Wenn Schiffe Abfälle und Rückstände ins Meer einbringen, stellt dies für die Meeresumwelt eine ernste Bedrohung dar. Um dem entgegenzuwirken, hat die EU die Richtlinie 2000/59/EG über Hafenauffangeinrichtungen für Schiffsabfälle und Ladungsrückstände (im Folgenden „PRF-Richtlinie“ oder „Richtlinie“) erlassen. Die PRF-Richtlinie „soll das Einbringen von Schiffsabfällen und Ladungsrückständen auf See, insbesondere das illegale Einbringen, durch Schiffe verringern, die Häfen in der [EU] anlaufen, indem die Bereitstellung und Inanspruchnahme von Hafenauffangeinrichtungen für Schiffsabfälle und Ladungsrückstände verbessert werden“ (Artikel 1).

Mit diesen zentralen Bausteinen soll gewährleistet werden, dass EU-Häfen geeignete Hafenauffangeinrichtungen entsprechend den Abfallbewirtschaftungsplänen bereitstellen und dass sie sicherstellen, dass alle Schiffe ihre Schiffsabfälle und Ladungsrückstände an die Hafenauffangeinrichtungen abgeben; dies soll mit Hilfe einer Abgabepflicht und einer geeigneten Kostendeckungsregelung geschehen. Das Melden der (geplanten) Abgabe von Abfällen durch das Schiff an den Hafen ist eine wichtige Voraussetzung für eine effektive Planung der Abfallannahme und für das Monitoring der Abgabepflicht. Deswegen schreibt die PRF-Richtlinie die Verwendung eines Meldeformulars vor, in dem Angaben zu den Schiffsabfällen und Ladungsrückständen zu machen sind, die abgegeben werden sollen und/oder die wegen ausreichender Lagerkapazität ausnahmsweise an Bord verbleiben dürfen. Um den reibungslosen Seeverkehr nicht zu behindern und übermäßige Belastungen zu vermeiden, können Linienschiffe, die regelmäßig Häfen anlaufen, unter bestimmten Umständen von einigen Verpflichtungen dieser Richtlinie ausgenommen werden. Die PRF-Richtlinie sieht außerdem ein Monitoring- und Durchsetzungssystem vor, das im Wesentlichen auf Überprüfungen beruht. Die Einrichtung eines Informations- und Monitoringsystems soll in erster Linie dazu beitragen, die Identifizierung von Schiffen zu verbessern, die ihre Abfälle und Ladungsrückstände nicht abgegeben haben.

1.2 Bewertung und Monitoring

Die Kommission hat die Umsetzung und Wirksamkeit der PRF-Richtlinie im Zeitverlauf bewertet. In einer ersten Phase haben alle Mitgliedstaaten Berichte über die Durchführung vorgelegt. Anschließend fanden mehrere Workshops und Gespräche mit Interessenträgern statt, und die Europäische Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs (EMSA) verfasste – nach Besuchen in den Mitgliedstaaten zur Überprüfung der Anwendung der Richtlinie – einen horizontalen Bewertungsbericht.

Im Jahr 2014 beschloss die Kommission, die PRF-Richtlinie einer REFIT-Evaluierung zu unterziehen; hierzu gab sie eine Studie in Auftrag, die im Mai 2015 abgeschlossen wurde. Ziel der REFIT-Evaluierung war die Bewertung der Anwendung und der Wirksamkeit der PRF-Richtlinie. Die Evaluierung betraf Fragen der Zweckmäßigkeit, der Wirksamkeit im Hinblick auf das Erreichen der Ziele, der Effizienz, des europäischen Mehrwerts und der Schlüssigkeit der PRF-Richtlinie.

Der vorliegende Bericht enthält die wichtigsten Ergebnisse der Studie im Zusammenhang mit diesen Fragen, danach Einschätzungen der Kommission und zum Schluss Empfehlungen für das künftige Vorgehen.

2. Die wichtigsten Ergebnisse der Evaluierung

Die folgenden Feststellungen beruhen in manchen Fällen auf der Annahme, dass sich die Auswirkungen sowie die Nutzen und die Kosten vollständig der PRF-Richtlinie zurechnen lassen. In anderen Fällen musste wegen unzureichender Daten mit vergleichbaren Indikatoren für auf See eingebrachte Abfälle oder mit der Extrapolierung von Abfallabgabemengen auf EU-Ebene gearbeitet werden, was sich auf die Belastbarkeit der Daten und der daraus gezogenen Schlussfolgerungen auswirkt.

2.1 War die Richtlinie zweckdienlich?

Der Seeverkehr trägt erheblich zum Vorhandensein von ölhaltigen Abfällen sowie von Abwässern und Müll in der Meeresumwelt bei. Es wird davon ausgegangen, dass 45 % der jährlichen Gesamtmenge an Öl, das in die Meeresumwelt gelangt, von Schiffseinleitungen stammen. Abwässer spielen besonders in der Passagierschifffahrt eine Rolle; Schätzungen zufolge entstehen an Bord pro Passagier täglich zwischen 40 und 50 Liter Abwasser. Durchschnittlich 20 % der marinen Abfälle (Müll) in der Meeresumwelt stammen von Schiffen, wobei es erhebliche Unterschiede zwischen den verschiedenen Meeresbecken gibt. Gemäß der PRF-Richtlinie müssen geeignete Hafenauffangeinrichtungen bereitgestellt und Abfälle bei diesen Einrichtungen abgegeben werden; damit soll das Risiko minimiert werden, dass Schiffe Abfälle ins Meer einbringen. Es hat sich gezeigt, dass für das Erreichen der Umweltziele der Richtlinie eine Kombination von geeigneten Hafenauffangeinrichtungen und Abgabepflicht einerseits und von Anreizen zur Beeinflussung des Abgabeverhaltens der Hafennutzer andererseits relevant ist.

Die Verpflichtung zur Bereitstellung geeigneter Hafenauffangeinrichtungen gekoppelt mit der verpflichtenden Abgabe von Abfällen bei diesen Einrichtungen ist insofern relevant für das Erreichen der übergeordneten Ziele der Richtlinie, als sie dazu beiträgt, dass weniger Schiffsabfälle und Ladungsrückstände ins Meer eingebracht werden.

2.2 Hat die Richtlinie ihre Ziele wirksam erreicht?

Die Verfügbarkeit geeigneter Hafenauffangeinrichtungen sowie ihr Betrieb und ihre Planung haben sich mit der Einführung regelmäßig aktualisierter Abfallbewirtschaftungspläne im Allgemeinen verbessert. Anhand von Erhebungen unter den Interessenträgern und von früheren EMSA-Berichten ist festzustellen, dass sich die Möglichkeiten der EU-Häfen, die verschiedenen von der Richtlinie erfassten Abfallarten anzunehmen und zu behandeln, seit dem Inkrafttreten der Richtlinie verbessert haben. Die Häfen in der EU sind heute im Allgemeinen in der Lage, die verschiedenen Arten von Abfall anzunehmen und zu behandeln; eine Ausnahme bilden lediglich ölhaltige Ladungsrückstände und einzelne gefährliche Abfallarten. In welchem Umfang sich die Situation dank der Richtlinie verbessert hat, ist allerdings nicht im Einzelnen untersucht worden. Trotz des generellen Fortschritts bei den Hafenauffangeinrichtungen gibt es nach wie vor einige Probleme im Zusammenhang mit der Eignung dieser Einrichtungen; dies betrifft insbesondere die Abgabe von Müll (Trennung von festen Abfällen an Bord, aber nicht an Land), Kapazitätsprobleme bei Abwässern und die Annahme von Abfällen, die unter Anlage VI des MARPOL-Übereinkommens fallen (Rückstände aus Abgasreinigungssystemen). Des Weiteren hat es die Richtlinie nicht vermocht, alle einschlägigen Interessenträger durch angemessene Konsultationen über diese Pläne zu einer aktiven Mitwirkung zu bewegen. Die Hafennutzer werden oft nicht ausreichend in die Entwicklung und Überarbeitung dieser Pläne einbezogen, so dass ihre Bedürfnisse teilweise unberücksichtigt bleiben.

Die PRF-Richtlinie hat dazu beigetragen, dass von den Schiffen mehr Müll (MARPOL Anlage V) in EU-Häfen abgegeben wird. Die Daten zeigen, dass die Menge im Jahr 2013 mehr als doppelt so groß war wie im Jahr 2004. Die bei Hafenauffangeinrichtungen abgegebenen Abwassermengen (MARPOL Anlage IV) sind relativ stabil, während die Entwicklung bei ölhaltigen Abfällen (MARPOL Anlage VI insgesamt rückläufig ist. Besonders deutlich war der Rückgang zwischen 2008 und 2010; seitdem sind die Mengen an ölhaltigen Abfällen, die in Häfen abgegeben werden, alles in allem unverändert geblieben. Zugleich ist bei der Einbringung ölhaltiger Abfälle ins Meer ein erheblicher Rückgang zu verzeichnen; diese Feststellung beruht auf Trends bei der Überwachung und Entdeckung potenzieller Öleinleitungen, die von durchschnittlich 10,77 pro 1000 km² im Jahr 2008 auf 3,89 im Jahr 2013 gesunken sind. Diese Entwicklung wird auch von technologischen Entwicklungen bei den Schiffsmotoren und den Brennstoffen beeinflusst, die die Menge der an Bord anfallenden ölhaltigen Abfälle verringern. Die größeren in den Häfen abgegebenen Müllmengen sind ein Beleg dafür, dass die PRF-Richtlinie bezüglich des Ziels, Einbringungen ins Meer zu verringern, einen positiven Effekt hat. Auf die Abgabe von Abwässern in Auffangeinrichtungen wirkt sich auch aus, dass Kreuzfahrtschiffe zunehmend in der Lage sind, ihre Abwässer an Bord selbst zu behandeln.

Die Unterschiede bei den abgegebenen Abfallmengen sind zum Teil auf die Kostendeckungsregelungen der Häfen zurückzuführen. Was den minimalen indirekten Beitrag anbelangt, der den notwendigen Anreiz bieten soll, nichts ins Meer einzubringen, sind diese Regelungen in den Häfen und Regionen ganz unterschiedlich. Es hat sich gezeigt, dass deutlich weniger Abfälle in solchen Häfen abgegeben werden, die ein direktes, zu 100 % auf der Abfallmenge basierendes Gebührensystem praktizieren. Im Berichtszeitraum (2004-2013) waren die Mengen der abgegebenen ölhaltigen Abfälle bei einer solchen Regelung nur halb so groß wie bei anderen in EU-Häfen bestehenden Gebührenregelungen; beim Müll war es sogar nur ein Drittel. Die Vielzahl der Kostendeckungsregelungen in den verschiedenen Mitgliedstaaten und insbesondere die großen Unterschiede bei der Berechnung der Gebühren für die Abfallentsorgung sind für Hafennutzer nicht nachvollziehbar, was dazu führt, dass die Gebühren für Hafenauffangeinrichtungen als zu hoch empfunden werden.

Darüber hinaus gibt es in den Häfen und Regionen erhebliche Unterschiede bezüglich Auslegung und Anwendung der Bestimmungen zur verpflichtenden Abgabe von Schiffsabfällen sowie bezüglich der Handhabung der Ausnahmen für Linienschiffe. Während die Pflicht zur Abfallabgabe in manchen Häfen streng angewendet wird, verlangen die zuständigen Behörden in anderen Häfen nicht, dass – wie in der Richtlinie vorgeschrieben – sämtliche Abfälle abgegeben werden; diese Behörden neigen stattdessen dazu, eine Ausnahme für die Abwässer zu machen, die gemäß den MARPOL-Bestimmungen ins Meer eingeleitet werden dürfen. Die Unterschiede bei der Handhabung der Ausnahmeregelungen, insbesondere bei der Anwendung der Kriterien für die Gewährung einer Ausnahme, wirken sich auf die Effektivität der Abfallbewirtschaftung aus und können für die Schiffe zu unangemessenen Verzögerungen führen. Aus den Daten geht ferner hervor, dass nicht ausreichend sichergestellt ist, dass für die Abgabe von Abfällen eine Regelung besteht, wie in der Richtlinie im Fall von Ausnahmen vorgeschrieben; dies führt dazu, dass in den Häfen weniger Abfälle abgegeben werden. Die verfügbaren Daten lassen erkennen, dass diese Unterschiede die Gesamteffektivität der Richtlinie beeinträchtigen (weniger abgegebene Abfälle); sie sind jedoch nicht detailliert genug, um Auskunft darüber zu geben, in welchem Umfang dies der Fall ist.

Die PRF-Richtlinie hat die angestrebten Ziel nur zum Teil wirksam erreicht.

2.3 Hat die Richtlinie ihre Ziele effizient erreicht?

Obwohl der Nutzen der PRF-Richtlinie unbestritten ist – jeder Abfall, der nicht ins Meer eingebracht wird, kann als direkter Nutzen für die Gesellschaft gelten –, fällt eine Quantifizierung dieses Nutzens schwer. Bei der Evaluierung wurden die Nutzen der „Nichteinbringung ins Meer“ (geschätzte Einsparungen bei den Aufräumkosten) mit den jährlichen Kosten für die Anwendung der PRF-Richtlinie verglichen (hauptsächlich Kosten in Verbindung mit der vorgeschriebenen Anmeldung der Abfälle und mit der Ausarbeitung von Abfallbewirtschaftungsplänen). Der Vergleich hat ergeben, dass die Nutzen deutlich größer sind als die Kosten der Anwendung. Der Unterschied zwischen den Nutzen und den Kosten (geschätzte 71 Millionen Euro pro Jahr) rührt in erster Linie daher, dass die Einbringung von Müll ins Meer vermieden wird; er wäre noch erheblich größer, wenn auch die Nutzen der Nichteinbringung von ölhaltigen Abfällen und Abwässern in die Berechnung einflössen. Es sei darauf hingewiesen, dass es sich hierbei um sehr allgemeine Schätzungen handelt; weitere Erläuterungen im Studienbericht.

Es ist jedoch festzuhalten, dass die Häfen und Überprüfungsbehörden von den Daten, die sie bei der Anmeldung der Abfälle erhalten, nicht ausreichend Gebrauch machen und dass diese Daten nicht systematisch mit den zuständigen Behörden anderer Mitgliedstaaten ausgetauscht werden, wie dies für ein effizientes Monitoring und eine effiziente Durchsetzung Voraussetzung wäre. Deswegen ist es legitim, die Verhältnismäßigkeit dieser Maßnahme zu hinterfragen. Zumal die Anmeldung von Abfällen gemäß der Richtlinie 2010/65/EU des Europäischen Parlaments und des Rates über Meldeformalitäten für Schiffe beim Einlaufen in und/oder Auslaufen aus Häfen der Mitgliedstaaten seit Juni 2015 über das Single Window erfolgen muss. Man geht davon aus, dass dieses nationale einzige Fenster den zeitlichen und damit auch den administrativen Aufwand der Schiffe und der Hafenbehörden im Zusammenhang mit den Anmeldungen senken wird. Darüber hinaus dürfte sich dadurch der Austausch von Informationen zwischen den zuständigen Behörden verbessern. Die Ausarbeitung und die Bewertung der Abfallbewirtschaftungspläne werden von vielen kleineren Häfen, die oft nicht über die notwendigen Ressourcen für die Aufstellung dieser Pläne mit all den laut der Richtlinie verlangten Aspekten verfügen, als Problem empfunden. Die Untersuchungen haben gezeigt, dass weniger als die Hälfte der Pläne kleinerer Häfen eine Analyse der Notwendigkeit von Hafenauffangeinrichtungen und eine Beschreibung der Arten und Mengen der anzunehmenden Abfälle enthielt. Somit stellt sich die wichtige Frage, inwieweit die Bestimmungen der Richtlinie für kleinere Häfen erfüllbar sind. Auch sind weitere Überlegungen zur Rolle kleinerer Häfen angesichts der übergeordneten Ziele der Richtlinie angebracht.

Obwohl die mit der Anwendung der Richtlinie verbundenen Kosten im Allgemeinen durch die Nutzen aufgewogen werden, stehen die Kosten nicht immer in einem angemessenen Verhältnis zu dem, was die Einhaltung der Richtlinie an Vorteilen bringt.