DE Amtsblatt der Europäischen Union C 34/18

Stellungnahme des Europäischen Datenschutzbeauftragten zu der Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen zur Migration

2012/C 34/02

DER EUROPÄISCHE DATENSCHUTZBEAUFTRAGTE —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union und insbesondere auf Artikel 16,

gestützt auf die Charta der Grundrechte der Europäischen Union und insbesondere auf Artikel die 7 und 8,

gestützt auf die Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr (1),

gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 45/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2000 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft und zum freien Datenverkehr und insbesondere auf Artikel 41 (2) —

HAT FOLGENDE STELLUNGNAHME ANGENOMMEN:

I. EINLEITUNG

1. Am 4. Mai 2011 legte die Kommission eine Mitteilung über Migration (3) („die Mitteilung“) vor. In Übereinstimmung mit Artikel 41 der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 legt der EDSB diese Stellungnahme von sich aus vor.

2. Der EDSB wurde vor der Annahme der Mitteilung nicht konsultiert. Dies ist bedauerlich, da zu einem früheren Zeitpunkt übermittelte Kommentare dazu hätten beitragen können, sich mit einigen der in dieser Stellungnahme dargelegten Sachverhalte auseinanderzusetzen.

Ziele und Umfang der Mitteilung

3. Die Mitteilung zielt darauf ab, aktuelle und zukünftige Vorschläge für politische Maßnahmen in einem Rahmen festzulegen, der alle relevanten Aspekte von Migration berücksichtigt, und „eine kurzfristige Lösung […], die sich mit Grenzkontrollen begnügt, ohne längerfristige Perspektiven zu entwickeln“ (4) zu vermeiden. Sie wurde in erster Linie als Antwort auf die aktuellen Ereignisse in Nordafrika, insbesondere auf den Konflikt in Libyen, verfasst.

4. Zu diesem Zweck setzt sich die Mitteilung mit humanitärer Hilfe, Grenzverwaltung, Visa, Asyl, der ökonomischen Notwendigkeit von Immigration und Integration auseinander. Sie verweist auf eine Reihe von Gesetzgebungsvorschlägen, von denen einige neu sind, während andere bereits vorgelegt wurden. Viele dieser Vorschläge behandeln Grenzmanagement, das einen wichtigen Teil der Mitteilung darstellt. Einige dieser Punkte hätten die groß angelegte Verarbeitung personenbezogener Daten zur Folge.

5. Die Mitteilung ist nur die erste einer Reihe von Mitteilungen und Vorschlägen, die in naher Zukunft vorgelegt werden sollen. Jede davon wird auf in dieser Mitteilung genannte besondere Aspekte näher eingehen. In diesem Zusammenhang heißt es in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 23.-24. Juni 2011 (5), dass „Anstrengungen auch dadurch verstärkt [werden], dass die Arbeit an dem Vorhaben ‚intelligente Grenzen‘ zügig vorangetrieben wird, um zu gewährleisten, dass zur Bewältigung der Herausforderungen bei der Grenzkontrolle neue Technologien eingesetzt werden. Insbesondere sollten ein Einreise-/Ausreise-Registrierungssystem und ein Abfertigungsprogramm für registrierte Reisende eingeführt werden. Der Europäische Rat begrüßt, dass eine Einigung über die Agentur für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts erzielt worden ist“.

Ziel der Stellungnahme des EDSB

6. Während Fragen des Datenschutzes nicht den Kern der Mitteilung bilden, nennt sie nichtsdestotrotz einige Initiativen und Vorschläge im Bereich Grenzmanagement, wie beispielsweise das Einreise-/Ausreise-Registrierungssystem und das Abfertigungsprogramm für registrierte Reisende, die erhebliche Auswirkungen auf das Grundrecht auf Datenschutz haben werden. In diesem Zusammenhang hebt die Mitteilung hervor, dass Grenzkontrollen einen wichtigen Beitrag im Kampf gegen Verbrechen leisten und verweist auf die Strategie der inneren Sicherheit, die die Kommission im Jahr 2010 vorgelegt hat (6).

7. Viele der genannten Vorschläge und Initiativen werden in Zukunft ausführlicher ausgearbeitet; die vorliegende Mitteilung bietet daher eine Gelegenheit, diese Initiativen frühzeitig zu kommentieren. Für Initiativen, die bereits vorgelegt wurden, wie beispielsweise der Vorschlag für eine Verordnung zur Änderung der Frontex-Verordnung (7), bietet sich hier eine Gelegenheit, vor der endgültigen Verabschiedung durch den Rat und das Europäische Parlament einige der wesentlichsten, zu früheren Anlässen geäußerten Kommentare zu wiederholen.

8. Das Ziel dieser Stellungnahme ist es nicht, alle in der Mitteilung abgedeckten Politikfelder und genannten Vorschläge zu analysieren, sondern: — sich mit einigen Datenschutzgrundsätzen und -begriffen wie beispielsweise Zweckbindung, Notwendigkeit, Verhältnismäßigkeit und „eingebautem Datenschutz“ auseinanderzusetzen, die bei der Umsetzung der in der Mitteilung dargelegten Herangehensweise berücksichtigt werden sollten; — die konkreten in der Mitteilung vorgeschlagenen Maßnahmen unter dem Gesichtspunkt des Datenschutzes zu diskutieren und schon in diesem Stadium Empfehlungen auszusprechen, wie die ordnungsgemäße Einhaltung der Grundrechte, insbesondere die Achtung des Rechts auf den Schutz personenbezogener Daten, gewährleistet werden kann.

9. Zu diesem Zweck ist die Stellungnahme in zwei Hauptteile unterteilt. Der erste Teil kommentiert die allgemeine, in der Mitteilung dargelegte Herangehensweise und umfasst horizontale Erwägungen zu der Mitteilung, beispielsweise die Notwendigkeit zur Evaluierung und die Auswirkungen der Grundrechte auf die Entwicklung von IT-Systemen. Der zweite Teil beinhaltet gezielte Kommentare zu konkreten Vorschlägen und Initiativen (8).

II. ALLGEMEINE ANMERKUNGEN

Die Herangehensweise der Mitteilung

10. Der EDSB begrüßt das Ziel der Mitteilung, „eine kurzfristige Lösung […], die sich mit Grenzkontrollen begnügt, ohne längerfristige Perspektiven zu entwickeln“ zu vermeiden (9). Eine umfassende und wirksame Herangehensweise an das Thema Migration kann nicht nur aus Grenzkontrolle bestehen, sondern muss auch andere Aspekte einbeziehen.

11. Solch eine umfassende Herangehensweise muss die Grundrechte von Migranten und Flüchtlingen, einschließlich ihres Rechts auf Datenschutz, achten. Dies ist umso wichtiger als diese Gruppen sich oft in einer prekären Lage befinden.

12. In diesem Zusammenhang heißt es in der Mitteilung, dass das doppelte Ziel der Union sein muss, das hohe Maß an Sicherheit aufrechtzuerhalten, gleichzeitig aber auch „denjenigen, die in das Gebiet der EU zugelassen werden sollten, den Grenzübertritt [zu] erleichtern, wobei die Grundrechte gewahrt werden müssen“ (10). Durch diese Formulierung könnte der Eindruck entstehen, dass die Grundrechte von Personen, die — aus verschiedenen Gründen — nicht zugelassen werden sollten, nicht gewahrt werden müssen. Nach Ansicht des EDSB versteht es sich von selbst, dass deren Rechte nicht notwendigerweise das Recht auf Niederlassung im EU-Gebiet beinhalten, in welchem Fall geeignete Schritte wie beispielsweise Rückführungsmaßnahmen unternommen werden müssten, wobei jedoch die Grundrechte stets gewahrt werden müssen.

13. Es wird darauf hingewiesen, dass in der Mitteilung hinsichtlich der Grenzverwaltung eine stark auf die Nutzung von Technologien gestützte Herangehensweise vertreten wird. Unter anderem wird eine verstärkte Überwachung der Grenze (siehe das angedachte Europäische Grenzüberwachungssystem Eurosur) befürwortet (11). Sie sieht auch vor, die mögliche Einrichtung neuer IT-Großsysteme zur Verarbeitung von Informationen über Reisende (ein Einreise-/Ausreise-Registrierungssystem und ein Abfertigungsprogramm für registrierte Reisende) zu untersuchen (12). Schließlich wird in der Mitteilung auch für die Erweiterung bestehender Systeme auf neue Nutzer (z. B. für Eurodac) plädiert (13). Diese Schwerpunktsetzung auf Technologie spiegelt eine allgemeine Tendenz der letzten Jahre wider.

Evaluierung der bestehenden Instrumente, bevor neue vorgeschlagen werden, und Notwendigkeitsprüfung

14. Der EDSB hat bei vielen Gelegenheiten betont, dass bestehende Instrumente evaluiert werden sollten, bevor neue vorgeschlagen werden (14). In diesem Zusammenhang erinnert der EDSB an die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (15) und des Europäischen Gerichtshofs (16) und weist darauf hin, dass Eingriffe in das Recht auf Privatleben den Standard dessen, was „in einer demokratischen Gesellschaft notwendig ist“ erfüllen und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen müssen. Der Begriff der Notwendigkeit beinhaltet eine striktere Beweispflicht als nur „nützlich“ zu sein (17). Dies impliziert, dass für alle relevanten Vorschläge ein klarer Beweis ihrer Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit vorliegen muss.

15. Solch ein Beweis sollte durch eine sich auf ausreichendes Beweismaterial (18) stützende Datenschutz-Folgenabschätzung (19) erbracht werden. Eine selektive Nutzung von Statistiken und Schätzungen ist nicht ausreichend. Der EDSB ist sich bewusst, dass das Sammeln verlässlicher Informationen zu Phänomenen wie irregulärer Zuwanderung schwierig ist; jedoch müssten diese Folgenabschätzungen auch alternative Lösungen für die Probleme berücksichtigen, um die Auswirkungen auf die Grundrechte zu minimieren (20). Die bloße Tatsache, dass technologische Lösungen machbar sind, heißt nicht, dass sie notwendig und verhältnismäßig sind.

16. Wenn eine Abschätzung zu der Schlussfolgerung führt, dass neue IT-Großsysteme gebraucht werden, muss das Konzept des „eingebauten Datenschutzes“ bei deren Entwicklung berücksichtigt werden. Für die Verarbeitung Verantwortliche sollten belegen können, dass geeignete Maßnahmen ergriffen wurden, um zu gewährleisten, dass bei der Entwicklung ihrer Systeme die Anforderungen an den Datenschutz erfüllt wurden. So können die negativen Auswirkungen neuer Maßnahmen auf den Datenschutz begrenzt (oder die positiven Auswirkungen verbessert) werden. Dieser Ansatz wurde von der Kommission empfohlen (21). Die Umsetzung von „eingebautem Datenschutz“ im Zusammenhang mit Systemen wie beispielsweise dem in der Mitteilung genannte Einreise-/Ausreise-Registrierungssystem würde dazu führen, die Sammlung personenbezogener Daten auf das erforderliche Mindestmaß zu beschränken, die Aufbewahrungszeiträume zu begrenzen und die Verarbeitung für die betroffenen Personen datenschutzfreundlich und transparent zu machen.

17. Darüber hinaus muss am Prinzip der Zweckbindung festgehalten werden. Der „schleichenden Ausweitung der Zweckbestimmung“ muss vorgebeugt werden. Zum Beispiel sieht die Mitteilung die Wiedereinführung der Initiative vor, den Strafverfolgungsbehörden Zugang zu Eurodac zu gewähren (22), was eine Tendenz, der Strafverfolgung Zugang zu den IT-Großsystemen der EU zu gewähren, zu bestätigen scheint und die Frage nach der Erweiterung des ursprünglichen Zwecks des Systems aufwirft. Weiteren Behörden Zugang zu den Datenbanken zu gewähren ist ein Problem, das schwerwiegende Auswirkungen haben kann: eine Datenbank, die als verhältnismäßig angesehen wird, wenn sie für einen bestimmten Zweck genutzt wird, kann unverhältnismäßig werden, wenn die Nutzung nachträglich auf andere Zwecke ausgeweitet wird (23).

18. Folglich fordert der EDSB, dass (aktuelle und neue) Vorschläge mit Einschränkungen des Grundrechts auf Datenschutz mit dem eindeutigen Beweis ihrer Notwendigkeit einhergehen (24). Außerdem sollte, wenn IT-Großsysteme als notwendig erachtet werden, bei der Entwicklung das Prinzip des „eingebauten Datenschutzes“ gebührend berücksichtigt werden. Zusätzlich sollten eingeführte Maßnahmen regelmäßig evaluiert werden, um feststellen zu können, ob sie weiterhin notwendig sind.

III. SPEZIFISCHE ANMERKUNGEN

Eurodac

19. Die Mitteilung verweist auf den Zugang der Strafverfolgungsbehörden zu Eurodac, die besagt, dass Eurodac abgesehen davon, weiterhin die Wirksamkeit der Dublin-Verordnung zu fördern, auch „anderen Bedürfnissen der Strafverfolgungsbehörden“ Rechnung tragen sollte (25).

20. Der Vorschlag vom Dezember 2008 zu einer Reform der Eurodac-Verordnung (26) enthielt keine Bestimmungen zum Zugang für Strafverfolgung. Diese wurden in einen Vorschlag eingearbeitet, den die Kommission im September 2009 vorlegte (27). Im Oktober 2010 nahm die Kommission einen geänderten Vorschlag an (28), der — ähnlich wie der ursprüngliche Vorschlag — keine Bestimmungen zum Zugang für Strafverfolger enthielt.

21. In seiner Stellungnahme zu Eurodac vom 15. Dezember 2010 begrüßte der EDSB die Weglassung des Zugangs für Strafverfolgung (29), und erinnerte daran, dass solch eine Nutzung zu einem anderen Zweck auf aussagekräftigen Beweisen für einen Zusammenhang zwischen Asylbewerbern und Terrorismus und/oder schwerer Kriminalität basieren muss. Darüber hinaus muss die prekäre Lage von Asylsuchenden bei der Analyse der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit eines solchen Zugangs berücksichtigt werden.

22. Die Reform der Eurodac-Verordnung ist Teil der Einrichtung eines europäischen Asylsystems, das im Sinne des Stockholmer Programms 2012 eingeführt werden soll (30). Einer der von der Kommission genannten Gründe für die Weglassung des Zugangs für Strafverfolgung im Vorschlag vom Oktober 2010 war, dass die Nichteinbeziehung dieser kontroversen Maßnahme eine rechtzeitige Verabschiedung des Asylpakets ermöglichen könnte (31). Dies steht auch in direktem Zusammenhang mit der Einrichtung einer Agentur für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (32).

23. Vor diesem Hintergrund und angesichts vorheriger Kommentare vertritt der EDSB den Standpunkt, dass bis jetzt keine ausreichend klaren und verlässlichen Beweise für die Notwendigkeit der Wiedereinführung des Zugangs zu Eurodac für Strafverfolgung vorgelegt wurden. Solch eine Wiedereinführung könnte bestenfalls nach einer neuen Folgenabschätzung, die Datenschutzfragen berücksichtigt, in Erwägung gezogen werden. Ferner würde die Einbeziehung des Zugangs für Strafverfolgungsbehörden erhebliche Änderungen an der Eurodac-Datenbank erfordern, um solch einen Zugang in sicherer Form zu gewähren. Die technischen und finanziellen Folgen müssten ebenfalls in einer neuen Folgenabschätzung bewertet werden (33).

24. Weiterhin könnte die Wiedereinführung des Vorschlags erhebliche Auswirkungen auf die zeitliche Planung des Asylpakets als Ganzes haben. Die Kommission nennt weder ein Datum, wann ein möglicher neuer Vorschlag vorgelegt werden sollte, noch erwähnt sie, ob solch ein Vorschlag durch eine neue Folgenabschätzung ergänzt würde.

Einreise-/Ausreise-Registrierungssystem

25. Die Kommission kündigt außerdem eine Mitteilung zu intelligenten Grenzen an, die im September 2011 vorgelegt werden soll. Diese Mitteilung soll näher auf Initiativen für ein Einreise-/Ausreise-Registrierungssystem und ein Abfertigungsprogramm für registrierte Reisende eingehen. Die Kommission erkennt an, dass diese Projekte „beträchtliches Engagement“ erfordern, um hohe Standards für den Schutz personenbezogener Daten zu gewährleisten (34).

26. In Bezug auf das Einreise-/Ausreise-Registrierungssystem rechtfertigt die Kommission diese Initiative, indem sie behauptet, dass eine Überschreitung der zulässigen Aufenthaltsdauer „die häufigste Form der irregulären Einwanderung in die EU“ ist (35). Davon abgesehen enthält die Mitteilung keine Erläuterung, was den Zweck dieses Systems angeht.

27. Die Anzahl derer zu verringern, die die zulässige Aufenthaltsdauer überschreiten („Overstayer“), kann sicher positive Folgen haben. Dem EDSB ist klar, dass ein Einreise-/Ausreise-Registrierungssystem Drittstaatsangehörige davon abhalten könnte, die zulässige Aufenthaltsdauer zu überschreiten, wenn sie wissen, dass sie automatisch identifiziert werden dürften, sobald ihre Visa abgelaufen sind. Allerdings bleiben einige Fragen offen.

28. Bisher gibt es in den Mitgliedstaaten keine einheitliche Politik bezüglich der Überschreitung der zulässigen Aufenthaltsdauer („Overstaying“). Das Konzept des „Overstaying“ ist generell nicht klar definiert; zu einer gemeinsamen Definition des Begriffs zu kommen wäre ein notwendiger erster Schritt für ein eindeutiges Verständnis dieses Sachverhalts (36).

29. Außerdem sind alle bisher verfügbaren Zahlen Schätzungen (37). Die Dimension des Problems muss als Vorbedingung für eine begründete Abschätzung der Notwendigkeit geklärt werden.

30. Warnungen gemäß Artikel 96 des Schengener Durchführungsübereinkommens sind eine existierende Maßnahme, um bestimmte Personen von der Einreise in das Schengen-Gebiet abzuhalten. Diese Warnungen können genutzt werden, um die Wiedereinreise von bekannten „Overstayern“ zu unterbinden (38). In einer Mitteilung neueren Datums fordert die Kommission die Mitgliedstaaten auf, diese Möglichkeit soweit wie möglich zu nutzen (39). Dies legt nahe, dass die Maßnahme zurzeit nicht soweit wie irgend möglich genutzt wird.

31. Das Einreise-/Ausreise-Registrierungssystem würde sich vermutlich auch auf Biometrie stützen. Obwohl der EDSB die möglichen Vorteile der Nutzung von Biometrie anerkennt, sieht er sich auch gezwungen, auf ihre Schwächen hinzuweisen. Jede Nutzung von Biometrie muss unter strengen Schutzmaßnahmen und unter Berücksichtigung des Fehlerrisikos erfolgen (40). In diesem Zusammenhang unterstützt der EDSB die Einrichtung einer Reihe von Mindestkriterien in Bezug auf die Nutzung von Biometrie wie beispielsweise die Zuverlässigkeit von Biometrie, gezielte Folgenabschätzung der Biometrie, Treffgenauigkeit und ein Alternativverfahren (41). Darüber hinaus hat ein Teil der betroffenen Bevölkerung keine Fingerabdrücke, die von einem solchen System gelesen werden könnten (42). Wenn für das Einreise-/Ausreise-Registrierungssystem Biometrie vorgesehen ist, müssen für diese Reisenden Alternativverfahren vorgesehen werden (43).

32. Der EDSB möchte auch an die Erfahrungen in Bezug auf US-VISIT (United States Visitor and Immigrant Status Indicator Technology), einem ähnlichen System in den Vereinigten Staaten, erinnern. Gemäß US-VISIT sind die meisten Drittstaatsangehörigen verpflichtet, bei der Einreise in US-Gebiet biometrische Daten zu liefern. Der „Ausreise“-Teil dieses Systems ist immer noch in der Entwicklung. Im Jahr 2009 wurden zwei Pilotversuche zur Sammlung von biometrischen Daten für diesen Teil des Systems durchgeführt (44). Das Department of Homeland Security bestätigte, dass die Ergebnisse dieser Versuche „aufgrund der Systemgrenzen im Zusammenhang mit Umständen, unter denen ADIS-Datensätze aufgrund von kürzlichen Änderungen oder Erweiterungen nicht den aktuellen Status des Reisenden widerspiegelten, überbewertet“ wurden (45). Bei den Versuchen wurden auch Passagiere mit mehreren Beobachtungslisten abgeglichen; allerdings „hätte keiner der […] Treffer die Abreise verhindert“ (46). Insgesamt hat das Department of Homeland Security mehr als 1,3 Milliarden USD für die Entwicklung der Einreisekomponente von US-VISIT ausgegeben (47). Dies wirft die Frage auf, ob ein Einreise-/Ausreise-Registrierungssystem eine kostenwirksame Maßnahme zur Reduzierung von „Overstaying“ ist.

33. Kurz gesagt sind weder der Zweck eines solchen Systems noch der Weg, wie es ausgelegt und eingeführt würde, hinreichend klar. In Bezug auf den Handlungsbedarf gibt es keine klare Definition des zentralen Begriffs „Overstaying“, folglich gibt es keine verlässlichen Statistiken über das Ausmaß des Problems. In Bezug auf die zu ergreifenden Maßnahmen werden die vorhandenen Instrumente, um „Overstayer“ an der Wiedereinreise zu hindern, vermutlich nicht so weit genutzt, wie sie sollten; außerdem wirft die Biometrie-Komponente des Einreise-/Ausreise-Registrierungssystems Fragen auf. In Bezug auf die Machbarkeit und die Kosten des Systems legen die Erfahrungen aus den Vereinigten Staaten nahe, dass die Einführung eines Einreise-/Ausreise-Registrierungssystems kostenintensiv sein wird. Diese Punkte lassen Zweifel an der Notwendigkeit und der Kostenwirksamkeit eines Einreise-/Ausreise-Registrierungssystems aufkommen.

Abfertigungsprogramm für registrierte Reisende

34. In der Mitteilung wird auch die Einführung eines Abfertigungsprogramms für registrierte Reisende erwähnt. Es ist nicht ausreichend klar, welches der Mehrwert dieses Systems beispielsweise im Vergleich zur Nutzung von Mehrfachvisa mit langer Gültigkeitsdauer wäre. Die Zielgruppen wären die selben (Vielreisende). Die Tatsache, dass solche Visa weiterhin nur „ungern“ (48) ausgestellt werden, kann nicht allein als Grund dienen, stattdessen neue Maßnahmen vorzuschlagen, wenn die gegenwärtigen — sollten sie voll genutzt werden — es ermöglichen würden, diese Ziele zu erfüllen. Vor diesem Hintergrund ist der EDSB nicht uneingeschränkt davon überzeugt, dass das System tatsächlich notwendig ist.

35. Ferner verweist die Mitteilung auf das Konzept der „Bona-fide“-Reisenden (Seite 11), meist in Bezug auf das Abfertigungsprogramm für registrierte Reisende. Diese Formulierung könnte implizit auch so verstanden werden, dass eine Kategorie „Mala-fide“-Reisende entsteht. Nur diejenigen Reisenden, die zusätzliche Schritte unternehmen, sich beim Abfertigungsprogramm für registrierte Reisende anmelden und zusätzliche personenbezogene Informationen liefern, würden als „bona fide“ angesehen. Die zugrundeliegende Annahme wäre nicht mehr, dass Reisende im Allgemeinen in gutem Glauben in die Union einreisen, bis konkrete Beweise für einen Anfangsverdacht vorliegen, sondern dass es an den Reisenden wäre, sich durch Bereitstellung zusätzlicher Informationen über sich zu rechtfertigen, auch wenn keine Beweise vorliegen. Dies beinhaltet, dass, wenn nur einige Reisende als „bona fide“ erklärt werden, diejenigen, die nicht willens sind, zusätzliche Informationen zu liefern, de facto als „mala fide“ abgestempelt werden, obwohl solch eine Verweigerung, zusätzliche Informationen zu liefern, legitime Gründe, wie beispielsweise nicht häufig zu reisen, haben kann (49).

Frontex und behördenübergreifende Zusammenarbeit

36. Die Mitteilung fordert eine „enge Zusammenarbeit zwischen den Behörden“ (zwischen Europol, Frontex und nationalen Zoll- und Polizeibehörden), was besonders zwischen der Grenzkontrolle und den Zollbehörden als „unerlässlich“ erachtet wird (50). Diese Zusammenarbeit wird von Vorschlägen zu bewährten Verfahren unterstützt, die im Laufe des Jahres 2012 vorgelegt werden sollen. Die Kommission kündigt auch einen Gesetzgebungsvorschlag an, der im Laufe des Jahres 2011 vorgelegt werden soll und der den Behörden der Mitgliedstaaten die Ausübung von Grenzüberwachung ermöglicht, um „operative Informationen auszutauschen und untereinander sowie mit Frontex zusammenzuarbeiten“ (51). Der Vorschlag, den rechtlichen Rahmen von Frontex „im Interesse eines effizienteren Einsatzes“ zu aktualisieren, wird gerade im Rat und im Europäischen Parlament verhandelt (52).

37. Im Interesse der Einheitlichkeit und um unter dem Gesichtspunkt des Datenschutzes einen Mehrwert zu schaffen, sollten die jeweiligen Bestimmungen der Rechtsgrundlagen für den Abschluss möglicher Kooperationsvereinbarungen und zum Austausch personenbezogener Daten zwischen Frontex und den Behörden, mit denen Frontex zusammenarbeiten soll, kohärent und einheitlich sein, um eine umfassende Zusammenarbeit zwischen den Einrichtungen unter Achtung der Datenschutzbestimmungen zu gewährleisten.

38. Der EDSB wiederholt ferner die in seiner Stellungnahme zu dem Vorschlag für eine Reform der Frontex-Verordnung aufgeworfenen Fragen (53), besonders den Bedarf an einer klaren Rechtsgrundlage für die Verarbeitung personenbezogener Daten. Wenn Frontex der Auftrag gegeben wird, personenbezogene Daten auszutauschen, sollte dies strenge und klare Bestimmungen für die Rechte der betroffenen Personen sowie andere Schutzmaßnahmen beinhalten. Jede Bestimmung, die es Frontex erlaubt, personenbezogene Daten zu verarbeiten und/oder auszutauschen, sollte präzise und klar abgegrenzt werden.

Eurosur

39. Die Kommission kündigt außerdem für Dezember 2011 einen Gesetzgebungsvorschlag zur Definition des Umfangs, des Zwecks und des technischen und operativen Rahmens für das Europäische Grenzüberwachungssystem (Eurosur) an (54). Dieser Vorschlag soll einen „verstärkte[n] Einsatz moderner Technologien an den Land- wie an den Seegrenzen“ (55) sowie den Austausch operativer Informationen über Vorfälle gewährleisten (56). Dies steht auch im Zusammenhang mit Frontex, da die Kommission plant, einen anderen Vorschlag vorzulegen, der den Behörden, die in den Mitgliedstaaten Aufgaben der Grenzüberwachung übernehmen, ermöglicht, operative Informationen untereinander und mit Frontex gemeinsam zu nutzen (57).

40. Es ist nicht klar, ob und in welchem Ausmaß dies die Verarbeitung personenbezogener Daten beinhalten würde (58). Der EDSB ermuntert die Kommission, diese Belange in den kommenden Vorschlägen zu verdeutlichen.

Europäische Grenzschutztruppe

41. In der Mitteilung wird erwähnt, dass die Machbarkeit einer Europäischen Grenzschutztruppe in Betracht gezogen werden sollte. Aus dem Text geht nicht hervor, wie diese Truppe aussehen könnte. Im Sinne des Textes muss diese nicht „zwangsläufig“ (59) eine Zentralverwaltung haben, was weiterhin die Möglichkeit offen lässt, dass sie eine haben könnte. Wenn es keine Zentralverwaltung geben sollte, schlägt die Kommission vor, dass — unter anderem — „gemeinsame […] Kapazitäten“ und „Zusammenarbeit in der Praxis“ verbessert werden müssen (60).

42. Es ist nicht klar, ob damit eine bessere Umsetzung existierender Maßnahmen erreicht werden soll, oder auf neue, noch nicht angekündigte Vorschläge angespielt wird. Da „Zusammenarbeit in der Praxis“ wahrscheinlich den Austausch von personenbezogenen Daten einschließen würde, was notwendigerweise eine Rechtsgrundlage haben muss, sollte dies in künftigen Vorschlägen festgelegt werden, wenn das Projekt weitergeführt wird.

IV. SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

43. Im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte erinnert der EDSB an die Forderung nach Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit für alle (aktuellen und neuen) Vorschläge, die die Grundrechte auf Privatsphäre und Datenschutz beeinträchtigen. Für jeden Vorschlag müsste die Notwendigkeit mit einer Datenschutz-Folgenabschätzung belegt werden.

44. Die Prinzipien des „eingebauten Datenschutzes“ und der Zweckbindung müssen befolgt werden, wenn neue IT-Großsysteme vorgeschlagen und entwickelt werden.

45. Der EDSB drängt darauf, dass jede Nutzung von Biometrie mit strengen Schutzmaßnahmen und Alternativverfahren für diejenigen, die nicht teilnehmen können, ergänzt werden sollte. Generell sollten Mindestbedingungen für die Nutzung biometrischer Daten festgelegt werden.

46. Ferner forder der EDSB die Kommission nachdrücklich auf, den Umfang und den Inhalt ihrer in dieser Stellungnahme genannten Vorschläge zu verdeutlichen. Dies gilt auch für die angekündigten Gesetzgebungsvorschläge in Bezug auf das Einreise-/Ausreise-Registrierungssystem, das Abfertigungsprogramm für registrierte Reisende, Eurosur, Frontex und behördenübergreifende Zusammenarbeit sowie die Mitteilung zu intelligenten Grenzen und die Studie über die Europäische Grenzschutztruppe.

47. Er fordert die Kommission außerdem auf, den Vorschlag für den Zugang zu Eurodac für Strafverfolgung nicht wieder einzubringen, bis eine neue Folgenabschätzung deutlich die Notwendigkeit des Vorschlags, einschließlich der technischen und finanziellen Auswirkungen für das System, unter Beweis stellt.

48. Der EDSB wird diese Entwicklungen genau verfolgen und gegebenenfalls zusätzliche Kommentare abgeben. Er steht im Sinne einer guten Zusammenarbeit für weitere Rücksprache zur Verfügung.

Brüssel, den 7. Juli 2011 Peter HUSTINX Europäischer Datenschutzbeauftragter

(1) ABl. L 281 vom 23.11.1995, S. 31.

(2) ABl. L 8 vom 12.1.2001, S. 1.

(3) KOM(2011) 248 endg.

(4) Mitteilung, S. 3.

(5) Europäischer Rat 23.-24. Juni 2011, Schlussfolgerungen, EUCO 23/11.

(6) Mitteilung der Kommission zur EU-Strategie der inneren Sicherheit: Fünf Handlungsschwerpunkte für mehr Sicherheit in Europa, KOM(2010) 673.

(7) Vorschlag für eine Verordnung zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates zur Errichtung einer Europäischen Agentur für operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (Frontex), KOM(2010) 61.

(8) Diese Stellungnahme stützt sich insbesondere auf und ergänzt die Stellungnahme des EDSB vom 17. Dezember 2010 zu der Mitteilung „EU-Strategie der inneren Sicherheit“ („Stellungnahme des EDSB vom 17. Dezember 2010“) (ABl. C 101 vom 1.4.2011, S. 6); die Stellungnahme des EDSB vom 15. Dezember 2010 zu dem geänderten Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Einrichtung von „Eurodac“ („Stellungnahme des EDSB vom 15. Dezember 2010“) (ABl. C 101 vom 1.4.2011, S. 14); die Stellungnahme des EDSB vom 30. September 2010 zu der Mitteilung „Überblick über das Informationsmanagement im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht“ („Stellungnahme des EDSB vom 30. September 2010“) (ABl. C 355 vom 29.12.2010, S. 16) und die vorläufigen Kommentare des EDSB vom 3. März 2008 zum Paket grenzpolitischer Maßnahmen („Vorläufige Kommentare des EDSB vom 3. März 2008“), verfügbar auf der Internetseite des EDSB.

(9) Mitteilung, S. 3.

(10) Mitteilung, S. 7.

(11) Mitteilung, S. 7-8. Siehe auch die Absätze 42-44 dieser Stellungnahme.

(12) Mitteilung, S. 10.

(13) Mitteilung, S. 14.

(14) Siehe Stellungnahme des EDSB vom 30. September 2010, oben zitiert; siehe auch vorläufige Kommentare des EDSB über das Paket grenzpolitischer Maßnahmen, oben zitiert. In diesem Zusammenhang begrüßt der EDSB die vom Projektteam „Information Mapping“ durchgeführte Arbeit im Kontext der Arbeit zum europäischen Modell für den Informationsaustausch. Allerdings sollte der Umfang dieser Aufgabe erweitert werden und die zukünftige Arbeit in diesem Bereich muss unter einer umfassenderen Perspektive erfolgen.

(15) Siehe zum Beispiel Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, S. und Marper gegen Vereinigtes Königreich, Nummern 30562/04 und 30566/04, ausgewählt für die Publikation in Reports of Judgments and Decisions.

(16) Zum Beispiel verbundene Rechtssachen C-92/09 und C-93/09, Volker und Markus Schecke und Hartmut Eifert gegen Land Hessen [2010], noch nicht veröffentlicht in der Sammlung der Rechtsprechung. („Schecke“).

(17) Zahlreiche Urteile seit Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte Handyside gegen Vereinigtes Königreich, Nr. 5493/72, Serie A Nummer 24, §48.

(18) Siehe dazu auch Stellungnahme des EDSB vom 25. März 2011 zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Verwendung von Fluggastdatensätzen zu Zwecken der Verhütung, Aufdeckung, Aufklärung und strafrechtlichen Verfolgung von terroristischen Straftaten und schwerer Kriminalität („Stellungnahme des EDSB vom 25. März 2011“), noch nicht im ABl. veröffentlicht, besonders Punkt 25.

(19) Dies könnte entweder in Form einer separaten Privatsphäre- und Datenschutz-Folgenabschätzung erfolgen oder in die allgemeine Folgenabschätzung integriert werden. Die aktuellen Leitlinien zu Folgenabschätzungen (Europäische Kommission, Leitlinien zur Folgenabschätzung, SEK(2009) 92) sehen keine separate Folgenabschätzung für die Auswirkungen auf Grundrechte, wie beispielsweise Datenschutz, vor; diese Aspekte sind in die allgemeine Folgenabschätzung aufzunehmen. In der Zwischenzeit sind im Anschluss an die Mitteilung der Kommission zur Strategie zur wirksamen Umsetzung der Charta der Grundrechte durch die Europäische Union (KOM(2010) 573) zusätzliche Leitlinien in Form eines Arbeitsdokuments der Kommissionsdienststellen zu operativen Leitlinien zur Berücksichtigung der Grundrechte in Folgenabschätzungen der Kommission (SEK(2011) 567) vorbereitet worden.

(20) Zur Notwendigkeit, alternative Lösungen zu betrachten, siehe auch Europäischer Gerichtshof in Schecke, oben zitiert.

(21) Mitteilung der Kommission zu einem Gesamtkonzept für den Datenschutz in der Europäischen Union, KOM(2010) 609, S. 12. Siehe auch Stellungnahme des EDSB vom 14. Januar 2011 zu der Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen — „Gesamtkonzept für den Datenschutz in der Europäischen Union“ (ABl. C 181 vom 22.6.2011. S. 1), Absätze 108-115.

(22) Mitteilung, S. 14.

(23) Siehe Vorläufige Kommentare des EDSB zum Paket grenzpolitischer Maßnahmen, oben zitiert, S. 3.

(24) Siehe auch Stellungnahme des EDSB vom 31. Mai 2011 zu dem Bewertungsbericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament zur Richtlinie über die Vorratsdatenspeicherung (Richtlinie 2006/24/EG), noch nicht im ABl. veröffentlicht, sowie Stellungnahme des EDSB vom 25. März 2011.

(25) Mitteilung, S. 14.

(26) Vorschlag für eine Verordnung über die Einrichtung von „Eurodac“ für den Abgleich von Fingerabdruckdaten zum Zwecke der effektiven Anwendung der Verordnung (EG) Nr. (…/…) (zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist) (Neufassung), KOM(2008) 825.

(27) Geänderter Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Einrichtung von „Eurodac“ für den Abgleich von Fingerabdruckdaten zum Zwecke der effektiven Anwendung der Verordnung (EG) Nr. (…/…) (zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist) (Neufassung), KOM(2009) 342. Der EDSB gab eine Stellungnahme zu diesem Vorschlag ab, siehe Stellungnahme des EDSB vom 7. Oktober 2009 zu dem geänderten Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Einrichtung von „Eurodac“ für den Abgleich von Fingerabdruckdaten zum Zwecke der effektiven Anwendung der Verordnung (EG) Nr. (…/…) (zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaat, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist), und zum Vorschlag für einen Beschluss des Rates über die Beantragung eines Abgleichs mit Eurodac-Daten durch Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten und Europol zu Strafverfolgungszwecken (Stellungnahme des EDSB vom 7. Oktober 2009) (ABl. C 92 vom 10.4.2010, S. 1).

(28) Geänderter Vorschlag für eine Verordnung über die Einrichtung von „Eurodac“ für den Abgleich von Fingerabdruckdaten zum Zwecke der effektiven Anwendung der Verordnung (EG) Nr. (…/…) (zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist) (Neufassung), KOM(2010) 555. Der EDSB gab eine Stellungnahme zu diesem Vorschlag ab, siehe Stellungnahme des EDSB vom 15. Dezember 2010, oben zitiert, besonders die Absätze 18-22, 28-33, 51-57.

(29) Stellungnahme des EDSB vom 15. Dezember 2010, besonders die Absätze 12-17.

(30) Europäischer Rat: Das Stockholmer Programm — Ein offenes und sicheres Europa im Dienste und zum Schutz der Bürger, S. 5 (ABl. C 115 vom 4.5.2010, S. 1).

(31) KOM(2010) 555, oben zitiert, S. 3.

(32) Ebd.

(33) Der Vorschlag vom Oktober 2010 wurde nicht durch eine Folgenabschätzung ergänzt. Stattdessen verwies die Kommission auf die Folgenabschätzung, die für den Vorschlag 2009 durchgeführt wurde, siehe Arbeitsdokument der Kommission — Begleitdokument zu dem geänderten Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Einrichtung von „Eurodac“ für den Abgleich von Fingerabdruckdaten zum Zwecke der effektiven Anwendung der Verordnung (EG) Nr. (…/…) (Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist) (Neufassung) und dem Vorschlag für einen Beschluss des Rates über die Beantragung eines Abgleichs mit Eurodac-Daten durch Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten und Europol zu Strafverfolgungszwecken — Folgenabschätzung, SEK(2009) 936. Siehe auch KOM(2010) 555, oben zitiert, S. 3.

(34) Mitteilung, S. 10.

(35) Mitteilung, S. 10.

(36) Es müsste auch klargestellt werden, welche Ausnahmen — zum Beispiel aus medizinischen und humanitären Gründen — anwendbar wären.

(37) Siehe Stellungnahme des EDSB vom 30. September 2010, oben zitiert, Absätze 52-56.

(38) Siehe Vorläufige Kommentare des EDSB vom 3. März 2008, oben zitiert, S. 4.

(39) Mitteilung der Kommission: Jahresbericht über Asyl, KOM(2011) 291, S. 9.

(40) Siehe z. B. Stellungnahme des EDSB vom 16. Oktober 2006 zu dem geänderten Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatsangehörige (ABl. C 320 vom 28.12.2006, S. 21); siehe auch Artikel-29-Datenschutzgruppe: Stellungnahme Nr. 3/2007 zum Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der gemeinsamen Konsularischen Instruktion an die diplomatischen Missionen und die konsularischen Vertretungen, die von Berufskonsularbeamten geleitet werden, zur Aufnahme biometrischer Identifikatoren, einschließlich Bestimmungen über die Organisation der Entgegennahme und Bearbeitung von Visumanträgen (KOM(2006) 269 endgültig), WP134 vom 1. März 2007.

(41) Siehe z. B. Stellungnahme des EDSB vom 19. Oktober 2005 zu dem Vorschlag für einen Beschluss des Rates über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation (SIS II), den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation (…) (ABl. C 91 vom 19.4.2006, S. 38); und „Auf dem Weg zu einem umfassenden Datenschutz einschließlich Biometrie — eine europäische Perspektive“, 12. Konferenz — Biometrics Institute, Australien, Sydney, 26. Mai 2011:

http://www.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/Publications/Speeches/2011/11-05-26_Biometrics_Institute_EN.pdf

(42) Dies kann beispielsweise aufgrund von Krankheit, Behinderungen, Wunden oder Brandwunden der Fall sein. Es scheint auch der Fall zu sein, dass Fingerabdrücke von Personen, die in der Landwirtschaft und im Bausektor arbeiten, in einer nicht unbedeutenden Anzahl von Fällen bis zu einem Punkt beschädigt sein können, dass sie unlesbar werden. Siehe auch Stellungnahme des EDSB vom 15. Dezember 2010, oben zitiert, Absatz 19.

(43) Für ähnliche Kommentare im Zusammenhang mit Eurodac siehe Stellungnahme des EDSB vom 15. Dezember 2010, Absätze 18-25.

(44) In einem der für den Versuch ausgewählten Flughäfen entstanden für 35 Tage Testbetrieb Lohnkosten und Ausgaben in Höhe von 393 410 USD, die zu 90 Fällen mutmaßlichen „Overstays“ führten. In einem zweiten zur gleichen Zeit durchgeführten Versuch gab es 44 mutmaßliche Treffer bei Kosten von 77 501 USD. Diese Zahlen beinhalten nicht die Entwicklungskosten. Für eine Beurteilung dieser Versuche siehe: United States Government Accountability Office: US-VISIT Pilot Evaluations Offer Limited Understanding of Air Exit Options, August 2010, GAO-10-860, verfügbar auf: http://www.gao.gov/new.items/d10860.pdf („US GAO: US-VISIT Pilot Evaluations“).

(45) Wiedergegeben in US GAO: US-VISIT Pilot Evaluations, S. 72.

(46) US GAO: US-VISIT Pilot Evaluations, S. 72.

(47) Siehe Vorläufige Kommentare des EDSB vom 3. März 2008, oben zitiert, S. 4.

(48) Mitteilung, S. 11.

(49) Siehe auch Vorläufige Kommentare des EDSB vom 3. März 2008, oben zitiert.

(50) Mitteilung, S. 10.

(51) Mitteilung, S. 8.

(52) Mitteilung, S. 10.

(53) Stellungnahme des EDSB vom 17. Mai 2010 zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates zur Einrichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (Frontex), noch nicht im ABl. veröffentlicht, siehe auch Stellungnahme des EDSB vom 17. Dezember 2010, oben zitiert, Absätze 48-51.

(54) Mitteilung, S. 18.

(55) Mitteilung, S. 10.

(56) Mitteilung, S. 8.

(57) Mitteilung, S. 8.

(58) Siehe auch Stellungnahme des EDSB vom 17. Dezember 2010, oben zitiert, Absätze 46-47, in denen dieses Thema bereits auseinandergesetzt wird. Diese Stellungnahme setzt sich mit der bislang ungelösten Frage auseinander, welcher Art die vorgesehenen Verbindungen zwischen Frontex und Eurosur sind.

(59) Mitteilung, S. 10.

(60) Mitteilung, S. 10.