Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zu der "Mitteilung der Kommission 'Das öffentliche Auftragswesen in der Europäischen Union`" (98/C 373/02)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

unter Berücksichtigung der Mitteilung der Kommission "Das öffentliche Auftragswesen in der Europäischen Union" (KOM(98) 143 endg.),

aufgrund seines Beschlusses vom 13. Mai 1998, nach Maßgabe von Artikel 198 c Absatz 4 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft eine Stellungnahme zu diesem Thema abzugeben und die Fachkommission 6 "Beschäftigung, Wirtschaftspolitik, Binnenmarkt, Industrie, KMU" mit der Erarbeitung dieser Stellungnahme zu beauftragen,

gestützt auf den von der Fachkommission 6 am 3. Juni 1998 angenommenen Stellungnahmeentwurf (CdR 108/98 rev.) (Berichterstatterinnen: Frau Lund und Frau Birath-Lindvall);

verabschiedete auf seiner 25. Plenartagung am 16. und 17. September 1998 (Sitzung vom 17. September) folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Im Anschluß an die umfassende, mit dem Grünbuch der Kommission zum öffentlichen Auftragswesen () eingeleitete Debatte über die künftigen diesbezüglichen Bestimmungen legte die Kommission am 11. März 1998 ihre Mitteilung zum öffentlichen Auftragswesen vor.

1.2. Der Ausschuß der Regionen verabschiedete am 16. Juni 1997 seinen Beitrag zu der Debatte über das Grünbuch (). Darin wies der Ausschuß darauf hin, daß die Ausschreibungsrichtlinien von großer Bedeutung für die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften sind, da diese für einen Großteil der öffentlichen Aufträge verantwortlich zeichnen. Der Ausschuß kritisierte den bürokratischen Aspekt der Ausschreibungsrichtlinien. Die Kernaussage lautete, die Bestimmungen müßten so rasch wie möglich vereinfacht werden, damit sie den Anforderungen gerecht werden, die ein zeitgemäßes Zusammenwirken zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor erfordert. Im übrigen pflegen mehrere Mitgliedstaaten eine Ausschreibungspraxis, die restriktiver und weitergehend ist als die Ausschreibungsrichtlinien selbst. Das verzerrt die Wettbewerbssituation.

1.3. Auch von anderer Seite - insbesondere vom Europäischen Parlament - wurde entsprechende Kritik an den Ausschreibungsrichtlinien geäußert. Der Ruf nach Vereinfachung, einer größeren Flexibilität und einem leichten Zugang zu den Informationen betreffend die Ausschreibungen war von allen Parteien zu vernehmen, die von der praktischen Anwendung der Ausschreibungsbestimmungen betroffen sind.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Der globale Ansatz

2.1.1. Der Ausschuß begrüßt es deshalb, daß die Kommission in ihrer Mitteilung den Schwerpunkt auf die Vereinfachung und eine größere Flexibilität gelegt hat. Nach Ansicht des Ausschusses äußert sich darin die Bereitschaft der Kommission, die von ihm in Verbindung mit dem Grünbuch unterbreiteten Vorschläge für eine Vereinfachung und mehr Flexibilität aufzugreifen.

2.1.2. Die Kommission kündigt in der Mitteilung an, sie wolle 1998 ein Rechtsmaßnahmenpaket unterbreiten, dessen vornehmliches Ziel die Vereinfachung der Bestimmungen sei. Der Ausschuß begrüßt es, daß die Kommission seinem Wunsch entsprechend von ihrem grundsätzlichen Standpunkt abgerückt ist, wonach Stabilität im öffentlichen Auftragswesen Vorrang haben muß vor den notwendigen Anpassungen der Ausschreibungsrichtlinien.

2.1.3. Der Ausschuß ist daher im großen und ganzen mit der wichtigsten Schlußfolgerung der Kommission aus der Ausschreibungsdebatte einverstanden: Es bedarf der Vereinfachung und einer größeren Flexibilität.

2.2. Vereinfachung und größere Flexibilität

2.2.1. Aus der Mitteilung geht hervor, daß die Kommission künftig nach dem Grundsatz vorgehen will, daß eine größere Flexibilität bei den Ausschreibungsregeln Hand in Hand mit gut funktionierenden Kontroll- und Beschwerdeinstanzen auf einzelstaatlicher Ebene einhergehen soll. Der Ausschuß begrüßt das Junktim zwischen Vereinfachung und einer schärferen Kontrolle auf einzelstaatlicher Ebene, sofern sich daraus in der Praxis mehr Flexibilität ergibt. Er geht jedoch davon aus, daß viele Staaten bereits über gut funktionierende Kontroll- und Beschwerdeinstanzen verfügen. Der Ausschuß möchte die Kommission ferner auffordern, einen weiteren wichtigen Grundsatz zu beherzigen, nämlich daß EU-weite Ausschreibungen stets sowohl für den Auftraggeber als auch für die Unternehmen, die den öffentlichen Sektor beliefern, Gewinn abwerfen. EU-weite Ausschreibungen müssen ein aktives Instrument sein, um sicherzustellen, daß der Markt für öffentliche Leistungen Waren guter Qualität zum günstigsten Preis hervorbringt. In der Praxis soll dieser Grundsatz dafür Sorge tragen, daß die Ausschreibungskosten für Auftraggeber und bietende Unternehmen den wirtschaftlichen Gewinn, der sich aus dem verschärften Wettbewerb ergibt, nicht schmälern.

2.2.2. Kodifizierung der Ausschreibungsrichtlinien

2.2.2.1. Die Kommission schlägt - entsprechend dem Wunsch u.a. des AdR - in ihrer Mitteilung vor, eine Kodifizierung der "klassischen" Ausschreibungsrichtlinien (d.h. der Richtlinien über Dienstleistungs-, Liefer- und Bauaufträge) vorzunehmen und sie in einer einzigen Ausschreibungsrichtlinie mit dem Ziel zusammenzufassen, bei der Anwendung der Ausschreibungsbestimmungen eine verwaltungstechnische Vereinfachung und größere Klarheit für Auftraggeber und Bieter zu erreichen.

2.2.2.2. Der Ausschuß stimmt diesem Vorschlag vorbehaltlos zu, da es für die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften einfacher ist, sich an einem statt wie jetzt an drei Rechtsakten zu orientieren. Nach Auffassung des Ausschusses sollte diese Kodifizierung so rasch wie möglich erfolgen; in der Folge sollten ergänzende Auslegungsdokumente vorgelegt werden.

2.2.2.3. Der Ausschuß begrüßt die Vorschläge, die auf eine größere Effizienz der Richtlinien abzielen; gleichzeitig fordert er die Mitgliedstaaten auf, die Umsetzung der Richtlinien voranzutreiben.

2.2.3. Vorschlag für die Einführung eines neuen Vergabeverfahrens - ein wettbewerbsorienter Dialog

2.2.3.1. Um der Notwendigkeit einer Vereinfachung gerecht zu werden, schlägt die Kommission vor, ein neues reguläres Vergabeverfahren einzuführen: einen wettbewerblichen Dialog. Sie beabsichtigt damit, im Zusammenspiel zwischen dem öffentlichen und privaten Sektor eine größere Flexibilität als im Rahmen der gewöhnlichen Vergabeverfahren, d.h. dem "offenen" und dem "nicht offenen" Verfahren, zu erzielen. Dieses neues Vergabeverfahren soll das Verhandlungsverfahren mit Veröffentlichung einer Bekanntmachung ersetzen, das gegenwärtig kaum Anwendung findet.

2.2.3.2. Der Ausschuß kann dem Vorschlag der Kommission zur Einführung eines solchen Vergabeverfahrens unter der Voraussetzung zustimmen, daß damit tatsächlich eine größere Flexibilität erreicht wird und dies in keiner Weise eine Verschlechterung gegenüber dem jetzigen Verhandlungsverfahren bedeutet. Der Ausschuß hält es in diesem Zusammenhang für erforderlich, die von den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften im Rahmen der derzeitigen Ausschreibungsrichtlinien zu bewältigenden Probleme aufzuzeigen.

2.2.3.3. Das größte Problem für die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften besteht darin, daß es in der Praxis sehr schwierig ist, eine zufriedenstellende EU-weite Ausschreibung durchzuführen, und zwar insbesondere in den Bereichen, in denen Produkte wie Märkte einen hohen Entwicklungsstand aufweisen und die Leistungen sehr komplex sind. Dies gilt z. B. für Ausschreibungen im Gesundheitssektor (medizinische Technologie, Apparaturen für den Operations- und Röntgenbereich u.a.) sowie für EDV-Systeme. Die Probleme treten vor allem in folgenden vier Bereichen auf:

1) Vor der Veröffentlichung einer EU-weiten Ausschreibung obliegt es der jeweiligen Behörde, den Beschaffungsbedarf in ihren Ausschreibungsunterlagen genau zu beschreiben. Voraussetzung dafür ist, daß die Behörde flexibel mit den Bietern in Kontakt treten und sich über die neuesten Kenntnisse über die auf dem Markt vorhandenen Lösungen informieren kann.

2) Während des Ausschreibungsverfahrens müssen die Ausschreibungsunterlagen der Behörden häufig geringfügig präzisiert oder die Angebote der Bieter geklärt werden.

3) Bei der Auftragsgestaltung kann es sich als notwendig erweisen, einzelne Teile der Gesamtleistung durch den Auftraggeber und den Bieter gemeinsam anzupassen.

4) Während der Ausführung des Auftrags können sich kleinere technische Anpassungen als erforderlich erweisen.

2.2.3.4. In diesen vier Bereichen stellen zahlreiche lokale und regionale Gebietskörperschaften fest, daß die derzeitigen Ausschreibungsbestimmungen ein unnötiges Hindernis für die flexible Zusammenarbeit ist, die Voraussetzung dafür ist, daß die Bürger die besten Leistungen zum günstigsten Preis bekommen.

2.2.3.5. In einem Bericht des schwedischen "Nämnden for Offentligt Upphandling" () (Amt für Öffentliches Auftragswesen) wird u.a. darauf hingewiesen, daß die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen von Rechtsakten im Ausschreibungsbereich in Form von Einsparungen für die öffentliche Hand gering sind. Nach Ansicht des Ausschusses deuten die Ergebnisse dieser Untersuchung darauf hin, daß ins einzelne gehende und starre gesetzliche Ausschreibungsbestimmungen dazu führen können, daß das wirtschaftliche Resultat hinter dem zurückbleibt, das mit flexiblen Bestimmungen hätte erzielt werden können.

2.2.3.6. Die unmittelbare Folge davon ist, daß sich die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften oft gezwungen sehen, teure Beraterdienste in Anspruch zu nehmen, um das Ausschreibungsverfahren durchzuziehen. Dadurch erhöhen sich insgesamt die Kosten für die Bürger.

2.2.3.7. Die mittelbare Folge davon ist, daß die Hindernisse für einen wettbewerbsorientierten Dialog zwischen dem Auftraggeber und den Bietern dazu führt, daß bei den Bietern nicht die besten Voraussetzungen für Produktentwicklung und Innovation herrschen. Nach Ansicht des Ausschusses können davon auf längere Sicht Wachstum und Beschäftigung betroffen sein.

2.2.3.8. Deshalb sollte die Kommission nach Ansicht des Ausschusses dafür sorgen, daß der Vorschlag für das neue Vergabeverfahren - der "wettbewerbliche Dialog" - ein hohes Maß an Flexibilität ermöglicht, so daß sowohl vor der Auftragsvergabe als auch während der Vergabe und danach ein umfassender Dialog mit den Bietern aufgenommen werden kann.

2.2.3.9. Der Ausschuß fordert die Kommission zugleich auf, von ihrer Ansicht abzurücken, daß es im Ausschreibungsverfahren möglich ist, zwischen Preis- und Inhaltsfragen zu unterscheiden. Heutzutage ist es nämlich nicht immer möglich, technische Änderungen an einem Auftrag anzubringen, sofern dies Einfluß auf den Preis hat. Eine EU-Ausschreibung muß als ein Gesamtverfahren betrachtet werden, bei dem Preis und Inhalt eng zusammenhängen.

2.2.3.10. Nach Meinung des Ausschusses ist es von zentraler Bedeutung, daß der wettbewerbsorientierte Dialog mit den herkömmlichen Vergabeverfahren, dem "offenen" und dem "nicht offenen", gleichgestellt wird.

2.2.4. Präzisierung unklarer Begriffe in den Ausschreibungsrichtlinien

2.2.4.1. Nach Ansicht der Kommission sollten die Ausschreibungsrichtlinien in einigen Bereichen dahingehend präzisiert werden, daß bei der täglichen Anwendung der Bestimmungen Klarheit herrscht. Der Ausschuß begrüßt diese Initiative, da unklare Formulierungen in Richtlinien Anlaß zu ständigen Problemen bei der Auslegung geben und somit höhere Verwaltungskosten hervorrufen.

2.2.4.2. Als Beispiel für einen Bereich, in dem es einer Klarstellung bedarf, kann der Dialog angeführt werden, den Behörden mit den Bietern vor einer Ausschreibung aufnehmen können (technischer Dialog). In der Praxis muß sich die Behörde bei den Unternehmen über die aktuellen Möglichkeiten, die der Markt bietet, informieren. Dieser Dialog wird durch die gegenwärtige Auslegungspraxis sehr erschwert. Sowohl die Behörden als auch die Bieter benötigen wesentlich mehr Handlungsspielraum.

2.2.4.3. Nach Ansicht des Ausschusses ist es für die genauere Formulierung der in den Ausschreibungsrichtlinien enthaltenen Begriffe von entscheidender Bedeutung, daß die Kommission bei dieser Arbeit um eine Vereinfachung und eine größere Flexibilität bemüht ist. Nach Auffassung des Ausschusses sollten diese Präzisierungen aus Gründen der Vereinfachung so weit wie möglich durch ergänzende Auslegungstexte erfolgen, widrigenfalls durch Änderungen der Richtlinien.

2.2.4.4. Nach Auffassung des Ausschusses der Regionen bedarf es einer Klärung der Voraussetzungen für die Hinzuziehung privater Berater im Zusammenhang mit EU-Ausschreibungen. Es muß ein Hoechstmaß an Unabhängigkeit zwischen den Beratern und den Bietern gewährleistet werden. Dies gilt besonders für Bereiche, in denen Bieter- und Beraterseite von der Tradition und Kultur her eng miteinander verwoben sind.

2.2.5. Geringere administrative Belastungen - leichtere Teilnahme an Ausschreibungen

2.2.5.1. Nach Ansicht des Ausschusses bringt die derzeitige Höhe der Schwellenwerte im Dienstleistungs- und Warenlieferbereich völlig unnötige administrative Belastungen sowohl für die Auftraggeber als auch für die Bieter mit sich. Die Debatte auf der Grundlage des Grünbuchs hat gezeigt, daß sich zahlreiche Beteiligte dieser Ansicht anschließen.

2.2.5.2. Die Erfahrung zeigt, daß die Unternehmen nur in begrenztem Umfang daran interessiert sind, für kleine Aufträge außerhalb der Landesgrenzen zu bieten. Die eigenen Untersuchungen der Kommission belegen, daß lediglich 1 % der gesamten Aufträge an ausländische Unternehmen vergeben werden. Eine Untersuchung der Städte und Gemeinden in Dänemark hat gezeigt, daß sich ausländische Firmen nur in 3 % der Dienstleistungsausschreibungen an der ersten Runde eines Ausschreibungsverfahrens beteiligen. Vor diesem Hintergrund ist es wahrscheinlich, daß kleine Aufträge noch stärker als größere vorwiegend auf regionales und in einigen Fällen auf nationales Interesse stoßen.

2.2.5.3. Nach Auffassung des Ausschusses der Regionen spricht das mangelnde Interesse der Unternehmen an der Einreichung eines Angebots bei ausländischen öffentlichen Ausschreibungen von geringem finanziellen Volumen zusammen mit den nachgewiesenen hohen Verwaltungskosten eindeutig dafür, die Schwellenwerte anzuheben. Der Ausschuß der Regionen fordert die Kommission daher nochmals auf, eine Anhebung der in der Richtlinie über Liefer- und Dienstleistungsaufträge genannten Schwellenwerte vorzuschlagen.

2.2.5.4. Der Ausschuß fordert erneut eine umfassende Einschätzung der administrativen Konsequenzen der Richtlinien über das öffentliche Auftragswesen sowie der Auswirkungen, die sich aus der Umsetzung der Richtlinie durch die Mitgliedstaaten ergeben.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. Die Einbindung des Umweltschutzes in das Auftragswesen und die Ausschreibungsvorschriften

3.1.1. Die Kommission äußert in ihrer Mitteilung die Absicht, zu präzisieren, auf welche Weise Umweltschutzanforderungen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge zum Tragen kommen können. Der Ausschuß der Regionen begrüßt es, daß die Kommission sich nachdrücklich für ein "grüneres" Beschaffungswesen einsetzen will, und hebt gleichzeitig hervor, daß schon jetzt zahlreiche lokale und regionale Behörden aktiv an der Förderung einer grünen Beschaffungspolitik arbeiten. Der Ausschuß weist allerdings mit Nachdruck darauf hin, daß umweltpolitische Anforderungen nicht mit dem Prinzip der Kostenwirksamkeit gleichgesetzt werden können.

3.1.2. Der Ausschuß der Regionen hält es für entscheidend, daß bei der Vergabe öffentlicher Aufträge nicht nur die Möglichkeit vorgesehen werden kann, Anforderungen an die Eigenschaften der zu liefernden Produkte (z. B. PVC- oder Kunststoffanteile) zu stellen, sondern auch die Möglichkeit, objektive Anforderungen in bezug auf die gesamte Umweltbelastung, die von einem Produkt oder einem Unternehmen ausgeht, zu stellen; hierzu gehören auch Anforderungen an das Produktionsverfahren.

3.1.3. Der Ausschuß der Regionen weist darauf hin, daß durch das internationale Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (GPA) () die Möglichkeit geschaffen wird, derartige Anforderungen zu formulieren (vgl. Artikel VI dieses Übereinkommens). Die Kommission wird daher gebeten zu untersuchen, inwieweit das GPA als Grundlage für entsprechende objektive Umweltschutzanforderungen bei EU-weiten Ausschreibungen dienen kann. Soweit dies noch nicht geschehen ist, wird die Kommission aufgefordert, einen Vorschlag zur Änderung der Ausschreibungsrichtlinien in dem Sinne zu machen, daß die öffentlichen Auftraggeber bei ihrer Beschaffungspolitik den Umweltschutz in verantwortungsvoller Weise berücksichtigen können.

3.1.4. Der Ausschuß der Regionen hält es für wichtig, daß die Kommission ihre Anstrengungen im Bereich des öffentlichen Vergabewesens um umweltorientierte Initiativen ergänzt; er denkt dabei insbesondere an das europäische Umweltzeichen und das Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung EMAS.

3.2. Interkommunale Zusammenarbeit

3.2.1. Im Zusammenhang mit dem Grünbuch hat der Ausschuß der Regionen die Kommission gebeten zu präzisieren, daß die Übertragung von Aufgaben einer Gemeinde an einen kommunalen Zweckverband (z. B. an Müllabfuhrunternehmen) als "inhouse-Auftrag" aufzufassen ist und deshalb nicht unter die Richtlinien über das öffentliche Beschaffungswesen fällt. Die Kommission ist in ihrer Mitteilung auf diese Frage nicht speziell eingegangen. Gleiches gilt für Kommunen und Zweckverbände, die durch den Abschluß kommunaler Zweckvereinbarungen bestimmte Aufgaben einer Kommune durch andere Kommunen erfuellen lassen.

3.2.2. Daher fordert der Ausschuß der Regionen die Kommission erneut auf zu präzisieren, daß die politische Entscheidung lokaler und regionaler Gebietskörperschaften für eine bestimmte Form der Organisation - u.a. Vereinbarungen zwischen öffentlichen Verwaltungen ohne Beteiligung privater Unternehmen - von den Vergaberichtlinien nicht berührt wird. Der Ausschuß der Regionen möchte mit Nachdruck betonen, daß das Übereinkommen des Europarates über die kommunale und regionale Selbstverwaltung unzweideutig das Recht festschreibt, bestimmte Aufgaben von gemeinsamem Interesse im Wege der interkommunalen Zusammenarbeit ausführen zu lassen.

3.3. Das elektronische Auftragswesen

3.3.1. Der Ausschuß der Regionen begrüßt es, daß die Kommission Initiativen zur Entwicklung effizienter Rahmenbedingungen für die elektronische Erfassung und Verbreitung von Bekanntmachungen ergriffen hat. Das elektronische Pilotvorhaben der Kommission SIMAP () hat bereits positive Ergebnisse gezeitigt, und der Ausschuß der Regionen bringt die Hoffnung zum Ausdruck, daß dieses Projekt innerhalb eines kurzen Zeithorizonts zu echten Einsparungen bei den Behörden und zu einer weiteren Öffnung des öffentlichen Vergabewesens führen kann.

3.3.2. Der Ausschuß der Regionen ersucht die Kommission, dafür zu sorgen, daß sämtliche Phasen des Vergabeverfahrens elektronisch bearbeitet werden können, wenn dies angebracht ist. Hierzu gehören die Übermittlung der Bekanntmachungen öffentlicher Ausschreibungen, das Suchen neuer Ausschreibungen, die Übermittlung von Verdingungs- und Angebotsunterlagen und schließlich auch der Abschluß der Verträge und die Bezahlung der abgewickelten Lieferungen. Der Ausschuß weist in diesem Zusammenhang auch darauf hin, daß die Sicherheit des Systems gewährleistet sein muß, damit die Bieter nicht Gefahr laufen, daß wichtige geschäftliche Daten in die Hände Unbefugter geraten.

3.3.3. Allerdings möchte der Ausschuß der Regionen darauf aufmerksam machen, daß das informationstechnische Niveau in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich ist; dies gilt ganz besonders für die kommunale und regionale Ebene. Daher ist es wichtig, daß Behörden und Unternehmen, die keinen Zugang zu solchen elektronischen Diensten haben, infolge des hier in Rede stehenden Kommissionsvorschlages nicht schlechter gestellt werden.

3.3.4. Des weiteren vertritt der Ausschuß der Regionen die Auffassung, daß die Ziele in diesem Bereich nur dann erreicht werden können, wenn die Anstrengungen auf dem Gebiet des elektronischen Vergabewesens mit gezielten Ausbildungsinitiativen für die Behörden und Unternehmen einhergehen. Der Ausschuß der Regionen ist gerne bereit, die Kommission bei der Ausarbeitung konkreter Vorschläge im Hinblick auf verstärkte Ausbildungsanstrengungen zu unterstützen.

3.3.5. Schließlich ist der Ausschuß der Regionen der Ansicht, daß das elektronische Auftragswesen nicht ohne eine funktionierende CPV-Nomenklatur () auf breiter Basis eingesetzt werden kann. Die vorhandene CPV-Nomenklatur verursacht wegen ihrer uneinheitlichen Struktur und auf vielen Gebieten festzustellenden Mehrdeutigkeit zahlreiche Probleme. Deshalb ersucht der Ausschuß der Regionen die Kommission um eine Verbesserung dieser Nomenklatur, damit sie künftig auch im elektronischen Geschäftsverkehr zu einem effizienten Instrument werden kann.

3.4. Ausklammerung bestimmter Versorgungssektoren

3.4.1. Die Kommission schlägt vor, aus dem Anwendungsbereich der Sektorenrichtlinie 93/38/EWG diejenigen Sektoren herauszunehmen, die in der Praxis unter effektiven Wettbewerbsbedingungen funktionieren (). Dies gilt gegenwärtig besonders für den Telekommunikationssektor, in dem der Liberalisierungsprozeß dazu geführt hat, frühere Monopolbetriebe in Unternehmen umzuwandeln, die einem effektiven Wettbewerb ausgesetzt sind.

3.4.2. Der Ausschuß der Regionen kann diesen Vorschlag unterstützen; seiner Ansicht nach sollte gleichzeitig sichergestellt werden, daß ein Sektor, der aufgrund des Beschlusses eines Mitgliedstaates in den effektiven Wettbewerb überführt (d.h. liberalisiert) wird, automatisch von den Richtlinien über das öffentliche Auftragswesen ausgenommen wird, es sei denn, daß das öffentliche Interesse, aufgrund dessen er als öffentliche Dienstleistung angesehen wird, eine gewisse Kontrolle erfordert, die durch die Einhaltung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften über das öffentliche Auftragswesen gegeben ist.

3.5. Mehr Raum für Rahmenbeschaffungen

3.5.1. Die Kommission schlägt vor, die Ausschreibungsregeln so zu ändern, daß die Anwendung von (flexiblen) Rahmenverträgen ausdrücklich ermöglicht wird. Diese Möglichkeit geht bekanntlich aus den Richtlinien über Liefer- und Dienstleistungsaufträge nicht eindeutig hervor. Der Ausschuß der Regionen möchte darauf hinweisen, daß die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften heutzutage schon einen großen Teil ihrer Aufträge im Wege von EU-weit ausgeschriebenen Rahmenverträgen vergeben. Es wird allgemein anerkannt, daß Rahmenaufträge eine flexible Beschaffungsform sind, die es ermöglicht, laufend auf Preis- und Produktentwicklungen Rücksicht zu nehmen.

3.5.2. Der Ausschuß der Regionen stimmt der grundsätzlichen Auffassung der Kommission zu, daß der Rückgriff auf Rahmenverträge in erhöhtem Umfang ermöglicht werden muß.

3.6. Die Regelung der Konzessionen ()

3.6.1. Die Kommission hat sich vorgenommen, die Konzessionen im Dienstleistungsbereich genauer zu regeln. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen hat die Kommission keine Nachweise dafür erbracht, daß seit der Verabschiedung der Richtlinie über Dienstleistungsaufträge ein erhöhter Bedarf an Regulierungsmaßnahmen im Bereich der Konzessionen entstanden ist. Der Ausschuß der Regionen kann diesem Vorschlag der Kommission daher nicht zustimmen.

3.6.2. Der Ausschuß der Regionen hält es außerdem für sinnvoll, das Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Sache Arnhem (C-360/96) () abzuwarten, da das einschlägige Gutachten des Generalanwalts einen wesentlichen Beitrag zur Interpretation des Begriffs Konzession im Dienstleistungsbereich enthält.

3.7. Kontrolle auf EU-Ebene und unabhängige Stellen für die Durchführung von Kontrollen und die Behandlung von Beschwerden

3.7.1. Im Zusammenhang mit dem Grünbuch hat der Ausschuß der Regionen (vgl. Subsidiaritätsprinzip) Vorbehalte dagegen geäußert, daß der Kommission als Pendant zu ihren Befugnissen im Bereich des Wettbewerbs (Geldbußen, Schadenersatzleistungen usw.) verstärkte Kontrollbefugnisse übertragen werden. Zugestimmt hat er dagegen der Anwendung des Vertragsverletzungsverfahrens, weil damit erhöhter Druck ausgeübt und in den Mitgliedstaaten, die die Beschaffungsrichtlinien nicht einhalten bzw. noch nicht in ihr nationales Recht umgesetzt haben, eindeutig eine präventive Wirkung erzielt werden kann.

3.7.2. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen führt, wenn die Transparenz und Rechtssicherheit für Unternehmen und Auftraggeber erhöht werden soll, kein Weg an der Errichtung nationaler Kontroll- und Beschwerdeinstanzen vorbei. Der Ausbau entsprechender Instanzen auf nationaler Ebene kann gleichzeitig eine faire Behandlung der Beschwerden gewährleisten und auch dazu beitragen, daß das Beschaffungswesen auf nationaler Ebene erhöhte Aufmerksamkeit erhält. Der Ausschuß der Regionen unterstützt daher die Bemühungen der Kommission, verstärkten Druck auf die Mitgliedstaaten auszuüben, die im Zuge der Umsetzung der Kontrollrichtlinien noch keine unabhängigen Kontroll- und Beschwerdeinstanzen eingesetzt haben.

3.7.3. Die Länder, in denen es derartige Instanzen gibt, haben überwiegend positive Erfahrungen damit gemacht. Sowohl die Unternehmen als auch die öffentlichen Auftraggeber gewinnen dadurch, daß konkrete Streitfälle durch eine unabhängige Beschwerdeinstanz bewertet werden, erheblich an Sicherheit.

3.7.4. Zur Vereinfachung des öffentlichen Auftragswesens und Gewährleistung eines fairen Wettbewerbs sollte auch darauf geachtet werden, daß die einzelstaatlichen Behörden keine restriktiveren Regelungen als die in den Gemeinschaftsrichtlinien enthaltenen anwenden.

3.7.5. Um der organisierten Kriminalität wirksam zu begegnen, die Erhaltung und den Ausbau eines gesunden Arbeitsmarktes zu fördern sowie weiterhin eine hohe Qualität der Auftragswerke sicherzustellen, muß betont werden, daß die Ausschreibungsbestimmungen keinesfalls die Vergabe der ausgeschriebenen Aufträge an die Mindestfordernden vorschreiben, sondern auch die Vergabe nach dem Kriterium des gewichteten Mittels oder einem ähnlichen Kriterium zulassen.

3.8. Vergabepolitik und Ausschreibungsregeln im KMU-Bereich

3.8.1. Der Ausschuß der Regionen begrüßt die Vorschläge der Kommission für besondere Maßnahmen zugunsten der KMU, durch die deren Position als Bieter für Aufträge gestärkt wird.

3.8.2. Besonders wichtig ist nach Auffassung des Ausschusses der Regionen, daß in künftigen Initiativen der Schwerpunkt auf Schulung und Information liegt. Die lokalen und regionalen Behörden aus ganz Europa können nachweisen, daß zahlreiche Unternehmen für die Abgabe eines Angebots an einen öffentlichen Auftraggeber unzureichend gerüstet sind. Dies führt oft dazu, daß die öffentlichen Auftraggeber zur Ablehnung der betreffenden Angebote gezwungen sind, weil sie beispielsweise den Ausschreibungsbedingungen nicht genügen. Viele lokale und regionale Behörden können auch bezeugen, daß sich bei öffentlichen Ausschreibungen immer wieder dieselben (meistens großen) Unternehmen des jeweiligen Landes bewerben.

3.8.3. Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften sind verantwortlich für die Schaffung gut funktionierender Rahmenbedingungen für die Tätigkeit der Unternehmen, was auch die Verantwortung mit sich bringt, die Unternehmen für den verschärften Wettbewerb im öffentlichen Auftragswesen zu rüsten und auszubilden. Das Beispiel der Gemeinde Næstved in Dänemark hat gezeigt, daß ein gezielter Einsatz von Schulungsmaßnahmen in den Unternehmen einerseits zu einem verstärkten Interesse an öffentlichen Aufträgen und andererseits zu einer erheblichen Verbesserung der Qualität der Angebote geführt hat, die die Gemeinde bei EU-weiten Ausschreibungen entgegennimmt. Der Ausschuß der Regionen ersucht die Kommission darum, den lokalen und regionalen Behörden beim Erfahrungsaustausch in weit größerem Umfang zur Seite zu stehen und sie bei der Aufstellung derartiger Ausbildungsregelungen zu unterstützen.

3.8.4. Wie die Kommission feststellt, ist die Erfahrung mit der direkten Beteiligung der KMU an der grenzüberschreitenden Auftragsvergabe enttäuschend. Die Reaktionen auf das Grünbuch machen deutlich, daß sich den KMU zahlreiche Hindernisse in den Weg stellen, wie z. B. fehlende Informationen über potentielle Märkte. Der Ausschuß der Regionen macht gleichzeitig darauf aufmerksam, daß die geltenden, sehr bürokratischen Ausschreibungsregeln für die kleinen und mittleren Unternehmen beträchtliche Hemmnisse darstellen. Problematisch ist heutzutage für die Unternehmen, daß die Ausarbeitung eines Angebots im Falle einer EU-weiten Ausschreibung wegen der zahlreichen verfahrenstechnischen Auflagen hohe Verwaltungskosten mit sich bringt. Kleine Unternehmen sind den großen in bezug auf die verwaltungstechnische Kapazität zur Handhabung eines komplizierten Ausschreibungsverfahrens nicht ebenbürtig. Daher stellen die Ausschreibungsregeln in der Praxis einen relativen Wettbewerbsvorteil für Unternehmen mit großen internen Ressourcen dar.

3.8.5. Vor diesem Hintergrund möchte der Ausschuß der Regionen die Kommission auch auffordern, an dem Vereinfachungskonzept, das sie mit dieser Mitteilung vorgelegt hat, festzuhalten.

3.8.6. Der Ausschuß der Regionen fordert die Kommission auf sicherzustellen, daß alles getan wird, um durch eine möglichst weitreichende Bekanntmachung die KMU über öffentliche Ausschreibungen zu informieren.

3.9. Die Vertretung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften

3.9.1. Obwohl die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften bei der Anwendung der Ausschreibungsregeln eine zentrale Rolle spielen, sind sie in den Organen, die die Kommission permanent beraten, nur in begrenztem Umfang vertreten.

3.9.2. Der Ausschuß der Regionen findet es sehr bedauerlich, daß beispielsweise in dem einschlägigen beratenden Ausschuß der Kommission keine für öffentliche Aufträge zuständigen Beamten der Regionen und Gemeinden vertreten sind, obwohl diese in vielen Fällen für über zwei Drittel des gesamten öffentlichen Auftragsvolumens des Mitgliedstaats verantwortlich sind und daher konkrete Erfahrungen mit der Durchführung einer großen Anzahl öffentlicher Ausschreibungen haben.

3.9.3. Der Ausschuß der Regionen bittet die Kommission daher zu überlegen, wie die Erfahrungen der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften direkt in die laufenden Arbeiten der Kommission auf dem Gebiet des öffentlichen Beschaffungswesens eingebracht werden können.

3.9.4. Der Ausschuß der Regionen unterstützt den Vorschlag, daß die bestehende Unterstützung der EU für die Länder Mittel- und Osteuropas auch die Schulung in EU-Regeln des öffentlichen Auftragswesens und diesbezügliche technische Hilfe einschließen sollte. Solche Unterstützung ist für diese Länder vor ihrem Beitritt zur Union sehr wichtig.

4. Schlußbemerkungen

4.1. Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften zeichnen für einen sehr großen Teil der öffentlichen Aufträge in Europa verantwortlich. Die Ausschreibungsrichtlinien sind von großer Bedeutung für das Zusammenspiel zwischen den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften und den privaten Unternehmen und somit auch für die Leistungen, die die Regionen und Gemeinden den Bürgern bieten.

4.2. Der Ausschuß der Regionen erachtet es als positiv, daß die Kommission die Vereinfachung und die Erhöhung der Flexibilität zu vorrangigen Zielen erklärt hat, nachdem u.a. der Ausschuß der Regionen einen entsprechenden Wunsch zum Ausdruck gebracht hatte. Der Ausschuß der Regionen hofft, daß die Ausgestaltung des Vorschlags eines "Legislativpakets" dazu genutzt wird, für eine Senkung der Verwaltungskosten sowohl der öffentlichen Auftraggeber als auch der Unternehmen zu sorgen. Die EU-weiten Ausschreibungen werden in jedem Fall ein wirksames Instrument zur Erreichung des besten Kosten/Nutzen-Verhältnisses bleiben.

4.3. Ausgehend von einem solchen Vereinfachungskonzept unterstützt der Ausschuß der Regionen den Vorschlag, die "klassischen" Ausschreibungsrichtlinien zu kodifizieren, und befürwortet den Vorschlag zur Einführung eines neuen Ausschreibungsverfahrens, des "wettbewerblichen Dialogs", das den nötigen Grad an Flexibilität beim Zusammenspiel zwischen öffentlichem und privatem Sektor gewährleisten kann.

4.4. Der Ausschuß der Regionen unterstützt die Bestrebungen der Kommission, eine umweltbewußte öffentliche Beschaffungspolitik zu ermöglichen. Er fordert die Kommission daher auf, entweder durch ein besonderes Auslegungsdokument oder durch eine Änderung der Ausschreibungsrichtlinien die Möglichkeit zur Einbringung sämtlicher Umweltkriterien in das öffentliche Auftragswesen zu eröffnen. Der Ausschuß der Regionen weist allerdings mit Nachdruck darauf hin, daß umweltpolitische Anforderungen nicht mit dem Prinzip der Kostenwirksamkeit gleichgesetzt werden können.

4.5. Er fordert die Kommission auf sicherzustellen, daß den KMU durch die Förderung einer besseren Schulung und die Gewährleistung einer möglichst weitreichenden Bekanntmachung die Möglichkeit gegeben wird, öffentliche Ausschreibungen in vollem Maße zu nutzen. Er unterstreicht, daß besonders die Kommission, aber auch die Mitgliedstaaten und die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften für die Ausrichtung gezielter Schulungsmaßnahmen auf dem Gebiet der öffentlichen Ausschreibungen Verantwortung tragen.

4.6. Nach Ansicht des Ausschusses der Regionen steht und fällt die Umsetzung und Wirkung der geplanten Initiativen der Kommission damit, daß die Erfahrungen der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften bei der weiteren Ausgestaltung der Ausschreibungsbestimmungen maßgeblich zum Tragen kommen. Der Ausschuß der Regionen fordert die Kommission daher auf, darüber nachzudenken, auf welche Weise der fortgesetzte Dialog durch die Einbringung der Erfahrungen der Gebietskörperschaften bereichert werden kann.

Brüssel, den 17. September 1998.

Der Präsident des Ausschusses der Regionen

Manfred DAMMEYER

() KOM(96) 583 endg.

() CdR 81/97 fin - ABl. C 244 vom 11.8.1997, S. 28.

() "Effekter av lagen om offentlig upphandling", Nämnden for Offentligt Upphandling, Januar 1998.

() Das "General Procurement Agreement" ist das im Rahmen der WTO abgeschlossene internationale Übereinkommen über das öffentliche Auftragswesen, das es europäischen Unternehmen u.a. ermöglicht, bei der Ausschreibung öffentlicher Aufträge beispielsweise in den USA ein Angebot zu unterbreiten.

() Die Kommission hat ein Pilotprojekt auf den Weg gebracht, das die Grundlage für ein umfassendes elektronisches Vergabesystem bilden soll.

() Das "Common Procurement Vocabulary" ist ein gemeinsames Identifikationssystem für einzelne Waren- und Dienstleistungsgruppen.

() Die Sektorenrichtlinie regelt das öffentliche Vergabewesen in folgenden Bereichen: Gas-, Strom-, Wasser- und Wärmeversorgung sowie öffentlicher Verkehr und Telekommunikation (ABl. L 199 vom 9.8.1993, S. 84).

() Konzessionen werden beispielsweise in dem Fall erteilt, in dem eine öffentlich-rechtliche Körperschaft einem Unternehmen gegen Zahlung einer Gebühr das Recht überträgt, ein öffentliches Verkehrsnetz zu betreiben.

() Der Europäische Gerichtshof verhandelt momentan eine Rechtssache gegen einen im Zweckverband betriebenen niederländischen Müllabfuhrbetrieb mit Sitz in Arnhem, bei der die Frage der Konzessionen aller Wahrscheinlichkeit nach behandelt wird.