Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema "Territoriale Beschäftigungspakte" (98/C 407/13)

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß beschloß am 11. Dezember 1997 gemäß Artikel 23 Absatz 3 der Geschäftsordnung, eine Initiativstellungnahme zu dem vorgenannten Thema zu erarbeiten.

Die mit der Vorbereitung der Arbeiten beauftragte Fachgruppe Regionale Entwicklung, Raumordnung und Städtebau nahm ihre Stellungnahme am 17. Juli 1998 an. Berichterstatter war Herr Masucci.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 357. Plenartagung (Sitzung vom 9. September 1998) mit 108 gegen 2 Stimmen bei 4 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Die Kommission hat 1997 eine Initiative zur Förderung der "regionalen und kommunalen Beschäftigungspakte" gestartet. Die Mitgliedstaaten, die diesen Vorstoß allgemein begrüßten, haben sich ihrerseits zur aktiven Mitwirkung verpflichtet.

1.1.1. Mit den 10 in England ausgewählten Projekten wurden nunmehr von allen Mitgliedstaaten insgesamt 89 Beschäftigungspakte vorgelegt. Diese Projekte werden von der Gemeinschaft mit je 200 000 ECU für die technische Hilfe bezuschußt und entsprechend begleitet.

1.1.2. Die Kommission möchte sich bei der Begleitung dieser Bündnisse nicht nur auf den finanziellen Aspekt beschränken, um den beispielhaften und experimentellen Charakter dieser Initiative bei der Suche nach den geeignetsten Instrumenten zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und zum besseren Einsatz der Strukturfonds in den nächsten Jahren zu unterstreichen.

1.2. In diesem ehrgeizigen Programm hat die Kommission auch den Wirtschafts- und Sozialausschuß aufgefordert, im Rahmen eines bislang noch nicht angelaufenen interinstitutionellen Forums aktiv an der Förderung dieser Pakte mitzuwirken.

1.2.1. Der Ausschuß hat bereits einen Informationsbericht erörtert und angenommen, in dem er seinem Bestreben Ausdruck gibt, "durch Aufklärung über die (...) Vorgehensweise sowie die Durchführungsverfahren und Ergebnisse zur Förderung der Beschäftigungspakte beizutragen".

1.2.2. In dem Dokument heißt es, daß "die regionale Entwicklung (...) voraussichtlich auch in Zukunft als Faktor für die Erhaltung der Union und ihrer Wettbewerbsfähigkeit eine wichtige Rolle spielen (wird), da für sie die demokratische Mitbestimmung, die Einbeziehung der Sozialpartner, die Herausbildung eines neuen Managements, die Mitwirkung aller Bürger an der Raumordnung, an der Organisation von Gewerbe und Handel sowie die soziale Solidarität kennzeichnend sind."

1.2.3. Der Ausschuß hat darin ferner betont, daß die aufmerksame Verfolgung und Überwachung der Beschäftigungspakte "in eine allgemeine Strategie für die Beschäftigung, die sowohl bei den makroökonomischen und beschäftigungspolitischen Maßnahmen als auch bei der Leistungsfähigkeit des Arbeitsmarktes und der räumlichen Entwicklung der Beschäftigung ansetzt, eingebaut werden" sollte.

"Innerhalb dieser Strategie muß man die verschiedenen nationalen, regionalen und lokalen Instanzen zusammenfassen, um Anreiz für Unternehmensgründungen zu bieten und vor allem jüngere Unternehmensgründer auszubilden, die verfügbaren Mittel optimal einzusetzen, die Entwicklung neuer Produkte und Dienstleistungen für die Unternehmen und für Einzelpersonen zu fördern und zusätzliche echte und langfristige Arbeitsplätze zu schaffen."

Wenn es gelingt, diese Finanzquellen untereinander zu verbinden und mit den privaten Ressourcen zu kombinieren, dürfte der Mitteleinsatz zu optimalen Ergebnissen führen und eine multiplizierende Wirkung entfalten. "Der Beschäftigungspakt muß einen 'qualitativen Sprung` bei der Planung und Durchführung der Maßnahmen, bei der Effizienz des Mitteleinsatzes sowie bei den konkreten und meßbaren Ergebnissen auf dem Arbeitsmarkt darstellen."

"Inhaltlich muß der Pakt dem Ziel dienen, in realistischem Umfang konkret neue Arbeitsplätze zu schaffen. 'Konkret` heißt, daß nicht nur ein günstiges Umfeld entstehen soll, sondern tatsächlich neue Arbeitsplätze geschaffen werden; 'realistisch` heißt, daß die Ziele bei der Planung des Paktes an die verfügbaren Ressourcen und spezifischen Bedingungen des betreffenden Gebietes anzupassen sind."

"Die Überwachung und die Verbreitung nachahmenswerter Beispiele soll nicht dem Ziel dienen, einen 'Musterbeschäftigungspakt` zu entwickeln, sondern kann denen behilflich sein, die an der Planung der Beschäftigungspakte mitwirken, weil diese Beispiele ein besseres Verständnis der Herausforderungen, Chancen und Grenzen dieses auf Assoziierung, Innovation und Basisbezug beruhenden Ansatzes ermöglichen."

1.2.3.1. In diesem Dokument hat der WSA sein Hauptaugenmerk auf die Partnerschaft gerichtet, die für die durch ihn vertretenen Sozialpartner natürlich ein höchst interessantes Aktionsfeld ist.

1.2.3.2. Ein weiteres Anliegen des Dokuments bestand darin, die aktive Rolle des Ausschusses im Hinblick auf das Forum und die Weiterführung der Modellversuche vor allem auf folgende drei Zielsetzungen zu konzentrieren:

- weite Verbreitung des Wissens über die Strategie der Beschäftigungspakte als Musterbeispiel einer konzertierten Aktion zugunsten der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung;

- spezifische Überprüfung des Verlaufs der Partnerschaft;

- Prüfung des Einsatzes innovativer Aktionen zur Schaffung neuer und dauerhafter Arbeitsplätze bei gleichzeitiger Nutzung der Möglichkeiten, die "die neuen Beschäftigungsbereiche" im Rahmen der lokalen Entwicklung bieten.

1.3. In dieser Stellungnahme sollen nun die Überlegungen zu diesen Zielsetzungen vertieft und positive Aktionen ausfindig gemacht werden, die der Ausschuß im Hinblick auf das Forum und während der Begleitphase der Pilotprojekte durchführen könnte.

2. Erste inhaltliche Überprüfung der Beschäftigungspakte

2.1. Die Kommission hat im vergangenen November einige ausgewählte Beschäftigungsbündnisse inhaltlich vorgestellt (). Die geplanten Aktionen sind ausgesprochen interessant und vielfältig.

2.1.1. In zahlreichen Projekten wird auf die Diversifizierung der Produktionsstrukturen auf lokaler Ebene, die Gründung von KMU und die Förderung regionaler und lokaler Erzeugnisse gesetzt (Pakte in Molise und Alto Belice (Italien), die auf die Existenzgründung und die Einführung von Gütesiegeln für die lokalen landwirtschaftlichen Nahrungsmittel setzen; Pakt von Clabecq (Belgien) mit einem Risikokapitalfonds als Starthilfe für KMU).

2.1.2. Im Bereich der Berufsausbildung und Eingliederung in den Arbeitsmarkt geht die Tendenz dahin, individuelle Ausbildungsgänge zu ermöglichen (Beschäftigungsbündnis von Schirmeck (Elsaß), von Westmeath (Irland) und Flevoland (Niederlande), mit Maßnahmen zur Ausbildung und individuellen Eingliederung). Im portugiesischen Marinha Grande setzt man auf hochwertige Ausbildung im traditionsreichen Glassektor.

2.1.3. Zahlreiche Projekte haben die Einführung neuer Berufsbilder im Auge, wie etwa das Bündnis von Pointe des Ardennes, Roubaix und St. Herblain (Frankreich), das die Dienstleistungen im Fremdenverkehrssektor und die Nutzung des kulturellen Erbes fördert. Der Pakt von Lahti (Finnland) sieht hingegen die Gründung eines Zentrums vor, das auf Dienstleistungen für ältere und behinderte Menschen spezialisiert ist.

2.1.4. Man bemüht sich ferner, der Arbeitslosenunterstützung oder Sozialhilfe dadurch einen aktivierenden Charakter zu verleihen, daß sie in "Unterstützungen für die Arbeit" umfunktioniert werden, wie es im Rahmen des Paktes von Jamtland (Schweden) und von Barnsley (Großbritannien) geschieht.

2.1.5. Die Förderung der Chancengleichheit ist ein weiteres wichtiges Anliegen zahlreicher Beschäftigungsbündnisse, wie etwa in Spanien im Rahmen des Paktes von Asturien, der Fördermaßnahmen für die Existenzgründung durch Frauen vorsieht. Die Unterstützung der Rückkehr in das Erwerbsleben nach Eltern- und Mutterschaftsurlaub ist hingegen Schwerpunkt eines Beschäftigungspaktes, der in Wien (Österreich) durchgeführt wird.

2.1.6. Besonderes Augenmerk wird schließlich auch den Themen Arbeitsorganisation und Arbeitszeit gewidmet, wie etwa im Bremer Pakt und in zahlreichen französischen Beschäftigungsbündnissen (z. B. Ussel und Albertville), die versuchen, den Saisonarbeitnehmern eine ganzjährige Beschäftigung zu gewährleisten.

2.2. Nach Aussagen des für Regionalpolitik zuständigen Kommissionsmitglieds Monika Wulf-Mathies bemüht man sich in sämtlichen Projekten um Erreichung der zwei Kernziele der Beschäftigungspakte: "Zum einen soll durch die Schaffung konkreter Beschäftigungsperspektiven auf lokaler Ebene das Übel an der Wurzel gepackt werden, und zum andern sollen durch den Erfahrungsaustausch neue Ideen entstehen" ().

2.3. In den ersten Monaten dieses Jahres wurden für fast alle Beschäftigungsbündnisse die Aktionspläne vervollständigt, mit deren Prüfung die Kommission im Hinblick auf die endgültige Genehmigung und die anschließende Finanzierung begonnen hat.

2.3.1. Die Zwischenberichte der Experten () lassen bemerkenswerte Erfolge und beeindruckende Fortschritte erkennen, weisen allerdings auch auf zahlreiche Lücken und Unzulänglichkeiten hin, die auf eine unterentwickelte Konzertierungskultur und organisatorische, verwaltungstechnische sowie finanzielle Probleme bzw. darauf zurückzuführen sind, daß die Initiative in einigen Ländern absolut neu ist.

2.3.2. Folgende positive Aspekte wurden festgehalten:

- gute Diagnosen des sozioökonomischen Umfeldes und der schwierigen Situationen auf dem Arbeitsmarkt; die durch die Beschäftigungsbündnisse ausgelöste starke Innovationswelle auch in bezug auf die inhaltliche Gestaltung und die geplanten Aktionen;

- verstärkte Nutzung des Humankapitals und der Ausbildung;

- gute Beteiligung der KMU, Genossenschaften und des Dienstleistungssektors.

2.3.3. Beanstandet haben die Experten im wesentlichen:

a) inhaltlich:

- die mit den Beschäftigungsbündnissen angestrebte Ausweitung der Beschäftigung wird nicht beziffert;

- viele geplante Aktionen sind nicht hinreichend ausgearbeitet;

- es gibt keine "Indikatoren" für die Ergebnisse, und der Aufwand für die Maßnahmen wird nicht beziffert;

- die Aktionspläne sind nicht ausführlich genug;

- die verfügbaren Finanzmittel bzw. die in Frage kommenden Haushaltslinien werden nicht angegeben; so wird in der Regel auf eine Verpflichtung zur Kofinanzierung hingewiesen, ohne den Umfang zu präzisieren;

- es gibt keinen Zeitplan für die geplanten Maßnahmen und Aktionen;

- die erforderlichen Berufsprofile fehlen;

- die Ausbildungsmaßnahmen erstrecken sich nicht auf das methodische Vorgehen und die Verfahren für die Auswahl der "Auszubildenden";

b) hinsichtlich der Partnerschaft:

- die Partnerschaft ist nicht effizient genug, weil es an einer Tradition der Zusammen- und Teamarbeit mangelt;

- es gibt keine Kultur der Konzertierung auf dem Verhandlungswege;

- es gibt keine Kultur der lokalen Entwicklung;

- es fehlt an Informationen und Erfahrungsberichten über die Vorteile der Beschäftigungspakte auf lokaler Ebene;

- die Partnerschaft ist sehr stark auf die staatlichen Einrichtungen auf nationaler und kommunaler Ebene konzentriert;

- die Privatinitiative ist in einigen Fällen zwar vorhanden, aber nicht spürbar, da in bestimmten Ländern private Akteure zur Umsetzung der Beschäftigungsbündnisse so gut wie gar nicht vorgesehen sind;

- zwar beteiligen sich die KMU, dafür aber fast gar nicht die großen Industrieunternehmen;

- die Hochschulforscher werden nur selten einbezogen;

c) hinsichtlich der Finanzierung:

- es fehlt an Informationen über die Finanzmittel und die nationalen, öffentlichen und privaten Geldgeber;

d) in bezug auf die Verfahren:

- die Rechtsnatur der Verpflichtungen, die die Vertragspartner der Partnerschaft eingehen, wird nicht festgelegt;

- es gibt Schwierigkeiten bei der Umsetzung des "bottom-up"-Konzepts;

- die politischen Auseinandersetzungen auf lokaler Ebene haben die inhaltliche Ausgestaltung der Beschäftigungspakte verzögert oder zu einer mehrmaligen Infragestellung der Inhalte geführt.

2.4. Diese Schwierigkeiten und Mängel haben zur Folge gehabt, daß die Beschäftigungspakte in vielen Ländern erst mit erheblicher Verzögerung angelaufen sind. Für viele von ihnen wurden bislang nicht einmal die erforderlichen Finanzmittel aufgetrieben. Die Experten gehen davon aus, daß diese Mängel bei einer ganzen Reihe von Beschäftigungsbündnissen erst im nächsten Jahr behoben werden können.

3. Bessere Information und Förderung

3.1. Mit Blick auf die Konferenz, auf der "beispielhafte" Beschäftigungspakte öffentlich vorgestellt werden sollen, werden die Bündnisse auf Anregung der Kommission, der Regierungen, der nationalen Wirtschafts- und Sozialräte und der jeweiligen sozialen Kräfte in den einzelnen Mitgliedsländern verstärkt geprüft, vertieft und diskutiert. Dies geschieht im Hinblick auf die neue Strukturfondsregelung, die die Einbeziehung der Beschäftigungspakte als mögliches Instrument zur Verwendung der Fördermittel vorsieht.

3.2. Der Vorstoß der Kommission hat zweifelsohne ein besonderes Interesse an den regionalen und kommunalen Beschäftigungsbündnissen geweckt. Mittlerweile werden diese Instrumente nicht mehr nur im engen Expertenkreis diskutiert, sondern auch sehr lebhaft innerhalb der Institutionen, in Politik und Wirtschaft sowie in der Bürgergesellschaft.

Die Zivilgesellschaft wurde insbesondere durch die Ausdehnung der horizontalen Partnerschaft, die eine der Zielsetzungen und wesentlichen Prämissen der territorialen Beschäftigungspakte ist, sensibilisiert und einbezogen.

3.3. Allerdings deuten mehrere Anzeichen darauf hin, daß die Information und Aufklärung noch intensiver, zielgerichteter und systematischer erfolgen muß.

3.3.1. So hat z. B. die "Web-Site", die die Kommission für die Beschäftigungspakte auf dem Internet eingerichtet hat (), bislang noch keinen großen Anklang gefunden.

Die Beteiligung an dem elektronischen Forum ist zumindest zahlenmäßig relativ begrenzt: Der Erfahrungs- und Informationsaustausch, der u.a. mit der Initiative angestrebt wurde, ist noch nicht richtig angelaufen. Mangelhaft ist vor allem die Beteiligung der Hauptakteure der Beschäftigungspakte. Vielen von ihnen ist offenbar noch nicht bewußt, wie wichtig es ist, sich über Erfahrungen, Probleme und bewährte Praktiken auszutauschen.

3.3.2. Die von der Kommission zur Erläuterung der 89 Beschäftigungsbündnisse angebotenen Internetseiten sind unterschiedlich umfassend und detailliert. In einigen werden Inhalt und Zielsetzungen des Bündnisses, Akteure der Partnerschaft und Finanzmittel sehr sorgfältig und eingehend dargelegt. Sie können darüber hinaus als Links zu spezifischen elektronischen Seiten des jeweiligen Paktes fungieren. Andere hingegen beschränken sich in wenigen Zeilen auf einige zusammenfassende und allgemeine Informationen.

3.3.3. Die Inhalte der themenspezifischen Seminare, die in Östersund (Schweden) zur Aus- und Weiterbildung, in Porto (Portugal) zu den Dienstleistungen für Personen und zu den Dienstleistungen im städtischen und ländlichen Raum sowie in Viareggio (Italien) zu Kultur, Umwelt und Fremdenverkehr veranstaltet wurden, sind hingegen auf dem Internet abrufbar.

3.3.4. Ausführlich und umfassend ist auch die Information über die Seminare zur "guten Praxis" in Rom (Mai 1997) und Bremen (Januar 1998), an denen die auf lokaler Ebene benannten Projektkoordinatoren teilgenommen haben.

3.3.5. Was in der "Web-Site" über die Beschäftigungsbündnisse hingegen völlig fehlt, sind Hinweise auf die in den letzten Jahren vom Wirtschafts- und Sozialausschuß (wie auch von anderen Gemeinschaftsinstitutionen) erarbeiteten Untersuchungen und Vorschläge, obwohl der Ausschuß sich in verschiedenen Stellungnahmen eingehend mit den Pakten selbst, mit der Partnerschaft, der Rolle der Behörden und den örtlichen Entwicklungsinitiativen auseinandergesetzt hat.

3.4. Der Ausschuß richtet daher an die Dienststellen der Kommission die dringende Bitte, so rasch wie möglich ein Dokument über alle finanzierten Beschäftigungsbündnisse zu veröffentlichen und die in der "Web-Site" zur Verfügung stehenden Informationen so zu vervollständigen, daß für alle genehmigten Pakte ein detaillierter Überblick über die Projektstrategie, die geplanten Maßnahmen, die betroffenen sozialen Gruppen, die Partnerschaft, die technische Hilfe und die erwarteten Ergebnisse gegeben wird.

3.5. Sehr begrüßenswert ist hingegen eine Initiative, die die Kommission für Oktober 1998 angekündigt hat. Auf dem Seminar, das in Turku (Finnland) stattfindet, soll eine "Austauschbörse" mit dem Ziel veranstaltet werden, einerseits die schon nachweislich erfolgreichen, guten und mit Sicherheit übertragbaren Projekte für die Öffentlichkeit "sichtbar" zu machen und andererseits den verantwortlichen Akteuren Gelegenheit zum bilateralen Erfahrungsaustausch zu geben.

3.6. Die Dienststellen der Kommission sind dabei, etwa 20 vorbildliche Projekte ausfindig zu machen und als Musterprojekte darzustellen, wobei in die engere Auswahl nur solche Pakte gekommen sind, die von den Experten vor allem als "nachvollziehbar" und "übertragbar" bewertet wurden. Diese Projekte decken etwa ein Dutzend Aktionsfelder im Zusammenhang mit der Schaffung von Arbeitsplätzen ab und sind bereits im Rahmen europäischer oder nationaler Programme erprobt worden.

3.7. Mit dem erwähnten Seminar wird ein Prozeß der Übertragung erprobter Methoden auf die Beschäftigungspakte in Gang gesetzt, der an Intensität und Breitenwirkung gewinnen wird. Die Koordinatoren können sich direkt über konkrete Projekte und Erfahrungen austauschen und dabei die Schwierigkeiten und Ergebnisse sowie die gute Praxis, die auch von anderen genutzt werden soll, miteinander vergleichen.

4. Stärkung der Partnerschaft

4.1. Eines der wesentlichen Ziele, die mit der Überwachung dieser 89 Pakte erreicht werden muß, ist die Stärkung der Partnerschaft. Dazu müssen Mängel ermittelt und etwaige Lösungskonzepte aufgezeigt werden.

Keine einfache Aufgabe angesichts der Tatsache, daß es kein einheitliches Partnerschaftsmodell gibt.

Wie sich bereits anschaulich auf dem Seminar in Rom zeigte und in den Stellungnahmen des Ausschusses auch mehrfach betont wurde, sind verschiedene Modelle für unterschiedliche Gegebenheiten gefragt, die sich nach den vielfältigen Bedürfnissen vor Ort () richten.

Diese Unterschiede sind auf verschiedene Faktoren zurückzuführen: Wie die Partnerschaft ins Leben gerufen wurde und sich entwickelt hat, wer sich an ihr beteiligt und wie die Vertretung auf lokaler Ebene aussieht. Weiterhin eine Rolle spielen dabei die Beweggründe, aus denen heraus die einzelnen Akteure je nach den erwarteten Vorteilen und dem zusätzlichen Nutzen an der Partnerschaft teilnehmen.

4.2. Besonderes Augenmerk muß der Beteiligung der privaten Partner zukommen, wenn das Problem der Entwicklung eines lokalen Wirtschaftsraums durch die Schaffung dauerhafter und nicht subventionierter Beschäftigungsmöglichkeiten gelöst werden soll.

4.2.1. Die Mitwirkung der privaten Akteure ist aus mehreren Gründen wichtig ():

- aufgrund ihres finanziellen Beitrags;

- weil sie den realen Bedarf an entsprechend qualifizierten Arbeitskräften kennen;

- weil sie anregen können, wie der Staat die Unternehmen am besten unterstützen kann;

- weil sie innovative Konzepte und neuartige Sichtweisen bezüglich der Rolle des privaten und öffentlichen Sektors bei der Unternehmensgründung und Arbeitsplatzschaffung bieten können;

- schließlich verleiht ihre Mitwirkung der Partnerschaft eine Art Daseinsberechtigung. Denn sie wäre sinnlos, wenn sich nur öffentliche Partner beteiligten.

4.2.2. Die Privatunternehmen zeigen im Rahmen der lokalen Entwicklungsinitiativen immer mehr Interesse an einer Mitwirkung an der Partnerschaft. Denn sie haben begriffen, wie wichtig es nicht nur aus allgemeinen wirtschaftlichen Erwägungen, sondern auch für ihre eigenen Interessen ist, daß Möglichkeiten zur qualifizierten Ausbildung der Arbeitskräfte und zur verstärkten Unterstützung der Unternehmen geschaffen werden.

4.3. Der dritte Akteur neben dem öffentlichen und privaten Sektor ist der sogenannte "dritte Sektor". Seine Aufgaben und Wirkungskraft im Rahmen der Beschäftigungspakte werden weiter unten dargelegt. An dieser Stelle soll die Bedeutung hervorgehoben werden, die diesem Sektor für die lokale Wirtschaftsentwicklung dadurch zukommt, daß er neue Arbeitsplätze schafft, die auf die jeweiligen Bedürfnisse der Menschen vor Ort zugeschnitten sind. Und genau aus diesem Grund ist eine Beteiligung dieses Sektors an der Partnerschaft im Rahmen der Beschäftigungspakte unverzichtbar.

4.4. Als weitere Akteure, die sich erfreulicherweise zu den staatlichen Institutionen, den Sozialpartnern und den privaten Investoren gesellt haben, sind die Hochschulen und die weiterführenden Bildungseinrichtungen zu nennen. So haben z. B. im Rahmen des Beschäftigungspaktes des Industriestandorts Hennuyer (Belgien) drei Universitäten die Zielsetzungen des Paktes im Vorfeld untersucht. Insgesamt allerdings wurden Hochschulen nur an neun Beschäftigungspakten beteiligt. (Unberücksichtigt bleiben hierbei die englischen Pakte, da über die dortige Zusammensetzung der Partnerschaft zum Zeitpunkt der Abfassung dieses Textes noch keine eingehenden Informationen vorliegen).

4.4.1. Ziel ist es nicht, immer mehr Studien und statistische Erhebungen über die Arbeitslosigkeit oder die Beschäftigungspolitik anzufertigen, die mittlerweile ganze Bibliotheken fuellen. Vielmehr geht es wie im Falle von Hennuyer darum, sich den wissenschaftlichen Sachverstand für die Erarbeitung eines kohärenten Aktionsplans zu Nutzen zu machen.

4.5. Je mehr Zeit und Aufmerksamkeit in die Vorbereitungsphase der Beschäftigungspakte fließt, desto höher sind die Aussichten auf Erfolg.

Die Partnerschaft im Rahmen der Beschäftigungspakte stellt alle Beteiligten, von den staatlichen Stellen bis hin zu den Privatunternehmen, die Sozialpartner ebenso wie den "dritten Sektor", vor neue Fragen.

Die öffentliche Verwaltung muß mit bisher nie dagewesenen Problemen und ihr nicht vertrauten Methoden der Auseinandersetzung fertig werden. Die Sozialpartner können nur seriöse Partner bei der Entwicklung werden, wenn sie sich aus ihrem traditionellen Terrain der Konzertierung herausbegeben. Die Aus- und Weiterbildungseinrichtungen müssen ihre Kenntnisse an den realen Gegebenheiten vor Ort messen.

Vor diesem Hintergrund ist es um so wichtiger, daß die Hauptakteure der Partnerschaft im Rahmen der Beschäftigungspakte in der Vorlaufphase angemessen vorbereitet und auch später kontinuierlich begleitet werden - auch durch entsprechende Aufklärung und Ausbildung.

4.5.1. Eingehender befassen sollte man sich auch mit dem völlig neuartigen Konzept, mit dem die Partnerschaft für die Beschäftigungspakte vor allem die Unternehmen (in der Regel die KMU) und die Arbeitgeberverbände auf der einen sowie die Gewerkschaften auf der anderen Seite konfrontiert.

Denn dieses kann sich insofern sehr positiv auf die Unternehmens- und Gewerkschaftskultur auswirken, als der Unternehmer lernt, nicht mehr nur im Eigeninteresse des Betriebs zu handeln, sondern im umfassenderen Interesse der Entwicklung des gesamten Gebiets. Und die Gewerkschaften werden dadurch in die Verantwortung genommen, daß sie bei Entscheidungen zu Rate gezogen werden, die eindeutig in die Bereiche Management und Kosten-Nutzen-Analyse fallen.

Auf diese Weise kommt es zu einer erfreulichen gegenseitigen Beeinflussung, die sich sehr positiv auf die Konzertierung bei allen anderen wirtschaftsspezifischen Problemen einer Region und zwischen den Unternehmen an sich auswirken kann.

4.6. Ein weiterer Aspekt der Partnerschaft, der stärker zur Geltung gebracht werden könnte, ist die Zusammenarbeit zwischen starken und schwachen Regionen eines Landes.

Hierbei handelt es sich um eine neuartige Partnerschaft, bei der das bereits bekannte horizontale Konzept um eine geographische Dimension der Solidarität, aber auch der wirtschaftlichen und sozialen Konvergenz erweitert wird.

4.6.1. In fast allen Unionsländern gibt es Gebiete, die sich beinahe der Vollbeschäftigung rühmen können, und andere, die dagegen hohe Arbeitslosenquoten (vor allem Jugendliche und Langzeitarbeitslose) aufweisen.

Im Rahmen der Beschäftigungspakte können mit Hilfe der Zentralregierungen und der Behörden auf regionaler und kommunaler Ebene Formen der Partnerschaft zwischen Sozialpartnern der starken und schwächeren Gebiete anvisiert werden, die die Arbeit dahin bringen, wo es Arbeitskräfte gibt, und nicht umgekehrt die Arbeitskräfte dorthin, wo es Arbeit gibt.

Dies muß im Rahmen einer engen Zusammenarbeit erfolgen, die finanzielle Erleichterungen für die beitrittswilligen Unternehmen, intensive Ausbildungsmaßnahmen für die Arbeitskräfte und - auch für die Förderung von Unternehmensneugründungen - den Austausch von Erfahrungen und Fähigkeiten zwischen öffentlichen Verwaltungen vorsieht.

5. Ein neuer Arbeitsmarkt

5.1. In den Plänen für die Beschäftigungspakte wird allgemein die Schaffung neuer Arbeitsplätze in den neuen Beschäftigungsfeldern anvisiert. Dies war auch der Fall bei der 1996 erfolgten Halbzeitrevision der Ziel 2-Programme und bei der Bewertung der Umsetzung der "B2-605-Programme - Pilotaktionen für Langzeitarbeitslose."

Nationale, regionale und kommunale Behörden zeigen wachsendes Interesse an den lokalen Entwicklungsinitiativen. Das neue Klima jedoch, das durch diese Initiativen allmählich geschaffen oder zumindest tendenziell vorgezeichnet wird, kollidiert mit kultureller Rückständigkeit, rechtlichen Hindernissen und bestehenden Strukturen, wie z. B. auf dem Arbeitsmarkt.

5.2. Das Zusammenspiel von lokalen Entwicklungsinitiativen, die auf neue Beschäftigungsfelder innerhalb des "dritten Sektors" (Sozialwirtschaft und gemischtwirtschaftliche Unternehmen) abzielen, und beschäftigungspolitischen Maßnahmen, die auch finanzielle Interventionen umfassen, führt zur Schaffung eines zweiten Arbeitsmarktes.

5.3. Wenn das Hauptziel der Beschäftigungspakte die Schaffung einer nachhaltigen Entwicklung und dauerhafter Arbeitsplätze ist, darf man sich zu Recht fragen, ober die Art der geschaffenen Arbeit auch tatsächlich diesem Ziel gerecht wird.

Denn es ist häufig der Vorwurf zu hören, daß die Aktionen zur lokalen Entwicklung im Grunde sowohl hinsichtlich der Art und Weise, wie die Arbeitsplätze geschaffen werden, als auch in bezug auf die Sektoren, in denen dies geschieht, eher Fördermaßnahmen ähneln als wirklichen Entwicklungschancen.

5.3.1. Es ist sicherlich richtig, daß die lokalen Entwicklungsinitiativen in der Anlaufphase staatliche Unterstützung benötigen. Es trifft aber auch zu, daß sie sich verankern und Nischen auf dem Arbeitsmarkt besetzen können, so daß sie sich irgendwann selbst tragen.

Allein die ersten Ergebnisse der Pilotvorhaben im Rahmen von Artikel 10 des EFRE (Neue Beschäftigungsmöglichkeiten) geben Anlaß zu dieser positiven Sichtweise ().

In erster Linie wird diese Art von Maßnahmen Bedürfnissen gerecht, die von anderen Akteuren nicht oder nur unzureichend befriedigt werden. Sie entsprechen somit einer tatsächlichen Nachfrage.

Darüber hinaus setzen sie tatsächlich bei diesen Bedürfnissen an und passen sich ihnen somit optimal an: Die auf diese Weise geschaffenen Arbeitsplätze werden somit zu "Arbeitsplätzen nach Maß", wie es in der einschlägigen Literatur immer häufiger heißt.

5.3.2. Die in den letzten Jahren ermittelten 19 Beschäftigungsbereiche, die sich entsprechend den Anforderungen natürlich erweitern können, decken sich tatsächlich mit den Bedürfnissen der Bevölkerung vor Ort. Die neuen Tätigkeiten müssen diese Bedürfnisse mit entsprechenden Berufsprofilen und für den Einzelfall "maßgeschneiderten" Organisationsformen befriedigen.

Diese Eigenschaften können dazu beitragen, daß die geschaffenen Initiativen sich selbst tragen und auf dem Markt bestehen.

5.4. Nicht unerwähnt bleiben sollte ein weiterer positiver Aspekt: Die lokalen Entwicklungsaktionen sorgen für eine neue Einstellung und unmittelbares Verantwortungsbewußtsein der Beteiligten.

5.4.1. So kann z. B. die direkte Einbeziehung in die Leitung einer kleinen Genossenschaft sehr viel lehrreicher sein als eine vorübergehende Tätigkeit in einer öffentlichen Einrichtung; zumindest dürfte dies sowohl für den Arbeitnehmer als auch für die Gesellschaft nützlicher sein als Arbeitslosenhilfe.

5.4.2. Die lokalen Entwicklungsinitiativen und in weiterem Maße die Beschäftigungspakte können somit auch zu einer Anpassung des Arbeitsmarktes an die lokalen Gegebenheiten und einer Änderung des Verhältnisses zwischen Arbeitslosen und Sozialschutzsystem beitragen.

5.5. So entsteht neben dem traditionellen Arbeitsmarkt der sogenannte zwischengeschaltete Arbeitsmarkt (). Mit anderen Worten Arbeitsplatzbeschaffungsmaßnahmen, im Rahmen derer die Arbeitslosen zunächst unter Begleitung zu Tätigkeiten verpflichtet werden. Dabei sollen sie aber lernen, in Eigenregie weiterzumachen oder mit einer entsprechenden Qualifikation auf dem Arbeitsmarkt ihr Geld zu verdienen.

5.5.1. Dieser zweite Arbeitsmarkt, der - da transparent und subventioniert - nicht zu vergleichen ist mit der Schwarzarbeit, ist nur so lange tragbar, als er eben ein "Zwischenstadium" darstellt oder für den Arbeitnehmer, der einen neuen Beruf erlernt, als Brückenschlag zum traditionellen Arbeitsmarkt fungiert bzw. sicherstellt, daß die neue Tätigkeit auf dem Arbeitsmarkt Bestand haben wird.

Um zu verhindern, daß auf diese Weise eine neue Form von Ausbeutung und Deregulierung entsteht, muß dieser Prozeß unbedingt in enger Zusammenarbeit zwischen Sozialpartnern und öffentlicher Verwaltung im Rahmen von Tarifverhandlungen und Sozialschutzbestimmungen kontrolliert und geregelt werden.

5.5.2. Vor diesem Hintergrund müssen auch die Arbeitsämter und Ausbildungssysteme von Grund auf umgekrempelt werden. Die Beschäftigungspakte können einen Impuls für entsprechende Diskussionen, Analysen und Maßnahmen darstellen.

6. Die Rolle des Wirtschafts- und Sozialausschusses in den Beschäftigungspakten

6.1. Der Ausschuß sollte nach den Vorstellungen von Präsident Santer prüfen, ob die Partnerschaft im Rahmen der Beschäftigungspakte auch tatsächlich funktioniert.

Diese Aufgabe kann angesichts der begrenzten finanziellen und personellen Ressourcen, über die der WSA derzeit verfügt, nicht über den ganzen Prozeß hinweg wahrgenommen werden.

6.1.1. Gleichwohl kann sich der Ausschuß dieser Herausforderung nicht entziehen. Es gilt nun, den besten Weg für eine aktive Rolle des WSA bei der Überwachung der Beschäftigungspakte zu finden. Sinnvoll wäre eine Begrenzung auf einen Zwischenbericht und eine Überprüfung des Funktionierens der Partnerschaft.

Diese könnte im Rahmen einiger Anhörungen für Großregionen erfolgen, zu denen die Sozialpartner, die staatlichen Behörden und alle übrigen Akteure der Partnerschaft geladen würden.

6.1.2. Als Schlußpunkt könnte auch die Veranstaltung eines "Europäischen Partnerschaftsforums" anvisiert werden, an dem alle Akteure teilnehmen, die für die Pilotprojekte verantwortlich zeichnen.

Bei dieser Gelegenheit könnten die praktischen Schwierigkeiten der Parnterschaft, der Beteiligungsgrad, die bürokratischen, politischen oder kulturellen Hindernisse, die einer Partnerschaft im Wege stehen oder enge Grenzen setzen, die Beziehungen zwischen den einzelnen staatlichen und privaten Akteuren, die Rolle der öffentlichen Verwaltung, ... angesprochen werden.

6.2. Ein weiterer Punkt ist die Überprüfung der geschaffenen Arbeitsplätze.

6.2.1. Um die Effizienz der Beschäftigungspakte angemessen beurteilen zu können, müssen genaue Angaben über die tatsächlichen Auswirkungen auf die Beschäftigungslage vorliegen.

Der Ausschuß wird nur schwerlich oder gar nicht in der Lage sein, direkt zu prüfen, wie viele Dauerarbeitsplätze tatsächlich durch die Beschäftigungspakte geschaffen wurden.

Dies ist vor allem auf die bereits erwähnten, unzureichenden finanziellen und personellen Ressourcen zurückzuführen, die für die Erfassung und Bewertung so vieler Projekte in so vielen unterschiedlichen Bereichen einfach unverzichtbar sind.

Hinzu kommt, daß eine solche Prüfung aber auch für die Dienststellen der Kommission kein Kinderspiel sein wird.

6.2.2. In den von der Gruppe für prospektive Analysen () verfaßten Dokumenten wird häufig betont, wie schwierig es ist, ein statistisches Kriterium für die Berechnung der im Rahmen der lokalen Entwicklungsinitiativen geschaffenen Arbeitsplätze festzulegen, z. B. in Bereichen wie Kulturgüter oder Umweltschutz.

Auf diese Schwierigkeiten weist auch die Kommission in ihren Dokumenten zu den Strukturfonds hin. Dies hat der Ausschuß bereits in seiner Stellungnahme zur Mitteilung über die neuen Regionalprogramme 1997-1999 unter Ziel 2 () hervorgehoben.

Dieses Problem ist nicht einfach zu lösen, da die Erfahrungen mit den Strukturfonds gezeigt haben, daß es unterschiedliche Bewertungsmethoden gibt oder solche Überprüfungen erst gar nicht stattfinden.

6.2.3. Die Kommission sollte die Berechnungsmethoden ausfeilen und einen Jahresbericht über die Beschäftigungspakte erstellen, in dem die - vor allem dauerhaft - geschaffenen Arbeitsplätze in angemessener Weise analysiert werden.

Dies würde auch dem Ausschuß eine eingehende Prüfung ermöglichen, die von noch größerem Nutzen wäre, wenn gleichzeitig die Ergebnisse des "Partnerschaftsforums" ausgewertet würden.

7. Schlußfolgerungen

7.1. Die bei der Prüfung der Aktionspläne zu Tage getretenen Schwachstellen ebenso wie die Verzögerungen bei der Durchführung machen deutlich, wie sinnvoll die derzeitige Experimentierphase ist, wenn sich die Beschäftigungspakte zu einem regulären Planungsinstrument entwickeln sollen. Denn in dieser Erprobungsstufe können die größten Schwierigkeiten festgemacht werden, die im Hinblick auf die nächste Generation von Beschäftigungspakten in der Programmplanung 2000-2006 überwunden werden sollten.

7.1.1. Der Ausschuß bekräftigt erneut, daß die Beschäftigungspakte unzweifelhaft eine günstige Gelegenheit bieten können, "die verschiedenen Formen der staatlichen und privaten Hilfe auf gemeinschaftlicher, nationaler, regionaler und lokaler Ebene zu koordinieren und in eine einheitliche Entwicklungsstrategie zur Schaffung von Arbeitsplätzen einzubauen".

7.2. Vor allen Dingen aber wurde eine wirklich basisorientierte Vorgehensweise dadurch vereitelt, daß die ursprünglich für die Auswahl der Modellversuche angesetzten Fristen sehr knapp waren und zudem die von der Kommission für eine effiziente Erprobung festgelegten Kriterien erfuellt werden mußten.

7.2.1. Viele Vorschläge konnten daher auf nationaler Ebene erst gar nicht angenommen werden. Doch diese Hürde dürfte dann leichter zu nehmen sein, wenn die Beschäftigungspakte erst einmal reguläre Planungsinstrumente sein werden.

7.2.2. Vielleicht ist gerade deswegen die Phase, in der die Partnerschaft aufgebaut und der Pakt inhaltlich ausgestaltet wird, noch wichtiger geworden. Sie wird aber auch in Zukunft eine heikle und schwierige Phase bleiben.

7.2.3. Ihre Bedeutung ist von Pakt zu Pakt verschieden, ebenso wie sich auch die Größe und Komplexität der Gebiete, die Bevölkerungszahl und die Inhalte der Aktionspläne mitunter erheblich unterscheiden.

7.2.4. Aus diesem Grund sollte man auch von dem für die technische Hilfe veranschlagten Fixbetrag von 200 000 ECU Abstand nehmen und die jeweilige Fördersumme von Fall zu Fall festlegen.

7.3. Nach Ansicht des Ausschusses müssen ständige Kommunikations- und Kooperationsstrukturen geschaffen werden, dank deren die vor Ort tätigen Akteure das wirtschaftliche und beschäftigungsspezifische Potential erkunden und ausbauen können. Die Finanzmittel der EU müßten vorrangig in auf diesem Wege entfaltete Initiativen statt in kurzlebige Maßnahmen fließen.

7.4. Da die Beschäftigungspakte zur lokalen Entwicklung beitragen, müssen sie auf die regionalen und nationalen Entwicklungsstrategien und vor allem auf die Beschäftigungspolitik abgestimmt werden. Daher ist es ratsam, ihrer Isolierung durch eine Mitarbeit der Koordinatoren in den Begleitausschüssen und einen regelmäßigen Informations- und Erfahrungsaustausch vorzubeugen.

7.5. Der Ausschuß unterstützt die Kommission in ihrem Vorhaben, im Oktober ein Seminar zu veranstalten, in dem die Möglichkeit des Informations- und Erfahrungsaustauschs zwischen den Beschäftigungspakten angeboten und bewährte Modelle vorgestellt werden sollen. Seines Erachtens sollten derartige Veranstaltungen in regelmäßigen Abständen erfolgen. Der Ausschuß wird an diesem Seminar teilnehmen, um einen Beitrag zu den Analysen zu leisten und insbesondere Vorschläge zur Partnerschaft und Beschäftigung zu unterbreiten.

7.6. Die von Präsident Santer angekurbelte Initiative ist auf so großes Interesse gestoßen, daß der Ausschuß zu dem Schluß kommt, daß es sehr viel mehr Möglichkeiten gibt, die Beschäftigungspakte für beschäftigungswirksame Zwecke zu nutzen, als ursprünglich angenommen wurde. Allerdings müssen seines Erachtens die regionalen und kommunalen Verwaltungen, die Sozialpartner und die einzelnen Interessengruppen besser und systematischer aufgeklärt werden.

Brüssel, den 9. September 1998.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() IP/97/984 vom 13.11.1997, Pressemitteilung über die Pressekonferenz von Kommissionsmitglied Monika Wulf-Mathies, die eine erste Bilanz der 89 Beschäftigungsbündnisse gezogen hat.

() Diese Informationen sind Zwischenberichten entnommen, die "Europe Innovation 2000" vorgelegt wurden. Diese Gesellschaft wurde von der Kommission mit der technischen Hilfe für die Beschäftigungspakte beauftragt.

() http://europa.eu.int/comm/pacts.

() Seminar zur guten Praxis in Rom, Mai 1997.

() Seminar zur guten Praxis in Bremen, Januar 1998.

() Zweiter Bericht über die lokalen Entwicklungs- und Beschäftigungsinitiativen.

() Besonders interessant sind in diesem Zusammenhang die Erkenntnisse der Wise-Gruppe, die den zwischengeschalteten Arbeitsmarkt als zeitweilige Lösung für Langzeitarbeitslose und Personen ohne Berufsausbildung vorgeschlagen hat, um sie so schrittweise für die Eingliederung in den Arbeitsmarkt zu rüsten.

Vgl. hierzu auch den Zweiten Bericht über die lokalen Entwicklungs- und Beschäftigungsinitiativen.

() Vgl. insbesondere den Zweiten Bericht über die lokalen Entwicklungs- und Beschäftigungsinitiativen, SEK (98) 25 vom 8.1.1998.

() ABl. C 235 vom 27.7.1998.