1.Einleitung

Im Juli 2014 hat die Kommission eine Mitteilung über unlautere Handelspraktiken zwischen Unternehmen in der Lebensmittelversorgungskette angenommen. Unlautere Handelspraktiken sind Praktiken, die gröblich von der guten Handelspraxis abweichen, gegen das Gebot von Treu und Glauben und des redlichen Geschäftsverkehrs verstoßen und einem Handelspartner einseitig von einem anderen aufgezwungen werden. In der Mitteilung wurde erklärt, warum die Marktstruktur der Lebensmittelversorgungskette Ursache für die besondere Anfälligkeit dieser Versorgungskette für unlautere Handelspraktiken ist; ferner wurde beschrieben, welchen Schaden diese Praktiken bei schwachen Handelspartnern verursachen können. Um das Problem der unlauteren Handelspraktiken anzugehen, hat die Kommission die in der europäischen Lebensmittelversorgungskette tätigen Akteure in ihrer Mitteilung ermutigt, sich an freiwilligen Regelungen zur Förderung von bewährten Verfahren und zur Eindämmung von unlauteren Handelspraktiken zu beteiligen; darüber hinaus betonte sie die Bedeutung einer wirksamen und unabhängigen Durchsetzung auf nationaler Ebene.

2015 hat sich die Diskussion intensiviert, nicht zuletzt bedingt durch die Schwierigkeiten, mit denen europäische Landwirte aufgrund von sinkenden Preisen für bestimmte landwirtschaftliche Grunderzeugnisse, insbesondere für Milchprodukte und Schweinefleisch, konfrontiert sind. Die Nachfrage nach einer Reihe von Erzeugnissen schwächte sich deutlich ab, und diese Entwicklung wurde durch das Einfuhrverbot Russlands für landwirtschaftliche Erzeugnisse noch verschärft. Da gleichzeitig die weltweite Erzeugung stieg, kam es zu einem allgemeinen Überangebot. Unlautere Handelspraktiken sind zwar nicht die Ursache für die jüngsten Preisrückgänge, die niedrigen Preise haben aber die Anfälligkeit der Landwirte gegenüber potenziellem unfairen Verhalten ihrer Handelspartner verstärkt. In Anbetracht der Herausforderungen, vor denen die Landwirte stehen, ersuchten die Landwirtschaftsminister von sieben Ländern die Kommission in einer gemeinsamen Erklärung, ihre Analyse von unlauteren Handelspraktiken weiter voranzubringen und EU-Rechtsvorschriften gegen diese Praktiken vorzuschlagen.

Die Kommission reagierte auf die Landwirtschaftskrise mit einem Paket weitreichender Maßnahmen. Viele gelten dem Milchsektor, der von dem Preisverfall besonders betroffen ist. Der vorliegende Bericht berücksichtigt nicht die speziell gegen unlautere Handelspraktiken eingeleiteten Maßnahmen, die bereits für bestimmte Sektoren angenommen wurden. Für die Beratung der Kommission zu bestimmten Aspekten der Funktionsweise der Agrarmärkte und der Position der Landwirte in der Lebensmittelkette wird eine Einsatzgruppe „Agrarmärkte“ eingerichtet. Diese Gruppe wird auch Empfehlungen erarbeiten und relevante politische Initiativen für diesen Bereich vorschlagen.

In diesem Bericht werden schwerpunktmäßig die bestehenden Rahmen für Maßnahmen gegen unlautere Handelspraktiken untersucht. Der Bericht umfasst im Wesentlichen die folgenden beiden Elemente: 1. eine Bewertung der in den Mitgliedstaaten bestehenden Regulierungs- und Durchsetzungsrahmen, und 2. eine Bewertung der Auswirkungen der freiwilligen EU-weiten Supply Chain Initiative und ihrer nationalen Plattformen, die aufgebaut wurden.

Dieser Bericht kommt zu dem Schluss, dass Maßnahmen zur Bekämpfung unlauterer Handelspraktiken in den zurückliegenden Jahren erheblich ausgeweitet wurden. Viele Mitgliedstaaten, vor allem die Länder, die von diesem Problem in besonderem Maße betroffen sind, haben kürzlich in den Bereichen Gesetzgebung und Durchsetzung Schritte eingeleitet, die weitgehend die Kriterien für wirksame Rahmen zur Bekämpfung unlauterer Handelspraktiken erfüllen. Insgesamt über 20 Mitgliedstaaten haben Rechtsvorschriften erlassen oder beabsichtigen, dies in naher Zukunft zu tun. Für eine Bewertung der Auswirkungen dieser Gesetzgebungsmaßnahmen als Ganzes ist es zu früh; dennoch werden im vorliegenden Bericht einige konkrete Bereiche aufgezeigt, in denen weiterer Verbesserungsbedarf besteht. In dem Bericht werden die bisher erzielten Erfolge der freiwilligen Supply Chain Initiative gewürdigt, aber auch Vorschläge für eine Reihe von möglichen Verbesserungsmaßnahmen unterbreitet, um die Glaubwürdigkeit und die Wirksamkeit der Initiative zu erhöhen.

2.Regulierungs- und Durchsetzungsrahmen in den Mitgliedstaaten

Auf EU-Ebene gibt es keine Rechtsvorschriften gegen unlautere Handelspraktiken zwischen Unternehmen in der Lebensmittelversorgungskette. Das EU-Wettbewerbsrecht berücksichtigt den Missbrauch einer beherrschenden Stellung und wettbewerbswidrige Praktiken, doch die meisten gemeldeten Fälle von unlauteren Handelspraktiken fallen nicht unter das Wettbewerbsrecht, da sich die überwiegende Zahl der Akteure in einer starken, aber nicht in einer beherrschenden Stellung befindet. Einige Mitgliedstaaten haben den Geltungsbereich der EU-Rechtsvorschriften im Bereich Verbraucherschutz auf Fälle zwischen Unternehmen erweitert. Dies sind die Richtlinie 2005/29/EG über unlautere Geschäftspraktiken bzw. die Richtlinie 93/13/EWG über missbräuchliche Klauseln in Verbraucherverträgen. Die dort erfassten Praktiken unterscheiden sich jedoch zumeist von den Vorgehensweisen, die Gegenstand des vorliegenden Berichts sind.

Auf nationaler Ebene unterscheidet sich die Situation zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten, die sich bei Maßnahmen gegen unlautere Handelspraktiken in ihrer Mehrheit für eine Vielzahl von zumeist rechtlichen Ansätzen entschieden haben, von denen einige auf Selbstregulierungsinitiativen der Marktteilnehmer basieren. Bei den rechtlichen Maßnahmen gab es in den letzten Jahren erhebliche Veränderungen. Konkret haben von den 20 Mitgliedstaaten, die bereits Rechtsvorschriften erlassen haben, 15 diesen Schritt in den vergangenen fünf Jahren getan. Ein paar weitere Mitgliedstaaten können die Einführung von Rechtsvorschriften in der nahen Zukunft in Erwägung ziehen, und einige Mitgliedstaaten haben ihre bereits bestehenden Rahmen in den zurückliegenden fünf Jahren verstärkt. Die folgende Abbildung gibt einen Überblick über die aktuelle Situation.

2015 organisierte die Kommission mehrere Zusammenkünfte mit Ministerien und Durchsetzungsbehörden der Mitgliedstaaten, um detaillierte Informationen über die bestehenden oder geplanten Regulierungsrahmen einzuholen. Dieser Informationsprozess wurde durch bilaterale Folgegespräche unterstützt.

Fünf zentrale Elemente sind für wirksame Regulierungsrahmen gegen unlautere Handelspraktiken von Bedeutung. Sie werden in den folgenden Abschnitten beschrieben. Die Mitgliedstaaten können diese fünf Elemente unterschiedlich umsetzen; die verschiedenen Ansätze scheinen aber keine negativen Folgen für den Binnenmarkt zu haben. Ungeachtet der zufriedenstellenden Gesamtbewertung der auf nationaler Ebene geschaffenen Regulierungsrahmen liefert die nachstehende Analyse Anhaltspunkte für Bereiche, in denen bestimmte Mitgliedstaaten ihr Regelwerk weiter verbessern könnten; sie zeigt auch Möglichkeiten für eine Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten auf.

1) Erfassung in der Lieferkette

Maßnahmen gegen unlautere Handelspraktiken richten sich gegen Praktiken, die hauptsächlich eine Folge wirtschaftlicher Ungleichgewichte sind. Die meisten Mitgliedstaaten haben klare Kriterien definiert, nach denen festgestellt werden kann, welche Bedingungen unlautere Handelspraktiken begünstigen. In den meisten Mitgliedstaaten finden die Gesetze Anwendung auf Beziehungen zwischen Unternehmen in allen Stadien der Lieferkette. Einige Mitgliedstaaten haben den Anwendungsbereich auf Beziehungen eingegrenzt, bei denen eine Partei Einzelhändler ist.

In Anbetracht der Tatsache, dass unlautere Handelspraktiken potenziell in jedem Teilbereich der Lieferkette angewandt werden könnten, sollten Mitgliedstaaten, die noch keine Gesetze erlassen haben, die Einführung von Rechtsvorschriften in Erwägung ziehen, die den gesamten Bereich der Beziehungen zwischen Unternehmen in der Lebensmittelversorgungskette abdecken. Dieser Schritt ist wichtig, um sicherzustellen, dass alle kleineren Marktteilnehmer in angemessener Weise vor unlauteren Handelspraktiken geschützt sind, da viele kleine Marktakteure keine direkten Beziehungen zu Einzelhändlern unterhalten. Die Mitgliedstaaten sollten zudem sicherstellen, dass ihre Rechtsvorschriften Akteure aus Drittländern (z. B. Primärproduzenten aus Afrika oder Lateinamerika) berücksichtigen.

2) Hauptarten von unlauteren Handelspraktiken

Die Mitgliedstaaten, die Gesetze gegen unlautere Handelspraktiken erlassen haben, haben die unlauteren Praktiken, gegen die vorzugehen ist, auf der Grundlage ihrer Analyse der Marktsituation und der Praktiken in ihrem Land definiert.