EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 24.9.2018 COM(2018) 656 final BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN über die Durchführung der Abfallvorschriften der EU einschließlich des Frühwarnberichts für Mitgliedstaaten, bei denen die Gefahr besteht, dass sie die Zielvorgabe für die Vorbereitung zur Wiederverwendung/das Recycling von Siedlungsabfällen bis 2020 nicht erreichen {SWD(2018) 413 final}

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1.Einleitung Gute Abfallbewirtschaftung ist ein Baustein der Kreislaufwirtschaft. Damit sollen negative Auswirkungen von Abfällen auf die Umwelt und die Gesundheit vermieden werden. Die ordnungsgemäße Durchführung der europäischen Abfallvorschriften wird den Übergang zu einer Kreislaufwirtschaft beschleunigen. Lokale Akteure spielen eine entscheidende Rolle in der Abfallwirtschaft. Ihre Mitwirkung an der Entwicklung und der Durchführung politischer Maßnahmen sowie die Unterstützung, die sie in ihrer Tätigkeit erhalten, sind eine Voraussetzung für die Einhaltung der EU-Vorschriften. Dieser Bericht befasst sich mit der Umsetzung der wichtigsten Elemente der Abfallvorschriften durch die Mitgliedstaaten; er stellt fest, welche Hindernisse einer vollständigen Einhaltung im Wege stehen, und er enthält Empfehlungen für eine bessere Bewirtschaftung bestimmter Abfallströme. Der Bericht stützt sich auf Angaben in den nationalen Durchführungsberichten für den Zeitraum 2013-2015 zu folgenden Richtlinien: -Richtlinie 2008/98/EG über Abfälle (Abfallrahmenrichtlinie), -Richtlinie 2002/96/EG und Richtlinie 2012/19/EU über Elektro- und Elektronik-Altgeräte (WEEE-Richtlinie), -Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle (Verpackungsrichtlinie), -Richtlinie 1999/31/EG über Abfalldeponien (Deponierichtlinie), -Richtlinie 86/278/EWG über die Verwendung von Klärschlamm (Klärschlammrichtlinie). Ergänzt werden diese Informationen durch neuere eingehende Studien über einzelne Abfallströme, insbesondere Siedlungsabfälle (Frühwarnstudie), Bau- und Abbruchabfälle, gefährliche Abfälle sowie Elektro- und Elektronik-Altgeräte. 2.Siedlungsabfälle – Frühwarnbericht 2016 fielen in Europa durchschnittlich 480 kg Siedlungsabfälle pro Person an; davon wurden 46 % dem Recycling zugeführt oder kompostiert, ein Viertel wurde auf Abfalldeponien verbracht. Siedlungsabfälle machen nur etwa 10 % des gesamten Abfallaufkommens in der EU aus. Für die Bewirtschaftung stellen sie aber wegen ihrer verschiedenartigen Zusammensetzung, der Vielzahl von Erzeugern und der auf viele Stellen verteilten Zuständigkeiten einen besonders komplexen Abfallstrom dar. Nach Maßgabe der Abfallrahmenrichtlinie sind die Mitgliedstaaten zur Bewirtschaftung von Siedlungsabfällen (Haushaltsabfälle und ähnliche Abfälle) verpflichtet. Danach sollen bis 2020 mindestens 50 % der Siedlungsabfälle zur Wiederverwendung vorbereitet oder dem Recycling zugeführt werden. Die kürzlich überarbeitete Fassung der Richtlinie enthält neue, noch ehrgeizigere Zielvorgaben. Bis 2025 soll eine Quote von 55 %, bis 2030 eine Quote von 60 % und bis 2035 eine Quote von 65 % erreicht werden. Mit der überarbeiteten Richtlinie wird außerdem ein System von Frühwarnberichten eingeführt, um feststellen zu können, wie weit sich die Mitgliedstaaten drei Jahre vor Ablauf der jeweiligen Frist diesen Zielvorgaben genähert haben. In Vorbereitung auf diese Berichte und um den Mitgliedstaaten zu helfen, die Zielvorgabe bis 2020 zu erreichen, hat die Kommission bereits ihre erste Frühwarnstudie vorgelegt. Auf der Grundlage einer eingehenden Prüfung der Recyclingtätigkeit und der Abfallpolitik der Mitgliedstaaten wurde festgestellt, dass bei 14 Mitgliedstaaten die Gefahr besteht, dass sie die Zielvorgabe von 50 % bis 2020 nicht erreichen werden. Dabei handelt es sich um Bulgarien, Estland, Finnland, Griechenland, Kroatien, Lettland, Malta, Polen, Portugal, Rumänien, Slowakei, Spanien, Ungarn und Zypern. Hierfür durchgeführte Modellszenarien haben dies bestätigt und kamen zu dem Ergebnis, dass einige dieser Mitgliedstaaten die Zielvorgabe von 50 % ohne zusätzliche politische Maßnahmen vermutlich auch bis 2025 nicht erreichen werden. Unter Berücksichtigung der speziellen Schwierigkeiten und Erfordernisse jedes Mitgliedstaates und ihres Abstands von der Zielvorgabe für 2020 wurden in einem Prozess, in den die nationalen Behörden unmittelbar einbezogen waren, länderspezifische Maßnahmen festgelegt, die es ermöglichen sollen, den Rückstand aufzuholen. Die in diesem Bericht enthaltene Frühwarnbewertung stützt sich auch auf frühere Initiativen zur Förderung der Einhaltung von Rechtsvorschriften, die die Kommission mit den Mitgliedstaaten zusammen durchgeführt hat. Wenn die vorgeschlagenen Maßnahmen durch nationale und lokale Behörden rasch umgesetzt werden, kann die Gefahr der Verfehlung der Zielvorgaben erheblich reduziert werden. In den Arbeitsunterlagen der Dienststellen zu diesem Bericht werden diese Maßnahmen erläutert. Auch eine Reihe gemeinsamer relevanter Prioritäten kann festgelegt werden. Kasten 1: Bewirtschaftung von Siedlungsabfällen §Weitergabe der nationalen Zielvorgaben für das Recycling bis hin zur kommunalen Ebene, die für die Abfallsammelsysteme zuständig ist, mit unumgänglichen Konsequenzen für Kommunen, die die Zielvorgaben nicht erreichen. §Einführung von Maßnahmen (z. B. Steuern) zur Reduzierung der Deponierung und anderer Formen der Behandlung von Restabfällen (z. B. mechanische biologische Behandlung und Verbrennung), um die Abfallhierarchie durch wirtschaftliche Anreize zu fördern. §Zusammen mit lokalen und regionalen Behörden Entwicklung von Leitlinien für Kommunen in Form von Mindeststandards für die getrennte Abfallsammlung. Auf nationaler Ebene Durchführung von Programmen zur technischen Unterstützung und zum Kapazitätsaufbau für Kommunen. §Einführung zwingender Anforderungen hinsichtlich der Getrenntsammlung von Bioabfällen und Abstimmung der geplanten oder vorhandenen Behandlungsinfrastruktur auf die Abfallsammelsysteme. §Anregung einer Kooperation zwischen Kommunen bei der Planung von Infrastruktur und/oder dem Angebot von Dienstleistungen, um Größenvorteile zu nutzen und die finanzielle Belastung zu verteilen. §Verbesserung der Systeme der erweiterten Herstellerverantwortung (EPR), sodass zumindest die allgemeinen Mindestanforderungen der überarbeiteten Abfallrahmenrichtlinie eingehalten werden. §Schaffung von Anreizen für Haushalte zur Abfalltrennung, u. a. durch kürzere Sammelintervalle für getrennte Abfallströme gegenüber der Abholung von Mischabfällen. §Verbesserung der Überwachung und Berichterstattung, u. a. durch Erfassung von Daten auf kommunaler Ebene. §Wirksamere Verwendung von EU-Mitteln zum Aufbau einer Abfallinfrastruktur, indem durch Kofinanzierung die Vermeidung, die Wiederverwendung und das Recycling gefördert werden. 3.Bau- und Abbruchabfälle

Bau- und Abbruchabfälle machen gewichtsmäßig den größten Abfallstrom in der EU aus mit über 800 Mio. Tonnen pro Jahr; das sind etwa 32 % des gesamten Abfallaufkommens. In der Bewirtschaftung dieser Abfälle steckt ein hohes Potenzial für eine effizientere Nutzung von Ressourcen. Der Abfallstrom besteht aus einer Mischung verschiedener Materialien, darunter inerte und nicht inerte ungefährliche und gefährliche Abfälle. Den größten Anteil hat die mineralische Fraktion (Ziegel, Kacheln, Beton usw.) mit relativ hohem Gewicht, die leicht recycelbar, aber nicht besonders wertvoll ist. Enthalten sind außerdem Materialien mit einem positiven Marktwert (Metalle) oder mit einem potenziellen Wert, der von der getrennten Sammlung reiner Fraktionen (z. B. Kunststoffe) abhängig ist. Die Abfallrahmenrichtlinie hat für diesen Abfallstrom für 2020 eine Zielvorgabe von 70 % für die Vorbereitung zur Wiederverwendung, das Recycling und die sonstige stoffliche Verwertung gesetzt. Die Leistung der Mitgliedstaaten ist ganz unterschiedlich. Mehr als die Hälfte von ihnen haben angegeben, dass sie die Zielvorgabe für 2020 bereits im Zeitraum 2013-2015 erreicht haben, und in einigen Mitgliedstaaten beträgt die Verwertungsquote bereits mehr als 90 %. Dagegen liegen Zypern, Griechenland, die Slowakei und Schweden immer noch unter 60 %. Hinsichtlich der von einigen Mitgliedstaaten gemeldeten Zahlen besteht noch eine gewisse Unsicherheit. Laut einer neueren Studie über die Bewirtschaftung von Bau- und Abbruchabfällen in der EU sind die nachfolgend genannten Maßnahmen wichtig. Kasten 2: Bewirtschaftung von Bau- und Abbruchabfällen §Abfallvermeidung fördern durch intelligentes Design, Verlängerung der Lebensdauer von Bauwerken, Wiederverwendung und Verbesserung der Planung und Logistik auf Baustellen. §Selektive Abbrucharbeiten und Abfallsortierung an der Quelle fördern. §EU-Leitlinien anwenden (Abbrucharbeiten vorgeschaltete Audits und Bewirtschaftungsprotokolle). §Ökonomische Instrumente anwenden, um zu verhindern, dass dieser Abfallstrom auf Deponien gelangt. §Verfüllungen begrenzen auf das nach der Abfallrahmenrichtlinie zulässige Maß. §Die Verwendung recycelter Produkte durch Qualitätszertifikate und/oder Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft fördern. §Umweltfreundliche Beschaffung, die den Einsatz recycelter Materialien verlangt, in größerem Umfang anwenden. §Die Qualität von Statistiken verbessern. 4.Gefährliche Abfälle Gefährliche Abfälle sind ein relativ kleiner Abfallstrom (weniger als 4 % des gesamten Abfallaufkommens), doch gerade hierbei kommt es auf eine ordnungsgemäße Bewirtschaftung an, um gravierende negative Folgen für die Umwelt und die menschliche Gesundheit zu vermeiden. Die Abfallrahmenrichtlinie enthält Anforderungen an die Kennzeichnung, das Führen von Aufzeichnungen, die Rückverfolgbarkeit und die Pflicht zur Überwachung von der Erzeugung bis zum endgültigen Bestimmungsort sowie ein Verbot der Vermischung gefährlicher Abfälle mit anderen Abfällen, Stoffen oder Materialien. Die Analyse der Bewirtschaftung gefährlicher Abfälle einschließlich PCB/PCT in der EU hat gravierende Mängel in der Umsetzung der wichtigsten gesetzlichen Verpflichtungen aufgezeigt. Dazu zählen unzureichende Planungen, Dateninkonsistenzen und statistische Lücken zwischen Erzeugung und Behandlung sowie die falsche Klassifizierung von Abfällen. Die Studie enthält detaillierte, länderspezifische Empfehlungen, die zu einer allgemeineren Liste vorrangiger Aktionen zusammenfasst werden können. Kasten 3: Bewirtschaftung gefährlicher Abfälle §Verbesserung der Qualität von Abfallbewirtschaftungsplänen auf der Grundlage zuverlässiger und vergleichbarer Informationen, damit gefährliche Abfälle sorgfältiger erfasst und Informationen über Behandlungskapazitäten mit aufgenommen werden. §Einführung umfassender, zuverlässiger und interoperabler elektronischer Aufzeichnungs- und Verfolgungssysteme, die in die nationalen Statistiksysteme und Daten zur Abfallverbringung in der EU eingebunden sind. §Berücksichtigung der Abfallhierarchie und des Vermischungsverbots in nationalen Rechtsvorschriften, Leitlinien für Abfallbehandlungsoptionen und Genehmigungsanforderungen sowie die Sicherstellung ihrer Durchsetzung. §Erstellung, Veröffentlichung, Verbreitung und Anwendung klarer, harmonisierter Leitfäden zur Abfalleinstufung und Abfallbewirtschaftung einschließlich der Abfallhierarchie. Anwendung des technischen Leitfadens der Kommission zur Abfalleinstufung. §Schaffung eines umfassenden Systems unangekündigter und koordinierter Inspektionen. Vorgehen gegen nicht zugelassene Akteure auf allen Ebenen. §Einführung und konsequente Durchsetzung des Systems geteilter Verantwortung der Abfallerzeuger und anderer Akteure in der Bewirtschaftung gefährlicher Abfälle. §Weitere Anstrengungen zum Verzicht auf PCB/PCT in geschlossenen und offenen Anwendungen. 5.Elektro- und Elektronik-Altgeräte (WEEE) In der gesamten EU fielen 2014 schätzungsweise etwa 10 Mio. Tonnen (0,4 % des gesamten Abfallaufkommens) Elektro- und Elektronik-Altgeräte (WEEE) an. Bis 2020 wird diese Menge voraussichtlich auf über 12 Mio. Tonnen ansteigen. Dieser Abfallstrom besteht aus einer komplexen Mischung aus Materialien und Komponenten. Darunter sind verschiedene Stoffe, von denen bei nicht fachgerechter Bewirtschaftung erhebliche Umwelt- und Gesundheitsrisiken ausgehen. Außerdem werden für die Herstellung moderner elektronischer Geräte knappe, wertvolle Ressourcen gebraucht. Die Richtlinie 2012/19/EU soll die Sammlung, die Behandlung und das Recycling von Elektro- und Elektronik-Altgeräten fördern. Im Zeitraum 2013-2015 nahm die Menge an Altgeräten aus privaten Haushalten in den 28 Mitgliedstaaten um 8 % zu. 2014 wurden durchschnittlich 6,21 kg Altgeräte pro Person aus privaten Haushalten gesammelt.2015 erreichten 23 Mitgliedstaaten die pro Person vorgesehene Mindestsammelmenge von 4 kg Elektro- und Elektronik-Altgeräten aus privaten Haushalten; in Schweden und Dänemark waren es 12 kg, während Zypern, Lettland, Malta und Rumänien die Zielvorgabe bei Weitem nicht erreichten, . Seit 2016 soll jeder Mitgliedstaat eine Sammelquote von 45 % der verkauften Geräte erreichen; ab 2019 sollen es 65 % der verkauften Geräte oder 85 % der jährlich erzeugten Elektronikabfälle sein. Die Mitgliedstaaten können eine dieser beiden Zielvorgaben für ihre Messung zugrunde legen. Die Kommission hat eine Initiative zur Förderung der Einhaltung der Zielvorgaben für Elektro- und Elektronik-Altgeräte durchgeführt, um die wesentlichen Mängel bei der Durchführung zu ermitteln und bewährte Verfahren weiterzugeben. Die Studie enthält sowohl Empfehlungen, die sich an alle Mitgliedstaaten richten, als auch länderspezifische Ratschläge für einzelne Mitgliedstaaten. Kasten 4: Bewirtschaftung von Elektro- und Elektronik-Altgeräten §Einbeziehung aller relevanten Verwaltungsebenen (kommunale, regionale und nationale Ebene). §Einführung (oder Intensivierung) von Kontrollen auf allen Stufen der Bewirtschaftungskette und Durchführung von Inspektionen zum Aufdecken illegaler oder nicht vorschriftsmäßiger Aktivitäten. §Verbesserung der Datenqualität, u. a. durch Qualitätskontrollen und bessere Rückverfolgbarkeit, um alle Altgeräte zu erfassen. §Verbesserung von EPR-Systemen, sodass zumindest die allgemeinen Mindestanforderungen der überarbeiteten Abfallrahmenrichtlinie eingehalten werden. §Verbesserung der Sammlung durch: oAusbau der Sammelinfrastruktur; oSensibilisierung der Verbraucher; oKlärung des Eigentumsübergangs von Altgeräten in der Bewirtschaftungskette und oForderung an alle Sammler, ein Compliance-System zu nutzen. §Durchsetzung der Anforderungen an eine ordnungsgemäße Behandlung nach Maßgabe der Richtlinie; eventuell Annahme von Mindestqualitätsstandards für die Behandlung von Elektro- und Elektronik-Altgeräten. §Umsetzung/Entwicklung von Mechanismen für den Austausch produktbezogener Informationen, die für das Recycling und die Vorbereitung der Wiederverwendung zwischen Herstellern und Recyclern wichtig sind (z. B. die I4R-Plattform Information for Recyclers). §Aufbau eines Netzwerks zur Vorbereitung der Wiederverwendung, an dem sich registrierte und zugelassene/zertifizierte Akteure auf nationaler Ebene beteiligen. §Eventuell Festlegung einer separaten Zielvorgabe für die Vorbereitung zur Wiederverwendung auf nationaler Ebene. 6.Verpackungsabfälle 2015 fielen in der EU insgesamt rund 85 Mio. Tonnen Verpackungsabfälle an, etwa 3,4 % des gesamten Abfallaufkommens. Die erzeugte Verpackungsabfallmenge ist in den vergangenen Jahren langsam gestiegen. Die Verpackungsrichtlinie enthält spezielle Zielvorgaben für Verpackungsabfälle, die bis Ende 2008 erreicht werden sollten (mit Verlängerung für einige Mitgliedstaaten – alle liefen 2015 aus): Zielvorgaben für Verwertung und Recycling insgesamt (60 % bzw. 55 %) sowie für materialspezifisches Recycling (60 % für Papier und Pappe, 60 % für Glas, 50 % für Metall, 22,5 % für Kunststoffe und 15 % für Holz).