[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, 6.2.2008

SEK(2008) 133

ARBEITSPAPIER DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN Begleitdokument zu der MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

Mehrjahresverträge für die Qualität der Schieneninfrastruktur ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG {KOM(2008) 54 endgültig} {SEK(2008) 131} {SEK(2008) 132}

INHALT

1. Problematik 3

2. Anhörung von interessierten Kreisen 3

3. Ziele 3

4. Handlungsalternativen 4

5. Folgenabschätzung 4

5.1. Wirtschaftliche Folgen 4

5.1.1. Geringere Instandhaltungskosten 4

5.1.2. Auswirkungen auf die Wegeentgelte 6

5.1.2.1. Unmittelbare Auswirkungen auf die Infrastrukturqualität (3a und 3b) 7

5.2. Soziale Auswirkungen 8

5.3. Auswirkungen auf die Umwelt 9

5.4. Auswirkungen auf die Verwaltungskosten 10

5.4.1. Auswirkung Nr. 5: Verwaltungskosten 10

6. Vergleich der einzelnen Alternativen 11

7. Überwachung und Bewertung 14

PROBLEMATIK

In diesem Bericht werden die wesentlichen Auswirkungen dreier Handlungsalternativen beschrieben, die zur Finanzierung der Instandhaltung von Schieneninfrastruktur den Abschluss von Mehrjahresverträgen vorsehen.

Das Hauptproblem ist die sich verschlechternde Infrastrukturqualität in einigen Teilen der Gemeinschaft, die auf eine unzureichende Finanzierung der Instandhaltung zurückzuführen ist. Wenn dieses Problem nicht gelöst wird, so werden sich Instandhaltungsdefizite aufstauen, derentwegen die Eisenbahn schließlich ihre Wettbewerbsfähigkeit gegenüber anderen Verkehrsträgern verlieren wird.

Abb. 1-1: Problembaum

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Anhörung von interessierten Kreisen

Die Kommission ist sich der Bedeutung der Anhörung interessierter Kreise bewusst, wenn es sich um Probleme bei der Finanzierung der Bahninstandhaltung handelt. Die in den Jahren 2006/2007 durchgeführten Konsultationen waren für die Formulierung der Handlungsalternativen und die Abschätzung ihrer zu erwartenden Auswirkungen hilfreich.

Ziele

Mit der Strategie für Mehrjahresverträge werden im Wesentlichen die nachstehenden Ziele verfolgt:

- Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der Eisenbahn gegenüber anderen Verkehrsträgern

- Übergang zu einer kosteneffizienteren Infrastrukturinstandhaltung, die sich stärker an den Bedürfnissen der Nutzer orientiert

- Schaffung der Voraussetzungen, damit die Infrastrukturbetreiber finanzielle Stabilität und eine unabhängige Geschäftsführung erlangen.

Handlungsalternativen

Die Generaldirektion Energie und Verkehr hat in ihrem Konsultationspapier vom 12. Juli 2007 die folgenden Handlungsalternativen vorgestellt:

Alternative A: „Fortsetzung des Status quo". Mehrjahresverträge werden nur in manchen Mitgliedstaaten verwendet, während die anderen Mitgliedstaaten jedes Jahr über die Abdeckung der den Infrastrukturbetreibern entstandenen Verluste entscheiden. Die Kommission trägt bewährte Verfahren für die Aushandlung, Änderung und Verlängerung von Mehrjahresverträgen zusammen und erstellt ein Formular für Infrastrukturzustandsberichte.

Alternative B: Festlegung von Anforderungen an die Übermittlung, den Abruf und die Veröffentlichung von Informationen über Infrastrukturqualität und Instandhaltungskosten. Die Mitgliedstaaten müssen mit Unterstützung der Regulierungsstellen konkrete Einsparungsziele vereinbaren und ihre Verwirklichung überwachen und durchsetzen. Die Infrastrukturbetreiber müssen zumindest ihre Jahresergebnisse veröffentlichen. Den Mitgliedstaaten bleibt es überlassen, neben Regulierungsmaßnahmen auch Mehrjahresverträge zu schließen.

Alternative C: Zusätzlich zu den Anforderungen der Alternative B wird durch Änderung des EU-Rechts der Abschluss von Mehrjahresverträgen vorgeschrieben. Vor dem Abschluss neuer Verträge konsultiert der Staat die interessierten Kreise zu jedem Vorschlag über einen Mehrjahresvertrag und verhandelt danach über Größe und Qualität des Netzes, die anschließend überwacht werden. Staatliche Eingriffe in den Infrastrukturbetrieb bleiben streng auf die vertraglich vorgesehenen Fälle beschränkt. Die Infrastrukturbetreiber sind bei der Verfolgung der vereinbarten Ziele weitgehend unabhängig in ihrer Geschäftsführung.

Folgenabschätzung [1]

WIRTSCHAFTLICHE FOLGEN

Geringere Instandhaltungskosten

Aus den eingegangenen Antworten lässt sich ableiten, dass aufgrund einer besseren Arbeitsplanung Effizienzsteigerungen und damit größere Kosteneinsparungen (zwischen 2 % und 10 %) erwartet werden. Weitere Einsparungen (zwischen 5 % und 10 %) werden durch die Nutzung von Größenvorteilen möglich, weil die Unteraufträge längere Laufzeiten und somit ein größeres Volumen haben. Bei den internen Personalkosten fällt das Einsparungspotenzial - auch mittelfristig im Rahmen von Mehrjahresverträgen - geringer aus (zwischen 0,1 % und 3 %). In der Tabelle 5-1 werden die Kosteneinsparungen zusammengefasst (in Mio. € und Prozentanteilen an den Gesamtkosten).

Tabelle 5-1: Voraussichtliche Einsparungen an Instandhaltungskosten[2]

Durchschnittliche Senkung der Entgelte je Zugkilometer | 0,21 € / Zugkilometer | 0,07 € / Zugkilometer | 0 € / Zugkilometer |

Die Entgeltverringerung erscheint recht gering im Vergleich zu durchschnittlichen Wegeentgelten von 2 € - 4 €/Zugkilometer. Dies liegt daran, dass (1) die voraussichtlichen Einsparungen weniger als 7 % der gesamten Instandhaltungskosten betragen und (2) mit den Entgelten nicht nur die Instandhaltungskosten, sondern noch weitere Kosten der Infrastrukturbetreiber abgedeckt werden.

Unmittelbare Auswirkungen auf die Infrastrukturqualität (3a und 3b)

Durch die Schaffung eines öffentlichen Systems zur Überwachung der Kosten und der Qualität der Infrastruktur dürfte weiterer Druck auf die Infrastrukturbetreiber entstehen. Dadurch wird der Infrastrukturbetrieb transparenter. Zusammen mit der Möglichkeit einer bedarfsorientierten Instandhaltung und einer mehrjährigen Planung von Erneuerungsmaßnahmen wird dies die Qualität der Infrastruktur und der Dienstleistungen verbessern.

Diese Auswirkungen werden aber nur in wenigen Ländern zu beobachten sein, da die meisten EU-Staaten bereits über eine qualitativ hochwertige Infrastruktur verfügen (vgl. Tabelle 5-3 ).

Tabelle 5-3: Auswirkungen auf die Infrastrukturqualität

Voraussichtliche Auswirkungen auf die Sicherheit (in %) | Voraussichtliche Auswirkungen auf die Pünktlichkeit (in %) | Zunahme der Sicherheit nach Einführung von Mehrjahresverträgen (bezogen auf die Zahl der Entgleisungen je Mio. Zugkilometer) | Zunahme der Pünktlichkeit nach Einführung von Mehrjahresverträgen (in %) |

Durchschnittswerte (EU-25) | 5,630 % | 2,823 % | -0,036 | 2,556 % |

Die nachstehenden wirtschaftlichen Auswirkungen sind in einer stärker qualitativ ausgerichteten Weise zu beurteilen[3]. Zur Darstellung ihrer Bedeutung wird in der Tabelle die Zahl der Mitgliedstaaten angegeben, in denen die jeweiligen Auswirkungen zu erwarten sind, sowie die entsprechende Streckenlänge.

Tabelle 5-4: Qualitative Bewertung der wirtschaftlichen Auswirkungen

NOx | -6 482,9 | +783,3 | -5 699,6 |

PM10 | -161,3 | +47,4 | -113,9 |

CO2 | -608 933,1 | +44 173,5 | -564 759,5 |

Diese Auswirkungen betreffen nur die 15 Länder, auf die eine der folgenden Situationen zutrifft: derzeit keine Verwendung von Mehrjahresverträgen, Instandhaltung wird (teilweise) aus Entgelten finanziert, keine unzureichende Infrastrukturqualität.

Auswirkungen auf die Verwaltungskosten

Auswirkung Nr. 5: Verwaltungskosten

Durch den Abschluss von Mehrjahresverträgen gehen die Infrastrukturbetreiber Verpflichtungen hinsichtlich Übermittlung, Abruf und Veröffentlichung von Informationen über Infrastrukturqualität und Instandhaltungskosten ein. Zwei Fälle wurden dabei betrachtet: Im Fall a) werden nur Daten über die Beförderungsqualität gesammelt, z. B. die Zahl der Strecken, die mit einer geringeren als der theoretisch zulässigen Geschwindigkeit befahren werden müssen. Diese Daten sind bereits verfügbar und verursachen somit kaum zusätzliche Kosten. Im Fall b) messen die Infrastrukturbetreiber den Zustand der Strecken mit eigens dafür vorgesehenen Messzügen. Dies dürfte Auswirkungen in den 21 Mitgliedstaaten haben, in denen noch kein solches Gerät im Einsatz ist. Unter Annahme eines Mehrjahresvertrags werden die Verwaltungskosten daher wie folgt veranschlagt:

- Gesamtkosten während der Vertragsdauer, wenn jeder Infrastrukturbetreiber jeweils einen Messzug anschafft und ausschließlich nutzt: 513,8 Mio. € als Anfangsinvestition, zuzüglich 35,2 Mio. € an jährlichen Betriebskosten.

- Gesamtkosten des Mehrjahresvertrags unter Berücksichtigung der Möglichkeit, Messzugdienste innerhalb des europäischen Schienennetzes zu kaufen und zu verkaufen (d. h. die Messzüge gemeinsam zu nutzen): 69,44 Mio. € als Anfangsinvestition, zuzüglich 4,75 Mio. € jährlich an variablen Kosten.

Die voraussichtlichen Verwaltungskosten der unabhängigen Stelle (Regulierungsstelle), die die Durchführung des Vertrags hinsichtlich der gesetzten Ziele überwacht und, wenn diese nicht erreicht werden, Streitigkeiten zwischen dem Staat und den Infrastrukturbetreibern beilegt, werden wie folgt veranschlagt[9]:

- kleine Netze: 299 200 € pro Jahr

- mittlere und große Netze: 545 600 € pro Jahr.

Vergleich der einzelnen Alternativen

In einer Mehrkriterienanalyse wurden die drei in den vorangegangenen Kapiteln beschriebenen Handlungsalternativen miteinander verglichen. In Tabelle 6-1 werden die Auswirkungen der drei Alternativen dargestellt und gewichtet, während in Tabelle 6-2 jede Alternative eine Punktzahl erhält, die sich aus der gewogenen durchschnittlichen Punktzahl der einzelnen Auswirkungen ergibt.

Die Alternative C erreicht die höchste Punktzahl, was deren Kohärenz im Verhältnis zu den anderen Alternativen und zu den Zielen der Mehrjahresverträge widerspiegelt.

Tabelle 6-1: Mehrkriterienanalyse der einzelnen Handlungsalternativen

Alternative A | 25,50 |

Alternative B | 26,50 |

Alternative C | 37,00 |

Überwachung und Bewertung

Für die wichtigsten politischen Ziele wurde ein Kernbestand an Indikatoren festgelegt, denen die in den Leitlinien der Europäischen Kommission zur Folgenabschätzung verwendeten Kriterien zugrunde liegen, die so genannten SMART-Kriterien: spezifisch, messbar, akzeptabel (für das Personal und die interessierten Kreise), realistisch (Erreichbarkeit der gesteckten Ziele) und terminiert. Außerdem wurden die Indikatoren so ausgewählt, dass sie für den Laien glaubwürdig und außerdem unmissverständlich, leicht interpretierbar, einfach zu überwachen und vor Manipulation geschützt sind.

Die Indikatoren wurden zur Messung infrastrukturbezogener Parameter (z. B. Infrastrukturqualität) sowie der wirtschaftlichen und finanziellen Aspekte des Infrastrukturbetriebs (z. B. die finanzielle Stabilität der Infrastrukturbetreiber) gewählt. Die genaue Ausgestaltung der Indikatoren erfolgt entsprechend den Ausgangsbedingungen der einzelnen Infrastrukturnetze und den individuellen Entscheidungen der Mitgliedstaaten.

Fall a): Grundlegende Indikatoren in Bezug auf Infrastrukturqualität und Finanzen

Dazu zählen alle Qualitäts- und Wirtschaftsparameter, für die keine anspruchsvolle Messausrüstung (z. B. die im Kapitel über Verwaltungskosten genannten Messzüge) notwendig ist. Für die Infrastrukturqualität sind dies die zu prüfenden Mindestanforderungen, um festzustellen, inwieweit die Qualitätsentwicklung sich auch auf die Dienstleistungen niederschlägt („wahrgenommene Infrastrukturqualität“). Eingeschlossen sind auch sämtliche Wirtschaftsindikatoren.

Fall b): Erweiterter Indikatorensatz für die Infrastrukturqualität

Diese umfassen die für den Fall a) gewählten Indikatoren, zuzüglich weiterer Qualitätsindikatoren, die sich auf Parameter aus den Messzugdaten stützen.

[1] Die Nummerierung der Auswirkungen entspricht jener, wie sie in der Langfassung der Folgenabschätzung verwendet wird. Die Daten entstammen Jahresberichten der Infrastrukturbetreiber (2005), einer im Auftrag der GD TREN durchgeführten Ecorys-Studie über Mehrjahresverträge (2006), der internationalen Eisenbahnstatistik der UIC (2005), Eurostat-Statistiken (2005) und einer Erhebung, die für die vorliegende Folgenabschätzung vorgenommen wurde (2007).

[2] Die Wahrscheinlichkeit der Auswirkungen hängt von der Zahl der Länder ab, in denen die jeweilige Auswirkung zu beobachten / nicht zu beobachten ist.

[3] Die Bedeutung der Auswirkungen wird in Kilometern der betroffenen Streckennetze ausgedrückt. Die jeweilige Zahl der Mitgliedstaaten (MS) steht in Klammern dahinter.

[4] Die Wahrscheinlichkeit dieser Auswirkung wurde ungeachtet der möglichen Auswirkungen auf die Wegeentgelte beurteilt.

[5][6]012:CDRST Theoretisch könnten die Eisenbahnunternehmen versuchen, einen Teil ihres Betriebsdefizits (sofern vorhanden) abzudecken oder die eingesparten Mittel für andere Zwecke einzusetzen (z. B. Investitionen in neue Fahrzeuge). In dieser Folgenabschätzung wird jedoch davon ausgegangen, dass die Einsparungen uneingeschränkt den Endnutzern zugute kommen, wie dies auch bereits im Anfangsbericht zum Ausdruck kam.

[7] In der Analyse wurde ausschließlich der Güterverkehr berücksichtigt, da in der Personenverkehrsnachfrage die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten größer sind. Außerdem gibt es für die Elastizität der Personenverkehrsnachfrage keinen Durchschnittswert, während für den Güterverkehr in der Literatur ein entsprechender Durchschnittswert vorhanden ist.

[8] Die Bedeutung der Auswirkungen wird in Kilometern der betroffenen Streckennetze ausgedrückt. Die jeweilige Zahl der Mitgliedstaaten (MS) steht in Klammern dahinter.

[9] Zur Schätzung des sich aus der voraussichtlichen Verringerung des Straßenverkehrs ergebenden Umweltnutzens wurden für die Hauptschadstoffe (CO2, NOx, Partikel) Emissionsfaktoren zugrunde gelegt, die der TREMOVE-Datenbank entnommen wurden.

[10] Der zusammenfassende Bericht enthält Informationen zu den Annahmen, die für die Veranschlagung der Zahl der Mitarbeiter (Fachkräfte für die Überwachung und Berichterstattung, technische Fachkräfte) und der dazugehörigen Kosten (Vollzeitäquivalente) sowie weiterer Betriebskosten der Regulierungsstelle zugrunde gelegt wurden.