Stellungnahme zu dem allgemeinen Rahmen für die Tätigkeit der Kommission der Europäischen Gemeinschaften im Bereich Sicherheit, Arbeitshygiene und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz (94/C 195/26)

Die Kommission beschloß am 19. November 1993, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EWG-Vertrags um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen: "Allgemeiner Rahmen für die Tätigkeit der Kommission der Europäischen Gemeinschaften im Bereich Sicherheit, Arbeitshygiene und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz".

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Sozial- und Familienfragen, Bildungswesen und Kultur nahm ihre Stellungnahme am 14. April 1994 an. Berichterstatter war Herr Etty.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 315. Plenartagung (Sitzung vom 28. April 1994) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Allgemeine Bemerkungen

1.1. Der Ausschuß stellt fest, daß die Vorlage der Kommission einen "Allgemeinen Rahmen" für ihre Tätigkeit darstellt, jedoch kein Aktionsprogramm, das ein konkretes Vorgehen und spezifische Maßnahmen für die nächsten Jahre vorsieht. Es ist zu wünschen, daß die Kommission in Kürze dem Rat, dem Parlament und dem Wirtschafts- und Sozialausschuß einen Vorschlag für ein Aktionsprogramm vorlegt. In diesem Vorschlag müsste auch die finanzielle Grundlage des Aktionsprogramms festgelegt werden.

1.2. Die vier von der Kommission abgesteckten Maßnahmenbereiche (Implementierung, Konsolidierung, Rationalisierung und Vervollständigung der Gemeinschaftsgesetzgebung; Förderung der Tätigkeit der Gemeinschaft im Bereich der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes am Arbeitsplatz ausserhalb der Gemeinschaft und internationale Zusammenarbeit; Information, allgemeine und berufliche Bildung; Entwicklung nichtgesetzgebender flankierender Maßnahmen, insbesondere zur Ergänzung und Unterstützung gesetzlich festgelegter Ziele) sind zu befürworten.

1.3. Allgemeine Bedenken hat der Ausschuß allerdings aus zwei Gründen:

- Die von der Kommission in Aussicht gestellte Möglichkeit, diese Vorschläge als Ergänzung in das Grünbuch über die Zukunft der Europäischen Sozialpolitik aufzunehmen, könnte in bezug auf die angestrebten Ergebnisse Ungewißheit und unnötige Verzögerungen bewirken. Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz sind maßgebende Bestandteile der europäischen Sozialpolitik, und deshalb müssten sie im Grünbuch den ihnen gebührenden Platz erhalten.

- Die von der Kommission vorgebrachten Ideen sind sehr allgemein und vage. Die spezifischeren Empfehlungen, die der Beratende Ausschuß für Sicherheit, Arbeitshygiene und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz im Januar 1993 für ein neues Aktionsprogramm aussprach, wurden offenbar nicht berücksichtigt. Auch den Anregungen, die der Wirtschafts- und Sozialausschuß in seinen Stellungnahmen neueren Datums zu diesen Fragen vorbrachte, schenkte die Kommission offensichtlich noch nicht viel Beachtung.

1.4. Die Vorschläge für die Weiterentwicklung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften über Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz sind unklar. Allem Anschein nach verlagert die Kommission den Schwerpunkt von Richtlinien auf nichtgesetzgebende Maßnahmen. Der Ausschuß ist sich zwar der Bedeutung der nichtgesetzgebenden Maßnahmen bewusst, doch erscheint ihm - wie dies auch in seinen früheren einschlägigen Stellungnahmen zum Ausdruck kam - in mehreren Bereichen ein weiteres gesetzgeberisches Vorgehen angebracht (z.B. Sicherheits- und Gesundheitsschulung am Arbeitsplatz, Arbeitsmedizin usw.).

1.5. Die Überwachung der Implementierung der Gemeinschaftsvorschriften durch die Mitgliedstaaten müsste einen wichtigen Platz in dem künftigen sozialen Dialog über Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz in der Gemeinschaft einnehmen.

1.6. Die Kommission sollte sich im Rahmen ihrer künftigen Tätigkeit unbedingt mit den möglichen Auswirkungen einer europäischen Normenpolitik (auf der Grundlage von Artikel 100 a) im Bereich Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz befassen. Die Vertreter der Arbeitnehmer und Arbeitgeber sollten in angemessener Weise unterrichtet, einbezogen und darin unterstützt werden, ihre Mitwirkung einzubringen. Die Kommission sollte geeignete Vorschläge zur Konkretisierung dieses Ziels unterbreiten. Bei der Gestaltung normenpolitischer Maßnahmen für diesen Bereich sollte auf die Sachkunde und Erfahrung einzelstaatlicher Einrichtungen, die sich mit Arbeitsunfällen befassen (wie die Berufsgenossenschaften in Deutschland), zurückgegriffen werden.

1.7. Der Ausschuß tritt dafür ein, daß die Kommission Vorschläge zur Entwicklung gemeinsamer Konzepte im Bereich von Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz erarbeitet, beispielsweise in bezug auf Risikobewertung, Ausbildung und Durchsetzung.

2. Besondere Bemerkungen

2.1. Sozialer Dialog

2.1.1. Der Ausschuß hält es für richtig, daß die Kommission dem sozialen Dialog bei der Vorbereitung von Maßnahmen auf dem Gebiet von Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz grosse Bedeutung beimisst.

2.1.2. Zugleich macht der Ausschuß erneut darauf aufmerksam, daß er in verschiedenen Stellungnahmen aus der letzten Zeit (erst kürzlich in der Stellungnahme zum Thema "Chemische Stoffe" vom November 1993) (1) seine Besorgnis über eine mögliche Schwächung der Rolle des Beratenden Ausschusses zum Ausdruck brachte. Die Art und Weise, wie die Kommission die zuvor erwähnten einstimmigen Empfehlungen des Beratenden Ausschusses behandelt hat, ist dazu angetan, diese Besorgnis zu verstärken.

2.1.3. Der Beratende Ausschuß muß über angemessene Ressourcen verfügen.

2.2. Verknüpfung mit andereren Programmen

2.2.1. Der Ausschuß begrüsst es, daß die Kommission einer Verknüpfung mit dem Umwelt- und Verbraucherschutz, der Landwirtschaft und der Forschung besondere Aufmerksamkeit schenkt.

2.2.2. Erfreulich ist, daß in verschiedenen Gemeinschaftsprogrammen für Forschung und Entwicklung die Einbeziehung von Fragen der Arbeitsumwelt als notwendig erkannt wurde (z.B. in den neuen Programmen über Industrie- und Werkstofftechnologien, Biomedizin, Gesundheit und Umwelt). Die Kommission sollte weitere Schritte in dieser Richtung unternehmen und ihr diesbezuegliches Vorgehen noch ausbauen.

2.2.3. Der Ausschuß denkt dabei an den möglichen Einsatz von F+E-Mitteln für Telematik und transeuropäische Netze in Verbindung mit der Errichtung von Datenbanken über Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten.

2.3. Wirtschaftliche und soziale Auswirkungen auf die KMU

2.3.1. Der Ausschuß wiederholt seine bereits bei früheren Gelegenheiten bekundete Ansicht, daß die KMU nicht von den Gemeinschaftsbestimmungen über Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz ausgeklammert werden dürften. Nicht die Grösse eines Betriebes, sondern das Gefahrenmoment sollte für die Sicherheits- und Gesundheitsüberwachung das entscheidende Kriterium sein. Bei der Gestaltung von Maßnahmen auf dem Gebiet der Sicherheits- und Gesundheitsschutzpolitik sollte die Kommission besonders darauf achten, daß diese auch für die KMU tatsächlich durchführbar und zu verkraften sind.

2.3.2. Impaktstudien sind wichtig, doch vermögen sie eine soziale und politische Bewertung als Grundlage für die Politik gegenüber den KMU - und letztlich allen Unternehmen - nicht zu ersetzen.

2.3.3. Bei der Entwicklung jeglicher Methode für Impaktstudien muß offen und transparent vorgegangen werden. Die derzeit im Bereich Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz angewandten Methoden sind äusserst unpräzise und voll von strittigen Annahmen. Keine Methodik sollte zur Anwendung gelangen, ohne daß die Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertreter umfassend konsultiert und die Vorstellungen betreffend den allgemeinen Ansatz auf einen Nenner gebracht werden.

2.3.4. Die Kommission muß die Entwicklung neuer Tätigkeiten in die Wege leiten, die den KMU dabei helfen können, Mindestnormen für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz einzuhalten. Dies muß u.a. dadurch geschehen, daß die Einführung nationaler Arbeitsstättenfonds gefördert wird. Es dürfte nicht davon ausgegangen werden, daß es zur Lösung der Probleme der KMU (und der sozialwirtschaftlichen Einrichtungen) genügt, die Beratung und Anleitung auszubauen. Ein Schlüsselfaktor ist die Ausgestaltung der "Mittlerfunktion" (Personen oder Einrichtungen, die als Verbindungsstelle zwischen den Ordnungsbehörden und den KMU wirken, wie z.B. Gewerbe- und Unternehmerverbände, Ausbildungsanstalten, Banken und Versicherungen, Belieferer, Generalunternehmer).

2.4. Maßnahmen

2.4.1. Implementierung, Konsolidierung, Rationalisierung und Vervollständigung der Gesetzgebung

2.4.1.1. Die Mitgliedstaaten müssen die geltenden Gemeinschaftsvorschriften über Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz strikt zur Anwendung bringen. Die Kommission muß einen klaren Eindruck vom derzeitigen Stand der Dinge vermitteln. Sie müsste schon bald dem Wirtschafts-und Sozialausschuß und dem Parlament einen Lagebericht vorlegen und den Beratenden Ausschuß dazu hören.

2.4.1.2. In Zukunft muß die Kommission auch über die Maßnahmen, die sie zur Anregung einer ordnungsgemässen Umsetzung und Implementierung der europäischen Rechtsvorschriften in den Mitgliedstaaten getroffen hat, sowie über die Wirkung dieser Maßnahmen berichten.

2.4.1.3. Die Kommission muß klären, worin der Auftrag des "Ausschusses hoher Aufsichtsbeamter" bestehen soll. Die Zulassung von Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertretern als Beobachter in diesem Ausschuß müsste erwogen werden.

2.4.1.4. Die Prioritäten bei der von der Kommission vorgeschlagenen technischen Weiterentwicklung der bestehenden Richtinien müssten im Benehmen mit dem Beratenden Ausschuß herausgearbeitet werden.

2.4.1.5. Wie der Ausschuß schon in früheren Stellungnahmen betonte, müsste die Konsolidierung der Rechtstexte zu einer Vereinfachung der Normen führen, ohne daß dies mit einer Senkung dieser Normen oder einer Verwässerung der derzeit geltenden Anforderungen einhergeht.

2.4.1.6. Es muß eine Durchsicht der bestehenden Gemeinschaftsgesetzgebung im Bereich Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz vorgenommen werden, um festzustellen, welche Hauptrisikobereiche noch nicht durch Einzelrichtlinien geregelt sind. Hier sogleich einige Beispiele für Aktionsbereiche, die von der Kommission in Angriff genommen werden müssen:

- Unfälle bei Beförderungen an der Arbeitsstätte,

- Schäden an den oberen Gliedmassen durch repetitive Arbeit,

- arbeitsbedingter Streß,

- Verhütung von Gewalttätigkeit im Arbeitsleben (der Arbeitnehmer ausgesetzt sind, deren Tätigkeit Publikumsverkehr einschließt, und die auch Probleme wie sexuelle und rassenfeindliche Belästigung am Arbeitsplatz, Schikanen und Verbalinjurien einschließt).

2.4.2. Zusammenarbeit und Förderung der Schutzmaßnahmen im internationalen Rahmen

2.4.2.1. Die Kommission muß klar darlegen, welche Maßnahmen zur Umsetzung ihrer Vorschläge getroffen werden sollen, welche Mittel ihr zur Verfügung stehen und wie diese aufgeteilt werden sollen. Es wäre gut, die Übernahme der Gemeinschaftsnormen durch die Staaten Mittel- und Osteuropas zu fördern. Der Ausschuß würde gerne Näheres darüber erfahren, wie dabei vorzugehen wäre. Die Kommission muß auch klarstellen, welche Auswirkungen sich für die "Artikel-100 a-Richtlinien" ergeben. Ausserdem weist der Ausschuß darauf hin, daß die Bemühungen, die die Kommission Drittländern gegenüber unternimmt, nur dann überzeugend sein werden, wenn die Staaten der Europäischen Union diese Normen auch selbst zur Anwendung bringen.

2.4.3. Information, allgemeine und berufliche Bildung

2.4.3.1. Das Recht der Arbeitnehmer auf Information über Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz muß überprüft und ggf. gestärkt werden. Die Empfehlungen des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Beratenden Ausschusses wurden hier nicht gebührend berücksichtigt.

2.4.3.2. Die Kommission muß von einem Gesamtkonzept ausgehen, das mittels verschiedener Initiativen und Instrumente die allgemeine schulische Unterweisung von Kindern, die Berufsbildung, die gefahrenbezogene Unterweisung über Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz (insbesondere in den KMU) und die Unterweisung der mit Sicherheits- und Gesundheitsfragen betrauten Arbeitnehmervertreter und anderer Fachleute auf dem Gebiet der Gefahrenverhütung - einschließlich der betroffenen Führungskräfte - umfasst [vgl. Initiativstellungnahme des Ausschusses zum Thema "Unterweisung über Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz" vom Juni 1993 (1)].

2.4.3.3. Die vorgeschlagenen informationsfördernden Maßnahmen sind zu befürworten, doch muß erneut festgestellt werden, daß die Vorschläge nicht detailliert genug sind.

2.4.3.4. Die Normen, Ressourcen und Systeme der Sicherheits- und Gesundheitserziehung in den Mitgliedstaaten müssen aufgezeichnet werden, um das derzeitige Niveau der einschlägigen Maßnahmen zu erfassen und zu vergleichen. Die Kommission sollte gemeinschaftsweite Ausbildungsnormen beispielsweise für Fachkräfte auf dem Gebiet von Sicherheit und Gesundheitsschutz oder für bestimmte Hochrisikotätigkeiten entwickeln.

2.4.3.5. Der Ausschuß spricht sich nachdrücklich dafür aus, umfassende Lehrgänge über Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz in die Schulbildung und die Weiterbildungslehrpläne einzubauen.

2.4.4. Nichtgesetzgebende Maßnahmen

2.4.4.1. Die Entwicklung eines einheitlichen Systems der Berichterstattung über Arbeitsunfälle und Sicherheits- und Gesundheitsverhältnisse muß Gegenstand unablässiger Bemühungen sein.

2.4.4.2. Die Frage der multidisziplinären Einrichtungen für Gefahrenverhütung stellt weiterhin eine Priorität dar und sollte in Bälde in einem Sonderbericht behandelt werden. Untersucht werden müsste insbesondere, welche Palette von Sachverständigen und Diensten beim Arbeitgeber eingerichtet werden oder diesem zur Verfügung stehen müsste, damit er die Anforderungen, die sich aus den Vorschriften über Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz ergeben, richtig erfassen und erfuellen kann.

2.4.4.3. Der Ausschuß befürwortet die Erstellung von Leitlinien für die Risikobewertung als vordringliche Maßnahme. Es muß hier ein konsequenter Ansatz gefunden werden, der sich auf alle Risikoarten anwenden lässt.

2.4.4.4. Das Verzeichnis der Bereiche, für die besondere Untersuchungen durchzuführen sind, muß überarbeitet und erweitert werden. Besondere Aufmerksamkeit verdienen Schäden an den oberen Gliedmassen und Gewalttätigkeiten, denen die Arbeitskräfte ausgesetzt sind.

2.5. Festsetzung von Prioritäten

Das Verfahren, der Zeitplan und die Finanzierung der künftigen Prioritäten sind unklar. In Anbetracht der eingehenden Konsultation und Diskussion, die 1992 und 1993 bereits stattgefunden hat, besteht hier Anlaß zu erheblicher Besorgnis. Der Ausschuß dringt darauf, daß die Kommission rasch klare Vorschläge vorlegt.

2.6. Die Agentur

Eine zweckdienliche Konsultation zu dem "Allgemeinen Rahmen" könnte daran scheitern, daß keine genaueren Angaben über Struktur, Funktion, Rolle und Ressourcen der Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz geliefert werden. Der Ausschuß verweist diesbezueglich auf seine Stellungnahme zur Agentur vom April 1992 (unter anderem auf die Diskrepanz zwischen den höchst anspruchsvollen Zielen, die der Vorschlag der Kommission verfolgt, und den bescheidenen Mitteln, die dafür zur Verfügung stehen).

Geschehen zu Brüssel am 28. April 1994.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Susanne TIEMANN

(1) ABl. Nr. C 34 vom 2. 2. 1994, S. 42.

(2) ABl. Nr. C 249 vom 13. 9. 1993, S. 12.