1. Einleitung

Der vorliegende zweite Bericht über die Umsetzung der Richtlinie 2001/42/EG über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme („Richtlinie über die strategische Umweltprüfung“ oder „SUP-Richtlinie“) befasst sich mit den Erfahrungen, die zwischen 2007 und 2014 bei der Anwendung der Richtlinie gesammelt wurden. Der Bericht wurde gemäß Artikel 12 Absatz 3 der SUP-Richtlinie erstellt und umfasst eine Bewertung der Umsetzung der Richtlinie in diesem Zeitraum. Die Ergebnisse dieses Berichts fließen in eine Bewertung der SUP-Richtlinie im Rahmen des Programms der Kommission zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT) ein.

Die SUP-Richtlinie trägt dem in den Artikeln 11 und 191 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union niedergelegten Grundsatz des Umweltschutzes und der Integration von Umweltschutzbelangen in die Politikgestaltung Rechnung. Sie sieht ein hohes Umweltschutzniveau vor und sorgt dafür, dass bei der Ausarbeitung und Annahme bestimmter Pläne und Programme Umwelterwägungen berücksichtigt werden. Zu diesem Zweck verlangt die Richtlinie, dass Pläne und Programme, die voraussichtlich erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben, einer Umweltprüfung unterzogen werden.

Die SUP-Richtlinie legt keine messbaren Umweltnormen fest. Sie ist im Wesentlichen eine „Verfahrensrichtlinie“, in der bestimmte Schritte festgelegt sind, die die Mitgliedstaaten bei der Ermittlung und Bewertung der Umweltauswirkungen befolgen müssen. Das Verfahren der strategischen Umweltprüfung (SUP) soll Entscheidungsträger dabei unterstützen, auf der Grundlage objektiver Informationen und unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Konsultation der Öffentlichkeit/der Beteiligten und der zuständigen Behörden fundierte Entscheidungen zu treffen. Die Umsetzung der wichtigsten Anforderungen der SUP-Richtlinie und ihr Verhältnis zu anderen Richtlinien werden in den Abschnitten 2 bzw. 3 erläutert.

2. Stand der Umsetzung

2.1. Rechtliche und administrative Regelungen in den Mitgliedstaaten

Alle Mitgliedstaaten haben die Richtlinie in nationales Recht umgesetzt. Der rechtliche Rahmen für die Umsetzung der Richtlinie unterscheidet sich in den Mitgliedstaaten und hängt von ihren jeweiligen Verwaltungsstrukturen und -regelungen ab. Einige Mitgliedstaaten haben die SUP-Richtlinie im Rahmen gesonderter nationaler Rechtsvorschriften umgesetzt, während andere die Anforderungen der Richtlinie in bestehende Bestimmungen integriert haben, darunter auch in jene zur Umsetzung der Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung („UVP-Richtlinie“). Seit 2007 hat mehr als die Hälfte der Mitgliedstaaten ihre die SUP-Richtlinie umsetzenden nationalen Rechtsvorschriften geändert, um sicherzustellen, dass die nationalen Vorschriften mit der Richtlinie in Einklang stehen, und um Fälle fehlerhafter Anwendung zu beheben.

Die jeweils spezifischen administrativen Rahmenbedingungen in den Mitgliedstaaten haben die organisatorischen Regelungen beeinflusst, die in den einzelnen Ländern zur Umsetzung und Anwendung der Richtlinie getroffen wurden. Für gewöhnlich ist die Behörde, die mit der Ausarbeitung und Annahme der Pläne und Programme befasst ist, auch für die Durchführung des SUP-Verfahrens zuständig. In den meisten Mitgliedstaaten wird das Umweltministerium oder eine Umweltbehörde als die „in ihrem umweltbezogenen Aufgabenbereich“ betroffene Behörde angesehen (Artikel 6 Absatz 3 der SUP-Richtlinie). In einigen Mitgliedstaaten sind die Umweltbehörden mit mehr Befugnissen ausgestattet und leiten die Durchführung des SUP-Verfahrens. Manche Mitgliedstaaten haben eine Stelle bestimmt, die die Qualität der Dokumentation und der Ergebnisse des SUP-Verfahrens überwacht und kontrolliert.

Die Mitgliedstaaten verfügen bei der Entscheidungsfindung (Artikel 8) und bei den Regelungen für die Bekanntgabe der Entscheidung nach Abschluss des SUP-Verfahrens (Artikel 9) über einen weiten Ermessensspielraum. In einigen Mitgliedstaaten sind die Umweltbehörden befugt, einen Verwaltungsakt (wie zum Beispiel einen Beschluss) zu erlassen. Der Beschluss kann für den Inhalt der Pläne und Programme verbindlich sein, oder er kann als nicht verbindlicher Akt erlassen werden.

2.2. Geltungsbereich der SUP-Richtlinie

Die Mitgliedstaaten haben die SUP-Richtlinie in der Regel gemäß ihren Zielen und Anforderungen umgesetzt und angewendet. Bei der Festlegung des Geltungsbereichs der Richtlinie traten keine Schwierigkeiten auf. Zur SUP-Richtlinie liegt eine umfangreiche Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) vor, die die Anwendung der Richtlinie erleichtert hat. Der EuGH hat u. a. die breite Auslegung der Begriffe und Bestimmungen der Richtlinie bestätigt. Zum Beispiel:

- „Pläne und Programme“, die einer strategischen Umweltprüfung unterliegen (Artikel 2)

In der SUP-Richtlinie werden die Begriffe „Pläne und Programme“ nicht definiert, sondern eher qualifiziert. Im ersten Urteil, das sich mit dem Geltungsbereich der SUP-Richtlinie befasste, stellte der EuGH klar, dass Pläne und Programme, die in Form eines Gesetzes angenommen werden, allein aufgrund dieses Umstands nicht dem Geltungsbereich der Richtlinie entzogen sind. Darüber hinaus können auch Pläne und Programme, die aufgrund von nationalen Rechts- oder Verwaltungsvorschriften erstellt werden müssen, in denen die zuständigen Behörden und das Ausarbeitungsverfahren festgelegt sind, deren Annahme aber nicht verpflichtend ist, der Richtlinie unterliegen, wenn sie die darin festgelegten Kriterien erfüllen. Im Zweifelsfall ist die Unterscheidung zwischen Plänen und Programmen und anderen Maßnahmen unter Bezugnahme auf das in Artikel 1 der SUP-Richtlinie festgelegte Ziel zu treffen, nämlich, dafür zu sorgen, dass Pläne und Programme, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben, einer Umweltprüfung unterzogen werden.

Was die Bestimmung des Ausdrucks „Pläne und Programme“ betrifft, so hat fast die Hälfte der Mitgliedstaaten den Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie wörtlich in nationales Recht übernommen. Die meisten von ihnen haben die Art oder die Bezeichnung der Planungsbereiche angepasst, um den spezifischen nationalen Regelungen Rechnung zu tragen.

- „Rahmen setzen“ (Artikel 3 Absatz 2)

Pläne und Programme, für die eine strategische Umweltprüfung vorgeschrieben ist, sollten den Rahmen für die künftige Genehmigung von Projekten setzen, die in den Anhängen I und II der UVP-Richtlinie aufgeführt sind. Fast alle Mitgliedstaaten haben den Begriff „Rahmen setzen“ wörtlich in nationales Recht umgesetzt, wobei sie ihn oftmals in einem Rechtsakt oder einem Leitfaden weiter ausgeführt haben. In seiner Rechtsprechung hat der EuGH bestätigt, dass dieser Begriff der Zielsetzung der SUP-Richtlinie Rechnung tragen muss, nämlich, die Umweltauswirkungen jeder Entscheidung, die Vorgaben für die spätere Genehmigung von Projekten enthält, zu berücksichtigen. Es ist daher festzuhalten, dass Pläne und Programme einen Rahmen für Entscheidungen setzen, die die etwaig nachfolgende Genehmigung von Projekten beeinflussen, insbesondere im Hinblick auf Standort, Art, Größe und Betriebsbedingungen oder Zuweisung von Ressourcen.

- Screening

In Artikel 3 Absätze 4 und 5 der SUP-Richtlinie ist das Verfahren festgelegt, nach dem darüber befunden wird, ob Pläne und Programme voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben und somit einer strategischen Umweltprüfung zu unterziehen sind. Die Mitgliedstaaten müssen dazu die in Anhang II der SUP-Richtlinie festgelegten Kriterien für die Erheblichkeit berücksichtigen. Die meisten Mitgliedstaaten haben den Anhang II wörtlich in nationales Recht umgesetzt und wenden ein Verfahren der Einzelfallprüfung an. Der Ermessensspielraum bei der Prüfung bestimmter Pläne und Programme wird durch das übergeordnete Ziel der Richtlinie, ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen, eingeschränkt.