Bananen aus Lateinamerika hingegen gelangen über weit mehr Mitgliedstaaten auf den EU-Markt. Ihre Einfuhren sind weniger konzentriert und auf die drei führenden Mitgliedstaaten entfielen im Jahr 2021 55 % der Gesamteinfuhren. Wichtigstes Einfuhrland sind hier die Niederlande, die ihre Einfuhren vor allem aus Costa Rica, Ecuador und Panama im Berichtszeitraum wesentlich erhöht haben. An zweiter Stelle steht Italien, dessen Einfuhren vor allem aus Ecuador, Kolumbien und Costa Rica im Berichtszeitraum fast linear gestiegen sind. Belgien steht an dritter Stelle und gehört zu den wenigen Mitgliedstaaten, die 2021 im Vergleich zu 2012 deutlich weniger Einfuhren getätigt haben. Ein wesentlicher Anstieg ist für Polen zu verzeichnen, das Bananen verstärkt direkt einführt und sie nicht mehr aus benachbarten Mitgliedstaaten bezieht (z. B. aus Deutschland, dessen Einfuhren seit 2015 dementsprechend rückläufig sind).

Die drei größten lateinamerikanischen Ausführer von Bananen in die EU – Ecuador, Kolumbien und Costa Rica mit rund 1,60, 1,16 bzw. 1,02 Mio. Tonnen im Jahr 2021 – haben ihren gemeinsamen Marktanteil von rund 65 % seit 2012 relativ stabil gehalten. Von diesen drei Ländern ist Costa Rica mit einem Anstieg seiner Ausfuhren in die EU um 56 % in zehn Jahren das Land mit der höchsten Wachstumsrate.

Von 2012 bis 2021 wurde die gestiegene Nachfrage in der EU daher hauptsächlich durch einen Anstieg der eingeführten Bananen gedeckt. Tatsächlich ist der Marktanteil von EU-Bananen mengenmäßig von 15 % auf 11 % gesunken, während der Marktanteil von AKP-Bananen von 13 % auf 15 % und von Bananen aus Lateinamerika von 72 % auf 74 % gestiegen ist. Die Entwicklung war nicht linear: So lag der Anteil der Bananen aus Lateinamerika 2020 bei 75 % und ging 2021 aufgrund geringerer Einfuhren hauptsächlich aus Panama und Guatemala zurück.

Die EU-Erzeugung ist seit 2012 relativ stabil geblieben und bewegte sich zwischen 0,6 und 0,7 Mio. Tonnen, wenn auch mit erheblichen regionalen Schwankungen. Martinique und Guadeloupe hatten unter klimatischen Gefahrenereignissen und Pflanzenschädlingen zu leiden, und ihre Erzeugung hat sich seit dem erheblichen Rückgang im Jahr 2017 nicht vollständig erholt. In den Regionen Spaniens und Portugals ist die Erzeugung trotz jährlicher Schwankungen stabil geblieben oder hat leicht zugenommen. Der größte Teil der EU-Bananen wird außerhalb des Erzeugungsgebiets konsumiert. Von den im Jahr 2021 erzeugten rund 638 000 Tonnen wurden nur 62 000 Tonnen auch in der EU vermarktet. Der überwiegende Teil der außerhalb des Erzeugungsgebiets vermarkteten Bananen ist für das jeweilige Festland bestimmt.

In der EU ist das Gesamtangebot, das Einfuhren und inländische Erzeugung umfasst, seit 2012 um 37 % auf 5,8 Mio. Tonnen im Jahr 2021 gestiegen. In diesem Jahr machte die EU-Erzeugung von 0,64 Mio. Tonnen rund 11 % des Gesamtangebots aus, während die Einfuhren hauptsächlich aus lateinamerikanischen Ländern stammten (4,3 Mio. Tonnen bzw. 74 % des Angebots), gefolgt von den AKP-Staaten (0,85 Mio. Tonnen bzw. 15 %).

Bananen werden überwiegend in Asien, Lateinamerika und Afrika erzeugt. Indien und China sind die größten Erzeugerländer, wobei deren Bananen größtenteils im Inland verbraucht werden. Aufgrund einer erheblichen Zunahme der Einfuhrnachfrage insgesamt und eines deutlichen Anstiegs des Angebots in den führenden Ausfuhrländern, insbesondere Ecuador und den Philippinen, hat der weltweite Bananenhandel in außergewöhnlichem Maße zugenommen. Die größten Einführer im Jahr 2020 waren die EU (5,2 Mio. Tonnen), die USA (4,2 Mio. Tonnen), China (1,8 Mio. Tonnen), die Russische Föderation (1,5 Mio. Tonnen), Japan (1,1 Mio. Tonnen) und das Vereinigte Königreich (1 Mio. Tonnen). Der Bananenmarkt hat daher eine globale Dimension, und die Wettbewerbsfähigkeit des Sektors kann durch etliche internationale und nationale Faktoren beeinträchtigt werden.

Nach Angaben der FAO gehören Bananen zu den am meisten erzeugten, gehandelten und verzehrten Früchten weltweit. In mehreren am wenigsten entwickelten Ländern und Ländern mit einem Nahrungsmitteldefizit, in denen sie den lokalen Haushalten als Grundnahrungsmittel dienen und als Handelspflanze verwendet werden, spielen Bananen eine wichtige Rolle für die Ernährungssicherheit und die Beschäftigung.

Zusätzlich zu diesen Berichtspflichten wird die Kommission gemäß ihrer Erklärung in den Verordnungen zum Stabilisierungsmechanismus für Bananen „(n)ach Ablauf des Stabilisierungsmechanismus für Bananen am 31. Dezember 2019 ... die Lage auf dem Bananenmarkt der Union und ihrer Bananenerzeuger beurteilen. Die Kommission wird dem Europäischen Parlament und dem Rat Bericht über ihre Feststellungen erstatten und eine erste Bewertung des Funktionierens des Programms zur Lösung der spezifisch auf Abgelegenheit und Insellage zurückzuführenden Probleme (POSEI) hinsichtlich des Schutzes der Bananenerzeugung in der Union vornehmen.“ Mit dem vorliegenden Dokument wird dieser Verpflichtung Rechnung getragen.

Der Rechtsrahmen für die Einfuhr von Bananen in die EU hat sich in den letzten 30 Jahren mehrfach geändert. In jüngster Zeit galt für Bananeneinfuhren aus lateinamerikanischen Ländern bis zum 31. Dezember 2019 ein Stabilisierungsmechanismus für Bananen. Dieser wurde durch das Freihandelsabkommen zwischen der EU und Kolumbien und Peru (dem sich 2017 Ecuador anschloss) und das Assoziierungsabkommen zwischen der EU und Zentralamerika (den Ländern Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua und Panama) als Begleitmaßnahme zur schrittweisen Umsetzung der Zollpräferenzen eingeführt. Über die Anwendung und Umsetzung der Abkommen einschließlich des Stabilisierungsmechanismus für Bananen hat die Kommission regelmäßig berichtet.

Bananen gehören zu den wichtigsten Kulturpflanzen in den Regionen in äußerster Randlage der Europäischen Union (EU). Die wichtigsten Bananenerzeuger unter den EU-Mitgliedstaaten sind Spanien (Kanarische Inseln), Frankreich (Martinique und Guadeloupe) und Portugal (Madeira und Azoren) mit einem Anteil von 64 %, 32 % bzw. 3 % an der gesamten EU-Erzeugung im Jahr 2021. Der Bananensektor wird durch den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) über das POSEI-Programm mit insgesamt 278,8 Mio. EUR pro Jahr unterstützt. Darüber hinaus kann der Sektor von Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums (EPLR) im Rahmen des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) profitieren.

Die Verordnungen zur Umsetzung des Stabilisierungsmechanismus für Bananen beinhalteten eine Reihe von Verpflichtungen für mehr und rechtzeitige Transparenz seitens der Kommission. Dazu gehörten unter anderem eine Verpflichtung zur jährlichen Berichterstattung an den Rat und das EP über die Anwendung der Abkommen und der Verordnungen sowie eine Datenbank zur Überwachung der Einfuhren von Bananen, die eine wöchentliche Überwachung der Bananeneinfuhren ermöglicht. Ab 2017 wurde auch ein Frühwarnsystem eingerichtet, mit dem die Kommission den Rat und das EP informieren muss, wenn die Einfuhrmengen 80 % der Auslösungsschwellen erreichen. Mit all diesen Verpflichtungen wurde eine genaue Überwachung des Bananenmarktes in der EU gewährleistet. Darüber hinaus wurde bis zum 1. Januar 2019 eine zusätzliche Bewertung der Lage der Bananenerzeuger in der EU vorgenommen, um zu entscheiden, ob eine Verlängerung der Geltungsdauer des Mechanismus beantragt werden sollte. Diese Bewertung ergab, dass keine Verschlechterung eingetreten ist.

Wie bereits erwähnt, wurde der Stabilisierungsmechanismus für Bananen durch die Abkommen mit Zentralamerika und den Ländern der Andengemeinschaft eingeführt und sorgte für zusätzliche Stabilität während des Übergangs zu einer schrittweisen Senkung der Zölle, die ab 2013 galten. Der Stabilisierungsmechanismus für Bananen sah eine schrittweise jährliche Erhöhung der länderspezifischen Auslöseeinfuhrmengen, einen sinkenden, für alle Länder gleichen Präferenzzoll und die Möglichkeit einer vorübergehenden Aussetzung des Präferenzzolls vor. Die vorübergehende Aussetzung erfolgte nicht automatisch, sondern war an den Abschluss einer Bewertung möglicher Marktstörungen in der EU geknüpft.

Diese überarbeitete EU-Bananenregelung führte jedoch erneut zu Streitigkeiten in der WTO, die im Dezember 2009 mit dem umfassenden „Genfer Übereinkommen“ zwischen den Bananenerzeugerländern in Lateinamerika, den USA und der EU beendet wurden. Im Rahmen dieses Übereinkommens sollte der Meistbegünstigungszollsatz für Bananen bis 2017 schrittweise von 176 EUR/Tonne auf 114 EUR/Tonne gesenkt werden.

Zwischen 2002 und 2006 erfolgte die Einfuhr von Bananen in die EU im Rahmen von Einfuhrlizenzen, die anhand der bisherigen Einfuhrmengen erteilt wurden. Ab 2006 wurden die wichtigsten Zollkontingente für Lieferanten mit Meistbegünstigung aufgehoben und ein neuer Zollsatz von 176 EUR/Tonne angewandt. Das Zollkontingent für die AKP-Staaten wurde bis zum Abschluss der neuen Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA) beibehalten. Im Rahmen dieser Abkommen zahlen die WPA-Partner auf ihre Ausfuhren in die EU keine Zölle oder Abgaben.

2001 wurde schließlich eine Reihe von Änderungen an der EU-Bananenregelung beschlossen, mit denen die verschiedenen Interessen ausgeglichen werden sollten, insbesondere durch (1) die Entwicklung eines WTO-kompatiblen Präferenzsystems, (2) einen angemessenen Schutz der EU-internen Bananenerzeugung und (3) ein diversifiziertes Bananenangebot für einen ständig wachsenden Bananenmarkt mit erschwinglichen Preisen für die Verbraucher in der EU. So wurde am 1. Januar 2006 für die Einfuhr von Bananen ein reines Zollsystem eingeführt und die Stützungsregelung für Bananenerzeuger in der EU geändert (siehe Abschnitt 5.1).

Die Erzeugung und Einfuhr von Bananen waren sowohl innerhalb als auch außerhalb der EU stets ein heikles Thema. In bestimmten Gebieten der EU (siehe Kapitel 5) ist die Bananenerzeugung ein besonders bedeutender Beschäftigungssektor, aber auch in AKP-Staaten gilt sie als wichtige Einnahmequelle. Außerdem sind Bananen die wichtigsten in Lateinamerika erzeugten Früchte, die Hunderttausenden Landwirten und damit verbundenen Unternehmen Arbeitsplätze verschaffen.

Der Wert des EU-Bananenmarkts 2021 wird auf 3,6 Mrd. EUR geschätzt, was einem Zuwachs von 35 % gegenüber 2012 (2,7 Mrd. EUR) entspricht. Der Rückgang gegenüber dem im Jahr 2020 erreichten Höchststand (schätzungsweise 4 Mrd. EUR) ist hauptsächlich auf die geringere Einfuhrmenge und die niedrigeren Preise für lateinamerikanische Bananen im Jahr 2021 zurückzuführen. Der wertmäßige Marktanteil zeigt ein anderes Bild als der in Abschnitt 3.1 dargestellte mengenmäßige Marktanteil. Während der Marktanteil der AKP-Staaten von 14 % auf 18 % deutlich gestiegen ist, blieb der Marktanteil der EU-Bananen in den meisten Jahren mit rund 15 % und 16 % nahezu stabil, während der Anteil der Bananen aus Lateinamerika von 70 % auf 68 % zurückging. Dies ist in erster Linie auf die oben dargestellte unterschiedliche Preisdynamik der drei Ursprungsländer zurückzuführen.

·Die Preise für in der EU angebaute Bananen sind vor allem dank der Spitzenpreise Spaniens und Portugals am höchsten und bewegten sich in den letzten vier Jahren zwischen 0,9 EUR/kg und 1,2 EUR/kg. Die Preise für in Frankreich erzeugte Bananen waren deutlich niedriger und schwankten zwischen 0,5 EUR/kg und 0,6 EUR/kg.

Folglich lief der Stabilisierungsmechanismus für Bananen am 31. Dezember 2019 aus, und die Bananeneinfuhren aus den unter die oben genannten Abkommen fallenden Ländern erreichten den endgültigen Präferenzzollsatz von 75 EUR/Tonne ohne weitere Bedingung. Gemäß einer spezifischen Überprüfungsklausel in den Abkommen wurde erörtert und abschließend festgestellt, dass nach 2020 keine weitere Senkung unter 75 EUR/Tonne in Betracht gezogen werden kann.

5.Finanzielle Unterstützung der EU für den Bananensektor

5.1.Geschichte der EU-Unterstützung und POSEI-Programm

Bananen gehören zu den wichtigsten Kulturpflanzen in den Regionen in äußerster Randlage der EU, auf die fast 100 % der gesamten EU-Erzeugung entfallen.

Mit der Gemeinsamen Marktorganisation für Bananen wurde 1993 eine gemeinsame Einfuhrregelung mit Zollkontingenten sowie eine Ausgleichsbeihilfe für die Erzeuger in der Gemeinschaft eingeführt. Nach mehreren aufeinanderfolgenden Reformen der Gemeinsamen Marktorganisation für Bananen wurde die Beihilferegelung in POSEI integriert, das als am besten geeignetes Programm für die Unterstützung der Bananenerzeugung in der EU angesehen wurde. So wurde die Mittelzuweisung für POSEI im Jahr 2007 um insgesamt 278,8 Mio. EUR erhöht.

Das POSEI-Programm sieht spezifische Maßnahmen für die Landwirtschaft in den Regionen in äußerster Randlage vor. Die jährlichen Finanzmittel für POSEI belaufen sich auf insgesamt 653 Mio. EUR für die drei Mitgliedstaaten (Frankreich, Spanien und Portugal). Die POSEI-Programme in den Regionen in äußerster Randlage ersetzen die Maßnahmen der ersten Säule der GAP: Den Landwirten, einschließlich Bananenerzeugern, wird somit eine Einkommensstützung gewährt, die mit der Unterstützung für Landwirte in ganz Europa vergleichbar ist, aber an die spezifischen Bedingungen und Bedürfnisse der Regionen in äußerster Randlage angepasst ist.

Speziell für den Bananensektor stellt Spanien jährlich Mittel in Höhe von 141,1 Mio. EUR für die Kanarischen Inseln, Frankreich 129,1 Mio. EUR für Martinique und Guadeloupe und Portugal 8,6 Mio. EUR für Madeira und die Azoren zur Verfügung. 2020 machten diese Mittel 43 % der gesamten POSEI-Mittel aus. Die Mitgliedstaaten haben die finanzielle Unterstützung für den Bananensektor seit 2007 in gleicher Höhe beibehalten – mit einer einzigen Ausnahme im Jahr 2012, als die Mittel für POSEI um eine einmalige Zahlung in Höhe von 40 Mio. EUR aufgestockt wurden, um die europäischen Bananenerzeuger bei der Anpassung an die sich ändernden Bedingungen für den Zugang zum EU-Markt zu unterstützen.

Im Mehrjährigen Finanzrahmen 2023–2027 wurden die Gesamtmittel für POSEI trotz der allgemeinen Kürzungen des Haushalts für die gemeinsame Agrarpolitik (GAP) beibehalten, wodurch die besondere Rolle des Programms bei der Unterstützung der Landwirtschaft in den Regionen in äußerster Randlage anerkannt wurde.

In der POSEI-Grundverordnung sind keine spezifischen Mittel für die Bananenerzeugung festgelegt. Die Mitgliedstaaten entscheiden auf der Grundlage der in den Programmen der einzelnen Regionen in äußerster Randlage festgelegten Prioritäten über die Art der durchzuführenden Maßnahmen, ihre Mittelzuweisungen und die Bedingungen für die Förderfähigkeit. Eine allgemeine Fördervoraussetzung ist die Mitgliedschaft in einer anerkannten Erzeugerorganisation.

5.2.Bananensektor und POSEI-Programm in Spanien

Auf den Kanarischen Inseln, auf denen die Arbeitslosenquote im Jahr 2020 22,6 % betrug (und somit dreimal so hoch war wie der EU-Durchschnitt), spielt die Bananenerzeugung eine wichtige Rolle bei der Stabilisierung von Einkommen und Arbeitsplätzen in ländlichen Gebieten.

Die Gesamtmittel des POSEI-Programms für den Bananensektor belaufen sich auf mehr als die Hälfte des gesamten POSEI-Budgets.

Die Qualität der Erzeugnisse ist ein zentrales Element des gesamten POSEI-Programms. Dies gilt insbesondere für den Bananensektor, da nur Erzeugnisse mit der g.g.A. „Plátano de Canarias“ im Rahmen von POSEI gefördert werden können. Bananen von den Kanarischen Inseln werden hauptsächlich auf dem spanischen Markt verkauft, der sich durch eine starke Loyalität der Verbraucher auszeichnet. Für „Plátanos de Canarias“ können auf diesem Markt eindeutig Spitzenpreise erzielt werden.

Die Insel La Palma war 2021 vom Ausbruch des Vulkans in der Cumbre Vieja betroffen, durch den rund 210 ha der Bananenanbauflächen mit Lava bedeckt wurden. Die davon betroffenen Landwirte erhielten im Rahmen der GAP gewisse Unterstützungsmöglichkeiten aus dem POSEI-Programm und dem Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums.

Aus den Schlussfolgerungen des Syntheseberichts von Ecorys geht hervor, dass POSEI einen erheblichen Beitrag zur Entwicklung des Sektors geleistet hat.

5.3.Bananensektor und POSEI-Programm in Frankreich

Auf Guadeloupe und Martinique, deren Arbeitslosenquote rund 17 % bzw. 12,4 % beträgt, spielt der Bananensektor ebenfalls eine Schlüsselrolle bei der Stabilisierung von Einkommen und Arbeitsplätzen in ländlichen Gebieten. In diesem Sektor sind auf Guadeloupe bzw. Martinique 56 % bzw. 77 % der landwirtschaftlichen Arbeitskräfte beschäftigt.

In Frankreich beliefen sich die POSEI-Mittel für Bananen auf rund 46 % des gesamten POSEI-Budgets.

In den letzten Jahren hat die Vermarktung der Erzeugnisse vor allem aufgrund folgender Faktoren deutlich abgenommen: Klimaereignisse wie Zyklone (Matthew im September 2016 und Maria im September 2017) und Dürreperioden (2019) sowie Probleme mit der Pflanzengesundheit.

Auf den Antillen stellt der Black-Sigatoka-Pilz nach wie vor ein großes Problem dar. Diese sehr ansteckende Blattkrankheit, die 2010–2012 erstmals auftrat und mittlerweile in beiden Antillenregionen anzutreffen ist, könnte für einen potenziellen Verlust von bis zu 25 % der Erzeugung verantwortlich sein. Aufgrund der deutlichen Verringerung der verfügbaren Pflanzenschutzmittel ist die Bekämpfung dieser Krankheit arbeitsintensiver und kostspieliger geworden. Zu ihrer Bekämpfung konzentriert sich der Sektor auf resistente Sorten, die möglicherweise jedoch nicht vor 2024 zur Verfügung stehen werden.