DIE REFORM DER KOMMISSION - Ein Weißbuch - Teil I

(von der Kommission vorgelegt)

Inhaltsverzeichnis

DIE REFORM DER KOMMISSION

Vorwort der Kommissionsmitglieder

I Die Herausforderung annehmen

II Eine europäische Dienstleistungskultur

III Prioritäten, Aufteilung und rationeller Einsatz der Ressourcen

III.1 Maßnahmenbezogenes Management: Ein Instrument zur Umsetzung politischer Prioritäten

III.2 Ausarbeitung einer Externalisierungspolitik

III.3 Leistungsorientierte Arbeitsmethoden

IV Die entwicklung der personellen mittel

IV.1 Management

IV.2 Laufbahnentwicklung

IV.3 Nicht ständiges Personal

IV.4 Arbeitsumfeld und Chancengleichheit

IV.5 Disziplinarverfahren

IV.7 Transparenz des Statuts

IV.8 Sonstiges

V Audit, Finanzmanagement und Kontrolle

V.1 Aufgaben der Anweisungsbefugten und der operationellen Führungskräfte

V.2 Überarbeitung von Finanzmanagement, Kontrolle und Audit

V.3 Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft

VI Umsetzung und Konsolidierung der Reform

VII Schluss

Anhänge

Anhang 1: Kernpunkte der Reform

Anhang 2: Der Konsultationsprozess

Anhang 3: Glossar

Schaubild I: Übersicht über die neue Struktur für Finanzmanagement, Kontrolle und Internen Audit

Anhang 4: Zeitplan

Aktionsplan (siehe gesondertes Dokument)

Vorwort der Kommissionsmitglieder

Ein starkes Europa braucht eine starke Kommission. Diese Überlegung liegt unseren Vorschlägen für die Regierungskonferenz und unseren Zielen für die nächsten fünf Jahre zugrunde. Dies bedeutet aber auch, daß wir uns mit modernen Organisationsstrukturen und den nötigen Ressourcen ausstatten müssen, um die Aufgaben, die uns mit den Verträgen zugewiesen wurden, ausführen zu können.

Die Herausforderungen der Globalisierung und der künftigen Erweiterung erfordern eine bessere Führung auf allen Ebenen, auch auf der Ebene der EU. Alle politischen Organe in Europa - und somit auch die Kommission - müssen sich dieser Herausforderung stellen. Die Reform ist daher eine wesentliche Voraussetzung, ohne die wir unsere Vision von Europa nicht verwirklichen können.

Aus diesem Grunde unterstützen wir als Kollegium wie auch als Einzelne das in diesem Weißbuch dargestellte Reformprogramm. In dieser Frage stehen wir nicht allein: Das Personal der Kommission, dem wir für sein Engagement für das europäische Ideal und für die Leistungen der Gegenwart und der Vergangenheit zu Dank verpflichtet sind, hat seinen Willen bekundet, gemeinsam mit uns auf wirklichen Fortschritt hinzuarbeiten. Der Europäische Rat und das Europäische Parlament haben sich ebenfalls deutlich hinter die Modernisierung unserer Institution gestellt.

Wir wollen, daß die Kommission über einen hervorragenden öffentlichen Dienst verfügt, damit sie ihre Aufgaben im Rahmen des Vertrags weiterhin mit größtmöglicher Effizienz wahrnehmen kann. Dies ist das Mindeste, was die Bürger der Union erwarten können, und dies ist es auch, was das Personal der Kommission ihnen bieten möchte. Zu diesem Zweck müssen wir Bewährtes aus der Vergangenheit beibehalten und zugleich neue Regelungen einführen, mit denen wir den Herausforderungen der Zukunft begegnen können. Die Welt um uns ist in raschem Wandel begriffen. Die Kommission selbst muß daher unabhängig, rechenschaftspflichtig, effizient und transparent sein und bei ihrer Tätigkeit größte Verantwortung an den Tag legen.

Das vorliegende Weißbuch enthält ein ehrgeiziges Programm zur Verwirklichung dieser Ziele. Die schwierige Arbeit beginnt nun, da es gilt, diese Ideen weiterzuentwickeln und umzusetzen.

Die Gründungsväter der Gemeinschaften waren wirkliche Modernisierer ihrer Zeit. Wir teilen ihre Ideale und ihre Entschlossenheit. Deshalb wollen wir ihr Vermächtnis ehren, indem wir die Kommission, die sie im Dienste der Bürger Europas aufgebaut haben, modernisieren.

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

I Die Herausforderung annehmen

Die Rolle der Kommission

Mit dem Vertrag von Rom wurde der Kommission in der neuen Europäischen Gemeinschaft eine besondere Rolle und Verantwortung zugewiesen. Sie wurde als Institution errichtet, die unparteiisch im Interesse der gesamten Europäischen Gemeinschaft tätig ist und als Hüterin der Gründungsverträge handelt, indem sie insbesondere ihr Initiativrecht ausübt, die Einhaltung des Gemeinschaftsrechts durch die Mitgliedstaaten überprüft, im Namen der Gemeinschaft Handelsabkommen aushandelt, die gemeinsamen Politiken umsetzt und sicherstellt, daß in der Gemeinschaft keine Wettbewerbsverzerrungen auftreten.

Seit den Anfängen hat sich viel geändert. Aus der Gemeinschaft von sechs Mitgliedstaaten ist eine Fünfzehnerunion geworden; eine neue Erweiterung steht bevor. Die Kommission war die treibende Kraft für den Wandel von der Zollunion zur wirtschaftlichen und danach zur politischen Union. Sie hat Beträchtliches geleistet und mit ihren Visionen den Weg zu einer europäischen Integration geebnet, die den Interessen der Union dient und die Erwartungen ihrer Bürger erfuellt. Neben den bedeutenden wirtschaftlichen Meilensteinen des Binnenmarktes und nun der gemeinsamen Währung hat sie die Voraussetzungen für ein Europa geschaffen, dessen Zusammenhalt auf Solidarität zwischen seinen Bürgern und Regionen gründet. Im Laufe der Zeit haben der Rat und das Europäische Parlament der Kommission zahlreiche Verwaltungsaufgaben übertragen. Zudem haben sich in den Ländern der Europäischen Union erhebliche gesellschaftliche und wirtschaftliche Veränderungen vollzogen.

Eines gilt jedoch nach wie vor: Eine starke, unabhängige und effiziente Kommission ist die Grundvoraussetzung für eine als Ganzes gut funktionierende Europäische Union und deren weltweites Ansehen. Die Erfuellung der in den Verträgen festgelegten Aufgaben erfordert umfassende Verbesserungen von Strukturen und Regelungen. Über Jahrzehnte entstandene Arbeitsmethoden, Konventionen und Verpflichtungen behindern heute die Effizienz der Kommission. Dank der Verwaltungsreform wird die Kommission ihrer institutionellen Rolle als Motor der europäischen Integration besser gerecht werden können. Die Reform bildet daher ein politisches Vorhaben, das für die Europäische Union von zentraler Bedeutung ist.

Die Prodi-Kommission hat die strategische Entscheidung getroffen, sich stärker auf ihre Kernaufgaben wie Konzeption der Politik, politische Initiative und Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts zu konzentrieren. Dieses Konzept setzt die Schaffung neuer Formen der Partnerschaft zwischen den einzelnen Entscheidungsebenen in Europa voraus und sollte es der Kommission ermöglichen, ihre politischen Schlüsselziele für den Zeitraum 2000-2005 zu erreichen. Dabei handelt es sich um folgende Zielsetzungen:

*Förderung neuer Formen europäischer Entscheidungsprozesse, indem den Menschen ein größeres Mitspracherecht eingeräumt wird und die Institutionen effizienter und transparenter gemacht werden. Dazu wird die Kommission in Kürze ein Weißbuch über Entscheidungsprozesse veröffentlichen.

*Ein stabiles und erweitertes Europa mit einer stärkeren Stimme in der Welt.

*Eine neue wirtschafts- und sozialpolitische Agenda, um unsere Wirtschaft für das digitale Zeitalter in einer Weise zu modernisieren, die Beschäftigung und nachhaltige Entwicklung fördert.

*Eine bessere Lebensqualität durch konkrete Lösungen für Probleme, die sich auf den Alltag unserer Bürger auswirken.

Derzeit ist jedoch nahezu die Hälfte der Kommissionsbediensteten ausschließlich mit ausführenden Tätigkeiten, d.h. mit der Verwaltung von Programmen und Projekten und deren direkter Kontrolle beschäftigt. Dies ist nicht gerade ein effizienter Einsatz knapper Ressourcen. Schwerer wiegt jedoch, daß dabei die in den Verträgen definierten Aufgaben der Kommission und die Prioritäten der Prodi-Kommission für die nächsten fünf Jahre beeinträchtigt werden.

Vor diesem Hintergrund hat die Kommission kürzlich mit einer umfassenden Evaluierung ihrer Tätigkeiten und Ressourcen begonnen. Ziel ist es, sich auf die politischen Kernziele zu konzentrieren. Die Kommission wird daher prüfen, welche Tätigkeiten keine Prioritäten mit ausreichendem Mehrwert auf europäischer Ebene sind und daher eingestellt werden können. Außerdem muß es zu einer Ressourcenumverteilung innerhalb und zwischen den Kommissionsdienststellen kommen, wie es sie in diesem Umfang bisher noch nicht gegeben hat. In diesem Zusammenhang wird die Kommission ermitteln, welche Tätigkeiten sinnvoller und effizienter von anderen Einrichtungen - gegebenenfalls unter Aufsicht der Kommission - durchgeführt werden können. Zusammengenommen werden diese Projekte die Kommission in die Lage versetzen, sich verstärkt auf ihre Kernaufgaben zu konzentrieren. Bis September 2000 wird die Kommission die umfassende Evaluierung ihrer derzeitigen Tätigkeiten abschließen.

Die Kommission wird dann genau beurteilen können, ob ihre Ressourcen ihren Aufgaben angemessen sind. Sollte dies erwiesenermaßen nicht der Fall sein, müssen zusätzliche Ressourcen zur Verfügung gestellt werden. Falls dies nicht geschieht, kann die Kommission bestimmte Aufgaben nicht mehr wahrnehmen, und sämtliche Organe müssen sich ehrlich mit den Alternativen befassen. Die Kommission wird dem Rat und dem Europäischen Parlament im September 2000 über diese Evaluierung Bericht erstatten und die erforderlichen Vorschläge unterbreiten.

In diesem Zusammenhang ist es klar, daß die Kommission auch optimale Strukturen und Regelungen für den Einsatz ihrer Ressourcen benötigt, um effizient zu sein. Das vorliegende Weißbuch enthält daher ein Programm für eine grundlegende Revision der Arbeitsverfahren, der Planung der Tätigkeiten und der Verwaltung der personellen und finanziellen Ressourcen. Die politischen Prioritäten der Kommission entheben sie natürlich in keiner Weise der Verpflichtung, beim Umgang mit öffentlichen Geldern ein Hoechstmaß an Effizienz und Integrität an den Tag zu legen. Ein reformiertes Finanzkontrollsystem wird sie hierzu in die Lage versetzen. Die Ereignisse von 1999, darunter der Rücktritt des Kollegiums der Kommission, haben diese Notwendigkeit deutlich vor Augen geführt.

Die Reform verwirklichen

Die Prodi-Kommission hat gleich nach ihrem Amtsantritt mit der Ausarbeitung eines Reformprogramms begonnen. Dabei konnte sie sich auf die beiden Berichte des Ausschusses unabhängiger Sachverständiger und eine Reihe interner Analysen stützen (insbesondere auf den Williamson-Bericht und die DECODE-Initiative), die wesentliche Ausgangspunkte für die jetzige Reform boten. Im Rahmen der Programme SEM 2000 und MAP 2000 wurden ebenfalls nützliche Erfahrungen gewonnen. Allerdings geht das Reformprogramm in seinem Umfang und mit den ehrgeizigen Zielen weit über alle bisherigen Initiativen hinaus.

Auf dieser Grundlage hat die Kommission am 18. Januar ein Konsultationspapier veröffentlicht, anhand dessen die vorgeschlagene Reformstrategie innerhalb der Kommission wie auch mit den anderen europäischen Organen eingehend erörtert wurde. Noch nie zuvor hat sich das Personal - einzeln oder kollektiv - in solchem Umfang an einer Konsultation beteiligt. Dies zeigt das große Interesse des Personals, und die überwältigende Mehrheit der Reaktionen deutet darauf hin, daß das Personal den Reformprozeß uneingeschränkt mitträgt. Die Reaktionen waren sehr konstruktiv und haben dazu geführt, daß das vorgeschlagene Konzept erheblich abgeändert wurde (siehe Anhang 2). In seiner Entschließung vom 19. Januar zum Zweiten Bericht des Ausschusses unabhängiger Sachverständiger hat das Europäische Parlament das im Konsultationspapier vorgeschlagene Konzept nachdrücklich unterstützt und einen wichtigen Beitrag zur Reform geleistet. Ausgehend von den Schlußfolgerungen des Europäischen Rates in Helsinki hat der Rat das Konzept in seinen Schlußfolgerungen vom 14. Februar ebenfalls ausdrücklich begrüßt.

Im Anschluß an diese intensiven Konsultationen schlägt die Kommission nunmehr eine auf drei zusammenhängenden Konzepten beruhende Strategie vor, die sich in der Struktur des vorliegenden Dokuments widerspiegelt:

*Eine radikale Reform der Festlegung politischer Prioritäten und Zuweisung von Ressourcen. Durch neue politisch bestimmte Entscheidungsmechanismen soll sichergestellt werden, daß für die Tätigkeiten der Kommission die erforderlichen personellen, administrativen, technischen und finanziellen Ressourcen zur Verfügung stehen. Die Bewertung der Resultate wird als routinemäßiger Bestandteil in die tägliche Verwaltungsarbeit einbezogen.

*Wichtige Änderungen in der Personalpolitik mit den Schwerpunkten Leistung, Fortbildung während der gesamten Laufbahn und Managementqualität sowie Verbesserung der Einstellungspraxis und der Laufbahnentwicklung. Weitere wichtige Punkte sind die Verbesserung des Arbeitsumfelds, die Chancengleichheit und die Beurteilung sowohl des Managements als auch der anderen Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen, wobei sichergestellt wird, daß disziplinarische Fragen und Fälle von Leistungsschwäche angemessen und fair behandelt werden können.

*Eine Überarbeitung des Finanzmanagements mit der Möglichkeit für jede Dienststelle, gegebenenfalls mit Hilfe der spezialisierten Kommissionsdienste ein effizientes internes Kontrollsystem zu schaffen, das ihren jeweiligen Bedürfnissen entspricht. Dies setzt voraus, daß die Zuständigkeiten aller Beteiligten genau festgelegt werden und die Qualität und Zuverlässigkeit der einzelnen internen Kontrollsysteme durch den neuen internen Auditdienst regelmäßig überprüft werden.

Die Reform stützt sich auf einen Aktionsplan, der in Teil II des Weißbuchs erläutert wird. Das Programm läuft bis zur zweiten Jahreshälfte 2002; im Dezember 2002 wird ein vollständiger Bericht veröffentlicht und an die anderen Organe weitergeleitet. Während der Programmdauer werden der Kommission regelmäßig Fortschrittsberichte vorgelegt, die nicht nur die Durchführung der im Aktionsplan aufgeführte Maßnahmen behandeln, sondern anhand des Feedbacks seitens des Personals auch deren qualitative Auswirkungen messen.

Verschiedene Auswirkungen der Reform werden sich bereits in naher Zukunft bemerkbar machen. Andere werden länger brauchen, um voll in Erscheinung zu treten, da einige der Maßnahmen Rechtsänderungen notwendig machen, die vom Europäischen Parlament und vom Rat angenommen werden müssen. Wenn der ehrgeizige Zeitplan eingehalten werden soll, ist die uneingeschränkte Mitarbeit aller europäischen Institutionen erforderlich. Die erfolgreiche Durchführung der Reform liegt im unmittelbaren Interesse aller europäischen Organe, und sie alle werden aus der Reform einen Nutzen ziehen. So werden beispielsweise Verbesserungen in der Verwaltung der Außenhilfe die Stellung der Europäischen Union in der Welt stärken.

Eine Reform ist mit technischen Neuerungen verbunden, für deren Beschreibung zwangsläufig Fachbegriffe oder eine Art Jargon verwendet werden. Dies sollte aber nicht den Blick für den radikalen Charakter der Vorschläge verstellen, denen sich die Kommission uneingeschränkt verpflichtet. Im Anhang findet sich ein Glossar, in dem die wichtigsten Begriffe und Akronyme erläutert sind (Anhang 3).

II Eine europäische Dienstleistungskultur

Die Reform muß die Fähigkeit der Kommission verbessern, die Aufgaben, die ihr mit den Verträgen zugewiesen wurden, auszuführen und damit der Europäischen Union zu dienen. Entsprechend den Geboten einer verantwortungsvollen Verwaltungspraxis stützt sich die Reform auf die Grundprinzipien Unabhängigkeit, Verantwortlichkeit, Rechenschaftspflicht, Effizienz und Transparenz. Diese Prinzipien sind an sich nichts Neues, ebensowenig wie die Absicht der Kommission, sie umzusetzen; indem sie aber die Reform untermauern, können sie nunmehr eine explizite Basis für eine europäische Dienstleistungskultur abgeben:

Unabhängigkeit

Die ureigene, grundlegende Quelle des Erfolgs der europäischen Integration ist darin zu suchen, daß die Kommission als Exekutivorgan der EU ein supranationales und von nationaler, sektorieller und sonstiger Einflußnahme unabhängiges Organ ist. Diesem entscheidenden Merkmal verdankt sie ihre Fähigkeit, die Interessen der Europäischen Union wirksam zu fördern. Für die Bediensteten und die Mitglieder der Kommission bedeutet dies, daß sie weder von einer Regierung noch von einer anderen Stelle Anweisungen anfordern oder entgegennehmen. In gleicher Weise sollten die Mitgliedstaaten nicht versuchen, das Kollegium oder das Personal der Kommission bei der Erfuellung ihrer Aufgaben zu beeinflussen.

Verantwortlichkeit

Verantwortung muß auf allen Ebenen übernommen werden, und dies beginnt beim Kollegium, wenn es festlegt, was die Kommission tun wird und wie sie dabei vorgehen soll. Die politische Verantwortung liegt bei den einzelnen Kommissionsmitgliedern und - kollektiv - beim Kollegium, während die Generaldirektionen für die laufende Verwaltung verantwortlich sind. Durch eine klare Aufgabenbeschreibung sowohl für die Dienststellen als auch für die einzelnen Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen können Unklarheiten darüber, wer wofür zuständig ist, weitgehend vermieden werden. Alle Bediensteten der Kommission sollten genau wissen, wofür sie die Verantwortung tragen.

Rechenschaftspflicht

Rechenschaftspflicht und die Übernahme von Verantwortung gehen Hand in Hand. Die Kommission muß stets über ihre Tätigkeit Rechenschaft ablegen. Dies kann auf verschiedene Weise geschehen wie z.B. durch die Tätigkeitsberichte der Kommission an den Rat und das Parlament. Die Rechenschaftspflicht geht aber noch weiter: Eine verantwortungsvolle Verwaltung der verschiedenen Ressourcen, die der Kommission zur Verfügung stehen, bedeutet, daß ein effizienter Einsatz dieser Ressourcen gewährleistet sein muß. Dies gilt auch innerhalb der Kommission und erfordert eine Kultur der Zusammenarbeit zwischen den Bediensteten und zwischen den Dienststellen, die gestärkt werden muß.

Effizienz

Alle europäischen Organe sehen sich vor dem Problem, mit begrenzten Ressourcen maximale Ergebnisse erzielen zu müssen. Voraussetzung dafür ist die Verbesserung der Verfahren der Zusammenarbeit. Das gilt sowohl für die internen Verfahren als auch für die Verfahren, die die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den anderen Organen, den Mitgliedstaaten und den Bürgern betreffen. Vereinfachung spielt hier eine wichtige Rolle, da einfachere Verfahren leichter verständlich und somit aller Voraussicht nach auch effizienter sind. Dezentralisierung kann ebenfalls zu mehr Effizienz beitragen und wird - sofern sie mit einer eindeutigen Zuweisung von Verantwortung einhergeht - die Bediensteten in die Lage versetzen, selbst Initiativen zu ergreifen.

Transparenz

Die Offenheit einer Verwaltung ist ein wichtiges Indiz für das Vertrauen in die Mitarbeiter und in diejenigen, denen sie rechenschaftspflichtig ist. Transparenz in der Verwaltung der Kommission ist eine unerläßliche Voraussetzung für die im EG-Vertrag geforderte größere Offenheit nach außen. Dies umfaßt zum einen Transparenz nach innen, d.h. effektive Kommunikation auf allen Ebenen, Aufnahmebereitschaft für neue Ideen und Akzeptanz von Kritik, und zum anderen Transparenz nach außen, d.h. uneingeschränkte Unterwerfung unter die Kontrolle durch die Öffentlichkeit.

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Der gesamte Reformprozeß wird zur Entwicklung dieser Kultur beitragen; daneben gibt es jedoch auch eine Reihe spezifischer Maßnahmen, die von besonderer Bedeutung sind. Die Erarbeitung eines Verhaltenskodexes für die Beziehungen zum Europäischen Parlament beispielsweise wird zu mehr Effizienz führen, indem die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und dem Europäischen Parlament erleichtert wird. Neue Vorschriften für einen verbesserten Zugang der Öffentlichkeit zu den Dokumenten der europäischen Organe werden zu weiterer Transparenz entsprechend den neuen Bestimmungen im Vertrag von Amsterdam führen. Es muß sichergestellt werden, daß die von der Kommission geschuldeten Beträge im Einklang mit einer guten Verwaltungspraxis zügig ausbezahlt werden.

Die in diesem Kapitel vorgeschlagenen Maßnahmen werden in Kapitel II des Aktionsplans (Teil II des Weißbuchs), Maßnahmen 1-11 erläutert.

III Prioritäten, Aufteilung und rationeller Einsatz der Ressourcen

Die Kommission muß bei der Festsetzung ihrer Prioritäten und der Zuweisung der entsprechenden Ressourcen effizienter vorgehen. Mit ihren begrenzten Personalmitteln kann sie die Vielfalt an Tätigkeiten und Aufgaben inzwischen kaum mehr bewältigen, eine Entwicklung, unter der ihre Wirksamkeit und Glaubwürdigkeit leiden. Nunmehr gilt es, die Kerntätigkeiten und politischen Ziele der Kommission wieder in den Mittelpunkt zu rücken.

Zwei Aspekte haben bisher eine generelle Verknüpfung von Prioritäten und Ressourcen behindert. Zum einen hat die Kommission ihre Entscheidungen über künftige Tätigkeiten in der Regel unabhängig von den Zuweisungen der Ressourcen getroffen und zum anderen haben Rat und Parlament ihr weitere Aufgaben übertragen, ohne zusätzliche Ressourcen zu bewilligen. Außerdem wird in der herrschenden Managementkultur auf Kontrollen mehr Gewicht gelegt als auf die Ziele. Erschwert wird das Problem noch dadurch, daß Zielsetzungen und Zuständigkeiten häufig nicht angemessen definiert bzw. übertragen werden.

Zur Bewältigung der übernommenen Probleme wird die Kommission, wie bereits erläutert, alle Prioritäten, Aktivitäten und Ressourcen bis September 2000 einer allgemeinen Überprüfung unterziehen.

Das kann jedoch nur der Anfang sein. Diese Fragen müssen auf einer beständigeren Grundlage in einen konkreteren Rahmen gestellt werden, der ergebnis- und leistungsorientiert ist. Es lassen sich drei Schwerpunkte nennen:

*Aufstellung von Prioritäten, einschließlich negativer Prioritäten, auf allen Kommissionsebenen. Bei der Verabschiedung neuer Prioritäten müssen bestehende Prioritäten sorgfältig und gründlich neu evaluiert werden.

*Bessere Abstimmung zwischen der internen und der externen Verwaltung von Maßnahmen.

*Förderung besserer Arbeitsmethoden.

III.1 Maßnahmenbezogenes Management: Ein Instrument zur Umsetzung politischer Prioritäten

Die Kommission muß ihre Verwaltung darauf ausrichten, bei ihren politischen Prioritäten Ergebnisse zu erzielen. Dazu gehören Kerntätigkeiten und neue politische Prioritäten, wobei Verpflichtungen aus dem Vertrag und aus internationalen Abkommen Rechnung getragen werden muß. Zu diesem Zweck wird die Kommission ein System des Maßnahmenbezogenen Managements einführen. Ziel dieses Systems ist es, auf allen Organisationsebenen Entscheidungen über politische Prioritäten mit den Entscheidungen über die entsprechenden Ressourcen zu verknüpfen. So kann sichergestellt werden, daß für politische Prioritäten die notwendigen Ressourcen bereitgestellt werden und umgekehrt bei Entscheidungen über politische Prioritäten der Ressourcenbedarf in vollem Umfang berücksichtigt werden kann.

Dieses Vorgehen steigert die Effizienz, denn es stimmt die Entscheidungen über Prioritäten, politische Ziele und Maßnahmen einerseits und die Entscheidungen über Personal-, Verwaltungs-, IT- und Finanzmittel andererseits direkt aufeinander ab. Außerdem ermöglicht es eine klarere Zuweisung und Delegierung der Zuständigkeiten und bietet den Führungskräften Gelegenheit, flexibler über die Verwendung der bewilligten Haushaltsmittel zu entscheiden. Und schließlich garantiert es Führungskräften auf allen Ebenen einen beispiellosen Zugang zu bisher weit gestreuten und sehr unterschiedlich aufgemachten Informationen. Auf diese Weise dürfte die Berichterstattung der einzelnen Dienste an die Kommissionsmitglieder und das Kollegium sowie des Kollegiums an das Europäische Parlament und den Rat rationalisiert werden, was zu deutlich mehr Transparenz in der Kommission beitragen wird.

Ziel ist, daß die gesamte Kommission ab Juli 2002 nach dem Konzept des Maßnahmenbezogenen Managements (MBM) arbeitet. Hierzu müssen in der Verwaltung einige Änderungen eingeführt werden, einschließlich der Entwicklung eines Informatiksystems (System der integrierten Ressourcenverwaltung - IRMS), die in Teil II dieses Weißbuchs (Kapitel III des Aktionsplans) näher erläutert werden.

Ein Hauptmerkmal des Verfahrens ist, daß sich die Planung der Kommissionstätigkeiten und die Verwendung ihrer Ressourcen stärker an politischen Prioritäten ausrichten wird. Zu diesem Zweck wird im Juli 2000 im Generalsekretariat eine strategische Planungs- und Programmierungsstelle eingerichtet, die das Kollegium bei Entscheidungen über politische Prioritäten und die Zuweisung von Ressourcen unterstützen sowie in der gesamten Kommission ein leistungsorientiertes Management fördern soll.

Ausgangspunkt dieses neuen Prozesses ist eine Reihe klarer politischer Leitlinien, die die strategische Planungs- und Programmierungsstelle auf Anweisung des Präsidenten und nach einer Orientierungsdebatte im Kollegium herausgibt.

Das Kollegium erstellt daraufhin unter Berücksichtigung der Beiträge der einzelnen Dienste eine jährliche Strategieplanung, in der politische Ziele, vorgeschlagene politische Konzepte sowie die entsprechenden Personal- und Finanzmittel nach Politikbereichen (d.h. im wesentlichen nach Diensten) aufgeschlüsselt für die gesamte Kommission festgelegt werden. Die Kommission wird sich vor allem auf dieses Instrument der Strategieplanung stützen, wenn sie über positive und - ebenso wichtig - negative Prioritäten entscheidet. Die Strategie wird mit dem Rat und dem Parlament erörtert und Hauptimpuls für das Haushaltsverfahren, einschließlich der Leitlinien für die Erstellung des Haushaltsvorentwurfs, sein, in dem sie näher erläutert wird.

Die Strategieplanung ist die Grundlage des Arbeitsprogramms der Kommission und ihrer Dienste, die die politischen Prioritäten durchzuführen und auf die Ebene der Arbeitsprogramme der einzelnen Beamten umzusetzen haben. Die politischen Prioritäten der Kommission bestimmen somit auch unmittelbar die Aufgaben ihrer Beamten.

Die Kommission muß natürlich in der Lage sein, ihre Prioritäten im Laufe des Jahres flexibel an unvorhergesehene Ereignisse anzupassen. Daher muß die Möglichkeit beschleunigter Anpassungen der jährlichen Strategieplanung vorgesehen werden.

Zur korrekten Einschätzung der Wirksamkeit und Kosten der durchgeführten Maßnahmen werden außerdem geeignetere Überwachung- und Evaluierungsmechanismen eingeführt. Sie garantieren wichtige Rückmeldungen für den Planungsprozeß und erleichtern die Feststellung, welche Maßnahmen mit negativer Priorität belegt werden sollten. Auch die Berichterstattungsmechanismen sollten gestrafft werden. Jede Generaldirektion gibt einen jährlichen Tätigkeitsbericht mit den Resultaten der Maßnahmenbewertung und einer Beurteilung der Qualität der erbrachten Leistung heraus. Sonstige Bestimmungen im Zusammenhang mit der Berichterstattung müssen überprüft und so weit wie möglich vereinfacht werden.

Damit die Verwaltung der Außenhilfe erfolgreich dezentralisiert werden kann, werden in diese Regelung auch die Delegationen der Kommission in Drittländern einbezogen.

Die Strategieplanung, der Haushaltsplan und das Arbeitsprogramm geben allen Gemeinschaftsorganen einen klareren Überblick über die Gesamtkosten der Ressourcen, die für die einzelnen Politikbereiche benötigt werden. Die Zuständigkeiten der einzelnen Organe müssen jedoch genau festgelegt werden. Die Kommission ist dem Europäischen Parlament gegenüber rechenschaftspflichtig. Das Parlament könnte indessen diese in den Verträgen verankerte Zuständigkeit nicht ausüben, wenn es Beschlüsse zu operationellen und Management-Fragen in der Kommission fassen würde. Derartige Beschlüsse würden auch die Fähigkeit der Kommission, Ergebnisse zu erzielen, stark beeinträchtigen, da sie die Handlungsfreiheit der Führungskräfte der Kommission untergraben würden. Aus institutionellen Gründen und im Interesse der Effizienz muß daher ein "Mikromanagement" der Kommissionstätigkeiten durch die Haushaltsbehörde vermieden werden. Hierzu ist eine Interinstitutionelle Vereinbarung erforderlich.

III.2 Ausarbeitung einer Externalisierungspolitik

Die Prodi-Kommission hat die politische Entscheidung getroffen, ihre Strategie der Rückführung der Kommission zu ihren Kerntätigkeiten und politischen Prioritäten unter anderem mit Hilfe einer verstärkten Externalisierung, d. h. der vollständigen oder teilweisen Delegierung von Aufgaben oder Tätigkeiten der Kommission umzusetzen. In einem System, in dem die Ressourcenzuweisung eng mit der Festsetzung von Prioritäten und der weiteren Planung verknüpft ist, spielt das richtige Verhältnis zwischen eingesetzten internen und externen Ressourcen natürlich eine wichtige Rolle.

Die Kommission greift seit langem auf externe Ressourcen zurück, sei es auf die Büros für technische Hilfe zur Durchführung operationeller Programme oder auf externe Anbieter bestimmter Dienstleistungen. Eine explizite Politik der Externalisierung, zu den hierbei anzuwendenden Kriterien oder Rechtsinstrumenten gibt es jedoch nicht. Ein entsprechendes Konzept muß dringend entwickelt werden. Ein erster Schritt in diese Richtung ist der 1999 veröffentlichte Leitfaden für die Büros für technische Hilfe, doch ist, wie das Europäische Parlament hervorgehoben hat, eine klare Gesamtstrategie erforderlich.

Abgesehen von der Tatsache, daß die Kommission natürlich über angemessene eigene Personalmittel verfügen muß, wird es immer einen Bedarf an externen Ressourcen geben. Der Kommission fehlen die internen Ressourcen zur Bewältigung bestimmter neuer und/oder vorübergehender Aufgaben. Außerdem zeigt sich zunehmend, daß es in vielen Fällen sinnvoller ist, Vorgänge in nächster Nähe zu den Zielgruppen abzuwickeln statt zentral in Brüssel. Und schließlich gibt es wie in jeder großen Organisation Aufgaben, die am rationellsten von spezialisierten Firmen durchgeführt werden können.

Mit der Entwicklung einer Externalisierungspolitik - unter diesen Begriff fällt die Übertragung von Zuständigkeiten innerhalb der Gemeinschaftsinstitutionen, die Dezentralisierung mit Delegierung von Aufgaben an nationale Behörden und die Vergabe von Aufträgen an private Stellen - wird die Kommission versuchen, Ordnung in die bereits eingeführte Praxis zu bringen und vor allem rationellere und besser überprüfbare Methoden der Abwicklung von finanziellen Programmen zu entwerfen.

Externalisierung sollte nur gewählt werden, wenn dies der rationellere und wirksamere Weg ist, die betreffende Dienstleistung zu erbringen oder Waren zu liefern. Externalisierung darf niemals die Lösung für unklare Aufgabenstellungen sein und niemals zu Lasten der Rechenschaftspflicht gehen: Die Kommission muß ihrer politischen Verantwortung gemäß Artikel 274 des EG-Vertrags über die Ausführung des Haushaltsplans nachkommen können.

Grundsätzlich muß weiterhin gelten, daß regulierende Tätigkeiten, Verhandlungen und Maßnahmen im Zusammenhang mit der Zuweisung von Mitteln, bei denen ein Ermessensspielraum besteht, ausschließlich von Behörden wahrgenommen werden können. Die Kommission sollte sich überdies weigern, Aufgaben zu übernehmen, die sie nach eigener Einschätzung - unabhängig von der Frage einer internen oder externen Verwaltung - nicht im Rahmen einer vertretbaren Risikospanne erledigen kann.

Im Zuge der Externalisierungspolitik wird auch eine neue Form der Durchführungsstelle erprobt, die von Kommissionsbeamten geleitet wird. Besondere Beachtung gebührt der Außenhilfe, die derzeit zwei Drittel aller von der Kommission eingesetzten externen Büros für technische Hilfe beschäftigt und für die mehrere Tausend individueller Expertenverträge abgeschlossen werden. Es müssen dringend Lösungen gefunden werden, mit denen die Kommission sich das nötige Fachwissen erschließen kann, um Projekte wirksam und im vorgegebenen Zeitrahmen durchzuführen. Dabei muß die notwendige Sichtbarkeit und Kohärenz der EU-Politik sichergestellt werden. Eine Möglichkeit zur Verwaltung der Außenhilfe könnten eine oder mehrere amtsähnliche Einrichtungen sein. Diese und andere Möglichkeiten müssen in Verbindung mit der zunehmenden Entflechtung und Dezentralisierung geprüft werden, die zur besseren Verwaltung der Außenhilfe geplant ist.

Der Bedarf an Externalisierung ist nicht in allen Diensten gleich groß, sondern hängt von ihren Tätigkeiten ab. Eine einzige Musterlösung für alle Bedarfsfälle kann es also nicht geben. Es muß aber möglich sein, für mehr Übereinstimmung zu sorgen, so daß ähnliche Instrumente für ähnliche Fälle eingesetzt werden.

Die Kommission plädiert mit dieser Politik keineswegs für eine allgemeine Externalisierung ihrer Tätigkeiten und entzieht sich damit auch nicht der Frage nach Optimierung der internen Ressourcen. Die Externalisierung muß als solche gerechtfertigt sein und ist kein Ausweg, wenn Kernfunktionen aufgrund von Personalmängeln nicht wahrgenommen werden können. Korrekt eingesetzt werden können externe Ressourcen im übrigen nur, wenn zu ihrer Überwachung oder Anleitung ausreichende interne Ressourcen zur Verfügung stehen.

III.3 Leistungsorientierte Arbeitsmethoden

Wie der Konsultationsprozeß gezeigt hat, ist sich das Personal im wesentlichen darin einig, daß die Arbeitsmethoden der Kommission vereinfacht und modernisiert werden müssen. In verschiedenen Generaldirektionen finden sich bereits bewährte Verwaltungspraktiken. Sie sollten auf die gesamte Kommission übertragen werden. Allerdings können einzelne Dienste nicht unbegrenzt autonom handeln, da besagte Systeme oder Verfahren in einigen Fällen kommissionsweit oder maßnahmenübergreifend angewendet werden müssen. Ferner ist bei der Ausarbeitung dieser Methoden zu untersuchen, welche Verbesserungen bei den Arbeitsmethoden mit anderen Organen vorgenommen werden können, beispielsweise im Hinblick auf eine Selbstbeschränkung im Ausschußwesen. Die Ergebnisse dieser Untersuchung werden in die Vorschläge der Kommission einfließen.

Von seiten des Personals kamen viele hilfreiche Vorschläge, wie die Arbeitssysteme und -verfahren verbessert werden könnten. Für die Einreichung und Bearbeitung solcher Vorschläge ist ein Mechanismus erforderlich. In einigen Generaldirektionen existieren solche Mechanismen bereits, in den anderen wird ihre Einführung angeregt. Das Generalsekretariat wird derartige Regelungen in den einzelnen Generaldirektionen netzartig zusammenfassen, so daß eine allgemeine "Ideenbank" entsteht. Jede neue Idee wird geprüft, und der betreffende Beamte erhält eine Rückmeldung. Einige Vorschläge mögen nur für eine bestimmte Generaldirektion von Interesse sein, andere dagegen haben vielleicht größere Tragweite. Mit der Einrichtung einer solchen Ideenbank kann die Kommission ihre Arbeitsmethoden ständig durch neue Eingaben verbessern.

Zunächst jedoch ist ein stärker strukturierter Ansatz erforderlich. Im Generalsekretariat wird daher ein zweiter stellvertretender Generalsekretär ernannt mit dem Auftrag, die Arbeitsmethoden zu verbessern und diese Verbesserungen kommissionsweit durchzusetzen. Zu diesem Zweck wird bis Ende dieses Jahres mit internem und externem Fachwissen ein Aktionsplan ausgearbeitet, der sich unter anderem mit der Übertragung von Verantwortung innerhalb des Kollegiums befassen wird. Zu dieser Frage ist vorrangig ein erster Bericht zu verfassen. Weitere Themen sind die Vereinfachung der Beschlußfassungs- und Verwaltungsverfahren am Sitz der Kommission und in allen Außenstellen weltweit, eine bessere Koordinierung der einzelnen Dienststellen, die rationellere Führung von Archiven in der gesamten Kommission, flexible und anpassungsfähige Verwaltungsstrukturen, eine bessere Nutzung moderner Technologien und die allgemeine Einführung von Qualitätsmanagementverfahren, die in einigen Teilen der Kommission bereits im Einsatz sind. Fortschritte in der Informatik wie die elektronische Dokumentenverwaltung sollten es der Kommssion gestatten, auf eine papierlose Zukunft zuzusteuern.

Die in diesem Kapitel vorgeschlagenen Maßnahmen werden in Kapitel III des Aktionsplans (Teil II des Weißbuchs), Maßnahmen 12-20 erläutert.

IV Die entwicklung der personellen mittel

Das wertvollste Kapital der Kommission ist ihr Personal. Die Fähigkeiten und der Einsatz der Bediensteten sind bislang der Schlüssel zu allen Erfolgen der Kommission gewesen. Eine umfassende Personalpolitik, die allen Beschäftigten ermöglicht, ihre Fähigkeiten voll zu entfalten, ist für eine effiziente Arbeit der Kommission von entscheidender Bedeutung. Damit die europäischen Institutionen ihre Rolle in der Europäischen Union möglichst wirkungsvoll spielen können, müssen Unabhängigkeit, Kontinuität und eine hohe Qualität des europäischen öffentlichen Dienstes gewahrt bleiben. Hierzu gilt es, im Interesse des Personals aller Besoldungsgruppen die Personalpolitik von der Einstellung bis zum Eintritt in den Ruhestand zu modernisieren.

Im Laufe dieses Jahres werden Konsultationspapiere mit detaillierten Vorschlägen zur Reform der Einstellungspolitik, der Managementpolitik, der Laufbahnstruktur usw. ausgearbeitet. In jedem Papier werden ausgehend von einer Analyse der besten Praktiken im öffentlichen Dienst der Mitgliedstaaten und in anderen internationalen Organisationen allgemeine Rahmenbedingungen entwickelt. Die Konsultationspapiere werden außerdem Entwürfe für Rechtsvorschriften enthalten, mit denen die Vorschläge umgesetzt werden sollen (Änderungen des Beamtenstatuts selbst oder seiner Durchführungsbestimmungen). Auf der Grundlage dieser Konsultationspapiere wird das Personal konsultiert und wirkt somit nicht nur an der Gestaltung der allgemeinen Reformgrundsätze des Weißbuchs mit, sondern auch an ihrer Umsetzung.

Nachstehend wird die Reform der Personalpolitik umfassend erläutert. Weitere Einzelheiten sind dem Aktionsplan zu entnehmen. Zahlreiche Änderungsvorschläge können im Rahmen des geltenden Beamtenstatuts durch eine bessere Anwendung und Umsetzung der vorhandenen Vorschriften verwirklicht werden. In einigen Bereichen wird es jedoch erforderlich sein, das Beamtenstatut zu ändern. Ob die Reformen in allen Bereichen zu einem Erfolg werden, hängt von der Mitwirkung des Personals ab.

IV.1 Management

Wie in allen anderen Organisationen spielen auch in der Kommission die Führungskräfte eine Schlüsselrolle. Diese Rolle hat zwei Seiten: zum einen müssen die Führungskräfte berufliches Fachwissen und Erfahrung aufweisen, zum anderen müssen sie generell befähigt sein, Teams zu motivieren und zu leiten. Im Zuge der Reform werden eindeutigere Regeln eingeführt, und die Verantwortungsbereiche werden besser bestimmt, was sich positiv auf das Management auswirkt. Bei der Reform der Kommission spielen die mittleren Führungskräfte eine besonders wichtige Rolle. Die Referatsleiter werden die treibenden Kräfte für dezentralisierte Reformtätigkeiten sein, vor allem im Hinblick auf die Förderung von Teamarbeit und eine bessere Arbeitsorganisation. Um die Führungsqualitäten anzuheben und überall in der Kommission eine gemeinsame Managementkultur zu schaffen, sind indessen auch gezielte Maßnahmen erforderlich.

Aus diesem Grund werden die Führungsqualitäten bei Ernennungen künftig mehr Gewicht erhalten. Die Ernennung in eine Führungsposition wird mit einer Probezeit verbunden sein und kann grundsätzlich rückgängig gemacht werden. Führungskräfte, die die erforderlichen Führungsqualitäten nicht unter Beweis stellen, oder die sich freiwillig aus einer Führungsposition zurückziehen wollen, kehren in derselben Besoldungsgruppe auf einen Dienstposten zurück, der keine Führungsaufgaben beinhaltet.

Für alle Führungskräfte wird ein Fortbildungsprogramm eingeführt, das auch spezifischen Bedürfnissen, beispielsweise von Delegationsleitern, Rechnung trägt. Alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die Führungsaufgaben wahrnehmen, müssen mit zufriedenstellendem Ergebnis an einem solchen Kurs teilnehmen. Schließlich wird die Leistung aller Führungskräfte, einschließlich der Generaldirektoren und Direktoren, systematisch beurteilt werden.

IV.2 Laufbahnentwicklung

Einstellungen

Die bisherige Einstellungspolitik auf der Grundlage allgemeiner Auswahlverfahren hat der Kommission ermöglicht, hochqualifizierte und zuverlässige Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen einzustellen. Sowohl für Generalisten als auch für Spezialisten wird es weiterhin allgemeine Auswahlverfahren geben. Anhand der besseren Planung der Kommissionstätigkeiten und der Bestimmung der entsprechenden Kompetenzprofile kann der Personalbedarf sowohl im Hinblick auf das Anforderungsprofil als auch quantitativ besser geplant werden.

Aus den gewonnenen Erfahrungen und aus den Beiträgen im Rahmen des Konsultationsprozesses ist deutlich geworden, daß die Durchführung von Auswahlverfahren und die Prüfungen selbst verbessert werden müssen, um dem Personalbedarf der Kommission Rechnung zu tragen und Fortschritte in Auswahltechniken und Informationstechnologie nutzen zu können. In diesem Zusammenhang wird insbesondere geprüft, wie Teile der Auswahlverfahren logistisch verbessert werden können. Die Kommission muß jedoch die effektive Kontrolle über die Einstellungen behalten. Des weiteren wird auf die Notwendigkeit eingegangen, dem Statut (insbesondere Artikel 27) entsprechend bei Neueinstellungen eine geographische Ausgewogenheit sicherzustellen. Allerdings sind weder nach Nationalitäten getrennte Auswahlverfahren noch nationale Quoten oder eine generelle Einführung von nach Sprachen getrennten Auswahlverfahren das geeignete Mittel. Bei der Entwicklung neuer Prüfungen werden sowohl die multikulturelle Dimension der EU als auch geschlechtsspezifische Faktoren berücksichtigt, was die Voraussetzungen für geographische Ausgewogenheit und Chancengleichheit schafft.

Auch in den anderen europäischen Organen wird auf der Grundlage von Auswahlverfahren eingestellt. Es wird deshalb vorrangig geprüft, ob es möglich ist, zusammen mit den anderen Organen ein interinstitutionelles Einstellungsamt einzurichten.

Laufbahnberatung und Mobilität

Die Kommission muß die Fähigkeiten der neuen Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen optimal nutzen und den Bediensteten dabei behilflich sein, ihre Fähigkeiten in dem multinationalen Umfeld, das sie bietet, zu entwickeln. Neue Beamte werden während einer Probezeit, die für alle Besoldungsgruppen zwölf Monate beträgt, ein gründliches Einarbeitungsprogramm durchlaufen. Bei der Beurteilung am Ende der Probezeit werden strenge Maßstäbe angelegt, die der Tatsache Rechnung tragen, daß eine Ernennung in ein unbefristetes Beamtenverhältnis mit umfangreichen Rechten verbunden ist.

Es wird eine zentrale Laufbahnberatungsstelle eingeführt, um gute Praktiken zwischen den einzelnen Generaldirektionen zu verbreiten und die Beamten in ihrer Laufbahnentwicklung zu beraten und zu unterstützen. In jeder Generaldirektion wird ein Netz mit ähnlichen Funktionen geschaffen, damit die Beamten während ihrer gesamten Laufbahn die bestmögliche Beratung in Anspruch nehmen können.

Um die interne Mobilität zu fördern, werden Hindernisse, beispielsweise im Rahmen des bestehenden Beförderungssystems, beseitigt. Die spezifischen Mobilitätsregeln des Dienstes für Außenbeziehungen werden beibehalten und ggf. verbessert. Schließlich werden auch die Voraussetzungen für eine Mobilität zwischen den EU-Organen, mit den Verwaltungen der Mitgliedstaaten und ggf. auch mit anderen öffentlichen und privaten Einrichtungen geprüft, um den Personalaustausch zu erleichtern. Generell wird Mobilität im Rahmen der Beurteilungen und bei der Ernennung in eine Führungsposition als Pluspunkt gelten; damit sollen die Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen ermutigt werden, häufiger den Einsatzbereich zu wechseln.

Fortbildung

Die Mittel für die Fortbildung der Kommissionsbediensteten liegen proportional gesehen erheblich unter dem Durchschnitt der öffentlichen Verwaltungen in den Mitgliedstaaten. Sie entsprechen zwei Fortbildungstagen pro Jahr für jede Mitarbeiterin und jeden Mitarbeiter. Diese Zahl deckt die allgemeine und sprachliche Fortbildung und die Fortbildung im Bereich der Informationstechnologie ab. Da Fortbildung Zeit in Anspruch nimmt, muß der Teilnahme an Fortbildungsmaßnahmen in den Tätigkeiten der einzelnen Dienststellen und bei der Aufgabenverteilung Rechnung getragen werden. Die Kommission muß eine Kultur des Lernens entwickeln, in der die Fortbildung als wesentliches und nicht als fakultatives Element angesehen wird. Die Bediensteten aller Besoldungsgruppen sollten ermutigt werden und auch die Möglichkeit erhalten, ihre persönlichen Fähigkeiten zu entwickeln. Die Umsetzung wird eine schrittweise Aufstockung des Fortbildungsbudgets und des Personals erforderlich machen.

Die Fortbildung soll sich über die gesamte Laufbahn erstrecken. In bestimmten Phasen der Beamtenlaufbahn können sich gezielte Maßnahmen empfehlen (beispielsweise zur Verbesserung der redaktionellen Fähigkeiten oder um die Vielfalt des Arbeitsumfelds besser bewältigen zu können). Bestimmte Schulungsmaßnahmen sollten für alle Beamten obligatorisch sein, beispielsweise zur Entwicklung juristischer, wirtschaftlicher, redaktioneller oder haushaltstechnischer Grundfertigkeiten. Andere Maßnahmen wiederum würden sich je nach Tätigkeitsbereich oder Laufbahnniveau unterscheiden (z.B. Lehrgänge bei Dienstantritt, Fortbildung in Budget- und Finanzverwaltung, Managementtraining).

Schließlich wird auch zusammen mit den anderen Organen die Einrichtung eines Fortbildungszentrums für den europäischen öffentlichen Dienst geprüft, dessen Zielgruppe vor allem die mittleren und höheren Führungskräfte sein sollen.

Laufbahnstruktur

Die bisherige Einteilung des Personals in verschiedene Laufbahngruppen geht im wesentlichen von den Qualifikationen und der Ausbildung zum Zeitpunkt der Einstellung aus. Die Folge davon ist, daß sich die Entwicklung der Fähigkeiten eines Bediensteten in der Laufbahnstruktur nicht angemessen widerspiegelt; ebensowenig ist es möglich, generelle Fähigkeiten, - z. B. Entschlußkraft oder Führungsqualitäten - angemessen zu würdigen. Die von B-, C- und D-Bediensteten nach der Einstellung erworbenen Qualifikationen, ihre Fertigkeiten und das tatsächliche Niveau der von ihnen ausgeführten Aufgaben werden im allgemeinen nicht ausreichend berücksichtigt. Ein Wechsel der Laufbahngruppe ist schwierig, und interne Auswahlverfahren finden nur in unregelmäßigen Abständen statt. Da jede Laufbahngruppe nur in eine begrenzte Zahl von Besoldungsgruppen untergliedert ist, werden die meisten Beamten während ihrer gesamten Laufbahn nur drei oder vier Mal befördert. Die begrenzte Zahl von Besoldungsgruppen hat auch zur Folge, daß es im oberen Bereich der Laufbahngruppen B, C und D und auf der A4-Ebene erhebliche Engpässe gibt

Das derzeitige System spornt also kaum dazu an, gute Leistungen zu erbringen und am Arbeitsplatz oder zum Erwerb neuer Fertigkeiten und Qualifikationen Eigeninitiative zu entwickeln. Die Laufbahnentwicklung von Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen, die besondere Talente und Fähigkeiten an den Tag legen, wird durch dieses System künstlich behindert. Die von B-, C- und D-Bediensteten ausgeführten Aufgaben, die oftmals weitaus mehr Verantwortung beinhalten, als in den Standard-Stellenbeschreibungen des Statuts vorgesehen ist, werden nicht gebührend anerkannt. Diese Situation schadet sowohl dem Personal als auch der Kommission. Den Bediensteten kann zugute gehalten werden, daß sie trotz der strukturellen Mängel gute Arbeit geleistet haben.

Angesichts der Schwächen des derzeitigen Systems schlägt die Kommission vor, ein neues, stärker lineares Laufbahnsystem ohne Laufbahngruppen zu entwickeln, das mehr Besoldungsgruppen umfaßt als bisher, aber weniger Dienstaltersstufen je Besoldungsgruppe. Die Neueinstellungen in diesem System erfolgen auf verschiedenen Ebenen der Einstufungsskala entsprechend den Mindestanforderungen in bezug auf Qualifikationen und Berufserfahrung.

Die neue Laufbahnstruktur sollte auch die Möglichkeit vorsehen, bestimmte, genau abgegrenzte Dienstposten oder Aufgaben einer bestimmten Besoldungsgruppe zuzuordnen. Beamte, die in einen solchen, mit einer besondere Verantwortung verbundenen Dienstposten eingewiesen sind, erhalten im entsprechenden Zeitraum eine Prämie in der Form von Dienstbezügen der entsprechenden Besoldungsgruppe. Die Ernennung in einen solchen Dienstposten erfolgt nach objektiven Kriterien und transparenten Verfahren.

Die Verdienste werden durch eine Beförderung in die nächsthöhere Besoldungsgruppe anerkannt, das Dienstalter durch ein Aufsteigen in den Dienstaltersstufen innerhalb einer Besoldungsgruppe. Schließlich sollte das System auch sicherstellen, daß für Beamte, die keine Führungsaufgaben wahrnehmen, deren Wissen und Fähigkeiten für die Kommission aber wertvoll sind, gute Aufstiegsmöglichkeiten vorhanden sind. Das bedeutet konkret, daß der Aufstieg in eine höhere Besoldungsgruppe generell nicht davon abhängig sein sollte, daß Führungsaufgaben übernommen werden.

In jeder öffentlichen Verwaltung ist die Schaffung einer neuen Laufbahnstruktur von erheblicher Bedeutung, da sie beträchtliche Auswirkungen haben kann. Die Entwicklung einer neuen Struktur setzt überdies voraus, daß verschiedene Fragen, u.a. das System zur Beurteilung des Personals und das Beförderungssystem, detailliert analysiert werden. Im vorliegenden Weißbuch wird eine neue Laufbahnstruktur für die EU-Beamten umrissen. Nach eingehender Prüfung der verschiedenen Optionen für eine lineare Laufbahnstruktur wird die Kommission im November 2000 einen detaillierten Vorschlag vorlegen.

Die Kommission versichert, daß eine neue Laufbahnstruktur ihrer Zusage gerecht werden wird, daß die Reform generell weder zu einer Verschlechterung der Beschäftigungsbedingungen des vorhandenen Personals führt noch der multikulturellen Zusammensetzung des Personals abträglich ist. Diese Zusage wird sich in allen Vorschlägen widerspiegeln, die die Kommission dem Rat in dieser Angelegenheit vorlegt.

Leistungsbeurteilung

Jedes System zur Personalbeurteilung dient verschiedenen Zwecken. So erhalten die Beschäftigten ein Feedback, die Leistungen werden an vorher festgelegten Zielvorgaben gemessen, und es wird festgestellt, ob der Beurteilte für eine Beförderung in Frage kommt. Ausgangspunkt für die Beurteilung des Personals in der Kommission müssen klar festgelegte Aufgabenbeschreibungen für jeden Dienst sowie Arbeitsplatzbeschreibungen und Aufgabenzuweisungen für alle Bediensteten sein. Dabei handelt es sich um die Schlüsselelemente des Systems zur Planung und Programmierung der Kommissionstätigkeiten.

Zwar wird durchaus ein neues System benötigt, die Erfahrung hat aber gezeigt, daß ein Beurteilungssystem nur dann erfolgreich sein kann, wenn es von den Beurteilenden fair und richtig angewandt wird. Aus diesem Grund werden zunächst einmal die Führungskräfte entsprechend geschult, und es wird geprüft, ob sie das System richtig anwenden. Des weiteren werden Überlegungen zu der Frage angestellt, wie eine ausgewogene und effiziente Abwicklung des Beurteilungsverfahrens sichergestellt werden kann.

Kernpunkt des neuen Beurteilungssystems sollte ein jährliches Gespräch zwischen dem Beurteilenden und dem Beurteilten darüber sein, inwieweit konkrete Zielvorgaben erreicht worden sind. Durch dieses in anderen europäischen Verwaltungen übliche Verfahren erhalten die Beurteilten eine Reaktion auf ihre Leistung, die Leistung wird anerkannt und ggf. werden die Bediensteten durch den Hinweis auf verbesserungsbedürftige Punkte ermutigt, größere Anstrengungen zu unternehmen. In diesem Gespräch sollten auch Fragen der Laufbahnentwicklung wie Fortbildung und Mobilität angesprochen werden.

Mit der Beurteilung sollte auch festgestellt werden, ob die Betreffenden für eine Beförderung in Frage kommen. Zu diesem Zweck sind die erbrachten Leistungen zu prüfen sowie die Frage, ob der Beurteilte für neue Aufgaben geeignet ist und mehr Verantwortung übernehmen kann. Da die Verdienste ein relatives Konzept sind, müssen die Beurteilten, die für eine Beförderung in Frage kommen, mit Gleichgestellten verglichen werden. Das bedeutet, daß die Beurteilung auch die Vergabe einer oder mehrerer Noten beinhalten muß. Zur Zeit werden in der Kommission die Beurteilungen im Zweijahresrhythmus erstellt. Der Zusammenhang zwischen der neuen, jährlichen Beurteilung und den Beförderungsverfahren wird sorgfältig geprüft werden, um eine Überlastung von Führungskräften und Personal zu vermeiden. Es steht indessen fest, daß noch mehr Zeit und Mühe in das neue Beurteilungssystem investiert werden muß.

Das neue Beurteilungssystem muß fair, transparent und objektiv sein. Die Beurteilung soll vom unmittelbaren Dienstvorgesetzten vorgenommen werden, ggf. unter Mitwirkung von Kollegen, und es soll ein zweiseitiges Feedback stattfinden.

Die Beurteilung von Führungskräften sollte auch eine Beurteilung durch die Untergebenen beinhalten. Dabei ist vorgesehen, die Bediensteten abzusichern, die an der Beurteilung ihrer Vorgesetzten mitwirken. Für Generaldirektoren und Direktoren wird ein besonderes Beurteilungssystem eingeführt, das der Kommission Aufschluß darüber geben soll, welche Direktoren für eine Beförderung zum Generaldirektor in Frage kommen.

Beförderung

Mit einem besseren Beurteilungssystem wird dem im Statut ausdrücklich formulierten Erfordernis Rechnung getragen, daß eine Beförderung von den Verdiensten abhängen sollte. Damit gute Leistungen entsprechend honoriert werden können, muß das Beförderungssystem allerdings noch weiter verbessert werden. In diesem Zusammenhang sollten der Mobilität der Bediensteten und dem Erwerb von Fachkenntnissen Rechnung getragen werden.

Verfahren zur Unterstützung von leistungsschwachem Personal

Durch eine klare Definition der Aufgaben jeder Beamtin und jedes Beamten ist für die Beamten selbst und für ihre Vorgesetzten bereits eine Grundlage für die Leistungsbeurteilung vorgegeben. Mit dem jährlichen Beurteilungsgespräch sollten schwache Leistungen frühzeitig erkannt werden. Die neue Laufbahnberatung wird eine Beratung bei offensichtlich schwachen Leistungen umfassen sowie eine Bestandsaufnahme der Fähigkeiten. In einem Leitfaden soll eindeutig definiert werden, wann Leistungen als schwach einzustufen sind; dieser Leitfaden soll auch Aufschluß darüber geben, wie festgestellt werden kann, ob eine Mitarbeiterin oder ein Mitarbeiter möglicherweise den Anforderungen nicht genügt und wie in einem solchen Fall vorzugehen ist. Abhilfemaßnahmen können ggf. zusätzliche Fortbildungsgänge oder die Einweisung in einen anderen Dienstposten umfassen.Zum angemessenen Umgang mit Fällen, in denen die fachlichen Leistungen nachweislich unzulänglich sind (Artikel 51 des Beamtenstatuts) wird getrennt vom Disziplinarverfahren ein spezielles Verfahren eingeführt.

Flexibler Ruhestand

Ein flexibles Ruhestandsalter kann zur optimalen Nutzung der personellen Mittel beitragen. Beamtinnen und Beamte, die vor dem 60. Lebensjahr aus dem Dienst ausscheiden möchten, sind durch die derzeit für das Ruhestandsalter und den Eintritt in den Ruhestand geltenden Bestimmungen benachteiligt. Es ist nicht möglich, über das 65. Lebensjahr hinaus im Dienst zu verbleiben. Zu diesen Fragen müssen Überlegungen angestellt werden. Es gilt, eine neue Vorruhestandsregelung zu entwickeln. Hierbei werden sich Auswirkungen auf das Beamtenstatut und auf die Versorgungsordnung ergeben.

Künftige Erweiterungen der Europäischen Union bedeuten für die Kommission eine große Herausforderung. Mit einer Vorruhestandsregelung könnte die Integration von Bediensteten aus neuen Mitgliedstaaten erheblich erleichtert werden. Vor diesem Hintergrund sollten Überlegungen angestellt werden, eine spezifische Vorruhestandsregelung einzuführen, die in direktem Zusammenhang zur Erweiterung steht.

IV.3 Nicht ständiges Personal

Vertragspersonal hat schon immer einen wichtigen Beitrag zur Arbeit der Kommission geleistet, soweit es über Fachkenntnisse verfügt, die in der Kommission nicht vorhanden sind. Überdies spielen örtliche Bedienstete in den Vertretungen in den Mitgliedstaaten und in den Delegationen in Nichtmitgliedstaaten eine wichtige Rolle bei der Wahrnehmung der Aufgaben der Kommission in diesen Ländern.

Das Engagement des Vertragspersonals für die Ziele der Europäischen Union steht außer Zweifel. Allerdings stiften die unterschiedlichen Einstellungs- und Beschäftigungsbedingungen für dieses Personal Verwirrung. Überdies kann sich der Einsatz von Vertragspersonal als unwirtschaftlich erweisen, da die Beschäftigungskosten höher ausfallen können als bei Beamten, aber die Kommission dennoch nicht dauerhaft auf die Fähigkeiten dieses Personals zählen kann. Die Kommission wird weiterhin - wenn auch in geringerem Umfang (vor allem an ihrem Sitz) - Vertragspersonal einsetzen. Daher wird sie vorschlagen, einen Teil ihres Budgets für Vertragspersonal in Mittel für Dauerplanstellen umzuwandeln.

Soweit Unklarheit darüber besteht, unter welchen Bedingungen Vertragspersonal beschäftigt wird und welche Aufgaben es ausführen bzw. nicht ausführen darf, soll diese beseitigt werden. Neue, flexible Bestimmungen sollen ermöglichen, bestimmte Tätigkeiten von Vertragspersonal durchführen zu lassen, beispielsweise wenn Fachkräfte benötigt werden, die in der Kommission zum gegebenen Zeitpunkt nicht zur Verfügung stehen. Zwischen diesen Bestimmungen einerseits und dem Rückgriff auf externe Ressourcen (Externalisierung) und der Festlegung von Tätigkeiten andererseits besteht ein enger Zusammenhang: In welchem Umfang Vertragspersonal eingesetzt wird, richtet sich nach der Art der Tätigkeiten, und inwieweit Vertragspersonal innerhalb der Kommission eingesetzt wird, kann sich auf die Inanspruchnahme externer Ressourcen auswirken.

IV.4 Arbeitsumfeld und Chancengleichheit

Arbeitsumfeld

Die Kommission muß ein vorbildlicher Arbeitgeber sein, der seinen Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen ein gutes Arbeitsumfeld bietet. Die Arbeits organisation ist in der Kommission oft unflexibel, und es ist wenig darüber bekannt, wie sich die kulturelle Vielfalt, die die Kommission kennzeichnet und bereichert, auf die Arbeitsbeziehungen auswirken kann. Diese Vielfalt wird mit den künftigen Erweiterungen der Europäischen Union noch weiter zunehmen. Die in der Kommission vorherrschende Arbeitskultur und die Tatsache, daß die Ressourcen in einigen Bereichen unzureichend sind, haben zu längeren Arbeitszeiten geführt, weshalb zahlreiche Mitarbeiter Schwierigkeiten haben, Beruf und Privatleben miteinander zu vereinbaren.

Es sollen verschiedene Maßnahmen zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen getroffen werden. Eine wichtigere Rolle werden dabei Fortbildungsmaßnahmen spielen, die die Arbeit in einem multikulturellen Umfeld und die Bewältigung der Vielfalt zum Gegenstand haben. Immer mehr Beamte aus allen Besoldungsgruppen wünschen flexiblere Arbeitszeiten. In einer stärker ergebnisorientierten Organisation muß diesem Anliegen nunmehr Rechnung getragen werden, da flexiblere Arbeitszeiten für die Kommission mit mehr Flexibilität und Produktivität verbunden sein können und die Motivation der Bediensteten und die Zufriedenheit mit ihrer Arbeit steigern. Die geplanten Flexibilisierungsmaßnahmen umfassen u.a. flexible Arbeitszeiten, Job Sharing, Teilzeitarbeit und Telearbeit. Es soll auch die Frage erörtert werden, wie Personal mit flexibler Arbeitszeit ersetzt werden kann.

Damit Bedienstete mit Kindern ihr Berufsleben mit ihren familiären Verpflichtungen in Einklang bringen können, sollen sowohl natürliche als auch Adoptiveltern Anspruch auf Elternurlaub haben. Die für den Mutterschaftsurlaub geltenden Bestimmungen und die von der Kommission bereitgestellten Einrichtungen zur Kinderbetreuung müssen verbessert werden. Schließlich soll auch ein Recht auf Urlaub aus familiären Gründen eingeführt werden.

Chancengleichheit

Die angestrebten Verbesserungen im Arbeitsumfeld dürften ganz erheblich zur Förderung der Chancengleichheit beitragen.

Darüber hinaus muß die Einbeziehung des geschlechtsspezifischen Aspekts bei der neuen integrierten Personalpolitik im Mittelpunkt stehen. Die Kommission hat sich bereits verpflichtet, Maßnah men zu ergreifen, mit denen das derzeitige Ungleichgewicht zwischen Männern und Frauen in der Personalstruktur beseitigt werden soll, beispielsweise durch Bevorzugung von Frauen bei Ernen nungen in Führungspositionen, um die sich Männer und Frauen mit gleichen Verdiensten bewerben. Außerdem hat sich die Kommission zum Ziel gesetzt, bis zum Ende ihrer Amtszeit den Frauenanteil in den allerhöchsten Führungspositionen mindestens zu verdoppeln. Die geographische Ausgewogenheit sollte in keinem Fall einer Ernennung entgegenstehen. Auf der Ebene der Einstellungen soll besonders darauf geachtet werden, daß Frauen bei den Prüfungen im Rahmen der Auswahlverfahren nicht benachteiligt werden und den Prüfungsausschüssen genügend Frauen angehören. Schließlich sollen mit dem Angebot von Fortbildungsgängen für Führungskräfte und der Erleichterung des Zugangs von Frauen zu solchen Fortbildungsgängen die Beförderungsaussichten verbessert werden.

Die Kommission beabsichtigt, die derzeitige Altersgrenze bei Einstellungen im Zuge von Auswahlverfahren abzuschaffen. Hierüber finden zur Zeit Konsultationen mit anderen Gemeinschaftsorganen statt; die Kommission will hier mit gutem Beispiel vorangehen. Die Voraussetzungen für die Anerkennung stabiler Partnerschaften ohne Trauschein sollen festgelegt werden. Zu prüfen ist auch, wie die kulturelle und ethnische Vielfalt des modernen Europa in der Personalzusammensetzung der Kommission zum Ausdruck kommt; die Kommission wird sich hierüber auch mit den Mitgliedstaaten beraten.

IV.5 Disziplinarverfahren

Mit dem Disziplinarsystem machen nur wenige Kommissionsbedienstete Bekanntschaft. Das derzeitige System weist jedoch Mängel auf. Es ist zu langsam und hat viele Verfahrensebenen, und der Disziplinarrat ist durch eine wechselnde, rein interne Zusammensetzung gekennzeichnet. Das Personal ist nicht ausreichend über seine Pflichten und die möglichen Folgen von Verstößen informiert.

Es können administrative Maßnahmen getroffen werden, um die Situation zu verbessern, ohne das Statut zu ändern: In einem Handbuch sollen klare Regeln festgelegt und Rechte und Pflichten erläutert werden; es sollen Leitlinien für Strafmaßnahmen, die der Schwere des Verstoßes entsprechen, ausgearbeitet werden. In dem Bemühen um Kohärenz soll beim Disziplinarrat ein erweitertes ständiges Sekretariat eingerichtet werden, und die Disziplinarbeschlüsse sollen veröffentlicht werden (aus Gründen der Vertraulichkeit jedoch ohne Angabe des Namens).

Die in diesem Bereich zu treffenden Maßnahmen, durch die das System effizienter und zügiger gestaltet werden soll, machen eine Statutsänderung erforderlich. Vorgesehen ist u.a. die Ein setzung eines Interinstitutionellen Disziplinarrates; überdies soll die Verwaltung die Möglich keit haben, dem Disziplinarrat ihren Standpunkt vorzutragen.

IV.6 Meldung von Mißständen

Jede verantwortungsbewußte Organisation, insbesondere eine öffentliche Verwaltung, benötigt Vorschriften, die sicherstellen, daß Bedienstete, die Grund zu der Annahme haben, daß ein Fehlverhalten vorgelegen hat, vorliegt oder möglicherweise auftreten könnte, ihre Befürchtungen melden und auch sicher sein können, daß eine gründliche Untersuchung stattfindet und wirksam reagiert wird. In der Kommission müssen die Rechte und Pflichten von Beamten geklärt werden, die vermutete Mißstände melden, und es wird ein funktionierendes System benötigt, das den Personen, die Mißstände melden, den Personen, gegen die sich die Vorwürfe richten und dem Organ selbst gerecht wird. Gleichzeitig muß gewährleistet werden, daß gerichtliche und administrative Verfahren nicht durch die vorzeitige Bekanntgabe von Beweiselementen beeinträchtigt werden.

Die im Juni 1999 in Kraft getretene OLAF-Verordnung gibt besseren Aufschluß über die Wege, die zur Meldung von Unregelmäßigkeiten einzuschlagen sind. Die Bediensteten sind verpflichtet, ihre Vorgesetzten, den Generalsekretär oder das OLAF über vermutete Unregelmäßigkeiten zu unterrichten. Wird OLAF ein Fall zwecks Untersuchung gemeldet, so bedeutet dies nicht, daß die Führungskräfte davon entbunden sind, selbst die erforderlichen Abhilfemaßnahmen einzuleiten.

Es müssen auch die Rechte und Pflichten von Beamten, die auf verantwortungsbewußte Weise auf internem Weg (auch auf einem anderen als dem Dienstweg) Fehlverhalten melden wollen, klarer umrissen werden. Des weiteren sind geeignete Regeln für die Weitergabe von Informa tionen nach außen festzulegen. Die Weitergabe nach außen sollte als "Sicherheits ventil" dienen: Es muß genau festgelegt werden, unter welchen Umständen von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht werden darf. In Fällen, in denen ein Fehlverhalten angezeigt wird, bei dem kein Verdacht auf Betrug oder eine Beeinträchtigung der finanziellen Interessen der Gemeinschaft besteht, sollte eine zentrale Schlichtungseinrichtung als Anlaufstelle dienen.

Den besten Praktiken der Mitgliedstaaten entsprechend sollen Bedienstete, die auf dem vorgeschriebenen Weg Meldung machen, im Einklang mit der OLAF-Verordnung den erforderlichen Schutz genießen, und es sollen - im Interesse aller Bediensteten und des Organs - Vorkehrungen gegen leichtfertige oder böswillige Behauptungen getroffen werden.

IV.7 Transparenz des Statuts

Im Laufe der Jahre wurden zahlreiche Rechtsvorschriften zur Umsetzung des Statuts erlassen. Einige dieser Vorschriften gelten für alle Gemeinschaftsorgane, andere nur für die Kommission. Es wurde wenig getan, um diese Vorschriften dem Personal zugänglich zu machen; dies gilt auch für die zahlreichen von der Kommission im Rahmen des Statuts verabschiedeten Verwaltungs beschlüsse. Ergebnis ist, daß kein klares, konsolidiertes Regelwerk konsultiert werden kann. Nun muß sowohl die Frage der Transparenz als auch der ordnungsgemäßen Anwendung der Vorschriften behandelt werden. An einem einheitlichen Statut für alle Gemeinschaftsorgane wird festgehalten.

Die Vorschriften zur Umsetzung des Statuts sollen vereinfacht, konsolidiert und veröffentlicht werden. Die Verwaltungsverfahren der Kommission zur Anwendung des Statuts sollen gleichfalls überprüft werden. Gleichzeitig muß das Statut selbst - in voller Konzertierung mit den Personalvertretern - geprüft werden, damit überholte Bestimmungen ermittelt werden, die zur Gewährleistung der Kontinuität, Qualität und Unabhängigkeit des europäischen öffentlichen Dienstes nicht mehr notwendig sind. In diesem Zusammenhang ist herauszustellen, daß mit dieser Reform keineswegs der Grundsatz in Frage gestellt wird, paritätische Ausschüsse aus Vertretern des Personals und der Verwaltung an der Personalpolitik der Kommission zu beteiligen. Damit eine wirksame Beteiligung im Interesse des Personals gewährleistet wird, müssen Funktionsweise und Aufgaben dieser Ausschüsse in jedem einzelnen Bereich überprüft werden.

Diese Änderungen sind Teil der fortlaufenden Bemühungen um eine Vereinfachung und Präzisierung der Rechte und Pflichten des Personals.

IV.8 Sonstiges

Die in diesem Weißbuch dargelegte Personalpolitik ist ein Schlüsselelement der Strategie der Kommission zur Verwirklichung der Ziele des Programms für die Jahre 2000-2005, z.B. Bewältigung der mit der Erweiterung der Europäischen Union verbundenen Herausforderungen hinsichtlich der Integration von Bediensteten aus den neuen Mitgliedstaaten. Zwei weitere Bereiche der Personalpolitik verdienen in den kommenden Jahren besondere Beachtung. Der erste Bereich betrifft die aus Forschungsmitteln besoldeten Bediensteten. Für diese Personalkategorie gelten spezifische Regeln. Langfristiges Ziel der Kommission ist, das Forschungspersonal in ihre globale Personalpolitik einzubeziehen. Es wird die Möglichkeit in Betracht gezogen, bestimmte Fachkräfte befristet zu beschäftigen. Der zweite Bereich betrifft den Außendienst der Kommission. Besondere Beachtung verdienen die Laufbahnplanung des Personals in den Delegationen und in der Zentralverwaltung (einschließlich Rotationsverfahren), der Zugang zu Sprachkursen und sonstigen Fortbildungsmaßnahmen, die Behandlung von Beamten-Ehepaaren in Fällen, in denen ein Partner in eine Delegation versetzt wird, sowie die Politik gegenüber örtlichen Bediensteten.

Die Umsetzung dieses Reformplans bedeutet für die zentralen Verwaltungsstellen der Kommission eine große Herausforderung, die es nun anzunehmen gilt.

Die in diesem Kapitel vorgeschlagenen Maßnahmen werden in Kapitel IV des Aktionsplans (Teil II des Weißbuchs), Maßnahmen 21-62 erläutert.

V Audit, Finanzmanagement und Kontrolle

Mit der Reform soll vor allem eine Verwaltungskultur geschaffen werden, die den Bediensteten einen Anreiz gibt, Verantwortung für die Maßnahmen zu übernehmen, die sie kontrollieren - und die Maßnahmen zu kontrollieren, für die sie die Verantwortung tragen. Die gesamte Kommission ist für die Verwaltung der EU-Mittel, d.h. der Steuergelder, zuständig. Das allein schon erfordert ein verbessertes und moderneres Finanzmanagement, da damit unmittelbar und konkret die Leistungen allgemein gesteigert werden können.

Die Finanzmanagement- und Kontrollsysteme in der Kommission werden der Art und dem Umfang der Transaktionen, die damit bearbeitet werden sollen, nicht mehr gerecht. Als das bisherige zentralisierte System konzipiert wurde, bearbeitete die Kommission wesentlich geringere Beträge als heute. Seitdem sind die finanziellen Transaktionen exponentiell angestiegen - sie haben sich beispielsweise in den letzten fünf Jahren auf über 620.000 verdoppelt. Die Mittel für Außenhilfe haben sich in den letzten zehn Jahren verdreifacht und werden voraussichtlich zwischen 1999 und 2000 um weitere 44% ansteigen.

Diese Fakten erfordern es, daß die Verfahren einfacher, schneller und transparenter ablaufen und dezentralisiert werden. Die Aufgaben und Verantwortungsbereiche müssen eindeutig auf die finanziellen und "technischen" Bediensteten aufgeteilt werden, die ausgabenwirksame Managementaufgaben wahrnehmen. Dafür müssen die entsprechenden organisatorischen Vorschriften und Strukturen geschaffen werden. Mit entsprechenden Vereinbarungen müssen die Außenvertretungen der Kommission so ausgestattet werden, daß sie diese neuen Aufgaben bewältigen können.

Wichtige Grundlage eines verbesserten Finanzmanagement ist die neue Disziplin bei der Zuweisung von Ressourcen aller Art zu den prioritären Bereichen der Kommissionspolitik, die mit dem maßnahmenbezogenen Management eingeführt wird (siehe Kapitel III dieses Weißbuchs). Damit sollte vermieden werden, daß die Kommission sich gezwungen sieht, Aufgaben zu übernehmen, ohne über die für ihre ordnungsgemäße Ausführung erforderlichen Mittel zu verfügen.

Das erfordert folgende zusätzliche Maßnahmen:

*Das Finanzmanagement-, Kontroll- und Auditsystem der Kommission muß radikal überarbeitet, aktualisiert und mit den bewährtesten Verfahren in Einklang gebracht werden. Um die verfügbaren Ressourcen und Fachkenntnisse bestmöglich zu nutzen und die unterschiedlichen Ausgabenverfahren, für die die Kommission zuständig ist, zu berücksichtigen, müssen neue organisatorische Strukturen eingeführt und andere abgeschafft werden. Außerdem müssen die Fortschritte bei der Verkürzung der Zahlungsfristen und der Einziehung zu unrecht ausgezahlter Mittel überprüft werden.

*Nicht nur die Anweisungsbefugten, sondern überhaupt alle Führungskräfte müssen die Verantwortung für die Qualität, Ordnungsmäßigkeit und Effizienz ihrer Tätigkeiten übernehmen. Die Vorschriften müssen daher allen Bediensteten in einheitlicher, einfacher und leicht zugänglicher Form mitgeteilt werden.

*Es werden Maßnahmen eingeleitet, um die finanziellen Interessen der Gemeinschaft wirksamer zu schützen, insbesondere im Hinblick auf die Betrugssicherheit von Rechtsvorschriften, und zwar nicht nur im Vorschlagsstadium, sondern während des gesamten Rechtssetzungsprozesses. Dabei wird die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten erheblich verbessert. Laut Feststellung des Rechnungshofes entfällt der weitaus größte Teil der mißbräuchlich eingesetzten Mittel und/oder der nicht ordnungsgemäß belegten Ausgaben auf die Mitgliedstaaten.

V.1 Aufgaben der Anweisungsbefugten und der operationellen Führungskräfte

Voraussetzung eines wirklichen Verantwortungsbewußtseins für wirtschaftliche Haushaltsführung ist vor allem eine eindeutige Aufgabenbeschreibung; zweitens muß jeder Bedienstete seinen Verantwortungsbereich kennen und verstehen; drittens muß eine Qualitätskontrolle in den Managementprozeß integriert werden, und schließlich brauchen wir faire und zuverlässige Instrumente zur Behandlung von Verstößen.

Finanzmanagement ist nur ein Aspekt des operationellen Management. Die Befugnisse zur Ausgabenbewilligung müssen parallel zur Anweisungskette vom einfachen Bediensteten über den Generaldirektor zum einzelnen Kommissar bis hin zum Kollegium delegiert werden.

Die Kommission wird eindeutige Regeln zur Festlegung der Verantwortungsbereiche der Finanzakteure erlassen, die jeder Beamte bei seiner Ernennung gleichzeitig mit einer entsprechenden Ausbildung erhält. Bei Nichterfuellung der Kriterien wird dem Bediensteten die Verantwortung wieder entzogen.

Diese Regeln für die Verantwortung der Anweisungsbefugten umfassen ebenfalls die Verfahren für die Delegierung von Anweisungsbefugnissen innerhalb der Generaldirektionen. Grundsätzlich sollte die Person, die die operationelle Entscheidung für eine ausgabenwirksame Maßnahme trifft, auch dafür anweisungsbefugt sein. Allerdings muß ein angemessenes System eingesetzt werden, um zu prüfen, ob eine Transaktion ordnungsgemäß erfolgt ist.

Um sicherzustellen, daß diese Regeln und Verfahren eingehalten werden, müssen sie allen Bediensteten zugänglich gemacht werden. Daher werden die Vorschriften in klar formulierten Handbüchern zusammengefaßt, die bei Bedarf aktualisiert werden.

Einfachere einheitliche Vorschriften und Verfahren sind vor allem für Zuschüsse und öffentliche Aufträge dringend erforderlich. Dabei müssen die folgenden Grundsätze rigoros angewendet werden: wettbewerbsorientierte Verfahren bei der Mittelzuweisung, vollständige Unterrichtung über Finanzierungsmöglichkeiten, gerechte Behandlung aller Bieter, transparente Auswahlverfahren, Veröffentlichung des Ergebnisses und angemessene Begleitung und Evaluierung.

Die Abgrenzung von Zuschüssen gegenüber Mitteln im Zuge der Auftragsvergabe ist problematisch. Die Anweisungsbefugten sollten von dem Vertragsreferat des Zentralen Dienstes für wirtschaftliche Haushaltsführung (siehe Kapitel V. 2) bei der Entscheidung darüber, welches Verfahren jeweils anzuwenden ist, beraten werden. Diese Frage wird in einem gesonderten Abschnitt des Vorschlags zur Revision der Haushaltsordnung behandelt.

Außerdem wird die Kommission Verbesserungen ihrer Verfahren zur Auftragsvergabe vorschlagen, beispielsweise die Einsetzung einer unabhängigen Stelle zur Bearbeitung von Klagen gegen Vergabeverfahren.

Ohne die Rolle des OLAF in Frage zu stellen, können die Generaldirektoren bei Irrtümern im Finanzbereich oder Verdacht auf Unregelmäßigkeiten, die nicht Betrug umfassen, den Fall vor Einleitung eines Disziplinarverfahrens einer Stelle mit Help-desk-Funktion vorlegen, die beratend zu finanziellen Unregelmäßigkeiten Stellung nimmt. Diese Stelle wird bis zum 1. Juli 2000 eingesetzt. Sie hört selbstverständlich den oder die betroffenen Bediensteten. Diese beratende Stelle wird zwischen der Aufdeckung einer Unregelmäßigkeit und gegebenenfalls der Einleitung eines formalen Disziplinarverfahrens eingeschaltet. Falls möglich, empfiehlt sie dem betreffenden Generaldirektor Korrektur- und Präventivmaßnahmen.

Schließlich können die Bestimmungen in der geltenden Haushaltsordnung über die berufliche und finanzielle Haftung der Anweisungsbefugten deren "Einbeziehung in die Verantwortung" entscheidend behindern. Das könnte sich höchst kontraproduktiv auswirken. Die in Kapitel IV vorgeschlagenen Disziplinarmaßnahmen sehen bereits mit den Statutsbestimmungen über die Haftung der Beamten bei schwerwiegendem Verschulden faire und angemessene Mittel zur Behandlung von finanziellen Unregelmäßigkeiten und Betrugsfällen vor. Daher wird die Kommission vorschlagen, diese spezifischen Bestimmungen aus der Haushaltsordnung zu streichen.

V.2 Überarbeitung von Finanzmanagement, Kontrolle und Audit

Das derzeitige System für Finanzmanagement, Kontrolle und Audit in der Kommission wurde von innen und außen stark kritisiert, weil damit Fälle erheblicher Mißwirtschaft nicht verhütet werden konnten (siehe u.a. die Berichte des Ausschusses Unabhängiger Sachverständiger und des Rechnungshofes).

Grundsätzlich werden bei den derzeit üblichen Ex-ante-Kontrollen, den sog. "Ex-ante-Sichtvermerken", die finanziellen Transaktionen anhand der Verfahrensregelungen in der Haushaltsordnung zentral geprüft und genehmigt, was sich aber als unzureichend für eine umfassende Feststellung der Wertschöpfung und der Ordnungsmäßigkeit der Finanzoperationen erwiesen hat. Damit wurde den Entscheidungsträgern fälschlich ein Gefühl der Sicherheit vermittelt und ein Klima geschaffen, in dem die Führungskräfte sich ihrer Verantwortung entzogen. Gleichzeitig erschwerte das umständliche System mit seinen komplexen Verfahren eine effiziente Haushaltsausführung.

Außerdem wird in der Haushaltsordnung die Verantwortung für die Ex-ante-Kontrollen (die Sichtvermerke) und die Ex-post-Systemevaluierung (Audit) dem Finanzkontrolleur der Kommission übertragen, was zu einem erheblichen potentiellen Interessenkonflikt innerhalb der Generaldirektion Finanzkontrolle führt.

Änderungsvorschläge

Die hier vorgeschlagene Lösung ist schematisch in Abbildung 1 dargestellt. Die Kontrolltätigkeiten, für die derzeit der Finanzkontrolleur verantwortlich ist, sollen den Generaldirektionen zugewiesen werden, um den Generaldirektoren die direkte Verantwortung für angemessene interne Kontrollen in ihren Generaldirektionen und den leitenden Beamten die volle Verantwortung für ihre finanziellen Entscheidungen zu übertragen. Diese Verantwortung sollte sich in den Jährlichen Abschlußberichten in einer Erklärung der Generaldirektoren darüber niederschlagen, daß angemessene interne Kontrollen durchgeführt und daß die Mittel ausgehend von der Analyse in dem Bericht für die angegebenen Zwecke ausgegeben wurden. Die Ex-ante-Kontrollen sollen abgeschafft werden, sobald die Haushaltsordnung geändert und die Bedingungen für ein sichereres, effizienteres und effektiveres Ressourcenmanagement geschaffen wurden.

Innerhalb der Generaldirektionen ist es Hauptaufgabe der Haushaltsreferate, die operationellen Referate zu beraten und zu unterstützen. Sie können je nach Organisationsstruktur der einzelnen Generaldirektionen zusätzliche Aufgaben übernehmen. Da die Ausgabenprofile und Anforderungen an das Finanzmanagement von Generaldirektion zu Generaldirektion unterschiedlich sind, bestimmt jeder Generaldirektor, welche Haushaltsverfahren in seiner Generaldirektion anzuwenden sind. Dafür wird ein Rahmen von Mindestnormen für alle Generaldirektionen im Einklang mit den in diesem Weißbuch niedergelegten Grundsätzen definiert. Dazu gehört das Prinzip der Aufgabentrennung, mit dem sichergestellt werden soll, daß jede ausgabenwirksame Entscheidung in jeder Dienststelle von mindestens zwei Personen unter operationellen und finanziellen Gesichtspunkten geprüft wird.

Ein Zentraler Dienst für wirtschaftliche Haushaltsführung wird zur Beratung der operationellen Dienststellen in der Kommission eingesetzt. Dieser Dienst, der direkt dem für Haushalt zuständigen Kommissar unterstellt wird, legt die Finanzvorschriften und -verfahren sowie die gemeinsamen Mindestnormen für interne Kontrollen in den Generaldirektionen fest und berät bei ihrer Anwendung.

Ein Interner Auditdienst, der dem Vizepräsidenten für Reform unterstellt ist, wird eingesetzt, um das Management in der Kommission in folgenden Bereichen zu unterstützen: (1) Risikokontrolle, (2) Überwachung der Einhaltung von Vorschriften, (3) unabhängige Beurteilung der Qualität des Management und der Kontrollsysteme und (4) Empfehlungen für eine Verbesserung der Effizienz und Wirksamkeit der Abläufe und für eine wirtschaftliche Haushaltsführung (sichere Mittelverwendung und Optimierung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses).

Jede Generaldirektion setzt eine spezielle Auditstelle ein (bestehend aus einer einzelnen Person, die weitgehend von der Arbeit des Internen Auditdienstes abhängt, oder einem vollständigen Referat), die direkt dem Generaldirektor unterstellt ist und das interne Kontrollsystem der Generaldirektion, das Management und die Verwendung von Kommissionsmitteln für externe Begünstigte überprüft.

Schließlich wird ein Auditbegleitausschuß eingesetzt, der (1) die Kontrollverfahren der Kommission anhand der Ergebnisse der Audits des Internen Auditdienstes und des Rechnungshofes, (2) die Umsetzung der Auditempfehlungen, einschließlich der von der Kommission gebilligten Empfehlungen des Rechnungshofes, und (3) die Qualität des Audit überwacht. Diesem Ausschuß gehören - unter Vorsitz des Kommissars für Haushalt - der für Reform zuständige Vizepräsident, zwei weitere Kommissare und ein kommissionsfremder Mitglied an. Dieses externe Mitglied sollte einschlägige Kenntnisse und Erfahrungen im Bereich der Unternehmensführung und Kontrolle mitbringen. Alle diese neuen Dienste und der Auditbegleitausschuß werden bis zum 1. Mai 2000 eingesetzt.

Mit den vorgeschlagenen Änderungen wird sichergestellt, daß die Verantwortungsbereiche den Finanzakteuren eindeutig zugewiesen werden; diese werden wiederum von einer zentralen Finanzstelle beraten und angeleitet. Darüber hinaus wird der Interne Auditdienst, dessen Empfehlungen vom Auditbegleitausschuß gebührend berücksichtigt werden, eine wesentliche Überwachungsfunktion ausüben. Letztendlich sollte damit der "Verantwortungsminderung" entgegengewirkt und der bisherige potenzielle Interessenkonflikt zwischen Finanzkontrolle und internem Audit umgangen werden.

Die Übergangsphase

Der Übergang zu dem dargelegten System wird schwierig und braucht Zeit. Der bestehende rechtliche Rahmen und insbesondere die geltende Haushaltsordnung erfordern die Beibehaltung der Ex-ante-Sichtvermerke und begründen die Verantwortung des Finanzkontrolleurs für Ex-ante-Finanzkontrollen und Internes Audit. Das bedeutet, daß die Ex-ante-Sichtvermerke der Generaldirektion für Finanzkontrolle nicht ohne Änderung der Haushaltsordnung abgeschafft oder durch automatische technische Sichtvermerke für alle Transaktionen ersetzt werden können.

Zur Beilegung dieses Problems will die Kommission zwei Maßnahmen ergreifen.

Um die Übergangszeit bis zur Einsetzung des neuen Systems möglichst zu verkürzen, will sie im Rahmen der Revision der Haushaltsordnung vorschlagen, die Verantwortung für Finanzkontrolle von der für den Internen Audit zu trennen. Damit hätte die Kommission die rechtliche Grundlage dafür, die Verantwortung für internes Audit von dem Finanzkontrolleur auf einen anderen hohen Beamten mit vergleichbarer Unabhängigkeit übertragen (den "Internen Auditor"). Die Kommission hofft, daß dieser Teil der Neufassung der Haushaltsordnung rasch vorangebracht und bis zum 1. Januar 2001 verabschiedet wird.

Zweitens wird die Kommission noch vor Annahme der allgemeinen Revision der Haushaltsordnung damit beginnen, die Tätigkeiten des Audit und der Ex-post-Kontrollen, die derzeit zentral unter der Verantwortung des Finanzkontrolleurs ausgeführt werden, zu dezentralisieren und den operationellen Generaldirektionen zu übertragen. Vor einer Dezentralisierung von Aufgaben werden die Verpflichtungen jedes Finanzakteurs definiert und bekanntgegeben. Die bisherige Ex-ante-Kontrolle wird dezentralisiert und auf die Kontrolleure in den Generaldirektionen übertragen, die aber weiterhin dem Finanzkontrolleur, wie in der Haushaltsordnung gefordert, Bericht erstatten. Während dieser Phase wird der Finanzkontrolleur dem Vizepräsidenten für Reform getrennt über das interne Audit Bericht erstatten und damit den möglichen Interessenkonflikt unmittelbar verringern.

Fortbildung des Personals

Das neue Audit-, Finanz- und Kontrollsystem kann nur dann wirklich funktionieren, wenn die finanziellen Maßnahmen von hochqualifizierten Mitarbeitern durchgeführt werden. Personalmangel und unzureichende Qualifikationen oder Fachkenntnisse beeinträchtigen die Zuverlässigkeit des Systems entscheidend. Da diese Arbeiten, die unterstützenden Systeme und die entsprechende Fachausbildung bisher nicht gebührend eingeschätzt wurden, erschien eine Karriere in diesem Bereich nicht sehr verlockend, was die Schwachstellen noch verstärkte. Daher sollten die Generaldirektoren bei der Feststellung ihres Personalbedarfs dem Bereich Finanzmanagement und Kontrolle Vorrang einräumen. Erforderlichenfalls müssen unverzüglich Ressourcen mobilisiert werden. Ein spezialisiertes Auswahlverfahren sollte durchgeführt werden, wenn nach Umbesetzung des jetzigen Personals der GD Finanzkontrolle, nach Zuteilung zusätzlicher Planstellen und internen Fortbildungsmaßnahmen weiterhin zu wenig Bedienstete mit der erforderlichen Berufserfahrung zur Verfügung stehen.

Damit innerhalb der Kommission die Konzepte und Begriffe des neuen Audit-, Finanz- und Kontrollsystems einheitlich verstanden werden, sollen den Bediensteten mit sofort einsetzenden Fortbildungsmaßnahmen die Prinzipien, die den Finanzreformen zugrunde liegen, erläutert werden. Für die Führungskräfte, die die ausgabenwirksamen Programme verwalten, werden Lehrgänge über die Strategien zur Steigerung der Kostenwirksamkeit bei ihren Tätigkeiten veranstaltet. Sobald die neuen operationellen Handbücher mit vereinfachten einheitlichen Vorschriften und Verfahren vorliegen, wird ein intensives und gründliches Ausbildungsprogramm für die für ausgabenwirksame Programme und insbesondere für Projektleitung, Auftragsvergabe und Zuschußgewährung zuständigen Bediensteten durchgeführt. Einführungskurse über die Haushalts- und Finanzverfahren der Kommission werden für alle Bediensteten abgehalten.

V.3 Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft

Eine Reihe von Maßnahmen sind erforderlich, um die Verhütung von Unregelmäßigkeiten und die "Betrugssicherheit" der Rechtsvorschriften und der Finanzverwaltungsregelungen und -verfahren zu verstärken. Dazu gehören folgende Maßnahmen:

*Leitlinien für eine effiziente Projektleitung

*Bessere Koordinierung zwischen dem unabhängigen Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) und anderen Generaldirektionen

*Stärkere Einbindung von OLAF in die Überprüfung der Betrugssicherheit der Rechtsvorschriften und der Auftrags- und Vertragsverfahren

*Optimierung des zentralen Frühwarnsystems für Empfänger von EU-Mitteln

*Effizientere Verwaltung bei der Einziehung von zu unrecht gezahlten Mitteln.

Daneben muß die Zusammenarbeit zwischen den Kommissionsdienststellen und zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten insbesondere im Bereich der Strukturfonds und des EAGFL-Rechnungsabschlußverfahrens besser definiert werden, um die Verhütung und Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten, Betrug und Korruption effektiver zu verbessern.

VI Umsetzung und Konsolidierung der Reform

Viele Maßnahmen können so, wie sie in diesem Papier und im Aktionsplan beschrieben wurden, sofort eingeleitet werden. Die Kommission hält es für wichtig, die Reform voranzutreiben, damit das Tempo erhalten bleibt und die Vorteile der Reform dem Personal und den anderen Institutionen möglichst bald zugute kommen.

Ziele bis Juli 2000

Die Kommission ist insbesondere entschlossen, folgende wesentliche Maßnahmen bis Juli 2000 zu verwirklichen:

*Einrichtung des Internen Auditdienstes, des Audit-Begleitausschusses und des Zentralen Dienstes für wirtschaftliche Haushaltsführung.

*eine von den einzelnen Dienststellen vorgenommene Beschreibung des Ist-Zustandes und Bewertung ihres Finanzmanagements sowie eine erste Abschätzung des entsprechenden Personalbedarfs.

*Erarbeitung eines Informations- und Fortbildungsprogramms über die neue Finanzarchitektur für die gesamte Kommission.

*Aufstellung einer Aufgabenbeschreibung für jede Direktion und jedes Referat auf der Grundlage der Aufgabenbeschreibung für die betreffende Generaldirektion.

*Arbeitsplatzbeschreibungen für alle Beamten und sonstigen Bediensteten auf Grundlage klarer Leitlinien sowie der Aufgabenbeschreibung für das jeweilige Referat.

*Abschluß eines umfassenden Programms von Pilotprojekten für das neue Programm zur Fortbildung der Führungskräfte sowie Verbesserung der Verfahren für die Ernennung in Führungspositionen.

*Einrichtung einer repräsentativen "Kundengruppe", die den für die Reform zuständigen Vizepräsidenten bei Fragen der Qualität der von der Generaldirektion Personal und Verwaltung erbrachten Dienstleistungen berät.

*Vorschlag für eine grundlegende Revision der Haushaltsordnung.

*Vorschlag für die dringend notwendige Verbesserung der Verwaltung und Durchführung von Programmen der Außenhilfe sowie für die Umsetzung der ersten Stufen der Reform.

Umsetzung im Zeitraum 2000-2002

Bis Ende des Jahres 2000 werden Konsultationspapiere über alle wichtigen Bereiche der Personalpolitik wie beispielsweise Laufbahnentwicklung und -struktur, Disziplinarfragen und Einstellungen - einschließlich der notwendigen Vorschläge für Änderungen der Rechtsvorschriften - vorgelegt. In diesen Papieren werden die Vorschläge, zu denen das vorliegende Papier die allgemeinen Orientierungen vorgibt, detailliert dargelegt. Zu den Vorschlägen werden umfassende Konsultationen stattfinden. Die für die Reform zuständigen Kommissionsmitglieder werden ermächtigt werden, Entwürfe von Vorschlägen im Hinblick auf die Durchführung von Konsultationen anzunehmen. Damit völlige Transparenz gewährleistet ist, werden sämtliche Kommissionsmitglieder während der ganzen Zeit auf dem laufenden gehalten werden.

Zu diesen Vorschlägen findet eine Konzertierung mit den Personalvertretern stattund - sofern Vorschriften des Statuts geändert werden, die für alle Institutionen gelten - es wird der Statutsbeirat konsultiert. Die Kommission will die interne Konsultation spätestens Anfang 2001 abschließen. Danach werden die Maßnahmen, die keine Änderung des Statuts erfordern, umgehend eingeleitet. Die interinstitutionellen Konsultationen sollten spätestens November 2001 abgeschlossen sein. In der Folge wird die Kommission einen umfassenden Vorschlag zur Änderung des Statuts vorlegen, der die Personalpolitik sowie die Dienst- und Versorgungsbezüge einbezieht und dem Rat bis Dezember 2001 vorgelegt werden soll. Auf dieser Grundlage soll die gesamte Umsetzung der in diesem Weißbuch dargelegten Reformvorschläge spätestens im zweiten Halbjahr 2002 abgeschlossen sein.

Dienst- und Versorgungsbezüge

Mit der Reform soll sichergestellt werden, daß die Kommission über einen Verwaltungsapparat verfügt, der höchsten Ansprüchen in Bezug auf Leistungsfähigkeit, Integrität und Dienst am Bürger genügt. Hohe Qualität sollte aber angemessen belohnt werden; aus diesem Grund dürfen sich die allgemeinen Arbeitsbedingungen der europäischen Beamten nicht verschlechtern.

Hierfür müssen zunächst einige wichtige Fragen im Zusammenhang mit dem System der Dienst- und Versorgungsbezüge gelöst werden. Zum einen läuft das gegenwärtige System zur Anpassung der Dienstbezüge im Juni 2001 aus. Zum anderen besteht eine gesetzliche Verpflichtung, bei der Versorgungsordnung für ein versicherungsmathematisches Gleichgewicht zu sorgen.

Angesichts des Zusammenhangs zwischen der Reform der Dienst- und der Versorgungsbezüge, insbesondere in bezug auf die Laufbahnstruktur, und der Schwierigkeiten, die zwei aufeinanderfolgende große Verhandlungsrunden mit sich brächten, wäre es sowohl für das Personal als auch für die Kommission und den Rat am sinnvollsten, wenn diese Fragen sowie die Änderung des Statuts gemeinsam in globalen Verhandlungen im Rat erörtert würden.

Dies wäre möglich, wenn dem Rat im Laufe des Jahres ein aus zwei Teilen bestehender Vorschlag vorgelegt würde: Der eine Teil hätte die Fortschreibung der derzeitigen Methode, der Krisenabgabe, der Besoldungsstruktur - einschließlich Zulagen - und der Regelung für die Versorgungsbezüge für etwa zwei weitere Jahre zum Gegenstand. Der zweite Teil würde die feste Verpflichtung enthalten, bis Dezember 2001 ein globales Paket für die Änderung des Statuts zusammen mit einer neuen Methode und Maßnahmen zur Erreichung eines langfristigen Gleichgewichts bei der Versorgungsordnung vorzulegen.

Auf diese Weise könnte die Kommission dem Rat ein globales Paket vorlegen, wobei bis zum Auslaufen der kurzfristig fortgeschriebenen Methode genügend Zeit zur Verfügung stuende, um zu einer Einigung zu gelangen. Dieser Ansatz, gegen den keine rechtlichen Bedenken bestehen, hat erhebliche praktische Vorteile.

Investition in die Reform

Zur Durchführung der Reform muß in die Ressourcen investiert werden. Dementsprechend werden - wie bereits erläutert - mit Hilfe administrativer Maßnahmen zur Verringerung der Vakanzquote in der Kommission ab sofort Stellen für zwei Jahre bereitgestellt, damit insbesondere das neue interne Kontrollsystem aufgebaut und in den Generaldirektionen das maßnahmenbezogene Management eingeführt werden kann. Außerdem wird bei der Haushaltsbehörde eine erhebliche Aufstockung der Mittel für Fortbildung und Informationstechnologie beantragt. Mit den zusätzlichen Mitteln für die Informationstechnologie sollen die Unterschiede bei der Ausstattung ausgeglichen werden, die zwischen den Delegationen und der übrigen Kommission bestehen. Eine bessere Ausstattung der Delegationen im IT-Bereich ist unerläßlich, wenn die Aufgaben der Brüsseler Verwaltung stärker dezentralisiert werden sollen. Außerdem müssen Ressourcen bereitgestellt werden, um den Rückstand namentlich im Bereich der Außenhilfe abzubauen.

Strukturen für die Umsetzung und Vermittlung der Reform

Festlegung und Durchführung des Reformprozesses sind Aufgaben, die verschiedene Aspekte berühren. Infolgedessen hat die Kommission für die Umsetzung der Reform mehrere neue Strukturen eingerichtet, so z.B. die Task Force Reform, die von den Generaldirektoren geleiteten Planungs- und Koordinierungsgruppen, die die vorgeschlagenen Maßnahmen unter dem Gesichtspunkt ihrer Umsetzung prüfen, sowie eine aus Kommissionsmitgliedern zusammengesetzte Arbeitsgruppe zur Reform. Parallel dazu überprüfen die für die Außenbeziehungen zuständigen Kommissionsmitglieder die Verwaltung und Durchführung der Außenhilfe im Lichte der Reformgrundsätze. Den horizontalen Generaldirektionen Haushalt sowie Personal und Verwaltung wurden wichtige Aufgaben übertragen, und es soll ein stellvertretender Generalsekretär ernannt werden, der eigens für die Verbesserung der Arbeitsmethoden und damit verbundene Aufgaben zuständig sein wird. Der für die Reform zuständige Vizepräsident richtet zur Zeit eine Gruppe externer Berater ein, der erfahrene Führungskräfte aus der öffentlichen Verwaltung und der Privatwirtschaft angehören und die am Reformprozeß beratend mitwirken soll. Die Kommission wird diese Strukturen ab Juli 2000 regelmäßig überprüfen und gegebenenfalls Änderungen vornehmen.

Die Kommission wird das Personal auch weiterhin voll in den Informations- und Meinungsaustausch einbeziehen und wirksame Möglichkeiten für Feedback und Input schaffen. Dieses Kommunikationskonzept soll die normale Konzertierung mit den Personalvertretern ergänzen, aber nicht ersetzen.

Die Rolle des Europäischen Parlaments und des Rates

Die Kommission kann diese umfassenden Reformziele nicht allein erreichen. Ein ergebnisorientierter Ansatz zur Festsetzung und Verwirklichung der Prioritäten stellt für sie eine neue Vorgehensweise dar. Diese kann nur gelingen, wenn parallel dazu Veränderungen im Rat und im Parlament stattfinden, damit diese beiden Organe verstehen, wie sich eine von ihnen geforderte Übernahme neuer Aufgaben durch die Kommission auf die Wahrnehmung ihrer bestehenden Zuständigkeiten auswirkt. Die Kommission wird solche Aufgaben ablehnen müssen, wenn sie nicht die dafür erforderlichen Ressourcen erhält. Dies sollten die anderen Organe nicht als Verneinung der demokratischen Willensbildung ansehen, sondern vielmehr als verantwortungsvolles und vernünftiges Verhalten, das notwendig ist, um die Interessen der Unionsbürger und Steuerzahler zu wahren. Durch eine verbesserte Planung und Programmierung der Maßnahmen und einen engeren interinstitutionellen Dialog sollten solche Situationen aber bereits im Vorfeld vermieden werden.

Schließlich werden Rat und Parlament als rechtsetzende Organe für die Revision der Haushaltsordnung und des Statuts zuständig sein. Auch der Rechnungshof wird um Stellungnahme zur neuen Haushaltsordnung gebeten werden. Diese Maßnahmen wirken sich - im Gegensatz zu den meisten anderen Legislativvorschlägen - unmittelbar auf die Arbeitsweise der Institutionen aus. Deshalb sind für die vollständige Umsetzung des in diesem Weißbuch enthaltenen Aktionsprogramms bis zum zweiten Halbjahr 2002 die Unterstützung und das Engagement aller europäischen Institutionen erforderlich, da sich ja alle für eine wirkungsvolle und umfassende Reform ausgesprochen haben.

VII Schluss

Das in diesem Weißbuch festgelegte Reformprogramm soll der Kommission zu einem Verwaltungsapparat verhelfen, der sich herausragende Qualität auszeichnet. Das Programm läuft bis zum zweiten Halbjahr 2002 und umfaßt Änderungen des Statuts und der Haushaltsordnung. Wie bei allen Programmen dieser Art erfordern diese Neuerungen Investitionen von erheblichem Umfang. Auch der Rat und das Parlament müssen hierzu ihren Beitrag leisten. Nachdem sie - durchaus zu Recht- so ehrgeizige Ziele gesteckt haben, ist es nur billig, von ihnen zu erwarten, daß sie auch die dafür erforderlichen Mittel bereitstellen.

Diese Reform ist eine Aufgabe, wie sie in jeder Generation nur einmal vorkommt. Eines ihrer Ziele besteht darin, eine "Kultur" der ständigen Verbesserung hervorzubringen und sicherzustellen, daß die Kommission flexibel genug ist, um sich künftig an die neuen Herausforderungen einer in stetem Wandel befindlichen Welt anpassen zu können. Im zweiten Halbjahr 2002, wenn die Umsetzung der in diesem Papier beschriebene Reformstrategie abgeschlossen ist, wird die Kommission prüfen, welche Fortschritte erzielt wurden.

In dem Maße, in dem die Grundprinzipien Rechenschaftspflicht, Verantwortlichkeit, Effizienz und Transparenz zum festen Bestandteil unserer Arbeit werden, kann dies weitere Veränderungen nach sich ziehen, die vom Personal selbst veranlaßt werden. In der Tat wird es ohne das uneingeschränkte Engagement seitens des Personals keinen Fortschritt geben. Daher hat das Programm u.a. ja auch zum Ziel, Energie und Begabungen der hochqualifizierten Mitarbeiter der Institution besser zur Entfaltung zu bringen und ihre Arbeitsbedingungen zu verbessern. Umfang und Art vieler dieser Veränderungen werden für die Menschen in der Kommission eine Herausforderung darstellen. Dank ihrer hervorragenden Fähigkeiten und ihres Engagements sowie mit Hilfe der neuen Unterstützungssysteme und der angebotenen Ausbildung werden sie diese Herausforderung aber meistern.

Das eigentliche Ziel dieser Reform muß jedoch sein, den Bürgern Europas und dem europäischen Ideal zu dienen, indem die zentrale Rolle der Kommission als unabhängiger öffentlicher Dienst, als Hüterin der Verträge und als Motor der Union gestärkt wird. Die Kommission kann stolz auf das bisher Erreichte sein und spielt heute eine unverzichtbare Rolle. Sie ist jetzt, wo sich die Union den Herausforderungen der Erweiterung und der Globalisierung stellen muß, wichtiger als je zuvor. Die Modernisierung ihrer Entscheidungsstrukturen als Teil der umfassenderen Aufgabe, die Entscheidungsstrukturen der gesamten Union zu modernisieren, schafft die Voraussetzungen dafür, daß die Kommission ihre wesentliche Rolle bei der Gestaltung von Europas Zukunft wahrnehmen kann.

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AnHang 1 ZU DEM WEISSBUCH ÜBER DIE REFORM DER KOMMISSION

( KernPUNKTE DER REFORM

I. Entscheidende Änderungen in den verwaltungsfunktionen und -