BEGRÜNDUNG

1.KONTEXT DES VORSCHLAGS

Kontext und Gründe für den Vorschlag

Die Europäische Union arbeitet auf eine integrierte, nachhaltige und ganzheitliche EU-Migrationspolitik hin, die auf Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten basiert und sowohl in ruhigen Zeiten als auch in Krisen wirksam funktionieren kann. Seit der Annahme der Europäischen Migrationsagenda war die Europäische Kommission bestrebt, Maßnahmen durchzuführen, um die unmittelbaren und die langfristigen Herausforderungen im Zusammenhang mit einer wirksamen und umfassenden Steuerung der Migrationsströme zu bewältigen.

Das Gemeinsame Europäische Asylsystem stützt sich auf Vorschriften zur Bestimmung des für Anträge auf internationalen Schutz zuständigen Mitgliedstaats (einschließlich einer Datenbank zum Abgleich der Fingerabdruckdaten von Asylbewerbern) und auf gemeinsame Normen für die Asylverfahren, die Aufnahmebedingungen sowie die Anerkennung und den Schutz von Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz. Bei der Umsetzung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems werden die Mitgliedstaaten zudem vom Europäischen Unterstützungsbüro für Asylfragen unterstützt.

Trotz der erheblichen Fortschritte bei der Schaffung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems bestehen nach wie vor beachtliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten in Bezug auf die Art der Verfahren, die den Antragstellern im Rahmen der Aufnahme gewährten Vorteile, die Anerkennungsquoten und die Art des Schutzes für Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt wurde. Diese Unterschiede tragen zu Sekundärmigration und Asyl-Shopping bei, schaffen Pull-Faktoren und führen letztlich zu einer unausgewogenen Verteilung der Verantwortung der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Schutzgewährung für Menschen in Not.

Die hohen Zahlen der in jüngster Zeit in Europa angekommenen Asylsuchenden haben deutlich gemacht, dass die EU ein wirksames und effizientes Asylsystem braucht, um eine gerechte und nachhaltige Verteilung der Verantwortung zwischen den Mitgliedstaaten sicherzustellen, hinreichende und menschenwürdige Aufnahmebedingungen in der gesamten EU zu schaffen, in der EU eingereichte Asylanträge rasch und effizient zu bearbeiten und die Qualität der getroffenen Entscheidungen zu gewährleisten, damit Personen, die internationalen Schutz benötigen, diesen auch tatsächlich erhalten. Gleichzeitig muss die EU gegen irreguläre und gefährliche Migrationsströme vorgehen und Schleusern das Handwerk legen. Daher müssen einerseits Asylanträge von Personen, die keinen Anspruch auf internationalen Schutz haben, zügig bearbeitet und die betreffenden Migranten anschließend rasch rückgeführt werden. Andererseits müssen schutzbedürftigen Personen aus Drittstaaten sichere und legale Wege in die EU ermöglicht werden. Dieser Aspekt ist auch Bestandteil einer umfassenderen Partnerschaft mit vorrangigen Herkunfts- und Transitländern.

Am 6. April 2016 legte die Kommission in ihrer Mitteilung „Reformierung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems und Erleichterung legaler Wege nach Europa“ ihre Prioritäten für eine Strukturreform des europäischen Asyl- und Migrationsrahmens dar und erläuterte den Weg zu einer humaneren, gerechteren und wirksameren europäischen Asylpolitik sowie zu einer besser gesteuerten legalen Migration.

Am 4. Mai 2016 unterbreitete die Kommission eine erste Reihe von Vorschlägen zur Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems, mit denen die in ihrer Mitteilung genannten drei Prioritäten umgesetzt werden sollen: Einführung eines tragfähigen, fairen Dublin-Systems zur Bestimmung des für die Prüfung von Asylanträgen zuständigen Mitgliedstaats, Stärkung des Eurodac-Systems zur Verbesserung der Überwachung der Sekundärmigration und zur Erleichterung der Bekämpfung irregulärer Migration und Errichtung einer echten Asylagentur der Europäischen Union zur Gewährleistung des reibungslosen Funktionierens des europäischen Asylsystems. Diese Vorschläge waren die ersten Bausteine für die Erneuerung der Struktur des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems.

Mit dem zweiten Paket vollendet die Kommission die Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems durch Annahme von vier weiteren Vorschlägen: eines Vorschlags zur Ersetzung der Asylverfahrensrichtlinie durch eine Verordnung, mit der die derzeitigen in allen Mitgliedstaaten unterschiedlichen Verfahrensvorschriften harmonisiert werden und ein echtes gemeinsames Verfahren eingeführt wird, eines Vorschlags zur Ersetzung der Anerkennungsrichtlinie durch eine Verordnung, mit der einheitliche Normen für die Anerkennung von Schutzbedürftigen und die Rechte für Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt wurde, festgelegt werden, sowie eines Vorschlags zur Überarbeitung der Richtlinie über die Aufnahmebedingungen, um die Aufnahmebedingungen in der EU weiter zu harmonisieren, die Integrationsaussichten der Antragsteller zu verbessern und die Sekundärmigration einzudämmen. Des Weiteren schlägt die Kommission im Nachgang zu ihrer Zusage vom 6. April 2016, die legalen Wege in die EU zu erleichtern, einen strukturierten Neuansiedlungsrahmen der Union vor, der eine bessere Koordinierung des internationalen Schutzes in der EU vorsieht, für Personen, die internationalen Schutz benötigen, geordnete und sichere Wege in die EU gewährleistet und darauf abzielt, schrittweise die Anreize für irreguläre Zuwanderung zu reduzieren.

Diese eng miteinander verflochtenen Vorschläge sind ein unentbehrlicher Bestandteil der umfassenden Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems. Mit diesem zweiten Paket von Legislativvorschlägen zur Reformierung des Asylrechts liegen nun alle Elemente eines soliden, kohärenten und integrierten Gemeinsamen Europäischen Asylsystems auf der Grundlage von wirksamen – und zugleich den notwendigen Schutz gewährleistenden – gemeinsamen, harmonisierten Vorschriften im Einklang mit der Genfer Konvention auf dem Tisch.

Das weiterentwickelte Gemeinsame Europäische Asylsystem soll effektiv sein, den erforderlichen Schutz bieten, für eine vollständige Angleichung der nationalen Asylsysteme sorgen, die Anreize zur Sekundärmigration reduzieren, das gegenseitige Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten stärken und insgesamt zu einem gut funktionierenden Dublin-System führen.

Es gewährleistet, dass Asylsuchende überall in der EU gleich und in angemessener Weise behandelt werden. Es umfasst die Instrumente, die benötigt werden, um rasch zu ermitteln, wer tatsächlich internationalen Schutz benötigt, und die nicht schutzbedürftigen Personen rückzuführen. Unter stetiger Wahrung der Grundrechte soll gegenüber Schutzbedürftigen Großzügigkeit praktiziert, aber gegen potenziellen Missbrauch rigoros vorgegangen werden. Das gemeinsame System ist zudem kosteneffizient und flexibel genug, damit die Mitgliedstaaten auf die komplexen Herausforderungen, mit denen sie in diesem Bereich konfrontiert sind, reagieren können.

Ziele des vorliegenden Vorschlags

In der Anerkennungsrichtlinie sind die von Antragstellern zu erfüllenden Kriterien für Asyl und subsidiären Schutz und die Rechte von Personen, die einen solchen Status genießen, dargelegt. Wenngleich die Neufassung der Anerkennungsrichtlinie zu einer gewissen Angleichung der nationalen Vorschriften geführt hat, so bestehen hinsichtlich der Anerkennungsquoten zwischen den Mitgliedstaaten offensichtlich nach wie vor Unterschiede; gleichermaßen mangelt es bei Entscheidungen über die Art des von den Mitgliedstaaten gewährten Schutzstatus an Konvergenz. Darüber hinaus gibt es erhebliche Unterschiede, was die Geltungsdauer der von den Mitgliedstaaten gewährten Aufenthaltstitel sowie den Zugang zu Rechten anbelangt. Obwohl das EU-Recht ein Erlöschen des Schutzstatus vorsieht, wird von den geltenden Bestimmungen diesbezüglich in der Praxis nicht systematisch Gebrauch gemacht, d. h. die Mitgliedstaaten stellen nicht immer sicher, dass der internationale Schutz lediglich so lange gewährt wird, wie die Verfolgungsgefahr oder die Gefahr, ernsthaften Schaden zu erleiden, bestehen. Schließlich haben einige Vorschriften der Neufassung der Anerkennungsrichtlinie bezüglich gemeinsamer Kriterien für die Anerkennung von Asylsuchenden einen unverbindlichen Charakter (beispielsweise die Pflicht des Antragstellers, seinen Antrag zu begründen; die Vorschriften zur Prüfung des internen Schutzes, die fakultativen Gründe für den Entzug des Schutzes) und räumen den Mitgliedstaaten einen großen Ermessensspielraum ein.

Die vorgenannten Unterschiede bei den Anerkennungsquoten und den Rechten, die in den nationalen Asylsystemen mit dem jeweiligen Schutzstatus verbunden sind, sind ein starkes Indiz dafür, dass eine stärkere Harmonisierung erforderlich ist. Diese Unterschiede können Personen, die internationalen Schutz beantragen, als Anreize dienen, ihren Asylantrag in einem Mitgliedstaat zu stellen, in dem ihrer Auffassung nach umfangreichere Rechte und höhere Anerkennungsquoten gewährt werden als in dem Mitgliedstaat, der nach den Dublin-Regeln für den Antrag zuständig wäre. Ferner ist es notwendig, einer eventuellen Sekundärmigration von Personen, denen internationaler Schutz zuerkannt wurde, zu begegnen, indem klargestellt wird, dass sie sich in dem Mitgliedstaat aufhalten müssen, der ihnen Schutz gewährt.

Die Tatsache, dass nicht geprüft wird, ob der Schutzbedarf fortbesteht, führt de facto zu einem dauerhaften Schutz und bietet damit allen, die internationalen Schutz benötigen, einen weiteren Anreiz, in die Europäische Union zu kommen und nicht in anderen Ländern, u. a. auch in Ländern in der Nähe ihres Herkunftslandes, Schutz zu suchen.