MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT gemäâ Artikel 251 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG-Vertrag betreffend den vom Rat angenommenen gemeinsamen Standpunkt im Hinblick auf den Erlaß einer Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung

1. Hintergrund

Die Kommission verabschiedete ihren Vorschlag für eine Richtlinie KOM(2000) 384 endg. - 2000/0186 (COD) am 12. Juli 2000 [1].

[1] ABl. C 365 vom 19.12.2000, S. 215.

Dieser Vorschlag wurde am 25. August 2000 an das Europäische Parlament, den Rat, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen übermittelt.

Der Wirtschafts- und Sozialausschuss gab seine Stellungnahme am 24. Januar 2001 ab [2].

[2] ABl. C 123 vom 25.4.2001, S. 50.

Der Ausschuss der Regionen teilte dem Rat und dem Europäischen Parlament mit Schreiben vom 16. Februar 2001 mit, dass er keine Stellungnahme zu diesem Thema abgeben wird.

Das Europäische Parlament nahm am 1. März 2001 im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens in erster Lesung Stellung und verabschiedete eine legislative Entschließung zu dem Vorschlag der Kommission. Das Parlament billigte den Vorschlag vorbehaltlich der in seiner Entschließung aufgeführten Abänderungen und forderte die Kommission auf, ihren Vorschlag entsprechend ändern [3].

[3] ABl. C ...

Die Kommission nahm am 4. Juli 2001 gemäß Artikel 250 EG-Vertrag einen geänderten Vorschlag an, in den viele der vom Europäischen Parlament in erster Lesung angenommenen Abänderungen ganz oder teilweise übernommen wurden [4].

[4] ABl. C ...

Der Rat legte gemäß Artikel 251 EG-Vertrag seinen gemeinsamen Standpunkt zu dem Richtlinienvorschlag am 17. September 2001 fest [5].

[5] ABl. C ...

In dieser Mitteilung äußert sich die Kommission zu dem gemeinsamen Standpunkt des Rates gemäß Artikel 251 EG-Vertrag.

2. Ziel des Kommissionsvorschlags

Dieser Kommissionsvorschlag ist Teil des vorgeschlagenen neuen Rechtsrahmens für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste. Er dient der Harmonisierung der Art und Weise, wie die Mitgliedstaaten den Markt zwischen den Anbietern von Kommunikationsnetzen und -diensten in der Gemeinschaft regulieren.

Die Richtlinie gibt technologisch neutrale Regeln vor, die sich jedoch auf spezifische Märkte für Produkte oder Dienste in bestimmten geografischen Gebieten anwenden lassen, um erkannte Probleme zwischen Zugangs- und Zusammenschaltungsanbietern zu lösen. Dies betrifft unter anderem den Zugang zu festen und mobilen Netzen sowie den Zugang zu digitalen Rundfunk- und Fernsehnetzen, auch über Zugangsberechtigungssysteme und andere zugehörige Einrichtungen wie elektronische Programmführer (EPG) und Anwendungsprogrammschnittstellen (API). Die Richtlinie schafft Rechtssicherheit für die Marktteilnehmer, indem sie klare Kriterien für deren Rechte und Pflichten (Artikel 3 und 4) und für rechtliche Eingriffe (Artikel 5) vorgibt. Sie regelt, welche Verpflichtungen in Bezug auf Zugang und Zusammenschaltung unter welchen Umständen auferlegt werden können und räumt den Regulierungsbehörden gleichzeitig genügend Flexibilität ein, um neue marktwirtschaftliche Probleme, die einen effizienten Wettbewerb behindern, wirksam zu bekämpfen (Artikel 6 bis 13).

3. Bemerkungen zum gemeinsamen Standpunkt des Rates

3.1. Zusammenfassung der Position der Kommission

Die Kommission begrüßt den gemeinsamen Standpunkt, in den viele der vom Parlament in erster Lesung vorgeschlagenen (und von der Kommission in ihrem geänderten Vorschlag berücksichtigten) Änderungen eingeflossen sind. Der gemeinsame Standpunkt lehnt sich eng an den geänderten Vorschlag der Kommission an, und zwar sowohl vom Aufbau als auch vom Inhalt her. Viele der vom Parlament eingebrachten und von der Kommission in ihrem geänderten Vorschlag übernommenen Änderungen, wurden vom Rat in seinem gemeinsamen Standpunkt beibehalten und weiter präzisiert. Dies gilt insbesondere für Änderungen zur Verbesserung der technischen Bestimmungen, zur Klarstellung der Rechte und Pflichten der Unternehmen im Hinblick auf den Zugang und die Zusammenschaltung sowie zur Festlegung genauerer Kriterien für das Eingreifen der Regulierungsbehörden.

Der gemeinsame Standpunkt stellt einen ausgewogenen Kompromiss gegenüber den von der Kommission akzeptierten Hauptforderungen des Parlaments dar und enthält präzisere und flexiblere Lösungen als noch der geänderte Vorschlag der Kommission. Daher kann die Kommission den gemeinsamen Standpunkt mit allen vom Rat am geänderten Vorschlag der Kommission vorgenommenen Änderungen vollständig billigen und unterstützt die schnelle Verabschiedung dieser Richtlinie, die ein wesentlicher Bestandteil des neuen Rechtsrahmens für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste in der Gemeinschaft ist.

3.2. Vom Europäischen Parlament in erster Lesung angenommene Änderungen

3.2.1. Änderungsvorschläge des Europäischen Parlaments

Das Europäische Parlament nahm in erster Lesung 47 Änderungen an dem ursprünglichen Vorschlag der Kommission an. Auf die Stellungnahme des Europäischen Parlaments hin legte die Kommission einen neuen Vorschlag vor, in dem sie im Vergleich zur Vorfassung viele bedeutende Änderungen vorgenommen hatte.

Der geänderte Vorschlag der Kommission enthielt - entweder ganz, inhaltlich oder teilweise - 31 von 47 Änderungsvorschlägen des Europäischen Parlaments, und zwar die Änderungen 1, 6, 7, 8, 9, 12, 15, 16, 17, 18, 19, 21, 23, 24, 26, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 37, 38, 41, 42-43, 44, 45, 47 und 48.

3.2.2. Änderungen des Europäischen Parlaments, die von der Kommission übernommen wurden und ganz, teilweise oder inhaltlich in den gemeinsamen Standpunkt eingeflossen sind

Die folgenden von der Kommission in ihren geänderten Vorschlag übernommenen Änderungen wurden vom Rat in seinem gemeinsamen Standpunkt ganz, inhaltlich oder teilweise berücksichtigt: 1, 6, 7, 9, 12, 16, 19, 23, 24, 26, 29, 33, 34, 37, 38, 41, 42-43, 44, 45, 47 und 48.

Einige der von der Kommission berücksichtigten Änderungen wurden im gemeinsamen Standpunkt geringfügig oder teilweise angepasst, andere wiederum beträchtlich modifiziert, wobei das grundlegende Ziel der Änderungen des Parlaments jedoch gewahrt wurde. Die inhaltlichen Änderungen werden nachfolgend erläutert.

3.2.3. Änderungen des Europäischen Parlaments, die von der Kommission übernommen, aber nicht in den gemeinsamen Standpunkt aufgenommen wurden

Folgende Änderungen wurden von der Kommission ganz, grundsätzlich oder teilweise in ihren geänderten Vorschlag übernommen, sind jedoch nicht in den gemeinsamen Standpunkt des Rates eingeflossen: Änderungen 8, 15, 17, 18, 21, 28, 30, 31 und 32.

In seinem Änderungsvorschlag Nr. 17 zu Artikel 5 über die Befugnisse und Zuständigkeiten der nationalen Regulierungsbehörden hatte das Europäische Parlament u. a. die Festschreibung des folgenden Grundsatzes gefordert: ,Auf einem wettbewerbsorientierten Markt sind Zusammenschaltung und Netzzugang grundsätzlich auf der Grundlage geschäftlicher Verhandlungen zwischen den betroffenen Unternehmen zu vereinbaren." Dies wurde von der Kommission in ihrem geänderten Vorschlag berücksichtigt. Obwohl auch der Rat diesem Grundsatz allgemein zustimmt, beschloss er, ihn dennoch nicht in diesen Artikel aufzunehmen; nach seiner Ansicht entstuenden dadurch möglicherweise rechtliche Unsicherheiten im Hinblick auf den Ermessensspielraum der nationalen Regulierungsbehörden bei der Auferlegung bestimmter Zugangs- oder Zusammenschaltungsverpflichtungen für Unternehmen, wenn diese vom gegenseitigen geschäftlichen Interesse abweichen (Qualität und Integrität der Dienste, Verpflichtung der gemeinsamen Nutzung/Unterbringung zur Verringerung der Umweltbelastung usw.) Stattdessen hat der Rat die Bezugnahme auf den Grundsatz der geschäftlichen Verhandlungen über Zugang und Zusammenschaltung in Erwägung 5 beibehalten.

Im Änderungsvorschlag 8, bei dem es um eine technische Änderung an der Begriffsbestimmung für ,Zusammenschaltung" in Artikel 2 Buchstabe b geht, zog der Rat den Wortlaut aus dem ursprünglichen Vorschlag der Kommission vor, weil dieser eine größere rechtliche Klarheit zu gewährleisten scheint.

Mit der Änderung 15 zu Artikel 4 Absatz 3 möchte das Europäische Parlament den nationalen Regulierungsbehörden die Befugnis erteilen, Strafen zu verhängen, wenn Informationen, die während oder nach Zugangs- oder Zusammenschaltungsverhandlungen zwischen Unternehmen ausgetauscht werden, nicht vertraulich behandelt werden. Dies wurde von der Kommission in ihrem geänderten Vorschlag berücksichtigt. Der Rat ist jedoch der Ansicht, dass die Verhängung von Strafen bei Verstößen den Mitgliedstaaten überlassen werden sollte.

In seiner Änderung 18 zu Artikel 5 fordert das Europäische Parlament, dass die nationalen Regulierungsbehörden in einem nachweislich wettbewerbsorientierten Markt alle den Betreibern für diesen Markt auferlegten Vorabverpflichtungen aufheben sollen. Dies wurde von der Kommission in ihrem geänderten Vorschlag berücksichtigt. Der Rat ist im Prinzip mit der Anwendung dieser Bestimmung einverstanden, wobei dies generell aufgrund des Marktanalyseverfahrens nach Artikel 8 für die Aufhebung von Verpflichtungen gelten müsste. Jedoch weist der Rat darauf hin, dass diese Änderung die Rechtssicherheit im Hinblick auf andere Einzelmaßnahmen beeinträchtigen könnte, die nationale Regulierungsbehörden den Betreibern außerhalb des Marktanalyseverfahrens unter bestimmten Umständen und im allgemeinen Interesse der Nutzer auferlegen können, z. B. zur Sicherung der Interoperabilität und Integrität der Dienste, wie in den neuen Bestimmungen von Artikel 5 Absätze 1 und 2 des gemeinsamen Standpunktes vorgesehen.

Ferner übernahm die Kommission die Änderung 32 und den letzten Teil der Änderung 28 zu Artikel 8, wonach die nationalen Regulierungsbehörden bei der Auferlegung, Änderung oder Aufhebung von Verpflichtungen die Auswirkungen ihrer Entscheidung auf alle am Markt tätigen Unternehmen prüfen und dazu eine quantitative Datenanalyse anfertigen sollten. Der Rat war hier der Ansicht, dass diese Anforderung durch eine weiter gefasste Formulierung in der neuen Bestimmung von Artikel 8 Absatz 4, die auf der Änderung 29 des Parlaments beruht, bereits enthalten ist. Danach müssen die Verpflichtungen der Art des aufgetretenen Problems entsprechen und im Hinblick auf die Ziele des Artikels 7 der Rahmenrichtlinie angemessen und gerechtfertigt sein.

In Bezug auf den Änderungsvorschlag 31 mit einer neuen Bestimmung in Artikel 8 Absatz 3 Buchstabe a, nach der ein Betreiber die anderen Betreiber, mit denen Zusammenschaltungs- und Zugangsvereinbarungen abgeschlossen wurden, rechtzeitig vor der Aufhebung einer Verpflichtung informieren muss, war der Rat der Auffassung, dass dies bereits in Artikel 7 Absatz 3 geregelt ist.

Schließlich lehnt der Rat den von der Kommission übernommenen ersten Teil der Änderung 30 hinsichtlich der Meldung von Entscheidungsentwürfen der nationalen Regulierungsbehörden an die Kommission ab, weil dies dem Transparenzverfahren widerspricht, das der Rat in seinem gemeinsamen Standpunkt zur Rahmenrichtlinie beschlossen hatte. Auch die Änderung 21, nach der die Kommission Maßnahmen zur Erweiterung der Zugangsverpflichtungen über die in Anhang II der Richtlinie aufgeführten hinaus ergreifen muss, wird vom Rat nicht unterstützt, weil eine solche Anpassung verfrüht wäre und die Stellungnahme des Kommunikationsausschusses zu dieser Frage vorwegnähme.

3.2.4. Unterschiede zwischen dem geänderten Vorschlag der Kommission und dem gemeinsamen Standpunkt des Rates

Erwägungsgründe

Einige Erwägungsgründe wurden präzisiert, einige mit geringfügigen Änderungen, andere durch neue Formulierungen zur Begründung wichtiger neuer Bestimmungen, die in den gemeinsamen Standpunkt aufgenommen wurden (siehe unten). Neue Formulierungen gibt es insbesondere in Erwägung 5 zur Erläuterung der neuen Bestimmung in Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe a, in Erwägung 9 im Hinblick auf die neue Bestimmung in Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe b und in der neuen Erwägung 10 zur Begründung der neuen Bestimmung in Artikel 6 Absatz 3.

Kapitel I - Geltungsbereich, Zielsetzungen und Begriffsbestimmungen (Artikel 1 und 2)

Der Rat behält den Geltungsbereich der Richtlinie bei, präzisiert aber einige technische Begriffsbestimmungen. So hat er eine neue Begriffsbestimmung für Zugangsberechtigungs systeme für digitale Rundfunk und Fernsehdienste eingeführt, mit der die vom Parlament in Änderung 9 vorgeschlagene Begriffsbestimmung für ,zugehörige Einrichtungen" ergänzt wird. Beide Begriffsbestimmungen wurden vom Rat präzisiert und wegen ihrer allgemeinen Geltung im gesamten Rechtsrahmen in die Rahmenrichtlinie aufgenommen. Auch die Begriffsbestimmung für Endnutzer wurde herausgenommen und in die Rahmenrichtlinie überführt.

Kapitel II - Allgemeiner Rahmen für die Regulierung von Zugang und Zusammenschaltung (Artikel 3 bis 5)

Der Rat hat die Grundsätze für die Regulierung von Zugang und Zusammenschaltung zwischen den Unternehmen (Artikel 3 und 4) und die diesbezüglichen Befugnisse und Zuständigkeiten der nationalen Regulierungsbehörden (Artikel 5) zwar präzisiert, im Wesentlichen aber beibehalten.

Die Eingriffsbefugnisse der nationalen Regulierungsbehörden wurden gestärkt. Insbesondere eine neue Bestimmung in Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe a ermächtigt die nationalen Regulierungsbehörden, den Unternehmen, die den Zugang der Endnutzer kontrollieren, Verpflichtungen aufzuerlegen, soweit dies zur Gewährleistung des durchgehenden End-zu-End-Verbunds notwendig ist. Nach einer neuen Bestimmung in Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe b können die Mitgliedstaaten darüber hinaus ihren nationalen Regulierungsbehörden gestatten, den Betreibern von Zugangsberechtigungssystemen und zugehörigen Einrichtungen die Verpflichtung aufzuerlegen, den Zugang zu neuen Eingangspunkten wie elektronischen Programmführern (EPG) und Anwendungsprogrammschnittstellen (API) zu fairen, ausgewogenen und nichtdiskriminierenden Bedingungen zu ermöglichen, soweit dies für den Zugang der Endnutzer zu bestimmten digitalen Rundfunk- und Fernsehdiensten erforderlich ist. Die von den nationalen Regulierungsbehörden auferlegten Verpflichtungen müssen in solchen Fällen mit dem Grundsatz der Objektivität, Transparenz und Verhältnismäßigkeit (der in dem neuen Artikel 5 Absatz 3 genannt ist) entsprechen und im Einklang mit dem Transparenzverfahren nach Artikel 6 der Rahmenrichtlinie stehen.

Kapitel III - Verpflichtungen für Betreiber und Verfahren der Marktprüfung (Artikel 6 bis 13)

Der Rat nahm in den Artikeln 6 bis 13 einige Präzisierungen vor, hat aber den Umfang der Verpflichtungen und die Verfahren zur Auferlegung von Zugangs- und Zusammenschaltungsverpflichtungen auf Unternehmen, sofern dies gerechtfertigt ist, im Wesentlichen beibehalten.

Der Rat hat den Anwendungsbereich und die Verpflichtungen von Artikel 6 im Zusammenhang mit der Zugangsberechtigung zum Digitalfernsehen erweitert, so dass sie nun auch für digitale Rundfunkdienste gelten. Dies entspricht einer Forderung, die in Änderung 19 des Europäischen Parlaments enthalten war.

Der Rat hat wichtige Bestimmungen in Artikel 8 über die Auferlegung, Änderung und Aufhebung von Verpflichtungen präzisiert und klargestellt, insbesondere durch die Neuformulierung des Absatzes 3, der nun klar festlegt, dass die nationalen Regulierungsbehörden Betreibern, die nicht als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht gemeldet wurden, keine Verpflichtungen gemäß den Artikeln 9-13 auferlegen dürfen, außer wenn dies für die Durchsetzung einzelner Bestimmungen dieser oder einer anderen Richtlinie des Rechtsrahmens notwendig ist. Die geschlossene Liste der Ausnahmen in Artikel 8 Absatz 3 erster Unterabsatz sorgt für Rechtssicherheit.

Ferner hat der Rat in Artikel 6 Absatz 3 ein wichtiges neues Verfahren zur Überprüfung der Verpflichtungen eingeführt, die Betreibern von Zugangsberechtigungssystemen für digitale Rundfunk- und Fernsehdienste auferlegt wurden. Dadurch kann der nationalen Regulierungsbehörde gestattet werden, anhand des harmonisierten Marktanalyseverfahrens gemäß Artikel 14 der Rahmenrichtlinie einzuschätzen, ob die Verpflichtungen, die Betreibern ohne beträchtliche Marktmacht auf dem betreffenden Markt auferlegt wurden, aufgehoben oder geändert werden sollten. Eine solche Aufhebung oder Änderung darf sich jedoch weder auf die Endnutzer solcher Dienste noch die Aussichten für einen wirksamen Wettbewerb nachteilig auswirken. Darüber hinaus muss die nationale Regulierungsbehörde das Transparenzverfahren gemäß Artikel 6 der Rahmenrichtlinie einhalten. Durch dieses Verfahren können die Mitgliedstaaten das harmonisierte Marktanalyseverfahren und die sich daraus möglicherweise ergebenden Verpflichtungen auf alle Arten elektronischer Kommunikationsdienste anwenden, auch auf die Zugangsberechtigungsdienste für das Digitalfernsehen.

Kapitel IV - Verfahrensvorschriften (Artikel 14 bis 19)

Das Ausschussverfahren für die Umsetzung dieser Richtlinie wurde mit der Bestimmung in Artikel 14 Absatz 2 um die Aufgaben des beratenden Ausschusses ergänzt. Die Verfahren für die Überprüfung, die Umsetzung und das Inkrafttreten wurden denen in der Rahmenrichtlinie angepasst.

4. Schlussfolgerung

Nach Ansicht der Kommission stellt der einstimmig vom Rat verabschiedete gemeinsame Standpunkt einen wichtigen Schritt zur Schaffung eines neuen Rechtsrahmens für den dynamischen Markt der elektronischen Kommunikationsnetze und -dienste dar. Er enthält viele der Hauptänderungen des Europäischen Parlaments und bleibt dennoch nahe am Aufbau und Inhalt des geänderten Vorschlags der Kommission.

Die Kommission kann deshalb den gemeinsamen Standpunkt des Rates vollständig billigen.