DE Amtsblatt der Europäischen Union C 175/78

Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 98/26/EG über die Wirksamkeit von Abrechnungen in Zahlungs- sowie Wertpapierliefer- und -abrechnungssystemen und der Richtlinie 2002/47/EG über Finanzsicherheiten im Hinblick auf verbundene Systeme und Kreditforderungen“

KOM(2008) 213 endg. — 2008/0082 (COD)

(2009/C 175/13)

Der Rat beschloss am 22. Mai 2008, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 95 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

„Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 98/26/EG über die Wirksamkeit von Abrechnungen in Zahlungs- sowie Wertpapierliefer- und -abrechnungssystemen und der Richtlinie 2002/47/EG über Finanzsicherheiten im Hinblick auf verbundene Systeme und Kreditforderungen“

KOM(2008) 213 endg. — 2008/0082 (COD).

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 6. November 2008 an. Berichterstatter war Herr BURANI.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 449. Plenartagung am 3./4. Dezember 2008 (Sitzung vom 3. Dezember) mit 172 Stimmen gegen 1 Stimme bei 5 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:

1. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

1.1 Die vom Rat geforderte und vom Markt begrüßte Kommissionsinitiative im Bereich der Zahlungssysteme zielt darauf ab, die Vorschriften über die Wirksamkeit von Abrechnungen sowie über die Finanzsicherheiten zu aktualisieren und die diesbezügliche Rechtssicherheit zu stärken. Insofern wird sie auch vom Ausschuss unterstützt. In einem solch hoch spezialisierten Themenbereich lässt es sich nicht vermeiden, dass Zweifel und Fragen bezüglich der technischen Aspekte des Vorschlags aufkommen, die in den verschiedenen Phasen der Prüfung der Kommissionsvorschläge von den Fachleuten und Beschlussfassungsorganen erörtert wurden. Der EWSA wird auf solche Fragen nur am Rande eingehen und möchte vielmehr einen inhaltlichen Beitrag zur Gemeinschaftspolitik im Bereich der Zahlungssysteme leisten.

1.2 Die Initiative ist vor einem Jahr entstanden, als von der US-amerikanischen Subprime-Kreditkrise noch nicht die Rede war, die dann auf das globale Finanzwesen übergesprungen ist. Die ersten Krisensymptome auf Ebene der Finanzinstitute traten in Form von Liquiditätsproblemen auf, die sich dann rasch zu Solvenzproblemen ausweiteten. Dies führte zu einer derart ernsten Lage, dass staatliche Interventionen — in den USA wie auch in Europa — unausweichlich wurden. In der gegenwärtigen Lage wird deutlich, dass der Markt durch angemessene Sicherheiten gestützt werden muss. Neue Formen von Sicherheitsleistungen sind zu begrüßen, aber nur unter der Voraussetzung, dass sie die Qualität der Besicherung nicht verringern.

1.3 Es ist fraglich, ob man die Bestimmung, dass Bankdarlehen als geeignete Art von Finanzsicherheiten zu betrachten sind, in den Kommissionsvorschlag aufgenommen hätte, wenn man dies heute und nicht vor einem Jahr hätte entscheiden müssen. Bankdarlehen werden bereits in verschiedenen Ländern akzeptiert und leisten einen sinnvollen Beitrag zur Liquidität. In dieser Eigenschaft sind sie jedenfalls zu begrüßen. Gleichwohl ist bei ihrer Ausweitung auf alle Staaten und ohne eine präventive Harmonisierung der für sie geltenden Rechtsvorschriften angesichts der gegenwärtigen Schwäche und Flüchtigkeit der Märkte Vorsicht geboten. Es sollte weiterhin Aufgabe der einzelstaatlichen Zentralbanken sein, den eigenen Markt gemäß den eigenen Vorstellungen und Notwendigkeiten zu „kontrollieren“.

1.4 Eine weitere notwendige Überlegung betrifft weniger die Rechtssicherheit, die mit dem Vorschlag löblicherweise erhöht werden soll, sondern vielmehr die zeitliche Beständigkeit der in dem Vorschlag enthaltenen Vorschriften: die „Gruppe für Rechtssicherheit“ hat ihre Arbeiten noch nicht abgeschlossen, die Initiative von UNIDROIT (Internationales Institut für die Vereinheitlichung des Privatrechts) befindet sich in der Schlussphase, wurde aber noch nicht unterzeichnet, geschweige denn ratifiziert, die Harmonisierung der Rechtsvorschriften für das Netting ist Gegenstand kommender Programme und die Harmonisierung der Insolvenzverfahren stellt ein langfristiges Ziel dar. Damit möchte der Ausschuss nicht sagen, dass der Versuch der Kommission hinfällig und nicht zu unterstützen wäre, aber er möchte verdeutlichen, dass der Markt nicht nur eindeutiger, sondern auch beständiger Regeln bedarf. Daher die Notwendigkeit, legislative und regulatorische Vorhaben schneller voranzubringen.

1.5 Schließlich — und aufgrund ihrer Bedeutung sicherlich nicht zuletzt — geht es um aufsichtsspezifische Fragen: Der EWSA fragt sich, ob die verschiedenen Aspekte des Systemrisikos, die bei interoperablen Systemen, bei der Verknüpfung der Systeme miteinander und bei der Qualität der Kontrollen über die ganze Bandbreite der Teilnehmer zu berücksichtigen sind, von den Aussichtsbehörden auch aufmerksam geprüft wurden, und ob ihre direkte Mitarbeit bei der Erarbeitung der Vorschläge erbeten wurde. Wie in der Stellungnahme des EWSA betont wird, hat die Stabilität der Märkte den Vorrang vor jeder anderen Überlegung.

1.6 In der Stellungnahme des EWSA werden zu den aktuellen Ereignissen allgemeine Schlüsse gezogen. In „normalen“ Zeiten müssen die Vorschriften für das Handeln der Teilnehmer und die Funktionstüchtigkeit der Systeme ebenso wie für die Qualität der Besicherung rigoros sein. In Notfällen müssen sie aber flexibel sein, ohne deshalb an Stringenz zu verlieren. Die Richtlinie sollte deshalb eine Vorschrift enthalten, die es den Mitgliedstaaten ermöglicht, unter der Verantwortung der Aufsichtsbehörden Sondermaßnahmen zur Bewältigung von Notfällen zu ergreifen.

2. Einleitung

2.1 Die Initiative der Kommission zielt darauf ab, die Richtlinie über die Wirksamkeit von Abrechnungen in Zahlungs- sowie Wertpapierliefer- und -abrechnungssystemen und die Richtlinie über Finanzsicherheiten an die jüngsten Marktentwicklungen anzupassen. Bestehende und neuere Regelungen sollen auf die Nachtverarbeitung und die Abwicklung zwischen verbundenen Systemen ausgeweitet werden.

2.2 Die bereits seit Längerem begonnene Verknüpfung der Märkte nimmt immer breitere Formen an: Dank der Richtlinie 2004/39/EG und dem Europäischen Verhaltenskodex für Clearing und Settlement („Kodex“) erfolgt dies gemäß eindeutigen und präzisen Bestimmungen, die ihre Verbreitung erleichtern. Mit dem Kommissionsvorschlag werden nicht nur neuartige Bestimmungen eingeführt, sondern auch die Liste der Arten von Vermögenswerten, die als Finanzsicherheiten verwendet werden können, verlängert: Kreditforderungen werden für die Besicherung von Kreditgeschäften der Zentralbanken zugelassen („Bankdarlehen“). Seit Januar 2007 erkennt die EBZ Kreditforderungen als eine zulässige Art von Sicherheiten für Kreditgeschäfte des Eurosystems an. Einige Zentralbanken haben diese Initiative bereits vorweggenommen, aber es fehlte ein Rechtsrahmen für die grenzüberschreitende Verwendung von Sicherheiten.

2.3 Zusammenfassend lässt sich sagen, dass mit dem Richtlinienvorschlag der bestehende Rechtsrahmen geändert werden soll, der aus den beiden Richtlinien 98/26/EG über die Wirksamkeit von Abrechnungen (Settlement Finality Directive — SFD) und 2002/47/EG über Finanzsicherheiten (Financial Collateral Arrangements Directive, FCD) besteht.

2.4 Schließlich ergreift die Kommission die Gelegenheit, was bei Änderungsrichtlinien die Regel ist, um einige Vereinfachungen und Präzisierungen vorzunehmen. Im Einzelnen sollen die Vorschriften an die Marktentwicklung angepasst werden, was angesichts der jüngsten Turbulenzen auf den Finanzmärkten, deren Auswirkungen infolge der Globalisierung gravierend sein können, in besonderem Maße angezeigt ist.

2.5 Der Veröffentlichung des Kommissionsvorschlags ging eine über einjährige Vorbereitungsphase voraus. Der Bewertungsbericht über die Umsetzung und Anwendung der Richtlinie über die Wirksamkeit von Abrechnungen gelangte zu dem Schluss, dass das System generell gut funktioniere, wenngleich eingehendere Analysen erforderlich seien. Der Vorschlag wurde auf der Grundlage einer Reihe von Anhörungen der EZB, der Zentralbanken der Mitgliedstaaten sowie eines breiten Spektrums von Akteuren und Organisationen des Sektors erarbeitet. Besondere Berücksichtigung fanden die Verbraucherrechte, wobei festgestellt wurde, dass „die Bestimmungen über die Kreditforderungen [der Banken, Anm. d. Verf.] nicht in die Verbraucherrechte und insbesondere nicht in die durch die Verbraucherkreditrichtlinie gewährten Rechte (…) eingreifen sollen“, da nur solche Kredite betroffen sind, die für die Besicherung von Kreditgeschäften der Zentralbanken zugelassen sind, „womit Kreditforderungen einzelner Verbraucher grundsätzlich ausgeschlossen sind“.

2.6 Unter normalen Umständen scheinen die neuen europäischen Bestimmungen korrekt auf die Bewältigung von Notfällen ausgerichtet zu sein: Die Stabilität des Marktes sollte durch eine wachsende Zahl von Verknüpfungen zwischen den bereits operierenden Zahlungs- sowie Wertpapierliefer- und -abrechnungssystemen gewährleistet werden, die ausreichend liquide und anscheinend gut kontrolliert sind. Ferner wurde mit dem (Ende 2006 angenommenen) Kodex im Bereich Clearing und Settlement der Aspekt der Wettbewerbsfähigkeit eingeführt und folglich zum Vorteil der Nutzer die Effizienz erhöht.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1 Die Finanzmarktakteure sehen die Initiative als einen entscheidenden Schritt zur Schaffung eines europäischen Finanzraums mit harmonisierten Bestimmungen an. Die neue Richtlinie würde die Unterstützung künftiger Maßnahmen ermöglichen, die unter Umständen aufgrund der Empfehlungen der von der Kommission eingesetzten Sachverständigengruppe (Gruppe für Rechtssicherheit) angenommen werden müssten, um rechtliche Hindernisse bei der Marktintegration der EU zu beseitigen. Ferner würde die Richtlinie einen maßgeblichen Beitrag zur Realisierung der UNIDROIT-Initiative ermöglichen. Diese zielt auf einheitliche internationale materiellrechtliche Vorschriften betreffend intermediär-verwahrte Wertpapiere ab, zu denen auch die Bestimmungen über die Finanzsicherheiten gehören.

3.2 Andererseits kann eine Harmonisierung weder auf europäischer noch auf internationaler Ebene als abgeschlossen angesehen werden, wenn nicht eine Reihe zusätzlicher oder ergänzender Maßnahmen ergriffen werden, die in künftige Programme der Kommission Eingang finden sollten. Eine zusätzliche Maßnahme sollte die Harmonisierung der Bestimmungen bezüglich der Nettingvereinbarungen vorsehen, d.h. das Netto-Clearing einschließlich von Clearing-Vereinbarungen, bei denen die jeweiligen Verbindlichkeiten unmittelbar einlösbar werden („Close-out-Netting“).

3.3 Unter den ergänzenden Maßnahmen — und sicherlich von größerer Tragweite — müsste eine optimale Integration der Finanzmärkte auch auf eine größere Kohärenz der nationalen Regelungen für Insolvenzverfahren abzielen: die gegenwärtige, durch unterschiedliche einzelstaatliche Regelungen gekennzeichnete Lage kann die Finanzsicherheiten und die Transaktionen im Bereich Clearing und Settlement negativ beeinflussen, wodurch das Systemrisiko der Instabilität erhöht wird.

4. Bemerkungen zu den Vorschlägen betreffend die Richtlinie 98/26/EG (SFD)

Artikel 2 enthält eine Reihe von Präzisierungen und Klarstellungen, von denen einige rein verwaltungstechnischer Natur, andere wiederum von größerer Bedeutung sind. Insbesondere wird in Buchstabe b) der Status von E-Geld-Instituten geklärt und unmissverständlich dargelegt, dass sie im Sinne der Richtlinie in jeder Hinsicht als Kreditinstitute anzusehen sind.

4.1.1 Der EWSA erkennt zwar an, dass sie mit Blick auf die Teilnehmer an den Zahlungssystemen den eigentlichen Kreditinstituten gleichzustellen sind, weist aber darauf hin, dass die Aufsichtsbestimmungen nicht identisch bzw. nur teilweise vergleichbar sind. Es bleibt abzuwarten, ob dies bei schweren Störungen des Marktes die Vertrauenswürdigkeit der E-Geld-Institute beeinflussen kann. Der EWSA hat seinerzeit Vorbehalte bezüglich ihrer Zulässigkeit als Teilnehmer an den Zahlungssystemen geäußert. Der Ausschuss möchte jedenfalls eine bereits früher ausgesprochene Empfehlung wiederholen: die Maßnahmen zur Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen mögen den als vorrangig anzusehenden Maßnahmen untergeordnet werden, die in erster Linie stabile Märkte und folglich den Schutz der Verbraucher (Endinvestoren) gewährleisten.

4.1.2 Die vorstehenden Überlegungen bekommen umso mehr Bedeutung, wenn man bedenkt, dass interoperable Systeme (die in dem neuen Buchstaben n von Artikel 2 definiert werden) den Zugang der Teilnehmer zu den Clearing- und Abrechnungssystemen dank der reziproken Verknüpfungen erleichtert, was unvermeidlich zu einer Erhöhung des potenziellen Systemrisikos führt. Dies gilt insbesondere für Wertpapierliefer- und -abrechnungssysteme aufgrund der Verbindungen zwischen den Zentralverwahrern (Central Securities Depositories — CSD), die für die zentrale und dematerialisierte (1) Verwahrung der ausgetauschten Finanztitel verantwortlich sind, und den zentralen Gegenparteien (Central Counterparties — CCP), die die Funktion ausschließlicher Gegenparteien der Teilnehmer an einem System für entsprechende Order zum Transfer finanzieller Ansprüche haben. Im Wortlaut der Richtlinie sollte außerdem klargestellt werden, dass mit der Einführung einer Definition „interoperabler Systeme“ kein rechtlich relevantes „Metasystem“ geschaffen werden soll, sondern vielmehr die Ausdehnung des rechtlichen Schutzes gemäß dem eigentlichen Zweck der Richtlinie auch auf geregelte Vorgänge zwischen den Systemen beabsichtigt wird.

4.2 Des Weiteren bietet der Vorschlag, einem System die Teilnahme an einem anderen System zu ermöglichen, Anlass zu Sorge. Dabei muss klargestellt werden, dass ein System gemäß Richtlinie 98/26/EG eine Vereinbarung oder eine Gesamtheit von Bestimmungen ist und — im Gegensatz zu den Systemteilnehmern — über keine Rechtspersönlichkeit verfügt. Diese Unterscheidung muss im Sinne größerer Rechtssicherheit vorgenommen werden, um die Verantwortung der verschiedenen Parteien — insbesondere mit Blick auf die Insolvenzregelungen — festzulegen.

4.3 In Artikel 3 wird eine Änderung eingeführt, die notwendig ist, um „jegliche Unsicherheit bezüglich des Status von Nachtverarbeitungsdiensten “ auszuräumen. Dabei wird das derzeit gebräuchliche Wort „Tag“ durch die Formulierung „Geschäftstag“ ersetzt, um der Tatsache Rechnung zu tragen, dass die meisten Märkte rund um die Uhr und folglich auch nachts arbeiten. Die vorgeschlagene Maßnahme ist erforderlich, sollte aber durch die Harmonisierung der Nettingvereinbarungen vervollständigt werden. Außerdem sollten die bereits angesprochenen Unterschiede in Bezug auf die Insolvenzbestimmungen beseitigt werden, die sich auf die Vorschriften im Bereich der Finanzsicherheiten und des Clearing auswirken können: die wünschenswerte, aber nicht einfache Harmonisierung ist von übergreifender Bedeutung und geht über den Bereich der Zahlungssysteme hinaus.

5. Bemerkungen zu den Vorschlägen betreffend die Richtlinie 2002/47/EG (FCD)

5.1 Die Ausdehnung der Richtlinie 2002/47/EG auf Bankdarlehen oder Kreditforderungen (Änderung von Artikel 1 Absatz 4 Buchstabe a)) ist zu begrüßen, da dies eine größere Verfügbarkeit von Sicherheiten ermöglicht und folglich die Liquidität des Marktes erhöhen kann. Gleichwohl ist die Begriffsbestimmung „Kreditforderungen, die für die Besicherung von Kreditgeschäften der Zentralbanken zugelassen sind“, nicht ganz eindeutig. Die Definition von„zugelassen“lässt den einzelnen Zentralbanken einen übergroßen Entscheidungsspielraum (2) und macht nicht deutlich, was darunter fällt. Eine Lösung des Problems könnte darin bestehen, die Passage „oder Kreditforderungen, die für die Besicherung von Kreditgeschäften der Zentralbanken zugelassen sind“ aus dem Wortlaut von Artikel 2 Absatz 4 Buchstabe a) zu streichen.

Brüssel, den 3. Dezember 2008 Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Mario SEPI Der Generalsekretär des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses Martin WESTLAKE

(1) Fast alle zentralen Titel werden heutzutage dematerialisiert verwahrt. Die noch in Papierform vorhandenen Titel sind in Zertifikate großen Zuschnitts unterteilt (globale Zertifikate) und werden in den zentralen Verwahrstellen der Mitgliedstaaten verwahrt.

(2) Anmerkung d. Übers.: In der italienischen Fassung des Kommissionsdokuments ist — im Gegensatz zum deutschen Wortlaut „zugelassen“ — von „idoneo“ — „geeignet“ die Rede.