zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 in Bezug auf die Clearingpflicht, die Aussetzung der Clearingpflicht, die Meldepflichten, die Risikominderungstechniken für nicht durch eine zentrale Gegenpartei geclearte OTC-Derivatekontrakte, die Registrierung und Beaufsichtigung von Transaktionsregistern und die Anforderungen an Transaktionsregister

Andererseits wird in dem Bericht die Möglichkeit angesprochen, die EMIR-Verordnung in bestimmten Bereichen zu ändern, um unverhältnismäßige Kosten und Belastungen bestimmter – insbesondere nichtfinanzieller – Gegenparteien von Derivategeschäften zu beseitigen und die Vorschriften ohne Abstriche an deren Zielen zu vereinfachen.

Die EMIR-Verordnung trat am 16. August 2012 in Kraft, wobei die meisten Anforderungen jedoch nicht direkt anwendbar waren; vielmehr wurde die Kommission in der EMIR-Verordnung zum Erlass delegierter Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte zur Festlegung der technischen Modalitäten und des Zeitplans für die Einführung der grundlegenden Anforderungen ermächtigt. Die Anforderungen sind deshalb in unterschiedlichen Phasen in Kraft getreten. Einige wie die Clearingpflicht und die Einschussanforderungen für nicht geclearte Derivate gelten erst seit kurzer Zeit.

Ausgehend von den Erfahrungen der ersten vier Jahre seit Inkrafttreten der EMIR-Verordnung funktioniert dieser Rahmen insgesamt sehr gut. Nur in einer begrenzten Anzahl von Bereichen stellen sich Fragen im Zusammenhang mit der praktischen Anwendung. Deshalb werden in diesem Vorschlag eine Reihe gezielter Änderungen der EMIR-Verordnung genannt, die u. a. die Vorschriften vereinfachen und ihre Verhältnismäßigkeit verbessern sollen, ohne an den wesentlichen Elementen des Rahmens, die nachweislich dazu beitragen, die Ziele der EMIR-Verordnung zu erreichen, zu rühren.

Durch die EMIR-Verordnung werden die Verpflichtungen der G20 aus dem Jahr 2009 in der EU umgesetzt. Das wichtigste Ziel der Verordnung ist es, den Markt für OTC-Derivate transparenter zu machen, das Gegenparteiausfallrisiko sowie das operationelle Risiko bei OTC-Derivaten zu verringern und auf diesem Wege Systemrisiken einzudämmen. Zu diesem Zweck sind in der EMIR-Verordnung grundlegende Anforderungen an OTC-Derivate, zentrale Gegenparteien und Transaktionsregister festgelegt. Dazu gehören:

Eine der größten Schwachstellen bestand darin, dass die Regulierungsbehörden über keine ausreichenden Informationen über die Aktivitäten am Markt für OTC-Derivate verfügten, und Risiken erst dann bemerkt wurden, wenn sie tatsächlich eintraten. Hinzu kam, dass das Gegenparteiausfallrisiko bei OTC-Derivatekontrakten häufig ungemindert blieb, sodass bei Ausfall einer Gegenpartei vor Erfüllung ihrer Verpflichtungen Verluste drohten. Aufgrund der hohen Handelsvolumen von OTC-Geschäften an Derivatemärkten und der Verflechtungen zwischen den Marktteilnehmern können solche Verluste eine weiterreichende Gefährdung des Finanzsystems mit sich bringen.

Die EMIR-Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Ihre Ziele sind die Minderung der Risiken, die Verbesserung der Transparenz und eine stärkere Standardisierung von OTC-Derivatekontrakten durch Festlegung einheitlicher Anforderungen für solche Kontrakte und für die Ausübung der Tätigkeiten von zentralen Gegenparteien und Transaktionsregistern. Diese Ziele können von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden und sind wegen des Umfangs der Maßnahmen im Einklang mit dem Grundsatz der Subsidiarität gemäß Artikel 5 AEUV daher besser auf Unionsebene zu verwirklichen.

Dieser Vorschlag steht auch im Einklang mit dem Vorschlag der Kommission für die Sanierung und Abwicklung von zentralen Gegenparteien. Die Clearingpflicht für standardisierte OTC-Derivate wird Umfang und Bedeutung zentraler Gegenparteien in Europa und darüber hinaus vergrößern. Zentrale Gegenparteien steuern die Finanzmärkten innewohnenden Risiken (z. B. Gegenparteiausfall-, Liquiditäts- und Marktrisiko) und verbessern so die Gesamtstabilität und Widerstandsfähigkeit von Finanzmärkten. Dabei werden sie innerhalb des Finanzsystems zu kritischen Knotenpunkten; sie verflechten eine Vielzahl von Finanzmarktteilnehmern untereinander und verteilen beträchtliche Mengen von deren Risikopositionen auf verschieden geartete Risiken. Ein wirksames Risikomanagement der zentralen Gegenpartei und eine solide Aufsicht sind somit wesentliche Voraussetzungen, um eine angemessene Abdeckung dieser Risikopositionen sicherzustellen. Die EMIR-Verordnung reguliert zentrale Gegenparteien, indem sie sicherstellt, dass diese ausreichend robust sind; sie legt jedoch keine Sanierungs- oder Abwicklungsszenarios fest. Dieser Vorschlag ergänzt den vorgeschlagenen Rahmen für die Sanierung und Abwicklung von zentralen Gegenparteien durch Einführung eines Mechanismus für eine vorübergehende Aussetzung der Clearingpflicht in Situationen, in denen noch keine Abwicklung erforderlich ist.

In dem diesen Vorschlag begleitenden Bericht über die Folgenabschätzung werden daher Kosten und Nutzen in EMIR-Bereichen unter die Lupe genommen, in denen gezielte Maßnahmen Verhältnismäßigkeit, Wirksamkeit und Effizienz unter Wahrung der EMIR-Ziele verbessern könnten.

Im Rahmen von REFIT hat die Kommission geprüft, in welchem Umfang bestimmte Anforderungen der EMIR-Verordnung ihre Ziele auf effiziente und wirksame Weise erreicht haben, kohärent und sachdienlich sind und einen Mehrwert für die EU bringen. Aus der Bewertung geht hervor, dass die EMIR-Verordnung in einigen ihrer Zielbereiche unangemessene Kosten und Belastungen und übermäßig komplexe Anforderungen bewirkt und das Ziel einer größeren Finanzstabilität effizienter erreicht werden könnte. Hierzu zählen: (1) Vorschriften für Gegenparteien von Derivategeschäften, die Teil der Peripherie des Derivatehandelsnetzes sind (z. B. kleine Finanzunternehmen, nichtfinanzielle Gegenparteien, Pensionsfonds); (2) Transparenz und (3) Clearingzugang.

2.4.Wahl des Instruments

Die EMIR-Verordnung ist eine Verordnung und muss als solche durch eine Verordnung geändert werden.

3.ERGEBNISSE DER EX-POST-BEWERTUNG, DER KONSULTATION DER INTERESSENTRÄGER UND DER FOLGENABSCHÄTZUNG

3.1.Ex-post-Bewertung/Eignungsprüfungen bestehender Rechtsvorschriften

Die diesem Vorschlag beigefügte Folgenabschätzung enthält einen Bericht zur Bewertung der EMIR-Verordnung.

Die EMIR-Verordnung wurde 2016 in das Programm der Kommission zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT) aufgenommen. Grund hierfür war die Notwendigkeit, bestimmte Bereiche der EMIR-Verordnung zu vereinfachen und sie verhältnismäßiger zu machen. Dies hatten die öffentliche Konsultation über die EMIR-Verordnung, die Sondierung zur Regulierung der Finanzmärkte sowie die von der Kommission vorgenommene Überprüfung der Anwendung der Verordnung gezeigt. In diesem Zusammenhang wurde geprüft, in welchem Umfang bestimmte politische Anforderungen der EMIR-Verordnung ihre Ziele erfüllt haben und insbesondere ob dies effizient und wirksam, kohärent und sachdienlich erfolgt ist und einen Mehrwert für die EU erbracht hat.

Einige der Kernanforderungen der EMIR-Verordnung gelten erst seit kurzer Zeit oder sind noch gar nicht anwendbar. Daher mangelt es derzeit noch an hinreichenden Belegen und ist es noch zu früh, um eindeutige Schlussfolgerungen in Bezug auf langfristige Auswirkungen zu ziehen. Bei der Bewertung handelt es sich daher nicht um eine vollständige Überprüfung der EMIR-Verordnung. Vielmehr wird der Frage nachgegangen, ob dank der Kernanforderungen der EMIR-Verordnung (Meldung von OTC-Derivaten, zentrales Clearing standardisierter OTC-Derivate und Anwendung von Risikominderungstechniken und Einschussanforderungen auf nicht geclearte OTC-Derivate) die operationellen Anforderungen erfüllt wurden, d. h. i) Beschaffung vollständiger, umfassender Informationen über OTC-Derivatepositionen, ii) verstärkter Rückgriff auf das Clearing über zentrale Gegenparteien und iii) Verbesserung der bilateralen Clearing-Praxis. Soweit möglich, wurden die einschlägigen EMIR-Anforderungen bei der Überprüfung anhand von fünf Bewertungskriterien analysiert, nämlich 1) Effizienz, 2) Wirksamkeit, 3) Relevanz, 4) Kohärenz und 5) Mehrwert von EU-Maßnahmen.

Was die Wirksamkeit der EMIR-Anforderungen im Hinblick auf die Beschaffung vollständiger und umfassender Informationen über OTC-Derivate, den verstärkten Rückgriff auf das Clearing über eine zentrale Gegenpartei und die Anwendung von Risikominderungstechniken und Einschussanforderungen für nicht geclearte OTC-Derivate betrifft, hat die Bewertung zu dem Schluss geführt, dass die ersten Ergebnisse zwar zufriedenstellend sind, aber noch Spielraum zur Vereinfachung der Vorschriften ohne Gefährdung der Finanzstabilität besteht. Die Meldepflicht hat Fortschritte bei der Beschaffung von Informationen über den Markt für OTC-Derivate ermöglicht, doch könnten die Anforderungen weiter gestrafft werden, um die Qualität der gemeldeten Daten zu verbessern und die Überwachung wirksamer zu gestalten. Hinsichtlich der Clearingpflicht kommt die Evaluierung zu dem Schluss, dass der Anteil von OTC-Derivaten, die zentral gecleart werden, zwar gestiegen ist, für bestimmte Marktteilnehmer aber Hindernisse beim Zugang zum zentralen Clearing bestehen und ein Verfahren benötigt wird, um die Clearingpflicht aus Gründen der Finanzstabilität aussetzen zu können.

Im Hinblick auf die Effizienz werden in der Evaluierung verschiedene Bereiche genannt, in denen die Anforderungen besser aufeinander abgestimmt werden könnten, um unverhältnismäßige Kosten/Belastungen im Zusammenhang mit bestimmten Geschäften oder für bestimmte Gegenparteien von Derivategeschäften (kleine finanzielle Gegenparteien, nichtfinanzielle Gegenparteien, Pensionsfonds) zu beseitigen. Mit Blick auf die Relevanz sollten die Kernanforderungen der EMIR-Verordnung der Evaluierung zufolge weiterhin Bestandteil der internationalen Anstrengungen zur Reformierung des globalen Marktes für OTC-Derivate bleiben. Wirksame und effiziente EMIR-Vorschriften leisten im Einklang mit den politischen Prioritäten der Kommission auch einen Beitrag zu der laufenden Initiative der Kommission zur Schaffung einer Kapitalmarktunion und zur Agenda für Wachstum und Beschäftigung.

Die EMIR-Verordnung ist mit anderen EU-Rechtsvorschriften vereinbar – wie in den Folgemaßnahmen zur Sondierung und in der von der Kommission vorgeschlagenen Änderung der Eigenkapitalverordnung dargelegt wurde. In Bezug auf den Mehrwert für die EU schloss die EMIR-Verordnung eine Lücke in den Rechtsvorschriften durch Schaffung eines neuen Rahmens, der darauf abzielt, die mangelnde Transparenz des Markts für OTC-Derivate und die damit zusammenhängenden Systemrisiken auf EU-Ebene kohärent anzugehen.

3.2.Konsultation der Interessenträger

Der vorliegende Vorschlag stützt sich auf eine öffentliche Konsultation zur Überprüfung der EMIR-Verordnung, die von Mai bis August 2015 lief. Zu der Konsultation gingen mehr als 170 Beiträge von einem breiten Spektrum von Interessenträgern ein. Am 29. Mai 2015 fand eine öffentliche Anhörung in Brüssel statt, an der rund 200 Interessenträger teilnahmen. Besondere Beiträge wurden im Rahmen des Mandats der Kommission zur Überprüfung der EMIR-Verordnung von der ESMA, dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken und dem Europäischen System der Zentralbanken eingeholt. In einem thematisch verwandten Bereich führte die Kommission zwischen September 2015 und Januar 2016 eine öffentliche Konsultation in Form einer Sondierung durch. Bei der Konsultation wurde um Rückmeldungen, konkrete Beispiele und empirische Daten über die Auswirkungen des EU-Regulierungsrahmens für Finanzdienstleistungen ersucht. Die Teilnehmer an der Sondierung äußerten sich auch zur EMIR-Verordnung. Am 17. Mai 2016 fand eine öffentliche Anhörung in Brüssel statt. Am 7. Dezember 2016 konsultierte die Kommission die Sachverständigen der Mitgliedstaaten zu den verschiedenen politischen Optionen in den Bereichen, die im Bericht über die Überprüfung der EMIR-Verordnung ermittelt worden waren.

Die durch bestimmte Kernanforderungen der EMIR-Verordnung verfolgten Ziele der Förderung von Transparenz und Standardisierung an den Derivatemärkten und der Verringerung von Systemrisiken werden allgemein unterstützt. Diese Kernanforderungen – zentrales Clearing, Einschussanforderungen, Anforderungen zur Minderung des operationellen Risikos, Meldepflichten sowie Anforderungen an zentrale Gegenparteien und Transaktionsregister – ermöglichen es nach allgemeiner Einschätzung, die EMIR-Ziele zu erreichen und die eingegangenen internationalen Verpflichtungen zur Reform des Regulierungsrahmens zu erfüllen. Allerdings wurden von den Interessenträgern auch einige Bereiche angesprochen, in denen die EMIR-Anforderungen ohne Beeinträchtigung der übergeordneten Ziele der Verordnung angepasst werden könnten, um: i) die Anforderungen zu vereinfachen und ihre Effizienz zu optimieren, und ii) unverhältnismäßig hohe Kosten und Belastungen zu verringern. Der Vorschlag trägt den Rückmeldungen der Interessenträger durch gezielte Änderungen der EMIR-Verordnung Rechnung und sorgt für i) eine bessere Abstimmung bei der Anwendung einiger Anforderungen auf bestimmte Akteure, insbesondere kleine finanzielle Gegenparteien, nichtfinanzielle Gegenparteien und Pensionsfonds, ii) die Beseitigung von Clearing-Hindernissen und iii) eine Vereinfachung der Bestimmungen, auch in Bezug auf die Meldepflicht. Einige Anträge der Interessenträger konnten aufgrund der Notwendigkeit sicherzustellen, dass die EMIR-Verordnung ihre Ziele (Förderung von Transparenz und Standardisierung an den Derivatemärkten, Verringerung von Systemrisiken) weiterhin erfüllt, sowie aufgrund institutioneller Zwänge und des REFIT-Charakters des Vorschlags nicht übernommen werden. Andere Fragen im Zusammenhang mit der EMIR-Verordnung müssen gegebenenfalls noch genauer untersucht und zu gegebener Zeit unter Berücksichtigung künftiger Entwicklungen erneut betrachtet werden.

3.3.Folgenabschätzung

Die Kommission hat eine Folgenabschätzung zu relevanten Handlungsalternativen durchgeführt. Die verschiedenen Optionen wurden im Hinblick auf die wichtigsten Ziele geprüft, d. h. einerseits Verbesserung der Verhältnismäßigkeit von Bestimmungen, die zu unnötigen Bürokratiebelastungen und Befolgungskosten führen, ohne Gefährdung der Finanzstabilität und andererseits Erhöhung der Transparenz von OTC-Derivatepositionen und -risiken. Die Folgenabschätzung wurde am 16. Februar 2017 vom Ausschuss für Regulierungskontrolle genehmigt. Sie war dem Ausschuss am 1. Februar, und nachdem dieser eine Reihe von Empfehlungen für Verbesserungen machte, am 8. Februar erneut vorgelegt worden. Zur Berücksichtigung der Empfehlungen des Ausschusses für Regulierungskontrolle wurden schließlich folgende Änderungen vorgenommen:

(1) Problemstellung: bessere Beschreibung des rechtlichen Gesamtrahmens der Union für Derivatemärkte und Umsetzung der G20-Reformen für OTC-Derivate in anderen Rechtsordnungen; Einbeziehung der wichtigsten Elemente des Anhangs der Evaluierung in den Hauptteil der Folgenabschätzung; Verweis auf zusätzliche qualitative und quantitative Belege bei der Beschreibung der Probleme zur Illustration ihrer Größenordnung, insbesondere für kleinere Marktteilnehmer; Erklärung, warum nicht alle von den Interessenträgern angesprochenen Punkte geprüft wurden.

(2) Politische Abwägungen: Ausdrücklicher Verweis auf die Finanzstabilität bei den Optionen bezüglich der Abwägung zwischen potenzieller Verringerung des Verwaltungsaufwands für Marktteilnehmer und damit verbundenen potenziellen Risiken für die Finanzstabilität.

(3) Berechnung der Verringerung der Belastungen: Einbeziehung von einigen quantitativen Daten zur Berechnung der Verringerung der Belastungen für verschiedene Marktteilnehmer unter Berücksichtigung der bestehenden Beschränkungen hinsichtlich der Quantifizierung der Gesamtverringerung des Aufwands; Aufnahme der wichtigsten zugrunde liegenden Annahmen für die Kostenschätzungen in den Hauptteil des Berichts mit Angabe zusätzlicher Einschränkungen bezüglich der Zuverlässigkeit der Schätzungen; Beschreibung nicht quantifizierter Kosten.