Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem "Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über eine Strategie zur Verbesserung der gegenseitigen Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen mit Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 76/308/EWG des Rates über die gegenseitige Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen im Zusammenhang mit Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft sind, sowie von Abschöpfungen und Zöllen und bezüglich der Mehrwertsteuer und bestimmter Verbrauchsteuern" () (1999/C 101/08)

Am 28. Juli 1998 beschloß der Rat gemäß Artikel 100 a des EG-Vertrags, den Wirtschafts- und Sozialausschuß mit der vorgenannten Mitteilung zu befassen.

Die mit den vorbereitenden Arbeiten befaßte Fachgruppe Wirtschafts-, Finanz- und Währungsfragen gab ihre Stellungnahme am 15. Dezember 1998 ab. Berichterstatter war Herr Bento Gonçalves.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 360. Plenartagung (Sitzung vom 27. Januar 1999) mit 119 Stimmen bei 1 Gegenstimme und 4 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Tragweite des Vorschlags

Die vorliegende Mitteilung mit Vorschlag für eine Richtlinie dient im wesentlichen zur Änderung (u.a.) der Richtlinien des Rates 76/308/EWG und 79/1071/EWG betreffend die im Titel genannten Themen und soll die Verfahrensweisen bei der gegenseitigen Unterstützung zwischen Mitgliedstaaten bei der Beitreibung von Forderungen aufgrund von Operationen des Finanzierungssystems des EAGFL verbessern:

- Abschöpfungen und Zölle;

- Mehrwertsteuer;

- Einfuhrabgaben und Ausfuhrabgaben;

- bestimmte Verbrauchsteuern;

- Einkommen- und Kapitalsteuern;

- Kosten und Zinsen im Zusammenhang mit der Beitreibung solcher Forderungen.

1.2. Zielsetzung und Rechtsgrundlage

Die Kommission begründet ihren Vorschlag damit, daß er wichtig sei, um das ordnungsgemäße Funktionieren des in Artikel 7 a des Vertrags vorgesehenen Binnenmarktes sicherzustellen und die Gefährdung der finanziellen Interessen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten durch Steuerhinterziehung und zunehmende Betrugsfälle abzuwenden. Rechtsgrundlage ist Artikel 100 a des Vertrags.

2. Zusammenfassung der Mitteilung und des Richtlinienvorschlags

2.1. Die Kommission legt die Schwierigkeiten dar, die bei der Anwendung der Verfahren der gegenseitigen Unterstützung zwischen Mitgliedstaaten bei der Beitreibung von Forderungen bestehen. Es werden insbesondere folgende Schwierigkeiten aufgeführt:

- Schwierigkeiten beim Aufspüren von Steuerschuldnern in der EU;

- erhebliche Unterschiede zwischen den Beitreibungsbefugnissen der Behörden in den einzelnen Mitgliedstaaten;

- rechtliche Ungleichbehandlung von inländischen Forderungen und Forderungen anderer Mitgliedstaaten;

- langwierige, bürokratische und umständliche Bestimmungen über gegenseitige Unterstützung;

- keine verwaltungsmäßige Priorität bei Forderungen anderer Mitgliedstaaten.

2.1.1. Diese Verfahren wurden entwickelt, um auf die Abschöpfungen und Zölle als Einnahmequellen der Gemeinschaft Anwendung zu finden, und hatten es daher mit überschaubaren Größenordnungen zu tun. Probleme begannen aufzutreten, als der Anwendungsbereich dieser Verfahren auf im wesentlichen einzelstaatliche Steuern wie die Mehrwertsteuer oder besondere Verbrauchsteuern ausgeweitet wurde.

2.2. Die fraglichen Verfahren wurden 1976 eingeführt und insgesamt viermal geändert; ein Änderungsvorschlag aus dem Jahr 1990 wurde nicht angenommen und soll nun durch diesen Vorschlag ersetzt werden.

2.3. Durch den nun vorliegenden Vorschlag sollen noch einmal einzelne Lösungen gefunden werden, um das von Kommission und Rat verfolgte Ziel einer effizienteren Beitreibung von Forderungen zu verwirklichen.

3. Allgemeine Bemerkungen

3.1. Die Kommission begründet ihren Vorschlag mit Daten, die aus einer detaillierten Analyse der Entwicklung der Probleme seit den 70er Jahren gewonnen wurden, bei der man anhand zunehmender Indizien zu der Schlußfolgerung gelangte, daß die Steuerhinterzieher die Lücken des Systems immer besser ausnutzen, indem sie ihre Techniken verbessern, wodurch die hinterzogenen Beträge ständig steigen. Darüber hinaus wird eingeräumt, daß nur 3-5 % der durch Steuerhinterzieher geschuldeten Beträge eingetrieben werden können.

3.1.1. Andererseits führt die mangelnde Effizienz und Kooperationsbereitschaft der einzelstaatlichen Behörden bei der Amtshilfe in vielen Fällen zur Verjährung und in anderen Fällen zur Uneintreibbarkeit der Forderungen, weil die schuldenden Firmen keine ausreichenden Vermögenswerte besitzen oder gar nicht mehr bestehen, wodurch die fraglichen Steuereinnahmen drastisch zurückgehen; dies macht das derzeitige System mit den von ihm verursachten Steuerungerechtigkeiten, Wettbewerbsverzerrungen und Ungleichbehandlungen zwischen Mitgliedstaaten und Unternehmen unhaltbar.

3.1.1.1. Der vorliegende Vorschlag sieht auch den Ausschluß zeitlich weit zurückliegender Forderungen aus seinem Anwendungsbereich vor.

Der Ausschuß versteht die Gründe der Kommission, hält die vorgesehene Möglichkeit aus der Sicht der Steuergerechtigkeit jedoch für inakzeptabel, weil dadurch Steuerhinterzieher belohnt und Steuerzahler bestraft werden. Auch werden dadurch die Steuereinnahmen bestimmter Mitgliedstaaten im Vergleich zu jenen anderer Mitgliedstaaten benachteiligt.

3.1.1.2. Erforderlich ist eine entschiedenere Vorgehensweise der Regierungen der Mitgliedstaaten, um eine effizientere Beitreibung von Steuerforderungen und Bekämpfung der Steuerhinterziehung zu erreichen.

3.2. Darüber hinaus berichtet die Kommission, daß das größte Problem derzeit in der Beitreibung von Mehrwertsteuerforderungen und direkten Steuern besteht, wenn man die betreffenden Beträge betrachtet.

3.3. Maßnahmen zur Verbesserung des Systems

3.3.1. Zur Verbesserung der Effizienz des Systems werden einige strategische Maßnahmen vorgeschlagen:

- eine integrierte Strategie zur praxisgerechteren Gestaltung der Amtshilfeabkommen im Bereich der Steuerbeitreibung sowie Maßnahmen, die zur Aktualisierung des rechtlichen Rahmens und seiner Anwendung zu treffen sind;

- Durchführung von Verwaltungsmaßnahmen im Rahmen des Programms "FISCALIS", insbesondere hinsichtlich der Mehrwertsteuer und bestimmter Verbrauchsteuern;

- die ständige berufliche Weiterbildung der Verwaltungsbeamten kann zur Verbesserung der derzeitigen Lage beitragen. Es bestehen jedoch berechtigte Zweifel an ihrer Effizienz, wenn man die negative Entwicklung dieses Dossiers berücksichtigt. Im übrigen stellt sich die Frage, ob diese Angelegenheit heutzutage nicht einen politischen Beschluß auf höchster Ebene erfordert.

3.4. Verzögerung bei der Umsetzung der endgültigen Mehrwertsteuerregelung:

- Darüber hinaus drängt sich die Frage auf, aus welchen Gründen die Regelung nicht eingeführt wurde, die 1996 die Mehrwertsteuer-Übergangsregelung von 1993 ablösen sollte.

- Grundlage der endgültigen Regelung, die 1996 in Kraft treten sollte, war die Besteuerung im Ursprungsland, die in der heutigen Situation als geeignetere Lösung erscheint.

4. Besondere Bemerkungen

4.1. Zu Artikel 1

Hier wird in vier Artikeln zusammengefaßt, was im früheren Vorschlag auf 25 Artikel verteilt war.

Es werden folgende Änderungen hervorgehoben:

4.1.1. Der Titel der Richtlinie erhält folgende Fassung: "Richtlinie 76/308/EWG des Rates vom 15. März 1976 über die gegenseitige Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen in bezug auf bestimmte Abschöpfungen, Zölle, Steuern und sonstige Maßnahmen".

4.1.2. Inhaltlich besteht der Vorschlag aus folgenden Elementen:

4.1.2.1. "Einfuhrabgaben": dieser Begriff wird ausgeweitet und umfaßt nun Zollabgaben von Drittstaaten, "Agrarabschöpfungen und andere Einfuhrbelastungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik oder besonderer Regelungen für bestimmte Waren, die aus der Verarbeitung landwirtschaftlicher Erzeugnisse entstehen" (Artikel 1 des Vorschlags, Absatz 3, erster Gedankenstrich).

4.1.2.2. Gleiches gilt für die "Ausfuhrabgaben" (Artikel 1 des Vorschlags, Absatz 3, zweiter Gedankenstrich).

4.1.2.3. "Einkommen- und Kapitalsteuern" (Artikel 1 des Vorschlags, Absatz 3, dritter Gedankenstrich).

4.1.3. In Absatz 4 Buchstabe a) des Vorschlags zur Änderung der Richtlinie 76/308/EWG werden der Name und die Anschrift ergänzt durch "sonstige Angaben zur Identifizierung" der Schuldner durch die beantragenden Mitgliedstaaten (Änderung von Artikel 4, Absatz 2 der Richtlinie 76/308/EWG).

4.1.4. Unter Absatz 4 Buchstabe b) wird Absatz 3 Buchstabe b) von Artikel 4 der Richtlinie 76/308/EWG gestrichen und dadurch dem ersuchten Mitgliedstaat die Möglichkeit genommen, dem Antragsteller keine Auskunft über den Schuldner zu erteilen, wenn es sich um ein Handels-, Gewerbe oder Berufsgeheimnis handelt (Änderung von Artikel 4, Absatz 3 der Richtlinie 76/308/EWG).

Diese Änderung trägt nach Ansicht des Ausschusses nicht zur Verbesserung der Betrugsbekämpfung bei; daher sollte ein Rechtsrahmen gefunden werden, mit dem die Hindernisse so umgangen werden können, daß die ersuchte Information obligatorisch geliefert wird, sofern dies zur Betrugsbekämpfung erforderlich ist.

4.1.5. Der Ausschuß stimmt der in Ziffer 6 des Richtlinienvorschlags enthaltenen Änderung grundsätzlich zu; es muß jedoch das Eingangsdatum des Ersuchens bei der ersuchten Behörde berücksichtigt werden, damit das Beitreibungsverfahren nicht von ihr behindert werden kann.

4.1.6. Der Ausschuß erklärt sich einverstanden mit der unter Punkt 12 des Richtlinienvorschlags genannten Streichung von Artikel 14, da dadurch die Verfahren der gegenseitigen Unterstützung bei der Einziehung von Steuerschulden verbessert werden.

4.1.7. Durch die in Ziffer 15 und 16 des Kommissionsdokuments enthaltenen Vorschläge zu Artikel 22 und 25 sollen die Amtshilfeverfahren zwischen Mitgliedstaaten wie auch die Information über den Stand der Dossiers verbessert werden, indem die Kommission ermächtigt wird, dem Europäischen Parlament und dem Rat Auskünfte über die erzielten Ergebnisse zu erteilen.

4.2. Zu Artikel 2 und 3 des Vorschlags

Hier wird vorgeschrieben, daß die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen müssen, um dieser Richtlinie nachzukommen. Hierzu und zum Zeitpunkt des Inkrafttretens hat der Ausschuß keine Bemerkungen.

5. Schlußfolgerungen

5.1. Der Ausschuß erklärt sich mit dem Inhalt des Vorschlags einverstanden, da er den Leitlinien des Ausschusses entspricht, die in seinen Stellungnahmen zum allgemeinen Steuerwesen der Europäischen Union enthalten sind; darin wurde ein Großteil der im Steuerwesen aufgetauchten Probleme und der aufgedeckten, aber noch ungelösten Betrugsmöglichkeiten frühzeitig erkannt ().

5.1.1. Alle Einzel- und Übergangsmaßnahmen, die im Steuerbereich getroffen wurden, haben zur Zunahme der Betrugsfälle, zu schweren Wettbewerbsverzerrungen und zum Fortbestand einer Ungleichbehandlung zwischen den einzelnen Mitgliedsstaaten geführt.

5.1.2. Diese Entwicklung läuft den bei der Schaffung des Binnenmarktes vereinbarten Ausrichtungen und eingegangenen Verpflichtungen zuwider. Für den Binnenmarkt wurde damals eine Übergangsregelung eingeführt, die bis 1996 in Kraft sein sollte. Es wurden Ausrichtungen zur Vorbereitung des steuerlichen Rahmens der EU festgelegt, damit alle wirtschaftlichen Akteure und Mitgliedstaaten ihren Tätigkeiten ohne bürokratische Hindernisse und in einem transparenten und steuerlich gerechten Umfeld nachgehen können.

5.1.3. Der Ausschuß ist nicht davon überzeugt, daß die Vorschläge der Kommission ausreichend sind, um die Beitreibung von betrügerisch hinterzogenen Geldern zu ermöglichen. Vielmehr ist der Ausschuß der Auffassung, daß die Wurzel des Problems in den Mitgliedsstaaten liegt, da alle Maßnahmen zur Bekämpfung der Auswirkungen von Betrugsfällen zum Scheitern verurteilt sind, solange die Mitgliedstaaten der Eintreibung ihrer nationalen Forderungen Priorität einräumen. Tatsache ist, daß die Europäische Union mit einem Steuerwesen ins 21. Jahrhundert geht, das kaum den Anforderungen des 19. Jahrhunderts gerecht wird!

5.2. Im Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1997 () heißt es:

- Die Betrugsbekämpfung zeigt im allgemeinen, daß die Mitgliedstaaten keine integrierte Strategie verfolgen;

- die Instrumente der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten werden nicht voll genutzt;

- die Langsamkeit der Verfahren, ja die Unkenntnis der vorhandenen Instrumente, insbesondere auf der Ebene der lokalen Behörden, erklären oft diese mangelnde Nutzung;

- in Ermangelung einer praktikablen Alternative wird das derzeitige "Übergangs"-system noch jahrelang in Kraft bleiben.

Angesichts dessen vertritt der Ausschuß die Auffassung, daß das Problem des Betrugs nur durch politische Entscheidungen auf höchster Ebene gelöst werden kann.

5.3. Auf der Grundlage des eben Gesagten gelangt der Ausschuß zu folgenden Schlußfolgerungen:

- der Rechnungshof stellt fest, daß die einzelstaatlichen Behörden unfähig sind, Betrugsfälle erfolgreich zu bekämpfen, und daß diese Fälle ständig zunehmen;

- der Rechnungshof glaubt an eine weitere Verlängerung des Übergangssteuersystems;

- die europäischen Bürger werden sich immer mehr bewußt, daß die Regierungen und die Gemeinschaftsinstanzen unfähig sind, das Problem gemeinsam anzugehen;

- der Binnenmarkt und die Währungsunion, die beide schon geschaffen wurden, werden nur effizient sein, wenn ihnen der "Pfeiler" des Steuerwesens zur Seite gestellt wird;

- die Regierungen der Mitgliedstaaten müssen entschlossen Stellung beziehen, um die sozialen, wirtschaftlichen und politischen Probleme zu lösen, die aus dieser Situation entstehen, und dadurch die Voraussetzungen schaffen, daß die europäischen Bürger und Wirtschaftssubjekte den gemeinsamen europäischen Raum unter transparenten und gerechten Bedingungen frei nutzen können.

Brüssel, den 27. Januar 1999.

Die Präsidentin des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() ABl. C 269 vom 28.8.1998, S. 16.

() ABl. C 237 vom 12.9.1988; ABl. C 82 vom 19.2.1996; ABl. C 204 vom 13.7.1996; ABl. C 296 vom 29.9.1997.

() ABl. C 349 vom 17.11.1998.