DE Amtsblatt der Europäischen Union C 24/125

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema „Funktionsweise und Anwendung der geltenden Fluggastrechte“

2012/C 24/28

Berichterstatter: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

Das Europäische Parlament beschloss am 1. Juni 2011, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 304 AEUV um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

„Funktionsweise und Anwendung der geltenden Fluggastrechte“ (Sondierungsstellungnahme).

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Verkehr, Energie, Infrastrukturen, Informationsgesellschaft nahm ihre Stellungnahme am 7. Oktober 2011 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 475. Plenartagung am 26./27. Oktober 2011 (Sitzung vom 27. Oktober) mit 157 Stimmen gegen 1 Stimme bei 2 Enthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1 Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) hält es für notwendig, eine Rechtsreform der Verordnung Nr. 261/2004 in Angriff zu nehmen, um alle Fluggastrechte in einem einzigen Text zu bündeln. Bei dieser Reform sollte erstens die gesamte einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU integriert und zweitens versucht werden, den Begriff „außergewöhnliche Umstände“ zu definieren, einzugrenzen und zu erfassen, die Tragweite des Rechts auf Unterstützung festzulegen und alle anderen in dieser Stellungnahme erwähnten Aspekte zu regeln, um ein hohes Schutzniveau für Fluggäste zu gewährleisten.

1.2 Fluggäste müssen besser informiert und deutlicher über ihre Rechte aufklärt werden, und zwar auch im Abflugbereich; in jedem Falle sollten die Anstrengungen verstärkt werden, um die Fluggastrechte bei anderen Akteuren der organisierten Zivilgesellschaft, wie z.B. Verbraucherverbänden, bekannt zu machen.

1.3 Die Erfüllung der Verpflichtungen gegenüber Fluggästen gemäß Artikel 13 der Verordnung Nr. 261/2004 obliegt einzig und allein den Luftfahrtunternehmen. Dies bedeutet, dass sie gegebenenfalls Ausgleichsleistungen von am Reisevertrag nicht beteiligten Dritten verlangen können, die eine Verspätung oder Annullierung verursacht haben. Für solche Entschädigungsverfahren sollten schnelle und wirksame Mechanismen geschaffen werden.

1.4 Der EWSA hält es für notwendig, zur Verbesserung der Transparenz wirksame Instrumente zum Austausch von Informationen über u.a. administrative oder gerichtliche Entscheidungen einzusetzen und verhängte Strafen und den Grad der Einhaltung der Verordnung Nr. 261/2004 durch die Unternehmen zu veröffentlichen. Darüber hinaus müssen harmonisierte, zugängliche und wirksame Verfahren festgelegt werden, für die bestimmte Fristen gelten und die verbindliche Beschlüsse zur Folge haben.

1.5 Bezüglich der Rechte von Personen mit eingeschränkter Mobilität erweist sich die zufriedenstellende Durchführung der Verordnung Nr. 1107/2006 als problematisch. Der EWSA fordert die Kommission auf, gemeinsam mit den Durchsetzungsbehörden wie auch mit den repräsentativen Betroffenenorganisationen, einschließlich Vertretungsorganisationen von Personen mit eingeschränkter Mobilität, Leitlinien zur Klärung der Definitionen in dieser Verordnung aufzustellen und ihre Durchführung zu verbessern. Für den Fall, dass diese Leitlinien nicht zur Lösung der Probleme im Zusammenhang mit der unzureichenden Sicherstellung der Rechte der Personen mit eingeschränkter Mobilität führen, fordert der EWSA eine unverzügliche Überarbeitung der Verordnung Nr. 1107/2006.

1.6 Der EWSA ist der Auffassung, dass im Rahmen der Überarbeitung der Verordnung Nr. 261/2004 die Elemente, die in den Endpreis für Flugverkehrsdienste einfließen, im Einzelnen aufgeführt und definiert werden sollten.

2. Einleitung

2.1 Die Rechtsvorschriften im Luftverkehr sind komplex und breit gestreut. Dieser Umstand wirkt sich besonders negativ aus, wenn es um die Verpflichtungen von Luftfahrtunternehmen gegenüber Fluggästen geht.

2.2 Die Zunahme des Flugverkehrs hat sich mittlerweile negativ auf seine Qualität ausgewirkt. Diese Verschlechterung hat zahlreiche Gründe, die in der Mitteilung KOM(2011) 174 endg. dargelegt werden.

2.3 Darüber hinaus ist der Passagierverkehr eines der wichtigsten Instrumente für die Umsetzung der Grundsätze der Europäischen Union: freier Warenverkehr und Freizügigkeit der Unionsbürger.

2.4 Seit der Vorlage ihrer Mitteilung prüft die Kommission die Auswirkungen der Verordnung Nr. 261/2004 zwecks Verbesserung des Schutzes der Rechte von Fluggästen und Anpassung an wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklungen.

Der EWSA ist sich der Tatsache bewusst, dass die Verwirklichung des sog. Einheitlichen Europäischen Luftraums II eine Vielzahl von Fragen aufwirft, mit denen er sich in einer anderen Stellungnahme (1) auseinandergesetzt hat.

3. Befassung des EWSA durch das Europäische Parlament

3.1 In einem Schreiben des Vorsitzenden des EP-Ausschusses für Verkehr und Fremdenverkehr an den EWSA-Präsidenten ersuchte das EP den Ausschuss, in einer Stellungnahme zu untersuchen, ob die Anwendung der geltenden europäischen Rechtsvorschriften einen angemessenen Schutz der Fluggastrechte gewährleistet oder nicht, sowie die Bereiche zu ermitteln, in denen neue Maßnahmen erforderlich sind; in dem Schreiben werden dazu konkrete Fragen formuliert.

3.2 1. Frage: Wo liegen die wichtigsten Mängel bei der Anwendung der geltenden Vorschriften? Welche Maßnahmen können empfohlen werden, um diese Probleme anzugehen? Ist dazu insbesondere eine Legislativinitiative erforderlich?

3.2.1 Der Luftverkehrssektor ist stark liberalisiert und wettbewerbsorientiert. Deshalb ist ein Regelungsrahmen auf EU-Ebene erforderlich, der eine ausgewogene Entwicklung des Binnenmarkts gewährleisten und so die Wettbewerbsfähigkeit der Luftfahrtunternehmen garantieren, den sozialen Zusammenhalt und die Nachhaltigkeit fördern, die Transparenz der Geschäftspraktiken der Luftfahrtunternehmen überwachen und schließlich ein hohes Niveau der Benutzerrechte erreichen kann.

3.2.2 Die wichtigsten Bezugspunkte der Verbraucherschutzpolitik sind das Recht auf Schutz der Gesundheit, der Sicherheit und der Wirtschaftsinteressen sowie das Recht auf Schadenersatz, Information, Bildung und Vertretung. Für jede künftige Änderung oder Überarbeitung der Verordnung Nr. 261/2004 müssen diese berücksichtigt werden, um ein hohes Schutzniveau für die Fluggastrechte zu gewährleisten.

3.2.3 Im Bewusstsein der Besonderheiten dieser Branche hat der Gesetzgeber festgelegt, dass ein Luftfahrtunternehmen das Recht hat, Schadenersatz zu fordern, wenn der Schaden durch einen Dritten versucht wurde und das Luftfahrtunternehmen als für die Dienstleistungserbringung Verantwortlicher für Schäden, die den Fluggästen entstanden sind, aufkommen muss. Diese Möglichkeit haben die Luftfahrtunternehmen in den Fällen, in denen Dritte ermittelt werden können - z.B. Flughafenbehörden, Flugsicherungsbehörden, Bodenverkehrsdienstleister, Reiseagenturen und Reiseveranstalter - bisher noch nicht genutzt.

3.2.4 Davon zu unterscheiden sind die Fälle, in denen natürlich bedingte „außergewöhnliche Umstände“ vorliegen, so wie weiter unten dargelegt.

3.2.4.1 In einigen Fällen kann die Haftung nicht geklärt werden. In den letzten Jahren gab es eine Reihe von Ereignissen, die als außergewöhnliche Umstände eingestuft wurden: Vulkanausbrüche auf Island, schwere Schneefälle zu Beginn der Jahre 2010 und 2011 usw. Sie führten zu zahlreichen Komplikationen bei den Luftfahrtunternehmen der EU, verursachten hohe wirtschaftliche Kosten und entsprechende Beeinträchtigungen der Fluggäste.

3.2.4.2 Die Definition, Eingrenzung und Erfassung von „außergewöhnlichen Umständen“ ist einer der strittigen Punkte bei der Auslegung der Verordnung, denn daraus ergeben sich Verpflichtungen der Luftfahrtunternehmen, z.B. hinsichtlich des Rechts auf Unterstützung.

3.2.4.3 Der Gerichtshof der Europäischen Union hat festgestellt, dass die vom EU-Gesetzgeber aufgestellte Liste außergewöhnlicher Umstände lediglich „indikativ“ ist. Diese Unklarheit führt zu Verwirrung und insbesondere zu Rechtsunsicherheit sowohl bei den Luftfahrtunternehmen als auch bei den Fluggästen.

3.2.4.4 Zum einen muss geklärt werden, was „außergewöhnliche Umstände“ bedeutet; zum anderen muss bestimmt werden, wie weit die Verpflichtungen der Luftfahrtunternehmen gehen. Diese Situation sollte bei der nächsten Änderung der Verordnung geregelt werden.

3.2.4.5 Eine andere Möglichkeit wäre die Aufstellung einer offenen Liste, in der Fälle von außergewöhnlichen Umständen detailliert dargestellt werden, sofern die betreffenden Probleme durch Ereignisse verursacht werden, die wegen ihrer Art oder ihres Ursprungs nicht Teil des normalen Betriebs des betreffenden Luftfahrtunternehmens sind und nicht seiner Kontrolle unterliegen.

3.2.5 Die Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof in den letzten Monaten lassen erkennen, dass die Rechtsvorschriften nun aktualisiert werden müssen.

3.2.5.1 Darüber hinaus hat der Gerichtshof in seinen Urteilen einige relevante Aspekte geklärt (die damit außer Frage stehen dürften), um das Vertrauen der Nutzer in den Luftverkehrssektor zu stärken und die Rechtssicherheit der Luftfahrtunternehmen zu erhöhen. Außerdem gibt es Urteile nationaler Gerichte, die klärenden Charakter haben, z.B. die Entscheidung des Handelsgerichts von Namur, das jüngst bestimmte allgemeine Geschäftsbedingungen in Reiseverträgen als missbräuchliche Klauseln einstufte.

3.2.6 Gründe für die Überarbeitung der Verordnung Nr. 261/2004

3.2.6.1 In der Kommissionsmitteilung KOM(2011) 174 endg. wird die Anwendung dieser Verordnung, eines Meilensteins des Schutzes von Fluggästen, umfassend und eingehend analysiert.

3.2.6.2 Die branchenspezifischen Entwicklungen der letzten Jahre machen eine Überarbeitung der Verordnung erforderlich. U.a. sollten im Rahmen einer künftigen Überarbeitung des geltenden Texts folgende Verbesserungen vorgenommen werden:

— Aufnahme der in den Urteilen des Gerichtshofs enthaltenen Lösungen in den künftigen Text;

— Definition, Eingrenzung und Erfassung des Begriffs „außergewöhnliche Umstände“;

— für bestimmte Ausnahmefälle: Bestimmung der Reichweite bzw. der Grenzen des Rechts auf Unterstützung, Festlegung alternativer Verfahren zur Gewährleistung der legitimen Rechte von Fluggästen, indem innerhalb einer angemessenen Frist für alle Beteiligten bindende Entscheidungen getroffen werden;

— Regelung der Situationen, die gegenwärtig im Zusammenhang mit Flugplanänderungen entstehen;

— Regelung der Probleme im Zusammenhang mit Anschlussflügen, die aufgrund einer Verspätung beim ersten Teilflug, für den ein Direktfluganbieter verantwortlich ist, verpasst wurden;

— Regelung der Verpflichtung zur Unterstützung an den Anschlussflughäfen;

— Behandlung des Rechts auf Entschädigung, einschließlich Bestimmungen über die regelmäßige Aktualisierung der geltenden standardisierten und unmittelbaren Entschädigungsmaßnahmen, die von 2004 datieren;

— Einbeziehung der Bodenverkehrsdienstleister, die im Namen von Luftfahrtunternehmen die in der Verordnung vorgesehenen Dienstleistungen erbringen;

— Angabe der Behörde, die für die Bearbeitung von Fluggastbeschwerden und die Überwachung der Einhaltung der Verordnung zuständig ist;

— auf Ebene der EU und der Mitgliedstaaten: Beobachtung und Veröffentlichung von Beschwerden über die Nichteinhaltung der Verordnung, untergliedert nach Luftfahrtunternehmen und nach Art des Verstoßes, und Einführung der Möglichkeit, dass Luftfahrtunternehmen, denen ein Luftverkehrsbetreiberzeugnis (AOC) gewährt wird, diesbezüglich in jedem Staat überprüft werden können;

— Verbesserung der Kohärenz im Wortlaut der Absätze 1 und 2 von Artikel 14 der Verordnung;

— Festlegung der Verpflichtung zur Entschädigung betroffener Fluggäste, falls eine Fluggesellschaft Konkurs anmeldet, gemäß dem Grundsatz der „gesamtschuldnerischen Haftung“ für die Repatriierung durch andere Luftfahrtunternehmen, die noch über freie Plätze verfügen, und Einrichtung eines Fonds zur Entschädigung von Fluggästen gemäß dem Grundsatz „wer am Markt teilnimmt, zahlt“;

— Möglichkeit, den Reisevertrag an einen Dritten abzutreten;

— Verbot der derzeitigen Praxis von Luftfahrtunternehmen, den Rückflug zu annullieren, wenn der Fluggast den in dem gleichen Flugschein eingetragenen Hinflug nicht angetreten hat.

3.3 2. Frage: Sind die für die Fluggäste bereitgestellten Informationen und Dienste ausreichend und angemessen? Wenn nicht: wie sollten diese verbessert werden?

3.3.1 Der EWSA ist der Auffassung, dass Informationen sowohl für die Entscheidungsfindung als auch bei der Einforderung der in einschlägigen Regelungen festgeschriebenen Rechte von Fluggästen von wesentlicher Bedeutung sind. Der Verordnung zufolge sind die Luftfahrtunternehmen für die Informationen verantwortlich.

3.3.2 Zwar ist das Recht auf Information offenbar gewährleistet, doch erfüllen die Luftfahrtunternehmen nicht immer die vorgesehenen Verpflichtungen.

3.3.3 Der geltende Text umfasst nicht die Verpflichtung der Luftfahrtunternehmen zur Unterrichtung der Fluggäste im Falle einer Ankunft am Endziel mit drei oder mehr Stunden Verspätung entsprechend dem Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union im Fall Sturgeon.

3.3.4 Unabhängig von der Behebung der Inkohärenzen und der Einführung von Neuerungen sollten in der Verordnung auch die Verpflichtungen gemäß Artikel 14 nicht nur für den Abfertigungs-, sondern auch den Abflugbereich gelten.

3.3.5 Die Anstrengungen der Kommission zur Bekanntmachung der Fluggastrechte könnten ausgeweitet und gemeinsam mit anderen Akteuren der Kette unternommen werden, und zwar durch die Zusammenarbeit mit nationalen Flughafenbehörden, Verbraucherverbänden, Reiseagenturen und -veranstaltern, europäischen Verbraucherzentralen und für die Überwachung der Einhaltung der Verordnung zuständigen Stellen.

3.4 3. Frage: Es wäre sinnvoll, die Verhältnismäßigkeit einiger der derzeitigen Auflagen für die Branche zu bewerten, beispielsweise die unbeschränkte Verantwortlichkeit hinsichtlich des Betreuungsanspruchs im Fall außergewöhnlicher Umstände, die außerhalb der Kontrolle des Luftfahrtunternehmens liegen, wie etwa Naturkatastrophen oder extreme Wetterereignisse.

3.4.1 Die Verordnung sieht keine Rolle für andere Akteure vor, sondern einzig und allein für die Luftfahrtunternehmen, da diese letztlich für die Dienstleistungserbringung verantwortlich und vertraglich gebunden sind. Es gibt jedoch andere Akteure, die für die Luftfahrtunternehmen von Relevanz sind: Einige von ihnen könnten zur Verbesserung der Dienstleistungen und andere zur Bekanntmachung der Fluggastrechte beitragen.

3.4.2 Zur ersten Gruppe gehören die Flughafenbetreiber, die Flugbetriebsinformationen weitergeben: Sie können beraten oder in Abwesenheit von Vertretern der Luftfahrtunternehmen Beschwerden entgegennehmen und über ihre Einrichtungen in Situationen höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände Unterstützung anbieten; sie haben Verantwortung im Bereich der Gepäcklogistik; sie können in Krisensituationen selbst für Informationen sorgen, um größere Menschenansammlungen oder Störungen der öffentlichen Ordnung in ihren Anlagen zu verhindern usw.

3.4.3 Eine herausragende Rolle spielen auch die Flugsicherungsbehörden. Ihre Tätigkeit ist u.a. wichtig für die Einhaltung der den Luftfahrtunternehmen zugewiesenen Zeitnischen und das Verkehrsmanagement.

3.4.4 Zur zweiten Gruppe gehören die Reiseagenturen und Reiseveranstalter, die zur Bekanntmachung der Fluggastrechte beitragen könnten, denn sie betreuen die Reisenden und geben die Mitteilungen, die die Luftfahrtunternehmen im Falle von Annullierungen oder Flugplanänderungen in Umlauf bringen, weiter.

3.4.5 Besonders erwähnenswert ist die Rolle, die die Bodenverkehrsdienstleister im Bereich des Fluggastschutzes spielen könnten. In der Verordnung wird diesen Unternehmen keine Rolle zugewiesen; doch wäre es angezeigt, sie durch eine entsprechende Bestimmung in die Fluggastbetreuung einzubeziehen. Ihrer Rolle könnte durch die derzeit geltende Verordnung oder die Überarbeitung der Richtlinie Nr. 96/67/EG über den Zugang zum Markt der Bodenverkehrsdienste auf den Flughäfen der Gemeinschaft Rechnung getragen werden.

3.4.5.1 Bodenverkehrsdienstleister, die de facto Unterstützungsleistungen für die Fluggäste erbringen, sollten zu eben dieser Dienstleistung verpflichtet werden. Darüber hinaus könnte die Anwendung der Verordnung verbessert werden, indem die Luftfahrtunternehmen verpflichtet würden, über ihren Vertreter vor Ort Pläne und Maßnahmen für den Fall von Flugstörungen bereitzuhalten, um die Unterstützung und die Weiterbeförderung mit alternativen Verkehrsmitteln zu gewährleisten. Dazu wäre es erforderlich, sie rechtlich und finanziell so auszustatten, dass sie diese Dienstleistung erbringen können, und sie zum „Sprachrohr“ des Luftfahrtunternehmens gegenüber dem Flughafenbetreiber und den nationalen Behörden zu machen.

3.4.5.2 Diese Maßnahme würde nur für die Flughäfen gelten, die jährlich mehr als zwei Mio. Passagiere abfertigen. Jedes Luftfahrtunternehmen sollte über einen Vertreter verfügen oder sich rechtlich durch seinen Bodenverkehrsdienstleister vertreten lassen. Dieser Vertreter sollte dazu befugt sein, im Namen der Fluggesellschaft finanzielle und rechtliche Verpflichtungen einzugehen, wenn dies für die ordnungsgemäße Anwendung von Artikel 8 und 9 der Verordnung notwendig ist.

3.4.5.3 Die Erfüllung der Verpflichtungen gegenüber Fluggästen gemäß Artikel 13 der Verordnung 261/2004 obliegt einzig und allein den Luftfahrtunternehmen. Dies bedeutet, dass sie gegebenenfalls eine Entschädigung von am Reisevertrag nicht beteiligten Dritten verlangen können, die eine Verspätung oder Annullierung verursacht haben. Die Entschädigung kann folglich teilweise oder ganz die aus den Verpflichtungen resultierende finanzielle Belastung dieser Luftfahrtunternehmen ausgleichen.

3.4.5.4 Es sollte eine actio in rem verso erwogen werden, mit der ein europäisches Verfahren zur Vereinfachung und Beschleunigung grenzüberschreitender Verfahren im Zusammenhang mit Erstattungsansprüchen und zur Verringerung der Verfahrenskosten festgelegt wird. Eine andere Lösung wäre die Berücksichtigung dieser Art von Forderungen im Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1896/2006 (2) zur Einführung eines europäischen Mahnverfahrens.

3.5 4. Frage: Wie kann in Bezug auf die Zusammenarbeit zwischen den nationalen Durchsetzungsbehörden eine einheitlichere Auslegung und Anwendung der Fluggastrechte in der gesamten EU sichergestellt werden? Sollten die Urteile des Gerichtshofs der EU zur Verordnung (EG) Nr. 261/2004 in die EU-Gesetzgebung aufgenommen werden?

3.5.1 In der Kommissionsmitteilung wird ausführlich auf die Notwendigkeit eingegangen, die Zusammenarbeit zwischen den nationalen Behörden zu verbessern, um eine einheitliche Auslegung und Anwendung der Verordnung sicherzustellen.

3.5.2 Die Kommission spielt eine wesentliche Rolle als richtungsweisende und treibende Kraft. Der Gesetzgeber hat als Rechtsinstrument eine Verordnung gewählt, die in allen EU-Mitgliedstaaten durch jedwede Behörde oder Privatperson unmittelbar anwendbar ist, ohne dass für ihre volle Wirksamkeit eine Umsetzung in nationales Recht erforderlich wäre. Ebenso können Privatpersonen rechtlichen Schutz bei den Gerichten der Mitgliedstaaten oder der EU einfordern.

3.5.3 Zur Verbesserung des Verbraucher- und Nutzerschutzes im Luftverkehr sind nicht alle bestehenden Instrumente zum Einsatz gekommen, z.B. die Verordnung Nr. 2006/2004 über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden.

3.5.4 Die Verordnung Nr. 2006/2004 könnte für jene Aspekte äußerst nützlich sein, die außerhalb des strikten Geltungsbereichs der Verordnung Nr. 261/2004 liegen, insbesondere Fragen im Zusammenhang mit der Mitteilung unlauterer Geschäftspraktiken oder der Nichterfüllung der Vertragsbedingungen durch die Luftfahrtunternehmen.

3.5.5 Aufgrund der Fragmentierung der für die Fluggastrechte zuständigen Verbraucherschutzeinrichtungen in den verschiedenen Mitgliedstaaten ist die Anwendung der genannten Instrumente jedoch problematisch.

3.5.6 Außer Zweifel dürfte die letztgenannte Frage stehen, ob die Rechtsprechung des Gerichtshofs in die Verordnung Nr. 261/2004 aufgenommen werden sollte, da ja der Gerichtshof die Achtung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge und des Sekundärrechts garantiert. Das Übermaß an Vorabentscheidungen, zu dem die Verordnung Nr. 261/2004 geführt hat, beweist, dass diese in bestimmtem Punkten nicht genau genug ist.

3.6 5. Frage: Gibt es Schwierigkeiten bei der Auslegung bestimmter Definitionen (z.B. des Begriffs „Personen mit eingeschränkter Mobilität“) oder im Zusammenhang mit dem Recht eines Luftfahrtunternehmens, die Beförderung von Personen mit eingeschränkter Mobilität aus Sicherheitsgründen abzulehnen? Müssen die Vorschriften darüber, wer für die Bereitstellung von Diensten für Flugreisende mit eingeschränkter Mobilität verantwortlich ist – Flughafen, Fluggesellschaft oder Bodenverkehrsdienstleister –, überarbeitet werden?

3.6.1 Die Verordnung Nr. 1107/2006 über die Rechte von behinderten Flugreisenden und Flugreisenden mit eingeschränkter Mobilität ist ein Referenzpunkt für die soziale Integration, da sie zum Ziel hat, das Recht von Personen mit Behinderung oder eingeschränkter Mobilität sicherzustellen, in gleicher Weise wie andere Bürger mit dem Flugzeug zu reisen. Die Verordnung wird jedoch von den Flughafenbetreibern und Luftfahrtunternehmen nicht ordnungsgemäß umgesetzt, was die Hilfe betrifft, die sie den Betroffenen von der Ankunft am Flughafen bis zum Verlassen des Flughafens gewähren sollten. Dies ist eventuell darauf zurückzuführen, dass in Anhang II keine vollständige Beschreibung derjenigen Leistungen enthalten ist, die für Personen mit Behinderung oder eingeschränkter Mobilität erbracht werden sollten. Zudem untergräbt die fehlende Durchsetzung strikter Qualitätsstandards in diesem Bereich den Grundsatz der Gleichbehandlung.

3.6.2 Gleichwohl fehlt darin eine ausreichend klare Definition der Begriffe „behinderte Flugreisende“ und „Flugreisende mit eingeschränkter Mobilität“, obwohl es um umfassende Hilfeleistungen für die betroffenen Personen geht, die besondere Unterstützung benötigen.

3.6.3 Da es sich als schwierig erweisen könnte, eine rechtskräftige Definition von Personen mit einer Behinderung oder mit eingeschränkter Mobilität festzulegen, sollte die Kommission in Zusammenarbeit mit den für die Einhaltung dieser Verordnung zuständigen Stellen sowie Betroffenenorganisationen, einschließlich Vertretungsorganisationen von Menschen mit Behinderungen, Auslegungshilfen oder Leitlinien erarbeiten. Es sollten europäische Standards festgelegt werden, um die Klarheit und Vollständigkeit der Sicherheitskontrollen bei Fluggästen zu gewährleisten, die Mobilitätshilfen oder medizinische Geräte nutzen, und die Wahrung ihrer persönlichen Würde sicherzustellen.

3.6.3.1 In diesen Leitlinien sollten Aspekte wie Dienstqualität und Information der Bodenverkehrsdienstleister behandelt und eine Abstimmung zwischen der Verordnung Nr. 261/2004 und der Verordnung Nr. 1107/2005 angestrebt werden. Für den Fall, dass diese Leitlinien nicht zu einer wirksamen Anwendung der Rechte der Personen mit eingeschränkter Mobilität führen, befürwortet der EWSA eine unverzügliche Überarbeitung der Verordnung Nr. 1107/2006.

3.6.4 Der Verordnung zufolge darf die Beförderung eines Fluggastes nicht aufgrund seiner Behinderung oder eingeschränkten Mobilität abgelehnt werden; in Artikel 4 ist jedoch eine Ausnahme von diesem Grundsatz vorgesehen, um Sicherheitserfordernissen und der Tatsache Rechnung zu tragen, dass wegen der Größe des Luftfahrzeugs oder seiner Türen die Anbordnahme oder die Beförderung einer Person mit Behinderung oder eingeschränkter Mobilität physisch unmöglich sind.

3.6.5 Diese Angelegenheit ist weder objektiver noch neutraler Natur, da es die Luftfahrtunternehmen sind, die auf der Grundlage eigener Risikoanalysen Sicherheitsvorschriften für den Flugbetrieb vorschlagen, die üblicherweise von der zuständigen Luftfahrtbehörde gebilligt werden. Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung wird somit einseitig ausgelegt. Die Luftfahrtunternehmen müssen verpflichtet werden, die Ablehnung der Beförderung eines Fluggastes mit Behinderung oder eingeschränkter Mobilität konkret zu begründen. Diese Begründung sollte von der zuständigen Luftfahrtbehörde nach dem Grundsatz überprüft werden, dass das Luftfahrtunternehmen das konkrete Sicherheitsrisiko nachweisen muss und nicht etwa der Fluggast mit Behinderung das Nichtvorhandensein eines solchen Risikos.

3.6.6 In dieser Hinsicht wäre zumindest eine Politik der Transparenz in Bezug auf die Möglichkeiten des Zugangs zu Luftfahrzeugen mittels klarer und nachvollziehbarer Informationen bei der Buchung von Flugscheinen erforderlich.

3.6.7 Eine der umstrittensten Fragen ist die des Schadenersatzes im Falle der Beschädigung oder des Verlusts von Mobilitätshilfen. Der Schadenersatz gemäß dem derzeit geltenden Montrealer Übereinkommen reicht nicht aus, um die von Personen mit eingeschränkter Mobilität erlittenen Schäden auszugleichen – ganz abgesehen von den moralischen Schäden, die möglicherweise aus dem Verlust an Autonomie resultieren. Daher muss in den Geschäftsbedingungen der Luftfahrtunternehmen und letztlich durch eine Änderung der Rechtsvorschriften eine ausreichende Entschädigungshöhe sichergestellt werden.

3.7 6. Frage: Sollte im Zusammenhang mit den Fluggastrechten ein transparenteres System für die Festlegung der Flugpreise eingeführt werden, das auch die Zuschlagsproblematik berücksichtigt?

3.7.1 In der Verordnung Nr. 1008/2008 über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft ist festgelegt, wie die Nutzer über die Endpreise der Luftverkehrsdienstleistungen informiert werden müssen.

3.7.2 Diese Intention des EU-Gesetzgebers hat nicht zu den erwünschten Ergebnissen geführt – und damit zur Frustration der Nutzer, die nicht in der Lage sind, die Preise dieser Dienstleistungen zu vergleichen.

3.7.3 Diverse Geschäftspraktiken machen es den Flugreisenden vielfach unmöglich zu verstehen, aus welchen Elementen sich der Endpreis einer Luftverkehrsdienstleistung zusammensetzt.

3.7.4 In der vorgenannten Verordnung ist das Prinzip verankert, dass die Luftfahrtunternehmen die Tarife und Gebühren frei festlegen können. Dieses Prinzip steht außer Frage, darf aber kein Hindernis für die Bereitstellung vergleichbarer Informationen sein.

3.7.5 In einer früheren Stellungnahme des EWSA zum Thema „Verbraucherinformationen“ (3) wurde eine Reihe von Kriterien für Verbraucher- und Nutzerinformationen aufgelistet: Zuverlässigkeit, Aktualität, Objektivität, Genauigkeit, Zweckmäßigkeit, Kürze, Verständlichkeit, Klarheit, Lesbarkeit und Zugänglichkeit. Unbeschadet der geschäftspolitischen Freiheit eines jeden Luftfahrtunternehmens muss ersichtlich sein, welche Aspekte oder Elemente in die Tarife einfließen und zusammen mit Steuern, Flughafengebühren, Zuschlägen und sonstigen Entgelten den Endpreis ergeben.

3.7.6 Es wäre festzuhalten, dass der Gesetzgeber genau festlegen sollte, aus welchen Komponenten der Endpreis der Luftverkehrsdienstleistungen zusammengesetzt ist, und diese dann definieren sollte (4). Schließlich gilt es Folgendes zu bedenken: Derzeit werden Beförderungsverträge bereits einige Zeit vor dem tatsächlichen Reiseantritt geschlossen; die Luftfahrtunternehmen sollten verpflichtet werden, diese Preise mindestens drei Monate lang zu gewährleisten.

3.7.7 Wie in der Mitteilung KOM(2011) 174 endg. festgestellt wird, mangelt es an Transparenz bei Informationen, die die Verbraucher benötigen, z.B. Veröffentlichung von Daten über die Pünktlichkeit, Zahl der von Störungen betroffenen Flüge, ergriffene Maßnahmen zum Fluggastschutz, Beschlüsse der Durchsetzungsbehörden in Anwendung der Verordnung sowie den Luftfahrtunternehmen wegen Nichteinhaltung auferlegte Strafen.

3.8 Für eine bessere Umsetzung außergerichtlicher Schlichtungsverfahren

3.8.1 Das System der außergerichtlichen Streitbeilegung vor Durchsetzungsbehörden sollte auf einheitlichen, wirksamen und schnellen Regelungen fußen, im Einklang mit den für die außergerichtliche Behandlung von Verbraucherklagen geltenden Grundsätzen und unter Einsatz eines (mehrsprachigen) gemeinsamen Formblatts entsprechend der (in der Kommissionsempfehlung vom 12.5.2010 gebilligten) „harmonisierten Methodik“. In jedem Falle sollten die Beschlüsse innerhalb einer angemessenen Frist gefasst werden und für alle Beteiligten bindend sein.

3.8.2 Die Verfahrensfristen sollten einheitlich festgelegt werden, zumindest folgende:

— Frist für die Beantwortung von Beschwerden von Verbrauchern durch die Luftfahrtunternehmen: höchstens ein Monat;

— Frist für die Klärung von Beschwerden von Verbrauchern gegen Luftfahrtunternehmen durch die für die Anwendung der Verordnung Nr. 261/2004 zuständigen Durchsetzungsbehörden: zwei Monate;

— Frist für die Veröffentlichung der den Luftfahrtunternehmen auferlegten Strafen durch die Durchsetzungsbehörden: zwei Monate ab dem entsprechenden Beschluss.

3.8.3 Alle Beschlüsse unter Anwendung der Verordnung Nr. 261/2004 sollten der Kommission durch die Durchsetzungsbehörden oder Gerichte der Mitgliedstaaten mitgeteilt werden, so wie bei der Anwendung der Verordnung Nr. 1/2003, wobei die Kommission für die Verbreitung dieser Informationen zuständig ist.

3.8.4 Für Kollektivstreitigkeiten, die häufig bei Problemen im Zusammenhang mit der Erbringung von Luftverkehrsdienstleistungen auftreten, bedarf es eines Gruppenrechtsschutzes durch Verbraucherschutzorganisationen. Der EWSA betont erneut die Notwendigkeit, derartige Rechtsklagen auf EU-Ebene zu regeln sowie einen Ausgleichsfonds einzurichten, um die Verfahrenskosten für die Verbraucherverbände abzudecken, denn Fluggäste gehören zu den Gruppen, die einen solchen Schutz am stärksten benötigen.

3.8.5 Zivilrechtliche Strafen können abschreckend, verhältnismäßig und wirkungsvoll sein, wenn sie mit Entschädigungen für Gruppen von Passagieren einhergehen, die Schäden oder Beeinträchtigungen infolge der Nichteinhaltung von Verbraucherschutzvorschriften erlitten haben, so wie in früheren Stellungnahmen des EWSA dargelegt.

3.8.6 Bei jeder Überarbeitung der Verordnung Nr. 261/2004 sollte der notwendige Zusammenhang mit anderen bereits bestehenden Rechtsakten im Bereich des Verbraucherschutzes gewährleistet bleiben, z.B. mit der Richtlinie über Pauschalreisen oder der Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken.

Brüssel, den 27. Oktober 2011 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Staffan NILSSON

(1) ABl. C 376 vom 22.12.2011, S. 38

(2) ABl. L 399 vom 30.12.2006, S. 1.

(3) ABl. C 44 vom 11.2.2011, S. 62.

(4) ABl. C 128 vom 18.5.2010, S. 142.