Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema "Umweltvereinbarungen" (97/C 287/01)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 27. Februar 1997 gemäß Artikel 23 Absatz 3 der Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zum vorgenannten Thema zu erarbeiten.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Umweltschutz, Gesundheitswesen und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 15. Mai 1997 an. Alleinberichterstatter war Herr Boisserée.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 346. Plenartagung (Sitzung vom 28. Mai 1997) mit 66 gegen 1 Stimme bei 1 Stimmenthaltung folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der WSA hat die "freiwilligen Vereinbarungen" schon relativ früh in die umweltpolitische Diskussion auf Gemeinschaftsebene eingebracht. In seiner Stellungnahme "Umweltpolitik und Europäischer Binnenmarkt" vom 19. September 1990 () hat der WSA die Bedeutung neuer, insbesondere ökonomischer Instrumente als Antwort auf die umweltpolitischen Herausforderungen des Binnenmarktes untersucht. In Ziffer 6.3 dieser Stellungnahme heißt es:

"Einige Mitgliedsstaaten haben gute Erfahrungen gemacht mit freiwilligen Vereinbarungen zwischen den Behörden und einzelnen Betrieben oder ganzen Industrie- bzw. Handelsbranchen über die Realisierung von Umweltanforderungen. Natürlich darf die Verantwortung der öffentlichen Behörden für den Umweltschutz hierdurch nicht unterlaufen werden. Aber häufig gelingt es auf diese Weise durch Selbstkontrolle, effektivere Umweltschutzmaßnahmen durchzusetzen oder frühzeitige Regelungen zu erreichen. Generell sollte auch die Gemeinschaft solche Vereinbarungen fördern."

1.2. Im 5. Umweltaktionsprogramm und in den Stellungnahmen des Rats und des Europäischen Parlaments sowie des WSA zu diesem Programm wird das Kooperationsprinzip (shared responsibility) hervorgehoben; das Instrument der Umweltvereinbarungen liegt im Rahmen dieses Prinzips. In der Stellungnahme des WSA zur Überprüfung des 5. Umweltprogramms vom 29. Mai 1996 () (Ziffer 4.3) heißt es u.a.:

"Allerdings ist zu berücksichtigen, daß freiwillige setzen, um zu verhindern, daß die Umweltschutzziele unterlaufen werden. Auch muß eine ausreichende Überprüfung der Einhaltung von in der Vereinbarung festgelegten Verfahren und Entscheidungen ermöglicht und sichergestellt werden, daß die Vereinbarung mit dem europäischen und nationalen Wettbewerbsrecht in Einklang steht. Besondere Vorkehrungen sind hinsichtlich der Geltungsdauer der Vereinbarungen erforderlich; insbesondere muß verhindert werden, daß bei der Aufkündigung solcher Vereinbarungen ein für den Umweltschutz rechtloser Zustand eintritt."

1.3. Nachdem die Kommission eine Mitteilung an Rat und Parlament zum Thema "Umweltvereinbarungen" publiziert hat (KOM(6) 561), zu der bereits Stellungnahmen verschiedener Interessengruppen vorliegen, erscheint es richtig, daß der WSA sich erneut und detailliert zu diesem Thema äußert. Daher hat der Ausschuß die Abgabe der nachfolgenden Initiativstellungnahme beschlossen.

2. Umweltvereinbarungen: Chancen und Probleme

2.1. Das Thema "Umweltvereinbarungen" ist sehr weit gefaßt. Es handelt sich um folgende Fälle:

a) In der Mitteilung der Kommission werden in erster Linie Umweltvereinbarungen genannt, die ganz oder teilweise an die Stelle einer gesetzlichen Regelung treten sollen.

b) Die Kommission erwähnt auch einseitige Verpflichtungen der Industriepartner, die davon ausgehen, daß eine gesetzliche Regelung hierdurch überfluessig wird und nicht erlassen wird; die Geltung einer solchen einseitigen Erklärung ist von der Erfuellung dieser Erwartung abhängig.

c) In der Praxis der Mitgliedsstaaten handelt es sich bei Umweltvereinbarungen dagegen meistens um Regelungen zur Durchführung des Umweltrechts, also um administrative Maßnahmen. Hier liegen zahlreiche positive Erfahrungen vor. Diese Vereinbarungen zwischen zuständiger Behörde und "Industrie" sowie erforderlichenfalls auch den betroffenen Dritten (Nachbarn) beziehen sich regelmäßig auf konkrete Einzelfälle.

d) Nicht behandelt werden von der Kommission nicht-rechtsverbindliche Absprachen oder Erklärungen ("codes of conduct"), die in der Praxis ebenfalls eine große Rolle spielen. Sie können nützlich sein zur Vorbereitung einer gesetzlichen Maßnahme oder einer behördlichen Durchführung.

2.2. Einen besonderen Schwerpunkt für den Einsatz von Umweltvereinbarungen sieht die Kommission in ihrer Mitteilung in einem verbindlichen Vertrag zwischen dem Mitgliedsstaat und dem beteiligten Partner ("Industrie"), der anstelle der gesetzlichen Umsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien in nationales Recht treten soll.

Zu diesem Modell sieht der WSA eine Reihe von Problemen, die nach Maßgabe des Rechtes der Mitgliedstaaten gelöst werden müssen. Er hält es für richtig, das Thema nicht auf diesen gesetzesvertretenden Typ der Umweltvereinbarungen zu konzentrieren. Jedenfalls sollte die praktisch bewährte Form der Vereinbarung zur Durchführung des umgesetzten Rechts einbezogen werden.

Es hat sich gezeigt, daß sich dabei durch Umweltvereinbarungen häufig flexiblere und bessere Lösungen für konkrete Probleme unter Einbeziehung des nötigen Schutzes der Allgemeinheit und der Nachbarschaft erzielen lassen. Solche Vereinbarungen treten nicht in Konkurrenz zur politischen Verantwortung des Gesetzgebers. Sie machen von einem modernen Instrument des Verwaltungshandelns Gebrauch, das auch außerhalb der Umweltpolitik in sehr vielen Mitgliedstaaten erfolgreich eingesetzt wird.

3. Voraussetzungen für den Abschluß von Umweltvereinbarungen

3.1. Die beste Voraussetzung für das Gelingen einer dauerhaften Umweltvereinbarung ist, daß auf beiden Seiten realisierbare Vorteile vorhanden sind, die durch die Vereinbarung gewährleistet werden. Rechte und Pflichten aus einer Umweltvereinbarung sollten auf beiden Seiten in etwa im Gleichgewicht sein.

3.2. Eine grundsätzliche Voraussetzung für Umweltvereinbarungen ist die Einhaltung der für das Umweltrecht auf Gemeinschaftsebene geltenden Bestimmungen des EG-Vertrags, insbesondere von Artikel 130 r. Das bedeutet, daß die Ziele und Ausgangspunkte der gemeinschaftlichen Umweltpolitik auch bei Umweltvereinbarungen zu beachten sind:

- hohes Schutzniveau,

- Vorsorge und Vorbeugung,

- Verursacherprinzip.

3.3. Nach den Bestimmungen des EG-Vertrags und nach zahlreichen Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs ist die Umweltpolitik - an deren Formulierung und Durchführung die Bürger und die Wirtschaft beteiligt werden - letztendlich eine öffentliche Aufgabe. Umweltvereinbarungen dürfen daher nicht zur "Privatisierung" der Umweltpolitik führen.

Umweltpolitische Zielsetzungen und Grenzwerte können nicht Gegenstand von Umweltvereinbarungen sein; sie müssen den politischen Entscheidungsträgern vorbehalten sein und von diesen verantwortet werden. Die von der Kommission erwähnten "Umweltziele" allein bieten noch keine Grundlage für Umweltvereinbarungen. Die Umweltziele bedürfen der Konkretisierung im Gesetzgebungsverfahren nach Maßgabe der Artikeln 130 r und 130 s EGV.

3.4. Eine Umweltvereinbarung muß ihren Gegenstand genau bezeichnen und die wechselseitigen Verpflichtungen konkret in sachlicher und zeitlicher Hinsicht (möglichst nach Stufenplänen) festlegen. Gegenstand der Umweltvereinbarung kann auch die Verpflichtung zur Beteiligung am "Umweltmanagement- und Betriebsprüfungssystem" (Öko-Audit) sein ().

3.5. Sollte eine Umweltvereinbarung, wie es die Kommission vorzugsweise erwägt, der Umsetzung europäischen Rechts in die Ebene der Mitgliedsstaaten dienen, so müßte gewährleistet werden, daß die Verhandlungen über solche Vereinbarungen den Zeitrahmen für die Umsetzung einhalten, auch wenn einzelne Mitgliedstaaten mit einer Vielzahl von Partnern zu verhandeln haben und die Verhandlungsergebnisse zu unterschiedlichen Zeiten abgeschlossen werden. Die eindeutige Feststellung des in den Mitgliedsstaaten geltenden Gemeinschaftsrechts muß gewährleistet sein. Andernfalls würde die Überwachung einer exakten Durchführung erschwert und die Forderung nach verbesserter Umsetzung des europäischen Umweltrechts (Mitteilung der Kommission vom 22. Oktober 1996 - KOM(96) 500) nicht erfuellt.

3.6. Die Umweltvereinbarung muß auch das Problem der "Trittbrettfahrer" in Betracht ziehen, die allgemein geltende Vorteile einer Umweltvereinbarung (z. B. Verzicht auf einer gesetzlichen Umsetzung von EG-Recht) genießen, ohne sich verpflichtet zu haben, vorgesehene Maßnahmen zu treffen.

3.7. In Vereinbarungen zur Lösung konkreter Einzelfälle bei der Durchführung des Umweltrechts (z. B. nachträgliche Verbesserungen zur Sanierung von älteren Produktionsanlagen oder Vereinbarungen zur Durchführung von Naturschutzbestimmungen) müssen die Interessen der betroffenen Nachbarn in die Vereinbarung einbezogen werden, um auch insoweit Rechtskraft zu erreichen.

Bei Verhandlungen über eine Umweltvereinbarung, die über einen konkreten Einzelfall hinausgeht (Branchenabkommen) sollten die gesellschaftlichen Gruppen (Sozialpartner, Umweltverbände, Verbrauchervertreter) je nach Gegenstand der Vereinbarung in der Weise beteiligt werden, wie das bei der Vorbereitung gesetzlicher Regelungen vorgeschrieben oder üblich ist. Auch in diesem Fall muß der Rechtsweg etwa individuell betroffener Bürger offenbleiben.

3.8. Eine Umweltvereinbarung muß nach Vorliegen praktischer Erfahrungen, technischer Entwicklungen und ökologischer Erkenntnisse revisibel sein.

3.9. Die Erfuellung der Umweltvereinbarung muß in gleicher Weise oder gleichwertig wie bei Rechtsvorschriften oder Verwaltungsmaßnahmen überwacht werden. Diese Überwachung sollte insbesondere gegenüber den einzelnen Unternehmen erfolgen. Dabei empfiehlt es sich, die Anwendung des Öko-Audit-Verfahrens zu vereinbaren. Die Nichterfuellung von Umweltvereinbarungen muß mit ausreichenden Sanktionen verbunden sein.

3.10. Der Inhalt von Umweltvereinbarungen muß in gleicher Weise wie eine gesetzliche oder administrative Maßnahme für die Öffentlichkeit transparent sein. Die Richtlinie über den Zugang zu Umweltinformation () muß entsprechend anwendbar sein.

4. Rechtsform der Umweltvereinbarung

4.1. Wie die Kommission in ihrer Mitteilung zutreffend ausführt, gibt es zwei unterschiedliche Rechtsformen für Umweltvereinbarungen:

- Zweiseitige Verträge, meist zwischen Behörde und "Industrie" (Verbände oder einzelne Unternehmen), oder auch zwischen öffentlichen Körperschaften untereinander;

- Einseitige Verpflichtungen des Industriepartners als Ergebnis von Verhandlungen zwischen Behörde und "Industrie", die ein bestimmtes Handeln oder Unterlassen zum Gegenstand haben.

4.2. Für die Möglichkeit und Zulässigkeit vertraglicher Regelungen bestehen Probleme:

- Sofern Gegenstand einer Umweltvereinbarung die Erwartung ist, daß die "Behörde" von einer gesetzlichen oder administrativen Maßnahme absieht, ist zu beachten, daß ein Verzicht auf einen Akt der Gesetzgebung - mindestens nach dem Recht einiger Mitgliedsstaaten - nicht Gegenstand eines Vertrags sein kann.

- Ein einklagbarer Vertrag setzt eine Legitimation der Vertragspartner zur Übernahme einer solchen Rechtsverpflichtung voraus. Obwohl die Verhandlungen über Umweltvereinbarungen auf Sektorebene von den Verbänden (Branchevertretern) geführt werden können, bedürfen solche Verträge anschließend noch der Zustimmung jedes einzelnen Unternehmens.

4.3. Nach Auffassung des WSA kann nur unter Berücksichtigung des Einzelfalls und je nach der Rechtslage in dem betreffenden Mitgliedsstaat über die Rechtsform der Umweltvereinbarung entschieden werden.

5. Gegenstand einer Umweltvereinbarung

5.1. Unproblematisch sind Umweltvereinbarungen, welche die Durchführung des in nationales Recht umgesetzten europäischen Rechts betreffen. Es handelt sich hierbei um praktische Modalitäten bei der Durchführung des Gesetzes (z. B. Zeit- und Stufenplan), um Finanzhilfen (z. B. bei der Einrichtung von Naturschutzparks) oder um eine Sanierung von örtlichen Umweltproblemen.

Bei Verhandlungen über derartige Umweltvereinbarungen haben Mitgliedstaaten sehr gute Erfahrungen gemacht mit der Einschaltung unabhängiger Verhandlungsleiter mit dem Ziel, eine "Mediation" der unterschiedlichen Interessen zu erreichen. Ein solches Mediationsverfahren kommt auch bei der Durchführung europäischen Umweltrechts in Betracht.

5.2. Die Kommission behandelt in ihrer Mitteilung zu Umweltvereinbarungen sowie in der diesbezüglichen Empfehlung an die Mitgliedsstaaten () in erster Linie die Umweltvereinbarungen, die an die Stelle eines Rechtsakts treten, nämlich der Umsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien dienen sollen.

Eine solche Regelung kommt praktisch nur in Betracht, wenn ein kleiner Kreis von Vertragspartnern (Unternehmen) vorhanden ist: Nur in diesem Fall könnte ein verbindlicher Vertrag abgeschlossen werden, der einem Umsetzungsakt gleichwertig wäre. Europäische Spitzenverbände haben regelmäßig nicht die Legitimation zum Abschluß solcher Vereinbarungen mit rechtsverbindlicher Wirkung.

5.3. Als politische Ebene für Umweltvereinbarungen kommen in erster Linie die Mitgliedsstaaten in Betracht, wenn es sich um die Umsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien handelt, sonst auch die Ebene der Regionen oder der örtlichen Behörden.

Die Ebene der Europäischen Gemeinschaft wird in der Mitteilung der Kommission praktisch ausgeschlossen. Dem stimmt der WSA zu, es sei denn, "globale Abkommen" über "globale Probleme" können mit europäischen Verbänden abgeschlossen werden. Meist wird es sich hierbei aber um Selbstverpflichtungen handeln oder um Verhandlungsergebnisse zur Vorbereitung einer Gesetzgebung oder eines völkerrechtlichen Vertrages.

Wenn es zu solchen Abkommen kommen sollte, dann müßte die Einbeziehung der Gremien, die für die Gesetzgebung auf Gemeinschaftsebene zuständig sind (einschl. des WSA), sichergestellt sein.

5.4. Es ist erforderlich, die Betroffenen, soweit sie an der Vereinbarung nicht unmittelbar beteiligt sind, in geeigneter Weise zu informieren. Bei Vereinbarungen, deren Gegenstand allgemeiner Natur ist, wäre eine Bekanntgabe in dem betreffenden amtlichen Informationsblatt zu vereinbaren.

5.5. Umweltvereinbarungen müssen auf ihre Vereinbarkeit mit den Wettbewerbsregeln des Gemeinschaftsvertrags (Artikel 85, 86) und - soweit eine solche Vereinbarung zu Gunsten eines Vertragspartners Beihilfen vorsieht oder steuerliche Privilegien einräumt - mit Artikel 92 des EG-Vertrags geprüft werden. Entsprechendes gilt für die Übereinstimmung mit den Regeln der Welthandelsorganisation für den freien Warenverkehr und technische Handelshemmnisse. Diese Prüfung hat - unter Beteiligung der die Vereinbarung abschließenden Behörde - durch die Kommission zu erfolgen.

6. Zur Mitteilung der Kommission und zur Empfehlung an die Mitgliedstaaten

6.1. Die Stellungnahme des WSA stimmt mit der Mitteilung der Kommission grundsätzlich überein, wenn auch die Prioritäten teilweise anders gesetzt werden. Die Stellungnahme enthält Ergänzungsvorschläge, die der WSA für wichtig hält.

6.2. Der Geltungsbereich der in der Mitteilung enthaltenen "Leitlinien für Umweltvereinbarungen" sollte auch auf Vereinbarungen im administrativen Bereich erstreckt werden. Eine Ergänzung scheint auch erforderlich im Hinblick auf die Anwendung des Instruments von Umweltvereinbarungen bei der Durchführung von Verordnungen der Gemeinschaft. Prüfungsbedürftig erscheint auch die Anwendung der Mitteilung auf Vereinbarungen, deren Geltung über die Gemeinschaftsgrenzen hinaus geht.

6.3. Es ist unklar, ob sich die "Empfehlung über Umweltvereinbarungen" (Anlage zur Mitteilung der Kommission), die bereits am 21. Dezember 1996 im Amtsblatt veröffentlicht worden ist, nur auf die "Umsetzung" in nationales Recht bezieht oder auch auf die Durchführung des umgesetzten Rechts. Das sollte in der Mitteilung klargestellt werden. Im letzteren Fall müßte die Empfehlung auch einseitige Selbstverpflichtungen erwähnen. Es erscheint richtig, darauf hinzuweisen, daß die einschlägigen Bestimmungen des EG-Vertrags bei jeder Art von Umweltvereinbarungen im Bereich des Europäischen Rechts gewährleistet werden müssen.

Brüssel, den 28. Mai 1997.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() ABl. C 332 vom 31. 12. 1990.

() ABl. C 212 vom 22. 7. 1996.

() Siehe dazu Verordnung 1836/93 - ABl. L 168 vom 10. 7. 1993.

() ABl. L 158 vom 23. 6. 1990.

() ABl. L 333 vom 21. 12. 1996.