Stellungnahme zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Einzelheiten der Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Kommunalwahlen für Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen (95/C 210/6)

Der Rat der Europäischen Union beschloß am 30. März 1994, den Ausschuß der Regionen gemäß Artikel 8 b Absatz 1 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu dem vorgenannten Vorschlag zu ersuchen.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 4. Plenartagung (Sitzung vom 28. September 1994) mehrheitlich bei 1 Stimmenthaltung folgende Stellungnahme. Berichterstatter war Herr O'Neachtaín.

1. Einleitung

1.1. Der Ausschuß der Regionen begrüßt die Vorlage eines umfassenden und ausgewogenen Kommissionsvorschlags für eine Richtlinie, mit der dem Umstand abgeholfen werden soll, daß Unionsbürger in einigen Mitgliedstaaten, deren Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, kein aktives oder passives Kommunalwahlrecht haben. Nach Artikel 8 b Absatz 1 des EG-Vertrags hat jeder Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er nicht besitzt, in dem Mitgliedstaat, in dem er seinen Wohnsitz hat, das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen.

Der Ausschuß nimmt zwar mit Genugtuung die Gelegenheit wahr, zu diesem Vorschlag Stellung zu nehmen, muß jedoch auch sein Bedauern darüber zum Ausdruck bringen, daß seine Anhörung in dieser Angelegenheit im Vertrag nicht ausdrücklich vorgesehen ist. Das aktive und passive Kommunalwahlrecht für Unionsbürger ist ein Thema, das dem Ausschuß der Regionen seinem Wesen und seiner Zusammensetzung nach natürlich ganz besonders am Herzen liegt. Mit Artikel 8 Absatz 1 des EG-Vertrags wird eine Unionsbürgerschaft eingeführt, und in Artikel 8 Absatz 2 wird festgelegt, daß die Unionsbürger die in diesem Vertrag vorgesehenen Rechte und Pflichten haben. Es ist ganz und gar unangebracht, daß der Vertrag keine Bestimmung darüber enthält, daß der Ausschuß als die Institution mit der größten Bürgernähe zu diesem Themenkomplex und überhaupt zu allen sonstigen Vorschlägen für Rechtsvorschriften gehört werden muß, nicht zuletzt zu den Bestimmungen, für die gemäß Artikel N des EU-Vertrags eine Revision im Jahr 1996 vorgesehen ist. Der Ausschuß fordert die Kommission daher auf, den Zuständigkeitsbereich des Ausschusses nach erneuter Prüfung im Hinblick darauf zu erweitern, daß dem Rat bis Ende 1994 ein diesbezüglicher Vorschlag vorgelegt werden kann.

1.2. Dieser Artikel ist das Ergebnis einer jahrelangen politischen Debatte über dieses wichtige Thema, die schließlich in diesen Richtlinienvorschlag mündete, in dem die Einzelheiten geregelt sind, nach denen Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, das aktive und passive Kommunalwahlrecht in diesem Mitgliedstaat ausüben können.

1.3. Unbeschadet des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung zwischen den Unionsbürgern wurde bei der Abfassung dieses Richtlinienvorschlags sorgfältig darauf geachtet, keine globale Abänderung der Rechtsvorschriften für Kommunalwahlen in den einzelnen Mitgliedstaaten anzustreben. Der Vorschlag verfolgt das ganz punktuelle Ziel, die Voraussetzung der Staatsangehörigkeit durch die der Unionsbürgerschaft zu ersetzen. Dieses grundlegende Recht, das rund 5 Millionen Bürger in den Mitgliedstaaten betrifft, ist ein bedeutsamer Schritt auf dem Weg zu einer europäischen Staatsbürgerschaft. Der Richtlinienvorschlag ist daher nach Geist und Inhalt seiner Zielsetzung zu begrüßen.

1.4. In dem Maße, in dem die Europäische Union Gestalt annimmt und sich das Konzept einer "Europäischen Staatsbürgerschaft" als politische Herausforderung darstellt, ergibt sich die Notwendigkeit, das "Demokratie-Defizit" zu fuellen und die Union dem einzelnen Bürger näherzubringen. Die vorgeschlagene Richtlinie ist ein bedeutsamer Schritt vorwärts auf dem Weg dahin. Ihre Annahme würde für viele Bürger, die vom Verfahren der Verabschiedung des Maastrichter Vertrags befremdet waren, als Beweis dafür dienen, daß die Union die im Vertrag bekräftigte kulturelle Vielfalt und die Pluralität von Meinungen und Traditionen achtet und sich dabei doch als fähig erweist, sich um allen gemeinsame, grundlegende demokratische Werte zusammenzuschließen, die untrennbar mit staatsbürgerlichen und politischen Rechten und Pflichten verknüpft sind. Diese Richtlinie würde einen Beitrag dazu leisten, diesen gemeinsamen demokratischen Werten einen lokalen, regionalen, nationalen und übernationalen Ausdruck zu verleihen.

1.5. Im gleichen Geiste und in Weiterverfolgung des vorliegenden Richtlinienvorschlags sollte sich die Europäische Union mit den staatsbürgerlichen Rechten und Pflichten von Staatsbürgern aus Drittländern befassen, die in der Union ihren rechtmäßigen Wohnsitz haben.

2. Besondere Bemerkungen

2.1. Artikel 2 Absatz 2

In Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie sollte folgender Satz angefügt werden:

"Als Kommunalwahlen gelten auch allgemeine, unmittelbare Abstimmungen, die bei den lokalen Körperschaften der Grundstufe stattfinden."

2.2. Artikel 5 Absatz 3

Wenngleich es im Sinne der Nichtdiskriminierung wünschenswert wäre, das Recht, das Amt eines gewählten Leiters bzw. Vorsitzenden oder eines Mitglieds des Vollzugsorgans der lokalen Gebietskörperschaft der Grundstufe zu bekleiden, auf alle Unionsbürger ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit auszudehnen, die ihren Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat haben, erkennt der Ausschuß der Regionen an, daß ein Mitgliedstaat in manchen Fällen, z.B. wenn das Amt die Ausübung hoheitlicher Aufgaben umfaßt, von dem Recht Gebrauch machen kann, solche Funktionen seinen eigenen Staatsangehörigen vorzubehalten.

Der Ausschuß fordert die Mitgliedstaaten jedoch nachdrücklich auf, möglichst wenige solcher Einschränkungen zu machen, und drängt des weiteren darauf, daß diese Option in den Mitgliedstaaten, die sich dieses Recht vorbehalten wollen, als Übergangsmaßnahme betrachtet wird; Endziel muß es bleiben, das Recht auf alle Unionsbürger, die ihren Wohnsitz innerhalb ihres Staatsgebietes haben, auszudehnen.

2.3. Artikel 7 Absatz 1

In jedem Mitgliedstaat gelten andere Regeln für die Aufnahme ins Wählerverzeichnis. In den Mitgliedstaaten, in denen die Eintragung ins Wählerverzeichnis ohne Antrag des einzelnen von Amts wegen durch das Wahlamt ausgeführt wird, könnte ein gesondertes System, demzufolge Unionsbürger aus einem anderen Mitgliedstaat eine formale Willensbekundung zur Eintragung ins Wählerverzeichnis abgeben müssten, auf den ersten Blick auf manche diskriminierend wirken. Der Ausschuß erkennt jedoch an, daß mit dem Erfordernis, die Absicht zur Teilnahme an der Wahl durch eine Bekundung bzw. Erklärung zum Ausdruck zu bringen, das Recht von nicht im betreffenden Mitgliedstaat ansässigen Unionsbürgern gewahrt werden soll, sich für die Nichtteilnahme an der Wahl zu entscheiden, wenn das ihr Wunsch ist. Das Erfordernis einer förmlichen Erklärung über die Wahlteilnahme schützt im weiteren auch das Recht eines im betreffenden Staat ansässigen EU-Bürgers fremder Staatsangehörigkeit, sich zur Nichtteilnahme an der Wahl in einem Mitgliedstaat zu entscheiden, in dem Wahlpflicht herrscht und die Eintragung ins Wählerverzeichnis automatisch erfolgt.

Da jedoch nicht alle Mitgliedstaaten der EU ein System haben, in dem eine automatische Eintragung ins Wählerverzeichnis mit der Wahlpflicht gekoppelt ist, und weil es kein anderes Szenario gibt, in dem ein EU-Bürger aus einem anderen Mitgliedstaat in die Lage kommen könnte, gegen seinen ausdrücklichen Wunsch an einer Wahl teilnehmen zu müssen, empfiehlt der Ausschuß, daß das Erfordernis einer förmlichen Erklärung über die Wahlteilnahme nur in den Mitgliedstaaten zur Pflicht gemacht wird, in denen das genannte System besteht. In den Mitgliedstaaten, die nicht nach einem solchen System vorgehen, kann die bestehende Praxis für Eintragung und Wahlrechtsausübung unverändert bleiben.

Des weiteren schlägt der Ausschuß vor, daß in den Mitgliedstaaten, die eine förmliche Erklärung über die Wahlteilnahme verlangen, es dem jeweiligen Mitgliedstaat überlassen bleibt, über den Rechtscharakter und die Form dieser Erklärung zu entscheiden.

2.4. Artikel 8

2.4.1. Artikel 8 Absatz 1

Der Ausschuß empfiehlt, "treffen" durch "ergreifen" zu ersetzen. Damit soll sichergestellt werden, daß die aktiv Wahlberechtigten im Sinne des Artikels 3 einen eindeutigen rechtlichen Bezugspunkt für die Äußerung ihres Wunsches haben, rechtzeitig vor den Wahlen in das Wählerverzeichnis eingetragen zu werden.

2.4.2. Artikel 8 Absatz 2

Die Entscheidung darüber, ob Unionsbürger aus einem anderen Mitgliedstaat bei der Abgabe ihrer Willensbekundung über die Ausübung des Wahlrechts eine förmliche Erklärung mit der Angabe ihrer Staatsangehörigkeit und ihrer Anschrift im Wohnsitzmitgliedstaat vorlegen müssen oder nicht, sollte jedem Mitgliedstaat überlassen bleiben, denn wenn ein Mitgliedstaat die Staatsangehörigkeit und den Wohnsitz eines Unionsbürgers aus einem anderen Mitgliedstaat bereits hinreichend anderweitig feststellen konnte, z.B. durch örtliche Registrierung der für die Wohnsitznahme nötigen Unterlagen, sollte diese Verfahrensweise respektiert und hinsichtlich der Erfordernisse dieser Richtlinie als ausreichend betrachtet werden.

2.5. Artikel 9

2.5.1. Artikel 9 Absatz 1

Im Interesse der Eindeutigkeit und Einheitlichkeit der Fassungen in den verschiedenen Amtssprachen empfiehlt der Ausschuß, den Ausdruck "dichiarazione di" in der italienischen Fassung und "déclaration de" in der französischen zu streichen.

2.5.2. Artikel 9 Absatz 2

Entsprechend schlägt der Ausschuß vor, die Wendung "en outre" in der französischen Fassung und "inoltre" in der italienischen zu streichen.

2.6. Artikel 10 Absatz 1

Bei Ablehnung des Antrags eines EU-Bürgers aus einem anderen Mitgliedstaat auf Eintragung in das Wählerverzeichnis seines Wohnsitzmitgliedstaats oder bei Ablehnung seiner Kandidatur muß der Betreffende ausreichend Zeit haben, Rechtsmittel gegen diese Entscheidung einzulegen. Der Ausschuß empfiehlt daher, Artikel 10 Absatz 1 wie folgt zu ergänzen:

"Der Wohnsitzmitgliedstaat unterrichtet den Betreffenden rechtzeitig darüber, wie über seinen Antrag auf Eintragung in das Wählerverzeichnis oder die Frage der Zulässigkeit seiner Kandidatur entschieden wurde."

2.7. Artikel 12

Der Ausschuß erkennt zwar die Möglichkeit an, gemäß Artikel 8 b Absatz 1 Ausnahmen von den Bestimmungen dieser Richtlinie zuzulassen, ist allerdings der Auffassung, daß solche Ausnahmen im Einklang mit dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung letzten Endes als Übergangsregelungen aufzufassen sind, die später revidiert werden. Der Ausschuß möchte ebenfalls betonen, daß Ausnahmen gemäß Artikel 8 b Absatz 1 in bezug auf Inhalt und Dauer möglichst eng festgelegt werden müssen.

In diesem Zusammenhang begrüßt der Ausschuß den in Artikel 12 Absatz 3 vorgesehenen Bericht, der seiner Ansicht nach allerdings auch dem Ausschuß der Regionen vorgelegt werden müßte.

In Anbetracht des regional unterschiedlichen Anteils von Unionsbürgern aus anderen Mitgliedstaaten an der wahlberechtigten Bevölkerung des jeweiligen Wohnsitzmitgliedstaats räumt der Ausschuß ein, daß sich argumentieren läßt, daß solche Ausnahmen gemäß Artikel 12 Absatz 1 am besten auf lokaler statt auf nationaler Ebene erwogen werden. Der Ausschuß zeigt sich jedoch zufrieden darüber, daß sich die Anwendung eines solchen Systems in der Realität nicht nur unter administrativen Gesichtspunkten als unpraktikabel erweisen würde, sondern auch als dem Geist und den Grundsätzen, die dem Konzept der Unionsbürgerschaft selbst zugrundeliegen, zuwiderlaufend aufgefaßt werden kann.

2.8. Damit diese Richtlinie allen Mitgliedstaaten und ihren Regionen zugute kommen kann, und um bestehende Sorgen über ihren Geltungsbereich zu zerstreuen, schlägt der Ausschuß vor, im Anhang der Richtlinie unter "Deutschland" am Ende der zweiten Einrückung folgendes anzufügen:

"Stadtgemeinde Bremen in der Freien Hansestadt Bremen".

Geschehen zu Brüssel am 28. September 1994.

Der Präsident

des Ausschusses der Regionen

Jacques BLANC