MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT DER BEITRAG DER ÖFFENTLICHEN HAUSHALTE ZU WACHSTUM UND BESCHÄFTIGUNG: VERBESSERUNG VON QUALITÄT UND NACHHALTIGKEIT

ZUSAMMENFASSUNG

Zusammenfassung und wichtigste Schlussfolgerungen iii

1. EINLEITUNG

2. Auf welche Weise beeinflussen die öffentlichen Haushalte Wachstum und Beschäftigung-

2.1. Die Lage der öffentlichen Finanzen in der EU zu Beginn des 21. Jahrhunderts

2.2. Der Einfluss der öffentlichen Haushalte auf Wachstum und Beschäftigung

3. Wahrung solider öffentlicher Finanzen in Stufe 3 der WWU

3.1. Neue Herausforderungen an die Finanzpolitik

3.2. Künftige Aufgaben und die Reaktionen der Mitgliedstaaten

4. Auf dem Wege zu beschäftigungsfreundlicheren Abgaben- und Sozialleistungssystemen

4.1 Die Struktur der Abgaben- und Sozialleistungssysteme in der EU

4.2 Die nächsten Aufgaben und die Reaktion der Mitgliedstaaten

5. Öffentliche Finanzen und wissensbestimmte Wirtschaft

5.1 Die Struktur der Staatsausgaben im Vergleich

5.2 Sachkapital (Infrastruktur)

5.3 Humankapital

5.4 Forschung und Entwicklung (FuE) und Innovation

6. Langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen

6.1 Überblick über die Haushaltseffekte der Bevölkerungsalterung

6.2 Weiteres Vorgehen und Maßnahmen der Mitgliedstaaten

Anhang A: Reformen der Abgabensysteme

Anhang B: Reformen der Sozialleistungssysteme

Anhang C: Reformen der Gesundheitssysteme

Anhang D: Reformen der Rentensysteme

Zusammenfassung und wichtigste Schlussfolgerungen

Hintergrund

Der Europäische Rat forderte auf seiner Tagung am 23. und 24. März 2000 in Lissabon Rat und Kommission auf, ihm "bis zum Frühjahr 2001 einen Bericht vorzulegen, in dem der Beitrag der öffentlichen Finanzen zu Wachstum und Beschäftigung bewertet und anhand vergleichbarer Daten und Indikatoren beurteilt wird, ob angemessene konkrete Schritte unternommen werden, um:

* den Steuerdruck auf die Arbeit, insbesondere auf die gering qualifizierte und schlecht bezahlte Arbeit zu verringern, die beschäftigungs- und ausbildungsfördernde Wirkung der Steuer- und Sozialleistungssysteme zu verbessern;

* die öffentlichen Ausgaben im Sinne einer erhöhten relativen Bedeutung der Kapitalbildung - sowohl bei Sachkapital als auch bei Humankapital - umzuorientieren, und Forschung und Entwicklung, Innovation und Informationstechnologien zu unterstützen;

* die langfristige Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen sicherzustellen, indem im Lichte des von der hochrangigen Gruppe "Sozialschutz" zu erstellenden Berichts alle diesbezüglichen Aspekte, einschließlich der Auswirkungen der Alterung der Bevölkerung, geprüft werden".

Der hiermit vorliegende Bericht der Kommission und des Rates wird dazu beitragen, dass der Haushaltseffekt die verschiedenen vom Europäischen Rat in Lissabon genannten Maßnahmen voll berücksichtigt wird.

Der Rat "Wirtschaft und Finanzen" prüfte auf seiner Tagung am 7. November 2000 einen entsprechenden Fortschrittsbericht [1]. Er betrachtete ihn als eine gute Grundlage für den Bericht von Kommission und Rat, der dem Europäischen Rat auf der Tagung in Stockholm vorgelegt werden soll.

[1] ECFIN/586/00-EN.rev1

Wie die öffentlichen Haushalte Wachstum und Beschäftigung beeinflussen

Die Ausgaben- und Abgabenquote liegt in den einzelnen Mitgliedstaaten zwischen 40 % bis 50 % des BIP. Die Auswirkungen der öffentlichen Finanzen auf Wachstum und Beschäftigung lassen sich nur anhand einer komplexen Analyse beurteilen. Der Staat verfolgt eine Vielzahl von politischen Zielen (Verbesserung der Ressourcenallokation, Umverteilung, Stabilisierung usw.) und setzt hierzu verschiedene Instrumente ein (Gesetze, Ausgaben, Abgaben usw.), so dass sich die öffentlichen Finanzen zwangsläufig auf mannigfaltige, komplexe Weise auf die "reale" Wirtschaft auswirken. Allgemein wird jedoch davon ausgegangen, dass die öffentlichen Haushalte das Wachstums- und Beschäftigungspotenzial vor allem über folgende drei Wirkungszusammenhänge steigern können:

* Über die Akkumulation von Produktionsfaktoren. Der Staat trägt durch eine stärkere Akkumulation der Produktionsfaktoren direkt zu Wachstum und Beschäftigung bei. Investitionen in Sach-, Human- und Wissenskapital (Infrastruktur, Bildung und Ausbildung, Forschung und Entwicklung (FuE) und Innovation) sowie - in geringem Maße - die Sozialausgaben beeinflussen langfristig Produktion und Wachstumspotenzial. Werden höhere Staatsausgaben jedoch durch höhere, verzerrend wirkende Abgaben (Steuern und Sozialbeiträge) finanziert oder führen sie zu höheren Defiziten und damit zu höherer Staatsverschuldung, so können sie auch die Wirkung haben, dass sie private Investitionen verdrängen.

* Über adäquate Anreizeffekte des Abgaben- und des Sozialleistungssystems. Abgaben- und Sozialleistungssystem beeinflussen Arbeits-, Spar- und Anlageentscheidungen der einzelnen Menschen und der Unternehmen und damit die Funktionsweise der "realen" Wirtschaft. Das Wohlfahrtssystem spielt eine wichtige Rolle bei der Korrektur von Marktversagen und für die Gewährleistung des sozialen Zusammenhalts und trägt auf diese Weise zu Wachstum und Beschäftigung bei. Eine wirksame soziale Sicherung lässt sich als "Produktions"-Faktor betrachten. Jedoch muss dafür gesorgt werden, dass die Abgaben- und Sozialleistungssysteme höheren Erwerbs- und Erwerbstätigenquoten förderlich sind.

* Über die Sicherung eines stabilen makroökonomischen Klimas. Solides Haushaltsgebaren trägt zur makroökonomischen Stabilität bei und stützt die Geldpolitik in ihrer Aufgabe, die Preise stabil und gleichzeitig die Zinsen niedrig zu halten. Beide Wirkungen fördern Investitionen und Ersparnis von privater Hand. Indem die öffentliche Verschuldung und damit die Zinsbelastung durch eine solide Finanzpolitik des Staates verringert wird, entsteht Spielraum zur Senkung verzerrend wirkender Abgaben und zur Erhöhung produktiver öffentlicher Ausgaben. Darüber hinaus können Wachstum und Beschäftigung auch langfristig durch solides Haushaltsgebaren gefördert werden, da das betreffende Land auf diese Weise besser in der Lage ist, den erheblichen Druck auf eine Erhöhung der öffentlichen Ausgaben zu bewältigen, der sich insbesondere in Bezug auf Renten- und Gesundheitsausgaben aus der Bevölkerungsalterung ergibt.

Die Solidität der öffentlichen Finanzen in der WWU muss gewahrt bleiben

Die jüngsten Haushaltsentwicklungen zeigen, dass die EU auf dem richtigen Weg ist. Das Ziel des Stabilitäts- und Wachstumspakts, einen nahezu ausgeglichenen oder einen Überschuss aufweisenden Haushaltssaldo zu erreichen, ist in Reichweite, und die öffentliche Verschuldung nimmt stetig ab. Dies stellt einen großen Erfolg dar, lag doch das Defizit für die EU als Ganzes vor nur sieben Jahren noch bei 6 % des BIP. Gleichzeitig werden Reformen zur Verringerung der Abgabenbelastung durchgeführt, die höher ist als je zuvor.

Allerdings lässt sich nicht für alle Bereiche ein günstiges Bild zeichnen. Es gibt immer mehr Anzeichen dafür, dass die Haushaltspolitik in den meisten Mitgliedstaaten in einer Phase, in der es zu einer positiven Produktionslücke kommt, prozyklisch gelockert wird. Der Umstand, dass für 2001 immer noch ein strukturelles Defizit für die EU als Ganzes prognostiziert wird, lässt darauf schließen, dass in einigen Mitgliedstaaten - wenn man die "reale" Anpassungsanstrengung, wie im jeweiligen Stabilitäts- und Konvergenzprogramm vorgesehen, zu Grunde legt - die Bemühungen um Haushaltsanpassung nachgelassen haben. Es besteht also unter Umständen weiterer Konsolidierungsbedarf, wenn die Mitgliedstaaten das genannte Ziel des Stabilitäts- und Wachstumspakts termingerecht verwirklichen sollen.

Nachdem die Erreichung dieses Ziels nun in greifbare Nähe rückt und die gesamtwirtschaftlichen Bedingungen günstig sind, treten neue finanzpolitische Prioritäten ins Blickfeld. In diesem Bericht wird unter Verwendung verschiedener Kriterien untersucht, ob mit den jüngsten Steuerreformen eine nachhaltige Verringerung der Abgabenbelastung erreicht und gleichzeitig dem Ziel der Haushaltsdisziplin gefolgt werden kann. Abgabensenkungen sind zwar in den meisten EU-Ländern angebracht, doch ist es offensichtlich auch notwendig, entsprechende Verringerungen bei den Staatsausgaben vorzunehmen, damit sich der strukturelle Haushaltssaldo nicht verschlechtert. Ferner könnte sich die Beschäftigungs- und Wachstumseffekt von Abgabensenkungen in einigen Fällen dadurch verstärken lassen, dass diese im Rahmen eines umfassenden Pakets gezielter Maßnahmen zum Abbau verzerrend wirkender Abgaben und wirksamer Reformen des Sozialleistungssystems erfolgen. Die Kommission fordert die Mitgliedstaaten auf, für die Bewertung von Abgabensenkungen sowie den Spielraum für deren Umsetzung im Zusammenhang mit dem Haushaltsüberwachungsprozess auf EU-Ebene die Tauglichkeit der Kriterien zu überprüfen.

Auf dem Wege zu beschäftigungsfreundlicheren Abgaben- und Sozialleistungssystemen

Im Mittelpunkt der Steuerreformen der letzten Jahre stand die Erfordernis, die in den letzten 30 Jahren um ein Drittel gestiegene Belastung des Faktors Arbeit zu verringern. Insgesamt gesehen wurden Fortschritte gemacht auf dem Wege zu beschäftigungsfreundlicheren Abgabensystemen, zur Verringerung der Abgabenbelastung der Arbeit sowie zur Herabsetzung der Grenzsteuersätze. Im internationalen Vergleich ist die Gesamtabgabenbelastung der Arbeit jedoch in vielen Mitgliedstaaten noch immer sehr hoch. Außerdem waren die Reformbemühungen uneinheitlich - wurde in einigen Ländern bei der Reform des Steuersystems nach einem Gesamtkonzept vorgegangen, so wurden in anderen Ländern nur Einzelmaßnahmen ergriffen.

Viele Länder haben bereits Schritte zur Senkung der Steuern und sonstigen Abgaben unternommen; sie betreffen vorwiegend die Arbeitgeber-Sozialbeträge, in letzter Zeit auch die Einkommenssteuern, vor allem für Arbeitnehmer am unteren Ende der Lohnskala. So sehen die meisten Reformen allgemeine Abgabensenkungen vor, doch sind die Maßnahmen in einigen Ländern speziell auf einkommensschwache Familien mit Kindern ausgerichtet.

Die Änderungen bei den Lohnersatzleistungsquoten sind bis jetzt relativ gering; nur einige wenige Länder haben Lohnergänzungsleistungen eingeführt, die das Einkommen von Niedrigverdienern erhöhen. Der Zusammenhang zwischen finanziellen Anreizen und der Bereitschaft Erwerbsloser, Stellen zu suchen und anzunehmen, hängt in hohem Maße davon ab, welche Bedingungen an die Gewährung von Unterstützungsleistungen geknüpft sind und wie die Leistungsvergabe verwaltet wird. Festzustellen ist eine gewisse Tendenz zur Verschärfung der Anspruchsvoraussetzungen und damit zur Unterstützung der Teilnahme an aktiven Arbeitsmarktmaßnahmen. Jedoch müssen die Anstrengungen verstärkt werden, von passiven zu aktiven Arbeitsmarktmaßnahmen zu überzugehen.

Haushaltsmittel für eine wissensbestimmte Wirtschaft

Angesichts der laufenden Debatte über die "New economy" ist es an der Zeit, den Beitrag der öffentlichen Haushalte zur Herausbildung einer wissensbestimmten Wirtschaft zu untersuchen. Ländervergleiche zu öffentlichen Ausgaben sind allerdings äußerst schwierig, da nicht genügend Daten vorhanden sind: Dieses Manko besteht sowohl hinsichtlich der Leistungen des öffentlichen Sektors (es gibt keine vergleichsfähige funktionale Ausgabenklassifizierung) als auch hinsichtlich der Ergebnisse (es fehlen Aufschlüsse über Effizienz und volkswirtschaftlichen Ertrag der öffentlichen Ausgaben). Neben der Datenlage ist bei Vergleichen auch den Unterschieden Rechnung zu tragen, die bei der Anreizstruktur für private Akteure, Ausschreibungsverfahren, der Vergabe öffentlicher Aufträge, der Auslagerung von Funktionen und schließlich bei Steuern und anderen Abgaben bestehen. Da nur in beschränktem Maße Daten vorliegen, kann dem Auftrag des Lissabonner Europäischen Rates leider nur teilweise entsprochen werden.

Es gilt für eine Zunahme der Investitionen zu sorgen, die die Herausbildung der Informationsgesellschaft erleichtern. Desgleichen müssen die Staaten Bildung und Ausbildung stärker in den Vordergrund stellen, um die europäischen Bürger mit den erforderlichen Qualifikationen für die Informationsgesellschaft auszustatten und das Engagement des Privatsektors in den Bereichen Innovation und FuE zu fördern. Dies muss über ein solides Haushaltsgebaren geschehen, indem darauf geachtet wird, dass die Kapitalbildung über Umschichtung von Ausgaben und nicht über ein höheres Gesamtvolumen der öffentlichen Ausgaben verstärkt wird. Die Ausgabenumschichtung in den öffentlichen Haushalten ist außerdem zu ergänzen durch Institutionen- und Strukturreformen, die die Rolle der Marktmechanismen verstärken und adäquate Anreizsysteme zur Förderung der privaten Bildung von Sach- und Humankapital einführen.

Langfristige Nachhaltigkeit öffentlicher Finanzen

In den kommenden Jahrzehnten wird sich die Bevölkerung der EU-Mitgliedstaaten nach Umfang und Altersprofil erheblich ändern. Den letzten Bevölkerungsprojektionen von Eurostat zufolge wird sich die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter (zwischen 20 und 64) bis 2015 in der EU mehr oder weniger stabil bei 230 Millionen Personen halten, danach aber bis 2050 auf 192 Millionen zurückgehen. Gleichzeitig wird sich die Anzahl älterer Bürger (über 65) von 61 Millionen im Jahre 2000 auf 103 Millionen im Jahre 2050 erhöhen. Damit wird sich die Altersabhängigkeitsquote in der EU (Verhältnis Bevölkerungsanteil über 65 zu Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter) rasch von 27 % im Jahre 2000 auf 53 % im Jahre 2050 erhöhen.

Durch die alternde Bevölkerung wird es zu beträchtlichem Druck in Richtung auf höhere Ausgaben für die gesetzliche Altersversorgung kommen. Eine spezielle Arbeitsgruppe des wirtschaftspolitischen Ausschusses hat langfristige Projektionen vorgelegt, denen zufolge die Bevölkerungsalterung in den meisten Mitgliedstaaten zu einer Erhöhung der Rentenausgaben um 3 bis 5 BIP-Prozentpunkte führen könnte. Die Projektionen zeigen, dass der Anstieg der Rentenausgaben langsamer erfolgen wird als der der Altersabhängigkeitsquote: dies lässt darauf schließen, dass die Reformen der 90er Jahre bereits eine gewisse Dämpfung des alterungsbedingten Rentenausgabenanstiegs bewirkt haben. Schätzungen deuten darauf hin, dass auch die Gesundheitsausgaben aufgrund der Bevölkerungsalterung um etwa 3 BIP-Prozentpunkte zunehmen könnten. Insgesamt stellt die Bevölkerungsalterung eine große Herausforderung an die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen dar, wobei die größten Probleme auf die Länder zukommen werden, die eine hohe Staatsverschuldung haben und in denen das Rentensystem auf dem Umlageprinzip beruht.

Die sich aus dem Alterungsprozess ergebende Finanzproblematik ist von einer Größenordnung, die nach einem umfassenden Handlungskonzept verlangt. Zum einen sollten die Mitgliedstaaten weiter ihre Haushalte konsolidieren und ihre Verschuldung rascher abbauen, so dass sich die Schuldenbelastung verringert und dadurch die alterungsbedingten Zusatzausgaben zu einem Teil ausgleichen lassen. Zum anderen würden Arbeitsmarktreformen, durch die sich die Erwerbstätigenquote erhöht, dazu beitragen, den negativen Effekt der demographischen Entwicklung auf den Umfang der Erwerbsbevölkerung zu kompensieren. Wie im Bericht der hochrangigen Gruppe "Sozialschutz" hervorgehoben wird, muss einer steigenden Erwerbsbeteiligung von Frauen und älteren Menschen besondere Beachtung geschenkt werden. Erforderlich sind Reformen, die dazu führen, dass Abgaben- und Sozialleistungssysteme Anreize zum Verbleiben auf dem Arbeitsmarkt vermitteln, Frühverrentungsprogramme weniger in Anspruch genommen werden, lebenslanges Lernen gefördert wird und Beruf und Familie sich besser miteinander vereinbaren lassen, z. B. durch preiswerte Kinderbetreuungsmöglichkeiten.

Zwar wurden im Bereich der gesetzlichen Altersversorgung in den letzten Jahren Maßnahmen durchgeführt, doch bedarf es weiterer Reformen, die darauf abzielen, die Erwerbsquote der Frauen und älteren Menschen zu erhöhen, durch eine engere Verknüpfung von Beitragsleistung und Anspruchsberechtigung für mehr Fairness bei der Leistungsbemessung zu sorgen und ein besseres Gleichgewicht zwischen den verschiedenen Säulen der Altersversorgung herzustellen. In vielen Mitgliedstaaten dürften zukünftig kapitalgedeckte Rentensysteme eine größere Rolle spielen. Entsprechende Schritte sollten bereits geraume Zeit vor dem Anstieg der Altersabhängigkeitsquote eingeleitet werden, so dass die Menschen rechtzeitig das Nötige für ihre Alterssicherung unternehmen können.

Die EU kann hier eine konstruktive Rolle spielen und den Mitgliedstaaten dabei helfen, den Haushaltseffekt der Bevölkerungsalterung in geeigneter Weise anzugehen. Die Kommission unterstützt Bemühungen um weitere Projektionen über die langfristigen Auswirkungen der alternden Bevölkerung auf die Gesundheits- und Langzeitpflegeausgaben. Des Weiteren geht es der Kommission darum, dass der Nachhaltigkeitsaspekt voll in den Stabilitäts- und Wachstumspakt aufgenommen wird; die Mitgliedstaaten sollten in ihren Stabilitäts- und Wachstumsprogrammen auf alle Aspekte der langfristigen Tragbarkeit der öffentlichen Finanzen eingehen. Ferner wird die Kommission die Möglichkeit prüfen, in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten eine europäische Längsschnitterhebung zur Bevölkerungsalterung einzurichten, auf die sich die einzelnen Ländern stützen könnten, wenn sie Maßnahmen zur besseren Berücksichtigung der sich wandelnden Bedürfnisse einer alternden Bevölkerung entwerfen.

1. EINLEITUNG

Auftrag

Der Europäische Rat forderte in Lissabon Rat und Kommission auf, ihm "bis zum Frühjahr 2001 einen Bericht vorzulegen, in dem der Beitrag der öffentlichen Finanzen zu Wachstum und Beschäftigung bewertet und anhand vergleichbarer Daten und Indikatoren beurteilt wird, ob angemessene konkrete Schritte unternommen werden, um:

* den Steuerdruck auf die Arbeit, insbesondere auf die gering qualifizierte und schlecht bezahlte Arbeit zu verringern, die beschäftigungs- und ausbildungsfördernde Wirkung der Steuer- und Sozialleistungssysteme zu verbessern;

* die öffentlichen Ausgaben im Sinne einer erhöhten relativen Bedeutung der Kapitalbildung - sowohl bei Sachkapital als auch bei Humankapital - umzuorientieren, und Forschung und Entwicklung, Innovation und Informationstechnologien zu unterstützen;

* die langfristige Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen sicherzustellen, indem im Lichte des von der hochrangigen Gruppe "Sozialschutz" zu erstellenden Berichts alle diesbezüglichen Aspekte, einschließlich der Auswirkungen der Alterung der Bevölkerung, geprüft werden."

Im Zusammenhang mit den laufenden Arbeiten für den Bericht von Kommission und Rat prüfte der Rat ,Wirtschaft und Finanzen" am 7. November 2000 einen Fortschrittsbericht [2] der Kommissionsdienststellen, der auf dem Bericht "Public finances in EMU - 2000" [3] der GD ECFIN basiert. Nach Einschätzung des Rates "Wirtschaft und Finanzen" gibt der Fortschrittsbericht eine gute Grundlage für den Bericht von Kommission und Rat ab, der dem Europäischen Rat in Stockholm im Frühjahr 2001 vorgelegt werden soll.

[2] ECFIN/586/00-EN.rev1

[3] ECFIN/339/00-EN, Mai 2000, erschienen in European Economy, Reports and Studies, Nr.3, 2000.

Aufgabe des Berichts von Kommission und Rat für den Stockholmer Europäischen Rat

Eine Reihe von Instrumenten der Gemeinschaft enthalten bereits Empfehlungen zu verschiedenen Aspekten der öffentlichen Finanzen. Makroökonomische Fragen werden im Rahmen der Grundzüge der Wirtschaftspolitik und des Stabilitäts- und Wachstumspakts behandelt. Auf strukturelle Aspekte der Abgaben- und Ausgabenpolitik wird in den Grundzügen der Wirtschaftspolitik und in den beschäftigungspolitischen Leitlinien eingegangen, und die Beurteilung von Reformen der Produkt- und Faktormärkte erfolgt als Teil des Cardiff-Prozesses. Der Bericht an Kommission und Rat befasst sich in erster Linie mit der Funktion, die den öffentlichen Haushalten bei der Förderung von Wachstum und Beschäftigung und damit bei der Erreichung des neuen strategischen Ziels der EU zukommt.

Der Bericht von Kommission und Rat soll auch dazu beitragen, dass bei den verschiedenen vom Lissabonner Europäischen Rat angeführten wirtschaftspolitischen Maßnahmen voll berücksichtigt wird, wie sich die Initiativen zur Erreichung der Lissabonner Ziele auf die öffentlichen Finanzen auswirken. Bei den Bestrebungen zur Reform der Abgaben- und Sozialleistungssysteme und zur Umschichtung der öffentlichen Ausgaben zugunsten der Sach- und Humankapitalbildung kommt es ganz entscheidend darauf an, dass das Ziel nachhaltig solider öffentlicher Finanzen jederzeit glaubwürdig weiterverfolgt wird.

Übersicht über die Mitteilung

In Teil 2 wird ein schematischer Überblick über die Lage der öffentlichen Finanzen zu Beginn des 21. Jahrhunderts gegeben und danach das komplexe Wechselverhältnis zwischen öffentlichen Finanzen und Wirtschaftswachstum sowie Beschäftigung untersucht; damit wird gleichzeitig der Analyserahmen für den weiteren Bericht abgesteckt.

Teil 3 befasst sich mit der Notwendigkeit solider öffentlicher Haushalte als Voraussetzung für Wachstum und Beschäftigung. Es wird untersucht, welche Aufgaben die Mitgliedstaaten zu bewältigen haben, um den Haushaltskonsolidierungsprozess in Phase 3 der WWU fortzuführen. Geprüft wird, inwieweit die in letzter Zeit getroffenen Maßnahmen eine nachhaltige Verringerung der Gesamtbelastung durch Abgaben (Steuern und Sozialbeiträge) herbeiführen können und gleichzeitig das Gebot der Haushaltsdisziplin gerecht werden.

In Teil 4 des Berichts wird näher auf jüngste Schritte in Richtung auf beschäftigungsfreundlichere Abgaben- und Sozialleistungssysteme eingegangen, d. h. auf die Frage, ob sich hierdurch die Arbeits-, Spar- und Anlageanreize verbessert haben. Untersucht werden die Struktur der Abgaben- und Sozialleistungssysteme in der EU und die Wirkung der in letzter Zeit von Mitgliedstaaten durchgeführten Reformen, die speziell gering qualifizierte und niedrig entlohnte Arbeitnehmer betreffen.

Teil 5 befasst sich mit der Rolle der öffentlichen Haushalte bei der Herausbildung einer wissensbestimmten Wirtschaft. Öffentliche Investitionen in Sachkapital (Infrastruktur), Humankapital, FuE und Innovation werden einer detaillierten Prüfung unterzogen.

In Teil 6 geht es um die langfristige Nachhaltigkeit der öffentlichen Haushalte angesichts der Auswirkungen der Bevölkerungsalterung auf das Renten- und das Gesundheitssystem. Ausgegangen wird dabei von Projektionen, die von einer speziellen Arbeitsgruppe des wirtschaftspolitischen Ausschusses angestellt und am 7. November 2000 vom Rat "Wirtschaft und Finanzen" geprüft wurden, sowie von Arbeiten der hochrangigen Gruppe "Sozialschutz". Es wird untersucht, ob die Mitgliedstaaten in verschiedenen politischen Bereichen adäquate Maßnahmen zur Bewältigung des Haushaltseffekts der Bevölkerungsalterung treffen.

2. Auf welche Weise beeinflussen die öffentlichen Haushalte Wachstum und Beschäftigung-

2.1. Die Lage der öffentlichen Finanzen in der EU zu Beginn des 21. Jahrhunderts

Die Herausforderung von Lissabon

Auf seiner Lissabonner Tagung am 23. und 24. März 2000 setzte der Europäische Rat der Union ein neues strategisches Ziel, nämlich "...die Union zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu machen - zu einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen." Insbesondere ruft der Rat die EU auf, "... die Erwerbsquote vom gegenwärtigen Durchschnitt von 61% bis zum Jahr 2010 so nahe wie möglich an das Niveau von 70% heranzuführen. Im Kern bedeutet dies, dass die EU ihr wirtschaftliches Potenzial voll nutzen muss, um ihren Bürgern einen höheren Lebensstandard zu sichern.

Wie groß die Herausforderung ist, wird ersichtlich, wenn die Entwicklung des BIP pro Kopf in der EU und in der USA gegenübergestellt wird. Nach einer Aufholphase, die in den 50er Jahren begann und bis in die 80er Jahre reichte, hielt sich das Pro-Kopf-BIP (gemessen in Kaufkraftparitäten) in der EU bis 1990 bei mehr oder weniger 70 % des US-Niveaus (siehe Schaubild 2.1). Die gesamten 90er Jahre über jedoch vergrößerte sich der Abstand beim relativen BIP pro Kopf und das Pro-Kopf-BIP beträgt in der EU heute nur noch 65 % des US-Wertes, womit es um etwa 9 Prozentpunkte unter dem Hoechststand Anfang der 80er Jahre liegt.

Schaubild 2.1: BIP pro Kopf in der EU im Vergleich zu den USA 1970-2002

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Quelle: Kommissionsdienststellen

Die unterschiedliche Entwicklung beim Lebensstandard ist darauf zurückzuführen, dass die EU im Vergleich zu den USA ein geringeres Wachstum und schlechtere Beschäftigungsergebnisse erzielte. Seit Anfang der 70er Jahre hat sich der Umfang der EU-Wirtschaft in etwa verdoppelt, während die US-Wirtschaft über zweieinhalbmal so groß ist wie vor 30 Jahren. Allerdings bildete sich diese Diskrepanz größtenteils in den 90er Jahren heraus, und zu einem gewissen Grade kann sie auch konjunkturell bedingt sein. Frappierender noch als die unterschiedlichen Wachstumsergebnisse in beiden Wirtschaftsräumen ist die Kluft bei der Beschäftigungsentwicklung. Die Erwerbstätigenquote liegt in der EU derzeit 15 Prozentpunkte niedriger als in den USA, während sie 1970 auf beiden Seiten des Atlantik vergleichbar hoch war.

Um diesen relativen Rückgang zu stoppen und wieder wettzumachen, muss die EU alle verfügbaren Ressourcen mobilisieren. Wie der Europäische Rat in Lissabon feststellte, wird die Erreichung des neuen strategischen Ziels in erster Linie vom Privatsektor abhängen. Bei einer Ausgaben- und Abgabenquote von 40 bis 50 % des Volkseinkommens haben die öffentlichen Haushalte in den EU-Mitgliedstaaten jedoch eine zentrale Rolle bei der Verwirklichung dieses Ziels zu spielen. Hierauf wird später in diesem Abschnitt näher eingegangen; zunächst soll ein Überblick über die öffentlichen Haushalte in der EU gegeben werden.

Überblick über die öffentlichen Haushalte in der EU

Der Staat greift aus verschiedensten Gründen in die Wirtschaft ein - zur Versorgung mit öffentlichen Gütern und zur Korrektur von Marktversagen, zur Umverteilung von Einkommen zwischen Regionen und Privatpersonen sowie zur Stabilisierung der Produktion im Laufe des Konjunkturzyklus. Hierzu setzt der Staat ein breites Instrumentarium ein, indem er Normen setzt, Abgaben erhebt und Ausgaben tätigt. Die öffentlichen Haushalte beeinflussen die Arbeits-, Spar- und Anlageentscheidungen der privaten Akteure und damit die Funktionsweise der "realen" Wirtschaft. Um den Zusammenhang mit Wachstum und Beschäftigung zu ermitteln, ist es nützlich, sich zunächst einige zentrale Merkmale der öffentlichen Haushalte und der Wirtschaftsentwicklung in der EU zu Beginn des 21. Jahrhunderts ins Gedächtnis zu rufen.

Im Laufe der letzten dreißig Jahre ist der Umfang der Staatsausgaben außergewöhnlich stark gestiegen; er macht in der EU zurzeit nahezu die Hälfte des BIP aus (siehe Schaubild 2.2). Die Ausgaben des Sektors Staat beliefen sich 1970 auf 35 % des BIP, stiegen dann aber kontinuierlich an und erreichten 1993 einen Hoechstwert von über 50 % des BIP. Seither ist das Volumen der gesamtstaatlichen Ausgaben etwas zurückgegangen und liegt im Jahre 2000 bei etwa 46 % des BIP. Der Umfang des öffentlichen Sektors in der EU liegt jedoch immer noch um 13 bzw. 20 BIP-Prozentpunkte über den entsprechenden Werten für die USA und Japan, wo er im selben Zeitraum nur um 4 Prozentpunkte wuchs.

Schaubild 2.2. Sektor Staat: Ausgaben, Einnahmen und Finanzierungsdefizit in der EU, 1970-2002

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Quelle: Kommissionsdienststellen

Gleichzeitig mit der Zunahme des öffentlichen Sektors bis Anfang der 90er Jahre traten große und anhaltende Defizite auf (die graue Fläche in Schaubild 2.2). Ab 1975 lag das gesamtstaatliche Finanzierungsdefizit für die EU als Ganzes fast ausnahmslos über 3 % des BIP und erreichte mit 6 % des BIP 1993 eine Hoechstmarke. In den USA und Japan verlief die Entwicklung dagegen anders: hier traten hohe und anhaltende Haushaltsdefizite weitaus weniger häufig auf.

Da sich die Haushaltslage eindeutig in eine untragbare Richtung entwickelte und die WWU durch Befolgung der Maastrichter Konvergenzkriterien vorbereitet werden musste, nahmen die politischen Entscheidungsträger ab 1992-93 eine einschneidende Haushaltsanpassung vor (siehe Schaubild 2.3). Das gesamtstaatliche Defizit in der EU insgesamt ging von 1993 bis 1999 um 5 BIP-Prozentpunkte zurück. In einzelnen Mitgliedstaaten kam es bei der Haushaltsentwicklung zu einer spektakulären Wende, so dass Ende 1999 kein Land in der EU mehr ein übermäßiges Defizit aufwies; d. h. der Haushaltssaldo lag überall deutlich unter dem 3-%-Referenzwert des Maastrichter Vertrages.

Schaubild 2.3. Haushaltsungleichgewichte in der EU 1977-2002

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Quelle: Kommissionsdienststellen

Große und anhaltende Defizite führten zu einer raschen Erhöhung des öffentlichen Schuldenstands. Die Schuldenquote (Verhältnis Staatsverschuldung zu BIP) für die gesamte EU stieg von weniger als 30 % Ende der 70er Jahre auf den Rekordwert von 72 % 1996 (siehe Schaubild 2.3). Seither ist ein Abwärtstrend eingetreten. Mit 64 % des BIP ist der öffentliche Schuldenstand im Jahre 2000 jedoch immer noch viel zu hoch; in drei Mitgliedstaaten (B, EL und I) liegt er noch über 100 % des BIP.

Ein anderes Merkmal des Haushaltsgebarens in den letzten dreißig Jahren ist eine Tendenz zu einer prozyklischen Haushaltspolitik. Anstatt in einer günstigen Konjunkturlage Defizit- und Schuldenquote zu verringern, nahmen die Staaten in der Regel eine diskretionäre Lockerung des haushaltspolitischen Kurses vor (die grauen Zonen in Schaubild 2.3 stehen für Perioden, in denen das Wirtschaftswachstum über dem Trend lag). Dadurch wurde es notwendig, im Abschwung die haushaltspolitischen Bremsen anzuziehen, damit die Defizite und die Verschuldung nicht ganz außer Kontrolle gerieten. Die Haushaltspolitik verstärkte so auf prozyklische Weise die Auswirkungen der Konjunkturausschläge, anstatt stabilisierend zu wirken.

Neben den Investitionen wiesen auch alle anderen Komponenten des Staatsverbrauchs in den letzten 30 Jahren einen Anstieg aus (siehe Schaubild 2.4). Insbesondere der Umfang der Zinszahlungen erhöhte sich von weniger als 2 % des BIP 1970 auf 4 % 2000. Die Investitionsausgaben gingen dagegen im gleichen Zeitraum von 4 % des BIP auf 2 % zurück. [4]

[4] Diese Werte beziehen sich ausschließlich auf die Ausgaben des Sektors Staat. Jedoch gibt es noch einen breiteren Kreis von Unternehmen in öffentlichem, öffentlichem und privatem wie privatem Besitz, die Infrastrukturleistungen erbringen (Bau und Betrieb von Infrastruktur in den Bereichen Verkehr, Energie, Telekommunikation und Wasserversorgung) und die in verschiedenem Maße und in verschiedenen Formen Finanzhilfe vom Staat erhalten, teils für Investitionen (z. B. Zuschüsse zum Infrastrukturbau), teils zum Betrieb (z. B. Vergütung für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen).

Schaubild 2.4. Struktur der öffentlichen Ausgaben in der EU, 1970-2002

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Quelle: Kommissionsdienststellen

Parallel zu dieser Entwicklung bei den öffentlichen Ausgaben nahm die Abgabenbelastung im Laufe der letzten 30 Jahre kontinuierlich zu und erreichte 1999 mit etwa 46 % des BIP einen Hoechststand. Projektionen gemäß dürfte sie ab dem Jahre 2000 erstmals wieder abnehmen. Zusätzlich zu der gestiegenen Abgabenbelastung insgesamt kam es zu einer stärkeren relativen Belastung der Arbeit (siehe Schaubild 2.5). Der Anteil der Sozialbeiträge und der direkten Steuern am Abgabenaufkommen nahm seit 1970 um jeweils 3 Prozentpunkte zu. Der Anteil der indirekten Steuern ging gleichzeitig um 6 Prozentpunkte zurück. Insgesamt gesehen entfiel in den meisten Mitgliedstaaten der Anstieg der Abgabenbelastung zum größten Teil auf die Abgabenbelastung des Faktors Arbeit.

Schaubild 2.5. Struktur der Staatseinnahmen in der EU, 1970-2000

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Quelle: Kommissionsdienststellen

2.2. Der Einfluss der öffentlichen Haushalte auf Wachstum und Beschäftigung

Dieser schematische Überblick mag den Schluss nahe legen, dass all diese Faktoren - rasch zunehmender Umfang des öffentlichen Sektors, sich ändernde Zusammensetzung des Abgabenaufkommens und der öffentlichen Ausgaben sowie anhaltend große strukturelle Defizite, die zu einer hohen öffentlichen Verschuldung führen, - die relativ schlechte Wachstums- und Beschäftigungsergebnisse der EU in den letzten Jahrzehnten bedingten. Jedoch lässt sich nicht ohne Weiteres genau ermitteln, auf welche Weise die öffentlichen Haushalte Wachstum und Beschäftigung beeinflussen. Dies liegt daran, dass die einzelnen Staaten viele verschiedene politische Ziele verfolgen und dazu ein breites Instrumentarium einsetzen, so dass sich die öffentlichen Haushalte zwangsläufig auf mannigfaltige und komplexe Weise auf die "reale" Wirtschaft auswirken.

Hinzu kommt, dass neben den öffentlichen Haushalten auch zahlreiche andere Faktoren langfristig Wachstum und Entstehung von Arbeitsplätzen beeinflussen. So spielen die Funktionsweise der Produkt-, Kapital- und Arbeitsmärkte sowie demographische Entwicklungen ebenfalls eine zentrale Rolle. Der Wachstums- und Beschäftigungseffekt der öffentlichen Finanzen hängt des weiteren vom Wechselspiel zwischen Finanzpolitik, dem gesamten Regelungsrahmen sowie den Reaktionen des Privatsektors auf öffentliche Maßnahmen ab. Davon abgesehen können internationale Vergleiche irreführend sein, wenn es um die Auswirkungen des Volumens der öffentlichen Ausgaben auf Wachstum und Beschäftigung geht. Zum einen kann es zu eher unklaren Schlussfolgerungen führen, wenn Wirtschaftswachstum und Größe des öffentlichen Sektors für die einzelnen Länder korreliert werden; zum anderen können Tätigkeiten, die in einem Land effizient vom öffentlichen Sektor ausgeführt werden, in anderen Ländern in den privaten Sektor fallen.

Trotz dieser komplexen Zusammenhänge ist der Einfluss der öffentlichen Finanzen auf Wachstum und Beschäftigung in der Fachliteratur breit belegt. Die öffentlichen Haushalte können das Wachstums- und Beschäftigungspotenzial steigern, indem sie (1) zur Bildung von Sach- und Humankapital beitragen, (2) über das Abgaben- und das Sozialleistungssystem die richtigen Anreize liefern und (3) stabile makroökonomische Rahmenbedingungen sicherstellen.

Akkumulation von Produktionsfaktoren. Der Staat fördert die Faktorakkumulation direkt, indem er in Sachkapital (Infrastruktur), Humankapital (Bildung und Ausbildung) und Wissenskapital (FuE und Innovation) investiert. Die Sozialausgaben spielen ebenfalls eine Rolle, insbesondere indem sie Investitionen in Humankapital stützen. Öffentliche Investitionen können sich auch indirekt in positiver Weise auf die Gesamtfaktorakkumulation auswirken, wenn sie nämlich die private Investitionstätigkeit ergänzen. So kann die Bereitstellung einer leistungsfähigen Infrastruktur (Verkehrs- und Energieversorgungssysteme usw.) die Produktivität der Investitionen des Privatsektors erhöhen und weitere Investitionen auslösen. Diese Komplementarität kann durch "Partnerschaft" zwischen privatem und öffentlichem Sektor verstärkt werden, die die Effizienz staatlicher Investitionen auch durch die Erhöhung von Kosten-Nutzen-Erwägungen erhöhen und gleichzeitig sicherstellen, dass die sozialen Erträge in den privaten Investitionsentscheidungen berücksichtigt werden.

Generell haben alle kapitalbildenden öffentlichen Ausgaben einen positiven Wachstums- und Beschäftigungseffekt. Dieser kann jedoch durch die Reaktionen der privaten Akteure zunichte gemacht werden. Was für den Wachstumseffekt letztlich zählt, ist nicht die öffentliche Akkumulation von Produktionsfaktoren an sich, sondern die gesamte (öffentliche plus private) Faktorakkumulation. Höhere öffentliche Investitionen werden nur einen begrenzten oder gar einen negativen Wachstumseffekt haben, wenn sie an die Stelle privater Investitionen treten. Derartige Verdrängungseffekte können aus verschiedenen Gründen eintreten:

* Die Bereitstellung von Waren und Dienstleistungen durch den öffentlichen Sektor muss auf Bereiche beschränkt bleiben, in denen gute Gründe für ein Eingreifen des öffentlichen Sektors sprechen; sie sollte sich nicht hemmend auf wirtschaftliche Tätigkeiten auswirken, die der Privatsektor effizienter ausführen kann. Allgemein bekannt sind Fälle, in denen die Tätigkeit des Staates mit einer gesetzlichen Marktzutrittsbeschränkung und missbräuchlichem Einsatz von Ausschließlichkeitsrechten einherging, wodurch eine optimale Beteiligung des Privatsektors verhindert wurde. Liberalisierung und Privatisierung haben in den letzten Jahren zu einem Strukturwandel in verschiedenen Sektoren geführt, in denen die Tätigkeit des öffentlichen Sektors zuvor aus Gründen eines natürlichen Monopols gerechtfertigt wurde. Viele der inzwischen liberalisierten Produkt- und Dienstleistungsbranchen stehen beim Einsatz neuer Technologien und der Schaffung mehrwertintensiver Arbeitsplätze heute an der Spitze. Indes besteht noch immer staatlicher Handlungsbedarf. Insbesondere durch seine Regulierungsfunktion spielt der Stat eine wichtige Rolle für ein effizientes Funktionieren derartiger Märkte, indem er den Missbrauch beherrschender Stellungen verhindert.

* Was öffentliche Investitionen für Wachstum und Beschäftigung leisten, hängt auch von der Finanzierung ab. In der Vergangenheit geschah dies teilweise über Defizite, was zur Entwicklung eines hohen öffentlichen Schuldenstands führte. Schuldtitel der öffentlichen Hand stellen eine nahezu risikofreie Anlagemöglichkeit dar und verringern damit die Attraktivität riskanterer privater Investitionen. Eine hohe Staatsverschuldung drückt zudem das Zinsniveau nach oben, wodurch sich die Kapitalkosten erhöhen und die Anzahl rentabler privater Investitionsprojekte sich folglich verringert. Die Anhäufung öffentlicher Schulden kann somit die Gesamtkapitalbildung vermindern, so dass die Volkswirtschaft nicht in dem Tempo neue Technologien einsetzen kann, wie es zur Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit und zur Schaffung hochproduktiver Arbeitsplätze nötig wäre.

* Darüber hinaus können die Vorteile öffentlicher Ausgaben ausbleiben, wenn letztere über verzerrend wirkende Abgaben finanziert werden, die investitions- und beschäftigungshemmend wirken (wie weiter unten näher ausgeführt).

Da also die Gefahr besteht, dass private Investitionen durch öffentliche Investitionen verdrängt werden, kommt es darauf an, dass eine höhere öffentliche Kapitalbildung über Umschichtung der öffentlichen Ausgaben zu Stande kommt, wie vom Europäischen Rat in Lissabon empfohlen.

Abgaben- und Sozialleistungssysteme müssen die richtigen Anreize liefern. Durch Beeinflussung der Arbeits-, Spar- und Anlageanreize beeinflussen Abgaben- und Sozialleistungssysteme die private Faktorakkumulation und damit Wachstum und Beschäftigung. Das System des sozialen Schutzes trägt zur Korrektur von Marktversagen bei, indem es Arbeitslosen- und Krankenversicherung sowie Altersversorgung bietet und damit für eine effizientere Ressourcenallokation sorgt. Die soziale Absicherung hat auch eine Umverteilungsfunktion, die durch Abmilderung des Sozialkonflikts ebenfalls wachstums- und beschäftigungsfördernd wirkt. Ein sinnvoll gestaltetes Sozialschutzsystem kann die ökonomische Effizienz erhöhen. Arbeitslosenunterstützung und Familienbeihilfen beispielsweise oder auch Maßnahmen zur sozialen Integration können die Erwerbsquote und damit das Arbeitskräfteangebot erhöhen sowie die gesellschaftliche Akzeptanz von Strukturreformen verbessern.

Diesen positiven Effekten können jedoch negative Auswirkungen auf Arbeitsangebot und -nachfrage gegenüberstehen. Eine großzügige, nicht an Bedingungen geknüpfte Arbeitslosenunterstützung und eine lange Leistungsbezugsdauer beispielsweise können, wenn nicht mit einer effizienten Arbeitsvermittlung und Überwachung der Arbeitsverfügbarkeit verbunden, zur Abhängigkeit von Sozialleistungen und einer "Arbeitslosigkeitsfalle" am unteren Ende der Lohnskala führen. Vorruhestandsregelungen bieten zwar älteren Arbeitnehmern in schlechten Zeiten eine Absicherung, doch halten sie sie davon ab, in guten Zeiten wieder auf den Arbeitsmarkt zu gehen, oder veranlassen sie zu einem vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben. Konkrete Erfahrungen in Europa und anderen Wirtschaftsräumen stützen die Auffassung, dass Reformen des Abgaben- und Sozialleistungssystems, insbesondere hinsichtlich der Kriterien für die Leistungsgewährung, die Erwerbs- und die Erwerbstätigenquote erhöhen können.

Was die Erhebung von Steuern und anderen Abgaben anbetrifft, so münden hohe Abgaben auf Arbeit am unteren Ende der Lohnskala zusammen mit einer steilen Steuerprogression und weitgehendem Leistungswegfall bei nachgewiesenem Einkommen in eine "Armutsfalle" und mindern die Humankapitalbildung. Eine Verringerung der Gesamtabgabenbelastung kann sich zwar positiv auf die private Investitionstätigkeit auswirken, doch lässt sich diese Wirkung dadurch verstärken, dass stark verzerrend wirkende Abgaben gesenkt werden (siehe Abschnitt 4). Eine Senkung der Abgaben speziell für Arbeitnehmer am unteren Ende der Produktivitätsskala würde den Unternehmen Anreize bieten, geringqualifizierte Arbeitskräfte nachzufragen.

Ein weiterer entscheidender Faktor für die Verbesserung der langfristigen Wachstumsaussichten ist es, die Reformen der Abgaben- und Sozialleistungssysteme als ein großes Ganzes anzusehen. Mit einem umfassenden Reformansatz können die Mitgliedstaaten positive Wachstumseffekte hervorrufen und sich die Selbstverstärkungseffekte zunutze machen, die von aufeinander abgestimmten Handlungsstrategien für verschiedene Bereiche ausgehen. Umfassend ansetzende Reformen, die Anreize zur Erwerbstätigkeit und zur Humankapitalbildung liefern, können auch das Innovationskapital der Volkswirtschaft erhöhen, unternehmerische Initiativen fördern und die Investitions- und Innovationstätigkeit des Privatsektors begünstigen.

Es muss für ein stabiles makroökonomisches Klima gesorgt werden. Die Sicherung eines wachstums- und beschäftigungsfreundlichen makroökonomischen Gesamtrahmens setzt strikte Haushaltsdisziplin voraus. Dies bedeutet, dass die öffentlichen Haushalte den gesamten Konjunkturzyklus über mehr oder weniger ausgeglichen sind und die Staatsverschuldung niedrig ist oder beständig abnimmt. Für die EU insgesamt ist daher eine Schuldenquote deutlich unter dem Referenzwert von 60 % des BIP anzustreben.

Haushaltsdisziplin wirkt sich auf verschiedene Weise direkt und indirekt auf Wachstum und Beschäftigung aus.

Ein direkter Effekt solider öffentlicher Haushalte kann darin bestehen, dass die Geldpolitik in ihrem Ziel der Wahrung von Preisstabilität gestützt und so ein niedrigeres Zinsniveau erreicht wird. Dieses wiederum kann die private Investitionstätigkeit fördern und mittel- und langfristig zu einem stärkeren Kapitalstockwachstum führen. Durch die Abnahme der Staatsverschuldung verringert sich die Zinsbelastung, so dass Spielraum zur Senkung verzerrend wirkender Abgaben oder zur Erhöhung produktiver öffentlicher Ausgaben entsteht: Beides kann, wie oben beschrieben, die Faktorakkumulation erleichtern. Ein weiterer möglicher direkter Effekt besteht darin, dass die gesamtwirtschaftliche Ersparnis - also die Summe aus privater und öffentlicher Ersparnis - durch eine höhere öffentliche Ersparnis steigt und damit mehr Ressourcen für produktive Investitionen zur Verfügung stehen.

Huashaltsdisziplin beeinflusst Wachstum und Beschäftigung auch indirekt, indem sie die makroökonomische Stabilität fördert. Erstens kann sie zu stabilen Inflationserwartungen führen, was Unsicherheiten verringert und Sparern und Anlegern für ihre langfristige Planung mehr Vorhersehbarkeit bietet. Zweitens gewährleistet Haushaltsdisziplin, dass der Staat bei einem Konjunkturabschwung den automatischen Stabilisatoren freien Lauf lassen kann, was sich glättend auf den Konjunkturverlauf auswirkt. Diese Fähigkeit zur Bewältigung von Konjunkturabschwüngen ist in der WWU besonders wichtig, da die Haushaltspolitik für die einzelnen Länder, nachdem sie keine eigene geldpolitische Autonomie mehr besitzen, eine größere Rolle bei der Konjunkturglättung spielen dürfte. Schließlich hilft das heutige Erreichen ausgeglichener öffentlicher Haushaltes den Staaten, den langfristigern, durch die alternde Bevölkerung verursachten Herausforderungen zu begegnen. Niedrigere Staatsverschuldung bedeutet niedrigere Zinsbelastung, was höhere öffentliche Ausgaben für Altersversorgung und Gesundheit teilweise ausgleichen kann. Erhalten die öffentlichen Haushalte keine solide finanzielle Grundlage zur Bewältigung des Alterungsproblems, so kann dies in Zukunft zu untragbar hohen Abgabensätzen führen, die das Wirtschaftswachstum und die Entstehung von Arbeitsplätzen hemmen.

3. Wahrung solider öffentlicher Finanzen in Stufe 3 der WWU

3.1. Neue Herausforderungen an die Finanzpolitik

Im letzten Abschnitt wurde hervorgehoben, welchen Beitrag solide öffentliche Finanzen zu Wachstum und Beschäftigung leisten können, teils direkt (durch Freisetzung von Ressourcen für zusätzliche Faktorakkumulation durch den öffentlichen und den privaten Sektor), teils indirekt (durch Gewährleistung der für Sparer und Investoren wichtigen Stabilität und durch Schaffung besserer Voraussetzungen für die Bewältigung ökonomischer Schocks). Zur Erreichung der vom Europäischen Rat in Lissabon gesteckten Ziele ist es eine entscheidende Vorbedingung, dass gemäß den Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspakts für nahezu ausgeglichene Haushalte oder Haushaltsüberschüsse gesorgt wird.

Die Haushaltskonsolidierung setzt sich in Phase 3 der WWU im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts fort. Die Ergebnisse für 2000 gingen über die Erwartungen hinaus, denn das gesamtstaatliche Defizit für die EU als Ganzes fiel von 0,7 % im Vorjahr auf 0,1 % des BIP. Diese Entwicklung ist zwar begrüßenswert, doch wurde der Defizitabbau eher von einem konjunkturbedingten Einnahmenanstieg als von Ausgabenkürzungen getragen. Die Haushaltsdefizite dürften in den nächsten Jahren weiter abnehmen, allerdings nur langsam. Den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen zufolge geht das Defizit im Euro-Gebiet bis 2003 auf nahe null zurück. Damit ist das Erreichen des mittelfristigen Ziels des Stabilitäts- und Wachstumspakts für alle Mitgliedstaaten in greifbare Nähe gerückt.

Die Erreichung und Stabilisierung eines in etwa ausgeglichenen Haushalts oder Haushaltsüberschusses wird einen raschen Abbau der öffentlichen Verschuldung zur Folge haben. Durch den entsprechenden Zinseffekt würde dies Spielraum für Abgabensenkungen schaffen und teilweise einen Ausgleich dafür bieten, dass durch die Bevölkerungsalterung in Zukunft die Ausgaben für Altersversorgung und Gesundheit zunehmen werden. Eine niedrigere Schuldenquote würde darüber hinaus die Anfälligkeit der öffentlichen Haushalte für Zinserhöhungen verringern. Von besonderer Bedeutung ist dies für Mitgliedstaaten, deren Schuldenquote über 100 % des BIP liegt. In mehreren Mitgliedstaaten liegt die Schuldenquote noch immer in der Nähe des 60-%-Referenzwertes und damit deutlich höher als in der Vergangenheit.

Mit dem Näherrücken eines ausgeglichenen Haushalts entsteht u.U. auch mehr Spielraum zur Verringerung der Belastung durch Abgaben (Steuern und Sozialbeiträge), was in erheblichem Maße zur Erhöhung des Wachstums- und Beschäftigungspotenzials beitragen könnte. Dieser Prozess hat bereits eingesetzt. Jedoch kommt es darauf an, das richtige Verhältnis zu finden zwischen Abgabensenkungen, Investitionen in Bereichen, in denen die öffentliche Hand Leistungen erbringt, und fortlaufender Haushaltskonsolidierung; denn nur so lässt sich eine nachhaltige Senkung des Abgabenniveaus erreichen. Es wäre kontraproduktiv, heute Steuern zu senken, nur um morgen herauszufinden, dass diese Maßnahme im weiteren Verlauf des Konjunkturzyklus oder langfristig nicht zu halten ist, so dass sie im wirtschaftlichen Abschwung wieder aufgehoben werden muss.

Auf längere Sicht stehen die Mitgliedstaaten vor der Notwendigkeit, sich auf die Auswirkungen der Bevölkerungsalterung auf Wirtschaft und öffentliche Haushalte vorzubereiten. Wie in Abschnitt 6 dargestellt wird, ergibt sich aus den durch die Bevölkerungsalterung bedingten höheren Ausgaben für Altersversorgung und Gesundheit in vielen Mitgliedstaaten langfristig eine erhebliche Gefahr für die Nachhaltigkeit einer soliden Finanzpolitik. "Nachhaltigkeit" in Bezug auf die öffentlichen Finanzen bedeutet nicht nur, dass zusätzliche alterungsbedingte Ausgaben ohne einen Anstieg der Defizite und der Verschuldung finanziert werden müssen. "Nachhaltigkeit" bedeutet auch: Renten- und Gesundheitssystem müssen einer hohen Beschäftigungsquote förderlich sein; eine niedrigere Abgabenbelastung hat mit den Lissabonner Zielen in Einklang zu stehen; es muss dafür gesorgt werden, dass Mittel für andere wesentliche öffentliche Ausgaben vorhanden bleiben; und das Gebot der Generationengerechtigkeit gewahrt wird. Der Haushaltseffekt der Bevölkerungsalterung macht eine umfassende Reformstrategie erforderlich, die neben dem Abbau der Staatsverschuldung auch Arbeitsmarktreformen zur Erhöhung der Erwerbstätigkeit und Reformen der gesetzlichen Altersversorgung vorsieht. Bis die Baby-Boom-Generation nach 2010 das Ruhestandsalter erreicht, besteht noch Gelegenheit, Reformen einzuleiten.

3.2. Künftige Aufgaben und die Reaktionen der Mitgliedstaaten

In den Grundzügen der Wirtschaftspolitik 2000 werden die Herausforderungen benannt, die sich der Finanzpolitik kurz- und mittelfristig stellen; insbesondere wird auf die Notwendigkeit hingewiesen, sowohl Ausgabenumschichtungen vorzunehmen und die Abgabenbelastung zu verringern als auch die Haushaltskonsolidierung zu verstärken. In den folgenden Teilen dieses Abschnitts soll untersucht werden, inwieweit die Mitgliedstaaten dabei sind, diesen Vorgaben gerecht zu werden.

Vorzeitige Erreichung des Ziels des Stabilitäts- und Wachstumspakts

Es wird erwartet, dass die Mitgliedstaaten über die in den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen genannten Ziele für 2001 hinausgehen. Nach den Herbstvorausschätzungen 2000 wird 2001 in der EU insgesamt ein ausgeglichener Haushalt erreicht, während sich aus den aktuellen Stabilitäts- und Wachstumsprogrammen 1999/2000 ein Defizit von 0,7 % des BIP ergibt. Jedoch ist hieraus nicht zu schließen, dass die Mitgliedstaaten wirklich bessere Ergebnisse erzielt haben, als im Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgegeben. Wird nämlich in Rechnung gestellt, dass die Ausgangsposition 1999 besser als erwartet war und auch das Wachstum sowohl 2000 als auch 2001 höher ausfällt, als in den Programmen veranschlagt, dann dürfte man erwarten, dass die Mitgliedstaaten das Ziel des Stabilitäts- und Wachstumsprogramms ohne zusätzliche Anpassungsbemühungen im Durchschnitt um 0,9-BIP-Prozentpunkte übertreffen.

Auf dieser Grundlage, legt die Herbstprognose 2000 es nahe, dass in einigen Mitgliedstaaten Anpassungsanstrengungen nachgelassen haben im Vergleich zu den "tatsächlichen" Anpassungensanstrengungen, die in den Stabilitäts- und Konvergenzprogammen vorgesehen waren. Dies bedeutet, dass eine weitere Konsolidierung erforderlich sein kann, wenn die Mitgliedstaaten der in den Grundzügen der Wirtschaftspolitik ausgesprochenen Empfehlung gerecht werden wollen, gegebenenfalls über die Mindestanforderungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts hinaus weitere Anstrengungen zur Haushaltskonsolidierung zu unternehmen.

Erfolgen die Abgabensenkungen auf vorsichtige, nachhaltige Weise-

In den aktualisierten Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen 1999-2000 sowie in Einzelverlautbarungen im Zusammenhang mit den Haushaltsentwürfen 2001 haben die Mitgliedstaaten Pläne zur Verringerung der Gesamtabgabenbelastung und zur Reform der Abgabensysteme bekannt gegeben (siehe Abschnitt 4).

In dem Bericht der Kommissionsdienststellen über "Public Finance in EMU - 2000" werden vier Kriterien entwickelt, anhand derer sich beurteilen lässt, ob Abgabenreformen eine nachhaltige Verringerung der Abgabenbelastung bewirken können, ohne dass das Ziel der Haushaltsdisziplin Schaden nimmt. Es handelt sich hierbei um folgende Kriterien: (1) Die Mitgliedstaaten müssen das mittelfristige haushaltspolitische Ziel eines nahezu ausgeglichenen Haushalts oder eines Haushaltsüberschusses erreichen oder diesem näher kommen; (2) Reformen haben die Konjunkturlage zu berücksichtigen und dürfen nicht prozyklisch wirken; (3) die Aspekte des öffentlichen Schuldenstands und der langfristigen Nachhaltigkeit der öffentlichen Haushalte sind zu berücksichtigen; (4) Abgabensenkungen sollten Teil eines umfassenden Reformpakets sein.

Werden diese Kriterien erfuellt, so trägt dies dazu bei, dass Abgabenreformen Wachstum und Beschäftigung nachhaltig und positiv beeinflussen.

Das erste Kriterium bezieht sich auf den Umstand, dass nichtkompensierte Abgabensenkungen nur in Mitgliedstaaten in Betracht zu ziehen sind, die das mittelfristige Haushaltsziel eines in etwa ausgeglichenen Haushalts oder eines Haushaltsüberschusses bereits erfuellen. Wo dies nicht der Fall ist, müssen Abgabensenkungen Ausgabenkürzungen in mindestens gleicher Höhe gegenüberstehen, so dass nicht von dem haushaltspolitischen Ziel des Stabilitäts- und Wachstumspakts abgewichen wird. Sind bei der Erreichung dieses Ziels auch insgesamt erhebliche Fortschritte erzielt worden, so kommen auf einige Länder doch immer noch einige Anstrengungen zu: für sechs Mitgliedstaaten (D, F, I, A, P, EL) wurde prognostiziert, dass das konjunkturbereinigte Defizit 2001 1 % des BIP oder mehr betragen wird.

Das zweite Kriterium betont die Wichtigkeit, unerwünschte strukturelle Verschlechterungen in den öffentlichen Haushalten zu vermeiden, da sonst die automatischen Stabilisatoren konjunkturbedingte Entwicklungen nicht abfedern könnten. Aufschlussreich ist hier ein Blick auf die Entwicklung des konjunkturbereinigten Primärsaldos im Konjunkturverlauf. Den Vorausschätzungen zufolge wird der konjunkturbereinigte Primärüberschuss in der EU insgesamt von 3,5 % im Jahre 2000 auf 3,1 % im Jahre 2001 zurückgehen. Dies könnte darauf hindeuten, dass zu einem Zeitpunkt, zu dem die Produktionslücke in den meisten Mitgliedstaat positiv wird, der haushaltspolitische Kurs eine Lockerung erfährt.

Damit es nicht zu einem prozyklischen Nachlassen der Konsolidierungsbemühungen kommt, ist es bei Steuersenkungen u.U. erforderlich, ihnen Ausgabenkürzungen in entsprechender Höhe gegenüberzustellen. Konjunktur- und Haushaltslage unterscheiden sich jedoch zwischen den einzelnen Ländern, so dass sich Umfang, Zeitpunkt und Tempo weiterer Anpassungsmaßnahmen nach den nationalen Gegebenheiten zu richten haben. Länder mit strukturellen Defiziten und hoher Schuldenquote werden eher die Haushaltskonsolidierung in den Mittelpunkt stellen müssen. In anderen Ländern wird es möglicherweise darum gehen, einem Mangel an öffentlichen Investitionen abzuhelfen. Jedes Land muss selbst bestimmen, mit welcher Kombination aus Investitionen in öffentlichen Dienstleistungsbereichen und Abgabenreformen es das Produktions- und Beschäftigungspotenzial am wirksamsten steigern kann. Es kommt sehr darauf an, hier das richtige Verhältnis zu finden, indem berücksichtigt wird, in welcher Konjunkturphase man sich befindet und was die Ausgangsbasis ist.

Das dritte Kriterium erfordert die Berücksichtigung der Höhe der Staatsverschuldung und der langfristigen Stabilität der öffentlichen Haushalte. Auf der Hand liegt, dass Mitgliedstaaten mit einer Staatsverschuldung von etwa 100 % des BIP oder darüber dessen Abbau Priorität einräumen sollten, bevor sie umfangreiche Steuersenkungen in Betracht ziehen. Doch selbst für Staaten, deren Staatsverschuldung bei dem 60-%-Referenzwert oder darunter liegt, könnte es sinnvoll sein, einen rascheren Schuldenabbau im Rahmen einer umfassenden Strategie ins Auge zu fassen, um sich so für die steigenden Kosten durch die Bevölkerungsalterung zu wappnen. Inwiefern es angebracht ist, angesichts des zu erwartenden Haushaltseffekts der Bevölkerungsalterung Abgabensenkungen vorzunehmen, ist nicht leicht zu beurteilen. Vorliegende Schätzungen (siehe Abschnitt 6) zeigen, dass - einige wenige Länder ausgenommen - die Bevölkerungsalterung erheblich höhere öffentliche Ausgaben nach sich ziehen könnte. Das Ziel der Haushaltspolitik, nachhaltig solide öffentliche Finanzen zu gewährleisten, würde an Glaubwürdigkeit verlieren, wenn zu den bereits angekündigten Abgabereformen nicht auch die Bereitschaft tritt, genauso entschieden sich an die Bewältigung der strukturellen Ungleichgewichte zu machen, die bei der Finanzierung der Alterssicherung und der Kosten des Gesundheitswesens bestehen.

Das vierte Kriterium verlangt, Abgabenreformen als Teil eines umfassenden Reformpakets zu betrachten. Das bedeutet unter anderem, dass Abgabensenkungen auf Bereiche auszurichten wären, in denen sie positive Angebotseffekte bewirken, und dass sie mit Reformen des Sozialleistungssystems einhergehen, die bessere Anreize zur Aufnahme von Arbeit und zu unternehmerischer Tätigkeit schaffen.

Gesamtbewertung

Die jüngsten Haushaltsentwicklungen zeigen, dass die EU auf dem richtigen Wege ist. Das Ziel des Stabilitäts- und Wachstumspakts, einen nahezu ausgeglichenen oder einen Überschuss aufweisenden Haushalt zu erreichen, ist in Reichweite, und die öffentliche Verschuldung nimmt stetig ab. Jedoch sind in einigen Mitgliedstaaten noch weitere Fortschritte vonnöten, um das Ziel eines in etwa ausgeglichenen Haushalts zu erreichen; es besteht die Gefahr prozyklischer Haushaltspolitik; und die Schuldenquoten sind nach wie vor hoch. Unter Bezugnahme auf die vier Zielkriterien lässt sich sagen, dass in den Mitgliedstaaten, in denen Abgabensenkungen am sinnvollsten sind, gleichzeitig auch die Staatsausgaben verringert werden müssten. Die Erfahrung zeigt, dass Abgabensenkungen nur dann von Dauer sind (und nicht bei nachlassender Wirtschaftstätigkeit wieder aufgehoben werden müssen), wenn sie mit Ausgabenreformen einhergehen, die die tieferen Ursachen für die hohe Abgabenbelastung direkt angehen. Nachdem sich die Mitgliedstaaten als fähig erwiesen haben, zur Vorbereitung auf die WWU ihre öffentlichen Finanzen zu konsolidieren, und zwar in einer Zeit, in der die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen weniger günstig waren, müssen sie nunmehr, in "guten" Zeiten, unter Beweis stellen, dass sie weiterhin zu verantwortungsvollem Haushaltsgebaren bereit sind.

4. Auf dem Wege zu beschäftigungsfreundlicheren Abgaben- und Sozialleistungssystemen

4.1 Die Struktur der Abgaben- und Sozialleistungssysteme in der EU

Wie Abgaben und soziale Sicherung mit dem Arbeitsmarkt zusammenhängen

Die Suche nach Maßnahmen, die die Funktionsweise des Arbeitsmarkts verbessern, und die gegenwärtige Debatte über einen Umbau der Wohlfahrtsysteme in Europa sind miteinander verknüpft. Jeweils spielt dabei die Frage eine Rolle, wie sich die vom Abgaben- und vom Sozialleistungssystem ausgehenden Anreize auf das Verhalten der Wirtschaftsakteure auswirken. Von den politischen Entscheidungsträgern wird es für die Bekämpfung der hohen strukturellen Arbeitslosigkeit als äußerst wichtig betrachtet, gegen negative Anreizeffekte des Abgaben- und des Sozialleistungssystems vorzugehen. Es gilt ein besseres Gleichgewicht zwischen den Gerechtigkeitszielen und den Effizienzzielen der Abgaben- und Sozialleistungssysteme herzustellen. Zu den erstgenannten gehört das Ziel, über abgabenfinanzierte Umverteilungsmechanismen ein angemessenes Einkommen sicherzustellen, um zu verhindern, dass Erwerbstätige in Armut leben, und für mehr Einkommensgleichheit zu sorgen. Beim Effizienzaspekt geht es u. a. darum, bessere Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass "Arbeit sich lohnt".

Abgaben- und Sozialleistungssysteme wirken über zwei Kanäle. Der erste Kanal ist das Verhältnis zwischen Sozialleistungs- und Lohneinkommensniveau. Er beeinflusst die Entscheidung, eine Beschäftigung anzunehmen, und kann zur sogenannten "Arbeitslosigkeitsfalle" führen. Der zweite Kanal ist die Entwicklung des verfügbaren Einkommens (also nach Abzug von Steuern und Sozialbeiträgen und Wegfall bedarfsabhängiger Sozialleistungen) bei steigendem Bruttolohneinkommen: Dieser Faktor beeinflusst den Umfang der geleisteten Arbeit (und kann zur sogenannten "Armutsfalle" führen).

Auf der Angebotsseite lassen sich die Richtung und der Umfang der Wirkung von Abgabenänderungen schwer vorhersagen. Es gibt jedoch erhebliche Anhaltspunkte dafür, dass Abgabenänderungen für bestimmte Gruppen besonders relevant sind, so für Lebensgemeinschaften, bei denen ein Partner nicht arbeitet (gewöhnlich die Ehefrau), alleinerziehende Eltern und gering qualifizierte Arbeitnehmer.

Auf der Nachfrageseite führt eine Abgabenpolitik, die die Kosten der Arbeit für die Unternehmen erhöht, im Prinzip zu nachlassender Rentabilität und Wettbewerbsfähigkeit, wodurch sich die Nachfrage nach Arbeit und die Beschäftigung verringern. Des Weiteren führt eine Abgabenpolitik, durch die im Vergleich zum Faktor Arbeit die Kosten anderer Produktionsfaktoren sinken, im Prinzip dazu, dass sich die relative Faktorzusammensetzung auf Kosten der Arbeit verändert. Dies gilt in besonderem Maße für gering qualifizierte Arbeitskräfte, bei denen der Grad der Substitution durch Kapital höher ist als bei qualifizierten Arbeitskräften. Daher ist der Abgabenbelastung für Arbeitnehmer mit geringer Qualifikation besondere Aufmerksamkeit zu schenken; es handelt sich hier um das Arbeitsmarktsegment, bei dem die Gefahr der "Armutsfalle" oder "Arbeitslosigkeitsfalle" am größten ist, wenn Arbeit sich nicht lohnt, und die Nachfrage am stärksten auf die Kosten reagiert.

Überblick über die Abgaben- und Sozialleistungssysteme

Die Gesamtabgabenbelastung des Faktors Arbeit, gemessen durch die implizite Abgabenbelastung [5] der abhängigen Erwerbstätigkeit, hat in den letzten 30 Jahren ständig zugenommen. 1970 machten Sozialbeiträge und Einkommensteuer auf Einkünfte aus unselbständiger Arbeit etwas weniger als 30 % der Gesamtarbeitskosten aus. 10 Jahre später, 1980, lag der Wert bei 35 %, und der Hoechststand von rd. 42 % wurde 1996-97 erreicht. Seither nimmt die durchschnittliche Abgabenbelastung der Arbeit in der EU ab und könnte einer Projektion zufolge 2002 bei 40 % liegen (Schaubild 4.1). Nahezu drei Viertel der Belastung entfällt auf Sozialbeiträge [6]. In den USA liegt die Abgabenbelastung der Arbeit bei rd. 25 % und geht zu gleichen Teilen auf Sozialbeiträge und Einkommensteuern zurück. Innerhalb der EU liegt die implizite Abgabenbelastung in S, B, DK, D und F erheblich über dem Durchschnitt, während sie in IRL und dem UK niedrig ist.

[5] Die implizite Abgabenbelastung ist das Verhältnis zwischen den Abgaben auf geleistete Arbeit (persönliche Einkommensteuern und Sozialbeiträge) und den gesamten Arbeitskosten.

[6] In Europa richtet sie die Höhe der Sozialbeiträge hauptsächlich nach Versicherungsprinzipien, da sie den Beitragszahler zur Inanspruchnahme von Versicherungs- und Sozialleistungen berechtigen. In einigen Industrieländern wie den USA wird die Sozialversicherung teilweise auf privater Grundlage finanziert.

Schaubild 4.1. Implizite Abgabenbelastung der abhängigen Erwerbstätigkeit in EU und USA, 1980-2002

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Quelle: Kommissionsdienststellen

Auch die Abgabenbelastung gering bezahlter Erwerbstätiger - ein wichtiger Faktor für die Höhe der Arbeitslosigkeit bei niedrig qualifizierten Erwerbspersonen - ist in der EU erheblich höher als in den USA (siehe Tabelle 4.1). Nur in IRL, L und dem UK ist die durchschnittliche Abgabenbelastung bei niedrigen und mittleren Lohneinkommen ähnlich wie in den USA oder niedriger. In A, B, DK, D, FIN, F, I und S machen Sozialbeiträge und Lohnsteuern 40 % oder mehr der Kosten eines alleinstehenden Arbeitnehmers ohne Kinder aus, der 67 % des Durchschnittslohns verdient. Die hohe Abgabenbelastung von Niedrigverdienern rührt zum größten Teil von den Sozialbeiträgen her, während der Lohnsteueranteil relativ gering ist.

Tabelle 4.1. Abgabenbelastung niedriger und mittlerer Lohneinkommen

(Lohn- bzw. Einkommensteuer plus Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge 1999 in % der durchschnittlichen Arbeitskosten)

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Im Hinblick auf Anreize zur Erhöhung des Arbeitskräfteangebots und speziell zur Beurteilung der Gefahr der "Armutsfalle" ist die marginale Abgabenbelastung [7] wichtiger als die durchschnittliche. Von 1997 bis 1999 gelang es den meisten Mitgliedstaaten (ausser D, L und S), die marginale Abgabenbelastung der niedrigen und mittleren Lohneinkommen zu senken. Am stärksten fiel diese Entwicklung in E, IRL und NL aus. Jedoch ist diese marginale Belastung mit 40 bis 50 % - und in B, D, DK, FIN und NL sogar darüber - noch immer sehr hoch. In den meisten Mitgliedstaaten jedoch liegt die marginale Abgabenbelastung unter der der USA.

[7] Die OECD berechnet die marginale Abgabenbelastung als Gesamtbetrag der zusätzlichen Einkommensteuern und Arbeitnehmersozialbeiträge, die zu zahlen sind, wenn der Bruttolohn steigt. Es handelt sich hier um eine kombinierte (explizite und implizite) Grenzbelastung, insofern als auch der Entzug einkommensabhängiger Familienbeihilfen und Steuergutschriften berücksichtigt wird. Erläuterungen hierzu und zu anderen in diesem Abschnitt erörterten Fragen finden sich in dem Vermerk an den wirtschaftspolitischen Ausschuss über "Reforms in tax benefit systems in order to create employment incentives", ECFIN/0590/00-EN.

Inwieweit Abgaben verzerrend wirken, hängt stark von ihrem Zusammenspiel mit dem System der Sozialleistungen zusammen. In vielen Ländern sind Familienbeihilfen und andere Leistungen bedarfsabhängig. Das bedeutet, dass mit steigendem Einkommen der Leistungsanspruch entfällt, was einer zusätzlichen Abgabe entspricht, durch die die marginale Belastung sich äußerst stark erhöhen und damit von zusätzlicher Arbeit abhalten kann.

Die Sozialausgaben des Staates insgesamt sind in den meisten Mitgliedstaaten seit 1993 im Verhältnis zum BIP zurückgegangen, und zwar hauptsächlich auf Kosten des Anteils der Sozialleistungen für die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter. Dieser Rückgang lässt sich auf verschiedene Faktoren zurückführen, u. a. auf die normale konjunkturbedingte Entwicklung von Wirtschaftswachstum und Arbeitslosigkeit und, in geringerem Maße, auf Reformen des Sozialleistungssystems.

1997 entfielen auf die Sozialtransfers insgesamt etwa 19 % des BIP der EU. Nur in den einkommensschwächeren Ländern (EL, E, IRL und P) lag der Transferanteil am BIP erheblich unter dem Durchschnitt (Tabelle 4.2). Insgesamt gehen die Sozialtransfers zu einem Viertel an die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter, in Form von Arbeitsunfähigkeitsrenten, Arbeitslosenunterstützung und Sozialhilfe. Von den drei Posten ist der letztgenannte von eher untergeordneter Bedeutung. Auf Arbeitslosenunterstützung entfielen mehr als 3 % des BIP in B, DK, NL und FIN. Der BIP-Anteil der Arbeitsunfähigkeitsrenten liegt nur in NL und FIN über 3 %.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

Tabelle 4.2. Sozialtransfers in der EU, 1993-1997 (in % des BIP)

Für die Aufnahme von Arbeit ist die Höhe und Dauer der Arbeitslosenunterstützung im Verhältnis zur Lohnhöhe wichtig, sofern Arbeitssuchende eine gewisse Wahl haben. In mehreren Ländern ist die Nettolohnersatzleistungsquote [8] für Niedrigverdiener relativ hoch (siehe Tabelle 4.3), so dass hier die Gefahr der "Arbeitslosigkeitsfalle" besteht [9]. Bei Familien mit Kindern beträgt die Arbeitslosenunterstützung in den ersten Monaten der Arbeitslosigkeit in acht Ländern (DK, FIN, NL, S, L, P, F und UK) 80 % des Arbeitseinkommens oder mehr. Die Nettolohnersatzleistungsquote liegt nach fünf Jahren Arbeitslosigkeit nicht sehr viel niedriger als im ersten Monat. In einigen Ländern (FIN, NL, S, L, UK und I) ist sie sogar höher als im ersten Monat, und nur in EL (und F) ist sie deutlich niedriger. Bei Alleinverdienern ist die Nettolohnersatzleistungsquote etwas niedriger als bei Familien mit Kindern und geht rascher zurück, wenn die Arbeitslosigkeit sich verlängert.

[8] Die Nettolohnersatzleistungsquote beschreibt das Verhältnis von Einkommen ausserhalb und innerhalb von Erwerbstätigkeit, wobei jeweils mittleren Leistungen und Abgaben berücksichtigt werden. Die Quote is definitiert als Quotient aus verfügbaren Einkommen aus sozialen Ersatzleistungen, die ohne Erwerbstätigkeit zu erhalten sind, und dem durch Erwerbstätigkeit erlangten verfügbaren Einkommen.

[9] Es sei auch daran erinnert, dass Beschäftigungsnebenkosten (für Fahrten zum Arbeitsplatz, für Kinderbetreuung) und sonstige Faktoren, die nicht in die Berechnung der Lohnersatzleistungsquoten eingehen, das tatsächlich zur Verfügung stehende Einkommen weiter verringern, so dass es noch weniger attraktiv wird, Arbeit anzunehmen.

Wirtschaftliche Anreize zur Annahme geringer bezahlter Arbeitsplätze oder von Teilzeitstellen sind in den meisten Ländern eher gering. 1997 war der Anteil des zusätzlichen Einkommens, der "wegbesteuert" wurde, wenn eine arbeitslose Erwerbsperson eine Teilzeitstelle (40 % einer Vollzeitstelle) annahm und keine Arbeitslosenunterstützung mehr bezog, in den meisten Ländern äußerst hoch: in der Hälfte der Länder über 100 % (L, P, A, FIN, D, B, EL) und bei 80 bis 90 % in den anderen Ländern (außer in Frankreich: 70 %). Wie sich Abgaben und Sozialleistungen auf das Einkommen der privaten Haushalte auswirken, ist außerdem je nach Familientyp unterschiedlich. In den meisten Ländern sind die Anreize dafür, dass der zweite Partner eine Stelle annimmt, dann, wenn der erste Partner bereits einen Arbeitsplatz hat, größer, als wenn dieser Arbeitslosenunterstützung bezieht. Jedoch selbst wenn der oder die erste Einkommensbezieher(in) arbeitet, werden in B, DK und D rd. 50 % des zusätzlichen Einkommens wegbesteuert.

Tabelle 4.3 Nettolohnersatzleistungsquoten bei niedrigem Einkommen (67 % des Durchschnittslohns) 1997

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4.2 Die nächsten Aufgaben und die Reaktion der Mitgliedstaaten

Empfehlungen der Gemeinschaft

Das Problem der Arbeitslosigkeit steht seit dem Weißbuch der Kommission über Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung von 1993 auf der politischen Tagesordnung der EU stets obenan. In den Grundzügen der Wirtschaftspolitik werden die Mitgliedstaaten seit 1998 aufgefordert, (i) ihre Abgaben- und Sozialleistungssysteme zu überprüfen und anzupassen, so dass sie aktiv die Beschäftigungsfähigkeit und die Schaffung von Arbeitsplätzen fördern, und (ii) die Gesamtabgabenlast zu verringern, und zwar vor allem die Abgabenbelastung von Niedrigverdienern, und gleichzeitig mit der Haushaltskonsolidierung fortzufahren, durch Ausgabensenkungen oder durch einen stärkeren Einsatz von Umwelt-, Energie- und allgemeinen Verbrauchssteuern. Auch in die Beschäftigungsleitlinien seit 1998 sind diese Empfehlungen eingegangen, insbesondere in die Leitlinien 4 und 14. In der Mitteilung über Eine konzertierte Strategie zur Modernisierung des Sozialschutzes wird ebenfalls zu Reformen aufgerufen, die bewirken, dass "Arbeit sich lohnt".

Diesen sozial- und steuerpolitischen Empfehlungen liegen folgende Erwägungen zu Grunde:

* die Finanzierung höherer öffentlicher Ausgaben, einschliesslich der sozialen Sicherungssysteme, hat zu eine übermässigen Belastung durch Abgaben, insbesondere auf Arbeit, beigetragen und Wachstune und Beschäftigung abgeschwächt.

* in anderen Ländern wie den USA ist die Belastung durch Steuern und Sozialbeiträge erheblich geringer (was einem niedrigeren Anteil der öffentlichen Ausgaben am BIP bei höheren privaten Ausgaben für soziale Sicherung);

* entsprechende Abgabenänderungen werden in anderen Ländern eingeleitet, wodurch es innerhalb und außerhalb der EU zu Steuerwettbewerb kommt;

* Arbeitskräftenachfrage und -angebot werden in die Schattenwirtschaft umgeleitet, u. a. um so der Belastung durch Steuern und hohe Sozialbeiträge zu entgehen;

* es wird immer deutlicher, dass die Abgaben- und Sozialleistungssysteme in der EU die Arbeitsanreize für potenzielle Niedrigverdiener verringern.

Vor allem letztgenannter Faktor sowie die verbreitete Einsicht, dass dafür gesorgt werden muss, dass "Arbeit sich lohnt", erklären, warum viele der bisherigen (und wohl auch künftigen) Reformen u. a. darauf abzielen, die Abgabenbelastung der Arbeit und insbesondere gering qualifizierter Arbeitnehmer zu verringern. Immer deutlicher wird, dass Abgabenreformen, zumindest in der nächsten Zeit, stärker darauf ausgerichtet sein sollten, zu Lösungen für die Beschäftigungsproblematik beizutragen, da Erwerbsquote und Erwerbstätigenquote angesichts der Alterung der Bevölkerung erheblich steigen müssen. Um unzulässige Störungen der Gütermärkte zu vermeiden, insbesondere Störungen des Binnenmarktes, müssen derartige Reformen stets in Übereinstimmung erfolgen mit den Verordnungen der Gemeinschaft über Staatsbeihilfen.

Eine geringere Abgabenbelastung sowohl des Kapitals als auch der Arbeit dürfte sich in einer stärkeren Sach- und Humankapitalbildung, einer höheren Erwerbsbeteiligung und deutlich mehr Nachfrage nach Arbeitskräften niederschlagen. Allgemeine Einkommensteuersenkungen können zu Lohnzurückhaltung beitragen, indem der Abgabenkeil (tax wedge on labour) verringert wird. In mehreren Mitgliedstaaten können Reformen, die die Progressivität der Einkommensbesteuerung vermindern, auch am oberen Ende der Einkommensskala stärkere Anreize zur Beteiligung am Erwerbsleben schaffen. Besonders großen Einfluss könnte dies auf hochqualifizierte Zweitverdiener - hier handelt es sich zumeist um Frauen - ausüben. Zudem werden Abgabensenkungen am unteren Ende der Lohnskala die Gefahr der "Arbeitslosigkeits-" und "Armutsfalle" abschwächen. Sie werden sich positiv auf die Nachfrage nach weniger produktiven Arbeitskräften auswirken, sofern die Abgabensenkungen tatsächlich an die Unternehmen weitergegeben werden. Die niedrigere Abgabenbelastung der Arbeit wird außerdem dazu beitragen, dass die Arbeitnehmer tatsächlich mehr Lohn mit nach Hause nehmen können und dadurch "Arbeit lohnend wird".

Zur Veranschaulichung der potenziellen volkswirtschaftlichen Effekte verschiedener Abgaben- und Sozialleistungsreformen wurden in dem Bericht "Public Finances in EMU - 2000" mehrere mit Hilfe des QUEST-Modells der Kommissionsdienststellen durchgeführte Simulationen für die EU dargestellt. Eine Zusammenfassung findet sich in Kasten 1. Insgesamt gesehen können Abgabensenkungen spürbare Auswirkungen auf Produktion, Investition und Beschäftigung haben. Zur Gewährleistung ihrer Nachhaltigkeit jedoch müssen sie mit entsprechenden Reformen auf der Ausgabenseite einhergehen. Auch kommt es darauf an, Abgabensenkungen im Rahmen umfassender Wirtschaftsreformen vorzunehmen, um so die positiven Wirkungen einer niedrigeren relativen Abgabenbelastung der Arbeit zu verstärken.

Langfristige Auswirkungen von Abgabenreformen auf BIP, Beschäftigung und Investition (Simulationen)

Wie die in "Public Finances in EMU - 2000" dargestellte Analyse zeigt, hängt die Wirkung von Abgabensenkungen davon ab, ob gleichzeitig auch Ausgaben gekürzt werden oder nicht (siehe Tabelle 4.4). Abgabensenkungen, die vollständig durch Kürzungen beim Staatsverbrauch kompensiert werden, haben längerfristig wahrscheinlich einen positiven volkswirtschaftlichen Effekt. Je nach Typ der Abgabenreform könnte eine Abgabensenkung in der Größenordnung von 1 % des BIP nach zehn Jahren zu einer BIP-Erhöhung zwischen 0,5 und 0,8 % führen. Die Beschäftigung könnte um 0,5 bis 1 % höher liegen, und die Investitionen würden gefördert. Das Wirtschaftswachstum würde auch dazu führen, dass sich das öffentliche Defizit nach zehn Jahren um in etwa 0,5 % des BIP verringert. Ohne kompensierende Ausgabenkürzungen würde eine Abgabensenkung dagegen zu einem um etwa 0,75 % des BIP höheren Haushaltsdefizit führen. Das bedeutet, dass sich die Abgabenreformen nur zu in etwa einem Viertelprozentpunkt selbstfinanzieren würden.

Der Beschäftigungseffekt wäre größer, wenn die Abgabensenkung speziell den Faktor Arbeit betrifft. Wird die Abgabenbelastung der Arbeitseinkommen um 1 % des BIP gesenkt und wird dies durch einen niedrigeren Staatsverbrauch kompensiert, so führt dies langfristig zu einem Beschäftigungsanstieg um 1 % (1,5 Millionen Arbeitsplätze). Bei nicht spezifisch ausgerichteten Abgabensenkungen hingegen kommt es zu einer Erhöhung um 0,5 %. Das Ergebnis muss jedoch vorsichtig interpretiert werden, da es stark von der zugrundegelegten Unterstützungsregelung abhängt. Generell sind die Beschäftigungseffekte bei real konstantem Akzeptanzlohn (reservation wage) größer als dann, wenn die Arbeitslosenunterstützung an den Nettolohn geknüpft ist. Im ersteren Falle wird die Abgabensenkung teilweise in Form niedrigerer Lohnkosten an die Unternehmen weitergegeben. Infolgedessen erhöht sich die Beschäftigung, ohne dass der Nettolohn sinkt.

Eine andere, mit den beschäftigungspolitischen Leitlinien im Einklang stehende Strategie zur Verringerung der Abgabenbelastung der Arbeit besteht darin, die indirekte Besteuerung zu erhöhen - durch Heraufsetzung oder Schaffung von Steuern auf Verbrauch allgemein, auf Energie und umweltverschmutzende Tätigkeiten [10] - und die Arbeitseinkommen abgabenmäßig entsprechend zu entlasten. Verbrauchsteuern wirken weniger verzerrend als Abgaben auf Arbeitseinkommen, da sie alle Produktionsfaktoren betreffen und nicht allein die Arbeit. Bei der speziellen Verbrauchsteuer auf umweltschädliche Waren trägt die Steuer dazu bei, bestehende Verzerrungen abzubauen. Aussagen über die positiven Effekte einer solchen Akzentverlagerung bei den Abgaben von der Arbeit auf den Verbrauch lassen sich jedoch nicht ohne weiteres treffen, da die Wirkung sehr stark vom Sozialleistungssystem abhängt, und zwar vor allem davon, welche flankierende Maßnahmen für Empfänger von Sozialtransfers und Arbeitslosenunterstützung getroffen werden. Im Kern kommt es darauf an, ob die Abgabenänderung an die Unternehmen weitergegeben wird und zu niedrigeren Bruttolöhnen führt. Dies wiederum hängt davon ab, ob sich die Höhe der Sozialleistungen ändert, um den Verbraucherpreiseffekt der höheren Mehrwertsteuer auszugleichen. Eine an eine Mehrwertsteuererhöhung gekoppelte Senkung der Arbeitsabgaben um 1 % des BIP würde langfristig die Beschäftigung um nahezu 0,7 % erhöhen, wenn die Leistungsempfänger für ihre Einkommensverluste keinen Ausgleich erhalten. Erhalten die Leistungsempfänger jedoch einen vollen Ausgleich für die Einbußen wegen der höheren Mehrwertsteuer, so wäre der Beschäftigungseffekt nur halb so groß.

[10] Von einer stärkeren steuerlichen Belastung der Energie zugunsten einer geringeren Belastung der Arbeit wird mitunter erwartet, dass sie eine "doppelten Dividende" erbringt, da sie sowohl umweltschutz- als auch beschäftigungsfördernd wirkt. Generell wird davon ausgegangen, dass eine stärkere relative Besteuerung des Verbrauchs positive Beschäftigungseffekte zeitigt.

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Wichtigste Merkmale der Abgabenreformen in den Mitgliedstaaten

In den aktualisierten Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen und nationalen Beschäftigungsprogrammen sowie zuletzt im Zusammenhang mit den Haushaltsentwürfen für 2001 haben die Mitgliedstaaten die Absicht bekundet, die Gesamtabgabenbelastung zu senken und eine Reform des Abgabensystems einzuleiten. Einen Überblick über die verschiedenen angekündigten Pläne und in den letzten drei Jahren bereits eingeleitete Reformen bietet Anhang A. Sind die Reformen nach Umfang und Tiefe auch unterschiedlich, so lässt sich doch feststellen, dass die Gesamtabgabenbelastung in den meisten Mitgliedstaaten durch eine niedrigere direkte Besteuerung (Einkommen- und Körperschaftssteuer) gesenkt wird. In einigen Ländern sind die Sozialbeiträge in den letzten Jahren allerdings gesenkt worden.

Anhang A lässt erkennen, dass die Abgabenpolitik überall in der EU in die gleiche Richtung geht, nämlich die der Verringerung der Abgabenbelastung der Arbeit. In den meisten Mitgliedstaaten sind Maßnahmen zur Senkung der Einkommensteuer (Herabsetzung von Grenzsteuersätzen, Erhöhung von Familienfreibeträgen und Grundfreibetrag) und eine Verringerung sowohl der Arbeitgeber- also auch der Arbeitnehmersozialbeiträge vorgenommen oder zumindest angekündigt worden. Bei einigen der Initiativen handelt es sich eindeutig um generell abgabensenkende Maßnahmen (D, E, F, I, NL). Vielfach bestehen sie darin, dass die Grenzsteuersätze am oberen und am unteren Ende der Einkommensskala (D, IRL) oder auch auf allen Einkommensstufen (NL, F, L, EL, E, FIN, S, I) gesenkt wurden oder gesenkt werden sollen. Teilweise sind auch höhere Familienfreibeträge und eine Anhebung des einkommensteuerfreien Grundbetrags vorgesehen (UK, I, E), so dass weniger Einkommensbezieher Steuern zahlen. In einigen Fällen (UK, NL) sind Familienbeihilfen in Steuergutschriften umgewandelt worden. In einer Reihe von Mitgliedstaaten sind die steuersenkenden Maßnahmen offensichtlich stärker auf eine Linderung des Abgabendrucks im unteren bis mittleren Bereich der Einkommensverteilung ausgerichtet (B, DK, EL, A, IRL und UK).

In den meisten Mitgliedstaaten betreffen die Sozialbeitragsenkungen stärker die Arbeitgeber als die Arbeitnehmer (B, EL, E, F, IRL, I, NL, FIN). Einige Mitgliedstaaten gewähren Unternehmen Steuernachlässe, wenn sie neue Arbeitsplätze (I, P, EL) oder speziell junge Erwerbspersonen (B), Langzeitarbeitslose oder Niedrigverdiener einstellen (FIN, NL, S). Im UK erhalten Arbeitgeber Zuschüsse, wenn sie arbeitslose junge Erwerbspersonen einstellen.

Einkommensteuerreformen verringern auch die Abgabenbelastung des Faktors Kapital - wenn auch in geringerem Maße als die der Arbeit -, da ja auch auf Kapitalerträge Einkommensteuern erhoben werden. Darüber hinaus beziehen sich die Reformmaßnahmen in vielen Mitgliedstaaten auch auf die Körperschaftssteuer. In den meisten Mitgliedstaaten wird die Kapitalbesteuerung durch eine Herabsetzung der Körperschaftssteuer und der Steuern auf Kapitalgewinne gesenkt [11]. In anderen Ländern sind die Reformen in diesem Bereich eher begrenzt und darauf ausgerichtet, die Funktionsweise der Kapitalmärkte zu verbessern und Anreize für Tätigkeiten in den Bereichen Risiko-, Wagnis- und immaterielles Kapital zu schaffen.

[11] Allerdings ist erwähnenswert, dass FIN in diesem Jahr die Körperschaftssteuer erhöht hat.

Durch die fortschreitende Liberalisierung der Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalmärkte sind die Mitgliedstaaten zunehmendem Steuerwettbewerb ausgesetzt. Auch wenn es wohl ein Hauptziel von Reformen ist, die Funktionsweise der Kapitalmärkte zu verbessern, so ist Steuerwettbewerb offensichtlich auch eine Ursache für eine Senkung der Kapitalbesteuerung. Solange es bei der Abgabenpolitik keine Koordinierung gibt, kann der Steuerwettbewerb mittelfristig weiter Druck auf die Mitgliedstaaten ausüben und als Hindernis dafür wirken, dass die Abgabenreformen auf die Bereiche ausgerichtet werden, wo sie Wachstum und Beschäftigung am stärksten fördern könnten. Würde das für die Besteuerung von Kapitalerträgen und von Unternehmen vorgeschlagene Maßnahmenpaket angenommen, so könnte dies zu einer Verbreiterung der Steuerbemessungsgrundlage beitragen und künftige Abgabensenkungen ermöglichen.

Bei den indirekten Steuern sind bisher eher nur vereinzelte Maßnahmen angekündigt. Lässt man I und NL außer Betracht, die die Mehrwertsteuer generell erhöhen wollen, so betrifft die Änderung der indirekten Besteuerung in den Mitgliedstaaten lediglich einen kleinen Teil der gesamten Steuerbemessungsgrundlage (z. B. Senkung der Mehrwertsteuer für gewisse arbeitsintensive Bereiche). Eine Verlagerung der Abgabenbelastung von der Arbeit auf andere Bereiche wie den Verbrauch hat also bisher in nur sehr geringem Umfang stattgefunden.

Die wichtigsten Merkmale der Sozialleistungsreformen in den Mitgliedstaaten

Die Reformen bei den Sozialleistungssystemen, die in der letzten Zeit stattgefunden haben, sind in Anhang B aufgeführt. Bei den Reformen der Arbeitslosenversicherung geht es hauptsächlich um eine strengere Regelung der Anspruchsberechtigung und eine bessere Verwaltung der Systeme. In keinem Land sind in letzter Zeit Leistungshöhe oder Bezugsdauer verringert worden (mit der Ausnahme Dänemarks, wo die Bezugsdauer aber noch immer eine der längsten ist). Es besteht eine gewisse Tendenz zur stärkeren Vergabe von Lohnergänzungsleistungen und arbeitsplatzbezogener Leistungen, wie Lohnzuschüsse für bestimmte Zielgruppen, Steuergutschriften und Weitergabe von Sozialleistungen an Arbeitgeber, die Arbeitslose einstellen. Diese Reformen unterstützen offensichtlich aktive Arbeitsmarktprogramme. Ihr Ziel besteht in der Regel jedoch darin, dann zusätzliche Leistungen zu gewähren, wenn sich Arbeitslose zur Annahme einer Stelle oder zur Teilnahme an arbeitsmarktbezogenen Fortbildungsmaßnahmen entschließen. So sehen die Maßnahmen u. a. vor, dass Arbeitnehmer in der Fortbildung und während der Teilnahme an Wiedereingliederungsprogrammen die Arbeitslosenunterstützung weiter beziehen können; oder es ist vorgesehen, dass an Arbeitgeber, die Arbeitslose einstellen, die Leistungen weitergegeben oder in sonstiger Form Lohnzuschüsse gezahlt werden (B, D, E, NL, P, FIN, S, UK). Einige Länder (B, D, A, FIN) sind auch bestrebt, Teilzeitarbeit als Alternative zur Arbeitslosigkeit zu fördern, vor allem durch weniger strenge Kriterien für den Bezug von Arbeitslosenunterstützung bei Teilzeitarbeit.

Trotz einer gewissen Tendenz zum stärkeren Einsatz von Lohnergänzungsleistungen und arbeitsplatzbezogener Leistungen (B, F, IRL, UK) ist bisher doch nur in begrenztem Maße von passiven zu aktiven Maßnahmen übergegangen worden. Passive Versorgungsleistungen stehen nach wie vor im Vordergrund; bisher werden noch nicht in größerem Umfang Ergänzungsleistungen an Erwerbstätige vergeben. Zudem bieten viele Reformmaßnahmen, vor allem solche zugunsten junger und Langzeit-Arbeitsloser, offenbar nur vorübergehend Hilfe in Form von besseren Anreizen zur Arbeitsaufnahme. Es fragt sich, inwieweit dies ausreicht, um die Betroffenen dauerhaft oder zumindest erheblich länger, als Zuschüsse gezahlt werden, in Arbeit zu halten.

Nachdem lange Zeit Vorruhestandsregelungen die Norm waren, haben sich nunmehr die meisten Mitgliedstaaten (B, DK, D, F, I, NL, A, FIN, S, UK) dazu entschlossen, ihre Regelungen dahingehend zu ändern, dass ältere Erwerbstätige zur Verlängerung des Erwerbslebens bewegt werden. Zu diesen Zwecken werden u. a. die Anspruchsvoraussetzungen verschärft und der Vorruhestand weniger attraktiv gemacht (B, DK, F, I).

Bei den in Anhang B aufgeführten Änderungen ist zu beachten, dass die jeweilige Ausgangsposition der Länder sowie Reformen, die weniger eng mit der Funktionsweise des Arbeitsmarktes verknüpft sind, in der Aufstellung nicht berücksichtigt sind. Daher lässt sich hieraus nicht eindeutig ablesen, wie groß die Reformbemühungen bisher waren. Zu bedenken ist auch, dass die Umsetzung einer umfassenden Reformstrategie längere Zeit in Anspruch nimmt, so dass Ergebnisse erst nach mehreren Jahren sichtbar werden mögen. Wie einige Mitgliedstaaten (z. B. DK und NL) zeigen, lässt sich die Arbeitslosigkeit mit einem langfristigen Reformansatz in erheblichem Maße abbauen.

Gesamtbewertung

Insgesamt gehen die Abgabenreformen der letzten drei Jahre in die richtige Richtung. Durch Senkung der Abgabenbelastung der Arbeit sowie Herabsetzung der Grenzsteuersätze bzw. der marginalen Abgabenbelastung ist das Abgabensystem in vielen Mitgliedstaaten beschäftigungsfreundlicher gestaltet worden. Im internationalen Vergleich liegt jedoch in vielen Mitgliedstaaten immer noch eine sehr hohe Gesamtabgabenlast auf den Arbeitseinkommen. Auch sind die Reformanstrengungen in den einzelnen Mitgliedstaaten uneinheitlich. Einige Länder folgen einem eher umfassenden Ansatz, während in anderen Mitgliedstaaten die Reform des Abgabensystems bisher über vereinzelte Maßnahmen erfolgt.

Wie Schaubild 4.2 zeigt, führen die bereits eingeleiteten oder geplanten Abgabenreformen in den meisten Mitgliedstaaten zu einer niedrigeren Abgabenbelastung der Arbeit. Nach den Herbstvorausschätzungen 2000 der Kommission dürfte die implizite Abgabenbelastung der Erwerbstätigen sowohl in der EU insgesamt als auch im Euro-Gebiet um mehr als 1 Prozentpunkt zurückgehen. Eine recht erhebliche Abnahme sehen die Projektionen für D, IRL, L und NL vor [12]. Die bisher eingeleiteten und angekündigten Reformen betreffen hauptsächlich direkte Steuern, die normalerweise stark verzerrend wirken.

[12] Die aufgeführten Änderungen müssen vorsichtigt interpretiert werden, da sie unter Umständen nicht allein auf abgabenreformbedingte strukturelle Entwicklungen zurückgehen, sondern möglicherweise auch auf von den Reformen unabhängige konjunkturelle Entwicklungen.

Schaubild 4.2. Änderung der impliziten Abgabenbelastung der Erwerbstätigen, 1998-2002 (pps)

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Quelle: Kommissionsdienststellen (GD TAXUD)

Erste Auswirkungen der Reformen in Bezug auf die Abgabenbelastung von Niedrigverdienern lassen sich für die Jahre 1997 bis 1999 feststellen (Schaubild 4.3). Außer in Belgien und den Niederlanden, wo sich die Abgaben auf mittlere und niedrige Lohneinkommen leicht erhöhten, ging die Abgabenbelastung überall in der EU zurück. In besonders starkem Maße geschah dies in IRL, I und E. In letzter Zeit eingeleitete abgabensenkende Maßnahmen lassen vor allem in Frankreich, Deutschland, Italien und den Niederlanden weitere Entlastungen für das untere Ende der Lohnskala erwarten. Alles in allem lässt sich jedoch noch immer sagen, dass die Abgabenbelastung der Arbeit in den meisten Ländern eher generell als zielgruppenorientiert verringert worden ist.

Was die Sozialleistungssysteme anbetrifft, so setzen die Anstrengungen zur Verbesserung der Arbeitsanreize in den meisten Ländern mehr bei den Anspruchskriterien als bei den Nettolohnersatzleistungsquoten an, bei denen es zu relativ geringen Änderungen kam, und zwar ohne klare Zielgruppenorientierung. In den meisten Ländern gibt es für Arbeitslose noch immer nur wenige wirtschaftliche Anreize, gering bezahlte Arbeitsplätze anzunehmen. Eine gewisse Tendenz zur Erhöhung arbeitsplatzbezogener Leistungen, durch die aktive Beschäftigungsmaßnahmen gestützt werden, ist zwar festzustellen. Wie im Gemeinsamen Beschäftigungsbericht gezeigt wurde, haben aktive Arbeitsmarktmaßnahmen an Bedeutung gewonnen; jedoch müssen die Anstrengungen verstärkt werden, weiter von passiven zu aktiven Arbeitsmarktmaßnahmen zu überzugehen.

Schaubild 4.3. Änderung der durchschnittlichen Abgabenbelastung von Beziehern niedriger Lohneinkommen, 1997-1999

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Quelle: OECD, Taxing wages 1998-1999

5. Öffentliche Finanzen und wissensbestimmte Wirtschaft

5.1 Die Struktur der Staatsausgaben im Vergleich

Erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten

Die Staatsausgaben machen in den Mitgliedstaaten zwischen 40 und 50 % des BIP aus. Die Unterschiede sind also erheblich: von rund 50 % des BIP in B, DK, F, A und S bis weniger als 40 % in IRL und UK. Mit 31 % des BIP hat der öffentliche Sektor in den USA jedoch einen noch weit geringeren Umfang als in jedem Mitgliedstaat.

In den meisten Mitgliedstaaten entfällt auf den Staatsverbrauch nahezu die Hälfte der gesamten Staatsausgaben, auf die Sozialtransfers dagegen in etwa ein Viertel (siehe Schaubild 5.1). Beim Anteil der Investitionen und der Zinszahlungen der öffentlichen Hand an den Gesamtausgaben des Staates bestehen zwischen den Ländern bedeutsame Unterschiede. Am größten ist der Anteil der öffentlichen Investitionen in EL, E, IRL, P und L. Der Anteil der auf die Staatsverschuldung zu zahlenden Zinsen ist in B, I und EL vergleichsweise hoch.

Schaubild 5.1 Struktur der Staatsausgaben, 2000

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Quelle: Kommissionsdienststellen

Von 1970 bis 2000 erhöhte sich der Umfang fast aller Ausgabenkomponenten im Verhältnis zum BIP (siehe Schaubild 5.2); nur die öffentlichen Investitionen machen hier eine Ausnahme. In vielen Ländern geht nahezu die Hälfte des gesamten Anstiegs der Staatsausgaben zwischen 1970 und 2000 auf das Konto der Zinszahlungen und Sozialtransfers.

Schaubild 5.2. Komponenten der Staatsausgaben 1970-2000 (Änderung in % des BIP)

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Quelle: Kommissionsdienststellen

Schwierigkeiten beim Vergleich zwischen den Mitgliedstaaten

Der Europäische Rat richtete in Lissabon sein Augenmerk auf die öffentlichen Ausgaben, die am unmittelbarsten zu Wachstum und Beschäftigung beitragen, und speziell auf diejenigen, die dem strategischen Ziel einer wissensbestimmten Wirtschaft förderlich sind. Der Europäische Rat forderte dazu auf, anhand vergleichbarer Daten und Indikatoren zu prüfen, ob geeignete konkrete Maßnahmen getroffen werden, um die öffentlichen Ausgaben so umzuschichten, dass der relative Umfang der Sach- und Humankapitalbildung zunimmt und Forschung und Entwicklung (FuE), Innovationen und Informationstechnologien gefördert werden.

Dementsprechend soll im Folgenden untersucht werden, inwieweit die Mitgliedstaaten entsprechende Maßnahmen durchführen. Angesichts der laufenden Debatte über die sogenannte "Neue" Wirtschaft (New Economy) ist eine solche Untersuchung von besonderer Aktualität.

Ländervergleiche werfen in diesem Zusammenhang jedoch erhebliche Probleme auf; bei der Bewertung der Daten muss also vorsichtig vorgegangen werden. Anders als in den anderen Abschnitten dieser Mitteilung besteht hier ein krasser Mangel an aktuellen Informationen sowohl über die vom öffentlichen Sektor getätigten Ausgaben (eine Vergleiche ermöglichende funktionale Ausgabenklassifizierung fehlt) als auch über die Ergebnisse (d.h. über die Effizienz und den volkswirtschaftlichen Ertrag dieser Ausgaben). Außerdem hat es sich als schwierig erwiesen, detaillierte Informationen über jüngste Maßnahmen der Mitgliedstaaten zu erhalten. Infolgedessen kann die Kommission zum gegenwärtigen Zeitpunkt dem Wunsch des Europäischen Rates von Lissabon nicht in vollem Umfang nachkommen; zusätzliche Arbeiten werden erforderlich sein.

Bei Vergleichen der Staatsausgaben sind auch institutionelle Unterschiede zwischen den Ländern zu berücksichtigen, u.a. in Bezug auf die Verteilung der gesamten Faktorakkumulation auf öffentlichen und privaten Sektor. Letztendlich zählt für das Wachstum die gesamte und nicht die "öffentliche" Kapitalbildung für sich genommen. Was die Förderung der "Neuen" Wirtschaft anbetrifft, so ist eine wirkungsvolle Anreizstruktur für die privaten Akteure mindestens genauso bedeutsam wie ein direktes Tätigwerden des Staates [13]. Diesbezüglich müssen staatliche Ausgaben in Form von Beihilfen sorgfältig kontrolliert werden, um sicherzustellen, dass sie nicht unnötigerweise Umstrukturierungen verzögern oder Unternehmen gegen die Wirkung von Marktentwicklungen abschirmen. In Rechnung gestellt werden müssen auch Unterschiede zwischen Mitgliedstaaten in Bezug auf Ausschreibungen, öffentliche Aufträge, Auslagerung und Abgaben (Steuern und Sozialbeiträge). Angesichts der Datenlage können diese Faktoren an dieser Stelle jedoch nicht eingehend genug untersucht werden.

[13] Von besonderer Bedeutung ist dies offensichtlich für Infrastrukturinvestitionen im Telekommunikationsbereich. Diese werden entweder vollständig privat oder aber von Unternehmen finanziert, an denen der Staat beteiligt ist, deren Investitionen jedoch als private, nicht als öffentliche klassifiziert werden. So sind sämtliche Mobilfunkinvestitionen private Investitionen. Mobilfunkunternehmen, die Lizenznehmer für die dritte Mobilfunkgeneration sind, bilden darüber hinaus eine Quelle öffentlicher Einnahmen.

Trotz dieser Einschränkungen ist festzustellen, dass größere Anstrengungen zur Erhöhung der Investitionen, die die Entwicklung der Informationsgesellschaft fördern, erforderlich sind. Auch muss der Staat Bildung und Ausbildung stärker in den Vordergrund stellen, um die Europäischen Bürger mit den für die Informationsgesellschaft erforderlichen Fertigkeiten auszustatten und gleichzeitig die Beteiligung des privaten Sektors an innovatorischen Tätigkeiten und FuE zu fördern.

Entsprechende Initiativen haben im Rahmen einer soliden Finanzpolitik zu erfolgen, so dass die Abgabenbelastung weiter abnimmt und die Länder sich auf die Problematik der Bevölkerungsalterung vorbereiten können. Im Sinne der Ziele, die der Europäische Rat in Lissabon gesteckt hat, muss die verstärkte Kapitalbildung über Ausgabenumschichtungen erfolgen, nicht über steigende Gesamtausgaben. Außerdem muss dies ergänzt werden durch Institutionen und Strukturreformen, die die Staatsausgaben optimieren, die Rolle der Marktmechanismen stärken und wirkungsvolle Anreizsysteme zur Förderung der privaten Sach- und Humankapitalbildung entstehen lassen. Der schnellere technische Fortschritt in den USA ist zu einem Teil Folge der größeren Forschungs- und Entwicklungsanstrengungen der US-Unternehmen. Untersucht werden muss, ob die Abgabensysteme in der EU ausreichend geeignet sind, Investitionen in immaterielles Kapital zu fördern, damit Europa mit den USA im Hochtechnologie-Sektor konkurrieren kann.

Die EU muss zu einem ausgewogenen Verhältnis zwischen Ausgabenumschichtung, Abgabenpolitik und Strukturreformen finden, um die Herausforderungen der neuen ökonomischen, technologischen und institutionellen Gegebenheiten zu bewältigen.

5.2 Sachkapital (Infrastruktur)

Die Staatsausgaben sind in den letzten 40 Jahren zwar stark gestiegen, doch ist der BIP-Anteil der Investitionen des Staates von über 4 % in den 60er und frühen 70er Jahren auf unter 2 % Ende der 90er Jahre zurückgegangen. Im Jahre 2000 werden sie bei einem Tiefststand von 1,8 % des BIP angelangt sein. Nach Vorausschätzungen der Kommission wird der BIP-Anteil der öffentlichen Investitionen bis 2002 bei etwa 2½ % liegen.

Hinter den Gesamtzahlen für die EU verbergen sich große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten. In den letzten 30 Jahren sind die Investitionen des Staates in L, P und EL erheblich gestiegen, in B, D, A, DK, S und dem UK hingegen relativ stark gefallen. In den USA dagegen ist der Anteil stabil geblieben und liegt mit 3 % des BIP nach wie vor über dem EU-Durchschnitt (Schaubild 5.3). In E, F, L, NL, P und EL entspricht der BIP-Anteil der öffentlichen Investitionen dem der USA oder übertrifft ihn, während er in B, D, A, DK und besonders im UK unter 2 % des BIP liegt.

Schaubild 5.3. BIP-Anteil der öffentlichen Investitionen, 2000.

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Quelle: Kommissionsdienststellen

Nach den Vorausschätzungen der Kommission dürfte sich der Umfang der öffentlichen Investitionen zwischen 1999 und 2002 nur in begrenztem Maße ändern (Schaubild 5.4). L stellt eine bemerkenswerte Ausnahme dar. Zu einem spürbaren Anstieg dürfte es auch im UK und den drei im Aufholprozess befindlichen Ländern P, EL und E kommen (auf nahezu 4 % des BIP). Für A, B und D wird von einer, wenn auch geringeren, Abnahme auf einen relativ niedrigen Stand der öffentlichen Investitionen ausgegangen. Auch für FIN, S und IRL wird mit einem sinkenden BIP-Anteil der öffentlichen Investitionen gerechnet, doch wird er in diesen Ländern immer noch über dem EU-Durchschnitt liegen. Im Euro-Gebiet und in der EU insgesamt werden die öffentlichen Investitionen voraussichtlich leicht zunehmen und 2002 2,6 % bzw. 2,4 % des BIP ausmachen.

Schaubild 5.4. Öffentliche Investitionen: Erwartete Änderungen 1999-2002

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Diese Änderungen bei den öffentlichen Investitionen müssen jedoch vorsichtig bewertet werden. Investitionen des Staates werden möglicherweise in immer stärkerem Maße nur verzerrt erfasst, da sich d