KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN. 
Brüssel, den Ol. 10.1997 
KOM(97)481 endg. 
MITTEILUNG DER KOMMISSION 
AN DEN RAT, DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, 
DEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUS SCHUSS 
UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN 
Klimaänderungen: Das Konzept der EU für Kyoto 

DE/11/97/04210202.W00 (EN) 
1. Einleitung 
Am 3. März 1997 wurde auf der Ratstagung der EU-Umweltminister eine 
Verhandlungsposition zu den Klimaänderungen verabschiedet, mit der unter anderem 
quantifizierte Emissionsverringerungsziele aufgestellt wurden, die in den Gemeinschafts­
vorschlag für ein Protokoll zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über 
Klimaänderungen (UNFCCC) einzubeziehen sind. Nach diesem Vorschlag sollen alle 
Industrieländer, die Parteien des Übereinkommens sind, einzeln oder gemeinsam die 
Emissionswerte für die drei Treibhausgase Kohlendioxid (C02), Methan (CH4) und 
Stickoxid (N20) bis zum* Jahr 2010 gegenüber 1990 um 15 % verringern. Auf dem 
Umweltrat am 19./20. Juni vereinbarten die Minister, ein Zwischenziel von mindestens 
7,5% bis zum Jahr 2005 in den Vorschlag der EU aufzunehmen. Die EU-Position basiert 
auf einer durchschnittlichen Reduzierung eines Korbes der drei genannten Treibhausgase. 
Bisher wurden noch keine Ziele für die einzelnen Gase festgelegt. 
Die EU-Verhandlungsposition wurde sowohl innerhalb der EU als auch international 
intensiv diskutiert, insbesondere in den Industrieländern. Die Reaktionen reichten von 
Anerkennung für eine ehrgeizige Politik über Zweifel an der technischen, 
wirtschaftlichen oder politischen Erreichbarkeit der Ziele bis hin zu glatter Ablehnung. 
Diese Mitteilung soll die EU-Verhandlungsposition in einen Gesamtzusammenhang 
stellen. Sie soll aufzuzeigen, daß die Ziele technisch erreichbar sind und daß es bei 
realistischen politischen Rahmenbedingungen möglich ist, die Treibhausgasemissionen 
bis zum Jahre 2010 trotz des derzeitigen Aufwärtstrends um 15 % zu senken. Die Ziele 
wurden in Anbetracht des ökologischen Handlungsbedarfs und ausgehend von Studien 
formuliert, die beweisen, daß sie sich im wesentlichen mit Hilfe verfügbarer 
Technologien und Praktiken technisch und wirtschaftlich erreichen lassen. Dabei geht die 
EU von der Voraussetzung aus, daß andere Industrieländer vergleichbare 
Verpflichtungen eingehen. Außerdem wird eingeräumt, daß die Ziele eine politische 
Herausforderung darstellen. 
Die EU-Verhandlungsposition bezieht sich auf einen Korb dreier Treibhausgase. Das bei 
weitem wichtigste unter ihnen ist C02, das für 80 % der Auswirkungen verantwortlich 
ist, wenn man die Gase nach ihrem sogenannten "globalen Erwärmungspotential" 
gewichtet. C02-Emissionen lassen sich außerdem am schwierigsten reduzieren, da es im 
Gegensatz zu anderen Emissionen aus der Verbrennung fossiler Brennstoffe wie zum 
Beispiel NOx und S02 in diesem Bereich noch keine Sekundärmaßnahmen gibt. 
Business-as-usual-Szenarios (BAU) für CH4 und N20 deuten auf mögliche 
Verringerungen der Emissionen und noch größere Reduzierungspotentiale hin. Bei 
kosteneffizienter Reduzierung der Gesamtemissionen dieser drei Gase könnte daher die 
Reduzierung von CH4 und N20 über 15 % liegen, während die von C02 darunter bleibt. 
Wegen der hohen relativen Bedeutung von C02 müssen jedoch die C02-Emissionen um 
mehr als 10 % zurückgeführt werden, um das Gesamtziel von 15 % zu erreichen. 
Aus diesen Gründen konzentriert sich die Mitteilung auf die Reduzierung der C02-
Emissionen. Die besonderen Merkmale der beiden anderen Gase werden in Kapitel 6 
behandelt. 
In einem parallel zu dieser Mitteilung ausgearbeiteten Arbeitspapier werden die 
technischen und wirtschaftlichen Grundlagen der EU-Verhandlungsposition genauer 
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erläutert; außerdem wird angegeben, wo die erforderlichen Emissionsminderüng'en 
vorgesehen sind, welche wirtschaftlichen Auswirkungen von den Maßnahmen zu 
erwarten sind und mit Hilfe welcher Instrumente die politischen Konzepte umgesetzt 
werden können. Das Arbeitspapier gibt ferner einen Überblick über bereits vorliegende 
Vorschläge, deren Annahme die Begrenzung und Verringerung der 
Treibhausgasemissionen erleichtern wird. 
In dieser Mitteilung wird die EU-Verhandlungsposition für 2010 analysiert, die Hinblick 
auf eine langfristige Klimastrategie von größerer Bedeutung ist und Gegenstand 
intensiver internationaler Diskussionen war. Dabei darf nicht vergessen werden, daß im 
Mittelpunkt jeder Strategie zum Schutz des globalen Klimas das Ziel stehen muß, den 
globalen Zunahmetrend der Treibhausgase umzukehren und zu einer deutlichen 
Reduzierung zu gelangen. Dazu müssen umgehend langfristig angelegte Maßnahmen 
ergriffen werden. 
2. Warum muß jetzt gehandelt werden? 
Auf der ersten Konferenz der Vertragsparteien der UN-Klimakonvention im April 1995 
in Berlin wurde beschlossen, Verhandlungen über die erforderlichen Verpflichtungen der 
Industrieländer zur Begrenzung und Reduzierung der Treibhausgasemissionen nach dem 
Jahr 2000 einzuleiten. Die EU hat sich stets mit Nachdruck für das Mandat von Berlin 
eingesetzt. Der Anfang 1996 veröffentlichte zweite Bewertungsbericht des zwischen­
staatlichen Gremiums für Klimaänderungen (IPCC) hat den von der EU bereits 
vertretenen Standpunkt bestätigt, wonach die erforderlichen Änderungen von 
Produktions- und Verbrauchsmustern, die eine langfristige Minderung der globalen 
Emissionen und die Erreichung der langfristigen Ziele der UN-Klimakonvention 
ermöglichen, umgehend auf den Weg gebracht werden müssen. Die EU hat erkannt, daß 
sich ein Ausbleiben solcher Maßnahmen langfristig negativ auswirken würde, da für eine 
offene und transparente Durchführung ein realistischer Zeitrahmen benötigt wird. 
Während die Verhandlungen im Rahmen der Klimakonvention Anfang der neunziger 
Jahre noch auf der Grundlage des Vorsorgeprinzips geführt wurden, (Handlungsbedarf, 
obwohl der Schadensbeweis noch nicht erbracht ist), geht der zweite Bewertungsbericht 
einen Schritt weiter, indem eingeräumt wird, daß eine deutliche anthropogene 
Beeinflussung des globalen Klimas als wissenschaftlich erwiesen angesehen werden 
kann. Die globalen Probleme der Klimaänderungen könnten schwerwiegende negative 
Auswirkungen auf die globale Agrarproduktion und -Produktivität haben, die Arten­
vielfalt bedrohen, zu Verlusten an Nutzflächen und Bevölkerungsbewegungen sowie 
einem Anstieg der übertragbaren Krankheiten führen. Die Schäden dürften in den 
Entwicklungsländern im Verhältnis noch gravierender sein. 
Der wissenschaftliche Nachweis (einschließlich der Forschungsarbeiten, die im zweiten 
Bewertungsbericht des IPCC erwähnt wurden bzw. die nach Erstellung dieses Berichts 
aufgenommen wurden), daß Klimaänderungen in den kommenden Jahrzehnten 
unannehmbare soziale, wirtschaftliche und ökologische Folgen haben könnten, macht 
eine Strategie auf Grundlage des Vorsorgeprinzips erforderlich. Außerdem werden viele 
der erwarteten jiegativen Folgen der Klimaänderungen voraussichtlich in Ländern 
auftreten, die selbst kaum für das Problem verantwortlich gemacht werden können und 
nicht über die finanziellen Mittel für Gegenmaßnahmen verfügen. Wenn die Industrielän­
der jetzt nicht gegen die Klimaänderungen vorgehen, werden nicht nur den künftigen 
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Generationen die Kosten der Schäden aufgebürdet, sondern die wirtschaftlichen Kosten 
zur Begrenzung der Emissionen könnten noch dazu wesentlich höher ausfallen, da 
weniger Zeit für Korrekturmaßnahmen bleibt. 
Ein besonders triftiger Grund für rechtzeitige Maßnahmen zur Verringerung der C02-
Maßnahmen ist die lange Zeitspanne zwischen den politischen Entscheidungen und dem 
Greifen der Maßnahmen. Für viele "herkömmliche" Umweltprobleme gibt es relativ 
schnell wirksame Sekundärmaßnahmen oder Möglichkeiten zur Anpassung bestehender 
Technologien: Verringerung der S02-Emissionen, Entfernung von Blei aus Kraftstoffen 
oder schrittweiser Verzicht auf FCKW. Derartige Möglichkeiten bestehen für C02 nicht. 
Da zwischen den C02-Emissionen und der Verwendung fossiler Brennstoffe (Kohle, Öl, 
Gas) ein direkter Zusammenhang besteht und bisher keine wirtschaftliche Technologie 
zur Beseitigung vorhanden ist, können die C02-Emissionen nur durch Anpassung von 
Strukturen, Verfahren, Ausrüstungen und Verhaltensmustern in direktem oder indirektem 
Zusammenhang mit dem Gebrauch fossiler Brennstoffe verringert werden. Wegen der 
Langfristigkeit von Investitionen im Verkehrs- und im Energiesektor und der relativ 
langen Lebensdauer vieler energieverbrauchender Produkte (Fahrzeuge, Kühlschränke 
usw.) braucht die Strategie für C02-Emissionen einen wesentlich weiteren Zeithorizont 
als die meisten anderen Umweltprobleme. 
Wie in Kapitel 7 ausgeführt wird, ist ein frühzeitiges Handeln der Industrieländer auch 
Grundvoraussetzung für eine Begrenzung des Anstiegs der Treibhausgasemissionen in 
den Entwicklungsländern. Diese Entwicklung dürfte in den kommenden Jahren 
zunehmend an Bedeutung gewinnen. 
3. Möglichkeiten zur Verringerung der CO^-Emissionen 
Alle Möglichkeiten zur Verringerung der C02-Emissionen sind mit Kosten verbunden, 
und je mehr die Gesellschaft aufzuwenden bereit ist, desto breiter das Spektrum der 
Möglichkeiten. In dieser Mitteilung werden unter den Maßnahmen zur Reduzierung der 
Treibhausgasemissionen (Investitionen zur Nutzung bestehender effizienter 
Technologien oder Anwendung neuer technischer Konzepte und Praktiken) nur die 
berücksichtigt, die als politisch tragbar gelten können. Die Maßnahmen dürfen keine zu 
hohen Kosten, keine sozialen Unverträglichkeiten und keine Verteilungsprobleme verur­
sachen. Derartige Maßnahmen waren in den letzten Jahren Gegenstand zahlreicher 
Studien, und die Ausschöpfung des Reduzierungspotentials war wesentlicher Bestandteil 
bei den Vorarbeiten innerhalb der EU zur Aushandlung eines Klimaprotokolls. 
Für die Analyse der Reduzierungsmöglichkeiten in den verschiedenen Bereichen der EU-
Wirtschaft wurde Tabelle I des Prä-Kyoto-Szenarios als Grundlage verwendet. Dabei 
wird ein Anstieg von insgesamt 8 % bei den C02-Emissionen zwischen 1990 und 2010 
angenommen, wenn keine neuen zusätzlichen Maßnahmen ergriffen werden. 
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Tabelle I - Aufschlüsselung der C02-Emissionen in der EU nach Sektoren - in 
Mio. t. 
Sektor/Jahr I Ï990 20ÏÔ % Zu-
/Abnahme 
Verkehr 743 1032 +39% 
Industrie 626 532 -15% 
Energieindustrie 141 158 +12% 
Privathaushalte/Tertiärsektor 654 680 +4% 
Elektrizitäts-/ 1036 1057 +2% 
Wärmeerzeugung 
Gesamtemissionen 3200 3459 +8% 
Quelle: Prä-Kyoto-Szenario unter Zugrundelegung von Eurostat-Daten (ohne 
Hochseebunkerungen, aber mit internationalem Flugverkehr) 
Tabelle I verdeutlicht die besondere Bedeutung des Verkehrssektors, wo die 
Reduzierungsziele aufgrund der Tendenz zu einem kontinuierlichen starken Anstieg der 
Emissionen eine echte Herausforderung darstellen, denn zwischen 1990 und 2010 ist ein 
Anstieg der verkehrsbedingten C02-Emissionen um 39 % vor allem im Straßen- und im 
Luftverkehr zu erwarten. In diesem Zusammenhang ist anzumerken, daß die Ener­
giepreise für den Endnutzer im Verkehr höher sind als anderswo in der Wirtschaft, 
weshalb gezielte Maßnahmen zur Beseitigung von Marktversagen und Ineffizienzen im 
Verkehr erforderlich sind, um die Emissionen zu geringen Kosten deutlich zu senken. 
Der Rat hat bereits ein Emissionsziel für C02 verabschiedet, das einer Verbesserung der 
durchschnittlichen Kraftstoffeffizienz von Neuwagen auf dem Markt von 30 % bis zum 
Jahre 2005 gegenüber dem heutigen Durchschnitt entspricht. Auch wenn der 
Kraftstoffverbrauch zum Zeitpunkt des Fahrzeugkaufs nicht voll berücksichtigt wird, läßt 
sich die Kraftstoffeffizienz ohne hohen Kostenaufwand verbessern. Darum erörtert die 
Kommission zur Zeit mit der Automobilindustrie die Möglichkeit einer effizienten und 
transparenten Umweltvereinbarung, mit der sich die Industrie verpflichten würde, die 
C02-Emissionen von Kraftfahrzeugen zu verringern. Andere strategische Elemente zur 
Beeeinflussung des Fahrzeugmarktes sind steuerliche Maßnahmen und ein 
Kennzeichnung im Hinblick auf niedrigen Kraftstoffverbrauch. 
Der noch unvollendete Binnenmarkt für den Schienenverkehr und die nach wie vor 
bestehenden Hemmnisse für den intermodalen Verkehr sind weitere Beispiele für 
Ineffizienzen des Verkehrssystems, deren Beseitigung ebenfalls Energieeinsparungen zu 
geringen Kosten gestatten würde. So werden von der Liberalisierung und der 
Revitalisierung des gemeinschaftlichen Eisenbahnverkehrs geringere Beförderungskosten 
und bessere Dienstleistungen erwartet, was zur Verlagerung eines Teils des 
Straßenverkehrs auf die Schiene führen könnte. Auch die von der Kommission in ihrem 
Grünbuch "Das Bürgernetz" (Verbesserung des öffentlichen Personenverkehrs) und ihrer 
Mitteilung zur Intermodalität im Güterverkehr vorgeschlagenen Maßnahmen dürften 
dazu führen, daß Alternativen zum Straßen- und Luftverkehr mehr genutzt werden. 
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Auch die von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen zur Verbesserung der 
Preissetzung im Straßenverkehr sollten dazu beitragen, die Effizienz des 
Verkehrssystems verkehrsträgerintern und -übergreifend zu verbessern. 
Auch wenn es außer Zweifel steht, daß diese politischen Konzepte umfangreiche 
Anpassungen des Verkehrssystems erfordern, so wäre ihre Verwirklichung doch in 
Anbetracht des ökologischen, verkehrstechnischen und wirtschaftlichen Nutzens 
gerechtfertigt. Die Kommission erarbeitet derzeit einen Bericht über eine Strategie zur 
Verringerung der C02-Emissionen im Verkehr, der demnächst angenommen werden 
dürfte. 
In der Industrie sind von Sektor zu Sektor sehr unterschiedliche Energieintensitäten zu 
beobachten. Im allgemeinen wird in den energieintensivsten Sektoren, zumal den im 
internationalen Wettbewerb stehenden, bereits aus wirtschaftlichen Gründen sehr auf 
Energieeffizienz geachtet, vor allem aufgrund der geringeren Endverbraucherpreise im 
internationalen Wettbewerb. In anderen Industriesektoren steht diese Problematik 
aufgrund einer Reihe von Marktbarrieren und seit über 10 Jahren niedriger Energiepreise 
am Weltmarkt weiter unten auf der Prioritätenliste. Selbst wenn der Anteil der direkten 
C02-Emissionen aus der Industrie gemessen an der Gesamtmenge der Emissionen relativ 
betrachtet sinkt, wurde in mehreren Mitgliedstaaten nachgewiesen, daß sich die 
Emissionen in den meisten Sektoren noch weiter mindern lassen. Das Beispiel der 
Niederlande mit einer ca. 2 %igen jährlichen Steigerung der Energieeffizienz seit 1990, 
die im Rahmen ausgehandelter Vereinbarungen erzielt werden konnte, ist hier besonders 
überzeugend. 
Dem Elektrizitätssektor kommt bei der Bewältigung der Klimaprobleme eine 
Schlüsselrolle zu. Das wird von Versorgungsunternehmen, nationalen Behörden und von 
der Kommission gleichermaßen so gesehen. Die Dienststellen der Kommission haben mit 
Eurelectric und anderen Beteiligten ausführlich analysiert, wie der Sektor zu einer 
nachhaltigen Entwicklung und zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen beitragen 
könnte. Dabei wird die Entwicklung neuer Dienstleistungen im Energiebereich als 
entscheidende Maßnahme für die Erreichung dieser Ziele angesehen, von denen 
zusammen mit besseren Versorgungstechnologien und verstärktem Einsatz kohlenstoff­
armer Energieträger sowie nichtfossiler Brennstoffe spürbare Verbesserungen der 
Emissionswerte erwartet werden. 
Insgesamt spiegeln sich im Reduzierungspotential des Elektrizitätssektors auch 
Möglichkeiten zur Steigerung der Endverbrauchseffizienz wider, die es gestattet, die 
Gesamtnachfrage zu senken und die Produktion effizienter zu gestalten. 
Beim Endverbrauch bestehen viele Möglichkeiten zur Steigerung der Effizienz, sowohl 
in der Industrie als auch bei den Privathaushalten und im Tertiärbereich. Kühlschränke, 
Computer, Fernseher, Waschmaschinen und Glühbirnen sind nur einige Beispiele dafür, 
daß bestehende Technologien das gleiche Leistungsniveau bei geringerem 
Energieverbrauch ermöglichen. Die in der Industrie häufig eingesetzten Elektromotoren 
lassen sich ähnlich verbessern. Die EU hat bereits ein verbindliches System zur 
Kennzeichnung der Energieeffizienz der wichtigsten "weißen Produkte" entwickelt und 
verbindliche Normen für Effizienzsteigerungen bei Kühl- und Gefrierschränken 
herausgegeben. Die Kommission verhandelt derzeit mit der Industrie über Normen für 
ein breiteres Produktspektrum. 
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Wie beim Endverbrauch lag der Wirkungsgrad bestehender mit fossilen Brennstoffen 
betriebener Kraftwerke in der EU 1994 bei etwa 38 % - bei modernen Anlagen beträgt 
dieser Wert in der Regel über 50 %. Daher kann bereits durch eine möglichst baldige 
Stillegung ineffizienter alter Anlagen eine Reduzierung der C02-Emissionen erreicht 
werden. Weitere Verringerungen lassen sich durch Umstellung von Kohle auf Erdgas 
erzielen, wie sie in einigen Mitgliedstaaten geplant sind. Die Kraft-Wärme-Kopplung 
(KWK) könnte einen weiteren Beitrag leisten. Es wird geschätzt, daß durch eine 
Steigerung des KWK-Anteils an der Stromerzeugung der EU von derzeit 9 % auf 18 % 
im Jahre 2010 bis zu 150 Mio. t C02 vermieden werden könnten. 
Nach Auffassung der Kommission ist die Verdopplung des Anteils der erneuerbaren 
Energieträger am EU-Gesamtenergieverbrauch von derzeit 6 % auf 12 % im Jahre 2010 
zwar für die Elektrizitätsindustrie eine Herausforderung, aber durchaus ein realistisches 
Ziel. Eine verstärkte Nutzung von Windkraft und Biomasse bei der Stromerzeugung sind 
die wettbewerbsfähigsten Optionen im Bereich der erneuerbaren Energieträger. Wenn der 
Anteil dieser Energieträger nicht wenigstens bei der Stromerzeugung um die Hälfte des 
genannten Wertes gesteigert werden kann, dürften sich die angestrebten 12 % wohl nicht 
erreichen lassen. Die Erfahrungen in Dänemark, wo die Windkraftwerke nahezu eine 
Kapazität von 1000 MW erreichen und rund 5 % des Strombedarfs decken, ist ein 
überzeugender Beweis für die Erreichbarkeit des Ziels der Kommission. Ein kürzlich 
erschienenes Grünbuch der Kommission hat deutlich gemacht, daß die Ausschöpfung des 
Potentials energische politische Maßnahmen erfordert, z.B. Zugang der erneuerbaren 
Energieträger zu den Netzen, Verpflichtung zur Verwendung erneuerbarer Energieträger, 
höhere Vergütungen für den Einsatz dieser Energieträger und Finanzinstrumente für ihre 
Förderung. In einem Weißbuch wird die Kommission demnächst ihren politischen Kurs 
für die künftige Entwicklung der erneuerbaren Energieträger sowie einen umfassenden 
und ausführlichen Aktionsplan vorlegen. Das Weißbuch soll Ende diesen Jahres 
erscheinen. 
Die meisten im Arbeitspapier der Kommission genannten Möglichkeiten der 
Emissionsminderung sind seit mehreren Jahren zumindest qualitativ anerkannt. 
Außerdem ist in einigen Bereichen dank der technologischen Entwicklung das Potential 
gestiegen oder die Kosten bestimmter technischer Lösungen sind auf ein akzeptableres 
Niveau gesunken. 
Trotzdem ist es enttäuschend, daß die meisten verfügbaren klimafreundlichen 
Technologien bisher nur in bescheidenem Umfang eingesetzt wurden. Ein wichtiger 
Grund dafür sind die niedrigen Energiepreise und die Erwartung, daß sie niedrig bleiben. 
Ein weitere Erklärung liegt darin, daß die Vorabinvestitionen schwerer wiegen als die 
langfristigen Gesamtkosten für Industrie und Privatverbraucher. Tatsache ist jedoch, daß 
trotz sehr unterschiedlicher Kosten der einzelnen Maßnahmen bereits eine Reihe 
"kostenneutraler" oder "kostengünstiger" Maßnahmen zur Senkung der Treibhausgas­
emissionen bestehen. 
Schlußfolgerung: 
In welchem Umfang das technische Potential zur Verringerung der 
Treibhausgasemissionen ausgeschöpft werden kann, hängt davon ab, welche 
wirtschaftlichen, sozialen oder politischen Kosten als akzeptabel betrachtet werden. Nach 
bisherigen Arbeiten liegt das technische Reduzierungspotential bei 800 Mio. t C02. 
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Damit ließen sich die C02-Emissionen zwischen 1990 und 2010 um 15 % verringern, 
obwohl nach dem BAU-Szenario der Tabelle I eine 8 %ige Zunahme dieses Gases 
erwartet wird. Mit der richtigen Kombination kosteneffektiver Maßnahmen läßt sich 
dieses technische Potential auf politisch und wirtschaftlich vertretbare Weise 
ausschöpfen. 
Tabelle II enthält Schätzungen der Reduzierungsmöglichkeiten für C02-Emissionen in 
den Hauptsektoren der EU-Wirtschaft. Demnach beträgt das Reduzierungspotential bei 
den Kraftwerken 300 Mio. t, im Verkehr 180 Mio. t, bei den Endnutzern 200 Mio. t und 
von erneuerbaren Energieträgern 100 Mio. t. Die Kommission räumt ein, daß diese Ziele 
politisch sehr ehrgeizig sind. Die genannten Mengen ergeben sich aus einer Reihe 
politischer Strategien und Maßnahmen, wie sie im folgenden Kapitel beschrieben 
werden. Für jeden Teilsektor hängt die erreichbare Reduzierung vom individuellen Profil 
der Maßnahmen ab. 
Im Arbeitspapier der Kommission werden die Maßnahmen zur Erreichung dieser C02 
Reduzierungsziele genauer erläutert. 
Tabelle II - Geschätzte Emissionsminderungen pro Sektor (Mio. t C02) 
Sektor Emissions-
reduzierungs-
potential 
Verkehr: 180 
- PKW 100 
- Umstellung auf intermodal 50 
- sonst. Maßnahmen 30 
Industrie: 100 
- Energieindustrie 20 
-Haushalte/Tertiär 100 
- Erneuerb. E./Wärme 100 
Energieerzeugung: 300 
- Reduzierung fossiler Brenn- 50 
Stoffe 
- KWK/Wärmewirkungsgrad 150 
- Erneuerbare E./ Elektrizität 100 
INSGESAMT 8ÖÖ 
4. Elemente einer Klimastrategie 
Eine erfolgreiche Klimastrategie muß umfassend, kosteneffektiv, technisch und politisch 
tragbar und ohne Nebenwirkungen im sozialen oder regionalen Bereich sein. In dieser 
Mitteilung soll eine solche Strategie nicht im einzelnen beschrieben, sondern nur in ihren 
möglichen Elementen skizziert werden. Eine konkrete Strategie kann erst entwickelt 
werden, wenn die Ergebnisse von Kyoto vorliegen. 
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Jede EU-Strategie muß nicht nur im Hinblick auf die Einhaltung der Zwischenziele 
effizient sein, sondern muß auch den Anstoß zu technologischen Veränderungen und zur 
Änderung von Verhaltensmustern geben, um die Zunahme der Treibhausgasemissionen 
auf ein tragbares Niveau zu senken und das Ziel einer stetigen Verringerung nach 2010 
zu erreichen. Zu diesem Zweck muß die Strategie sowohl auf die Emissionsintensität der 
Wirtschaft als auch die Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen einwirken, die einen 
Anstieg dieser Emissionen verursachen. 
Die Wahl der richtigen Strategie mit der passenden Kombination von Instrumenten ist 
nicht nur technisch oder wirtschaftlich bedeutsam, sondern das Kernstück der politischen 
Aufgabe, Fortschritte zum Schutz des globalen Klimas zu erzielen. Bei der Entwicklung 
dieser Strategie ist ein richtiges Vorgehen entscheidend, um sowohl Kosteneffizienz zu 
gewährleisten als auch zu vermeiden, daß negative soziale oder regionale 
Nebenwirkungen entstehen oder gegen den Grundsatz der gerechten Verteilung verstoßen 
wird. 
Die Kommission hält daher eine umfassende Strategie, die all diese Elemente in sich 
vereint, für oberste Priorität. Die Kommission hat in diesem Zusammenhang bereits eine 
Reihe von Vorschlägen unterbreitet: 
Die Mitteilung der Kommission "Die energiepolitische Dimension der 
Klimaänderungen"1 und die Schlußfolgerungen des Rates dazu, in denen der Rat 
die Kommission auffordert, ein Aktionsprogramm für den Energiesektor 
aufzustellen, um in diesem Sektor mit Hilfe gemeinsamer und koordinierter 
politischer Maßnahmen gegen Klimaänderungen vorzugehen. 
Die Verlängerung von SAVE II bis zum Jahr 2000 mit einem Budget von 45 Mio. 
ECU und ein Vorschlag für das Programm ALTËNERII. 
Ein Vorschlag für rationelle Planungsverfahren im Angebots- und 
Nachfragekreislauf. 
Eine Mitteilung über eine Strategie zur Verringerung der C02-Emissionen von 
Kraftfahrzeugen. 
Vorschläge im Kontext der gemeinsamen Verkehrspolitik, die eine Revi­
talisierung und Liberalisierung der Eisenbahnen und den Aufbau europäischer 
Freeways für den Schienengüterverkehr vorsehen, um eine Verlagerung des 
Güterverkehrs von der Straße auf die Schiene zu erreichen. 
Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Restrukturierung der gemeinschaft­
lichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen (KOM (97) 
30). 
Vorschlag für das Fünfte FTE-Rahmenprogramm für den Zeitraum 1998-2002 
mit einem Volumen von 16,3 Mrd. ECU. 
KOM(97) 196 endg. vom 14.5.1997 
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Die Kommission hält jedoch die bisher vorgelegten und noch in Vorbereitung 
befindlichen Vorschläge nicht für ausreichend, um die von der EU angestrebten 
Reduzierungsziele zu erreichen, und wird je nach Ausgang der Konferenz von Kyoto 
weitere Vorschläge für eine signifikante Reduzierung der C02-Emissionen vorlegen, von 
denen einige bereits im Arbeitsprogramm genannt werden, um die Strategie zu 
vervollständigen, mit deren Hilfe die EU ihre Verpflichtungen nach Kyoto erfüllen 
können wird. Derartige weitere Vorschläge könnten umfassen: 
einen Vorschlag zur wesentlichen Steigerung des Anteils der erneuerbaren 
Energieträger airl Energieverbrauch der EU bis 2010 entsprechend den im 
kürzlich vorgelegten Grünbuch der Kommission enthaltenen Leitlinien; 
einen Vorschlag zur wesentlichen Anhebung des Anteils der Kraft-Wärme-
Kopplung, d.h. der gleichzeitigen Erzeugung von Elektrizität und Wärme, an der 
Stromerzeugung der Gemeinschaft; 
eine Reihe von Maßnahmen im Bereich der Normung, Harmonisierung und 
Haftung zur Förderung des intermodalen Güterverkehrs; 
Revision der Leitlinien für die Transeuropäischen Netze, um strategische 
ökologische Aspekte einzubeziehen; 
Vorschläge zur wesentlichen Steigerung des Wärmewirkungsgrades von 
Kraftwerken, wobei die Steigerung des KWK- Anteils eine besonders wirksame 
Maßnahme wäre. 
Daneben besteht die Möglichkeit der Entwicklung eines umfassenden Konzepts zur 
Förderung nachhaltiger Verbrauchsmuster, die ebenfalls zur Erreichung der 
klimapolitischen Ziele beitragen können. Um eine solche Umorientierung des Verhaltens 
zu erleichtern, müssen die Verbraucher sensibilisiert und in geeigneter Weise aufgeklärt, 
unterrichtet und beraten werden. 
Eine umfassende Strategie verlangt ein breites Spektrum politischer Instrumente. 
Klassische Regelungsmaßnahmen werden in bestimmten Bereichen zum Tragen kommen 
(Regelungsbereiche sind z.B.: Verbot des Gebrauchs von HFK in selbstkühlenden Dosen, 
höhere Effizienznormen für bestimmte elektrische Geräte). In vielen anderen Bereichen 
bietet jedoch mehr Flexibilität für die Wirtschaft offenkundige Vorteile. 
Wirtschaftliche Anreize - positive und negative - sind nur ein Beispiel für Maßnahmen, 
die ein hohes Maß an Flexibilität gewährleisten und oftmals mehr zur Erreichung eines 
Ziels beitragen - noch dazu wesentlich kostengünstiger - als Regelungsmaßnahmen. 
In diesem Zusammenhang sollte auch darauf hingewiesen werden, daß Steueranreize 
nicht grundsätzlich höhere Steuern bedeuten. In Bereichen, in denen bereits Steuern 
erhoben werden, können durch Differenzierung (z.B. wie beim bleifreien Benzin) 
Anreize geschaffen werden. Die Verlagerung der Steuerlast von der Arbeitskraft auf 
énergie- und kohlenstoffintensive Produktionsprozesse ist eine einkommensneutrale 
Maßnahme, die zur Beseitigung von Hemmnissen beitragen und die Bereitschaft der 
Verbraucher steigern dürfte, kosteneffektive Technologien anzunehmen. 
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Eine der wichtigsten Aufgaben wird darin bestehen, für vorhandene Gebäude und 
Ausrüstungen politische Maßnahmen zur Verbesserung der Energieeffizienz zu 
konzipieren und durchzusetzen. Der zugrunde gelegte soziale Diskontsatz entspricht dem 
für politische Entscheidungen im öffentlichen Bereich. Private Diskontsätze können 
selbstverständlich höher liegen. Die Maßnahmen müssen daher die Kluft zwischen der 
sozialen Rentabilität und der privaten Rentabilität überbrücken, auf deren Grundlage die 
Wirtschaftsakteure ihre Investitionsentscheidungen treffen. 
Ferner bestehen marktorientierte Optionen, z.B. Änderungen der geltenden 
Subventionsstrukturen. Der derzeitige Trend zum Abbau von Subventionen für 
Energieprodukte (z.B. Kohle) sollte fortgesetzt und sogar beschleunigt werden, wenn dies 
der Emissionsreduzierung zugute kommt. Gleichzeitig sollten kurzfristige oder zeitlich 
begrenzte Subventionen zur Förderung erneuerbarer Energieträger oder sauberer 
Technologien in Betracht gezogen werden. 
Zwischen Behörden und Industriesektoren ausgehandelte Vereinbarungen bieten im 
Grunde der Industrie maximale Flexibilität bei der Entscheidung für die 
kosteneffektivsten Maßnahmen. Die Kommission hat kürzlich eine Mitteilung über die 
Bedingungen herausgegeben, unter denen derartige Vereinbarungen nützliche 
Instrumente darstellen. 
Technische Optionen zur Erreichung der EU-Reduzierungsziele bis zum Jahr 2010 
stützen sich in der Hauptsache auf verfügbare Technologien. Die Rolle neuer FTE-
Anstrengungen ist auf kürzere Sicht begrenzt. Zusätzliche Anstrengungen sind 
erforderlich, um die Kosten bestehender fortgeschrittener Technologien zu senken, da 
diese bisher nicht immer wettbewerbsfähig sind. 
Auch sozioökonomische Forschungen sind erforderlich, um die Gründe für die zögerliche 
Anwendung bestehender Technologien zur Emissionsminderung und die 
organisatorischen Aspekte der Integration neuer Technologien besser zu verstehen. Die 
Auswirkungen von Wirtschaftsinstrumenten auf Mikro- und Sektorebene und die 
Voraussetzungen für die Änderung von Verhaltensmustern (einschließlich 
Verbrauchsmustern) müssen ebenfalls analysiert werden. 
Bei der FTE muß die Notwendigkeit gezielter Forschungen betont werden, um die 
sozioökonomischen und ökologischen Auswirkungen der Klimaänderungen (vor allem 
auf Regionalebene) zu bewerten, geeignete technische Lösungen für die Verringerung der 
Treibhausgasemissionen nach 2010 zu entwickeln und möglichen Schäden 
entgegenzuwirken. Diese Forschungen könnten auch der Wettbewerbsfähigkeit der EU 
zugute kommen und den Exporteuren derartiger Technologien in der EU neue 
Möglichkeiten eröffnen. 
In den obigen Absätzen wurden zahlreiche Möglichkeiten zur Verringerung der 
Emissionen in der EU aufgelistet. Maßnahmen zur Nutzung dieses Potentials und zur 
Reduzierung der Emissionen, insbesondere über die normale Erneuerung von 
Ausrüstungen hinaus, werden jedoch ohne energische politische Begleitmaßnahmen 
ausbleiben. Die Emissionsziele der Gemeinschaft lassen sich nicht mit einem einzelnen 
Instrument erreichen, sondern nur mit einer Kombination verschiedener Maßnahmen. 
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Jede Politik oder Strategie muß daher eine möglichst weitreichende Koordinierung und 
Akzeptanz bei allen Beteiligten sicherstellen: Regierungen, Industrie, Gewerkschaften 
und breite Öffentlichkeit. Verschiedene gesellschaftliche Gruppen und Regionen in 
Europa werden tiefgreifende Veränderungen verkraften müssen, wenn das Ziel einer 15 
%igen Verringerung der Treibhausgasemissionen in der EU in den kommenden 13 Jahren 
erreicht werden soll. Auch sollten Optionen verfolgt werden, die sich günstig auf 
Beschäftigung und Wachstum auswirken können. 
Die Liberalisierung fördert zwar im allgemeinen Effizienzsteigerungen, begünstigt 
jedoch in geringerem Maße Investitionen mit langfristiger Rentabilität. Die 
Globalisierung der Kapitalmärkte hat bei den Investoren Erwartungen auf rasche 
Gewinne aus dem investierten Kapital geweckt. Die Rentabilität der 
kostenaufwendigeren Maßnahmen zur Verringerung der C02-Emissionen ist jedoch eher 
längerfristig. Dieses Problem muß im Rahmen einer künftigen Strategie politisch 
angegangen werden. Um Investoren zu bewegen, in kosteneffiziente Maßnahmen zu 
investieren, benötigen sie die Sicherheit einer verbindlichen Verpflichtung zur 
Emissionsminderung. 
Politische Konzepte zur Bremsung des Aufwärtstrends der Emissionen müssen das 
Problem von zwei Seiten angehen. Zum einen muß die Emissionsintensität in den 
betreffenden Wirtschaftssektoren gesenkt werden, zum anderen das Wachstum der 
Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen eingedämmt werden, die Emissionen von 
Treibhausgasen verursachen. Der ökologische Erfolg einer Strategie hängt folglich davon 
ab, inwieweit sie den Anstoß zu den erforderlichen technologischen Umstellungen und 
Änderungen von Verhaltensmustern geben können. Der politische, wirtschaftliche und 
soziale Erfolg einer Strategie hängt von ihren Auswirkungen auf Wirtschaft und 
Verteilung ab. Aus diesem Grund sollte eine Strategie mit möglichst geringen Kosten 
verfolgt werden, die noch nicht im einzelnen entwickelt ist, aber mehrere Treibhausgase 
einbezieht und sektor- sowie länderübergreifend ausgelegt ist. 
5. Wirtschaftliche Auswirkungen 
Selbst eine umfassende Strategie auf Grundlage des kostengünstigsten Konzepts ist nicht 
kostenlos. Produktionsverfahren und Produkte müssen angepaßt werden, um den 
Schadstoffausstoß zu verringern oder den Kraftstoff- und Energieverbrauch zu senken, 
neue Technologien müssen entwickelt werden, die Verbreitung bestehender sauberer 
Technologien muß vorangetrieben, die Ersetzung alter und schadstoffintensiver 
Produktionsanlagen durch modernere und umweltfreundlichere Technik muß 
beschleunigt und Verhaltensmuster und Gewohnheiten müssen geändert werden. Damit 
sind Kosten verbunden: Inputkosten für die Entwicklung und Anwendung neuer 
Technologien, Anpassungs- und Verbreitungskosten für die Ausrichtung auf geänderte 
Rahmenbedingungen bei Angebot und Nachfrage und auf andere Verhältnisse bei 
Nachfrage- und Angebotsdynamik sowie Komfortminderungskosten, die sich aus 
Eingriffen in die Produktion und Verbraucherentscheidungen zur Verringerung der 
Treibhausgasemissionen ergeben. Die Verwirklichung einer solchen Politik kann daher 
durchaus als ehrgeiziges Ziel bezeichnet werden. 
Die meisten der oben angeführten Kosten werden jedoch zumindest teilweise durch 
Kosteneinsparungen ausgeglichen: Investitionen in ein brennstoff- und 
energieeffizienteres Produktionsverfahren oder Produkt werden zu Energieeinsparungen 
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führen2, die Senkung des Düngemitteleinsatzes in der Landwirtschaft zu geringeren 
Inputkosten. Die Senkung der Nachfrage nach schadstoffintensiven Produkten setzt 
darüber hinaus finanzielle Mittel für alternative Produkte frei. Je weiter die 
emissionsmindernde Technologie verbreitet ist, desto wahrscheinlicher sind 
Skalenerträge, die wiederum zur Senkung der Schadensminderungs- und der Inputkosten 
beitragen. Die meisten Anstrengungen haben auch sekundäre Nutzeffekte: die 
Verringerung des Einsatzes von Düngemitteln in der Landwirtschaft kommt der 
Grundwasserqualität zugute, eine geringere Nachfrage nach Verkehrsdienstleistungen 
trägt zur Verbesserung der Luftqualität und zur Verringerung von Lärm, 
Verkehrsüberlastungen und Unfällen bei, die Senkung des TreibstoffVerbrauchs bewirkt 
eine geringere Versauerung. Der Gesamtnutzen der Vermeidung von Umweltschäden 
durch ungünstige Beeinflussung des Klimas (einschließlich des sozialen und 
wirtschaftlichen Nutzens) läßt sich zwar nur schwer exakt beziffern, muß aber in die 
Gesamtbewertung einbezogen werden. 
Die Kosten: 
Für eine Schätzung der Nettokosten einer Strategie zur Bekämpfung der 
Treibhausgasemissionen müßten detaillierte und zuverlässige Angaben über 
Schadensbegrenzungskosten, insbesondere auf Ebene der einzelnen Unternehmen, der 
gesamten Wirtschaft und für alle relevanten Treibhausgase vorliegen. Außerdem müßten 
Ausmaß und Auswirkungen der Anpassung von Produktionsverfahren und 
Verbrauchsmuster im Sinne der angestrebten politischen Ziele ebenso quantifiziert 
werden wie die Komfortminderungskosten von Eingriffen in Produktions- und 
Verbrauchsmuster. Das gilt auch für die Aufrechnung von Kosteneinsparungen und 
Nebenwirkungen. Schließlich sind die verschiedenen Kostenelemente, einschließlich 
einander ausgleichende Kostenverringerungen und Ressourceneinsparungen, in den 
einzelnen Sektoren, Regionen oder Zeitspannen nicht identisch. In der Regel sind erst 
recht hohe Investitionen in Schadensminderungstechnologien oder die Änderung von 
Verhaltensmustern erforderlich, bevor geringere Inputkosten, positive Nebeneffekte und 
die Kernvorteile zum Tragen kommen. Auch sind die Sektoren und Unternehmen, die 
Schadensminderungstechnologien bereitstellen oder von geänderten Verhaltensmustern 
profitieren, nicht immer diejenigen, die in saubere Technologien investieren müssen. 
Die oben genannten Informationen liegen noch nicht in ausreichender Menge und 
Detailgenauigkeit vor. Trotzdem gibt es zahlreiche Bestrebungen, die Gesamtkosten einer 
Politik zur Verringerung der Treibhausgasemissionen zu quantifizieren. Diesen 
Schätzungen liegen Bottom-up und Top-down-Konzepte zugrunde, sie stützen sich oft 
auf unvollständiges Datenmaterial und vereinfachte Prämissen und decken oft nur einen 
Teil der Wirtschaft und der wirtschaftlichen Auswirkungen ab. Trotz dieser Mängel 
geben sie einen ersten Eindruck davon, was in finanzieller Hinsicht auf dem Spiel steht. 
Die Ablösung eines alten Kohlekraftwerks durch eine Kombiprozeß-Anlage ist in der Regel sowohl 
für den Investor als auch für die Umwelt mit Vorteilen verbunden; die Anschaffung eines Wagens mit 
niedrigerem Kraftstoffverbrauch ist ohne zusätzliche Lebenszykluskosten für den Besitzer in Europa 
möglich, so lange die Investitionskosten der effizienzsteigernden Technologie nicht zu hoch sind. 
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Für eine 15 %ige Verringerung der C02-Emissionen gegenüber 1990 reichen die 
Schätzungen der direkten Einhaltungskosten für Maßnahmen im Bereich 
Energieangebot/Nachfrage3 von ca. 15 Mrd. ECU bis zu ca. 35. Mrd. ECU jährlich bis 
zum Jahre 2010. Das entspricht in etwa 0,2 und 0,4 % des BIP im Jahre 2010. Diese 
Schätzungen stützen sich jedoch nur auf C02, da die Einbeziehung von Methan und 
Stickoxiden diese Werte nicht nennenswert verändern dürfte4. Eine kosteneffiziente 
Strategie für mehrere Gase könnte sich sogar als kostengünstiger erweisen. Der geringere 
Kostenansatz basiert auf der Annahme, daß ein Teil der Reduzierung durch 
kostenneutrale oder kostengünstige Maßnahmen erzielt werden kann, d.h. die Inputkosten 
für die Einführung effizienterer Technologien würden durch die Brennstoff- und 
Energieeinsparungen während des Lebenszyklus (fast) ganz ausgeglichen. Dieser 
Kostenansatz geht außerdem davon aus, daß der politische Entscheidungsprozeß zur 
Umsetzung kosteneffektiver Lösungen zur Minderung der C02-Emissionen führt, d.h. zu 
der Politik, bei der das Verringerungsziel zu den geringstmöglichen Kosten erreicht wird. 
Dazu muß C02 in den Mengen und in den Ländern und Sektoren reduziert werden, wo 
dies am kostengünstigsten ist. 
In Abb. 1 sind die jährlichen direkten Einhaltungskosten (im Jahre 2010) als Funktion 
der Emissionsminderung gegenüber 1990 dargestellt. Eine Verringerung um 15 % 
gegenüber 1990 könnte je nach Modell und bei kostengünstigster Durchführung 
zwischen 15 und 30 Mrd. ECU kosten. Nach dem POLES-Modell würden die Kosten bei 
30 Mrd. ECU liegen (35 Mrd. ECU, wenn nicht die niedrigsten Kosten zugrunde gelegt 
werden). Die Kosten sind nach diesem Modell hoch, weil hier entgegen den 8 % des Prä­
Kyoto-Szenarios ein Anstieg der C02 -Emissionen von 15 % angenommen wird. Die 
Ergebnisse nach dem PRJMES-Modell liegen nur für eine Emissionsverringerung bis zu 
12 % vor. Extrapoliert man sie auf eine Emissionsverringerung von 15 %, kommt man zu 
ähnlichen Kosten wie bei den anderen Modellen. 
3 Das Arbeitspapier der Kommission enthält hierzu genauere Angaben. 
4 Das Arbeitspapier der Kommission enthält hierzu genauere Angaben. 
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Mrd. ECU/Jahr Abb. 1. jährliche direkte Einhaltungskosten 
15 11 1 2-4-6-8 
Reduzierung in %(ab 1990) 10 -12 -14 -15 -17 -18 
— POLES PRIMES- CRASH91 
Die Schätzungen basieren auf Diskontsätzen von 8 %5 und gehen vom Einsatz 
bestehender Technologien aus. Beim Einsatz neuer Technologien und der Nutzung von 
Skalenerträgen, die sich , aus den Chancen rasch wachsender Märkte für diese 
Technologien ergeben, sinken die Kosten. Arbeiten des IPPC haben außerdem kürzlich 
bestätigt, daß bei gemeinsamer Durchführung von Projekten die Gesamtkosten erheblich 
gesenkt werden könnten (bis zu 50 %). Die Gemeinschaft hat bei den Verhandlungen 
über das Protokoll die gemeinsame Durchführung mit Nachdruck unterstützt, und es gibt 
Anzeichen dafür, daß in einer Reihe von Industrieländern, z.B. den assoziierten Ländern, 
ein relativ kostengünstiges Reduzierungspotential vorhanden ist. 
Auch der Handel mit Emissionserlaubnissen bietet im Prinzip Möglichkeiten für die 
Kostensenkung. Allerdings muß er so geregelt werden, daß die Reduzierungsziele 
insgesamt erreicht werden können. 
Die Bewertung der makroökonomischen Auswirkungen gestaltet sich komplexer. 
Während die direkten statischen Auswirkungen infolge der höheren Inputkosten negativ 
sind, lassen sich die Auswirkungen insgesamt bei Betrachtung der traditionellen 
Multiplikatoreffekte wesentlich schwerer vorhersagen; sie hängen weitgehend vom 
jeweiligen politischen Maßnahmenpaket ab. Das Arbeitspapier der Kommission erwähnt 
eine Reihe von Studien zur Bewertung der Gesamtkosten. Nicht alle Studien gehen von 
einer Emissionsminderung von 15 % bis 2010 aus. Die Schätzungen reichen von einer 
positiven Beeinflussung des BIP in Höhe von ca. 1 % bis zu negativen Auswirkungen 
von 1,5 %. Letzterer Fall würde bedeuten, daß eine Klimapolitik das BIP um 1,5 % 
Die Ergebnisse von POLES und PRIMES basieren auf Diskontsätzen von 8 %, diejenigen von 
CRASH91 auf 5-8 % (je nach Land). Diese Diskontsätze werden in der Regel bei öffentlichen 
politischen EntScheidungsprozessen verwendet. Ähnliche Diskontsätze werden auch bei der Auto-Oil-
und der Versauerungstrategie verwendet und von internationalen Organisationen wie der OECD 
verwendet. Pivate Diskontsätze können natürlich höher liegen. 
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drücken würde. Diese Beobachtungen entsprechen einem aktuellen Bericht des 
Weltressourceninstituts (WRI) und dem zweiten Bewertungsbericht des IPCC. Positive 
Auswirkungen sind möglich, wenn die Einnahmen oder KohlenstoffVEnergiesteuern 
(oder die Einnahmen aus dem Handel mit Emissionserlaubnissen) effektiv eingesetzt 
werden, z.B. zur Senkung der Personalkosten für die Arbeitgeber oder für 
Investitionsbeihilfen. 
Es ist bemerkenswert, daß keine der Kostenschätzungen trotz der Unsicherheiten 
gemessen am gesamten BIP oder dem erwarteten BIP-Zuwachs von 50 % zwischen 1990 
und 2010 beunruhigend hoch ausfallt. 
Die EU-Politik basiert auf der Bedingung, daß andere Industrieländer ähnliche 
Anstrengungen zur Verringerung der Treibhausgasemissionen unternehmen. Bei 
einseitigen Maßnahmen der EU würden die Veränderungen der Industriestruktur viel 
umfangreicher und die Kosten viel höher ausfallen. Energieintensive Industrien würden, 
sich aus der EU zurückziehen. Auch könnte der Energieverbrauch in der EU sinken, 
anderenorts jedoch steigen (da die globalen Energiepreise sinken würden). Folglich 
würden die C02-Emissionen im Rest der Welt steigen und die Bestrebungen der EU zur 
Verringerung der globalen Emissionen zum Teil zunichte machen. 
Die Nutzeffekte: 
Der Nutzen einer Klimastrategie läßt sich finanziell nur schwer quantifizieren. Das liegt 
vor allem an der globalen und generationenübergreifenden Wirkung der 
Klimaänderungen. Hinzu kommt, daß sich für Aspekte wie Umweltschutz und 
Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit nicht ohne weiteres finanzielle 
Äquivalente finden lassen. 
Der primäre und sekundäre Nutzen einer Emissionsminderung ist oft nicht auf den ersten 
Blick erkennbar, und bei den obigen Kostenschätzungen werden die positiven 
wirtschaftlichen Primär- und Sekundäreffekte der vermiedenen Schäden dank geringerer 
Luftverschmutzung nicht berücksichtigt. Schätzungen des primären Nutzens für das 
Klima hängen von den angenommenen Diskontsätzen, der Klimasensitivität, dem 
Emissionsbasiswert und der den Schäden in Entwicklungsländern beigemessenen 
Bedeutung ab. Bei Berücksichtigung all dieser Faktoren dürfte der globale Nutzeffekt 
einer 15 %igen Verringerung der C02-Emissionen in der EU zwischen 0,3 und 101 Mrd. 
ECU jährlich liegen. 
Diese Schätzungen der Nutzeffekte beziehen sich auf die Welt als ganzes und würden der 
EU nur zum Teil zugute kommen. Das breite Spektrum der Schätzungen erklärt sich in 
der Hauptsache durch den Wert, der für Schäden in fernerer Zukunft veranschlagt wird. 
Wenn dieser Wert sehr hoch liegt (Diskontsatz = Null), haben zukünftige Schäden den 
gleichen Wert wie heutige Schäden. Liegt der Wert niedrig (z.B. Diskontsatz =10 %), 
würde ein Wert von 100 Mio. ECU für Schäden in 50 Jahren heutigen Schäden in Höhe 
von unter 1 Mio. ECU entsprechen. Welcher Wert eingesetzt wird, ist im wesentlichen 
eine politische Entscheidung. 
Bei den obigen Schätzungen werden jedoch nicht die Kosten vermiedener Schäden 
(sekundärer Nutzeffekt) durch die Verringerung anderer Schadstoffe berücksichtigt. Die 
Klimastrategie würde nicht nur zu einer Reduzierung der Treibhausgasemissionen 
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führen, sondern auch zu Emissionsminderungen bei Schwefeldioxid, Stickoxiden, 
Schwefel und Partikeln, die gegenüber der derzeitigen Regelungssituation um 15-25 %, 
vielleicht sogar noch höher liegen könnten. Die positiven Auswirkungen (im 
wesentlichen auf menschliche Gesundheit, Landwirtschaft und Infrastrukturschäden) 
lassen sich mit mindestens 11-32 Mrd. ECU beziffern. Die Verringerung der C02-
Emissionen würde auch die jährlichen Einhaltungskosten der von der Kommission 
vorgeschlagenen Strategie gegen die Versauerung um mindestens 4 Mrd. Ecu senken. 
Die (primären und sekundären) Nutzeffekte einer Verringerung der 
Treibhausgasemissionen lassen sich insgesamt nur schwer finanziell ausdrücken und 
quantifizieren. Nach vorliegenden Schätzungen bewegen sie sich zwischen 15 und 137 
Mrd. ECU pro Jahr. Dieser Wert werden zusammen mit den direkten Einhaltungskosten 
bedeuten, daß die vorgeschlagene Emissionsminderung insgesamt zu Netto-Vorteilen 
führen würde, wenn man den Schäden in ferner Zukunft einen hohen Wert beimißt. 
Eine bessere Verwendung der Ressourcen, z.B. durch eine wirkungsvolle 
Umstrukturierung der Steuersysteme, dürfte sich insgesamt positiv auf die Beschäftigung 
auswirken. Eine Reduzierung der C02-Emissionen ist oft mit beschäftigungsintensiveren 
Lösungen gekoppelt, z.B. könnten importierte Brennstoffe mit Hilfe heimischer 
Technologien ersetzt werden. Obwohl sich derartige Maßnahmen nur schwer 
quantifizieren lassen, sind sie als wichtiges Element in eine Klimastrategie nach Kyoto 
einzubeziehen. 
Abschließend muß noch einmal die Notwendigkeit eines gemeinsamen Handelns 
unterstrichen werden, vor allem und in der Hauptsache seitens der Industrieländer. 
Einseitige Maßnahmen der EU würden dieser die vollen Kosten der Politik aufbürden, 
während andere Länder profitieren würden, ohne zur Lösung beigetragen zu haben. Ein 
koordiniertes Vorgehen würde ein besseres Gleichgewicht zwischen Umweltkosten - und 
Vorteilen für die EU gewährleisten. Gemeinsame Maßnahmen mit anderen 
Industrieländern sind daher unverzichtbar, um Ungleichgewichte durch einseitiges 
Handeln zu vermeiden. Sie sind der einzige Weg für die Vertragsparteien, zu einer 
effizienten Klimapolitik zu gelangen. 
Schlußfolgerung: 
Die Kosten stellen sich zwar im Ganzen relativ beherrschbar dar, könnten aber im 
einzelnen trotzdem sehr hoch ausfallen, z.B. für bestimmte Sektoren, und sich erheblich 
auf deren internationale Wettbewerbsfähigkeit auswirken, wenn andere Industrieländer 
keine vergleichbaren Maßnahmen ergreifen. Die politische und soziale Tragbarkeit der 
Kosten hängt vom gesellschaftlichen Willen ab, in eine europäische Politik gegen die 
globale Erwärmung zu investieren. Dieser wiederum hängt stark von dem in Kapitel 7 
beschriebenen Engagement der anderen Industrieländer ab. Gemeinsames Handeln ist die 
Voraussetzung für ein Gleichgewicht von Kosten und Nutzen für alle beteiligten Länder. 
Die Kosten technologischer Maßnahmen fallen je nach Wirtschaft, Region, Sektor und 
Unternehmen sowie nach Treibhausgas unterschiedlich aus. Diese Unterschiede und die 
vielen möglichen Ansatzpunkte und politischen Maßnahmen zur Verringerung der 
Treibhausgasemissionen machen die Kombination politischer Strategien und die 
geographische Ausdehnung einer umfassenden Klimapolitik zur zentralen Frage. Die 
politischen Entscheidungsträger sollten dabei ein Konzept anstreben, mit dem sich die 
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Emissionsziele zu möglichst geringen Kosten erreichen lassen. Das gilt sowohl national 
wie international. Je mehr Instrumente und Maßnahmen zur Verfügung stehen und je 
größer das abgedeckte Gebiet, desto kostengünstiger und politisch akzeptabler wird sich 
eine kosteneffektive Strategie gestalten lassen. Außerdem könnten gemeinsame und 
koordinierte Maßnahmen einen neuen und kostengünstigen Bereich für kosteneffektive 
Politik erschließen, da ein solches Vorgehen die Politik global umwelteffizienter machen 
würde, z.B. durch Minderung der Gefahr einer "Auslagerung" der 
Kohlenstoffemissionen. 
6. Andere Treibhausgase 
Methan ist das zweitwichtigste Treibhausgas in der EU. Im Jahre 1990 stammten 45 % 
der Methanemissionen aus der Landwirtschaft, 32 % aus dem Abfallbereich und 23 % 
aus dem Energiesektor. In der Mitteilung der Kommission über Methanemissionen 
(KOM(96) 557) genannte Berechnungen besagen, daß bei der gegenwärtigen Politik, 
zwischen 1990 und 2010 eine Emissionsminderung von 13 - 15 % gegenüber 1990 
möglich ist. Eine Verringerung von 40% im gleichen Zeitraum wird als das technisch 
erreichbare Maximum eingeschätzt, wenn von wesentlichen Änderungen der politischen 
Konzepte ausgegangen wird. 
Die Kosten dieser zusätzlichen 25 %igen Reduzierung der CH4-Emissionen (von ca. 15 
% auf ca. 40 %), die etwa 100 Mio. t C02 entspricht, können mit ca. 20-30 ECU/t C02-
Minderung beziffert werden, was jährlichen Kosten von 2-3 Mrd. ECU entspricht. Diese 
zusätzliche Verringerung der Methanemissionen um 25 % würden aber bei den C02-
Emissionen statt der eigentlich veranschlagten 15 % nur eine Minderung von 12 % 
gestatten. Es ist anzumerken, daß diese zusätzliche 25%ige Verminderung von einer 
60%igen Reduzierung der Methanemissionen im Abfallbereich und Verminderungen von 
34% im Landwirtschaftsbereich und dem Energiesektor ausgeht. Im Hinblick auf die 
Landwirtschaft ist eine weitere Analyse erforderlich, um sicherzustellen, daß nur solche 
Maßnahmen verfolgt werden, die technisch machbar, politisch akzeptabel und mit 
anderen Politikzielen vereinbar sind. Es ist von daher unklar, welcher Anteil des 
Verminderungspotentials der obengenannten 15% von Methan erreicht werden wird. 
Politische Maßnahmen zur Verbesserung der Abfallbehandlung, Methanrückgewinnung 
in neuen und bestehenden Deponien, beste verfügbare Rückgewinnungstechniken in 
Kohlebergwerken, Emissionsminimierung bei der On-shore- und Off-shore-Förderung 
von Öl und Gas sowie Mindestnormen für Leckagen und häufigere Kontrollen von 
Gaspipeplines müssen weiterverfolgt werden. In der Landwirtschaft stellen 
Verbesserungen bei der Lagerung und Verarbeitung von Gülle eine vielversprechende 
Option dar, und es muß analysiert werden, wie die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) und 
die Entwicklung des ländlichen Raums derartige positive Entwicklungen fordern können, 
z.B. durch Anreize oder Investitionsbeihilfen für geschlossene Lagereinrichtungen für 
Gülle mit Biogasnutzung, insbesondere in der intensiven Tierhaltung. Auch 
Forschungsarbeiten zur Verbesserung der Fütterungspraktiken sollten bei den 
gemeinschaftlichen Agrarforschungsprogrammen gefördert werden. 
Im Jahre 1990 betrugen die Stickoxidemissionen (N20) 0,9 Mio. t, was ca. 300 Mio. t 
C02 entspricht. Durch eine Minderung der N20-Emissionen in der Industrie, insbeson­
dere der Nylonproduktion, bei der ein Drittel der gesamten N20-Emissionen anfallen, 
können die N20-Emissionen bis zum Jahre 2010 um 30 % verringert werden. Die N20-
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Emissionen aus der Energienutzung (Kraftwerke) werden bis zum Jahre 2010 konstant 
bleiben, da die meisten neuen Kraftwerke für Gasbefeuerung ausgelegt sein dürften und 
die geringeren N20-Emissionen den Anstieg der Stromerzeugung mehr als ausgleichen 
werden. Die N20-Emissionen aus der Landwirtschaft dürften aufgrund geringeren 
Düngemitteleinsatzes zurückgehen, wobei sich dieser Trend durch die Verstärkung der 
GAP-Komponente im Rahmen der Agenda 2000 noch verstärken dürfte. Die 
Emissionsminderungen in diesen Sektoren werden höher ausfallen als die Emissionsan­
stiege im Verkehr, die sich dank dem Einsatz von Katalysatoren in Grenzen halten. Die 
Minderung bei den N20-Emissionen könnten daher zwischen 70 und 95 Mio. t C02-
Äquivalent liegen. 
Die Minderung der N20-Emissionen (0,285 Mio. t) könnte Kosten in Höhe von ca. 120 
ECU/t N20 bzw. 0,36 ECU/t C02-Äquivalent verursachen, d.h. insgesamt 0,03 Mrd. 
ECU. Bei den politischen Instrumenten kann durch geeignete Maßnahmen sichergestellt 
werden, daß bei den Eirïissionen aus der Industrie im Rahmen von Vereinbarungen alle 
Produzenten einbezogen werden. In der Landwirtschaft sollten umwelfreundliche 
Praktiken mehr Unterstützung erhalten, z.B. beste Praxis beim Düngemitteleinsatz. Im 
Energiebereich sind intensivere Forschungen zur Minderung der N20-Emissionen bei der 
Verbrennung fossiler Brennstoffe in Wirbelschichtfeuerungen und im Verkehrssektor zur 
Optimierung der Katalysatortechnik erforderlich. 
7. Alle Industrieländer müssen sich zu vergleichbaren Maßnahmen 
verpflichten 
Maßnahmen zur Verringerung der Treibhausgasemissionen, die wesentliche Änderungen 
von Produktions- und Verbrauchsmustern herbeiführen, können nicht von einzelnen 
Ländern oder Ländergruppen wie der Europäischen Gemeinschaft durchgeführt werden. 
Viele Industriezweige stehen in einem zunehmend globalisierten Wettbewerb, wo relativ 
geringe Kostenspannen von großer Bedeutung sind. Immer mehr Wirtschaftsbranchen 
bemühen sich in einem globalen Markt um Kapital, in dem kurzfristige Gewinne 
ausschlaggebend sind. Zudem leiden mehrere wichtige Industriesektoren in Europa unter 
Überkapazitäten, die Umstrukturierungen erschweren. 
Erfahrungen mit der Anwendung der Klimakonvention seit Rio beweisen, daß es nur in 
einem globalen Umfeld gemeinsamer Verantwortung und vergleichbarer Verpflichtungen 
möglich sein wird, die notwendige Umkehr der Emissionstrends herbeizuführen. Deshalb 
ist der EU-Vorschlag eine Verhandlungsposition und keine einseitige Verpflichtung. Er 
geht von der Annahme aus, daß andere Industrieländer in gleicher Weise handeln müssen 
und können, und sieht vor, daß gemeinsame und koordinierte politische Konzepte und 
Maßnahmen zur Erreichung der Ziele festgelegt werden. Es wurde der Einwand erhoben, 
daß die Festlegung gemeinsamer und koordinierter politischer Konzepte und Maßnahmen 
die Flexibilität der Vertragsparteien bei der Erfüllung ihrer Verpflichtungen behindern 
könnte. Die EU geht jedoch davon aus, daß in bestimmten Fällen eine globale 
Koordinierung politischer Konzepte und Maßnahmen kostenwirksame Lösungen 
erleichtert und politische Trägheit verhindert, die sich leicht einstellt, wenn 
Verpflichtungen nur für einen Teil der Vertragsparteien gelten. 
Es muß betont werden, daß das für die EU ermittelte Potential zur Verringerung der C02-
Emissionen und zur Erreichung der von der EU vorgeschlagenen Emissionsziele bis zum 
Jahr 2010 auch in anderen Industrieländern vorhanden ist. Der Benzinverbrauch von 
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Kraftfahrzeugen und der Stromverbrauch elektrischer Geräte lassen sich weltweit 
deutlich senken. Auch Leistungssteigerungen von mit fossilen Brennstoffen befeuerten 
Kraftwerken oder ein verstärkter Einsatz erneuerbarer Energieträger sowie eine höhere 
Energieeffizienz in der Industrie sind ohne weiteres möglich. 
Viele dieser Maßnahmen können natürlich auch in den Entwicklungsländern 
durchgeführt werden. Selbst ohne rechtliche Verpflichtung der Entwicklungsländer kann 
mit einem nicht unerheblichen Mitnahmeeffekt gerechnet werden. Die Sparsamkeit von 
Kraftfahrzeugen hängt im wesentlichen von den Entscheidungen der internationalen 
Hersteller in Europa, den USA und Japan ab, und Fahrzeuge, die in anderen Ländern 
produziert oder in diese exportiert werden, werden nicht gesondert mit höherem 
Kraftstoffverbrauch weitergeführt werden. Ähnliches gilt auch für mehrere andere 
Bereiche. 
8. Entwicklungsländer 
In der Klimakonvention und im Mandat von Berlin wird eingeräumt, daß die 
Industrieländer bei der Verringerung der Treibhausgasemissionen die Führung 
übernehmen müssen. Die Emissionen in den Industrieländern machten 1990 insgesamt 
75 % der globalen Emissionen aus, und auf Pro-Kopf-Basis sind die C02-Emissionen der 
Industrieländer im Durchschnitt zehnmal höher als in den Entwicklungsländern. 
Es ist außerdem wahrscheinlich, daß in den Entwicklungsländern nach den derzeitigen 
Trends in Zukunft wesentlich mehr Emissionen entstehen werden, auch wenn diese auf 
Pro-Kopf-Basis erheblich unten den Emissionsniveaus der Industrieländer bleiben 
werden. 
Die Lösung des Problems hat drei Aspekte. Zunächst müssen die Industrieländer stärker 
zu sofortigem Handeln verpflichtet werden. Nur durch politische und technologische 
Initiative können Bedingungen geschaffen werden, die die Entwicklungsländer enger in 
den globalen Prozeß einbeziehen. 
Zweitens müssen Wege gefunden werden, um die fortschrittlicheren Entwicklungsländer 
schrittweise zur Übernahme größerer Verpflichtungen zu bewegen, wenn ihr 
Entwicklungsstand dies gestattet. Es darf in diesem Zusammenhang keine Trittbrettfahrer 
geben. Dabei ist auch zu beachten, daß die Treibhausgasemissionen und die 
wirtschaftlichen Kapazitäten für ihre Reduzierung in den Entwicklungsländern sehr 
unterschiedlich sind. 
Wenn schließlich die Industrieländer Technologien zur Emissionsminderung entwickeln 
und anwenden, um ihren Verpflichtungen zur Erreichung der Reduzierungsziele 
nachzukommen, werden diese Technologien wahrscheinlich auch von den 
Entwicklungsländern übernommen. Die Kommission geht davon aus, daß sich die 
Gemeinschaft zur Erleichterung dieses Technologietransfers darauf konzentrieren muß, 
ihre technische und finanzielle Zusammenarbeit mit den Entwicklungsländern 
auszubauen. 
9. Schlußfolgerungen 
Abschließend betont die Kommission: 
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der potentielle künftige Schaden und die Kosten von Schäden anthropögeher 
Klimabeeinflussungen machen eine Reduzierung der Treibhausgasemissionen 
zwingend erforderlich; 
die Industrieländer müssen dabei eine führende Rolle übernehmen; 
die Emissionsminderungsziele sind in der EU nur dann technisch erreichbar und 
wirtschaftlich vertretbar, wenn alle Industrieländer vergleichbare Anstrengungen 
unternehmen; 
viele der in dieser Mitteilung beschriebenen Maßnahmen für eine kosteneffektive 
Strategie kommen auch für andere Industrieländer in Frage; 
für eine kosteneffektive Klimastrategie ist die richtige Kombination von 
Instrumenten ausschlaggebend; 
angesichts der politischen Herausforderung und des dringenden Handlungsbedarfs 
müssen alle Teile der Gesellschaft einbezogen werden; 
die Kommission wird eine ausführlichere Klimastrategie ausarbeiten, wenn in 
Kyoto Emissionsminderungsziele vereinbart wurden. 
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ISSN 0254-1467 
KOM(97)481endg. 
DOKUMENTE 
DE 14 15 
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