Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema "Private Sozialdienste ohne Erwerbszweck im Kontext der Daseinsvorsorge in Europa"

(2001/C 311/08)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss am 1. März 2000 gemäß Artikel 23 Absatz 3 der Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zu dem vorgenannten Thema zu erarbeiten.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Beschäftigung, Sozialfragen, Unionsbürgerschaft nahm ihre Stellungnahme am 18. Juli 2001 an. Berichterstatter war Herr Bloch-Lainé.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 384. Plenartagung am 12. und 13. September 2001 (Sitzung vom 12. September) mit 92 Stimmen bei 1 Stimmenthaltung folgende Stellungnahme.

1. Vorwort

1.1. Die Initiative des Ausschusses zur Ausarbeitung dieser Stellungnahme erfolgt nicht ins Blaue hinein. Sie steht in Zusammenhang mit und ergibt sich auch aus der Konvergenz der immer mehr an Boden gewinnenden Strömungen, die Schritt für Schritt das sog. europäische Sozialmodell abstecken, ausgestalten und bereichern. Es handelt sich dabei um vielversprechende Entwicklungen, deren wesentlichen Grundzüge sich wie folgt zusammenfassen lassen:

a) der Wille, dafür Sorge zu tragen, dass die Europäische Union mehr ist als ein mit einem Einheitsmarkt versehenes wirtschaftliches und monetäres Gebilde; mehr als ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Inzwischen besteht ein Ehrgeiz, den Nachweis zu erbringen, dass die Sozialpolitik kein Hilfsinstrument ist, nicht etwa ein der Wirtschaftspolitik beigeselltes, nachgeordnetes und dienendes Betätigungsfeld, sondern ein Faktor der Effizienz und der Leistungsfähigkeit vor allen Dingen dank der ihm innewohnenden Katalysatorwirkung;

b) der Wille, die vielschichtige Entwicklung unserer modernen Gesellschaften in optimale Bahnen zu lenken, die Vielfalt ihrer Kräfte, Werte, Dynamik, ihres Fundus an Engagement und Großmut optimal zu nutzen, ihren Pluralismus als Trumpf und nicht als Nachteil zu betrachten und zu behandeln, und in diesem Geist ein größtmögliches Feld für die Rollen und Zuständigkeiten der "organisierten Zivilgesellschaft" zu erschließen;

c) der Wille, Begriffe wie Union und Subsidiarität, Unterschiede und gemeinsame Regeln, Konkurrenz und allgemeines Interesse nicht als Gegensätzlichkeiten, sondern einander komplementäre Erfordernisse unter einen Hut zu bringen.

1.2. Auf Wunsch des Europäischen Rates von Lissabon(1) hat die Kommission am 20. September 2000 ihre Mitteilung von 1996 über Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa aktualisiert. Dieser hinsichtlich der vorstehend beschriebenen Anliegen sehr aufschlussreiche neue Text nimmt - zumal in seinem Artikel 30 - Bezug auf eine Kategorie von Leistungen der Daseinsvorsorge, die von Einrichtungen erbracht werden, "die weitgehend soziale Aufgaben ohne Gewinnabsicht erfuellen und deren Zweck nicht in der Ausübung einer gewerblichen Tätigkeit besteht". In diesem Zusammenhang sind die Tätigkeiten von Einrichtungen wie Gewerkschaften, politischen Parteien, Kirchen und religiösen Gemeinschaften, Verbraucherverbänden, wissenschaftlichen Gesellschaften, Wohlfahrtseinrichtungen sowie Schutz- und Hilfsorganisationen gemeint.

1.3. Die vorliegende Stellungnahme beschäftigt sich, wie schon aus ihrem Titel hervorgeht, mit den sozialen Diensten, die nur einen Teil des Gesamts an Leistungen der Daseinsvorsorge ausmachen, aber prägende Merkmale des "europäischen Sozialmodells" beinhalten.

Im Sinne der Stellungnahme ist hiermit eine Kategorie von nicht gewinnorientierten Privatorganisationen gemeint, deren Rechtsstatus von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich ist(2) - Vereinigungen, Stiftungen - und die es sich zur Aufgabe gemacht haben, im Bereich der Gesundheit und des Sozialen tätig zu sein, ohne sich jedoch ggf. ihren wesentlichen sozialen Zielen untergeordneten Wirtschaftstätigkeiten völlig zu versagen. Der Ausdruck "ohne Gewinnstreben" ist hier so zu verstehen, dass wenn tatsächlich Gewinne erzielt werden, diese nicht weitergegeben, sondern wieder in die Weiterentwicklung der sozialen Aufgaben von allgemeinem Interesse dieser Organisationen gesteckt werden. Zugleich bedeutet er aber auch, dass die Erzielung eines größtmöglichen Gewinns nicht Hauptzielsetzung dieser Organisationen ist.

1.4. Der dieser Stellungnahme zugrunde liegende Ansatz war nötig, aber zugleich auch komplex, denn:

a) die Tätigkeiten der unter die obengenannte Begriffsbestimmung fallenden Einrichtungen sind in den einzelnen Mitgliedstaaten der Europäischen Union äußerst unterschiedlich. Dies hat darin seine Ursache, dass die Situation in den Mitgliedstaaten das Ergebnis geschichtlicher Entwicklungen und Kulturen ist, die sich nicht auf einen gemeinsamen Nenner komprimieren lässt: Dies erschwert das gesamte Unterfangen, aber bei näherer Betrachtung der Verhältnisse lassen sich eindeutig gemeinsame Züge, Konstanten in der Rangfolge der Ziele dieser Einrichtungen, ihrer Handlungsweise, ihrer Position und ihrer Leistungen erkennen. Deswegen dürfen die sozialen Dienste auch nicht etwa als ein Sammelsurium von Einrichtungen marginaler oder untergeordneter Bedeutung gesehen werden, sondern es muss der Eigencharakter dieser Einrichtungen betrachtet werden, die zusammen eine zugleich in sich geschlossene und verletzliche Einheit bilden, über die einerseits viel aber andererseits auch wieder wenig bekannt ist.

b) Genau wie in anderen Bereichen wird der Einblick in die tatsächlichen Gegebenheiten durch die Verschwommenheit von Begriffen und Definitionen wie etwa "allgemeines Interesse", "soziale Dienste", "Sozialmarkt", "wirtschaftlich", "karitativ", "Gemeinnützigkeit" usw. erschwert: Keiner dieser Ausdrücke bezeichnet faktisch und rechtlich in jedem Land der Union (und selbst innerhalb der einzelnen Länder) genau dasselbe. Dies darf jedoch kein Grund sein, diesem Problem aus dem Weg zu gehen oder gar in Lethargie zu erstarren; die Vernunft gebietet, semantische Unschärfen zur Kenntnis zu nehmen und das Beste daraus zu machen und natürlich unablässig zu versuchen, diese Unklarheiten abzubauen und sich auf die sicheren, weil gelebten und geprüften Realitäten zu konzentrieren.

1.5. Dies wird mit der vorliegenden Stellungnahme bezweckt, in der:

- zunächst die Beiträge der betrachteten "sozialen Dienste" herausgestellt (Ziffer 2),

- die diese Dienste umtreibenden und betreffenden Probleme präzisiert (Ziffer 3)

- und ein Lösungsansatz aufgezeigt werden sollen (Ziffer 4).

2. Der Beitrag der sozialen Dienste zur Daseinsvorsorge in Europa

2.1. Die Europäische Union anerkennt durch die Erklärung Nr. 23 im Anhang zum Maastrichter Vertrag die Bedeutung "der Verbände der Wohlfahrtpflege und der Stiftungen als Träger sozialer Einrichtungen und Dienste" und die Notwendigkeit einer Zusammenarbeit mit den Verbänden des sozialen Sektors. Der Stellenwert dieser Zusammenarbeit wird im Übrigen auch im Weißbuch über die Zukunft der europäischen Sozialpolitik hervorgehoben. Aber über den Platz, den diese Organisationen einnehmen, ist eigenartigerweise relativ wenig bekannt. Sie üben in den einzelnen EU-Mitgliedstaaten unterschiedliche Funktionen aus, je nachdem welche Organisationsform sie aufweisen, wie jeweils die Garantie der politischen, bürgerlichen, wirtschaftlichen und sozialen Rechte der Einzelpersonen geregelt und das System des sozialen Schutzes konzipiert und aufgebaut ist. Ihre Stellung richtet sich nach dem geschichtlichen, kulturellen, ideologischen Hintergrund des jeweiligen Mitgliedstaats und den Interventionsformen des Staates, der lokalen Gebietskörperschaften, des gewinnorientierten und des nicht gewinnorientierten Privatsektors. Wie heterogen jedoch die diesbezüglichen Konstellationen auch sein mögen, es gibt gleichwohl gewisse Konstanten.

a) Die wichtigste feste Größe besteht darin, dass in zahlreichen Mitgliedsstaaten in der Praxis den sozialen Organisationen als Akteuren der Zivilgesellschaft im Grunde die Zuständigkeit für das Dienstleistungsangebot und den Betrieb von Einrichtungen der Gesundheits- und Sozialpflege übertragen wurde: Altenheime, Behindertenzentren für Kinder und Erwachsene, Jugendschutzorganisationen, soziale Bildungsarbeit, Zentren für Obdachlosenunterbringung und soziale Reintegration, Kindertagesstätten, Kinderhorte, Gesundheitszentren, Sozialzentren, private wohltätige Versorgungseinrichtungen, Heimbetreuungsdienste, Krankenpflege- und -betreuungsdienste, Haushaltshilfen, Lebenshilfe usw.

b) In vielen EU-Staaten haben die öffentlich-rechtlichen Körperschaften schon vor Jahrzehnten Weitblick bewiesen und sich im Bereich Gesundheit und Soziales ganz bewusst auf private, nicht gewinnorientierte Sozialakteure gestützt. Die heute und sicher auch in Zukunft bestehende Notwendigkeit der Mäßigung der Staatsausgaben (d. h. der Drosselung ihres Wachstumstempos) und die gleichzeitige Zunahme der immer vielschichtiger werdenden Bedürfnisse stärkt die effektive und potenzielle Rolle dieser Akteure, die man als "private, nicht gewinnorientierte Mitarbeiter der Daseinsvorsorge" bezeichnen kann.

c) Die privaten, nicht gewinnorientierten Einrichtungen tragen zur Entwicklung des Reichtums der Wirtschaft und der Länder bei. Sie haben eine wichtige Funktion bei der Schaffung von Beschäftigungsmöglichkeiten und für die lokale Entwicklung.

2.2. Die in der vorliegenden Stellungnahme betrachteten sozialen Dienste sind ein Bestandteil, ein Zahnrad im Gefüge des Instrumentariums des sozialen Schutzes in sämtlichen Mitgliedstaaten der EU. Ohne sie würden die systemisch optimal konzipierten und höchst substantiellen finanziellen Leistungen ihre Ziele und ihre Wirkungen nicht erreichen und auch nicht in effizienter Weise entfalten können, wenn es keine angemessenen Umsetzungsmechanismen gäbe. Um ihren Zweck optimal erfuellen zu können, müssen die finanziellen Zuwendungen mit Schnittstellen und Umsetzungsmechanismen des Zuhörens, der Begleitung, der Unterstützung, der Ergänzung, der Erreichbarkeit und der Flexibilität vergesellschaftet sein. Wichtig ist dabei auch, dass die sozialen Dienste, um die es hier geht, möglichst von den öffentlich-rechtlichen Körperschaften in die von ihnen konzipierten strategischen Leitlinien eingebunden werden.

2.3. Die hier in Rede stehenden sozialen Dienste wirken im Interesse der Allgemeinheit in drei wesentlichen Punkten:

a) Sie erschließen die einer ständigen Entwicklung unterliegenden sozialen Bedürfnisse und bedienen auch die am ehesten verwundbaren Personengruppen:

- Dank ihres Beobachtungsvermögens ermitteln und decken sie Schwachstellen, soziale Bedürfnisse, Notstände auf, deren Schweregrad immer weiter ansteigt, deren Ursache in ihrer Vielschichtigkeit ständig zunimmt und deren inhaltliche Komplexität und Ausdrucksformen sich beharrlich verschärfen.

- Sie werden bei den öffentlich-rechtlichen Körperschaften vorstellig, um zu erreichen, dass bei der Anerkennung und der Gewährleistung der Grundrechte für alle Fortschritte erzielt werden.

- Es ist ihnen ein Anliegen, mehr zu tun als reine Hilfeleistung, und sie versuchen die Menschen, denen sie Unterstützung angedeihen lassen, dazu zu bewegen, ihre Eigenverantwortung zu übernehmen und ihr Leben wieder selbst in die Hand zu nehmen.

- Sie haben ein enormes Innovationsvermögen bei der Bedienung von Bedürfnissen.

b) Sie wirken im Sinne der Schaffung oder Wiederherstellung des sozialen Gefüges:

- Sie lassen es nicht bei der Diensterbringung bewenden, sondern stellen das Konzept des Zusammenhalts in den Vordergrund, indem sie die Personen und Familien am öffentlichen Geschehen beteiligen.

- Sie entwickeln eine Netz-Logik, die das Prinzip des unmittelbaren Erfolgszwangs hinter sich lässt.

- Sie entwickeln ein System der Teilhabe am Wissen und an Erfahrungen für Personen aller sozialen Kreise, ganz gleich ob sie Freiwillige, Gehaltsempfänger oder Nutzer der betreffenden Dienste sind.

c) Sie bemühen sich um eine Mobilisierung der Solidarität unter den Bürgern:

- Sie fördern das Vermögen der Gesellschaft, ihr Schicksal selbst in die Hand zu nehmen, den Dialog mit den Machtstrukturen (öffentlich-rechtliche Körperschaften, Wirtschaftsakteure) zu führen.

- Sie stehen allen Personen offen und nicht nur bestimmten Personengruppen.

- Sie erbringen den Beweis, dass Zusammenhalt, Solidarität, der Kampf gegen Ausgrenzung nicht nur von den Gebietskörperschaften ausgehen kann, auch wenn deren diesbezügliche Verantwortung nach wie vor von grundlegender Bedeutung ist, und dokumentieren, was die Zivilgesellschaft auf der Basis der Freiwilligkeit und des Konsens zu verwirklichen vermag.

- Sie stützen sich in unterschiedlichem Maße auf die Freiwilligenarbeit, auf ein Engagement, das sich nicht auf die Erfuellung der Steuerpflicht oder finanzielle Zuwendungen beschränkt, sowie die ehrenamtliche Tätigkeit.

- Es wird allerdings befürchtet, dass einige Anbieter von sozialen Diensten wegen ihrer Abhängigkeit von öffentlichen Finanzmitteln ihr Vermögen zur Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung und ihre Innovationskapazität etwas einbüßen werden.

3. Besorgnisse

Die soziale Dienste erbringenden Einrichtungen, um die es in der vorliegenden Stellungnahme geht, sehen ihre eigene Zukunft sehr düster. Ist diese Besorgnis(3) begründet, und wenn ja, warum?

Heute gibt es in mehreren Mitgliedstaaten drei Arten von Akteuren im Gesundheits- und Sozialbereich: die öffentlich-rechtlichen Körperschaften, die gewinnorientierten Diensteanbieter und die privaten Dienstleister ohne Erwerbszweck. Wegen dieser Konkurrenzsituation (außer in bestimmten Bereichen, die die gewinnorientierten Anbieter nicht interessieren) muss darauf geachtet werden, dass die dritte Kategorie von Akteuren nicht vergessen wird oder gar von der Bildfläche verschwindet. Außerdem muss dafür Sorge getragen werden, dass die Bestimmungen über öffentliche Aufträge nicht zu dogmatisch angewandt werden.

Es ist nicht etwa die relative Verkennung oder Unterschätzung ihres Stellenwertes und ihrer Rolle, die ihre Besorgnis verständlich macht. Das eigentliche und durchaus reelle Problem ist die Frage ihrer Zukunft im Lichte des europäischen Wettbewerbsrechts.

3.1. Auf den ersten Blick könnte man sich fragen, ob diese Befürchtungen überhaupt berechtigt sind.

a) Die Kommissionsmitteilung über Leistungen der Daseinsvorsorge besagt (in ihrem Punkt 30): "Generell werden nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs viele Tätigkeiten von Einrichtungen, die weitgehend soziale Aufgaben ohne Gewinnabsicht erfuellen und deren Zweck nicht in der Ausübung einer gewerblichen Tätigkeit besteht, von den wettbewerbs- und binnenmarktrechtlichen Vorschriften der Gemeinschaft in der Regel nicht erfasst."(4)

b) Weiter heißt es in der Mitteilung: "Sobald eine derartige Einrichtung jedoch wirtschaftliche Tätigkeiten aufnimmt, sind hierauf die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften unter Berücksichtung des besonderen sozialen und kulturellen Umfelds, in dem die betreffenden Tätigkeiten ausgeübt werden, anzuwenden."

c) Die Kommissionsmitteilung führt aus, dass die Wettbewerbsregeln im Prinzip nicht anzuwenden sind, wenn die Tätigkeiten der Einrichtungen sich u. a. erstrecken auf:

- Leistungen im Zusammenhang mit der Verpflichtung des Beitritts zu den Grundsystemen der sozialen Sicherheit;

- Tätigkeiten von Institutionen mit sozialem Auftrag, und zwar im Wesentlichen ohne Gewinnabsicht und deren Ziel nicht die Ausübung einer gewerblichen Tätigkeit ist;

- Aktivitäten, die sich in sämtlichen Aspekten auf einen Mitgliedstaat beschränken und insofern den Handel zwischen den Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigen.

Vor diesem Hintergrund ist man versucht, die Frage zu stellen, warum diese Beunruhigung? Sind das nicht nur imaginäre Gefahren?

3.2. Bei näherer Betrachtung mutet die ganze Sache schon weniger als Hirngespinst an und die hier in Rede stehenden sozialen Dienste haben durchaus Anlass zur Besorgnis, und zwar aus den folgenden Gründen:

a) Um ihren Auftrag zu erfuellen, üben zahlreiche dieser Einrichtungen Tätigkeiten im wirtschaftlichen Bereich aus, und zwar auf Gebieten, auf denen gewinnorientierte Unternehmen tätig sind, die der Auffassung sind, dass sie nicht hinzunehmenden Risiken einer gewissen Art von unlauterem Wettbewerb ausgesetzt sind.

b) In zahlreichen EU-Mitgliedstaaten hat es der Staat sich zu Recht zur Pflicht gemacht, vor allem im steuerlichen Bereich sorgsamst die Vereinbarkeit der den sozialen Diensten eingeräumten Ausnahmen mit den einzelstaatlichen und europäischen wettbewerbsrechtlichen Bestimmungen zu prüfen. Diese Prüfung hat Diskussionen in Gang gesetzt, die noch lange nicht abgeschlossen sind. Die vom Staat bei dieser Debatte eingenommene Grundeinstellung lässt sich folgendermaßen schematisieren: Was zählt ist nicht, was sie sind, sondern was sie tun.

c) Bezüglich der Anwendung der Wettbewerbsregeln nennt die Kommissionsmitteilung drei Prinzipien:

- die Neutralität hinsichtlich der Beurteilung, ob es sich jeweils um ein öffentliches oder privates Unternehmen handelt;

- die Freiheit der Mitgliedstaaten, selbst zu definieren, was sie unter Leistungen der Daseinsvorsorge verstehen wollen;

- die Proportionalität, durch die gewährleistet wird, dass wettbewerbsbeschränkende Maßnahmen nicht über das erforderliche Maß hinausgehen, um sicherzustellen, dass der gemeinwirtschaftliche Auftrag ordnungsgemäß erfuellt wird.

Aber diese Darstellung bringt nicht in jeder Hinsicht Klarheit ins Dunkel.

3.3. Es ist daher durchaus verständlich, dass die sozialen Dienste, um die es hier geht, unbedingt besser ins Bild gesetzt werden möchten über die Spielregeln, die für sie in Zukunft im Hoheitsgebiet der Europäischen Union gelten werden. Für sie geht es dabei um eine Frage der Transparenz und der Rechtssicherheit in einem Bereich, in dem unleugbar bisher eine recht breite Grauzone herrscht.

4. Denkbare Lösungsansätze

An dieser Stelle möchte der Ausschuss

- zunächst auf bestimmte Ausgangspunkte hinweisen bzw. solche Aspekte nahe legen und dann

- eine Marschroute vorschlagen.

4.1. Bezugspunkte

a) Bekanntermaßen haben sich die Europäische Union sowie ihre einzelnen Mitgliedstaaten für das Prinzip einer offenen Marktwirtschaft (Artikel 4 und 98 EGV) entschieden, die sich auf den freien Wettbewerb stützt, der vor übergebührlichen Verzerrungen geschützt werden muss (Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe G EGV). Der Wettbewerbsgrundsatz ist nur einer unter vielen Grundsätzen, die die EU vereinbart hat. Die Mitgliedstaaten haben sich aber auch eine Sozialpolitik (Artikel 136), eine Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts (Artikel 158) sowie ein hohes soziales Schutzniveau (Artikel 2 EGV) vorgenommen.

b) Der soziale Schutz fällt im Prinzip in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, aber die Kommission ist Hüterin der Verträge. Ihr Auftrag, bezüglich der Anwendung der Bestimmung über den Wettbewerb und den Binnenmarkt im Bedarfsfalle tätig zu werden, darf nicht wieder in Frage gestellt werden.

c) Die Kommission hat die Aufgabe, sich in Rücksprache mit den Mitgliedstaaten für eine größtmögliche Rechtstransparenz und -sicherheit einzusetzen, der Rolle der sozialen Dienste in der Daseinsvorsorge für die allgemeine Entwicklung und die Konsolidierung der Zivilgesellschaft Rechnung zu tragen. Diese Dienste haben aus den im ersten Teil der vorliegenden Stellungnahme beschriebenen Gründen einen Anspruch darauf, dass eine klarere Abgrenzung ihres Wirkens gegenüber den spezifischen wettbewerblichen Wirtschaftstätigkeiten vorgenommen wird, dergestalt, dass sie dank einer stärkeren Außenwirkung ihren Auftrag auch wirklich erfuellen können.

d) Nach Meinung des Ausschusses müssen die sozialen Dienste unter der Vielzahl von Akteuren mit gemeinschaftlichem Auftrag (Verkehr, Energie, Kommunikationsbereich usw.) gesondert behandelt werden.

e) Die sicherlich schwierige, aber gleichwohl im Lichte des europäischen Sozialmodells grundlegende Frage besteht darin, wie in der Europäischen Union den sozialen Diensten ein legitimer und sinnvoller Platz der Ausgewogenheit zwischen dem rein öffentlichen und dem rein gewinnorientierten Bereich gesichert werden kann. Die sozialen Dienste müssen normalerweise in einigen ihrer Betätigungsfelder wirtschaftlichen Tätigkeiten nachgehen. Aber wenn ihr Beitrag und ihre Kompetenz respektiert werden sollen, dürfen sie nicht in einen Topf geworfen werden und auf sie auch nicht unterschiedslos die gleiche Behandlung angewandt werden wie bei gewinnorientierten Unternehmen, mit denen sie in bestimmten Betätigungsfeldern in Berührung kommen und zusammentreffen.

Die sozialen Dienste, vor allem Verbände, Stiftungen, karitative Einrichtungen, beschränken sich, wenn sie im wirtschaftlichen Bereich tätig werden, nicht auf ein Angebot von kommerziellen Leistungen in bestimmten Segmenten, wie dies nützlicherweise und äußerst wirksam die gewinnorientierten Unternehmen praktizieren. Durch ihre Begleitungsarbeit wirken sie auch bei der Schaffung des sozialen Gefüges mit.

f) Die Union ist gehalten, die ihr zugrunde liegenden Regeln zu respektieren, zumal auch die Bestimmungen über den Wettbewerb. Es steht natürlich völlig außer Frage anzuregen, diese Regelungen zu vernachlässigen, sie zu umgehen oder abzuändern. Es geht darum, sie optimal auszulegen, zu verwalten, und zu diesem Zweck ihre Umsetzungsmodalitäten eingehend zu prüfen. Es wäre ein Jammer, wenn die gemeinschaftlichen wettbewerbsrechtlichen Bestimmungen und das Anliegen, den sozialen Diensten von allgemeinem Interesse eine angemessene spezifische zweckdienliche Behandlung angedeihen zu lassen, zueinander in Kollisionskurs gebracht würden. Die privaten sozialen Dienste ohne Erwerbszweck fordern für sich kein "eigenes Revier". Sie sind bereit, mit allen anderen Akteuren vor Ort hinsichtlich der Qualität der Dienstleistungen in Wettbewerb zu treten. Aber sie fordern, dass die Qualitätskriterien nicht zu Abstrichen führen. Sie machen geltend - und dies müssen sie übrigens konsequent beweisen -, dass nicht nur die für alle Akteure ihrer Bereiche geltenden normalen Sicherheits- und Fachkompetenzanforderungen sondern auch ihre besondere Fähigkeit berücksichtigt werden müssten, Menschen wie Personen zu behandeln: das Wort "Person" ist nicht bedeutungsgleich mit "Individuum", "Bürger", "Sozialhilfeempfänger", "Nutzer", "Klient", u. a.

Sie fordern ferner, dass mit dem Eintritt in den freien Wettbewerb der Tatsache Rechnung getragen wird, dass sie in schwierigen und kostenintensiven Bereichen tätig sind, die für die gewinnorientierten privaten Wirtschaftsteilnehmer kaum von Interesse sind. Sie weisen in diesem Zusammenhang auf die Benachteiligung hin, die dadurch entstuende, dass die gewinnorientierten Wirtschaftsteilnehmer - die im Übrigen gute Arbeit leisten und offenkundig äußerst nützlich sind - sich (obwohl sie vom Staat mitfinanziert werden) ausschließlich um die zahlungskräftigsten Personen kümmerten, gleichzeitig aber eine strikte wettbewerbsrechtliche "Gleichbehandlung" forderten.

So würde in absehbarer Zeit das "europäische Sozialmodell" in Mitleidenschaft gezogen.

g) Wenn ein solcher Irrtum begangen würde, käme es zwangsläufig zu einer Erscheinung, die die Logiker als Aporie bezeichnen, d. h. einem logischen Widerspruch ohne Ausweg, oder einfacher gesagt, einem Engpass. Dies wäre bedauerlich. Eine der wesentlichen Voraussetzungen zur Überwindung einer solchen Situation besteht darin, bei den Modalitäten für die Umsetzung der Wettbewerbsregeln den höheren Stellenwert anzuerkennen, der den sozialen Zielen der Union aufgrund des Vertrags von Amsterdam beigemessen wird.

4.2. Denkbare Konzepte

Für eine klarere Abgrenzung der anwendbaren Bestimmungen über den Wettbewerb, auf die sozialen Dienste von allgemeinem Interesse und auf gewinnorientierte Handelsunternehmen sind zwei Grundansätze denkbar und auch machbar:

4.2.1. Der erste bestuende darin, Artikel 16 des Vertrags dahingehend zu ändern, dass die allgemeine Freistellung von den Wettbewerbsregeln für solche Arten von sozialen Dienstleistungen eingeführt wird, die ausschließlich von privaten Wirtschaftsteilnehmern erbracht werden, die keinen Erwerbszweck verfolgen. Diese Empfehlung hat durchaus ihre Logik. Sie hat auch ihre Befürworter, die gerne auf das SODEMARE-Urteil des EuGH vom 17. Juni 1997 verweisen.

- Diese Vorgehensweise hätte den Vorteil der Klarheit. Sie entspräche dem Anliegen, in den Basistexten der Europäischen Union ein Streben nach Ausgewogenheit zwischen dem Wettbewerbsgrundsatz und dem Bemühen um eine Vermeidung gefährlicher Auswirkungen einer zu dogmatischen Anwendung dieses Grundsatzes - sprich Schwächung des sozialen Zusammenhalts, Entmutigung der Wirtschaftsteilnehmer ohne Erwerbszweck, risikomäßige Rosinenpickerei usw. - festzuschreiben.

- Diese Lösung ist nicht ohne Risiko: Sie könnte nämlich den Weg für Missbrauch öffnen, bei den gewinnorientierten Wirtschaftsakteuren Protest auslösen, den sozialen Diensten im Wege einer Freistellung ohne jedwede Bedingung überzogene Vergünstigungen einräumen, die in erster Linie für sie selbst gefährlich sind; d. h. ihnen in Bezug auf die Ethik der Klarheit, die sie für sich beanspruchen, eine Art Danaergeschenk machen, und ihnen somit einen Bärendienst erweisen.

4.2.2. Ein anderer Ansatz pragmatischer Art, der bereits recht erfolgreich in einigen Mitgliedstaaten eingeführt wurde, bestuende darin, auf der Basis einer eingehenden Analyse und Erörterung der Problematik feinere Kriterien aufzustellen, anhand derer bei den gewerblichen Wirtschaftstätigkeiten der sozialen Dienste der Anwendung der Wettbewerbsregeln besser Rechnung getragen werden kann und leichter auszumachen ist, wer von diesen Regeln freigestellt werden sollte.

4.2.2.1. Dies könnte ohne paralysierenden Perfektionismus ins Werk gesetzt werden und sollte Gegenstand einer Konzertierung sein, die von der Kommission angeregt werden könnte, die die entsprechende Zielsetzung, allgemeinen Ausrichtungen und Tenor festlegen müsste. Anschließend müsste so vorgegangen werden, dass die europäischen Instanzen eine klare und übereinstimmende Auslegung formulieren, die bestimmte Besonderheiten anerkennt, aufgrund derer eine Nichtanwendung bestimmter Wettbewerbsregeln zuerkannt wird, wie sie in den Kapiteln I und II des Titels VI des Vertrags aufgeführt sind. Zu gegebener Zeit könnte die Kommission dann nach Ermächtigung durch den Rat Durchführungsverordnungen über die Befreiung von den Wettbewerbsregeln aufstellen (Artikel 89, Durchführungsverordnungen des Rates vom 7. Mai 1998; Artikel 83, Durchführungsverordnungen des Rates Nr. 19/65 und 28/71) und/oder Richtlinien veröffentlichen (Artikel 86 Absatz 3 EUV, beispielsweise eine Transparenzrichtlinie).

4.2.2.2. Der Ausschuss ist sich durchaus im klaren über die Reichweite der zu bewältigenden Vertiefungsarbeit um diesen Weg zu verfolgen. Er ist gleichwohl der Auffassung, dass dies nicht zu zeitaufwendig sein dürfte. Für den Fall, dass dieser Weg tatsächlich beschritten wird, ist der Ausschuss gerne bereit, bei diesem Unterfangen mitzuwirken.

5. Schlussfolgerung

5.1. Die Einhaltung der Wettbewerbsregeln und die spezifischen Merkmale der Wirtschaftstätigkeit von sozialen Diensten von allgemeinem Interesse unter einen Hut zu bringen, ist zweifelsfrei ein schwieriges Unterfangen.

5.2. Die von privaten Wirtschaftsakteuren ohne Erwerbszweck erbrachten sozialen Dienste in der Daseinsvorsorge fallen weder in den Bereich der öffentlichen Hand noch in den gewinnbringenden Bereich. Allerdings sind sie sehr eng mit dem öffentlichen Bereich verbunden durch die Konzertierung, die sie pflegen und die Finanzmittel, die ihnen von der öffentlichen Hand zur Verfügung gestellt werden; immer häufiger werden sie jedoch auch im gewerblichen Bereich tätig. Gleichwohl lassen sich die von ihnen wahrgenommenen Aufgaben nicht auf öffentliche Normen reduzieren und beschränkten sich auch nicht auf ein Angebot an wirtschaftlichen Leistungen.

5.3. Ihr Anliegen geht in einigen Mitgliedstaaten dahin, weder als Vollziehungshilfe missbraucht noch als vernachlässigbare Größe betrachtet zu werden. Und diese Befürchtung ist durchaus nicht aus der Luft gegriffen, was sie dazu veranlasst Freistellungen zu verlangen, die mitunter problematisch sein können.

5.4. In ihren Forderungen nach Berücksichtigung ihrer besonderen Wesensmerkmale lassen sie sich weniger von Vernunft leiten denn von Einfallsreichtum. Und das sind zwei verschiedene Dinge, die einander nicht unbedingt ausschließen. Der Ausschuss möchte mit dieser Stellungnahme zum Ausdruck bringen, dass es falsch wäre, sich diesbezüglich nicht einzusetzen, angesichts dessen, was etwa in Bezug auf den sozialen Zusammenhalt und den Kampf gegen die soziale Ausgrenzung auf dem Spiel steht.

Brüssel, den 12. September 2001.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs

(1) Es sei daran erinnert, dass der Europäische Rat von Nizza die Rolle der "Leistungen der Daseinsvorsorge" bekräftigt hat und die Verabschiedung der Charta der grundrechte impliziert, dass die tatsächliche Ausübung dieser Rechte, insbesondere wenn es um soziale Dienste geht, gefördert wird.

(2) Es sei auch daran erinnert, dass in einigen EU-Mitgliedstaaten (vor allem in Italien und Schweden) Tätigkeiten der Wohlfahrtspflege häufig von genossenschaftlichen Organisationen wahrgenommen werden.

(3) Diese Besorgnis ist nicht ihre Einzige: Sie befürchten auch, "instrumentalisiert" zu werden und aufgrund der ihnen gewährten öffentlichen Gelder zu Handlangern, Dienstleistungserbringern, Substituten degradiert zu werden. Allerdings ist dies ein anderer Problembereich, der in einer weiteren Stellungnahme sinnvoll thematisiert werden könnte.

(4) KOM(2000) 580 endg.