Die Verschlechterung der Gesundheits- und Wirtschaftslage im letzten Quartal 2020 und Anfang 2021 veranlasste die Mitgliedstaaten, ihre Krisenmaßnahmen zu verlängern oder zusätzliche fiskalische Unterstützung zu leisten. Gleichzeitig blieben die Risikoaufschläge auf Staatsanleihen niedrig, was zum Teil einer Kombination aus entschlossenen Maßnahmen der EU und der Mitgliedstaaten zu verdanken war. Letztere umfassen auch die enge Abstimmung der politischen Reaktionen und einen stark akkommodierenden Kurs sowohl der Fiskal- als auch der Geldpolitik. Ein verfrühtes Zurückfahren der fiskalischen Unterstützung in der EU und in anderen großen Volkswirtschaften (siehe Kasten 1) oder eine Abkehr von der Verpflichtung zur Erhaltung der mittelfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen könnten jedoch die Wahrnehmung an den Finanzmärkten verändern.

Eine ehrgeizige und rasche Umsetzung des Programms „NextGenerationEU“, einschließlich der dazugehörigen Aufbau- und Resilienzfazilität, könnte der Wirtschaft der EU einen kräftigen Schub verleihen. Infolge der im Dezember 2020 erzielten politischen Einigung über die Aufbau- und Resilienzfazilität hat sich die Ausarbeitung der nationalen Aufbau- und Resilienzpläne in allen Mitgliedstaaten intensiviert. Die meisten Planentwürfe wurden bei den Prognosen der Kommission noch nicht berücksichtigt. Mit der Umsetzung der in den anstehenden Aufbau- und Resilienzplänen vorgesehenen Maßnahmen könnte der wirtschaftliche Aufschwung in den Jahren 2021 und 2022 stärker werden als derzeit erwartet. Parallel zur Ausarbeitung ihrer Aufbau- und Resilienzpläne sollten die Mitgliedstaaten auch ihre Planungen bezüglich der Kohäsionsfonds für den Zeitraum 2021-2027 beschleunigen, damit alle Instrumente kohärent auf eine nachhaltige, grüne und digitale Erholung ausgerichtet sind.

Diese Projektionen sind mit erheblicher Unsicherheit und hohen Risiken behaftet, die in erster Linie mit der weiteren Entwicklung der Pandemie und dem Erfolg der Impfkampagnen zusammenhängen (siehe Anhang, Schaubild 2). Bessere Ergebnisse als erwartet wären möglich, wenn der Impfprozess zu rascheren Lockerungen und somit einer früheren und stärkeren Erholung führt. Der Aufschwung könnte auch kräftiger ausfallen als erwartet. Angesichts historisch hoher Ersparnisse der privaten Haushalte, niedriger Finanzierungskosten und stützender politischer Maßnahmen könnte ein Optimismusschub bei Krisenende zu einer kraftvolleren Auflösung des Nachfrage- und Investitionsstaus führen. Andererseits könnte sich die Pandemie auf kurze Sicht auch als hartnäckiger oder schwerwiegender als angenommen erweisen. Unter anderem besteht die Gefahr, dass neue und ansteckendere Varianten des Coronavirus die Aufhebung der Eindämmungsmaßnahmen verzögern könnten, wodurch sich die erwartete Erholung verzögern würde. Dies könnte zur Folge haben, dass es aufgrund der anhaltenden Krise und damit einhergehender Insolvenzen, einer steigenden Langzeitarbeitslosigkeit und größerer Ungleichheiten zu tieferen Rissen im Gefüge der europäischen Wirtschaft und Gesellschaft kommt. Ein Risiko liegt darin, dass ein verfrühtes Zurückfahren der fiskalischen Unterstützung die wirtschaftliche Erholung in der EU hemmen und entsprechende Langzeitfolgen verschärfen könnte. Schließlich könnten sich die zwischen den einzelnen Ländern bestehenden Ungleichheiten weiter vertiefen, was das Funktionieren des Binnenmarkts beeinträchtigen, Effizienzverluste verursachen und letztlich einen selbstverstärkenden Effekt haben würde.

Die europäische Wirtschaft dürfte zum Jahresende 2020 und zu Beginn des neuen Jahres geschwächelt haben, doch geht die Winterprognose 2021 der Kommission davon aus, dass das Wachstum in Europa in diesem Frühjahr wieder anziehen und im Sommer weiter Fahrt aufnehmen wird. Die Wirtschaftstätigkeit ging im Schlussquartal 2020 zurück, und die Umfrageindikatoren deuten auch für den Jahresbeginn 2021 auf eine gedämpfte Konjunktur hin. Es wird jedoch erwartet, dass Fortschritte bei der Impfung gefährdeter Bevölkerungsgruppen das Wiederhochfahren der Wirtschaftstätigkeit erleichtern werden. Angesichts besserer Prognosen für die Weltwirtschaft dürfte die Erholung auch durch die Auslandsnachfrage begünstigt werden. Insgesamt wird davon ausgegangen, dass sich das Wachstum in der EU und im Euroraum – nach dem im Jahr 2020 verzeichneten Rückgang um 6½ % – im Jahr 2021 wieder auf rund 3¾ % erhöhen wird. Wenn der Aufschwung Tritt fasst, dürfte sich die jährliche Wachstumsrate 2022 in der EU bei rund 4 % und im Euroraum bei rund 3¾ % einpendeln. Im Durchschnitt dürfte das reale BIP in der EU und im Euroraum sein Vorkrisenniveau im zweiten Quartal 2022 wieder erreichen, während die Rückkehr der gesamtwirtschaftlichen Produktion zum Vorkrisentrend nicht vor Ende 2022 zu erwarten ist (siehe Anhang, Schaubild 1).

Zugleich haben die letzten Monate Licht am Ende des Tunnels gebracht. Der Durchbruch bei der Impfstoffentwicklung im vergangenen Herbst und der Beginn groß angelegter Impfkampagnen in allen Mitgliedstaaten haben den Ausblick mittelfristig aufgehellt und Hoffnungen auf eine Rückkehr zu einer neuen Normalität geweckt. Darüber hinaus ist eine Einigung über den mehrjährigen Finanzrahmen und „NextGenerationEU“ gelungen. Die Aufbau- und Resilienzfazilität ist in Kraft getreten, was den Mitgliedstaaten auf dem Weg zu einer nachhaltigen Erholung helfen wird.

Diese Überlegungen werden Gegenstand der Beratungen im Rat (Wirtschaft und Finanzen) und in der Euro-Gruppe sein und in den haushaltspolitischen Leitlinien, die die Kommission Ende Mai 2021 im Rahmen des Frühjahrspakets des Europäischen Semesters vorlegen wird, näher ausgeführt werden.

Die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel des Stabilitäts- und Wachstumspakts in Reaktion auf den Ausbruch der COVID-19-Pandemie hat es den Mitgliedstaaten ermöglicht, von den normalerweise geltenden haushaltspolitischen Anforderungen abzuweichen. Da die Klausel keine Aussetzung der im Rahmen des Pakts vorgesehenen Verfahren bewirkt, führt die Europäische Kommission den jährlichen Zyklus der haushaltspolitischen Überwachung fort. Die vorliegende Mitteilung enthält politische Orientierungen, die die haushaltspolitische Koordinierung und die Ausarbeitung der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme der Mitgliedstaaten erleichtern sollen. Sie befasst sich mit der angemessenen Gestaltung und Qualität fiskalpolitischer Maßnahmen, und zwar mit Blick auf deren Wirksamkeit, deren schrittweise Anpassung – von Krisenmaßnahmen hin zu zielgerichteteren Maßnahmen – sowie letztlich deren Beendigung. Darüber hinaus werden in der Mitteilung die Überlegungen der Kommission hinsichtlich einer Deaktivierung bzw. einer weiteren Anwendung der allgemeinen Ausweichklausel dargelegt. Schließlich enthält die Mitteilung allgemeine Hinweise zur mittelfristigen Gesamtausrichtung der Haushaltspolitik, einschließlich zu den Auswirkungen der Aufbau- und Resilienzfazilität auf die Haushaltspolitik.

In dieser Mitteilung legt die Kommission ihre Überlegungen dar, wie die Durchführung der Haushaltspolitik auf EU-Ebene koordiniert und beim gemeinsamen Ansatz zur Bekämpfung der Pandemie, zur Stützung der Wirtschaft, zur Förderung einer nachhaltigen Erholung und zur Wahrung der mittelfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen eine neue Phase eingeläutet werden kann. Die Mitgliedstaaten führen derzeit ihre Haushaltspläne für 2021 aus und setzen in diesem Zusammenhang zeitnahe, befristete und zielgerichtete Maßnahmen um, die auf ihre länderspezifischen Gegebenheiten zugeschnitten sind. Im April werden die Mitgliedstaaten ihre Stabilitäts- und Konvergenzprogramme übermitteln und darin ihren mittelfristigen haushaltspolitischen Kurs darlegen. Nachdem die Verordnung zur Einrichtung einer Aufbau- und Resilienzfazilität in Kraft getreten ist, werden die Mitgliedstaaten in den kommenden Monaten ihre Aufbau- und Resilienzpläne vorlegen, deren Umsetzung in vielen Fällen für einen – durch die EU finanzierten – erheblichen Fiskalimpuls sorgen wird. Aus diesen Gründen werden den Mitgliedstaaten in dieser Mitteilung allgemeine Orientierungen für die Durchführung der Haushaltspolitik in der kommenden Zeit gegeben.

Kasten 1: Fiskalpolitische Maßnahmen in der übrigen Welt Weltweit wurden 2020 im Zuge der fiskalpolitischen Reaktion auf die COVID-19-Pandemie rund 6 Bio. EUR an direkten Hilfen aus Haushaltmitteln mobilisiert (knapp 7½ % des weltweiten BIP), wobei die meisten Mittel von den G20-Ländern bereitgestellt wurden. Das ist mehr als doppelt so viel wie in Reaktion auf die globale Finanzkrise 2008–2010. Die fiskalische Unterstützung hat die Auswirkungen der Pandemie auf Verbrauch und Wirtschaftsleistung abgemildert, gleichzeitig aber auch zu einem Anstieg der öffentlichen Defizite und Schuldenstände geführt. Die globale Staatsverschuldung lag Ende 2020 bei schätzungsweise 98 % des weltweiten BIP, wohingegen kurz vor Ausbruch der Pandemie für dasselbe Jahr noch 84 % des BIP projiziert worden waren. Die zusätzlichen Gesundheitsausgaben beliefen sich auf 800 Mrd. EUR, während die direkte fiskalische Unterstützung für private Haushalte und Unternehmen insgesamt fast 5 Bio. EUR betrug. Zusätzlich zu den direkten Fiskalimpulsen stellten die Regierungen rund 5 Bio. EUR (rund 6 % des weltweiten BIP) an Liquiditätshilfen für Unternehmen und Haushalte bereit, unter anderem in Form von Kapitalzuführungen, Darlehen, Vermögenswertankäufen oder Schuldenübernahmen sowie Garantien. Welche Auswirkungen diese Eventualverbindlichkeiten künftig auf die Staatsverschuldung und das öffentliche Defizit haben werden, wird davon abhängen, inwieweit diese Garantien vom privaten Sektor in Anspruch genommen und letztlich abgerufen oder aktiviert werden. Die fiskalpolitischen Maßnahmen der einzelnen Länder wurden von ihrem jeweiligen Zugang zu erschwinglichen Finanzierungen, ihrem Grad der Sozialstaatlichkeit und dem verfügbaren politischen Spielraum beeinflusst. Länder mit umfassenderen Sicherheitsnetzen weiteten bestehende Maßnahmen aus und setzten bei ihrer politischen Reaktion vergleichsweise stärker auf automatische Stabilisatoren. Länder mit weniger starken Sicherheitsnetzen hingegen mussten umfangreichere diskretionäre Fiskalmaßnahmen ergreifen. So beschlossen beispielsweise die USA im Jahr 2020 haushaltspolitische Maßnahmen im Umfang von fast 17 % ihres BIP sowie Liquiditätshilfen in Umfang von 2,4 % des BIP, während ein neues Paket im Umfang von 1,9 Bio. USD (rund 10 % des BIP) derzeit noch im US-Kongress erörtert wird. Es wird erwartet, dass im Laufe dieses Jahres ein weiterer Gesetzentwurf vorgelegt wird, der insbesondere Maßnahmen zur Schaffung von Arbeitsplätzen, zur Verbesserung der Infrastruktur sowie zur Bekämpfung des Klimawandels und gegen Rassismus vorsieht. Vor dem Hintergrund einer eingeschränkten Geldpolitik setzte Japan relativ umfangreiche Fiskalimpulse in Form einer direkten fiskalischen Unterstützung im Umfang von etwa 15½ % seines BIP und Liquiditätshilfen in Höhe von mehr als 28 % des BIP. China stellte Haushaltshilfen im Umfang von rund 4½ % seines BIP und Liquiditätshilfen von mehr als 1 % des BIP bereit. Im Vereinigten Königreich beliefen sich sowohl die haushaltsfinanzierten Maßnahmen als auch die Liquiditätshilfen auf jeweils über 16 % des BIP. Schließlich richtete sich der Anteil der auf den Gesundheitssektor ausgerichteten Maßnahmen in den einzelnen Ländern nach der jeweiligen Pandemielage und der Ausgangslage des jeweiligen Gesundheitssektors, wobei der Gesamtumfang der öffentlichen Gesundheitsausgaben von 0,1 % des BIP in China bis hin zu über 5 % des BIP im Vereinigten Königreich reichte. Hochentwickelte Volkswirtschaften konnten im Allgemeinen günstiger Kredite aufnehmen als andere Länder und folglich größere Maßnahmenpakete finanzieren. Während die Industrieländer im Durchschnitt fiskalpolitische Maßnahmen im Umfang von rund 24 % ihres BIP einleiteten, belief sich dieser Wert in den Schwellenländern auf nur 6 % und in Ländern mit niedrigem Einkommen sogar auf weniger als 2 %, was einen krassen Kontrast darstellt. Die Unterstützung durch die internationale Gemeinschaft in Form von Zuschüssen, Finanzierungen zu Vorzugsbedingungen und Schuldenerlass trägt wesentlich dazu bei, den Partnerländern der EU ihre politische Reaktion zu erleichtern.

3.Die fiskalpolitische Reaktion der Mitgliedstaaten: Bekämpfung der Pandemie, Stützung der Wirtschaft und Förderung einer nachhaltigen Erholung

Die Mitgliedstaaten haben mit beispiellos starken und schnellen fiskalpolitischen Maßnahmen reagiert, wobei die Fiskal- und Liquiditätsmaßnahmen den BIP-Einbruch im Jahr 2020 um schätzungsweise rund 4,5 Prozentpunkte gedämpft haben dürften. Erleichtert wurde diese Politikreaktion durch die frühzeitige Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel des Stabilitäts- und Wachstumspakts im März 2020 und die volle Ausschöpfung der bei den EU-Beihilfevorschriften vorgesehenen Flexibilität, insbesondere im Wege eines ebenfalls im März 2020 beschlossenen Befristeten Beihilferahmens. Insgesamt wird die fiskalische Unterstützung in der EU – durch automatische Stabilisatoren und diskretionäre Maßnahmen – im Jahr 2020 auf rund 8 % des BIP geschätzt und liegt damit beträchtlich über der im Zeitraum 2008-2009 erfolgten Unterstützung. Die Mitgliedstaaten ergriffen im Jahr 2020 krisenbedingt diskretionäre haushaltspolitische Maßnahmen im Umfang von nahezu 4 % des BIP (siehe Anhang, Tabelle 1), die zu der mit rund 4 % des BIP bereits beachtlichen Wirkung der automatischen Stabilisatoren hinzukamen. Der Großteil der diskretionären Maßnahmen bestand in zusätzlichen Ausgaben (3,3 % des BIP). Dies umfasste krisenbedingte Gesundheitsausgaben (0,6 % des BIP), etwa für den Kapazitätsausbau im Gesundheitswesen, die Bereitstellung von Schutzausrüstung oder die Einrichtung von Testzentren und Rückverfolgungssystemen. Die ausgabenseitigen Maßnahmen in anderen Bereichen (2,7 % des BIP) umfassten Ausgleichszahlungen für Umsatzverluste in bestimmten Wirtschaftszweigen sowie Kurzarbeitsregelungen und sonstige Maßnahmen. Steuerliche Entlastungen machten weitere 0,4 % des BIP aus. Außerdem stellten die Mitgliedstaaten umfangreiche Liquiditätshilfen (rund 19 % des BIP) bereit, meist in Form staatlicher Garantien. Rund ein Viertel der verfügbaren Garantien wurde bisher genutzt. In vielen Fällen mussten diese Garantieregelungen von der Kommission beihilferechtlich geprüft und genehmigt werden, was im Einklang mit den Beihilfevorschriften zügig geschah.

Am 20. Juli 2020 empfahl der Rat den Mitgliedstaaten, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die Pandemie wirksam zu bekämpfen, die Wirtschaft zu stützen und die Erholung zu fördern. Für den weiteren Verlauf empfahl er den Mitgliedstaaten außerdem, sobald die wirtschaftlichen Bedingungen es zulassen, eine Haushaltspolitik zu verfolgen, die darauf abzielt, mittelfristig eine vorsichtige Haushaltslage zu erreichen und die Schuldentragfähigkeit zu gewährleisten, und gleichzeitig die Investitionen erhöht.

Durch die von den Mitgliedstaaten ergriffenen Maßnahmen gelingt es, Arbeitsplätze zu erhalten. Dank nationaler Initiativen zur Unterstützung von Kurzarbeit konnten rund 20 % der Beschäftigung in der EU gesichert werden. Die Mitgliedstaaten machen ausgiebig Gebrauch von der in Form von vergünstigten Darlehen angebotenen finanziellen Unterstützung im Rahmen von SURE (Europäisches Instrument zur vorübergehenden Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in einer Notlage), um Kurzarbeitsregelungen und ähnliche Maßnahmen zugunsten von Arbeitnehmern und Selbstständigen zu finanzieren. Die Maßnahmen umfassten eine Vielzahl an Programmen, darunter die Flexibilisierung bestehender Regelungen zur Unterstützung beruflicher Wechsel, beruflicher Weiterbildung und Qualifizierung sowie besonderer beruflicher Ausbildungsmaßnahmen als Alternative zur Kurzarbeit. Durch diese staatlich geförderten Programme werden die Lohnkosten für die Unternehmen gesenkt und die Lohnersatzleistungen für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Vergleich zum herkömmlichen Arbeitslosengeld verbessert. Außerdem tragen sie dazu bei, Arbeitsplätze zu erhalten und den weiteren Rückgang der Stellenzahlen, des verfügbaren Einkommens der private Haushalte und der Inlandsnachfrage abzufedern. Die Wirkung dieser Regelungen ist groß: Trotz des drastischen Wirtschaftseinbruchs hat sich die Arbeitslosenquote in der EU im Jahr 2020 nur marginal erhöht. Der Anstieg fiel erheblich geringer aus, als der historische Zusammenhang zwischen Arbeitslosigkeit und BIP-Wachstum nahelegt (siehe Anhang, Abbildung 3). Hinzu kommt, dass die Arbeitslosenquote in der EU merklich weniger schwankte als in den USA (siehe Anhang, Abbildung 4). Am wirksamsten sind die Beschäftigungsförderprogramme in Ländern, in denen sie schon lange erprobt sind. In Ländern, die solche Regelungen erst während der Pandemie eingeführt haben, könnte der mildernde Effekt auf die Arbeitslosigkeit etwas geringer ausgefallen sein.

Lebenswichtige Liquiditätshilfen verhinderten, dass Liquiditätsengpässe zu Solvenzproblemen wurden. Der Unternehmenssektor hatte unter der Krise zu leiden, und viele finanziell gesunde Unternehmen mit tragfähigen Geschäftsmodellen wurden in eine finanzielle Notlage gedrängt. Die verschiedenen Branchen waren unterschiedlich stark betroffen, wobei Unternehmen im Dienstleistungssektor, die unmittelbarer von sozialen Kontakten abhängen, besonders unter Druck gerieten. Die Maßnahmen umfassten Kapitalspritzen, Kreditlinien, öffentliche Kreditbürgschaften, Zinsaufschübe sowie Zahlungspausen oder Befreiungen bei bestimmten Steuern und Sozialabgaben sowie insolvenzrelevante Maßnahmen. Nach Schätzungen der Kommission hätte ohne die (über die Kurzarbeitsregelungen hinausreichenden) staatlichen Unterstützungsmaßnahmen oder ohne neue Kreditaufnahme ein Viertel aller EU-Unternehmen bis zum Jahresende 2020 Liquiditätsengpässe erlitten, nachdem die Kapitalpuffer aufgebraucht gewesen wären. Staatliche Kreditbürgschaften und Tilgungspausen haben einen Anstieg der Kreditausfälle bisher verhindert. Aufgeschobene Verwaltungsverfahren, Tilgungspausen und die vorübergehende Lockerung der Insolvenzvorschriften führten dazu, dass 2020 weniger Unternehmen Konkurs anmeldeten als im Jahr zuvor.

Die diskretionäre fiskalpolitische Unterstützung dürfte in dem Maße graduell abnehmen, wie die Krisenmaßnahmen zurückgenommen werden oder auslaufen. Zuletzt haben viele Mitgliedstaaten das Rücknahmetempo für ihre Krisenmaßnahmen wegen der Pandemieentwicklung und der fortgeltenden Kontaktbeschränkungen noch einmal überdacht, was bestätigt, dass die nationalen Fiskalreaktionen flexibel bleiben müssen. Aktuell wird damit gerechnet, dass sich die Auswirkungen der COVID-19-bedingten Maßnahmen insgesamt im Jahr 2021 auf rund 2,6 % des BIP und im Jahr 2022 auf rund 0,6 % des BIP belaufen werden. Hinzu kommt, dass die automatischen Stabilisatoren die Wirtschaft weiterhin zusätzlich stützen werden.

Die Übersichten über die Haushaltsplanung der Mitgliedstaaten 2021 entsprachen alles in allem der haushaltspolitischen Empfehlung. Im Herbst 2020 bewertete die Kommission die für 2021 eingereichten Übersichten über die Haushaltsplanung der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets auf Basis einer qualitativen Bewertung der haushaltspolitischen Maßnahmen einschließlich der Frage, inwieweit diese zielgerichtet und befristet sind. Die meisten in den Übersichten über die Haushaltsplanung enthaltenen Maßnahmen zielen darauf ab, vor dem Hintergrund erheblicher Unsicherheit die Konjunktur zu stützen. Die meisten Mitgliedstaaten legten großteils befristete Maßnahmen vor. Bei einigen wenigen Mitgliedstaaten enthielt die Übersicht über die Haushaltsplanung jedoch auch Maßnahmen, die offenbar weder befristet noch durch Ausgleichsmaßnahmen kompensiert werden. Seit die Übersichten über die Haushaltsplanung 2021 bewertet wurden, haben die Mitgliedstaaten Maßnahmen mit einer zusätzlichen direkten Haushaltswirkung von 1,0 % des EU-BIP im Jahr 2021 ergriffen, nahezu alle ausgabenseitig. Die Mehrausgaben für Gesundheit und die Ausgaben für Kurzarbeitsregelungen werden jeweils auf 0,2 % des BIP geschätzt. Die Mehrausgaben beinhalten auch diverse Unterstützungsprogramme für krisengeschädigte Unternehmen, einschließlich Beihilfen für besonders betroffene Wirtschaftszweige.

4.Die Politikreaktion der EU: bestmögliche Nutzung von allgemeiner Ausweichklausel und NextGenerationEU

Im März 2020 aktivierte die EU die allgemeine Ausweichklausel des Stabilitäts- und Wachstumspakts, die im Falle eines schweren Konjunkturabschwungs in der EU eine vorübergehende Abweichung von der regulären Anwendung der Haushaltsregeln gestattet. Die Kommission schlug vor, die allgemeine Ausweichklausel zu aktivieren, damit die EU weiterhin rasch, energisch und koordiniert auf die schnell fortschreitende Krise reagieren kann. Spezifische Bestimmungen im haushaltspolitischen Regelwerk der EU geben in einer allgemeinen Krisensituation allen Mitgliedstaaten die Möglichkeit einer koordinierten, geordneten Abweichung von den regulären Anforderungen. So heißt es in der präventiven Komponente des Pakts, namentlich in Artikel 5 Absatz 1 und Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97: „Bei [...] einem schweren Konjunkturabschwung im Euro-Währungsgebiet oder in der Union insgesamt kann den Mitgliedstaaten gestattet werden, vorübergehend von dem Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel [...] abzuweichen, vorausgesetzt, dies gefährdet nicht die mittelfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen“. Die Kommission befand, dass die Verfahren des Pakts durch die allgemeine Ausweichklausel zwar nicht ausgesetzt werden, ihre Aktivierung es der Kommission und dem Rat aber ermöglichen würde, die erforderlichen Maßnahmen zur politischen Koordinierung im Rahmen des Pakts zu ergreifen und dabei von den normalerweise geltenden Haushaltsanforderungen abzuweichen.

Im Mai 2020 nahm die Kommission für alle Mitgliedstaaten außer Rumänien, das bereits der korrektiven Komponente des Pakts unterlag, Berichte nach Artikel 126 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union an. Darin wurde anhand der Planungen der Mitgliedstaaten bzw. der Frühjahrsprognose 2020 der Kommission geprüft, ob die Mitgliedstaaten im Jahr 2020 das Defizitkriterium einhalten würden. Bei einigen Mitgliedstaaten wurde auch die Einhaltung des Schuldenstandskriteriums im Jahr 2019 bewertet. Infolge der politischen Reaktion auf die COVID-19-Krise lagen die von den Mitgliedstaaten geplanten Defizite für 2020 generell über dem Schwellenwert von 3 % des BIP. Die Kommission gelangte zu der Auffassung, dass zu diesem Zeitpunkt keine Beschlüsse zur Einleitung von Defizitverfahren getroffen werden sollten. Begründet wurde dies mit der außergewöhnlichen Unsicherheit, die die wirtschaftlichen und budgetären Folgen der COVID-19-Pandemie, insbesondere auch mit Blick auf die Festlegung eines glaubwürdigen haushaltspolitischen Kurses, mit sich bringen.

Aus Sicht der Kommission sollte der Beschluss über die Deaktivierung oder weitere Anwendung der allgemeinen Ausweichklausel auf einer Gesamtbewertung der Wirtschaftslage anhand quantitativer Kriterien beruhen. Der Wirtschaftsausblick bleibt höchst ungewiss, und es ist nicht mit Bestimmtheit zu sagen, wann der schwere Konjunkturabschwung in der EU oder im Euro-Währungsgebiet beendet sein wird. Die Deaktivierung der Klausel sollte von der Wirtschaftslage der EU und des Euro-Währungsgebiets abhängig gemacht werden, wobei anzuerkennen ist, dass die Rückkehr der Wirtschaft zu normaleren Bedingungen Zeit in Anspruch nehmen wird. Verschiedene Indikatoren könnten herangezogen werden, haben aber auch ihre Grenzen:

·Schätzungen der Lücke zwischen der tatsächlichen und der potenziellen gesamtwirtschaftlichen Produktion sind im Rahmen der EU-Haushaltsregeln zwar gebräuchlich, wegen der Schwere des wirtschaftlichen Schocks und seiner Einzigartigkeit zum gegenwärtigen Zeitpunkt aber mit besonders großer Unsicherheit behaftet.

·An vierteljährlichen oder gar jährlichen Wachstumsraten lässt sich der Zustand der Wirtschaft nur zum Teil ablesen, da die kräftigen Wachstumsraten 2021-2022 angesichts des beispiellosen Einbruchs von 2020 und der dadurch entstandenen tiefen Wunden über die wahre Stärke der Erholung hinwegtäuschen.

·Arbeitsmarktindikatoren wie die Arbeitslosenquote könnten aufgrund des massiven Einsatzes von Kurzarbeitsregelungen, unfreiwilliger Teilzeitarbeit und der zeitverzögerten Reaktion von Arbeitsmarktindikatoren auf die Wirtschaftsentwicklungen ein falsches Bild von der Wirtschaftslage vermitteln.

·Das Niveau der Wirtschaftstätigkeit in der EU oder im Euro-Währungsgebiet im Vergleich zum Vorkrisenniveau ist als Indikator besser geeignet, um den Stand der Erholung zu beurteilen.

Das Niveau der Wirtschaftstätigkeit in der EU oder im Euro-Währungsraum im Vergleich zum Vorkrisenniveau (Ende 2019) wäre für die Kommission daher das zentrale quantitative Kriterium bei der Gesamtbewertung, ob die allgemeine Ausweichklausel deaktiviert oder weiter angewandt werden soll. Laut Winterprognose 2021 der Kommission dürfte das EU-BIP sein Niveau von 2019 Mitte 2022 wieder erreichen. Die aktuellen vorläufigen Indikatoren würden also nahelegen, die allgemeine Ausweichklausel 2022 weiter anzuwenden und sie ab 2023 zu deaktivieren. Die Kommission wird die Deaktivierung oder weitere Anwendung der allgemeinen Ausweichklausel im Rahmen des Frühjahrspakets des Europäischen Semesters auf Basis ihrer Frühjahrsprognose 2021 bewerten. Länderspezifische Situationen werden auch nach der Deaktivierung der allgemeinen Ausweichklausel weiterhin berücksichtigt werden. Sollte ein Mitgliedstaat das Vorkrisenniveau der Wirtschaftstätigkeit noch nicht wieder erreicht haben, werden alle Flexibilitätsspielräume im Stabilitäts- und Wachstumspakt voll ausgeschöpft werden, insbesondere wenn es darum geht, die Leitlinien für die Haushaltspolitik vorzuschlagen.

Die fiskalpolitischen Reaktionen der Mitgliedstaaten wurden durch beispiellose Maßnahmen der EU unterstützt und ergänzt. Mit dem SURE-Instrument erhalten die Mitgliedstaaten kostengünstige Darlehen, damit sie Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer besser unterstützen können. Im Jahr 2020 bewilligte der Rat insgesamt 90 Mrd. EUR an SURE-Hilfen für 18 Mitgliedstaaten, und im Februar 2021 stellte ein weiterer Mitgliedstaat einen Antrag. Die Europäische Investitionsbank hat ein Sicherheitsnetz für Unternehmen eingerichtet, während mit dem Pandemie-Krisenhilfeinstrument des Europäischen Stabilitätsmechanismus ein Sicherheitsnetz für die Mitgliedstaaten aufgespannt wurde, um diese bei der Finanzierung der Gesundheitsversorgung sowie der COVID-19-bedingten Behandlungs- und Präventionskosten zu unterstützen. NextGenerationEU, einschließlich der Aufbau- und Resilienzfazilität, wird einen nachhaltigen, ausgewogenen, inklusiven und fairen Aufschwung gewährleisten. Zu guter Letzt wurden im Rahmen der Investitionsinitiative Plus zur Bewältigung der Coronavirus-Krise die Mittel der Kohäsionspolitik dorthin umgelenkt, wo sie am dringendsten benötigt werden. Im Rahmen der Politikreaktion der EU wurde auch ein Befristeter Rahmen angenommen, damit die Mitgliedstaaten den in den Beihilfevorschriften vorgesehenen Spielraum in vollem Umfang nutzen können, um die Wirtschaft in der COVID-19-Pandemie zu unterstützen. Dieser Befristete Rahmen wurde in der Folge geändert, um mehr öffentliche Unterstützung für die Erforschung, Erprobung und Herstellung von Produkten zur Bekämpfung der Pandemie, für den Erhalt von Arbeitsplätzen und für die weitere Stützung der Wirtschaft zu ermöglichen. Später wurde er ausgeweitet, um Maßnahmen zur Rekapitalisierung und zur Gewährung nachrangigen Fremdkapitals zu ermöglichen und so Kleinunternehmen noch mehr zu unterstützen und Anreize für private Investitionen zu schaffen. Zuletzt wurde der Befristete Rahmen bis Ende 2021 verlängert, wobei bestimmte Obergrenzen für Beihilfen angehoben wurden und die Umwandlung bestimmter rückzahlbarer Instrumente in direkte Zuschüsse gestattet wurde. Die EZB reagierte auf die wirtschaftlichen Folgen der Pandemie mit breit angelegten geldpolitischen Maßnahmen, insbesondere indem sie ihr Pandemie-Notfallankaufprogramm (PEPP) auflegte und über gezielte längerfristige Refinanzierungsgeschäfte zusätzliche Liquidität bereitstellte. Diese Maßnahmen tragen dazu bei, während der Pandemie für alle Wirtschaftssektoren günstige Finanzierungsbedingungen zu erhalten, womit die Wirtschaftstätigkeit gestützt und die mittelfristige Preisstabilität gewahrt wird.