Sonderbericht Nr. 1/2001

über die Gemeinschaftsinitiative URBAN, zusammen mit den Antworten der Kommission

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2001/C 124/01)

INHALT

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

EINLEITUNG

1. Im Juni 1994 beschloss die Kommission, im Sinne des Artikels 11 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88(1) (Verordnung zur Koordinierung der Strukturfonds) eine Gemeinschaftsinitiative (GI) für städtische Gebiete mit der Bezeichnung "URBAN" aufzulegen. Diese Initiative ergänzt die aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) kofinanzierten städtischen Pilotprojekte, die im Zeitraum 1989 - 1993 33 städtische Gebiete und im Zeitraum 1994 - 1999(2) 26 Gebiete betreffen. Die Kommission veröffentlichte im Juli 1994 (ursprüngliche Mittelausstattung 600 Millionen Euro)(3) und im Juli 1996 (zusätzliche Bereitstellung von 157 Millionen Euro)(4) zwei Mitteilungen im Amtsblatt, in denen sie Leitlinien für die von den Mitgliedstaaten im Rahmen von URBAN zu erstellenden operationellen Programme festlegte. Diese beiden Mitteilungen geben dieselben Leitlinien für Geltungsbereich und Ziele von URBAN, für die förderfähigen Gebiete und Maßnahmen sowie für die Durchführung vor. Im September 1994 veröffentlichte die Kommission ein Vademekum zur leichteren Abfassung der OP.

2. Mit der von ihr definierten Strategie stellt die Kommission gleichzeitig Gemeinschaftshilfe aus dem EFRE und aus dem Europäischen Sozialfonds (ESF) zugunsten integrierter Entwicklungsprogramme für einen geographisch abgegrenzten Teil einer Stadt bereit(5). Weiter heißt es in den Leitlinien: "Mit dem integrierten Konzept sollten global die wirtschaftlichen, sozialen und Umweltprobleme des benachteiligten städtischen Gebiets in Angriff genommen werden. Das integrierte Programm sollte ein kohärentes, ausgewogenes Maßnahmenbündel für wirtschaftliche Entwicklung, soziale Eingliederung und Umwelt umfassen, das auf im Rahmen der lokalen Partnerschaft ausgearbeiteten Vorschlägen beruht. Priorität erhalten integrierte Programme mit innovativem Charakter, die nachweislich einen zusätzlichen Nutzen erbringen und zur Schaffung von Arbeitsplätzen auf lokaler Ebene beitragen".

3. Die Ziele der Initiative(6) sind nur recht allgemein formuliert: URBAN soll "als Katalysator innerhalb eines breit angelegten Konzepts wirken, indem Schlüsselmaßnahmen durchgeführt werden, um benachteiligten städtischen Gebieten dabei zu helfen, den Lebensstandard ihrer Einwohner nachhaltig zu verbessern".

4. Der Hof hat bereits früher die GI Interreg, KMU, Leader und PEACE(7) sowie die Gemeinschaftsinterventionen in den Bereichen städtische Umwelt und lokale Entwicklung geprüft(8). Dabei war er u. a. zu der Erkenntnis gelangt, dass die in den städtischen Gebieten ergriffenen verstreuten Maßnahmen durch starke gegenseitige Abgrenzung gekennzeichnet waren(9). Die speziell im städtischen Zusammenhang sehr zahlreichen Beteiligungen der Gemeinschaft veranlassten den Hof, die GI URBAN zu prüfen. Außerdem ist URBAN eine der vier Gemeinschaftsinitiativen, die im Zeitraum 2000 - 2006 fortgesetzt werden(10).

5. Ziel der Untersuchung des Hofes war es, die Kohärenz des verordnungsrechtlichen Rahmens zu analysieren sowie die Qualität der Programmplanung, der Durchführung, der Finanzverwaltung und der Bewertung von URBAN zu beurteilen. Die Prüfungen fanden bei der Kommission sowie in neun Mitgliedstaaten - Italien, Spanien, Frankreich, Griechenland, Vereinigtes Königreich, Deutschland, Irland, Niederlande und Portugal - statt(11). In die Programme dieser neun Mitgliedstaaten flossen mehr als 90 % der Ausgaben von URBAN.

AUFTEILUNG DER MITTEL UND FINANZIELLE LAGE

6. Der Hof hat die Aufteilung der verfügbaren Strukturfondsmittel auf die einzelnen Ziele(12), Mitgliedstaaten und GI für den Zeitraum 1994 - 1999 bereits untersucht(13). Der Anhang enthält Einzelheiten über die Aufteilung der im Rahmen von URBAN bereitgestellten Mittel auf die einzelnen Mitgliedstaaten und die dabei getätigten zahlreichen Anpassungen. In den Mitteilungen der Kommission waren globale indikative Mittelzuweisungen an die Ziel-1-Regionen und die übrigen Gebiete vorgesehen. Kriterien für die Aufteilung der Mittel auf die unter die verschiedenen Ziele fallenden Regionen und die übrigen Gebiete innerhalb der Mitgliedstaaten sowie für die Aufteilung auf die begünstigten Gebiete wurden jedoch nicht festgelegt.

7. Ursprünglich wollte die Kommission die Mittel auf höchstens 50 städtische Gebiete konzentrieren, erhöhte diese Zahl aber nach der Erweiterung der Initiative auf 70(14). Außerdem strebte die Kommission zwischen den Gemeinschaftsfinanzierungen und der Bevölkerungszahl im ausgewählten Gebiet hohe Verhältniszahlen an, um eine starke Konzentration und dadurch eine größere Wirksamkeit und Sichtbarkeit der Interventionen zu gewährleisten. Dennoch erhielten schließlich 118 städtische Gebiete Finanzierungen im Rahmen von URBAN. Wie eine Analyse der unterstützten Gebiete zeigt, sind sie sehr heterogen: 34 Gebiete haben weniger als 10000 Einwohner, während 17 Gebiete mehr als 50000 Einwohner zählen. Dadurch ergeben sich hinsichtlich des Globalbeitrags der Programme je Einwohner signifikante Unterschiede.

8. Tabelle 1 zeigt die ursprünglichen Finanzierungspläne und die Finanzierungspläne zum 31. Dezember 1999, wobei die Gesamtkosten nach Beiträgen des EFRE und des ESF sowie nach öffentlichen und privaten Ausgaben aufgeschlüsselt sind. Der Beitrag der SF lag gemäß den Finanzierungsplänen der Programme zum 31. Dezember 1999 bei 898,32 Millionen Euro, was 49,5 % der Gesamtkosten entspricht. Davon stammten 750,06 Millionen Euro aus dem EFRE und 148,26 Millionen Euro aus dem ESF. Durchschnittlich entfielen damit 7,61 Millionen Euro auf jedes begünstigte Gebiet, 6,35 Millionen Euro aus dem EFRE und 1,26 Millionen Euro aus dem ESF. Die nationalen öffentlichen Ausgaben und die privaten Ausgaben machten 45,1 % bzw. 5,4 % der Gesamtkosten aus. In 18 der angenommenen 61 Programme war ursprünglich ein Beitrag des Privatsektors von mehr als 10 % vorgesehen. Der private Beitrag zu sämtlichen Programmen wurde letztendlich um 63 % reduziert. Die Schaubilder 1 und 2 zeigen die Mittelbindungen bzw. Zahlungen der Gemeinschaft, die in den Haushaltsjahren 1994 - 1999 getätigt wurden. Im gesamten Zeitraum 1994 - 1999 belaufen sich die getätigten Mittelbindungen auf 858,17 Millionen Euro und die Zahlungen auf 469,88 Millionen Euro, was 95,53 % bzw. 52,31 % des genehmigten SF-Beitrags ausmacht.

9. Im Vergleich zu dem ursprünglich in den Finanzierungsplänen vorgesehenen Tempo schritten die OP URBAN sehr langsam voran. Eine Analyse der Änderungen dieser Pläne macht deutlich, dass die Ausgaben sich schließlich auf das letzte Jahr konzentrieren (siehe Schaubild 3). Der Hof stellte bereits fest(15), dass das Verfahren zur Ausarbeitung der Finanzierungspläne im Rahmen der SF nicht auf dem Interventionsbedarf beruht, und dass das Hauptziel der Änderungen der Finanzierungspläne zum Ende des Jahres 1999 darin bestand, möglichst den gesamten Gemeinschaftszuschuss zu binden. Für die Programme mit jährlich zu bindenden Tranchen hätte der Mechanismus der gemeinschaftlichen Mittelbindungen die Mittelbindung der Tranche 1999 nur erlaubt, wenn die tatsächlichen Ausgaben der Endbegünstigten 100 %, 80 % und 40 % der Ausgaben für die Tranchen 1994 - 1996, 1997 und 1998 betrugen(16). Wegen der Verzögerungen bei der Ausführung wurden die Finanzierungspläne der tatsächlichen Lage angepasst (durch erhebliche Kürzung der Jahresraten 1994 - 1998), um den Gesamtsaldo der Programme binden zu können.

10. Die in den letzten Monaten des Jahres 1999 vorgenommenen Änderungen der Finanzierungspläne wurden überdies nicht immer in die Rechnungslegung zum 31. Dezember 1999 aufgenommen. Dies führte dazu, dass die vorgenommenen Mittelbindungen nicht den geltenden Finanzierungsplänen, sondern den vorherigen Plänen entsprechen, und dass bei mehreren Programmen die gebuchten Mittelbindungen über den rechtlichen Verpflichtungen liegen. Von diesem Missstand sind auch die Vorschusszahlungen betroffen, da sie in Abhängigkeit von den gebuchten Mittelbindungen getätigt werden. Daher lagen manche Zahlungen über den sich aus den neuen Finanzierungsplänen ergebenden Beträgen. Bei einem Programm liegen die gezahlten Vorschüsse sogar höher als der Gesamtbetrag der gewährten Gemeinschaftsbeihilfe.

Tabelle

Stand der URBAN-Programme zum 31. Dezember 1999

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

Quelle:

Rechnungshof.

Schaubild 1

Stand der URBAN-Programme zum 31. Dezember 1999 - Mittelbindungen 1994 - 1999

>PIC FILE= "C_2001124DE.000501.EPS">

Quelle:

Haushaltsrechnung der Kommission.

Schaubild 2

Stand der URBAN-Programme zum 31. Dezember 1999 - Zahlungen 1994 - 1999

>PIC FILE= "C_2001124DE.000502.EPS">

Quelle:

Haushaltsrechnung der Kommission.

Schaubild 3

Vergleich zwischen den ursprünglichen und den endgültigen Finanzierungsplänen (zum 31. Dezember 1999) der acht einmalig gebundenen URBAN-Programme für sämtliche begünstigten Gebiete eines Mitgliedstaats (in %)

>PIC FILE= "C_2001124DE.000601.EPS">

Quelle:

Entscheidungen über die Beihilfegewährung für die acht nationalen URBAN-Programme (EFRE-Nrn. 940110001 - 940810002 - 941110003 - 940410001 - 940510001 - 940610001 - 941210004 - 961510002), die nach der Mitteilung der Kommission von Juli 1994 angenommen wurden. Diese Programme nehmen etwa die Hälfte der von URBAN gewährten Finanzierungen in Anspruch. Zwischen dem Umfang der ursprünglichen und der endgültigen Finanzierungspläne besteht ein Unterschied von rund 10 %, der auf die Indexierung und den Anstieg der Mittelausstattung einiger Programme zurückzuführen ist.

AUSWAHL DER FÖRDERFÄHIGEN STÄDTISCHEN GEBIETE

11. Zur Bestimmung der förderfähigen städtischen Gebiete hat die Kommission keine eindeutigen Kriterien festgelegt. Grundsätzlich sind städtische Gebiete innerhalb von Städten und Ballungsräumen mit mehr als 100000 Einwohnern förderfähig: "Zielgebiete wären geographisch abgrenzbare städtische Gebiete, d. h. vorhandene Verwaltungseinheiten wie ein Stadtbezirk, eine Gemeinde oder auch kleinere Einheiten in einer dicht bevölkerten Zone, mit einer Mindestzahl an Einwohnern, hoher Arbeitslosigkeit, einem heruntergekommenen städtischen Gefüge, schlechten Wohnverhältnissen und einem Mangel an sozialen Einrichtungen. In ordnungsgemäß begründeten Fällen könnten auch Aktionen in Mittel- und Kleinstädten unterstützt werden, die unter einem allgemeinen wirtschaftlichen Niedergang leiden"(17).

12. In der Begründung der ersten Mitteilung zu URBAN(18) war vorgesehen, die Endauswahl der Programme solle auf der Grundlage der Stellungnahme einer Gruppe unabhängiger, von der Kommission zusammen mit den Mitgliedstaaten benannter Sachverständiger stattfinden und sich auf vorher festgelegte Kriterien stützen. Letztendlich kam die Kommission jedoch nicht auf diese Option zurück. Es wurde nicht klar festgelegt, wofür die Kommission und die Mitgliedstaaten jeweils zuständig waren. Die Kommission, welche die Entscheidungen über die Beihilfegewährung trifft, versuchte in einem wenig transparenten Umfeld durch inoffizielle Verhandlungen die zu hohe Zahl der von den Mitgliedstaaten vorgeschlagenen förderfähigen städtischen Gebiete zu verringern, doch konnte sie die geplante Anzahl von 70 (siehe Ziffer 7) nicht erreichen.

13. Das folgende Beispiel verdeutlicht die mit dem Auswahlverfahren verbundenen Schwierigkeiten. Die italienischen Behörden hatten 24 Städte aufgefordert, Projekte vorzulegen. Neun nicht aufgeforderte Städte hörten von URBAN und legten aus eigener Initiative und außerhalb des von den italienischen Behörden festgelegten Verfahrens ebenfalls Projekte vor. Angesichts dieser Sachlage übermittelte der Mitgliedstaat sämtliche, z. T. sehr heterogene Vorschläge der Kommission, damit diese eine Entscheidung treffen sollte. Schließlich wurde die Auswahl zwischen der Kommission und Italien ausgehandelt, da die Kommission trotz intensiver Bemühungen in Ermangelung geeigneter Methoden und Informationen keine objektive Bewertung der vorgelegten Vorschläge vornehmen konnte.

14. Die Mitgliedstaaten mussten in aller Eile Ad-hoc-Auswahlverfahren einführen, die praktisch in der Vorauswahl der Städte bestanden; anschließend durften die zuständigen lokalen Stellen die zu begünstigenden städtischen Gebiete auswählen. In mehreren Fällen wurden die zu begünstigenden Städte und Gebiete ohne vorheriges offizielles Auswahlverfahren ausgewählt und ohne dass die Behörden Belege oder Unterlagen zur Begründung der Auswahl vorlegen konnten. Bei den Versuchen, eine objektive Auswahl der Städte und Gebiete in den Mitgliedstaaten zu treffen, wurde das Endergebnis verändert, um einen geographischen Ausgleich vorzunehmen, bei dem bestimmte Städte, insbesondere Hauptstädte, bevorzugt wurden oder nicht im Rahmen anderer Interventionen der SF ausgewählte Gebiete eine Entschädigung erhielten. Die Auswahl erfolgte in der Praxis nicht durch den Vergleich vorher festgelegter und quantifizierbarer objektiver Aspekte, sondern aufgrund je nach Mitgliedstaat unterschiedlicher und schwer vergleichbarer Kriterien, was außerdem zu einer Streuung der angestrebten Ziele führte.

15. Es fehlen statistische Daten und einschlägige Indikatoren, die eine Bewertung und einen Vergleich der Lage in den 350 oder 400 Städten mit mehr als 100000 Einwohnern sowie in den übrigen Städten, die unter einem allgemeinen wirtschaftlichen Niedergang leiden, ermöglichen würden. Eine Bewertung der Begründetheit der Auswahl ist daher nicht möglich. Das Gleiche gilt für die Auswahl der begünstigten städtischen Gebiete innerhalb der Städte. In den Mitteilungen der Kommission werden einige sozioökonomische Indikatoren genannt, mit denen sich die am stärksten benachteiligten Gebiete ermitteln lassen(19). Diese Indikatoren sind jedoch derart mannigfaltig, dass sich fast alle Gebiete der mittleren und großen europäischen Städte im Hinblick auf einen oder mehrere dieser Indikatoren in einer ungünstigeren Lage als der Durchschnitt der Stadt befinden. Außerdem sind diese Indikatoren manchmal auf der Ebene der Stadt, jedoch fast nie auf der Ebene der Gebiete verfügbar. Im Übrigen entsprechen die ausgewählten Gebiete nicht immer geographischen oder statistischen Einheiten oder Verwaltungseinheiten, und in einigen Fällen decken sie nicht benachbarte Teile einer Stadt ab.

16. Wegen des wenig transparenten Auswahlverfahrens konnten die zuständigen nationalen Behörden schwer begründen, warum zahlreiche nicht ausgewählte Gebiete abgelehnt worden waren. Es kam zu Beschwerden, und einige Städte erhielten einen Ausgleich, indem sie in die neuen URBAN-Programme oder andere nationale oder Gemeinschaftsprogramme aufgenommen wurden.

PROGRAMMPLANUNG

Integriertes Konzept

17. Die von der Kommission geplante Strategie auf der Grundlage eines integrierten Konzepts (siehe Ziffer 2) ist sehr ehrgeizig. Sie setzt langfristige integrierte Entwicklungspläne für das Stadtgebiet voraus, an denen sämtliche öffentlichen Behörden sowie die lokalen Partner und die Sozialpartner beteiligt sind. Diese Lage ist aber nur sehr selten anzutreffen und hängt von den Merkmalen der institutionellen Organisation der Mitgliedstaaten ab. Zwar gibt es manchmal städtische Pläne, doch sind diese meistens auf traditionell in die Zuständigkeit der Gemeinden fallende Bereiche (z. B. Bebauungspläne) oder auf einen bestimmten Tätigkeitssektor (Verkehrsoptimierungspläne, Straßeninfrastruktur, Verkehrsfluss usw.) ausgerichtet.

18. Es war vorgesehen, dass "sich die Fonds auf Antrag des Mitgliedstaats oder der betreffenden regionalen oder lokalen Behörden an der Ausarbeitung umfassender städtischer Strategien beteiligen" könnten(20), jedoch wurde kein solcher Antrag gestellt. URBAN konnte nicht zur Verbesserung der Planungsinstrumente auf städtischer Ebene beitragen. Allerdings konnten dank URBAN mehrere lokale Behörden erstmals verschiedene Aktionen in einem Stadtgebiet programmieren und koordiniert durchführen.

Auswahl der Maßnahmen

19. Die Probleme in den ausgewählten Gebieten stellen sich ganz unterschiedlich dar: hohe Arbeitslosigkeit, zu hohes Verkehrsaufkommen, heruntergekommenes historisches Zentrum, Kriminalität, Drogen, Prostitution, wirtschaftlicher Niedergang, schlechte Wohnverhältnisse usw. Die in die Programme aufgenommenen Maßnahmen sind jedoch identisch oder sehr ähnlich. Die in den Mitteilungen vorgeschlagenen Maßnahmenkategorien wurden von einigen nationalen Behörden als Inhalt eines Musterprogramms aufgefasst und in den Anträgen wortwörtlich wiedergegeben. Statt die Programme auf das Problem auszurichten, mit dem die Auswahl der Stadt oder des Gebiets begründet wurde, wurden sie aus zahlreichen unterschiedlichen Aktionen zusammengesetzt und genauso aufgebaut wie die regionalen Strukturfondsinterventionen.

20. Dies führt zu einer Verteilung der Gemeinschaftsfinanzierung nach dem Gießkannenprinzip, die sehr schwer zu bewirtschaften und zu begleiten ist, da zahlreiche und unterschiedliche Projekte durchgeführt werden und die Gemeinschaftsfinanzierung relativ gering bleibt (je Gebiet durchschnittlich 7,61 Millionen Euro). Den Mitgliedstaaten und der Kommission ist es im Rahmen der Partnerschaft nicht gelungen, die Interventionen besser auf die wesentlichen Probleme der betreffenden städtischen Gebiete zu konzentrieren. Bei den Gesprächen mit den Mittelbewirtschaftern an Ort und Stelle bestätigten diese in der Regel, dass sie einfachere und aus weniger Aktionen zusammengesetzte Programme vorgezogen hätten. Außerdem hätten sie es vorgezogen, nur aus einem Fonds (EFRE oder ESF) finanzierte Programme zu verwalten, um die komplizierte gleichzeitige Bewirtschaftung von zwei Strukturfonds (siehe Ziffer 2) mit unterschiedlichen Regeln und Durchführungsverfahren zu vermeiden. Im Übrigen ist die Beteiligung des ESF zu gering und kann sich nicht signifikant auswirken. In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass URBAN II (2000 - 2006) nur aus dem EFRE finanziert wird.

Genehmigung der Programme

21. Obwohl die Kommission in ihren Mitteilungen für die Vorbereitung der Programme nur sehr wenig Zeit vorgesehen hatte (vier Monate in der ersten und sechs Monate in der zweiten Mitteilung)(21), genehmigte sie die meisten Programme erst mit großer Verspätung(22) - in einigen Fällen erst zwei Jahre nach dem Zeitpunkt der Vorlage. Im Durchschnitt verstrichen nach der ersten Mitteilung bis zur Annahme eines URBAN-Programms 15 Monate; dieser Zeitraum verkürzte sich für die nach der Erweiterung von URBAN 1996 vorgelegten Programme auf sieben Monate. Die Verzögerungen sind teilweise auf die schlechte Qualität der vorgelegten Programme sowie auf die langen Diskussionen bei der Endauswahl der begünstigten Gebiete, bei der Bestimmung der einzelnen Mittelausstattungen und bei der Neuausarbeitung der Programme zurückzuführen. Die Anzahl der begünstigten Gebiete und der jeweils dafür gewährte Mittelrahmen wurden nämlich erst nach Vorlage der Programme festgelegt. Andere Verzögerungen ergaben sich durch die schwerfälligen internen Kommissionsverfahren zur Annahme der Entscheidungen, an denen rund zwanzig Dienststellen beteiligt sind. Die Tabelle zeigt die Daten der Vorlage und der Annahme der Programme.

22. In den Vorschriften und in den Mitteilungen der Kommission ist vorgesehen, dass die Programmvorschläge eine Beurteilung der Lage mit den zu erreichenden Zielen enthalten müssen, doch beschränkten sich die vorgelegten Programmvorschläge von wenigen Ausnahmen abgesehen auf Beschreibungen des betreffenden Gebiets und seiner sozioökonomischen Merkmale sowie auf eine Wiederholung der in der Mitteilung genannten Ziele. Bei fast allen geprüften Programmen fehlen genaue Ziele sowie geeignete materielle und Wirkungsindikatoren. Zwar bemühte man sich bei dem einen oder anderen Programm, dies während der Durchführung zu verbessern, doch können solche verspäteten Initiativen kaum zu befriedigenden Ergebnissen führen.

23. Angemessene Ex-ante-Beurteilungen fehlen vor allem deshalb, weil für die Programmausarbeitung nur sehr wenig Zeit zur Verfügung stand, so dass vertiefte Analysen nicht möglich waren, und weil es an zuverlässigen Informationen in Form von Statistiken oder sozioökonomischen Aussagen über die betreffenden Gebiete sowie an Gesamtkenntnissen über laufende oder geplante Aktionen und Finanzierungen auf gemeinschaftlicher, nationaler oder kommunaler Ebene mangelte. In den meisten Fällen dienten die getätigten Beurteilungen nur der Begründung der vorher getroffenen Auswahl. Bei den ab 1996 vorgelegten Programmen wurden Verbesserungen festgestellt.

24. Bei der Programmprüfung verfolgte die Kommission verschiedene Ansätze. Bei einigen Mitgliedstaaten wurde ein Programm je Gebiet genehmigt, während bei anderen für sämtliche Gebiete ein einziges Programm ausgewählt wurde, obwohl die Mitgliedstaaten manchmal genau das Gegenteil vorgeschlagen hatten. Aus den Unterlagen gehen die Begründungen einer solchen Auswahl nicht klar hervor. Die nach Verfolgung eines anderen als des vorgesehenen Ansatzes erforderlichen Programmumstellungen führten zu ungerechtfertigten Verzögerungen bei der Annahme.

25. Die Auswahl einer bestimmten Methode hat immer erhebliche Konsequenzen. Im Fall der städtebezogenen Programme kann wegen der geringen Mittelbeträge die insgesamt vorgesehene Mittelausstattung im Augenblick des Erlasses der Entscheidung gebunden werden. Die Begünstigten hatten auch Anspruch auf Vorschüsse bis zur Höhe von 50 % der Gesamtmittel. Bei den Einheitsprogrammen werden die Gemeinschaftsvorschüsse in einem anderen Rhythmus gezahlt, der von den Ausgabenmeldungen, die für sämtliche städtische Gebiete vorgelegt werden, abhängt. Dabei wirkt sich der Rückstand einer einzigen Stadt auf alle anderen nachteilig aus, da einheitliche Ausgabenerklärungen vorzulegen sind. Da sämtliche Teilnehmer koordiniert werden müssen, gestalten sich die Verhandlungen zur Annahme der Programme sowie die Ausarbeitung der Ausgabenerklärungen und der Jahresberichte ungleich schwieriger. Einheitsprogramme ermöglichen dagegen eine bessere Koordinierung der Interventionen sowie einen besseren Austausch nützlicher Informationen.

BERÜCKSICHTIGUNG DER ÜBRIGEN GEMEINSCHAFTSPOLITIKEN

26. Im Rahmen der wichtigsten Gemeinschaftspolitiken laufen zahlreiche Interventionen, die der Stadtentwicklung gewidmet sind. Die große Zahl direkter oder indirekter Aktionen für die Städte und ihre Entwicklung, u. a. in den Bereichen Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt, nachhaltige Entwicklung, Forschung und technologische Entwicklung, europäisches Raumentwicklungskonzept, Bildung, Fortbildung und Jugend, Verkehr und Informationsgesellschaft, erfordert eine umfangreiche Koordination, damit die Kohärenz der Ansätze und optimale Wirksamkeit gewährleistet sind.

27. Die Kommission hatte sich deshalb 1997 verpflichtet(23), ihre Dienststellen intern auf Mechanismen abzustimmen, die stärker integrierte Lösungsansätze für städtische Probleme ermöglichen. Zum ersten Mal erarbeitete sie 1998 einen "Aktionsrahmen zur nachhaltigen Stadtentwicklung in der Europäischen Union"(24), der auf besser koordinierte und gezieltere Gemeinschaftsaktionen hinsichtlich städtischer Probleme abzielt. In diesem Aktionsrahmen werden verschiedene Initiativen geplant, mit denen Koordinierung und Integration gestärkt werden sollen, da - wie es in dem Dokument heißt - eine der grundsätzlichen Herausforderungen für alle Entscheidungsebenen darin besteht, den im Zusammenhang mit städtepolitisch relevanten Fragen bestehenden Koordinationsmangel zwischen den verschiedenen Entscheidungsträgern zu überwinden. Bisher wurden jedoch erst wenig konkrete Initiativen eingeleitet.

28. Die Kommission sieht Folgendes vor(25): Wann immer möglich und angemessen, sind bei der Planung und Durchführung von Maßnahmen dieser Initiative andere Aktionen zu berücksichtigen, die aus den Strukturfonds, im Rahmen von Gemeinschaftsprogrammen wie dem Vierten Programm zur Bekämpfung der Armut oder von Leonardo, durch Zuschüsse aus dem Kohäsionsfonds, der Europäischen Freihandelszone (EFTA) oder aus Darlehen der Europäischen Investitionsbank finanziert werden.

29. Eine Planung und Umsetzung dieser Maßnahmen unter Berücksichtigung der übrigen Gemeinschaftsaktionen ist unter den derzeitigen Voraussetzungen aber völlig illusorisch. Die Gemeinschaftsaktionen werden sowohl auf gemeinschaftlicher als auch auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene weiterhin voneinander abgegrenzt verwaltet, und es fehlen aktualisierte Informationen, die vollständig und zuverlässig über die Durchführung oder auch nur über das Vorhandensein von Aktionen Auskunft geben, die sich häufig in Rahmenprogrammen verstecken. Die Aufgabe, sämtliche innerhalb einer Gemeinde oder eines Gebiets zum Beispiel im Rahmen von URBAN stattfindenden Gemeinschaftsaktionen zu erfassen, wurde bisher noch nicht in Angriff genommen. Eine solche Erfassung würde die Zusammenarbeit sämtlicher Mittelbewirtschafter und potenzieller Begünstigter erfordern, was sehr ehrgeizig erscheint. Die Auswirkungen einer solchen Situation auf die Begleitung und die Prüfung sind nicht unerheblich.

30. Spezifisch für den EFRE prüfte die Kommission(26) die finanziellen Auswirkungen auf die Städte, die als städtische Gebiete mit mehr als 100000 Einwohnern definiert sind. Sie stellte fest, dass etwa 40 % des Gesamthaushalts des EFRE für die Ziele 1 (1994 - 1999) und 2 (1994 - 1996) für die Stadtentwicklung ausgegeben werden (rund 21 Milliarden Euro). Abgesehen von dieser oberflächlichen Bewertung der rein finanziellen Auswirkungen und trotz des Umfangs der für die Stadtentwicklung gewährten Mittel wurde keine andere Bewertung des Einflusses dieser Mittel auf die Entwicklung vorgenommen.

31. Im Sonderfall der unter Ziel 1 fallenden Städte, bei denen die von URBAN abgedeckten Aktionen häufig nur einen ganz geringen Teil der insbesondere im Rahmen der Strukturfonds durchgeführten Gemeinschaftsaktionen ausmachen, ist eine Untersuchung der URBAN-Aktionen außerhalb des allgemeinen Zusammenhangs der gemeinschaftlichen Förderkonzepte (GFK) oder der Einheitlichen Programmplanungsdokumente (EPPD)(27) wenig sinnvoll. Die im Zeitraum 1994 - 1999 allein für die Ziel-1-GFK je Einwohner bereitgestellten Strukturfondshilfen belaufen sich auf über 1000 Euro(28), während die aus URBAN gewährte Beihilfe 280 Euro je Einwohner nicht überschreitet.

32. Ferner beziehen sich die städtischen Pilotprojekte und zahlreiche Interventionen der SF speziell auf städtepolitische Fragen(29). Da die im Rahmen von URBAN vorgesehenen Aktionen bereits vorhandenen Interventionen ähneln, hätten sie im selben Rahmen durchgeführt, besser integriert und wirksamer gestaltet werden können. Dabei hätten lange und kostspielige Ausarbeitungs-, Prüfungs- und Verwaltungsverfahren vermieden werden können. Die Beteiligung der lokalen Behörden an den regionalen Interventionen der SF zur lokalen Entwicklung ist in den meisten Ländern kaum nennenswert. URBAN erleichterte den lokalen Behörden den Zugang zu Kofinanzierungsmitteln der Gemeinschaft.

33. Im Übrigen gibt es in den Mitgliedstaaten oft nationale Programme zur Unterstützung von Aktionen, die den im Rahmen von URBAN durchgeführten Aktionen gleichen. Die Koordinierung zwischen diesen Programmen und URBAN und ihr Zusammenwirken sind sehr unterschiedlich. In mehreren Fällen wurden ohne Berücksichtigung der bereits vorhandenen nationalen Maßnahmen zur städtischen Sanierung neue Aktionen beschlossen und durchgeführt, da es einige Zeitplan- und Konzeptionsunterschiede zwischen den vorhandenen Maßnahmen und der Mitteilung URBAN gab. Das Ergebnis ist eine Vervielfältigung der Interventionen mit ähnlichen Zielen und ein Anstieg der Verwaltungskosten(30).

STRUKTUREN FÜR VERWALTUNG UND BEGLEITUNG

Entscheidungen

34. Im Vertrag ist keine Gemeinschaftspolitik für den städtischen Bereich vorgesehen. Folglich muss sich die Gemeinschaftsaktion vom Subsidiaritätsprinzip(31) leiten lassen. Dieses Prinzip wurde zwar in den Wortlaut der Mitteilungen aufgenommen, doch wäre eine eindeutigere Definition erforderlich gewesen, um eine Verwechselung mit dem Partnerschaftsprinzip zu vermeiden: "Gemäß dem Subsidiaritätsprinzip sollten die in ein integriertes Programm aufzunehmenden Maßnahmen im Rahmen der lokalen Partnerschaft ausgearbeitet werden, wobei die Vielfalt der städtischen Probleme zu berücksichtigen ist"(32). Die praktische Anwendung des Subsidiaritätsprinzips im Rahmen von URBAN warf zahlreiche Schwierigkeiten auf, die im Folgenden dargelegt werden.

35. Innerhalb der Kommission gibt es erhebliche Unterschiede im Ansatz. Bei einigen Programmen (z. B. für das Vereinigte Königreich) ging die Kommission entsprechend ihrer Auslegung des Subsidiaritätsprinzips davon aus, dass sie nicht in das Verfahren zur Auswahl der Vorhaben eingreifen sollte; folglich findet sich in den Programmen kein Hinweis auf Einzelprojekte. Dagegen beteiligte sich die Kommission bei anderen Programmen intensiv an der Definition und Auswahl der Projekte, was bei dem einen oder anderen Projekt zu Diskussionen über eher unbedeutende Aspekte und zu sehr ausführlichen Programmen führte. In Griechenland z. B. beginnen die Verfahren zur Durchführung der Projekte erst, nachdem alle beteiligten Dienste der Kommission jedes Projekt einzeln genehmigt haben.

36. In den Mitteilungen der Kommission kommt der lokalen Partnerschaft als Entscheidungs- und Verwaltungsinstrument für die durchzuführenden Aktionen eine bevorzugte Rolle zu. Für dieses Konzept fehlten aber rechtliche Grundstrukturen, die folglich erst entwickelt und aufgebaut werden mussten. Im Vereinigten Königreich führte eine grundlegende Änderung des ursprünglich vorgeschlagenen Ansatzes zur improvisierten Entwicklung neuer lokaler Partnerschaftsstrukturen ohne geeigneten rechtlichen Rahmen; das Ergebnis waren zahlreiche Diskussionen, welche die Durchführung der Programme erheblich beeinträchtigten. In der Regel wurden die Programme von öffentlichen Stellen (zentrale, regionale oder lokale Behörden) ausgearbeitet und durchgeführt. Die Sozialpartner waren bei der Aufstellung der Programme nur begrenzt bzw. überhaupt nicht vertreten. Allerdings konnten die Partner die Durchführung verschiedener Aktionen begleiten.

Durchführung und Begleitung

37. Für die Durchführung der Initiative URBAN in der Kommission ist ein horizontaler Dienst innerhalb der GD Regio zuständig, der sich mit städtepolitischen Fragen befasst und die Leitlinien für die Initiative erstellt hat. Außerdem sind andere Dienste innerhalb der GD Regio und der GD Beschäftigung für die Prüfung und die Verwaltung der Programme zuständig. Zwischen diesen mittelbewirtschaftenden Stellen und der horizontalen Stelle hätte eine bessere Koordinierung stattfinden müssen, um zu gewährleisten, dass bei allen Programmen auf der Suche nach Lösungen zur Erreichung der angestrebten Ziele die gleichen Anstrengungen unternommen und bei der Begleitung der Initiative zu stark voneinander abweichende Ansätze vermieden werden. Überdies ist die Verwaltung von Multifondsprogrammen (siehe Ziffer 2) vor allem bei Programmen kleineren Zuschnitts sehr schwerfällig und die Koordinierung zwischen den verschiedenen Gemeinschaftsstellen und nationalen Stellen auch aufgrund des verfügbaren Personals und der jeweils unterschiedlichen Prioritäten mühsam. So ist die Beteiligung an der Verwaltung und Prüfung der URBAN-Programme für die GD Beschäftigung eher Formsache: Sie beschränkt sich hauptsächlich auf die Entscheidungs- und Haushaltsverfahren.

38. Da die Mitteilung sehr vage formuliert ist und die zahlreichen betroffenen Dienststellen sowohl bei der Kommission als auch in den Mitgliedstaaten (Zentralverwaltung, regionale Behörden, Gemeindeverwaltung und sonstige) nicht immer mit den Gemeinschaftsvorschriften vertraut sind, hätten rasch und wirksam arbeitende Kreise für den Informationsaustausch aufgebaut werden müssen. Die Informationsverbreitung und die Lösung der bei der Durchführung der sehr anspruchsvollen Gemeinschaftsprogramme auftretenden zahlreichen Probleme hingen sehr stark von inoffiziellen Kontakten zwischen den verschiedenen Verwaltungsebenen und somit von der Persönlichkeit der Mittelbewirtschafter ab.

39. Aufgrund ihrer Zusammensetzung und der Häufigkeit der Sitzungen sind die Begleitausschüsse(33) nicht immer das geeignete Forum für die Besprechung technischer Probleme, insbesondere der im Zusammenhang mit der Durchführung der Aktionen und der Förderfähigkeit der Ausgaben auftretenden Probleme; die Begleitausschüsse konzentrieren sich auf allgemeinere Themen und die Formalisierung der Programmänderungen(34). Außerdem macht die Genehmigung einer großen Anzahl kleiner gebietsbezogener Programme eine Beteiligung der Kommission an den Begleitausschüssen schwierig. Da zahlreiche Diskussionen auf den verschiedenen Verwaltungsebenen informell stattfanden, wurde die Verwaltung auch durch das sich sowohl in der Kommission als auch in den Mitgliedstaaten ständig drehende Personalkarussell erschwert.

40. Die durchgeführten Aktionen hängen stark von den Zuständigkeiten der Begünstigten ab. Bei den meisten Programmen wurde nicht von Stadtentwicklungsstrategien, sondern von den Begünstigten ausgegangen. Steht der Begünstigte erst einmal fest, in den meisten Fällen nur die Gemeinde, werden die Aktionen auf dessen Tätigkeitsbereich ausgerichtet. Mehrere Gemeinden versuchten, Aktionen in Bereichen durchzuführen, die sie üblicherweise nicht verwalteten, etwa in den Bereichen staatliche Beihilfen oder berufliche Fortbildung. Dies führte zu Ineffizienz und Doppelarbeit, da die Gemeinden neue Durchführungsverfahren einrichten mussten, die zu den bestehenden hinzukamen.

41. Die Tätigkeitsbereiche des EFRE und des ESF und die förderfähigen Maßnahmen werden nach den verschiedenen Zielen der Strukturfonds festgelegt. Das bedeutet, dass sich die potenziell förderfähigen Maßnahmen je nach Lage der betreffenden städtischen Gebiete selbst innerhalb eines einzigen Programms unterscheiden. Insgesamt liegen 66 städtische Gebiete in Ziel-1- oder Ziel-6-Regionen, 33 städtische Gebiete in Ziel-2-Gebieten sowie rund 20 städtische Gebiete in nicht unter die Ziele 1, 2 oder 6 fallenden Gebieten. Die Investitionen für Infrastrukturvorhaben gemäß der EFRE-Verordnung(35) weichen je nach Ziel voneinander ab, und Investitionen im Bildungs- und Gesundheitswesen sind nur für Ziel-1-Regionen vorgesehen. Im Rahmen von URBAN wurden jedoch Investitionen in diesen Bereichen in nicht unter Ziel 1 fallenden Regionen kofinanziert. Im Übrigen sind die Bestimmungen zur Durchführung der GFK und der EPPD (insbesondere hinsichtlich der Bewertung, Begleitung und Zuständigkeit der Begleitausschüsse und der finanziellen Abwicklung) nicht für jedes Ziel genau gleich, und für die nicht unter die Ziele fallenden Gebiete gibt es solche Bestimmungen natürlich überhaupt nicht. Folglich hätten eindeutige Durchführungsbestimmungen festgelegt werden müssen, um Lücken und Unsicherheiten zu vermeiden und die Aufgabe der Mittelbewirtschafter, die nicht immer routinemäßig mit den Gemeinschaftsvorschriften arbeiten, zu erleichtern(36).

42. Die jährlichen Durchführungsberichte sind nach der Koordinierungsverordnung der Strukturfonds(37) bevorzugte Begleitinstrumente. Die Kommission verlangt jedoch solche Jahresberichte erst beim Abschluss einer Mittelbindung. So werden die Jahresberichte im Grunde zu Abschlussberichten der Jahrestranchen und fallen folglich bei einer einzigen Mittelbindung (in sämtlichen Fällen außer I, EL, E und P) mit dem einzigen Schlussbericht zusammen. In einigen dieser Fälle war in den Entscheidungen die Verpflichtung zur jährlichen Erstellung eines Berichts vorgesehen, doch wurde diese Bestimmung nicht immer eingehalten. Für zahlreiche Programme mit einer einzigen Mittelbindung wurde bis zum 31. Dezember 1999 noch kein einziger Jahresbericht erstellt. Bei Programmen mit auf Tranchen verteilten Mittelbindungen wurden einige Durchführungsberichte nur verspätet erstellt. So wurden die ersten Jahresberichte für das OP Griechenland erst im November 1999 vorgelegt.

Technische Hilfe

43. Die Prüfung der Finanzierungspläne der URBAN-Programme zeigt, dass die Ausgaben für technische Hilfe einschließlich der Verwaltung, Begleitung, Bewertung und Kontrolle erheblich höher liegen als allgemein in den GFK oder EPPD vorgesehen (rund 2 %). Die Merkmale der Programme im Rahmen von Gemeinschaftsinitiativen können zwar einen zusätzlichen Bedarf an technischer Hilfe gerechtfertigt erscheinen lassen, doch übersteigen diese Ausgaben in einigen Fällen 10 % der Mittelausstattung der Programme.

44. Mehrfach konnte im Rahmen der technischen Hilfe festgestellt werden, dass neue Büros und sogar neue Entwicklungsgesellschaften nur für den Bedarf von URBAN gegründet wurden. Angesichts der Art der durchgeführten Aktionen und der Größe der Programme ist die Schaffung neuer Verwaltungsstrukturen nicht gerechtfertigt.

45. Die Einrichtung dieser neuen Strukturen wurde in den Mitgliedstaaten damit begründet, dass die gemeinschaftlichen Verwaltungsverfahren sehr komplex und schwerfällig seien, die Koordinierung zwischen den einzelnen Mittelbewirtschaftern gesichert werden müsse und die kommunalen Dienststellen außerdem nicht gut gerüstet seien. Die für die technische Hilfe ausgegebenen Beträge hätten aber dauerhaftere Auswirkungen haben können, wenn die Mittel für die Verstärkung und Verbesserung der vorhandenen Strukturen eingesetzt worden wären, denn die neu eingerichteten Strukturen verschwinden, sobald das Programm ausläuft.

46. In einigen Fällen standen die Zusammensetzung und die Unterbringung der eingerichteten Strukturen in keinem angemessenen Verhältnis zu den verfolgten Zielen. In anderen Fällen wurde die Programmverwaltung privatrechtlichen Firmen übertragen, was zu Interessenkonflikten führen kann. In Griechenland beispielsweise war eine der Programmverwaltungsgesellschaften gleichzeitig Begünstigte des Programms. Außerdem wurden die Kosten ihrer Beratungsdienste für kleine und mittlere Unternehmen (KMU), die Zuschüsse aus dem Programm URBAN erhielten, ebenfalls zu Lasten des Programms verbucht. In mehreren Fällen (E, EL) wurden Verwaltungsgesellschaften im Gegensatz zu den Bestimmungen der Mehrwertsteuer-Richtlinien der Gemeinschaft als öffentliche Behörden und nicht als Steuerpflichtige eingestuft, weshalb für durchgeführte Arbeiten und geleistete Dienste dieser Firmen keine Rechnungen erstellt wurden. In Portugal führte die Errichtung einer Stiftung zur Programmverwaltung zu einem erheblichen Anstieg der Infrastrukturkosten. Dies liegt daran, dass auf Infrastrukturarbeiten, die von einer lokalen Behörde in Auftrag gegeben werden, ein niedrigerer MwSt.-Satz angewandt wird als auf Infrastrukturarbeiten, die von einer anderen juristischen Person, etwa einer Stiftung, in Auftrag gegeben werden (5 % statt 17 %).

47. Trotz der umfangreichen Mittelausstattung für die technische Hilfe weisen die URBAN-Programme bei der Finanzverwaltung (Rechnungslegung über die Ausgaben oder Ausgabenmeldungen), bei der Begleitung und bei der Bewertung die gleiche Art von Mängeln auf, die der Hof bei den übrigen aus den SF kofinanzierten Programmen bereits mehrfach moniert hat(38). Überdies gab es nur wenige konkrete Aktionen, mit denen der Erfahrungsaustausch zwischen den begünstigten Städten gefördert wurde, obwohl dieses Ziel(39) als Begründung für eine Erhöhung der für die technische Hilfe bereitgestellten Mittel angeführt worden war.

48. Die Kommission ließ sich selbst durch einen Berater unterstützen. Trotz der Aufgabenbezeichnung des ausgewählten Beraters ("Coordination and reporting on Urban Community Initiative") gab es nur bescheidene Ergebnisse: Einrichtung einer Internet-Website, Erstellung von "Zusammenfassungen der Programme" und Vorbereitung einer Reihe von "Fallstudien" über rund 20 im Rahmen von URBAN unterstützte Stadtviertel. Zurückzuführen ist dies hauptsächlich auf die Ungenauigkeit der Aufgabenstellung für den Berater. Im Übrigen wurde die Internet-Website, die eine reine Beschreibung der Initiative URBAN und der Programme beinhaltet, seit November 1999 nicht mehr aktualisiert.

PROGRAMMDURCHFÜHRUNG

Mittelbewirtschaftung

49. Als Frist für die rechtlichen und finanziellen Verpflichtungen auf nationaler Ebene wurde der 31. Dezember 1999 festgesetzt. Die Kommission gewährte keine Verlängerungen dieser Frist. Als Frist für die Zahlungen wurde außer bei etwaigen Verlängerungen der 31. Dezember 2001 festgesetzt. Das langsame Voranschreiten der OP (siehe Ziffern 8 und 9), von denen einige erst 1999 richtig anliefen, veranlasste die Mittelbewirtschafter, nach Techniken für eine beschleunigte haushaltstechnische und rechtliche Abwicklung der Aktionen zu suchen. So sollten eine unzureichende Inanspruchnahme der Gemeinschaftsmittel und die Aufhebung der entsprechenden Mittelbindungen vermieden werden.

50. Die Begleitausschüsse hatten bis zum 31. Dezember 1999 die Möglichkeit, innerhalb der Programme im Rahmen ihrer Zuständigkeiten Anpassungen vorzuschlagen oder vorzunehmen. Von dieser Möglichkeit machten sie reichlich Gebrauch. Der Programminhalt wurde so angepasst, dass er mit dem Durchführungsstand übereinstimmte, was die Qualität der Programmplanung infrage stellte. Die aufeinander folgenden Änderungen der Programme in den letzten Monaten des Jahres 1999 führten zu Unsicherheiten bei den Mittelbewirtschaftern und den Begünstigten, da sie häufig auf der Grundlage von drei verschiedenen Texten und Finanzierungsplänen arbeiten mussten - mit denen, die in Kraft waren, mit denen, die gerade von der Kommission geprüft wurden, sowie mit denen, die wahrscheinlich in der letzten Sitzung des Jahres vom Begleitausschuss angenommen werden würden.

51. Für eine beschleunigte haushaltstechnische und rechtliche Abwicklung der Maßnahmen wurden folgende fragwürdige, aber nicht unbedingt vorschriftswidrige Techniken angewandt:

a) Austausch der ursprünglich vorgesehenen Aktionen und Maßnahmen durch andere, die sich schneller verwirklichen ließen oder bereits abgeschlossen waren. Aktionen, die in Zusammenarbeit mit dem Privatsektor durchgeführt werden sollten, und innovative Maßnahmen, die schwerer durchführbar sind, wurden durch klassischere Maßnahmen ersetzt (siehe Ziffer 8).

b) Erhöhung des Kofinanzierungsanteils der SF, wodurch sich das Programm bei Beibehaltung desselben Ausgabenbetrags schneller abschließen ließ. Die Analyse der Finanzierungspläne der Programme zeigt bei einigen Programmen erhebliche Verringerungen der nationalen Beiträge (siehe Tabelle 1).

c) Unterzeichnung von Vereinbarungen über die Durchführung der Aktionen zwischen der mit der Durchführung des OP beauftragten Behörde und anderen Behörden oder öffentlichen bzw. halböffentlichen Unternehmen, wobei die mittelbewirtschaftende Stelle letztlich als Endbegünstigter betrachtet wurde.

d) Bestellung von Gütern oder Dienstleistungen lange vor dem Zeitpunkt, zu dem sie normalerweise bestellt worden wären. Es wurden mehrere Fälle festgestellt, in denen die Begünstigten bereits Ausrüstungen gekauft oder Dienstleistungsverträge im Rahmen von Tätigkeiten abgeschlossen hatten, die in noch im Bau befindlichen oder sogar erst geplanten Gebäuden stattfinden sollten.

e) Errichtung von Fonds, welche die Durchführung bestimmter Maßnahmen übernehmen sollten. Allein die Errichtung eines Fonds wurde von den zuständigen Behören als rechtliche und finanzielle Verpflichtung angesehen. Diese Praxis stimmt nicht mit den Durchführungsbestimmungen überein und ermöglicht den Abschluss der Maßnahmen auf der Ebene der Mittelbindungen, selbst wenn keinerlei Aktion oder Projekt eingeleitet wurde.

52. Ferner hätten die am Ende des Zeitraums vorgenommenen Änderungen der Finanzierungspläne der Programme und des konkreten Inhalts der Interventionen von Änderungen der Ziele, der Indikatoren und der Schlussfolgerungen der Ex-ante-Bewertungen begleitet sein müssen, was jedoch nicht der Fall ist.

53. Das zögerliche Voranschreiten der Programme führte zur Konzentration der Auftragsvergabeverfahren auf die letzten Monate des Jahres 1999. Außerdem werden zahlreiche Infrastrukturprojekte erst nach Ablauf der Mittelbindungs- und Zahlungsfristen fertiggestellt werden. Die im Zusammenhang mit diesen Infrastrukturprojekten geplanten Dienstleistungen oder Tätigkeiten, die als Hauptgründe für die Finanzierung dienten, können also nicht im Rahmen von URBAN durchgeführt werden. Daher muss durch geeignete Maßnahmen sichergestellt werden, dass die getätigten Investitionen tatsächlich der Verwirklichung der vorgesehenen Ziele dienen. URBAN II (2000 - 2006) zielt nämlich hauptsächlich auf neue Gebiete, so dass geplante Tätigkeiten aufgegeben zu werden drohen, wenn eine angemessene Weiterverfolgung fehlt.

54. Maßnahmen, die sich über die gesamte Laufzeit der OP erstrecken sollten, wurden innerhalb eines äußerst kurzen Zeitraums abgewickelt. In mehreren Fällen wurden ursprünglich über fünf bis sechs Jahre vorgesehene Fortbildungskurse in wenigen Monaten abgehalten. Außerdem konnten Beihilferegelungen für KMU erst gegen Ende des Zeitraums anlaufen, da die Festlegung eines rechtlichen Rahmens für eine kleine Population Schwierigkeiten bereitete.

Auswahl und Durchführung der Aktionen

55. Bei der Programmplanung der meisten Interventionen wurden der Begünstigte, die Art der Aktion und häufig sogar die einzelnen Projekte explizit oder implizit festgelegt. Auswahlverfahren für Einzelprojekte fanden daher nur selten statt.

56. Bei den meisten der geprüften Programme wurde die Finanzierung der Verwaltungsausgaben einiger öffentlicher Dienste, insbesondere der Sozialdienste(40), zugelassen. Im Übrigen werden die gleichen Dienstleistungen in einigen URBAN-Programmen aus dem EFRE und in anderen aus dem ESF finanziert. Die Finanzierung solcher Dienstleistungen ist jedoch weder nach der EFRE-Verordnung noch nach der ESF-Verordnung(41) zulässig.

57. Die Mittelbewirtschafter begründeten die Aufnahme solcher Maßnahmen in die URBAN-Programme mit der Mehrdeutigkeit der Mitteilung, der sich entnehmen lasse, dass die Initiative Maßnahmen der sozialen Eingliederung in den Städten bevorzugt fördern wolle(42). Außerdem solle das endogene Potenzial der Stadtviertel entwickelt werden. Die Mitteilung ist jedoch nur ein Dokument mit Leitlinien der Kommission, das niemals von den Gemeinschaftsverordnungen abweichen darf.

58. Das förderfähige Gebiet sollte ein geographisch abgrenzbarer begrenzter Teil einer Stadt sein. In diesem Zusammenhang wurden bei der Prüfung des Hofes folgende Problemfälle aufgedeckt:

a) Bei mehreren Programmen war das förderfähige Gebiet nicht genau abgegrenzt, was zu Diskussionen und Unsicherheiten führte. In den Niederlanden (Den Haag) wurden diese Schwierigkeiten erst 1998 nach einer neuen Abgrenzung des städtischen Gebiets beigelegt.

b) Mehrere Gebiete wurden zwischendurch neu abgegrenzt, damit bestimmte Einzelprojekte förderfähig wurden; es kam sogar vor, dass ein Gebiet durch ein anderes ersetzt wurde (Madrid).

c) In anderen Fällen glaubten die Programmverwalter, dass Interventionen in anderen Stadtgebieten als den förderfähigen Gebieten nicht ausgeschlossen waren, sofern sich die Mehrheit der Aktionen auf das Zielgebiet konzentrierte (EL).

d) Es wurde festgestellt, dass Projekte außerhalb des förderfähigen Gebiets durchgeführt wurden, etwa eine Brücke in einem anderen Stadtteil der betreffenden Gemeinde (E - León) oder ein in einer anderen Gemeinde gelegenes Drogenbekämpfungszentrum (EL).

59. Häufiger liegen Bau- oder Gebäudesanierungsprojekte für die Unterbringung sozialer Dienste oder für KMU zwar physisch in förderfähigen Stadtteilen, doch wohnen die potenziellen Begünstigten in der Gesamtgemeinde oder gar in der Region. So handelt es sich beispielsweise in Peristeri (EL, 140000 Einwohner) bei dem förderfähigen Gebiet mit etwa 5000 Einwohnern um ein Industriegebiet, in dem die Infrastrukturen zugunsten der gesamten Gemeinde angelegt werden. Da es sich um hohe Investitionen handelt, würden Ressourcen verschwendet, wenn nur die Bewohner dieses Stadtviertels Zugang zu diesen Diensten erhielten. Derartige Aktionen hätten im Rahmen anderer, umfangreicherer Interventionen durchgeführt werden sollen.

60. Probleme gab es auch bei folgenden Aktionen:

a) Die Aktionen zugunsten der KMU beziehen sich insbesondere auf die Schaffung neuer Infrastrukturen für die KMU. Es wurden jedoch nicht immer angemessene Voruntersuchungen durchgeführt, mit denen sichergestellt worden wäre, dass die Aktionen dem tatsächlichen Bedarf entsprachen.

b) Da das Gesamtgebiet der Gemeinschaft entweder im Rahmen von Ziel 1 oder im Rahmen der Ziele 3 und 4 förderfähig ist und es bereits ein umfangreiches Angebot an Fortbildungskursen gibt, ist die Durchführung neuer Fortbildungsaktionen, die sich gelegentlich mit den auf regionaler oder kommunaler Ebene bestehenden Aktionen überschneiden, schwer zu begründen. Im Übrigen hatten nicht immer nur Bewohner des förderfähigen Stadtgebiets Zugang zu den Fortbildungsmaßnahmen. Manchmal wurden städtische Gebiete neu abgegrenzt, um die Zahl der förderfähigen Bevölkerung zu erhöhen. Wenn in dem ausgewählten Stadtviertel ein echter Bedarf ermittelt worden wäre, hätte sich die Aktion nur an dessen Bewohner richten können. Eine Aktion allgemeinerer Art sollte dagegen im Rahmen breiter angelegter kommunaler oder regionaler Interventionen stattfinden.

c) Das Wohnungswesen ist von der Finanzierung durch URBAN ausgenommen(43), obwohl die schlechte Wohnqualität eines der in der Mitteilung vorgesehenen Auswahlkriterien für die Stadtgebiete war. In Utrecht waren die lokalen Behörden der Ansicht, dass Aktionen im Wohnungswesen im Rahmen der Hauptmaßnahme des Programms "Lebensqualität" förderfähig waren, weshalb die ersten Projekte bereits anliefen. Als die Behörden feststellten, dass diese Aktionen nicht förderfähig sind, musste das Programm vollständig überarbeitet werden, um die Mittelausstattung der entsprechenden Maßnahme erheblich zu verringern (von 78 % auf 40 % des OP). Schließlich wurden Projekte in diesem Bereich indirekt kofinanziert, etwa die Sanierung von Häuserfassaden (E), die Sanierung von Wohnungen zur eventuellen Zimmervermietung an Touristen (I) oder die von der Wohnfläche abhängige anteilige Kofinanzierung der gemeinsam genutzten Räumlichkeiten und der gewerblich genutzten Räume in neuen Sozialwohnungen (P).

Bewertung

61. Die bei den Ex-ante-Beurteilungen festgestellten Mängel (siehe Ziffern 22 - 23) schlagen sich auf die Begleitung und die Zwischenbewertungen nieder. Der Mangel an angemessenen materiellen und Wirkungsindikatoren sowie das Fehlen genauer und quantifizierbarer Ziele begrenzen den Wert und die Vergleichbarkeit späterer Bewertungsarbeiten.

62. Wenige Zwischenbewertungen kamen so rechtzeitig, dass die Ergebnisse bei den letzten Änderungen der Programme vor Ablauf der Frist für die Mittelbindungen berücksichtigt werden konnten (31. Dezember 1999). Obwohl die wenigen vorgenommenen Bewertungen einige interessante Fakten enthielten, waren sie nur von geringem Nutzen, da ein Ansatzpunkt für Vergleiche fehlte. In mehreren Fällen lassen sie sich als Ex-ante-Beurteilungen definieren. Positiv dabei war die Einführung von Indikatorensystemen, obwohl diese von sehr geringem Wert sind, da sich die Interventionen bereits in einem fortgeschrittenen Stadium befanden. In einigen Ländern ist keine Zwischenbewertung vorgesehen, und in den meisten Fällen wird mit einer Zwischenbewertung eher die formale Einhaltung der Vorschriften als die Erzielung sachdienlicher Ergebnisse bezweckt. Die Zwischenbewertungen nach Ablauf der Mittelbindungsfrist können für die laufenden Programme keine Konsequenzen mehr haben und kommen andererseits für die Messung der Auswirkungen zu früh. Außerdem besteht die Gefahr der Überschneidung mit den Ex-post-Bewertungen.

63. Die Mitteilungen der Kommission enthalten zur Veranschaulichung ein nicht erschöpfendes Verzeichnis von Maßnahmen(44), die in die integrierten Programme aufgenommen werden könnten. Der Hof stellte jedoch bereits mehrfach fest(45), dass die Kommission noch keine vollständigen und zuverlässigen Datensysteme eingerichtet hat, mit denen sich für die einzelnen homogenen Maßnahmenarten der Durchführungsstand der laufenden Aktionen und ihre erwarteten und erzielten Auswirkungen ermitteln lassen. Eine angemessene Bewertung der globalen Auswirkungen der Gemeinschaftsfinanzierungen wird dadurch erschwert.

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

64. Die Gemeinschaftsinitiative URBAN hat zur Durchführung zahlreicher Stadtentwicklungsprojekte in 118 Gebieten der Europäischen Union beigetragen und den lokalen Behörden den Zugang zu Kofinanzierungsmitteln der Gemeinschaft erleichtert. Nach Auffassung des Hofes hätten diese Projekte jedoch ebenso im Rahmen bereits bestehender Gemeinschaftsinterventionen umgesetzt werden können. Neue Verfahren und kostspielige Verwaltungsstrukturen hätten dann gar nicht erst eingerichtet zu werden brauchen. In Zukunft sollten vor neuen Gemeinschaftsinterventionen gründliche Bedarfsanalysen durchgeführt werden. Dabei sind die Bemerkungen des Hofes und frühere Erfahrungen zu berücksichtigen, damit ein echter zusätzlicher Nutzen gewährleistet ist.

65. Die Mitteilungen der Kommission mit den Leitlinien für die Initiative URBAN enthielten viele ehrgeizige, aber wenig konkrete Ziele. Auch in den angenommenen Programmen fehlt es an genauen und spezifischen Zielen. Dies führte zur Streuung der Aktionen und erschwert eine Bewertung der Auswirkungen der Programme und der gesamten Initiative. In der neuen Mitteilung der Kommission(46) werden ebenfalls ehrgeizige Ziele für den Zeitraum 2000 - 2006 gesteckt. Damit die Ex-ante-Beurteilungen, die Begleitung und die Bewertung die Konzeption und die Durchführung der Interventionen wirklich beeinflussen, müssen jeder Intervention vorher genaue Ziele zugewiesen werden.

66. Da eine genaue Methode zur Festlegung der förderfähigen städtischen Gebiete auf der Grundlage vorher festgelegter objektiver Vergleichselemente fehlte, war die Auswahl der Gebiete fragwürdig. Die Anzahl der begünstigten Gebiete (118) liegt über der vorgesehenen Anzahl (70), und die begünstigten Gebiete sind häufig viel zu groß, als dass die gewährten Finanzierungen signifikante Auswirkungen haben könnten (siehe Ziffern 7 und 11 - 16). Die Zuständigkeiten für die Auswahl der förderfähigen Gebiete wurden für den neuen Zeitraum genau festgelegt. In Zukunft ist es Aufgabe der Mitgliedstaaten, die Gebiete unter Berücksichtigung bestimmter, in der neuen Mitteilung genannter Kriterien zu bestimmen und die Fördermittel auf sie aufzuteilen(47). Die Kommission sollte sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten unter Einhaltung der nationalen Vorschriften für die Gewährung staatlicher Beihilfen genaue Kriterien festlegen und wettbewerbsorientierte und transparente Auswahlverfahren einrichten.

67. Bei der Aufteilung der Gemeinschaftsmittel auf Mitgliedstaaten, Regionen, Städte und städtische Gebiete mangelte es an der nötigen Klarheit, und die endgültigen Entscheidungen über die Anzahl der begünstigten Gebiete und ihre Mittelausstattung ergingen erst nach Ausarbeitung und Vorlage der Programme, was zu Verzögerungen und schwierigen Umstellungen innerhalb der Programme führte (siehe Ziffern 6 und 21). Die Mittelzuweisung sollte so früh wie möglich vorgenommen werden, damit keine lange Unsicherheit über die Finanzmittel herrscht, die für die einzelnen Maßnahmen zur Verfügung stehen.

68. Obwohl die Probleme der städtischen Gebiete sehr unterschiedlicher Art sind, weichen die in den OP zur Abhilfe vorgeschlagenen Maßnahmen kaum voneinander ab. Angesichts der Größe der Programme führte diese Strategie zu einer äußerst schwer zu verwaltenden Finanzierung nach dem Gießkannenprinzip (siehe Ziffern 19 - 20). Die neuen, nur noch aus dem EFRE finanzierten Maßnahmen, sollten einfacher sein und besser auf die Hauptprobleme der betreffenden Gebiete zugeschnitten werden.

69. Kennzeichnend für die Durchführung von URBAN waren äußerst lange Verzögerungen, die zur Konzentration der Maßnahmen auf das Ende des Zeitraums führten. Dies ist die Folge einer unzureichenden bzw. fehlenden Ex-ante-Beurteilung der Programme sowie einer unrealistischen Programmplanung und einer mangelhaften Begleitung. Außerdem wurden fragwürdige Techniken angewandt, damit die Mittelbindungen für die Maßnahmen noch vor der Frist 31. Dezember 1999 vorgenommen werden konnten (siehe Ziffern 49 - 54). Zur Verbesserung der Begleitung und Bewertung der Maßnahmen müssen die Instrumente der Programmplanung und Ex-ante-Beurteilung stärkeres Gewicht erhalten. Im Übrigen sollten die Finanzierungspläne sich nicht darauf beschränken, die jährlichen Mittelzuweisungen der Finanziellen Vorausschau wiederzugeben, sondern daneben auch realistische Vorausschätzungen des Voranschreitens der Aktionen beinhalten.

70. Die URBAN-Programme fanden unabhängig von den anderen gemeinschaftlichen und nationalen Interventionen statt, die gleichzeitig in den betreffenden Gebieten durchgeführt wurden. Da in der Kommission zuverlässige und aktualisierte Datensysteme fehlen, liegen keine konkreten Angaben darüber vor, welche Aktionen im städtischen Bereich aus den Strukturfonds kofinanziert werden. Daher bedarf es konkreter Maßnahmen, die sicherstellen, dass alle Interventionen im städtischen Gebiet bekannt sind und kohärent und integriert durchgeführt werden (siehe Ziffern 26 - 33). Außerdem sollte die von der Kommission vorgeschlagene Stärkung der Aktionen zugunsten der Stadtentwicklung(48) im Rahmen der Strukturfondsinterventionen im Zeitraum 2000 - 2006 dazu führen, dass für Städte, die bereits unter die vorrangigen Ziele der SF fallen, weniger spezifische Unterstützungsinstrumente eingesetzt werden.

71. Die Schwachstellen bei den Indikatoren, vor allem bei den Wirkungsindikatoren, und die verzögerte Erstellung bzw. das Fehlen der jährlichen Durchführungsberichte sind Zeichen dafür, dass die Begleitung der Interventionen trotz der erheblichen für technische Hilfe bereitgestellten Kofinanzierungsmittel unzulänglich war (siehe Ziffern 22 - 23, 42 und 61). Die statistischen Daten auf lokaler Ebene sollten verbessert und die bereits begonnenen Bemühungen, z. B. die Arbeiten im Rahmen des Städte-Audits(49), fortgesetzt werden. Außerdem sollte die Kommission im Rahmen der Partnerschaft einsatzfähige Informationsaustauschkreise einrichten, damit Verzögerungen bei der Prüfung der Unterlagen und Unsicherheiten bei der Behandlung der technischen Probleme im Zusammenhang mit der Durchführung vermieden werden (siehe Ziffern 37 - 41). Bei den Maßnahmen zur Förderung des Erfahrungsaustauschs gab es kaum konkrete Ergebnisse. Die Kommission sollte daher überlegen, wie die Verbreitung bewährter Praktiken im städtischen Bereich wirksam gefördert werden könnte, ohne sich auf die von URBAN kofinanzierten Aktionen zu beschränken.

72. Die wichtigsten Feststellungen des Hofes zur Durchführung von URBAN sind nicht neu. Sie ähneln den Aussagen, die in früheren Prüfberichten über Interventionen der Strukturfonds und insbesondere der Gemeinschaftsinitiativen getroffen wurden. Das neue Regelwerk und der Beginn des neuen Programmplanungszeitraums 2000 - 2006 bieten der Kommission und den Mitgliedstaaten neue Gelegenheit zur raschen Durchführung konkreter Maßnahmen zur Vereinfachung und Verbesserung der Programmplanung, Verwaltung, Begleitung und Bewertung der Strukturaktionen.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 21. und 22. Februar 2001 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 des Rates vom 20. Juli 1993 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich der Koordinierung der Interventionen der verschiedenen Strukturfonds einerseits und zwischen diesen und den Interventionen der Europäischen Investitionsbank und der sonstigen vorhandenen Finanzinstrumente andererseits, ABl. L 193 vom 31.7.1993, S. 20. Gemäß Artikel 11, "Gemeinschaftsinitiativen", kann die Kommission aus eigener Initiative beschließen, den Mitgliedstaaten vorzuschlagen, einen Antrag auf Beteiligung an Aktionen zu stellen, die für die Gemeinschaft von besonderem Interesse sind.

(2) Die städtischen Pilotprojekte werden vom EFRE gemäß Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 2083/93 des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 4254/88 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 in Bezug auf den EFRE kofinanziert. Allgemein sollen mit den städtischen Pilotprojekten Mittel und innovative Konzepte der städtischen Politik und Programmplanung erforscht und durchgeführt werden, die zu einem dauerhaften wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt beitragen.

(3) Mitteilung an die Mitgliedstaaten zur Festlegung von Leitlinien für die von ihnen zu erstellenden operationellen Programme im Rahmen einer Gemeinschaftsinitiative für städtische Gebiete, ABl. C 180 vom 1.7.1994, S. 6.

Zum Zeitpunkt der Annahme dieser Mitteilung lauteten die genannten Beträge auf "Ecu"; in diesem Bericht wird jedoch immer der Begriff "Euro" sowohl für Ecu als auch für Euro verwendet.

(4) Mitteilung an die Mitgliedstaaten zur Festlegung von Leitlinien für die von ihnen zu erstellenden operationellen Programme im Rahmen einer Gemeinschaftsinitiative für städtische Gebiete, ABl. C 200 vom 10.7.1996, S. 4.

(5) Ziffer 14 der Mitteilungen der Kommission.

(6) Ziffer 7 der Mitteilungen der Kommission.

(7) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1994, Ziffern 4.61 - 4.73, Gemeinschaftsinitiative für Interregionale und grenzüberschreitende Zusammenarbeit (Interreg). Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995, Ziffern 7.9 - 7.60 (Gemeinschaftsinitiative Leader 1990 - 1993). Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996, Ziffern 6.86 - 6.91 (KMU-Initiative).

Sonderbericht Nr. 7/2000 zum Internationalen Fonds für Irland und dem Sonderprogramm zur Förderung von Frieden und Versöhnung in Nordirland und den Grenzbezirken Irlands 1995 - 1999, ABl. C 146 vom 25.5.2000.

(8) Sonderbericht Nr. 4/94 über die städtische Umwelt, ABl. C 383 vom 31.12.1994, S. 1. Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1994, Ziffern 4.39 - 4.60, Die Globalzuschüsse als Instrument der lokalen Entwicklung. Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995, Ziffern 5.71 - 5.87, Erfahrungsaustausch zwischen Gebietskörperschaften.

(9) Siehe insbesondere Ziffern 6.1 - 6.7 des Sonderberichts Nr. 4/94 über die städtische Umwelt.

(10) Für den Zeitraum 2000 - 2006 wurden von den 1994 - 1999 bestehenden 13 Gemeinschaftsinitiativen nur vier fortgesetzt.

(11) Am häufigsten werden im Rahmen von URBAN folgende Projekte kofinanziert: Unternehmens- und Beschäftigungsförderungszentren; Hilfen für KMU (insbesondere Handels- und Handwerksbetriebe); Sanierung öffentlicher Anlagen (Straßen, Gehwege, Parks, usw.); Gebäuderenovierung; soziokulturelle Einrichtungen; soziale Dienste zugunsten der benachteiligten Bevölkerung; Fortbildungskurse.

(12) Die Strukturfonds tragen zur Durchführung von sechs vorrangigen Zielen bei, darunter Ziel 1 (Förderung der Entwicklung und der strukturellen Anpassung der Regionen mit Entwicklungsrückstand) und Ziel 2 (Umstellung der Regionen, Grenzregionen oder Teilregionen, die von der rückläufigen industriellen Entwicklung schwer betroffen sind).

(13) Sonderbericht Nr. 16/98 über die Ausführung der Mittel für Strukturmaßnahmen im Programmplanungszeitraum 1994 - 1999, Ziffer 3.1 und Anhang 1, ABl. C 347 vom 16.11.1998, S. 48, sowie Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995, Ziffern 5.32 - 5.33.

(14) Ziffer 12 der Mitteilungen der Kommission.

(15) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1997, Ziffern 3.24 - 3.34, und Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1999, Ziffern 3.3 und 3.18 - 3.22, sowie Sonderbericht Nr. 16/98 über die Ausführung der Mittel für Strukturmaßnahmen im Programmplanungszeitraum 1994 - 1999, Ziffer 6.19.

(16) Bestimmungen für die finanzielle Abwicklung der Interventionen; Mittelbindungs- und Zahlungsmechanismen der Gemeinschaft. Standardanhang zu den gemeinschaftlichen Förderkonzepten, Einheitlichen Programmplanungsdokumenten oder operationellen Programmen.

(17) Ziffer 10 der Mitteilungen der Kommission.

(18) KOM(94) 61 endg./2 vom 20. April 1994 - "Gemeinschaftsinitiative für städtische Gebiete (URBAN)".

(19) Ziffer 5 der Mitteilungen der Kommission. Indikatoren sind: Die Arbeitslosenquote, das Bildungsniveau, die Kriminalitätsrate, die Wohnverhältnisse, der Anteil von Sozialhilfeempfängern, die soziale und ethnische Zusammensetzung, Umweltschäden, Verschlechterung des öffentlichen Verkehrs, mangelhafte lokale Einrichtungen usw.

(20) Ziffer 15 der Mitteilungen der Kommission.

(21) Ziffer 20 der Mitteilungen der Kommission.

(22) Gemäß Artikel 14 Absatz 3 der Koordinierungsverordnung entscheidet die Kommission in der Regel innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach dem Zeitpunkt des Eingangs des Antrags, sofern die Bedingungen erfuellt sind.

(23) KOM(97) 197 endg. vom 6. Mai 1997 - Mitteilung der Kommission "Wege zur Stadtentwicklung in der Europäischen Union".

(24) KOM(98) 605 endg. vom 28.10.1998 - Mitteilung der Kommission "Nachhaltige Stadtentwicklung in der Europäischen Union: ein Aktionsrahmen".

(25) Ziffer 19 der Mitteilungen der Kommission.

(26) Schätzung der finanziellen Auswirkungen des EFRE und des Kohäsionsfonds auf die Städte - Anhang III des Dokuments KOM(97) 197 endg. vom 6.5.1997.

(27) Das gemeinschaftliche Förderkonzept (GFK) ist das Dokument, das die Kommission im Einvernehmen mit dem betreffenden Mitgliedstaat nach Beurteilung des vom Mitgliedstaat vorgelegten Plans genehmigt hat und in dem die Strategie und die Prioritäten für Aktionen der Fonds und des Mitgliedstaates, deren spezifische Ziele, die Beteiligung der Fonds und die übrigen Finanzierungsmittel angegeben sind.

Das operationelle Programm (OP) ist das von der Kommission genehmigte Dokument zur Durchführung eines GFK.

Das Einheitliche Programmplanungsdokument (EPPD) ist ein einziges von der Kommission genehmigtes Dokument, das die Bestandteile eines GFK und eines OP zusammenfasst.

(28) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995 - Tabelle 5.3 - Gemeinschaftsbeihilfe, Bevölkerung und BIP in den einzelnen Ziel-1-Regionen.

(29) Ein Beispiel ist das OP "Umwelt und städtische Erneuerung" (P), das vor der Einrichtung der URBAN-Initiative angenommen wurde. Es sah bereits Unterprogramme zur Sanierung benachteiligter Stadtviertel in den Ballungsgebieten Lissabon und Porto vor. Ähnliches gilt für das OP "Lokale städtische und ländliche Entwicklung" in Irland.

(30) Dies ist in Italien beim nationalen Stadtsanierungsprogramm der Fall. Das Gleiche gilt im Vereinigten Königreich für Programme wie SRB (Single Regeneration Budget) und City Challenge. Dagegen beruhen einige URBAN-Programme in Frankreich und in den Niederlanden vollständig auf so genannten "contrats de ville" (städtischen Aktionsplänen) und großen nationalen Stadtprojekten bzw. auf der so genannten "Grote Stedenbeleid" (Politik zur Entwicklung von Großstädten).

(31) Artikel 5 (ex Artikel 3 b) des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, und Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit.

(32) Ziffer 17 der Mitteilungen der Kommission.

(33) Eingesetzt gemäß Artikel 25 der Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 des Rates vom 20. Juli 1993 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88, ABl. L 193 vom 31. Juli 1993, S. 20.

(34) Sonderbericht Nr. 16/98 über die Ausführung der Mittel für Strukturmaßnahmen im Programmplanungszeitraum 1994 - 1999, Ziffer 6.12 - 6.13.

(35) Verordnung (EWG) Nr. 2083/93 des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 4254/88 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 in Bezug auf den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, ABl. L 193 vom 31.7.1993, S. 34.

(36) Oftmals herrschte jedoch Verwirrung. Beim ersten spanischen URBAN-Programm heißt es in Artikel 8 der Entscheidung, die Anwendungsbestimmungen befänden sich im Anhang des Programms. Hierbei handelt es sich um sehr summarische Bestimmungen. Gleichzeitig sind der Entscheidung im Anhang Standarddurchführungsbestimmungen beigefügt. Die Folge sind u. a. zwei unterschiedliche Regelungen für die Arbeit der Begleitausschüsse und ihre Zuständigkeit. Beim zweiten spanischen Programm gibt es außer den in den Wortlaut des OP aufgenommenen Bestimmungen keine weiteren Bestimmungen. Die Standardbestimmungen fehlen, so dass wichtige Aspekte der Durchführung des Programms, vor allem die finanzielle Ausführung, nicht abgedeckt sind.

(37) Artikel 25 der Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 des Rates vom 20. Juli 1993 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88, ABl. L 193 vom 31.7.1993, S. 20.

(38) Zuletzt im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1999: Spezifische Beurteilung im Rahmen der Zuverlässigkeitserklärung, Ziffern 3.38 - 3.81, und Mittelbewirtschaftung im Bereich der Strukturmaßnahmen, Ziffern 3.100 - 3.127.

(39) Ziffer 16 der Mitteilungen der Kommission.

(40) Kinderhorte und Kindertagesstätten; Drogenbekämpfungszentren (Spritzen und Methadon wurden ebenfalls kofinanziert); Beratungsbüros für Familien in Not oder Senioren; Bibliothek-Schwimmbäder; sportliche und kulturelle Tätigkeiten; Tanzkurse, Sportangelkurse; Cafeterias; Zentren zur Förderung der Integration ethnischer Minderheiten; öffentliche Duschen; Unterstützung der schulischen Betreuung von Kindern; Gesundheitszentren; Gratisbusse; Unterstützung für Fußballspiele als Freizeitbeschäftigung der Kinder im Stadtviertel.

(41) Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2083/93 des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 4254/88 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 in Bezug auf den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, ABl. L 193 vom 31.7.1993, S. 34.

Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2084/93 des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 4255/88 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich des Europäischen Sozialfonds, ABl. L 193 vom 31.7.1993, S. 39.

(42) Ziffer 14 der Mitteilungen der Kommission.

(43) Ziffer 15 der Mitteilungen der Kommission.

(44) Es handelt sich insbesondere um Maßnahmen zur Einleitung neuer wirtschaftlicher Tätigkeiten, zur Sicherung der Beschäftigung auf lokaler Ebene, zur Verbesserung von Einrichtungen in den Bereichen Sozialwesen, Gesundheit und Sicherheit und zur Verbesserung der Infrastrukturen und der Umwelt.

(45) Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1999, Ziffern 3.23 - 3.28.

(46) Mitteilung der Kommission an die Mitgliedstaaten vom 28. April 2000 über die Leitlinien für eine Gemeinschaftsinitiative betreffend die wirtschaftliche und soziale Wiederbelebung der krisenbetroffenen Städte und Stadtrandgebiete zur Förderung einer dauerhaften Städteentwicklung - URBAN II, ABl. C 141 vom 19.5.2000, S. 8.

(47) Ziffer 16 der neuen Mitteilung der Kommission.

(48) Die Strukturfonds und ihre Koordinierung mit dem Kohäsionsfonds. Leitlinien für die Programme im Zeitraum 2000 - 2006, KOM(1999) 344 endg. vom 1. Juli 1999.

(49) Das "Städte-Audit" ist ein vom EFRE finanziertes Pilotprojekt, mit dem eine Bestandsaufnahme der Lage in den Städten in der Europäischen Union erstellt werden soll.

Die Ergebnisse der ersten Phase beziehen sich auf 58 der größten Städte in den einzelnen Mitgliedstaaten und wurden im Jahr 2000 veröffentlicht. (Band 1 - ISBN 92-828-9242-5 und Band 2 - ISBN 92-828-9244-1). Angesichts der in URBAN II (2000 - 2006) neu festgelegten Prioritäten werden nur wenige der im Rahmen des Städte-Audits untersuchten Städte URBAN-Finanzierungen erhalten.

Anhang

VERFAHREN DER MITTELZUWEISUNG FÜR DIE GEMEINSCHAFTSINITIATIVE URBAN

1. Die ursprüngliche Zuweisung von 600 Millionen Euro (400 Millionen Euro für die Ziel-1-Regionen und 200 Millionen Euro für die übrigen Regionen) sah folgendermaßen aus:

C(94) 1818 vom 5. Juli 1994

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

2. Das Hauptkriterium für die Verteilung dieser Mittel war laut Kommission die von den Zielen 1, 2 und 5b betroffene Bevölkerung, doch wurden einige Anpassungen vorgenommen (Zugaben zugunsten Spaniens und des Vereinigten Königreichs und Abzüge für Frankreich, Deutschland und Italien).

3. Nach der Verteilung der 600 Millionen Euro wurden zugunsten Spaniens (30 Millionen Euro), zugunsten des Vereinigten Königreichs (21,6 Millionen Euro) und zuungunsten der Niederlande (- 0,7 Millionen Euro) zusätzliche Berichtigungen vorgenommen. Nach Übertragung des Programms Textil Portugal in die Rubrik 3 der Finanziellen Vorausschau wurde eine weitere Anpassung von 50 Millionen Euro zugunsten von Spanien getätigt.

4. Die erste Verteilung der Gemeinschaftsinitiativen auf die neuen Mitgliedstaaten sah folgendermaßen aus:

KOM(95) 123 endg. vom 4. April 1995

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

5. Nach der Zuweisung der Reserve der Gemeinschaftsinitiativen und der zweiten URBAN-Mitteilung waren 157 Millionen Euro zusätzlich verfügbar, 61 Millionen Euro für die Ziel-1-Regionen und 96 Millionen Euro für die übrigen Regionen. Das Ergebnis der Verteilung der Mittel auf die Mitgliedstaaten, für die kein objektives Kriterium definiert wurde, sah wie folgt aus:

SEK(96) 851

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

6. Sämtliche Mittelzuweisungen und Anpassungen ergaben zu Preisen von 1995 folgende Aufschlüsselung:

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

7. Nach der sechsten Sitzung des Verwaltungsausschusses der Gemeinschaftsinitiativen vom 22. September 1998 genehmigte die Kommission am 16. Dezember 1998 eine Änderung der Zuweisungen für die verschiedenen Gemeinschaftsinitiativen. Für URBAN belaufen sich die beschlossenen Anpassungen auf - 18,7 Millionen Euro (- 2,6 für Frankreich, - 7,4 für Griechenland, - 3,2 für Italien, - 0,2 für Luxemburg und - 5,3 für das Vereinigte Königreich). Da diese Mittel vor allem für die nationalen OP bereits programmiert wurden, kann keine vollständig neue Mittelverteilung vorgenommen werden, außer wenn die Mitgliedstaaten ihre Zustimmung zu den Mittelkürzungen geben, was keineswegs sicher ist. Im Übrigen lautet die Tabelle der Zuweisungen je Mitgliedstaat und je Initiative, die Gegenstand dieser Kommissionsentscheidung ist, auf Millionen Euro und ist somit gerundet.

8. Die Italienische Republik reichte am 29. März 1999 Klage gegen die Kommission ein (C 107/99), um den Zuweisungsbeschluss vom 16. Dezember 1998 annullieren zu lassen. Der Antrag auf Aussetzung des Vollzugs dieses Beschlusses war Gegenstand einer einstweiligen Anordnung des Vorsitzenden des Gerichtshofs vom 29. Juni 1999. Einige der in dieser einstweiligen Anordnung dargelegten Sachverhalte und die Notwendigkeit, das Urteil des Gerichtshofs abzuwarten, führen zu neuen Unsicherheiten hinsichtlich der endgültigen Verteilung der für die Gemeinschaftsinitiativen bereitgestellten Mittel.

9. Nach den oben genannten verschiedenen Anpassungen sah das Endergebnis folgendermaßen aus:

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

10. In den letzten Monaten oder gar letzten Wochen des Jahres 1999 wurden durch Beschluss der Kommission mehrere Umschichtungen zwischen den Gemeinschaftsinitiativen vorgenommen. Es gab Übertragungen zugunsten von URBAN aus anderen Initiativen sowie Mittelkürzungen der für URBAN vorgesehenen Zuweisungen zugunsten anderer Programme.

Antworten der kommission

EINLEITUNG

3. Nach Auffassung der Kommission sind Geltungsbereich und Ziele der Gemeinschaftsinitiative (GI) URBAN I in ihren Leitlinien festgelegt.(1)

Ziel der Initiative war die Unterstützung einer Reihe von Modellaktionen als Beweis dafür, dass selbst in Stadtteilen, die üblicherweise als benachteiligt gelten, den Menschen wieder Hoffnung gegeben und die Wirtschaft wieder belebt werden kann.

Keinesfalls konnte gehofft werden, mit dieser Initiative restlos ein Problem zu lösen, das wohl eines der Hauptprobleme der modernen Gesellschaft ist. Sie wollte den zuständigen Behörden lediglich Hilfestellung in deren Bemühungen um die Ansiedlung der Strukturen geben, die erforderlich sind, um ein Gebiet für die Wirtschaft attraktiv zu machen und um den Menschen in den betroffenen Regionen Vertrauen zu vermitteln, ihnen ein Gefühl der Sicherheit zu geben und sie gleichzeitig in ein normales wirtschaftliches und soziales Leben zu integrieren.

URBAN I steht also in vollem Einklang mit den Zielen Subsidiarität und Kohäsion.

AUFTEILUNG DER MITTEL UND FINANZIELLE LAGE

6. Die Verteilung der Strukturfondsmittel nach Zielen, GI und Mitgliedstaaten war eine umfangreiche technische und politische Aufgabe, die die Kommission unter Einhaltung der Verordnungen erfolgreich erledigt hat. Grundlage für die Verteilung waren objektive Kriterien sowie mit den Mitgliedstaaten ausgehandelte Zusatzfaktoren.

7. Eingerichtet wurde die GI auf Drängen der Zielgruppen in der Bevölkerung und mit eindeutiger Unterstützung durch das Europäische Parlament.

Insgesamt standen für die Gemeinschaftsinitiative URBAN rund 1,8 Mrd. EUR an Investitionsmitteln für 3,2 Mio. Einwohner zur Verfügung (560 EUR pro Einwohner; dieses Verhältnis entspricht in etwa dem der Interventionen in den Programmen für Ziel 2).

9. Änderungen an den Finanzierungsplänen der Programme erfolgen nach den den Strukturfondsprogrammen im Anhang beigefügten Modalitäten für die finanzielle Ausführung, in denen es unter Ziffer 18 heißt: "Bei Änderungen des Finanzierungsplans, die über die Befugnisse der Begleitausschüsse hinausgehen, müssen die in dem geänderten Finanzplan unter den vorhergehenden Jahren aufgeführten Beträge den in diesen Jahren tatsächlich getätigten Ausgaben entsprechen, wie sie in den Bescheinigungen und den Jahresberichten über die Durchführung aufgeführt oder aufzuführen sind." Für die Jahre nach der Änderung wird ein vorläufiger Finanzierungsplan erstellt, der die zeitlichen Beschränkungen für die Ausführung einzuhalten hat.

Für die Programme, bei denen die Mittel in Jahrestranchen gebunden werden, hat die Kommission nach den Durchführungsvorschriften und -verfahren die die Programme betreffenden Entscheidungen mit dem Ziel geändert, sie an den tatsächlichen Stand der Ausführung anzupassen und so die Verwendung aller für die vorgesehenen Ziele bereitgestellten Mittel sicherzustellen.

10. Die Kommission hatte den Mitgliedstaaten Hinweise gegeben, um so weit wie möglich Mittelübertragungen zwischen Fonds zu vermeiden, die Korrekturbuchungen in der Buchführung der Gemeinschaft mit sich brächten; gegebenenfalls wären solche Übertragungen rechtzeitig (bis spätestens 31.7.1999) zu melden gewesen, damit die Kommission die Korrekturen in ihren Büchern noch vor Jahresende hätte vornehmen können. In diesen Hinweisen hatte es ausdrücklich geheißen, Änderungsvorschläge, die zu einer Kürzung der gebundenen und gezahlten Mittel führten, seien abzulehnen.

In Ausnahmefällen wurden jedoch aus besonderen Gründen Ausnahmen von dieser Regel hingenommen; so zum Beispiel bei den Programmen, für die die letzte Tranche (1999) 1998 gebunden worden war, oder bei bestimmten Programmen mit nur einer einzigen Verpflichtung.

Die Kommission legt Wert auf die Feststellung, dass die vom Hof erwähnten Differenzen in den Rechnungsabschlüssen zum Ende des Haushaltsjahres 1999 nur vorübergehender Natur sind, jederzeit während des Haushaltsvollzugs auftreten können und durch Berichtigungen korrigiert werden, sobald die Verfahren zur Änderung der Programme abgeschlossen sind. So wurden in 2000 aufgrund der Ende 1999 getroffenen Entscheidungen einige Berichtigungen, Aufhebungen von Mittelbindungen und Einziehungsmaßnahmen infolge der Anpassung bestimmter Programme nach Kürzung des Gemeinschaftsbeitrags für einen der beteiligten Fonds vorgenommen.

AUSWAHL DER FÖRDERFÄHIGEN STÄDTISCHEN GEBIETE

11 - 16. Die Auswahl der förderfähigen Gebiete erfolgte nach den in den Leitlinien der Initiative und generell in den Strukturfondsverordnungen niedergelegten Bestimmungen.

Diese Bestimmungen sahen vor, dass die Mitgliedstaaten Vorschläge für Operationelle Programme in Zusammenarbeit mit den örtlichen Behörden und nach den für die jeweiligen Programme angemessenen Modalitäten einreichen.

Es war also Aufgabe der Mitgliedstaaten, die für die Initiative URBAN vorrangig in Frage kommenden Gebiete anzugeben, und zwar unter Berücksichtigung sowohl der von der Kommission vorgegebenen Kriterien (hohe Arbeitslosigkeit, heruntergekommenes städtisches Gefüge, schlechte Wohnverhältnisse und Mangel an sozialen Einrichtungen)(2) als auch der in den einzelnen Ländern herrschenden Lage insbesondere im Hinblick auf andere einzelstaatliche Programme zur Stadtsanierung.

Aus den gleichen Gründen war die vom Hof unter Ziffer 12 der vorläufigen Stellungnahme angeregte Möglichkeit einer Stellungnahme unabhängiger Experten als Grundlage für die Endauswahl nicht aufgegriffen worden und ist auch nicht in die von der Kommission am 15. Juni 1994 angenommenen endgültigen Leitlinien für URBAN eingeflossen.

Gestützt auf die Erfahrungen von URBAN I wurde bei der neuen Initiative URBAN II besonders darauf geachtet, das Verfahren für die Auswahl der förderfähigen Gebiete zu verbessern; zu diesem Zweck wurden insbesondere neun gemeinsame Indikatoren erarbeitet. Jedes ausgewählte Gebiet muss mindestens drei dieser gemeinsamen Indikatoren entsprechen.

Damit die Diskussion über die Zahl der begünstigten Gebiete die Phase der Programmverhandlungen nicht übermäßig belastet und verlängert, besteht das für die neue Initiative URBAN II vorgesehene Auswahlverfahren künftig aus folgenden Schritten:

- Bestätigung der dem jeweiligen Mitgliedstaat zugebilligten Gebiete, wobei gegebenenfalls auf Wunsch des Mitgliedstaats zuvor eine Erhöhung der Zahl dieser Gebiete vereinbart werden kann;

- Festlegung der Gebiete und Aufteilung der Finanzmittel auf die einzelnen Gebiete unter Berücksichtigung der von der Kommission unter Ziffer 11 der neuen Leitlinien genannten Kriterien.

Bezüglich des vom Hof unter Ziffer 15 angesprochenen Mangels an statistischen Daten ist festzuhalten, dass dieser Mangel unbestritten ist, allerdings kurzfristig nicht behoben werden kann. Das bedeutet, dass der Realität in den betreffenden Gebieten zusammen mit den Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen ist, wobei gegebenenfalls auch qualitative Elemente und/oder zusätzliche Indikatoren herangezogen werden können.

PROGRAMMPLANUNG

Integriertes Konzept

18. Kein Mitgliedstaat hat beantragt, Interventionen in den ausgewählten Gebieten mit der Ausarbeitung umfassender städtischer Strategien zu begleiten.

Nach Auffassung der Kommission ist dies auf die komplexen institutionellen und rechtlichen Gegebenheiten im Bereich Stadtplanung zurückzuführen; außerdem sei im Rahmen der Subsidiarität der Wunsch der Mitgliedstaaten zu respektieren, nicht alle möglichen flankierenden Maßnahmen durchzuführen.

Allerdings gibt der Hof zu, dass dank URBAN mehrere städtische Behörden erstmals verschiedene Aktionen in einem Stadtgebiet programmieren und koordiniert durchführen konnten.

Bei der Vorlage der neuen Programme für URBAN II wird die Kommission die Städte darin bestärken, so weit wie möglich diesen Programmen eine einheitliche Struktur zu geben.

Auswahl der Maßnahmen

19. Die Kommission ist nicht der Meinung, die Programme hätten sich auf das/die vorherrschende(n) Problem(e) beschränken sollen.

Zwar stellen sich die Probleme je nach Gebiet unterschiedlich dar, doch haben sie im Allgemeinen recht ähnliche sozioökonomische Auswirkungen, nämlich stagnierende Wirtschaft, Verschlechterung der Verkehrssituation und der Umwelt, Unsicherheit für die Einwohner usw.

Der Mehrwert von URBAN besteht im Wesentlichen im integrierten Ansatz, der der Berücksichtigung dieser multisektoriellen Problematik den Vorrang einräumt und damit nicht nur die Symptome lindert, sondern vielmehr die Ursachen der nachteiligen Lage der Einwohner bekämpft.

20. Der Hof berichtet, die Mittelbewirtschafter vor Ort hätten einfachere Programme sowie Programme aus einem Einzelfonds (EFRE oder ESF) vorgezogen.

Letzterem Anliegen, dem bei URBAN II Rechnung getragen wurde, denn diese Initiative wird künftig ausschließlich aus der EFRE finanziert, kann sich die Kommission ebenso wie dem Wunsch nach einigen Vereinfachungen in der Verwaltung anschließen. Allerdings ist sie der Auffassung, die Vereinfachung bei URBAN dürfe keinesfalls zu Lasten ihres Mehrwerts gehen, wie im Folgenden sowie in den Kommentaren zu den Ziffern 31 und 32 dargelegt wird.

Von den im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative URBAN berücksichtigten 118 Städten entfallen bekanntlich nur etwa 20 nicht auf die Zielgebiete, die übrigen sind dagegen den Zielen 1, 2 oder 6 zuzuordnen. Die durch URBAN erzielte Wertschöpfung stützt sich insbesondere auf den integrierten Ansatz, da die "vereinfachten" Programme in der Regel im Rahmen des "Mainstream" der Strukturfonds durchgeführt wurden und werden - bereits bei der Programmplanung 1994 - 1999 und noch mehr bei der Programmplanung 2000 - 2006 mit den innerhalb von Ziel 2 festgelegten "städtischen Teilen".

Genehmigung der Programme

21. Der Auffassung des Hofes, die Verzögerungen bei der Annahme der 1994 vorgelegten Programme seien teilweise auf das schwerfällige Verfahren bei der Auswahl der begünstigten Gebiete und die substanziellen und gründlichen Verhandlungen zwischen Kommission und Mitgliedstaaten zurückzuführen, kann zugestimmt werden. Sie sind jedoch auch ein Anzeichen dafür, dass URBAN häufig die erste Chance für die örtlichen Behörden war, bei der Vorbereitung der Programme eine tragende Rolle zu spielen, wobei die Programme in mehreren Fällen noch spürbar überarbeitet werden mussten, um von zufriedenstellender Qualität zu sein.

Dieser Lernprozess bei den lokalen Behörden hat jedoch Früchte getragen, denn schon bei den 1996 eingereichten Programmen konnte die Zeit bis zu ihrer Annahme auf weniger als die Hälfte der Zeit reduziert werden, die noch bei den Programmen von 1994 erforderlich war.

Auf jeden Fall werden die Probleme aufgrund der Auswahl der begünstigten Gebiete künftig im Vorfeld der Programmvorlage gelöst (vgl. Kommentare zu den Ziffern 11 bis 16) und dürften sich bei URBAN II nicht wiederholen.

22. (vgl. Ziffer 61)

23. Auch die Kommission ist der Auffassung, dass in einigen Fällen der Zeitraum von vier Monaten für die Ausarbeitung der ersten Generation der URBAN-Programme in 1994 zu kurz war. Die Kommission schließt sich der Meinung des Hofes an, wonach bei den ab 1996 vorgelegten Programmen Verbesserungen festzustellen waren. Die Frist für die Vorlage der URBAN-Programme für den Zeitraum 2000 - 2006 wurde auf sechs Monate verlängert.

Der Hof hat mehrere Ursachen aufgezählt; zugegebenermaßen besteht tatsächlich ein großes Problem, da es an zuverlässigen Informationen in Form von Statistiken oder sozioökonomischen Aussagen über die betreffenden Gebiete fehlt. Kurzfristig lässt sich dieses Problem allerdings nicht zufriedenstellend lösen. Die Kommission greift jedoch die Anregung des Hofes (Ziffer 71 des Berichtsentwurfs) auf, die im Rahmen der städtischen Rechnungsprüfung bereits begonnenen Arbeiten fortzusetzen, um den Kenntnisstand und die statistischen Daten auf lokaler Ebene zu verbessern.

Darüber hinaus wird die Kommission die für die Ausarbeitung der URBAN II-Programme Verantwortlichen auffordern, im Sinne eines kohärenten Monitoringsystems so weit wie möglich ein gemeinsames Schema mit Schwerpunkten zu erarbeiten sowie eine kleine Anzahl gemeinsamer Indikatoren festzulegen, die sich im Hinblick auf eine kohärente und einheitliche Bewertung der Programme als nützlich erweisen könnten.

24. Es war Sache der Mitgliedstaaten, Operationelle Programme vorzuschlagen(3), wobei sie selber entscheiden konnten, ob sie jeweils ein Programm pro Gebiet oder ein einziges Programm für den Mitgliedstaat insgesamt vorlegen wollten.

In einigen Fällen haben es die Dienststellen der Kommission für richtig gehalten, sich den im jeweiligen Mitgliedstaat üblichen Verfahren zur Verwaltung der Strukturfonds anzupassen.

25. Der Hof vertritt die Auffassung, das Nebeneinander zweier Ansätze (nationales Programm oder Programme nach Städten) sei gelegentlich die Ursache für Verzögerungen bei der Annahme der Programme und ihrer ineffizienten Verwaltung. In diesem Zusammenhang erwähnt der Hof das Beispiel der nationalen Programme, bei denen es ausreicht, dass nur eine Stadt in Rückstand ist, und schon müssen alle anderen zurückstecken, da die Ausgabenerklärungen einheitlich sind. Ausgehend von den Erfahrungen mit URBAN I teilt die Kommission diese Auffassung und hat sich bemüht, dieses Problem bei URBAN II zu vermeiden, in deren Leitlinien es heißt: "jedes Programm bezieht sich auf ein städtisches Gebiet und ist von den lokalen Behörden des betroffenen Gebiets auszuarbeiten".

Die Kommission wird allerdings schon in der Verhandlungsphase jede nur mögliche Vereinfachung und Effizienzsteigerung nutzen und dabei auf "bessere Koordinierung der Interventionen sowie einen besseren Austausch nützlicher Informationen" setzen, die sich wohl eher in den einheitlichen Programmen niedergeschlagen haben. So sollen beispielsweise die einzelnen Begleitausschüsse so weit wie möglich zusammengefasst werden und gleichzeitig tagen, soll eine gemeinsame Zahlungsbehörde festgelegt und das Kontrollsystem harmonisiert werden.

BERÜCKSICHTIGUNG DER ÜBRIGEN GEMEINSCHAFTSPOLITIKEN

27. Es sei darauf hingewiesen, dass manche der im Aktionsrahmen vorgesehenen Initiativen - wie die Dienststellenübergreifende Gruppe oder die Sachverständigengruppe - noch nicht umgesetzt worden sind, dass sich hingegen die Dienststellen der Kommission sehr wohl auf andere im Aktionsrahmen angekündigte Schwerpunktmaßnahmen konzentriert haben. In diesem Zusammenhang genossen dessen Aktionen 1(4), 8(5) und 18(6) besondere Aufmerksamkeit, als die Kommission ihre neuen Leitlinien für die Programmierung der Strukturfonds für den Zeitraum 2000 - 2006 verabschiedete (KOM(1999) 344 endg. vom 1.7.1999).

Die städtische Rechnungsprüfung, wie es der Hof unter Ziffer 71 seines Berichts hervorhebt, und die in Aktion 23 des Aktionsrahmens angekündigt worden war, ist ein gutes Beispiel für die Bemühungen der Kommission um eine bessere Qualität der vergleichbaren Informationen über die Lage in städtischen Gebieten; sie soll in Zusammenarbeit mit Eurostat fortgesetzt werden.

Einem anderen wichtigen Thema des Aktionsrahmens (Aktion 20: Aufklärung, Erfahrungsaustausch und Stärkung der Kapazitäten in der städtischen Entwicklung) gedenkt die Kommission mit Hilfe der von der neuen Initiative URBAN II gebotenen Möglichkeiten besondere Aufmerksamkeit zu schenken; hier sind für den Zeitraum 2000 - 2006 15 Mio. EUR für den Erfahrungsaustausch vorgesehen.

29. Der Hof hat hier ein echtes Problem aufgezeigt, das bei allen Gemeinschaftsaktionen auftritt, die in bestimmten geografisch abgegrenzten Gebieten durchgeführt werden.

Die Kommission ist sich des Problems durchaus bewusst und hat daher veranlasst, dass bei den neuen Strukturfondsprogrammen einschließlich der neuen Initiative URBAN II das System zur Ausgabenkodifizierung die Ausgaben hervorhebt, die in die Stadtsanierung fließen, also in den öffentlichen Nahverkehr sowie in Investitionen zur Modernisierung städtischer Gebiete.

30. Die Kommission beabsichtigt, den Bestimmungen der Verordnung entsprechend Bewertungen von Ziel-1- und Ziel-2-Programmen vorzunehmen, bei denen die längerfristigen Auswirkungen von Strukturfondsinterventionen untersucht werden sollen. Das bedeutet, dass die Bewertungen kaum vor Ende 2003 abgeschlossen sein werden. Wie der Hof angeregt hat, werden sie auch eine Beurteilung der Programmauswirkungen auf URBAN-Aspekte enthalten.

31. Zur finanziellen Stichhaltigkeit der URBAN-Interventionen sei Folgendes gesagt:

- URBAN I hat tatsächlich die erwartete Katalysatorwirkung gehabt, da die Initiative erhebliche Mittel für die Zielgebiete hat mobilisieren können; die Gesamtinvestitionen belaufen sich im Durchschnitt auf 560 EUR je Einwohner (das bedeutet, dass die nationale und private Kofinanzierung genauso groß ausfiel wie der Gemeinschaftsbeitrag).

- Es trifft zwar zu, dass die durchschnittlich aus URBAN gewährten 280 EUR je Einwohner nur eine kleine Ergänzung im Verhältnis zu den in den 66 Städten von Ziel 1 gewährten 1000 EUR darstellen, doch bewegt sich dieser Betrag für die 33 Städte von Ziel 2 in der gleichen Größenordnung wie die im Rahmen der GFK/PPD gewährte Beihilfe, und für die weder unter Ziel 1 noch unter Ziel 2 fallenden Städte war er die einzige gezielte Intervention für ein von den Strukturfonds vernachlässigtes Stadtviertel.

32. Es sei noch einmal unterstrichen, dass das Hauptziel von URBAN nicht nur darin besteht, den Beihilfen der Strukturfonds für Ziel 1 und 2 zusätzliche Mittel hinzuzufügen. Ihr eigentlicher Mehrwert liegt darin, dass aus der bürgernahen Partnerschaft und der Mitwirkung der Einwohner der Dreh- und Angelpunkt für eine mögliche Sanierung der Zielgebiete gemacht wird. Diese Vorgehensweise wird von den allgemeinen Regeln für SF-Interventionen zwar nicht ausgeschlossen, doch gibt der Hof zu, dass "... die Beteiligung der lokalen Behörden an den regionalen Interventionen der SF zur örtlichen Entwicklung in den meisten Ländern kaum nennenswert ist. URBAN erleichterte den lokalen Behörden den Zugang zur Kofinanzierung der Gemeinschaft".

33. Nach Auffassung der Kommission werden bei allen URBAN-Programmen die sonstigen nationalen Maßnahmen zur Stadtsanierung berücksichtigt.

Das kann jedoch nicht bedeuten, dass der Grad der Integration zwischen ihnen in allen Mitgliedstaaten gleich ist, denn nach dem Subsidiaritätsgrundsatz treffen die Mitgliedstaaten diesbezüglich jeweils ihre eigenen Entscheidungen.

Italien: Die Auswahl der Teilnehmerstädte und der Interventionen im Rahmen des PIC URBAN Italia erfolgte in enger Abstimmung mit den für dieses Thema zuständigen nationalen Behörden wie z. B. dem Dipartimento per le aree urbane, Ministerio dell' Ambiente, Industria, Interni, Lavori pubblici, Lavoro usw. und selbstverständlich unter Einbeziehung der kommunalen und regionalen Verwaltung. Auf diese Weise konnte eine landesweite Strategie für die Städte erarbeitet werden.

Vereinigtes Königreich: Hier gab es in der Tat einige Überschneidungen zwischen den URBAN-Programmen und einigen nationalen Programmen (wie SRB oder City Challenge). Dies war zurückzuführen auf die Programmabwicklung durch die Behörden des Vereinigten Königreiches sowie auf die Tatsache, dass die URBAN-Programme aus SRB-Mitteln kofinanziert werden. Bezüglich des Geltungsbereichs und der Auswahlkriterien bestanden allerdings einige Unterschiede zwischen URBAN und den Programmen des Vereinigten Königreichs.

STRUKTUREN FÜR VERWALTUNG UND BEGLEITUNG

Entscheidungen

34. Nach Auffassung der Kommission war einer der wichtigsten Grundsätze der Initiative URBAN die Subsidiarität, und zwar sowohl bei der Vorbereitung der Programme als auch bei deren Durchführung.

35. Die Art der Mitwirkung in den Begleitausschüssen kann zwar unterschiedlich ausfallen, doch liegt die Verantwortung für die Projektauswahl stets bei den Mitgliedstaaten.

Zum Fall Spanien: Hier hat die Kommission zwar nicht in die Projektauswahl eingegriffen, hat sich dann aber in der Folge intensiv an der Festlegung der Projektinhalte beteiligt.

Es trifft zu, dass in Griechenland alle zur Kofinanzierung anstehenden Projekte des Programms vom Begleitausschuss des Programms geprüft und genehmigt wurden. Dies galt im Zeitraum 1994 - 1999 nicht nur für die PIC, sondern für alle GFK II-Programme in Griechenland. Die Kommission hat also diese Projekte in ihrer Eigenschaft als Mitglied des Begleitausschusses geprüft und genehmigt. Mit dieser Prüfung sollte sichergestellt werden, dass nur hinreichend "ausgereifte" Projekte in das Programm aufgenommen wurden. Damit wurde auch gewährleistet, dass diese Projekte innerhalb der vorgesehenen Fristen durchgeführt und operationell werden und damit einen echten Beitrag zum Erreichen der Programmziele leisten können.

36. Aus Sicht der Kommission stellt die Partnerschaft eines der herausragenden Merkmale von URBAN dar und ist die Einbeziehung der Sozialpartner sowie der Einwohner in die Durchführung der Aktionen im Allgemeinen als zufriedenstellend zu beurteilen. Es bleibt allerdings festzuhalten, dass insbesondere in Ermangelung geeigneter Strukturen diese Einbeziehung bei der Programmvorbereitung nicht ganz so intensiv ausfiel.

Durchführung und Begleitung

37. Sowohl in der Entscheidungsphase als auch in der Verwaltung hat sich die Kommission stets um eine Koordinierung der Programme mit Hilfe dienststellenübergreifender Konsultationen bemüht.

Die neue Initiative URBAN II wird künftig aus einem einzigen Fonds (EFRE) finanziert.

38 - 40. Manche Schwierigkeiten aufgrund der gelegentlich mangelnden Vertrautheit der zuständigen Behörden - insbesondere auf kommunaler Ebene - mit den Gemeinschaftsvorschriften sind ein Spezifikum von URBAN, denn diese Initiative hebt ja unter anderem gerade auf eine starke Einbeziehung dieser Behörden in die Durchführung ab.

Es mag sein, dass dies in einigen Fällen zu Verzögerungen oder mangelnder Effizienz geführt hat, doch wurde dieser Nachteil dadurch mehr als ausgeglichen, dass diese Behörden aus URBAN Lehren ziehen konnten, die sie in Zukunft einsetzen können, um noch intensiver in alle Interventionen der Strukturfonds in ihren Regionen einbezogen zu werden.

Bezüglich der sehr großen Zahl von Akteuren auf Gemeinschaftsebene vertritt die Kommission die Auffassung, nunmehr das Umfeld so gestaltet zu haben, dass sich diese Probleme nicht mehr stellen, denn künftig wird nur noch ein Referat innerhalb der GD REGIO für die Prüfung und Verwaltung aller Programme im Rahmen von URBAN II zuständig sein.

42. Die Kommission ist der Meinung, dass trotz dieser Probleme die Begleitung der Programme nicht beeinträchtigt wurde und ordnungsgemäß erfolgen konnte.

Es kann davon ausgegangen werden, dass die generell festgestellten Schwachstellen bezüglich der Jahresberichte bei URBAN II nicht wieder auftreten werden, da jeglichem Antrag auf Zwischenzahlung nur stattgegeben wird, wenn der Kommission der letzte erforderliche Jahresbericht vorliegt (Artikel 32 Absatz 3 Buchstabe b) der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999). Dieser Bericht ist übrigens auch für den in Artikel 34 Absatz 2 dieser Verordnung vorgesehenen jährlichen Dialog zwischen Kommission und Verwaltungsbehörde erforderlich.

Technische Hilfe

43. Selbstverständlich sind bei den Programmen im Rahmen von Gemeinschaftsinitiativen wie z. B. URBAN die Ausgaben für technische Unterstützung höher als bei Programmen in Zusammenhang mit den GFK oder den PPD.

Vor allem bei URBAN ist dies teilweise auf den innovativen Charakter des aus dieser Initiative geförderten integrierten Ansatzes und teilweise auf die Tatsache zurückzuführen, dass die verantwortlichen Behörden häufig noch nicht über umfassende Erfahrungen in der Verwaltung der Strukturfonds verfügten (vgl. Ziffern 20 und 38 bis 40).

Diese Problematik wird auch in der neuen Verordnung (EG) Nr. 1685/2000 über die Zuschussfähigkeit der Ausgaben für von den Strukturfonds kofinanzierte Programme im Zeitraum 2000 - 2006 und insbesondere in deren Artikel 11 angesprochen, in dem Obergrenzen für Maßnahmen der technischen Unterstützung festgelegt werden, gleichzeitig aber diese Obergrenzen bei den Gemeinschaftsinitiativen auf bis zu 5 % angehoben werden, während sie bei den GFK und den PPD deutlich niedriger liegen.

Bezüglich der technischen Hilfe sei noch der Hinweis angebracht, dass hier nicht nur die klassischen Maßnahmen in diesem Bereich (Verwaltung, Begleitung, Bewertung und Kontrolle, bei denen, wie bereits gesagt, die Obergrenze bei 5 % liegt) auch Werbeaktionen und Aktionen zur Bekanntmachung der Projekte sowie die Unterstützung von Netzen für Kooperation und Informationsaustausch vorgesehen sind.

46.