Mit der Richtlinie wird ein Mindestharmonisierungsansatz verfolgt. In der Richtlinie wird kein spezifisches Modell in Bezug auf die Organisationsform, das Finanzierungsmodell oder die territoriale und sektorale Abdeckung der AS-Stelle vorgeschrieben. Ebenso wenig schreibt die Richtlinie eine bestimmte Art von AS-Verfahren vor oder regelt die Frage, ob die Teilnahme am Verfahren freiwillig oder obligatorisch ist oder ob das Ergebnis des Verfahrens verbindlich ist oder nicht. Angesichts des Mindestharmonisierungsansatzes der Richtlinie können die Mitgliedstaaten Qualitätsanforderungen einführen oder aufrechterhalten, die über die in der Richtlinie festgelegten hinausgehen. Bei der Erfüllung ihrer Verpflichtung zur Gewährleistung einer „vollständigen AS-Abdeckung“ und der Gestaltung ihrer nationalen AS-Landschaften verfügen die Mitgliedstaaten daher über ein hohes Maß an Flexibilität.

Nach der Richtlinie erleichtern die Mitgliedstaaten den Zugang der europäischen Verbraucher zur AS und stellen sicher, dass sie sich an qualitätszertifizierte AS-Stellen wenden können, um ihre Streitigkeiten mit europäischen Unternehmern in Bezug auf den Erwerb einer Ware oder Dienstleistung beizulegen. Dies gilt für inländische und grenzüberschreitende Streitigkeiten zwischen Verbrauchern und Unternehmen in der gesamten Union und in praktisch allen Einzelhandelsbranchen (im Folgenden „vollständige AS-Abdeckung“), unabhängig davon, ob der Kauf online oder offline getätigt wurde. Die Richtlinie legt die Grundsätze der Erreichbarkeit, des Sachverstands, der Unabhängigkeit, der Unparteilichkeit, der Transparenz, der Wirksamkeit, der Fairness, der Freiheit und der Rechtmäßigkeit als verbindliche Qualitätsanforderungen für AS-Stellen, die von ihnen betriebenen AS-Verfahren und – in geringerem Maße – die materiellen Standards fest, aus denen das Ergebnis des AS-Verfahrens abgeleitet wird. Die Einhaltung wird durch einen spezifischen Zertifizierungs- und Überwachungsmechanismus sichergestellt: Die Mitgliedstaaten benennen die zuständigen nationalen Behörden, die nationale Listen der AS-Stellen erstellen und pflegen, deren Konformität mit den Qualitätsanforderungen der Richtlinie sie zertifiziert haben. Die nationalen Listen der zertifizierten AS-Stellen werden der Kommission übermittelt. Die zuständigen nationalen Behörden überwachen die Konformität der AS-Stellen fortlaufend, und nur die konformen AS-Stellen können weiterhin gelistet bleiben. Unter bestimmten Umständen sind die Unternehmer verpflichtet, die Verbraucher über die AS-Stelle(n) zu informieren, die für die Beilegung von Streitigkeiten, an denen sie beteiligt sind, zuständig ist/sind.

Die außergerichtliche Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten birgt ein erhebliches Potenzial für die Verbraucher, den Einzelhandel und die Rechtspflege im Allgemeinen. Der Zugang zu einer einfachen, fairen und kostengünstigen alternativen Streitbeilegung stärkt das Vertrauen der Verbraucher bei Käufen im Einzelhandel, insbesondere in der Online-Umgebung. Der weniger förmliche und typischerweise vermittelnde Charakter der AS-Verfahren ermöglicht es den Parteien, ihre Kundenbeziehung auch nach Entstehung eines Rechtsstreits aufrechtzuerhalten. Durch die Teilnahme an AS-Verfahren erhalten Einzelhändler wichtige Rückmeldungen über die Qualität ihrer Produkte und Dienstleistungen und erlangen einen Vorteil gegenüber ihren Wettbewerbern, indem sie die Kosten von Gerichtsverfahren einsparen und hohe Standards in der Kundenbetreuung vorweisen können. Eine effektive AS-Landschaft entlastet zudem die Gerichte, insbesondere bei Streitigkeiten mit geringem Wert. Die Richtlinie 2013/11/EG und die Verordnung (EU) Nr. 524/2013 zielen darauf ab, dieses Potential zu nutzen, indem sie einen Rechtsrahmen schaffen, der sicherstellt, dass die Verbraucher Zugang zu hochwertigen AS-Verfahren zur Beilegung ihrer Vertragsstreitigkeiten mit Unternehmern haben, einschließlich über eine mehrsprachige webbasierte OS-Plattform.

Neben dem materiellen Verbraucherrecht haben die politischen Entscheidungsträger der EU daher eine Reihe von legislativen und nicht-legislativen Instrumenten entwickelt, die darauf abzielen, die Durchsetzung der Verbraucherrechte in den Mitgliedstaaten wirksamer zu gestalten („EU-Durchsetzungsinstrumentarium“). Die alternative Streitbeilegung (AS) für Verbraucher, d. h. die Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten durch außergerichtliche Streitbeilegungsmechanismen, ist ein wesentlicher Bestandteil dieses Instrumentariums. Sie wurde in Europa erstmals in den späten 1960er Jahren bekannt, und ab den 1990er Jahren in einer größeren Zahl von Mitgliedstaaten zu einem wachsenden Phänomen. Die politischen Entscheidungsträger der EU befassten sich mit der AS für Verbraucher zunächst durch nicht bindende Standards und sektorspezifische Rechtsvorschriften, die die Mitgliedstaaten verpflichten, den Zugang zu außergerichtlichen Streitbeilegungsmechanismen zu fördern oder zu gewährleisten. Mit der Richtlinie 2013/11/EU über die alternative Beilegung verbraucherrechtlicher Streitigkeiten (im Folgenden „AS-Richtlinie“) und der Verordnung (EU) Nr. 524/2013 über die Online-Beilegung verbraucherrechtlicher Streitigkeiten (im Folgenden „OS-Verordnung“) wurde ein horizontaler Rechtsrahmen für die AS und OS für Verbraucher geschaffen. Wie in der Mitteilung der Kommission „Neugestaltung der Rahmenbedingungen für die Verbraucher“ angekündigt, ist die Stärkung dieses AS/OS-Rahmens für Verbraucher eine Priorität bei den Bemühungen der Kommission, die EU-Durchsetzungsinstrumente zu vervollständigen, die bestehenden Durchsetzungsinstrumente uneingeschränkt wirksam zu machen und das volle Potential des EU-Verbraucherrechts zu nutzen.

In den letzten 32 Jahren hat die EU umfassende materielle Verbraucherrechte entwickelt, die die Verbraucher schützen und stärken, wenn diese wirtschaftlichen Tätigkeiten im EU-Binnenmarkt ausüben. So haben die Verbraucher in der EU beispielsweise das Recht, ein online erworbenes Produkt innerhalb von 14 Tagen zurückzugeben oder ein Produkt innerhalb einer Gewährleistungsfrist reparieren oder ersetzen zu lassen. Diese Rechte prägen die Erwartungen der Verbraucher, und ihre Einhaltung durch die Unternehmen ist ein Garant für zuverlässige und wettbewerbsfähige Einzelhandelsmärkte sowie ein Motor für das Wirtschaftswachstum in der Union. Um diese Vorteile für Verbraucher, Unternehmen und den Binnenmarkt als Ganzes zu nutzen, muss das EU-Verbraucherrecht eingehalten und, wenn dies nicht der Fall ist, durchgesetzt werden.

·Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe a der AS-Richtlinie sieht vor, dass die mit AS betrauten natürlichen Personen „über das Wissen und die Fähigkeiten verfügen, die für die Arbeit im Bereich der AS erforderlich sind, sowie ein allgemeines Rechtsverständnis besitzen“. Die deutschen Umsetzungsvorschriften verlangen darüber hinaus, dass es sich bei diesen Personen um Volljuristen oder zugelassene Mediatoren handelt. Die tschechischen Umsetzungsvorschriften verlangen einen Universitäts- oder Masterabschluss in Rechtswissenschaften. In ähnlicher Weise hat auch Polen spezifische zusätzliche Anforderungen an die Qualifikation der mit AS betrauten Personen in bestimmten öffentlichen AS-Stellen festgelegt.

Die Mitgliedstaaten haben den ihnen durch die Richtlinie eingeräumten Spielraum bei der Umsetzung ihrer Bestimmungen in unterschiedlichem Maße genutzt. Die meisten Mitgliedstaaten haben sich für eine offene Liste von AS-Stellen entschieden, d. h. ein System, in dem Streitbeilegungsstellen, die die Zertifizierung als AS-Stellen beantragen, zertifiziert werden, wenn sie die Qualitätsanforderungen der Richtlinie in ihrer in nationales Recht umgesetzten Form erfüllen. Eine begrenzte Anzahl von Mitgliedstaaten verfolgt einen Ansatz der geschlossenen Liste, bei dem eine vollständige Liste der AS-Stellen im Umsetzungsrechtsakt enthalten ist und keine weiteren AS-Stellen zertifiziert werden können. In einigen Mitgliedstaaten mit einer offenen Liste von AS-Stellen schreibt der Umsetzungsrechtsakt vor, dass bestimmte öffentliche Streitbeilegungsstellen als AS-Stellen zertifiziert werden müssen.

Am 1. Juli 2017 trat die AS-Richtlinie in den EWR-Staaten Island, Liechtenstein und Norwegen in Kraft. Island hat die Umsetzung der Richtlinie noch nicht gemeldet.

Nach der Verordnung richtet die Kommission eine europäische OS-Plattform ein und pflegt sie. Die OS-Plattform ist eine mehrsprachige interaktive Website, die es Verbrauchern ermöglicht, ihre Streitigkeiten im Zusammenhang mit (nationalen oder grenzüberschreitenden) Online-Käufen online einzureichen. Sie unterrichtet die Parteien über die qualitätszertifizierte(n) AS-Stelle(n), die für die Bearbeitung ihres Falles zuständig ist/sind, und übermittelt die Streitigkeit an die AS-Einrichtung, auf die sich die Parteien geeinigt haben. Die AS-Stelle hat dann die Möglichkeit, das Fallbearbeitungsinstrument der Plattform zu nutzen und den Fall online auf der Plattform zu bearbeiten. Wenn sich die Parteien nicht innerhalb von 30 Tagen nach Einreichung der Beschwerde auf eine AS-Stelle einigen, wird der Vorgang auf der Plattform automatisch geschlossen. Ein automatischer Abschluss berührt nicht die Möglichkeit des Verbrauchers, seine Beschwerde außerhalb der Plattform weiterzuverfolgen (z. B. durch direkte Einreichung der Beschwerde bei einer AS-Stelle). Die Nutzer der Plattform werden von einem Netz von OS-Kontaktstellen unterstützt, die Informationen und Unterstützung insbesondere über die Nutzung der OS-Plattform, der AS-Stellen, der Verbraucherrechte und anderer Rechtsbehelfe bieten. Jeder Mitgliedstaat benennt eine OS-Kontaktstelle, in der mindestens zwei OS-Berater tätig sind. Die nationalen OS-Kontaktstellen arbeiten in einem von der Kommission verwalteten Netz zusammen. Online-Unternehmer und Online-Marktplätze sind verpflichtet, auf ihren Websites einen elektronischen Link zur OS-Plattform einzubinden. Online-Unternehmer sind darüber hinaus verpflichtet, ihre E-Mail-Adresse anzugeben.

Die AS-Landschaften sind in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich, insbesondere im Hinblick auf die Anzahl der zertifizierten AS-Stellen und die Organisationsform, Finanzierung, Abdeckung und Art des AS-Verfahrens der AS-Modelle. Darüber hinaus gibt es Unterschiede innerhalb bestimmter AS-Modelle. Während beispielsweise einige privat verfasste AS-Stellen einen gemeinnützigen Charakter haben, sind andere auf Gewinn ausgerichtet. In den meisten Mitgliedstaaten gibt es eine oder mehrere ergänzende AS-Stellen, die für Verbraucherrechtsstreitigkeiten zuständig sind, die nicht von einer anderen AS-Stelle abgedeckt werden.

Beispiele für die Verschiedenheit der nationalen AS-Landschaften

·Rumänien hat nur eine einzige AS-Stelle gemeldet, die Verbraucherrechtsstreitigkeiten in allen Einzelhandelsbranchen abdeckt. Als öffentliche Stelle hat die AS-Stelle einen gemeinnützigen Charakter. ·Frankreich hat 99 sektorspezifische AS-Stellen gemeldet, zu denen 3 öffentliche Stellen, 43 Unternehmensschlichter („médiateurs d'entreprise“), 27 AS-Stellen, die einem Verband oder einer Vereinigung angehören, 24 Mediatorenverbände und zwei Kommissionen für kollegiale Mediation gehören. Einige der privat verfassten AS-Stellen sind auf Gewinn ausgerichtet. Im Einklang mit den französischen Umsetzungsvorschriften führt keine der französischen AS-Stellen ein Verfahren durch, bei dem den Parteien eine Lösung auferlegt wird.

Kasten 2

Die Verschiedenheit der nationalen AS-Landschaften zeigt sich auch in Unterschieden bei den zuständigen nationalen Behörden. Die meisten Mitgliedstaaten haben nur eine einzige zuständige nationale Behörde benannt. Die Rolle der zuständigen nationalen Behörde wurde größtenteils den für die Verbraucherpolitik zuständigen Behörden oder den sektoralen Aufsichtsbehörden übertragen. In Frankreich wurde eine spezielle Stelle eingerichtet, die die Funktion der zuständigen nationalen Behörde wahrnimmt: die Bewertungs- und Überwachungskommission für Verbraucher-AS („Commission d’Évaluation et de Contrôle de la Médiation de la Consommation“). Die Zertifizierungsverfahren und Überwachungspraktiken unterscheiden sich von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat. Die meisten zuständigen nationalen Behörden wenden ein Standard-Zertifizierungsverfahren an, das durch den formlosen Antrag einer Streitbeilegungsstelle eingeleitet wird, die als AS-Stelle zertifiziert werden möchte. Die Überwachungspflichten der zuständigen nationalen Behörden werden größtenteils auf der Grundlage der jährlichen Tätigkeitsberichte der AS-Stellen und der Informationen aus Beschwerden durchgeführt. Die zuständigen nationalen Behörden in einigen Mitgliedstaaten tauschen jedoch auch regelmäßig Informationen mit den ihrer Aufsicht unterstehenden AS-Stellen aus und/oder führen regelmäßige Prüfungen durch. In den Mitgliedstaaten mit mehr als einer zuständigen nationalen Behörde gibt es ein unterschiedliches Maß an innerstaatlicher Koordination und Zusammenarbeit zwischen den zuständigen nationalen Behörden. Während in einigen dieser Mitgliedstaaten die zuständigen nationalen Behörden mehr oder weniger unabhängig voneinander tätig sind, sorgen andere Mitgliedstaaten für eine regelmäßige Abstimmung und den Austausch bewährter Verfahren.

d) Auswirkungen der AS-Richtlinie und Akzeptanz von AS für Verbraucher in den Mitgliedstaaten

Die Richtlinie hat die AS für Verbraucher in den Mitgliedstaaten konsolidiert, ergänzt und ihre Qualität verbessert. Die Mitgliedstaaten, die bisher keine AS-Kultur hatten, haben die AS für Verbraucher in ihre nationalen Landschaften zur Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten aufgenommen. In den Mitgliedstaaten, in denen es bereits AS gab, war die Richtlinie ein Anstoß, die Wirksamkeit der bisherigen AS-Strukturen zu überprüfen, sie zu ergänzen und zu verbessern, um eine vollständige AS-Abdeckung zu erreichen und die Qualitätsanforderungen der Richtlinie zu erfüllen. Bereits bestehende Schlichtungsstellen für Verbraucher, die sich als AS-Stellen zertifizieren lassen wollten, wurden veranlasst, ihre Organisations-, Verfahrens- und Fallbearbeitungsprozesse zu überarbeiten. Die Streitbeilegungsstellen haben ihre Websites verbessert, ihre Organisation und ihre Verfahren angepasst oder ihre Führungsstruktur geändert. Insgesamt hat sich die Transparenz der AS-Stellen und -Verfahren deutlich erhöht, die Bearbeitungszeiten wurden verkürzt, die AS-Stellen bieten nun mehr Mitarbeiterschulungen an, und die Nutzer sind mit den Dienstleistungen der AS-Stellen zufriedener. Die Einrichtung hochwertiger AS-Infrastrukturen hat auch für die Unternehmer einen Anreiz geschaffen, ihre internen Beschwerdeprozesse zu überprüfen und zu verbessern.

Die Anforderungen an die Transparenz der AS-Stellen, insbesondere die Verpflichtung zur Veröffentlichung jährlicher Tätigkeitsberichte, sowie der Zertifizierungs- und Überwachungsmechanismus stellen einen wichtigen Anreiz für AS-Stellen dar, ihre Leistungen laufend zu überprüfen. Ebenso trägt die Verpflichtung der zuständigen nationalen Behörden, über ihre nationale AS-Landschaft Bericht zu erstatten, zu einer regelmäßigen Überprüfung der Gesamtwirksamkeit der AS für Verbraucher in den Mitgliedstaaten bei. Auf der Grundlage der ersten Erfahrungen mit dem neuen Rechtsrahmen werden derzeit in einer Reihe von Mitgliedstaaten Diskussionen über mögliche Anpassungen der nationalen AS-Landschaften und die Ermittlung bewährter Methoden der AS für Verbraucher geführt. Diese Diskussionen sind zunehmend grenzüberschreitend, sodass die Gestaltungsoptionen, die in einigen Mitgliedstaaten erfolgreich getestet wurden, von anderen Mitgliedstaaten übernommen werden. Es entsteht eine unionsweite Gemeinschaft von Interessenträgern für AS.

Während die Verfügbarkeit und Qualität von AS in der gesamten Union verbessert wurde, ist die Akzeptanz des neuen Rahmens in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich. Es lassen sich im Wesentlichen drei Gruppen von Mitgliedstaaten unterscheiden: i) Mitgliedstaaten mit einer hochentwickelten bereits bestehenden AS-Kultur (z. B. Finnland), in denen es keine wesentlichen Veränderungen bei der Akzeptanz von AS gibt, ii) Mitgliedstaaten mit bereits bestehenden, aber bisher unvollständigen AS-Landschaften (z. B. Deutschland), in denen eine Aufwärtsentwicklung zu verzeichnen ist, und iii) Mitgliedstaaten ohne bereits bestehende AS-Tradition (z. B. Slowenien), in denen die Akzeptanz von AS immer noch gering ist.

Insgesamt wird der neue AS-Rahmen noch immer nicht ausreichend genutzt. Auf der Grundlage der für diesen Bericht zusammengetragenen Informationen lassen sich drei wesentliche Herausforderungen identifizieren, die derzeit die volle Wirksamkeit des Rahmens einschränken:

(1)Kenntnis und Wahrnehmung von AS

Während die allgemeine Kenntnis von AS sowohl bei den Verbrauchern als auch bei den Einzelhändlern zugenommen hat, ist der Bekanntheitsgrad in einigen Regionen und Einzelhandelsbranchen noch unzureichend. Insgesamt ist die Kenntnis von AS bei KMU geringer als bei großen Einzelhändlern. Sowohl bei Verbrauchern als auch bei Unternehmern gibt es Unklarheiten über AS und AS-Stellen. So verwechseln Verbraucher beispielsweise manchmal AS-Stellen mit der Kundenbetreuung des Unternehmers oder nehmen sie als voreingenommen zugunsten des Unternehmers wahr, insbesondere wenn die AS-Stelle mit dem Unternehmer oder dem Wirtschaftsverband des Unternehmers verbunden ist oder wenn das Ergebnis des AS-Verfahrens die Position des Unternehmers bestätigt. Unternehmer betrachten AS-Stellen manchmal als Vertreter der Verbraucherinteressen und nehmen sie daher als voreingenommen zugunsten des Verbrauchers wahr. Hinzu kommt die Vielfalt der AS-Landschaften, die eine Vielzahl von AS-Modellen, -Namen und -Verfahren aufweisen.

(2)Navigation durch die nationalen AS-Landschaften

Die Vielfalt der AS-Landschaften erschwert die Navigation für Verbraucher und Unternehmer, insbesondere in den Mitgliedstaaten mit einer großen Anzahl von zertifizierten AS-Stellen. Insgesamt besteht mehr Unsicherheit in Bezug auf die AS-Stelle, an die sich Verbraucher und Unternehmer wenden können, wenn es mehr als eine AS-Stelle pro Einzelhandelssektor gibt. Eine besondere Schwierigkeit bei der Navigation durch die AS-Landschaft eines Mitgliedstaats ergibt sich, wenn es sich um AS-Stellen handelt, deren Anwendungsbereich sich auf bestimmte Aspekte einer Streitigkeit in einem bestimmten Einzelhandelssektor beschränkt – sodass sich der Verbraucher möglicherweise an zwei AS-Stellen wenden muss, um seine Angelegenheit vollständig zu klären.

(3)Teilnahme der Unternehmer an AS-Verfahren

Während die Beteiligung der Unternehmer an der AS seit 2014 insgesamt langsam aber stetig gestiegen ist, ist derzeit nur jeder dritte Einzelhändler bereit, AS zu nutzen. Das ist offensichtlich unzureichend, auch wenn man bedenkt, dass eine erhebliche Anzahl von Einzelhändlern, die keine AS verwenden, Streitigkeiten bilateral mit dem Verbraucher beilegen. Ausgehend von der Flexibilität, die die Richtlinie den Mitgliedstaaten bei der Gestaltung ihrer nationalen AS-Landschaften einräumt, wurden in einer Reihe von Mitgliedstaaten AS-Modelle entwickelt oder beibehalten, die zu hohen Beteiligungsquoten führen. Entsprechende AS-Modelle sind in jeder der folgenden vier Kategorien zu finden:

I.Modelle, bei denen die Beteiligung des Unternehmers durch nationale Rechtsvorschriften vorgeschrieben ist,

II.Modelle, bei denen die Beteiligung des Unternehmers nicht gesetzlich vorgeschrieben ist, der Unternehmer aber dennoch verpflichtet ist, am AS-Verfahren teilzunehmen,

III.Modelle, bei denen der Unternehmer weder gesetzlich noch anderweitig zur Teilnahme am AS-Verfahren verpflichtet ist, aber durch einen bestimmten Mechanismus dazu angeregt wird und