BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT über die Anwendung und den Nutzeffekt der UVP-Richtlinie (Richtlinie 85/337/EWG, in der Fassung der Richtlinie 97/11/EG) - Die Erfolge der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der UVP-Richtlinie

Einleitung

Die Europäische Kommission kommt mit der Erstellung des folgenden Fünfjahresberichts ihrer Verpflichtung gemäß Artikel 2 der Richtlinie 97/11/EG sowie gemäß Artikel 11 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 85/337/EWG über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten nach, die bestimmt, dass die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat fünf Jahre nach Inkrafttreten der Richtlinie einen Bericht über deren Anwendung und Nutzeffekt übermittelt. Grundlage des Berichts sind Informationen, die zu den Erfahrungen bei der Anwendung dieser Richtlinie übermittelt wurden.

Der Bericht ist in zwei Teile untergliedert: dem Überblick über die Ergebnisse und die zu ergreifenden Maßnahmen folgt im Anhang der eigentliche Fünfjahresbericht mit detaillierten, auf den Antworten der Mitgliedstaaten beruhenden Angaben zur Anwendung der UVP-Richtlinie.

Überblick über Ergebnisse

Im vorliegenden Bericht der Kommission wird die Umsetzung der Richtlinie 85/337/EWG in der durch die Richtlinie 97/11/EG (UVP-Richtlinie) geänderten Fassung überprüft. Es ist die dritte Überprüfung ihrer Art. Sie baut auf den Berichten aus den Jahren 1993 und 1997 auf. Die Überprüfung erfolgt fünf Jahre nach dem Inkrafttreten der Richtlinie 97/11/EG und betrifft den Nutzeffekt der durch diese Richtlinie bewirkten Änderungen wie auch der UVP-Richtlinie insgesamt. Für den Bericht wird überwiegend Material verwendet, das im Zuge einer schriftlichen Befragung der Mitgliedstaaten durch die GD Umwelt zusammengetragen wurde. Die Impacts Assessment Unit der Oxford Brookes University ergänzte fehlende Elemente und übernahm das Sammeln der Informationen. Besonderer Dank gilt all jenen Mitarbeitern aus den Mitgliedstaaten, die an der Vorbereitung dieses Berichts beteiligt waren und Unterstützung bei der Informationsgewinnung geleistet haben.

Neben den Änderungen, die nach dem ersten Bericht der Kommission zur Bewertung des Nutzeffekts der Richtlinie 85/337/EWG vorgenommen wurden, spiegeln auch die in der Richtlinie 97/11/EG enthaltenen Änderungen die beträchtliche Stärkung und Klarstellung bestimmter Elemente der UVP-Richtlinie durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH) wider. Im Bericht wird sowohl auf die mit der Annahme der Richtlinie 97/11/EG eingeführten Änderungen als auch die Entscheidungen des EuGH verwiesen, die ihnen zugrunde lagen und spiegelt den politischen Rahmen wider. Im Bericht geht es überdies um die bei der Kommission eingegangenen Beschwerden über die UVP-Richtlinie. Durch die Richtlinie 97/11/EG wurde der Anwendungsbereich der UVP erweitert, d. h. die Anzahl der betroffenen Projektarten stieg ebenso wie die Zahl der UVP-pflichtigen Projekte (Anhang I). Mit der Einführung neuer Regelungen für die Vorprüfung (Screening) einschließlich neuer Screening-Kriterien (in Anhang III) für Projekte in Anhang II und der Festlegung von Mindestinformationsanforderungen wurde auch die Verfahrensgrundlage der UVP-Richtlinie gestärkt. Die Überprüfung der Umsetzung und Anwendung der Richtlinie 97/11/EG ergab, dass es noch keinen Mitgliedstaat gibt, für den eine vollständige Übernahme der durch die Richtlinie neu eingeführten Maßnahmen verzeichnet werden kann. Auch wenn die Kommission eine nur zögerliche Übernahme der Änderungen der Richtlinie 97/11/EG durch einige Mitgliedstaaten konstatiert, so tut das der allgemeinen Bedeutung, die die Mitgliedstaaten und die Europäische Kommission der UVP als Instrument zur Durchsetzung umfassenderer umweltpolitischer Maßnahmen beimessen, keinen Abbruch.

Im Bericht untersucht die Kommission Schlüsselbereiche der Umsetzung der UVP-Richtlinie, darunter das Screening (also die Klärung der Frage, ob bei einem bestimmten Projekt eine UVP durchgeführt werden muss), das Scoping (d. h. die Festlegung der Punkte, die in der Umweltverträglichkeitserklärung zu berücksichtigen sind), die Überprüfung (von Umweltverträglichkeitserklärungen und weiteren von den Projektträgern übermittelten Angaben auf Einhaltung der Mindestinformationsanforderungen der Richtlinie) und das Entscheidungsverfahren. Darüber hinaus werden die Festlegungen der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Klärung wichtiger Fragen rund um die UVP untersucht, wie zum Beispiel die Prüfung von Alternativen, die Öffentlichkeitsbeteiligung und die Qualitätskontrolle. Die Angaben im vorliegenden Bericht bieten keine konkreten Anhaltspunkte für die Notwendigkeit weiterer Änderungen der UVP-Richtlinie zum gegenwärtigen Zeitpunkt.

1) Die Untersuchung, auf die dieser Bericht sich stützt, zeigte kaum nennenswerte Bedenken in den Mitgliedstaaten gegen die derzeitige Unterteilung in Anhang-I- und Anhang-II-Projekte; die Mitgliedstaaten scheinen von dem gemäß Artikel 4 Absatz 2 zulässigen Ermessensspielraum Gebrauch zu machen, der es ihnen ermöglicht, sich beim Screening von Anhang-II-Projekten entweder für einen Schwellenwert oder für den Einzelfallansatz zu entscheiden. In den Mitgliedstaaten wird eine Vielzahl unterschiedlicher Screening-Methoden angewandt, viele nutzen für die Vorprüfung die ,Ampelmethode" und haben entsprechende Einschlussschwellen (UVP unbedingt erforderlich: rot), Ausschlussschwellen (UVP nie erforderlich: grün) und Richtschwellen (UVP eventuell erforderlich: gelb) festgelegt. Gelegentlich verhalten sich die Mitgliedstaaten aber auch flexibel und nutzen unterschiedliche Screening-Verfahren für unterschiedliche Projektarten. In einigen Fällen werden lediglich verbindliche Schwellenwerte bzw. Einschlussschwellen angewandt, wobei aus den eingegangenen Antworten nicht immer klar hervorgeht, ob auf der Stufe, die unterhalb des verbindlichen Schwellenwerts liegt, stets ein Screening erfolgt. Sehr wenige Mitgliedstaaten nutzen für alle Projektarten den Einzelfallansatz.

2) Bei der Untersuchung wurde festgestellt, dass bei der Festlegung von Schwellenwerten in der Europäischen Union eine große Bandbreite existiert. So haben viele Mitgliedstaaten Schwellen für dieselben Projektarten definiert, jedoch unterscheiden sich die Schwellenwerte sehr stark in Bezug auf die Höhe. In einigen Mitgliedstaaten ist die UVP bei bestimmten Projektarten unabhängig von der Größe zwingend vorgeschrieben, was bedeutet, dass ein Projekt in einem Mitgliedstaat UVP-pflichtig ist, bei derselben Projektart derselben Größe aber in einem anderen Mitgliedstaat lediglich nach einem Einzelfall-Screening eine UVP durchgeführt werden muss. Im Bericht wird nicht überprüft, inwieweit die Höhe der einzelnen Schwellenwerte gerechtfertigt ist. Die für den Bericht überprüften Angaben beziehen sich nicht auf die eigentliche Durchführung des Screening durch die zuständigen Behörden, so dass nicht klar ist, wie die verschiedenen Schwellen und sonstigen von Mitgliedstaaten entwickelten Screening-Kriterien von den zuständigen Behörden angewandt werden. Wenige Mitgliedstaaten beziehen die Öffentlichkeit in die Vorprüfung ein, und viele halten sie für eine rein technische Entscheidung.

3) Die jährlich durchgeführte Zahl von UVP schwankt im Ländervergleich in der Europäischen Union erheblich. Das Zusammentragen von diesbezüglichen Angaben war keine leichte Aufgabe, wobei in einigen Fällen ein Meldesystem nur auf nationaler Ebene, nicht jedoch auf regionaler Ebene vorhanden ist. Zwar enthält der Bericht Schätzungen zur Zahl der vor der Umsetzung der Richtlinie 97/11/EG und danach durchgeführten UVP, doch war es nicht möglich, diese Zahlen nach Projektarten aufzuschlüsseln oder gar Anhang-I-Projekte von Anhang-II-Projekten abzugrenzen. Die Kommission vertritt die Ansicht, dass viele Mitgliedstaaten offenbar über keine genauen Zahlen zu UVP-Tätigkeit verfügen und dass in den Fällen, in denen Mitgliedstaaten in ihren nationalen Rechtsvorschriften nicht zwischen Anhang-I- und Anhang-II-Projekten unterscheiden, eine Aufschlüsselung für Zwecke der Datensammlung schwierig ist. Die fehlende Überwachung der UVP-Tätigkeit auf nationaler Ebene und die praktische Anwendung der UVP-Richtlinie lassen nur wenig Raum für Spekulationen über die Gründe für die starken Schwankungen bei der Zahl der durchgeführten UVP zwischen den Mitgliedstaaten. Eine Erklärung könnten die unterschiedlichen wirtschaftlichen Gegebenheiten in den Ländern sein, genauso gut könnte aber auch ein Zusammenhang mit der Höhe der festgelegten Schwellenwerte bestehen.

4) Das Scoping (Festlegung des Untersuchungsrahmens) ist nicht streng geregelt. Bei der Untersuchung zeigte sich, dass die Bandbreite der Ansätze recht breit ist. So messen einige Mitgliedstaaten einem frühzeitigen Scoping mehr Bedeutung bei als andere. In den Ländern, in denen das Scoping nicht verbindlich vorgeschrieben ist und die im Rahmen des Scoping auf freiwilliger Basis keine Anhörung der Öffentlichkeit vorsehen, besteht nur ein sehr geringes Interesse an diesem Vorgang. Allerdings gibt es auch Mitgliedstaaten mit einer gegenläufigen Tendenz, dort ist nämlich vorgeschrieben, neben den Entwürfen der Scoping-Berichte auch die Entwürfe der Umweltverträglichkeitserklärungen (UVE) zu veröffentlichen. Einigen Mitgliedstaaten ist zudem bewusst, dass im Wege der Öffentlichkeitsbeteiligung auf der Stufe des Scoping die Punkte ermittelt werden, die für die Menschen ,von Belang" sind, die mit den Folgen des Projekts leben müssen, und nicht nur für die ,Experten", die davon nicht betroffen sein werden.

5) Mit der Richtlinie 97/11/EG wurden neue Mindestanforderungen an die vom Projektträger zu machenden Angaben festgelegt. In der Mehrzahl der Länder kann im Rahmen der unterschiedlichsten Regelungen die Genehmigung verweigert werden, wenn keine hinlänglichen Angaben vorliegen. Einige Mitgliedstaaten sehen ein förmliches Prüfungsverfahren vor, damit die der zuständigen Behörde übermittelten Umweltangaben der Richtlinie entsprechen. In einigen Fällen prüft ein Ausschuss unabhängiger Sachverständiger oder eine Expertengruppe die UVE. Da aber die Richtlinie eine solche Prüfung nicht ausdrücklich vorschreibt, besteht in dieser Frage kein einheitliches Vorgehen. Die Prüfung der Angaben obliegt - von wenigen Ausnahmen abgesehen - in den Mitgliedstaaten den zuständigen Behörden, die zudem diese Aufgabe häufig ohne spezielle Prüflisten oder -kriterien bewältigen müssen. Obwohl die in Anhang IV aufgelisteten Elemente Anforderungen an angemessene Verträglichkeitsprüfungen darstellen, haben nur einige Mitgliedstaaten dieses Grundgerüst an Informationen geschaffen (z. B. in Form von Prüflisten). In etwa der Hälfte aller Mitgliedstaaten wurden Untersuchungen zur Qualität der in UVE enthaltenen Angaben und zur Gesamtqualität der Prüfungen vorgenommen. Die entsprechenden Untersuchungen ergaben, dass bis zu 50 % der UVE nicht in vollem Umfang den Anforderungen der Richtlinie genügen.

6) Ohne offizielle Ergebnisüberwachung des UVP-Verfahrens und umfassendere Untersuchungen kann nur schwer beurteilt werden, wie sich die Umweltprüfungen auf die Antragstellung und Entscheidungen über die Genehmigung von Projekten auswirken. Ein Ziel der UVP-Richtlinie besteht darin, der Prüfung voraussichtlich erheblicher Auswirkungen bei der Entscheidungsfindung mehr Gewicht zu verleihen, aber aus den Aussagen zahlreicher Befragten geht hervor, dass im Entscheidungsverfahren auch andere gesellschaftliche und wirtschaftliche Vorteile zu berücksichtigen sind. Wie die Antworten auf die Fragen zu Verzögerungen zwischen dem Zeitpunkt der Vorlage der erforderlichen UVP-Angaben und dem der Entscheidung sowie zwischen der Entscheidung über die Genehmigung eines Projekts und dem Beginn der Projektdurchführung zeigen, lösen die Mitgliedstaaten diese Fragen, die Ursache von Problemen sein können, auf sehr unterschiedliche Art und Weise. Bei langen Verzögerungen ist es durchaus möglich, dass der Zustand der Umwelt sich in der Zwischenzeit verändert hat oder neue Abhilfemaßnahmen zur Verfügung stehen. Die Mitgliedstaaten machen keinerlei Angaben zur Größenordnung oder zur Häufigkeit auftretender Verzögerungen. Offenbar führt man sich die Tragweite dieser Probleme kaum vor Augen. Die diesbezüglichen Lösungsansätze unterscheiden sich erheblich voneinander.

7) In einigen Mitgliedstaaten bildet die Prüfung von alternativen Lösungsmöglichkeiten einen Schwerpunkt des UVP-Prozesses, in anderen hingegen wird dieser Frage nicht die ihr gebührende Aufmerksamkeit geschenkt. Die Mehrzahl der Mitgliedstaaten schreibt die Prüfung der Nullvariante und weiterer Projektvarianten vor, die u. a. den Standort, die Abläufe und die Gestaltung betreffen können. An der Auswahl der zu prüfenden Alternativen, wozu häufig die ,umweltfreundlichste" Variante zählt, sind eine Vielzahl von Einrichtungen und z. T. auch die Öffentlichkeit beteiligt. Viele Mitgliedstaaten sehen einen Zusammenhang zwischen den Aspekten ,Salamitaktik", ,Änderungen und Erweiterungen" von Projekten und ,kumulative Auswirkungen". Die Mitgliedstaaten sind sich der Probleme bewusst, die eine mögliche Anwendung der Salamitaktik aufwirft. Einige Mitgliedstaaten haben Maßnahmen zur Aufdeckung und Verhinderungen derartiger Praktiken ergriffen, darunter die Festlegung niedriger Schwellenwerte und die Prüfung des ,gesamten Programms", sofern dies angebracht erscheint. In einigen wenigen Mitgliedstaaten liegen konkrete Anhaltspunkte für das mögliche Ausmaß der Anwendung der Salamitaktik vor [1]. EU-weit wird bei Änderungen und Erweiterungen sehr unterschiedlich verfahren, wobei die bestehenden Vorschriften für andere Genehmigungen, die Art des Projekts und der Charakter der Änderung oder Erweiterung eine Rolle spielen. In verschiedenen Mitgliedstaaten sind sowohl konkrete Schwellenwerte (vielfach in Prozent des Größenwerts des ursprünglichen Projekts angegeben) als auch Einzelfalluntersuchungen bzw. eine Kombination dieser Verfahren vorgeschrieben. Einige Mitgliedstaaten verlangen eine UVP, wenn eine Kapazitätsausweitung beantragt wird, die nicht unbedingt mit der Errichtung baulicher Anlagen verbunden ist. Aus den der Kommission vorliegenden Befragungsergebnissen geht hervor, dass offenbar zunehmende Klarheit über die Fragen besteht, die sich aus der erforderlichen Prüfung der Kumulierung von Auswirkungen ergeben, und in zahlreichen Mitgliedstaaten wurden dementsprechende Maßnahmen ergriffen. Anscheinend fehlt es aber in den meisten Mitgliedstaaten an klaren und umfassenden Leitlinien für Projektträger und andere Beteiligte, z. B. zur Abgrenzung des Prüfungsbereichs und zur Notwendigkeit der Zusammenarbeit zwischen Projektträgern oder sonstigen Vorkehrungen zur Bereitstellung von Informationen.

[1] Bei der Salamitaktik wird ein bestimmtes Projekt in verschiedene Teilprojekte getrennt, die für sich genommen die festgelegten Schwellenwerte nicht überschreiten und bei Prüfungen im Einzelfall keine erheblichen Auswirkungen haben, d.h. keine Umweltverträglichkeitsprüfung erfordern. Zusammen genommen hätten sie jedoch sehr wohl erhebliche Umweltauswirkungen.

8) Die Öffentlichkeit erhält EU-weit Gelegenheit, zu UVP-pflichtigen Projekten Stellung zu nehmen. Aus der Umfrage geht hervor, dass bestimmte Projekte eher auf starkes öffentliches Interesse stoßen. Angesichts der Vielzahl der in der Richtlinie erfassten Projektarten, der unterschiedlichen Genehmigungsverfahren für die verschiedenen Projektarten und des unterschiedlichen Interesses, das sie hervorrufen, verwundert es kaum, dass die Öffentlichkeitsbeteiligung in der EU keinem einheitlichen Muster folgt. Die Übernahme des Übereinkommens von Aarhus in das UVP-Recht eröffnet möglicherweise die Chance, die Beteiligung der Öffentlichkeit an UVP zu verbessern. Nach Auffassung der Kommission sind für Konsultationen über grenzüberschreitenden Auswirkungen mit Nachbarländern bessere formelle und informelle Regelungen erforderlich, deren Handhabbarkeit gesichert sein muss. Ferner wurde festgestellt, dass die intraregionalen Verfahren einiger Länder verbesserungsbedürftig sind. Genauere Prüfungsregelungen sind vonnöten, um verlässliche Informationen über Anzahl, Art und Ergebnisse grenzüberschreitender Projekte zu erhalten.

9) Die Auswirkungen von Projekten auf die Tier- und Pflanzenwelt werden in den Mitgliedstaaten im Rahmen von UVP bewertet, wobei die diesbezüglichen Informationsanforderungen erfuellt zu sein scheinen. Weniger eindeutige Ergebnisse erbrachte die Antwort auf die im Fragebogen gestellte Frage, in welchem Umfang die Belange der verschiedenen Aspekte der Artenvielfalt in der Praxis zum Tragen kommen. Im Rahmen des Übereinkommens über die biologische Vielfalt wurden vor kurzem Leitlinien für die Einbeziehung der biologischen Vielfalt in Verträglichkeitsprüfungen beschlossen.

10) Die Risikobewertung erfolgt in der EU auf sehr unterschiedliche Weise und auf sehr unterschiedlichen Ebenen, worin zum Teil die Verschiedenheit der geografischen, geologischen, klimatischen und sonstigen Bedingungen zum Ausdruck kommt. Obwohl Risiken zu den Screening-Kriterien in Anhang III gehören und Risikobewertungen Bestandteil vieler UVE sind, stellen die meisten Mitgliedstaaten keinen Zusammenhang zwischen Risiken und dem UVP-Verfahren her, denn erstere werden häufig mithilfe von Überwachungssystemen eingedämmt, die nicht den Bestimmungen der UVP-Richtlinie unterliegen. Die Beziehungen zwischen der UVP und den einzelstaatlichen Umweltkontrollsystemen sind vielschichtig und es erfolgt offenbar kaum eine wirkliche Koordinierung zwischen der UVP-Richtlinie und anderen Richtlinien wie der IVU- und der Habitat-Richtlinie. Nur wenige Mitgliedstaaten haben die durch die Richtlinie 97/11/EG eröffnete Möglichkeit genutzt, durch eine engere Abstimmung des UVP- und des IVU-Verfahrens größere inhaltliche Konsistenz zu erzielen und Wiederholungen bei den Dokumentationen und Prüfungen einzuschränken. In einigen Mitgliedstaaten besteht wahrscheinlich eine solche Verknüpfung, meist jedoch lediglich in Form der Empfehlung, das UVP-Verfahren und andere einschlägige Verfahren gleichzeitig durchzuführen.

11) Die Bewertung gesundheitlicher Auswirkungen spielt in der Praxis keine sonderlich bedeutende Rolle. Die Spannweite der untersuchten gesundheitlichen Auswirkungen variiert in Abhängigkeit davon, ob sie in engem oder in weiterem Sinne interpretiert werden. Es gibt Anhaltspunkte dafür, dass den gesundheitlichen Auswirkungen bei der UVP geringere Relevanz zuerkannt wird und/oder dass sie in gewissem Umfang Gegenstand anderer Rechtsvorschriften sind. Einiges deutet darauf hin, dass eine Bewertung der gesundheitlichen Auswirkungen im Zusammenhang mit anderen Themenkomplexen wie ,Verschmutzung" oder ,Risiko" stattfindet.

12) Obwohl die geltende UVP-Richtlinie keine Bestimmungen über den Zugang zu Gerichten enthält, ist dieser im nationalen Recht der meisten Mitgliedstaaten vorgesehen. Der Zugang zu Gerichten im Zusammenhang mit UVP beschränkt sich weitgehend auf Mitglieder der Öffentlichkeit, die gesetzlich befugt sind, Entscheidungen gerichtlich anzufechten. In den meisten Fällen ist eine Anfechtung erst nach Erteilung der Projektgenehmigung vorgesehen; nur in wenigen Mitgliedstaaten besteht die Möglichkeit der Anfechtung in früheren Phasen des UVP-Verfahrens.

13) Für die Kontrolle der Qualität der UVP-Verfahren ist an formellen Maßnahmen kaum etwas vorgesehen. Die Richtlinie selbst erweist sich in diesem Punkt als aussageschwach, da sie stärker auf die verfahrensbezogenen Aspekte der UVP ausgerichtet ist. Die Verantwortung für die Qualitätskontrolle bei UVP liegt im Wesentlichen bei den zuständigen Behörden, und auch gerichtliche Überprüfungen spielen diesbezüglich eine wichtige Rolle. Aufgrund der fehlenden zentralen Überwachung der wichtigsten Phasen der UVP fällt es den Mitgliedstaaten schwer, die einheitliche und richtige Anwendung ihrer UVP-Systeme sicherzustellen. Allerdings gibt es auch Beispiele für innovative Methoden, nutzen doch einige Mitgliedstaaten die Möglichkeit der Projektüberwachung nach Abschluss des Entscheidungsverfahrens, um die Qualität des Ergebnisses des UVP-Verfahrens sicherzustellen.

Empfehlungen für Massnahmen

Im vorliegenden Bericht werden etliche Mängel und Schwachstellen aufgedeckt. Nach Ansicht der Kommission liegen in einigen Mitgliedstaaten Beispiele für eine sehr gute Vorgehensweise vor. Dies betrifft u.a. die Förderung der Öffentlichkeitsbeteiligung oder das Vorhandensein eindeutig festgelegter Qualitätskontrollverfahren. In anderen Mitgliedstaaten (bei denen es sich übrigens teilweise um die Länder handelt, in denen beispielhafte Vorgehensweisen zur Anwendung kommen) sind weiterhin Mängel erkennbar. Diese Ergebnisse müssen ebenso wie andere Faktoren sorgfältig beurteilt werden, damit die Kommission entscheiden kann, ob zum gegenwärtigen Zeitpunkt weitere Änderungen der UVP-Richtlinie erfolgen sollten. Allem Anschein nach liegt das Hauptproblem in den meisten Fällen in der Anwendung und Durchführung der Richtlinie und nicht in der Umsetzung der in ihr enthaltenen rechtlichen Anforderungen. Die ermittelten Schwachpunkte lassen erkennen, dass die Anwendung der Richtlinie in vielerlei Hinsicht verbessert und verstärkt werden muss, wofür sich die Kommission weiterhin einsetzen wird. Die Richtlinie gibt den Rahmen vor und die im Falle der Vertragsverletzung zur Anwendung kommenden Mechanismen bilden die rechtliche Grundlage für eine bessere Umsetzung und Anwendung der Richtlinie. Nach Ansicht der Kommission hängt die Steigerung des Nutzeffekts der Richtlinie entscheidend davon ab, dass die Mitgliedstaaten verantwortungsbewusst handeln und die Informationen im vorliegenden Bericht aktiv für eine individuelle und kollektive Leistungssteigerung nutzen.

Ausgehend von dem zusammengetragenen Material und einer Bewertung der Schwächen und Stärken sowie des Nutzeffekts der UVP-Richtlinie gibt die Kommission folgende Empfehlungen, die zur besseren Umsetzung der UVP-Richtlinie beitragen werden:

- Die Mitgliedstaaten sollten ihre nationalen und regionalen UVP-Rechtsvorschriften überprüfen und eventuell bestehende Unzulänglichkeiten (z. B. im Hinblick auf Schwellenwerte, Qualitätskontrolle, Salamitaktik, Kumulierung) beheben. Die Kommission fordert die Mitgliedstaaten auf, dafür die Änderung der UVP-Richtlinie zu nutzen, die im Zusammenhang mit der Umsetzung des Aarhus-Übereinkommens erfolgen soll.

- Eine jährliche Berichterstattung und Überwachung in präzise festgelegter Form ist eine unerlässliche Voraussetzung für die Bereitstellung zuverlässiger jährlicher Angaben zur Zahl und Art von UVP-Projekten und zum Ergebnis der wichtigsten Entscheidungen. Die Mitgliedstaaten sollten entsprechende Systeme einführen, sofern diese nicht schon vorhanden sind. Dies wird ihnen nach Ansicht der Kommission bei der Bewertung der Anzahl der durchgeführten UVP und der betroffenen Projektarten ebenso helfen wie bei der Beurteilung des von ihnen erreichten Standes und der Qualität der geleisteten Arbeit. Zugleich bietet sich ihnen dadurch die Möglichkeit, ihre Systeme zu verbessern.

- Die Mitgliedstaaten, die verbindliche Schwellenwerte nutzen, sollten dafür Sorge tragen, dass alle Projekte mit möglicherweise erheblichen Umweltauswirkungen einem angemessenen Screening unterzogen werden. Die Kommission erwartet, dass sie sich dabei insbesondere mit geplanten Vorhaben in empfindlichen Gebieten und in deren Nähe sowie mit der möglichen Kumulierung von Projekten befassen.

- Die Kommission fordert die Mitgliedstaaten auf, stärkeren Gebrauch von den von ihr herausgegebenen Leitfäden zum Screening, zum Scoping, zur UVE-Prüfung und zu den kumulativen Auswirkungen stärker zu nutzen. Zudem sollten auf nationaler Ebene mehr Schulungen zur Anwendung dieser Qualitätskontrollinstrumente durchgeführt werden. Die betreffenden Dokumente sind auf der Webseite der GD Umwelt unter folgender Adresse zu finden: http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ home.htm.

- Die Qualität des UVP-Verfahrens und insbesondere der UVE sind der Schlüssel zu einer wirksamen UVP. Die Kommission fordert alle Mitgliedstaaten, die bisher noch keine formellen Bestimmungen für die Prüfung der von den Projektträgern vorgelegten Umweltangaben eingeführt haben, auf, dies zu tun, um eine genaue Einhaltung der Bestimmungen der UVP-Richtlinie zu gewährleisten. Zu den diesbezüglichen Maßnahmen könnten die Einrichtung von Sachverständigengruppen, die Erarbeitung von Leitlinien für die Expertenkoordinierung, eine klare Festlegung der Zuständigkeiten, die Inanspruchnahme externer Sachverständiger für die Überprüfung usw. gehören. Als weiteres Instrument der Qualitätskontrolle wäre die Einführung eines leistungsfähigen Systems zur Überwachung nach erfolgter Entscheidung vorstellbar.

- Die Kommission ist der Ansicht, dass in bestimmten Mitgliedstaaten spezielle Schulungsmaßnahmen für die Mitarbeiter der Behörden auf lokaler und regionaler Ebene durchgeführt werden müssen, um sie besser mit der UVP-Richtlinie und deren Anwendung im betreffenden einzelstaatlichen System vertraut zu machen. Eine leistungsfähige Verwaltung dürfte auch zur Stärkung der Handlungskompetenz beitragen.

- Im grenzüberschreitenden Rahmen sollten die Mitgliedstaaten häufiger von den Beratungsangeboten der UN-Wirtschaftskommission für Europa (UNECE) zu zwei- und mehrseitigen Abkommen und den praktischen Einzelheiten grenzüberschreitender UVP Gebrauch machen (siehe UNECE-Webseite: http://www.unece.org/env/ eia). Damit wird nach Ansicht der Kommission gewährleistet, dass angemessene Bestimmungen vorliegen, beispielsweise zum direkten Kontakt zwischen den zuständigen Fachbehörden und anderen Einrichtungen zwecks Konsultationen zu Fragen der grenzüberschreitenden Auswirkungen.

- Die Qualität der UVP beeinflusst den Entscheidungsprozess und ist von entscheidender Bedeutung für den Nutzeffekt der Richtlinie. Von zentraler Bedeutung für die Wirksamkeit der UVP und der Richtlinie ist die Frage, wie das Ergebnis der UVP die Entscheidungsfindung beeinflusst. Die Qualität der Entscheidung hängt von der Qualität der im Rahmen des UVP-Verfahrens vorgelegten Angaben ab. Die Wirksamkeit der UVP sollte in einer Entscheidung zum Ausdruck kommen, in der die ökologische Dimension, die Gegenstand des UVP-Verfahrens war, gebührend berücksichtigt ist. In einigen Mitgliedstaaten wird keine Genehmigung erteilt, wenn schwer wiegende Umweltschäden prognostiziert wurden. Nach Ansicht der Kommission sollten die Mitgliedstaaten ihre Verfahren erforderlichenfalls so ausbauen, dass die bei (nachfolgenden) Entscheidungen gemachten Vorgaben ausreichen, um vorhergesagte Umweltschäden zu verhindern oder abzumildern.

- Die Kommission wird die Notwendigkeit weiterer Untersuchungen zur Anwendung von Schwellenwerten und der verschiedenen für das Screening genutzten Systeme prüfen, um sich mehr Klarheit über die Lage zu verschaffen und zu vergleichbaren Daten zu gelangen, die gesicherte Schlussfolgerungen im Hinblick auf die Frage zulassen würden, wie Verbesserungen und eine stärkere Vereinheitlichung der Vorgehensweise beim Screening erreicht werden können (Initiative 1).

- Im Falle der Umsetzung dieser Empfehlungen würde der Nutzeffekt der Richtlinie spürbar verbessert. Gemeinsam mit den Mitgliedstaaten wird die Kommission daher die Möglichkeiten prüfen, die bereits verfügbaren Anleitungen zu verbessern und zu erweitern. Die Kommission plant die Erarbeitung eines kommentierenden und an der Erfordernissen der Praxis ausgerichteten Leitfadens unter Einbeziehung von Sachverständigen aus den Mitgliedstaaten sowie anderer Akteure wie NRO, lokaler und regionaler Gebietskörperschaften und Vertreter der Industrie. Damit können Unstimmigkeiten behoben werden, über die im Zusammenhang mit der Definition von Projekten berichtet wurde, die den Bestimmungen der Richtlinie unterliegen. Das gilt auch für die Festlegung und Anwendung von Schwellenwerten und Screening-Kriterien, die Modalitäten der Durchführung des Scoping, das Verhältnis zwischen den Auswirkungen verschiedener Projekte (Kumulierung, Salamitaktik), die Behandlung von Risiken in Prüfungen und die Art der Angaben, die in Überwachungssystemen erfasst werden sollten. Ein weiteres Ziel wäre eine bessere Berücksichtigung von Gesundheitsauswirkungen, die bei den UVP-Verfahren in den Mitgliedstaaten häufig auf inkohärente Weise oder nur teilweise behandelt werden. Hier besteht ein deutlicher Bedarf nach einem systematischeren Ansatz. Die in Kürze zu veröffentlichende Gemeinschaftsstrategie für Gesundheit und Umwelt wird sich mit den Wechselwirkungen zwischen Umwelt und Gesundheit befassen, Strategien zur Sensibilisierung für solche Probleme beschreiben und damit eine solide Grundlage für ein solches Konzept bieten. (Initiative 2).

- Gemeinsam mit den Mitgliedstaaten wird die Kommission zudem erörtern, was getan werden könnte, um für UVP zuständige Beamte besser zu schulen und damit die Lage zu verbessern (Initiative 3).

- Der Stärkung der Handlungskompetenz und von freiwilligen Maßnahmen sind allerdings Grenzen gesetzt, so dass die Kommission auch künftig Vollzugsmaßnahmen in Fällen einer unvollständigen bzw. unzureichenden Umsetzung und/oder mangelhaften Anwendung der Richtlinie ergreifen wird (Initiative 4).

- Schon bald könnte die einheitlichere Anwendung weitere Änderungen der Richtlinie erfordern. Ausgehend von den vorstehenden Ergebnissen wird die Kommission prüfen, welche weiteren Änderungen vorgenommen werden sollten. Dabei könnte es sich beispielsweise um die wirksamste Form einer ordnungsgemäßen Qualitätskontrolle und die einheitliche Datenerfassung handeln; denkbar wären aber auch Verbesserungen in Bezug auf die Handhabung von Schwellenwerten und kumulativen Auswirkungen. Gleichzeitig könnten weitere Klarstellungen und Verbesserungen erfolgen (z. B. bezüglich des Verfahrens, um in Ausnahmefällen ein einzelnes Projekt ganz oder teilweise von den Bestimmungen der Richtlinie auszunehmen (Artikel 2 Absatz 3). Alle diese Maßnahmen führen zusammen mit der Umsetzung der SUP-Richtlinie zu erprobten Verfahren, die die Entscheidungsfindung verbessern und zum Erreichen der Ziele des 6. UAP beitragen (Initiative 5).

ANHANG

Fünfjahresbericht über die Anwendung und den Nutzeffekt der UVP-Richtlinie (Richtlinie 85/337/EWG in der Fassung der Richtlinie 97/11/EG)

1. Einleitung

1.1. Ziele und Zweck

1.1.1. Die Richtlinie 85/337/EWG des Rates (in der durch die Richtlinie 97/11/EG geänderten Fassung) über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (im Folgenden als ,UVP-Richtlinie" bezeichnet) gilt als eine der wichtigsten gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften im Umweltbereich [2]. Der vorrangige Zweck von UVP besteht darin, alle erheblichen Umweltauswirkungen größerer Entwicklungsvorhaben zu ermitteln und Maßnahmen zur Abmilderung bzw. Behebung dieser Auswirkungen nach Möglichkeit schon vor Erteilung einer Genehmigung für die Projektdurchführung vorzusehen. Die UVP als Instrument zur Flankierung des Entscheidungsverfahrens gilt als wirksame Umweltschutzmaßnahme, die zusammen mit der Öffentlichkeitsbeteiligung und der Anhörung dazu beitragen kann, den allgemeinen Umweltschutzanliegen der Europäischen Union und den Grundsätzen der gemeinschaftlichen Umweltpolitik gerecht zu werden. Um jedoch diese Ziele erreichen zu können, muss die UVP-Richtlinie EU-weit möglichst einheitlich angewandt werden. Wie den Berichten der Europäischen Kommission (EK) über die Umsetzung der Richtlinie 85/337/EWG von 1993 und 1997 [3] und anderen Quellen [4] zu entnehmen ist, werden die Schlüsselverfahren der UVP wie das Screening und das Scoping nur in geringem Maße einheitlich angewandt. Darüber hinaus stellt der Europäische Gerichtshof (EuGH) in den Urteilen in wichtigen Rechtssachen [5] fest, dass eine Reihe von Mitgliedstaaten die Richtlinie nicht in vollem Umfang umsetzt. Aufgrund der unterschiedlichen Genehmigungsverfahren in den Mitgliedstaaten gestaltet sich die gemeinschaftsweit einheitliche Umsetzung der Richtlinie schwierig. Eines der wichtigsten, mit der Änderungsrichtlinie 97/11/EG verfolgten Anliegen bestand darin, die Unterschiede bei der Anwendung in den Mitgliedstaaten zu verringern und die Umsetzung zu harmonisieren.

[2] Siehe KEG (2001) Environmental Impact Assessment - Guidance on Screening, Brüssel, KEG.

[3] KEG (1993) Bericht der Kommission über die Umsetzung der Richtlinie 85/337/EWG über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten und Anhänge zu den Mitgliedstaaten. KOM(93) 28 endg. - Bd. 12, Brüssel, April.

[4] Siehe Dresner, S., und N. Gilbert (1999) Decision-making Processes for Projects Requiring Environmental Impact Assessment: Case Studies in Six European Countries in Journal of Environmental Assessment Policy and Management, Vol. 1, No. 1, S. 105-130., auch Ladeur, K.-H., und R. Prelle (2001) Environmental Assessment and Judicial Approaches to Procedural Errors - A European and Comparative Law Analysis, Journal of Environmental Law, Vol. 3, No. 2, S. 185-198.

[5] Siehe Rechtssachen C-392/96, C-150/97 und C-287/98.

1.1.2 Die Gewährleistung einer wirksamen und einheitlichen Annahme und Umsetzung der UVP-Richtlinie in allen Mitgliedstaaten stellt eine beträchtliche Herausforderung dar. Zwecks Überwachung der Wirkung der UVP-Richtlinie nahm die EK zwei Überprüfungen vor; die diesbezüglichen Ergebnisse wurden in den Berichten von 1993 und 1997 dargelegt. Mit der jetzigen Überprüfung werden drei wichtige Ziele angestrebt:

- Erstellung einer detaillierten Übersicht über die Regelungen der Mitgliedstaaten zur Umsetzung der durch die Richtlinie 97/11/EG eingeführten Änderungen

- Erstellung einer detaillierten Übersicht über die Anwendung der UVP-Richtlinie in ihrer Gesamtheit und Vorlage einer diesbezüglichen Bewertung

- Unterbreitung von Vorschlägen und Empfehlungen für die weitere Verbesserung der Anwendung und des Nutzens der UVP-Richtlinie in ihrer Gesamtheit.

Insbesondere wird im Zuge der Überprüfung die Umsetzung der wichtigsten Stufen und der Schlüsselelemente der UVP-Richtlinie untersucht:

- Anstieg der Zahl der UVP-pflichtigen Projekte und Projektarten und die Verlagerung einiger Projektarten (zum Beispiel Großanlagen für die Intensivtierhaltung) nach Anhang I.

- Instrumente, mit denen Mitgliedstaaten bestimmte Projekte von den Bestimmungen der Richtlinie ausnehmen (Artikel 2 Absatz 3).

- Umfang und Art der gemäß Artikel 1 Absatz 5 von den Bestimmungen der Richtlinie ausgenommenen Projekte, die diesbezüglichen Genehmigungsinstrumente und die Art der Berücksichtigung von Umweltinformationen im Rahmen des Entscheidungsverfahrens.

- In den Mitgliedstaaten geltende Bestimmungen für das Screening und Scoping und die Modalitäten der Anwendung von Screening-Kriterien und -Schwellenwerten für die Prüfung auf Einzelfallbasis.

- Vom Projektträger vorgelegte Angaben und deren Vollständigkeit sowie die Mittel, mit denen die zuständigen Behörden die Vollständigkeit überprüfen.

- Gesundheitliche Aspekte und deren Zusammenhang mit solchen Kriterien wie Luftgüte usw.

- Anhaltspunkte für die Verfolgung der ,Salamitaktik" oder für die mögliche Verhinderung einer UVP aufseiten der Projektbefürworter, indem Vorhaben so konzipiert werden, dass die Schwellenwerte bzw. Auslöser für eine UVP unterschritten werden.

- Kumulierung von Projekten und Fragen der Festlegung räumlicher und zeitlicher Grenzen.

- Risikobewertung und Methoden zu Bewertung und Mitteilung von Risiken.

- Verhältnis zu anderen Richtlinien, insbesondere der IVU- und der Habitat-Richtlinie.

- Geltende Bestimmungen in Bezug auf grenzüberschreitende Konsultationen.

- Umgang der Mitgliedstaaten mit Änderungen und Erweiterungen bereits genehmigter Projekte.

- Modalitäten der Bewertung und Mitteilung von Alternativen, einschließlich der Ermittlung und Festlegung von Alternativen.

- Mechanismen der Öffentlichkeitsbeteiligung unter Berücksichtigung der Annahme des Richtlinienentwurfs (KOM(2000) 839) zur Änderung der UVP-Richtlinie zwecks Angleichung an die Bestimmungen des Übereinkommens von Aarhus.

1.2. Forschungsgruppe

1.2.1 Die Überprüfung wurde von der Impacts Assessment Unit (IAU) der School of Planning (SoP), Oxford Brookes University [6], in Zusammenarbeit mit einem Lenkungsausschuss durchgeführt, dem Mitarbeiter der GD Umwelt und ein Vertreter der Mitgliedstaaten angehörten.

[6] Die SoP ist die größte Lehranstalt ihrer Art im Vereinigten Königreich und eine der größten in Europa. An der Schule sind mehr als 700 Studenten eingeschrieben, die ein Erststudium oder ein weiterführendes Studium absolvieren oder an Programmen für graduierte Forscher teilnehmen: Für sie sind insgesamt 60 Lehrkräfte, Verwaltungsmitarbeiter, technische Mitarbeiter und Forschungsmitarbeiter zuständig. Bei der 2001 vom Higher Education Funding Council for England durchgeführten Bewertung von Forschungsleistungen lag die SoP auf einem der vorderen Plätze. Unter den neuen, an Universitäten angesiedelten Planungsschulen steht sie damit an der Spitze. Zugleich bestätigt die Bewertung die Ergebnisse weiterer Überprüfungen neueren Datums, bei denen die Oxford Brookes University als führend eingestuft wurde. Die IAU ist ein etabliertes und EU-weit anerkanntes Zentrum für Forschung, Lehre und Ausbildung auf den Gebieten Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP), Umweltpolitik und Entscheidungsverfahren im Umweltbereich. Geleitet wird die IAU von Professor John Glasson, der auch Leiter der School of Planning ist.

1.3. Methodik

1.3.1 Als Informationsquelle für diese Untersuchung wurden in erster Linie die Ergebnisse der Befragung der Mitgliedstaaten herangezogen, für die die GD Umwelt den Fragebogen (siehe Anhang I zum vorliegenden Bericht) entwickelt hatte. Um möglichst konkrete Antworten zu erhalten, ersuchte die GD Umwelt die meisten Mitgliedstaaten um weitere Angaben zu den wichtigsten Aspekten der Umsetzung der Richtlinie. Im Zuge einer ersten Sichtung der Befragungsergebnisse wurden etliche zusätzliche Punkte ermittelt, zu denen einzelne Mitgliedstaaten erneut befragt werden mussten, wobei sich die IAU einzeln an den betreffenden Mitgliedstaat wandte. Um ein besseres Verständnis der Umsetzung und Auslegung der Änderungsrichtlinie zu erlangen, richtete die IAU einen weiteren Fragenkomplex an die UVP-Experten in den Mitgliedstaaten (die zusätzlichen Fragen sind Anhang I des Berichts zu entnehmen). Die Lenkungsgruppe der GD Umwelt und die Impacts Assessment Unit bedanken sich bei allen Beteiligten in den Mitgliedstaaten für die Zusammenarbeit und die Bereitstellung von Informationen für den vorliegenden Bericht. Die Fragebogen und die zwecks Klarstellung und Ergänzung gestellten Fragen wurden von der Projektgruppe ausgewertet, wobei jedes Mitglied der Gruppe für ein bestimmtes Bündel von Fragen zuständig war.

1.3.2 Um das Verständnis von Fragen im Zusammenhang mit der Umsetzung der Richtlinie 97/11/EG zu vertiefen, erfolgte eine Literaturrecherche über Untersuchungen zur Umsetzung der geänderten UVP-Richtlinie, einschließlich einschlägiger Gerichtsurteile. Daneben wurde auch auf den Webseiten europäischer Hochschuleinrichtungen und Internetseiten zum Thema UVP nach weiteren Belegen für die Handhabung von UVP in der EU recherchiert.

1.4. Gliederung des Berichts

1.4.1 Als Bezugspunkt für den vorliegenden Bericht dienen die Übernahme und Umsetzung der Richtlinie 97/11/EG sowie die Wirkungsweise der UVP-Richtlinie in ihrer Gesamtheit, nicht jedoch die einzelnen Fragen im Fragebogen der GD Umwelt. Dieses Herangehen ermöglichte die Erstellung eines umfassenderen Überblicks über Fortschritte bei der Übernahme und Umsetzung sowie die Herausstellung von Kernpunkten, die weiter verfolgt werden müssen. In Abschnitt 2 wird kurz über die Hintergründe für die Annahme der Richtlinie 97/11/EG und die Faktoren berichtet, die die durch die Richtlinie eingeführten Änderungen beeinflussten. Anschließend werden die Fortschritte der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Richtlinie und die mit der Umsetzung zusammenhängenden Probleme behandelt. Im Hauptteil des Berichts (Abschnitt 3 und 4) geht es schwerpunktmäßig um Details der Umsetzung der Richtlinie. Hierzu werden die wichtigsten Änderungen in den Bereichen Screening, Scoping und Prüfung sowie die Schlüsselfragen untersucht, die mit der Änderungsrichtlinie geregelt werden sollten. Abschnitt 5 bietet einen Überblick über den Nutzeffekt der UVP-Richtlinie in ihrer Gesamtheit und einige Empfehlungen zur künftigen Entwicklung der UVP-Richtlinie.

1.5. Begriffsbestimmungen

1.5.1 Zum besseren Verständnis werden zunächst die Schlüsselbegriffe wie folgt bestimmt:

- UVP (Umweltverträglichkeitsprüfung): das ständige Prüfverfahren mit seinen einzelnen Stufen wie Screening, Scoping und Öffentlichkeitsbeteiligung.

- UVP-Richtlinie: die Richtlinie in ihrer Gesamtheit, d. h. Richtlinie 85/337/EWG in der durch die Richtlinie 97/11/EG geänderten Fassung. Wird im Bericht auf die Richtlinie 85/337/EWG oder die Richtlinie 97/11/EG verwiesen, so geht es nur um die jeweils angeführte Richtlinie.

- Umweltinformationen einschließlich Umweltverträglichkeitserklärung (UVE): der Bericht, das Dokument bzw. der Dokumentensatz, die vom Projektträger erstellt oder in Auftrag gegeben werden, um die gemäß Artikel 5 der UVP-Richtlinie erforderlichen Umweltinformationen zu übermitteln, und die die Grundlage für die Öffentlichkeitsbeteiligung und die Anhörung der Umweltbehörden darstellen und bei der zuständigen Behörde zur Prüfung eingereicht werden.

2. Hintergrundinformationen zur Änderung der UVP-Richtlinie (85/337/EWG)

2.1 Überprüfungen der UVP-Richtlinie 85/337/EWG

2.1.1 Die 1993 und 1997 durchgeführten Überprüfungen der Umsetzung der Richtlinie [7] ergaben, dass bei der Durchführung einiger der gemäß Richtlinie erforderlichen Stufen zwischen den Mitgliedstaaten erhebliche Abweichungen bestehen. In den Berichten hieß es, dass einerseits zwar die formalen Richtlinienanforderungen zum Zeitpunkt der Überprüfung in der EU insgesamt im Wesentlichen erfuellt waren, es andererseits aber noch Bereiche gab, in denen unklar war, ob alle Mitgliedstaaten die für die Hauptstufen wie das Screening geltenden Bestimmungen strikt einhalten. Wie die Überprüfung von 1993 ergab, bestand die Gefahr einer allgemeinen Entwertung der Bestimmungen des Artikels 2 Absatz 1 wegen des Spielraums, der den Mitgliedstaaten bei der Festlegung von Schwellenwerten für das Screening von Anhang-II-Projekten eingeräumt wurde. Hauptsächlich aus diesem Grund wurde in der Richtlinie 97/11/EG ein neuer Anhang III mit Screening-Kriterien eingeführt, die bei der Festlegung von Schwellenwerten und bei der Einzelfallprüfung von Anhang-II-Projekten heranzuziehen sind. Bei der Überprüfung 1993 wurden auch Bedenken erhoben, die das Niveau und die Qualität der Angaben betrafen, die den zuständigen Behörden im Rahmen des UVP-Verfahrens vorgelegt wurden. Diese Bedenken waren übrigens der Anlass für die Aufnahme neuer Mindestinformationsanforderungen in die Richtlinie 97/11/EG (Artikel 3 Absatz 3) und der optionalen Scoping-Verfahren (Artikel 5 Absatz 2).

[7] KEG (1993) Bericht der Kommission über die Umsetzung der Richtlinie 85/337/EWG über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten und Anhänge zu den Mitgliedstaaten. KOM(93) 28 endg. - Bd. 12, Brüssel, April, KEG. KEG (1997) Bericht der Kommission über die Durchführung der Richtlinie 85/337/EWG über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, KEG.

2.1.2 Im Mittelpunkt der Überprüfung von 1997 stand die Vielzahl der Systeme, die in der EU für die UVP genutzt werden. Die Mitgliedstaaten hatten die Richtlinie auf der Grundlage des Subsidiaritätsprinzips in einzelstaatliches Recht umgesetzt, oftmals im Rahmen bestehender Systeme, die auf den historisch gewachsenen Rechtstraditionen und der herrschenden Rechtskultur im jeweiligen Mitgliedstaat aufbauten. Der Bericht verwies auch auf etliche Probleme im Zusammenhang mit der sprachlichen Qualität der Richtlinie und Beschwerden der Mitgliedstaaten über die mangelnde Eindeutigkeit einiger in der Richtlinie verwendeter Begriffe. Er mahnte eindeutigere Definitionen bzw. Auslegungen solcher Schlüsselbegriffe wie ,Projekte" an.

2.1.3 Im Zuge der Überprüfungen wurde zudem ermittelt, dass in den verschiedenen Mitgliedstaaten für verschiedene Projektarten eine breite Palette von Genehmigungsverfahren genutzt wird. Einige Mitgliedstaaten wenden ein einziges Genehmigungsverfahren auf alle Projektarten an, andere nutzen zwei oder mehr (in einigen Fällen sehr viel mehr). Wiederum andere greifen auf ein zweistufiges System zurück, was bedeutet, dass einige Teile eines Projekts auf der Grundlage einer Gruppe von Rechtsvorschriften (z. B. für die Flächennutzungsplanung) genehmigt werden, über andere Teile hingegen anhand anderer Rechtsvorschriften (z. B. zur Erteilung einer Umweltgenehmigung) entschieden wird. Angesichts dieser Unterschiede waren ein direkter Vergleich der Anwendung der Richtlinie zwischen den Mitgliedstaaten und ein entsprechender EU-weiter Vergleich sehr schwierig. Diese Aussage ist 2002 unverändert gültig.

2.1.4 Wie die 1997 durchgeführte Überprüfung ergab, sahen für die in Anhang I aufgelisteten Projekten alle Mitgliedstaaten eine UVP vor; weit weniger eindeutig war die Sachlage hingegen bei Anhang-II-Projekten. Für die Projekte des Anhangs II wurden sowohl hinsichtlich der Auslegung als auch der Bedeutung der Projekte unterschiedliche Konzepte zum Ansatz gebracht. Ein Großteil der Mitgliedstaaten stützte sich bei der Entscheidung darüber, ob Anhang-II-Projekte einer UVP unterzogen werden sollten, demnach auf Screening-Kriterien oder -Schwellen. In einigen Fällen handelte es sich um Kriterien oder Schwellen mit Richtcharakter für das Screening-Verfahren auf Einzelfallbasis, in anderen galten verbindliche Schwellenwerte, was für alle Projekte, bei denen die Schwellenwerte überschritten wurden, automatisch eine UVP nach sich zog. Einige Länder hatten die Schwellenwerte so gewählt, dass praktisch ganze Projektarten von der UVP ausgenommen waren. Diese Fälle waren der Auslöser für die Klageerhebung vor Gericht und bewirkten eine verbindliche Rechtsprechung zur Anwendung der UVP-Richtlinie in der EU. Bei der Überprüfung von 1997 stellte sich außerdem heraus, dass die einzelnen Mitgliedstaaten für ein und dieselben Projektarten unterschiedlich hohe Schwellenwerte (z. B. Gebiet, Kapazität) gewählt hatten, die erheblich voneinander abwichen.

2.1.5 Die wichtigsten Ergebnisse der Richtlinien-Überprüfung von 1997 können folgendermaßen zusammengefasst werden:

- Die UVP gehört zwar zu den standardmäßigen Merkmalen der Regelwerke für die Projektgenehmigung, gleichwohl weisen die diesbezüglichen Verfahren erhebliche Unterschiede auf (z. B. unterschiedliche Verfahrensschritte; Beziehung zu anderen einschlägigen Verfahren);

- unterschiedliche Auslegungen und Verfahren für Anhang-II-Projekte;

- mangelhafte Überwachung der Qualität des UVP-Verfahrens;

- die Mitgliedstaaten räumen der Prüfung von Alternativen nicht den gebührenden Stellenwert ein;

- Verbesserungen gab es bei der Öffentlichkeitsbeteiligung und der Konsultation;

- die Mitgliedstaaten beschwerten sich über die fehlende Eindeutigkeit von Schlüsselbegriffen in der Richtlinie und das Fehlen diesbezüglicher Definitionen.

2.2. Politischer und rechtlicher Rahmen

2.2.1 Die Entwicklung im Bereich der UVP in der Europäischen Union kann als fortlaufender Prozess angesehen werden, dessen Gestaltung dem Einfluss politischer und rechtlicher Entwicklungen unterliegt. Die im Abstand von fünf Jahren durchgeführten Überprüfungen der UVP-Richtlinie sind Bestandteil dieser Entwicklung und des Prozesses, in dem die Stärken, Schwächen, Kosten und Vorteile der UVP-Verfahren ermittelt werden. Dabei werden Bereiche ermittelt, in denen Verbesserungen angezeigt sind bzw. in denen die allgemeinen Bestimmungen der Richtlinie klarer gefasst oder stärker herausgearbeitet werden können. Nicht nur diese Überprüfungen haben die Entwicklung der UVP-Richtlinie beeinflusst. Seit der Annahme der Richtlinie im Jahr 1985 und dem Ablaufen der Frist für die Umsetzung (1988) wurde vor dem Europäischen Gerichtshof wiederholt Klage erhoben, in deren Ergebnis Kernfragen geklärt wurden, was zur Weiterentwicklung im Hinblick auf die Auslegung und somit auch die Umsetzung der Richtlinie beitrug. Zudem hat die EU seit 1985 einige richtungweisende politische Entscheidungen getroffen, die ihren Niederschlag in der UVP-Richtlinie finden mussten.

2.2.2 Der UVP-Richtlinie waren viele bedeutsame Weichenstellungen vorangegangen. Am Anfang stand die Einheitliche Europäische Akte, die 1986 in Kraft trat und zusammen mit dem Vertrag von Maastricht aus dem Jahr 1992 zu einer Konsolidierung der Grundsätze der gemeinschaftlichen Umweltpolitik führte und sie in den Rang eines zentralen Anliegens aller Politikbereiche der Europäischen Union erhob. Später wurde das 5. Umweltaktionsprogramm angenommen, bei dem der Schwerpunkt auf einem integrierten Ansatz des Umweltschutzes und des Umweltmanagements lag. Ebenso gibt es mehrere wichtige Richtlinien mit Auswirkungen auf die UVP:

- Richtlinie 79/409/EWG über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten und Richtlinie 92/43/EWG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, die Verfahren zur Bewertung der Auswirkungen von Vorhaben auf Natura-2000-Schutzgebiete beinhalten.

- Richtlinie 90/313/EWG über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt mit besonderer Tragweite für die Öffentlichkeitsbeteiligung und die Anhörung im Rahmen des UVP-Verfahrens.

- Richtlinie 96/61/EG über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung, in der eine neue Regelung für die Genehmigung vieler der in den Anhängen zur UVP-Richtlinie aufgeführten Projektarten festgelegt wurde; der durch die Richtlinie 97/11/EG neu eingeführte Artikel 2 Absatz a eröffnet den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, ein einheitliches Verfahren für die Erfuellung der Anforderungen der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG vorzusehen.

2.2.3 Mit dem 1991 von 29 Ländern und der EU unterzeichneten Übereinkommen von Espoo über die Umweltverträglichkeitsprüfung im grenzüberschreitenden Rahmen wurden die Anforderungen an die in der Richtlinie 85/337/EWG vorgesehenen Konsultationen über grenzüberschreitende Auswirkungen erweitert. Aufgrund der Anforderungen des Übereinkommens mussten Artikel 7 und 9 der Richtlinie 85/337/EWG durch die Richtlinie 97/11/EG dahingehend geändert werden, dass in den Fällen, in denen eine erhebliche grenzüberschreitende Auswirkung festgestellt wird, den betroffenen Mitgliedstaaten umfassendere Angaben zur Verfügung zu stellen sind. Im Übereinkommen werden grenzüberschreitende Auswirkungen definiert als ,jede Auswirkung - nicht nur globaler Art - innerhalb eines Gebiets unter Hoheitsgewalt einer Vertragspartei infolge einer geplanten Tätigkeit, deren natürlicher Ursprung sich ganz oder teilweise in einem Gebiet unter der Hoheitsgewalt einer anderen Vertragspartei befindet". Diese Definition betrifft gleichermaßen grenzüberschreitende Vorhaben und Auswirkungen und beschränkt demzufolge den Anwendungsbereich des Übereinkommens nicht auf die Prüfung von Projekten in grenznahen Gebieten. Ferner entschied der EuGH in der Rechtssache C-133/94 Kommission/Belgien, dass die in Artikel 7 der Richtlinie 85/337/EWG vorgesehene Konsultationspflicht sich nicht auf Projekte in Gebieten beschränkt, die an andere Länder angrenzen. Das Übereinkommen von Espoo enthält eine Aufstellung der Projektarten, die den Bestimmungen des Übereinkommens unterliegen, darunter zahlreiche Vorhaben, die in den Anhängen zur Richtlinie 85/337/EWG nicht aufgeführt sind:

- Anlagen für die Erzeugung und Wiederaufbereitung von Kernbrennstoffen

- Maßnahmen zur Grundwasserentnahme mit einer jährlichen Wasserentnahmemenge von mindestens 10 Millionen Kubikmetern

- Abholzung großer Flächen.

In der Änderungsrichtlinie 97/11/EG wurden zwei dieser Projektarten in Anhang I und eine (Abholzung) in Anhang II verschoben; ferner wurden im Zuge der Angleichung der UVP-Richtlinie an das Übereinkommen acht weitere im Übereinkommen von Espoo aufgeführte Projektarten von Anhang II nach Anhang I verlagert.

2.2.4 Die UVP-Richtlinie führte zu einer beachtlichen Zahl von Beschwerden an die Kommission, auf die sie reagieren musste. Die Tabellen und Schaubilder auf den folgenden Seiten enthalten detaillierte Angaben zu diesen Beschwerden und anderen Verfahren. Daneben bieten die Tabellen statistische Angaben zu Vertragsverletzungsverfahren im Zusammenhang mit der Anwendung der UVP-Gemeinschaftsvorschriften im Fünfjahreszeitraum 1997-2001. In Kasten 1 werden als Hilfe für die korrekte Deutung der Angaben die verwendeten Schlüsselbegriffe definiert.

Kasten 1

Aufforderungsschreiben

Der Versand des Aufforderungsschreibens stellt die erste Stufe eines Vertragsverletzungsverfahrens dar. Kann die Kommission absehen, dass ein Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft verstoßen hat, übersendet sie dem betreffenden Staat ein Aufforderungsschreiben, in dem sie ihm eine Frist zur Stellungnahme setzt.

Mit Gründen versehene Stellungnahme

Die mit Gründen versehene Stellungnahme ergeht, wenn die Kommission überzeugt ist, dass eine Vertragsverletzung vorliegt. In Artikel 226 Absatz 1 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft heißt es: ,Hat nach Auffassung der Kommission ein Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus diesem Vertrag verstoßen, so gibt sie eine mit Gründen versehene Stellungnahme hierzu ab; sie hat dem Staat zuvor Gelegenheit zur Äußerung zu geben."

Befassung

Bei der Befassung handelt es sich um die Stufe der Anrufung des Europäischen Gerichtshofs. Artikel 226 Absatz 2 des Vertrags hat folgenden Wortlaut: ,Kommt der Staat dieser Stellungnahme innerhalb der von der Kommission gesetzten Frist nicht nach, so kann die Kommission den Gerichtshof anrufen."

Verfahren von Amts wegen

,Verfahren von Amts wegen" sind Verfahren, die von der Kommission selbst eingeleitet werden. Grundlage für die Eröffnung entsprechender Verfahren sind hauptsächlich schriftliche Anfragen des Europäischen Parlaments und an das Parlament gerichtete Petitionen. Zu beachten ist, dass die Gründe für die unterschiedlich hohe Zahl in den einzelnen Mitgliedstaaten dieselben sind wie bei Beschwerden (siehe unten). Die Tatsache, dass die Kommission gegen bestimmte Mitgliedstaaten viele ,Verfahren von Amts wegen" eröffnet hat, bedeutet also nicht, dass sie die Lage in diesen Staaten für schlechter hält als in anderen Mitgliedstaaten.

2.2.5 Um die ordnungsgemäße Umsetzung des Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedstaaten zu überprüfen, wird die Kommission auf verschiedenen Ebenen tätig. Zunächst prüft sie, ob die Mitgliedstaaten die Richtlinien innerhalb der festgelegten Fristen in ihre Rechtssysteme übernehmen. Anschließend stellt sie fest, ob die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten mit den Richtlinienbestimmungen übereinstimmen, die mithilfe dieser Rechtsvorschriften umgesetzt werden sollen, und ob diese Rechtsvorschriften ordnungsgemäß angewendet werden; darüber hinaus überprüft sie die Ordnungsmäßigkeit der Verwaltungspraktiken in jedem der Mitgliedstaaten. Bei der Beurteilung der ordnungsgemäßen Anwendung stützt sich die Kommission auf Berichte der Mitgliedstaaten zur Anwendung der Richtlinien, auf Beschwerden, die konkrete Fälle potenzieller Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht betreffen, und auf in schriftlichen Anfragen und Petitionen behandelte Sachverhalte, auf die die Kommission durch das Europäische Parlament hingewiesen wird. Demnach stützt sich die Überprüfung der ordnungsgemäßen Anwendung der UVP-Richtlinie durch die Kommission hauptsächlich auf Beschwerden, Petitionen und schriftliche Anfragen. Auch wenn sich diese Informationsquelle als sehr hilfreich bei der Aufdeckung von Mängeln in den Mitgliedstaaten erweist, so führt sie nicht in jedem Fall zu objektiven Daten, mit denen der Stand der Mitgliedstaaten verglichen werden könnte. Die Kommission erlangt nur von den Schwierigkeiten Kenntnis, die Gegenstand einer Beschwerde, Petition oder schriftlichen Anfrage sind, so dass gravierende Probleme unter Umständen gar nicht bekannt werden. Die Zahl der Beschwerden schwankt von Staat zu Staat und hängt von Faktoren wie Umweltbewusstsein, Engagement für öffentliche Entscheidungen und Ausmaß des Vertrauens in die Organe der Europäischen Union ab.

Tabelle 1. 2001 Nichtübereinstimmung mit den Richtlinien 85/337 und 1997/11 nach Stufen, 1997-2001

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Tabelle 2. Mängel bei der Anwendung der Richtlinien 85/337 und 97/11 nach Stufen, 1997-

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Tabelle 3. Verträglichkeitsprüfung - Neu von Amts wegen eingeleitete Verfahren, aufgeschlüsselt nach Jahren

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Schaubild 1. Gesamtzahl der neu von Amts wegen eröffnete Verfahren (1997-2001)

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Tabelle 4. Verträglichkeitsprüfung: Pro Jahr neu eröffnete Verfahren

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Schaubild 2. Gesamtzahl neu eröffneter Verfahren (1997-2001)

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Schaubild 3. Verträglichkeitsprüfung - Offene Verfahren (Stand: 25.9.2002)

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

2.2.6 Aus den Zahlenangaben ist überdies ersichtlich, dass nur ein sehr kleiner Teil der Beschwerden und ,Verfahren von Amts wegen" in ein Vertragsverletzungsverfahren mündet. Von 1997 bis 2001 leitete die Kommission 977 Beschwerdeverfahren (einschließlich ,Verfahren von Amts wegen") wegen Nichtübereinstimmung und nicht ordnungsgemäßer Anwendung der UVP-Richtlinie ein. Im selben Zeitraum ergingen lediglich 36 mit Gründen versehenen Stellungnahmen der Kommission an Mitgliedstaaten, 22 betrafen die Nichtübereinstimmung und 36 die nicht ordnungsgemäße Anwendung der UVP-Richtlinie. Dafür können hauptsächlich die folgenden beiden Gründe genannt werden:

a) Obwohl Beschwerden mitunter nicht ausreichend begründet sind, ist die Kommission gemäß ihrer Vorschriften verpflichtet, ein Beschwerdeverfahren einzuleiten, wenn auch nur im Entferntesten die Möglichkeit eines Verstoßes gegen die Bestimmungen besteht [8]. Häufig stellt sich heraus, dass die Allgemeinheit die Richtlinie und die Rolle der Kommission missdeutet; in einigen Fällen gehen Stellungnahmen weit vor der Einleitung verwaltungsbehördlicher Verfahren mit der Behauptung ein, dass kein UVP-Verfahren durchgeführt werde. In einem solchen Fall kann aufgrund der Frühzeitigkeit ein Verstoß nicht festgestellt werden, denn in der Richtlinie ist nur vorgesehen, dass eine UVP vor Erteilung einer Genehmigung zu erfolgen hat. In anderen Fällen wird geltend gemacht, dass ein Projekt erhebliche Auswirkungen haben wird, der Kommission aber nicht mitgeteilt, dass eine Vorprüfung oder ein UVP-Verfahren läuft (was bedeutet, dass die zuständigen Behörden die Richtlinie anwenden). Die Kommission ist nicht für die Bewertung der Umweltauswirkungen von Projekten zuständig, sondern nur für die Beurteilung der Frage, ob und wie die Richtlinie angewendet wird. In wieder anderen Fällen müssen die Angaben, auf die sich die Beschwerde stützt, konkretisiert werden (z. B. Angaben zur Art des Projekts oder zu den Verfahrensstufen), um ihre Richtlinien-Relevanz einschätzen zu können, wozu die Beschwerdeführer nicht in der Lage sind. Viele Beschwerdeführer sind überzeugt, dass eine negative Bewertung die Behörden veranlassen kann, keine Genehmigung zu erteilen, bzw. dass allein schon die Tatsache, dass bei einem Anhang-II-Projekt keine UVP durchgeführt wurde, einen Verstoß gegen die Bestimmungen der Richtlinie darstellt. Überdies stellt sich in manchen Fällen heraus, dass einfach nur das innerstaatliche Recht, insbesondere nationale und regionale Verfahren, nicht richtig angewendet wurde.

[8] In zahlreichen Fällen gelangen Beschwerden nicht über die Stufe der Prüfung durch die Kommission hinaus, und die Mitgliedstaaten werden unter Umständen nicht einmal vom Eingang einer Beschwerde in Kenntnis gesetzt.

b) Der zweite Grund ist darin zu sehen, dass in einigen Fällen, in denen tatsächlich ein Verstoß vorliegt, gegen den in Beschwerden, schriftlichen Anfragen und Petitionen Einspruch erhoben wird, die Mitgliedstaaten die Richtlinie anwenden bzw. einhalten, sobald ihnen ein Auskunftsverlangen der Kommissionsdienststellen oder ein Aufforderungsschreiben der Kommission zugegangen ist. Demnach werden Abhilfemaßnahmen häufig schon ergriffen, ehe die Kommission zur Abgabe einer mit Gründen versehenen Stellungnahme verpflichtet ist.

2.2.7 Artikel 4 Absatz 2 ist häufig Gegenstand von die UVP-Richtlinie betreffenden Vertragsverletzungsverfahren; dies gilt vor allem für 1) das eigentliche ,Screening", 2) die Anwendung der Schwellenwerte und 3) die Auflistung der Anhang-II-Projekte. Die Merkmale von Anhang-II-Projekten werden vielfach sowohl gemäß der alten als auch der neuen Fassung der Richtlinie nicht richtig bewertet (wobei die Bewertung dazu dient, im Rahmen der Einzelfallprüfung festzustellen, ob das Projekt einer Prüfung unterzogen werden muss). Zudem sind die Schwellenwerte in einigen Fällen so hoch angesetzt, dass bei kleineren Vorhaben, die eigentlich eine Prüfung erfordern, weil sich die Standorte beispielsweise in empfindlichen Gebieten befinden, gegen die Durchführung entschieden wird (hierbei handelt es sich um einen Fall von nicht ordnungsgemäßer Anwendung). Schließlich befinden sich einige Mitgliedstaaten in Nichtübereinstimmung mit der UVP-Richtlinie, weil das einzelstaatliche UVP-Recht nicht alle Anhang-II-Projekte abdeckt (Nichtübereinstimmung).

2.2.8 Vertragsverletzungsverfahren wegen Nichtübereinstimmung und nicht ordnungsgemäßer Anwendung betreffen auch Artikel 6 (Öffentlichkeitsbeteiligung) wegen zu kurz angesetzter Anhörungsfrist und Artikel 8 (,Die gemäß den Artikeln 5, 6 und 7 eingeholten Angaben sind im Rahmen des Genehmigungsverfahrens zu berücksichtigen.") der Richtlinie 85/337/EWG. Daneben ist auch Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 97/11/EG (Übergangsbestimmung) Gegenstand diesbezüglicher Verfahren.

2.2.9 Die Umsetzung der UVP-Richtlinie stand wiederholt im Mittelpunkt der Arbeit des Europäischen Gerichtshofs (EuGH). Viele der vor dem Gerichtshof verhandelten UVP-Rechtssachen betrafen die Umsetzung der Richtlinie 85/337/EWG durch einzelne Mitgliedstaaten, andere wiederum die Umsetzung der UVP-Richtlinie in spezifischen Fällen. Im vorliegenden Bericht sollen zwar die vor dem EuGH verhandelten UVP-Verfahren nicht erschöpfend behandelt werden. Was die Änderungsrichtlinie 97/11/EG anbelangt, dürfte es dennoch sinnvoll sein, auf wichtige Entscheidungen und Urteile des Gerichtshofs einzugehen, die Anteil an den eingeführten Änderungen hatten. Viele Änderungen in der Richtlinie 97/11/EG erfolgten vor dem Hintergrund folgender Rechtssachen:

- Rechtssache C-431/92, Kommission der Europäischen Gemeinschaften/Bundesrepublik Deutschland (im Folgenden als Rechtssache C-431/92 Großkrotzenburg bezeichnet);

- Rechtssache C-133/94 Kommission der Europäischen Gemeinschaften/Königreich Belgien. (im Folgenden als Rechtssache C-133/94 Kommission/Belgien bezeichnet);

- Rechtssache C-72/95 Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV e.a./Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland. (im Folgenden als Rechtssache C-72/95 Niederländische Deiche bezeichnet);

- Rechtssache C-392/96 Kommission der Europäischen Gemeinschaften/Irland. (im Folgenden als Rechtssache C-392/96 Kommission/Irland bezeichnet) (das EuGH-Urteil datiert zwar nach der Annahme der Richtlinie 97/11/EG, doch berücksichtigte die Kommission bei der Erarbeitung der Änderungen zur Richtlinie die im Verfahren erörterten Streitfragen).

2.2.10 Der EuGH hat durchgängig entschieden, dass die Richtlinie dahingehend auszulegen ist, dass ihr Anwendungsbereich ausgedehnt ist und ihr Zweck sehr weit reicht (siehe beispielsweise Rechtssache C-72/95 Niederländische Deiche) und dass einzelne Mitgliedstaaten bzw. zuständige Behörden nicht versuchen dürfen, diesen Zweck im Zuge der Umsetzung einzuengen. Obwohl die UVP-Richtlinie im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip größere Spielräume bei der Anwendung der Verfahren vorsieht, hat der EuGH den Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten auf unterschiedliche Art und Weise eingeschränkt. In der Rechtssache Niederländische Deiche wurde entschieden, dass die in der Richtlinie vorgesehenen Ermessensbefugnisse nicht dazu genutzt werden dürfen, die allgemeine Anforderung von Artikel 2 Absatz 1 abzuschwächen, derzufolge alle Projekte des Anhangs II einer UVP zu unterziehen sind, sofern sie mit erheblichen Umweltauswirkungen einhergehen. Praktisch bedeutet dies, dass alle Anhang-II-Projekte ein Screening-Verfahren durchlaufen müssen (anhand festgelegter Schwellenwerte bzw. auf Einzelfallbasis). In der Rechtssache C-133/94 Kommission/Belgien entschied der EuGH, dass es den Mitgliedstaaten überlassen bleibt, beim Screening von Anhang-II-Projekten die Einzelfallprüfung oder Schwellenwerte zu nutzen. In den Rechtssachen C-133/94 Kommission/Belgien, C-72/95 Niederländische Deiche und C-431/92 Großkrotzenburg wurde zudem klargestellt, dass es zwar im Ermessen der Mitgliedstaaten liegt, Schwellenwerte für das Screening von Anhang-II-Projekten festzulegen, dass diese Schwellen aber nicht so angesetzt werden dürfen, dass bestimmte Projektarten vollständig von der Prüfung ausgenommen sind. Ferner entschied der EuGH im Verfahren Kommission/Irland (Rechtssache C-392/96), dass sich die Screening-Kriterien bzw. -Schwellen nicht allein auf die Prüfung der Projektgröße beschränken dürfen und der Charakter und der Standort des Projekts ebenfalls einbezogen werden müssen. In der Rechtssache C-392/96 Kommission/Irland entschied der EuGH ferner, dass die Schwellenwerte bzw. Kriterien für Anhang-II-Projekte nicht so hoch angesetzt werden dürfen, dass die Ziele der Richtlinie durch die Projektaufteilung in mehrere kleine Teilvorhaben umgangen werden und auch die kumulativen Wirkungen einer solchen Vorgehensweise zu berücksichtigen sind. Die in diesen Verfahren aufgedeckten Schwierigkeiten im Zusammenhang mit dem Screening von Anhang-II-Projekten und die Ergebnisse der 1993 durchgeführten Überprüfung der Umsetzung der UVP-Richtlinie waren der Anlass für die Aufnahme von Artikel 4 Absatz 3 und Anhang III in die Richtlinie 97/11/EG. In dem neuen Anhang werden die Kriterien aufgeführt, auf denen Schwellenwerte und andere Screening-Kriterien beruhen müssen. In den Rechtssachen C-431/92 Großkrotzenburg und C-72/95 Niederländische Deiche befasste sich der EuGH auch mit der Änderung und Erweiterung von Projekten und entschied, dass Ergänzungen und Erweiterungen der UVP zu unterziehen sind, sofern Größe bzw. Umfang oder andere Faktoren den UVP-Anforderungen an neue Projekte dieser Art entsprechen. Bestimmte Aspekte dieser Entscheidungen fanden durch die Richtlinie 97/11/EG Eingang in die UVP-Richtlinie; so wurde Anhang II um Ziffer 13 ergänzt, deren Gegenstand die Änderung oder Erweiterung von Projekten des Anhangs I oder II ist.

2.3 Umsetzung der Richtlinie 97/11/EG

Hauptmerkmale der Richtlinie 97/11/EG

2.3.1 Als Reaktion auf die in Abschnitt 2.2 erörterte Problematik schlug die Europäische Kommission eine Änderungsrichtlinie (97/11/EG) vor, um der Richtlinie im Einklang mit der allgemeinen Weiterentwicklung der Umweltpolitik der Europäischen Gemeinschaft und den Ergebnissen der Fünfjahresüberprüfung der Umsetzung der Richtlinie sowie den Änderungen und Klarstellungen durch das Übereinkommen von Espoo und die Entscheidungen des EuGH größeres Gewicht zu verleihen. Die Anlässe für die Änderungen durch die Richtlinie 97/11/EG sind aus Tabelle 5 ersichtlich. Die Änderungsrichtlinie (97/11/EG) wurde 1997 angenommen und verpflichtete die Mitgliedstaaten, die Änderungen bis zum 14. März 1999 in einzelstaatliches Recht umzusetzen.

Tabelle 5

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2.3.2 Wichtige Änderungen, die mit der Richtlinie 97/11/EG festgelegt wurden:

- Änderungen in Artikel 2

- Die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass alle Projekte, die der UVP unterliegen, auch genehmigungspflichtig sind.

- Änderungen in den Anhängen

- Die Zahl der Anhang-I-Projekte ist größer geworden, 14 Projektarten kamen neu hinzu, vier wurden erweitert.

- Zu den Anhang-II-Projekten sind acht Projekte hinzugekommen, acht Projektarten wurden erweitert und eine gestrichen (Herstellung von Holzfaser- und Spanplatten sowie Sperrholz).

- Änderungen oder Erweiterungen von Projekten des Anhangs I und II wurden in Anhang II aufgenommen.

- Screening (Umwelterheblichkeitsprüfung, Vorprüfung)

- Die Mitgliedstaaten können Kriterien und Schwellenwerte für Projekte des Anhangs II festlegen, Vorhaben auf Einzelfallbasis prüfen oder eine Kombination aus beidem nutzen.

- Es gibt einen neuen Anhang III mit Screening-Kriterien, die von den Mitgliedstaaten bei der Erarbeitung von Rechtsvorschriften und von den zuständigen Behörden bei Entscheidungen über Anhang-II-Projekte nach erfolgtem Screening sowie bei der Entwicklung von Screening-Schwellen und -kriterien zu berücksichtigen sind. Anhang III umfasst unter anderem die Projektmerkmale, die Projektstandorte und die Merkmale potenzieller Auswirkungen (z. B. Kumulierung mit anderen Projekten) und Risiken.

- Die zuständigen Behörden müssen im Einzelfall öffentlich bekannt geben, warum sie entschieden haben, dass eine UVP erforderlich ist.

- Scoping (Festlegung des Untersuchungsrahmens)

- Auf Antrag des Projektträgers müssen die zuständigen Behörden eine Stellungnahme zu den Umweltinformationen abgeben, die der Projektträger vorzulegen hat.

- Die Mitgliedstaaten können von den Behörden verlangen, dass sie unabhängig von solchen Anträgen Anleitungsmaterial zum Scoping bereitstellen.

- Umweltbericht

- Die Bereitstellung von zusammenfassenden Angaben über die wichtigsten geprüften Alternativen wurde als ein neues Element der Mindestanforderungen an Informationen aufgenommen, die vom Projektträger in jedem Fall vorzulegen sind.

- Alternativen

- Die Projektträger müssen eine Zusammenfassung der wichtigsten geprüften Alternativen vorlegen und die Hauptgründe für die von ihnen getroffene Wahl nennen und dabei Umweltauswirkungen Rechnung tragen. Dieser Aspekt wurde auch als neues Element der Mindestanforderungen an die vorzulegenden Informationen aufgenommen (siehe oben).

- Konsultationen und Öffentlichkeitsbeteiligung

- Neben den in den einzelnen Mitgliedstaaten geforderten Beratungen müssen Konsultationen mit der Öffentlichkeit und den Umweltbehörden von Mitgliedstaaten stattfinden, für die die Möglichkeit besteht, von einem Projekt betroffen zu sein.

- Die Ergebnisse dieser Konsultationen müssen in die Entscheidung einfließen.

- Die Entscheidungsgründe sind in jedem Fall öffentlich bekannt zu geben.

- Die Öffentlichkeit ist über die wichtigsten Maßnahmen zur Schadensbegrenzung zu informieren.

Umsetzungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten

2.3.3 Aus den Ergebnissen der Befragung, die die Kommission im Zuge der Überprüfung durchgeführt hatte, diesbezüglichen Nachfragen und weiteren Untersuchungen kann geschlussfolgert werden, dass die meisten Mitgliedstaaten Vorkehrungen für die Umsetzung der Änderungsrichtlinie ergriffen haben (siehe Tabelle 6). Dennoch muss darauf hingewiesen werden, dass die Übernahme der Richtlinie in das Recht eines Mitgliedstaats nicht zwangsläufig bedeutet, dass die Umsetzung vollständig im Einklang mit der Richtlinie erfolgt. Die föderale bzw. regionale Verwaltungsstruktur einiger Mitgliedstaaten und die Tatsache, dass die Fragebogen überwiegend auf nationaler Ebene verteilt wurden, erlauben keine zuverlässigen Aussagen im Hinblick auf die Frage, ob die Änderungsrichtlinie auf den untergeordneten Ebenen in vollem Maße umgesetzt wurde. Andere Untersuchungen zur Umsetzung der UVP-Richtlinie in den föderal gegliederten Mitgliedstaaten haben gezeigt, wie kompliziert die verschiedenen Verwaltungsregeln und -verfahren sind, die die praktische Anwendung der Richtlinie auf lokaler Ebene beeinflussen [9]. Einige Mitgliedstaaten berichten, dass die bestehenden Vorschriften viele der mit der Richtlinie 97/11/EG eingeführten Änderungen bereits enthielten. Andere verweisen darauf, dass sie gerade im Begriff waren ihre ursprünglichen Regelungen zu ändern, da diese entweder unvollständig waren oder in Einklang mit der Rechtsprechung des EuGH gebracht werden mussten, und somit in der Lage waren, die Anforderungen der Änderungsrichtlinie zum Teil bereits zu dem Zeitpunkt zu berücksichtigen, als diese erst im Entwurf vorlag.

[9] Siehe Prelle, R. (2001) Environmental Assessment and Judicial Approaches to Procedural Errors - A European and Comparative Law Analysis, Journal of Environmental Law, Vol. 3, Nr. 2, S. 185-198.

Tabelle 6

Stand der Umsetzung der Richtlinie 97/11/EG durch die Mitgliedstaaten am 1. November 2002

Mitgliedstaat // Stand der Umsetzung

Belgien // Die Umsetzung ist in den Regionen Wallonien und Flandern noch nicht abgeschlossen.

Dänemark // Richtlinie 97/11/EG umgesetzt

Deutschland // Richtlinie 97/11/EG umgesetzt

Finnland // Richtlinie 97/11/EG umgesetzt

Frankreich // Defizite bei der Umsetzung bestehen noch im Hinblick auf das Scoping-Verfahren gemäß Artikel 1 Absatz 7 der Richtlinie 97/11/EG. Rechtssache C-348/01 Kommission gegen die französische Republik.

Griechenland // Richtlinie 97/11/EG umgesetzt

Irland // Richtlinie 97/11/EG umgesetzt

Italien // Richtlinie 97/11/EG umgesetzt

Luxemburg // Fehlende Umsetzung. Im Urteil des EuGH vom 19.2.2002 (in der Rechtssache C2000/366) heißt es, dass es Luxemburg versäumt hat, die Richtlinie 97/11/EG umzusetzen. Luxemburg erarbeitet derzeit Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie.

Niederlande // Richtlinie 97/11/EG umgesetzt

Österreich // Defizite bei der Umsetzung bestehen noch im Hinblick auf Projekte des Anhangs II (1a) in 3 Bundesländern (Burgenland, Kärnten und Salzburg).

Portugal // Richtlinie 97/11/EG umgesetzt

Schweden // Richtlinie 97/11/EG umgesetzt

Spanien // Richtlinie 97/11/EG umgesetzt

UK // Richtlinie 97/11/EG umgesetzt

2.3.4 Viele Mitgliedstaaten hielten die Frist für die vollständige oder teilweise Umsetzung der Richtlinie nicht ein. Beispielsweise setzte Deutschland im Juli 2001 nur die Richtlinie 97/11/EG in deutsches Recht um. In anderen Fällen war die Umsetzung offenbar nur Stückwerk, wobei einige Teile der Richtlinie übernommen wurden, andere hingegen nicht. Bei den föderal organisierten Staaten ist die Lage, wie an anderer Stelle bereits bemerkt, unklarer. Belgien machte als einziger Mitgliedstaat Angaben zu den einzelnen Regionen, doch auch hier erfolgte die Umsetzung nur teilweise. So nahm die Region Flandern einen Großteil der Änderungen in der Änderungsrichtlinie in ihr bestehendes Regelwerk auf, jedoch hat sie die Erarbeitung neuer Rechtsvorschriften zu vollständigen Umsetzung noch nicht abgeschlossen. Auch Griechenland berücksichtigte zwar viele Forderungen der Änderungsrichtlinie in seinen Rechtsvorschriften, die vollständige Umsetzung steht jedoch noch aus. In Luxemburg ist die Änderungsrichtlinie noch nicht umgesetzt worden. Zum Zeitpunkt der jetzigen Untersuchung lief ein Prüfverfahren der Kommission gegen Luxemburg. Aufgrund der nicht ordnungsgemäßen Anwendung der Richtlinie 97/11/EG waren außerdem Klagen der Kommission gegen zahlreiche weitere Mitgliedstaaten anhängig.

2.3.5 Es verläuft eine klare Trennlinien zwischen den Mitgliedstaaten, die vollkommen neue Rechtsvorschriften zur Umsetzung der Richtlinie 97/11/EG eingeführt haben, und jenen, die bestehende Regelungen nur änderten. Viele Mitgliedstaaten nutzten die Umsetzung, um weitere Änderungen an ihrem UVP-Regelwerk vorzunehmen. Wie im Falle der ursprünglichen UVP-Richtlinie gilt in einigen Ländern ein einziges UVP-Regelwerk, während in anderen für die verschiedenen Projektarten jeweils eigene Rechtsvorschriften gelten. In einigen Mitgliedstaaten waren gesonderte UVP-Rechtsvorschriften erforderlich, um den verschiedenen Genehmigungsverfahren für die verschiedenen Projektarten Rechnung zu tragen (z. B. Genehmigungen im Rahmen der Flächennutzungsplanung und Umweltgenehmigungen). Artikel 2 Absatz 1 der geänderten Fassung der Richtlinie 97/11/EG sieht vor, dass alle laut Artikel 4 genehmigungspflichtigen Projekte auch Projekte einschließen, die zuvor nicht Gegenstand von Genehmigungsverfahren waren. Somit mussten in einigen Ländern neue Genehmigungsverfahren als Voraussetzung für die Anwendung von UVP entwickelt werden. Beispielsweise traten die britischen Rechtsvorschriften zur Durchführung von UVP bei ,Projekten zur Verwendung von Ödland oder naturnahen Flächen zu intensiver Landwirtschaftsnutzung" erst im Januar 2002 in Kraft.

Richtlinie 97/11/EG im Überblick

Nicht nur die Änderungen, die nach dem ersten Bericht der Kommission zur Bewertung des Nutzeffekts der Richtlinie 85/337/EWG vorgenommen wurden, sondern auch die durch die Richtlinie 97/11/EG erfolgten Änderungen sind Ausdruck der Stärkung und Verdeutlichung bestimmter Elemente der UVP-Richtlinie durch den EuGH. Eine Verbreiterung der Verfahrensgrundlage erfuhr die UVP-Richtlinie dadurch, dass in Anhang III für Projekte des Anhangs II Screening-Kriterien aufgenommen wurden, die als Grundlage für die Festlegung von Schwellenwerten und für Entscheidungen im Rahmen des Screening genutzt werden können.

Die Überprüfung der Umsetzung der Richtlinie 97/11/EG ergab, dass es noch keinen Mitgliedstaat gibt, für den eine vollständige Übernahme der durch die Richtlinie neu eingeführten Maßnahmen verzeichnet werden kann. Die zögerliche Übernahme der Änderungen in der Richtlinie 97/11/EG durch einige Mitgliedstaaten tut der allgemeinen Bedeutung, die die Mitgliedstaaten und die Europäische Kommission der UVP als Instrument zur Durchsetzung umfassenderer umweltpolitischer Maßnahmen beimessen, keinen Abbruch.

3. Festlegungen zu den wichtigsten Stufen

3.1 Einleitung

3.1.1 Gegenstand dieses Abschnitts des Berichts ist die Umsetzung der Änderungsrichtlinie in den Mitgliedstaaten, wobei besonderes Gewicht auf den Änderungen durch die Richtlinie 97/11/EG liegt. Da die Mitgliedstaaten entweder von Anfang an oder durch spätere Änderungen in ihren nationalen UVP-Systemen viele der neuen Anforderungen der Richtlinie 97/11/EG berücksichtigt hatten, war es nicht in jedem Fall möglich, die Umsetzung eines ursprünglichen Regelwerks von Änderungen abzugrenzen, die nach der Annahme der Richtlinie 97/11/EG erfolgten. In diesem Abschnitt werden die wichtigsten Stufen des UVP-Verfahrens untersucht, in Abschnitt 4 geht es dann um spezifische Themenbereiche, die von entscheidender Bedeutung für die Umsetzung der Richtlinie in ihrer Gesamtheit sind. Die Abschnitte 3 und 4 beruhen auf einer Auswertung der Fragebogen, die den UVP-Experten in den staatlichen Ämtern der einzelnen Mitgliedstaaten zugesandt worden waren. In einigen Fällen bedurfte es weiterer Kontakte zu den UVP-Experten zwecks Nachfragen zu ihren Antworten. Dennoch sind Qualität und Umfang der Ergebnisse sehr unterschiedlich, wobei das Spektrum von umfassenden Angaben mit Hinweisen auf Rechtsvorschriften, Verordnungen und Fallbeispiele bis hin zu wesentlich knapperen Auskünften in den Fällen abgedeckt ist, in denen nicht genügend Zeit für ausführliche Antworten zur Verfügung stand. Daher kann die Analyse nicht so detailliert wie gewünscht sein, und ein direkter Vergleich zwischen den Mitgliedstaaten war nicht bei allen Punkten möglich.

3.2 Screening

Einleitung

3.2.1 In der Anleitung der Europäischen Kommission [10] wird das Screening definiert als ,jener Teil des UVP-Verfahrens, mit dessen Hilfe ermittelt wird, ob bei einem bestimmten Projekt eine UVP erforderlich ist" (http://europa.eu.int/comm/environment/EIA/ EIA-guidelines/g-screening-full-text.pdf). Ebenso wie das Gros der weltweit bestehenden UVP-Systeme sieht die UVP-Richtlinie eine UVP bei Projekten vor, ,bei denen [...] mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist" (Artikel 2). Die Richtlinie umfasst zwei Projektaufstellungen nach Artikel 2, die in Anhang I und Anhang II aufgeführt sind. Artikel 4 Absatz 1 sieht bei allen Projekten des Anhangs I eine UVP verbindlich vor. Aufgrund der durch die Richtlinie 97/11/EG geforderten Änderungen und der einschlägigen Entscheidungen des EuGH sind alle Projekte des Anhangs II einem Screening zu unterziehen. Dies bedeutet, dass die Mitgliedstaaten bei Anhang-II-Projekten zunächst feststellen müssen, ob mit erheblichen Umweltauswirkungen ,zu rechnen ist". Ist dies der Fall, sind sämtliche in der Richtlinie aufgeführten Stufen des UVP-Verfahrens durchzuführen. Voraussetzung für die Entscheidung über das Screening ist eine Prüfung des Projekts und der davon betroffenen Umwelt, um ermitteln zu können, ob ,erhebliche Umweltauswirkungen" zu eintreten können. Um den Mitgliedstaaten das Fällen der Screening-Entscheidung zu erleichtern, sieht die Richtlinie einen gewissen Ermessensspielraum für die Festlegung der Kriterien vor, anhand derer erhebliche Umweltauswirkungen festzustellen sind. In den Rechtssachen Großkrotzenburg Kommission/Belgien und Niederländische Deiche entschied der EuGH, dass der den Mitgliedstaaten eingeräumte Ermessensspielraum durch die Angaben zu den Grenzen, innerhalb derer sich die Mitgliedstaaten bewegen dürfen, erheblich eingeschränkt wird. In die Richtlinie 97/11/EG wurde Artikel 4 Absatz 2 neu aufgenommen, demzufolge die Mitgliedstaaten die Entscheidung über das Screening auf folgende Punkte stützen müssen:

[10] Siehe KEG (2001) Environmental Impact Assessment - Guidance on Screening, Brüssel, KEG.

(a) Einzelfalluntersuchung von Projekten

(b) durch Mitgliedstaaten festgelegte Schwellenwerten und Kriterien

(c) Kombination aus (a) und (b).

3.2.2 Nach den Entscheidungen in der Rechtssachen Großkrotzenburg Kommission/Belgien und Niederländische Deiche dürfen die Mitgliedstaaten Schwellenwerte nicht dazu nutzen, bestimmte Projektklassen völlig auszunehmen, sondern nur, um bei sehr kleinen oder weniger wichtigen Projekte keine UVP vorzusehen. In der Rechtssache C-392/96 Kommission/Irland entschied der EuGH, dass Schwellenwerte nicht allein anhand der Größe oder anderer physischer Merkmale eines Projekts festgesetzt werden dürfen und dass Standort- und andere Umweltfaktoren zu berücksichtigen seien. In der Richtlinie 97/11/EG wird diesem Grundsatz durch die Einfügung von Artikel 4 Absatz 3 entsprochen, der folgenden Wortlaut hat: ,Bei der Einzelfalluntersuchung oder der Festlegung von Schwellenwerten und Kriterien im Sinne des Absatzes 2 sind die relevanten Auswahlkriterien des Anhangs III zu berücksichtigen." Die Screening-Kriterien beruhen auf folgenden Aspekten:

- Merkmale des Projekts: z. B. Größe, Nutzung der natürlichen Ressourcen usw.

- Standort des Projekts: z. B. in empfindlichen Gebieten wie Feuchtgebieten, Schutzgebieten und dicht besiedelten Gebieten oder in deren Nähe usw.

- Merkmale der potenziellen Auswirkungen: z. B. Ausmaß der Auswirkungen, grenzüberschreitender Charakter der Auswirkungen usw.

3.2.3 Nach der Annahme der Richtlinie 97/11/EG und in Anwendung der Entscheidungen in den genannten Rechtssachen entwickelten die Mitgliedstaaten folgende Arten von Screening-Schwellenwerten für Projekte des Anhangs II:

- Einschlussschwellen/-Kriterien (verbindlich vorgeschrieben): Projekte einer bestimmten Größe bzw. mit bestimmten Standortmerkmalen oder anderen Merkmalen, die unbedingt einer UVP zu unterziehen sind;

- Richtschwellen und -kriterien: Schwellen dienen ausschließlich zur Orientierung; bei Projekten oberhalb einer bestimmten Größe oder anderen Schwellenwerten/Kriterien ist eher damit zu rechnen, dass eine UVP durchgeführt werden muss, während bei Projekten unterhalb dieser Schwellenwerte eher davon auszugehen ist, dass zwar keine UVP-Pflicht besteht, aber dennoch eine Einzelfalluntersuchung erfolgen muss, um die Wahrscheinlichkeit erheblicher Umweltauswirkungen abzuklären;

- Ausschlussschwellen/-Kriterien: Projekte unterhalb einer bestimmten Größe bzw. mit Standortmerkmalen oder anderen Merkmalen, die nicht UVP-pflichtig sind.

Alle Schwellenwerte und Kriterien müssen auf den Screening-Kriterien des Anhangs III beruhen. Im Hinblick auf jene Länder, die für die Prüfung von Anhang-II-Projekten nicht durchgängig das Instrument der Einzelfallprüfung nutzen, kann die Kombination aus Schwellwerten und Einzelfalluntersuchung als ,Ampelmethode" beschrieben werden (siehe Schaubild 4). Bei fehlenden Ausschlussschwellen wird eine modifizierte ,Ampelmethode" angewendet (siehe Schaubild 5).

Schaubild 4: ,Ampelmethode" für das Screening

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Schaubild 5: Modifizierte ,Ampelmethode" für das Screening

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Änderungen in den Anhängen I und II durch Richtlinie 97/11/EG

3.2.4 Durch die Richtlinie 97/11/EG wurden die beiden in den Anhängen I und II aufgelisteten Projektarten geändert. Die Zahl der Anhang-I-Projekte ist größer geworden, 14 Projektarten kamen neu hinzu, vier wurden erweitert. In einigen Fällen wurden Projekte, die einen bestimmten Schwellenwert überschritten, aus dem Anhang II in den Anhang I verschoben. Beispielsweise waren zunächst alle Anlagen zur Intensivhaltung oder -aufzucht von Gefluegel oder Schweinen in Anhang II erfasst, gemäß Änderungsrichtlinie 97/11/EG gehören Projekte, bei denen die Schwelle von 85 000 Plätzen für Masthähnchen und -hühnchen, 60 000 Plätzen für Hennen, 3 000 Plätzen für Mastschweine (Schweine über 30 kg) oder 900 Plätzen für Sauen überschritten wird, zu den Projekten des Anhangs I, bei denen eine UVP verbindlich vorgeschrieben ist. Zu den Anhang-II-Projekten sind acht Projekte hinzugekommen, acht wurden erweitert. Im Rahmen der Befragung durch die Kommission wurden die Mitgliedstaaten um Stellungnahmen zur Anwendung und zum Nutzeffekt der Einordnung von Projekten in zwei Anhänge ersucht. Zudem sollte Auskunft erteilt werden, ob die Höhe der Schwellenwerte für Projekte des Anhangs I angemessen ist und ob die Kriterien der richtige Auslöser für die Forderung nach einer verbindlichen UVP sind.

3.2.5 Die für die Verschiebung einiger Projekte (z. B. Anlagen zur Intensivhaltung oder -aufzucht von Schweinen) in den Anhang I angeführten Gründe (Größe und mögliche Auswirkungen) halten einige Mitgliedstaaten für fraglich. Bedenken wurden im Hinblick auf die Unkonkretheit mehrerer Projektbeschreibungen geäußert; so könnten z. B. Tagebaue (Anhang I Ziffer 19) Rekultivierungsvorhaben umfassen, bei denen eine Einzelfallprüfung wahrscheinlich günstiger wäre. Unterstützung fand auch die Ansicht, dass Anhang I deutlich flexibler gehandhabt werden sollte, so dass Schwellenwerte angenommen werden könnten, die den nationalen Gegebenheiten und den sozioökonomischen Bedingungen in den einzelnen Ländern Rechnung tragen. Einige Mitgliedstaaten (Belgien-Brüssel, Frankreich, Griechenland, Irland, Niederlande, Österreich und Portugal) verwenden niedrigere Schwellenwerte als in Anhang I vorgesehen. Etliche Mitgliedstaaten weisen darauf hin, dass kleine Länder die Richtlinien-Schwellenwerte für zu hoch halten könnten.

3.2.6 Bis zu einem gewissen Grad waren sich die Mitgliedstaaten darin einig, dass der für Projekte des Anhangs I gewählte Schwellenansatz sinnvoll ist. Gleichwohl stellten einige Mitgliedstaaten die Begründung für die festgelegten Schwellenwerte in Frage und erhoben Bedenken gegen die teilweise unkonkreten Schwellenwerte. So sei beispielsweise bei Projekten des Anhangs I Ziffer 16 (Öl-, Gas- und Chemikalienpipelines) nicht klar, ob sich die Schwelle von 800 mm auf den Innen- oder Außendurchmesser bezieht. Zahlreiche Mitgliedstaaten schlugen die Anwendung geeigneterer Schwellenwerte für bestimmte Projekte vor, darunter:

- Erzeugte Mengen an organischem Stickstoff bei Anlagen zur Intensivhaltung (Anhang I Ziffer 17)

- Größe des Vorhabens anstelle des Gewichts der Schiffe bei Seehandelshäfen (Anhang I Ziffer 8 Buchstabe b)

- Einsatzmengen oder Erzeugungsleistung bei Vorhaben wie integrierten Hüttenwerken zur Erzeugung von Roheisen und Rohstahl sowie integrierten Chemieanlagen (Anhang I Ziffer 4 und 6).

3.2.7 Die Mitgliedstaaten wurden gefragt, ob ihrer Meinung nach Anlass besteht, Projekte von Anhang II nach Anhang I zu verlagern. In einigen Mitgliedstaaten wurde dies bereits getan, indem sie Projekte in ihre Fassung des Anhangs I aufnahmen oder verbindliche Schwellenwerte für bestimmte Projekte des Anhangs II festlegten. Der prozentual höchste Anteil der Befragten meinte allerdings, dass für die Verlagerung von Projekten von Anhang II nach Anhang I kein Anlasse bestehe (Dänemark, Griechenland, Niederlande, Österreich, Schweden, Spanien, UK). In gewisser Weise wurde einheitlich die Meinung vertreten, dass es für eine Beurteilung der Frage, ob weitere Änderungen in den Anhängen I und II erforderlich sind, noch viel zu früh sei und die Beziehungen zwischen den Anhängen und die Modalitäten der EU-weiten Anwendung des Systems noch wesentlich gründlicher untersucht werden müssten. Darüber hinaus wurde davon ausgegangen, dass es zuverlässigerer Angaben über Unterschiede [zwischen den Mitgliedstaaten] bedürfe und die Frage zu klären sei, ob diese Unterschiede möglicherweise aus bestimmten geografischen, sozioökonomischen oder sonstigen Gegebenheiten resultierten oder nicht. Dennoch sehen einige Mitgliedstaaten (Belgien-Flandern, Belgien-Wallonien und Italien) Möglichkeiten für weitere Anpassungen, wobei ein Vorschlag darauf abzielt, die beiden Anhänge zusammenzulegen und verbindliche UVP-Schwellenwerte für jede Projektart einzuführen. Frankreich, Griechenland und Österreich nutzen diesen Ansatz bereits und unterscheiden in ihren nationalen UVP-Rechtsvorschriften nicht zwischen Anhang-I- und Anhang-II-Projekten.

3.2.8 Mehr als die Hälfte der Befragten gab an, dass ihr einzelstaatliches Recht eine UVP für andere als die in den Anhängen I und II aufgelisteten Projektarten vorsieht, wobei Golfplätze am häufigsten genannt wurden. Andere schlugen Ergänzungen zu den Anhängen vor, darunter Folgendes (zum Teil sind sie von den Mitgliedstaaten, die diese Ergänzungen vorschlagen, bereits in innerstaatliche Regelungen aufgenommen worden):

- Anlagen, in denen mit hoch gefährlichen biologischen Stoffen gearbeitet wird

- Anlagen, in denen mit genetisch veränderten Organismen gearbeitet wird, z. B. Laboratorien, Prüfeinrichtungen und Versuchsgebiete

- Schießplätze

- Mobiltelefoniemasten

- Herstellung von Holzfaserplatten

- Teilchenbeschleuniger (mit einer Energie von mindestens 50 MeV)

- Intensivaufzucht von Rindern und Kälbern

- militärische Übungsgelände

- Herstellung von Kalk.

Allerdings stellten die Befragten nicht klar, ob die von ihnen vorgeschlagenen Änderungen in Anhang I oder II vorgenommen werden sollten; vermutlich würden sie zumeist Anhang II betreffen.

3.2.9 Die vorgeschlagene Aufnahme der Intensivaufzucht von Rindern und Kälbern sollte weiter untersucht werden, denn manches spricht dafür, dass die hohe Ammoniak-Belastung der Umwelt in einigen Ländern auf diese Form der Viehhaltung zurückzuführen ist und möglicherweise eine Überwachung erfolgen muss, um die Einhaltung der Anforderungen des UN/ECE-Protokolls zur Bekämpfung von Versauerung, Eutrophierung und zur Verminderung von bodennahem Ozon (so genanntes Multi-Effekt-Protokoll) zu gewährleisten. Der Vorschlag, den Bau von militärischen Übungsgeländen bzw. diesbezügliche Änderungen oder Erweiterungen (bei Vorhaben in einer Größenordnung von mindestens 100 ha) einzubeziehen, ist insofern interessant, als er Verteidigungs-/Sicherheitsbelange berührt, die oft von der UVP ausgenommen sind. Der Hauptgrund für die vorgeschlagene Aufnahme ist darin zu sehen, dass sich entsprechende Übungsgelände häufig in der Nähe von Naturschutzgebieten befinden. Diese Vorschläge sollten nicht als pauschale Forderung nach einer Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Anhänge I und II angesehen werden. Mehrere Befragte sahen für die Aufnahme neuer Projektarten in die Anhänge I und II zum gegenwärtigen Zeitpunkt keinen Anlass und hielten sie angesichts der Tatsache, dass die Änderungen ebenfalls erst vor kurzem erfolgten, für verfrüht. Manche Mitgliedstaaten haben die Liste der Anhang-II-Projekte bereits erweitert und einige der genannten Projektarten aufgenommen, wobei sie lobend erwähnen, dass ihnen sowohl die UVP-Richtlinie als auch ihre nationalen Verfahren den notwendigen Ermessenspielraum lassen, gegebenenfalls neue Projekte in den Anhang II aufzunehmen. Der Umstand, dass andere dies nicht getan haben und dennoch vorschlagen, bestimmte Projekte in die Anhänge einzubeziehen, könnte bedeuten, dass eine Klarstellung hinsichtlich des Ermessensspielraums erfolgen muss, den die Mitgliedstaaten bei der Erweiterung des Anhangs II haben.

Zusammenfassung der Hauptergebnisse: Änderungen in Anhang I und II durch die Richtlinie 97/11/EG

Offenbar haben die Mitgliedstaaten kaum nennenswerte Bedenken gegen die derzeitige Unterteilung in Anhang-I- und Anhang-II-Projekte, und sie scheinen von dem gemäß Richtlinie zulässigen Ermessensspielraum Gebrauch zu machen, der es ihnen ermöglicht, die Anzahl der in den Anwendungsbereich von Anhang I fallenden Projekte zu erhöhen. Der für Projekte des Anhangs I genutzte Schwellenansatz findet in den Mitgliedstaaten breite Unterstützung.

Maßnahme: Siehe Empfehlung 5.4.2.(i)

Screening von Anhang-II-Projekten gemäß Richtlinie 97/11/EG

3.2.10 Die meisten Mitgliedstaaten nutzen offenbar eine Kombination aus Schwellenwerten und Einzelfallprüfung (siehe Tabelle 7). In Belgien-Brüssel, den Niederlanden, Deutschland, Frankreich, Italien, Österreich, Portugal, Spanien und im UK werden Schwellenwerte festgesetzt, um Projekte von der UVP auszunehmen, die eine bestimmte Größe oder Kriterien der UVP unterschreiten.

Tabelle 7 Mechanismen der Mitgliedstaaten für das Screening von Anhang-II-Projekten

Österreich // Das Screening beruht auf einer Kombination aus Schwellenwerten und Einzelfalluntersuchung. Bei einigen Schwellenwerten ist eine UVP zwingend vorschrieben. Bei der Einzelfallprüfung werden Richtschwellen angewendet, und in empfindlichen Gebiete gelten in der Regel halb so hohe Schwellenwerte. Es wird auch mit Ausschlussschwellen gearbeitet; neue Projekte und Änderungen bei bestehenden Projekten, die unterhalb von 25 % des betreffenden Schwellenwerts liegen, sind nicht UVP-pflichtig.

//

Belgien // (Brüssel)

Bei bestimmten Projektarten werden Schwellenwerte für eine verbindliche UVP festgelegt (Schwellenwerte für Projekte der Kategorie A). Die Richtschwellen (Schwellenwerte für Projekte der Kategorie B) dienen bei kleineren Anlagen auch als Ausschlussschwellen.

(Flandern)

Grundsätzlich wird nach Maßgabe der geplanten Vorschriften eine Liste von Projektarten/Tätigkeiten (einschließlich Schwellenwerte) vorgeschlagen, die UVP-pflichtig sind. In einer zweiten Liste werden die Tätigkeiten erfasst, die einer Einzelfallprüfung zu unterziehen sind.

(Wallonien)

Es wird ein System verbindlicher, unveränderlicher Schwellenwerte angewendet. Unterhalb dieser Schwellenwerte ist keine UVP erforderlich.

//

Dänemark // Bei Anhang-II-Projekten erfolgt hauptsächlich eine Einzelfallprüfung; dazu werden Kriterien des Anhangs III herangezogen. Es gibt eine begrenzte Anzahl von verbindlichen Schwellenwerten und/oder Standortkriterien, und unterhalb dieser Schwellen erfolgt eine Einzelfalluntersuchung. Ausschlussschwellen bestehen nicht.

//

Finnland // Einige Projekte des Anhangs II wurden in die Liste der UVP-pflichtigen Projekte mit Schwellenwerten aufgenommen. Bei anderen Anhang-II-Projekten wird das Screening grundsätzlich mithilfe der Einzelfallprüfung nach Anhang II durchgeführt, wobei es weder Richt- noch Ausschlussschwellen gibt.

//

Frankreich // Es werden (technische, finanzielle und von der Art des Vorschlags abhängige) Ausschlussschwellen und -kriterien genutzt. Grundsätzlich sind alle nicht auf diese Art und Weise ausgenommenen Projekte UVP-pflichtig. Ein vereinfachtes UVP-Verfahren wird in einigen Fällen durchgeführt, in denen eine vollständige UVP für nicht erforderlich erachtet wird.

//

Deutschland // Hier gilt ein System verbindlicher Schwellenwerte. Unterhalb dieser Schwellen werden zusätzliche Schwellen festgelegt, die dazu dienen, das allgemeine Screening von der standortbezogenen Vorprüfung abzugrenzen. Beim ,allgemeinen Screening" müssen alle Kriterien des Anhangs III vollständig untersucht werden. Für die ,standortbezogene Vorprüfung" gelten niedrigere Schwellenwerte, im Mittelpunkt stehen die Kriterien, die lediglich den vorgeschlagenen Projektstandort betreffen.

//

Griechenland // Für Anhang-II-Projekte wird eine verbindliche Liste herangezogen, in der die Schwellen und Kriterien definiert sind, bei deren Überschreitung eine UVP in jedem Fall erfolgen muss. Projekte, bei denen diese Grenzen unterschritten werden, sind einem ,vereinfachten UVP-Verfahren" zu unterziehen.

//

Irland // Verbindliche Schwellenwerte wurden für jede der Projektklassen des Anhangs II festgelegt. Es besteht eine Rechtsgrundlage, um UVP in den Fällen (unter Verweis auf die Kriterien des Anhangs III) durchzusetzen, in denen diese Schwellenwerte zwar unterschritten werden, die zuständige Behörde aber dennoch mit erheblichen Umweltauswirkungen rechnet. Ausschlussschwellen werden nicht angewendet.

//

Italien // Anhand einer Liste werden Anhang-II-Projekte ermittelt, bei denen eine UVP verbindlich vorgeschrieben ist. Andere Projekte des Anhangs II werden mithilfe einer Kombination aus Schwellenwerten und Einzelfalluntersuchung geprüft. Für fast alle Anhang-II-Projekte wurden Ausschlussschwellen festgelegt.

//

Luxemburg // Es liegen keine Angaben vor.

//

Niederlande // Für Anhang-II-Projekte gelten Schwellenwerte; bei Überschreitung dieser Schwellenwerte erfolgt eine Einzelfallprüfung (anhand der Kriterien des Anhangs III). Unterhalb der Schwellenwerte ist keine UVP erforderlich.

//

Portugal // Für das Screening von Anhang-II-Projekten werden verbindliche Schwellenwerte herangezogen. In empfindlichen Gebieten gelten abweichende Schwellenwerte. Eine Einzelfallprüfung gibt es nicht.

//

Spanien // Mithilfe verbindlicher Schwellenwerte werden UVP-pflichtige Projekte ermittelt. Andere Anhang-II-Projekte werden einer Einzelfallprüfung unter Anwendung von Richtschwellen unterzogen. Ausschlussschwellen werden nicht genutzt.

//

Schweden // Bei bestimmten Projektarten besteht eine allgemeine UVP-Pflicht, z. B. Eisenbahnen, Straßen, Herstellung von Zement. Für andere Projekte gilt eine Kombination aus verbindlichen Schwellenwerten und Einzelfalluntersuchung. Ausschlussschwellen bestehen nicht.

//

UK // Für das Screening wird eine Kombination aus Richtschwellen und Einzelfallprüfung genutzt. Bei Unterschreitung festgelegter Ausschlussschwellen ist keine UVP erforderlich (nur in Ausnahmefällen, in denen der Minister kraft seiner Sonderbefugnisse eine UVP anordnen kann).

Diese Aussage bedarf jedoch der Erläuterung, da in den einzelnen Mitgliedstaaten für die verschiedenen Projektarten unterschiedliche Ansätze gewählt werden. Ausschlussschwellen bestehen nicht zwangsläufig für alle Projektarten in allen genannten Ländern. In einigen Fällen dienen die verbindlichen Schwellen, d. h. die Einschlussschwellen, zugleich als Ausschlussschwellen, was bedeutet, dass ein Projekt bei Überschreitung einer festgesetzten Schwelle stets UVP-pflichtig ist, bei Unterschreitung hingegen von der UVP ausgenommen ist. Das Screening auf der unterhalb des Schwellenwerts liegenden Stufe wird von einigen Mitgliedstaaten nur bei bestimmten Projekten praktiziert. In wieder anderen Fällen sind Projekte unterhalb verbindlicher Schwellenwerte Gegenstand eines vereinfachten UVP-Verfahrens. Deutschland, Frankreich, Griechenland u