Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema "Vereinfachung der Binnenmarktvorschriften (BBS)"

(2001/C 14/01)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuss beschloss am 29. April 1999 gemäß Artikel 23 Absatz 3 seiner Geschäftsordnung, eine Stellungnahme zu dem vorgenannten Thema zu erarbeiten.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 19. Juli 2000 an. Berichterstatter war Herr Vever.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 376. Plenartagung am 19. Oktober 2000 mit 86 Stimmen bei einer Stimmenthaltung folgende Stellungnahme.

1. Zusammenfassung der Empfehlungen des Ausschusses

1.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss sieht die Vereinfachung der Binnenmarktvorschriften als eine Aufgabe von vordringlicher Bedeutung an. Die Qualität der Vorschriften muss besser und ihre Umsetzung wirksamer werden, und den Akteuren der Bürgergesellschaft sind mehr Freiräume und Verantwortung zu übertragen.

1.2. Der Ausschuss fordert den Europäischen Rat auf, auf seiner Tagung in Stockholm im Frühjahr 2001 dazu auf Vorschlag der Kommission einen Mehrjahresplan 2001-2005 zur Rechtsvereinfachung zu verabschieden, in dem Ziele, Prioritäten, Methoden, Haushaltsmittel und Weiterbehandlungs- und Kontrollmöglichkeiten aufgeführt sind. Die Umsetzung des Plans sollte jährlich auf der Grundlage eines von der Kommission erstellten Berichts vom Europäischen Rat auf seiner Frühjahrstagung geprüft werden.

1.3. Nach Ansicht des Ausschusses sollte dieser Plan die Verabschiedung von Verhaltenskodizes der Gemeinschaftsinstitutionen vorsehen, in denen diese sich nicht als Mitverursacher der Komplexität, sondern als aktive Triebkräfte der Vereinfachung begreifen. Die Kommission sollte mit gutem Beispiel vorangehen, indem sie in all ihren Dienststellen eine auf Vereinfachung zielende Denkweise verbreitet und das kürzlich eingerichtete Referat "Rechtsvereinfachung" unmittelbar dem Generalsekretariat unterstellt und mit angemessenen Ressourcen ausstattet. Die Mitgliedstaaten und ihre Verwaltungen sollten ihrerseits solche Verhaltenskodizes aufstellen und die Verbreitung nachahmenswerter Praktiken in diesem Bereich fördern.

1.4. Der Ausschuss betont die Notwendigkeit einer umfassenderen Anwendung der Auswirkungsanalyse, die zu jedem Rechtsetzungsvorhaben dazugehören sollte: Sie ist unter voller Wahrung der Unabhängigkeit und Qualität durchzuführen und sollte darüber hinaus eine systematische Prüfung aller als Alternative zu einem Rechtsakt in Frage kommenden Möglichkeiten (vertragliche Vereinbarungen, Selbstregulierung, Koregulierung) sowie eine sorgfältige Abschätzung ihrer Folgen im Hinblick auf die Vereinfachung enthalten und veröffentlicht werden.

1.5. Der Ausschuss empfiehlt der Kommission eine sorgfältige Abwägung des zu wählenden Regulierungsinstruments: Neben der Vorabprüfung der Frage, welche Alternativen zu einem Rechtsakt bestehen, wäre öfter vom Instrument der Verordnung Gebrauch zu machen, wenn dies im Sinne einer wirkungsvollen Vereinfachung geboten erscheint. Zudem sollten die Bedingungen für eine bessere gegenseitige Anerkennung geschaffen werden. Bei Richtlinien sind die Spielräume für deren Auslegung und Umsetzung möglichst eng zu fassen; anzustreben sind auch Richtlinien, die nicht nur den Mitgliedstaaten, sondern auch den wirtschaftlichen und sozialen Organisationen Verantwortung für die Präzisierung und Umsetzung der Grundanforderungen dieser Richtlinien übertragen.

1.6. Der Ausschuss als europäisches Vertretungsorgan derjenigen, die die Rechtsvorschriften in der Praxis anzuwenden haben, fordert die Kommission auf, ihn bereits in der Frühphase vor einer Befassung durch das Parlament und den Rat eng in die Konzipierung, Umsetzung und jährliche Bewertung des Vereinfachungsprozesses einzubinden.

1.7. Insbesondere bringt der Ausschuss seinen Wunsch zum Ausdruck, von der Kommission jährlich zu den vordringlichen Fragen konsultiert zu werden, die im Rahmen eines SLIM-Vorhabens oder eines "Test Panels" behandelt werden können.

1.8. Um einen aktiven Beitrag zu den Vereinfachungsbemühungen zu leisten, wird der Ausschuss im Rahmen seines Verhaltenskodex:

- ständig über die Erfuellung der Erfordernisse der Vereinfachung, der Qualität und der Effizienz der Rechtsvorschriften zum Nutzen der Anwender wachen;

- seine Arbeiten so organisieren, dass er fristgerecht auf eine frühzeitige Befassung in diesen Bereichen reagieren kann;

- jährlich einen Bericht über den Stand der Umsetzung des Mehrjahresprogramms zur Rechtsvereinfachung erstellen;

- die Auswirkungsanalyse jedes Projekts einer systematischen Prüfung unterziehen;

- die Gemeinschaftsinstitutionen darauf aufmerksam machen, wenn eventuell ein anderer Ansatz als eine Rechtsvorschrift zu wählen ist, namentlich vertragliche Vereinbarungen, Selbstregulierung oder Koregulierung;

- einen Dialog mit den wirtschaftlichen und sozialen Organisationen führen, um sie zu veranlassen, insbesondere durch vertragliche Vereinbarungen direkte Verantwortung in der europäischen Rechtsetzung zu übernehmen;

- mit dem Ausschuss der Regionen einen Dialog über die regionale Dimension der Rechtsvereinfachung führen und

- einen Dialog mit den auf einzelstaatlicher Ebene bestehenden Wirtschafts- und Sozialräten führen, denn sie müssen in ihrem Land ähnliche Aufgaben übernehmen, wie sie sich der WSA auf europäischer Ebene gesetzt hat, um die Vereinfachungsbemühungen zum Erfolg zu führen.

2. Vorbemerkungen

2.1. Die Vereinfachung des Gemeinschaftsrechts ist ein immer dringlicheres Anliegen der Unionsbürger. Dies ist auf folgende Gründe zurückzuführen:

2.1.1. die stetig wachsende Zahl einzelstaatlicher Vorschriften, die den Handlungsspielraum und den Initiativgeist von Einzelnen und Organisationen in den Mitgliedstaaten einschränken und auf gemeinschaftlicher Ebene die gegenseitige Anerkennung zwischen den Mitgliedstaaten erschweren;

2.1.2. die ständig wiederkehrenden Fragen nach dem Umfang des Tätigwerdens der Europäischen Union und der Komplexität der Harmonisierungsvorschriften mit der oft nicht zu vermeidenden Überschneidung der europäischen mit der einzelstaatlichen Regelungsebene;

2.1.3. das Weiterbestehen oder gar Hinzufügen unnötiger Sonderbestimmungen durch die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Gemeinschaftsregelungen sowie die Verzögerungen und Schwierigkeiten bei der Umsetzung europäischer Vorschriften in nationales Recht.

2.2. Dieses Vereinfachungsbedürfnis trifft mit erheblich gestiegenen Qualitätserwartungen der europäischen Bürger in verschiedenen Bereichen zusammen (Qualität der Güter, der Dienstleistungen, der Arbeit, des Lebensumfelds oder der natürlichen Umwelt). Von diesem generellen Qualitätsanspruch können Vorschriften und Regelungen nicht ausgenommen werden. Auch in diesem Bereich sollte die Europäische Union als Garantin eines zusätzlichen Nutzens erfahrbar sein. Das Entstehen einer "neuen Wirtschaft" im Handelsverkehr, die sich auf eine interaktivere, transparentere und stärker dezentralisierte Art des Austauschs gründet, erfordert auch die Entwicklung einer "neuen Verwaltung" für die Bürger, die sich wiederum auf eine "neue Gesetzgebung" stützen muss, die den kulturellen Veränderungen des Verhaltens und der Ansprüche der Bürger des 21. Jahrhunderts besser gerecht wird. Das Ziel von Kommissionspräsident Romano Prodi, eine hochleistungsfähige EU-Verwaltung zu schaffen, kann und muss die Richtung für diesen tiefgreifenden Wandel vorgeben, den die Bürger heute erwarten.

2.3. Auf Gemeinschaftsebene wurden insbesondere mit dem Molitor-Bericht von 1995 sachbezogene Analysen der Vereinfachungserfordernisse durchgeführt, die von ähnlichen Berichten internationaler Institutionen, besonders der OECD, ergänzt wurden. Mehrere Mitgliedstaaten haben für sich Überlegungen zur Eindämmung der Flut neuer Vorschriften und zur Vereinfachung der bestehenden angestellt und entsprechende Schritte eingeleitet.

2.4. Auf Gemeinschaftsebene wurden in den letzten Jahren Schritte eingeleitet, um die Art und Weise des Tätigwerdens der Gemeinschaft zu verbessern, insbesondere durch die Erstellung von Auswirkungsanalysen bzw. Folgenabschätzungen, und um zu versuchen, eine Korrektur überkomplizierter Regelungen zu erreichen, insbesondere durch die SLIM-Vorhaben. Bislang haben jedoch weder die Menschen der Praxis noch die europäische Bevölkerung insgesamt den Eindruck, dass wirklich bedeutsame Ergebnisse in diesem Bereich erzielt wurden. Es ist vielmehr so, dass die Europäische Union oft als Verursacherin zusätzlicher Komplikationen wahrgenommen wird, d. h. als eine Instanz, die einzelstaatliche Vorschriften mit einer Schicht aus neuen, "technokratischen" Auflagen überzieht und damit weder ihre Komplexität noch ihre Zahl grundlegend ändert.

2.5. Die Binnenmarktbeobachtungsstelle kann auf der Grundlage der Umfragen und Anhörungen, die sie im Vorfeld dieser Stellungnahme durchgeführt hat, insbesondere der vom 17. Mai 2000, drei klare Feststellungen treffen, die diese Sicht untermauern:

2.5.1. Die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft werden gemessen an den Bedürfnissen derjenigen, die die Vorschriften anwenden müssen, insgesamt als zu kompliziert beurteilt.

2.5.2. Die Vereinfachung der Vorschriften wird von den Anwendern als wirkliche Notwendigkeit betrachtet. Breite Übereinstimmung herrscht darüber, dass eine richtig durchgeführte Vereinfachung den wohlverstandenen Interessen der Akteure der Bürgergesellschaft zuwiderlaufen, sondern im Gegenteil ihrer Autonomie, ihrer Einbeziehung und ihren Interessen unmittelbar von Nutzen sein würde.

2.5.3. Während die Hälfte der Befragen die Rechtsangleichung grundsätzlich für vorteilhaft für die Vereinfachung hält, zeigt sich die andere Hälfte besorgt wegen häufiger Überschneidungen europäischer mit einzelstaatlichen Regelungen. Die Schuld dafür wird zu gleichen Teilen einem Übermaß an Regulierung durch die Gemeinschaft und dem Fortbestand unnötiger nationaler Bestimmungen oder gar deren Hinzufügung bei der Umsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien zugeschrieben.

2.5.4. Die große Mehrheit ist der Auffassung, dass die auf Gemeinschaftsebene erzielten Fortschritte in den Vereinfachungsbemühungen unzureichend sind; alle Befragten vertreten die Ansicht, dass der Vereinfachungsprozess vor der Erweiterung beschleunigt werden müsse.

2.5.5. Des Weiteren sind sich alle über die Notwendigkeit einig, dass die Vereinfachung parallel auch in den Mitgliedstaaten ansetzen muss, wenn das Bemühen um eine Vereinfachung des Gemeinschaftsrechts Erfolg haben soll.

2.5.6. Darüber hinaus sprechen sich alle Befragten in Bereichen, die für die wirtschaftlichen und sozialen Gruppen von hoher Bedeutung sind (z. B. Sozialfragen, Umweltschutz, Verbraucherpolitik, elektronischer Handel), für eine stärkere Nutzung im Dialog erreichter vertraglicher Vereinbarungen sowie von Instrumenten der Selbstregulierung aus, vorzugsweise ohne eine klassische rechtliche Regelung.

2.5.7. Alle Befragten erwarten vom Wirtschafts- und Sozialausschuss, dass er sich nachdrücklich für eine Vereinfachung zum Nutzen der Anwender einsetzt, wobei besonderer Wert auf die dem Ausschuss zu übertragende Aufgabe gelegt wird, darüber zu wachen, dass die Instrumente der klassischen Rechtsetzung durch alternative Möglichkeiten wie vertragliche Vereinbarungen oder Selbstregulierungen ergänzt werden.

2.6. Der Europäische Rat hat auf seiner Sondertagung am 23. und 24. März 2000 in Lissabon ein Mandat erteilt, das dieser eindeutigen Erwartung eines neuen Anlaufs im Vereinfachungsbestreben entgegenkommt. Er kam überein, dass bis 2001 eine Strategie zur Vereinfachung des ordnungspolitischen Regelwerks, einschließlich der Funktionsweise der öffentlichen Verwaltung, auf nationaler und auf Gemeinschaftsebene festgelegt und Bereiche bezeichnet werden sollten, in denen die Mitgliedstaaten für eine bessere Umsetzung sorgen müssen. Die Kommission plant, ihre Vorschläge dazu im Rahmen ihrer neuen Binnenmarktinitiativen Anfang 2001 vorzulegen.

2.7. Für den Wirtschafts- und Sozialausschuss als Vertretungsorgan der wirtschaftlichen und sozialen Akteure, die in der Praxis mit den Rechtsvorschriften konfrontiert sind, ist die qualitative Verbesserung der Vorschriften in der EU aus folgenden Gründen von größter Wichtigkeit:

2.7.1. Sie trägt unmittelbar zu einem reibungslosen Funktionieren des Binnenmarkts bei.

2.7.2. Sie beeinflusst maßgeblich die positive Wahrnehmung des europäischen Aufbauwerks durch die Bürger.

2.7.3. Sie ist Teil des allgemeinen Bemühens um eine Verbesserung der europäischen Entscheidungsstrukturen. Die Kommission wird bis Anfang 2001 ein Weißbuch zu dieser Thematik vorlegen.

2.7.4. Sie gewinnt im Vorfeld der Erweiterung an Dringlichkeit.

2.8. Dem Ausschuss ist bewusst, dass eine erfolgreiche Vereinfachung des Regelwerks ein schwieriges Unterfangen ist: Sie muss verschiedene Klippen umfahren und den richtigen Ansatz finden. Es geht nicht darum, einer simplen, ungestümen Deregulierung das Wort zu reden, die der Qualität der Güter und Dienstleistungen und den gemeinsamen Interessen aller Rechtsanwender (Unternehmer, Arbeitnehmer, Verbraucher usw.) abträglich wäre. Wirtschaft und Gesellschaft brauchen Regeln, damit sie reibungslos funktionieren, aber:

2.8.1. Die Regeln müssen auf der geeigneten Ebene ausgearbeitet und angewandt werden; dies kann von Fall zu Fall die internationale, gemeinschaftliche, nationale, regionale oder kommunale Ebene sein. Angesichts der Globalisierung stellt der Ausschuss auch nicht ein Übermaß, sondern einen Mangel an Reglementierung auf internationaler Ebene fest, der z. B. in den Problemen deutlich wird, mit denen die WTO gegenwärtig konfrontiert ist. Andererseits erzeugt die nationale Ebene nach wie vor ein Zu viel an Vorschriften und schlecht mit der Gemeinschaftsebene abgestimmte Überschneidungen.

2.8.2. Bei der Ausarbeitung der Regeln ist auf Ausgewogenheit zu achten. Auflagen, die in keinem Verhältnis zum Ziel stehen, sind zu vermeiden. Außerdem sind die Freiräume und die Vertragsautonomie der Akteure der Bürgergesellschaft zu achten, die nicht nur über die Verwaltungen, sondern unmittelbar an der Formulierung und Umsetzung von Vereinfachungsmaßnahmen beteiligt werden müssen, denn die Vereinfachung kann nicht gelingen, wenn sie allein Beamten überlassen bleibt.

2.9. Die europäische Ebene bietet sich unter folgenden Gesichtspunkten für die Behandlung der Frage der Vorschriftenvereinfachung an:

2.9.1. Sie bietet eine solide Plattform, von der aus die Europäische Union, gestützt auf ihren leistungsfähigen, kohärenten Binnenmarkt, an der im Zuge der Globalisierung unerlässlichen Ausarbeitung internationaler Regeln mitarbeiten kann.

2.9.2. Die von der Gemeinschaft erlassenen Rechtsvorschriften dienen an sich schon (was nicht aus dem Blick geraten darf) dem Ziel der Vereinfachung insofern, als sie fünfzehn verschiedene nationale Regelungen angleichen und vereinheitlichen, damit der Binnenmarkt funktionieren kann; das macht sie jedoch nicht unantastbar für Kritik über ihre Geltungsbereiche und Inhalte.

2.9.3. Nationale Regelungen dürfen sich dem Gebot, das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarktes sicherzustellen, nicht verschließen. Sie dürfen die Anwendung gemeinsamer Regeln nicht zu locker handhaben oder darüber hinwegsehen, dass ihr Beitrag zum besseren Funktionieren des Binnenmarktes unerlässlich ist.

2.10. Diese Initiativstellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses soll keine neue Auflistung von Vereinfachungsmaßnahmen in speziellen Handlungsbereichen enthalten, sondern vielmehr:

2.10.1. die Ursachen dessen erhellen, was insgesamt als ein Scheitern empfunden wird. Dazu sind die Gründe der Komplexität gemeinschaftlicher Rechtsakte zu analysieren und die ersten Früchte, aber auch die wirklichen Grenzen der bereits eingeleiteten Vereinfachungsmaßnahmen zu beurteilen;

2.10.2. Ideen für einen kohärenteren, tiefergehenden Ansatz liefern, der es ermöglicht, die erforderliche Vereinfachung mit einer erneuten Prüfung der Aufgaben der einzelnen europäischen Akteure im Rahmen des Vereinfachungsbestrebens sowie mittels wirkungsvollerer Verfahren und Kriterien für die Beurteilung, die Konsultation und die anschließende Weiterbehandlung zum Erfolg zu führen.

3. Ursachen für die Komplexität der Vorschriften

3.1. Die Hauptursache für die Komplexität der Vorschriften in Europa sind ein größerer wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Bedarf sowie der verstärkte Wunsch der Politik nach einem gemeinsamen Vorgehen auf der europäischen Ebene, natürlich unter Berücksichtigung der oft erheblichen Unterschiedlichkeit nationaler Kulturen und Gegebenheiten. Symptomatisch ist in dieser Hinsicht, dass die im März 2000 vom Europäischen Rat in Lissabon getroffene Vereinbarung, so bald wie möglich eine Strategie zur Vereinfachung des europäischen Regelwerks festzulegen, auf ein ebenfalls auf dieser Ratstagung beschlossenes, in diesem Umfang bisher einmaliges Programm neuer Aktionen trifft, die von den Gemeinschaftsinstitutionen gemeinsam mit den Regierungen der Mitgliedstaaten im wirtschaftlichen und sozialen Bereich durchgeführt werden sollen. Das Streben nach Vereinfachung erscheint auf den ersten Blick wie die Quadratur des Kreises, besonders angesichts der Vielschichtigkeit der Probleme, die bei der europaweiten Harmonisierung zu bewältigen sind (schwerfällige Verfahren, Beharrungsvermögen der Verwaltungsapparate, Druck durch Lobbying in Brüssel und Straßburg in entgegengesetzter Richtung).

3.2. Diese Faktoren der Komplexität werden durch eine unzureichende systematische Beurteilung und fundierte Kenntnis der dadurch verursachten Kosten verschärft. Die Gemeinschaftsinstitutionen haben ebenso wenig wie die einzelstaatlichen Regierungen bisher kaum adäquate Mittel bereitgestellt, um die Rechtsetzung der Gemeinschaft im Sinne einer Verschlankung durchzuführen, sondern sich auf einige Ad-hoc-Aktionen beschränkt, die schnell an ihre Grenzen stoßen, weil ein Anreize schaffender, schlüssiger allgemeiner politischer Rahmen fehlt. Die Kosten sind in ihrer Gesamtheit zu erfassen, d. h. einschließlich der Kosten des Zeitaufwandes, der den Bürgern durch komplizierte Verwaltungsverfahren unnötigerweise entsteht, der wirtschaftlichen Kosten, die den Unternehmen, vor allen den kleinen und mittelständischen Unternehmen, durch den Aufwand, mit den komplizierten Verfahren zurechtzukommen, aufgebürdet werden, und schließlich der aus Steuermitteln finanzierten Haushaltskosten aufgrund einer zu bürokratischen Verwendung von Verwaltungsausgaben, die zu Lasten einer besseren Qualität der öffentlichen Finanzen mit einem greifbaren Nutzen für die Allgemeinheit geht.

3.3. Die institutionellen Verfahren tragen ebenfalls ihren Teil dazu bei, auch wenn sie die Vereinfachung eher mit einer weiteren Bürde belasten als systematisch behindern. Ein von einer Mehrheit getragener oder gar einstimmiger Konsens (zunächst auf Kommissionsebene, anschließend im Rat, bei gleichzeitiger Einbeziehung des Parlaments im Rahmen von Mitentscheidungs- und Vermittlungsverfahren) ist zu häufig nur um den Preis eines komplizierten politischen Kompromisses zu haben, bei dem das wohlverstandene Interesse derjenigen, die die Vorschriften anwenden müssen, oft aus dem Blickfeld gerät. Der ansonsten löbliche Wille des Ratsvorsitzes, während der jeweiligen sechsmonatigen Amtszeit eine quantitativ gute Beschlussfassungsbilanz vorzuweisen, kann ebenfalls zu Abstrichen an der eigentlichen Qualität dieser oder jener Entscheidung beitragen.

3.4. Auch die Angemessenheit der gewählten Rechtsinstrumente ist häufig zu bemängeln. Manche Regelungen sind zu schwerfällig und kompliziert; dabei hätten sie mit mehr gegenseitigen Zugeständnissen vereinfacht werden können, ohne an Wirksamkeit einzubüßen; im Gegenteil: das hätte sie wirkungsvoller gemacht. Manche Richtlinien enthalten Optionen, die den Mitgliedstaaten einen zu großen Spielraum für Auslegung und Anwendung lassen, ohne dass es eine wirkliche Kontrolle darüber gäbe, welche Komplikationen diese Ermessensfreiheit den Rechtsanwendern verursachen kann oder inwiefern dadurch ein Mangel an echter Harmonisierung entsteht, der ein wirklich zufriedenstellendes Funktionieren des Binnenmarktes erschwert. Darüber hinaus kann die den Mitgliedstaaten durch eine Richtlinie überlassene Freiheit, eine über eine Gemeinschaftsregelung hinausgehende nationale Regelung zu beschließen oder beizubehalten, mitunter zu einer unnötigen Verkomplizierung des Handelsverkehrs führen; dabei würde es die Wahl einer gemeinschaftsweit einheitlich geltenden Verordnung erlauben, die Regelung unter schließlich für alle Beteiligten akzeptablen Bedingungen zu vereinfachen. Zudem kann es vorkommen, dass sich Bestimmungen über die gegenseitige Anerkennung als nicht anwendbar erweisen, weil sie nicht in einer Weise weiterbehandelt oder rechtlich abgestützt werden, die ihre ordnungsgemäße praktische Anwendung sichert.

3.5. Hervorzuheben ist auch, dass nahezu alle europäischen Rechtsvorschriften ausschließlich in dem engen Kreis der europäischen Institutionen entstanden sind, die über Entscheidungs- oder Mitentscheidungsbefugnisse verfügen, d. h. der Kommission, dem Parlament und dem Rat. Die eingehende europäische Debatte über die Subsidiarität dreht sich bisher allerdings zu sehr um die vertikale Dimension dieses Begriffs (Aufgabenverteilung zwischen der Gemeinschaftsebene und der nationalen bzw. regionalen Ebene), während seine horizontale Dimension (Aufgabenverteilung zwischen der Regulierung durch Rechtsvorschriften und der Regulierung durch vertragliche Vereinbarungen oder Verhaltenskodizes) weitgehend unbeachtet geblieben ist. Die horizontale Dimension ist zwar auf der nationalen Ebene in vielen Mitgliedstaaten gängige Praxis, hat auf der europäischen Ebene bisher aber kein Gegenstück oder eine wirklich vergleichbare Entsprechung. Eine bemerkenswerte Ausnahme, von der auch heute noch unzureichend Gebrauch gemacht wird, bilden hier der soziale Dialog auf europäischer Ebene (bisher Abschluss von drei branchenübergreifenden Vereinbarungen, die anschließend in Richtlinien umgewandelt wurden, in den Bereichen Elternurlaub, Teilzeitarbeit und befristete Arbeit) sowie einige freiwillige Vereinbarungen und Verhaltenskodizes (namentlich im Umweltbereich, im Rahmen des Auto-Öl-Programms und bei der Verringerung des Energieverbrauchs). Das fehlende Bewusstsein einer Partnerschaft mit den wirtschaftlichen und sozialen Gruppen nicht nur durch deren Konsultation, sondern ggf. auch deren Mitentscheidung, das einer im wesentlichen politisch-administrativen Beschlussfassung zugute käme, steht einer engeren Einbeziehung der Akteure der Bürgergesellschaft in die Vereinfachungsbemühungen und einer stärkeren Übertragung von Verantwortung auf sie im Wege. Dies verstärkt im Gegenteil sogar den Druck der einer Vereinfachung am wenigsten förderlichen Verbandsinteressen auf die Entscheidungsträger in Politik und Verwaltung.

3.6. Die beratende Funktion, wie sie insbesondere der Wirtschafts- und Sozialausschuss wahrnimmt, der alle Akteure des wirtschaftlichen und sozialen Lebens repräsentiert, hat gegenüber den drei Säulen des Mitentscheidungsverfahrens - Kommission, Parlament und Rat - nicht immer ein ausreichendes institutionelles Gewicht. Mit einer späten Befassung, die erst in dem Moment einsetzt, in dem die mitentscheidenden Institutionen auf den Plan treten, ist der Ausschuss wirklich institutionell gehandicapt und kann sich nicht ausreichend Geltung verschaffen, um verbessernde Vereinfachungen durchzusetzen, die den Interessen der Rechtsanwender entsprechen. Es ist zu überlegen, wie die beratende Funktion im Interesse einer besseren Qualität der Vorschriften aufgewertet werden kann.

3.7. Ein Problem, das sich häufig stellt, ist das der Angleichung zwischen den europäischen Vorschriften und denen der einzelnen Mitgliedstaaten. In der Praxis - vor allem deshalb, weil immer häufiger Richtlinien den Vorzug vor Verordnungen erhalten -, ist es häufig so, dass die in Brüssel vereinbarten Bestimmungen die einzelstaatlichen Vorschriften "überlagern", ohne sie wesentlich zu ändern oder gar aufzuheben. Es kommt auch vor, dass die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Richtlinien nationale Vorschriften hinzufügen, die über die Bestimmungen dieser Richtlinien hinausgehen.

3.8. Die mangelnde Europa-Kompatibilität zahlreicher einzelstaatlicher Vorschriften erschwert ein reibungsloses Funktionieren der gegenseitigen Anerkennung, wie ein im Juni 1999 vorgelegter Bericht der Kommission deutlich gemacht hat.

4. Auswirkungen der Komplexität der Vorschriften

4.1. Unter wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Gesichtspunkten hat die Kompliziertheit des Gemeinschaftsrechts negative Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft, die in einem von scharfem Wettbewerb gekennzeichneten internationalen Umfeld mehr denn je eine notwendige, wenn auch nicht immer hinreichende Bedingung für die Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen ist. Ein kompliziertes Regelwerk bestraft die unternehmerische Initiative und Kreativität und hemmt die Entwicklung von Kleinunternehmen einschließlich der sog. "Start-up-Unternehmen", die für die Vitalität der neuen Wirtschaft in Europa dringend erforderlich sind. Zu komplizierte Vorschriften hemmen allgemein das Innovationsvermögen und die Anpassungs- und Reformfähigkeit. Sie sind ein erhebliches Handicap für unser heutiges Europa, das sich in einem Prozess des Wandels befindet, die Herausforderungen der Globalisierung bewältigen muss und eine neue kreative Dynamik braucht.

4.2. Komplizierte Vorschriften beeinträchtigen auch die Freiheit und das gesellschaftliche Leben der Bürger, indem sie ihren Zeit- und Kostenaufwand erhöhen, und vergrößern die Ungleichheiten in der Kenntnis und dem Verständnis der Regeln, sodass sie eher zu mehr als zu weniger Ausgrenzung führen.

4.3. Politisch betrachtet schürt die Komplexität, für die die Mitgliedstaaten sich vor ihrer jeweiligen Bevölkerung nicht unmittelbar verantwortlich fühlen, die Besorgnis vieler Bürger über die "Eurokratie" und schafft Distanz, während Europa doch vielmehr als ein zusätzlicher Raum der Freiheit, der Demokratie und der Sicherheit wahrgenommen werden müsste. Der unzureichende Platz, der den unmittelbar betroffenen Wirtschafts- und Sozialpartnern für einen in Vereinbarungen mündenden Dialog gelassen wird, schwächt die Vitalität der Verbandsdemokratie auf europäischer Ebene in einer Zeit, in der es die großen wirtschaftlichen, technologischen und sozialen Herausforderungen erforderlich machen, die direkte Beteiligung der Bürger an Europa auszubauen.

4.4. Unter dem Blickwinkel eines funktionierenden Binnenmarktes sind die europäischen Vorschriften aufgrund ihrer Komplexität kaum noch geeignet, bestehende Hemmnisse wirklich zu beseitigen. Dabei ist gerade jetzt eine neue Dynamik erforderlich, um im Vorfeld der Erweiterung noch fehlende Kernelemente des Binnenmarktes zu vollenden. Insbesondere mangelt es nach wie vor an einfachen gemeinschaftsweiten Rechtsinstrumenten, wie z. B. einem wirklichen Statut für eine Europäische Aktiengesellschaft, einem zuverlässigen und kostengünstigen Gemeinschaftspatent und einem einfacheren europäischen MwSt-System.

4.5. Aus juristischer Sicht leistet die Komplexität der europäischen Vorschriften außerdem einer mangelhaften Umsetzung in einzelstaatliches Recht sowie Rechtsstreitigkeiten mit der Kommission und dem Europäischen Gerichtshof Vorschub. Mit der Vereinfachung der Vorschriften muss insbesondere das Ziel verfolgt werden, eine hohe Umsetzungsintensität und eine erheblich diszipliniertere Anwendung des Gemeinschaftsrechts sicherzustellen.

4.6. Große Bedeutung erlangt diese Problematik nicht zuletzt im Hinblick auf die Erweiterung. Die Vereinfachung der Rechtsvorschriften würde den Bewerberstaaten helfen, die schwere Aufgabe der vollständigen Übernahme des Besitzstands der Gemeinschaft (acquis communautaire) zu meistern. Sie würde auch die Umsetzung in das nationale Recht der fünfzehn Mitgliedstaaten begünstigen, die den beitrittswilligen Staaten bisher nicht unbedingt ein gutes Beispiel gegeben haben. Sie würde darüber hinaus die Bedingungen für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts im erweiterten Europa von morgen verbessern.

5. Beurteilung bereits eingeleiteter Vereinfachungsmaßnahmen

5.1. In den 80er Jahren erklärte sich die Kommission im Zuge der Diskussion über den Subsidiaritätsbegriff bereit, für jedes gemeinschaftliche Regelungsvorhaben eine Auswirkungsanalyse mit einer Kosten-Nutzen-Analyse vorzulegen. Diese Analysen sind nach einem gemeinsamen Muster aufgebaut und umfassen eine Begründung gemäß dem Kriterium der Subsidiarität, eine Abschätzung der wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen einschließlich des Standpunktes der KMU sowie Angaben über die durchgeführten Konsultationen. Diese Auswirkungsanalysen sind zwar sinnvoll, haben jedoch in ihrer jetzigen Form letztlich nur eine begrenzte Aussagekraft insofern, als die Objektivität dieser Analysen nicht formell gewährleistet ist, sie keine Vorabprüfung anderer Optionen als einer gesetzlichen Regelung enthalten, praktisch keine systematische Prüfung der tatsächlich durch eine Regelung bewirkten Vereinfachung vornehmen und schließlich nicht nach außen bekannt gemacht werden.

5.2. In den 90er Jahren widmete sich die Kommission verstärkt der Erstellung von Grünbüchern, mit denen eine öffentliche Diskussion im Vorfeld von Rechtsetzungsvorhaben in Gang gesetzt wird, von Weißbüchern, in denen mögliche Rechtsetzungsvorhaben in einem bestimmten Sachbereich global dargelegt werden, und von Mitteilungen, in denen sie die Sachlage beschreibt und Analysen vorstellt, bevor sie spezifische Vorhaben vorschlägt. Technisch gestützt auf das Internet, von dem die Kommission heute zu Recht mehr und mehr Gebrauch macht, insbesondere durch ihre Site "Europa", erlaubt diese Vorgehensweise einen interaktiven Dialog mit der Öffentlichkeit über geplante Regelungsvorhaben. Die Wirkung dieser erweiterten Vorabkonsultationen über Vereinfachungsschritte wird jedoch notwendigerweise solange begrenzt bleiben, wie sie sich darauf beschränken, eine Debatte über den geplanten Inhalt einer Regelung zu eröffnen, anstatt systematisch nach den möglichen Alternativen zu einer Regelung - namentlich Verhaltenskodizes und Selbstregulierungen - zu fragen.

5.3. 1995 prüfte eine von Herrn Molitor geleitete Reflexionsgruppe auf Ersuchen des Europäischen Rates die Möglichkeiten einer Vereinfachung der Gemeinschaftsvorschriften.

5.3.1. Neben Vorschlägen für die Neuformulierung mehrerer technischer Vorschriften enthielt der Molitor-Bericht achtzehn allgemeine Empfehlungen, von denen viele weitgehend "in der Schublade verschwunden" sind, in diesem Zusammenhang jedoch kurz aufgeführt werden sollen:

- zügigere Kodifizierung auf gemeinschaftlicher und einzelstaatlicher Ebene

- Einleitung eines Programms zur Vereinfachung für alle bestehenden gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften und deren Umsetzung in das nationale Recht

- Erstellung von Berichten über beizubehaltende, zu ändernde oder zu streichende Vorschriften durch die Kommission

- Erörterung von Fragen im Projektvorfeld (Angemessenheit, Subsidiarität, Kosten/Nutzen, Alternative zu einem Tätigwerden öffentlicher Einrichtungen, Verhältnismäßigkeit, zeitliche Begrenzung)

- Vorlage öffentlicher Studien durch die Kommission über die Integration von Gemeinschaftsinitiativen in den Mitgliedstaaten

- Einhaltung einer Reihe von Kriterien für jedes Vorhaben: Verständlichkeit des Inhalts, Klarheit der Zielsetzung, Vereinbarkeit mit bestehenden Rechtsvorschriften, Abgrenzung des Geltungsbereichs, Einhaltbarkeit des Zeitplans, Verfahren zur erneuten Prüfung einer Regelung

- Veröffentlichung von Vorstudien

- wirkungsvolle, systematische und rechtzeitige Konsultation der Betroffenen (Verbraucher, Unternehmen, Arbeitnehmer)

- Begründung unter den Aspekten Beschäftigung, Wettbewerbsfähigkeit, Kosten, Innovation

- Bekanntmachung der Gründe für die Zustimmung oder Ablehnung eines Mitgliedstaats

- Einleitung eines systematischen, öffentlichen Verfahrens der Ergebnisbewertung

- Förderung der Vereinfachung auf der nationalen und kommunalen Ebene, auch bei der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts

- stärkere Kontrolle der Anwendung auf der nationalen Ebene

- Verhängung von Strafgeldern gegen Mitgliedstaaten, die ihren Verpflichtungen nicht nachkommen

- Bevorzugung einer Verordnung statt einer Richtlinie, wenn dies zur Vereinfachung beiträgt

- Einsatz des Instruments der gegenseitigen Anerkennung, wo immer möglich

- Zeitige Bekanntmachung der Pläne der Kommission durch verstärkten Einsatz von Grün- und Weißbüchern

- Erstellung von Berichten über die erreichten Vereinfachungen durch die Kommission und Übertragung der Verantwortung für die Vereinfachung auf eines der Mitglieder der Kommission, das sich auf eine kleine, zentrale Koordinierungseinheit stützen kann.

5.3.2. Fünf Jahre nach seiner Veröffentlichung hat der Molitor-Bericht weitgehend an Aktualität eingebüßt, insbesondere deshalb, weil die meisten darin enthaltenen Empfehlungen kaum greifbare Wirkungen nach sich gezogen haben. Für diesen mangelnden Erfolg sind zwei Hauptgründe anzuführen:

5.3.2.1. Zum einen hätte der Bericht in seinen Analysen und Empfehlungen weiter gehen und sich stärker mit den Faktoren der administrativen Komplexität befassen sollen; dazu gehört auch die allgemeine Einstellung der Entscheidungsträger und Sachbearbeiter, die sich das Anliegen der Vereinfachung zu wenig zu Eigen machen. Der Bericht enthielt Überlegungen über Vorschläge, wie dieser Situation abzuhelfen sei, und konzentrierte sich damit vorwiegend auf die Symptome und Effekte der Komplexität, für die ohne eine solche Vorbedingung aber kaum wirksame Lösungen zu finden sind. Der Bericht befasst sich nicht ausdrücklich mit der Einrichtung von Kontrollen, Audit-Prüfungen und im Haushalt verankerten Ressourcen, durch die der Bestand und die ständige Weiterentwicklung der Vereinfachungsbemühungen auf Dauer gesichert werden kann.

5.3.2.2. Zum anderen hat der Rat, der den Molitor-Bericht in Auftrag gegeben hat, seinerzeit nicht die operationellen Konsequenzen daraus gezogen, denn er vermochte es nicht, daraus ein wahrhaftes Programm der Vereinfachung abzuleiten, wie der Bericht es ausdrücklich anempfohlen hatte. Dies ist zweifellos auf die Wirkungen einer zu starken Politisierung der Debatte über das verzerrende, strittige Dilemma Vereinfachung/Deregulierung zurückzuführen; dabei hätte man im Gegenteil Nägel mit Köpfen machen und einen neuen Ansatz für gemeinschaftliche Rechtsvorschriften verfolgen sollen, in denen Qualität, Einfachheit, Transparenz und Wirksamkeit miteinander vereint sind. Die Kommission hat sich immerhin mehrere Empfehlungen des Berichts zu Herzen genommen, allerdings vorwiegend bei Vorhaben punktueller, fragmentarischer Art.

5.4. Unter den punktuellen Maßnahmen der Kommission verdient die 1996 eingeleitete Initiative "SLIM" (Simplification of Legislation in the Internal Market) besondere Erwähnung, in deren Rahmen bereits vierzehn Vereinfachungsvorhaben auf den Weg gebracht wurden, um verschiedene, von der Gemeinschaft schon verabschiedete Regelungen einfacher zu gestalten. Die SLIM-Gruppen, die sich aus Fachleuten der einzelstaatlichen Verwaltungen und Vertretern der Rechtsanwender zusammensetzen, arbeiten Vorschläge zur Vereinfachung gemeinschaftlicher Rechtsvorschriften aus, die seit mindestens fünf Jahren in Kraft sind. Diese Vorhaben sind in den unterschiedlichsten Bereichen angesiedelt (Zierpflanzen, gefährliche Stoffe, Fertigpackungen, Baustoffe, Düngemittel, elektromagnetische Verträglichkeit, Bankdienstleistungen, Versicherungen, Gesellschaftsrecht, Anerkennung von Befähigungsnachweisen, Bestimmungen der Sozialversicherung, Mehrwertsteuer, Intrastat-Statistiken, Außenhandelsstatistiken). Nach Angaben der Kommission in ihrem letzten Evaluierungsbericht vom März 2000 sind diese Vorhaben in Bezug auf Vereinfachungsempfehlungen gut vorangekommen, sodass die Kommission auf dieser Grundlage zahlreiche neue vereinfachte Projekte vorlegen kann. Das Problem ist jedoch die endgültige Verabschiedung dieser neuen Projekte, für die der Rat und das Parlament bisher zu selten grünes Licht gegeben haben (Zierpflanzen, Instrastat-Variablen, kombinierte Außenhandelsnomenklatur). Um der SLIM-Initiative neuen Schwung zu verleihen, hat die Kommission im März 2000 fünfzehn Reformvorschläge vorgelegt, durch die alle Verfahrensbeteiligten stärker und besser koordiniert in die Verantwortung genommen werden sollen.

5.5. Die Kommission hat 1998 darüber hinaus Pilotprojekte für "European Business Panels" eingeleitet, um frühzeitig und direkt bei den Unternehmen festzustellen, wie sinnvoll und kostenaufwendig bestimmte Rechtsetzungsvorschläge sind. Dieses Verfahren wurde bisher in drei Fällen eingesetzt, in denen eine Vereinfachung erreicht werden sollte: Steuervertretung bei der MwSt, Harmonisierung der Rechnungslegung und Elektro- und Elektronikmüll (in letzterem Fall bei 1744 Unternehmen). Allerdings befindet sich dieses Verfahren bisher noch in der Erprobung; die Kommission beabsichtigt derzeit nicht, es in größerem Maßstab systematisch anzuwenden.

5.6. Darüber hinaus wurde von der Kommission 1997 eine Task-Force zur Verbesserung des Unternehmensumfeldes ("BEST") eingerichtet, zu der Vertreter wirtschaftlicher und sozialer Gruppen und der Hochschulen hinzugezogen werden. Die Task-Force hat 1998 einen Bericht mit neunzehn Empfehlungen abgegeben, die sich vor allem mit dem Unternehmensumfeld in den Mitgliedstaaten in sehr unterschiedlichen Bereichen befassen (Verwaltungsverfahren, allgemeines und berufliches Bildungswesen, Flexibilität der Arbeitnehmer, Finanzierung und Besteuerung, Innovation). Im Herbst 2000 wird die Kommission einen Evaluierungsbericht über die Umsetzung dieser Empfehlungen vorlegen.

5.7. Im März 1999 wurde gemäß dem Vertrag von Amsterdam eine interinstitutionelle Vereinbarung über die redaktionelle Qualität veröffentlicht, zu der sich die Kommission, der Rat und das Parlament verpflichtet haben. Sie ist noch zu neu, als dass ihre Wirkung bereits bewertet werden könnte.

5.8. Des Weiteren veröffentlicht die Kommission jährlich den Bericht "Eine bessere Rechtsetzung", in dem sie ihre Beiträge zur Vereinfachung des Gemeinschaftsrechts darlegt. Im jüngsten Bericht vom November 1999 werden die Entwicklung verschiedener, in neuerer Zeit eingeleiteter Vereinfachungsmaßnahmen erläutert und die laufenden Arbeiten zur Kodifizierung, Neufassung und Zusammenlegung gemeinschaftlicher Rechtsvorschriften dargelegt, durch die Textüberschneidungen vermieden und überholte Bestimmungen gestrichen werden sollen.

5.9. Im Rahmen ihrer im Herbst 1999 eingeleiteten internen Verwaltungsreform hat die Kommission darüber hinaus in ihrer GD "Unternehmen" ein Referat für Rechtsvereinfachung geschaffen. Diese Initiative ist sicher zu begrüßen, doch dürfte ihre Auswirkung begrenzt sein, da dieses Referat nicht unmittelbar dem Generalsekretariat unterstellt ist, denn die Vereinfachung ist ein Erfordernis, das alle Generaldirektionen und Dienststellen der Kommission einbinden sollte.

5.10. Der Rat "Binnenmarkt" hat am 25. Mai 2000 die Notwendigkeit einer besseren Koordinierung der verschiedenen bisherigen Initiativen zur Rechtsvereinfachung (SLIM, BEST, "Test Panels", Folgenanalyse) in einer kohärenten Strategie hervorgehoben, die dem Europäischen Rat auf seiner Tagung im Frühjahr 2001 von der Kommission vorgelegt werden soll.

5.11. Zusammenfassend ist festzustellen:

5.11.1. Die Kommission hat es in den letzten Jahren nicht an Anläufen fehlen lassen, auf Gemeinschaftsebene Vereinfachungen vorzunehmen. So sinnvoll jedoch auch die Zielsetzung, der Anwendungsbereich und die Methodik dieser Initiativen war, haben sie doch nicht zu hinreichend signifikanten Ergebnissen geführt, die dem allgemeinen Eindruck einer geringen Wirksamkeit der Vereinfachungsbemühungen entgegenwirken könnten.

5.11.2. Die Aufforderung des Europäischen Rates an die Kommission, ihm auf seiner Tagung im Frühjahr 2001 eine Strategie zur Vereinfachung der Rechtsvorschriften vorzulegen, zeigt, dass es an der Zeit ist, die Lehren aus dem bisherigen halb gelungenen, halb fehlgeschlagenen Vorgehen zu ziehen und einen neuen Anlauf zu unternehmen.

6. Vorschläge des Ausschusses für einen neuen Anlauf zur Rechtsvereinfachung

6.1. Die von der Binnenmarktbeobachtungsstelle veranstaltete Anhörung hat deutlich gemacht, dass neue Wege zu suchen sind, um schneller und besser zu handeln. Der Ausschuss spricht sich daher dafür aus, einen richtigen "Vereinfachungsprozess" in Gang zu setzen, der folgende Elemente umfasst:

6.1.1. Aufstellung eines Mehrjahresplans zur Rechtsvereinfachung, in dessen Rahmen ein solcher Prozess gemeinschaftsweit koordiniert verlaufen kann.

6.1.2. Erarbeitung von Verhaltenskodizes der am Regulierungsprozess in Europa Beteiligten einschließlich der Mitgliedstaaten.

6.1.3. Bessere Nutzung der Auswirkungsanalyse, die ergänzt und in den Regulierungsprozess integriert werden muss.

6.1.4. Aktive Rolle der Wirtschafts- und Sozialpartner und aller Akteure der Bürgergesellschaft, ohne deren Einbindung Vereinfachungsbemühungen nicht gelingen können.

6.2. Der Ausschuss richtet an erster Stelle das Ersuchen an den Rat, in Fortführung seines Mandats von Lissabon auf seiner Tagung im Frühjahr 2001 auf der Grundlage eines detaillierten Entwurfs, den ihm die Kommission Anfang 2001 vorlegen soll, einen wirkungsvollen Mehrjahresplan zur Rechtsvereinfachung mit vorrangigen Zielen und einem Zeitplan unter Nutzung innovativer Methoden, Budgetmittel und effizienter Bewertungsmöglichkeiten zu verabschieden. Der Ausschuss empfiehlt, diesen Plan so anzulegen, dass die wesentlichen Änderungen in diesem Bereich spätestens bis 2005 bzw. bis zum Ende der gegenwärtigen Mandatsperiode des Europäischen Parlaments und der Kommission voll verwirklicht werden können. Der Plan sollte folgende Elemente umfassen:

6.2.1. Abhilfemaßnahmen für Fälle, in denen eine Vereinfachung der bestehenden Rechtsvorschriften am dringendsten ist.

6.2.2. Präventivmaßnahmen, die einen neuen Ansatz zur Vereinfachung laufender oder künftig geplanter Regelungsvorhaben der Gemeinschaft gewährleisten.

6.2.3. Flankierende Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten.

6.3. Nach Ansicht des Ausschusses sollte der Plan so beschaffen sein, dass mit ihm ein wirklicher Prozess der Rechtsvereinfachung in Europa in Gang gesetzt wird, der die in Luxemburg, Cardiff und Köln eingeleiteten Prozesse zur Ankurbelung der Wirtschaft, des Binnenmarktes und der Beschäftigung ergänzt und deren Wirkungen verstärkt. Der Europäische Rat sollte auf seiner Sondertagung, die künftig in jedem Frühjahr stattfinden soll, um den Stand der Umsetzung der in Lissabon beschlossenen wirtschaftlichen und sozialen Maßnahmen zu prüfen, auch eine jährliche Prüfung der Fortschritte im Rechtsvereinfachungsprozess auf der Grundlage eines Berichts der Kommission, der einen Binnenmarktanzeiger enthält, vornehmen.

6.4. In Bezug auf den Inhalt der Rechtsvorschriften weist der Ausschuss auf die Notwendigkeit hin, ihren Zusatznutzen nicht durch zu viele Kompromisse zunichte zu machen, durch die nationalen Besonderheiten Rechnung getragen werden soll, denn darunter leidet die Anwendbarkeit einer Vorschrift. Außerdem dürfen Richtlinien nicht durch zu viele Optionen für die Umsetzung in den Mitgliedstaaten überfrachtet werden, denn dies läuft dem eigentlichen Ziel einer Harmonisierung zuwider. Alle Rechtsinstrumente (Verordnungen, Richtlinien, gegenseitige Anerkennung) müssen auf Vereinfachung ausgerichtet sein. Des Weiteren hält es der Ausschuss für wichtig, zur Vermeidung von Textüberschneidungen die Kodifizierung voranzutreiben und die Verständlichkeit und sprachliche Einfachheit der Rechtstexte gemäß der interinstitutionellen Vereinbarung vom Dezember 1998 sicherzustellen.

6.5. In Bezug auf die Anwendung der Rechtsvorschriften hält der Ausschuss eine größere Umsetzungsdisziplin der Mitgliedstaaten für geboten. Aus dem neuesten Binnenmarktanzeiger der Kommission geht hervor, dass 13 % der fälligen Binnenmarkt-Richtlinien (194 von 1489) immer noch nicht von allen Mitgliedstaaten umgesetzt wurden. Dies ist eine spürbare Verschlechterung, die die Erreichung der angestrebten Quote von nur 1,5 % bis zum Jahresende 2000 immer unwahrscheinlicher werden lässt.

6.6. Ein weiterer wichtiger Punkt ist die Gültigkeitsdauer der Vorschriften. Der Ausschuss regt an, insbesondere in Bereichen, die von einer starken Dynamik gekennzeichnet sind, systematisch eine begrenzte Gültigkeitsdauer vorzusehen; dabei sollte nach Ablauf der Gültigkeitsdauer eine obligatorische Prüfung des Rechtstextes und - falls er den Anforderungen nicht standhält - seine Außerkraftsetzung vorgesehen werden.

6.7. Der Ausschuss unterstreicht mit besonderem Nachdruck die Bedeutung einer unmittelbaren Einbindung der wirtschaftlichen und sozialen Gruppen für den Erfolg der Politik der Vereinfachung in Europa.

6.7.1. Sie müssen die Freiräume für vertragliche Abmachungen, die ihnen der europäische Gesetzgeber lässt, aktiv nutzen, in erster Linie im sozialen Bereich.

6.7.2. Sie müssen darauf dringen, neue Freiräume für vertragliche Abmachungen, Selbstregulierungen oder Verhaltenskodizes auf europäischer Ebene zu erhalten, insbesondere in den Bereichen Umweltschutz, Verbraucherinteressen, elektronischer Handel und Informationsgesellschaft.

6.7.3. Sie müssen bereit sein, direkt als Partner an Richtlinien eines neuen Typs mitzuarbeiten, die ihnen anstelle der Mitgliedstaaten die unmittelbare Verantwortung für die Umsetzung bestimmter Grundanforderungen durch Vereinbarungen, Kennzeichnungen, Zertifizierungsverfahren und Selbstregulierungen übertragen.

6.7.4. Sie sollten aktiv an den SLIM-Projekten mitarbeiten, bei denen sie ihre Standpunkte mit dem gleichen Gewicht wie die Fachleute der Verwaltungen geltend machen können.

6.7.5. Sie können die Entwicklung von "Test Panels" bei den Betroffenen erleichtern, insbesondere Unternehmen, Gewerkschaften und Verbraucherverbänden.

6.8. Nach Auffassung des Ausschusses sollte sich der Mehrjahresplan zur Rechtsvereinfachung auf einen Verhaltenskodex der Gemeinschaftsorgane und der Mitgliedstaaten stützen, die darin folgende Verpflichtungen eingehen:

6.8.1. Förderung einer vereinfachungsfreundlichen Denkweise, die die Erwartungen der Rechtsanwender des wirtschaftlichen und sozialen Lebens und der Vertreter der Bürgergesellschaft aufgreift.

6.8.2. Wahrnehmung einer rechtsvereinfachenden Funktion neben der rechtsetzenden durch neue Methoden zur Ausarbeitung, inhaltlichen Gestaltung und Anwendung der Rechtsvorschriften.

6.8.3. Sicherstellung der Verträglichkeit nationaler Rechtsvorschriften mit den gemeinschaftlichen.

6.9. Nach Ansicht des Ausschusses spielt die Kommission eine wichtige Rolle für den Erfolg der Vereinfachungsbemühungen, zu deren Wahrnehmung ihr der Ausschuss folgende Empfehlungen unterbreitet:

6.9.1. Der Ausschuss fordert die Kommission auf, bis zur Tagung des Europäischen Rates im Frühjahr 2001 in Stockholm einen ehrgeizigen, neue Wege beschreitenden Plan vorzulegen, der sich auf die laufende Mandatszeit der Kommission, d. h. den Zeitraum von 2001 bis 2005, erstreckt. Der Plan muss es dem Europäischen Rat ermöglichen, einen umfassenden Prozess zur Vereinfachung der Rechtsvorschriften ins Werk zu setzen, wie ihn der Ausschuss in seiner vorliegenden Stellungnahme empfiehlt. Darüber hinaus fordert der Ausschuss die Kommission auf, dem Europäischen Rat künftig jährlich auf jeder Frühjahrstagung einen Bericht vorzulegen, in dem sie die erreichten Fortschritte zusammen mit einem Binnenmarktanzeiger aufführt und Vorschläge für neue Aktionen oder die Neukonzipierung von Maßnahmen unterbreitet, um die volle Verwirklichung des Mehrjahresplanes im Zeitraum 2001-2005 zu gewährleisten.

6.9.2. Der Ausschuss fordert die Kommission auf, bei der internen Reform ihrer Dienststellen, durch die die Leistungsfähigkeit der Verwaltung erhöht werden soll, dem Erfordernis der Vereinfachung der Rechtsvorschriften ganz besonders Rechnung zu tragen; vordringlich ist dabei die unmittelbare Angliederung des zentralen Referats "Rechtsvereinfachung", das über die notwendigen, der Dringlichkeit seiner Aufgabe angemessenen Ressourcen verfügen muss, an das Generalsekretariat der Kommission, denn die Vereinfachung ist ein Erfordernis, das alle Kommissionsdienststellen unabhängig von ihrem Sachbereich angeht.

6.9.3. Der Ausschuss hält es für unerlässlich, den Plan zur Rechtsvereinfachung mit Haushaltsmitteln auszustatten, damit der Vereinfachungsprozess die Ressourcen erhält, die für seine erfolgreiche Umsetzung unter Einbindung der betroffenen Akteure der Bürgergesellschaft nötig sind und sie vor allem besser als bisher in den Stand setzen, die in der Auswirkungsanalyse gestellten Fragen fundiert und begründet zu beantworten.

6.9.4. Der Ausschuss hebt die Bedeutung von Auswirkungsanalysen hervor, die durchgängig jedem neuen Rechtsetzungsvorhaben beizufügen sind, und dringt auf die Ergänzung dieser Analysen durch vier Neuerungen:

6.9.4.1. Der Ausschuss betont die Notwendigkeit, mit Hilfe geeigneter Mittel wie bewährte Verfahrensweisen und eine effiziente Konsultation der unmittelbar betroffenen wirtschaftlichen und sozialen Gruppen die Objektivität und Qualität der Auswirkungsanalysen zu verbessern. Ein gutes Vorgehen wäre es, mit der Erstellung dieser Analysen ein Organ außerhalb der Kommission zu betrauen, das die erforderlichen Qualifikationen und die notwendige Unabhängigkeit aufweist.

6.9.4.2. Der Ausschuss schlägt vor, die obligatorische Kontrolle nach dem Kriterium der Subsidiarität durch die Aufnahme eines Alternativkriteriums zu ergänzen: Es wäre dann nicht nur zu begründen, warum ein Tätigwerden auf europäischer Ebene gerechtfertigt ist, sondern es müsste auch geprüft werden, ob bei diesem Vorhaben der Gemeinschaft eine Alternative zu einer neuen Rechtsetzung durch die Gemeinschaftsorgane besteht. Denkbare Alternativen wären z. B. Verhaltenskodizes der Unternehmen oder gesellschaftlichen Verbände oder vertragliche Verpflichtungen nach dem Vorbild des sozialen Dialogs (z. B. in den Bereichen Umweltschutz, Verbraucherschutz, elektronischer Handel). Gegebenenfalls könnten auch Aktionen als Alternative in Frage kommen, die weder rechtsetzenden noch vertraglichen Charakter haben, wie z. B. Ausbildungsmaßnahmen, eine systematischere Nutzung des Rechtsweges oder auch die Unterstützung von Vereinigungen der Bürgergesellschaft, die einen wirksamen Beitrag zur Erreichung der Ziele leisten können.

6.9.4.3. Der Ausschuss schlägt vor, dass die Auswirkungsanalyse künftig ausdrücklich eine Prüfung der durch den neuen Rechtsakt bewirkten Vereinfachung einschließlich der Kosten- und Zeitersparnis für die Bürger enthält, sowohl in Bezug auf seine Ziele und seinen Inhalt als auch im Hinblick auf seine Anwendung; dadurch kann es gerechtfertigt sein, den tatsächlichen Bedingungen der Umsetzung hohe Bedeutung beizumessen.

6.9.4.4. Der Ausschuss schlägt des Weiteren vor, dass die Wirkungsanalyse künftig veröffentlicht und dem Rechtsetzungsvorhaben während der gesamten Dauer des Rechtsetzungsverfahrens beigefügt wird, damit die an der Beschlussfassung Beteiligten ermessen können, inwieweit das Vorhaben nicht nur in seiner Urfassung, sondern im gesamten Verfahrensverlauf, d. h. eingedenk der bis zu seiner endgültigen Annahme vorgenommenen Änderungen, den Kriterien der Folgenabschätzung entspricht. Die Veröffentlichung der Auswirkungsanalyse würde darüber hinaus eine regelmäßige Prüfung der Frage erleichtern, ob diese oder jene Rechtsvorschrift noch aktuell ist und in der Praxis noch den Kriterien gerecht wird, die zum Zeitpunkt ihrer Verabschiedung galten.

6.9.5. Die SLIM-Projekte sollten weitergeführt und ausgedehnt werden. Dabei ist dafür Sorge zu tragen, dass - wie die Kommission erklärtermaßen beabsichtigt - die auf dieser Grundlage revidierten Rechtsetzungsvorhaben spätestens sechs Monate nach den Empfehlungen eines SLIM-Berichts vorgelegt werden.

6.9.6. Die Methodik der "Test Panels" sollte weiterentwickelt werden. Je nach Sachbereich sind auch Vertreter der Sozialpartner und Verbraucher daran zu beteiligen. Die logistische Unterstützung, die der wirkungsvolle Einsatz der "Test Panels" erfordert, muss bereitgestellt werden.

6.9.7. Die Kommission muss ein allgemeines Umfeld fördern, das offen für die Entfaltung einer auf Vereinfachung zielenden Denkweise ist. Sie muss bei den gewählten Mandatsträgern ein Bewusstsein für dieses Bestreben schaffen, für eine entsprechende Schulung der Beamten sorgen (in erster Linie in ihren eigenen Dienststellen), Seminare zu dieser Thematik veranstalten, ein vergleichendes "Benchmarking" der besten nationalen Praktiken durchführen (und die Resultate im Internet veröffentlichen), die Zusammenarbeit mit anderen internationalen Einrichtungen, wie z. B. der OECD, intensivieren und Initiativen der Bürgergesellschaft, von Stiftungen und "Think-Tanks" unterstützen, die mithelfen können, diese neue Kultur der Vereinfachung auf der Ebene der Gemeinschaft und der einzelnen Mitgliedstaaten zu verbreiten.

6.10. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss als einziges europäisches Vertretungsorgan der wirtschaftlichen und sozialen Akteure, die in der Praxis mit den Rechtsvorschriften umgehen müssen, kann im Rahmen einer neuen Gemeinschaftspolitik der Vereinfachung eine wichtige, aus Sicht dieser Rechtsanwender sicher zentrale Rolle spielen.

6.10.1. Um dieser Aufgabe voll nachkommen zu können, ersucht der Ausschuss die Kommission darum,

6.10.1.1. bereits in der Frühphase konsultiert zu werden, wo immer dies möglich ist, damit die Ausübung seiner beratenden Funktion in Fragen der Vereinfachung nicht durch die gleichzeitige Befassung durch Gemeinschaftsorgane mit Mitentscheidungsbefugnissen beeinträchtigt wird;

6.10.1.2. insbesondere jedes Jahr zu dem Zeitpunkt, wenn die Kommission dem Ausschuss das Jahresprogramm der für ihn geplanten Befassungen übermittelt, zu dem Entwurf des Berichts über die Fortschritte des Vereinfachungsprozesses konsultiert zu werden, der dem Europäischen Rat auf seiner Frühjahrstagung vorgelegt werden soll; dies würde es dem Ausschuss erlauben, von der Kommission zu der Festlegung neuer vordringlicher Aktionsbereiche hinzugezogen zu werden, wie z. B. den Bereichen, die für neue SLIM-Initiativen in Frage kommen, oder den Themen, die Gegenstand eines "Test Panels" sein könnten;

6.10.1.3. unmittelbar in die Überlegungen zur Verbesserung und Erweiterung der Auswirkungsanalyse einbezogen zu werden.

6.10.2. Um einen wirksamen Beitrag zu den Vereinfachungsbemühungen zu leisten, wird der Ausschuss auch für sich selbst einen Verhaltenskodex festlegen, wie er ihn den Gemeinschaftsinstitutionen vorschlägt. Er stellt dazu eine Reihe von Verhaltensregeln auf, die im letzten Teil dieser Stellungnahme aufgeführt werden.

6.11. In Bezug auf die Einbindung der Organe mit Mitentscheidungsbefugnissen in die Politik der Vereinfachung richtet der Wirtschafts- und Sozialausschuss folgende Empfehlungen an das Europäische Parlament und den Rat:

6.11.1. die Forderung des Ausschusses nach einer frühzeitigeren Konsultation zu unterstützen, sodass ihnen die Stellungnahme des Ausschusses bereits zu Beginn des Mitentscheidungsverfahrens vorliegt;

6.11.2. den Ausschuss ggf. um eine sondierende Stellungnahme zu Fragen der Rechtsvereinfachung zu ersuchen. Dazu gehören auch Überlegungen zu den Alternativen, die ganz oder teilweise an die Stelle einer in Prüfung befindlichen Rechtsvorschrift treten können, sowie zu den Aussichten für die Einbindung der wirtschaftlichen und sozialen Akteure in die Umsetzung einer Richtlinie;

6.11.3. die Haushaltsmittel zu genehmigen, die der Kommission die Entwicklung von Analysen und Methoden erlauben, die zum Erfolg einer Politik der Rechtsvereinfachung beitragen;

6.11.4. sich zu verpflichten, sich spätestens zwölf Monate nach der Vorlage eines im Rahmen von SLIM revidierten Rechtsetzungsvorhabens durch die Kommission dazu zu äußern;

6.11.5. während des Vermittlungsverfahrens zu prüfen, ob ihre Vereinbarung weiterhin den in der Auswirkungsanalyse dargelegten Kriterien und damit den Erwartungen der Rechtsanwender genügt und

6.11.6. für die zügige Verabschiedung von Vereinfachungsschritten noch vor der Erweiterung zu sorgen, die die Wirtschaftsbeteiligten im Binnenmarkt nach wie vor entbehren, wie z. B. das Gemeinschaftspatent, ein praktikables Statut für eine Europäische Aktiengesellschaft, ein unkompliziertes Mehrwertsteuersystem für den innergemeinschaftlichen Handel, die Beseitigung aller Doppelbesteuerungen im Binnenmarkt sowie Richtlinien zur Erleichterung von Unternehmenszusammenschlüssen und -verlagerungen in Europa.

6.12. Der Ausschuss hebt darüber hinaus die Bedeutung der Gerichte, sowohl auf gemeinschaftlicher als auch auf einzelstaatlicher Ebene, sowie des Bürgerbeauftragten für die Erreichung von Vereinfachungen hervor.

6.12.1. Sie können die Gemeinschaftsinstitutionen, die Regierungen und die Parlamente veranlassen, für eine effektive Klarstellung der gesetzlichen und ordnungsrechtlichen Bestimmungen zu sorgen, die sie auszulegen und durchzusetzen haben.

6.12.2. Sie können zu Überlegungen über eine verstärkte Kodifizierung von Rechtstexten beitragen, sodass diese für Amtsträger, Angehörige juristischer Berufe und alle Anwender der Vorschriften leichter anzuwenden sind.

6.13. In Bezug auf den Beitrag der Mitgliedstaaten zu einer Politik der Vereinfachung ist der Ausschuss der Ansicht, dass sie eine Schlüsselrolle für deren Gelingen spielen, und richtet folgende Empfehlungen an sie:

6.13.1. Sie sollten ebenfalls Verhaltenskodizes für sich selbst aufstellen, die die Vereinbarkeit des nationalen Rechts mit dem Gemeinschaftsrecht sichern und dadurch zu einem reibungsloseren Funktionieren des Binnenmarktes beitragen.

6.13.2. Sie sollten mehr Disziplin bei der Einhaltung der Umsetzungsfristen gemeinschaftlicher Rechtsakte wahren; dabei müssen sie sich ihrer Vorbildfunktion für die beitrittswilligen Staaten bewusst sein.

6.13.3. Sie müssen die Bedingungen für eine problemlosere Durchführung der gegenseitigen Anerkennung schaffen.

6.13.4. Sie sollten unmittelbar Aufgaben zur Verbesserung des Funktionierens des Binnenmarktes übernehmen und sich dabei von in den fünfzehn Mitgliedstaaten bereits eingeleiteten Initiativen leiten lassen, um Binnenmarkt-Koordinierungszentren einzurichten, die gemeinsam in Partnerschaft mit der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten verwaltet werden. Dafür müssen harmonisierte, von der Europäischen Union zertifizierte Verwaltungsmodalitäten gelten. Diese Zentren sollten sich mit folgenden Bereichen befassen: Beseitigung technischer Hemmnisse, Verbesserung der gegenseitigen Anerkennung, Produktsicherheit, Umweltschutz, Betrugsbekämpfung, Zollzusammenarbeit.

6.13.5. Sie sollten nationale Initiativen entwickeln, die die Politik der Vereinfachung mit konkreten Schritten voranbringen (u. a. auch dadurch, dass sie selbst zentrale Dienststellen zur Rechtsvereinfachung einrichten), und der Kommission Mitteilungen über bewährte Vorgehensweisen machen, damit diese für eine regelmäßige Zusammenstellung und Verbreitung dieser Praktiken im Wege eines kontinuierlichen Benchmarking sorgen kann.

7. Verhaltenskodex des Wirtschafts- und Sozialausschusses als Beitrag zur Rechtsvereinfachung

Als Sofortbeitrag zur Rechtsvereinfachung und den Verhaltenskodizes, deren Aufstellung er den Gemeinschaftsinstitutionen nahe legt, gibt sich der Wirtschafts- und Sozialausschuss folgenden Verhaltenskodex:

7.1. Das vorrangige Ziel des Ausschusses ist die konstante Überwachung der Einhaltung der Erfordernisse der Vereinfachung, der Qualität und der Nutzerfreundlichkeit der Rechtsetzungsvorhaben, zu denen er konsultiert wird.

7.2. Der Ausschuss wird seine Arbeiten so organisieren, dass er fristgerecht auf eine frühzeitige Befassung reagieren kann, die von der Kommission, dem Parlament oder dem Rat an ihn gerichtet wird, damit diese Organe dem Standpunkt des Ausschusses in Fragen der Rechtsvereinfachung besser Rechnung tragen können.

7.3. Der Ausschuss wird jedes Jahr eine Initiativstellungnahme zum Stand der Umsetzung des Mehrjahresprogramms zur Rechtsvereinfachung ausarbeiten, mit der er die Kommission bei der Erstellung ihres dem Europäischen Rat auf seiner Frühjahrstagung vorzulegenden Jahresberichts unterstützt.

7.4. Der Ausschuss wird bei jedem Rechtsetzungsvorhaben eine systematische Prüfung der Auswirkungsanalyse vornehmen.

7.5. Der Ausschuss wird die Gemeinschaftsinstitutionen darauf aufmerksam machen, wenn sich eventuell ein anderer Ansatz als eine Rechtsvorschrift anbietet, namentlich vertragliche Vereinbarungen, Selbstregulierungen oder Koregulierungen unter der Aufsicht des europäischen Gesetzgebers durch die wirtschaftlichen und sozialen Gruppen in den einzelnen Bereichen und Sektoren, die sich in einem angemessenen Zeitraum organisatorisch darauf einstellen müssen, dieser Anforderung gerecht werden zu können.

7.6. Der Ausschuss wird einen Dialog mit den wirtschaftlichen und sozialen Organisationen in Europa führen, um sie zu veranlassen, Verantwortung insbesondere durch vertragliche Vereinbarungen zu übernehmen und damit einen unmittelbaren Beitrag zu europäischen Regelungen zu leisten.

7.7. Der Ausschuss wird mit dem Ausschuss der Regionen einen Dialog führen, um insbesondere in Bezug auf die regionale Dimension der Rechtsvereinfachung eine kontinuierliche Zusammenarbeit zu schaffen.

7.8. Der Ausschuss wird einen Dialog mit den auf einzelstaatlicher Ebene bestehenden Wirtschafts- und Sozialräten führen, denn sie müssen in ihrem Land ähnliche Aufgaben übernehmen, wie sie sich der WSA auf europäischer Ebene gesetzt hat, um den Vereinfachungsprozess zum Erfolg zu führen.

Brüssel, den 19. Oktober 2000.

Der Präsident

des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Göke Frerichs