BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

über die Anforderungen, die für Kinder gelten, die die Außengrenzen der Mitgliedstaaten überschreiten

1. Einleitung

Durch die Verordnung (EG) Nr. 444/2009[1] des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Mai 2009 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 des Rates über Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten (nachstehend: „die Verordnung“) wurde der Grundsatz „eine Person – ein Pass“ eingeführt. Diesem Grundsatz entsprechend werden Pässe und Reisedokumente in Form von Einzeldokumenten ausgestellt; Familien- oder andere Gruppenpässe können nicht mehr ausgestellt werden. Der Grundsatz wurde bereits 1997 von der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) empfohlen, da sie es für sicherer hielt, wenn jeder – auch Kinder – einen eigenen Pass hat.[2]

Dieser Bericht dient der Erfüllung der Verpflichtung in Artikel 1 der Verordnung, in dem es heißt: „Die Kommission legt spätestens am 26. Juni 2012 einen Bericht über die Anforderungen vor, die für Kinder gelten, die allein oder in Begleitung die Außengrenzen der Mitgliedstaaten überschreiten, und schlägt gegebenenfalls angemessene Maßnahmen vor, die einen gemeinsamen Ansatz für die Vorschriften zum Schutz von Kindern, die die Außengrenzen der Mitgliedstaaten überschreiten, gewährleisten.“ Das vorliegende Dokument basiert auf einer für die Kommission durchgeführten umfangreichen Studie (nachstehend: „die Studie“[3]) über die Rechtsvorschriften und Verfahrensweisen der EU, ihrer Mitgliedstaaten und der assoziierten Schengen-Länder[4] für Kinder[5], die Unionsbürger oder Drittstaatsangehörige sind und – allein oder in Begleitung – die Außengrenzen überschreiten[6]. Der Bericht befasst sich (speziell) mit Überprüfungen von Kindern, die die Außengrenzen legal überschreiten.

2. Umsetzung des Grundsatzes „eine Person – ein Pass“

Die meisten Mitgliedstaaten folgen diesem Grundsatz bereits seit vielen Jahren. Dennoch legt die Verordnung eine Übergangszeit fest, nach der der Grundsatz spätestens am 26. Juni 2012 von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden musste, wobei galt: „Für den Inhaber des Dokuments wird die ursprüngliche Gültigkeit jedoch nicht beeinträchtigt.“

Diese letzte Bestimmung bedeutet Folgendes:

· Ab dem 26. Juni 2012 dürfen Pässe von EU-Bürgern nur in Form von Einzeldokumenten ausgestellt werden.

· Nach diesem Datum müssen alle Kinder ungeachtet ihres Alters einen eigenen EU-Pass haben und dürfen nicht allein aufgrund der Eintragung in den Pässen ihrer Eltern reisen.

· Die Pässe der Eltern bleiben nach dem 26. Juni 2012 für letztere (d. h. die Inhaber) gültig, auch wenn sie die Namen ihrer Kinder enthalten.

Einige Mitgliedstaaten legten die Übergangszeit jedoch anders aus und argumentierten, dass sie noch bis zum 26. Juni 2012 Pässe mit der Eintragung von Kindern (sogenannte Familienpässe) ausstellen dürften und dass die Einträge der Kinder für die gesamte Gültigkeitsdauer des Passes gültig blieben.

Die Kommission stellte in der betreffenden Arbeitsgruppe des Rates klar, dass eine solche Auslegung dem Ziel der Bestimmung und der Festlegung der dreijährigen Übergangszeit zuwiderläuft.

Weitere Leitlinien zu dem Thema stellte die Kommission in Form einer Empfehlung vom 14. Dezember 2012[7] zur Änderung der Empfehlung über einen gemeinsamen „Leitfaden für Grenzschutzbeamte (Schengen-Handbuch)“, der von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bei der Durchführung von Grenzkontrollen bei Personen heranzuziehen ist (K(2006) 5186 endg.)[8], bereit.

Darin wird klargestellt, dass die Verordnung nicht für Irland und das Vereinigte Königreich und auch nicht für von Drittländern ausgestellte Pässe gilt. Die Empfehlung verweist darauf, dass die Bestimmungen der Richtlinie 2004/38/EG[9] über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, Anwendung finden. Gemäß Artikel 5 Absatz 4 der Richtlinie[10] sollte das Fehlen eines eigenen Passes für Kinder, die im Pass ihrer Eltern eingetragen sind, nicht automatisch zu einer Verweigerung der Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats bzw. der Ausreise aus diesem Gebiet führen. Die Eintragung eines Kindes im Pass der Eltern könnte als anderes Mittel für den Nachweis, dass es das Recht auf Freizügigkeit und Aufenthalt genießt, betrachtet werden.

In der überwiegenden Mehrheit der Mitgliedstaaten wurde der Grundsatz „eine Person – ein Pass“ vor Jahren auf der Grundlage des nationalen Rechts umgesetzt. Nur einige wenige Mitgliedstaaten warteten bis zum 26. Juni 2012 mit der vollständigen Abschaffung der Familienpässe.

Hinsichtlich der Einführung des Grundsatzes wurden keine Probleme von den Mitgliedstaaten gemeldet oder von der Studie aufgezeigt. Die Studie ergab sogar, dass der Grundsatz „eine Person – ein Pass“ von allen maßgeblichen Interessengruppen und insbesondere den Grenzschutzbeamten, nationalen Behörden und im Bereich des Kinderschutzes tätigen Nichtregierungsorganisationen gut aufgenommen wurde. Die meisten sind der Ansicht, dass dadurch das Reisen von Kindern sicherer und das Überscheiten der Grenzen schneller geworden ist, insofern als es nun den Grenzschutzbeamten möglich ist, ein Kind tatsächlich als die Person im Pass zu identifizieren.

In einigen Fällen war es schwieriger geworden, ein reisendes Kind mit seinem Elternteil in Verbindung zu bringen, wenn sie nicht denselben Nachnamen haben. Diesbezüglich wird die Idee der Aufnahme von Informationen über ein oder beide Elternteile/den bzw. die Vormund(e) in den Pass der Kindes von mehreren Interessengruppen, darunter Frontex[11], befürwortet.

3. Kinderspezifische Rechtsvorschriften und Verfahrensweisen in Bezug auf das Überschreiten der Grenzen

Das Konzept „eine Person – ein Pass“ ist nur eine Vorschrift, die darauf ausgerichtet ist, den Grenzübertritt von Kindern sicherer zu machen, ihre Rechte zu schützen sowie Kindesentführung und Kinderhandel zu bekämpfen. In dieser Hinsicht gibt es noch etliche andere Bestimmungen und Verfahren auf EU-Ebene und einzelstaatlicher Ebene. Dieses Kapitel soll einen kurzen Überblick über die wichtigsten Bestimmungen und Verfahrensweisen bieten.

3.1. Rechtsvorschriften und Verfahrensweisen auf EU-Ebene

Die wesentlichen Bestimmungen für den Grenzübertritt von Kindern an den Außengrenzen des Schengen-Raums sind in der Verordnung (EG) Nr. 562/2006[12] über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex) und ihren Anhängen[13] festgelegt. Neben dem Hinweis darauf, dass „die Grenzschutzbeamten [...] Minderjährigen besondere Aufmerksamkeit“ widmen, sieht Anhang VII Nummer 6 des Schengener Grenzkodex vor, dass bei begleiteten Kindern überprüft werden muss, ob die Begleitperson sorgeberechtigt ist. Dies sollte insbesondere dann erfolgen, wenn das Kind nur von einem Erwachsenen begleitet wird oder wenn der Grenzschutzbeamte den Verdacht hat, dass das Kind rechtswidrig dem rechtmäßig Sorgeberechtigten entzogen wurde. Wenn ein „begründeter Verdacht“ besteht, stellen die Grenzschutzbeamten eingehendere Nachforschungen an. Bei Kindern ohne Begleitung führen die Grenzschutzbeamten im Regelfall eingehende Kontrollen der Dokumente der Kinder durch.

Des Weiteren sieht Teil II Abschnitt 1 Ziffer 3.7 des Leitfadens für Grenzschutzbeamte[14] vor, dass die Grenzschutzbeamten bei bestehenden Zweifeln betreffend die Berechtigung des Kindes zum Grenzübertritt bei der Ausreise die nationale Kontaktstelle[15] des Schengen-Mitgliedstaats, dessen Staatsangehörigkeit das Kind besitzt bzw. in dem es seinen Wohnsitz hat, kontaktieren sollten. Falls irgendwelche Informationen den Verdacht einer Entführung oder illegalen Ausreise nahelegen, können die Grenzschutzbeamten die Ausreise des Kindes verweigern oder alle verfügbaren Informationen über das Ziel des Kindes und über die Begleitperson einholen.

Die Verfahren und Voraussetzungen für Drittstaatsangehörige, die in den Schengen-Raum einreisen und der Visumpflicht unterliegen, sind in der Verordnung (EG) Nr. 810/2009[16] über einen Visakodex der Gemeinschaft (Visakodex) festgelegt. Was Kinder betrifft, ist vorgeschrieben, dass ihre Visumantragsformulare von einer Person unterzeichnet sein müssen, die die elterliche Sorge oder die Vormundschaft ausübt. Gemäß dem Handbuch für die Bearbeitung von Visumanträgen und die Änderung von bereits erteilten Visa[17] (Visakodex-Handbuch) müssen sich Konsulate vergewissern, dass es sich bei der Person, die das Visum für den Minderjährigen beantragt, um den Inhaber der elterlichen Sorge oder den Vormund handelt. Unabhängig vom Volljährigkeitsalter im Wohnsitzstaat ist bei Antragstellern unter 18 Jahren die Einwilligung des Inhabers der elterlichen Sorge oder des Vormunds einzuholen. Die Konsulate sollten ferner prüfen, dass das Kind nicht unrechtmäßig der Obhut der Person entzogen wurde, die die elterliche Sorge ausübt. Besteht der Verdacht einer solchen unrechtmäßigen Entziehung des Kindes, muss das Konsulat alle erforderlichen Nachforschungen anstellen, um sie zu verhindern.

In der Praxis koordinierte Frontex im November–Dezember 2010 auf EU-Ebene einen gemeinsamen Einsatz, der illegale Einwanderung von Kindern betraf (Agelaus 2010). Dieser fand an 42 Flughäfen in ganz Europa mit dem Ziel statt, das Bewusstsein für das Phänomen der illegalen Migration von Kindern zu stärken. Im November 2011 stellte auch die behördenübergreifende Zusammenarbeit „Joint Operation Hammer“ unter der Leitung von Frontex das Thema Kinderhandel in den Vordergrund. In diesem Zusammenhang wurden operative Leitlinien erstellt. Die Leitlinien heben hervor, dass das Wohl des Kindes immer eine vorrangige Erwägung sein muss und dass der Grundsatz der Nichtzurückweisung zu achten ist. Sie enthalten eine nicht erschöpfende Liste von Indikatoren für Kinderhandel und sehen vor, dass die Grenzschutzbeamten bei Anzeichen, dass das Kind in Gefahr sein könnte, eine eingehendere Kontrolle (die sogenannte Kontrolle in der zweiten Kontrolllinie) durchführen sollten. Außerdem enthalten die Leitlinien nützliche Tipps für die Kommunikation mit Kindern. 2011 entwickelte Frontex zudem ein Schulungspaket zur Bekämpfung des Menschenhandels für Grenzschutzbeamte: Das Schulungshandbuch enthält Abschnitte, die auf die besondere Situation und die besonderen Bedürfnisse von Kindern eingehen.

3.2. Rechtsvorschriften und Verfahrensweisen auf einzelstaatlicher Ebene

Was die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Verfahrensweisen betrifft, gibt es nur sehr wenige konkrete Anforderungen in Bezug auf Kinder, die die Außengrenzen überschreiten.

Ein gemeinsames Instrument für ihren Schutz ist das Erfordernis der elterlichen Einwilligung. In den meisten Mitgliedstaaten wird die Einwilligung bereits in der Phase der Beantragung des Passes erteilt. Bestimmte Mitgliedstaaten[18] verlangen eine schriftliche Genehmigung von einem Elternteil/Vormund oder schreiben vor, dass der Antrag von einem Elternteil/Vormund ausgefüllt wird. Andere Mitgliedstaaten[19] verlangen eine schriftliche Genehmigung beider Elternteile. In bestimmten Mitgliedstaaten[20] muss bei der Beantragung ein Elternteil das Kind begleiten, während in anderen Mitgliedstaaten[21] – grundsätzlich – beide Elternteile anwesend sein müssen.

Des Weiteren behalten sich Grenzschutzbeamte in den meisten Mitgliedstaaten in Einklang mit Anhang VII des Schengener Grenzkodex insbesondere im Verdachtsfall das Recht vor, Belege zu verlangen, um die Beziehung zwischen dem Kind und der/den erwachsenen Begleitperson(en) zu bestimmen. In der Praxis ist dies in der Regel eine elterliche Genehmigung mit der Einwilligung des Elternteils/der Eltern, dass das Kind in das Land einreisen bzw. aus dem Land ausreisen darf. Es gibt unterschiedliche Vorgehensweisen, ob diese Genehmigung von Unionsbürgern[22], eigenen Staatsangehörigen[23] oder von Kindern, die Drittstaatsangehörige sind[24], verlangt wird. Für eigene Staatsangehörige werden in einigen Mitgliedstaaten bestimmte Behörden für die Ausstellung der Genehmigung ernannt, während die meisten Mitgliedstaaten keine besondere ausstellende Behörde oder kein Muster für die elterliche Genehmigung haben. Auch im Hinblick auf die Authentifizierung und/oder Übersetzung der Genehmigung sind die Regeln und Vorgehensweisen unterschiedlich.

Unter bestimmten Umständen ist die Überprüfung von Sorgerechtsregelungen an der Grenze eine hilfreiche Methode, um sicherzustellen, dass das Kind mit der richtigen Berechtigung seines Vormunds bzw. seiner Vormunde reist. In vielen Mitgliedstaaten ist es, vor allem kurzfristig, für Grenzschutzbeamte ziemlich schwierig, Informationen über Sorgerechtsregelungen einzuholen. Während die Grenzschutzbeamten in einigen der Mitgliedstaaten[25] direkten Zugriff auf nationale Datenbanken oder Bevölkerungsregister haben, müssen sie in anderen Mitgliedstaaten[26] bei Gemeinden und Amtsgerichten anfragen, um die Informationen zu erlangen.

Gemäß den EU-Rechtsvorschriften über die Haftung von Beförderungsunternehmen, insbesondere Richtlinie 2001/51/EG vom 28. Juni 2001[27], müssen Beförderungsunternehmen sicherstellen, dass Passagiere aus Drittländern im Besitz der notwendigen Reisedokumente für die Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten sind. In diesem Zusammenhang können die Beförderungsunternehmen eine Rolle bei der Überprüfung der Identität des Kindes und seiner Beziehung zu den erwachsenen Begleitpersonen spielen. Die Studie ergab, dass Beförderungsunternehmen nur Kindern, die allein reisen, besondere Aufmerksamkeit widmen, während Kindern, die in Begleitung eines Elternteils reisen, weitaus weniger Aufmerksamkeit geschenkt wird. Kinder, die allein mit dem Flugzeug reisen, scheinen am besten „beschützt“ zu werden, da die Fluggesellschaften die Leitlinien des Internationalen Luftverkehrsverbands (International Air Transport Association, IATA)[28] für den Umgang mit allein reisenden Kindern befolgen und die meisten Fluggesellschaften über einen sogenannten Betreuungsdienst für unbegleitete Minderjährige verfügen. Für Kinder, die auf dem See- oder Landweg reisen, sind die Verfahren unterschiedlich. Auch der Umfang der Zusammenarbeit zwischen Grenzschutzbeamten und Beförderungsunternehmen ist von Land zu Land verschieden. Zwar gibt es in einigen Mitgliedstaaten eine aktive und formalisierte Zusammenarbeit zwischen Fluggesellschaften und Grenzschutzbeamten, beispielsweise bei der Erkennung verdächtiger Situationen, doch ist dies bei weitem nicht immer der Fall.

Während die Anforderungen hinsichtlich der elterlichen Genehmigung unterschiedlich sind, wenden die Mitgliedstaaten zur Identifizierung möglicher Gefahrensituationen (z. B. mögliche Entführung oder Menschenhandel) ähnliche Verfahrensweisen an. Hierbei hängt es stark von der individuellen Beurteilung der Situation und der Begegnung zwischen dem Grenzschutzbeamten und dem Kind ab, ob der Grenzschutzbeamte misstrauisch wird oder nicht. Unter anderem könnten ihm folgende Faktoren möglicherweise verdächtig erscheinen oder ihn zumindest veranlassen, die Passkontrolle routinemäßig mit einigen Erkundigungen abzuschließen: verschiedene Nachnamen oder fehlende Ähnlichkeit des Kindes und der erwachsenen Begleitperson; das Verhalten des Kindes und die Interaktion zwischen dem Kind und der erwachsenen Begleitperson; das Herkunfts- oder Ankunftsland, z. B. Länder, die mit bekannten Routen für Menschenhandel in Verbindung gebracht werden.

Die Studie zeigte auf, dass die Sicherheit des Kindes bei den Entscheidungen der Grenzschutzbeamten in der Regel Vorrang vor der Notwendigkeit der Reise hat, da Fälle, bei denen auch nur der geringste Verdacht besteht, gewöhnlich einer Kontrolle in der zweiten Kontrolllinie unterzogen werden. Es gibt allerdings nur wenige Statistiken über Kinder, bei denen eine Gefährdung an der Grenze erkannt wurde (oder über den Grenzübertritt von Kindern im Allgemeinen).

Die Vorgehensweisen der Grenzschutzbeamten scheinen auf einer Mischung aus Berufsausbildung, Leitlinien, Erfahrung und gesundem Menschenverstand zu beruhen. Obgleich in einigen der Mitgliedstaaten[29] spezielle Schulungsprogramme existieren und die Grenzschutzbeamten in vielen anderen Mitgliedstaaten Schulungen zum Kinderschutz absolvieren, wird diesem Thema der Studie zufolge häufig relativ wenig Aufmerksamkeit gewidmet.

Es gibt auch konkrete Ausschreibungen, die die Aufmerksamkeit der Grenzschutzbeamten erregen und zu weiteren Maßnahmen führen können. Abgesehen von den verfügbaren nationalen Datenbanken verwenden alle Schengen-Länder das Schengener Informationssystem der zweiten Generation (SIS II) als Hauptinformationsquelle über Kinder, die vermisst gemeldet wurden, oder über gezielte Ausschreibungen der erwachsenen Begleitperson. In diesen Fällen können die Grenzschutzbeamten das sogenannte SIRENE-Büro im Herkunftsland des Kindes kontaktieren. Darüber hinaus können sie sich auch an die nationalen Kontaktstellen für Minderjährige (Anhang 37 des Leitfadens für Grenzschutzbeamte) wenden und Europol- und INTERPOL-Datenbanken einsehen, die Informationen über beispielsweise Straftäter und vermisste Personen sowie über Opfer der Ausbeutung von Kindern enthalten.

Sobald Grenzschutzbeamte eine Gefahrensituation erkennen, scheinen die Verfahren der nationalen Koordinationsmechanismen (Leitmechanismen) von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich zu sein. In einigen Mitgliedstaaten[30] werden solche Leitmechanismen sehr genau festgelegt und befolgt, während sie in anderen eher auf Ad-hoc-Entscheidungen beruhen. In der Regel wissen die Grenzschutzbeamten, an welche sozialen Dienste sie sich wenden können, aber es gibt nicht immer konkrete Beschreibungen, wann sie kontaktiert werden müssen und wie dies abzulaufen hat, insbesondere unter besonderen Umständen (z. B. Erkennung einer Gefahrensituation in den frühen Morgen- oder späten Abendstunden).

4. Bewährte Vorgehensweisen

Es wurden einige bewährte Vorgehensweisen ermittelt, um Kinder besser zu schützen:

· Bereitstellung spezieller Schulungen für Grenzschutzbeamte zum Kinderschutz; in einigen Mitgliedstaaten erhält auch das Boden- und Kabinenpersonal von Fluggesellschaften solche Schulungen;

· Einsatz eines Grenzschutzbeamten mit spezieller Ausbildung im Umgang mit Kindern an wichtigen Grenzübergangsstellen in jeder Schicht;

· Gut eingespielte Zusammenarbeit zwischen Grenzschutzbeamten und Eincheckpersonal an Großflughäfen;

· Bei erforderlicher elterlicher Genehmigung in Verdachtsfällen Überprüfung der Authentizität der Dokumente durch Kontaktieren der Eltern bzw. des anderen Elternteils und das Stellen von Kontrollfragen, um festzustellen, ob es sich um die Personen handelt, für die sie sich ausgeben;

· Bei Kindern unter einem bestimmten Alter gilt eine Grenzkontrolle durch Grenzschutzbeamte gegenüber einer automatischen Grenzkontrolle als sicherer;

· Direkter Zugriff auf nationale Bevölkerungsregister für die Grenzschutzbeamten;

· Einrichtung genauer Leitmechanismen bezüglich der in einer Alarmsituation zu kontaktierenden Behörden und des Zeitpunkts der Kontaktierung.

5. Schlussfolgerungen

5.1. „Eine Person – ein Pass“

Die Umsetzung des Grundsatzes „eine Person – ein Pass“ scheint keine Probleme zu bereiten. Fachleute und Interessengruppen sind der Ansicht, dass dadurch das Reisen von Kindern sicherer und das Überscheiten der Grenzen schneller geworden ist, insofern als es nun den Grenzschutzbeamten möglich ist, ein Kind tatsächlich als die Person im Pass zu identifizieren, was bei Reisen von Kindern mit einem Familienpass schwierig war.

Bereits während der Diskussionen über die Verordnung über Pässe wurde die Frage aufgeworfen, ob die Aufnahme des Namens der gesetzlichen Vertreter in die Pässe der Kinder einen zusätzlichen Nutzen erbringen würde. Möglicherweise könnte das Überschreiten von Grenzen dadurch in Fällen, in denen ein Elternteil und Kind mit verschiedenen Nachnamen zusammen reisen, (sowohl für die Reisenden als auch die Grenzschutzbeamten) einfacher werden. Andererseits kann eine solche Initiative sogar einen weiteren Dokumentationsbedarf auslösen, wenn andere Erwachsene als die im Pass eingetragenen Eltern/Vormunde mit dem Kind reisen. Es entstünde ein zusätzlicher Verwaltungsaufwand aufgrund der Tatsache, dass der Pass des Kindes in Fällen von Änderungen der Sorgerechtsregelung oder von Eltern, die ihre Namen ändern (z. B. bei Wiederheirat), erneuert werden müsste. Bislang hat die Kommission keine ausreichende Rechtfertigung für die Behauptung, dass eine solche Initiative dazu beitragen würde, Opfer von Kinderhandel und/oder Kindesentführung zu erkennen und dass daher diesbezüglich eine Maßnahme der EU erforderlich wäre. Die Kommission ist bereit, die Vor- und Nachteile mit den Mitgliedstaaten und Interessengruppen weiter zu erörtern. Auf jeden Fall hält nichts die Mitgliedstaaten davon ab, die Aufnahme des Namens der gesetzlichen Vertreter in die Pässe von Kindern einzuführen.

Aufgrund des Anwendungsbereichs der Verordnung gilt der Grundsatz „eine Person – ein Pass“ für Bürger von Staaten, die dem Schengen-Raum angehören. Der Schengener Grenzkodex enthält keine Verpflichtung, dass Kinder, die Drittstaatsangehörige sind, einen eigenen Pass haben müssen, wenn sie in den Schengen-Raum einreisen oder aus dem Raum ausreisen. Was Kinder betrifft, die Drittstaatsangehörige sind und der Visumpflicht unterliegen, scheint das Schengen-Visum einen ähnlichen „Schutz“ wie der Grundsatz „eine Person – ein Pass“ zu bieten, da es ein aktuelles Foto des Kindes enthält, auch wenn dieses im Pass seiner Eltern eingetragen ist, d. h. sogar im Falle eines Familienpasses werden für jeden Elternteil und für jedes Kind separate Visa mit individuellen Fotos ausgestellt. Außerdem müssen sich Konsulate während des Visumverfahrens vergewissern, dass es sich bei der Person, die das Visum für den Minderjährigen beantragt, um den Inhaber der elterlichen Sorge oder den Vormund handelt. Diese Art von Schutz erstreckt sich jedoch nicht auf Kinder, die Drittstaatsangehörige sind und kein Visum benötigen. Gleichwohl wird der Grundsatz „eine Person – ein Pass“ als empfohlener Standard der ICAO in den meisten visumfreien Ländern bereits umgesetzt. Die Kommission hält es daher nicht für notwendig, vorzuschreiben, dass Kinder, die Drittstaatsangehörige sind, einen eigenen Pass haben müssen.

5.2. Rechtsvorschriften und Verfahrensweisen auf EU-Ebene

Bestimmte Interessengruppen vertreten die Auffassung, dass ausführlichere Leitlinien und Beispiele bewährter Verfahren die Arbeit an den Grenzübergangsstellen erleichtern könnten. Allerdings wäre es schwierig, die Vielzahl von Situationen, mit denen die Grenzschutzbeamten konfrontiert sind, in formale Regeln und Verfahren zu fassen.

Die Kommission hat Änderungen des Schengener Grenzkodex[31] vorgeschlagen, die vorsehen, dass die gemeinsamen zentralen Lehrpläne für Grenzschutzbeamte Fachschulungen in der Erkennung von und dem Umgang mit Situationen mit schutzbedürftigen Personen, insbesondere unbegleiteten Minderjährigen und Opfern von Menschenhandel, umfassen. Die Änderungen bestimmen außerdem, dass die Liste der nationalen Kontaktstellen zur Einholung von Informationen über Minderjährige (die bisher freiwillig ist) formal erstellt werden muss und ihre Verwendung vorgeschrieben wird, wenn Zweifel über die Umstände im Zusammenhang mit Minderjährigen bestehen, unabhängig davon, ob diese in Begleitung oder ohne Begleitung reisen.

In Anbetracht der Vielzahl von Fällen mit Grenzkontrollen von Kindern sieht die Kommission keine Notwendigkeit, weitere Spezifikationen in EU-Rechtsakten vorzusehen. Gleichzeitig ist die Kommission bereit, alternative Möglichkeiten zu untersuchen, um Grenzschutzbeamten weitere Unterstützung zu bieten, sei es durch Leitlinien, Schulungen oder andere Mittel.

Auf der Grundlage der bisherigen Ergebnisse, der Erfahrung aus den maßgeblichen gemeinsamen Einsätzen und in Synergie mit der laufenden Arbeit in der Kommission an der Ausarbeitung spezieller Leitlinien für Konsularstellen und Grenzschutzbeamte zur Identifikation von Opfern von Menschenhandel wird Frontex aufgefordert, das Bewusstsein für die Probleme im Zusammenhang mit dem Grenzübertritt von Kindern durch die Verbesserung des gemeinsamen zentralen Lehrplans[32] und/oder die Entwicklung eines speziellen Schulungsmoduls und/oder Leitlinien und/oder Workshops weiter zu schärfen. Auch die Mitgliedstaaten sind dazu aufgerufen, bei der Schulung ihrer Grenzschutzbeamten mehr Gewicht auf dieses Thema zu legen.

Die Sicherheit der Kinder scheint für die Grenzschutzbeamten von größter Bedeutung zu sein: In Fällen, in denen auch nur der geringste Verdacht besteht, werden Kinder gewöhnlich einer eingehenderen Kontrolle unterzogen. Dennoch wird die Kommission in Erwägung ziehen, den Leitfaden für Grenzschutzbeamte und das Visakodex-Handbuch anzupassen und klar zu formulieren, dass das Wohl des Kindes immer eine vorrangige Erwägung sein muss.

5.3. Rechtsvorschriften und Verfahrensweisen auf einzelstaatlicher Ebene

Die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Verfahrensweisen hinsichtlich der elterlichen Genehmigung sind in den Mitgliedstaaten zwar sehr unterschiedlich, doch sind die Verfahrensweisen der Grenzschutzbeamten in Bezug auf Kontrollen von Kindern trotz der begrenzten Harmonisierung in dem Bereich relativ ähnlich.

Es kann nicht festgestellt werden, ob Kinder in den Mitgliedstaaten besser geschützt sind, in denen an der Grenze grundsätzlich ein Formular der elterlichen Genehmigung verlangt wird. Einige Fachleute weisen darauf hin, dass sich solche Formulare leicht fälschen lassen, andere halten die Einwilligung für eine unnötige zusätzliche Verkomplizierung, insbesondere wenn die Einwilligung der Eltern auch bei der Beantragung des Passes erforderlich ist. Mehrere Interessengruppen befürworten jedoch die Ausarbeitung eines Standardformulars der elterlichen Einwilligung für Reisen in den und aus dem Schengen-Raum (Frontex) oder für internationale Reisen (ICAO). Durch die Harmonisierung wäre es für die Reisenden einfacher, zu wissen, was in Bezug auf die elterliche Genehmigung/Einwilligung an der Grenze von der erwachsenen Begleitperson und von Kindern, die allein reisen, verlangt wird. Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten daher die Diskussionen über die mögliche Entwicklung eines Musterformulars „Reiseeinwilligung“ verfolgen, die vom Ständigen Büro der Haager Konferenz für Internationales Privatrecht[33] angeregt wurde und unter Umständen von der ICAO weiter geprüft wird.

Aufgrund der verschiedenen Vorschriften der Mitgliedstaaten, insbesondere in Bezug auf die erforderliche elterliche Genehmigung an der Grenze, scheint die Bereitstellung verlässlicher Informationen für die Öffentlichkeit wesentlich zu sein. Während Informationen über Pass- und Visumerfordernisse für die Reisenden in mehreren Sprachen ohne Weiteres verfügbar sind, ist es anscheinend sehr schwierig, konkrete Informationen über die Notwendigkeit von Belegen wie einer elterlichen Genehmigung zu finden. Häufig sind die Informationen nur in der Sprache des Mitgliedstaats verfügbar, und, wenn sie vorhanden sind, sind sie schwierig zu finden oder widersprechen sogar anderen Informationsquellen. Auch die offizielle Website der EU, das Europa-Portal, bietet keine besonderen Informationen zu diesem Thema. Das Europäische Justizielle Netz für Zivil- und Handelssachen hat mit der Ausarbeitung eines Merkblatts über die zivilrechtlichen Aspekte der rechtmäßigen Verbringung eines Kindes in einen anderen Staat begonnen. Das Merkblatt wird auf Beiträgen der Mitgliedstaaten beruhen und soll auf dem Europäischen Justizportal[34] zur Verfügung gestellt werden. Des Weiteren ist die Kommission bereit, ihre Website „Unterwegs in Europa“ (http://europa.eu/travel/index_de.htm) ausgehend von Beiträgen der Mitgliedstaaten zu aktualisieren. Auch die Mitgliedstaaten sollten die Qualität der öffentlich verbreiteten Informationen über die Anforderungen, die für Kinder gelten, die die Grenzen überschreiten, deutlich verbessern.

Vorgehensweisen und Wissen der Grenzschutzbeamten über die vorhandenen nationalen Koordinierungsmechanismen scheinen bei der Identifizierung einer möglichen Gefahrensituation von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich zu sein. Anscheinend gibt es nur wenige Mitgliedstaaten, in denen eindeutige nationale Koordinierungsmechanismen vorhanden sind. Die Mitgliedstaaten werden daher aufgefordert, angemessene nationale Koordinierungsmechanismen auszuarbeiten und die Grenzübergangsstellen von diesen Mechanismen in Kenntnis zu setzen, sodass die Grenzschutzbeamten wissen, an wen sie sich in welcher Situation wenden müssen und welche Verantwortlichkeiten die einzelnen Handlungsträger haben. Besondere Aufmerksamkeit sollte den Schwierigkeiten gewidmet werden, mit denen die Grenzschutzbeamten bei der Abwägung zwischen dem Schutz der Interessen des Kindes und der potenziellen Behinderung seiner Reise konfrontiert sind. Die im Bereich des Menschenhandels bereits durchgeführte Arbeit könnte als Inspiration für die Entwicklung solcher Leitmechanismen dienen.

Es gibt nur wenige statistische Daten über Kinder, bei denen eine Gefährdung an der Grenze erkannt wurde (oder über den Grenzübertritt von Kindern im Allgemeinen) sowie über Kinderhandel und Kindesentführung. Um in diesem Bereich Optionen entwickeln zu können, die sich stärker auf Fakten stützen, werden die Mitgliedstaaten und Frontex aufgefordert, die Datenerhebung und Statistiken über Kinder, die die Außengrenzen der Mitgliedstaaten überschreiten, zu verbessern.

[1] ABl. L 142 vom 6.6.2009, S. 1.

[2] http://legacy.icao.int/icao/en/atb/sgm/OnePassportConcept.htm

[3] Die Studie wurde vom Ramboll/EurAsylum-Konsortium im Rahmen des Außengrenzenfonds durchgeführt. Der Abschlussbericht kann auf der Website der Generaldirektion Inneres der Europäischen Kommission eingesehen werden: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/borders-and-visas/general/index_en.htm Er behandelt eine Reihe von Fragen im Zusammenhang mit dem Grenzübertritt von Kindern. Der vorliegende Bericht konzentriert sich jedoch auf die Kernfragen, wie beispielsweise die Auswirkungen des Grundsatzes „eine Person – ein Pass“.

[4] Island, Liechtenstein, Norwegen und die Schweiz.

[5] In Einklang mit Artikel 1 des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte des Kindes wird im Sinne dieses Berichts jeder Mensch, der das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet hat, als Kind betrachtet.

[6] In Einklang mit dem Wegfall der Kontrollen an den Binnengrenzen und mit Artikel 1 der Verordnung wird im vorliegenden Bericht nicht auf die Probleme im Zusammenhang mit dem Personenverkehr von Kindern im Schengen-Raum eingegangen, obgleich der Kommission bewusst ist, dass es auch dort Fälle von Kinderhandel und Kindesentführung gibt.

[7] C(2012) 9330 final.

[8] K(2006) 5186 endg.

[9] ABl. L 158 vom 30.4.2004, S. 77.

[10] „Verfügt ein Unionsbürger oder ein Familienangehöriger, der nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt, nicht über die erforderlichen Reisedokumente oder gegebenenfalls die erforderlichen Visa, so gewährt der betreffende Mitgliedstaat dieser Person jede angemessene Möglichkeit, sich die erforderlichen Dokumente in einer angemessenen Frist zu beschaffen oder übermitteln zu lassen oder sich mit anderen Mitteln bestätigen zu lassen oder nachzuweisen, dass sie das Recht auf Freizügigkeit und Aufenthalt genießt, bevor er eine Zurückweisung verfügt.“

[11] Diese Idee wurde auch während der Verhandlungen über die Verordnung eingebracht. Aus verschiedenen Gründen, wie beispielsweise der Rechtsgrundlage einer solchen Bestimmung (siehe auch Punkt 5.1), wurde sie jedoch aufgegeben.

[12] ABl. L 105 vom 13.4.2006, S. 1.

[13] Insbesondere Anhang VII: Sonderbestimmungen für bestimmte Personengruppen.

[14] Empfehlung der Kommission vom 6.11.2006 über einen gemeinsamen „Leitfaden für Grenzschutzbeamte (Schengen-Handbuch)“, der von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bei der Durchführung von Grenzkontrollen bei Personen heranzuziehen ist (K(2006) 5186 endgültig). Geändert durch Empfehlung der Kommission K(2008) 2976 endgültig.

[15] Die nationalen Kontaktstellen, die zu Minderjährigen konsultiert werden können, sind in Anhang 37 des Leitfadens aufgelistet.

[16] ABl. L 243 vom 15.9.2009, S. 1.

[17] Beschluss der Kommission K(2010) 1620 endg. vom 19.3.2010 über ein Handbuch für die Bearbeitung von Visumanträgen und die Änderung von bereits erteilten Visa.

[18] Z. B.: Tschechische Republik, Estland, Lettland, Österreich, Portugal, Rumänien, Slowenien, Vereinigtes Königreich.

[19] Z. B.: Dänemark, Griechenland, Irland, Malta, Niederlande, Polen, Finnland, Schweden.

[20] Z. B.: Belgien, Deutschland, Spanien, Litauen, Slowakei.

[21] Z. B.: Bulgarien, Frankreich, Italien.

[22] Z. B.: Italien, Polen, Portugal.

[23] Z. B.: Bulgarien, Litauen, Rumänien.

[24] Z. B.: Belgien, Spanien, Frankreich, Zypern, Lettland, Malta, Portugal.

[25] Z. B.: Deutschland, Estland, Lettland, Niederlande, Finnland, Schweden.

[26] Z. B.: Tschechische Republik, Malta.

[27] ABl. L 187 vom 10.7.2001, S. 45.

[28] Recommended Best Practice for Minors [Empfehlungen bewährter Verfahren für Minderjährige], IATA/CAWG, 41. Sitzung, 16.-17. Mai 2007, Tokio.

[29] Z. B.: Das Vereinigte Königreich zeichnet sich durch kindspezifische Schulungen aus, die vom „Code of Practice for Keeping Children Safe from Harm“ [Verhaltenskodex für den Schutz von Kindern vor Gefahren] der UK Border Agency unterstützt werden.

[30] Z. B.: Bulgarien, Vereinigtes Königreich.

[31] KOM(2011) 118 endgültig.

[32] Artikel 5 der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates vom 26. Oktober 2004 zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union.

[33] http://www.hcch.net/upload/wop/abduct2012pd15e.pdf

[34] https://e-justice.europa.eu/home.do?action=home&plang=de