Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der "Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und an den Rat: Aktionsplan für das Versandverfahren in Europa - Eine neue Zollpolitik" (97/C 355/14)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 1. Oktober 1997 gemäß Artikel 23 Absatz 3 der Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zu der vorgenannten Mitteilung zu erarbeiten.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten betraute Fachgruppe Industrie, Handel, Handwerk und Dienstleistungen nahm ihre Stellungnahme am 16. Juli 1997 an. Berichterstatter war Herr Giesecke.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 348. Plenartagung am 1. und 2. Oktober 1997 (Sitzung vom 1. Oktober) mit 81 Ja-Stimmen bei 4 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Sowohl diese Mitteilung als auch die "Mitteilung der Kommission: Die Zukunft der Versandverfahren: Zwischenbericht" (KOM(96)477 endg.) gehen auf verschiedene Vorschläge und Mitteilungen zurück, die in jüngerer Zeit zum Thema Versandverfahren veröffentlicht wurden.

1.2. Der Warenhandel in und mit Europa wird durch die zeitweilige Nichterhebung von Einfuhrzöllen und anderen Abgaben erheblich erleichtert. Die entsprechenden Regelungen sind für die Europäische Gemeinschaft im Gemeinschaftlichen Versandverfahren, für den Handel mit den EFTA- und Vi Osegrad-Staaten im Gemeinsamen Versandverfahren und innerhalb von 59 Unterzeichnerstaaten im TIR-Abkommen geregelt.

1.3. Die rasante Zunahme des Handels, gerade auch mit den MOE-Staaten, der in großen Teilen per Lkw abgewickelt wird, hat in den letzten Jahren die Betrugsanfälligkeit dieser Systeme deutlicher zutage treten lassen. Insbesondere die mit hohen Abgaben belegten Erzeugnisse, insbesondere Tabak, Tabakwaren und Alkohol, wurden in wachsenden Mengen illegal eingeführt. Während der ganz überwiegende Teil der Versandverfahren ordnungsgemäß abgeschlossen wird, verursachen laut Europäischem Rechnungshof relativ wenige unter den Betrugsfällen etwa zwei Drittel des Gesamtschadens. Es liegt daher der Schluß nahe, daß es sich hierbei um organisierte Kriminalität in großem Stil handelt.

1.4. Die dadurch für die Mitgliedsländer und die Gemeinschaft entstandenen Einnahmeverluste wurden vom Untersuchungsausschuß des Europäischen Parlaments auf 3,5 Milliarden ECU pro Jahr geschätzt. Demgegenüber schätzt die Kommission, basierend auf den von den Mitgliedstaaten gemeldeten Betrugsfällen, die Einnahmeverluste auf ungefähr 1,27 Milliarden ECU während der letzten sieben Jahre. Die unkontrolliert auf den Gemeinschaftsmarkt gelangenden Güter stellen vor allem auch ein Risiko für die Gesundheit und Sicherheit der Bürger dar und gefährden die Wettbewerbsfähigkeit und damit die Beschäftigung unserer Unternehmen.

1.5. Die Kommission hat aufgrund eigener Beobachtungen und der des Rechnungshofs seit März 1995 in Zusammenarbeit mit den Mitgliedsländern verschiedene Initiativen, darunter auch kurzfristige Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung, entwickelt. Angesichts des Umfangs der Gefahren hat das Europäische Parlament erstmalig einen nicht-ständigen Untersuchungsausschuß gebildet, der nach umfangreichen Sondierungen in seinem detaillierten Abschlußbericht vom 20. Februar 1997 38 Empfehlungen vorgelegt hat.

1.6. Der Ausschuß erwartet, daß die dem Rat, dem Europäischen Parlament, der Kommission sowie dem Europäischen Gerichtshof in Amsterdam erteilten Kompetenzen in diesen Bereichen voll genutzt werden mit dem Ziel, die zur Zeit unterschiedlichen nationalen Vorschriften im notwendigen Maße zu harmonisieren.

2. Aktionsplan der Kommission

2.1. Ende April 1997 legte die Kommission nach vorausgehender Diskussion mit allen Beteiligten einen Aktionsplan für das Versandverfahren in Europa () vor. Dieser Aktionsplan soll den erkannten Mängeln der bisherigen Versandverfahren mit detailliert beschriebenen Schritten und einem präzisen Zeitplan dafür entgegenwirken.

2.2. Das Verfahren soll einfach und kohärent sein und vor allem die Transparenz der Warenbewegungen erheblich verbessern. Es soll von allen Beteiligten leicht verstanden und angewendet werden können. Es soll unter Einsatz der Informatisierung und elektronischen Datenübertragung eine zeitgemäße Abwicklung der Verfahren in Zusammenarbeit mit allen Beteiligten erlauben. Dabei soll es flexibel auf neue Rechts- und Wirtschaftsdaten und auch auf die sich schnell verändernden Bedürfnisse der Wirtschaft reagieren können. Das neue System soll eine koordinierte Betrugsprävention und einen gezielten Schutz der Interessen aller Beteiligten beinhalten.

2.3. Wichtige Voraussetzung ist die Entwicklung eines möglichst einheitlich arbeitenden Zolldienstes in den 15 Mitgliedsländern, wie es in der Mitteilung der Kommission "Zoll 2000" () vorgesehen wurde. Insofern ist die Reform der Versandverfahren nur ein Teilbereich des Gesamtplans für eine effizientere Gestaltung des europäischen Zollsystems.

2.4. Auch eine einheitliche Strafverfolgungspolitik in den Mitgliedsländern ist unerläßlich, um die Beweisführung zu erleichtern, koordinierte Ermittlungen zu ermöglichen und die Verantwortlichen wirksam und angemessen bestrafen zu können. Dazu muß die justitielle Zusammenarbeit innerhalb der Gemeinschaft, und nach Möglichkeit auch mit den EFTA- und Vi Osegrad-Staaten erheblich verbessert werden.

2.5. Als Kernstück der neuen Zollpolitik in Europa soll das Versandverfahren modernisiert und dabei erheblich verbessert werden.

2.5.1. Im Aktionsplan vorgesehen ist dafür zunächst das neue EDV-gestützte Versandverfahren NCTS, das eine unmittelbare Kontrolle der Warenbeförderungen erlaubt. In bisher papiergestützten Verfahren konnten bestimmte betrugsbezogene Kontrollen erst nachträglich vorgenommen werden. NCTS arbeitet mit Echtzeit und erlaubt eine erhebliche Verkürzung der verschiedenen Fristen.

2.5.2. Dieses Verfahren soll einerseits zugleich eine dynamischere Informationspolitik innerhalb und zwischen den Zollverwaltungen, eine genauere Identifikation der Waren und der Beteiligten ermöglichen und andererseits die zu sichernden Beträge, die Art der Beförderung und die Schwierigkeiten bei der Abwicklung transparenter machen.

2.5.3. Die mit diesem Verfahren ermöglichte Zusammenarbeit der Zollverwaltungen soll eine ordnungsgemäße und einheitliche Anwendung der Vorschriften an allen Zollstellen der Gemeinschaft gewährleisten. Die verbesserte Zusammenarbeit soll sich weiterhin auf Abstimmungen der Risiko-Managementpolitik, Auswertung der Auskünfte und Organisation gemeinsamer Betrugsbekämpfungsmaßnahmen erstrecken.

2.5.4. Nach Vorgaben der Kommission soll zwischen den Zollverwaltungen und den Wirtschaftsbeteiligten ein partnerschaftliches Vertrauensverhältnis aufgebaut werden. Vorgeschlagen werden die Einrichtung eines Service-Telefons, die klarere Abgrenzung der Verantwortlichkeiten, die in einem Memorandum of Understanding - MoU - abgebildet werden, die Vertiefung von Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen sowie gelegentliche Problemdiskussionen. In diesem Zusammenhang entscheidet die jeweilige Zuverlässigkeit des Wirtschaftsbeteiligten über die Inanspruchnahme möglicher Vereinfachungen.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Der Ausschuß begrüßt die Vorlage des Aktionsplans für das Versandverfahren in Europa, weil er eine ohnehin fällige umfassende Modernisierung der Versandverfahren mit klaren Ziel- und Zeitvorgaben enthält. Die drei Formen des Versandverfahrens haben der Wirtschaft seit 1968 gute Dienste geleistet und erheblich zum Wachstum des europäischen Handels und des Binnenmarkts beigetragen. Die jetzt zu erwartende Modernisierung kann die Systeme durchaus noch wirtschaftsfreundlicher machen.

3.2. Der Ausschuß erwartet von den vorgeschlagenen Neuerungen - so wie vom Europäischen Parlament angemahnt - die Überwindung der zentralen Mängel der bisherigen Systeme, die darin gesehen wird, daß in den Köpfen der Zollverwaltungen - sowohl auf Leitungs- als auch auf Ausführungsebene - bisher noch immer die nationalen Grenzen Vorrang vor einem wirklichen europäischen Binnenmarkt hatten. Die vorgeschlagenen Neuerungen auf Verwaltungsebene müssen die operativen Tätigkeiten der Zollverwaltungen unterstützen.

3.2.1. Zugleich erwartet der Ausschuß, daß sich die modernisierten Zollverwaltungen neben der wichtigen Kontrollfunktion mehr und mehr zu Servicebehörden - zur Wirtschaftsförderungsverwaltung - entwickeln. Auf diese Weise können die korrekt arbeitenden Unternehmen ein partnerschaftliches Vertrauensverhältnis aufbauen, das die Kontrollfunktion seitens der Behörden erleichtert und andererseits den Unternehmen die günstigsten Verfahrensbedingungen einräumt.

Eine derartige Entwicklung würde zugleich dem Ruf des Standortes Europa zugute kommen.

3.2.2. Die Personalausstattung der Zolldienste ist in der Vergangenheit in den Mitgliedstaaten unterschiedlich zurückgefahren worden. Die rasante Entwicklung des Handels, die dadurch verstärkte Inanspruchnahme der Zollverfahren, das wachsende Betrugsvolumen, die hoffentlich erheblich verbesserte Ausbildung sowie die Auswirkungen des Einsatzes modernster Hilfsmittel werden zu einer Überprüfung und Anpassung des Personalbestandes führen müssen.

3.3. Der Ausschuß begrüßt die nun endlich vorgesehene bessere Ausstattung der Zolldienste mit modernem Gerät, die eine schnellere Abwicklung der Verfahren - verbunden mit einer finanziellen Entlastung der Verfahrensnutzer - ermöglicht. Für einen Großteil der Wirtschaft wird damit eine technische Lücke geschlossen, die eine engere und schnellere Zusammenarbeit mit Zollbehörden ermöglicht.

3.4. Auch die vorgeschlagene Partnerschaft liegt im Interesse der Nutzer und könnte zu einer weiteren Erleichterung der Verfahren führen, vorausgesetzt, daß auch die kleinen und kleinsten Unternehmen diese Vorteile nutzen können.

3.5. Das Ziel der in den letzten Jahren zunehmend dringlicher gewordenen Betrugsbekämpfung liegt gerade auch im Interesse der redlichen Verfahrensnutzer. Haben doch relativ wenige "schwarze Schafe" das bisherige System der Zoll- und Abgabenaussetzung mit seinen Erleichterungen in die Krise gebracht. Die bisher zur Betrugsbekämpfung getroffenen Maßnahmen, insbesondere die erhebliche Anhebung der Sicherheitsleistung, hat die finanziellen Vorteile der Versandverfahren schon wesentlich eingeschränkt.

3.6. Der Ausschuß erwartet, daß die im einzelnen vorgesehenen Maßnahmen der Betrugsbekämpfung das Gebot der Angemessenheit berücksichtigen und eher über eine Steigerung der Effizienz wirken als über weitere Auflagen und Belastungen der korrekt arbeitenden Wirtschaft.

3.7. Bis diese engere Stufe der Zusammenarbeit erreicht ist, sollten die Verwaltungen in der Zwischenzeit für den Nachweis des Verfahrensabschlusses neben dem Rückschein Alternativnachweise akzeptieren. Dies könnten z. B. Telefax-Kopien des Rückscheins (übersandt von der Empfangszollstelle), Nachweise über Einfuhrverzollungen oder ähnliche Unterlagen sein. Die Anerkennung dieser Alternativen könnte die Unternehmen gegenwärtig finanziell erheblich entlasten.

3.8. Insbesondere begrüßt der Ausschuß die jetzt gegebene politische Entschlossenheit, den europäischen Zolldiensten einen neuen Stellenwert zu geben. Dazu gehört auch, daß die Zollverwaltungen mit den heute erforderlichen Kompetenzen ausgerüstet werden. Neben der besseren materiellen Ausrüstung werden die Zollbediensteten sich zukünftig stärker als Träger einer europäischen Zollkultur empfinden können.

4. Besondere Bemerkungen zum Aktionsplan

4.1. Eine dynamische Informationspolitik als Ansatz für die Verbesserung des Versandverfahrens

4.1.1. Der Ausschuß unterstützt die Kommission in ihrer Forderung, daß eine effiziente Verwaltung der Versandverfahren nur möglich ist, wenn die mit den Verfahren befaßten Beamten über umfassende gründliche und operationelle Sachkenntnisse einerseits verfügen und der verwaltungsinterne Informationsfluß andererseits sichergestellt ist.

4.1.2. In der Stellungnahme des Ausschusses zum Aktionsprogramm "Zoll 2000" ist bereits auf die Notwendigkeit hingewiesen worden, daß die von den Organen der Gemeinschaft an die Mitgliedstaaten gerichteten Informationen nach einem einheitlichen Verfahren von den national zuständigen Ministerien an die nachgeordneten Dienststellen weitergegeben werden müssen. Ein zeitnaher Informationsfluß ist nur durch ein EDV-gestütztes Zollkommunikationssystem auf europäischer Ebene erreichbar.

4.1.3. Das im Aktionsplan vorgesehene Netzwerk nationaler Koordinatoren ist aus der Sicht des Ausschusses ein erster wichtiger Schritt, um die nationalen Barrieren gerade in diesem Bereich der Zusammenarbeit zu überwinden.

4.2. Gewährleistung einer ordnungsgemäßen und einheitlichen Anwendung der Vorschriften

4.2.1. Die ordnungsgemäße Anwendung der Zollvorschriften durch die Zollbehörden ist für einen reibungslosen Verfahrensablauf unerläßlich. Die bei den Untersuchungen der Kommission und des Parlaments festgestellten Fehler oder Verstöße, insbesondere im Zusammenhang mit der Rückführung des Exemplars Nr. 5 des Versandscheins, führen heute zu erheblichen finanziellen Belastungen bei den Wirtschaftsbeteiligten. Die Kommission schlägt in diesem Zusammenhang die Einrichtung gemischter Kontrollkommissionen vor, die die ordnungsgemäße Anwendung der Zollvorschriften stichprobenhaft überprüfen sollen. Der Ausschuß unterstützt dieses Vorhaben unter der Voraussetzung, daß sich daraus für die Wirtschaftsbeteiligten keine zusätzlichen Belastungen ergeben.

4.2.2. Der Ausschuß ist in dieser Hinsicht allerdings der Auffassung, daß die Kontrollmöglichkeiten über die Eigenmittel bei voller Ausschöpfung ausreichen könnten. Die Verwaltung der Versandverfahren obliegt nach geltendem Recht den Mitgliedstaaten. Da die nationalen Abgabenausfälle über 61 % des Betrungsvolumens () ausmachen, kann ein erhebliches Interesse der Mitgliedstaaten unterstellt werden, geeignete Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung zu ergreifen.

4.2.3. Da nicht nur finanzielle Interessen auf dem Spiel stehen, ist die Vorgabe der Kommission zu begrüßen, dem Rat noch in diesem Jahr einen Vorschlag für eine Verordnung zu unterbreiten, in der die Verstöße gegen das Zollrecht und die entsprechenden Sanktionen bzw. gemeinschaftlichen verwaltungsrechtlichen Maßnahmen festgelegt werden. Hinsichtlich der Sanktionen sind im EG-Recht die Tatbestände zu regeln, da heute sowohl die Betrugsverfolgung als auch die Ahndung ausschließlich in nationalen Gesetzen geregelt sind.

4.3. Integration des europäischen Zollwesens: ein neues Übereinkommen über zollrechtliche Vereinfachungen in Europa

4.3.1. Die Kommission greift die Forderung des Europäischen Parlaments nach Schaffung eines gesamteuropäischen Zollsystems - bei weiterhin nationalen Zollverwaltungen - für das Versandverfahren auf. Damit würde der Handel im gesamten Europa erleichtert und gemeinsamen Regelungen und Verfahren unterworfen. Der Ausschuß versteht die Schaffung eines solchen einheitlichen Rechtsrahmens als wesentlichen Beitrag zur Stärkung des Binnenmarktes. Deswegen sollte er auch von den nicht zur Gemeinschaft gehörenden und am Versandverfahren beteiligten Drittstaaten unverändert übernommen werden. Unter dieser Voraussetzung können das Gemeinschaftliche und das Gemeinsame Versandverfahren zusammengeführt werden.

4.3.2. Der Integration einer Ausnahmeklausel, die es jeder Partei ermöglicht, in bestimmten Situationen die Anwendung des einheitlichen Rechtsrahmens insgesamt oder einiger Bestimmungen vorübergehend auszusetzen, kann der Ausschuß nur bei klar definierten Ausnahmesituationen zustimmen. Andernfalls würde dies im Extremfall wieder zu nationalen Eigenständigkeiten führen.

4.4. Wahrung der Komplementarität der internationalen Versandverfahren

Der Aktionsplan der Kommission beschreibt im wesentlichen Maßnahmen, die das Gemeinschaftliche und Gemeinsame Versandverfahren betreffen. Die Notwendigkeit einer Revision der TIR-Konvention ist unbestritten. Die Schaffung eines neuen dezentralen TIR-Bürgschaftssystems sowie der Einsatz von Informatikverfahren sind komplexe Zusammenhänge, die zwischen den 59 TIR-Vertragsstaaten zu vereinbaren sind. Der Ausschuß behält sich diesbezüglich die Möglichkeit einer gesonderten Stellungnahme vor.

4.5. "NCTS" - das neue EDV-gestützte Versandverfahren

4.5.1. Der Ausschuß unterstreicht nachhaltig die Notwendigkeit, ein EDV-gestütztes Versandverfahren einzuführen. Er bekräftigt die Forderung des Europäischen Parlaments, das NCTS zügig einzuführen und die dadurch gebotenen Potentiale im Zusammenhang mit der Verwaltung und der Sicherheit der Verfahren einerseits und der Betrugsprävention andererseits optimal zu nutzen.

4.5.2. Ein DV-gestütztes Versandsystem bedingt die Einrichtung entsprechend ausgestatteter Arbeitsplätze sowie einer besonderen Ausbildung der Zollbediensteten, um das neue Medium optimal zu nutzen. Flankierende politische Maßnahmen sind unerläßlich, um die hierzu notwendigen Haushaltsmittel bereitzustellen.

Aus der Sicht des Ausschusses erscheint ein möglichst zeitgleicher Ausbau der Systeme in allen dem Versandverfahren angeschlossenen Ländern wünschenswert. Eine unterschiedliche Entwicklung führt zwangsläufig zur Aufrechterhaltung gesonderter Kontrollen.

4.5.3. Der Einsatz der EDV sollte deswegen in denjenigen Ländern vorbereitet und auch finanziell unterstützt werden, die sich in nächster Zeit dem Versandverfahren anschließen wollen.

4.5.4. Die Einrichtung des elektronischen Versandverfahrens darf jedoch in keinem Fall zu einem Verfahrensausschluß kleiner und mittelständischer Unternehmen führen, die nicht über entsprechende DV-technische Ausrüstungen verfügen. Das Verfahren muß für jedermann offen bleiben. Um eine einheitliche Verfahrensabwicklung zu gewährleisten, müssen gegebenenfalls die Zollverwaltungen papiermäßige Versandanmeldungen in das NCTS übertragen. Die Verfahrensbeteiligung der Wirtschaft darf nicht von einem besonderen Anmelderstatus abhängig sein.

4.5.5. Das NCTS muß sowohl den Anforderungen der Zollverwaltungen hinsichtlich der sicheren Durchführung von Versandverfahren genügen, es muß aber auch die Belange der Wirtschaft in ausreichendem Maße berücksichtigen. Der Ausschuß sieht in diesem Zusammenhang eine Anzahl von Informationsproblemen, glaubt aber, daß eine frühzeitige wechselseitige Information aller Beteiligten zum gewünschten Erfolg führen kann. Dies setzt aber voraus, daß keine überzogenen Informationsanforderungen - wie z. B. der Warenwert und die Codenummer - gefordert werden.

4.5.6. Die Kommission plant eine Realisierung des NCTS bis zum Jahr 2000. Unabhängig davon hält der Ausschuß jedoch eine kurzfristige Realisierung von Zwischenlösungen für erforderlich. Die Mitgliedstaaten müssen die notwendigen Haushaltsmittel zur Verfügung stellen und die technischen Voraussetzungen schaffen, damit die Quittierung des Verfahrensabschlusses per E-Mail - gegebenenfalls per Telefax - kurzfristig ermöglicht wird. Dies führt zu erheblichen Entlastungen in der Wirtschaft.

4.6. Unterschiedliche Zulassungsbedingungen je nach Zuverlässigkeit der Beteiligten und Risikograd

4.6.1. Die Realisierung eines sicheren Verfahrensablaufs und die von den redlichen Beteiligten geforderten Vereinfachungen müssen in einem ausgeglichenen Verhältnis stehen. Personenbezogene und/oder firmenbezogene fachliche und finanzielle Informationen über die Wirtschaftsbeteiligten sind für die Erstellung eines Risikoprofils durch die Verwaltung notwendig und werden durch das NCTS-System wesentlich erleichtert.

4.6.2. Bei der Erstellung des jeder Zollstelle zugänglichen Risikoprofils muß nach Auffassung des Ausschusses der Beteiligte die Möglichkeit der Mitwirkung haben. Der Beteiligte muß auch jederzeit die Möglichkeit haben, durch innerbetriebliche Maßnahmen seinen Risikofaktor zu verbessern. Die Parameter für die Festlegung des Risikofaktors müssen also klar definiert sein.

4.6.3. Der Zugang zu Vereinfachungen muß für jeden als zuverlässig geltenden Wirtschaftsteilnehmer möglich sein. Es darf keine pauschalen Ausschlußkriterien geben. Wichtig ist in diesem Zusammenhang die Unterscheidung zwischen eingetretenen Unregelmäßigkeiten im Verfahren und einem Betrug.

4.7. Dialog zwischen Verwaltung und Wirtschaft

4.7.1. Der Ausschuß begrüßt das Vorhaben der Kommission, ein neues Vertrauensverhältnis zwischen Zollbehörden und Beteiligten zu entwickeln. Hierbei muß die Verwaltung die wirtschaftlichen Notwendigkeiten beachten und die Beteiligten die Notwendigkeit einer Kontrolle. Eine klare Abgrenzung der Kompetenzen einerseits und der Haftung bei Fehlern andererseits ist erforderlich.

4.7.2. Dies setzt einen hohen Ausbildungsstand auf beiden Seiten voraus. Bereits in seiner Stellungnahme zum Aktionsplan "Zoll 2000" hat der Ausschuß auf die Möglichkeit gemeinsamer Ausbildungsmaßnahmen hingewiesen ().

4.7.3. Es ist zu begrüßen, daß das partnerschaftliche Verhältnis zwischen Verwaltung und Wirtschaft auch auf örtlicher Ebene in einem Memorandum of Understanding - MoU - festgeschrieben werden soll. Aufgrund der Haftung des Hauptverpflichteten durch die geleistete Sicherheit erscheint es dem Ausschuß nicht notwendig, darin besondere Zulassungskritieren, wie z. B. die Bestellung eines Versandbeauftragten, zu formulieren.

4.8. Überprüfung der Verfahren für bestimmte Beförderungsarten

4.8.1. Der von der Kommission vorgelegte Aktionsplan betrifft in erster Linie Maßnahmen, die sich auf den Straßengüterverkehr auswirken. Eine kritische Betrachtung des Seeverkehrs, des Eisenbahnverkehrs, des Luftverkehrs und des Transports durch Rohrleitungen im Hinblick auf Betrugsmöglichkeiten ist auch nach Auffassung des Ausschusses sicherlich unerläßlich. Das Interesse der beteiligten Wirtschaft an einer Zoll- und Abgabenaussetzung im Versandverfahren ist bei allen Verkehrsarten gleich. Jedoch müssen angesichts der unterschiedlichen Betrugsanfälligkeit der verschiedenen Verkehrsarten unterschiedliche Sicherheitsleistungen erbracht werden.

4.8.2. Die von der Kommission angestrebte obligatorische Einführung einer Sicherheitsleistung für Beförderungen auf dem Seeweg führt automatisch zu einer Verteuerung des Seetransports. Da im Gegensatz zum Landtransport an diesem Verfahren nur wenige, der Verwaltung allgemein bekannte Frachtführer beteiligt sind, sollten nach Auffassung des Ausschusses die Sicherheitsleistungen entsprechend niedriger angesetzt werden.

4.8.3. Die Abwicklung der Transporte hinsichtlich des Versandverfahrens ist stark schematisiert. Die heute grundsätzlich von der Sicherheit befreiten besonderen Beförderungsarten sollten daher nach Auffassung des Ausschusses auch in Zukunft nicht pauschal mit einer Versandsicherheit belegt werden.

4.9. Verantwortung der Wirtschaftsbeteiligten und Sicherheit der Beförderungen

4.9.1. Eine klare Abgrenzung der Zuständigkeiten aller am Verfahren Beteiligten ist notwendig. Nach Auffassung des Ausschusses darf aber in der Zwischenzeit bis zur Funktionsfähigkeit des NCTS-Systems der Wunsch der Wirtschaftsbeteiligten nach Alternativmöglichkeiten für den Nachweis des Verfahrensabschlusses nicht dazu führen, daß ihm das volle Nachweisrisiko angelastet wird. Eine derartige Risikoverlagerung erscheint unangebracht angesichts der Tatsache, daß die Verwaltungen heute oft sehr viel mehr Zeit für die Übersendung des Rückscheins benötigen.

4.9.2. Hinsichtlich der von der Kommission und auch vom Europäischen Parlament vorgeschlagene Kennzeichnung des Beförderungsmittels mit einer "T-Plakette" äußert der Ausschuß Bedenken. Eine vergleichbare Kennzeichnung der zum TIR-Verfahren zugelassenen Fahrzeuge zeigt in der Praxis, daß bei Nutzung der Fahrzeuge außerhalb des TIR-Versandverfahrens die Tafeln nicht durchgestrichen bzw. verhangen werden. Angesichts der Vielzahl der Versandverfahren ist die Gefahr nicht auszuschließen, daß nach einiger Zeit fast alle Frachtfahrzeuge mit derartigen Plaketten versehen sind, womit der beabsichtigte Zweck konterkarriert wird.

Überlegt werden könnte, ob das nicht ohnehin schon aus logistischen Gründen vermehrt eingesetzte GPS (Global Positioning System) die Kontrollmöglichkeiten seitens der Verwaltung erweitern könnte.

4.9.3. Da das Gemeinschaftliche/Gemeinsame Versandverfahren mit 18 Millionen Anwendungen per anno - im Vergleich zu ca. 1 Millionen TIR-Verfahren - ein Massenverfahren ist, sollten an die eingesetzten Beförderungsmittel keine neuen Anforderungen gestellt werden. Die zollamtliche Erteilung von Verschlußanerkenntnissen, verbunden mit einer jährlichen Konformitätsprüfung der Fahrzeuge, ist kosten- und zeitintensiv. Es liegt im pflichtgemäßen Ermessen der verfahrenseröffnenden Zollstelle, die Verschlußsicherheit eines Fahrzeuges zu beurteilen und gegebenenfalls ihre Bedenken anzumelden.

4.10. Zielgerichtete Kontrolle der Vorgänge

4.10.1. Der Ausschuß ist der Auffassung, daß ein Minimum an physischen Kontrollmaßnahmen notwendig sein wird. Diese behindern, selbst wenn sie als intelligente Stichproben durchgeführt werden, den Warenlauf. Mit Hilfe des durch das NCTS-System verbesserten Möglichkeiten der Risikoanalyse können die Stichproben noch intelligenter als bisher eingesetzt werden.

4.10.2. Die Effizienz der Stichproben hängt wesentlich auch vom Einsatz modernster technischer Hilfsmittel ab.

4.10.3. Hinsichtlich der Fristen im Zusammenhang mit der Durchführung der Versandverfahren schlägt der Ausschuß generell eine Verkürzung - unter Berücksichtigung der individuell vorgeschlagenen Transportwege - vor.

4.11. Aufdeckung und Ahndung von Betrugsfällen

4.11.1. Der Ausschuß begrüßt insbesondere das Vorhaben der Kommission, die Maßnahmen der nationalen Verwaltungen im Rahmen der Abfertigung oder auch der Zollfahndung auf europäischer Ebene zu koordinieren. Der Ausschuß hat bereits in seiner Stellungnahme zum Aktionsprogramm "Zoll 2000" auf die Einrichtung einer koordinierenden europäischen Institution - in etwa vergleichbar mit EUROPOL - anstelle der bisher mit unzureichenden Vollmachten ausgestatteten UCLAF hingewiesen.

4.11.2. Die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten und Straftaten richtet sich nach den nationalen Ordnungswidrigkeiten und Strafgesetzen. Auf Gemeinschaftsebene ist daher die gerichtliche und auch außergerichtliche Pflicht zur Verfolgung jeglicher Betrugsfälle festzuschreiben und zur Ahndung einheitliche Tatbestände zu definieren. Es ist wünschenswert, daß sich derartige Rahmenvorgaben nicht nur auf die Gemeinschaft beziehen, sondern auch in den EFTA- und Vi Osegrad-Ländern umgesetzt werden.

4.12. Harmonisierung der Befugnisse

4.12.1 Der Ausschuß begrüßt das Vorhaben der Kommission, die Kontrollbefugnisse der Zollbeamten in gebotenem Umfang zu vereinheitlichen. Nur so ist es möglich, ein homogenes Sicherheitsniveau zu gewährleisten und allen Beteiligten auf dem gesamten Zollgebiet der Gemeinschaft eine gleichwertige Behandlung zu garantieren. Begrüßenswert ist insbesondere auch, daß sich diese Maßnahme nicht nur auf dem Innenbereich, sondern auch auf die Zollstellen an den Außengrenzen der Gemeinschaft bezieht. Da die Kontrollbefugnisse der Zollverwaltungen in nationalen, das europäische Zollrecht ergänzenden Gesetzen geregelt sind, muß über eine Rahmenvorgabe der Kommission sichergestellt werden, daß die nationalen Regelungen einander entsprechen.

4.12.2. Bereits in seiner Stellungnahme zum Aktionsplan "Zoll 2000" hat der Ausschuß eine Ausbildung der Zollbeamten nach einheitlichen Kriterien gefordert, damit die 15 Verwaltungen wie eine funktionieren. Diese Vorgabe wurde auch vom Untersuchungsausschuß des Parlaments unterstrichen. Ein Beamtenaustausch bereits im Stadium der Ausbildung ist wünschenswert, um eine europäische Ausrichtung und damit auch europäisches Verständnis bei den Zollbeamten zu erreichen. In diesem Zusammenhang unterstützt der Ausschuß den Vorschlag der Einrichtung einer Europäischen Zollakademie.

Im Lichte der neuen Entwicklungen erscheint dem Ausschuß auch die Überprüfung der für das MATHÄUS-Programm zur Verfügung gestellten Mittel zweckmäßig.

4.13. Die reibungslose finanzielle Abwicklung des Versandverfahrens/die Sicherheitsleistung

4.13.1. Nach Auffassung des Ausschusses müssen sich die Form der Sicherheitsleistung und auch ihre Höhe primär am warenspezifischen Risiko orientieren.

4.13.2. In den vereinfachten Verfahren muß den Unternehmen - mit Ausnahme sensibler Waren - weiterhin die Möglichkeit einer 30 %igen Gesamtbürgschaft zugestanden werden. Da Vereinfachungen nur solchen Unternehmen zugestanden werden, die als zollrechtlich unbescholten gelten, muß diese Eingruppierung gleichfalls auch bei der Bemessung der Sicherheitshöhe Berücksichtigung finden.

4.13.3. Der Ausschuß begrüßt im weiteren die geplante Untersuchung seitens der Kommission, inwiefern die Bürgschaft eines Dritten in bestimmten Fällen auch durch ein alternatives Abgabensicherungssystem ersetzt werden kann. Der Ausschuß erwartet in den zukünftigen Durchführungsbestimmungen zum Zollkodex erneut einen deutlichen Hinweis darauf, daß in bestimmten Fällen auf eine Sicherheitsleistung gänzlich verzichtet werden kann.

4.14. Ermittlung von Schuldnern, die einen ausreichenden Schutz der finanziellen Interessen gewährleisten

4.14.1. Der Vorgabe der Kommission, die aufgrund einer nicht ordnungsgemäßen Erledigung eines Versandverfahrens entstandenen Abgaben rasch und effizient zu erheben, ist zuzustimmen. Daß die Zollverwaltungen in diesem Zusammenhang in erster Linie die für die Entstehung der Schuld verantwortlichen Personen ansprechen und erst anschließend auf die vom Hauptverpflichteten geleistete Bürgschaft zurückgreifen, ist zu begrüßen.

4.14.2. Hingegen vermag der Ausschuß dem Vorhaben der Kommission nicht zu folgen, daß in den Fällen, in denen die Erhebung bei den potentiellen Abgabenschuldnern mit irgendwelchen Schwierigkeiten verbunden ist, die Beträge automatisch beim Hauptverpflichteten und somit beim Bürgen angefordert werden. Verwaltungsprobleme, auch im Zusammenhang mit der Abgabenerhebung, dürfen nicht auf dem Rücken der Beteiligten ausgefochten werden! Von daher ist aus wirtschaftlichen Gründen zu fordern, daß die Abgabenerhebung in jedem Falle dann beim Abgabenschuldner beizutreiben ist, wenn ein solcher zweifelsfrei identifiziert wird. Die Rangfolge der Inanspruchnahme ist gesetzlich klar geregelt. Dies muß von allen Mitgliedstaaten beachtet werden. So wird eine unterschiedliche Handhabung in den Mitgliedstaaten ausgeschlossen.

Nur in den Fällen, in denen kein Abgabenschuldner ermittelt werden kann, erscheint ein Rückgriff auf die Bürgschaft als akzeptable Lösung.

4.14.3. Berechtigt erscheint dem Ausschuß die Vorgabe der Kommission, daß im Falle einer unrechtmäßigen Verbringung der Waren im Anschluß an ein Versandverfahren der Hauptverpflichtete von seinen Verpflichtungen befreit ist und folgerichtig nicht mehr mit seiner Bürgschaft für entstehende Abgabenschulden haftet. Die klare Verteilung der Zuständigkeiten im Ablauf eines Versandverfahrens wurde bereits an anderer Stelle beschrieben.

4.15. Handbuch für das Versandverfahren

4.15.1. Wegen der Vielfalt der bestehenden Rechtsvorschriften ist es hilfreich, den Zollbediensteten ein Handbuch - aus Gründen der Aktualität vorzugsweise als Loseblattsammlung oder im Internet - zur Verfügung zu stellen, in dem praxisbezogen die einzelnen Schritte des Versandverfahrens dargestellt werden. In diesem Handbuch müssen neben dem partnerschaftlichen Verhältnis zwischen Verwaltung und Beteiligten auch klar die Zuständigkeiten beider Seiten beschrieben werden. Der Ausschuß sieht es als notwendig an, daß dieses Handbuch - entgegen dem Kommissionsvorschlag - in ungekürzter Form auch den Wirtschaftsbeteiligten zur Verfügung gestellt wird. Dies gilt natürlich nicht für interne Dienstanweisungen der Verwaltung.

4.15.2. Bestimmte Passagen dieses Handbuchs sollten in enger Zusammenarbeit zwischen den Kommissionsdienststellen, den nationalen Verwaltungen und den Unternehmen erarbeitet werden. Auf diese Weise könnte es auch Hinweise enthalten, die auf unternehmensinterne Umsetzungsprobleme bestehender Rechtsvorschriften verweisen. Da das neue Versandverfahren ein transparentes Verfahren sein soll, sieht der Ausschuß keine Hinderungsgründe, die eindeutig formulierte Sicht der Zollverwaltungen an die Beteiligten weiterzugeben. Wünschenswert ist es, wenn dem Fahrpersonal die für sie maßgebenden Teile zur Verfügung gestellt würden.

4.15.3. Eine vergleichbare Publikation existiert bereits seit Jahrzehnten im Bereich des Carnet-ATA-Verfahrens. Die World Customs Organization (WCO) beschreibt in diesem Handbuch nicht nur die Auslegung der ATA-Konvention, sondern nimmt auch die Entscheidungen des Büros der Internationalen Handelskammer in Paris als koordinierende Stelle der internationalen Bürgenkette mit auf ().

4.16. Kommunikation aller am Versandverfahren beteiligten Stellen

4.16.1. Eine angemessene Information der Wirtschaftsbeteiligten betreffend die Belange des Versandverfahrens erscheint dem Ausschuß als notwendig. Begrüßt wird insbesondere die im Rahmen des MATTHÄUS-Programms und des Programms "Zoll 2000" vorgesehene Möglichkeit der Bildung einer Kontaktgruppe zwischen den Zollbehörden und den Anwendern des Versandverfahrens, in der neben den Verwaltungen die Wirtschaftsbeteiligten aus den 23 am Gemeinschaftlichen und Gemeinsamen Versandverfahren beteiligten Länder vertreten sind. Der Erfolg solcher Konferenzen ist bewiesen durch die im Februar 1997 erfolgreich durchgeführte Konferenz "Eurotransit 1997".

Begrüßt wird auch der Vorschlag eines gemeinsamen Fortbildungszyklus zwischen Verwaltung und Wirtschaft.

4.16.2. Da das Versandverfahren ein dynamisches Verfahren ist, muß es sich den sich weiter entwickelnden wirtschaftlichen Gegebenheiten anpassen. Von daher ist ein Monitoring seitens des Rats, der Kommission, des Parlaments und des Europäischen Rechnungshofes notwendig. Flankierende politische Maßnahmen auch in den Mitgliedstaaten sind erforderlich, um eine einheitliche Umsetzung in allen beteiligten Ländern - auch in den EFTA- und den Vi Osegrad-Staaten - sicherzustellen.

5. Schlußfolgerung

5.1. Der vorliegende Aktionsplan erscheint dem Ausschuß insgesamt geeignet zu sein, das Versandverfahren zu einem modernen und zukunftsorientierten Teil des europäischen Zollrechts fortzuentwickeln. Der Ausschuß wünscht, daß die von ihm vorgebrachten Anmerkungen bei der Umsetzung des Aktionsplans berücksichtigt werden und er an den weiteren Entwicklungen beteiligt wird.

5.2. Die enge Zusammenarbeit zwischen Rat, Kommission und Parlament einerseits und die Diskussion mit den Wirtschaftsbeteiligten andererseits hat in den letzten zwölf Monaten bewiesen, daß es möglich ist, im weitgehenden Konsens zwischen allen Beteiligten ein neues Versandverfahren auf den Weg zu bringen. Diese partnerschaftliche Zusammenarbeit sollte auch in Zukunft fortgesetzt werden.

Brüssel, den 1. Oktober 1997.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und an den Rat: Aktionsplan für das Versandverfahren in Europa. Eine neue Zollpolitik (KOM(97) 188 endg.).

() Vorschlag der Kommission für eine Entscheidung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Annahme eines Aktionsprogramms für das gemeinschaftliche Zollwesen (Zoll 2000), [KOM(95) 119 endg. - 95/0087 (COD)]; Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses - ABl. C 301 vom 13. 11. 1995, S. 5.

() Die Kommission beziffert das Betrugsvolumen für die Jahre 1990 bis 1996 auf insgesamt 1,27 Milliarden ECU. Hiervon entfallen 485 Millionen ECU (38,2 %) auf Zölle und 784 Millionen ECU (61,8 %) auf nationale Abgaben.

() ABl. C 301 vom 13. 11. 1995, S. 7; Abschnitt 3.3 "Ausrichtung der Ausbildungsmaßnahmen nach den Bedürfnissen einer modernen europäischen Zollverwaltung".

() ATA-Handbook, Customs Convention on the ATA Carnet for the temporary admission of goods, customs, co-operations council, World Customs Organization, Erstausgabe 1973.