In den vergangenen Jahren wurden auf der Ebene der EU, der Mitgliedstaaten und auf lokaler Ebene mit verschiedenen Maßnahmenpaketen die Luftschadstoffemissionen, unter anderem von Großfeuerungs- und Industrieanlagen und verkehrsbedingte Emissionen (z. B. durch Verbesserungen der Treibstoffqualität und die stufenweise eingeführten „Euro-Normen“ für Schadstoffemissionen), erfolgreich reduziert. Dies ist ein Beweis dafür, dass es mit kostenwirksamen Lösungen möglich ist, die Innovationstätigkeit zu fördern und die Wettbewerbsfähigkeit der EU im Einklang mit den breiter gefassten Prioritäten der Europäischen Kommission in den Bereichen nachhaltiges Wachstum und Schaffung von Arbeitsplätzen positiv zu beeinflussen.

Darüber hinaus wurde im Nachgang zum Skandal um die Schadstoffemissionen durch Kraftfahrzeuge im Jahr 2015 das Legislativpaket zur Kontrolle der Emissionen von Fahrzeugen im praktischen Fahrbetrieb erlassen, mit dem gewährleistet wird, dass die Emissionsnormen ordnungsgemäß umgesetzt und die Typgenehmigungsanforderungen verschärft werden. Das Paket umfasst Tests für Stickstoffoxid- und Partikelemissionen sowie neu einzuführende Regeln für die Prüfung der Übereinstimmung in Betrieb befindlicher Fahrzeuge, mit denen die Prüfungen bereits in Betrieb befindlicher Fahrzeuge verbessert werden sollen. Mit den letzten, am 3. Mai erlassenen Änderungen wurden die Spielräume technischer Unsicherheiten bei den Prüfungen der Emissionen unter realen Fahrbedingungen reduziert, die Emissionsprüfungen bereits im Verkehr eingesetzter Fahrzeuge ausgeweitet sowie Prüfungen durch unabhängige und zugelassene Dritte eingeführt. Darüber hinaus müssen seit September 2017 neue Typen von leichten Nutzfahrzeugen ein neuartiges Prüfverfahren für Labortests im Rahmen von Typgenehmigungen durchlaufen, das den realen Fahrbedingungen näherkommt.

Die erste Säule umfasst die Luftqualitätsnormen, die in den Luftqualitätsrichtlinien für bodennahes Ozon, Partikel, Stickoxide, gefährliche Schwermetalle und eine Reihe weiterer Schadstoffe festgelegt sind. Diese Luftqualitätsnormen sollten von allen Mitgliedstaaten in ihrem gesamten Hoheitsgebiet je nach Schadstoff ab 2005 bzw. 2010 eingehalten werden. Bei Überschreitung der festgelegten Grenzwerte sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, Luftqualitätspläne mit einer detaillierten Beschreibung von Maßnahmen zu erstellen, mit deren Hilfe der Zeitraum, in dem die Grenzwerte überschritten werden, so kurz wie möglich gehalten wird.

Die EU setzt sich seit Jahrzehnten durch die Kontrolle der Emissionen von Schadstoffen in die Atmosphäre, die Verbesserung der Kraftstoffqualität sowie durch die Integration von Umweltschutzanforderungen in die Sektoren Verkehr, Industrie und Energie für eine bessere Luftqualität ein. Damit soll die Luftverschmutzung auf ein Niveau reduziert werden, bei dem die schädlichen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt im gesamten Gebiet der EU minimiert werden. Da die Luftverschmutzung vor nationalen Grenzen nicht haltmacht, ist eine Koordinierung auf EU-Ebene so wichtig. Nach EU-Recht wird die Wahl der Mittel für die Einhaltung der auf EU-Ebene vereinbarten Grenzwerte den Mitgliedstaaten überlassen. Bei den wichtigsten Verschmutzungsquellen wird mit auf EU-Ebene geltenden Normen eine effiziente Funktionsweise des Binnenmarktes gewährleistet.

In dieser Mitteilung werden die breit angelegten politischen Bemühungen, mit denen die EU die zur Einhaltung ihrer Ziele erforderlichen Maßnahmen der Mitgliedstaaten unterstützt und fördert, dargelegt; ferner wird darin auf die Durchsetzungsmaßnahmen eingegangen, mit deren Hilfe derzeit gewährleistet wird, dass das gemeinsame Ziel einer sauberen Luft für alle Bürgerinnen und Bürger Europas in der gesamten EU auf Dauer verwirklicht wird.

Die Luftverschmutzung verursacht chronische und ernsthafte Erkrankungen wie Asthma, Herz-Kreislauf-Probleme und Lungenkrebs. Jüngsten Daten der Weltgesundheitsorganisation zufolge sind die Luftverschmutzungswerte in vielen Teilen der Welt nach wie vor bedrohlich hoch; so atmen neun von zehn Menschen Luft mit hohem Luftschadstoffgehalt ein. Die Luftverschmutzung stellt – mit über 400 000 vorzeitigen Todesfällen jährlich – weiterhin die häufigste umweltbedingte Ursache für frühe Sterblichkeit dar. Die Gesellschaft entrichtet dafür mit enormen externen Gesundheitskosten einen hohen Preis.

Dessen ungeachtet wird die Lebensqualität der Bürgerinnen und Bürger der EU weiterhin dadurch beeinträchtigt, dass die Luftqualitätsnormen immer noch nicht eingehalten werden. Besonders spürbar ist dies in urbanen Gebieten, in denen die Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger Europas leben.

Durch die gemeinsamen Bemühungen der EU und der nationalen, regionalen und lokalen Behörden hat sich die Luftqualität in der Europäischen Union (EU) in den letzten Jahrzehnten verbessert. Dies führte dazu, dass das BIP der EU seit 2000 um 32 % gestiegen ist und die Emissionen der wichtigsten vier Luftschadstoffe – je nach Schadstoff – um 10 % bis 70 % zurückgegangen sind.

Darüber hinaus ist die Europäische Kommission bereit, weitere Gespräche mit den Mitgliedstaaten zu führen, und zwar auch im Rahmen von Veranstaltungen in den Hauptstädten, die als Forum für „Dialoge über saubere Luft“ in Mitgliedstaaten mit erheblichen Umsetzungslücken dienen. Ziel ist es, einschlägige Maßnahmen der EU und der Mitgliedstaaten in allen Branchen voll umzusetzen, Sensibilisierungsarbeit zu leisten und den Bürgerinnen und Bürgern eine direkte Mitwirkung an den zur Verbesserung der Luftqualität eingeleiteten Maßnahmen zu ermöglichen. Damit wird die Teilnahme hochrangiger Politiker an diesen Dialogen gewährleistet, und die Mitgliedstaaten sind aufgefordert, die Dialoge zu nutzen, um einen integrierten, über Branchen und Governance-Ebenen hinweg konzipierten Ansatz zur Bewältigung der Herausforderungen der Luftqualität zu entwickeln.

Mit Blick auf die Sorgen, die sich die Bürgerinnen und Bürger zu Recht um ihre Gesundheit machen, haben sich die Mitgliedstaaten im Rat und das Europäische Parlament auf Luftqualitätsstandards verständigt. Durch gemeinsame Luftqualitätsstandards wird für alle Menschen in der gesamten EU ein Mindeststandard für die Luftqualität gewährleistet, zudem werden EU-weit gleiche Wettbewerbsbedingungen für die Industrie geschaffen. Als Voraussetzung für ihre wirksame Umsetzung gilt es, über die Verwaltungsgrenzen zwischen den Behörden hinweg wirksame Maßnahmen auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene zu ergreifen. Wenn aufgrund von Untätigkeit die einschlägigen EU-Rechtsvorschriften nicht eingehalten werden, liegt die Entscheidungsbefugnis bei den nationalen Gerichten, wie aus den unlängst in den in einer Reihe von Mitgliedstaaten gefällten Urteilen ersichtlich ist.

Die Landwirtschaft ist eine der Hauptquellen von Luftschadstoffen wie z. B. Ammoniak, einer wichtigen Vorläufersubstanz für Partikel mit nicht unbeträchtlichen Auswirkungen auf städtische Gebiete. Zur Reduzierung solcher Emissionen werden agronomische Maßnahmen (zur Verringerung des Bedarfs an Stickstoffdünger) ergriffen, ferner die tierische Erzeugung betreffende Maßnahmen (geschlossene Lagerung von Wirtschaftsdünger, verbesserte Anwendung von Wirtschafts- und Harnstoffdünger, bessere Fütterungsstrategien, sodass die Tiere ammoniumärmeren Dünger produzieren, sowie anaerobe Vergärung für große Landwirtschaftsbetriebe) oder Energiesparmaßnahmen (Entwicklung von Fotovoltaikanlagen oder Reduzierung des Kraftstoffverbrauchs). Diese Maßnahmen sind bereits nutzbar, sie sind technisch und wirtschaftlich durchführbar und sollten in größerem Umfang zur Anwendung kommen.

Maßnahmen zur Verringerung von Emissionen aus der Industrie – die zweitwichtigste Quelle von Partikelemissionen und die größte Quelle von flüchtigen organischen Verbindungen – werden größtenteils durch die Anwendung der gemäß der EU-Richtlinie über Industrieemissionen festgelegten „besten verfügbaren Techniken“ durchgeführt. In der Praxis müssen große Industrieanlagen in der EU sowie große Wärmekraftwerke die wirksamsten Techniken zur Emissionsvermeidung oder -verringerung einsetzen, die technisch durchführbar und innerhalb der Branche wirtschaftlich durchsetzbar sind.

Maßnahmen zur Verringerung von Schadstoffemissionen aus Strom- und Wärmeerzeugung und Bemühungen um eine Reduzierung der Treibhausgasemissionen gehen oftmals Hand in Hand. Dabei werden ohne Verbrennungstechnologie auskommende Energiequellen (Solar- und Windenergie oder Wasserkraft), Kraft-Wärme-Kopplung, dezentrale Energieerzeugungseinheiten (z. B. Mini-Netze und Solardachanlagen), Programme, auch steuerliche Anreize, für den Austausch älterer und ineffizienter Kessel in Haushalten, Fernwärme- und Fernkälteversorgung oder – in bestimmten Fällen – Festbrennstoffverbote verstärkt genutzt. Durch diese Maßnahmen werden Partikelemissionen sehr wirksam verringert. Die EU-Beihilfevorschriften geben den Mitgliedstaaten einen Rahmen vor, der es ihnen ermöglicht, Investitionen in solche Maßnahmen zu fördern.

Schließlich erstellt die Europäische Kommission nicht bindende Leitlinien mit Empfehlungen und bewährten Verfahren, die für lokale Verwaltungen im Zusammenhang mit Zufahrtsbeschränkungen für Fahrzeuge in Städten hilfreich sein können. So gibt es über den Einsatz herkömmlicher Aufkleber hinaus – auch dank moderner Informationstechnologien – unterschiedlichste Möglichkeiten zur Durchsetzung von Umweltzonen. Die Europäische Kommission bemüht sich gemeinsam mit den Interessenträgern und den nationalen und lokalen Behörden darum, Zufahrtsregelungen einheitlicher zu gestalten und besser zu bewerben und unterstützt die Stadtverwaltungen bei der Bereitstellung diesbezüglicher Informationen/Daten. In jedem Fall ist es wichtig, dass alle Pläne für Zufahrtsregelungen nicht isoliert, sondern als Bestandteil eines umfassenden Plans für nachhaltige urbane Mobilität konzipiert und ordnungsgemäß in lokale Luftqualitätspläne gemäß der Richtlinie 2008/50/EU integriert werden.

Zur Unterstützung der Behörden bei der Durchführung dieser Maßnahmen legte die Europäische Kommission im Vorjahr zwei Mobilitätspakete vor. Im Rahmen des ersten Mobilitätspakets schlug die Europäische Kommission eine Aktualisierung der EU-Rechtsvorschriften für Straßenbenutzungsgebühren und die Ausdehnung ihres Anwendungsbereichs auf Autobusse, leichte Nutzfahrzeuge und Personenkraftwagen vor, sodass angemessene, entfernungsabhängige Straßenbenutzungsgebühren – differenziert nach der Umweltverträglichkeit schwerer und leichter Nutzfahrzeuge im Hinblick auf die Internalisierung ihrer realen Nutzungskosten – gefördert werden. Das zweite Mobilitätspaket enthielt Maßnahmen zur Förderung besser integrierter und umweltfreundlicherer öffentlicher Verkehrsmittel für eine Verlagerung des Güterfernverkehrs von der Straße auf die Schiene, auf Binnenwasserwege oder Kurzstreckenseewege sowie für einen rascheren Umstieg auf emissionsarme und -freie Fahrzeuge mithilfe der neuen CO2-Emissionsnormen für Pkw und leichte Nutzfahrzeuge sowie im Wege öffentlicher Aufträge, insbesondere zur Anschaffung emissionsfreier Stadtbusse. Ferner präsentierte die Europäische Kommission einen durch zusätzliche Mittel finanzierten Aktionsplan für die europaweite Einführung einer Infrastruktur für alternative Kraftstoffe, der auch Ladestationen für Elektrofahrzeuge vorsieht. Darüber hinaus schlug die Kommission im Rahmen des dritten Mobilitätspakets CO2-Emissionsnormen für schwere Nutzfahrzeuge sowie Anreize für emissionsfreie und ‑arme Fahrzeuge vor. Überdies unterbreitete die Kommission einen strategischen Plan für ein konkurrenzfähiges und nachhaltiges „Batterie-Ökosystem“ in Europa, bei dem die Herstellung von Batteriezellen im Mittelpunkt steht. Für die Automobilindustrie der EU wird die Konkurrenzfähigkeit bei der Produktion von Batterien in Europa eine entscheidende Rolle spielen, wenn es darum geht, sich Wettbewerbsvorteile im Bereich emissionsfreier und ‑armer Fahrzeuge zu verschaffen.

Auf diese Weise wird die Zusammenarbeit ergänzt, die im Kontext der Überprüfung der Umsetzung des Umweltrechts und des Peer-to-Peer-Instruments – beide wurden 2017 zur besseren Umsetzung des Umweltrechts in der EU eingeführt – betrieben wird. Mit der gleichen Zielsetzung sowie zur Förderung der auf Ebene der Mitgliedstaaten bei einer Überschreitung luftqualitätsrelevanter Werte eingeleiteten Maßnahmen wird die Europäische Kommission das Forum für den Vollzug des Umweltrechts und Umweltordnungspolitik nutzen.

4.2.Mitgliedstaaten, Regionen und Städte zusammenbringen

Mit den Initiativen „EU-Städteagenda“ und „Innovative Maßnahmen für eine nachhaltige Stadtentwicklung“, für die im laufenden Finanzierungszeitraum 372 Mio. EUR vorgesehen werden, wird die Zusammenarbeit mit und zwischen den Akteuren in den Städten der EU zur Bewältigung der Luftverschmutzung in urbanen Gebieten weiter gefördert. Damit sollen konkrete Maßnahmen zur Bewältigung von Herausforderungen in städtischen Gebieten von der Bekämpfung der Luftverschmutzung bis hin zur Mobilität und nachhaltigen Stadtentwicklung unterstützt werden.

Das von der Europäischen Kommission im November 2017 in Paris ins Leben gerufene Forum „Saubere Luft“ sowie die dem Thema urbane Herausforderungen gewidmete Grüne Woche 2018 ermöglichen einen Austausch bewährter Verfahren zwischen allen Akteuren aus dem öffentlichen und dem privaten Sektor und helfen gleichzeitig maßgeblichen Interessenträgern ihre Kapazitäten zur Verbesserung der Luftqualität auszubauen. Darüber hinaus wird damit auch die Kohärenz der auf allen Governance-Ebenen eingeleiteten Maßnahmen gestärkt.

Zur Förderung von Investitionen in nachhaltige Projekte, die in europäischen Städten – auch im Zuge der Agenda für eine saubere Luft – betrieben werden, haben die Europäische Kommission und die Europäische Investitionsbank URBIS, eine neue spezielle Beratungsplattform für städtische Behörden, eingerichtet. Mit URBIS sollten die Städte einen besseren Zugang zu der technischen und finanziellen Beratung erhalten, die für die Entwicklung von städtischen Investitionsprojekten und -programmen und von innovativen Finanzierungs-/Investitionsplattformen erforderlich ist. Es ist bereits abzusehen, dass seitens der städtischen Behörden eine starke Nachfrage nach Dienstleistungen dieser Art besteht.

Ferner könnten Synergien mit dem globalen Bürgermeisterkonvent angestrebt werden, um erfolgreich zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen beizutragen und den Umstieg auf eine kohlenstoffarme Wirtschaft und Resilienz auf städtischer Ebene zu fördern.

4.3.Bereitstellung von EU-Finanzmitteln für die Unterstützung von Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität

Es wurden EU-Finanzmittel aus verschiedenen Finanzströmen zur Verfügung gestellt und von den Mitgliedstaaten erfolgreich bei der Bewältigung der Herausforderungen im Zusammenhang mit der Luftqualität eingesetzt, indem entweder Projekte für die Luftqualität direkt unterstützt oder Luftqualitätsziele effizient in andere Investitionen (z. B. Infrastruktur, Landwirtschaft sowie ländliche und regionale Entwicklung) integriert wurden. Die Europäische Kommission wird ihre Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten ausbauen, um diese bei der optimalen Nutzung der in diesem Programmplanungszeitraum noch verfügbaren Mittel zu unterstützen.

Im gegenwärtigen Programmplanungszeitraum 2014-2020 haben die Mitgliedstaaten im Rahmen der europäischen Struktur- und Investitionsfonds 1,8 Mrd. EUR für die Unterstützung von Maßnahmen für die Luftqualität vorgesehen. Außerdem dürften potenzielle indirekte Beiträge für eine sauberere Luft noch in Form von Investitionen geleistet werden, die aus Mitteln der europäischen Struktur- und Investitionsfonds 2014-2020 in die CO2-arme Wirtschaft (45 Mrd. EUR), in Umweltschutz und Ressourceneffizienz (insgesamt 63 Mrd. EUR) und in Netzinfrastrukturen (insgesamt 58 Mrd. EUR) fließen und insbesondere benachteiligten Regionen und Bürgern zugutekommen.

Bisher ist ein Viertel aller Investitionen im Rahmen des Europäischen Fonds für strategische Investitionen (ca. 80 Mrd. EUR) in den Bereichen Energie, Verkehr und Umwelt getätigt worden. All dies wirkt sich indirekt positiv auf die Luftqualität aus. Des Weiteren sorgt auch das Rahmenprogramm der EU für Forschung und Innovation – Horizont 2020 – indirekt für die Verringerung von Emissionen und eine Verbesserung der Luftqualität. Finanzmittel werden auch für Forschungskomponenten für sauberere Verkehrslösungen bereitgestellt.

Die Europäische Kommission hat vor Kurzem vorgeschlagen, 1 Mrd. EUR in 39 Projekte für sauberen Verkehr zu investieren und damit das Schienennetz in Europa zu modernisieren, die Infrastruktur für alternative Kraftstoffe weiterzuentwickeln und den Weg für einen emissionsfreien Verkehr auf dem Wasserweg zu ebnen. Durch den Beitrag der Kommission werden insgesamt 4,5 Mrd. EUR an öffentlichen und privaten Kofinanzierungsmitteln im Rahmen der Fazilität „Connecting Europe“ mobilisiert. Bei der vor Kurzem abgeschlossen Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen für Mischfinanzierungsprojekte für Infrastruktur für alternative Kraftstoffe und sauberere Mobilität wurden 69 Projektvorschläge mit einem Gesamtinvestitionswert von 4,2 Mrd. EUR eingereicht, für die das Dreifache der verfügbaren Finanzhilfen von 350 Mio. EUR erforderlich wäre. Ergebnisse sollen im Oktober 2018 vorliegen. Diese Investitionen werden zur Förderung eines saubereren Verkehrs in Europa und damit zu einer Verringerung der Emissionen beitragen.

Auch das LIFE-Programm für Umwelt- und Klimapolitik hat einen maßgeblichen Beitrag für saubere Luft geleistet. So erleichterte etwa das integrierte Projekt im Rahmen von LIFE für eine gesunde Atmosphäre in Małopolska („Małopolska in a healthy atmosphere“) – mit einem ursprünglichen Etat von rund 16 Mio. EUR und über 800 Mio. EUR an zusätzlich mobilisierten Mitteln – die Umsetzung des Plans zur Verbesserung der Luftqualität in der Region Małopolska und trug damit zur Verbesserung der Lebensqualität für ca. 20 Millionen Bürgerinnen und Bürger in Małopolska und Schlesien (Polen), aber auch in anderen Mitgliedstaaten wie der Slowakei und der Tschechischen Republik bei. In zukünftigen Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen werden integrierte Projekte für eine bessere Luftqualität im Rahmen des LIFE-Programms besonders gefördert.

Im Vorschlag der Europäischen Kommission für den Mehrjährigen Finanzrahmen 2021-2027 ist vorgesehen, Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität weiterhin zu unterstützen, indem unter anderem angestrebt wird, dass 25 % der Ausgaben der EU zur Erreichung von Klimazielen beitragen sollen, und indem das LIFE-Programm ausgebaut wird; außerdem werden Maßnahmen zur Förderung von sauberen Energien, Energieeffizienz und eine reformierte Gemeinsame Agrarpolitik unterstützt.

4.4.Staatliche Beihilfen zur Erleichterung inländischer Investitionen in emissionsarme und emissionsfreie Mobilität

Zur Erleichterung inländischer Finanzierungsprogramme bieten die EU-Vorschriften über staatliche Beihilfen einen Rahmen, der es den Mitgliedstaaten ermöglicht, Investitionen in emissionsarme und emissionsfreie Mobilität zu erleichtern und damit einen Beitrag zu sauberer Luft und zur Bekämpfung des Klimawandels zu leisten und zugleich unsere Industrie wettbewerbsfähiger zu machen. Die Mitgliedstaaten können diese Regelungen (auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene) nutzen, um – etwa aus dem Straßenverkehr stammende – Emissionen wirksam zu bekämpfen. Das im Februar 2018 genehmigte Programm für staatliche Beihilfen in Deutschland ist nur eines von vielen Beispielen dafür, wie die Mitgliedstaaten durch Vorschriften der EU dabei unterstützt werden, Investitionen zum Ankauf von Elektrobussen, aufladbaren Hybridbussen und der zugehörigen Ladeinfrastruktur zu erleichtern und damit die Luftverschmutzung einzudämmen.

4.5.Fortgesetzte Durchsetzungsmaßnahmen

Die Europäische Kommission hat in den vergangenen Jahren – schon vor dem Inkrafttreten von Grenzwerten – intensiv mit nationalen Behörden zusammengearbeitet, um schrittweise Veränderungen zu steuern und ihnen Hilfestellung bei der Einhaltung der Vorschriften zur Luftqualität zu geben. Dies hat zwar zu Verbesserungen geführt, einige zentrale Probleme sind jedoch noch ungelöst. Besonders besorgt ist die Europäische Kommission über die anhaltenden Überschreitungen der Grenzwerte für zwei Schadstoffe mit erheblichen Auswirkungen auf die Gesundheit, nämlich Stickstoffdioxid, das vorrangig durch den Straßenverkehr und die Industrie freigesetzt wird, und Partikel, die in erster Linie in Emissionen aus Industrie, Verkehr, Beheizung von Wohngebäuden und Landwirtschaft vorkommen. Die Europäische Kommission ist entschlossen, gemeinsam mit den Mitgliedstaaten weiter daran zu arbeiten, die vereinbarten Standards für die Luftqualität zu erreichen und parallel ihre rechtlichen Befugnisse zur Durchsetzung der einschlägigen EU-Rechtsvorschriften zu nutzen.

Übermäßige Luftverschmutzung durch Partikel und Stickstoffdioxid

Aktueller Stand

Für Partikel gelten die Grenzwerte der EU seit dem 1. Januar 2005. Die Partikelkonzentration liegt jedoch in großen Teilen Europas weiterhin über den Grenzwerten, in 19 von 28 Mitgliedstaaten wurden Überschreitungen gemeldet. Laut den aktuellsten verfügbaren Daten waren 19 % der städtischen Bevölkerung in der EU Partikelkonzentrationen über dem EU-Tagesgrenzwert ausgesetzt, etwa die Hälfte war Konzentrationen ausgesetzt, die über den strikteren Empfehlungen der Weltgesundheitsorganisation lagen.