Diese Folgenabschätzung ist dem Vorschlag der Kommission für eine Empfehlung des Rates zur sektorübergreifenden Unterstützung gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität beigefügt. Nachstehend werden die wesentlichen Aspekte der Folgenabschätzung zusammengefasst.

1. Einleitung

In der Mitteilung „Entwicklung der europäischen Dimension des Sports“ aus dem Jahr 2011 wurde bestätigt, dass körperliche Betätigung in der modernen Gesellschaft einer der wichtigsten Gesundheitsfaktoren ist und dass Sport einen grundlegenden Bestandteil eines jeden politischen Konzepts zur Steigerung der körperlichen Aktivität darstellt. Außerdem wurden die Kommission und die Mitgliedstaaten (MS) darin aufgefordert, „auf der Grundlage der EU-Leitlinien für körperliche Aktivität an der Erstellung nationaler Leitlinien weiterzuarbeiten, einschließlich eines Überprüfungs- und Koordinierungsprozesses“. Diese von einer Gruppe aus 22 europäischen Experten – die verschiedene Disziplinen vertraten und weitgehend für eine informierte wissenschaftliche Meinung standen – entworfenen Leitlinien wurden 2008 auf der Ebene der EU-Politik bestätigt. Sie unterstreichen die Empfehlungen der WHO für das Mindestmaß an körperlicher Aktivität, heben die Bedeutung eines sektorübergreifenden Ansatzes hervor und enthalten 41 konkrete Aktionsleitlinien. In dieser Folgenabschätzung werden die Faktoren ermittelt und analysiert, die für die geplante politische Initiative der EU im Bereich der gesundheitsfördernden körperlichen Aktivität auf der Grundlage der EU-Leitlinien für körperliche Aktivität maßgeblich sind.

2. Problemstellung

Körperliche Aktivität, regelmäßige sportliche Betätigung und Bewegung zählen zu den wirkungsvollsten Möglichkeiten, geistig und körperlich fit zu bleiben, Übergewicht und Fettleibigkeit zu bekämpfen und damit verbundenen Krankheiten vorzubeugen. Außerdem korrelieren die Teilnahme an Sport und körperliche Betätigung mit anderen Faktoren wie soziale Interaktion und Inklusion. Die vielen Vorteile körperlicher Aktivität sind gut belegt und nachgewiesen. Umgekehrt verursacht der Mangel an Bewegung eine Reihe von Problemen, darunter vorzeitige Mortalität, steigende Übergewichts- und Fettleibigkeitsraten, Brust- und Darmkrebs, Diabetes und ischämische Herzerkrankungen. Gesundheitsprobleme aufgrund mangelnder körperlicher Betätigung verursachen erhebliche direkte und indirekte Kosten für die europäische Wirtschaft, welche auf Krankheit und Morbidität, krankheitsbedingte Abwesenheit und vorzeitigen Tod zurückzuführen sind, insbesondere auch im Hinblick auf die schnell alternden Gesellschaften Europas.

Gesundheitsfördernde körperliche Aktivität ist ein relativ neuer Bereich, deren wissenschaftliche Entwicklung schnell voranschreitet und körperliche Aktivität einerseits – in enger Verbindung mit Sport und körperlicher Bewegung – und öffentliche Gesundheit andererseits kombiniert. Gesundheitsfördernde körperliche Aktivität wurde von der WHO insbesondere als Teil der Globalen Strategie zu Ernährung, körperlicher Betätigung und Gesundheit des Jahres 2004 behandelt. Eine erfolgreiche Unterstützung gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität hängt in erster Linie von den Bemühungen der MS ab. Angesichts des wachsenden Bewusstseins für die Bedeutung körperlicher Aktivität bemühen sich viele Behörden verstärkt um die Unterstützung gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität. Ebenso hat sich die EU mit körperlicher Aktivität befasst – und zwar in Strategien und Maßnahmen im Bereich des Sports (Weißbuch „Sport“, EU-Leitlinien für körperliche Aktivität, Mitteilung zum Sport usw.) und der Gesundheit (z. B. Weißbuch „Ernährung, Übergewicht, Adipositas: Eine Strategie für Europa“) sowie durch Nutzung der für die politische Koordinierung relevanten Strukturen auf EU-Ebene, insbesondere der Expertengruppe für Sport, Gesundheit und Beteiligung, die der Rat im Rahmen des EU-Arbeitsplans für den Sport 2011-2014 einsetzte, und der im Rahmen der zuvor genannten Strategie des Jahres 2007 eingesetzten Hochrangigen Gruppe für Ernährung und körperliche Bewegung –, um die MS bei der Durchführung koordinierter Aktivitäten und dem Austausch von Strategien, politischen Konzepten und Verfahren zu unterstützen.

Trotz der wachsenden Priorität, die der Förderung körperlicher Aktivität und den für die Unterstützung gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität verfügbaren Instrumenten eingeräumt wird, ist der Bewegungsmangel in der Europäischen Union nach wie vor unannehmbar hoch (z. B. antworteten 60 % der europäischen Bürgerinnen und Bürger im Jahr 2010, dass sie sich nur selten oder nie körperlich betätigen oder Sport treiben). Forschungsergebnisse zeigen zudem erhebliche Unterschiede zwischen den MS auf. Die meisten Länder haben das wichtigste politische Ziel nicht erreicht: die Erhöhung des Anteils der Bürgerinnen und Bürger, die den von der WHO empfohlenen und in den EU-Leitlinien für körperliche Aktivität bestätigten Grad an körperlicher Aktivität erreichen. Im Rahmen der Initiative muss vorrangig dem Problem nachgegangen werden, dass die Strategien der EU-Mitgliedstaaten zur Unterstützung gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität im Allgemeinen keine Wirkung gezeigt haben.

Es gibt zahlreiche Gründe für die geringe Wirksamkeit der Politik der MS, in erster Linie ist sie aber auf Schwachstellen bei der Entwicklung und Umsetzung der Strategien zur Unterstützung gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität zurückzuführen. Unter Berücksichtigung der im Bezugsrahmen der EU-Leitlinien für körperliche Aktivität und anderen wissenschaftlichen Instrumenten festgelegten Kriterien für eine wirksame Politik für gesundheitsfördernde körperliche Aktivität wurden anhand von wissenschaftlichen Nachweisen und Konsultationsergebnissen mindestens drei Schwachstellen bei der Politik für gesundheitsfördernde körperliche Aktivität bestätigt: a) es gibt keinen ausreichend sektorübergreifenden Ansatz für gesundheitsfördernde körperliche Aktivität, auch was die Zusammenarbeit verschiedener, für die Unterstützung gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität zuständiger Ministerien und Stellen anbelangt, b) die Ziele der Politik für gesundheitsfördernde körperliche Aktivität sind nicht eindeutig definiert, und c) die Vorkehrungen für die Überwachung und Bewertung des Grads an gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität und der diesbezüglichen Strategien sind unzureichend.

Diese Schwachstellen sind auf die Tatsache zurückzuführen, dass gesundheitsfördernde körperliche Aktivität (wenn überhaupt) ein eher neues Thema auf der Tagesordnung von Regierungen ist und sich erst seit sehr kurzer Zeit ein Verständnis der maßgeblichen Faktoren entwickelt, welches allerdings für die Konzeption von Maßnahmen zur Steigerung körperlicher Aktivität unerlässlich ist. Gesundheitsfördernde körperliche Aktivität ist noch nicht als komplexer Politikbereich anerkannt, der gemäß den EU-Leitlinien für körperliche Aktivität multisektorale Maßnahmen erfordert; dies ist unter anderem auf das Fehlen einer ausreichend starken Interessenvertretung zurückzuführen. Bislang wurde gesundheitsfördernde körperliche Aktivität mit anderen Tagesordnungspunkten der öffentlichen Gesundheit (z. B. „Ernährung“) verknüpft, aber nicht als eigenständiger Politikbereich angesehen, obwohl es Belege für zahlreiche unabhängige Wirkungen nicht nur auf die Gesundheit gibt. Diese Situation spiegelt sich auch in den Tätigkeiten und Strukturen der EU wider, die sich mit körperlicher Aktivität befassen. Im Rahmen der EU-Politik bestehen zahlreiche Möglichkeiten, die Umsetzung der EU-Leitlinien für körperliche Aktivität als Instrument für eine wirksame Unterstützung gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität voranzubringen und bestehende Formen der politischen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten auf EU-Ebene zu verbessern, um so zur Umkehr der Tendenz zu Bewegungsmangel beizutragen. Derzeit gibt es keine politische Koordinierung – weder innerhalb der Strategie der EU noch auf EU-Ebene zwischen den MS –, die der Komplexität des Themas „gesundheitsfördernde körperliche Aktivität“ in Form eines eigenen (gezielten) Politikbereichs Rechnung tragen würde.

Die geplante Initiative wird in erster Linie auf die Behörden in den MS ausgerichtet sein, die für die Unterstützung gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität und insbesondere die in den EU-Leitlinien für körperliche Aktivität abgedeckten thematischen Bereiche zuständig sind. Die Initiative sollte dazu beitragen, die Kapazitäten für eine wirksamere sektorübergreifende Unterstützung gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität zu verbessern und zumindest Behörden betreffen, die für die folgenden Bereiche zuständig sind: Sport, Gesundheit, Bildung, Verkehr, Umwelt, Städteplanung, öffentliche Sicherheit, Arbeitsumwelt und Dienste für Senioren. Sie wird sich insbesondere auf die MS konzentrieren, denen es weniger gut gelungen ist, den Grad an gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität in ihrer Bevölkerung zu erhöhen (im Allgemeinen sind dies die Länder in Süd- und Osteuropa), und somit auf regionale Diskrepanzen in der EU-28 eingehen. Schließlich soll die Initiative die EU-Bürgerinnen und -Bürger ganz allgemein erreichen (Kinder, Erwerbstätige, ältere Menschen usw.), indem sie neue Möglichkeiten schafft, sich körperlich zu betätigen und so die Empfehlungen der WHO zu erfüllen. Da der Mangel an körperlicher Aktivität bei bestimmten Risikogruppen (sozioökonomisch benachteiligte Gruppen, Frauen, Kinder und ältere Menschen) besonders ausgeprägt ist, würde die Initiative bei diesen Gruppen einen stärkeren Nutzen bringen als in Europa insgesamt.

3. Subsidiaritätsanalyse

Das Recht der EU, im Bereich der gesundheitsfördernden körperlichen Aktivität tätig zu werden, beruht auf zwei Artikeln des AEUV, welche ihr eine unterstützende Zuständigkeit zuweisen. Gemäß Artikel 165 trägt die Europäische Union „zur Förderung der europäischen Dimension des Sports bei“, und ein Tätigwerden soll auf die „Entwicklung der europäischen Dimension des Sports“ abzielen. Gemäß Artikel 168 ist die Tätigkeit der Europäischen Union „auf die Verbesserung der Gesundheit der Bevölkerung [...] und die Beseitigung von Ursachen für die Gefährdung der körperlichen und geistigen Gesundheit gerichtet“. Für beide Bereiche heißt es im AEUV, dass der Rat (auf Vorschlag der Kommission) Empfehlungen annehmen kann, und die Kommission wird zur Förderung der politischen Koordinierung zwischen den MS ermächtigt. Im Bereich der öffentlichen Gesundheit handelt es sich bei den Initiativen zur Förderung der Politikkoordinierung insbesondere um „Initiativen, die darauf abzielen, Leitlinien und Indikatoren festzulegen, den Austausch bewährter Verfahren durchzuführen und die erforderlichen Elemente für eine regelmäßige Überwachung und Bewertung auszuarbeiten“.

Was die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips anbelangt, so sind die MS vorrangig für die Unterstützung gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität und die Festlegung der Politik für Sport und Gesundheit zuständig. EU-Maßnahmen können einen wesentlichen Mehrwert zu den einzelnen Errungenschaften der Mitgliedstaaten schaffen. In Übereinstimmung mit den internationalen Rahmenvorgaben und Aktivitäten zur Förderung körperlicher Aktivität kann die Europäische Union politische Impulse für gezielte Maßnahmen im Bereich der gesundheitsfördernden körperlichen Aktivität in der EU-28 geben und für die Notwendigkeit eines raschen Handelns sensibilisieren. Somit kann ein EU-Engagement für wirksamere Strategien der Unterstützung gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität generell zur Reduzierung der erheblichen sozialen und wirtschaftlichen Kosten aufgrund von Bewegungsmangel beitragen und die Mitgliedstaaten besser in die Lage versetzen, die Wachstumsziele der Strategie „Europa 2020“ zu erreichen

Maßnahmen auf EU-Ebene haben das Potenzial, nationale Anstrengungen zur Unterstützung gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität sowohl wirksamer als auch kostenwirksamer zu machen, als dies andernfalls möglich wäre; dies ist angesichts der derzeitigen Wirtschaftslage besonders wichtig. Die EU kann die politische Koordinierung vereinfachen und stärken, indem sie die MS dabei unterstützt, Informationen und Erfahrungen auszutauschen, das Peer-Learning anzuregen, bewährte Verfahren zu verbreiten und bei der Entwicklung gemeinsamer Ansätze zusammenzuarbeiten. Damit versetzt sie die MS besser in die Lage, gesundheitsfördernde körperliche Aktivität sektorübergreifend zu fördern und ihre Politik so zu gestalten, dass sie geeignetere Maßnahmen gewährleistet. Eine solche Koordinierung im Bereich der gesundheitsfördernden körperlichen Aktivität scheint angesichts der erheblichen Unterschiede, die derzeit zwischen den Mitgliedstaaten in Bezug auf den Stellenwert der gesundheitsfördernden körperlichen Aktivität, die gewählten Ansätze und die nationalen Mechanismen der Politikkoordinierung bestehen, besonders nützlich. Darüber hinaus wird der Austausch bewährter Verfahren erheblich gestärkt, wenn die Wirksamkeit einzelner Maßnahmen und politischer Strategien tatsächlich nachgewiesen ist. Zuverlässige Daten sind selten verfügbar, trotz ihres Nutzens für die Formulierung und Ausgestaltung von Strategien. Die EU befindet sich in einer guten Position, die Vorkehrungen zur Überwachung und Bewertung der Politik für gesundheitsfördernde körperliche Aktivität zu verbessern und somit die MS dabei zu unterstützen, die Entwicklungen im zeitlichen Verlauf zu beobachten.

4. Ziele

Allgemeines Ziel der Initiative ist es, durch einen erhöhten Grad an gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität in der EU zu einer gesünderen und produktiveren Gesellschaft beizutragen.

Die Initiative soll für eine höhere Wirksamkeit der Strategien der MS für gesundheitsfördernde körperliche Aktivität sorgen, indem sie die MS zur Entwicklung und Umsetzung von Strategien auf der Grundlage der EU-Leitlinien für körperliche Aktivität befähigt und so bei der Behebung der wesentlichen Schwachstellen (fehlender sektorübergreifender Ansatz, unklare Ziele, unzureichende Überwachung) unterstützt. Die Entwicklung von Strategien und deren Umsetzung wird hauptsächlich in den Mitgliedstaaten stattfinden. Daher besteht das einzige Einzelziel darin, durch eine verbesserte Aufnahme und Umsetzung der EU-Leitlinien für körperliche Aktivität sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten wirksame Strategien für gesundheitsfördernde körperliche Aktivität entwickeln und umsetzen. Um dieses Einzelziel zu verwirklichen, wurden zwei operative Ziele formuliert, die in direktem Zusammenhang mit den Ursachen des Problems und den Parametern der vorgeschlagenen Initiative stehen, und zwar die Verstärkung der politischen Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten und die Erleichterung der Erhebung umfassender Daten zu gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität und diesbezüglichen Strategien.

5. Handlungsoptionen

In dieser Folgenabschätzung werden verschiedene Handlungsoptionen erwogen, um die Mitgliedstaaten bei der Entwicklung und Umsetzung wirksamer Strategien der Unterstützung gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität zu unterstützen. Drei dieser Optionen wurden verworfen: völlige Einstellung der politischen Koordinierung zu gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität auf EU-Ebene, ausschließliche Ausrichtung auf eine Überarbeitung der EU-Leitlinien für körperliche Aktivität sowie ausschließliche Ausrichtung auf die Annahme neuer Anreizmaßnahmen im Bereich der gesundheitsfördernden körperlichen Aktivität. Im Hinblick auf die Bewältigung der ermittelten Probleme und das Erreichen der festgelegten Ziele wurden vier Handlungsoptionen erarbeitet: ein Basisszenario (Option A), eine Option ohne Überwachungsmechanismus (Option B), eine Option mit einem einfachen Überwachungsmechanismus (Option C) und eine Option mit einem umfassenderen Überwachungsmechanismus sowie Vergleichswerten und Zielvorgaben (Option D).

|| Option || Knappe Beschreibung

A || Basisszenario (Beibehaltung der gegenwärtigen Situation) || § Weiterführung der politischen Koordinierung unter Beteiligung der Expertengruppe für Sport, Gesundheit und Beteiligung sowie der Hochrangigen Gruppe, auf der Grundlage der EU-Leitlinien für körperliche Aktivität, aber keine neue politische Initiative.

B || Anregung einer verstärkten politischen Koordinierung (Instrument: Mitteilung der Kommission) || § Strategiepapier (ohne rechtliche Bindung), in dem ein strategischer Ansatz für die gezielte sektorübergreifende Unterstützung gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität festgelegt ist; § verstärkte politische Koordinierung auf EU-Ebene unter Beteiligung der Expertengruppe für Sport, Gesundheit und Beteiligung sowie der Hochrangigen Gruppe mit Unterstützung der Kommission; § Maßnahmen, die Anreize für die Mitgliedstaaten schaffen, die in den EU-Leitlinien für körperliche Aktivität verankerten Grundsätze einzuhalten; § Aufforderung an die Mitgliedstaaten, über die Fortschritte bei der Umsetzung der EU-Leitlinien für körperliche Aktivität zu berichten und dabei vorhandene Instrumente und Strukturen der Berichterstattung zu nutzen.

C || Anregung einer verstärkten politischen Koordinierung und Überwachung auf der Grundlage einer begrenzten Zahl von Indikatoren zur Umsetzung der EU-Leitlinien für körperliche Aktivität (Instrument: Vorschlag für eine Empfehlung des Rates) || § Strategiepapier mit rechtlicher Wirkung (Festlegung unverbindlicher Regeln), in dem eine gezielte sektorübergreifende Unterstützung gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität empfohlen wird; § verstärkte politische Koordinierung auf EU-Ebene unter Beteiligung der Expertengruppe für Sport, Gesundheit und Beteiligung sowie der Hochrangigen Gruppe mit Unterstützung der Kommission; § die MS (Sitzung im Rat) bestätigen die in den EU-Leitlinien für körperliche Aktivität verankerten Grundsätze und verpflichten sich zu deren Einhaltung; § die MS erklären sich bereit, die Entwicklung und Umsetzung der Politik für gesundheitsfördernde körperliche Aktivität anhand einer begrenzten Zahl hochrangiger und aggregierter Indikatoren in Bezug auf die EU-Leitlinien für körperliche Aktivität zu überwachen und der EU-Ebene diesbezüglich Bericht zu erstatten; § die Kommission unterstützt den Überwachungsmechanismus und hilft den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung.

D || Anregung einer verstärkten politischen Koordinierung und Überwachung auf der Grundlage eines umfassenden Pakets von Indikatoren, das alle 41 EU-Leitlinien für körperliche Aktivität abdeckt und eine Bewertung anhand von Zielvorgaben/ Vergleichswerten beinhaltet. (Instrument: Vorschlag für eine Empfehlung des Rates) || § Strategiepapier mit rechtlicher Wirkung (Festlegung unverbindlicher Regeln), in dem eine gezielte sektorübergreifende Unterstützung gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität empfohlen wird; § verstärkte politische Koordinierung auf EU-Ebene unter Beteiligung der Expertengruppe für Sport, Gesundheit und Beteiligung sowie der Hochrangigen Gruppe mit Unterstützung der Kommission; § die MS (Sitzung im Rat) bestätigen die 41 EU-Leitlinien für körperliche Aktivität und verpflichten sich zu deren Einhaltung; § die MS erklären sich bereit, die Entwicklung und Umsetzung der Politik für gesundheitsfördernde körperliche Aktivität anhand eines umfassenden Pakets quantitativer und qualitativer Indikatoren in Bezug auf die EU-Leitlinien für körperliche Aktivität zu überwachen und der EU-Ebene diesbezüglich Bericht zu erstatten; § die MS vereinbaren Richtwerte und Zielvorgaben für die Umsetzung der Leitlinien; § die Kommission unterstützt den Überwachungsmechanismus, hilft den MS bei der Umsetzung und bewertet die Leistungen der MS anhand von Richtwerten und des Erreichens von Zielvorgaben.

Option A würde eine Beibehaltung bestehender Strukturen und Prozesse der Koordinierung der Politik für gesundheitsfördernde körperliche Betätigung auf EU-Ebene bedeuten, insbesondere im Rahmen der Tätigkeiten in den EU-Politikbereichen Sport und Gesundheit.

Unter Option B würde eine erneuerte strategische Vision der EU für einen sektorübergreifenden gezielten Ansatz der Unterstützung gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität und eine koordinierte Politik in den MS eingeführt, und zwar durch ein Strategiepapier ohne rechtliche Bindung (eine Mitteilung der Kommission). Aufbauend auf den im Bereich der gesundheitsfördernden körperlichen Aktivität bereits vorhandenen Strategiepapieren würde eine solche Initiative eine erneuerte politische Verpflichtung zu gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität im Einklang mit den EU-Leitlinien für körperliche Aktivität zum Ausdruck bringen und zentrale Maßnahmen unter Beteiligung der Mitgliedstaaten, der Kommission und anderer relevanter Akteure vorsehen.

Im Rahmen der Optionen C und D wird zusätzlich zur verstärkten politischen Koordinierung (wie bereits unter Option B vorgesehen) ein Überwachungsmechanismus als Schlüsselelement vorgeschlagen. Die Bekräftigung der EU-Leitlinien für körperliche Aktivität in Verbindung mit einem spezifischen Mechanismus zur Überwachung ihrer Umsetzung soll zu einer systematischeren und konstruktiveren Art der Koordinierung und des Peer-Learning führen sowie in der Folge zu wirksameren Strategien für gesundheitsfördernde körperliche Aktivität auf nationaler und subnationaler Ebene. In erster Linie würden die MS im Rahmen einer Initiative gemäß diesen Optionen aufgefordert, a) eine nationale Strategie und einen Aktionsplan für die sektorübergreifende Unterstützung gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität im Einklang mit den EU-Leitlinien für körperliche Aktivität zu entwickeln; b) die Umsetzung der EU-Leitlinien für körperliche Aktivität auf nationaler Ebene auf der Grundlage eines vereinbarten Pakets von Indikatoren zu überwachen, um Änderungen bei der körperlichen Aktivität und der Politik für gesundheitsfördernde körperliche Aktivität zu messen, und c) regelmäßig über die erzielten Fortschritte Bericht zu erstatten. Zur Unterstützung dieser Tätigkeiten würden die MS aufgefordert, „nationale Kontaktstellen für körperliche Aktivität“ einzurichten, deren Aufgabe es wäre, Daten für den Überwachungsmechanismus zu erfassen und länderspezifische Informationen zu relevanten nationalen Strategien und Aktionsplänen bereitzustellen. Die Kommission würde diesen Prozess erleichtern, indem sie die Einrichtung und die Nutzung des Überwachungsmechanismus sowie den Kapazitätenaufbau in den MS für die Entwicklung und Umsetzung von Strategien im Einklang mit den EU-Leitlinien für körperliche Aktivität unterstützt. Im Rahmen des Überwachungsmechanismus für gesundheitsfördernde körperliche Aktivität würden somit vorhandene Formen der Überwachung und Datenerfassung in diesem Bereich in Synergie mit der WHO weiterentwickelt. Auf der Basis der Daten, länderspezifischen Übersichten und Analysen zu gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität würden Tendenzen erarbeitet, die zusammen mit anderen relevanten Informationen zur Entwicklung und Umsetzung der Politik für gesundheitsfördernde körperliche Aktivität die Grundlage für regelmäßige Berichte an die einschlägigen EU-Foren (d. h. die Expertengruppe für Sport, Gesundheit und Beteiligung sowie die Hochrangige Gruppe) bilden. Der wesentliche Unterschied zwischen den Optionen C und D liegt in der politischen Koordinierung (Option D: Richtwerte, Zielvorgaben) und dem Überwachungsumfang.

6. Folgenabschätzung

In diesem Abschnitt der Folgenabschätzung werden zunächst die allgemeinen (sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen) Auswirkungen der Initiative untersucht. Die von einer neuen EU-Initiative im Bereich der gesundheitsfördernden körperlichen Aktivität zu erwartenden Arten von Auswirkungen ähneln sich bei allen Handlungsoptionen, wären aber wahrscheinlich je nach der Wirksamkeit der einzelnen Optionen unterschiedlich stark. Als zweiter Schritt wird in der Folgenabschätzung die Wirksamkeit behandelt, und anschließend werden die Auswirkungen der einzelnen Optionen untersucht. Diese Auswirkungen sind in einer Tabelle am Ende dieses Abschnitts zusammengefasst.

Der soziale Nutzen bestünde in einem höheren Grad an gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität in Europa aufgrund wirksamerer Strategien in den MS und der Umsetzung der EU-Leitlinien für körperliche Aktivität. Eine körperliche Aktivität gemäß den empfohlenen Mengen hat positive Auswirkungen hinsichtlich zahlreicher chronischer Krankheiten und Gesundheitsprobleme. Ein höherer Grad an körperlicher Aktivität in Europa würde zu einer entsprechenden Verringerung der Anzahl der Menschen, für die ein erhöhtes Sterblichkeitsrisiko gilt, führen. In der EU korreliert der Grad an körperlicher Aktivität positiv mit der Lebenserwartung, d. h. in Ländern mit einem höheren Grad an körperlicher Aktivität besteht tendenziell eine höhere Lebenserwartung. Da der Mangel an körperlicher Aktivität in bestimmten Ländern und Regionen (Süd- und Westeuropa) über spezifische Risikogruppen (sozioökonomisch benachteiligte Gruppen, Frauen, Kinder und ältere Menschen) hinaus besonders ausgeprägt ist, würde die Initiative in diesen Ländern, Regionen und Gruppen einen stärkeren Nutzen bringen als in Europa insgesamt. Die Initiative stünde auch im Einklang mit der Charta der Grundrechte (Artikel 21, 23-26, 35). Was den Grad anbelangt, zu dem eine wirksame Politik und entschlossene Maßnahmen mittel- und langfristig zu erhöhter körperlicher Aktivität führen können, so deuten Berechnungen für den günstigsten Fall auf einen anhaltenden Anstieg von etwa 1 % pro Jahr über einen Zeitraum von 25 Jahren hin.

In Bezug auf die wirtschaftlichen Auswirkungen kann davon ausgegangen werden, dass mehr Gesundheit und Wohlbefinden erhebliche wirtschaftliche Vorteile bringen, da die Gesundheitsausgaben und wirtschaftlichen Ausfälle aufgrund von Krankheit und Morbidität, krankheitsbedingter Abwesenheit und vorzeitigem Tod zurückgehen würden; dies hängt jedoch davon ab, inwieweit die MS Maßnahmen auf allen relevanten Ebenen umsetzen. Bei dem Versuch, die Kosten aufgrund von Bewegungsmangel zu beziffern, wurde in einer Studie ermittelt, dass England Kosten von etwas über 3 Mrd. EUR pro Jahr bzw. 63 EUR pro Einwohner entstehen – Berechnungen für andere Länder ergaben ähnliche Ergebnisse. Rechnet man diese Kosten pro Einwohner auf die gesamte Europäische Union hoch, beziffern sich die Ausgaben aufgrund von mangelnder körperlicher Aktivität in der EU auf über 31 Mrd. EUR jährlich. Angesichts dieses vereinfachten Szenarios und der genannten Kosten aufgrund von Bewegungsmangel wird davon ausgegangen, dass im Einklang mit der geplanten Initiative entwickelte und umgesetzte verbesserte Strategien der Unterstützung gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität den Anteil der EU-Bürgerinnen und -Bürger, die den empfohlenen Grad an körperlicher Aktivität erreichen, um etwa 1 % jährlich erhöhen werden, wodurch die Ausgaben aufgrund von Bewegungsmangel Schritt für Schritt wegfallen würden. Ausgehend von den jüngsten Eurobarometer-Zahlen des Jahres 2010 könnte die Umsetzung einer wirksamen Politik für gesundheitsfördernde körperliche Aktivität theoretisch dazu führen, dass innerhalb von 25 Jahren etwa 65 % der europäischen Bürgerinnen und Bürger die Empfehlungen für körperliche Aktivität einhalten und dass die Kosten aufgrund von Bewegungsmangel schrittweise zurückgehen. Es hängt zwar viel von der Fähigkeit und Bereitschaft der MS ab, einer wirksamen Politik für gesundheitsfördernde körperliche Aktivität langfristig Priorität einzuräumen, die wirtschaftlichen Vorteile durch Einsparung von Kosten aufgrund von Bewegungsmangel wären allerdings enorm und würden sich auf nahezu 7 Mrd. EUR nach 5 Jahren, 22 Mrd. EUR nach 10 Jahren und 63 Mrd. EUR nach 20 Jahren beziffern.

Was die Kosten der einzelnen Optionen anbelangt, so würden die MS letztendlich die Kosten im Zusammenhang mit der Umsetzung von Strategien zur gesundheitsfördernden körperlichen Aktivität auf der Grundlage der vorgeschlagenen Initiative tragen. Die Berechnung der gegenwärtig für gesundheitsfördernde körperliche Aktivität bereitgestellten Mittel erweist sich als schwierig, da sich die Kosten der Unterstützung gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität auf die Ministerien und Behörden sowie zahlreiche Nichtregierungsorganisationen und den Privatsektor verteilen. Außerdem werden die Ausgaben im Bereich der gesundheitsfördernden körperlichen Aktivität nicht überall in der Union umfassend aufgezeichnet. Diese Situation wird noch dadurch verstärkt, dass gesundheitsfördernde körperliche Aktivität naturgemäß sektorübergreifend ist, dass viele Politikbereiche Berührungspunkte mit ihr aufweisen und dass die Politik, mit der sie gefördert wird, oft nicht primär auf dieses Ziel ausgerichtet ist. Verwaltungskosten würden den MS hauptsächlich im Zusammenhang mit den Berichterstattungspflichten gegenüber der EU (vorgesehen bei Option B und insbesondere im Rahmen des Überwachungsmechanismus gemäß den Optionen C und D) entstehen. Solche Kosten wären im ersten Jahr relativ gering und würden noch weiter zurückgehen, sobald der Mechanismus voll im Einsatz ist, da die betreffenden Arbeitskräfte dann mit der Überwachung vertraut wären und im Laufe der Zeit mehr Daten zur Verfügung stünden. Die Kosten, die aus dem EU-Haushalt zu decken wären, beziehen sich auf die Einrichtung und die Nutzung des Überwachungsmechanismus sowie die Unterstützung der MS durch den Aufbau von Kapazitäten. Es wird vorgeschlagen, diese Kosten über das Sportkapitel des Programms „Erasmus+“ für den Zeitraum 2014-2020 zu decken. Weitere Kosten würden für die Organisation der Sitzungen von Expertengruppen auf EU-Ebene entstehen und aus dem Gesamthaushalt gedeckt.

Was die ökologischen Auswirkungen anbelangt, könnten die Strategien, mit denen der Abschnitt der EU-Leitlinien für körperliche Aktivität über die Bereiche Verkehr, Umwelt, Städteplanung und öffentliche Sicherheit umgesetzt werden soll, einen erheblichen ökologischen Nutzen erbringen und somit zu einem hohen Umweltschutzniveau gemäß Artikel 37 der EU-Charta der Grundrechte beitragen. Auch wenn es sehr schwierig ist, präzise Vorhersagen zu machen, so geben jüngste Forschungsergebnisse doch Aufschluss darüber, wie der ökologische Nutzen der Initiative unter optimalen Bedingungen aussehen könnte. Um die Reichweite des potenziellen ökologischen Nutzens von Strategien für aktive Formen der Fortbewegung aufzuzeigen, wurde in einer aktuellen Studie der Versuch unternommen, für einen Zeitraum von 20 Jahren die Auswirkungen einer Umstellung auf aktive Formen der Fortbewegung in London auf die Kohlenstoffemissionen im Vergleich zur Entwicklung des Basisszenarios zu beziffern. Den Berechnungen der Studie zufolge wären die CO2-Emissionen pro Person bei nachhaltigen Formen der Fortbewegung pro Jahr um 62 % geringer (0,46 Tonnen jährlich), als bei Beibehaltung des Basisszenarios (1,17 Tonnen).

Analyse der Auswirkungen der einzelnen Optionen:

|| Option A (Basisszenario) || Option B (Anregung einer verstärkten politischen Koordinierung) || Option C (Anregung einer verstärkten politischen Koordinierung und Überwachung auf der Grundlage einer begrenzten Anzahl von Indikatoren) || Option D (Anregung einer verstärkten politischen Koordinierung und Überwachung auf der Grundlage eines umfassenden Pakets von Indikatoren und Bewertung anhand von Zielvorgaben)

Leistungen || § fortlaufende politische Koordinierung und Förderung der EU-Leitlinien für körperliche Aktivität im Rahmen bestehender Strukturen auf EU-Ebene § fortlaufende Arbeit zu körperlicher Aktivität durch EU-unterstützte Initiativen und Projekte § fortlaufende Bereitstellung fragmentierter Daten || § leicht verstärkte politische Koordinierung und Förderung der EU-Leitlinien für körperliche Aktivität im Rahmen bestehender Strukturen auf EU-Ebene § fortlaufende Arbeit zu körperlicher Aktivität durch EU-unterstützte Initiativen und Projekte im Rahmen eines neuen strategischen Ansatzes der EU für gesundheitsfördernde körperliche Aktivität § fortlaufende Bereitstellung fragmentierter Daten || § erheblich verstärkte politische Koordinierung und Förderung der EU-Leitlinien für körperliche Aktivität im Rahmen bestehender Strukturen auf EU-Ebene § Bereitstellung präziser und vergleichbarer Überwachungsdaten anhand einer begrenzten Anzahl von Indikatoren zu körperlicher Aktivität und der diesbezüglichen Politik || § Potenzial für eine erheblich verstärkte politische Koordinierung und Förderung der EU-Leitlinien für körperliche Aktivität im Rahmen bestehender Strukturen, aber Risiko einer mangelnden Beteiligung § Potenzial für die Bereitstellung umfassender Überwachungsdaten anhand eines Pakets qualitativer und quantitativer Indikatoren + Berichterstattung zu Richtwerten und Zielvorgaben

Ergebnisse || § schrittweise Verbesserung der Politik für körperliche Aktivität und Aufnahme (von Grundsätzen) der EU-Leitlinien für körperliche Aktivität in einer begrenzten Zahl von MS, aber unveränderte Strategien in vielen anderen || § schrittweise Verbesserung der Politik für körperliche Aktivität und Aufnahme (von Grundsätzen) der EU-Leitlinien für körperliche Aktivität in einer begrenzten, aber größeren Zahl von MS als bei Option A, jedoch unveränderte Strategien in vielen anderen || § erheblich verbesserte Politik für körperliche Aktivität und Aufnahme wichtiger Themen der EU-Leitlinien für körperliche Aktivität in den meisten MS || § erheblich verbesserte Politik für körperliche Aktivität und Aufnahme von EU-Leitlinien für körperliche Aktivität in manchen MS (aber Risiko, dass viele MS die Initiative nicht umsetzen)

Auswirkungen

Gesellschaft || § stagnierender oder rückläufiger Grad an körperlicher Aktivität in den meisten Ländern und Fortbestehen der sozialen Beeinträchtigungen durch unzureichende körperliche Aktivität || § geringe Verbesserung des Grads an körperlicher Aktivität in manchen MS, aber stagnierender oder rückläufiger Grad an körperlicher Aktivität in vielen anderen, dadurch nur leichter Rückgang der sozialen Beeinträchtigungen durch unzureichende körperliche Aktivität || § Grad an körperlicher Betätigung steigt bis zu 1 % jährlich, dadurch erheblicher Rückgang der sozialen Beeinträchtigungen durch unzureichende körperliche Aktivität || § Grad an körperlicher Betätigung steigt bis zu 1 % jährlich (aber Risiko, dass MS die Initiative nicht umsetzen), dadurch potenziell erheblicher Rückgang der sozialen Beeinträchtigungen durch unzureichende körperliche Aktivität

Wirtschaft (Anhang V enthält eine detaillierte Einschätzung der Kosten, die der EU anfallen, sowie der Verwaltungskosten in den MS) || § weiterhin anfallende Kosten aufgrund unzureichender körperlicher Aktivität (schätzungsweise 31 Mrd. EUR im Jahr) || § leichter Rückgang der wirtschaftlichen Kosten aufgrund von Bewegungsmangel und einige wirtschaftliche Vorteile, aber erheblich weniger als 6,7 Mrd. EUR (mit einer wirksamen Politik innerhalb von fünf Jahren zu erreichende Zahl) § einige (schwer zu beziffernde) Kosten für MS, die Mittel zur Verbesserung der körperlichen Aktivität bereitstellen || § erhebliche Reduzierung der wirtschaftlichen Kosten aufgrund von Bewegungsmangel § wirtschaftliche Vorteile von bis zu 6,7 Mrd. EUR innerhalb von fünf Jahren § einige (schwer zu beziffernde) Kosten für MS, die mehr Mittel zur Verbesserung der körperlichen Aktivität bereitstellen || § erhebliche Reduzierung der wirtschaftlichen Kosten aufgrund von Bewegungsmangel, allerdings nur in MS, die die Initiative umsetzen § erhebliche (aber schwer zu beziffernde) wirtschaftliche Vorteile in den MS, die die Initiative umsetzen § einige (schwer zu beziffernde) Kosten für MS, die mehr Mittel zur Verbesserung der körperlichen Aktivität bereitstellen

Umwelt || § einige Vorteile in MS, die die Strategien für körperliche Aktivität hinsichtlich aktiver Formen der Fortbewegung verbessern || § begrenzte aber spürbare Vorteile in MS, die die Politik für körperliche Aktivität in Bezug auf aktive Formen der Fortbewegung verbessern || § potenziell erhebliche Vorteile in MS, die die Strategien für körperliche Aktivität hinsichtlich aktiver Formen der Fortbewegung verbessern || § potenziell erhebliche Vorteile in MS, die die Strategien für körperliche Aktivität hinsichtlich aktiver Formen der Fortbewegung verbessern

7. Vergleich der Optionen und bevorzugte Option

Die Folgenabschätzung umfasst einen Vergleich der verschiedenen Optionen auf der Grundlage ihrer wahrscheinlichen Wirksamkeit, Effizienz, Kohärenz mit übergeordneten politischen Zielen der EU-Politik sowie Durchführbarkeit und Nachhaltigkeit.

Die Wirksamkeit der vier Optionen hängt von den Maßnahmen der MS ab, welche grundsätzlich auf freiwilliger Basis umgesetzt würden. Die Optionen unterscheiden sich jedoch darin, inwieweit die EU zu spezifischen Maßnahmen und/oder Strategien auffordern wird, und sie sind eng mit dem Instrument verknüpft, das zur Umsetzung der Initiative gewählt wird. Von allen Optionen sind Fortschritte bezüglich der beiden operativen Ziele und somit des Einzelziels zu erwarten, allerdings unterschiedlichen Umfangs: Option A wird vermutlich so wirksam sein wie die gegenwärtige Situation, und Option B weniger wirksam als die Optionen C und D.

Die Optionen unterscheiden sich erheblich, was ihre Durchführbarkeit (inwieweit für jede Option das Engagement der MS erlangt werden kann, was für eine freiwillige Initiative unabdingbar ist) und ihre Nachhaltigkeit (inwieweit kurzfristig erzielte Ergebnisse längerfristig erhalten werden können) anbelangt. Insbesondere die unter Option D vorgeschlagenen komplexen Überwachungs- und Berichterstattungspflichten führten einer geringen Punktezahl bei der Durchführbarkeit.

Was den Umfang anbelangt, zu dem jede Option bei einem bestimmten Ressourcenaufwand wahrscheinlich zu den Zielen beitragen würde (Kostenwirksamkeit), so würden die Kosten aller Optionen hauptsächlich im Zusammenhang mit der Entwicklung und Umsetzung von Strategien zur Förderung körperlicher Aktivität stehen. In einer Reihe von aktuellen Studien wurden die Kosten zahlreicher Maßnahmen zur Förderung körperlicher Aktivität in Bezug auf ihre Wirksamkeit entweder als qualitätsgewichtete Lebensjahre (QALYs) oder Einsparungen bei den Gesundheitskosten untersucht. Auch wenn in diesen Studien höchst unterschiedliche Grade der Kostenwirksamkeit festgestellt wurden, so erwiesen sich doch alle Maßnahmen als kostenwirksam, d. h. ihre Kosten waren gerechtfertigt, insbesondere angesichts der enormen wirtschaftlichen Kosten aufgrund von Bewegungsmangel. Belege sowohl auf Mikro- als auch Makroebene zeigen, dass bei zahlreichen Arten öffentlicher Investitionen in die Förderung körperlicher Aktivität der Nutzen die Kosten übersteigt. Darüber hinaus ist ein umfassender wirtschaftlicher Nutzen solcher Strategien durch erhöhte Produktivität und geringere Gesundheitskosten zu erwarten, weshalb selbst ein erheblicher Kostenaufwand gerechtfertigt ist. Neben den Kosten für die Umsetzung lässt sich zur Kostenwirksamkeit der einzelnen Optionen in Bezug auf die Verwaltungskosten für die MS und die Kosten für den EU-Haushalt feststellen, dass die Optionen B, C und D allesamt kostenwirksam sind, mit Option C an erster Stelle.

Was die Kohärenz betrifft, so tragen Maßnahmen zur Unterstützung gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität zur Strategie „Europa 2020“ bei. Insbesondere die Optionen B, C und D weisen Kohärenz mit der EU-Politik in den Bereichen Gesundheit, Transport, soziale Inklusion und Forschung auf.

Anhand der Analyse der Optionen auf der Grundlage dieser vier Kriterien wurde Option C als bevorzugte Option ausgewählt. Diese Option ist am besten geeignet und angemessen, um die ermittelten Probleme zu lösen.

· Wirksamkeit: Diese Option trägt erheblich zu beiden operativen Ziele bei und ermöglicht den Mitgliedstaaten gleichzeitig eine wirksame Festlegung von Prioritäten. Ein Strategiepapier mit rechtlicher Wirkung würde der Unterstützung gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität im Allgemeinen und den EU-Leitlinien für körperliche Aktivität im Besonderen vermutlich erhebliches zusätzliches Gewicht verleihen. Wesentlicher Unterschied zu Option B ist die Aufnahme eines Überwachungsmechanismus, der die Wirksamkeit dieser Option vermutlich erheblich erhöht, vor allem bezüglich der Fortschritte hinsichtlich des zweiten operativen Ziels.

· Durchführbarkeit/Nachhaltigkeit: Diese Option wird aufgrund ihres pragmatischen Ansatzes, der sich an einem von MS, Experten und Interessenvertretern unterstützten Überwachungsmechanismus auf der Grundlage einer begrenzten Zahl hochrangiger und aggregierter Indikatoren zeigt, vermutlich kaum Umsetzungsprobleme verursachen, da sie mit relativ geringen Kosten verbunden ist und an nationale Besonderheiten angepasst werden kann. Darüber hinaus dürfte durch die Erfassung von Daten und Fortschritten im Rahmen des Überwachungsmechanismus und die Berichterstattung an den Rat die langfristige Nachhaltigkeit der Initiative sichergestellt sein.

· Effizienz: Diese Option wäre mit einigen Kosten für die MS, aber auch dem größten Nutzen verbunden, da die Mitgliedstaaten Daten für den Überwachungsmechanismus erfassen, Mittel für neue Strategien der Förderung körperlicher Aktivität bereitstellen und schließlich von einem höheren Grad an gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität profitieren. Kosten würden überwiegend in Verbindung mit der politischen Neuausrichtung entstehen, allerdings wären auch einige Ausgaben aus dem EU-Haushalt erforderlich, um die Daten des Überwachungsmechanismus zu erfassen, zu verwalten und zu pflegen. Außerdem würde von der EU erwartet, dass sie die MS bei der Erfassung relevanter Daten unterstützt.

· Kohärenz: Schon allein, weil Option C vermutlich am wirksamsten ist, trägt sie stärker zu den politischen Zielen der EU bei als die anderen Optionen. Sie dürfte zu den größten wirtschaftlichen Vorteilen und Produktivitätsgewinnen führen, zusätzlich zu den größten Fortschritten bei der Verbesserung der Gesundheit, der Bekämpfung des Gefälles im Gesundheitswesen, der Förderung aktiver Arten der Fortbewegung und der Erleichterung der sozialen Inklusion. Die Kohärenz der Optionen C und D ist auch wesentlich durch das politische Instrument für ihre Umsetzung bedingt. Die Wahl einer Empfehlung des Rates ist ein kohärenter Ansatz, da a) einige „schwächere“ EU-Strategiepapiere, in denen eine Verpflichtung zu gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität zum Ausdruck gebracht wird, bereits bestehen oder sich in Vorbereitung befinden, und b) der Handlungsbedarf hauptsächlich auf der Ebene der Mitgliedstaaten besteht.

8. Überwachung und Bewertung

Im Rahmen dieser Folgenabschätzung und zur Vorbereitung der geplanten Initiative wurde von Experten ein Überwachungsmechanismus entwickelt und mit den Mitgliedstaaten sowie Interessenvertretern abgestimmt. Er umfasst eine Tabelle mit 23 hochrangigen, aggregierten Indikatoren, anhand deren die Entwicklung des Grads an gesundheitsfördernder körperlicher Aktivität, diesbezügliche Strategien und die Umsetzung der EU-Leitlinien für körperliche Aktivität gemessen werden können. Daten zu diesen Indikatoren werden als Teil des im Rahmen der bevorzugten Option (Option C) vorgesehenen EU-Überwachungsmechanismus gesammelt und liefern gleichzeitig den Hauptteil der Informationen, die zur Überwachung und Bewertung der Initiative insgesamt benötigt werden.

Die Fortschritte bei der Umsetzung der Empfehlung des Rates werden Gegenstand regelmäßiger (alle drei Jahre) Berichte der Kommission an den Rat sein. Diese Berichte werden unter Beteiligung der Arbeitsstrukturen für Sport (z. B. der Expertengruppe für Sport, Gesundheit und Beteiligung) und in Abstimmung mit anderen einschlägigen Foren (z. B. der Hochrangigen Gruppe, der Aktionsplattform für Ernährung, körperliche Betätigung und Gesundheit) erstellt. Sie würden insbesondere eine Bewertung/Evaluierung der erzielten Fortschritte beinhalten, und zwar auf der Grundlage der über den Überwachungsmechanismus gesammelten Daten einerseits und weiterreichender Informationen zur Entwicklung und Umsetzung der Politik für gesundheitsfördernde körperliche Betätigung sowie zur Umsetzung der EU-Leitlinien für körperliche Aktivität in den Mitgliedstaaten andererseits. Eine umfassende Bewertung der Umsetzung der Empfehlung des Rates sollte nach sechs Jahren vorgenommen werden, und zwar durch ein externes Unternehmen.