DE    DE  
 EUROPÄISCHE  
KOMMISSION 
Brüssel, den 25.2.2015  
COM(2015) 58 final 
  
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS E UROPÄISCHE PARL AMENT UND DEN 
RAT 
Fünfter Bericht über die Überwachung für die Zeit nach der Visaliberalisierung für die 
westlichen Balkanstaaten gemäß der Erklärung der Kommission vom 8. November 2010
(Text von Bedeutung für den EWR)  
 
2 BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN 
RAT 
Fünfter Bericht über die Überwachung für die Zeit nach der Visaliberalisierung für die 
westlichen Balkanstaaten gemäß der Erkl ärung der Kommission vom 8. November 2010 
(Text von Bedeutung für den EWR) 
  
   
1. EINLEITUNG  
Seit Dezember 2009 sind alle Staatsangehörigen  Serbiens, Montenegros und der ehemaligen 
jugoslawischen Republik Mazedonien, die einen biometrischen Reisepass besitzen, gemäß der Verordnung (EG) Nr. 539/2001
1 bei Reisen in die Mitgliedstaaten der Europäischen Union 
von der Visumpflicht befreit. Die Bürger Al baniens und Bosniens und  Herzegowinas können 
seit Dezember 2010 ebenfalls visumfrei einreise n. Die visumfreie Einreise zählt zu den 
wichtigsten Meilensteinen au f dem Weg dieser Länder zur europäischen Integration. 
In ihrer Erklärung vom 8. November 2010 vor dem Rat „Justiz und I nneres“ hebt die 
Kommission hervor, dass die we stlichen Balkanstaaten di e Maßnahmen, die in ihren 
Fahrplänen für eine Visaliberal isierung festgelegt sind, weiterhin umsetzen müssen, um die 
Integrität der Regelung für visumfreies Re isen zu gewährleisten. Sie führte einen 
Überwachungsmechanismus für die Zeit nach  der Visaliberalisierung ein, um die 
Nachhaltigkeit der Reformen, mit denen die Inte grität der Regelung für visumfreies Reisen 
gewährleistet werden soll, zu bewerten. 
Dies ist der fünfte Bericht übe r die Überwachung für die Zeit nach der Visaliberalisierung, der 
seit 2010 vorgelegt wird.2 In dem Bericht werden die Entwicklung des 
Überwachungsmechanismus für die Zeit nach  der Visaliberalisie rung beschrieben, die 
Funktionsfähigkeit der Regel ung für visumfreies Reisen überprüft und Reformen zur 
Beseitigung der Probleme empfohlen, die seit  2010 im Zusammenhang mit dieser Regelung 
immer wieder auftreten. 
2. EIN VERSTÄRKTER ÜBERWACHUNGSMECHANISMUS FÜR DIE ZEIT NACH DER 
VISALIBERALISIERUNG  
Der Dialog zwischen der Kommission und den we stlichen Balkanstaaten über die Regelung 
für visumfreies Reisen wird im Rahmen de s Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses 
sowie der Beitrittsverhandlungen zu den Kapite ln 23 und 24 geführt. Beamte der Kommission 
besuchten Albanien im April 2014, Bosnie n und Herzegowina im Mai, Juli und 
November 2014, die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien im November 2013, 
Montenegro im Februar, März, Juli und Ok tober 2014 sowie Serbien im Februar 2014. Mit 
Unterstützung von Sachvers tändigen aus den Mitgliedstaaten überprüften sie die Qualität der 
Reformen, die im Zusammenhang mit der Rege lung für visumfreies Reisen durchgeführt 
                                                            
1 Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates. 
2 Die Referenznummern der bisherigen Berichte lauten wie folgt: SEK(2011) 695, SEK(2011) 1570, 
COM(2012) 472 und COM(2013) 836. 
 
3 werden. Weitere Einzelheiten dieser Re formen sind im Erweiterungspaket 20143 der 
Europäischen Komm ission festgelegt. 
Im Dezember 2012 begannen die von der Visumpf licht befreiten westlichen Balkanstaaten 
damit, der Kommission monatlich statistische Da ten über die Migrationsströme in die EU zu 
übermitteln. Im November 2014 legten die visumf reien Staaten eine Reihe von Berichten über 
die Maßnahmen vor, die zur Reduzierung irregul ärer Migration in die EU unternommen 
wurden. 
Frontex hat, unterstützt  durch das Netz für die Risikoanalyse in den westlichen Balkanstaaten  
(Western Balkans Risk Analysis Netw ork – WEBRAN), bislang 47 Warnberichte 
herausgegeben. In seinen vierteljährlichen Risi koanalysen zu den westlichen Balkanstaaten 
werden die aktuellen Entwicklungen im Hinb lick auf die Grenzkontrollen und die irreguläre 
Migration aus den westlichen  Balkanstaaten zusammengefasst. Auch Europol und das 
Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen  (EASO) geben monatliche Berichte über 
neue Entwicklungen im Asylbereich sowie einen Jahresbericht zur Asylsituation in der EU 
heraus. Diese Berichte enthalten eine differenz ierte Bewertung zu den Trends der Migration 
aus den westlichen Balkanstaaten und den Maßnahmen der EU-Mitgliedstaaten und der 
visumfreien Staaten zur Verh inderung von Asylmissbrauch. 
3. FUNKTIONSFÄHIGKEIT DER REGELUNG FÜR VISUMFREIES REISEN IM JAHR 2013  
UND IN DEN ERSTEN DREI QUARTALEN DES JAHRES 2014 
3.1. Überblick über die Entwicklungen 
Die Zahl der Asylanträge , die in der EU und den assozi ierten Schengen-Ländern von 
Staatsangehörigen der fünf visumf reien westlichen Balkanstaaten gestellt wurden, ist seit der 
Visaliberalisierung im Jahr 2009 stetig ges tiegen und erreichte 2013 einen Spitzenwert von 
53 705 Anträgen (Abbildung 1).4 In den ersten neun Monaten de s Jahres 2014 lag die Zahl der 
Anträge um 40  % über der des Vorjahreszeitraums, was darauf hindeutet, dass sie 2014 
durchaus alle bisherigen  Rekorde brechen könnte. 
Auch der Anteil der Staatsangehörigen visu mfreier westlicher Balkanstaaten  an der 
Gesamtzahl der Asylbewerber in der EU und den assoziierten Schengen-Ländern hat seit der 
Visaliberalisierung zugenommen. Nach einem Höchstwert von 11,4  % in den ersten drei 
Quartalen des Jahres 2012 betr ug er in den ersten neun M onaten des Jahres 2014 schon 
10,7  % (Abbildung 2).5 
Der Zustrom von Asylbewerbern aus den we stlichen Balkanstaaten ist zu einem 
ganzjährigen Phänomen  geworden. Es gab mehrere „Mini-Spitzen“ im Januar, März und 
Juli 2014 zwischen den Winter-Spitzen von Oktober 2013 und Oktober 2014 (Abbildung 3). 
Die Zahl der Asylanträge blieb auch zwischen diesen Winter-Spitzen hoch und erreichte in 
den ersten drei Quartale n des Jahres 2014 bereits 87  % der Gesamtzahl des Jahres 2013. 
Auch der Anteil der wiederholten Anträge  – zweite oder mehrfache Anträge – an der 
Gesamtzahl ist seit Anfang 2013 gestiegen u nd erreichte im September 2014 einen neuen 
Rekordwert von 37  % (Abbildung 3). Somit hatten in dies em Monat fast vier von zehn 
Antragstellern aus westlichen Balkanstaaten bereit s einen Asylantrag in der EU gestellt, bevor 
sie erneut Asyl beantragten. 
                                                            
3  COM(2014) 700. 
4 Quelle: Eurostat. 
5 Quelle: Eurostat. 
 
4 Deutschland  bleibt das Land mit den meisten Asylan trägen aus den visumfreien westlichen 
Balkanstaaten (Abbildung 4).6 Sein Anteil an den Anträgen aus den westlichen Balkanstaaten 
stieg von 12  % im Jahr 2009 auf 75  % in den ersten neun Monaten des Jahres 2014. Diese 
Entwicklungen veranlassten Deutschland dazu, im September 2014 ein Gesetz zu 
verabschieden, mit dem Serbien, die ehema lige jugoslawische Republik Mazedonien sowie 
Bosnien und Herzegowina in die Liste der sich eren Herkunftsstaaten aufgenommen wurden.7 
Es ist noch zu früh, um die Folgen dieser Ma ßnahme einzuschätzen. Im Oktober 2014 stiegen 
in Deutschland die Asylanträge aus allen  visumfreien westlichen Balkanstaaten an, was auf 
den Beginn einer neuen Welle im  Winter hindeutet. In Schweden dagegen sind die Zahlen 
währenddessen stabil geblieben. Mit der Zeit könnt e Deutschlands Asylreform eine erhebliche 
Umverteilung der Asylbewerberströme in der EU auslösen. 
Zusammengenommen bildeten die serbischen Staatsangehörigen  weiter die größte Gruppe 
unter den Asylbewerbern aus den visumfreien westlichen Balkanstaaten in der EU und den 
assoziierten Schengen-Ländern (42  % im Jahr 2013), auch wenn ihr regionaler Anteil seit der 
Visaliberalisierung abgenommen hat (Abbildung 5). Die Staatsangehörigen der ehemaligen 
jugoslawischen Republik Mazedonien und Albaniens stellten 2013 insgesamt 21  % der 
Asylbewerber aus den visumfre ien westlichen Balkanstaaten. Allerdings ist der Anteil 
Albaniens seit der Visaliberalisierung stetig gestiegen, während der An teil der ehemaligen 
jugoslawischen Republik Mazedonien zurückging. Bei weiteren 14  % der Asylbewerber aus 
den visumfreien westlichen Balkanstaaten im Jahr 2013 handelte es sich um Staatsangehörige 
Bosniens und Herzegowinas, deren Anteil seit der Visaliberalisierung gestiegen ist. 
Montenegros Ante il blieb 2013 mit 2  % unerheblich. 
Unter den Staatsbürgern der ehemaligen ju goslawischen Republik Mazedonien  war der 
Anteil derer, die 2013 Asylanträge in der EU und den assoziierten Schengen-Ländern stellten, 
mit 5 Antragstellern je 1000 Einwohner am hö chsten (Abbildung 6). Bei den albanischen 
Staatsbürgern war dieser Trend mit vi er Asylbewerbern je 1000 Einwohner am 
zweitstärksten. Auf den Plätzen drei bis f ünf folgten Serbien, Bosnien und Herzegowina 
sowie Montenegro mit drei, zwei bzw.  einem Asylbewerber je 1000 Einwohner. 
Eine geografische Gegenüberstellung von Herkunfts- und Zielländern  zeigt, dass 
Deutschland als Zielland eine größere Rolle spielte als in de n Vorjahren (Abbildung 7). Zuvor 
kam die überwältigende Mehrheit der Asyl bewerber in Deutschland aus Serbien, der 
ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonie n sowie Bosnien und Herzegowina. Albaner 
stellten die meisten Anträge in  Frankreich, Schweden, dem Vereinigten Königreich oder 
Belgien, und die Antragsteller aus Montenegro  wandten sich nach Frankreich, Luxemburg 
oder Schweden. Im Jahr 2014 war Deut schland zum beliebtesten Zielland für 
Staatsangehörige aller westlich en Balkanstaaten geworden. 
Die Anerkennungsquoten von Asylanträgen8 in der EU und den assoziierten Schengen-
Ländern ist bei allen Staatsangehörigen der visumfreien westlichen Balkanstaaten weiter gesunken, was darauf hindeutet, dass auch weiterhin die überg roße Mehrheit der Anträge 
unbegründet war (Abbildung 8). Allerdings besta nden 2013 einige Unterschiede zwischen den 
visumfreien Ländern: Die Anerkennungsquote fiel bei Bürgern Montenegros auf 3,7
 %, bei 
serbischen Staatsbürgern auf 2,7  % und bei Staatsangehörigen der ehemaligen jugoslawischen 
Republik Mazedonien auf 1  %. Zugleich wurden 8,1  % der albanischen Asylbewerber und 
                                                            
6 Quelle: Eurostat. 
7 Gesetz zur Einstufung weiterer Staaten als sichere Herkunftsstaaten und zur Erleichterung des 
Arbeitsmarktzugangs für Asylbewerber und geduldete Ausländer , 5. November 2014. 
8 Die Anerkennungsquote ist der Anteil der positiven Entscheidungen (zum Flüchtlingsstatus, zum 
subsidiären Schutz oder zum humanitären Status) an der Gesamtzahl der erstinstanzlichen 
Entscheidungen. 
 
5 5,9 % der Bürger Bosniens und Herzegowinas in der EU und den assoziierte Schengen-
Ländern internationaler Schutz ge währt, was bedeutet, dass ein etwas höherer Anteil der aus 
diesen beiden Ländern stammenden Anträg e auf internationalen Schutz als begründet 
eingestuft wurde. 
Den Angaben von Frontex zufolge lag das Verhältnis zwischen unbegründeten 
Asylanträgen und der Rückführung von Asylbewerbern  im vergangenen Jahr in den fünf 
am stärksten betroffenen Mitg liedstaaten und assoziierten Sc hengen-Ländern bei nahezu 4:1.9 
Offenbar sind also die Mitgli edstaaten hinsichtlich ihrer Möglichkeiten zur Rückführung von 
Personen, denen kein internationaler Schutz zuer kannt wird, weiterhin eingeschränkt. Bei der 
Rückführung von Asylbewerbern kamen in den bevorzugten Zielländern nach wie vor 
unterschiedliche Verfahren zur Anwendung: De utschland und die Schweiz schickten die 
meisten Asylbewerber im Rahmen einer Zwa ngsrückführung in ihre Heimatländer zurück 
(mit Ausnahme der Wintermonate, in denen Deutschland die Zwangsrückführungen unterbricht); Belgien, Luxemburg und Schwed en entschieden sich für das Konzept der 
freiwilligen Rückkehr. 
In der Risikoanalyse der westlichen Balkanstaaten für das Jahr 2014 ermittelte Frontex im 
Hinblick auf die Zuwanderung aus den westli chen Balkanstaaten in die EU zwei 
Migrationsrisiken : die Sekundärmigration irregulärer Migranten, die die westlichen 
Balkanstaaten als Durchgangsländer nutzen und über die griechisch-türkische Grenze in die 
EU einreisen, und den Missbrauch der EU-R egelung für visumfreies Reisen durch 
Staatsangehörige westlicher Balkanstaaten. Das erste Risiko spiegelt sich im illegalen Grenzübertritt an den grünen Grenzen – Grenzab schnitte zwischen Grenzübergangsstellen – 
zwischen den westlichen Balkanstaaten und an  den Grenzen zwischen diesen und der EU 
wider; das zweite zeigt sich im Asylmi ssbrauch, im illegalen Aufenthalt in den 
Mitgliedstaaten und in Urkundendelikten von Bürgern westlicher Balkanstaaten.
10 
Frontex stellte 2013 eine 27%ige Zunahme der illegalen Grenzübertritte  an den grünen 
Grenzen zwischen den westlichen Balkanstaa ten und den Grenzen zwischen diesen Staaten 
und der EU fest. Bei ca. 40  000 illegalen Grenzübertritten handelte es sich 22  000 Fällen um 
Migranten aus Drittländern, die die westlichen Balkanstaaten als Durchgangsländer nutzten, 
und in 18  000 Fällen um Staatsangehörige westlicher  Balkanstaaten, darunter Bürger des 
Kosovo.* Die Hälfte aller Fälle wurde im ersten Halbjahr 2013 an der serbisch-ungarischen 
Grenze aufgedeckt. Dies war vermutlich darauf zurückzuführen, dass Ungarn die Praxis der Ingewahrsamsnahme von Asylbewerbern im erst en Halbjahr 2013 einstellte, was zu einem 
außergewöhnlichen Anstieg der illegalen Grenzübertritte und der Asylanträge von 
Drittstaatsangehörigen, darunter auch von Bürg ern der westlichen Balkanstaaten, führte. 
Aus den Angaben von Frontex geht hervor, dass die aufgedeckten illegalen Aufenthalte  von 
Staatsangehörigen westlicher Balkanst aaten in der EU von 2012 bis 2013 um 5
 % auf 38 300 
anstiegen. Staatsangehörige westlicher Balkan staaten einschließlich Kosovo und Albanien 
machten 11  % aller im letzten Jahr in der EU aufg edeckten Fälle aus, während es 2012 noch 
10 % waren. Im Jahr 2013 kamen 42  % aller in der EU als illeg al aufhältig festgestellten 
Personen aus Albanien, 25  % aus Serbien und 16  % aus dem Kosovo. Über  die Hälfte aller 
aufgedeckten Fälle wurden von Griechenland, Deut schland, Frankreich und Ungarn gemeldet. 
                                                            
9 Frontex, Überwachungsmechanismus für die Zeit nach der Visaliberalisierung, Bericht Nr. 46. 
10 Frontex, Risikoanalyse der westlichen Balkanstaaten für das Jahr 2014. 
* Diese Bezeichnung berührt nich t die Standpunkte zum Status und steht im Einklang mit der 
Resolution 1244/99 des VN ‑Sicherheitsrates und dem Gutachten des Internationalen Gerichtshofs zur 
Unabhängigkeitserklärung des Kosovo. 
 
6 Außerdem stellte Fr ontex fest, dass die Urkundendelikte  in der EU 2013 um 18 % 
zugenommen hatten. Trotz eines 14%igen Rückga ngs der aufgedeckten Fälle stellten Albaner 
auch 2013 noch die größte Gruppe von Drittstaa tsangehörigen, die mit gefälschten oder 
verfälschten Dokumenten in die EU einzureisen versuchten. Sie machten 85  % der 
Staatsangehörigen westlicher Balkanstaaten aus,  die solche Dokumente benutzten, gefolgt von 
serbischen Staatsbürgern (8  %) und Bürgern des Kosovo (4  %). Dabei nutzten die albanischen 
Reisenden am häufigsten griechisch e und italienische Ausweisdokumente.  
3.2. „Push-Faktoren“ des Asylmissbrauc hs und mögliche Gegenmaßnahmen 
Die häufigsten „ Push-Faktoren “ für die Migrationsströme aus den westlichen Balkanstaaten 
waren nach wie vor Armut, Arbeitslosigk eit, Diskriminierung, mangelnder Zugang zu 
Gesundheitsversorgung, Sozialleis tungen und Bildung sowie bei Albanern auch Blutrache.11 
Um diese Probleme anzugehen, empfahl die Ko mmission im letzten Jahr den visumfreien 
Staaten eine Ausweitung der gezielten Unterstützung von Minde rheiten und insbesondere von 
Roma, eine Intensivierung de r operativen Zusammenarbeit und des Informationsaustauschs 
mit den Nachbarländern, den EU-Mitgliedstaa ten und den einschlägigen EU-Agenturen, die 
Ermittlung und Verfolgung von Personen, die irre guläre Migration unterstützen, die 
Verstärkung der Grenzkontrollen unter Einha ltung der Grundrechte der Bürger sowie die 
Organisation von Informationskampagnen über die Regelung für visumfreies Reisen. Alle 
westlichen Balkanstaaten haben in di esen Bereichen Schritte unternommen: 
– Albanien  führte weitere Kampagnen zur Aufk lärung der Bürger über ihre Rechte 
und Pflichten aus der Regelung für visumfre ies Reisen durch. Außerdem verbesserte 
es sein Hilfsprogramm für die Roma, in tensivierte die Ausr eisekontrollen und 
ermittelte gegen mehrere Personen wegen Schleusertums. Nach Angaben von Frontex ist es Albanien gelunge n, durch die Einführung strengerer 
Rechtsvorschriften – wonach Bürger ihren Namen nur einmal ändern und Personen, 
die in der Vergangenheit ein Migrati onsdelikt begangen haben, ihren Namen 
überhaupt nicht ändern dürfen – die An zahl der Asylanträge von fast 600 im Januar 
2013 bis Dezember 2013 auf etwa 35 monatlich zu senken.
12 
Bosnien und Herzegowina  führte mehrere Medienkampagnen zur Aufklärung der 
Bürger über ihre Rechte und Pflichten au s der Regelung für visumfreies Reisen 
durch, darunter auch in de n ländlichen Gebieten, aus de nen ein Großteil der Bürger 
stammte, die zwecks Asylantragstellung in di e EU einreisten. Ferner veranstaltete es 
eine Reihe von Treffen zum Thema Schleuse rtum mit Vertretern  der beliebtesten 
Zielländer einschließlich De utschland und Schweden, schloss 22 nicht autorisierte 
Grenzübergangsstellen an der Grenze zu M ontenegro und nahm einen mittelfristigen 
Aktionsplan zur Eingliederung der Roma an. Außerdem beschloss das Land im 
Rahmen seiner Roma-Strategie zwei Ak tionspläne – einen zum Bildungsbedarf der 
Roma und einen speziell zu Beschäf tigung, Gesundheitsversorgung und Wohnraum. 
Ferner unternahm es verstärkte An strengungen zur Lösung des Wohnungsproblems 
der Roma.  
– Die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien  verbesserte die Eingliederung 
der Roma-Gemeinschaft in den Bereiche n Bildung, Meldewese n, Beschäftigung und 
Gesundheitsversorgung, eröffnete gemeinsame  Strafverfolgungszentren mit Serbien 
und Kosovo und organisierte eine Reihe gemeinsamer Patrouillen. Das Land 
intensivierte die Zusammenarbeit mit Front ex, begann einen Informationsaustausch 
                                                            
11 Diese Fragen werden eingehend in der EASO-Analy se „Asylanträge aus den westlichen Balkanstaaten 
2013“ beschrieben. Obwohl echte Vorfälle von Blutrache in Albanien sehr selten sind, wird dieses 
Phänomen weiterhin von einigen Bewerbern als Vorwand benutzt, um einen Asylantrag zu stellen. 
12 Frontex, Netz für die Risikoanalyse in den westlichen Balkanstaaten , 2014. 
 
7 über die SIENA-Plattform von Europol und fü hrte Strafverfahren gegen mehrere 
Schleuser durch. Aus den Angaben von Front ex geht hervor, dass die ehemalige 
jugoslawische Republik Mazedonien ihre Grenzkontrollen erheblich verstärkte, 
wodurch die Ausreiseverweigerungen 2013 um 41  % zunahmen.13 
Montenegro  setzte seine strengen Grenzkontro llen auch bei Ausreisen in seine 
Nachbarländer fort, passte seine Strategi e für das integrierte Grenzmanagement an 
das EU-Modell an, ging strafrechtlich gegen Schleusertum vor (was zu zwei großen 
Polizeieinsätzen gegen 27 Bürger führte),  schloss ein operatives Abkommen mit 
Europol, begann mit der Gewährung von S tipendien für Roma-Studenten und 
erweiterte seine Aufnahmekapazitäten für Asylbewerber und i rreguläre Migranten.  
– Serbien  intensivierte sein Hilfsprogramm für di e Roma, so u. a. im Hinblick auf die 
Beschäftigung, das Meldewesen und die Stärkung der Kommunalverwaltung auf 
dem Gebiet der sozialen Eingliederung. Es  verteilte Informationsbroschüren und 
richtete eine staatliche Website zur Aufklärung der Bürger über ihre Rechte und Pflichten aus der Regelung für visumfreies Reisen ein, führte Strafverfahren gegen 
mehrere Schleuser durch und verbesserte den Informationsaustausch mit den am 
stärksten betroffenen EU-Mitgliedstaaten  und assoziierten Schengen-Ländern. In 
seinem Bericht für 2014 hob Frontex auch de n Erfolg der strengeren Grenzkontrollen 
Serbiens hervor.
14 
3.3. „Pull-Faktoren“ des Asylmissbrau chs und mögliche Gegenmaßnahmen 
Die häufigsten „Pull-Faktoren“ , die zum Asylmissbrauch durch Staatsangehörige der 
westlichen Balkanstaaten beitrugen, waren erne ut die Existenz einer Diaspora-Gemeinschaft 
in den Aufnahmeländern, die Dauer des As ylverfahrens, die Höhe der während des 
Verfahrens gewährten Geldleistungen, der Zugang zu Bettelei ode r Schwarzarbeit sowie 
Informationen über die bisherigen Anerkennungsquoten von Asylanträgen. Im Jahr 2013 wurde anhand von mehreren Beispielen deutlic h, was die Mitgliedstaaten unternahmen, um 
die Auswirkungen dieser Faktoren abzumildern: 
– Ungarn  verstärkte 2013 seine Grenzkont rollen zu Serbien und verweigerte 
5400 serbischen Staatsangehörigen – 65
 % mehr als im Vorjahr – die Einreise. Fast 
drei Viertel der Einreiseverweige rungen Ungarns erfolgten aufgrund von 
Überschreitungen der Aufenthaltsdauer, Nichterfüllung der Bedingungen hinsichtlich 
des Lebensunterhalts oder einer fehl enden Begründung des Aufenthaltszwecks. Im 
letzten Jahr verweigerten  die serbischen Grenzbe hörden über 6500 serbischen 
Staatsbürgern die Ausreise, weil sie den Zweck ihres Aufenthalts in der EU nicht 
begründen konnten. Alles in allem hinderten die Grenzbehörden beider Länder fast 
fünf von je 1000 Reisenden an der Einreise in den Sche ngen-Raum, womit dieser 
Anteil erheblich höher war als an jedem anderen Abschnitt der EU-Außengrenze.15 
– Deutschland  änderte am 29. September 2014 sein Asylverfahren, indem es Bosnien 
und Herzegowina, die ehemalige jugosla wische Republik Mazedonien und Serbien 
auf seine Liste der sicheren Herkunf tsländer setzte. Da Deutschland 2013 
Hauptzielland der überwältigenden Mehrheit der Antragsteller aus den westlichen Balkanstaaten war, dürfte sich diese Gesetzesänderung mittelfristig auf die Verteilung der Migrationsströme auswirken. 
Mehrere Mitgliedstaaten, darunter die wichti gsten Zielländer in der EU – mit Ausnahme 
Schwedens –, haben Rechtsvorschriften verabs chiedet, durch die be stimmte visumfreie 
                                                            
13 Frontex, Netz für die Risikoanalyse in den westlichen Balkanstaaten , 2014. 
14 Frontex, Netz für die Risikoanalyse in den westlichen Balkanstaaten , 2014. 
15 Frontex, Netz für die Risikoanalyse in den westlichen Balkanstaaten , 2014. 
 
8 westliche Balkanstaaten als sichere Herkunftsländer  gemäß Asylverfahrensrichtlinie 
eingestuft werden: 
– Albanien , dessen Staatsangehörige 2013 vor a llem Frankreich, das Vereinigte 
Königreich, Deutschland, Schweden und Be lgien als Asylländer wählten, wird von 
Belgien, Frankreich, Luxemburg, Österreic h und dem Vereinigten Königreich als 
sicheres Herkunftsland eingestuft. 
– Bosnien und Herzegowina , dessen Staatsangehörige 201 3 vor allem Deutschland, 
Frankreich, Schweden und die Schweiz al s Asylländer wählten, wird von Belgien, 
Deutschland, Frankreich, Luxemburg, Ös terreich, der Tschechischen Republik und 
dem Vereinigten Königreich als si cheres Herkunftsland eingestuft. 
– Die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien , deren Staatsangehörige 2013 
vor allem Deutschland, Belgien, Schweden und Frankreich als As ylländer wählten, 
wird von Belgien, Deutschland, Fra nkreich, Luxemburg, Österreich, der 
Tschechischen Republik und dem Vereinigten Königreich als sicheres Herkunftsland 
eingestuft. 
– Montenegro , dessen Staatsangehörige 2013 vor al lem Deutschland, Frankreich, 
Luxemburg und Schweden als Asylländer wählten, wird von Belgien, Frankreich, 
Luxemburg, Österreich, der Slowakei , der Tschechischen Republik und dem 
Vereinigten Königreich als si cheres Herkunftsland eingestuft.  
– Serbien , dessen Staatsangehörige 2013 vor al lem Deutschland, Schweden, Belgien 
und Frankreich als Asylländer wählten, wird von Belgien, Deutschland, Frankreich, 
Luxemburg, Österreich, der Tschech ischen Republik und dem Vereinigten 
Königreich als sicheres  Herkunftsland eingestuft.  
Die Anwendung des Konzepts des sicheren He rkunftsstaates sollte mit anderen Maßnahmen 
gekoppelt werden, um dem Asylmissbrauch entgeg enzuwirken. Das EASO hat eine Übersicht 
über weitere Reformen gegeben, durch die es in den letzten Jahren gelungen ist, den 
Asylmissbrauch unter Wahrung der Grundrechte  der Antragsteller zu verringern: 
– hochrangige Besuche in den betroffenen Ländern sowie Informationskampagnen in 
Printmedien und elektronischen Medien, di e in Zusammenarbeit mit lokalen NRO 
und Kommunen durchgeführt werden, um die Bürger über ihre mit der Regelung für 
visumfreies Reisen verbundenen R echte und Pflichten aufzuklären; 
– Fortsetzung der operativen Zusammenar beit mit den Behörden der betroffenen 
Länder; 
– Verringerung der Geldleistungen, wie Tasc hengeld und finanzie lle Rückkehrhilfen, 
um weniger finanzielle Anreize für Asylmissbrauch zu bieten; 
– Verkürzung von Asylverfahren durch ei nen höheren Personaleinsatz bei der 
Beurteilung von Asylfällen in Spitzenzei ten oder die Einführung eines schnelleren – 
beschleunigten – Asylverfahrens, das die zü gige Bearbeitung von Anträgen in Zeiten 
mit starkem Zustrom oder von Anträgen Staatsangehöriger bestimmter Länder 
ermöglicht. 
3.4. Sonstige Entwicklungen im Zusa mmenhang mit der EU-Regelung für 
visumfreies Reisen 
Das Europäische Parlament und der Rat na hmen im Juni 2013 eine überarbeitete 
Asylverfahrensrichtlinie  (Richtlinie 2005/85/EG) an. Diese Richtlinie, die im Juni 2015 in 
Kraft tritt, sieht neue Instrumente vor, mit denen Missbrauch des Asylsystems verhindert 
werden soll. So schränkt sie beispielsweise  das Bleiberecht von As ylbewerbern ein, wenn 
diese einen zweiten Asylantrag stellen, de r gegenüber dem ersten Antrag keine neuen 
 
9 Elemente enthält, oder wenn der zweite Antr ag eingereicht wird, um die bevorstehende 
Abschiebung des Antragstellers zu verhinde rn. Nach der Richtlinie können Einschränkungen 
des Bleiberechts auch auf Antragsteller ange wandt werden, die eine n dritten oder weitere 
Asylanträge gestellt haben. Diese Regelungen ste llen keine Ausnahme vom Grundsatz der 
Nichtzurückweisung dar, der unter allen Umständen einzuhalten ist. 
Ferner änderten das Europäische Parl ament und der Rat im Dezember 2013 die 
Visaverordnung  (Verordnung (EG) Nr. 539/2001) und führ ten dabei einen Mechanismus ein, 
der unter außergewöhnlichen Umständen die vor übergehende Aufhebung der Visumfreiheit 
für Drittstaatsangehörige ermöglicht. Dieser Mechanismus darf nur als vorübergehende 
Maßnahme eingesetzt werden und nur in einer Notlage zur Anwendung kommen. Bisher hat 
noch kein Mitgliedstaat die Aktivierung des Mechanismus zur Aussetzung der Visumpflicht beantragt. 
4. N
ÄCHSTE SCHRITTE  
Bei der überwiegenden Mehrheit der Staat sangehörigen der visu mfreien westlichen 
Balkanstaaten handelt es sich um Bona-Fide-Re isende, die rechtmäßig in die EU einreisen. 
Die Regelung für visumfreies Reisen erfüllt ih ren Zweck: Sie hat die persönlichen Kontakte 
zwischen den westlichen Balkanstaaten und de r EU, unter anderem auch mit den Diaspora-
Gemeinschaften in den Mitgliedstaaten, ge fördert, die Geschäftsmöglichkeiten und den 
Kulturaustausch verbessert und den Bürgern aus den visumfreien Staaten die Möglichkeit 
eröffnet, die EU besser kennenzul ernen. Alle westlichen Balkanst aaten haben bekräftigt, dass 
sie die Reformen, die erforderlich sind, um die Visumfreiheit für ihre Bürger aufrechtzuerhalten, weiter umsetzen wollen. 
Seit der Visaliberalisie rung hat jedoch der Asylmissbrauch die Regelung für visumfreies 
Reisen überschattet. Die Situ ation ist nach wie vor unhaltba r und verlangt nach Reformen 
sowohl in den visumfreien westlichen Balkanstaa ten als auch in den am stärksten betroffenen 
EU-Mitgliedstaaten und assozi ierten Schengen-Ländern. 
Die Kommission fordert die westlichen Balkanst aaten nachdrücklich auf, ihre politischen 
Zusagen zum visumfreien Reisen mit wirksame n Strategien vor Ort zu untermauern. Jedes 
visumfreie Land muss in der Lage sein, eine nachhaltige rückläufig e Entwicklung bei der 
Gesamtzahl der Asylbewerber zu erreichen. 
Die Kommission empfiehlt, dass die visumfreie n Staaten weiterhin wie folgt tätig werden: 
(1) Ausweitung der gezielten Unterstützung  von Minderheiten, insbesondere der 
ethnischen Gruppe der Roma, zwecks Verbesse rung ihrer langfristig en sozialen und 
wirtschaftlichen Integr ation durch Bildungs-,  Beschäftigungs- und 
Berufsbildungsprogramme, die die Umse tzung nationaler Strategien sowie den 
Einsatz nationaler Mittel einschließen und von der EU sowie auf bilateraler Ebene 
durch EU-Mitgliedstaaten unterstützt werden; 
(2) Verbesserung der operativen Zusammena rbeit und des Informationsaustauschs 
mit den Nachbarländern, den EU-Mitgli edstaaten und assoziierten Schengen-
Ländern, der Europäischen Kommission sowi e gegebenenfalls mit Frontex, Europol 
und EASO in den Bereichen Grenzmanagement, Migration, Asyl und Rückübernahme im Einklang mit europäisch en und nationalen R echtsvorschriften; 
(3) in enger Zusammenarbeit mit den Strafv erfolgungsbehörden der EU-Mitgliedstaaten, 
den assoziierten Schengen-Ländern und Europol  Ermittlung von Personen, die die 
irreguläre Migration unterstützen,  und strafrechtliche Verfolgung derjenigen, die 
den Missbrauch der Regelung für vi sumfreies Reisen ermöglichen; 
 
10 (4) Verstärkung der Grenzkontrollen  unter strikter Einhaltu ng der Grundrechte der 
Bürger und Aufbau einer engeren Zusamm enarbeit mit den EU-Mitgliedstaaten, die 
unmittelbar für das Grenzmanagement an den EU-Außengrenzen verantwortlich sind; 
(5) verstärkte Durchführung gezielter Informations- und Aufklärungskampagnen , um 
die Bürger noch umfassender über die mit der Visumfreiheit verbundenen Rechte 
und Pflichten sowie über die Haftung im Fa lle des Missbrauchs von Rechten, die mit 
der Regelung für visumfreies Reis en einhergehen, zu informieren. 
Die Kommission empfiehlt darüber hinaus, da ss die EU-Mitgliedstaaten und assoziierten 
Schengen-Länder, in denen die meisten unbegr ündeten Asylanträge von Staatsangehörigen 
der westlichen Balkanstaaten gestellt werd en, die Durchführung zusätzlicher Maßnahmen in 
folgenden Bereichen in Erwägung ziehen: 
(6) gegebenenfalls Straffung von Asylverfahren  für die Staatsbürger der fünf 
visumfreien westlichen Balkanstaaten, so etwa durch einen höheren Personaleinsatz 
bei der Bewertung von Asylfällen in Spitz enzeiten oder durch die Einführung eines 
schnelleren Asylverfahrens, das die zügi ge Bearbeitung von Anträgen in Zeiten mit 
starkem Zustrom oder von Anträgen der Staatsangehörigen bestimmter Länder ermöglicht; gegebenenfalls im Zuge de r Reformierung inländischer Asylverfahren 
Anwendung des Konzepts des sicheren Herkunftsstaats; 
(7) zurückhaltendere und selektivere Verwendung von Geldleistungen  wie 
Taschengeld und finanziellen Rückkehrhilf en, um weniger finanzielle Anreize für 
Asylmissbrauch zu bieten; 
(8) Organisation hochrangiger Besuche in  den betroffenen Ländern sowie von 
Informationskampagnen  in Printmedien und elektr onischen Medien, die in 
Zusammenarbeit mit lokalen NRO und Ko mmunen durchgeführt werden, um die 
Bürger über ihre mit der Re gelung für visumfreies Re isen verbundenen Rechte und 
Pflichten aufzuklären; 
(9) Stärkung der  operativen Zusammenarbeit und des Informationsaustauschs  mit 
den Behörden der betroffenen Länder, beispielsweise über Verbindungsbeamte. 
Die Kommission wird auch künftig im Rahmen  des bestehenden Überwachungsmechanismus 
für die Zeit nach der Visalib eralisierung die Umsetzung dies er Maßnahmen bewerten und 
dem Europäischen Parlament sowie de m Rat im Jahr 2015 Bericht erstatten. 
 
11 5. STATISTISCHE DATEN  
Abbildung 1: Asylanträge von Staatsang ehörigen der visumfreien westlichen 
Balkanstaaten in der EU und den assoziierten Schengen-Ländern 
 
 
12 Abbildung 2: Asylanträge in der EU und den assoziierten Schengen-Ländern insgesamt, 
mit Anteil der westlichen Balkanstaaten 
 
Abbildung 3: Saisonale Asylbewegung bei Asylanträgen aus westlichen Balkanstaaten 
seit 2009 
 
 
13 Abbildung 4: Die EU-Mitgliedstaaten und assoziierten Schengen-Länder mit den 
meisten Asylanträgen aus westlichen Balkanstaaten 
 
 
14 Abbildung 5: Aufschlüsselung von Asylbewe rbern aus den westliche n Balkanstaaten in 
den EU-Mitgliedstaaten und assoziierten Schengen-Ländern 
 
Abbildung 6: Entwicklung der Beantragung von  Asyl in der EU und den assoziierten 
Schengen-Ländern durch Bürger der westlichen Balkanstaaten16 
 
                                                            
16 Berechnet als Zahl der Asylanträge in der EU u nd den assoziierten Schengen-Ländern geteilt durch die 
Einwohnerzahl. 
 
15 Abbildung 7: Beliebteste Zielländer in der EU und den assoziierten Schengen-Ländern 
für Asylbewerber aus den westlichen Balkanstaaten 
 
 
 
16 
 
 
 
17 
 
Abbildung 8: Anerkennungsquoten bei Asylan trägen aus den westlichen Balkanstaaten 
in der EU und den assoziierten Schengen-Ländern