Die Türkei unternimmt weiterhin erhebliche Anstrengungen bei der Unterbringung und Versorgung von mehr als vier Millionen Flüchtlingen und Migranten und hat ihr Engagement für die Umsetzung der Erklärung EU-Türkei vom März 2016 bekräftigt. Entgegen den Erwartungen sah sich die Türkei nicht mit einem Massenzustrom von Migranten und Flüchtlingen infolge der sich verschlechternden Sicherheitslage in Afghanistan konfrontiert. An der türkisch-iranischen Grenze hält der Druck jedoch an. Die Erklärung hat im Jahr 2021 weiterhin konkrete Ergebnisse erbracht und dazu beigetragen, dass die Zahl der irregulären gefährlichen Überfahrten zurückgegangen ist und Menschenleben in der Ägäis gerettet werden konnten. Im Jahr 2021 nahm jedoch die Zahl der ankommenden irregulären Migranten im Vergleich zu 2020 auf den meisten Routen zu: die Zahlen lagen bei 11 865 in Zypern (+ 92 %), 12 916 in Italien (Steigerung von mehr als 200 %) und 936 in Bulgarien (Steigerung von mehr als 300 %). Die Zahl der in Griechenland eintreffenden Personen ging hingegen auf 7443 zurück, was einem Rückgang um 47 % entspricht. Die erhöhten Zahlen im Jahr 2021 könnten teilweise darauf zurückzuführen sein, dass die Länder in der Region die Maßnahmen, die sie im Jahr 2020 zur Eindämmung der Pandemie ergriffen hatten, aufgehoben haben. Zudem hat die Türkei die im März 2020 verhängte Aussetzung der Rückführungen von den griechischen Inseln aufrechterhalten obwohl die Neuansiedlung von Flüchtlingen in EU-Mitgliedstaaten nach einer kurzen, durch die COVID-19-Pandemie bedingten, Unterbrechung wieder aufgenommen wurde.

Der Europäische Rat verwies auf seinen Tagungen im März und im Juni 2021 erneut auf das strategische Interesse der Europäischen Union an einem stabilen und sicheren Umfeld im östlichen Mittelmeerraum und an der Entwicklung einer kooperativen und für beide Seiten nutzbringenden Beziehung zur Türkei. Die Führungsspitzen der EU boten an, eine positivere Dynamik in den Beziehungen zwischen der EU und der Türkei zu fördern. Zu diesem Zweck erklärten sie sich bereit, in einer Reihe von Bereichen von gemeinsamem Interesse, einschließlich Migration, mit der Türkei auf abgestufte, verhältnismäßige und umkehrbare Weise Verbindungen aufzubauen. Im Oktober 2021 fand in Ankara ein Dialog auf hoher Ebene zwischen der EU und der Türkei über Migration und Sicherheit statt.

Im Juni 2021 forderte der Europäische Rat die Kommission auf, unverzüglich förmliche Vorschläge für die weitere Bereitstellung von Finanzmitteln für syrische Flüchtlinge und die Aufnahmegemeinschaften in der Türkei, Jordanien, Libanon und anderen Teilen der Region im Einklang mit der Erklärung der Mitglieder des Europäischen Rates vom März 2021 und im Kontext der gesamten Migrationspolitik der EU vorzulegen. Die Kommission hat für den Zeitraum 2021-2023 insgesamt 3 Mrd. EUR aus dem EU-Haushalt mobilisiert und Ende 2021 860 Mio. EUR zur Unterstützung in den Bereichen Grundbedürfnisse, Bildung und Migrationssteuerung bereitgestellt. Wie bei der zweiten Tranche der Fazilität sollte bei der Programmplanung für das 3 Mrd. EUR-Paket für den Zeitraum 2021-2023 auch weiterhin der Übergang von humanitärer Hilfe zu Entwicklungshilfe Rechnung getragen werden.

1.2.Maßnahmen der EU zur Bewältigung der Krise und Einrichtung der Fazilität

Im Jahr 2015 beschlossen die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten, ihr politisches und finanzielles Engagement für die Unterstützung der Türkei bei der Aufnahme von Flüchtlingen zu verstärken. Um der Aufforderung der EU-Mitgliedstaaten zur Bereitstellung umfangreicher zusätzlicher Mittel für die Unterstützung der Flüchtlinge in der Türkei nachzukommen, richtete die Kommission mit ihrem Beschluss vom 24. November 2015, geändert am 10. Februar 2016 und erneut am 14. März und am 24. Juli 2018, die Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei ein. Die Fazilität ist ein Mechanismus zur Koordinierung der Inanspruchnahme der Mittel, die aus dem EU-Haushalt bzw. in Form zusätzlicher Beiträge der Mitgliedstaaten, welche als zweckgebundene externe Einnahmen in den EU-Haushalt einfließen, bereitgestellt werden. Die Mitgliedstaaten haben sich politisch dazu verpflichtet, im Rahmen der Vereinbarung zwischen den EU-Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission, die von den Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten am 3. Februar 2016 angenommen und anlässlich der Einigung über die zweite Tranche der Fazilität aktualisiert wurde, nationale Beiträge zu leisten. In der Vereinbarung ist auch die Konditionalität geregelt. Für die erste Tranche der Fazilität (2016-2017) wurden insgesamt 3 Mrd. EUR bereitgestellt. Dieser Betrag kam zu den 345 Mio. EUR, die die Kommission der Türkei bereits als Reaktion auf die syrische Flüchtlingskrise vor dem Anlaufen der Fazilität zugewiesen hatte, sowie zur bilateralen Hilfe der Mitgliedstaaten hinzu. Für die zweite Tranche der Fazilität (2018-2019) wurden weitere 3 Mrd. EUR bereitgestellt, sodass sich der Gesamtbetrag der Fazilität auf 6 Mrd. EUR beläuft. Die Tätigkeit im Rahmen der Fazilität wurde am 17. Februar 2016 mit der ersten Sitzung des Lenkungsausschusses aufgenommen. Im Anschluss an diese Sitzung sorgte die Kommission rasch für die Vergabe der ersten Projekte der Fazilität. Bis zum 31. Dezember 2020 hatte die Kommission sämtliche operativen Mittel der Fazilität vertraglich vergeben. Von den insgesamt 6 Mrd. EUR wurden inzwischen mehr als 4,6 Mrd. EUR ausgezahlt.

Am 18. März 2016 bekräftigten die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten der Europäischen Union und die Türkei ihre Entschlossenheit zur Umsetzung ihres Gemeinsamen Aktionsplans und vereinbarten weitere Maßnahmen zur Vertiefung der Beziehungen zwischen der Türkei und der EU und zur Bewältigung der Migrationskrise. Die Türkei und die Europäische Union räumten ein, dass weitere rasche und entschlossene Anstrengungen erforderlich sind. So wurde in der Erklärung EU-Türkei vom 18. März 2016 (im Folgenden „Erklärung“) unter anderem gefordert, der irregulären Migration aus der Türkei in die EU ein Ende zu setzen, das Geschäftsmodell der Schleuser zu zerschlagen und den Migranten eine Alternative zu bieten, damit sie ihr Leben nicht aufs Spiel setzen; darüber hinaus wurde gefordert, die Umsetzung der Fazilität zu beschleunigen. Im Jahr 2021 belief sich die Zahl der aus der Türkei in Griechenland, Italien und Bulgarien eintreffenden Personen auf insgesamt 21 295 gegenüber 18 402 im Jahr 2020 (Zunahme um 16 %). In Griechenland wurden 7443 Ankünfte verzeichnet, gegenüber 13 979 im Jahr 2020 (Rückgang um 47 %), in Italien 12 916 gegenüber 4191 im Jahr 2020 (Zunahme um mehr als 200 %) und in Bulgarien 936 gegenüber 232 im Jahr 2020 (Zunahme um mehr als 300 %). Die Migrationsroute von der Türkei nach Zypern wurde weiterhin intensiv genutzt. Im Jahr 2021 belief sich die Gesamtzahl der irregulären Einreisen in die von der Regierung kontrollierten Landesteile Zyperns auf 11 685 (10 918 nach Überquerung der Grünen Linie aus den nicht von der Regierung kontrollierten Landesteilen), was einem Anstieg um 92 % gegenüber 2020 entspricht.

In der Türkei war der Migrationsdruck weiterhin hoch; er war nach einem durch die COVID-19-Pandemie bedingten Rückgang im Jahr 2020 im Jahr 2021 erneut angestiegen. Seit März 2021 ist die monatliche Zahl der Festnahmen innerhalb der Türkei gegenüber den jeweiligen Berichtszeiträumen im Jahr 2020 gestiegen. Die Umsetzung der im Rahmen der Erklärung vorgesehenen Neuansiedlungen nach der „Eins zu Eins“-Regelung wurde fortgesetzt. Zwischen April 2016 und Februar 2022 wurden 32 562 syrische Flüchtlinge aus der Türkei in der EU neuangesiedelt. Seit 2016 wurden im Rahmen der Erklärung 2140 Migranten von den griechischen Inseln in die Türkei rückgeführt. Da die türkischen Behörden ihre Entscheidung vom März 2020, Rückführungsaktionen im Rahmen der Erklärung aufgrund der COVID-19-Pandemie auszusetzen, nicht aufgehoben haben, fanden 2021 keine Rückführungsaktionen statt. Während die Neuansiedlungen aus der Türkei ab Juli 2020 wieder aufgenommen wurden, sind die Rückführungen aus Griechenland weiterhin ausgesetzt. Auf wiederholte Ersuchen der griechischen Behörden und der Europäischen Kommission, die Rückführungsaktionen wieder aufzunehmen, erklärte die Türkei, es werden keine Rückführungsaktionen stattfinden solange die mutmaßlichen Zurückweisungen an der türkisch-griechischen Grenze nicht eingestellt werden und Griechenland seine Entscheidung, die Türkei als „sicheren Drittstaat“ einzustufen, nicht widerruft.

Die Regelung über die freiwillige Aufnahme aus humanitären Gründen, die aktiviert werden soll, sobald die irregulären Grenzüberquerungen zwischen der Türkei und der EU enden oder zumindest erheblich und nachhaltig zurückgegangen sind, wurde von den Mitgliedstaaten noch nicht aktiviert.

COVID-19 Die COVID-19-Pandemie hat weiterhin erhebliche Auswirkungen in der Türkei. Bei Ausbruch der Krise in der Türkei im März 2020 fragte die Kommission bei den türkischen Behörden nach, ob sie bei ihrer Reaktion auf die Krise besondere Unterstützung der EU benötigen. Diese bestätigten ihre Absicht, die Projekte im Rahmen der Fazilität und der regulären bilateralen Hilfe im Rahmen des Instruments für Heranführungshilfe (IPA) wie ursprünglich geplant fortzusetzen. In enger Abstimmung mit den türkischen Behörden stimmte die Kommission der Mobilisierung von Einsparungen aus der Fazilität für COVID-19-bezogene Zwecke zu, und zwar durch Aufstockungen für bestehende Projekte anstatt durch Einrichtung neuer Projekte. Die Kommission hat sich auch mit den Durchführungspartnern der Fazilität in Verbindung gesetzt, um deren Einschätzung der COVID-19-bedingten Auswirkungen auf die Projekte im Rahmen der Fazilität einzuholen. Als Folge dieser Konsultation wurde die Durchführungsfrist für Projekte im Rahmen der mit 1,6 Mrd. EUR ausgestatteten Sondermaßnahme 2016 ausnahmsweise bis Juni 2025 verlängert, damit alle betroffenen Projekte die angestrebten Ziele erreichen können. Bis Ende 2021 wurden rund 83 Mio. EUR für die medizinische Versorgung und für sozioökonomische Unterstützungsmaßnahmen zur Milderung der COVID-19-bedingten Auswirkungen im Rahmen der Fazilität für Flüchtlinge umgeleitet (von einem Gesamtbetrag von 133 Mio. EUR für umgeleitete Maßnahmen im Rahmen aller EU-Finanzierungsinstrumente). Zu den Maßnahmen gehörte die Aktivierung einer Rückstellung für unvorhergesehene Ausgaben in Höhe von 4,7 Mio. EUR im Rahmen des SIHHAT I-Projekts, um Gesundheitszentren für Migranten mit Schutzausrüstung und Desinfektionsmitteln auszustatten. Darüber hinaus wurden im Rahmen der humanitären Komponente der Fazilität mehr als 63 Mio. EUR neu zugewiesen, um in einer Reihe von Projekten humanitäre Maßnahmen im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie bereitzustellen. Insbesondere wurden sowohl im Rahmen des sozialen Sicherheitsnetzes für Notsituationen (ESSN) als auch im Rahmen der an Bedingungen geknüpften Geldtransfers für Bildungsleistungen (CCTE) zusätzliche Geldleistungen für die Begünstigten zur Verfügung gestellt. Im Rahmen des ESSN haben im Juni und Juli 2020 mehr als 1,75 Millionen einzelne Flüchtlinge (308 000 Haushalte) jeweils zwei Zusatzzahlungen in Höhe von je 500 türkischen Lira (TL) erhalten, was insgesamt über 40 Mio. EUR entspricht. Im Rahmen des CCTE-Programms wurde für alle in Betracht kommenden Begünstigten des Programms unabhängig von Alter und Jahrgangsstufe am 30. November 2020 eine einmalige Sonderzahlung von 85 TL gewährt. Insgesamt haben 518 794 Kinder von dieser Sonderzahlung profitiert. Darüber hinaus wurde im Rahmen einer landesweiten Aktion, die vom Amt des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR) gemeinsam mit der Generaldirektion für Migrationssteuerung (DGMM) durchgeführt wurde, ein Beitrag in Höhe von 16,7 Mio. EUR aus humanitären Mitteln außerhalb der Fazilität bereitgestellt, um Bargeldhilfe für rund 88 779 Haushalte (414 459 Einzelpersonen) zu leisten, die keine Hilfe im Rahmen des ESSN erhalten. Im Rahmen des Regionalen Treuhandfonds der EU als Reaktion auf die Syrien-Krise lag der Schwerpunkt der COVID-19-Hilfe auf der Beschaffung von persönlicher Schutzausrüstung, auf Online- und Fernunterricht, Arbeitsvermittlung und psychosozialer Unterstützung.





2.Funktionsweise der Fazilität

Die Fazilität ist ein Koordinierungsmechanismus, der die rasche, wirksame und effiziente Bereitstellung von EU-Unterstützung für Flüchtlinge in der Türkei ermöglicht. Die Fazilität gewährleistet den optimalen Einsatz der bestehenden Finanzierungsinstrumente der EU – für humanitäre Hilfe und/oder Entwicklungshilfe –, sodass den Bedürfnissen der Flüchtlinge und Aufnahmegemeinschaften umfassend und koordiniert Rechnung getragen werden kann.

Der Lenkungsausschuss der Fazilität macht strategische Vorgaben zu den Prioritäten, der Art der zu unterstützenden Maßnahmen, den zuzuweisenden Beträgen und den zu nutzenden Finanzierungsinstrumenten sowie gegebenenfalls zu den Auflagen, die von der Türkei im Zusammenhang mit der Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus dem Gemeinsamen Aktionsplan EU-Türkei vom 29. November 2015 (im Folgenden „Gemeinsamer Aktionsplan“) einzuhalten sind. 2021, im sechsten Jahr der Umsetzung der Fazilität, fanden zwei Sitzungen des Lenkungsausschusses statt: am 30. Juni 2021 und am 17. Dezember 2021. Aufgrund der COVID-19-Pandemie wurden diese Sitzungen virtuell abgehalten.

Die wichtigsten Grundsätze für die Umsetzung der Fazilität sind Geschwindigkeit, Effizienz und Wirksamkeit bei gleichzeitiger Gewährleistung einer wirtschaftlichen Haushaltsführung. Auch die Nachhaltigkeit der Maßnahmen der Fazilität und die Mitverantwortung der türkischen Behörden sind von großer Bedeutung. Die Schwerpunkte der Unterstützung wurden auf der Grundlage einer umfassenden unabhängigen Bedarfsanalyse mit besonderem Augenmerk auf benachteiligten Gruppen festgelegt. Die Bedarfsanalyse wurde 2018 aktualisiert.

Die Fazilität dient der Koordinierung der folgenden Finanzierungsinstrumente im Außenbeziehungsbereich: humanitäre Hilfe, Europäisches Nachbarschaftsinstrument, Finanzierungsinstrument für die Entwicklungszusammenarbeit, Instrument für Heranführungshilfe und Stabilitäts- und Friedensinstrument. Die aus dem Haushalt der Union finanzierten Maßnahmen werden im Einklang mit den Finanzvorschriften durchgeführt, die sowohl für die direkte als auch für die indirekte Mittelverwaltung gelten.

Die Durchführung der Hilfe ist an die Bedingung geknüpft, dass die Türkei die Verpflichtungen des Gemeinsamen Aktionsplans und die Erklärung strikt einhält.

3.Finanzierungskapazität, Dauer und Art der Finanzierung

Das über die Fazilität koordinierte Gesamtbudget beläuft sich auf einen Betrag von 6 Mrd. EUR, der in zwei Tranchen bereitgestellt wird. Die Laufzeit der Projekte im Rahmen der ersten und der zweiten Tranche endet spätestens Mitte 2025 (viele Projekte der ersten Tranche sind bereits abgeschlossen und die meisten Projekte enden vor diesem Zeitpunkt).

Aufgrund der COVID-19-Pandemie wurde die Durchführungsfrist für Projekte im Rahmen der mit 1,6 Mrd. EUR ausgestatteten Sondermaßnahme aus dem Jahr 2016 ausnahmsweise bis Juni 2025 weiter verlängert, damit alle betroffenen Projekte die angestrebten Ziele erreichen können.

Von der ersten Tranche in Höhe von 3 Mrd. EUR stammten 1 Mrd. EUR aus dem EU-Haushalt und 2 Mrd. EUR aus bilateralen Beiträgen der Mitgliedstaaten. Für die zweite Tranche in Höhe von 3 Mrd. EUR wurden 2 Mrd. EUR aus dem EU-Haushalt und 1 Mrd. EUR von den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt.