MITTEILUNG DER KOMMISSION

Leitlinien für die Mitgliedstaaten betreffend ausländische Direktinvestitionen aus Russland und Belarus angesichts der militärischen Aggression gegen die Ukraine und der in den jüngsten Verordnungen des Rates über Sanktionen festgelegten restriktiven Maßnahmen (1)

(2022/C 151 I/01)

Die Europäische Union ist für ausländische Investitionen offen, was für Wirtschaftswachstum, Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung und Innovation von entscheidender Bedeutung ist. Viele europäische Unternehmen sind gut in globale Lieferketten integriert, die weiterhin funktionsfähig sein müssen. Die EU wird ein attraktives Ziel für ausländische Direktinvestitionen bleiben. Unsere Offenheit ist jedoch nicht bedingungslos und muss durch geeignete Instrumente zum Schutz unserer Sicherheit und der öffentlichen Ordnung flankiert werden.

Als Reaktion auf die grundlose und ungerechtfertigte militärische Aggression Russlands gegen die Ukraine, die von Belarus aktiv unterstützt wurde, hat die EU ein umfangreiches und solides Paket restriktiver Maßnahmen (im Folgenden „Sanktionen“) sowohl gegen Russland als auch gegen Belarus angenommen. Die Sanktionen gegen Russland sind so gestaltet, dass die Fähigkeit des Kremls zur Finanzierung des Krieges untergraben wird, den für die Invasion verantwortlichen Angehörigen der politischen Elite Russlands spürbare wirtschaftliche und politische Kosten auferlegt werden und die wirtschaftliche Basis geschwächt wird. Angesichts der durch Belarus geleisteten materiellen Unterstützung der russischen Invasion hat die EU weitere Sanktionen gegen Belarus verhängt. Die Sanktionen gegen Belarus sollen ähnliche Auswirkungen haben.

Mit der Verordnung (EU) 2019/452 (2) („Verordnung über die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen“) wurde ein EU-weiter Rahmen geschaffen, der der Europäischen Kommission und den Mitgliedstaaten dazu dient, ihre Maßnahmen im Bereich der ausländischen Investitionen zu koordinieren und so die Sicherheit und die öffentliche Ordnung schützen, falls diese durch ausländische Direktinvestitionen bedroht sind. Die Mitgliedstaaten können auch Investitionen überprüfen, die nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung über die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen fallen, sofern diese Überprüfung im Einklang mit den Vertragsbestimmungen über den freien Kapitalverkehr und die Niederlassungsfreiheit erfolgt.

Während es sich bei der Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen und den Sanktionen um eigenständige Rechtsinstrumente handelt, die jeweils einen anderen Zweck verfolgen und unterschiedlich funktionieren, erfordert die militärische Aggression Russlands gegen die Ukraine erhöhte Wachsamkeit gegenüber russischen und belarussischen Direktinvestitionen im Binnenmarkt. Dies betrifft nicht nur Investitionen von Personen und Einrichtungen, die Sanktionen unterliegen. Unter den derzeitigen Umständen besteht ein erhöhtes Risiko, dass bei jeder Investition in kritische Vermögenswerte in der EU, die direkt oder indirekt mit einer Person oder Einrichtung zusammenhängt, die mit der russischen oder belarussischen Regierung verbunden ist, von ihr kontrolliert wird oder unter deren Einfluss steht, hinreichende Gründe für die Annahme vorliegen, dass diese Investition eine Bedrohung für die Sicherheit oder die öffentliche Ordnung in den Mitgliedstaaten darstellen könnte.

Darüber hinaus gelten die Sanktionen der EU für alle Personen innerhalb des Gebietes der EU, für alle nach dem Recht eines Mitgliedstaats gegründeten oder eingetragenen juristischen Personen, Einrichtungen oder Organisationen innerhalb und außerhalb des Gebiets der Union, und für alle juristischen Personen, Einrichtungen oder Organisationen in Bezug auf Geschäfte, die zur Gänze oder teilweise in der Union getätigt werden. Daher können sich restriktive Maßnahmen der EU auf verschiedene Weise auf Direktinvestitionen aus Russland und Belarus auswirken. So können beispielsweise Transaktionen mit benannten Personen und Einrichtungen nicht rechtmäßig durchgeführt werden, es sei denn, die Rechtsvorschriften lassen dies ausnahmsweise zu, und Banken in der EU blockieren Zahlungen von benannten russischen Banken, deren Vermögenswerte eingefroren wurden. Auf diese Vorschriften wird im Anhang dieser Mitteilung näher eingegangen.

Die Kommission forderte in ihren früheren Mitteilungen, auch in der Mitteilung „Überprüfung der Handelspolitik – Eine offene, nachhaltige und entschlossene Handelspolitik“ (3), alle Mitgliedstaaten auf, umfassende Überprüfungsmechanismen für ausländische Direktinvestitionen einzurichten und dies in Fällen, in denen der Erwerb oder die Kontrolle eines bestimmten Unternehmens, einer bestimmten Infrastruktur oder einer bestimmten Technologie ein Risiko für die Sicherheit oder die öffentliche Ordnung in der EU darstellen würde, auch durchzusetzen. Dies ist im derzeitigen Kontext umso dringlicher.

Im derzeit bestehenden institutionellen Rahmen liegt die Zuständigkeit für die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen bei den Mitgliedstaaten. Nationale Überprüfungsmechanismen gelten bereits in 18 Mitgliedstaaten (4). Bei der Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen sollten die Auswirkungen auf die Sicherheit und die öffentliche Ordnung der gesamten Union in Betracht gezogen werden. Wenn es festzustellen gilt, ob die Sicherheit oder die öffentliche Ordnung durch eine ausländische Direktinvestition voraussichtlich beeinträchtigt wird, können die Mitgliedstaaten auch berücksichtigen, ob der ausländische Investor von der Regierung, einschließlich staatlicher Stellen oder der Streitkräfte, eines Drittstaats, unter anderem aufgrund der Eigentümerstruktur oder in Form beträchtlicher Finanzausstattung, direkt oder indirekt kontrolliert wird, ob der ausländische Investor bereits an Aktivitäten beteiligt war, die Auswirkungen auf die Sicherheit oder die öffentliche Ordnung in einem Mitgliedstaat hatten, oder ob ein erhebliches Risiko besteht, dass der ausländische Investor an illegalen oder kriminellen Aktivitäten beteiligt ist (5).

Der Anwendungsbereich der Verordnung über die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen ist auf Fälle beschränkt, in denen der Erwerb einer Einrichtung in der EU eine Direktinvestition durch eine oder mehrere Einrichtungen, die außerhalb der Union niedergelassen sind, beinhaltet. Umgekehrt liegen Fälle, in denen nur Investitionen einer oder mehrerer in der Union niedergelassener Einrichtungen in einem anderen Mitgliedstaat getätigt werden, außerhalb des Anwendungsbereichs der Verordnung, außer es handelt sich um Transaktionen, die Teil einer Umgehungsstrategie sind, die objektiv darauf abzielt, die Verordnung nicht anwenden zu müssen. Solche Investitionen können jedoch nationalen Kontrollen oder Überprüfungsmechanismen unterliegen, und Maßnahmen können im Einklang mit dem Unionsrecht und insbesondere den Vertragsbestimmungen über den freien Kapitalverkehr und die Niederlassungsfreiheit getroffen werden.

Unter den derzeitigen Umständen besteht ein stark erhöhtes Risiko, dass ausländische Direktinvestitionen russischer und belarussischer Investoren eine Bedrohung für die Sicherheit und die öffentliche Ordnung darstellen können. Daher sollten solche ausländischen Direktinvestitionen im Rahmen der geltenden Vorschriften systematisch kontrolliert und sehr genau geprüft werden. Diese Risiken können durch das Ausmaß der russischen Investitionen in der EU und die Intensität früherer Geschäftsbeziehungen zwischen Unternehmen aus der EU und Russland noch verschärft werden. Besonderes Augenmerk muss zudem auf die Bedrohungen gerichtet werden, die sich aus Investitionen von Personen oder Einrichtungen ergeben, die mit den beiden Regierungen verbunden sind, von ihnen kontrolliert werden oder unter deren Einfluss stehen, da diese Regierungen einen starken Anreiz haben, in strategische Bereiche in der EU einzugreifen und ihre Kontroll- oder Lenkungsmöglichkeiten gegenüber russischen und belarussischen Investoren in der EU für diese Zwecke zu nutzen.

Daher fordert die Europäische Kommission die Mitgliedstaaten auf,

— unter systematischer Nutzung ihrer Überprüfungsmechanismen die von russischen und belarussischen Investitionen ausgehenden Bedrohungen für die Sicherheit und die öffentliche Ordnung zu bewerten und abzuwenden;

— eine enge Zusammenarbeit zwischen den für Sanktionen zuständigen nationalen Behörden (6) und den für die Überprüfung von Investitionen im Zusammenhang mit der Umsetzung von Sanktionen der EU zuständigen Behörden sicherzustellen sowie Verstöße zu ermitteln und Strafen zu verhängen;

— die Verordnung über die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen vollständig umzusetzen, indem sie sich unter anderem an dem zwischen den Mitgliedstaaten bzw. zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission bestehenden Kooperationsmechanismus aktiv beteiligen, um Risiken für die Sicherheit und die öffentliche Ordnung im Zusammenhang mit ausländischen Direktinvestitionen aus Russland und Belarus zu begegnen;

— für die vollständige Erfüllung der Anforderungen aus der Richtlinie zur Bekämpfung der Geldwäsche (7) zu sorgen, um den Missbrauch des Finanzsystems der EU zu verhindern und

— eine enge Zusammenarbeit zwischen den für die Überprüfung zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten, den zuständigen nationalen Behörden und den nationalen Förderbanken und -einrichtungen sowie mit internationalen Finanzinstitutionen, an denen Mitgliedstaaten beteiligt sind, sicherzustellen, um Investitionen – insbesondere aus Russland und Belarus – zu identifizieren, die die Sicherheit oder die öffentliche Ordnung in der EU beeinträchtigen könnten, und um die vollständige Einhaltung der Sanktionen im Rahmen von Tätigkeiten zu erleichtern, die von den genannten öffentlichen Investitionseinrichtungen unterstützt werden.

Die Kommission fordert jene Mitgliedstaaten, die derzeit über keinen Überprüfungsmechanismus verfügen oder deren Überprüfungsmechanismen nicht alle einschlägigen Transaktionen abdecken bzw. eine Überprüfung im Vorfeld von Investitionen nicht zulassen, eindringlich dazu auf, einen umfassenden Überprüfungsmechanismus für ausländische Direktinvestitionen einzurichten und in der Zwischenzeit andere geeignete Rechtsinstrumente zu nutzen, um in Fällen aktiv zu werden, in denen der Erwerb oder die Kontrolle eines bestimmten Unternehmens, einer bestimmten Infrastruktur oder einer bestimmten Technologie ein Risiko für die Sicherheit oder die öffentliche Ordnung in der EU darstellen würde.

Die Kommission fordert jene Mitgliedstaaten, in denen die Einrichtung eines solchen Überprüfungsmechanismus derzeit im Gange ist, dazu auf, die Einführung des Mechanismus zu beschleunigen und die Umsetzung in die Wege zu leiten sowie ihn mit angemessenen Ressourcen zu unterstützen.

Im Anhang dieser Mitteilung werden auch die Bedingungen beschrieben, unter denen die Mitgliedstaaten den freien Kapitalverkehr und die Niederlassungsfreiheit einschränken dürfen. Außerhalb des EU-Rahmens für die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen werden Mitgliedstaaten, die Maßnahmen eingeführt haben, mit denen sie innerhalb der EU getätigte Investitionen überprüfen können, um auf verhältnismäßige Weise berechtigte Ziele der öffentlichen Ordnung zu verfolgen, ausdrücklich ermutigt, diese Mechanismen in Bezug auf Investitionen, die letztlich von Personen oder Einrichtungen aus Russland und Belarus kontrolliert werden, so umfassend wie möglich zu nutzen, um den in dieser Mitteilung behandelten Risiken zu begegnen.

(1) Verordnung (EU) Nr. 833/2014 des Rates über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (ABl. L 229 vom 31.7.2014, S. 1) und ihre Änderungen sowie Verordnung (EG) Nr. 765/2006 des Rates vom 18. Mai 2006 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Belarus (ABl. L 134 vom 20.5.2006, S. 1) und ihre Änderungen.

(2) Verordnung (EU) 2019/452 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. März 2019 zur Schaffung eines Rahmens für die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen in der Union (ABl. L 79I vom 21.3.2019, S. 1).

(3) Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Überprüfung der Handelspolitik – Eine offene, nachhaltige und entschlossene Handelspolitik (COM(2021) 66 final).

(4) Eine vollständige Liste der nationalen Überprüfungsmechanismen und Links zu den nationalen Rechtsvorschriften finden sich unter http://trade.ec.europa.eu/doclib/html/157946.htm.

(5) Artikel 4 der Verordnung über die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen.

(6) Die Liste der für Sanktionen zuständigen nationalen Behörden ist abrufbar unter: https://www.sanctionsmap.eu/#/main/authorities.

(7) Richtlinie (EU) 2015/849 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 2015 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung, zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie 2005/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und der Richtlinie 2006/70/EG der Kommission (ABl. L 141 vom 5.6.2015, S. 73).