BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Abschließende Bewertung des gemeinsamen Programms „Umgebungsunterstütztes Leben“ (AAL JP) /* COM/2013/0898 final */





BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Abschließende Bewertung des gemeinsamen Programms „Umgebungsunterstütztes Leben“ (AAL JP) 1. Einleitung Die Europäische Union ist sich dessen bewusst, dass die Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) eine wichtige Rolle bei der Bewältigung der Herausforderungen und der Nutzung der Chancen spielen, die sich aus dem Altern der Bevölkerung ergeben. Hiermit hat sich die Europäische Kommission insbesondere in ihrer Mitteilung Wohltuendes Altern in der Informationsgesellschaft (2007)[1] befasst, und sie hat erhebliche Finanzmittel für Forschung, Entwicklung und Innovation in diesem Bereich zur Verfügung gestellt. Die Mitteilung der Kommission Eine digitale Agenda für Europa (2010)[2] hat das Engagement der Union für die Nutzung der IKT für ein aktives und gesundes Altern bekräftigt. Die Beteiligung der Union am gemeinsamen Programm „Umgebungsunterstütztes Leben“ (AAL JP) ist ein wesentlicher Teil dieses Engagements. Das AAL JP wurde 2008 von 20 EU-Mitgliedstaaten und drei assoziierten Ländern eingerichtet[3]. Die Union beschloss, die Finanzmittel der Teilnehmerstaaten auf der Grundlage des Artikels 185 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) durch Mittel des Siebten Rahmenprogramms für Forschung und technologische Entwicklung (RP7) zu ergänzen[4]. Der Schwerpunkt des AAL JP liegt auf der angewandten Forschung und der Innovation zu IKT-gestützten Produkten und Dienstleistungen für eine alternde Bevölkerung, deren Zeit bis zur Marktreife zwei bis drei Jahre beträgt. Haupteigentümer des Programms sind die Teilnehmerstaaten. Sie führen das Programm im Rahmen einer internationalen Vereinigung ohne Erwerbszweck („AAL Association“) durch, der eine Generalversammlung vorsteht und deren organisatorische Arbeit von einer zentralen Durchführungsstelle („Central Management Unit“) geleistet wird. Die Kommission hat in der Generalversammlung Beobachterstatus und ein Vetorecht bei der Verabschiedung des Jahresarbeitsprogramms. Im Zusammenhang mit dem Finanzbeitrag der EU ist sie Vertragspartei der Vereinbarungen mit der AAL Association. In der Entscheidung über die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft am AAL JP (2008) ist eine abschließende Bewertung des Programms bis 2013 vorgeschrieben. Diese wurde von einem hochrangigen Gremium unabhängiger Sachverständiger unter Vorsitz des ehemaligen EU-Kommissars Philippe Busquin vorgenommen. Das Gremium hat die erzielten Ergebnisse und die Fortschritte auf dem Weg zur Verwirklichung der Ziele des AAL JP bewertet und Empfehlungen zu strategischen und operativen Folgemaßnahmen an die Kommission und die Mitgliedstaaten gerichtet. In diesem Bericht werden die wichtigsten Empfehlungen des Gremiums analysiert und Maßnahmen der Kommission vorgeschlagen, die zusammen mit anderen EU-Institutionen und Akteuren sowie im Rahmen der Rolle der Kommission im AAL JP durchzuführen wären. 2. Hintergrund: Die Herausforderung der Bevölkerungsalterung Die grundlegenden Daten über das Altern der Bevölkerung Europas lassen erkennen, dass in der Gesellschaft und Wirtschaft ein signifikanter Wandel kurz bevorsteht, für den die EU immer noch nicht ausreichend vorbereitet ist. Bis 2020 dürften – sofern keine entsprechenden Maßnahmen ergriffen werden – bis zu zwei Millionen Arbeitsplätze in Pflege und Gesundheitswesen fehlen, was bedeuten würde, dass 15 % der notwendigen Arbeit im Gesundheitswesen nicht abgedeckt würde.[5] Das Verhältnis der Bürger über 65 Jahre und der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter (15 bis 64 Jahre), das 2008 etwa 1:4 betrug, dürfte bis 2020 auf 1:3 und bis 2050 auf 1:2 sinken, wodurch die Solidarität zwischen den Generationen stark belastet wird.[6] Die Kostensteigerung aufgrund der Bevölkerungsalterung wird sich spürbar auf die öffentlichen Finanzen[7] aber auch auf die private Vermögenssituation auswirken. Die über 50-Jährigen haben ein beträchtliches verfügbares Einkommen, und auch das Einkommen der Rentner ist gestiegen.[8] Hier bestehen jedoch enorme Unterschiede, denn 19 % der älteren Menschen leben an der Armutsgrenze – eine Zahl, die insbesondere in den Ländern der EU-10[9] rasch zunimmt. Diese demografische Herausforderung kann nur durch eine kohärente Kombination von sozial-, wirtschafts-, gesundheits- und innovationspolitischen Strategien und Maßnahmen im IKT-Bereich bewältigt werden.[10] Werden jetzt Maßnahmen ergriffen, kann dies dreifachen Nutzen bringen: · eine bessere Lebensqualität für die Bürger, · tragfähigere Pflegelösungen für die Gesellschaft und · neue Arbeitsplätze und Geschäftsmöglichkeiten aufgrund einer wachsenden Seniorenwirtschaft („silver economy“). Aufgrund des transformativen Charakters der IKT kann die Pflege älterer Menschen völlig neu organisiert werden, indem der Verwaltungsaufwand verringert und die Pflege effizienter und wirksamer gemacht werden, so dass das Pflegepersonal mehr Zeit mit den pflegebedürftigen Menschen verbringen könnte. Die IKT können auch zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen und des Wohls nicht professioneller Pflegekräfte, z. B. von Familienangehörigen, beitragen. Schließlich können sie dazu beitragen, dass ältere Menschen dank eines verbesserten Gesundheitsmanagements und der Anpassung des Arbeitsumfelds ein gesundes und aktives Leben führen und weiterhin aktiv an Wirtschaft und Gesellschaft teilhaben können. Aus immer zahlreicheren Fallstudien geht hervor, dass Maßnahmen im Pflegesektor zu Effizienzsteigerungen von 10–30 %, zu einer größeren Nutzerzufriedenheit und zu einem jährlichen Wirtschaftswachstum von über 10 % in diesem Sektor führen können.[11] Die zunehmende Bevölkerungsalterung wurde in der Strategie „Europa 2020“[12] als Herausforderung, aber auch als Chance für ein intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum beschrieben. In den Leitinitiativen Eine digitale Agenda für Europa und Innovationsunion[13] wird dieses Thema jeweils prioritär behandelt. Der Schwerpunkt der Digitalen Agenda liegt auf IKT-gestützten innovativen Diensten, Produkten und Prozessen und digitalen Lösungen. Die Maßnahmen im Rahmen des AAL JP spielen eine wichtige Rolle in der Europäischen Innovationspartnerschaft für Aktivität und Gesundheit im Alter (EIP AHA). 3. Bewertungsverfahren Die abschließende Bewertung deckt die sechsjährige Laufzeit des AAL JP von 2008 bis 2013 ab. Im Einklang mit der Aufgabenstellung des Bewertungsgremiums bezieht sich die Bewertung auf folgende Aspekte: · Fortschritte im Hinblick auf die Ziele des Programms und die Umsetzung der im Rahmen der Zwischenbewertung formulierten Empfehlungen · Fortschritte bei der bestmöglichen Organisation der Programmdurchführung und bei der Wirksamkeit des Ansatzes nach Artikel 185 in diesem Bereich Außerdem werden Empfehlungen für mögliche Folgemaßnahmen zum AAL JP im Rahmen von Horizont 2020 formuliert. Die Zusammensetzung des Gremiums wurde so gewählt, dass ein gutes Verständnis der technischen und gesundheitswirtschaftlichen Fragen und der Bedürfnisse der Nutzer, ferner Erfahrungen bei der Programmbewertung und eine Kontinuität mit dem für die Zwischenbewertung zuständigen Gremium gewährleistet waren. Die Ergebnisse des Gremiums stützen sich auf eine Auswertung umfangreicher Hintergrundinformationen (Zwischenbericht, Fallstudien, statistische Informationen über das AAL JP und rund 20 Befragungen von Akteuren usw.). Die Bewertung wurde zwischen Mai 2013 und September 2013 durchgeführt, der Abschlussbericht[14] wurde im Oktober 2013 vorgelegt. Die Bewertung fand zeitgleich mit der Ausarbeitung des Vorschlags der Kommission über die Folgemaßnahmen zum AAL JP mit finanzieller Unterstützung aus dem Programm Horizont 2020 statt, und die vorläufigen Ergebnisse wurden bei der Ausarbeitung des endgültigen Vorschlags berücksichtigt. 4. Ergebnisse der Bewertung und Empfehlungen In dem abschließenden Bewertungsbericht werden der hohe Mehrwert und die wichtigen Ergebnisse des AAL JP bestätigt. Insbesondere kommt das Gremium zu folgenden Schlussfolgerungen: 1) Das AAL JP hat gute Fortschritte im Hinblick auf seine Ziele gemacht, und die in der Zwischenbewertung des Gremiums unter dem Vorsitz von Meglena Kuneva formulierten Empfehlungen wurden angemessen berücksichtigt; 2) die zunehmende Tragweite der Bevölkerungsalterung – eine gemeinsame und dringliche Herausforderung in ganz Europa – rechtfertigt eindeutig das Bestehen des AAL JP; 3) das AAL JP bietet einen kohärenten Rahmen, der einen klaren Mehrwert für Europa bringt; 4) die damit verbundenen Forschungs-, Entwicklungs- und Innovationstätigkeiten erreichen eine kritische Masse; 5) Tätigkeiten, die auf eine Verbesserung der Bedingungen für eine industrielle Nutzung abzielen, wurden seit der Zwischenbewertung deutlich ausgebaut; 6) das Programmmanagement wird als erfolgreich beurteilt und das Programm verfügt über gut funktionierende Verwaltungsregelungen und 7) die Fortschritte im Rahmen des Programms sind erfreulich, allerdings sind derzeit noch keine sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen größeren Umfangs sichtbar. Das Gremium bestätigte ferner wichtige Erfolge und frühe Ergebnisse, die als vielversprechende Indikatoren für beträchtliche Gesamtauswirkungen gewertet werden, unter anderem die Folgenden: · gute Beteiligung von KMU (über 40 %); · geschätzte Eigeninvestitionen der teilnehmenden Unternehmen (überwiegend KMU) in Höhe von über 325 Mio. EUR, die durch die gemeinsamen Investitionen der EU und der Teilnehmerländer (150 Mio. EUR bzw. 220 Mio. EUR) mobilisiert wurden; · der Start von bisher rund 130 Projekten mit guter Beteiligung von Endnutzern; · die Tatsache, dass fast 50 % der Projekte im Rahmen der ersten beiden Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen sich bereits geistige Eigentumsrechte an ihren Ergebnissen gesichert haben; 25 % konnten Finanzmittel für die Vermarktung neuer IKT-Produkte und -Dienstleistungen mobilisieren, z. B. für Alarmsysteme, Fernüberwachung, Robotersysteme, Kommunikationsmittel und spielegestützte Schulungsangebote für ältere Menschen; · das Vorhandensein einer Reihe kommerzieller Produkte und Dienstleistungen, die direkt aus den ersten AAL JP-Projekten hervorgegangen sind, und · die Schaffung eines neuen Innovations-„Ökosystems“, das durch die fünf AAL-Foren hervorgehoben wird, die seit 2009 einmal pro Jahr veranstaltet werden, und deren Teilnehmerzahl – parallel zum Anstieg der Zahl der Aussteller, kommerziellen Sponsoren und aktiven Medienpartner – von 500 auf 1200 gestiegen ist. Das Gremium hat eine Reihe von Empfehlungen zu weiteren Verbesserungsmöglichkeiten abgegeben, die sich unter anderem auf Fragen beziehen, die bereits in der Zwischenbewertung thematisiert wurden, wie die stärkere Einbeziehung der Endnutzer, verstärkte Ausrichtung auf Dienstleistungen und soziale Innovation, weitere Beachtung der Aspekte Geschäftsmodelle und Planung, besserer Erfahrungsaustausch und Stärkung der Rolle der zentralen Verwaltungsstelle. Das Gremium begrüßte ferner den Vorschlag der Kommission, das AAL JP im Rahmen von Horizont 2020 fortzusetzen und formulierte Empfehlungen in Bezug auf die Ein- und Durchführung eines Folgeprogramms im Sinne einer größtmöglichen Wirkung. Der Anhang enthält eine ausführliche Liste der Empfehlungen des Gremiums. Die Antwort der Kommission auf die Empfehlungen des Gremiums wird im Folgenden dargelegt. 4.1. Allgemeine Bemerkungen Die Kommission begrüßt den abschließenden Bewertungsbericht. Die Empfehlungen stützen sich auf eine klare und kritische Analyse. Die Kommission wird mit den Teilnehmerstaaten und anderen Akteuren zusammenarbeiten, um die Empfehlungen wie nachstehend beschrieben umzusetzen. Insbesondere wird die Kommission Maßnahmen ergreifen, um den Rechtsrahmen für das vorgeschlagene Nachfolgeprogramm zum gemeinsamen Programm für umgebungsunterstütztes Leben vorzuschlagen und einzuführen. Die Kommission erkennt den Wert der Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten auf der Grundlage von Artikel 185 AEUV an, einschließlich der klaren Verpflichtungen, mit denen gewährleistet werden soll, dass das AAL JP frühzeitig vielversprechende Ergebnisse liefert. Trotz eines schwierigen Starts „von der grünen Wiese“ aus hat das AAL JP seine Relevanz klar bewiesen und hat seine ursprünglichen Ziele erreicht bzw. sogar übertroffen. Es hat sich ein neuer Interessentenkreis gebildet, der die Kette der Nutzerorganisationen, der Industrie (mit mehr als 40 % KMU), der Dienstleistungsanbieter, der Investoren und Forschungseinrichtungen repräsentiert. Mehr als 130 Projekte wurden finanziert; hierfür wurden EU-Mittel in Höhe von 150 Mio. EUR bereitgestellt, die durch erhebliche Investitionen (mehr als 220 Mio. EUR) aus den Teilnehmerstaaten ergänzt wurden und zudem eine Kofinanzierung in Höhe von 250 Mio. EUR durch die Programmteilnehmer mobilisiert haben. Der Beitrag der Teilnehmerstaaten ist bemerkenswert: Er übersteigt die rechtsverbindlichen Verpflichtungen um fast 50 %. Praktisch bedeutet dies, dass das AAL JP sich seit der Zwischenbewertung beträchtlich verbessert hat, auch wenn es noch Spielraum für weitere Verbesserungen gibt – die auch erforderlich sind, um sicherzustellen, dass das Programm weiterhin relevant ist, insbesondere für KMU, die in Bezug auf den Inhalt der Maßnahmen und die Fristen für Vertragsschließung/Zahlungen eine gewisse Flexibilität benötigen. 4.2. Empfehlungen an die Mitgliedstaaten Die Kommission pflichtet der Empfehlung des Gremiums bei, dass Anstrengungen unternommen werden sollten, um die praktische Durchführung des AAL JP weiter zu verbessern – was nun, da das Programm im normalen Rhythmus durchgeführt wird und eine große Gruppe von Akteuren erreicht hat, ein entscheidender Erfolgsfaktor ist. Die Verfahren und die Zuständigkeiten bei der Programmverwaltung sollten kritisch geprüft werden, um mögliche Schwachstellen und Bereiche zu ermitteln, die verbessert bzw. gestrafft werden könnten. Die Kommission hat in ihrem Vorschlag für das AAL JP bereits gefordert, dass die Teilnehmerstaaten gemeinsame verbindliche Fristen für Vertragsabschlüsse und Zahlungen festlegen. Die Kommission schließt sich ferner den Empfehlungen zur Ausrichtung künftiger Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen an sozioökonomischen Herausforderungen und zum Einsatz beweglicherer Instrumente und gemeinsamer Projekte an, die die künftige Marktdynamik und künftige Entwicklungen im Bereich des Programms vorwegnehmen. Die Kommission hat diese Aspekte bereits im Zusammenhang mit „Horizont 2020“ erwogen, und ihr Vorschlag für das Nachfolgeprogramm zum AAL JP beinhaltet die Möglichkeit, zusätzliche Instrumente wie Preise und Innovationsbeihilfen einzusetzen, um bei entsprechendem Bedarf ein rasches Tätigwerden zu ermöglichen. Die Kommission stimmt ferner der Empfehlung zu, das Programm solle weiter auf die Nutzung der Ergebnisse ausgerichtet werden, wie auch der Anregung, klarere Parameter heranzuziehen und eine systematische Nachbereitung vorzusehen, um ein deutlicheres Bild von der Wirkung der Projekte zu erlangen, an dem die künftige Umsetzung ausgerichtet werden kann. Diese Parameter werden in künftigen Vereinbarungen zwischen der Kommission und der AAL Association aufgenommen werden. Das Gremium empfiehlt zudem, dass neben einer guten quantitativen Mitwirkung der Nutzer am Nachfolgeprogramm auch die Qualität der Beteiligung (seitens der Nutzer und der Akteure auf der Nachfrageseite, wie Dienstleister und Versicherungsunternehmen) verbessert werden sollte, um ein größeres geografisches Gebiet zu erfassen und im Laufe des gesamten Projektzyklus aufrechtzuerhalten. Die Kommission teilt diese Ansicht und hat eine Anforderung eingeführt, nach der von den Teilnehmerstaaten erwartet wird, dass sie die Beteiligung von Organisationen auf der Nutzer- und Nachfrageseite im Rahmen nationaler Finanzierungsprogramme zum AAL JP unterstützen. Die Kommission schließt sich auch der Empfehlung des Gremiums an, die Kommunikationsmaßnahmen und die Aktivitäten zum Aufbau von Gemeinschaften, die ein Schlüsselelement des Programms bilden, weiter auszubauen. Dies wird sich in künftigen Unterstützungsmaßnahmen und in dem Mandat der AAL Association niederschlagen. Die oben genannten Empfehlungen werden ferner durch den Vorschlag, den Gegenstandsbereich des AAL JP2 zu erweitern und auch das Thema aktives und gesundes Altern einzubeziehen sowie durch die geplanten (und bereits vorhandenen) engen Kontakte zwischen den AAL-Akteuren und den entsprechenden Akteuren der Europäischen Innovationspartnerschaft für Aktivität und Gesundheit im Alter (EIP AHA) umgesetzt. 4.3. Empfehlungen an die Kommission Es wird empfohlen, dass die Kommission dazu beiträgt, die Kohärenz und die Synergien zwischen Forschungs-, Innovations- und Übernahmetätigkeiten im Bereich IKT für aktives und gesundes Altern weiter auszubauen. Diese Empfehlung wird begrüßt und es wurden bereits mehrere Schritte in diese Richtung unternommen. Im Vorschlag für das Rahmenprogramm für Forschung und Innovation „Horizont 2020“ wird das Programm AAL JP2 bereits als Ergänzung zu längerfristigen FuE-Tätigkeiten und Innovations-Pilotprojekten im Rahmen des Abschnitts Gesellschaftliche Herausforderungen 1 (Gesundheit, demografischer Wandel und Wohlergehen) betrachtet. Im Rahmen von Horizont 2020 wird das AAL JP sich auf marktorientierte Forschung und Innovation beziehen und darauf abzielen, vorgelagerte Forschungsergebnisse in IKT-gestützte Produkte und Dienstleistungen, die als Reaktion auf den Bedarf der Nutzer neu auf den Markt gebracht werden, einfließen zu lassen. Das AAL JP wiederum wird ergänzt durch die gemeinsame Programmplanungsinitiative zum Thema „Länger und besser leben“, die sich mit neuen multidisziplinären Forschungsvorhaben zum demografischen Wandel als Reaktion auf politischen Bedarf befasst. Die Kommission wird zudem die Komplementarität mit der vom Europäischen Innovations- und Technologieinstitut geplanten Wissens- und Innovationsgemeinschaft für Gesundheit im Alter gewährleisten. Schließlich wurden im Rahmen der EIP-AHA die wichtigsten Prioritäten für Innovationen festgelegt und wird sich mit dem Abbau einer Reihe von Hindernissen befassen, damit innovative Lösungen für aktives und gesundes Altern rascher und im richtigen Umfang auf den Markt gebracht werden können. Durch die Erweiterung des Geltungsbereichs des Programms parallel zu demjenigen des EIP-AHA werden starke Synergien geschaffen. 5. Schlussfolgerungen Die Kommission begrüßt den abschließenden Bewertungsbericht zum AAL JP, aus dem die positiven Auswirkungen der gebündelten Anstrengungen der EU und der teilnehmenden Staaten hervorgehen. Die Lehren aus den Ergebnissen und Empfehlungen des Berichts sollten dazu führen, dass das Nachfolgeprogramm zum AAL JP im Rahmen von „Horizont 2020“ eine Reihe einschlägiger Initiativen auf EU- und nationaler Ebene noch wirksamer beeinflusst und effektivere Synergien mit ihnen erzielt. Alle Mitgliedstaaten sollten daher eine Beteiligung an dem AAL JP2 erwägen, wodurch die europäische Integration in diesem Bereich weiter gestärkt würde. Das AAL JP ist ein gutes Beispiel für die konkrete Umsetzung der Strategie Europa 2020, indem Europa sich hier bei der Bewältigung einer wichtigen gesellschaftlichen Herausforderung auf IKT und Innovation stützt und dabei gleichzeitig beträchtliche neue Wachstumsmöglichkeiten für die Wirtschaft sowie dringend benötigte Arbeitsplätze schafft. Das Europäische Parlament und der Rat werden ersucht, zu der Analyse und den Empfehlungen des Berichts Stellung zu nehmen und die Umsetzung der vorgeschlagenen Maßnahme zu unterstützen. [1] KOM(2007) 332 endg. vom 14. Juni 2007. [2] KOM(2010) 245 endg./2 vom 19. Mai 2010. [3] Belgien, Dänemark, Deutschland, Irland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien, Zypern, Luxemburg, Ungarn, die Niederlande, Österreich, Polen, Portugal, Rumänien, Slowenien, Finnland, Schweden und das Vereinigte Königreich (teilnehmende Mitgliedstaaten) sowie Israel, Norwegen und die Schweiz. [4] Beschluss Nr. 742/2008/EG vom 9. Juli 2008. [5] Vorläufige Schätzungen der Europäischen Kommission auf der Grundlage von EUROSTAT- und OECD-Daten. [6] SEK(2008) 2911. [7] KOM(2009) 545, 17. September 2009 [8] Silver Economy Network of European Regions. [9] Gemeinsamer Rentenbericht des Ausschusses für Wirtschaftspolitik und des Ausschusses für Sozialschutz vom 28. Mai 2010. [10] KOM(2006) 571, KOM(2009) 180, Bericht über die demografische Alterung 2009 („European Economy“-Reihe). [11] European Commission ex-ante impact assessment of the proposed Active and Assisted Living Joint Programme (Vorab-Folgenabschätzung der Europäischen Kommission in Bezug auf das vorgeschlagene gemeinsame Programm für umgebungsunterstütztes Leben), SWD/2013/0251, 9. November 2012. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=SWD:2013:0251:FIN:EN:PDF. [12] KOM(2010) 2020 vom 3. März 2010. [13] KOM(2010) 1161 vom 6. Oktober 2010. [14] https://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/second-interim-evaluation-artemis-and-eniac-joint-technology-initiatives.