Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über Abfalldeponien" () (97/C 355/02)

Der Rat beschloß am 10. April 1997, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 130 s des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Umweltschutz, Gesundheitswesen und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 15. Juli 1997 an. Berichterstatter war Herr Colombo, Mitberichterstatter waren die Herren Boisseree und Gauder.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 348. Plenartagung (Sitzung vom 1. Oktober 1997) mit 69 Ja-Stimmen bei 1 Gegenstimme und 1 Stimmenthaltung folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der zu prüfende Vorschlag stellt eine Neufassung des 1991 vorgelegten Vorschlags () dar, zu dem sich der Wirtschafts- und Sozialausschuß mit einer Reihe von kritischen Bemerkungen () äußerte und zu dem der Rat einen gemeinsamen Standpunkt () festlegte, der aber vom Europäischen Parlament am 22. Mai 1996 abgelehnt wurde.

1.2. Die wichtigsten Bemerkungen des Ausschusses in seiner Stellungnahme von 1991

1.2.1. Der Ausschuß betonte in seiner damaligen Stellungnahme, wie wichtig der globale Präventivansatz im Abfallbereich ist, wobei auf den gesamten Bereich der Herstellung, des Vertriebs und des Verbrauchs einzuwirken ist, "um die zu deponierenden Abfallmengen zu verringern" (Ziffer 1.3 und 2.2). Er forderte deshalb die Kommission dazu auf, "den Müllvermeidungsmaßnahmen dadurch mehr Durchschlagskraft zu verleihen, daß genauere Angaben über die Fristen und Ziele der Müllreduzierung an der Quelle gemacht werden und daß für eine immer stärkere Weiterverbreitung von Rückführungs- und Wiederverwertungstechnologien gesorgt wird" (Ziffer 2.3). Außerdem betonte der Ausschuß die Notwendigkeit der "Vorbehandlung der Abfälle im Hinblick auf die Verminderung des Müllvolumens und der Giftigkeit der Abfälle" (Ziffer 1.3).

1.2.2. Er bedauerte ferner die Tatsache, daß "der Richtlinienvorschlag keine Hinweise auf die berufliche Aus- und Fortbildung des Deponiepersonals" (Ziffer 2.8) enthielt und empfahl, "Mechanismen der Information und Konsultation (der Bürger)" zu schaffen (Ziffer 2.9). Schließlich hob er hervor, wie wichtig es ist, über eine Datenbank, die Daten über Umfang und Art der in der Gemeinschaft erzeugten Abfälle erfaßt, zu verfügen, zu deren Errichtung er auf die Mithilfe der Europäischen Umweltagentur rechnete (Ziffer 2.4 und 2.5).

1.2.3. In seinen Besonderen Bemerkungen mahnte der Ausschuß zu äußerster Vorsicht gegenüber den möglichen Gefahren einer Mischung verschiedener Abfallarten (Ziffer 3.4.1), bestand auf einer entsprechenden Befähigung der mit den Prüfungen und Kontrollen betrauten Personen (Ziffer 3.4.2), zog hinsichtlich der zivilrechtlichen Haftung eine Querverbindung zu dem Vorschlag für eine Richtlinie über die "zivilrechtliche Haftung für die durch Abfälle verursachten Schäden" (), dessen Annahme damals bevorzustehen schien, und nahm die Unmöglichkeit zur Kenntnis, zu einer "Kostenharmonisierung" zu gelangen. Dennoch erhoffte er eine Angleichung der Kosten im Zuge der Harmonisierung der Umweltschutzbestimmungen und forderte die Kommission auf, die einzelstaatlichen Gesamtkosten für die Abfalldeponierung im Hinblick auf die Erstellung einer detaillierten Statistik zu erfassen (Ziffer 3.8.1).

1.3. Gemeinsamer Standpunkt des Rates

1.3.1. Bei der Prüfung des vom Rat am 6. Oktober 1995 festgelegten gemeinsamen Standpunktes in einem Vermerk vom 14. Februar 1996 nahm der Ausschuß die Änderung der Rechtsgrundlage (Artikel 130 s statt Artikel 100 a) zur Kenntnis, die vom Europäischen Parlament gebilligt wurde, und stellte mit Befriedigung eine bessere Erläuterung des Präventivansatzes in den Erwägungsgründen sowie die Erwähnung der Berufsausbildung in den Erwägungsgründen und in Artikel 9 Absatz 1 fest. Hinsichtlich der gemischten Entsorgung begrüßte er die vorgesehene restriktivere Regelung, womit seinen eigenen Empfehlungen und denen des Europäischen Parlaments bis zu einem gewissen Grad entgegengekommen wurde. Schließlich nahm er mit einer gewissen Besorgnis die Streichung der Artikel und Hinweise betreffend die zivilrechtliche Haftung und den Nachsorgefonds für stillgelegte Deponien zur Kenntnis, die die Kommission damit begründete, daß sie dabei sei, Vorschläge zu der Gesamtproblematik der zivilrechtlichen Haftung für Umweltschäden auszuarbeiten. Der Ausschuß hat die Entwicklung dieser Arbeiten verfolgt, die bislang noch zu keinen befriedigenden Ergebnissen geführt haben.

1.4. Stellungnahme des Europäischen Parlaments (zweite Lesung)

1.4.1. Das Parlament lehnte den gemeinsamen Standpunkt des Rates im Mai 1996 ab, weil es ihn vor allem wegen verschiedener den Mitgliedstaaten im Namen des Subsidiaritätsprinzips zugestandener Ausnahmen und flankierender Maßnahmen und der viel zu nachsichtigen Haltung gegenüber der gemischten Entsorgung unbefriedigend fand.

1.5. Die wichtigsten Neuerungen des jetzigen Kommissionsvorschlags

1.5.1. Wie der Begründung klar zu entnehmen ist, hat die Kommission die Entwicklung der Abfallwirtschaftspolitik berücksichtigt, die unlängst in einer Mitteilung überprüft wurde, zu der der Ausschuß eine Stellungnahme () verabschiedet und der Rat eine Entschließung () angenommen hat.

1.5.2. Die vor kurzem bestätigte Rangfolge räumt der Abfallverminderung an der Quelle Vorrang ein, während die Deponierung als letzter Ausweg betrachtet wird. So enthält der jetzige Vorschlag quantitative Bestimmungen zur Begrenzung der Deponierung biologisch abbaubarer Abfälle sowie ein Verbot der Entsorgung von Altreifen auf Deponien (Artikel 5).

1.5.3. Der Vorschlag kommt dem Anliegen des Ausschusses hinsichtlich der Vorbehandlung der Abfälle zur Verminderung ihres Volumens und ihrer Gefährlichkeit entgegen (Artikel 6) und sieht vor, daß die entstandenen Gase gesammelt, behandelt und genutzt werden.

1.5.4. Die Mitgliedstaaten werden gebeten zu gewährleisten, daß der Preis (für die Ablagerung der Abfälle) auch die geschätzten Kosten für die Nachsorge nach der Stillegung der Deponien abdeckt (Artikel 10), wie dies vom Ausschuß gefordert worden war.

1.5.5. Die gemischte Entsorgung, von der inzwischen die meisten Mitgliedstaaten ganz abgekommen sind, wird verboten, wie dies von Parlament und WSA empfohlen worden war (Streichung von Artikel 7 des gemeinsamen Standpunktes des Rates).

1.5.6. Die allgemeinen Anforderungen (Anhang I) werden durch neue Auflagen zur Einhaltung einer Mindestentfernung von Wohngebieten und sonstiger Verpflichtungen zum Schutz der Deponieumgebung ergänzt.

1.5.7. Die für bestehende Deponien geltenden Vorschriften werden ebenfalls präzisiert, während die im gemeinsamen Standpunkt des Rates (Artikel 3.3) vorgesehenen Ausnahmen, die das Europäische Parlament zu seiner ablehnenden Haltung veranlaßt hatten, stark eingeschränkt werden.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der Ausschuß begrüßt die dem Richtlinienvorschlag zugrundeliegenden Grundsätze und die in ihm aufgestellten Ziele. Diese Ziele (Förderung der Vermeidung, stofflichen Verwertung und Wiederverwendung der Abfälle, Deponierung nur als letzter Ausweg, Sicherstellung eines hohen Umweltschutzniveaus des Deponiestandortes, Internalisierung der Umweltkosten und Förderung der Gleichstellung der Mitgliedstaaten in bezug auf die Kosten) stellen eine konsequente Anwendung der gemeinschaftlichen Abfallbewirtschaftungsstrategie dar, die unlängst in der Entschließung des Rates über die Abfallpolitik bekräftigt wurde.

2.2. Der Ausschuß nimmt mit Befriedigung zur Kenntnis, daß sich in dem jetzigen Text viele der von ihm selbst und vom Parlament zu der ersten Fassung der Richtlinie geäußerten Empfehlungen und Bemerkungen widerspiegeln, stellt gleichzeitig aber fest, daß wichtige Punkte vernachlässigt wurden, auf denen er aber bestehen muß.

2.2.1. In erster Linie ist es notwendig, für die Berufsausbildung der Deponiefachleute und -betreiber Planungsleitlinien zu entwickeln. Bei Deponien handelt es sich um Anlagen, die nicht nur richtig geplant, sondern auch während ihrer ganzen aktiven Phase gewissenhaft und fachkundig betrieben werden müssen. Wichtig ist, daß die mit dem technischen Betrieb und der Überwachung betrauten Personen eine angemessene fachliche und betriebstechnische Ausbildung unter genauer Spezifizierung ihrer Aufgaben und Verantwortlichkeiten erhalten. Es genügt nicht, für die Erteilung der Genehmigung eine entsprechende berufliche Qualifikation zu verlangen: Vielmehr müssen die einzelstaatlichen und regionalen Behörden auch ständige fachliche Aus- und Fortbildungsprogramme anbieten, um das mit Betriebs- und Überwachungsaufgaben betraute technische und sonstige Personal für diese Aufgaben zu schulen. Ein diesbezüglicher Meinungsaustausch könnte zur Festlegung von Berufsbildern auf Gemeinschaftsebene beitragen.

2.2.2. Zweitens ist es notwendig, den Vorschlag an die Kriterien für den Zugang zu Umweltinformationen anzupassen, die in der einschlägigen Richtlinie () festgelegt sind, und geeignete Formen der Beteiligung interessierter Bürger an den Entscheidungen über die Entsorgungstätigkeiten vorzusehen. Die sachkundige Mitwirkung der Bürger an den von den Behörden zu treffenden Entscheidungen kann nur durch eine transparente Politik erreicht werden, zu der auch die Information über die Umweltauswirkungen und die Sicherheitsgarantien gehört. Der Ausschuß tritt für eine Ergänzung von Artikel 8 ein, in der die zuständigen Stellen aufgefordert werden, interessierte Kreise über die Vergewisserung zu informieren, daß eine Deponie den für die Erteilung der Genehmigung zu erfuellenden Anforderungen genügt.

2.2.3. Nachdem der Vorschlag u.a. auch vorsieht, den Einsatz von Methoden der Vorbehandlung und Verwertung der Abfälle zu fördern, möchte der Ausschuß die Kommission schließlich ersuchen, folgenden Tätigkeiten neue Impulse zu verleihen:

- Studien und Forschungsarbeiten zur Gewinnung verläßlicher statistischer Daten über die Erzeugung und Zusammensetzung der Abfälle und insbesondere des Industriemülls,

- Formulierung von Einzelrichtlinien und -verordnungen über die Behandlung prioritärer Abfallströme, angefangen mit der Verwertung von Altreifen,

- Schaffung einer Gemeinschaftsregelung über die zivilrechtliche Haftung für Umweltschäden.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. Der Ausschuß vertritt die Auffassung, daß einige Aspekte des Vorschlags der Präzisierung bedürfen. Insbesondere geht es um

- eine klare Definition von Schlamm in Erwartung des Abschlusses der in Gang befindlichen Überarbeitung der Schlamm-Richtlinie und um

- die Frage der Anwendung der Richtlinie auf die innerbetrieblichen Abfalldeponien, die besser den Vorschriften über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IPPC-Richtlinie) unterworfen werden sollten.

3.2. Der Ausschuß stimmt dem Ziel der Verminderung der auf Abfalldeponien entsorgten biologisch abbaubaren Abfälle zu, da es mit den Maßnahmen zur Verminderung der Emissionen von Treibhausgasen in Einklang steht, an denen die Methanemissionen aus Deponien einen erheblichen Anteil haben. Er weist jedoch darauf hin, daß die Verminderung nur für Hausmüll und nicht für Industriemüll angestrebt wird. In diesem Zusammenhang bedauert der Ausschuß die Tatsache, daß es aufgrund des zugegebenen Mangels an verläßlichen Statistiken über die Ströme industrieller Abfälle und ihre Zusammensetzung zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht möglich ist, glaubwürdige Zielvorgaben für die Verminderung des biologisch abbaubaren Anteils der auf die Deponien gelangenden Abfälle zu machen. Unter diesen Umständen hält er es zumindest für notwendig, daß die Richtlinie der Europäischen Umweltagentur und Eurostat die Aufgabe der raschen Erstellung entsprechender verläßlicher Statistiken und Bewertungen überträgt, damit eine auch für Industrieabfälle geeignete Politik entwickelt werden kann.

3.3. Der Ausschuß hält die Anwendung der neuen Regelung auch auf die schon vorhandenen Deponien mit Hilfe von mit der zuständigen Behörde vereinbarten und innerhalb einer bestimmten Frist durchzuführenden Nachrüstungsprogrammen für richtig. Unbeantwortet bleibt jedoch die Frage, was mit den zu schließenden Deponien ohne Nachrüstungsprogramm während des in Artikel 14 vorgesehenen Fünfjahreszeitraums geschieht. Es wäre sinnvoll, in einer Reihe von Fällen für Deponien, die nach technischen Kriterien eingerichtet und betrieben werden, die noch nicht an die Bestimmungen der neuen Richtlinie angepaßt wurden, die Möglichkeit vorzusehen, in Zukunft Beihilfen für eine umweltgerechte Sanierung und Melioration zu verlangen.

3.3.1. Häufig erweisen sich solche Sanierungsmaßnahmen aber als recht kostspielig. Nach Ansicht des Ausschusses sind zu ihrer Finanzierung in erster Linie Maßnahmen ins Auge zu fassen, die mit dem Verursacherprinzip in Einklang stehen. Für den Fall, daß diese nicht durchgeführt werden können, weil die Verursacher der Umweltverschmutzung nicht auszumachen sind, muß auf zusätzliche oder flankierende Maßnahmen zurückgegriffen werden, auch wenn Lösungen des Problems offensichtlich nicht leicht zu finden sind, weil die einzelnen Länder sehr unterschiedliche gesetzliche Wege beschritten haben und die Bemühungen, auf dem Gebiet der zivilrechtlichen Haftung zu einer gemeinsamen Linie zu finden, noch nicht die erhofften Ergebnisse gebracht haben.

3.3.2. Der Erlaß einer neuen Deponierichtlinie stellt einen Anreiz dar, sich mit dieser Problematik erneut auseinanderzusetzen und über die Zweckmäßigkeit von Maßnahmen zur Bildung von Fonds zur Finanzierung der Sanierungsmaßnahmen nachzudenken, die bei stillgelegten Deponien oder solchen Deponien vorzunehmen sind, deren Aufnahmekapazität noch vor der sonst notwendigen Anpassung an die neuen Vorschriften erschöpft sein wird. Bei letzteren, die noch einige Jahre lang betrieben werden, ohne für Anpassungskosten aufkommen zu müssen, sollte die Möglichkeit geprüft werden, die Deponiegebühren durch einen zusätzlichen Betrag zu erhöhen, der der Speisung der besagten Fonds dienen würde.

3.4. Der Ausschuß ist damit einverstanden, daß eine angemessen lange Nachsorgephase sichergestellt werden soll, und hält es für erforderlich, daß neben der finanziellen Sicherheitsleistung für mindesten 50 Jahre auch genau festgelegt wird, über welchen Mindestzeitraum hinweg der Betreiber für die Wartungsarbeiten, die Überwachung und die Kontrollmaßnahmen (Artikel 13 Absatz 3) auf jeden Fall aufkommen muß, um krassen Unterschieden zwischen den Verhaltensweisen in den verschiedenen Mitgliedstaaten, die sich unweigerlich in ebenso großen Unterschieden bei den Nachsorgekosten äußern würden, vorzubeugen.

3.5. Während der Bauphase muß eine ständige Qualitätsprüfung durch unabhängige Dritte vorgeschrieben sein (Artikel 7 und Artikel 8 Absatz 2). Außerdem sollte in Artikel 7 Absatz 5 eine Risikoanalyse vorgeschrieben werden.

3.6. Der Ausschuß stellt fest, daß die Umweltauswirkungen und die potentiellen Risiken, die mit der Ausbreitung von Deponiegas in unteren Schichten verbunden sind, in dem Vorschlag bedauerlicherweise weit unterschätzt werden. Seines Erachtens sollten diese Probleme stärker beachtet und dazu für die Planung, den Betrieb und die Nachsorge klare Mindestvorschriften aufgestellt werden, die insbesondere die Auflage umfassen, bei Deponiestandorten, deren geologische Beschaffenheit die Ausbreitung ("Migration") des Deponiegases im Boden begünstigt, künstliche Barrieren anzulegen, die dies verhindern. Nach seinem Dafürhalten sollte zumindest in Anhang I Abschnitt 4 ("Deponiegasüberwachung") Absatz 1 näher spezifiziert werden, daß unter "Ausbreitung von Deponiegas" sowohl die Ausbreitung in der Luft als auch die unterirdische Ausbreitung zu verstehen ist. Entsprechend sollte es hinsichtlich der Kontrolle in Anhang III Abschnitt 3 ("Emissionsdaten: Kontrolle von Wasser, Sickerwasser und Deponiegas") Absatz 3 heißen, daß die Gas-Überwachung nicht nur für jeden Abschnitt der Deponie, sondern auch für den Untergrund in der Umgebung repräsentativ sein muß.

3.7. Hinsichtlich der Anforderungen an die Abfalldeponien und der Kontrollverfahren hält der Ausschuß im Rahmen der Revision der Anhänge folgendes für erforderlich:

3.7.1. Die Anforderungen und die Berechnungsmodalitäten für den Durchlässigkeitskoeffizienten K (Anhang I Abschnitt 3) sollten spezifiziert werden, auch wenn dies wiederum in den Aufgabenbereich des in Artikel 16 vorgesehenen Ausschusses fällt. Als - klarere - Alternative hierzu könnte daran gedacht werden festzulegen, daß die Durchwanderung des Substrats beispielsweise nicht weniger als 10 Jahre dauern darf.

3.7.2. Bei den chemischen Analysen von Sickerwasser (Anhang III Abschnitt 4 Fußnote 17) sollte auch an Eisen, Magnesium, Ammoniakstickstoff, Nitrite und Nitrate, die elektrische Leitfähigkeit, Chloride, das Redoxpotential und die Umweltschädlichkeit gedacht werden.

3.7.3. Die Grundwasserproben (Anhang III Abschnitt 4) müssen über einen ausreichenden Zeitraum hinweg entnommen werden, um sich ein Bild von den örtlichen saisonalen Schwankungen der qualitativen Eigenschaften und Mengen des Grundwassers machen zu können.

3.7.4. Schließlich wäre es vielleicht zweckmäßig, in der Richtlinie - im Einklang mit den von der Kommission geförderten Maßnahmen zur Einführung von Umweltmanagementsystemen und geeigneter "Öko-Audit"-Methoden in den Entsorgungsanlagen - die Anwendung zertifizierter oder registrierter Umweltmanagementsysteme (Reg. 1836/93) () zu empfehlen und zu fördern (nicht zu erzwingen), mit denen die herkömmlichen Systeme zur Kontrolle und Überwachung der Betriebsphasen der Deponien verbessert und ergänzt werden können.

Brüssel, den 1. Oktober 1997.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() ABl. C 156 vom 24. 5. 1997, S. 10.

() ABl. C 190 vom 22. 7. 1991.

() ABl. C 40 vom 17. 2. 1992.

() ABl. C 59 vom 28. 2. 1996.

() Diese Richtlinie wurde vom Rat niemals erlassen, und die Problematik der zivilrechtlichen Haftung bei Umweltschäden ist immer noch Diskussionsgegenstand und wurde noch nicht in Vorschlägen für Rechtsakte behandelt.

() ABl. C 89 vom 19. 3. 1997.

() ABl. C 76 vom 11. 3. 1997.

() ABl. L 158 vom 23. 6. 1990.

() ABl. L 168 vom 10. 7. 1993.