Die Kommission koordiniert und überwacht die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Integration der Roma im Rahmen des Europäischen Semesters. Auf diese Weise soll sichergestellt werden, dass die Strategien zur Integration der Roma und die allgemeine Politik aufeinander abgestimmt sind. Die länderspezifischen Empfehlungen des Rates zur Integration der Roma aus den Jahren 2012, 2013 und 2014 (betreffend inklusive Bildung, Armutsbekämpfung, arbeitsmarktpolitische Aktivierungsmaßnahmen und die Umsetzung der nationalen Strategien zur Integration der Roma) dienten in den Verhandlungen der Kommission mit den Mitgliedstaaten über die Verwendung von EU-Mitteln als Grundlage für die Festlegung der Finanzierungsschwerpunkte. Im Jahr 2015 sprach die Kommission für die fünf Länder, in denen die größten Roma-Gemeinschaften leben und die mit den größten unmittelbaren Herausforderungen konfrontiert sind (BG, CZ, HU, RO, SK), länderspezifische Empfehlungen zur Förderung der Teilhabe von Roma-Kindern an hochwertiger, inklusiver frühkindlicher Bildung und Schulbildung aus.

Mit dem EU-Rahmen wurden neue Erwartungen sowohl an die für die Umsetzung zuständigen Mitgliedstaaten geweckt als auch an die Europäische Kommission, die für die Überwachung und Koordinierung zuständig ist. Obwohl der EU-Rahmen auf zehn Jahre ausgelegt ist, erhofften sich zahlreiche Akteure kurzfristig umfassende Verbesserungen der Lebensbedingungen der Roma. Insbesondere in den Ländern mit den größten Roma-Gemeinschaften hat die Wirtschaftskrise jedoch zur weiteren Verschlechterung der Lage beigetragen. Auch wenn die soziale und wirtschaftliche Integration Zeit erfordert, konnten mit der Schaffung der notwendigen Strukturen für nachhaltige und spürbare Veränderungen erste Fortschritte im Sinne einer Trendumkehr erzielt werden.

Die Kommission hat überprüft, in welchem Umfang in den Mitgliedstaaten Fortschritte bei der Schaffung der strukturellen Voraussetzungen für die effektive Umsetzung ihrer Strategien, insbesondere bei den Kooperations- und Überwachungsverfahren und der Bekämpfung von Diskriminierungen, erzielt wurden. Sie hat erstmals auch untersucht, wie die Mitgliedstaaten die neuen Möglichkeiten zur Verwendung von EU-Mitteln im Förderzeitraum 2014-2020 zu nutzen gedenken. Der vorliegende Bericht beruht auf Beiträgen der Mitgliedstaaten (mit Ausnahme Belgiens, das keinen Beitrag geliefert hat) und der Zivilgesellschaft sowie auf Berichten des Expertennetzes der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte. Neben einer allgemeinen Bewertung des aktuellen Stands in Bezug auf die strukturellen Vorbedingungen werden in dem Bericht einschlägige Verfahren der Mitgliedstaaten vorgestellt.

Obwohl die Integration der Roma in erster Linie in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt, hat die Europäische Kommission ihre politische Unterstützung sowohl im Rahmen des EU-Rahmens für nationale Strategien zur Integration der Roma als auch im Rahmen des Europäischen Semesters als Teil der Strategie Europa 2020 verstärkt und die Bereitstellung von EU-Mitteln an politische Prioritäten geknüpft. Um das gegenseitige Lernen und die Zusammenarbeit zu erleichtern, fördert die Kommission das Netz der Nationalen Roma-Kontaktstellen. Im Rahmen bilateraler Zusammenkünfte zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten finden ausführliche Debatten unter Einbeziehung aller zuständigen Behörden und der Zivilgesellschaft in den betreffenden Mitgliedstaaten statt. Auf dem europäischen Gipfeltreffen zur Lage der Roma im Jahr 2014 kamen alle Interessengruppen zusammen, um eine Bestandsaufnahme der Entwicklungen seit der Schaffung des EU-Rahmens und der damit einhergehenden Verlagerung des Schwerpunkts auf die Umsetzung auf örtlicher Ebene vorzunehmen.

Die Ausgrenzung, die viele Roma nach wie vor erfahren, steht in starkem Widerspruch zu den grundlegenden Werten der Europäischen Union (EU). Roma-Feindlichkeit und das Misstrauen zwischen Roma-Gemeinschaften und Mehrheitsgesellschaft sind fest in der Geschichte verankert. Erst in den vergangenen zehn Jahren wurden Anstrengungen auf EU-Ebene unternommen, um das Problem anzugehen. Der EU-Rahmen für nationale Strategien zur Integration der Roma bis 2020 stellt ein umfassendes Konzept dar, das die Bekämpfung der Diskriminierung der Roma und die Förderung ihrer sozialen und wirtschaftlichen Integration eng miteinander verknüpft. Im Einklang mit dem EU-Rahmen haben die Mitgliedstaaten nationale, auf die Größe und Situation ihrer jeweiligen Roma-Bevölkerung zugeschnittene Strategien zur Integration der Roma (National Roma Integration Strategies – NRIS) festgelegt. Die 2013 verabschiedete/ausgesprochene Empfehlung des Rates für wirksame Maßnahmen zur Integration der Roma enthält konkrete Hinweise zur Stärkung und Umsetzung integrationspolitischer Maßnahmen.

Im Einklang mit den Empfehlungen im Rahmen des Europäischen Semesters haben alle fünf Mitgliedstaaten, an die länderspezifische Empfehlungen zur Lage der Roma gerichtet wurden (BG, CZ, HU, RO, SK), in ihren Partnerschaftsvereinbarungen dargelegt, wie sie die Möglichkeiten, die die einzelnen Fonds bieten, für die Integration der Roma nutzen werden. Sie haben – ebenso wie mehrere andere Mitgliedstaaten (BE, EL, ES, FR, IT) – die neue ESF-Investitionspriorität zur sozioökonomischen Integration marginalisierter Bevölkerungsgruppen ausgewählt. Dies wird die Überwachung erleichtern und dazu beitragen, dass die Mittel die Roma erreichen.

Was den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) anbelangt, zielt eine der sechs Prioritäten für die Entwicklung des ländlichen Raums auf die sozioökonomische Entwicklung der ländlichen Wirtschaft und Bevölkerung ab und trägt zur sozialen Integration in ländlichen Gebieten, in denen viele Roma leben, bei. Die lokalen Entwicklungsstrategien im Rahmen von LEADER haben sich als wirksames Instrument für die Eingliederung der Roma erwiesen (BG, CZ, HU, RO, SK). Obwohl die Verhandlungen noch nicht abgeschlossen sind, wurde bereits bestätigt, dass die Programme der am stärksten betroffenen Mitgliedstaaten (BG, CZ, HU, RO, SK) Maßnahmen zur Integration von Randgruppen, einschließlich der Roma, umfassen. Da bei der Bereitstellung der ELER-Mittel ethnische Merkmale keine Rolle spielen, können keine quantifizierten Daten zur Verfügung gestellt werden.

Mehr als 80 Mrd. EUR (derzeitige Preise) wurden über den Europäischen Sozialfonds (ESF) für Investitionen in Humankapital in den Bereichen Beschäftigung, Bildung und soziale Eingliederung, einschließlich des Zugangs zu Gesundheitsversorgung und Gesundheitsförderung, zugewiesen. Damit wird dem schrittweisen Rückgang des Anteils des Europäischen Sozialfonds an den Kohäsionsfondsmittel der vergangenen 25 Jahre ein Ende gesetzt. Die Mitgliedstaaten haben im Durchschnitt 25 % des ESF- Gesamthaushalts (20 Mrd. EUR) für Maßnahmen zur sozialen Inklusion vorgesehen. Dies liegt weit über den von jedem Mitgliedstaat verlangten 20 %. In diesem Bereich wurde eigens eine Investitionspriorität zur sozioökonomischen Integration marginalisierter Bevölkerungsgruppen, wie etwa die marginalisierten Roma-Gemeinschaften, festgelegt, um Maßnahmen, die sich ausdrücklich, aber nicht ausschließlich an Roma richten, und eine bessere Überwachung der Ergebnisse zu ermöglichen.

Spanien: Im Rahmen der regionalen und der nationalen OP sind spezifische und allgemeine Maßnahmen zugunsten der Roma vorgesehen. Das nationale OP zur sozialen Eingliederung und zur Sozialwirtschaft umfasst die eigens den Roma gewidmete Investitionspriorität und sieht Maßnahmen in den Bereichen Beschäftigung, Bildung, Wohnungswesen, Gesundheit und soziale Eingliederung vor. Die geplanten Maßnahmen reichen von auf persönliche Bedürfnisse abgestimmten Maßnahmen zur Integration in den Arbeitsmarkt über Maßnahmen zur Bekämpfung des vorzeitigen Schulabbruchs und Maßnahmen zur beruflichen Bildung bis hin zur Entwicklung integrierter Maßnahmen. Einige Regionen haben im Rahmen des ESF eine eigens den Roma gewidmete Investitionspriorität vorgesehen, die zusammen mit der Investitionspriorität zur Unterstützung der Sanierung sowie wirtschaftlichen und sozialen Belebung benachteiligter Gemeinden in städtischen und ländlichen Gebieten aus dem EFRE integrierte Ansätze in den Bereichen Wohnen, Beschäftigung, Bildung und Gesundheit ermöglicht.

Slowakei: Im Rahmen des fondsübergreifenden OP zur Entwicklung von Humanressourcen, das Investitionen in Menschen (ESF) und Investitionen in Infrastruktur (EFRE) kombiniert, sind 450 Mio. EUR für die vorrangige Förderung der 150 Gemeinden mit den am stärksten von Armut betroffenen marginalisierten Roma-Gemeinschaften vorgesehen. Das weitreichende Konzept umfasst neben Sensibilisierungsmaßnahmen, frühkindlicher Betreuung, Bildung und Erziehung die Vermittlung von Finanzkenntnissen, Initiativen zur Stärkung des Gesundheitsbewusstseins sowie den Zugang zu sozialem Wohnungsbau, vorschulischen Einrichtungen, Gemeindezentren und Sozialunternehmen. Die Umsetzung wird durch die nationalen Behörden im Rahmen umfangreicherer und längerfristiger Interventionen gewährleistet, die durch kleinere Projekte von Gemeinden oder Nichtregierungsorganisationen ergänzt werden. Die Integration der Roma ist als Querschnittsaufgabe auch in andere Investitionsprioritäten eingeflossen (z. B. Förderung einer inklusiven Bildung, Beschäftigung von Jugendlichen und Bekämpfung von Diskriminierung). Die Kombination von EFRE und ESF im Rahmen ein- und desselben OP, das durch eine zwischengeschaltete Stelle (Ministerium des Innern) verwaltet wird, dürfte stärkere Synergien und eine effektive Koordinierung gewährleisten und einige der während des Förderzeitraums 2007-2013 festgestellten Mängel verhindern.

Die EU-Mittel werden stärker auf die politischen Prioritäten (die im Rahmen von Europa 2020 genannt wurden) abgestimmt, wenngleich hauptsächlich soziale Maßnahmen zugunsten der Roma ergriffen werden und nicht genügend Maßnahmen zur Integration der Roma in den Bereichen Beschäftigung und Bildung.

Schlussfolgerung Die Höhe der für die Integration der Roma verfügbaren EU-Mittel wird keine Einschränkung darstellen. Der effektive Einsatz der Mittel zur Verbesserung der Situation in Bezug auf den Zugang zu Bildung, Beschäftigung, Gesundheitsversorgung und Wohnraum ist nach wie vor eine Herausforderung. Für die Integration der Roma verwendete Mittel sind auf integrierte Weise zu nutzen. Eine konsequente Anwendung „weicher“ und „harter“ Maßnahmen muss ebenfalls gewährleistet sein. EU-finanzierte Maßnahmen zur Verbesserung der Bildungschancen von Roma-Kindern müssen Hand in Hand gehen mit inklusionsorientierten Reformen der Bildungssysteme. Da die Segregation in Bezug auf Bildung und Wohnraum zu den größten Herausforderungen in diesem Bereich zählt, wird die Kommission neue methodische Leitlinien dazu herausgeben, wie EU-Mittel zum Abbau der Segregation eingesetzt werden können. Die Kommission wird die Durchführung und die Einhaltung der Bedingungen streng überwachen und die am stärksten betroffenen Mitgliedstaaten und die Nationalen Roma-Kontaktstellen unterstützen, um den Einsatz der EU-Mittel und die Überwachung der Mittel-Verwendung für die Integration der Roma bei der Durchführung ihrer operationellen Programme 2014-2020 zu verbessern.

2.2 Zusammenarbeit und Koordinierung: Die Rolle der Nationalen Roma-Kontaktstellen, der lokalen Behörden und der Zivilgesellschaft

Der EU-Rahmen für nationale Strategien zur Integration der Roma bis 2020 sieht vor, dass die Mitgliedstaaten ihre nationalen Strategien zur Integration der Roma in enger Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft und den lokalen Behörden festlegen, umsetzen und überwachen und eine Nationale Roma-Kontaktstelle (NRKP) für die Koordinierung und Überwachung der Durchführung benennen. In der Empfehlung des Rates wurde darauf hingewiesen, dass die Nationalen Kontaktstellen mit einem adäquaten Mandat und mit ihren Koordinierungsaufgaben entsprechenden Mitteln ausgestattet sein sollten.

Mehrere Mitgliedstaaten (CZ, EE, ES, HU, LT, PL, RO und SK) haben ihre nationalen Strategien oder Aktionspläne überarbeitet bzw. überarbeiten diese derzeit oder haben neue breiter ausgestaltete Integrationsstrategien entwickelt, die es ermöglichen sollen, festgestellte Schwachstellen zu beheben und die Erfordernisse im Finanzplanungszeitraum 2014-2020 zu erfüllen. In einigen Mitgliedstaaten wurden die Zivilgesellschaft und die lokalen Behörden in diese neuen Strategien und Aktionspläne einbezogen oder dazu konsultiert; insgesamt hätte die Einbeziehung aber umfassender sein müssen.

Die Kommission hat festgestellt, dass die Einbeziehung der lokalen Behörden in die Umsetzung erheblich variiert. Die Schlüsselkompetenzen der lokalen Akteure bei der Bewältigung der Herausforderungen wie Zugang zu Wohnraum und Bildung werden zunehmend anerkannt und ihre bessere Einbindung kommt in der Umsetzung nationaler Strategien in Form von lokalen Aktionsplänen zum Ausdruck. Während derartige Aktionspläne in mehreren Mitgliedstaaten (BG, CZ, EL, ES, HU, IE, IT, PL, RO, SE, SI, SK) erstellt wurden oder derzeit überarbeitet bzw. geplant werden, müssen die erforderlichen Finanzmittel und der Aufbau von Verwaltungskapazitäten zur Unterstützung ihrer Umsetzung und Überwachung noch sichergestellt werden (wie im Falle des spanischen Roma-Entwicklungsplans, der von Regierung, autonomen Gemeinschaften und lokalen Behörden kofinanziert wird und umfassende Projekte zur sozialen Inklusion der Roma vorsieht). Ein derartiger Ansatz fördert die schrittweise Abstimmung der politischen Maßnahmen auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene. Andere Mitgliedstaaten, die keinen lokalen Aktionsplan entwickelt haben, haben Koordinierungsstrukturen eingerichtet, die als Konsultationsforen für die Durchführung und Überwachung dienen (AT, EE, FI, FR, DE, HR, LV, LT, NL, PT, SE, UK). In anderen Mitgliedstaaten (LU) fehlt es zwar an eigens den Roma gewidmeten Koordinierungsstrukturen, aber es gibt Strukturen für die Integration breiterer oder sich teilweise überschneidender Gruppen. In Rumänien sind die Defizite sowohl bei der horizontalen Koordinierung (zwischen den sektoral zuständigen Ministerien) als auch bei der vertikalen Koordinierung (mit der regionalen und der lokalen Ebene) und die geringe Beteiligung der Roma besonders gravierend – obwohl ein Dialog über die Überprüfung der Strategie eingeleitet wurde.

In Bezug auf die Einbeziehung der Zivilgesellschaft wurden nach Auffassung der Kommission in mindestens einem Punkt Fortschritte erzielt: Es gibt inzwischen deutlich mehr Organisationen der Roma-Zivilgesellschaft, die über die nationalen Strategien und Aktionspläne informiert sind. Sie haben große Anstrengungen unternommen, um sich stärker an der Umsetzung und Überwachung zu beteiligen. Wenngleich es vereinzelte Beispiele für den Ausbau der Kapazitäten der Zivilgesellschaft gibt (z. B. ES, HR, PT) gibt, stehen der Beteiligung der Roma-Zivilgesellschaft generell weiterhin große Hindernisse entgegen. Die legitimierte Vertretung der Roma und die breite und transparente Beteiligung der Zivilgesellschaft sind in den meisten Mitgliedstaaten nach wie vor nicht gewährleistet. Einige Roma-Organisationen sind erst kürzlich in der Zivilgesellschaft in Erscheinung getreten und werden als fragmentiert und unerfahren wahrgenommen. Es ist dringend notwendig, ihre Kapazitäten zu stärken und ihre transparente Beteiligung an der Umsetzung und Überwachung auf lokaler Ebene zu gewährleisten.

Beispiele für die Zusammenarbeit und die Koordinierung mit lokalen Behörden und der Zivilgesellschaft Österreich: Die Beteiligung der lokalen Behörden und der Zivilgesellschaft wird durch einen mehrschichtig strukturierten Dialog gewährleistet: An der Dialog-Plattform zur Integration der Roma, die von der Nationalen Roma-Kontaktstelle organisiert wird, sind Vertreter der nationalen, der regionalen und der lokalen Ebene, der Zivilgesellschaft und der Wissenschaft und Forschung beteiligt. Fester Tagesordnungspunkt bei den regelmäßig stattfindenden Foren des Gremiums, das sich aus Koordinatoren für Menschenrechte der Landesämter und Ministerien zusammensetzt, ist der Austausch über Erfahrungen mit Maßnahmen zur Förderung der Roma-Integration. Dank der Zusammenarbeit zwischen der Nationalen Roma-Kontaktstelle und den österreichischen Städte- und Gemeindeverbänden befasst sich auch der Fachausschuss für Integration der österreichischen Städte und Gemeinden mit der Integration der Roma. Deutschland: Mehrere Bundesländer unterstützen die lokalen Behörden und die Roma- und Sinti-Gemeinschaften. Baden-Württemberg hat im November 2013 einen Staatsvertrag mit dem nationalen Verband der deutschen Sinti und Roma unterzeichnet, der zur Schaffung des Rates für die Angelegenheiten der deutschen Sinti und Roma führte. In diesem Rat sind die einschlägigen Interessensgruppen vertreten. Auf der Grundlage des Staatsvertrags werden staatliche Fördermittel in Höhe von jährlich 500 000 EUR bereitgestellt. Beispiele aus anderen Bundesländern sind die Berliner Strategie zur Einbeziehung ausländischer Roma, das Maßnahmenpaket des Landes Nordrhein-Westfalen zur Unterstützung der von Zuwanderung besonders betroffenen Kommunen und die Münchner Integrationsmaßnahmen. Vor kurzem wurde ein Beratender Ausschuss für Fragen der deutschen Sinti und Roma eingerichtet, der den Dialog zwischen den Vertretern der Bundesländer, der Bundesministerien und der Sinti- und Roma-Vereinigungen auf Regierungsebene sicherstellen soll.

Ein Schlüssel zum Erfolg liegt in effektiven Koordinierungsverfahren zur Unterstützung der Umsetzung und Überwachung. Alle Mitgliedstaaten haben Nationale Roma-Kontaktstellen benannt, die sie mit dieser Koordinierungsfunktion betraut haben und deren Mandat, Kompetenzen, personelle und finanzielle Ressourcen sie weiter stärken. Mehrere Nationale Roma-Kontaktstellen waren an der Planung der Verwendung der EU-Mittel für die Integration der Roma im Zeitraum 2014-2020 beteiligt (z. B. BG, HU, SK, ES, RO), wenngleich die operative Koordinierung bei der Planung und Durchführung von Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen und der Umsetzung noch sicherzustellen ist. Die Nationalen Roma-Kontaktstellen haben Fortschritte bei der Einrichtung formeller Koordinierungsstrukturen erzielt, an denen mindestens einige der einschlägigen Akteure beteiligt sind (z. B. die Arbeitsgruppe mit den regionalen und lokalen Behörden in ES, die Beratende Gruppe zur Integration der Roma-Gemeinschaften in PT, die „national traveller partnership“ in IE oder die Arbeitsgruppen mit Vertretern der Kommunen, die DIHAL in FR eingerichtet hat). Ähnliche Strukturen bestehen zwar auch in den meisten anderen Mitgliedstaaten, doch ist dort nicht die breite Einbindung der lokalen und zivilgesellschaftlichen Akteure gewährleistet und mangelt es den Tätigkeiten dieser Einrichtungen häufig an Transparenz und Regelmäßigkeit.