Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu der "Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament und den Wirtschafts- und Sozialausschuß mit dem Titel 'Elektronischer Handel und indirekte Steuern`" (98/C 407/49)

Die Europäische Kommission beschloß am 23. Juni 1998, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft um Stellungnahme zu der vorgenannten Mitteilung zu ersuchen.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts-, Finanz- und Währungsfragen bildete eine Studiengruppe und bestellte Herrn Cal zum Berichterstatter.

Der Ausschuß bestellte auf seiner 357. Plenartagung am 9. und 10. September 1998 (Sitzung vom 9. September) Herrn Cal zum Hauptberichterstatter und verabschiedete mit 77 Ja-Stimmen bei 6 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Zusammenfassung des Kommissionsdokuments

1.1. Es wird davon ausgegangen, daß alle Formen des elektronischen Handels ein rasches Wachstum erleben. Das Internet eröffnet sowohl der Wirtschaft als auch dem Verbraucher in Europa neue Möglichkeiten. In Ihrer Mitteilung "Europäische Initiative für den elektronischen Geschäftsverkehr" () stellte die Kommission fest, daß der "elektronische Geschäftsverkehr (...) von Natur aus übernational (ist)", Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit in Europa fördere und "einen potentiell lebenswichtigen Faktor für den Zusammenhalt und die Integration in Europa dar(stellt)". Zugleich bringt diese Form des Handels aber auch neue Herausforderungen mit sich, nicht zuletzt im Bereich der indirekten Steuern. Da der Handel keine geographischen Grenzen mehr kennt, wird es für die Steuerbehörden immer schwieriger, den Ort eines Umsatzes und die Identität der Beteiligten zu ermitteln.

1.2. Die MwSt ist die für den elektronischen Handel am besten geeignete Steuerart. Sie wird unabhängig davon, welche Kommunikationsmittel und Handelsformen in Anspruch genommen werden, auf Lieferungen von Gegenständen und Dienstleistungen innerhalb der EU sowie auf die Einfuhr von Gegenständen und den überwiegenden Teil der Dienstleistungen erhoben, die Unternehmen außerhalb der EU erwerben. Dagegen unterliegen von Privatpersonen aus der EU direkt erworbene Dienstleistungen - ein nicht allzu häufiger Fall - bisher zumeist nicht der MwSt. Diese letztgenannten Umsätze könnten im Zuge der Internet-Entwicklung künftig Probleme aufwerfen. Es muß deshalb bereits jetzt nach Lösungen gesucht werden, die mit dem dezentralen und internationalen Charakter der entstehenden elektronischen Märkte vereinbar sind. Damit sich der elektronische Handel uneingeschränkt entwickeln kann, muß die gemeinschaftliche MwSt für Rechtssicherheit (mittels eindeutiger und kohärenter Vorschriften, die das Risiko unvorgesehener steuerlicher Pflichten und Mißverständnisse bei der Ausübung wirtschaftlicher Tätigkeit verringern), Einfachheit (Einführung des gemeinsamen MwSt-Systems auf der Grundlage des Herkunftslandprinzips) und Neutralität (Steuerwirkung unabhängig davon, ob die Gegenstände und Dienstleistungen innerhalb oder außerhalb der EU erworben wurden) sorgen.

1.3. Das Thema wird derzeit auf internationaler Ebene (im Rahmen von OECD und WTO) erörtert. Auch die Kommission beteiligt sich intensiv - vor allem im Bereich des Steuerwesens - an diesem Diskussionsprozeß. Die Steuern werden eines der Schlüsselthemen der OECD-Ministerkonferenz sein, die unter dem Titel "A Borderless World: Realising the Potential of Electronic Commerce" () sein, die vom 6. bis 8. Oktober 1998 in Ottawa stattfindet.

1.4. Das Ziel der zu erörternden Kommissionsmitteilung besteht darin, den Beitrag der EU und ihrer Mitgliedstaaten zur Diskussion von Fragen der indirekten Steuern auf der Konferenz von Ottawa vorzubereiten. Zu diesem Zweck werden steuerpolitische Leitlinien aufgestellt, die als Grundlage für die weitere Erörterung mit allen Beteiligten - Regierungen, Industrie, Handel und Verbrauchern - dienen sollen. Das derzeitige MwSt-System der Gemeinschaft ist eines der Haupthindernisse für die Entwicklung des elektronischen Handels im Binnenmarkt. Die Kommission bleibt daher weiterhin der Einführung eines gemeinsamen MwSt-Systems auf der Grundlage des Herkunftslandprinzips verpflichtet, bei dem eine Registrierung für MwSt-Zwecke nur in einem einzigen Land erforderlich ist, in dem dann ein Unternehmer seine sämtlichen mehrwertsteuerpflichtigen Umsätze in der EU und sein Vorsteuerabzugsrecht wahrnehmen kann. Die Kommission schlägt folgende sechs Leitlinien vor:

Leitlinie 1

Keine neuen Steuern

Es soll eine Anpassung der geltenden Steuern - insbesondere der MwSt - erfolgen.

Leitlinie 2

Alle Arten der elektronischen Übertragung und sämtliche auf diesem Wege gelieferten immateriellen Güter (Musik, Videos, Software usw.) gelten in der EU für MwSt-Zwecke als Dienstleistungen. Sämtliche Umsätze in der EU, die im Wege des elektronischen Handels bewirkt werden und zum Verbrauch in der EU führen, unterliegen der in der Gemeinschaft erhobenen MwSt. Dieser Standpunkt wird im übrigen von der EU und ihren Mitgliedstaaten auch in der WTO vertreten.

Leitlinie 3

Gewährleistung der Neutralität

Dienstleistungen, die von Privatpersonen in der EU bei Lieferern außerhalb der EU bestellt und online geliefert werden, stellen für die Erhebung der MwSt die größte Herausforderung dar. Sobald das Volumen derartiger, an Endverbraucher gelieferter Dienstleistungen, die derzeit nicht der MwSt unterliegen, ein wirtschaftlich erhebliches Maß erreicht, kann es sich als notwendig erweisen, in Abstimmung mit der Wirtschaft Mechanismen zur Besteuerung derartiger Lieferungen zu entwerfen. Die Nichtbesteuerung derartiger Lieferungen hätte einen unfairen Wettbewerb zu Lasten der EU-Unternehmen zur Folge, die ja bereits ihre Dienstleistungen an EU-Privatverbraucher versteuern müssen. Da nach den derzeitigen EU-Vorschriften viele Online-Dienstleistungen der MwSt im Herkunftsland unterliegen, müssen EU-Unternehmen auch auf alle in Drittländer gelieferten Dienstleistungen MwSt erheben. Dagegen würden Lieferungen aus Drittländern in die EU nicht besteuert, was auf einen eindeutigen Wettbewerbsnachteil für EU-Unternehmen hinausliefe. Die einschlägige Gesetzgebung der Gemeinschaft müßte daher gewährleisten, daß alle aus Drittländern online an Privatpersonen in der EU gelieferten Dienstleistungen mit der MwSt belastet werden und alle derartigen Dienstleistungen, die aus der EU in Drittländer geliefert werden, von der MwSt befreit sind. Dies würde im Gegensatz zur derzeitigen Situation bedeuten, daß auch solche Dienstleistungen der MwSt unterlägen, die von außerhalb der EU auf herkömmlichem Wege, etwa per Telefon oder Fax, an Privatpersonen in der EU geliefert werden.

Leitlinie 4

Geringer Aufwand zur Einhaltung der Vorschriften

Die Glaubwürdigkeit eines jeden Steuersystems hängt von seiner Anwendbarkeit in der Praxis ab. Die Steuermechanismen sollten in jeder Hinsicht mit den Handelsgepflogenheiten vereinbar sein, die sich im Zuge der Entwicklung des elektronischen Handels allerdings verändern dürften.

Leitlinie 5

Steuerkontrolle und Durchsetzung der Steuervorschriften

Leitlinie 6

Einfachere Verwaltung der Steuer

Es muß gewährleistet sein, daß sowohl die Fakturierung als auch die Buchführung auf elektronischem Wege erfolgen können.

1.5. Die vorstehenden Leitlinien stehen mit den Zielen des gemeinsamen MwSt-Systems der EU voll in Einklang und lassen zugleich die Möglichkeit einer neutralen Schnittstelle mit den Steuerregelungen der Drittländer offen. Letztere müßten entscheiden, ob sie die bei ihnen eingehenden Lieferungen indirekten Steuern unterwerfen wollen. Von besonderer Bedeutung ist dies für die Beratungen über die Festlegung eines weltweiten steuerrechtlichen Rahmens, die in Ottawa geführt werden sollen. Die Kommission ersucht deshalb den Rat, die vorstehend skizzierten Leitlinien für die indirekte Besteuerung des elektronischen Handels in der EU zu billigen. Da sich die einschlägige Technologie noch im Entwicklungsstadium befindet und die Handelsstrukturen noch nicht ausreichend genau definiert sind, ist es zum gegenwärtigen Zeitpunkt weder notwendig noch möglich, das geltende Steuersystem zu ändern. Nichtsdestoweniger bedarf es allgemeiner Leitlinien, um den laufenden Diskussionen eine Grundlage zu geben und in Absprache mit der Wirtschaft die künftigen steuerrechtlichen Entwicklungen auf diesem neuen und rasch wachsenden globalen Markt vorzuzeichnen. Die Kommission ist davon überzeugt, daß eine diesen Leitlinien entsprechende Besteuerung sowohl dem elektronischen Handel selbst als auch der EU-Wirtschaft insgesamt zum Vorteil gereichen wird, da sie den EU-Unternehmen gleiche Ausgangsbedingungen im Wettbewerb einräumt.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß nimmt mit Interesse die Mitteilung der Kommission zum Thema "Elektronischer Handel und indirekte Steuern" zur Kenntnis, deren Ziel darin besteht, den Standpunkt der Europäischen Union in der internationalen Debatte über dieses Thema vorzubereiten. Der elektronische Handel ist in geradezu typischer Ausprägung ein globales Phänomen, das sich im Rahmen der Entwicklung des Internet und dessen Nutzung als Handelsinstrument herausbildet.

2.2. Der Ausschuß schließt sich uneingeschränkt den grundsätzlichen Positionen der Kommission und des Rates an, denen zufolge bei der Organisation des elektronischen Handels folgenden Erfordernissen Rechnung zu tragen ist:

- Rechtssicherheit im Rahmen klarer und kohärenter Regeln;

- Einfachheit, um unnötigen Aufwand für die Wirtschaftsakteure möglichst gering zu halten;

- Neutralität durch die Einführung einer Besteuerung, die unabhängig davon erfolgt, wie der Umsatz bewirkt wurde und ob die Gegenstände innerhalb oder außerhalb der EU erworben wurden.

2.3. Die Erwägung von Kommission und Rat, daß der elektronische Handel von den geltenden Steuern erfaßt werden sollte und somit zu keiner neuen Sondersteuer führen darf, ist zu begrüßen.

2.4. In Anbetracht der Tatsache, daß die Kommission gleichzeitig die Arbeiten fortsetzt, mit denen sie das derzeitige MwSt-System in der EU durch "ein neues MwSt-System auf der Grundlage des Herkunftslandprinzips" ersetzen will, "bei dem eine Registrierung für MwSt-Zwecke nur in einem einzigen Land erforderlich ist, in dem dann ein Unternehmer seine (...) Umsätze versteuern und sein Vorsteuerabzugsrecht wahrnehmen kann", wirft der Ausschuß die Frage auf, ob sich diese Leitlinie der Kommission, die seit langem bekannt und unter dem Gesichtspunkt der Steuergerechtigkeit zwischen Mitgliedstaaten und Unternehmen wohl auch gerechtfertigt ist, mit den Schlußfolgerungen des Rates vom 6. Juli 1998 vereinbaren läßt, in denen deutlich zum Ausdruck gebracht wird, daß "hinsichtlich der im elektronischen Handel erbrachten Dienstleistungen eine Besteuerung - ohne Präjudiz für die innerhalb der EU anzuwendenden Regelungen - grundsätzlich am Ort des Verbrauches stattfinden (sollte)".

2.4.1. Der Ausschuß stellt fest, daß sich die Kommission mit dem Gedanken trägt, die derzeitigen Verhältnisse im Bereich der indirekten Steuern in signifikanter Weise zu ändern, indem sie gemäß ihrer Leitlinie 3 dafür sorgen will, daß "Dienstleistungen, die auf elektronischem oder anderem Wege zum Verbrauch innerhalb der EU geliefert werden, (...) der MwSt in der EU (unterliegen), unabhängig davon, von wo aus sie erbracht werden." Mit dieser Aussage wird ganz offensichtlich die Einführung einer neuen Steuer angekündigt: Besonders deutlich wird dies im letzten Satz des die "Leitlinie 3" betreffenden Texts, wo es heißt, daß "im Gegensatz zu heute (...) auch solche Dienstleistungen der MwSt unterliegen würden, die von außerhalb der EU an Privatpersonen in der EU in herkömmlicher Weise geliefert werden, etwa (via) Telefon oder Fax". Da die wirkliche Dimension dieses Phänomens jedoch nicht bekannt ist, kann derzeit nicht von der Existenz eines Wettbewerbsproblems gesprochen werden.

2.4.2. Eines ist gewiß: Erfolgt die MwSt-Erhebung auf internationaler Ebene nach dem Herkunftslandprinzip, wird die Frage nach der Höhe dieser Steuer und ihrer Auswirkungen auf den Wettbewerb als ein wesentlich markanteres Problem zutage treten, als dies auf Gemeinschaftsebene der Fall wäre.

2.5. In seinem Bericht vom 4. Mai 1998 () stellt das Europäische Parlament mit Recht fest, daß es "bislang keine allgemein akzeptierte Definition des elektronischen Geschäftsverkehrs (gibt)", und daß letzterer "zum einen den indirekten elektronischen Geschäftsverkehr (elektronische Bestellung materieller Güter), zum anderen den direkten elektronischen Geschäftsverkehr (Online-Lieferung immaterieller Güter) (umfaßt)". Nach Ansicht des Ausschusses stellen sich bei auf elektronischem Wege erfolgenden geschäftlichen Transaktionen, die materielle Güter betreffen, die gleichen Probleme wie im herkömmlichen Handel. Alle derartigen Transaktionen sind mehrwertsteuerpflichtig - ob sie auf elektronischem Wege erfolgen oder nicht. Das Problem der "Nichtkontrollierbarkeit" kleiner Versandstücke, die in der EU ansässige Privatpersonen aus Drittstaaten erhalten, stellt sich unter steuertechnischen Gesichtspunkten unabhängig davon, ob es sich um einen elektronischen Auftrag handelt oder nicht. Da damit zu rechnen ist, daß das Volumen derartiger Transaktionen infolge der Nutzung der Möglichkeiten, die durch den elektronischen Handel und das elektronische Geld geboten werden, in ganz erheblichem Maße ansteigt, könnte das Phänomen noch besorgniserregendere Ausmaße annehmen.

3. Besondere Bemerkungen und Schlussfolgerungen

3.1. Wer ein materielles oder immaterielles Gut zu gewerblichen Zwecken erwirbt, muß darauf MwSt entrichten, die er in der folgenden Vertriebsphase überwälzen kann. Der einzige Fall, der wirklich ein Problem darstellt, ist daher der Erwerb von direkt auf elektronischem Wege transferierten Gütern durch Privatpersonen.

3.2. Zuerst einmal stellt sich die Frage, ob auf das (bzw. die) auf elektronischem Wege an eine Privatperson transferierte Gut (bzw. Dienstleistung) MwSt erhoben werden soll. Die Vorstellung, daß zahlreiche der betreffenden Gegenstände auch auf anderen Trägern (Diskette, CD-ROM oder Buch) erworben werden können, macht sie, wenn sie in einer dieser Formen transferiert werden, mit den Waren vergleichbar, die von traditionellen Händlern geliefert werden und mehrwertsteuerpflichtig sind (d.h. die MwSt wird dem Kunden in Rechnung gestellt und anschließend an die Finanzbehörde abgeführt). Eine Nichtbesteuerung derartiger, auf elektronischen Wege transferierter Gegenstände führte somit zu einer Verzerrung des Wettbewerbs zwischen verschiedenen Anbietern.

3.3. Anschließend stellt sich die Frage, wo die MwSt auf diese immateriellen Güter erhoben werden kann. Mehrere Möglichkeiten sind denkbar:

a) beim Verkäufer, was das Problem der Einfuhren aus Drittstaaten aufwirft;

b) beim "Internet"-Server des Käufers, was für diesen Beschwerlichkeiten mit sich bringen würde, die angesichts des technischen Fortschritts im Software-Bereich allerdings leicht behoben werden könnten;

c) beim Transportunternehmer, wenn das elektronisch transferierte Gut in ein materielles Gut umgewandelt und als solches ausgeliefert wird;

d) bei Banken oder sonstigen Finanzinstituten (Kredit- und Debetkarten);

e) beim Verbraucher selbst (in Form einer "ehrenwörtlichen" Erklärung bei dessen turnusmäßiger Einkommensteuererklärung);

f) bei einer unabhängigen Gemeinschafts- oder internationalen Einrichtung, die als Sammelstelle für die von den Verkäufern abzuführende MwSt fungiert und dieses Steueraufkommen anschließend an die Staaten weiterleitet, in denen die jeweiligen Verbraucher ansässig sind.

3.4. Nach Ansicht des Ausschusses weist jede der vorstehend in Erwägung gezogenen Lösungen Nachteile auf, weil in keinem Fall Sicherheit vor Mißbrauch und Betrug besteht. Das Vorhandensein dieser "Steuerunehrlichkeit" sollte jedoch nicht zum Anlaß dafür genommen werden, die Möglichkeit einer indirekten Besteuerung der auf elektronischem Wege transferierten Güter für alle Zeiten auszuschließen.

3.5. Um zu verhindern, daß sich der elektronische Handel gegenüber dem herkömmlichen Handel als "unlauterer Wettbewerber" erweist, könnte die Gemeinschaft in beiden Fällen vorübergehend bei allen aus der Gemeinschaft stammenden oder dorthin eingeführten Gütern oder Dienstleistungen, die auf elektronischem Wege geliefert werden könnten (), von der Erhebung der MwSt absehen.

3.6. Nach Ablauf einer bestimmten Zeitspanne (von beispielsweise drei Jahren) könnte eine Neubewertung der Lage anhand folgender Kriterien vorgenommen werden: technologische Entwicklung, Abgrenzung der verschiedenen Produkte, Stand der einschlägigen Vorbereitungen der KMU, Entwicklung des elektronischen und herkömmlichen Handels mit den betreffenden Gütern sowie Ergebnisse der Verhandlungen mit unseren Handelspartnern in allen Teilen der Welt, die mit einem ähnlichen Problem konfrontiert sind.

3.7. In diesem Zusammenhang muß allerdings darauf hingewiesen werden, daß das Problem vor allem die Staaten betrifft, die die höchsten MwSt- bzw. Verbrauchsteuersätze anwenden. In den EU-Staaten Dänemark und Schweden beträgt der MwSt-Satz 25 %. In den Vereinigten Staaten gibt es keine MwSt; der Verbrauch wird dort mit einer niedrigen, von Bundesstaat zu Bundesstaat unterschiedlichen Steuer belegt, die häufig nicht über 3 % liegt. Der zuletzt genannte Prozentsatz kommt beispielsweise auch in Singapur zur Anwendung. In einigen Staaten werden Dienstleistungen grundsätzlich nicht besteuert. Die Gemeinschaft muß im Rahmen der internationalen Verhandlungen damit argumentieren, wie wichtig die MwSt für das Haushaltsgleichgewicht ihrer Mitgliedstaaten ist.

3.7.1. Die europäischen und US-amerikanischen Behörden tragen sich mit dem Gedanken, in enger Zusammenarbeit mit der Wirtschaft steuerpolitische Maßnahmen in bezug auf den elektronischen Handel zu ergreifen. Nach Ansicht des Ausschusses sollten der Handel, die Unternehmen und alle übrigen sozialen und wirtschaftlichen Gruppen - namentlich die Verbraucher und Arbeitnehmer - in diese Abstimmung einbezogen werden.

3.7.2. In den genannten Kreisen sorgt man sich natürlich, daß steuerpolitische Maßnahmen, die ohne Rücksichtnahme auf den globalen Kontext ergriffen werden, negative Auswirkungen auf die Wirtschaftsleistung, die Investitionstätigkeit und die Beschäftigungslage mit sich bringen könnten (z. B. Produktionsverlagerungen, investitionshemmendes Klima, Wettbewerbsnachteile).

3.7.3. Der Ausschuß weist darauf hin, daß es gefährlich ist, punktuelle Lösungen für die Besteuerung des elektronischen Handel zu entwickeln. Diese Handelsform, die Teil einer tiefgreifenden Umgestaltung der Gesellschaft und der Arbeitsweise der Unternehmen ist, wirft für alle Bereiche des Steuersystems neue Probleme auf. Außerdem ist gegenwärtig zu beobachten, daß die steuerliche Belastung des Faktors Arbeit weiter erhöht wird, was dazu führt, daß die Steuersysteme immer ungerechter werden.

3.8. Der Ausschuß bedauert, daß die Kommission in ihrer Mitteilung nicht auf das Ersuchen reagiert, das das Parlament in seiner Entschließung vom 14. Mai 1998 unter Punkt 22 formulierte. Das Parlament spricht dort die Besteuerungssproblematik in ihrer ganzen Tragweite an, indem es die Frage stellt, "ob der elektronische Geschäftsverkehr nach dem herkömmlichen System besteuert werden sollte oder ob neue Entwicklungen auf dem Internet weltweite Herausforderungen schaffen, die eine vollständige Neuformulierung aller Steuergrundsätze erforderlich machen (d.h. Festlegung territorialer Konzepte, Ursprungsregeln, Einkommensquelle)".

Brüssel, den 9. September 1998.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() KOM(97) 157 endg. vom 16.4.1997. Siehe auch die Stellungnahme des WSA zu dieser Mitteilung - ABl. C 19 vom 21.1.1998, S. 72.

() Im Deutschen etwa: "Welt ohne Grenzen: Ausschöpfung des Potentials im Bereich des elektronischen Handels".

() Berichterstatterin: Erika Mann; EP 223.962/endg. (A4-0173/98), S. 15.

() Für Güter, die auf elektronischem Wege geliefert werden können, existiert keine präzise Definition bzw. Abgrenzung. Der einzige Fall, in dem dies offensichtlich ist, ist bislang der der Software.