer 
zuständigen Behörde vorsieht, die eine andere sein muß als die, die für die Entscheidung 
zuständig ist.52 
Artikel 9 Absatz 1 verbietet es der nationalen Behörde, eine Ausweisung gegen einen 
Gemeinschaftsbürger zu verfügen, der rechtmäßig im Hoheitsgebiet lebt, bevor eine 
zuständige Stelle ihre Stellungnahme abgegeben hat53. Laut Artikel 9 Absatz 2 ist der 
Betroffene berechtigt, eine Stellungnahme im Sinne von Artikel 9 Absatz 1 zu beantragen und 
persönlich seine Verteidigung wahrzunehmen (d.h. zu bleiben, bis die endgültige 
Entscheidung gefällt ist), außer in Fällen, in denen es um die nationale Sicherheit geht. 
49 
50 
51 
52 
53 Rs. 48/75, Royer, Randnr. 60. 
Der Gerichtshof sieht Artikel 9 als Ergänzung zu Artikel 8 an. Ein Mitgliedstaat darf Artikel 9 nicht so 
anwenden, daß die Rechtsbehelfe des Artikel 8 praktisch eingeschränkt oder wirkungslos werden (Rs. 
98/79, Pecastaing, Randnr. 15 und 16). 
Der Gerichtshof geht davon aus, daß die Bestimmungen des Artikel 9 hinreichend bestimmt und 
konkret sind, daß jeder Betroffene sich auf sie berufen kann und sie als solche von jedem Gericht 
angewandt werden können (Rs. 131/79, Santillo, Randnr. 13). 
In den verbundenen Rechtssachen Shingara und Radiom hat der Gerichtshof festgestellt, daß die drei 
in Artikel 9 Absatz 1 genannten Fälle auch für Absatz 2 gelten. 
Der Gerichtshof hat außerdem festgestellt, daß die "zuständige Stelle" in der Richtlinie nicht definiert 
wird (Rs. 131/79, Santillo, Randnr. 15). Siehe auch verbundene Rs. 115 und 116/81, Adoui und 
Cornuaille, insbes. Randnr. 18. 
21 
Der Gerichtshof hat festgestellt, daß die Stellungnahme der zuständigen Stelle zeitlich in 
ausreichender Nähe zum Beschluß stehen muß, der die Ausweisung verfugt, um 
sicherzustellen, daß nicht inzwischen neue Fakten in Erwägung gezogen werden müssen. 
Der Gerichtshof hat betont, daß unbedingt die Gefahr für die Gesellschaft zu bewerten ist, die 
von der Anwesenheit eines Ausländers zu dem Zeitpunkt ausgeht, zu dem die Ausweisung 
verfügt wird, weil sich die Fakten, die zu berücksichtigen sind, insbesondere im Verhalten des 
Betroffenen, in der Zwischenzeit geändert haben könnten.55 
3.5.2 Recht auf erneute Antragstellimg 
Der Gerichtshof hat das Recht bestätigt, nach einer angemessenen Frist nach dem letzten 
Beschluß, mit dem einer Person das Recht auf Einreise verweigert wurde, erneut einen Antrag 
zu stellen56 
Die Kommission ist in einer Reihe von Fällen auf die Problematik gestoßen, daß ein 
Mitgliedstaat die Wiedereinreise oder die Rücknahme der Ausweisung verweigert und dafür 
eine frühere Ausweisung als Grund angeführt hat, die bereits Jahre zurücklag. Das betrifft 
zum Beispiel Familienangehörige von Unionsbürgern aus Drittstaaten, für die zum Zeitpunkt 
der früheren Entscheidung das Gemeinschaftsrecht noch nicht galt. Hier muß wegen des 
geänderten Status eine erneute Prüfung vorgenommen werden, weil ein neues Faktum bei der 
Überprüfung zu berücksichtigen ist. 
Jede Frist für die Dauer einer Maßnahme, z.B. zehn Jahre, kann problematisch sein im 
Hinblick auf das Recht des Betroffenen, erneut einen Antrag zu stellen. Damit kann der 
Betroffene nicht daran gehindert werden, vor Ablauf der Frist einen erneuten Antrag zu 
stellen, sofern die Voraussetzungen für eine erneute Überprüfung gegeben sind und die 
Situation des Betroffenen sich bereits geändert hat. 
54 
55 
56 Rs. 131/79, Santillo, Randnr. 18 und 19. 
Rs. 297/88, Dzodzi, Randnr. 69. Laut Rs. 98/79, Pecastaing, Randnr. 18, kann nach Artikel 9 die 
Maßnahme zur Entfernung aus dem Hoheitsgebiet vollzogen werden, sobald die fragliche 
Stellungnahme abgegeben und dem Betroffenen mitgeteilt worden ist; dies gilt jedoch nur insoweit, als 
das Recht des Betroffenen beachtet wird, sich solange im Hoheitsgebiet aufzuhalten, wie es für die 
Einlegung des nach Artikel 8 der Richtlinie gegebenen Rechtsbehelfs erforderlich ist. In den 
verbundenen Rs. 115 und 116/81, Adoui und Cornuaille, Randnr. 18, stellt der Gerichtshof fest, daß 
die Stellungnahme der zuständigen Behörde dem Betroffenen ordnungsgemäß mitgeteilt werden 
muß. 
Verbundene Rechtssachen C-65/95 und C-111/95, Shingara und Radiom. Der Gerichtshof hat betont, 
daß jeder Bürger eines Mitgliedstaates, der in einem anderen Mitgliedstaat arbeiten möchte, nach der 
Ausweisung erneut eine Aufenthaltserlaubnis beantragen kann. Damit hat der Betroffene aber noch 
kein Recht, während der Prüfung seines erneuten Antrags in das Land einzureisen (Verbundene Rs. 
115 und 116/81, Adoui und Cornuaille, Randnr. 12: Der Gerichtshof stellt fest, daß ein solcher Antrag, 
der nach einer angemessenen Frist gestellt wird, geprüft werden muß. Die zuständige Behörde muß 
das Vorbringen berücksichtigen, mit dem eine materielle Änderung der Umstände, die die erste 
Ausweisung gerechtfertigt hatten, nachgewiesen werden soll). 
22 
Der Gerichtshof hat auch darauf hingewiesen, daß eine solche Entscheidung nicht von 
unbegrenzter Dauer sein darf, weil Entscheidungen, die einem EU-Bürger die Einreise in 
einen anderen Mitgliedstaat untersagen, eine Ausnahme vom Grundsatz der Freizügigkeit 
bilden.57 
Die Kommission geht davon aus, daß die gleichen Rechte analog auch allen anderen 
Personengruppen zustehen, für die das Gemeinschaftsrecht gilt, unabhängig von ihrem Status. 
57 Verbundene Rs. C-65/95 und C-111/95, Shingara und Radiom, Randnr. 40. 
23 
4. SCHLUSSFOLGERUNGEN 
• Die Anwendbarkeit nationaler Vorschriften aus Gründen der öffentlichen Ordnung, 
Sicherheit oder Gesundheit ist im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft 
verankert. Damit wird den Mitgliedstaat einen Ermessensspielraum garantiert. 
• Die Anwendung der nationalen Definitionen und Kriterien auf jede Maßnahme, die aus 
Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit getroffen wird, unterliegt 
den Grundprinzipien und Einschränkungen des Gemeinschaftsrechts. Insbesondere das 
Grundrecht des Einzelnen auf Freizügigkeit der Unionsbürger (Artikel 18 EG-Vertrag) 
unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit muß Richtschnur für die nationalen Behörden 
sein, wenn sie über eine solche Maßnahme entscheiden. 
• Jede Maßnahme, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit 
getroffen wird, muß durch eine tatsächliche und hinreichend schwerwiegende Gefahr für 
eines der Grundinteressen der Gesellschaft hinreichend begründet sein und der 
Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten 
entsprechen. 
• Alle Sicherheiten, Garantien und Rechtsbehelfe, die die Richtlinie 64/221/EWG in der 
Auslegung des Gerichtshofs gewährt, sind strikt einzuhalten, einschließlich des Rechts auf 
erneute Überprüfung und des Rechts auf Unterrichtung über die Gründe für alle 
Maßnahmen und ihre Konsequenzen. 
• Besonders wichtig ist die Gesamtbeurteilung der persönlichen Umstände (familiäre, soziale 
und kulturelle Bindungen) im Einzelfall. Allgemeine Präventionsmaßnahmen sind 
weitestgehend zu vermeiden. Frühere strafrechtliche Verurteilungen sind nur ein Teil der 
allgemeinen Beurteilung und rechtfertigen allein noch keine Maßnahme aus Gründen der 
öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit. 
• Besondere Aufmerksamkeit ist auf die Sicherung der Rechte zu richten; dazu gehört der 
Schutz des Familienlebens von dauerhaft ansässigen Personen, die keine Staatsangehörigen 
des Landes sind, von minderjährigen Unionsbürgern sowie der schwächsten Gruppe, den 
Familienangehörigen von Unionsbürgern aus Drittländern unabhängig von ihrem 
Herkunftsland. 
• Die Kommission möchte diese Mitteilung einer breiten Öffentlichkeit zugänglich machen 
und dazu die neuen Instrumente nutzen, die für den Dialog mit den Bürgern geschaffen 
worden sind. Wenn die Bürgerinnen und Bürger und auch die Mitgliedstaaten besser über 
die Rechte Bescheid wissen, die in den Europäischen Verträgen verankert sind, kann das 
dazu beitragen, daß ihre Rechte besser durchgesetzt werden und die Zahl der 
Vertragsverletzungen zurückgeht. Möglicherweise muß zur Durchsetzung dieser Rechte 
noch mehr getan werden. Dazu gehört, daß die Kommission die Mitgliedstaaten auch 
weiterhin an die Grundsätze erinnert, mit denen sich die vorliegende Mitteilung befaßt. 
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ANHANG 
VERZEICHNIS DER ANGEFÜHRTEN RECHTSSACHEN 
Rs. 4/73, J. Nold, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung gegen Kommission der Europäischen 
Gemeinschaften, Slg. 1974, 1-491 
Rs. 41/74, Yvonne von Duyn gegen Home Office, Slg. 1974, 11-1337 
Rs. 67/74, Carmelo Angelo Bonsignore gegen Oberstadtdirektor der Stadt Köln, Slg. 1975,1-297 
Rs. 36/75, Roland Rutili gegen Minister des Innern, Slg. 1975, 11-1219 
Rs. 48/75, Jean Noel Royer, Slg. 1976,1-497 
Rs. 118/75, Lynne Watson und Alessandro Beimann, Slg. 1976,11-1185 
Rs. 30/77, Pierre Bouchereau, Slg. 1977,11-1999 
Rs. 98/79, Josette Pecastaing gegen Belgischen Staat, Slg. 1980,1-691 
Rs. 131/79, Regina gegen Secretary of State for Home Affairs, ex parte Mario Santillo, Slg. 
1980,11-1585 
Rs. 157/79, Strafverfahren gegen Stanislaus Pieck, Slg. 1980,11-2171 
Verbundene Rs. 115 und 116/81, Rezguia Adoui gegen Belgischen Staat und Stadt Lüttich. 
Dominique Cornuaille gegen Belgischen Staat, Slg. 1982, 11-1665 
Verbundene Rs. 286/82 und 26/83, Graziana Luisi und Guiseppe Carbone gegen Ministero del 
Tesoro, Slg. 1984,1-377 
Rs. 352/85, Bond van Adverteerders und andere gegen Niederländischen Staat, Slg. 1988, 2085 
Rs. 321/87, Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Königreich Belgien, Slg. 
1989,1-997 
Rs. 297/88, Massam Dzodzi gegen Etat Beige, Slg. 1990,1-3763 
Rs. C-68/89, Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Königreich der Niederlande, 
Slg. 1991,1-2637 
Rs. C-292/89, The Queen gegen Immigration Appeal Tribunal, ex parte Gustaff Desiderius 
Antonissen, Slg. 1991,1-0745 
Rs. C-363/89, Danielle Roux gegen Belgischer Staat, Slg. 1991,1-0273 
Rs. C-175/94, The Queen gegen Secretary of State for the Home Department, ex parte John 
Gallagher, Slg. 1995,1-4253 
Verbundene Rs. C-65/95 und C-l 11/95, The Queen gegen Secretary of State for the Home 
Department, ex parte Mann Singh Shingara und ex parte Abbas Radiom, Slg. 1997,1-3343 
Rs. C-344/95, Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Königreich Belgien, Slg. 
1997,1-1035 
Rs. C-85/96, Maria Martinez Sala gegen Freistaat Bayern, Slg. 1998,1-2691 
Rs. C-171/96, Rui Alberto Pereira Roque gegen His Excellency the Lieutenant Governor of 
Jersey, Slg. 1998,1-4607 
Rs. C-348/96, Strafverfahren gegen Donatella Calfa, Slg. 1999, noch nicht veröffentlicht 
25 
ISSN 0254-1467 
KOM(1999) 372 endg. 
DOKUMENTE 
DE 06 10 07 05 
Katalognummer: CB-CO-99-377-DE-C 
Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften 
L-2985 Luxemburg 
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