4.3.3.Prüfung der Vorbereitungen für die Anwendung von Finanzinstrumenten in der GD EMPL 2014-2020 (GD EMPL) und Prüfung der Vorbereitungen für die Anwendung von Finanzinstrumenten in der GD REGIO 2014-2020 (GD REGIO)

4.7.1.Gemeinsame IAS/AGRI- und IAC-Prüfung der Verwaltung der lokalen IT in der GD AGRI

Nach Angaben der geprüften Stellen sind 78 % der zwischen 2010 und 2014 abgegebenen und angenommenen Empfehlungen bis Anfang 2015 umgesetzt worden. Von den im Zeitraum 2010-2014 abgegebenen Empfehlungen, die als sehr wichtig oder kritisch eingestuft wurden, waren 17 sehr wichtige Empfehlungen (2 %) mehr als sechs Monate überfällig. Kritische Empfehlungen stehen nicht aus. Über sehr wichtige Empfehlungen, die mehr als sechs Monate überfällig waren, wurde der Auditbegleitausschuss regelmäßig unterrichtet. Gegebenenfalls erinnerte er die Dienststellen daran, dass sie zur Umsetzung verpflichtet sind. Bis Ende 2014 hat der IAS zu insgesamt 640 der im Zeitraum 2010-2014 abgegebenen und angenommenen Empfehlungen Follow-up-Prüfungen durchgeführt. Diese Prüfungen haben bestätigt, dass die Empfehlungen zufriedenstellend umgesetzt worden sind und zur Verbesserung der Kontrollsysteme in den geprüften Dienststellen beigetragen haben. 95 % der Empfehlungen, die in diesem Zeitraum Gegenstand eines Follow-up waren, hat der IAS abgeschlossen.

Die Systeme, die die Mitgliedstaaten zur Kontrolle der Mittel der Kommission eingerichtet haben, werden vom IAS nicht geprüft. In diesem Fall werden die Prüfungen, die bis zu den einzelnen Begünstigten reichen, von internen Prüfern der Mitgliedstaaten, nationalen Prüfbehörden, anderen Generaldirektionen der Kommission und dem Europäischen Rechnungshof (ERH) durchgeführt. Dafür prüft der IAS Maßnahmen, mit denen die Dienststellen der Kommission Einrichtungen in den Mitgliedstaaten und andere für die Auszahlung von EU-Mitteln zuständige Einrichtungen wie die Vereinten Nationen überwachen und prüfen. Nach Maßgabe der Haushaltsordnung kann der IAS diese Aufgaben vor Ort, auch in den Mitgliedstaaten, wahrnehmen.

Die Unabhängigkeit des IAS ist in der Haushaltsordnung und in seiner von der Kommission angenommenen Charta verankert. Der IAS erstattet dem Auditbegleitausschuss (APC) über sämtliche von ihm durchgeführten Prüfungen Bericht.

Der IAS hat die Aufgabe, die internen Verwaltungs- und Kontrollsysteme zur kontinuierlichen Verbesserung auf ihre Wirksamkeit zu prüfen und so zur wirtschaftlichen Haushaltsführung in der Europäischen Kommission beizutragen.

4.7.5.Gemeinsame IAS- und IAC-Prüfung der Verwaltung der lokalen IT in der GD MARE

Insgesamt hat die Prüfung ergeben, dass die Verwaltungsprozesse im Generalsekretariat und in den geprüften Generaldirektionen die Umsetzung des Europäischen Semesters in der gesamten Kommission wirksam und effizient unterstützen.

Das Europäische Semester (ES) wurde eingeführt, damit die Mitgliedstaaten ihre Haushalts-, Wirtschafts- und Strukturreformpläne untereinander und mit den EUInstitutionen zu bestimmten Zeiten im Jahr erörtern und koordinieren. In diesem Fall sollte die Leistungsprüfung folgende Frage klären: Sind die Verwaltungsprozesse zur Unterstützung des Europäischen Semesters in der gesamten Kommission wirksam und effizient? Im Rahmen der Prüfung wurde die Eignung des internen Kontrollsystems in Bezug auf die Hervorbringung und Vermittlung der verschiedenen Ergebnisse des Europäischen Semesters bewertet.

Hinsichtlich der Verwaltung der Einzelverträge auf der Basis von Zeit- und Mittelaufwand sollte die GD DIGIT für Konsistenz zwischen den Rahmenverträgen in Bezug auf die vorgesehenen Kontrollen bei der Auswahl von intra muros tätigen Beratern, die Festlegung von wesentlichen Leistungsindikatoren, die Verbreitung von Informationen über die Leistung der Auftragnehmer unter den Endnutzern in den Generaldirektionen/Dienststellen und eine Angleichung der Schadenersatzklauseln auf der Grundlage des allgemeinen Indikators für die Qualität der Dienstleistung sorgen. Auf operativer Ebene sollten die Generaldirektionen/Dienststellen das System zur Leistungsmessung für ihre eigenen Rahmenverträge verbessern.

Ein beträchtlicher Teil der IT-Ausgaben der Kommission fließt in die Auslagerung von IT-Diensten an interne oder externe Anbieter. Bei der Kommission verteilen sich die Zuständigkeiten auf die Institutionsebene und die lokale Ebene. Auf Institutionsebene stellen die GD DIGIT und die GD BUDG Leitlinien, Anweisungen und Vorlagen bereit, entwickeln Schulungen und verwalten Rahmenverträge. Auf lokaler (operativer) Ebene sind es die Generaldirektionen/Dienststellen, die den Bedarf ermitteln, Einzelverträge erfüllen und dafür sorgen, dass die Dienste bereitgestellt werden. In diesem Zusammenhang war es Ziel der Prüfung, die Wirksamkeit und Effizienz der Verfahren der Kommission zur Verwaltung und Überwachung der Verträge über ausgelagerte ITDienste im Hinblick auf ein angemessenes Preis-Leistungs-Verhältnis zu bewerten.

Die Prüfung hat ergeben, dass in der aktuellen Planungsphase allgemeine Auswahlverfahren konzipiert werden können, die insgesamt auf den Bedarf der EU-Institutionen abgestimmt sind und dazu dienen sollen, einen Bestand an Reservekandidaten mit den jeweils erforderlichen Qualifikationen aufzubauen. EPSO arbeitet zügig mit den EU-Institutionen zusammen, um ihre Nachfrage zu analysieren und nach Dringlichkeit zu behandeln und allgemeine Auswahlverfahren zu planen. Auf Kommissionsebene ermöglicht dieses Verfahren eine qualifizierte Einschätzung des Bedarfs an erfolgreichen Bewerbern.

Gegenüber den ursprünglichen Vorschlägen der Kommission hat der letztlich angenommene Rechtsakt jedoch erhebliche zusätzliche Risiken mit sich gebracht, denen die Generaldirektionen bei ihren Vorbereitungen für die Gestaltung und Durchführung von Kontrollen im neuen Programmplanungszeitraum Rechnung tragen müssen. Zwar gibt es jetzt ein übergeordnetes Bündel von Vorschriften, doch dafür ist das Gesetzgebungspaket insgesamt überaus komplex. Da es nicht immer auf Anhieb verständlich ist, kann die Auslegung in den Mitgliedstaaten Probleme bereiten. Dies stellt bei der Verifizierung und Kontrolle eine Herausforderung sowohl für die Kommission als auch für die zuständigen Stellen in den Mitgliedstaaten dar und erhöht letztlich die Fehleranfälligkeit. Die endgültige Dachverordnung ist im Hinblick auf Finanzkorrekturen, die für die Mitgliedstaaten Mittelverluste zur Folge haben („Nettofinanzkorrekturen“), weniger streng; entsprechend besteht für die Mitgliedstaaten ein geringerer Anreiz, die unteren Kontrollstufen zu verbessern. Durch die Regeln für die Aufbewahrung von Unterlagen wird außerdem das Zeitfenster für Kontrollen eingeschränkt. Nach der Einführung des Leistungsrahmens hat man sich zudem auf eine Reihe von Ausnahmen und Bedingungen für die Regeln geeinigt. Dies könnte zur Folge haben, dass die Nichterbringung einer Leistung nicht hinreichend sanktioniert wird, was wiederum die Wirkung der Rahmenregelung abschwächen könnte.

In der ersten Phase ging es vor allem darum, für die wichtigsten Bereiche festzustellen, welche zusätzlichen Risiken für die Kommission durch das bei der ESI-Dachverordnung vorgesehene Mitgesetzgebungsverfahren entstanden sind. In dieser Dachverordnung sind einige wichtige Verbesserungen zur Harmonisierung und Vereinfachung der Regelungen für die Strukturfonds zusammengefasst. Der IAS begrüßt diesen Ansatz und erkennt an, dass die Kommissionsdienststellen in der Verhandlungsphase bestrebt waren, die Interessen der Kommission als Kontrollbehörde zu wahren, insbesondere angesichts des überaus starken politischen Drucks von außen.

2014 hat der IAS eine Lückenanalyse der Verordnung für die ESI-Fonds 2014-2020 in zwei Phasen durchgeführt. Die erste Phase beinhaltete eine High-Level-Analyse der angenommenen Rechtsvorschrift für die vier Generaldirektionen (GD AGRI, GD EMPL, GD MARE und GD REGIO) und die fünf ESI-Fonds. Die Analyse konzentrierte sich im Wesentlichen auf die Substanz der angenommenen Rechtsvorschrift und darauf, inwieweit darin die ursprünglichen Vorschläge/Ziele der Kommission zum Ausdruck kommen, nach denen der Verwaltungsaufwand reduziert, dabei aber das notwendige Kontrollniveau beibehalten werden sollte, um die Zuständigkeit als Kontrollbehörde für den Haushaltsvollzug im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung wahrnehmen zu können. Über die Ergebnisse, die speziell die GD AGRI betrafen, wurde an anderer Stelle berichtet (siehe Abschnitt 4.2.1).

Das Hauptproblem sind die enorme Komplexität und der Umfang der Veränderungen, die durch den Rechtsetzungsprozess zustande gekommen sind. Ganz generell, vor allem aber in Schlüsselbereichen wie dem „Greening“, wurden eine Reihe neuer Maßnahmen sowie eine Vielzahl von Ausnahmen und ergänzenden Regelungen eingeführt, die den Mitgliedstaaten zu mehr Flexibilität verhelfen. Der IAS stellt fest, dass sich die GD AGRI bemüht hat, diesen Bedenken Rechnung zu tragen, z. B. durch die Erstellung von Handbüchern und detaillierten Leitlinien, die von der Kommission angenommen werden müssen. Allerdings haben die Mitgliedstaaten erheblich mehr Auslegungsspielraum bekommen, was sich gleichermaßen erheblich auf die Fehlerquote auswirken kann.

Mit den Verordnungen wird eine Reihe wichtiger Verbesserungen geschaffen, die auf eine Harmonisierung und Vereinfachung der Regelungen für die Strukturfonds und die beiden Säulen im Bereich Landwirtschaft abzielen. Der IAS erkennt an, dass die Dienststellen der Kommission in der Verhandlungsphase bestrebt waren, die Interessen der Kommission als Kontrollbehörde zu wahren, insbesondere angesichts des überaus starken politischen Drucks von außen.

2014 hat der IAS seine eingeschränkten Überprüfungen der Berechnung von Restfehlerquoten fortgesetzt. Eine eingeschränkte Überprüfung wurde in der GD REGIO und in der GD CNECT durchgeführt (siehe Abschnitt 4.4.6).

Den Generaldirektionen wurde empfohlen, dafür zu sorgen, dass die Risiken, die mit den in der Rahmenregelung festgestellten Problemen zu tun haben, angemessen reduziert werden und in den Anweisungen für die Mitarbeiter der GD REGIO/EMPL und die Mitgliedstaaten sowie in den auf den Programmplanungszeitraum 20142020 abgestimmten Prüfungs- und Kontrollstrategien ihren Niederschlag finden. Insbesondere sollten Leitlinien für die Förderfähigkeit von Betriebskapital, die Vorzugsbehandlung privater Investoren, die Verwendung der Ex-ante-Bewertungsberichte und die Berichterstattung über die Hebelwirkung sollten ausgearbeitet werden.

Darüber hinaus hat der IAS einige Probleme in den neuen Rechtsvorschriften festgestellt, die Interpretationsspielräume eröffnen und Risiken für die praktische Umsetzung beinhalten könnten (Regelungen für die Finanzierung von Betriebskapital, die Berichterstattung über die erzielte Hebelwirkung, Bestimmungen zur Vorzugsbehandlung privater Investoren und Regeln für Verwaltungskosten und gebühren). Im Fall der GD REGIO wurden sie als sehr wichtig und im Fall der GD EMPL als wichtig eingestuft. Diese Einstufung macht deutlich, dass Finanzinstrumente haushaltstechnisch gesehen für die GD EMPL bei Weitem nicht so wichtig sind wie für die GD REGIO.

Im Laufe der bisherigen Programmplanungszeiträume haben die Finanzinstrumente zunehmend zur Erreichung der Ziele der Kohäsionspolitik beigetragen. Mit dem Rechtsrahmen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde der Anwendungsbereich dieser Instrumente erweitert. Außerdem wurden mehrere Änderungen eingeführt, die den Durchführungsrahmen stärken sollen. Angesichts dieser gesteigerten Erwartungen und der damit einhergehenden Risiken, insbesondere hinsichtlich der voraussichtlichen Inanspruchnahmen und der effizienten und wirksamen Mittelverwendung hat der IAS parallel zwei Prüfungsaufträge über die Vorbereitungen für 2014-2020 in der GD REGIO und in der GD EMPL ausgeführt.

4.2.3.Prüfung der Vorbereitungen für die Anwendung von Finanzinstrumenten in der GD EMPL 2014-2020 (GD EMPL) und Prüfung der Vorbereitungen für die Anwendung von Finanzinstrumenten in der GD REGIO 2014-2020 (GD REGIO)

Um hier Abhilfe zu schaffen, sollten die GD EMPL und die GD REGIO die in der Prüfungsstrategie festgestellten Lücken klären, um von Anfang an solide Testierungsprozesse für die Generaldirektionen sicherzustellen. Dazu sollten sie ihre Prüfungsstrategie weiterentwickeln, um die Zuverlässigkeitsgewähr hinsichtlich der Verlässlichkeit der Prüfbehörde zu erlangen. Der jährliche Schwerpunkt der Prüfungsstrategie sollte durch einen mehrjährigen Testierungsprozess und durch Prüfungen ergänzt werden, die so geplant werden, dass der Aufbewahrungszeitraum für Unterlagen optimiert wird. Außerdem sollten die Generaldirektionen vorbeugende Systemprüfungen früher planen.

Die Überprüfung hat drei sehr wichtige Feststellungen ergeben.

Die Verlässlichkeit der von nationalen Prüfbehörden gemeldeten Fehlerquoten variiert beträchtlich; es besteht das Risiko, dass sie zu niedrig angesetzt sind. Die GD REGIO sollte sich weiterhin bemühen, die Zuverlässigkeit der Arbeit der Prüfbehörden zu stärken; dazu sollte sie zum einen sicherstellen, dass Leitlinien in der Praxis angewandt werden, und zum anderen die Meldevorschriften für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 stärken.

Die von den Mitgliedstaaten gemeldeten Zahlen zu Einbehaltungen und Wiedereinziehungen sind nicht immer zuverlässig; dies liegt teilweise an der eingeschränkten Meldung an die Kommission, ist aber auch darauf zurückzuführen, dass die Prüfbehörden nur eingeschränkte Kontrollen vornehmen. Außerdem kann es vorkommen, dass im System manche Elemente in der Berechnung doppelt gezählt werden und dass wichtige Vorabinformationen über Einbehaltungen/Wiedereinziehungen berücksichtigt werden, bevor diese wirklich feststehen. All das erhöht das Risiko, dass die Zahlen zu hoch angesetzt werden und das kumulative Restrisiko folglich unterschätzt wird. In ihrer weiteren Arbeit muss die Generaldirektion die von den Mitgliedstaaten angegebenen Zahlen systematischer kontrollieren und dafür sorgen, dass ihre Prüfungen möglichst umfassend sind und das Risiko zu hoch angesetzter Beträge berücksichtigt wird. Die GD REGIO sollte prüfen, wie zuverlässig davon ausgegangen werden kann, dass anhängige Einziehungen und förmliche Vereinbarungen auch tatsächlich in die Praxis umgesetzt werden und dass Meldungen der Mitgliedstaaten über Einbehaltungen und Wiedereinziehungen, die vor Ablauf der Frist am 31. März eingehen, nur dann berücksichtigt werden, wenn sie zutreffend sind. Die Durchführungsrechtsakte für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 sollten zur Verbesserung der Art und Weise beitragen, in der die Mitgliedstaaten Einbehaltungen und Wiedereinziehungen melden.

Negative Werte für das kumulative Restrisiko für eine Reihe operationeller Programme (OP) können übertragen und in die Berechnung des Durchschnittswertes für das gesamte kumulative Restrisiko für alle OP einbezogen werden. Dadurch wird der Wert für das gesamte kumulative Restrisiko um ca. 10 % zu niedrig angesetzt. Außerdem werden zur Schätzung der Fehler für das laufende Jahr die Fehlerquoten des Vorjahres verwendet, obwohl diese nicht immer den besten verfügbaren Schätzwert darstellen, z. B. wenn die Management- und Kontrollsysteme erheblich verändert wurden. Dadurch werden die Werte für das kumulative Restrisiko möglicherweise zu niedrig oder zu hoch angesetzt.

Für den Tätigkeitsbericht 2013 sollte die GD REGIO prüfen, ob jedes einzelne OP so valide ist, dass die Fehlerquote für die Vorjahresausgaben als beste Schätzung zur Berechnung des kumulativen Restrisikos im laufenden Jahr und des Risikobetrags verwendet werden kann. Vom Tätigkeitsbericht 2014 an sollten negative Zahlen für einzelne operationelle Programme nicht mehr in die Berechnungen der Nachfolgejahre übernommen werden.

Vor dem Abschluss des Tätigkeitsberichts 2013 ist der Bericht in die Peer-Reviews der Entwürfe der jährlichen Tätigkeitsberichte eingegangen. Alle Feststellungen und Empfehlungen wurden angenommen. Die Generaldirektion hat die Empfehlungen zu ihrem Tätigkeitsbericht 2013 soweit wie möglich umgesetzt. Eine kürzlich vorgenommene Follow-up-Prüfung hat ergeben, dass alle verbliebenen Maßnahmen zur Umsetzung der als sehr wichtig eingestuften Empfehlungen in Bezug auf den Tätigkeitsbericht 2014 umgesetzt worden sind.

Zu weiteren Einzelheiten siehe Abschnitt 4.5 der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen.

4.3.Forschung, Energie und Verkehr

(CNECT, ENER, JRC, MOVE, RTD, ERCEA, INEA, REA)

4.3.1.Überprüfung der Lückenanalyse der Rechtsvorschriften für das Programm Horizont 2020 – Mehrere GD (GD CNECT, GD ENER, GD MOVE, GD RTD)

Horizont 2020 ist das neue Förderprogramm der EU, in dem alle vorherigen Unionsprogramme für die Forschungs- und Innovationsförderung zusammengefasst sind. Die Verpflichtungsermächtigungen für Horizont 2020 werden von den Generaldirektionen der Kommission, den Exekutivagenturen und anderen ausführenden Stellen direkt verwaltet.

Der IAS führt eine Überprüfung der Lückenanalyse des Rechtsrahmens für Horizont 2020 und das flankierende Investitionspaket für die Innovation (IIP) in zwei Phasen durch. Die erste Phase der Überprüfung konzentrierte sich auf den Inhalt der angenommenen Rechtsvorschriften verglichen mit dem ursprünglichen Vorschlag der Kommission. In der zweiten Phase im Jahr 2015 wird eine gründlichere Prüfung der von der GD RTD, von anderen Generaldirektionen und Exekutivagenturen vorgenommenen Gestaltung und Vorbereitung durchgeführt.

In der ersten Phase sollten vor allem die angenommenen Rechtsvorschriften mit dem Vorschlag der Kommission verglichen und für die wichtigsten Bereiche aufgezeigt werden, welche zusätzlichen Risiken durch das Mitgesetzgebungsverfahren für die Kommission entstehen, wobei zu berücksichtigen war, dass das von der Kommission angestrebte Ziel erklärtermaßen darin bestand, einen einfacheren Programmaufbau und ein einheitliches Regelwerk für die Beteiligung einzuführen, ein ausgewogenes Verhältnis von Vertrauen und Kontrolle herzustellen und den Verwaltungsaufwand sowohl für die Begünstigten als auch für die Kommission zu reduzieren.

Der IAS begrüßt, dass mit diesen Rechtsvorschriften versucht wird, eine Reihe von Verbesserungen einzuführen, die zusammengenommen darauf abzielen, die Regelungen für das Forschungsrahmenprogramm zu harmonisieren und zu vereinfachen. Außerdem erkennt er die Bemühungen der Kommissionsdienststellen in der Verhandlungsphase an, die Interessen der Kommission angesichts des politischen Drucks von außen zu wahren. Verglichen mit dem ursprünglichen Vorschlag der Kommission wurde am Ende ein Kompromisstext angenommen, der nicht allzu weit von dem entfernt ist, was die Kommission erreichen wollte. Die Änderungen haben aber eine Reihe zusätzlicher Risiken mit sich gebracht, denen im Zuge der weiteren Vorbereitungen für die Gestaltung und Umsetzung der Kontrollen Rechnung getragen werden muss.

Aufgrund der Art des Prüfungsauftrags hat der IAS in dieser Phase lediglich allgemeine Empfehlungen ausgesprochen, die von den Generaldirektionen bei ihren weiteren Vorbereitungen angemessen berücksichtigt werden sollten. Es wurden jedoch keine Maßnahmenpläne verlangt. Konkretere Empfehlungen werden sich möglicherweise aus den Ergebnissen der Arbeit in der zweiten Phase im Jahr 2015 ergeben.

Zu weiteren Einzelheiten siehe Abschnitt 5.1 der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen.

4.3.2.Prüfung der Umsetzung der FP7-Kontrollsysteme (einschließlich Überwachung externer Stellen) in der GD CNECT (GD CNECT)

Dieser Prüfungsauftrag war Teil einer Reihe von Prüfungen der Umsetzung der FP7-Kontrollsysteme, die in den Generaldirektionen/Agenturen mit der höchsten Mittelausstattung in diesem Bereich durchgeführt worden sind.

Die GD CNECT setzt die Forschungspolitik der EU um und unterstützt die Entwicklung des Europäischen Forschungsraums vor allem durch die Forschungsrahmenprogramme (2007-2013). Zwar laufen diese Programme aus, doch ein großer Teil der Mittel für Zahlungen wird erst in den Jahren 20161017 gegen Kostenerstattungsanträge ausgezahlt. Außerdem überwacht die GD CNECT zwei gemeinsame Unternehmen (ENIAC und ARTEMIS, die kürzlich zu ECSEL verschmolzen worden sind), eine nach Artikel 185 AEUV geschaffene Einrichtung (Ambient Assisted Living, AAL) und zwei EU-Agenturen (ENISA und BEREC).

Im Jahresbericht 2013 der GD CNECT wurde ein Vorbehalt in Bezug auf die Restfehlerquote hinsichtlich der Korrektheit der Kostenerstattungsanträge im FP7 formuliert.