Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung

OLAF-Überwachungsausschuss

Tätigkeitsbericht

September 2001-Juni 2002

(2002/C 234/01)

Mitglieder des OLAF-Überwachungsausschusses

Raymond Kendall

Vorsitzender

Ehrengeneralsekretär von Europol

Mireille Delmas-Marty

Professorin an der Universität Panthéon-Sorbonne (Paris I)

Edmundo Bruti-Liberati

Stellvertretender Generalstaatsanwalt beim Berufungsgericht Mailand

Alfredo José de Sousa

Präsident des Rechnungshofes der Republik Portugal

Harald Noack

Staatssekretär in der Landesregierung Nordrhein-Westfalens

INHALTSVERZEICHNIS

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EINLEITUNG

In den ersten beiden Jahren seiner Amtszeit hat sich der Ausschuss im Dialog mit dem Direktor weitgehend Organisationsfragen und Fragen im Zusammenhang mit der Einführung von Strukturen und Methoden gewidmet, die die Unabhängigkeit der Untersuchungen gewährleisten sollten. Gemeinsam mit dem Direktor hat er die Probleme analysiert, die beim Übergang von der UCLAF zum OLAF aufgetreten sind, und die Ziele einer neuen Organisation des Amtes präzisiert.

Die Herausforderung bestand darin, im neuen Amt eine zunächst unverändert übernommene Struktur weiterzuentwickeln, wobei die Ausgangssituation sich wie folgt präsentierte:

- die UCLAF war strukturell und organisatorisch integraler Bestandteil der Kommission und befand sich diesem Organ gegenüber in einem hierarchischen Abhängigkeitsverhältnis;

- es mangelte an einem politischen Konzept für die Untersuchungen und in gewisser Hinsicht auch an Sorgfalt bei der Registrierung der Vorgänge und Informationen;

- die Verantwortlichkeiten für die Verwaltung der Untersuchungen lagen bei mehreren Stellen.

In den Schlussfolgerungen zu seinem zweiten Tätigkeitsbericht hatte der Ausschuss festgestellt, dass der Übergang der UCLAF zum OLAF als abgeschlossen zu betrachten sei. Daher wird er in diesem dritten Bericht(1) das vom OLAF bislang Erreichte bilanzieren, um es den zuständigen Behörden zu ermöglichen, das System zu beurteilen und zu bestimmen, inwieweit und unter welchen Bedingungen es zu einem umfassenden und in sich schlüssigen System zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften konsolidiert werden sollte. Da die Dinge sehr im Fluss sind, soll bei dieser Bestandsaufnahme auf die Überlegungen und Vorhaben eingegangen werden, die sowohl das Amt in seiner derzeitigen Struktur als auch dessen etwaige Eingliederung in ein System betreffen, dessen Mittelpunkt die Europäische Staatsanwaltschaft wäre(2).

Grundlagen für diese Bilanz sind zum einen die vorschriftsgemäßen Arbeiten, z. B. die Konsultation des Überwachungsausschusses zu den Haushaltsvorentwürfen, oder die von den Organen oder auch dem Direktor des Amtes erbetenen Stellungnahmen (Stellungnahme zum Grünbuch; Beteiligung an den Verfahren zur Auswahl der Führungskräfte); zum anderen die stark auf das Thema der Weiterverfolgung der Untersuchungen ausgerichtete Arbeit, wobei das Sekretariat die operative Tätigkeit ständig überwacht.

Ausgehend von den Informationen in den aktualisierten Übersichten hat der Überwachungsausschuss seine Kontrolle der operativen Tätigkeit verschärft. Zu diesem Zweck hat er die Vermerke des OLAF über die Untersuchungen, die nicht innerhalb der in der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 vorgesehenen Frist von neun Monaten abgeschlossen werden konnten, sowie die an die Justizbehörden abgegebenen Akten herangezogen. Außerdem hat er auch in diesem Jahr wieder in den Räumlichkeiten des OLAF bereits abgeschlossene Untersuchungsakten geprüft. Schließlich hat er Beschwerden Einzelner, die beim Direktor eingereicht wurden, und von denen er eine Kopie erhalten hat, darunter eine Beschwerde, die beim Europäischen Medienbeauftragten im Zusammenhang mit einer Untersuchung eingegangen ist, zur Kenntnis genommen und berücksichtigt.

Diese neue Bestandsaufnahme dürfte die Erkenntnisse des Vorjahresberichts über die Hindernisse ergänzen, denen sich das OLAF bei der Einführung der neuen Organisation gegenüber sieht, wobei es sich sowohl um organisationsinterne Hemmnisse als auch um Schwierigkeiten wegen seiner unklaren Stellung handelt.

Zur internen Organisation: Ziel des Gesetzgebers war eine von Transparenz geprägte Organisation und somit eine klare Zuweisung der Verwaltungsverantwortlichkeiten, ohne die die Unabhängigkeit der Untersuchungen nicht gewährleistet werden kann.

Die Maßnahmen zur Verbesserung der Verwaltungstransparenz haben noch nicht ihre volle Wirkung entfaltet; sie werden mitunter als förmliche und bürokratische Hemmnisse ausgelegt (Case Management System, Handbuch); durch Schulungsmaßnahmen sollte eine verstärkte Verwendung der neuen Mittel hingewirkt werden. Die aktualisierten Übersichten werden in erster Linie vom Überwachungsausschuss benutzt, könnten in Zukunft aber auch vom OLAF selbst, d. h. von den Intelligence-Diensten und dem Ausschuss für Untersuchungen Gewinn bringend verwendet werden. Die Registrierungsverfahren verlaufen nunmehr zufrieden stellend. Doch dies allein genügt nicht, um zu gewährleisten, dass die Vorgänge und die damit verbundenen Unterlagen sorgfältig verwaltet werden. Dieser Anforderung könnte nur ein Dienst mit Kanzleifunktion gerecht werden.

Nicht ausreichend sind des Weiteren die Maßnahmen, mit denen klare Verantwortlichkeiten bei den Untersuchungen und eine effiziente Kontrolle deren Verwaltung gewährleistet werden sollten. Die transparenteren Verfahren tragen zwar zur Klärung bei, aber weil auf Direktionsebene kein politisches Konzept für die Untersuchungen und die Prioritäten festgelegt wurde(3), müssen die Untersuchungsbeauftragen selbst ihre Kriterien entwickeln. Sie spielen eine maßgebliche Rolle bei der Einleitung der Untersuchungen und müssen sogar entscheiden, ob sie die Untersuchungen selbst durchführen oder andere damit betrauen. Außerdem konnte mit den derzeitigen Strukturen die Abschottung zwischen Bereichen und Dienststellen nicht völlig überwunden werden. Zurückzuführen ist dies weitgehend auf die Verzögerung bei der Ernennung des Direktors der Direktion "B" und den langwierigen Aufbau des Intelligence-Dienstes.

Wenig Fortschritte schließlich wurden hinsichtlich der Unabhängigkeit des Amtes erzielt. Verwaltungs- und haushaltsmäßig hat sich im Vergleich zu der im Zweiten Tätigkeitsbereicht geschilderten Situation wenig geändert(4). Der Verhaltenskodex, der die Beziehungen des OLAF mit der Kommission und den anderen Organen regeln sollte, ist noch nicht fertig gestellt(5). Im Bereich der Untersuchungen müssen bei der Festlegung der Aufgaben des Referats "Richter und Staatsanwälte" praktische Schwierigkeiten überwunden werden.

Zur Stellung des Amtes: Die Stellungnahmen des Rates(6) und des Parlaments(7) zur Haushalts- und Verwaltungsautonomie des OLAF hatten keine nennenswerten Auswirkungen auf die Einstellungsverfahren und die Vorbereitung des Haushaltsvorentwurfs für 2003.

Die Kommission nutzt die Synergieeffekte, die sich daraus ergeben, dass es im OLAF sowohl unabhängige operative Dienste gibt und Dienste, die die politischen und legislativen Vorschläge der Kommission vorbereiten sollen. So hat sie, gestützt auf den Sachverstand des OLAF, nach ihrer globalen Strategie und ihrem Aktionsplan 2001/2003 ein Grünbuch über den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und die Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft vorgelegt. Dieses Projekt kann mittel- oder langfristig den Status und die institutionellen Grundlagen des OLAF verändern und den evolutiven Charakter seiner derzeitigen Stellung verstärken, die künftig auch als Übergang zur Europäischen Staatsanwaltschaft denkbar ist.

Dennoch gibt es nach wie vor zahlreiche Unklarheiten, insbesondere in Bezug auf die Tragweite von Artikel 280 EG-Vertrag gegenüber sämtlichen Organen und Einrichtungen der Gemeinschaft, einschließlich der Mitglieder des Europäischen Parlaments. Das Urteil des Gerichts Erster Instanz vom 26. Februar 2002 in der Klage von 71 Abgeordneten hat die Situation nicht grundlegend geändert; für die EIB und die EZB steht das Urteil des EuGH noch aus.

Hingegen haben der Beschluss des Rates vom 28. Februar 2002 zur Schaffung von Eurojust, mit dem dieser Einrichtung der dritten Säule Befugnisse auf dem Gebiet des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zugewiesen werden, und der Beschluss des Rates vom 6. Dezember 2001 über die Ausdehnung des Auftrags von Europol auf Betrug und Korruption zur Folge, dass dringend auf die Koordinierung der Tätigkeiten von Eurojust, Europol und des Amtes hingewirkt werden muss, damit die Ausübung der verschiedenen EU-Kompetenzen auf dem Gebiet der Bekämpfung organisierter Kriminalität so gestaltet wird, dass operative Effizienz und Rechtssicherheit gewährleistet sind (siehe Kapitel III). Gelingt das nicht, würden diese kaum oder schlecht abgestimmten Kompetenzschichten nur die Feststellung eines Beobachters bestätigen, der bereits jetzt den Vertrag von Nizza beanstandet, weil er viel zusätzliche Komplexität für nur geringfügige Änderungen gebracht habe(8). Man kann diesem Beobachter zustimmen, wenn er feststellt, dass das institutionelle Ungleichgewicht noch dadurch verstärkt wird, dass nichts zur Verbesserung der Koordinierung unternommen wird, obwohl dieses Problem in den letzten Jahren akut geworden ist und sich die Erweiterung dadurch noch schwieriger gestalten wird.

Dieser Bericht enthält eine umfassende Bewertung

- der administrativen und budgetären Rahmenbedingungen (Kapitel I),

- der operativen Tätigkeit,

- der institutionellen Rahmenbedingungen (Kapitel III),

- sowie Schlussfolgerungen.

KAPITEL I

BEWERTUNG DER ADMINISTRATIVEN UND BUDGETÄREN BEDINGUNGEN

1. Wie fügt sich das OLAF in die Verfahren der Gemeinschaft ein?

Das Amt betrachtet sich selbst als einen Dienst, der der Kommission verwaltungsmäßig angegliedert ist, dem diese aber Verwaltungs- und Haushaltsautonomie eingeräumt hat(9). Der Gesetzgeber hat die Unabhängigkeit des OLAF gewollt. So hat er dem Direktor des Amtes umfangreiche Entscheidungsbefugnisse in Personal- und Haushaltsangelegenheiten zugewiesen, die dieser völlig autonom ausübt. Diese Autonomie ist die logische Folge der Unabhängigkeit des OLAF bei den Untersuchungen. Diese rechtlich festgeschriebene Unabhängigkeit lässt sich jedoch nur mit Mühe realisieren.

Seit der Einrichtung des OLAF im Jahre 1999 hat die Kommission selbst eine gewisse Dezentralisierung in Gang gebracht, indem sie ein Teil der Verantwortlichkeiten der Mitglieder des Kollegiums auf die Generaldirektoren übertragen hat. Das gilt insbesondere für die Human- und Finanzressourcen. Damit wurde die Situation der anderen Kommissionsdienste in gewisser Hinsicht derjenigen des OLAF angenähert.

In den letzten drei Jahren hat sich der Direktor des Amtes bemüht, seine Verwaltungsautonomie umzusetzen. In der Regel ist dies im Rahmen einer guten Zusammenarbeit mit den zuständigen Kommissionsdienststellen geschehen. Nach einigen anfänglichen Schwierigkeiten hat sich die Zusammenarbeit mit der Kommission schrittweise verbessert, was einer besseren Kenntnis der Kommissionsmitarbeiter der Aufgaben und der besonderen Stellung des Amtes zu verdanken ist. Die Diskussionen mit den Kommissionsdienststellen betrafen u. a. die Abgrenzung der dem Direktor eingeräumten Autonomie, wobei die Kommission mitunter ihre internen Vorschriften geltend gemacht hat.

Die Beamten und Bediensteten des Amtes unterliegen dem Beamtenstatut bzw. den Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften. Außerdem können andere Vorschriften in Auslegung und/oder in Umsetzung des Beamtenstatuts oder der Beschäftigungsbedingungen zur Anwendung gelangen, sofern sie mit dem Beschluss zur Errichtung des Amtes vereinbar sind.

Das Amt verfügt in einigen Bereichen über Verwaltungsautonomie:

- allgemeine Verwaltung: das Amt verfügt über einen gesonderten Haushalt und entscheidet eigenständig - unter Beachtung der allgemeinen Vergaberegeln - über die Büro- sowie DV-Ausstattung. Gebäude: hier ist das Amt auf die Gebäudepolitik der Kommission angewiesen; die derzeitigen Bedingungen seiner Unterbringung sind allerdings recht zufrieden stellend, wenn auch die Räumlichkeiten begrenzt und nicht immer angepasst sind.

- Organisationsplan: hier ist der Direktor des Amtes im Prinzip völlig autonom. Die am Organisationsplan vorgenommenen Änderungen waren Gegenstand eines Meinungsaustauschs zwischen dem Ausschuss und dem Direktor. Der Ausschuss ist angesichts der Tatsache, dass er in Haushaltsangelegenheiten Verantwortung trägt, der Auffassung, dass zu Änderungen des Organisationsplans seine förmliche Stellungnahme eingeholt werden sollte; das Amt sollte sich die zur Umsetzung der Autonomie erforderlichen Mittel an die Hand geben und den Personalbedarf aufgrund einer Analyse der einzelnen Aufgaben und ihrer Verknüpfung bewerten.

- Personal: die Situation gestaltet sich unterschiedlich:

- Ernennung der Direktoren (A2-Beamte) und der Abteilungsleiter (A3-Beamte): Das Amt entscheidet eigenständig, muss sich aber an das reguläre Verfahren der Kommission, u. a. mit dem Beratenden Ausschuss für Ernennungen in der OLAF-spezifischen Zusammensetzung halten;

- Ernennung der Direktoren, Referatsleiter und Berater (Zeitbedienstete): das Amt entscheidet eigenständig, muss aber die Vorschriften über die Bekanntmachung der zu besetzenden Stellen und die Auswahl der Bewerber (keine direkte Vereinbarung zwischen dem OLAF und dem Betreffenden) beachten. Diese Verfahren sind langwierig, erklären sich jedoch aus dem Bemühen, Kritiken wegen mangelnder Transparenz sowie Rechtsstreitigkeiten vorzubeugen;

- Ernennung der Referatsleiter A 3 und A 4: Das Amt handelt hier, wie die anderen Dienste der Kommission auch, eigenständig (neues Verfahren seit Dezember 2000);

- Auswahlverfahren: Zwei Drittel der Mitglieder der Auswahl- und Prüfungsausschüsse werden vom OLAF bestimmt, ein Drittel der Mitglieder wird von der zentralen Personalvertretung bestimmt, wobei dieser vorzugsweise OLAF-Bedienstete benennt;

- Laufbahnen und Beförderungen: Da die Entscheidungen in diesem Bereich sich unmittelbar auf den Haushalt der Kommission auswirken, gelten für die Beförderungen im Amt nach wie vor die für das gesamte Personal der Kommission geltenden Regeln. Anstellungsbehörde bei Beförderungen ist das für Personal zuständige Kommissionsmitglied. Dieses entscheidet selbstverständlich auf Vorschlag der Dienststellen, beachtet allerdings einen bestimmten Prozentsatz, der nach Maßgabe der verfügbaren Haushaltsmittel vorab festgelegt wird und für alle Personen gilt, die für eine Beförderung in Frage kommen. Derzeit wird im Amt überlegt, wie dieses System, bei dem der Direktor nicht völlig eigenständig über die Beförderungen entscheidet (sein Vorschlagsrecht ist nicht angetastet) und der für das OLAF-Personal die Tatsache materialisiert, dass es zum Personal der Kommission gehört, verbessert werden könnte.

- Haushalt: Hier muss unterschieden werden zwischen Aufstellung des Haushaltsplans und Haushaltsvollzug

Die Haushaltsvorentwürfe für die Haushaltsjahre 2000, 2001 und 2002, die das OLAF gemäß Artikel 6 des Beschlusses 1999/352/EG, EGKS, Euratom dem Generaldirektor für Haushalt der Kommission zugeleitet hatte, waren von der Kommission ohne Änderungen an die Haushaltsbehörde weitergeleitet worden. Der Überwachungsausschuss hat in seinen zwei vorhergehenden Tätigkeitsberichten erläutert, diese Vorgehensweise entspreche seiner Ansicht nach dem Grundsatz der Haushaltsautonomie des OLAF.

Das OLAF hat im Januar 2002 im Rahmen des APS-Verfahrens (APS: Annual Policy Strategy) 26 zusätzliche Planstellen beantragt, "um die Ziele der drei von der Kommission festgelegten Prioritäten erfuellen zu können"(10). Im Haushaltsvorentwurf für 2003 hat es 20 zusätzliche Planstellen und vier Stellen für nationale abgeordnete Sachverständige beantragt. Der Generaldirektor für Haushalt hat diesen Antrag abgelehnt(11) und auf seinen Beschluss verwiesen, der Haushaltsbehörde (Rat und Europäisches Parlament) für das Haushaltsjahr 2003 keine Anträge auf Schaffung weiterer Planstellen zu unterbreiten(12). Der Generaldirektor nimmt außerdem Mittelkürzungen vor. Nach Auffassung der Kommission bedeutet das "Nullwachstum", mit dem gewährleistet werden soll, dass die Obergrenzen der Finanziellen Vorausschau eingehalten werden, dass jede Aufstockung von Planstellen in einer Dienststelle mit einer entsprechenden Kürzung der Planstellen in einem anderen Dienst einhergeht.

Der Überwachungsausschuss hat am 10. April 2002 den Haushaltsvorentwurf des Amtes für 2003 befürwortet(13). Allerdings bedauert er in seiner Stellungnahme auch, dass "der Haushaltsvorentwurf (...) nicht nach Maßgabe einer klaren und genauen Definition der neuen Aufgaben des OLAF und eines dem Überwachungsausschuss zur Stellungnahme vorgelegten Tätigkeitsprogramms erstellt wurde". Außerdem weist er darauf hin, dass das Amt "seine globalen Prioritäten in Bezug auf Untersuchungen und Folgemaßnahmen unter Berücksichtigung der Vorgaben der Europäischen Organe und der von den Dienststellen des OLAF festgestellten Risikobereiche gleichzeitig mit den Mittelansätzen für 2003 aufstellen" müsse.

Wenn also das OLAF die Richtung nicht selbst vorgibt, tendiert die Kommission dazu, ihre eigenen Prioritäten durchzusetzen, was mit der Unabhängigkeit des Amtes natürlich nicht vereinbar ist.

Nach den geltenden Rechtsvorschriften führt das OLAF seinen Haushalt in völliger Unabhängigkeit aus. Allerdings muss das OLAF zu diesem Zweck auf die Dienststellen der Kommission zurückgreifen, da es nicht über die notwendige Infrastruktur verfügt. In seinen ersten zwei Berichten und in mehreren Stellungnahmen hat der Überwachungsausschuss dem Amt empfohlen, sich funktional so zu organisieren, wie es seine Unabhängigkeit erfordert. In diesem Haushaltsjahr hat die Kommission über ihren Finanzkontrolleur, ihren Juristischen Dienst und ihre Generaldirektion ADMIN in die Verwaltung des Amtes eingegriffen. Der Überwachungsausschuss bedauert, dass seine Empfehlungen noch nicht umgesetzt worden sind.

2. Die Verwaltungsautonomie des OLAF

Zur Wahrnehmung seiner Verwaltungsautonomie verfügt das OLAF über eigene Strukturen. So übt der Direktor seine Befugnisse als Anstellungsbehörde und hinsichtlich der internen Organisation aus. Er hat unlängst eine Stelle für internes Audit eingerichtet und erwägt auf wiederholte Empfehlungen des Überwachungsausschusses hin die Einführung eines Finanzmanagement- und Kontrollsystems.

Das OLAF hat die Bestimmungen, die es ihm gemäß Artikel 6 Absatz 1 und 4 des Beschlusses 1999/352/EG, EGKS, Euratom ermöglichen würden, den Rahmen seiner Autonomie in den Bereichen Einstellung und Finanzmanagement abzustecken, nicht erlassen.

Das Amt sollte sich insbesondere im juristischen und budgetären Bereich angemessene Strukturen an die Hand geben, damit es seine Prioritäten durchsetzen und die Vorschläge der Kommission, die seine Verwaltungsautonomie schmälern könnten, analysieren und gegebenenfalls in Frage stellen kann (siehe auch Kapitel III, Abschnitte 2.2.1 und 2.2.2).

3. Die Unabhängigkeit des Personals

3.1. Die Unabhängigkeit des Generaldirektors

Mit der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 wurde die Unabhängigkeit des OLAF insofern gestärkt, als seinem Direktor eine besondere Stellung eingeräumt wurde(14). Er wird von der Kommission auf der Grundlage einer einvernehmlich von den drei Organen erstellten Liste von Kandidaten ernannt, zu denen der Überwachungsausschuss eine befürwortende Stellungnahme abgegeben hat. Der Direktor kann die Kommission vor dem Gerichtshof verklagen, wenn er der Auffassung ist, dass eine ihrer Maßnahmen seine Unabhängigkeit antastet.

In der Praxis jedoch hat dieser besondere Status nicht zur Folge, dass der Direktor des OLAF sich von den anderen Generaldirektoren der Kommission unterscheidet.

Einerseits bedeutet die Tatsache allein, dass er gegen die Kommission klagen kann, nicht, dass er außerhalb der Kommission steht. Auch der Generaldirektor für Finanzkontrolle hat dieses Klagerecht(15), ohne dass dadurch seine hierarchische Stellung in der Kommission grundsätzlich anders wäre als die der anderen Generaldirektoren.

Andererseits wird durch die Bestimmung, dass die fünfjährige Amtszeit des Direktors einmal verlängert werden kann und die Kommission die Modalitäten der Wiederernennung bestimmt (z. B. Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften oder nicht) eine objektive Abhängigkeit des Direktors gegenüber der Kommission begründet.

Für die Außenbeziehungen des OLAF nimmt der Generaldirektor des OLAF eine besondere Stellung ein, die sich von derjenigen der Kommission abgrenzt. In den Beziehungen zu den innerstaatlichen Behörden und den anderen Organen, insbesondere dem Europäischen Parlament, hat der Direktor des OLAF seine Verantwortung für die Untersuchungen in voller Unabhängigkeit wahrgenommen.

Gleichzeitig jedoch haben sich seine Beziehungen zur Kommission, ihren Mitgliedern und den Generaldirektoren der Kommission in das komplexe Geflecht von Beziehungen zwischen dem Kollegium und dem Verwaltungsapparat der Kommission eingefügt, ohne dass das OLAF dabei wirklich eine eigene Identität innerhalb der Kommission habe entwickeln können(16).

3.2. Die Unabhängigkeit des Personals

In seinem zweiten Tätigkeitsbericht hatte sich der Überwachungsausschuss mit den Schwierigkeiten befasst, die sich für das OLAF aus der Herkunft seiner Mitarbeiter und ihren Verbindungen zu Herkunftsbehörden ergeben könnten(17). Das OLAF hat auf die Fragen des Überwachungsausschusses hin präzisiert, dass für alle Mitarbeiter des OLAF, unabhängig davon, welcher Kategorie sie angehören, genaue und unmissverständliche Verpflichtungen festgelegt worden sind. Auf die Feststellung des Überwachungsausschusses hin, dass das Amt keine eigenen, auf die Besonderheiten seiner Aufgabe zugeschnittenen Bestimmungen habe, hat das Amt präzisiert, dass es Artikel 11 des Beamtenstatuts anwende, nach dem "der Beamte sich bei der Ausübung seines Amtes und in seinem Verhalten ausschließlich von den Interessen der Gemeinschaften leiten zu lassen [hat] und von keiner Regierung, Behörde, Organisation oder Person außerhalb seines Organs Weisungen anfordern oder entgegennehmen [darf]". Für den Fall, dass ein Untersuchungsbeauftragter der Ansicht ist, dass seine Unabhängigkeit gefährdet ist, sieht das OLAF-Handbuch vor, dass er seinen Dienstvorgesetzten über den Sachverhalt informieren muss.

Das Amt hat auch dargelegt, warum diese Grundsätze nicht einfach umzusetzen sind: zum einen können die OLAF-Beamten ihre Laufbahn in den Kommissionsdienststellen fortsetzen, zum anderen kommen die Zeitbediensteten in den meisten Fällen aus einzelstaatlichen Ermittlungsbehörden, in die sie nach Ablauf ihres Vertrags normalerweise zurückkehren. Nach Auffassung des OLAF kann es in diesem Zusammenhang zu Interessenkonflikten und zu einer Beeinträchtigung der Unabhängigkeit der betreffenden Mitarbeiter kommen.

Die Unabhängigkeit der OLAF-Mitarbeiter bei der Amtsausübung ist in erster Linie von Bedeutung für die Effizienz und Glaubwürdigkeit der Untersuchungstätigkeit des Amtes. Deshalb sind eine Reihe von Maßnahmen ergriffen worden, um das Risiko einer Beeinträchtigung der Unabhängigkeit von Beamten oder Zeitbediensteten bei ihrer operativen Arbeit möglichst gering zu halten. So wurde bei den für die Untersuchungstätigkeit zuständigen Führungskräften auf ein gewisses geografisches Gleichgewicht geachtet. Bei der Zusammensetzung der Untersuchungsteams für bestimmte Fälle wird dafür gesorgt, dass sowohl Mitarbeiter mit einer guten Kenntnis des jeweiligen innerstaatlichen Umfelds als auch Mitarbeiter mit Sachverstand auf dem betreffenden Gebiet den Teams angehören. Eine weitere Garantie bietet in dieser Hinsicht die Einbindung des Referats "Richter und Staatsanwälte" zu einem frühen Zeitpunkt der Untersuchung. Wie der Überwachungsausschuss feststellen konnte, entzieht das Amt einem Untersuchungsbeauftragten den Fall, den er untersuchen soll, wenn ihm mitgeteilt wird, dass er sich in einem Interessenkonflikt befinden könnte, weil er in Zusammenhang mit dem betreffenden Fall im Rahmen einer früheren Tätigkeit Verwaltungs- oder Kontrollaufgaben wahrgenommen hat. Die Prüfung, ob eine derartige Situation ausgeschlossen ist, sollte stets zu dem Zeitpunkt erfolgen, zu dem einem Untersuchungsbeauftragten ein Fall zugewiesen wird.

Das Amt legt fest, welches Profil die von ihm einzustellenden Mitarbeiter haben sollten (z. B. Jura- bzw. Richterausbildung für bestimmte Funktionen, wie den Direktor für die Untersuchungen; oder Spezialisten für interne Untersuchungen, Intelligence-Spezialisten usw.); es veröffentlicht die Stellenangebote (u. a. im Internet, um "einseitige" Bewerbungen zu vermeiden) und ist in den Auswahlausschüssen vertreten. Damit sind also Garantien dafür gegeben, dass die Mitgliedstaaten nicht ihre Bewerber aufdrängen können.

Die neuen Mitarbeiter werden bei ihrer Einstellung von den zuständigen Dienststellen des Amtes sowie von erfahrenen Kollegen betreut.

Außerdem müssen sie an einer Fortbildungsmaßnahme teilnehmen, bei der sie über ihre Rechte und Pflichten informiert werden, und in der, ausgehend vom Handbuch, in der die statutären Pflichten erläutert werden, auch auf das Problem der Unabhängigkeit eingegangen wird. Die Statutsbestimmungen sind indessen keine spezifischen OLAF-Bestimmungen; außerdem nehmen die neuen Mitarbeiter nicht gleich an dieser Fortbildungsmaßnahme teil.

Schließlich könnte der Direktor des Amtes den Spielraum, über den er als Anstellungsbehörde verfügt, nutzen, um gegebenenfalls Verträge zu verlängern und so den Betreffenden die Rückkehr in die innerstaatliche Behörde zu erleichtern.

Ergänzend wären folgende Maßnahmen zu erwägen:

Die OLAF-Bediensteten könnten verpflichtet werden, vor dem Europäischen Gerichtshof einen Diensteid zu leisten, wie dies in den meisten Mitgliedstaaten für Beamte vorgesehen ist, die Finanzermittlungen durchführen. Das Gegenstück zum Diensteid könnte - auch hier wieder nach dem Vorbild der Praxis in den Mitgliedstaaten - das Beschlagnahmerecht sein, das für die Untersuchungsbeauftragten von Interesse sein könnte.

Die Frage der Dauer der Zeitverträge ist in Zusammenhang mit dem Problem der Unabhängigkeit des Personals zu betrachten. Das Amt ist mit dem Problem konfrontiert, Art und Dauer der Verträge sowie die Modalitäten der Einstellung von Zeitbediensteten festzulegen. Es liegt auf der Hand, dass ein zu hoher Turnover der Zeitbediensteten der Qualität der Untersuchungstätigkeit abträglich wäre. Umgekehrt hindern sehr langfristige Verträge das Amt daran, neue Mitarbeiter aus innerstaatlichen Behörden einzustellen, die über einen aktuellen Kenntnisstand in bestimmten Bereichen verfügen.

4. Perspektiven

Der Überwachungsausschuss hat in seinen beiden vorhergehenden Berichten auf die unklare Stellung des OLAF hingewiesen. Die in den Rechtsvorschriften vorgesehene Verwaltungs- und Haushaltsautonomie des Amtes ist unklar und stößt in der Praxis auf mehrere Hindernisse. Vor allem aber ist sie nicht abgestimmt auf die ausdrücklich vom Gesetzgeber gewünschte Unabhängigkeit des OLAF gegenüber den anderen Organen und Einrichtungen auf dem Gebiet der Untersuchungen.

Um hier Kohärenz zu erzielen, müsste das OLAF mittel- oder langfristig eine ähnliche administrative und budgetäre Unabhängigkeit wie der Europäische Bürgerbeauftragte genießen(18). Auf jeden Fall aber empfiehlt es sich, dass das Amt in Verwaltungs- und Haushaltsangelegenheiten direkt dem Europäischen Parlament Bericht erstattet.

Nach Ansicht des Überwachungsausschusses könnte eine entsprechende Änderung der Finanzregelung des OLAF entscheidend dazu beitragen, dass das Amt seine Untersuchungstätigkeit unabhängig und effizient ausübt. Eine derartige Änderung würde das Amt nicht daran hindern, die Kommission bei der Konzipierung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Bekämpfung von Betrug zu unterstützen.

Wenn das Amt eine ähnliche Verwaltungs- und Haushaltsregelung hätte wie der Europäische Bürgerbeauftragte, wäre ein wichtiger Schritt zur Vorbereitung der künftigen Europäischen Staatsanwaltschaft zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften vollzogen. Mit dieser Änderung der Finanzregelung würden die Grundsätze umgesetzt, die in Bezug auf Verwaltungs- und Haushaltsangelegenheiten im Beschluss der Kommission vom 28. April 1999 und in Artikel 13 der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 festgeschrieben sind und dem Erfordernis einer tatsächlichen Unabhängigkeit des OLAF bei den Untersuchungen entsprechen.

KAPITEL II

EVALUIERUNG DER OPERATIVEN TÄTIGKEIT

Der operative Aspekt des Übergangs von der UCLAF zum OLAF bestand im Wesentlichen darin, die Verwaltung der Dossiers transparenter zu gestalten (1) und die Grundzüge für eine Struktur festzulegen, die den Rahmen für eine geeignete Untersuchungspolitik - die Grundvoraussetzung für die vom Gesetzgeber gewollte operative Unabhängigkeit - bilden kann. In Bezug auf die internen Untersuchungen (2) und die externen Untersuchungen (3) hat der Gesetzgeber unterschiedliche Ziele festgelegt, so dass ihre Umsetzung auch anhand unterschiedlicher Kriterien evaluiert werden muss. In beiden Fällen ist das Amt, was die (an dem erzielten Nutzen der OLAF-Tätigkeiten und unter Berücksichtigung der dem Amt zugewiesenen Ressourcen gemessene) Umsetzung der Zielvorgaben anbelangt, erst in der Phase der Grundzügefestlegung und bedarf noch einer Konsolidierung (4). Diese Evaluierung bezieht sich daher lediglich auf die Phase des Übergangs von der UCLAF zum OLAF, und sie ist keineswegs eine Bilanz der Umsetzung der Verordnung (EG) Nr. 1073/99. Letztere wird erst möglich sein, wenn die Verordnung wirksam nach Maßgabe der in einem Arbeitsprogramm festgelegten Prioritäten angewendet wird. Ohne derartige Prioritäten ist keine umfassende Evaluierung möglich.

Es ist dem OLAF noch immer nicht gelungen, das Problem der von der UCLAF übernommenen, noch nicht abgeschlossenen Fälle, in denen jederzeit neue Entwicklungen möglich sind, zu bewältigen. Diese Fälle binden einen Großteil seines Personals und verzögern somit die Bearbeitung neuer Fälle. Die Vorlage eines Arbeitsprogramms und die Festlegung von Prioritäten hätten es dem Amt ermöglicht, insbesondere für den Problembereich der politisch "sensiblen" internen Fälle eine Lösung zu finden. Zudem hat die über Gebühr verlängerte Anwesenheit ehemaliger UCLAF-Mitarbeiter im OLAF es dem Amt nicht gerade erleichtert, die alten Fälle mit neuen Methoden zu bearbeiten.

1. Der Rahmen für die operative Unabhängigkeit: Transparenz

In dem Willen, klare Verantwortlichkeiten für die Leitung der Untersuchungen zu schaffen, hat der Gesetzgeber diese dem Direktor des Amts übertragen(19) und dem Amt auferlegt, sich so zu strukturieren und mit solchen Verwaltungsmethoden zu arbeiten, dass die für die Kontrolle und Leitung der operativen Tätigkeiten erforderliche Transparenz gewährleistet ist. Des Weiteren hat der Gesetzgeber die operativen Tätigkeiten des Amts in geeigneter Weise geregelt, indem er für den Direktor die Verpflichtung vorgesehen hat, dem Überwachungsausschuss alljährlich ein Arbeitsprogramm des Amts vorzulegen. Allerdings verfügt das Amt - aus den unter Punkt II 4.1 (Erforderliche Einführung einer Untersuchungspolitik) ausgeführten Gründen - vorerst nur über die erforderlichen Instrumente für eine formelle Transparenz seiner Verwaltungsarbeit (das OLAF-Handbuch, das Case Management System und die monatlich aktualisierten Übersichten). Wirkliche Transparenz wird erst bei einer Maßnahmenverwaltung im Rahmen einer geeigneten Untersuchungspolitik gegeben sein.

1.1. Das OLAF-Handbuch

Das OLAF-Handbuch, das die internen Verfahren (insbesondere des Amtes) regelt, ist im Berichtszeitraum nicht aktualisiert worden.

Die Dienststellen des Amtes haben folglich ihre Arbeiten auf der Grundlage des bestehenden Handbuchs fortgesetzt, das den Vorteil hat, dass es bestimmte interne Vorschriften für das gesamte Personal zusammenfasst. Gleichwohl weist das Handbuch auch Mängel auf. Diese resultieren vor allem daraus, dass es Vorschriften für völlig unterschiedliche Tätigkeitsbereiche enthält, nämlich

- sowohl Vorschriften über die Organisation und die internen Arbeitsabläufe im OLAF

- als auch Verfahrensvorschriften für die Untersuchungen und Feststellungen des Amtes.

Mit seinen teilweise ungenauen und nicht immer schlüssigen Bestimmungen ist das Handbuch zum einen unzulänglich. Zum anderen behandelt es bestimmte Themen viel zu ausführlich. Nach einjähriger Anwendung des Handbuchs ist klar, dass bestimmte Vorschriften geändert, ergänzt oder völlig neugefasst werden müssen. Dies sollte mit Unterstützung oder zumindest unter Kontrolle des Referats "Richter und Staatsanwälte" erfolgen.

Gleichzeitig müsste das Handbuch um die geltenden Verfahrensvorschriften zum Schutz der von den Untersuchungen betroffenen Personen ergänzt werden.

1.2. Das "Case Management System" (CMS)

Wie sein Name sagt, ist das Case Management System ein System für die Verwaltung der vom OLAF untersuchten Fälle. Es handelt sich hierbei um ein EDV-technisches Werkzeug zur elektronischen Erfassung bzw. Kennzeichnung der Dossiers und des Stands der betreffenden Untersuchungen. Das System ist eine wertvolle Hilfe bei den Bemühungen um eine transparentere Verwaltung des Amts. Leider eignet es sich nur bedingt für die Kontrolle und Analyse der Dossiers, und auch seine Zuverlässigkeit ist momentan noch eingeschränkt.

Das Case Management System wird gegenwärtig eher zur Kennzeichnung und Begleitung der Dossiers als zur Analyse von Betrugsfällen oder zur Erstellung zusammenfassender Studien genutzt, denn für Letzteres bietet es nur eingeschränkte Hilfe.

Gegenwärtig erlaubt das System keine Speicherung und Klassifizierung einzelner Aktenunterlagen durch numerische Kennzeichnung. Es kommt vor, dass sich ein unter ein und derselben Nummer in dem System erfasster Fall auf mehrere Untersuchungen bezieht, dass ihm kein Untersuchungsbeauftragter zugeordnet werden kann, oder dass auf Akten verwiesen wird, die sich an verschiedenen, nicht näher genannten Orten im Amt befinden.

Es ist unbedingt notwendig, das Case Management System alsbald so weiterzuentwickeln, dass es eine numerische Kennzeichnung der Aktenunterlagen ermöglicht und den Anforderungen der Direktion "Intelligence" entspricht. Nach der Hälfte der Entwicklungsphase des Systems könnte ausgewertet werden, inwieweit das System den Anforderungen der Nutzer gerecht wird. Diese Anforderungen können sehr unterschiedlich sein: Das System muss sowohl zur Verwaltung der Untersuchungen sowie zu ihrer Kontrolle und Begleitung eingesetzt werden können als auch Informationen für die Analysearbeit des Referats "Intelligence" und die Unterrichtung der Organe über Entwicklungstendenzen im Bereich der zulasten des Gemeinschaftshaushalt verübten Straftaten liefern können.

1.3. Die monatlich aktualisierten Übersichten

Bei den zur Unterrichtung des Ausschusses gedachten Übersichten handelt es sich um Auszüge aus der Datenbank des Case Management System. Da die Daten aus der Zeit vor 1999 nicht zuverlässig verschlüsselt werden konnten, ist es nach wie vor schwierig, diese für eine genaue Informationsauswertung zu nutzen.

Nichtsdestoweniger sind auch die für die zur Information des Ausschusses gedachte Aufstellung der Übersichten herangezogenen, sich auf die Zeit vor 1999 beziehenden Daten aus dieser Datenbank durchaus zweckdienlich. Sie ermöglichen dem Ausschuss, sich ein Bild über die einer Kontrolle unterzogenen Bereiche und Vorgänge zu machen.

Die mittels OLAF-Handbuch, Case Management System und den Übersichten verbesserte formelle Transparenz wird ohne Auswirkungen auf die Qualität und Effizienz der operativen Tätigkeit des Amtes bleiben, wenn nicht ergänzend Strukturen geschaffen werden, die eine strikte Verwaltung sämtlicher Vorgänge ermöglichen. So müsste im Amt insbesondere eine Art Kanzlei eingerichtet werden.

2. Die Vorgehensweisen bei den internen Untersuchungen

Die große Bedeutung, die der Gesetzgeber den internen Untersuchungen in der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 im Vergleich zu den externen Untersuchungen beigemessen hat, spiegelt sich weder in der Zahl der internen Fälle noch im Volumen der internen Korruptions- und Betrugsdelikte wider. Wie es scheint, ist dieses Phänomen auf Gemeinschaftsebene nicht stärker ausgeprägt als anderswo. Der Gesetzgeber wollte auf diese Weise eine Priorität setzen und eine Lücke im Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft beseitigen: Die Verfahren, die herangezogen werden konnten, um die Mitglieder und das Personal der Gemeinschaftsorgane und -einrichtungen zur Verantwortung zu ziehen, waren unzureichend. Um zu ermitteln, inwieweit diese Zielvorgabe des Gesetzgebers erfuellt wurde, hat der Ausschuss die im Berichtszeitraum getroffenen Maßnahmen analysiert und geprüft, inwieweit sie gegriffen haben.

2.1. Vom OLAF ergriffene Maßnahmen

Der Ausschuss hat im Berichtszeitraum stets den Wunsch geäußert, die Auswirkungen der vom OLAF ergriffenen Maßnahmen evaluieren zu können, um den Beobachtungen, die er in seinem zweiten Tätigkeitsbericht hauptsächlich auf der Grundlage einer von den Richtern und Staatsanwälten vorgenommenen Prüfung angestellt hatte, Rechnung zu tragen. Im Anschluss an den zweiten Tätigkeitsbericht hat der Generaldirektor des Amts im Januar einen Beschluss zur Umorganisierung der Praktiken bei internen Untersuchungen erlassen. Dieser sieht Folgendes vor bzw. hat bereits Folgendes bewirkt:

- Eine aktive Politik zur Einstellung neuen Personals hat dazu geführt, dass sich die Zahl der dem Ermittlerpool 1 zugeteilten Bediensteten von 19 im Oktober 2001 auf 30 am 1. April 2002 erhöht hat. Diese Erhöhung des Personalbestands wurde durch den Weggang anderer OLAF-Mitarbeiter ausgeglichen.

- Das mit dem Case Management System befasste Referat legt der Leitung des Ermittlerpools 1 allmonatlich einen Bericht vor, der es dieser ermöglicht, Untersuchungen mit unnormalen Fristen aufzudecken und geeignete Maßnahmen zu ergreifen.

- Es wird ein einheitliches Modell für die Aktenablage und die Bestandsaufnahme von Schriftstücken geschaffen.

- Die Berater und die Untersuchungsbeauftragten sollen regelmäßige Zusammenkünfte abhalten, um sich über den aktuellen Stand der Fälle zu informieren.

- Das Referat "Richter und Staatsanwälte" soll bereits in die Frühstadien der Untersuchungen eingebunden werden und in Fällen von schwerem Betrug beratend tätig werden.

- Jedem neuen Untersuchungsbeauftragten wird in den ersten drei Monaten nach Aufnahme seiner Diensttätigkeit ein erfahrener Untersuchungsbeauftragter als Ratgeber zur Seite gestellt.

- Es sollen einheitliche Anhörungsprotokolle verwendet werden: Seit Beginn des Jahres 2002 benutzen die für interne Untersuchungen zuständigen Stellen des OLAF Anhörungsprotokolle nach einem vom Referat "Richter und Staatsanwälte" ausgearbeiteten Mustervordruck für die Erklärungen von Verdächtigen oder Zeugen.

Durch diese Maßnahmen sollen die internen Verfahren des OLAF qualitativ verbessert werden. Da sie erst unlängst eingeführt worden sind, lässt sich noch nicht sagen, wie effizient sie sind. Auch sind diese Maßnahmen nur begrenzt wirksam, wenn es darum geht, Beweismittel außerhalb des Organs einzuholen: Hier erweisen sich die Untersuchungsbefugnisse des OLAF als zu eingeschränkt, um effizient zu sein. Die Bediensteten des OLAF machen von den Befugnissen, die ihnen übertragen und vom Gerichtshof bestätigt(20) wurden, in vollem Umfang Gebrauch. In den meisten Fällen reichen administrative Mittel, um sachdienliche Beweismittel zu sammeln. Wenn es jedoch darum geht, Beweismittel für strafrechtlich relevante Fakten (beispielsweise durch eine Hausdurchsuchung bei Verdächtigen oder durch eine Bankkontenprüfung) einzuholen, müssen die zuständigen einzelstaatlichen Justizbehörden eingeschaltet werden.

Mitunter ergeben sich bei den Untersuchungen des Amts Schwierigkeiten im Zusammenhang mit den Bedingungen für die Aufhebung der Immunität von Beamten oder Bediensteten der Gemeinschaft. So zeigen sich die einzelstaatlichen Justizbehörden - obwohl sie im Besitz der vom OLAF-Direktor weitergeleiteten Hinweise sind - bisweilen überrascht, dass sie selbst bei dem betreffenden Organ um Aufhebung der Immunität der Beamten, die in die ihnen vom OLAF-Direktor gemeldeten Fälle verwickelt sind, ersuchen müssen. Es wäre daher sinnvoll, hier ein Verfahren einzuführen, das den Untersuchungsanforderungen besser gerecht wird.

2.2. Die Praxis

Bei der Auswertung der internen Untersuchungstätigkeit des Amtes hat sich der Ausschuss auf die monatlich aktualisierten Übersichten des Amtes gestützt sowie auf die vom Amt übermittelten Informationsblätter, auf die Ergebnisse der vom Referat "Richter und Staatsanwälte" im September 2001 vorgenommenen Prüfung, auf anhand der Übersichten ausgewählte Untersuchungsakten, auf seine Kontakte zu den Gemeinschaftsorganen und den einzelstaatlichen Behörden und auf die Informationen, die ihm anlässlich von an den OLAF-Direktor oder den europäischen Bürgerbeauftragten gerichteten Beschwerden mitgeteilt wurden.

Die Bewertung konnte noch nicht anhand einer Untersuchungstypologie vorgenommen werden, da dies ein effizientes Zusammenwirken zwischen der "Intelligence"-Arbeit und der Untersuchungstätigkeit voraussetzt, welches noch nicht gegeben ist (siehe Kapitel III.1). Daher ist die Bewertung hauptsächlich anhand folgender Aspekte erfolgt:

Der Umfang der internen Untersuchungstätigkeit und seine Entwicklung

Aus den Zahlen des Case Management Systems geht hervor, dass die große Mehrheit der noch nach dem alten Verfahren eingeleiteten Untersuchungen inzwischen abgeschlossen wurde und 53 laufende Untersuchungen nach dem 1. März 2000 eingeleitet wurden. Allerdings läuft fast jede zweite Untersuchung bereits seit mehr als neun Monaten.

Die Stadien der internen Untersuchungen((Stand: 7. Juni 2002; Informationen des OLAF.))

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Die Zusammenarbeit mit den Organen, Einrichtungen, Ämtern und Agenturen der Gemeinschaft

Die meisten vom OLAF durchgeführten Untersuchungen (Evaluierung, laufende Nachforschungen und Folgemaßnahmen) betreffen die Kommission (110). Gleichwohl weitet sich die Untersuchungstätigkeit des Amtes zunehmend aus: Die anderen Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen der Gemeinschaft sind sich ihrer in Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 festgelegten Pflicht bewusst, dass sie dem Amt unverzüglich alle Informationen über etwaige Fälle von Betrug oder Korruption oder sonstige rechtswidrige Handlungen mitzuteilen haben. Allerdings müsste präzisiert werden, worauf sich diese Mitteilungspflicht im Einzelnen erstreckt. Auch wäre es sinnvoll, wenn das OLAF zugleich den Inhalt interner Beschlüsse zur Umsetzung der interinstitutionellen Vereinbarung und die entsprechenden Praktiken einer Prüfung unterziehen würde.

Die meisten der das Parlament betreffenden Untersuchungen sind auf Antrag des Parlaments selbst eingeleitet worden. Bei den die Kommission betreffenden Untersuchungen erfolgte die Beantragung in stärkerem Maße von unterschiedlicher Seite.

Der Zweck der internen Untersuchungen

Der Ausschuss bemängelte in seinem zweiten Tätigkeitsbericht, dass bei internen Untersuchungen nicht auf eine etwaige disziplinar- bzw. strafrechtliche Verwendbarkeit geachtet wird. Die im Januar 2001 ergriffenen Maßnahmen dürften hier eine Verbesserung auf formeller Ebene herbeiführen. Was die verwaltungs- bzw. disziplinarrechtliche Verwendbarkeit interner Untersuchungen anbelangt, so haben die Organe noch nicht die Frage geklärt, wie diese mit den verwaltungs- bzw. disziplinarrechtlichen Verfahren zur Feststellung der Verantwortlichkeit ihrer Bediensteten(21) verknüpft werden können. In Bezug auf die Disziplinarverfahren scheint die Kommission den Auftrag des OLAF bei ihren vorbereitenden Arbeiten zur Änderung des Statuts der Beamten und der Haushaltsordnung kaum zu berücksichtigen(22). Für die anderen Organe ist es schwer einzuschätzen, ob eine Verwaltungsuntersuchung ausgesetzt werden muss, falls das OLAF eine Untersuchung einleitet.

Im Bereich der internen Untersuchungen befinden sich die Beziehungen des Amts zu den Justizbehörden noch im Aufbau. Die nachfolgende Tabelle gibt einen Überblick über die an die Justizbehörden übermittelten Informationen bzw. internen Untersuchungsdossiers:

An die Justizbehörden übermittelte Informationen und interne Untersuchungsdossiers((Stand: 7. Juni 2002; Informationen des OLAF.))

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Dem Ausschuss wurden keine Zahlen über die aufgrund dieser Übermittlungen ergriffenen Folgemaßnahmen vorgelegt. Insbesondere wurde er nicht regelmäßig über die bei diesen Übermittlungen abgegebenen Empfehlungen an die zuständigen Behörden(23) oder die aufgrund dieser Empfehlungen ergriffenen Maßnahmen(24) unterrichtet. Gleichwohl ist dem Ausschuss zur Kenntnis gelangt, dass bestimmte Dossiers an Justizbehörden weitergeleitet wurden, obwohl die betreffenden Delikte nach geltendem nationalen Recht längst verjährt waren und die Justizbehörden mithin nicht anders handeln konnten als die Verfahren einzustellen.

Die Erfahrung hat gezeigt, dass die Beziehungen des OLAF zu den Staatsanwaltschaften in Brüssel und in Luxemburg gut sind, aber die Verwaltungsuntersuchungen des OLAF nur selten rasch in ein Gerichtsverfahren münden. Die Zusammenarbeit mit den einzelstaatlichen Justizbehörden ist von zentraler Bedeutung. Letztere tun sich indessen mitunter schwer, der vorrangigen Bedeutung und den Eigenheiten derartiger Untersuchungen gebührend Rechnung zu tragen.

Qualitative Auswertung der internen Untersuchungen

Die Auswertung im zweiten Tätigkeitsbericht(25) stützte sich weitgehend auf die Ergebnisse der Prüfung durch das Referat "Richter und Staatsanwälte". Seither hat der Ausschuss selbst rund ein Dutzend interne Untersuchungsverfahren analysiert, wobei er zwei dieser Verfahren als Vergleichsmaßstab nahm, weil sie noch auf der Grundlage der alten Methoden und Strukturen durchgeführt worden waren. Wie sich zeigte, entsprachen diese beiden Dossiers in vollem Umfang den Ergebnissen der Prüfung durch das Referat "Richter und Staatsanwälte", und es stellte sich insbesondere heraus, dass bei den betreffenden Untersuchungen nicht auf eine etwaige disziplinar- oder strafrechtliche Verwendbarkeit geachtet worden war. So waren keinerlei Nachforschungen über die verantwortlichen bzw. betreffenden Personen angestellt und diese auch nicht angehört worden. Die übrigen Dossiers, deren Untersuchungen nach den im Januar 2002 eingeführten Methoden durchgeführt worden waren, wiesen, was die Präsentation anbelangt, spürbare Verbesserungen auf. Bei der Auswertung der eigentlichen Untersuchungstätigkeit und insbesondere ihres Beitrags zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft hat sich der Ausschuss zudem auf Informationen gestützt, die bei den betroffenen Organen bzw. Einrichtungen und bei den nationalen Staatsanwaltschaften eingeholt wurden oder aus den Beschwerden an den OLAF-Direktor oder den Europäischen Bürgerbeauftragten stammen. Aus ihnen geht hervor, dass die Untersuchungstätigkeit aufgrund folgender Mängel nur begrenzt wirksam war:

- Die Beweiskraft der Untersuchungen wurde in einigen Fällen durch die Bedingungen gemindert, unter denen bestimmte Anhörungsprotokolle aufgesetzt wurden. So konnte in einem Fall die Unabhängigkeit eines Untersuchungsbeauftragten angefochten werden, und in einem anderen Fall wurden durch ein Informationsleck die individuellen Rechte einer von der Untersuchung betroffenen Person verletzt.

- Die von den Untersuchungen betroffenen Organe bzw. Einrichtungen haben die eingeholten Informationen in einigen Fällen für unzureichend oder unvollständig erachtet.

- Die von den Untersuchungen betroffenen Organe bzw. Einrichtungen waren in einigen Fällen der Auffassung, die Empfehlungen aus den Untersuchungsberichten seien kaum konkret umsetzbar.

- Die Organe sind der Auffassung, dass nicht bei allen laufenden Untersuchungen des OLAF klar ist, dass es dabei um den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft geht(26).

Die interne Untersuchungstätigkeit des Amts profitiert zunehmend von den Anfang 2001 ergriffenen Maßnahmen für größere Transparenz und Übereinstimmung der Verfahren. Gleichwohl ließe sie sich durch eine klarere Darstellung des Tätigkeitsbereichs "Interne Untersuchungen des Amts", der gegenwärtig in den Bereich "Korruptionsbekämpfung" integriert ist, weiter verbessern. So wäre es auch möglich, in diesem Bereich eine über eine Art Kanzlei gesteuerte Untersuchungspolitik einzuführen. Dabei müssten insbesondere die mit den internen Untersuchungen befassten Untersuchungsbeauftragten eindeutig identifiziert werden: Sie könnten beispielsweise an anderer Stelle im Amt arbeiten als ihre für die externen Untersuchungen zuständigen Kollegen. Es ist wichtig, dass bei den Beziehungen zu den anderen Dienststellen der Gemeinschaftsorgane und -einrichtungen klar ist, für welche Aufgaben die einzelnen Untersuchungsbeauftragten des OLAF zuständig sind und dass ihre Gesprächspartner stets genau wissen, ob ihr Gegenüber mit externen oder aber mit internen Kontrollen befasst ist.

3. Die Praktiken der externen Untersuchungen

Die dem OLAF durch Artikel 1 Absatz 1 und Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 übertragenen Befugnisse in Bezug auf externe Untersuchungen resultieren aus einer Übertragung der Kompetenzen, die der Kommission durch die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2185/96 und die sektorspezifischen Vorschriften für den Bereich der Kontrollen und Überprüfungen vor Ort verliehen wurden. Diese Befugnisse haben dabei insofern eine qualitative Änderung erfahren, als der Gesetzgeber sie in ein eigenständiges, unabhängiges Regelwerk zur Betrugsbekämpfung integriert hat: Diese Kontrollen und Überprüfungen erfolgen im Rahmen von Untersuchungen und unterscheiden sich durch ihren Zweck von jenen Kontrollen und Überprüfungen, wie sie früher von den Generaldirektionen der Kommission und auch noch von der UCLAF durchgeführt wurden. In der Praxis müsste sich dieser Wille des Gesetzgebers daher in einer deutlichen Unterscheidung zwischen der sich auf die Befugnisse zur Durchführung von Kontrollen und Untersuchungen vor Ort gründenden Untersuchungstätigkeit und den auf andere rechtliche Mittel zurückgreifenden Befugnissen zur Koordinierung und Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung ausdrücken. Gegenwärtig ist es nicht möglich, anhand der gemäß dem Handbuch angewandten Verfahren oder der im Case Management System erfassten Daten eine solche Unterscheidung vorzunehmen. Die Bezugnahme des OLAF auf die Rechtsgrundlage einer Untersuchung (z. B. die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2185/96) scheint keine Konsequenzen in Bezug auf die etwaige Verwendbarkeit der Untersuchung und insbesondere die Beweiskraft der Akten zu haben.

Da im Bereich der externen Untersuchungen keine Prüfung wie die vom September 2001 bei den internen Untersuchungen erfolgt ist, hat sich die vom Ausschuss vorgenommene Auswertung mit den quantitativen Aspekten der externen Maßnahmen, mit der Koordinierung und Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und mit der Qualität der Fallverwaltung befasst, wobei eine Analyse dieser Tätigkeiten, die das Referat "Richter und Staatsanwälte" vorgenommen hat, berücksichtigt wurde.

3.1. Umfang und Aufgliederung der externen Maßnahmen

Laut den Daten des Case Management System wurde lediglich bei 13 Untersuchungen auf die Befugnisse aus der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2185/1996 zurückgegriffen. Letztere stellt als solche im Übrigen nicht das einzige Kriterium für die in Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 vorgesehene Tätigkeit dar. Ein vom Ausschuss geprüftes Untersuchungsdossier, das eine Kontrolle auf der Grundlage der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2185/1996 umfasste, enthielt einen "Untersuchungsbericht", welcher eigentlich für eine Übermittlung an die Justizbehörden hätte geeignet sein müssen. Tatsächlich jedoch handelte es sich hierbei um einen bloßen Verwaltungsbericht, der sich auf keine ordnungsgemäße Feststellung gründete und auch keine Beweismittel erwähnte. Wie es scheint, ist die Methodik dieser eigenständigen Kontrollen noch verbesserungsfähig.

Aus der nachfolgenden, vom OLAF übermittelten Tabelle geht hervor, dass am 1. März 2002 2921 Untersuchungsdaten erfasst waren. Wie die Aufgliederung nach Tätigkeitsbereichen zeigt, laufen derzeit noch 646 Untersuchungen; 361 Untersuchungen befinden sich im Stadium der Evaluierung und 586 im Stadium des Follow-up; 386 Untersuchungen wurden eingestellt.

BEREICHE

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3.2. Koordinierung und Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten

Die meisten Maßnahmen des Amts erfolgen im Rahmen seiner Unterstützungs- bzw. Koordinierungstätigkeit. In diesen beiden Bereichen hat das OLAF nicht die Federführung, d. h. es trifft weder strategische noch operative Entscheidungen zu den Untersuchungen, denn diese werden von den einzelstaatlichen Behörden geleitet. Das Amt leitet Informationen weiter, die es von den Mitgliedstaaten oder den Generaldirektionen der Kommission erhalten hat, und spielt somit eher die Rolle eines Weichenstellers.

Neben den Informationen als solchen kann das Amt auch ergänzende Vorschläge oder Ersuchen seiner Dienststellen um ergänzende Maßnahmen der Mitgliedstaaten übermitteln.

Durch seine Unterstützungs- bzw. Koordinierungstätigkeit ist es dem Amt möglich, sich einen Überblick über das Ausmaß der Betrugsdelikte in der EU und ihre Auswirkungen auf den Gemeinschaftshaushalt zu verschaffen.

Das OLAF könnte eine wichtige Rolle spielen, indem es den Mitgliedstaaten die Vordrucke für die "Amtshilfe-Mitteilungen" übermittelt, die zu ihrer Unterrichtung über die dem Amt zur Kenntnis gelangten Betrugsfälle dienen. Die nachfolgende Tabelle gibt zahlenmäßigen Aufschluss über diese Mitteilungen; sie zeigt, dass die Zahl der an die Mitgliedstaaten versandten Mitteilungen insgesamt zurückgegangen ist.

Es wäre daher wünschenswert, die betreffenden Verfahren OLAF-intern zu evaluieren und so rasch wie möglich einen Leitfaden für die Amtshilfeverfahren zu erstellen, die gegenwärtig angewendet werden und von Nutzen für die Schulung neuer OLAF-Beamter und -Bediensteter sein können.

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3.3. Fallverwaltung im Rahmen der externen Maßnahmen

3.3.1. Informationsquellen

Externe Maßnahmen werden durch unterschiedliche Aspekte ausgelöst und gehen auf unterschiedliche Informationsquellen zurück.

Eine wichtige Informationsquelle für das Amt sind zunächst einmal die spezialisierten Dienststellen der Kommission (TAXSUD, AGRI, TRADE).

Neben diesen Informationen aus der Verwaltung sind auch die Hinweise von durch betrügerische Praktiken ihrer Konkurrenten benachteiligten Wirtschaftsteilnehmern nicht zu verachten. So erhalten die Dienststellen des OLAF regelmäßig Informationen und Hinweise von Berater- oder gar Anwaltskanzleien mit teilweise internationalem Tätigkeitsbereich.

Informationen aus derartigen Quellen müssen von dem Moment ihres Eingangs anhand einer geeigneten Untersuchungsstrategie bearbeitet werden. Das Amt versucht so viele Informationen wie möglich zu sammeln und die bei ihm eingegangenen Hinweise auf Betrugsdelikte sowohl auf ihre Kohärenz als auch auf ihre weiteren Auswirkungen hin zu prüfen. Zu diesem Zweck führt das Amt eine erste Evaluierung der erhaltenen Informationen durch und sammelt die Beweismittel von den Hinweisgebern ein, um die Stichhaltigkeit der Untersuchungsakten zu erhöhen.

Die betreffende Beschwerde bzw. der Hinweis, der beim Amt eingegangen ist, zieht je nach Fall entweder eine rein koordinierende oder aber eine sich auf eigene Nachforschungen erstreckende Untersuchung nach sich.

3.3.2. Untersuchungsdauer

Externe Untersuchungen im Rahmen der Unterstützungs- bzw. Koordinierungstätigkeit erfordern in der Regel lange Fristen und überschreiten fast immer die in der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 vorgesehene Frist von neun Monaten. Bis März 2002 wurden dem Überwachungsausschuss 300 Untersuchungen gemeldet, bei denen diese Frist überschritten wurde.

Die nachfolgende Tabelle gibt Aufschluss über diese Unterrichtung:

Dem Überwachungsausschuss gemeldete Untersuchungen

Mit einer Dauer von mehr als 9 Monaten

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Auch wenn zu berücksichtigen ist, dass derartige Untersuchungen häufig sehr komplex sind und daher zwangsläufig lange dauern (die Frist von neun Monaten ist folglich zu kurz), handelt es sich hierbei immer noch um eine Norm, an die sich zu halten ist. Daher müssen die Fristen für die Durchführung externer Untersuchungen verkürzt werden. Erreicht werden könnte dies beispielsweise durch eine gründlichere Begleitung der einzelnen Phasen der Untersuchungen. Die Verkürzung der Untersuchungsdauer ist ein Ziel, das dazu beiträgt, die Glaubwürdigkeit der Untersuchungsdienste gegenüber ihren Ansprechpartnern (Generaldirektionen der Kommission, Mitgliedstaaten, Justizbehörde) zu wahren. So betrachtet kann Glaubwürdigkeit nur entstehen, wenn der Beschluss über den Abschluss der Untersuchungen rasch erfolgt. Dazu ist anzumerken, dass, falls sich neue Anhaltspunkte ergeben haben, Informationen aus einem bereits abgeschlossenen Fall jederzeit für einen anderen Fall genutzt werden können.

3.3.3. Darstellung und Überwachung der Aktenvorgänge

Die Darstellung der Aktenvorgänge ist nicht völlig zufrieden stellend.

Zum einen ist die materielle Darstellung der Aktenvorgänge insofern verbesserungswürdig, als die Dokumentenablage nach keinem einheitlichen Verfahren erfolgt und die Einblicknahme in die Dokumente daher schwierig ist und es somit bisweilen etwas länger dauert, die Dokumente zu verstehen.

Die Akten enthalten nur sehr selten Zusammenfassungen der wichtigsten Fakten einer Untersuchung und Analysen der erforderlichen Konsequenzen.

Ebenso enthalten die Akten außer der dem Direktor bei Abschluss der Untersuchung zur Unterschrift vorgelegten Empfehlung keinen zusammenfassenden, mit Gründen versehenen, einheitlichen Bericht, durch dessen Lektüre allein der Verlauf der Untersuchung verständlich würde.

Die Darstellung der Aktenvorgänge und ihr Verständnis wären besser, wenn die Untersuchungsbeauftragten gehalten wären, am Ende der Untersuchung einen Bericht zu erstellen, in dem deutlich angegeben wird, woher die betreffenden Hinweise kamen, welche Sachverhalte festgestellt wurden, wie der Betrugsmechanismus funktioniert hat und welche Untersuchungsergebnisse im Einzelnen erzielt wurden. Ein solcher zusammenfassender Bericht dürfte auch für die verwaltungs-, disziplinar- oder strafrechtlichen Folgemaßnahmen von entscheidender Bedeutung sein. Vor allem für die finanziellen Folgemaßnahmen und die Einziehungsmaßnahmen müsste daher dem Untersuchungsbericht ein Dokument beiliegen, das die hinterzogenen bzw. umgangenen Zölle nach Ländern (und, falls erforderlich, nach Vorgängen) geordnet auflistet. Es versteht sich von selbst, dass die Berater die Erstellung dieses Dokuments und der Liste der hinterzogenen bzw. umgangenen Beträge kontrollieren müssten. Auch müssten die Berater stärker in die einzelnen Phasen der Aktenverwaltung und in die Arbeitszeitgestaltung der Untersuchungsbeauftragten eingebunden sein.

Um Unterstützungs- oder Kooperationsmaßnahmen durchführen zu können, müssen die Akten regelmäßig überprüft werden, wenngleich für das Follow-up und insbesondere die justiziellen und finanziellen Folgemaßnahmen in erster Linie die einzelstaatlichen Behörden zuständig sind. Daher sollten regelmäßige Kontrollen durch die Berater eingeführt werden.

Generell scheinen die Referatsleiter bzw. Berater die externen Dossiers nicht regelmäßig zu überwachen: In einigen Fällen wurde der Beschluss zur Einstellung der betreffenden Verwaltungsuntersuchung dem Generaldirektor erst ein oder gar eineinhalb Jahre, nachdem der letzte Vorgang der Untersuchungsakte abgeschlossen war, vorgelegt. Man darf sich mit Recht die Frage stellen, warum in diesen Fällen der Beschluss zum Abschluss der Untersuchung erst nach so langer Zeit erfolgte und warum er nicht unverzüglich nach Abschluss des letzten Vorgangs vorgenommen werden kann.

Es ist wichtig, dass die Berater sich jederzeit mit der Struktur und der Entwicklung der Dossiers vertraut machen können und sie wissen, dass sie die Pflicht haben, die Bearbeitungsdauer zu kontrollieren und zu verkürzen. Die Kontrolle der Dossierentwicklung dürfte dazu beitragen, dass die erforderlichen Entscheidungen rechtzeitig gefällt werden.

In einigen Fällen haben die Dienststellen des OLAF bei den zuständigen Diensten der Mitgliedstaaten nicht rechtzeitig nachgefasst, obwohl teilweise bereits sehr lange Zeit (ein oder gar zwei Jahre) vergangen war.

Nichtsdestoweniger haben die Dienststellen des OLAF einen enormen Arbeitsaufwand betrieben, um die von der UCLAF übernommenen Fälle abzuschließen. Diese Arbeit wurde dadurch erschwert, dass gleichzeitig ja auch die neuen, nach der Einrichtung des OLAF eingeleiteten Untersuchungen weitergeführt werden mussten.

4. Erforderliche Konsolidierung auf operativer Ebene

Das vom Gesetzgeber vorgegebene Ziel, die Untersuchungstätigkeit in die Verantwortung eines unabhängigen Direktors zu legen, ist noch nicht vollständig verwirklicht. Nach wie vor werden die Entscheidungen über Einleitung und Durchführung der Untersuchungen von den Untersuchungsbeauftragten getroffen, ohne dass diese sich auf für das gesamte OLAF-Personal geltende Prioritäten, Anweisungen oder Vorschriften stützen können und ohne dass der Direktor über ein effizientes Verwaltungssystem verfügt. Zwar sind in Bezug auf die Strukturen und die Einstellungen verbindliche Leitlinien für die Verwaltung durch den Direktor festgelegt worden, doch diese müssen erst noch in den nachfolgend genannten Punkten konsolidiert werden.

4.1. Erforderliche Einführung einer Untersuchungspolitik

Das Fehlen einer Untersuchungspolitik wirkt sich sowohl auf die Transparenz und die Verantwortlichkeiten als auch in praktischer Hinsicht aus. Besonders was die Zahl der laufenden Untersuchungen und das Follow-up anbelangt, wird die Verwaltung des Umfangs der Untersuchungen und des Personals dadurch stark erschwert. Die Maßnahmen, die das OLAF konkret ergriffen hat, um diesen Schwierigkeiten zu begegnen, haben kaum gegriffen: Nach wie vor werden die von den Untersuchungsbeauftragten unterbreiteten Vorschläge zur Einleitung einer Untersuchung von den leitenden Stellen systematisch akzeptiert und dann nachträglich in ein Schema der "Prioritätensetzung" gepresst. Auf den stetig wachsenden Umfang der Untersuchungen wurde mit dem Ruf nach mehr Personal reagiert. Das Fehlen einer Untersuchungspolitik schwächt auch die Stellung des OLAF, wenn es mit den Prioritäten anderer Stellen, die nicht die gleichen Verantwortlichkeiten haben, konfrontiert wird.

Der Gesetzgeber hat eine solche Untersuchungspolitik gewünscht, als er vorsah, dass dem Überwachungsausschuss alljährlich ein Arbeitsprogramm vorzulegen ist (Artikel 11 Absatz 7 der Verordnung (EG) Nr. 1073/99). Folglich ist es nicht nur notwendig, sondern sogar zwingend erforderlich, dass die Anstrengungen des OLAF zur Erreichung dieses Ziels alsbald konkrete Formen annehmen.

Eine solche Politik müsste zwei Kriterien erfuellen: Zum einen müsste sie die allgemeinen Ziele des OLAF, die vom Gesetzgeber festgelegt und den Organen näher bestimmt worden sind, genau definieren; berücksichtigen müsste sie dabei die Ergebnisse der gegenwärtig durchgeführten Analyse der Aufgaben und Tätigkeiten des OLAF und ihrer gegenseitigen Verknüpfung, auf deren Grundlage die funktionellen Beziehungen des Amts zu seinen Partnern, den Organen und Einrichtungen und den Mitgliedstaaten definiert werden sollen(27). Zum anderen müsste diese Politik die Grundzüge der operativen Tätigkeit des Amts festlegen, wobei sie sich an den Prioritäten orientieren müsste, die auf der Grundlage von im Rahmen der strategischen "Intelligence"-Arbeit durchgeführten Risikoanalysen und den Weisungen der Haushaltsorgane (Parlament, Rat, Kommission und Rechnungshof) festgelegt werden. Für den Direktor wäre eine solche Politik ein wertvolles Instrument für eine bessere Verwaltung und Kontrolle sowie für mehr Transparenz und klarere Verantwortlichkeiten.

Für die Verwirklichung einer Untersuchungspolitik scheint es insbesondere unerlässlich zu sein, ein Instrument zur Evaluierung und Kontrolle von Einleitung und Durchführung der Untersuchungen einzuführen. Die Rolle, die der Ausschuss für Untersuchungen und operative Maßnahmen gegenwärtig als Verwaltungsinstrument spielt, muss (gegebenenfalls im OLAF-Handbuch) präzisiert und bestätigt werden.

4.2. Kontrolle und bessere Verwaltung der Ermittlungen und Untersuchungen

Die Verwaltung der Vorgänge ist nach wie vor schwierig zu bewerten, da sie in den einzelnen Bereichen unterschiedlich gehandhabt wird. Diese Praxisunterschiede sind indessen weniger darauf zurückzuführen, dass jeder Bereich andere Aktivitäten durchführt, als darauf, dass bei Ermittlungstätigkeiten und Koordinierungs-/Unterstützungstätigkeiten nach den gleichen Modalitäten verfahren wird. Der Arbeitsumfang, die Zahl der in der Evaluierungs- oder in der Untersuchungsphase befindlichen Vorgänge sowie die Dauer der Untersuchung hängen also weitgehend von dem jeweiligen Untersuchungsbeauftragten oder Bereich ab.

Zudem hat das OLAF noch nicht alle Altlasten aufgearbeitet. Es gilt den aufgelaufenen Berg unerledigter Untersuchungsakten abzutragen. Erschwerend wirkt sich in diesem Zusammenhang der Weggang mehrerer Untersuchungsbeauftragter aus, deren Untersuchungsdossiers nach den früheren Methoden verwaltet wurden.

Die globalen Angaben zur Tätigkeit des Dienstes in der nachstehenden Tabelle zeigen, dass die Zahl der eingeleiteten Untersuchungen seit 1999 rapide zugenommen hat. Außerdem belegt die im Verhältnis zu den eingeleiteten Untersuchungen gestiegene Zahl der Untersuchungen, dass große Anstrengungen unternommen werden, um den Rückstand aufzuholen.

Untersuchungstätigkeiten des OLAF

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Eine eingehendere Analyse der CMS-Daten zeigt, dass die Abarbeitung des Rückstands zulasten neuer Vorgänge geht: So waren im April 2002 erhebliche Verzögerungen bei den Evaluierungstätigkeiten zu verzeichnen, denn die Zeitspanne seit Einleitung der Untersuchung betrug bei

- 120 Dossiers weniger als 6 Monaten,

- 51 Dossiers zwischen 6 Monaten und 1 Jahr,

- 25 Dossiers zwischen 12 und 18 Monaten,

- 11 Dossiers zwischen 18 und 24 Monaten,

- 63 Dossiers zwischen zwei und drei Jahren,

- 16 Dossiers zwischen drei und vier Jahren.

Das OLAF muss weiterhin verstärkt darauf hinarbeiten, Strukturen und Verfahren einzuführen, die eine bessere Kontrolle und Verwaltung der Untersuchungsvorgänge ermöglichen. So müssten insbesondere:

- Instrumente zur Verwaltung der Untersuchungen und der Humanressourcen auf der Grundlage des CMS entwickelt werden, das zu einer horizontalen Struktur für alle operativen Aktivitäten gestaltet werden sollte, und die Errichtung einer Kanzlei vorbereitet werden;

- der Lenkungsausschuss, der die Umsetzung der Untersuchungspolitik, die Durchführung der Prioritäten, die Verwaltung der Ressourcen und den Zusammenhalt der Dienststellen gewährleisten und selbst über eine auf Dauer angelegte Struktur und Leitung verfügen und gegebenenfalls die Koordinierung zwischen internen und externen Untersuchungen übernehmen sollte, gestärkt werden;

- das Handbuch unter der Aufsicht des für juristische Beratung zuständigen Referats neugefasst werden. Dabei sollte unterschieden werden zwischen Untersuchungsverfahren und Koordinations-/Unterstützungsverfahren einerseits sowie zwischen Evaluations- und Untersuchungsfunktion andererseits.

4.3. Kontrolle der Ordnungsmäßigkeit und Schutz der Rechte des Einzelnen

Für die eigentliche Untersuchungstätigkeit hat der Gesetzgeber Ziele hinsichtlich der Wahrung der Rechte der Einzelnen und der Grundfreiheiten vorgegeben(28). Auf dieses Erfordernis hat der Bürgerbeauftragte im Übrigen unlängst in einer Mitteilung an den Direktor des OLAF erneut hingewiesen. Eine konkrete Lösung bestuende darin, eine Instanz zu schaffen, die eine richterliche Kontrolle ausübt; lässt sich das nicht verwirklichen, so müsste das Handbuch dringend um präzise einschlägige Regeln ergänzt werden (siehe Kapitel II.1.1).

4.3.1. Das für juristische Beratung zuständige Referat

Bereits seit seinen ersten Sitzungen im Jahr 1999 hatte der Überwachungsausschuss die Anregung des Ausschusses unabhängiger Sachverständiger unterstützt(29), mit dem Versuch der UCLAF fortzufahren, Bedienstete aus den Reihen der nationalen Richter und Staatsanwälte einzustellen, um zu erreichen dass die Dossiers in einer angemessenen Form erstellt werden, die von den Gerichten der Mitgliedstaaten als zulässig anerkannt werden. Das Referat wurde durch Beschluss des Direktors des Amtes vom 8. September 2000 mit dem Ziel geschaffen, angemessene Beziehungen zu den Justizbehörden zu gewährleisten und dazu beizutragen, dass die justizielle Dimension der operativen Aktivitäten des Amtes gestärkt wird. Das OLAF möchte damit Expertenwissen über alle nationalen Rechtssysteme gewinnen; gegenwärtig gehören dem Referat Bedienstete aus neun Mitgliedstaaten an. Die Verfahren zur Einstellung von Bediensteten aus den übrigen Mitgliedstaaten sind noch im Gange. Ein Mitgliedstaat hat die Abordnung der vom OLAF eingestellten Staatsanwälte noch nicht genehmigt(30).

Die Integration dieses ursprünglich in der Direktion A "Allgemeine Politik, Gesetzgebung und Rechtsangelegenheiten" angesiedelten Referats in die Gesamtstruktur des OLAF erwies sich als schwierig. Um seinen horizontalen Charakter besser hervorzuheben, aber auch um eine Trennung zwischen den Bereichen Kontrolle und Verwaltung der Untersuchungen herbeizuführen, wurde es Anfang 2002 dem Generaldirektor unmittelbar unterstellt. Diese Umstrukturierung brachte indessen keine Lösung der Frage, welche Aufgaben das Referat wahrnehmen und insbesondere welche Rolle ihm bei der Kontrolle der Ordnungsmäßigkeit der Untersuchungen zugewiesen werden soll.

Eine erste prinzipielle Schwierigkeit, die eine derartige Aufgabenfestlegung behindert, besteht darin, dass der Gesetzgeber die Zuständigkeit für die Kontrolle und die Verwaltung der Untersuchungen dem Direktor des Amtes übertragen hat und eine unabhängige Kontrolle extern angesiedelt sein muss. Der vom OLAF erwogene interessante Versuch, Verwaltungs- und Kontrollfunktion auf der Ebene der internen Organisation zu trennen, stößt an praktische und rechtliche Grenzen.

Die Hauptschwierigkeit liegt jedoch darin, dass die Definition und Verwaltung der verschiedenen Aufgaben und Funktionen des OLAF - Evaluierung, Untersuchung, Koordinierung/Unterstützung und Folgemaßnahmen - sowie deren Verknüpfung nach wie vor nur vage formuliert sind. Außerdem muss noch festgelegt werden, wie diese Funktionen mit dem Vorgehen der Partner des OLAF, also der Organe und der Mitgliedstaaten, zu verknüpfen sind; hier käme dem für juristische Beratung zuständigen Referat ebenfalls eine wichtige Rolle zu. Sie kann jedoch nur dann konsolidiert werden, wenn diese Schwierigkeiten zuvor ausgeräumt werden.

4.3.2. Schutz personenbezogener Daten

Der Ausschuss hat Fragen im Zusammenhang mit dem Schutz personenbezogener Daten weiter sehr aufmerksam verfolgt. Er prüft nicht nur die an den Direktor des Amtes gerichteten Beschwerden, die ihm in Kopie zugehen, sondern auch, welche Folgemaßnahmen zu den einzelnen Beschwerden getroffen werden und welche allgemeinen Maßnahmen das Amt in dieser Hinsicht ergreift.

In diesem Zusammenhang hat er davon Kenntnis genommen, dass am 1. Februar 2002 beim OLAF ein Datenschutzbeauftragter gemäß Artikel 24 der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 ernannt worden ist und festgestellt, dass der Datenschutz-Kontrollbeauftragte der Gemeinschaft Ende 2002 ernannt werden dürfte.

4.4. Effizienz der Folgemaßnahmen

Das Ziel eines effizienten Schutzes der finanziellen Interessen und insbesondere effizienterer Untersuchungen bildet das Leitmotiv der Verordnung (EG) Nr. 1073/99; so hat der Gesetzgeber in den Artikeln 9 und 10 festgeschrieben, dass bei den externen Untersuchungen Folgemaßnahmen "nach Maßgabe der Verwaltungs- und Gerichtsverfahren des betreffenden Mitgliedstaats" und bei den internen Untersuchungen disziplinarrechtliche und justizielle Maßnahmen zu ergreifen sind. Die effektiv ergriffenen Folgemaßnahmen sind denn auch ein wesentliches Kriterium, um sowohl die Ergebnisse der Tätigkeit des OLAF bewerten und den Zweck dieser Tätigkeit deutlich herausstellen zu können.

Das OLAF hat dem diesbezüglichen Willen des Gesetzgebers entsprochen, und in der Direktion A eine Stelle für finanzielle und administrative Folgemaßnahmen eingerichtet. Die Zuständigkeit für die justiziellen Folgemaßnahmen wurden dem Referat "Richter und Staatsanwälte" übertragen. Die Feststellungen im zweiten Bericht des Ausschusses, dass zu den internen und externen Untersuchungen (Punkt 3.1 und Punkt 3.2) keine ausreichenden Folgemaßnahmen ergriffen wurden, sind insgesamt gesehen nach wie vor gültig.

Einerseits hängen die Folgemaßnahmen per definitionem von der Qualität der Untersuchung und insbesondere vom Inhalt des Berichts und der Empfehlungen gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 ab. Auch hier hat der Ausschuss keine Verbesserung feststellen können.

Andererseits bereitet es dem OLAF Schwierigkeiten, diese Maßnahmen zu definieren. Wie bereits vorstehend erwähnt, sind die Zuständigkeiten des Referats "Richter und Staatsanwälte" noch nicht endgültig festgelegt worden und auch die Verknüpfung zwischen den internen Untersuchungen des OLAF und den administrativen und disziplinarrechtlichen Verfahren der Organe ist noch nicht geregelt.

Außerdem ist es aus verschiedenen Gründen mitunter schwierig, zu bestimmen, wie Folgemaßnahmen im Rahmen der Koordinierungs-/Unterstützungstätigkeit gestaltet sein sollten. Die Zuständigkeit für administrative und gerichtliche Folgemaßnahmen liegt häufig in erster Linie bei den Mitgliedstaaten. Nicht geregelt ist die Frage, wie die Zuständigkeiten für finanzielle Folgemaßnahmen und Wiedereinziehung zwischen dem OLAF und den Kommissionsdienststellen (Anweisungsbefugte, GD BUDG, Juristischer Dienst) aufgeteilt werden sollen. Die Rechtslage kann die finanziellen Folgemaßnahmen ebenfalls sehr erschweren, wenn die Verwaltungszuständigkeiten nicht klar festgelegt sind.

Die vom OLAF getroffenen organisatorischen Maßnahmen in diesem Bereich müssen daher wie folgt konsolidiert werden:

- genaue Definition der Folgemaßnahmen zum einen auf organisatorischer Ebene, insbesondere durch Abgrenzung zwischen Folgemaßnahmen zu Untersuchungen und Folgemaßnahmen zu Koordinierungs-/Unterstützungsmaßnahmen sowie zum andern in den Untersuchungsberichten und Empfehlungen;

- Klärung der Zuständigkeiten des OLAF und der seiner Partner;

- Festlegung der finanziellen und personellen Mittel für die jeweiligen Zuständigkeitsbereiche;

- bessere Überwachung der Wiedereinziehung durch die Mitgliedstaaten und Einführung einer Überwachung der Wiedereinziehung rechtswidrig gezahlter Beträge bei den direkten Ausgaben (siehe Weißbuch Teil 1: Reform der Kommission, Dokument KOM(2000) 200 endg./2 und Weißbuch Teil 2, Dokument KOM(2000) 200 vom 5. April 2000, Maßnahme 96 "Effizientere Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge bei den direkten Ausgaben" sowie die Mitteilung von Frau Schreyer an die Kommission vom 13. Dezember 2000, Dokument SEK(2000) 2204/3 vom 12. Dezember 2000).

KAPITEL III

BEWERTUNG DER INSTITUTIONELLEN RAHMENBEDINGUNGEN

Konkreter Ausdruck des Übergangs von der UCLAF zum OLAF war in institutioneller Hinsicht die Tatsache, dass das OLAF eigene Beziehungen zu den Mitgliedstaaten und den Organen aufgebaut hat. Wie der Überwachungsausschuss in seinem zweiten Tätigkeitsbericht(31) festgestellt hat, wurden die wichtigsten Aspekte dieser Beziehungen geregelt, doch das Amt muss noch viele Hindernisse überwinden und zahlreiche Probleme lösen, bevor die vom Gesetzgeber gewünschten institutionellen Rahmenbedingungen dergestalt sind, dass die operative Unabhängigkeit des Amtes gewährleistet ist.

Die für die Beziehungen zu den Mitgliedstaaten maßgeblichen Grundsätze - Subsidiarität und Wirksamkeit - sind in den Erwägungsgründen 3, 13 und 21 sowie in Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 festgeschrieben. Im Rahmen des Projekts der Diensteplattform(32) hat das Amt insbesondere im Hinblick auf die Gestaltung seiner Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten damit begonnen, seine Aufgaben und Funktionen im Einzelnen zu beschreiben. Ausgehend von diesen Überlegungen muss nun das Projekt der Diensteplattform realisiert werden.

Die Frage der Unabhängigkeit des OLAF gegenüber den Organen stellt sich in erster Linie im Zusammenhang mit den internen Untersuchungen, d. h. bei den Untersuchungen, die in den Organen selbst stattfinden. Bestimmend für die Art der Beziehungen des OLAF zu den Organen und seine Informationspolitik ihnen gegenüber (2) ist das Verständnis, das das Amt von seinen Aufgaben und seinem Status hat, so dass die Überlegungen also hier ansetzen müssen (1). Gleichzeitig ist aber auch deutlich geworden, dass diese Fragen vor dem Hintergrund weiterer Veränderungen betrachtet werden müssen, die mit Blick auf die Eingliederung des OLAF in einen neu gestalteten europäischen Rechtsraum zu beurteilen sind (3).

1. Aufgaben und Stellung des OLAF

Das OLAF beschreibt sich als "ein der Kommission angegliederter Dienst"(33) mit gemischtem und "komplexem"(34) Status, der einerseits über eigene Befugnisse verfügt, andererseits aber den internen Vorschriften der Kommission unterliegt. Das Amt hat noch keine eindeutige Position zur der Frage bezogen, in welchem Bezug zueinander seine verschiedenen Funktionen stehen. Das oben erwähnte Projekt der Diensteplattform dürfte hier mittel- und langfristig klärend wirken.

In den Augen des Gesetzgebers sollte der gemischte Status des OLAF es insbesondere ermöglichen, alle Funktionen(35), die der Betrugsbekämpfung(36) zugeordnet werden, in ein und derselben Struktur zusammenzufassen, um durch Pluridisziplinarität Synergieeffekte zu erzielen. Außerdem sollte diese Struktur es ermöglichen, hoch qualifiziertes Personal für folgende, in der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 festgelegte Funktionen aufzunehmen:

- Das Amt nimmt die Untersuchungsbefugnisse wahr, die der Kommission durch die geltenden gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften und Übereinkommen übertragen wurden (Artikel 1.1 der Verordnung). Da die Ausübung dieser Befugnisse der Kommission mit der Verordnung auf das OLAF übertragen wurde (es handelt sich um die Befugnis, externe Untersuchungen gemäß Artikel 3 der Verordnung durchzuführen, der auf die Verordnungen (EG, Euratom) Nrn. 2185/96 und 2988/95 verweist), erfuellt das Amt diese Funktion gemäß Artikel 1 Absatz 2 in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten.

- In den durch die Verträge oder auf deren Grundlage geschaffenen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen führt das Amt administrative Untersuchungen durch, die dazu dienen, Betrug, Korruption und sonstige rechtswidrige Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu bekämpfen (Artikel 1.3 der Verordnung). Diese mit der Verordnung eingeführte Befugnis des OLAF erlaubt es ihm, schwer wiegende Handlungen im Zusammenhang mit der Amtsausübung der Beamten oder Bediensteten bzw. der Mitglieder der Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen aufzudecken, die disziplinarisch oder strafrechtlich geahndet werden können (interne Untersuchungen gemäß Artikel 4 der Verordnung).

- Das Amt trägt zur Planung und Entwicklung der Betrugsbekämpfung bei, indem es die von der Kommission einzubringenden Vorschläge für Rechts- und Verwaltungsvorschriften auf diesem Gebiet vorbereitet (Artikel 1 Absatz 2 letzter Satz der Verordnung sowie Artikel 2 Absatz 4 des Beschlusses vom 28. April 1999); diese Befugnis übt das Amt als Dienst der Kommission aus.

Nach den Artikeln 5 und 6 des Beschlusses vom 28. April 1999 erhält das OLAF die Mittel, die es benötigt, um die oben genannten Aufgaben wahrzunehmen.

Der derzeitige Aufbau des OLAF trägt diesen verschiedenen Funktionen Rechnung. Da aber die Rolle und die Befugnisse der einzelnen Dienststellen nicht immer genau geklärt sind - eine Arbeit, die im Rahmen der Diensteplattform erfolgen sollte -, kann ihr Zusammenwirken nicht optimal gestaltet werden, so dass sie oft lediglich nebeneinander arbeiten.

Das Zusammenspiel der legislativen und operativen Tätigkeit wird zweifellos dadurch gefördert, dass die Direktion A sowohl Referate umfasst, die für die Legislativtätigkeit und das Arbeitsprogramm zuständig sind, als auch Referate, die sich mit den Follow-up-Maßnahmen befassen. Die Beobachtung der Folgemaßnahmen erlaubt es nämlich, die Optionen zu beleuchten, die sich für die Legislativarbeit bieten. Gleichzeitig erlaubt die Struktur dieser Direktion es, der vom Überwachungsausschuss in seinem ersten Tätigkeitsbericht aufgezeigten Gefahr zu begegnen, dass das Abhängigkeitsverhältnis zur Kommission, das für die Gesetzgebungsarbeit erforderlich ist, auf die Untersuchungstätigkeit übergreift(37). Während Kontakte zwischen Legislativarbeit und Follow-up-Arbeit gefördert werden, trägt die Unabhängigkeit der Follow-up-Funktion dazu bei, dass die Gefahr der Ausweitung des Abhängigkeitsverhältnisses auf die Untersuchungsarbeit begrenzt bleibt.

Die Follow-up-Arbeit ist noch nicht umfassend und präzise beschrieben, deren Beitrag zur Gesetzgebungsarbeit noch nicht systematisiert worden.

Die Kontakte zwischen den für Legislativarbeit zuständigen Referaten und den mit Untersuchungen beauftragten Mitarbeitern der Direktion B werden durch alte übernommene Abschottungen behindert; diese wiederum werden durch die unterschiedliche Stellung der Mitarbeiter gefördert: Die Mitarbeiter der Direktion A sind in der Regel Beamte, die mit den Beamten der Kommission zusammenarbeiten, während die Mitarbeiter der Direktion in der Regel Zeitbedienstete sind.

Das Zusammenwirken der Funktion "externe Untersuchungen" und der Funktion "verwaltungsrechtliches Follow-up" müsste es ermöglichen, aus den von den Untersuchungsbeauftragten festgestellten Sachverhalten angemessene Schlüsse zu ziehen. Entscheidend ist hier die Qualität der Zusammenarbeit zwischen den beiden zuständigen Direktionen (A und B). Ebenso wichtig ist aber auch, dass die verwaltungsrechtliche Follow-up-Arbeit genau definiert und deutlich von den Aufgaben abgegrenzt wird, die die Kommission behalten hat, z. B. in Bezug auf die Einziehung von Forderungen oder den Rechnungsabschluss. Die einschlägigen Beratungen sind noch im Gange, doch dürften diese Fragen - vorbehaltlich einer Bewertung der anstehenden Arbeitsbelastung und der dafür erforderlichen Ressourcen - bald geregelt sein.

Andererseits wird die Erzielung von Synergieeffekten unter Umständen durch die Nähe der Funktionen "externe Untersuchungen" und "interne Untersuchungen" behindert, die bei den Kommissionsbeamten Misstrauen gegenüber den OLAF-Untersuchungsbeauftragten hervorrufen kann, wenn die Beweiserbringunsfunktion nicht klar abgegrenzt ist. Die Funktionen "externe Untersuchungen" und "interne Untersuchungen" sollten daher deutlicher von einander abgegrenzt werden(38).

Synergieeffekte zwischen der Funktion "Sammlung und Auswertung von Informationen" und der Funktion "Untersuchungen" dürften durch die unlängst vollzogene Einrichtung der Direktion "Intelligence" gefördert werden. Die Intelligence-Arbeit bildet die Grundlage für die Untersuchungstätigkeit, die Gesetzgebungstätigkeit, die Erstellung des Arbeitsprogramms sowie die Arbeit der innerstaatlichen Behörden und bezieht umgekehrt aus diesen Funktionen oder Partnern Informationen. Die Zentralisierung der Informationssammlung und -auswertung dürfte dazu beitragen, die Bearbeitung und Verbreitung der Informationen zu verbessern.

Derzeit betreibt das OLAF allerdings noch keine strategische Intelligence-Arbeit; die operative Intelligence-Arbeit erfolgt weitgehend noch in der Direktion B. Solange die Beziehungen des OLAF zu den Organen nicht geklärt sind, kann kaum beurteilt werden, welchen Beitrag das OLAF auf diesem Gebiet leisten kann.

2. Beziehungen zu den Organen

Die Tatsache, dass das OLAF sich im Unklaren ist über seine Funktion, spiegelt sich in seinen Beziehungen zu den Organen wider, und zwar sowohl in operativer Hinsicht (interinstitutionelle Funktion des OLAF bei den internen Untersuchungen)(39) als auch in organischer Hinsicht (Stellung des OLAF im institutionellen Gefüge und externe Operationen). Das Problem der Informationspolitik des OLAF gegenüber den Organen wirft wegen der politischen Sensibilität ein besonderes Problem auf.

2.1. Die interinstitutionelle Funktion des OLAF bei internen Untersuchungen

Für die internen Untersuchungen wurde mit der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 eine neue Befugnis des OLAF gegenüber den Organen, Einrichtungen, Ämtern und Agenturen eingeführt. Da die zur Ausübung dieser Befugnis erforderliche Änderung des Beamtenstatuts kurzfristig nicht möglich war, wurde beschlossen, dass "Beschlüsse" der einzelnen Organe und Einrichtungen die Rechtsgrundlage bilden sollten; diese Beschlüsse wurden in einer interinstitutionellen Vereinbarung geregelt. Die Bestimmungen sollten "bis zur Änderung des Statuts"(40) und gegebenenfalls bis zur Annahme der Haushaltsordnung gelten, in der die Verantwortlichkeiten der Beamten und Bediensteten der Gemeinschaft aber auch die Stellung des OLAF im Gesamtsystem geregelt werden sollten.

Die Änderung des Statuts und der Haushaltsordnung ist bislang nicht abgeschlossen, so dass die Stellung des OLAF nach wie vor unklar ist. Derzeit werden Pläne erörtert, nach denen die Rolle des OLAF im Zuge einer Neuzuweisung von Befugnissen an neue Einrichtungen oder Dienste (siehe das mit Beschluss der Kommission vom 19. Februar 2002 geschaffene Untersuchungs- und Disziplinaramt IDOC sowie das Gremium "Finanzielle Unregelmäßigkeiten", das gemäß Artikel 66 Absatz 4 der neuen Haushaltsordnung in jedem Organ eingerichtet werden muss) geklärt werden soll. Es wurde sogar erwogen, die Rechtsakte zur Gründung des OLAF zu ändern(41).

Vor diesem Hintergrund ist das OLAF nicht in der Lage, seine Rolle juristisch abzugrenzen und so festzulegen, welche Stellung es im Gesamtsystem einnimmt.

Hinzu kommen praktische Schwierigkeiten: Die Einbeziehung des OLAF in die Verfahren, die darauf abstellen, die Verantwortung von Beamten der Organe und Einrichtungen festzustellen, wurde durch Unzulänglichkeiten der Untersuchungsarbeit (Kapitel II.2) erschwert: langwierige Verfahren; Anfechtung der Gültigkeit von Beweisen oder Untersuchungsberichten.

Ein weiteres Hindernis für eine effektive Mitwirkung des OLAF an den Disziplinarverfahren war die Dauer der internen Untersuchungen, für die lange Zeit nicht die erforderlichen Mittel bereitgestellt wurden, weil sie nicht als prioritär galten. Organe, die feststellen mussten, dass eine Untersuchung des OLAF in der Regel länger als ein Jahr dauerten, haben aus Gründen der guten Verwaltungspraxis gezögert, das OLAF einzuschalten.

Die Beweiskraft von Untersuchungshandlungen des OLAF, namentlich von Befragungs- oder Vernehmungsprotokollen, ist wegen der Bedingungen, unter denen sie vorgenommen wurden, regelmäßig von den Betroffenen in Frage gestellt worden. Es wurden Maßnahmen ergriffen, um diese Schwierigkeiten zu überwinden (Kapitel II.1.1). Der Überwachungsausschuss kann derzeit noch nicht beurteilen, ob die vom Direktor verfügten und im Handbuch festgeschriebenen Bestimmungen tatsächlich Abhilfe geschaffen haben. Die Organe zögern offenbar, die Erhebung von Beweismitteln anzufordern, deren Beweiskraft nicht gesichert sein könnte.

Außerdem verfügt der Überwachungsausschuss nicht über genug Elemente, um die Folgemaßnahmen der Organe auf die Untersuchungsberichte beurteilen zu können, die ihnen das OLAF gemäß Artikel 9 Absatz 4 der Verordnung übermittelt hat: das OLAF hat ihn noch nicht, wie in Artikel 11 Absatz 7 vorgesehen, über Reaktionen bzw. über das Fehlen einer Reaktion auf die Empfehlungen in seinen Berichten unterrichtet. Der Überwachungsausschuss hat ferner festgestellt, dass nur das Europäische Parlament und die Kommission ihrer Pflicht nach Artikel 7 Absätze 1 und 3 nachgekommen sind, das Amt über etwaige Fälle von Betrug zu unterrichten. Allerdings müssen an dieser Stelle der auf wiederholte Aufforderungen des Rates und des Parlaments hin erfolgte Antrag des WSA vom Januar 2000 sowie die Tatsache erwähnt werden, dass der Rechnungshof dem OLAF ein von einem Beamten verbreitetes Dokument übermittelt hat, in dem auf Straftaten verwiesen wird.

Der Grund, warum der Beitrag des OLAF zu den internen Verfahren der Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen, in deren Rahmen sie die Verantwortung ihrer Mitglieder, Beamten und Bediensteten prüfen, derzeit also noch nicht bewertet werden kann, ist sowohl darin zu suchen, dass die Rechtsgrundlage dieser Verfahren (Statut) nicht vollendet ist, als auch darin, dass keine Daten über die Wirkung der neuen Methoden und Strukturen des OLAF (Funktionsweise) vorliegen. Außerdem sollte der Handlungsspielraum des Amtes bei den Verwaltungs- und Disziplinarverfahren der Organe geklärt werden, um Verwirrung und Widersprüche zu vermeiden.

2.2. Stellung des OLAF im interinstitutionellen Gefüge

Der Gesetzgeber wollte die Betrugsbekämpfungskompetenzen von der Kommission auf das OLAF übertragen und durch das Zusammenbringen von Gesetzgebungs- und Untersuchungstätigkeit Synergieeffekte erreichen. Zu diesem Zweck hat er die Aufgaben des OLAF und die für ihn maßgeblichen Regeln nach einem dualen Ansatz gestaltet. Diese Dualität hat zur Folge, dass die Stellung des OLAF im interinstitutionellen Gefüge, und insbesondere gegenüber der Kommission und dem Parlament, für Verwirrung sorgt. Bei der Realisierung des Ziels eines unabhängigen Amtes müssen das Verantwortungsprinzip und der Grundsatz der demokratischen Kontrolle beachtet und Hemmnisse überwunden werden, die sich aus der Situation des Amtes in der administrativen und budgetären Struktur der Kommission ergeben.

2.2.1. Die Beziehungen zwischen dem OLAF und der Kommission

Für die Kommission hat die Einbindung des OLAF in ihre Verwaltungs- und Haushaltsstruktur das grundsätzliche Problem der politischen Verantwortung für die Tätigkeit des Amtes sowie zahlreiche andere praktische Probleme bei der Anpassung der internen Vorschriften an die besondere Autonomie des OLAF mit sich gebracht.

Für das Grundsatzproblem konnte rasch eine Lösung gefunden werden. Die Kommission hat einem Mitglied des Kollegiums, Frau Schreyer, das Ressort Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und Bekämpfung von Betrug zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts betraut. Somit trägt sie die politische Verantwortung im Rahmen der Befugnis der Kommission zur Unterbreitung von Rechtsvorschriften und Strategien zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften und wird dabei von den zuständigen Dienststellen des OLAF unterstützt. Hinsichtlich der Untersuchungstätigkeit des OLAF, für die das Prinzip der Unabhängigkeit gilt, ist Frau Schreyer im Wesentlichen dafür verantwortlich, die für die Unabhängigkeit des Amtes erforderlichen Bedingungen zu schaffen, d. h. insbesondere die notwendigen Finanz- und Humanressourcen bereitzustellen. Der Überwachungsausschuss hat in seinen ersten zwei Tätigkeitsberichten festgestellt, dass hier rasch die erforderlichen Maßnahmen getroffen wurden. Wie weiter oben bereits dargelegt, stellt der Überwachungsausschuss fest, dass es im dritten Jahr seiner Amtszeit wegen der fehlenden Prioritätensetzung des OLAF zu einem Ungleichgewicht gekommen ist, bei dem die Kommission ihre Prioritäten für den Haushaltsvorentwurf 2003 durchgesetzt hat.

Was die Stellung des OLAF in der Verwaltungsstruktur der Kommission betrifft, so konnte, wie der Überwachungsausschuss bereits in seinem zweiten Tätigkeitsbericht festgestellt hat(42), das Grundsatzproblem in einem Treffen mit Frau Schreyer (im November 2000) und mit Herrn O'Sullivan (im Januar 2001) gelöst werden: "Es wurde vereinbart, die Beziehungen zwischen dem OLAF und der Kommission in einem Verhaltenskodex zu regeln, damit die im ersten Bericht des Ausschusses aufgezeigten Unklarheiten der Rechtsstellung des OLAF konstruktiv ausgelegt werden." Die Umsetzung dieser politischen Orientierung hat sich allerdings als schwierig erwiesen und ist nicht endgültig geklärt. Nachdem das OLAF auf der Grundlage einer Bestandsaufnahme aller Fragen, die die Zusammenarbeit mit der Kommission und ihren Dienststellen aufwirft, einen Verhaltenskodex entworfen hat, wurde letztendlich beschlossen, dass die Bestimmungen über die Funktionsweise des Amtes in seiner Eigenschaft als unabhängiger Untersuchungsdienst sowie über die Verwaltung des Amtes dem Handbuch im Anhang beigefügt würden. Fragen im Zusammenhang mit den Befugnissen des OLAF in seiner Eigenschaft als Kommissionsdienststelle oder im Zusammenhang mit den Beziehungen zwischen den Diensten sollten in einem anderen Rahmen, z. B. einem "Memorandum of Understanding", geregelt werden.

Diese bedauerliche Zögern hat sicherlich mehrere Gründe, wie z. B. die legitime Besorgnis des Juristischen Dienstes der Kommission, der im Falle einer Klage gegen das Amt allein befugt ist, dieses vor Gericht zu vertreten, aber auch die Tatsache, dass einige Dienststellen der Kommission die Eigenart der Stellung des Amtes nicht erkennen, und dass das OLAF so lange braucht, um sich die Strukturen und Mittel an die Hand zu geben, die erforderlich wären, um dieser besonderen Stellung beim Haushaltsvollzug und der Personalpolitik Rechnung zu tragen, wie Artikel 6 des Beschlusses (EG) Nr. 352/99 es ausdrücklich vorsieht.

Welche negative Folgen diese Haltung hat, kann beispielhaft an der Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu den Dokumenten der Gemeinschaft im Falle von Dokumenten, die OLAF-Untersuchungen betreffen, aufgezeigt werden: Die Kommission hatte dem Direktor des Amtes die Befugnis übertragen, Anträge auf Einsicht von Dokumenten, die OLAF-Untersuchungen betreffen, positiv zu beantworten, gleichzeitig aber beschlossen, dass das Amt zuvor die Zustimmung ihres Juristischen Dienstes einholen müsse. Die Kommission hat offenbar übersehen, dass diese Befugnis des Direktors eigentlich zu den Befugnissen gehört, die er bereits im Zusammenhang mit der Verwaltung der Untersuchungen ausüben kann, und dass die Verpflichtung, den Juristischen Dienst zu konsultieren, es diesem ermöglicht, in den Verlauf der Untersuchungen einzugreifen. Es wurde dann versucht, hier einen Modus vivendi zu finden, damit die Unabhängigkeit des OLAF bei den Untersuchungen nicht beeinträchtigt wird(43). Der Direktor des OLAF schließt indessen eine Klage zur Durchsetzung der Unabhängigkeit der Untersuchungen des Amts nicht aus.

2.2.2. Die Beziehungen zwischen dem OLAF und dem Europäischen Parlament

In den Augen des Parlaments spielt das OLAF eine zentrale Rolle im System zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft, für das es gegenüber dem Steuerzahler in der Gemeinschaft volle Verantwortung tragen will und auch trägt. Neben seinen Prärogativen als Mitgesetzgeber übt das Parlament Haushalts- und Kontrollbefugnisse gegenüber dem OLAF aus. Das Parlament, das den Grundsatz der Unabhängigkeit vertritt, sollte die Ausübung dieser Unabhängigkeit fördern. Gleichwohl siedelt es diese Unabhängigkeit in ihrem institutionellen Rahmen an und betrachtet sie als eine funktionelle Unabhängigkeit, die das OLAF nicht von den Pflichten und Verantwortlichkeiten entbindet, die diesem institutionellen Rahmen inhärent sind.

Im Haushaltsbereich betrachtet das Parlament es als sein Recht, vom OLAF zu verlangen, dass es, wie alle Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft, ihm sämtliche Informationen und Dokumente vorlegt, die es zur Wahrnehmung seiner Kontrollbefugnisse benötigt. Diese Prärogative des Parlaments sollte indessen nicht die von ihm selbst gewollte Effizienz und Unabhängigkeit des OLAF bei dessen Untersuchungen beeinträchtigen. Es hätte also möglich gewesen sein müssen, Modalitäten für die Ausübung dieser Kontrolle festzulegen, die den Erfordernissen der Untersuchung genügen und die Rechte der Einzelnen berücksichtigen. In der Praxis erweist sich die Frage der Übermittlung von Dokumenten und Informationen an das Parlament nach wie als Auslöser starker Spannungen, namentlich dann, wenn die Informationsersuchen des Parlaments darauf abstellten, die Kommission politisch zur Rechenschaft zu ziehen.

Im Rahmen der Haushaltsbewilligung genehmigt das Parlament zusammen mit dem Rat auf Vorschlag der Kommission die für den Dienstbetrieb des OLAF erforderlichen Mittel und Stellen. Um diese Befugnis ausüben zu können, wünscht das Parlament, dass ihm das OLAF die Informationen übermittelt, die den Voranschlägen zugrunde liegen, insbesondere die Ziele und Prioritäten des Amtes für das betreffende Haushaltsjahr.

Der Umstand, dass das OLAF aus Gründen der Umstrukturierung nicht in der Lage war, seine Ziele und Prioritäten sowie die Grundlagen seiner Voranschläge für die Haushaltsjahre 2000 und 2001 zu präzisieren, bereitete dem Parlament einige Schwierigkeiten. Es musste daher notgedrungen selbst einige Ziele formulieren (die es der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 meinte entnehmen zu können ) und die Mittel für die neu zu schaffenden Stellen einfrieren.

Der Rechnungshof hat in seinem Jahresbericht 2000 in diesem Zusammenhang die Auffassung geäußert (Ziffer 7.44), "... die an diese Bedingungen gebundene Bereitstellung von Personal schränkt nicht nur die Unabhängigkeit des Direktors, sondern auch die des Amtes insgesamt ein." Der Überwachungsausschuss hat der Frage der Unabhängigkeit höchste Aufmerksamkeit geschenkt. So hat er darauf hingewiesen, dass das Parlament sich mit seinem Vorgehen der Verwirklichung etwaiger Ziele des OLAF nicht widersetzen, sondern das Amt vielmehr von den Sachzwängen und der starren Organisation seiner früheren Strukturen befreien wollte.

Die Stellen und Haushaltsmittel wurden gleichwohl im Herbst 2001 nach Stellungnahme des Überwachungsausschusses freigegeben.

Die Tatsache, dass für den Haushaltsplan 2003 keine konkreten Prioritäten festgelegt wurden, könnte den Entscheidungsgremien Schwierigkeiten bereiten.

2.2.3. Beziehungen zwischen dem OLAF und dem Rechnungshof

Die Beziehungen zwischen dem OLAF und dem Europäischen Rechnungshof weisen zwei Aspekte auf:

Zum einen hat der Rechnungshof mit dem OLAF eine Vereinbarung geschlossen, derzufolge er ihm systematisch alle im Rahmen seiner Kontrollen und Prüfungen erlangten Informationen und Dokumente über mögliche Fälle von Betrug und Unregelmäßigkeiten übermittelt. Das OLAF seinerseits erwägt, im Rahmen seiner Intelligencetätigkeit systematisch die Berichte und Stellungnahmen des Rechnungshofs für seine Risikoanalysen auszuwerten.

Zum andern hat der Rechnungshof im Rahmen seiner Kontrollen und Prüfungen eine globale oder sektorale Bewertung der Tätigkeit des OLAF in seinen Jahres- bzw. Sonderberichten abzugeben.

So hat er im Bericht Nr. 8/98 eine Bilanz der Tätigkeit der UCLAF gezogen, die weitgehend den Anstoß zu der Reform gegeben hat, aus der das OLAF hervorgegangen ist. Der Rechnungshof verfolgt mit größter Aufmerksamkeit die Folgemaßnahmen zu diesem Bericht und der Überwachungsausschuss hat wiederholt nachdrücklich gefordert, dass den vom Rechnungshof gewünschten Verbesserungen Priorität eingeräumt werden sollte(44).

2.3. Die Informationspolitik des OLAF gegenüber den Organen

Unter den problematischen Fragen in den B